62007CC0370
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 23. april 2009 (
1
)
Sag C-370/07
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål — fastlæggelse af de holdninger, som skal vedtages på Fællesskabets vegne i et organ nedsat i henhold til en aftale — begrundelsespligt — angivelse af retsgrundlaget — 14. møde mellem parterne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES)«
I — Indledning
1.
Den foreliggende tvist vedrører spørgsmålet om, i hvilke tilfælde retsgrundlaget skal angives i fællesskabsretsakter, og hvilke konsekvenser det har, hvis de krævede oplysninger ikke angives.
2.
Sagens genstand er Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs holdning til visse forslag, der blev drøftet på det 14. møde mellem parterne i Washingtonkonventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES (
2
)) den 3.-. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse, fordi Rådet ikke har angivet noget retsgrundlag i afgørelsen.
II — Retsforskrifter
3.
Artikel 253 EF bestemmer:
»De forordninger, direktiver og beslutninger, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab samt de nævnte retsakter, som vedtages af Rådet eller Kommissionen, skal begrundes og henvise til de forslag og udtalelser, som skal indhentes i henhold til denne traktat.«
4.
Artikel 300, stk. 2, EF regulerer bl.a. proceduren for fastlæggelse af de holdninger, som Fællesskabet skal indtage i internationale organisationers organer:
»Med forbehold af de beføjelser, som på dette område er tillagt Kommissionen, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen afgørelse om undertegnelse, der kan ledsages af en beslutning om foreløbig anvendelse inden ikrafttrædelsen, samt om indgåelse af aftaler. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed for vedtagelsen af interne regler, samt for aftaler, som er omhandlet i artikel 310.
Uanset bestemmelserne i stk. 3 anvendes de samme procedurer, når der skal træffes afgørelse om suspension af anvendelsen af en aftale, samt når det skal fastlægges, hvilke holdninger der skal indtages på Fællesskabets vegne i et organ, der er nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage beslutninger, der har retsvirkninger, bortset fra beslutninger, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen.
Europa-Parlamentet skal straks underrettes fuldt ud om afgørelser, der træffes i henhold til dette stykke vedrørende foreløbig anvendelse eller suspension af aftaler eller fastlæggelse af Fællesskabets holdning i et organ, der er nedsat i henhold til en aftale.«
5.
Der er angivet følgende grunde til, at der bør fastlægges en fælles holdning, i anden til fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse:
»2)
Ændringer i konventionens lister og visse af partskonferencens resolutioner vil generelt få indvirkning på den pågældende fællesskabslovgivning og indebære, at den ændres.
3)
Da »Gabarone«-ændringen til CITES ikke er trådt i kraft, er Fællesskabet endnu ikke kontraherende part i konventionen.
4)
I de tilfælde, hvor der er fastsat fællesskabsregler til opfyldelse af traktatens mål, kan medlemsstaterne ikke uden for Fællesskabets institutioner påtage sig forpligtelser, som vil kunne indvirke på disse regler eller ændre deres anvendelsesområde.«
6.
Afgørelsen indeholder to artikler med følgende ordlyd:
»Artikel 1
Fællesskabets holdning for så vidt angår områder, der hører under Fællesskabets kompetence, som medlemsstaterne skal repræsentere på CITES-partskonferencen (COP14), idet de handler i fællesskab i Fællesskabets interesse, skal være i overensstemmelse med bilagene til denne afgørelse.
Artikel 2
Hvis der er sandsynlighed for, at nye videnskabelige eller tekniske oplysninger, som fremlægges efter vedtagelsen af denne afgørelse og før eller under COP14, vil kunne påvirke den i artikel 1 omhandlede holdning, eller hvis der fremsættes nye forslag på mødet, som der endnu ikke er fastlagt nogen fællesskabsholdning til, fastlægges Fællesskabets holdning for så vidt angår områder, der hører under Fællesskabets kompetence, gennem koordinering på stedet, før COP14 skal stemme om disse forslag.«
III — Sagens baggrund
7.
Hensigten med den anfægtede afgørelse var at præcisere på fællesskabsplan, hvilken holdning medlemsstaterne skulle indtage på den 14. CITES-partskonference.
8.
CITES-konventionen er en international konvention. Den har til formål at beskytte udryddelsestruede dyre- og plantearter ved at kontrollere den internationale handel med enheder af disse arter (
3
).
9.
Det Europæiske Fællesskab er endnu ikke part i konventionen (
4
). Dets tiltrædelse kræver en ændring af CITES-konventionen, der endnu ikke er trådt i kraft. Det betyder, at Fællesskabet i øjeblikket kun har observatørstatus ved CITES-partskonferencer. Siden 1982 har Fællesskabet imidlertid på egen hånd truffet foranstaltninger for at opfylde de forpligtelser, som medlemsstaterne pålægges i CITES-konventionen, inden for Fællesskabet, som om det selv var kontraherende part i konventionen (
5
).
10.
Den seneste foranstaltning til gennemførelse af CITES-konventionen er Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9. december 1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed (
6
). Denne forordning blev udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 130 S, stk. 1 (nu artikel 175, stk. 1, EF).
11.
