Édition provisoire
Affaire T‑110/15
International Management Group
contre
Commission européenne
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à une enquête de l’OLAF – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Catégorie de documents »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 26 mai 2016
1.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation de motivation – Portée
(Art. 296 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2 et 3)
2.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales applicables à certaines catégories de documents – Objet
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)
3.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Application aux documents du dossier administratif d’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Présomption générale d’atteinte portée à la protection des intérêts impliqués dans une telle enquête par la divulgation desdits documents
(Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret, et no 883/2013, art. 9 et 10)
4.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Refus d’accès – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales applicables à certaines catégories de documents – Obligation d’examen individuel de tous les documents visés par une demande d’accès globale – Absence
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)
5.      Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Notion – Intérêt particulier de l’intéressé de se défendre contre des allégations formulées à la suite de la publication d’un article dans un journal – Exclusion
(Art. 15 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, 1er et 2e considérants et art. 2, § 1, et 4, § 2, 3e tiret)
6.      Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Règlement no 883/2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF – Confidentialité des enquêtes – Divulgation illicite d’un dossier d’enquête – Circonstance ne permettant pas de déroger, en faveur de la personne concernée par l’enquête, à la confidentialité du dossier
(Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001 et no 883/2013, art. 10)
1.      Voir le texte de la décision.
(cf. point 27)
2.      Il est loisible à l’institution saisie d’une demande d’accès aux documents de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature.
La ratio legis qui sous-tend l’application de telles présomptions générales serait liée à l’impérative nécessité d’assurer le bon fonctionnement des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne soient pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles-ci et sur le risque qu’il leur soit porté atteinte, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties. L’application de règles spécifiques prévues par un acte juridique relatif à une procédure conduite devant une institution de l’Union pour les besoins de laquelle les documents demandés ont été produits est l’un des critères de nature à justifier la reconnaissance d’une présomption générale.
(cf. points 28, 32)
3.      Aux fins de l’interprétation de l’exception au droit d’accès aux documents prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, il y a lieu de reconnaître l’existence d’une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif d’une enquête menée par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs d’enquête de l’OLAF. Or, un accès généralisé, sur la base dudit règlement, aux documents que comporte le dossier de l’OLAF, alors que la procédure d’enquête de l’OLAF est encore en cours, porterait en principe atteinte au bon déroulement de l’enquête. Il en va de même si l’enquête vient d’être clôturée par l’OLAF.
En effet, le cadre législatif applicable à l’OLAF, à savoir le règlement no 883/2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF, exclut, en principe, un droit d’accès au dossier de l’OLAF par les personnes concernées. Ce n’est que si les autorités destinataires du rapport final ont l’intention d’adopter des actes faisant grief aux personnes concernées que ces autorités devraient, conformément aux règles procédurales qui leur sont applicables, donner accès au rapport final de l’OLAF pour permettre à ces personnes d’exercer leurs droits de la défense. En conséquence, octroyer l’accès aux dossiers de l’OLAF ou aux rapports finaux de l’OLAF au grand public ébranlerait gravement le régime instauré par le règlement no 883/2013.
(cf. points 33, 36, 37)
4.      Dans le cadre du recours à une présomption générale pour refuser l’accès à des documents dont la divulgation a été demandée en vertu du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, l’exigence imposant de vérifier si la présomption générale en question s’applique réellement ne saurait être interprétée en ce sens que l’institution concernée devrait examiner individuellement tous les documents demandés en l’espèce. Une telle exigence priverait cette présomption générale de son effet utile, à savoir permettre à l’institution concernée de répondre à une demande d’accès globale d’une manière également globale.
(cf. point 39)
5.      Conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, l’application de l’exception qu’il consacre concernant la protection des activités d’enquête est écartée si la divulgation du document en cause est justifiée par un intérêt public supérieur.
À cet égard, s’agissant de la nécessité d’obtenir la divulgation des documents demandés au titre de l’intérêt supérieur afin d’être apte à mieux se défendre contre les allégations formulées à la suite de la publication d’un article dans un journal, un tel argument ne démontre pas, en tant que tel, l’existence d’un intérêt public justifiant la divulgation des documents relatifs à une enquête de l’Office européen de lutte antifraude et susceptible de primer la protection de la confidentialité, au sens de l’article 4 du règlement no 1049/2001. Compte tenu du principe général d’accès aux documents consacré à l’article 15 TFUE et des considérants 1 et 2 du règlement no 1049/2001, cet intérêt doit présenter un caractère objectif et général et ne saurait être confondu avec des intérêts particuliers ou privés. En effet, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, dudit règlement, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre. Il en résulte que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents publics et pas seulement l’accès du demandeur à des documents le visant.
Dès lors, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à des documents le concernant personnellement ne saurait généralement être décisif dans le cadre tant de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur que de la mise en balance des intérêts au titre de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
(cf. points 53-56)
6.      Le simple fait qu’une partie d’un dossier confidentiel de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) puisse avoir été divulguée de façon illicite ne justifie pas, à lui seul, de déroger, en faveur de la personne concernée, aux règles de confidentialité qui régissent le dossier d’enquête de l’OLAF. À cet égard, le fait qu’il y a eu une fuite non autorisée d’informations protégées par l’article 10 du règlement no 883/2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF, n’implique pas que le rapport final de l’OLAF a été divulgué et est entré dans le domaine public au sens du règlement no 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
(cf. points 59, 67)