62005CC0252
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 8. veebruaril 2007 (
1
)
Kohtuasi C-252/05
The Queen,
Thames Water Utilities Ltd taotlusel
versus
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court
„Jäätmed — Direktiivid 75/442/EMÜ, 91/156/EMÜ ja 91/271/EMÜ — Kanalisatsioonist lekkiv reovesi — Kvalifitseerimine — Direktiivide 75/442/EMÜ ja 91/271/EMÜ kohaldamisala”
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas menetluses peab Euroopa Kohus võtma seisukoha jäätmeid käsitlevate õigusnormide ja reovett käsitlevate õigusnormide vahelise suhte kohta. Kerkib küsimus, kas kogumissüsteemidest lekkivat reovett tuleb käsitada jäätmetena. Seoses sellega tuleb eeskätt välja selgitada, kas reovett puudutavad õigusaktid sisaldavad nimetatud olukorra reguleerimiseks piisavalt norme.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
1. Jäätmeid reguleerivad õigusnormid
2.
Asjassepuutuval ajal olid jäätmeid reguleerivad õigusnormid sätestatud eelkõige nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivis 75/442/EMÜ jäätmete kohta (
2
) (edaspidi „jäätmete raamdirektiiv”).
3.
Jäätmete mõiste on sätestatud jäätmete raamdirektiivi artikli 1 punktis a. Selle kohaselt on jäätmed „I lisas loetletud kategooriatesse kuuluvad mis tahes ained või esemed, mille valdaja kasutuselt kõrvaldab, kavatseb kasutuselt kõrvaldada või on kohustatud kasutuselt kõrvaldama”.
4.
Artikli 1 punktis d on määratletud mõiste „käitlus” kui „jäätmete kogumine, vedu, taaskasutamine ja kõrvaldamine, kaasa arvatud nende tegevuste järelevalve ning kõrvaldamiskohtade järelhooldus”.
5.
Artikli 2 lõike 1 punkti b kohaselt ei kohaldata jäätmete raamdirektiivi siiski teatavate sõnaselgelt nimetatud jäätmete suhtes, mis kuuluvad juba muude õigusaktide reguleerimisalasse. Alapunktis iv on sellega seoses ära toodud reovesi, välja arvatud vedelad jäätmed.
6.
Jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõige 2 sätestab, et üksikdirektiivides võib ette näha erijuhtusid käsitlevaid eeskirju või täiendada käesoleva direktiivi eeskirju teatava jäätmekategooria käitlemise osas.
7.
Jäätmete raamdirektiivi artikkel 4 sätestab jäätmeid käsitlevatest õigusnormidest tulenevad peamised kohustused:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, et tagada jäätmete taaskasutamine ja kõrvaldamine viisil, mis ei sea ohtu inimeste tervist, mille käigus ei kasutata keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi ning millega eelkõige
—
ei ohustata vett, õhku, pinnast, taimi ega loomi;
—
ei tekitata mürast või haisust põhjustatud häiringuid;
—
ei kahjustata maapiirkondi ega erihuvi pakkuvaid kohti.
Liikmesriigid võtavad ka vajalikud meetmed, et keelata jäätmete hülgamine, kaadamine või kontrollimata kõrvaldamine.”
2. Reovett reguleerivad õigusnormid
8.
Reovett reguleerivad õigusnormid tulenevad nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiivist 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta (
3
) (edaspidi „reoveedirektiiv”). Artikli 1 lõike 1 kohaselt käsitleb direktiiv asulareovee kogumist, puhastamist ja ärajuhtimist ning teatavate tööstusvaldkondade reovee puhastamist ja ärajuhtimist. Lõike 2 kohaselt on direktiivi eesmärk kaitsta keskkonda nimetatud reovete ärajuhtimisest tuleneva kahju eest.
9.
Artikkel 3 käsitleb kogumissüsteemide rajamist. Vastavalt linnastu suurusele ja ala tundlikkusele kehtivad erinevad tähtajad. Artikli 3 lõike 2 kohaselt peavad kirjeldatud kogumissüsteemid vastama „I lisa punktis A sätestatud nõuetele.”
10.
I lisa punkt A sätestab:
„Kogumissüsteemide puhul arvestatakse reovee puhastamise nõudeid.
Kogumissüsteemide projekteerimisel, ehitamisel ja hooldamisel lähtutakse parimatest tehnilistest teadmistest, vältides liigseid kulusid ja võttes eelkõige arvesse järgmist:
—
asulareovee hulk ja omadused,
—
lekete vältimine,
—
suublate reostumise piiramine valinguvee otselaske tõttu.”
11.
Reoveedirektiivi artiklid 4–7 sätestavad, kuidas tuleb asulareovett puhastada. Artikkel 8 sätestab selle kohta teatavad erandid.
12.
Artikkel 10 sisaldab täiendavaid nõudeid asulareoveepuhastitele:
„Liikmesriigid tagavad, et asulareoveepuhasteid, mida rajatakse artiklite 4, 5, 6 ja 7 nõuete täitmiseks, projekteeritakse ja ehitatakse ning käitatakse ja hooldatakse nii, et nende töö kõikides tavapärastes kohalikes ilmastikutingimustes on piisavalt tagatud. Kõnealuste puhastite projekteerimisel tuleb arvesse võtta puhastuskoormuse hooajalist muutumist.”
