62013CC0456_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Denne appel er iværksat til prøvelse af Den Europæiske Unions Rets dom i sagen T & L Sugars Ltd og Sidul Açúcares mod Kommissionen (2), hvorved Retten bl.a. afviste annullationssøgsmålet, anlagt af T & L Sugars Ltd og Sidul Açúcares Unipessoal Lda, som er to virksomheder, der er beskæftiget med raffinering af importeret rørsukker, og som har hjemsted i Den Europæiske Union, til prøvelse af flere forordninger fra Europa-Kommissionen om vedtagelse af ekstraordinære foranstaltninger med hensyn til at bringe sukker og isoglucose uden for kvoten i omsætning (3) og åbning af et toldkontingent for undtagelsesvis import af sukker for produktionsåret 2010/11 (4) .
2. Retten fastslog i det foreliggende tilfælde i det væsentlige indledningsvis, at for så vidt som gennemførelsen af de omtvistede forordninger forudsatte, at medlemsstaterne vedtog en række foranstaltninger, kunne appellanterne ikke påberåbe sig artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF. Det var i øvrigt Rettens opfattelse, at appellanterne ikke var individuelt berørt af gennemførelsesforordning nr. 302/2011, og den tog følgelig Kommissionens formalitetsindsigelse til følge, idet den afviste søgsmålet i det omfang, det tilsigtede annullation af de anfægtede forordninger.
3. Appellanternes appel giver under disse omstændigheder Domstolen lejlighed til at tage stilling til den fortolkning af de nye med Lissabontraktaten indførte bestemmelser i artikel 263, stk. 4, TEUF, som blev lagt til grund af Retten, og til mere præcist at definere regelfastsættende retsakter, »der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«.
I – Retsforskrifter og tvistens baggrund
4. Tvistens baggrund blev meget kort fremstillet af Retten i den appellerede doms præmis 1-5, hvortil der henvises. De omtvistede forordningers centrale elementer vil i øvrigt blive fremstillet i det omfang, det er nødvendigt, i det følgende.
II – Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
5. Retten tog Kommissionens formalitetsindsigelse til følge, idet den dels fastslog, at appellanterne ikke kunne påberåbe sig artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF (den appellerede doms præmis 36-73), dels, at de ikke var individuelt berørt af forordning nr. 393/2011 (den appellerede doms præmis 74-94). De vigtigste punkter i den appellerede dom, der anfægtes, vil blive nævnt, når det er relevant, i forbindelse med behandlingen af de anbringender, som appellanterne har anført.
III – Om appellen
6. Appellanterne har formelt anført tre anbringender til støtte for appellen. De har indledningsvis gjort gældende, at Retten begik flere retlige fejl, idet den fastslog, at de foranstaltninger, som de nationale myndigheder har vedtaget i det foreliggende tilfælde, udgjorde gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Det er endvidere deres opfattelse, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at de ikke var individuelt berørt af forordning nr. 393/2011. Appellanterne har endelig anført, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 97 at fastslå, at eftersom annullationspåstanden var blevet afvist, skulle den indsigelse om, at artikel 186, litra a), og artikel 187 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (5) var retsstridige, som de havde rejst i forbindelse med nævnte søgsmål, følgelig forkastes.
IV – Om det første appelanbringende
A – Parternes argumentation
7. Appellanterne har i forbindelse med det første anbringende i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at konkludere, at betingelserne for anvendelse af artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde.
8. De har fremhævet, at fortolkningen af artikel 263, stk. 4, TEUF indebærer en sondring mellem reelle gennemførelsesforanstaltninger og andre gennemførelsesforanstaltninger, hvilket kræver en undersøgelse af indholdet af de omtvistede regelfastsættende retsakter og den specifikke karakter af de af medlemsstaterne trufne foranstaltninger, idet der skal tages hensyn til medlemsstaternes skønsbeføjelse og det formål om at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse, som forfølges med denne bestemmelse.
