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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La House of Lords sottopone alla Corte quattro quesiti pregiudiziali vertenti sull' interpretazione della direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 79/7/CEE, relativa alla graduale attuazione del principio di parità di trattamento tra gli uomini e le donne in materia di sicurezza sociale (1) (nel prosieguo: la "direttiva").
In particolare, la giurisdizione nazionale intende stabilire se la discriminazione operata dalla normativa britannica tra gli uomini e le donne nella concessione di talune prestazioni di invalidità sia giustificata dall' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva in questione, che consente agli Stati membri di escludere dal campo di applicazione della stessa "la fissazione del limite di età per la concessione della pensione di vecchiaia e di fine lavoro e le conseguenze che possono derivarne per altre prestazioni" (2). Il caso che ci occupa concerne appunto l' ambito della deroga autorizzata da tale disposizione per quanto riguarda le "altre prestazioni" previdenziali, cioè le prestazioni diverse dalla pensione di vecchiaia e di fine lavoro.
2. Le "altre prestazioni" in discussione nella fattispecie sono l' assegno per inabilità grave ("severe disablement allowance", nel prosieguo: "SDA") e l' assegno per assistenza ad invalido ("invalid care allowance", nel prosieguo: "ICA"). Si tratta di prestazioni non contributive previste dal Social Security Act del 1975, così come modificato dallo Health and Social Security Act del 1984, e versate, rispettivamente, alle persone colpite da incapacità lavorativa (art. 36) ed alle persone che si dedicano all' assistenza di una persona gravemente invalida (art. 37).
Ai sensi degli artt. 36, n. 4, lett. d), e 37, n. 5, della stessa legge, sono tuttavia esclusi dal beneficio di tali prestazioni coloro che hanno raggiunto l' età pensionabile (fissata dall' art. 27, n. 1, a 60 anni per le donne e a 65 per gli uomini), a meno che avessero diritto a percepire dette prestazioni immediatamente prima del raggiungimento di tale età.
3. Ed è appunto sulla base delle disposizioni appena richiamate che le signore Thomas, Morley, Beard, Cooze e Murphy si sono viste rifiutare dall' Adjudication Officer (decisione confermata poi dai competenti Social Security Appeal Tribunals) la concessione della SDA e dell' ICA. Infatti, pur avendo dovuto smettere di lavorare perché divenute esse stesse inabili al lavoro (Thomas e Morley) o per poter accudire persone gravemente invalide (Beard, Cooze e Murphy), esse avevano già superato l' età pensionabile al momento in cui ne hanno fatto richiesta e comunque non avevano diritto a percepire dette prestazioni immediatamente prima del raggiungimento di tale età. Invero, alcune delle donne in questione avevano continuato a lavorare dopo aver raggiunto l' età pensionabile e poi smesso a causa di un' invalidità, la propria (Thomas e Morley) o quella di un' altra persona (Beard), mentre le signore Cooze e Murphy avevano già smesso di lavorare prima dei 60 anni, ma ciò proprio per poter assistere un loro congiunto invalido, cui è stato tuttavia riconosciuto il diritto all' assegno di invalidità successivamente alla data in cui le signore in questione hanno raggiunto l' età pensionabile.
Ad eccezione del ricorso proposto dalla Morley, che è stato respinto, i ricorsi presentati dalle altre signore, contro il diniego di concedere la SDA o l' ICA, sono stati accolti dal competente Social Security Commissioner. La Court of Appeal ha poi respinto gli appelli proposti dal ministro della Previdenza sociale nelle cause delle signore Thomas, Cooze, Beard e Murphy ed ha accolto l' appello proposto dalla signora Morley.
