62002CJ0304_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-304/02,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 228 EF,
anlagt den 27. august 2002,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Nolin, H. van Lier og T. van Rijn, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Franske Republik ved G. de Bergues og A. Colomb, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann (refererende dommer) og C.W.A. Timmermans samt dommerne C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Múgica Arzamendi, derefter ekspeditionssekretær M.-F. Contet og assisterende justitssekretær H.v. Holstein,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. marts 2004,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. april 2004,
under henvisning til kendelsen af 16. juni 2004 om genåbning af den mundtlige forhandling og efter retsmødet den 5. oktober 2004,
efter at der er afgivet mundtlige indlæg af:
– Kommissionen ved G. Marenco, C. Ladenburger og T. van Rijn, som befuldmægtigede
– Den Franske Republik ved R. Abraham, G. de Bergues og A. Colomb, som befuldmægtigede
– Kongeriget Belgien ved J. Devadder, som befuldmægtiget
– Den Tjekkiske Republik ved T. Boček, som befuldmægtiget
– Kongeriget Danmark ved A.R. Jacobsen og J. Molde, som befuldmægtigede
– Forbundsrepublikken Tyskland ved W.D. Plessing, som befuldmægtiget
– Den Hellenske Republik ved Aik Samoni og E.M. Mamouna, som befuldmægtigede
– Kongeriget Spanien ved N. Diaz Abad, som befuldmægtiget
– Irland ved D. O’Donnell og P. Mc Cann, som befuldmægtigede
– Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget
– Republikken Cypern ved D. Lyssandrou og E. Papageorgiou, som befuldmægtigede
– Republikken Ungarn ved R. Somssich og A. Muller, som befuldmægtigede
– Kongeriget Nederlandene ved J. van Bakel, som befuldmægtiget
– Republikken Østrig ved Rechtsanwalt E. Riedl
– Republikken Polen ved T. Nowakowski, som befuldmægtiget
– Den Portugisiske Republik ved L. Fernandes, som befuldmægtiget
– Republikken Finland ved T. Pynnä, som befuldmægtiget
– Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved D. Anderson, QC,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. november 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Den Franske Republik ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af dom af 11. juni 1991, Kommissionen mod Frankrig (sag C-64/88, Sml. I, s. 2727), og således har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 228 EF.
– Den Franske Republik tilpligtes til Kommissionen på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter« at betale en tvangsbøde på et beløb af 316 500 EUR pr. dags forsinkelse med fastsættelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af den ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Frankrig, beregnet fra afsigelsen af nærværende dom og indtil opfyldelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig.
– Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Fællesskabsbestemmelser
Bestemmelserne om kontrol
2. Rådet har indført en række foranstaltninger vedrørende kontrol af fiskeriaktiviteter, der udøves af medlemsstaternes fartøjer. Disse foranstaltninger er igennem tiden blevet fastlagt ved Rådets forordning (EØF) nr. 2057/82 af 29. juni 1982 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol med fiskeri fra fartøjer hjemmehørende i medlemsstaterne (EFT L 220, s. 1), der blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri (EFT L 207, s. 1), der selv, med virkning fra den 1. januar 1994, er blevet ophævet og erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik (EFT L 261, s. 1).
3. Kontrolforanstaltningerne, der fastsættes ved disse forordninger, er i det væsentlige ens.
4. Artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2847/93 bestemmer:
»1. For at sikre, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes, indføres der en fællesskabsordning, som bl.a. indeholder bestemmelser vedrørende teknisk overvågning af:
– foranstaltningerne til bevarelse og forvaltning af ressourcerne
– strukturforanstaltningerne
– foranstaltningerne under den fælles markedsordning
samt visse bestemmelser om effektiviteten af de sanktioner, der finder anvendelse ved manglende overholdelse af ovennævnte foranstaltninger.
2. Med henblik herpå træffer hver medlemsstat i overensstemmelse med EF-reglerne de nødvendige foranstaltninger for at sikre ordningens effektivitet. Medlemsstaterne stiller tilstrækkelige midler til rådighed for deres myndigheder, således at disse kan varetage den inspektion og overvågning, som er fastlagt i denne forordning.«
5. Artikel 2, stk. 1, i samme forordning bestemmer:
»For at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes, skal hver medlemsstat på sit område og inden for de farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, foretage overvågning af fiskeriet og den dertil knyttede virksomhed. Medlemsstaten inspicerer fiskerfartøjer og fører tilsyn med alle aktiviteter, herunder landing, salg, transport og opbevaring af fisk samt registrering af landinger og salg, og efterprøver således, om denne forordning overholdes.«
6. I den nævnte forordnings artikel 31, stk. 1 og 2, bestemmes:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at der træffes passende foranstaltninger, herunder indledning af en administrativ sag eller straffesag i overensstemmelse med den nationale lovgivning mod de ansvarlige fysiske eller juridiske personer, hvis det konstateres, at den fælles fiskeripolitiks bestemmelser ikke er overholdt, navnlig efter overvågning eller inspektion, som foretages i medfør af denne forordning.
2. Den sag, der rejses i henhold til stk. 1, skal være af en sådan art, at den efter de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning rimeligvis i praksis vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art.«
De tekniske foranstaltninger
7. De tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, der er omhandlet i bestemmelserne om kontrol, er navnlig blevet fastlagt i Rådets forordning (EØF) nr. 171/83 af 25. januar 1983 (EFT L 24, s. 14), der blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986 (EFT L 288, s. 1), der selv med virkning fra den 1. juli 1997 blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 894/97 af 29. april 1997 (EFT L 132, s. 1), der igen er blevet delvist ophævet og erstattet med virkning fra den 1. januar 2000 af Rådets forordning (EF) nr. 850/98 af 30. marts 1998 om bevarelse af fiskeressourcerne gennem tekniske foranstaltninger til beskyttelse af unge marine organismer (EFT L 125, s. 1).
8. De tekniske foranstaltninger, der fastsættes i disse forordninger, er i det væsentlige ens.
9. Disse foranstaltninger vedrører mindste maskestørrelser for redskaber, forbud mod at fastgøre visse anordninger på redskaber, der bevirker, at maskerne trækkes sammen eller formindskes, forbud mod salg af fisk, der ikke har en mindste størrelse (herefter »undermålsfisk«), med undtagelse af fangster, der kun udgør en begrænset procentdel af fiskeriet (herefter »bifangster«).
Dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig
10. I dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig udtalte og bestemte Domstolen:
»Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i forordning [nr. 2057/82] og artikel 1 i forordning [nr. 2241/87], idet den i 1984-1987 ikke kontrollerede overholdelsen af de tekniske fællesskabsforanstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, der er fastlagt i forordning [nr. 171/83] og i forordning [nr. 3094/86].«
11. I dommen fandt Domstolen Den Franske Republik skyldig i fem klagepunker:
– utilstrækkelig kontrol af mindste maskestørrelser for redskaber (dommens præmis 12-15)
– utilstrækkelig kontrol vedrørende fastgørelse på redskaber af anordninger, der er forbudt i henhold til fællesskabsbestemmelserne (dommens præmis 16 og 17)
– tilsidesættelse af kontrolforpligtelserne vedrørende bifangster (dommens præmis 18 og 19)
– tilsidesættelse af forpligtelserne til at kontrollere overholdelsen af de tekniske bevarelsesforanstaltninger om forbud mod salg af undermålsfisk (domens præmis 20-23)
– tilsidesættelse af pligten til at forfølge overtrædelser (dommens præmis 24).