9. Den første retlige fejl, som Retten begik, bestod i at fastslå, at en hvilken som helst foranstaltning, en medlemsstat træffer i forbindelse med en forordning, udgjorde en afgørelse om gennemførelse af nævnte forordning, selv hvis der er tale om en automatisk eller ubetydelig foranstaltning.
10. Den anden retlige fejl, som Retten begik, bestod i at fastslå, at de foranstaltninger, som medlemsstaterne har vedtaget i det foreliggende tilfælde, var foranstaltninger til gennemførelse af de omtvistede forordninger, selv om de blev vedtaget uden nogen form for skønsbeføjelse for medlemsstaterne, idet disse ikke havde foretaget noget valg eller truffet nogen afgørelse, da de alene havde fungeret som postkasse.
11. Den tredje retlige fejl, som Retten begik, bestod i at udtale i den appellerede doms præmis 53, at den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over, ikke er relevant for at afgøre, om en regelfastsættende retsakt »omfatter gennemførelsesforanstaltninger«.
12. Retten begik endelig en fjerde retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 69-72 fastslog, at fortolkningen af begrebet regelfastsættende retsakt, der ikke indeholder gennemførelsesforanstaltninger, i lyset af princippet om en effektiv retsbeskyttelse ikke kunne medføre, at appellanternes søgsmål blev antaget til realitetsbehandling.
13. Appellanterne har i denne forbindelse fremhævet, at de udtrykkeligt anførte, at de ikke havde mulighed for at anlægge sag ved de nationale retsinstanser, således at de skulle have overtrådt loven og være blevet retsforfulgt for at kunne anfægte de omtvistede forordninger. I dette perspektiv bør bestemmelserne i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF fortolkes under hensyntagen til deres proceduremæssige effektivitet. Disse bestemmelser har endvidere ikke som deres eneste formål at undgå situationer, hvor borgerne skal krænke loven for at opnå adgang til domstolene.
14. Appellanterne har dernæst anført, at Kommissionen samt Retten i den appellerede doms præmis 63, 65 og 72 åbent medgav, at der ikke fandtes nationale retsmidler. Appellanterne har fastholdt den omstændighed, at de retsakter, som de nationale myndigheder har vedtaget i henhold til de omtvistede forordninger, ikke kunne anfægtes i Portugal, medmindre de var blevet vedtaget ultra vires, hvilket ikke er tilfældet. De nævnte akter var under alle omstændigheder ikke offentlige, for så vidt som de indeholdt forretningshemmeligheder.
15. Kommissionen, der i det hele støttes af Rådet for Den Europæiske Union og af Den Franske Republik, er derimod af den opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl ved at fastslå, at de omtvistede forordninger indeholdt gennemførelsesforanstaltninger.
B – Analyse
16. Den argumentation, som appellanterne har fremført i forbindelse med den foreliggende appel, giver Domstolen lejlighed til at uddybe sin fortolkning af de nye bestemmelser i artikel 263, stk. 4, TEUF, som blev tilføjet med Lissabontraktaten. Domstolen opfordres særligt til at definere rækkevidden af den nye ordning for fysiske og juridiske personers søgmålskompetence med henblik på prøvelse af regelfastsættende retsakter, der blev fastsat ved Lissabontraktaten, og mere præcist den dobbelte betingelse, som denne traktat indførte (6) .
17. Selv om Domstolen således allerede har defineret begrebet »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i denne bestemmelse, og dette især ved at udelukke lovgivningsmæssige retsakter (7), har den derimod endnu ikke haft lejlighed til at gøre sig overvejelser, i det mindste i positiv henseende (8), om den dobbelte betingelse for søgsmålskompetence for fysiske og juridiske personer til prøvelse af denne type retsakter, og som består i, at de pågældende skal være umiddelbart berørt af retsakterne, og at disse retsakter ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, der går videre end denne umiddelbare påvirkning.
18. I overensstemmelse med fast retspraksis skal det under hensyntagen til denne nye bestemmelses tilblivelseshistorie, dens ordlyd og den sammenhæng, som den indgår i, samt samtlige relevante bestemmelser i EU-retten fastlægges, hvad der forstås ved »regelfastsættende retsakter, der berører [sagsøgeren] umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger« (9), idet den funktion, der varetages af denne nye bestemmelse i den søgsmålsordning, som er fastlagt i traktaten, i denne henseende har stor betydning.
