61975C0054(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 1 MAART 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In het beroep dat de heren De Dapper, Volger en Bodson, allen ambtenaren van het Europese Parlement, op 16 juni 1974 bij het Hof hebben ingesteld, wordt eerstgenoemde instelling verweten niet voldoende toezicht te hebben gehouden op de verkiezingen voor het personeelscomité van 18 maart 1975, niet een aantal onregelmatigheden te hebben onderzocht en de uitslagen van die verkiezingen niet te hebben nietigverklaard.
Bij interlocutoir arrest van 29 september 1976 heeft het Hof het beroep ontvankelijk verklaard, daartoe onder meer overwegende (r.o. 24) „dat het Hof derhalve op grond van de krachtens artikel 179 EEG-Verdrag vastgestelde statuutbepalingen betreffende ambtenarenberoepen bevoegd is inzake geschillen over de verkiezing van personeelscomités”. Bij hetzelfde arrest is beslist (r.o. 27) „dat de hoedanigheid en het belang van verzoekers, die bij de betwiste verkiezing tegelijkertijd kiezer en kandidaat waren, niet in twijfel kunnen worden getrokken”.
Het staat thans aan deze Kamer de zaak ten gronde te onderzoeken, daarbij lettende „op de regels van vrijheid en democratie die alle Lid-Staten op het ge bied van het kiesrecht gemeen hebben” (r.o. 25).
2.
Tot staving van hun beroep voeren bovengenoemde ambtenaren een aantal grieven aan die betrekking hebben ofwel op feiten welke vóór de verkiezingen hebben plaatsgehad, ofwel op de verkiezingen zelf, ofwel op de stemopneming, en die zowel de regelmatigheid en het geheime karakter van de verkiezingen in het geding brengen als de regelmatigheid van de stemopneming.
Onder voorbehoud van verdere instructiemaatregelen, heeft de Tweede Kamer vooreerst de vragen met betrekking tot de stemopneming onderzocht. Bij beschikking van 20 oktober 1976 gelastte zij dat verzoekers, de vertegenwoordiger van het Europese Parlement, de advocaten van partijen en de voorzitter van het college van stemopnemers zouden worden gehoord, met name „om inlichtingen te verstrekken over de wijze van stemopneming en om alle gewenste uitleg te geven met het oog op een nieuwe stemopneming en een nieuwe telling van de stemmen onder toezicht van het Hof”.
Bovengenoemde instructiemaatregel is uitgevoerd op 11 november 1976. Het pakket stembiljetten, dat ingevolge een ten verzoeke van verzoekers gegeven beschikking van de president van de Tweede Kamer van 2 juli 1975 ter griffie van het Hof was gedeponeerd, is in aanwezigheid van partijen geopend. Bij die gelegenheid werd geconstateerd dat alle per post ingezonden stembiljetten op één na ontbraken. Blijkens het proces-verbaal van de bijeenkomst van het college van stemopnemers van 18 maart 1975 waren echter twintig per post ingezonden stembiljetten geteld.
Van mening dat het nutteloos was de stemmen opnieuw te tellen wanneer men niet de beschikking had over alle bij de bestreden verkiezing gedeponeerde en getelde stembiljetten, verzocht de Kamer op 25 november 1976 de gemachtigde van het Europese Parlement de ontbrekende stembiljetten te doen opsporen, waarbij zij erop wees dat „het moeilijk zou zijn de deugdelijkheid van een voor de gegrondheid van het beroep wezenlijke grief te onderzoeken, indien de betrokken stembiljetten onvindbaar zouden blijven”.
Ondanks verlenging van de gestelde termijn en „ondanks intensieve nasporingen” deelde het secretariaat van het Europese Parlement de Kamer op 9 december 1976 mee dat de stembiljetten niet waren teruggevonden.
De Kamer besloot toen — overeenkomstig het verzoek van de gemachtigde van het Europese Parlement — de ter griffie van het Hof gedeponeerde stembiljetten opnieuw te tellen. Er werd een commissie van 7 personen gevormd onder voorzitterschap van referendaris Rasquin, die in aanwezigheid van de vertegenwoordigers van partijen op 6 januari 1977 de stemmen opnieuw met de hand heeft geteld en op 7 januari een rapport over het resultaat daarvan heeft uitgebracht.
