URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
11. Dezember 2025(*)
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2014/40/EU – Art. 2 Nr. 40 – Begriff ‚in Verkehr bringen‘ – Art. 23 Abs. 2 und 3 – Überwachung der Umsetzung der Richtlinie 2014/40 – Ziel der Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus – Rechtsangleichung – Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen – Abgabe von Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten mit unzutreffender Angabe des Nikotingehalts auf der Packung durch den Vertreiber von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen an eine Verkaufsstelle – Gegen den Vertreiber verhängte Geldbuße – Grundsatz ‚nulla poena sine culpa‘ – Verhältnismäßigkeit der Geldbuße “
In der Rechtssache C‑665/24
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande) mit Entscheidung vom 8. Oktober 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 11. Oktober 2024, in dem Verfahren
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
gegen
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin der Zweiten Kammer K. Jürimäe (Berichterstatterin) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Siebten Kammer sowie der Richter M. Gavalec und Z. Csehi,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der UEG Holland BV und der Diamond Flavours BV, vertreten durch J. A. Jacobs, Advocaat,
–        der niederländischen Regierung, vertreten durch M. K. Bulterman und P. P. Huurnink als Bevollmächtigte,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch E. E. Schmidt und F. van Schaik als Bevollmächtigte,
aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (ABl. 2014, L 127, S. 1) in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 sowie mit Art. 20 Abs. 2 und Abs. 4 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie 2014/40.
2        Das Ersuchen ergeht in einem Rechtsstreit zwischen der Diamond Flavours BV sowie der UEG Holland BV, zwei Vertreibern u. a. von Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten, und dem Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Staatssekretär für Jugend, Prävention und Sport, Niederlande) (im Folgenden: Staatssekretär) wegen einer Geldbuße, die dieser gegen Diamond Flavours und UEG Holland verhängt hat, weil sie Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten in den Verkehr gebracht haben, auf deren Packungen unzutreffende Nikotingehalte angegeben waren.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 2014/40
3        In den Erwägungsgründen 8, 13 und 59 der Richtlinie 2014/40 heißt es:
„(8)      Gemäß Artikel 114 Absatz 3 [AEUV] soll im Gesundheitsbereich bei Gesetzgebungsvorschlägen von einem hohen Schutzniveau ausgegangen werden, wobei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen zu berücksichtigen sind. Tabakerzeugnisse sind keine gewöhnlichen Erzeugnisse, und angesichts der besonders schädlichen Wirkungen von Tabakerzeugnissen auf die menschliche Gesundheit sollte dem Gesundheitsschutz große Bedeutung beigemessen werden, insbesondere um die Verbreitung des Rauchens bei jungen Menschen zu senken.
…
(13)      Um ihre Regelungsaufgaben ausüben zu können, benötigen die Mitgliedstaaten und die Kommission umfassende Informationen über Inhaltsstoffe und Emissionen von Tabakerzeugnissen, um die Attraktivität, das Suchtpotenzial und die Toxizität von Tabakerzeugnissen sowie die mit ihrem Konsum verbundenen Gesundheitsrisiken bewerten zu können. Die bestehenden Meldepflichten betreffend Inhaltsstoffe und Emissionen sollten daher verschärft werden. Zusätzliche erweiterte Meldepflichten sollten in Bezug auf Zusatzstoffe festgelegt werden, die in einer Prioritätenliste aufgenommen sind, um unter anderem ihre Toxizität, ihr Suchtpotenzial und ihre krebserzeugenden, erbgutverändernden oder fortpflanzungsgefährdenden Eigenschaften …, auch in verbrannter Form, zu bewerten. Der durch diese erweiterten Meldepflichten für KMU entstehende Verwaltungsaufwand sollte so weit wie möglich begrenzt werden. Solche Meldepflichten stehen im Einklang mit der Pflicht der Union, für ein hohes Schutzniveau im Bereich der menschlichen Gesundheit zu sorgen.
