Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 19 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑530/24
DK
contra
Tipico Co. Ltd.
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal, Alemania)]
« Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Juegos de azar — Apuestas deportivas — Normativa de un Estado miembro que exige una licencia para la organización de apuestas sobre competiciones deportivas y que prohíbe las apuestas sin licencia — Operador que presta servicios de apuestas deportivas a través de Internet desde otro Estado miembro sin la licencia exigida — Demanda civil presentada por un consumidor contra ese operador dirigida a recuperar los importes apostados o a percibir una indemnización equivalente, basada en el incumplimiento de la prohibición de las apuestas sin licencia — Alegación del operador de que no podía obtener una licencia debido a deficiencias en el procedimiento de concesión — Posibilidad de que los órganos jurisdiccionales que conocen del asunto impongan las consecuencias que establece la normativa civil aplicable »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal, Alemania), forma parte de una serie de asuntos (2) relativos a demandas civiles presentadas por consumidores alemanes o austriacos contra operadores malteses de juegos de azar en línea. En esencia, los consumidores, invocando las normas del enriquecimiento injusto o de la responsabilidad extracontractual, pretenden recuperar las cantidades apostadas a través de esos operadores, alegando que estos han incumplido la normativa nacional en materia de juegos de azar.
2.        En el presente asunto, un consumidor alemán presentó una demanda en este sentido contra un operador de apuestas deportivas maltés ante los órganos jurisdiccionales civiles alemanes. En el momento de los hechos, el Derecho alemán exigía una licencia para poder ofrecer legalmente apuestas sobre competiciones deportivas en Alemania. El citado operador había actuado sin licencia. Conforme al Derecho alemán, este comportamiento no autorizado implica la nulidad de los contratos celebrados con sus clientes y constituye un acto ilícito, de manera que los consumidores afectados disponen de acciones de restitución o de indemnización.
3.        En su escrito de contestación, el operador aduce, entre otras cosas, que no pudo obtener una licencia debido a determinadas deficiencias del procedimiento de concesión. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, en esas circunstancias, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, los tribunales civiles que conocen del asunto están obligados a dejar completamente sin aplicación el sistema nacional de concesión de licencias y, por lo tanto, a desestimar las pretensiones del consumidor. En las presentes conclusiones explicaré por qué debe darse una respuesta matizada a esta cuestión.
II.    Resumen de la normativa alemana pertinente en materia de apuestas deportivas
4.        El Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Tratado estatal sobre juegos de azar) (en lo sucesivo, «GlüStV 2008»), que entró en vigor el 1 de enero de 2008, estableció un marco uniforme para la organización, explotación e intermediación en juegos de azar, incluidas las apuestas deportivas, en los estados federados alemanes.
5.        En virtud del artículo
1, el GlüStV 2008 tenía por objeto, en particular, (i) prevenir la adicción al juego, (ii) «conducir» el instinto jugador de la población por cauces regulados y controlados, mediante la limitación de la oferta de juegos de azar, para evitar la desviación
hacia juegos de azar no autorizados, y (iii) proteger a los menores y a los jugadores.
6.        A tal efecto, el artículo 4, apartado 1, del GlüStV 2008 establecía que la organización de juegos de azar (en un establecimiento físico) requería una autorización previa de la autoridad competente del estado federado en cuestión. La oferta de esos juegos sin autorización estaba prohibida. Además, con arreglo al artículo 4, apartado 4, la oferta de juegos de azar por Internet estaba prohibida con carácter general.
7.        En esta versión inicial del Tratado, el artículo
10, apartado 2, establecía que las autoridades competentes de los estados federados solo podían conceder autorizaciones para la organización de juegos de azar en establecimientos físicos a personas jurídicas de Derecho público o a sociedades de Derecho privado en las que personas jurídicas de Derecho público tuvieran una participación de control directo o indirecto. De conformidad con el artículo 10, apartado 5, los demás operadores privados no podían optar a una autorización. En la práctica, un operador público (ODDSET) obtuvo esa autorización para las apuestas deportivas (en establecimientos físicos), por lo que tenía un monopolio público de esa actividad en Alemania.
8.        Sin embargo, tanto antes como después de las sentencias Stoß y Carmen Media
del Tribunal de Justicia, (3) los órganos jurisdiccionales alemanes declararon que ese monopolio público era incompatible, entre otras cosas, con la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 TFUE. (4) Por lo visto, la prohibición de los juegos de azar en línea referida a las apuestas deportivas también se había puesto en entredicho ante dichos órganos jurisdiccionales.
9.        Por consiguiente, los estados federados adoptaron el primer Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Tratado estatal por el que se modifica el Tratado estatal sobre juegos de azar) (en lo sucesivo, «GlüStV 2012»). El GlüStV 2012 introdujo dos modificaciones importantes en relación con las apuestas deportivas. En primer lugar, instauró, mediante los nuevos artículos 4a a 4e y 10a, un sistema de concesión de licencias especial que permitía
a los operadores privados operar en el mercado alemán. Más concretamente, en virtud del artículo
4a, apartado 1, la organización o intermediación de apuestas deportivas requería de una licencia (aplicándose, «por analogía», la prohibición de juegos de azar no autorizados establecida en el artículo
4, apartado 1). A continuación, el artículo
10a preveía la concesión de un máximo de veinte licencias de apuestas deportivas a aquellos operadores (incluidos los privados) que cumplieran los requisitos por un «período experimental» de siete años (es decir, hasta el 30 de junio de 2019). En segundo lugar, como excepción a la prohibición general de juegos de azar en línea establecida en el artículo
4, apartado 4, permitía las apuestas deportivas en línea en la medida en que las correspondientes licencias permitían a sus titulares ofrecer apuestas tanto en establecimientos físicos como a través de Internet, con arreglo al artículo 10a, apartado 4.
10.      El artículo
4b, apartado 1, del GlüStV 2012 establecía que las licencias debían concederse tras una licitación y un procedimiento de selección transparente y no discriminatorio. A tal efecto, debía publicarse un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea.
11.      Los artículos
4a, apartado 4, 4b, apartado 2, y 4c, apartado 3, del GlüStV 2012 enumeraban los requisitos para obtener una licencia. En particular, el artículo
4a, apartado 4, exigía a los licitadores que acreditaran su «mayor fiabilidad» (incluido el origen lícito de los medios necesarios para organizar juegos de azar), la «capacidad contributiva» y la «transparencia» y «seguridad» de sus juegos de azar (incluida la obligación de establecer interfaces para supervisar, en tiempo real, todas las operaciones de juegos de azar). El artículo
4b, apartado 5, relacionaba los criterios para elegir entre varios licitadores cualificados para obtener una licencia.
12.      En virtud de los artículos 4c, apartado 2, y 10a, apartado 4, las licencias concedidas debían incluir expresamente determinadas «disposiciones materiales y accesorias» que vinculaban al licenciatario en cuestión. El artículo
4, apartado 5, debía «aplicarse por analogía» a este respecto. Conforme a esa última disposición, «como excepción a [la prohibición de juegos de azar en línea establecida en el artículo 4, apartado 4], los estados federados podrán autorizar […] la organización y la intermediación de apuestas deportivas a través de Internet […], siempre que […] se cumplan los siguientes requisitos: 1. La exclusión de menores o de jugadores suspendidos se garantizará mediante medidas de identificación y de autentificación.
2. La apuesta máxima por jugador no podrá superar, en principio, la cantidad de 1 000 euros al mes. En la autorización podrá fijarse un importe diferente para alcanzar los objetivos del artículo 1. […] 3. La prohibición de estímulos adictivos especiales mediante repeticiones rápidas. […] 5. No se ofrecerán apuestas y loterías a través del mismo dominio de Internet, tampoco se hará referencia a otros juegos de azar ni
se facilitarán enlaces a estos.»
13.      Por último, con carácter transitorio, el artículo
29, apartado 1, del GlüStV 2012 autorizaba a ODDSET a seguir ofreciendo apuestas deportivas durante un período de hasta un año después de la adjudicación de la primera licencia.
III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales
A.      Tipico y el procedimiento de concesión de licencias en cuestión
14.      Tipico Co. Ltd. (en lo sucesivo, «Tipico») es una sociedad registrada en Malta. Desde 2005, es titular de una licencia de juego expedida por las autoridades maltesas que le permite prestar servicios de apuestas deportivas en línea desde Malta hacia el conjunto de la Unión Europea. Ha estado ofreciendo apuestas deportivas en línea en Alemania a través de un sitio web en lengua alemana con un dominio de primer nivel alemán.
15.      El 8 de agosto de 2012, las autoridades alemanas publicaron un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea
por el que se invitaba a la presentación de ofertas
en relación con la concesión de veinte licencias para la organización de apuestas deportivas, de conformidad con los artículos 4a a 4e y 10a del GlüStV 2012.
16.      Tipico presentó una solicitud de licencia. Sin embargo, tras la tramitación de las distintas fases del procedimiento de concesión de licencias, esa empresa no figuraba entre los veinte licitadores a los que el poder adjudicador había comunicado la concesión de una licencia.
17.      Posteriormente, Tipico, junto con otros licitadores excluidos, interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden, Alemania) para que se revisara el procedimiento de concesión y se declarara su derecho a obtener una licencia.
18.      Mediante resolución de 10 de junio de 2015, a petición de uno de los licitadores, el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden) adoptó una medida cautelar por la que ordenaba al poder adjudicador que no concediera las licencias a la espera de que se concluyera el control judicial del procedimiento. El Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Hesse, Alemania) confirmó esa medida mediante auto de 16 de octubre de 2015.