4. Il ministro della Previdenza sociale ha impugnato la sentenza della Court of Appeal dinanzi alla House of Lords e quest' ultima ha posto alla Corte quattro quesiti pregiudiziali, che possono essere sintetizzati come segue:
a) che tipo di nesso deve sussistere tra una prestazione previdenziale e la diversa età pensionabile affinché una misura discriminatoria rientri nel campo di applicazione dell' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva;
b) se, e rispetto a quali parametri, deve essere applicato il principio di proporzionalità nel determinare se l' accesso (discriminatorio) ad una prestazione previdenziale sia conseguenza della diversa età pensionabile;
c) se uno Stato membro possa avvalersi di dati statistici per giustificare le differenze di trattamento tra uomini e donne o far valere la deroga in questione anche allorquando una donna sia in grado di dimostrare che, pur avendo raggiunto l' età pensionabile, non percepisce alcuna pensione;
d) se la direttiva 79/7 obblighi uno Stato membro che ha mantenuto età pensionabili diverse ad applicare uno stesso limite di età (quello più elevato) ai fini della concessione delle prestazioni d' invalidità.
5. Con il primo quesito la Corte è dunque chiamata a pronunciarsi sulla portata della deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. a), con riferimento all' espressione "conseguenze che possono derivarne per altre prestazioni previdenziali". In particolare, la giurisdizione nazionale chiede se una tale espressione ricomprenda: a) quelle disposizioni che siano necessarie per consentire ai regimi relativi ad "altre prestazioni" di armonizzarsi con quelli relativi alle pensioni di vecchiaia e di fine lavoro, senza determinare situazioni inique, incongruenti o assurde; b) quelle disposizioni che lo Stato, nell' esercizio del proprio potere discrezionale e nel rispetto del principio di proporzionalità, abbia collegato a norme dei regimi di pensione di vecchiaia e fine lavoro; o, infine, c) disposizioni di altro tipo.
Osservo preliminarmente che è qui incontestato che le interessate rientrano nella sfera di applicazione ratione personae della direttiva, che i regimi legali in discussione rientrano nella sua sfera di applicazione ratione materiae e che le disposizioni che escludono dal beneficio delle prestazioni di cui si tratta le donne che hanno già superato l' età pensionabile sono discriminatorie. Allo scopo di stabilire se la circostanza che le donne non possono richiedere e ottenere la SDA o l' ICA dopo i 60 anni, mentre gli uomini possono farlo fino ai 65 anni, costituisca una conseguenza della diversa età pensionabile, occorre pertanto, ed in primo luogo, interrogarsi sul nesso di causalità che deve esistere tra una prestazione previdenziale e la diversa età pensionabile, cioè sul nesso che consente di considerare la disposizione discriminatoria, relativa alla prestazione in questione, come una conseguenza della diversa età pensionabile ai sensi e per gli effetti dell' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva.
6. Le parti sono d' accordo nel ritenere che debba esservi un nesso tra la diversa età pensionabile e le altre prestazioni previdenziali (discriminatorie) che ne siano conseguenza: i punti di vista divergono però quanto alla portata di un tale rapporto di causalità.
Le convenute e la Commissione sostengono che la deroga in questione non può essere interpretata in modo ampio e soggettivo, ma deve invece ricomprendere unicamente quelle conseguenze che siano oggettivamente e necessariamente collegate alla diversa età pensionabile. Se così non fosse, gli Stati membri ben potrebbero collegare unilateralmente all' età pensionabile l' accesso ad una prestazione previdenziale di altro tipo, con la conseguenza che verrebbe lasciata loro la facoltà di ampliare le discriminazioni fondate sul sesso.
Il governo britannico, per contro, sostiene che uno Stato membro è libero di collegare la concessione di una prestazione previdenziale alla diversa età pensionabile, purché lo faccia nei limiti della ragionevolezza e nel rispetto del principio di proporzionalità. Muovendo dalla considerazione che fino a quando vi saranno età pensionabili diverse non sarà possibile garantire una totale parità di trattamento tra uomini e donne relativamente a talune altre prestazioni previdenziali, ma vi saranno invece pur sempre delle discriminazioni o comunque delle anomalie, il governo britannico sostiene infatti che uno Stato membro è libero di scegliere tra le diverse soluzioni possibili quella che ritenga più appropriata e idonea a raggiungere gli obiettivi che intende perseguire con il proprio sistema previdenziale. Detto governo dimostra pertanto, attraverso una serie di esempi, che discriminazioni tra uomo e donna esisterebbero anche qualora venisse adottato un limite di età comune per l' accesso alle prestazioni in questione (3) ed aggiunge che non è possibile definire in modo univoco cosa debba intendersi per conseguenza necessaria. Da questo insieme di considerazioni esso deduce che è la stessa impossibilità di trovare soluzioni che conducano ad una totale assenza di discriminazioni a costituire il nesso tra la diversa età pensionabile e le prestazioni di invalidità in questione.