…
(59)      Die Verpflichtung zur Achtung der Grundrechte und der Rechtsgrundsätze, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union festgelegt sind, wird durch diese Richtlinie nicht geändert. Mehrere Grundrechte werden durch diese Richtlinie berührt. Daher muss sichergestellt werden, dass die den Herstellern, Importeuren und Vertreibern von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen auferlegten Verpflichtungen nicht nur ein hohes Gesundheits- und Verbraucherschutzniveau gewährleisten, sondern auch alle anderen Grundrechte wahren und mit Blick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts verhältnismäßig sind. Bei der Anwendung dieser Richtlinie sollten das Unionsrecht und die einschlägigen internationalen Verpflichtungen eingehalten werden.“
4        In Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2014/40 heißt es:
„Ziel dieser Richtlinie ist die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für
…
f)      das Inverkehrbringen und die Kennzeichnung bestimmter Erzeugnisse, die mit Tabakerzeugnissen verwandt sind, nämlich elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter sowie pflanzliche Raucherzeugnisse,
damit – ausgehend von einem hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen – das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse erleichtert wird und die Verpflichtungen der Union im Rahmen des [Rahmenübereinkommens der Weltgesundheitsorganisation (WHO)] zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control, im Folgenden ‚FCTC‘) eingehalten werden.“
5        Nach Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2014/40 bezeichnet im Sinne dieser Richtlinie der Ausdruck
„…
16.      ‚elektronische Zigarette‘ ein Erzeugnis, das zum Konsum nikotinhaltigen Dampfes mittels eines Mundstücks verwendet werden kann, oder jeden Bestandteil dieses Produkts, einschließlich einer Kartusche, eines Tanks, und des Gerätes ohne Kartusche oder Tank. Elektronische Zigaretten können Einwegprodukte oder mittels eines Nachfüllbehälters oder eines Tanks nachfüllbar sein oder mit Einwegkartuschen nachgeladen werden;
17.      ‚Nachfüllbehälter‘ ein Behältnis, das nikotinhaltige Flüssigkeit enthält, die zum Nachfüllen einer elektronischen Zigarette verwendet werden kann;
…
30.      ‚Packung‘ die kleinste Einzelverpackung eines Tabakerzeugnisses oder verwandten Erzeugnisses, die in Verkehr gebracht wird;
…
37.      ‚Hersteller‘ jede natürliche oder juristische Person, die ein Produkt herstellt bzw. entwickeln oder herstellen lässt und dieses Produkt unter ihrem eigenen Namen oder ihrer eigenen Marke vermarktet;
…
39.      ‚Importeur von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen‘ den Eigentümer oder eine Person, die die Verfügungsgewalt über die Tabakerzeugnisse oder die verwandten Erzeugnisse hat, die in das Gebiet der Union gelangt sind;
40.      ‚in Verkehr bringen‘ die entgeltliche oder unentgeltliche Bereitstellung von Produkten – unabhängig vom Ort ihrer Herstellung – für Verbraucher, die sich in der Union befinden, auch mittels Fernabsatz; [i]m Fall von grenzüberschreitendem Fernabsatz gilt das Produkt als in dem Mitgliedstaat in Verkehr gebracht, in dem sich der Verbraucher befindet;
41.      ‚Verkaufsstelle‘ eine Verkaufsstelle, wo Tabakerzeugnisse in Verkehr gebracht werden, auch von einer natürlichen Person.“
6        Art. 20 der Richtlinie 2014/40 („Elektronische Zigaretten“) sieht vor:
„(1)      Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie dieser Richtlinie und allen anderen einschlägigen Rechtsvorschriften der Union genügen.
Diese Richtlinie gilt nicht für elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter, die einer Genehmigungspflicht gemäß der Richtlinie 2001/83/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel (ABl. 2001, L 311, S. 67)] oder den Anforderungen der Richtlinie 93/42/EWG [des Rates vom 14. Juni 1993 über Medizinprodukte (ABl. 1993, L 169, S. 1)] unterliegen.
(2)      Die Hersteller und Importeure von elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern melden den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten jegliche derartige Erzeugnisse, die sie in Verkehr zu bringen beabsichtigen. Die Meldung muss in elektronischer Form sechs Monate vor dem beabsichtigten Inverkehrbringen erfolgen. … Bei jeder wesentlichen Änderung des Erzeugnisses muss eine neue Meldung erfolgen.