19.      Mediante resolución de 15 de abril de 2016 sobre el fondo, el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden) declaró que el procedimiento de concesión de licencias se había tramitado vulnerando el derecho de Tipico a un procedimiento de concesión de licencias transparente y no discriminatorio con arreglo al artículo 56 TFUE. (5) En particular, a juicio de ese órgano jurisdiccional, (i) la limitación del número de licencias a veinte, prevista en el GlüStV 2012, vulneraba la exigencia de transparencia, habida cuenta de que el estado federado no podía explicarla, y (ii) la selección por parte del poder adjudicador de los veinte operadores a los que se concedería una licencia de entre todos aquellos que cumplían las condiciones para su obtención tampoco era transparente. (6) En consecuencia, el citado tribunal declaró que, dado que Tipico (entre otros) cumplía todos los requisitos para la obtención de una licencia previstos en los artículos
4a a 4c del GlüStV 2012, el poder adjudicador estaba obligado a concederle una licencia.
20.      El poder adjudicador recurrió esa resolución. Mediante resolución de 11 de octubre de 2019, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Hesse) ordenó, a instancia de las partes, la suspensión del procedimiento de concesión de licencias. A tal efecto se basó, en primer lugar, en que las licencias, con arreglo a los artículos 4a a 4e y 10a del GlüStV 2012, solo podían concederse hasta el 30 de junio de 2019 (véase el punto 9 anterior) — y, por consiguiente, ya no podían otorgarse con arreglo a esas disposiciones — y, en segundo lugar, en que el 26 de marzo de 2019 los estados federados habían adoptado en cualquier caso nuevas normas que regulaban la concesión de licencias mediante el Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Tercer Tratado estatal por el que se modifica el Tratado estatal sobre juegos de azar) (en lo sucesivo, «GlüStV 2019»).
21.      El GlüStV 2019 entró en vigor el 1 de enero de 2020. Mediante esa modificación, los estados federados ampliaron, en primer lugar, la fase experimental hasta el 30 de junio de 2021 y, en segundo lugar, eliminaron la limitación referida a las veinte licencias, permitiendo así que se pudieran conceder licencias a cualquier operador que cumpliera los requisitos correspondientes. Así, el 9 de octubre de 2020, el poder adjudicador, a raíz de un nuevo procedimiento de concesión de licencias, otorgó una licencia para apuestas deportivas a Tipico, entre otros. El Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Hesse) puso fin al asunto relativo al procedimiento inicial de concesión de licencias al considerar que ya no procedía pronunciarse al respecto.
B.      Procedimiento iniciado por DK
22.      A partir de 2013, DK, un consumidor que reside habitualmente en Alemania, utilizó los servicios de apuestas deportivas en línea de Tipico. (7) Al hacerlo, aceptó en varias ocasiones las condiciones generales de la sociedad, celebrando así una serie de contratos de juegos de azar con dicho operador.
23.      DK presentó ante el Amtsgericht (Tribunal de lo Civil y Penal, Alemania) de su domicilio una demanda por la que solicitaba que se declarara que Tipico estaba obligada a reembolsar los importes que había apostado y perdido en el sitio de Internet de dicho operador durante el período comprendido entre 2013 y el 9 de octubre de 2020, por un importe de 3 719,26 euros, más los intereses y una indemnización por los gastos de abogados previos al juicio.
24.      En apoyo de su demanda, DK invocó, con carácter principal, la nulidad de los contratos de juegos de azar y solicitó la devolución de las cantidades apostadas conforme a dichos contratos. Alegaba que, con arreglo al artículo 134 del Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil alemán) (en lo sucesivo, «BGB»), (8) por norma general, un contrato que infrinja una «prohibición legal» es nulo. La prohibición de ofrecer servicios de juegos de azar sin una licencia expedida por las autoridades alemanas, con arreglo a las disposiciones del GlüStV 2012, constituye una «prohibición legal». Dado que Tipico había operado en el mercado alemán sin esa licencia en el momento de los hechos, los contratos de que se trataba infringían esa «prohibición». Por consiguiente, dado que estos contratos eran nulos ab initio, Tipico estaba obligada, con arreglo al BGB, y en particular al artículo
812, apartado 1, primera frase, de este, a devolver todas las cantidades que había recibido de DK.
25.      Con carácter subsidiario, DK adujo la existencia de responsabilidad extracontractual con arreglo al artículo 823, apartado 2, del BGB y solicitó que se le concediera una indemnización por daños y perjuicios por el importe de las cantidades apostadas perdidas. Conforme a esa disposición, cualquier persona que infrinja una «ley protectora» (Schutzgesetz) está obligada a resarcir a la otra parte por el daño ocasionado. Las normas relativas a la concesión de licencias recogidas en el GlüStV 2012 constituyen una ley de este tipo, toda vez que su finalidad consiste, entre otras cosas, en proteger a los jugadores en Alemania de los riesgos asociados a los juegos de azar públicos (véase el punto 5 anterior). Al operar sin licencia, Tipico infringió esas normas y cometió un ilícito civil que fundamenta la pretensión de indemnización de DK.
26.      El Amtsgericht (Tribunal de lo Civil y Penal) desestimó las pretensiones de DK. En apelación, el Landgericht (Tribunal Regional de lo Civil y Penal, Alemania) confirmó esta resolución. En primer lugar, consideró fundada la alegación de Tipico de que DK no tenía ningún derecho a restitución en virtud del artículo
812, apartado 1, primera frase, del BGB, porque los contratos en cuestión eran, en realidad, válidos y exigibles. Desde su punto de vista, a la luz del artículo 56 TFUE y de la primacía del Derecho de la Unión, los órganos jurisdiccionales civiles no pueden declarar la nulidad de dichos contratos en virtud del artículo 134 del BGB por el mero hecho de que Tipico no fuera titular de una licencia en el momento de los hechos, habida cuenta de que esa situación era imputable a las deficiencias del procedimiento de concesión de licencias que habían sido reconocidas por el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden) (véase, el punto 19 anterior). En segundo lugar, y por razones esencialmente idénticas, el Landgericht (Tribunal Regional de lo Civil y Penal) declaró asimismo que DK no tenía derecho a una indemnización con arreglo al artículo
823, apartado 2, del BGB.
27.      DK interpuso entonces un recurso de casación ante el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal). Dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1.      ¿Se opone la libre prestación de servicios de un proveedor de juegos de azar establecido en otro Estado miembro de la Unión Europea a que se considere nulo un contrato de Derecho privado,
celebrado por Internet, de apuestas deportivas que se ofrecen sin la licencia exigida por el Derecho nacional, si dicho proveedor ha solicitado una licencia para organizar apuestas deportivas en Alemania y el procedimiento para la concesión de la licencia correspondiente a dicha solicitud se ha tramitado infringiendo el Derecho de la Unión?
2.      ¿Se opone la libre prestación de servicios de un proveedor de juegos de azar establecido en otro Estado miembro de la Unión Europea a que la prohibición nacional, con reserva de autorización, relativa a la organización de apuestas deportivas a través de Internet se considere una ley protectora, con la posible consecuencia de una obligación de indemnización, si dicho proveedor ha solicitado una licencia para organizar apuestas deportivas en Alemania y el procedimiento para la concesión de la licencia correspondiente a dicha solicitud se ha tramitado infringiendo el Derecho de la Unión?»
28.      Han presentado observaciones escritas DK, Tipico, los Gobiernos belga, griego, italiano, maltés y portugués y la Comisión Europea. Estas partes, a excepción del Gobierno italiano, estuvieron representadas en la vista celebrada el 24 de septiembre de 2025.
IV.    Análisis
29.      Como se expone en la resolución de remisión, desde el punto de vista del Derecho alemán, parece que las pretensiones que DK invoca frente a Tipico están, en principio, fundadas. A ese respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera, con carácter provisional, que, al ofrecer servicios de apuestas deportivas en Alemania en el momento pertinente sin una licencia (9) expedida por las autoridades alemanas, Tipico infringió la prohibición de juegos de azar no autorizados recogida en el artículo 4, apartado 1, del GlüStV 2012. (10) Además, el órgano jurisdiccional remitente indica que, con arreglo al Derecho privado alemán, (11) esa infracción normalmente (i) da lugar a la nulidad de los contratos celebrados por el operador con sus clientes (conforme al artículo 134 del BGB), de modo que puede exigirse al citado operador que devuelva los importes apostados en virtud de esos contratos (con arreglo a la primera frase del artículo 812, apartado 1, del BGB), y (ii) constituye un ilícito civil que genera la responsabilidad civil de ese operador (con arreglo al artículo 823, apartado 2, del BGB).
30.      No obstante, mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a estas pretensiones. Más concretamente, dado que, por una parte, tanto la exigencia de licencia para apuestas deportivas prevista en el GlüStV 2012 como las consecuencias de Derecho civil de una infracción de esa exigencia son, en sí, compatibles con la libre prestación de servicios consagrada en el artículo
56 TFUE (A y B), pero, por otra parte, las licencias no se habían concedido de manera transparente, incumpliendo las exigencias procedimentales que se derivan de dicha disposición (C), la cuestión es si, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden imponer tales consecuencias a Tipico (D). Examinaré sucesivamente estos aspectos en las siguientes secciones.
A.      Compatibilidad con el Derecho de la Unión de la exigencia de licencia
31.      Después de que los tribunales alemanes declararan que el monopolio público alemán de las apuestas deportivas era incompatible con el artículo 56 TFUE y pusieran en entredicho la prohibición de las apuestas en línea (véase el punto 8 anterior), resultó necesario acometer una reforma legislativa para adaptar el marco normativo alemán al Derecho de la Unión. Sin embargo, esta declaración no obligaba a las autoridades alemanas a desregular por completo el mercado y a permitir que los operadores de juegos de azar establecidos en otros Estados miembros
prestaran libremente en él sus servicios. (12) De hecho, como observa acertadamente el Gobierno belga, el Tribunal de Justicia ha considerado sistemáticamente que es indeseable que exista una libertad ilimitada de prestación de servicios de juegos de azar en el mercado interior, en particular desde el punto de vista de la protección de los consumidores.
