62001CC0114_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag har Korkein hallinto-oikeus (Finlands højeste forvaltningsdomstol) anmodet Domstolen om at afklare, hvilke kriterier der er relevante ved afgørelsen af, om sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning (2) af malm, skal anses for affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret (3) (»affaldsdirektivet« eller »direktivet«).
2. Efter indgivelsen af anmodningen i den foreliggende sag har Domstolen i det store og hele besvaret disse spørgsmål i Palin Granit-dommen (4) . Korkein hallinto-oikeus har imidlertid også rejst spørgsmål om den korrekte fortolkning af affaldsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra b). Det fremgår af denne artikel, at »affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift« falder uden for direktivets anvendelsesområde, hvis de »allerede er undergivet andre bestemmelser«. Den forelæggende ret ønsker navnlig at få oplyst, om »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, og om sådanne bestemmelser i bekræftende fald skal i) have været gældende, da direktivet trådte i kraft, og/eller ii) overholde materielle krav med hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse.
Affaldsdirektivet
3. I tredje betragtning til direktiv 75/442 (»det oprindelige direktiv«) anføres: »[A]lle regler om bortskaffelse af affald bør som deres væsentligste mål have beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald«.
4. I første betragtning til direktiv 91/156/EØF (»ændringsdirektivet«) (5), som ændrer det oprindelige direktiv og ændrer affattelsen af direktivets materielle bestemmelser, anføres: »[D]isse ændringer tager som udgangspunkt et højt miljøbeskyttelsesniveau«.
5. Direktivets artikel 1, litra a), definerer »affald« som »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
6. Artikel 1, litra c), definerer »indehaver« som »producenten af affaldet, eller den fysiske eller juridiske person, som er i besiddelse af det«.
7. Artikel 2 bestemmer:
»1. Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde:
a) luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren
b) hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser:
i) radioaktivt affald
ii) affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift
iii) døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre naturlige, ikke-farlige stoffer, som anvendes i landbrugsdriften
iv) spildevand med undtagelse af affald i flydende form
v) udrangeret sprængstof.
2. Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv.«
8. I bilag I til direktivet, der har overskriften »Affaldskategorier«, henvises der i punkt Q 11 til »[r]eststoffer fra udvinding og forarbejdning af råstoffer (f.eks. reststoffer fra minedrift eller olieudvinding osv.)«. I det sidste punkt, Q 16, henvises der til »[e]thvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i ovennævnte kategorier«.
De relevante nationale bestemmelser
9. I Finland er affaldsdirektivet blevet gennemført ved jätelaki (lov om affald) (6) . I denne lov defineres affald i alt væsentligt med samme ord som i direktivet, nemlig som »ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
10. Ifølge § 42, stk. 1, i jätelaki skal der indhentes tilladelse (affaldstilladelse) til erhvervsmæssig eller industriel genindvinding eller behandling af affald, til industriel indsamling af farligt affald og andre former for håndtering af affald, som er nærmere fastsat ved bekendtgørelser.
11. I § 11, stk. 2, i jäteasetus (affaldsbekendtgørelsen) (7) er opregnet andre væsentlige former for håndtering af affald. Listen omfatter miner og malmforarbejdningsanlæg, og ifølge overgangsbestemmelserne også gamle miner og malmforarbejdningsanlæg, der påbegyndte deres virksomhed inden jätelakis ikrafttræden den 1. januar 1994. Minen i hovedsagen er en mine og et malmforarbejdningsanlæg, der er omfattet af disse overgangsbestemmelser.
12. Det fremgår imidlertid af § 1, stk. 1, punkt 2, i jäteasetus (8), at jätelakis bestemmelser om affaldstilladelse ikke gælder for ufarligt jord- og stenaffald, der fremkommer i forbindelse med minedrift, og som bortskaffes eller nyttiggøres på stedet eller andetsteds, når affaldet nyttiggøres eller behandles i henhold til en plan, der er godkendt efter kaivoslaki (lov om minedrift) (9) . § 1, stk. 1, punkt 2, trådte i kraft i 1997.
13. Ifølge § 3 i jäteasetus klassificeres som affald i henhold til jätelaki de stoffer og genstande, som er opregnet i bilag 1 til nævnte bekendtgørelse. I bilag 1, der i alt væsentligt gengiver bilag I til direktivet, opregnes 16 kategorier, hvoraf kategori Q 11 omfatter restprodukter fra udvinding og bearbejdning af råvarer, f.eks. reststoffer fra minedrift. Den sidste kategori, kategori Q 16, er affattet som følger: »Ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren har skilt sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
14. Kaivoslaki indeholder særlige bestemmelser om biprodukter fra minedrift. Det er navnlig fastsat i § 40, stk. 2, at de ved minedriften fremkomne jordmasser, den brudte sidesten og det forarbejdede sand, der oplagres på mineområdet eller dets hjælpeområder, og som anvendes eller kan anvendes eller forædles ved minedriften, anses for biprodukter fra minedriften i denne lovs forstand. Ifølge forelæggelseskendelsen fremgår det af regeringens redegørelse (10) vedrørende lovforslaget, selv om dette ikke kommer selvstændigt til udtryk i lovbestemmelsen, at det med definitionen af sidesten og forarbejdet sand som »biprodukter fra minedrift« tilsigtes at udelukke de nævnte stoffer fra proceduren med affaldstilladelse, for så vidt som de ikke er skadelige for miljøet, og for så vidt som de kan anvendes til minedriften eller kan forædles yderligere med henblik på senere salg. § 40, stk. 2, trådte i kraft i 1995.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15. I henhold til den finske lovgivning kræves der miljøtilladelse med hensyn til bestemte aktiviteter. AvestaPolarit Chrome Oy (tidligere Outokumpu Chrome Oy), et finsk selskab, indgav i 1996 ansøgning om miljøtilladelse til Lapin ympäristökeskus (Laplands miljømyndighed, herefter »ympäristökeskus«) med henblik på fortsættelse af minedrift og forarbejdning af mineralske ressourcer i minen i Kemi. Sådanne aktiviteter var på det tidspunkt blevet udøvet i minen i ca. 30 år.
16. Ifølge ansøgningen skulle minen gradvis ændres til en underjordisk mine fra 2002. Minedriften omfatter som delprocesser brydning ved hjælp af boring og sprængning, knusning samt grov- og findeling. Årligt brydes der gennemsnitligt ca. 1,1 mio. tons malm, hvilket medfører en produktion på ca. 8 mio. tons sidesten.
17. Forarbejdet sand opbevares i bundfældningsanlæg, hvoraf der er seks: På ansøgningstidspunktet var det ene allerede fuldt, to kunne blive fulde i år 2000, og tre ville endnu i lang tid stå til rådighed. Disse områder hører til minens hjælpeområder, om hvis endelige landskabsmæssige udformning der skal træffes afgørelse efter lukningen af minen.