13.
Artikkel 9 käsitleb piiriüleste asulareovetega seotud probleemide lahendamist.
14.
Artikkel 11 sisaldab tööstusreovee juhtimisele kogumissüsteemidesse esitatavaid nõudeid, artikkel 13 teatava reoveepuhasteid mitteläbiva tööstusliku reovee ärajuhtimise tingimusi. Artikkel 12 käsitleb puhastatud reovee taaskasutust, artikkel 14 reoveesetete käitlemist.
15.
Artikkel 15 sätestab reoveedirektiivi kohaldamise järelevalve, artikkel 16 avalikkuse teavitamise, artikkel 17 rakendamise liikmesriikides, artikkel 18 komisjonipoolse rakendamise ja artikkel 19 direktiivi ülevõtmise.
B. Siseriiklik õigus
16.
Eelotsusetaotlus ei sisalda üksikasjalikke andmeid siseriikliku õiguse kohta. Olemasolevatest andmetest ilmneb, et eelotsuse küsimuste jaoks olulised õigusnormid, eeskätt eelotsuse küsimuses nimetatud Water Industry Act 1991, võtavad üksnes üle ühenduse õiguse.
III. Asjaolud ja eelotsuse küsimused
17.
Thames Water Utilities vastutab ligikaudu 80000 kilomeetri reoveekogumissüsteemi eest Thames’i regioonis. Thames Water Utilities’ele heidetakse ette, et 2003. aasta veebruari ja aprilli vahel lekkis reovesi 11 juhul kogumissüsteemist välja ja valgus Kenti krahvkonna maadele.
18.
Pärast seda kui Environment Agency (Keskkonnaamet) sellest teatas, esitati Thames Water Utilities’ele süüdistus muu hulgas jäätmete ebaseaduslikus hülgamises. Thames Water Utilities on siiski arvamusel, et lekkinud reovesi ei kuulu jäätmete hulka.
19.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab seetõttu järgmised küsimused:
„1.
Kas kanalisatsioonist, mida seaduses nimetatud ühiskanalisatsiooniettevõtja käitab kooskõlas reoveedirektiiviga ja/või Water Industry Act 1991’ga […], lekkiv reovesi kuulub „jäätmete” mõiste alla jäätmete raamdirektiivi tähenduses?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas nimetatud reovesi
a)
ei kuulu jäätmete raamdirektiivi sätestatud mõiste „jäätmed” kohaldamisalasse jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv alusel, tulenevalt eelkõige reoveedirektiivist ja/või Water Industry Act 1991’st, või
b)
kuulub jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 2 kohaldamisalasse ega kuulu jäätmete raamdirektiivis sätestatud mõiste „jäätmed” kohaldamisalasse, tulenevalt eelkõige reoveedirektiivist?”
20.
Menetluses osalesid Thames Water Utilities, Environment Agency, Ühendkuningriik, Belgia, Madalmaad ja komisjon.
IV. Hinnang
21.
Eelotsuse küsimused peavad tegema selgeks, kas reoveekogumissüsteemi võrgust välja imbuv reovesi kuulub jäätmeõiguse üldsätete alla. Seetõttu esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse jäätmete raamdirektiivi kahe erandjuhu kohta. Artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkt iv välistab jäätmete raamdirektiivi kohaldatavuse reoveele, välja arvatud vedelatele jäätmetele, kuna reovesi kuulub juba muude õigusaktide reguleerimisalasse (selle kohta järgnevalt punktis B). Artikli 2 lõike 2 kohaselt võib ette näha jäätmete kohta kehtivad erieeskirjad, mis on üldsätete suhtes ülimuslikud (selle kohta järgnevalt punktis C). Mõlema erisätte kohaldamine eeldab, et reovett tuleb jäätmete raamdirektiivi artikli 1 punkti a tähenduses käsitada jäätmetena (selle kohta järgnevalt punktis A). (
4
)
A. Jäätmete mõiste
22.
Jäätmete raamdirektiivi artikli 1 punkti a kohaselt tuleb kontrollida, kas reovesi kuulub mõnda I lisas loetletud jäätmekategooriasse ja kas valdaja viskab selle ära, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama.
23.
Reovesi kuulub vähemalt jäätmekategooriasse Q16, mis hõlmab kõiki materjale, aineid või tooteid, mis ei kuulu teistesse loetletud kategooriatesse. See, et esialgne valdaja reovee ära viskab ja seda kogumissüsteemi juhtides ka ära visata kavatses, näib mulle samuti ilmne olevat. Seda seisukohta jagavad Environment Agency, Ühendkuningriik ja Madalmaad.
24.
Järelikult tuli reovett kogumissüsteemi juhtimisel käsitada jäätmetena. Selle kasuks räägib muu hulgas ka järgnevalt käsitletava erandi olemasolu jäätmeõiguses. Kui reovett ei tuleks pidada jäätmeteks, siis ei oleks nimetatud erand vajalik.
25.
