62023CJ0019
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 11 listopada 2025 r. (
*1
)
Spis treści
I. Ramy prawne
A. Traktat FUE
B. Zaskarżona dyrektywa
II. Żądania stron i przebieg postępowania przed Trybunałem
III. W przedmiocie skargi
A. W przedmiocie żądań przedstawionych tytułem głównym, mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 153 ust. 5 TFUE i nadużycia uprawnień przyznanych prawodawcy Unii na mocy traktatów
a) Argumentacja stron
b) Ocena Trybunału
1) W przedmiocie celu i treści zaskarżonej dyrektywy
2) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „wynagrodzeń”
i) Artykuł 4 zaskarżonej dyrektywy
ii) Artykuł 5 zaskarżonej dyrektywy
iii) Artykuł 6 zaskarżonej dyrektywy
3) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „prawa zrzeszania się”
2. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku możliwości przyjęcia zaskarżonej dyrektywy na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE
a) Argumentacja stron
b) Ocena Trybunału
B. W przedmiocie żądań przedstawionych tytułem ewentualnym, mających na celu stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy
IV. W przedmiocie kosztów
Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa (UE) 2022/2041 – Adekwatne wynagrodzenia minimalne w Unii Europejskiej – Artykuł 153 ust. 1 lit. b) TFUE – Artykuł 153 ust. 2 lit. b) TFUE – Poszanowanie kompetencji przyznanych Unii na mocy traktatów – Artykuł 153 ust. 5 TFUE – Wyłączenia kompetencji – „Wynagrodzenia” i „prawo zrzeszania się” – Bezpośrednia ingerencja prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze i w prawo zrzeszania się – Stwierdzenie częściowej nieważności – Artykuł 5 ust. 1 w części, art. 5 ust. 2 i 3 in fine
W sprawie C‑19/23
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 18 stycznia 2023 r.,
Królestwo Danii, które reprezentowali początkowo M. Jespersen, J.F. Kronborg i Ch.A.‑S. Maertens, a następnie M. Jespersen, Ch.A.‑S. Maertens i A. Skovsø Clausen, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierane przez:
Królestwo Szwecji, które reprezentowali początkowo H. Eklinder, H. Shev i O. Simonsson, a następnie H. Eklinder i O. Simonsson, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali W.D. Kuzmienko, U. Spliid, A. Tamás i L. Visaggio, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranemu przez:
Republikę Federalną Niemiec, którą reprezentowali początkowo J. Möller i A. Hoesch, w charakterze pełnomocników, a następnie J. Möller, w charakterze pełnomocnika,
Republikę Grecką, którą reprezentowali V. Baroutas i M. Tassopoulou, w charakterze pełnomocników,
Królestwo Hiszpanii, które reprezentowała A. Gavela Llopis, w charakterze pełnomocnika,
Republikę Francuską, którą reprezentowali początkowo R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda i T. Lechevallier, a następnie B. Fodda i T. Lechevallier, w charakterze pełnomocników,
Wielkie Księstwo Luksemburga, które reprezentowali A. Germeaux i T. Schell, w charakterze pełnomocników, których wspierała V. Verdanet, adwokatka,
Komisję Europejską, którą reprezentowali początkowo B.‑R. Killmann i C. Vang, w charakterze pełnomocników, a następnie B.‑R. Killmann, w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali początkowo A.F. Jensen, A. Norberg i S. Scarpa Ferraglio, a następnie A. Norberg i S. Scarpa Ferraglio, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Belgii, które reprezentowały początkowo C. Pochet, A. Van Baelen i L. Van den Broeck, w charakterze pełnomocników, a następnie C. Pochet, w charakterze pełnomocnika,
Republikę Federalną Niemiec, którą reprezentowali początkowo J. Möller i A. Hoesch, w charakterze pełnomocników, a następnie J. Möller, w charakterze pełnomocnika,
Republikę Grecką, którą reprezentowali V. Baroutas i M. Tassopoulou, w charakterze pełnomocników,
Królestwo Hiszpanii, które reprezentowała A. Gavela Llopis, w charakterze pełnomocnika,
Republikę Francuską, którą reprezentowali początkowo R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda i T. Lechevallier, a następnie B. Fodda i T. Lechevallier, w charakterze pełnomocników,
Wielkie Księstwo Luksemburga, które reprezentowali A. Germeaux i T. Schell, w charakterze pełnomocników, których wspierała V. Verdanet, adwokatka,
Republikę Portugalską, którą reprezentowały C. Alves, P. Barros da Costa, P. Estevão, S. Leite, A. Pimenta i M. Sousa, w charakterze pełnomocników,
Komisję Europejską, którą reprezentowali początkowo B.‑R. Killmann i C. Vang, w charakterze pełnomocników, a następnie B.‑R. Killmann, w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, F. Biltgen (sprawozdawca), K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, I. Ziemele, J. Passer i O. Spineanu-Matei, prezesi izb, S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: M. Krausenboeck, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 września 2024 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 stycznia 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swojej skardze Królestwo Danii zwraca się do Trybunału, tytułem głównym, o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (Dz.U. 2022, L 275, s. 33, zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”) w całości oraz, pomocniczo, o stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy.
I. Ramy prawne
A. Traktat FUE
2
Tytuł X części trzeciej traktatu FUE, zatytułowany „Polityka społeczna”, obejmuje art. 151–161 TFUE.
3
Zgodnie z art. 151 TFUE:
„Unia [Europejska] i państwa członkowskie, świadome podstawowych praw socjalnych wyrażonych w Europejskiej karcie społecznej, podpisanej w Turynie 18 października 1961 roku, oraz we Wspólnotowej karcie socjalnych praw podstawowych pracowników z 1989 roku [(zwanej dalej „kartą praw socjalnych”)], mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wykluczeniu.
W tym celu Unia i państwa członkowskie wprowadzają w życie środki, które uwzględniają różnorodność praktyk krajowych, w szczególności w dziedzinie stosunków umownych, jak również potrzebę utrzymania konkurencyjności gospodarki Unii.
Uważają one, że taki rozwój będzie wynikał nie tylko z funkcjonowania rynku wewnętrznego, który będzie sprzyjał harmonizacji systemów społecznych, ale też z procedur przewidzianych w traktatach oraz ze zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych”.
4
Artykuł 152 akapit pierwszy TFUE stanowi:
„Unia uznaje i wspiera rolę partnerów społecznych na swoim poziomie, uwzględniając różnorodność systemów krajowych. Ułatwia ona dialog między nimi, szanując ich autonomię”.
5
Artykuł 153 TFUE przewiduje:
„1.   Mając na względzie urzeczywistnienie celów określonych w artykule 151, Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:
[…]
b)
warunków pracy;
[…]
f)
reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania, z zastrzeżeniem ustępu 5;
[…]
2.   W tym celu Parlament Europejski i Rada [Unii Europejskiej]:
[…]
b)
mogą przyjąć, w dziedzinach określonych w ustępie 1 litery a)–i), w drodze dyrektyw, minimalne wymagania stopniowo wprowadzane w życie, z uwzględnieniem warunków i norm technicznych istniejących w każdym z państw członkowskich. Dyrektywy te unikają nakładania administracyjnych, finansowych i prawnych ograniczeń, które utrudniałyby tworzenie i rozwijanie małych i średnich przedsiębiorstw.
Parlament Europejski i Rada stanowią zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą po konsultacji z [Europejskim] Komitetem Ekonomiczno-Społecznym [(EKES)] i [Europejskim] Komitetem Regionów [(KR)].
W dziedzinach, o których mowa w ustępie 1 litery c), d), f) i g), Rada stanowi jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i wymienionymi wyżej komitetami.
[…]
5.   Postanowienia niniejszego artykułu nie mają zastosowania do wynagrodzeń ani do prawa zrzeszania się, ani do prawa strajku, ani do prawa lokautu”.
6
Artykuł 156 TFUE ma następujące brzmienie:
„Mając na względzie osiągnięcie celów określonych w artykule 151 i bez uszczerbku dla innych postanowień traktatów, Komisja [Europejska] zachęca do współpracy między państwami członkowskimi oraz ułatwia koordynację ich działań we wszystkich dziedzinach polityki społecznej w ramach niniejszego rozdziału, a zwłaszcza w sferach dotyczących:
[…]
–
prawa zrzeszania się w związki zawodowe i rokowań zbiorowych między pracodawcami i pracownikami.
[…]”.
B. Zaskarżona dyrektywa
7
Zaskarżona dyrektywa została uchwalona na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE.
8
Motywy 3, 7, 8, 12, 16, 18, 19, 22, 24, 25, 28 i 29 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(3)
W art. 31 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej […] (zwanej dalej »Kartą«) przewidziano prawo każdego pracownika do warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność. […]
[…]
(7)
Lepsze warunki życia i pracy, w tym zapewniane dzięki adekwatnym wynagrodzeniom minimalnym, przynoszą korzyści pracownikom i przedsiębiorstwom w Unii, a także ogólnie społeczeństwu i gospodarce, i są podstawowym warunkiem osiągnięcia sprawiedliwego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Rozwiązanie problemu dużych różnic pod względem zakresu i adekwatności ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przyczynia się do większej sprawiedliwości na unijnym rynku pracy, do zapobiegania nierównościom płacowym i społecznym oraz do ich ograniczania, a także sprzyja postępowi gospodarczemu i społecznemu oraz pozytywnej konwergencji. […]
(8)
Ustalone na adekwatnych poziomach wynagrodzenia minimalne przewidziane prawem krajowym lub umowami zbiorowymi chronią dochody pracowników, w tym pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, i pomagają zapewnić godne warunki życia zgodnie z Konwencją nr 131 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) dotyczącą ustalania płac minimalnych z 1970 r. Wynagrodzenia minimalne, które zapewniają godny poziom życia, a tym samym osiągają próg godności, mogą przyczynić się do zmniejszenia ubóstwa na poziomie krajowym oraz utrzymania popytu wewnętrznego i siły nabywczej, wzmocnienia zachęt do podejmowania pracy, zmniejszenia nierówności płacowych, luki płacowej między kobietami a mężczyznami oraz ubóstwa pracujących, a także do ograniczenia spadku dochodów w okresach pogorszenia koniunktury gospodarczej.
[…]
(12)
Chociaż ochrona w postaci wynagrodzenia minimalnego istnieje we wszystkich państwach członkowskich, w niektórych z nich ochrona ta wynika z przepisów ustawowych lub administracyjnych oraz z umów zbiorowych, podczas gdy w innych jest ona zapewniana wyłącznie w drodze umów zbiorowych. Należy uszanować różne tradycje państw członkowskich.
[…]
(16)
Choć konstruktywne rokowania zbiorowe, zwłaszcza na poziomie sektorowym lub międzybranżowym, przyczyniają się do zapewnienia adekwatnej ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego, w ostatnich dziesięcioleciach tradycyjne struktury rokowań zbiorowych uległy erozji […]. Ponadto w następstwie kryzysu finansowego z 2008 r. rokowania zbiorowe na poziomie sektorowym i międzybranżowym w niektórych państwach członkowskich znalazły się pod presją. Tymczasem rokowania zbiorowe na poziomie sektorowym i międzybranżowym są zasadniczym czynnikiem umożliwiającym osiągnięcie adekwatnej ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego i dlatego należy je promować i wzmacniać.
[…]
(18)
W celu poprawy warunków życia i pracy oraz pozytywnej konwergencji społecznej w Unii niniejsza dyrektywa ustanawia minimalne wymogi na poziomie Unii oraz określa obowiązki proceduralne dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, a także zwiększa skuteczny dostęp pracowników do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego mającej formę ustawowego wynagrodzenia minimalnego tam, gdzie takie istnieje, lub przewidzianej w umowach zbiorowych zgodnie z definicją przyjętą na potrzeby niniejszej dyrektywy. Niniejsza dyrektywa sprzyja również rokowaniom zbiorowym mającym na celu ustalanie wynagrodzeń.