18. På minens oplagringsområde er oplagret ca. 100 mio. tons sidesten. Minen har en oplagringsplan for sidesten, som revideres hvert år, og hvori der er taget hensyn til, at sidesten efter ca. 70-100 år skal anvendes til opfyldning af minens underjordiske rum, men inden udløbet af dette tidsrum vil de oplagrede mængder også blive anvendt i forbindelse med »naturpleje«. En del af de oplagrede sidesten kan permanent forblive på området. Kun en lille del af sidestenene, måske ca. 20%, kan anvendes til fremstilling af grus. De allerede oplagrede mængder sidesten kan ikke anvendes til fremstilling af grus, men eventuelt som opfyldningsmateriale i bølgebrydere og til niveaureguleringer.
19. Ympäristökeskus meddelte selskabet en miljøtilladelse for minen i Kemi, idet den samtidig fastsatte en række betingelser under henvisning til, at sidesten og forarbejdet sand fra minen skulle betragtes som affald i henhold til jätelaki.
20. AvestaPolarit har anlagt sag ved Korkein hallinto-oikeus til prøvelse af ympäristökeskus’ afgørelse med påstand om, at blandt andet alle de særlige bestemmelser vedrørende sidesten og forarbejdet sand, hvorved biprodukterne fra minedriften defineres som affald, kendes ugyldige. Selskabet har anført, at der savnedes retligt grundlag for disse særlige bestemmelser, og at sidesten og forarbejdet sand af en række årsager ikke er affald. Disse grunde fremgår af de præjudicielle spørgsmål, som er anført herunder (11) .
21. Det problem, der forelå til afgørelse for Korkein hallinto-oikeus, var således, om sidesten og forarbejdet sand skulle betragtes som affald i henhold til jätelaki, hvori affald defineres på samme måde som i affaldsdirektivet, som jätelaki gennemfører.
22. Nævnte ret mente også, at hvis ovenstående spørgsmål blev besvaret bekræftende, kunne affaldsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra b), være relevant. Ifølge denne bestemmelse gælder affaldsdirektivet ikke for de i nr. i)-iv) anførte former for affald, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«. I nr. ii) nævnes affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, dvs. noget af affaldet fra minedrift, som affald, der ved »andre bestemmelser« kan udelukkes fra affaldsdirektivets anvendelsesområde. Den forelæggende ret mente imidlertid ikke, at det fremgår klart, om »andre bestemmelser« omfatter national lovgivning såsom, i denne sag, kaivoslaki og jäteasesus.
23. Korkein hallinto-oikeus bemærkede, at de sproglige versioner af artikel 2, stk. 1, litra b), afviger fra hinanden, for så vidt som den finske version ikke indeholder en tidsmæssig bestemmelse, mens der i de andre sproglige versioner, som er blevet fremlagt for den nævnte ret, er anvendt ordet »allerede« eller et tilsvarende udtryk. Også selv om man går ud fra, at den finske version er fejlagtig, er det dog fortsat diskutabelt, om artikel 2, stk. 1, litra b), kun henviser til nationale bestemmelser, der var i kraft på tidspunktet for direktivets ikrafttrædelse (12) . Spørgsmålet er relevant i forbindelse med den foreliggende sag, for af de nationale bestemmelser, som AvestaPolarit gør gældende, blev § 40, stk. 2, i kaivoslaki vedtaget den 17. februar 1995, og § 1, stk. 1, punkt 2, i jäteasetus blev vedtaget den 4. april 1997.
24. Endelig, hvis direktivets artikel 2, stk. 1, litra b), henviser til nationale bestemmelser, opstår det spørgsmål, om de grundlæggende fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende miljøbeskyttelse eller muligvis bestemmelser i selve direktivet fastsætter krav om, at sådanne nationale bestemmelser skal sikre et bestemt miljøbeskyttelsesniveau.
25. Under disse omstændigheder har Korkein hallinto-oikeus udsat sagen og anmodet De Europæiske Fællesskabers Domstol om en præjudiciel afgørelse vedrørende følgende spørgsmål:
»1) Skal sidesten, som fremkommer ved minedrift og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, anses for at udgøre affald som omhandlet i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som affattet ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, når henses til følgende omstændigheder a)-d)?
a) Hvilken betydning skal der ved ovennævnte vurdering tillægges den omstændighed, at sidesten og forarbejdet sand oplagres på mineområdet eller på dets tilstødende hjælpeområde? Har den omstændighed, at de nævnte biprodukter fra minedriften oplagres på mineområdet, på dets tilstødende hjælpeområde eller længere borte, overhovedet betydning for henførelsen under begrebet affald?
b) Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den bjergart, af hvilken de er blevet brudt, og at sidestens sammensætning ikke ændres, uanset hvor længe eller hvorledes de oplagres? Skal forarbejdet sand, der ikke er fremkommet som resultat af en forarbejdningsproces, i denne forbindelse eventuelt vurderes på anden måde end sidesten?
c) Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at sidesten er ufarlige for menneskers sundhed og miljøet, men at forarbejdet sand ifølge opfattelsen hos de myndigheder, der har kompetence til at meddele miljøtilladelser, kan opløses til stoffer, der er skadelige for sundheden og miljøet? I hvilken udstrækning skal man overhovedet lægge vægt på sidestens og forarbejdet sands eventuelle indvirkning på sundheden og miljøet ved vurderingen af, om de udgør affald?
d) Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at det ikke er hensigten at ophøre med brugen af sidesten og forarbejdet sand. Sidesten og forarbejdet sand kan genbruges uden særlige forædlingsoperationer, for eksempel til understøttelse af minegange, og sidesten kan desuden anvendes til naturpleje ved ophør med minedrift. Af forarbejdet sand vil der i fremtiden med den tekniske udvikling kunne udvindes mineraler til nyttebrug. I hvilken udstrækning skal der lægges vægt på, hvor sikre planer den, der driver minen, har med hensyn til denne nyttebrug, og hvor snart nyttebrugen sker, efter at sidesten og forarbejdet sand er blevet deponeret på mineområdet eller på dets tilstødende hjælpeområde?
2) Såfremt sidesten og/eller forarbejdet sand ifølge svaret på det første spørgsmål skal anses for at udgøre affald som omhandlet i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv, er det desuden nødvendigt at indhente en besvarelse af følgende supplerende spørgsmål:
a) Henviser udtrykket »andre bestemmelser« i affaldsdirektivets (91/156/EØF) artikel 2, stk. 1, litra b), alene til Det Europæiske Fællesskabs egne bestemmelser med hensyn til det affald, som falder uden for affaldsdirektivets anvendelsesområde, herunder ifølge nr. ii) blandt andet affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer? Eller kan nationale bestemmelser som de i Finland gældende lov om minedrift og bekendtgørelse om affald være »andre bestemmelser« i affaldsdirektivets forstand?
b) Såfremt udtrykket »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, henviser udtrykket da alene til nationale bestemmelser, der allerede var i kraft på ikrafttrædelsestidspunktet for affaldsdirektiv 91/156/EØF, eller desuden til først senere udstedte nationale bestemmelser?
c) Såfremt udtrykket »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, fastsætter Det Europæiske Fællesskabs grundlæggende miljøbeskyttelsesbestemmelser eller affaldsdirektivets miljøbeskyttelsesprincipper da krav til de nationale bestemmelser med hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse, som betingelse for at udelukke anvendelsen af affaldsdirektivets bestemmelser? Hvilken slags krav vil der kunne være tale om?«
26. Der er indgivet skriftlige indlæg af AvestaPolarit, den østrigske, den finske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen. AvestaPolarit, den finske, den nederlandske og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen var repræsenteret under retsmødet.
