62021TJ0482_RES
Sag T-482/21
TenneT TSO GmbHogTenneT TSO BV
mod
Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder
Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 25. september 2024
»Energi – det indre marked for elektricitet – kapacitetsberegningsregion – CORE-regionen – ACER’s vedtagelse af metoden til fordeling af udgifterne til belastningsomfordeling og modkøb – begrundelsespligt – fastsættelse af toleranceniveauet for lovlige loop flows – artikel 16, stk. 13, i forordning (EU) 2019/943«
Retslig procedure – intervention – interventionsindlæg – formkrav – kort fremstilling af anbringenderne – generel henvisning til interventionsindlægget fra intervenienten i en forbundet sag – afvisning
[Statutten for Domstolen, art. 21; Rettens procesreglement, art. 76, litra d), og art. 145, stk. 2), litra b)]
(jf. præmis 25-27, 31 og 32)
Energi – det indre marked for elektricitet – forordning 2019/943 – håndtering af kapacitetsbegrænsninger på elektricitetstransmissionsnettet – iværksættelse af afhjælpende tiltag med henblik på at afhjælpe kapacitetsbegrænsninger mellem områder – metode til fordeling af udgifterne til afhjælpende tiltag – hensyntagen til afhjælpende tiltag foretaget på interne netelementer med et spændingsniveau på 220 kilovolt (kV) eller derover – lovligt
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/943, 2. og 35. betragtning og art. 1, litra a), art. 16, stk. 4, art. 16, stk. 8, første afsnit, litra b), og art. 16, stk. 13; Kommissionens forordning 2015/1222, 2. og 12. betragtning og art. 9, stk. 11, og art. 74, stk. 2 og 4, og forordning 2017/1485, art. 76, stk. 1, litra b), nr. iii) og v)]
(jf. præmis 78-153)
EU’s agenturer – Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) – klageprocedure – klage til ACER’s klagenævn – klage over en afgørelse fra ACER om vedtagelse af en metode til fordeling af udgifterne til afhjælpende tiltag iværksat med henblik på at afhjælpe kapacitetsbegrænsninger på elektricitetstransmissionsnettet – vurdering af faktuelle forhold af teknisk og økonomisk kompliceret art – omfanget af kontrollen – legalitetskontrol, der ikke er begrænset til bedømmelsen af åbenbart urigtige skøn
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, art. 25, 26 og 28, og forordning 2019/943, art. 16, stk. 13; Kommissionens forordning 2015/1222, art. 74)
(jf. præmis 176 og 177)
EU’s agenturer – Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) – klageprocedure – klage til ACER’s klagenævn – pligten til at begrunde afgørelser – rækkevidde – tilsidesættelse – følger
(Art. 263 og art. 296 TEUF)
(jf. præmis 179-186 og 220-224)
Energi – det indre marked for elektricitet – forordning 2019/943 – håndtering af kapacitetsbegrænsninger på elektricitetstransmissionsnettet – iværksættelse af afhjælpende tiltag med henblik på at afhjælpe kapacitetsbegrænsninger mellem områder – metode til fordeling af udgifterne til afhjælpende tiltag – udelukkelse af udgifter forårsaget af loop flows, der ikke overskrider et vist toleranceniveau – Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheders (ACER) fastsættelse af et toleranceniveau på en måde, der ikke er i overensstemmelse med den gældende retlige ramme – ikke tilladt – undtagelse – ACER’s implicitte kompetence til at fastsætte et kompetenceniveau på en måde, der ikke er i overensstemmelse med den gældende retlige ramme – betingelser – betingelser ikke opfyldt
[Art. 4, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, art. 6, stk. 10, andet afsnit, litra a), art. 6, stk. 11 og 12, og forordning 2019/943, 34. betragtning og art. 16, stk. 13; Kommissionens forordning 2015/1222, art. 9, stk. 11, og art. 74, stk. 6, litra a)]
(jf. præmis 235-301, 305-310 og 318-331)
Annullationssøgsmål – dom om annullation – virkninger – begrænsning foretaget af Unionens retsinstanser – betingelser
(Art. 264, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 335 og 338-342)
Resumé
Retten gav eltransmissionssystemoperatørerne (herefter »TSO’erne«) medhold i det annullationssøgsmål, der var anlagt af disse, og annullerede en afgørelse truffet af klagenævnet ved Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) (herefter »klagenævnet«) med den begrundelse, at den er behæftet med en ulovlighed hvad angår fastsættelsen af toleranceniveauet for loop flows og er utilstrækkeligt begrundet. Retsinstansen stadfæstede imidlertid lovligheden af anvendelsesområdet for en metode til fordeling af udgifterne til belastningsomfordeling og modkøb, der er vedtaget af ACER, og som omfatter interne netelementer, der ikke er »kritiske«.
