62006CC0186
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 26. aprillil 2007 (
1
)
Kohtuasi C-186/06
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Hispaania Kuningriik
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Direktiiv 79/409/EMÜ — Loodusliku linnustiku kaitse — Segarra-Garriguese (Lérida) kanali märgala”
I. Sissejuhatus
1.
Käesolev kohtuasi puudutab nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (
2
) (edaspidi „linnudirektiiv”) artikli 4 kohaldamist kavale niisutada ala, mida seni iseloomustavad stepilaadsed elupaigad ja neile spetsialiseerunud haruldased linnuliigid. Kuna asjaomasel ajal ei olnud seda ala veel klassifitseeritud stepilindude erikaitsealana, kohaldatakse esmakordselt alates nõukogu . aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (
3
) (edaspidi „loodusdirektiiv”) vastuvõtmisest niinimetatud faktiliste linnukaitsealade kaitserežiimi. Faktilised linnukaitsealad on alad, mis linnudirektiivi artikli 4 mõttes tuli klassifitseerida erikaitsealadeks, mille puhul seda aga veel tehtud ei ole. (
4
) Lisaks arvukatele sisulistele küsimustele tuleb eelkõige välja selgitada, kas ja mil määral on selle kaitserežiimi raames sekkumisi võimalik õigustada asendusmeetmetega.
II. Õiguslik raamistik
2.
Linnudirektiivi esemeks on vastavalt artiklile 1 kõikide Euroopas looduslikult esinevate linnuliikide kaitse. Artiklis 2 on sellega seoses sätestatud liikmesriikide põhiline kohustus:
„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid artiklis 1 nimetatud liikide arvukuse hoidmiseks tasemel, mis vastab eelkõige ökoloogilistele, teaduslikele ja kultuurilistele nõuetele, arvestades samal ajal majanduslikke ja puhkeaja veetmisega seotud vajadusi, või nende liikide arvukuse kohandamiseks vastavalt sellele tasemele.”
3.
Artiklis 3 on ära toodud meetmed, mida liikmesriigid selleks võtma peavad, eelkõige kaitsealade loomine ja elupaikade hooldus.
4.
Artikkel 4 sisaldab sätteid alade kohta, mida liikmesriigid peavad klassifitseerima teatavate eriti kaitsmisväärsete lindude erikaitsealadena. Seal – lõike 4 esimeses lauses – oli esialgu sätestatud ka nende alade kaitse:
„(1)   I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks tuleb rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal.
Sellega seoses võetakse arvesse järgmist:
a)
väljasuremisohus liigid;
b)
liigid, mis on tundlikud teatavate muutuste suhtes oma elupaigas;
c)
liigid, mida peetakse nende väikesearvuliste asurkondade või piiratud kohaliku leviku tõttu haruldaseks;
d)
teised liigid, mis oma elupaiga eripära tõttu nõuavad erilist tähelepanu.
Hindamisel võetakse arvesse arvukuse arengutendentse ja muutumist.
Liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena nende liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, võttes arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa- ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.
[…]
(4)   Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. […]”
5.
Vastavalt loodusdirektiivi artiklile 7 asendavad loodusdirektiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused kõiki linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused alates direktiivi rakendamise kuupäevast – s.t alates 1994. aasta juunist (
5
) – või alates ala linnudirektiivi kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.
III. Asjaolud, kohtueelne menetlus ja nõuded
6.
Kataloonia Lleida provintsis on ulatuslikud stepilaadsed elupaigad, mis pakuvad neist sõltuvaile linnuliikidele häid elutingimusi. Käesoleval juhul on nendeks eelkõige haugaskotkas (Hieraaetus fasciatus), väiketrapp (Tetrax tetrax), stepilõoke (Melanocorypha calandra), pujulõoke (Chersophilus duponti), siniraag (Coracias garrulus) ja välja-väikelõoke (Calandrella brachydactyla).
7.
Seetõttu on Hispaania ornitoloogilise tähtsusega alade nimekirjas, mille 1998. aastal avaldas Hispaania ornitoloogiaselts (Sociedad Española de Ornitología), (
6
) selle provintsi puhul nimetatud kaht nende linnuliikide kaitseks eriti sobivat ala: IBA nr 142 „Secanos de Lérida” pindalaga 62500 hektarit ja IBA nr 144 „Cogul-Alfes” pindalaga 18000 hektarit (IBA on lühend sõnadest Important Bird Area (tähtis linnuala) või Important Bird Areas (tähtsad linnualad)).
8.
1998. aastal oli Hispaania tähtsal linnualal nr 144 klassifitseerinud linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 mõttes ühe erikaitseala, erikaitseala „Mas de Melons” pindalaga 1462 hektarit (pärast laiendamist 6418 hektarit). Muid erikaitsealasid nende kahe tähtsa linnuala territooriumil esialgu ei olnud.
9.
