Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 19. novembra 2024(*)
„ Neizpolnitev obveznosti države – Člen 20 PDEU – Državljanstvo Unije – Člen 21 PDEU – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Člen 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države – Državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – Neobstoj pravice do članstva v politični stranki – Člena 2
in 10 PEU – Načelo demokracije – Člen 4(2) PEU – Spoštovanje nacionalne identitete držav članic – Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Vloga političnih strank pri izražanju volje državljanov Unije “
V zadevi C‑814/21,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 21. decembra 2021,
Evropska komisija, ki jo zastopata A. Szmytkowska in J. Tomkin, agenta,
tožeča stranka,
proti
Republiki Poljski, ki jo zastopajo B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska in A. Siwek‑Ślusarek, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopajo A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
intervenientka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik,
T. von Danwitz, podpredsednik,
K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, predsednik senata,
M. L. Arastey Sahún, predsednica senata,
A. Kumin in D. Gratsias, predsednika senata,
E. Regan, sodnik,
I. Ziemele (poročevalka), sodnica, Z. Csehi, sodnik, in O. Spineanu‑Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: J. Richard de la Tour,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. septembra 2023,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. januarja 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1        Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska s tem, da je državljanom Unije, ki niso poljski državljani, vendar prebivajo na Poljskem, odrekla pravico do članstva v politični stranki, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
2        Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), v členu 11 z naslovom „Svoboda zbiranja in združevanja“ določa:
„1.      Vsakdo ima pravico do svobode zbiranja in združevanja, vključno s pravico, da ustanavlja sindikate in se jim pridruži, da bi zavaroval svoje interese.
2.      Izvrševanje teh pravic je mogoče omejiti samo z zakonom, če je to nujno v demokratični družbi zaradi državne ali javne varnosti, za preprečitev neredov ali kaznivih dejanj, zaradi varovanja zdravja ali morale ali za varovanje pravic in svoboščin drugih ljudi. Ta člen ne preprečuje, da bi pripadnikom oboroženih sil, policije ali državne uprave z zakonom omejili izvrševanje teh pravic.“
3        Člen 16 EKČP, naslovljen „Omejitve politične dejavnosti tujcev“, določa:
„Nobene od določb 10., 11. in 14. člena ni mogoče šteti kot preprečevanje visokim pogodbenim strankam, da bi določale omejitve političnega delovanja tujcev.“
4        Člen 3 Dodatnega protokola k EKČP, podpisanega v Parizu 20. marca 1952, naslovljen „Pravica do svobodnih volitev“, določa:
„Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles.“
Pravo Unije
Pogodbi EU in DEU
5        Člen 2 PEU določa:
„[Evropska] [u]nija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“
6        Člen 4(1) in (2) PEU določa:
„1.      Države članice v skladu s členom 5 ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji.
2.      Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.“
7        Člen 5(1) in (2) PEU določa:
„1.      Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.
2.      V skladu z načelom prenosa pristojnosti Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah. Države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji.“
8        Člen 10 PEU določa:
„1.      Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.
2.      Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu.
Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu [Evropske unije] njihove vlade, ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.
3.      Vsak državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar najbolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
4.      Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.“
9        Člen 18, prvi odstavek, PDEU določa:
„Kjer se uporabljata Pogodbi in brez poseganja v njune posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“
10      Člen 20 PDEU določa:
„1.      S Pogodbama se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.
2.      Državljani Unije imajo pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. Med drugim imajo:
[…]
(b)      pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament in na občinskih volitvah v državi članici, kjer prebivajo, pod enakimi pogoji kot državljani te države;
[…]
Te pravice se uresničujejo v skladu s pogoji in omejitvami, opredeljenimi s Pogodbama in ukrepi, sprejetimi za njuno izvajanje.“
11      Člen 21(1) PDEU določa:
„Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.“
12      Člen 22 PDEU določa:
„1.      Vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, ima pravico, da v tej državi voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.
2.      Brez poseganja v člen 223(1) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“
Listina
13      Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), naslovljen „Svoboda zbiranja in združevanja“, določa:
„1.      Vsakdo ima pravico do mirnega zbiranja in združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev, kar vključuje pravico vsakogar, da skupaj z drugimi zaradi zaščite svojih interesov ustanavlja sindikate in se vanje včlanjuje.
2.      Politične stranke na ravni Unije prispevajo k izražanju politične volje državljanov Unije.“
14      Člen 39 Listine, naslovljen „Pravica voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament“, določa:
„1.      Vsak državljan Unije ima pravico, da v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kakor državljani te države voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament.
2.      Člani Evropskega parlamenta se volijo s splošnim, neposrednim, svobodnim in tajnim glasovanjem.“
15      Člen 40 Listine, naslovljen „Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah“, določa:
„Vsak državljan Unije ima pravico, da v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kakor državljani te države voli in je voljen na občinskih volitvah.“
Direktiva 93/109/ES
16      V uvodnih izjavah od tretje do sedme in v deseti uvodni izjavi Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/1/EU z dne 20. decembra 2012 (UL 2013, L 26, str. 27) (v nadaljevanju: Direktiva 93/109), je navedeno:
„ker sta aktivna in pasivna volilna pravica na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, določena v členu 8b(2) [ES], primer uporabe načela nediskriminacije med državljani in nedržavljani ter dodatek k pravici do prostega gibanja in prebivanja, utemeljeni v členu 8a [ES];
ker se člen 8b(2) [ES] nanaša samo na možnost uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament brez poseganja v člen 138(3) [ES], ki predvideva vzpostavitev volitev po enotnem postopku v vseh državah članicah; ker si zlasti prizadeva odpraviti pogoj državljanstva, ki ga je trenutno treba izpolniti v večini držav članic za uresničevanje teh pravic;
ker uporaba člena 8b(2) [ES] ne predpostavlja usklajevanja [harmonizacije] volilnih sistemov držav članic; ker za upoštevanje načela sorazmernosti, navedenega v tretjem odstavku člena 3[B] [ES], vsebina zakonodaje Skupnosti na tem področju ne sme preseči tistega, kar je potrebno za doseganje cilja iz člena 8b(2) [ES];
ker je namen člena 8b(2) [ES] zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, tudi če niso državljani države članice, v kateri prebivajo, v tej državi pod enakimi pogoji uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament; ker morajo zatorej za državljane Unije, ki niso državljani države članice, v kateri prebivajo, veljati enaki pogoji, vključno s tistimi glede trajanja prebivanja in dokazila o njem, kakor tisti, ki se po potrebi uporabljajo za državljane zadevne države članice;
ker člen 8b(2) [ES] predvideva aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, ne da bi jo nadomeščal z aktivno in pasivno volilno pravico v državi članici, katere državljan je; ker je treba spoštovati svobodo državljanov Unije do izbire države članice, v kateri se udeležijo evropskih volitev, hkrati pa je treba zagotoviti, da volivci ali voljeni te svobode ne zlorabijo z glasovanjem v več kot eni državi;
[…]
ker je namen državljanstva Unije omogočiti državljanom Unije, da se bolje vključijo v državo gostiteljico, in v tem kontekstu je v skladu z nameni avtorjev Pogodbe tudi izogniti se kakršni koli polarizaciji med seznami kandidatov državljanov in nedržavljanov“.
