61987CC0007_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Pelo presente recurso, a Comissão pretende obter a anulação do Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 3619/86 do Conselho, de 26 de Novembro de 1986 (1), que rectificou os coeficientes de correcção aplicáveis, na Dinamarca, na Alemanha, na Grécia, na França, na Irlanda, na Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, às remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes das Comunidades Europeias, em função da evolução do custo de vida registada entre 1 de Janeiro de 1976 e 31 de Dezembro de 1980.
2. O alcance do acórdão a proferir neste processo pode apreciar-se desde já pelo número de recursos interpostos por funcionários contra as Instituições, por má aplicação dos coeficientes correctores durante o período em referência, encontrando-se os respectivos processos suspensos, por decisão do Tribunal, a aguardar o desfecho do presente recurso (2).
3. Na análise que se segue, daremos conta, em primeiro lugar, do enquadramento jurídico do recurso, faremos depois uma síntese dos antecedentes do litígio e analisaremos, por fim, o mérito dos argumentos invocados pelas partes.
I - O enquadramento jurídico
4. O princípio da equivalência do poder de compra entre os funcionários e agentes das Comunidades, independentemente dos lugares de afectação e da moeda em que a remuneração é paga, encontra a sua base jurídica nos artigos 63.°, 64.° e 65.° do estatuto dos funcionários (doravante, o "estatuto"), aplicáveis aos agentes temporários e aos auxiliares por força dos artigos 20.° e 64.° do regime aplicável aos outros agentes ("RAAA") tendo sido por diversas vezes reafirmado na jurisprudência do Tribunal (3).
5. Prescreve o artigo 63.°, no primeiro parágrafo, que a remuneração dos funcionários é expressa em francos belgas e paga na moeda do país em que o funcionário exercer as suas funções.
6. Para assegurar a equivalência do poder de compra das respectivas remunerações, o artigo 64.° determina que a estas seja aplicado um coeficiente de correcção superior, inferior ou igual a 100%, consoante as condições de vida nos diferentes lugares de afectação. Os coeficientes são fixados pelo Conselho, sobre proposta da Comissão, sendo igual a 100 o coeficiente aplicável às remunerações dos funcionários colocados na Bélgica e no Luxemburgo.
7. Os coeficientes correctores para os outros países são revistos e adaptados periodicamente em função da evolução do custo de vida nos vários Estados-membros.
8. Desde 1981, as modalidades dessa adaptação periódica, juntamente com a revisão das remunerações dos funcionários e outros agentes, encontram-se reguladas na Decisão 81/1061/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981 (de ora em diante "decisão de 1981"), que modificou o método de adaptação das remunerações dos funcionários e outros agentes das Comunidades (4), em vigor desde 26 de Junho de 1976.
9. No quadro da revisão anual das remunerações (artigo 65.°, n.° 1), está prevista uma adaptação anual dos coeficientes correctores, a efectuar pelo Conselho, sobre proposta da Comissão, assente em elementos fornecidos pelos serviços estatísticos nacionais, e tendo em conta um índice comum de evolução dos preços estabelecidos pelo Serviço de Estatísticas das Comunidades Europeias ("SECE") - decisão de 1981, anexo, ponto II, 1, e ponto II, 4, alínea c, último travessão.
10. Por outro lado, em caso de variação sensível do custo de vida, proceder-se-á a adaptações intermédias (artigo 65.°, n.° 2), as quais serão regularizadas na altura das adaptações anuais.
11. Além disso, desde 1976 foi adoptado o princípio da revisão periódica dos coeficientes correctores, para apurar se eles reflectem correctamente a equivalência dos poderes de compra das remunerações nos diversos lugares de afectação.
12. A decisão de 1981 veio prever que a revisão tenha lugar de cinco em cinco anos: o SECE verificará, então, de acordo com os serviços estatísticos dos Estados-membros, se as relações entre os coeficientes correctores estabelecem correctamente a equivalência de poderes de compra entre as remunerações pagas ao pessoal em serviço nas capitais dos Estados-membros, bem como em outros lugares de afectação quando revelarem um risco de distorções importantes (decisão de 1981, anexo, ponto II, 1.1, segundo e terceiro parágrafos). Baseando-se nos resultados desta verificação, a Comissão propõe ao Conselho a adaptação quinquenal dos coeficientes correctores.
13. Foi nas condições previstas no mencionado ponto II, 1.1, do anexo à decisão de 1981, e tendo por base os artigos 64.° e 82.° do estatuto, assim como os artigos 20.° e 64.° do RAAA, que o Conselho aprovou, em 26 de Novembro de 1986, o regulamento impugnado, rectificando os coeficientes correctores aplicáveis nos vários Estados-membros (5).
II - Os antecedentes do litígio
14. Aberto em 1981, o processo que conduziu ao presente recurso comportou quatro momentos fulcrais que permitem compreender os motivos da divergência entre as partes: primeira proposta da Comissão; retirada da proposta, em face das objecções apresentadas no Conselho; segunda proposta da Comissão; adopção pelo Conselho do regulamento impugnado.
15. Recordemos as condições que rodearam a proposta inicial da Comissão. Tendo em vista a revisão dos coeficientes correctores que deveria ocorrer em Janeiro de 1981, a Comissão promoveu a realização de inquéritos durante os anos de 1980 e 1981, para caracterizar o tipo de consumo do funcionário europeu. Segundo a Comissão, o exame foi efectuado de acordo tanto com o método de revisão das remunerações aprovado em 1976, como o novo método adoptado em 1981.
16. Os inquéritos foram levados a cabo pelos serviços estatísticos nacionais em colaboração com o SECE, e tiveram em conta, para todos os elementos, excepto a habitação, os preços em vigor nas capitais.
17. Quanto à habitação, em vez dos níveis das rendas pagas pelos funcionários europeus nas capitais, foram consideradas as rendas médias pagas em cada Estado-membro pela população em geral, indicadas pelas respectivas contabilidades nacionais. Este método fora já o seguido em revisões anteriores.
18. A aplicação integral de tal metodologia conduziria, porém, segundo a Comissão, a soluções aberrantes: enquanto se constatava existir uma correlação razoável dos resultados quando os coeficientes eram calculados sem considerar o elemento habitação ou quando era tido em conta o índice de preços da construção no conjunto de cada país, essa correlação desaparecia quando incluídos os valores relativos às rendas, fornecidos pelas contabilidades nacionais.
19. Tendo presente esta contradição e não obstante as dúvidas que tais cálculos lhe mereciam, a Comissão entendeu que não podia abstrair do elemento alojamento, dado o seu peso nas despesas de consumo dos funcionários (cerca de 20%).
20. A fim de atenuar as consequências da referida anomalia, a Comissão, na sua proposta de 17 de Julho de 1984 - ((COM(64) 274)), baseando-se sempre nos mesmos valores, sugeriu a aplicação de um limiar de 2,5%, margem dentro da qual seriam irrelevantes as variações registadas nas paridades dos poderes de compra, só se alterando os coeficientes de correcção quando aquela percentagem fosse excedida, para mais ou para menos.
21. Aquando da discussão da proposta da Comissão pelo grupo "estatuto" do Conselho, em 8 e 9 de Outubro de 1984, duas delegações levantaram dúvidas sobre a compatibilidade da proposta com o estatuto e com os métodos de revisão das remunerações adoptadas em 1976 e 1981.
22. Consultado o Serviço Jurídico do Conselho, este foi de parecer que a aplicação de um limiar era contrária ao artigo 64.° do estatuto, uma vez que o funcionário teria direito a que fosse tida em consideração qualquer alteração das condições de vida revelada pelo exame periódico, ainda que essa alteração fosse mínima.
23. Baseando-se neste parecer, o grupo "estatuto" chegou à conclusão (reunião de 19 de Novembro de 1984) que a introdução de um limiar não poderia ser aceite.
