61999CC0132_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE), os Países Baixos impugnaram a Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, exercício financeiro de 1995 .
Em concreto, o recurso interposto visa a anulação do referido acto, na medida em que impõe aos Países Baixos, pelas razões indicadas na relatório síntese, uma redução de 117 277 NLG, que representa 50% das despesas declaradas ao FEOGA no quadro das ajudas à produção de cânhamo para o exercício financeiro de 1995, que ascendiam a 234 553 NLG.
I Regulamentação comunitária
2. O Regulamento n.° 729/70 relativo ao financiamento da política agrícola comum, determina as despesas dos Estados-Membros que são financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA e as condições aplicáveis a esse financiamento. Nos termos do artigo 3.°, são financiadas as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias. O artigo 8.° impõe aos Estados-Membros a adopção das medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo, evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
3. Segundo o Regulamento n.° 1723/72, relativo ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», os Estados-Membros devem transmitir anualmente à Comissão as contas referentes às despesas financiadas, para que sejam aprovadas.
4. Em Junho de 1993 a Comissão adoptou a Comunicação ao FEOGA, com o título «Cálculo das consequências Financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia» que contém as linhas orientadoras aplicáveis ao relatório síntese para os exercícios de 1990 e seguintes. O apêndice I trata das «Consequências financeiras dos inquéritos realizados extra programa de apuramento de contas», enquanto o apêndice II que tem por título «Consequências financeiras no âmbito do apuramento das contas do FEOGA-Garantia, de deficiências nos controlos realizados pelos Estados-Membros Correcções à taxa uniforme». Neste apêndice precisa-se que, regra geral, quando a Comissão adoptar uma decisão sobre correcções financeiras, deve determinar em que medida as perdas da Comunidade se devem a controlos deficientes, tendo em conta a natureza, a qualidade e a frequência com que se efectuaram. Prevêem-se três níveis para a taxa de correcção uniforme: 2%, 5% e 10% das despesas, consoante a deficiência afecte elementos mais ou menos importantes do sistema de controlo ou a realização de controlos destinados a apreciar a regularidade da despesa.
5. A organização comum de mercado no sector do cânhamo está regulada no Regulamento n.° 1308/70 e aplica-se a esta planta da família das canabidáceas (cannabis sativa) em bruto ou tratada, mas não fiada, estopa e desperdícios, incluindo trapo . As normas gerais de aplicação da ajuda para o cânhamo produzido na Comunidade constam do Regulamento n.° 619/71 . De acordo com o artigo 3.° a ajuda é concedida unicamente ao produtor e apenas em relação ao cânhamo produzido a partir de sementes certificadas das variedades enumeradas em lista a estabelecer nos termos do procedimento previsto no artigo 12.° do Regulamento n.° 1308/70. Nos termos do artigo 6.°, o montante da ajuda a pagar será calculado em função da superfície semeada e colhida. O artigo 4.° obriga os Estados-Membros a instaurar um regime de controlo administrativo que garanta que o produto para o qual a ajuda é pedida corresponda às condições exigidas para a concessão deste, através de declarações das superfícies semeadas e colhidas. Segundo o artigo 5.°, é necessário proceder a um controlo por sondagem no local, da exactidão das declarações e dos pedidos de ajuda.
6. As disposições de aplicação da ajuda para o cânhamo constam do Regulamento n.° 1164/89 . O artigo 3.° prevê que a ajuda só é concedida para as superfícies de cânhamo semeadas a partir das variedades enumeradas no anexo B. Em conformidade com o artigo 5.° o produtor deve apresentar até 15 de Julho de cada ano uma declaração das superfícies semeadas, acompanhada, pelo menos, dos seus dados pessoais, da espécie botânica utilizada e da referência cadastral . Nos termos do artigo 6.°, o controlo por sondagem incidirá em, pelo menos, 5 % das declarações das superfícies semeadas. Os artigos 5.°, 7.° e 8.° prevêem as consequências das divergências detectadas entre a superfície declarada e a que constar do pedido de ajuda.
7. O artigo 4.° do Regulamento n.° 1164/89 regula as condições de concessão da ajuda por referência à superfície. A sua redacção original dispunha:
«A ajuda só é concedida para as superfícies:
a) Que tenham sido completamente semeadas e colhidas e em relação às quais tenham sido efectuados os trabalhos normais de cultura;
b) Que tenham sido objecto de uma declaração das superfícies semeadas, nos termos do disposto no artigo 5.° »
8. O Regulamento n.° 1469/94 completou a redacção da alínea a) deste artigo 4.°, aditando-lhe o seguinte texto:
«Para serem consideradas colhidas, as superfícies devem ter sido submetidas a uma operação:
realizada após a formação das sementes,
destinada a pôr termo ao ciclo vegetativo da planta, e
realizada com o objectivo de valorizar o caule, se for caso disso sem as sementes.
Considera-se que a valorização referida no terceiro travessão foi procurada se a planta tiver sido arrancada ou se tiver sido ceifada por uma barra de corte situada no máximo a 10 centímetros do solo, em relação ao linho, e a 20 centímetros em relação ao cânhamo.
[...]»