17      Člen 1(1) Direktive 93/109 določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, v skladu s katero lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, v njej uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament.“
18      Člen 10(1) te direktive določa:
„Ko državljan Skupnosti predloži vlogo za kandidiranje, predloži enaka dokazila kot kandidat, ki je državljan. Predloži tudi uradno izjavo, v kateri navede:
(a)      svoje državljanstvo, datum in kraj rojstva, zadnji naslov v matični državi članici in naslov na volilnem ozemlju države članice prebivanja;
(b)      da ne kandidira na volitvah v Evropski parlament v nobeni drugi državi članici;
(c)      če je to potrebno, v volilnem imeniku katerega volilnega okraja ali volilne enote matične države članice je bilo njegovo ime nazadnje vpisano in
(d)      da mu pasivna volilna pravica v matični državi članici ni bila odvzeta s posamično sodno odločbo ali upravno odločbo, če se za slednjo lahko uporabijo pravna sredstva.“
19      Člen 11(2) navedene direktive določa:
„Če se osebi vpis v volilni imenik ali vloga za kandidiranje zavrne, ima ta oseba pravico do pravnih sredstev pod enakimi pogoji, kakor jih zakonodaja države članice prebivanja predpisuje za aktivne in pasivne volivce, ki so njeni državljani.“
Direktiva 94/80/ES
20      Četrta, peta in štirinajsta uvodna izjava Direktive Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 1994 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 12) določajo:
„ker uresničevanje člena 8b(1) ne predpostavlja popolne uskladitve [harmonizacije] volilnih sistemov držav članic; ker je cilj te določbe v bistvu odpraviti zahtevo po državljanstvu, s katero trenutno večina držav članic pogojuje uresničevanje aktivne in pasivne volilne pravice; ker poleg tega za upoštevanje načela sorazmernosti, podrobno določenega v tretjem odstavku člena 3b [ES], vsebina predpisov Skupnosti na tem področju ne sme presegati uresničitve cilja, opredeljenega v členu 8b(1) [ES];
ker je namen člena 8b(1) [ES] zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, če so državljani države članice, v kateri prebivajo, ali ne, v tej državi uresničujejo svojo aktivno in pasivno volilno pravico voliti na lokalnih volitvah pod enakimi pogoji; ker naj bi bili zatorej pogoji, ki se uporabljajo za osebe, ki niso državljani, vključno s tistimi, ki se nanašajo na trajanje bivanja in dokazilo o njem, enaki kot tisti, ki se morebiti uporabljajo za državljane zadevne države članice; ker se od oseb, ki niso državljani, ne sme zahtevati, da morajo izpolnjevati kakršne koli posebne pogoje, razen izjemoma, če je drugačna obravnava državljanov in oseb, ki niso državljani, utemeljena z okoliščinami, ki so specifične za slednje in se po njih razlikujejo od prvonavedenih;
[…]
ker je namen državljanstva Unije omogočiti državljanom Unije, da se bolje vključijo v državo gostiteljico, in v tem kontekstu je v skladu z nameni avtorjev Pogodbe tudi izogniti se kakršni koli polarizaciji med seznami kandidatov državljanov in nedržavljanov“.
21      Člen 1(1) Direktive 94/80 določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, po kateri lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na lokalnih volitvah uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico.“
22      Člen 8(3) te direktive določa:
„Volivci […], ki so bili vpisani v volilni imenik v državi članici bivanja, ostanejo vpisani pod enakimi pogoji kot volivci, ki so državljani, vse dokler se jih ne izbriše, ko več ne izpolnjujejo zahtev za uresničevanje aktivne volilne pravice.
Volivce, ki so bili vpisani v volilni imenik na svojo željo, se lahko iz njega na lastno željo tudi izbriše.
Če se taki volivci preselijo v drugo temeljno lokalno skupnost v isti državi članici, se vpišejo v volilni imenik te skupnosti pod enakimi pogoji kakor volivci, ki so državljani.“
23      Člen 9(1) navedene direktive določa:
„Ko oseba z aktivno volilno pravico v okviru člena 3 predloži kandidaturo, predloži enaka dokazila kakor kandidat, ki je državljan. Država članica bivanja lahko od nje zahteva, da predloži uradno izjavo, v kateri sta navedena njeno državljanstvo in naslov v državi članici bivanja.“
24      Člen 10(2) iste direktive določa:
„Če oseba ne bi bila vpisana v volilni imenik ali bi bila njena kandidatura zavrnjena, je ta oseba upravičena do pravnih sredstev pod podobnimi pogoji, kakor jih zakoni države članice bivanja predpisujejo za osebe, ki imajo aktivno in pasivno volilno pravico in so njeni državljani.“
Poljsko pravo
25      Člen 2(1) ustawa o partiach politycznych (zakon o političnih strankah) z dne 27. aprila 1997 (Dz. U. 1997, št. 98, pozicija 604), kakor je bil spremenjen, določa:
„Državljani Republike Poljske, ki so stari najmanj 18 let, so lahko člani politične stranke.“
26      Člen 5 zakona o političnih strankah določa:
„Dostop do javnih radijskih in televizijskih kanalov je političnim strankam zagotovljen v skladu s pravili, določenimi v posebnih zakonih.“
27      Člen 24 tega zakona določa:
„(1)      Premoženje političnih strank izhaja iz prispevkov, ki jih plačujejo njihovi člani, donacij, dediščin ali volil, dohodkov od premoženja ter dotacij in zakonsko določenih subvencij.
(2)      Premoženje političnih strank se lahko uporabi le za namene, opredeljene v statutu, ali za dobrodelne namene.
[…]
(4)      Politična stranka lahko iz svojega premoženja pridobiva dohodek le v zvezi z/s:
1.      obrestmi na sredstva na bančnih računih in vezanih depozitih;
2.      trgovanjem z obveznicami državne zakladnice in menicami državne zakladnice;
3.      prenosom premoženja;
[…].“
28      Člen 28(1) navedenega zakona določa:
„Politična stranka, ki:
1.      je ustanovila svoj volilni komite
za volitve v spodnji dom parlamenta in je na nacionalni ravni prejela najmanj 3 % veljavno oddanih glasov za svojo listo kandidatov za funkcijo poslanca v volilni enoti, ali
2.      se je pridružila volilni koaliciji za volitve v spodnji dom parlamenta, katere liste kandidatov za funkcijo poslanca v volilni enoti so na nacionalni ravni prejele najmanj 6 % veljavno oddanih glasov,
je v mandatnem obdobju ter v skladu s podrobnimi ureditvami in pravili, določenimi v tem zakonu, upravičena do subvencije, financirane iz državnega proračuna […], za izvajanje svojih dejavnosti, določenih s statutom.“
29      Člen 36(1) istega zakona določa:
„Volilni sklad politične stranke se lahko oblikuje z nakazili stranke ter z donacijami, dediščinami in volili.“
30      Člen 84 ustawa Kodeks wyborczy (zakon o volilnem zakoniku) z dne 5. januarja 2011 (Dz. U. 2011, št. 21, pozicija 112) v različici, ki se uporablja za ta spor (v nadaljevanju: volilni zakonik), določa:
„1.      Pravico predlagati
kandidate za volitve imajo volilni komiteji. Volilni komiteji opravljajo tudi druge volilne dejavnosti in zlasti na podlagi načela izključnosti vodijo volilno kampanjo za račun kandidatov.
2.      Na volitvah v spodnji dom parlamenta in senat ter na volitvah v Evropski parlament na Poljskem lahko volilne komiteje ustanovijo politične stranke in koalicije političnih strank ter volivci.
[…]
4.      Na volitvah v predstavniške organe lokalnih in regionalnih oblasti ter na županskih volitvah lahko volilne komiteje ustanovijo politične stranke in koalicije političnih strank, združenja in družbene organizacije (v nadaljevanju: organizacije) ter volivci.“
31      Člen 87 volilnega zakonika določa:
„1.      Politične stranke lahko oblikujejo volilno koalicijo za predlaganje skupnih kandidatov. Politična stranka lahko pripada samo eni volilni koaliciji.
2.      Volilne dejavnosti za račun volilne koalicije vodi koalicijski volilni komite, ki ga sestavljajo organi političnih strank, pooblaščeni za zastopanje posamezne stranke v javnosti.
[…]“
32      Člen 89(1) tega zakonika določa:
„Volilni komite volivcev lahko oblikuje najmanj 15 državljanov, ki imajo volilno pravico.“
33      Člen 117(1) navedenega zakonika določa:
„Volilni komiteji, katerih kandidati so bili registrirani, imajo od petnajstega dne pred dnem volitev do zaključka volilne kampanje pravico, da brezplačno predstavijo svoje volilne programe na javnih radijskih in televizijskih kanalih, in sicer na stroške radiodifuzijskih organizacij.“
34      Člen 119(1) istega zakonika določa:
„Ne glede na pravico iz člena 117(1) lahko vsak volilni komite od dneva, ko pristojni volilni organ prejme obvestilo o njegovi ustanovitvi, do zaključka volilne kampanje svoj volilni program za plačilo predstavi na javnih in zasebnih radijskih in televizijskih kanalih.“
35      Člen 126 volilnega zakonika določa:
„Volilni komiteji krijejo stroške, ki nastanejo v zvezi z volitvami, iz lastnih sredstev.“
36      Člen 130 tega zakonika določa:
„(1)      Odgovornost za finančne obveznosti volilnega komiteja nosi finančni pooblaščenec.
(2)      Brez pisnega soglasja finančnega pooblaščenca ni mogoče prevzeti nobene finančne obveznosti v imenu in za račun volilnega komiteja.