Je nachdem, ob es sich bei dem Erzeugnis um eine elektronische Zigarette oder einen Nachfüllbehälter handelt, muss die Meldung die folgenden Angaben enthalten:
…
b)      eine Liste aller Inhaltsstoffe, die in dem Erzeugnis enthalten sind, und aller Emissionen, die durch den Gebrauch des Erzeugnisses verursacht werden, nach Markennamen und Art, einschließlich der jeweiligen Mengen;
…
(4)      Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass
…
b)      die Packungen und Außenverpackung von elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern
i)      eine Liste sämtlicher Inhaltsstoffe des Erzeugnisses in absteigender Rangfolge ihres Gewichts enthalten wie auch die Angabe des Nikotingehalts des Erzeugnisses und der Nikotinabgabe pro Dosis, die Nummer der Herstellungscharge und die Empfehlung, dass das Erzeugnis nicht in die Hände von Kindern gelangen darf;
…“
7        Art. 23 („Zusammenarbeit und Durchsetzung“) Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2014/40 sieht vor:
„(2)      Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die dieser Richtlinie sowie den darin vorgesehenen Durchführungs- und delegierten Rechtsakten nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht werden. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Tabakerzeugnisse oder verwandte Erzeugnisse nicht in Verkehr gebracht werden, wenn die in dieser Richtlinie festgelegten Meldepflichten nicht eingehalten werden.
(3)      Die Mitgliedstaaten legen für Verstöße gegen die aufgrund dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften Sanktionen fest und treffen die zur Anwendung dieser Sanktionen erforderlichen Maßnahmen. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Verwaltungssanktionen finanzieller Art, die für vorsätzliche Verstöße verhängt werden, dürfen so gestaltet sein, dass sie den durch den Verstoß angestrebten wirtschaftlichen Vorteil aufheben.“
Verordnung (EU) 2019/1020
8        Art. 2 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 der Verordnung (EU) 2019/1020 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten sowie zur Änderung der Richtlinie 2004/42/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 765/2008 und (EU) Nr. 305/2011 (ABl. 2019, L 169, S. 1) sieht vor:
„Diese Verordnung gilt insoweit für Produkte, die den in Anhang I angeführten Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union (im Folgenden ‚Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union‘) unterliegen, als es in den Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union keine speziellen Bestimmungen gibt, mit denen dasselbe Ziel verfolgt wird und bestimmte Aspekte der Marktüberwachung und der Durchsetzung konkreter geregelt werden.“
9        In Anhang I („Liste der Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union“) der Verordnung 2019/1020 sind die Rechtsakte der Union aufgeführt, die unter die Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union nach Art. 2 der Verordnung fallen. Zu diesen Rechtsakten gehört die in Nr. 55 dieses Anhangs aufgeführte Richtlinie 2014/40.
Niederländisches Recht
10      Die Richtlinie 2014/40 wurde durch die Tabaks- en rookwarenwet (Gesetz über Tabak und Tabakerzeugnisse) vom 10. März 1988 (Stb. 1988, Nr. 342) (im Folgenden: Tabakwarengesetz), den Tabaks- en rookwarenbesluit (Verordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse) vom 14. Oktober 2015 (Stb. 2015, Nr. 398) und die Tabaks- en rookwarenregeling (Ministerialverordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse) vom 10. Mai 2016 (Stcrt. 2016, Nr. 25446) in die niederländische Rechtsordnung umgesetzt.
11      Nach Art. 1 Abs. 1 des Tabakwarengesetzes wird mit „Inverkehrbringen“ die Bereitstellung der Erzeugnisse an Verbraucher bezeichnet. Der Begriff „Importeur von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen“ ist im niederländischen Recht definiert als Eigentümer von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen, die in die Niederlande eingeführt wurden, oder eine Person, die das Recht hat, über diese Erzeugnisse zu verfügen.
12      Nach Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 Buchst. a des Tabakwarengesetzes, Art. 3.3 der Verordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse und Art. 3.10 Abs. 1 der Ministerialverordnung über Tabak und Tabakerzeugnisse ist es verboten, Packungen in den Verkehr zu bringen, die den Nikotingehalt der Nachfüllbehälter nicht angeben. Bei einem Verstoß gegen dieses Verbot kann der Minister gemäß Art. 11b Abs. 1 des Tabakwarengesetzes eine Geldbuße verhängen.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
13      Ein Inspektor der Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Behörde für Lebensmittel- und Produktsicherheit, Niederlande) nahm Proben von fünf Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten, die er auf den Internetseiten verschiedener Verkaufsstellen gekauft hatte. Im Anschluss an diese Probenahme stellte er fest, dass der Nikotingehalt dieser Nachfüllbehälter niedriger war als auf ihrer Packung angegeben.
