ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
16 février 2023 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Article 13, paragraphe 1, et annexe XI – Dépassement systématique et persistant de la valeur limite annuelle fixée pour le dioxyde d’azote (ΝΟ2) dans l’agglomération d’Athènes (Grèce) – Article 23, paragraphe 1 – Annexe XV – Période de dépassement “la plus courte possible” – Mesures appropriées »
Dans l’affaire C‑633/21,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 14 octobre 2021,
Commission européenne,
représentée par MM. M. Konstantinidis et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République hellénique,
représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. M. Ilešič, faisant fonction de président de chambre, MM. I. Jarukaitis et Z. Csehi (rapporteur), juges,
avocat général : Mme L. Medina,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :
–        d’une part, en ayant dépassé de manière systématique et persistante, depuis l’année 2010, la valeur limite annuelle applicable au dioxyde d’azote (ΝΟ2) dans l’agglomération d’Athènes (EL 0003) (ci-après l’« agglomération d’Athènes »), la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1), et,
–        d’autre part, en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, des mesures appropriées pour garantir le respect de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 dans l’agglomération d’Athènes, la République hellénique a manqué aux obligations visées à l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci, et, en particulier, à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de prendre les mesures nécessaires pour que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.
Le cadre juridique
La directive 96/62/CE
2        L’article 8 de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JO 1996, L 296, p. 55), intitulé « Mesures applicables dans les zones où les niveaux dépassent la valeur limite », prévoyait, à ses paragraphes 1, 3 et 4 :
« 1.      Les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.
[...]
3.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.
4.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, où le niveau de plus d’un polluant est supérieur aux valeurs limites, les États membres fournissent un plan intégré englobant tous les polluants en cause. »
La directive 1999/30/CE
3        L’article 4 de la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO 1999, L 163, p. 41), intitulé « Dioxyde d’azote et oxydes d’azote », prévoyait :
« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe II, à partir des dates y spécifiées.
Les marges de dépassement indiquées au point I de l’annexe II s’appliquent conformément à l’article 8 de la directive 96/62/CE.
2.      Le seuil d’alerte de concentration de dioxyde d’azote dans l’air ambiant est fixé au point II de l’annexe II. »
4        L’annexe II, point I, de la directive 1999/30 fixait au 1er janvier 2010 la date à partir de laquelle les valeurs limites fixées pour le NO2 par cette directive devaient être respectées.
5        En vertu de l’article 12 de cette directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 19 juillet 2001.
La directive 2008/50
6        Ainsi qu’il ressort de l’article 31 de la directive 2008/50, celle-ci, qui est entrée en vigueur le 11 juin 2008, a notamment abrogé et remplacé, à partir du 11 juin 2010, les directives 96/62 et 1999/30.
7        L’article 1er
de la directive 2008/50, intitulé « Objet », dispose, à ses points 1 à 3 :
« La présente directive établit des mesures visant :
1)      à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
2)      à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ;
3)      à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et communautaires ».
8        L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit, à ses points 5, 8, 16 à 18 et 24 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
5)      “valeur limite” : un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ;
[...]
8)      “plans relatifs à la qualité de l’air” : les plans énonçant des mesures visant à atteindre les valeurs limites ou valeurs cibles ;
[...]
16)      “zone” : une partie du territoire d’un État membre délimitée par lui aux fins de l’évaluation et de la gestion de la qualité de l’air ;
17)      “agglomération” : une zone qui constitue une conurbation caractérisée par une population supérieure à 250 000 habitants ou, lorsque la population est inférieure ou égale à 250 000 habitants, par une densité d’habitants au kilomètre carré à établir par les États membres ;
18)      « PM10 » : les particules passant dans un orifice d’entrée calibré tel que défini dans la méthode de référence pour l’échantillonnage et la mesure du PM10, norme EN 12 341, avec un rendement de séparation de 50 % pour un diamètre aérodynamique de 10 [micromètres (μm)] ;
[...]
