Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME LAILA MEDINA
présentées le 2 mars
2023 (1)
Affaire C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
contre
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
en présence de :
Lausitz Energie Bergbau AG
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Cottbus (tribunal administratif de Cottbus, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Recevabilité – Environnement – Politique de l’Union dans le domaine de l’eau – Directive 2000/60/CE – Accès à la justice en matière d’environnement – Procédure d’autorisation de projets – Article 7 – Interdiction de détérioration de la qualité de l’eau – Projet de création d’un lac artificiel – Sulfates – Obligation des États membres de ne pas autoriser un projet susceptible d’entraîner une détérioration de la qualité des eaux utilisées pour la production d’eau potable »
1.        Le présent renvoi préjudiciel offre à la Cour l’occasion d’interpréter pour la première fois l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60/CE (2). L’action au principal a été introduite par la Stadt Frankfurt (Oder) (ville de Francfort-sur-l’Oder, Allemagne) ainsi que par la société FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH (ci-après « FWA »), sise à Francfort-sur-l’Oder, contre le président du Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (Office régional des mines, de la géologie et des matières premières, ci-après l’« Office »), sis à Cottbus (Allemagne). Elle porte sur une décision d’approbation (3) de l’Office autorisant la création, par la partie intervenante au principal, la société Lausitz Energie Bergbau AG (ci‑après « Lausitz »), sise à Cottbus, du plus grand lac artificiel d’Allemagne (d’une superficie de 1 900 hectares, soit environ 2 660 terrains de football).
I.      Les faits à l’origine du litige au principal et les questions préjudicielles
2.        La ville de Francfort-sur-l’Oder est responsable de l’approvisionnement en eau potable de ses 57 000 habitants. Pour s’acquitter de cette mission que lui confère la loi, elle fait appel aux services de FWA. Celle-ci exploite une usine de production d’eau en vertu d’une autorisation obtenue au titre de la réglementation nationale.
3.        Cette usine de production d’eau extrait l’eau potable de la nappe phréatique et de la rivière Spree sur un tronçon situé hors de toute zone de sauvegarde au sens de l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive-cadre sur l’eau.
4.        L’eau de la Spree présente une teneur en sulfates élevée. Les sulfates proviennent de mines à ciel ouvert désaffectées situées dans le bassin versant de la Spree. Ils résultent de l’oxydation de roches pyriteuses qui sont stockées dans le sol à l’abri de l’air jusqu’à leur excavation. Il existe une valeur limite en ce qui concerne les sulfates contenues dans l’eau potable injectée dans les conduites de distribution, valeur limite que, jusqu’à présent, l’usine de production d’eau n’a respectée que de justesse.
5.        L’une de ces mines à ciel ouvert ayant été fermée, Lausitz a entrepris de submerger la cavité résiduelle qui s’est formée à la suite de l’extraction du lignite. Il est prévu que le lac qui résultera de la submersion sera équipé d’un trop-plein. L’eau s’écoulant par le trop‑plein se déversera dans la Spree et présentera une concentration en sulfates nettement supérieure à celle de l’eau de la Spree. La ville de Francfort-sur-l’Oder et FWA craignent que cet afflux dans les eaux de la Spree, dont la teneur en sulfates est déjà à un niveau critique pour la production d’eau potable, entraînera un dépassement de la valeur limite et qu’elles devront donc arrêter la production d’eau potable ou apporter des modifications fondamentales au processus de production.
6.        Par décision d’approbation de projet, l’Office a autorisé la création du lac, y compris le trop-plein, après avoir constaté, sur la base d’une expertise, que les eaux de la Spree ne se détérioreraient pas au sens de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau. Aucune évaluation des effets sur la teneur en sulfates au site de captage d’eau et sur, le cas échéant, l’usine de production d’eau n’a été réalisée au titre de l’article 7 de cette directive. C’est cette décision d’approbation qui est contestée par le recours au principal introduit par la ville de Francfort‑sur-l’Oder et FWA.
7.        Dans le cadre de l’instance ainsi pendante devant lui, le Verwaltungsgericht Cottbus (tribunal administratif de Cottbus, Allemagne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
a)      L’article 7, paragraphe 3, de la [directive-cadre sur l’eau] doit-il être interprété en ce sens que tous les membres du public directement concerné par un projet sont habilités à faire valoir en justice les infractions à l’obligation
a.      de prévenir une détérioration de la qualité des masses d’eau destinées à la production d’eau potable,
b.      de réduire le degré du traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable,
en invoquant la protection des tiers en cas d’interdiction de détériorer les eaux souterraines (voir arrêt du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, [ci‑après l’“arrêt Land Nordrhein-Westfalen”,] points 132 et suivants, et arrêt du 3 octobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e. a., C‑197/18, EU:C:2019:824, points 40 et 42) ?
b)      Si la question sous a) appelle une réponse négative :
En tout état de cause, les requérants auxquels ont été confiés la production et le traitement de purification de l’eau potable sont-ils habilités à faire valoir des violations des obligations et prescriptions prévues à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ?
2)      L’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau contient-il également, pour les masses d’eau situées en dehors des zones de sauvegarde au sens de l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de cette même directive, outre l’obligation de planification à long terme dans les plans de gestion et les programmes de mesures, l’obligation, à l’instar de l’article 4 de ladite directive, de refuser l’autorisation de projets concrets en raison d’une violation de l’interdiction de détérioration (voir arrêt [Land Nordrhein‑Westfalen], point 75) ?
3)      Partant du principe que l’article 7, paragraphe 3, de la directive‑cadre sur l’eau – contrairement à l’annexe V visée à l’article 4 de [cette directive] – ne fixe pas de valeurs de référence propres au contrôle de l’interdiction de détérioration :
a)      Dans quelles conditions doit-on considérer qu’il y a une détérioration de la masse d’eau et, partant, une augmentation du degré du traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable ?
b)       Le point de référence pertinent pour l’augmentation du degré de traitement de purification et, partant, pour l’interdiction de détérioration prévue à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau pourrait-il être situé dans les valeurs limites de l’annexe I à la directive 98/83/CE (4), ce que suggère l’article 7, paragraphe 2, deuxième partie de la phrase, de la directive‑cadre sur l’eau ?
c)      Si la question sous b) appelle une réponse affirmative :
Peut-il y avoir violation de l’interdiction de détérioration prévue à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau lorsque la seule valeur significative n’est pas une valeur limite de la partie A ou B de l’annexe I [de la directive relative à l’eau potable], mais un paramètre dit indicateur conformément à la partie C de l’annexe I [de la directive relative à l’eau potable] ?
4)      Quand faut-il considérer qu’il y a eu violation du principe de non‑détérioration prévu à l’article 7, paragraphe 3, de la directive‑cadre sur l’eau (voir, pour le critère du principe de non‑détérioration prévu l’article 4 de ladite directive, arrêt [Land Nordrhein-Westfalen], point 119, et arrêt du 1er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, [ci-après l’“arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland”,] point 52) ?
a)      Toute détérioration suffit-elle pour conclure à une violation
ou
b)      doit-il exister une probabilité que le paramètre indicateur de 250 mg/l pour les sulfates ne soit pas respecté,
ou
c)      des mesures correctives au sens de l’article 8, paragraphe 6, de la directive sur l’eau potable doivent-elles menacer d’accroître les efforts de traitement de purification aux fins de la production d’eau potable ?
5)      Si l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau contient également, outre le critère de contrôle matériel, des prescriptions relatives à la procédure d’autorisation administrative, la jurisprudence de la Cour relative à l’article 4 de la même directive est-elle transposable à la portée du contrôle visé à l’article 7, paragraphe 3, de ladite directive (voir arrêt [Land Nordrhein‑Westfalen], deuxième question préjudicielle) ?
6)      Le promoteur du projet doit-il également procéder à une expertise portant sur une éventuelle atteinte à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau dès que le projet est susceptible d’enfreindre les dispositions de l’article 7, paragraphe 3, de ladite directive ?
7)      Faut-il également considérer en l’espèce que l’expertise doit être disponible au moment de la décision prise au regard de la réglementation sur l’eau et que, par conséquent, une expertise effectuée a posteriori pendant la procédure judiciaire ne peut pas remédier à l’illégalité de l’autorisation accordée au regard de la réglementation sur l’eau (voir arrêt [Land Nordrhein-Westfalen], points 76 et 80 et suivants) ?
8)      Les prescriptions et interdictions découlant de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau peuvent-elles être surmontées lors de la mise en balance dans le cadre de l’autorisation en donnant la préférence à l’objectif poursuivi par le projet, par exemple lorsque les coûts de traitement de purification sont faibles ou que l’objectif du projet est particulièrement important ?
9)      L’article 4, paragraphe 7, s’applique-t-il à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ?
10)      Quelles obligations allant au-delà de l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau peut-on déduire de l’article 7, paragraphe 2, de ladite directive, de sorte qu’elles doivent être prises en compte dans une procédure d’autorisation de projet ? »
II.      La procédure devant la Cour
8.        Des observations écrites ont été déposées par la ville de Francfort-sur-l’Oder et FWA, l’Office, Lausitz et la Commission européenne.
III.      Appréciation
A.      Sur la recevabilité
9.        Si la masse d’eau utilisée par FWA pour capter l’eau brute n’était pas une masse d’eau visée à l’article 7, paragraphe 1, de la directive‑cadre sur l’eau, l’article 7, paragraphe 3, de cette directive ne serait pas applicable dans l’affaire au principal.
10.      En effet, l’Office soutient que la masse d’eau de surface de la Spree portant le numéro d’identification DERW_DEBB582_1743 ne relève pas de l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau. Une zone de sauvegarde a été établie, conformément à l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive-cadre sur l’eau, pour la masse d’eau souterraine « Untere Spree 1 » (Basse-Spree 1) (portant le numéro d’identification DEGB_DEBB_HAV_US_3‑1), laquelle figure parmi les masses d’eau recensées conformément l’article 7, paragraphe 1, de cette directive.
11.      À mon sens, l’applicabilité de l’article 7, paragraphes 1 et 3, de la directive-cadre sur l’eau à la présente affaire repose sur deux arguments
au moins.
12.      Premièrement, il existe la masse d’eau souterraine « Untere Spree 1 », que les eaux fluviales de la Spree infiltrent. Il ressort des faits, tels qu’exposés par la juridiction de renvoi, que cette masse d’eau est (ou serait) affectée par le projet en cause ; la directive-cadre sur l’eau est dès lors applicable.