Den 24. juli 2015 vedtog Europa-Kommissionen forordning 2015/1222 (
1
). Denne forordning fastsætter en række krav inden for elektricitetssektoren vedrørende tildeling af overførselskapacitet og håndtering af kapacitetsbegrænsninger på day-ahead- og intraday-markedet, herunder bl.a. fastsættelsen af en fælles metode til fordeling af udgifterne til belastningsomfordeling og modkøb, der har grænseoverskridende betydning (
2
).
I medfør af denne forordning fremlagde TSO’erne i CORE-regionen (
3
) for alle de nationale regulerende myndigheder i denne region et forslag vedrørende nævnte metode.
Da de nationale regulerende myndigheder ikke nåede til enighed om dette forslag, vedtog ACER, i henhold til samme forordning, den 30. november 2020 en afgørelse om godkendelse af en metode til fordeling af udgifterne (herefter »den omtvistede metode til fordeling af udgifterne«).
Sagsøgerne, TenneT TSO GmbH og TenneT TSO BV, indbragte herefter, i deres egenskab af TSO’ere, der driver et elektricitetstransmissionssystem henholdsvis i en del af Tyskland og i Nederlandene, en klage til klagenævnet over denne afgørelse. Klagen blev afslået, og sagsøgerne anlagde et annullationssøgsmål ved Retten til prøvelse af afgørelsen fra klagenævnet (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Rettens bemærkninger
Inden Retten tog stilling til sagens realitet fastslog den, at Forbundsrepublikken Tysklands interventionsindlæg kun delvist kunne antages til realitetsbehandling, idet visse anbringender ikke var tilstrækkeligt underbyggede til, at Retten kunne tage stilling til disse. Den generelle henvisning til det interventionsindlæg, der var indgivet i en forbundet sag, hvori der ligeledes blev nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, vedlagt som bilag til interventionsindlægget i den foreliggende sag, kan ikke afhjælpe en undladelse af at anføre afgørende dele af den retlige argumentation, der skal være indeholdt i interventionsindlægget.
Retten fortsatte sin behandling af sagens realitet og undersøgte ét efter ét de tre anbringender, som sagsøgerne havde fremført, nemlig et anbringende om en retlig fejl i forbindelse med fastsættelsen af anvendelsesområdet for den omtvistede metode til fordeling af udgifterne, et anbringende om den ulovlige karakter af den flow-opdelingsmetode, der var fastsat i denne metode, og et anbringende om forkert fastsættelse af toleranceniveauet for lovlige loop flows.
Anbringendet vedrørende anvendelsesområdet for den omtvistede metode til fordeling af udgifterne
Indledningsvis bemærkede Retten, at belastningsomfordeling (
4
) og modkøb (
5
) er bekostelige afhjælpende foranstaltninger (
6
), der iværksættes med henblik på at afhjælpe fysiske kapacitetsbegrænsninger på elektricitetstransmissionsnettet.