32.      En efecto, el Tribunal de Justicia ha reconocido en varias ocasiones que los juegos de azar generan graves riesgos para los consumidores — y, más en general, para la salud pública — relacionados, entre otras cosas, con el gasto excesivo y la ludopatía. (13) También ha señalado que esos riesgos se agravan en el contexto del juego en línea, a la luz del «acceso particularmente fácil y permanente a los juegos ofrecidos en Internet, junto con el volumen y la frecuencia potencialmente elevados de esta oferta de carácter internacional, en un entorno que se caracteriza además por el aislamiento del jugador, el anonimato y la falta de control social». (14)
33.      A la luz de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia ha admitido incluso que, «a diferencia del establecimiento de una competencia libre […] en un mercado tradicional», la existencia de esa competencia en un «mercado tan específico como el de los juegos de azar […] puede conllevar efectos negativos asociados al hecho de que
[los]
operadores [de juegos de azar] tenderían a rivalizar en inventiva para hacer su oferta más atrayente que la de sus competidores y, de este modo, aumentar los gastos de los consumidores ligados al juego así como los riesgos de ludopatía». (15)
34.      A falta de una armonización (positiva) en el ámbito de la Unión, y dado que «la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros», las autoridades nacionales siguen estando facultadas para adoptar, en sus respectivos territorios, las normas
que consideren adecuadas para proteger a los consumidores contra esos riesgos, siempre que se respete el principio de proporcionalidad. En particular, pueden supeditar la prestación de servicios de juegos de azar en el mercado nacional a la concesión de una licencia, como hicieron las autoridades alemanas en su momento con arreglo a los artículos 4a a 4e y 10a del GlüStV 2012. (16)
35.      Desde mi punto de vista, ese sistema de concesión de licencias constituye un medio adecuado para limitar los riesgos que suponen los juegos de azar para los consumidores, como señala el propio órgano jurisdiccional remitente. En primer lugar, a través de los requisitos de concesión de la licencia, las autoridades nacionales pueden cerciorarse de que únicamente se autoriza a ofrecer apuestas a los consumidores a operadores que han acreditado su fiabilidad y la seguridad de sus juegos de azar (véase el punto 11 anterior). En segundo lugar, mediante requisitos específicos vinculados a la licencia, esas autoridades pueden asegurarse de que las ofertas de apuestas de los operadores con licencia se conciben de una manera «más segura». (17) Así, en el presente asunto, a esos operadores se les imponía la obligación, entre otros, de establecer un límite mensual obligatorio al importe de las apuestas de, en principio, 1 000 euros por jugador, de ofrecer apuestas únicamente referidas al resultado de un acontecimiento deportivo,
de excluir múltiples «apuestas en vivo» sobre numerosos hechos que se producen durante un mismo acontecimiento deportivo (18) (como qué equipo marcará primero o qué jugador cometerá antes una falta, etc.), y de no proporcionar enlaces en la misma página web a juegos no autorizados (véase el punto 12 anterior). Todos esos requisitos contribuyen a limitar el volumen y la frecuencia de juego de los consumidores y, por consiguiente, el riesgo de gasto excesivo y ludopatía. En tercer lugar, ese sistema permite a las autoridades efectuar un control previo del cumplimiento de esas condiciones y garantizar una supervisión permanente de los operadores con licencia para comprobar que esos «requisitos complementarios» se respetan efectivamente.
36.      Sin embargo, en el caso de autos, Tipico censura que el número de licencias disponibles se limitara
(a veinte)
con arreglo al GlüStV 2012. Es cierto que el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden), al analizar el procedimiento de concesión de licencias de que se trata, declaró que ese aspecto del GlüStV 2012 era incompatible con el artículo 56 TFUE (19) (véase el punto 19 anterior). Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no parece compartir esas dudas. Por mi parte, considero que esa limitación no es incompatible en sí con el objetivo de protección de los consumidores que persigue el GlüStV 2012. Limitar el número de licencias no solo facilita la supervisión de los operadores con licencia por parte de las autoridades nacionales, sino que también reduce el riesgo de competencia excesiva entre un número demasiado elevado de titulares de licencias y los efectos no deseados resultantes. (20) Corresponderá, por supuesto, al órgano jurisdiccional remitente comprobar este extremo. En cualquier caso, aun cuando dicho órgano jurisdiccional considerase inaceptable esa limitación numérica, la legitimidad de la exigencia de una licencia como tal no quedaría en entredicho.
37.      En cuanto a la necesidad de la exigencia de licencia, baste observar que las autoridades alemanas estaban facultadas, de acuerdo con el artículo 56 TFUE, a imponer esa exigencia también a los operadores de juegos de azar que, como Tipico, eran titulares de una licencia expedida por otro Estado miembro, en este caso, la República de Malta.
38.      En primer término, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en el ámbito de los juegos de azar y a falta de armonización a escala de la Unión de los requisitos de concesión de licencias, ningún Estado miembro tiene la obligación de reconocer las licencias de juegos de azar expedidas por otros Estados miembros. Por regla general, dicha licencia solo es válida en el territorio del Estado miembro que la ha expedido. (21)
39.      En segundo término, en la medida en que Tipico y el Gobierno maltés han invocado la protección que ya se reconoce a los jugadores en el marco normativo maltés y la supervisión que llevan a cabo las autoridades maltesas, conviene recordar que, en el ámbito de los juegos de azar, la necesidad de una normativa debe apreciarse exclusivamente por referencia al nivel de protección que las autoridades nacionales de que se trate pretenden garantizar. (22) En el presente asunto, aunque el Gobierno maltés afirmó en la vista que, pese a «ciertas diferencias», los niveles de protección que ofrecían los marcos normativos maltés y alemán en el momento pertinente eran «sustancialmente equivalentes», esa afirmación dista de ser evidente. En particular, ese Gobierno no logró acreditar si la normativa maltesa en materia de juegos de azar establecía, al igual que el GlüStV 2012, límites de apuestas obligatorios, y se refirió a «varios límites […] que pueden ser solicitados por los jugadores» que, por lo tanto, parecen ser meramente voluntarios. Además, dado que el número de licencias maltesas no parece estar sujeto a una restricción cuantitativa, permitir que cualquier operador con licencia maltesa preste servicios en Alemania podría generar precisamente el tipo de competencia no deseada a que se ha hecho alusión en el punto 33 de las presentes conclusiones. Por último, en cuanto a la supervisión ejercida por las autoridades maltesas, el Tribunal de Justicia ha reiterado que un Estado miembro, como Alemania, no está obligado a «fiarse de los controles efectuados por las autoridades de otro Estado miembro mediante sistemas reguladores que él mismo no controla». (23)
B.      Compatibilidad con el Derecho de la Unión de las consecuencias de Derecho civil derivadas de no disponer de una licencia
40.      Del mismo modo que el artículo
56 TFUE no se opone a que las autoridades alemanas exijan una licencia para ofrecer servicios de apuestas deportivas en territorio alemán, tampoco impide que los operadores que hayan ofrecido esos servicios sin la licencia exigida por el GlüStV 2012 estén sujetos a las consecuencias de Derecho civil previstas en el BGB.
41.      Como señala el órgano jurisdiccional remitente, estas consecuencias de Derecho civil son proporcionadas al objetivo de protección de los consumidores que persigue el GlüStV 2012. En particular, la nulidad de los contratos de juegos de azar (24) — que pueda generar la obligación de restituir las cantidades apostadas por los jugadores — contribuye a disuadir a los operadores de juegos de eludir el sistema de concesión de licencias. Por lo tanto, tales consecuencias son adecuadas para garantizar la realización de dicho objetivo. (25) También parecen ser necesarias a tal efecto, toda vez que las sanciones administrativas y penales que se aplican a los juegos de azar no autorizados pueden no tener, por sí solas, un efecto disuasorio suficiente, sobre todo en lo que respecta a los operadores establecidos en el extranjero.
42.      Además, contrariamente a lo que sugiere Tipico, estas consecuencias de Derecho civil están en consonancia con la gravedad de la infracción. Como expondré en el punto 56 de las presentes conclusiones, operar sin una licencia —nacional es equiparable a prestar servicios en un mercado sin tener derecho a ello. Conviene recordar asimismo que la finalidad del sistema de concesión de licencias es «conducir» el instinto jugador de la población hacia ofertas autorizadas, supervisadas por las autoridades nacionales y sujetas a requisitos concebidos para limitar los riesgos de gasto excesivo y ludopatía. En cambio, las ofertas de juegos de azar no autorizados —que, por definición,
eluden el control de esas autoridades y respecto de las cuales no puede comprobarse el cumplimiento de esos requisitos—, pueden producir efectos nocivos particularmente graves para la sociedad. (26)
43.      Esa conclusión no queda desvirtuada por la alegación de Tipico de que la nulidad de los contratos de juegos de azar y la restitución de los importes apostados a los jugadores constituye un «pernicioso incentivo», pues los jugadores pueden verse incitados a utilizar servicios de juegos de azar no autorizados sabiendo que podrán recuperar en todo caso sus pérdidas y jugar más, lo cual iría en contra del objetivo de proteger a los jugadores frente al gasto excesivo y la ludopatía.