7. Ciò premesso, ricordo anzitutto che la Corte ha ripetutamente affermato che l' eliminazione delle discriminazioni basate sul sesso fa parte dei diritti fondamentali di cui essa deve garantire l' osservanza (4), ed ha inoltre precisato che "nel determinare la portata di qualsiasi limitazione di un diritto individuale, come quello alla parità di trattamento tra uomini e donne (...), occorre rispettare il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali sui quali è basato l' ordinamento giuridico comunitario. Il suddetto principio esige che siffatte limitazioni non eccedano quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito (...)" (5). Ne deriva, come la stessa Corte ha chiarito, che l' eccezione di cui all' art. 7, n. 1, lett. a), va interpretata in modo restrittivo (6).
8. Più di recente, la Corte si è pronunciata, sul punto che qui rileva, nella causa 9/91, decisa con sentenza del 7 luglio 1992 (7), in cui si discuteva delle discriminazioni a sfavore degli uomini determinate dal fatto che questi ultimi versano contributi per un periodo più lungo rispetto alle donne, per una pensione dello stesso importo: e ciò proprio a causa della diversa età pensionabile. In tale occasione la Corte ha affermato che le discriminazioni relative ai periodi contributivi entrano nel campo di applicazione della deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. a), unicamente "si elles devaient apparaître nécessaires pour atteindre les objectifs que la directive entend poursuivre en laissant aux Etats membres la faculté de maintenir un âge légal de la retraite différent pour les hommes et pour les femmes" (punto 13 della motivazione).
Dopo aver ricordato che gli Stati membri hanno l' obbligo di riesaminare periodicamente le materie escluse (art. 7, n. 2) e di informare la Commissione sui motivi che eventualmente giustifichino il mantenimento delle esclusioni ancora esistenti (art. 8, n. 2), la Corte si è poi soffermata sullo scopo perseguito dalla direttiva mediante la deroga in questione. Al riguardo, essa ha affermato che sebbene i considerando della direttiva non precisino la ragion d' essere delle deroghe in essa previste, si può dedurre dalla natura delle eccezioni figuranti all' art. 7, n. 1, della stessa che il legislatore comunitario ha inteso autorizzare gli Stati membri a mantenere temporaneamente, in materia di pensioni, i vantaggi riconosciuti alle donne, al fine di permettere agli Stati di procedere progressivamente ad una modifica dei sistemi di pensione su tale punto, senza perturbare il complesso equilibrio finanziario dei sistemi stessi, di cui non può essere disconosciuta l' importanza (punto 15 della motivazione).
9. Le richiamate affermazioni della Corte non riguardano, all' evidenza, le conseguenze derivanti per altre prestazioni da una diversa età pensionabile, bensì le discriminazioni concernenti la portata dell' obbligo di versare i contributi ai fini della pensione e del relativo calcolo. E' altrettanto evidente, tuttavia, che, essendo lo scopo della deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. a), quello di autorizzare il temporaneo mantenimento dei vantaggi riconosciuti alle donne in materia di pensione, per consentire agli Stati membri di procedere ad una modifica progressiva della materia (nel senso di pervenire alla fissazione di un' età pensionabile unica per uomini e donne), eventuali discriminazioni relative ad altre prestazioni previdenziali costituiscono conseguenza della diversa età pensionabile e dunque rientrano nel campo di applicazione della suddetta deroga (alla stessa stregua di quanto affermato dalla Corte in relazione alle discriminazioni relative ai periodi contributivi) solo se ed in quanto necessarie per consentire agli Stati membri il temporaneo mantenimento di età pensionabili diverse senza alterare in modo significativo il complesso equilibrio del sistema previdenziale, in particolare finanziario (come nel caso dei contributi pensionistici), ma anche in termini di coerenza del sistema nel suo insieme.