19. Jeg skal i den forbindelse begynde denne undersøgelse med generelt at bemærke, at Domstolen har haft lejlighed til at fastslå, at de nye bestemmelser i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF har lempet betingelserne for at antage annullationssøgsmål, der er anlagt af fysiske og juridiske personer mod visse regelfastsættende retsakter, til realitetsbehandling, dvs. regelfastsættende retsakter, der berører dem umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, idet betingelsen om individuel berørthed er ophævet (10) .
20. Idet den nye artikel 263, stk. 4, TEUF ordret har gentaget indholdet af det, der var artikel III-365, stk. 4, i udkastet til en traktat om en forfatning for Europa, har denne bestemmelse dermed til formål at udvide mulighederne for, at fysiske og juridiske personer kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af visse regelfastsættende retsakter, uden samtidig at ændre betingelserne for at anlægge sag til prøvelse lovgivningsmæssige retsakter (11) . Bestemmelsen har til formål at gøre det muligt for de pågældende at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af almengyldige retsakter, med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter (12), under betingelser, der er mindre restriktive end de tidligere gældende betingelser, dvs. uden at de skal godtgøre, at de er individuelt berørt. Det er under en hensyntagen til dette lempelsesformål, at de to kumulative betingelser, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF, skal fortolkes, dvs. at den anfægtede regelfastsættende retsakt berører sagsøgeren umiddelbart, og at den ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
21. Det skal på dette sted fremhæves, at selve ordlyden af de nye bestemmelser i artikel 263, stk. 4, TEUF ubestrideligt giver anledning til fortolkningsproblemer (13) .
22. Det er uden tvivl korrekt, at betingelsen om umiddelbar berørthed som sådan, ligesom betingelsen om individuel berørthed, allerede eksisterede »før Lissabon«, og begge betingelser har som bek endt været genstand for en fortolkning.
23. Hvad angår den umiddelbare berørthed, uanset hvilken almengyldig retsakt der anfægtes, fremgår det af Domstolens faste praksis, at den umiddelbart skal have indvirkning på den fysiske eller juridiske sagsøgers retsstilling, og i det tilfælde, at den omfatter vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger, må den ikke overlade et skøn til myndighederne, der skal gennemføre den, idet gennemførelsen sker helt automatisk, udelukkende i medfør af selve Unionens retsforskrifter (14) . Den omstændighed, at der ligger nationale retsakter mellem sagsøgeren og en almengyldig retsakt, der berører den pågældende individuelt, udgør således ikke i sig selv nødvendigvis en hindring for anerkendelse af den pågældendes søgsmålskompetence.
24. Der opstår derefter det spørgsmål om, hvordan indholdet af den nye ordning vedrørende regelfastsættende retsakter kan udledes, hvilken ordning – samtidig med at den bevarer betingelsen om umiddelbar berørthed – tilføjer en betingelse om, at retsakten ikke må omfatte gennemførelsesforanstaltninger, som en yderligere betingelse. Denne fortolkning kan efter min opfattelse ikke begrænses til en overførsel af den af Domstolen fastsatte definition af betingelsen om umiddelbar berørthed, som denne bestod, da den fungerede ved siden af betingelsen om individuel berørthed.
25. Betingelsen om umiddelbar berørthed, som den blev fortolket af Domstolen i forbindelse traktaten, som den var gældende før Lissabon-traktaten, beroede allerede på den forståelse, at den omstændighed, at der forelå en rent automatisk gennemførelseshandling, ikke var til hinder for anerkendelse af søgsmålskompetence. Der kan således argumenteres for, at betingelsen om, at der ikke må foreligge gennemførelsesforanstaltninger, dvs. retsakter, der går videre end en udelukkende automatisk gennemførelse, allerede er indeholdt i denne betingelse.
