61998CJ0477_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Parties
Dans l'affaire C-477/98,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), par la Court of Appeal in Northern Ireland (Royaume-Uni) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Eurostock Meat Marketing Ltd
et
Department of Agriculture for Northern Ireland,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 9 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13), de la décision 97/534/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, relative à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 216, p. 95), et de l'article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE),
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, C. Gulmann, A. La Pergola, M. Wathelet et V. Skouris, présidents de chambre, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (rapporteur), R. Schintgen et Mme F. Macken, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur,
considérant les observations écrites présentées:
- pour Eurostock Meat Marketing Ltd, par M. A. O'Caoimh, SC, et Mme C. Carney, barrister, mandatés par Robert A. Mullan & Son, solicitors,
- pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme R. Magrill, du Treasury Solicitor's Department, en qualité d'agent, assistée de MM. K. Parker, QC, et B. McCloskey, barrister,
-
pour le gouvernement allemand, par MM. W.-D. Plessing, Ministerialrat au ministère fédéral des Finances, et C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor au même ministère, en qualité d'agents,
- pour le gouvernement français, par Mmes K. Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et R. Loosli-Surrans, chargé de mission à la même direction, en qualité d'agents,
- pour le gouvernement néerlandais, par M. M. A. Fierstra, directeur du département de droit européen au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent,
- pour la Commission des Communautés européennes, par MM. P. Oliver, conseiller juridique, et G. Berscheid, membre du service juridique, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales d'Eurostock Meat Marketing Ltd, représentée par M. M. Lavery, QC, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par Mme R. Magrill et M. K. Parker, du gouvernement allemand, représenté par M. W.-D. Plessing, du gouvernement néerlandais, représenté par M. M. A. Fierstra, et de la Commission, représentée par MM. P. Oliver et G. Berscheid, à l'audience du 7 mars 2000,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 13 avril 2000,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 9 novembre 1998, parvenue à la Cour le 21 décembre suivant, la Court of Appeal in Northern Ireland a posé à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), quatre questions préjudicielles concernant l'interprétation de l'article 9 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13), de la décision 97/534/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, relative à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO L 216, p. 95), et de l'article 36 du traité CE (devenu, après modification, article 30 CE).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant la société Eurostock Meat Marketing Ltd (ci-après «Eurostock») au Department of Agriculture for Northern Ireland (ministère de l'Agriculture pour l'Irlande du Nord, ci-après le «ministère»), au sujet de l'importation de têtes de bovins d'Irlande vers l'Irlande du Nord.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3 La production et la mise sur le marché de viandes fraîches sont réglementées par la directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative aux conditions sanitaires de production et de mise sur le marché de viandes fraîches, dans sa version modifiée et mise à jour par la directive 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991 (JO L 268, p. 69), telle que modifiée par la directive 95/23/CE du Conseil, du 22 juin 1995 (JO L 243, p. 7, ci-après la «directive 64/433»).
4 Selon son quatrième considérant, la directive 64/433 vise à rendre uniformes les conditions sanitaires des viandes dans les abattoirs et les ateliers de découpe ainsi qu'en matière d'entreposage et de transport des viandes.
5 L'article 3, paragraphe 1, A et B, de la directive 64/433 dispose:
«1. Chaque État membre veille à ce que:
A. les carcasses, les demi-carcasses, les demi-carcasses découpées en un maximum de trois morceaux ou les quartiers:
a) soient obtenus dans un abattoir [...] agréé et contrôlé [...];
b) proviennent d'un animal de boucherie qui a fait l'objet d'une inspection ante mortem assurée par un vétérinaire officiel [...];
c) soient traités dans des conditions d'hygiène satisfaisantes [...];
d) soient [...] soumis à une inspection post mortem assurée par un vétérinaire officiel [...];
e) portent [...] une marque de salubrité;
[...]
B. les découpes ou morceaux plus petits que ceux mentionnés au point A, ou les viandes désossées, qu'elles soient conditionnées ou non:
a) soient découpés ou désossés ou conditionnés dans un atelier de découpe [...] agréé et contrôlé [...];
...»
6 Le huitième considérant de la directive 64/433 prévoit que, «dans le contexte des échanges intracommunautaires, les règles fixées par la directive 89/662/CEE [...] doivent également s'appliquer».
7 L'article 18 de la directive 64/433 dispose:
«Les règles prévues par la directive 89/662/CEE sont applicables, notamment en ce qui concerne les contrôles à l'origine, l'organisation et les suites à donner aux contrôles à effectuer par l'État membre de destination et les mesures de sauvegarde à mettre en oeuvre.»
8 La directive 89/662 a pour objectif l'élimination des contrôles vétérinaires aux frontières internes de la Communauté.
9 Le principe posé par cette directive est le renforcement des contrôles vétérinaires effectués par l'État d'expédition, les contrôles dans l'État de destination n'étant effectués que par sondage.