13.      Dans la décision de renvoi, la juridiction de renvoi part du principe que le tronçon en cause de la Spree est une masse d’eau aux fins de l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau. Elle a en outre explicitement constaté dans son ordonnance de référé du 1er juin 2021 (ci-après l’« ordonnance du 1er juin 2021 ») que « le tronçon de la Spree en cause en l’espèce relève du champ d’application de [cette disposition] ». En effet, FWA a été autorisée, au titre de la réglementation nationale, à capter de l’eau de surface de la Spree (par infiltration) pour fournir de l’eau potable.
14.      Deuxièmement, l’Office fait valoir que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ne s’applique qu’aux masses d’eau qui ont été « recensées » conformément à l’article 7, paragraphes 1 et 2, de cette directive. La masse d’eau de surface de la Spree (DERW_DEBB582_1743) ne faisant pas partie des masses d’eau recensées en application de ces dernières dispositions, elle n’est pas une masse d’eau relevant de l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau. Cette masse d’eau n’a pas non plus fait l’objet d’une désignation en application de l’article 6, paragraphe 2, de cette directive.
15.      Certes, les autorités compétentes ne l’ont apparemment ni désignée ni recensée au titre des articles 6 et 7 de la directive-cadre sur l’eau, alors qu’elle est utilisée pour la production d’eau potable, ce qui pourrait indiquer que la République fédérale d’Allemagne a manqué à l’obligation
de tenir un registre à jour qui lui incombe en vertu de l’article 6, paragraphes 1 et 3, de cette directive, ainsi qu’à celles découlant de l’article 7 de ladite directive.
16.      En effet, afin d’expliciter l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau, le considérant 37 de cette directive précise qu’« [i]l y a lieu que les États membres recensent les eaux utilisées pour le captage d’eau potable et assurent le respect des dispositions de la [directive relative à l’eau potable] ».
17.      Cela étant, je ne pense pas qu’il soit possible d’appliquer l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau directement à des masses d’eau non recensées telles que celle en cause, car cela viderait de sa substance le régime ainsi mis en place par ces articles, requérant de recenser les masses d’eau concernées et de tenir un registre. Il y a de plus une certaine ambiguïté quant aux limites exactes des zones protégées à déterminer en vertu de l’article 6, paragraphe 2, ainsi que de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive.
18.      Étant donné que l’article 7, paragraphe 1, n’est pas directement applicable – il nécessite des mesures de transposition –, il appartient à la juridiction de renvoi de décider de la manière de procéder en application du droit allemand pour assurer la protection de ces masses d’eau (par exemple, en ordonnant à l’autorité compétente d’adopter les mesures de mise en œuvre pertinentes et de recenser les masses d’eau en cause conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau).
19.      Dans ce cadre, la juridiction de renvoi doit sauvegarder l’effet utile de la directive-cadre sur l’eau.
20.      En effet, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau impose aux États membres d’identifier certains types de masses d’eau qui doivent être protégées conformément à l’article 7, paragraphes 2 et 3, de cette directive. Il ne devrait pas être possible aux États membres de priver des masses d’eau destinées à la production d’eau potable de cette protection en s’abstenant tout simplement de les recenser (ou en ne les recensant pas dûment) (article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau), tout en autorisant, en application de la réglementation nationale, que ces mêmes masses d’eau soient utilisées pour produire de l’eau potable en les mélangeant avec des masses d’eau qui ont été dûment recensées (comme c’est le cas en l’espèce). Cela priverait à l’évidence la directive-cadre sur l’eau, et notamment son article 7, de tout effet utile.
21.      Certes, les eaux souterraines semblent bien avoir été protégées dans l’affaire au principal. Cela ne signifie pas que les États membres ne soient pas tenus de protéger également les eaux de surface utilisées pour produire de l’eau potable. Rien dans le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ne suggère – pas plus qu’il ne découle de son esprit ou de son objet – qu’il faille opérer une distinction en fonction du point de savoir si l’eau est captée directement ou indirectement (c’est-à-dire par infiltration).
22.      Il résulte des considérations qui précèdent que les questions préjudicielles déférées à la Cour sont recevables.
B.      Sur le fond
1.      Question 1
23.      La juridiction de renvoi cherche en substance à déterminer si l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau doit être interprété en ce sens que tous les membres du public directement concerné par un projet [question sous a)] ou, en tout état de cause, les personnes auxquelles ont été confiés la production et le traitement de purification de l’eau potable [question sous b)] sont habilités à faire valoir en justice les contraventions aux obligations imposées par cette disposition, dont celle de prévenir la détérioration de la qualité des masses d’eau destinées à la production d’eau potable, ainsi que celle de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.
24.      Il suffit toutefois de relever qu’il n’est en l’occurrence pas nécessaire que la Cour se prononce sur la question sous a), étant donné que les requérantes au principal sont non pas des membres du public, mais des personnes morales auxquelles la loi a confié la production et le traitement de l’eau potable.
25.      La Cour a dit pour droit que, « en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, il serait incompatible avec le caractère contraignant que l’article 288 TFUE reconnaît à une directive d’exclure en principe que les obligations qu’elle impose puissent être invoquées par les personnes concernées » et que « du moins les personnes physiques ou morales directement concernées par une violation des dispositions d’une directive en matière d’environnement doivent pouvoir exiger des autorités compétentes, le cas échéant par voie juridictionnelle, le respect des obligations en cause » (5).
26.      Afin de déterminer si les requérantes au principal sont directement concernées par une violation des obligations prévues à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, il y a lieu de tenir compte de la finalité de cette dernière ainsi que de la teneur de cette disposition (6).
27.      Ainsi qu’il ressort de son article 1er, la directive-cadre sur l’eau a pour objet
de protéger les masses d’eau, y compris celles utilisées pour la production d’eau potable.
28.      L’article 7, paragraphe 3, de cette directive impose aux États membres certaines obligations en ce qui concerne la protection des eaux utilisées pour la production d’eau potable.
29.      Une personne morale autorisée à prélever et à utiliser des eaux souterraines (ou des eaux de surface) pour la production d’eau potable fait de ces eaux souterraines (ou de ces eaux de surface) un usage légitime. Elle est dès lors directement concernée par la violation des obligations d’amélioration et de prévention de la détérioration de l’état des masses d’eau souterraine (ou d’eau de surface), cette violation étant susceptible de restreindre la faculté dont elle dispose en gênant l’utilisation légitime de ces eaux (7).
30.      En vertu du droit national, la ville de Francfort-sur-l’Oder est chargée d’approvisionner ses habitants en eau potable. Il est donc manifestement dans son intérêt de pouvoir s’acquitter de cette mission sans gêne indue – et une violation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau constitue une telle gêne – et, en particulier, de prévenir toute détérioration de la qualité des masses d’eau utilisées par elle pour la production d’eau potable. S’il en allait autrement, elle ne serait pas en mesure de remplir son devoir d’approvisionner sa population en eau potable d’une qualité appropriée.
31.      L’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau énonce également certains objectifs relatifs au traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.
32.      Il est dans l’intérêt de personnes morales telles que la ville de Francfort-sur-l’Oder et FWA de maintenir l’effort de traitement de purification dans le cadre de la production d’eau potable à un faible niveau. Elles sont toutes deux juridiquement responsables d’approvisionner la population en eau conforme à la directive relative à l’eau potable.
33.      En effet, le traitement de purification est nécessaire pour protéger la santé humaine et les exigences en matière de purification sont définies par la directive relative à l’eau potable, à laquelle l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau renvoie expressément. La directive relative à l’eau potable prévoit un mécanisme complexe qui concrétise le résultat que cette purification doit atteindre.
34.      Comme nous le verrons plus loin dans les présentes conclusions, le respect de l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau et la conformité à la directive relative à l’eau potable sont étroitement liés. Si un État membre enfreint l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau concernant un captage, cela affectera le fournisseur d’eau en ce qui concerne la conformité de son eau à la directive relative à l’eau potable (8).
35.      Dès lors, la ville de Francfort-sur-l’Oder et FWA doivent pouvoir réclamer de l’autorité compétente, chargée d’approuver un projet susceptible d’avoir une incidence négative sur le degré de purification de l’eau potable exigé par la directive relative à l’eau potable, de respecter les obligations énoncées à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, le cas échéant en saisissant les juridictions compétentes.
36.      Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, lu à la lumière de l’article 19, paragraphe 1, TUE (aux termes duquel « [l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union »), doit être interprété en ce sens que les personnes morales chargées en vertu du droit national de la production et du traitement de purification d’eau potable ou les personnes qui se sont vues confier cette production et ce traitement de purification peuvent exiger de l’autorité compétente, responsable de l’approbation d’un projet susceptible d’avoir une incidence négative sur le degré de purification de l’eau potable exigé par la directive relative à l’eau potable, de se conformer aux obligations énoncées à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. À cette fin, elles peuvent, si nécessaire,
saisir les juridictions compétentes.
2.      Question 2
37.      La juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau contient également pour les masses d’eau situées en dehors des zones de sauvegarde, au sens de la seconde phrase de cette disposition, une obligation autonome, similaire à celle prévue à l’article 4 de ladite directive, de refuser l’autorisation de projets particuliers en raison d’une violation de l’interdiction de détérioration. Dans sa question, la juridiction de renvoi cite spécifiquement l’arrêt Land Nordrhein-Westfalen, point 75.
38.      Dans un premier temps, j’analyserai la première phrase de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau afin de dégager le concept général de la protection des masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable. Dans un deuxième temps, j’examinerai si la seconde phrase de cette disposition, qui permet aux États membres d’établir des zones de sauvegarde, a une incidence sur la présente affaire.
a)      Partie 1 – Article 7, paragraphe 3, première phrase, de la directive-cadre sur l’eau
39.      Aux termes du point 75 de l’arrêt Land Nordrhein-Westfalen, « lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner des effets négatifs pour l’eau, il ne peut être autorisé que si les conditions prévues à l’article 4, paragraphe 7, sous a) à d), de [la directive-cadre sur l’eau] sont remplies. C’est aux autorités nationales compétentes pour autoriser un projet qu’il incombe de contrôler que ces conditions sont remplies avant de délivrer une telle autorisation, sans préjudice d’un éventuel contrôle juridictionnel ».