(3)      Če sredstva, s katerimi razpolaga finančni pooblaščenec, ne zadoščajo za kritje terjatev do volilnega komiteja:
1.      odgovornost za finančne obveznosti volilnega komiteja politične stranke ali organizacije nosi politična stranka ali organizacija, ki je ta komite ustanovila;
2.      odgovornost za finančne obveznosti volilnega komiteja koalicije nosijo solidarno politične stranke, ki so del te koalicije;
3.      odgovornost za finančne obveznosti volilnega komiteja volivcev nosijo člani komiteja solidarno.
[…]“
37      Člen 132 navedenega zakonika določa:
„(1)      Finančna sredstva volilnega komiteja politične stranke lahko izvirajo izključno iz volilnega sklada te stranke, ki je oblikovan v skladu z določbami [zakona o političnih strankah].
(2)      Finančna sredstva volilnega komiteja koalicije lahko izvirajo izključno iz volilnega sklada strank, ki jo sestavljajo.
(3)      Finančna sredstva
1.      volilnega komiteja organizacije
2.      volilnega komiteja volivcev
lahko izvirajo le iz prispevkov poljskih državljanov s stalnim prebivališčem na ozemlju Republike Poljske in bančnih posojil, najetih izključno zaradi volitev.
[…]“
38      Člen 133 istega zakonika določa, da lahko med volilno kampanjo volilni komite politične stranke ali koalicije, volilni komite volivcev in volilni komite organizacije brezplačno uporabljajo prostore politične stranke, prostore člana volilnega komiteja
oziroma prostore te organizacije ter pisarniško opremo, ki pripada tem subjektom.
39      Oddelek VI volilnega zakonika, ki se nanaša na volitve v Evropski parlament, med drugim vsebuje člena 341
in 343 tega zakonika. V skladu s členom 341 navedenega zakonika imajo pravico predlagati kandidate na teh volitvah volilni komite politične stranke, volilni komite
koalicije in volilni komite volivcev. V skladu s členom 343 istega zakonika mora biti kandidatna lista podprta s podpisi najmanj 10.000 volivcev s stalnim prebivališčem v zadevni volilni enoti.
40      Oddelek VII volilnega zakonika, ki se nanaša na volitve predstavnikov lokalnih in regionalnih oblasti, med drugim vsebuje člene od 399 do 403 tega zakonika.
41      Člen 399 tega zakonika določa, da imajo pravico predlagati kandidate za svetnike volilni komiteji političnih strank, volilni komiteji koalicij, volilni komiteji organizacij in volilni komiteji volivcev.
42      V skladu s členom 400(1) navedenega zakonika mora volilni komite politične stranke obvestiti državno volilno komisijo o svoji ustanovitvi od dneva objave pravilnika o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev.
43      Člen 401(1) istega zakonika določa, da se v obdobju od objave pravilnika o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev lahko oblikuje koalicijski volilni komite, o čemer volilni pooblaščenec koalicijskega volilnega komiteja obvesti državno volilno komisijo najpozneje 55. dan pred dnem volitev.
44      V skladu s členom 402(1) volilnega zakonika mora volilni komite organizacije o svoji ustanovitvi obvestiti volilnega komisarja, na območju katerega ima ta organizacija sedež, in sicer od dneva objave pravilnika o izvedbi volitev do 55. dne pred dnem volitev.
45      Člen 403 tega zakonika določa:
„(1)      Volilni komite volivcev lahko oblikuje najmanj 15 državljanov, ki imajo volilno pravico.
(2)      Potem ko volilni pooblaščenec zbere najmanj 1000 podpisov državljanov z volilno pravico, ki podpirajo ustanovitev volilnega komiteja volivcev, obvesti nacionalno volilno komisijo o ustanovitvi komiteja ob upoštevanju določb odstavka 3. Obvestilo se lahko pošlje najpozneje petinpetdeseti dan pred dnem volitev.
(3)      Če je bil volilni komite volivcev ustanovljen z namenom predlaganja kandidatov v enem samem vojvodstvu:
1.      število državljanov iz odstavka 1 znaša pet;
2.      število podpisov iz odstavka 2 znaša 20, obvestilo iz odstavka 2 pa se naslovi na volilnega komisarja, pristojnega glede na sedež komiteja.“
46      Člen 23(1) ustawa o radiofonii i telewizji (zakon o radiodifuziji) z dne 29. decembra 1992 (Dz. U. 1993, št. 7, pozicija 34), v različici, ki se uporablja za ta spor, določa, da morajo javni radijski in televizijski kanali dati političnim strankam možnost, da izrazijo svoja stališča o temeljnih vprašanjih javnega pomena.
47      V skladu s členom 4(1) ustawa Prawo o stowarzyszeniach (zakon o društvih) z dne 7. aprila 1989 (Dz. U. 1989, št. 20, pozicija 104), se lahko tujci, ki prebivajo na Poljskem, pridružijo društvom.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
48      Komisija je 26. aprila 2013 po neuspelem dopisovanju v okviru sistema EU Pilot Republiki Poljski poslala uradni opomin, v katerem je poljske organe opozorila na to, da zakonodaja te države članice, ki pravico do ustanovitve politične stranke in do članstva v taki stranki pridržuje le za njene državljane, po mnenju Komisije ni združljiva s pravom Unije. Navedena država članica je nanj odgovorila 24. julija 2013 in zanikala kakršno koli kršitev prava Unije.
49      Komisija je 22. aprila 2014 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je trdila, da Republika Poljska ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je državljanom Unije, ki nimajo poljskega državljanstva, vendar stalno prebivajo na ozemlju Republike Poljske, odrekla pravico do ustanovitve politične stranke in do članstva v tej stranki. Zato je ta institucija Republiko Poljsko pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega obrazloženega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.
50      Republika Poljska je v odgovoru z dne 16. junija 2014 trdila, da člen 22 PDEU državljanom Unije, ki niso državljani države članice, v kateri prebivajo, ne podeljuje pravic, da v državi članici prebivanja ustanovijo politično stranko in postanejo člani politične stranke.
51      Evropski komisar za pravosodje je Republiko Poljsko z dopisom z dne 2. decembra 2020 zaprosil za informacije o tem, ali se je njeno stališče spremenilo oziroma ali so bile sprejete zakonodajne spremembe, s katerimi bi se državljanom Unije, ki nimajo poljskega državljanstva in prebivajo na njenem ozemlju, zagotovile zadevne pravice.
52      Ker so poljski organi v dopisu z dne 26. januarja 2021 ponovili svoje prejšnje stališče, da poljsko pravo ni nezdružljivo s členom 22 PDEU, se je Komisija odločila vložiti to tožbo, pri čemer je njen predmet omejila na to, da ta država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi te določbe, ker je članstvo v politični stranki pridržala le za poljske državljane.
53      Češki republiki je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 10. maja 2022 dovoljena intervencija v postopku v podporo predlogom Republike Poljske.
Tožba
Dopustnost tožbe
Trditve strank
54      Češka republika se v svoji intervencijski vlogi sklicuje na nedopustnost tožbe Komisije, ker v tožbi niso jasno navedeni pravni elementi, na katerih tožba
temelji, in ker ni formulirana tako, da bi Sodišču onemogočala odločanje ultra petita. Komisija naj bi se namreč, čeprav je svojo tožbo oprla na člen 22 PDEU, sklicevala tudi na kršitev drugih določb prava Unije, zlasti člena 11 in člena 12(1) Listine ter člena 20(2)(b) PDEU, ki naj ne bi bile povzete v tožbenih predlogih.
55      Komisija prereka utemeljenost teh trditev.
Presoja Sodišča
56      Na podlagi člena 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije se lahko z intervencijsko vlogo podpre le zahtevek ene od strank.
57      Češki republiki je bila v podporo predlogom Republike Poljske, tožene stranke, dovoljena intervencija, zadnja pa zoper tožbo Komisije ni uveljavljala nobenega ugovora nedopustnosti.
58      Iz tega sledi, da Češka republika kot intervenientka ne more uveljavljati ugovora nedopustnosti (glej po analogiji sodbo z dne 8. novembra 2007, Španija/Svet, C‑141/05, EU:C:2007:653, točki 27 in 28).
59      Vendar lahko Sodišče po uradni dolžnosti preuči, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 258 PDEU za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti (glej v tem smislu sodbi z dne 2. junija 2016, Komisija/Nizozemska, C‑233/14, EU:C:2016:396, točka 43, in z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija, C‑488/15, EU:C:2017:267, točka 50 in navedena sodna praksa).
60      V zvezi s tem mora v skladu s členom 120(c) Poslovnika Sodišča in sodno prakso tega sodišča v zvezi s to določbo vsaka začetna vloga vsebovati predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek navedenih razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Sodišču pa izvedbo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo biti bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, koherentno in razumljivo razvidni iz besedila tožbe ter da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo (sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 188 in navedena sodna praksa).
