62002CC0304_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente recurso, interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, párrafo segundo, es consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 en el asunto C‑64/88, Comisión/Francia. (2) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, al no haber establecido, de 1984 a 1987, un control que garantizara el respeto de las medidas técnicas comunitarias para la conservación de los recursos pesqueros, (3) la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (4) y en virtud del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (en lo sucesivo, «Reglamentos sobre el control»). (5)
2. En concreto, el Tribunal de Justicia declaró que la República Francesa no había establecido los controles oportunos de conformidad con las normas comunitarias por lo que se refiere:
– al mallado mínimo;
– a la fijación de dispositivos en las redes;
– a las capturas accesorias y
– al tamaño mínimo del pescado que puede venderse.
Además, el Tribunal de Justicia declaró que la República Francesa había incumplido la obligación de incoar procedimientos contra los infractores de las medidas comunitarias pertinentes, como exigían los Reglamentos sobre el control.
3. Varios meses después del pronunciamiento de la sentencia del Tribunal de Justicia, la Comisión instó al Gobierno francés a que le proporcionara información sobre las medidas que había adoptado para ejecutar la sentencia, como exige el artículo 228 CE, apartado 1. Este resultó ser el inicio de un prolongado diálogo entre la Comisión y el Gobierno francés, de una duración de alrededor de once años, sobre los esfuerzos realizados por Francia para aplicar la normativa comunitaria en materia de pesca. Aun cuando la Comisión reconoció, a lo largo de este diálogo, los progresos que se habían efectuado en relación con la mayor parte de dichos aspectos, todavía no está convencida de que la República Francesa cumpla plenamente las obligaciones relativas a la captura y a la venta de pescado de tamaño inferior al permitido, en concreto, de merluza, y a la actuación contra los infractores de las normas pertinentes.
4. Por tanto, la Comisión solicita ahora al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa no ha adoptado todas las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 11 de junio de 1991 y, por consiguiente, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, al seguir sin establecer controles que garanticen el respeto de las medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros e incumplir, de este modo, los Reglamentos comunitarios sobre el control. Además, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que condene a la República Francesa a abonar en la cuenta «Recursos propios de la CE» una multa coercitiva de 316.500 euros por día de demora en la adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la referida sentencia, a partir del pronunciamiento de la presente sentencia y hasta la ejecución de la sentencia de 11 de junio de 1991. Por último, solicita al Tribunal de Justicia que condene en costas a la República Francesa.
5. La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que desestime por infundado el recurso interpuesto por la Comisión. Subsidiariamente, si el Tribunal de Justicia considera oportuno imponer una multa, la República Francesa le insta a tener en cuenta en su apreciación todas las circunstancias del caso.
II. Normas comunitarias pertinentes
6. Las normas comunitarias en materia de controles en el sector pesquero que se examinan en el presente asunto se establecieron inicialmente mediante el Reglamento nº 2057/82 del Consejo y, a continuación, mediante el Reglamento nº 2241/87 del Consejo, ambos citados en el punto 1. La normativa sobre control actualmente en vigor es el Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (6) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2847/93»).
7. A tenor de su primer artículo, el Reglamento nº 2847/93 establece un régimen comunitario con objeto de garantizar el cumplimiento de la normativa de la política pesquera común. Este régimen comprende, en particular, disposiciones destinadas al control técnico de, entre otras, las medidas de conservación y gestión de los recursos, así como determinadas disposiciones referentes al nivel de eficacia de las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las medidas antes citadas. El apartado segundo del artículo 1 se refiere a la obligación básica de los Estados miembros relativa al control del cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de pesca:
«Para ello, cada Estado miembro adoptará, de acuerdo con la normativa comunitaria, las medidas apropiadas para asegurar la máxima eficacia del régimen. Pondrá a disposición de sus autoridades competentes los medios suficientes para que éstas cumplan las funciones de inspección y de control definidas en el presente Reglamento. […]»
8. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93 puntualiza que:
«Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente sobre medidas de conservación y control, cada Estado miembro controlará, en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los buques pesqueros y examinará todas las actividades de manera que pueda verificarse la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de desembarque, venta, transporte y almacenamiento de productos de la pesca y el registro de desembarques y ventas. […]»
9. Por lo que se refiere a las medidas de ejecución que han de adoptar los Estados miembros en relación con las infracciones de la normativa comunitaria en materia de pesca, el artículo 31, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2847/93 establece, por último, que:
«1. Los Estados miembros garantizarán que se tomen las medidas adecuadas, incluida la apertura de procedimientos administrativos o penales con arreglo a su Derecho nacional, contra las personas físicas o jurídicas responsables cuando se haya comprobado un incumplimiento de las normas de la política pesquera común, en particular como consecuencia de un control o una inspección efectuados en virtud del presente Reglamento. (7)
2. Los procedimientos iniciados con arreglo al apartado 1 permitirán, de acuerdo con las disposiciones correspondientes del Derecho nacional, desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o serán adecuados para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo»
10. En el presente asunto, la Comisión afirma que el control y la ejecución efectuados por las autoridades francesas no fueron los adecuados por lo que se refiere a las medidas comunitarias de conservación dirigidas a impedir el desembarque y la venta de pescado de tamaño inferior al permitido, en concreto, de merluza. Las disposiciones comunitarias pertinentes se establecieron en sucesivos Reglamentos del Consejo relativos a las medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros. (8) El texto actualmente en vigor es el Reglamento (CE) nº 850/98 del Consejo, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos. (9) Sin que sea necesario citar expresamente todas las normas pertinentes, procede señalar que dicho Reglamento contiene varias disposiciones dirigidas a impedir la captura, el desembarque y la venta de pescado de tamaño inferior al permitido. Ello incluye normas relativas a la dimensión mínima de la malla de las redes, a la prohibición de fijar dispositivos en las redes que obstruyan las mallas o reduzcan efectivamente sus dimensiones y a la prohibición, entre otras, de desembarcar y vender pescado de tamaño inferior al permitido, exceptuando las capturas que sólo representen un porcentaje limitado de las capturas totales.
III. El procedimiento administrativo previo
11. Como señalé anteriormente, la cuestión de si la República Francesa adoptó o no las medidas necesarias para poner fin a las infracciones que apreció el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de junio de 1991 fue objeto de un prolongado diálogo entre la Comisión y las autoridades francesas que duró desde noviembre de 1991 hasta la interposición del presente recurso, el 27 de agosto de 2002. Durante dicho procedimiento administrativo previo, la posición de la Comisión se basó en los informes de los inspectores de pesca comunitarios (10) en los que figuraba la determinación de los hechos efectuada durante visitas regulares a puertos y lonjas en varias regiones costeras en Francia.
12. En la correspondencia inicial entre la Comisión y la República Francesa sobre las medidas adoptadas por esta última para poner fin a las infracciones detectadas en la sentencia de 11 de junio de 1991, las autoridades francesas señalaron que «hacían lo posible para actuar conforme a las disposiciones comunitarias pertinentes con el fin de atenerse a la sentencia». En concreto, se referían a una «action de longue haleine» (acción de gran envergadura) cuyo objeto era reducir el desembarque de pescado de tamaño inferior al permitido.
13. Tras una serie de visitas a varios puertos franceses en 1992, los inspectores de pesca comunitarios advirtieron que la situación había mejorado, en particular, por lo que se refiere a las disposiciones legislativas relativas al control del cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de pesca. No obstante, los controles seguían siendo insuficientes en algunos ámbitos. Los principales problemas se referían a los calibradores empleados para medir las dimensiones de las mallas y a los controles de las capturas accesorias y del tamaño del pescado. Además, los procedimientos para perseguir a los infractores no eran los adecuados. En consecuencia, el 11 de octubre de 1993 la Comisión dirigió a la República Francesa un escrito de requerimiento, en el que señalaba dichos extremos e instaba al Gobierno francés a presentar sus observaciones.
14. La información y las explicaciones que el Gobierno francés remitió posteriormente permitieron a la Comisión llegar a la conclusión de que había cesado el incumplimiento de las normas comunitarias en materia de control de las capturas accesorias. Sin embargo, sostuvo que seguían existiendo deficiencias, relativas en concreto a las dimensiones de las mallas y al desembarque y venta en las lonjas de pescado de tamaño inferior al permitido. La Comisión dedujo de lo anterior que las autoridades francesas adoptaban una actitud permisiva ante el desembarque y la venta de pescado de tamaño inferior al permitido, infringiendo de este modo las normas comunitarias. Asimismo, se había suspendido aparentemente la «action de longue haleine» en parte de Bretaña, Pays Bigoudin, (11) debido a la difícil situación socioeconómica de dicha región y dado el carácter políticamente delicado del problema. La «actitud permisiva» en relación con los controles resultaba confirmada por los procedimientos contra los infractores, que en general no finalizaban con la imposición de sanciones proporcionadas a la gravedad de las infracciones.
15. Por consiguiente, el 14 de abril de 1996, la Comisión, de conformidad con el artículo 171, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 228 CE, apartado 2), dirigió a la República Francesa un dictamen motivado en el que afirmaba que la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 todavía no se había ejecutado en su totalidad, en concreto, por lo que se refiere a los puntos siguientes:
– incumplimiento de las normas comunitarias relativas a la dimensión mínima autorizada de las mallas;
– controles insuficientes que permitían la venta de pescado de tamaño inferior al requerido;
– actitud permisiva de las autoridades francesas que resultaba confirmada por el hecho de que los procedimientos contra los infractores en general no finalizaran con la imposición de sanciones proporcionadas a la gravedad de las infracciones y, en consecuencia, no produjeran un efecto disuasorio.
La Comisión advirtió a la República Francesa de la posibilidad de que el Tribunal de Justicia le impusiera sanciones pecuniarias en caso de no atenerse a la sentencia de 11 de junio de 1991 y le instó a adoptar las medidas oportunas en un plazo de dos meses a partir de la notificación del dictamen motivado.
16. En sus respuestas de 26 de julio de 1996 y 27 de mayo de 1997 al dictamen motivado, la República Francesa afirmó que la normativa comunitaria relativa a la dimensión mínima autorizada de las mallas se aplicaba correctamente y que no había recibido ninguna denuncia de los inspectores de pesca comunitarios a este respecto. Asimismo remitía información y datos relativos a las inspecciones efectuadas, a las sanciones impuestas y a los recursos dedicados al control del cumplimiento de las normas comunitarias en materia de pesca. Por último, la República Francesa lamentaba que no se hubieran puesto a su disposición los informes con las observaciones de los inspectores de pesca comunitarios, privándole de este modo de la oportunidad de responder adecuadamente a los hechos expuestos en el dictamen motivado.