26. Lissabontraktaten har på en vis måde kompliceret denne relativt enkle ordning. Den har på den ene side bevaret den gamle ordning for så vidt angår andre »retsakter« i almindelighed end individuelle afgørelser, idet den har bevaret betingelsen om umiddelbar og individuel berørthed. På den anden side har den fraveget denne regel for så vidt angår kategorien »regelfastsættende retsakter«, idet den har indført en anden
dobbeltbetingelse, nemlig umiddelbar berørthed »og« fraværet af gennemførelsesforanstaltninger.
27. Den nye ordning for regelfastsættende retsakter stiller os herved over for nødvendigheden af at sondre mellem de to betingelser, som denne ordning omhandler, med andre ord at give denne begrebsmæssige dobbelthed et indhold. Det må således konkluderes, at der ifølge ordlyden af artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF kan forekomme regelfastsættende retsakter, som, selv om de vedrører fysiske eller juridiske personer, stadig kan omfatte gennemførelsesforanstaltninger.
28. Der findes herefter to modsatrettede synspunkter. Ifølge det første af disse synspunkter er en national administrativ myndigheds indgriben, hvor begrænset den end måtte være, i processen til gennemførelse af en regelfastsættende retsakt tilstrækkelig til, at betingelsen om, at der ikke må foreligge gennemførelsesforanstaltninger, ikke er opfyldt. Dette er i det store og hele den opfattelse, som Den Franske Republik, Kommissionen og Rådet har anført.
29. Som jeg skal forsøge at redegøre for, er denne opfattelse imidlertid uforenelig med en korrekt fortolkning af det nye begreb regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, som indført med Lissabontraktaten.
30. Jeg skal således bemærke, at begrebet regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, er semantisk mere indholdsrigt end det, der kan udledes af denne første opfattelse. Navnlig omfatter udtrykket »foranstaltning«, der anvendes i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF, uanset på hvilket sprog, uomgåeligt udøvelsen af en vis »beføjelse«, som dermed indebærer en vis skønsmargen ved udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser. Ikke enhver opgave, der betros den nationale offentlige myndighed, indebærer, at alene som følge af den omstændighed, at det påhviler nævnte myndighed at udføre den, henhører de retsakter, som denne myndighed vedtager med henblik herpå, under begrebet gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF. Det er vigtigt, at der konkret og i hvert enkelt tilfælde tages hensyn til arten, men også formen og intensiteten af den medvirken, der kræves af de nationale myndigheder.
31. Det forekommer således vanskeligt – uden at modvirke det forfulgte formål om at lempe betingelserne for, at fysiske og juridiske personer kan anlægge sag til prøvelse af regelfastsættende retsakter, som ikke er lovgivningsmæssige – at fortolke disse nye bestemmelser således, at den omstændighed, at der foreligger mindre vigtige retsakter fra de nationale myndigheder, understøttende retsakter så at sige, som følger af en hvilken som helst aktivitet, eller som er vedtaget i forbindelse med udøvelsen af en forbundet kompetence, og som ligger mellem sagsøgeren og den anfægtede regelfastsættende retsakt, kan analyseres således, at det er muligt samtidig at konkludere, at betingelsen om umiddelbart berørthed er opfyldt, og at betingelsen om, at der ikke må foreligge gennemførelsesforanstaltninger, ikke er opfyldt, alene på grund af denne mellemkomst.
32. Efter afslutningen af denne argumentation tilslutter jeg mig den alternative opfattelse, hvorefter den nye sprogbrug, hvormed traktaten definerer kompetencen for fysiske og juridiske personer til at anlægge sag til prøvelse af regelfastsættende retsakter, i form af de to betingelser, som vi beskæftiger os med, foranlediger mig til at foretage, hvad man kan opfatte som en »funktionel opdeling« af disse betingelser. Ifølge denne opdeling skal der sondres mellem definitionen af reglen som sådan og dens kreds af adressater (umiddelbar berørthed) på den ene side og fastlæggelsen af en række specifikke omstændigheder ved dens konkrete anvendelse og gennemførelse (bl.a. proceduremæssige, kvantitative, og tidsmæssige omstændigheder) på den anden side, som gør det muligt at fastslå, at reglen i sig selv er fuldt ud operationel. Det kan dernæst anføres, at den umiddelbare berørthed samlet set henviser til definitionen af reglen og til fastlæggelsen af dens adressater, mens gennemførelsesforanstaltningerne sikrer, at den nævnte regel, hvis adressater er fastlagt, er fuldt ud operationel.
