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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
1 . Il College van Beroep voor het Bedrijfsleven vi sottopone quattro questioni vertenti sull' interpretazione del regolamento del Consiglio 28 febbraio 1972, n . 517, relativo alla fissazione di norme comuni per i servizi regolari specializzati effettuati con autobus fra gli Stati membri ( GU L 67, pag . 19 ), emendato dal regolamento 12 giugno 1978, n . 1301 ( GU L 158, pag . 1 ).
2 . Prima di esaminare le questioni mi pare utile raffrontare alcune caratteristiche del regolamento n . 517/72 con quelle della proposta che la Commissione aveva presentato al Consiglio il 17 luglio 1969 (( ( documento COM ( 69 ) 485 def .) )).
3 . Secondo questa proposta, le decisioni relative alle domande di concessione, di rinnovo della licenza nonché di istituzione, di modifica e di soppressione di un servizio di autobus dovevano essere adottate congiuntamente dagli Stati membri il cui territorio doveva essere attraversato dai servizi in questione ( art . 16 ). La proposta della Commissione non contemplava l' impugnazione di tali decisioni .
4 . Invece, nel caso in cui più persone avessero presentato domande per l' istituzione dello stesso servizio regolare o regolare specializzato, la scelta doveva spettare allo Stato membro nel cui territorio si sarebbe trovato il capolinea .
5 . Questa scelta doveva essere motivata e gli Stati membri dovevano garantire alle persone fisiche o giuridiche interessate "la possibilità di far valere i loro interessi mediante mezzi appropriati" nei confronti di quest' ultimo tipo di decisione . Nella motivazione, si precisava che possibilità di impugnazione dovevano essere garantite ai trasportatori nei confronti delle decisioni adottate dagli Stati membri circa la scelta del titolare della licenza .
6 . Infine si precisava all' art . 18 che, "in base alle decisioni adottate ( d' intesa fra gli Stati membri ) ed a quelle adottate dalla Commissione ( se gli Stati membri non giungono ad un accordo ) lo Stato membro (...) rilascia, rinnova, modifica o revoca la licenza ".
7 . Il regolamento n . 517/72 come è stato in definitiva adottato contempla anch' esso decisioni adottate, vuoi congiuntamente dagli Stati membri ( art . 13, n . 1 ), vuoi dalla Commissione ( art . 14, n . 1 ) vuoi, elemento nuovo, dal Consiglio ( art . 14, n . 2 ) ma, in forza dell' art . 16, questo primo tipo di decisione è seguito da una decisione adottata dall' "autorità competente" dello Stato membro nel cui territorio si trova la sede dell' impresa . L' art . 16 usa infatti, per tre volte, ai nn . 2 e 3, la parola "decisione ".
8 . Con quest' ultima decisione, l' autorità competente, agendo in conformità all' intesa fra gli Stati membri interessati o in conformità alle decisioni adottate dalla Commissione o dal Consiglio :
- concede l' autorizzazione per l' istituzione di un servizio;
- autorizza o notifica al titolare dell' autorizzazione la modifica delle condizioni alle quali l' esercizio del servizio è soggetto;
- rinnova l' autorizzazione, o
- respinge ufficialmente la domanda .
9 . A norma del n . 2 dell' art . 16 queste decisioni dell' autorità competente devono essere motivate e "gli Stati membri assicurano alle imprese di trasporto la possibilità di far valere, in quanto tali, con mezzi appropriati, i loro interessi nei confronti delle suddette decisioni ". Nella motivazione del regolamento così come è stato adottato, questa possibilità non è tuttavia più chiamata "ricorso ".
10 . Si è quindi indotti a constatare che il Consiglio pronunciandosi all' unanimità a norma dell' art . 149 del trattato, ha voluto modificare la proposta della Commissione nel senso che ha espressamente attribuito la natura di "decisione" agli interventi dell' autorità competente dello Stato membro ove ha sede l' impresa, che stanno alla fine del procedimento ed ha esteso il diritto dell' impresa richiedente di "far valere i suoi interessi" ai quattro tipi di decisioni che possono essere adottate da questa autorità .
11 . Il sistema così elaborato dal Consiglio è piuttosto complicato e il richiamo all' "autorità competente" può comprendersi in vari modi .
12 . Secondo una prima interpretazione possibile ciascuno Stato membro esercita i propri poteri a norma del regolamento n . 517/72, tramite un' "autorità competente" che esso designa a questo scopo :
- questa accerta anzitutto se la domanda presentata da un' impresa di trasporto dev' essere accolta, tenuto conto dei servizi di trasporti già esistenti nel territorio nazionale di questo Stato membro;
- essa trasmette poi la domanda, accompagnata da un parere negativo o positivo, agli altri Stati membri interessati . Nella seconda ipotesi essa chiede l' assenso di questi Stati;
- indi concede l' autorizzazione se vi è l' assenso di tutti gli Stati membri interessati, oppure la nega se essa stessa o l' autorità competente dello o degli altri Stati membri interessati si oppone alla concessione dell' autorizzazione . ( Eventualmente la decisione finale va rinviata se uno degli Stati interessati si rivolge alla Commissione ).