10 Aux termes du treizième considérant de la directive 89/662:
«considérant toutefois que, au regard de certaines épizooties, les États membres se trouvent encore dans des situations sanitaires différentes et que, dans l'attente d'une approche communautaire sur les moyens de lutte contre ces maladies, il convient de réserver provisoirement la question du contrôle des échanges intracommunautaires d'animaux vivants et de permettre un contrôle documentaire en cours de transport; que, dans l'état actuel de l'harmonisation et dans l'attente de règles communautaires, il convient, pour les marchandises n'ayant pas fait l'objet de règles harmonisées, de retenir les exigences de l'État de destination dans la mesure où elles sont conformes à l'article 36 du traité».
11 C'est ainsi que, selon l'article 9 de la directive 89/662:
«1. Chaque État membre signale immédiatement aux autres États membres et à la Commission, outre l'apparition sur son territoire des maladies prévues par la directive 82/894/CEE, l'apparition de toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine.
L'État membre d'origine met immédiatement en oeuvre les mesures de lutte ou de prévention prévues par la réglementation communautaire, et notamment la détermination des zones de protection qui y sont prévues, ou arrête toute autre mesure qu'il jugera appropriée.
L'État membre de destination ou de transit qui, lors d'un contrôle visé à l'article 5, a constaté l'une des maladies ou causes visées au premier alinéa peut, si nécessaire, prendre des mesures de prévention prévues par la réglementation communautaire.
Dans l'attente des mesures à prendre, conformément au paragraphe 4, l'État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires à l'égard des établissements concernés ou, dans le cas d'une épizootie, à l'égard de la zone de protection prévue par la réglementation communautaire.
Les mesures prises par les États membres sont communiquées sans délai à la Commission et aux autres États membres.
2. [...]
3. [...]
4. Dans tous les cas, la Commission procède au sein du comité vétérinaire permanent, dans les meilleurs délais, à un examen de la situation. Elle arrête, selon la procédure prévue à l'article 17, les mesures nécessaires pour les produits visés à l'article 1er et, si la situation l'exige, pour les produits d'origine ou les produits dérivés de ces produits. Elle suit l'évolution de la situation et, selon la même procédure, modifie ou abroge, en fonction de cette évolution, les décisions prises.
5. [...]»
12 Dans le cadre de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine, la Commission a adopté la décision 97/534.
13 Cette décision prévoit, en son article 2, l'interdiction de toute utilisation de matériels à risques spécifiés. Ceux-ci sont définis à l'article 1er comme étant, s'agissant de bovins, «le crâne, y compris la cervelle et les yeux, les amygdales et la moelle épinière» de bovins âgés de plus de douze mois.
14 L'article 4, paragraphe 1, de la décision 97/534 dispose:
«Les matériels à risques spécifiés sont badigeonnés à l'aide d'une teinture lors de l'enlèvement et sont:
a) détruits par incinération
ou
b) pour autant que la couleur de la teinture est détectable après traitement, traités puis incinérés ou enfouis ou utilisés comme combustible, ou éliminés d'une autre manière par une méthode similaire prévenant tout risque de transmission d'une [encéphalopathie spongiforme transmissible].»
15 L'article 5 prévoit que les États membres effectuent régulièrement des contrôles officiels, en particulier dans les abattoirs, les ateliers de découpe, les entrepôts et les ateliers d'équarrissage, et qu'ils prennent des mesures pour éviter la contamination croisée.
16 Le dix-neuvième considérant de la décision 97/534 est rédigé comme suit:
«considérant qu'il n'existe aucun contrôle ou test efficace qui permette de déterminer si des tissus particuliers ont été utilisés ou non dans la fabrication des produits; que, par conséquent, afin de garantir que les tissus et liquides en question n'ont pas été utilisés dans la fabrication de produits commercialisés dans la Communauté, il est essentiel de veiller à ce qu'ils soient enlevés et marqués sur le lieu de production, puis détruits par incinération après traitement le cas échéant; ces mesures garantiront également que ces tissus soient exclus de l'alimentation humaine et animale, des produits médicaux et pharmaceutiques et des produits cosmétiques».
17 Selon son article 10, la décision 97/534 était applicable à partir du 1er janvier 1998.
18 Cette date d'application a toutefois été reportée successivement au 1er avril 1998, par la décision 97/866/CE de la Commission, du 16 décembre 1997, modifiant la décision 97/534 (JO L 351, p. 69), au 1er janvier 1999, par la décision 98/248/CE du Conseil, du 31 mars 1998, modifiant la décision 97/534 (JO L 102, p. 26), au 31 décembre 1999, par la décision 98/745/CE du Conseil, du 17 décembre 1998, modifiant la décision 97/534 (JO L 358, p. 113), et, enfin, au 30 juin 2000, par la décision 1999/881/CE du Conseil, du 14 décembre 1999, modifiant la décision 97/534 (JO L 331, p. 78).