Den 14. CITES-partskonference fandt sted i Haag fra den 3. til den 14. juni 2007. Formålet med denne konference var bl.a. at stemme om en række ændringer i konventionens lister over beskyttede arter (
7
).
12.
Kommissionen vedtog den 4. april 2007 et forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs holdning til visse forslag, som skulle forelægges på denne konference med henblik på drøftelse og afstemning (
8
). Den støttede dette forslag til afgørelse på artikel 175, stk. 1, EF (miljø), artikel 133 EF (handelspolitik) og artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF.
13.
Den 24. maj 2007 vedtog Rådet den anfægtede retsakt under benævnelsen »Rådets afgørelse« (
9
), men uden at angive retsgrundlaget (
10
).
14.
Som Kommissionen uimodsagt har anført, undlod Rådet at nævne retsgrundlaget, fordi det ikke lykkedes at nå til enighed om, hvilket retsgrundlag der kunne anvendes. Nogle af repræsentanterne kunne ikke gå med til, at der blev angivet et dobbelt materielt retsgrundlag i form af artikel 175, stk. 1, EF og artikel 133 EF, og mente, at der kun burde henvises til artikel 175, stk. 1, EF. Andre tog afstand fra, at man angav artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF som det formelle retsgrundlag.
15.
Kommissionen mente, at det var nødvendigt at angive retsgrundlaget, og insisterede i noten vedrørende Rådets afgørelse på, at der udtrykkeligt blev henvist til artikel 133 EF, artikel 175, stk. 1, EF, og artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF.
IV — Retsforhandlingerne for Domstolen
16.
Kommissionen anlagde ved stævning af 1. august 2007 sag i henhold til artikel 230 EF til prøvelse af »Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs holdning til visse forslag, der er forelagt det 14. møde mellem parterne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES) den 3.- i Haag, Nederlandene«.
17.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Afgørelsen annulleres.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
For det tilfælde, at Domstolen måtte annullere den anfægtede afgørelse, fastslås det subsidiært, at dens retsvirkninger opretholdes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19.
Domstolens præsident gav ved kendelse af 20. november 2007 Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
20.
Domstolen behandlede først den af Kommissionen anlagte sag skriftligt. Den 4. marts 2009 blev der herefter afholdt retsmøde i sagen.
V — Retlig vurdering
A — Formaliteten
21.
Det skal indledningsvis klarlægges, om den omtvistede afgørelse i det hele taget er en anfægtelig retsakt i artikel 230 EF’s forstand. Det skal Domstolen undersøge af egen drift.
22.
En afgørelse, der træffes af Rådet for at fastlægge Fællesskabets holdning, er uden tvivl en anfægtelig retsakt i artikel 230 EF’s forstand. Ifølge artikel 230 EF er Rådets retsakter nemlig undergivet Domstolens prøvelse, og ifølge fast retspraksis kan annullationssøgsmål anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form (
11
).
23.
Det gælder dog ikke for en afgørelse, som medlemsstaternes repræsentanter, forsamlet i Rådet, træffer for at samordne deres eksterne engagement. En sådan afgørelse er ikke en retsakt, der kan prøves i henhold til artikel 230, stk. 1, EF (
12
). Den er således ikke vedtaget af Rådet, men af medlemsstaternes repræsentanter i fællesskab.
24.
Den foreliggende sag vedrører ikke et typisk tilfælde, hvor Fællesskabets holdning fastlægges i tilknytning til en aftale, som Fællesskabet har tilsluttet sig. Fællesskabet har jo netop ikke tilsluttet sig CITES-konventionen. Da Fællesskabet derfor ikke kan deltage som kontraherende part i CITES-konferencen, er det heller ikke Fællesskabets holdning, der fastlægges ved den anfægtede retsakt, men den holdning, som medlemsstaterne, der er de eneste kontraherende parter, skal indtage på konferencen.
25.
Det skal på den baggrund undersøges, om der i dette tilfælde er tale om en retsakt fra Rådet eller en afgørelse truffet af medlemsstaternes repræsentanter, forsamlet i Rådet.
26.
Afgørelsens ordlyd taler for, at der er tale om en retsakt fra Rådet. Det fremgår udtrykkeligt heraf, at den er truffet af Rådet for Den Europæiske Union. Som det ses af anden betragtning til den anfægtede retsakt, kan ændringer af CITES-konventionen få indvirkning på den relevante fællesskabslovgivning. Det fastlægges derfor i denne afgørelse, hvilken holdning medlemsstaterne skal indtage på konferencen. I dens artikel 1 tales der om »Fællesskabets holdning […], som medlemsstaterne skal repræsentere […], idet de handler i fællesskab i Fællesskabets interesse«.
27.
Det følger heraf, at den anfægtede retsakt er en retsakt fra Rådet.
28.
En afgørelse, som er truffet af Rådet i henhold til artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, er heller ikke blot en forberedende retsakt, men danner afslutning på Fællesskabets interne stillingtagen. Hermed fastlægges den holdning endeligt og med bindende virkning, som senere skal fremlægges på Fællesskabets vegne i internationale organer (
13
). Eftersom den pågældende afgørelse dikterer, hvilken holdning medlemsstaterne skal indtage på den 14. CITES-konference, har den også bindende retsvirkninger. Der er derfor tale om en anfægtelig retsakt i artikel 230 EF’s forstand.
