61999CC0257_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. De High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Verenigd Koninkrijk), dient zich uit te spreken over de beroepen die twee Tsjechische onderdanen, J. Barkoci en M. Malik (hierna ook: verzoekers"), hebben ingesteld tegen de afwijzing, door de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, van hun aanvraag om een inreis- en verblijfsvergunning met het oog op de uitoefening van een werkzaamheid als zelfstandige overeenkomstig de Europa-overeenkomst van 4 oktober 1993 waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds (hierna: Europa-overeenkomst").
2. Toen de verwijzende rechter zijn prejudiciële vragen stelde, verbleven die twee Tsjechische onderdanen, die in 1997 als politiek vluchteling in Dover voet aan wal hadden gezet, op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk. Hun was evenwel te verstaan gegeven, dat zij in geval van verwerping van hun beroep naar de Tsjechische Republiek zouden worden uitgezet.
3. In de verwijzingsbeschikking staat beschreven wat er zoal aan die dreigende uitzetting was voorafgegaan. Het lijkt mij zinvol, de belangrijkste punten hier nog eens te vermelden:
- geen van beide verzoekers had in de Tsjechische Republiek een voorafgaand reisvisum aangevraagd alvorens naar het Verenigd Koninkrijk te reizen om zich aldaar als zelfstandige te vestigen krachtens de Europa-overeenkomst;
- beide verzoekers hadden op hun reis naar het Verenigd Koninkrijk ook andere lidstaten aangedaan waar zij politiek asiel hadden kunnen aanvragen;
- beide verzoekers dienden echter hun eerste asielaanvraag pas in bij aankomst in een haven in het Verenigd Koninkrijk (Dover);
- nadat hun respectieve asielaanvragen waren afgewezen, lieten beide verzoekers aanvankelijk na om op een andere grond toelating tot het Verenigd Koninkrijk te verlangen;
- de op de Europa-overeenkomst gebaseerde aanvragen werden ingediend terwijl Barkoci op borgtocht was vrijgelaten in afwachting van zijn uitwijzing uit het Verenigd Koninkrijk, en terwijl Malik in dezelfde omstandigheden verkeerde in afwachting van de definitieve beslissing op zijn beroep tegen de afwijzing van zijn asielaanvraag;
- nadat zijn op de Europa-overeenkomst gebaseerde aanvraag was afgewezen, werd Barkoci een tijdelijke toelating verleend;
- de aanvraag van Malik werd afgewezen terwijl hij over een tijdelijke toelating beschikte;
- toen verzoekers hun recht van vestiging begonnen uit te oefenen, vormden de aan hun borgtocht of hun tijdelijke toelating verbonden voorwaarden voor hen evenwel geen beletsel om als zelfstandige werkzaam te zijn;
- toen zij bezig waren zich als zelfstandige te vestigen, waren beide verzoekers voor een deel afhankelijk van openbare middelen.
Het relevante gemeenschapsrecht
4. Voor de vestiging van Tsjechische onderdanen in de lidstaten van de Gemeenschap zijn relevant de bepalingen van titel IV van de Europa-overeenkomst, Het verkeer van werknemers, de vestiging, het verrichten van diensten".
5. Hoofdstuk I van genoemde titel is gewijd aan het Verkeer van werknemers".
6. Ook al doen verzoekers er geen beroep op, ik acht het toch zinvol artikel 38 ervan hier te citeren, dat luidt:
1. Volgens de in elke lidstaat geldende voorwaarden en modaliteiten:
- is de behandeling van werknemers die onderdaan zijn van de Tsjechische Republiek en die wettig op het grondgebied van een lidstaat zijn tewerkgesteld vrij van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit ten opzichte van de nationale onderdanen, wat betreft de arbeidsvoorwaarden, de beloning of het ontslag;
- hebben de wettig op het grondgebied van een lidstaat verblijvende echtgenoot en kinderen van een wettig op het grondgebied van een lidstaat tewerkgestelde werknemer, met uitzondering van seizoenwerknemers en werknemers die onder bilaterale overeenkomsten in de zin van artikel 42 vallen, tenzij in deze overeenkomsten anders is bepaald, gedurende de periode van het toegestaan tewerkstellingsverblijf van die werknemer toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat.
2. De Tsjechische Republiek verleent, volgens de in dat land geldende voorwaarden en modaliteiten, aan werknemers die onderdaan zijn van een lidstaat en die wettig op haar grondgebied zijn tewerkgesteld alsmede aan hun echtgenoot en kinderen die wettig aldaar verblijven, de in lid 1 vermelde behandeling."
7. Hoofdstuk II, Vestiging", bevat onder meer de volgende bepalingen:
Artikel 45
[...]
3. Elke lidstaat verleent vanaf de inwerkingtreding van deze Overeenkomst voor de vestiging van vennootschappen en onderdanen van de Tsjechische Republiek een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend en verleent voor de activiteiten van op zijn grondgebied gevestigde vennootschappen en onderdanen van de Tsjechische Republiek een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend.
4. In deze Overeenkomst wordt verstaan onder:
a) ‚vestiging:
i) voor onderdanen, het recht op toegang tot en uitoefening van economische activiteiten anders dan in loondienst, alsmede het recht ondernemingen, met name vennootschappen, waarover zij de daadwerkelijke controle hebben, op te richten en te beheren. De toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de exploitatie van een handelsonderneming door onderdanen strekt zich niet uit tot het zoeken naar of het aannemen van werk op de arbeidsmarkt van een andere partij.
Het bepaalde in dit hoofdstuk is niet van toepassing op degenen die niet uitsluitend zelfstandig zijn;
[...]
[...]
Artikel 54
1. De bepalingen van dit hoofdstuk zijn van toepassing onder voorbehoud van de beperkingen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
2. Zij zijn niet van toepassing op de werkzaamheden die op het grondgebied van elke partij verband houden met de uitoefening van het openbaar gezag, zelfs indien deze slechts voor een bepaalde gelegenheid geschieden."
8. Hoofdstuk III gaat over het Dienstenverkeer tussen de Gemeenschap en de Tsjechische Republiek".
9. In hoofdstuk IV van titel IV ten slotte zijn enkele Algemene bepalingen" opgenomen, waaronder de volgende:
Artikel 59
Voor de toepassing van titel IV van deze Overeenkomst belet geen enkele bepaling van de Overeenkomst de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toe te passen, mits zij dat niet op zodanige wijze doen dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de Overeenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt. [...]
[...]"
10. Aan de slotakte van de Europa-overeenkomst zijn enkele door de gevolmachtigden aangenomen" verklaringen gehecht, alsmede briefwisselingen en unilaterale verklaringen waarvan de gevolmachtigden akte hebben genomen" Al die teksten zijn gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Een van de gemeenschappelijke verklaringen heeft betrekking op artikel 59 en luidt als volgt:
Het feit dat er een visum wordt vereist voor natuurlijke personen van bepaalde partijen, dat wil zeggen uit bepaalde landen en niet uit andere, wordt niet op zichzelf beschouwd als iets dat uit een specifieke verbintenis voortvloeiende voordelen tenietdoet of daaraan afbreuk kan doen."
Het relevante nationale recht
11. De door de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op verzoekers toegepaste nationale regels op het gebied van toelating en verblijf zijn neergelegd in de Immigration Rules (HC 395; hierna: Immigration Rules"), zoals gewijzigd in 1996.
12. De paragrafen 24 tot en met 26 van de Immigration Rules behelzen een algemeen systeem van voorafgaande verlening van een reisvisum (entry clearance") ten aanzien van bepaalde categorieën aanvragers van een inreisvergunning (leave to enter"); die vergunning moet worden geweigerd, indien geen reisvisum is verkregen.
13. Paragraaf 28 van de Immigration Rules bepaalt, dat hij die een reisvisum aanvraagt, zich ten tijde van zijn aanvraag buiten het Verenigd Koninkrijk moet bevinden en de aanvraag moet indienen bij de daartoe aangewezen post in zijn woonland.