La réglementation nationale
19 À la suite d'une recommandation émise par le Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (ci-après le «SEAC»), organisme scientifique indépendant chargé de conseiller le gouvernement du Royaume-Uni, la législation d'Irlande du Nord a été modifiée en 1996 afin de définir les matériels à risques spécifiés comme comprenant la tête (incluant le cerveau mais excluant la langue), la moelle épinière, la rate, le thymus, les amygdales, les intestins d'un bovin âgé de six mois ou plus qui est mort au Royaume-Uni ou qui y a été abattu.
20 En 1997, le SEAC a recommandé l'adoption de mesures permettant de contrôler la présence de matériels à risques spécifiés dans les matériels bovins importés d'États membres ou pays tiers autres que ceux où il n'y avait aucun risque connu d'encéphalopathie spongiforme bovine.
21 Le 29 décembre 1997, soit quelques jours après le premier report de la date d'application de la décision 97/534 par la décision 97/866, le ministère a adopté la Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 [ordonnance (Irlande du Nord) sur les matériels à risques spécifiés, ci-après l'«ordonnance de 1997»] dans le cadre de son programme d'actions visant à prévenir le risque de l'encéphalopathie spongiforme bovine.
22 L'article 6, paragraphe 1, de l'ordonnance de 1997 dispose:
«Ne pourront être importés en Irlande du Nord, d'un endroit quelconque autre que le Royaume-Uni, les Îles de la Manche et l'Île de Man,
a) tout matériel à risques spécifiés de la classe 1, sauf lorsqu'ils doivent être transportés directement vers des lieux autorisés;
b) toute denrée alimentaire ou aliment pour animaux répertoriés à l'annexe 1, sauf si la denrée alimentaire ou l'aliment pour animaux
i) ne contient aucun matériel à risques spécifiés de la classe 1;
ii) et est accompagné d'un certificat, sous la forme décrite en annexe 2, délivré par l'autorité vétérinaire appropriée de l'endroit d'où la denrée alimentaire ou l'aliment pour animaux a été expédié.»
23 «Les matériels à risques spécifiés de la classe 1», au sens de l'article 6, paragraphe 1, de l'ordonnance de 1997, incluent le crâne, y compris la cervelle et les yeux, les amygdales et la moelle épinière d'un animal abattu ou mort en dehors du Royaume-Uni à un âge supérieur à douze mois. Cette définition reprend celle des matériels à risques spécifiés énoncée à l'article 1er de la décision 97/534. Elle n'inclut pas la joue.
24 Le Royaume-Uni a notifié le contenu de l'ordonnance de 1997 à la Commission le 16 décembre 1997, conformément à la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 109, p. 8). La Commission ayant fait savoir que cette notification ne satisfaisait pas aux exigences de la directive 89/662, l'ordonnance de 1997 lui a été à nouveau notifiée, le 20 janvier 1998, dans les formes prévues par cette dernière directive.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
25 Eurostock, qui exerce ses activités à Newry, en Irlande du Nord, fait le commerce de viande et, en particulier, procède à l'extraction de joues des têtes de bovins et à leur préparation en vue de la consommation humaine. Depuis treize ans, l'entreprise procède au désossage de têtes de bovins importées d'Irlande et exporte la viande qui en est extraite vers d'autres parties du Royaume-Uni et, depuis 1987, vers la France.
26 Après l'extraction des joues de la tête de bovin en vue de la consommation humaine, le reste du crâne est traité par Eurostock comme s'il était classé en tant que matériel à risques spécifiés.
27 Le 9 janvier 1998, en application de l'article 14 de l'ordonnance de 1997, le ministère a saisi et déclaré inutilisable une cargaison de têtes de bovins importées d'Irlande par Eurostock. Cette cargaison était accompagnée de certificats de salubrité délivrés conformément à la directive 64/433 et attestant que la viande en cause était propre à la consommation humaine. La mise hors circulation de ces têtes de bovins a été effectuée sans inspection préalable des têtes et au motif que la cargaison en cause avait été importée en violation de l'article 6, paragraphe 1, de l'ordonnance de 1997, en ce qu'elle contenait des matériels à risques spécifiés.
28 Le 10 février 1998, Eurostock a formé un recours devant la High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Royaume-Uni), contre l'ordonnance de 1997, faisant notamment valoir que cette dernière constituait une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à la libre circulation des marchandises, contraire à l'article 30 du traité CE (devenu, après modification, article 28 CE), et qu'il s'agissait d'une mesure qui n'était ni justifiée ni autorisée par le droit communautaire.