24. Conformando-se com esta posição, a Comissão retirou a sua proposta e procurou basear-se em dados mais seguros sobre o alojamento que dispensassem a intervenção do limiar que propusera.
25. Foi neste contexto que a Comissão apresentou, em 23 de Dezembro de 1985, uma segunda proposta. Para a preparar, em vez de contabilizar as médias nacionais das rendas de casa, a Comissão promoveu um inquérito sobre o montante das rendas nas capitais, para uma série de habitações-tipo. Este levantamento foi feito junto das agências imobiliárias, pelos serviços de estatística nacionais, em fins de 1984 e princípios de 1985. Os resultados deste inquérito foram tratados pelo SECE que os extrapolou para a data de 1 de Janeiro de 1981; a Comissão pôde então concluir que, desta vez, existia um paralelismo satisfatório entre os coeficientes de correcção assim determinados e os obtidos com abstracção do elemento alojamento ou com a substituição do valor das rendas pelo custo da construção. Consequentemente, propôs os novos coeficientes de correcção, fixando a data de 1 de Janeiro de 1981 para a respectiva produção de efeitos.
26. Em 25 de Novembro de 1986, o Conselho adoptou o regulamento agora impugnado, introduzindo emendas importantes nas propostas da Comissão. As alterações incidiram sobre dois aspectos: por um lado, o método utilizado para o cálculo do elemento habitação foi, não aquele que estivera na base da última proposta da Comissão, mas antes o que já fora utilizado na proposta anterior, baseado nas médias nacionais das rendas de casa, fornecidas pelas contabilidades nacionais; por outro lado, a data de produção de efeitos da revisão foi fixada em 1 de Julho de 1986 e não em 1 de Janeiro de 1981.
27. Em termos numéricos, a diferença entre a proposta da Comissão e o regulamento do Conselho quanto à adaptação dos coeficientes correctores é a seguinte:
Proposta da Comissão Regulamento do Conselho
Dinamarca + 12,6 + 13,2
Alemanha + 0,5 + 4,9
Grécia - 3,0 - 3,3
França + 12,1 + 1
Irlanda + 18,1 + 10,1
Itália + 2,1 - 7,8
Países Baixos + 0,1 - 1,4
Reino Unido + 16,8 + 3,0
Varese + 2,1 - 7,8
28. Registe-se que, enquanto a adopção da proposta da Comissão provocaria um acréscimo de despesas de 2,8 milhões de ecus, para um período de seis anos de execução orçamental, a aplicação do regulamento impugnado conduz, para igual período, a uma redução de 1,9 milhões de ecus.
III - Análise dos argumentos das partes
29. A Comissão sustenta que os dois aspectos em que o Regulamento adoptado se afasta da sua proposta violam quer o artigo 64.° do estatuto, quer a decisão do Conselho de 1981. Por um lado, no entender da Comissão, os valores utilizados para o cálculo do elemento habitação no custo de vida não reflectem os custos reais, não permitindo determinar com suficiente precisão os níveis de remuneração susceptíveis de assegurar a equivalência do poder de compra dos funcionários; por outro lado, ainda segundo a Comissão, a data de produção de efeitos da revisão quinquenal dos coeficientes correctores deveria reportar-se ao termo do período anterior.
30. Debrucemo-nos separadamente sobre cada um destes aspectos, confrontando a argumentação de ambas as partes.
1. O cálculo do elemento alojamento
31. O facto de o Conselho se ter baseado nas médias nacionais das rendas pagas pela população em geral e não nas rendas pagas nas capitais por alojamentos-tipo pelos funcionários europeus é contestado pela recorrente por três ordens de razões: em primeiro lugar, por não ser compatível com o método adoptado pela decisão de 1981, que exigiria que fosse tida em conta a situação na capital de cada Estado-membro; em segundo lugar, por não considerar com suficiente precisão a situação específica dos funcionários em causa; finalmente, por não serem válidos os motivos em que se fundou o Conselho para recusar os dados estabelecidos pelo SECE para determinar o valor das rendas.
1.1. A obrigação de considerar as capitais dos Estados-membros
32. Segundo a Comissão, no quadro da aplicação do método adoptado em 1981, a escolha das capitais impunha-se uma vez que a revisão quinquenal tem por objectivo garantir que os coeficientes geográficos foram correctamente estabelecidos: ora, tais coeficientes eram estabelecidos desde 1968 e 1969 relativamente aos preços nas capitais, só tendo passado a ser estabelecidos para Ispra na sequência dos acórdãos do Tribunal de 15 de Dezembro de 1982 (e daí a inclusão desta localidade na proposta da Comissão). Nestas condições, o regulamento do Conselho não poderia deixar de considerar a situação nas capitais, o que, obviamente, não seria alcançado através da utilização das médias globais extraídas das contabilidades nacionais.
33. Por outro lado, alega a Comissão que a decisão de 1981 se integrou num conjunto de medidas de excepção comportando sacrifícios para os funcionários (designadamente, a instituição de um imposto excepcional de crise, previsto no novo artigo 66.°-bis do estatuto), devendo respeitar-se com rigor o equilíbrio daí resultante e as regras em que ele se apoia, em especial a disposição da decisão do Conselho que manda tomar as capitais como ponto de referência para a revisão dos coeficientes correctores (ponto II, 1.1, segundo parágrafo).
34. A estes argumentos o Conselho opõe várias considerações. Recorda, para começar, que o parâmetro "média nacional das rendas" já fora utilizado em revisões anteriores (pela última vez em 1976) e era o constante da primeira proposta da Comissão para 1981, apresentada em Julho de 1984. Entre esta data e Dezembro de 1985 (data da segunda proposta) nenhum elemento objectivo teria ocorrido de molde a justificar a alteração do método utilizado. Por outro lado, a Comissão nunca lhe teria apresentado uma proposta baseada na média das rendas nas capitais, o que teria permitido obter uma maior precisão nos resultados sem alterar a metodologia, preferindo mudar de método e recorrer ao inquérito junto das imobiliárias. Quanto ao conjunto de medidas de excepção, observa o Conselho que o "imposto de crise" não entra em linha de conta para os outros elementos do exame anual e muito menos para as verificações quinquenais.
35. Registe-se que, na réplica, a Comissão veio precisar várias coisas.
36. Por um lado, ela não teria procedido a uma alteração do método, mas tão só retomado a metodologia seguida para o cálculo dos preços dos outros elementos de custo da vida (recenseamento directo de 800 produtos e serviços nas capitais).
37. Por outro lado, o abandono dos elementos "tradicionais" de cálculo que o Conselho lhe censurava seria irrelevante em termos jurídicos: o recurso aos dados das contabilidades nacionais constituiria uma excepção insusceptível de legitimar uma "tradição", e a alteração da prática da Comissão relativamente ao alojamento impusera-se por razões objectivas derivadas do facto de o SECE ter constatado que tal método não conduzia a resultados credíveis.
38. Finalmente, a consagração da revisão quinquenal nas capitais pela decisão de 1981, bem como a garantia da manutenção desse método durante dez anos e a sua oficialização pela publicação no Jornal Oficial, constituiriam uma contrapartida obtida pelos funcionários para sujeição ao "imposto de crise".
39. Por seu turno, o Conselho acabou por admitir, na tréplica, que não contestava o princípio do inquérito nas capitais mas antes a técnica utilizada para o levar a cabo, que considerava errada; entendeu, nomeadamente, que as superfícies dos alojamentos-tipo não são equivalentes em todas as capitais e que os funcionários europeus se instalam, em certas capitais, mais longe do centro ou em casas mais pequenas, pelo que seria conveniente proceder a inquérito junto dos próprios.