14. De paragrafen 211 tot en met 223 van de Immigration Rules betreffen personen die voornemens zijn om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen overeenkomstig de bepalingen van een EG-associatieovereenkomst". De paragrafen 211 tot en met 216, die betrekking hebben op aanvragen om een inreisvergunning, luiden als volgt:
Voorwaarden voor toelating tot het Verenigd Koninkrijk van een persoon die voornemens is om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen overeenkomstig de bepalingen van een EG-associatieovereenkomst
211. Voor de toepassing van de paragrafen 211 tot en met 223 wordt onder beroepswerkzaamheid verstaan de werkzaamheid als:
- zelfstandig ondernemer;
- deelgenoot; of
- vennoot van een in het Verenigd Koninkrijk ingeschreven vennootschap.
212. Hij die verzoekt om een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk om aldaar een beroepswerkzaamheid uit te oefenen, dient aan te tonen dat:
i) hij voldoet aan de vereisten van paragraaf 213 of paragraaf 214;
ii) hij de zeggenschap heeft over het door hem in het bedrijf te investeren bedrag aan geld en dat dit bedrag voldoende is om een bedrijf in het Verenigd Koninkrijk op te richten;
iii) hij, totdat zijn bedrijf voldoende inkomsten oplevert, over voldoende andere middelen van bestaan beschikt om in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van de te zijnen laste komende personen te voorzien, zonder andere arbeid te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen;
iv) zijn aandeel in de winst van het bedrijf voldoende is om in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van de te zijnen laste komende personen te voorzien, zonder andere arbeid te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen;
v) hij niet voornemens is, zijn inkomsten aan te vullen door in het Verenigd Koninkrijk werk te zoeken of aan te nemen anders dan het werk voor zijn bedrijf, en
vi) hij in bezit is van een voor dat doel afgegeven geldig reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk.
213. Hij die zich in het Verenigd Koninkrijk wil vestigen als vennoot van een vennootschap waarover hij daadwerkelijk zeggenschap heeft, moet niet alleen voldoen aan de vereisten van paragraaf 212, maar ook aantonen:
i) dat hij de [...] Tsjechische nationaliteit bezit;
ii) dat hij een meerderheidsbelang in de vennootschap heeft;
iii) dat hij actief betrokken is bij de ontwikkeling en het beheer van de vennootschap;
iv) dat de vennootschap in het Verenigd Koninkrijk staat ingeschreven en aldaar deelneemt aan het handels- of dienstenverkeer;
v) dat de vennootschap eigenaar is van de activa van het bedrijf;
vi) in geval van overname van een bestaande vennootschap, een document overleggen waarin de overnamevoorwaarden zijn beschreven en de door een accountant gecontroleerde bedrijfsboekhouding betreffende voorgaande jaren is opgenomen.
214. Hij die zich in het Verenigd Koninkrijk als zelfstandig ondernemer of als partner wil vestigen, moet niet alleen voldoen aan de vereisten van paragraaf 212, maar ook aantonen:
i) dat hij de [...] Tsjechische nationaliteit bezit;
ii) dat hij voor eigen rekening of als partner actief deelneemt aan het handels- of dienstenverkeer in het Verenigd Koninkrijk;
iii) dat hij, eventueel samen met zijn partners, eigenaar is van de activa van het bedrijf;
iv) in geval van een deelgenootschap, dat zijn aandeel in het bedrijf niet neerkomt op een verkapte tewerkstelling;
v) in geval van overname van of deelneming in een bestaand bedrijf, een document overleggen waarin de overname- of deelnemingsvoorwaarden zijn beschreven en de door een accountant gecontroleerde bedrijfsboekhouding betreffende voorgaande jaren is opgenomen.
Inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk voor een persoon die voornemens is om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen overeenkomstig de bepalingen van een EG-associatieovereenkomst
215. Een persoon die een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk aanvraagt om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen, kan voor een periode van maximaal 12 maanden onder de voorwaarde dat hij niet naar werk zoekt, worden toegelaten, mits hij aan de ambtenaar van de immigratiedienst bij zijn aankomst een voor dat doel afgegeven geldig reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk kan overleggen.
Weigering van een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk voor een persoon die voornemens is om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen overeenkomstig de bepalingen van een EG-associatieovereenkomst
216 Aan degene die een beroepswerkzaamheid wil uitoefenen, wordt een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk geweigerd, indien hij de ambtenaar van de immigratiedienst bij aankomst geen voor dat doel afgegeven geldig reisvisum kan overleggen."
De vragen van de verwijzende rechter
15. De verwijzende rechter stelt vast, dat hij te maken heeft met twee standpunten die lijnrecht tegenover elkaar staan. Verzoekers menen dat zij aan artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst rechten ontlenen waarop zij zich kunnen beroepen voor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, die volgens hen onwettig hebben gehandeld door van hen te verlangen dat zij in het bezit waren van een reisvisum, en door te weigeren hun recht om als zelfstandige in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, te erkennen.
16. Nu zij zich op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk bevinden, kan volgens verzoekers niet van hen worden verlangd, dat zij naar het buitenland terugkeren teneinde een voorafgaand reisvisum aan te vragen.
17. Volgens het Verenigd Koninkrijk is het vereiste van een reisvisum, waardoor de bevoegde autoriteiten zich ervan kunnen vergewissen dat de door verzoekers voorgenomen werkzaamheden voldoen aan de in de Immigration Rules geformuleerde voorwaarden, volstrekt legitiem.
18. Noch het feit dat de betrokkenen van plan zijn een beroep te doen op de Europa-overeenkomst, noch het feit dat zij zich op basis van een tijdelijke toelating op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk bevinden, kan volgens het Verenigd Koninkrijk een reden zijn om het vereiste van een reisvisum buiten toepassing te laten.
19. Volgens het Verenigd Koninkrijk is terecht besloten om in het geval van verzoekers, die niet hadden aangetoond dat hun aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldeed aan de materiële vereisten voor de verlening van een inreisvergunning met het oog op vestiging als zelfstandige, niet - in afwijking van de Immigration Rules - van het vereiste van een voorafgaand reisvisum af te zien.
20. Om uit te kunnen maken welke van deze twee standpunten juist is, heeft de verwijzende rechter het Hof zeven lange en gedetailleerde vragen voorgelegd, die, zoals wij zullen zien, nauw met elkaar samenhangen en waarvan enkele slechts worden gesteld voor het geval de voorgaande vraag bevestigend dan wel ontkennend wordt beantwoord. De vragen kunnen gemakkelijk worden opgesplitst in twee groepen - zoals overigens ook de verwijzende rechter heeft gedaan - namelijk een eerste reeks vragen die betrekking heeft op de rechtstreekse werking en de uitlegging van de Europa-overeenkomst, en een tweede reeks vragen waarin het gaat om het vereiste van een aan de reis voorafgaande toestemming.
A - Rechtstreekse werking en uitlegging van de Europa-overeenkomst
Onder dit kopje legt de verwijzende rechter het Hof drie vragen voor:
1) Heeft artikel 45 van de associatieovereenkomst rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde van de lidstaten, niettegenstaande het bepaalde in artikel 59 van die overeenkomst?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, hoe moet dan de voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst (en met name de woorden ‚voor een partij uit een specifieke bepaling van de overeenkomst voortvloeiende voordelen) worden uitgelegd, en, meer in het algemeen, in hoeverre kan een lidstaat zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toepassen op personen die zich op artikel 45 van de associatieovereenkomst beroepen, zonder daarbij deze voorwaarde te schenden?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een natuurlijk persoon die onderdaan van de Tsjechische Republiek is, zich dan in een nationale procedure waarin hij opkomt tegen het besluit van de bevoegde nationale autoriteiten om hem niet toe te staan zich als zelfstandige krachtens de associatieovereenkomst te vestigen, niettemin beroepen op artikel 45 van de overeenkomst ten einde de rechtmatigheid te betwisten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen, en, zo ja, op welke rechtsgrond?"