14      Die Verkaufsstellen hatten die kontrollierten Nachfüllbehälter von zwei verschiedenen Vertreibern erhalten. Diese hatten die Nachfüllbehälter, bevor sie sie in die Niederlande einführten, von einem Hersteller in Frankreich, von einem Importeur in Irland und einem Importeur in Ungarn erworben.
15      Mit Bescheiden vom 18. und 25. Oktober 2019 verhängte der Staatssekretär gegen diese Vertreiber fünf Geldbußen in Höhe von jeweils 450 Euro wegen des Inverkehrbringens von Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten, auf deren Packung ein unrichtiger Nikotingehalt angegeben war.
16      Die betreffenden Vertreiber erhoben gegen diese Geldbußen Klage bei der Rechtbank Rotterdam (Bezirksgericht Rotterdam, Niederlande). Mit Urteil vom 7. April 2021 erklärte dieses Gericht die Klagen für begründet und hob die Geldbußen mit der Begründung auf, dass die Vertreiber die betreffenden Nachfüllbehälter nicht den Verbrauchern zur Verfügung gestellt hätten, so dass sie sie nicht im Sinne der anwendbaren Vorschriften „in Verkehr gebracht“ hätten.
17      Der Staatssekretär legte gegen dieses Urteil Berufung beim College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie, Niederlande), dem vorlegenden Gericht, ein.
18      Dieses Gericht weist erstens darauf hin, dass es zuvor in einem Urteil vom 9. September 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510) entschieden habe, dass die Richtlinie 2014/40 das Inverkehrbringen eines Tabakerzeugnisses, dessen Nikotingehalt auf der Verpackung nicht angegeben sei, nicht zulasse. Die Verwaltung verfüge insoweit über keinerlei Ermessen und könne die Gefahren für die öffentliche Gesundheit nicht berücksichtigen, wenn der Nikotingehalt im Nachfüllbehälter und die Angabe des Gehalts auf der Packung des Nachfüllbehälters nicht übereinstimmten.
19      Dieser Präzedenzfall habe jedoch eine Verkaufsstelle betroffen, die auf ihrer eigenen Website Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten zur Abgabe an Verbraucher bereitgestellt habe. Es habe also ein „Inverkehrbringen“ im Sinne der anwendbaren nationalen Vorschriften vorgelegen, so dass die Verkaufsstelle als Zuwiderhandelnder habe angesehen werden können.
20      Dagegen gehe es im Ausgangsverfahren um die Abgabe von Nachfüllbehältern nicht an Verbraucher, sondern an eine Verkaufsstelle durch einen „Importeur“ im Sinne dieser Vorschriften, d. h. den Eigentümer von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen, die in die Niederlande eingeführt wurden, oder eine Person, die das Recht habe, über diese Erzeugnisse zu verfügen. In diesem Fall bestehe daher Unsicherheit hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Inverkehrbringen“, der Voraussetzung für die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 sei, dafür zu sorgen, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die dieser Richtlinie nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht würden.
21      Zweitens weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Staatssekretär gegen die betreffenden Vertreiber Verwaltungssanktionen strafrechtlicher Art verhängt habe. Daher finde Art. 48 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und damit der Grundsatz „nulla poena sine culpa“ (keine Strafe ohne Verschulden) Anwendung. Dieser Grundsatz verlange aber ein Verschulden und somit eine Verantwortung für die Begehung der in Rede stehenden Zuwiderhandlung. Es stelle sich deshalb, insbesondere wegen der möglicherweise übermäßigen Belastung, die die Entnahme von Proben der betreffenden Erzeugnisse für die Vertreiber mit sich bringen könne, die Frage, ob diese Vertreiber dafür verantwortlich seien, Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten auf den Markt gebracht zu haben, deren Packung eine unzutreffende Angabe ihres Nikotingehalts enthalte.
22      Unter diesen Umständen hat das College van Beroep voor het bedrijfsleven (Oberster Verwaltungsgerichtshof für Handel und Industrie) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ist Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 und Art. 20 Abs. 4 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen, dass unter die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Nachfüllbehälter, auf deren Packungen ein falscher Nikotingehalt angegeben ist, nicht in Verkehr gebracht werden, nicht nur der Verkauf dieser Nachfüllbehälter bei einer Verkaufsstelle oder durch diese, sondern auch die Lieferung der Nachfüllbehälter an eine Verkaufsstelle fällt?
