ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
4 mai 2006 (*)
«Protection des intérêts financiers des Communautés européennes – Règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 – Restitution d’aides communautaires – Application rétroactive de sanctions administratives moins sévères»
Dans l’affaire C-286/05,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Allemagne), par décision du 30 juin 2005, parvenue à la Cour le 18 juillet 2005, dans la procédure
Reinhold Haug
contre
Land Baden-Württemberg,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. K. Schiemann, président de chambre, MM. E. Juhász et M. Ilešič (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Haug, par Me F. Schulze, Rechtsanwalt,
–        pour le Land Baden-Württemberg, par Mme N. Philippi, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. F. Erlbacher et L. Visaggio, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p.  1).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Haug, exploitant agricole, au Land Baden-Württemberg, représenté par le Landratsamt Tuttlingen (services administratifs de la circonscription de Tuttlingen), au sujet de l’annulation d’une décision d’octroi d’aides et de l’obligation de rembourser l’intégralité du montant de celles-ci.
Le cadre juridique
3        L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 dispose:
«Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.»
4        L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, de ce règlement prévoit:
«En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s’appliquent rétroactivement.»
5        L’article 4 dudit règlement énonce:
«1.      Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l’avantage indûment obtenu:
–      par l’obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus,
[…]
2.      L’application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l’avantage obtenu augmenté, si cela est prévu, d’intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire.
[…]
4.      Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions.»
6        Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, du même règlement:
«Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes:
[…]
b)      le paiement d’un montant excédant les sommes indûment perçues ou éludées, augmentées, le cas échéant, d’intérêts; ce montant complémentaire, déterminé selon un pourcentage à fixer dans les réglementations spécifiques, ne peut dépasser le niveau strictement nécessaire pour lui donner un caractère dissuasif;
c)      la privation totale ou partielle d’un avantage octroyé par la réglementation communautaire, même si l’opérateur a bénéficié indûment d’une partie seulement de cet avantage;
[…]»
7        L’article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), traite des divergences entre la superficie de terres déclarées dans la demande d’aides liées à la superficie («aides ‘surfaces’»), d’une part, et la superficie pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées («superficie déterminée»), d’autre part. Cette disposition est libellée comme suit:
«Lorsqu’il est constaté que la superficie déclarée dans une demande d’aides ‘surfaces’ dépasse la superficie déterminée, le montant de l’aide est calculé sur base de la superficie effectivement déterminée lors du contrôle. Toutefois, sauf cas de force majeure, la superficie effectivement déterminée est diminuée:
–       de deux fois l’excédent constaté lorsque celui-ci est supérieur à 2 % ou à 2 hectares et égal à 10 % au maximum de la superficie déterminée,
–       de 30 % lorsque l’excédent constaté est supérieur à 10 % et égal à 20 % au maximum de la superficie déterminée.
Au cas où l’excédent constaté est supérieur à 20 % de la superficie déterminée, aucune aide liée à la superficie n’est octroyée.
[…]
Les parcelles mises en jachère pour la production de matières servant à la fabrication de produits non alimentaires, pour lesquelles l’exploitant n’a pas rempli toutes les obligations lui incombant, sont considérées comme des superficies non retrouvées lors du contrôle pour l’application du présent article.
Au sens du présent article, on entend par ‘superficie déterminée’, celle pour laquelle toutes les conditions réglementaires ont été respectées.»
8        Le règlement n° 3887/92 a été abrogé par l’article 53, paragraphe 1, première phrase, du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil (JO L 327, p. 11). Toutefois, l’article 53, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement n° 2419/2001 dispose que le règlement n° 3887/92 «reste applicable pour les demandes d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence des primes commençant avant le 1er janvier 2002».
9        Sous le titre «Base de calcul», l’article 31 du règlement n° 2419/2001 énonce:
«[…]
2.      Sans préjudice des réductions ou exclusions visées aux articles 32 à 35, lorsque la superficie déclarée dans une demande d’aide est supérieure à la superficie déterminée pour le même groupe de cultures à la suite de contrôles administratifs ou de contrôles sur place, le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie déterminée pour ce groupe de cultures.
3.      Le calcul de la superficie maximale donnant droit aux paiements en faveur des producteurs de cultures arables est effectué sur la base de la superficie déterminée de terres gelées et au prorata des différentes cultures. Toutefois, les paiements aux producteurs de cultures arables, en relation avec la superficie déterminée de terres gelées, ne sont réduits que jusqu’au niveau correspondant à la superficie qui serait nécessaire à la production de 92 tonnes de céréales, conformément à l’article 6, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 1251/1999 [du Conseil, du 17 mai 1999, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 160, p. 1)].