De eerste vraag
21. De eerste vraag vraagt al meteen om een precisering. Volgens mij wil de verwijzende rechter niet weten of een Tsjechisch onderdaan die toestemming heeft om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven, zich voor een rechterlijke instantie van dit land op artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst kan beroepen teneinde bezwaar te maken tegen het feit dat hij in het kader van de uitoefening van een zelfstandig beroep minder gunstig wordt behandeld dan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk.
22. Indien dit de vraag was, zou het antwoord eenvoudig zijn: als non-discriminatie-clausule is artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst immers een duidelijke en nauwkeurige bepaling, voor de toepassing waarvan geen nadere uitvoeringsbepalingen vereist zijn. Volgens 's Hofs rechtspraak roept deze bepaling dus voor particulieren rechten in het leven waarop voor de bevoegde rechterlijke instanties een beroep kan worden gedaan.
23. Het is echter, gelet op de context van de aan de verwijzende rechter voorgelegde zaak, onmiskenbaar, dat hij wil weten of een Tsjechisch onderdaan aan artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst het recht kan ontlenen om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen en er te verblijven met het oog op de uitoefening van een werkzaamheid als zelfstandige, ook al beschikt hij niet over het reisvisum en de verblijfsvergunning die daartoe volgens de Immigration Rules vereist zijn.
24. Dit is ook de reden van de verwijzing naar artikel 59 van de Europa-overeenkomst, dat de toepassing van nationale bepalingen betreffende toelating en verblijf mogelijk maakt.
25. In verband met de eerste drie vragen merken verzoekers om te beginnen op, dat de redactie van artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst niet wezenlijk verschilt van die van artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG), zodat aan het aan Tsjechische onderdanen toekomende recht van vestiging niet een beperktere en wezenlijk andere betekenis kan worden toegekend dan aan de vrijheid van vestiging die voor onderdanen van de lidstaten geldt.
26. Verzoekers erkennen dat het begrip vestiging in artikel 45, lid 4, van de Europa-overeenkomst enger gedefinieerd is dan in het Verdrag, met name voorzover Tsjechische onderdanen die gebruik maken van de vrijheid van vestiging, niet daarnaast ook arbeid in loondienst mogen verrichten. Dit mag volgens hen echter geen reden zijn om de uitlegging van artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst volstrekt los te zien van die van artikel 52 van het Verdrag.
27. Verzoekers stellen zich dan ook op het standpunt, dat artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst naar het voorbeeld van artikel 52 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het aan Tsjechische onderdanen rechtstreeks het recht toekent om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen en er te verblijven met het oog op de uitoefening van een werkzaamheid als zelfstandige.
28. Het feit dat voor de uitlegging van artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst aansluiting moet worden gezocht bij de aan artikel 52 van het Verdrag gegeven uitlegging, betekent volgens verzoekers ook, dat de erkenning van het aan de vrijheid van vestiging verbonden recht niet afhankelijk mag worden gesteld van de voorwaarde dat de betrokken werkzaamheid een minimuminkomen oplevert, noch van de voorwaarde dat geen beroep wordt gedaan op openbare middelen teneinde de inkomsten uit het bedrijf aan te vullen.
29. Volgens verzoekers vindt hun betoog behalve in de redactie van artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst ook steun in de aard en het doel van deze overeenkomst, die de voorwaarden voor een spoedige toetreding van de Tsjechische Republiek tot de Gemeenschap beoogt te scheppen.
30. Verzoekers stellen voorts dat aan artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst niet een uitlegging mag worden gegeven die afbreuk zou doen aan hun analyse van artikel 45, lid 3. Als een lidstaat op basis van artikel 59, lid 1, een Tsjechisch onderdaan de mogelijkheid kon ontnemen om gebruik te maken van zijn recht van vestiging, door die onderdaan de toegang tot en het verblijf op zijn grondgebied te weigeren, dan zou immers het hoofdstuk vestiging" van de overeenkomst zijn betekenis verliezen. Dit zou ook in strijd zijn met de praktijk van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: WTO"), aangezien het hier gaat om een bepaling in een overeenkomst die verbiedt dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de overeenkomst voortvloeiende voordelen worden tenietgedaan of beperkt, waarbij het feit dat wordt gesproken van de rechten van de partijen bij de overeenkomst en niet van die van de onderdanen van die partijen, volgens verzoekers irrelevant is.
31. Met betrekking tot de derde vraag ten slotte merken verzoekers op - zij het ook subsidiair, aangezien zij menen dat deze vraag, gelet op de beantwoording van de eerste twee vragen, geen beantwoording behoeft - dat de nationale rechterlijke instanties bij de beoordeling van de wettigheid van nationale immigratieregels hoe dan ook rekening dienen te houden met de verplichtingen die ingevolge artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst op de lidstaten rusten, en met de daaruit voortvloeiende rechten van Tsjechische onderdanen.
32. De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst niet rechtstreeks van toepassing is in de rechtsorden van de lidstaten.
33. Zij baseert haar standpunt op een vergelijking van de doelstellingen van de Europa-overeenkomst met die van het Verdrag, op 's Hofs rechtspraak volgens welke een gelijksoortige formulering van een bepaling van het Verdrag en een bepaling van een door de Gemeenschap gesloten overeenkomst niet meebrengt dat die bepalingen op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd, en op het bestaan van artikel 59 van de Europa-overeenkomst.
34. Waar artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst rechtstreekse werking ontbeert, kunnen verzoekers volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk niet met een beroep op deze bepaling voor de nationale rechter de wettigheid van de in het Verenigd Koninkrijk geldende immigratieregels betwisten.
35. Ten aanzien van de voorwaarde in het tweede deel van de eerste zin van artikel 59 van de Europa-overeenkomst merkt de regering van het Verenigd Koninkrijk op, dat het, gelet op de bewoordingen waarin deze voorwaarde is gesteld, zeer de vraag is of particulieren zich daarop kunnen beroepen. Hoe dan ook kan deze voorwaarde voor de lidstaten enkel verplichtingen meebrengen ten aanzien van de wijze waarop zij hun vreemdelingenwetgeving toepassen, zonder dat het bestaan van die wetgeving ter discussie kan worden gesteld.
36. De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop, dat zij haar wetgeving juist heeft aangepast aan de bepalingen van de associatieovereenkomst met de Tsjechische Republiek en van andere soortgelijke overeenkomsten.
37. Van de overige regeringen die opmerkingen hebben ingediend, is er geen enkele die het door verzoekers verdedigde standpunt ondersteunt. Ook al komt hun analyse niet exact overeen met die van de regering van het Verenigd Koninkrijk, zij komen stuk voor stuk tot de conclusie dat verzoekers niet met een beroep op artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst kunnen verlangen, dat het Verenigd Koninkrijk zijn regeling betreffende toelating en verblijf buiten toepassing laat.
38. Hoe moet de eerste reeks vragen van de verwijzende rechter worden beantwoord?
39. Het is waar dat artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst, op zichzelf beschouwd, op het eerste gezicht de indruk kan wekken, dat het aan Tsjechische onderdanen een recht van vestiging verleent. Ook heeft het Hof in het kader van zijn uitlegging van artikel 52 van het Verdrag inderdaad geoordeeld, dat het recht van vestiging een recht van toegang en van verblijf impliceert. Deze vaststelling kan echter niet meer dan een uitgangspunt voor de redenering vormen.
40. Een bepaling moet immers niet op zichzelf worden beschouwd; zij dient in haar context te worden bezien, wat erop neerkomt dat zowel de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, alsook de andere bepalingen van die regeling, waarmee zij logischerwijs samenhangt, moeten worden onderzocht.
41. Bovendien zegt het feit dat aan artikel 52 van het Verdrag een bepaalde uitlegging is gegeven, op zichzelf nog niets over de betekenis die moet worden toegekend aan artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst, dat overigens anders is geformuleerd en deel uitmaakt van een andere regeling.
42. De beginselen die zijn geformuleerd in het aangehaalde arrest Royer, waarvan enkele passages door verzoekers zijn aangehaald tot staving van hun betoog, kunnen derhalve in casu niet worden toegepast.
