62018CJ0752_RES
Sprawa C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe e.V.
przeciwko
Freistaat Bayern
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 19 grudnia 2019 r.
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Artykuł 6, art. 47 akapit pierwszy i art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Dyrektywa 2008/50/WE – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość powietrza – Plan ochrony powietrza – Dopuszczalne wartości dwutlenku azotu – Obowiązek przyjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia możliwie najkrótszego okresu przekroczenia – Obowiązek podjęcia przez sądy krajowe wszelkich niezbędnych środków – Odmowa zastosowania się przez rząd kraju związkowego do nakazu sądowego – Przewidziany względem wysokich rangą polityków i urzędników wysokiego szczebla danego regionu areszt dla celów egzekucji – Skuteczna ochrona sądowa – Prawo do wolności osobistej – Podstawa prawna – Proporcjonalność
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki wynikające z tej dyrektywy – Naruszenie przez państwo członkowskie – Obowiązek sądów krajowych podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia przestrzegania tych zobowiązań – Orzeczenie aresztu dla celów egzekucji wobec osób pełniących funkcję polegającą na sprawowaniu władzy publicznej – Przesłanki – Wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna podstawa prawna – Zachowanie równowagi pomiędzy prawem do skutecznego środka prawnego a prawem do wolności
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6, 47 ust. 1, art. 52 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50)
(zob. pkt 29–33, 41–45, 51–52, 56; sentencja)
Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Jakość powietrza – Dyrektywa 2008/50 – Jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki wynikające z tej dyrektywy – Naruszenie przez państwo członkowskie – Skarga mająca na celu poszanowanie tych obowiązków – Prawo do skutecznego środka prawnego – Zakres
(karta praw podstawowych art. 47 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50)
(zob. pkt 34–40)
Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Granice – Poszanowanie prawa do wolności innych osób – Zastosowanie aresztu dla celów egzekucji wobec osoby w celu zapewnienia poszanowania prawa innej osoby do skutecznej ochrony sądowej – Przesłanki – Wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna podstawa prawna przyjęcia takiego środka przymusu – Poszanowanie zasady proporcjonalności
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 6, art. 47 ust. 1)
(zob. pkt 46–50)
Streszczenie
Areszt w celach egzekucji może zostać orzeczony w stosunku do urzędników Freistaat Bayern w celu przymuszenia ich do przyjęcia środków służących poprawie jakości powietrza w Monachium (takich jak zakaz ruchu dla niektórych samochodów z silnikiem wysokoprężnym) tyko wówczas gdy w krajowym porządku prawnym istnieje wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania podstawa prawna i jeśli ten środek przymusu jest proporcjonalny. Do bawarskiego wyższego sądu administracyjnego należy zbadanie czy przesłanki te są spełnione.
W wyroku w sprawie Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18) ogłoszonym w dniu 19 grudnia 2019 r., Trybunał w składzie w wielkiej izbie, po raz pierwszy rozstrzygnął czy sądy krajowe są uprawnione, czy wręcz zobowiązane, do orzeczenia aresztu dla celów egzekucji wobec urzędników organów krajowych uporczywie odmawiających zastosowania się do orzeczenia sądu nakazującego im wykonanie obowiązków ciążących na nich na mocy prawa Unii.
Sprawa trafiła do Trybunału w kontekście sporu pomiędzy Deutsche Umwelthilfe – niemiecką organizacją działającą na rzecz ochrony środowiska a Freistaat Bayern (krajem związkowym Bawaria, Niemcy) w przedmiocie uporczywej odmowy przyjęcia przez Freistaat Bayern – w ramach wdrażania dyrektywy 2008/50 w sprawie jakości powietrza (
1
) – środków niezbędnych w celu przestrzegania ustalonej wartości dopuszczalnej dla dwutlenku azotu w mieście Monachium. Zobowiązany mocą wyroku sądu po raz pierwszy w 2012 r. do zmiany planu działań w zakresie ochrony powietrza w mieście Monachium, następnie po raz kolejny w 2016 r. – tym razem pod rygorem grzywny – do wykonania ciążących na nim zobowiązań, między innymi poprzez wprowadzenie zakazu ruchu niektórych samochodówz silnikiem wysokoprężnym w różnych strefach miejskich – Freistaat Bayern odmówił jednak wykonania orzeczonych wobec niego nakazów, w konsekwencji czego w 2017 r. został skazany po raz trzeci na karę grzywny w wysokości 4000 EUR, którą zapłacił. Wobec faktu, że Freistaat Bayern nadal odmawiał zastosowania się do adresowanych do niego nakazów i deklarował publicznie, że nie będzie przestrzegał swoich zobowiązań, Deutsche Umwelthilfe wniosła kolejną skargę do sądu, żądając z jednej strony, wymierzenia nowo zasądzonej postanowieniem z dnia 28 stycznia 2018 r. kary grzywny w wysokości 4000 EUR, a z drugiej strony – orzeczenia aresztu dla celów egzekucji względem urzędników Freistaat Bayern (mianowicie ministra środowiska i ochrony konsumentów lub ewentualnie premiera), która została oddalona postanowieniem z tego samego dnia. Sąd odsyłający – Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bawarski wyższy sąd administracyjny), do którego wpłynęła sprawa z powództwa Freistaat Bayern, z jednej strony dokonał wymiaru kary grzywny, a z drugiej strony wydał postanowienie o skierowaniu do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ewentualnego orzeczenia aresztu dla celów egzekucji. Stwierdziwszy, że skazywanie Freistaat Bayern na kary grzywny nie jest środkiem, który spowoduje zmianę jego postępowania, ponieważ zapłata grzywien, księgowanych jako dochody tego kraju związkowego, nie wiąże się dla niego z żadnym uszczerbkiem majątkowym, a zastosowanie aresztu dla celów egzekucji jest wykluczone z wewnętrznych względów konstytucyjnych, sąd ten zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym zmierzającym, co do zasady, do ustalenia czy wykładni prawa Unii, w szczególności prawa do skutecznego środka prawnego, gwarantowanego art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), należy dokonywać w taki sposób, że uprawnia ono lub zobowiązuje sądy krajowe do orzeczenia takiego środka.
