62006CC0420
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 27 november 2007 (
1
)
Zaak C-420/06
Rüdiger Jager
tegen
Amt für Landwirtschaft Bützow
„Gemeenschappelijk landbouwbeleid — Verordeningen (EG) nrs. 1254/1999 en 1782/2003 — Rundvlees — Geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen — Verordeningen (EEG) nr. 3887/92 en (EG) nrs. 2419/2001 en 796/2004 — Steunaanvraag ‚dieren’ — Zoogkoeienpremie — Onregelmatigheid — Niet-inachtneming van voorschriften inzake identificatie en registratie van runderen waarvoor geen steun wordt aangevraagd — Verordening (EG) nr. 1760/2000 — Uitsluiting van aanspraak op steun — Artikel 2, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 — Beginsel van retroactieve toepassing van lichtste straf”
1.
De onderhavige prejudiciële verwijzing betreft de vraag naar de grenzen aan de toepassing van het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf, dat in artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (
2
) is neergelegd en vervolgens in de rechtspraak van het Hof is erkend (
3
), na de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2003.
2.
In deze prejudiciële verwijzing rijst inzonderheid de vraag of een landbouwer een beroep kan doen op dat beginsel om de toepassing te verkrijgen van een na de geconstateerde onregelmatigheden ingevoerd stelsel van sancties, wanneer dat stelsel deel uitmaakt van een gewijzigd wettelijk kader, dat in casu tot stand is gekomen naar aanleiding van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2003. Dit nieuwe wettelijke kader voorziet thans namelijk in een regeling waarbij niet langer de productie, maar de producent wordt ondersteund in de vorm van een bedrijfstoeslag die is gekoppeld aan de naleving van de in het gemeenschapsrecht neergelegde normen en eisen op het gebied van het milieu, de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten.
3.
Aldus wordt het Hof verzocht om een uitlegging van een aantal artikelen van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (
4
), en over artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95.
4.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Rüdiger Jager, landbouwer, en het Amt für Landwirtschaft Bützow (bureau voor de landbouw te Bützow; hierna: „Amt”), over de afwijzing van een aanvraag voor een zoogkoeienpremie voor het jaar 2001 op grond van onregelmatigheden inzake de identificatie en registratie van runderen waarvoor geen steun was aangevraagd.
5.
Hierna zal ik aantonen waarom artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 mijns inziens aldus moet worden uitgelegd dat het stelsel van sancties in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 niet met terugwerkende kracht van toepassing is op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer valt van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen. (
5
)
I — Toepasselijke bepalingen
A — Gemeenschapsrecht
1. Identificatie en registratie van runderen
6.
Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (
6
) bevat, inzonderheid in de artikelen 4 en 7 ervan, bepalingen betreffende de identificatie en de registratie van runderen. Volgens artikel 24, lid 2, van verordening nr. 1760/2000 gelden verwijzingen naar verordening nr. 820/97 als verwijzingen naar verordening nr. 1760/2000.
2. Ontwikkeling van de steunregelingen voor runderen
7.
Artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (
7
) bepaalt dat aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien kan worden verleend (zoogkoeienpremie).
8.
Volgens artikel 21 van die verordening moet een dier, om in aanmerking te komen voor die premie, geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig verordening nr. 820/97.
9.
Met ingang van 1 januari 2005 zijn die bepalingen van verordening nr. 1254/1999 geschrapt en vervangen door verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001. (
8
)
10.