Det første præjudicielle spørgsmål
27. Den forelæggende rets første spørgsmål handler om, hvilke kriterier d er er relevante ved afgørelsen af, om sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, må anses for affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i affaldsdirektivet.
28. Den finske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at der ved de finske domstole verserer adskillige sager vedrørende klassificeringen af mineraler som affald. I Palin Granit-sagen (13) forelagde Korkein hallinto-oikeus i januar 2000 Domstolen en række spørgsmål om, hvilke kriterier der er relevante ved afgørelsen af, om sidesten fra stenbrud må anses for affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i affaldsdirektivet, når henses til følgende punkter:
»a) Hvilken betydning skal der ved den ovennævnte vurdering tillægges den omstændighed, at sidesten oplagres på det område, der grænser op til stenbruddet, i afventning af senere brug? Har den omstændighed, at sidesten oplagres på stenbrudsområdet, på det tilgrænsende område eller længere borte, overhovedet nogen betydning?
b) Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den bjergart, af hvilken de er blevet brudt, og at sidestens sammensætning ikke ændres, uanset hvor længe eller hvorledes de oplagres?
c) Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at sidesten er ufarlige for menneskers sundhed og miljøet? I hvilken udstrækning skal man overhovedet lægge vægt på sidestens eventuelle indvirkning på sundheden og miljøet ved vurderingen af, om sidesten udgør affald?
d) Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at hensigten er, at sidesten helt eller delvis skal flyttes fra oplagringsområdet med henblik på udnyttelse, f.eks. med henblik på anvendelse ved jordopfyldning eller i bølgebrydere, og at sidesten skal kunne udnyttes som sådan uden bearbejdnings- eller andre tilsvarende foranstaltninger? I hvilken udstrækning skal der lægges vægt på, hvor sikre planer ejeren af sidesten har med henblik på en sådan anvendelse i praksis, og hvor snart dette skulle ske, efter at sidestenen er blevet deponeret på oplagringsområdet?«
29. Under retsmødet i denne sag, som fandt sted i januar 2003, anerkendte de tilstedeværende, at med hensyn til det første præjudicielle spørgsmål var de skriftlige indlæg blevet indhentet af Palin Granit-dommen, som blev afsagt den 18. april 2002. Jeg vil derfor i det følgende begynde med at vurdere, i hvilken udstrækning denne dom besvarer det første spørgsmål.
30. Domstolen undersøgte sin tidligere retspraksis vedrørende definitionen af affald i henhold til direktivet og fremsatte i Palin Granit-dommen følgende bemærkninger:
31. Begrebet »affald«, hvis anvendelsesområde afhænger af, hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås (14), kan ikke fortolkes strengt (15) . Det kan hverken ud fra det forhold, at sidestenene er genstand for en behandlingsform, som er omhandlet i direktivet, eller den omstændighed, at de kan genbruges, afgøres, om sådanne sidesten er affald i direktivets forstand (16) . Sidesten, som fremkommer ved brydning af grovsten, og som ikke er den primært tilsigtede produktion ved driften af et stenbrud, henhører i princippet under kategorien »[r]eststoffer fra udvinding og forarbejdning af råstoffer«, som omhandlet i punkt Q 11 i bilag I til direktivet (17) . Et gode, et materiale eller et råstof, der fremkommer under en fremstillingsproces eller ved brydning, hvor dette ikke er fremstillingens eller brydningens primære formål, kan ikke desto mindre anses for ikke at være et restprodukt, men et biprodukt, som selskabet ikke ønsker at »skille sig af med«, jf. direktivets artikel 1, litra a), første afsnit, men som det efterfølgende ønsker at udnytte eller markedsføre på en for selskabet fordelagtig måde uden forudgående forarbejdning. Eftersom begrebet affald skal fortolkes vidt, kan denne argumentation imidlertid kun anvendes, hvor der ikke blot er en mulighed for, at godet, materialet eller råstoffet vil blive genanvendt, men hvor det er sikkert, at en sådan genanvendelse vil finde sted uden forudgående forarbejdning og i forlængelse af fremstillingsprocessen. Hvis en genanvendelse ikke blot fremstår som en mulighed, men tillige økonomisk set er fordelagtig for indehaveren, vil det i høj grad være sandsynligt, at der sker en sådan genanvendelse. I en sådan situation kan det pågældende stof ikke længere anses for at være en byrde, som indehaveren søger at »skille sig af med«, men som et fuldgyldigt produkt (18) .
32. I Palin Granit-dommen udtalte Domstolen, at eftersom de eneste genanvendelsesmuligheder for sidesten i deres nuværende form, f.eks. til genopfyldning eller ved anlæg af havne og bølgebrydere, i de fleste tilfælde gør det nødvendigt at foretage en oplagring, der kan være af varig karakter, hvilket er en byrde for ejeren, og kan have en skadelig indvirkning på miljøet, som direktivet netop tilsigter at begrænse, er det ikke sikkert, at sidestenene vil blive genanvendt, og en genanvendelse kan kun forventes at finde sted på lang eller mellemlang sigt. Sidestenene kan således kun anses for »restprodukter fra udvinding«, som ejeren »agter eller er forpligtet til at skille sig af med«, jf. direktivet, og de henhører således under den kategori, der er omhandlet i punkt Q 11 i bilag I til direktivet (19) .
33. Domstolen behandlede derefter de kriterier, som den forelæggende ret havde anført i underspørgsmål a)-d), men fandt ikke, at de var relevante ved afgørelsen af, om sidestenene kan klassificeres som affald.
34. For så vidt angår underspørgsmål a) fastslog Domstolen med henvisning til besvarelsen af hovedspørgsmålet, at oplagringsstedet for sidesten ikke har nogen indflydelse på, om sådanne sten kan anses for affald. Oplagringsvilkårene og varigheden af oplagringen er heller ikke i sig selv nogen indikator for den værdi, som virksomheden tillægger stenene, eller den nytte, som virksomheden kan have af stenene, og siger ikke noget om, hvorvidt indehaveren af materialerne har noget ønske om at skille sig af med dem (20) .