Questo sistema non fa alcuna distinzione tra lo "Stato membro" ai sensi dell' art . 13 e l' "autorità competente" ai sensi dell' art . 16 del regolamento .
13 . Secondo un' altra opinione, che è quella dei Paesi Bassi ( si veda, in proposito, l' ordinanza di rinvio ), il regolamento viene attuato da due diverse autorità :
a ) Il ministro dei Trasporti
14 . A questi spetta il vero potere di decidere, poiché decide dell' opportunità di istituire il servizio tenuto conto della situazione esistente nel territorio nazionale ( si veda la lettera del ministro olandese alla commissione delle licenze di trasporto, di cui al n . 3 dell' ordinanza di rinvio ). E' del pari esso quello che chiede l' assenso degli altri Stati membri interessati .
b ) L' autorità competente
15 . Nella fattispecie, si tratta della commissione per le licenze di trasporto . Questa comunica al ministro il proprio punto di vista (( ( n . 7 dell' art . 13 b ) )) dell' Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, in prosieguo "UAP "). A sua volta il ministro comunica a questa Commissione la propria decisione circa la domanda appena essa è stata adottata (( ( punto 8 dell' art . 13 b ) )) già ricordato ). Infine, la commissione adotta la propria decisione e ne invia copia al ministro .
16 . Secondo l' interpretazione olandese, l' "autorità competente" e lo "Stato membro" ( vale a dire il ministro ) sono quindi due cose distinte e in un certo senso antagonistiche, poiché nella fattispecie la commissione per le licenze di trasporto ha espresso un parere divergente da quello del ministro, pur essendo obbligata ad inchinarsi dinanzi alla volontà di questi ( n . 3, in fine, dell' ordinanza di rinvio ).
17 . Ho tenuto ad attirare la vostra attenzione su queste due possibili interpretazioni, allo scopo di porre in rilievo che taluni dei problemi che sono sorti dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven sono dovuti al modo in cui è stata predisposta nei Paesi Bassi l' attuazione del regolamento .
18 . A mio parere, non dovremmo lasciarci influenzare da questi aspetti particolari, ma dovremmo concentrarci su quanto dispone il regolamento . Vorrei ora passare all' esame della prima questione sollevata dal College van Beroep .
I - La prima questione pregiudiziale
Essa è redatta come segue :
"1 . Se sia corretto interpretare l' art . 16, n . 2, del regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 517/72, nel senso che basta che uno Stato membro abbia introdotto, nella propria normativa nazionale, per l' esecuzione del regolamento, una disposizione che offre agli interessati la possibilità di presentare per iscritto, entro 30 giorni, le loro obiezioni nei confronti della domanda, messa a disposizione del pubblico, che può consultarla, prima che venga adottata una decisione sulla domanda stessa ."
19 . Le attrici nella causa principale ( Bovo Tours BV e Van Nood Touringcars BV ) e la Commissione propongono di risolvere negativamente questa prima questione, mentre i governi britannico, francese, olandese e la terza interessata chiamata in causa dinanzi al giudice di merito sostengono che la soluzione dev' essere affermativa .
20 . In sostanza l' interpretazione richiesta si risolve nel chiedere se l' art . 16, n . 2, 2° comma, del regolamento n . 517/72 pronuncia che gli Stati membri garantiscano alle imprese di trasporto la possibilità di rimettere in questione, dopo la loro adozione, le decisioni adottate a norma dell' art . 16, n . 1 .
21 . E' certo che quelli fra gli Stati membri i quali offrono agli interessati la possibilità di presentare per iscritto le loro obiezioni avverso la domanda di istituzione di un servizio di autobus prima che sia adottata una decisione sulla domanda stessa hanno dato loro in questo modo il mezzo di esercitare una certa inflenza su detta decisione .
22 . Ma basta questo, tenuto conto di quanto dispone l' art . 16, n . 2? A mio parere, no . Secondo la disposizione in questione "le decisioni prese dalle autorità competenti degli Stati membri in virtù del paragrafo 1 devono essere motivate . Gli Stati membri assicurano alle imprese di trasporto la possibilità di far valere, in quanto tali, con mezzi appropriati, i loro interessi nei confronti delle suddette decisioni ".
23 . E' chiaro che le decisioni contemplate sono quelle con cui le "autorità competenti" accolgono o respingono le domande di autorizzazione .
24 . Il legislatore comunitario ha voluto fare in modo che le imprese di trasporto siano in grado di conoscere, leggendo la motivazione della decisione, le ragioni su cui essa si basa ed i criteri secondo i quali l' autorizzazione è stata concessa, negata o modificata . Solo dal momento in cui hanno potuto conoscere questa motivazione le imprese sono veramente in grado di valutare se i loro interessi sono lesi o meno .
25 . L' obbligo di motivazione verrebbe vuotato di contenuto se il destinatario della decisione o qualsiasi altra impresa di trasporti interessata fosse privata della possibilità di rimettere in discussione il merito della motivazione fornita .
26 . E' infatti possibile che l' autorizzazione infine concessa, in particolare in seguito ad arbitrato della Commissione o del Consiglio, sia diversa da quella che era stata chiesta, ad esempio, per quanto riguarda l' itinerario .