Den administrative procedure
12. Ved skrivelse af 8. november 1991 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om at meddele den, hvilke foranstaltninger der var truffet med henblik på at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig. Den 22. januar 1992 svarede de franske myndigheder, at de »gjorde alt, hvad de kunne, for at handle i overensstemmelse med de relevante bestemmelser« i fællesskabsretten.
13. I forbindelse med en række inspektioner, der blev foretaget i franske havne, fastslog Kommissionens inspektører, at situationen havde forbedret sig, men påpegede, at de franske myndigheders kontrol var utilstrækkelig på en række punkter.
14. Efter at have anmodet Den Franske Republik om at fremsætte sine bemærkninger afgav Kommissionen den 17. april 1996 en begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig ikke var blevet opfyldt på følgende punkter:
– overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne vedrørende måling af mindste maskestørrelser for redskaber
– utilstrækkelig kontrol, der gjorde det muligt at sælge undermålsfisk
– eftergivende holdning fra de franske myndigheders side ved forfølgningen af overtrædelserne.
15. Kommissionen gjorde Den Franske Republik opmærksom på muligheden for økonomiske sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen, og den gav Den Franske Republik en frist på to måneder til at træffe alle nødvendige foranstaltninger med henblik på opfyldelsen af dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig.
16. Under en brevveksling mellem de franske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene blev Kommissionen af de nævnte myndigheder underrettet om de foranstaltninger, som de havde truffet, og som stadig var under gennemførelse med henblik på en styrkelse af kontrollen.
17. Samtidig hermed blev der gennemført inspektioner i franske havne. På grundlag af rapporterne, der blev udarbejdet efter et besøg fra den 24. til den 28. august 1996 i Lorient, Guilvinec og Concarneau, fra den 22. til den 26. september 1997 i Guilvinec, Concarneau og Lorient, fra den 13. til den 17. oktober 1997 i Marennes-Oléron, Arcachon og Bayonne, fra den 30. marts til den 4. april 1998 i det sydlige Bretagne og i Aquitaine, fra den 15. til den 19. marts 1999 i Dourarnenez og Lorient samt fra den 13. til den 23. juli 1999 i Lorient, Bénodet, Loctudy, Guilvinec, Lesconil og Saint-Guénolé, kom Kommissionens tjenestegrene til den konklusion, at to problemer fortsat bestod, nemlig dels den utilstrækkelige kontrol, der gjorde det muligt at sælge undermålsfisk, dels de franske myndigheders eftergivende holdning ved forfølgningen af overtrædelserne.
18. I lyset af inspektørernes rapporter afgav Kommissionen den 6. juni 2000 en supplerende begrundet udtalelse, hvori den konstaterede, at dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig ikke var blevet opfyldt på de to ovennævnte punkter. Kommissionen bemærkede, at den i den forbindelse fandt det »særlig alvorligt, at klassificeringen »00« anvendes i officielle dokumenter vedrørende auktioner, da det er en åbenlys overtrædelse af bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 2406/96 af 26. november 1996 om fælles handelsnormer for visse fiskerivarer« (EFT L 334, s. 1). Den henledte opmærksomheden på mulige økonomiske sanktioner.
19. I deres svar af 1. august 2000 gjorde de franske myndigheder i det væsentlige gældende, at der siden den sidste inspektionsrapport var sket en betydelig udvikling inden for den nationale fiskerikontrol. Der var blevet gennemført en intern omorganisering af denne, hvorunder der var blevet oprettet en »enhed«, der senere var blevet til en »tjenestegren« for fiskerikontrollen, og kontrolmidlerne var blevet styrket, idet der navnlig var blevet stillet pratruljebåde til rådighed og indført en ordning med skærmovervågning af fartøjernes positioner samt udsendt instruktioner til brug for kontrolpersonalet.
20. Under et kontrolbesøg fra den 18. til den 28. juni 2001 i kommunerne Guilvinec, Lesconil, Saint-Guénolé og Loctudy konstaterede Kommissionens inspektører, at der var svage punkter i kontrollen, at der forekom undermålsfisk, og at disse fisk blev solgt under klassificeringen »00«.
21. Ved skrivelse af 16. oktober 2001 tilstillede de franske myndigheder Kommissionen en kopi af et cirkulære, der var rettet til fiskerimyndighederne på regionalt og departementalt plan, og hvori det blev pålagt dem at få bragt anvendelsen af klassificeringen »00« til ophør med omgående virkning og senest den 31. december 2001 samt fra og med denne dato at anvende de foreskrevne sanktioner på erhvervsdrivende, der ikke ophørte hermed. De franske myndigheder henviste til, at der siden 1998 var indtrådt en stigning i antallet af rejste sager for overtrædelse af reglerne om mindstemål, og nævnte de pålagte straffes præventive virkning. De henviste endvidere til, at der i 2001 var vedtaget en generel kontrolplan for fiskerisektoren, hvori de prioriterede områder var fastsat, heriblandt gennemførelsen af en plan for genopretning af kulmulebestanden og nøje kontrol med overholdelsen af bestemmelserne om mindstemål.
22. Idet Kommissionen fandt, at Den Franske Republik stadig ikke havde opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, har den anlagt nærværende sag.
Retsforhandlinger for Domstolen
23. Som svar på et spørgsmål, der blev stillet af Domstolen med henblik på retsmødet den 3. marts 2004, har Kommissionen oplyst, at efter anlæggelsen af nærværende sag foretog dens tjenestegrene tre nye kontrolbesøg (fra den 11. til den 16.5.2003 i Sète og Port-Vendres, fra den 19. til den 20.6.2003 i Loctudy, Lesconil, St-Guénolé og Guilvinec samt fra den 14. til den 22.7.2003 i Port-la-Nouvelle, Sète, Grau-du-Roi, Carro, Sanary-sur-Mer og Toulon). Ifølge Kommissionen fremgår det af rapporterne om disse kontrolbesøg, at antallet af tilfælde af salg af undermålsfisk var faldet i Bretagne, men at der fortsat var problemer på middelhavskysten for så vidt angik rød tun. Det fremgik endvidere af rapporterne, at kontrollen ved landingen var lidet hyppig.
24. Kommissionen har forklaret, at den for at kunne bedømme, om de foranstaltninger, som de franske myndigheder havde truffet, var effektive, måtte have adgang til rapporter og statistiske oplysninger vedrørende gennemførelsen af de forskellige foranstaltninger til opbygning af en generel kontrol for fiskerisektoren, som den franske regering havde henvist til.
25. På Domstolens anmodning om at angive antallet af de kontrolforanstaltninger på havet og på land, som de franske myndigheder siden anlæggelsen af nærværende sag havde gennemført for at opnå, at bestemmelserne om mindstemål for fisk overholdes, samt antallet af de konstaterede overtrædelser og de retlige konsekvenser af disse overtrædelser, fremlagde den franske regering den 30. januar 2004 nye statistiske oplysninger. Det fremgik heraf, at der i 2003 i forhold til 2002 var en nedgang i antallet af kontrolforanstaltninger, af konstaterede overtrædelser og af domme for overtrædelser.
26. Den franske regering har forklaret nedgangen i kontrollen på havet med, at de franske skibe blev sat ind for at bekæmpe forureningen som følge af olietankskibet Prestiges forlis, og har forklaret de færre kontrolforanstaltninger til lands med, at fiskerne er blevet mere lovlydige. Den har som forklaring på det lavere antal pålagte sanktioner anført, at dette er en virkning af lov nr. 2002-1062 af 6. august 2002 om amnesti (JORF nr. 185 af 9.8.2002, s. 13647), men har samtidig understreget, at det gennemsnitligt pålagte bødebeløb er blevet større.