43. In dat arrest gaat het Hof uit van de vaststelling, dat luidens artikel 48 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39 EG) het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap wordt verzekerd en dat dit volgens lid 3 van hetzelfde artikel het recht meebrengt om het grondgebied van de lidstaten binnen te gaan, zich er vrij te verplaatsen, er te verblijven teneinde er een beroep uit te oefenen en er verblijf te houden na er een betrekking te hebben vervuld. Voorts stelt het vast, dat aan de artikelen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten dezelfde beginselen ten grondslag liggen met betrekking tot het binnenkomen en verblijven op het grondgebied der lidstaten van onderdanen van andere lidstaten, en dat deze bepalingen neerkomen op een verbod voor de lidstaten om die binnenkomst en dat verblijf te beperken of te belemmeren.
44. Het staat evenwel vast dat de thans aan de orde zijnde Europa-overeenkomst geenszins dezelfde kenmerken heeft, te beginnen met het - in deze procedure niet betwiste - feit dat deze overeenkomst juist geen vrij verkeer van werknemers verzekert (zie de reeds aangehaalde artikelen 38 en 59).
45. In het arrest Royer beklemtoont het Hof bovendien, dat zijn interpretatie van de bepalingen van het Verdrag betreffende het vrije personenverkeer is erkend in alle besluiten van afgeleid recht welke zijn vastgesteld voor de tenuitvoerlegging van genoemde verdragsbepalingen". Het noemt in dit verband onder meer richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten.
46. Die richtlijn bevat de volgende essentiële bepalingen:
Artikel 1
1. De lidstaten heffen, onder de in deze richtlijn omschreven voorwaarden, de beperkingen op van de verplaatsing en het verblijf van:
a) onderdanen van een lidstaat die zijn gevestigd of zich willen vestigen in een andere lidstaat ten einde daar een werkzaamheid, anders dan in loondienst, uit te oefenen of die er een dienst willen verrichten;
[...]
Artikel 3
1. De lidstaten laten de in artikel 1 bedoelde personen op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe.
2. Er kan geen inreisvisum worden voorgeschreven of gelijkwaardige verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een der lidstaten bezitten. De lidstaten verlenen aan deze personen alle faciliteiten om de door hen benodigde visa te verkrijgen."
47. Aangezien een dergelijke richtlijn noodzakelijk werd geacht om de modaliteiten van de rechten van de onderdanen van de lidstaten te preciseren, dringt zich al meteen een conclusie op: indien de partijen bij de Europa-overeenkomst hadden gewild dat voor Tsjechische onderdanen dezelfde regeling zou gelden als voor onderdanen van de Gemeenschap, hadden zij daartoe maatregelen moeten nemen, bijvoorbeeld door genoemde richtlijn ook op Tsjechische onderdanen van toepassing te verklaren, of door een identieke tekst aan de Europa-overeenkomst te hechten.
48. Bovendien springt het verschil tussen artikel 1 van richtlijn 73/148 en artikel 59 van de Europa-overeenkomst in het oog: terwijl in eerstgenoemde bepaling door de Raad te kennen wordt gegeven, dat de beperkingen [...] van de verplaatsing en het verblijf" van onderdanen van de Gemeenschap moeten worden opgeheven, verklaren de overeenkomstsluitende partijen in artikel 59: Voor de toepassing van titel IV van deze Overeenkomst belet geen enkele bepaling van de Overeenkomst de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toe te passen [...]."
49. Derhalve kan niet worden geconcludeerd, dat Tsjechische onderdanen op dezelfde voet als onderdanen van de Gemeenschap gerechtigd zijn het grondgebied van een lidstaat binnen te komen en er te verblijven, zodra zij over een geldig paspoort beschikken en te kennen geven dat zij in die lidstaat een werkzaamheid als zelfstandige willen uitoefenen.
50. Deze uitlegging wordt ook helemaal bevestigd door het naast elkaar bestaan van artikel 45, lid 3, en artikel 59, lid 1, in de Europa-overeenkomst. Het feit dat deze beide bepalingen in de overeenkomst voorkomen, staat in de weg aan het standpunt dat de overeenkomstsluitende partijen met artikel 45, lid 3, zowel een discriminatieverbod ten behoeve van Tsjechische onderdanen alsook een regeling inzake het recht van toegang en verblijf van die onderdanen hebben willen invoeren. Het is onmiskenbaar dat zij deze twee vragen hebben willen loskoppelen.
51. Ter terechtzitting hebben verzoekers nog betoogd, dat het blijkens het arrest Rush Portuguesa heel wel mogelijk is dat in het kader van een en dezelfde overeenkomst voor de onderdanen van een partij geen enkele beperking geldt waar het de vrijheid van dienstverrichting betreft, terwijl tegelijkertijd op het gebied van het vrij verkeer van werknemers beperkingen worden gehandhaafd, en dat dus hetzelfde heeft te gelden voor de vrijheid van vestiging van Tsjechische onderdanen. Verzoekers gaan er echter aan voorbij dat het in dat arrest ging om de uitlegging van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen, en niet van een door de Europese Gemeenschappen met een derde land gesloten overeenkomst. Met die Akte was Portugal een volwaardig lid van de Gemeenschap geworden, zij het met een tijdelijke uitzondering op het beginsel van het vrije werknemersverkeer.
52. Zoals ook terecht is beklemtoond door de regeringen die opmerkingen hebben ingediend en door de Commissie, laten de doelstellingen van de Europa-overeenkomst, zoals die zijn verwoord in de preambule en in artikel 1, geenszins de conclusie toe, dat de overeenkomstsluitende partijen evenals de opstellers van het Verdrag de instelling van een gemeenschappelijke markt voor ogen hadden, waarin goederen, personen, diensten en kapitaal vrij kunnen circuleren.
53. Ook artikel 59, lid 2, van de Europa-overeenkomst bevestigt dat het de overeenkomstsluitende partijen niet erom te doen was, de vestigingsregeling van het Verdrag zonder meer ook van toepassing te verklaren in het kader van de associatie.
54. Artikel 59, lid 2, bepaalt: De hoofdstukken II, III en IV van titel IV worden aangepast bij besluit van de Associatieraad in het licht van de resultaten van de onderhandelingen inzake dienstverrichting die plaatsvinden in het kader van de Uruguay-Ronde en inzonderheid teneinde ervoor te zorgen dat bij de toepassing van om het even welke bepaling van deze Overeenkomst een partij de andere partij geen minder gunstige behandeling toekent dan die welke op grond van een toekomstige Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) wordt toegekend."
55. De partijen hielden er dus rekening mee dat de overeenkomsten waarover in het kader van de Algemene overeenkomst inzake tarieven en handel (GATT") werd onderhandeld, op het punt van de vrijheid van vestiging wellicht verder zouden gaan dan de Europa-overeenkomst, waaruit blijkt dat zij zich terdege bewust waren van het feit dat de Europa-overeenkomst aan deze vrijheid slechts een beperkte draagwijdte toekende, die losstond van de draagwijdte ervan in de context van het Verdrag.
56. Dat 's Hofs rechtspraak betreffende artikel 52 van het Verdrag, althans voorzover het gaat om het recht van toegang en van verblijf, niet kan worden toegepast in het kader van de Europa-overeenkomst, blijkt ook duidelijk uit de beperkte draagwijdte die het begrip vestiging ingevolge artikel 45, lid 4, van deze overeenkomst heeft. In die bepaling wordt namelijk gepreciseerd, dat het hoofdstuk inzake vestiging niet van toepassing is op degenen die niet uitsluitend zelfstandigen zijn en dat de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de exploitatie van een handelsonderneming zich niet uitstrekt tot het zoeken naar of het aannemen van werk op de arbeidsmarkt van een andere partij.
57. Het enkele feit dat een Tsjechisch onderdaan als zelfstandige in een lidstaat wil gaan werken, maakt dus nog niet dat hij rechten kan ontlenen aan artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst. Hij dient aan te tonen dat hij niet ingevolge artikel 45, lid 4, van de werkingssfeer van de bepalingen inzake vestiging is uitgesloten, wat betekent dat hij moet instemmen met een zekere vorm van controle door de nationale autoriteiten van de lidstaat waar hij zich wil vestigen. Alleen al het bestaan van die controle sluit uit, dat de Europa-overeenkomst hem rechtstreeks een recht van toegang en van verblijf verleent.