33. Såfremt en sådan fortolkning blev lagt til grund, ville det være på grundlag af en konkret analyse af formålet med, indholdet af og virkningerne af selve den anfægtede regelfastsættende retsakt på sagsøgerens retsstilling (15), at det eventuelt ville kunne konkluderes, at denne retsakt omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.
34. Det er i det foreliggende tilfælde ganske vist korrekt, at den operationelle gennemførelse af de omtvistede forordninger kræver en indgriben fra medlemsstaternes side, og at disse vedtager et vist antal administrative akter, således som Retten bemærkede, dvs. i det væsentlige med henblik på at modtage ansøgninger fra de berørte erhvervsdrivende, kontrol med, at disse ansøgninger kan antages ved anvendelse af formelle krav, som fastsættes i disse forordninger, fremsendelse af disse ansøgninger til Kommissionen og derefter udstedelse af licenser på grundlag af fordelingskoefficienter, som er fastsat af Kommissionen. Det kan imidlertid vanskeligt anføres, at den udelukkende forvaltningsmæssige aktivitet, som de nationale administrationer således udøver, er led i udøvelse af gennemførelsesbeføjelser.
35. Den funktion inden for det administrative samarbejde, som de kompetente nationale myndigheder varetager, forekommer mig ikke at være i overensstemmelse med EU-lovgivers intention, da denne åbnede mulighed for, at fysiske og juridiske personer kunne anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af regelfastsættende retsakter under opfyldelse af den dobbelte betingelse for den nye lempede søgsmålsadgang.
36. Det skal indledningsvis bemærkes, at idet Kommissionen i det foreliggende tilfælde havde fastslået, at det var nødvendigt at begrænse den negative forskel mellem de disponible mængder og de anvendte mængder sukker på EU’s marked i produktionsåret 2010/11, var den af den opfattelse, at der dels skulle bringes en del af det sukker, der var produceret ud over kvoten som fastsat i artikel 56 i forordning nr. 1234/2007, i omsætning, dels skulle de eksisterende importstrømme udnyttes fuldt ud. Kommissionen vedtog følgelig forordning nr. 222/2011 om ekstraordinære foranstaltninger med hensyn til at bringe sukker og isoglucose uden for kvoten i omsætning på EU’s marked med en nedsat overskudsafgift samt gennemførelsesforordning nr. 302/2011 om åbning af et toldkontingent for undtagelsesvis import af visse sukkermængder i produktionsåret 2010/11.
37. Forordning nr. 222/2011 og gennemførelsesforordning nr. 302/2011 blev suppleret med to gennemførelsesforordninger, der havde til hovedformål henholdsvis at fastsætte fordelingskoefficienter for sukkermængder uden for kvoten, der skulle bringes i omsætning med en overskudsproduktionsafgift på nul (gennemførelsesforordning nr. 293/2011), og importkontingenter (gennemførelsesforordning nr. 393/2011) på grundlag af ansøgninger fra berørte erhvervsdrivende fremsendt af medlemsstaterne. Gennemførelsesforordning nr. 293/2011 afviste desuden ansøgninger om importlicenser, der var blevet indgivet fra den 21. marts 2011 til den 25. marts 2011, og fastsatte den 28. marts 2011 som den dato, hvor perioden for indgivelse af disse ansøgninger blev afsluttet. Gennemførelsesforordning nr. 393/2011 suspenderede indsendelse af yderligere licensansøgninger som omhandlet i bilaget hertil indtil udgangen af produktionsåret.