29 Le ministère a prétendu, en revanche, que l'ordonnance de 1997 était autorisée, au titre de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662, en tant que mesure nationale prise dans l'attente de l'adoption par la Commission de mesures communautaires sur le fondement de l'article 9, paragraphe 4, dès lors que la Commission, après avoir adopté la décision 97/534, en avait repoussé l'application en vue de la modifier ou de la remplacer par une autre mesure.
30 Par ordonnance du 1er avril 1998, la High Court a décidé que l'ordonnance de 1997 était illégale. Cette juridiction a considéré que le ministère ne pouvait se fonder sur l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662 et que l'ordonnance de 1997 n'était pas une mesure conservatoire de protection au sens de cette disposition, à savoir une mesure anticipant sur les mesures à prendre par la Commission conformément à l'article 9, paragraphe 4, de la même directive. Selon la High Court, il n'apparaissait pas clairement que des mesures quelconques seraient prises par la Commission et a fortiori que de telles mesures auraient un effet analogue à l'ordonnance de 1997.
31 Le ministère ayant formé un recours devant la Court of Appeal in Northern Ireland, celle-ci a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions suivantes:
«1) Un État membre peut-il prendre des mesures conservatoires de protection, au sens de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662/CEE du Conseil, dans une situation où la Commission a adopté la décision 97/534/CE au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive mais a reporté l'entrée en vigueur de cette décision?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, avant que l'État membre puisse prendre de telles mesures conservatoires de protection, un certain degré de certitude, de probabilité ou de possibilité de voir la Commission mettre en vigueur ladite décision est-il requis, et si oui lequel?
3) S'agissant de l'interprétation correcte de l'article 4, paragraphe 1, de la décision 97/534/CE de la Commission:
a) les matériels à risques spécifiés doivent-ils être enlevés et badigeonnés sur le lieu de production; et
b) sur ce point, le lieu de production est-il le lieu où l'animal est abattu?
4) En cas de réponse négative à la première question, un État membre peut-il cependant invoquer la disposition sur la protection de la santé des personnes contenue à l'article 36 du traité pour justifier des mesures impliquant l'interdiction de l'importation d'un autre État membre:
a) de matériels à risques spécifiés au sens de ladite décision;
ou
b) de têtes de bovins contenant de tels matériels à risques spécifiés?»
Sur les première et deuxième questions
32 Il convient d'examiner ensemble les deux premières questions posées et de les interpréter comme visant à savoir, en substance, si un État membre peut interdire l'importation de têtes de bovins contenant des matériels présentant des risques au regard de l'encéphalopathie spongiforme bovine, à titre de mesure conservatoire de protection au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, dans une situation où la Commission a adopté, en application de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, une décision, telle que la décision 97/534, imposant l'enlèvement et interdisant l'utilisation de tels matériels, alors que la date d'application des mesures prévues par cette décision a été reportée.
Observations des parties
33 Eurostock propose de répondre qu'un État membre ne peut pas prendre de telles mesures dans de pareilles circonstances. Elle rappelle que, conformément au onzième considérant de la directive 89/662, les mesures de protection sont en premier lieu de la responsabilité de l'État d'expédition et que, en l'espèce, les têtes de bovins ont été soumises, conformément à la directive 64/433, à un contrôle vétérinaire et à une certification au lieu de départ en Irlande, à savoir qu'elles ont reçu un marquage et un certificat de salubrité.
34 Elle estime par ailleurs que, compte tenu du principe de libre circulation des marchandises et du fait que les dérogations à ce principe doivent être interprétées restrictivement, les dispositions de la directive 89/662 ne sauraient être interprétées comme attribuant aux États membres le même pouvoir discrétionnaire que celui dont jouit la Commission en vertu de cette directive. De plus, dès lors que la Commission avait adopté la décision 97/534, on ne se trouvait pas, selon Eurostock, «[d]ans l'attente des mesures à prendre» au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662. Une telle hypothèse ne se serait présentée que si, postérieurement à l'adoption de la décision 97/534, il y avait eu une modification des circonstances.
35 Eurostock souligne en outre que l'ordonnance de 1997 a une portée plus large que la décision 97/534 et qu'elle a été adoptée dans des circonstances où le Royaume-Uni s'était trouvé en minorité lors d'une réunion du comité vétérinaire permanent et était en désaccord avec la décision 97/534 au motif que sa portée n'était pas suffisamment étendue.
36 Selon elle, les matériels à risques spécifiés peuvent être extraits dans un atelier de découpe ou ailleurs. Elle remarque à cet égard que la décision 97/534 n'interdit ni le transport de têtes de bovins de l'abattoir à un atelier de découpe ni l'importation de viande de joue. Or, le fait que les têtes de bovins franchissent une frontière entre l'abattoir et l'atelier de découpe n'augmenterait pas le risque présenté par la viande de joue par rapport à la même viande extraite après un transport vers un atelier de découpe situé dans le même État membre que l'abattoir et importée ensuite en Irlande du Nord.