Komisjoni teavitati 2001. aastal esitatud kaebusega kavast, mis pidi selles piirkonnas tagama umbes 110000 hektari põllumajandusmaa niisutamise. See peaks võimaldama täiendavat niisutamist mahus 1500, 3500 või 6500 kuupmeetrit vett hektari kohta. Täpsemalt on selleks vaja ehitada erinevaid rajatisi. Hispaania kuulutas 30. septembri 1994. aasta seadusega 42/1994 (
7
) eespool nimetatud kava üldisest (riiklikust) huvist lähtuvaks projektiks.
10.
26. septembril 2002 võtsid piirkonna pädevad ametiasutused vastu kõnealuse kava keskkonnamõju deklaratsiooni. Samal aastal algasid esimesed tööd. Eeldatavasti kestab kõigi vajalike meetmete elluviimine umbes 10 aastat. Niisutamine ise ei ole veel alanud.
11.
Kuna komisjon oli pärast Hispaania ja kaebuse esitaja täiendavaid selgitusi arvamusel, et kavaga rikutakse linnudirektiivi, palus ta 1. aprillil 2004 Hispaanial esitada oma seisukoht EÜ artikli 226 alusel. Hoolimata Hispaania vastusest jäi komisjon oma seisukohale ja esitas põhjendatud arvamuse, mis saabus Hispaania alalisse esindusse Brüsselis . Selles andis komisjon linnudirektiivi nõuete täitmiseks viimase kahekuulise tähtaja, st kuni .
12.
7. märtsil 2005 komisjoni saabunud Hispaania vastuse kohaselt klassifitseeriti kõnealuses piirkonnas juba 2003. aastal uute erikaitsealadena täiendavad 20475 hektarit. Oletatavasti on tegemist aladega „Anglesola-Vilagrassa” (857 hektarit), „Bellmunt-Almenara” (3466 hektarit), „Plans de Sió” (pärast laiendamist nüüd 5298 hektarit), „Granyena” (6646 hektarit), „Valls del Sió-Llobregós” (27791 hektarit, ent asub üksnes osaliselt projekti territooriumil) ja „Secans de la Noguera” (väljaspool projekti territooriumi) tähtsal linnualal nr 142 ning „Secans del Segrià i Utxesa”, mis kattub võib-olla osaliselt tähtsa linnuala nr 144 territooriumiga.
13.
Hoolimata Hispaania vastusest esitas komisjon 11. aprillil 2006 käesoleva hagi ning palub tuvastada, et
—
Hispaania Kuningriik on seoses Segarra-Garrigues’e kanali märgala niisutuskavaga rikkunud nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artiklitest 2 ja 3 ning samuti artikli 4 lõigetest 1 ja 4 tulenevaid kohustusi;
—
mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
14.
Hispaania Kuningriik palub
—
jätta hagi rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja hagi esitanud institutsioonilt.
15.
Kohtumenetluse ajal, 5. septembril 2006, klassifitseeris Kataloonia tähtsate linnualade nr 142 ja nr 144 territooriumil täiendavaid alasid erikaitsealadena. Lisaks olemasolevate erikaitsealade laiendamisele tuleb nimetada erikaitseala „Secans de Belianes-Preixana” (1925 hektarit) tähtsal linnualal nr 142. Kokku on nüüdsest projekti territooriumil erikaitsealadena klassifitseeritud 38150 hektarit.
IV. Õiguslik hinnang
A. Hagi vastuvõetavus
16.
Kõigepealt kritiseerib Hispaania, et komisjon laiendas põhjendatud arvamuses ja hagiavalduses menetluse eset, kuna märgukirjas paluti Hispaanial esitada märkusi üksnes linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 4 rikkumise kohta, mitte aga artiklite 2 ja 3 rikkumise kohta. Komisjon ei kommenteeri seda väidet sõnaselgelt.
17.
Hispaania argument on paikapidav. EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi ese piiritletakse samas sättes ettenähtud kohtueelses menetluses. (
8
) See on eelkõige seisukoha esitamise üleskutse ülesanne, mis peab lisaks sellele andma liikmesriigile kaitse ettevalmistamiseks vajalikud andmed, (
9
) ent võimaldama tal ka asi lahendada enne kohtusse pöördumist. (
10
) Komisjoni põhjendatud arvamus ja hagi peavad seetõttu tuginema samadele etteheidetele kui märgukiri, millega kohtueelset menetlust alustati. (
11
) Järelikult tuleb komisjoni etteheited üldises vormis tõstatada juba märgukirjas. (
12
)
18.
Nagu Hispaania väidab, on seisukoha esitamise üleskutse resolutsioonis rikutud sätetena nimetatud üksnes linnudirektiivi artikli 4 lõikeid 1 ja 4. Artiklit 2 komisjon ei maininud. Ta küll refereerib lühidalt artiklit 3, (
13
) ent puudub igasugune viide selle kohta, mil määral on seda sätet rikutud. Seetõttu ei tõstatatud märgukirjas linnudirektiivi artiklite 2 ja 3 rikkumise etteheiteid isegi mitte üldises vormis. Selles osas sisaldavad põhjendatud arvamus ja hagi menetluse eseme lubamatut laiendamist.
