62023CJ0632
DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
13. november 2025 (
*1
)
»Traktatbrud – statsstøtte – støtte, der er erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked – artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF – ombytning af skovarealer – tilbagesøgningsforpligtelse – informationspligt – undladelse af gennemførelse«
I sag C-632/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF, anlagt den 19. oktober 2023,
Europa-Kommissionen ved C. Georgieva, A. Steiblytė og B. Stromsky, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Bulgarien ved T. Mitova og R. Stoyanov, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, O. Spineanu-Matei (refererende dommer) og dommerne S. Rodin og N. Fenger,
generaladvokat: A. Rantos
justitssekretær: fuldmægtig R. Stefanova-Kamisheva,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. januar 2025,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. marts 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har med sit søgsmål nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Bulgarien ved ikke inden for de fastsatte frister at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Kommissionens afgørelse (EU) 2015/456 af 5. september 2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskabet af skovarealer, har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af denne afgørelses artikel 4-6 samt i medfør af EUF-traktaten.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EU) nr. 1407/2013
2
Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 af 18. december 2013 om anvendelse af artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] på de minimis-støtte (EUT 2013, L 352, s. 1) foreskriver følgende i artikel 7, stk. 3:
»Individuel de minimis-støtte, der blev ydet mellem den 1. januar 2007 og den 30. juni 2014, og som opfylder betingelserne i [Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af artikel [107 TEUF og 108 TEUF] om de minimis-støtte (EFT 2006, L 379, s. 5)], anses for ikke at opfylde alle kriterierne i [...] artikel 107, stk. 1, [TEUF] og er følgelig fritaget fra underretningspligten i traktatens artikel 108, stk. 3, [TEUF].«
Forordning (EU) 2015/1589
3
Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) kodificerede og ophævede Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1).
4
25. betragtning til forordning 2015/1589 har følgende ordlyd:
»I tilfælde af ulovlig støtte, som er uforenelig med det indre marked, skal den effektive konkurrence genetableres. Til det formål er det nødvendigt, at støtten, inklusive renter, omgående tilbagebetales. Tilbagebetalingen bør ske i overensstemmelse med procedurerne i national ret. Anvendelsen af disse procedurer må ikke – ved at forhindre en omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse – være til hinder for en genskabelse af normale konkurrencevilkår. Med henblik herpå bør medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at Kommissionens afgørelse fungerer efter hensigten.«
5
Artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 bestemmer:
»Med forbehold af eventuel kendelse fra [Domstolen] efter [artikel 278 TEUF] skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen.«
6
35. betragtning til forordning 2015/1589 foreskriver:
»Forordning (EF) nr. 659/1999 ophæves.
Henvisninger til den ophævede forordning skal betragtes som henvisninger til nærværende forordning og skal læses i overensstemmelse med sammenligningstabellen i bilag II.«
Bulgarsk ret
Lov om statsejet ejendom
7
Artikel 32, stk. 2, i Zakon za Drzjavnata sobstvenost (lov om statsejendom, DV nr. 44 af 21.5.1996) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om statsejendom«), har følgende ordlyd:
»Den ligeværdige kontante kompensation, der er omhandlet i § 1, fastsættes på grundlag af arealernes formål, inden den detaljerede plan for fysisk planlægning trådte i kraft, eller inden godkendelsen af en detaljeret plan for fysisk planlægning, som omfatter opførelsen af et nationalt bygge- og anlægsarbejde, og for hvilket der foreligger en gældende bekendtgørelse, der muliggør foreløbig fuldbyrdelse, på grundlag af markedsprisen for arealer med lignende karakteristika i nærheden af arealer, der er blevet eksproprieret.«
8
§ 1a i dopalnitelni razporedbi na Zakon za Drzjavnata sobstvenost (supplerende bestemmelser til lov om statsejendom) bestemmer:
»I denne lov forstås ved:
[...]
(2) »Markedspris«: gennemsnittet af prisen for alle ejendomstransaktioner vedrørende køb/salg, ombytning, stiftelse af tingslige rettigheder eller overdragelse af ejendomsret mod en byggeforpligtelse, stiftelse af pant (som sikkerhed ved køb/salg af fast ejendom), offentlige og private fogeders, statslige institutioners og kommuners auktioner samt andre transaktioner mod vederlag med undtagelse af de andele, der vedrører ideelle andele af en fast ejendom, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, der indgås inden for en frist på 12 måneder forud for datoen for vurderingsanmodningen og registreres ved registreringsmyndigheden på det sted, hvor den faste ejendom er beliggende. Hvis der inden for de sidste 12 måneder forud for datoen for vurderingsanmodningen er blevet registreret mere end 20 transaktioner ved registreringskontoret på det sted, hvor den faste ejendom er beliggende, fastsættes markedsprisen under hensyntagen til de seneste 20 registrerede transaktioner. Gennemsnittet beregnes på grundlag af mindst to relevante transaktioner.
[...]
(4) »Fast ejendom beliggende i nærheden af ejendom, der eksproprieres«, er fast ejendom beliggende i:
a)
samme distrikt i store byer med en opdeling i distrikter
b)
samme kvarter i andre byer, bebyggelser eller landsbyer
c)
samme område på landbrugs- og skovarealer.«
Lov om skove
9
§ 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til Zakon za gorite (lov om skove, DV nr. 19, af 8.3.2011), der har været i kraft siden 2011, foreskriver:
»(1) Der må ikke foretages ændringer i arealanvendelsen i henhold til denne lov, og der må ikke foretages nogen bebyggelse på arealer beliggende i skovområder, som fysiske og juridiske personer eller kommuner har erhvervet fra staten som følge af ombytninger, der har fundet sted indtil datoen for vedtagelsen af loven i Drzjaven vestnik [(statstidende)].
(2) Forbuddet i stk. 1 finder også anvendelse i tilfælde af ejerskifte vedrørende den faste ejendom, undtagen i de tilfælde, hvor det pågældende skovområde erhverves af staten.«
Sagens baggrund og den administrative procedure
Afgørelse 2015/456
10
I 1947 blev skovarealerne i Republikken Bulgarien nationaliseret. Efter 2000 begyndte Republikken Bulgarien at tilbagelevere dem til deres tidligere private ejere. En ændring af lov om skove, der trådte i kraft den 22. februar 2002, har gjort det muligt at ombytte skovarealer, der er privatiseret, med denne medlemsstats skovarealer. Priserne på de ombyttede arealer blev fastsat på grundlag af kriterier, der var fastsat i den bulgarske lovgivning.
11
Som følge af en klage modtaget i 2008 over ulovlig statsstøtte i forbindelse med ombytningen af ejerskab af skovarealer meddelte Kommissionen ved skrivelse af 29. juni 2011 Republikken Bulgarien sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
12
Den periode for de anfægtede byttetransaktioner, der tages i betragtning, strækker sig fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, idet et forbud mod ombytning af skovarealer trådte i kraft den 27. januar 2009.