40.      Bien que cet arrêt portait sur l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau, l’interprétation de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive devrait à mon avis s’appuyer sur cette jurisprudence. En effet, l’article 7, paragraphe 3, met tout comme l’article 4 un certain nombre d’obligations à la charge des États membres, la différence étant que cette dernière disposition prévoit des obligations en matière de protection de l’eau en général, tandis que les obligations imposées par la première sont spécifiques aux masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable.
41.      Conformément à une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (9).
1)      Le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau
42.      Il ressort du libellé de cette disposition que le législateur de l’Union y a mis à la charge des États membres une obligation d’atteindre un résultat déterminé (10).
i)      La signification d’« assurent »
43.      Dans l’arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (points 31 à 33), la Cour déduit le caractère contraignant des obligations découlant de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau du fait qu’il ressort du libellé de cette disposition que celle-ci a un effet contraignant et est pertinente pour l’autorisation de projets particuliers dans le cadre du régime juridique de la protection de l’eau.
44.      En effet, aux points précités dudit arrêt, la Cour explique que les termes « mettent en œuvre » et la formulation introductive « en rendant opérationnels les programmes de mesures » attestent du caractère contraignant de cette disposition, que les autorités compétentes doivent respecter lors de l’approbation de projets particuliers.
45.      Le fait que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau dispose que les États membres « assurent la protection nécessaire pour les masses d’eau » implique que,
à l’instar de l’article 4 de cette directive, cette obligation revêt un caractère contraignant et est pertinente pour l’approbation de projets particuliers. Les termes « assurent la protection nécessaire » comportent une obligation pour les États membres d’agir en ce sens, ce qui implique qu’ils doivent comprendre le processus d’autorisation d’un projet particulier comme une mesure de mise en œuvre afin d’assurer la protection nécessaire (point 32 de l’arrêt précité).
46.      Le fait que l’article 4 et l’article 7, paragraphe 4, de la directive‑cadre sur l’eau contiennent à cet égard des formulations légèrement différentes (« les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau de surface » et « [l]es États membres assurent la protection nécessaire pour les masses d’eau recensées afin de prévenir la détérioration de leur qualité de manière à réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable ») est dépourvu de pertinence aux fins du présent examen. Le terme « assurent » implique manifestement que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs spécifiques de la directive-cadre sur l’eau. L’examen de plusieurs autres versions linguistiques de cette disposition (par exemple, des versions en langues espagnole, allemande, française, italienne et lettone) le confirme.
ii)    La signification de « protection nécessaire »
47.      L’utilisation de ces termes à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau montre que le législateur de l’Union a opté pour une « approche de prévention », par opposition à l’« approche de correction » (en bout de chaîne) adoptée dans le passé. Autrement dit, l’accent est mis non plus sur le traitement des eaux brutes contaminées afin de les rendre potables, mais sur la protection des sources d’eau utilisées.
48.      Ainsi qu’il est précisé au considérant 11 de la directive-cadre sur l’eau, « la politique [de l’Union] de l’environnement doit contribuer à la poursuite des objectifs que constituent la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement ainsi que l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, et doit être fondée sur les principes de précaution et d’action préventive » (mise en italique par mes soins).
49.      Lus à la lumière du principe de prévention, les termes « protection nécessaire » figurant à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau indiquent que, avant d’approuver un projet particulier, l’autorité compétente doit vérifier que ce projet n’aura pas d’incidences négatives sur la qualité des masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable.
iii) La signification de « masses d’eau recensées »
50.      Il ressort du libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive‑cadre sur l’eau que les mesures de protection en vertu de cet article concernent uniquement les masses d’eau qui ont été recensées. Ledit article 7, paragraphe 3, ne contient toutefois aucune restriction fondée sur la manière dont les eaux entrent dans ces masses, c’est-à-dire si cela se produit naturellement ou est le résultat d’une infiltration anthropogénique (comme c’est le cas dans l’affaire au principal). Partant, la protection doit être assurée pour l’eau contenue dans les masses d’eau recensées.
iv)    La signification de « prévenir la détérioration de leur qualité de manière à réduire le degré de traitement de purification »
51.      Cette formulation montre que les mesures que les États membres sont tenus de prendre ont pour objectif de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable et que l’obligation de prévenir à tout le moins la détérioration de la qualité des masses d’eau qui pèse sur les États membres est le moyen d’atteindre cet objectif.
52.      Le document d’orientation no 16 de la Commission (11) corrobore mon interprétation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. Ce document d’orientation, qui représente un consensus sur les meilleures pratiques trouvé par la Commission, tous les États membres ainsi que d’autres parties prenantes, explique l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau comme suit :
« En pratique, le fait de prévenir une détérioration de la qualité d’une masse d’eau souterraine ne conduira, à lui seul, pas nécessairement à une réduction du degré de traitement de purification qui peut être nécessaire pour produire de l’eau potable. Pour pouvoir réduire le traitement, il faudrait que la qualité s’améliore. Il est cependant clair que l’intention est d’éviter à tout le moins que la qualité des eaux souterraines ne se détériore. Dans l’idéal, la protection devrait suffire pour qu’il soit possible, avec le temps, de réduire le traitement de purification ».
53.      Le lien intrinsèque entre la source
(les masses d’eau souterraines et de surface utilisées pour la production d’eau potable) et le produit (l’eau potable distribuée à la population), inhérent à l’expression « de manière à réduire le degré de traitement de purification », montre que les États membres doivent respecter
dans leur gestion de l’eau potable la directive relative à l’eau potable et les critères de qualité de l’eau qui y sont énoncés.
54.      Il s’ensuit que l’élément « préven[tion de] la détérioration » dans le texte de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, associé à l’exigence de réduire le degré de traitement de purification, signifie que l’interdiction de détérioration énoncée par cette disposition vise à prévenir une situation dans laquelle les critères de qualité de l’eau énoncés par la directive relative à l’eau potable ne sont pas respectés.
v)      La signification d’« à la production d’eau potable »
55.      Cette précision indique clairement que les masses d’eau concernées sont uniquement celles qui sont utilisées pour la production d’eau potable ; elle établit également le lien nécessaire entre la directive-cadre sur l’eau et la directive relative à l’eau potable.
56.      Ainsi, le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau implique une obligation, pour les États membres, d’empêcher la réalisation de projets susceptibles d’accroître le degré de traitement de purification des masses d’eau recensées utilisées pour la production d’eau potable si, sans cet accroissement de la purification, le projet est susceptible d’avoir une incidence négative sur le respect des exigences de qualité de l’eau énoncées par la directive relative à l’eau potable.
2)      Le contexte de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau
i)      Le lien entre l’article 7, paragraphe 3, et les articles 1er et 4 de la directive-cadre sur l’eau
57.      L’analyse du contexte de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau vient confirmer mon interprétation de cet article. Premièrement, le sens de l’article 7 peut être déduit des liens existant entre cet article et d’autres dispositions de la directive-cadre sur l’eau, avant tout ses articles 1er et 4.
58.      Tout d’abord, la doctrine (par exemple, M. Faßbender dans une analyse exhaustive de la directive-cadre sur l’eau (12)) a souligné ce lien étroit ainsi que le fait que l’article 7 procède à un durcissement sur le fond, lié à l’utilisation, des objectifs énoncés à l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau. La production d’eau potable est une utilisation spécifique de l’eau, qui relève de l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau en tant que disposition générale et il est par conséquent nécessaire de tenir compte de certaines exigences pertinentes pour l’eau potable.
59.      À cet égard, les considérations relatives à l’économie de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau exposées par la Grande chambre de la Cour dans l’arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland doivent servir de guide également aux fins de l’interprétation de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, interprétation nécessaire dans la présente affaire.
60.      Cela est justifié par le fait que la directive-cadre sur l’eau, conçue comme directive-cadre, coordonne la protection de toutes les masses d’eau, y compris celles utilisées pour la production d’eau potable (13).
61.      En outre, cette dernière protection, objet de l’article 7, paragraphe 3, première phrase, de la directive-cadre sur l’eau fait partie intégrante de la protection générale des masses d’eau, en vertu de l’article 1er de cette directive, protection qui est également recherchée par l’article 4 de celle-ci (14). Partant, le régime général de protection de l’eau mis en place par les articles 1er et 4 de la directive-cadre sur l’eau, tels qu’interprétés par la Cour, renforce la compréhension de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive comme ayant un caractère protecteur et impératif.
ii)    La signification de « masses d’eau recensées »
62.      Pour comprendre la signification de ce terme, il faut considérer les deux éléments suivants de la directive-cadre sur l’eau : (i) les critères spécifiques énoncés à l’article 7, paragraphe 1, de celle-ci, et (ii) l’obligation d’établir un registre des masses d’eau recensées résultant de l’article 6, lu en combinaison avec l’article 7 de cette directive. La directive-cadre sur l’eau laisse aux États membres le soin d’adopter des mesures de mise en œuvre spécifiques afin d’assurer la bonne délimitation des zones protégées. Enfin, le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 1, de cette directive, montre clairement qu’il incombe aux États membres de se conformer audit article 7, paragraphe 1, et de recenser dûment toutes les masses d’eau concernées afin de garantir la protection de toutes les masses d’eau qui le requièrent (en particulier de celles utilisées pour la production d’eau potable).
iii) L’importance de la directive relative à l’eau potable pour définir la qualité de l’eau aux fins de l’article 7, paragraphe 3, de la directive‑cadre sur l’eau
63.      L’objet suivant de mon analyse est l’incidence de la directive relative à l’eau potable sur ce que recouvre la « bonne qualité de l’eau potable » que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau vise à garantir. L’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau dispose que, « [p]our chaque masse d’eau recensée en application du paragraphe 1, les États membres veillent, non seulement à ce qu’elle réponde aux objectifs de l’article 4 conformément aux exigences de la présente directive [...], mais aussi à ce que, dans le régime prévu pour le traitement des eaux, et conformément à la législation [de l’Union], l’eau obtenue satisfasse aux exigences de la [directive relative à l’eau potable] » (mise en italique par mes soins).