44.      De hecho, los juegos de azar con operadores ilegales entrañan riesgos para los jugadores. En caso de ganancia, si el operador se niega a pagar, el jugador no podrá exigir el pago ante los tribunales, ya que los contratos de juegos de azar subyacentes se considerarán nulos de pleno derecho. (27) En caso de pérdida, los jugadores tampoco tienen garantías de que recuperarán los importes apostados. Aunque, en principio, la anulación de un contrato da lugar a un derecho a la restitución de las prestaciones que cada una de las partes ha percibido de la otra parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que, con arreglo al Derecho alemán (en particular, al artículo
814 y/o al artículo
817, segunda frase, del BGB), puede denegarse este derecho, a discreción del órgano jurisdiccional que conoce del asunto, cuando el jugador haya participado conscientemente en juegos de azar ilícitos. (28) Esta situación genera un grado de incertidumbre
deseable para ambas partes, en consonancia con el objetivo perseguido por el GlüStV 2012. En efecto, disuade a los operadores de eludir el sistema de concesión de licencias, ya que se les puede exigir que reembolsen las cantidades apostadas, pero también disuade a los jugadores de «jugar» con el propio sistema, ya que puede denegárseles su derecho a la restitución si lo hacen. (29)
C.      Deficiencias del procedimiento de concesión de licencias de que se trata
45.      En efecto, si bien, con arreglo al artículo
56 TFUE, las autoridades alemanas podían exigir a los operadores de juegos de azar establecidos en otros Estados miembros que obtuvieran una licencia nacional antes de prestar servicios en el mercado alemán y dotar de consecuencias de Derecho civil al incumplimiento de esa exigencia, esta disposición obliga, no obstante, a dichas autoridades a brindar a los operadores afectados una posibilidad real de obtener esa licencia, en pie de igualdad con los operadores nacionales. Por consiguiente, el procedimiento de concesión de licencias debía cumplir determinados requisitos derivados del artículo
56 TFUE, en relación con los principios generales de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad, así como con la obligación de transparencia que de ellos se deriva. En particular, ese procedimiento debía basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano. (30)
46.      En el caso de autos, las autoridades alemanas organizaron efectivamente un procedimiento de concesión de licencias abierto y los criterios para la concesión de las licencias no parecían discriminar, directa o indirectamente, a los operadores establecidos en otros Estados miembros. Sin embargo, en el marco del control judicial de ese procedimiento, el órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo competente, a saber, el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden), llegó a la conclusión de que carecía de transparencia por varias razones (véase el punto
19 de las presentes conclusiones). Esa deficiencia ya se había puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia en un asunto anterior que dio lugar a la sentencia Ince. (31) Aunque el Tribunal de Justicia no abordó esta cuestión en dicha sentencia, considero acreditada la falta de transparencia, pues el órgano jurisdiccional remitente parece ratificar las conclusiones del órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo a ese respecto. Además, debido a la duración de ese control judicial y a la suspensión del procedimiento de concesión de licencias de que se trata ordenada en ese contexto, dicho procedimiento nunca prosperó. No fue hasta 2020 cuando se concedieron licencias de apuestas a operadores privados, entre ellos Tipico, en el marco de un nuevo procedimiento de concesión de licencias (véase el punto 21 de las presentes conclusiones).
D.      Repercusión de esas deficiencias en el litigio principal
47.      Como se ha indicado anteriormente, mediante sus dos cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se determinen las consecuencias que esas deficiencias procedimentales deben tener en el procedimiento principal. A este respecto, se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que se inició con la sentencia Placanica,
según la cual un Estado miembro no puede «aplicar una sanción penal [o administrativa]» a un operador establecido en otro Estado miembro por «no cumplir una formalidad administrativa» (en el caso de autos, la obtención de una licencia para apuestas con arreglo al GlüStV 2012), «cuando el Estado miembro de que se trate deniegue o haga imposible el cumplimiento de dicha formalidad infringiendo de ese modo el Derecho [de la Unión]» (32) (lo cual habría ocurrido en el presente asunto, a la luz de la falta de transparencia del procedimiento de concesión de licencias de que se trata). Esa jurisprudencia se reiteró posteriormente en la sentencia Ince, que, procede recordarlo, guarda relación con el mismo procedimiento. En este contexto, los órganos jurisdiccionales alemanes ya han declarado que no puede imponerse ninguna sanción penal o administrativa a operadores de juegos de azar como Tipico por haber ofrecido apuestas no autorizadas en el mercado alemán en el momento de los hechos. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los órganos jurisdiccionales alemanes tampoco pueden imponer a esos operadores las consecuencias de Derecho civil previstas en el BGB.
48.      Para Tipico y el Gobierno maltés, la respuesta es manifiestamente afirmativa. En esencia, esas partes parecen interpretar y generalizar la jurisprudencia mencionada en el punto anterior en el sentido de que, cuando un Estado miembro ha instaurado un sistema de concesión de licencias para un determinado servicio, pero el procedimiento de concesión es discriminatorio o carece de transparencia, las autoridades nacionales — tanto administrativas como judiciales — están obligadas a no aplicar ese sistema en absoluto, en virtud del principio de primacía consagrado en el artículo 56 TFUE. Deben, en cambio, inaplicarlo, y tolerar así, en la práctica, la libre prestación de servicios en el territorio nacional, hasta que se hayan adoptado las medidas correctoras necesarias, a saber, hasta que se concedan licencias con arreglo a un nuevo procedimiento conforme con el Derecho de la Unión. Desde esa perspectiva, del mismo modo que no puede imponerse ninguna sanción penal o administrativa a operadores como Tipico por haber ofrecido apuestas no autorizadas en un momento en el que las autoridades alemanas no habían instaurado un procedimiento de concesión de licencias conforme con el Derecho de la Unión, no se les puede imponer ninguna consecuencia de Derecho civil por el mismo motivo.
49.      Al igual que al órgano jurisdiccional remitente, a todos los Gobiernos que han presentado observaciones y a la Comisión, no me convence un enfoque tan radical. En mi opinión, esa interpretación un tanto maximalista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que parecen defender Tipico y el Gobierno maltés — según la cual un sistema de concesión de licencias compatible con el artículo
56 TFUE debe quedar completamente sin aplicación cuando surjan, en un determinado momento, dificultades en la concesión de las licencias — debe rechazarse por excesiva. (1) Debería adoptarse, en cambio, una interpretación matizada de esa jurisprudencia: en principio, el sistema puede aplicarse, pero no pueden imponerse sanciones administrativas o penales y consecuencias de Derecho civil a los operadores de juegos de azar por su incumplimiento cuando, a la luz de las circunstancias concretas del caso, esa respuesta resultase desproporcionada (2)
1.      Razones para descartar la interpretación maximalista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre sanciones
50.      Creo que conviene recordar un par de aspectos importantes. En primer lugar y en términos generales, el artículo 56 TFUE tiene efecto directo y, por consiguiente, confiere a los operadores económicos establecidos en un Estado miembro derechos que estos pueden invocar ante las autoridades — tanto administrativas como judiciales — de otros Estados miembros, incluso en un procedimiento judicial entre particulares como ocurre en el presente asunto. (33) Además, de conformidad con los principios de cooperación leal y de primacía, esas autoridades están obligadas a aplicar esa disposición y a garantizar la protección efectiva de tales derechos en los asuntos de que conozcan. En particular, cuando se inicien procedimientos (penales, administrativos o civiles) ante esas autoridades contra un operador por infringir un sistema nacional de concesión de licencias y el citado operador alegue en su defensa que el mencionado sistema es incompatible con el artículo 56 TFUE, dichas autoridades deben examinar esa cuestión y, en la medida en que sea necesario para proteger los derechos de que se trata, inaplicar cualquier disposición contraria del Derecho nacional. (34)
51.      En segundo lugar, la jurisprudencia citada en el punto 47 de las presentes conclusiones se deriva de las sentencias Auer (35) y Rienks (36) del Tribunal de Justicia. En cada uno de esos asuntos, un ciudadano de la Unión había obtenido en un primer Estado miembro un título que le habilitaba para ejercer la veterinaria. En ambos casos, esa persona se había establecido en otro Estado miembro y había intentado ejercer esa actividad en él. El Estado miembro de acogida exigía, como condición previa para ejercer esa profesión en su territorio, la inscripción en el Colegio Nacional de Veterinarios. El interesado había solicitado su inscripción, pero el Colegio se la había denegado al no reconocer su título extranjero. Ese veterinario comenzó a prestar, no obstante, servicios en el Estado miembro de acogida y fue finalmente procesado por ejercicio ilegal de la profesión. En su defensa, alegó que exigir el cumplimiento de la obligación de inscripción mediante sanciones penales o administrativas era contrario al Derecho de la Unión.
52.      En ese contexto, el Tribunal de Justicia observó que, conforme al Derecho derivado de la Unión en materia de libertad de establecimiento y de libre circulación de los trabajadores aplicable en aquel momento, (37) los Estados miembros
tenían la obligación de reconocer las cualificaciones profesionales obtenidas por los veterinarios en otro Estado miembro. De este modo, el Derecho de la Unión confería directamente al interesado el derecho a ejercer la veterinaria en el Estado miembro de acogida, sobre la base de ese título, que podía invocar ante las autoridades de dicho Estado. Si bien el Estado miembro de acogida podía obligarle a inscribirse en el Colegio, este requisito no constituía más que una «formalidad administrativa», ya que, en virtud del Derecho de la Unión, tenía derecho a que se practicara esa inscripción. Sin embargo, como esa inscripción se había «denegado, infringiendo el Derecho [de la Unión]», no se le podía imponer una sanción penal o administrativa por ejercer la profesión sin estar colegiado. Resultaba claramente necesario obviar el requisito de inscripción en tales circunstancias y excluir, en consecuencia, la aplicación de sanciones por su incumplimiento, para proteger el derecho en cuestión, que de otro modo habría quedado «totalmente sin efecto». (38)
53.      Muchos años después, el Tribunal de Justicia transpuso esa solución al ámbito de los juegos de azar en su sentencia Placanica. En dicho asunto, Italia había establecido la exigencia de disponer de una licencia para prestar servicios de apuestas en su territorio, exigencia que, como tal, era compatible con el artículo
56 TFUE, por las razones antes expuestas, pero las licencias no fueron concedidas de manera transparente y no discriminatoria. En consecuencia, determinados operadores habían sido ilegalmente excluidos del procedimiento. Remitiéndose a la sentencia Rienks, el Tribunal de Justicia declaró, como se ha recordado en el punto 47 de las presentes conclusiones, que «un Estado miembro no podrá aplicar una sanción penal por [el incumplimiento de] una formalidad administrativa cuando el Estado miembro de que se trate deniegue o haga imposible el cumplimiento de dicha formalidad infringiendo de ese modo el Derecho [de la Unión]». (39) El mensaje parecía ser, por lo tanto, que hasta que no se iniciara un nuevo procedimiento de concesión de licencias a favor de los operadores ilegalmente excluidos, las autoridades italianas no podían imponer el cumplimiento de la exigencia de disponer de una licencia y, en particular, no podían imponer sanciones penales a los demandados por recoger apuestas en nombre de esos operadores. (40)
54.      Con el debido respeto al Tribunal de Justicia, no considero que esas situaciones sean realmente análogas. Cuando las autoridades nacionales han establecido la exigencia de disponer de una licencia que, en sí, es compatible con el artículo
56 TFUE, los operadores de juegos de azar establecidos en otros Estados miembros no disfrutan, en virtud del artículo
56 TFUE, del mismo tipo de derechos de efecto directo que se reconocían a los veterinarios en los asuntos que dieron lugar a las sentencias Auer y Rienks (a). Imponer a dichas autoridades que dejen inaplicada esta exigencia y, por ende, que toleren su incumplimiento por parte de los operadores económicos, exclusivamente debido a que el procedimiento de concesión de licencias vigente en el momento de los hechos presentaba ciertas deficiencias, iría más allá de lo necesario para proteger el derecho que ampara a esos operadores con arreglo a la mencionada disposición (b). En mi opinión, esa interpretación también sería desproporcionada a este respecto (c). Creo que es así incluso cuando, como ocurre en el caso de autos, la obligación de disponer de una licencia se estableció para sustituir un monopolio público que había sido declarado incompatible con el Derecho de la Unión (d).