29.
Tilbage er Rådets påstand om, at den anfægtede retsakt allerede har haft den tilsigtede virkning, og at sagen er blevet uden genstand og derfor ikke bør påkendes.
30.
Hertil vil jeg bemærke, at en privilegeret sagsøger kan udøve sin søgsmålsret, uanset om det godtgøres, at der er retlig interesse (
14
).
31.
Selv om der skulle kræves retlig interesse, foreligger en sådan interesse også i det foreliggende tilfælde. Hvad angår borgeres sagsanlæg mod Kommissionen har Domstolen således allerede fastslået, at sagsøgerens retlige interesse ikke bortfalder, fordi den anfægtede beslutning allerede var blevet gennemført, da søgsmålet blev anlagt (
15
), eller fordi den anfægtede retsakt ikke længere er gældende (
16
). Domstolen vil i en sådan situation konkludere, at der foreligger en retlig interesse, hvis et søgsmål vil kunne forhindre en gentagelse af den påståede urigtige retsanvendelse.
32.
Kommissionen har i den foreliggende sag påpeget, at dens formål med søgsmålet er at hindre, at Rådet træffer lignende afgørelser i fremtiden uden at angive retsgrundlaget for dem. Den har således sandsynliggjort, at der er risiko for gentagelse.
33.
Kommissionens søgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
B — Realiteten
34.
Kommissionen har alene gjort én ugyldighedsgrund gældende. Den påtaler, at retsgrundlaget ikke er nævnt i den anfægtede afgørelse. Det udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, navnlig af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF, og indebærer, at retsakten bliver ugyldig.
1. Forpligtelsen til at angive retsgrundlaget
35.
Det bestemmes i artikel 253 EF, at forordninger, direktiver og beslutninger skal begrundes. Forpligtelsen til at angive et retsgrundlag indgår i begrundelsespligten (
17
).
36.
De retsakter, som fællesskabsinstitutionerne kan udstede med henblik på at udføre deres opgaver, er opregnet i artikel 249 EF. Der angives forordninger, direktiver, beslutninger, henstillinger og udtalelser.
37.
I den foreliggende sag er parterne uenige om, hvorvidt den anfægtede retsakt, der i den tyske udgave betegnes som »Beschluss«, er en beslutning sui generis eller en beslutning i artikel 249 EF’s forstand, der er omfattet af begrundelsespligten i artikel 253 EF.
38.
Det er Kommissionens opfattelse, at en afgørelse, der træffes for at fastlægge Fællesskabets holdning i medfør af artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, er en beslutning i artikel 249 EF’s forstand og dermed også omfattet af begrundelsespligten i artikel 253 EF.
39.
Rådet mener til gengæld ikke, at artikel 253 EF finder anvendelse på en retsakt som den her omhandlede. Når der fastlægges en holdning i medfør af artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, sker det ved en beslutning sui generis, som ikke er en beslutning i artikel 249 EF’s forstand og dermed ikke falder ind under anvendelsesområdet for artikel 253 EF. Den anfægtede afgørelse er derfor ikke underlagt begrundelsespligten.
40.
Kommissionen har i det væsentlige støttet denne opfattelse på, at den retsakt, der er nævnt artikel 300, stk. 2, andet og tredje afsnit, EF, i de fleste sprogversioner betegnes på samme måde som en af de retsakter, der er omfattet af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF. I den franske sprogversion anvendes begrebet »décision« eksempelvis i begge bestemmelser og i den engelske sprogversion begrebet »decision«.
41.
Rådet har imidlertid gjort gældende, at der er anvendt forskellige begreber i fire sprogversioner af traktaten. På tysk anvendes begrebet »Entscheidung« i artikel 253 EF, hvorimod der i artikel 300, stk. 2, andet og tredje afsnit, EF tales om »Beschluss«. På dansk skelnes der mellem »beslutning« og »afgørelse«, på nederlandsk mellem »beschikking« og »besluit« og på slovensk mellem »odločba« og »sklep«. Rådet mener, at den begrebsmæssige differentiering, der ses i de fire sprogversioner, underbygger, at holdninger i medfør af artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF fastlægges ved en beslutning sui generis og ikke ved en beslutning i henhold til artikel 249 og 253 EF.
42.
Det Forenede Kongeriges regering har tilsluttet sig Rådets opfattelse under henvisning til forarbejderne til artikel 300, stk. 2, EF. Forud for de ændringer, der blev indført ved Nice-traktaten, vedtog Rådet retsakter som den anfægtede retsakt, hvori Fællesskabets holdninger fastlægges, i form af beslutninger sui generis. Medlemsstaternes hensigt med disse ændringer var ikke, at de pågældende beslutninger sui generis skulle erstattes af beslutninger i artikel 249 EF’s forstand.
43.
Parterne har primært rettet deres argumenter mod terminologien og analyseret de forskellige sprogversioner af artikel 300, stk. 2, EF.
44.