2.      Bei Bejahung der ersten Frage: Kann in einer Situation wie der vorliegenden, in der eine verwaltungsrechtliche Geldbuße verhängt wurde, ein Wirtschaftsteilnehmer, der Nachfüllbehälter von einem Hersteller oder Importeur im Sinne der Richtlinie 2014/40 erworben hat, dafür zur Verantwortung gezogen werden und ihm daher ein Vorwurf gemacht werden, dass er Nachfüllbehälter in Verkehr gebracht hat, auf deren Packungen ein falscher Nikotingehalt angegeben ist, obwohl der auf der Packung angegebene Nikotingehalt mit dem in der Meldung im Sinne von Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 genannten Nikotingehalt des Nachfüllbehälters übereinstimmt?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
23      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 und Art. 20 Abs. 4 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten, deren Packungen eine unrichtige Angabe ihres Nikotingehalts enthalten, nicht in Verkehr gebracht werden, auf die Stufe der Abgabe dieser Nachfüllbehälter durch eine Verkaufsstelle an den Verbraucher beschränkt ist.
Zur Zulässigkeit
24      In ihren schriftlichen Erklärungen vertreten die beiden im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vertreiber die Auffassung, dass die erste Frage unzulässig sei, da sie nicht dem Punkt entspreche, über den das vorlegende Gericht im Ausgangsverfahren zu entscheiden habe. Die niederländischen Behörden hätten nämlich nicht die Möglichkeit vorgesehen, gegen einen Vertreiber eine Verwaltungssanktion für den Fall zu verhängen, dass die Flüssigkeit in einem Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten einen geringeren Nikotingehalt habe als auf der Verpackung angegeben und dieser Nachfüllbehälter bei einer Verkaufsstelle gefunden werde.
25      Nach ständiger Rechtsprechung ist es im Rahmen der in Art. 267 AEUV geregelten Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten allein Sache des nationalen Gerichts, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, Rn. 15, vom 8. November 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, Rn. 19 und 20, sowie vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, Rn. 54).
26      Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die Auslegung des Unionsrechts, um die er ersucht wird, offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 15. Dezember 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, Rn. 61, und vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, Rn. 55).
27      Mit seiner ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht gerade deshalb um eine Auslegung des Begriffs „Inverkehrbringen“ in Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40, um feststellen zu können, ob ein Vertreiber für Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten dafür verurteilt werden kann, dass er ein Erzeugnis, das einer der Verpflichtungen aus dieser Richtlinie nicht entspricht, an eine Verkaufsstelle – und nicht etwa an einen Verbraucher – verkauft hat.
28      Die erste Frage ist daher zulässig.
Zur Begründetheit
29      Der Gerichtshof hat kürzlich, vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) zur Auslegung des Begriffs „in Verkehr bringen“ in Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 befragt, für Recht erkannt, dass Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 in Verbindung mit ihrem Art. 2 Nr. 40 dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass keine Tabakerzeugnisse in Verkehr gebracht werden, deren Kennzeichnung der Packung gegen die Vorschriften über das Erscheinungsbild dieser Erzeugnisse verstößt, nicht auf den Zeitpunkt beschränkt ist, zu dem sie von einer Verkaufsstelle an den Verbraucher abgegeben werden (Urteil vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 52).
30      Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 hat transversale Tragweite, da er darauf abzielt, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die einer der Bestimmungen dieser Richtlinie nicht entsprechen, nicht in Verkehr gebracht werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 39).
31      Zur Gewährleistung der Wirksamkeit dieser Bestimmung wird den Mitgliedstaaten nämlich in Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 vorgeschrieben, Sanktionen für Verstöße gegen die aufgrund dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften festzulegen und die zur Anwendung dieser Sanktionen erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Die Einführung dieses Sanktionssystems betrifft alle Bestimmungen der Richtlinie 2014/40, unabhängig von der Stufe der Lieferkette, auf die sie Anwendung finden, und ist somit nicht auf die Abgabe vorschriftswidriger Tabakerzeugnisse durch eine Verkaufsstelle an Verbraucher beschränkt (Urteil vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 40).