38. Det skal i øvrigt bemærkes, at appellanterne i det væsentlige har gjort gældende, at de omtvistede forordninger sætter raffinaderier for importeret rørsukker i en ugunstig konkurrencemæssig situation i forhold til situationen for EU-baserede producenter og forarbejdere af roer, hvorved der foreligger en tilsidesættelse af grundforordningen og princippet om ikke-forskelsbehandling, proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. De har derimod på ingen måde rejst tvivl om betingelserne for udstedelse af licenser.
39. Retten foretog en analyse af disse to serier af forordninger (16) og bemærkede, at de berørte erhvervsdrivende for at kunne få ret til at markedsføre eller importere sukker som begunstiget af de særordninger, som er fastsat i disse forordninger, forinden skulle indgive en ansøgning til de nationale myndigheder (17), idet disse myndigheder derefter anvendte de tildelingskoefficienter, der er fastsat i gennemførelsesforordning nr. 293/2011 og nr. 393/2011 (18) . Retten udledte heraf, at de omtvistede forordninger ikke kunne have retlige virkninger i forhold til de berørte erhvervsdrivende uden de nationale myndigheders vedtagelse af mellemkommende foranstaltninger.
40. Idet Retten derefter fastslog, at de nationale foranstaltninger havde karakter af afgørelser, eftersom de nationale myndigheder var bemyndiget til at pålægge ansøgerne formelle krav, til at afgøre om ansøgningerne kunne tiltrædes og til at udstede licenser (19), konkluderede den, at de omtvistede forordninger »var baseret på« individuelle afgørelser truffet på nationalt plan, uden hvilke de ikke kunne påvirke de berørte fysiske og juridiske personers retsstilling (20) . Retten fastslog følgelig på baggrund heraf, at de omtvistede forordninger ikke kunne kvalificeres som retsakter, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.
41. Rettens analyse er behæftet med en retlig fejl.
42. Det bemærkes således indledningsvis, at det er Kommissionen, der i det hele har defineret de ekstraordinære foranstaltninger, som er fastsat i forordning nr. 222/2011 og gennemførelsesforordning nr. 302/2011, ved at fastsætte deres tidsmæssige, personelle og saglige anvendelsesområder samt de materielle og formelle betingelser, der skal være opfyldt, for at ansøgere kan være omfattet af disse foranstaltninger (21) .
43. Det skal i denne henseende bemærkes, at til trods for den omstændighed, at de to serier af forordninger ikke har det samme personelle anvendelsesområde, analyserede Retten dem uden på nogen måde at tage denne forskel i betragtning. Selv om det er ubestridt, at appellanterne i deres egenskab af raffinaderier for importeret rørsukker er umiddelbart berørt af gennemførelsesforordning nr. 302/2011 og nr. 393/2011, er det derimod betydeligt vanskeligere at lægge til grund, at de er umiddelbart berørt af forordning nr. 222/2011 og af gennemførelsesforordning nr. 293/2011, idet de to sidstnævnte forordninger som følge af deres anvendelsesområde på ingen måde kunne ændre appellanternes retsstilling.
44. Det er desuden også Kommissionen, der på grundlag af de oplysninger, som er blevet indsamlet, om nødvendigt sorteret og fremsendt af medlemsstaterne, har fastsat tildelingskoefficienterne for de sukkermængder, der er bestemt for markedsføring med en nedsat overskudsafgiftssats (gennemførelsesforordning nr. 293/2011) og importlicenserne (gennemførelsesforordning nr. 393/2011).
45. De berørte erhvervsdrivende skulle ganske vist i begge tilfælde ansøge de kompetente nationale myndigheder om licens. Disse ansøgninger repræsenterede imidlertid ingen ret til at blive omfattet af de vedtagne ekstraordinære foranstaltninger.
46. Det er endvidere ganske vist de nationale myndigheder, der havde til opgave at modtage licensansøgninger, i givet fald at undersøge, om de kunne antages, og derefter anvende tildelingskoefficienterne og udstede licenserne. Disse forskellige former for indgriben, der udelukkende henhører under udøvelsen af en bundet kompetence, går imidlertid ikke videre end blot at udgøre administrativt samarbejde og teknisk forvaltning af de ekstraordinære foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget.