De punten 24 en 25 van de considerans van verordening nr. 1782/2003 schetsen de hoofdlijnen van de bij die verordening doorgevoerde hervorming van het landbouwbeleid. Zij luiden als volgt:
„Het concurrerender maken van de communautaire landbouw en het bevorderen van de toepassing van voedselkwaliteit- en milieunormen gaan noodzakelijkerwijs gepaard met een verlaging van de institutionele prijzen voor landbouwproducten en een stijging van de productiekosten voor de communautaire landbouwbedrijven. Voor het bereiken van deze doelstellingen en het bevorderen van een marktgerichtere en duurzame landbouw moet de verschuiving van productiesteun naar steun aan de producent worden voltooid door de invoering van een systeem met ontkoppelde inkomenssteun voor elk bedrijf. Terwijl de ontkoppeling de feitelijk aan de landbouwers betaalde bedragen ongewijzigd zal laten, zal dankzij de ontkoppeling sprake zijn van een veel doeltreffender inkomenssteun. Het is daarom dienstig de ene bedrijfstoeslag afhankelijk te stellen van de naleving van randvoorwaarden op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn, alsmede de handhaving van het landbouwbedrijf in goede landbouw- en milieuconditie.
Bij een dergelijk systeem moet een aantal bestaande rechtstreekse betalingen die een landbouwer op grond van diverse regelingen ontvangt, worden gecombineerd tot één toeslag, welke laatste wordt bepaald op basis van eerdere rechten in een referentieperiode, aangepast om rekening te houden met de volledige uitvoering van de in het kader van Agenda 2000 ingevoerde maatregelen en met de bij deze verordening doorgevoerde wijzigingen van de steunbedragen.”
11.
Titel III van verordening nr. 1782/2003 bevat de regels betreffende de bedrijfstoeslagregeling. In het kader van die regeling wordt de rechtstreekse steun aan de landbouwers hoofdzakelijk toegekend door middel van één jaarlijkse bedrijfstoeslag die het merendeel van de reeds bestaande rechtstreekse steunmaatregelen vervangt.
12.
De lidstaten kunnen op grond van verordening nr. 1782/2003 tussen meerdere opties kiezen om de toe te passen bedrijfstoeslagregeling vast te stellen. De belangrijkste daarvan worden hieronder vermeld. (
9
)
13.
De basisbenadering is historisch van aard, in die zin dat de jaarlijks aan een landbouwer verleende bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van een referentiebedrag, dat volgens artikel 37, lid 1, van die verordening, het gemiddelde over drie jaar is van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van een referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI bij die verordening genoemde steunregelingen (
10
), berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII bij die verordening. Artikel 38 van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat de referentieperiode de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002 omvat. Vervolgens ontvangt de landbouwer toeslagrechten. In algemene regel wordt elk recht berekend door het referentiebedrag te delen door het aantal hectaren waarvoor tijdens de referentiejaren bedragen zijn betaald. (
11
)
14.
De lidstaten kunnen ook kiezen voor een regionale benadering met vaste bedragen. (
12
) In dit geval worden de referentiebedragen niet voor iedere landbouwer afzonderlijk berekend, maar op regionaal niveau. Deze bedragen komen aldus overeen met het totaalbedrag van de toeslagen die de landbouwers in de betrokken regio tijdens de referentieperiode hebben ontvangen. Vervolgens worden de regionale referentiebedragen gedeeld door het aantal subsidiabele hectaren dat de landbouwers van de betrokken regio in het jaar van invoering van de bedrijfstoeslagregeling hebben aangegeven, teneinde de waarde van een toeslagrecht in die regio vast te stellen. Iedere landbouwer ontvangt een bepaald aantal rechten (vast bedrag), dat overeenstemt met het aantal subsidiabele hectaren dat hij heeft aangegeven in het jaar van invoering van de bedrijfstoeslagregeling. Deze benadering impliceert een zekere herverdeling van de toeslagen tussen de landbouwers.
15.
Ten slotte kunnen de lidstaten in bepaalde gevallen een gemengd model invoeren, waarin de historische basisbenadering wordt gecombineerd met de forfaitaire regionale benadering.
16.
De bedrijfstoeslagregeling wordt gekenmerkt door het feit dat het daarbij gaat om een betaling die losstaat van de productie. Dit wordt de „ontkoppeling van de steun” genoemd. Deze ontkoppeling kan volledig of slechts gedeeltelijk zijn.
17.