35. For så vidt angår underspørgsmål b) anerkendte Domstolen, at den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den bjergart, af hvilken de er blevet brudt, og fysisk set ikke ændrer sig, kunne betyde, at de ville egne sig til samme brug som grovstenene. Dette ville imidlertid kun være et bærende argument, hvis samtlige sidesten blev genanvendt. Grovstenenes handelsværdi afhænger af deres størrelse, deres form, og om de kan anvendes i anlægssektoren, og sidesten har på trods af deres sammensætning ikke disse kvaliteter. Sådanne sidesten er således ikke desto mindre restprodukter. Hertil kommer, at risikoen for, at ikke-anvendte sidesten kan skade miljøet, ikke mindskes som følge af den omstændighed, at de har samme sammensætning som grovstenene, da denne sammensætning ikke udelukker, at disse materialer bliver oplagret på en måde, der har en indvirkning på miljøet. Et stof kan dog under alle omstændigheder, selv når det nyttiggøres fuldt ud og dermed opnår de samme egenskaber og kendetegn som et råstof, anses for affald, hvis indehaveren i henhold til definitionen i direktivets artikel 1, litra a), skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med stoffet (21) .
36. For så vidt angår underspørgsmål c) bemærkede Domstolen indledningsvis, at direktivet suppleres af direktivet om farligt affald (22), hvilket indebærer, at der ikke ud fra stoffernes farlighed kan udledes noget om begrebet affald. Domstolen udtalte videre, at selv om det antages, at sidesten ikke som følge af deres sammensætning er til fare for menneskers sundhed eller miljøet, så er en ophobning af disse sten nødvendigvis til ulempe og gene for miljøet, for så vidt som en fuldstændig genanvendelse af stenene ikke er umiddelbart forestående og måske endog slet ikke vil finde sted. Endelig er den omstændighed, at det pågældende stof ikke er farligt, ikke et afgørende kriterium ved fastlæggelsen af, hvad indehaveren agter at foretage sig med stoffet (23) .
37. For så vidt angår underspørgsmål d) fandt Domstolen, at den allerede havde besvaret dette spørgsmål i forbindelse med gennemgangen af hovedspørgsmålet. Den udtalte, at det på baggrund af den usikkerhed, der består i relation til planerne om anvendelse af sidestenene, og den omstændighed, at det er umuligt at genanvende samtlige sidesten, kunne konkluderes, at alle sidesten, og ikke blot dem, der ikke omfattes af sådanne planer, må anses for affald. Den tilføjede, at de nationale myndigheder under alle omstændigheder i henhold til direktivets artikel 11 kan fastsætte regler om fritagelse for kravet om tilladelse og kan give en sådan fritagelse til bortskaffelse og nyttiggørelse af visse former for affald, ligesom de nationale domstole kan sikre, at sådanne regler anvendes i overensstemmelse med målsætningen i direktivet (24) .
38. Tilbage står at anvende ovennævnte principper i den foreliggende sag.
39. Den finske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at den væsentligste forskel mellem Palin Granit-sagen og den foreliggende sag er, at den foreliggende sag vedrører minedrift og ikke stenbrud, og at der ved minedrift ikke kun fremkommer sidesten, men også sand. Under retsmødet forsøgte AvestaPolarit at argumentere yderligere for en forskel i forhold til Palin Granit-sagen, først og fremmest med henvisning til, at selskabet i den foreliggende sag ikke skiller sig af med biprodukterne, men anvender dem uden bearbejdning: Stenene understøtter gangene i den underjordiske mine, som er under udgravning, mens det forarbejdede sand oplagres.
40. Under sagens behandling ved Korkein hallinto-oikeus anførte AvestaPolarit, at biprodukterne ikke umiddelbart kan genindvindes eller anvendes, hvorfor det er nødvendigt at oplagre dem på mineområdet eller dets hjælpeområde. En del af biprodukterne kan muligvis anvendes ved minedriften eller andetsteds, alt efter hvor minen er beliggende. Sidesten kan som ufarligt inert stenmateriale genindvindes alt efter situation og omgivelser, men tidspunktet herfor kan ikke fastlægges på forhånd. Det kan heller ikke altid på forhånd siges, hvor længe en mine er i drift. Forarbejdet sand kan under hensyn til den tekniske udvikling senere vise sig at udgøre et værdifuldt råstof, og udnyttelsen heraf må ikke sættes på spil.
41. Hvis disse konstateringer er korrekte (og det skal naturligvis vurderes af den forelæggende ret), fremgår svaret på de forelagte spørgsmål tilsyneladende direkte af Domstolens dom i Palin Granit-sagen. Indehaveren af affaldet kan ikke begrænse anvendelsesområdet for Fællesskabets affaldslovgivning ved selv at definere anvendelsesområdet for begrebet »skille sig af med«. Det fremgår klart af Domstolens praksis, at dette begrebs betydning afhænger af en række omstændigheder, som navnlig har deres udspring i det overordnede krav om miljøbeskyttelse, som er fastsat i direktivet. Domstolen har understreget, at sandsynligheden for, at et biprodukt genanvendes, er et relevant kriterium ved afgørelsen af, om det er affald i direktivets forstand. I den foreliggende sag, som i Palin Granit-sagen, er det ikke sikkert, at sidestenene vil blive genanvendt, og en genanvendelse kan kun forventes at finde sted på lang eller mellemlang sigt. En genanvendelse af det forarbejdede sand forekommer ifølge AvestaPolarits egne oplysninger at være ren teori. Biprodukterne må således principielt anses for »restprodukter fra udvinding«, som ejeren »agter eller er forpligtet til at skille sig af med«, jf. direktivet, og de henhører således under den kategori, der er omhandlet i punkt Q 11 i bilag I til direktivet.
42. For så vidt angår underspørgsmål a)-d) fremgår det af ovenstående analyse, at de specifikke omstændigheder, der er nævnt i underspørgsmål d), ikke er relevante ved afgørelsen af, om sidesten kan klassificeres som affald i et tilfælde som det foreliggende. Det fremgår endvidere af Domstolens dom i Palin Granit-sagen, at de omstændigheder, der er nævnt i underspørgsmål a) til c), af de årsager, som er angivet i dommen, heller ikke er relevante. Den forelæggende ret spørger i underspørgsmål b), om forarbejdet sand skal vurderes på anden måde end sidesten: Efter min mening giver Domstolens analyse af det tilsvarende spørgsmål i Palin Granit-sagen, som er formuleret i generelle vendinger, ikke anledning til at foretage en sådan sondring.
43. På denne baggrund konkluderer jeg, at i) sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, og som oplagres for en tidsubegrænset periode under afventning af deres eventuelle anvendelse, skal anses for at udgøre affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivet, og at ii) oplagringsstedet for sidesten og sand, deres sammensætning og den omstændighed, at de ikke indebærer nogen egentlig fare for menneskers sundhed eller miljøet, forudsat dette godtgøres, ikke er kriterier, der er relevante ved afgørelsen af, om sidestenene og sandet kan anses for at udgøre affald.