(19)
Zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE niniejsza dyrektywa nie ma na celu ani harmonizacji poziomu wynagrodzeń minimalnych w Unii, ani ustanowienia jednolitego mechanizmu ustalania wynagrodzeń minimalnych. Nie narusza ona swobody państw członkowskich w zakresie ustalania ustawowych wynagrodzeń minimalnych ani wspierania dostępu do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi oraz specyfiką każdego państwa członkowskiego, a także przy pełnym poszanowaniu kompetencji krajowych i prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych. Niniejsza dyrektywa nie nakłada na państwa członkowskie, w których kształtowanie wynagrodzeń zapewnia się wyłącznie za pomocą umów zbiorowych, obowiązku wprowadzenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego ani uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące i nie powinna być interpretowana w taki sposób. Niniejsza dyrektywa nie określa ponadto poziomu wynagrodzenia, co wchodzi w zakres prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych na poziomie krajowym oraz w zakres odpowiednich kompetencji państw członkowskich.
[…]
(22)
Dobrze funkcjonujące rokowania zbiorowe mające na celu ustalanie wynagrodzeń są ważnym środkiem zapewniającym pracownikom ochronę poprzez adekwatne wynagrodzenia minimalne pozwalające na godny poziom życia. W państwach członkowskich, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, rokowania zbiorowe wspierają ogólną dynamikę płac i w związku z tym przyczyniają się do poprawy adekwatności wynagrodzeń minimalnych oraz do poprawy warunków życia i pracy pracowników. W państwach członkowskich, w których ochronę w postaci wynagrodzenia minimalnego zapewnia się wyłącznie w drodze rokowań zbiorowych, poziom wynagrodzeń minimalnych oraz odsetek chronionych pracowników są bezpośrednio uzależnione od funkcjonowania systemu rokowań zbiorowych i zasięgu rokowań zbiorowych. Silne i dobrze funkcjonujące rokowania zbiorowe wraz z dużym zasięgiem sektorowych lub międzybranżowych umów zbiorowych zwiększają adekwatność i zakres stosowania wynagrodzeń minimalnych.
[…]
(24)
W kontekście kurczącego się zasięgu rokowań zbiorowych kluczowe znaczenie ma promowanie przez państwa członkowskie rokowań zbiorowych, ułatwianie korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, a co za tym idzie, upowszechnienie ustalania wynagrodzeń przewidzianego w umowach zbiorowych, aby zwiększyć ochronę pracowników w postaci wynagrodzenia minimalnego. Państwa członkowskie ratyfikowały Konwencję MOP nr 87 dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych [przyjętą w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r.] oraz Konwencję MOP nr 98 dotyczącą stosowania zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych [przyjętą w Genewie dnia 1 lipca 1949 r.]. Prawo do rokowań zbiorowych zostało uznane w tych konwencjach MOP oraz w Konwencji MOP nr 151 dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej [przyjętej w Genewie dnia 27 czerwca 1978 r.] i w Konwencji MOP nr 154 dotyczącej popierania rokowań zbiorowych [przyjętej w Genewie dnia 19 czerwca 1981 r.], a także w [europejskiej] Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.] oraz w [Europejskiej karcie społecznej]. [Artykuły] 12 i 28 Karty gwarantują odpowiednio wolność zgromadzania się i stowarzyszania się oraz prawo do rokowań i działań zbiorowych. Zgodnie z preambułą Karta potwierdza te prawa, ponieważ wynikają one w szczególności z [europejskiej] Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z kart społecznych przyjętych przez Unię i Radę Europy. W stosownych przypadkach zgodnie z prawem krajowym i praktyką krajową państwa członkowskie powinny podejmować środki promujące rokowania zbiorowe mające na celu ustalanie wynagrodzeń. Środki takie mogą obejmować między innymi środki ułatwiające przedstawicielom związków zawodowych dotarcie do pracowników.
(25)
Państwa członkowskie, w których zasięg rokowań zbiorowych jest duży, zwykle mają niewielki odsetek pracowników nisko uposażonych i wysokie wynagrodzenia minimalne. […] Każde państwo członkowskie, w którym zasięg rokowań zbiorowych nie osiąga progu 80 %, powinno stworzyć ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym oraz ustanowić plan działania na rzecz promowania rokowań zbiorowych, aby stopniowo zwiększyć wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych. Aby uszanować autonomię partnerów społecznych, która obejmuje ich prawo do rokowań zbiorowych i wyklucza jakikolwiek obowiązek zawarcia umów zbiorowych, próg 80 % zasięgu rokowań zbiorowych powinien być rozumiany wyłącznie jako wskaźnik skutkujący obowiązkiem ustanowienia planu działania.
[…] Wskaźniki zasięgu rokowań zbiorowych w państwach członkowskich znacznie się różnią ze względu na szereg czynników, w tym krajowe tradycje i praktykę jak również kontekst historyczny. Należy to uwzględnić przy analizie postępów w dążeniu ku większemu zasięgowi rokowań zbiorowych, w szczególności w odniesieniu do planu działania przewidzianego w niniejszej dyrektywie.
[…]
(28)
Wynagrodzenia minimalne uznaje się za adekwatne, jeżeli są sprawiedliwe w stosunku do rozkładu wynagrodzeń w danym państwie członkowskim i zapewniają godny poziom życia pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy. Adekwatność ustawowych wynagrodzeń minimalnych jest określana i oceniana przez każde państwo członkowskie z uwzględnieniem krajowych warunków społeczno-gospodarczych, w tym wzrostu zatrudnienia, konkurencyjności, oraz sytuacji w regionach i sektorach. Określając adekwatny poziom ustawowych wynagrodzeń minimalnych państwa członkowskie powinny brać pod uwagę siłę nabywczą, długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany, jak również poziomy wynagrodzeń, ich rozkład i wzrost.
[…]
(29)
Bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich w zakresie ustalania ustawowego wynagrodzenia minimalnego oraz dopuszczania zróżnicowanych stawek i odliczeń ważne jest, by unikać powszechnego stosowania zróżnicowanych stawek i odliczeń, ponieważ mogą one mieć negatywny wpływ na adekwatność wynagrodzeń minimalnych. […]”.
9
Zaskarżona dyrektywa zawiera cztery rozdziały. W skład rozdziału I tej dyrektywy, zatytułowanego „Przepisy ogólne”, wchodzą art. 1–4. Rozdział II wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Ustawowe wynagrodzenia minimalne”, zawiera art. 5–8. W skład rozdziału III tej dyrektywy, zatytułowanego „Przepisy horyzontalne”, wchodzą art. 9–13. Rozdział IV zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Przepisy końcowe”, zawiera art. 14–19.
10
Artykuł 1 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi w ust. 1–4:
„1.   Aby poprawić warunki życia i pracy w Unii, a w szczególności adekwatność wynagrodzeń minimalnych pracowników w celu przyczynienia się do pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia nierówności płacowych, w niniejszej dyrektywie ustanawia się ramy dotyczące:
a)
adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, aby zapewnić godne warunki życia i pracy;
b)
promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń;
c)
zwiększenia skutecznego dostępu pracowników do praw do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego w przypadkach przewidzianych w prawie krajowym lub umowach zbiorowych.
2.   Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla pełnego poszanowania autonomii partnerów społecznych, jak również ich prawa do negocjowania umów zbiorowych i ich zawierania.
3.   Zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich do ustalania poziomu wynagrodzeń minimalnych, jak również dla decyzji państw członkowskich, czy ustanowić ustawowe wynagrodzenia minimalne, czy wspierać dostęp do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych, czy przewidzieć oba te elementy.
4.   Stosowanie niniejszej dyrektywy jest w pełni zgodne z prawem do rokowań zbiorowych. Żadnego z przepisów niniejszej dyrektywy nie można interpretować jako nakładającego na państwa członkowskie:
a)
w których kształtowanie wynagrodzeń odbywa się wyłącznie za pomocą umów zbiorowych, obowiązku wprowadzenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego; ani
b)
obowiązku uznawania jakichkolwiek umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące.”
11
Artykuł 2 owej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi, że ma ona „zastosowanie do pracowników w Unii związanych umową o pracę lub pozostających w stosunku pracy określonym przez ustawę, umowy zbiorowe lub praktykę obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich, przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału […]”.
12
Artykuł 3 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»wynagrodzenie minimalne« oznacza ustaloną w ustawie lub umowach zbiorowych minimalną wysokość płacy, którą pracodawca, w tym w sektorze publicznym, jest zobowiązany wypłacać pracownikom za pracę wykonywaną w danym okresie;
2)
»ustawowe wynagrodzenie minimalne« oznacza wynagrodzenie minimalne ustalone ustawą lub innymi wiążącymi przepisami prawnymi, z wyłączeniem wynagrodzeń minimalnych ustalonych w umowach zbiorowych, które uznano za powszechnie obowiązujące bez swobody uznaniowej organu dokonującego takiego uznania w odniesieniu do treści przepisów mających zastosowanie;
3)
»rokowania zbiorowe« oznaczają wszelkie negocjacje, które odbywają się zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi poszczególnych państw członkowskich między pracodawcą, grupą pracodawców lub co najmniej jedną organizacją pracodawców, z jednej strony, a co najmniej jednym związkiem zawodowym, z drugiej strony, w celu określenia warunków pracy i zatrudnienia;
4)
»umowa zbiorowa« oznacza pisemne porozumienie w sprawie postanowień dotyczących warunków pracy i zatrudnienia, zawarte przez partnerów społecznych uprawnionych do prowadzenia rokowań odpowiednio w imieniu pracowników i pracodawców, zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi, w tym umowy zbiorowe, które zostały uznane za powszechnie obowiązujące;
5)
»zasięg rokowań zbiorowych« oznacza odsetek pracowników na poziomie krajowym, do których ma zastosowanie umowa zbiorowa, obliczany jako stosunek liczby pracowników objętych umowami zbiorowymi do liczby pracowników, których warunki pracy mogą być regulowane w drodze umów zbiorowych zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi”.
13
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń”, brzmi:
„1.   W celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych oraz ułatwienia korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, państwa członkowskie, przy udziale partnerów społecznych, zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi:
[…]
c)
wprowadzają środki, stosownie do przypadku, w celu ochrony korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń oraz ochrony pracowników i przedstawicieli związków zawodowych przed działaniami, które dyskryminują ich w odniesieniu do ich zatrudnienia ze względu na to, że uczestniczą lub chcą uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń;
d)
w celu promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń wprowadzają środki, stosownie do przypadku, w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi.
2.   Ponadto każde państwo członkowskie, w którym wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, ustanawia ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym, w drodze ustawy po konsultacji z partnerami społecznymi albo w drodze porozumienia z nimi. Takie państwo członkowskie ustanawia również plan działania na rzecz wspierania rokowań zbiorowych. Państwo członkowskie ustanawia taki plan działania po konsultacji z partnerami społecznymi lub w drodze porozumienia z nimi, lub – na wspólny wniosek partnerów społecznych – w formie przez nich uzgodnionej. W planie działania określa się jasny harmonogram i konkretne środki mające na celu stopniowe zwiększenie wskaźnika zasięgu rokowań zbiorowych, przy pełnym poszanowaniu autonomii partnerów społecznych. Państwo członkowskie regularnie poddaje przeglądowi swój plan działania i w razie potrzeby aktualizuje go. Aktualizacja planu działania przez państwo członkowskie następuje po konsultacji z partnerami społecznymi lub w drodze porozumienia z nimi lub – na wspólny wniosek partnerów społecznych – w formie przez nich uzgodnionej. W każdym przypadku taki plan działania poddaje się przeglądowi przynajmniej raz na pięć lat. Plan działania i jego wszelkie aktualizacje podaje się do wiadomości publicznej i zgłasza Komisji”.
