62022CJ0196
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
16. studenoga 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), komponenta‚Jamstva’ – Program potpora Zajednice za mjere šumarstva u poljoprivredi – Uredba (EEZ) br. 2080/92 – Članak 4. – Provedba programa potpora, od strane država članica, putem višegodišnjih programa – Zaštita financijskih interesa Unije – Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95 – Članak 1. – Pojam ‚nepravilnost’ – Članak 2. – Učinkovitost, proporcionalnost i odvraćajuća priroda upravnih mjera i kazni – Članak 4. – Oduzimanje nepravilno stečene koristi – Detaljna pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Unije – Nacionalni propis kojim se predviđa gubitak prava na potporu i povrat primljenih iznosa u slučaju da se utvrde nepravilnosti – Načelo proporcionalnosti”
U predmetu C‑196/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), odlukom od 22. veljače 2022., koju je Sud zaprimio 11. ožujka 2022., u postupku
IB
protiv
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica L. Medina,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za osobu IB, L. Zanuttigh, avvocata,
–
za Regione Lombardia, A. Forloni i L. Tamborino, avvocati,
–
za Provincia di Pavia, G. Roccioletti, avvocato,
–
za vladu Helenske Republike, E. Leftheriotou, M. Tassopoulou i A.-E. Vasilopoulou, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, P. Rossi i A. Sauka, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2080/92 od 30. lipnja 1992. o uspostavljanju programa potpora Zajednice za mjere šumarstva u poljoprivredi (SL 1992., L 215, str. 96.) i Uredbe Vijeća (EZ, Eur[a]tom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe IB, s jedne strane, i Regione Lombardia (Regija Lombardija, Italija) i Provincia di Pavia (Pokrajina Pavia, Italija), s druge strane, u vezi sa zakonitošću odluke kojom se utvrđuje potpuni gubitak prava na potpore za pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta i nalaže povrat tih potpora u cijelosti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 2080/92
3
Uredba br. 2080/92 stavljena je izvan snage Uredbom Vijeća (EZ) br. 1257/1999 od 17. svibnja 1999. o potpori Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) ruralnom razvoju kojom se izmjenjuju i stavljaju izvan snage određene uredbe (SL 1999., L 160, str. 80.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 93.), s učinkom od 2. srpnja 1999. Međutim, uzimajući u obzir članak 55. stavak 3. potonje uredbe, Uredba br. 2080/92 nastavila se primjenjivati na mjere koje je Europska komisija odobrila na temelju te uredbe prije 1. siječnja 2000., tako da se na glavni postupak i dalje primjenjuju odredbe navedene uredbe.
4
U prvoj, drugoj, trećoj i petoj uvodnoj izjavi Uredbe br. 2080/92 navodi se:
„[B]udući da je pošumljavanje poljoprivrednih zemljišta posebno važno s gledišta uporabe tla i okoliša i kao doprinos smanjenju deficita šumskih resursa u Zajednici te kao nadopuna politici Zajednice s ciljem kontrole poljoprivredne proizvodnje;
budući da iskustvo u području pošumljavanja poljoprivrednog zemljišta koje provode poljoprivrednici pokazuje da su postojeći programi potpora za promicanje pošumljavanja nedostatni i da su se aktivnosti pošumljavanja poljoprivrednih površina povučenih iz poljoprivredne proizvodnje posljednjih godina pokazale nezadovoljavajućima;
budući da je stoga mjere iz glave VIII. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2328/91 od 15. srpnja 1991. o poboljšanju učinkovitosti poljoprivrednih struktura [(SL 1991., L 218, str. 1.),] svrsishodno zamijeniti mjerama kojima se bolje odgovara na potrebu za učinkovitim poticanjem pošumljavanja poljoprivrednih površina.