61      Sodišče je prav tako razsodilo, da morajo biti v tožbi, vloženi na podlagi člena 258 PDEU, dosledno in natančno predstavljeni očitki, da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujni pogoj za to, da lahko ta država učinkovito uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti (sodba z dne 8. marca 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 189 in navedena sodna praksa).
62      Tožba Komisije mora zlasti vsebovati dosleden in natančen povzetek razlogov, ki so jo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz prava Unije (sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 190 in navedena sodna praksa).
63      V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je iz tožbenih predlogov jasno razvidno, da Komisija Republiki Poljski očita kršitev člena 22 PDEU, ker ta država članica državljanom Unije, ki nimajo poljskega državljanstva, vendar prebivajo na njenem ozemlju, ne priznava pravice do članstva v politični stranki. V tožbi so skladno in natančno navedeni razlogi, zaradi katerih je ta institucija menila, da to nepriznanje tem državljanom Unije preprečuje uresničevanje njihove pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot poljskim državljanom.
64      Natančneje, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 48 sklepnih predlogov, je iz obrazložitve tožbe jasno razvidno, da je treba po mnenju Komisije člen 22 PDEU razlagati v kontekstu, kot je opredeljen zlasti v členu 20(2)(b) PDEU, in glede na povezave med navedenim členom 22 PDEU ter členoma 11 in 12 Listine, ne da bi bilo mogoče iz tega sklepati, da želi Komisija dokazati samostojno kršitev teh določb. Sklicevanje na člen 20(2)(b) PDEU ter člena 11 in 12 Listine v nekaterih točkah tožbe torej ne pomeni, da je besedilo te tožbe dvoumno.
65      Zato so pogoji iz člena 258 PDEU za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti izpolnjeni in je treba tožbo Komisije šteti za dopustno.
Vsebinska presoja
Trditve strank
66      Komisija trdi, da člen 22 PDEU vsem državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, nimajo pa njenega državljanstva, zagotavlja pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v tej državi članici pod enakimi pogoji kot državljani te države. Zato naj Republika Poljska ne bi izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je na podlagi člena 2(1) zakona o političnih strankah članstvo v politični stranki pridržala le za poljske državljane in s tem državljanom Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, preprečila,
da bi volilne pravice na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament uresničevali pod enakimi pogoji kot poljski državljani.
67      Člen 22 PDEU naj bi določal splošno načelo enakega obravnavanja in naj bi pomenil odpravo zahteve po državljanstvu kot pogoj za glasovanje in kandidiranje na teh volitvah ter odpravo vseh ukrepov, ki bi lahko državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, preprečili uresničevanje njihove pravice biti voljen pod enakimi pogoji kot državljani države članice, na ozemlju katere prebivajo. Ti državljani Unije naj bi tako morali imeti na voljo vsa razpoložljiva sredstva v nacionalnem pravnem redu, ki so na voljo nacionalnim kandidatom na teh volitvah.
68      Prvič, politične stranke naj bi imele temeljno vlogo v volilnih sistemih držav članic, saj so bistvena oblika sodelovanja v političnem življenju in najpogosteje uporabljeno sredstvo za udeležbo na volitvah kot kandidati. V teh okoliščinah naj bi to, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, ne morejo biti člani politične stranke in tako uživati številnih prednosti, zlasti glede prepoznavnosti, človeških in finančnih virov, organizacijske infrastrukture in dostopa do medijev, ki bi jih tako članstvo prineslo, ogrozilo njihovo zmožnost, da uspešno in učinkovito kandidirajo na volitvah pod enakimi pogoji kot poljski državljani.
69      Tudi če bi bil tak državljan Unije na podlagi individualnega dogovora lahko uvrščen na listo kandidatov volilnega komiteja politične stranke, naj bi bil kljub temu v manj ugodnem položaju kot volilni kandidati, ki so člani zadevne stranke. Državljan Unije, ki prebiva na Poljskem, ni pa njen državljan, naj namreč ne bi imel enakih možnosti, da zasede ugodno mesto na tej listi, in bi moral sprejeti program, pri pripravi katerega načeloma ni sodeloval. Že samo dejstvo, da je lahko na tej listi kandidiral le kot kandidat, ki ni bil član stranke, ki jo je predložila, medtem ko so poljski državljani lahko kandidirali kot člani te stranke, naj bi samo po sebi dokazovalo, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, ne morejo kandidirati na volitvah pod enakimi pogoji kot poljski državljani.
70      Drugič, Komisija navaja, da morajo države članice, čeprav trenutno same urejajo tiste vidike občinskih volitev in volitev v Evropski parlament, ki niso harmonizirani na ravni Unije, svoje pristojnosti izvajati v skladu s pravom Unije. Nacionalni ukrep, s katerim je mogoče omejiti uresničevanje ene od pravic, ki izhajajo iz statusa državljana Unije, kot je pravica biti voljen na teh volitvah, je mogoče s splošnim interesom upravičiti le, če je ta ukrep združljiv s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi s pravom Unije, kar pa naj v obravnavanem primeru ne bi bilo tako.
71      Razlaga člena 22 PDEU, v skladu s katero naj bi bil namen zakonodajalca Unije odpraviti zgolj formalne zahteve, naložene državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, naj ne bi izhajala niti iz te določbe niti iz direktiv 93/109 in 94/80 ter naj bi členu 22 PDEU odvzela polni učinek. Vsebine in stvarnega področja uporabe navedene določbe naj ne bi bilo mogoče omejiti zgolj na formalne vidike, ki jih urejata ti direktivi, obveznosti zagotovitve enakega obravnavanja, ki izhaja iz člena 22 PDEU, pa naj ne bi bilo mogoče izpodbijati s tem, da v tej določbi ni izčrpnega seznama pogojev, ki morajo biti za to izpolnjeni.
72      Tretjič, Republika Poljska naj bi s sprejetjem določb o kandidiranju na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament izvajala pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine in naj bi torej morala ravnati v skladu z določbami Listine. Tako naj bi bilo treba področje uporabe in zahteve iz člena 20(2)(b) in člena 22 PDEU razlagati ob upoštevanju teh določb Listine, zlasti njenega člena 12(1), katerega besedilo naj bi ustrezalo besedilu člena 11 EKČP.
73      Odrekanje pravice do članstva v politični stranki naj bi pomenilo omejitev temeljne pravice do svobode združevanja in naj v skladu s členom 52(3) Listine ne bi smelo presegati omejitev, dopuščenih z EKČP. Razlogi iz člena 11(2) EKČP, s katerimi je mogoče utemeljiti omejitev pravice do svobode združevanja, naj se v obravnavanem primeru ne bi uporabljali. Poleg tega naj bi Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi z dne 27. aprila 1995, Piermont proti Franciji (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, točka 64), razsodilo, da se države članice v zvezi z državljani drugih držav članic, ki uveljavljajo pravice, ki jih imajo na podlagi Pogodb, ne morejo sklicevati na člen 16 EKČP.
74      Prepovedi članstva v politični stranki naj ne bi bilo mogoče upravičiti s ciljem preprečiti državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, da bi sodelovali v političnem življenju države svojega prebivališča in vplivali zlasti na izide parlamentarnih ali predsedniških volitev, ki so v izključni pristojnosti držav članic.
75      Na eni strani Komisija, ne da bi trdila, da pravo Unije državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, priznava pravico do sodelovanja v političnem življenju te države članice brez kakršnih koli omejitev, navaja, da so bile politične pravice vključene v določbe Pogodbe DEU o državljanstvu, da bi se navedenim državljanom zagotovilo, da se lahko vključijo in imajo aktivno politično vlogo v državi članici svojega prebivališča v zvezi z občinskimi volitvami in volitvami v Evropski parlament, kot naj bi bilo potrjeno tudi z deseto uvodno izjavo
Direktive 93/109 in štirinajsto uvodno izjavo
Direktive 94/80. Na drugi strani naj bi lahko države članice svojim državljanom pridržale pravico biti voljen na nacionalnih volitvah ali – v nekaterih primerih –
na regionalnih volitvah ali celo sprejele posebna pravila, s katerimi bi omejile pravice, ki so podeljene državljanom Unije, ki prebivajo v teh državah članicah, niso pa njihovi državljani, kot članom politične stranke, zlasti tako, da bi jim odrekle pravico do sodelovanja pri odločanju zadevne stranke o predlaganju kandidatov za nacionalne parlamentarne volitve.