Det påtalte traktatbrud
Det relevante geografiske område
27. Det skal indledningsvis bemærkes, at konstateringen i domskonklusionen i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, hvorefter Den Franske Republik ikke havde kontrolleret overholdelsen af de tekniske fællesskabsforanstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, der var fastlagt i forordning nr. 171/83 og nr. 3094/86, således som det fremgår af den foretagne afgrænsning i disse forordningers artikel 1, stk. 1, kun vedrørte fangst og landing af biologiske ressourcer, der lever i visse områder i det nordøstlige Atlanterhav.
28. Som det er gjort gældende af den franske regering, og som det blev præciseret af Kommissionen i retsmødet den 3. marts 2004, vedrører nærværende søgsmål derfor kun situationen i disse samme områder.
Det relevante tidspunkt
29. Kommissionen sendte en første begrundet udtalelse til Den Franske Republik den 14. april 1996, og derefter en supplerende begrundet udtalelse den 6. juni 2000.
30. Det følger heraf, at det relevante tidspunkt for bedømmelsen af det påtalte traktatbrud er udløbet af fristen, der er fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, dvs. to måneder efter meddelelsen af denne (domme af 13.6.2002, sag C-474/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5293, præmis 27, og sag C-33/01, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5447, præmis 13).
31. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at det pålægges Den Franske Republik at betale en tvangsbøde, må det endvidere fastslås, om det påtalte traktatbrud har varet ved indtil Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder.
Omfanget af medlemsstaternes forpligtelser inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik
32. Artikel 1 i forordning nr. 2847/93, der inden for fiskeriområdet er et særligt udtryk for de forpligtelser, som artikel 10 EF pålægger medlemsstaterne, bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre effektiviteten af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse og forvaltning af fiskeriressourcerne.
33. Forordning nr. 2847/93 fastsætter i den forbindelse et fælles ansvar for medlemsstaterne (jf. vedrørende forordning nr. 2241/87, dom af 27.3.1990, sag C-9/89, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 1383, præmis 10). Det følger af dette fælles ansvar, at såfremt en medlemsstat ikke efterkommer sine forpligtelser, skader den de andre medlemsstaters og disses erhvervsdrivendes interesser.
34. Det er nødvendigt, at de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til fællesskabsbestemmelserne, overholdes for at beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf på et varigt grundlag og på tilfredsstillende økonomiske og sociale betingelser (jf. vedrørende den manglende overholdelse af kvoteordningen for fangstårene 1991-1996, dom af 25.4.2002, forenede sager C-418/00 og C-419/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3969, præmis 57).
35. Artikel 2 i forordning nr. 2847/93, der gentager forpligtelserne i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2241/87, pålægger med henblik herpå medlemsstaterne at overvåge fiskeriet og den dertil knyttede virksomhed. Den pålægger medlemsstaterne at inspicere fiskerfartøjer og føre tilsyn med alle aktiviteter, herunder landing, salg, transport og opbevaring af fisk samt registrering af landinger og salg.
36. Artikel 31 i forordning nr. 2847/93, der gentager forpligtelserne i henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2057/82 og nr. 2241/87, pålægger medlemsstaterne at forfølge de overtrædelser, der konstateres. Bestemmelsen angiver i den forbindelse, at de sager, der rejses, skal være af en sådan art, at de i praksis vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art.
37. Forordning nr. 2847/93 indeholder således klare angivelser vedrørende indholdet af de foranstaltninger, der skal træffes af medlemsstaterne, og hvormed det skal sikres, at fiskeriet sker lovligt, idet formålet både er, at eventuelle ulovligheder forhindres, og at disse straffes. Dette formål indebærer, at de iværksatte foranstaltninger skal være effektive, forholdsmæssige og have præventiv virkning. Som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse af 29. april 2004, skal der for personer, der driver fiskeri eller en dertil knyttet virksomhed, være en reel risiko for, at de i tilfælde af overtrædelse af reglerne for den fælles fiskeripolitik vil blive opdaget og blive pålagt passende sanktioner.
38. Det er i lyset af disse hensyn, at det skal undersøges, om Den Franske Republik har truffet samtlige de foranstaltninger, der kræves til opfyldelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig.
Det første klagepunkt: utilstrækkelig kontrol
Parternes argumenter
39. Kommissionen har anført, at det fremgår af dens inspektørers konstateringer, at der stadig er mangler ved den kontrol, som de franske myndigheder foretager vedrørende overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om mindstemål for fisk.
40. Stigningen i antallet af inspektioner, som den franske regering henviser til, kan ikke ændre disse konstateringer, da der udelukkende er tale om inspektioner på havet. Med hensyn til de planer for kontrol, som den franske regering vedtog i 2001 og 2002, er disse ikke i sig selv egnet til at bringe det påtalte traktatbrud til ophør. Gennemførelsen af disse planer afhænger således af, at der forinden er fastsat nogle målsætninger, som er nødvendige for bedømmelsen af, om disse planer effektivt gennemføres i praksis. Det er endvidere nødvendigt, at planerne faktisk anvendes, hvilket det ikke har været muligt at fastslå under kontrolbesøg i franske havne efter vedtagelsen af planerne.
41. Den franske regering har først anført, at de inspektionsrapporter, som Kommissionen støtter sig på, ikke på noget tidspunkt er blevet forelagt for de franske myndigheder, som ikke har været i stand til at tage til genmæle over for de heri indeholdte påstande. Rapporterne hviler i øvrigt på rene antagelser.
42. Den franske regering har endvidere gjort gældende, at den efter afsigelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig uden ophør har styrket sit kontrolapparat. Denne styrkelse er kommet til udtryk ved en forøgelse af antallet af inspektioner på havet og derved, at der i 2001 blev vedtaget en generel kontrolplan, som i 2002 blev suppleret af en plan for kontrol af »mindstemålsfangster«. Hvad angår spørgsmålet, om disse foranstaltninger har været effektive, har den franske regering understreget, at det under flere kontrolbesøg foretaget af Kommissionens inspektører har kunnet konstatere, at der ikke blev bragt undermålsfisk på markedet.
43. Det er endelig den franske regerings opfattelse, at Kommissionen blot hævder, at de af regeringen trufne foranstaltninger er uhensigtsmæssige, men ikke angiver, hvilke foranstaltninger der ville være egnede til at bringe det påtalte traktatbrud til ophør.
Domstolens bemærkninger
44. Ligesom proceduren i henhold til artikel 226 EF (jf. vedrørende manglende overholdelse af kvoteordningen for fangstårene 1988 og 1990, dom af 1.2.2001, sag C-333/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1025, præmis 33) er proceduren i henhold til artikel 228 EF baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser.
45. I denne sag har Kommissionen til støtte for sit klagepunkt fremlagt kontrolrapporter, der er udarbejdet af dens inspektører.
46. Den franske regerings argumentation, der er fremført i duplikken, hvorefter de rapporter, som Kommissionen har henvist til i stævningen, ikke kan anvendes som bevis for, at traktatbruddet har varet ved, fordi de aldrig er blevet bragt til de franske myndigheders kundskab, kan ikke tages til følge.