[…]
budući da degresivna premija za prvih pet godina, čiji je cilj doprinijeti troškovima održavanja novih pošumljavanja, može biti važan element za poticanje pošumljavanja”. [neslužbeni prijevod]
5
Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Cilj programa potpora”, određuje se:
„Uspostavlja se program potpora u Zajednici, koje sufinancira Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), komponenta‚Jamstva’, kako bi se:
–
poduprle promjene predviđene u kontekstu zajedničke organizacije tržišta,
–
pridonijelo dugoročnom poboljšanju šumskih resursa,
–
pridonijelo upravljanju prirodnim područjem koje je usklađenije s ravnotežom okoliša,
–
borilo protiv stakleničkih plinova i apsorbiralo ugljični dioksid,
Cilj tog programa potpora u Zajednici jest:
(a)
alternativno korištenje poljoprivrednog zemljišta pošumljavanjem;
(b)
razvoj šumarskih djelatnosti na poljoprivrednim gospodarstvima.” [neslužbeni prijevod]
6
Člankom 2. stavkom 1. navedene uredbe, naslovljenim „Program potpora”, određuje se:
„Program potpora može uključivati:
(a)
potpore za pokrivanje troškova pošumljavanja;
(b)
godišnju premiju po pošumljenom hektaru da bi se pokrili troškovi održavanja pošumljenih površina tijekom prvih pet godina,
(c)
godišnju premiju po hektaru kako bi se nadoknadili gubici prihoda koji proizlaze iz pošumljavanja poljoprivrednih površina;
[…]” [neslužbeni prijevod]
7
Članak 3. iste uredbe, naslovljen „Iznos potpora”, u prvom stavku, točkama (a) do (c) navodi:
„Najviši prihvatljivi iznosi potpora iz članka 2. utvrđuju se:
(a)
u pogledu troškova pošumljavanja na:
–
2000 [eura] po hektaru za nasade eukaliptusa,
–
[…]
(b)
u pogledu troškova održavanja na:
–
250 [eura] po hektaru godišnje tijekom prve dvije godine te 150 [eura] po hektaru godišnje u sljedećim godinama u slučaju crnogoričnih nasada,
–
500 [eura] po hektaru godišnje tijekom prve dvije godine te 300 [eura] po hektaru godišnje u sljedećim godinama u slučaju bjelogoričnih nasada ili mješovitih nasada s najmanje 75 % bjelogoričnih.
[…]
(c)
što se tiče premije za nadoknadu gubitka prihoda na:
–
600 [eura] po hektaru godišnje ako pošumljavanje provodi poljoprivrednik ili skupina poljoprivrednika koji su iskorištavali zemljište prije pošumljavanja,
–
150 [eura] po hektaru godišnje ako pošumljavanje provodi drugi korisnik iz članka 2. stavka 2. točke (b),
u trajanju od najviše 20 godina od početnog pošumljavanja.” [neslužbeni prijevod]
8
Članak 4. Uredbe br. 2080/92, naslovljen „Programi potpora”, u stavku 1. određuje:
„Države članice provode program potpora iz članka 2. putem višegodišnjih nacionalnih ili regionalnih programa koji se odnose na ciljeve iz članka 1. i u kojima se posebno utvrđuju:
–
iznosi i trajanje potpora iz članka 2. ovisno o stvarnim troškovima pošumljavanja i održavanja vrsta ili tipova drveća korištenog za pošumljavanje ili ovisno o gubitku prihoda;
–
uvjeti za dodjelu potpora, osobito oni koji se odnose na pošumljavanje;
–
[…]” [neslužbeni prijevod]
Uredba (EEZ) br. 3887/92
9
Uredba Komisije (EEZ) br. 3887/92 od 23. prosinca 1992. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice (SL 1992., L 391, str. 36.) stavljena je izvan snage Uredbom Komisije (EZ) br. 2419/2001 od 11. prosinca 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice utvrđene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3508/92 (SL 2001., L 327, str. 11.), s učinkom od 13. prosinca 2001. Međutim, uzimajući u obzir članak 53. stavak 1. Uredbe br. 2419/2001, Uredba br. 3887/92 ostala je primjenjiva na zahtjeve za potporu koji se odnose na tržišne godine ili na premijska razdoblja koja završavaju prije 1. siječnja 2002., poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku.
10
Članak 9. stavak 2. te uredbe predviđa:
„Ako se utvrdi da je prijavljena površina u zahtjevu za potporu ‚površine’ veća od utvrđene površine, iznos potpore izračunava se na temelju površine stvarno utvrđeno prilikom provjere. Međutim, osim u slučaju više sile, stvarno utvrđena površina umanjuje se:
–
za dvostruku utvrđenu razliku, ako je ona veća od 2 % ili 2 hektara, ali ne veća od 10 % utvrđene površine;
–
za 30 %, ako utvrđena razlika premašuje 10 %, ali ne više od 20 % utvrđene površine.
Ako utvrđena razlika prelazi 20 % utvrđene površine, za površinu se ne dodjeljuje nikakva potpora.