13
Ved afgørelse 2015/456 fastslog Kommissionen, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte, som var ulovlig og uforenelig med det indre marked, til virksomheder i forbindelse med ombytningen af statsejede skovarealer med privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, der vedrørte 132 byttetransaktioner. Kommissionen fandt i denne henseende, at de byttetransaktioner, som de bulgarske myndigheder havde gennemført i denne periode, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, når modparten i byttetransaktionen var en virksomhed som omhandlet i denne artikel, når de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og når betingelserne for de minimis-støtte i forordning nr. 1407/2013 ikke var opfyldt. Kommissionen fandt til gengæld, at en offentlig myndigheds beslutning om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt skovlod efter en byttetransaktion, således at det pågældende areal blev bebyggeligt, ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
14
Artikel 1 og 4-6 i afgørelse 2015/456 har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med [artikel 108, stk. 3, TEUF], er uforenelig med det indre marked.
Artikel 4
1.   Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2.   Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3.   De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4.   Renterne beregnes efter en procentsats, der er i overensstemmelse med kapitel V i [Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EUT 2004, L 140, s. 1)] og [Kommissionens] forordning (EF) nr. 271/2008 [af 30. januar 2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EUT 2008, L 82, s. 1)]
5.   Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1.   Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2.   Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1.   Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
–
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
–
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens [skrivelse 2014/032997]
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2.   Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3.   Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4.   Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.«
15
I afgørelse 2015/456 redegjorde Kommissionen indledningsvis i 173. og 174. betragtning for den metode, som de bulgarske myndigheder skulle tage i betragtning ved beregningen af det statsstøttebeløb, der skulle tilbagesøges. Kommissionen bemærkede i 175. betragtning til afgørelsen, at de bulgarske myndigheder allerede var i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at disse myndigheder derfor ikke burde have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skulle tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgik af betragtning 173.
16
Kommissionen bemærkede i 176. betragtning til afgørelsen, at i tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kunne godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kunne gennemføres eller resulterede i et beløb, der ikke i tilstrækkelig grad afspejlede det statsstøttebeløb, som modtageren havde fået, kunne de bulgarske myndigheder beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de ombyttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som skulle være skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure.
17
Dernæst tilføjede Kommissionen i 177. betragtning til afgørelse 2015/456, at Republikken Bulgarien, da det endelige formål med tilbagesøgningen var at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, og set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte ved at annullere de anfægtede byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke var foretaget nogen materielle ændringer af de statsejede og private skovarealer efter datoen for byttetransaktionen.
18
Endelig anførte Kommissionen i 180. betragtning til afgørelse 2015/456, at fristerne for tilbagesøgning af statsstøtten fra støttemodtagerne så vidt muligt burde være i overensstemmelse med fristerne i [Kommissionens meddelelse benævnt »Mod en effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutninger, der pålægger en medlemsstat at tilbagesøge ulovlig og uforenelig statsstøtte« (EUT 2007, C 272, s. 4)]. Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5 i afgørelse 2015/456.
Den administrative procedure
19
På deres første møde med Kommissionen den 7. oktober 2014 meddelte de bulgarske myndigheder, at de havde besluttet ikke at gøre brug af muligheden for at annullere de anfægtede byttetransaktioner med skovarealer.
20
Efter at de bulgarske myndigheder oplyste, at de med bistand fra en uafhængig valuar ville foretage en vurdering af markedsprisen for de skovlodder, der var blevet ombyttet på tidspunktet for gennemførelsen af byttetransaktionen, blev der afholdt flere udbudsprocedurer med henblik på at udvælge denne sagkyndige valuar fra 2014 til 2017. Den 16. oktober 2017 blev Agrolesproekt EOOD foreslået af de bulgarske myndigheder til godkendelse af Kommissionen. Den 26. oktober 2017 godkendte Kommissionen udvælgelsen af Agrolesproekt. Den 7. november 2017 underskrev de bulgarske myndigheder og Agrolesproekt en kontrakt om levering af en beregning af markedsprisen for de ombyttede skovlodder.
21
Den 4. september 2018 forelagde de bulgarske myndigheder Kommissionen deres rapport om vurderingen af markedspriserne på de ombyttede skovlodder.
22
I løbet af 2020 konstaterede Kommissionen, at Agrolesproekt var en offentlig virksomhed, og at forvaltningsfunktionerne blev varetaget af den myndighed, der havde tildelt den pågældende statsstøtte, dvs. ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug, og fandt, at Agrolesproekt derfor ikke opfyldte den nødvendige betingelse om uafhængighed.
23
Ved skrivelse af 22. september 2020 opfordrede Kommissionen de bulgarske myndigheder til at foretage en fornyet gennemgang af alle de individuelle evalueringsrapporter, som Agrolesproekt havde udarbejdet, med henblik på at fastlægge markedspriserne for de ombyttede skovlodder efter den metode, der er beskrevet i afgørelse 2015/456, og til straks at beregne de korrekte beløb for den statsstøtte, der skulle tilbagesøges.
24
Ved skrivelse af 2. november 2020 oplyste de bulgarske myndigheder Kommissionen om, at der var blevet anlagt talrige sager ved de nationale domstole til prøvelse af de udstedte tilbagesøgningspåbud, og at der ikke fandtes nogen procedure- eller lovgivningsmæssig mekanisme, som gjorde det muligt at genoptage eller afslutte en verserende retslig procedure.
25
Ved skrivelse af 11. maj 2021 forsvarede de bulgarske myndigheder valget af Agrolesproekt som sagkyndig valuar.
26
Ved skrivelse af 12. juli 2022 anførte de bulgarske myndigheder, at der indtil da var blevet indledt 66 retslige procedurer om tilbagesøgningen af støtten i forbindelse med i alt 102 sager, hvori der var blevet påvist ydelse af statsstøtte, og at Varchoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) i 10 sager havde annulleret de anfægtede tilbagesøgningspåbud. De præciserede, at de havde udstedt 21 tilbagesøgningspåbud, hvoraf 10 var blevet betalt, mens 5 havde ført til, at byttetransaktionen var blevet annulleret.
27
I forbindelse med et af de søgsmål, der er nævnt i denne doms præmis 24, forelagde Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) spørgsmål til præjudiciel afgørelse om fortolkningen af afgørelse 2015/456, artikel 107, stk. 1, TEUF for så vidt angår begrebet »virksomhed« og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 for så vidt angår de kriterier, der gør det muligt at fastlægge størrelsen af en statsstøtte, der er modtaget ved erhvervelsen af grunde, i forbindelse med en ombytning, henset til fremgangsmåden for beregning af markedsprisen for skovlodderne. Domstolen tog stilling til disse spørgsmål i dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793).
