62024TJ0255_RES
Zaak T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 10 september 2025
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende de werkzaamheden van de door de Raad ingestelde groep ‚Gedragscode (belastingregeling voor ondernemingen)’ – Gedeeltelijke weigering van toegang – Artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen en het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat – Algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid – Motiveringsplicht”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Weigering van toegang tot een document op grond dat het niet bestaat of dat de betrokken instelling het niet in haar bezit heeft – Vermoeden dat dit document niet bestaat op grond dat de betrokken instelling dit verklaart – Vermoeden weerlegbaar met relevante en onderling overeenstemmende bewijzen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 13 en art. 2, lid 3, art. 7 en 8)
(zie punten 25‑29, 32‑34)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Weigering van toegang tot een document op grond dat het niet bestaat of dat de betrokken instelling het niet in haar bezit heeft – Motiveringsplicht – Omvang
(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 47‑49, 54)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Implicaties voor de procedure – Op de lidstaat en op de instelling van de Unie rustende verplichting tot motivering van het besluit waarbij toegang wordt geweigerd – Omvang
(Art. 1, tweede alinea, en art. 10, lid 3, VEU; art. 15, lid 1, en art. 298 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 1 en art. 1 en 4)
(zie punten 70‑76)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Strikte uitlegging en toepassing – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Omvang – Uitsluiting van de verplichting – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Grenzen
(Art. 1, tweede alinea, en art. 10, lid 3, VEU; art. 15, lid 1, en art. 298 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 1 en art. 1 en 4)
(zie punten 87‑99, 103)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Bevoegdheid van de Unierechter om de gegrondheid van de weigering van de betrokken instelling te toetsen – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3 en 5)
(zie punten 112, 113)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het openbaar belang – Internationale betrekkingen – Financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat; – Rechterlijke toetsing – Omvang – Grenzen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, a), derde en vierde streepje)
(zie punten 114‑119, 128)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Verplichting om gedeeltelijke toegang te verlenen tot gegevens die niet onder de uitzonderingen vallen – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, a), derde en vierde streepje, en lid 6)
(zie punt 143)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Verplichting om het nut van het document voor wie om toegang verzoekt aan te tonen – Geen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 6)
(zie punt 150)
Samenvatting
In het kader van een beroep tot nietigverklaring, dat het gedeeltelijk toewijst, preciseert het Gerecht onder welke voorwaarden de in verordening nr. 1049/2001 (
1
) neergelegde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten van toepassing kunnen zijn wanneer de betrokken documenten afkomstig zijn van lidstaten die zich tegen de openbaarmaking ervan verzetten. Het Gerecht weigert bovendien te erkennen dat er sprake is van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten betreffende de herziening van de „fiscale gedragscode” die is vastgesteld door een door de Raad van de Europese Unie opgerichte werkgroep bestaande uit hoge vertegenwoordigers van de lidstaten en de Europese Commissie (hierna: „groep Gedragscode”), en bevestigt aldus opnieuw het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen.
Verzoeker, Martijn Frederik Nouwen, is een universitair docent die onder meer onderzoek doet naar de fiscale gedragscode. Op 14 juli 2023 heeft hij op grond van verordening nr. 1049/2001 een verzoek om toegang tot documenten ingediend, waarin hij verzocht om hem de e-mails te verstrekken die de lidstaten, de Commissie en de Raad tussen 2019 en 30 mei 2023 onderling hadden uitgewisseld over de hervorming of herziening van het mandaat of de werkingssfeer van de fiscale gedragscode en het controleorgaan ervan, te weten de Groep gedragscode, op het gebied van de belastingregeling voor ondernemingen.
Na veelvuldige schriftelijke contacten tussen verzoeker en de Raad heeft deze instelling verzoeker bij besluit van 7 maart 2024 (hierna: „bestreden besluit”), in antwoord op zijn confirmatief verzoek, ervan in kennis gesteld dat zij 75 e-mails had geïdentificeerd die voldeden aan de criteria van zijn verzoek. De Raad heeft 55 documenten volledig vrijgegeven, heeft de toegang tot 19 documenten geweigerd en heeft gedeeltelijke toegang verleend tot één document (hierna samen: „litigieuze documenten”).