[…]” [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 2988/95
11
U trećoj i desetoj uvodnoj izjavi Uredbe br. 2988/95 navodi se:
„[B]udući da su detaljna pravila koja uređuju ovu decentraliziranu upravu kao i praćenje njihove uporabe predmet različitih detaljnih odredaba u skladu s politikama Zajednice; budući da se u svim područjima treba suprotstaviti radnjama koji štete financijskim interesima Zajednice;
[…]
budući da se ne samo na temelju općeg načela pravičnosti i načela proporcionalnosti nego i prema načelu ne bis in idem, odgovarajuće odredbe moraju usvojiti uz poštovanje pravne stečevine Zajednice i odredaba utvrđenih u posebnim propisima Zajednice koja su postojala u vrijeme stupanja na snagu ove Uredbe, radi sprečavanja da ista osoba iz istih razloga podliježe financijskim kaznama Zajednice i nacionalnim kaznenim odredbama.”
12
U skladu s člankom 1. te uredbe:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.
2.   ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju […] neopravdanim izdacima.”
13
Članak 2. navedene uredbe glasi:
„1.   Upravne provjere, mjere i kazne uvode se u onoj mjeri u kojoj su potrebne za osiguravanje pravilne primjene prava Zajednice. One trebaju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kako bi mogle osigurati pravilnu zaštitu financijskih interesa Zajednice.
2.   Upravna kazna se ne može izreći ako tako nije određeno aktom Zajednice prije nastanka nepravilnosti. U slučaju naknadne izmjene odredaba kojima se određuju upravne kazne, a koje su sadržane u propisima Zajednice, retroaktivno se primjenjuju manje stroge odredbe.
[…]
4.   Podložno mjerodavnom pravu Zajednice, postupci za primjenu provjera, mjera i kazni Zajednice uređuju se pravima država članica.”
14
Člankom 4. te uredbe predviđa se:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
–
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
–
ukupnim ili djelomičnim gubitkom garancija danih za potporu odobrenog zahtjeva za pogodnost ili u trenutku primitka predujma.
2.   Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koja se može odrediti na paušalnoj osnovi.
3.   Radnje za koje je određeno da imaju svrhu stjecanja pogodnosti suprotno ciljevima prava Zajednice, u slučaju umjetnog stvaranja traženih uvjeta za stjecanje te pogodnosti imaju za posljedicu, ovisno o slučaju, nemogućnost dobivanja pogodnosti ili njezino oduzimanje.
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.”
15
Članak 5. stavak 1. Uredbe br. 2988/95 propisuje:
„ Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
[…]
(c)
cijelo ili djelomično ukidanje pogodnosti odobrenih propisima Zajednice, čak i ako se subjekt neispravno okoristio samo dijelom te pogodnosti;
(d)
isključenje iz mogućnosti korištenja pogodnosti ili oduzimanje pogodnosti u razdoblju nakon počinjene nepravilnosti;
[…]”
Talijansko pravo
16
Članak 13. decreta ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in material di gestione, pagamenti, controlii e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (Ministarska uredba br. 494 – Uredba o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe (EEZ) br. 2080/92 u području upravljanja, plaćanja, provjera i gubitka prava na dodjelu potpora za ponovno pošumljavanje ili poboljšanje pošumljavanja), od 18. prosinca 1998. (GURI br. 16 od 21. siječnja 1999., u daljnjem tekstu: [Ministarska] uredba br. 494/98), naslovljen „Rezultati provjera nakon isplate potpora”, predviđa:
„1.   Ako se prilikom provjera iz članka 12. ove uredbe utvrde nepravilnosti koje dovode do gubitka prava na potporu, nadležno regionalno tijelo, u skladu s člankom 4. Uredbe [br. 2988/95], izriče djelomični ili potpuni gubitak potpore s posljedicama iz članka 14. ove uredbe.
2.   Navođenje površine koja je manja od utvrđene, u zahtjevu, ne predstavlja nepravilnost. Međutim, za potrebe izračuna iznosa godišnje potpore, prijavljena površina i dalje se uzima u obzir.”
17
Članak 14. te [Ministarske] uredbe, naslovljen „Drugi slučajevi gubitka prava”, propisuje:
„1.   U slučajevima iz stavaka 2. i 3. i/ili ako više nisu ispunjeni zahtjevi i uvjeti potrebni za pristupanje programu, izriče se potpuni gubitak prava.
