62018CC0210
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 28. marca 2019 (
1
)
Zadeva C‑210/18
WESTbahn Management GmbH
proti
ÖBB-Infrastruktur AG
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Schienen-Control Kommission (komisija za nadzor nad železnicami, Avstrija))
„Postopek predhodnega odločanja – Prevoz – Enotno evropsko železniško območje – Direktiva 2012/34/EU – Potniške postaje, njihova poslopja in druge naprave – Železniška infrastruktura – Vključitev potniških peronov – Uporabnina za dostop – Omejitev učinkov sodbe“
1.
Ali so peroni del železniških potniških postaj? Čeprav se zdi očitno, da je odgovor pritrdilen, pa to ni več tako ob zmedi, ki nastane zaradi opredelitve v predpisu prava Unije (Direktiva 2012/34/EU (
2
)) železniške infrastrukture na eni strani in objektov za izvajanje železniških storitev na drugi.
2.
V Direktivi 2012/34 so potniške postaje in tovorni terminali opredeljeni kot objeki za izvajanje železniških storitev. Vendar so v skladu z njo v „seznam sestavnih delov železniške infrastrukture“ vključeni tudi „potniški peroni in tovorne klančine, vključno s tistimi na potniških postajah in tovornih terminalih“.
3.
Od tega, ali potniški peroni spadajo v eno ali drugo kategorijo, je odvisen izračun uporabnin, ki jih morajo prevozniki v železniškem prometu plačevati za njihovo uporabo. To je problem, s katerim je soočena Schienen-Control Kommission (komisija za nadzor nad železnicami, Avstrija; v nadaljevanju: komisija za nadzor), ki v upravnem postopku presoja o sporih v zvezi s tem vprašanjem (
3
).
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije. Direktiva 2012/34
4.
Člen 3 („Opredelitev pojmov“) določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1)
‚prevoznik v železniškem prometu‘ pomeni vsako javno ali zasebno podjetje, ki je imetnik licence v skladu s to direktivo, katerega glavna poslovna dejavnost je opravljanje storitev prevoza blaga in/ali potnikov v železniškem prometu, pri čemer mora prevoznik zagotoviti vleko; ta izraz vključuje tudi prevoznike, ki opravljajo samo vleko;
2)
‚upravljavec infrastrukture‘ pomeni vsak organ ali podjetje, ki je pristojno oziroma odgovorno zlasti za vzpostavitev, upravljanje in vzdrževanje železniške infrastrukture, vključno z upravljanjem prometa, vodenjem-upravljanjem ter signalizacijo; naloge upravljavca infrastrukture na železniškem omrežju ali na delu omrežja so lahko dodeljene različnim organom ali podjetjem;
3)
‚železniška infrastruktura‘ pomeni vse postavke, navedene v Prilogi I;
[…]
11)
‚objekt za izvajanje železniških storitev‘ pomeni napravo, vključno z zemljiščem, stavbo in opremo, ki je bila v celoti ali deloma posebej prilagojena za zagotavljanje ene ali več storitev iz točk 2 do 4 Priloge II;
12)
‚upravljavec objekta za izvajanje železniških storitev‘ pomeni vsak javni ali zasebni subjekt, odgovoren za upravljanje enega ali več objektov za izvajanje železniških storitev, ali zagotavljanje ene ali več storitev iz točk 2 do 4 Priloge II prevoznikom v železniškem prometu;
[…]“.
5.
Člen 13 („Pogoji dostopa do storitev“) določa:
„1.   Upravljavci infrastrukture vsem prevoznikom v železniškem prometu na nediskriminatoren način zagotavljajo minimalni paket dostopa do infrastrukture, določen v točki 1 Priloge II.
2.   Upravljavci objektov za izvajanje železniških storitev vsem prevoznikom v železniškem prometu na nediskriminatoren način zagotavljajo dostop do objektov, navedenih v točki 2 Priloge II, vključno z dostopom do železniških tirov, ter do storitev, ki se izvajajo v teh objektih.
[…]
4.   Na prošnje prevoznikov v železniškem prometu za dostop do objekta za izvajanje železniških storitev in zagotavljanje storitev v objektu iz točke 2 Priloge II se odgovori v razumnem roku, ki ga določi regulatorni organ iz člena 55. Takšne prošnje se lahko zavrnejo le, če obstajajo druge izvedljive možnosti, ki jim omogočajo, da zadevno tovorno ali potniško storitev izvajajo na isti ali na drugih progah pod gospodarsko sprejemljivimi pogoji. […]
[…]“
6.
Člen 31 („Načela zaračunavanja uporabnin“) določa:
„1.   Uporabnine za železniško infrastrukturo in objekte za izvajanje železniških storitev se izplačajo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objektov za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti.
[…]
3.   Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena ali v člen 32 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa.
[…]
7.   Uporabnina za zagotavljanje dostopa po tirih znotraj objektov, potrebnih za izvajanje železniških prevoznih storitev, iz točke 2 Priloge II in zagotavljanje storitev v teh objektih ne presega stroškov njihovega opravljanja, skupaj z razumnim dobičkom.“
7.