De weigering om deze documenten openbaar te maken is door de Raad gerechtvaardigd op grond van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001, omdat de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de openbare belangen die verband houden met de internationale betrekkingen en het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat. Het besluit tot weigering is genomen na raadpleging van de betrokken lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 5, van die verordening.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht het argument van de Raad dat ten aanzien van de litigieuze documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, aangezien deze deel uitmaken van de werkzaamheden van de groep Gedragscode, die vertrouwelijk moeten blijven om het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat te beschermen en om de doeltreffendheid van die werkzaamheden te waarborgen.
Dienaangaande brengt het Gerecht in herinnering dat verordening nr. 1049/2001 aansluit bij de wil om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Daartoe bepaalt artikel 1 van verordening nr. 1049/2001 dat deze verordening beoogt aan het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te verlenen.
Uit artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, dat een uitzonderingsregeling op het recht van toegang tot documenten instelt, blijkt dat aan dit recht niettemin bepaalde beperkingen zijn gesteld om redenen van openbaar of particulier belang. Die uitzonderingen moeten restrictief worden uitgelegd en toegepast. In dit verband moet een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, bij afwijzing van dit verzoek op grondslag van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door die uitzondering, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn.
In bepaalde gevallen is in de rechtspraak van het Hof erkend dat die instelling, dat orgaan of die instantie zich echter mag baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard. Het doel van dergelijke vermoedens ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, de betrokken instantie of het betrokken orgaan van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken.
Het Gerecht merkt op dat het Hof tot dusver het bestaan van algemene vermoedens van vertrouwelijkheid ten aanzien van vijf categorieën documenten heeft erkend en dat het Gerecht vijf andere algemene vermoedens van vertrouwelijkheid heeft erkend ten aanzien van andere categorieën documenten. In al deze gevallen had de weigering van toegang betrekking op een geheel van documenten die duidelijk waren afgebakend doordat zij allemaal behoorden tot het dossier van een lopende administratieve of gerechtelijke procedure.
Bovendien zijn de algemene vermoedens van vertrouwelijkheid gebaseerd op het feit dat de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vermelde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten niet kunnen worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot de documenten die in het verzoek om toegang aan de orde zijn, wanneer deze documenten betrekking hebben op een specifiek gebied van het recht van de Unie. Aldus maken die algemene vermoedens het mogelijk een coherente toepassing te waarborgen van rechtsregelingen die verschillende doelstellingen nastreven en die niet uitdrukkelijk voorschrijven dat de ene regeling voorrang heeft op de andere.
Daarenboven is de toepassing van algemene vermoedens in wezen geboden wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. De erkenning van een algemeen vermoeden kan dus worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop daarvan en op het risico dat die procedures zullen worden ondermijnd, met dien verstande dat algemene vermoedens het correcte verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken.
In casu stelt het Gerecht om te beginnen vast dat de gevraagde documenten niet behoren tot een dossier betreffende een lopende administratieve of gerechtelijke procedure en daardoor dus niet afgebakend zijn. Vervolgens staat vast dat er geen specifieke regels bestaan voor de toegang tot documenten betreffende de herziening van de fiscale gedragscode. Ten slotte kan de Raad zich niet beroepen op de conclusies van de Raad, waaruit volgens hem volgt dat alle werkzaamheden van de groep Gedragscode vertrouwelijk moeten zijn. De omvang van de krachtens verordening nr. 1049/2001 op een instelling van de Unie rustende verplichtingen, zoals deze worden uitgelegd door de Unierechter, mag namelijk niet afhangen van de inhoud van handelingen, zoals de conclusies van de Raad, die door de betrokken instelling zelf zijn vastgesteld. In die omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat er geen vermoeden van vertrouwelijkheid kan gelden ten aanzien van de litigieuze documenten.