Når retsakten i de fleste sprogversioner betegnes på samme måde i artikel 300, stk. 2, EF som i artikel 249 og 253 EF, synes det umiddelbart at understøtte Kommissionens opfattelse (
18
), men det kan ikke anses for afgørende. Det skyldes, at samtlige sprogversioner i princippet skal tillægges den samme værdi (
19
). Når der er uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner, skal de pågældende bestemmelsers betydning fastlægges ud fra deres almindelige opbygning og formål for at sikre, at de fortolkes ensartet (
20
).
45.
Det er i øvrigt slet ikke sikkert, at de foreliggende omstændigheder falder ind under anvendelsesområdet for artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, hvilket svækker de argumenter der udelukkende tager sigte på terminologien i denne bestemmelse. Artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF gælder øjensynligt kun for aftaler, som Fællesskabet selv er part i. Men Fællesskabet er netop ikke part i CITES-konventionen. Hvis det relevante retsgrundlag ikke skal findes i denne bestemmelse, vil det ikke kunne konkluderes, at der foreligger en begrundelsespligt, ud fra en argumentation, som udelukkende er baseret på det begreb, der er anvendt i artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF.
46.
Det kan derfor ikke afgøres, om den anfægtede afgørelse skulle begrundes, alene ud fra begrebsanvendelsen i artikel 300, stk. 2, EF. Der bør tværtimod ses på de materielle kriterier, der skal være opfyldt, for at retsakter kan betragtes som beslutninger, der skal begrundes, i henhold til artikel 249 EF og 253 EF.
47.
Materielt set kendetegnes en »beslutning« i artikel 249 EF’s forstand ved, at den har bindende og umiddelbare retsvirkninger samt en bestemt adressat.
48.
Artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, omhandler et typisk tilfælde, hvor det skal fastlægges, hvilken holdning Kommissionen skal indtage på Fællesskabets vegne i et organ under en international organisation, som Fællesskabet er medlem af. En sådan retsakt har dermed ingen bestemt adressat, eftersom den kun afgør på fællesskabsplan, hvordan et andet organ skal forholde sig. Det peger i retning af, at en sådan retsakt ikke er en beslutning i artikel 249 EF’s forstand, men en beslutning sui generis.
49.
Den foreliggende sag vedrører imidlertid en retsakt, der er rettet til medlemsstaterne. Den fastlægger den holdning, som medlemsstaterne skal indtage, da Fællesskabet ikke er medlem af den internationale organisation, selv om ansvaret for den pågældende konvention internt i Fællesskabet efter Rådets og Kommissionens opfattelse ligger hos Fællesskabet. Den anfægtede retsakt er derfor rettet til medlemsstaterne, hvilket Rådet også har erkendt. Den ligger derfor tættere på en beslutning i artikel 249 EF’s forstand end det typiske tilfælde, der er tale om i artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF.
50.
I den foreliggende sag er det dog mindre vigtigt, om retsakten kvalificeres som en beslutning i artikel 249 EF’s forstand eller som en beslutning sui generis.
51.
Selv om den anfægtede retsakt kvalificeres som en beslutning sui generis, skal den alligevel begrundes. Dogmatisk set fremgår dette enten af en vid fortolkning af begrebet »beslutning« i artikel 253 EF eller af en analog anvendelse heraf. Der bør sondres mellem den grundlæggende begrundelsespligt og omfanget af denne pligt (kun angivelse af retsgrundlaget eller angivelse af specifikke grunde). Det vil jeg komme nærmere ind på i det følgende.
52.
Den begrundelsespligt, der er knæsat i traktatens artikel 253, indebærer, at alle deri nævnte retsakter skal indeholde en angivelse af grundene til, at institutionen har udstedt dem. Ifølge Domstolen skal begrundelsespligten i artikel 253 EF først og fremmest gøre det muligt for den at udøve sin kontrolfunktion (
21
). Den skal også sikre, at såvel medlemsstaterne som de berørte borgere underrettes om, hvorledes fællesskabsinstitutionerne har anvendt traktaten (
22
).
53.
Hensigten med begrundelsespligten, som er at sikre den bedst mulige retlige prøvelse, gælder dog ikke kun for beslutninger i artikel 249 EF’s forstand, men også for en retsakt som den foreliggende, der har bindende retsvirkninger.
54.
Domstolen har fortolket artikel 230 EF således, at annullationssøgsmål kan anvendes mod alle foranstaltninger, som træffes af institutionerne, og som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset deres karakter eller form (
23
). Det vil derfor være logisk også at lade disse retsakter være omfattet af begrundelsespligten for at gøre det muligt for Domstolen at udøve sin kontrolfunktion. Artikel 253 EF udelukker således kun de retsakter i artikel 249 EF, der ikke har bindende retsvirkninger, dvs. henstillinger og udtalelser. Det kan heraf udledes, at anvendelsen af både artikel 253 EF og artikel 230 EF afhænger af, om en foranstaltning har bindende retsvirkninger. Beslutninger sui generis, der har retsvirkninger, skal derfor også begrundes.
55.