[…]
3.   Potpuni gubitak prava također se izriče u slučajevima kada su, nakon konačne provjere i ne dovodeći u pitanje slučajeve više sile iz prethodnog članka 8., pošumljena odnosno poboljšana površina ili kilometri šumske ceste, koji su utvrđeni, 20 % manji od površina za koje je potpora odobrena i isplaćena.
4.   Razlike koje su niže od praga iz prethodnog stavka dovode do djelomičnog gubitka potpore.”
18
Člankom 15. navedene [Ministarske] uredbe, naslovljenim „Učinci gubitka prava”, u stavku 1. određuje se:
„Potpuni gubitak prava ima za posljedicu vraćanje svih nepravilno stečenih potpora i potpuno isključenje iz potpore za preostale godine obveze.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
19
Poljoprivrednik IB podnio je 16. lipnja 1997. Pokrajini Paviji zahtjev za korištenje programa potpora namijenjenih poticanju ponovnog pošumljavanja poljoprivrednog zemljišta na temelju Uredbe br. 2080/92. Osoba IB, u okviru tog zahtjeva, obvezala se pošumiti poljoprivrednu površinu od 104 hektara koja je do tada bila namijenjena uzgoju riže i kukuruza, te održavati taj šumski nasad na cijeloj toj površini u razdoblju od 20 godina, odnosno između 1997. i 2017.
20
Budući da joj bilo odobreno korištenje tim programom, osoba IB primila je između 1997. i 2008. ukupan iznos od 1324246,35 eura na ime tih potpora, pri čemu su se potonje, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Uredbe br. 2080/92, sastojale od početne potpore namijenjene pokrivanju troškova pošumljavanja, godišnjih premija za troškove održavanja pošumljenih površina i godišnjih premija namijenjenih nadoknadi gubitka prihoda.
21
Provjerom na licu mjesta, koju je u rujnu 2009. provela Pokrajina Pavia, a koju je za to ovlastila Regija Lombardija, utvrđeno je da površina pošumljavanja ostvarenog sredstvima Unije ne iznosi 104, nego 70 hektara, i to zbog prijevremene sječe koju je izvršila osoba IB. Utvrdivši da ta razlika od 38 % između prijavljene i stvarne površine pošumljavanja prelazi prag od 20 % predviđen u članku 14. stavku 3. [Ministarske] uredbe br. 494/98, Pokrajina Pavia odredila je da osoba IB u potpunosti gubi pravo na potpore koje su joj bile isplaćene, naložila joj je potpuni povrat tih potpora u skladu s člankom 15. stavkom 1. te [Ministarske] uredbe te ju je isključila iz potpore za preostale godine obveze.
22
Osoba IB osporavala je izrečeni gubitak prava i izdani nalog za povrat pred Tribunaleom di Pavia (Sud u Paviji, Italija), koji je njezinu tužbu proglasio osnovanom.
23
Corte d’appello di Milano (Žalbeni sud u Milanu, Italija), kojem je podnesena žalba, preinačio je prvostupanjsku presudu presudivši, u biti, da povreda koja se pripisuje osobi IB predstavlja tešku nepravilnost koja se protivi ciljevima programa potpora Unije. Ta nepravilnost, koja je dovela do stjecanja bez osnove u korist tog korisnika koji je primao i potpore Unije i prihode od prodaje drva, opravdavala je potpuni povrat primljenih potpora, ne dovodeći u pitanje slučajeve više sile i moguće druge razloge koji su izvan kontrole korisnika.
24
Osoba IB je Corteu suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, podnijela žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude.
25
Taj sud nastoji doznati protivi li se uredbama br. 2080/92 i br. 2988/95 sustav potpunog gubitka prava na potporu uspostavljen u člancima 14. i 15. [Ministarske] uredbe br. 494/98.
26
Točnije, prije svega gaji sumnje u pogledu toga da se smatra da sustav potpunog gubitka prava predstavlja „mjeru” u smislu članka 4. Uredbe br. 2988/95. Naime, iako članak 4. stavak 1. ove Uredbe predviđa da svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi obvezom vraćanja nepravilno stečenih iznosa, potpuni gubitak prava predviđen u člancima 14. i 15. [Ministarske] uredbe br. 494/98 rezultirao bi ne samo povratom svih nepravilno primljenih potpora, nego i potpunim isključenjem iz potpore za preostale godine obveze.