In geval van een gedeeltelijke ontkoppeling besluiten de lidstaten om maar gedeeltelijk uitvoering te geven aan de bedrijfstoeslagregeling door de handhaving van bepaalde aan de productie gekoppelde rechtstreekse steunmaatregelen. (
13
)
18.
Bij wijze van voorbeeld mogen de lidstaten voor rundvleesbetalingen op grond van artikel 68, lid 2, sub a-i, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003 tot 100 % behouden van het aandeel in de in artikel 41 van deze verordening bedoelde nationale maxima dat overeenkomt met de zoogkoeienpremie.
19.
Die aan de productie gekoppelde steunregelingen worden geregeld in titel IV van die verordening, met als opschrift „Andere steunregelingen”. Artikel 125 van verordening nr. 1782/2003, dat in titel IV is opgenomen, stelt de voorwaarden vast waaronder de zoogkoeienpremie wordt verleend. Voorts bepaalt artikel 138 van die verordening, dat in dezelfde titel is opgenomen, dat alleen dieren die geïdentificeerd en geregistreerd zijn overeenkomstig verordening nr. 1760/2000 in aanmerking komen voor rechtstreekse betalingen, zoals de zoogkoeienpremie.
20.
Naast de eigenlijke bedrijfstoeslagregeling bestaat het andere wezenlijke kenmerk van de hervorming van 2003 in hetgeen de gemeenschapswetgever als de „randvoorwaarden” voor de steun heeft aangemerkt.
21.
Titel II van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Algemene bepalingen” bevat aldus een hoofdstuk 1, „Randvoorwaarden”, waarvan artikel 3, lid 1, bepaalt dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage III van die verordening bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, en de op grond van artikel 5 van die verordening door de lidstaten vastgestelde eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie in acht moet nemen.
22.
De uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen omvatten in totaal 18 verordeningen en richtlijnen op het gebied van het milieu, de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten.
23.
Tot die in acht te nemen voorschriften behoren volgens punt A.8 van bijlage III bij verordening nr. 1782/2003 de artikelen 4 en 7 van verordening nr. 1760/2000.
24.
Volgens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 moeten de lidstaten bovendien ervoor zorgen dat alle landbouwgrond, in het bijzonder grond die niet langer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden. De lidstaten moeten derhalve, op nationaal of op regionaal niveau, minimumeisen inzake deze goede landbouw- en milieuconditie vaststellen op basis van een in bijlage IV bij die verordening vastgesteld kader. Deze minimumeisen dienen er bijvoorbeeld toe te strekken de bodem te beschermen middels passende maatregelen ter voorkoming van de erosie ervan, of het organische materiaal in de bodem door geschikte methoden op peil te houden.
3. Ontwikkeling van de voorschriften betreffende de kortingen en uitsluitingen in geval van onregelmatigheden
25.
Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
14
) is krachtens artikel 1, lid 1, sub b-i, ervan van toepassing op de regeling inzake de zoogkoeienpremie.
26.
Verordening nr. 3887/92 stelt de uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem vast.
27.
Artikel 10 quater van die verordening bevat de regels voor de verlaging van de steun in geval van niet-naleving van de communautaire voorschriften op het gebied van de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd. Dit artikel luidt als volgt:
„1.   Voor andere runderen dan die waarvoor het bepaalde in artikel 10 ter geldt, wordt, wanneer bij controles ter plaatse blijkt dat het aantal op het bedrijf aanwezige en voor communautaire steun in aanmerking komende of relevante dieren niet overeenkomt met het aantal:
a)
overeenkomstig artikel 7 van verordening (EG) nr. 820/97 aan het gecomputeriseerde gegevensbestand gemelde dieren;
b)
overeenkomstig artikel 7 van verordening (EG) nr. 820/97 in het register van het bedrijf ingeschreven dieren;
c)
overeenkomstig artikel 6 van verordening (EG) nr. 820/97 afgegeven paspoorten van op het bedrijf gehouden dieren,
het totale bedrag van de steun die in het kader van de betrokken steunregeling aan de aanvrager wordt verleend voor de laatste twaalf maanden vóór de controle ter plaatse waarbij dergelijke feiten worden geconstateerd, verhoudingsgewijs verlaagd, behalve in geval van overmacht.