V Prilogi I („Seznam sestavnih delov železniške infrastrukture“) je navedeno:
„Železniško infrastrukturo sestavljajo naslednji sestavni deli, pod pogojem, da tvorijo del zgornjega ustroja, vključno s stranskimi tiri, vendar izključuje tire na območju delavnic za popravilo železniških vozil, tire v lokomotivskih depojih, garažne tire ter tire in stranske tire v zasebni lasti:
–
zemljišča,
–
tiri in progovno telo, zlasti nasipi, useki, drenaže, odvodni jarki in kanali, prepusti, obložni zidovi, nasadi za zaščito pobočij itd.; potniški peroni in tovorne klančine, vključno s tistimi na potniških postajah in tovornih terminalih; dostopne poti; zidne ograje, žive meje, palisade, protipožarni pasovi; naprave za ogrevanje kretnic; kretniške zveze itd.; snegolovi,
[…]
–
dostopne poti za potnike in dovoz blaga, vključno z dostopom po cesti in dostopom za potnike, ki prihajajo ali odhajajo peš,
[…]
–
objekti, ki jih uporablja oddelek za infrastrukturo, vključno z deležem naprav za pobiranje prevoznih dajatev.“
8.
V Prilogi II („Storitve, ki se zagotovijo prevoznikom v železniškem prometu (iz člena 13)“) je navedeno:
„1.
Minimalni paket storitev dostopa obsega:
a)
obravnavo prošenj za dodelitev železniških infrastrukturnih zmogljivosti;
b)
pravico do uporabe dodeljenih zmogljivosti;
c)
uporabo železniške infrastrukture, vključno s kretnicami in tirnimi zvezami;
[…]
2.
Omogoči se dostop, vključno z dostopom po tirih, do naslednjih objektov za izvajanje železniških storitev, kadar ti obstajajo, in storitev, ki se zagotavljajo v teh objektih:
a)
potniške postaje, njihova poslopja in druge naprave, vključno s prikazovalniki potovalnih informacij in primernimi prostori za izdajo vozovnic;
[…]“.
B.
Nacionalno pravo. Eisenbahngesetz (zakon o železnicah)
9.
Člen 10a tega zakona za opredelitev železniške infrastrukture napotuje neposredno na Prilogo I Direktive 2012/34.
10.
V členu 58 je minimalni paket storitev, med katere spada uporaba železniške infrastrukture, opisan enako kot v točki 1(c) Priloge II Direktive 2012/34.
11.
Člen 58b, ki se nanaša na dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in zagotavljanje storitev, določa, da morajo upravljavci objektov za izvajanje železniških storitev na nediskriminatoren način zagotoviti dostop do svojih objektov, pri čemer je uporabljena enaka formulacija kot v točki 2 Priloge II Direktive 2012/34.
12.
V zvezi s stroški izvajanja storitev železniškega prometa in določitvijo cen storitev pa člena 67 in 69b(1) določata enaka merila, kot so določena v členu 13(3) oziroma (7) Direktive 2012/34.
II. Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
13.
Družba ÖBB-Infrastruktur AG (v nadaljevanju: ÖBB) je subjekt, ki v Avstriji upravlja železniško infrastrukturo, v smislu člena 3, točka 2, Direktive 2012/34 in objekte za izvajanje železniških storitev (
4
).
14.
Družba WESTbahn Management GmbH (v nadaljevanju: Westbahn) je en od prevoznikov v železniškem prometu (ki so opredeljeni v členu 3, točka 1, Direktive 2012/34), ki opravlja storitve železniškega potniškega prometa. Za to pri družbi ÖBB naroča vlakovne poti in postanke na postajah, za kar ji plačuje ustrezne uporabnine.
15.
Družba Westbahn je menila, da so uporabnine za uporabo postaj, ki jih zaračunava družba ÖBB, previsoke, zaradi česar je pri komisiji za nadzor, ki je regulatorni organ, ustanovljen v skladu s členom 55 Direktive 2012/34, vložila pritožbo.
16.
V sporu je treba razjasniti, ali se za izračun teh uporabnin potniški peroni štejejo za: (a) del tako imenovanega „minimalnega paketa storitev dostopa“ iz točke 1 Priloge II k Direktivi 2012/34 ali (b) za objekte za izvajanje železniških storitev v smislu točke 2(a) Priloge II k tej direktivi.
17.
Komisiji za nadzor so se dvomi porodili, ker je bil z Direktivo 2012/34 spremenjen „minimalni paket dostopa“:
–
do te spremembe ni bilo sporno, da je uporaba potniških peronov zajeta v uporabi postaj.
–
Vendar je bil v podtočki (c) točke 1 Priloge II k Direktivi 2012/34, v kateri je opredeljen „minimalni paket storitev dostopa“, ki ga morajo upravljavci infrastrukture zagotoviti vsem prevoznikom v železniškem prometu, uveden nov element, in sicer „uporab[a] železniške infrastrukture“.
–
Poleg tega so v Prilogi I k Direktivi 2012/34, ki vsebuje „seznam sestavnih delov železniške infrastrukture“, vanj vključeni tudi „potniški peroni in tovorne klančine, vključno s tistimi na potniških postajah in tovornih terminalih“.
18.
Rešitev spora bo vplivala na izračun uporabnin za dostop, ki jih morajo plačevati prevozniki v železniškem prometu.
–
Če bi se potniški peroni štejeli za objekt za izvajanje železniških storitev, bi se uporabilo stroškovno merilo, ki velja za izvajanje storitev, v skladu s členom 31(7) Direktive 2012/34 (stroški opravljanja storitve, skupaj z razumnim dobičkom).
–
Če bi se šteli za del železniške infrastrukture, ki je zajeta v „minimalnem paketu dostopa“, pa bi se uporabilo stroškovno merilo iz člena 31(3) Direktive 2012/34 (stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa).
19.