27 . Si può del pari immaginare che la domanda sia respinta solo a motivo dell' opposizione dello Stato membro ove ha sede l' impresa, in quanto questo è del parere che non vi siano esigenze di trasporto insoddisfatte sull' itinerario proposto ( e che l' altro Stato membro si sia astenuto dal sottoporre la questione alla Commissione ). Si deve forse supporre che in questo caso l' istante abbia già "fatto valere i suoi interessi" presentando la domanda e che qualsiasi contestazione del merito della decisione dovrebbe essergli preclusa? La risposta è evidentemente no .
28 . E' pure possibile che la decisione si limiti all' indicazione dell' impresa di trasporto alla quale il servizio sarà affidato . ( Ad esempio, in caso di rinnovo dell' autorizzazione ). Orbene, anche in questo caso non mi sembra che "presentare la candidatura" e "far valere i propri interessi" siano esattamente la stessa cosa .
29 . Va infine rilevato che l' art . 16 del regolamento del Consiglio 26 giugno 1969, n . 1191, relativo all' azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile ( GU L 156, pag . 1 ) recita :
" Gli stati membri assicurano alle imprese di trasporto in quanto tali, la possibilità di far valere, con mezzi idonei, i loro interessi nei confronti delle decisioni prese in esecuzione delle disposizioni del presente regolamento ".
30 . L' art . 12 del regolamento del Consiglio 26 giugno 1969, n . 1192, relativo alle norme comuni per la normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie ( GU L 156, pag . 8 ) è identico, salvo che le parole "imprese di trasporto" sono sostituite da "aziende ferroviarie ".
31 . Il Consiglio si è dunque attenuto a due regolamenti nei quali la disposizione in questione indicava incontestabilmente la contestazione a posteriori di tutte le decisioni adottate in forza di detti regolamenti .
32 . I governi del Regno Unito, dei Paesi Bassi e la terza interessata chiamata in causa sostengono ciononostante che si dovrebbe interpretare l' art . 16, n . 2, 2° comma, nel senso che esso prescrive solo una procedura del tipo di quella esistente nei Paesi Bassi, in quanto il controllo a posteriori sarebbe vuoi "inutile" vuoi "sostanzialmente privo di contenuto", vuoi ancora "marginale ".
33 . Ora è comunque certo che, quando la reiezione è dovuta all' atteggiamento del solo Stato membro ove ha sede l' impresa, o quando la decisione si limita ad indicare l' impresa autorizzata a gestire una linea la cui istituzione non è contestata o che esiste già, l' impugnazione riguarderebbe per l' appunto il vero autore della decisione ( salvo quanto dirò in prosieguo circa la situazione nei Paesi Bassi ).
34 . Qual' è la situazione se l' autorizzazione ad istituire un determinato servizio regolare è stata concessa in base all' accordo di due o più Stati membri coinvolti ed un terzo interessato chiede, come nella causa pendente dinanzi al College van Beroep, la revoca o l' annullamento dell' autorizzazione stessa?
35 . Come dirò in seguito a proposito della seconda questione, ritengo che, anche in questa ipotesi, l' autorizzazione sia una decisione nazionale . Il giudice o qualsiasi altro organo nazionale competente potrà esaminare l' assenso dato dall' autorità del paese della sede dell' impresa per quanto riguarda il proprio territorio onde verificare in particolare se i criteri sostanziali fissati dagli artt . 8, 9 e 11 del regolamento, che sono direttamente efficaci, siano stati applicati correttamente . In caso negativo, potrà eventualmente revocare l' autorizzazione per quanto riguarda detto territorio .
36 . Infatti, prima dell' adozione del regolamento n . 517/72, l' imprenditore di trasporti doveva procurarsi diverse autorizzazioni, valide ciascuna per il territorio di uno degli Stati membri interessati . L' innovazione apportata dal regolamento consiste nel fatto che il trasportatore non ha più bisogno di chiedere direttamente l' assenso degli altri Stati membri e dispone d' ora innanzi di una sola autorizzazione valida per l' intero percorso . Ciò non toglie che anche in questo nuovo sistema ciascuno Stato membro dà l' assenso solo per il proprio territorio . Questo assenso parziale deve quindi poter essere impugnato separatamente .
37 . Se la linea dovesse essere esercitata da un consorzio comprendente un' impresa dell' altro Stato membro interessato, l' autorizzazione concessa a quest' ultima cadrà ipso facto nel nulla, qualora l' assenso dell' autorità competente del primo Stato membro per l' esercizio della linea nel territorio di questo Stato venisse meno . ( Ciò evidentemente non avverrà se la decisione non riguarda il principio dell' esercizio della linea, ma solo l' identità dell' esercente .)
38 . Quando, come avviene nei Paesi Bassi, è il ministro e non l' "autorità competente" ai sensi dell' art . 16 quello che dispone del vero potere di decidere in proposito, mi sembra che si debbano considerare le decisioni di questi organi come un tutto unico, vale a dire la decisione dei pubblici poteri di quello Stato membro . Lo Stato membro agisce per mezzo dell' autorità competente . Attraverso la decisione dell' autorità competente, è la decisione dello Stato membro quella cui ci si riferisce .