See jäätmetele iseloomulik omadus kaob, kui reovesi saavutab jäätmete raamdirektiivis ette nähtud puhastamisel kvaliteedi, mis lubab seda juhtida suublatesse või taaskasutada. Asjaomane puhastamine vastab ringlussevõtule (recycling), nagu seda täpsustas Euroopa Kohus pakendijäätmete osas. (
5
) Puhastamata reoveel on seevastu samasugused omadused nagu kogumissüsteemi juhitud reoveel ning seetõttu tuleb seda käsitada endiselt jäätmetena, seda eelkõige juhul, kui see kogumissüsteemist lekib.
B. Jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkt iv
26.
Jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv kohaselt aga ei kuulu reovesi, välja arvatud vedelad jäätmed, jäätmete raamdirektiivi reguleerimisalasse, kuna reovee suhtes kehtivad juba muud õigusaktid. Seega tuleb kontrollida, kas reoveedirektiiv näeb selliseid õigusakte ette.
27.
Jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b reguleerimisalas ei piisa erandi kohaldamiseks sellest, kui muud õigusaktid käsitlevad kõnealuseid aineid või esemeid näiteks üksnes tööstuslikust seisukohast, vaid need peavad sisaldama täpseid sätteid nende kui jäätmete käitluse kohta jäätmete raamdirektiivi artikli 1 lõike 1 punkti d tähenduses. (
6
) Ka peavad need kaasa tooma keskkonna kaitse taseme, mis on vähemalt võrdne jäätmete raamdirektiivi rakendamisel saavutatava tasemega. Vastasel korral kahjustataks ühenduse keskkonnapoliitika eesmärke, mis on sätestatud EÜ artiklis 174, eeskätt jäätmete raamdirektiivi enda eesmärke. (
7
)
28.
Thames Water Utilities on arvamusel, et seoses kaitse võrdse taseme vajadusega tuleb teha vahet ühenduse õiguse muude normide ja muude siseriiklike normide vahel. Kohaldatavad ühenduse õigusaktid on alati võrdväärsed, sest nende vastuvõtmisel oli seadusandja nõuetest teadlik. Nagu selgitab siiski Environment Agency, sedastas Euroopa Kohus juba Hispaania seakasvatusmajandite kohta tehtud otsustes, et kaitse võrdse taseme vajadus kehtib ka ühenduse muude õigusaktide puhul. (
8
) Seda võrdsust tuleb igal üksikjuhtumil eraldi kontrollida. (
9
)
29.
Reoveedirektiivi artikli 1 lõike 2 kohaselt on direktiivi eesmärk kaitsta keskkonda reovee ärajuhtimisest tuleneva kahju eest. Artikli 1 lõike 1 kohaselt puudutab see asulareovee kogumist, puhastamist ja ärajuhtimist ning teatavate tööstusvaldkondade reovee puhastamist ja ärajuhtimist. Nagu märgivad ka kõik menetlusosalised, on direktiivi sätete puhul kahtlemata tegemist muude õigusaktidega jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses, mis välistavad jäätmeid reguleerivate õigusnormide kohaldamise. (
10
) Thames Water Utilities järeldab sellest, et reovee suhtes tehtav erand hõlmab ka reovee lekkimist kogumissüsteemist.
30.
Siiani ei ole Euroopa Kohus veel asunud selgele seisukohale küsimuses, kui kaugele ulatub jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punktis b koosmõjus muude õigusaktidega sätestatud erand. Thames Water Utilities’e ning küllap ka Belgia arusaam viiks selleni, et teatavaid küsimusi piisavalt reguleerivate muude õigusaktide olemasolu välistaks jäätmeõiguse kohaldamise ka kõigi muude küsimuste suhtes.
31.
Nimetatud käsitus ei ole siiski kooskõlas jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b sõnastusega. Saksakeelse versiooni kohaselt ei kuulu nimetatud jäätmed jäätmete raamdirektiivi kohaldamisalasse „sel määral, mil määral neid reguleerivad juba muud õigusaktid” („soweit für diese bereits andere Rechtsvorschriften gelten”). Sellest järeldub omakorda, et jäätmeõigust kohaldatakse juhul, kui muud õigusaktid ei ole kohaldatavad.
32.
Teistes keeleversioonides on sama mõte väljendatud pisut teistsuguses vormis, nimelt vähem täpses seoses tegusõnaga „katma”. (
11
) Jäätmeõigusega võrreldav teatavate ainete „katmine” on võimalik ainult ulatuses, milles kehtivad vastavad õigusnormid.
33.
Lisaks sellele ei oleks Thames Water Utilities’e arvamus Euroopa Kohtu seisukohtadega kooskõlas seetõttu, et muud õigusaktid sisaldavad täpseid sätteid ainete kui jäätmete käitluse kohta jäätmete raamdirektiivi artikli 1 lõike 1 punkti d tähenduses (
12
) ja et need peavad kaasa tooma keskkonnakaitse taseme, mis on vähemalt võrdne jäätmete raamdirektiivi rakendamisel saavutatava tasemega. (
13
) Muude õigusaktide kvaliteedile esitatavate nõuete puhul tugines Euroopa Kohus eelkõige jäätmete raamdirektiivi ja ühenduse keskkonnaõiguse eesmärkidele.