Parece que, em resultado desta modificação, o texto em neerlandês deste artigo difere da redacção da norma nas outras versões linguísticas: o primeiro período e o terceiro travessão referem-se ao linho, pelo que era possível considerar que a regra não se aplicava ao cânhamo. Examinarei as consequências práticas desta diferença ao longo da argumentação.
II Os facto na origem do presente processo
9. Os serviços do FEOGA realizaram uma inspecção nos Países Baixos, entre 11 e 15 de Setembro de 1995. As autoridades nacionais tinham sido informadas, antecipadamente, do objecto da visita, que consistia em verificar se respeitavam os Regulamentos n.os 1308/70, 619/71 e 1164/89. Queriam verificar, em concreto, se as despesas declaradas pelo Hoofdprodukschap voor Akkerbouwprodukten para as campanhas de 1993, 1994 e 1995, no sector do linho e do cânhamo, estavam correctas .
10. As verificações efectuadas constam de um relatório, que foi comunicado às autoridades neerlandesas em 31 de Julho de 1996. Afirmava-se que as zonas dos Países Baixos semeadas com cânhamo não podiam, em princípio, beneficiar de ajuda, porque a planta tinha sido colhida antes da formação das sementes. Declarava-se ainda que os Países Baixos não cumpriram a obrigação de controlar as importações de cânhamo de provenientes de terceiros países.
11. Os Países Baixos opuseram-se ao conteúdo deste relatório, o que deu lugar a uma reunião bilateral de concertação a 30 de Janeiro de 1997, a que se seguiram várias trocas de correspondência entre as partes em Abril, Maio e Agosto de 1997 até que, no mês de Outubro, a Comissão confirmou: que em 1994 o cânhamo tinha sido colhido antes da formação das sementes, infringindo o artigo 4.° do Regulamento n.° 1164/89; que, por esta razão, as superfícies cultivadas com cânhamo não podiam beneficiar de qualquer ajuda; e que procedia a uma correcção estimada em 50% das despesas declaradas pelo Estado na rubrica orçamental 1402, correspondente ao cânhamo.
12. Em Dezembro de 1997, o Estado-Membro apresentou um pedido fundamentado de conciliação, de acordo com o previsto no artigo 2, n.° 1, da Decisão 94/442 .
No seu relatório, o órgão de conciliação exprime dúvidas quanto ao enquadramento dado pela Comissão e sobre o alcance de alguns dos seus argumentos. Admite que, caso as condições para a concessão da ajuda não estejam totalmente preenchidas, a Comissão pode recusar o seu pagamento. Mas considera que os pressupostos em que se baseou a delimitação das superfícies afectadas carecem do valor probatório necessário. Com efeito, ao não ter realizado controlos adequados sobre o estado real das plantas no momento da colheita, a informação prestada pelo único produtor comunitário de sementes não é suficiente para determinar, com segurança, qual o estado real de cada uma das parcelas, tendo em conta, ainda, as variações climáticas anuais e de uma região para outra, bem como as diferenças entre parcelas, nas mesmas condições. O órgão confirma que não podia determinar se existia uma definição aceite por todos os peritos do conceito de semente «formada». Por estes motivos, considerou que as correcções que a Comissão propunha teriam uma base mais sólida se se apoiassem principalmente nas deficiências verificadas durante os controlos, com percentagens adaptadas à sua gravidade.
13. Em Janeiro de 1999, a Comissão aprovou o relatório síntese sobre os resultados dos controlos para a liquidação das contas do FEOGA, Secção «Garantia», para o exercício de 1995, cujo parágrafo 4.7.4.1.2. se ocupa das ajudas à produção de cânhamo nos Países Baixos. No referido relatório, a Comissão reconhece ter verificado, no terreno e na empresa encarregada de transformar a produção, que a colheita tinha sido feita antes de as sementes de cânhamo estarem completamente formadas e que as autoridades nacionais não controlaram suficientemente este aspecto.
14. A fim de ter em conta as observações formuladas pelo órgão de conciliação, a Comissão procedeu a uma nova apreciação do alcance do conceito de «formação de sementes» e do método aplicável para calcular as superfícies que poderiam beneficiar da ajuda.
Com respeito ao primeiro destes dois pontos, em vez de exigir que a colheita tivesse sido efectuada com todas as sementes formadas, considerou ser suficiente que apenas metade tivesse alcançado este estado, interpretando a alteração introduzida pelo Regulamento n.° 466/96 a partir da campanha 1996/1997 como uma clarificação da norma anteriormente em vigor.
Quanto ao segundo, a Comissão aceitou que o momento em que 50% das sementes estão formadas varia em função do ano e da variedade semeada. Contudo, tendo em conta que para a colheita de 1994, com base nas informações técnicas disponíveis e nos resultados das inspecções no terreno em outros Estados-Membros, não se tinha provado a verificação dessa condição, a Comissão conclui que, para as variedades de cânhamo semeadas nos Países Baixos nesse ano, e dadas as condições climáticas aí verificadas, 50% das sementes não estariam formadas antes de 1 de Setembro, data que se adoptou como referência para identificar as parcelas de cânhamo susceptíveis de receber um subsídio parcial. Para identificar as superfícies semeadas colhidas antes do momento, a Comissão pediu, em Agosto de 1998, às autoridades neerlandesas que indicassem as datas das colheitas. Dos dados fornecidos resultou que, na campanha 1994/1995, o conjunto dos campos dos Países Baixos semeados com cânhamo que foi colhido antes de 1 de Setembro ascendeu a 138,50 ha. Por esta razão decidiu-se que ao total de 234 553 NLG de despesas declaradas, tinha que aplicar-se uma redução de 50%, pelo que o montante correspondente à rubrica orçamental 1402 do apuramento das contas passou a ser de 117 277 NLG.