47. Det fremgår af gennemgangen af de af Kommissionen fremlagte rapporter, at alle rapporter efter 1998 – som er blevet fremlagt i sagen i deres fulde version eller i form af omfattende uddrag – henviser til referater fra møder, hvorunder de kompetente nationale myndigheder blev underrettet om resultaterne af kontrolbesøgene og følgelig havde mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til Kommissionens inspektørers konstateringer. For så vidt som en sådan henvisning ikke også findes i de tidligere rapporter – der er blevet fremlagt i sagen i form af uddrag, der er begrænset til de faktiske konstateringer, som de nævnte inspektører har foretaget – er det i så henseende tilstrækkeligt at minde om, at den franske regering i skrivelse af 1. august 2000, der blev sendt til Kommissionen som svar på den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, fremsatte sine bemærkninger til indholdet af disse rapporter uden at kritisere den form, hvorunder de var blevet forelagt for de franske myndigheder.
48. Det skal under disse omstændigheder undersøges, om de oplysninger, der er indeholdt i kontrolrapporterne, som er fremlagt af Kommissionen, giver grundlag for en objektiv konstatering af, at Den Franske Republik vedvarende har tilsidesat sine kontrolforpligtelser.
49. For så vidt angår situationen ved udløbet af den frist, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, fremgår det af de rapporter, som Kommissionen har henvist til i den nævnte udtalelse (jf. nærværende doms præmis 17), at inspektørerne i forbindelse med hver af de seks kontrolbesøg, som de foretog, kunne påvise undermålsfisk. De kunne navnlig konstatere, at der var et marked for undermålskulmuler, der blev markedsført under betegnelsen »små kulmuler« eller »kulmuler til friturestegning«, og som i strid med handelsnormerne, der er fastsat i forordning nr. 2406/96, blev solgt under klassificeringen »00«.
50. Under fem af disse seks kontrolbesøg fandt landingen og salget af undermålsfisk sted uden nogen kontrol fra de kompetente nationale myndigheders side. Som det er erkendt af den franske regering i dennes svar af 1. august 2000 på den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, »hørte de personer«, som inspektørerne antraf, »ikke til de personkategorier, der er bemyndiget til at fastslå overtrædelser af fiskeribestemmelserne, og hørte heller ikke til farvandsadministrationen«. I forbindelse med det sjette kontrolbesøg konstaterede inspektørerne, at undermålsfisk var blevet landet og solgt i tilstedeværelse af nationale myndigheder, der er kompetente til at fastslå overtrædelser af fiskeribestemmelserne. Disse myndigheder undlod imidlertid at forfølge lovovertræderne.
51. Det kan på grundlag af disse omstændigheder fastslås, at salg af undermålsfisk, uden at de nationale kompetente myndigheder har grebet effektivt ind, har været en vedvarende praksis, der har haft en så konstant og generel karakter, at den som følge af sin samlede virkning alvorligt har skadet målene med fællesskabsbestemmelserne om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne.
52. Hertil kommer, at det på grund af ligheden mellem og gentagelseskarakteren af de forhold, der er fastslået i alle rapporterne, må antages, at disse tilfælde ikke kan have været andet end følgen af, at de af de franske myndigheder iværksatte foranstaltninger har været strukturelt utilstrækkelige, og dermed en følge af disse myndigheders tilsidesættelse af forpligtelsen til at gennemføre effektive, forholdsmæssige og præventivt virkende kontrolforanstaltninger, som fællesskabsbestemmelserne pålægger dem (jf. i denne retning dom af 1.2.2001 i den ovennævnte sag Kommissionen mod Frankrig, præmis 35).
53. Det må følgelig fastslås, at idet Den Franske Republik ved udløbet af fristen, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, ikke udøvede en fiskerikontrol, der var i overensstemmelse med kravene i henhold til fællesskabsbestemmelserne, havde den ikke truffet alle de foranstaltninger, der var nødvendige til opfyldelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, og tilsidesatte dermed de forpligtelser, der påhvilede den i henhold til artikel 228 EF.
54. Hvad angår situationen på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder fremgår det af de foreliggende oplysninger, at der fortsat foreligger væsentlige mangler.
55. I forbindelse med kontrollen, der blev foretaget i Bretagne i juni 2001 (jf. præmis 20 i nærværende dom), kunne Kommissionens inspektører således endnu en gang konstatere en tilstedeværelse af undermålsfisk. Der blev konstateret en nedgang i antallet af tilfælde af salg af sådanne fisk i forbindelse med en senere kontrol i den samme region i juni 2003 (jf. præmis 23 i nærværende dom). Denne omstændighed er dog ikke afgørende, når henses til, at konstateringerne i rapporterne, som blev udarbejdet i anledning af disse to kontrolbesøg, er sammenfaldende hvad angår den manglende effektivitet af kontrollen på land.
56. Da de af Kommissionen fremlagte oplysninger er tilstrækkelige til at vise, at traktatbruddet har varet ved, påhviler det den pågældende medlemsstat at fremføre en vægtig og detaljeret kritik af de fremlagte oplysninger og deres konsekvenser (jf. i denne retning dom af 22.9.1988, sag 272/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4875, præmis 21, og af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 84-87).
57. Det bemærkes i den forbindelse, at oplysningen om, at kontrollen blev forøget som følge af planerne, der blev vedtaget i 2001 og 2002, hvilket den franske regering har henvist til i svarskriftet, er i modstrid med de oplysninger, som den samme regering fremlagde som svar på Domstolens spørgsmål (jf. præmis 26 i nærværende dom), hvoraf det fremgår, at antallet af kontrollerne på land og på havet faldt i 2003 i forhold til 2002.
58. Selv om det antages, at sådanne uforenelige oplysninger – som det hævdes af den franske regering – kan betragtes som tegn på en forbedring af situationen, står det dog fast, at de udfoldede anstrengelser ikke kan undskylde de konstaterede tilsidesættelser (ovennævnte dom af 1.2.2001 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 36).
59. På den baggrund kan den franske regerings argumentation, hvorefter de færre tilfælde af kontrol har deres begrundelse i en større lovlydighed blandt fiskerne, heller ikke tiltrædes.
60. Som den franske regering således selv har gjort gældende i svarskriftet, er iværksættelsen af handlinger, der skal ændre en adfærd og en mentalitet, en lang proces. Det må derfor antages, at den strukturelt betingede svaghed – der har varet i en periode, som strækker sig over mere end ti år – af kontrolforanstaltningerne, hvis sigte er overholdelsen af bestemmelserne om mindstemål for fisk, har foranlediget de pågældende erhvervsdrivende til at udvise en adfærd, der kun vil kunne rettes som resultat af en vedholdende indsats over en vis tid.
61. Under disse omstændigheder, og når henses til de detaljerede oplysninger, der er fremlagt af Kommissionen, er de oplysninger, som den franske regering har fremlagt, ikke tilstrækkelig vægtige til at vise, at de foranstaltninger, som regeringen har gennemført vedrørende fiskerikontrollen, har den effektive karakter, der kræves, for at regeringen kan opfylde sin pligt til at sikre den effektive anvendelse af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (jf. præmis 37 og 38 i nærværende dom).
62. Det må herefter fastslås, at på det tidspunkt, hvor Domstolen har undersøgt de faktiske omstændigheder, der er blevet fremlagt for den, udøvede Den Franske Republik ikke en fiskerikontrol, der var i overensstemmelse med kravene i henhold til fællesskabsbestemmelserne, og den havde derfor ikke truffet alle de foranstaltninger, der var nødvendige til opfyldelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, og tilsidesatte dermed de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 228 EF.
Det andet klagepunkt: utilstrækkelig forfølgning af overtrædelser
Parternes argumenter
63. Kommissionen gør gældende, at de franske myndigheder har rejst for få sager på grund af overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne om mindstemål for fisk. Den utilstrækkelige kontrol har generelt vist sig i antallet af retssager. Endvidere fremgår det af de oplysninger, der er fremlagt af den franske regering, at selv når overtrædelser konstateres, er forfølgningen ikke systematisk.