28
På denne baggrund besluttede Kommissionen at anlægge nærværende søgsmål.
Om søgsmålet
29
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen påberåbt sig tre klagepunkter. Det første klagepunkt vedrører manglende gennemførelse af afgørelse 2015/456 inden for den fastsatte frist. Det andet klagepunkt vedrører det meget begrænsede resultat af tilbagesøgningen af den omhandlede statsstøtte. Det tredje klagepunkt vedrører manglen på omstændigheder, som godtgør, at det har været absolut umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456.
30
Republikken Bulgarien har nedlagt påstand om frifindelse.
Indledende bemærkninger
31
Det bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at den medlemsstat, som en afgørelse om tilbagesøgning af ulovlig støtte, der er erklæret uforenelig med det indre marked, er rettet til, i medfør af artikel 288, stk. 4, TEUF er forpligtet til at træffe alle fornødne foranstaltninger til sikring af denne afgørelses gennemførelse. Dette skal føre til en effektiv opkrævning af de skyldige beløb med henblik på at eliminere den konkurrencefordrejning, der er forårsaget af den konkurrencemæssige fordel på grund af denne støtte (dom af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere), C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.1.2022, Kommissionen mod Grækenland (Tilbagesøgning af statsstøtte – ferronikkel), C-51/20, EU:C:2022:36, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
32
I henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 skal tilbagebetalingen af en støtte, som Kommissionen ved en afgørelse har erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked, således som det ligeledes fremgår af 25. betragtning til denne forordning, ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af afgørelsen, hvilket er en betingelse, som afspejler det effektivitetsprincip, der er fastsat i Domstolens praksis (dom af 15.9.2022, Fossil (Gibraltar), C-705/20, EU:C:2022:680, præmis 40). Til dette formål træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen (dom af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere), C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 34).
33
En forsinket tilbagesøgning efter de fastsatte frister kan derfor ikke opfylde kravene i EUF-traktaten. I denne henseende fremgår det af fast retspraksis, at den relevante dato for anvendelsen af artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF er den dato, der er fastsat i den beslutning, hvorom den manglende opfyldelse er omstridt, eller i givet fald en dato, som Kommissionen har fastsat efterfølgende (dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig, C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 55 og 56 og den deri nævnte retspraksis, og af 29.4.2021, Kommissionen mod Spanien (TNT i Castilla-La Mancha), C-704/19, EU:C:2021:342, præmis 50).
34
Endelig følger det af fast retspraksis, at med undtagelse af de tilfælde, hvor en afgørelse om tilbagesøgning er blevet annulleret i henhold til artikel 263 TEUF, er den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre den omhandlede afgørelse (dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland, C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis, samt i denne retning dom af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere), C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
35
Ifølge retspraksis er betingelsen om, at det skal være absolut umuligt, ikke opfyldt, når den sagsøgte medlemsstat udelukkende påberåber sig de retlige, politiske eller praktiske vanskeligheder, som gennemførelsen af afgørelsen indebar, uden at have gjort noget reelt forsøg på at tilbagesøge støtten hos de pågældende virksomheder eller foreslå Kommissionen sådanne alternative metoder til gennemførelse af denne afgørelse, som ville have gjort det muligt at overvinde vanskelighederne (dom af 14.12.2006, Kommissionen mod Spanien, C-485/03 – C-490/03, EU:C:2006:777, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis, samt af 12.5.2021, Kommissionen mod Grækenland (Støtte til landbrugere), C-11/20, EU:C:2021:380, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
36
Hvad i det foreliggende tilfælde angår den relevante dato, der er omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 33, skal det indledningsvis bemærkes, at det er ubestridt, at den dato, der var fastsat for gennemførelsen af afgørelse 2015/456, var den 5. september 2015, og at Republikken Bulgarien ikke anmodede Kommissionen om at fastsætte en yderligere frist med henblik på gennemførelsen. Som det fremgår af denne doms præmis 1, har Kommissionen desuden selv ved sine påstande afgrænset søgsmålet om Republikken Bulgariens manglende opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 4-6 i afgørelse 2015/456 inden for de fastsatte frister. Den relevante dato for anvendelsen af artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF er derfor i den foreliggende sag den 5. september 2015.
37
Følgelig er den inden for rammerne af det andet klagepunkt anførte argumentation, hvorefter Kommissionen i det væsentlige rejser tvivl om dels uafhængigheden af Agrolesproekt, der blev udvalgt som uafhængig valuar den 7. november 2017, dels anvendelsen af vurderingsmetoder, som ifølge denne institution ikke afspejlede den reelle markedspris, ikke relevant for behandlingen af det foreliggende søgsmål.
38
Under disse omstændigheder skal det første og det tredje klagepunkt alene undersøges i lyset af den i denne doms præmis 31-35 nævnte retspraksis.
Det første klagepunkt
Parternes argumenter
39
Kommissionen har anført, at Republikken Bulgarien den 26. november 2014 udarbejdede en liste over transaktioner, der opfyldte betingelserne i forordning nr. 1998/2006. Kommissionen har tilføjet, at medlemsstaten fra 2014 til 2017 afholdt fem procedurer for udvælgelse af en sagkyndig valuar, der skulle fastlægge markedsprisen for ombyttede skovlodder, og at udarbejdelsen af de tekniske specifikationer for en tredje udbudsprocedure med henblik på udvælgelse af en sagkyndig valuar stadig var igangværende ved udløbet af den frist, der var fastsat i afgørelse 2015/456 for gennemførelsen heraf, dvs. den 5. september 2015.
40
Kommissionen har gjort gældende, at Republikken Bulgarien den 5. september 2015 ikke havde gennemført afgørelse 2015/456, idet medlemsstaten slet ikke havde tilbagesøgt den pågældende statsstøtte fra modtagerne heraf og ikke havde overholdt de forpligtelser vedrørende fremsendelse af oplysninger, der er fastsat i afgørelsens artikel 6.
41
Republikken Bulgarien har bestridt, at det første klagepunkt er begrundet.
42
Republikken Bulgarien har for det første gjort gældende, at det forhold, at der er tale om et stort antal modtagere af den omhandlede statsstøtte, udgør en relevant retlig og faktisk kompleksitet, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af en passende og rimelig frist for gennemførelsen af afgørelse 2015/456. Tilbagesøgningen vedrører statsstøtte, der er ydet i forbindelse med 132 transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer, svarende til i alt 2500 arealer, og hvis beregning er baseret på en lang række individuelle faktorer. Den frist på 12 måneder, der er fastsat for gennemførelsen af afgørelse 2015/456, omfatter desuden den periode, hvor støttemodtagerne kan udøve deres ret til at klage over tilbagebetalingspåbud, der fastlægger en offentlig fordring. Republikken Bulgarien har fremhævet, at der er blevet indledt 68 retssager mod sådanne påbud ved de nationale domstole. Disse støttemodtageres udøvelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse er ikke underordnet den bulgarske regerings vilje. Følgelig er den frist på 12 måneder, der er fastsat i afgørelse 2015/456 for dens gennemførelse, ikke rimelig.