III Tramitação processual no Tribunal de Justiça
15. Os Países Baixos interpuseram o seu recurso em 17 de Abril de 1999 e a Comissão apresentou a sua contestação a 8 de Julho. A réplica e a tréplica foram entregues na Secretaria a 22 de Outubro de 1999 e a 28 de Janeiro de 2000, respectivamente.
16. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de Janeiro de 2000 foi admitida a intervenção do Reino da Espanha em apoio das conclusões do Estado recorrente. No mesmo despacho autorizou-se o tratamento confidencial de determinados documentos apresentados pelos Países Baixos.
17. Nenhuma das partes apresentou, no prazo fixado para o efeito, um pedido fundamentado indicando os pontos sobre os quais pretendia ser ouvida, pelo que o Tribunal de Justiça decidiu, nos termos do artigo 44.° -A do Regulamento de Processo, prescindir da fase oral.
IV Os fundamentos do recurso de anulação
18. Os Países Baixos baseiam o recurso em quatro fundamentos. No primeiro fundamento criticam a Comissão por efectuar uma interpretação errónea do Regulamento n.° 1308/70, porque entendem que não estabelece qualquer distinção entre produção de fibras e de sementes e porque consideram que respeitaram a obrigação constante do artigo 8.°, relativa ao controlo das importações de grãos de cânhamo provenientes de outros Estados-Membros; no segundo alegam a violação do Regulamento n.° 1164/89, por não ter sido tomado em consideração que a versão neerlandesa do artigo 4.° difere das restantes versões linguísticas e por ter interpretado erradamente o conceito «formação das sementes»; através do terceiro, censuram o incumprimento da obrigação de fundamentar; e no quarto criticam a violação do princípio da igualdade.
A. O primeiro fundamento, primeira parte: interpretação errónea do Regulamento n.° 1308/70, porque não distingue entre produção de fibras e de sementes
19. Os Países Baixos afirmam que o Regulamento n.° 1308/70 não impõe que a colheita da fibra e das sementes seja feita da mesma planta. Por esta razão, a interpretação da Comissão é errónea quando afirma no relatório síntese que, para efeitos do pagamento das ajudas, só pode contabilizar 50% das parcelas colhidas antes da formação das sementes, alegando que a ajuda para o cânhamo é composta por dois elementos que são a produção de fibra e das sementes de cânhamo. E essa obrigação não pode existir na norma, porque, na prática, é quase impossível colher separadamente as sementes e a fibra de maneira rentável. A Espanha sustenta que o Regulamento n.° 1308/70 não impõe a colheita de fibras e de sementes da mesma planta, e ainda menos prevê uma repartição percentual da ajuda da produção entre sementes e fibras.
20. A Comissão sustenta que a recorrente confunde os requisitos que tem de cumprir para que seja concedida a ajuda com a modulação da sanção pecuniária quando não sejam satisfeitas todas as condições.
21. Considero que a Comissão tem razão. De acordo com o artigo 4.°, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.° 1164/89, com a redacção do Regulamento n.° 1469/94, a ajuda é concedida em relação às superfícies semeadas de cânhamo que sejam colhidas para aproveitar o caule, que pode estar desprovido de sementes, de maneira que se paga integralmente quando estiverem preenchidos todos esses requisitos, ainda que não se colham os grãos.
Ao ter-se dado como provado que em nenhuma das superfícies afectas ao cultivo do cânhamo se tinham verificado todas as condições exigidas para obter a ajuda do FEOGA, a Comissão podia ter-se recusado a pagar a totalidade das despesas. A este respeito o Tribunal de Justiça considera que o disposto nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permite à Comissão fazer suportar pelo FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas. Nos casos em que a regulamentação comunitária sujeite o pagamento de uma ajuda à condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de fiscalização, nenhuma ajuda paga em violação desta condição estará em conformidade com o direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser suportada pelo FEOGA .
22. Os Países Baixos consideram que o perigo de o cânhamo subsidiado ao abrigo do Regulamento n.° 1164/69 ser desviado para ser usado com estupefaciente é muito limitado, já que, nos termos do artigo 3.°, a ajuda só é concedida para as superfícies de cânhamo semeadas com as variedades enumeradas no anexo B; o pedido de ajuda será acompanhado de uma cópia da etiqueta oficial para as sementes utilizadas; a verificação do teor de tetraidrocanabinol e a colheita de amostras deve efectuar-se de acordo com o método descrito no anexo C e, por força do artigo 4.°, alínea a), a colheita deve ter sido efectuada depois da formação das sementes.
Os Países Baixos sustentam, também, que a Comissão não graduou a redução da ajuda de acordo com a gravidade da violação do Regulamento n.° 1164/89, pois a condição de que a colheita tenha lugar após a formação das sementes não é uma das mais importantes. O teor de tetraidrocanabinol diminuiu apenas em 10% depois da floração, o que significa uma redução de 0,27% para um teor máximo de 0,3%, sendo muito escassa a diferença entre o teor mais alto e o mais baixo. Assim, é um tanto desproporcionado impor uma redução de metade quando não foi cumprida uma condição de importância menor, tendo em conta que o interesse protegido relativo à saúde pública é salvaguardado pelas demais condições, cujo cumprimento a Comissão não pôs em causa.