40. Reflitamos sobre estas alegações.
41. Parece-nos claro que tanto o artigo 64.° do estatuto como o ponto II, 1.1, segundo parágrafo, da decisão de 1981 apontam para que o cálculo dos elementos do custo da vida exprima, com a fidelidade possível, a situação prevalecente nos diversos lugares onde os funcionários se acham colocados.
42. Por um lado, o artigo 64.° manda afectar as remunerações dos funcionários com um coeficiente corrector "segundo as condições de vida nos diferentes lugares de afectação".
43. Por outro lado, a decisão de 1981 precisa que a revisão quinquenal dos coeficientes correctores deverá ter como alvo principal o exame das "equivalências de poder de compra entre as remunerações pagas ao pessoal em serviço nas capitais dos Estados-membros".
44. É certo que há funcionários que prestam serviço nas capitais mas vivem fora delas e outros há cujos serviços se situam mesmo fora das capitais (caso de Ispra).
45. Por isso, o terceiro parágrafo do ponto II, 1.1, do anexo à decisão de 1981 estabelece que, quando elementos objectivos revelarem um risco de distorções importantes relativamente aos dados apurados na capital, proceder-se-á à verificação relativamente aos outros lugares de colocação.
46. Esta verificação, que é necessária - tal como ficou esclarecido nos dois acórdãos de 15 de Dezembro de 1982 - para o estabelecimento de coeficientes correctores distintos dos que são aplicadas nas capitais, deverá também dar origem, quando for caso disso, à revisão de tais coeficientes, designadamente à sua revisão quinquenal.
47. Em qualquer caso, o objectivo estatutário é o de garantir a todos os funcionários o mesmo poder de compra, qualquer que seja o seu lugar de colocação, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento, tal como o Tribunal já declarou a propósito do artigo 65.°, n.° 2 (6).
48. Por isso também é que, em relação à disposição do artigo 64.°, o Tribunal lembrou que o que se pretende é apurar a situação nos "locais exactos onde é levada a cabo a actividade de um número suficientemente importante de funcionários e agentes da Comunidade" (sejam eles as capitais ou outros locais) (7).
49. As disposições adoptadas pelo Conselho fixando as modalidades e o processo de adaptação dos coeficientes correctores, tal como prevê o estatuto, não podem deixar de respeitar estes princípios e objectivos.
50. É nesse contexto que deve ser entendida a decisão de 1981, à qual o Conselho se vinculou como forma de regular o exercício do poder discricionário estatutariamente conferido (8).
51. Nestas condições, há que reconhecer que o recurso a médias nacionais como forma de apurar os elementos de que depende a equivalência do poder de compra dos funcionários nos diferentes lugares de colocação não permite alcançar os objectivos assinalados, introduzindo uma distorção nos processos de cálculo relativamente às situações reais.
52. Só se se revelasse impossível - ou, pelo menos, extremamente difícil - recolher os necessários elementos de informação sobre a situação em cada local é que seria, eventualmente, de aceitar que se recorresse a valores mais aproximados, inclusive valores médios. Mas esse é aspecto em que tocaremos mais adiante.
53. Para já, convém deixar resolvida uma outra questão suscitada pela argumentação do Conselho. Poderia a Comissão apresentar validamente uma proposta que representa uma modificação do método que ela própria utilizara anteriormente (na sua primeira proposta e nas correcções periódicas que a antecederam) para o cálculo do elemento alojamento, método esse que acabou por estar na base do regulamento impugnado?
54. Em nosso entender, reconhecidas que fossem as insuficiências dos resultados a que se chegava com a utilização do primeiro método, era obrigação da Comissão fazer uso de um método estatístico que se revelasse mais rigoroso.
55. Ora, já na altura da apresentação da primeira proposta, a Comissão reconhecera as dificuldades do método seguido para calcular o elemento habitação no custo de vida e por isso propusera a introdução de um limiar de sensibilidade. É, a esse propósito, elucidativa a nota explicativa de 24 de Março de 1986, relativa à proposta de 23 de Dezembro de 1985, onde se enunciam os severos defeitos do método.
56. Da mesma forma, a rejeição da referida proposta pelo grupo "estatuto" do Conselho baseou-se num parecer do seu Serviço Jurídico, onde se concluiu ser "claro que o método empregue não pode ser considerado como inteiramente fiável, tendo em conta a margem de erro que a Comissão deseja cobrir com a introdução de um limiar".
57. Como, ao mesmo tempo - e isso mesmo não deixou de ser dito no mesmo parecer - a fixação do limiar em 2,5% constituía uma escolha arbitrária, não baseada em dados conhecidos, à Comissão não restava senão corrigir o tiro e emendar o método utilizado, indo ao encontro da preocupação (também salientada, a justo título, no referido parecer) de aplicar uma metodologia fiável, a fim de obter resultados que seguissem a realidade tão de perto quanto possível, de maneira a reflectir-se com fidelidade nos novos coeficientes correctores.
58. O que precede aponta já para a ilegalidade do regulamento impugnado, por se basear nas médias nacionais das rendas de casa, sem que seja necessário analisar a questão da alegada interdependência entre a revisão dos coeficientes correctores e a criação do imposto de crise.
1.2. A obrigação de considerar a situação específica dos funcionários
59. Da letra do artigo 64.°, considerada isoladamente, não parece decorrer a necessidade de ter em conta as condições de vida específicas dos funcionários ou os seus padrões de consumo próprios para estabelecer os coeficientes de correcção das remunerações.
60. O texto legal refere-se apenas à aplicação de coeficientes de correcção distintos "segundo as condições de vida nos diferentes lugares de colocação".
61. Daqui não parece resultar, necessariamente, a ilegalidade da utilização dos valores médios das rendas pagas pela generalidade da população residente nas diferentes zonas onde vivem os funcionários, designadamente as capitais.
62. Vimos já, porém, que - tal como foi consagrado pela jurisprudência do Tribunal - o objectivo da fixação e da adaptação dos coeficientes correctores é assegurar a equivalência dos poderes de compra das remunerações recebidas pelos funcionários, seja qual for o lugar onde eles prestem serviço.
63. Foi isso que, a justo título, a decisão de 1981 veio precisar, ao estabelecer que a revisão quinquenal dos coeficientes correctores tem em vista assegurar que as relações entre estes "estabelecem correctamente as equivalências de poder de compra entre as remunerações pagas ao pessoal em serviço nas capitais dos Estados-membros" e, a partir daí, ao pessoal em serviço fora das capitais.
64. Para que tal objectivo se cumpra, não se afigura incorrecto ter em conta as despesas em que são utilizadas aquelas remunerações e, portanto, com a aproximação possível, os padrões de consumo correntes entre a generalidade dos funcionários europeus; nesse contexto, aparece pois como justificada a consideração, que esteve na base da proposta da Comissão, do tipo de alojamentos ocupados por aqueles funcionários.
65. No quadro dos seus orçamentos familiares, as despesas de habitação representam, aliás, uma percentagem significativa (cerca de 20%, segundo a Comissão), constituindo, por conseguinte, um elemento importante na comparação dos poderes de compra.
66. É certo que, conforme informou a Comissão, o processo de cálculo utilizado para estabelecer os coeficientes correctores se baseou no chamado "método de Fischer", o qual supõe que todos os funcionários são susceptíveis de ter o mesmo nível de vida adaptando-se aos modos de vida que lhes são propostos nos diferentes lugares de afectação.
67. Daqui retirou o Conselho, na sua resposta à petição de recurso, uma crítica à posição da Comissão, no sentido de que o tipo de alojamento ocupado pelos funcionários seria um elemento de cálculo incorrecto, dada a diversidade de requisitos dos alojamentos nas diferentes regiões (por exemplo, num país mediterrânico e num Estado do norte da Europa), devendo os funcionários em serviço em cada uma delas adaptar-se - também no que respeita à habitação - aos modos de vida próprios de cada uma.