24)      “oxydes d’azote” : la somme du rapport de mélange en volume (ppbv) de monoxyde d’azote (oxyde nitrique) et de dioxyde d’azote, exprimé en unités de concentration massique de dioxyde d’azote (μg/m3) ».
9        L’article 13 de ladite directive, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
Les marges de dépassement indiquées à l’annexe XI s’appliquent conformément à l’article 22, paragraphe 3, et à l’article 23, paragraphe 1. »
10      L’article 23 de la même directive, intitulé « Plans relatifs à la qualité de l’air », énonce, à son paragraphe 1 :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
Lorsque des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être élaborés ou mis en œuvre pour plusieurs polluants, les États membres élaborent et mettent en œuvre, s’il y a lieu, des plans intégrés relatifs à la qualité de l’air couvrant tous les polluants concernés. »
11      L’article 27 de la directive 2008/50, intitulé « Transmission des informations et des rapports », prévoit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les informations sur la qualité de l’air ambiant soient mises à la disposition de la Commission dans les délais prévus par les mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2.
2.      En tout état de cause, afin d’évaluer spécifiquement le respect des valeurs limites et des niveaux critiques ainsi que la réalisation des valeurs cibles, ces informations sont communiquées à la Commission, au plus tard neuf mois après la fin de chaque année, et comprennent :
[...]
b)      la liste des zones et des agglomérations dans lesquelles les niveaux d’un ou de plusieurs polluants sont supérieurs aux valeurs limites majorées de la marge de tolérance, s’il y a lieu, ou supérieurs aux valeurs cibles ou aux niveaux critiques ; et, pour ces zones et agglomérations :
i)      les niveaux évalués et, le cas échéant, les dates et périodes auxquelles ces niveaux ont été observés ;
ii)      s’il y a lieu, une évaluation de la part imputable aux sources naturelles et à la remise en suspension de particules provoquée par le sablage ou salage hivernal des routes dans les niveaux observés, déclarés à la Commission conformément aux articles 20 et 21.
3.      Les dispositions des paragraphes 1 et 2 s’appliquent aux informations réunies à partir du début de la deuxième année civile suivant l’entrée en vigueur des mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2. »
12      L’article 33 de cette directive, intitulé « Transpositions », dispose :
« 1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 11 juin 2010. Ils transmettent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
[...]
3.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »
13      L’annexe XI de ladite directive, intitulée « Valeurs limites pour la protection de la santé humaine », indique, à sa section B, que la valeur limite annuelle pour le ΝΟ2 est fixée à 40 μg/m³ et doit être respectée à la date du 1er janvier 2010.
14      Au nombre des informations devant figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air, au sens de l’article 23 de la même directive, l’annexe XV, section A, de celle-ci précise, à son point 8 :
« 8.      Informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution adoptés à la suite de l’entrée en vigueur de la présente directive
a)      énumération et description de toutes les mesures prévues dans le projet ;
b)      calendrier de mise en œuvre ;
c)      estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. »
La procédure précontentieuse
15      Le 24 janvier 2019, la Commission a adressé à la République hellénique une lettre de mise en demeure concernant, notamment, le dépassement de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2, en vertu de la directive 2008/50, dans l’agglomération d’Athènes. Dans cette lettre, la Commission affirmait que, durant la période allant de l’année 2010 à l’année 2016, cet État membre n’avait pas respecté les obligations résultant des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50. En outre, par ladite lettre, la Commission faisait grief audit État membre d’un manquement persistant aux obligations lui incombant en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV, section A, de cette directive, au motif qu’il n’avait pas élaboré de plan relatif à la qualité de l’air pour cette agglomération dans un délai de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle un dépassement avait été observé pour la première fois et qu’il n’avait pas adopté de mesures suffisantes pour garantir le respect de cette valeur limite annuelle dès que possible dans ladite agglomération.