14
Artykuł 5 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Procedura ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, ustanawiają niezbędne procedury ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Podstawą takiego ustalania i aktualizowania są kryteria, które mają przyczynić się do adekwatności wynagrodzeń w celu osiągnięcia godnego poziomu życia, zmniejszenia ubóstwa pracujących, a także wspierania spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia luki płacowej między kobietami a mężczyznami. Państwa członkowskie określają te kryteria zgodnie ze swoimi praktykami krajowymi, w odpowiednim prawie krajowym, w drodze decyzji swoich właściwych organów lub w drodze porozumień trójstronnych. Kryteria określa się w jasny sposób. Państwa członkowskie mogą zdecydować o względnej wadze tych kryteriów, w tym elementów o których mowa w ust. 2, z uwzględnieniem krajowych warunków społeczno-gospodarczych.
2.   Kryteria krajowe, o których mowa w ust. 1, obejmują co najmniej następujące elementy:
a)
siła nabywcza ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z uwzględnieniem kosztów utrzymania;
b)
ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład;
c)
stopa wzrostu wynagrodzeń;
d)
długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany.
3.   Bez uszczerbku dla obowiązków określonych w niniejszym artykule państwa członkowskie mogą dodatkowo stosować automatyczny mechanizm indeksacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych na podstawie jakichkolwiek odpowiednich kryteriów oraz zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi, pod warunkiem że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego.
4.   Do oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych państwa członkowskie wykorzystują orientacyjne wartości referencyjne. W tym celu mogą one stosować orientacyjne wartości referencyjne powszechnie stosowane na poziomie międzynarodowym, takie jak 60 % mediany wynagrodzeń brutto i 50 % przeciętnego wynagrodzenia brutto lub orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie krajowym.
5.   Państwa członkowskie zapewniają, aby co najmniej raz na dwa lata lub w przypadku państw członkowskich stosujących mechanizm automatycznej indeksacji, o którym mowa w ust. 3, co najmniej raz na cztery lata, dokonywano regularnej i terminowej aktualizacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych.
6.   Każde państwo członkowskie wyznacza lub ustanawia co najmniej jeden organ doradczy, który doradza właściwym organom w kwestiach związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi, i umożliwia jego funkcjonowanie”.
15
Zgodnie z art. 6 tej dyrektywy, zatytułowanym „Zróżnicowane stawki i odliczenia”:
„1.   Jeżeli państwa członkowskie dopuszczają zróżnicowane stawki ustawowego wynagrodzenia minimalnego dla określonych grup pracowników lub odliczenia, które obniżają wypłacane wynagrodzenie do poziomu poniżej poziomu stosownego ustawowego wynagrodzenia minimalnego, zapewniają one, aby takie zróżnicowane stawki i odliczenia były zgodne z zasadą niedyskryminacji oraz z zasadą proporcjonalności, która obejmuje też wymóg realizacji uzasadnionego celu.
2.   Żaden z przepisów niniejszej dyrektywy nie może być interpretowany jako nakładający na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia zróżnicowanych stawek ustawowych wynagrodzeń minimalnych lub odliczeń od takich wynagrodzeń”.
16
Artykuły 7 i 8 omawianej dyrektywy są zatytułowane, odpowiednio, „Zaangażowanie partnerów społecznych w ustalanie i aktualizowanie ustawowych wynagrodzeń minimalnych” i „Skuteczny dostęp pracowników do ustawowych wynagrodzeń minimalnych”.
17
Artykuły 9–11 omawianej dyrektywy są zatytułowane, odpowiednio, „Udzielanie zamówień publicznych”, „Monitorowanie i gromadzenie danych” i „Informacje na temat ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego”.
18
Artykuł 12 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Prawo dochodzenia roszczeń i prawo do ochrony przed niekorzystnym traktowaniem lub negatywnymi skutkami”, ma następujące brzmienie:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby – bez uszczerbku dla szczególnych form dochodzenia roszczeń i rozstrzygania sporów przewidzianych w stosownych przypadkach w umowach zbiorowych – pracownicy, w tym pracownicy, których stosunek pracy ustał, mieli dostęp do skutecznego, terminowego i bezstronnego rozstrzygania sporów oraz prawo dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego, jeżeli takie prawa przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych.
2.   Państwa członkowskie wprowadzają środki niezbędne do ochrony pracowników i przedstawicieli pracowników, w tym będących członkami lub przedstawicielami związków zawodowych, przed jakimkolwiek niekorzystnym traktowaniem przez pracodawcę oraz przed negatywnymi konsekwencjami wynikającymi ze skargi wniesionej do pracodawcy lub z postępowania wszczętego w celu wyegzekwowania zgodności z prawem w przypadku naruszeń praw związanych z ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego, jeżeli takie prawa przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych”.
19
Artykuł 13 owej dyrektywy, zatytułowany „Sankcje”, stanowi:
„Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń praw i obowiązków objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, jeżeli te prawa i obowiązki przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych. W państwach członkowskich, w których nie ma ustawowych wynagrodzeń minimalnych, przepisy te mogą zawierać odniesienie do odszkodowania lub kar umownych przewidzianych, w stosownych przypadkach, w przepisach dotyczących egzekwowania umów zbiorowych lub ograniczać się do takiego odniesienia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
20
Artykuł 16 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakaz regresji i korzystniejsze przepisy”, stanowi w ust. 1:
„Niniejsza dyrektywa nie stanowi wiążącej podstawy do obniżenia ogólnego poziomu ochrony już zapewnionej pracownikom w państwach członkowskich, w szczególności w odniesieniu do obniżenia lub zniesienia wynagrodzeń minimalnych”.
II. Żądania stron i przebieg postępowania przed Trybunałem
21
Królestwo Danii wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy;
–
tytułem ewentualnym, stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy, oraz
–
obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
22
Parlament wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie skargi oraz
–
obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania.
23
Rada wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie żądań głównych jako bezzasadnych;
–
odrzucenie żądań przedstawionych tytułem ewentualnym jako niedopuszczalnych albo, tytułem ewentualnym, oddalenie ich jako bezzasadnych oraz
–
obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania.
24
Postanowieniami prezesa Trybunału z dni 26 kwietnia i 25 maja 2023 r., odpowiednio, Królestwo Belgii i Republika Portugalska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
25
Postanowieniami prezesa Trybunału z dni 8 i 26 maja 2023 r. oraz z dni 5 i 7 czerwca 2023 r., odpowiednio, Komisja, Królestwo Hiszpanii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Wielkie Księstwo Luksemburga i Republika Francuska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
26
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 26 maja 2023 r. Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Danii.
III. W przedmiocie skargi
27
W niniejszej skardze Królestwo Danii, popierane przez Królestwo Szwecji, wnosi do Trybunału, tytułem głównym, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości, a tytułem ewentualnym o stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 tej dyrektywy.
28
W uzasadnieniu swoich żądań przedstawionych tytułem głównym Królestwo Danii podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 153 ust. 5 TFUE i nadużycia uprawnień przyznanych prawodawcy Unii na mocy traktatów, a drugi – braku możliwości przyjęcia zaskarżonej dyrektywy na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, ponieważ wspomniana dyrektywa realizuje kilka różnych celów.
29
W uzasadnieniu swoich żądań przedstawionych tytułem ewentualnym Królestwo Danii podnosi jeden zarzut, dotyczący tego, że poprzez przyjęcie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy Parlament i Rada naruszyły zasadę przyznania kompetencji i działały z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE.
A. W przedmiocie żądań przedstawionych tytułem głównym, mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy
1.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 153 ust. 5 TFUE i nadużycia uprawnień przyznanych prawodawcy Unii na mocy traktatów
a)
Argumentacja stron
30
W części pierwszej zarzutu pierwszego Królestwo Danii utrzymuje, że zaskarżona dyrektywa, w świetle jej przedmiotu, ustanowionych w niej ram i jej skutków, rozpatrywanych łącznie, stanowi bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń w państwach członkowskich, z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE oraz przewidzianego w tym artykule podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi.
31
Zdaniem tego państwa członkowskiego przedmiotem zaskarżonej dyrektywy jest przede wszystkim wynagrodzenie minimalne. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynagrodzenie minimalne stanowi sedno art. 153 ust. 5 TFUE. Następnie, zgodnie z ramami ustanowionymi przez tę dyrektywę, państwa członkowskie powinny wdrożyć określone procedury i przyjąć określone środki, których wyraźnym celem jest wywarcie wpływu na minimalny poziom wynagrodzeń w Unii i zapewnienie w ten sposób jego adekwatności. Wreszcie, wspomniana dyrektywa w sposób oczywisty zmierza do wywarcia wpływu na wysokość wynagrodzeń w państwach członkowskich, prowadząc do jej podwyższenia.
32
Analiza ta miałaby znajdować potwierdzenie w szeregu przepisów.
33
Z art. 1 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy wynika bowiem zdaniem Królestwa Danii, że jej celem jest poprawa warunków życia i pracy w Unii, a w szczególności adekwatności wynagrodzeń minimalnych dla pracowników. Oznaczałoby to jednak, że przepisy tej dyrektywy mają wpływ na poziom wynagrodzeń w państwach członkowskich i prowadzą do ich podwyższenia, co również pokrywa się z zamiarem Komisji. Ramy, o których mowa w tym przepisie, dla zapewnienia tego celu obejmują z jednej strony przewidziane w art. 4 wspomnianej dyrektywy środki służące zwiększeniu zasięgu rokowań zbiorowych, a z drugiej strony środki służące zagwarantowaniu ustalenia adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych, o których mowa w art. 5 i 6.
34
Po pierwsze, art. 4 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy przewiduje zarówno środki podobne do „deklaracji programowych”, jak i przyjęcie przepisów przez państwa członkowskie.
35
Ponadto art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy nakazuje państwom członkowskim, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, ustanowienie ram zapewniających warunki sprzyjające prowadzeniu rokowań zbiorowych – albo w drodze ustawy, albo w drodze porozumienia z partnerami społecznymi – jak również planu działania na rzecz wspierania rokowań zbiorowych. Ramy te, oferujące „warunki sprzyjające” prowadzeniu rokowań zbiorowych, powinny być prawnie wiążące w danym państwie członkowskim co najmniej dla zainteresowanych partnerów.
36
Gdyby wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych spadł poniżej progu 80 % w danym państwie członkowskim, mogłoby to mieć wpływ na ramy prawne mające obecnie zastosowanie do partnerów społecznych w celu kontynuowania rokowań zbiorowych, w szczególności w dziedzinie wynagrodzeń. Państwa członkowskie, w których zasięg rokowań zbiorowych jest niższy od tego progu, powinny przyjąć środki i opracować plan działania w celu skutecznego promowania rokowań zbiorowych. Te państwa członkowskie musiałyby zatem ingerować w dziedziny, które – tak jak w Danii – należą do kompetencji partnerów społecznych.
37
Artykuł 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy stanowi zatem zdaniem tego państwa członkowskiego bezpośrednią ingerencję prawa Unii w to, co wpisuje się „w sedno modelu duńskiego”, zgodnie z którym wyłącznie do partnerów społecznych należy negocjowanie i ustalanie wysokości wynagrodzeń w sposób całkowicie niezależny.
38
Po drugie, art. 5 zaskarżonej dyrektywy, który ustanawia procedurę ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych, oznacza de facto ingerencję prawa Unii w określanie wysokości wynagrodzeń w państwach członkowskich, niezależnie od nieprecyzyjnego charakteru tego, czemu odpowiada „adekwatność” ustawowych wynagrodzeń minimalnych, aby umożliwić osiągnięcie „godnego poziomu życia”, nawet jeśli przepis ten nie określa konkretnego poziomu, poniżej którego ustawowe wynagrodzenie minimalne można uznać za nieadekwatne.