Kravet om, at begrundelsen som et minimum skal angive retsgrundlaget, følger også af princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, EF. Dette princip, som pålægger Fællesskabet kun at handle inden for rammerne af de beføjelser og mål, det er tillagt, gælder både, når Fællesskabet optræder internt, og når det optræder på internationalt plan (
24
). Hvis Fællesskabet ikke er forpligtet til at angive retsgrundlaget, risikerer man, at det tiltager sig beføjelser, der egentlig tilkommer medlemsstaterne, fordi retsgrundlaget er uklart. Begrundelsespligten har i sådanne tilfælde også en advarselsfunktion. Den tvinger de kompetente institutioner til at kontrollere, om Fællesskabet har den fornødne kompetence, før de udsteder en retsakt.
56.
Det er også nødvendigt at angive retsgrundlaget for at værne om Rådets beslutningstagning. Ifølge artikel 300, stk. 2, første afsnit, EF træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed for vedtagelsen af interne regler. Afstemningsmåden afhænger således af det relevante retsgrundlag. Forpligtelsen til at angive retsgrundlaget udtrykkeligt sikrer, at Rådet fastlægger dette retsgrundlag og derigennem afstemningsmåden, inden der træffes afgørelse. Det er så meget desto vigtigere, som afstemningsmåden også kan påvirke afgørelsens indhold. Vælger man for alle tilfældes skyld at træffe afgørelse med enstemmighed, kan det resultere i, at der blot etableres en minimalkonsensus, og dermed føre til et andet resultat, end hvis der træffes afgørelse med kvalificeret flertal.
57.
Gennemsigtighedsprincippet taler i øvrigt også for, at der foreligger en begrundelsespligt. Dette princip kommer til udtryk i artikel 1, stk. 2, EU, hvori det hedder, at beslutningerne træffes så åbent som muligt. Som Domstolen har fastslået i forbindelse med forordning (EF) nr. 1049/2001 (
25
), har gennemsigtighedsprincippet navnlig betydning, når Rådet optræder som lovgivende myndighed (
26
). Åbenhed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt (
27
).
58.
For at skabe størst mulig åbenhed om beslutningsprocessen er det nødvendigt at angive retsgrundlaget for en retsakt. Gennemsigtighedsprincippet kan også påberåbes i det foreliggende tilfælde, selv om retsakter som den her omhandlede ikke altid offentliggøres. Rådet undlader muligvis at offentliggøre sit standpunkt for ikke at afsløre Fællesskabets holdning og dermed svække dets forhandlingsposition. Som Rådet forklarede på retsmødet, betyder det dog ikke, at borgerne ikke kan få adgang til retsakten, hvis de beder om det. Man ville i øvrigt også kunne sikre Fællesskabets forhandlingsposition ved først at offentliggøre de pågældende retsakter, efter at konferencerne er afholdt.
59.
Rådet har påberåbt sig Domstolens dom i AETR-sagen som støtte for, at beslutning sui generis ikke er omfattet af begrundelsespligten. Kommissionen finder ikke denne dom relevant, fordi den drejede sig om »visse procedurer« i Rådet, ikke om en retsakt som den, der er tale om her.
60.
AETR-sagen var anlagt af Kommissionen til prøvelse af en beslutning, som Rådet havde vedtaget. Beslutningen vedrørte medlemsstaternes forhandlinger om og indgåelse, inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Udvalg for Europa, af en europæisk aftale om det arbejde, der udføres af besætningerne på køretøjer, som udfører international vejtransport (AETR). Ved denne beslutning udstedte Rådet efter »en meningsudveksling mellem sine medlemmer og Kommissionens repræsentant en række »vedtagelser« med hensyn til den holdning, der skulle indtages af medlemsstaternes regeringer i de afgørende forhandlinger om AETR« (
28
). Der ser umiddelbart ud til at være visse lighedspunkter mellem de faktiske omstændigheder i AETR-dommen og de omstændigheder, der ligger til grund for den foreliggende tvist.
61.
Formuleringen af dette uddrag af dommen viser imidlertid, at Domstolen meget bevidst undgik at fremsætte en principiel udtalelse og kun ville tage stilling til den konkrete sag. I denne sag var en repræsentant for Kommissionen til stede under forhandlingerne i Rådet, og Kommissionen var derfor som den eneste berørte tredjepart (
29
) allerede fuldt informeret om retsaktens udformning.
62.
Hvis den foreliggende retsakt har hjemmel i artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF, findes der dog en tredjepart, som ikke var inddraget i retsaktens udformning og derfor kunne have interesse i, at retsakten var begrundet, eller at retsgrundlaget i det mindste var angivet.
63.
Ifølge artikel 300, stk. 2, tredje afsnit, EF skal Rådet således straks underrette Parlamentet fuldt ud om enhver afgørelse, der træffes. Den anfægtede afgørelse skulle straks have været meddelt Parlamentet. Det var i den forbindelse også nødvendigt at nævne retsgrundlaget for at gøre klart opmærksom på Parlamentets ret til underretning og dermed gøre det muligt at føre effektiv kontrol med, om denne ret blev respekteret. Når Rådet i det foreliggende tilfælde først meddelte Parlamentet den pågældende retsakt seks uger efter, at den var vedtaget, og samtidig med at CITES-konferencen blev indledt, opfyldte det i øvrigt ikke kravet om øjeblikkelig underretning i henhold til artikel 300, stk. 2, tredje afsnit, EF.
64.
I modsætning til, hvad Rådet har anført, er det således heller ikke kun medlemsstaterne, der er berørt af den anfægtede retsakt.