34.
Kui sätted jäätmekäitluse kohta puuduvad või ei taga kaitse piisavat taset, tuleb seega kohaldada jäätmeid reguleerivaid üldsätteid. Vastavalt sellele esitab eeskätt Environment Agency jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv kohaldamiseks õigustatult nõude kontrollida, kas reoveedirektiiv tagab reovee kogumissüsteemist lekkimisel kaitse taseme, mis on samaväärne jäätmeid reguleerivate õigusnormidega. (
14
)
35.
Nagu juba öeldud, reguleerib reoveedirektiiv reovee kogumist, puhastamist ja ärajuhtimist. Põhimõtteliselt kehtib seega reovee suhtes tehtav erand reovee kogumisel, st eelkõige siis, kui reovesi asub kogumissüsteemis, reovee käitlemisel reoveepuhastusjaamas ja reovee ärajuhtimisel.
36.
Reovee ärajuhtimist saab niisiis võrrelda kogumissüsteemist lekkimisega, kui reovesi väljub reoveedirektiivi kohaldamisalast. Reoveedirektiiv sätestab siiski reovee ärajuhtimisel keskkonna kaitseks võetavad vajalikud meetmed. (
15
) Seega kehtib jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunktis iv sätestatud erand reovee ärajuhtimise kui sellise kohta. Kuna lisaks sellele on reovesi ettenähtud puhastuse tõttu kaotanud enne ärajuhtimist jäätmetele iseloomuliku omaduse (
16
), on – erinevalt Thames Water Utilities’e kartustest – jäätmeõiguse kohaldamine ka pärast ärajuhtimist välistatud.
37.
Käesoleval juhul ei ole asi siiski reoveedirektiivis ette nähtud reovee ärajuhtimises. Pigem lekkis reovesi enne seda, kui seda oli võimalik reoveedirektiivi kohaselt puhastada.
38.
Nagu rõhutab eelkõige Belgia, peab reoveedirektiiv silmas ka seda juhtumit. Vastavalt artikli 3 lõikele 2 koosmõjus I lisa punktiga A tuleb kogumissüsteemide projekteerimisel, ehitamisel ja hooldamisel lähtuda parimatest tehnilistest teadmistest, vältides liigseid kulusid. Sellega seoses nimetatakse sõnaselgelt lekete vältimist ja suublate reostumise piiramist valinguvee otselaske tõttu. Komisjon osutab täiendavalt sellele, et artikli 10 kohaselt projekteeritakse ja ehitatakse ning käitatakse ja hooldatakse asulareoveepuhasteid nii, et nende töö kõikides tavapärastes kohalikes ilmastikutingimustes on piisavalt tagatud. Kõnealuste puhastite projekteerimisel tuleb arvesse võtta puhastuskoormuse hooajalist muutumist.
39.
Järelikult reguleerib reoveedirektiiv asulareovee lekkimist kogumissüsteemist ja isegi arvestab selle esinemisega, kui nimetatud lekete vältimine parimatest tehnilistest teadmistest lähtudes oleks seotud liigsete kuludega. Lisaks sellele tuleb esineda võivad lekked kõrvaldada samade põhimõtete alusel, sest see on kogumissüsteemi nõutava hoolduse osa.
40.
Vastupidi Environment Agency arvamusele ei jää reoveedirektiiv seega allapoole kaitse tasemest, mida näeb ette jäätmete raamdirektiiv, mille artikkel 4 sätestab jäätmete kontrollimata kaadamise keelu. Reovee lekkimist võiks küll lugeda kontrollimata kaadamiseks, kuid see keeld ei saa siiski kehtida iga kaadamisjuhtumi puhul. Pigem tuleb selle ulatust piirata proportsionaalsuse põhimõtte alusel nii, et jäätmete valdajale ei saa nõutava hoolsuse ilmutamise korral kontrollimata kaadamist enam ette heita.
41.
Just nimetatud rakendatav hoolsus on täpsustatud reoveedirektiivis. Direktiiv sätestab nimelt, milliseid meetmeid tuleb võtta, et vältida reovee kontrollimata lekkimist. Tuleb lähtuda parimatest tehnilistest teadmistest ning kaaluda kogumissüsteemi kindlustamise kulude ja võimaliku valinguvee otselaskest tingitud kahju vahekorda.
42.
Ka muus osas ei sisalda jäätmeõigus kaugemale ulatuvaid norme keskkonna kaitseks seoses õnnetustega niisuguste jäätmete veol, mille nõutavat reguleerimise taset ei pruugi reoveedirektiiv saavutada. Eeskätt ei ole reguleeritud kohaldatavad ohutusstandardid ja ohutusmeetmete proportsionaalsus. Jäätmete veo puhul nõuavad jäätmete raamdirektiivi artiklid 12 ja 13 ainult registreerimist ja korrapärast kontrolli. Nõukogu 1. veebruari 1993. aasta määruse (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (
17
) artikkel 13 näeb täiendavalt ette, et liikmesriigid kehtestavad oma jurisdiktsioonile alluvas piirkonnas sobiva jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli süsteemi. Sellise tasemega kaitse saavutab ka reoveedirektiiv, sest ettenähtud kohaliku infrastruktuuri, st kogumissüsteemi ja puhastite valdaja on teada, samuti on teada kogumissüsteemis veetavate jäätmete iseloom.