Det andet spørgsmål
44. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplysning om den korrekte fortolkning af affaldsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra b). Det fremgår af denne artikel, at specifikke affaldskategorier, herunder »affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer samt fra stenbrudsdrift«, falder uden for direktivets anvendelsesområde, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«. Den forelæggende ret ønsker navnlig at få oplyst, om »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, og om sådanne bestemmelser i bekræftende fald skal i) have været gældende, da direktivet trådte i kraft, og/eller ii) overholde materielle krav med hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse.
45. Flere af de procesdeltagere, som har indgivet skriftlige indlæg, henviser til forskellene mellem den oprindelige og den ændrede udgave af denne bestemmelse.
46. Artikel 2 i det oprindelige direktiv bestemte:
»1. Med forbehold af dette direktiv kan medlemsstaterne fastsætte særlige regler for specielle kategorier af affald.
2. Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde:
a) radioaktivt affald
b) affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift
c) døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre stoffer, der indgår som led i landbrugsdrift
d) spildevand med undtagelse af affald i flydende form
e) luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren
f) affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler.«
47. Artikel 2 i det ændrede direktiv bestemmer:
»1. Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde:
a) luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren
b) hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser:
i) radioaktivt affald
ii) affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift
iii) døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre naturlige, ikke-farlige stoffer, som anvendes i landbrugsdriften
iv) spildevand med undtagelse af affald i flydende form
v) udrangeret sprængstof.
2. Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier af affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv.«
48. AvestaPolarit og den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering mener, at henvisningen til »andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), omfatter nationale bestemmelser, mens den finske og den nederlandske regering samt Kommissionen mener, at der kun er tale om fællesskabsbestemmelser.
49. Til støtte for deres synspunkt har AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering henvist til direktivets historie og ordlyd og den ramme, direktivet udgør.
50. De har for det første påpeget, at der ikke fandtes fællesskabsbestemmelser om de affaldskategorier, der henvises til i artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ii) (mineaffald), nr. iii) (døde dyr og visse former for landbrugsaffald), og nr. v) (udrangeret sprængstof), da ændringsdirektivet blev vedtaget. Hvis »andre bestemmelser« kun betød fællesskabsbestemmelser, ville udelukkelsen således være meningsløs.
51. Den tyske regering har tilføjet, at det klart fremgår af det oprindelige direktiv, at lovgiver antog, at bortskaffelse af de kategorier af affald, der er opregnet i artikel 2, stk. 2, litra a)-e), kunne omfattes af nationale bestemmelser. Ved ændringen af direktivet i 1991 udarbejdede lovgiver en langt smallere liste over undtagelser, som kun gælder affald, der er omfattet af andre bestemmelser, som sikrer, at affaldet bortskaffes i overensstemmelse med miljølovgivningen. Intet tyder på, at ændringerne skulle lave om på reglen i det oprindelige direktiv og udelukke muligheden for, at bortskaffelse i overensstemmelse med miljølovgivningen også kunne sikres på grundlag af nationale bestemmelser. Det Forenede Kongerige har fremført et lignende argument.
52. Dernæst har AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering anført, at der både i det oprindelige direktiv og det ændrede direktiv anvendes formuleringer såsom »særlige fællesskabsregler« og »særdirektiver«, når der udelukkende henvises til fællesskabsbestemmelser.
53. For så vidt angår den ramme, direktivet udgør, har AvestaPolarit anført, at affaldsdirektivet indeholder andre henvisninger, som må henvise til nationale bestemmelser, såsom kategori Q 13 i bilag I, »[e]thvert materiale, stof eller produkt, hvis brug er ulovlig «, og definitionen af affald i artikel 1, stk. 1, litra a), som »ethvert stof eller enhver genstand [...] som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til
at skille sig af med« (25) . Endvidere bestemmer artikel 11, at visse virksomheder kan fritages for kravet om tilladelser. Eftersom der kun kan ske fritagelse, hvis de kompetente myndigheder har vedtaget almindelige regler for de pågældende former for aktivitet, kan direktivet under alle omstændigheder ikke opnå ens resultater i de forskellige medlemsstater.
54. Republikken Østrig og Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at hvis »andre bestemmelser« kun henviste til fællesskabsbestemmelser, ville listen i artikel 2, stk. 1, litra b), over affald, der er undtaget, være overflødig, eftersom specifikke fællesskabsregler i henhold til princippet om lex specialis under alle omstændigheder har forrang for den almindelige fællesskabslovgivning; det ville derfor være unødvendigt at nævne det.
55. Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at direktivet har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau. Visse former for affald, for eksempel radioaktivt affald, skal imidlertid behandles i overensstemmelse med specifikke regler. Generelt er direktiver ikke egnede til at fastlægge sådanne specifikke krav. Det er derfor logisk, at sådanne former for affald falder uden for direktivets anvendelsesområde og i stedet omfattes af andre, specifikke bestemmelser, også selv om sådanne bestemmelser oprindelig kun fandtes på nationalt plan.
56. Jeg er ikke blevet overbevist af de argumenter, der er fremført af AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering. Det forekommer, i det mindste ved første øjekast, mere sandsynligt, at en harmoniseringsforanstaltning tager højde for mere specifikke fællesskabsbestemmelser på visse felter inden for sit anvendelsesområde, end at den tillader medlemsstaterne at afvige fra den efter eget forgodtbefindende ved hjælp af nationale bestemmelser. Førstnævnte fortolkning fremgår efter min mening af direktivets mål, ramme og historie. Før jeg går over til at behandle disse aspekter af lovgivningen, skal jeg imidlertid kort gennemgå ordlyden af den pågældende bestemmelse, som alle de ovennævnte parter har nævnt til støtte for deres synspunkt.
57. Jeg er ikke blevet overbevist af de nævnte parters argumenter for, at det skal tillægges stor vægt, at der i direktivets utvetydige henvisninger til fællesskabsbestemmelser er anvendt formuleringer, som er anderledes og mere specifikke end »andre bestemmelser«. I en perfekt verden ville en lovforfatter selvfølgelig altid formulere sig præcist, konsekvent og sammenhængende. Det er imidlertid uundgåeligt, at dette ideal ikke altid opnås. I den foreliggende sag forekommer ordlyden at være tvetydig; efter min mening kan den i hvert fald ikke nødvendigvis have den betydning, som argumenteres for af AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering.
58. Det er desuden muligt, at lovgiver bevidst valgte forskellige ord til at sondre mellem de forskellige tilsigtede virkninger af »andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), og »særdirektiver« i artikel 2, stk. 2. I det oprindelige direktiv var »affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler« slet og ret udelukket fra direktivets anvendelsesområde. Det ændrede direktiv er mere subtilt. Visse specifikke affaldskategorier udelukkes, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«, og »i særdirektiver« kan der fastsættes særlige regler for håndteringen af visse kategorier af affald for at tage højde for særlige tilfælde eller for at supplere bestemmelserne i direktivet – som ikke desto mindre stadig er gældende (26) . Begrebet »særlige fællesskabsregler«, som blev anvendt i det oprindelige direktiv, er således reelt blevet inddelt i to typer af bestemmelser med forskellige mål og virkninger: »Andre bestemmelser« omfatter affald i de kategorier, der er opregnet i artikel 2, stk. 1, litra b), og udelukker det fra direktivets anvendelsesområde, og »særdirektiver« supplerer direktivets regler, for så vidt angår andre affaldskategorier.