76      Razlaga člena 22 PDEU, ki jo zagovarja Komisija, naj ne bi posegala v načelo spoštovanja nacionalne identitete, ker naj bi bilo treba po eni strani člen 4(2) PEU razlagati v skladu z drugimi določbami Pogodb, vključno s členom 22 PDEU, po drugi strani pa naj bi se zadnjenavedeni člen uporabljal le za občinske volitve in volitve v Evropski parlament, ne pa za nacionalne parlamentarne volitve.
77      Republika Poljska naj v nobenem primeru ne bi predložila nobenega dokaza, da bi možnost državljanov Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, in ki želijo kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v navedeni državi članici, da bi postali člani politične stranke, pomenila grožnjo za nacionalno identiteto navedene države članice.
78      Republika Poljska ob podpori Češke republike trdi, prvič, da se člen 22 PDEU ne uporablja neposredno in da mora Svet sprejeti dodatne zakonodajne akte. Podrobna ureditev za uresničevanje pravic iz člena 22 PDEU naj bi bila določena z direktivama 94/80 in 93/109, katerih uvodne izjave naj bi se izrecno sklicevale na glavni cilj in okoliščine uvedbe člena 8b(1) in (2) ES, ki ustreza sedanjemu členu 22 PDEU. Iz četrte uvodne izjave Direktive 94/80 in pete uvodne izjave Direktive 93/109 pa naj bi bilo razvidno, da člen 22 PDEU ne predpostavlja popolne harmonizacije volilnih sistemov držav članic. Namen zakonodajalca Unije naj bi bil odpraviti formalne zahteve, ki bi državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, preprečevale uresničevanje njihove aktivne in pasivne volilne pravice ali ki bi to pravico omejevale zaradi dodatnih pogojev, ki so jih države članice brez zadostne utemeljitve naložile izključno tem osebam.
79      Drugič, Republika Poljska ob podpori Češke republike navaja, da se s poljskim pravom izvajajo jamstva, ki izhajajo iz člena 22 PDEU. To pravo naj zlasti ne bi pogojevalo možnosti državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, da kandidirajo na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, s pripadnostjo politični stranki. Poleg tega naj bi bila s poljskim pravom državljanom Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, dana možnost
vseh razpoložljivih oblik kandidature, vključno s kandidaturo na listi, ki jo predlaga politična stranka ali koalicija političnih strank, vpis na tako listo pa naj ne bi bil odvisen od pripadnosti te osebe kateri koli stranki.
80      Tretjič, ta država članica ob podpori Češke republike trdi, da člen 22 PDEU državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, ne podeljuje pravice, da postanejo člani političnih strank in brez omejitev sodelujejo v političnem življenju države članice, v kateri prebivajo, ter državam članicam ne nalaga obveznosti, da tem državljanom omogočijo uresničevanje take pravice in vpliv prek strankarskega sistema na izid nacionalnih parlamentarnih in predsedniških volitev. Pripadnost politični stranki naj bi omogočila sodelovanje pri volitvah notranjih organov te stranke, ki odločajo o usmeritvi njenega delovanja na vseh ravneh, ne le glede občinskih volitev in volitev v Evropski parlament.
81      Določitev pravil delovanja, strukture in ciljev političnih strank, ki delujejo v državah članicah, naj bi bila načeloma v izključni pristojnosti vsake države članice. Razlaga člena 22 PDEU, ki jo predlaga Komisija, naj bi bila v nasprotju z namenom in obsegom te določbe ter z načelom prenosa pristojnosti, opredeljenim v členu 5(2) PEU. Privedla naj bi do uporabe določb Pogodb na področju, ki spada v pristojnost držav članic, kar je v nasprotju s členom 4(1) in (2) PEU.
82      Ker naj člen 22 PDEU državljanom Unije ne bi dajal pravice, da postanejo člani političnih strank, naj se člen 12 Listine ne bi uporabljal. Nasprotno pa naj bi se s poljskim pravom v celoti spoštovala pravica do združevanja iz člena 11 EKČP, ob upoštevanju člena 16 te konvencije, ki dovoljuje uvedbo omejitev za politično dejavnost tujcev.
83      Četrtič, Republika Poljska ob podpori Češke republike trdi, da Komisija ni dokazala svoje trditve, da prepoved državljanom Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, da postanejo člani politične stranke, omejuje njihovo možnost uresničevanja njihove pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, saj je ta trditev povsem hipotetična in ni podprta s konkretnimi podatki ali dokazi.
84      Republika Poljska izpodbija trditev Komisije, da pripadnost politični stranki pomeni številne prednosti za volilne kandidate, do katerih neodvisni kandidati ne morejo biti upravičeni. Najprej, Komisija naj ne bi dokazala, da bi bila taka pripadnost pomembna za podobo, ki jo kandidati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament ustvarjajo v zavesti volivcev. Ta podoba naj bi bila bolj odvisna od dejavnosti kandidatov in naj ne bi bila povezana s strankarsko pripadnostjo.
Ta pripadnost torej naj ne bi vplivala na njihove možnosti za izvolitev.
85      Dalje, Komisija naj tudi ne bi upoštevala mehanizmov, ki obstajajo v poljskem pravu in katerih namen je preprečiti prednostno obravnavo volilnih komitejev strank in koalicij v primerjavi z volilnimi komiteji volivcev in organizacij, zlasti omejitve izdatkov za volilno propagando, ki velja za vse volilne komiteje, pravil o uporabi prostorov in gradiva, ki se uporabljajo za volilne komiteje, ter nacionalne ureditve o dostopu do medijev, ki ta dostop zagotavlja pod podobnimi pogoji vsem volilnim komitejem. Sicer pa naj bi to, da je političnim strankam zagotovljena pravica, da zunaj obdobja volilne kampanje na javnem radiu in televiziji izražajo svoja stališča o temeljnih vprašanjih javnega pomena, izhajalo iz njihove vloge v političnem sistemu države in naj bi bilo v pristojnosti države. Poleg tega naj bi imeli vsi kandidati enakopraven dostop do družbenih medijev.
86      Nazadnje, trditev Komisije, da so državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, manj znani in da so torej zanje prednosti, ki izhajajo iz članstva v politični stranki, še toliko večje, naj bi prav tako temeljila na vnaprej ustvarjenem mnenju, ki ni potrjeno z dejstvi. Prepoznavnost osebe v družbi naj bi bila odvisna izključno od njenih pobud in stopnje njene angažiranosti ter naj ne bi imela nobene zveze z njenim državljanstvom. Državljani Unije, ki kandidirajo na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na Poljskem, niso pa poljski državljani, naj bi vzbudili zanimanje volivcev že samo zato, ker prihajajo iz druge države članice in ker bi lahko njihove izkušnje v poljsko javno življenje prinesle nekaj novega. Republika Poljska naj bi s sklicevanjem na študijsko poročilo, ki ga je pripravil Centrum Badania Opinii Społecznej (center za raziskave javnega mnenja, Poljska), dokazala, da je zaradi posebnosti občinskih volitev in volitev v Evropski parlament osebnost kandidata ključnega pomena za podobo, ki jo ustvarja pri volivcih, njegova pripadnost politični stranki pa naj bi bila v tem pogledu drugotnega pomena.
87      Češka republika dodaja, da Komisija ni dokazala obstoja neposredne povezave med pripadnostjo politični stranki ter možnostjo učinkovite in uspešne kandidature na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament. Poleg tega ta država članica meni, da se je Komisija v utemeljitev tožbe sklicevala na napačno pravno podlago. Združljivosti nacionalne ureditve, ki državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, preprečuje, da postanejo člani politične stranke, s pravom Unije, naj ne bi bilo treba preučiti glede na člen 22 PDEU, ampak glede na splošno prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU. Ker pa zgolj to, da tak državljan pripada politični stranki, naj
ne bi pomenilo, da ima statusa kandidata na občinskih volitvah ali na volitvah v Evropski parlament, naj ne bi bilo mogoče šteti, da taka nacionalna ureditev ni združljiva s splošno prepovedjo diskriminacije iz člena 18 PDEU ali z drugo določbo primarnega prava, ki določa posebno prepoved diskriminacije.
Presoja Sodišča
88      Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska s tem, da je državljanom Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, odrekla pravico do članstva v politični stranki, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
89      Za preučitev utemeljenosti te tožbe je treba določiti obseg člena 22 PDEU, preden se presodi, ali je različno obravnavanje glede možnosti članstva v politični stranki, ki je na podlagi državljanstva tako uvedeno s poljsko zakonodajo, s to določbo prepovedano ali pa ga je morda mogoče upravičiti z razlogi, ki se nanašajo na spoštovanje nacionalne identitete države članice.