10. E torniamo alle prestazioni in discussione nella fattispecie. Come si è già detto, la SDA e l' ICA sono prestazioni non contributive, la cui concessione non è quindi in funzione di contributi versati e che pertanto, da un tale punto di vista, non incidono su meccanismi finanziari prestabiliti. Più in generale, osservo poi che non mi sembra sostenibile la tesi secondo cui il collegamento stabilito tra la diversa età pensionabile e le prestazioni in questione sia necessario per preservare l' equilibrio finanziario dell' intero sistema previdenziale.
Ed infatti le affermazioni del governo britannico relative alle rilevanti conseguenze finanziarie derivanti, ad esempio, dalla fissazione di un limite di età comune per uomini e donne (65 anni) risultano poi contraddette dal fatto che, in virtù del Social Security (Overlapping Benefits) Regulations 1979, l' importo di una prestazione di invalidità che sostituisce il reddito è suscettibile di essere ridotto dell' importo della pensione di vecchiaia. Resta, è vero, che, a differenza delle pensioni di vecchiaia, le prestazioni di invalidità non sono tassabili; ma ciò non incide tanto sull' equilibrio finanziario del sistema pensionistico, quanto piuttosto sul fatto che le prestazioni in questione percepite da donne nella fascia di età 60-65 anni saranno parzialmente tassate, a differenza di quanto avviene per gli uomini ricompresi nella stessa fascia di età.
Il governo britannico ha poi sottolineato che vi sarebbe un aumento degli oneri finanziari in quanto persone che normalmente non avrebbero diritto ad una pensione potrebbero comunque aver diritto ad una delle prestazioni di invalidità qui in discussione. Al riguardo mi sembrano sufficienti due rilievi. Il primo è che non bisogna perdere di vista il fatto che si tratta di persone che rientrano nell' ambito di applicazione della direttiva 79/7. Il secondo è che se è ben possibile che talune persone che non abbiano versato contributi sufficienti all' ottenimento di una pensione possano invece ottenere una delle prestazioni in questione, è altresì vero, come affermato dalla Commissione e non contestato dal governo britannico, che in tal caso le persone in questione non beneficeranno del sostegno al reddito, che è concesso, in base alla normativa nazionale, a chi non ha sufficienti mezzi di sostentamento.
11. E neppure mi sembra che possa ragionevolmente sostenersi che la concessione delle prestazioni in questione a donne che abbiano già superato l' età pensionabile sia tale da pregiudicare la coerenza del sistema pensionistico. In particolare, la circostanza, fatta valere dal governo britannico, che le prestazioni in parola sono concesse per sostituire la perdita di reddito a seguito del verificarsi del rischio per il quale sono previste, non è determinante, tanto più che la circostanza che la donna acquisti il diritto alla pensione prima dell' uomo non implica, per quanto riguarda il diritto comunitario, che essa possa essere obbligata a smettere di lavorare prima dell' uomo. In altre parole, la previsione di una diversa età pensionabile non può avere come conseguenza che alle donne sia impedito di lavorare tanto a lungo quanto gli uomini (8). E, a ben vedere, lo stesso sistema britannico consente di conservare un regolare impiego e di differire la data della pensione fino ad un massimo di cinque anni dopo il raggiungimento dell' età pensionabile (l' art. 27, n. 5, del Social Security Act 1975 stabilisce infatti che si è automaticamente considerati in pensione cinque anni dopo il raggiungimento dell' età pensionabile). A ciò si aggiunga che, come risulta da alcuni dati riportati nel corso di causa, quasi il 20% delle donne continua a lavorare dopo l' età pensionabile.