I denne henseende fastsætter artikel 74, stk. 2 og 4, i forordning 2015/1222 vedtagelse af løsninger for deling af udgifter til tiltag, der har grænseoverskridende betydning, og fastsætter, at metoden til fordeling af udgifterne skal definere, hvilke udgifter som følge af belastningsomfordeling og modkøb, som har til formål at garantere bindende overførselskapacitet, der er egnede til fordeling mellem TSO’erne i en kapacitetsberegningsregion, i det foreliggende tilfælde CORE-regionen.
I øvrigt fastsætter artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943 en fordeling af omkostningerne ved afhjælpende foranstaltninger, der har til formål at afhjælpe kapacitetsbegrænsninger mellem to budområder (
7
) baseret på bidraget til de strømme, der er et resultat af transaktioner inden for samme område til den konstaterede kapacitetsbegrænsning mellem to områder.
Anvendelsesområdet for den omtvistede metode til fordeling af udgifterne omfatter ikke blot budområdeoverskridende netelementer (samkøringslinjer), men ligeledes alle interne netelementer med et spændingsniveau på 220 kilovolt (kV) eller derover. Ifølge denne metode er belastningsomfordelings- og modkøbstiltag, der har grænseoverskridende betydning, nemlig principielt alle operationer, der har til formål at afhjælpe kapacitetsbegrænsninger på netelementer med grænseoverskridende betydning, således som bl.a. identificeret ved metoden til regional koordinering af driftssikkerheden i CORE-regionen (herefter »ROSC-metoden«). Ifølge ROSC-metoden er netelementer, der har grænseoverskridende betydning, alle kritiske netelementer, der medregnes i processen til beregning af overførselskapaciteten, samt interne netelementer med et spændingsniveau på 220 kV eller derover.
Ifølge sagsøgerne skal udgifter til afhjælpende tiltag, der kan tilskrives interne netværkselementer, der ikke er kritiske netelementer, udelukkes fra fordelingen, eftersom kapacitetsbegrænsninger på disse elementer er »interne« kapacitetsbegrænsninger, som ikke er omfattet af definitionen af kapacitetsbegrænsninger »mellem områder«.
I denne henseende præciserede Retten, at artikel 74, stk. 4, litra b), i forordning 2015/1222 tilsigter at fordele udgifterne til de afhjælpende foranstaltninger, som har til formål at garantere bindende overførselskapacitet. Idet forordning 2015/1222 er en gennemførelsesretsakt, skal den fortolkes i overensstemmelse med grundforordningen, dvs. forordning 2019/943, hvis artikel 16, stk. 13, for sit vedkommende vedrører omkostningerne ved de afhjælpende foranstaltninger, som aktiveres for at sikre budområdeoverskridende handel.
Med henblik på at undersøge, om den omtvistede metode til fordeling af udgifterne, som stadfæstet i den anfægtede afgørelse, er forenelig med de førnævnte bestemmelser, skal det således fastlægges, hvilke kapacitetsbegrænsninger der skal afhjælpes på en koordineret måde for at sikre budområdeoverskridende handel, i overensstemmelse med artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, hvilket dernæst vil gøre det muligt at fastslå, om de afhjælpende foranstaltninger, der er omhandlet i den omtvistede metode, har til formål at garantere bindende overførselskapacitet som omhandlet i artikel 74, stk. 4, litra b), i forordning 2015/1222.
For det første bemærkede Retten, at den blotte omstændighed, at der i anvendelsesområdet for den omtvistede metode til fordeling af udgifterne medtages omkostninger, der er forårsaget af overbelastning på netelementer med et spændingsniveau på 220 kV eller derover, ikke kan være i strid med artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, eftersom denne bestemmelse udelukkende indebærer en fastsættelse af, hvilke kapacitetsbegrænsninger der skal afhjælpes på en koordineret måde for at sikre budområdeoverskridende handel.