58. Verzoekers beroepen zich ook op het arrest Kaefer en Procacci, waarin het Hof zich in het kader van de uitlegging van artikel 176 van besluit 86/283/EEG van de Raad van 30 juni 1986 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap op het standpunt stelde, dat het recht van toegang en van verblijf een conditio sine qua non is voor de uitoefening van het recht van vestiging dat onder bepaalde voorwaarden wordt toegekend aan een onderdaan van een lidstaat die in een land of gebied overzee van een andere lidstaat een zelfstandige werkzaamheid wil uitoefenen of diensten wil verrichten.
59. In dit verband volstaat de vaststelling dat, nog afgezien van het feit dat het daar ging om een recht dat aan gemeenschapsonderdanen werd toegekend met het oog op het verrichten van werkzaamheden in een onder de soevereiniteit van een andere lidstaat vallend gebiedsdeel, en niet om onderdanen van derde landen, voormeld besluit van de Raad evenmin als het Verdrag zelf een met artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst vergelijkbare bepaling bevat, zodat het door verzoekers aangehaalde arrest voor de onderhavige zaak irrelevant is.
60. Verzoekers trachten voor hun standpunt ook steun te vinden in 's Hofs vaste rechtspraak betreffende de associatieovereenkomst EEG/Turkije, volgens welke het feit dat een besluit van de Associatieraad onder bepaalde, nader aangegeven voorwaarden aan een Turkse werknemer het recht verleent om in een lidstaat arbeid in loondienst te zijner keuze te verrichten, noodzakelijkerwijs inhoudt dat die werknemer een recht van verblijf heeft.
61. Die rechtspraak is echter voor verzoekers' zaak niet van belang. Zoals het Hof onlangs in zijn arrest Savas nog eens in herinnering heeft gebracht, betreft deze immers uitsluitend Turkse werknemers die reeds gedurende een bepaalde tijd legale arbeid hebben verricht in een lidstaat, en geldt zij niet voor Turkse onderdanen die voor het eerst tot de arbeidsmarkt van een lidstaat willen worden toegelaten en zich in die lidstaat willen vestigen. In het laatste geval behoudt de betrokken lidstaat zijn volledige vrijheid waar het de verlening van een recht van toelating en van verblijf betreft. In punt 65 van het arrest Savas heeft het Hof het zo gezegd:
De eerste toelating van een Turks onderdaan tot het grondgebied van een lidstaat wordt uitsluitend geregeld door het nationale recht van die staat en de betrokkene kan krachtens het gemeenschapsrecht slechts bepaalde rechten op het gebied van het verrichten van arbeid of van een zelfstandige werkzaamheid en, daarmee samenhangend, op het gebied van verblijf doen gelden, voorzover hij legaal in de betrokken lidstaat verblijft."
62. Ook het argument dat verzoekers trachten te ontlenen aan de praktijk van de WTO faalt, nu wij hebben geconcludeerd dat artikel 45, lid 3, het recht van toelating en van verblijf niet regelt: de weigering om een Tsjechisch onderdaan een dergelijk recht te verlenen, kan immers niet als een schending van genoemde bepaling kan worden beschouwd, wat elke discussie over de vraag of al dan niet een toegekend voordeel is ontnomen, overbodig maakt.
63. Tot slot de regels voor de uitlegging van verdragen, zoals deze zijn ontwikkeld in het internationaal gewoonterecht en zijn neergelegd in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Volgens die regels moet rekening worden gehouden met de tussen de partijen bereikte overeenstemming. Waar de partijen bij de Europa-overeenkomst hebben erkend dat een visumplicht niet kan worden beschouwd als iets waardoor de voor een partij uit een specifieke bepaling van die overeenkomst voortvloeiende voordelen worden tenietgedaan of beperkt, kan moeilijk staande worden gehouden dat diezelfde partijen middels de redactie van artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst aan Tsjechische onderdanen die gebruik willen maken van de vrijheid van vestiging, een recht van toegang en van verblijf hebben verleend, waarop die onderdanen zich kunnen beroepen tegenover de nationale autoriteiten van de lidstaat waar zij zich willen vestigen.
64. Nu ik dus vaststel dat zowel de tekst van de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst, de context van deze bepalingen als de door het Hof bij de uitlegging van bepalingen van gemeenschapsrecht gehanteerde beginselen tot hetzelfde resultaat leiden, acht ik het uitgesloten dat verzoekers aan artikel 45, lid 3, het recht ontlenen om een lidstaat binnen te komen en er te verblijven.
65. Deze conclusie maakt beantwoording van de tweede vraag eigenlijk overbodig, aangezien deze vraag slechts is gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend zou worden beantwoord. Ik zou dus meteen naar de derde vraag kunnen gaan.
66. Naar mijn mening draait het in de tweede en de derde vraag echter om hetzelfde probleem, te weten de consequenties die moeten worden getrokken uit de voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst, volgens welke de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf niet op zodanige wijze mogen toepassen, dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de overeenkomst voortvloeiende voordelen worden tenietgedaan of beperkt. Maakt dit onderdeel van de bepaling het mogelijk om de door de door de nationale autoriteiten op het betrokken gebied genomen besluiten ter toetsing voor te leggen aan de rechter?
De tweede en de derde vraag
67. Om te beginnen stel ik met de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Duitse regering vast, dat uit het feit dat in artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst wordt gesproken van de partijen bij de overeenkomst en niet van hun onderdanen, zou kunnen worden afgeleid dat enkel een partij bij de overeenkomst kritiek kan uitoefenen op de wijze waarop een andere partij een verzoek om toekenning van een recht van toelating en van verblijf heeft behandeld.
68. Ik breng echter meteen in herinnering, dat het enkele feit dat een bepaling van gemeenschapsrecht rechtstreekse werking ontbeert, nog niet betekent dat de nationale rechter die uitspraak moet doen op een beroep tegen een ter uitvoering van die bepaling vastgesteld nationaal besluit, geen rekening zou moeten houden met die bepaling.
69. Die nationale rechter dient de nationale bepaling integendeel zoveel mogelijk in overeenstemming met de gemeenschapsbepaling uit te leggen en toe te passen. Dit wordt overigens ook stilzwijgend erkend door de twee genoemde regeringen, die stellen dat artikel 59 van de Europa-overeenkomst aldus moet worden uitgelegd, dat een lidstaat vrij is om zijn wetgeving op het gebied van toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen toe te passen op personen die zich beroepen op artikel 45, lid 3, mits hij dat niet op zodanige wijze doet dat het voor een Tsjechisch onderdaan onmogelijk of buitengewoon moeilijk wordt om zijn recht van vestiging daadwerkelijk uit te oefenen. Wanneer een Tsjechisch onderdaan die gebruik wil maken van de in artikel 45, lid 3, bedoelde vrijheid van vestiging, in een nationale procedure opkomt tegen de weigering om hem een recht van toegang en van verblijf te verlenen - zoals verzoekers doen - kan hij in die procedure dus aanvoeren, dat de tegen hem genomen maatregel onverenigbaar is met de voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst.
70. Van een dergelijke onverenigbaarheid zou, zoals de twee regeringen erkennen, sprake kunnen zijn, indien de toelating of het verblijf met het oog op vestiging werd geweigerd op grond van de Tsjechische nationaliteit of woonplaats van betrokkene, dan wel op grond dat de rechtsorde van de betrokken lidstaat een algemene immigratiebeperking kent. Dit zou ook het geval zijn indien de toegang tot een activiteit anders dan in loondienst afhankelijk werd gesteld van het bestaan van een behoefte in het licht van economische of de arbeidsmarkt betreffende overwegingen, zoals wordt gedaan in punt A, onder 5, van de resolutie van de Raad van 30 november 1994 inzake de beperking van de toelating van onderdanen van derde landen tot het grondgebied van de lidstaten met het oog op de uitoefening van een zelfstandige activiteit, waarnaar de Duitse regering in haar opmerkingen verwijst, maar die volgens punt B niet op Tsjechische onderdanen van toepassing is.