17. En escritos posteriores, el Gobierno francés proporcionó a la Comisión información adicional sobre el incremento del esfuerzo de control francés y sobre las medidas adoptadas para mejorar la organización interna de los servicios responsables de controlar el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de pesca. En un escrito (de 31 de octubre de 1997) observaban que, «al margen del problema residual del tamaño de la merluza (“merluchon”) en el Pays Bigoudin», parecía que se había alcanzado un resultado satisfactorio al aplicar las normas comunitarias y nacionales.
18. A pesar de dichas observaciones y de los positivos avances señalados por las autoridades francesas en cuanto a la organización, visitas posteriores de los inspectores de pesca comunitarios a puertos y lonjas franceses de las regiones costeras durante el período comprendido entre 1996 y 2000 pusieron de manifiesto que persistía el problema del desembarque y de la venta de pescado de tamaño inferior al permitido. En varias ocasiones los inspectores comunitarios observaron que durante los desembarques o en las lonjas no estaba presente ningún funcionario o que los funcionarios presentes no tomaban medidas ante la venta de merluza de tamaño inferior al permitido (visita a Le Guilvinec y Concarneau, en septiembre de 1997, y a Marennes‑Oleron, Arcachon y Bayona, en octubre de 1997). Un informe (visita a Lorient, Le Guilvinec y Concarneau, en agosto de 1996) se refiere a la existencia de «un pacto de silencio entre la industria y las autoridades con el fin de aceptar el desembarque de merluza que mide 24 cm en vez de 27 cm, que es el tamaño legal». En otro informe (visita a Douarnenez, Lorient y Le Guilvinec, en marzo de 1999) se afirma que existían instrucciones orales para que los funcionarios locales retiraran de las lonjas los pe scados que midieran menos de 17 cm, pero permitieran la venta de pescado entre 17 y 23 y entre 23 y 26 cm. Asimismo se señala que dicha merluza de tamaño inferior al permitido, que con frecuencia se vende como «merluchon friture» (merluza para freír), normalmente se subastaba públicamente con el código «00», que está reservado a dicha categoría de pescado, así como a pescado de tamaño inferior al requerido de otras especies (visita a Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil y St. Guénolé, en julio de 1999). Por último, durante una visita a los puertos mediterráneos de Sète, Agde y Port Vendres en abril de 2000 se puso de manifiesto que las prácticas descritas no se limitaban a Bretaña, sino que el problema estaba más extendido en la República Francesa.
19. Las citadas observaciones de los inspectores de pesca comunitarios condujeron a la Comisión a emitir un dictamen motivado complementario el 6 de junio de 2000. La Comisión concluyó que, con posterioridad al dictamen motivado de 17 de abril de 1996 y a la respuesta del Gobierno francés, se continuaba vendiendo pescado de tamaño inferior al permitido tanto en las lonjas como directamente a los consumidores, que los inspectores nacionales no supervisaban ni los desembarques ni las lonjas con el fin de detectar el pescado de tamaño inferior al permitido, en concreto, de merluza, y que sólo esporádicamente se perseguían las infracciones. La Comisión considera especialmente grave el uso del código «00» en documentos oficiales relativos a las subastas, dado que constituye una infracción manifiesta de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 2406/96 del Consejo, de 26 de noviembre de 1996, por el que se establecen normas comunes de comercialización para determinados productos pesqueros, (12) y, en concreto, de su artículo 2. El hecho de que el problema del «merluchon» (merluza pequeña) sea delicado desde un punto de vista político, afecte a una región en particular y haya disminuido significativamente en los últimos años no puede, a su juicio, justificar la falta de aplicación de las medidas técnicas de conservación. Habida cuenta de que las medidas de que se trata tienen por objeto la protección de los alevines, el incumplimiento sistemático de las normas comunitarias puede tener consecuencias desastrosas para el estado de las poblaciones existentes. Por tanto, la infracción de dichas normas es grave, en especial porque parece que las propias autoridades francesas dieron instrucciones para no aplicarlas. La Comisión instó al Gobierno francés a adoptar las medidas necesarias para poner fin a las infracciones detectadas en un plazo de dos meses a partir de la notificación del dictamen motivado complementario.
20. El Gobierno francés respondió el 1 de agosto de 2000 e hizo hincapié en tres aspectos concretos. En primer lugar, afirmó que el código «00» nunca se había utilizado para designar el pescado de tamaño inferior al permitido, sino que se refería al pescado sin clasificar de diferentes tamaños. En segundo lugar, sostuvo que los informes de los inspectores de pesca comunitarios ponían de manifiesto una cierta confusión entre las personas responsables de las operaciones comerciales de las estructuras de venta y las personas encargadas de aplicar las normas en materia de pesca, que eran las únicas competentes para decidir si se había producido una infracción. El Gobierno francés considera excesiva, e incluso injusta, la conclusión de que los servicios de vigilancia adoptaron una actitud permisiva teniendo en cuenta los datos notificados a la Comisión sobre las medidas aprobadas por las autoridades francesas en relación con las infracciones de las normas sobre el tamaño mínimo permitido del pescado. En tercer lugar, explicó que desde el informe de los inspectores comunitarios de julio de 1999 el marco legal y organizativo del control del cumplimiento de la normativa en materia de pesca había mejorado considerablemente. La reorganización de los servicios de control revela la firme intención de las autoridades francesas de aumentar la efectividad de los controles en el sector pesquero.
21. La Comisión respondió (15 de febrero de 2001) solicitando información adicional acerca de las medidas adoptadas por la República Francesa para poner fin al uso del código «00». Además, tras haber tomado nota de la voluntad de la República Francesa de reforzar su capacidad de vigilancia, la Comisión subrayó que su dictamen motivado complementario se centraba en el problema del desembarque y la venta de merluza de tamaño inferior al permitido en las regiones bretonas de Finisterre y Morbihan, en particular. Por tanto, instó a las autoridades francesas a que le notificaran algunas sentencias referidas a este tipo concreto de infracción. El Gobierno francés remitió esta información el 16 de octubre de 2001. En primer lugar, transmitió una circular dirigida a las autoridades locales y regionales para que dejara de utilizarse el código «00» como muy tarde a finales de 2001. A continuación señaló que había enviado a la Comisión copias de los informes oficiales relativos a infracciones y decomisos y de las sentencias pertinentes. Destacó asimismo que desde 1998 había aumentado el número de procedimientos contra los infractores de las normas sobre el tamaño mínimo permitido del pescado y se habían impuesto multas disuasorias. Por último, el Gobierno francés se refirió a un plan general de control del sector pesquero, adoptado en 2001, en el que se fijaban las prioridades en el control del cumplimiento de la normativa en materia de pesca. Dichas prioridades comprendían la ejecución de un plan de recuperación de la merluza y el control estricto del tamaño mínimo del pescado.
22. Mientras tanto, los inspectores de pesca comunitarios habían realizado una vez más (en junio de 2001) una visita a una serie de puertos en Pays Bigoudin y de nuevo observaron que el número y la calidad de los controles todavía no eran los adecuados. Los inspectores llegaron a la conclusión de que el nivel de cumplimiento de las medidas técnicas en este ámbito todavía no podía considerarse aceptable. Se desembarcaba y se vendía constantemente merluza de tamaño inferior al permitido sin que se hicieran esfuerzos visibles de control para impedirlo. Además, observaron que las autoridades nacionales responsables carecían de los recursos y de los equipos necesarios y su formación era insuficiente. Los procedimientos administrativos no estaban lo bastante desarrollados como para satisfacer las exigencias de la situación. Por último, subrayaron que el número y la calidad de los controles en las lonjas y en las tiendas al por menor era extremadamente bajo.
23. Habida cuenta de que la información remitida por la República Francesa acerca de los avances en sus esfuerzos de control en general no trataba de modo suficiente el problema de la aplicación de las normas relativas a la merluza de tamaño inferior al permitido en la región de Pays Bigoudin, la Comisión llegó a la conclusión de que la República Francesa todavía no había adoptado las medidas necesarias para atenerse a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991. En consecuencia, mediante escrito de 27 de agosto de 2002, la Comisión interpuso el presente recurso con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2. Las pretensiones de las partes ya se han reproducido en los puntos 4 y 5 de las presentes conclusiones.
IV. La situación actual
24. Con el fin de preparar la vista, el Tribunal de Justicia remitió una serie de preguntas escritas a la Comisión y a la República Francesa acerca de la situación actual del problema relativo al desembarque y a la venta de pescado de tamaño inferior al permitido. A la Comisión le preguntó si los inspectores de pesca comunitarios habían efectuado visitas in situ
con posterioridad a la interposición del presente recurso; en caso afirmativo, le instó a aportar los informes de los inspectores y, en el supuesto de que se señalara que persistía la venta de cantidades importantes de pescado de tamaño inferior al permitido, a que indicara las medidas que debían adoptar las autoridades francesas para acabar con esta situación. A la República Francesa le solicitó que aportara información sobre el número de controles realizados en tierra y en el mar (tanto en las lonjas como fuera de ellas) desde la interposición del presente recurso con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas sobre el tamaño mínimo del pescado y que indicara el número de infracciones y las acciones legales adoptadas en relación con dichas infracciones.
25. La Comisión respondió que desde la interposición del presente recurso habían tenido lugar tres inspecciones in situ . Durante dichas visitas se determinó que, aun cuando la oferta de merluza de tamaño inferior al permitido había disminuido en Bretaña, y en Pays Bigoudin, en particular, no ocurría lo mismo en las regiones mediterráneas. Los inspectores comunitarios habían observado la falta de controles dirigidos a impedir la venta de pescado de tamaño inferior al permitido durante el desembarque y advirtieron que no en todos los casos de infracción se elaboraba un informe oficial. Pese a las medidas adoptadas desde 1998 por las autoridades francesas para mejorar los controles, la Comisión no podía determinar si habían sido realmente efectivas. Por el contrario, tiene razones para creer que no es así. Para poder llegar a la conclusión de que se ha puesto fin al incumplimiento, necesitaría que se le proporcionara información completa y exhaustiva sobre los controles efectuados en 2001, 2002 y 2003 en relación con el pescado de tamaño inferior al permitido y con la merluza en particular. En la vista, la Comisión añadió que el adecuado cumplimiento del Reglamento nº 2847/93 requiere que se controle toda la cadena de actividades relacionadas con la pesca y que el control de los desembarques es especialmente importante en este tipo de situaciones. La información y los datos aportados por el Gobierno francés no son lo suficientemente específicos como para llegar a la conclusión de que ha cesado el incumplimiento.