65.
Domstolen har desuden præciseret begrundelsespligtens anvendelsesområde i en senere dom vedrørende en meddelelse fra Kommissionen, der pålægger medlemsstaterne hvert år generelt og systematisk at meddele Kommissionen oplysninger om de økonomiske forbindelser i en vis kategori af virksomheder. Ifølge denne dom indebærer retssikkerhedskravet, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en fællesskabsretlig bestemmelse, der udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (
30
).
66.
Jeg vil i det følgende drøfte Det Forenede Kongeriges indvending om begrundelsespligtens praktiske opfyldelse. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at udarbejdelsen af retsakter som den her omhandlede vil blive for besværlig og ufleksibel, hvis de underlægges en begrundelsespligt. Rådet har herved anført, at det kun havde to måneder til at vedtage den anfægtede retsakt, fra Kommissionen fremsatte forslaget, til konferencen blev afholdt.
67.
Det må erkendes, at det især i forhold til tredjelande er meget vigtigt at have fleksible handlemuligheder. De vanskeligheder, der måtte opstå i denne sammenhæng, vil dog kunne overvindes ved at udvise fleksibilitet i forhold til begrundelsespligtens omfang. Der kan kræves en mere eller mindre udførlig begrundelse afhængigt af retsaktens karakter og den sammenhæng, hvori den indgår (
31
). Minimumskravet til begrundelsen er dog, at retsgrundlaget altid skal være angivet. Det er ikke sandsynligt, at dette vil volde større vanskeligheder.
68.
Det er heller ikke muligt at fravige nævnte krav på grund af tidspres. Jo mere komplekse sagsforholdene er, og jo flere retsgrundlag der er tale om, jo mere vigtigt og presserende er det at gøre det klart, hvilke retsgrundlag der er relevante, og jo mere må der fokuseres på dette spørgsmål. Princippet om kompetencetildeling bevirker således, at Fællesskabet kun må handle, hvis det er tillagt kompetence hertil i traktaten. Før det handler, er det derfor nødt til at klarlægge, hvilket retsgrundlag dets kompetence beror på. Dette retsgrundlag vil herefter med lethed kunne indarbejdes i retsakten. Det er heller ikke tilstrækkeligt, at der, som Rådet har gjort gældende, på et senere tidspunkt angives et retsgrundlag i en eventuel retsakt, som har til formål at gennemføre visse ændringer af CITES-konventionen i Fællesskabet. Fællesskabet er alligevel nødt til at have kompetence til at fastlægge den holdning, som medlemsstaterne skal indtage på CITES-konferencen, og denne kompetence skal også fremgå af den pågældende retsakt (
32
).
69.
Tilbage er Rådets argument om, at der tidligere er truffet tilsvarende afgørelser, hvori retsgrundlaget heller ikke var angivet. Mod dette argument om tidligere praksis kan indvendes, at en praksis i Rådet ikke er tilstrækkelig til at ændre retsvirkningerne af traktatens bestemmelser og således ikke kan danne præcedens (
33
).
70.
Det må sammenfattende fastholdes, at den anfægtede retsakt var omfattet af forpligtelsen til at angive et retsgrundlag.
2. Konsekvenserne af, at retsgrundlaget ikke er angivet
71.
Jeg vil i det følgende undersøge, hvilke følger det har for retsaktens gyldighed, at retsgrundlaget ikke er angivet.
a) Kan retsgrundlaget fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten?
72.
Manglende henvisning til en konkret bestemmelse i traktaten udgør ikke nødvendigvis altid en tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 253 EF, som gør retsakten ugyldig. Der foreligger ingen væsentlig formmangel, såfremt en retsakts hjemmel kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten (
34
).
73.
I den foreliggende sag kan retsgrundlaget dog ikke fastlægges entydigt ud fra andre dele af retsakten. Dette ses bl.a. af den store uenighed, der under forhandlingerne i Rådet var om, hvilket retsgrundlag der var det rigtige, og af de meget forskellige forslag, som blev drøftet. Kommissionen har uimodsagt anført, at man talte om kun at angive artikel 300, stk. 2, EF som proceduremæssigt retsgrundlag, kun at angive et materielt retsgrundlag eller at angive begge dele. Det lykkedes heller ikke at nå til enighed om, hvorvidt det relevante materielle retsgrundlag var artikel 175 EF eller artikel 175 EF sammenholdt med artikel 133 EF.
74.
Rådet og Kommissionen synes i deres skriftlige indlæg i den foreliggende sag at gå ud fra, at artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF udgør det proceduremæssige retsgrundlag for den anfægtede retsakt. Det bestemmes heri, hvilken procedure der skal anvendes ved fastlæggelse af de holdninger, som skal indtages »på Fællesskabets vegne i et organ, der er nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage beslutninger, der har retsvirkninger«.
75.
Det er i den forbindelse også spørgsmålet, om artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF kun gælder for situationer, hvor Fællesskabet har tilsluttet sig den internationale aftale. Det underbygges især af den systematiske fortolkning, da artikel 300, stk. 1, tydeligvis kun omfatter internationale aftaler indgået af Fællesskabet. CITES-konventionen er imidlertid ikke indgået af Fællesskabet selv, men af medlemsstaterne.