Ed è appunto questa la situazione di alcune donne di cui alla causa principale: esse hanno continuato a lavorare dopo i 60 anni e solo dopo tale età è intervenuta la condizione di invalidità o l' esigenza di assistere una persona invalida. Certo, si tratta di casi numericamente limitati, nella misura in cui in linea di massima le donne smettono di lavorare al momento in cui raggiungono l' età pensionabile, nondimeno si tratta di una realtà che non può essere ignorata. Non è pertanto corretto trattare tutte le donne come se lasciassero il lavoro al momento del raggiungimento dell' età pensionabile, penalizzando in tal modo proprio quelle donne che continuano a lavorare dopo i 60 anni. Né mi sembra corretto negare le prestazioni in questione a donne che, pur avendo già raggiunto l' età pensionabile, non percepiscono ancora la pensione e non ne hanno ancora fatto domanda (come le signore Cooze e Murphy).
12. Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo quindi che la discriminazione operata dalla normativa britannica in materia di prestazioni di invalidità potrebbe essere riguardata come una conseguenza della diversa età pensionabile, ai sensi dell' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva, solo se necessaria a garantire la coerenza e l' equilibrio finanziario del sistema pensionistico, condizione questa che non sembra verificarsi nel caso di specie. Spetta in ogni caso al giudice nazionale accertare, alla luce delle indicazioni fornite, se una tale condizione è soddisfatta.
13. La soluzione cui siamo così pervenuti, in relazione al primo quesito, mi sembra tale da aver reso superflua una specifica risposta agli altri tre quesiti, sui quali mi soffermo pertanto molto brevemente.
14. Con il secondo quesito viene chiesto alla Corte se, ed eventualmente rispetto a quali parametri, il principio di proporzionalità debba essere applicato in un caso quale quello che ci occupa. Al riguardo, osservo che se è vero che nella già citata sentenza Johnston la Corte ha affermato che "nel determinare la portata di qualsiasi limitazione di un diritto individuale, come quello della parità di trattamento tra uomini e donne (...), occorre rispettare il principio di proporzionalità", è altresì vero che, come dimostrano le osservazioni che precedono, un tale principio non riveste una autonoma importanza al fine di stabilire quali siano le conseguenze obiettivamente legate alla diversa età pensionabile (9). Non è pertanto necessario dare una risposta al secondo quesito.
15. Quanto al terzo quesito, relativo alla rilevanza dei dati statistici, basti qui osservare che, come risulta da quanto già detto nel rispondere al primo quesito, essendo il diritto alla parità di trattamento un diritto individuale, non è possibile procedere a generalizzazioni che facciano astrazione del fatto che molte donne continuano a lavorare dopo il raggiungimento dell' età pensionabile. Più in generale, deve poi osservarsi che, come si evince dalla giurisprudenza della Corte (10) in materia di parità di trattamento, discriminazioni a sfavore dell' uno o dell' altro sesso non possono essere giustificate in base a dati statistici. Ne consegue che, in via di principio, la deroga di cui all' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva non può esser fatta valere fondandosi esclusivamente sul comportamento della maggior parte degli appartenenti ad un dato gruppo.
16. Infine, con l' ultimo quesito la House of Lords chiede se, nel caso in cui la normativa nazionale preveda un' età pensionabile diversa per gli uomini e le donne, la direttiva 79/7 obblighi uno Stato membro ad applicare, relativamente al regime delle prestazioni di invalidità, il limite di età più elevato previsto per l' età pensionabile (nel caso di specie il limite dei 65 anni). Al riguardo, mi limito ad osservare che tenuto conto degli scopi della direttiva, in particolare dell' art. 4 della stessa, ciò che rileva è che le donne siano trattate allo stesso modo degli uomini che si trovano nella medesima condizione (11) .
