61989J0300
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-300/89 (
*1
)
I. Hechos
1.
La acción comunitaria en relación con los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio tiene su origen en el programa de acción de las Comunidades Europeas en materia del medio ambiente, adoptado mediante una Declaración del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo de 22 de noviembre de 1973 (DO C 112, p. 1; EE 15/01, p. 7).
El 17 de mayo de 1977, el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo adoptaron una Resolución relativa a la prosecución y la ejecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente (DO C 139, p. 1; EE 15/01, p. 238). En la parte relativa a las acciones específicas aplicables a determinadas ramas de la industria, se declara que la Comisión proseguirá los trabajos previstos en 1973 y se recuerda que ya había presentado al Consejo, el 18 de julio de 1975, una propuesta de Directiva relativa a la reducción de vertidos procedentes de la industria del dióxido de titanio.
Esta propuesta fue adoptada, el 20 de febrero de 1978, en forma de la Directiva 78/176/CEE del Consejo relativa a los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio (DO L 54, p. 19; EE 15/02, p. 92). Esta Directiva, que se basa en los artículos 100 y 235 del Tratado CEE, prevé la disminución progresiva y gradual de determinados procesos potencialmente nocivos de eliminación de residuos, garantizando el respeto de determinados límites de emisión. Además, en el apartado 3 de su artículo 9 dispone que la Comunidad emprenderá en el futuro acciones en esta materia. A tal efecto, la Comisión debe presentar, seis meses después de ser recibido el conjunto de programas nacionales, unas propuestas adecuadas tendentes a armonizar dichos programas en lo que se refiere a la reducción de la contaminación, con vistas a su supresión y a mejorar las condiciones de competencia en el sector de producción de dióxido de titanio. La misma disposición encarga al Consejo decidir sobre estas propuestas en un plazo de seis meses desde la publicación en el Diario Oficial de los dictámenes del Parlamento Europeo y del Comité Económico y Social.
2.
De acuerdo con el apartado 3 del artículo 9, antes citado, el 18 de abril de 1983 la Comisión presentó una propuesta de Directiva que es el origen de la Directiva 89/428/CEE. Esta propuesta, basada en los artículos 100 y 235 del Tratado CEE, preveía, en particular, la prohibición de verter determinados residuos al mar para las centrales que utilizan el procedimiento del sulfato, la reducción del vertido de determinados residuos al mar para las centrales que utilizan el procedimiento del cloro, así como sistemas de tratamiento y de almacenamiento adecuados para los residuos.
A consecuencia de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, la Comisión modificó la base jurídica de su propuesta, basándola en el nuevo artículo 100 A del Tratado CEE.
En su reunión de los días 24 y 25 de noviembre de 1988, el Consejo examinó la propuesta de la Comisión y extrajo una orientación común dirigida a basar la futura Directiva en el artículo 130 S del Tratado CEE. Por otra parte, al considerar que este cambio de la base jurídica afectaba a la propuesta en aspectos esenciales, el Consejo decidió consultar de nuevo al Parlamento Europeo sobre esta modificación.
Al mismo tiempo, la Comisión adoptó las modificaciones de su propuesta inicial, manteniendo el artículo 100 A como base jurídica. El 25 de mayo de 1989, el Parlamento Europeo, al que' el Consejo había sometido estas modificaciones, consideró pertinente la base jurídica propuesta por la Comisión y desestimó la posición del Consejo favorable al artículo 130 S.
Con ocasión de su reunión de los días 8 y 9 de junio de 1989, el Consejo adoptó la Directiva por unanimidad basándose en el artículo 130 S; confirmó oficialmente su decisión en su reunión de 21 de junio de 1989.
3.
La Directiva 89/428/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción con vistas a su supresión de la contaminación producida por los residuos industriales procedentes del dióxido de titanio (DO L 201, p. 56), «con arreglo al apartado 3 del artículo 9 de la Directiva 78/176/CEE, fija las modalidades de armonización de los programas de reducción de la contaminación provocada por los residuos procedentes de centrales industriales ya existentes, con vistas a la supresión de dicha contaminación, y pretende mejorar las condiciones de competencia en el sector de la producción del dióxido de titanio» (artículo 1).
A tal efecto, establece niveles armonizados para el tratamiento de los distintos tipos de vertidos de la industria del dióxido de titanio. Así, para determinados procesos industriales que producen residuos contaminantes, se impone una prohibición total. Este es el caso de la inmersión de todos los residuos sólidos, fuertemente ácidos, de tratamiento, poco ácidos o neutralizados, o para el vertido de determinados residuos a las aguas interiores de superficie, a las aguas interiores del litoral, a las aguas territoriales y en alta mar (artículos 3 y 4). Por su parte, respecto a otros procedimientos, la Directiva establece valores máximos de sustancias nocivas en la producción del dióxido de titanio (artículo 6).