For det andet indebærer den omstændighed, at kapacitetsbegrænsninger kan afhjælpes ved at anvende indtil 30% af kapaciteten af en undergruppe af netelementer, mens 70% af denne kapacitet fortsat skal være til rådighed for budområdeoverskridende handel, ikke, at det kun er udgifterne til de afhjælpende foranstaltninger, der er udført på denne undergruppe af elementer, der skal deles. Afhjælpende tiltag på ikke-kritiske netelementer kan nemlig bidrage til at afbøde kapacitetsbegrænsninger på kritiske netelementer og således garantere bindende overførselskapacitet.
For det tredje tilføjede Retten, at de bekostelige afhjælpende foranstaltninger vedrørende belastningsomfordeling og modkøb udelukkende forekommer i forbindelse med den regionale proces til vurdering af driftssikkerheden (herefter »CROSA-processen«), som er fastlagt ved ROSC-metoden, som navnlig har til formål at koordinere de afhjælpende foranstaltninger med grænseoverskridende betydning som omhandlet i denne metode. Optimeringen af de afhjælpende tiltag, der er fastsat ved denne proces, indebærer en identifikation af det mest effektive afhjælpende tiltag med henblik på at løse kapacitetsbegrænsningerne på alle (kritiske eller ikke-kritiske) netelementer med et spændingsniveau på 220 kV eller derover.
Det følger heraf, at alle kapacitetsbegrænsninger, der styres på en koordineret måde i forbindelse med CROSA-processen, svarer til kapacitetsbegrænsninger »mellem områder« som omhandlet i artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, og at alle de afhjælpende foranstaltninger, der aktiveres i forbindelse med denne proces med henblik på at afhjælpe de pågældende kapacitetsbegrænsninger, bidrager til at garantere bindende overførselskapacitet mellem områder i overensstemmelse med artikel 74, stk. 4, litra b), i forordning 2015/1222. Følgelig skal udgifterne til disse afhjælpende foranstaltninger deles mellem TSO’erne i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.
Anbringendet vedrørende flow-opdeling
Sagsøgerne foreholdt bl.a. klageudvalget, at dette ikke undersøgte de argumenter, som disse havde fremført mod den flow-opdelingsmetode, der er fastsat i den omtvistede metode til fordeling af udgifterne, således som stadfæstet i den anfægtede afgørelse.
Indledningsvis bemærkede Retten, at flow-opdeling, der har til formål at identificere de typer strømme, der forårsager kapacitetsbegrænsninger på netelementer, er en nødvendig og vigtig etape i forbindelse med fordelingen af omkostningerne ved afhjælpende foranstaltninger, for så vidt som den indeholder de inputdata, der er nødvendige for fordelingen af de nævnte omkostninger. For så vidt som sagsøgernes argumenter vedrørte selve udformningen af den fastsatte flow-opdelingsmetode og følgelig væsentlige elementer i den anfægtede afgørelse, skulle klagenævnet således besvare disse for at opfylde sin begrundelsespligt. Den anfægtede afgørelse er imidlertid behæftet med en utilstrækkelig begrundelse på dette punkt, som ikke gør det muligt for sagsøgerne at få kendskab til grundlaget for denne afgørelse og for Retten at udøve sin domstolsprøvelse med hensyn til denne.
Da den utilstrækkelige begrundelse er en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 263 TEUF, annullerede Retten den anfægtede afgørelse på dette grundlag.
Anbringendet vedrørende toleranceniveauet for loop flows
Sagsøgerne anfægtede det toleranceniveau, som ACER har fastsat i den omtvistede metode til fordeling af udgifterne, således som stadfæstet af klagenævnet i den anfægtede afgørelse, for så vidt angår loop flows (
8
), som findes blandt de typer af fysiske strømme, der kan forårsage en kapacitetsbegrænsning.
I denne henseende bemærkede Retten, at omkostninger, som er forårsaget af strømme, der er et resultat af interne transaktioner, der bidrager til den konstaterede kapacitetsbegrænsning mellem to budområder, men som ligger under det niveau, der kunne forventes uden strukturelle kapacitetsbegrænsninger (
9
) i et budområde (herefter »toleranceniveauet«), ifølge artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943 er udelukket fra fordelingen af udgifterne til de afhjælpende foranstaltninger, der er omfattet af denne bestemmelse. I henhold til samme bestemmelse skal toleranceniveauet fastsættes og analyseres af TSO’erne for hver individuel budområdegrænse.