Vervolgens heeft de kamer de mondelinge behandeling van de zaak bepaald op 10 februari 1977 en bij die gelegenheid partijen verdere vragen gesteld met behulp waarvan de feiten volledig konden worden gereconstrueerd.
3.
Het lijkt me noodzakelijk eerst een korte beschrijving te geven van de wijze waarop de stembiljetten op 18 maart 1975 zijn geteld. Tijdens de algemene personeelsvergadering van het secretariaat van het Europese Parlement van 27 februari 1975 was, op voorstel van de voorzitter van het toen zittende personeelscomité, het principe van machinale telling der stembiljetten voor de volgende verkiezingen goedgekeurd. Tot dan toe werden de stemmen namelijk met de hand geteld. Met betrekking tot de omstandigheden waaronder deze wijziging is vastgesteld, hebben verzoekers een specifieke grief aangevoerd: zij betwisten dat de vergadering een formeel besluit heeft genomen, en stellen dat het voorstel tot wijziging van het systeem hoogstens ter kennis van de vergadering is gebracht. Doch volgens het Parlement blijkt uit de notulen van die vergadering dat zo een besluit wel is genomen.
Om alle kiezers van het nieuwe systeem op de hoogte te brengen, had het college van stemopnemers op 3 maart 1975 onder het personeel een mededeling verspreid, inhoudende dat het stembiljet er uit zou zien als een computerkaart met een hokje voor elke kandidaat, dat men dat biljet uiterst zorgvuldig moest behandelen en het niet mocht vouwen, kreuken of verontreinigen, en dat de kruisjes precies in de hokjes moesten worden geplaatst. Maar zoals partijen op 11 november 1976 voor onze kamer hebben duidelijk gemaakt, was er nog een andere zeer belangrijke voorwaarde voor het slagen van de machinale telling: om door de machine te worden opgemerkt, moest het kruisje worden aangebracht met een zwarte viltstift, waarvan de inkt door zijn bijzondere chemische samenstelling de stralen van de machine tegenhoudt. De met een gewone ballpoint ingevulde biljetten werden door de machine geweigerd, althans, de stralen werden niet geblokkeerd en derhalve werden de stemmen niet geteld. In de schriftelijke instructies aan de kiezers werd van deze technische bijzonderheid echter niet gerept. Naar zeggen van partijen ter terechtzitting werden de kiezers pas op het moment van de stemming van dit zeer belangrijke feit in kennis gesteld; eerst toen een tiental kiezers hun stem al had uitgebracht, werd erop gewezen en werden ook de viltstiften ter beschikking gesteld. De negende grief van verzoekers betreft juist deze omstandigheid, dat de kiezers tot het laatste moment niet op de hoogte waren van dit belangrijke detail.
Na afloop van de verkiezingen op 18 maart begon men met het tellen van de stemmen. Vastgesteld werd dat 880 kiezers hun stem hadden uitgebracht; 24 biljetten waren blanco of ongeldig (waarvan er één per post was ingezonden) en 856 geldig (waarvan er 19 per post waren binnengekomen). Van de 856 in de machine ingevoerde geldige biljetten werden er 254 door de machine geweigerd omdat ze niet met een viltstift waren ingevuld. Het college van stemopnemers besloot daarom deze biljetten met de hand te tellen.
Na ten slotte de uitslagen van de machinale en de manuele telling te hebben samengevoegd, stelde het college een lijst op met het aantal door elke kandidaat behaalde stemmen en de volgorde van de gekozenen.
4.