39 . Uno Stato membro non può infatti, mediante le modalità di esecuzione di un regolamento comunitario, privare una disposizione di questo di qualsiasi efficacia pratica .
40 . Orbene, ciò avverrebbe per l' appunto se il ricorso avverso la decisione dell' "autorità competente" fosse respinto o dichiarato irricevibile a causa della competenza vincolata di questa autorità e se un ricorso avverso la decisione del ministro dei Trasporti avesse la stessa sorte in quanto non si tratterebbe di una decisione dell' autorità competente ai sensi dell' art . 16 .
41 . Se la decisione adottata in forza dell' art . 16 è solo la trasposizione di una decisione ( positiva o negativa ) del Consiglio o della Commissione, il giudice adito potrà sottoporre una questione alla Corte di giustizia delle Comunità europee sulla validità di questa decisione . Nemmeno in questa ipotesi il controllo a posteriori rimarrebbe privo di portata pratica .
42 . Non si può invece fare a meno di constatare che, se l' autorizzazione è stata negata in seguito all' opposizione dello Stato membro diverso da quello in cui ha sede l' impresa, l' impugnazione dinanzi ai giudici dello Stato membro in cui ha sede l' impresa rimarrebbe privo di risultato pratico . Viceversa l' istante o il suo socio nell' altro Stato membro, la cui domanda sarà stata inevitabilmente del pari respinta, potrà esperire un' azione dinanzi agli organi competenti di questo Stato .
43 . E' certo possibile che in tutti questi casi, dato l' ampio potere discrezionale di cui godono indubbiamente gli Stati membri, il Consiglio e la Commissione per questo tipo di decisioni, i mezzi che l' attore potrà dedurre, siano limitati, ad esempio, all' errore manifesto e allo sviamento di potere . Ma questo avviene per moltissime decisioni di natura economica e non è un motivo per attribuire all' art . 16, n . 2, un senso diverso da quello che ha .
44 . Infine il controllo a posteriori consentirà pure di verificare l' osservanza delle forme, la ritualità del procedimento d' adozione, l' esistenza dell' assenso dell' altro Stato membro e la conformità della decisione alla decisione del Consiglio o della Commissione . Siffatto controllo non sarà quindi affatto privo di qualsiasi contenuto pratico .
45 . Un' obiezione a proposito del controllo a posteriori è stata poi tratta dall' art . 16 bis, aggiunto al regolamento n . 517/72 dal regolamento del 12 giugno 1978, n . 1301 ( GU L 158, pag . 1 ). Questa disposizione consente di rilasciare un' autorizzazione provvisoria qualora la decisione relativa al rinnovo dell' autorizzazione, specie a causa delle obiezioni di altri trasportatori interessati, non possa essere adottata prima della scadenza dell' autorizzazione .
46 . Il governo britannico sostiene che, se il Consiglio avesse avuto intenzione d' imporre agli Stati membri l' obbligo di istituire un sistema d' impugnazione contro le decisioni adottate a norma dell' art . 13, n . 1, l' avrebbe detto espressamente e l' art . 16 bis, n . 1, ne parlerebbe .
47 . Questo argomento non convince . L' art . 16 bis riguarda indubbiamente l' ipotesi che si abbiano delle contestazioni prima del rinnovo dell' autorizzazione, in quanto uno Stato membro ha contemplato la possibilità che gli interessati facciano valere i loro diritti già prima dell' adozione di una nuova decisione, come è perfettamente libero di fare . Ciò non pregiudica affatto la questione ora sul tappeto, vale a dire se l' art . 16 prescriva o meno il controllo a posteriori . Se lo prescrive, non vi è alcun bisogno di riparlarne nell' art . 16 bis .
48 . Orbene, l' art . 16 bis tace . Ciò costituisce quindi una prova ulteriore del fatto che l' art . 16 deve per l' appunto essere intepretato nel senso sopra indicato .
49 . D' altro canto, l' art . 16 bis contempla principalmente l' ipotesi in cui più imprese dello stesso Stato membro siano in lizza per ottenere un' autorizzazione . Detta questione riguarda in via principale e probabilmente anche esclusiva l' autorità competente del paese in cui hanno sede tali imprese .
50 . Prima di concludere su questo punto mi resta da accennare ad un problema che l' alto giudice olandese non ha prospettato nelle questioni, vale a dire quello della natura dei "mezzi appropriati" con i quali le imprese devono avere la possibilità di "far valere i loro interessi ".
51 . Mi limito ad osservare che detta disposizione lascia manifestamente agli Stati membri un ampio margine discrezionale per decidere, specie in relazione alle particolarità del loro ordinamento giuridico, circa la natura e le modalità di questi mezzi appropriati . Mentre nella motivazione della proposta della Commissione si usava l' espressione "possibilità di ricorso", questa non figura più nella motivazione del regolamento del Consiglio . Non si deve quindi trattare necessariamente di un sindacato di tipo giurisdizionale . Al contrario, quegli Stati membri che già ammettono normalmente l' impugnazione di questo tipo di decisione dinanzi ai giudici amministrativi o ordinari non hanno bisogno di adottare nuove disposizioni per l' esecuzione dell' art . 16, n . 2, se non lo desiderano .