26. En su respuesta, el Gobierno francés aporta datos sobre las inspecciones en tierra y en el mar en los años 2001 a 2003. De dichos datos resulta que en 2003 disminuyó significativamente el número de los dos tipos de inspección en comparación con los dos años anteriores. La disminución de las inspecciones en el mar en 2003 se explica por la movilización de los buques franceses con el fin de enfrentarse a la contaminación que siguió al naufragio del petrolero «Prestige». Según el Gobierno francés, la disminución de los controles en tierra se debió a la mejora de la disciplina de los pescadores, que también observaron los inspectores de la Comisión durante una visita inesperada en junio de 2003. En dicha ocasión no se detectó pescado de tamaño inferior al permitido. Los datos sobre las sanciones impuestas también revelan un descenso de 2001 a 2002. Este descenso se debió a una ley de amnistía (13) en virtud de la cual se indultó a los condenados a multas inferiores a 750 euros, mientras que los condenados a multas superiores sólo pudieron beneficiarse del indulto tras haber pagado la multa. El Gobierno francés señala que las multas impuestas por infringir las normas en materia de tamaño mínimo del pescado eran mucho más elevadas.
27. Durante la vista, el Gobierno francés respondió a la observación de la Comisión según la cual, aun cuando ésta reconocía que el desembarque de merluza de tamaño inferior al permitido había disminuido en la zona que más le preocupaba, Pays Bigoudin y Bretaña, el problema persistía en la costa mediterránea. El Gobierno francés señaló que cuando el Tribunal de Justicia dictó la sentencia de 11 de junio de 1991 no se aplicaban a los recursos pesqueros del Mediterráneo medidas específicas de conservación, por lo que el hecho de que la observancia del Reglamento nº 2847/93 no sea todavía satisfactoria en esa región no puede considerarse un incumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia.
V. Apreciación
A. Observaciones preliminares: el deber de hacer cumplir las obligaciones en el marco de la política pesquera común
28. Antes de abordar el examen de las medidas adoptadas por la República Francesa para atenerse a las normas comunitarias pertinentes en materia de pesca tras la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, el problema sobre el que se discute en este asunto debe situarse en primer lugar en su propio contexto, a saber, la importancia de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de Derecho comunitario, en particular, en el ámbito de la política pesquera común.
29. En términos generales el ordenamiento jurídico comunitario, aun cuando es autónomo, es un ordenamiento jurídico dependiente en la medida en que, en muchos ámbitos, depende de los esfuerzos de los Estados miembros para garantizar el pleno cumplimiento de las obligaciones que impone a los operadores económicos. En virtud del artículo 10 CE, los Estados miembros tienen la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurar la aplicación y el cumplimiento efectivo del Derecho comunitario, así como su «effet utile». En concreto, los Estados miembros deben garantizar que existe un marco normativo adecuado para la aplicación y la ejecución de las medidas comunitarias, que se ha designado a las autoridades competentes, que se han destinado recursos suficientes y que se actúa adecuadamente contra los infractores. Cuando el esfuerzo de ejecución en los Estados miembros es insuficiente, resulta imposible alcanzar los objetivos de las normas comunitarias pertinentes de un modo más o menos uniforme en toda la Comunidad.
30. Aunque los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación al determinar cómo alcanzar dicho objetivo, el Tribunal de Justicia, en su jurisprudencia, ha establecido unos requisitos mínimos relativos a las normas de procedimiento aplicables a la ejecución de los derechos y obligaciones comunitarios. En concreto, conforme a una jurisprudencia reiterada, ha sostenido que dicha regulación no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia), ni debe hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad). (14) Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 10 CE en relación con el cumplimiento les exigen que garanticen «que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción. Además, en relación con las infracciones del Derecho comunitario, las autoridades nacionales deben proceder con la misma diligencia que utilizan para la aplicación de las respectivas legislaciones nacionales». (15)
31. La observancia estricta de estas obligaciones generales relativas a la aplicación y al cumplimiento efectivos de las medidas comunitarias es especialmente importante en el marco de la política pesquera común (en lo sucesivo, «PPC») por varias razones. Estas razones se refieren a la naturaleza de actividad económica de la pesca, al hecho de que los recursos pesqueros de las aguas comunitarias deben considerarse un recurso común a los Estados miembros, a la interdependencia entre los intereses de los Estados miembros en este ámbito y al riesgo de abuso que entraña la imposición de restricciones a la explotación de los recursos.
32. La gestión de un recurso natural como los recursos pesqueros supone conciliar (a corto plazo) intereses económicos encaminados a una explotación máxima, por una parte, con el interés de mantener dichos recursos a un nivel aceptable desde un punto de vista biológico y ecológico para garantizar la explotación a largo plazo, por otra. El artículo 2 del Reglamento (CE) nº 2371/02 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común, (16) según el cual el principal objetivo de la PPC es garantizar «una explotación de los recursos acuáticos vivos que facilite unas condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles» se refiere también a dicha tensión básica. A tenor del citado artículo, el concepto de sostenibilidad constituye el principio rector. Una de las peculiaridades de la pesca como actividad económica es que el producto es al mismo tiempo la fuente de producción. Se trata de un recurso renovable. Ello significa que existe un límite natural y biológicamente sostenible aplicable al nivel de explotación de los recursos pesqueros. Si las medidas destinadas a limitar la actividad pesquera o a proteger las poblaciones de alevines no se respetan, a largo plazo la capacidad reproductora de los peces resultará necesariamente afectada. Ello explica por qué desde el principio las normas precisas en materia de control y de persecución de las infracciones han constituido una parte esencial de la PPC.
33. El Tribunal de Justicia ha subrayado asimismo la necesidad de cumplir estrictamente las medidas de conservación en el sector pesquero con el fin de mantener la capacidad productiva a largo plazo al observar que «el cumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros, en virtud del régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos pesqueros, es imperativo para garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas». (17) En el mismo sentido, ha declarado que «si las autoridades competentes de un Estado miembro se abstuvieran sistemáticamente de ejercitar acciones de esta índole contra los responsables de […] infracciones, correrían grave peligro tanto la conservación y la gestión de los recursos de la pesca como la ejecución uniforme de la política pesquera común». (18)
34. Los recursos pesqueros deben considerarse un recurso común de los Estados miembros que todos han de gestionar en interés de todos. La inobservancia de las medidas comunitarias de conservación en un Estado miembro afecta automáticamente a los intereses de (la industria pesquera de) otros Estados miembros. En otras palabras, en este sector existe un alto grado de interdependencia que implica una «responsabilidad compartida» (19) de los Estados miembros a los efectos de controlar el régimen de limitación de las capturas y de cumplir las normas dirigidas a proteger los recursos pesqueros de la sobreexplotación.
35. Otro aspecto de dicha interdependencia se refiere al hecho de que alcanzar los objetivos de la PPC evidentemente depende en primer lugar de la cooperación de la industria pesquera. Cabe presumir que la voluntad de aceptar y cumplir con las restricciones impuestas a las actividades pesqueras será mayor si los pescadores pueden confiar en que todos los Estados miembros aplican por igual dichas restricciones y en que, en consecuencia, operan en condiciones equivalentes a las que están sujetos sus competidores de otros Estados miembros. Las diferencias en el modo en que éstos aplican las normas de la PPC pueden ser vistas como una discriminación que puede dar lugar a distorsiones de la competencia. La igualdad de aplicación es uno de los aspectos de la igualdad de condiciones de competencia en la que deberían poder operar.
36. Además, es preciso ser conscientes de que, cuando se limita la pesca de una determinada especie por razones de conservación, ello entraña el riesgo de que no se respeten las restricciones. La escasez de la oferta que resulta del desembarque de cantidades menores de pescado conlleva el incremento de los precios que, por sí solo, convierte en rentable para los pescadores la contravención de las normas pertinentes. De este modo, la imposición de restricciones crea un incentivo económico para continuar explotando los recursos que ya están amenazados. Esta razón, por sí sola, es ya suficiente para aumentar el esfuerzo de vigilancia y de aplicación de las medidas en relación con las especies que corren un riesgo de sobreexplotación.
37. Estas consideraciones demuestran que, para garantizar que los recursos pesqueros se explotan de manera sostenible, son esenciales un control y una persecución de las infracciones adecuados en el sector pesquero. Dado que cualquier insuficiencia en este sentido tiene repercusiones en la conservación de los recursos comunes a todos los Estados miembros, el esfuerzo de ejecución ha de alcanzar niveles elevados. Ello significa que las obligaciones que el Reglamento nº 2847/93 impone a los Estados miembros deben interpretarse estrictamente.
38. Globalmente considerado, el artículo 1 del Reglamento nº 2847/93 exige a los Estados miembros que adopten «las medidas apropiadas para asegurar la máxima eficacia del régimen» instaurado «con objeto de garantizar el cumplimiento de la normativa de la política pesquera común». El artículo 2 añade que deben controlar la práctica de la pesca y de las actividades conexas, inspeccionar los buques pesqueros y examinar todas las actividades de manera que pueda verificarse la aplicación del Reglamento, incluidas, entre otras, las actividades de desembarque y de venta de productos de la pesca. Por último, el artículo 31 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas oportunas contra las personas físicas o jurídicas responsables cuando se haya comprobado un incumplimiento de las normas de la PPC, así como a privar de los beneficios económicos procedentes de la infracción a los responsables o a adoptar medidas «proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo».
39.
El resultado que, con arreglo al Reglamento nº 2847/93, han de alcanzar los Estados miembros es, por tanto, garantizar que sus actividades de control y de persecución de las infracciones sean efectivas. «Efectivo» debe entenderse en este contexto en el sentido de que existen muchas posibilidades de que, en caso de incumplimiento, los pescadores corran un elevado riesgo de ser descubiertos y de que les impongan sancio nes que, como mínimo, les privarán de cualquier beneficio económico derivado de la infracción de las normas en materia de pesca. El esfuerzo de control y la amenaza de la acción represiva deben ejercer una presión suficiente como para que el incumplimiento deje de ser económicamente atractivo y, por tanto, quede garantizado que se ha alcanzado en la práctica la situación pretendida por las normas pertinentes en materia de pesca.