43.
Järelikult ei kuulu asulareovee lekkimine kogumissüsteemist vastavalt jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunktile iv koosmõjus reoveedirektiiviga jäätmete raamdirektiivi kohaldamisalasse. Kogumissüsteemile esitatavate nõuete kehtestamine peab toimuma reoveedirektiivi raames.
44.
Seevastu Environment Agency ja – kokkuvõttes ka Ühendkuningriik ja komisjon – on õigusega seisukohal, et reoveedirektiiv ei sisalda piisavalt norme puhastamata reovee kohta, pärast seda, kui see on lekkinud kogumissüsteemist.
45.
Reovee erandsäte on uuesti kohaldatav üksnes juhul, kui reovesi voolab tagasi kogumissüsteemi. Teisiti on asi seevastu siis, kui reovesi jääb kogumissüsteemist väljapoole, eelkõige juhul, kui see reostab maapinda. See võib juhtuda seetõttu, et vedelad koostisosad imbuvad maa sisse, samal ajal kui tahked koostisosad jäävad maapinnale. Kui maa sisse imbumine ei ole võimalik, jääb reovesi – juhul, kui edasisi meetmeid ei võeta – maapinnale seniks, kuni vedelad koostisosad on aurustunud.
46.
Sellises olukorras saaks kohaldada jäätmete raamdirektiivi erinevaid norme: artikli 4 kohaselt ei tule ära keelata mitte ainult reoveedirektiivis täpsustatud kontrollimata kaadamine, vaid ka kontrollimata hülgamine. Niisugust hülgamist võiks eeldada juhul, kui vastutav isik jätab lekkinud reovee reostatud pinnale. Lisaks sellele sätestab artikkel 4 nõuded jäätmete taaskasutamisele ja kõrvaldamisele. Seejuures ei tohi seada ohtu inimeste tervist või kasutada keskkonda ohustavaid protsesse ja menetlusi, eelkõige kui need ohustavad vett, õhku, pinnast, taimi ja loomi, tekitavad mürast või haisust põhjustatud häiringuid või kahjustavad maapiirkondi ja erihuvi pakkuvaid kohti. Lisaks sellele tuleb nimetada artiklis 8 sätestatud kohustust anda jäätmed käitlemiseks jäätmekogumisettevõtjale ja artikli 15 sätteid kulude kandmise kohta vastavalt „saastaja maksab” põhimõttele. (
18
)
47.
Järelikult oleks jäätmete raamdirektiivi kohaselt võimalik nõuda kogunenud reovee ärapumpamist, maapinnale jäänud reovee tahkete koostisosade kõrvaldamist või saastatud pinnase – vastupidi Belgia seisukohale – puhastamist. (
19
)
48.
Reoveedirektiiv ei sisalda isegi asjaomaste sätete algeid. Vastupidi Madalmaade arvamusele ei saa tagajärgede kõrvaldamise kohustusi seetõttu nimetatud direktiivist välja lugeda. Seda ei mõista Thames Water Utilities, Belgia ega Madalmaad, kes märgivad, et reoveedirektiiv sisaldab üldisi ja ulatuslikke sätteid reovee käitlemise kohta, mis välistavad jäätmeõiguse kohaldamise ka reovee lekkimisel.
49.
Järelikult on jäätmeõigus sõltumata reoveedirektiivist kohaldatav puhastamata reovee suhtes, kui see on lekkinud kogumissüsteemist.
50.
Seda järeldust ei sea küsimärgi alla ka Belgia argument, et on vastuoluline, kui nõukogu 12. juuni 1986. aasta direktiiv 86/278/EMÜ keskkonna ja eelkõige pinnase kaitsmise kohta reoveesetete kasutamisel põllumajanduses (
20
) välistab põhjenduse 3 kohaselt jäätmeõiguse kohaldamisalast reoveesetted, kuid mitte lekkinud reovee. Nimelt on kaheldav, kas nimetatud põhjendus kajastab õiguslikku olukorda paikapidavalt ka veel praegu. Nagu rõhutas kohtuistungil Environment Agency, viidates komisjoni selgemale direktiiviettepanekule (
21
), põhineb nimetatud põhjendus veel jäätmete raamdirektiivi esialgsel redaktsioonil. Tookordses redaktsioonis välistas jäätmete raamdirektiiv oma kohaldamisalast ilma muude eeldusteta reovee ja kõik muud jäätmed, mille suhtes kehtivad ühenduse õiguse erisätted. (
22
) Praegu kehtiva õiguse kohaselt tuleks seevastu kontrollida, millisel määral sisaldab direktiiv 86/278 muid õigusakte jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses. Isegi kui selle kontrolli tulemuseks oleks järeldus, et võrreldavas olukorras ei kuulu reoveesetted jäätmeõiguse alla, ei tuleneks sellest vastuolu käesoleva järeldusega. Pigem oleks nimetatud erinevuse põhjuseks asjaolu, et reoveesetete osas on olemas asjaomased muud õigusaktid.