64.      L’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau établit clairement un lien entre l’article 7, paragraphe 3, de cette directive et ses objectifs de protection des eaux brutes, d’une part, et les normes et procédures existantes (visant à assurer la bonne qualité de l’eau potable) énoncées par la directive relative à l’eau potable, d’autre part. Partant, les normes applicables à l’eau potable fixées par la directive relative à l’eau potable influencent directement la gestion des captages en définissant le niveau minimal de qualité de l’eau à garantir lors du traitement des eaux et, en particulier, de la purification. Cela montre que la crédibilité d’une gestion des captages qui vise à réaliser les objectifs de l’article 7 de la directive‑cadre sur l’eau sera indissociablement liée aux normes applicables à l’eau potable fixées par la directive relative à l’eau potable (15).
65.      Dès lors, le lien étroit entre la « directive-mère » (la directive‑cadre sur l’eau, qui régit le système général de gestion de l’eau) et la « directive-fille » (la directive relative à l’eau potable, qui est spécifique à l’eau potable et une composante de ce système) ne fait aucun doute. En effet, l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau non seulement introduit les règles de la directive relative à l’eau potable pour protéger l’eau potable à l’aide de ce lien étroit, mais y ajoute également une condition supplémentaire, celle de réduire la purification à un minimum. Il ressort clairement du libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau que la protection en vertu de cette disposition doit être réalisée de telle sorte que la qualité de l’eau potable exigée par la directive relative à l’eau potable soit assurée et que le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable se réduise avec le temps.
iv)    Le rôle des paramètres indicateurs s’agissant de constater une détérioration de la qualité de l’eau
66.      Il est par ailleurs nécessaire de préciser les moyens permettant de détecter une détérioration de la qualité de l’eau. Afin de bien comprendre l’importance de l’obligation d’éviter la détérioration énoncée à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau pour la présente affaire, il faut examiner l’annexe I,
partie C, de la directive relative à l’eau potable. Je partage l’avis de la Commission selon lequel le paramètre indicateur fixé dans cette partie C, à 250 mg/l en ce qui concerne les sulfates, est pertinent s’agissant de réduire un polluant tel que les sulfates et de déterminer s’il y a une détérioration au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. Ce paramètre indicateur doit être pris en compte dans un contexte de production d’eau potable.
67.      Il s’ensuit que le lien entre la directive-cadre sur l’eau et la directive relative à l’eau potable fournit également l’un des éléments permettant de constater une détérioration de la qualité de l’eau et que ce lien est utile pour déterminer l’incidence que ce paramètre indicateur peut avoir sur le processus d’autorisation de projets particuliers, question que j’aborderai plus loin dans les présentes conclusions.
v)      Le principe de précaution et les mesures correctives
68.      Outre l’annexe I de la directive relative à l’eau potable, l’article 8 de cette directive fournit une aide précieuse à la compréhension de ce que recouvre l’obligation d’assurer la protection de l’eau potable. Cet article, intitulé « Mesures correctives et restrictions d’utilisation », précise les conséquences qui s’ensuivent en cas de non‑respect, par un État membre, des valeurs paramétriques fixées conformément à l’article 5 de cette directive. L’article 8, paragraphe 6, de la directive relative à l’eau potable dispose que, « [e]n cas de non‑respect des valeurs paramétriques ou des spécifications prévues à l’annexe I, partie C, les États membres examinent si ce non‑respect présente un risque pour la santé des personnes. Ils prennent des mesures correctives pour rétablir la qualité des eaux lorsque cela est nécessaire pour protéger la santé des personnes. »
69.      Ainsi que je l’ai mentionné plus haut, le considérant 11 de la directive-cadre sur l’eau fait référence à l’article 174 CE (devenu article 191 TFUE), qui exige que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement – ce qui inclut sa gestion de l’eau potable – soit fondée sur les principes de précaution et d’action préventive. Comme je l’expliquerai plus loin dans les présentes conclusions, l’incidence que de l’eau potable contaminée en sulfates est susceptible d’avoir sur la santé humaine n’a pas encore été pleinement étudiée. Partant, la nécessité d’assurer la protection nécessaire comme le prescrit l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, lu à la lumière des principes de précaution et de prévention, signifie que les États membres doivent procéder à une évaluation et agir avant qu’un projet susceptible d’avoir une incidence négative sur l’environnement n’ait été approuvé. Il s’ensuit qu’il existe une obligation ex ante d’évaluer des projets particuliers tels que celui en cause au principal afin d’éviter une situation exigeant de recourir à des mesures correctives.
3)      L’objectif de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau
70.      L’importance que le droit primaire de l’Union attache à la protection de l’environnement vient conforter cette interprétation de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. L’article 191, paragraphe 2, TFUE fait obligation à l’Union européenne d’assurer un niveau de protection élevé, ce qui requiert, entre autres, une politique dans le domaine de l’environnement qui soit « fondée sur les principes de précaution et d’action préventive ». Par ailleurs, l’article 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige qu’un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité soient intégrés dans les politiques de l’Union (16).
71.      En outre, l’un des objectifs poursuivis en garantissant le bon état des eaux conformément à la directive-cadre sur l’eau est de garantir l’approvisionnement de la population en eau potable (considérant 24 de la directive-cadre sur l’eau).
72.      Comme je l’ai expliqué au point 53 des présentes conclusions, il existe un lien intrinsèque entre la source (les masses d’eau souterraines et de surface utilisées pour la production d’eau potable) et le produit (l’eau potable distribuée à la population), lien qui se reflète dans l’esprit et dans l’objet de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive. Un niveau élevé de protection de la source est par conséquent indispensable pour pouvoir produire une eau potable de bonne qualité d’une manière qui soit durable.
73.      Dans l’arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (points 34 à 43), la Cour a fondé son interprétation également sur l’objectif de la directive-cadre sur l’eau : « [la directive-cadre sur l’eau] établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux [...]. Les principes communs et le cadre global d’action qu’elle arrête doivent être développés ultérieurement par les États membres au moyen de l’adoption de mesures particulières conformément aux délais prévus par cette directive. »
74.      L’article 1er de la directive-cadre sur l’eau précise en particulier que celle-ci a pour objet de contribuer à « assurer un approvisionnement suffisant en eau de surface et en eau souterraine de bonne qualité pour les besoins d’une utilisation durable, équilibrée et équitable de l’eau ».
75.      Ces constatations faites par la Cour dans l’arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland revêtent une pertinence immédiate pour l’interprétation téléologique de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive. En effet, cette disposition doit également être interprétée à la lumière de l’objectif général de la directive-cadre sur l’eau, qui inclut la « prom[otion d’]une utilisation durable de l’eau, fondée sur une protection à long terme des ressources en eau disponibles » [article 1er, premier alinéa, sous b)], laquelle est l’un des objectifs que les États membres doivent mettre en œuvre lorsqu’ils autorisent des projets particuliers.
76.      Sont par ailleurs également pertinentes les constatations relatives aux objectifs environnementaux énoncés à l’article 4 de la directive‑cadre sur l’eau, étant donné que, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, de cette directive, les objectifs énoncés audit article 4 pour les masses d’eau de surface s’appliquent également aux masses d’eau relevant de l’article 7.
77.      Il résulte des considérations qui précèdent que, pour garantir une utilisation durable des eaux pour la production d’eau potable et maintenir une bonne qualité de l’eau, il est indispensable d’éviter la pollution de ces eaux et d’agir de manière préventive. En d’autres termes, il est nécessaire de procéder à une évaluation ex ante des projets particuliers susceptibles d’avoir des incidences négatives sur la qualité des eaux utilisées pour la production d’eau potable et qui imposeraient donc d’augmenter le degré de traitement de purification, au lieu de le réduire, comme l’exige l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau.
4)      Les travaux préparatoires relatifs à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau
78.      L’interprétation ci-dessus et l’importance du paragraphe 3 de l’article 7 dans l’économie de la directive-cadre sur l’eau se confirment également à l’examen de la genèse de cette disposition.
79.      Cette genèse montre que, au début du processus législatif, la directive-cadre sur l’eau contenait uniquement
les actuels paragraphes 1 et 2 de l’article 7.
80.      L’actuel article 7, paragraphe 3, a été ajouté à un stade ultérieur, au cours du processus de consultation entre le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen (17). Ce faisant, le législateur de l’Union visait à rendre les dispositions de l’article 7 plus strictes et à montrer clairement que la nouvelle approche de la gestion des eaux accordait la priorité à la protection ex ante des eaux brutes sur une augmentation ex post du degré de traitement de purification.
b)      Partie 2 – Article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive-cadre sur l’eau
81.      Dans sa deuxième question, la juridiction de renvoi mentionne également l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive‑cadre sur l’eau, aux termes duquel « [l]es États membres peuvent établir des zones de sauvegarde pour [les] masses d’eau [visées à l’article 7, paragraphe 3, première phrase, de la directive-cadre sur l’eau] ».
Je considère toutefois, tout comme la Commission, que cette possibilité est sans incidence sur les obligations énoncées à l’article 7, paragraphe 3, première phrase, dans la mesure où ces obligations sont également d’application s’agissant de masses d’eau situées en dehors de telles zones de sauvegarde.
82.      Le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau est clair. La mise en place de zones de sauvegarde est une possibilité, mais elle n’a aucune incidence sur un cas tel que celui en cause au principal. L’établissement de telles zones pour protéger les eaux souterraines n’est qu’une mesure parmi d’autres. Cela ressort clairement de la formulation « les États membres assurent la protection nécessaire », qui est ensuite suivie, dans la phrase suivante, de « les États membres peuvent établir des zones de sauvegarde pour ces masses d’eau ».
83.      Comme l’explique le document d’orientation no 16, « la seconde phrase de l’article 7, paragraphe 3, permet aux États membres d’établir, s’ils le jugent opportun, des zones de sauvegarde à l’intérieur desquelles la protection nécessaire peut être plus ciblée. Dans un certain nombre d’États membres, ce sont ces zones qui sont communément comprises comme “zones de protection de l’eau potable”. […] L’objectif est de prévenir,
pour tout contaminant, les détériorations résultant de pressions anthropogéniques qui pourraient nécessiter un traitement supplémentaire afin que les normes auxquelles l’eau potable doit répondre soient respectées » (p. 13, mise en italique par mes soins).