16      Le 24 avril 2019, à la suite d’une prolongation du délai de réponse à la lettre de mise en demeure de la Commission, la République hellénique a répondu à celle-ci. Dans cette réponse, elle a informé la Commission du fait que la procédure d’attribution du marché pour l’élaboration d’un plan relatif à la qualité de l’air pour l’agglomération d’Athènes était en cours. Elle a précisé que ce plan évaluerait tous les plans, programmes et mesures existants et prévus et en élaborerait de nouveaux afin de veiller à ce que la période de dépassement de ladite valeur limite annuelle dans cette agglomération soit la plus courte possible. En outre, elle a dressé une liste des différentes mesures existantes pour réduire les niveaux de pollution en Grèce et, par conséquent, dans ladite agglomération.
17      Dans un avis motivé du 12 février 2020 adressé à la République hellénique, la Commission a maintenu les griefs qu’elle avait énoncés dans sa lettre de mise en demeure du 24 janvier 2019. Dans cet avis motivé, elle a également souligné que les rapports sur la qualité de l’air transmis par les autorités grecques pour les années 2017 et 2018 confirmaient que les manquements qu’elle avait reprochés à cet État membre dans cette lettre persistaient dans l’agglomération d’Athènes.
18      Par une lettre du 11 juin 2020, la République hellénique a répondu audit avis motivé. Elle a également fourni des explications complémentaires par une lettre du 6 avril 2021, informant la Commission des mesures prévues pour mettre fin à ces manquements.
19      Le 18 mars 2021, la République hellénique a communiqué à la Commission les rapports annuels sur la qualité de l’air pour les années 2015, 2016 et 2019. En outre, au mois de septembre 2021, cet État membre a transmis à la Commission des données sur la qualité de l’air pour l’année 2020.
20      Après avoir examiné ces informations, la Commission a considéré que la République hellénique avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de la directive 2008/50 et a introduit le présent recours.
Sur le recours
Sur le premier grief, tiré d’une violation systématique et persistante des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50
Argumentation des parties
21      Par son premier grief, la Commission soutient que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent au titre des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50 en ce qui concerne l’agglomération d’Athènes.
22      À titre liminaire, la Commission fait observer que les valeurs limites pour le ΝΟ2 étaient fixées par la directive 1999/30 et devaient, conformément à cette dernière, être appliquées depuis le 1er janvier 2010. Elle précise que la directive 2008/50 n’a pas fixé de nouvelles valeurs limites ni reporté cette date d’application, de telle sorte que ces valeurs limites devaient être respectées à ladite date.
23      La Commission fait valoir que la Cour a déjà jugé que le fait de dépasser les valeurs limites ainsi fixées suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI  de la directive 2008/50. En outre, elle avance que, en vertu de la jurisprudence de la Cour, un manquement peut demeurer systématique et persistant en dépit d’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, qui n’aboutit toutefois pas à ce que l’État membre concerné se conforme aux valeurs limites au respect desquelles il est tenu.
24      Par ailleurs, la Commission rappelle que, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Toutefois, elle avance qu’il ressort également de cette jurisprudence que, d’une part, dans la mesure où un recours vise à faire constater un manquement systématique et persistant aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, la production d’éléments complémentaires visant, au stade de la procédure devant la Cour, à étayer la généralité et la constance du manquement ainsi allégué ne saurait être exclue en principe et que, d’autre part, l’objet d’un recours en manquement peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant qu’ils sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par cet avis motivé.
25      En l’espèce, la Commission estime que, bien que l’avis motivé porte sur la période allant de l’année 2010 à l’année 2018, elle peut se fonder sur des chiffres relatifs à des dépassements de la valeur limite annuelle applicable au NO2 en vertu de la directive 2008/50 postérieurs à cette période pour établir l’existence d’un manquement systématique et persistant à l’article 13, paragraphe 1, de cette directive. En outre, elle fait valoir qu’il ressort des rapports annuels sur la qualité de l’air soumis par la République hellénique que, depuis l’année 2010 jusqu’à l’année 2020 incluse, cette valeur limite annuelle a été dépassée de manière persistante dans l’agglomération d’Athènes.