59. Jeg mener endvidere ikke, at der kan udledes noget særligt af detaljeforskellene mellem artikel 2 i det oprindelige direktiv og den ændrede artikel 2, selv om Det Forenede Kongerige forsøger at understøtte sin fortolkning med en omhyggelig sammenligning af sådanne forskelle. Det er imidlertid hensigtsmæssigt at undersøge ændringerne fra 1991 i en bredere sammenhæng.
60. I præamblen til ændringsdirektivet udtales det:
»Ved direktiv 75/442/EØF er der på EF-plan indført forskrifter for bortskaffelse af affald; dette direktiv bør ændres for at tage hensyn til erfaringerne fra medlemsstaternes gennemførelse af det; disse ændringer tager som udgangspunkt et højt miljøbeskyttelsesniveau;
i sin resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik forpligtede Rådet sig til at ændre direktiv 75/442/EØF;
for at effektivisere håndteringen af affald inden for Fællesskabet er det nødvendigt, at der foreligger en fælles terminologi og en definition af affald;
[...]
indbyrdes afvigelser mellem medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse og nyttiggørelse af affald kan påvirke miljøkvaliteten og det indre markeds funktion« (27) .
61. I første betragtning i præamblen til Rådets resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik (28) udtales det:
»Der er af hensyn til beskyttelsen af miljøet behov for en generel affaldspolitik i Fællesskabet, som vedrører alt affald, hvad enten det skal genanvendes eller bortskaffes.«
62. Det fremgår således klart, at ændringsdirektivets hovedformål er overordnet: Definitionen af »affald« er formuleret bredt med henblik på at fremme en ensartet gennemførelse af Fællesskabets affaldslovgivning i medlemsstaterne. Dette bekræftes også af begrundelsen til forslaget om ændringsdirektivet (29), hvori det udtales:
»Dette direktivs karakter af rammedirektiv understreges og formaliseres. Det drejer sig om et generelt direktiv, hvis bestemmelser skal finde anvendelse på alle former for affald. Disse bestemmelser vil ikke længere blive gentaget i særdirektiver, der gælder for bestemte kategorier af affald.«
63. Ændringerne til det oprindelige direktivs artikel 2 er som følger:
i) Den oprindelige artikel 2, stk. 1, fjernes (»Med forbehold af dette direktiv kan medlemsstaterne fastsætte særlige regler for specielle kategorier af affald«).
ii) Kvalificeringen, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«, føjes til de oprindelige kategorier litra a), b), c) og d) i artikel 2, stk. 2 (ændres til litra b), nr. i)-iv) i artikel 2, stk. 1), hvortil føjes en ny kategori litra b), nr. v): »udrangeret sprængstof«.
iii) Den oprindelige kategori litra f) i artikel 2, stk. 2, fjernes (»affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler«).
iv) Der tilføjes et nyt stk. 2 til artikel 2 (»Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv«).
v) Den oprindelige kategori litra e) i artikel 2, stk. 2 (»luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren«) genopføres som artikel 2, litra a), da sådanne stoffer fortsat falder uden for direktivets anvendelsesområde uden kvalificering.
64. Det forekommer klart, at formålet med den første ændring var at forhindre medlemsstaterne i fortsat at vedtage særlige regler for specifikke kategorier af affald, hvilket er i overensstemmelse med den overordnede målsætning om at fastlægge en ensartet affaldsdefinition i Fællesskabet. Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at 1991-ændringerne ikke var udformet således, at de udelukkede muligheden for, at miljørigtig affaldshåndtering fortsat kunne sikres på grundlag af national lovgivning, bekræftes efter min mening ikke af den ramme, som ændringsdirektivet udgør.
65. Den tredje ændring er i overensstemmelse med det forhold, at det oprindelige direktiv blev ændret til et rammedirektiv. Kategorien »affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler«, som fjernes, erstattes med den nye artikel 2, stk. 2, ved den fjerde ændring. Denne ændring skulle gøre det klart, at fællesskabslovgiver fortsat kunne vedtage »særdirektiver for specifikke kategorier af affald«, uanset at direktiv 75/442, som ændret, skulle være et rammedirektiv, som i princippet fandt anvendelse på alt affald. Hensigten med denne ændring er ikke at tage højde for vedtagelse af yderligere direktiver med generelle bestemmelser om håndtering af almindelige affaldskategorier, som dermed ville falde uden for affaldsdirektivets anvendelsesområde, men snarere at videreføre princippet om at supplere direktivets bestemmelser med kategorispecifikke bestemmelser om håndtering af særlige affaldskategorier. Sådan lovgivning fastsætter specifikke målsætninger, mål, kriterier eller procedurer vedrørende en specifik affaldskategori, hvor det anses for passende at supplere affaldsdirektivets bestemmelser med særlige bestemmelser, men uden at affaldet dermed falder uden for affaldsdirektivets almindelige anvendelsesområde. Et godt eksempel på dette (blandt mange andre (30) ) er direktivet om farligt affald (31), hvor det i præamblen udtales:
»de generelle bestemmelser om behandling af affald, der er fastsat i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, finder ligeledes anvendelse på farligt affald
[...] den korrekte behandling af farligt affald kræver supplerende og strengere bestemmelser, hvorved der tages hensyn til dette affalds særlige karakter« (32) .
66. Tilbage står ændringen i hovedsagen, nemlig den anden ændring, hvorved tilføjes ordene, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«, som indledning til affaldskategorierne i artikel 2, stk. 1, litra b), nr. i)-v). Efter min mening er hensigten med disse ord at udelukke nævnte affaldskategorier fra direktivets anvendelsesområde, hvis de er undergivet fællesskabsbestemmelser. Da ændringsdirektivet blev vedtaget, omfattede fællesskabsbestemmelser radioaktivt affald (33), døde dyr (34) og fækalier, som anvendes i landbrugsdriften (35) . Det fremgår klart, at disse direktiver fastlægger et komplet regelsæt for behandlingen af det pågældende affald. Direktivet om animalsk affald indeholder for eksempel en generel definition af »animalsk affald« og fastlægger detaljerede procedurer for forarbejdning af sådant affald. Slamdirektivet giver ligeledes en bred definition af »slam« og fastlægger detaljerede bestemmelser for anvendelsen af slam i landbruget. Jeg kan ikke tiltræde den tyske regerings argument om, at affaldskategorierne i artikel 2, stk. 2, litra b), i det ændrede direktiv logisk bør reguleres af nationale bestemmelser, fordi direktiver ikke er egnede til at fastlægge specifikke og detaljerede krav.