68. Não parece pertinente a objecção do Conselho.
69. Como explicou a Comissão, na réplica, o método de Fischer oferece resultados intermédios, representando um compromisso entre duas escolhas extremas possíveis: segundo percebemos, o leque de escolhas irá da generalização absoluta de um modo de vida característico de um dado local até à consideração de todas as particularidades inerentes ao modo de vida em cada um dos locais de residência (9). De facto, para que o cálculo das paridades dos poderes de compra seja possível, torna-se necessário que os elementos componentes do custo de vida (no caso, a habitação) se refiram a produtos ou serviços idênticos ou comparáveis, com características suficientemente gerais para serem encontrados em todos os lugares sujeitos à comparação. Daí que deva admitir-se - como base da comparação - que um certo tipo de nível de vida possa ser mantido nos vários lugares de afectação dos funcionários, para o que os alojamentos devem ter, naturalmente, as características requeridas pelas especificidades de cada zona. É em função dos custos apurados em cada zona relativamente aos alojamentos susceptíveis de fornecer o mesmo tipo de conforto que os poderes de compra podem, então, ser comparados.
70. Os termos do inquérito solicitado pelo SECE aos organismos estatísticos nacionais descreviam, aliás, com bastante precisão o tipo de alojamentos em causa, em termos que parecem corresponder aos objectivos da comparação a levar a cabo entre os poderes de compra das remunerações nos vários locais.
71. Em qualquer caso - fosse qual fosse a pertinência das críticas do Conselho ao método usado pela Comissão -, não seriam as médias nacionais que serviram de base ao regulamento impugnado que permitiriam atingir efectivamente a situação específica dos funcionários.
1.3. Análise dos motivos do Conselho para rejeitar a proposta da Comissão
72. Pode ler-se no antepenúltimo considerando do regulamento impugnado: "... os resultados do inquérito levado a cabo em 1984 e 1985 não parecem aceitáveis, em especial porque aquele não incidiu sobre uma amostra de habitações verdadeiramente representativa"; "... para além disso, esse inquérito deveria ter sido conduzido, dado o disposto no segundo parágrafo do ponto II, 1.1, do anexo da Decisão 81/1061/Euratom, CECA, CEE, de acordo com os serviços nacionais de estatística".
1.3.1. A falta de representatividade da amostra
73. Quanto ao primeiro aspecto, a Comissão fez notar, na petição de recurso, em primeiro lugar, que, face às objecções formuladas no Conselho (10) ao método que ela inicialmente praticara, não lhe restava outra alternativa senão apurar o nível das rendas de acordo com os tipos de alojamentos ocupados pelos funcionários, privilegiando, na sua escolha, um critério de comparabilidade; depois, que, como já foi salientado, tal tipo de alojamentos foi descrito com precisão no inquérito do SECE; por outro lado, que, após eliminação dos elementos geradores de uma margem de incerteza, o Conselho não poderia recusar as paridades propostas pela Comissão, a não ser por erro manifesto, cuja prova não foi feita, uma vez que as críticas dirigidas ao método tinham um alcance genérico, susceptível de atingir todo e qualquer método de amostragem; finalmente, que os documentos apresentados em sucessivas reuniões do grupo "estatuto" tinham demonstrado a verosimilhança dos resultados alcançados pelo SECE, os quais eram concordantes com os obtidos com exclusão total do factor habitação ou com inclusão do custo da construção, ao contrário das anomalias a que conduzia a utilização dos dados retirados das contabilidades nacionais (tal como sucedia com Londres, cidade relativamente à qual se registaram, com este último método, discrepâncias da ordem dos 10 pontos percentuais).
74. Para apoiar a sua alegação de falta de representatividade da amostra, o Conselho começou por afirmar que, ao contrário das outras capitais, o custo da habitação em Bruxelas e no Luxemburgo fora determinado com base nas rendas efectivamente pagas pelos funcionários aí colocados.
75. Além disso, os inquéritos levados a cabo junto das agências imobiliárias nas restantes capitais teriam incidido simplesmente sobre os tipos de alojamentos arrendados situados no centro das cidades. Tais inquéritos não teriam, pois, considerado nem o tipo de ocupação das habitações (compra ou arrendamento), nem a sua situação efectiva (só uma pequena parte dos funcionários mora no centro das cidades, sobretudo em Bruxelas), nem os custos efectivamente suportados pelos funcionários. A situação em Londres confirmaria, segundo o Conselho, estas alegações.
76. Quanto à coerência dos resultados obtidos com os vários métodos de tratamento do factor habitação (11), o Conselho, embora admitindo que, para o Reino Unido, Irlanda e Itália, esses resultados confirmam a argumentação da Comissão, alega que assim não acontece nos restantes casos. Assim, em três Estados-membros (Dinamarca, Países Baixos e Grécia), os valores do regulamento e da proposta da Comissão seriam aproximados; em três (Alemanha, França e Grécia) os valores do regulamento seriam próximos dos obtidos sem o factor habitação. Quer dizer: segundo o Conselho, para cinco Estados em oito, a análise dos números não confirma as críticas dirigidas pela Comissão à pretensa incoerência dos resultados do método acolhido no regulamento nem a verosimilhança dos resultados do método por aquela proposta.
77. As explicações fornecidas pela Comissão na réplica parecem, contudo, suficientes para desarmar a maior parte das imputações formuladas pelo Conselho contra o método que esteve na base da proposta da Comissão.
78. Em primeiro lugar, afirma a Comissão que, com vista à revisão quinquenal, o nível das rendas pagas em Bruxelas foi também objecto de inquérito junto das agências imobiliárias; o inquérito junto dos próprios funcionários foi levado a cabo, sim, mas para calcular o índice comum susceptível de permitir actualizar a paridade dos poderes de compra.
79. Em segundo lugar, conforme explicou a Comissão e é confirmado pelo teor das cartas enviadas pelo SECE às autoridades nacionais com os termos do inquérito a realizar junto das imobiliárias (ver anexos 1 e 2 da resposta da Comissão às perguntas escritas do Tribunal), tal inquérito não incidiu necessariamente sobre habitações situadas no centro das cidades, mas sobre "zonas residenciais de classe média/alta", o que tanto pode conduzir à periferia como a áreas específicas do centro.
80. Por outro lado, indica a Comissão que os cálculos efectuados pelo SECE tiveram em conta o tipo de ocupação da habitação - compra ou arrendamento - mediante a utilização de uma "ponderação proprietários", a par da "ponderação arrendatários", e o recurso à técnica da renda imputada, que consiste em atribuir a mesma paridade ao arrendamento e à compra e que é correntemente utilizada no quadro dos cálculos das contabilidades nacionais.
81. Finalmente, no que respeita aos comentários do Conselho sobre a coerência dos resultados, a Comissão acusa o recorrido de haver confundido o modo de cálculo do factor habitação com o teste de credibilidade dos resultados assim obtidos. Lembra a recorrente, a esse propósito, que nunca afirmara que, em dado país, os valores em confronto - preços sem habitação, preços com habitação (nas capitais ou em geral) e custos de construção - não coincidissem nunca ou coincidissem sempre. Naturalmente, quanto mais livre seja o mercado e menores as intervenções públicas ou as concentrações bruscas de populações, mais tenderão a aproximar-se os diferentes valores; pelo contrário, os bloqueamentos da construção, as intervenções públicas ou as bruscas concentrações populacionais poderão provocar evoluções divergentes dos postos em causa.
82. Por isso, os testes de credibilidade dos números devem assentar na manutenção das variações dentro de limites razoáveis, só se justificando uma intervenção se esses limites forem ultrapassados, contradizendo os dados mais elementares da experiência corrente.
83. Segundo a Comissão, terá sido isso que aconteceu com a utilização dos resultados tirados das contabilidades nacionais para todo o país. Duas séries de dados - preços excluindo a habitação e índices de preços da construção - concordavam, ao passo que, em certos casos, se constatava um desvio importante dos preços incluindo habitação, falseando as outras séries.