26      Dans son mémoire en défense, la République hellénique indique qu’aucune des stations de mesure situées dans l’agglomération d’Athènes n’a enregistré un dépassement de la valeur limite horaire applicable au ΝΟ2 en vertu de ladite directive.
27      En ce qui concerne la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 en vertu de la même directive, cet État membre fait valoir que, depuis l’année 2010, celle-ci n’a été dépassée que dans quatre des quatorze stations de mesure situées dans cette agglomération. En outre, ledit État membre précise que la valeur limite annuelle en question est désormais respectée dans deux de ces quatre stations de mesure, de sorte que les dépassements en cause ne persisteraient que dans deux des quatorze stations de mesure situées dans ladite agglomération. La République hellénique ajoute que les stations de mesure dans lesquelles aucun dépassement n’est enregistré couvrent, géographiquement et démographiquement, la majeure partie de la même agglomération et que, dans la zone où des dépassements se produisent, les émissions de ΝΟ2 sont presque entièrement dues à la circulation routière. Dans ces conditions, l’affirmation de la Commission, selon laquelle, entre l’année 2010 et l’année 2020, aucun élément ne permettait de conclure que le manquement reproché avait cessé ou allait cesser d’exister à l’avenir serait erronée.
28      Dans sa réplique, la Commission fait valoir qu’elle ne reproche pas à la République hellénique un dépassement de la valeur limite horaire applicable au ΝΟ2 en vertu de la directive 2008/50.
29      En outre, elle précise que, selon la jurisprudence, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur limite soit mesuré à un point de prélèvement isolé.
30      Dans sa duplique, la République hellénique réaffirme qu’il est erroné de considérer que, entre l’année 2010 et l’année 2020, il n’y a pas eu de tendance à l’amélioration des valeurs enregistrées et au respect, dans l’agglomération d’Athènes, de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 en vertu de ladite directive.
Appréciation de la Cour
31      À titre liminaire, il y a lieu de constater que, afin d’étayer le caractère général et continu du manquement reproché, la Commission s’appuie, dans sa requête, également sur des données relatives à la qualité de l’air pour les années 2019 et 2020. Si ces données ont été transmises à la Commission par la République hellénique au cours de l’année 2021 et constituent ainsi des faits intervenus postérieurement à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, il n’en reste pas moins que ces faits sont de même nature et constitutifs du même comportement que ceux exposés dans cet avis, de telle sorte que l’objet du présent recours peut s’étendre à ces faits intervenus postérieurement [voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, points 55 et 57 ainsi que jurisprudence citée].
32      Dans ces conditions, il convient d’interpréter le premier grief comme visant la période allant de l’année 2010 à l’année 2020 incluse.
33      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 1er, point 1, de la directive 2008/50, celle-ci établit des mesures visant à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble. Dans ce cadre, l’article 13, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, de cette directive prévoit que les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et de leurs agglomérations, les niveaux, notamment, de NO2 dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de ladite directive.
34      Il convient de rappeler que le grief tiré d’une violation de cet article 13 doit être apprécié en tenant compte de la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 77 et jurisprudence citée].
35      La Cour a, déjà à maintes reprises, souligné que le fait de dépasser les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 78 et jurisprudence citée].
36      En l’espèce, il ressort du dossier soumis à la Cour que la valeur limite annuelle de 40 μg/m³ fixée pour le ΝΟ2 par ladite directive a été dépassée dans l’agglomération d’Athènes, sans interruption, depuis l’année 2010 jusqu’à l’année 2020. Plus particulièrement, la valeur de concentration annuelle de NO2 enregistrée pour l’année 2010 était de 83 μg/m³. Certes, au cours des années 2013 et 2014, cette valeur a connu une certaine amélioration, sans que la valeur limite annuelle en cause soit respectée, en baissant, respectivement, à 52 μg/m³ et à 53 μg/m³. Cependant, la concentration de ΝΟ2 enregistrée pendant les années suivantes a de nouveau augmenté et, pour l’année 2020, elle était encore de 68 μg/m³.