40. Esta es la premisa de la que hay que partir al apreciar si el supuesto incumplimiento de la República Francesa todavía subsiste.
B. Dos aspectos generales: fecha de referencia y prueba
41. En primer lugar, en el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, la cuestión de si un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones debe determinarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado de la Comisión. En el presente caso, la Comisión dirigió un primer dictamen motivado a la República Francesa el 14 de abril de 1996, que fue completado por un segundo dictamen de 6 de junio de 2000. Dado que el plazo que este último documento señalaba para poner fin al incumplimiento era de dos meses, el momento en función del cual debe determinarse si la República Francesa cumplió, conforme al artículo 228 CE, apartado 1, con su obligación de atenerse a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 es el 6 de agosto de 2000. (20)
42. Ello significa que no deben tenerse en cuenta los progresos efectuados a partir de esa fecha a los efectos de determinar si el supuesto incumplimiento subsiste o no. (21) No obstante, dichos progresos son pertinentes para apreciar si es oportuno imponer una suma a tanto alzado o una multa coercitiva, tal como establece el artículo 228 CE, apartado 2. Volveré sobre este extremo posteriormente.
43. El segundo aspecto se refiere a la prueba. La alegación de la Comisión relativa a la insuficiencia de los controles y de las medidas adoptadas para perseguir a los infractores de las normas comunitarias en materia de tamaño mínimo del pescado se basa en gran parte en los informes (que figuran en los autos del presente asunto) elaborados por los inspectores de pesca comunitarios tras sus frecuentes inspecciones in situ
en las regiones costeras francesas. Dichos informes abarcan el período comprendido entre mayo de 1994 y julio de 2003.
44. El Gobierno francés objeta que la Comisión se limita a declarar que las medidas adoptadas por las autoridades francesas para terminar con los incumplimientos subsistentes eran inadecuadas, pero no precisa qué medidas habrían sido oportunas. Asimismo, reprocha a la Comisión que descarte los hechos y los datos invocados por él por ser insuficientes, sin rebatirlos, cuando corresponde a la Comisión demostrar que el Estado miembro implicado infringe todavía las obligaciones del Tratado. (22) Además, alega que nunca le fueron comunicados los informes de los inspectores de pesca comunitarios en los que se apoya la Comisión, por lo que no tuvo la oportunidad de responder a las observaciones que figuran en ellos. A su juicio, las diversas alegaciones formuladas por la Comisión no tienen como base hechos precisos sino meras suposiciones que les confieren un matiz subjetivo.
45. Es cierto que la determinación de una infracción en el sentido de los artículos 226 CE y 228 CE se basa en la comprobación objetiva (23) del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho derivado. En este contexto, se trata de responder a la cuestión de si la información contenida en los informes de los inspectores de pesca comunitarios era suficiente para constituir tal comprobación objetiva.
46. En las circunstancias del presente asunto, considero que los informes constituyen una fuente fiable para conocer la situación, por lo que se refiere a la vigilancia práctica, en los puertos franceses y en las lonjas que visitaron los inspectores. Globalmente considerados, dichos informes proporcionan una visión de conjunto coherente de las prácticas de control del cumplimiento de las medidas comunitarias de conservación en la República Francesa en los últimos diez años. Aunque el Gobierno francés afirma que no se le remitieron los informes propiamente dichos, éstos dan cuenta de la celebración de reuniones informativas en las que se comunicó a las autoridades nacionales competentes los resultados de las inspecciones. Además, procede recordar que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 11 de junio de 1991, aceptó informes similares de los inspectores comunitarios como prueba del incumplimiento de los Reglamentos sobre el control, dado que el Gobierno francés disponía de informes elaborados por sus propios servicios relativos a las inspecciones de que se trata y, por tanto, podía impugnar la exactitud de las comprobaciones de los inspectores comunitarios. (24)
C. Sobre el primer motivo: insuficiencia de los controles
47. Por lo que respecta al primer motivo de la Comisión, el Gobierno francés observa que desde la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 no ha dejado de reforzar su capacidad de vigilancia. En este sentido, se refiere a tres aspectos en concreto: a) el aumento del número de inspecciones, b) la aprobación de planes de control y c) la circunstancia de que durante una visita de control de los inspectores de pesca comunitarios en septiembre de 2002 no se detectara pescado de tamaño inferior al permitido.
48. La Comisión responde que las cifras sobre el aumento de las inspecciones se refieren a las inspecciones en el mar y que éstas no son tan efectivas como el control de las capturas desembarcadas y del pescado vendido en las lonjas. Aun cuando aprueba la adopción de planes de control para 2001 y 2002, la Comisión observa que dichos planes, por sí solos, no ponen fin a la infracción, ya que ello depende de su aplicación práctica. La Comisión no ha podido comprobar si la situación ha mejorado efectivamente. En cuanto al hecho de que no se detectara pescado de tamaño inferior al permitido durante una misión en septiembre de 2002, la Comisión señala que el objeto de dicha misión era la gestión de las cuotas de pesca y que tal circunstancia no puede tomarse en consideración como una comprobación implícita en relación con el control del cumplimiento de las normas en materia de tamaño mínimo del pescado.
49. El Gobierno francés reprocha a la Comisión que no explique por qué las inspecciones en el mar son menos efectivas que en tierra y considera sus alegaciones relativas al primer motivo incoherentes e infundadas. Subraya que los planes para 2001 y 2002 preveían controles que debían efectuarse en todas las fases de la cadena de producción, tanto en el mar como en tierra, así como en todas las fases de comercialización. Los datos relativos al período comprendido entre septiembre de 2001 y febrero de 2002 confirman el aumento del número de controles. El Gobierno francés sostiene que la respuesta de la Comisión en relación con la misión de septiembre es contradictoria con el hecho de que se basara precisamente en las comprobaciones de dicha misión para acreditar la inconsistencia de los controles.
50. El Reglamento nº 2847/93 exige a los Estados miembros que controlen todas las actividades relacionadas con la pesca, desde la captura hasta la comercialización, de un modo efectivo. Es preciso reconocer que la República Francesa adoptó diversas medidas encaminadas a mejorar el control del cumplimiento de las normas de la PPC en general, como el aumento de las inspecciones en el mar, la asignación de recursos adicionales al control, la reorganización de sus servicios internos de control, la mejora del marco legal y la elaboración de planes de control, programas y circulares, en los que da instrucciones a los funcionarios regionales para que supervisen el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de tamaño mínimo permitido del pescado. De todas formas, aunque las citadas medidas son necesarias para alcanzar los objetivos de la normativa de control, sólo pueden considerarse efectivas si, como ya he señalado en el punto 30 de estas conclusiones, conducen a una situación en la práctica que se corresponde con la contemplada en las disposiciones de la PPC.
51. A los efectos de determinar si ha ocurrido así en el presente caso, los informes de los inspectores de pesca comunitarios constituyen una valiosa fuente de información. Dichos informes contienen numerosos y reiterados indicios de una inexistencia de un control del cumplimiento eficiente y efectivo en el sentido señalado anteriormente. Aunque se observan progresos en el marco legal y esfuerzos para mejorar el control, sistemáticamente se registran el desembarque y la venta en las lonjas de pescado de tamaño inferior al permitido, en concreto, en Bretaña y en Pays Bigoudin, pero también en otras regiones como Normandía y el Mediterráneo. En algunos casos, esta situación se produjo en ausencia de las autoridades nacionales competentes para detectar las infracciones de las normas en materia de pesca. En otros casos, los funcionarios estaban presentes, pero no actuaron contra los infractores. En general, se observó más de una vez que la calidad y el número de los controles eran bajos, que faltaban recursos humanos y que cuando se efectuaron inspecciones, éstas se realizaron de modo ineficiente. Se informó también de que, en alguna ocasión, dado el carácter políticamente delicado del problema, los inspectores nacionales habían recibido instrucciones orales de actuar sólo ante casos extremos de desembarque y venta de merluza de tamaño inferior al permitido (por debajo de 17 cm), pero de permitir la venta de merluza de tamaño inferior al permitido que superase los 17 cm. Asimismo, se hizo referencia a la existencia de un acuerdo tácito entre los pescadores y las autoridades para permitir el desembarque de merluza de tamaño inferior al permitido. El hecho de que hubiera demanda de merluza inferior al tamaño permitido se puso de manifiesto por el uso del diminutivo de merluza («merlu»), «merluchon» o «merluchon friture», que habitualmente se subastaba con un código especial «00», en contra de las normas comunitarias en materia de comercialización de los productos de la pesca.
52. Partiendo de estas premisas, me parece absolutamente justificado que los inspectores comunitarios señalaran que su impresión general era que las autoridades francesas habían adoptado una actitud tolerante o permisiva por lo que se refiere al control del cumplimiento de las normas comunitarias en materia de tamaño del pescado. Cuando el Gobierno francés responde que la Comisión basa sus alegaciones en presunciones, yo señalaría que el hecho de que se pueda desembarcar y vender continuamente pescado de tamaño inferior al permitido constituye un indicio inequívoco de que el esfuerzo de control es inadecuado e inefectivo. (25) Además, es significativo que en un momento del procedimiento administrativo previo la propia República Francesa reconociera en su correspondencia con la Comisión que el problema en Pays Bigoudin era «residual».
53. La persistencia de esta situación tan poco satisfactoria quedó confirmada por un informe posterior a una visita a la costa bretona en junio de 2001, es decir, una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado complementario. Citaré las principales conclusiones del citado informe:
– «Aun cuando en Pays Bigoudin ya no se comercializa merluza muy pequeña (inferior a 20 cm), se desembarca, se subasta y se comercializa continuamente merluza de tamaño inferior al permitido.
– Los recursos disponibles para controlar la situación en Pays Bigoudin son claramente insuficientes.
– Aunque las autoridades responsables estén presentes durante los desembarques, no efectúan controles efectivos.
– Se presta una atención insuficiente a la retirada del mercado del pescado de tamaño inferior al permitido.
– Las modalidades de clasificación en Le Guilvinec y Lesconsil se caracterizan por el uso de las denominaciones NT y 00 para la merluza de tamaño inferior, que ya había sido clasificada antes del desembarque.
– No se efectúa un control adecuado de las actividades en las subastas. […]»
54. A mi juicio, los informes elaborados en los últimos diez años no se limitan a registrar incidentes aislados, sino que ponen de manifiesto una situación estructural que dura ya muchos años, en concreto, en la región bretona de Pays Bigoudin. Y lo que es más importante para el presente procedimiento, dicha situación todavía persistía al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado complementario de 6 de junio de 2000.