23. Não posso estar de acordo com o governo recorrente por várias razões.
A primeira é a de que o perigo de que o cânhamo seja desviado para ser usado como estupefaciente não deve ser substimado quando, com a intenção de controlar o perigo potencial que resulta para a saúde pública, o legislador comunitário reduziu de 0,3% para 0,2% o limite máximo de substância narcóticas admissíveis nas variedades autorizadas, a partir da campanha de comercialização 2000/2001 . Por esta razão, à legislação aplicável à concessão de ajudas deve ser interpretada de maneira estrita e sem perder de vista que tanto a condição relativa à formação das sementes antes da colheita, como o controlo que os Estados-Membros devem exercer sobre as importações de grãos de cânhamo se baseiam na necessidade de preservar a saúde pública.
A segunda é a de que não vejo nenhum indício no artigo 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1164/89 que permita estabelecer uma graduação de importância das condições que impõe para que uma superfície possa ser considerada como colhida.
Quanto à alegação relativa à pouca importância que tem o momento da colheita para efeitos do teor de tetraidrocanabinol, o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão não pode imputar ao FEOGA as despesas efectuadas em violação da norma aplicável, a regra de minimis, segundo a qual uma prática só pode considerar-se contrária ao mercado comum se tiver um carácter relevante, que se aplica em outros domínios do direito comunitário, não pode ser tida em consideração para o apuramento de contas do FEOGA .
24. E, no que respeita à falta de proporcionalidade entre a infracção cometida e a redução aplicada, há que recordar que, ao ter-se procedido às colheitas em todas as superfícies semeadas de cânhamo antes da formação das sementes, a Comissão podia ter excluído da imputação ao FEOGA o total inscrito na rubrica 1402. Consequentemente, o Governo neerlandês não pode censurar a Comissão por se ter limitado a efectuar uma redução de 50% .
25. Por todas as razões que acabo de expor, penso que a Comissão não fez uma interpretação errónea do Regulamento n.° 1308/70 quando adoptou a decisão recorrida. O primeiro fundamento, na sua primeira parte, é, portanto, improcedente e deve ser rejeitado.
B. O primeiro fundamento, segunda parte: interpretação errónea do Regulamento n.° 1308/70, porque se respeitou a obrigação prevista no artigo 8.°, relativa ao controlo das importações de grãos de cânhamo procedentes de outros Estados-Membros
26. Os Países Baixos sustentam que, ao conceder a ajuda, verificaram sempre que o cânhamo colhido pertencia a uma das variedades que constam do anexo B do Regulamento n.° 1308/70, através das etiquetas das sementes que devem acompanhar os pedidos e de controlos por sondagem das parcelas. Por outro lado, a importação para os Países Baixos de sementes de cânhamo dos códigos 1207 99 10 e 1207 99 91, da Pauta Aduaneira Comum que se destinam quase exclusivamente a alimentos para aves, só se pode efectuar mediante autorização, estando também submetida ao controlo da administração. Assim, não é pertinente a afirmação feita pela Comissão, no relatório síntese, de que os controlos sobre a importação de sementes procedentes de países terceiros eram insuficientes. Apesar disso, na opinião dos Países Baixos, a Comissão teve-a em conta para aplicar uma redução de 50% à ajuda, embora tenha declarado o contrário.
27. A Comissão não admite ter avaliado negativamente a ausência de controlo sobre as importações de sementes de cânhamo provenientes de terceiros países, no momento de decidir a redução de 50% sobre as despesas declaradas. Alega que essa observação foi fruto das verificações efectuadas ao longo da investigação nos Países Baixos, que foi realizada com a intenção de chamar a atenção das autoridades para a importância de realizar tais controlos de maneira eficaz para protecção da saúde pública.
28. Mais uma vez estou de acordo com a argumentação da Comissão. Com efeito, a realização de controlos específicos sobre as importações de sementes não é uma condição para a obtenção da ajuda à produção de cânhamo e, consequentemente, um controlo deficiente não podia acarretar qualquer sanção económica no âmbito do apuramento das contas.
O Governo neerlandês pretende rebater a observação da Comissão sobre a falta de controlos da importação de sementes, indicando que dispõe de uma legislação que regula a entrada no país de grãos de cânhamo, quer se destinem a ser semeados, quer se destinem a outras finalidades. Mas o facto de existir uma legislação não significa que seja aplicada correctamente, sobretudo se, na altura em que se realizou a inspecção, as autoridades enfrentam problemas organizativos. O recorrente não prestou informações quanto à natureza e frequência dos controlos realizados e também não provou que a Comissão teve em conta as deficiências de controlo das importações no momento de quantificar a correcção a que procedeu na rubrica orçamental 1402.
29. Devo assinalar, portanto, que a segunda parte do primeiro fundamento também, é improcedente, pelo que se impõe a sua rejeição na totalidade.