67. Jeg er heller ikke blevet overbevist af argumentet om, at udelukkelsen ville have været meningsløs, hvis »andre bestemmelser« kun betød fællesskabsbestemmelser, fordi der ikke fandtes fællesskabsbestemmelser om de affaldskategorier, der henvises til i artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ii) (mineaffald), nr. iii) (døde dyr og visse former for landbrugsaffald), og nr. v) (udrangeret sprængstof), da ændringsdirektivet blev vedtaget. Tværtimod mener jeg, at sammenstillingen af affaldskategorier, der var undergivet fællesskabsregler, og kategorier, som på det pågældende tidspunkt ikke var reguleret på fællesskabsplan, tyder på, at lovgiver tog hensyn til, at der senere kunne vedtages fællesskabsregler vedrørende disse kategorier; indtil da skulle disse affaldskategorier imidlertid, i lyset af det ændrede direktivs omfattende og overordnede anvendelsesområde, forblive inden for dette anvendelsesområde.
68. Dette mønster lader formode, at ordet »allerede« i artikel 2, stk. 1, litra b), i det ændrede direktiv ikke skulle begrænse kategorien til affald, der var underlagt andre bestemmelser vedtaget før direktivet, men skulle omfatte affald, der er underlagt andre (fællesskabs)bestemmelser til enhver tid, og uanset hvornår disse bestemmelser er vedtaget. Denne fortolkning bekræftes af situationen vedrørende spildevand, som udelukkes af artikel 2, stk. 1, litra b), nr. iv), »hvis de[t] allerede er undergivet andre bestemmelser«. Spildevandsdirektivet (36) blev først vedtaget to måneder efter ændringsdirektivet på grundlag af et forslag fra Kommissionen, som blev offentliggjort i januar 1990, fem dage efter offentliggørelsen af det ændrede forslag til ændringsdirektivet. De to direktiver gennemgik således delvis lovgivningsprocessen samtidig, og det er derfor utænkeligt, at lovgiver vedtog det ene uden at være opmærksom på det andet. Ordet »allerede« kan derfor ikke have den begrænsede betydning, som er beskrevet ovenfor; det ville være absurd at hævde, at spildevand skulle forblive inden for affaldsdirektivets anvendelsesområde efter vedtagelsen af spildevandsdirektivet, blot fordi dette direktiv blev vedtaget to måneder senere.
69. Jeg finder det interessant at se på konsekvenserne af den fortolkning, der fremføres af AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering.
70. For det første ville det være nær sagt umuligt at fastlægge affaldsdirektivets anvendelsesområde på et givet tidspunkt. Det er ikke fastsat i direktivet, at medlemsstater, som vedtager bestemmelser vedrørende affald i de kategorier, der er anført i artikel 2, stk. 1, litra b), skal underrette Kommissionen om disse bestemmelser.
71. Efter min opfattelse er denne mangel i sig selv afslørende: I modsætning hertil pålægger direktivet specifikt medlemsstaterne at underrette Kommissionen om i) de foranstaltninger, som de påtænker at træffe for at nå målene i direktivets artikel 3, stk. 1 (37), ii) planer for affaldshåndtering udarbejdet i henhold til artikel 7, stk. 1 (38), iii) foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer for affaldshåndtering (39) og iv) de almindelige regler for affaldsbortskaffelse og -håndtering, som i henhold til direktivets artikel 11 er fritaget fra det krav om tilladelser, som er fastsat i artikel 9 og 10 (40) .
72. Desuden kræves det, at medlemsstaterne hvert tredje år sender Kommissionen en rapport om gennemførelsen af bestemmelserne i direktivet som led i en sektorspecifik rapport, der udarbejdes på grundlag af et spørgeskema, som Kommissionen udformer (41) . I dette spørgeskema (42) gentages direktivets krav, og der anmodes om oplysninger vedrørende planer for affaldshåndtering og foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 3, stk. 1, artikel 7, stk. 3, og artikel 11, stk. 1.
73. Så selv om det er korrekt, som Republikken Østrig og Forbundsrepublikken Tyskland anfører, at direktivet ikke kan give identiske resultater i de forskellige medlemsstater, skal Kommissionen dog holdes underrettet om de nationale gennemførelsesmønstre. Det virker utænkeligt, i lyset af de detaljerede regler om underretning af Kommissionen vedrørende nationale foranstaltninger truffet i henhold til direktivet, at medlemsstaterne ikke også skulle pålægges at underrette Kommissionen om vedtagelse af nationale bestemmelser på de områder, som er opregnet i artikel 2, stk. 1, litra b), hvilket – ifølge den fortolkning, der fremføres af den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering – ville indebære, at disse områder helt blev udelukket fra direktivets anvendelsesområde.
74. Desuden ville den fortolkning, der fremføres af AvestaPolarit og de nævnte regeringer, indebære, at direktivets anvendelsesområde ændredes uden varsel i takt med, at de enkelte medlemsstater vedtog, ændrede eller ophævede bestemmelser vedrørende de affaldskategorier, der er opregnet i artikel 2, stk. 1, litra b). Selv om AvestaPolarit og Det Forenede Kongerige mener, at der kun er tale om de bestemmelser, der var gældende, da ændringsdirektivet blev vedtaget, anfører begge parter, at senere ændringer eller konsolidering af sådanne bestemmelser ikke udelukker dem fra definitionen. Dette forbehold kan imidlertid også undergrave retssikkerheden.
75. Resultatet ville blive en »mosaikdefinition« af affald inden for direktivets anvendelsesområde, hvilket ikke blot, som omtalt ovenfor, ville undergrave retssikkerheden, men også være klart i strid med målene for ændringsdirektivet, som er at mindske afvigelserne mellem medlemsstaternes affaldslovgivning ved at vedtage en omfattende affaldspolitik på fællesskabsplan, der som udgangspunkt tager et højt miljøbeskyttelsesniveau (43) .
76. Endelig fremlagde AvestaPolarits advokat kopi af en skrivelse, som i december 1992 blev skrevet af den daværende chef for Kontoret for Affaldsbehandling i GD XI (nu Generaldirektoratet for Miljø) til advokatfirmaet McKenna & Co. i London. Skrivelsen er affattet som følger:
»Som forklaret i telefonen blev ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ii), vedtaget i den forståelse, at den skulle dække andre EF-bestemmelser og, hvor der ikke findes EF-bestemmelser, andre nationale bestemmelser.
Efter Kommissionens opfattelse ville de nationale bestemmelser være nødt til at omfatte forvaltningen af de pågældende materialer.
Det er endnu ikke fastlagt, hvilken grad af lighed der skulle kræves.«
77. Jeg skal indrømme, at det i denne skrivelse anføres, at »andre bestemmelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, stk. 1, litra b), kan omfatte nationale bestemmelser. Skrivelsen er imidlertid kun udtryk for et synspunkt, som en repræsentant for Kommissionen havde på et bestemt tidspunkt. Det er ikke et synspunkt, der er blevet fremført konsekvent. I 2000, for eksempel, gav Kommissionen udtryk for det modsatte synspunkt i to forskellige meddelelser, hvori den erklærede: »Affaldsdirektivet (direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF) gælder for affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift, eftersom sidstnævnte endnu ikke er omfattet af anden EU-lovgivning« (44) og »Ifølge artikel 2 i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, falder affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift uden for direktiv 75/442/EØF’s anvendelsesområde, i det omfang de allerede er omfattet af andre fællesskabsbestemmelser« (45) .