37 Les gouvernements du Royaume-Uni, français et néerlandais ainsi que la Commission proposent au contraire de répondre que, dans les circonstances décrites, un État membre peut prendre des mesures conservatoires de protection.
38 Pour apprécier la possibilité d'adopter des mesures nationales postérieurement à une décision communautaire mais avant la date de sa mise en oeuvre, le gouvernement français suggère de se référer à l'arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411, points 45 et 46), selon lequel, pendant le délai de transposition d'une directive, les États membres doivent s'abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive. Transposé à une hypothèse telle que celle de l'espèce, ce principe impliquerait qu'un État membre peut prendre une mesure compatible avec la décision communautaire déjà adoptée mais ultérieurement applicable, en adoptant un dispositif aussi proche que possible de cette décision et en prévoyant un délai d'expiration de la mesure nationale qui coïncide avec la date de mise en oeuvre de la décision communautaire.
39 Le gouvernement français précise que de telles mesures nationales peuvent s'imposer au regard du principe de précaution affirmé par la Cour dans l'arrêt du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission (C-180/96, Rec. p. I-2265). En effet, l'État membre qui voit reporter plusieurs fois la date d'application d'une décision communautaire risquerait de se voir opposer ce principe au plan national.
40 Il relève enfin que la Commission ne s'est pas opposée à l'application de ces mesures.
41 Le gouvernement néerlandais considère que, tant que les mesures communautaires adoptées au titre de l'article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662 ne sont pas applicables, les États membres conservent le pouvoir de prendre des mesures de protection conformément à l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la même directive, lorsque les conditions prévues par cette disposition sont réunies. Il estime que, aux termes de la décision 97/534, les matériels à risques spécifiés doivent être enlevés et badigeonnés à la première occasion possible et que celle-ci survient au lieu d'abattage des animaux. En réponse à la dernière question, il considère que des mesures étatiques telles que celles envisagées dans cette question seraient justifiées au titre de l'article 36 du traité et précise, à l'audience, qu'il n'est pas exclu qu'un État membre soit amené à avoir une position allant plus loin que celle adoptée par la Commission dans la décision 97/534.
42 Le gouvernement du Royaume-Uni considère qu'un État membre peut prendre des mesures conservatoires de protection, que ce soit au titre de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 89/662 ou de l'article 36 du traité, aussi longtemps que l'état des connaissances scientifiques les plus fiables concernant les risques significatifs causés par les matériels à risques spécifiés, risques pris en compte dans la décision 97/534, n'a pas été sérieusement remis en question par une autre autorité scientifique communément reconnue.
43 S'agissant de l'interdiction d'importer en ce qu'elle s'applique à la tête entière, il rappelle que le cerveau et la moelle épinière sont à l'origine des risques les plus graves de transmission de la maladie et de contamination croisée des tissus. Selon un avis du SEAC, le fait même de l'abattage du bétail, en l'assommant, par énervation ou en le décapitant, créerait un risque de contamination des tissus de la tête, en raison de l'écoulement du liquide cérébro-spinal, notamment sur les joues. Ce risque serait plus grand lorsque la viande n'est pas extraite immédiatement et augmenterait encore lorsque la tête est transportée. Il précise que, dans son rapport du 9 décembre 1997, le comité scientifique directeur a proposé de classer comme matériel à haut risque la tête entière, à l'exclusion de la langue, en raison précisément de la possibilité de contamination par des tissus fortement infectieux au cours de l'abattage.
44 Une interprétation téléologique de la décision 97/534, dont l'article 5 prescrit aux États membres de prendre «des mesures pour éviter la contamination croisée», imposerait de reconnaître le pouvoir des États membres d'interdire l'importation de produits contenant des matériels à risques spécifiés qui n'ont pas été enlevés à la suite de l'abattage et ont été transportés sur une assez longue distance. De même, la signification évidente du dix-neuvième considérant de la décision 97/534, qui prévoit l'enlèvement et le marquage des tissus «sur le lieu de production», démontrerait que ce lieu est celui de l'abattage de l'animal.
45 La Commission expose au préalable qu'elle avait proposé de remplacer la décision 97/534 par un nouveau régime, couvrant une plus longue liste de matériels à risques spécifiés, conformément à une recommandation émise le 9 décembre 1997 par le comité scientifique directeur. Elle a donc reporté elle-même une première fois la date d'application de la décision 97/534 en vue de réaliser les études nécessaires. Le comité vétérinaire permanent n'ayant pas donné d'avis favorable, c'est le Conseil qui a adopté les décisions ultérieures différant la date d'application de la décision 97/534. Elle précise qu'elle a fait une déclaration pour protester contre le blocage de sa proposition par le Conseil, déclaration dans laquelle elle «réitère la recommandation faite aux États membres d'adopter ou de maintenir entre-temps toutes les mesures nécessaires compte tenu de leur situation respective en matière d'encéphalopathies spongiformes transmissibles (qui comprennent l'[encéphalopathie spongiforme bovine])». Elle signale en outre qu'elle a présenté une proposition de règlement 1999/C 45/02 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles de prévention et de lutte contre certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles (JO 1999, C 45, p. 2). Selon cette proposition, dans les régions à hauts risques telles que l'étaient la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord en décembre 1997 et janvier 1998, la tête entière d'un bovin aurait été classée comme matériel à risques spécifiés, à l'exclusion de la langue, mais y compris les joues.