43
For det andet har Republikken Bulgarien gjort gældende, at medlemsstaten inden for den fastsatte frist traf talrige foranstaltninger ved at fastsætte udbudsbetingelserne for udbudsproceduren med henblik på at udpege den sagkyndige valuar, der skulle vurdere markedsprisen for de ombyttede skovlodder. Den omstændighed, at der ikke blev afgivet nogen bud i forbindelse med den første udbudsprocedure, udgør et forhold, der ligger uden for den bulgarske regerings kontrol. Den følgende udbudsprocedure, der blev indledt i 2015, blev efter anmodning fra Kommissionen annulleret som følge af en klage indgivet til dens tjenestegrene, uden at denne institution tog hensyn til den omstændighed, at klagen blot anførte skøn og ikke faktiske transaktionspriser.
44
Republikken Bulgarien har i øvrigt anført, at medlemsstaten inden for de frister, der er fastsat i 180. betragtning til afgørelse 2015/456, udarbejdede en liste over 132 transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer gennemført i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, identificerede de støttemodtagere, hos hvilke statsstøtten skulle tilbagesøges, og opstillede en liste over de støttemodtagere, der havde modtaget de minimis-støtte. Medlemsstaten har gjort gældende, at den bestræbte sig på at sikre en fuldstændig og effektiv gennemførelse af afgørelse 2015/456 ved i forbindelse med de udbudsprocedurer, der blev afholdt i 2016 og 2017 med henblik på udvælgelse af en sagkyndig valuar, at stille krav om, at alle disse 132 transaktioner skulle undersøges, og at markedsværdien af de ombyttede skovlodder skulle fastlægges. Den bulgarske regering udvalgte en uafhængig sagkyndig valuar, undersøgte de nævnte transaktioner, hvoraf 103 gav anledning til tilbagesøgning, og beregnede det nøjagtige støttebeløb, der skulle tilbagebetales. I løbet af 2019 og 2020 udstedte den bulgarske regering 98 tilbagebetalingspåbud vedrørende denne støtte.
45
Kommissionen har i replikken for det første gjort gældende, at eftersom der ikke er blevet anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2015/456 i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF, skulle Republikken Bulgarien gennemføre denne afgørelse inden for den i afgørelsen fastsatte frist. Medlemsstaten har i øvrigt bestridt denne frist for første gang i svarskriftet.
46
For det andet udgør gennemførelsen af afgørelse 2015/456, dvs. tilbagesøgningen af statsstøtten, en forpligtelse hvad angår resultat og ikke en forpligtelse hvad angår midler. Den blotte afholdelse af udbudsprocedurer med henblik på udvælgelse af en sagkyndig valuar er ikke tilstrækkelig til at fastslå, at denne afgørelse er blevet gennemført. Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at den ikke kan holdes ansvarlig for uregelmæssigheder i forbindelse med tilrettelæggelsen af udbudsproceduren og udvælgelsen af valuaren.
47
For det tredje gør den omstændighed, at der er udstedt 98 tilbagebetalingspåbud, det ikke muligt at fastslå, at statsstøtten er blevet tilbagesøgt. I tilfælde af sager ved de nationale domstole skal de bulgarske myndigheder, herunder disse domstole, træffe alle nødvendige foranstaltninger i henhold til deres retssystem, herunder foreløbige foranstaltninger, for at sikre en omgående og effektiv gennemførelse af afgørelse 2015/456. Forpligtelsen til at sikre den fulde virkning af denne afgørelse og til at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det formål, som den forfølger, forudsætter nemlig, at det sikres, at modtagerne af støtten ikke – end ikke midlertidigt – råder over den. Den omstændighed, at en national retssag automatisk suspenderer virkningerne af det anfægtede tilbagebetalingspåbud og forhindrer en effektiv tilbagesøgning af den nævnte støtte, udgør i sig selv en tilsidesættelse af EU-retten og navnlig af effektivitetsprincippet i forbindelse med gennemførelsen af afgørelse 2015/456.
48
I duplikken har Republikken Bulgarien for det første gjort gældende, at medlemsstaten ikke var i stand til at vurdere, om den frist, der var fastsat i afgørelse 2015/456 for dens gennemførelse, var rimelig, før den blev stillet over for de vanskeligheder, som afgørelsen gav anledning til. Desuden underrettede de bulgarske myndigheder allerede i den indledende undersøgelsesfase i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde Kommissionen om, at det ikke var muligt at foretage en objektiv sammenligning med prisniveauerne for transaktioner, der blev gennemført på ejendomsmarkedet.
49
For det andet tog Kommissionen i afgørelse 2015/456 ikke hensyn til de oplysninger, som de bulgarske myndigheder havde fremlagt om den faste ejendoms værdi ifølge de omhandlede notarialdokumenter, med henblik på at udforme og foreslå disse myndigheder en metode til at opnå den reelle markedspris, som institutionen havde henvist til i afgørelsen.
50
For det tredje har Republikken Bulgarien truffet konkrete foranstaltninger med henblik på, at modtagerne af statsstøtten ikke, end ikke midlertidigt, råder over denne. I overensstemmelse med et moratorium, der blev vedtaget i 2009, har disse således kun en ejendomsret uden brugsret til de skovarealer, som de fik fra staten, uden at kunne foretage byggearbejder på disse, hvilket forringer arealernes værdi. Disse støttemodtagere lider selv et tab, og der foreligger derfor ikke en reel konkurrencefordrejning. Kommissionen har således på ingen måde godtgjort, at moratoriet ikke udgjorde en effektiv foranstaltning til gennemførelse af afgørelse 2015/456.
Domstolens bemærkninger
51
Indledningsvis bemærkes, at den relevante dato for anvendelsen af artikel 108, stk. 2, andet afsnit, TEUF i det foreliggende tilfælde er den 5. september 2015.
52
Det bemærkes, at det er ubestridt, at de bulgarske myndigheder den 17. oktober 2014 fremsendte en liste over transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer, der opfylder betingelserne for at kunne anses for at være »de minimis-støtte«. Republikken Bulgarien har gjort gældende, at Kommissionen den 22. oktober 2014 meddelte de bulgarske myndigheder, at denne liste var blevet udarbejdet korrekt, hvilket institutionen bekræftede i retsmødet.
53
Det skal følgelig fastslås, at Kommissionen fandt, at de transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer, der er opført på den nævnte liste, skal anses for »de minimis-støtte« og ikke skal tilbagesøges af de bulgarske myndigheder i forbindelse med gennemførelsen af afgørelse 2015/456.