55. Al sostener que había puesto fin al supuesto incumplimiento, el Gobierno francés invocó el aumento de su esfuerzo de vigilancia en el mar, los planes generales de control para 2001 y 2002 y el plan específico de control para 2002 dirigido al pescado de tamaño inferior al permitido y el hecho de que durante una visita de los inspectores de pesca comunitarios, en septiembre de 2002, no se detectara pescado de tamaño inferior al permitido.
56. En mi opinión, ninguno de estos argumentos es suficiente para desvirtuar las pruebas constituidas por los informes de los inspectores de pesca comunitarios. Cuando el Gobierno francés objeta que la Comisión se limita a afirmar que las inspecciones en el mar son menos efectivas que las inspecciones en tierra, dicha alegación puede desestimarse por irrelevante en la medida en que el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93 obliga al Estado miembro no sólo a inspeccionar los buques pesqueros, sino también a examinar todas las actividades, comprendidas las actividades de desembarque, venta, transporte y almacenamiento de productos de la pesca, de modo que pueda verificarse la aplicación de dicho Reglamento. Por tanto, los Estados miembros están obligados a efectuar controles tanto en el mar como en tierra con independencia de su propia opinión sobre qué tipo de vigilancia es más o menos efectiva. En cuanto a los planes de control para 2001 y 2002, me gustaría subrayar que, para que contribuyan a terminar con el supuesto incumplimiento, debe demostrarse que son efectivos en la práctica. En cualquier caso, dichos planes solamente se adoptaron con posterioridad a la expiración del plazo impuesto por el dictamen motivado complementario, por lo que sólo por este motivo no pueden tomarse en consideración. (26) Por la misma razón, no es pertinente la referencia a la visita de septiembre de 2002.
57. En general, de los documentos y de la información presentada ante el Tribunal de Justicia se desprende que la República Francesa sólo empezó a tomar medidas para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 gradualmente y que los planes de control se aprobaron en la última fase. De los reiterados informes acerca del desembarque y la venta de merluza de tamaño inferior al permitido resulta con claridad que las medidas adoptadas no fueron efectivas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias en materia de tamaño del pescado. En los años que se examinan, las poblaciones de merluza disminuyeron de tal modo que hubo que reducir significativamente el total admisible de capturas de merluza a finales de 2000 y adoptar medidas especiales de conservación y un programa para el restablecimiento de las poblaciones de merluza. En este contexto, a los Estados miembros les incumbe una responsabilidad especial en la aplicación de las medidas de conservación pertinentes.
58. Partiendo de las anteriores apreciaciones, considero que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado complementario de 6 de junio de 2000, la República Francesa no había ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, al no controlar adecuadamente, a fecha de 6 de agosto de 2000, el cumplimiento de las medidas técnicas de conservación en materia de tamaño mínimo del pescado con arreglo a los artículos 1, apartado 2, y 2, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93.
59. Habida cuenta de que el presente procedimiento se inició con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, y que la Comisión solicitó que se condenara a la República Francesa a pagar una multa coercitiva desde el día en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta que cumpla íntegramente las obligaciones de que se trata, procede abordar además la cuestión de si la situación actual se ajusta al Reglamento nº 2847/93.
60. Desde la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado complementario, la adopción de los planes de control para 2001 y 2002 pone de manifiesto que el problema del control del respeto de las medidas comunitarias de conservación está siendo objeto de una política más seria en la República Francesa. Como he señalado anteriormente, la cuestión que se plantea es si la ejecución de dichos planes (que, es preciso recordarlo, se adoptaron muy tarde teniendo en cuenta la duración del incumplimiento) condujo a una situación conforme con la contemplada por las normas comunitarias en materia de conservación de los recursos pesqueros.
61. La información aportada por la Comisión en respuesta a las preguntas escritas que le planteó el Tribunal de Justicia sugiere que, aun cuando la situación en Pays Bigoudin ha mejorado, todavía persisten los problemas en otras regiones costeras, en concreto, en la región mediterránea. Por otra parte, la República Francesa cita datos que muestran una tendencia a la baja en el número de inspecciones efectuadas en el mar y en tierra en 2003 en comparación con 2002. Cuando afirma que el descenso del número de inspecciones en tierra se debe a una mayor disciplina de los pescadores la República Francesa incurre, a mi juicio, en una contradicción. Si la observancia de las normas comunitarias en materia de pesca en Pays Bigoudin ha mejorado como consecuencia de controles más efectivos, parece más lógico mantener el esfuerzo de control al mismo nivel, en particular, en una región en la que la sobreexplotación de las poblaciones de merluza ha sido endémica durante más de una década.
62. El Gobierno francés afirmó durante la vista que, mientras que la Comisión considera que la situación en Pays Bigoudin ha mejorado, en la actualidad parece preocupada por los controles efectuados en la región mediterránea. En cualquier caso, dicho problema no puede considerarse, en su opinión, una falta de ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, dado que las medidas comunitarias de conservación relativas a la citada región se adoptaron años después de la sentencia.
63.
A este respecto, me gustaría subrayar que en su sentencia de 11 de junio de 1991 el Tribunal de Justicia declaró que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los Reglamentos que estaban en vigor en aquel momento, es decir, el Reglamento nº 2057/82/CEE y el Reglamento nº 2241/87/CE. Es preciso ser conscientes de que la PPC cambia con el tiempo, tanto ratione loci
como ratione materiae,
a la luz de la evolución en el sector de la pesca y del estado de los recursos pesqueros. Aun cuando, desde un punto de vista sustantivo, las obligaciones de controlar y garantizar el cumplimiento de las medi das de conservación persiguen evidentemente el mismo objetivo que dichas medidas en cualquier momento dado, se trata de obligaciones independientes. Las imputaciones de la Comisión tienen por objeto la insuficiencia de los controles como tales. Esta circunstancia se ilustró con mayor claridad haciendo referencia al control de las actividades pesqueras relacionadas con la merluza de tamaño inferior al permitido en Pays Bigoudin, en particular. Sin embargo, el objeto tanto del asunto C‑64/88 como del presente asunto continúa siendo la insuficiencia de los controles. Las apreciaciones del Tribunal de Justicia en su sentencia de 11 de junio de 1991 se refieren a la falta de control del respeto de las normas en materia de pesca en vigor en aquel momento, con independencia del ámbito territorial de dichas normas. El hecho de que cambien las normas que constituyen el propio objeto de las obligaciones de control no afecta a la obligación básica de controlar el respeto y garantizar el cumplimiento de dichas normas. Considero, por tanto, que la alegación del Gobierno francés de que la situación en la región mediterránea no debe tenerse en cuenta, extremo por otra parte que no ha invocado con anterioridad aunque la Comisión se refirió a él durante el procedimiento administrativo previo (véase el punto 18 de las presentes conclusiones), no es pertinente a los efectos de apreciar si el incumplimiento todavía persiste o no.
64. Según la información más reciente que figura en los autos en cuanto a la situación actual, los inspectores comunitarios no detectaron pescado de tamaño inferior al permitido durante una visita a Pays Bigoudin en junio de 2003. No obstante, informaron de una evidente inexistencia de controles del desembarque, que puede decirse que constituye la fase de control esencial en la cadena de actividades pesqueras. Se realizaron observaciones análogas en relación con la región mediterránea tras las visitas de mayo y julio de 2003, en las que se detectó pescado de tamaño inferior al permitido. Por otro lado, si bien una de dichas misiones tenía por objeto, en parte, controlar el respeto del tamaño mínimo requerido para el atún rojo, no se encontró ningún ejemplar de tamaño inferior.
65. La Comisión, en su respuesta a las preguntas escritas planteadas por el Tribunal de Justicia, afirma no haber podido determinar si los planes de control aprobados por las autoridades francesas produjeron un efecto real. Partiendo de los informes más recientes de sus inspectores de pesca, se inclina a pensar lo contrario. Al mismo tiempo, señala que para poder llegar a la conclusión de que ha cesado el incumplimiento necesitaría que se le proporcionara información fidedigna y exhaustiva sobre varios extremos.
66. En el presente asunto, ya se ha determinado que, al final del plazo señalado en el dictamen motivado complementario, la República Francesa todavía no había ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991. Tomando como base la información de que dispone el Tribunal de Justicia y dado el carácter estructural y prolongado del incumplimiento, no es posible llegar a la conclusión de que la República Francesa, en el momento actual, que no puede contemplarse aisladamente sin tener en cuenta la situación en el pasado, ha adaptado a los parámetros impuestos por el Reglamento nº 2847/93 sus prácticas de control del respeto y de garantía del cumplimiento de las medidas comunitarias de conservación en materia de pesca.
D. Sobre el segundo motivo: insuficiencia de las medidas adoptadas contra los infractores
67. En respuesta al segundo motivo de la Comisión, el Gobierno francés alega el incremento del número de procedimientos incoados, así como la relevancia de las sanciones impuestas.
68. La Comisión observa que los datos aportados por el Gobierno francés son muy generales, ya que se refieren a todo el territorio francés y la mayor parte de las condenas son por infracciones detectadas en el mar y no tienen ninguna relación con las capturas de pescado de tamaño inferior al permitido. De las estadísticas relativas a los procesos penales incoados en 2001 por infracciones graves de las normas de la PPC resulta que se impusieron sanciones únicamente en el 11 % de los casos de pescado de tamaño inferior al permitido. En cuanto a la relevancia de las sanciones impuestas, de los datos aportados para el año 2001 la Comisión no deduce que se siguiera una política rigurosa en la aplicación de las normas sobre tamaño mínimo. El único caso en el que se impuso una multa considerable fue el de un buque español que cometió seis infracciones distintas y sólo una de ellas era la captura de merluza de tamaño inferior al permitido. La Comisión reconoce que la circular del Ministerio de Justicia de 16 de octubre de 2002 dirigida a los fiscales de las regiones costeras y en la que les instaba a actuar severamente contra los infractores de los Reglamentos sobre tamaño mínimo del pescado constituye un paso en la dirección correcta hacia el final del incumplimiento. No obstante, por sí sola no puede garantizar la imposición de sanciones disuasorias. Es necesario comprobar tanto el modo en que se aplica como su ámbito geográfico.