De verlaging wordt berekend op basis van het totale aantal aanwezige dieren die voor de betrokken regeling in aanmerking komen, of het totale aantal in het in artikel 5 van verordening (EG) nr. 820/97 bedoelde gecomputeriseerde gegevensbestand ingeschreven dieren of het aantal paspoorten of het aantal in het register van het bedrijf ingeschreven dieren, waarbij alleen het laagste aantal in aanmerking wordt genomen.
[…]
3.   Indien evenwel het bij een controle ter plaatse vastgestelde verschil groter is dan 20 % van het geconstateerde aantal in aanmerking komende dieren, wordt voor de aan de controle ter plaatse voorafgaande twaalf maanden geen premie toegekend.”
28.
Verordening nr. 3887/92 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen. (
15
) Volgens artikel 53, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 2419/2001 blijft verordening nr. 3887/92 evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die beginnen vóór 1 januari 2002.
29.
De artikelen 36 tot en met 43 van verordening nr. 2419/2001, die in titel IV, „Grondslag voor de berekening van steunbedragen, kortingen en uitsluitingen”, van die verordening zijn opgenomen, bevatten de regels voor constateringen betreffende de steunaanvragen voor dieren. Artikel 38 van die verordening bevat dienaangaande de voorschriften op het gebied van kortingen en van uitsluitingen met betrekking tot runderen waarvoor steun wordt aangevraagd. Artikel 39, lid 1, eerste alinea, van voornoemde verordening, met als opschrift „Niet-inachtneming van de voorschriften inzake identificatie en registratie van runderen waarvoor geen steun wordt aangevraagd”, luidt als volgt:
„Wanneer bij een controle ter plaatse van runderen waarvoor geen steun wordt aangevraagd, wordt vastgesteld dat de voorschriften van de identificatie- en registratieregeling voor runderen niet in acht genomen zijn, wordt het totaalbedrag van de steun waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 36, lid 3, voor de betrokken premieperiode op grond van de steunregelingen voor rundvee aanspraak kan maken, in voorkomend geval na toepassing van de in artikel 38 bedoelde kortingen, behoudens overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48, gekort met het overeenkomstig de formule in lid 2 berekende bedrag.”
30.
Verordening (EG) nr. 118/2004 van de Commissie van 23 januari 2004 (
16
) heeft verordening nr. 2419/2001 gewijzigd, met name door de toevoeging van de volgende zin aan het eind van artikel 39, lid 1, eerste alinea, van deze laatste verordening:
„Het bedrag aan steun waarmee moet worden gekort, is echter niet hoger dan 20 % van dat totale bedrag waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken.”
31.
Verordening nr. 2419/2001 is ingetrokken bij verordening nr. 796/2004, die zoals bekend de uitvoeringsbepalingen bevat inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerde beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003.
32.
Artikel 81, tweede alinea, van verordening nr. 796/2004 bepaalt dat de verordening van toepassing is op de steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2005, terwijl verordening nr. 2419/2001 krachtens artikel 80, lid 1, eerste alinea, tweede zin, van eerstgenoemde verordening van toepassing blijft voor de steunaanvragen betreffende verkoopseizoenen of premieperioden die daarvóór zijn ingegaan.
33.
Titel IV van verordening nr. 796/2004 bevat de regels betreffende de berekeningsgrondslag, de kortingen en de uitsluitingen.
34.
De artikelen 57 tot en met 63 van die verordening, welke zijn opgenomen in titel IV, hoofdstuk I, „Bevindingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria”, bevatten de regels voor de dierpremies. In dat kader regelt artikel 59 van die verordening de kortingen en de uitsluitingen voor runderen waarvoor steun is aangevraagd.
35.
De artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004, die zijn opgenomen in titel IV, hoofdstuk II, „Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”, bevatten de regels die gelden indien de eisen en normen van de randvoorwaarden niet in acht worden genomen.