32      Diese Auslegung, wonach die den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung auf jeder Stufe der Lieferkette gilt und nicht auf die Abgabe von Tabakerzeugnissen durch eine Verkaufsstelle an Verbraucher beschränkt ist, wird auch durch den weiteren Regelungszusammenhang bestätigt, in den sich die Richtlinie 2014/40 einfügt, insbesondere die Verordnung 2019/1020, die gemäß Art. 2 und Anhang I Nr. 55 dieser Verordnung für unter die Richtlinie 2014/40 fallende Erzeugnisse gilt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 42 bis 46).
33      Um das in Art. 1 dieser Richtlinie im Licht ihrer Erwägungsgründe 8 und 59 genannte Ziel der Gewährleistung eines hohen Gesundheits- und Verbraucherschutzniveaus zu erreichen, setzt diese Kontrollpflicht außerdem eine Überwachung auf den verschiedenen Stufen der Lieferkette voraus, indem sichergestellt wird, dass bei jedem Vorgang, der dazu führt, dass das Produkt letztlich für die Verbraucher bereitgestellt wird, die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Anforderungen der Richtlinie 2014/40 eingehalten werden (Urteil vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 51).
34      Der Umstand, dass der Ausgangsrechtsstreit den Verkauf von Nachfüllbehältern für elektronische Zigaretten betrifft, ändert nichts an der oben in Rn. 29 dargelegten Auslegung von Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40. Art. 20 dieser Richtlinie, der ausschließlich elektronische Zigaretten betrifft, unterstreicht in Abs. 1 vielmehr ausdrücklich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, „dass elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie dieser Richtlinie und allen anderen einschlägigen Rechtsvorschriften der Union genügen“.
35      Aus den vorstehenden Gründen ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 23 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 und Art. 20 Abs. 4 Buchst. b Ziff. i der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten, deren Packungen eine unrichtige Angabe ihres Nikotingehalts enthalten, nicht in Verkehr gebracht werden, nicht auf die Stufe der Abgabe dieser Nachfüllbehälter durch eine Verkaufsstelle an den Verbraucher beschränkt ist.
Zur zweiten Frage
36      Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die zweite Frage, wie sie das vorlegende Gericht formuliert hat, nicht auf eine Vorschrift des Unionsrechts abzielt.
37      Allerdings ist es im Rahmen des in Art. 267 AEUV geregelten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof Aufgabe des Gerichtshofs, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben. Insofern kann der Gerichtshof veranlasst sein, unionsrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen, die das nationale Gericht in seiner Frage nicht angeführt hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. März 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, Rn. 9, und vom 4. Oktober 2024, Confédération paysanne [Melonen und Tomaten aus der Westsahara], C‑399/22, EU:C:2024:839, Rn. 40).
38      Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass die Sanktionen, die Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits sind, zu denjenigen gehören, die die Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 zu erlassen haben.
39      Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die eine verwaltungsrechtliche Geldbuße strafrechtlicher Art als Sanktion gegen einen Wirtschaftsteilnehmer vorsieht, der Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten in Verkehr gebracht hat, deren Packungen unrichtige Angaben zum Nikotingehalt enthalten, obwohl diese Angaben mit denen der Meldung übereinstimmen, die gemäß Art. 20 Abs. 2 dieser Richtlinie von dem „Hersteller“ oder „Importeur“ gemacht wurde, von dem der Wirtschaftsteilnehmer die Behälter erworben hat.
40      Aus dem Wortlaut von Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 ergibt sich erstens, dass die Mitgliedstaaten für Verstöße gegen die aufgrund dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften Sanktionen festlegen, zweitens, dass diese Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen, und drittens, dass Verwaltungssanktionen finanzieller Art, die für vorsätzliche Verstöße verhängt werden, so gestaltet sein dürfen, dass sie den durch den Verstoß angestrebten wirtschaftlichen Vorteil aufheben.
41      Abgesehen von der letztgenannten Klarstellung, die die Möglichkeit, den durch einen Verstoß angestrebten wirtschaftlichen Vorteil aufzuheben, davon abhängig macht, dass der Verstoß vorsätzlich begangen wurde, stellt die Richtlinie 2014/40 in Bezug auf die Festlegung der anwendbaren Sanktionen also einzig die Anforderung, dass diese Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen. Aus dem Wortlaut von Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie lässt sich somit ableiten, dass die Mitgliedstaaten vorbehaltlich dieses Erfordernisses bei der Festlegung der Sanktionen frei bleiben.