52 . Posso quindi concludere che l' art . 16, n . 2, lascia agli Stati membri un' ampia autonomia quanto al modo in cui le imprese devono poter far valere i loro interessi, ma non lascia loro alcuna latitudine circa il momento nel quale detta possibilità va offerta . La soluzione alla prima questione dev' essere negativa .
II - La seconda questione pregiudiziale
53 . Ricordiamo anzitutto in quali termini è redatta la questione :
"Se le decisioni sulle domande di istituzione di servizi regolari di trasporto, adottate congiuntamente dagli Stati membri nel cui territorio sono situate le fermate per la salita e la discesa dei passeggeri ai sensi dell' art . 13, n . 1, del regolamento, secondo la corretta interpretazione di questa disposizione debbano essere intese :
a ) come una decisione dello Stato membro in cui ha sede l' impresa richiedente, decisione adottata solo previo assenso degli altri Stati membri interessati,
ovvero
b ) come una decisione multilaterale di più Stati membri, adottata di concerto in esito ad una concertazione internazionale,
oppure
c ) come una decisione sui generis che, a causa della sua natura e tenuto conto della possibilità di una decisione successiva in caso di mancanza di decisione sul piano nazionale, può essere equiparata ad un atto o ad una decisione di un' istituzione comunitaria ."
54 . Secondo la giurisprudenza della Corte "l' applicabilità diretta di un regolamento non osta a che lo stesso regolamento conferisca ad un' istituzione comunitaria o ad uno Stato membro il potere di emanare provvedimenti di attuazione . Nel secondo caso, le modalità dell' esercizio di tale potere sono disciplinate dal diritto pubblico dello Stato membro interessato; tuttavia, l' efficacia diretta dell' atto che autorizza lo Stato membro ad adottare i provvedimenti nazionali di cui trattasi avrà l' effetto di consentire al giudice nazionale di controllare la conformità di tali provvedimenti al contenuto del regolamento comunitario ( 1 )".
55 . A mio parere, i principi posti da questa sentenza consentono di concludere che l' ipotesi c ) va esclusa .
56 . La Comunità è caratterizzata da un sistema di gestione amministrativa indiretta o decentrata . Il fatto che si adotti un provvedimento nazionale per l' attuazione di un regolamento comunitario non trasforma questo provvedimento in un atto equiparabile alla decisione di un' istituzione .
57 . Non vedo perché questo principio non dovrebbe valere anche nell' ipotesi in cui il regolamento contempli la collaborazione di due o più Stati membri ed, eventualmente, l' adozione di un atto della Commissione o del Consiglio per sopperire al disaccordo tra gli Stati .
58 . D' altro canto, anche l' ipotesi b ) va esclusa .
59 . Se la decisione adottata da un solo Stato membro in forza di un regolamento comunitario è soggetta al controllo dei giudici nazionali sotto il profilo della conformità al diritto comunitario, non sarebbe logico che questo controllo divenisse impossibile qualora due Stati membri abbiano collaborato per l' attuazione del regolamento stesso .
60 . Sarebbe del tutto inconcepibile che l' attuazione di un regolamento comunitario si trasferisse nella sfera del diritto internazionale pubblico qualora due Stati membri si concertino in proposito . L' ordinamento giuridico autonomo, istituito dal trattato, non lascia più posto per il diritto internazionale per quanto riguarda le questioni che rientrano nel campo d' applicazione di detto trattato ( 2 ).
61 . In secondo luogo, se accettiamo l' interpretazione dell' art . 16, n . 2, che ho proposto relativamente alla prima questione, vale a dire che questa disposizione obbliga gli Stati membri a garantire alle imprese di trasporto i mezzi per far valere i loro interessi dopo l' adozione di una decisione da parte dell' autorità competente, si è inevitabilmente indotti a concludere che il Consiglio non era per l' appunto del parere che dette decisioni costituissero accordi internazionali sottratti al controllo dei giudici nazionali . Esso ha inoltre voluto escludere in questo modo che motivi di irricevibilità come quello relativo alla nozione di "atto politico" potessero essere opposti a questi ricorsi .
62 . Pur essendo conscio che le decisioni dell' "autorità competente" si basano spesso ( ma non sempre ) su un accordo tra due o più Stati membri, o che esse costituiscono talvolta solo la semplice trascrizione di un arbitrato della Commissione o del Consiglio, questo non ha indicato come atto lesivo le decisioni di cui trattasi all' art . 13, n . 1, o all' art . 14, nn . 1 e 2, bensì le decisioni adottate dall' "autorità competente" dello Stato membro nel quale ha sede l' impresa in forza dell' art . 16, n . 1, che sono sempre, formalmente, decisioni nazionali .