C. O segundo fundamento, primeira parte: violação do Regulamento n.° 1164/89, por não se ter atendido ao facto de que a versão neerlandesa do artigo 4.° difere das restantes versões linguísticas
30. Os Países Baixos sustentam que a Comissão, ao redigir o relatório síntese, aplicou uma versão errónea do Regulamento n.° 1164/89. Com efeito, a redução recorrida refere-se às despesas do orçamento de 1995, que se iniciou a 16 de Outubro de 1994 e terminou a 15 de Outubro de 1995.
Pois bem, segundo o artigo 3.° do Regulamento n.° 1308/70, a campanha de comercialização começou a 1 de Agosto de 1994 e terminou a 31 de Julho de 1995. Durante essa campanha comercializou-se a colheita de 1994, de maneira que o cânhamo que foi tido em conta para o orçamento de 1995 foi o colhido em 1994, ano em que a versão do artigo 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1164/89 resultava da alteração introduzida pelo Regulamento n.° 1469/94, cuja redacção em neerlandês difere das restantes versões linguísticas. A diferença consiste em que, na versão neerlandesa, o âmbito de aplicação da referida disposição, que impõe a condição relativa à formação das sementes antes da colheita, circunscrevia-se ao linho, pelo que era legítimo considerar que a obrigação de colher o produto depois da formação das sementes não se aplicava ao cânhamo.
O Regulamento n.° 1469/94 foi publicado a 27 de Junho de 1994 e entrou em vigor a 4 de Julho de 1994, quer dizer, pouco antes da colheita desse ano e só se descobriu essa diferença de redacção uma vez colhido o cânhamo. O Estado-Membro recorrente considera que, para a determinação das consequências financeiras, a Comissão deveria ter tomado em conta, como factor de ponderação, as dificuldades de interpretação causada pela tradução errada desta norma de direito comunitário e o facto de não se ter detectado a tempo o equívoco.
31. A Comissão sustenta que a diferença entre a versão neerlandesa e as restantes é um erro manifesto de que o governo recorrente não se pode prevalecer.
32. Concordo com a Comissão sobre este ponto pelas seguintes razões:
33. Em primeiro lugar, é certo que a versão da norma em neerlandês parece circunscrever a sua aplicação ao linho. Assim, enquanto nas restantes versões linguísticas, a primeira frase do texto aditado ao artigo 4.°, alínea a), pelo Regulamento n.° 1469/94 prevê «Para serem consideradas colhidas, as superfícies devem ter sido submetidas a uma operação...», a versão neerlandesa dispõe que «Para que o linho, numa superfície determinada, seja considerado colhido, a superfície deve ter sido submetida a uma operação...», da mesma forma, quando o terceiro travessão prevê «realizada com o objectivo de valorizar o caule...», na versão neerlandesa consta «realizada com o objectivo de valorizar o caule do linho...».
Contudo, não é menos certo que a frase seguinte está redigida, em todas as línguas comunitárias, com o seguinte teor: «considera-se que a valorização referida no terceiro travessão foi procurada se a planta tiver sido arrancada ou se tiver sido ceifada por uma barra de corte situada no máximo a 10 centímetros do solo, em relação ao linho, e a 20 centímetros em relação ao cânhamo». Ao distinguir o método de colheita do linho e do cânhamo, há que deduzir que a modificação introduzida pelo Regulamento n.° 1469/94 afecta tanto um como o outro. Acresce que, como esta oração continua imediatamente a frase introdutória e os três travessões, que impõem condições cumulativas, o leitor medianamente cauteloso pode dar-se conta da incongruência e perguntar-se se, de um ponto de vista lógico, essas condições se referem unicamente ao linho. Para esclarecer as dúvidas suscitadas por esta redacção, as autoridades neerlandesas deveriam ter-la comparado com outras versões linguísticas e ter-se-iam dado conta que não continham uma referência expressa ao linho. A este respeito, o Tribunal de Justiça considera que a necessidade de uma aplicação e, por conseguinte, de uma interpretação uniforme exclui que um texto seja considerado isoladamente numa das suas versões, e exige que seja interpretado em função, tanto da vontade real do seu autor, como do objectivo prosseguido, à luz das versões adoptadas em todas as línguas .
34. Em segundo lugar, as autoridades neerlandesas foram associadas à elaboração do Regulamento n.° 1469/94, na medida em que, segundo refere a Comissão, foram consultadas no âmbito do Comité de gestão do linho e do cânhamo, de maneira que deveriam ter-se dado imediatamente conta de que o projecto se referia a ambas as plantas. Acresce que tiveram tempo de aperceber-se do seu conteúdo, pois o projecto em neerlandês foi-lhes enviado muito antes de terem começado as colheitas, participaram na reunião do Comité de gestão que aprovou o projecto de 8 de Junho de 1994 e votaram a favor. Assim, estou de acordo com a Comissão sobre o facto de que não é suficientemente convincente a alegação do Governo recorrente de que apenas se apercebeu da discordância depois da colheita. Da mesma maneira que o Tribunal de Justiça considera que o facto de os Estados-Membros terem sido estreitamente associados ao processo de elaboração do acto em litígio e conhecerem as razões da sua adopção é determinante para apreciar, quando o recorrente é um Estado-Membro, se a fundamentação satisfaz as exigências do artigo 253.° CE, a consulta das autoridades neerlandesas no seio do Comité de gestão do linho e do cânhamo, a circunstância de que dispuseram do projecto de regulamento e de terem participado na reunião em que foi aprovado leva-me a pensar que estavam em condições de se aperceberem da discordância entre a versão neerlandesa do texto publicado e a aquela a que tinham tido acesso na fase de projecto.