84. Como o objectivo do exercício consistia em verificar se as relações entre os coeficientes estabeleciam correctamente as equivalências de poderes de compra, foi sobre os casos em que o custo da habitação contradizia o custo de vida em geral que a Comissão fez incidir a sua atenção. Em particular, constatava-se que, em quatro Estados-membros, os índices que incluíam o custo do arrendamento eram nitidamente inferiores aos que não o incluíam ou que recorriam ao custo da construção, o que contrariava os dados da experiência relativa à evolução relativa dos preços nos vários sectores.
85. Ao elaborar a sua segunda proposta, a Comissão concluiu que os elementos do custo que antes apresentavam problemas se tinham tornado coerentes, sem que os restantes tivessem deixado de o ser. No caso de Londres, por exemplo, salienta a Comissão que os resultados demonstraram que, enquanto a "renda agências" não é "anormalmente elevada", o custo da "habitação contabilidade nacional" é, seguramente, "anormalmente baixo".
86. As explicações da Comissão são, a nosso ver, convincentes no sentido de que:
a) O método de cálculo baseado nos dados das contabilidades nacionais conduz a resultados distorcidos e pouco fiáveis. Neste contexto, a afirmação do Conselho de que a Comissão introduzira o limiar de 2,5% só para evitar a baixa de coeficientes decorrente da aplicação deste método não aparece, de modo nenhum, fundamentada, sendo, pelo contrário, verosímeis as explicações da Comissão sobre a credibilidade do método.
b) Não é possível afirmar que o método que serviu de base à segunda proposta da Comissão enferme de todos os erros técnicos que lhe assacou o Conselho, havendo os inquéritos sido organizados de modo que se afigura sério e ponderado. Em todo o caso, as críticas do Conselho não vêm acompanhadas de elementos de convicção que abalem decisivamente a sua credibilidade.
c)A metodologia seguida pela Comissão para elaborar a sua segunda proposta - sem que possa afirmar-se ser a ideal - constitui, independentemente das objecções que possa suscitar a sua aplicação, uma melhor aproximação à realidade do que a baseada nos valores globais da contabilidade nacional.
87. Deve dizer-se ainda que a argumentação das partes toca no problema delicado da extensão dos poderes relativos do SECE, da Comissão e do Conselho; sobre isso nos pronunciaremos mais adiante.
88. Antes disso, abordemos o segundo motivo de recusa, pelo Conselho, da proposta da Comissão.
1.3.2. A falta de acordo do SECE com os serviços estatísticos nacionais
89. A decisão de 1981 (anexo II, 1.1, segundo parágrafo) estabelece - à semelhança do que faz o artigo 65.°, n.° 1, do estatuto relativamente à elaboração do índice comum - que a verificação quinquenal dos coeficientes correctores deve ser levada a cabo "de acordo com os serviços estatísticos dos Estados-membros".
90. Ora, conforme resulta já dos considerandos do regulamento impugnado, o Conselho entende que essa condição não foi respeitada pela Comissão, na elaboração da sua segunda proposta.
91. De facto, conforme é reconhecido pela própria Comissão, uma das delegações ao grupo de peritos que assiste o SECE nos seus trabalhos sobre o custo de vida (concretamente, a delegação britânica) não aceitou o método proposto nem os resultados a que ele conduziu.
92. Não obstante, pelas razões que a Comissão expõe na sua petição de recurso, o SECE considerou dever recomendar que se prescindisse de tal acordo e propôs à Comisssão que adoptasse os valores a que chegou em resultado do seu inquérito - o que esta fez na sua segunda proposta.
93. Na contestação ao recurso, o Conselho veio mesmo sustentar que nem a metodologia, nem os resultados do inquérito encomendado pela Comissão ao SECE foram alguma vez submetidos ao grupo de peritos estatísticos competentes.
94. Esta imputação não é, todavia, confirmada pelos elementos constantes do processo, que atestam terem o inquérito e os seus resultados sido submetidos à apreciação do grupo de peritos "estatísticas de preços".
95. Será então a oposição aí manifestada por uma das delegações de molde a afectar a regularidade da proposta que a ignorou?
96. A esse propósito, a Comissão sustenta que a sua proposta foi elaborada segundo o processo habitual de colaboração com os serviços estatísticos dos Estados-membros, que os dados foram recolhidos por intermédio destes serviços (um perito de cada serviço nacional de estatística terá mesmo acompanhado sempre os representantes do SECE nos seus inquéritos) e que a falta de acordo de um membro do grupo "estatísticas de preços" sobre um dos elementos do inquérito não poderia bloquear um processo destinado a dar cumprimento a um preceito do estatuto.
97. Por isso, tendo na sua frente uma proposta da Comissão, o Conselho não poderia deixar de tomar em conta as conclusões do SECE em que aquela proposta se baseou (embora com a oposição de uma das delegações ao grupo "estatísticas de preços"), não podendo substituir os números estabelecidos de acordo com um método rigoroso por números manifestamente inadequados.
98. Explicitamente, a discussão toca_mais uma vez, o problema das competências relativas das duas instituições e os limites do poder discricionário do Conselho.
99. Como decidir?
1.4. Conclusões sobre a primeira parte do recurso
100. A tecnicidade dos problemas suscitados no quadro do presente processo, bem como as rugosidades dos argumentos trocados pelas partes, tornou necessária, por razões de clareza, a digressão precedente sobre os vários aspectos do primeiro fundamento do recurso.
101. Com efeito, recorrente e recorrido empenharam-se em confrontar as suas próprias versões dos argumentos da contraparte, do que resultou uma dificuldade acrescida na dilucidação das posições e no próprio apuramento dos factos.
102. Por outro lado, os pontos de direito essenciais levantados pelo recurso aparecem, por vezes, insuficientemente identificados e revestidos de imprecisões perturbadoras da análise.
103. A abordagem precedente já nos permitiu, contudo, formular alguns juízos parciais, susceptíveis de fundamentar as propostas de solução que nos compete apresentar:
a) Nos termos do artigo 64.° do estatuto e da jurisprudência do Tribunal - bem como da decisão de 1981 do Conselho, que estabeleceu as modalidades de aplicação daquela disposição estatutária -, o respeito pelo princípio da equivalência dos poderes de compra das remunerações dos funcionários das Comunidades implica o apuramento, com toda a precisão possível, dos elementos do custo de vida que afectem especificamente a situação desses funcionários nos diferentes locais onde prestam serviço.
b) Os valores médios globais das rendas de casa fornecidos pelas contabilidades nacionais são influenciados por factores que nada têm a ver com a situação nos locais precisos onde os funcionários estão colocados, pelo que o recurso a tais valores não permite apurar com suficiente precisão um elemento importante do custo de vida dos funcionários comunitários, de molde a assegurar a equivalência dos poderes de compra das respectivas remunerações.
c)Ao apresentar a sua segunda proposta de revisão dos coeficientes correctores, a Comissão teve em vista corrigir os resultados a que chegara, relativamente a um dos elementos do custo de vida, com um método pouco fiável e que, por isso, começou por ser contestado no âmbito do Conselho; o novo método seguido pelo SECE e cujos resultados foram acolhidos pela Comissão representa, independentemente dos eventuais problemas de carácter técnico, uma melhor aproximação à realidade que o recurso à média das rendas segundo os dados das contabilidades nacionais, não sendo, por isso, de afastar, a priori, a sua pertinência ou credibilidade.
104. Dir-se-á, é certo, que o método ideal, aquele que permitiria alcançar plenamente os objectivos da revisão quinquenal, teria sido o do inquérito directo junto dos próprios funcionários a fim de conhecer os montantes efectivos das suas despesas de habitação.