Het Gerecht is van oordeel dat aan deze conclusie niet wordt afgedaan door het door de Raad aangevoerde argument dat een dergelijk vermoeden moet gelden ten aanzien van de gevraagde documenten omdat de groep Gedragscode een intergouvernementeel karakter heeft, aangezien de fiscaliteit een exclusieve bevoegdheid van de lidstaten blijft. De Raad legt namelijk niet uit waarom deze enkele omstandigheid grond zou opleveren voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. Bovendien staat vast dat de litigieuze documenten in het bezit zijn van de Raad. Deze documenten zijn dus onderworpen aan de beginselen die voortvloeien uit verordening nr. 1049/2001, met inbegrip van die welke in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie zijn neergelegd voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid.
In die omstandigheden verwerpt het Gerecht het argument van de Raad dat de litigieuze documenten onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vallen.
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing is op de litigieuze documenten en of de motiveringsplicht is nageleefd, herinnert het Gerecht eraan dat wanneer een lidstaat zich beroept op artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 en in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde weigeringsgronden aanvoert, het aan de Unierechter staat om op verzoek van de belanghebbende aan wie toegang tot een document door de aangezochte instelling is geweigerd, te toetsen of die weigering op bedoelde uitzonderingen kon worden gebaseerd, ongeacht of die weigering voortvloeit uit de beoordeling van die uitzonderingen door de instelling zelf dan wel door de betrokken lidstaat. Het waarborgen van een effectieve rechterlijke bescherming aan de verzoeker aan wie de instelling de toegang tot een of meer van een lidstaat afkomstige documenten weigert omdat deze laatste zich tegen die toegang verzet, impliceert dus dat de rechter van de Unie de rechtmatigheid van de weigering om toegang te verlenen concreet beoordeelt aan de hand van alle nuttige gegevens, waaronder in de eerste plaats de documenten waarvan inzage wordt geweigerd.
Wat de draagwijdte van de betrokken uitzonderingen betreft, merkt het Gerecht op dat de instellingen volgens artikel 4, lid 1, onder a), derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen. Evenzo weigeren de instellingen volgens artikel 4, lid 1, onder a), vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang wat betreft het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat. De bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van de door artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen, verleent het aldus door de instelling te nemen besluit een ingewikkeld en moeilijk karakter waardoor zeer grote voorzichtigheid geboden is. Dit geldt temeer daar de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 in dwingende bewoordingen zijn geformuleerd, zodat de instellingen verplicht zijn de toegang tot documenten die onder deze dwingende uitzonderingen vallen te weigeren wanneer het bewijs dat de in deze uitzonderingen bedoelde omstandigheden zich voordoen, wordt geleverd, zonder dat een afweging hoeft te worden gemaakt tussen de bescherming van het openbaar belang en een hoger algemeen belang.
Bovendien zijn de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde criteria zeer algemeen, daar de toegang moet worden geweigerd, zoals blijkt uit de bewoordingen van die bepaling, wanneer de openbaarmaking van het betrokken document zou leiden tot „ondermijning” van de bescherming van het „openbaar belang” in kwestie en niet alleen, zoals was voorgesteld tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, wanneer daadwerkelijk is vastgesteld dat „in belangrijke mate” afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van die belangen. Het beginsel van strikte uitlegging van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 verzet zich er derhalve niet tegen dat de betrokken instelling, wat de in lid 1, onder a), van dat artikel bedoelde uitzonderingen inzake openbare belangen betreft, over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen of de openbaarmaking van een document aan het publiek afbreuk zou doen aan de door die bepaling beschermde belangen. Bijgevolg moet het Gerecht bij de wettigheidstoetsing met betrekking tot een besluit waarbij de instelling op grond van een van voornoemde uitzonderingen de toegang tot een document heeft geweigerd, enkel controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling, en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.