Laten we nu deze uitslag eens vergelijken met die van de controletelling van 6 januari 1977, waartoe onze kamer opdracht had gegeven. In de eerste plaats bevatte de bij het Hof gedeponeerde enveloppe 851 stembiljetten en niet 880. In de tweede plaats bleek voor 40 van de 42 kandidaten het aantal stemmen hoger (met een gemiddeld verschil van 11,5 stem) dan het door de stemopnemers getelde aantal. In de derde plaats heeft de nieuwe telling gevolgen voor de volgorde der gekozenen, in die zin dat tenminste twee kandidaten (de heer Millar en Bodson) hadden moeten zijn gekozen in plaats van twee gekozen verklaarde personen (mejuffrouw Briand en de heer Dewar), op voorwaarde natuurlijk dat de 29 ontbrekende stembiljetten niet tot een andere volgorde zouden leiden.
Deze drie feiten vragen enige toelichting. Zoals reeds gezegd bleek bij het verhoor van partijen en bij de opening van het pakket stembiljetten ter terechtzitting van 11 november 1976 dat 19 per post ingezonden biljetten ontbraken. Maar telt men de 851 biljetten van het pakket en de 19 per post ingezonden biljetten bij elkaar, dan komt men op 870. Volgens de notulen van de bijeenkomst van het college van stemopnemers van 18 maart 1975 zijn echter 880 stembiljetten geopend en geteld. Als de stemopnemers zich niet hebben verrekend, zijn er dus nog eens 10 stembiljetten te kort. Uiteindelijk zijn dan 19 per post ingezonden biljetten plus 10 normale biljetten, in totaal 29 biljetten, zoek.
Vervolgens is daar het schijnbaar paradoxale feit dat de door deze kamer ingestelde commissie bij de controle van een kleiner aantal stembiljetten dan oorspronkelijk is afgegeven, aanzienlijk meer stemmen heeft geteld. De verklaring hiervan is dat tal van biljetten deels met viltstift en deels met ballpoint zijn ingevuld en de met ballpoint geplaatste kruisjes bij de machinale verwerking niet zijn geteld. Ook hierover hebben verzoekers een grief aangevoerd (grief 15). Het verweer van het Europese Parlement dat „het gebruik van een ballpoint de machinale telling van de stemmen niet verhindert”, wordt door de feiten weerlegd: technisch was de machine niet in staat de met ballpoint gemaakte kruisjes te tellen. Deze stemmen konden eerst worden geregistreerd bij de manuele telling door de vanwege de kamer ingestelde commissie.
Ten slotte het verschil tussen de lijst van kandidaten die gekozen zijn verklaard en de lijst van gekozenen volgens de nieuwe telling. Dit heeft geen rechtstreekse gevolgen voor twee van de drie verzoekers, aangezien de heer De Dapper in elk geval tot de gekozenen behoort en de heer Volger in elk geval niet. Anders is het met de heer Bodson: volgens beide tellingen staat hij derde in zijn categorie, maar volgens de controletelling heeft hij meer stemmen verkregen dan de heren Millar en Dewar en mejuffrouw Briand, zodat hij eigenlijk tot de gekozenen had moeten behoren.
Zoals ik aan het begin van deze conclusie heb gezegd, is er in het interlocutoir arrest van 29 september 1976 terecht op gewezen dat verzoekers ook in hun hoedanigheid van kiezer een rechtmatig belang bij hun beroep hebben. Als zodanig konden zij dus klagen voor elke onregelmatigheid in de kiesprocedure en de verkiezingsuitslag.
Ten deze zij erop gewezen dat volgens artikel 1, vierde alinea, van bijlage II bij het Statuut het kiessysteem weliswaar zodanig moet zijn, dat de vertegenwoordiging van alle categorieën ambtenaren is verzekerd, doch het is niet voorgeschreven dat elk lid van het comité uitsluitend moet worden gekozen door diegenen die tot zijn categorie behoren. Uit het feit dat het personeelscomité het gehele personeel vertegenwoordigt, volgt dat elke ambtenaar of ander personeelslid er als kiezer belang bij heeft de representativiteit ervan in geding te brengen, ook indien de onregelmatigheid waarover hij zich beklaagt, geen invloed heeft op de uitslag ten aanzien van de kandidaten van zijn categorie.