64. Med hensyn til de statistiske oplysninger, som den franske regering fremlagde før udløbet af fristen, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, har Kommissionen bemærket, at de er for generelle, idet de omfatter hele det franske område og ikke nærmere angiver arten af de forfulgte overtrædelser.
65. For så vidt angår de senere meddelte oplysninger finder Kommissionen, at de ikke giver grundlag for at antage, at de franske myndigheder anvender en politik med præventivt virkende sanktioner over for overtrædelser af reglerne vedrørende mindstemål for fisk. Den bemærker, at den franske regering for 2001 – i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1447/1999 af 24. juni 1999 om fastsættelse af en liste over de former for adfærd, der er en alvorlig overtrædelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik (EFT L 167, s. 5), og Kommissionens forordning (EF) nr. 2740/1999 af 21. december 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1447/1999 (EFT L 328, s. 62) – har angivet 73 tilfælde af overtrædelser af bestemmelserne vedrørende mindstemål for fisk. Kun otte tilfælde, eller 11%, gav imidlertid anledning til pålæggelse af en bøde.
66. Selv om Kommissionen anerkender, at justitsministeriets cirkulære af 16. oktober 2002, som den franske regering har henvist til, udgør en egnet foranstaltning, må det dog efter Kommissionens opfattelse undersøges, hvorledes cirkulæret vil blive anvendt. Den bemærker i denne forbindelse, at de seneste tal, som den franske regering har meddelt for 2003, viser en nedgang i domfældelserne.
67. Den franske regering gør gældende, at der siden 1991 har været en konstant stigning i antallet af forfulgte overtrædelser og med hensyn til størrelsen af de pålagte bøder. Den understreger imidlertid, at en rent statistisk undersøgelse af antallet af forfulgte overtrædelser ikke i sig selv kan give et billede af en kontrolordnings effektivitet, idet den hviler på den forudsætning – som på ingen måde er bevist – at overtrædelsernes antal er stabilt.
68. Den franske regering har henvist til et cirkulære, som justitsministeren den 16. oktober 2002 sendte til de offentlige anklagere ved appelretterne i Rennes, Poitiers, Bordeaux og Pau, og hvori det henstilles, at overtrædelserne forfølges systematisk, og at der nedlægges påstand om præventivt virkende bøder. Regeringen erkender imidlertid, at dette cirkulære ikke har kunnet få sin fulde virkning i 2002 og heller ikke i 2003 som følge af lov nr. 2002-1062, der gav amnesti for overtrædelser begået før den 17. maj 2002, forudsat at bøden ikke var større end 750 EUR.
Domstolens bemærkninger
69. Medlemsstaternes pligt til at sørge for, at overtrædelser af fællesskabsbestemmelserne udløser sanktioner, der er effektive, forholdsmæssige og virker præventivt, har en afgørende betydning inden for fiskeriområdet. Hvis en medlemsstats myndigheder systematisk afholder sig fra at forfølge de ansvarlige for overtrædelser af denne art, vil det nemlig skade såvel bevarelsen og forvaltningen af fiskeressourcerne som den ensartede anvendelse af den fælles fiskeripolitik (jf. vedrørende manglende overholdelse af kvoteordningen for fangstårene 1991 og 1992, dom af 7.12.1995, sag C-52/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4443, præmis 35).
70. Med hensyn til den situation, der i nærværende sag forelå ved udløbet af fristen, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, skal der blot henvises til, hvad der er fastslået i nærværende doms præmis 49-52. Da det er bevist, at overtrædelser, selv om de nationale myndigheder kunne have konstateret dem, ikke er blevet afsløret, og at der ikke er blevet optaget rapport med sigtelse af lovovertræderne, må det fastslås, at de nævnte nationale myndigheder har tilsidesat den forpligtelse til at forfølge overtrædelser, som fællesskabsbestemmelserne pålægger dem (jf. i denne retning dommen af 11.6.1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 24).
71. Med hensyn til situationen på det tidspunkt, hvor Domstolen har undersøgt de faktiske omstændigheder, skal der henvises til, hvad der er fastslået i nærværende doms præmis 54-61, hvorefter der vedvarende forelå væsentlige mangler ved kontrollen. Under hensyn til det således fastslåede kan stigningen i antallet af forfulgte overtrædelser, som den franske regering har henvist til, ikke betragtes som tilstrækkelig. Som regeringen selv har bemærket, kan en rent statistisk undersøgelse af antallet af forfulgte overtrædelser således ikke i sig selv give et billede af en kontrolordnings effektivitet.
72. Som Kommissionen har bemærket, fremgår det i øvrigt af de oplysninger, der er fremlagt af den franske regering, at ikke alle de konstaterede overtrædelser er genstand for retsforfølgning. Det fremgår også, at de overtrædelser, der gøres til genstand for retsforfølgning, ikke alle udløser sanktioner, der har præventiv virkning. Den omstændighed, at en række overtrædelser af fiskeribestemmelserne kunne omfattes af lov nr. 2002-1062, viser således, at der i alle disse sager er pålagt bøder på under 750 EUR.
73. Under disse omstændigheder, og når henses til de detaljerede oplysninger, der er fremlagt af Kommissionen, er de oplysninger, som den franske regering har fremlagt, ikke tilstrækkelig vægtige til at vise, at de foranstaltninger, som regeringen har gennemført vedrørende forfølgning af overtrædelser af bestemmelserne om fiskeri, har den effektive, forholdsmæssige og præventive karakter, der kræves, for at regeringen kan opfylde sin pligt til at sikre den effektive anvendelse af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (jf. præmis 37 og 38 i nærværende dom).
74. Det må herefter fastslås, at Den Franske Republik – såvel ved udløbet af fristen, der var fastsat i den supplerende begrundede udtalelse af 6. juni 2000, som på det tidspunkt, hvor Domstolen har undersøgt de faktiske omstændigheder, der er blevet fremlagt for den – ikke havde truffet alle de foranstaltninger, der var nødvendige til opfyldelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, og dermed tilsidesatte de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 228 EF.
De økonomiske sanktioner som følge af overtrædelsen
75. Som sanktion for den manglende opfyldelse af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig har Kommissionen foreslået Domstolen at pålægge Den Franske Republik en daglig tvangsbøde, der beregnes fra afsigelsen af nærværende dom, indtil det tidspunkt, hvor traktatbruddet er bragt til ophør. I betragtning af de særlige omstændigheder ved det fastslåede traktatbrud finder Domstolen det endvidere hensigtsmæssigt at undersøge, om det kunne være en passende foranstaltning at pålægge betaling af et fast beløb.
Spørgsmålet, om det er muligt både at pålægge en tvangsbøde og betaling af et fast beløb
Parternes argumenter og indlæg for Domstolen
76. På det af Domstolen stillede spørgsmål om, hvorvidt den under en sag anlagt i medfør af artikel 228, stk. 2, EF, hvorunder den fastslår, at dens dom ikke er blevet opfyldt af den pågældende medlemsstat, kan pålægge denne både at betale et fast beløb og en tvangsbøde, har Kommissionen, den danske, nederlandske og finske regering og Det Forenede Kongeriges regering svaret bekræftende.
77. Deres argumentation er i det væsentlige baseret på den betragtning, at de to foranstaltninger er komplementære, idet de hver for sig har det formål at virke præventivt. En kombination af disse foranstaltninger må betragtes som et og samme middel til at nå det med artikel 228 EF fastsatte mål, dvs. ikke alene tilskynde den pågældende medlemsstat til at opfylde den oprindelige dom, men også mere generelt nedsætte risikoen for, at lignende overtrædelser begås igen.