71. Ook volgens de Franse en de Nederlandse regering mag het niet zo zijn, dat een lidstaat zijn nationale immigratiewetgeving op volstrekt discretionaire wijze toepast ten aanzien van een Tsjechisch onderdaan die zich op zijn grondgebied wil vestigen met het oog op de uitoefening van een zelfstandige werkzaamheid.
72. Om te voorkomen dat haar op dit punt verwijten worden gemaakt, heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk overigens, zoals zij in haar opmerkingen verklaart, in de Immigration Rules bepalingen opgenomen die specifiek van toepassing zijn op onderdanen van derde landen waarmee met de thans aan de orde zijnde Europa-overeenkomst vergelijkbare associatieovereenkomsten zijn gesloten. Bepaalde vereisten waaraan moet worden voldaan door onderdanen van andere derde landen, zouden ten aanzien van onderdanen van die landen niet kunnen worden toegepast.
73. Het is niet aan het Hof om uit te maken of de nationale rechter die vaststelt dat de wijze waarop nationale immigratievoorschriften zijn toegepast ten aanzien van een Tsjechisch onderdaan die zich wil vestigen, tot een met de Europa-overeenkomst onverenigbaar resultaat leidt, die voorschriften onwettig dient te verklaren dan wel ze louter ten gunste van die onderdaan buiten toepassing dient te laten.
74. Ik geef het Hof derhalve in overweging de eerste drie vragen te beantwoorden als volgt:
- Artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst heeft rechtstreekse werking voorzover het de lidstaten verbiedt om Tsjechische onderdanen die hun grondgebied op legale wijze zijn binnengekomen met het oog op de uitoefening van een werkzaamheid als zelfstandige, minder gunstig te behandelen dan eigen onderdanen.
Tsjechische onderdanen kunnen aan deze bepaling echter geen recht van toegang en van verblijf ontlenen.
- Een Tsjechisch onderdaan kan zich niet op artikel 45, lid 3, en op het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst beroepen teneinde de rechtmatigheid te betwisten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen, tenzij de wijze waarop die bepalingen zijn geredigeerd of worden toegepast, het in het algemeen onmogelijk of buitengewoon moeilijk maakt voor Tsjechische onderdanen om zich in de betrokken lidstaat te vestigen, zodat artikel 45, lid 3, zijn nuttig effect wordt ontnomen.
B - Het vereiste van een aan de reis voorafgaande toestemming
75. Gezien mijn conclusie dat de derde vraag in bepaalde extreme gevallen bevestigend zou kunnen worden beantwoord, moet ik ook de tweede reeks vragen onderzoeken, te weten de vragen vier tot en met zeven. Deze luiden als volgt:
4) Indien de eerste of de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, staan de artikelen 45 en/of 59 van de associatieovereenkomst dan toe, dat een lidstaat van een persoon die naar een lidstaat wenst te reizen uitsluitend om zich daar als zelfstandige krachtens de overeenkomst te vestigen, verlangt dat hij vooraf een ‚reisvisum (dus een voorafgaande toestemming om voor dat specifieke doel naar die lidstaat te reizen) aanvraagt en verkrijgt?
5) Indien het antwoord op de vierde vraag bevestigend luidt:
a) mag een lidstaat voor de verlening van een dergelijk voorafgaand reisvisum als voorwaarde stellen dat is voldaan aan materiële vereisten voor vestiging als die gesteld in paragraaf 212 van HC 395; en
b) mag een lidstaat een persoon die zich als zelfstandige krachtens de associatieovereenkomst wenst te vestigen, de toegang tot zijn grondgebied weigeren op de enkele grond dat de betrokkene een dergelijk voorafgaand reisvisum niet heeft verkregen?
6) Indien een dergelijk persoon niet op een andere grondslag toestemming heeft verkregen om de lidstaat binnen te komen, maakt een van de volgende factoren dan verschil voor het antwoord op de vijfde vraag (en, zo ja, in hoeverre):
a) het feit dat de betrokkene bij zijn oorspronkelijke aankomst bij de grens van de lidstaat niet krachtens de overeenkomst, doch op een andere grondslag om toelating heeft verzocht, hetgeen nadien is afgewezen;
b) de tijdsduur die is verstreken tussen de oorspronkelijke aankomst van de aanvrager bij de grens van de lidstaat en de datum van zijn daaropvolgende vestigingsaanvraag als zelfstandige op grond van de associatieovereenkomst;
c) de omvang van de beperkingen die de nationale autoriteiten tijdens die periode overeenkomstig hun bevoegdheden naar nationaal vreemdelingenrecht hebben gesteld aan zijn bewegingsvrijheid of tewerkstelling/uitoefening van een beroep;
d) het feit dat de aanvrager zich tot het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat heeft gewend en daarvan financieel afhankelijk was terwijl hij zich als zelfstandige vestigde?
7) Indien een lidstaat een persoon die zich op grond van de overeenkomst wenst te vestigen, niet mag weigeren toe te laten op de enkele grond dat hij geen voorafgaand reisvisum heeft verkregen, is het dan rechtmatig dat de bevoegde autoriteiten een inreisvergunning aan een dergelijke persoon slechts verlenen, indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als zouden zijn toegepast indien hij een voorafgaand reisvisum had aangevraagd?"
De vierde vraag
76. De vierde vraag is gemakkelijk te beantwoorden, daar hij heel algemeen is geformuleerd, dit in tegenstelling tot de vijfde vraag, waarin uitdrukkelijk wordt gerefereerd aan de voorwaarden waaronder volgens het recht van het Verenigd Koninkrijk een inreisvergunning wordt verleend.
77. Wanneer men immers erkent dat de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst in onderling verband moeten worden gelezen en dat Tsjechische onderdanen aan artikel 45 geen recht van toegang en van verblijf kunnen ontlenen, is de logische consequentie daarvan dat een lidstaat het recht heeft om van een persoon die zich als zelfstandige op zijn grondgebied wil vestigen, te verlangen dat hij voorafgaande toestemming om voor dat specifieke doel naar die lidstaat te reizen aanvraagt en verkrijgt, wat ook de vorm van die toestemming moge zijn.
Vraag 5 a)
78. Met deze vraag wordt het Hof verzocht na te gaan, of de materiële vereisten waaraan volgens de regeling van het Verenigd Koninkrijk moet zijn voldaan om in aanmerking te komen voor het door die regeling voorgeschreven reisvisum, verenigbaar zijn met de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst.
79. Deze voorwaarden, die staan vermeld in de eerder geciteerde paragrafen 212 en 216 van de Immigration Rules, lijken mij redelijk, voorzover zij slechts de concrete uitwerking vormen van de vereisten die voortvloeien uit de in artikel 45, lid 4, van de Europa-overeenkomst gegeven definitie van het begrip vestiging.
80. Het is aan de Tsjechische aanvrager om de immigratiedienst van het Verenigd Koninkrijk de gegevens te verschaffen aan de hand waarvan deze kan nagaan, of de voorgenomen vestiging binnen het kader van artikel 45, lid 4, van de Europa-overeenkomst valt.
81. Volgens verzoekers gaat het vereiste dat de betrokkene in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van de te zijnen laste komende personen moet kunnen voorzien, niet alleen verder dan ingevolge de Europa-overeenkomst is toegestaan, maar wijkt het ook fundamenteel af van hetgeen het Verdrag, zoals uitgelegd door het Hof, bepaalt ten aanzien van gemeenschapsonderdanen die gebruik willen maken van de vrijheid van vestiging.
82. Wat dit tweede punt betreft, kan ik volstaan met een verwijzing naar hetgeen ik in verband met de eerste vraag heb gezegd.
83. Wat het eerste punt betreft, moet ik toegeven dat het vereiste van voldoende inkomsten om geen beroep op openbare middelen te hoeven doen, als zodanig in de Europa-overeenkomst niet voorkomt.