36.
Deze twee artikelen geven aldus uitvoering aan artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, waarin is bepaald dat, in het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie niet worden nageleefd tengevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt moeten worden verleend na toepassing van de artikelen 10 en 11 van deze verordening, dus na de modulatie van die betalingen en de eventuele aanpassing ervan om redenen van financiële discipline, wordt verlaagd of ingetrokken.
37.
De artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 luiden:
„Artikel 66
Toepassing van kortingen in geval van nalatigheid
1.   Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een korting wordt toegepast op het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, sub d, van verordening (EG) nr. 1782/2003[ (
17
)] dat aan de betrokken landbouwer is of moet worden toegekend op grond van de steunaanvragen die hij in de loop van het kalenderjaar waarin de niet-naleving is geconstateerd, heeft ingediend of nog zal indienen. Die korting bedraagt in de regel 3 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, sub c, in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel, in de in artikel 48, lid 1, sub c, tweede alinea, bedoelde gevallen, om in het geheel geen kortingen op te leggen.
2.   Indien meer dan één geval van niet-naleving is geconstateerd ten aanzien van verschillende besluiten of normen die tot hetzelfde terrein van de randvoorwaarden behoren, worden die gevallen voor de vaststelling van de korting overeenkomstig lid 1 beschouwd als één niet-naleving.
3.   Indien meer dan één niet-naleving is geconstateerd en de niet-nalevingen betrekking hebben op verschillende terreinen van de randvoorwaarden, wordt de in lid 1 bepaalde procedure voor de vaststelling van de korting afzonderlijk toegepast op elke niet-naleving.
Een niet-naleving van een norm die tevens een eis is, wordt evenwel als één niet-naleving beschouwd.
De daaruit voortvloeiende kortingspercentages worden bij elkaar opgeteld. De maximale korting is evenwel niet hoger dan 5 % van het in lid 1 bedoelde totale bedrag.
4.   Onverminderd de gevallen van opzettelijke niet-naleving als bedoeld in artikel 67 geldt dat, indien herhaalde niet-nalevingen zijn geconstateerd, het percentage dat overeenkomstig lid 1 is vastgesteld voor de eerste niet-naleving, bij de eerste herhaling wordt vermenigvuldigd met de factor drie. Mocht het betrokken percentage overeenkomstig lid 2 zijn vastgesteld, dan bepaalt het betaalorgaan hiertoe het percentage dat zou zijn vastgesteld voor de eerste niet-naleving van de betrokken eis of norm.
In het geval van verdere herhalingen wordt de vermenigvuldigingsfactor drie telkens toegepast op het resultaat van de korting die voor de vorige herhaalde niet-naleving is vastgesteld. De maximale korting is evenwel niet hoger dan 15 % van het in lid 1 bedoelde totale bedrag.
Zodra het maximum van 15 % is bereikt, deelt het betaalorgaan de betrokken landbouwer mee dat, indien dezelfde niet-naleving nogmaals wordt geconstateerd, zal worden aangenomen dat hij met opzet heeft gehandeld in de zin van artikel 67. Indien daarna een verdere niet-naleving wordt geconstateerd, wordt het toe te passen kortingspercentage vastgesteld door het resultaat van de vorige vermenigvuldiging, in voorkomend geval vóór de toepassing van de in de tweede alinea, laatste zin, bedoelde beperking tot 15 %, te vermenigvuldigen met de factor drie.
5.   In het geval dat een herhaalde niet-naleving wordt geconstateerd samen met een andere niet-naleving of een andere herhaalde niet-naleving, worden de daaruit voortvloeiende kortingspercentages bij elkaar opgeteld. Onverminderd het bepaalde in lid 4, derde alinea, is de maximale korting evenwel niet hoger dan 15 % van het in lid 1 bedoelde totale bedrag.
Artikel 67
Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1.   Onverminderd artikel 71 geldt dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20 % van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, sub c, in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100 % van dat totale bedrag kan gaan.