27
Nadalje, navedeni sud dvoji prekoračuje li taj nacionalni propis granice postavljene u članku 4. Uredbe br. 2988/95 zahtijevajući potpuni povrat primljenih potpora u situaciji kada je ponovno pošumljena površina 20 % manja od površine prijavljene za potporu.
28
Naposljetku, postavlja pitanje o proporcionalnosti navedenog nacionalnog propisa u dijelu u kojem se njime predviđa, u slučaju potpunog gubitka prava, povrat svih primljenih potpora, a ne samo onih koje se odnose na godinu u kojoj je nepravilnost utvrđena.
29
U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se odredbama Uredbe [br. 2080/92] o uspostavljanju programa potpore Zajednice za mjere šumarstva u poljoprivredi, kojima se međutim ne predviđa sustav gubitka prava i sankcioniranja, uzimajući u obzir i odredbe Uredbe Vijeća [br. 2988/95], primjena odredbe nacionalnog prava kojom se u okviru provedbe odredbi Uredbe br. 2080/92 predviđa gubitak prava na potpore i povrat iznosa primljenih po toj osnovi u slučaju da se utvrde nepravilnosti u dodjeli potpora?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se odredbama Uredbe [br. 2080/92], uzimajući u obzir i odredbe Uredbe [br. 2988/95] te načela pravičnosti i proporcionalnosti koja se predviđaju [desetom] uvodnom izjavom potonje uredbe, primjena odredbe nacionalnog prava kojom se u okviru provedbe odredbi Uredbe br. 2080/92 predviđa gubitak prava na potpore i povrat iznosa primljenih po toj osnovi u slučaju da se utvrde nepravilnosti u dodjeli potpora, ako je pošumljena ili poboljšana površina manja za 20 % u odnosu na površinu za koju je potpora odobrena i isplaćena?
3.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se odredbama Uredbe [br. 2080/92], uzimajući u obzir i odredbe Uredbe [br. 2988/95], retroaktivna primjena odredbe nacionalnog prava kojom se u okviru provedbe odredbi Uredbe br. 2080/92 predviđa gubitak prava na potpore i povrat iznosa primljenih po toj osnovi u slučaju da se utvrde nepravilnosti u dodjeli potpora?
4.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, protivi li se odredbama Uredbe [br. 2080/92], uzimajući u obzir i odredbe Uredbe [br. 2988/95], tumačenje odredbe nacionalnog prava kojom se u okviru provedbe odredbi Uredbe br. 2080/92 predviđa gubitak prava na potpore i povrat iznosa primljenih po toj osnovi u slučaju da se utvrde nepravilnosti u dodjeli potpora, na način da je korisnik dužan vratiti cijeli iznos koji je primio po toj osnovi, a ne samo iznose koji se odnose na godinu za koju je utvrđena nepravilnost u dodjeli potpora?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
30
Regija Lombardija u biti tvrdi da su postavljena pitanja nedopuštena zbog dvaju razloga. S jedne strane, ta su pitanja irelevantna jer se talijanskim propisom samo provodi članak 9. Uredbe br. 3887/92, koji je izravno primjenjiva odredba. S druge strane, odgovor na ta pitanja nema nikakvog utjecaja na ishod glavnog postupka jer je osoba IB obavila sječu čitave pošumljene površine tijekom 2011., tako da je pitanje koje se odnosi na utjecaj smanjenja površine za više od 20 % postalo hipotetsko.
31
U tom je pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom toga, čim se postavljena pitanja odnose na tumačenje pravnog pravila Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku (presuda od 6. listopada 2021., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, t. 27. i navedena sudska praksa).
32
Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja (presuda od 6. listopada 2021., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, t. 28. i navedena sudska praksa).
33
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da ishod glavnog postupka ovisi o odgovoru koji će Sud dati na taj zahtjev, s obzirom na to da će navedeni odgovor omogućiti sudu koji je uputio zahtjev da odluči o opsegu povrata potpora za pošumljavanje koje je primila osoba IB u kontekstu u kojem je utvrđeno da je pošumljena površina bila za više od 20 % manja od površine za koju je potpora odobrena na temelju višegodišnje obveze potpora.