51.
Belgia toob veel kord võrdluseks ühe Hispaania seakasvatusmajandite suhtes tehtud kohtuotsustest, milles Euroopa Kohus keeldus nõukogu 12. detsembri 1991. aasta direktiivi 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest (
23
) võimalikust rikkumisest tegema järeldust, et läga laotamine tuleb võrdsustada jäätmete kontrollimata ladestamisega. (
24
) Kuid ka see võrdlus ei muuda järeldust küsitavaks.
52.
Kõigepealt ei pea ma nimetatud kohtuotsust selles punktis veenvaks. Direktiivi 91/676 rikkumine läga laotamisel on täiendav kaudne tõend selle kohta, et valdaja tahab läga ära visata. Nimetatud direktiivi eesmärk on saavutada olukord, et laiali laotataks ainult niipalju läga, kui taimed suudavad väetisena ära kasutada. Suuremas koguses läga laotamine on seega keskkonnale kahjulik ja selle eesmärk ei ole enam väetamine, vaid üksnes kõrvaldamine. (
25
)
53.
Palju tähtsam on siiski, et lähteolukord nimetatud seakasvatusmajandi kohtuasjas on käesoleva kohtuasjaga võrreldes täiesti teistsugune. Läga ei ole vaja alati käsitada tingimata jäätmetena, sest läga valdaja ei kavatse seda iga kord kõrvaldada, vaid võib seda vastavalt oma tegevusvaldkonnale kasutada väetisena. (
26
) Seevastu on aga ilmne, et kui algsed valdajad juhtisid reovee kogumissüsteemi, siis nad kõrvaldasid selle. Reoveedirektiivi võimalik rikkumine ei oleks selles seoses – erinevalt seakasvatusmajandi asjast – võimalik tõend selle kohta, et tegemist on jäätmetega.
54.
Kuigi nüüdseks on tuvastatud, et lekkinud reovesi kuulub sõltumata reoveedirektiivist jäätmeid reguleerivate õigusnormide kohaldamisalasse, on võimalik, et siseriiklikus õiguses leidub reoveedirektiivist kaugemale minevaid norme reovee kohta, mis hõlmavad ka lekkinud reovett, mis ei voola kogumissüsteemi tagasi, ning mis tagavad keskkonnakaitse piisava taseme. Ka sellised sätted välistaksid jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv kohaselt jäätmeõiguse kohaldamise. (
27
)
55.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt asjaomaste sätete sisu kohta esitatud andmete vähesuse tõttu ei saa Euroopa Kohus nimetatud kontrollimise juures abi osutada. Menetlusosaliste, eelkõige Ühendkuningriigi argumentide põhjal näib sedalaadi sätete olemasolu eelotsuse küsimuses nimetatud Water Industries Act 1991’s olevat siiski ebatõenäoline. Nimetatud seadus näib pigem piirduvat peamiselt reoveedirektiivi ülevõtmisega. Mis puudutab Thames Water Utilities’e poolt kohtuistungil mainitud Environmental Protection Act 1990 sätteid teatavate keskkonnakahjustuste vastu võetavate meetmete kohta, siis näib olevat kaheldav, et seejuures on tegemist täpsete sätetega reovee kui jäätmete käitluse kohta jäätmete raamdirektiivi artikli 1 punkti d tähenduses. (
28
) See oleks siiski vajalik jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunktis iv sätestatud erandi kohaldamiseks.
C. Erisätete olemasolu jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 2 tähenduses
56.
Eelotsuse küsimustele ammendava vastuse andmiseks on lõpuks tarvis vastata küsimusele, kas reoveedirektiiv sisaldab erisätteid jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 2 tähenduses, mis välistaksid jäätmeõiguse üldsätete kohaldamise lekkinud reoveele.
57.
Nagu väidavad Environment Agency, Madalmaad ja komisjon, selgitas Euroopa Kohus juba kohtuotsuses AvestaPolarit Chrome, et erisätted jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 2 tähenduses võivad välja tõrjuda jäätmete käitlemist reguleerivad üldsätted, ilma et asjaomased ained muus osas jäätmeõiguse kohaldamisalast välja jääksid. (
29
) Ühendkuningriik toob siinkohal näiteks kohtuotsuse Mayer Parry Recycling (
30
), milles oli tegemist pakendijäätmete ringlussevõtu suhtes kohaldatavate erisätetega.
58.
Environment Agency ja Ühendkuningriigi väidete kohaselt ei sisalda reoveedirektiiv siiski asjaomaseid erisätteid lekkinud reovee suhtes, mis ei voola enam kogumissüsteemi tagasi. (
31
) Vastasel juhul hõlmaks reovee suhtes kehtiv erand ka lekkinud reovett ja jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 2 kohaldamine ei oleks võimalik.
59.