2.   Indien de opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een specifieke steunregeling, wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten.
Is sprake van een extreem geval wat de omvang, de ernst of het permanente karakter van de betrokken niet-naleving betreft of zijn herhaalde opzettelijke niet-nalevingen geconstateerd, dan wordt de landbouwer bovendien in het daaropvolgende kalenderjaar van de betrokken steunregeling uitgesloten.”
4. Toepassing in de tijd van in gemeenschapshandelingen vastgestelde administratieve sancties
38.
Artikel 1 van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
39.
Artikel 2, lid 2, van die verordening luidt als volgt:
„Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.”
B — Nationaal recht
40.
In Duitsland bepaalt het Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (Wet tot omzetting van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid) van 21 juli 2004 (
18
) dat de zoogkoeienpremie vanaf 1 januari 2005 als deel van de ontkoppelde bedrijfstoeslag als bedoeld in titel III van verordening nr. 1782/2003 moet worden betaald. Daarnaast voert deze wet een gemengd model in, waarbij de historische en de regionale benadering worden gecombineerd.
II — Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
41.
In mei 2001 diende Jager, een landbouwer, bij het Amt een aanvraag in om toekenning van zoogkoeienpremies voor 71 runderen voor het jaar 2001.
42.
Bij besluit van 24 januari 2002 heeft het Amt deze aanvraag volledig afgewezen op grond dat het naar aanleiding van een controle ter plaatse onregelmatigheden had vastgesteld in de zin van artikel 10 quater, lid 1, van verordening nr. 3887/92, en het vastgestelde verschil groter was dan 20 % van het aantal in aanmerking komende dieren.
43.
Na hiertegen zonder succes bezwaar te hebben gemaakt, heeft Jager op 25 juli 2002 beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Schwerin (Duitsland).
44.
In haar verwijzingsbeschikking merkt deze rechterlijke instantie op dat verordening nr. 118/2004, gelet op het reeds aangehaalde arrest Gerken en op artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95, waarin het beginsel van de retroactieve toepassing van minder strenge sancties is verankerd, in ieder geval relevant is in het kader van het hoofdgeding, aangezien daarbij in artikel 39 van verordening nr. 2419/2001 een maximumstraf is ingevoerd, te weten dat de korting van de steun ten hoogste 20 % kan bedragen van het totale bedrag waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken.
45.
De verwijzende rechter is evenwel van mening dat verordening nr. 796/2004, die van toepassing is op steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2005, nog gunstiger is voor Jager. Volgens hem bevatten de artikelen 57 tot en met 63 van die verordening, waarin de bepalingen van de artikelen 36 tot en met 43 van verordening nr. 2419/2001 grotendeels zouden zijn overgenomen, immers geen bepaling meer die overeenkomt met artikel 39 van die laatste verordening. Het ontbreken van een sanctie is dus de minst strenge sanctie die men zich voor Jager kan voorstellen.
46.
Het Verwaltungsgericht Schwerin vraagt zich echter af of deze gunstigere sanctiebepaling in casu toepassing kan vinden, aangezien de zoogkoeienpremie in Duitsland sinds 1 januari 2005 als bedrijfstoeslag wordt toegekend, zodat de voorschriften betreffende de dierpremies in de artikelen 57 tot en met 63 van verordening nr. 796/2004 niet langer toepasselijk zijn in die lidstaat.
47.
Deze rechterlijke instantie heeft bijgevolg besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Moet een gunstiger sanctiebepaling (met betrekking tot dierpremies) ook met terugwerkende kracht worden toegepast wanneer deze bepaling in beginsel pas van toepassing is voor een tijdvak waarin geen dierpremies meer worden toegekend in de betrokken lidstaat, maar een systeem van rechtstreekse betaling is ingevoerd?”
III — Analyse
48.
Recentelijk heeft het Hof erop gewezen dat het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtere straf deel uitmaakt van de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, zodat het moet worden beschouwd als een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert en dat de nationale rechter in acht moet nemen. (
19
)
49.