19.
Järelikult on hagi vastuvõetamatu osas, mis puudutab komisjoni etteheiteid linnudirektiivi artiklite 2 ja 3 rikkumise kohta.
B. Hagi põhjendatus
1. Hagi õiguslikud alused
20.
Selles osas, milles hagi on vastuvõetav, heidab komisjon Hispaaniale ette linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 4 rikkumist seoses Segarra-Garrigues’e kanali märgala niisutuskavaga.
21.
Vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimesele lausele rakendatakse I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal. Eelkõige klassifitseerivad liikmesriigid vastavalt artikli 4 lõike 1 neljandale lausele erikaitsealadena nende liikide kaitseks arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad. See eriline aspekt oli kohtupraktika jaoks seni kõige olulisem artikli 4 lõike 1 rakendusala.
22.
Siiski valitseb poolte vahel üksmeel selles osas, et käesoleva menetluse esemeks ei ole teatavate erikaitsealade klassifitseerimine, (
14
) vaid nende alade kahjustamine, mida oleks tulnud klassifitseerida erikaitsealadena. Järelikult on küsimus selles, kas Hispaania on klassifitseerimisest sõltumata võtnud piisavaid erimeetmeid linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimese lause mõttes.
23.
Erikaitsealade puhul on tegemist linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimest lauset täpsustava artikli 4 lõike 4 esimese lause tüüpilise kohaldamisalaga. Selle kohaselt võtavad liikmesriigid lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. Linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimese lause täpsustamine artikli 4 lõike 4 esimese lausega ei välista siiski mõlema sätte samaaegset rikkumist. (
15
) Pigem tuleb linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lause rikkumisest järeldada, et samaaegselt rikuti ka linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimest lauset.
24.
Linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause kehtis algselt klassifitseeritud erikaitsealadele. Santoña soode kohtuotsus laiendas selle kohaldamist faktilistele linnukaitsealadele. (
16
) Vastavalt loodusdirektiivi artiklile 7 asendavad loodusdirektiivi artikli 6 lõigetes 2, 3 ja 4 sätestatud kohustused kõik linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused. See kehtib alates direktiivi rakendamise kuupäevast – s.t alates 1994. aasta juunist – või alates ala linnudirektiivi kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem. Euroopa Kohus selgitas selle kohta kohtuotsuses Basses Corbières, et faktilistele linnukaitsealadele kohaldatakse ka edaspidi linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimeses lauses sätestatud korda. (
17
)
25.
Kuna klassifitseeritud erikaitsealadele tuleb nüüdsest kohaldada loodusdirektiivi artikli 6 lõikeid 2–4, puudutab komisjoni poolt etteheidetav rikkumine üksnes faktilisi linnukaitsealasid. Komisjon peab tõendama, et niisutuskava halvendab selliste alade funktsiooni kaitsealuste lindude elupaigana.
2. Vaidlustatud toiming
26.
Komisjon ei vaidlusta juba tekkinud kahju, vaid näeb rikkumist selles, et Hispaania on kavandanud ja viinud läbi kavale loa andmiseni viivaid formaalsusi. Selle kohta nimetab ta kaht õigusakti, nimelt üldise huvi tuvastamist seadusega 42/1994 ja 2002. aasta keskkonnamõju deklaratsiooni. Järelikult tuleb esmalt välja selgitada, kas selliste aktidega saab üldse rikkuda linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimest lauset ja artikli 4 lõiget 1.
27.
Kohtujurist W. van Gerveni jaoks oli selge, et elluviimata kavad ei saa rikkuda linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimest lauset, küll aga võivad seda teha teostatud kavad. (
18
) Sellest võiks järeldada, et rikkumise aluseks on alles tegeliku kahju tekitamine. Seda seisukohta toetab asjaolu, et enne kava elluviimist ei ole ala kahjustamine veel kindel. Seetõttu rõhutas kohtujurist sellega seoses, et mõnest vaidlustatud kavast on vahepeal loobutud.
28.
Tegelikult oli linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimest lauset puudutavatel juhtudel alati tegemist juba vähemalt suures osas, kui mitte lausa täielikult elluviidud kavadega, mis seetõttu juba mõjutasid kõnealuseid alasid. (
19
)
29.
Ent linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause ei võimaldaks praktikas alade tõhusat kaitsmist, kui rikkumist oleks võimalik tuvastada alles tegeliku kahju olemasolu korral, mitte aga riiklike toimingute korral, mis on kahjustamise õiguslikuks eelduseks või seda isegi soodustavad.
30.