47. De ekstraordinære foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget, forudsatte samlet set uden tvivl vedtagelsen af administrations- og forvaltningsakter, men de krævede ikke egentlige gennemførelsesforanstaltninger. I den betydning, som jeg vil bestræbe mig på at beskrive nedenfor, er det navnlig gennemførelsesforordning nr. 293/2011 og nr. 393/2011, som utvivlsomt indeholdt »gennemførelsesforanstaltninger«, som modsvarer kravet om gennemførelse af forordning nr. 222/2011 og gennemførelsesforordning nr. 302/2011. De udgør på en måde tidspunktet for gennemførelsen som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF, af forordning nr. 222/2011 og gennemførelsesforordning nr. 302/2011. Dette er derimod ikke tilfældet med administrations- og forvaltningsaktiviteter, som udøves af medlemsstaternes kompetente myndigheder.
48. Det er følgelig min opfattelse, at appellanternes første anbringende bør tages til følge, og at den appellerede dom dermed bør ophæves, for så vidt som Retten fastslog, at gennemførelsesforordning nr. 302/2011 og nr. 393/2011 omfattede gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF.
V – Om formaliteten med hensyn til appellanternes søgsmål og hjemvisning til Retten
49. I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen efter ophævelse af Rettens afgørelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
50. Selv om Domstolen i det foreliggende tilfælde ikke på dette stadie af sagen er i stand til at træffe afgørelse vedrørende realiteten af det ved Retten anlagte søgsmål, råder den derimod over de nødvendige oplysninger til at tage stilling til den formalitetsindsigelse, som Kommissionen rejste under sagens behandling i første instans, for så vidt som den vedrører søgsmålet til prøvelse af gennemførelsesforordning nr. 302/2011 og nr. 393/2011 vedrørende et toldkontingent for undtagelsesvis import (22) .
51. Det fremgår således af de ovennævnte overvejelser, at det ikke kan lægges til grund, at de to gennemførelsesforordninger omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF. Det er desuden ubestridt, at appellanterne i deres egenskab af raffinaderier for importeret rørsukker har søgsmålsinteresse med henblik på at anlægge sag til prøvelse af disse forordninger, og at de er umiddelbart berørt af dem.
52. Under disse omstændigheder bør sagen hjemvises til Retten med henblik på, at denne tager stilling til appellanternes påstand om annullation af gennemførelsesforordning nr. 302/2011 og nr. 393/2011.
VI – Forslag til afgørelse
53. Henset til ovenstående overvejelser foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Den Europæiske Unions Rets dom T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen (T-279/11, EU:T:2013:299) ophæves.
2) Det af T & L Sugars Ltd og Sidul Açúcares Unipessoal Lda anlagte søgsmål til prøvelse af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 302/2011 af 28. marts 2011 om åbning af et toldkontingent for undtagelsesvis import af visse sukkermængder i produktionsåret 2010/11 og (EU) nr. 393/2011 af 19. april 2011 om tildelingskoefficienten for udstedelse af de importlicenser, der er ansøgt om fra den 1. til den 7. april 2011 for sukkerprodukter under visse toldkontingenter, og suspension af indsendelse af ansøgninger om sådanne licenser, antages til realitetsbehandling.
3) Sagen hjemvises til Den Europæiske Unions Ret til afgørelse i realiteten.
4) Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.«
(1) .
(2)
–	T-279/11, EU:T:2013:299, herefter »den appellerede dom«.
(3)
–	Det drejer sig om Kommissionens forordning (EU) nr. 222/2011 af 3.3.2011 om ekstraordinære foranstaltninger med hensyn til at bringe sukker og isoglucose uden for kvoten i omsætning på EU’s marked med nedsat overskudsafgift i produktionsåret 2010/11 (EUT L 60, s. 6) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 293/2011 af 23.3.2011 om fastsættelse af tildelingskoefficient, afvisning af yderligere ansøgninger og afslutning af perioden for indgivelse af ansøgninger for disponible mængder af sukker uden for kvoten, der skal sælges på EU’s marked med nedsat overskudsafgift (EUT L 79, s. 8).