Dit beginsel komt met name tot uitdrukking in artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95. (
20
)
50.
Volgens het reeds aangehaalde arrest Gerken moet voor de toepassing van die bepaling aan de volgende vier voorwaarden zijn voldaan: (
21
)
—
er moet een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bestaan;
—
deze onregelmatigheid moet aanleiding geven tot de toepassing van een administratieve sanctie in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95;
—
de gemeenschapsbepalingen waarbij die sanctie is ingesteld moeten naderhand zijn gewijzigd;
—
de uit die nieuwe bepalingen voortvloeiende sanctie moet minder streng zijn dan de oorspronkelijke sanctie.
51.
Gelet op deze vier voorwaarden merk ik, in navolging van Jager, van het Amt, van de Griekse regering, van de Commissie en van de verwijzende rechter, om te beginnen reeds op, dat het stelsel van sancties in artikel 39 van verordening nr. 2419/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 118/2004, in ieder geval van toepassing is in het kader van het hoofdgeding.
52.
Het Amt heeft immers onregelmatigheden vastgesteld met betrekking tot de bepalingen in artikel 10 quater, lid 1, van verordening nr. 3887/92 betreffende de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd. Er is dus duidelijk sprake van „onregelmatigheden” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95.
53.
Ingevolge die onregelmatigheden is artikel 10 quater, lid 3, van verordening nr. 3887/92 toegepast, waarin zoals bekend is bepaald dat geen premie wordt toegekend voor de aan een controle ter plaatse voorafgaande twaalf maanden, indien het daarbij vastgestelde verschil groter is dan 20 % van het geconstateerde aantal in aanmerking komende dieren. De verlaging van het bedrag van steun voor dieren of de intrekking van de steun is evenwel een „administratieve sanctie” in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95. (
22
)
54.
Daarna wijzigde artikel 39 van verordening nr. 2419/2001 de gemeenschapsbepalingen die voorzagen in administratieve sancties en met de bij artikel 1, punt 11, sub a, van verordening nr. 118/2004 gewijzigde versie ervan werd een bovengrens ingevoerd voor de verlaging in geval van niet-naleving van de gemeenschapsbepalingen inzake de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd, te weten 20 % van het totale steunbedrag waarop het bedrijfshoofd op grond van de steunregelingen voor rundvee voor de betrokken premieperiode aanspraak kan maken.
55.
Deze bepaling heeft duidelijk tot doel de bepalingen waarin administratieve sancties zijn vastgesteld te wijzigen teneinde de sanctie op de niet-naleving van de gemeenschapsbepalingen inzake de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd, te verzachten. (
23
)
56.
Ingevolge artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 moet de bovengrens van 20 % dus in ieder geval gelden voor de sanctie die aan Jager werd opgelegd ter zake van zijn steunaanvraag voor dieren, hoewel deze aanvraag binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 valt.
57.
De partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend zijn het daarentegen niet erover eens, of bij de vaststelling van de op Jager toepasselijke kortingen en uitsluitingen ook moet worden gezien naar verordening nr. 796/2004, omdat deze verordening zou kunnen leiden tot een sanctie die nog lichter is voor Jager.
58.
Om te beginnen moet worden benadrukt dat de Griekse regering en de Commissie er in hun opmerkingen op hebben gewezen dat de verwijzende rechter zich had vergist waar hij verklaarde dat de artikelen 57 tot en met 63 van verordening nr. 796/2004 geen bepaling bevatten die overeenkomt met artikel 39 van verordening nr. 2419/2001, en op grond daarvan tot het besluit kwam dat verordening nr. 796/2004 niet langer voorziet in een sanctie op de niet-naleving van de voorschriften inzake de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd, hetgeen dus gunstiger zou zijn voor de landbouwer.
59.
Voorts ben ik van mening dat het onjuist is dat bij de niet-inachtneming van de voorschriften inzake de identificatie en de registratie van runderen waarvoor geen steun is aangevraagd, geen sanctie meer kan worden opgelegd op grond van verordening nr. 796/2004.