37      Il résulte de ces données que les dépassements de la valeur limite annuelle applicable au NO2 ainsi constatés doivent être considérés comme étant persistants et systématiques, sans que la Commission soit tenue d’apporter des preuves supplémentaires à cet égard [voir, par analogie, arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 82 et jurisprudence citée].
38      De même, contrairement à ce que la République hellénique semble alléguer, il convient de rappeler qu’un manquement peut, selon la jurisprudence constante de la Cour, demeurer systématique et persistant en dépit d’une éventuelle tendance partielle à la baisse mise en évidence par les données recueillies, qui n’aboutit toutefois pas à ce que l’État membre concerné se conforme aux valeurs limites au respect desquelles il est tenu [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 83 et jurisprudence citée]. Or, tel est le cas en l’espèce en ce qui concerne l’agglomération d’Athènes.
39      Ainsi, dans la mesure où la République hellénique fait valoir que, dans l’agglomération d’Athènes, les dépassements de la valeur limite annuelle applicable au NO2 en vertu de la directive 2008/50 ne se produisaient que dans quatre des quatorze stations de mesure situées dans cette agglomération et qu’ils ne persistent actuellement que dans deux de ces stations de mesure, il convient de relever que l’article 13, paragraphe 1, et l’article 23, paragraphe 1, de cette directive doivent être interprétés en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dans laquelle ces dispositions s’inscrivent, en ce sens que, pour constater le dépassement d’une valeur limite fixée à l’annexe XI de cette directive pour la moyenne calculée par année civile, il suffit qu’un niveau de pollution supérieur à cette valeur soit mesuré à un point de prélèvement isolé [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 86 et jurisprudence citée].
40      Il résulte de ce qui précède que le premier grief doit être accueilli.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XV de celle‑ci
Argumentation des parties
41      Par son second grief, la Commission fait valoir que les autorités grecques n’ont ni établi ni mis en œuvre les mesures appropriées et nécessaires pour que la période de non-respect de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 en vertu de la directive 2008/50 soit la plus courte possible dans l’agglomération d’Athènes, comme l’exige l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
42      À cet égard, la Commission avance que, à sa connaissance, il n’existait aucun plan relatif à la qualité de l’air, au sens de ladite directive, en ce qui concerne cette agglomération, ni à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé ni à celle de l’introduction du présent recours, de telle sorte que le manquement reproché persiste. Elle précise qu’il découle de la réponse complémentaire des autorités grecques du 6 avril 2021 à l’avis motivé qu’un tel plan devait être effectif au mois de mars 2022.
43      En ce qui concerne les cinq mesures qui, selon les autorités grecques, seraient incluses dans un futur plan d’action, la Commission soutient que, même si elles avaient été officiellement adoptées dans un plan relatif à la qualité de l’air et effectivement mises en œuvre, elles n’auraient pas été suffisantes pour que la période de dépassement soit la plus courte possible au sens de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
44      À cet égard, elle signale que ces mesures, axées sur le soutien aux véhicules électriques, sur la promotion des transports en commun et sur l’activité de construction, ont été conçues dans une perspective à long terme et non pour que les périodes de dépassement soient les plus courtes possibles. En outre, elle avance que, pour certaines desdites mesures, les effets escomptés sur les concentrations de ΝΟ2 n’ont pas été quantifiés et que, par conséquent, il n’est pas possible d’évaluer leur contribution potentielle à la réduction significative de ces concentrations de ΝΟ2 dans l’agglomération d’Athènes.