34
U tim je okolnostima, s obzirom na to da tumačenje prava Unije koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev nije očito nepovezano s predmetom glavnog postupka, zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
Meritum
35
Svojim četirima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članke 2. i 4. Uredbe br. 2988/95, članke 2. i 4. Uredbe br. 2080/92 te načelo proporcionalnosti tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis kojim se – u slučaju da se tijekom izvršavanja višegodišnje obveze utvrdi da je ponovno pošumljena površina 20 % manja od površine za koju je potpora odobrena na temelju te obveze – predviđa potpuni gubitak prava na potpore za pošumljavanje i, slijedom toga, obveza potpunog povrata tih potpora te potpuno isključenje iz potpora koje su trebale biti isplaćene za preostale godine obveze.
36
Kao prvo, najprije valja primijetiti da je, kao što to proizlazi iz članka 1. Uredbe br. 2080/92, u vezi s prvom, drugom i trećom uvodnom izjavom te uredbe, njome uspostavljen program potpora za pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta kojim se, među ostalim, nastoji promicati alternativna uporaba poljoprivrednog zemljišta pošumljavanjem omogućavajući razvoj šumarskih djelatnosti na poljoprivrednim gospodarstvima, pridonijeti upravljanju prirodnim područjem koje je u većoj mjeri usklađeno s ravnotežom okoliša, boriti se protiv učinka stakleničkih plinova, apsorbirati ugljikov dioksid i u konačnici pridonijeti poboljšanju šumskih resursa.
37
Dakle, navedenom se uredbom nastoje ostvariti ciljevi poljoprivredne politike koji se odnose na potporu sektoru šumarstva kao i cilj zaštite okoliša, koji po svojoj prirodi imaju višegodišnju dimenziju i zahtijevaju postizanje učinkovitog i održivog pošumljavanja poljoprivrednog zemljišta.
38
Nadalje, iz članka 2. stavka 1. točaka (a) do (c) iste uredbe proizlazi da program potpora za pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta koji je njome uspostavljen može uključivati potpore namijenjene pokrivanju troškova pošumljavanja, godišnju premiju namijenjenu pokrivanju troškova održavanja pošumljenih površina tijekom prvih pet godina i godišnju premiju namijenjenu nadoknadi gubitaka prihoda koji proizlaze iz pošumljavanja poljoprivrednih površina, pri čemu se te premije isplaćuju „po pošumljenom hektaru”.
39
Usto, člankom 3. prvim stavkom točkama (a) do (c) Uredbe br. 2080/92 samo se utvrđuju najviši prihvatljivi iznosi potpora ovisno o površini pošumljavanja (u hektarima), kao i najdulje razdoblje tijekom kojeg se te potpore mogu isplaćivati. U tom pogledu, dok točka (b) prvog stavka tog članka, u vezi s petom uvodnom izjavom te uredbe, predviđa da plaćanje premija za održavanje može biti obročno tijekom razdoblja od pet godina, u točki (c) tog stavka navodi se da se premija za pokriće gubitka prihoda može dodijeliti za razdoblje od najviše 20 godina od početnog pošumljavanja.
40
Što se tiče članka 4. stavka 1. navedene uredbe, njime se državama članicama prepušta provedba tog programa potpora putem nacionalnih ili regionalnih višegodišnjih programa za koje one utvrđuju detaljna pravila. U tom okviru države članice određuju, među ostalim, iznose i trajanje potpora ovisno o stvarnim troškovima pošumljavanja i održavanja vrsta ili tipova drveća korištenog za pošumljavanje ili ovisno o gubitku prihoda, kao i uvjete za dodjelu potpora u vezi s pošumljavanjem.
41
Iz zajedničkog tumačenja tih odredaba proizlazi da, s jedne strane, iako Uredba br. 2080/92 izravno ne utvrđuje uvjete kojima podliježe isplata različitih potpora za pošumljavanje, ona dodjelu tih potpora vezuje za efektivno pošumljavanje površina obuhvaćenih višegodišnjom obvezom tijekom cijelog njezina trajanja.
42
S druge strane, valja utvrditi da se tom uredbom ne utvrđuju postupci provjere ni sustav sankcija kojima je cilj osigurati poštovanje uvjeta za dodjelu potpora. Stoga su ti postupci provjere i taj sustav sankcija i dalje uređeni pravom država članica.