63 . Sono queste decisioni che vanno motivate . Questo obbligo di motivazione non è prescritto dall' accordo fra gli Stati membri ai sensi dell' art . 13, n . 1 . Ciò si spiega indubbiamente con il fatto che detto accordo non può essere opposto all' istante, il quale sarà leso solo dalla decisione dell' autorità competente . L' accordo è solo una tappa obbligatoria nel procedimento di adozione della decisione contemplato dall' art . 16, n . 1, la quale è unico atto che va trasmesso all' impresa istante . Questa non vedrà forse mai il testo dell' accordo ( probabilmente una semplice lettera di risposta alla trasmissione della domanda ), né quello della decisione del Consiglio o della Commissione .
64 . Altri argomenti stanno a dimostrare che non si deve attribuire alle espressioni "decidono di comune accordo" ( art . 13, n . 1 ), "negoziati" ( art . 14, n . 1 ) o "accordo" ( art . 14, nn . 1 e 3 ) una portata tecnica ai sensi del diritto dei trattati .
65 . Ad esempio, nel contesto del regolamento del Consiglio n . 516/72, relativo alla fissazione di norme comuni per i servizi a navetta effettuati con autobus tra gli Stati membri ( 3 ), adottato lo stesso giorno del regolamento n . 517/72, i termini "accordo" e "parere" sono usati alternativamente per designare la stessa cosa ( vedansi artt . 14 e 15 ).
66 . E' inoltre interessante rilevare che la direttiva del Consiglio 25 luglio 1983, relativa all' autorizzazione di servizi aerei regolari interregionali per il trasporto di passeggeri, di posta e merci tra Stati membri ( 4 ), disciplina lo stesso tipo di problema senza nemmeno ricorrere a termini come "negoziati" o "accordo ". Una compagnia aerea dello Stato A, se desidera stabilire un regolare collegamento con un aeroporto regionale dello Stato B, ne fa domanda allo Stato A . Questo, se accoglie la domanda, la trasmette allo Stato B . E' poi questo secondo Stato che autorizza la compagnia aerea ad esercire detto servizio aereo interregionale, se è conforme alla direttiva ( art . 3 ). Dopo che il servizio è stato autorizzato, lo Stato A non può fare eccezioni alla domanda di esercizio di un servizio interregionale sullo stesso itinerario da parte di una compagnia aerea dello Stato B ( art . 6, n . 3 ). Anche se nell' ipotesi delle linee aeree il problema si pone in termini più semplici che nel settore dei trasporti su strada, mi pare tuttavia che questo esempio dimostri anch' esso che in tutti questi casi di autorizzazione di trasporti non ci troviamo di fronte a "decisioni multilaterali di più Stati membri adottate di concerto in esito ad una concertazione internazionale" ai sensi della lett . b ) della seconda questione, bensì a decisioni adottate da uno Stato membro previo assenso degli altri Stati membri, ai sensi della lett . a ) della stessa questione .
67 . La mia interpretazione è corroborata da una recente sentenza della Corte nella quale ci si rifiuta, contrariamente alla tesi sostenuta dalla Commissione, di ravvisare un accordo nella decisione, adottata dal ministro francese delle Finanze "a richiesta delle autorità greche e dopo esser stato messo in grado da queste di raccogliere tutti gli elementi d' informazione indispensabili", di equiparazione, a norma di legge, dei vini di qualità prodotti in regioni determinate originari della Grecia e che possono pregiarsi della denominazione "Samos vino dolce naturale di qualità" ( vedere sentenza del 7 aprile 1987, causa 196/85, Commissione / Repubblica francese, Racc . 1987, pag . 1597, punto IV, n . 1 della relazione d' udienza e punti 16 e 17 della sentenza ).
68 . Per tornare al caso nostro, trovo del pari molto istruttiva la lettera 17 novembre 1983, con la quale il ministro olandese dei Trasporti ha comunicato alla commissione per le licenze di trasporto il proprio atteggiamento in merito ( lettera chiamata ripetutamente "decisione del primo convenuto" dal College van Beroep ). Se si legge attentamente questa lettera, riprodotta nell' ordinanza di rinvio ( punto 3 ), si è colpiti dal fatto che nei punti da 1 a 3 essa espone i motivi per i quali detto ministro ritiene che l' autorizzazione vada concessa . Solo nel punto 4 il ministro dichiara che le "autorità britanniche hanno comunicato nel frattempo, più di un anno fa, di essere disposte a concedere l' autorizzazione ". Ciò sta a dimostrare che si tratta effettivamente di una decisione nazionale, adottata su parere conforme dell' altro Stato membro interessato .
69 . Infine le seguenti considerazioni, tratte dal tenore del regolamento n . 517/72, servono anch' esse a dimostrare che non si tratta di un accordo disciplinato dal diritto internazionale classico .
70 . a ) Il consenso di cui all' art . 13, n . 1, non può esser raggiunto che nei limiti tracciati dalla disciplina comunitaria . Esso deve rispettare in particolare le condizioni sostanziali precisate negli artt . 8, 9 e 11 del regolamento n . 517/72 . Il potere sovrano di valutazione degli Stati membri interessati è delimitato dai criteri ivi esposti .