105. Temos dúvidas de que assim seja.
106. É certo que o facto de o inquérito directo ter sido levado a cabo junto dos funcionários residentes em Bruxelas, no Luxemburgo e em Varese - onde é mais elevado o seu número - parece demonstrar a exequibilidade da mesma prática igualmente nas outras capitais.
107. A Comissão explicou, todavia, que o método não seria estatisticamente significativo, dado não existir, nessas capitais, uma amostra suficientemente representativa, atento o reduzido número de funcionários nelas residentes.
108. O argumento é verosímil, uma vez que não seria correcto que os valores de adaptação a aplicar aos coeficientes fossem fortemente influenciados por decisões ou situações individuais que - num universo relativamente restrito - se afastassem significativamente do padrão mais corrente de alojamento dos funcionários.
109. Daí que, sob esse ponto de vista, o recurso a "habitações-tipo" possa aparecer como um método menos sujeito a desvios. Esse parece ser, de resto, o método usado relativamente aos seus funcionários por outras organizações internacionais (OCDE, Banco Mundial), reputadas pela competência técnica dos seus serviços estatísticos e de estudos económicos.
110. Aliás, um outro factor tornaria certamente mais difícil recorrer ao inquérito directo aos funcionários na altura em que se tornou necessário preparar a segunda proposta da Comissão: referimo-nos ao tempo já decorrido sobre o termo do período de referência (quatro anos), o qual era susceptível de tornar mais incertos os resultados de tal inquérito e mesmo a possibilidade de o levar a cabo.
111. Em todo o caso, a ser ele usado, tornar-se-ia certamente necessário tomar as medidas técnicas adequadas a neutralizar os efeitos dos desvios referidos. Um dos instrumentos que se tornaria possível utilizar para corrigir os dados do inquérito directo seria então, provavelmente, o inquérito junto das agências imobiliárias...
112. Não pode, é certo, afirmar-se com segurança que o método adoptado pela Comissão seja totalmente isento de reparos ou, menos ainda, que se trate do método ideal. Tanto mais que é indiscutível ter ele sido objecto de contestação por parte de peritos estatísticos do Reino Unido.
113. É por isso que, neste domínio de forte componente técnica, a cooperação entre o SECE e os serviços estatísticos nacionais se revela essencial para eliminar escolhos e chegar às soluções mais correctas.
114. É nesse sentido que o ponto II, 1.1, do anexo à decisão de 1981 exige, quer para o estabelecimento dos índices comuns (como prescreve o artigo 65.°, n.° 1 do estatuto), quer para a verificação da acuidade dos coeficientes correctores, o acordo com os serviços de estatísticas dos Estados-membros. Repare-se que não se trata de impôr simplesmente que o SECE ouça os referidos serviços ou que trabalhe com base nas informações deles recebidas, mas sim que aja de acordo com eles.
115. No caso presente, devemos confessar que o comportamento da Comissão nos suscita algumas hesitações sobre as conclusões a tirar.
116. É certo que nos parece que o melhor sentido a dar à obrigação de agir "de acordo com" os serviços nacionais de estatísticas é o de que ela significa que o SECE deve agir "em colaboração" ou "em concertação com" esses serviços.
117. Ora, a Comissão forneceu, como vimos, explicações e documentos sobre o modo como levou a cabo o inquérito com a ajuda dos serviços nacionais de estatísticas. Não consta que qualquer deles tenha recusado a sua colaboração ou manifestado oposição ao método preconizado, sucintamente descrito nas cartas do SECE. E não nos parece que o facto de o contacto haver sido estabelecido com os correspondentes habituais do SECE nos vários serviços nacionais implique alguma irregularidade no procedimento ou altere a natureza da intervenção de tais serviços.
118. Será, para além disso, necessário que a metodologia seja discutida previamente com esses serviços? Ou que seja aprovada pelo grupo "estatísticas de preços" que apoia o SECE?
119. Qual o relevo a atribuir à intervenção deste grupo no processo de verificação e revisão dos coeficientes correctores?
120. Composto por peritos estatísticos nacionais, será o seu acordo - prévio ou a posteriori - necessário, à luz do segundo parágrafo do ponto II, 1.1, do anexo à decisão de 1981?
121. E que consequências terá a oposição de um dos peritos nacionais presentes nesse grupo?
122. A resposta a estas questões é útil, embora não seja rigorosamente indispensável à solução do presente pleito.
123. Comecemos por assinalar que, no quadro da repartição de competências entre os vários organismos e instituições envolvidos, ao SECE compete, sempre que necessário, definir tecnicamente a base sobre a qual a Comissão deverá elaborar as suas propostas e o Conselho tomar as suas decisões. Num domínio eminentemente científico e técnico, o seu trabalho assume, naturalmente, uma importância fundamental.
124. No caso do estabelecimento ou da revisão dos coeficientes correctores, a decisão de 1981 é peremptória: é ao SECE que compete verificar ("o SECE verifica ..."), de acordo com os serviços estatísticos dos Estados-membros, se as relações entre os coeficientes correctores estabelecem correctamente as equivalências dos poderes de compra (ponto II, 1.1., segundo parágrafo). Repare-se que é apenas isto que lhe compete: verificar a acuidade dos coeficientes correctores e não proceder à sua correcção.
125. Nestas condições, entendemos que, tendo a Comissão baseado a sua proposta nos trabalhos do SECE, o Conselho - a quem cabe tomar a decisão final de correcção dos coeficientes sempre que ela se imponha - só poderá ir contra os dados técnicos fornecidos pelo SECE em caso de erro manifesto ou de irregularidade de processo.
126. Isso acontecerá, por exemplo, em caso de evidente incoerência dos números fornecidos, quando o Conselho possa opôr outros resultados mais credíveis provenientes de outros institutos igualmente conceituados ou, ainda, na hipótese de a verificação das relações entre os coeficientes correctores não ter sido feita "de acordo com" os serviços nacionais.
127. Ora, deve dizer-se que, no caso em apreço, não é sem reservas que pode concluir-se pela presença de qualquer destes vícios.
128. Por um lado, é de ter em conta, que os resultados do inquérito junto das agências foram submetidos a testes de credibilidade que o Conselho não foi capaz de pôr, decisivamente, em causa.
129. Além disso, não só não foram apresentados números mais perfeitos, como se constata que os métodos seguidos são praticados por outras importantes organizações internacionais relativamente aos seus funcionários.
130. Por outro lado, como se viu, o SECE recorreu directamente à colaboração dos serviços estatísticos nacionais.
131. É certo que, ao explicar o modo como está organizada a colaboração entre o SECE e os serviços nacionais de estatísticas, a Comissão mencionou o grupo de trabalho "estatísticas dos preços" como um dos que (juntamente com o grupo de trabalho "artigo 65.° do estatuto") asseguram essa colaboração. Segundo parece, o grupo "estatísticas dos preços" é mesmo composto, em larga medida, por representantes dos serviços nacionais de estatísticas.
132. Se assim é, impõe-se concluir que a intervenção do grupo nos trabalhos conducentes à verificação dos coeficientes correctores deve ser assegurada desde a preparação desses trabalhos e a elaboração dos métodos a aplicar. Ora, é duvidoso que isso tenha acontecido no caso presente.
133. Houve também, no interior do grupo, conforme se dá notícia no processo, oposição aos resultados apresentados na sequência dos inquéritos levados a cabo. Mas, segundo parece, tratou-se apenas de um só perito nacional (o britânico), o qual terá manifestado a sua oposição somente quanto aos resultados do inquérito relativo a Londres.
134. Mas nem quanto a este ponto (posição do grupo "estatísticas"), nem quanto à intervenção dos organismos nacionais de estatísticas, o processo nos fornece elementos sólidos de convicção que permitam a descrição completa do filme dos factos e a sua correcta e minuciosa avaliação.