a)      Derecho de los operadores de juegos de azar derivado del artículo 56 TFUE
55.      Con carácter general, los derechos que el artículo
56 TFUE confiere a los operadores constituyen el corolario de las obligaciones que esta disposición impone a los Estados miembros. En el presente asunto, como se ha expuesto en los puntos
31 a 39 de las presentes conclusiones, los Estados miembros no están obligados a autorizar a los operadores establecidos en otro Estado miembro a prestar libremente servicios de juegos de azar en su territorio. Tienen derecho a someter esa actividad a la exigencia de disponer de una licencia. Además, esa disposición no impone a los Estados miembros ninguna obligación de reconocer las licencias de juegos de azar expedidas por otro Estado miembro.
56.      De ello se deduce que el artículo
56 TFUE no confiere a los operadores de juegos de azar establecidos (y, en su caso, titulares de una licencia) en un Estado miembro ningún derecho a prestar servicios en otro Estado miembro. En efecto, ese derecho deriva exclusivamente de la licencia que el operador debe obtener en el Estado de acogida.
57.      El artículo
56 TFUE tampoco obliga a los Estados miembros a conceder automáticamente una licencia a tales operadores. Pueden imponer condiciones a tal efecto, siempre que sean proporcionadas y no discriminatorias, e incluso limitar el número de licencias disponibles. Por consiguiente, ese
artículo no confiere a estos operadores el derecho a una licencia como tal.
58.      La mencionada disposición únicamente obliga a los Estados miembros a garantizar el acceso a un procedimiento de concesión de licencias no discriminatorio y transparente y confiere a los operadores un derecho correlativo. Es evidente que, para esos operadores, la obtención de una licencia de juegos de azar nacional no puede caracterizarse como una mera «formalidad administrativa».
b)      Descartar la exigencia de disponer de una licencia iría más allá de lo necesario para proteger ese derecho
59.      Cuando las autoridades nacionales exigen una licencia para la prestación de servicios de juegos de azar, pero esta no se ha concedido mediante un procedimiento no discriminatorio y transparente, obviar por completo la exigencia de licencia en un procedimiento posterior iniciado, ya sea por autoridades públicas o por particulares, contra operadores de juegos de azar que prestan servicios sin licencia iría más allá de lo necesario para proteger el derecho en cuestión que les confiere el Derecho de la Unión. (41)
60.      A este respecto, ha de recordarse que, en el ámbito de los juegos de azar, la exigencia de disponer de una licencia es compatible, en sí, con el Derecho de la Unión. Cuando surgen dificultades en el contexto del procedimiento de concesión de licencias, el Derecho de la Unión no exige que se permita inmediatamente a los operadores de juegos de azar prestar libremente servicios en el mercado y eludir toda potencial consecuencia prevista por el Derecho nacional en caso de haberlo hecho. La protección adecuada, y, de hecho, suficiente, del derecho que el artículo 56 TFUE confiere a esos operadores queda asegurada por la disponibilidad — que deben garantizar los Estado miembros con arreglo al Derecho de la Unión — de recursos judiciales que les permitan impugnar ante un órgano jurisdiccional las deficiencias de un procedimiento de concesión de licencias o la inexistencia de tal procedimiento. (42) Por lo demás, ese es precisamente el enfoque que se ha adoptado en el Derecho derivado de la Unión en materia de contratos públicos y de adjudicación de contratos de concesión que, aunque no es aplicable en el presente asunto, constituye un punto de referencia pertinente. (43) Así, en lugar de entrar en el mercado sin licencia, esos operadores deberían hacer uso de esos recursos y esperar al resultado del procedimiento.
61.      En el contexto de la impugnación de un procedimiento de concesión de licencias o de su inexistencia, los tribunales competentes pueden garantizar una protección adecuada y suficiente del derecho de que se trata dejando inaplicado cualquier aspecto del Derecho nacional que rija la concesión de licencias que sea contrario al artículo 56 TFUE, (por ejemplo, un requisito para la obtención de una licencia que sea discriminatorio o una limitación desproporcionada del número de licencias disponibles), revocando las decisiones ilegales de los poderes adjudicadores y ordenándoles que adopten las medidas necesarias para subsanar la situación (como iniciar un nuevo procedimiento que respete el Derecho de la Unión o conceder una licencia a un operador que cumpla los requisitos impuestos por el Derecho nacional). (44)
62.      No me convence la alegación de Tipico de que esa impugnación puede durar mucho tiempo y de que, en cualquier caso, solo garantizaría la protección del derecho que el artículo
56 TFUE confiere a los operadores de juegos de azar «de cara al futuro», sin subsanar la pérdida de oportunidades comerciales que sufriría si no se les autorizara a entrar inmediatamente en el mercado.
63.      Para empezar, el Derecho de la Unión exige que estas impugnaciones se resuelvan lo antes posible. (45) Además, cuando un Estado miembro vulnera el derecho que el artículo 56 TFUE reconoce a los operadores por no establecer puntualmente un procedimiento de concesión de licencias no discriminatorio y transparente, los citados operadores tienen derecho, con arreglo al Derecho de la Unión, a exigir una indemnización a ese Estado por los daños ocasionados, incluida la pérdida de oportunidades comerciales, tal y como afirman DK, el Gobierno griego y la Comisión. (46) Por lo tanto, ese perjuicio puede quedar adecuadamente reparado de ese modo.
c)      Descartar la exigencia de disponer de una licencia es desproporcionado.
64.      Exigir a las autoridades nacionales que dejen completamente sin aplicación el sistema de concesión de licencias y, de hecho, que toleren la libre prestación de servicios por parte de operadores de juegos de azar en el territorio nacional hasta que se inicie un procedimiento de concesión de licencias conforme con el Derecho de la Unión — o que validen a posteriori el comportamiento de un operador que entra en el mercado sin que se haya tramitado ese procedimiento — también constituiría un medio desproporcionado para proteger el derecho que les confiere el artículo
56 TFUE, habida cuenta de los efectos desfavorables que ese enfoque tendría sobre otros intereses legítimos.
65.      En efecto, en primer lugar, esa interpretación del Derecho de la Unión no solo menoscabaría la eficacia de los regímenes nacionales de licencias que son compatibles, en sí, con el Derecho de la Unión, sino también la de las normas que impone el propio Derecho de la Unión y que regulan el control judicial de los procedimientos de concesión de licencias y la seguridad jurídica que esas normas pretenden garantizar. Como ya se ha expuesto, se espera que los operadores económicos soliciten una licencia y, en su caso, soliciten el control judicial de las condiciones de su concesión antes de entrar en el mercado. Este control permite determinar la legalidad del procedimiento ex ante, garantizando así un cierto grado de certidumbre para todas las partes interesadas. (47) En cambio, una interpretación maximalista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de sanciones alentaría a los operadores, ante cualquier duda sobre la legalidad del procedimiento de concesión de licencias, a ignorar esas normas y a «jugársela» entrando en el mercado, con la expectativa de que, si posteriormente se inicia un procedimiento en su contra, podrán eludir cualquier responsabilidad ex post formulando objeciones sobre el procedimiento de concesión de licencias. En todo caso, ese comportamiento generaría una incertidumbre considerable, en particular para los consumidores — que quizá ya no podrían discernir qué operadores del mercado están autorizados y cuáles no — o para los competidores — que pueden ser titulares de una licencia y tener que enfrentarse, no obstante, a la competencia desleal de operadores que no lo son y que, por tanto, no están sujetos a las restricciones que impone el régimen de licencias.
66.      En segundo lugar, y lo que es más importante, ha de recordarse que, como he expuesto anteriormente, la exigencia de licencia se considera compatible con el Derecho de la Unión en el ámbito de los juegos de azar precisamente porque los juegos de azar implican riesgos serios y conocidos para los consumidores y, con carácter más general, para la salud pública. Esa exigencia tiene por objeto mitigar estos riesgos.