69. La República Francesa afirma que, habida cuenta de los datos relativos a las medidas adoptadas en relación con las infracciones detectadas en el marco de su plan para 2001 de recuperación de las poblaciones de merluza, no cabe sostener que las autoridades francesas no persiguen a los infractores de las normas comunitarias en materia de tamaño mínimo, en concreto, de la merluza. Añade que un mero análisis estadístico del número de procedimientos incoados no es suficiente para determinar la efectividad del sistema de control y de cumplimiento. La Comisión sencillamente se basa en una estadística de esta índole, sin demostrar por qué las medidas nacionales no constituyen «medidas adecuadas» en el sentido del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93. Por lo que se refiere a la rigurosidad de las medidas adoptadas, el Gobierno francés observa que de la información remitida a la Comisión resulta con bastante claridad que los incumplimientos se persiguen sistemáticamente. La circular del Ministerio de Justicia de 16 de octubre de 2002, que pone en práctica el plan de supervisión del tamaño mínimo del pescado, requiere i) la persecución sistemática de las infracciones, ii) el uso limitado de la posibilidad de proponer un compromiso («transaction») a los infractores y iii) la imposición de sanciones disuasorias. Añade que las infracciones de la normativa en materia de pesca marítima no son objeto de indulto como tales con arreglo a la ley de amnistía de 2002, sino que depende de la cuantía de la multa. Los primeros informes sobre la aplicación de la circular en el período que va hasta el 31 de marzo de 2003 ponen de manifiesto que es efectiva.
70. De nuevo, al apreciar, en relación con el segundo motivo, si la República Francesa ha puesto fin al incumplimiento, es preciso distinguir entre la situación imperante al final del plazo señalado en el dictamen motivado complementario y la situación actual.
71. Cabe recordar que, conforme al artículo 31, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93, los Estados miembros están obligados a adoptar «medidas adecuadas» cuando detecten un incumplimiento de las normas de la PPC. El término «adecuado» en este contexto sólo puede significar que tales medidas deben ser idóneas para fomentar la observancia de dichas normas, como ya se explicó en los puntos 37 a 39 de estas conclusiones. Las medidas adoptadas deben ser de tal naturaleza que no sólo produzcan un efecto preventivo específico en relación con los responsables de las infracciones, sino que también deben producir un efecto preventivo más general. El segundo apartado del artículo 31 lo confirma al disponer que los procedimientos iniciados por infracciones «permitirán […] desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o serán adecuados para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo». A mi juicio, el último inciso de esta disposición se refiere a este efecto preventivo de carácter más general.
72. Debo subrayar inmediatamente que, mientras que la versión en lengua inglesa del artículo 31, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93 distingue entre « administrative action»
(procedimientos administrativos) y « criminal proceedings»
(procedimientos penales), de modo que parece que el apartado 2 (que se refiere a « proceedings»)
sólo se aplica los procedimientos penales, la mayor parte de las versiones en las demás lenguas no hacen esta distinción, por lo que el apartado 2 se aplica a los dos tipos de medidas. Dado que la finalidad del Reglamento nº 2847/93 es garantizar el cumplimiento efectivo de las normas de la PPC, resulta evidente que estas otras versiones lingüísticas expresan con mayor exactitud el sentido del artículo 31.
73. A los efectos de alcanzar los objetivos de la PPC, las infracciones han de ser objeto de una política sancionadora creíble y transparente. Ello implica que los incumplimientos de las normas comunitarias en materia de pesca den lugar sistemáticamente a procedimientos administrativos o penales que culminen con la imposición de sanciones efectivas. Tal política sancionadora ha de gozar de la suficiente credibilidad como para producir efectos disuasorios. Las posibles consecuencias negativas de la infracción de las normas en materia de pesca deben considerarse de mayor peso que los beneficios económicos de la inobservancia de dichas normas.
74. Durante el procedimiento administrativo previo, la República Francesa remitió a la Comisión distintas estadísticas para demostrar que en los años posteriores a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 adoptó cada vez más medidas contra las personas que habían incumplido la normativa en materia de pesca y que las sanciones impuestas eran cada vez más severas. La Comisión objeta que dichos datos eran demasiado generales, en la medida en que afectaban a todo el territorio francés y se referían a distintos tipos de infracciones de las normas en materia de pesca. Además, no abordan el problema específico que le preocupa, a saber, el desembarque y la venta de merluza de tamaño inferior al requerido en el sudoeste de Bretaña.
75. Como destacó el Gobierno francés, la efectividad del sistema de control y de persecución de las infracciones no puede apreciarse partiendo únicamente de las estadísticas, sino que debe determinarse en relación con los resultados que han de alcanzarse. Una vez más, me parece que las consideraciones que figuran en los informes de los inspectores de pesca comunitarios son decisivas por lo que se refiere a la situación existente al final del plazo señalado en el dictamen motivado complementario. Aun cuando los datos aportados por la República Francesa contienen indicios de un incremento del número de procedimientos contra los infractores y de una severidad cada vez mayor de las sanciones impuestas, el hecho es que en aquel momento no se había resuelto el problema principal del desembarque y la venta de pescado de tamaño inferior al permitido, en particular, de merluza en Pays Bigoudin. Esto es, por sí solo, un claro indicio de que los esfuerzos tendentes a reforzar la persecución de las infracciones no eran efectivos en el sentido indicado anteriormente.
76. Cuando el Gobierno francés reprocha a la Comisión no haber precisado las medidas que serían adecuadas para poner fin a los incumplimientos todavía existentes, yo añadiría que la responsabilidad primordial del Estado miembro implicado es asegurarse de que cumple las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del Derecho derivado con los medios y recursos de que dispone.
77. Por tanto, procede llegar a la conclusión de que, al expirar el plazo establecido en el dictamen motivado complementario de 6 de junio de 2000, la República Francesa no había ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991, al no haber garantizado, a fecha de 6 de agosto de 2000, que se habían adoptado las medidas adecuadas contra las personas físicas y jurídicas responsables de las infracciones de las normas de la política pesquera común, como exige el artículo 31 del Reglamento nº 2847/93.
78. La situación actual en cuanto a la persecución de las infracciones debe apreciarse a la luz de la información remitida por ambas partes en respuesta a las preguntas escritas planteadas por el Tribunal de Justicia y posteriormente aclarada en la vista.
79. Los informes de la Comisión relativos a las visitas de 2003 contienen varios indicios de que, en contra de la circular del Ministro de Justicia de 16 de octubre de 2002, no siempre se elaboran informes oficiales tras detectar una infracción y, en consecuencia, tales casos tampoco se someten a los órganos jurisdiccionales. La información estadística más reciente aportada por el Gobierno francés no puede considerarse plenamente representativa, ya que los datos para el 2002 se vieron afectados por una ley de amnistía, los datos relativos al 2003 son incompletos y, en cualquier caso, tales datos no son lo suficientemente específicos. Los datos sobre el nivel medio de las sanciones impuestas sugieren que se ha optado por un enfoque más efectivo. Al mismo tiempo, sin embargo, en la medida en que sólo se refieren a la venta, al almacenamiento y a la compra de pescado de tamaño inferior al permitido, no aclaran la situación por lo que se refiere a su captura, desembarque y transporte.
80. Partiendo de la información más reciente, procede llegar a la conclusión de que no puede determinarse con la suficiente certeza si la práctica actual en la República Francesa al aplicar las normas de la PPC se atiene al Reglamento nº 2847/93. Por consiguiente, en lo que atañe a este extremo, la República Francesa tampoco ha ejecutado todavía íntegramente la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991.
E. Consecuencias de las anteriores consideraciones
81. Según el artículo 228 CE, apartado 2, párrafo tercero, cuando el Tribunal de Justicia considere que un Estado miembro no ha ejecutado una sentencia dictada con arreglo al artículo 226 CE y declare que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.
82. La Comisión estima que la imposición de una multa coercitiva es el instrumento más adecuado para incitar a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. De conformidad con el enfoque y el método de cálculo establecidos en sus comunicaciones de 21 de agosto de 1996 (27) y de 28 de febrero de 1997, (28) respectivamente, la Comisión solicita ahora al Tribunal de Justicia que imponga a la República Francesa una multa coercitiva diaria de 316.500 euros. La cuantía de la multa se calcula a partir de un importe a tanto alzado de 500 euros, que se multiplica por varios coeficientes que indican la gravedad de la infracción (escala de 1 a 20), la duración de la infracción (escala de 1 a 3) y la capacidad de pago del Estado miembro (que se calcula tomando como base su producto interior bruto y el número de votos en el Consejo). En el presente asunto, la Comisión sostiene que, teniendo en cuenta las graves consecuencias de la inobservancia de las normas comunitarias relativas al tamaño mínimo del pescado para los recursos pesqueros, está justificado el coeficiente 10 en la escala de gravedad. Subraya que la zona del Sur de Bretaña es una zona de reproducción de la merluza y, por tanto, reviste una gran importancia a los efectos de mantener la población. Dado el período de tiempo transcurrido desde la sentencia de 11 de junio de 1991 y habida cuenta de la entrada en vigor del artículo 228 CE, apartado 2 (antiguo artículo 171, apartado 2, del Tratado CE) el 1 de noviembre de 1993, señala que debería utilizarse el coeficiente 3 para indicar la duración del incumplimiento. Como la capacidad de pago de la República Francesa se fija en un coeficiente de 21,1, el importe final de la multa coercitiva asciende a 10 ? 3 ? 21,1 ? 500 euros = 316.500 euros.
83. La República Francesa alega que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime necesario imponer una multa coercitiva, el importe que sugiere la Comisión es desproporcionado. Cita la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Grecia, (29) en el que se aplicó un coeficiente 6 para indicar la gravedad de una infracción que suponía una seria amenaza para la salud pública. En cuanto a la duración del incumplimiento, señala que las medidas adoptadas con el fin de ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia no producen un efecto inmediato, por lo que el Tribunal de Justicia no debería tomar en consideración todo el período comprendido entre la primera sentencia y la sentencia que se dicte en el presente asunto.
84. El Tribunal de Justicia ya ha aclarado en las dos sentencias dictadas hasta el momento con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, que las propuestas de la Comisión relativas a las consecuencias económicas de la declaración de que un Estado miembro no ha ejecutado una sentencia anterior no pueden vincular al Tribunal de Justicia. (30) Dichas propuestas sólo constituyen una referencia útil para el Tribunal de Justicia cuando ejerce su facultad de apreciación con arreglo al citado artículo. En otras palabras, en la aplicación de tal norma el Tribunal de Justicia dispone de competencia jurisdiccional plena.