54
Hvad for det første angår den forpligtelse til tilbagesøgning af statsstøtten, der er fastsat i artikel 4 og 5 i afgørelse 2015/456, skal det fastslås, at Republikken Bulgarien aldrig har bestridt sin forpligtelse til at tilbagesøge støtten, og at medlemsstaten har taget konkrete skridt med henblik på denne tilbagesøgning.
55
Det fremgår således dels af Republikken Bulgariens skriftlige indlæg, at annullationen af seks transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer tidligst fandt sted i løbet af 2020.
56
Dels skal det præciseres, at de bulgarske myndigheder med et spørgsmål til skriftlig besvarelse, som Domstolen har rettet til disse, er blevet anmodet om at præcisere de transaktioner vedrørende ombytning af skovarealer, der har givet anledning til en reel tilbagesøgning af den tildelte statsstøtte – ud over ved annullationen af byttetransaktionen – og for et beløb, som Kommissionen har godkendt. Som svar på dette spørgsmål fremsendte Republikken Bulgarien en liste over disse transaktioner, hvoraf det fremgår, at datoerne for disse tilbagebetalinger alle ligger efter den 5. september 2015.
57
I denne henseende har Republikken Bulgarien ikke gjort gældende, at medlemsstaten inden den 5. september 2015 reelt havde tilbagesøgt beløb svarende til den statsstøtte, der blev konstateret i afgørelse 2015/456.
58
Det følger heraf, at hvad angår andre byttetransaktioner end dem, der er opført på den i denne doms præmis 53 nævnte liste, skal det fastslås, at Republikken Bulgarien den 5. september 2015, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke engang delvist havde foretaget en faktisk tilbagesøgning af statsstøtten i overensstemmelse med artikel 4 og 5 i afgørelse 2015/456.
59
De argumenter, som Republikken Bulgarien har fremført, kan ikke rejse tvivl om denne konstatering.
60
I første række skal den nævnte argumentation forkastes, for så vidt som Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den frist, der er fastsat i afgørelse 2015/456 for gennemførelsen heraf, ikke var rimelig, for så vidt som denne argumentation svarer til implicit inden for rammerne af det foreliggende søgsmål at gøre gældende, at afgørelsen er ulovlig.
61
Det følger nemlig af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan gøre gældende, at en afgørelse er ulovlig, som indsigelse mod en traktatbrudssag, der er anlagt på grund af manglende gennemførelse af afgørelsen, medmindre afgørelsen må betragtes som ikke-eksisterende. Det er inden for rammerne af en særskilt procedure, nemlig i forbindelse med et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, at enhver anfægtelse af en sådan EU-retsakts lovlighed skal finde sted (jf. bl.a. dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig, C-37/14, EU:C:2015:90, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis, samt i denne retning dom af 29.4.2021, Kommissionen mod Spanien (TNT i Castilla-La Mancha), C-704/19, EU:C:2021:342, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis). Republikken Bulgarien har imidlertid ikke anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse 2015/456, og dens argumentation indeholder ingen oplysninger, der kan rejse tvivl om selve denne afgørelses eksistens.
62
Som anført i denne doms præmis 36 er det i øvrigt ubestridt, at Republikken Bulgarien ikke anmodede om en forlængelse af den frist, der er fastsat i afgørelse 2015/456 for dens gennemførelse.
63
For så vidt som Republikken Bulgariens i denne doms præmis 60 anførte argumentation skal forstås således, at den tilsigter at gøre gældende, at det var umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456 inden for den fastsatte frist, undersøges denne argumentation i forbindelse med det tredje klagepunkt.
64
I det omfang Republikken Bulgarien i anden række har gjort gældende, at medlemsstaten inden for den fastsatte frist traf adskillige foranstaltninger, nemlig i det væsentlige udarbejdelsen af udbudsbetingelserne for udbuddet med henblik på udvælgelse af en sagkyndig valuar, der skulle vurdere markedsprisen for de ombyttede skovlodder, samt iværksættelsen af udbudsprocedurer, den omstændighed, at medlemsstaten for de udbudsprocedurer, der blev afholdt i 2016 og 2017, krævede, at 132 byttetransaktioner skulle undersøges, og markedsværdien af de ombyttede skovlodder fastlægges, den omstændighed, at den nøjagtige størrelse af den modtagne støtte blev beregnet, og at der blev udstedt tilbagesøgningspålæg vedrørende denne støtte, skal det bemærkes, at ingen af disse foranstaltninger udgør en reel tilbagesøgning af statsstøtten i henhold til artikel 4 og 5 i afgørelse 2015/456, uanset på hvilket tidspunkt disse foranstaltninger faktisk blev truffet, eftersom afgørelsen indebærer en resultatforpligtelse (jf. i denne retning dom af 14.4.2011, Kommissionen mod Polen, C-331/09, EU:C:2011:250, præmis 56 og 57 samt den deri nævnte retspraksis).
65
I tredje række skal Republikken Bulgariens argument om, at der blev truffet konkrete foranstaltninger med henblik på, at modtagerne af statsstøtten end ikke midlertidigt skulle råde over denne støtte, forkastes, eftersom disse foranstaltninger ikke kan anses for at være gennemførelsesforanstaltninger til afgørelse 2015/456.
66
Republikken Bulgarien har nemlig gjort gældende, at disse støttemodtagere efter vedtagelsen af foranstaltningerne kun havde en »ejendomsret uden brugsret« til de skovarealer, som de havde modtaget fra staten, uden at kunne opføre nogen form for bebyggelse på disse arealer, hvilket forringede de nævnte arealers værdi.
67
Som det fremgår af Republikken Bulgariens skriftlige indlæg og udvekslingerne i retsmødet, gik disse foranstaltninger imidlertid på den ene side forud for vedtagelsen af afgørelse 2015/456, eftersom det efter de bulgarske myndigheders gennemførelse i 2009 af et moratorium for ændringer i anvendelsen af de ombyttede arealer var ved en lov vedtaget i 2011, at disse myndigheder forbød bygning på disse arealer.
68
Idet de offentlige myndigheders beslutning om at godkende en ændret anvendelse af de fra staten modtagne arealer på den anden side ikke blev anset for at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF i afgørelse 2015/456, bør der derfor ikke tilbagesøges nogen støtte i denne henseende. Den omstændighed, at det ikke er muligt at bygge på arealer modtaget fra staten som følge af en ombytning af skovarealer, gør det desuden ikke muligt at konkludere, at der ikke længere foreligger den økonomiske fordel, som ifølge afgørelse 2015/456 følger af en sådan ombytning.
69
Hvad for det andet angår den forpligtelse, der er fastsat i artikel 6 i afgørelse 2015/456, hvorefter Republikken Bulgarien skulle fremsende et vist antal oplysninger inden for fire måneder, otte måneder og tolv måneder efter meddelelsen af afgørelsen, har medlemsstaten anført, at den inden for de frister, der er fastsat i 180. betragtning til afgørelse 2015/456, udarbejdede en liste over 132 byttetransaktioner vedrørende skovarealer gennemført i perioden fra 2007 til 2009, identificerede de støttemodtagere, hos hvilke statsstøtten skulle tilbagesøges, og udarbejdede en liste over støttemodtagere, der havde modtaget de minimis-støtte.
70
Uafhængigt af datoerne for, hvornår disse foranstaltninger skulle være truffet, må det konstateres, at vedtagelsen heraf ikke gør det muligt at fastslå, at Republikken Bulgarien meddelte de oplysninger, som den skulle fremsende til Kommissionen i henhold til artikel 6 i afgørelse 2015/456.
71
De nævnte foranstaltninger svarer nemlig ikke til de oplysninger, der er beskrevet i artikel 6, stk. 1-3, i afgørelse 2015/456. Eftersom Republikken Bulgarien, således som det fremgår af denne doms præmis 54-68, inden for den frist, der er fastsat i afgørelse 2015/456, ikke engang delvist havde foretaget en faktisk tilbagesøgning af statsstøtten, kan det desuden ikke lægges til grund, at medlemsstaten inden den 5. september 2015 havde meddelt Kommissionen samtlige de foranstaltninger og oplysninger, der er nævnt i denne afgørelses artikel 6, stk. 4.
72
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første klagepunkt tages til følge.
Det tredje klagepunkt
Parternes argumenter
73
Kommissionen har anført, at medlemsstaterne skal godtgøre, at de i god tro har forsøgt at tilbagesøge statsstøtten og samarbejde med Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU med henblik på at overvinde eventuelle vanskeligheder. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionen har anført, at afgørelse 2015/456 ifølge de oplysninger, den råder over, endnu ikke var gennemført fuldt ud på tidspunktet for stævningens indgivelse.
74
Kommissionen har for det første gjort gældende, at 66 af de 102 statsstøttemodtagere anfægtede tilbagebetalingspåbuddene ved de nationale domstole, hvilket medførte yderligere forsinkelser i gennemførelsen af afgørelse 2015/456 og i givet fald nye administrative og retslige procedurer.
75
Dels er de kompetente nationale myndigheder og de nationale domstole forpligtet til at sikre den fulde virkning af afgørelse 2015/456 og til at nå frem til en løsning, der er i overensstemmelse med det formål, der forfølges med denne, nemlig at sikre, at modtagerne af statsstøtten ikke – end ikke midlertidigt – råder over midler svarende til statsstøtten. De nationale domstole kan derfor ikke anvende en metode til beregning af støttens størrelse, der bevirker, at den økonomiske fordel identificeret i denne afgørelse neutraliseres. Republikken Bulgarien har desuden ikke henvist til en udsættelse af gennemførelsen af et tilbagebetalingspåbud vedrørende statsstøtte, der er støttet på tvivl om gyldigheden af afgørelse 2015/456, uanset om denne tvivl hidrører fra denne medlemsstat i forbindelse med et annullationssøgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, eller fra nationale retsinstanser.
76
Dels har Kommissionen gjort gældende, at for så vidt som Republikken Bulgarien er af den opfattelse, at der i henhold til bulgarsk ret ikke kan gøres indgreb i verserende retslige procedurer eller afgørelser, der har retskraft, har en national domstol pligt til at sikre den fulde virkning af de EU-retlige bestemmelser ved om fornødent af egen drift at undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national ret. Den retskraft, der er knyttet til de nationale domstoles afgørelser, som de facto neutraliserer tilbagesøgningen af støtten, er således ikke en omstændighed, der viser, at det er absolut umuligt at gennemføre en kommissionsafgørelse.
77
For det andet har Kommissionen fremhævet, at medlemsstaten for at opfylde forpligtelsen til at tilbagesøge den pågældende statsstøtte skal vedtage nye retsakter eller undlade at anvende bestemmelser i national ret, der forhindrer den i at gennemføre afgørelsen om tilbagesøgning af støtte, der er ulovlig og uforenelig med det indre marked, samt hurtigt overvinde de opståede vanskeligheder. De supplerende bestemmelser i loven om statsejendom, som de juridiske eksperter har anvendt, bør således ændres eller ophæves for at give fuld virkning til afgørelse 2015/456, hvilket fuldt ud henhører under Republikken Bulgariens kompetence.
78
Republikken Bulgarien har bestridt, at det tredje klagepunkt er begrundet.
79
I første række har Republikken Bulgarien gjort gældende, at Agrolesproekt på grund af et beskedent antal transaktioner mellem privatpersoner stod over for en objektiv umulighed med hensyn til at finde tilsvarende transaktioner på markedet med henblik på at foretage vurderinger af markedspriserne på ombyttede skovarealer, som kunne leve op til Kommissionens uunderbyggede angivelser vedrørende en »reel markedspris«.
80
I anden række har Republikken Bulgarien gjort gældende, at de nationale domstole annullerede tilbagebetalingspåbud på grundlag af udtalelser fra juridiske eksperter udarbejdet i overensstemmelse med de nationale vurderingskriterier, der er fastsat i § 1a, nr. 2) og 4), i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom. I denne henseende fremgår det af dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 60), at denne § 1a, nr. 2) og 4), er i overensstemmelse med artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589. De bulgarske domstoles afgørelser er derfor i overensstemmelse med EU-retten.
81
Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Bulgarien) har desuden i sine domme afsagt på tidspunktet for Republikken Bulgariens indgivelse af svarskriftet på det kraftigste afvist muligheden for at bruge arealer, der har en anden anvendelse. Det følger imidlertid af fast retspraksis, at eftersom den absolutte umulighed for gennemførelsen kan være af retlig art, når den følger af afgørelser truffet af nationale retter, forudsat at disse afgørelser er i overensstemmelse med EU-retten, følger det heraf, at Republikken Bulgarien i det foreliggende tilfælde har været stillet over for en sådan umulighed.
82
I tredje række har Republikken Bulgarien gjort gældende, at den inden for den fastsatte frist forelagde de problemer, der var forbundet med tilbagesøgningen af statsstøtten, for Kommissionen til vurdering, og anmodede om instrukser med henblik på at forpligte de nationale domstole til at efterkomme disse. Idet Kommissionen ikke gav medlemsstaten disse instrukser og således tilsidesatte sin forpligtelse til loyalt samarbejde, anmodede retsrepræsentanterne for ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug i forbindelse med søgsmål til prøvelse af tilbagebetalingspåbuddene Domstolen om, at der blev indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen, hvilket gav anledning til dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793), hvilken gav de bulgarske myndigheder nye muligheder for at træffe opfølgende foranstaltninger med henblik på at overvinde de vanskeligheder, der var forbundet med gennemførelsen af afgørelse 2015/456.
83
I fjerde række har Republikken Bulgarien anført, at Kommissionen hverken i afgørelse 2015/456 eller på et senere tidspunkt angav en specifik metode til vurdering af markedspriserne på de ombyttede skovarealer. Hvad endvidere angår Kommissionens udsagn vedrørende de udarbejdede vurderingers manglende pålidelighed har denne institution hverken i stævningen eller i bilagene hertil angivet en præcis eller omtrentlig værdi af »den reelle markedspris«.
84
I replikken har Kommissionen for det første påpeget, at det ikke fremgår af dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793), at de nationale domstole beregner statsstøtten på en måde, der fører til gennemførelsen af afgørelse 2015/456, eller at den metode, der følger af lov om statsejendom, fører til en korrekt beregning af den reelle markedspris. Kommissionen har anført, at Domstolen fastslog, at den nationale ret skal tage hensyn til dels den for lave værdiansættelse af de priser, der er nævnt i notarialdokumenterne, dels det utilstrækkelige antal salg, der kunne tages i betragtning analogt for at muliggøre en pålidelig sammenligning. Det fremgår imidlertid af en dom afsagt af Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) den 20. april 2021, at der ikke blev taget hensyn til disse to faktorer ved anvendelsen af den metode, der følger af lov om statsejendom.
85
Det er desuden åbenbart, at de nationale domstoles afgørelser ikke er i overensstemmelse med EU-retten, eftersom de juridiske eksperter ved at beregne markedspriserne for de ombyttede skovarealer bl.a. på grundlag af oplysninger i notarialdokumenter neutraliserede tilbagesøgningen af statsstøtten i 58 tilfælde.
86
For det andet har Kommissionen bestridt, at den skal finde en løsning på, at det angiveligt er retligt umuligt at tilbagesøge en ulovlig statsstøtte under den nationale retsorden. Den har fremhævet, at begrebet »absolut retligt umuligt« fortolkes strengt for ikke at skade EU-rettens forrang og effektivitet og ikke kan følge af, at der findes nationale retsforskrifter, der er til hinder for en effektiv tilbagesøgning. Kommissionen er desuden af den opfattelse, at 172.-179. betragtning til afgørelse 2015/456 giver Republikken Bulgarien flere muligheder for at imødegå tilbagesøgningen af statsstøttens kompleksitet.
87
For det tredje har Kommissionen præciseret, at Republikken Bulgarien på tidspunktet for indgivelsen af replikken kun havde fremlagt oplysninger vedrørende de statsstøttebeløb, der var beregnet inden for rammerne af de verserende nationale retssager. Kommissionen var imidlertid ikke bekendt med de endelige oplysninger vedrørende beregningen af de beløb, der skal tilbagesøges.
88
Republikken Bulgarien har i duplikken gjort gældende, at den har foretaget en ændring af bestemmelserne i artikel 6 i Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (bekendtgørelse om vurdering af arealer beliggende i skovområder, DV nr. 63 af 16.8.2011), som ændret og suppleret (DV nr. 34 af 3.5.2016), med henblik på at gennemføre afgørelse 2015/456. Markedspriserne for ombyttede skovarealer, der er fastsat i Agrolesproekts vurderingsrapporter, blev opnået som følge af denne ændring og på trods af, at antallet af tilsvarende transaktioner på markedet var utilstrækkeligt.
89
Der foreligger ligeledes en objektiv retlig umulighed som følge af de nationale retters anvendelse af § 1a, nr. 2) og 4), i tillægsbestemmelserne til lov om statsejendom, hvilket er i overensstemmelse med dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793). De kriterier, der er fastsat i disse bestemmelser, kræver, at sagkyndige valuarer undersøger lignende transaktioner på markedet på grundlag af notarialdokumenter vedrørende disse transaktioner, der anses for faktiske salg af varer med lignende karakteristika.
Domstolens bemærkninger
90
Det skal for det første bemærkes, at for så vidt som Republikken Bulgarien har gjort gældende, at Kommissionen hverken i afgørelse 2015/456 eller på et senere tidspunkt angav en specifik metode til at vurdere markedspriserne på ombyttede skovarealer eller en præcis eller omtrentlig numerisk værdi af »den reelle markedspris«, angav Kommissionen i virkeligheden tre metoder, som Republikken Bulgarien kunne vælge med henblik på at gennemføre afgørelse 2015/456, og som er anført i 173.-177. betragtning hertil.
91
En metode, der er nævnt i 177. betragtning til afgørelse 2015/456, foreskriver annullering af ombytningen af skovarealerne. De to andre metoder, der er anført i 173.-176. betragtning til afgørelse 2015/456, vedrører fastsættelsen af det statsstøttebeløb, der skal tilbagesøges, enten på grundlag af de markedspriser, der var gældende på tidspunktet for byttetransaktionerne, og som er angivet i den af Bulgarien fremlagte skrivelse 2014/032997, eller på grundlag af en uafhængig valuars fastsættelse af dette beløb efter vurderingen af markedsprisen for disse skovlodder.
92
Under disse omstændigheder var Kommissionen, som ikke var forpligtet til at kvantificere den støtte, der skulle tilbagesøges, i modsætning til, hvad Republikken Bulgarien har gjort gældende, hverken forpligtet til i afgørelse 2015/456 eller på et senere tidspunkt at fastsætte mere specifikke metoder til vurdering af markedspriserne på de ombyttede skovarealer eller at fastsætte en præcis eller tilnærmelsesvis numerisk værdi af »den reelle markedspris«.
93
For det andet skal det, idet Republikken Bulgarien har påberåbt sig den objektive umulighed, som Agrolesproekt stod over for, dvs. den manglende mulighed for at finde tilsvarende transaktioner på markedet for at vurdere de ombyttede arealers markedspris, påpeges dels, at muligheden for at foretage en vurdering af disse priser ved hjælp af en valuar, som fastsat i 176. betragtning til afgørelse 2015/456, ikke udgjorde den eneste mulige metode til vurdering af størrelsen af den statsstøtte, der skulle tilbagesøges, således som det er fremhævet i denne doms præmis 91, dels, at for så vidt som den vurdering, som denne valuar foretog, var i overensstemmelse med denne afgørelse, skulle en vurdering ikke være støttet på den anden i denne præmis anførte metode. Selv om Kommissionen godkendte udvælgelsen af Agrolesproekt EOOD, blev det valg at gøre bruge af en sagkyndig vurdering således ikke pålagt ved afgørelse 2015/456, men fulgte af en beslutning fra de bulgarske myndigheders side.
94
I denne henseende bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 64, 89 og 90 i forslaget til afgørelse, at valuaren kunne være en offentlig virksomhed, og at Republikken Bulgarien i henhold til EU-retten og efter Kommissionens beslutningspraksis ikke havde nogen grund til at oplyse Kommissionen om, at Agrolesproekt var en offentlig virksomhed, der navnlig var kontrolleret af ministeriet for landbrug, fødevarer og skovbrug.
95
De vanskeligheder, som Republikken Bulgarien således har påberåbt sig med hensyn til at finde tilsvarende transaktioner på markedet for at vurdere markedspriserne på ombyttede arealer, er i øvrigt af praktisk karakter og var denne medlemsstat bekendt, eftersom den underrettede Kommissionen herom under den administrative procedure, således som det fremgår af afgørelse 2015/456. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 35, gør sådanne vanskeligheder det imidlertid ikke muligt at fastslå, at betingelsen om, at det skal være absolut umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456, er opfyldt i den foreliggende sag.
96
For det tredje skal det, for så vidt som Republikken Bulgarien har gjort gældende, at der ved de nationale domstole er anlagt søgsmål til prøvelse af de udstedte tilbagebetalingspåbud, bemærkes, at medlemsstaten ikke har gjort gældende, at der inden for rammerne af disse procedurer er blevet truffet foranstaltninger med henblik på, at støttemodtagerne ikke – end ikke midlertidigt – skal drage fordel af denne. Republikken Bulgarien har desuden ikke gjort gældende, at afgørelse 2015/456’s gyldighed er blevet anfægtet i forbindelse med sådanne søgsmål.
97
I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 35, gør disse retlige vanskeligheder det derfor ikke muligt at fastslå, at betingelsen om, at det skal være absolut umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456, er opfyldt i den foreliggende sag.
98
For det fjerde skal denne argumentation forkastes, for så vidt som Republikken Bulgarien har gjort gældende, at det, henset til ordlyden af dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793), af afgørelser truffet af nationale retsinstanser, der er i overensstemmelse med EU-retten, følger, at det er absolut retligt umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456.
99
I denne henseende fastslog Domstolen, at artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 ikke a priori er til hinder for kriterier som dem, der er fastsat i § 1a, nr. 2) og 4), i tillægsbestemmelserne til lov om statsejendom, hvilke gør det muligt at fastsætte størrelsen af en statsstøtte, der er modtaget ved erhvervelsen af arealer i forbindelse med en ombytning af skovarealer, og som er baseret på gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med karakteristika svarende til dem, der er genstand for vurderingen, og som er beliggende i nærheden af disse, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som er indgået inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen (jf. i denne retning dom af 19.10.2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 56 og 60).
100
Domstolen tilføjede imidlertid, at anvendelsen af sådanne kriterier skal være forenelig med Kommissionens afgørelse om tilbagebetaling af statsstøtten, og at disse kriterier skal gøre det muligt at fastsætte markedsværdien af disse arealer på tidspunktet for ombytningen. I denne henseende præciserede Domstolen, således som Republikken Bulgarien i øvrigt har anført, at det bl.a. tilkommer den nationale ret, der har fremsat anmodningen om præjudiciel afgørelse, at efterprøve rigtigheden af den omstændighed, hvorefter priserne for ejendomstransaktionerne i praksis er ansat for lavt med henblik på at nedsætte størrelsen af skatter og notarialgebyrer, og af den omstændighed, som den bulgarske regering har nævnt i sit skriftlige indlæg, hvorefter de salg, der kan tages i betragtning analogt, er utilstrækkelige til at muliggøre en pålidelig sammenligning (jf. i denne retning dom af 19.10.2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 56, 58 og 60).
101
De vanskeligheder, som Republikken Bulgarien har påberåbt sig, og som i det væsentlige skyldes behovet for at anvende § 1a, nr. 2) og 4), i tillægsbestemmelserne til lov om statsejendom, når det er vanskeligt at finde tilsvarende transaktioner på markedet med henblik på at foretage vurderinger af markedspriserne på ombyttede arealer, udgør retlige og praktiske vanskeligheder. Som det allerede er anført i denne doms præmis 93, følger disse vanskeligheder imidlertid i første række af de bulgarske myndigheders valg om at anvende en metode til beregning af størrelsen af den støtte, der skal tilbagesøges, baseret på fastsættelsen af markedsprisen for de pågældende arealer ved hjælp af en sagkyndig valuar. For så vidt som anvendelsen af § 1a, nr. 2) og 4), i tillægsbestemmelserne til lov om statsejendom ville have hindret gennemførelsen af afgørelse 2015/456, tilkom det i anden række de bulgarske myndigheder at træffe alle nødvendige foranstaltninger for ikke at blive stillet over for sådanne gennemførelsesvanskeligheder og således sikre afgørelsens fulde virkning.
102
Som Domstolen bemærkede i dom af 19. oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C-325/22, EU:C:2023:793, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis), skal den nationale ret, såfremt en vurderingsmetode fører til et resultat, der afviger fra markedsværdien, undlade at anvende denne metode i medfør af den pligt, som påhviler alle statsorganer, herunder de nationale retter, til at undlade at anvende en bestemmelse i national ret, der er i strid med EU-retten.
103
Det skal i denne forbindelse påpeges, at det påhviler Kommissionen med konkrete og præcise beviser at godtgøre, at den markedspris, som de bulgarske myndigheder har fastsat, ikke gør det muligt at sikre en tilbagesøgning af statsstøtten i forbindelse med gennemførelsen af afgørelse 2015/456.
104
For det femte, for så vidt som Republikken Bulgarien har gjort gældende, at den i afgørelse 2015/456 fastsatte frist for gennemførelsen heraf ikke var rimelig, og for så vidt som denne argumentation skal forstås således, at det gøres gældende, at det er umuligt at gennemføre afgørelse 2015/456 inden for den fastsatte frist, således som anført i denne doms præmis 63, skal den nævnte argumentation forkastes. Som anført i denne doms præmis 36, anmodede Republikken Bulgarien nemlig ikke Kommissionen om at fastsætte en yderligere frist med henblik på denne gennemførelse.
105
Det skal derfor fastslås, at forsinkelsen med hensyn til gennemførelsen af afgørelse 2015/456 ikke er begrundet, og at det tredje klagepunkt skal tages til følge.
106
Det følger af ovenstående betragtninger, at det, eftersom det første og det tredje klagepunkt skal tages til følge, skal fastslås, at Republikken Bulgarien ved ikke inden for de fastsatte frister at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre afgørelse 2015/456, har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af denne afgørelses artikel 4-6 samt i medfør af EUF-traktaten.
Sagsomkostninger
107
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Bulgarien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Republikken Bulgarien har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Ottende Afdeling):
1)
Republikken Bulgarien har ved ikke inden for de fastsatte frister at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre Kommissionens afgørelse (EU) 2015/456 af 5. september 2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer, tilsidesat sine forpligtelser i medfør af denne afgørelses artikel 4-6 samt i medfør af EUF-traktaten.
2)
Republikken Bulgarien betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.