45      Dans son mémoire en défense, la République hellénique fait valoir, en premier lieu, que, au cours de la procédure précontentieuse, elle a exposé en détail les mesures qui avaient été ou sont mises en œuvre afin de limiter les émissions de ΝΟ2 provenant de la circulation, qui constitue la cause principale des dépassements observés. Elle précise que ces mesures concernent des travaux d’infrastructure dans l’agglomération d’Athènes, des travaux de décongestion du trafic, le renforcement de l’utilisation des transports en commun, le parc automobile, l’amélioration du système de transport et la réduction de la congestion ainsi que la promotion de l’utilisation de carburants de substitution. Elle ajoute que, dans sa réponse à l’avis motivé et dans sa réponse complémentaire du 6 avril 2021, elle a indiqué que, avec la mise en place du plan national pour l’énergie et le climat, des mesures supplémentaires avaient été prévues, dont la plus importante est la promotion de la mobilité électrique.
46      En deuxième lieu, la République hellénique soutient que, dans le même temps, la conception et la réalisation de nouvelles actions visant à réduire les émissions de ΝΟ2 provenant de la circulation se poursuivent. Elle précise que ces actions concernent le renforcement de l’utilisation de véhicules électriques, le renouvellement de la flotte des transports en commun et la réduction de la congestion. Elle mentionne également un projet de loi nationale sur le climat qui prévoit l’adoption de mesures spécifiques dans le secteur des transports, dont plusieurs concerneraient l’agglomération d’Athènes, et qui devrait renforcer encore le recours à la mobilité électrique.
47      En troisième lieu, la République hellénique fait référence à un contrat, en cours d’exécution depuis le mois de mars 2021, concernant le projet intitulé « Plan relatif à la qualité de l’air dans la grande région d’Athènes, conformément aux prescriptions de la directive [2008/50] et développement d’une application pour le dépôt de déclarations conformément à la [décision d’exécution 2011/850/UE de la Commission, du 12 décembre 2011, portant modalités d’application des directives 2004/107/CE et 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil concernant l’échange réciproque d’informations et la déclaration concernant l’évaluation de la qualité de l’air ambiant (JO 2011, L 335, p. 86)] ». Elle précise que ce contrat a été mentionné dans sa réponse complémentaire du 6 avril 2021.
48      Cet État membre indique que le premier élément livrable de ce projet contenait l’estimation des effets des mesures déjà mises en œuvre, mais que les résultats présentés ne contiennent pas encore d’estimation de la contribution à la réduction des concentrations de ΝΟ2 des nouvelles mesures qui ont été mises en œuvre récemment ou qui sont à mettre en œuvre. En outre, ces résultats seraient provisoires, étant donné que la majorité des mesures examinées ne sont pas encore pleinement appliquées. Cependant, la contribution de celles-ci à la réduction des concentrations de ΝΟ2 dans les deux stations de mesure situées dans l’agglomération d’Athènes qui présentent des dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 par la directive 2008/50 devrait progresser en fonction de leur degré d’application.
49      Selon la République hellénique, l’exécution du contrat portant sur la réalisation dudit projet est en cours et devrait être achevée pour le mois de mai 2022. Elle précise que les prochains éléments livrables du projet en question contiendront également l’estimation de la contribution des nouvelles mesures ainsi que l’examen de scénarios de substitution concernant l’application de mesures différentes, pour le cas où, en définitive, les mesures existantes et les mesures prévues ne seraient pas suffisantes pour éliminer ces dépassements. Par ailleurs, conformément à ce contrat, ces prochains éléments livrables contiendraient la quantification et la démonstration de la contribution des mesures relevant du scénario le plus approprié à la réduction des concentrations de NO2, afin de respecter les valeurs limites fixées par la directive 2008/50.
50      La République hellénique en conclut que les affirmations de la Commission selon lesquelles le plan relatif à la qualité de l’air pour l’agglomération d’Athènes se trouve encore en phase préparatoire et il n’existe pas de plan relatif à la qualité de l’air valide pour cette agglomération ne sont pas fondées. À cet égard, cet État membre insiste sur le fait que le projet mentionné au point 47 du présent arrêt est déjà en cours d’exécution et que ses premiers résultats ont été transmis aux autorités compétentes. Par ailleurs, ledit État membre indique avoir effectué des efforts constants pour combiner et appliquer des politiques et des mesures afin de satisfaire aux exigences de la directive 2008/50.