85. En mi apreciación, he efectuado una distinción entre la situación imperante en dos momentos concretos para determinar si la República Francesa se atuvo a la sentencia de 11 de junio de 1991: la situación al finalizar el plazo previsto en el dictamen motivado complementario y la situación actual. A mi juicio, esta distinción es pertinente para decidir el modo en que debe aplicarse el artículo 228 CE, apartado 2, en el caso de autos.
86. El objetivo fundamental del artículo 228 CE, apartado 2, es garantizar que los Estados miembros cumplan en última instancia las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado poniendo fin a las infracciones lo antes posible. No obstante, es preciso poner de relieve que la cuestión relativa a la imposición de una sanción pecuniaria sólo se suscita cuando el Tribunal de Justicia ha declarado con anterioridad, en un procedimiento con arreglo al artículo 226 CE, que el Estado miembro implicado ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y después de que se le haya dado la oportunidad, en el marco de un segundo procedimiento administrativo previo, de subsanar la situación, tal y como exige el artículo 228 CE, apartado 1. En el período comprendido entre la primera sentencia y una segunda que declare que la primera no se ha ejecutado, el incumplimiento persiste, por lo general, minando la efectividad de las normas comunitarias pertinentes y probablemente afectando a los intereses de otros Estados miembros o de otras partes.
87. En vista de las posibles consecuencias perjudiciales del incumplimiento prolongado de las obligaciones derivadas del Tratado para la consecución de los objetivos de las medidas adoptadas por las instituciones comunitarias, considero que el artículo 228 CE, apartado 2, debe aplicarse de modo que en determinadas circunstancias, las sanciones pecuniarias no sólo sean idóneas para instar al cumplimiento, sino que también produzcan un efecto preventivo. En este sentido, deben producir un efecto disuasorio similar al señalado en el punto 73 de estas conclusiones.
88. Una multa coercitiva no necesariamente despliega un efecto disuasorio en relación con futuras infracciones de las obligaciones comunitarias de que se trate, ya que constituye una sanción de carácter condicional. Cuando un Estado miembro logra cumplir las obligaciones que infringía antes de verse obligado a pagar una sanción de tal naturaleza, el resultado final es que no se ha impuesto ninguna sanción. Por consiguiente, aun cuando es efectiva porque garantiza en última instancia el cumplimiento, la imposición de una multa coercitiva puede no ser siempre una respuesta adecuada a un incumplimiento. Para que produzca un efecto disuasorio, una sanción económica impuesta con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, debe tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes del incumplimiento controvertido.
89. En el presente asunto he llegado a la conclusión de que, por una parte, al finalizar el plazo previsto en el dictamen motivado complementario de 6 de junio de 2000, la República Francesa todavía no había ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 y, por otra parte, que aunque se han realizado progresos en la aplicación del Reglamento nº 2847/93 desde dicha fecha, todavía no pueden considerarse suficientes como para hablar de un cumplimiento íntegro.
90. Como el Tribunal de Justicia ha sostenido reiteradamente, aunque el artículo 228 CE, apartado 1, no precisa el plazo, «la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible». (31) Habida cuenta de que la captura de pescado de tamaño inferior al permitido tiene consecuencias especialmente perjudiciales desde el punto de vista de la sostenibilidad de la explotación, cabía esperar que tras la declaración de tal incumplimiento las autoridades francesas actuaran con rapidez, con arreglo al artículo 228 CE, apartado 1, para garantizar el control del cumplimiento de las normas pertinentes en su territorio y que adoptaran las medidas adecuadas contra los infractores de tales normas. El hecho de que los inspectores de pesca comunitarios detectaran durante sus visitas a las regiones costeras francesas que todavía en el año 2000 se desembarcaba y se vendía pescado de tamaño inferior al permitido, a menudo en ausencia de inspectores nacionales, constituye u n claro indicio de que, en cualquier caso, no se había ejecutado la obligación de poner fin al incumplimiento «en el plazo más breve posible». Puede llegarse a esta conclusión incluso si se tiene en cuenta que la adopción de las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de los Reglamentos sobre el control es una cuestión de «longue haleine», como observaron las autoridades francesas durante una fase del procedimiento administrativo previo.
91. Aunque obviamente se requiere tiempo para que la situación práctica se adapte a las obligaciones comunitarias, de los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende que la República Francesa sólo adoptó medidas gradualmente y que las medidas más importantes que notificó la República Francesa fueron los planes de control aprobados en 2001 y 2002 y las instrucciones que remitió el Ministerio de Justicia a los fiscales en octubre de 2002, es decir, una vez interpuesto el presente recurso. Además, dichas medidas, por lo general, tenían carácter administrativo y no podían calificarse en ningún caso de medidas efectivas en el sentido que pretendían los Reglamentos sobre el control. Asimismo, las autoridades francesas no abordaron adecuadamente el problema específico sobre el que la Comisión llamó repetidamente su atención. En mi opinión, las autoridades francesas adoptaron una actitud evasiva al respecto.
92. No debe pasarse por alto que en el marco del procedimiento administrativo previo la Comisión dio a la República Francesa la oportunidad de adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento del Reglamento nº 2847/93. El dictamen motivado no se emitió hasta aproximadamente cinco años después de que se dictara la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991; a este dictamen motivado le siguió, sin que fuera necesario desde un punto de vista procesal, un dictamen motivado complementario otros cuatro años más tarde. En ese período, las autoridades francesas sólo cooperaron formalmente con la Comisión respondiendo a sus solicitudes de información y de aclaración, pero no adoptaron medidas concretas para remediar de manera efectiva la situación. Esta falta de cooperación leal, que exige el artículo 10 CE, (32) me parece una circunstancia agravante.
93. La inobservancia estructural por parte de la República Francesa de las exigencias de control y ejecución de las normas comunitarias en materia de tamaño mínimo del pescado durante casi dos décadas debe considerarse un incumplimiento especialmente grave de sus obligaciones comunitarias. Como he explicado en los puntos 31 a 37 de estas conclusiones, el estricto respeto de las medidas dirigidas a preservar los recursos pesqueros es esencial para garantizar una explotación sostenible a largo plazo. También he subrayado que, dado que los recursos pesqueros deben considerarse un recurso común de los Estados miembros, desatender dichas obligaciones afecta a los intereses de (los operadores económicos en) otros Estados miembros dedicados a la explotación de los recursos. Cuando los recursos pesqueros resultan amenazados por una seria sobreexplotación, como ocurre en el presente asunto con las poblaciones de merluza, los Estados miembros tienen la especial responsabilidad de adoptar medidas para garantizar el cumplimiento íntegro de las normas que tienen por objeto su conservación.
94. En general, creo que una vez establecido que el Estado miembro no actuó con arreglo a sus obligaciones comunitarias, cuanto más tiempo tolere la duración de dicha situación, probablemente en beneficio de sus nacionales y en perjuicio de los intereses de los nacionales de otros Estados miembros, más expuesto está a que se le imponga una sanción por ello.
95. En estas circunstancias, sería oportuno, en mi opinión, responder a la falta de ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de junio de 1991 por parte de la República Francesa imponiendo una multa a tanto alzado como prevé el artículo 228 CE, apartado 2. Asimismo, dado que la situación actual continúa siendo irregular, debería imponerse una multa coercitiva en las condiciones adecuadas hasta que pueda comprobarse que ha cesado el incumplimiento.
96. Las condiciones y el importe de ambas sanciones deben determinarse teniendo en cuenta los criterios y principios aplicados por el Tribunal de Justicia en las dos sentencias dictadas con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2. Aunque ninguna de estas sentencias impuso una multa a tanto alzado, los citados criterios y principios son mutatis mutandis
aplicables a ambas categorías de sanciones pecuniarias.
97. Toda sanción pecuniaria debe calcularse en función de la gravedad y de la duración del incumplimiento y ascender a una cuantía tal que produzca efectos disuasorios con el fin de evitar que persista el incumplimiento y que se cometan nuevas infracciones. Fue la Comisión la que propuso este enfoque y desde entonces el Tribunal de Justicia lo ha aplicado ampliamente, (33) aun cuando sigue siendo el responsable, en última instancia, de determinar el método de cálculo y el importe de la multa y de establecer las condiciones bajo las cuales se impone.
98. El importe propuesto por la Comisión constituye una referencia útil para calcular la cuantía tanto de la suma a tanto alzado como de la multa coercitiva. Para llegar a dicha cuantía se aplicaron coeficientes de gravedad, duración y capacidad de pago a un importe a tanto alzado básico (véase el punto 82 de estas conclusiones). El Gobierno francés discrepa del grado de gravedad aplicado y se remite al enfoque seguido en la sentencia Comisión/Grecia. Asimismo, se opone implícitamente a que la Comisión aplique el coeficiente máximo de duración. En mi opinión, no cabe duda de que está totalmente justificado aplicar un coeficiente 3 en relación con la duración del incumplimiento, habida cuenta de que persiste desde 1984. En cuanto a la gravedad, considero poco severo aplicar un coeficiente 10 de una escala comprendida entre 1 y 20. La comparación que el Gobierno francés efectúa con la situación de que se trataba en el asunto Comisión/Grecia pone de manifiesto una subestimación considerable de la gravedad de su infracción. Además, dado que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia recaída en dicho asunto que para aplicar estos criterios deben tenerse en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses privados y públicos y la urgencia que exista de que el Estado miembro de que se trate cumpla sus obligaciones, (34) procede concluir que es oportuno aplicar en este caso el importe de 316.500 euros al día que propone la Comisión como punto de partida para el cálculo de la multa.
99. En cuanto a la suma a tanto alzado, es preciso observar, en primer lugar, que en el presente caso la Comisión no ha propuesto que se imponga una sanción de esta índole, así como tampoco ha desarrollado un método específico para calcular su importe. El Tribunal de Justicia, en la sentencia Comisión/Grecia, afirmó que las directrices de la Comisión relativas al cálculo del importe de una multa coercitiva contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de su actuación, a la vez que persiguen la proporcionalidad de los importes de las multas coercitivas que decida proponer. (35) En la medida en que dichas directrices se refieren al enfoque seguido por la Comisión con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2, y no vinculan al Tribunal de Justicia, sirven de marco general para la aplicación de la citada disposición del Tratado y constituyen un punto de referencia para los Estados miembros.