71 . b ) La domanda di istituzione di un servizio e l' autorizzazione saranno conformi ad un modello predisposto dalla Commissione . Gli Stati membri possono con il loro accordo determinare soltanto gli otto elementi contemplati dall' art . 3, n . 3 . La loro competenza circa la forma della decisione è limitata dal modello predisposto dalla Commissione nel regolamento 26 maggio 1972, n . 1172/72, relativo alla redazione dei documenti contemplati dal regolamento del Consiglio n . 517/72 e dal regolamento del Consiglio n . 516/72 ( 5 ).
72 . c ) La competenza degli Stati membri interessati è inoltre limitata dal fatto che l' esercizio del servizio autorizzato deve avvenire conformemente al regolamento d' esercizio, modello adottato dal Consiglio in forza dell' art . 5, n . 1, del regolamento n . 517/72 .
73 . d ) L' elaborazione della decisione non è bloccata se uno degli Stati membri interessati si vale del diritto di veto . Basta in tal caso che la Commissione sia investita della questione . Il potere decisionale passa o alla Commissione o al Consiglio . Non solo la decisione della Commissione, ma anche quella del Consiglio può essere contraria all' atteggiamento di uno Stato membro nel territorio del quale i viaggiatori salgono o scendono, poiché a norma dell' art . 14, n . 2, 2° comma, le decisioni in seno al Consiglio vengono adottate a maggioranza qualificata . Orbene, nel diritto internazionale classico non vi è alcuna possibilità di scavalcare il veto di uno Stato .
74 . e ) Il titolare dell' autorizzazione può rinunciarvi esprimendo l' intenzione di por fine all' esercizio del servizio . Questa possibilità è perfettamente comprensibile se si tratta di una decisione nazionale . Non lo sarebbe se si trattasse di un accordo internazionale classico .
75 . f ) Nell' ipotesi, prospettata dal Regno Unito, che un' impresa possa effettuare un servizio regolare di autobus fra Stati membri diversi da quello in cui ha sede, essa deve comunque, secondo quanto sancisce l' art . 12, n . 2, presentare domanda allo Stato membro nel territorio del quale ha sede . Lo Stato membro interessato deve in questo caso, in forza degli obblighi che scaturiscono dal regolamento n . 517/72, dar seguito ad un accordo al quale non ha partecipato . L' accordo non può quindi costituire che l' esecuzione congiunta di un compito amministrativo affidato dalla Comunità agli Stati membri, non già un accordo internazionale classico, poiché nessun paese potrebbe essere obbligato dal diritto internazionale a dar esecuzione ad un accordo stipulato da altri due paesi .
76 . Il sistema così instaurato dal Consiglio nell' ambito del regolamento n . 517/72 è forse strano e complicato, ma mi pare che dobbiamo ammetterlo così com' è e garantirne l' efficacia pratica, anche se ciò implica uno sforzo d' interpretazione particolarmente intenso e anche se nella proposta di rielaborazione e di fusione dei regolamenti n . 117/76, n . 516/72 e n . 517/72, che la Commissione ha recentemente trasmesso al Consiglio ( GU C 120 del 6 maggio 1987, pag . 9 ), le disposizioni in esame ora non esistono più . L' art . 20 di questa proposta conferma tuttavia molto chiaramente che le decisioni in esame sono decisioni nazionali, adottate previo assenso delle autorità competenti degli altri Stati membri interessati .
77 . In esito a tutte le considerazioni che precedono vi propongo di risolvere come segue la seconda questione :
"Le decisioni adottate dall' autorità competente contemplata dall' art . 16, n . 1, sono decisioni dello Stato membro nel cui territorio si trova la sede dell' impresa, anche quando sono fondate sull' accordo, ai sensi dell' art . 13, n . 1, degli Stati membri nel cui territorio i viaggiatori salgono o scendono ".
III - La terza questione pregiudiziale
78 . Il College van Beroep voor het Bedrijfsleven vi sottopone poi una questione :
"Qualora la Corte risolva in quest' ultimo senso la seconda questione, se questa decisione, quale è stata trasmessa e motivata, nella fattispecie, dal ministro olandese dei trasporti, delle acque e dei lavori pubblici, con lettera 17 novembre 1983, sia invalida in quanto in contrasto con l' art . 190 del trattato CEE e/o con il regolamento ( CEE ) n . 517/72, in particolare con l' art . 8 di questo, e ciò, per i motivi sopra esposti ."
79 . La questione mi pare priva di contenuto, in quanto ritengo che non si tratti di una decisione che possa essere equiparata ad un atto o ad una decisione di un' istituzione della Comunità .
IV - La quarta questione pregiudiziale
80 . L' ultima questione è formulata come segue :
"Qualora la Corte non risolva la questione sub 2 nel senso ivi indicato alla lettera c ),
se sia corretto interpretare l' art . 8, n . 1, del regolamento nel senso che per "servizi esistenti di trasporto di persone" debbano intendersi esclusivamente i servizi regolari di trasporto di persone effettuati con autobus sullo stesso itinerario e attraversando la Manica nello stesso modo dei servizi regolari di trasporto cui si riferisce la domanda, ovvero debbano comprendersi anche altre forme di trasporto di persone effettuato con autobus ( seguendo un itinerario parzialmente diverso; usando un altro modo per attraversare la Manica ) nonché il trasporto di persone per ferrovia ."