Hierbij kan nog een laatste en beslissende overweging worden toegevoegd: aangezien het aantal ontbrekende stembiljetten groter is dan het verschil in stemmen dat de commissie heeft aangetoond tussen sommige gekozen kandidaten en hun concurrenten, kan niet worden uitgesloten dat, indien de 19 per post ingezonden stembiljetten en de 10 normale biljetten die spoorloos verdwenen zijn, waren teruggevonden en bij de controle waren meegeteld en indien op die biljetten alle of enkele stemmen op bepaalde kandidaten waren uitgebracht, de verschillen tussen de door het college van stemopnemers vastgestelde uitslag en die van de commissie nog groter waren geweest. In dat geval had eventueel kunnen blijken dat de derde verzoeker (de heer Volger) ook als kandidaat in zijn belang was geschaad.
5.
Het onderzoek heeft dus tenminste drie onregelmatigheden aan het licht gebracht: de kiezers zijn niet tijdig geïnformeerd over de wijze waarop zij hun stem moesten uitbrengen, met name wisten zij tot op het allerlaatste moment niet dat hun stem niet door de machine zou worden geregistreerd wanneer zij geen viltstift gebruikten; desondanks zijn de resultaten van de machinale telling niet gecontroleerd een heeft men slechts de door de machine geweigerde biljetten met de hand geteld, zodat talrijke stemmen, die op de door de machine wel verwerkte biljetten met ballpoint waren uitgebracht, in het geheel niet werden geregistreerd; het door de stemopnemers vastgestelde aantal kiezers komt niet overeen met het aantal bewaarde stembiljetten, waaruit kan worden afgeleid dat ofwel de kiezers niet goed zijn geteld, ofwel dat stembiljetten zijn zoekgeraakt.
Natuurlijk heeft dit alles ernstige gevolgen gehad voor de samenstelling van de lijst van gekozenen: op de aan de hand van de uitslag der controletelling verbeterde lijst komen de namen voor van twee kandidaten die voldoende stemmen hebben verworven om gekozen te zijn, in plaats van twee anderen die gekozen zijn verklaard. Had men echter kunnen beschikken over alle in 1975 door de stemopnemers getelde stembiljetten (880 in plaats van 851), dan zou de uitslag misschien nog anders zijn geweest.
Volgens welke beginselen en regels moeten deze onregelmatigheden worden beoordeeld? In het interlocutoir arrest van 29 september 1976 vermeldt het Hof de weinige bepalingen van artikel 1 van bijlage II bij het Statuut over de verkiezingen van de leden van het personeelscomité (met name met betrekking tot het geheime karakter van de verkiezingen, de vertegenwoordiging van de verschillende categorieën van ambtenaren en het vereiste quorum voor de geldigheid van de verkiezingen); daarbij overwoog het Hof „dat uit het geheel dezer bepalingen, ook al zijn die onvolledig, de bedoeling blijkt om de representativiteit van het personeelscomité te waarborgen; dat dit laatste slechts het geval kan zijn bij verkiezingen waarvan de regelmatigheid in alle stadia volledig is gegarandeerd”. In hetzelfde arrest is bovendien een beginsel vastgelegd dat van wezenlijk belang is voor de oplossing van deze zaak: de verantwoordelijkheid van de instelling (in casu het Parlement), wanneer de verkiezing van het personeelscomité aanleiding geeft tot bezwaren; deze verantwoordelijkheid vloeit voort uit artikel 9, lid 2, van het Statuut en „uit de organisatiebevoegdheid die elke instelling binnen haar eigen competentiesfeer uitoefent en uit haar verplichting om haar ambtenaren de mogelijkheid te verschaffen hun vertegenwoordigers in volledige vrijheid en met inachtneming van de democratische regels aan te wijzen”. De verwijzing naar „de regels van vrijheid en democratie die alle Lid-Staten op het gebied van het kiesrecht gemeen hebben” is ook te vinden in rechtsoverweging 25.