84.      Par conséquent, l’obligation générale de protection telle qu’interprétée ci-dessus concerne toutes les masses d’eau recensées en application de l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau, mais l’établissement d’une zone de sauvegarde n’est qu’une mesure supplémentaire et facultative, qui viendra s’ajouter à la protection générale si un État membre l’estime nécessaire (18).
c)      Conclusion concernant la question 2
85.      Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau fait partie intégrante du système de protection des eaux établi par l’article 4 de cette directive. Il comporte une interdiction de détérioration de la qualité de l’eau en ce que l’autorisation d’un projet particulier susceptible d’entraîner une telle détérioration mettra l’État membre concerné dans l’impossibilité de satisfaire à son obligation de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable. Les mesures de protection nécessaires comportent l’obligation pour les États membres de procéder à une évaluation ex ante des projets particuliers susceptibles d’avoir une incidence négative sur la qualité des masses d’eau recensées utilisées pour la production d’eau potable, indépendamment du type d’eau contenue dans ces masses. Le but est (i) d’agir de façon préventive et d’éviter une détérioration de la qualité de l’eau, (ii) de réduire, avec le temps, le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable, dans le cadre de l’objectif de garantir une utilisation durable des ressources d’eau, et (iii) de prévenir une situation dans laquelle il serait nécessaire d’adopter des mesures correctives en application de la directive relative à l’eau potable. Cette obligation s’applique indépendamment du point de savoir si la masse d’eau concernée se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur d’une zone de sauvegarde au sens de l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive-cadre sur l’eau.
3.      Questions 3 et 4
a)      Qu’est-ce qui constitue une infraction à l’interdiction de détérioration au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ?
86.      J’estime qu’il convient de traiter ces questions ensemble, étant donné qu’elles portent toutes deux sur le critère d’appréciation d’une infraction à l’interdiction de détérioration de la qualité de l’eau énoncée à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. La juridiction de renvoi cherche en substance à savoir ce qui constitue une infraction à l’interdiction de détérioration énoncée par cette disposition. Elle demande, en particulier, si toute détérioration est suffisante pour conclure à une infraction ou si le paramètre indicateur de 250 mg/l, fixé pour les sulfates par l’annexe I, partie C, de la directive relative à l’eau potable, doit avoir été franchi ou s’il doit exister un risque que soient prises des mesures correctives au sens de l’article 8, paragraphe 6, de cette directive (mesures ayant pour conséquence que le traitement aux fins de la production d’eau potable devient plus coûteux ou compliqué).
87.      Ainsi que je l’ai relevé ci-dessus, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau oblige les États membres à prévenir la détérioration de la qualité des masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable de manière à réduire le degré de traitement de purification nécessaire.
88.      Concernant le terme « détérioration », la Cour a déjà jugé, à propos de l’article 4, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau, relatif à la « notion de “détérioration de l’état” d’une masse d’eau de surface », qu’il s’agissait d’une « notion de portée globale », dont le contenu devait être déterminé en tenant compte de ses termes, de son contexte et des objectifs poursuivis par les dispositions en cause (19). Il convient de suivre la même approche lors de l’analyse de la détérioration de la qualité des eaux utilisées pour la production d’eau potable.
89.      En ce qui concerne, en premier lieu, le libellé de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, deux éléments sont à prendre en compte pour définir la notion de « détérioration ». D’une part, cet article se réfère à la qualité de l’eau sans établir le moindre lien avec l’état de l’eau ou une autre caractéristique, quelle qu’elle soit. D’autre part, cet article porte spécifiquement sur la qualité de l’eau potable, restreignant ainsi son champ d’application aux masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable. Le libellé de cet article implique donc que la notion de « détérioration » recouvre toute activité ayant une incidence négative sur les masses d’eau spécifiquement utilisées pour la production d’eau potable.
90.      En ce qui concerne, en deuxième lieu, le contexte dans lequel s’inscrit l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, je ferai les observations suivantes.
91.      La juridiction de renvoi demande en substance si les paramètres microbiologiques, chimiques et indicateurs figurant à l’annexe I de la directive relative à l’eau potable peuvent servir de point de référence pour une interdiction de détérioration de la qualité de l’eau en vertu de l’article 7, paragraphe 3, première phrase, de la directive relative à l’eau potable.
92.      D’après moi, cette question doit recevoir une réponse positive.
93.      Il en va en tout état de cause ainsi en ce qui concerne les sulfates. Comme nous le verrons ci-après, s’il existe un risque pour la santé humaine, le paramètre indicateur constitue un point de référence pertinent aux fins de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau.
94.      En ce qui concerne, en troisième lieu, les objectifs de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, cette disposition doit également être interprétée au regard des objectifs généraux de cette directive, qui incluent la promotion d’une « utilisation durable de l’eau, fondée sur une protection à long terme des ressources en eau disponibles » [article 1er, premier alinéa, sous b), de la directive-cadre sur l’eau]. Une utilisation durable de ces ressources pour la production d’eau potable inclut nécessairement, au minimum, d’éviter toute pollution de ces ressources afin d’atteindre l’objectif d’en réduire le traitement de purification.
95.      Ainsi que je l’ai souligné au point 76 des présentes conclusions, sont par ailleurs également pertinents les arguments tirés des objectifs environnementaux énoncés à l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau, étant donné que, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, de cette directive, les objectifs énoncés à l’article 4 de celle-ci pour les masses d’eau de surface s’appliquent également aux masses d’eau relevant de l’article 7. Comme je l’ai exposé ci-dessus, l’interdiction de détérioration énoncée à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau est étroitement liée au traitement de purification. Le traitement de purification est, quant à lui, lié au polluant en cause ; l’évaluation de l’interdiction de détérioration de la qualité de l’eau dépend par conséquent nécessairement de la nature du polluant. La présente affaire concerne les sulfates, qui sont une valeur paramétrique de contrôle ; les conséquences juridiques pertinentes découlent dès lors de l’article 8, paragraphe 6, de la directive relative à l’eau potable.
96.      D’une part, dans la mesure où la directive relative à l’eau potable semble considérer que l’impact des sulfates sur la production d’eau potable est, comparativement, peu dangereux (la note 1 de l’annexe I, partie C, de cette directive précise à cet égard uniquement que « les eaux ne doivent pas être agressives »), les sulfates devraient être traités de façon moins stricte que, par exemple, les polluants visés dans les parties A et B de cette annexe.
97.      D’autre part, il convient de se rappeler également que, dans des publications scientifiques plus récentes, l’argument a été avancé que les sulfates peuvent en réalité affecter l’état d’une masse d’eau et être plus dangereux pour la santé humaine que l’on ne pensait jusqu’à présent (20).
98.      Sur la base de cette analyse juridique, je partage l’avis de la Commission selon lequel le paramètre indicateur pour les sulfates de 250 mg/l, tel que fixé par l’annexe I, partie C, de la directive relative à l’eau potable, est pertinent pour déterminer s’il y a une détérioration de la qualité au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. Ce paramètre indicateur doit être pris en compte dans un contexte de production d’eau potable, comme c’est le cas dans l’affaire au principal.
99.      Toutefois, même si un simple dépassement de ce paramètre indicateur n’entraîne pas automatiquement une telle détérioration, il n’en demeure pas moins que ce paramètre est pertinent dès lors qu’il constitue un point de référence. L’article 7, paragraphe 1, de la directive relative à l’eau potable fait obligation aux États membres de surveiller la qualité de l’eau potable, notamment au regard des paramètres indicateurs visés à l’article 5 de ladite directive. À cet égard, en ce qui concerne les paramètres figurant à l’annexe I, partie C, les valeurs doivent, aux termes de
l’article 5, paragraphe 2, seconde phrase, de cette directive, être fixées « uniquement à des fins de contrôle et en vue du respect des obligations imposées par l’article 8 » (mise en italique par mes soins).
100. Il ressort du considérant 11 de cette directive que la valeur indicative fixée pour les sulfates ne constitue pas un paramètre « concernant directement la santé ». Contrairement à ce qui est prévu pour les paramètres indicateurs fixés par l’annexe I, parties A et B (voir article 8, paragraphe 2, de la directive relative à l’eau potable), les États membres ne sont par conséquent pas nécessairement tenus de prendre, en cas de dépassement, des mesures correctives pour rétablir la qualité de l’eau. En vertu de l’article 8, paragraphe 6, de la directive relative à l’eau potable, ils doivent d’abord examiner « si ce non‑respect présente un risque pour la santé des personnes » et ils ne sont tenus de prendre des mesures correctives que « lorsque cela est nécessaire pour protéger la santé des personnes ».
101. Toutefois, si le dépassement du paramètre indicateur fixé pour les sulfates présente un risque pour la santé humaine et que l’État membre concerné ne prend pas les mesures correctives nécessaires pour rétablir la qualité de l’eau, je considère, comme la Commission, que cela constitue non seulement une violation de l’article 8, paragraphe 6, de la directive relative à l’eau potable, mais également un manquement à l’obligation de prévenir toute détérioration de la qualité des masses d’eau concernées et de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable, conformément à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau.
102. Il s’ensuit qu’une détérioration de la qualité de l’eau au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau est constituée lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner un dépassement des paramètres établis en application de la directive relative à l’eau potable. Toutefois, lorsqu’est en cause un polluant figurant à l’annexe I, partie C, de la directive relative à l’eau potable, tel que les sulfates, le seul fait que la concentration de ce polluant constatée dépasse ce paramètre ne suffit pas à constituer une détérioration. Dans ce type de cas, pour qu’une détérioration de la qualité de l’eau au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau soit établie, il faut un risque pour la santé humaine et, par voie de conséquence, qu’il soit nécessaire d’ajuster le processus de purification pour prévenir ce risque.
103. Je passe à présent à la question de savoir si, en dépit de la seule obligation de surveiller le niveau de sulfates (annexe I, partie C, de la directive relative à l’eau potable), qui pourrait être un indice de ce que l’évaluation de l’impact du projet individuel sur la teneur en sulfates pourrait également être effectuée ex post dans le cadre de la surveillance, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau doit être lu comme imposant une obligation de procéder à une évaluation ex ante des projets particuliers tels que celui en cause au principal.
b)      Examen de la décision d’approbation de projet
104. L’étude de la littérature scientifique, et même de la décision d’approbation en cause en l’espèce, montre qu’il existe d’importantes incertitudes quant à l’influence que de l’eau potable contaminée par des sulfates est susceptible d’avoir sur la santé humaine. Lu à la lumière des principes de précaution et de prévention, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau impose de procéder dûment à une évaluation au titre de cette disposition avant de prendre une décision d’approbation.