81 . Vediamo anzitutto il testo completo della disposizione da interpretare .
82 . L' art . 8, n . 1, precisa che "l' esame di una domanda (...) ha lo scopo di stabilire se le esigenze del traffico oggetto della domanda non siano già assicurate in maniera soddisfacente, sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo, dai servizi esistenti di trasporto di persone ".
83 . Il Consiglio avrebbe facilmente potuto aggiungere "mediante automezzo o autobus" oppure "su strada ". Ora, non l' ha fatto .
84 . Al n . 2 dell' art . 8 leggiamo che "all' atto dell' esame di cui al paragrafo 1 sono presi soprattutto in considerazione :
a ) le necessità di trasporto attuali e prevedibili che il richiedente tende a soddisfare,
b ) per i servizi regolari, la situazione del mercato dei trasporti di persone nelle zone interessate ".
85 . L' uso, per ben due volte, dell' espressione "trasporti di persone" e di quella di "mercato dei trasporti" indica, a mio parere, che le ferrovie non vanno escluse dall' esame . Si può comprendere nello stesso senso il quinto considerando del regolamento nel quale si legge che "per garantire il buon funzionamento dei servizi al minimo costo per la collettività, è necessario adattare l' offerta alle necessità specifiche dei trasporti e procedere altresì ad un efficace coordinamento dei servizi di trasporti delle persone nelle regioni interessate ".
86 . Il passo relativo al "minimo costo per la collettività" e al "coordinamento efficace dei servizi" non può comprendersi diversamente da una allusione al passivo delle società ferroviarie .
87 . Il richiamo alla nozione di "zona interessata" e di "regione interessata" sta a dimostrare che l' esame non deve limitarsi ai servizi che già esistono sull' itinerario preciso sul quale verte la domanda dell' istante, ma può comprendere altri itinerari nella stessa zona o regione e altri mezzi di traversata della Manica a partire dalla stessa .
88 . Evidentemente spetta al giudice nazionale valutare se un mezzo di traversata che non consenta l' imbarco degli autobus, e richieda quindi diversi trasbordi dei bagagli, sul piano qualitativo abbia la stessa natura di un mezzo di traversata che evita ciò e se il servizio notturno possa essere posto esattamente sullo stesso piano del servizio diurno .
89 . Se non è errato sostenere che la scelta tra diversi servizi di trasporto costituisce di per sé un miglioramento qualitativo e che serve per di più a stimolare i trasportatori a rendere il viaggio quanto più possibile gradevole e poco costoso, non è tuttavia possibile concludere, stando alla lettera del regolamento e della sua motivazione, che qualsiasi domanda di autorizzazione di un nuovo servizio debba, per questo motivo, necessariamente essere accolta, in quanto "è necessario adattare l' offerta alle esigenze specifiche dei trasporti ".
90 . Aggiungo, per amor di completezza, che il raffronto deve farsi tra i servizi che collegano gli stessi punti di partenza e di arrivo e che non è il caso di prendere in considerazione né i servizi spola, né i servizi saltuari .
91 . Per tutti i motivi suesposti ritengo che si debba accogliere la seconda alternativa prospettata nella quarta questione .
Conclusioni finali
Riassumendo, vi propongo di risolvere come segue le questioni sollevate dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven :
"1 ) L' interpretazione corretta dell' art . 16, n . 2, del regolamento n . 517/72 prescrive che ciascuno Stato membro garantisca alle imprese di trasporto la possibilità di far valere i loro interessi, mediante mezzi appropriati, nei confronti delle decisioni contemplate dal n . 1 di questo articolo dopoché esse sono state effettivamente adottate dall' autorità competente dello Stato membro e non solo nella fase precedente alla loro adozione .
2 ) Le decisioni adottate dall' autorità competente di cui all' art . 16, n . 1, sono decisioni dello Stato membro nel territorio del quale si trova la sede dell' impresa, anche quando si basano sull' accordo ai sensi dell' art . 13, n . 1, degli Stati membri nel territorio dei quali i viaggiatori sono presi a carico o scendono .
3 ) Tenuto conto della soluzione data alla seconda questione, la terza questione è priva di oggetto .
4 . L' espressione "i servizi esistenti di trasporto di persone" di cui all' art . 8, n . 1, del regolamento del Consiglio n . 517/72 va interpretata nel senso che essa include i servizi regolari di trasporto di persone mediante automezzo o autobus o mediante ferrovia che seguano un itinerario parzialmente diverso e che usino, per la traversata della Manica, un mezzo diverso da quello del servizio per il quale è chiesta l' autorizzazione ."
(*) Traduzione dal francese .
( 1 ) Sentenza 27 settembre 1979, causa 230/78, Eridania ( Racc . pag . 2749, in particolare, pag . 2771 ).
( 2 ) Sulla questione si veda in particolare Joergen Schwarze, "Das allegemeine Voelkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen", in Europarecht 1983, vol . 1, pag . 1 .
( 3 ) GU L 67, pag . 13 .
( 4 ) GU L 237, pag . 19 .
( 5 ) GU L 134 del 12 giugno 1972, pag . 1 .