Predložitveni organ je prav tako izrazil dvom glede tega, ali so v minimalnem paketu dostopa zajeti le potniški peroni na „potniških postajah“ ali tudi potniški peroni na enostavnih postajališčih, ki v Avstriji pomenijo večino od obstoječih 1069 postaj. Meni, da če so v njem zajeti potniški peroni na potniških postajah, to toliko bolj velja za perone na postajališčih, ki prav tako omogočajo vstopanje in izstopanje potnikov.
20.
Komisija za nadzor poudarja, da iz uvodnih izjav Direktive 2012/34 niti ni razvidna sprememba stroškovnih načel niti ne izhaja, da so potniški peroni poslej del minimalnega paketa dostopa. Če bi bilo tako, bi to pomenilo bistveno spremembo v stroškovnih načelih, saj bi bilo veliko stroškov izključenih iz izračuna teh, ki so povezani z uporabo postaj. Zato je po njenem mnenju razumno, da se potniški peroni ne vključijo v minimalni paket dostopa, temveč v postavko potniške postaje, torej v kategorijo objektov za izvajanje železniških storitev.
21.
V tem položaju je komisija za nadzor Sodišču predložila ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1)
Ali je treba točko 2(a) Priloge II k Direktivi [2012/34] razlagati tako, da tam navedeni dejanski stan „potniške postaje, njihova poslopja in druge naprave“ zajema „potniške perone“ kot sestavne dele železniške infrastrukture v skladu z drugo alineo Priloge I k tej direktivi?
2)
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
Ali je treba točko 1(c) Priloge II k Direktivi [2012/34] razlagati tako, da tam navedeni dejanski stan „uporaba železniške infrastrukture“ zajema uporabo potniških peronov v skladu z drugo alineo Priloge I k tej direktivi?“
III. Postopek pred Sodiščem
22.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 23. marca 2018.
23.
Pisna stališča so predložile družbi ÖBB in Westbahn, poljska in francoska vlada ter Komisija. Vse razen poljske vlade so se udeležile obravnave, opravljene 17. januarja 2019.
IV. Presoja
A.
Pristop
24.
Strinjam se z mnenjem večine udeleženk tega postopka predhodnega odločanja, da je na obe vprašanji, ki ju je predložila komisija za nadzor, mogoče dati en sam odgovor.
25.
Za opredelitev okvira spora je treba spomniti, da so storitve, ki se v skladu s Prilogo II Direktive 2012/34 zagotovijo prevoznikom v železniškem prometu, te:
–
Storitve, zajete v minimalnem paketu dostopa, na katerega se nanaša točka 1.
–
Storitve iz točk 2, 3 in 4, ki se nanašajo na objekte za izvajanje železniških storitev, dodatne storitve oziroma pomožne storitve.
26.
V členu 13 Direktive 2012/34 so urejeni pogoji, pod katerimi lahko prevozniki v železniškem prometu dostopajo do različnih storitev.
–
Minimalni paket dostopa morajo upravljavci infrastrukture zagotoviti na nediskriminatoren način (odstavek 1).
–
Pri objektih za izvajanje železniških storitev pa njihovi upravljavci prevoznikom v železniškem prometu zagotavljajo „dostop do objektov, navedenih v točki 2 Priloge II, vključno z dostopom do železniških tirov, ter do storitev, ki se izvajajo v teh objektih“ (odstavek 2). (
5
)
27.
V skladu z Direktivo 2012/34 se za uporabo železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev plačujejo uporabnine. Te se izplačujejo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti (člen 31(1)) (
6
), in sicer v skladu s temi merili:
–
Za minimalni paket dostopa so uporabnine „enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa“ (člen 31(3), prvi pododstavek, Direktive 2012/34).
–
Uporabnina za uporabo objektov za opravljanje železniških storitev ne presega stroškov opravljanja storitev, skupaj z razumnim dobičkom (člen 31(7) te direktive).
28.
Če bi bili, kot sem že navedel, potniški peroni eden od objektov za izvajanje železniških storitev, bi uporabnina, ki bi jo moral prevoznik v železniškem prometu plačati upravljavcu tega objekta, lahko zajemala tudi razumen dobiček upravljavca. Če bi bili potniški peroni vključeni v minimalni paket dostopa, pa bi bila uporabnina omejena na stroške, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa.
29.
Potniške postaje ter njihova poslopja in druge naprave so naštete med objekti za izvajanje železniških storitev iz točke 2 Priloge II Direktive 2012/34, in sicer v podtočki (a).
30.
Čeprav v Direktivi ni opredeljeno, kaj je treba razumeti pod „potniškimi peroni“, pa je mogoče na podlagi obče sprejetega pomena tega izraza kot prostora, ki je zasnovan za to, da se potnikom omogoči vstopanje v vlak in izstopanje iz njega, sklepati, da so ti peroni lahko na postajah ali zunaj njih (na postajališčih) (
7
).
31.
Intuitivno je predstava postaje neločljivo povezana s peroni. Odgovor na prvo vprašanje bi moral biti torej pritrdilen. Vendar je, kot sem navedel na začetku teh sklepnih predlogov, navidezna jasnost tega odgovora skaljena ob branju točke 1 Priloge II Direktive 2012/34, v skladu s katero je v minimalnem paketu dostopa zajeta „uporaba železniške infrastrukture“.
B.
Potniški peroni kot železniška infrastruktura (njen del)
1. Razlaga I in II Direktive 2012/34
32.
Čeprav je v Direktivi 2012/34 izraz „železniška infrastruktura“ vključen v „opredelitev pojmov“ iz njenega člena 3, pa je ta definicija izvedena s podrobnim seznamom njenih sestavnih delov, za katerega se napotuje na Prilogo I. Med temi sestavnimi deli so izrecno navedeni „potniški peroni“.