Naar mijn mening moet die opvatting worden bevestigd en toegepast bij de beoordeling van de zaak ten gronde. Allereerst dient men zich dus af te vragen of het Parlement zijn verplichting om de ambtenaren vrije, democratische en regelmatige verkiezingen te garanderen, is nagekomen. Het lijkt mij dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De door ons onderzoek aan het licht gebrachte onregelmatigheden hadden, na de op 5 mei 1975 door tien ambtenaren ingediende klacht, kunnen en moeten worden aangetoond door de voorzitter van het Parlement; deze had op zijn minst moeten gelasten de verkiezingsuitslag nogmaals te controleren, en dan zouden zowel de ernstige verzuimen van de stemopnemers aan het licht zijn gekomen als de gevolgen daarvan, te weten een verkeerde telling van de stemmen en derhalve bekendmaking van een foutieve lijst van gekozenen.
Vervolgens rijst de vraag: welke algemene verkiezingsbeginselen zijn geschonden? Mijns inziens allereerst het beginsel dat alle kiezers nauwkeurig en tijdig dienen te weten hoe ze hun stem op geldige wijze moeten uitbrengen; in de tweede plaats het elementaire beginsel dat de stemopneming betrouwbaar en volledig moet zijn; vervolgens het beginsel dat het verkiezingsmateriaal, in het bijzonder de stembiljetten, na de stemming en de telling zorgvuldig moet worden bewaard gedurende de tijd dat de kiezers klachten kunnen indienen, zodat een administratieve en gerechtelijke controle van de uitslag mogelijk blijft.
In de derde plaats ten slotte kan men zich afvragen welke de gevolgen zijn van de aangetoonde schendingen.
Wanneer de onregelmatigheid bij de stemming of bij de telling tot een onjuiste verkiezingsuitslag leidt, moeten de verkiezingen naar mijn mening nietig worden verklaard: het is immers van wezenlijk belang dat de uitslag de getrouwe weergave vormt van de wil van de kiezers. Op dit punt stemmen de wettelijke bepalingen en de jurisprudentie van vele Lid-Staten overeen: ik wijs slechts op het arrest van 26 november 1954 van de Franse Cour de Cassation, burgerlijke kamer (Bulletin 1954, blz. 254), op het besluit van 1 april 1971 van de Belgische Raad van State in de zaak El. Liège (R.A.A. 1971, blz. 399) en de uitspraken door J.R. Vervloet geciteerd in Le controle judiciaire des élections sodales (J.T.T. 1973, blz. 103), op de Italiaanse wet nr. 1034 van 6 december 1971, in het bijzonder in samenhang met artikel 85 van presidentieel decreet nr. 570 van 16 mei 1960, en ten slotte, wat Groot-Brittannië betreft, op artikel 16, nr. 3 van de Representation of the people Act, 1949. Uit dit alles blijkt de algemene aard van een criterium dat in alle gevallen ontegenzeglijk op een logische grondslag berust: wanneer de wil van het kiezerscorps niet op correcte wijze is vastgesteld, kunnen de verkiezingen niet als geldig worden beschouwd.
In casu verhindert de verdwijning van 29 stembiljetten op absolute wijze een rectificatie van de officiële verkiezingsuitslag. Aangezien het derhalve niet mogelijk is de in 1975 door de stemopnemers samengestelde lijst te vervangen door een die met zekerheid juist is, dient men zich te beperken tot nietigverklaring van de verkiezingen.
6.
Het tot nog toe overwogene maakt een onderzoek van de andere beroepsgronden dan die welke betrekking hebben op de stemopneming overbodig. Door het bewijsaanbod van verzoekers met betrekking tot de andere grieven — met name het horen van getuigen — niet te aanvaarden, heeft de kamer zich trouwens reeds op het standpunt gesteld dat het onderzoek en de beoordeling van de met de stemopneming verband houdende grieven in deze zaak van beslissende betekenis zijn.