84. Ik geloof echter niet dat dit vereiste met de bepalingen van de Europa-overeenkomst in strijd is. Immers, wanneer een lidstaat een Tsjechisch onderdaan die voornemens is een werkzaamheid als zelfstandige te combineren met arbeid in loondienst, het recht op vestiging mag ontzeggen, en dus in feite mag verlangen dat de zelfstandige werkzaamheid niet wordt gebruikt om het ontbreken van een recht op vrij verkeer voor Tsjechische werknemers te omzeilen, zie ik niet in waarom die lidstaat geen maatregelen zou mogen nemen om de vestiging te beletten van een Tsjechisch onderdaan wiens bedrijf naar verwachting zo weinig inkomsten zal opleveren, dat hij niet zonder een beroep te doen op openbare middelen in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van zijn gezin zal kunnen voorzien.
85. Het gezond verstand zegt dat de werkzaamheid van de Tsjechische onderdaan niet alleen zelfstandig dient te zijn, dat wil zeggen niet als dekmantel mag dienen voor arbeid in loondienst, maar hem ook werkelijke materiële onafhankelijkheid moet garanderen.
86. Verzoekers brengen hiertegen tevergeefs is, dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van eigen onderdanen die een zelfstandig bedrijf willen gaan uitoefenen, niet de eis kunnen stellen dat dit bedrijf voldoende inkomsten zal opleveren. Voorzover ik weet, gelden immers voor de uitoefening van een zelfstandige werkzaamheid door onderdanen van het Verenigd Koninkrijk geen met artikel 45, lid 4, van de Europa-overeenkomst overeenkomende of vergelijkbare bepalingen.
Vraag 5 b)
87. Nog steeds in het kader van de vijfde vraag dien ik thans na te gaan, of het feit dat een Tsjechisch onderdaan bij aankomst in het Verenigd Koninkrijk niet beschikt over het door de aldaar geldende immigratieregels voorgeschreven reisvisum, reden mag zijn om die onderdaan de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk te weigeren.
88. Het antwoord op deze vraag lijkt mij evident, want het is toch onmogelijk om enerzijds te stellen dat een lidstaat, gelet op de bepalingen van de Europa-overeenkomst, het recht heeft een reisvisum te verlangen, maar anderzijds die lidstaat te verbieden een sanctie te stellen op de niet-naleving van dat voorschrift.
89. Vreemd genoeg stelt de Commissie zich in haar opmerkingen op het standpunt, dat het ontbreken van dat reisvisum geen reden mag zijn om de toegang te weigeren.
90. In haar ogen is een dergelijke sanctie, als gevolg waarvan er voor een Tsjechisch onderdaan die bij de grens is aangekomen, niets anders opzit dan op zijn schreden terug te keren teneinde in zijn land naar behoren een aanvraag in te dienen, kennelijk onevenredig, aangezien het hier louter een niet-vervulde formaliteit betreft. Zo een sanctie kan haars inziens dan ook niet als verenigbaar met de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst worden beschouwd.
91. Het komt mij voor dat de Commissie hier de regeling van het Verdrag en die van de Europa-overeenkomst met elkaar verwart. Zij past - mijns inziens ten onrechte - in het kader van de Europa-overeenkomst 's Hofs rechtspraak toe volgens welke de gemeenschapsonderdaan die zich naar een andere lidstaat begeeft teneinde daar werk te zoeken, diensten te verrichten of zich te vestigen, slechts gebruik maakt van een hem rechtstreeks door het Verdrag toegekend recht, zodat op het feit dat hij zich niet onderwerpt aan de administratieve formaliteiten die ingevolge het gemeenschapsrecht nog zijn toegestaan, geen sancties mogen gesteld die zo zwaar zijn dat zij de uitoefening van dat recht onmogelijk maken.
92. In het kader van de Europa-overeenkomst is de afgifte van een reisvisum niet louter een formaliteit. Integendeel: de Tsjechische onderdaan krijgt hierdoor een recht op toelating dat hij voorheen niet bezat. Die afgifte heeft een constitutief en dus niet een zuiver declaratoir karakter, wat uiteraard meebrengt dat de Tsjechische onderdaan die niet over een dergelijk visum beschikt, de toegang tot het grondgebied van de betrokken lidstaat wordt geweigerd. Die weigering betekent niet dat de uitoefening van een recht onmogelijk wordt gemaakt, aangezien het recht juist pas ontstaat door de afgifte van het reisvisum.
93. In dit verband verdient het overigens vermelding, dat de in het Verdrag en in het afgeleide gemeenschapsrecht opgenomen bepalingen inzake visa er geen twijfel over laten bestaan, dat niet-nakoming van de visumplicht per definitie een verbod op overschrijding van de grens meebrengt.
94. Zo geeft artikel 100 C EG-Verdrag de Raad de taak, de derde staten [te bepalen] waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum".
95. Artikel 5 van de op basis van artikel 100 C van het Verdrag vastgestelde verordening (EG) nr. 574/1999 van de Raad van 12 maart 1999 bepaalt:
Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder ‚visum verstaan, een door een lidstaat verleende machtiging of genomen besluit, vereist voor binnenkomst op zijn grondgebied [...]".
96. Uit deze bepaling blijkt ook, dat het begrip visum" in de ogen van de gemeenschapswetgever ruim moet worden opgevat. Daarom mag worden aangenomen, dat een machtiging als de in de regeling van het Verenigd Koninkrijk bedoelde entry clearance" tot de categorie visa" behoort.
97. Verordening nr. 574/1999 is weliswaar in casu niet van toepassing, aangezien de Tsjechische Republiek niet voorkomt in de aan deze verordening gehechte lijst en de verordening enkel ziet op visa met een korte geldigheidsduur. Artikel 2 van de verordening bepaalt echter, dat (d)e lidstaten beslissen over de visumplicht voor onderdanen van derde staten die niet in de gemeenschappelijke lijst zijn opgenomen". Het Verenigd Koninkrijk heeft dan ook het volste recht om een entry clearance" te verlangen, zelfs voor korte bezoeken. Het heeft dit recht helemaal wanneer het gaat om een grensoverschrijding met het oog op vestiging voor onbepaalde tijd.
98. Tot slot bepaalt het gemeenschapsrecht, dat voor de derde landen welker onderdanen zelfs een visum moeten hebben om de internationale zone van een luchthaven te mogen doorreizen, dit visum wordt afgegeven door de consulaire diensten van de lidstaten", die moeten nagaan of er geen veiligheidsrisico of gevaar voor illegale immigratie bestaat".
99. Aangezien een visum dat toegang geeft tot een luchthaven, per definitie niet door de luchthaven zelf kan worden afgegeven, kan uit die tekst geen algemene conclusie worden getrokken. Naar mijn mening staat echter geen enkele bepaling van gemeenschapsrecht eraan in de weg, dat een lidstaat verlangt dat de visa of entry clearances" in alle gevallen worden afgegeven door de consulaire diensten in het land van herkomst van de aanvrager, en dat hij eenieder die nog niet over een dergelijk visum beschikt, bij de grens terugstuurt.
100. Een dergelijke handelwijze lijkt mij niet met het evenredigheidsbeginsel in strijd. In de eerste plaats is de capaciteit voor tijdelijke opvang in de buurt van de havens en luchthavens van de lidstaten niet onbeperkt.
101. In de tweede plaats vereisen vestigingsaanvragen een grondig onderzoek, dat de nodige tijd kan vergen. De autoriteiten moeten de mogelijkheid hebben om na te gaan of de betrokkene de financiële middelen waarover hij zegt te beschikken, niet door drugshandel of andere criminele activiteiten heeft verkregen, en of hij niet verkeert in een van de situaties waarin zelfs een gemeenschapsonderdaan de vestiging in een andere lidstaat zou kunnen worden geweigerd (bijvoorbeeld drugsverslaving of het lijden aan bepaalde ziekten).