33.
Ni torej sporno, da so ti peroni v skladu z Direktivo 2012/34 del železniške infrastrukture in zato vključeni v minimalni paket dostopa. Gre za izrecno odločitev zakonodajalca Unije, ki je s tem spremenil prej veljavni pravni okvir.
34.
V skladu z Direktivo 2001/14/ES (
8
), ki bila predhodnica Direktive 2012/34, uporaba železniške infrastrukture namreč ni bila zajeta v minimalnem paketu dostopa, tako da razlika med njim in objekti za izvajanje železniških storitev, opredeljenimi v Prilogi II, ni bila odvisna od seznama sestavnih delov železniške infrastrukture.
35.
Na podlagi tega podatka družba ÖBB ter francoska in poljska vlada trdijo, da bi zakonodajalec Unije, če bi hotel spremeniti prejšnjo ureditev, to storil izrecno in z navedbo obrazložitve v uvodnih izjavah nove direktive. Vključitev potniških peronov v pojem železniške infrastrukture naj bi v primerjavi s prejšnjo ureditvijo pomenila pomembno novost.
36.
Vendar menim, da ta argumentacija ni prepričljiva. Ob preučitvi besedila člena 2 Direktive 91/440/EGS (
9
) je mogoče ugotoviti, da je bilo njeno področje uporabe opredeljeno glede na „upravljanje železniške infrastrukture“. Za opredelitev te infrastrukture pa je zakonodajalec v njenem členu 3, tretja alinea, napotil na del A Priloge I k Uredbi (EGS) št. 2598/70 (
10
). Med postavkami, naštetimi v tej prilogi, katere besedilo je skoraj enako besedilu Priloge I Direktive 2012/34, so omenjeni potniški peroni in tovorne klančine.
37.
Na podlagi primerjave obeh besedil je razvidno, da se en od besedilnih dodatkov nanaša ravno na potniške perone in tovorne klančine, v zvezi s katerimi je bila v Prilogi I k Direktivi 2012/34 pridana besedna zveza „vključno s tistimi na potniških postajah in tovornih terminalih“.
38.
Ni si mogoče zamisliti, da ta dodatek ni nameren (
11
), zlasti ker v skladu s točko 2(a) Priloge II k Direktivi 2012/34 med objekte za izvajanje železniških storitev spadajo tudi potniške postaje, peroni pa so za postajo bistveni, kar zadeva dostop potnikov do vlaka. Iz tega vidika je mogoč edino ta sklep, da je zakonodajalec želel, da se potniški peroni, vključno s temi na postajah, štejejo za del železniške infrastrukture. (
12
)
39.
Isti zakonodajalec je svoje merilo naknadno potrdil, saj spremembe, uvedene z Direktivo (EU) 2016/2370 (
13
), niso zadevale besedila Priloge I Direktive 2012/34.
40.
Komisija prepričljivo pojasnjuje, zakaj je bila izbrana ta možnost. Razlika med minimalnim paketom dostopa (v okviru katerega so zagotovljene storitve, brez katerih izvedba prevozne storitve ni mogoča) in dostopom do objektov za izvajanje železniških storitev ni le gospodarska – zaradi različnih meril določitve upoštevne uporabnine – temveč je njena posledica tudi drugačna ureditev možnosti dostopa. Pri paketu minimalnih storitev se ta dostop mora zagotoviti, medtem ko je pri objektih za izvajanje železniških storitev prošnjo zanj mogoče zavrniti, če obstajajo druge izvedljive možnosti.
41.
Z Direktivo 2012/34 je namreč zagotovljen dostop tako do železniške infrastrukture kot do objektov za izvajanje železniških storitev. Vendar obseg pravice do dostopa ni enak. V zvezi z železniško infrastrukturo so določbe zelo stroge in prevoznikom v železniškem prometu dostopa ni mogoče zavrniti. V tem smislu je v uvodni izjavi 65 Direktive 2012/34 navedeno, da je zaželeno opredeliti „tiste sestavne dele infrastrukturnih storitev, ki so za izvajalca bistveni pri opravljanju storitev in bi morale biti zagotovljene v zameno za najnižje uporabnine za dostop“. (
14
)
42.
Iz postopka, ki je v Direktivi 2012/34 določen za razdeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti med prevoznike v železniškem prometu, je razvidno, da je cilj to, da bi imeli ti dostop do dodeljenih zmogljivosti.
43.
Kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi SJ (
15
) je zmogljivost železniške infrastrukture omejena (
16
), kar je poudarjeno tudi v uvodni izjavi 58 Direktive 2012/34, v katerih je navedeno, da bi morala „ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti […] upoštevati učinke naraščajoče preobremenjenosti infrastrukturne zmogljivosti in, nenazadnje, pomanjkanje zmogljivosti“.
44.
Namen postopka, ki je v Direktivi 2012/34 določen za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, je, da prevozniki v železniškem prometu dejansko razpolagajo z dodeljeno zmogljivostjo in da imajo pravico do njene uporabe, kot določa člen 13(1) v povezavi s točko 1(b) Priloge II.
45.
Zahteve v zvezi z objekti za izvajanje železniških storitev pa so bolj prožne. Člen 13(4) Direktive 2012/34 določa, da se prošnje za dostop, ki jih vložijo prevozniki v železniškem prometu, lahko zavrnejo, „če obstajajo druge izvedljive možnosti, ki jim omogočajo, da zadevno tovorno ali potniško storitev izvajajo na isti ali na drugih progah pod gospodarsko sprejemljivimi pogoji“.