76.
Ud fra en formålsfortolkning ser det dog ud til, at artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF også finder anvendelse på aftaler, der indholdsmæssigt falder ind under Fællesskabets ansvarsområde, men hvor Fællesskabet endnu ikke kan tilslutte sig den internationale aftale på grund af dens udformning.
77.
Som følge af disse fortolkningsproblemer kan det ikke siges, at det relevante retsgrundlag fremgår entydigt af den anfægtede retsakt.
78.
Selv om det antages, at artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF var retsgrundlaget, er det ikke tilstrækkeligt kun at angive denne processuelle bestemmelse som retsgrundlag. Retsakten kræver også et materielt retsgrundlag, der angiver omfanget af Fællesskabets kompetence og således i sidste instans den handlefrihed, som tilkommer Fællesskabet i henhold til EF-traktaten (
35
).
79.
Det materielle retsgrundlag fremgår dog heller ikke entydigt af den anfægtede retsakt, eftersom den rummer flere muligheder. Det kan findes enten i handelspolitikken eller i miljøpolitikken eller begge steder (
36
).
80.
Det relevante retsgrundlag følger derfor ikke entydigt af retsakten.
b) Er der tale om en rent formel fejl?
81.
Ifølge Rådet kan en tilsidesættelse af den eventuelle begrundelsespligt ikke medføre, at retsakten bliver ugyldig, da der er tale om en rent formel mangel ved retsakten.
82.
Domstolen har i flere sager, der drejede sig om henvisning til en urigtig hjemmel samtidig med den korrekte hjemmel, fastslået, at dette alene anfægter den omtvistede retsakts gyldighed, hvis der er tale om mere end en formel fejl, dvs. en fejl, der kan have konsekvenser for den procedure, som skal finde anvendelse, og dermed i sidste instans for retsaktens indhold (
37
).
83.
Det er vanskeligt at overføre denne retspraksis på en sag, hvor der slet ikke er angivet noget retsgrundlag. Når retsgrundlaget ikke er angivet, er det alene af den grund svært at afgøre, hvilken procedure der er anvendt, og om den manglende angivelse af retsgrundlaget kan have betydning for, hvilken procedure der skulle anvendes. Når den pågældende begrundelsesmangel består i, at der slet ikke er angivet noget retsgrundlag, må det derfor være korrekt at antage, at der er tale om en fejl, som er så væsentlig, at den altid bør resultere i, at afgørelsen annulleres. Som jeg tidligere har nævnt, er det således tvingende nødvendigt at angive retsgrundlaget som led i begrundelsen.
84.
Følgende forhold antyder også, at der ikke bare er tale om en formel fejl. Den anfægtede retsakts materielle retsgrundlag skal findes enten i artikel 133 EF eller artikel 175 EF eller i begge artikler. Artikel 133 EF giver Fællesskabet enekompetence, hvorimod der i artikel 175 EF foreskrives delt kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Valget mellem de to artikler har således indflydelse på fordelingen af kompetencen mellem Fællesskabet og dets medlemsstater. Der kan også af denne grund ikke være tale om en rent formel fejl i den foreliggende sag (
38
).
3. Foreløbig konklusion
85.
Det må sammenfattende fastslås, at den anfægtede retsakt bør annulleres på grund af manglende angivelse af et retsgrundlag.
VI — Begrænsning af virkningerne af en eventuel annullation
86.
Rådet har nedlagt påstand om, at den anfægtede afgørelses virkninger opretholdes, selv om den annulleres. Denne påstand bør tages til følge.
87.
Ifølge artikel 231, stk. 2, EF kan Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. Ifølge sin ordlyd vedrører denne bestemmelse ganske vist kun forordninger, men Domstolen har også anvendt den analogt på afgørelser (
39
).
88.
I den foreliggende sag er det berettiget at opretholde den anfægtede afgørelses virkninger, fordi den 14. CITES-konference allerede har fundet sted, og der er truffet beslutninger på denne konference. Såfremt en tidligere afgørelse om fastlæggelse af Fællesskabets holdning kendes ugyldig, ændrer det ikke disse beslutningers folkeretligt bindende karakter for medlemsstaterne, da overtrædelser af interne bestemmelser om præcisering af den holdning, der skal indtages på en international konference, ifølge almindelige folkeretlige regler principielt er uden betydning. På fællesskabsplan ville det imidlertid kunne føre til retsusikkerhed for så vidt angår de punkter, der fastlægges under konferencen. For at undgå enhver retlig usikkerhed er det følgelig påkrævet, at virkningerne af den anfægtede afgørelse opretholdes.
89.
Rådet bør dog ikke pålægges at træffe en ny afgørelse, som ikke er behæftet med den påståede urigtige retsanvendelse. Da den 14. CITES-konference allerede har fundet sted, ville det være meningsløst at pålægge Rådet at fastlægge en ny holdning med henblik på denne konference.
VII — Sagens omkostninger
90.
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet i det hele har tabt sagen, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, bør Rådet pålægges at betale sagens omkostninger.
91.
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Det Forenede Kongerige, der er indtrådt i sagen, sine egne omkostninger.