135. Diga-se, aliás, que, dadas as funções consultivas do grupo "estatísticas de preços", a oposição de um dos seus membros não deve poder bloquear o processo de decisão do SECE e da Comissão a menos que se trate de circunstâncias específicas que, a não serem tidas em conta, conduzirão a um resultado obviamente erróneo.
136. O que está directamente em causa neste recurso não é, no entanto, a forma de elaboração da proposta da Comissão rejeitada pelo Conselho, mas sim o regulamento em definitivo por este adoptado e impugnado pela Comissão.
137. Ora, cabe dizer que, mesmo que se impusesse concluir, indiscutivelmente, pelo desrespeito, pelo SECE, do processo fixado na decisão de 1981, e, portanto, pelo bem-fundado da recusa da nova proposta da Comissão, nem por isso o Conselho estaria legitimado para retomar, pura e simplesmente, a proposta inicial da recorrente (sem aplicação do limiar de 2,5%), anteriormente rejeitada por se basear em dados pouco fiáveis.
138. Pelo contrário, o respeito do estatuto impunha não só que fosse adoptada uma solução que tivesse em conta a equivalência real dos poderes de compra das remunerações dos funcionários, mas também que essa solução se baseasse na colaboração dos vários organismos de estatísticas envolvidos e em resultados que o próprio SECE não tivesse considerado falseados.
139. E, se as objecções dos peritos britânicos incidiram, como sustenta a Comissão, apenas sobre os resultados referentes a Londres, isso tornaria viável, com os dados disponíveis e, eventualmente, com as necessárias diligências complementares, introduzir as correcções susceptíveis de recolher o acordo unânime.
140. Por tudo o que precede, torna-se inevitável concluir que o primeiro fundamento do recurso conduz à anulação do regulamento impugnado.
141. Recorrendo aos elementos disponíveis e procedendo às necessárias rectificações marginais em concertação com os serviços estatísticos nacionais, não se vê que se oponham obstáculos de monta a que o SECE cumpra a sua missão de apoiar nova proposta da Comissão em execução do acórdão do Tribunal.
142. Que dizer agora do segundo fundamento do recurso?
2. A retroactividade dos coeficientes correctores
143. Ao apresentar a sua segunda proposta de revisão dos coeficientes correctores, a Comissão propôs que a mesma tivesse efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1981, termo do período de cinco anos decorrido após a anterior revisão dos coeficientes correctores (1 de Janeiro de 1976).
144. O Conselho não acolheu, porém, a data proposta como ponto de partida para a produção de efeitos da revisão dos coeficientes correctores, alegando que "já não era possível determinar com exactidão suficiente a situação prevalecente em 1 de Janeiro de 1981".
145. Em vez dessa, o Conselho escolheu então a que considerou "a primeira data apropriada após a apresentação da proposta modificada, na circunstância a de 1 de Julho de 1986".
146. A Comissão contesta, justamente, a legalidade de tal decisão, invocando os seguintes fundamentos:
a)o objecto da revisão dos coeficientes correctores, tal como decorre do artigo 64.° do estatuto, é o de controlar e assegurar a equivalência das paridades do poder de compra dos funcionários, pelo que a rectificação deveria intervir com efeitos a partir do momento em que a modificação do poder de compra foi constatada (1 de Janeiro de 1981);
b)segundo a jurisprudência do Tribunal no processo Roumengous-Carpentier (pontos 25 a 28) e outros (12), está excluído que, no âmbito do artigo 65.°, n.° 2, do estatuto, o Conselho disponha de um poder discricionário de decidir da retroactividade ou não-retroactividade das medidas de adaptação dos coeficientes correctores, em caso de variação sensível do custo da vida. Em tal caso, declarou o Tribunal, o Conselho, constatada que seja uma alta sensível do custo da vida, deve retirar daí as necessárias consequências.
Em execução do acórdão do Tribunal, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 3681/83, de 19 de Dezembro de 1983 (13), fixando os novos coeficientes correctores com efeitos retroactivos ao momento em que se produziu a alta sensível do custo de vida (em Roma e em Varese).
Ora, entende a Comissão que a regra fixada pelo Tribunal no domínio da aplicação do artigo 65.°, n.° 2, vale, a fortiori, no âmbito do artigo 64.°, que constituiu, aliás, a base jurídica do Regulamento n.° 3087/78, de 21 de Dezembro de 1978 (14), impugnado no processo Roumengous, e do regulamento rectificativo de 19 de Dezembro de 1983;
c)a Comissão contesta, por outro lado, os dois motivos que, segundo o Conselho, justificavam a impossibilidade de determinar com suficiente exactidão a situação existente em 1 de Janeiro de 1981.
Por um lado, não seria pertinente invocar "as datas de apresentação das propostas originais e modificadas", uma vez que apenas contaria a possibilidade de o órgão encarregado de calcular os preços estar ou não em condições de levar a cabo a sua missão, o que fez mediante o uso da interpolação, técnica corrente em estatística, com apoio em índices nacionais de preços apropriados. O período de um ano e meio decorrido entre a entrega dos resultados do inquérito pelo SECE e a apresentação da primeira proposta da Comissão ter-se-ia, de resto, ficado a dever às hesitações sobre a tomada em conta do factor habitação, bem como às discussões técnicas com o pessoal.
Por outro lado, não teria sentido invocar "as dificuldades que se apresentaram quanto ao cálculo exacto do elemento rendas", visto que a recusa da sua primeira proposta não deixava à Comissão outra alternativa senão a de determinar tão exactamente quanto possível o custo da vida na data de referência;
d)finalmente, a Comissão considera a escolha, pelo Conselho, da data de 1 de Julho de 1986 contraditória com os próprios termos do regulamento, em que o Conselho reconhece ter havido "uma certa alteração... nas paridades de poder de compra dos funcionários" e em que se mencionam datas de exame dos coeficientes correctores (1980, 1984 e 1985) anteriores à própria data de 1 de Julho de 1986.
Por outro lado, a escolha do Conselho ("a primeira data apropriada após a apresentação da proposta modificada") é considerada pela Comissão como arbitrária e desprovida de significado.
147. A nós parece também que a posição do Conselho não é sustentável.
148. Está em causa o cumprimento rigoroso, por esta instituição, dos imperativos do artigo 64.° do estatuto e da decisão de 1981.
149. Ora, não pode deixar de considerar-se que a doutrina definida na jurisprudência Roumengous é transponível, mutatis mutandis, para o domínio da revisão periódica (quinquenal) dos coeficientes correctores.
150. É isso que decorre do reconhecimento do princípio da equivalência dos poderes de compra, tal como aquela jurisprudência o consagrou e se acha concretizado na decisão de 1981.
151. O estatuto e a decisão que estabeleceu o método adequado a dar-lhe aplicação pretendem que "as relações entre coeficientes correctores exprimam correctamente as equivalências de poder de compra entre as remunerações pagas ao pessoal" nos diversos locais de afectação.
152. A verificação periódica dos coeficientes levará a corrigi-los sempre que dela resulte que as variações de custo de vida alteraram as relações entre os poderes de compra e destruiram a sua equivalência.
153. Não pode, por isso, deixar de considerar-se que a rectificação deve operar-se com efeitos a partir do momento em relação ao qual se procedeu ao exame das paridades de poderes de compra e se concluiu que os coeficientes fixados já não as exprimiam com rigor.
154. Como a verificação é feita (ou terminada) em geral a posteriori, a rectificação será normalmente "retroactiva", no sentido de que produzirá efeitos a partir de um momento anterior àquele em que a análise é feita e em que é tomada, em conformidade, a decisão de corrigir.
155. Isso decorre do próprio imperativo legal e não de qualquer ideia de segurança jurídica ou de confiança legítima, apoiada ou não num compromisso assumido pela administração.