100. No creo que la inexistencia de directrices precisas deba inducir al Tribunal de Justicia a desistir de imponer una suma a tanto alzado en el presente caso. Como he señalado en el punto 29 de estas conclusiones, el ordenamiento jurídico comunitario depende de los esfuerzos de los Estados miembros para controlar el respeto de las normas comunitarias y perseguir las infracciones de dichas normas. Estos esfuerzos son esenciales para alcanzar los objetivos del Tratado. La falta de reacción ante un incumplimiento estructural, por parte de un Estado miembro, de dicha obligación fundamental implicaría poner en juego la efectividad y la credibilidad del ordenamiento jurídico comunitario. Como ha declarado el Tribunal de Justicia en varias ocasiones: «al permitir que los Estados miembros aprovechen las ventajas de la Comunidad, […] el Tratado les impone también la obligación de respetar sus normas. El hecho de que un Estado miembro rompa unilateralmente, según su propio concepto de interés nacional, el equilibrio entre la ventajas y las obligaciones derivadas de su pertenencia a la Comunidad, vulnera la igualdad de los Estados miembros ante el Derecho comunitario y crea discriminaciones en perjuicio de sus nacionales. Este incumplimiento de los deberes de solidaridad aceptados por los Estados miembros por el hecho de haberse adherido a la Comunidad afecta a la esencia del ordenamiento jurídico comunitario». (36)
101. Además, abstenerse de imponer una sanción pecuniaria en las circunstancias del presente asunto equivaldría a aceptar que, tras una declaración inicial del Tribunal de Justicia de que ha incumplido las obligaciones derivadas del Tratado, un Estado miembro puede tolerar libremente esta situación, con probables consecuencias perjudiciales para los intereses de la Comunidad y de otros Estados miembros, hasta que la Comisión decida iniciar un segundo procedimiento por incumplimiento, esta vez con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2.
102. No obstante, considero que el hecho de que se suscite ahora, por primera vez desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, la cuestión de imponer una suma a tanto alzado, de que la Comisión no haya propuesto la imposición de dicha sanción y de que hasta ahora no exista ninguna práctica que pueda orientar al respecto constituyen razones suficientes para calcular el importe de un modo menos severo que el que correspondería a la luz de la gravedad del incumplimiento.
103. El importe diario calculado por la Comisión como base para la multa coercitiva periódica constituye la expresión de la gravedad y de la duración del incumplimiento y del efecto disuasorio que ha de producir la sanción. En circunstancias normales, la cuantía de la suma a tanto alzado debería calcularse teniendo en cuenta los mismos criterios generales y, en concreto, el carácter prolongado del incumplimiento. En el presente caso, yo propondría imponer como suma a tanto alzado el importe de la multa coercitiva propuesta por la Comisión correspondiente a un año. El resultado asciende a 115.522.500 euros (365 x 316.500 euros = 115.522.500 euros).
104. Por lo que se refiere a la multa coercitiva, la cuantía y las condiciones bajo las que se impone deben tener por objeto garantizar el cumplimiento íntegro, efectivo y duradero de las obligaciones de que se trata teniendo en cuenta la información más reciente sobre el estado actual de la situación.
105. En la situación actual, parece que la República Francesa ha adoptado varias medidas legislativas y administrativas dirigidas a garantizar el cumplimiento de los Reglamentos sobre el control, pero que falta que dichas medidas se apliquen en la práctica de modo que se alcance el resultado prescrito por las normas comunitarias en materia de pesca en todo su territorio. La Comisión, por su parte, señaló que necesita información detallada adicional sobre los controles, procedimientos y sanciones impuestas, entre otras cosas, con objeto de poder determinar si las autoridades francesas han puesto fin al incumplimiento estructural de los Reglamentos sobre el control comunitarios.
106. Dado que las prácticas de control y de persecución de las infracciones no pueden adaptarse inmediatamente, es evidente que no sería oportuno imponer una multa coercitiva diaria en estas circunstancias. (37) Por una parte, debería concederse todavía a la República Francesa un plazo específico razonable para adoptar las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones, mientras que, por otra parte, debería darse el tiempo suficiente a la Comisión para apreciar, tomando como base la información adicional que ha solicitado y ulteriores inspecciones in situ,
si dichas medidas son efectivas en el sentido señalado en el punto 39 de estas conclusiones.
107. Me parece que un período inicial de seis meses debería ser suficiente para permitir a la República Francesa adoptar las medidas requeridas, de modo que el pago de la sanción económica debería efectuarse en función de las comprobaciones de la Comisión cada seis meses. Asimismo, este período debería ser más que suficiente para que la República Francesa remita a la Comisión la información que ésta necesita para decidir con carácter definitivo sobre la situación actual en relación con el cumplimiento del Reglamento nº 2847/93.
108. A la luz de las anteriores consideraciones, procede fijar el importe de la multa coercitiva en 182,5 x 316.500 euros = 57.761.250 euros por cada período de seis meses en el que la Comisión determine que persiste el incumplimiento, a partir de la fecha en la que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en este asunto.
VI. Conclusión
109. Por las razones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, al no haber ejecutado la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 1991 al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado complementario de la Comisión de 6 de junio de 2000;
– condene, por esta razón, a la República Francesa al pago de una suma a tanto alzado de 115.522.500 euros;
– declare que la República Francesa todavía no ha adoptado todas las medidas necesarias para atenerse plenamente a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 1991, al no haber garantizado todavía la ejecución íntegra y completa de dicha sentencia;
– imponga, con el fin de garantizar la ejecución íntegra y completa de dicha sentencia, una multa coercitiva de 57.761.250 euros por cada período de seis meses en el que la Comisión determine que persiste el incumplimiento, a partir de la fecha en la que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en el presente asunto;
– condene en costas a la República Francesa.
(1) .
(2) –	Rec. I‑2727.
(3) –	Reglamento (CEE) nº 171/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se prevén determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 24, p. 14; EE 04/02, p. 69) y Reglamento (CEE) nº 3094/86 del Consejo, de 7 de octubre de 1986, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (DO L 288, p. 1).
(4) –	DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230.
(5) –	DO L 207, p. 1.
(6) –	DO L 261, p. 1.
(7) – Esta nota sólo es pertinente en la versión inglesa.
(8) –	El primer Reglamento en este sector fue el Reglamento (CEE) nº 171/83 del Consejo, citado en la nota 3. Tras numerosas modificaciones, esta normativa fue derogada y reemplazada por el Reglamento (CEE) nº 3094/86 del Consejo, citado asimismo en la nota 3, que a su vez fue derogado y reemplazado por el Reglamento (CE) nº 894/97 del Consejo, de 29 de abril de 1997 (DO L 132, p. 1).
(9) –	DO L 125, p. 1.
(10) –	El artículo 29 del Reglamento nº 2847/93 establece que se verificará la aplicación de los Reglamentos sobre el control por medio del examen de documentos y la realización de visitas in situ
por parte de los inspectores comunitarios.
(11) –	Pays Bigoudin está en Finisterre, en el sudeste de Bretaña. Los puertos de Le Guilvinec, Loctudy, Lesconil y St. Guénolé se encuentran en esta región.
(12) –	DO L 334, p. 1.
(13) –	Loi n o  2002‑1062, de 6 de agosto de 2002 (Loi portant amnistie).
(14) –	Me referiré exclusivamente a una de las más recientes aplicaciones de este principio en la sentencia de 4 de diciembre de 2003, Evans (C‑63/01, Rec. p. I‑0000), apartado 45.
(15) –	Véase la sentencia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia (68/88, Rec. p. 2965), apartados 24 y 25.
(16) –	DO L 358, p. 59.
(17) –	Véase la sentencia de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia (asuntos acumulados C‑418/00 y C‑419/00, Rec. p. I‑3969), apartado 57.
(18) –	Véanse las sentencias de 7 de diciembre de 1995, Comisión/Francia (C‑52/95, Rec. p. I‑4443), apartado 35; de 14 de noviembre de 2002, Comisión/Reino Unido (C‑454/99, Rec. p. I‑10323), apartado 60, y de 14 de noviembre de 2002, Comisión/Reino Unido (C‑140/00, Rec. p. I‑10379), apartado 57.
(19) Véase la sentencia de 27 de marzo de 1990, España/Consejo (C‑9/89, Rec. p. I‑1383), apartados 10 y 31.
(20) –	Sentencias de 13 de junio de 2002, Comisión/España (C‑474/99, Rec. p. I‑5293), apartado 27, y de 13 de junio de 2002, Comisión/Grecia (C‑33/01, Rec. p. I‑5447), apartado 13.
(21) –	Sentencias de 15 de marzo de 2001, Comisión/Francia (C‑147/00, Rec. p. I‑2387), apartado 26, y de 25 de abril de 2002, Comisión/Francia, antes citada en la nota 17 supra, apartado 66.
(22) –	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C‑387/97, Rec. p. I‑5047), apartados 72 y ss.
(23) –	Sentencias de 1 de octubre de 1998, Comisión/España (C‑71/97, Rec. p. I‑5991), apartado 14, y de 1 de febrero de 2001, Comisión /Francia (C‑333/99, Rec. p. I‑1025), apartado 33.
(24) –	Sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Francia, citada en la nota 2 supra,
apartado 11.
(25) –	Cfr. la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, citada en la nota 23 supra,
apartado 35.
(26) –	Véanse las sentencias citadas en la nota 21 supra .
(27) –	DO C 242, p. 6.
(28) –	DO C 63, p. 2.
(29) –	Sentencia de 4 de julio de 2000, citada en la nota 22 supra .
(30) –	Sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, citada en la nota 22 supra,
apartado 89, y de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C‑278/01, Rec. p. I‑0000), apartado 41.
(31) –	Sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, citada en la nota 22 supra,
apartado  82, y de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 30 supra,
apartado 27.
(32) –	Véase el auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros (C‑2/88 Imm., Rec. p. I‑3365), apartado 17.
(33) –	Véase el cálculo de la sanción pecuniaria en la sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 30 supra,
apartados 52 a 62.
(34) –	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, citada en la nota 22 s upra,
apartado 92.
(35) –	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, citada en la nota 22 supra,
apartado 87.
(36)
–	Sentencias de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (39/72, Rec. p. 101), apartados 24 y 25, y de 7 de febrero de 1979, Comisión/Reino Unido (128/78, Rec. p. 419), apartado 12.
(37) –	Véase el enfoque del Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 30 supra,
apartados 42 a 46.