78. Den modsatte opfattelse er gjort gældende af den franske, belgiske, tjekkiske, tyske, græske, spanske, irske, italienske, cypriotiske, ungarske, østrigske, polske og portugisiske regering.
79. De støtter sig på ordlyden af artikel 228, stk. 2, EF og på anvendelsen af bindeordet »eller«, som de tillægger betydningen enten-eller, såvel som på denne bestemmelses formål. Bestemmelsen har ikke pønal karakter, idet artikel 228, stk. 2, EF ikke tilsigter at straffe den forsømmelige medlemsstat, men blot at tilskynde den til at opfylde en dom i en traktatbrudssag. Det er umuligt at sondre mellem flere traktatbrudsperioder, og det er alene den samlede varighed af traktatbruddet, der skal tages i betragtning. En kumulation af økonomiske sanktioner er i strid med princippet om, at der ikke må pålægges en dobbelt straf for det samme forhold. Når Kommissionen ikke har udstedt retningslinjer vedrørende kriterierne, der skal anvendes ved beregningen af et fast beløb, vil det være i strid med principperne om retssikkerhed og gennemsigtighed, hvis Domstolen pålægger betaling af et sådant beløb. Det ville også være i strid med princippet om ligebehandling af medlemsstaterne, da en sådan foranstaltning ikke blev overvejet i forbindelse med dom af 4. juli 2000, Kommissionen mod Grækenland (sag C-387/97, Sml. I, s. 5047), og af 25. november 2003, Kommissionen mod Spanien (sag C-278/01, Sml. I, s. 14141).
Domstolens bemærkninger
80. Proceduren, der er fastsat i artikel 228, stk. 2, EF, har til formål at tilskynde en forsømmelig medlemsstat til at opfylde en dom i en traktatbrudssag og dermed sikre den effektive anvendelse af fællesskabsretten. De i bestemmelsen hjemlede foranstaltninger, nemlig det faste beløb og tvangsbøden, har begge dette samme formål.
81. Spørgsmålet om, hvorvidt den ene eller den anden af disse to foranstaltninger skal anvendes, afhænger af, hvor egnet hver enkelt er til at opfylde det mål, der forfølges, når der tages hensyn til omstændighederne i den konkrete sag. Mens pålæggelsen af en tvangsbøde må anses for særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode efter den dom, hvorved det oprindeligt blev fastslået.
82. Det er herefter ikke udelukket at anvende begge de sanktionstyper, der hjemles i artikel 228, stk. 2, EF, navnlig når traktatbruddet både har varet i en lang periode og har tendens til at vare ved.
83. Der kan ikke som modargument mod den hermed fastlagte fortolkning henvises til, at bindeordet »eller« i artikel 228, stk. 2, EF er benyttet som bindeled mellem de økonomiske sanktioner, der vil kunne pålægges. Som det er gjort gældende af Kommissionen, den danske, nederlandske og finske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, kan dette bindeord ud fra et lingvistisk synspunkt såvel have betydningen enten-eller som både-og og må derfor læses i den sammenhæng, hvori det benyttes. Under hensyn til det formål, der forfølges med artikel 228 EF, må benyttelsen af bindeordet »eller« i denne bestemmelses stk. 2 derfor forstås i betydningen både-og.
84. Det anbringende, som heroverfor bl.a. er fremført af den tyske, græske, ungarske, østrigske og polske regering, og hvorefter den kumulative pålæggelse af en tvangsbøde og betaling af et fast beløb, hvorved den samme traktatbrudsperiode tages i betragtning to gange, er i strid med princippet ne bis in idem, må ligeledes forkastes. Hver sanktion har sin særlige funktion, og den må derfor fastsættes således, at denne funktion opfyldes. Ved en afgørelse, hvorved der på samme tid pålægges betaling af en tvangsbøde og af et fast beløb, tages traktatbruddets varighed følgelig i betragtning som et blandt andre kriterier med henblik på fastlæggelsen af det rette niveau for tvangsmidler og præventive midler.
85. Der kan heller ikke gives medhold i det argument, der navnlig er fremført af den belgiske regering, og hvorefter et påbud om betaling af et fast beløb i en situation, hvor Kommissionen ikke har fastsat retningslinjer for beregningen af et sådant beløb, er i strid med principperne om retssikkerhed og gennemsigtighed. Selv om sådanne retningslinjer ganske vist faktisk medvirker til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden af Kommissionens handlinger (jf. vedrørende retningslinjerne for beregningen af tvangsbøder, dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 87), står det dog fast, at udøvelsen af den kompetence, der er tillagt Domstolen ved artikel 228, stk. 2, EF, ikke er betinget af, at Kommissionen vedtager sådanne regler, som under alle omstændigheder ikke kan binde Domstolen (dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 84, og dommen af 25.11.2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 41).
86. For så vidt angår den franske regerings anbringende om, at den kumulative pålæggelse af en tvangsbøde og et fast beløb i den foreliggende sag vil være i strid med ligebehandlingsprincippet, eftersom dette ikke blev overvejet i forbindelse med dommen af 4. juli 2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland og dommen af 25. november 2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, skal det bemærkes, at det tilkommer Domstolen i hver enkelt sag ud fra sagens konkrete omstændigheder at bedømme, hvilke økonomiske sanktioner der skal fastsættes. Følgelig kan den omstændighed, at der i de tidligere pådømte sager ikke blev pålagt kumulative sanktioner, ikke i sig selv udgøre en hindring for, at sanktioner pålægges kumulativt i en senere sag, når en sådan kumulation findes passende under hensyn til arten, grovheden og den vedholdende karakter af det fastslåede traktatbrud.
Domstolens kompetence med hensyn til de økonomiske sanktioner, der kan pålægges
Parternes argumenter og indlæg for Domstolen
87. Spørgsmålet, om Domstolen eventuelt kan fravige Kommissionens forslag og pålægge en medlemsstat at betale et fast beløb, selv om Kommissionen ikke har fremsat noget forslag herom, er blevet besvaret bekræftende af Kommissionen og den tjekkiske, ungarske og finske regering. Efter disses opfattelse har Domstolen på dette område et skøn, der også omfatter fastsættelsen af den sanktion, der anses for den mest hensigtsmæssige, uafhængigt af Kommissionens forslag i så henseende.
88. Den franske, belgiske, danske, tyske, græske, spanske, irske, italienske, nederlandske, østrigske, polske og portugisiske regering er af den modsatte opfattelse. De har i den forbindelse fremf ørt materielle og processuelle argumenter. I materiel henseende gør de gældende, at Domstolen ved at udøve et sådant skøn ville tilsidesætte principperne om retssikkerhed, forudsigelighed, gennemsigtighed og ligebehandling. Den tyske regering bemærker yderligere, at Domstolen under alle omstændigheder ikke har den nødvendige politiske legitimitet til at udøve en sådan beføjelse på et område, hvor betragtninger om, hvad der tjener politiske hensyn, spiller en betydelig rolle. I processuel henseende understreger de ovennævnte regeringer, at en så vid beføjelse er uforenelig med det almindelige princip i civilprocessen, der er fælles for alle medlemsstaterne, og hvorefter retten ikke må gå ud over parternes påstande, og de fastholder nødvendigheden af en kontradiktorisk sagsbehandling, der gør det muligt for den berørte medlemsstat at udøve sin ret til kontradiktion.
Domstolens bemærkninger
89. Med hensyn til argumenterne, der støttes på principperne om retssikkerhed, forudsigelighed, gennemsigtighed og ligebehandling, skal der henvises til bedømmelsen, der er foretaget i nærværende doms præmis 85 og 86.