105. Dans sa décision d’approbation de projet (page 174), l’Office déclare que, en conséquence du projet en cause, une légère augmentation de la teneur en sulfates est attendue [voir également page 46, point 1.3.3.13, de cette décision, qui montre que l’Office reconnaît les risques : « [a]fin d’éviter une dégradation de l’état ou du potentiel écologiques des masses d’eau de surface en aval ayant un rang prioritaire en ce qui concerne la continuité écologique, les émissions de sulfates provenant du lac doivent être gérées de sorte à ce que les eaux sortant du lac au point de contrôle 1 (ouvrage de sortie) respectent la valeur maximale en sortie à long terme de 620 mg/l »]. En dépit de ce qui précède, la conformité du projet en cause (y compris le trop-plein du Cottbuser Ostsee) aux dispositions de la directive-cadre sur l’eau en ce qui concerne l’article 7 de cette dernière n’a tout simplement pas été examinée dans le cadre de la procédure d’approbation. C’est exclusivement au regard de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau qu’un tel examen a été effectué. L’Office admet lui-même que la pollution réelle en sulfates n’a pas encore été examinée, lorsqu’il déclare dans la décision d’approbation du projet (page 175) que « [l]e degré réel de dilution ou de réduction jusqu’à l’usine de production d’eau de Briesen doit toutefois être concrètement déterminé ». En ce qui concerne l’appréciation portée par l’Office selon laquelle « le projet ne fait pas obstacle à ce que la production d’eau potable soit garantie » (décision d’approbation du projet, page 175), je considère, comme la juridiction de renvoi, que ce point n’a pas fait à suffisance l’objet d’études techniques (21).
106. L’examen de la décision d’approbation du projet montre que l’incidence du projet en cause sur la teneur en sulfates n’a pas été analysée en détail. L’interdépendance entre la teneur accrue des eaux souterraines en cas d’inondation et l’entrée diffuse de sulfates dans la rivière Spree qui est attendue n’a pas été analysée (voir page 173 de la décision d’approbation). Une augmentation de la teneur en sulfates de la masse d’eau souterraine est attendue (pages 171 et 174), alors que, à long terme, aucune exposition supplémentaire n’est attendue (page 172). La décision d’approbation elle-même admet explicitement que « [l]e degré réel de dilution ou de réduction jusqu’à l’usine de production d’eau de Briesen doit toutefois être concrètement déterminé » (page 175). Plus loin, elle indique que, « en pratique, il est impossible de quantifier les sulfates apportés à la masse d’eau souterraine
en conséquence du projet ».
c)      La littérature scientifique sur les dangers de la pollution par les sulfates
107. Une étude exhaustive sur la pollution des écosystèmes d’eau douce par les sulfates (22) a conclu que « la littérature étudiée montre clairement que la pollution [par les sulfates] peut avoir des effets toxiques sur les plantes aquatiques et les organismes animaux, y compris, entre autres, les poissons, les invertébrés et les amphibiens, et qu’elle peut également avoir des conséquences négatives pour la santé humaine ». Selon les auteurs de cette étude, « la nécessite d’agir en vue de réduire la teneur en sulfates des masses d’eau est grande. [...] Par notre étude, nous souhaitons attirer l’attention sur le problème, montrer la situation actuelle en ce qui concerne la réduction de la pollution par les sulfates et souligner en même temps le caractère encore à de nombreux égards lacunaire des connaissances » (23).
108. Cette même étude examine le problème de pollution par les sulfates qui est précisément en cause dans l’affaire au principal (pollution par les sulfates et la rivière Spree) : « on sait peu des effets directs d’une absorption importante [de sulfates], en particulier par l’eau potable, sur la santé » et, « aujourd’hui, les niveaux persistants, voire en augmentation, de [sulfates] dans les écosystèmes d’eau douce résultent d’activités humaines diverses, [...] qui menacent tant la fonction de ces écosystèmes que les réserves d’eau potable ». En particulier, « parmi les exemples caractéristiques d’écosystèmes aquatiques qui ont donné lieu à des recherches approfondies sur le [drainage minier acide] figure la rivière Spree [(24)], [...] il semble peu probable que les teneurs en [sulfates] en aval reviennent à des niveaux “naturels” en quelques années, ou même décennies, après l’arrêt des activités minières. Par exemple, les concentrations de [sulfates] dans la rivière Spree […] ont augmenté au cours des dernières décennies en conséquence de l’abandon des mines de lignite à ciel ouvert et de la remontée du niveau de la nappe phréatique qui s’est ensuivie […] En conséquence, des concentrations élevées de [sulfates] ont été enregistrées dans les lacs en aval du système de la Spree, dépassant fréquemment la limite de 250 mg L-1 pour l’eau potable en Allemagne [...], ce qui est très problématique, étant donné que ces masses d’eau sont utilisées comme sources d’eau potable – typiquement par un captage des eaux souterraines par filtration sur berge. L’extraction de lignite destinée à la production d’énergie cessant dans de nombreux pays, il semble raisonnable de considérer que les exportations de [sulfates] à partir de ces régions continueront de constituer un problème environnemental » (25).
d)      Conclusion concernant l’utilisation d’une valeur paramétrique
109. Compte tenu de l’importance croissante des principes de précaution et de prévention en droit de l’environnement, il convient d’interpréter l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau d’une manière qui, lorsqu’est en cause un polluant soupçonné d’avoir des effets néfastes sur la santé humaine, ne permette pas d’attendre que la pollution se soit déjà produite. Dès lors, je considère que, même lorsque la valeur paramétrique est, comme celle fixée pour les sulfates, principalement destinée à des fins de surveillance,
elle constitue également un indicateur pertinent aux fins d’une évaluation préventive visant à établir des risques de détérioration de la qualité de l’eau en application de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau.
4.      Questions 5, 6 et 7
110. Il est opportun d’examiner ces questions ensemble, dans la mesure où la juridiction de renvoi cherche en substance à savoir ainsi si, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, l’autorité compétente est tenue d’effectuer ou de commander une expertise sur l’éventuelle détérioration de la qualité de la masse d’eau concernée par le projet avant que le projet ne soit autorisé et si, à défaut, cette expertise peut être réalisée ex post, au cours de la procédure juridictionnelle (afin de remédier à l’illégalité entachant l’autorisation accordée en vertu de la réglementation nationale).
111. Ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, lu à la lumière des principes de précaution et de prévention, exige d’éviter toute situation qui nécessiterait de prendre des mesures correctives. Comme il ressort de la littérature scientifique citée ci-dessus, le fait que le danger et l’incidence négative des sulfates sur l’eau utilisée pour la production d’eau potable n’ont pas encore été évalués et établis à suffisance, vient, en conjonction avec les principes de précaution et de prévention, étayer mon interprétation selon laquelle l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau exige que les projets particuliers tels que celui en cause au principal fassent l’objet d’une évaluation ex ante.
112. Il ressort de mon analyse, exposée ci-dessus, de la signification de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau que cette évaluation ex ante doit effectuée suivant deux grandes lignes. La première sera d’examiner l’incidence sur la santé humaine si la purification reste inchangée, y compris,
compte tenu du lien établi entre les deux directives, le point de savoir quelles mesures correctives seront nécessaires en application de la directive relative à l’eau potable. La seconde consistera à évaluer l’incidence sur le degré de traitement de purification, à savoir si, en cas d’approbation et de réalisation du projet, il sera toujours possible de produire une eau de même niveau de qualité à l’aide des méthodes existantes.
113. Il peut être utile de préciser dans ce contexte le type de mesures ex ante que les autorités compétentes peuvent prendre pour satisfaire aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau.
114. Ces mesures consistent à (i) recenser les masses d’eau en application de l’article 7, paragraphe 1, de la directive-cadre sur l’eau, (ii) surveiller les masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable et (iii) évaluer les projets particuliers afin d’établir s’ils sont susceptibles d’entraîner une détérioration de la qualité des masses d’eau au point que l’État membre serait dans l’impossibilité de respecter son obligation de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.
115. S’agissant du type de mesures qui doivent être prises au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, je soulignerai que la dernière refonte de la directive sur l’eau potable [directive (UE) 2020/2184 (26)], qui devait être transposée au plus tard le 12 janvier 2023, impose à son article 8 aux États membres l’obligation de « veill[er] à ce que l’évaluation et la gestion des risques liés aux zones de captage pour des points de prélèvement d’eaux destinées à la consommation humaine soient effectuées ».
116. Par conséquent, je considère que cette nouvelle disposition (qui renvoie expressément à deux reprises à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau) impose, tout comme l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, aux États membres de prendre des mesures qui concernent non seulement l’eau qui se trouve dans nos verres, mais également les masses d’eau à partir desquelles l’eau est captée et traitée en vue de produire de l’eau potable.
117. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que, « au cours de la procédure d’autorisation d’un projet, et donc avant la prise de décision, les autorités compétentes sont tenues, en vertu de l’article 4 de la [directive-cadre sur l’eau], de contrôler si ce projet peut entraîner des effets négatifs sur l’eau qui seraient contraires aux obligations de prévenir la détérioration et d’améliorer l’état des masses d’eau de surface et souterraine. Cette disposition s’oppose, par conséquent, à ce qu’un tel contrôle n’intervienne qu’après ce moment » (27).
118. Au regard de cette jurisprudence et dès lors que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau fait partie intégrante du système de protection des eaux établi par l’article 4 de cette directive, l’incidence sur les masses d’eau utilisées pour la production d’eau potable – ce qui est une question qui concerne la santé humaine directement – doit nécessairement être évaluée avant que le projet ne soit autorisé.
119. Les observations qui précèdent confirment mon analyse selon laquelle l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, lu à la lumière des principes de précaution et de prévention, doit être interprété en ce sens que les mesures de protection nécessaires comportent l’obligation, pour les États membres, de procéder à une évaluation ex ante des projets particuliers susceptibles d’avoir des incidences négatives sur la qualité des masses d’eau recensées utilisées pour la production d’eau potable.
120. Partant, l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau impose à l’autorité compétente concernée de ne pas approuver un projet lorsque celui-ci est susceptible d’entraîner une détérioration de la qualité de la masse d’eau concernée et, en conséquence, une augmentation du degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable tant que n’a pas été effectuée d’évaluation au titre de l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau, lu en conjonction avec la directive relative à l’eau potable. En d’autres termes, cette évaluation constitue une étape procédurale obligatoire avant qu’un projet ne puisse être examiné en vue de son éventuelle approbation.