46 Eu égard à cette situation, elle soutient qu'il serait irréaliste et absurde de considérer que des mesures ont été «prises» au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, alors que ces mesures ne sont pas applicables. Elle rappelle les dangers extrêmement sérieux encourus à cause de l'encéphalopathie spongiforme bovine et souligne que le Royaume-Uni n'a adopté l'ordonnance de 1997 qu'après que la Commission a dû reporter l'application de ses mesures par la décision 97/866.
47 Elle estime logique que l'importation de l'intégralité de la tête ait été interdite, même si les joues ne sont pas des matériels à risques spécifiés, car il n'y avait en pratique pas d'autre moyen d'empêcher l'importation des parties de la tête constituant un danger pour la santé publique et celle des animaux. Les opérateurs restaient cependant libres de n'importer que les joues.
48 Selon elle, l'ordonnance de 1997 ne constituait pas un moyen de discrimination arbitraire au sens de l'article 36 du traité et était justifiée, eu égard notamment aux recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (ci-après l'«OMS») et de l'Office international des épizooties (ci-après l'«OIE»), du comité scientifique vétérinaire et du comité scientifique directeur.
49 Le gouvernement allemand ne présente d'observations qu'en ce qui concerne la question relative au lieu de l'enlèvement des matériels à risques spécifiés. Il précise que la décision 97/534 n'exclut pas le transport de têtes de bovins entre les abattoirs et les ateliers de découpe dans le respect des mesures conservatoires indispensables. Cela résulterait de l'interprétation de l'article 4, paragraphe 1, de la décision 97/534, qu'il convient d'analyser en combinaison avec les autres dispositions du droit communautaire concernant la salubrité des viandes, lesquelles figureraient en particulier dans la directive 64/433.
50 Il expose que, selon l'article 3, paragraphe 1, A, de cette directive, seuls les carcasses, les demi-carcasses ou les quartiers peuvent être emmenés d'un abattoir. Pour des raisons d'hygiène, il serait interdit d'effectuer une découpe supplémentaire de la viande dans l'abattoir. Autrement dit, il ne serait possible d'enlever dans un abattoir, en tant que lieu de production, que les matériels à risques spécifiés qui, dans le cadre de la préparation de la carcasse, sont accessibles sans découpe supplémentaire. Il s'agirait des amygdales, de la moelle épinière et de la rate. En revanche, le crâne, y compris la cervelle, ne pourrait être enlevé sur le «lieu de production» que constitue l'abattoir, mais devrait l'être dans des ateliers de découpe. Il en résulterait que les muscles de la tête ne peuvent être retirés, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, B, de la directive 64/433, que dans des ateliers de découpe.
51 À l'audience, le gouvernement allemand rappelle que, en vertu de la directive 64/433, la viande fraîche ne peut être mise en circulation entre les États membres que lorsqu'elle est considérée comme propre à la consommation, ce qui est attesté par le marquage de salubrité prévu par cette directive. Interprétée en combinaison avec la décision 97/534, cette directive aurait pour conséquence que le marquage ne pourrait être apposé qu'après que les matériels à risques spécifiés ont été retirés de la tête. En d'autres termes, des têtes de bovins entières ne pourraient pas porter le marquage de salubrité et, dès lors, ne pourraient être exportées vers un autre État membre.
Appréciation de la Cour
52 Il convient au préalable de constater que deux directives sont applicables à la viande bovine fraîche faisant l'objet d'un commerce entre États membres.
53 Selon son article 1er, la directive 64/433 établit les conditions sanitaires applicables à la production et à la mise sur le marché de viandes fraîches destinées à la consommation humaine et provenant, notamment, d'animaux de l'espèce bovine. Elle prévoit diverses mesures relatives aux abattoirs et aux ateliers de découpe, à ce qui doit être considéré comme viande impropre à la consommation humaine ou encore aux inspections par les vétérinaires officiels des États membres.
54 La directive 89/662, adoptée dans la perspective de l'établissement du marché intérieur, vise à éliminer les contrôles vétérinaires aux frontières internes de la Communauté, en mettant l'accent sur les contrôles à effectuer au départ et en organisant les contrôles pouvant avoir lieu à destination. Son article 1er prévoit ainsi que les États membres veillent à ce que les contrôles vétérinaires à effectuer sur les produits d'origine animale couverts par certaines directives, dont la directive 64/433, ne soient plus effectués aux frontières mais conformément aux dispositions de la directive 89/662.
55 Par son article 13, la directive 89/662 a ajouté à la directive 64/433 un nouvel article, dont le contenu figure en substance dans l'actuel article 18 de la directive 64/433, qui contient un renvoi de la directive 64/433 à la directive 89/662 pour ce qui concerne, notamment, les mesures de sauvegarde à mettre en oeuvre.
56 C'est donc dans le cadre de l'article 9 de la directive 89/662 qu'il convient d'examiner la conformité avec le droit communautaire d'une mesure de sauvegarde adoptée par un État membre qui aurait notamment pour conséquence de ne pas admettre à l'importation de la viande bovine répondant aux dispositions de la directive 64/433.
57 Il résulte de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662 qu'un État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires dans l'attente des mesures devant être arrêtées par la Commission conformément au paragraphe 4 du même article.
58 À cet égard, l'adoption par la Commission d'une décision dont l'application n'est pas immédiate ne peut être considérée, en tant que telle, comme interdisant à un État membre de prendre lui-même des mesures conservatoires au titre de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662.
59 En effet, l'objectif de l'article 9 de la directive 89/662 est la mise en place d'un régime de sauvegarde communautaire, visant à remplacer des mesures conservatoires éventuellement disparates prises dans l'urgence par les États membres en cas de danger grave. Ce n'est cependant que lorsque les dispositions communautaires sont adoptées, entrées en vigueur et applicables aux produits concernés qu'il y a risque de conflit entre ces dernières dispositions et les mesures conservatoires adoptées précédemment par les États membres.
60 La situation serait différente si la date d'application de la mesure de sauvegarde communautaire était différée au motif explicite qu'aucune mesure quelconque, nationale ou communautaire, ne serait nécessaire avant cette date. Dans un tel cas, en effet, le report de l'application de la disposition communautaire devrait être compris comme interdisant l'adoption de mesures conservatoires par les États membres dans l'attente de la date d'application de la mesure communautaire.
61 C'est à la lumière de ces éléments qu'il convient de vérifier si les décisions de la Commission et du Conseil relatives à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles doivent être interprétées comme interdisant l'adoption par un État membre de mesures conservatoires de protection telles que l'ordonnance de 1997.
62 Le texte de la décision 97/534 n'exprime en aucune manière l'idée qu'aucune mesure de sauvegarde ne serait nécessaire dans l'attente de son application, prévue initialement pour le 1er janvier 1998.
63 Au contraire, son sixième considérant se réfère aux recommandations d'un groupe d'experts de l'OMS selon lesquelles les pays ne doivent pas permettre que des tissus susceptibles de contenir l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine pénètrent dans quelque chaîne alimentaire que ce soit.
64 Son septième considérant cite les conclusions du comité scientifique vétérinaire soulignant la difficulté d'éliminer par traitement thermique l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine présent dans du matériel présentant une forte infectiosité.
65 Les douzième et treizième considérants rappellent que le Royaume-Uni est considéré comme un pays à forte incidence d'encéphalopathie spongiforme bovine et que, dès lors, il est justifié qu'il maintienne en vigueur des dispositions conformes aux recommandations de l'OIE prévoyant l'enlèvement de matériels spécifiés et interdisant le commerce de tissus supplémentaires par rapport à ce qui a été recommandé par le comité scientifique vétérinaire.
66 Le quatorzième considérant relève qu'il existe dans certains États membres un risque beaucoup plus important d'exposition aux encéphalopathies spongiformes transmissibles et que ces États membres peuvent prendre des mesures supplémentaires en ce qui concerne l'enlèvement des matériels à risques provenant d'animaux abattus sur leur territoire.
67 Le vingt-troisième considérant indique qu'aucun État membre ne peut être considéré comme indemne d'un risque potentiel d'encéphalopathie spongiforme transmissible.
68 Le vingt-quatrième considérant prévoit enfin que la décision 97/534 sera réexaminée à la lumière des nouvelles informations scientifiques concernant le risque d'exposition aux encéphalopathies spongiformes transmissibles résultant du caractère infectant, notamment, de tissus ou matériels non encore couverts par ladite décision.
69 Il résulte à suffisance des considérants de la décision 97/534 que le risque présenté par les matériels à risques spécifiés existait bien avant l'adoption de cette décision, que plusieurs comités scientifiques internationaux avaient déjà recommandé l'enlèvement de ces matériels, que la Commission approuvait les mesures déjà adoptées par certains États membres et qu'elle considérait la décision 97/534 comme une mesure d'urgence minimale, susceptible d'être étendue à la lumière de nouvelles informations scientifiques.
70 Il s'ensuit que cette décision ne peut être interprétée comme interdisant l'adoption par un État membre de mesures conservatoires relatives à l'enlèvement des matériels à risques spécifiés avant la date du 1er janvier 1998.
71 Par les décisions 97/866 de la Commission, 98/248 et 98/745 du Conseil, la date d'application des mesures prescrites par la décision 97/534 a été reportée. La décision 97/866 est motivée par la nécessité d'un délai supplémentaire pour étudier les implications de la décision 97/534 pour une large gamme de produits et examiner de nouveaux avis scientifiques. Les décisions 98/248 et 98/745 sont motivées par les changements intervenus depuis l'adoption de la décision 97/534, nécessitant un nouvel examen approfondi du contenu des mesures prévues par ladite décision.
72 Il ne ressort pas des considérants de ces décisions que le danger présenté par les matériels à risques spécifiés aurait diminué par rapport à celui décrit dans la décision 97/534, ni que le report de la date d'application des mesures prévues dans cette dernière décision serait justifié par leur inutilité. À défaut de mention explicite, les décisions 97/866, 98/248 et 98/745 ne peuvent pas non plus être interprétées comme interdisant l'adoption par un État membre de mesures conservatoires relatives à l'enlèvement des matériels à risques spécifiés avant la date que fixent ces décisions pour l'application des mesures figurant dans la décision 97/534.
73 Par conséquent, aucun régime de sauvegarde communautaire, arrêté conformément à l'article 9, paragraphe 4, de la directive 89/662, n'était applicable à la date d'adoption de l'ordonnance de 1997 ni n'interdisait l'adoption par un État membre de mesures de protection en application de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la même directive.
74 Dès lors, il convient de vérifier si les conditions visées à l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662 étaient remplies et si une mesure nationale telle que l'ordonnance de 1997 respecte le principe de proportionnalité.
75 Il ressort de la situation décrite dans les considérants de la décision 97/534, rappelée aux points 63 à 68 du présent arrêt, que l'encéphalopathie spongiforme bovine constituait, à l'époque de l'adoption de l'ordonnance de 1997, un grave danger pour la santé publique.
76 Les scientifiques recommandaient l'enlèvement des matériels à risques spécifiés et préconisaient que les pays ne permettent pas que des tissus susceptibles de contenir l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine pénètrent dans quelque chaîne alimentaire que ce soit.
77 À la lumière de ces éléments, il convient de considérer qu'une mesure nationale, telle que l'ordonnance de 1997, interdisant l'importation de tout matériel à risques spécifiés, c'est-à-dire le crâne, y compris la cervelle et les yeux, les amygdales et la moelle épinière de bovins de plus de douze mois, mais également de toute denrée alimentaire contenant de tels matériels à risques spécifiés, était justifiée au regard de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662 et constituait une mesure qui n'était pas disproportionnée au regard du danger que représentait la transmission éventuelle de l'encéphalopathie spongiforme bovine.
78 Ainsi, des têtes de bovins pouvaient être interdites à l'importation dès lors qu'elles contenaient des matériels à très forte infectiosité et que, en raison tant des méthodes d'abattage que du transport, il existait des risques sérieux de contamination des tissus sains, notamment eu égard à l'écoulement du liquide cérébro-spinal sur la viande de joue.
79 Il s'ensuit qu'il convient de répondre aux deux premières questions posées qu'un État membre peut interdire l'importation de têtes de bovins contenant des matériels présentant des risques au regard de l'encéphalopathie spongiforme bovine, à titre de mesure conservatoire de protection au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662, dans une situation où la Commission a adopté, en application de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, une décision, telle que la décision 97/534, imposant l'enlèvement et interdisant l'utilisation de tels matériels, alors que la date d'application des mesures prévues par cette décision a été reportée.
Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles
80 Eu égard aux développements qui précèdent, il n'y a pas lieu de répondre aux troisième et quatrième questions.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
81 Les frais exposés par les gouvernements du Royaume-Uni, allemand, français et néerlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
statuant sur les questions à elle soumises par la Court of Appeal in Northern Ireland, par ordonnance du 9 novembre 1998, dit pour droit:
Un État membre peut interdire l'importation de têtes de bovins contenant des matériels présentant des risques au regard de l'encéphalopathie spongiforme bovine, à titre de mesure conservatoire de protection au sens de l'article 9, paragraphe 1, quatrième alinéa, de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, dans une situation où la Commission a adopté, en application de l'article 9, paragraphe 4, de la même directive, une décision, telle que la décision 97/534/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, relative à l'interdiction de l'utilisation de matériels présentant des risques au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles, imposant l'enlèvement et interdisant l'utilisation de tels matériels, alors que la date d'application des mesures prévues par cette décision a été reportée.