39
Zgodnie z art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie powinny ustanowić niezbędne procedury ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych w oparciu o prawnie wiążące kryteria, w tym kryteria wymienione w art. 5 ust. 2 lit. a)–d) tej dyrektywy. Tymczasem biorąc pod uwagę zakres tych elementów, art. 5 omawianej dyrektywy może nie pozostawiać państwom członkowskim rzeczywistej swobody w ustalaniu dodatkowych kryteriów, i to nawet jeśli państwa te mogą swobodnie decydować o względnej wadze określonych w ten sposób kryteriów. W każdym razie okoliczność, że państwa członkowskie są zobowiązane do uwzględnienia kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 wspomnianej dyrektywy przy ustalaniu i aktualizowaniu ustawowych wynagrodzeń minimalnych, stanowi ingerencję prawa Unii w określanie wynagrodzeń w państwach członkowskich. Analizę tę potwierdza ponadto art. 5 ust. 3 tej dyrektywy, który zakazuje stosowania automatycznego mechanizmu indeksacji, pociągającego za sobą „obniżenie ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, oraz art. 5 ust. 5 tej dyrektywy, zgodnie z którym regularne i terminowe aktualizacje ustawowych wynagrodzeń minimalnych powinny, w zależności od przypadku, odbywać się co najmniej raz na dwa lub cztery lata.
40
Wynika z tego, że art. 5 zaskarżonej dyrektywy wymaga w rzeczywistości stosowania kryteriów minimalnych, a także stosowania orientacyjnych wartości referencyjnych bezpośrednio związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi w państwach członkowskich i mających bezpośrednio na celu wywarcie wpływu na poziom tych wynagrodzeń.
41
Po trzecie, art. 6 zaskarżonej dyrektywy ogranicza, ze względu na swoją treść, możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie zróżnicowanych stawek i odliczeń mających zastosowanie do ustawowych wynagrodzeń minimalnych, co świadczy o poważnym ograniczeniu autonomii państw członkowskich w zakresie ustalania ustawowych wynagrodzeń minimalnych, a tym samym o bezpośrednim wpływie na ustalanie wynagrodzeń. Państwa członkowskie, które ustanowiły ustawowe wynagrodzenia minimalne i które zamierzają zezwolić na różne stawki dla określonych kategorii pracowników, powinny bowiem przestrzegać zasady proporcjonalności i uzasadniać takie zróżnicowanie „uzasadnionym celem”.
42
W konsekwencji ogólne ramy ustanowione w art. 4–6 zaskarżonej dyrektywy wykazują bezpośredni i ścisły związek z wynagrodzeniem, co stanowi naruszenie art. 153 ust. 5 TFUE.
43
Królestwo Danii podnosi również, że orzecznictwo Trybunału dotyczące wykładni art. 153 ust. 5 TFUE nie ma decydującego znaczenia dla oceny, czy zaskarżona dyrektywa stanowi bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń w państwach członkowskich.
44
W części drugiej zarzutu pierwszego Królestwo Danii podnosi, że zaskarżona dyrektywa reguluje dziedziny wchodzące w zakres pojęcia „prawa zrzeszania się”, a tym samym narusza wyłączenie kompetencji dotyczące prawa zrzeszania się zawarte w art. 153 ust. 5 TFUE.
45
Królestwo Danii twierdzi, że celem art. 153 ust. 5 TFUE jest zachowanie autonomii partnerów społecznych w zakresie zawierania umów przed ewentualną ingerencją. Przepisy mające związek z prawem zrzeszania się mogą zatem zostać przyjęte na podstawie art. 153 ust. 1 TFUE tylko wtedy, gdy prawo krajowe regulujące to prawo nie zostałoby bezpośrednio naruszone. Biorąc pod uwagę znaczenie nadane między innymi przez kartę praw socjalnych pojęciu „prawa zrzeszania się”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono prawo każdego pracownika i każdego pracodawcy do przystępowania do organizacji lub związku zawodowego lub do nieprzystępowania do nich oraz do swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych.
46
W tym kontekście Królestwo Danii uważa, że skoro art. 4 ust. 1 lit. d) zaskarżonej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia środków w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących w rokowaniach zbiorowych przed wszelką ingerencją w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi, to ów przepis stanowi bezpośrednią ingerencję prawa Unii w „prawo zrzeszania się”, z naruszeniem wyłączenia kompetencji, które go dotyczy i jest zawarte w art. 153 ust. 5 TFUE.
47
Ponadto Królestwo Danii utrzymuje, że art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy ma również wpływ na ramy prawne członkostwa w związkach zawodowych lub w organizacji, a zatem dotyczy istoty prawa zrzeszania się, w ramach którego działają duńscy partnerzy społeczni. Aby bowiem przewidziany w tym przepisie obowiązek mógł wywrzeć jakikolwiek skutek, musiałby bezwzględnie mieć na celu objęcie porozumieniem większej liczby pracowników poprzez przystąpienie do organizacji związkowej.
48
Parlament, Rada, Komisja i państwa członkowskie, które występują w charakterze interwenientów popierających żądania pozwanych instytucji, podnoszą natomiast w odniesieniu do części pierwszej zarzutu pierwszego, że zaskarżona dyrektywa, której jedynym celem jest poprawa warunków pracy za pomocą środków dotyczących adekwatności i promocji wynagrodzeń minimalnych oraz wspierania rokowań zbiorowych w zakresie ustalania wynagrodzeń, mogła zostać przyjęta z pełnym poszanowaniem art. 153 ust. 5 TFUE.
49
Zaskarżona dyrektywa określa jedynie, za pomocą minimalnych wymogów na szczeblu Unii, obowiązki proceduralne dotyczące ustalenia adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych i promuje rokowania w celu określenia wysokości tych wynagrodzeń. Dyrektywa ta przewiduje zatem proceduralne zobowiązania starannego działania, a nie rezultatu, przy pełnym poszanowaniu autonomii partnerów społecznych i różnych systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich. W związku z tym wspomniana dyrektywa nie określa konkretnych poziomów ani składników wynagrodzenia, które państwa członkowskie byłyby zobowiązane zapewnić w sposób zharmonizowany, a w konsekwencji nie może ona nawet bezpośrednio określać wynagrodzeń w Unii.
50
Co się tyczy części drugiej zarzutu pierwszego, Parlament, Rada, Komisja i państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów popierających żądania pozwanych instytucji podnoszą, że chociaż prawo zrzeszania się jest warunkiem wstępnym prawa do rokowań zbiorowych, te dwa prawa są jednak odrębne.
51
W niniejszej sprawie zaskarżona dyrektywa, a w szczególności jej art. 4, nie ustanawia żadnego przepisu w dziedzinie prawa zrzeszania się. Dyrektywa ta ustanawia jedynie ramy w celu ułatwienia wykonywania prawa do rokowań zbiorowych, nie nakładając obowiązku w odniesieniu do członkostwa w związkach zawodowych lub stowarzyszeniach ani w odniesieniu do odejścia lub rozwiązania tych związków lub stowarzyszeń. Nie nakłada ona również żadnego warunku dotyczącego funkcjonowania wspomnianych związków zawodowych lub stowarzyszeń ani nie ingeruje w nie.
b)
Ocena Trybunału
52
Zgodnie z zasadą przyznania kompetencji ustanowioną w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 TUE Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów, a wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich.
53
Przyjmując zaskarżoną dyrektywę, prawodawca Unii oparł się na art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, które upoważniają Parlament i Radę do uchwalania w drodze dyrektyw minimalnych wymagań w dziedzinie „warunków pracy”.
54
Jednak zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE postanowienia owego artykułu „nie mają zastosowania do wynagrodzeń ani do prawa zrzeszania się, ani do prawa strajku, ani do prawa lokautu”. Przepisy ust. 1–4 tego artykułu nie mogą zatem być wykorzystywane jako podstawa prawna w celu obejścia wyraźnego wyłączenia jakiejkolwiek kompetencji przewidzianej w owym art. 153 ust. 5 (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑376/98, EU:C:2000:544, pkt 79).
55
Należy zatem zbadać, czy przyjmując zaskarżoną dyrektywę na podstawie postanowień art. 153 ust. 1 i 2 TFUE, prawodawca Unii naruszył wyłączenia kompetencji dotyczące „wynagrodzeń” i „prawa zrzeszania się”, o których mowa w ust. 5 tego artykułu, a tym samym naruszył kompetencje przyznane Unii w traktatach.
56
W tym kontekście należy uwzględnić utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu (wyroki: z dnia 12 listopada 1996 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑84/94, EU:C:1996:431, pkt 25; a także z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 38). W świetle tych właśnie obiektywnych czynników należy bowiem zbadać, czy akt Unii jest objęty w całości lub w części wyłączeniem kompetencji Unii przewidzianym w traktatach.
1) W przedmiocie celu i treści zaskarżonej dyrektywy
57
W pierwszej kolejności, co się tyczy celu zaskarżonej dyrektywy, zmierza ona, jak wynika z jej art. 1 ust. 1, do poprawy warunków życia i pracy w Unii, w szczególności adekwatności wynagrodzeń minimalnych pracowników, w celu przyczynienia się do pozytywnej konwergencji społecznej i zmniejszenia nierówności płacowych.
58
W tym względzie zgodnie z motywem 7 tej dyrektywy „[l]epsze warunki życia i pracy, w tym zapewniane dzięki adekwatnym wynagrodzeniom minimalnym, przynoszą korzyści pracownikom i przedsiębiorstwom w Unii, a także ogólnie społeczeństwu i gospodarce, i są podstawowym warunkiem osiągnięcia sprawiedliwego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu”. Ów motyw uściśla ponadto, że „[r]ozwiązanie problemu dużych różnic pod względem zakresu i adekwatności ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przyczynia się do większej sprawiedliwości na unijnym rynku pracy, do zapobiegania nierównościom płacowym i społecznym oraz do ich ograniczania, a także sprzyja postępowi gospodarczemu i społecznemu oraz pozytywnej konwergencji”. W motywie 8 wspomnianej dyrektywy dodano, że „[u]stalone na adekwatnych poziomach wynagrodzenia minimalne przewidziane prawem krajowym lub umowami zbiorowymi chronią dochody pracowników, w tym pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, i pomagają zapewnić godne warunki życia”.
59
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o treść zaskarżonej dyrektywy, zawiera ona 19 artykułów. Artykuły 1 i 2 tej dyrektywy definiują, odpowiednio, jej przedmiot i zakres stosowania, podczas gdy art. 3 tej dyrektywy zawiera zharmonizowaną definicję pojęć „wynagrodzenia minimalnego”, „ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, „rokowań zbiorowych”, „umowy zbiorowej” i „zasięgu rokowań zbiorowych”.
60
Aby osiągnąć cele przedstawione w pkt 57 i 58 niniejszego wyroku, zaskarżona dyrektywa, zgodnie z art. 1 ust. 1 i w świetle motywu 18, ustanawia ramy składające się z trzech głównych osi, o których mowa w lit. a)–c) tego przepisu. Pierwsza oś dotyczy adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, aby zapewnić godne warunki życia i pracy. Druga oś odnosi się do promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń. Wreszcie, trzecia oś dotyczy zwiększenia skutecznego dostępu pracowników do praw do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego w przypadkach przewidzianych w prawie krajowym lub umowach zbiorowych.
61
Co się tyczy pierwszej osi, art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie, w których istnieją ustawowe wynagrodzenia minimalne, obowiązek ustanowienia procedur niezbędnych do ustalania i aktualizowania tych wynagrodzeń, które powinny opierać się na kryteriach mających przyczynić się do adekwatności wynagrodzeń, a art. 5 ust. 2 przewiduje kryteria, które państwa członkowskie powinny obowiązkowo w tym celu uwzględnić. Artykuł 5 ust. 3 tej dyrektywy wyraźnie potwierdza uprawnienie państw członkowskich do stosowania automatycznego mechanizmu indeksacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z zastrzeżeniem określonych w nim obowiązków i warunku. Ponadto art. 5 ust. 4 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że ocena adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych powinna opierać się na orientacyjnych wartościach referencyjnych. Z kolej art. 5 ust. 5 i 6 tej dyrektywy dotyczy, odpowiednio, częstotliwości aktualizacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych oraz wyznaczania lub ustanawiania organów doradczych, które doradzają właściwym organom w kwestiach związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi.