156. Se assim não se proceder, estará a deixar-se sem correcção, durante um largo período, coeficientes que já se constatou (cinco anos antes) não exprimirem com rigor as equivalências dos poderes de compra.
157. Repare-se, ademais, que a aplicação dos novos coeficientes correctores apenas a partir de 1 de Julho de 1986 significará que terão passado nada menos que dez anos sobre a anterior revisão.
158. É certo que o tempo entretanto decorrido sobre o período de referência torna mais delicadas as operações de cálculo. Não nos parece, todavia, que possa opor-se esse argumento à retroactividade da rectificação dos coeficientes.
159. É de ter em conta que é apenas o factor "custo da habitação" que está em litígio (e, segundo parece, no seio das instâncias técnicas, apenas - ou fundamentalmente - quanto a Londres), uma vez que todos os outros elementos do custo da vida se acham calculados, sem contestação, relativamente a 1 de Janeiro de 1981, com base em inquéritos realizados em 1980 e 1981.
160. Por sua vez, os dados relativos às rendas começaram por ser retirados das contabilidades nacionais (primeira proposta da Comissão) para serem depois (segunda proposta) achados através dos inquéritos realizados em 1984 e 1985, cujos resultados foram interpolados a 1 de Janeiro de 1985.
161. Não é, pois, lógico nem curial que, dispondo-se de valores relativos a Janeiro de 1981 (a maior parte dos quais obtidos nessa mesma altura) se invoque o tempo decorrido para evitar a retroactividade.
162. E esta é, a nosso ver, afirmação que tanto vale para o regulamento impugnado (baseada, quanto ao custo da habitação, nos valores das contabilidades nacionais), como para a segunda proposta da Comissão, rejeitada pelo Conselho (baseada, quanto à habitação, no inquérito às agências imobiliárias). Neste último caso, a interpolação permitiu referir os números a 1 de Janeiro de 1981. Constitui esta uma técnica universalmente utilizada; não garante, é certo, uma segurança de 100% nos resultados obtidos, mas isso acontece com toda e qualquer técnica usada nos domínios da estatística. O próprio Conselho não terá, de resto, escapado à necessidade de a utilizar pois que, na proposta do respectivo Secretariado-Geral, que esteve na base do regulamento impugnado, se esclarece que "os novos coeficientes correctores foram calculados extrapolando a 1 de Julho de 1986 os dados das contabilidades nacionais utilizados aquando da verificação de 1 de Janeiro de 1981".
163. Por outro lado, também não vale contra a retroactividade o argumento retirado pelo Conselho do custo financeiro da operação. Esta não é consideração que o Conselho possa opor ao cumprimento dos imperativos estatutários e à satisfação das legítimas espectativas daí decorrentes para os funcionários.
164. Resta saber qual a data exacta a reter.
165. A Comissão invoca a periodicidade quinquenal estabelecida na decisão de 1981 para defender a data de 1 de Janeiro de 1981.
166. Não nos parece, todavia, que tenha de ser necessariamente assim.
167. Com efeito, a decisão de 1976 apenas se referia a uma "verificação periódica", sem mais precisões.
168. Ora, a decisão de 1981, que consagrou o princípio da revisão quinquenal, determinou, no seu artigo 1.°, que o novo método por ela estabelecido se aplicaria por 10 anos a contar de 1 de Julho de 1981.
169. Como a decisão passou a produzir efeitos a partir de 15 de Dezembro de 1981 (artigo 2.°), deve considerar-se que ela se tornou aplicável ao processo de revisão dos coeficientes correctores em curso nessa altura.
170. Em todo o caso, não pode retirar-se da mesma decisão a obrigatoriedade da revisão de cinco em cinco anos a contar de 1 de Janeiro de 1981, mas apenas de 1 de Julho desse ano.
171. No entanto, não sendo obrigatório referir a periodicidade quinquenal a 1 de Janeiro de 1981, já era possível - ao abrigo ainda do método de 1976 - referir a essa data a "revisão periódica" dos coeficientes. A adopção de tal data permitirá evitar o inconveniente da necessidade de ajustar os dados de base em função de qualquer outra data, apenas implicando que será a partir dela que passarão a contar-se os novos períodos de cinco anos.
IV - Conclusão
172. De tudo o que precede resulta que, em nosso entender, o recurso interposto pela Comissão deve ser julgado procedente e anulado, por conseguinte, o Regulamento n.° 3619/68 do Conselho, de 26 de Novembro de 1986, que rectificou os coeficientes correctores aplicados às remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes das Comunidades Europeias em serviço fora de Bruxelas e do Luxembourgo.
173. Para evitar uma descontinuidade no regime das remunerações, julgamos que é de satisfazer o pedido da Comissão no sentido de que o Tribunal declare, em aplicação do artigo 174.°, n.° 2, do Tratado e à semelhança do que fez no acórdão de 5 de Junho de 1973, no processo 81/72 (15), a propósito da aplicação do artigo 65.° do estatuto, que o regulamento anulado continuará a produzir efeitos até à adopção, pelo Conselho, de novo regulamento.
174. Quanto às despesas, como não houve conclusões das partes sobre esse ponto, devem as mesmas ficar a cargo de cada uma.
(1) - JO L 336 de 29.11.1986, p. 1.
(2) - Respectivamente processo 194/86, Rydalm/Comissão; processo 327/86, Herkenrat e outros/Comissão; processo 328/86, Brazzelli e outros; processo 163/87, Nowak/Comissão; processo 295/87, Bertolo e outros/Comissão; processo 300, Baumgaertner e outros/Comissão; processos 312 a 317, 332 e 336/87, Nonon, Andreasen, Binns, Swinnock, Price, Kingston e outros/Comissão, Parlamento, Tribunal de Justiça e Tribunal de Contas; e processos 332 e 336/87, Da Po, Actis-Dato e outros/Comissão.
(3) - Ver acórdão de 15 de Dezembro de 1982 no processo 158/79, Romengous e outros, Recueil, p. 4379, ponto 9; e também os acórdãos de 15 de Janeiro de 1985 nos processos apensos 532, 534, 543, 567, 600, 618 e 660/79, Jan Amesz e outros, Recueil, p. 55; ver processo 737/79, Dino Battaglia e outros, Recueil 1985, p. 71.
(4) - JO L 386 de 31.12.1981, p. 6.
(5) - É certo que os considerandos da decisão de 1981 apenas mencionam o artigo 65.° e que o ponto II, 1, da decisão é encimado pela referência ao "exame anual do nível das remunerações (artigo 65.°, n.° 1, do estatuto)". Simplesmente, embora já se esteja então fora do âmbito do exame anual, o ponto II, 1.1, regulamenta a verificação quinquenal dos coeficientes correctores, reportando-se, no primeiro parágrafo, ao artigo 64.° do estatuto.
(6) - Acórdão de 6 de Outubro de 1982 no processo 59/81, Comissão/Conselho, Recueil, p. 3329, 3358, ponto 33; e acórdão Roumengous Carpentier, p. 4402, ponto 28.
(7) - Acórdão Roumengous, já citado, p. 4401, ponto 23.
(8) - Ver acórdão de 26 de Junho de 1975 no processo 70/74, Comissão/Conselho, Recueil, p. 795, 807 e 808, pontos 20 a 23.
(9) - O texto da Comissão é, neste ponto, pouco explícito e parece truncado.
(10) - "Não sem justificação", segundo a expressão da própria Comissão.
(11) - Inquérito junto das agências (proposta da Comissão), não consideração do factor habitação, consideração dos custos de construção e custo da habitação calculado segundo as médias globais com base nas contabilidades nacionais (regulamento do Conselho).
(12) - Ver também acórdão de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, já citado.
(13) - JO L 368 de 28.12.1983.
(14) - JO L 369 de 29.12.1978, p. 10.
(15) - Comissão/Conselho, Recueil 1973, p. 575, 587.