Em terceiro lugar, se a leitura da versão neerlandesa suscitava dúvidas no espírito das autoridades encarregadas de aplicar a norma, o Estado-Membro deveria, nos termos do princípio da leal cooperação que consta do artigo 10.°, colocar o problema à Comissão. Ao não o ter feito, considero que o erro em poderiam ter incorrido as referidas autoridades lhes deve ser imputado, apesar de a tradução do texto ter sido feita pela Comissão. Tal como referiu o Tribunal de Justiça, no momento do apuramento das contas apresentadas pelos Estados-Membros ao FEOGA, a Comissão só é obrigada a responsabilizar-se pelas despesas se a aplicação errada do direito comunitário puder ser imputada a uma instituição comunitária . Mas neste caso, admitindo que existia uma dúvida, esta poderia ser facilmente resolvida pela Comissão através de uma simples comparação com outras versões linguísticas publicadas, pelo que as autoridade neerlandesas não podem invocar a diferente redacção da norma para justificar, na colheita do cânhamo em 1994, o incumprimento de um dos requisitos impostos pelo artigo 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1164/89, na redacção introduzida pelo Regulamento n.° 1469/94.
35. Resulta do raciocínio que antecede que o segundo fundamento, na sua primeira parte, deve ser julgado improcedente.
D. O segundo fundamento, segunda parte: violação do Regulamento n.° 1164/89 por interpretação errónea do conceito «formação das sementes»
36. Os Países Baixos defendem que, quando se colheu o cânhamo em 1994, o artigo 4.°, alínea a), apenas obrigava a que a colheita se realizasse depois da formação das sementes, o que os produtores neerlandeses fizeram. Ora, os grãos de cânhamo começam rebentar com a floração e, quando a flor já está quase aberta, aparecem também na parte mais baixa. No final da floração, a maioria das sementes está completamente formada em forma e volume, embora só amadureçam completamente umas semanas depois. Se os grãos de cânhamo rebentam durante a floração e a colheita de 1994 se realizou mais tarde, consideram que respeitaram as condições impostas pelo artigo 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1164/89. Salientam, ainda, que nos Países Baixos o cânhamo cultiva-se para aproveitar as fibras e não as sementes e que a sua qualidade diminui depois da floração. A colheita realiza-se durante este processo ou imediatamente depois do seu termo.
Garantem que, num clima como o dos Países Baixos, o momento em que as sementes das variedades autorizadas adquirem a maturidade varia pouco. Os grãos de cânhamo mais precoces alcançam-na a 7 de Setembro, enquanto os das variedades mais tardias em 20 do mesmo mês, datas entre as quais não medeiam mais do que duas semanas. Das quatro variedades semeadas, há duas que devem considerar-se precoces (Felina 34 e Fibrimon 56). Acresce que em 1994 a floração principal das variedades Felina 34, Fibrimon 56, Futura 77 e Fedrina 74 teve lugar entre 21 de Julho e 6 de Agosto, quer dizer, bastante antes do que afirma a Comissão, cujas datas se situam entre 12 e 22 de Agosto. Se 50% dos grãos de cânhamo alcançaram a maturidade entre três a quatro semanas depois da floração, então chegaram a esse estado entre 18 e 29 de Agosto, pelo que a afirmação da Comissão, quando sustenta que apenas 50% das sementes podia estar madura a partir de 11 de Setembro, é errónea. Indica que a floração principal ocorreu entre 22 de Julho e 1 de Agosto, que 50% dos grãos de cânhamo tinham alcançado a maturidade entre 19 e 29 de Agosto, e que a colheita se efectuou entre 1 e 26 de Agosto, quer dizer, imediatamente ou pouco depois da floração. Então, as sementes já tinham alcançado o estado de maturação pastosa e estão completamente formadas. Se forem secas neste estado, produzem grãos de cânhamo com capacidade de germinarem.
Refere que os conceitos de «formação das sementes» e de «sementes maduras» não têm um significado unívoco em botânica e podem dar lugar a várias interpretações. A que propõe a Comissão consiste em que só se pode proceder à colheita quando, pelo menos, 50% dos grãos de cânhamo estão maduros, o que significa que só os Estados-Membros do sul poderiam beneficiar do regime de ajudas previsto no Regulamento n.° 1164/89, pois é onde as condições climáticas permitem um cultivo de sementes fiáveis.
37. A Comissão expõe, partindo de um artigo da doutrina que os Países Baixos anexaram à sua réplica e dos dados fornecidos pela Federação dos Produtores de Cânhamo de França, anexos à contestação, que a cronologia da floração da planta objecto do litígio se desenvolve em três fases: começa pela floração propriamente dita, a que se segue a floração completa, que tem lugar sete a dez dias depois, e termina com o fim da floração, que ocorre ao cabo de sete a dez dias, altura em que as sementes começam a tomar uma forma descrita como estado leitoso. A frutificação dos grãos de cânhamo processa-se em dois tempos: no primeiro, quando rebentam 50%, adquirindo o estado pastoso, que começa sete a dez dias depois do final da floração; e o segundo que se produz quando a totalidade das sementes atinge o referido estado, que se alcança uns 25 dias depois do anterior. A Comissão refere que, com base nos referidos dados técnicos, fixou, com prudência, o 1 de Setembro como data de formação de 50% das sementes na colheita neerlandesa, de maneira que, fazendo a média da floração para as diversas variedades, o final deste processo ou estado leitoso dos grãos de cânhamo pôde chegar ao seu apogeu, quando muito, em 22 de Agosto de 1994, data em que nesse ano a maior parte do cânhamo já tinha sido colhida.