–       Obseg člena 22 PDEU
90      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njen kontekst. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije lahko vsebuje elemente, ki so upoštevni za njeno razlago (sodba z dne 14. julija 2022, Italija in Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), C‑59/18 in C‑182/18, EU:C:2022:567, točka 67 in navedena sodna praksa).
91      Na prvem mestu, v skladu s členom 22 PDEU imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, nimajo pa njenega državljanstva, pravico voliti in biti voljeni na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani zadnjenavedene države članice, pri čemer se te pravice uresničujejo v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo sprejme Svet.
92      Besedilo člena 22 PDEU ne vsebuje sklicevanja na pogoje za pridobitev članstva v politični stranki.
93      Iz navedenega besedila pa najprej izhaja, da se pravica voliti in biti voljen, ki jo imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, nanaša na občinske volitve in volitve v Evropski parlament v navedeni državi članici.
94      Iz tega izhaja, dalje, da ti državljani Unije uživajo to pravico „pod enakimi pogoji“ kot državljani države članice, v kateri prebivajo. Člen 22 PDEU s sklicevanjem na pogoje za pravico voliti in biti voljen, ki se uporabljajo za državljane države članice prebivališča takega državljana Unije, tej državi članici prepoveduje, da bi za uresničevanje te pravice tega državljana Unije določila pogoje, drugačne od tistih, ki se uporabljajo za njene državljane.
95      Ta določba tako uvaja posebno pravilo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, ki se uporablja za uresničevanje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament (glej v tem smislu sodbe z dne 12. septembra 2006, Španija/Združeno kraljestvo, C‑145/04, EU:C:2006:543, točka 66; z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, točka 53, in z dne 6. oktobra 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, točka 42) in se zato uporablja za vsak nacionalni ukrep, ki povzroči različno obravnavo, ki lahko vpliva na učinkovito uresničevanje teh pravic.
96      Poleg tega je treba poudariti, da je to pravilo prepovedi diskriminacije le poseben izraz splošnega načela enakosti, ki spada med temeljna načela prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 20. februarja 2024, X (Neobstoj razlogov za odpoved), C‑715/20, EU:C:2024:139, točka 43 in navedena sodna praksa).
97      V skladu z ustaljeno sodno prakso se člen 18, prvi odstavek, PDEU avtonomno uporablja le v položajih, urejenih s pravom Unije, za katere Pogodba DEU ne določa posebnih pravil o prepovedi diskriminacije (sodba z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, točka 65).
98      Češka republika torej v podporo Republiki Poljski ne more veljavno trditi, da nacionalna zakonodaja, na katero se sklicuje Komisija v tožbi, spada na področje uporabe člena 18, prvi odstavek, PDEU, in ne člena 22 PDEU.
99      Nazadnje, iz besedila člena 22 PDEU izhaja, da se ti pravici voliti in biti voljen uresničujeta v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo sprejme Svet.
100    V zvezi s tem direktivi 93/109 in 94/80, ki sta bili sprejeti na podlagi člena 8b ES, ki je postal člen 22 PDEU, določata podrobno
ureditev za uresničevanje pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament oziroma na občinskih volitvah.
101    Res je, da ti direktivi
– s katerima, kot izhaja iz pete uvodne izjave Direktive 93/109 in četrte uvodne izjave Direktive 94/80, se ne izvaja izčrpna harmonizacija volilnih sistemov držav članic – ne vsebujeta določb v zvezi s pogoji, pod katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pridobijo članstvo v politični stranki.
102    Vendar pa področje uporabe teh direktiv ne more niti implicitno omejiti obsega pravic in obveznosti, ki izhajajo iz člena 22 PDEU. V zvezi z zadnjenavedenim je treba namreč navesti, da je posebno pravilo prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo iz te določbe v njej določeno na splošno in da se v skladu s samim besedilom člena 22 PDEU podrobna ureditev, ki jo sprejme Svet, uporablja le za uresničevanje pravice voliti in biti voljen iz tega člena. Čeprav lahko ta ureditev „predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico“, pa ne sme, razen v tem posebnem primeru, na splošno ogroziti polnega učinka teh pravic.
103    V zvezi s tem je sicer ob neobstoju posebnih določb o pogojih, v skladu s katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, postanejo člani političnih strank v tej državi članici, določitev teh pogojev v pristojnosti držav članic, vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije (glej po analogiji sodbe z dne 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, točka 41 in navedena sodna praksa; z dne 14. decembra 2021, Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo“, C‑490/20, EU:C:2021:1008, točka 38; z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 63, in z dne 5. septembra 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Izguba danskega državljanstva), C‑689/21, EU:C:2023:626, točka 30 in navedena sodna praksa).
104    Tako država članica ob upoštevanju podrobnih pravil iz navedenih direktiv za državljana Unije, ki prebiva v tej državi članici, ni pa njen državljan, zunaj področij, ki jih urejata ti direktivi, ne more sprejeti nacionalnih določb, ki uvajajo različno obravnavanje pri uresničevanju pravic, ki jih ima na podlagi člena 22 PDEU, saj bi bil s tem ogrožen polni učinek pravila o prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz navedenega člena (glej po analogiji v zvezi s členom 21(1) PDEU sodbi z dne 12. marca 2014, O. in B., C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 54, in z dne 27. junija 2018, Altiner in Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, točka 26).
105    Zato niti na podlagi tega, da v direktivah 93/109 in 94/80 ni določb o pogojih, v skladu s katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, postanejo člani političnih strank v tej državi članici, niti na podlagi načela, da države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji, določenega v členu 4(1) in členu 5(2) PEU, ni mogoče sklepati, da določitev pogojev za pridobitev članstva v politični stranki ne spada na področje uporabe člena 22 PDEU.
106    Na drugem mestu, v zvezi s kontekstom, v katerega je umeščen člen 22 PDEU, se je treba opreti tako na druge določbe Pogodbe DEU kot na hierarhično enakovredne določbe, ki jih med drugim vsebujeta Pogodba EU in Listina.
107    V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da je člen 22 PDEU umeščen v drugi del Pogodbe DEU, ki vsebuje določbe v zvezi z nediskriminacijo in državljanstvom Unije.
108    Člen 20 PDEU vsem osebam, ki imajo državljanstvo ene od držav članic, priznava status državljana Unije, ki ga je v skladu z ustaljeno sodno prakso mogoče šteti za temeljni status državljanov držav članic (sodbe z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, točka 31; z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije), C‑118/20, EU:C:2022:34, točka 38 in navedena sodna praksa, in z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, točka 49).
109    Člen 22 PDEU v povezavi s členom 20(2) PDEU pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament povezuje s statusom državljana Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, točke od 49 do 51 in navedena sodna praksa, in z dne 18. aprila 2024, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, točki 40 in 41).
110    Poleg tega v skladu s členom 20(2) in členom 21 PDEU državljanstvo Unije vsakemu državljanu Unije zagotavlja temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi DEU, in ukrepov, sprejetih za njihovo izvajanje (sodba z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, točka 50).
111    Tako obstaja povezava med pravico do prostega gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na drugi strani. Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 94 in 95 sklepnih predlogov, je bila ta povezava vzpostavljena, ko je bila ta pravica voliti in biti voljen določena z Maastrichtsko pogodbo, pri čemer je bila ta pravica povezana s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.
112    Drugič, v skladu s členom 10(1) PEU delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji, ki udejanja vrednoto demokracije. Ta vrednota pa je v skladu s členom 2 PEU ena od vrednot, na katerih temelji Unija (glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, točka 64, in z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 63).
113    Člen 10(2) in (3) PEU državljanom Unije priznava pravico, da so neposredno zastopani v Evropskem parlamentu in da sodelujejo v demokratičnem življenju Unije.
114    Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 101 sklepnih predlogov, je s tem členom 10 PEU v zvezi z volitvami v Evropski parlament poudarjena povezava med načelom predstavniške demokracije v Uniji ter pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, ki je povezana z državljanstvom Unije in zagotovljena s členom 22(2) PDEU.
115    Tretjič, člen 12(1) Listine določa pravico vsakogar do združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev.
116    Navedena pravica ustreza pravici iz člena 11(1) EKČP in ji je torej treba v skladu s členom 52(3) Listine priznati enak pomen in obseg, kot ga ima v tej konvenciji (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 111), kar ne nasprotuje temu, da pravo Unije zagotavlja širše varstvo (sodba z dne 22. junija 2023, K. B. in F. S. (Preizkus po uradni dolžnosti v kazenskih zadevah), C‑660/21, EU:C:2023:498, točka 41).