Sellele vastavalt ei ole kahju tekkimine Euroopa Kohtu jaoks kunagi olnud kontrollimise eeldus. Vastupidi, Euroopa Kohtu president keeldus võtmast esialgse õiguskaitse meedet Saksamaa Leybucht’i tammiehituskava puhul, (
20
) kuna komisjon esitas taotluse alles kaks aastat pärast loa andmist ning kava oli juba suures osas ellu viidud. (
21
) Ümberpöördult järeldub sellest, et tõhusa õiguskaitse huvides tähendavad linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lause rikkumist juba ametiasutuste otsused ning need võivad olla esialgset õiguskaitset hõlmava kohustuste rikkumise menetluse esemeks.
31.
Käesolevas kohtuasjas võivad nii seadus 42/1994 kui ka keskkonnamõju deklaratsioon põhimõtteliselt soodustada kõnealuste alade kahjustamist, kuna nad toetavad vaidluse esemeks oleva kava teostamist.
32.
Siiski on seaduse 42/1994 kohta teada üksnes asjaolu, et selles on dokumenteeritud üldine huvi niisutamise vastu. Seevastu ei nähtu aktist, kas samaaegselt tuvastati, et see huvi on prioriteetsem kui linnukaitse vajadused. Niisiis ei võimalda selle seaduse olemasolu veel järeldada, et asjaomaste alade jaoks ettenähtud erimeetmed ei vasta linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lause nõuetele.
33.
Seevastu rajaneb keskkonnamõju deklaratsioon asjakohaste keskkonnakaalutluste ja eelkõige kaitstavate linnuliikide vajaduste arvessevõtmisel. Deklaratsiooni kohaselt ei ole linnukaitse takistuseks kava teostamisel keskkonnamõju deklaratsioonis ettenähtud kujul.
34.
Seetõttu tuleb kontrollida, kas deklaratsioon on kooskõlas linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lausega. Kui selle tulemuseks on faktiliste linnukaitsealade kahjustamine ilma piisava õigustuseta, on tegemist rikkumisega.
3. Faktiliste linnukaitsealade olemasolu
35.
Pooled on nõus, et keskkonnamõju deklaratsiooni avaldamise ajal ei olnud projekti territooriumil erikaitsealadena klassifitseeritud piisavalt alasid. Keskkonnamõju deklaratsioonis väljendatakse seda asjaolu selgelt, kuna pädevatele ametiasutustele tehakse ülesandeks tuvastada ja klassifitseerida täiendavaid alasid. (
22
)
36.
Vaieldamatult puudutab see vähemalt 36688 hektarit, vahet nüüdseks projekti territooriumil klassifitseeritud 38150 hektari ja algselt klassifitseeritud 1462 hektari vahel.
37.
Siiski võiks komisjoni argumenti mõista nii, et komisjoni arvates tuleb klassifitseerida veelgi rohkem alasid. Nimelt võtab komisjon aluseks mõlema asjassepuutuva tähtsa linnuala pindala, mis kokku hõlmavad rohkem kui 80000 hektarit.
38.
Siiski ei ole IBA-loendi aluseksvõtmine piisav, et tuvastada vajadust klassifitseerida projekti territooriumil täiendavaid alasid. Euroopa Kohus on võrreldava prantsuse loendi osas juba asunud seisukohale, et pelk asjaolu, et kõnealune ala kanti linnustiku säilitamise seisukohalt oluliste alade loendisse, ei tõenda, et ala oleks tulnud klassifitseerida erikaitsealana. (
23
) IBA-loendi andmed on üksnes ümberlükatav tõend selle kohta, et tegemist on aladega, mis tuleb klassifitseerida.
39.
Käesolevas kohtuasjas ei toeta komisjoni enda esitatud tähtsamate linnuliikide levikukaardid tähtsate linnualade täies mahus klassifitseerimise vajadust. Kaardid ei tõesta mõlema tähtsa linnuala iga piirkonna puhul, et need liigid neid kasutavad. Komisjon ei ole märkinud, millised alad tuleb nende levikukaartide alusel projekti territooriumil täiendavalt klassifitseerida.
40.
Lisaks sellele on mõlema tähtsa linnuala kirjeldusest võimalik järelda, et nad ei asu täies ulatuses projekti territooriumil, vaid hõlmavaid ka sellest väljapoole jäävaid alasid. Komisjon ei märgi aga ka seda, milliste aladega on tegemist.
41.
Järelikult tuleb käesolevas menetluses Hispaania väitega nõustudes lähtuda sellest, et keskkonnamõju deklaratsiooni ajal olid projekti territooriumil olemas faktilised linnukaitsealad pindalaga 36688 hektarit.
4. Kahjustamine
42.
Järgmise sammuna tuleb kontrollida, kas Hispaania on keskkonnamõju deklaratsiooniga neile faktilistele linnukaitsealadele taganud linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimeses lauses ette nähtud alade kaitse. Selle kohaselt tuleb võtta vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on selle artikli eesmärkide seisukohast oluline.
43.
Stepielupaikade niisutamine ja sellega kaasnev põllumajanduse elavnemine muudavad nende elupaikade omadusi. Tuleb eeldada, et niisutatavad alad on stepielupaikadele spetsialiseerunud liikide jaoks vähemsobivad. Järelikult kahjustaks niisutamine faktilisi linnukaitsealasid.
44.
Hispaania väidab küll, et selline oletus on puhtalt hüpoteetilist laadi, ning rõhutab lisaks võimaliku kahjustamise kompenseerimist kahju piiramise meetmete ja asendusmeetmete abil. See väide on aga vastuolus keskkonnamõju deklaratsiooniga. Nagu Hispaania valitsus sõnaselgelt tunnistab, (
24
) jõuavad pädevad ametiasutused deklaratsioonis järeldusele, et hoolimata ettenähtud ennetus-, parandus- ja asendusmeetmetest on tagajärjed tõsist laadi (carácter severo). (
25
)
45.
Lisaks sellele võivad kahju piiramise meetmed küll kahjustamist piirata või koguni välistada, ent asendusmeetmete puhul ei ole see juba definitsiooni kohaselt nii. Nende eelduseks on nimelt kahju, mida tuleb korvata teiste meetmete abil.
46.
Käesolevas kohtuasjas tuleb kahju piiramise meetmena põhimõtteliselt kõne alla üksnes täiendava niisutamise välistamine klassifitseeritavatel aladel. Keskkonnamõju deklaratsiooni kohaselt on see ette nähtud aga üksnes ca18000 hektari puhul. (
26
) See ala tundub hõlmavat täielikult toona klassifitseeritud erikaitseala Mas de Melons. Seega niisutataks täiendavalt vähemalt 20000 hektarit faktilisi linnukaitsealasid, mis moodustab linnukaitsealadest enam kui poole.
47.
Selle ala suurust arvestades tuleb lähtuda sellest, et kahjustamine on kõnealuse artikli eesmärkide saavutamise seisukohast oluline. See järeldus ei ole vastuolus ka asjaoluga, et vastavalt keskkonnamõju deklaratsioonile – võttes arvesse asendusmeetmeid – ei kao ükski olulistest liikidest. Oluline on nimelt juba arvukuse vähenemine.
48.
Seega tuleb tõdeda, et pädevad ametiasutused andsid keskkonnamõju deklaratsiooniga heakskiidu faktiliste linnukaitsealade kahjustamisele. Niisiis ei võetud vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude häirimist.
5. Õigustus
49.
Ent Hispaania valitsus tugineb kahjustamise õigustamiseks erinevatele seisukohtadele.
50.
Erandit linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest võivad Euroopa Kohtu arvamuse kohaselt õigustada üksnes üldisest huvist tulenevad erakorralised põhjused, mis on direktiivi eesmärgiks olevatest keskkonnakaalutlustest olulisemad. (
27
) Eelkõige on selle eelduseks asjaolu, et kahjustamisele ei ole alternatiivi, s.t see ei tohi ületada eesmärgi saavutamiseks vajalikku. (
28
)
51.
Niisutuskava viiakse käesoleval juhul ellu majanduslikest kaalutlustest lähtuvalt. Ent väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa majanduslike kaalutlustega õigustada faktiliste linnukaitsealade kahjustamist. (
29
) Siiski tekib küsimus, kas õigustamine on võimalik Hispaania poolt nimetatud asendusmeetmete ja ökoloogiliste eeliste abil.
52.
Euroopa Kohus tunnustas kohtuotsuses Leybucht, et ökoloogiline kompensatsioon võib õigustada kaitstava ala majanduslikel kaalutlustel toimunud kahjustamist. Otsust võiks mõista nii, et asendusmeetmed võivad põhimõtteliselt õigustada kaitsealadel toimuvaid sekkumisi. (
30
)
53.
Siiski tuleb sekkumiste õigustamisse asendusmeetmetega suhtuda ettevaatlikult, kuna nende õnnestumist ei ole eelnevalt peaaegu üldse võimalik tagada. See sõltub looduslikest protsessidest, mis on harva täielikult arusaadavad ja prognoositavad. Seega riskitakse asendusmeetmete puhul Euroopa olemasoleva looduspärandi tegeliku vähenemisega, samas kui uute väärtuste loomine on esialgu üksnes pelk lootus. Seetõttu peaks kompenseerimine olema üksnes äärmuslik abinõu, kui sekkumine on tingimata vajalik. (
31
)
54.
Leybuchti kohtuotsuse täpsem vaatlemine näitab, et tegemist oli erilise olukorraga, mida ei saa piiranguteta üle kanda teistsugustele asjaoludele. Selles kohtuasjas oli tegemist tammide ehitamise ja ümberpaigutamisega Põhjamere ääres. Seetõttu kadusid erinevate linnuliikide säilimiseks olulised elupaigad nagu soolaniidud ja mõõnarannad. Põhimõtteliselt aga õigustasid seda kahjustamist üldisest huvist tulenevad kaalukamad põhjused, nimelt üleujutuseoht ja rannikukaitse. (
32
)
55.
Euroopa Kohus võttis ökoloogilist kompensatsiooni arvesse üksnes seetõttu, et kava koostamisel oli arvestatud majandushuvidega, mis üksi õigustuseks ei kõlba. (
33
) Neid arvesse võtmata oleks kava mõju linnukaitse vajadustele olnud väiksem, ent see oleks põhjustanud olulist majanduslikku koormust. Linnukaitseala kahjustamine ei tohiks seetõttu mitte avada uusi majanduslikke võimalusi, vaid vältima sekkumist olemasolevasse olukorda.
56.
Kohtujurist W. van Gerven esindas selles olukorras seisukohta, et kui tegemist on keskkonnakaalutlustest olulisemate huvide tõttu vajaliku kavaga, võiks selle väljatöötamisel majanduslikke kaalutlusi arvesse võtta eeldusel, et sellest põhjustatud täiendav keskkonnakahju ei ole ebaproportsionaalselt suur võrreldes teiste huvide arvesse võtmata jätmisest tekkiva olulise kahjuga. (
34
) Teiste sõnadega: erakorralistel põhjustel õigustatud tervikkava raames võivad majanduslikud kaalutlused õigustada kava elemente, kui majanduslikud kaalutlused on keskkonnakahjustusest olulisemad ja kahjustus hüvitatakse. Mulle tundub, et see mõte on ka Leybuchti kohtuotsuse aluseks.
57.
Seda kinnitavad ka Euroopa Kohtu järgnevad otsused, milles kohus rõhutas, et linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimeses lauses sätestatud kaitserežiim on rangem kui loodusdirektiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4 sätestatud kaitserežiim, (
35
) kuna linnudirektiivi alusel on vähem võimalusi sekkumise õigustamiseks. (
36
)
58.
See hinnang oleks ekslik, kui faktilistel linnukaitsealadel saaks sekkumisi ilma täiendavate tingimusteta alati põhjendada asendusmeetmetega. Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 nõuab nimelt mitte üksnes pelgalt kompenseerimist, vaid lisaks sellele ülekaalukast üldisest huvist tulenevaid eriti mõjuvaid põhjuseid ning alternatiivsete lahenduste puudumist.
59.
Kohtujurist W. van Gerveni siin selles osas toetatud tees vastab seetõttu täielikult Euroopa Kohtu praktikale. Selles mõttes ei ole ka linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lause raames kompenseerimine õigustuseks piisav. Pigem on täiendavalt vaja erakorralisi põhjuseid, mis annaksid tervikprojektile põhimõttelise õigustuse. Üksnes sel juhul võib kompenseerimine ehk lubada linnukaitse vajadustesse sekkumist, mida on vaja tervikprojektist tuleneva olemasolevate majanduslike positsioonide kahjustamise vältimiseks. Selles tõlgenduses on kava kergem õigustada loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 alusel kui linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimese lause raames.
60.
Euroopa Kohus ei pea käesolevas menetluses aga selle linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimeses lauses sätestatud alade kaitse väga piiratud erandi eeldusi ja ulatust detailselt välja selgitama. Nimelt on käesoleva kohtuasja asjaolud täiesti teistsugused kui Leybuchti kohtuotsuse puhul. Niisutuskava puhul ei ole erakorralised põhjused tuvastatavad. Seetõttu ei ole asendusmeetmete kasutamine õigustamiseks võimalik.
61.
Lisaks sellele oleks kaheldav, kas ettenähtud asendusmeetmed üldse suudaksid kompenseerida stepielupaiku ähvardavat kadumist. Hispaania poolt eelkõige esile toodud asjaolu, et väiketrapp kasutab niisutatavaid põlde, ei tundu kahjustamise kompenseerimiseks sobivat. Pigem tuleb jälle meenutada, et hoolimata kõigist ettenähtud meetmetest avaldab kava vastavalt keskkonnamõju deklaratsioonile tõsist mõju.
62.
Hispaania rõhutab veel, et niisutamise abil tagatakse alade jätkuv põllumajanduslik kasutamine. See on vajalik, kuna ilma harimiseta kaotaks ala oma erilise sobivuse linnukaitseks.
63.
Tõepoolest on vägagi võimalik, isegi äärmiselt tõenäoline, et praegust harimist tuleb jätkata, et säilitada linnukaitseks soodsat seisundit. Hispaania oleks vastavalt linnudirektiivi artiklile 4 kohustatud seda tagama. (
37
)
64.
Siiski ei ole selge, et üksnes niisutuskava tagab jätkuva harimise. Pigem muudaks kava harimist, mis vähendaks täiendava niisutuse ja põllumajanduse elavnemise tõttu kõnealuste alade sobivust linnukaitse jaoks. Järelikult oleks senise harimise jätkamise tagamiseks vaja teisi meetmeid, näiteks vastavaid toetusi. (
38
)
65.
Järelikult ei saa tuvastada, et kahjustamine oleks õigustatud.
6. Rikkumise kõrvaldamine
66.
Lõpuks ei ole Hispaania kindlaksmääratud ajaks, s.t 22. veebruariks 2005, komisjoni põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpuks, lõpetanud linnudirektiivi artikli 4 rikkumist.
67.
Hispaania klassifitseeris selleks ajaks küll projekti territooriumil täiendavaid erikaitsealasid. Vaatamata sellele, et pärast tähtaja lõppu on klassifitseeritud täiendavaid alasid, ei piisa erikaitsealade klassifitseerimisest siiski rikkumise lõpetamiseks. Nagu pooled korduvalt rõhutavad, ei ole esmajoones oluline mitte klassifitseerimise kohustus, vaid asjaolu, kas keskkonnamõju deklaratsiooniga kahjustati faktilisi linnukaitsealasid.
68.
Rikkumise lõpetamine oleks seega nõudnud kavast loobumist – vähemalt faktiliste linnukaitsealade osas – või alternatiivina – nende alade klassifitseerimist ja loodusdirektiivi artiklis 7 koosmõjus artikli 6 lõigetega 3 ja 4 sätestatud menetluse läbiviimist. Käesolevas asjas ei ole toimunud kumbagi. Seetõttu ei olnud Hispaania asjassepuutuval ajahetkel rikkumist veel lõpetanud.
69.
Kokkuvõttes tuleb järelikult nentida, et Hispaania Kuningriik on seoses Segarra-Garrigues’e kanali märgala niisutuskava keskkonnamõju deklaratsiooniga rikkunud linnudirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 4 tulenevaid kohustusi.
V. Kulud
70.
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Hagi tuleb küll vastuvõetamatuse tõttu osaliselt rahuldamata jätta, ent komisjon on käesoleval juhul võitjaks vaidluse esemeks olevat kava puudutavate väidetega. Seetõttu tuleb kohtukulud välja mõista Hispaanialt.
VI. Ettepanek
71.
Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus
1.
Hispaania Kuningriik on seoses Segarra-Garrigues’e kanali märgala niisutuskava keskkonnamõju deklaratsiooniga rikkunud nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 4 lõigetest 1 ja 4 tulenevaid kohustusi.
2.
Ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
3.
Mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98.
(
3
)	EÜT L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102.
(
4
)	Vt 7. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-374/98: komisjon vs. Prantsusmaa (Basses Corbières) (EKL 2000, lk I-10799, punktid 47 ja 57).
(
5
)	Ka 18. märtsi 1999. aasta otsus kohtuasjas C-166/97: komisjon vs. Prantsusmaa (Seine’i suue) (EKL 1999, lk I-1719, punkt 5) mainib üksnes 1994. aasta juunit. Nimelt on raske täpselt määratleda loodusdirektiivi ülevõtmistähtaja lõppu. See sõltub vastavalt EMÜ lepingu toona kehtinud artikli 191 lõikele 2 (nüüd muudetuna EÜ artikkel 254) kuupäevast, mil liikmesriike sellest teavitati. Eur-Lex nimetab tähtaja lõppkuupäevana, samal ajal kui Euroopa Kohus lähtus . aasta otsuses kohtuasjas C-329/96: komisjon vs. Kreeka (üle võtmata jätmine) (EKL 1997, lk I-3749, punkt 2) ja . aasta otsuses kohtuasjas C-83/97: komisjon vs. Saksamaa (üle võtmata jätmine) (EKL 1997, lk I-7191, punkt 2) .
(
6
)	Viada, Carlota (väljaandja), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998. Sisaldub poolelioleva kohtuasja C-235/04: komisjon vs. Hispaania hagiavalduse lisades.
(
7
)	31. detsembri 1994. aasta Boletín Oficial del Estado.
(
8
)	24. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas C-350/02: komisjon vs. Madalmaad (EKL 2004, lk I-6213, punkt 20).
(
9
)	17. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C-289/94: komisjon vs. Itaalia (EKL 1996, lk I-4405, punkt 15) ja . aasta otsus kohtuasjas C-230/99: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2001, lk I-1169, punkt 31).
(
10
)	9. novembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-365/97: komisjon vs. Itaalia (EKL 1999, lk I-7773, punktid 23 ja 24).
(
11
)	29. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-191/95: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1998, lk I-5449, punkt 55) ja eespool 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, punkt 23.
(
12
)	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 54 ja eespool 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, punkt 26.
(
13
)	Seisukoha esitamise üleskutse esialgse versiooni mitteametlikus tõlkes nimetatakse selles kohas ka artiklit 2, ent see viide puudub lõplikus hispaaniakeelses versioonis.
(
14
)	Selles osas on Hispaania vastu pooleli menetlus kokkuvõttes ebapiisava erikaitsealadena klassifitseerimise tõttu. Vt selle kohta minu 14. septembri 2006. aasta ettepanek kohtuasjas C-235/04: komisjon vs. Hispaania, milles otsus tehti (EKL 2007, lk I-5415).
(
15
)	Vt minu 19. aprilli 2007. aasta ettepanek kohtuasjas C-304/05: komisjon vs. Itaalia, milles otsus tehti (EKL 2007, lk-7495, ettepaneku punkt 74 jj).
(
16
)	2. augusti 1993. aasta otsus kohtuasjas C-355/90: komisjon vs. Hispaania (Santoña sood) (EKL 1993, lk I-4221, punkt 22).
(
17
)	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud, punktid 47 ja 57.
(
18
)	Kohtujuristi 9. juuni 1993. aasta ettepanek kohtuasjas C-355/90: komisjon vs. Hispaania (Santoña sood), milles otsus tehti (EKL 1993, lk I-4221, ettepaneku punkt 50).
(
19
)	Vt eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Santoña sood, punkt 33 jj, eespool 5. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Seine’i suue, punkt 27 jj, ja Euroopa Kohtu presidendi 16. augusti 1989. aasta määrus kohtuasjas C-57/89 R: komisjon vs. Saksamaa (Leybucht) (EKL 1989, lk 2849, punkt 16).
(
20
)	Väite osas, mille kohta kohtujurist W. Van Gerven tegi 27. punktis mainitud avalduse, vt eelkõige eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Santoña sood, punkt 42 jj..
(
21
)	Eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtumäärus Leybucht, punkt 16 jj.
(
22
)	Kostja vastus, lisade leht 54.
(
23
)	Eespool 5. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Seine’i suue, punkt 42.
(
24
)	Kostja vastus, punktid 40 ja 42.
(
25
)	Kostja vastus, lisade leht 52. Komisjoni poolt hagiavalduse lisas 5 esitatud keskkonnaametite keskkonnamõju käsitlevad kirjad tunduvad samuti lähtuvat märkimisväärsest kahjustamisest.
(
26
)	Kostja vastus, lisade leht 55.
(
27
)	28. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-57/89: komisjon vs. Saksamaa (Leybucht) (EKL 1991, lk I-883, punkt 21 jj) ja eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Santoña sood, punkt 19.
(
28
)	Sõnaselgelt sätestatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 ja artiklis 16 ning linnudirektiivi artiklis 9. Vt põhiõiguste piiramise õigustuse kohta samuti kirjutamata, üldist huvi teenivatest eesmärkidest lähtudes 11. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-6/01: Anomar jt (EKL 2003, lk I-8621, punkt 86); . aasta otsus kohtuasjas C-366/04: Schwarz (EKL 2005, lk I-10139, lk 33); . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-151/04 ja C-152/04: Nadin ja Nadin-Lux (EKL 2005, lk I-11203, punkt 39) ja . aasta otsus kohtuasjas C-441/04: A-Punkt Schmuckhandel (EKL 2006, lk I-2093, punkt 26 jj).
(
29
)	Eespool 27. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Leybucht, punkt 22, ja eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Santoña sood, punktid 19 ja 45.
(
30
)	Eespool 27. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Leybucht, punkt 26.
(
31
)	Vt minu 27. aprilli 2006. aasta ettepanek kohtuasjas C-239/04: komisjon vs. Portugal (Castro Verde), milles otsus tehti (EKL 2006, lk I-10183, ettepaneku punkt 35).
(
32
)	Eespool 27. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Leybucht, punkt 23.
(
33
)	Eespool 27. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Leybucht, punkt 24.
(
34
)	Kohtujuristi 5. detsembri 1990. aasta ettepanek kohtuasjas C-57/89: komisjon vs. Saksamaa (Leybucht), milles otsus tehti (EKL 1991, lk I-883, ettepaneku punkt 39).
(
35
)	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Basses Corbières, punkt 50.
(
36
)	11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas C-44/95: Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (EKL 1996, lk I-3805, punkt 37).
(
37
)	Vt minu eespool 15. joonealuses märkuses viidatud ettepanek kohtuasjas Santa Catarina, punkt 75, ja minu 23 veebruari 2006. aasta ettepanek kohtuasjas C-191/05: komisjon vs. Portugal (Moura, Mourão, Barrancos), milles otsus tehti (EKL 2006, lk I-6853, ettepaneku punkt 14) ning klassifitseeritud erikaitsealade kohta . aasta otsus kohtuasjas C-6/04: komisjon vs. Ühendkuningriik (eeskirjadele vastavus) (EKL 2005, lk I-9017, punkt 33 jj).
(
38
)	Vt 15. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-344/03: komisjon vs. Soome (kevadjaht veelindudele) (EKL 2005, lk I-11033, punktid 35, 38 ja 40) ning minu . aasta ettepanek kohtuasjas C-507/04: komisjon vs. Austria (eeskirjadele vastavus), milles otsus tehti (EKL 2007, lk I-5939, ettepaneku punkt 61).