43
Međutim, kao drugo, valja podsjetiti na to da su, radi zaštite financijskih interesa Unije, Uredbom br. 2988/95 donesena, u skladu s njezinim člankom 1., opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Unije, i to, kao što to proizlazi iz treće uvodne izjave te uredbe, kako bi se u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2014., Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
44
Zakonodavac je donošenjem navedene uredbe želio propisati niz općih načela, zahtijevajući da sve sektorske uredbe, kao što je to Uredba br. 2080/92 poštuju ta načela (vidjeti u tom smislu presude od 28. listopada 2010., SGS Belgium i dr., C‑367/09, EU:C:2010:648, t. 37. te od 18. prosinca 2014., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
45
Tako se u članku 2. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 pobliže određuje da upravne provjere, mjere i kazne predviđene tom odredbom moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
46
Sud je tumačio pojam „nepravilnost” u smislu članka 1. stavka 2. navedene uredbe na način da on ne obuhvaća samo svaku povredu odredaba prava Unije koja je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti ili bi štetila općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom, nego i povredu odredaba nacionalnog prava koje se primjenjuju na operacije financirane iz nekog fonda, kao što su to odredbe kojima se utvrđuju uvjeti prihvatljivosti za dodjelu potpore (vidjeti po analogiji presude od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 36., 37. i 43. te od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 52., 53. i 63.).
47
U skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95, svaka „nepravilnost” u smislu članka 1. stavka 2. te uredbe u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi obvezom vraćanja nepravilno stečenih iznosa.
48
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, članak 14. stavci 1. i 3 [Ministarske] uredbe br. 494/98 predviđaju potpuni gubitak prava na potpore za koje je, nakon konačne provjere i ne dovodeći u pitanje slučaj više sile, utvrđena pošumljena površina 20 % niža u odnosu na površinu za koju je potpora odobrena i isplaćena, kao i na potpore za koje se zahtjevi i uvjeti potrebni za pristupanje programu više ne poštuju. Usto, člankom 14. stavkom 4. te [Ministarske] uredbe predviđaju se djelomični gubici prava na potpore za koje je utvrđena razlika manja od 20 % između pošumljene površine i površine za koju je potpora odobrena. Naposljetku, članak 15. stavak 1. navedene uredbe pobliže određuje da potpuni gubitak prava ima za posljedicu vraćanje svih nepravilno stečenih potpora i potpuno isključenje iz potpore za preostale godine obveze.
49
Iz toga slijedi da odredba poput članka 14. stavaka 1. i 3. [Ministarske] uredbe br. 494/98, koja se odnosi na održavanje pošumljenosti na najmanje 80 % površine obuhvaćene preuzetom višegodišnjom obvezom, predstavlja odredbu nacionalnog prava primjenjivu na operaciju financiranu iz fonda, čija povreda može činiti „nepravilnost” u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 i, slijedom toga, dovesti do povrata nepravilno stečenih iznosa u skladu s člankom 4. stavkom 1. te uredbe.
50
Sud koji je uputio zahtjev nastoji, međutim, doznati protivi li se načelu proporcionalnosti nacionalni propis, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, koji, u slučaju kad je pošumljena površina 20 % manja od površine za koju je potpora odobrena, predviđa potpuni gubitak prava na potporu Unije i njezin potpuni povrat, a ne samo vraćanje potpora koje odgovaraju površini zahvaćenoj nepravilnostima ili samo iznosa koji se odnose na godinu za koju je utvrđena nepravilnost.
51
U tom pogledu, načelo proporcionalnosti zahtijeva da mjere koje se provode nacionalnom odredbom budu prikladne za ostvarenje postavljenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje (presuda od 7. travnja 2022., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, t. 42.).
52
Kao prvo, valja utvrditi da se nacionalnim sustavom gubitka prava o kojem je riječ u glavnom postupku nastoji postići legitiman cilj. Naime, njime se provode članak 2. stavak 4. i članak 4. Uredbe br. 2988/95, kao što to proizlazi iz članka 13. stavka 1. [Ministarske] uredbe br. 494/98, te nastoje zaštititi interesi Unije i, osobito, potpore za pošumljavanje koje Unija financira na temelju Uredbe br. 2080/92.