38. Parece certo que o conceito «formação das sementes» não está fixado em botânica. Se o estivesse, uma das partes, pelo menos, te-lo-ia feito saber. O órgão de conciliação, cuja actuação foi pedida pelos Países Baixos, afirmou no seu parecer que não pudera verificar, com segurança, se existia uma definição aceite por todos os peritos do conceito de semente «formada». Nem sequer esclarecia a legislação comunitária vigente aplicável aos factos e foi necessário esperar pela adopção do Regulamento n.° 466/96, que nos seus considerandos explica que a expressão «após a formação das sementes» pode dar lugar diferentes interpretações nos Estados-Membros produtores e, para assegurar uma aplicação uniforme do regime de ajuda, é necessário precisar os termos referidos. Por esta razão adita ao artigo 4.°, alínea a), do Regulamento n.° 1164/89, a seguir ao terceiro travessão, o seguinte parágrafo «a formação das sementes referida no primeiro travessão é considerada como terminada se o número de sementes de cânhamo ou de cápsulas de sementes de linho que atingiram a sua forma e volume definitivos for superior ao de outras sementes de cânhamo ou de cápsulas de sementes de linho».
39. Tendo em conta que o direito comunitário não definia então o conceito de «formação das sementes» há que determinar o seu significado e alcance tendo em atenção o contexto geral em que são utilizados e em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem comum .
40. Quanto ao contexto, concordo com a Comissão quando esta afirma que esta afirma no Regulamento n.° 1164/89 do requisito de que a colheita se deve efectuar depois da formação das sementes é explicado pelo facto de o Regulamento n.° 1557/93 ter suprimido as medidas especiais para os grãos de cânhamo criadas pelo Regulamento n.° 3698/88 . A partir de Junho de 1993, as ajudas ao cânhamo abrangiam tanto a produção de fibras como de sementes, de maneira que a exigência imposta pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 3164/89 para se ter direito à ajuda, a saber, que o cânhamo tenha sido arrancado ou ceifado apenas depois da formação completa das sementes, passou a fazer parte do Regulamento n.° 1164/89.
Estou também de acordo em que se o teor em tetraidrocanabinol da planta está no seu auge durante a floração, a protecção da saúde pública exige que a colheita tenha lugar no momento mais distante possível desse período, quer dizer, depois da formação dos grãos de cânhamo, com a finalidade de limitar ao máximo a presença dessa substância . E, como admite o Governo dos Países Baixos, em 1994 o cânhamo foi colhido quando as sementes se encontravam no estado leitoso, ou seja, entre o final da floração e o primeiro estado da frutificação.
41. Quanto ao sentido habitual da expressão «operação efectuada depois da formação das sementes», deve significar que é necessário esperar que as sementes possam ser qualificadas como tais, quer dizer, uma vez separadas da planta, tenham as propriedades germinativas necessárias para serem destinadas à sementeira. E, ao que parece, este não é o caso das que estão em estado viscoso.
Além de ser a que aconselha o sentido comum, esta interpretação garante que a colheita se faça nas mesmas condições em todos os Estados-Membros e permite a colheita simultânea a quem tenha semeado com a finalidade de aproveitar as fibras e a quem se dedica à produção de grãos de cânhamo.
42. Em minha opinião, o requisito exigível em 1994 era que a colheita se efectuasse depois da «formação das sementes»; significando este conceito que os grãos têm de poder ser utilizados uma vez separados da planta, pelo que devem ter alcançado o estado pastoso; e, tendo em conta o conteúdo da norma aplicável nesse momento, a formação devia abranger a quase totalidade das sementes.
Os Países Baixos, para além das afirmações que referi anteriormente, não apresentaram qualquer prova dos controlos que deveriam ter efectuado para se assegurarem de que as sementes estavam formadas antes da colheita e admitem que a colheita de todo o cânhamo em 1994 teve lugar em finais de Agosto. A Comissão considerou, apesar disso, que três das variedades que foram utilizadas nessa temporada eram tardias e que 50% das sementes não podiam estar formadas, quer dizer, não tinham alcançado o estado pastoso, antes de 1 de Setembro, pelo que considero que a Comissão não violou o Regulamento n.° 1164/89 com a interpretação que fez do conceito de «formação das sementes», quando decidiu que só metade das despesas efectuadas pelos Países Baixos em 1994, na rubrica orçamental 1402, poderiam ser imputadas ao FEOGA.
43. Consequentemente, o segundo fundamento, na sua segunda parte, deve também ser julgado improcedente.
E. O terceiro fundamento: violação da obrigação de fundamentação
44. O Estado-Membro recorrente indica ser impossível conhecer, lendo a fundamentação da decisão impugnada, o raciocínio que levou a Comissão a impor-lhe uma redução de 50% na rubrica orçamental 1402. Para o conhecer, há que recorrer ao relatório síntese de 1995, no qual se invoca o Regulamento n.° 1308/70 e as «linhas orientadoras». Contudo, estas últimas só contemplam percentagens de correcção fixas de 2%, 5% e 10% e a Comissão não explicou porque não optou por um destes tipos. Além disso, a aplicação de uma redução de 50%, porque a colheita teve lugar antes da formação das sementes, não pode, também, apoiar-se nos Regulamentos n.os 1308/70, 619/71 e 1164/89.
Os Países Baixos estão convencidos de que, embora tenham participado no procedimento que levou à adopção da decisão recorrida, a fundamentação da Comissão para efectuar a redução de 50% nunca foi clara, tendo evitado declar que, quando se aplica o Regulamento n.° 1164/89 à produção de cânhamo, há que respeitar a obrigação de proceder à colheita após a formação dos grãos de cânhamo.
Acresce que, mesmo admitindo que não respeitara as obrigações impostas pelo Regulamento n.° 1308/70, a infracção tinha sido de menor importância e as suas consequências para as obrigações económicas no âmbito do regime de ajudas à produção de cânhamo seriam mínimas.
45. O Reino de Espanha considera que o princípio da audiência só foi respeitado formalmente, já que a Comissão ignorou as explicações apresentadas e violou o princípio da boa administração, ao não ter em conta nem valorar as explicações das autoridades neerlandesas.
46. Contrariamente ao que afirma o Governo dos Países Baixos, não considero que a Comissão, no relatório síntese, se tenha baseado nas «linhas orientadoras» para efectuar uma redução de 50% das despesas na rubrica orçamental 1402. Também não invocou o Regulamento n.° 1308/70 com essa finalidade, mas sim em relação à insuficiência dos controlos das importações de cânhamo provenientes de países terceiros, a que a Comissão não atribui qualquer consequência económica.
47. A Comissão refere-se, em contrapartida, e com razão, ao Regulamento n.° 1164/89, cujo artigo 4.° é o que estabelece as condições em que se deve efectuar a colheita para que seja concedida a ajuda, uma das quais, ou seja, a colheita realizar-se depois da formação das sementes, não foi cumprida em 1994, nos Países Baixos.
48. É jurisprudência assente que o alcance do dever de fundamentar depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado . Tratando-se de decisões de apuramento das contas do FEOGA não se exige uma fundamentação detalhada, na medida em que são tomadas com base no ou nos relatórios de síntese e na correspondência trocada entre o Estado-Membro e a Comissão, o que implica que o Governo interessado esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, conhecia a razão pela qual a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio .
49. Não estou de acordo com o Governo de Espanha a respeito dos princípios da audiência e da boa administração, já que a Comissão refere, e assim consta dos autos, que os Países Baixos foram devidamente informados, durante todo o procedimento, das razões que a levaram a adoptar a decisão recorrida, no âmbito de um diálogo leal entre ambas as partes.
A Comissão só formou uma opinião definitiva após ter ouvido o Estado, ter tomado conhecimento do parecer do órgão de conciliação e da deliberação que teve lugar no seio do Comité FEOGA.
50. À luz destas apreciações, considero que o Governo neerlandês estava bem informado sobre os fundamentos que levaram a Comissão a efectuar uma redução de 50% das despesas na rubrica orçamental 1402 e que a decisão recorrida estava, portanto, solidamente sustentada.
51. Consequentemente, este fundamento é também improcedente e deve ser rejeitado.
F. O quarto fundamento: violação do princípio da igualdade
52. Os Países Baixos alegam que, ao afastar-se das suas linhas orientadoras sem qualquer explicação, a Comissão violou o princípio da igualdade, mesmo que tais linhas careçam de força obrigatória.
53. Como já referi quando me ocupei do fundamento anterior, as linhas orientadoras não eram aplicáveis aos factos que deram origem ao presente processo, que pressupõem o incumprimento de uma das condições impostas pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 1164/89 para conceder a ajuda, e a Comissão não as aplicou para efectuar a redução de 50% na rubrica orçamental correspondente ao cânhamo.
54. Segundo jurisprudência constante, a discriminação só pode consistir na aplicação de regras diferentes a situações comparáveis ou da mesma regra a situações diferentes .
55. Como os factos dos autos não se regem pelas linhas orientadoras, mas sim pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 1164/89, não se pode afirmar que a Comissão violou o princípio da igualdade relativamente aos Estados que estavam numa situação em que lhes eram aplicáveis essas linhas orientadoras.
56. O fundamento deve, portanto, ser também rejeitado por improcedente.
V Despesas
57. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido pela outra parte. Dado que proponho que seja negado provimento ao recurso dos Países Baixos e que a Comissão requereu a condenação do recorrente, há que condenar o Estado-Membro nas despesas do processo. O Reino de Espanha, que interveio em apoio das teses do Reino dos Países Baixos, suportará as suas próprias despesas.
VI Conclusão
58. Tendo em conta a argumentação que precede, proponho ao Tribunal de Justiça:
1) Negar provimento ao recurso que os Países Baixos interpuseram da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia», exercício financeiro de 1995.
2) Condenar o Estado recorrente nas despesas.
3) Decidir que o Reino da Espanha suporte a suas próprias despesas.