46.
Zakonodajalec je torej hotel, da bi bila razpoložljivost peronov vselej zagotovljena kot del minimalnega paketa dostopa, in jih je zato vključil med bistvene elemente, na katere se nanaša Priloga I Direktive 2012/34.
47.
To je tudi logično, saj si uporabe vlaka v praksi ni mogoče predstavljati, če ni zagotovljeno, da se vstop vanj in izstop iz njega izvaja prek peronov. Tako je vzpostavljena gotovost, da bodo prevozniki v železniškem prometu lahko perone ne glede na to, ali se nahajajo na postajah ali na preprostih postajališčih, uporabljali za izvajanje svojih storitev.
48.
Poleg tega lahko ugotovimo, da se v večini držav članic potniški peroni dejansko prištevajo k železniški infrastrukturi (
17
). Zato se ne zdi, da je bil neobstoj pojasnila v uvodnih izjavah Direktive 2012/34 razlog za nepravilno razumevanje njenih določb.
49.
Skratka, volja zakonodajalca Unije ni le jasno izražena v Direktivi 2012/34, temveč je tudi z vsebinskega vidika utemeljena s potrebo, da je prevoznikom v železniškem prometu v vsakem primeru zagotovljen dostop do peronov.
2. Argumenti proti tej razlagi
50.
Družba ÖBB ter vladi Francije in Poljske v prid trditvi, ki nasprotuje tej, ki sem jo pojasnil zgoraj (in ki ji pritrjujeta Komisija in družba Westbahn), navajajo več razlogov, od katerih sem se o enem (v zvezi z neobstojem posebne uvodne izjave Direktive 2012/34 o utemeljitvi spremembe pravne ureditve) že opredelil.
51.
Ti razlogi se, če povzamem, nanašajo bodisi na fizično ločitev med železniško infrastrukturo in objekti za izvajanje železniških storitev (kot merilo za razmejitev področij izvajanja pristojnosti upravljavca te infrastrukture in upravljavca objektov za izvajanje železniških storitev) bodisi na finančne posledice.
52.
Naj že takoj navedem, da iz trditev družbe ÖBB ter vlad Francije in Poljske izhaja razlaga Direktive 2012/34, ki je po mojem mnenju contra legem. (
18
) Njihovo stališče temelji zlasti na (nespornih) praktičnih težavah, ki nastanejo zaradi uvrstitve peronov v okvir železniške infrastrukture, in pomeni prej kritiko zakonodajne odločitve iz Direktive 2012/34.
a) Fizična razmejitev prostorov
53.
Peroni (infrastruktura, na katere uporabo se nanaša točka 1 Priloge II v povezavi s Prilogo I Direktive 2012/34) in potniške postaje (objekti za izvajanje železniških storitev v skladu s točko 2 Priloge II) morajo biti, kot je logično, med seboj fizično povezani. Je nek prostor (ali bolje, črta), kjer se konča upravljanje objekta za izvajanje železniških storitev in začne uporaba infrastrukture. Od tega dejavnika je odvisna vsebinska razdelitev pristojnosti nad različnimi prostori, ki je z Direktivo 2012/34 ločeno dodeljena upravljavcem infrastrukture in upravljavcem objektov za izvajanje železniških storitev.
54.
Treba je priznati, da praktične nevšečnosti, na katere so v zvezi z razmejitvijo teh prostorov opozorile družba ÖBB ter vladi Francije in Poljske, niso zanemarljive. Natančna določitev meje med tema prostoroma je lahko težavna, in sicer zlasti v nekaterih bolj zapletenih primerih. (
19
) Vendar te težave ne morejo biti razlog za zameglitev pravila, ki ga je določil zakonodajalec, torej da je peron kot tak del železniške infrastrukture.
55.
Čeprav so posledice za uporabnine predmet naslednjega razdelka, je treba že tu poudariti, da člen 31(3), prvi pododstavek, Direktive 2012/34 zadeva „uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev“. Nanaša se torej tudi na infrastrukturo za prehod do objektov za izvajanje železniških storitev, za katero je pristojen upravljavec te infrastrukture.
56.
Družba ÖBB se zavzema, da ne bi bilo mešanja med sestavnimi deli železniške infrastrukture in objekti za izvajanje železniških storitev. Meni, da bi v primeru, če bi bili peroni vključeni v minimalen paket storitev, prišlo do zabrisa ločitve funkcij upravljavca železniške infrastrukture in upravljavca objektov za izvajanje železniških storitev. Poleg tega je naloga zadnjenavedenega, da zagotovi dostop do teh objektov, „vključno z dostopom do železniških tirov“. Meni, da je določba, ki se neposredno uporabi za perone, točka 2 Priloge II, torej razdelek, v katerem so zajeti objekti za izvajanje železniških storitev, vključno s postajami. (
20
)
57.
Trditev družbe ÖBB je zasidrana v pojmovanju infrastrukture, v skladu s katerim se kot njen del upoštevajo le železniški tiri in elementi, nepogrešljivi za njeno izgradnjo. Vendar to pojmovanje od zakonodajne spremembe, izražene v Prilogi I Direktive 2012/34, ni več vzdržno, saj je bil pojem železniške infrastrukture razširjen v zgoraj pojasnjenem smislu.
58.
Družba ÖBB mora namreč priznati, da so tudi železniški tiri del potniške postaje v običajnem smislu tega izraza, a se zaradi tega ne obravnavajo kot objekti za izvajanje železniških storitev. Podobno razlogovanje od uveljavitve Direktive 2012/34 velja za perone.
59.
Iz preučitve seznama objektov za izvajanje železniških storitev iz točke 2 Priloge II k Direktivi 2012/34 je razvidno, da je večina teh objektov v prostorih, ki so oddaljeni od poteka železniškega prometa. (
21
) Na postajah pa so glavni in stranski tiri z njimi neločljivo povezani, tako da se v teh prostorih železniška infrastruktura prepleta z objekti za izvajanje železniških storitev in zagotovitev posebnega dostopa ni potrebna, saj ta dostop pomenijo prav tiri same železniške infrastrukture.
60.
Ni torej ovir za to, da se v okvir pristojnosti upravljavca infrastrukture poleg tirov, ki tečejo skozi postajo, vključijo tudi potniški peroni. Ti imajo funkcijo „infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev“, omenjeno v členu 31(3) Direktive 2012/34.
61.
Podrobne rešitve za razjasnitev tega, kako je peron povezan s različnimi elementi objekta za izvajanje železniških storitev, bodo odvisne od vsakokratnih okoliščin organizacije vsake postaje. Ker ni določbe, s katero bi bili eni in drugi prostori natančneje opredeljeni, morata upravljavec infrastrukture in upravljavec postaje doseči dogovor ali, če so med njima nesoglasja, za njihovo razrešitev zaprositi regulatorni organ za železnice.
b) Finančne posledice
62.
Nasprotniki tega, da se potniški peroni štejejo za del železniške infrastrukture, zajete v minimalnem paketu dostopa, poudarjajo finančne posledice tega ukrepa, saj uporabnina za njihovo uporabo ne more presegati stroškov, ki nastanejo neposredno v zvezi z njo (načelo mejnih stroškov). (
22
)
63.
Ta argument v resnici nikakor ne vpliva na razlago določb Direktive 2012/34, na katere se pravzaprav nanašata vprašanji za predhodno odločanje. Če, kot priznava komisija za nadzor, so „v skladu z opredelitvijo iz prava Unije potniški peroni del železniške infrastrukture“, (
23
) je treba na podlagi te premise izpeljati ustrezne posledice v zvezi z uporabnino za nadomestitev stroškov uporabe te infrastrukture.
64.
Sestavni deli, našteti v Prilogi I, se morajo upoštevati pri izračunu te uporabnine v skladu z določbami člena 29 in naslednjih Direktive 2012/34 in – od njene uveljavitve dalje – Izvedbene uredbe (EU) 2015/909 (
24
). V skladu s to uredbo se za določitev uporabnin za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, iz člena 31(3) Direktive 2012/34 upoštevajo stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa.
65.
Ker so peroni vključeni v železniško infrastrukturo, niso upoštevni za izračun uporabnin za uporabo objektov za izvajanje železniških storitev. Pri zaračunavanju njihove uporabe torej ni mogoče uporabiti merila razumnega dobička. Zaradi tega utegne priti do zmanjšanja dohodkov upravljavcev objektov za izvajanje železniških storitev, ki so doslej prevzemali odgovornost za perone, ker so napačno predpostavljali, da so del teh objektov.
66.
Ta posledica nikakor – ponavljam – ne posega v razlago Prilog I in II Direktive 2012/34. Poleg tega je nezmožnost, da se v zvezi s peroni zaračunava uporabnina za uporabo objekta za izvajanje železniške storitve, omiljena s prenosom odgovornosti za te perone (njihovo izgradnjo in vzdrževanje), ki ne bremeni več upravljavca postaje.
67.
Poljska vlada v pisnih stališčih trdi, da bi bili z izključitvijo potniških peronov iz objektov za izvajanje železniških storitev kršeni cilji Direktive 2012/34, med katerimi je ta, da je železniški prevoz učinkovit in konkurenčen drugim načinom prevoza (uvodna izjava 5). Trdi, da je ta cilj komplementaren z možnostjo, da upravljavci objektov za izvajanje železniških storitev v okviru uporabnin zaračunavajo razumen dobiček. Tako pridobljen dobiček se lahko uporabi za izboljšanje objektov, in to ravno na potniških peronih, ki so prostor, na katerem je treba potniku zagotoviti največjo raven udobja in varnosti, s čimer se mu v končni fazi nudi boljše storitve.
68.
S tem in drugimi podobnimi argumenti se lahko poudari nezaželen učinek veljavne ureditve, vendar ne morejo biti podlaga za to, da se jo razlaga v nasprotju z njenim besedilom, še manj pa za zanikanje njene veljavnosti (česar sicer nihče ni zatrjeval). Poleg tega izhaja iz dvomljive premise, namreč, da se kakovost, lastna večji naložbi, lahko doseže le z večjo uporabnino.
69.
Vsekakor ni razvidno, da bi bila neizbežna posledica merila iz Direktive 2012/34 nastanek položaja, v katerem defektna železniška infrastruktura soobstaja skupaj z brezhibnimi objekti za izvajanje železniških storitev ter do katerega pride razlik med uporabninami za uporabo enih in drugih. V vsakem primeru je treba spomniti, da so v členih 8 in 32 Direktive 2012/34 določeni mehanizmi, prek katerih lahko države članice sprejmejo ukrepe gospodarske podpore v korist upravljavca infrastrukture.
C.
Časovna omejitev učinkov sodbe
70.