42      Die Mitgliedstaaten sind nämlich in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Union auf dem Gebiet der Sanktionen bei Nichtbeachtung der Voraussetzungen, die eine nach dem Unionsrecht geschaffene Regelung vorsieht, befugt, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen. Sie sind jedoch verpflichtet, bei der Ausübung dieser Befugnis das Unionsrecht und seine allgemeinen Grundsätze, also auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten (Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 23, vom 22. März 2017, Euro-Team und Spirál-Gép, C‑497/15 und C‑498/15, EU:C:2017:229, Rn. 39, sowie vom 21. November 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, Rn. 41).
43      Wie aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervorgeht, bezieht sich die zweite Frage darauf, ob ein System der objektiven Verantwortlichkeit den Anforderungen von Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 und insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
44      Was diesen Grundsatz betrifft, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass ein System der objektiven Verantwortlichkeit als solches nicht mit dem Unionsrecht unvereinbar ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Juli 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, Rn. 19, vom 27. Februar 1997, Ebony Maritime und Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, Rn. 36, vom 11. Juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, Rn. 47, und vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 47).
45      Ein System der objektiven Verantwortlichkeit ist nämlich nicht unverhältnismäßig, wenn es so geartet ist, dass es die von ihm erfassten Personen zur Beachtung der Bestimmungen eines Unionsrechtsakts anzuhalten vermag, und wenn die verfolgten Ziele ein Allgemeininteresse aufweisen, das die Schaffung eines solchen Systems rechtfertigen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Juli 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, Rn. 19, und vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 48).
46      Im vorliegenden Fall wird zum einen mit der Richtlinie 2014/40, wie oben in Rn. 33 ausgeführt, nach ihrem Art. 1 das Ziel eines hohen Schutzes der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, verfolgt.
47      Ein solches Ziel fällt unter das Allgemeininteresse im Sinne der oben in Rn. 45 angeführten Rechtsprechung (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. September 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, Rn. 49, und vom 29. April 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, Rn. 57), das die Schaffung eines Systems der objektiven Verantwortlichkeit rechtfertigen kann. Ein solches System ist darüber hinaus so geartet, dass es die von ihm erfassten Personen zur Beachtung der sich aus der Richtlinie 2014/40 ergebenden Verpflichtungen anzuhalten vermag.
48      Was im Übrigen den besonderen Umstand betrifft, dass die Nikotingehalte, die Anlass zu den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sanktionen gegeben haben, den vom Hersteller und Importeur der streitigen Erzeugnisse auf der Grundlage von Art. 20 Abs. 2 dieser Richtlinie gemeldeten entsprechen, ist festzustellen, dass diese Meldung nach dem 13. Erwägungsgrund der Richtlinie darauf abzielt, die Regelungsaufgabe der Mitgliedstaaten und der Kommission zu erleichtern, und nicht dazu, es den nachgelagerten Wirtschaftsteilnehmern zu ermöglichen, sich ihrer Verantwortung zu entziehen.
49      Zum anderen scheinen diese Sanktionen nicht so gestaltet zu sein, dass sie den durch den Verstoß erlangten wirtschaftlichen Vorteil aufheben, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. In diesem Fall wäre für diese Sanktionen der Nachweis eines Vorsatzes gemäß Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 nicht erforderlich.
50      Unter solchen Umständen können die Mitgliedstaaten daher eine nationale Regelung erlassen, die eine verwaltungsrechtliche Geldbuße strafrechtlicher Art als Sanktion gegen einen Wirtschaftsteilnehmer vorsieht, der Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten in Verkehr gebracht hat, deren Packungen unrichtige Angaben zum Nikotingehalt enthalten, obwohl diese Angaben mit denen der Meldung übereinstimmen, die gemäß Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40 von dem „Hersteller“ oder „Importeur“ gemacht wurde, von dem der Wirtschaftsteilnehmer die Behälter erworben hat.
51      Allerdings müssen die Mitgliedstaaten den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht nur bei der Festlegung der Tatbestandsmerkmale eines Verstoßes beachten, sondern auch bei der Würdigung der für die Bemessung der Geldbuße relevanten Gesichtspunkte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 54, vom 22. März 2017, Euro-Team und Spirál-Gép, C‑497/15 und C‑498/15, EU:C:2017:229, Rn. 43, und vom 21. November 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, Rn. 46).