67.      Si, cuando la concesión de licencias adoleciera de deficiencias, las autoridades nacionales estuvieran obligadas a dejar inaplicada en su totalidad la exigencia de licencia, cualquier operador de juegos de azar establecido en otro Estado miembro podría prestar libremente servicios en el mercado del Estado miembro de que se trate, exponiendo así a la población — aunque solo sea durante un período transitorio — a los riesgos indicados. En un contexto algo diferente, el Tribunal de Justicia se ha mostrado especialmente preocupado por evitar tal resultado. (48)
68.      Si extrapolamos esa interpretación maximalista a otros ámbitos podremos apreciar, en caso necesario, los riesgos que entraña. Imaginemos, por ejemplo, que un Estado miembro decidiese liberalizar la venta de cannabis medicinal en su territorio, sometiendo esa actividad a un régimen de autorización previa: únicamente un número limitado de operadores, seleccionados sobre la base de criterios estrictos, podrían vender ese producto en establecimientos designados, en cantidades reguladas, etc. En caso de que el procedimiento de concesión de licencias no fuera transparente o de que se considerase que determinados requisitos para su concesión son discriminatorios o desproporcionados, ¿estarían las autoridades nacionales obligadas a no aplicar ese régimen de concesión de licencias, de manera que todos los operadores establecidos en otro Estado miembro podrían vender libremente cannabis medicinal en el Estado miembro de que se trate, hasta que se estableciera un procedimiento conforme con el Derecho de la Unión? Difícilmente cabe imaginar que el Tribunal de Justicia considere que una solución tan radical es proporcionada.
d)      Sobre el hecho de que la exigencia de disponer de una licencia haya sustituido un monopolio público declarado incompatible con el Derecho de la Unión es irrelevante
69.      Llegados a este punto, debo abordar otro aspecto de la sentencia Ince que, aunque no ha sido mencionado por el órgano jurisdiccional remitente, las partes han debatido ampliamente ante el Tribunal de Justicia.
70.      Ha de recordarse que el sistema de concesión de licencias previsto en los artículos 4a a 4e y 10a del GlüStV 2012 tenía por objeto subsanar la incompatibilidad con el artículo 56 TFUE del monopolio público de la organización e intermediación de apuestas deportivas previsto en el GlüStV 2008 (véanse los puntos 8 y 9 de las presentes conclusiones).
71.      Conforme a ese sistema, el (supuestamente anterior) monopolista ODDSET, al igual que los operadores privados, estaba obligado a obtener una licencia para prestar servicios de apuestas. Sin embargo, como excepción, el artículo
29 del GlüStV 2012 permitía a ese operador mantener su oferta de juegos de azar durante un período transitorio, que podía tener hasta un año de duración a contar desde la adjudicación de las primeras licencias.
72.      Con todo, dado que
no se concedieron de hecho licencias con arreglo al GlüStV 2012, debido al fracaso del procedimiento de concesión de licencias de que se trata, y ODDSET seguía ofreciendo servicios de apuestas en el contexto del régimen transitorio, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Ince que el monopolio de las apuestas deportivas se había «seguido aplicando de hecho» en el momento pertinente. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia consideró que la adopción del régimen de licencias previsto en los artículos
4a a 4e y 10a del GlüStV 2012 no había «subsanado la incompatibilidad con el artículo 56 TFUE de [ese] monopolio público». Por esa misma razón, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 56 TFUE «se oponía» a que un Estado miembro «sancionara» la organización o intermediación, sin autorización, de apuestas deportivas en su territorio. (49)
73.      Las partes debatieron ampliamente ante el Tribunal de Justicia si ese aspecto del razonamiento adoptado en la sentencia Ince podía extrapolarse al presente procedimiento. DK y la Comisión consideran que no es así. El asunto que dio lugar a esa sentencia guardaba relación con las apuestas en un establecimiento físico, (50) que estaban efectivamente sujetas a un monopolio público con arreglo al GlüStV 2008 y en cuyo ámbito seguía operando ODDSET en el mercado alemán en el momento pertinente, conforme al artículo 29 del GlüStV 2012. En cambio, el presente asunto guarda relación con las apuestas en línea, que estaban completamente prohibidas con arreglo al GlüStV 2008 (véase el punto 6 de las presentes conclusiones). Por lo tanto, ODDSET no estaba autorizada a ofrecer apuestas en línea con arreglo al artículo
29 del GlüStV 2012 y, en realidad, no lo hacía en el momento de los hechos. Este extremo ha sido firmemente rebatido por Tipico, que sostiene que, en realidad, el monopolio de ODDSET se extendía, tanto desde un punto de vista jurídico como en la práctica, a Internet en ese momento. Por supuesto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente zanjar esa cuestión de hecho. Sin embargo, dudo que sea necesario hacerlo.
74.      Ello se debe a que esa parte del razonamiento del Tribunal de Justicia que figura en la sentencia Ince no puede interpretarse, desde mi punto de vista, de manera literal ni maximalista
tampoco. Como se ha explicado anteriormente, en virtud del artículo
56 TFUE, un Estado miembro puede sustituir libremente un monopolio considerado incompatible con el Derecho de la Unión por un régimen de licencias. En mi opinión, también puede permitir legítimamente al operador público que ha sido titular de ese monopolio que mantenga su oferta durante un período transitorio, durante el cual deben concederse licencias a operadores privados, con el fin de garantizar que los consumidores tengan a su disposición durante ese período una oferta legal y controlada de juegos de azar y, de este modo, evitar que recurran a la oferta incontrolada de operadores ilegales. (51) Reiteramos que no cabe interpretar el Derecho de la Unión de modo que exija, en caso de retraso o dificultad en la concesión de licencias a operadores privados, que el régimen de licencias no se aplique en absoluto, debido a que «se ha seguido aplicando el monopolio ilegal», y que todos los operadores de juegos de azar puedan prestar libremente servicios en el mercado hasta que se concedan las licencias, por todas las razones expuestas en las dos secciones anteriores.
2.      Interpretación matizada de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
75.      Por todas las razones anteriormente expuestas es preciso rechazar la interpretación maximalista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en el punto 47. La primacía del artículo
56 TFUE no exige a las autoridades nacionales que inapliquen la exigencia de licencia, que, en sí, es compatible con esta disposición, cuando un operador no ha podido obtener una licencia por haberse vulnerado su derecho a un procedimiento de concesión de licencias no discriminatorio y transparente, reconocido por esa disposición. En tales circunstancias, el operador no puede empezar a prestar servicios en el mercado sin licencia como forma de «autoreparación». Como norma general, las autoridades nacionales deben poder seguir imponiendo el cumplimiento de esa exigencia y aplicar las consecuencias penales, administrativas o civiles previstas en la legislación nacional en caso de incumplimiento. Por su parte, el operador afectado debe impugnar el procedimiento de concesión de licencias deficiente o su inexistencia ante los órganos jurisdiccionales nacionales y esperar al resultado del procedimiento judicial. La mera disponibilidad de tal procedimiento judicial constituye ya una protección suficiente del derecho que se deriva del artículo
56 TFUE.
76.      Por esa razón debe adoptarse, en mi opinión, una interpretación matizada de la jurisprudencia de que se trata. Según esta interpretación, si bien, como norma general, el régimen de licencias sigue siendo oponible a los operadores que prestan servicios sin licencia en las circunstancias descritas en el punto anterior, con carácter excepcional, y en virtud del principio de proporcionalidad, no deberían imponérseles (total o parcialmente) sanciones penales o administrativas y las consecuencias de Derecho civil cuando, en las circunstancias del caso concreto, ello resulte desproporcionado. (52)
77.      En otras palabras, incluso cuando un operador ha actuado ilegalmente, incumpliendo un requisito de licencia exigible, pueden concurrir circunstancias particulares en las que ese comportamiento debe excusarse y el operador de que se trate debe ser eximido (parcial o totalmente) de su responsabilidad por los órganos jurisdiccionales competentes, utilizando, de conformidad con el principio de cooperación leal y con la obligación de interpretación conforme, los mecanismos previstos en su Derecho administrativo, penal o civil nacional. (53)
78.      Desde mi punto de vista, el razonamiento adoptado en la sentencia Placanicadebe interpretarse a la luz de estas consideraciones. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, la intermediación en apuestas para operadores de apuestas extranjeros resultaba, en un primer momento, lícita con arreglo a la normativa italiana aplicable. Esa situación dio lugar a la creación y al desarrollo de una red de intermediarios que habían invertido capital y habían creado la infraestructura necesaria. Sin embargo, una modificación posterior de estas normas clarificó que esta actividad era, de hecho, ilegal. Los intermediarios, que ya habían iniciado sus operaciones y comenzado su actividad, se vieron expuestos repentinamente a acciones penales. El Tribunal de Justicia consideró lógicamente que la imposición retroactiva de sanciones penales en tales circunstancias no habría sido proporcionada ni equitativa. (54)
79.      En el caso de autos tal vez puedan darse circunstancias comparables. Tipico alega que, en diferentes momentos, así como en diversas directrices y declaraciones oficiales, las autoridades alemanas indicaron a los operadores de apuestas en línea que, habida cuenta de las deficiencias del procedimiento de concesión de licencias de que se trata, tolerarían la prestación de servicios en el mercado alemán, siempre que se cumplieran determinados requisitos básicos (que no se describen detalladamente en los escritos de las partes o en la petición de decisión prejudicial, pero que Tipico afirma haber cumplido), hasta la organización de un nuevo procedimiento.
80.      Sin embargo, DK rebate estas alegaciones de Tipico. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si es así. Por mi parte, debo señalar que, si fuentes autorizadas y fiables de las autoridades alemanas otorgaron a los operadores de apuestas en línea garantías precisas, incondicionales y concordantes de que no se les impondría la exigencia de licencia prevista en el GlüStV 2012, siempre que cumplieran determinados requisitos básicos, sería desproporcionado — e injusto — imponer, con carácter retroactivo, sanciones penales o administrativas o, en el caso de autos, las consecuencias de Derecho civil previstas por el BGB a operadores que cumplieron dichos requisitos — como, aparentemente, Tipico — por haber prestado servicios sin licencia en el mercado alemán en el momento de los hechos.
81.      Esta conclusión es inmediata en lo que respecta a las sanciones penales o administrativas. No debería reprocharse a los operadores haber actuado de conformidad con las directrices emitidas por las autoridades públicas ni, por lo tanto, penalizarles por ello. Además, por lo que respecta a las sanciones administrativas, se aplicaría el principio de protección de la confianza legítima: las autoridades públicas estarían, en cierto modo, vinculadas por sus propias garantías. (55) Por lo que respecta a las sanciones penales, si el operador actuó en el mercado confiando en esas garantías, estaría igualmente justificado eximirle de responsabilidad en virtud de mecanismos como la doctrina del «error».
82.      La exclusión de las consecuencias de Derecho civil previstas en el BGB con carácter general requiere alguna explicación más. No cabe duda de que, como alegan DK y el Gobierno italiano, las consecuencias que prevé el Derecho civil por operar sin licencia, como la nulidad de los contratos o la responsabilidad civil, no tienen el mismo impacto que las sanciones penales o administrativas. Estas últimas colocan al operador en una situación menos favorable que si no hubiera entrado en absoluto en el mercado, mientras que la nulidad de los contratos y la restitución de las cantidades apostadas no hacen más que restablecer, en principio, el statu quo ante. Además, estas consecuencias de Derecho civil son el corolario de las vías de recurso a disposición de los consumidores y contribuyen así al objetivo de protección de los consumidores perseguido por el régimen de licencias.
83.      No obstante, si las autoridades alemanas otorgaron efectivamente a los operadores de apuestas en línea, incluido Tipico, garantías precisas, incondicionales y concordantes de que no se les exigiría la licencia prevista en el GlüStV 2012, siempre que cumplieran determinados requisitos básicos, este hecho no podría pasarse por alto en el marco de un procedimiento civil como el que nos ocupa. Es posible que esos operadores decidieran entrar o permanecer en el mercado alemán y celebrar contratos con los consumidores precisamente debido a esas garantías. Podría ser que, a falta de ellas, no lo hubieran hecho. Exigir a ese operador, muchos años más tarde, que reembolse las cantidades obtenidas en virtud de dichos contratos, aun cuando con ello simplemente se restablezca el statu quo ante, no solo podría ser abusivo, sino también tener un impacto considerable en sus actividades actuales. Tal obligación podría referirse eventualmente a miles de contratos celebrados a lo largo de varios años. Tendrían que reembolsarse cientos de miles de euros de beneficios, dando lugar a cantidades muy elevadas mucho después de haber sido percibidas y eventualmente gastadas o invertidas de buena fe por el operador. Si los consumidores sufrieron un perjuicio en tales circunstancias, la eventual responsabilidad solo podría imputarse a las autoridades públicas que hubieran proporcionado las garantías de que se trata. (56)
84.      En esas circunstancias, y suponiendo que operadores como Tipico hubieran recibido de las autoridades alemanas las garantías a las que me he referido anteriormente, creo que los órganos jurisdiccionales alemanes deberían utilizar, de conformidad con el principio de cooperación leal, los mecanismos existentes en el Derecho privado alemán para eximir a dichos operadores de las mencionadas consecuencias de Derecho civil. Aunque incumbe al órgano jurisdiccional remitente apreciar la cuestión, de la información que obra en los autos parece desprenderse que el Derecho alemán ofrece un margen de maniobra suficiente en tal sentido.
85.      En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente ha señalado que, cuando un contrato se celebra infringiendo una «disposición legal», por ejemplo, por un operador que presta servicios sin respetar el régimen de concesión de licencias del GlüStV 2012, la nulidad con arreglo al artículo
134 del BGB no es automática y los tribunales alemanes disponen de cierto margen de apreciación. Con arreglo a esa disposición, la nulidad ha de excluirse cuando «la ley disponga otra cosa». Esta redacción amplia podrá dar potencialmente cabida a las situaciones en las que el Derecho de la Unión se opone a la nulidad en las circunstancias particulares del caso. (57)
86.      En segundo lugar, en cuanto a la responsabilidad civil con arreglo al artículo 823, apartado 2, del BGB por incumplimiento del régimen de licencias previsto en el GlüStV 2012, consta que esa responsabilidad presupone la existencia de culpa por parte del supuesto autor del hecho dañoso. (58) Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente confirme este extremo, cabría interpretar esa disposición en el sentido de que, en circunstancias como las del presente asunto, no puede imputarse culpa alguna al operador de que se trate por haber incumplido el régimen de licencia de que se trata.
V.      Conclusión
87.      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Federal de lo Civil y Penal, Alemania) del siguiente modo:
«El artículo
56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que:
–        cuando un Estado miembro exige una licencia para la prestación de determinados servicios en su territorio y esta exigencia es compatible, en sí, con el artículo
56 TFUE, las autoridades nacionales, incluidos los órganos jurisdiccionales, están facultadas para imponer el cumplimiento de esa exigencia a un operador que ha prestado servicios sin la licencia requerida. Dichos órganos jurisdiccionales pueden, en particular, extraer las consecuencias previstas a este respecto por el Derecho civil aplicable, incluso cuando el operador de que se trate afirme no haber podido obtener tal licencia debido a deficiencias del procedimiento de concesión. A este respecto, la protección del derecho que el artículo
56 TFUE confiere a dicho operador está suficientemente garantizada por la posibilidad de impugnar ante un órgano jurisdiccional el procedimiento de concesión de licencias o su inexistencia.
–        A título excepcional, no deben imponerse esas consecuencias civiles por el incumplimiento de la exigencia de licencia cuando esto sea desproporcionado en las circunstancias concretas del caso. Así sucede cuando fuentes autorizadas y fiables de las autoridades nacionales han otorgado al operador de que se trate garantías precisas, incondicionales y concordantes de que no se le exigiría ser titular de una licencia y de que, por lo tanto, podía ofrecer sus servicios a los consumidores en el mercado nacional sin licencia.»
1      Lengua original: inglés.
2      Véanse mis anteriores conclusiones presentadas en los asuntos Wunner (C‑77/24, en lo sucesivo, «mis conclusiones en el asunto Wunner», EU:C:2025:432), European Lotto and Betting y Deutsche Lotto- und Sportwetten (C‑440/23, en lo sucesivo, «mis conclusiones en el asunto European Lotto», EU:C:2025:668), y Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3      Sentencias de 8 de septiembre de 2010, Stoß y otros (C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 y C‑410/07, en lo sucesivo, «sentencia Stoß», EU:C:2010:504), y de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group (C‑46/08, en lo sucesivo, «sentencia Carmen Media», EU:C:2010:505).
4      En esencia, los órganos jurisdiccionales alemanes consideraron que el monopolio de las apuestas deportivas no perseguía su supuesto objetivo de proteger a los jugadores frente al gasto excesivo y la ludopatía de manera coherente y sistemática (véanse las sentencias Stoß, apartados 88 a 107, y Carmen Media, apartados 64 a 71).
5      Véase, a este respecto, la sección
C a continuación.
6      En esencia, el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden) consideró que no se habían fijado de manera clara, precisa e inequívoca en la convocatoria de candidaturas los criterios y normas detalladas que regían dicha selección. El único criterio mencionado en ella, a saber, el de la «oferta económicamente más ventajosa», no resultaba ni pertinente ni compatible con el artículo 4(b), apartado 5, del GlüStV 2012.
7      En efecto, en el momento de los hechos, aunque Tipico no era titular de una licencia expedida por las autoridades alemanas, prestaba sus servicios, a través de su sitio web, a consumidores en Alemania.
8      En su versión promulgada el 2 de enero de 2002 (BGB I, pp. 42 y 2909; 2003 I, p. 738).
9      Aunque en el momento pertinente Tipico ya era titular de una licencia expedida por las autoridades maltesas que le permitía prestar servicios de apuestas deportivas en línea en toda la Unión Europea (véase el punto 14 anterior), las autoridades alemanas no la reconocían.
10      Tipico rechaza que el artículo 4, apartado 1, del GlüStV 2012 se aplique a sus servicios. Desde su punto de vista, las apuestas deportivas se regían exclusivamente por el régimen especial de licencias previsto en los artículos 4a a 4e y 10a del GlüStV 2012 (véase el punto 9 anterior). A este respecto, me limitaré a señalar que, en el marco de un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, no corresponde al Tribunal de Justicia, sino al órgano jurisdiccional remitente, determinar qué disposiciones de Derecho nacional se aplican al litigio principal. En cualquier caso, del artículo 4a del GlüStV 2012 también parece desprenderse una prohibición equivalente de ofrecer servicios de juegos de azar sin licencia. Por consiguiente, aunque el órgano jurisdiccional remitente hubiera invocado una disposición errónea, la ilegalidad de los servicios de Tipico con arreglo al Derecho alemán no se vería afectada.
11      De conformidad con las normas pertinentes del Derecho internacional privado, a estas pretensiones les resulta aplicable el Derecho alemán. En lo que respecta a la pretensión de nulidad de los contratos y de restitución, véanse mis conclusiones en el asunto European Lotto, punto 30, y en lo que respecta a la pretensión por responsabilidad extracontractual, véanse mis conclusiones en el asunto Wunner, puntos 41 a 71.
12      Véase, en tal sentido, la sentencia de 24 de enero de 2013, Stanleybet y otros (C‑186/11 y C‑209/11, EU:C:2013:33), apartados 46 y 47 y jurisprudencia citada.
13      Como ya se declaró en la sentencia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119), apartado 60.
14      Véase la sentencia Carmen Media, apartado 103.
15      Véase la sentencia de 19 de diciembre de 2018, Stanley International Betting and Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), apartado 48 y jurisprudencia citada.
16      Véase, entre otras, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 57, y la sentencia Stoß, apartado 92.
17      Véase la sentencia de 28 de febrero de 2018, Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130), apartado 29 y jurisprudencia citada.
18      Véanse el artículo 21, apartados 1 y 4, del GlüStV 2012.
19      De la explicación proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente y las partes no se desprende con total claridad si el Verwaltungsgericht Wiesbaden (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Wiesbaden) cuestionó (a) el principio de limitar el número de licencias o (b) la limitación concreta de tales licencias a veinte.
20      Véanse, mutatis mutandis, las sentencias de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307), apartado 31, y de 19 de diciembre de 2018, Stanley International Betting y Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), apartados 47 y 48.
21      Véanse, entre otras, las sentencias Stoß, apartados 108 a 116, y de 12 de septiembre de 2013, Biasci y otros (C‑660/11 y C‑8/12, EU:C:2013:550), apartado 41. La circunstancia de que la República de Malta conceda licencias que permitan a sus titulares prestar servicios de juegos de azar en todo el mercado interior (véase el punto 14 anterior) carece de pertinencia a este respecto.
22      Véase, entre otras, la sentencia de 22 de junio de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491), apartado 37 y jurisprudencia citada.
23      Véase, entre otras, la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Biasci y otros (C‑660/11 y C‑8/12, EU:C:2013:550), apartado 42 y jurisprudencia citada.
24      Tales consecuencias son habituales en las legislaciones de los Estados miembros. Véase, entre otras, la sentencia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119), apartado 32, e Infante Ruiz, F. J., y Oliva Blazquez, F. O., «Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law», InDret, Vol. 2, 2022, p. 24. En esta sección me centraré en la nulidad de los contratos y en la restitución, dado que esos fueron los temas que suscitaron mayor debate entre las partes interesadas. No obstante, las mismas consideraciones se aplican, mutatis mutandis, a la obligación de indemnización prevista en el artículo 823, apartado 2, del BGB.
25      Véase, por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Gutiérrez Naranjo y otros (C‑154/15, C‑307/15 y C‑308/15, EU:C:2016:980), apartados 61 a 66.
26      Véase, por analogía, la sentencia de 14 de octubre de 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Máquinas tragaperras) (C‑231/20, EU:C:2021:845), apartado 46.
27      Para un caso de este tipo, véase el auto de 14 de marzo de 2024, N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245), apartados 9 a 13.
28      Se trata también de una solución bastante común en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Véase, a este respecto, von Bar, C., y Clive, E. (eds.), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010, Vol. I, pp. 548 a 550.
29      El Gobierno maltés también aduce que las pretensiones de restitución deberían considerarse inadmisibles con arreglo al Derecho de la Unión, dado que constituyen un abuso de ese Derecho por parte de los jugadores. En mis conclusiones en el asunto European Lotto (puntos 94 a 97), ya expliqué las razones por las que el principio de abuso del Derecho de la Unión no es pertinente en el presente asunto, toda vez que esas pretensiones se basan exclusivamente en el Derecho nacional.
30      Véase, entre otras, la sentencia de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307), apartados 39 y 44 a 49 y jurisprudencia citada.
31      Sentencia de 4 de febrero de 2016 (C‑336/14, en lo sucesivo, «sentencia Ince», EU:C:2016:72), apartados 33 a 38 y 86 a 88.
32      Véanse las sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, en lo sucesivo «sentencia Placanica», EU:C:2007:133), apartado 69; Stoß, apartado 115, y de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone (C‑72/10 y C‑77/10, EU:C:2012:80), apartado 43. Véanse también, a tal efecto, las sentencias de 15 de septiembre de 2011, Dickinger y Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582), apartado 43, y de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 64.
33      Véanse las sentencias de 5 de febrero de 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, ECR), pp. 11 a 13, y de 3 de junio de 2010, Ladbrokes Betting & Gaming y Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308), apartados 47 a 49.
34      Véanse, entre otras, las sentencias de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180), apartados 16 y 21, y de 13 de marzo de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163), apartados 38, 49, 55 y 61 a 6; véanse también mis conclusiones en el asunto European Lotto, puntos 41 a 44 y 92. De hecho, muchas sentencias del Tribunal de Justicia traen causa de procedimientos nacionales relativos a infracciones de la normativa nacional sobre juegos de azar en la que el demandado invocaba la incompatibilidad de la citada normativa con el Derecho de la Unión. Así fue, en particular, en el asunto que dio lugar a la sentencia Ince (véanse sus apartados 2, 23 y 24).
35      Sentencia de 22 de septiembre de 1983 (271/82, en lo sucesivo, «sentencia Auer», EU:C:1983:243).
36      Sentencia de 15 de diciembre de 1983 (5/83, en lo sucesivo, «sentencia Rienks», EU:C:1983:382).
37      Directiva 78/1026/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de veterinario, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO 1978, L 362, p. 1; EE 06/02, p. 49).
38      Véanse las sentencias Auer, apartados 11 a 16 y 17 a 19, y Rienks, apartados 6 a 11. Véanse, por analogía, las sentencias de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179), apartados 12, 13 y 17 a 19; de 12 de diciembre de 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632), apartados 9 a 13, y de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartados 31 a 36.
39      Esa afirmación fue reiterada posteriormente por el Tribunal de Justicia en términos fundamentalmente idénticos en muchos asuntos análogos, en particular en la sentencia Ince. Véase la jurisprudencia citada en la nota 32 de las presentes conclusiones.
40      Véase la sentencia Placanica, apartados 63 y 69 a 71.
41      Véase Cuyvers, A., «Joined Cases C‑338/04, C‑359/04 and C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese, and Angelo Sorricchio (Placanica)– Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I-1891», Common Market Law Review, Vol. 45, Número 2, 2008, pp. 515 a 536, en especial. pp. 529 a 534.
42      Véase, a este respecto, la sentencia de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307), apartado 50 y jurisprudencia citada. Véase, en relación con un recurso de este tipo, la sentencia de 22 de enero de 2015, Stanley International Betting y Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), apartado 34.
43      Véanse el considerando 81 de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1), el tercer considerando y el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L 395, p. 33).
44      Véase, en tal sentido, la sentencia Placanica, apartado 63, y, por analogía, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 89/665.
45      Véase, por analogía, el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 89/665.
46      Véase la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartados 103 a 106 y jurisprudencia citada. Véase, por analogía, el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665.
47      Además, las normas aplicables a esos procedimientos tienen por objeto garantizar la igualdad entre los operadores (por ejemplo, previendo la posibilidad de suspender la concesión o los efectos de las licencias hasta que se haya determinado la legalidad del procedimiento). Véase, por analogía, el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 89/665.
48      Véase la sentencia de 24 de enero de 2013, Stanleybet y otros (C‑186/11 y C‑209/11, EU:C:2013:33), apartados 38, 39 y 43 a 48.
49      Sentencia Ince, apartados 91 y 93 y fallo, respectivamente.
50      En concreto, guardaba relación con la colocación por el demandado de una máquina de apuestas instalada en un bar deportivo, infringiendo ese monopolio (véase la sentencia Ince, apartado 24).
51      Véase, por analogía, la sentencia de 12 de junio de 2014, Digibet y Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756), apartados 32 y 41.
52      Véanse también, en ese sentido, las sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996.70), apartados 36 y 37, y de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 73.
53      Esto significa asimismo que, aunque un operador pueda evitar las sanciones una vez conforme a ese mecanismo, no debe seguir prestando servicios de manera ilegal, sino que debe solicitar una licencia a través de los canales oportunos.
54      Véase también, a tal efecto, la sentencia de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros  (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartados 20 y 73. Véase, en el mismo sentido, Cuyvers, A., op. cit., pp. 529 a 530.
55      Véanse, entre otras, las sentencias de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartados 74 y 75 y jurisprudencia citada; de 22 de septiembre de 2022, Admiral Gaming Network y otros (C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714), apartado 61, y de 11 de septiembre de 2025, Cairo Network y otros (C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691), artículos 142 a 145. Me gustaría subrayar que ese razonamiento, relativo a las garantías positivas dadas por las autoridades nacionales, no es aplicable cuando dichas autoridades simplemente adoptan medidas limitadas de aplicación contra los operadores sin licencia, o cuando toman medidas como la recaudación del impuesto sobre la renta de esos operadores. En efecto, no es razonable que los operadores deduzcan únicamente de estas circunstancias una expectativa legítima de que dichas autoridades van a tolerar la prestación de servicios sin licencia en el mercado. De hecho, un bajo nivel de aplicación puede deberse a las dificultades con las que se encuentran esas autoridades para perseguir a los operadores que están establecidos en el extranjero, mientras que es más bien habitual que el Estado recaude impuestos por igual de las actividades legales y de las ilegales.
56      Soy consciente de que, en el litigio principal, esa potencial postura de las autoridades alemanas puede haber sido, en sí, consecuencia de que los órganos jurisdiccionales alemanes consideraran que, debido a las deficiencias del procedimiento de concesión de licencias, el régimen establecido en el GlüStV 2012 debía dejarse por completo inaplicado. Este planteamiento parece a su vez derivarse de una interpretación maximalista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, como ya he señalado en las presentes conclusiones, resulta cuestionable. Aunque sería deseable que el Tribunal de Justicia aclarase esa cuestión de cara al futuro, el hecho es que, en este asunto, no sería proporcionado imponer consecuencias de Derecho civil a operadores como Tipico por haber actuado conforme a las garantizas ofrecidas por las autoridades alemanas.
57      En particular, dado que excluir la nulidad del contrato garantizaría la coherencia en el ordenamiento jurídico nacional, que es uno de los objetivos que sustentan el artículo 134 del BGB, puesto que también se excluirán las sanciones penales y administrativas en esas circunstancias.
58      Véase la segunda frase del artículo 823, apartado 2, del BGB: «si, según el contenido de la ley, resulta posible infringirla también sin culpa, la obligación de resarcimiento solo existirá en caso de culpa» (el subrayado es mío).