121. Il ressort de la décision de renvoi, du dossier dont dispose la Cour et des observations présentées par les parties au cours de l’audience que cette évaluation a fait totalement défaut dans l’affaire au principal. En effet, la seule évaluation qui a été effectuée l’a été au regard de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau.
122. Ainsi que l’ont fait observer la ville de Francfort-sur-l’Oder et FWA, dans l’affaire au principal, l’évaluation du projet a été réalisée au regard de l’interdiction générale de détérioration énoncée à l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau. Or, cette évaluation ne répond manifestement pas aux exigences de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive en ce qu’il vise à « prévenir la détérioration de [la] qualité de [l’eau] » et à « réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable ». Faire abstraction de ces exigences risque d’avoir une incidence sur la protection de la santé humaine assurée dans le cadre de la procédure d’autorisation et sur l’issue de cette procédure d’autorisation, sur laquelle il appartient désormais à la juridiction de renvoi de statuer.
123. Il s’ensuit que l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau impose à l’autorité compétente de vérifier au cours de la procédure d’approbation d’un projet – et donc avant que la décision d’approbation ne soit prise – si le projet en cause est susceptible d’avoir une incidence négative sur le respect des obligations énoncées à cet article. Cette disposition exclut que cette vérification puisse être postérieure à l’approbation.
5.      Questions 8 et 9
124. Il convient de traiter ces questions ensemble. La juridiction de renvoi demande en substance si l’interdiction de détérioration spécifique à l’eau potable en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau peut être surmontée par une mise en balance des intérêts avec l’objectif poursuivi par le projet (par exemple, lorsque le traitement de purification nécessaire est peu coûteux et simple ou lorsque le projet revêt une importance particulière) ou si l’article 4, paragraphe 7, de cette directive s’applique audit article 7, paragraphe 3.
125. En premier lieu, ainsi qu’il découle du point 51 des présentes conclusions, les mesures que les États membres sont tenus de prendre en application de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau ont pour objectif de réduire le degré de traitement de purification de l’eau nécessaire à la production d’eau potable et l’obligation de prévenir à tout le moins la détérioration de la qualité des masses d’eau qui pèse sur les États membres est le moyen d’atteindre cet objectif.
126. En deuxième lieu, l’interdiction de détérioration de la qualité de l’eau qui régit l’autorisation de projets particuliers au titre de cette disposition vise à réaliser cet objectif.
127. En troisième lieu, ainsi que je l’exposerai ci-après, certains projets particuliers peuvent néanmoins être approuvés, pour autant qu’ils remplissent certaines conditions, soit en vertu de l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau, soit en application du principe de proportionnalité.
128. Dans l’arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (points 44 à 47), la Cour fonde son interprétation de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau sur le régime de dérogation prévu à l’article 4, paragraphe 7, de cette directive.
129. Le libellé de l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau revêt de l’importance en ce qu’il montre que le champ d’application de cette disposition s’étend au-delà de l’article 4, puisqu’il dispose expressément dans son introduction, de manière tout à fait générale, que les États membres « ne commettent pas une infraction à la présente directive » (mise en italique par mes soins) lorsque les conditions de cette disposition sont remplies. Il ne précise pas que les États membres ne commettent pas une infraction au présent article.
130. Par ailleurs, le fait que l’article 4 renvoie à l’article 7 de la directive-cadre sur l’eau montre que ces dispositions s’imbriquent l’une dans l’autre et que les obligations découlant de l’article 4, paragraphe 1, et celles découlant de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau sont étroitement liées.
131. Toutefois, contrairement à l’affirmation de la Commission selon laquelle l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau s’applique inconditionnellement à l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, il ressort clairement des deux alinéas figurant au début dudit article 4, paragraphe 7, qu’il ne s’applique qu’aux activités susceptibles d’affecter l’état des masses d’eau.
132. Par conséquent, il convient d’interpréter l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau en ce sens qu’il s’applique à la procédure d’autorisation de projets particuliers qui ont une incidence sur les obligations en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, mais uniquement dans le cas où ces projets sont susceptibles d’affecter l’état de masses d’eau. Dans ce type de cas, l’article 4, paragraphe 7, de la directive-cadre sur l’eau, tel qu’interprété par la Cour, fournit aux autorités compétentes des États membres des orientations quant à la marche à suivre par elles dans le cadre de la procédure d’autorisation.
133. Il est toutefois possible, dans certains cas, que la détérioration de la qualité, interdite par l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, n’affecte pas l’état des masses d’eau. S’agissant de tels projets, qui sont susceptibles d’avoir une incidence négative sur les obligations en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau (mais non sur l’état des masses d’eau), je considère que c’est le principe de proportionnalité, et non l’article 4, paragraphe 7, de cette directive, qui s’applique dans le cadre de la procédure d’autorisation.
134. L’économie d’ensemble de la directive-cadre sur l’eau, telle qu’elle ressort en détail de son article 4, montre que le législateur de l’Union a considéré que, dans certaines conditions, une dérogation aux obligations imposées par cette directive aux États membres peut être autorisée. L’article 7 de la directive-cadre sur l’eau lui-même ne fait toutefois pas référence à une éventuelle dérogation. D’après moi, interpréter l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau en ce sens qu’il comporte une obligation absolue d’exclure toute détérioration de la qualité de l’eau pourrait faire naître pour les États membres des difficultés insurmontables à assurer une bonne gestion de leurs ressources en eau à court terme. Dans ce type de situation, une interdiction de détérioration en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau au cours de la procédure d’autorisation d’un projet particulier doit être interprétée à la lumière du principe de proportionnalité et d’une mise en balance des intérêts, notamment avec l’objectif poursuivi par le projet. Le fait que le considérant 32 de la directive-cadre sur l’eau précise que des dérogations « en raison d’un intérêt public supérieur » sont possibles milite en ce sens.
135. Partant, au cours de la procédure d’autorisation d’un projet particulier susceptible d’avoir une incidence négative sur les obligations en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, l’autorité compétente sera tenue d’évaluer la nécessité d’interdire ce projet si elle a établi que celui-ci pouvait causer une détérioration de la qualité de l’eau et, par voie de conséquence, mettre l’État membre dans l’impossibilité de satisfaire à son obligation de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable.
L’importance que revêt à cet égard l’élément de « nécessité » se reflète dans le libellé dudit article 7, paragraphe 3. Celui-ci dispose lui-même clairement qu’il incombe aux États membres d’assurer « la protection nécessaire pour les masses d’eau recensées afin de prévenir la détérioration de leur qualité de manière à réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable ».
136. Cette exigence de nécessité (28), lue à l’aune du principe de proportionnalité, requiert que les États membres aient recours à des mesures qui, tout en permettant d’atteindre les objectifs de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, « ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause [...], étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés » (29).
137. Il s’ensuit que la juridiction de renvoi devra vérifier, dans le cadre de l’application du principe de proportionnalité, si la procédure d’autorisation du projet particulier a bien comporté une mise en balance des intérêts. Cette mise en balance vise à établir si l’objectif poursuivi par le projet peut l’emporter sur l’interdiction de détérioration de la qualité de l’eau énoncée à l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau. Il ne le pourra toutefois que pendant une courte période (pour autant que, à long terme, le respect dudit article 7, paragraphe 3, soit garanti) et si les conditions suivantes sont réunies : (i) le traitement de purification nécessaire requiert peu de ressources et en requerra moins encore avec le temps ; (ii) le projet est particulièrement important et l’existence d’un intérêt public supérieur a été établie ; (iii) toutes les mesures nécessaires sont prises pour atténuer, avec le temps, l’incidence négative sur les obligations découlant de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau, et (iv) le projet ne fait pas naître, pour l’État membre, de difficultés sérieuses à assurer la conformité de l’eau potable à la directive relative à l’eau potable.
6.      Question 10
138. La juridiction de renvoi demande quelles obligations, outre celles résultant de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau, peuvent être déduites de l’article 7, paragraphe 2, de ladite directive, et doivent par conséquent être prises en compte dans le cadre d’une procédure d’autorisation de projet.
139. L’article 4 de la directive-cadre sur l’eau impose aux États membres l’obligation de « refuser l’autorisation d’un projet particulier lorsqu’il est susceptible de provoquer une détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou lorsqu’il compromet l’obtention d’un bon état des eaux de surface ou d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique de telles eaux à la date prévue par cette directive » (30) (sous réserve de l’octroi d’une dérogation). Cela vaut également pour les masses d’eau souterraine.
140. Il s’ensuit que l’article 4 s’applique à la protection des masses d’eau en tant que telles.
141. L’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau va au‑delà de cette obligation.
142. Il dispose que, « [p]our chaque masse d’eau recensée en application du paragraphe 1, les États membres veillent, non seulement à ce qu’elle réponde aux objectifs de l’article 4 conformément aux exigences de la présente directive pour les masses d’eau de surface, y compris les normes de qualité établies au niveau communautaire au titre de l’article 16, mais aussi à ce que, dans le régime prévu pour le traitement des eaux, et conformément à la législation communautaire, l’eau obtenue satisfasse aux exigences de la [directive relative à l’eau potable] ».
143. Il ressort ainsi clairement de cette disposition que l’eau captée et traitée en vue de la consommation humaine doit, à la fin, répondre aux exigences de la directive relative à l’eau potable, c’est-à-dire qu’elle doit être propre à la consommation humaine.
144. Je partage à cet égard l’avis de la Commission selon lequel cette exigence va – à l’instar de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre sur l’eau – au-delà des obligations énoncées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), et paragraphe 1, sous b), i), de cette directive. En d’autres termes, l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau ajoute une dimension supplémentaire à l’article 4 de cette directive (et offre une protection plus étendue que l’article 4), laquelle vise notamment la santé humaine et se fonde sur la directive relative à l’eau potable. Il existe donc une obligation non seulement de protéger une masse d’eau en application de l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau, comme prévu en détail par cet article, mais également de traiter cette masse conformément à l’article 7, paragraphe 2, de cette directive afin de satisfaire aux exigences de la directive relative à l’eau potable.
145. Ainsi, contrairement à ce que soutient Lausitz, l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau n’a pas un caractère purement déclaratoire ; l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau doit donc également être pris en compte dans le cadre de la procédure d’approbation d’un projet pour vérifier si les conséquences de la réalisation du projet en cause sont susceptibles d’avoir une incidence sur le régime prévu pour le traitement d’une masse d’eau en vue d’atteindre les objectifs de la directive relative à l’eau potable.