78. Jeg mener derfor ikke, at den skrivelse, der er fremlagt af AvestaPolarits advokat, bør tillægges megen vægt.
79. På denne baggrund konkluderer jeg, med henvisning til direktivets ramme og mål, at ordene »allerede er undergivet andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), henviser til fællesskabsbestemmelser, som kan være vedtaget både før og efter vedtagelsen af dette direktiv. Da Korkein hallinto-oikeus’ andet spørgsmål, litra b) og c), kun forelægges, hvis »andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), omfatter nationale bestemmelser, vil jeg ikke behandle dem.
Forslag til afgørelse
80. På grundlag af det anførte mener jeg, at de af Korkein hallinto-oikeus forelagte spørgsmål skal besvares på følgende måde:
»1) Sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, og som oplagres for en tidsubegrænset periode under afventning af deres eventuelle anvendelse, skal anses for at udgøre affald som omhandlet i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991.
2) Oplagringsstedet for sidesten og sand, deres sammensætning og den omstændighed, at de ikke indebærer nogen egentlig fare for menneskers sundhed eller miljøet, forudsat dette godtgøres, er ikke kriterier, der er relevante ved afgørelsen af, om sidestenene og sandet kan anses for at udgøre affald.
3) Ordene »allerede er undergivet andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442, som ændret, henviser til fællesskabsbestemmelser, som kan være vedtaget både før og efter vedtagelsen af dette direktiv.«
(1) .
(2)
–	Præparering eller koncentrering af malm ved behandling eller rensning for at fjerne affaldsstoffer.
(3)
–	Rådets direktiv af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18.3.1991 (EFT L 78, s. 32).
(4)
–	Dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Sml. I, s. 3533.
(5)
–	Jf. fodnote 3.
(6)
–	1072/1993.
(7)
–	1390/1993, som ændret ved bekendtgørelse 1414/1994.
(8)
–	Som ændret ved bekendtgørelse 294/1994.
(9)
–	503/1965.
(10)
–	312/1994 vp.
(11)
–	Jf. punkt 25.
(12)
–	Ændringsdirektivet blev vedtaget den 18.3.1991 og skulle gennemføres inden den 1.4.1993.
(13)
–	Jf. fodnote 4.
(14)
–	Dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 26.
(15)
–	Dom af 15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml. I, s. 4475, præmis 36-40.
(16)
–	Dom af 28.3.1990, forenede sager C-206/88 og C-207/88, Vessoso og Zanetti, Sml. I, s. 1461, præmis 9, og af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, præmis 52, samt ARCO Chemie Nederland m.fl.-dommen, præmis 82.
(17)
–	Jf. ARCO Chemie Nederland m.fl.-dommen, præmis 83-87.
(18)
–	Palin Granit-dommen, jf. fodnote 4, præmis 33-37.
(19)
–	Dommens præmis 38.
(20)
–	Dommens præmis 42.
(21)
–	Dommens præmis 43-46.
(22)
–	Rådets direktiv 91/689/EØF af 12.12.1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20).
(23)
–	Dommens præmis 47-50.
(24)
–	Dommens præmis 40 og 41.
(25)
–	Mine fremhævelser.
(26)
–	Jf. punkt 65 og 66, hvor forskellen mellem disse to betingelser behandles yderligere.
(27)
– Første, anden, tredje og femte betragtning.
(28)
–	90/C 122/02 (EFT C 122, s. 2).
(29)
–	Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald; forslag til Rådets direktiv om farligt affald (KOM(88) 391 endelig udg. af 5.8.1988). Det efterfølgende citat er fra »Bemærkninger til forslagene«.
(30)
–	Jf. f.eks. Rådets direktiv 91/157/EØF af 18.3.1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (EFT L 78, s. 38), som ændret ved Kommissionens direktiv 98/101/EF af 22.12.1998 (EFT 1999 L 1, s. 1); Rådets direktiv 92/112/EØF af 15.12.1992 om fastsættelse af nærmere regler for harmonisering af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør (EFT L 409, s. 11); Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20.12.1994 om emballage og emballageaffald (EFT L 365, s. 10); Rådets direktiv 96/59/EF af 16.9.1996 om bortskaffelse af polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT), (EFT L 243, s. 31); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/53/EF af 18.9.2000 om udrangerede køretøjer (EFT L 269, s. 34); og senest Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/95/EF af 27.1.2003 om begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr (EFT L 37, s. 19).
(31)
–	Jf. fodnote 22.
(32)
– Tredje og fjerde betragtning.
(33)
–	Jf. Rådets resolution af 18.2.1980 om gennemførelse af en handlingsplan for Fællesskabet vedrørende radioaktive affaldsstoffer (EFT C 51, s. 1) og Rådets beslutning 89/664/Euratom af 15.12.1989 om vedtagelse af et specifikt program for forskning og teknologisk udvikling for Det Europæiske Atomenergifællesskab på området forvaltning og opbevaring af radioaktivt affald (1990 til 1994) (EFT L 395, s. 28).
(34)
–	Rådets direktiv 90/667/EØF af 27.11.1990 om sundhedsmæssige bestemmelser for bortskaffelse, forarbejdning og afsætning af animalsk affald og for beskyttelse mod forekomst af patogener i foder fremstillet af dyr, herunder fisk, og om ændring af direktiv 90/425/EØF (EFT L 363, s. 51).
(35)
–	Rådets direktiv 86/278/EØF af 12.6.1986 om beskyttelse af miljøet, navnlig jorden, i forbindelse med anvendelse i landbruget af slam fra rensningsanlæg (EFT L 181, s. 6).
(36)
–	Rådets direktiv 91/271/EØF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40).
(37)
–	Artikel 3, stk. 2.
(38)
–	Artikel 7, stk. 2.
(39)
–	Artikel 7, stk. 3.
(40)
–	Artikel 11, stk. 3.
(41)
–	Jf. direktivets artikel 16, som ændret ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23.12.1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377, s. 48).
(42)
–	Bilag til Kommissionens beslutning 94/741/EØF af 24.10.1994 om spørgeskemaerne til medlemsstaternes rapporter om gennemførelsen af visse direktiver om affald (gennemførelse af Rådets direktiv 91/692/EØF) (EFT L 296, s. 42).
(43)
–	Jf. punkt 60 og 61 ovenfor.
(44)
–	Punkt 3.1.1 i »Fremme af en bæredygtig udvikling af EU’s udvindingsindustri (uden for energisektoren)« (KOM(2000) 265 endelig af 3.5.2000).
(45)
–	Punkt 5.4.1 i »Sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld« (KOM(2000) 664 endelig af 23.10.2000).