62
Artykuły 6–8 zaskarżonej dyrektywy dotyczą, odpowiednio, zróżnicowanych stawek i odliczeń od ustawowych wynagrodzeń minimalnych, udziału partnerów społecznych w ustalaniu i aktualizowaniu tych wynagrodzeń oraz skutecznego dostępu pracowników do tych wynagrodzeń.
63
Co się tyczy drugiej osi, po pierwsze, art. 4 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy przewiduje w szczególności, że w celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych oraz ułatwienia korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń państwa członkowskie podejmują, w razie potrzeby, środki, o których mowa w lit. c) i d) tego artykułu, dla ochrony pracowników i przedstawicieli związków zawodowych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, gdy uczestniczą lub chcą uczestniczyć w takich rokowaniach zbiorowych.
64
Po drugie, art. 4 ust. 2 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, obowiązek ustanowienia ram wspierania rokowań zbiorowych – albo w drodze ustawy po konsultacji z partnerami społecznymi, albo w drodze porozumienia z nimi – oraz obowiązek opracowania w tym celu planu działania określającego jasny harmonogram i konkretne środki mające na celu stopniowe zwiększanie zasięgu rokowań zbiorowych, który to plan podlega regularnemu przeglądowi, jak również, w razie potrzeby, aktualizacji. Z motywów 16 i 22 wspomnianej dyrektywy wynika, że prawodawca Unii oparł się w tym względzie na założeniu, zgodnie z którym istnieje korelacja między wysokim wskaźnikiem zasięgu rokowań zbiorowych a adekwatnością wynagrodzeń minimalnych.
65
W odniesieniu do trzeciej osi art. 9–13 tej dyrektywy zawierają przepisy horyzontalne dotyczące zamówień publicznych, monitorowania i gromadzenia danych, informacji na temat ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego, prawa dochodzenia roszczeń i prawa do ochrony przed niekorzystnym traktowaniem lub negatywnymi skutkami oraz systemu sankcji.
66
W tych okolicznościach z analizy celu i treści zaskarżonej dyrektywy wynika, że ustanowiła ona w szczególności ramy ustalania adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w celu poprawy warunków życia i pracy w Unii. Dyrektywa ta na pierwszy rzut oka należy zatem do jednej lub kilku dziedzin wymienionych w art. 153 ust. 1 TFUE, wśród których znajdują się „warunki pracy” wskazane w lit. b) tego postanowienia, odnosząc się jednocześnie do dziedziny „wynagrodzeń”, co może wchodzić w zakres wyłączenia kompetencji przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE w odniesieniu do „wynagrodzeń”.
2) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „wynagrodzeń”
67
Biorąc pod uwagę schemat analizy przedstawiony w pkt 52–56 niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał, iż wyjątek dotyczący „wynagrodzeń” ustanowiony w art. 153 ust. 5 TFUE znajduje rację bytu w tym, że ustalanie wynagrodzeń wchodzi w zakres autonomii partnerów społecznych w zakresie zawierania umów na szczeblu krajowym oraz kompetencji państw członkowskich w tej dziedzinie. W tych okolicznościach uznano za stosowne na obecnym etapie rozwoju prawa Unii wyłączyć określanie wysokości wynagrodzeń z harmonizacji na podstawie art. 151 TFUE i nast. (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 września 2007 r., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, pkt 40, 46; a także z dnia 7 lipca 2022 r., Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 i C‑258/21, EU:C:2022:529, pkt 47).
68
W rezultacie to wyłączenie kompetencji należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono środków, które – tak jak ujednolicenie wszystkich lub niektórych elementów wynagrodzeń lub ich poziomu w państwach członkowskich czy też ustanowienie wynagrodzenia minimalnego w Unii – stanowiłyby bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze. Wyłączenie to nie może być jednak rozciągnięte na każdą kwestię w jakikolwiek sposób związaną z wynagrodzeniem, pod rygorem pozbawienia w znacznej części znaczenia niektórych dziedzin, o których mowa w art. 153 ust. 1 TFUE (wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 124, 125; a także z dnia 24 lutego 2022 r., Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto”, C‑262/20, EU:C:2022:117, pkt 30).
69
Wprawdzie, jak podkreśliły Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, w sprawach, w których zapadły wyroki przytoczone w poprzednim punkcie, zwrócono się do Trybunału o zbadanie rozgraniczenia kompetencji między Unią a państwami członkowskimi w dziedzinach, o których mowa w art. 153 TFUE, w odniesieniu do aktów, które nie odnoszą się do dziedziny wynagrodzeń, lecz regulują inne warunki pracy lub mają inny przedmiot, i których przepisy mogą wywierać pewne skutki lub mieć pewien wpływ na określenie wysokości wynagrodzeń, jednak w wyrokach tych Trybunał dokonał wykładni zakresu wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE w sposób ogólny, nie odnosząc się do mniej lub bardziej ścisłego związku z dziedziną wynagrodzeń aktów, o których wykładnię wniesiono.
70
W związku z tym, biorąc pod uwagę wymogi pewności prawa, jasności i ciągłości stosowania kryteriów regulujących podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, kryterium „bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze”, o którym mowa w pkt 68 niniejszego wyroku, powinno przyświecać badaniu poszanowania wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „wynagrodzeń” przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE, niezależnie od mniej lub bardziej ścisłego związku danego aktu z dziedziną „wynagrodzeń”. Oznacza to, że nie można przyjąć, iż kompetencja Unii jest automatycznie wykluczona, jeżeli akt ten odnosi się do tej dziedziny.
71
Ponadto zdolność prawodawcy Unii do realizacji celów polityki społecznej określonych w art. 151 akapit pierwszy TFUE, a bardziej ogólnie – do skonkretyzowania społecznego wymiaru integracji w ramach Unii, byłaby poważnie zagrożona, gdyby prawodawca ten nie mógł przyjmować środków mających w praktyce pozytywny wpływ na poziom wynagrodzeń lub pozytywne dla tego poziomu następstwa, i to nawet gdyby chodziło w tym celu o pełne poszanowanie różnorodności praktyk krajowych państw członkowskich i autonomii partnerów społecznych, zgodnie z art. 151 akapit drugi i art. 152 akapit pierwszy TFUE.
72
Stwierdzenie to nasuwa się tym bardziej w odniesieniu do „warunków pracy”, które należą do dziedzin, w których art. 153 ust. 1 TFUE przyznaje Unii kompetencję do wspierania i uzupełniania działań państw członkowskich, a których zakres częściowo pokrywa się z zakresem wyjątku dotyczącego „wynagrodzeń” ustanowionego w art. 153 ust. 5 TFUE, ponieważ wynagrodzenie stanowi integralną część warunków pracy (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 2004 r., Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, pkt 33; a także z dnia 22 grudnia 2010 r., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres, C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, pkt 58).
73
Ponadto przywołana przez Parlament okoliczność, że prawodawca Unii był już zmuszony do przyjęcia innych aktów dotyczących wynagrodzeń w oparciu o podstawy prawne wskazane w art. 153 TFUE, nie ma znaczenia dla kwestii, czy zaskarżona dyrektywa mogła zostać skutecznie przyjęta na podstawie prawnej wskazanej w tym artykule, bez naruszania wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „wynagrodzeń” przewidzianego w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z orzecznictwem podstawę prawną aktu należy bowiem ustalać z uwzględnieniem celu i treści tego aktu, a nie podstawy prawnej, która została przyjęta przy uchwalaniu innych aktów Unii, które w stosownym przypadku mają podobne cechy (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 1994 r., Parlament/Rada, C‑187/93, EU:C:1994:265, pkt 28; z dnia 12 lutego 2015 r., Parlament/Rada, C‑48/14, EU:C:2015:91, pkt 30).
74
W tych okolicznościach, nawet jeśli z analizy przeprowadzonej w pkt 57–66 niniejszego wyroku wynika, że zaskarżona dyrektywa odnosi się do dziedziny wynagrodzeń i może mieć wpływ na ich wysokość, same te okoliczności nie mogą automatycznie prowadzić do wniosku, że przyjmując tę dyrektywę, prawodawca Unii naruszył wyłączenie kompetencji dotyczące „wynagrodzeń” przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE.
75
W tym celu należy jeszcze zbadać, czy art. 4–6 zaskarżonej dyrektywy, których zasadniczo dotyczy krytyka Królestwa Danii i Królestwa Szwecji, stanowią bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń w Unii w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
i) Artykuł 4 zaskarżonej dyrektywy
76
Jak podnoszą Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, art. 4 zaskarżonej dyrektywy przewiduje określone przepisy sformułowane albo w sposób ogólny, albo w ten sposób, że wymagane jest podjęcie konkretnych działań w celu wspierania rokowań zbiorowych dla ustalenia wynagrodzeń. W szczególności przepis ten stanowi w ust. 2, że każde państwo członkowskie, w którym wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, ustanawia ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym w drodze „ustawy” po konsultacji z partnerami społecznymi albo w drodze „porozumienia” z nimi. Te państwa członkowskie muszą również opracować „plan działania” określający jasny harmonogram i „konkretne środki” w celu stopniowego zwiększania zasięgu rokowań zbiorowych, który to plan muszą regularnie poddawać przeglądowi, podawać go do wiadomości publicznej i zgłaszać Komisji. Należy ponadto wyjaśnić, że pojęcia „rokowań zbiorowych”, „umowy zbiorowej” i „zasięgu rokowań zbiorowych”, o których mowa w tym przepisie, są przedmiotem zharmonizowanych definicji w art. 3 pkt 3–5 tej dyrektywy.
77
O ile art. 4 zaskarżonej dyrektywy wprowadza zatem pewną formę interwencji państwa w zasady rokowań zbiorowych w celu ustalenia wynagrodzeń, o tyle nie wynika z tego jednak, że jego przepisy stanowią bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
78
Po pierwsze, ów art. 4 nie koliduje z wyborem państw członkowskich co do modelu ustalania wynagrodzeń, a mianowicie albo w drodze ustawy, albo w drodze rokowań zbiorowych, albo poprzez połączenie obu metod. Motyw 12 zaskarżonej dyrektywy stanowi ponadto, że „[n]ależy uszanować różne tradycje krajowe państw członkowskich”.
79
Po drugie, wspomniany art. 4 nie reguluje treści ani nie określa wyników rokowań zbiorowych. Jak podnoszą Parlament i Rada, środki przewidziane w tym samym art. 4 nie nakładają na państwa członkowskie zobowiązań rezultatu, lecz co najwyżej zobowiązania starannego działania. I tak, art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy nie przewiduje, że państwa członkowskie powinny osiągać próg 80 % zasięgu rokowań zbiorowych, o którym mowa w tym przepisie, lecz przewiduje, że powinny ustanowić „ramy” oferujące warunki sprzyjające rokowaniom zbiorowym i ustanowić „plan działania” w celu ich wspierania. Przepis ten należy zresztą interpretować w świetle motywu 25 zaskarżonej dyrektywy, który uściśla w tym względzie, że „próg 80 % zasięgu rokowań zbiorowych powinien być rozumiany wyłącznie jako wskaźnik skutkujący obowiązkiem ustanowienia planu działania” i że przy analizie postępów w zwiększaniu zasięgu rokowań zbiorowych, w szczególności w odniesieniu do planu działania przewidzianego w tej dyrektywie, należy mieć na uwadze fakt, że „[w]skaźniki zasięgu rokowań zbiorowych w państwach członkowskich znacznie się różnią ze względu na szereg czynników, w tym krajowe tradycje i praktykę jak również kontekst historyczny”.
80
Nieosiągnięcie przez państwo członkowskie wskaźnika zasięgu rokowań zbiorowych 80 %, o którym mowa w art. 4 ust. 2 wspomnianej dyrektywy, nie stanowi zatem sam w sobie naruszenia obowiązku ciążącego na tym państwie członkowskim.