117    V tem kontekstu iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da je pravica do svobode združevanja eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe, ker državljanom omogoča, da skupno delujejo na področjih skupnega interesa in s tem prispevajo k dobremu delovanju javnega življenja (glej v tem smislu ESČP, 17. februar 2004, Gorzelik in drugi proti Poljski, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, točke 88, 90 in 92).
118    Ključna vloga političnih strank pri izražanju volje državljanov Unije pa je v zvezi s političnimi strankami na evropski ravni priznana v členu 10(4) PEU in členu 12(2) Listine.
119    Politične stranke, katerih ena od nalog je predlaganje kandidatov na volitvah (glej po analogiji ESČP, 8. julij 2008, Gruzijska delavska stranka proti Gruziji, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, točka 142), tako opravljajo bistveno funkcijo v sistemu predstavniške demokracije, na katerem temelji delovanje Unije, v skladu s členom 10(1) PEU.
120    Iz tega sledi, da članstvo v politični stranki bistveno prispeva k učinkovitemu uresničevanju pravice biti voljen, kot je priznana s členom 22 PDEU.
121    Na tretjem mestu, kar zadeva cilj člena 22 PDEU, je namen tega člena, prvič, podeliti državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pravico do sodelovanja v demokratičnem volilnem postopku te države članice. Ta pravica zajema, kot je bilo navedeno v točki 93 te sodbe, sodelovanje v tem postopku s pravico voliti in biti voljen na evropski in lokalni ravni.
122    Drugič, namen navedenega člena je zagotoviti enako obravnavanje državljanov Unije, kar pomeni – da bi se učinkovito uresničevala pravica do kandidiranja državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – enak dostop
do sredstev, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu in so za uresničevanje te pravice v zvezi z občinskimi volitvami in volitvami v Evropski parlament na voljo državljanom navedene države članice.
123    Tretjič, iz povezave med svobodo gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico voliti in biti voljen na teh volitvah na drugi strani, navedene v točki 111 te sodbe, izhaja, da je namen zadnjenavedene pravice zlasti olajšati postopno vključevanje zadevnega državljana Unije v družbo države članice gostiteljice (sodbi z dne 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, točka 56, in z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije), C‑118/20, EU:C:2022:34, točka 42).
124    Kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 101 in 102 sklepnih predlogov, je tako namen člena 22 PDEU zagotoviti reprezentativnost državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, kot korelat njihovega
vključevanja v družbo države članice gostiteljice.
125    Zato je treba ugotoviti, da člen 22 PDEU ob upoštevanju členov 20 in 21 PDEU, člena 10 PEU in člena 12 Listine zahteva, da imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, da bi lahko učinkovito uresničevali svojo pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v tej državi članici, enak dostop do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje teh pravic na voljo državljani navedene države članice.
–       Obstoj različnega obravnavanja, prepovedanega s členom 22 PDEU
126    Kot je razvidno iz točke 89 te sodbe, poljska zakonodaja določa različno obravnavanje na podlagi državljanstva v zvezi z možnostjo postati član politične stranke.
127    Republika Poljska ob podpori Češke republike sicer podredno navaja, da to različno obravnavanje ni v nasprotju s členom 22 PDEU, ker, prvič, poljsko pravo državljanom Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, priznava možnost, da izkoristijo vse razpoložljive oblike kandidiranja na volitvah, vključno s kandidiranjem na listi, ki jo predlaga politična stranka ali koalicija političnih strank, saj vpis na tako
listo ni odvisen od pripadnosti te osebe kateri koli stranki.
128    Drugič, Komisija naj ne bi dokazala, da bi prepoved članstva v politični stranki za take državljane Unije omejila uresničevanje njihove pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament.
129    V zvezi z zadnjenavedenim je treba opozoriti, da mora Komisija dokazati obstoj neizpolnitev obveznosti, ki jih zatrjuje, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo (sodba z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 36 in navedena sodna praksa).
130    Vendar je mogoče obstoj neizpolnitve obveznosti dokazati, če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata, na podlagi pravne analize določb tega ukrepa (sodbi z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 37 in navedena sodna praksa, in z dne 16. novembra 2021, Komisija/Madžarska (Inkriminacija pomoči prosilcem za azil), C‑821/19, EU:C:2021:930, točka 106).
131    V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Republiki Poljski, posledica sprejetja zakonodajnega ukrepa, zlasti člena 2(1) zakona o političnih strankah, katerega obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerega določbe so predmet pravne analize v tožbi.
132    Preučiti je torej treba utemeljenost te analize, tako da se preveri, ali različno obravnavanje, uvedeno s členom 2(1) zakona o političnih strankah, vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na voljo državljani te države članice, v nasprotju s členom 22 PDEU.
133    V zvezi s tem je treba navesti, da imajo v skladu s členom 84(1) volilnega zakonika pravico predlagati kandidate za volitve volilni komiteji, ki na podlagi načela izključnosti za račun teh kandidatov vodijo volilno kampanjo. Iz člena 84(2) in (4) navedenega zakonika je razvidno, da volilne komiteje med volitvami v Evropski parlament na Poljskem ustanovijo politične stranke, koalicije političnih strank in volivci ter da na volitvah v predstavniške organe lokalnih in regionalnih oblasti in na županskih volitvah volilne komiteje ustanovijo tudi družbene organizacije.
134    Načeloma je torej mogoče, kot trdi Republika Poljska, da volilni komite politične stranke ali koalicije političnih strank
predlaga neodvisnega kandidata, ki ne pripada politični stranki.
135    Vendar je po eni strani posledica dejstva, da oseba ni član politične stranke v skladu s členom 2(1) zakona o političnih strankah načeloma ta, da je državljan Unije, ki prebiva na Poljskem, ni pa njen državljan, izključen iz sodelovanja pri odločanju njenega volilnega komiteja o predlaganju ali da je to sodelovanje vsaj omejeno. Trditve Republike Poljske, s katerimi želi utemeljiti prepoved tem državljanom Unije, da postanejo člani političnih strank, s potrebo po preprečitvi vpliva takih državljanov Unije zlasti na notranje organe politične stranke, ki odločajo o njenem delovanju, pričajo prav o pomenu članstva v politični stranki za sodelovanje pri odločanju te stranke.
136    Kar zadeva potencialne kandidate, ki delijo politične ideje politične stranke, prepoved članstva v njej sicer ne onemogoča njihovega predlaganja od volilnega komiteja politične stranke ali koalicije političnih strank, ga pa vsaj otežuje, saj so načeloma člani politične stranke tisti, ki izbirajo kandidate, ki bodo predlagani, in mesto, ki ga zasedajo na njihovih listah, kar lahko vpliva na njihove možnosti, da bodo izvoljeni.
137    Zaradi te okoliščine so državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, glede možnosti kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na listi politične stranke postavljeni v slabši položaj kot poljski državljani, ki so člani politične stranke.
138    Po drugi strani pa dejstvo, da lahko poljski državljani kandidirajo bodisi kot člani politične stranke bodisi kot neodvisni kandidati, medtem ko imajo državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, le zadnjenavedeno možnost, dokazuje, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 119 sklepnih predlogov, da ti državljani Unije svoje pravice biti voljen na teh volitvah ne morejo uresničevati pod enakimi pogoji kot poljski državljani.
139    Različno obravnavanje, uvedeno s členom 2(1) zakona o političnih strankah, torej vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev,
ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na voljo državljani te države članice.
140    Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvami Republike Poljske, da po eni strani pripadnost politični stranki ne vpliva na možnosti kandidatov za izvolitev, saj so te v resnici odvisne od njihovih dejavnosti in osebnosti, in da imajo po drugi strani državljani Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, možnost kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na listah volilnih komitejev, ki niso volilni komiteji političnih strank.
141    Prvič, kot je bilo opozorjeno v točkah od 117 do 119 te sodbe, politične stranke imajo namreč ključno vlogo v volilnem sistemu in posledično pri dobrem delovanju evropskega demokratičnega sistema. Republika Poljska sama priznava to vlogo v zvezi z nacionalnimi volitvami, pri čemer trdi, da je glavni cilj ustanovitve in delovanja političnih strank olajšati dostop njihovih članov do oblasti v zadevni državi članici. Taka ugotovitev pa velja tudi za občinske volitve in volitve v Evropski parlament.