Kas ja millisel määral sisaldab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta (
32
) erisätteid, on käesoleva juhtumi jaoks tähtsusetu, sest direktiivi ülevõtmise tähtaeg kestab kuni 30. aprillini 2007 ning direktiiv ei ole kohaldatav kahjude suhtes, mis on põhjustatud enne nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või toimunud sündmustest või vahejuhtumitest. Seega on direktiivi kohaldamine kohtuasja esemeks olevatele reovee lekkimise juhtumitele välistatud. Ka menetlusosalised ei arutanud nimetatud direktiivi.
60.
Tulevikus võib siiski kerkida küsimus, milline on suhe jäätmeõiguse üldsätete ning veevarudele või pinnasele tekitatud kahju vahel, nagu see on määratletud direktiivi 2004/35 artikli 2 esimese lõigu punktides b ja c. Nimetatud kahjustused tekitavad paranduskohustused artikli 6 ja järgnevate artiklite alusel, mis võivad olla jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise kohustusega võrreldes konkreetsema ja kitsama iseloomuga.
61.
Täielikkuse huvides viitan lõpuks sellele, et direktiiv 2004/35 ei sisalda väljaspool kogumissüsteemi asuva reovee kohta muid sätteid jäätmete raamdirektiivi artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkti iv tähenduses, sest see ei reguleeri eraldi reovee kui jäätmete käitlemist.
V. Ettepanek
62.
Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.
Kogumissüsteemist lekkinud puhastamata reovett tuleb käsitada jäätmetena nõukogu 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta artikli 1 punkti a tähenduses.
2.
Direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 1 punkti b alapunkt iv koosmõjus nõukogu 21. mai 1991. aasta direktiiviga 91/271/EMÜ asulareovee puhastamise kohta välistab direktiivi 75/442 kohaldamise reoveele ajal, mil see lekib kogumissüsteemist maapinnale, kuid ei välista direktiivi kohaldamist puhastamata reoveele pärast seda, kui see on kogumissüsteemist lekkinud.
3.
Direktiiv 91/271 ei sisalda lekkinud reovee suhtes erisätteid direktiivi 75/442 artikli 2 lõike 2 tähenduses.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	EÜT L 194, lk 47; ELT eriväljaanne 15/01, lk 23; muudetud nõukogu 18. märtsi 1991. aasta direktiiviga 91/156/EMÜ, millega muudetakse direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta (EÜT L 78, lk 32; ELT eriväljaanne 15/02, lk 3), viimati muudetud komisjoni 24. mai 1996. aasta otsusega 96/350/EÜ, millega kohandatakse nõukogu jäätmeid käsitleva direktiivi 75/442/EMÜ IIA ja IIB lisa (EÜT L 135, lk 34; ELT eriväljaanne 15/03, lk 59). Direktiiv tühistati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2006. aasta direktiiviga 2006/12/EÜ jäätmete kohta (ELT L 114, lk 9) ning asendati sisulisi muudatusi tegemata konsolideeritud redaktsiooniga.
Vt ka komisjoni 4. jaanuari 2006. aasta ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv jäätmete kohta, KOM(2005) 667 (lõplik), http://register.consilium.europa.eu./pdf/de/06/st05/st05050.de06.pdf. Selle veel poolelioleva õigusloomemenetluse raames muudetakse jäätmete raamdirektiivi põhjalikult.
(
3
)	EÜT L 135, lk 40, ELT eriväljaanne 15/02, lk 26; viimati muudetud komisjoni 27. veebruari 1998. aasta direktiiviga 98/15/EÜ, millega muudetakse teatavaid nõukogu direktiivi 91/271/EMÜ I lisas kehtestatud nõudeid (EÜT L 67, lk 29; ELT eriväljaanne 15/04, lk 27).
(
4
)	Artikli 2 lõike 1 punkti b alapunktis iv sätestatud erandi kontrollimiseks vt 16. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-62/03: komisjon vs. Ühendkuningriik (kohtulahendite kogumikus ei avaldata, kättesaadav ainult inglise ja prantsuse keeles, punkt 11), samuti 8. septembri 2005. aasta otsused kohtuasjas C-416/02: komisjon vs. Hispaania (EKL 2005, lk I-7487, punkt 98 jj) ja kohtuasjas C-121/03: komisjon vs. Hispaania (EKL 2005, lk I-7569, punkt 69 jj), viimati nimetatud otsused käsitlevad seakasvatusmajandeid ja seal tekkivaid loomakorjuseid.
(
5
)	19. juuni 2003. aasta otsus kohtuasjas C-444/00: Mayer Parry Recycling (EKL 2003, lk I-6163, eelkõige punktid 63–69).
(
6
)	11. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-114/01: AvestaPolarit Chrome (EKL 2003, lk I-8725, punkt 52).
(
7
)	Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus AvestaPolarit Chrome, punkt 59. Vt ka eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 102 ja/või kohtuotsus C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 72, ja minu 7. septembri 2006. aasta ettepanek kohtuasjas C-176/05: KVZ retec (EKL 2007, lk I-1721, punkt 98).
(
8
)	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 99, või kohtuotsus C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 69.
(
9
)	Vt seoses seakasvatusmajanditega eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 101, või kohtuotsus C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 71.
(
10
)	Nii juba kohtujurist Jacobs oma 10. aprilli 2003. aasta ettepanekus kohtuasjas C-114/01: AvestaPolarit Chrome (EKL 2003, lk I-8725, punkt 68).