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de septiembre de 1989, la Comisión interpuso el presente recurso contra el Consejo. Solicita al Tribunal de Justicia que:
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Anule la Directiva 89/428 por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción con vistas a la supresión de la contaminación producida por los residuos de la industria del titanio.
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Condene en costas a la parte demandada.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
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Desestime el recurso por infundado.
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Condene en costas a la parte demandante.
Mediante auto de 21 de febrero de 1990, se admitió la intervención del Parlamento Europeo en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Solicita al Tribunal de Justicia que:
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Anule la Directiva 89/428 por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción de la contaminación provocada por los residuos de la industria del titanio con vistas a su supresión.
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Condene en costas a la parte demandada.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
La Comisión considera que la Directiva 89/428 hubiera debido basarse en el artículo 100 A del Tratado CEE en lugar del artículo 130 S del mismo Tratado.
En este sentido recuerda que el artículo 100 A establece que el Consejo decidirá por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo y previa consulta al Comité Económico y Social, mientras que el artículo 130 S establece que el Consejo decidirá por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. En opinión de la Comisión, la controversia sobre la base jurídica no tiene un alcance puramente formal, ya que los artículos 100 A y 130 S implican normas diferentes para la formación de la voluntad del Consejo y para la participación del Parlamento en el proceso de decisión.
La Comisión señala que el artículo 100 A fue introducido por el Acta Unica Europea con el fin de crear un instrumento jurídico apropiado para el establecimiento progresivo del mercado interior durante un período que finaliza el 31 de diciembre de 1992. Considera que las medidas recogidas por esta disposición también pueden afectar al medio ambiente, por las siguientes razones:
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En un gran número de casos, las medidas destinadas a proteger el medio ambiente y a luchar contra la contaminación tienen como efecto, a causa de sus divergencias, provocar un obstáculo a la libre circulación de mercancías y falsear las condiciones de competencia entre operadores económicos.
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Este punto de vista viene confirmado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a tenor de la cual «las disposiciones necesarias en virtud de consideraciones de salud y de medio ambiente pueden ser una carga para las empresas a las que se aplican y, a falta de aproximación de las correspondientes disposiciones nacionales, la competencia podría resultar sensiblemente falseada» (sentencia de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia, 91/79, Rec. p. 1099, apartado 8).
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El texto del artículo 100 A contiene en los apartados 3 y 4 una referencia expresa a la protección del medio ambiente y subraya así la importancia muy particular que los autores del Acta Unica Europea pretendieron conceder a esta materia en el marco del establecimiento y del funcionamiento del mercado interior.
Por el contrario, según la Comisión, los artículos 130 R a 130 T no tienden a establecer una política común del medio ambiente que englobe la realización del mercado interior. En efecto, la acción de la Comunidad en virtud de estas disposiciones sólo se refiere a medidas de protección mínimas (artículo 130 T), sólo puede ser subsidiaria en relación a la de los Estados miembros y, en principio, reserva a estos últimos la financiación y la ejecución de dichas medidas (apartado 4 del artículo 130 R). Por último, las exigencias en materia de protección del medio ambiente son un componente de las demás políticas de la Comunidad (apartado 2 del artículo 130 R).
Por lo que respecta a la delimitación del ámbito de aplicación de los artículos 100 A y 130 S, la Comisión recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «la elección del fundamento jurídico de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una institución respecto al fin perseguido, sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional» (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. p. 1493, apartado 11). Según la Comisión, las medidas relativas al mercado interior pueden tener, en efecto, una dimensión medio ambiental, y las medidas relativas al medio ambiente pueden tener una incidencia en el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
Por consiguiente, es preciso, en opinión de la Comisión, localizar el objeto principal o el «centro de gravedad» del acto proyectado. Así, si éste se refiere principalmente a la libre circulación de un producto o a la reducción de las distorsiones de la competencia entre operadores de un determinado sector económico, debe tomarse como base jurídica el artículo 100 A. La circunstancia de que consideraciones derivadas de la protección del medio ambiente orienten e influyan de modo sensible el contenido de este acto no basta para justificar que se recurra al artículo 130 S.
En contra del artículo 100 o del artículo 235, el artículo 100 A pretende realizar un objetivo claramente definido, a saber, el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Presenta, así, las características de una disposición específica, aunque su «especialidad» parezca menos marcada que la de otras disposiciones del Tratado. Por este motivo, el artículo 100 A puede verse llamado a servir de base a medidas relativas al medio ambiente.
Por el contrario, el artículo 130 S, si bien presenta también las características de una disposición específica, aparece, al mismo tiempo, más limitado y subsidiario:
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Limitado respecto a su ámbito de aplicación, ya que sólo afecta a la protección del medio ambiente y no puede, en particular, servir de base para actos relativos al mercado interior.
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Limitado en cuanto a su carácter, ya que sólo se refiere a normas mínimas, pudiendo los Estados miembros adoptar medidas de mayor protección compatibles con el Tratado (artículo 130 T).
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Subsidiario, ya que la Comunidad sólo puede actuar en la medida en que los objetivos mencionados por el apartado 1 del artículo 130 R pueden conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamente (apartado 4 del artículo 130 R), puesto que la protección del medio ambiente es un componente de las demás políticas de la Comunidad.
En opinión de la Comisión, resulta, pues, que el artículo 100 A debe constituir la base jurídica cuando el acto proyectado tiene por objeto el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior y cuando no existe una disposición más específica para el mismo objeto. La circunstancia de que, en este caso, consideraciones derivadas de las exigencias de la protección del medio ambiente sean debidamente tenidas en cuenta y tengan una notable incidencia en el contenido de las normas adoptadas, no puede justificar el abandono del artículo 100 A y el recurso al artículo 130 S.
En relación con la Directiva 89/428, la Comisión señala que, según su segundo considerando y su artículo 1, pretende mejorar las condiciones de competencia en el sector de la producción de dióxido de titanio. Ahora bien, la mejora de las condiciones de competencia es una condición que puede permitir una mejor libre circulación del producto y contribuye, por ello, al establecimiento del mercado interior.
Por último, la Comisión se pregunta si las prerrogativas reconocidas al Parlamento Europeo por el Tratado han sido respetadas en el presente caso, dado que el artículo 100 A prevé el procedimiento de cooperación con el Parlamento, mientras que el artículo 130 S, base jurídica elegida por el Consejo, sólo prevé la simple consulta al Parlamento.
2.
El Parlamento Europeo recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la elección por el Consejo de una base jurídica que prevé el voto por unanimidad, en vez de la mayoría cualificada o la mayoría simple, puede tener consecuencias sobre la determinación del contenido del acto. En el presente caso, la controversia entre la base jurídica adoptada por el Consejo, a saber, el artículo 130 S del Tratado, que prevé la unanimidad, y la propuesta por la Comisión y aprobada por el Parlamento, a saber, el artículo 100 A del mismo Tratado, no tiene, pues, un alcance puramente formal.
Además, el Consejo no ha respetado las prerrogativas del Parlamento al elegir la base jurídica, dado que el artículo 130 S sólo prevé una simple consulta al Parlamento, mientras que, para adoptar las medidas basadas en el artículo 100 A, se aplica el procedimiento de cooperación. Ahora bien, el procedimiento de cooperación puede tener consecuencias en el contenido de un acto, dado que la posición del Parlamento en segunda lectura podría ir acompañada de efectos jurídicos imperativos para el Consejo, como los definidos en las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 149. Por consiguiente, cuando el Tratado impone el procedimiento de cooperación, el hecho de adoptar el acto previa simple consulta constituye un vicio sustancial de forma y provoca la nulidad de este acto (véase la sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo, C-62/88, p. I-1527).
En este contexto, el Parlamento no comparte los criterios llamados del «objetivo principal» y del «centro de gravedad», adoptados por el Consejo para identificar la base jurídica correcta de un acto. Considera que, para obtener criterios útiles para elegir la base jurídica conforme a elementos objetivos, debe, en primer lugar, examinarse el contenido material de un acto (a saber, su objeto) y, luego, identificar los objetivos que persigue. Cuando el artículo del Tratado que constituye la base jurídica indica tanto el objeto como el objetivo de las medidas que han de adoptarse, el acto debe corresponder a su base jurídica bajo los dos ángulos; cuando, por el contrario, la base jurídica sólo implica objetivos, como es el caso del artículo 100 A, el objetivo o los objetivos tal como resultan del contenido material deben corresponder a uno o a varios objetivos definidos por la base jurídica, incluyendo las exigencias de interés general.
El Parlamento añade que, cuando puede perseguirse un mismo objetivo al amparo de uno o de varios artículos del Tratado y la base jurídica no viene determinada por el criterio «objeto material», es preciso tomar como base jurídica el artículo del Tratado cuya especificidad corresponda mejor a la medida en cuestión, con preferencia a un artículo de carácter más general. Dado que el objetivo de la Directiva 89/428, tal como resulta de su objeto material, corresponde a los enunciados por el artículo 8 A del Tratado, a saber, el establecimiento del mercado interior, el artículo 130 R, que da prioridad a los factores medioambientales, no permite a las Instituciones perseguir plenamente los objetivos del establecimiento del mercado interior por medio de la aproximación de las legislaciones nacionales.
En opinión del Parlamento, el objeto de la Directiva 89/428, tal como ha sido enunciado en su artículo 1, no es el de establecer un programa comunitario con, por ejemplo, subvenciones financieras para centrales industriales o programas comunitarios de investigación científica en materia de protección del medio ambiente contra los efectos de los residuos de la producción industrial del dióxido de titanio, sino, más bien, el de fijar las modalidades de armonización de los programas nacionales que los Estados miembros estaban obligados a presentar en virtud del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 78/176.
En este sentido, el Parlamento recuerda que la Directiva impone a los establecimientos industriales valores máximos de sustancias nocivas en la producción del dióxido de titanio. Actúa, pues, sobre los residuos, sin tener en cuenta el alcance de la contaminación, variable según las condiciones geográficas en cada Estado miembro, que aquéllos provocan.
En relación con el objetivo de la Directiva controvertida, del artículo 1 de ésta resulta, según el Parlamento, que «pretende mejorar las condiciones de competencia en el sector de la producción de dióxido de titanio». Definido así, el objetivo está en conformidad perfecta con su objeto: si los programas nacionales de reducción de la contaminación del dióxido de titanio tenían como objetivo proteger el medio ambiente, la armonización de las modalidades de esos programas pretende, por su parte, evitar distorsiones de competencia en la Comunidad, resultantes de normativas nacionales distintas en materia de control de contenido de los residuos.
Aun cuando pudiera mantenerse que la Directiva contribuye a realizar uno o varios de los objetivos de la acción de la Comunidad en materia de medio ambiente, ello no bastaría para justificar el recurso al artículo 130 S como base jurídica, dado que esta disposición sólo pretende atribuir a la Comunidad la competencia para emprender una acción específica en materia de medio ambiente. Además, para desarrollar una acción comunitaria conforme al artículo 130 S, sería preciso demostrar que los objetivos de la acción pueden realizarse mejor en el ámbito comunitario que en el de los Estados miembros por separado. Ahora bien, el Consejo no ha aportado la prueba de que sea éste el caso de la Directiva 89/428.
A continuación, el Parlamento se pregunta si el objetivo de establecer el mercado interior y de garantizar su funcionamiento permite a las instancias comunitarias dictar disposiciones que pretenden mejorar las condiciones de competencia. Opina que esta cuestión exige una respuesta afirmativa, dado que la libre circulación de mercancías en el interior del espacio sin fronteras debe realizarse según lo dispuesto por el Tratado CEE, incluida la letra f) del artículo 3 de éste. A tal fin, el artículo 100 A permite al Consejo dictar medidas de aproximación de las disposiciones nacionales dirigidas a mejorar las condiciones de competencia en el marco del mercado interior.
En opinión del Parlamento, el artículo 100 A establece, en relación al artículo 130 S, una competencia específica en favor de las instancias comunitarias que les permite adoptar una Directiva cuyo objeto es la aproximación de las disposiciones nacionales y cuyo objetivo es la mejora de las condiciones de competencia. El propio texto del artículo 100 A, y, en particular, el apartado 3 de éste, establece que las medidas que tienen como objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior pueden referirse a las disposiciones nacionales relativas a la protección del medio ambiente.
3.
El Consejo considera que la Directiva 89/428 fue adoptada con una base jurídica correcta y respetando los procedimientos previstos para su adopción. Considera que, con el fin de determinar, para un proyecto de acto particular, el artículo del Tratado que debe constituir la base jurídica adecuada, es preciso buscar el objetivo principal o el «centro de gravedad» del acto proyectado.
En opinión del Consejo, la función de los artículos 130 R a 130 T es crear una base específica que permita a la Comunidad actuar con el fin de proteger el medio ambiente, bien para perseguir sólo este objetivo con exclusión de cualquier otro, o bien para perseguirlo como objetivo principal, o «centro de gravedad», de uno de sus actos. La acción amparada por el artículo 130 R tiene un alcance muy amplio, como demuestran los programas de acción propuestos por la Comisión y aprobados por el Consejo.
En esta perspectiva, el Consejo considera que el Título VII del Tratado está destinado a garantizar la consecución de la acción comunitaria en materia de medio ambiente, con el fin de lograr los objetivos expuestos en el apartado 1 del artículo 130 R, es decir, conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la protección de la salud de las personas y garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales. Cualquier acción comunitaria que pretenda, como objetivo principal, uno o varios de estos - objetivos debe, pues, basarse en el artículo 130 S.
A este respecto, el Consejo admite que cualquier acto legislativo puede producir efectos colaterales al objetivo principal. El hecho de que un acto que tenga su «centro de gravedad» en la protección del medio ambiente tienda a aproximar las condiciones de competencia o a facilitar la libre circulación de mercancías, no es suficiente para descartar la aplicación del artículo 130 S. Tal razonamiento reduciría a nada el criterio del objetivo principal o del «centro de gravedad», único que permite determinar la base jurídica correcta de los actos.
Esta apreciación viene confirmada por el apartado 2 del artículo 130 R, en virtud del cual las exigencias de la protección del medio ambiente son un componente de las demás políticas de la Comunidad. Esta disposición demuestra la importancia que se concede a la protección del medio ambiente por parte de los autores del Acta Unica. Sin embargo, es preciso distinguir entre la obligación generalizada del legislador comunitario de tener en cuenta la protección del medio ambiente, adoptando actos que persiguen con carácter principal los objetivos de otras políticas de la Comunidad, y la posibilidad, en virtud del artículo 130 S, de privilegiar la protección del medio ambiente como tal.
Por lo que se refiere al artículo 100 A, esta disposición permite al Consejo legislar con vistas a la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 8 A, es decir, el establecimiento progresivo del mercado interior en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado. No permite, pues, al Consejo legislar para conseguir el objetivo de la protección del medio ambiente. Por otra parte, de la redacción del apartado 1 del artículo 100 A resulta que las disposiciones específicas del Tratado deben utilizarse con carácter prioritario, siendo, en este sentido, el artículo 100 A subsidiario.
Debe, pues, rechazarse la tesis de la Comisión, en virtud de la cual el Consejo debe recurrir al artículo 100 A cuando las disposiciones nacionales en materia de medio ambiente puedan falsear la competencia. En efecto, el artículo 100 A es la correcta base jurídica de un acto que persigue principalmente objetivos de eliminación de obstáculos a la libre circulación de mercancías y de reducción de las distorsiones de competencia, como es el caso de las Directivas relativas a las emisiones contaminantes de los vehículos a motor. Por el contrario, esta disposición no puede constituir la base jurídica correcta cuando se trata sobre todo de proteger el medio ambiente y cualquier aspecto que contribuya a la unidad del mercado o a la armonización de las condiciones de competencia sea secundario y accesorio. De ello se sigue, en opinión del Consejo, que el artículo 100 A no concede competencia para emprender una acción específica en materia de medio ambiente, ya que ésta pertenece al ámbito del artículo 130 S.
En relación con la Directiva 89/428, el Consejo subraya que ésta tiene como principal objeto la protección del medio ambiente contra los residuos nocivos procedentes del proceso industrial de fabricación del dióxido de titanio, mientras pretende mejorar las condiciones de competencia en el sector industrial afectado. Dado esto, tiene su «centro de gravedad» en las consideraciones relativas a la necesidad de la protección del medio ambiente y, por ello, está basada válidamente en el artículo 130 S.
En lo relativo al respeto de los procedimientos referentes a la intervención del Parlamento Europeo en el proceso legislativo, el Consejo recuerda que consultó al Parlamento sobre la posible sustitución del artículo 100 A por el artículo 130 S como base jurídica de la Directiva controvertida. En efecto, consideró que, tratándose de artículos del Tratado que se refieren a distintos objetivos correspondientes a diferentes políticas comunitarias, la modificación de la base jurídica podría afectar a la propia esencia del proyecto de Directiva. Si bien el Parlamento consideró pertinente la base jurídica propuesta por la Comisión, el Consejo, teniendo en cuenta esta consideración, llegó, sin embargo, a la conclusión de que el artículo 130 S era la base jurídica correcta de la Directiva.
Estando ésta, pues, válidamente basada en el artículo 130 S, la sustitución del artículo 100 A por esta disposición movió al Consejo a adoptar la Directiva, no según el procedimiento de cooperación, sino según el procedimiento «clásico» previsto por el artículo 130 S.
M. Zuleeg
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.