Het lijkt mij echter dienstig enige opmerkingen te maken over een onderwerp dat tijdens het verhoor van partijen herhaaldelijk ter sprake is gebracht, namelijk dat reeksen stembiljetten zouden zijn gereedgemaakt, nauwkeuriger gezegd vooraf zouden zijn ingevuld door één of meer anderen dan degenen die deze biljetten in de stembus hebben gedeponeerd. Ten deze zij eraan herinnerd dat volgens het in 1975 voor de samenstelling van het personeelscomité van het Europese Parlement geldende kiessysteem vóór de verkiezingen aan elke kiezer een stembiljet mocht worden uitgedeeld, terwijl de kiezer in het stemlokaal zelf een tweede biljet kreeg met een enveloppe waarin het ingevulde biljet moest worden gedaan. Ten gevolge van dit systeem waren de biljetten reeds enige dagen voor de verkiezingsdatum in omloop, en het is niet uitgesloten — doch ook niet onweerlegbaar bewezen — dat een bepaald aantal stembiljetten is ingevuld en uitgedeeld aan een deel van de kiezers in het belang van een persoon of van een groep, waarbij de betrokken kiezers werden overgehaald om door anderen ingevulde biljetten in de stembus te deponereren. In dit geval zou het beginsel van de keuzevrijheid van de kiezer ernstig zijn geschonden indien deze niet meer de mogelijkheid had gehad om van gedachte te veranderen en op het moment dat hij zich in het stemhokje begaf, zijn stem op iemand anders uit te brengen, of indien men hem onder bedreiging of ongeoorloofde druk had gedwongen af te zien van een andere keuze dan de reeds gemaakte. Maar dit laatste is gesteld noch bewezen en doordat iedereen bij de stemming een tweede, blanco biljet kreeg, kon hij een biljet in de stembus deponeren dat persoonlijk was ingevuld op een wijze die volledig afweek van het voorstel van de persoon of groep die de geprepareerde biljetten had verspreid. Zo gezien kan niet worden gezegd dat de keuzevrijheid van de kiezers is uitgeschakeld of beïnvloed, zelfs indien sommigen hunner een tevoren door anderen ingevuld biljet in de stembus hebben gedeponeerd.
Ongetwijfeld bood het ter beschikking stellen van twee stembiljetten aan elke kiezer ruimere mogelijkheden aan iemand die de resultaten van de verkiezingen wilde beïnvloeden door zijn eigen keuze op te dringen aan meer besluiteloze kiezers, die zich minder bewust waren van hun recht. Men denke slechts aan de mogelijkheid van een waar systeem van bedreigingen of chantage, wanneer een kiezer die eens anders aanwijzingen moet opvolgen, gedwongen wordt na de stemming het blanco biljet te tonen, zodat de verspreiders van de geprepareerde stembiljetten er zeker van kunnen zijn dat deze ook inderdaad in de stembus zijn gedeponeerd. In zijn brief van 4 augustus 1975 aan de voorzitter van het personeelscomité heeft de voorzitter van het in 1975 fungerende college van stemopnemers dan ook terecht voorgesteld het kiesreglement in die zin te wijzigen, dat het uitdelen van stembiljetten vóór de verkiezingen wordt afgeschaft. Laten we hopen dat dit voorstel wordt aangenomen en dat alleen de per post in te zenden stembiljetten tevoren worden uitgedeeld. Onnodig hieraan toe te voegen dat bij de wijziging van dit punt van het kiesreglement ook aandacht moet worden geschonken aan andere punten, gezien de bijzonder ongelukkige ervaring bij de verkiezingen van 1975. Het gebruik van een ingenieuze machine voor de stemopneming is beslist geen vooruitgang wanneer, zoals de advocaat van verzoekers ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, dit apparaat door de nalatigheid van de gebruikers tot een gokmachine wordt.
7.
Het beroep dient dus gegrond te worden verklaard, met alle gevolgen van dien voor wat de kosten betreft. Het lijkt mij echter juist er nog op te wijzen dat volgens de artikelen 90 en 91 van het Statuut, waarnaar in het interlocutoire arrest van 29 september 1976 is verwezen, deze vaststelling de nietigheid medebrengt van de handeling van de gemeenschapsinstelling: in casu de weigering van het Europese Parlement om de bestreden verkiezingen ongeldig te verklaren.
Het staat thans aan de voorzitter van het Parlement de logische gevolgen te trekken uit het arrest, in het kader van zijn bevoegdheden ten opzichte van het personeelscomité en als verantwoordelijke persoon voor de regelmatigheid van de verkiezingen tot samenstelling van dit comité.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.