Družba ÖBB za primer, če bi Sodišče presodilo, da so v skladu z Direktivo 2012/34 potniški peroni vključeni v železniško infrastrukturo, predlaga, naj sodba učinkuje šele od njene objave.
71.
V utemeljitev svojega predloga navaja gospodarske posledice in svojo dobro vero, saj ni opazila, da je bila z Direktivo 2012/34 bistveno spremenjena ureditev iz Direktive 2001/14. Njen predlog naj bi bil dodatno podkrepljen zaradi ravnanja drugih držav članic in Komisije, ki ni ugovarjala avstrijskim predpisom.
72.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča razlaga, ki jo to v zvezi s pravilom prava Unije poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, kot bi se moralo razumeti in uporabljati vse od začetka njegove veljave. Iz tega izhaja, da sodišče pravilo, ki je bilo predmet takšne razlage, lahko in mora uporabiti tudi za pravna razmerja, nastala in oblikovana, preden je Sodišče odločilo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe glede razlage, če so tudi sicer izpolnjeni pogoji za predložitev spora o uporabi omenjenega pravila pristojnemu sodišču. (
25
)
73.
Sodišče sme v okviru izjeme od tega pravila z uporabo splošnega načela pravne varnosti, ki je bistven del pravnega reda Unije, omejiti možnost vseh zainteresiranih, da se sklicujejo na določbo, ki jo je samo razložilo, z namenom izpodbijanja pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav.
74.
Sodišče je to izjemo uporabilo, ko je obstajalo tveganje hudih gospodarskih posledic zlasti zaradi velikega števila pravnih razmerij, vzpostavljenih v dobri veri na podlagi ureditve, za katero se je štelo, da je veljavno začela veljati, in ko se je na drugi strani izkazalo, da so bili posamezniki in nacionalni organi spodbujeni k ravnanju, ki zaradi objektivne in precejšnje negotovosti glede obsega določb prava Unije ni bilo v skladu s pravom Unije, pri čemer je k tej negotovosti morda prispevalo tudi ravnanje drugih držav članic ali Komisije. (
26
)
75.
Menim, da v tej zadevi ni podan noben od teh pogojev:
–
Čeprav odločitev zakonodajalca, da perone vključi v okvir železniške infrastrukture, ni bila pojasnjena v uvodnih izjavah Direktive 2012/34, je besedilo pravila jasno in v večini držav članic ni povzročilo negotovosti (
27
).
–
Družba ÖBB ni – niti približno – opredelila obsega gospodarskih posledic, ki bi jih imela vključitev peronov na postajah v železniško infrastrukturo. Poleg tega v pisnih stališčih (
28
) omenja morebitno „nadomestitev finančne škode“, ki bi jo morale zagotoviti države članice. Vendar nobena od njih (niti Avstrija, ki se postopka predhodnega odločanja ni udeležila) ni podprla predloga družbe ÖBB za časovno omejite učinkov sodbe.
V. Predlog
76.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je postavila Schienen-Control Kommission (komisija za nadzor na železnicami, Avstrija), odgovori tako:
Prilogo I ter točki 1(c) in 2(a) Priloge II k Direktivi 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja je treba razlagati tako, da so potniški peroni na postajah del železniške infrastrukture, katere uporaba je vključena v „minimalni paket dostopa“, ki se zagotovi vsem prevoznikom v železniškem prometu.
(
1
)	Jezik izvirnika: španščina.
(
2
)	Direktiva 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32).
(
3
)	Sodišče je ugotovilo, da se ta komisija lahko šteje za organ, ki je pristojen za predložitev vprašanj za predhodno odločanje (sodba z dne 22. novembra 2012, Westbahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, točke od 26 do 31). Imam določene pomisleke v zvezi s to opredelitvijo, ki bi se jo zaradi analognih razlogov lahko uporabilo praktično za vse regulatorne sektorske organe.
(
4
)	Upravljavec infrastrukture in upravljavec objektov za izvajanje železniških storitev sta opredeljena v členu 3, točki 2 in 12, Direktive 2012/34. Čeprav sta po zasnovi njuni funkciji načeloma ločeni, pa je v členu 13(3), tretji pododstavek, te direktive dopuščeno, da je upravljavec infrastrukture obenem tudi upravljavec objekta za izvajanje železniških storitev. Tako je v Avstriji, kjer je družba ÖBB nosilka obeh funkcij.
(
5
)	Opažam, da so med jezikovnimi različicami Direktive razlike, ki zadevajo nekatere določbe, ki so v tej zadevi ključne (člena 13(2) in 31(7) Direktive 2012/34 in točka 2 Priloge II k tej direktivi). V nekaterih jezikih (francoskem, italijanskem ali nemškem) je govora o „dostopu do tirov“, v drugih (angleškem, španskem ali portugalskem) pa o „dostopu po železniških tirih“. Morda je družba ÖBB zato na podlagi nemške različice izhajala iz razumevanja „dostopa do železniških tirov“ z vidika uporabnikov in kot subjekt „dostopa“ upoštevala njih in ne prevoznike v železniškem prometu, ki so v resnici prejemniki teh storitev. Vsekakor menim, da ta jezikovna odstopanja niso bistvena. To, kar je treba zagotoviti, je, da lahko prevozniki v železniškem prometu z železniških tirov pridejo do (preostalih) objektov za izvajanje železniških storitev in da se z objektov za izvajanje železniških storitev lahko pride do železniških tirov. Ko bom v nadaljevanju v zvezi s prevozniki v železniškem prometu uporabil izraz „dostop“, bo torej pomenil „prihajanje in odhajanje, ki se vrši med objekti za izvajanje železniških storitev in železniškimi tiri“.