90. For så vidt angår den tyske regerings argument om, at Domstolen savner politisk legitimitet til at pålægge en økonomisk sanktion, der ikke er foreslået af Kommissionen, må der sondres mellem de forskellige faser, der indgår i proceduren efter artikel 228, stk. 2, EF. Når Kommissionen først har udøvet sit skøn med hensyn til iværksættelsen af en traktatbrudssag (jf. bl.a. vedrørende artikel 226 EF, dom af 25.9.2003, sag C-74/02, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 9877, præmis 17, og af 21.10.2004, sag C-477/02, Kommissionen mod Tyskland, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 11), behandles spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende medlemsstat har eller ikke har opfyldt en tidligere dom afsagt af Domstolen, i en retlig procedure, hvorunder politiske overvejelser er uden betydning. Det er under udøvelsen af sin dømmende funktion, at Domstolen bedømmer, hvorvidt den situation, der foreligger i den pågældende medlemsstat, er i overensstemmelse med eller strider mod den oprindelige dom, og om fornødent bedømmer grovheden af et fortsat bestående traktatbrud. Det følger heraf, således som det er anført af generaladvokaten i punkt 24 i forslaget til afgørelse af 18. november 2004, at spørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt at pålægge en økonomisk sanktion, og valget af den sanktion, der bedst passer til den konkrete sags omstændigheder, kun kan afgøres i lyset af Domstolens konstateringer i dommen, der afsiges i medfør af artikel 228, stk. 2, EF, og dermed falder uden for den politiske sfære.
91. Argumentet om, at Domstolen ved at fravige eller gå ud over Kommissionens forslag vil tilsidesætte et almindeligt princip i civilprocessen, hvorefter retten ikke må gå ud over parternes påstande, er heller ikke begrundet. Proceduren i henhold til artikel 228, stk. 2, EF er således en særlig retlig procedure, der er særegen for fællesskabsretten, og som ikke kan sammenlignes med en civil retssag. En dom, hvorved det pålægges at betale en tvangsbøde og/eller et fast beløb, har ikke til formål at erstatte et tab, som den pågældende medlemsstat måtte have forvoldt, men skal pålægge denne et økonomisk pres, der tilskynder den til at bringe det fastslåede traktatbrud til ophør. De pålagte økonomiske sanktioner skal følgelig fastsættes under hensyn til den grad af pression, der er nødvendig for at få den pågældende medlemsstat til at ændre sin adfærd.
92. Hvad angår spørgsmålet om den berørte medlemsstats ret til kontradiktion – hvis betydning den franske, belgiske, nederlandske, østrigske og finske regering har fremhævet – skal det bemærkes, således som generaladvokaten har gjort i punkt 11 i forslaget til afgørelse af 18. november 2004, at proceduren i artikel 228, stk. 2, EF må anses for en særlig procedure for fuldbyrdelse af domme, eller med andre ord som et middel til fuldbyrdelse. Det er følgelig på denne baggrund, de processuelle garantier skal vurderes, som den pågældende medlemsstat skal have.
93. Det følger af det anførte, at når det under en kontradiktorisk procedure er konstateret, at en tilsidesættelse af fællesskabsretten varer ved, må der vedrørende spørgsmålet om den ret til kontradiktion, som bør gives den forsømmelige medlemsstat for så vidt angår de påtænkte økonomiske sanktioner, tages hensyn til det forfulgte mål, nemlig at opnå og sikre en genoprettelse af lovlige tilstande.
94. Hvad angår spørgsmålet, om der i den foreliggende sag faktisk er udvist en adfærd, der kan give anledning til pålæggelse af økonomiske sanktioner, bemærkes, at Den Franske Republik har haft lejlighed til at forsvare sig under hele den administrative procedure, der har varet næsten ni år, og hvorunder der er fremsat to begrundede udtalelser, såvel som under den skriftlige forhandling og i retsmødet den 3. marts 2004 i nærværende sag. Som resultat af bedømmelsen af de faktiske omstændigheder har Domstolen fastslået, at Den Franske Republik fortsat har tilsidesat sine forpligtelser (jf. nærværende doms præmis 74).
95. Kommissionen, der i de to begrundede udtalelser havde gjort Den Franske Republik opmærksom på risikoen for økonomiske sanktioner (jf. nærværende doms præmis 15 og 18), har for Domstolen forklaret, hvilke kriterier (jf. nærværende doms præmis 98) der vil kunne tages i betragtning ved fastsættelsen af de økonomiske sanktioner, der skal lægge et økonomisk pres på Den Franske Republik, som er tilstrækkeligt til at tilskynde denne til så hurtigt som muligt at bringe traktatbruddet til ophør, samt den respektive vægt, som disse kriterier bør tillægges. Den Franske Republik har taget stilling til disse kriterier i forbindelse med den skriftlige forhandling og i retsmødet den 3. marts 2004.
96. Ved kendelse af 16. juni 2004 har Domstolen anmodet parterne om at udtale sig om spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen i den situation, hvor den fastslår, at en medlemsstat ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde en tidligere dom, og hvor Kommissionen for Domstolen har nedlagt påstand om, at denne stat pålægges at betale en tvangsbøde, kan pålægge den berørte stat at betale et fast beløb eller efter omstændighederne et fast beløb og en tvangsbøde. Parterne udtalte sig under retsmødet den 5. oktober 2004.
97. Det følger heraf, at Den Franske Republik har været i stand til at udtale sig om alle de retlige og faktiske forhold, der er nødvendige for at fastslå, om det traktatbrud, der foreholdes den, har varet ved, samt dets grovhed, såvel som for afgørelsen af, hvilke foranstaltninger der kan fastsættes for at bringe traktatbruddet til ophør. På grundlag af disse forhold, der har været genstand for en kontradiktorisk procedure, tilkommer det Domstolen under hensyn til omfanget af den pression og præventive virkning, den finder påkrævet, at fastsætte de økonomiske sanktioner, der er egnede til at sikre den hurtigst mulige opfyldelse af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig og forebygge en gentagelse af lignende overtrædelser af fællesskabsretten.
Spørgsmålet om, hvilke økonomiske sanktioner der er passende i den foreliggende sag
Pålæggelse af en tvangsbøde
98. Under henvisning til den beregningsmetode, som Kommissionen har fastlagt i sin meddelelse 97/C 63/02 af 28. februar 1997 om metoden til beregning af tvangsbøder efter artikel [228] i EF-traktaten (EFT C 63, s. 2), har Kommissionen foreslået Domstolen at pålægge Den Franske Republik en tvangsbøde på 316 500 EUR pr. dags forsinkelse som sanktion for den manglende opfyldelse af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, beregnet fra afsigelsen af dommen i nærværende sag og indtil den dato, hvor dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig er blevet opfyldt.
99. Kommissionen har anført, at et pålæg om at betale en tvangsbøde er det bedst egnede middel til så hurtigt som muligt at bringe den konstaterede overtrædelse til ophør, og at en tvangsbøde på 316 500 EUR pr. dags forsinkelse i den konkrete sag er afpasset efter overtrædelsens grovhed og varighed og samtidig tager højde for, at det er nødvendigt at gøre sanktionen effektiv. Dette beløb er beregnet ved at multiplicere en ensartet grundsats på 500 EUR med en koefficient på 10 (på en skala fra 1-20) for overtrædelsens grovhed, med en koefficient på 3 (på en skala fra 1-3) for overtrædelsens varighed og med en koefficient med 21,1 (baseret på den pågældende medlemsstats bruttonationalprodukt og på det antal stemmer, den råder over i Rådet for Den Europæiske Union), der skal afspejle den pågældende medlemsstats betalingsevne.