In quest' ottica, la concessione delle prestazioni di invalidità in questione, ove ne ricorrano le altre condizioni, a tutti coloro che abbiano meno di 65 anni (età comune) potrebbe essere condizionata alla circostanza che si tratti di persone che non percepiscono la pensione di vecchiaia o non ne abbiano ancora fatto domanda. La preoccupazione del governo britannico, secondo cui la concessione di tali prestazioni verrebbe così ad essere basata su di una finzione, non essendo dimostrabile che la donna in questione avrebbe continuato a lavorare se non fosse intervenuta l' invalidità, non mi sembra fondata. Al contrario, la finzione risiede piuttosto nel considerare come "pensionata" una donna che non percepisce alcuna pensione e che addirittura continua a lavorare dopo il sessantesimo anno di età, smettendo poi per invalidità propria o di un' altra persona, alla cui assistenza si dedica.
17. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dalla House of Lords:
"1) L' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 79/7/CEE, va interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro preveda un' età pensionabile diversa per gli uomini e le donne ai fini della concessione della pensione di vecchiaia e di fine lavoro, consente, relativamente alle altre prestazioni previdenziali, unicamente quelle discriminazioni necessariamente ed obiettivamente collegate alla diversa età pensionabile.
2) L' art. 7, n. 1, lett. a), della direttiva 79/7/CEE non autorizza uno Stato membro a fondarsi solo su dati statistici concernenti la popolazione attiva per giustificare differenze di trattamento tra uomini e donne in materia di prestazioni diverse dalle pensioni di vecchiaia e di fine lavoro.
3) La direttiva 79/7/CEE obbliga gli Stati membri a trattare allo stesso modo persone di sesso diverso che si trovano nella stessa situazione e dunque ad applicare, all' occorrenza, il medesimo limite di età per la concessione delle prestazioni di invalidità".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) - GU 1979, L 6, pag. 24.
(2) - Il corsivo è mio.
(3) ° In particolare, il governo britannico insiste sulle discriminazioni che vi sarebbero relativamente ai crediti che vengono concessi ai beneficiari delle prestazioni in questione per contribuire alle pensioni del regime pubblico e sul fatto che l' introduzione di un limite di età superiore comporterebbe delle anomalie nel senso che prestazioni non contributive come quelle in oggetto sarebbero concesse a condizioni più vantaggiose delle prestazioni contributive.
(4) - V. sentenza 15 giugno 1978, causa 149/77, Defrenne (Racc. pag. 1365, punti 26 e 27 della motivazione).
(5) - Sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punto 38 della motivazione).
(6) - V. sentenze 26 febbraio 1986: causa 152/84, Marshall (Racc. pag. 723, punto 36 della motivazione); causa 262/84, Beets-Proper (Racc. pag. 7731, punto 38 della motivazione).
(7) - The Equal Opportunities Commission (causa C-9/91, Racc. pag. I-4297).
(8) - Al riguardo, ricordo la sentenza 26 ottobre 1983, in cui la Corte ha affermato che una norma nazionale che prevede che le lavoratrici di sesso femminile, pur se in possesso dei requisiti per aver diritto alla pensione di vecchiaia, possono optare di continuare a lavorare fino agli stessi limiti di età previsti per gli uomini, va considerata come una delle condizioni di lavoro più significative (causa 163/82, Commissione/Italia, Racc. pag. 3273, punto 9 della motivazione). V. inoltre le conclusioni dell' avvocato generale Slynn nella citata causa Marshall (Racc. pag. 725 e seguenti, in particolare pag. 730).
(9) - V. sul punto le conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven nella già citata causa 9/91, Racc. pag. I-4297, in particolare pag. I-4318.
(10) - V., in particolare, sentenza 7 febbraio 1991, causa C-184/89, Nimz (Racc. pag. I-297, punto 14 della motivazione), nonché sentenza 7 maggio 1991, causa C-229/89, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-2205).
(11) - Al riguardo, non è superfluo ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, il gruppo discriminato deve vedersi applicato, in attesa di un intervento del legislatore, lo stesso trattamento e lo stesso regime di cui benificia l' altro gruppo che si trova nella stessa situazione: v., tra le altre, sentenza 13 marzo 1991, causa C-377/89, Cotter e McDermott (Racc. pag. I-1155, punto 18 della motivazione).