142    Čeprav torej ni mogoče podcenjevati učinka, ki ga imajo osebnost kandidatov na volitvah in njihove dejavnosti na volivce, pripadnost teh kandidatov politični stranki, ki si po svoji naravi prizadeva za ugoden rezultat svojih kandidatov na volitvah in katere organizacijske strukture ter človeški, upravni in finančni viri so namenjeni uresničevanju tega cilja, lahko izboljša možnost za njihovo izvolitev. Poleg tega poročila o študijah, ki jih je predložila Republika Poljska, pričajo o tem, da je pripadnost politični stranki eno od meril, ki vplivajo na izbiro volivcev.
143    Drugič, v zvezi z možnostjo, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, kandidirajo na teh volitvah drugače kot na listi, ki jo je predložil volilni komite politične stranke, in sicer tako, da jih na volitvah v predstavniške organe lokalnih in regionalnih oblasti ali na volitvah županov predlaga volilni komite volivcev ali organizacije, je treba navesti, da lahko spodbujanje teh državljanov Unije, da uporabijo druge možnosti, kot je vpis na listo, ki jo predloži politična stranka, privede do polarizacije med listami nacionalnih in nenacionalnih kandidatov, razdrobljenosti političnega diskurza in marginalizacije teh kandidatov, kar bi bilo v nasprotju s ciljem vključevanja, ki mu sledi člen 22 PDEU.
144    Tretjič, glede trditve Republike Poljske, da poljsko pravo določa mehanizme, katerih namen je preprečiti, da bi bili volilni komiteji političnih strank in koalicij političnih strank deležni ugodnejših pogojev kot druge vrste volilnih komitejev, je treba najprej navesti, da volilni komiteji v skladu s členom 126 volilnega zakonika stroške volitev krijejo iz lastnih sredstev.
145    V zvezi s tem člen 132(1) tega zakonika določa, da lahko finančna sredstva volilnega komiteja politične stranke izvirajo izključno iz volilnega sklada te stranke, ki je oblikovan v skladu z določbami zakona o političnih strankah. V skladu s členoma 24 in 28
tega zakona so sredstva politične stranke sestavljena iz prispevkov članov, izkupička donacij, dediščin ali volil, dohodkov od premoženja, dotacij in zakonsko določenih subvencij, dohodkov, ki med drugim izvirajo iz bančnih obresti, trgovanja z obveznicami ali prenosa nekaterih njenih sredstev, in če na volitvah v spodnji dom parlamenta dobi določeno število glasov, dotacij
med sklicem parlamenta. V skladu s členom 36(1) zakona o političnih strankah se lahko volilni sklad politične stranke oblikuje s plačili stranke ter z donacijami, dediščinami in volili.
146    Nasprotno pa so viri financiranja volilnega komiteja volivcev ali organizacij v skladu s členom 132(3) tega zakonika omejeni na prispevke poljskih državljanov s stalnim prebivališčem na Poljskem, in na bančna posojila, najeta izključno zaradi volitev.
147    Zato tudi če veljavne nacionalne določbe določajo zgornje meje odhodkov, ki jih noben volilni komite
ne sme preseči, pa imajo politične stranke za financiranje svoje volilne kampanje na voljo več virov financiranja, ki so zato načeloma obsežnejši.
148    Dalje, člen 133 volilnega zakonika določa, da lahko med volilno kampanjo volilni komite politične stranke ali koalicije, volilni komite volivcev in volilni komite organizacije brezplačno uporabljajo prostore politične stranke, prostore člana volilnega komiteja in prostore te organizacije ter pisarniško opremo, ki pripada tem subjektom. Posledica tega, da imajo politične stranke na voljo več virov financiranja, kot je razvidno iz točke 145 te sodbe, zlasti za nakup ali najem svojih prostorov in pisarniške opreme, pa je, da imajo volilni komiteji političnih strank v primerjavi z drugimi vrstami volilnih komitejev načeloma večje zmogljivosti v smislu prostorov in pisarniške opreme za spodbujanje svoje volilne kampanje.
149    Nazadnje, iz istih razlogov imajo komiteji političnih strank ali koalicij političnih strank načeloma na voljo več sredstev, ki jih lahko namenijo za stroške političnega komuniciranja, ki niso stroški iz člena 117(1) volilnega zakonika, ki se nanaša na brezplačno predstavitev volilnih programov na javnih radijskih in televizijskih kanalih na stroške
radiodifuzijskih organizacij, zlasti na oglaševanje na družbenih omrežjih.
150    Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da različno obravnavanje, uvedeno s členom 2(1) zakona o političnih strankah, vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo na Poljskem, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev,
ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na voljo državljani te države članice, in gre torej za različno obravnavanje, ki je s členom 22 PDEU načeloma prepovedano.
–       Spoštovanje nacionalne identitete
151    Preučiti je treba še trditve Republike Poljske, da je razlaga člena 22 PDEU, v skladu s katero morajo države članice za zagotovitev spoštovanja načela prepovedi diskriminacije iz navedenega člena pri uresničevanju pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, omogočiti, da postanejo člani politične stranke v tej državi članici, v nasprotju s členom 4(2) PEU, ki določa, da Unija spoštuje nacionalno identiteto držav članic, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami.
152    Republika Poljska trdi, da državi članici ni mogoče naložiti obveznosti, da takim državljanom Unije omogoči, da stalno in brez omejitev sodelujejo v političnem življenju države članice, v kateri prebivajo, in da prek sistema političnih strank vplivajo na izid nacionalnih parlamentarnih in predsedniških volitev, kar bi se zgodilo, če bi imeli ti državljani pravico postati člani politične stranke.
153    V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da je organizacija nacionalnega političnega življenja, h kateri prispevajo politične stranke, del nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU.
154    Vendar, drugič, ker se pravica voliti in biti voljen, ki je državljanom Unije, ki prebivajo v državi, niso pa njeni državljani, podeljena na podlagi člena 22 PDEU, nanaša na občinske volitve in volitve v Evropski parlament v navedeni državi članici, ta določba ne pomeni niti obveznosti te države članice, da tem državljanom podeli pravico voliti in biti voljen na nacionalnih volitvah, niti prepovedi tej državi članici, da sprejme posebna pravila v zvezi s sprejemanjem odločitev politične stranke glede predlaganja kandidatov na nacionalnih volitvah, ki bi članom stranke, ki niso državljani te države, preprečevala sodelovanje pri takem odločanju.
155    Tretjič, člen 4(2) PEU je treba razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb, zlasti členov 2 in 10 PEU, in držav članic ne more oprostiti obveznosti izpolnjevanja zahtev, ki izhajajo iz teh določb (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 72).
156    V zvezi s tem je treba opozoriti, da sta načeli demokracije in enakega obravnavanja v skladu s členom 2 PEU vrednoti, na katerih temelji Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, točka 94).
157    V členu 2 PEU niso samo navedene smernice in nameni politične narave, ampak vsebuje vrednote, ki so del same identitete Unije kot skupnega pravnega reda in ki se uresničujejo v načelih, ki vsebujejo pravno zavezujoče obveznosti za države članice (sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 232, in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 264).
158    Poleg tega, kot je razvidno iz točke 112 te sodbe, v skladu s členom 10(1) PEU delovanje Unije temelji na načelu predstavniške demokracije, ki udejanja vrednoto demokracije iz člena 2 PEU (sodba z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 63 in navedena sodna praksa).
159    Člen 22 PDEU s tem, da državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, zagotavlja pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v navedeni državi članici, in to pod enakimi pogoji kot državljanom te države, udejanja načela demokracije in, kot je bilo navedeno v točki 96 te sodbe, enakega obravnavanja državljanov Unije, za katere veljajo skupna identiteta in vrednote Unije, ki jih države članice upoštevajo in katerih spoštovanje morajo zagotoviti na svojem ozemlju.
160    Zato ni mogoče šteti, da to, da se takim državljanom Unije omogoči, da postanejo člani politične stranke v državi članici svojega prebivališča, da bi se v celoti uresničili načeli demokracije in enakega obravnavanja, pomeni poseg v nacionalno identiteto te države članice.
161    Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da Republika Poljska s tem, da je državljanom Evropske unije, ki niso poljski državljani, vendar prebivajo na Poljskem, odrekla pravico do članstva v politični stranki, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
Stroški
162    Na podlagi člena 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Republika Poljska s to tožbo ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
163    Na podlagi člena 140(1) tega Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Posledično Češka republika nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.      Republika Poljska s tem, da je državljanom Unije, ki nimajo poljskega državljanstva, vendar prebivajo na Poljskem, odrekla pravico do članstva v političnih strankah, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
2.      Republika Poljska nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
3.      Češka republika nosi svoje stroške.
Podpisi
*      Jezik postopka: poljščina.