(
6
)	Družba ÖBB zaradi svoje dvojne funkcije pobira obe uporabnini.
(
7
)	V predložitvenem sklepu se razlikuje med „potniškimi peroni na potniških postajah“ in „potniškimi peroni na postajališčih“ (točka 23). Iz primerjave koncepta potniške postaje in koncepta postajališča je razvidno, da je obema skupen peron. Postaja, na kateri je običajno več peronov, je sestavljena iz postajališč in drugih pomožnih objektov, namenjenih ranžiranju in vzdrževanju vlakov, pa tudi iz prostorov za oskrbo potnikov in področij za upravljanje z blagom. Pri postajališču pa gre v bistvu za peron z več ali manj dodatnimi elementi za olajšanje čakanja za vstop na vlak. Menim torej, da se je treba zato, ker so v točki 2(a) Priloge II omenjene postaje, ne glede na morebitne namige na postajališča osredotočiti na perone na postajah.
(
8
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 5, str. 404).
(
9
)	Direktiva Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 1, str. 341).
(
10
)	Uredba Komisije z dne 18. decembra 1970 o določitvi vsebine postavk v računovodskih obrazcih iz Priloge I k Uredbi Sveta (EGS) št. 1108/70 z dne 4. junija 1970 (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 1). Šlo je za dopolnilni predpis k Uredbi Sveta EGS št. 1108/70 z dne 4. junija 1970 o uvedbi računovodskega sistema izdatkov za infrastrukturo v železniškem in cestnem prometu ter prometu po celinskih plovnih poteh (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 42)
(
11
)	Gotovo bi bilo zaželeno, da bi zakonodajalec Direktive 2012/34 svoje namene izrazil v njenih uvodnih izjavah, vendar na podlagi neobstoja uvodne izjave glede danega vprašanja ni mogoče odstopiti od edine razlage, ki je skladna z besedilom tega predpisa, njenim kontekstom in ciljem, ki mu sledi.
(
12
)	Menim, da v zvezi s tem ni razlik med peroni na postajah in temi na postajališčih: z določbo so zajeti vsi peroni, kot je poudarjeno z dodano besedno zvezo „vključno s tistimi na […] postajah“.
(
13
)	Direktiva (EU) 2016/2370 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 o spremembi Direktive 2012/34/EU glede odprtja trga notranjih storitev železniškega potniškega prometa in upravljanja železniške infrastrukture (UL 2016, L 352, str. 1).
(
14
)	Moj poudarek.
(
15
)	Zadeva C‑388/17, EU:C:2018:738, točka 52 in naslednje.
(
16
)	V uvodni izjavi 71 Direktive 2012/34 je železniška infrastruktura označena za naravni monopol.
(
17
)	Tako navaja Independent Regulators’ Group - Rail (skupina organov za regulacijo železnic, katerih sodelovanje se spodbuja v členu 57 Direktive 2012/34) v okviru raziskave uporabnin za uporabo objektov za izvajanje železniških storitev v različnih državah Evrope. Glej „An overview of charging practices for access to service facilities and rail-related services in the IRG-Rail member states“ [IRG-Rail (17) 6], poročilo z dne 27. novembra 2017, str. 14. Pokriva Nemčijo, Avstrijo, Belgijo, Bolgarijo, Hrvaško, Slovenijo, Španijo, Finsko, Francijo, Grčijo, Madžarsko, Italijo, Norveško, Poljsko, Portugalsko, Združeno kraljestvo, Romunijo in Švedsko. O vsebini tega poročila se je razpravljalo na obravnavi.
(
18
)	Francoska vlada je na obravnavi predlagala, naj Sodišče opravi „razlago, ki odstopa od besedila“ te direktive.
(
19
)	Družba ÖBB je med drugimi primeri denimo omenila podzemne tunele, prek katerih se na nekaterih postajah omogoči dostop do peronov.
(
20
)	Pri tem pojasnilu se ne upošteva dovolj to, da so v Prilogi I potniški peroni, vključno s temi na postajah, izrecno vključeni na seznam sestavnih delov železniške infrastrukture.
(
21
)	Tako je v primeru tovornih terminalov, odstavnih tirov, naprav za vzdrževanje, tehničnih naprav ali naprav za oskrbo z gorivom.
(
22
)	V točki 10 dokumenta „Updated review of charging practices for the minimum access package in Europe“, ki ga je pripravila organizacija IRG-Rail (IRG-Rail (18) 10), je poudarjeno, da se v večini držav izračun uporabnin za minimalen paket dostopa izvaja na podlagi mejnih stroškov, ki upravljavcu infrastrukture nastanejo zaradi njene uporabe.
(
23
)	Točka 6, in fine, točke IV (pojasnila v zvezi z vprašanji za predhodno odločanje) predložitvenega sklepa.
(
24
)	Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/909 z dne 12. junija 2015 o načinih izračunavanja stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa (UL 2015, L 148, str. 17).
(
25
)	Sodba z dne 27. februarja 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, točka 40 in tam navedena sodna praksa).
(
26
)	Sodbe z dne 27. februarja 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, točki 42 in 43), z dne 3. junija 2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, točki 50 in 51) in z dne 10. maja 2012, Santander Asset Management SGIIC in drugi (od C‑338/11 do C‑347/11, EU:C:2012:286, točki 59 in 60).
(
27
)	Opiram se na dokument, naveden v opombi 17.
(
28
)	Točka 54. Na obravnavi družba ÖBB ni omenila časovne omejitve učinkov sodbe.