(4)
–	Der er tale om Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 302/2011 af 28.3.2011 om åbning af et toldkontingent for undtagelsesvis import af visse sukkermængder i produktionsåret 2010/11 (EUT L 81, s. 8) og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 393/2011 af 19.4.2011 om tildelingskoefficienten for udstedelse af de importlicenser, der er ansøgt om fra den 1. til den 7.4.2011 for sukkerprodukter under visse toldkontingenter, og suspension af indsendelse af ansøgninger om sådanne licenser (EUT L 104, s. 39).
(5)
,	EUT L 299, s. 1.
(6)
–	Med hensyn til tilblivelseshistorien for artikel 263, stk. 4, sidste sætningsled, TEUF henviser jeg til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C 583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 40) og Telefónica mod Kommissionen (C-274/12 P, EU:C:2013:204, punkt 39-44), der tilskriver generaladvokat Jacobs i forslag til afgørelse Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet (C-50/00 P, EU:C:2002:197, punkt 43) at have identificeret »regelfastsættende retsakter, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger«, som retlig kategori inden for EU-retten, før udtrykket blev lovfæstet.
(7)
–	Jf. dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50-61).
(8)
–	Domstolen har således allerede taget stilling til fortolkningen af denne nye bestemmelse, men i forholdsvis begrænset omfang og kun for at udelukke dens anvendelse, jf. domme Telefónica mod Kommissionen (C-274/12 P, EU:C:2013:852, præmis 30 og 31), Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 50 og 51) og Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen (C-133/12 P, EU:C:2014:105, præmis 37 og 38).
(9)
–	Jf. navnlig dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (EU:C:2013:625, præmis 50).
(10)
–	Ibidem (præmis 57).
(11)
–	Ibidem (præmis 59).
(12)
–	Ibidem (præmis 60).
(13)
–	Generaladvokat Kokott har allerede rejst visse af disse problemer i forslaget til afgørelse Telefónica mod Kommissionen (C-274/12 P, EU:C:2013:204, punkt 36-38). Jf. ligeledes i denne retning ligeledes generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (C-132/12 P, EU:C:2013:335, punkt 74) og Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen (C-133/12 P, EU:C:2013:336, punkt 47).
(14)
–	Jf. bl.a. dom Glencore Grain mod Kommissionen (C-404/96 P, EU:C:1998:196, præmis 41) samt, af samme dato, domme Front national mod Parlamentet (C-486/01 P, EU:C:2004:394, præmis 34), Kommissionen mod Ente per le Ville Vesuviane og Ente per le Ville Vesuviane mod Kommissionen (C-445/07 P og C-455/07 P, EU:C:2009:529, præmis 45), Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (EU:C:2014:100, præmis 68) og Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen (EU:C:2014:105, præmis 55).
(15)
–	Jf. domme Telefónica mod Kommissionen (EU:C:2013:852, præmis 35), Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen (EU:C:2014:100, præmis 53) og Stichting Woonlinie m.fl. mod Kommissionen (EU:C:2014:105, præmis 40).
(16)
–	Henholdsvis den appellerede doms præmis 38-41 og 42-45.
(17)
–	Ibidem (præmis 46).
(18)
–	Ibidem (præmis 47).
(19)
–	Ibidem (præmis 49).
(20)
–	Ibidem (præmis 50).
(21)
–	Jf. artikel 2, stk. 2 og 4, i forordning nr. 222/2011 og artikel 1 i gennemførelsesforordning nr. 302/2011, der henviser til Kommissionens forordning (EF) nr. 891/2009 af 25.9.2009 om åbning og forvaltning af visse fællesskabstoldkontingenter for sukker (EUT L 254, s. 82).
(22)
–	Med hensyn til et tidligere tilfælde henvises til dom 3F mod Kommissionen (C-319/07 P, EU:C:2009:435, præmis 98).