In casu merkt het Gerecht op dat de Raad zich heeft gebaseerd op de redenen in verband met de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen en het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie ter rechtvaardiging van zijn weigering, op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001, om toegang tot de litigieuze documenten te verlenen. Het staat dus aan het Gerecht om na te gaan of die weigering, gelet op de inhoud van de litigieuze documenten, rechtsgeldig op die gronden kon worden gebaseerd. Aan het einde van zijn onderzoek komt het Gerecht tot de slotsom dat drie van de litigieuze documenten niet onder deze uitzonderingen vielen en dat de Raad verzoeker dus volledige toegang had moeten verlenen tot deze drie documenten. Daarentegen is het Gerecht van oordeel dat de Raad zich op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 mocht verzetten tegen de openbaarmaking van de overige litigieuze documenten.
In de derde plaats onderzoekt het Gerecht of de Raad gedeeltelijke toegang had moeten verlenen tot deze overige litigieuze documenten, waartoe de toegang volledig is geweigerd.
In dit verband merkt het Gerecht om te beginnen op dat bepaalde passages van die documenten met name algemene opmerkingen bevatten over de redenen voor de herziening van de fiscale gedragscode en over het passende tijdstip voor die herziening, alsook redactionele opmerkingen over bepaalde onderdelen van het ontwerp van de nieuwe gedragscode of de bijbehorende resolutie, en voorts algemene vragen over de praktische toepassing van het ontwerp van de nieuwe fiscale gedragscode. Sommige van deze documenten bevatten ook beleefdheidsfrasen tussen de verschillende actoren die betrokken zijn bij de herziening van de fiscale gedragscode, evenals voorstellen om extra vergaderingen te houden. De openbaarmaking van dergelijke passages kan kennelijk geen redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch risico vormen voor de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Voorts kunnen deze passages zonder problemen worden gescheiden van de rest van de inhoud van de betrokken documenten.
Ten slotte, voor zover de Raad betoogt dat de openbaarmaking van die passages voor verzoeker geen nut zou hebben, merkt het Gerecht op dat artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, net als deze verordening in haar geheel, niet vereist dat de verzoeker aantoont dat het document waarvan openbaarmaking wordt gevraagd, voor hem „nuttig” is. Het staat namelijk niet aan de instelling waarbij een verzoek om toegang tot documenten is ingediend, om het nut van het document voor de verzoeker te beoordelen. Dit geldt temeer daar artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 niet aldus kan worden uitgelegd dat het de betrokken instelling toestaat zich te onttrekken aan een in die bepaling uitdrukkelijk neergelegde verplichting, namelijk de verplichting om delen van het gevraagde document openbaar te maken, aangezien de in die verordening limitatief opgesomde uitzonderingen niet voorzien in de mogelijkheid om dit te doen.
Het Gerecht leidt hieruit af dat de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend tot de litigieuze documenten, met uitzondering van drie daarvan, waartoe hoe dan ook volledige toegang had moeten worden verleend.
Het Gerecht verklaart het bestreden besluit derhalve gedeeltelijk nietig. Het merkt evenwel op dat het niet aan hem staat om zich in de plaats te stellen van de Raad teneinde alle delen van de litigieuze documenten aan te geven waartoe gedeeltelijke toegang had moeten worden verleend. De Raad behoort bij de uitvoering van het arrest evenwel overeenkomstig artikel 266 VWEU rekening te houden met de daarin uiteengezette redenen. In casu benadrukt het Gerecht dat de passages uit de litigieuze documenten waarvoor het heeft aangegeven dat zij moeten worden vrijgegeven, slechts voorbeelden zijn van passages die kennelijk niet onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, onder a), derde en vierde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen, en dat de Raad verplicht is om, in voorkomend geval na raadpleging van de lidstaten krachtens artikel 4, lid 5, van deze verordening, alle passages aan te geven die niet onder die uitzonderingen vallen.
(
1
)	Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).