Idet TSO’erne i det foreliggende tilfælde ikke havde foretaget den krævede analyse, anså ACER sig for at være berettiget, endog forpligtet, til selv at fastsætte et midlertidigt toleranceniveau uden at råde over denne analyse, med henblik på at undgå en fastlåst situation i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede metode til fordeling af udgifterne. ACER fastsatte således et fælles toleranceniveau for alle budområder i CORE-regionen, som agenturet fordelte ligeligt mellem antallet af budområder, hvorfra loop flows’ene hidrører.
Retten konstaterede imidlertid, at det af ACER fastsatte toleranceniveau tilsidesætter de krav, der er fastsat i artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, hvorefter toleranceniveauet skal svare til »det niveau, der kunne forventes uden strukturelle kapacitetsbegrænsninger« og skal defineres »for hver individuel budområdegrænse«.
For så vidt angår fastsættelsen af det første krav forudsætter den analyse, der kræves i artikel 16, stk. 13, første afsnit, i forordning 2019/943, bl.a. en analyse af investeringerne i netværket og af eventuelle ændringer af budområderne for at fjerne strukturelle kapacitetsbegrænsninger. ACER, som erkendte, at agenturet ikke havde foretaget en sådan analyse, fastsatte imidlertid toleranceniveauet til 10% af den maksimale kapacitet for det pågældende netelement som »gennemsnittet« af de afvigende udtalelser fra de pågældende TSO’ere.
For så vidt angår det andet krav gælder, at selv om den fordeling, der blev foretaget af ACER, fører til et individuelt toleranceniveau for hvert budområde, for så vidt som dette niveau fastsættes på grundlag af den maksimale individuelle kapacitet for hvert relevant netelement og på grundlag af antallet af budområder, hvorfra de loop flows, der går gennem disse netelementer, hidrører, svarer det ikke til den individualisering, der er fastsat i denne artikel, som kræver, at toleranceniveauet fastsættes på grundlag af de pågældende budområders karakteristika og de forskellige grænser mellem disse.
Retten undersøgte herefter, om ACER i den særlige situation i det foreliggende tilfælde rådede over en implicit kompetence, der gav agenturet beføjelse til at fastsætte et toleranceniveau på en anden måde end den, der er foreskrevet i artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943.
Indledningsvis bemærkes, at det, henset til legalitetsprincippet, principielt ikke kan antages, at et EU-agentur såsom ACER kan fravige den gældende retlige ramme. Dernæst gælder, at selv om forordning 2019/943 gør det mulig for ACER at træffe en midlertidig afgørelse under klart afgrænsede omstændigheder, hører fastsættelsen af toleranceniveauet i metoden til fordeling af udgifterne til de afhjælpende foranstaltninger ikke ind under disse omstændigheder. Endelig er den blotte påberåbelse af en interesse i effektivitet ikke tilstrækkelig til at skabe en implicit kompetence til fordel for ACER, medmindre dette opfylder et reelt behov for at sikre den effektive virkning af de pågældende bestemmelser.
I denne henseende begrundede ACER bl.a. nødvendigheden af at vedtage den omtvistede metode til fordeling af udgifterne, uden at kunne afvente den analyse, der er foreskrevet i artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, med den frist, som ACER skulle overholde med henblik på at vedtage denne metode og med TSO’ernes forsinkelse i forbindelse med udarbejdelsen af forslaget til metoden til fordeling af udgifterne. Dels var ACER’s frist til at vedtage den pågældende metode imidlertid vejledende og kunne følgelig forlænges. Dels trådte forpligtelsen til at fastsætte toleranceniveauet ved at foretage den analyse, der er foreskrevet i artikel 16, stk. 13, i forordning 2019/943, i kraft, efter at TSO’erne i CORE-regionen havde indgivet deres forslag til en metode til fordeling af udgifterne mellem alle de nationale regulerende myndigheder i regionen. Ydermere har ACER ikke godtgjort, at agenturet havde lettet udarbejdelsen af denne analyse, selv om det skulle gøre dette i henhold til princippet om loyalt samarbejde.