[…]»
10      L’article 32 du même règlement, intitulé «Réductions et exclusions en cas de surdéclarations» dispose en son paragraphe 1:
«Lorsque, pour un groupe de cultures, la superficie déclarée dépasse la superficie déterminée conformément à l’article 31, paragraphe 2, le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie déterminée, réduite du double de la différence constatée, si celle-ci dépasse 3 % ou deux hectares, mais n’excède pas 20 % de la superficie déterminée.
Lorsque la différence constatée excède 20 % de la superficie déterminée, aucune aide ‘surfaces’ n’est octroyée pour le groupe de cultures considéré.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      Le 22 mars 2000, M. Haug a sollicité des aides à la surface pour certaines cultures arables pour une surface plantée en colza et une surface plantée en céréales. Il a indiqué dans sa demande les parcelles laissées en jachère et sur lesquelles, par conséquent, des produits non directement destinés à la consommation devaient être cultivés. Par décision du 18 décembre 2000, l’Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Tuttlingen (office de l’agriculture et de la culture des sols de Tuttlingen, ci-après l’«ALLB») lui a accordé, en application de la réglementation communautaire sur les cultures arables, une aide à la surface d’un montant total de 17 772,57 DM. Cette somme se répartissait en trois montants se rapportant respectivement au colza, aux céréales et aux parcelles mises en jachère. Ladite décision mentionnait que les engagements souscrits par M. Haug au moment de l’introduction de la demande d’aides devaient être respectés.
12      À la suite d’une lettre de l’ALLB du 13 décembre 2000 demandant, dans le cadre d’une vérification générale de plausibilité, la transmission des attestations concernant les livraisons de colza destiné à la consommation, M. Haug a informé l’ALLB en date du 21 décembre 2000 que son fils avait commis une erreur en livrant par inadvertance comme colza destiné à la consommation une partie du colza qu’il était censé livrer comme matière première non destinée à la consommation.
13      Par décision du 16 février 2001, l’ALLB a annulé sa décision du 18 décembre 2000 relative au paiement de l’aide de 17 772,57 DM et réclamé le remboursement de cette somme, majorée de 354,83 DM d’intérêts. Cette décision était motivée par l’inobservation, dans le chef de M. Haug, des engagements contractés dans le cadre de sa demande d’aides. La différence entre les superficies déclarées dans cette demande et les superficies déterminées excédant 20 %, aucune aide ne pouvait être octroyée, en vertu de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92.
14      M. Haug a introduit une réclamation contre ladite décision. Il contestait notamment le montant à rembourser, qu’il estimait disproportionné par rapport à l’inadvertance commise. Selon lui, le non-respect de la superficie de terres laissées en jachère ne pouvait entraîner qu’une réduction des aides. Il invoquait, à cet égard, l’article 31, paragraphe 3, seconde phrase, du règlement n° 2419/2001, aux termes duquel les paiements aux producteurs de cultures arables, en relation avec la superficie déterminée de terres gelées, ne sont réduits que jusqu’au niveau correspondant à la superficie qui serait nécessaire à la production de 92 tonnes de céréales, conformément à l’article 6, paragraphe 7, du règlement n° 1251/1999. Selon M. Haug, cette règle devait s’appliquer en l’espèce, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95.
15      Par décision du 13 décembre 2002, le Regierungspräsidium Freiburg a rejeté la réclamation de M. Haug. Le recours introduit par ce dernier contre cette décision a également été rejeté par jugement du 23 novembre 2004 du Verwaltungsgericht Freiburg. M. Haug a interjeté appel de ce jugement devant le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg.
16      C’est dans ces circonstances que le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement [n°  2988/95] s’applique-t-il alors même que, une irrégularité au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement ayant été constatée, seul le remboursement de l’aide accordée à tort est exigé (article 4, paragraphe 1, [dudit] règlement) et que cette aide accordée à tort pourrait, en vertu d’une disposition communautaire entrée en vigueur postérieurement, faire l’objet d’un remboursement moindre que celui qui découle des dispositions communautaires applicables à l’époque des faits?
En cas de réponse affirmative à la première question:
2)      L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement [n° 2988/95] s’applique-t-il également à l’égard des réglementations relatives à la perception d’intérêts alors qu’aucune sanction administrative au sens de l’article 5, paragraphe 1, [de ce] règlement n’a été prise à l’encontre de l’exploitant concerné mais qu’il est seulement invité à rembourser une aide indûment perçue au sens de l’article 4, paragraphe 1, [dudit] règlement?»