51      Dans sa réplique, la Commission rétorque que les nouvelles actions mentionnées par la République hellénique comportent des lacunes concernant, notamment, l’absence de la quantification de leurs effets sur les concentrations de ΝΟ2.
52      En ce qui concerne, en particulier, l’état d’avancement du projet visé au point 47 du présent arrêt, la Commission soutient que ce projet est encore à un stade précoce et que son incidence exacte sur les émissions de ΝΟ2 ne peut pas être quantifiée. En outre, des informations plus détaillées seraient indispensables pour mieux comprendre sa portée. Par ailleurs, la Commission fait valoir qu’un plan relatif à la qualité de l’air dans l’agglomération d’Athènes aurait déjà dû être élaboré depuis longtemps, puisque des dépassements des valeurs limites fixées par la directive 2008/50 ont été mesurés dès l’année 2010. Elle ajoute que les informations fournies dans le mémoire en défense ne permettent pas de savoir si ledit projet sera conforme à cette directive. En tout état de cause, la date à laquelle la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 en vertu de ladite directive pourraient être respectée dans l’agglomération d’Athènes ne serait pas indiquée, malgré les exigences de l’annexe XV de la même directive.
53      Dans sa duplique, la République hellénique apporte quelques précisions sur les nouvelles actions visées au point 46 du présent arrêt. En ce qui concerne le projet de loi nationale sur le climat mentionné à ce point 46, elle précise que la procédure de consultation publique s’est achevée et que, au stade actuel, le ministère de l’Environnement et de l’Énergie étudie les commentaires reçus afin de soumettre le projet de loi définitif à un vote. Par ailleurs, elle indique que, dans le cadre de l’exécution du contrat visé au point 47 de cet arrêt, les mesures finales, qui seront prévues par la loi nationale sur le climat, seront examinées sous l’angle de leur contribution à la qualité de l’atmosphère.
Appréciation de la Cour
54      Il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, un dépassement des valeurs limites fixées par cette directive a lieu après le délai prévu pour leur application, le plan relatif à la qualité de l’air que, conformément à cet article 23, paragraphe 1, premier alinéa, l’État membre concerné est tenu d’établir pour cette zone ou agglomération doit répondre à certaines exigences.
55      Ainsi, ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement de ces valeurs limites soit la plus courte possible et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. De plus, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ledit plan doit contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive et peut aussi inclure les mesures visées à l’article 24 de celle-ci. Le même plan doit être transmis à la Commission sans délai et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
56      Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour, l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 a une portée générale, étant donné qu’il s’applique, sans limitation dans le temps, aux dépassements de toute valeur limite de polluant fixée par cette directive, après le délai prévu pour son application, qu’il soit fixé par ladite directive ou par la Commission en vertu de l’article 22 de celle-ci [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 138 et jurisprudence citée].
57      Il y a également lieu de relever que l’article 23 de la directive 2008/50 instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 139 et jurisprudence citée].
58      Ces plans ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 140 et jurisprudence citée].
59      Dès lors, le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites fixées pour le NO2 par la directive 2008/50 ne suffit pas, à lui seul, pour qu’il soit considéré que cet État membre a manqué aux obligations prévues à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 141 et jurisprudence citée].
60      Cependant, il résulte de cette disposition que, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, faire en sorte que la période de dépassement de ces valeurs limites soit la plus courte possible [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 142 et jurisprudence citée].
61      Dans ces conditions, il convient de vérifier, par une analyse au cas par cas, si les plans relatifs à la qualité de l’air établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 143 et jurisprudence citée].
62      En l’occurrence, force est de constater que, s’agissant de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 par la directive 2008/50, la République hellénique a, de façon systématique et persistante, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive dans l’agglomération d’Athènes pendant la période allant de l’année 2010 à l’année 2020, ainsi qu’il résulte de l’examen du premier grief.