Idet ACER ikke havde godtgjort eksistensen af et reelt behov for at sikre den effektive virkning af de pågældende bestemmelser, kunne agenturet ikke støtte sig på en implicit kompetence med henblik på dets fastsættelse af toleranceniveauet i den omtvistede metode til fordeling af udgifterne.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger annullerede Retten den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget af klagenævnet, for så vidt som denne stadfæstede ACER’s afgørelse af 30. november 2020 og afslog sagsøgernes klage over denne.
(
1
) – Kommissionens forordning (EU) 2015/1222 af 24.7.2015 om fastsættelse af retningslinjer for kapacitetstildeling og håndtering af kapacitetsbegrænsninger (EUT 2015, L 197, s. 24).
(
2
) – Artikel 74 i forordning 2015/2022.
(
3
) – CORE-regionen er det geografiske område, der omfatter Belgien, Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Frankrig, Kroatien, Luxembourg, Ungarn, Nederlandene, Østrig, Polen, Rumænien, Slovenien og Slovakiet, og som er etableret med henblik på beregning af kapacitet, jf. artikel 15 i forordning 2015/1222.
(
4
) – I henhold til artikel 2, nr. 26), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/943 af 5.6.2019 om det indre marked for elektricitet (EUT 2019, L 158, s. 54) defineres belastningsomfordeling som en foranstaltning, der aktiveres af en eller flere transmissionssystemoperatører eller distributionssystemoperatører ved at ændre produktionsmønstret, forbrugsmønstret eller begge dele med henblik på at ændre de fysiske strømme i elektricitetssystemet og afhjælpe en fysisk kapacitetsbegrænsning eller på anden måde sikre systemsikkerhed.
(
5
) – I henhold til artikel 2, nr. 27), i forordning 2019/943 defineres modkøb som en budområdeoverskridende udveksling, der igangsættes af systemoperatører mellem to budområder for at afhjælpe fysisk kapacitetsbegrænsning. I henhold til artikel 2, nr. 4), i forordning 2019/943 defineres kapacitetsbegrænsninger, der udgør en risiko for driftssikkerheden, som kræver et afhjælpende tiltag, som en situation, hvor alle anmodninger fra markedsdeltagere om handel mellem netområder ikke kan tilgodeses, fordi de ville øve betydelig indflydelse på de fysiske strømme på netelementer, som ikke kan håndtere disse strømme. Kapacitetsbegrænsninger forvoldes af fysiske strømme.
(
6
) – I henhold til artikel 2, nr. 13), i forordning 2015/1222 defineres afhjælpende tiltag som ethvert tiltag iværksat af en eller flere transmissionssystemoperatører (TSO’ere) med henblik på at opretholde driftssikkerheden.
(
7
) – Artikel 2, nr. 65), i forordning 2019/943 definerer et budområde som »det største geografiske område, hvor markedsdeltagerne kan udveksle energi uden kapacitetsfordeling«.
(
8
) – Ifølge den omtvistede metode til fordeling af udgifterne er en loop flow »en fysisk strøm over et netelement, hvor kilden og modtageren befinder sig i samme område, og netelementet eller en del heraf befinder sig i et andet område«.
(
9
) – En »strukturel kapacitetsbegrænsning« defineres i artikel 2, nr. 6), i forordning 2019/943 som en »begrænsning i transmissionssystemet, som det er muligt at definere utvetydigt, [som] er forudsigelig, geografisk stabil over tid og under normale forhold jævnligt forekommer i elektricitetssystemet«.