52      Dies bedingt, dass die individuellen Umstände des Einzelfalls bei der Festlegung der Höhe der Geldbuße berücksichtigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. Oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, Rn. 45, und vom 21. November 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, Rn. 47). Daher könnte es in Anbetracht der mit der Unionsregelung verfolgten Ziele unverhältnismäßig sein, bei jeglicher Verletzung bestimmter Pflichten aus der nationalen Regelung eine pauschale Geldbuße zu verhängen, ohne dass ihr Betrag der Schwere des Verstoßes angepasst wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 41, und vom 22. März 2017, Euro-Team und Spirál-Gép, C‑497/15 und C‑498/15, EU:C:2017:229, Rn. 50).
53      Im vorliegenden Fall scheint die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung vorbehaltlich der Beurteilungen, die in die Zuständigkeit des vorlegenden Gerichts fallen, keine individuelle Anpassung der Geldbußen zu erlauben. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen geht nämlich hervor, dass die Höhe der gegen die beiden in Rede stehenden Vertreiber verhängten Geldbußen unabhängig von den individuellen Umständen des Einzelfalls war und insbesondere den Umstand nicht berücksichtigte, dass die beanstandeten Angaben zum Nikotingehalt einen höheren Gehalt angaben, als ihn die in Verkehr gebrachten Nachfüllbehälter tatsächlich aufwiesen.
54      Daraus folgt, dass die Verhängung einer Geldbuße in pauschaler Höhe für jegliche Verletzung bestimmter Pflichten, die das nationale Recht in Durchführung der Richtlinie 2014/40 vorsieht, ohne die Höhe der Geldbuße der Schwere des Verstoßes anzupassen, wie es die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Sanktionsregelung vorzusehen scheint, in Anbetracht des mit der Richtlinie 2014/40 verfolgten Zieles eines hohen Schutzes der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, unverhältnismäßig ist (vgl. entsprechend Urteile vom 22. März 2017, Euro-Team und Spirál-Gép, C‑497/15 und C‑498/15, EU:C:2017:229, Rn. 62 bis 64 und 66, sowie vom 21. November 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, Rn. 53).
55      Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die eine verwaltungsrechtliche Geldbuße strafrechtlicher Art als Sanktion gegen einen Wirtschaftsteilnehmer vorsieht, der Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten in Verkehr gebracht hat, deren Packungen unrichtige Angaben zum Nikotingehalt enthalten, obwohl diese Angaben mit denen der Meldung übereinstimmen, die gemäß Art. 20 Abs. 2 dieser Richtlinie von dem „Hersteller“ oder „Importeur“ gemacht wurde, von dem der Wirtschaftsteilnehmer die Behälter erworben hat, wenn der Betrag der Geldbuße nicht unter Berücksichtigung der individuellen Umstände des Einzelfalls der Schwere des Verstoßes angepasst werden kann.
Kosten
56      Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt:
1.      Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG in Verbindung mit Art. 2 Nr. 40 und Art. 20 Abs. 4 Buchst. b Ziff. i dieser Richtlinie
ist dahin auszulegen, dass
die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, dass Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten, deren Packungen eine unrichtige Angabe ihres Nikotingehalts enthalten, nicht in Verkehr gebracht werden, nicht auf die Stufe der Abgabe dieser Nachfüllbehälter durch eine Verkaufsstelle an den Verbraucher beschränkt ist.
2.      Art. 23 Abs. 3 der Richtlinie 2014/40
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Regelung entgegensteht, die eine verwaltungsrechtliche Geldbuße strafrechtlicher Art als Sanktion gegen einen Wirtschaftsteilnehmer vorsieht, der Nachfüllbehälter für elektronische Zigaretten in Verkehr gebracht hat, deren Packungen unrichtige Angaben zum Nikotingehalt enthalten, obwohl diese Angaben mit denen der Meldung übereinstimmen, die gemäß Art. 20 Abs. 2 dieser Richtlinie von dem „Hersteller“ oder „Importeur“ gemacht wurde, von dem der Wirtschaftsteilnehmer die Behälter erworben hat, wenn der Betrag der Geldbuße nicht unter Berücksichtigung der individuellen Umstände des Einzelfalls der Schwere des Verstoßes angepasst werden kann.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Niederländisch.