81
Należy dodać, że art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy jest sformułowany w sposób zapewniający pełną autonomię partnerów społecznych. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie objęte jego zakresem stosowania są zobowiązane do zaangażowania partnerów społecznych w ustanowienie ram warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym, o których mowa w tym przepisie, niezależnie od tego, czy owe „ramy” są przyjmowane w drodze ustawy, czy w drodze porozumienia, jak również w ustanowienie, aktualizację i przegląd planu działania, o którym mowa w tym przepisie. Podobnie art. 1 tej dyrektywy przewiduje w ust. 2, że „pozostaje [ona] bez uszczerbku dla pełnego poszanowania autonomii partnerów społecznych, jak również ich prawa do negocjowania umów zbiorowych i ich zawierania”, a w ust. 4, że „[s]tosowanie niniejszej dyrektywy jest w pełni zgodne z prawem do rokowań zbiorowych”.
82
Ów art. 4 należy rozpatrywać w związku z motywem 19 zaskarżonej dyrektywy, który uściśla, że omawiana dyrektywa nie narusza swobody państw członkowskich między innymi w zakresie wspierania dostępu do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych „zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi oraz specyfiką każdego państwa członkowskiego, a także przy pełnym poszanowaniu kompetencji krajowych i prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych”.
83
Wynika z tego, że wspomniany art. 4 respektuje szeroki zakres uznania, jakim dysponują partnerzy społeczni w ramach negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy.
84
Ponadto art. 4 zaskarżonej dyrektywy należy interpretować w świetle art. 152 TFUE, który został wprowadzony traktatem z Lizbony i który wyraźnie ustanawia w akapicie pierwszym poszanowanie autonomii partnerów społecznych. Tym samym art. 4 ust. 2 tej dyrektywy nie może być interpretowany w ten sposób, że wymaga od państw członkowskich, aby nakładały obowiązek przystąpienia większej liczby pracowników do organizacji związkowej. Jak wyraźnie przypomina art. 1 ust. 4 wspomnianej dyrektywy, nie można go również interpretować w ten sposób, że oznacza on, iż państwa członkowskie mają obowiązek uznawania jakichkolwiek umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące.
85
W świetle powyższego należy stwierdzić, że art. 4 zaskarżonej dyrektywy nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
ii) Artykuł 5 zaskarżonej dyrektywy
86
Na wstępie należy podkreślić, że art. 5 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Procedura ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych”, ma zastosowanie, jak wynika z jego ust. 1, do państw członkowskich, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne. Artykuł 1 ust. 4 lit. a) tej dyrektywy w związku z jej motywem 19 przewiduje w tym względzie, że żaden przepis wspomnianej dyrektywy nie może być interpretowany jako nakładający na państwa członkowskie, w których kształtowanie wynagrodzeń odbywa się za pomocą umów zbiorowych, obowiązku wprowadzenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego. W związku z tym, jak przyznają Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, art. 5 omawianej dyrektywy nie narusza kompetencji państw członkowskich do wyboru modelu ustalania wynagrodzeń.
87
Należy jednak zbadać, czy szczególne przepisy tego art. 5 stanowią bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
88
Co się tyczy, po pierwsze, art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy, przepis ten w zdaniach pierwszym i drugim nakazuje państwom członkowskim, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, ustanowienie „niezbędnych procedur ustalania i aktualizowania” tych wynagrodzeń. Ponadto podstawą tych procedur powinny być określone „w jasny sposób” kryteria, „które mają przyczynić się do adekwatności [ustawowych wynagrodzeń minimalnych] w celu osiągnięcia godnego poziomu życia, zmniejszenia ubóstwa pracujących, a także wspierania spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia luki płacowej między kobietami a mężczyznami”.
89
Jednakże, jak słusznie podnoszą przed Trybunałem Parlament, Rada i Republika Francuska, ani art. 5 zaskarżonej dyrektywy, ani żaden inny jej przepis nie definiują pojęcia „adekwatności” ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Przeciwnie, biorąc pod uwagę szerokie sformułowania, których używa art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, przepis ten pozostawia państwom członkowskim szeroki zakres uznania przy definiowaniu tego pojęcia i określaniu jego dokładnego zakresu. Adekwatność ustawowych wynagrodzeń minimalnych stanowi co najwyżej wartość orientacyjną, do której państwa członkowskie powinny dążyć przy ustalaniu i aktualizowaniu ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie zarówno w zdaniu trzecim art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, które w celu określenia kryteriów, o których mowa w zdaniu drugim tego przepisu, odsyła do praktyk krajowych państw członkowskich, decyzji ich właściwych organów i porozumień trójstronnych, jak i w jej zdaniu piątym, które pozwala państwom członkowskim decydować o względnej wadze tych kryteriów, z uwzględnieniem ich krajowych warunków społeczno-gospodarczych.
90
W związku z tym, biorąc pod uwagę wyraźne odesłanie w tym przepisie w szczególności do praktyk krajowych zdefiniowanych w prawie krajowym, pojęcia „adekwatności” ustawowych wynagrodzeń minimalnych nie można uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna – Dyskryminacja pośrednia), C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo], co do czego zgadzają się również Parlament i Rada.
91
Ponadto art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy reguluje „procedurę” ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych, nakładając na zainteresowane państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedur opartych na kryteriach, które muszą one opracować na szczeblu krajowym, aby przyczynić się do adekwatności tych wynagrodzeń i ich aktualizacji, a których względną wagę mogą one określić. Przepis ten, sformułowany w sposób ogólny i oparty na podejściu proceduralnym, nie przyznaje pracownikom prawa do adekwatnego ustawowego wynagrodzenia minimalnego ani prawa do aktualizacji tych wynagrodzeń na podstawie prawa Unii. Takie rozumienie tego przepisu znajduje potwierdzenie w art. 12 i 13 owej dyrektywy, z których pierwszy uzależnia dostęp do przewidzianych w nim środków ochrony prawnej w przypadku naruszenia „praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego” od obowiązywania takich praw w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych, a drugi wymaga od państw członkowskich ustanowienia systemu sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia „praw i obowiązków objętych zakresem stosowania [tej] dyrektywy”, „jeżeli te prawa i obowiązki przewidziano w prawie krajowym lub umowach zbiorowych”.
92
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
93
Należy dodać, że biorąc pod uwagę wyłączenie kompetencji w odniesieniu do „wynagrodzeń”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, z art. 5 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy w związku z art. 31 ust. 1 Karty tym bardziej nie można wywieść prawa do „adekwatnego” lub „sprawiedliwego” ustawowego wynagrodzenia minimalnego, właściwego prawu Unii. Na podstawie art. 51 ust. 2 Karty nie rozszerza się zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii ani nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia się kompetencji i zadań określonych w traktatach.
94
Co się tyczy, po drugie, art. 5 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy, wymienia on w lit. a)–d) cztery elementy, a mianowicie, odpowiednio, „siłę nabywczą ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z uwzględnieniem kosztów utrzymania”, „ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład”, „stopę wzrostu wynagrodzeń”, a także „długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany”, które co najmniej muszą obejmować kryteria krajowe, o których mowa w ust. 1 tego artykułu.
95
Prawdą jest – o czym świadczy wyrażenie „co najmniej” użyte w tym art. 5 ust. 2 – że wyliczenie to nie jest wyczerpujące, ponieważ państwa członkowskie mogą dodawać do niego inne elementy. Ponadto, jak przypomniano w pkt 89 niniejszego wyroku, z art. 5 ust. 1 zdanie trzecie zaskarżonej dyrektywy wynika, że państwa członkowskie określają kryteria krajowe, o których mowa w tym drugim przepisie, zgodnie w szczególności ze swoimi praktykami krajowymi, a ze zdania piątego tego ust. 1, że państwa członkowskie mogą również decydować o względnej wadze kryteriów krajowych, w tym elementów, o których mowa we wspomnianym art. 5 ust. 2. Ponadto punktem odniesienia dla tych kryteriów krajowych są warunki społeczno-gospodarcze panujące w każdym państwie członkowskim. Niemniej jednak, jak słusznie podnosi Królestwo Danii, art. 5 ust. 2 nakłada na państwa członkowskie, w których istnieją ustawowe wynagrodzenia minimalne, obowiązek zapewnienia, aby kryteria te obejmowały przynajmniej cztery wymienione w nim elementy. Tymczasem poprzez narzucenie stosowania tych elementów w procedurach ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych prawodawca Unii ustanowił wymóg, który dotyczy elementów składowych tych wynagrodzeń, co ma bezpośredni wpływ na poziom tych wynagrodzeń, i to – wbrew temu, co wskazano w art. 5 ust. 1 zdanie ostatnie zaskarżonej dyrektywy – niezależnie od znaczenia tych elementów na poziomie krajowym, biorąc pod uwagę warunki społeczno-gospodarcze panujące w państwach członkowskich.
96
W konsekwencji art. 5 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy zawiera harmonizację części elementów składowych tych wynagrodzeń, a tym samym stanowi bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
97
Co się tyczy, po trzecie, art. 5 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy, chociaż przepis ten ogranicza się do zezwolenia państwom członkowskim na stosowanie automatycznego mechanizmu indeksacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych i odsyła do prawa krajowego i praktyk krajowych w odniesieniu do odpowiednich kryteriów, na których mechanizm ten powinien się opierać, to w ostatniej części zdania uzależnia on jednak stosowanie przez państwa członkowskie automatycznego mechanizmu indeksacji od „warunk[u,] że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”.
98
Wynika z tego, że wspomniany przepis, w zakresie, w jakim ustanawia on klauzulę o nieobniżaniu poziomu ustawowych wynagrodzeń minimalnych w państwach członkowskich, które stosują automatyczny mechanizm indeksacji tych wynagrodzeń, stanowi, jak słusznie twierdzi Królestwo Danii, bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
99
Co się tyczy, po czwarte, art. 5 ust. 4 zaskarżonej dyrektywy, przewiduje on, że w celu ukierunkowania swojej oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych państwa członkowskie mogą korzystać z „orientacyjnych wartości referencyjnych” powszechnie stosowanych na poziomie międzynarodowym, takich jak próg 60 % mediany wynagrodzeń brutto lub orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie krajowym. Tymczasem, jak zasadniczo podnosi Republika Federalna Niemiec, te orientacyjne wartości referencyjne różnią się od elementów, które należy obowiązkowo uwzględnić jako kryterium w procedurach ustalania i aktualizowania krajowych ustawowych wynagrodzeń minimalnych, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, ponieważ stanowią one zwykłe parametry referencyjne do celów oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, spośród których państwa członkowskie mogą ponadto swobodnie wybierać. W związku z tym państwa członkowskie mogą stosować albo orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie krajowym, albo orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie międzynarodowym, albo połączenie obu tych wartości. W konsekwencji art. 5 ust. 4 wspomnianej dyrektywy nie przewiduje obowiązkowych elementów w odniesieniu do poziomu ustawowych wynagrodzeń minimalnych ani nie harmonizuje wszystkich lub niektórych elementów składowych tych wynagrodzeń, w związku z czym nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
100
Po piąte, art. 5 ust. 5 zaskarżonej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do regularnego i terminowego aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych, co najmniej raz na dwa lata lub, w przypadku państw członkowskich stosujących mechanizm automatycznej indeksacji, co najmniej raz na cztery lata, podczas gdy art. 5 ust. 6 tej dyrektywy nakłada na nie obowiązek ustanowienia jednego lub większej liczby organów doradczych, które doradzają właściwym organom w kwestiach związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi. Tymczasem ustępy te ograniczają się do określenia zasad proceduralnych ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych, nie określając co do istoty obowiązkowych elementów dla państw członkowskich w odniesieniu do poziomu ustawowych wynagrodzeń minimalnych ani nie harmonizując wszystkich lub niektórych elementów składowych tych ustawowych wynagrodzeń minimalnych. W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Królestwo Danii, ów art. 5 ust. 5 i 6 nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
101
Z powyższego wynika, że art. 5 zaskarżonej dyrektywy zawiera w ust. 2 i we fragmencie zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, znajdującego się w ust. 3 tego artykułu, bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku, a tym samym narusza przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie w odniesieniu do „wynagrodzeń”.
iii) Artykuł 6 zaskarżonej dyrektywy
102
Artykuł 6 zaskarżonej dyrektywy, zatytułowany „Zróżnicowane stawki i odliczenia”, stanowi w ust. 1, że jeżeli państwa członkowskie dopuszczają zróżnicowane stawki ustawowego wynagrodzenia minimalnego dla określonych grup pracowników lub odliczenia, które obniżają wypłacane wynagrodzenie do poziomu poniżej poziomu stosownego ustawowego wynagrodzenia minimalnego, zapewniają one zgodność z zasadą niedyskryminacji oraz z zasadą proporcjonalności, w tym z wymogiem realizacji uzasadnionego celu. W art. 6 ust. 2 dodano, że żaden z przepisów tej dyrektywy nie może być interpretowany jako nakładający na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia zróżnicowanych stawek ustawowych wynagrodzeń minimalnych lub odliczeń od takich wynagrodzeń. Przepisy te należy interpretować w świetle motywu 29 wspomnianej dyrektywy, który stanowi, że należy unikać „powszechnego stosowania” zróżnicowanych stawek i odliczeń, ponieważ mogą one mieć negatywny wpływ na adekwatność ustawowych wynagrodzeń minimalnych.
103
W tym względzie należy zauważyć, że art. 6 zaskarżonej dyrektywy pozostawia państwom członkowskim swobodę wprowadzania – lub niewprowadzania – zróżnicowanych stawek ustawowych wynagrodzeń minimalnych lub odliczeń od takich wynagrodzeń, które obniżają wypłacane wynagrodzenie do poziomu poniżej poziomu stosownego ustawowego wynagrodzenia minimalnego. W pozostałym zakresie art. 6 zaskarżonej dyrektywy, który ogranicza się do wymagania od państw członkowskich, aby przestrzegały zasad niedyskryminacji i proporcjonalności, jeżeli dopuszczają zróżnicowane stawki ustawowego wynagrodzenia minimalnego dla określonych grup pracowników lub odliczenia, które obniżają wypłacane wynagrodzenie do poziomu poniżej stosownego ustawowego wynagrodzenia minimalnego, nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w określenie wysokości wynagrodzeń na jej obszarze w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
104
W konsekwencji należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 5 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy, a w rezultacie też fragmentu zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, zawartego w art. 5 ust. 1 zdanie piąte tej dyrektywy, a także fragmentu zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawartego w art. 5 ust. 3 tej dyrektywy. W pozostałym zakresie część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić.
3) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia wyłączenia kompetencji w odniesieniu do „prawa zrzeszania się”
105
Artykuł 153 ust. 5 TFUE stanowi, że postanowienia tego artykułu nie mają zastosowania między innymi do „prawa zrzeszania się”.
106
Skoro pojęcie „prawa zrzeszania się”, o którym mowa w owym art. 153 ust. 5, nie zostało zdefiniowane w traktacie FUE, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie i cele, którym on służy, ale także jego kontekst oraz ogół przepisów prawa Unii; natomiast geneza takiego przepisu również może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni [zob. podobnie wyroki: z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in., C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Republika Czeska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej), C‑808/21, EU:C:2024:962, pkt 91].
107
W tym względzie należy zauważyć, że art. 153 ust. 5 TFUE wyłącza cztery dziedziny, a mianowicie „wynagrodzenia”, „prawo zrzeszania się”, „prawo strajku” i prawo „lokautu”, spod kompetencji w obszarze polityki społecznej przyznanych Unii na podstawie ust. 1–4 tego artykułu, które to dziedziny, jak wyjaśnił rzecznik generalny w pkt 67 opinii, są powiązane, ponieważ wszystkie odnoszą się, przynajmniej częściowo, do prerogatyw partnerów społecznych. Należy dodać, że w szczególnej dziedzinie polityki społecznej wspieranie roli partnerów społecznych i ułatwianie dialogu między nimi, z poszanowaniem ich autonomii, należy do celów tytułu X części trzeciej traktatu FUE, jak wynika z art. 152 akapit pierwszy TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., EPSU/Komisja, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, pkt 60, 61). Można z tego wywnioskować, że wyłączenie dotyczące „prawa zrzeszania się” ma, podobnie jak wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”, przede wszystkim na celu zachowanie autonomii partnerów społecznych na szczeblu krajowym (zob. analogicznie wyroki: z dnia 13 września 2007 r., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, pkt 40; a także z dnia 7 lipca 2022 r., Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 i C‑258/21, EU:C:2022:529, pkt 47).
108
Co się tyczy związku między prawem do swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych a „prawem zrzeszania się”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, to pierwsze z nich nie zostało wyraźnie wymienione wśród dziedzin, w których art. 153 TFUE przyznaje Unii kompetencję harmonizacyjną dla realizacji celów określonych w art. 151 TFUE. Ponadto, jak słusznie zauważa Królestwo Danii, istnieje związek między tymi prawami w zakresie, w jakim prawo zrzeszania się stanowi warunek wstępny wykonywania prawa do rokowań zbiorowych. Jednakże nie można z tego wywnioskować, że prawo do swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych, jako element nieodłącznie związany z „prawem zrzeszania się”, jest z tego tytułu wyłączone z zakresu kompetencji Unii zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE.
109
Przede wszystkim art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE wyraźnie przyznaje prawodawcy Unii kompetencję do przyjmowania środków dotyczących „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania”. Tymczasem brzmienie tego postanowienia nadaje mu wystarczająco szeroki zakres, aby objąć nim środki regulujące prawo do rokowań zbiorowych, niezależnie od wyłączenia dotyczącego prawa zrzeszania się zawartego w art. 153 ust. 5 TFUE.
110
Następnie z zestawienia pojęć „prawa zrzeszania się w związki zawodowe” i „rokowań zbiorowych między pracodawcami i pracownikami” w art. 156 akapit pierwszy tiret siódme TFUE można wywnioskować, że do celów tego artykułu, a bardziej ogólnie – postanowień tytułu X części trzeciej traktatu FUE, autorzy traktatów zamierzali dokonać rozróżnienia między dziedzinami objętymi każdym z tych dwóch pojęć.
111
Wreszcie karta praw socjalnych i Europejska karta społeczna, jako instrumenty wyraźnie wymienione w art. 151 akapit pierwszy TFUE, jak również Karta traktują odrębnie prawo zrzeszania się i prawo do rokowań zbiorowych.
112
Co się tyczy w szczególności Karty, to po pierwsze, przewidziane w jej art. 12 prawo stowarzyszania się odnosi się w szczególności do „prawa każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów”. Prawo to obejmuje również prawo do nietworzenia organizacji, w tym związku zawodowego, i nieprzystępowania do niej. Ma ono również na celu z tego tytułu możliwość kontynuowania działalności przez stowarzyszenie i funkcjonowania bez nieuzasadnionej ingerencji państwa [zob. podobnie wyroki: z dnia 9 marca 2006 r., Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, pkt 33; z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń), C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 113].
113
Po drugie, przewidziane w art. 28 Karty prawo do rokowań zbiorowych obejmuje w szczególności prawo pracowników i pracodawców lub ich odpowiednich organizacji do „negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach”.
114
W tym względzie, jak podnosi Królestwo Danii, wprawdzie odstępstwo przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wynika z art. 2 ust. 6 Porozumienia w sprawie polityki społecznej zawartego między państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Dz.U. 1992, C 191, s. 91), załączonego do protokołu (nr 14) w sprawie polityki społecznej, załączonego do traktatu WE, a zatem poprzedza przyjęcie Karty, jednak teza Królestwa Danii, zgodnie z którą autorzy traktatów zamierzali wyłączyć z zakresu kompetencji Unii, na mocy art. 153 ust. 5 TFUE, kwestię swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych, jako nieodłączny element prawa zrzeszania się, nie znajduje również oparcia, poza Kartą, w postanowieniach Europejskiej karty społecznej i karty praw socjalnych, które z kolei zostały wydane przed przyjęciem porozumienia w sprawie polityki społecznej. Europejska karta społeczna i karta praw socjalnych również traktują bowiem prawo zrzeszania się i prawo do rokowań zbiorowych jako odrębne prawa, a mianowicie pierwsza z nich w art. 5 i 6, a druga – w art. 11 i 12.
115
W związku z tym pojęcie „prawa zrzeszania się”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono do swobody pracowników i pracodawców w zakresie tworzenia lub rozwiązywania organizacji, w tym związków zawodowych, albo przystępowania do nich, przy czym nie obejmuje ono jednak środków regulujących prawo do rokowań zbiorowych między pracodawcami a pracownikami.
116
Co się tyczy kryterium prawnego mającego zastosowanie do badania przestrzegania wyłączenia dotyczącego „prawa zrzeszania się” przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE, należy stwierdzić, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 107 opinii, że wyłączenie kompetencji dotyczącej „prawa zrzeszania się”, zdefiniowanego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, nie obejmuje każdego środka mającego związek z prawem zrzeszania się, lecz jedynie środki, które stanowią bezpośrednią ingerencję prawa Unii w to prawo lub jego wykonywanie. Wyłączenie to nie obejmuje natomiast środków, które pozostając w związku z prawem zrzeszania się, nie regulują bezpośrednio tego prawa, lecz regulują prawo do rokowań zbiorowych.
117
W związku z tym, wbrew temu, co twierdzi Królestwo Danii, okoliczność, że art. 4 zaskarżonej dyrektywy może mieć związek z dziedzinami objętymi prawem do rokowań zbiorowych, nie pozwala sama w sobie na stwierdzenie, że prawodawca Unii działał z naruszeniem przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia kompetencji dotyczącego prawa zrzeszania się. W tym celu należy jednak zbadać, czy przepisy art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy, do których konkretnie odnoszą się argumenty Królestwa Danii, stanowią „bezpośrednią ingerencję” prawa Unii w prawo zrzeszania się.
118
Po pierwsze, należy zauważyć z jednej strony, że chociaż argumenty Królestwa Danii nie dotyczą konkretnie tego przepisu, to art. 4 ust. 1 lit. c) zaskarżonej dyrektywy dotyczy ochrony wykonywania prawa do rokowań zbiorowych w celu ustalania wynagrodzeń oraz ochrony pracowników i ich przedstawicieli przed stosowaniem wobec nich dyskryminacji w zakresie zatrudnienia ze względu na to, że uczestniczą oni lub chcą uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń. Przepis ten nie reguluje swobody pracowników i pracodawców w zakresie tworzenia lub rozwiązywania organizacji, w tym związków zawodowych, lub przystępowania do nich, lecz reguluje kwestie związane z prawem do rokowań zbiorowych.
119
Z drugiej strony art. 4 ust. 1 lit. d) owej dyrektywy ma na celu ochronę związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie powinny w tym celu „wprowadz[ić] środki, stosownie do przypadku”. Ochrona, jaką przepis ten ma przyznać przed ingerencją, dotyczy „zakładania”, „funkcjonowania” i „zarządzania” związkami zawodowymi oraz organizacjami pracodawców, czyli dziedzin objętych prawem zrzeszania się, w jego aspektach zarówno pozytywnym, jak i negatywnym, a mianowicie prawa do tworzenia organizacji, w tym związków zawodowych, a także ich organizowania.
120
Tymczasem poszanowanie przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia kompetencji dotyczącego „prawa zrzeszania się” zakłada, że ani art. 4 ust. 1 lit. d) zaskarżonej dyrektywy, ani środki przyjęte przez państwa członkowskie w celu zapewnienia transpozycji tego przepisu do ich prawa wewnętrznego nie stanowią bezpośredniej ingerencji w zakładanie stowarzyszeń, ich funkcjonowanie i zarządzanie nimi.
121
W tym względzie z samego brzmienia art. 4 ust. 1 lit. d) zaskarżonej dyrektywy wynika, że przepis ten, choć pozostaje w związku z prawem zrzeszania się, ma na celu promowanie prawa do swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych.
122
Wobec tego art. 4 ust. 1 lit. d) zaskarżonej dyrektywy nie ingeruje w kompetencje państw członkowskich do przyjmowania przepisów regulujących bezpośrednio prawo zrzeszania się. Znajduje to potwierdzenie w tym, że – jak wynika z jednej strony z zawartego w brzmieniu art. 4 ust. 1 tej dyrektywy odesłania do „prawa krajowego” i „praktyk krajowych”, a z drugiej strony z wyrażenia „stosownie do przypadku” zawartego w lit. d) tego przepisu – państwa członkowskie nie muszą obligatoryjnie wprowadzać „środków” na podstawie tej lit. d), a w każdym razie powinny to czynić jedynie w zakresie, w jakim pozwalają na to ich prawo krajowe i praktyka krajowa. Należy również zauważyć w tym względzie, że przepisy te nie harmonizują treści przewidzianych środków. Ponadto, jak wynika z pkt 84 niniejszego wyroku, ów art. 4 należy interpretować w świetle art. 152 akapit pierwszy TFUE, który od wejścia w życie traktatu z Lizbony wyraźnie ustanawia obowiązek poszanowania autonomii partnerów społecznych.
123
Z powyższego wynika, że art. 4 ust. 1 lit. d) zaskarżonej dyrektywy nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w prawo zrzeszania się.
124
Po drugie, co się tyczy przestrzegania przez art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy ustanowionego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego prawa zrzeszania się, Królestwo Danii utrzymuje, że ów art. 4 ust. 2 stanowi również ingerencję w prawo zrzeszania się w ramach związków zawodowych, ponieważ cel polegający na zwiększeniu liczby pracowników objętych układem zbiorowym, o którym mowa w tym przepisie, mógłby zostać osiągnięty jedynie poprzez zwiększenie wskaźnika przynależności pracowników do organizacji związkowych.
125
Ów argument nie może jednak zostać uwzględniony. Jak wynika bowiem z pkt 84 niniejszego wyroku, art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy nie może być interpretowany w ten sposób, że wymaga od państw członkowskich, aby nakładały obowiązek przystąpienia większej liczby pracowników do organizacji związkowych.
126
Z powyższego wynika, że art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy nie stanowi bezpośredniej ingerencji prawa Unii w prawo zrzeszania się.
127
W konsekwencji należy oddalić część drugą zarzutu pierwszego jako bezzasadną.
128
Biorąc powyższe pod uwagę, należy uwzględnić zarzut pierwszy w zakresie, w jakim dotyczy on art. 5 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy, a w konsekwencji – fragmentu zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, zawartego w art. 5 ust. 1 zdanie piąte tej dyrektywy, a także fragmentu zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawartego w art. 5 ust. 3 tej dyrektywy. W pozostałym zakresie zarzut ten należy oddalić.
2.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku możliwości przyjęcia zaskarżonej dyrektywy na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE
a)
Argumentacja stron
129
W zarzucie drugim Królestwo Danii, popierane przez Królestwo Szwecji, podnosi, że nawet przy założeniu, iż zaskarżona dyrektywa nie narusza wyłączeń kompetencji dotyczących „wynagrodzeń” i „prawa zrzeszania się” przewidzianych w art. 153 ust. 5 TFUE, Parlament i Rada nie mogły skutecznie przyjąć jej na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, zgodnie z procedurą decyzyjną przewidzianą w tej dziedzinie w art. 153 ust. 2 TFUE.
130
Ich zdaniem zaskarżona dyrektywa realizuje bowiem dwa równie ważne cele, ponieważ zmierza do uregulowania nie tylko „warunków pracy”, o których mowa w art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, lecz także „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców”, o których mowa w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE. Tymczasem każda z tych podstaw prawnych wymagałaby przeprowadzenia innej procedury ustawodawczej, a procedury te są niekompatybilne. Zdaniem tych państw art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE wymaga bowiem jednomyślności w Radzie, w odróżnieniu od art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, który wymaga większości kwalifikowanej w ramach Rady.
131
Parlament i Rada, Komisja oraz państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów popierających żądania pozwanych instytucji kwestionują argumentację Królestwa Danii przedstawioną w ramach zarzutu drugiego.
b)
Ocena Trybunału
132
Jak przypomniano w pkt 56 niniejszego wyroku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu. Jeżeli analiza aktu Unii wykaże, że akt ów realizuje kilka celów lub ma on kilka elementów składowych i że jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze lub mają jedynie wyjątkowo ograniczony zakres, podstawę prawną przyjęcia tego aktu należy określić zgodnie z tym głównym celem lub elementem składowym. Tylko w nadzwyczaj wyjątkowych przypadkach akt Unii należy oprzeć na kilku podstawach prawnych równocześnie, mianowicie wtedy, gdy akt ów zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych ze sobą w sposób nierozłączny, a żaden z tych celów lub elementów nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 lipca 2012 r., Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472, pkt 43, 44; a także z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 77, 78].
133
Niemniej użycie podwójnej podstawy prawnej jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla każdej z tych podstaw są niekompatybilne [wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r., Komisja/Rada, C‑300/89, EU:C:1991:244, pkt 21; opinia 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 78].
134
Co się tyczy zakresów stosowania, odpowiednio, lit. b) i f) art. 153 ust. 1 TFUE, z rozważań przedstawionych w pkt 72 i 109 niniejszego wyroku wynika z jednej strony, że art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, który dotyczy „warunków pracy”, może obejmować środki dotyczące poprawy adekwatności wynagrodzeń minimalnych, a tym samym – poprawy warunków życia i pracy w Unii, a z drugiej strony, że art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE, który dotyczy „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania”, może obejmować środki dotyczące wspierania rokowań zbiorowych, o ile przyjęte w ten sposób środki są zgodne z art. 153 ust. 5 TFUE.
135
Mimo że w każdej z tych dziedzin Parlament i Rada mogą, zgodnie z art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE, uchwalić „minimalne wymagania”, to w pierwszej z nich stanowią one zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, zgodnie z którą Rada stanowi większością kwalifikowaną, a w drugiej – zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, która wymaga jednomyślności w Radzie.
136
W niniejszej sprawie, co się tyczy zasadniczych przepisów zaskarżonej dyrektywy zawartych w jej art. 4–8, przede wszystkim jej art. 4 przewiduje, jak wynika z pkt 63 i 64 niniejszego wyroku, środki dotyczące wspierania rokowań zbiorowych w celu ustalenia wynagrodzeń. Środki takie mogą wprawdzie wchodzić w zakres dziedziny „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania”, o której mowa w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE, jednakże, jak zauważył zasadniczo rzecznik generalny w pkt 119 opinii, należy wziąć pod uwagę związek, jaki dyrektywa ta ustanawia – w art. 1 ust. 1 w związku z jej motywami 16 i 22 – między wspieraniem rokowań zbiorowych w sprawie ustalania wynagrodzeń a głównym celem wspomnianej dyrektywy, jakim jest poprawa warunków życia i pracy w Unii, a w szczególności adekwatności wynagrodzeń minimalnych dla pracowników. W tym kontekście art. 4 wspomnianej dyrektywy stanowi raczej jedynie środek do osiągnięcia głównego celu tej dyrektywy niż niezależny i odrębny od niej cel lub element składowy. Również ten art. 4 należy zatem do dziedziny „warunków pracy”, o której mowa w art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE. W każdym razie wspomniany art. 4 stanowi co najwyżej odrębny cel lub element składowy mieszczący się w dziedzinie „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców” o charakterze czysto pomocniczym w stosunku do głównego celu lub elementu składowego z dziedziny „warunków pracy”.
137
Następnie z analizy zarzutu pierwszego wynika, że zaskarżona dyrektywa zawiera jeden przepis i dwa fragmenty zdań wyłączone z kompetencji Unii zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE, a mianowicie art. 5 ust. 2 i w konsekwencji fragment zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, zawarty w art. 5 ust. 1 zdanie piąte, a także fragment zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawarty w art. 5 ust. 3 tej dyrektywy. Przepis ten i te dwa fragmenty zdania nie podlegają zatem kompetencjom ustawodawczym Unii w dziedzinach, o których mowa w art. 153 ust. 1 lit. b) i f) TFUE.
138
Wreszcie pozostałe przepisy art. 5 zaskarżonej dyrektywy oraz jej art. 6–8 przewidują, jak wynika z pkt 57 i 66 niniejszego wyroku, środki ustanawiające ramy ustalania adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w celu poprawy warunków życia i pracy w Unii. Przepisy te wiążą się zatem z dziedziną „warunków pracy”, o której mowa w art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE.
139
Z całości powyższych rozważań wynika, że w świetle głównych przepisów, na które składają się art. 4–8 zaskarżonej dyrektywy, dyrektywa ta wchodzi w zakres kompetencji, o których mowa w art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, a nie w zakres kompetencji, o których mowa w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE.
140
W tych okolicznościach zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
141
W świetle powyższego przedstawione przez Królestwo Danii żądania główne są częściowo zasadne w zakresie, w jakim zmierzają one do stwierdzenia nieważności art. 5 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy i fragmentu zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawartego w art. 5 ust. 3 tej dyrektywy, ze względu na to, że przepisy te należą do dziedzin wyłączonych z kompetencji Unii zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE. Stwierdzenie nieważności art. 5 ust. 2 powoduje stwierdzenie nieważności fragmentu zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, znajdującego się w art. 5 ust. 1 zdanie piąte tej dyrektywy.
B. W przedmiocie żądań przedstawionych tytułem ewentualnym, mających na celu stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy
142
Jedyny zarzut podniesiony przez Królestwo Danii na poparcie żądań przedstawionych tytułem ewentualnym jest skierowany przeciwko art. 4 ust. 1 lit. d) i/lub art. 4 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy i opiera się na tych samych argumentach, które zostały przedstawione na poparcie zarzutu pierwszego podniesionego na poparcie żądań wniesionych tytułem głównym. Ponieważ owe argumenty zostały oddalone w ramach oceny tego zarzutu pierwszego, ów jedyny zarzut należy zatem niezależnie od wszystkiego również oddalić jako bezzasadny, bez konieczności orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności, w związku z czym owe żądania przedstawione tytułem ewentualnym należy oddalić.
143
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić nieważność fragmentu zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, zawartego w art. 5 ust. 1 zdanie piąte zaskarżonej dyrektywy, nieważność art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, a także fragmentu zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawartego w jej art. 5 ust. 3. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
IV. W przedmiocie kosztów
144
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
145
Artykuł 138 § 3 tego regulaminu postępowania stanowi, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
146
Ponieważ w niniejszej sprawie Królestwo Danii przegrało częściowo sprawę, należy obciążyć je dwiema trzecimi kosztów poniesionych przez Parlament i Radę oraz dwiema trzecimi jego własnych kosztów. Parlament i Radę należy obciążyć jedną trzecią kosztów poniesionych przez Królestwo Danii oraz jedną trzecią ich własnych kosztów.
147
Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu postępowania Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Portugalska, Królestwo Szwecji i Komisja pokrywają swoje własne koszty jako interwenienci.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność fragmentu zdania „w tym elementów, o których mowa w ust. 2”, zawartego w art. 5 ust. 1 zdanie piąte dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej, art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, a także fragmentu zdania „pod warunkiem, że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego”, zawartego w art. 5 ust. 3 tej dyrektywy.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Królestwo Danii zostaje obciążone dwiema trzecimi kosztów poniesionych przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej oraz dwiema trzecimi swoich własnych kosztów postępowania.
4)
Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zostają obciążone jedną trzecią kosztów poniesionych przez Królestwo Danii oraz jedną trzecią swoich własnych kosztów postępowania.
5)
Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Portugalska, Królestwo Szwecji i Komisja Europejska pokrywają swoje własne koszty postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: duński.