Sur les questions préjudicielles
17      Dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée par l’article 234 CE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises (voir, notamment, arrêts du 28 novembre 2000, Roquette Frères, C‑88/99, Rec. p. I‑10465, point 18, et du 20 mai 2003, Ravil, C‑469/00, Rec. p. I‑5053, point 27).
18      Il ressort des motifs de la décision de renvoi qu’il est admis par les parties au principal que la règle d’application rétroactive des dispositions moins sévères énoncée à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 est expressément limitée aux sanctions administratives et ne s’applique donc pas aux mesures au sens de l’article 4 de ce règlement.
19      Ainsi qu’il résulte de la décision de renvoi et des observations présentées devant la Cour, le litige au principal porte sur la question de savoir si l’obligation de rembourser l’intégralité du montant d’une aide à la surface initialement accordée, augmenté d’intérêts, à la suite de la constatation d’un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée, au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, constitue une mesure, au sens de l’article 4 du règlement n° 2988/95, ou une sanction, au sens de l’article 5 du même règlement. En outre, les parties au principal sont en désaccord en ce qui concerne le caractère punitif ou non de l’article 31, paragraphe 3, du règlement n° 2419/2001, invoqué par M. Haug en tant que disposition moins sévère, au sens de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95.
20      Dès lors, afin de donner une réponse utile permettant à la juridiction de renvoi de trancher le litige au principal, il convient de reformuler les questions préjudicielles comme suit:
L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 s’applique-t-il lorsque, un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 ayant été constaté, le remboursement intégral du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, est exigé alors que l’opérateur économique concerné fait valoir que cette aide pourrait faire l’objet d’un remboursement moindre en vertu de l’article 31, paragraphe 3, du règlement n° 2419/2001?
21      Comme la Cour l’a jugé à plusieurs reprises, une déclaration erronée relative à la superficie éligible dans la demande d’aides, telle que visée à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, constitue une irrégularité au sens de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 et la suppression du montant de l’aide découlant de la même disposition du règlement n° 3887/92, eu égard à la différence entre la superficie déclarée et la superficie effectivement déterminée, constitue une sanction administrative au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 (arrêts du 17 juillet 1997, National Farmers’ Union e.a., C‑354/95, Rec. p. I‑4559, points 40 et 41; du 19 novembre 2002, Strawson et Gagg & Sons, C‑304/00, Rec. p. I‑10737, point 46, et du 16 mars 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, non encore publié au Recueil, point 63; voir également, par analogie, arrêt du 1er juillet 2004, Gerken, C‑295/02, Rec. p. I‑6369, point 50).
22      En particulier, une telle suppression, qui se concrétise par le remboursement total du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, correspond à «la privation totale […] d’un avantage octroyé par la réglementation communautaire», visée à l’article 5, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 2988/95, laquelle est expressément qualifiée de sanction administrative par cette disposition lorsqu’elle intervient à la suite d’une irrégularité intentionnelle ou causée par négligence.
23      Par conséquent, l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 aurait vocation à s’appliquer dans l’hypothèse où un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 ayant été constaté, le remboursement intégral du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, serait exigé alors qu’une disposition communautaire portant modification ultérieure de la sanction découlant de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 prévoirait un remboursement moindre.
24      À cet égard, il convient cependant de relever que, contrairement à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92, l’article 31 du règlement n° 2419/2001 ne comporte pas de sanction. En effet, il résulte de l’intitulé et des termes de cette dernière disposition que celle-ci se limite à définir une base de calcul, et ce sans préjudice des réductions ou exclusions visées aux articles 32 à 35 du règlement n° 2419/2001. Ladite disposition ne saurait donc constituer une modification de la sanction découlant de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92. Cette constatation est, par ailleurs, corroborée par l’article 32, paragraphe 1, second alinéa, du règlement n° 2419/2001, qui reprend, en substance, la règle prévue à l’article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 3887/92.
25      Dès lors, il convient de répondre aux questions telles que reformulées par la Cour que l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 ne s’applique pas lorsque, un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 3887/92 ayant été constaté, le remboursement intégral du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, est exigé alors que l’opérateur économique concerné fait valoir que cette aide pourrait faire l’objet d’un remboursement moindre en vertu de l’article 31, paragraphe 3, du règlement n° 2419/2001.
Sur les dépens
26      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, ne s’applique pas lorsque, un excédent supérieur à 20 % de la superficie déterminée au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, ayant été constaté, le remboursement intégral du montant de l’aide communautaire initialement accordée, augmenté d’intérêts, est exigé alors que l’opérateur économique concerné fait valoir que cette aide pourrait faire l’objet d’un remboursement moindre en vertu de l’article 31, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil.
Signatures
* Langue de procédure: l'allemand.