146. Je soulignerai que le document d’orientation no 16 explique, concernant l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau, que « les objectifs de l’article 4 (à savoir état, prévenir ou limiter, mise en œuvre de l’inversion de tendance et autres objectifs en matière de zones protégées) doivent être atteints indépendamment de la réalisation de l’objectif de l’article 7, paragraphe 2 ; et les exigences de la directive relative à l’eau potable [...] doivent être respectées. Cela comprend une obligation générale de garantir que l’eau soit exempte de toute contamination qui pourrait constituer un danger pour la santé humaine et l’obligation de respecter les normes formelles de la directive relative à l’eau potable au point de livraison aux consommateurs (c’est-à-dire au robinet) ».
147. D’après moi, l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau ajoute un élément supplémentaire à la mise en balance des intérêts au titre de cette directive, à savoir qu’un projet ne peut être approuvé que lorsque sa réalisation n’a pas d’incidence négative sur l’eau (du robinet) fournie aux habitants de la zone concernée. Je considère que cela signifie qu’un projet peut uniquement être approuvé s’il comporte, le cas échéant, un ensemble de mesures nécessaires visant à garantir que le respect de la directive relative à l’eau potable ne soit pas remis en cause.
148. Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 7, paragraphe 2, de la directive-cadre sur l’eau doit être interprété en ce sens que cette disposition comprend, tout comme l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, des obligations allant au-delà de celles visées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), et paragraphe 1, sous b), i), de ladite directive, qui doivent être prises en compte dans le cadre d’une procédure d’approbation d’un projet. Un projet peut, notamment, uniquement être approuvé s’il comporte un ensemble de mesures nécessaires visant à garantir que le respect de la directive relative à l’eau potable ne soit pas remis en cause.
IV.      Conclusion
149. Je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Cottbus (tribunal administratif de Cottbus, Allemagne) :
Question 1
Il convient d’interpréter l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60/EC du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, en ce sens que les personnes morales chargées en vertu du droit national de la production et du traitement de purification d’eau potable ou les personnes qui se sont vues confier cette production et ce traitement de purification peuvent exiger de l’autorité compétente, responsable de l’approbation d’un projet susceptible d’avoir une incidence négative sur le degré de purification de l’eau potable exigé par la directive 98/83/EC du Conseil, du 3 novembre 1998, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, de se conformer aux obligations énoncées à l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60. À cette fin, elles peuvent, si nécessaire,
saisir les juridictions compétentes.
Question 2
L’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60 comporte une interdiction de détérioration de la qualité de l’eau en ce que l’autorisation d’un projet particulier susceptible d’entraîner une telle détérioration mettra l’État membre concerné dans l’impossibilité de satisfaire à son obligation de réduire le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable. Les mesures de protection nécessaires comportent l’obligation pour les États membres de procéder à une évaluation ex ante des projets particuliers susceptibles d’avoir une incidence négative sur la qualité des masses d’eau recensées utilisées pour la production d’eau potable, indépendamment du type d’eau contenue dans ces masses. Cette obligation s’applique indépendamment du point de savoir si la masse d’eau concernée se trouve à l’intérieur ou à l’extérieur d’une zone de sauvegarde au sens de l’article 7, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive 2000/60.
Questions 3 et 4
La détérioration de la qualité de l’eau, au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60, est constituée lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner un dépassement des paramètres établis en application de la directive 98/83. Toutefois, lorsqu’est en cause un polluant figurant à l’annexe I, partie C, de la directive 98/83, tel que les sulfates, le seul fait que la concentration de ce polluant constatée dépasse ce paramètre ne suffit pas à constituer une détérioration. Dans ce type de cas, pour qu’une détérioration de la qualité de l’eau, au sens de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60, soit établie, il faut un risque pour la santé humaine et, par voie de conséquence, qu’il soit nécessaire d’ajuster le processus de purification pour prévenir ce risque.
Lorsqu’est en cause un polluant soupçonné d’avoir des effets néfastes sur la santé humaine, la valeur paramétrique établie, telle que celle fixée pour les sulfates, peut servir d’indicateur aux fins d’une évaluation préventive visant à établir des risques de détérioration de la qualité de l’eau en application de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60.
Questions 5, 6 et 7
Il convient d’interpréter l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60 en ce sens que l’autorité compétente est tenue de vérifier au cours de la procédure d’approbation d’un projet – et donc avant que la décision d’approbation ne soit prise – si le projet en cause est susceptible d’avoir une incidence négative sur le respect des obligations énoncées à cet article. Ledit article 7, paragraphe 3, exclut que cette vérification puisse être postérieure à l’approbation.
Questions 8 et 9
Lorsqu’elle reçoit l’évaluation au titre de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60, l’autorité compétente est tenue de procéder à une mise en balance des intérêts, prenant la forme de l’examen prévu à l’article 4, paragraphe 7, de cette directive, en vue de décider d’approuver le projet ou non, pourvu que le cas dont elle est saisie porte sur l’état des masses d’eau concernées par le projet.
Concernant les projets affectant des obligations en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2000/60, mais sans incidence sur l’état des masses d’eau, cette autorité doit procéder à une telle mise en balance des intérêts à l’aune du principe de proportionnalité, afin d’établir si l’objectif poursuivi par le projet peut l’emporter sur l’interdiction de détérioration de la qualité de l’eau énoncée audit article 7, paragraphe 3. Cela ne sera possible que pendant une courte période – pour autant que, à long terme, le respect dudit article 7, paragraphe 3, soit garanti – et si les conditions suivantes sont réunies : (i) le traitement de purification nécessaire requiert peu de ressources et en requerra moins encore avec le temps ; (ii) le projet est particulièrement important et l’existence d’un intérêt public supérieur a été établie ; (iii) toutes les mesures nécessaires sont prises pour atténuer, avec le temps, l’incidence négative sur les obligations découlant dudit article 7, paragraphe 3, et (iv) le projet ne fait pas naître, pour l’État membre, de difficultés sérieuses à assurer la conformité de l’eau potable à la directive 98/83.
Question 10
Il convient d’interpréter l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2000/60 en ce sens que cette disposition comprend, tout comme l’article 7, paragraphe 3, de cette directive, des obligations allant au-delà de celles visées à l’article 4, paragraphe 1, sous a), i), et paragraphe 1, sous b), i), de cette même directive, qui doivent être prises en compte dans le cadre d’une procédure d’approbation d’un projet. Un projet peut, notamment, uniquement être approuvé s’il comporte un ensemble de mesures nécessaires visant à garantir que le respect de la directive 98/83 ne soit pas remis en cause.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1, ci-après la « directive-cadre sur l’eau »).
3      Accessible à l’adresse https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Directive du Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO 1998, L 330, p. 32, ci-après la « directive relative à l’eau potable »).
5      Arrêt Land Nordrhein-Westfalen, points 121 et 123 ainsi que jurisprudence citée.
6      Voir, en ce sens, arrêt Land Nordrhein-Westfalen, point 125 et jurisprudence citée.
7      Voir, par analogie, arrêt du 3 octobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, points 40 et 42).
8      Ce lien, très clair, a été identifié par la doctrine. Voir, par exemple, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive qnd European Pesticide Regulation : Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Voir arrêt du 3 octobre 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, point 48 et jurisprudence citée).
10      Voir arrêt du 30 novembre 2006, Commission/Luxembourg (C‑32/05, EU:C:2006:749, point 75).
11      Stratégie commune de mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau, Guidance on Groundwater in Drinking Water Protected Areas (document d’orientation sur les eaux souterraines dans les zones protégées destinées au captage d’eau potable ; disponible uniquement en langue anglaise), accessible à l’adresse
https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d9877154828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016 %20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf (ci-après le « document d’orientation no 16 »).
12      Faßbender, K., « Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie », Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2001, p. 245 et suiv.
13      À cet égard, voir arrêt Land Nordrhein-Westfalen, point 70, dans lequel la Cour s’est plus particulièrement appuyée sur le fait que les objectifs de la directive-cadre sur l’eau pour les eaux de surface et pour les eaux souterraines sont similaires.
14      Voir également ordonnance du 1er juin 2021, point 11.
15      Voir Dolan, T., op. cit., p. 108.
16      Voir également conclusions de l’avocate générale Kokott dans les affaires jointes BEI/ClientEarth et Commission/BEI (C‑212/21 P et C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, point 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., et Schmalholz, M., (éd.), Handbuch der EU‑Wasserrahmenrichtlinie, Erich Schmidt Verlag Berlin, 2006, p. 432.
18      Voir, également, document d’orientation no 18 de la Commission, Guidance on groundwater status and trend assessment (documentation d’orientation sur l’état des eaux souterraines et évaluation des tendances ; disponible uniquement en langue anglaise), section 4.4.6 « Test : Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas », accessible à l’adresse https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/76543005-ce9e-4b3c-91913c3f97b90ab1.
19      Arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, points 55 et 61
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. et Goldhammer, T., « Sulphate in freshwater ecosystems : A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation », Earth-Science Reviews, Vol. 212, 103446, 2021. Voir points 107 et suiv. des présentes conclusions.
21      Voir ordonnance du 1er juin 2021, point 13.
22      Zak, D. et al., op. cit, p. 1.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      Voir Grünewald, U., « Water resources management in river catchments influenced by lignite mining », Ecological Engineering, Vol. 17, 2001, p. 143 à 152 ; Graupner, B.J., Koch, C. et Prommer, H., « Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters », Journal of Hydrology, Vol. 513, 2014, p. 169 à 178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D. et al., op. cit., p. 2, 7 et 13 (mise en italique par mes soins).
26      Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (refonte) (JO 2020, L 435, p. 1).
27      Arrêt Land Nordrhein-Westfalen, point 76 (mise en italique par mes soins). Voir également conclusions de l’avocat général Hogan dans l’affaire Land NordrheinWestfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, point 45), qui fait référence au principe de précaution. J’ajouterai qu’il est pertinent de mentionner dans le présent contexte également le principe de prévention. En effet, ces deux principes sont visés au considérant 11 de la directive-cadre sur l’eau.
28      Voir, par analogie, arrêt du 7 juillet 2022, PH (Interdiction régionale de mise en culture d’OGM) (C‑24/21, EU:C:2022:526, point 49 et jurisprudence citée).
29      Arrêt du 28 mai 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, point 81 et jurisprudence citée).
30      Arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, point 1 du dispositif.