(
11
)	Inglise keeles: „where they are already covered by other legislation”, prantsuse keeles: „lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre legislation”, hispaania keeles: „cuando ya estén cubiertos por otra legislación”.
(
12
)	Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus AvestaPolarit Chrome, punkt 52.
(
13
)	Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus AvestaPolarit Chrome, punkt 59. Vt ka eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 102, või C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 72, ja minu 7. septembri 2006. aasta ettepanek kohtuasjas C-176/05: KVZ retec (EKL 2007, lk I-1721, punkt 98).
(
14
)	Vt selle kohta eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 101, või C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 71, milles Euroopa Kohus võrdleb jäätmeõigusega nõukogu 27. novembri 1990. aasta direktiivi 90/667/EMÜ, millega võetakse vastu veterinaareeskirjad loomsete jäätmete kõrvaldamiseks, töötlemiseks ja turustamiseks ning loomse päritoluga sööda, sealhulgas kalade kaitsmiseks haigusetekitajate eest ja muudetakse direktiivi 90/425/EMÜ (EÜT L 363, lk 51), ning minu eespool 7. joonealuses märkuses viidatud ettepanek kohtuasjas KVZ retec, punkt 103 jj, milles võrdlen Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. oktoobri 2002. aasta määruses (EÜ) nr 1774/2002, milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste sanitaareeskirjad (EÜT L 273, lk 1; ELT eriväljaanne 03/37, lk 92), liha- ja kondijahu vedamisele esitatavaid nõudeid jäätmeveo määruse nõuetega.
(
15
)	Vt artikli 4 lõige 1 ja artikli 5 lõiked 2 ja 5, artikli 6 lõige 2, artikkel 7, artikkel 9, artikli 12 lõiked 2 ja 3, samuti artikli 15 lõiked 1 ja 2.
(
16
)	Vt eespool punkt 25.
(
17
)	EÜT L 30, lk 1 (ELT eriväljaanne 15/02, lk 176), muudetud komisjoni 28. detsembri 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 2557/2001, millega muudetakse V lisa nõukogu määruses (EMÜ) nr 259/93 jäätmesaadetiste järelevalve ja kontrolli kohta Euroopa Ühenduses, ühendusse sisseveo ning ühendusest väljaveo korral (EÜT L 349, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 378).
(
18
)	Vt selle kohta 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-1/03: Van de Walle jt (EKL 2004, lk I-7613, punkt 56 jj).
(
19
)	Vt eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Van de Walle, punkt 52. Siinjuures olgu viidatud sellele, et jäätmete raamdirektiivi uuendamise raames arutatakse seda, kas peaks välistama selle laienemise jäätmetega saastunud pinnasele. Vt selle kohta eespool 2. joonealuses märkuses viidatud komisjoni ettepaneku artikli 2 lõike 1 punkt f ja ka eesistujariigi Soome 31. oktoobri 2006. aasta kompromissettepaneku artikli 2 lõike 2 punkt b, nõukogu dokument 14750/06, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/06/st14/st14750.en06.pdf. Iga selline säte võiks siiski oluliselt nõrgendada Euroopa jäätmeõiguse praktilist tõhusust rikkumistega võitlemisel, kuna sellega kaasneb sageli jäätmete ebaseaduslik käitlemine, mille käigus segatakse jäätmed mullaga. See kehtib eelkõige vedelate jäätmete puhul, kuid võib siiski esineda ka tahkete ainete ladestamisel ebaseaduslikesse prügilatesse.
(
20
)	EÜT L 181, lk 6, ELT eriväljaanne 15/01, lk 265.
(
21
)	Ettepanek: nõukogu direktiiv reoveesetete kasutamise kohta põllumajanduses, EÜT 1982, C 264, lk 3.
(
22
)	Vt artikli 2 lõige 2: „Käesoleva direktiivi reguleerimisalasse ei kuulu […] d) reovesi, välja arvatud vedelad jäätmed; […] f) jäätmed, mida reguleerivad ühenduse erieeskirjad.”
(
23
)	EÜT L 375, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 68.
(
24
)	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 96.
(
25
)	Vt ka palju veenvam kohtujurist Stix-Hackli 12. mai 2005. aasta ettepanek kohtuasjas C-416/02: komisjon vs. Hispaania (EKL 2005, lk I-7487, punkt 38 jj).
(
26
)	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused C-416/02: komisjon vs. Hispaania, punkt 94, või C-121/03: komisjon vs. Hispaania, punkt 65, veelgi selgemalt eespool 25. joonealuses märkuses viidatud kohtujurist Stix-Hackli ettepanek kohtuasjas C-416/02, punkt 35 jj.
(
27
)	Vt eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus AvestaPolarit Chrome, punkt 49 jj.
(
28
)	Vt eespool punkt 27.
(
29
)	Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud, punkt 48.
(
30
)	Eespool 5. joonealuses märkuses viidatud.
(
31
)	Vt eespool punkt 48.
(
32
)	ELT L 143, lk 54; ELT eriväljaanne 15/08, lk 357.