102. Het valt dan ook niet te verdedigen, dat voor onderdanen van een staat die met de Gemeenschap verbonden is door een overeenkomst als de thans aan de orde zijnde, de afgifte van een visum van het type entry clearance" een loutere formaliteit is, en dat, zodra een Tsjechisch onderdaan heeft aangetoond dat hij de intellectuele capaciteiten en financiële middelen bezit om zich als zelfstandige te vestigen, hem de toegang tot het nationale grondgebied niet meer kan worden geweigerd. Het bezit van een entry clearance" vormt integendeel wel degelijk een afzonderlijke en bijkomende voorwaarde, en het feit dat de aanvrager bij zijn aankomst in de lidstaat niet over een dergelijk visum beschikt, geeft de nationale autoriteiten het recht om hem naar zijn land van herkomst terug te sturen.
103. Ik ben daarom van mening, dat beide onderdelen van de vijfde vraag bevestigend moeten worden beantwoord.
De zesde vraag
104. Gezien de redenen waarom ik meen dat het Verenigd Koninkrijk personen zonder reisvisum de toegang tot zijn grondgebied mag weigeren, is de zesde vraag eenvoudig te beantwoorden.
105. De verschillende factoren die de verwijzende rechter in zijn zesde vraag noemt, kunnen voor het antwoord op de vijfde vraag geen verschil maken. In de eerste plaats is er niets dat het Verenigd Koninkrijk verplicht te bepalen, dat het ontbreken van een reisvisum in bepaalde gevallen niet automatisch meebrengt dat de toegang tot zijn grondgebied wordt geweigerd, aangezien de onderdaan die niet over een dergelijk visum beschikt, geen recht op toelating of verblijf kan doen gelden.
106. In de tweede plaats laat 's Hofs rechtspraak betreffende het recht van verblijf van Turkse onderdanen in de lidstaten aan duidelijkheid niets te wensen over: degene die op het grondgebied van een lidstaat een werkzaamheid heeft uitgeoefend terwijl hij zich in strijd met de in die lidstaat geldende bepalingen betreffende toelating of verblijf op dat grondgebied ophield, kan aan die werkzaamheid geen enkel recht ontlenen.
107. Zo ook kan degene die weliswaar met toestemming van een lidstaat op het grondgebied van die lidstaat heeft kunnen blijven, maar wiens situatie zeer precair is, bijvoorbeeld doordat hij in afwachting is van een rechterlijke uitspraak over de wettigheid van de weigering om hem een verblijfsrecht te verlenen of van een uitzettingsbesluit, gelet op het feit dat zijn aanwezigheid slechts is gedoogd, aan het gemeenschapsrecht geen enkel recht ontlenen.
108. Het feit dat een lidstaat uit humanitaire" overwegingen de aanwezigheid op zijn grondgebied van een vreemdeling aan wie hij nooit een verblijfsrecht heeft toegekend - noch verplicht was toe te kennen - gedoogt, mag zich niet tegen die lidstaat keren, omdat anders illegale immigratie werkelijk zou worden beloond.
109. Ook iemand die in het kader van een tijdelijke toelating een zelfstandige werkzaamheid heeft kunnen uitoefenen, bijvoorbeeld omdat de bevoegde autoriteiten het in de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid - die hun door niemand kan worden betwist - verstandiger achtten om hem zijn eigen brood te laten verdienen dan hem te laten leven van sociale uitkeringen, kan niet staande houden, dat hij zich reeds krachtens de Europa-overeenkomst heeft gevestigd, en kan zich dus ook niet beroepen op het discriminatieverbod van artikel 45, lid 3.
De zevende vraag
110. Hoewel het antwoord op de vijfde vraag beantwoording van de zevende vraag eigenlijk overbodig maakt, wil ik hierover toch iets zeggen.
111. Indien een lidstaat - zoals, wat ter terechtzitting is bevestigd, met het Verenigd Koninkrijk het geval is - zich in de uitoefening van de hem toekomende discretionaire bevoegdheid bereid toont om eventueel een recht van toegang en van verblijf toe te kennen aan een Tsjechisch onderdaan die voornemens is een beroep te doen op het in de Europa-overeenkomst geformuleerde discriminatieverbod, ook al heeft die onderdaan niet overeenkomstig de geldende immigratiewetgeving een voorafgaand reisvisum aangevraagd en is er voor de bevoegde autoriteiten geen enkel beletsel om hem naar zijn land van herkomst terug te sturen, dan is het volstrekt rechtmatig wanneer die onderdaan slechts tot het grondgebied van de lidstaat wordt toegelaten indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan de materiële vereisten voor de toekenning van een recht van toegang en van verblijf met het oog op vestiging.
112. Een Tsjechisch onderdaan die zonder reisvisum bij de grens van het Verenigd Koninkrijk arriveert, mag op basis van de in dit land geldende regeling worden teruggestuurd en heeft er geen recht op dat zijn situatie uit het oogpunt van vestiging op exact dezelfde wijze wordt onderzocht als wanneer hij de voorgeschreven procedure had geëerbiedigd.
113. Het feit alleen al dat zijn aanvraag wordt onderzocht, betekent dat hij door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk wordt bevoorrecht, om niet te zeggen voorgetrokken, en een discussie over de modaliteiten van een dergelijke behandeling zou volstrekt ongepast zijn.
114. De tweede reeks vragen van de verwijzende rechter moet bijgevolg worden beantwoord als volgt:
- De artikelen 45 en 59 van de Europa-overeenkomst staan toe, dat een lidstaat van een persoon die zijn grondgebied wenst te betreden uitsluitend om zich daar als zelfstandige krachtens die overeenkomst te vestigen, verlangt dat hij vooraf een reisvisum (entry clearance") (dat wil zeggen een voorafgaande toestemming om voor dat specifieke doel naar die staat te reizen) aanvraagt en verkrijgt.
- Een lidstaat mag een persoon die zich als zelfstandige krachtens de Europa-overeenkomst wenst te vestigen, hoe dan ook de toegang tot zijn grondgebied weigeren op de enkele grond dat die persoon een dergelijk voorafgaand reisvisum niet heeft verkregen.
- Een lidstaat mag voor de verlening van een voorafgaand reisvisum als voorwaarde stellen, dat is voldaan aan materiële vereisten voor vestiging als die welke door de verwijzende rechter zijn beschreven.
Conclusie
115. Concluderend geef ik het Hof in overweging, de vragen van de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), te beantwoorden als volgt:
- Artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst van 4 oktober 1993 waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds, heeft rechtstreekse werking voorzover het de lidstaten verbiedt om Tsjechische onderdanen die hun grondgebied op legale wijze zijn binnengekomen met het oog op de uitoefening van een werkzaamheid als zelfstandige, minder gunstig te behandelen dan eigen onderdanen.
Tsjechische onderdanen kunnen aan deze bepaling echter geen recht van toegang en van verblijf ontlenen.
- Een Tsjechisch onderdaan kan zich niet op artikel 45, lid 3, en op het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de Europa-overeenkomst beroepen teneinde de rechtmatigheid te betwisten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen, tenzij de wijze waarop die bepalingen zijn geredigeerd of worden toegepast, het in het algemeen onmogelijk of buitengewoon moeilijk maakt voor Tsjechische onderdanen om zich in de betrokken lidstaat te vestigen, zodat artikel 45, lid 3, zijn nuttig effect wordt ontnomen.
- De artikelen 45 en 59 van de Europa-overeenkomst staan toe, dat een lidstaat van een persoon die zijn grondgebied wenst te betreden uitsluitend om zich daar als zelfstandige krachtens die overeenkomst te vestigen, verlangt dat hij vooraf een reisvisum (‚entry clearance) (dat wil zeggen een voorafgaande toestemming om voor dat specifieke doel naar die staat te reizen) aanvraagt en verkrijgt.
- Een lidstaat mag een persoon die zich als zelfstandige krachtens de Europa-overeenkomst wenst te vestigen, hoe dan ook de toegang tot zijn grondgebied weigeren op de enkele grond dat die persoon een dergelijk voorafgaand reisvisum niet heeft verkregen.
- Een lidstaat mag voor de verlening van een voorafgaand reisvisum als voorwaarde stellen, dat is voldaan aan materiële vereisten voor vestiging als die welke door de verwijzende rechter zijn beschreven."