100. Den franske regering har principalt anført, at der ikke er grundlag for at fastsætte en tvangsbøde, da den har bragt traktatbruddet til ophør, og subsidiært, at beløbet for den krævede tvangsbøde er urimeligt.
101. Den franske regering bemærker, at for så vidt angår overtrædelsens grovhed havde Kommissionen i dommen af 4. juli 2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland foreslået en koefficient på 6, selv om traktatbruddet berørte folkesundheden, og selv om der ikke var blevet truffet nogen som helst foranstaltning med henblik på at opfylde den tidligere dom, hvilke to omstændigheder ikke foreligger i nærværende sag. Koefficienten på 10, der er foreslået af Kommissionen i den foreliggende sag, er derfor ikke acceptabel.
102. Den franske regering gør endvidere gældende, at de foranstaltninger, der krævedes til opfyldelse af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig, ikke kunne få umiddelbar virkning. I betragtning af det tidsrum, der uundgåeligt ligger mellem vedtagelsen af foranstaltningerne og den påviselige virkning af disse, bør Domstolen ikke tage hensyn til hele perioden mellem afsigelsen af den første dom og afsigelsen af dommen i denne sag.
103. Det bemærkes hertil, at selv om det er klart, at en tvangsbøde er egnet til at tilskynde den forsømmelige medlemsstat til hurtigst muligt at bringe det fastslåede traktatbrud til ophør (dommen af 25.11.2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 42), skal der mindes om, at Kommissionens forslag ikke er bindende for Domstolen og blot udgør et nyttigt sammenligningsgrundlag (dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 89). Når Domstolen udøver sit skøn, tilkommer det den at fastsætte tvangsbøden således, at denne på den ene side er afpasset efter omstændighederne og på den anden side er proportionalt med det fastslåede traktatbrud såvel som med den pågældende medlemsstats betalingsevne (jf. i denne retning dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 90, og dommen af 25.11.2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 41).
104. Under denne synsvinkel, og som det er foreslået af Kommissionen i dens meddelelse af 28. februar 1997, er de grundkriterier, der skal tages i betragtning for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af fællesskabsretten, i princippet overtrædelsens varighed, dens grad af grovhed og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal der særligt tages hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser samt til den uopsættelighed, der er i at foranledige den pågældende medlemsstat til at overholde sine forpligtelser (dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 92).
105. Med hensyn til overtrædelsens grovhed og særligt den manglende opfyldelses konsekvenser for private og offentlige interesser skal der mindes om, at et af grundelementerne i den fælles fiskeripolitik består i en rationel og ansvarlig udnyttelse af havets biologiske ressourcer på et varigt grundlag og på tilfredsstillende økonomiske og sociale betingelser. I denne sammenhæng er beskyttelsen af unge organismer afgørende for genoprettelsen af fiskebestandene. Den manglende overholdelse af de tekniske bevarelsesforanstaltninger, som den fælles fiskeripolitik foreskriver, navnlig kravene vedrørende mindstemål for fisk, udgør derfor en alvorlig trussel for bevarelsen af visse arter og visse fangstpladser og undergraver virkeliggørelsen af den fælles fiskeripolitiks væsentlige mål.
106. Da de administrative foranstaltninger, som er vedtaget af de franske myndigheder, ikke er blevet gennemført effektivt, kan de ikke mindske grovheden af det fastslåede traktatbrud.
107. Under hensyn til disse omstændigheder er koefficienten på 10 (på en skala fra 1-20) således et passende udtryk for overtrædelsens grovhed.
108. For så vidt angår overtrædelsens varighed er det tilstrækkeligt at fastslå, at den er væsentlig, selv hvis den regnes fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union og ikke fra datoen for afsigelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig (jf. i denne retning dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 98). Under disse omstændigheder forekommer den af Kommissionen foreslåede koefficient på 3 (på en skala fra 1-3) at være passende.
109. Kommissionens forslag om at multiplicere et grundbeløb med en koefficient på 21,1, der er baseret på Den Franske Republiks bruttonationalprodukt og på det antal stemmer, den råder over i Rådet, er et passende udtryk for denne medlemsstats betalingsevne, samtidig med at der opretholdes en rimelig forskel mellem de forskellige medlemsstater (jf. dommen af 4.7.2000 i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 88, og dommen af 25.11.2003 i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 59).
110. Ved at multiplicere grundbeløbet på 500 EUR med koefficienterne 21,1 (for betalingsevnen), 10 (for overtrædelsens grovhed) og 3 (for overtrædelsens varighed) fremkommer et beløb på 316 500 EUR pr. dag.
111. Ved fastlæggelsen af tvangsbødeperioden må det imidlertid tages i betragtning, at de franske myndigheder har vedtaget administrative foranstaltninger, der efter omstændighederne kan være en ramme for gennemførelsen af de foranstaltninger, der kræves til opfyldelse af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig. De ændringer, der er nødvendige i forhold til den hidtidige adfærd, kan dog ikke ske øjeblikkeligt, og deres virkning vil ikke kunne ses umiddelbart. Heraf følger, at den eventuelle konstatering af, at overtrædelsen er ophørt, først vil kunne foretages ved afslutningen af en periode, der muliggør en samlet vurdering af de opnåede resultater.
112. Med hensyn til det anførte bør tvangsbøden ikke pålægges på grundlag af en dagsperiode, men på grundlag af en periode på et halvt år.
113. Under hensyn til samtlige anførte omstændigheder bør Den Franske Republik pålægges at betale Kommissionen på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter« en tvangsbøde på 182,5 x 316 500 EUR = 57 761 250 EUR, for hver periode på seks måneder, der beregnes fra afsigelsen af nærværende dom, ved hvis afslutning dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig endnu ikke er blevet fuldstændig opfyldt.
Pålæggelse af betaling af et fast beløb
114. I en situation som den, der er omhandlet i nærværende dom, hvor der må tages hensyn til, at traktatbruddet har varet ved igennem en lang periode efter den dom, hvorved det oprindeligt blev fastslået, og hvor der må tages hensyn til de berørte offentlige og private interesser, er det nødvendigt at pålægge betaling af et fast beløb (jf. nærværende doms præmis 81).
115. På grundlag af en behørig hensyntagen til sagens særlige omstændigheder bør størrelsen af det faste beløb, som Den Franske Republik skal betale, fastsættes til 20 000 000 EUR.
116. Det bør følgelig pålægges Den Franske Republik at betale Kommissionen et fast beløb på 20 000 000 EUR på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter«.
Sagens omkostninger
117. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Den Franske Republik har ikke truffet alle de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelsen af dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig (sag C-64/88), og har dermed tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af artikel 228 EF,
– idet den ikke udøver en fiskerikontrol, der er i overensstemmelse med kravene i henhold til fællesskabsbestemmelserne, og
– idet den ikke sikrer, at overtrædelser af bestemmelserne om fiskeri forfølges i overensstemmelse med kravene i henhold til fællesskabsbestemmelserne.
2) Den Franske Republik betaler Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter« en tvangsbøde på 57 761 250 EUR for hver periode på seks måneder, der regnes fra afsigelsen af nærværende dom, ved hvis afslutning dommen af 11. juni 1991 i sagen Kommissionen mod Frankrig endnu ikke er blevet fuldstændig opfyldt.
3) Den Franske Republik betaler Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber et fast beløb på 20 000 000 EUR på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter«.
4) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.