VIII — Forslag til afgørelse
92.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1)
Rådets afgørelse af 24. maj 2007 om Det Europæiske Fællesskabs holdning til visse forslag, der er forelagt det 14. møde mellem parterne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES) den - i Haag, Nederlandene, annulleres.
2)
Virkningerne af den afgørelse, der er nævnt i punkt 1 i denne konklusion, opretholdes.
3)
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger. Rådet for Den Europæiske Union bærer de øvrige sagsomkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Herefter »CITES-konventionen«.
(
3
) – Jf. første betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 338/97 af 9.12.1996 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen hermed, EFT L 61, s. 1.
(
4
) – Konventionen blev indgået af 80 stater den 3.3.1970. Den trådte i kraft den .
(
5
) – Rådets forordning (EØF) nr. 3626/82 af 3.12.1982 om gennemførelse i Fællesskabet af konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter, EFT L 384, s. 1.
(
6
) – Nævnt ovenfor i fodnote 2.
(
7
) – Jf. anden betragtning til den anfægtede afgørelse.
(
8
) – Forslag til Rådets afgørelse om Det Europæiske Fællesskabs holdning til visse forslag, der er forelagt det 14. møde mellem parterne i konventionen om international handel med udryddelsestruede vilde dyr og planter (CITES) den 3.-15. juni 2007 i Haag, Nederlandene (SEK(2007) 443, endelig).
(
9
) – På fransk »Décision du Conseil« og på engelsk »Council Decision«.
(
10
) – Afgørelsen blev ikke trykt i Den Europæiske Unions Tidende.
(
11
) – Jf. dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen«, Sml. 1971 s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, præmis 39 og 42, af, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 9, og af, sag C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, Sml. I, s. 5829, præmis 42.
(
12
) – Jf. herom mit forslag til afgørelse af 26.3.2009 i sag C-13/07, Kommissionen mod Rådet, som endnu verserer, punkt 33 ff.
(
13
) – Jf. herom mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 12, punkt 34.
(
14
) – Dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 3.
(
15
) – Dom af 24.6.1986, sag 53/85, AKZO mod Kommissionen, Sml. s. 1965, præmis 21.
(
16
) – Dom af 26.4.1988, sag 207/86, APESCO mod Kommissionen, Sml. s. 2151, præmis 16.
(
17
) – Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 9, og dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 36 ff.
(
18
) – Men Domstolen henviser først til et flertal af enslydende sprogversioner, når et fortolkningsresultat skal bekræftes, jf. dom af 15.10.1996, sag C-298/94, Henke, Sml. I, s. 4989, præmis 15.
(
19
) – I modsat fald ville man tilsidesætte kravet om en ensartet anvendelse af fællesskabsretten, jf. dom af 27.3.1990, sag C-372/88, Cricket St. Thomas, Sml. I, s. 1345, præmis 18.
(
20
) – Jf. bl.a. dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, præmis 13 og 14, af, sag C-449/93, Rockfon, Sml. I, s. 4291, præmis 28, af, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 28, og af, sag C-420/98, W. N., Sml. I, s. 2847, præmis 21.
(
21
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, AETR-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 11.
(
22
) – Jf. dom af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 2405, præmis 25, hvori der henvises til dom af, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1829, præmis 34.
(
23
) – Jf. AETR-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 42, dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 9, og dommen i sagen Athinaïki Techniki mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 42.
(
24
) – Jf. udtalelse 2/94 af 28.3.1996, »EMRK-udtalelsen«, Sml. I, s. 1759, punkt 24.
(
25
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145, s. 43.
(
26
) – Dom af 1.7.2008, forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. I, s. 4723, præmis 46.
(
27
) – Dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 46.
(
28
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, AETR-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 44.
(
29
) – Parlamentet havde på daværende tidspunkt — før vedtagelsen af artikel 300, stk. 2, andet afsnit, EF — ikke krav på underretning.
(
30
) – Dom af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, præmis 26.
(
31
) – Jf. dom af 30.3.2000, sag C-265/97 P, VBA mod Florimex m.fl., Sml. I, s. 2061, af, sag C-413/06 P, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, Sml. I, s. 4951, præmis 166, og af, sag C-333/07, Regie Networks, Sml. I, s. 10807, præmis 63.
(
32
) – Jf. i denne retning dom af 21.1.2003, sag C-378/00, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 937, præmis 66, hvori Domstolen fastslog, at begrundelsen for en fællesskabsretsakt skal findes i selve retsakten.
(
33
) – Jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 24, og af, sag C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689, præmis 24.
(
34
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 9.
(
35
) – Jf. i denne retning mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 12, punkt 47.
(
36
) – Jf. med hensyn til samtidig anvendelse af artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF dom af 10.1.2006, sag C-178/03, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 107, præmis 59, af, sag C-155/07, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 8103, præmis 77-83, og af, sag C-94/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1, præmis 52-55, samt mine forslag til afgørelser i disse sager og generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse af i sag C-411/06, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, som endnu verserer, punkt 6.
(
37
) – Jf. dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 19 ff., og af, sag C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis.
(
38
) – Jf. i denne retning generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 36, punkt 7.
(
39
) – Dom af 28.5.1998, sag C-22/96, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3231, præmis 42, og dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 36, præmis 87.