53
Kao drugo, kad je riječ o prikladnosti tog nacionalnog propisa za ostvarenje željenog cilja, valja smatrati da je potpuni gubitak prava na potporu Unije, koji je predviđen člankom 14. stavcima 1. i 3. [Ministarske] uredbe br. 494/98, prikladan za djelotvornu dodjelu potpora za pošumljavanje i, slijedom toga, za djelotvorno ostvarivanje ciljeva Uredbe br. 2080/92, kako su navedeni u točki 37. ove presude. Naime, potpunim gubitkom prava i učincima koji su s njim povezani u skladu s člankom 15. stavkom 1. te uredbe može se spriječiti to da se sredstva Unije dodijele za operaciju pošumljavanja koja nije u skladu s ciljevima učinkovitog i održivog pošumljavanja koji se nastoje postići tom uredbom.
54
Osim toga, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku, time što taj potpuni gubitak prava povezuje s potpunim isključenjem iz potpora koje su trebale biti isplaćene za preostale godine obveze, također omogućava da se, zbog njegova odvraćajućeg učinka, zaštite financijski interesi Unije.
55
Kao treće, što se tiče nužnosti i proporcionalnosti potpunog gubitka prava i učinaka koji su s njim povezani, a predviđeni su člankom 14. stavcima 1. i 3. te člankom 15. stavkom 1. [Ministarske] uredbe br. 494/98, valja smatrati da taj sustav ne prekoračuje ono što je nužno. Naime, budući da je na državama članicama, kao što to proizlazi iz točke 40. ove presude, da utvrde uvjete za dodjelu potpora koje se odnose na pošumljavanje, tim je državama članicama dopušteno smatrati da povreda uvjeta prihvatljivosti kao što je onaj koji se odnosi na prag od 20 % pošumljene površine može nanijeti ozbiljnu štetu ostvarivanju ciljeva koji se nastoje postići Uredbom br. 2080/92, i iz toga zaključiti da je početna obveza do te mjere zahvaćena pogreškom da je se sankcionira potpunim gubitkom prava.
56
Osim toga, također valja primijetiti da sustav gubitka prava o kojem je riječ u glavnom postupku obilježava njegova progresivnost jer, dok razlika manja od 20 % između utvrđene pošumljene površine i one za koju se potpora odobrava dovodi do djelomičnog gubitka prava, razlika koja je jednaka ili veća od tog praga dovodi do potpunog gubitka prava i potpunog povrata primljenih potpora, kao i do potpunog isključenja iz potpora za preostale godine obveze.
57
Usto, također valja istaknuti da taj sustav potpunog gubitka prava na potpore poštuje načelo proporcionalnosti s obzirom na to da se odnosi samo na ograničene hipotetske situacije, odnosno na one u kojima je utvrđeno da je ponovno pošumljena površina 20 % niža od površine za koju je potpora odobrena, te da korisniku daje mogućnost da se pozove na višu silu.
58
Naposljetku, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku također se pokazuje kao proporcionalno time što – u slučaju da se utvrdi da je ponovno pošumljena površina 20 % manja od površine za koju je odobrena potpora – predviđa povrat svih potpora za pošumljavanje primljenih na temelju višegodišnje obveze, a ne povrat samo iznosa koji se odnose na godinu za koju je utvrđena nepravilnost. Naime, samo se potpunim povratom tih potpora može na primjeren način odgovoriti na rizik od prijevara na štetu proračuna Unije i zajamčiti učinkovito i održivo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta.
59
Uzimajući u obzir prethodno navedene razloge, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članke 2. i 4. Uredbe br. 2988/95, članke 2. i 4. Uredbe br. 2080/92 te načelo proporcionalnosti treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se – u slučaju da se tijekom izvršavanja višegodišnje obveze utvrdi da je ponovno pošumljena površina 20 % manja od površine za koju je potpora odobrena na temelju te obveze – predviđa potpuni gubitak prava na potpore za pošumljavanje i, slijedom toga, obveza potpunog povrata tih potpora te potpuno isključenje iz potpora koje su trebale biti isplaćene za preostale godine obveze.
Troškovi
60
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članke 2. i 4. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, članke 2. i 4. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2080/92 od 30. lipnja 1992. o uspostavljanju programa potpore Zajednice za mjere šumarstva u poljoprivredi te načelo proporcionalnosti
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis kojim se – u slučaju da se tijekom izvršavanja višegodišnje obveze utvrdi da je ponovno pošumljena površina 20 % manja od površine za koju je potpora odobrena na temelju te obveze – predviđa potpuni gubitak prava na potpore za pošumljavanje i, slijedom toga, obveza potpunog povrata tih potpora te potpuno isključenje iz potpora koje su trebale biti isplaćene za preostale godine obveze.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski