62016TJ0026
WYROK SĄDU (siódma izba)
z dnia 25 października 2017 r. (
*1
)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Nieprawidłowości w ustaleniu kwoty wierzytelności – Opóźnienia w procedurze odzyskiwania wierzytelności – Brak potrąceń między funduszami – Ustalenie wysokości odsetek – Proporcjonalność – Ryczałtowa korekta finansowa – Artykuły 31–33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 – Indywidualna sytuacja
W sprawie Т-26/16
Republika Grecka, reprezentowana przez G. Kanellopoulosa, O. Tsirkinidou i A. Vasilopoulou, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Triantafyllou i A. Saukę, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot, sformułowane na podstawie art. 263 TFUE, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/2098 z dnia 13 listopada 2015 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2015, L 303, s. 35) w zakresie, w jakim dotyczy ona wydatków poniesionych przez Republikę Grecką,
SĄD (siódma izba),
w składzie: V. Tomljenović, prezes, A. Marcoulli i A. Kornezov (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: L. Grzegorczyk, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 lutego 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok (
1
)
Okoliczności powstania sporu
1
W ramach finansowania wspólnej polityki rolnej Komisja Europejska stanęła przed koniecznością przeprowadzenia szeregu kontroli wydatków poniesionych przez skarżącą, Republikę Grecką. W pierwszej kolejności dokonała ona kontroli dokumentów (IR/2009/017/GR), które w pewnej liczbie indywidualnych przypadków skutkowały wystosowaniem w dniu 10 lutego 2009 r. pisma zawierającego uwagi, a następnie w dniach 8 i 10 września 2009 r. przeprowadziła kontrolę na miejscu (IR/2009/004/GR).
2
W piśmie zawierającym uwagi z dnia 4 stycznia 2010 r. Komisja poinformowała Republikę Grecką o niedostatkach i nieprawidłowościach ujawnionych w trakcie kontroli na miejscu, dotyczących po pierwsze, opóźnień w procedurze odzyskiwania wierzytelności, z powodu upływu ponad czterech lat pomiędzy sporządzeniem sprawozdania z kontroli a pierwszym ustaleniem administracyjnym lub sądowym lub z powodu upływu ponad roku pomiędzy pierwszym ustaleniem administracyjnym lub sądowym a wydaniem nakazu odzyskania środków, po drugie, braku potrąceń wierzytelności pomiędzy Europejskim Funduszem Rolniczym Gwarancji (EFRG) a Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), po trzecie ustalenia kwoty należnych odsetek a także niekiedy braku określenia należnych odsetek w przypadkach, w których nie przystąpiono do odzyskania wierzytelności i po czwarte, indywidualnych przypadków, w których doszło do opóźnień w odzyskaniu wierzytelności. W konsekwencji Komisja zaproponowała wyłączenie z finansowania Unii Europejskiej kwoty 11467310,85 EUR i obciążenia tą kwotą budżetu Republiki Greckiej.
3
W piśmie z dnia 3 marca 2010 r. Republika Grecka wyraziła swój sprzeciw wobec tej analizy. W dniu 1 kwietnia 2011 r. odbyło spotkanie dwustronne, z którego sporządzono protokół opatrzony datą 12 lipca 2011 r. Komisja wyraziła ubolewanie, że organy greckie nie były w stanie dostarczyć danych dotyczących wszystkich przypadków, w których wystąpiły opóźnienia w odzyskaniu wierzytelności, z wyjątkiem przypadków wcześniej wskazanych przez Komisję. Ze swej strony Republika Grecka wskazała na trudności dotyczące procedury potrąceń między funduszami i fakt, iż nie doszło po jej stronie do niedoszacowania kwoty należnych odsetek. W odniesieniu do indywidualnych przypadków Republika Grecka oświadczyła, że jest zdania, iż termin ich wymagalności lub fakt że są one przedmiotem sporu sądowego jest przeszkodą dla uwzględnienia związanych z nimi wydatków.
4
Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. zredagowanym w języku greckim Komisja poinformowała Republikę Grecką o propozycji wyłączenia z finansowania Unii kwoty 11467310,85 EUR (zwanym dalej „powiadomieniem”). W dniu 7 marca 2013 r. Republika Grecka zwróciła się o interwencję organu pojednawczego.
5
W toku postępowania pojednawczego organ pojednawczy wskazał w opinii z dnia 19 października 2013 r., w pierwszej kolejności, że osiągnięcie przez strony porozumienia w sprawie między innymi, zaproponowanej podstawy ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% było prawdopodobne, następnie, że w zakresie poziomu korekty nie jest w stanie zaoferować stronom jakiejkolwiek pomocy, jako że organy greckie nie przedstawiły tabeli przypadków, w których doszło do naruszenia terminów, i wreszcie, że należało zwrócić uwagę Komisji na treść art. 33 ust. 3 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1), który „wyda[wał] się wyłączać potrącenia, jeżeli kwoty zainwestowane przez EFRROW [były] przedmiotem odzyskania”. W pozostałym zakresie organ pojednawczy wskazał, że nie widzi podstaw do podważenia wniosków służb Komisji.
6
Komisja, która w międzyczasie uzyskała nowe dowody, w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. (zwanym dalej „pismem z dnia 17 lipca 2015 r.”), z jednej strony, dokonała rewizji wzwyż obliczeń podstawy ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10%, a z drugiej strony, zgodziła się w jednym przypadku na odstąpienie od nakładania korekty, a w innym przypadku na obniżenie kwoty o połowę. W konsekwencji zwiększenia ostatecznej kwoty odpowiadającej wydatkom wyłączonym z finansowania Unii wynosiła ona odtąd 11534827,97 EUR.
7
Decyzją wykonawczą (UE) 2015/2098 z dnia 13 listopada 2015 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2015, L 303, s. 35, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja wyłączyła ostatecznie z finansowania Unii wydatki poczynione przez Organismos Pliromon kai Elegchou Koinotikon Enischyseon Prosanatolismou kai Eggyiseon (grecką agencję płatności i kontroli wspólnotowego wsparcia orientacji i gwarancji, zwaną dalej „Opekepe”), łączną kwotę 12647843,53 EUR.
Przebieg postępowania i żądania stron
8
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 stycznia 2016 r. Republika Grecka wniosła niniejszą skargę.
[…]
15
Na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
16
Republika Grecka wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Komisja zastosowała w odniesieniu do niej korekty finansowe w wysokości 11534827,97 EUR;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
Co do prawa
[…]
W przedmiocie zarzutów skargi
19
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Republika Grecka podnosi pięć zarzutów dotyczących, odpowiednio:
–
braku podstawy prawnej zastosowania zryczałtowanych korekt finansowych w związku ze stwierdzonymi niedostatkami procedury odzyskania nienależnie wypłaconej pomocy;
–
naruszenia – poprzez zastosowanie w 2015 r. korekty finansowej za nieprawidłowości systemu kontroli, która odnosiła się także do okoliczności faktycznych mających niekiedy miejsce przed 2000 r., na podstawie ustaleń dokonanych jakoby po raz pierwszy w 2011 r. – jej prawa do obrony; skarżąca twierdzi również, że Komisja obciążyła ją nieproporcjonalnym ciężarem oraz że naruszyła ona zasady pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozsądnym terminie;
–
braku uzasadnienia i oczywistego błędu w ocenie opóźnień w procedurze odzyskiwania środków i potrącania [wierzytelności] pomiędzy funduszami;
–
błędnej interpretacji i błędnego zastosowania przez Komisję art. 32 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1290/2005, jeśli chodzi po pierwsze, o obliczenie odsetek, które zostały rozliczone zgodnie z zasadą podziału pół na pół odpowiedzialności finansowej za nieodzyskanie środków, między dane państwo członkowskie a budżet Unii (zwaną dalej „zasadą podziału pół na pół”), a po drugie, o nieujawnienie tych odsetek w tabeli z załącznika III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1034/2008 z dnia 21 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 279, s. 13);
–
błędów popełnionych w odniesieniu do różnych sytuacji indywidualnych.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
20
Republika Grecka podnosi w uzasadnieniu zarzutu pierwszego, że ryczałtowa korekta finansowa została zastosowana w niniejszej sprawie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W istocie bowiem stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczyły uchybień zaistniałych w trakcie kontroli kwalifikowalności wydatków, które mogą być przedmiotem korekty ryczałtowej na podstawie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, ale w trakcie późniejszego zarządzania nieprawidłowymi płatnościami, które mogą być przedmiotem jedynie szczególnych korekt na podstawie art. 32 i 33 tego rozporządzenia. Wyłącznie art. 31 ust. 3 tego rozporządzenia ma zastosowanie do szczególnych przypadków nieprawidłowości, o których mowa w wymienionych w punkcie powyżej art. 32 i 33, do którego oba przepisy wyraźnie odsyłają. Ryczałtowa korekta finansowa wynika wyłącznie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, który nie znajdzie zastosowania do nieprawidłowości będących przedmiotem art. 32 i 33 tego rozporządzenia. Brzmienie art. 31 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia potwierdza tę analizę. Republika Grecka powołuje się również na interpretację art. 3 ust. 1 lit. a) w związku z art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1290/2005 i motywów 25 i 26 tego rozporządzenia.
21
Poza tym dokument Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. zatytułowany „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych w ramach przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwany dalej „wytycznymi”) dotyczył wyłącznie kryteriów określonych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, a także wskazywał na orzecznictwo, w szczególności wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Grecja/Komisja (T‑588/10, niepublikowany, EU:T:2012:688, pkt 98). Komisja sama zatem ograniczyła służące jej uprawnienia dyskrecjonalne, a zastosowanie w zaskarżonej decyzji ryczałtowej korekty finansowej w niniejszej sprawie było niemożliwe, nawet jeśli doszłoby do ustalenia nieprawidłowości.
22
Podkreślając wyjątkowy charakter odwołania się do ryczałtowych korekt finansowych Republika Grecka podnosi, że w niniejszym przypadku realna wysokość nieodzyskanych kwot była w pełni możliwa do ustalenia, w szczególności dzięki tabelom przewidzianym w załączniku III do rozporządzenia nr 885/2006, przekazanym Komisji przez państwa członkowskie, co pozbawia sensu metodę ryczałtową.
23
W replice Republika Grecka dodaje, że jeżeli Komisja dokonałaby prawidłowej interpretacji właściwych przepisów i prawidłowo je zastosowała, nałożenie finansowych korekt ryczałtowych byłoby również możliwe w dziedzinie pomocy państwa lub uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, co stanowi hipotezę normy wyrażonej w art. 31 ust. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1290/2005.
24
Komisja kwestionuje argumenty Republiki Greckiej.
25
Analiza zarzutu pierwszego wymaga zbadania w pierwszej kolejności, czy Komisja posiada podstawę prawną, aby posłużyć się ryczałtową korektą finansową w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości tytułem art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005, a w drugiej kolejności w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – zbadanie, czy zastosowanie takiej korekty było uzasadnione w świetle stwierdzonych uchybień.
26
Tytułem wstępu należy uściślić, że działania Komisji, od momentu przeprowadzenia kontroli dokumentów i kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2009 r. aż do dokonania przez Komisję analizy opinii organu pojednawczego wydanej w dniu 19 października 2013 r., były regulowane obowiązującym wówczas rozporządzeniem nr 1290/2005. Zaskarżona decyzja odsyła w motywie 1 do art. 52 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549), mającego zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r. na podstawie art. 121 ust. 2 lit. c) tego samego rozporządzenia. Artykuł 52 rozporządzenia nr 1306/2013 odpowiada co do zasady brzmieniu art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 oraz go rozwija. Ponieważ zatem strony opierają swe argumenty na tym ostatnim rozporządzeniu, wystarczy w celu rozstrzygnięcia niniejszego sporu poddać analizie właściwe przepisy rozporządzenia nr 1290/2005.
27
Możliwość posłużenia się ryczałtową korektą finansową wynika z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych nadanych Komisji na mocy art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1290/2005. Przepisy te nadają Komisji możliwość decydowania o „kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania [Unii], jeżeli stwierdzi, że wydatki określone w art. 3 ust. 1 i art. 4 nie zostały dokonane zgodnie z zasadami [Unii]” i uprawniają ją do dokonania oceny „kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności” z „uwzględni[eniem] natur[y] i wag[i] naruszenia oraz strat[y] finansow[ej] poniesion[ej] przez [Unię]” (zob. podobnie wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 150–154 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
Należy również przypomnieć, że mechanizm korekt ryczałtowych i kryteria przewidziane w wytycznych zostały uznane za zgodne z prawem Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 września 2004 r., Grecja/Komisja, C‑332/01, EU:C:2004:496, pkt 70; z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑153/01, EU:C:2004:589, pkt 73; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 155), skoro korekta finansowa zastosowana przez Komisję zgodnie z wytycznymi ma na celu uniknięcie obciążenia EFRG lub EFRROW kwotami, które nie służą finansowaniu celu osiągalnego przez znajdujące zastosowanie przepisy Unii i nie stanowi zatem sankcji (wyroki: z dnia 31 marca 2011 r., Grecja/Komisja, T‑214/07, niepublikowany, EU:T:2011:130, pkt 136; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 175). Zgodnie z orzecznictwem stawki ryczałtowe ustanowione w wytycznych pozwalają jednocześnie na poszanowanie prawa Unii i dobre zarządzanie zasobami Unii, a także unikanie sytuacji, w której Komisja wykonuje uprawnienia dyskrecjonalne, nakładając na państwa członkowskie korekty niewspółmierne i nieproporcjonalne. (wyroki: z dnia 10 września 2008 r., Włochy/Komisja, T‑181/06, niepublikowany, EU:T:2008:331, pkt 234; z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 175).
29
Jeśli chodzi o wątpliwość, czy istnieje podstawa prawna zastosowania ryczałtowej korekty finansowej wobec nieprawidłowości, o których mowa w art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005, należy wskazać, że żaden przepis tego rozporządzenia, a w szczególności art. 31–33 nie wyklucza możliwości zastosowania art. 31 ust. 2 tego samego rozporządzenia do nieprawidłowości przewidzianych w jego art. 32 i 33.
30
Co prawda, art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 odwołują się do art. 31 tego samego rozporządzenia wyłącznie po to, by wspomnieć o obowiązku, który ciąży na Komisji, kiedy, stosując przywołane art. 32 i 33, decyduje ona o „obciążeniu państwa członkowskiego kwotami do odzyskania” (art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 5, rozporządzenia nr 1290/2005) lub „o wyłączeniu z finansowania [Unii] kwot obciążających budżet [Unii]” (art. 32 ust. 8 rozporządzenia nr 1290/2005) – do stosowania „procedury przewidzianej w art. 31 ust. 3” tego rozporządzenia. Należy przypomnieć w tym względzie, że ten przepis o czysto proceduralnym charakterze, przewiduje, że „[p]rzed podjęciem każdej decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli Komisji oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnych zawiadomień, w następstwie których obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie środków, które mają zostać podjęte”, oraz że „[w przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte], państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mającej na celu pogodzenie stanowisk stron w terminie czterech miesięcy; jej wyniki są przedmiotem sprawozdania przekazywanego Komisji i rozpatrywanego przez nią przed podjęciem ewentualnej decyzji o odmowie finansowania”. W niniejszej sprawie zastosowano właśnie tę procedurę.
31
Niemniej jednak fakt, że art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 odwołują się wyraźnie wyłącznie do art. 31 ust. 3 tego samego rozporządzenia nie oznacza, że posłużenie się ryczałtową korektą finansową było wyłączone w przypadku nieprawidłowości przewidzianych w art. 32 i 33.
32
W istocie bowiem z brzmienia art. 31 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że art. 31 ust. 4 tego samego rozporządzenia „nie stosuje się do konsekwencji finansowych nieprawidłowości określonych w art. 32 i 33” z czego wynika, a contrario, że pozostałe ustępy art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, w tym ust. 2, są powołane do stosowania do nieprawidłowości przewidzianych w art. 32 i 33 tego samego rozporządzenia.
33
Wykładnia ta jest poza tym zgodna z celem wymienionym w motywach 25 i 26 rozporządzenia nr 1290/2005, tj. ochroną interesów finansowych Unii, co jest podstawą przepisów o kontroli prawidłowego wykonywania budżetu funduszy rolnych zawartych w tytule IV tego rozporządzenia, którego częścią są art. 31–33. Wyłączenie możliwości zastosowania ryczałtowej korekty finansowej sprowadzałoby się, z jednej strony, do pozbawienia Komisji wszelkich środków ochrony interesów finansowych Unii, ponieważ nie jest ona w stanie określić ilościowo z precyzją kwot podlegających wyłączeniu z finansowania z budżetu Unii na podstawie art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005, a to ze względu na fakt, że dane państwo członkowskie nie dostarczyło jej koniecznych informacji w tym względzie, a z drugiej strony, do umożliwienia państwu członkowskiemu dopuszczającemu się uchybień uchylenia się od ciążącego na nim obowiązku, czerpiąc tym samym korzyści ze swych własnych uchybień.
34
W konsekwencji i wbrew temu, co twierdzi Republika Grecka, posłużenie się ryczałtową korektą finansową nie jest jako takie zabronione, jeżeli art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005 zostaną zastosowane.
35
Żaden z argumentów sformułowanych przez Republikę Grecką nie może podważyć tego wniosku.
36
Po pierwsze, w odniesieniu do argumentu Republiki Greckiej, o którym mowa w pkt 23 niniejszego wyroku, dotyczącego założenia, że jeżeli było możliwe przyjęcie ryczałtowej korekty finansowej w odniesieniu do skutków finansowych nieprawidłowości, o których mowa w art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005, to było to również możliwe w przypadku ujętym w art. 31 ust. 5 lit. b) tego rozporządzenia, dotyczącym pomocy państwa i uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego – wystarczy wskazać, że wyłączenie, które dotyczy tego ostatniego przepisu, ma na celu uściślenie, że termin 24 miesięcy przewidziany w art. 31 ust. 4 tego rozporządzenia nie znajduje oczywiście zastosowania do procedur dotyczących pomocy państwa i uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, które nie są przedmiotem rozporządzenia nr 1290/2005.
37
Po drugie, art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) rozporządzenia nr 1290/2005 oraz motywy 25 i 26 tego rozporządzenia – na które powołuje się Republika Grecka, nie przedstawiając jednak szczególnych argumentów opartych na tych przepisach – nie wydają się być związane w uchwytny sposób z kwestią podstawy prawnej ryczałtowej korekty finansowej przyjętej w niniejszej sprawie, a tym samym pozostają bez związku z tą kwestią.
38
Po trzecie, argumenty, które Republika Grecka wywodzi z wytycznych, również nie mogą zostać uwzględnione.
39
W tym względzie należy w pierwszej kolejności uściślić, że nie istnieje w wytycznych zapis, który wykluczałby zastosowanie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 do konsekwencji finansowych nieprawidłowości, o których mowa w art. 32 i 33 tego rozporządzenia. Z orzecznictwa wynika jednak, że wytyczne „ograniczają się do uściślenia metody i parametrów wykorzystywanych przez Komisję do obliczenia kwot podlegających wyłączeniu z finansowania, na podstawie kryteriów przewidzianych w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005” (wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Grecja/Komisja, T‑588/10, niepublikowany, EU:T:2012:688, pkt 98).
40
Następnie z załącznika 2 do wytycznych wynika, że w przypadku gdy niemożliwe jest określenie realnej kwoty nieprawidłowych płatności i z tego względu kwoty strat finansowych poniesionych przez Unię, stosuje się korekty ryczałtowe w zależności od oceny ryzyka straty, na jaką narażony jest budżet Unii z powodu nieprawidłowości w kontrolach. Tego rodzaju niemożliwość określenia dokładnej kwoty nieprawidłowych płatności może nastąpić tak na etapie kontroli kwalifikowalności wydatków, jak również kontroli zwrotu niesłusznie wypłaconych kwot, a to z powodu, jak wskazują wytyczne – „samej natury kontroli ex post”.
41
Wreszcie w każdym wypadku, nawet przy założeniu, że wytyczne nie znajdują zastosowania do nieprawidłowości, o których mowa w art. 32 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005, tylko ta okoliczność nie może skutkować pozbawieniem możliwości posłużenia się tego rodzaju korektą finansową podstawy prawnej, jeśli tylko interpretacja takich nieprawidłowości nie będzie sprzeczna z wykładnią prawa wtórnego. To właśnie na podstawie samego rozporządzenia nr 1290/2005, a w szczególności szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie rozporządzenie to nadaje Komisji, mogła ona ustanowić ryczałtowy mechanizm korekt przewidziany w wytycznych (zob.pkt 27, 28 powyżej).
42
Należy zatem stwierdzić, że istnieje podstawa prawna, mianowicie art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, która pozwala Komisji na stosowanie ryczałtowej korekty finansowej do konsekwencji finansowych nieprawidłowości stwierdzonych na podstawie art. 32 i 33 tego rozporządzenia, w sytuacji gdy nie jest ona w stanie określić dokładnej wysokości nieodzyskanych kwot. To samo wnioskowanie może również zostać zastosowane teraz do art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, tym bardziej że jego art. 52 ust. 2 wyraźnie przewiduje możliwość posłużenia się ryczałtowymi korektami finansowymi „gdy ze względu na charakter sprawy lub ze względu na to, że państwo członkowskie nie przekazało Komisji niezbędnych informacji, dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku”.
43
Należy w tym miejscu zbadać, czy zastosowanie tej korekty w niniejszej sprawie było uzasadnione z punktu widzenia stwierdzonych uchybień (zob. pkt 25 powyżej).
44
Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż na państwach członkowskich ciąży obowiązek informowania Komisji o wydatkach poczynionych tytułem EFRG, jak również o środkach zaangażowanych tytułem EFRROW. Zarówno art. 32 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1290/2005, jak i art. 33 ust. 4 akapit pierwszy tego samego rozporządzenia stanowią, że „[p]rzy przekazywaniu rocznych sprawozdań finansowych, przewidzianym w art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt (iii) państwa członkowskie przesyłają Komisji skrócone zestawienie procedur windykacji [odzyskania należności] wszczętych w wyniku nieprawidłowości, dołączając zestawienie kwot jeszcze nieodzyskanych, w podziale według postępowania administracyjnego lub sądowego oraz według roku odpowiadającego pierwszemu administracyjnemu lub sądowemu ustaleniu nieprawidłowości”. Poza tym z art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że „[p]aństwa członkowskie udostępniają Komisji szczegółowe zestawienie indywidualnych procedur windykacji [odzyskania należności], jak również kwot indywidualnych jeszcze nieodzyskanych”.
45
Jak wskazał natomiast organ pojednawczy w pkt 6.2 opinii z dnia 19 października 2013 r., „organy greckie nie przedstawiły tabeli przypadków, w których doszło do naruszenia terminów”. Tym samym, wbrew temu co Republika Grecka twierdzi w pkt 32 skargi, Komisja nie była w stanie określić precyzyjnie kwot podlegających odzyskaniu, ponieważ to państwo członkowskie nie wypełniło w należytej formie tabeli z załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006, mimo wielokrotnych interwencji Komisji w tym zakresie. Niewypełnienie tego obowiązku, jak wynika z pkt 19.6.3 sprawozdania podsumowującego, jest jednym z elementów kontroli kluczowych, które „nie [zostały] przeprowadzone lub [zostały] przeprowadzone w nieodpowiedni sposób lub z niedostateczną częstotliwością, tak że nie mogły stać się podstawą sankcjonowania nieprawidłowości zgodnie z wymogami [wynikającymi z przepisów]”. Wspomniane kontrole kluczowe polegają na stosownych procedurach i kontrolach w celu zapewnienia, że po pierwsze, nienależnie wypłacone kwoty zostaną we właściwym czasie określone, odzyskane i zwrócone funduszom, po drugie, że księgi rachunkowe oraz informacje dotyczące zarządzania danymi będą prawdziwe, i po trzecie, że księga dłużników oraz załącznik III do rozporządzenia nr 885/2006 zostaną wypełnione.
46
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z wytycznymi brak kontroli kluczowych czy nieodpowiedni sposób lub niska częstotliwość ich przeprowadzenia może uzasadniać zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej.
47
W związku z tym i ze względu na fakt, że w toku kontroli, które miały miejsce w 2009 r., Komisja, badając akta indywidualnych spraw, stwierdziła brak odzyskania wierzytelności omawianych funduszy lub powtarzające się opóźnienia w tym zakresie, miała ona podstawy, by przypuszczać, że podobne braki dotyczą ogółu spraw, w związku z czym w świetle wytycznych – jako że nie była możliwa precyzyjna ocena strat poniesionych przez Unię – Komisja zastosowała korektę ryczałtową (zob. podobnie i analogicznie, jeśli chodzi o anomalie dotyczące kontroli przeprowadzonych przez państwo członkowskie, wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, pkt 136 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Zarzut pierwszy powinien zatem zostać oddalony jako bezzasadny.
[…]
W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego
65
W ramach zarzutu trzeciego Republika Grecka kwestionuje w istocie zasadność ryczałtowej korekty finansowej dotyczącej braku potrąceń wierzytelności pomiędzy funduszami rolnymi i twierdzi w ramach zarzutu czwartego, że podstawa tej korekty opierająca się na obowiązku naliczenia odsetek w tabeli przewidzianej w załączniku III rozporządzenia nr 885/2006 była niezgodna z prawem.
66
Należy stwierdzić w tym zakresie, że wyraźnie wynika z powiadomienia, iż ryczałtowa korekta finansowa w wysokości 10% zaproponowana w pkt 1.1 załącznika do powiadomienia, z powodu opóźnienia w procedurze odzyskiwania wierzytelności „odnosi się również do ryzyka istniejącego dla funduszy opisanego w pkt 1.2. (Potrącenie) lub w pkt 1.3 (Wskazanie odsetek [w tabeli z załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006])”. W pkt 1.2 in fine załącznika do powiadomienia zostało również uściślone, że „nie zapropon[owano] żadnej dodatkowej korekty” z tytułu braku szczególnej procedury potrąceń pomiędzy funduszami. Ten sam sposób rozumowania przyjęto w odniesieniu do braku wskazania odsetek w tabeli z załącznika III do rozporządzenia nr 885/2006 – Komisja sprecyzowała w pkt 1.3 in fine załącznika do powiadomienia, że dotycząca ich korekta „została ujęta w ramach ryczałtowej korekty w wysokości 10% zaproponowanej w pkt 1.1 (z powodu opóźnień w procedurze odzyskiwania wierzytelności)”.
67
Pismo z dnia 17 lipca 2015 r. zawiera również załącznik podsumowujący pozycję Komisji po interwencji organu pojednawczego. Komisja podkreśla w pkt 2 tiret drugie tego załącznika, że „ryczałtowa korekta finansowa w wysokości 10% zaproponowana w pkt A (opóźnienia w procedurze odzyskiwania wierzytelności) odnosi się również do pkt B i C (potrącenia między funduszami i odwzorowanie odsetek w tabeli do załącznika III [do rozporządzenia nr 885/2006])”. Punkt 19.6.5 tiret drugie in fine sprawozdania podsumowującego posługuje się takimi samymi sformułowaniami.
68
Podejście takie jest ponadto zgodne z wytycznymi Komisji, zgodnie z którymi jeżeli system wykazuje większą ilość uchybień, stopy ryczałtowe korekty nie są sumowane, a najpoważniejsze uchybienie uznaje się za wskaźnik ryzyka, jakiemu podlega cały system kontroli.
69
Z powyższych ustaleń wynika zatem jasno, że oba uchybienia będące podstawą zarzutów trzeciego i czwartego nie spowodowały żadnego podwyższenia wartości ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 10% zastosowanej z tytułu opóźnień w odzyskiwaniu wierzytelności. Wynika stąd, że analiza zarzutów trzeciego i czwartego nie może mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
70
Z orzecznictwa wynika bowiem, że w przypadku gdy niektóre części uzasadnienia decyzji mogą same w sobie uzasadniać ją w sposób wymagany prawem, wady, którymi mogłyby być dotknięte inne części uzasadnienia aktu prawnego, w żadnym razie nie mają wpływu na jego rozstrzygnięcie. Ponadto, gdy rozstrzygnięcie decyzji Komisji opiera się na wielu podstawach rozumowania, z których każda wystarczyłaby do uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić nieważność tego aktu prawnego w zasadzie tylko wtedy, gdy każda z tych podstaw jest dotknięta wadami. W tym przypadku błąd lub inna wada, które dotyczyłyby tylko jednej z podstaw rozumowania, nie mogą wystarczać do uzasadnienia stwierdzenia nieważności spornej decyzji, ponieważ taki błąd nie mógł mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie decyzji tej instytucji (postanowienie z dnia 26 lutego 2013 r., Castiglioni/Komisja, T‑591/10, niepublikowane, EU:T:2013:94, pkt 44; wyroki: z dnia 15 stycznia 2015 r., Francja/Komisja, T‑1/12, EU:T:2015:17, pkt 73; z dnia 28 września 2016 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑437/14, EU:T:2016:577, pkt 73).
71
W konsekwencji należy oddalić zarzuty trzeci i czwarty jako bezskuteczne.
W przedmiocie zarzutu piątego
72
W ramach zarzutu piątego Republika Grecka żąda stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona dziesięciu sytuacji indywidualnych, z których każda jej zdaniem jest obarczona różnymi brakami, które po kolei zostaną zbadane.
[…]
114
W świetle ogółu powyższych rozważań należy oddalić zarzut piąty w całości, a w konsekwencji niniejszą skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
115
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
116
Ponieważ Republika Grecka przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Republika Grecka zostaje obciążona kosztami postępowania.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 października 2017 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.
(
1
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną..