62004CJ0310_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-310/04,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 22. juli 2004,
Kongeriget Spanien
ved M. Muñoz Pérez, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union
ved M. Balta og F. Florindo Gijón, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved M. Nolin og S. Pardo Quintillán, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), og dommerne R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris og G. Arestis,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. januar 2006
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. marts 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I stævningen har Kongeriget Spanien nedlagt påstand om annullation af kapitel 10a i afsnit IV i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EFT L 270, s. 1). Kapitel 10a er indført ved artikel 1, nr. 20, i Rådets forordning (EF) nr. 864/2004 af 29. april 2004 (EUT L 161, s. 48, herefter »forordning nr. 1782/2003, som ændret«, og, for så vidt angår denne forordnings kapitel 10a, herefter, ligeledes, »den nye støtteordning for bomuld«).
Retsforskrifter
2. Ved Den Hellenske Republiks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber i 1980 indførtes en støtteordning for bomuld ved protokol nr. 4 om bomuld, der er et bilag til akten vedrørende denne medlemsstats tiltrædelse (EFT 1979 L 291, s. 174, herefter »protokol nr. 4«).
3. Denne ordning anvendtes første gang i forbindelse med høsten i 1981 og blev efterfølgende udvidet, da Kongeriget Spanien og Republikken Portugal tiltrådte De Europæiske Fællesskaber i 1986.
4. I henhold til stk. 2 i protokol nr. 4 skal nævnte ordning navnlig støtte bomuldsproduktionen i de af Fællesskabets områder, hvor den spiller en betydelig rolle for landbrugsøkonomien, muliggøre en rimelig indkomst for de pågældende producenter og stabilisere markedet ved forbedring af strukturerne for udbud og afsætning.
5. Stk. 3 i protokol nr. 4 bestemmer i både sin oprindelige version og i den version, der følger af Rådets forordning (EF) nr. 1050/2001 af 22. maj 2001 om sjette tilpasning af den støtteordning for bomuld, der er indført ved protokol nr. 4 knyttet til akten vedrørende Grækenlands tiltrædelse (EFT L 148, s. 1), at denne ordning »omfatter ydelse af en produktionsstøtte«.
6. Stk. 6 i protokol nr. 4, som ændret ved forordning nr. 1050/2001, bestemmer, at »Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, vedtager de fornødne tilpasninger af ordningen i denne protokol og de fornødne grundbestemmelser til gennemførelse af bestemmelserne i denne protokol«.
7. På grundlag af nævnte stk. 6 har Rådet vedtaget forordning (EF) nr. 1051/2001 af 22. maj 2001 om støtte til bomuldsproduktionen (EFT L 148, s. 3).
8. Det fremgår af denne forordnings artikel 2, 11 og 12, at støtten til produktion af ikke-egreneret bomuld svarer til forskellen mellem målprisen for nævnte bomuld, som fastsat ved denne forordning, og verdensmarkedsprisen, og at denne støtte ydes til egreneringsvirksomhederne for ikke-egreneret bomuld, som disse har købt til en pris, der mindst skal svare til den ved samme forordning fastsatte minimumspris.
9. I forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik har Rådet vedtaget forordning nr. 1782/2003, der fastlægger fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte samt for visse støtteordninger for landbrugere.
10. Med henblik på at samordne støtteordningerne for bomuld, olivenolie, råtobak og humle med dem, der gælder for de øvrige sektorer inden for den fælles landbrugspolitik, har Rådet vedtaget forordning nr. 864/2004.
11. Betragtning 1, 2, 5-7, 22 og 23 til forordning nr. 864/2004 er affattet således:
»(1) Afkoblingen af direkte produktionsstøtte og indførelsen af enkeltbetalingsordningen er hovedelementer i reformen af den fælles landbrugspolitik, der sigter på at overgå fra en politik for pris- og produktionsstøtte til en politik for landbrugsindkomststøtte. Ved Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 blev disse elementer indført for en række landbrugsprodukter.
(2) For at opfylde de mål, der lå til grund for reformen af den fælles landbrugspolitik, bør støtten til bomuld, olivenolie, råtobak og humle i vid udstrækning afkobles og integreres i enkeltbetalingsordningen.
[...]
(5) En fuldstændig integration i enkeltbetalingsordningen af den nuværende støtteordning i bomuldssektoren ville skabe stor risiko for produktionsforstyrrelser i de bomuldsproducerende regioner i Fællesskabet. En del af støtten bør derfor fortsat være knyttet til dyrkningen af bomuld gennem en afgrødespecifik betaling pr. støtteberettiget hektar. Beløbet bør beregnes på en sådan måde, at der sikres økonomiske betingelser, som i regioner, der egner sig til dyrkning af denne afgrøde, gør det muligt at videreføre aktiviteterne i bomuldssektoren og forhindre, at bomuld fortrænges af andre afgrøder. For at nå dette mål er det berettiget at sætte den samlede disponible støtte pr. hektar pr. medlemsstat til 35% af den nationale andel af den støtte, som indirekte gik til producenterne.
(6) De resterende 65% af den nationale andel af den støtte, der indirekte gik til producenterne, bør være til rådighed for enkeltbetalingsordningen.
(7) Af miljømæssige grunde bør der fastlægges et basisareal pr. medlemsstat for at begrænse bomuldsarealerne. Desuden bør de støtteberettigede arealer begrænses til de af medlemsstaterne godkendte arealer.
[...]
(22) Afkoblingen af støtten til bomuld og råtobak vil eventuelt kræve foranstaltninger til omstrukturering. Yderligere EF-støtte til produktionsområderne i de medlemsstater, hvor der blev ydet EF-støtte til bomuld og råtobak i årene 2000, 2001 og 2002, bør stilles til rådighed ved overførsel af midler fra udgiftsområde 1a til udgiftsområde 1b i de finansielle overslag. Denne yderligere støtte bør anvendes som fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL).
(23) Med henblik på at sikre en harmonisk videreførelse af indkomsstøttebetalingerne til producenter i bomulds-, olivenolie- og tobakssektoren bør der ikke gøres brug af muligheden for at udskyde integreringen af disse støtteordninger i enkeltbetalingsordningen.«
12. Ved forordning nr. 864/2004 er i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003 indsat et kapitel 10a, der bærer overskriften »Afgrødespecifik betaling for bomuld« og omfatter artikel 110a-110f.
13. Følgende fremgår af artikel 110a-110c i forordning nr. 1782/2003, som ændret:
»Artikel 110a
Anvendelsesområde
Der ydes støtte til landbrugere, som producerer bomuld henhørende under KN-kode 5201 00, på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel.
Artikel 110b
Støtteberettigelse
1. Støtten ydes pr. hektar støtteberettiget bomuldsareal. For at være støtteberettiget skal arealet høre til landbrugsarealer, som medlemsstaten har godkendt til bomuldsproduktion, være tilsået med godkendte sorter og mindst plejes, indtil frøkapslen åbner sig under normale vækstforhold.
Hvis bomulden ikke når det stadium, hvor frøkapslen åbner sig, som følge af usædvanlige vejrforhold, der af medlemsstaten anerkendes som sådanne, er arealer, som fuldt ud er tilsået med bomuld, dog stadig berettigede til støtte, hvis de pågældende arealer indtil dette stadium ikke er blevet anvendt til andre formål end til bomuldsproduktion.
2. Medlemsstaterne godkender de i stk. 1 nævnte arealer og sorter i henhold til de gennemførelsesbestemmelser og betingelser, der vedtages efter proceduren i artikel 144, stk. 2.
Artikel 110c
Basisarealer og beløb
1. For følgende lande fastsættes et nationalt basisareal:
– Grækenland: 370 000 ha
– Spanien: 70 000 ha
– Portugal: 360 ha.
2. Støttebeløbet pr. støtteberettiget hektar fastsættes som følger:
– Grækenland: 594 EUR for 300 000 ha og 342,85 EUR for de resterende 70 000 ha
– Spanien: 1 039 EUR
– Portugal: 556 EUR.
[…]«
14. Artikel 110d og artikel 110e i forordning nr. 1782/2003, som ændret, omhandler godkendte brancheorganisationer, der består af bomuldsproducerende landbrugere og mindst én egreneringsvirksomhed, og »navnlig har til formål at forsyne egreneringsvirksomheden med ikke-egreneret bomuld af egnet kvalitetsgraduering«. Disse brancheorganisationer kan graduere højst halvdelen af den samlede støtte, som dens landbrugermedlemmer er berettiget til, efter en skala, som de fastsætter, og som navnlig tager kvaliteten af den ikke-egrenerede bomuld i betragtning.
15. Forordning nr. 864/2004 har i forordning nr. 1782/2003 i øvrigt indsat et afsnit IVb med overskriften »Finansielle overførsler«, der bl.a. omfatter artikel 143d, der bærer overskriften »Finansiel overførsel med henblik på omstrukturering i bomuldsregionerne« og er affattet som følger:
»Fra regnskabsåret 2007 skal et beløb på 22 mio. EUR, fastlagt på grundlag af gennemsnitsudgifterne til bomuld i 2000, 2001 og 2002, hvert kalenderår være til rådighed som supplerende EF-støtte til foranstaltninger i bomuldsproducerende områder som led i programmeringen af udviklingen af landdistrikterne, der finansieres gennem EUGFL, Garantisektionen, i henhold til forordning (EF) nr. 1257/1999.«
16. Endelig er der ved forordning nr. 864/2004 navnlig indsat et stk. 4a i artikel 153 i forordning nr. 1782/2003, hvorved forordning nr. 1051/2001 ophæves, idet den dog fortsat finder anvendelse for produktionsåret 2005/2006. Ifølge artikel 156, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1782/2003, som ændret, finder den nye støtteordning for bomuld anvendelse fra den 1. januar 2006 for bomuld, der sås fra denne dato.
Parternes påstande
17. Den spanske regering har nedlagt følgende påstande:
– Kapitel 10a i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003, som ændret, annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18. Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19. Kommissionen, der ved Domstolens præsidents kendelse af 21. september 2004 meddeltes tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande, har nedlagt påstand om, at Rådet frifindes.
Rådets anmodning om, at sagen tilbagesendes til Domstolen med henblik på dens tildeling til Store Afdeling
20. Ved skrivelse indgået til Domstolens Justitskontor den 5. april 2006 har Rådet fremsat anmodning om, at sagen tilbagesendes til Domstolen med henblik på dens tildeling til Store Afdeling.
21. Denne anmodning er fremsat i henhold til artikel 16, stk. 3, i Domstolens statut, der bestemmer, at Domstolen bl.a. sættes som stor afdeling, når en af Fællesskabernes institutioner, som er part i sagen, anmoder herom, samt på grundlag af artikel 44, stk. 4, i Domstolens procesreglement, der bestemmer, at det dommerkollegium, hvortil en sag er blevet henvist, på ethvert trin i sagens behandling kan tilbagesende denne til Domstolen med henblik på, at den tildeles et dommerkollegium med et større antal dommere.
22. Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 16, stk. 3, i Domstolens statut bestemmer, at Domstolen skal sættes som stor afdeling, hvis der fremsættes anmodning herom fra bl.a. en af Fællesskabernes institutioner, som er part i sagen, hvorimod en tilbagesendelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i procesreglementets artikel 44, stk. 4, udgør en foranstaltning, som det dommerkollegium, hvortil en sag er blevet henvist, principielt træffer afgørelse om af egen drift, ligesom det ved afgørelsen er frit stillet.
23. Imidlertid ville der, hvis det blev tilladt at fremsætte en anmodning i henhold til artikel 16, stk. 3, på et meget fremskredent stadium i proceduren, i dette tilfælde efter den mundtlige forhandlings afslutning og således under rådslagningsstadiet, være risiko for, at dette kunne medføre en betydelig forsinkelse i procedurens forløb og derfor have virkninger, der er åbenbart uforenelige med retsplejehensyn, som indebærer, at Domstolen i enhver sag, der verserer for denne, skal sikre, at der træffes afgørelse efter en procedure, der er præget af effektivitet, og som er holdt inden for rammerne af rimelige frister.
24. I øvrigt er Domstolen af den opfattelse, at den i denne sag er i besiddelse af alle de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan træffe afgørelse.
25. Som følge heraf bør Rådets anmodning afvises.
Søgsmålet
26. Den spanske regering gør til støtte for sit søgsmål fire anbringender gældende, vedrørende henholdsvis tilsidesættelse af protokol nr. 4, tilsidesættelse af begrundelsespligten, magtfordrejning og tilsidesættelse af de almindelige principper om proportionalitet og beskyttelse af den berettigede forventning.
Det første anbringende angående tilsidesættelse af protokol nr. 4
Parternes argumenter
27. Med sit første anbringende gør den spanske regering gældende, at artikel 110b i kapitel 10a i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003, som ændret, for så vidt som den opstiller som eneste betingelse for, at der er ret til den afgrødepecifikke betaling for bomuld, at arealet mindst skal plejes, indtil frøkapslen åbner sig, er i strid med stk. 3 i protokol nr. 4, der er en primærretlig fællesskabsbestemmelse, og nærmere bestemt med det i denne sidstnævnte bestemmelse fastsatte krav om, at støtteordningen omfatter ydelse af en produktionsstøtte.
28. Nævnte regering gør gældende, at det i stk. 3 i protokol nr. 4 anførte begreb »produktion« skal forstås således, at det opstiller som betingelse for ydelse af en støtte til bomuld, at denne høstes.
29. Den i tredje betragtning til protokollen indeholdte henvisning til bomuldens betydning som råvare skal opfattes således, at den omfatter høstet bomuld, da kun sådan bomuld kan være gentand for industriel forarbejdning.
30. I øvrigt giver den med artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 4006/87 af 23. december 1987 om ændring af protokol nr. 4 om bomuld (EFT L 377, s. 49) foretagne præcisering, hvorefter den nævnte protokol »vedrører bomuld, ikke kartet eller kæmmet, henhørende under KN-kode 5201 00«, kun mening, såfremt ordet »bomuld« dækker høstet bomuld, idet bomulden på tidspunktet, hvor frøkapslen åbner sig, nødvendigvis er af denne art.
31. Endelig betragtes en naturlig frugt, såsom bomuld, i henhold til et i medlemsstaterne gældende almindeligt retsprincip, der bl.a. er fastsat i flere af disse staters privatretlige lovkodifikationer, ikke som et produkt før den er blevet høstet, da en frugt forud for denne handling i retlig forstand ikke eksisterer uafhængigt af planten og således betragtes som en del af selve planten.
32. Den i forordning nr. 1782/2003, som ændret, fastsatte betingelse om, at arealet mindst skal plejes, indtil frøkapslen åbner sig, som eneste betingelse for støtteberettigelse i henhold til den nye støtteordning for bomuld, indebærer, at bomulden i modsætning til de tidligere støtteordninger ikke længere skal være høstet.
33. Affattelsen af femte betragtning til forordning nr. 864/2004 samt kapitel 10a i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003, som ændret, bekræfter, at den nye bomuldsstøtte er en støtte til dyrkning og ikke til produktion af bomuld.
34. Studier påviser i øvrigt, at det kan forventes, at det som følge af den nye støtteordning for bomulds ikrafttræden ikke længere vil være rentabelt for landbrugerne at sikre, at bomulden opnår en minimumskvalitet, og at de derfor ikke længere vil høste den.
35. I øvrigt måtte den nye støtteordning for bomuld – når henses til klassificeringen af støtte med henblik på aftalen om landbrug, der fremgår af bilag 1 A til overenskomsten om oprettelse af verdenshandelsorganisationen, som er blevet godkendt ved artikel 1, stk. 1, første led, i Rådets afgørelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguay-rundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (EFT L 336, s. 1, herefter »WTO-aftalen om landbrug«) – overføres fra den »gule kasse« (produktionsstøtte omfattet af denne overenskomsts artikel 6) til den »blå kasse« (direkte betalinger under produktionsbegrænsende programmer, når sådanne betalinger er baseret på faste arealer og udbytter i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i samme overenskomsts artikel 6, stk. 5).
36. Dette bekræfter, at bomuldsproduktion ikke er tillagt nogen betydning inden for denne nye ordning.
37. Derfor kan nævnte ordning ikke kvalificeres som en produktionsstøtteordning som omhandlet i stk. 3 i protokol nr. 4.
38. Rådet gør gældende, at den nye støtteordning for bomuld klart er i overensstemmelse med protokol nr. 4, herunder navnlig dennes stk. 3, da der er tale om en produktionsstøtteordning, uanset at den omstændighed, der udløser støttens udbetaling, er, at dyrkningen skal passes, indtil frøkapslen åbner sig.
Domstolens bemærkninger
39. Med sit første anbringende bestrider den spanske regering, at den nye betingelse for at være berettiget til den specifikke støtte, som er omfattet af den nye støtteordning for bomuld, hvorefter arealet mindst skal plejes, indtil frøkapslen åbner sig, er forenelig med stk. 3 i protokol nr. 4.
40. Det er ubestridt, at denne nye betingelse for at være støtteberettiget ikke indeholder et krav om, at bomulden skal være høstet. Derfor rejser dette anbringende grundlæggende spørgsmålet om, hvorvidt det ved stk. 3 i protokol nr. 4 opstillede krav om fastsættelse af en produktionsstøtte skal forstås således, at det er en forudsætning, at en sådan ordning skal betinge ydelsen af støtte af, at der høstes.
41. Som Rådet har bemærket, henviser begrebet produktion, som det almindeligvis opfattes, til en proces, der består af flere led.
42. Da der ikke er indeholdt nogen definition af dette begreb i protokol nr. 4, foreligger der ikke noget element i protokol nr. 4’s ordlyd eller kontekst, der angiver, at begrebet produktion inden for rammerne af denne retsakt har en anden rækkevidde end den, der følger af den almindelige opfattelse heraf.
43. I den henseende indebærer henvisningen til bomuldens betydning som råvare i præamblen til protokol nr. 4 ikke, at nævnte protokol udelukkende angår høstet bomuld.
44. Denne henvisning, der skal ses i sammenhæng med præamblen, som den indgår i, skal blot forstås således, at den udtrykker, at støtteordningen for bomuld ikke må få negativ indvirkning på samhandelen med tredjelande, når henses til bomuldens betydning som råvare.
45. For så vidt herefter angår den i artikel 1 i forordning nr. 4006/87 indeholdte præcisering, hvorefter protokol nr. 4 vedrører bomuld, ikke kartet eller kæmmet, henhørende under KN-kode 5201 00, skal det konstateres, at denne præcisering ikke på nogen måde udelukker bomuld, som den forefindes, når frøkapslen åbner sig. På dette stadium, ligesom på det senere stadium, hvor der høstes, er bomulden pr. definition hverken kartet eller kæmmet.
46. I øvrigt er de opfattelser af begreberne produktion, produkt eller frugt, der, som den spanske regering gør gældende, måtte kunne udledes henholdsvis af enslydende privatretlige definitioner i visse medlemsstater og af klassificeringen af støtte med henblik på WTO-aftalen om landbrug, uden betydning i denne henseende.
47. Derfor kan den åbenbart indskrænkende fortolkning af begrebet produktion, der gøres gældende af den spanske regering, hvorefter dette begreb alene dækker den sidste del af produktionen, som udgøres af høsten, ikke lægges til grund.
48. I øvrigt skal den almindelige opfattelse af begrebet produktion, der omfatter produktionsprocessen i sin helhed, vurderes i forhold til det skøn, som Rådet har i henhold til stk. 6 i protokol nr. 4 ved vedtagelse af de fornødne tilpasninger af ordningen i denne protokol og de fornødne grundbestemmelser til gennemførelse af dens bestemmelser.
49. Inden for rammerne af denne brede bemyndigelse kan Rådet betinge tildeling af støtte til bomuld af et krav om, at en eller anden fase i bomuldsdyrkningen er nået.
50. Den valgte foranstaltning skal imidlertid stå i forhold til de i stk. 2 i protokol nr. 4 opstillede formål. Spørgsmålet om, hvorvidt denne grænse er blevet overholdt i denne sag, er genstand for den spanske regerings fjerde anbringendes andet led.
51. Det var derfor principielt tilladt fællesskabslovgiveren som støtteberettigende betingelse for bomuldsstøtte at vælge et af dyrkningsstadierne, i dette tilfælde, når frøkapslen åbner sig, i stedet for det næstfølgende stadium, der udgøres af høsten, hvilken fase skulle være gennemført i de tidligere støtteordninger.
52. Følgelig indebærer henvisningen i femte betragtning til forordning nr. 864/2004 samt i overskriften på kapitel 10a i afsnit IV forordning nr. 1782/2003, som ændret, til den nye støtteordning for bomuld, som en støtte til dyrkning, på ingen måde, at denne støtte ikke udgør en støtte til bomuldsproduktion i betydningen i stk. 3 i protokol nr. 4.
53. Det skal konkluderes, at begrebet produktionsstøtte, som det fremgår af stk. 3 i protokol nr. 4, ikke udgør en hindring for den betingelse for tildeling af den specifikke støtte, som er indført ved den nye støtteordning for bomuld, at arealet mindst skal plejes, indtil frøkapslen åbner sig.
54. Det første anbringende bør således forkastes.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
Parternes argumenter
55. Med sit andet anbringende gør den spanske regering gældende, at den ved artikel 253 EF fastsatte begrundelsespligt ikke er blevet iagttaget ved vedtagelsen af den nye støtteordning for bomuld, da forordning nr. 864/2004, hvorved denne ordning indførtes, ingen steder nævner grundene til, at fællesskabslovgiver har erstattet den tidligere ordning, der omfattede indirekte støtte, som tildeltes producenterne gennem egreneringsvirksomhederne på grundlag af den høstede bomuld, med en ordning, der har indført direkte støtte til producenterne, hvis tildeling kun er underlagt den ene betingelse, at dyrkningen skal passes, indtil frøkapslen åbner sig.
56. Det er Rådets opfattelse, at de grænser, der er opstillet ved Domstolens retspraksis for så vidt angår begrundelse af almengyldige retsakter, er blevet respekteret. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at konstatere, at forordning nr. 864/2004 i generelle vendinger angiver de grunde, der har medført, at fællesskabslovgiver inden for sin brede bemyndigelse har vedtaget de af dette søgsmål omhandlede bestemmelser. Fællesskabslovgiver er i øvrigt ikke underlagt en forpligtelse til at forklare udtrykkeligt, hvorfor betaling af støtte i henhold til den nye ordning ikke længere er forbundet med hverken mængden af høstet bomuld eller kvaliteten heraf, men med bomuld, der er dyrket på et givent areal.
Domstolens bemærkninger
57. Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, skal i henhold til fast praksis tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til denne retsakts ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 14.7.2005, sag C-26/00, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 6527, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).
58. Når der som i det foreliggende tilfælde er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen kun at angive de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, den skal opfylde (jf. bl.a. dom af 10.3.2005, sag C-342/03, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 1975, præmis 55).
59. Domstolen har i øvrigt gentagne gange fastslået, at hvis en almengyldig retsakt angiver det formål, der i det væsentlige forfølges af institutionen, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art (jf. bl.a. dom af 19.12.1998, sag C-284/94, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 7309, præmis 30).
60. Det skal i den henseende konstateres, at præamblen til forordning nr. 864/2004 på gennemsigtig og klar måde sammenfatter den samlede situation, der har medført, at fællesskabslovgiver har vedtaget denne retsakt, samt de generelle mål med den.
61. Det fremgår af de to første betragtninger til nævnte forordning, at de af denne retsakt omfattede ændringer har til formål at samordne støtteordningerne for visse sektorer inden for den fælles landbrugspolitik, herunder bomuld, med de målsætninger, som ved forordning nr. 1782/2003 indførtes i forbindelse med reformen af de øvrige sektorer inden for den nævnte politik.
62. Det anføres i anden betragtning, at disse målsætninger for de omhandlede sektorer indebærer, at man skal overgå fra en politik for pris- og produktionsstøtte til en politik for landbrugsindkomststøtte, og derfor bør støtten i vid udstrækning afkobles og integreres i enkeltbetalingsordningen.
63. Herefter anføres i femte og sjette betragtning til forordning nr. 864/2004 grundene til, at støtten til bomuld ikke afkobles fuldstændigt. Det er endvidere angivet, på hvilket grundlag den del af støtten, som forbliver koblet, skal fastsættes, at dette beløb udgør 35% af den eksisterende indirekte støtte, og at de resterende 65% af dette beløb skal være til rådighed for enkelbetalingsordningen.
64. Det skal konkluderes, at alle disse betragtninger i det væsentlige angiver det formål, der forfølges af institutionen med vedtagelsen af forordning nr. 864/2004, for så vidt som den indfører den nye støtteordning for bomuld.
65. Derfor var fællesskabslovgiver ikke derudover forpligtet til at give en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, således som at betinge tildeling af støtte til bomuld af et krav om, at bomuldsdyrkningen skal passes, indtil frøkapslen åbner sig.
66. Det følger heraf, at det andet anbringende ligeledes bør forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende magtfordrejning
Parternes argumenter
67. Den spanske regering gør gældende, at der er begået magtfordrejning ved vedtagelsen af forordning nr. 864/2004, for så vidt som den indfører den nye støtteordning for bomuld, eftersom den er blevet vedtaget på grundlag af stk. 6 i protokol nr. 4, men med et andet formål for øje end det, der er omfattet af denne protokol, og i den grundlæggende hensigt at omgå den særlige procedure, der er fastsat i EF-traktaten for ændring af bestemmelser i den primære ret, hvortil nævnte protokol henregnes.
68. Hertil svarer Rådet, at indførelsen af den nye støtteordning for bomuld, ved de anfægtede bestemmelser i forordning nr. 1782/2003, som ændret, svarer præcist til begrebet »fornødne tilpasninger«, der er omfattet af stk. 6 i protokol nr. 4, hvorfor der ikke kan være tale om magtfordrejning.
Domstolens bem ærkninger
69. Som det fremgår af Domstolens faste praksis, er en retsakt kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (jf. i denne retning bl.a. dommen af 10.3.2005 i sagen Spanien mod Rådet, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
70. Det må konstateres, at den spanske regering ikke har fremlagt sådanne indicier.
71. For så vidt angår de af Rådet forfulgte formål ved vedtagelsen af forordning nr. 864/2004, for så vidt som den indfører den nye støtteordning for bomuld, er der ikke noget i sagsakterne, der kan danne grundlag for at konstatere, at Rådet udelukkende eller dog i det mindste overvejende forfulgte noget andet mål end det, der er anført i første og anden betragtning til denne forordning, nemlig at tilpasse støtteordningen for bomuldssektoren for at samordne den med målene i den reform, der allerede er indført for de øvrige sektorer inden for den fælles landbrugspolitik ved forordning nr. 1782/2003.
72. Den spanske regering har heller ikke godtgjort, at Rådet med vedtagelsen af forordning nr. 864/2004 på grundlag af stk. 6 i protokol nr. 4 udelukkende eller dog i det mindste overvejende forfulgte det formål at omgå den fastsatte procedure for ændring af bestemmelser i den primære ret.
73. Det skal i denne henseende bemærkes, at det retlige grundlag, som udgøres af stk. 6 i protokol nr. 4, bemyndiger Rådet til at udøve et bredt skøn ved vedtagelsen af nødvendige tilpasninger af støtteordningen for bomuld, som er hjemlet i den nævnte protokol.
74. Den spanske regering har heller ikke fremlagt noget indicium, der kan understøtte, at Rådet i virkeligheden forfulgte et andet formål end det at foretage sådanne tilpasninger og derfor fulgte den i stk. 6 i protokol nr. 4 fastsatte procedure til vedtagelse af disse tilpasninger udelukkende eller dog i det mindste overvejende med det formål at omgå den fastsatte procedure for ændring af bestemmelser i den primære ret.
75. Det skal endelig konstateres, at det fremgår af femte betragtning til forordning nr. 864/2004, at Rådet med vedtagelsen af denne retsakt, for så vidt som den ændrer støtteordningen for bomuld, havde til hensigt at iagttage de i stk. 2 i protokol nr. 4 anførte mål, dvs. at støtte bomuldsproduktionen i de af Fællesskabets områder, hvor den spiller en betydelig rolle for landbrugsøkonomien, muliggøre en rimelig indkomst for de pågældende producenter og stabilisere markedet ved forbedring af strukturerne for udbud og afsætning.
76. Spørgsmålet om, hvorvidt dette mål er blevet nået, er genstand for det fjerde anbringendes andet led angående en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Det skal således ikke gennemgås inden for rammerne af det her omhandlede anbringende.
77. Når henses til alt det ovenstående, bør det tredje anbringende ligeledes forkastes.
Det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af de almindelige fællesskabsretlige principper om proportionalitet og beskyttelse af den berettigede forventning
78. Først skal der foretages en gennemgang af dette anbringendes andet led vedrørende princippet om beskyttelse af den berettigede forventning for derefter at undersøge anbringendets første led, der vedrører proportionalitetsprincippet.
Om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
– Parternes argumenter
79. Den spanske regering gør gældende, at vedtagelsen af forordning nr. 864/2004, hvorved den nye støtteordning for bomuld blev indført, tilsidesatte den berettigede forventning blandt de erhvervsdrivende i bomuldssektoren, der kunne forvente fortsat at nyde godt af en støtteordning, der under alle omstændigheder efterlevede de i stk. 2 i protokol nr. 4 fastsatte mål, navnlig opretholdelse af bomuldsproduktion i visse af Fællesskabets områder og kravet om en produktionsstøtteordning, som bestemt i nævnte protokols stk. 3.
80. Rådet gør gældende, at der ved vedtagelsen af den nævnte forordning ikke skete tilsidesættelse af en berettiget forventning blandt de erhvervsdrivende i bomuldssektoren om opretholdelse af en med protokol nr. 4 forenelig støtteordning, eftersom denne nye støtteordning for bomuld åbenbart var forenelig med nævnte protokols mål og ikke forvoldte dem den betydelige skade, som den spanske regering hævder, idet de nævnte erhvervsdrivendes indtægter er forblevet stabile.
– Domstolens bemærkninger
81. I henhold til Domstolens faste retspraksis står adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til. Når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres. Selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Fællesskabets grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation (dom af 15.7.2004, forenede sager C-37/02 og C-38/02, Di Lenardo og Dilexport, Sml. I, s. 6911, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
82. I denne sag har den spanske regering ikke fremlagt noget indicium, der kan godtgøre, at de berørte erhvervsdrivende havde kunnet nære nogen af fællesskabsinstitutionerne foranlediget begrundet forventning angående opretholdelse af bestemmelserne vedrørende støtte inden for bomuldssektoren, før disse ændredes ved forordning nr. 864/2004.
83. I øvrigt kan princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke påberåbes i denne sag, da en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kunne påregne gennemførelsen af forordning nr. 864/2004 og den reform af støtteordningen for bomuld, som den indebærer.
84. Således som generaladvokaten har anført i punkt 70 i forslaget til afgørelse, falder denne reform inden for rammerne af en bredere, grundlæggende reform, der havde været drøftet på politisk plan siden 1992, og som i øvrigt er særligt omfattet af punkt 2 i Kommissionens meddelelse KOM(2003) 698 endelig udg. af 20. november 2003, der indeholder et forslag til ændring af forordning nr. 1782/2003, og som var genstand for offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende
(EUT 2004 C 96, s. 5). Endvidere havde støtteordningen for bomuld allerede tidligere været genstand for flere væsentlige reformer.
85. Endelig bemærkes, at for så vidt som den spanske regering gør gældende, at der er sket tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning på grund af den omstændighed, at den nye støtteordning for bomuld ikke svarer til målsætningerne for protokol nr. 4, bliver denne argumentation sammenblandet med den, der er fremført til støtte for det fjerde anbringendes første led, hvorfor den ikke bør undersøges inden for rammerne af det her omhandlede led.
86. Derfor bør det fjerde anbringendes andet led angående tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forkastes.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
– Parternes argumenter
87. Den spanske regering gør i det væsentlige gældende, at de inden for rammerne af den nye støtteordning for bomuld vedtagne foranstaltninger, navnlig fastsættelsen af støttebeløbet for den bomuldsspecifikke støtte på et niveau svarende til 35% af den under den tidligere ordning tilgængelige støtte, og den omstændighed, at tildelingen af støtte kun er underlagt den ene betingelse, at dyrkningen skal passes, indtil frøkapslen åbner sig, åbenbart ikke er afstemt med det tilsigtede mål, således som dette fremgår af femte betragtning til denne forordning, og som svarer til det mål, der er fastsat i stk. 2 i protokol nr. 4. Derfor er der sket tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
88. To undersøgelser, som den spanske regering har fremlagt, påviser således, at disse foranstaltninger vil have som forventelig konsekvens, at rentabiliteten ved bomuldsproduktion i de berørte spanske regioner ikke vil være sikret.
89. Det sandsynlige resultat vil navnlig være, at en stor del af den spanske produktion af råbomuld opgives eller erstattes af andre afgrøder, ligesom der vil forekomme et stort fald i udnyttelsesgraden af egreneringsfabrikkernes bearbejdningskapacitet i de producerende regioner, hvilket vil true disse fabrikkers økonomiske levedygtighed og endog kan føre til, at de nedlægges endeligt.
90. Sidstnævnte udvikling risikerer at indebære et yderligere fald i bomuldsproduktionen, da denne vil være umulig uden tilstedeværelsen af disse fabrikker – hvilket forudsætter, at de er økonomisk levedygtige – i nærheden af de berørte producerende regioner, da bomuld ikke har handelsværdi forud for bearbejdningen heraf og ikke kan transporteres over længere distancer.
91. Rådet og Kommissionen gør gældende, at de omtvistede foranstaltninger ikke er åbenbart uhensigtsmæssige i forhold til deres mål, således som disse er anført i stk. 2 i protokol nr. 4 samt i femte betragtning til forordning nr. 864/2004.
92. Producenternes indtægter under den nye støtteordning for bomuld, dvs. enkeltbetalingsbeløbet, den hektarspecifikke støtte og høstens salgspris, forbliver i det væsentlige uændrede i forhold til, hvad der var gældende under den tidligere ordning, således at bomuldsbrugenes rentabilitet ikke ville blive påvirket af indførelsen af denne nye ordning.
93. Endvidere viser en sammenlignende undersøgelse af den forventelige rentabilitet ved dyrkning af bomuld under den nye støtteordning i forhold til rentabiliteten ved dyrkning af andre afgrøder, at det hektarspecifikke støttebeløb er fastsat på et niveau, der gør det muligt for producenterne at opnå en bruttofortjeneste på bomuld bortset fra enkeltbetalingen, der svarer til den, der oppebæres ved dyrkning af andre afgrøder, således som hård hvede eller majs.
94. Da bomuldsdyrkning ifølge disse forudsigelser vil forblive rentabel, er det således ikke sandsynligt, at den vil blive erstattet af dyrkning af andre afgrøder.
– Domstolens bemærkninger
95. Indledningsvis skal erindres om Domstolens faste retspraksis vedrørende proportionalitetsprincippet, således som det bl.a. finder anvendelse inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.
96. Fællesskabslovgiver har på området for den fælles landbrugspolitik et vidt skøn, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillægges ved artikel 34 EF – 37 EF. Følgelig skal den af Fællesskabets retsinstanser udøvede kontrol begrænses til en undersøgelse af, om den pågældende foranstaltning er behæftet med åbenbare fejl eller magtfordrejning, eller om den pågældende myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn (dom af 12.7.2001, sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml. I, s. 5689, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
97. For så vidt angår kontrol af proportionalitet bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dommen i sagen Jippes m.fl., præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
98. For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af et sådant princip i forhold til det vide skøn, som fællesskabslovgiver har inden for den fælles landbrugspolitik, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (dommen i sagen Jippes m.fl., præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
99. Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig (jf. i denne retning dommen i sagen Jippes m.fl., præmis 83).
100. For så vidt angår den ved forordning nr. 864/2004 indførte nye støtteordning for bomuld fremgår det af femte betragtning til nævnte forordning, at støttebeløbet for den bomuldsspecifikke støtte er beregnet på en sådan måde, at der sikres økonomiske betingelser, som i regioner, der egner sig til dyrkning af denne afgrøde, gør det muligt at videreføre aktiviteterne i denne landbrugssektor og forhindre, at bomuld fortrænges af andre afgrøder.
101. Denne målsætning er udtryk for en præcisering af de mål, der er nævnt i stk. 2 i protokol nr. 4, hvorefter produktionsstøtteordningen inden for bomuldssektoren navnlig skal støtte bomuldsproduktionen i de af Fællesskabets områder, hvor den spiller en betydelig rolle for landbrugsøkonomien, muliggøre en rimelig indkomst for de pågældende producenter og stabilisere markedet ved forbedring af strukturerne for udbud og afsætning.
102. Således som det fremgår af den ovenfor i denne doms præmis 98 og 99 nævnte retspraksis, medfører det anbringende, der er gjort gældende af den spanske regering i dette led, at det bør undersøges, hvorvidt de af den nye støtteordning for bomuld omfattede omtvistede foranstaltninger er åbenbart uhensigtsmæssige i forhold til nævnte målsætning, der i det væsentlige består i, at støttebeløbet for den bomuldsspecifikke støtte skal fastsættes på et sådant niveau, at der sikres en tilstrækkelig rentabilitet, og dermed, at der produceres bomuld i regioner, der egner sig til dyrkning af denne afgrøde, og at det således forhindres, at bomuld fortrænges af andre afgrøder.
103. Det er i denne henseende ubestridt, at Kommissionen ikke forud for vedtagelsen af forordning nr. 864/2004 gennemførte en undersøgelse med en vurdering af de sandsynlige socioøkonomiske virkninger af den foreslåede reform inden for bomuldssektoren, selv om sådanne undersøgelser var blevet gennemført i forbindelse med reformen af støtteordningerne for visse andre sektorer, såsom tobakssektoren.
104. Dette rejser spørgsmålet om, på hvilket grundlag støttebeløbet for den bomuldsspecifikke støtte er blevet fastsat, og om fællesskabslovgiver dermed uden at overskride sin vide skønsbeføjelse kunne nå til den konklusion, at dette beløb, der er fastsat til 35% af den samlede støtte under den tidligere støtteordning, er tilstrækkeligt til at nå det forfulgte mål om at sikre rentabiliteten og dermed dyrkningen af denne afgrøde.
105. I denne henseende henviser Rådet til en tabel, der er udarbejdet af Kommissionen, og som indeholder en sammenlignende undersøgelse af den forventelige rentabilitet ved dyrkning af bomuld under den nye støtteordning i forhold til rentabiliteten ved dyrkning af andre afgrøder. Rådet bemærker, at disse tal blev fremlagt for dette med henblik på, at det kunne tage dem i betragtning ved vedtagelsen af forordning nr. 864/2004.
106. I henhold til denne undersøgelse er bruttofortjenesten pr. hektar på bomuld, bortset fra enkeltbetalingen, 744 EUR og ligger således mellem bruttofortjenesten på henholdsvis hård hvede på 334 EUR og på majs på 914 EUR. Kommissionen anførte under retsmødet, at disse taloplysninger påviser, at dyrkning af bomuld vil forblive rentabel og mulig efter reformens ikrafttræden.
107. Den fortjeneste, det drejer sig om, er blevet beregnet i henhold til en formel, hvorved der i det væsentlige fra indtægterne pr. hektar − der udgøres af prisen på råbomuld, der svarer til 750 EUR, og den specifikke støtte på 1 039 EUR, svarende til i alt 1 789 EUR − trækkes produktionsomkostningerne, som udgøres af specifikke og generelle omkostninger, der ifølge Kommissionen kan ansættes til 1 045 EUR pr. hektar.
108. Rådet har dog gjort gældende, at der med henblik på denne undersøgelse af den fremtidige rentabilitet for bomuldsdyrkningen også bør tages hensyn til indtægter, der hidrører fra enkeltbetalingsordningen, der svarer til 65% af den eksisterende støtte i denne sektor.
109. Da størrelsen på den koblede og den afkoblede støtte under den nye støtteordning for bomuld svarer til det samlede beløb for indirekte støtte, som blev tildelt under den tidligere støtteordning, er der ikke grundlag for at betvivle den fremtidige rentabilitet ved bomuldsdyrkning. Reformen af støtte til denne afgrøde er i realiteten støttet på budgetmæssig neutralitet.
110. Dette standpunkt bør forkastes. Som den spanske regering har anført, uden at dette er blevet bestridt af Kommissionen, skal der ved en sammenlignende undersøgelse af rentabiliteten ved forskellige afgrøder ikke tages hensyn til enkeltbetalingsordningen, da denne støtte tildeles uafhængigt af den valgte afgrøde, og selv hvis landbrugeren beslutter ikke at producere noget.
111. Denne betaling har således ikke indflydelse på landbrugerens valg af en afgrøde frem for en anden. Reformens budgetmæssige neutralitet er som sådan ikke relevant ved bedømmelsen af, hvorvidt landbrugerne i fremtiden vil vælge at opgive at dyrke bomuld eller måske at erstatte den med andre afgrøder.
112. Den spanske regering bestrider i øvrigt med støtte i to undersøgelser visse af de taloplysninger, der er anvendt ved den rentabilitetsberegning for dyrkning af bomuld, som Kommissionen har fremlagt, navnlig oplysningerne vedrørende produktionsomkostningerne.
113. Ifølge de nævnte undersøgelser udgør disse omkostninger faktisk et minimumsbeløb på 1 861,81 EUR pr. hektar. Dette beløb omfatter lønomkostninger, mens det tilsvarende beløb, som Kommissionen støtter sig på, med urette ikke omfatter disse omkostninger. Tillægget af lønomkostninger til det beløb på 1 045 EUR pr. hektar, som Kommissionen har anført, reducerer forskellen mellem det tal, Kommissionen lægger til grund, og det, den spanske regering angiver, til 10% for så vidt angår de samlede produktionsomkostninger.
114. Bomuldsdyrkning kræver en betydelig større mængde arbejdskraft end andre afgrøder, hvorfor det er nødvendigt, at omkostningerne hertil tages i betragtning ved en undersøgelse af den fremtidige rentabilitet ved bomuldsdyrkning.
115. Såfremt Kommissionens beregning omfattede lønomkostninger og i øvrigt tog en salgspris i betragtning, der svarer til det gældende markedsniveau, ville det medføre, at produktionsomkostningerne er større end producenternes indtægter under den nye støtteordning, og at den forventelige bruttofortjeneste på bomuld dermed er nul eller negativ, hvorfor landbrugerne således risikerer at arbejde med tab, såfremt de fortsætter med at producere bomuld.
116. På spørgsmål herom under retsmødet anførte Kommissionen, at beløbet på 1 045 EUR pr. hektar, som den har lagt til grund som generelle omkostninger under produktionsomkostningerne, dækker visse lønomkostninger, herunder lønomkostninger til midlertidige arbejdere og sæsonarbejdere og personer, der udfører specifikke arbejdsopgaver.
117. Kommissionen finder imidlertid, at en sammenlignende undersøgelse af afgrøder kun bør tage specifikke omkostninger i betragtning, dvs. de omkostninger, der er forbundet med dyrkningen af de berørte afgrøder, og ikke de med bedriften forbundne faste omkostninger. Derfor har Kommissionen ikke inkluderet de lønomkostninger, der er karakteriseret ved at være faste, såsom landbrugernes egen og deres families arbejdskraft.
118. Kommissionen tilføjer, at sidstnævnte omkostninger alligevel ikke under nogen omstændigheder kunne inddrages i rentabilitetsberegningen. For det første er væsentlige og i øvrigt uforklarlige forskelle blevet konstateret i taloplysningerne fra de forskellige regioner vedrørende disse omkostninger, hvorfor disse oplysninger ikke er troværdige. Det ville for det andet være særdeles vanskeligt at opdele disse omkostninger efter de forskellige afgrøder og de øvrige aktiviteter, der udføres på hvert enkelt landbrug.
119. I lyset af disse bemærkninger bør det overvejes, hvorvidt fællesskabsinstitutionerne ved fastsættelsen af den bomuldsspecifikke støtte på grundlag af den i præmis 105 i denne dom nævnte undersøgelse har tilsidesat proportionalitetsprincippet.
120. Når fællesskabslovgiver, som i denne sag, ved fastlæggelsen af en ordning må vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af fællesskabslovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes, såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som fællesskabslovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende ordning (dommen i sagen Jippes m.fl., præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
121. Det er i øvrigt korrekt, at fællesskabslovgivers vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse er omfattet af en begrænset retlig prøvelse, ikke udelukkende omfatter indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold (jf. bl.a. dom af 25.10.2001, sag C-120/99, Italien mod Rådet, Sml. I, s. 7997, præmis 44).
122. Imidlertid fordrer en sådan retlig prøvelse, selv om den har et begrænset omfang, at de fællesskabsinstitutioner, der er ophavsmænd til den relevante retsakt, er i stand til for Domstolen at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning.
123. Det følger heraf, at disse institutioner i det mindste skal være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af.
124. Således som det er nævnt i denne doms præmis 116-118, fremgår det af de af Kommissionen under retsmødet fremsatte præciseringer, at visse lønomkostninger ikke blev medregnet og således ikke blev taget i betragtning ved dens sammenlignende undersøgelse af den forventelige rentabilitet ved dyrkning af bomuld under den nye støtteordning, der har dannet grundlag for beregningen af beløbet for den bomuldsspecifikke støtte.
125. Den spanske regering har imidlertid med støtte i talmæssige undersøgelser gjort gældende, at disse omkostninger kan beregnes, at de er væsentlige, og at det medfører alvorlig tvivl om rentabiliteten ved dyrkning af bomuld under den nye støtteordning, når der tages højde for dem.
126. Uden at det er fornødent at træffe afgørelse om, hvorvidt de taloplysninger, der er fremlagt af den ene eller den anden part, er velbegrundede, skal det konstateres, at relevansen af de pågældende lønomkostninger med henblik på beregning af produktionsomkostningerne ved bomuld og den forventelige rentabilitet ved dyrkning heraf tilsyneladende kun med vanskelighed kan bestrides. Den omstændighed, som Kommissionen har gjort gældende, at indhentelse af disse oplysninger indebar visse tekniske problemer, påvirker ikke deres relevans.
127. Det skal i øvrigt bemærkes, at Rådet og Kommissionen ikke har fremsat nogen præcise argumenter, der kan svække den spanske regerings påstand om, at inddragelsen af disse omkostninger indebærer en sådan forøgelse af produktionsomkostningerne for bomuld, at den tilstrækkelige rentabilitet for denne afgrøde ikke er sikret under den nye støtteordning, hvorfor dyrkning af den nævnte afgrøde risikerer at blive opgivet for i det mindste en væsentlig del eller måske at blive erstattet af andre afgrøder.
128. Det er i øvrigt ubestridt, at de potentielle virkninger af reformen af støtteordningen for bomuld på egreneringsvirksomhedernes økonomiske situation ikke er blevet undersøgt.
129. Ganske vist vedrører det krav om opretholdelse af rentabiliteten ved bomuldsproduktion, der følger af stk. 2 i protokol nr. 4, som bemærket af Rådet, som sådan bomuldsproducenterne og ikke egreneringsvirksomhederne.
130. Imidlertid kræver en fyldestgørende undersøgelser af denne reforms virkninger på rentabiliteten af denne produktion en undersøgelse af, hvilke konsekvenser denne reform kan indebære for egreneringsvirksomhederne i produktionsområderne.
131. Således som den spanske regering, uden at blive modsagt på dette punkt, har anført, er bomuldsproduktion en økonomisk umulighed uden tilstedeværelsen af sådanne virksomheder, der drives på bæredygtige økonomiske vilkår, i nærheden af de producerende regioner, da bomuld ikke har handelsværdi forud for dens bearbejdning og ikke kan transporteres over længere afstande.
132. Produktion af bomuld og egreneringsvirksomhedernes bearbejdning heraf synes således at være uløseligt forbundet. Derfor udgør de potentielle virkninger af reformen af støtteordningen for bomuld på egreneringsvirksomhedernes økonomiske levedygtighed et grundlæggende faktum, der skal tages i betragtning ved vurderingen af rentabiliteten ved dyrkning af bomuld.
133. Det skal på denne baggrund konstateres, at Rådet, der er ophavsmand til forordning nr. 864/2004, ikke har godtgjort for Domstolen, at den nye støtteordning for bomuld, som er indført ved denne forordning, er blevet vedtaget ved en egentlig udøvelse af dets skønsbeføjelse, hvilket forudsatte, at alle sagens relevante forhold og omstændigheder blev taget i betragtning, herunder samtlige lønomkostninger, der er forbundet med bomuldsdyrkning og egreneringsvirksomhedernes økonomiske levedygtighed, som det er nødvendigt at tage i betragtning ved bedømmelsen af rentabiliteten ved dyrkning af denne afgrøde.
134. Det følger heraf, at de af fællesskabsinstitutionerne fremlagte oplysninger ikke gør det muligt for Domstolen at bedømme, hvorvidt fællesskabslovgiver uden at overskride den vide skønsbeføjelse, som den råder over på dette område, kunne nå til den konklusion, at fastsættelsen af størrelsen af den bomuldsspecifikke støtte til 35% af den samlede støtte under den tidligere støtteordning er tilstrækkeligt til at sikre opnåelsen af det mål, der er anført i femte betragtning til forordning nr. 864/2004, om at sikre rentabiliteten og dermed dyrkningen af denne afgrøde, hvilket svarer til det mål, der fremgår af stk. 2 i protokol nr. 4.
135. Det skal derfor konkluderes, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat.
136. Det følger heraf, at det fjerde anbringende, for så vidt som det vedrører en tilsidesættelse af dette princip, er velbegrundet, og at sagsøger bør gives medhold i sin påstand.
137. Når henses til det ovenstående, bør kapitel 10a i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003, som ændret, annulleres.
Begrænsning af annullationens virkninger
138. Det bemærkes, at i henhold til artikel 231, stk. 2, EF kan Domstolen, såfremt den finder det nødvendigt, angive, hvilke af den annullerede forordnings virkninger der skal betragtes som bestående.
139. For så vidt angår den foreliggende sag skal det bemærkes, at ifølge artikel 156, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1782/2003, som ændret, finder den nye støtteordning for bomuld anvendelse fra den 1. januar 2006 for bomuld, der sås fra denne dato.
140. Derfor er det sandsynligt, at landbrugerne i de berørte medlemsstater allerede har truffet visse dispositioner med henblik på at omstille sig til denne ordning for at kunne modtage den støtte, som er fastsat ved ordningen, eller de vil i det mindste skulle træffe sådanne dispositioner inden for kort tid. I øvrigt har de kompetente myndigheder i de nævnte stater allerede kunnet fastsætte de for den nævnte ordnings iværksættelse nødvendige foranstaltninger, eller de vil snarest skulle fastsætte sådanne foranstaltninger.
141. Når henses til disse omstændigheder, og navnlig med henblik på at undgå enhver retsusikkerhed for så vidt angår de for støtte inden for bomuldssektoren gældende bestemmelser efter annullationen af kapitel 10a i afsnit IV i den ændrede udgave af forordning nr. 1782/2003, som ændret, bør retsvirkningerne af nævnte annullation suspenderes, indtil der inden for en rimelig frist vedtages en ny forordning.
Sagens omkostninger
142. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Spanien har nedlagt påstand herom, og Rådet har tabt sagen, bør det pålægges Rådet at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Kapitel 10a i afsnit IV i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001, som er indført ved artikel 1, nr. 20, i Rådets forordning (EF) nr. 864/2004 af 29. april 2004, annulleres.
2) Retsvirkningerne af den nævnte annullation suspenderes, indtil der inden for en rimelig frist vedtages en ny forordning.
3) Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
4) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer sine egne omkostninger.