Trybunał orzekł, że w okolicznościach, które charakteryzują się uporczywą odmową zastosowania się przez organ krajowy do orzeczenia sądu, nakazującego mu wykonanie jasnego, precyzyjnego i bezwarunkowego obowiązku wynikającego z prawa Unii, a w szczególności z dyrektywy 2008/50, na właściwym sądzie krajowym spoczywa obowiązek orzeczenia aresztu dla celów egzekucji względem urzędników Freistaat Bayern pod warunkiem, że zostaną spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, w wewnętrznym systemie prawnym musi istnieć wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania podstawa prawna do orzeczenia takiego środka. A po drugie, konieczne jest przestrzeganie zasady proporcjonalności.
W tym względzie Trybunał przypomniał na wstępie, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek zapewnienia, że w procesie wdrażania prawa Unii będzie przestrzegane prawo do skutecznej ochrony sądowej, zagwarantowane art. 47 karty, a w dziedzinie ochrony środowiska – art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus (
2
). Prawo to jest tym bardziej istotne, że nieprzyjęcie środków wymaganych dyrektywą 2008/50 może zagrażać zdrowiu ludzi. Tymczasem ustawodawstwo krajowe, które doprowadza do sytuacji, w której orzeczenie sądu pozostaje bezskuteczne narusza istotną treść tego prawa i pozbawia go wszelkiej skuteczności. W takiej sytuacji Trybunał przypomniał, że do sądu krajowego należy dokonanie wykładni prawa krajowego, która w miarę możliwości będzie zgodna z celami realizowanymi przez te przepisy, a w przeciwnym razie, odstąpienie od stosowania każdego przepisu krajowego sprzecznego z bezpośrednio skutecznym prawem Unii.
Jednocześnie Trybunał wskazał jednak, że przestrzeganie tego ostatniego obowiązku nie może prowadzić do naruszenia innego prawa podstawowego, jakim jest prawo do wolności, zagwarantowanego art. 6 karty, którego ograniczeniem jest areszt w celach egzekucji. Ponieważ prawo do skutecznej ochrony sądowej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, konieczne jest zachowanie równowagi między kolidującymi prawami podstawowymi. Aby spełnić przesłanki określone tym przepisem ustawa uprawniająca sąd do pozbawienia osoby jej wolności musi być wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania, tak aby uniknąć wszelkiego ryzyka arbitralności, czego ocena należy do sądu odsyłającego. Ponadto z uwagi na fakt, że orzeczenie aresztu dla celów egzekucji wiąże się z pozbawieniem wolności, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności, może on zostać orzeczony jedynie wówczas gdy nie są dostępne mniej restrykcyjne środki (takie jak w szczególności wysokie, powtarzające się często grzywny, których płatność nie zostanie ostatecznie zaliczona na poczet budżetu, z którego pochodzą) – czego zbadanie należy również do sądu odsyłającego. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że ograniczenie prawa do wolności faktem orzeczenia aresztu dla celów egzekucji jest zgodne z tymi przesłankami, prawo Unii nie tylko zezwala, ale wręcz wymaga zastosowania takiego środka, przy czym należy jednocześnie uściślić, że Trybunał może stwierdzić naruszenie przepisów dyrektywy 2008/50 w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub pociągnąć państwo do odpowiedzialności za wynikającą stąd szkodę.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1).
(
2
)	Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisana w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r (Dz.U. L 124, s. 1).