63      Dans ce contexte, il convient de rappeler que l’obligation d’établir, en cas de dépassements des valeurs limites fixées pour un polluant par la directive 2008/50, des plans relatifs à la qualité de l’air s’impose à l’État membre concerné depuis le 11 juin 2010. En effet, conformément à l’article 33, paragraphe 1, de cette directive, la République hellénique devait mettre en vigueur, avant cette date, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle‑ci. Elle était, partant, tenue d’adopter et de mettre à exécution, le plus rapidement possible, des mesures appropriées pour que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 par ladite directive soit la plus courte possible, en application de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la même directive [voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2), C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 145].
64      Or, premièrement, il ressort des éléments figurant dans le dossier soumis à la Cour que, au moment de l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, à savoir le 15 juin 2020, la République hellénique n’avait pas adopté un plan relatif à la qualité de l’air pour l’agglomération d’Athènes, au sens de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
65      Pour autant que la République hellénique se réfère à l’exécution du contrat mentionné au point 47 du présent arrêt, qui est, selon elle, en cours depuis le mois de mars 2021 et aurait dû être achevée au mois de mars 2022, il convient de relever, à l’instar de la Commission, que les informations fournies à cet égard par cet État membre ne permettent pas d’apprécier si le plan relatif à la qualité de l’air faisant l’objet de ce contrat satisfait aux exigences de la directive 2008/50. En tout état de cause, même à supposer que cela soit le cas, un tel plan aurait été établi plus de dix ans après la date à laquelle la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 par cette directive aurait dû être respectée.
66      Deuxièmement, en ce qui concerne les mesures spécifiques évoquées par la République hellénique, il suffit de relever que lesdites mesures ne sauraient être considérées comme étant conformes aux exigences formelles prévues à l’annexe XV, section A, de la directive 2008/50, en vertu desquelles un plan relatif à la qualité de l’air doit comporter, notamment, un calendrier de mise en œuvre ainsi qu’une estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation des objectifs relatifs à la qualité de l’air.
67      Par ailleurs, il ressort des estimations chiffrées de la réduction des concentrations de NO2 relatives à certaines mesures mentionnées par la République hellénique que, pour la plupart de ces mesures, le délai de réalisation de cette réduction se situe entre l’année 2024 et l’année 2026.
68      Compte tenu des éléments figurant aux points 62 à 67 du présent arrêt, il y a lieu de relever que la République hellénique n’a manifestement pas adopté en temps utile de mesures appropriées permettant d’assurer que la période de dépassement de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 par la directive 2008/50 soit la plus courte possible dans l’agglomération d’Athènes. Ainsi, le dépassement de cette valeur limite annuelle est demeuré systématique et persistant durant au moins dix années dans cette agglomération, en dépit de l’obligation incombant à cet État membre de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle la période de dépassement de ladite valeur limite annuelle doit être la plus courte possible [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 146].
69      Dans ces conditions, le second grief doit être accueilli.
70      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que la République hellénique :
–        en ayant dépassé, de manière systématique et persistante, depuis l’année 2010 jusqu’à l’année 2020 incluse, la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 dans l’agglomération d’Athènes, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50, et,
–        en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, des mesures appropriées pour garantir le respect de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 dans cette agglomération, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci, et, en particulier, à celle de veiller à ce que les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement de cette valeur limite soit la plus courte possible.
Sur les dépens
71      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)      La République hellénique,
–        en ayant dépassé, de manière systématique et persistante, depuis l’année 2010 jusqu’à l’année 2020 incluse, la valeur limite annuelle applicable au dioxyde d’azote (ΝΟ2) dans l’agglomération d’Athènes (EL 0003), a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13 et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, et,
–        en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, des mesures appropriées pour garantir le respect de la valeur limite annuelle applicable au ΝΟ2 dans cette agglomération, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu en combinaison avec l’annexe XV, section A, de celle-ci, et, en particulier, à celle de veiller à ce que les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement de cette valeur limite soit la plus courte possible.
2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : le grec.