60.
Die eisen maken thans immers deel uit van de randvoorwaarden waaraan iedere landbouwer die een rechtstreekse betaling ontvangt zich dient te houden, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1782/2003. Dienaangaande breng ik in herinnering dat de artikelen 4 en 7 van verordening nr. 1760/2000 volgens punt A.8 van bijlage III bij die verordening behoren tot de „uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen”, die zelf deel uitmaken van de in acht te nemen randvoorwaarden.
61.
Hieruit volgt dat bij niet-naleving van die regels betreffende de identificatie en de registratie van runderen, in een context zoals die van het hoofdgeding waarin de niet-inachtneming van die regels wordt vastgesteld met betrekking tot dieren waarvoor geen steun was aangevraagd, de sanctieregeling van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 relevant is. (
24
)
62.
Teneinde aan de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te geven dat hem in staat stelt het bij hem aanhangige geding te beslechten (
25
), moet de prejudiciële vraag bijgevolg, overeenkomstig de suggestie van de Commissie, zo worden geherformuleerd dat het Hof zich uitspreekt over de vraag of artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het stelsel van sancties waarin is voorzien in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 met terugwerkende kracht van toepassing is op een binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 vallende steunaanvraag. (
26
)
63.
Betreffende de aldus geherformuleerde vraag heeft de vertegenwoordiger van Jager ter terechtzitting gesteld dat bij de vaststelling van de sanctie die voor Jager het minst zwaar is, zo veel mogelijk rekening moet worden gehouden met verordening nr. 796/2004, door een vergelijking met de korting die zou resulteren uit artikel 39 van verordening nr. 2419/2001, zoals gewijzigd bij verordening nr. 118/2004.
64.
Het Amt is daarentegen van mening dat het objectief gezien onmogelijk is de in verordening nr. 796/2004 vastgestelde sancties toe te passen aangezien de bedrijfstoeslag nog niet werd verleend in 2001, het jaar van de aanvraag.
65.
Ook de Commissie is van mening dat de sancties waarin die verordening voorziet in casu niet met terugwerkende kracht kunnen worden toegepast.
66.
In dat verband steunt zij op de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak die aanleiding gaf tot het reeds aangehaalde arrest Berlusconi e.a. (
27
), om te betogen dat de toepassing met terugwerkende kracht van een lichtere straf slechts mogelijk is wanneer deze uitdrukking geeft aan gewijzigde inzichten van de wetgever betreffende de betrokken onregelmatigheid.
67.
De Commissie merkt evenwel op dat verordening nr. 796/2004 de sanctiebepalingen volledig heeft gereorganiseerd en aangepast aan de gewijzigde eisen van de bedrijfstoeslagregeling en de randvoorwaarden, zoals deze zijn opgenomen in verordening nr. 1782/2003. De overwegingen van de considerans van verordening nr. 796/2004 noch de algemene context van die verordening rechtvaardigen de conclusie dat de sanctiebepalingen van de artikelen 66 en 67 van die verordening zijn vastgesteld teneinde bepaalde onregelmatigheden, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, in de toekomst minder streng te bestraffen.
68.
Bovendien heeft de Commissie ter terechtzitting verklaard dat een nieuwe beoordeling op basis van verordening nr. 796/2004 thans niet meer mogelijk is, met name omdat, met het oog op de beoordeling van de ernst van de door de landbouwer begane inbreuk, niet meer kan worden nagegaan of deze alle andere voorschriften betreffende de randvoorwaarden, met name de eisen op het gebied van het milieu en de bescherming van dieren, in acht heeft genomen.
69.
De Griekse regering schaart zich achter het standpunt van de Commissie waar zij van mening is dat het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 neergelegde beginsel van terugwerkende kracht niet in de zin van die bepaling kan worden toegepast wanneer de gemeenschapsbepalingen waarbij de sancties zijn ingesteld, volledig zijn gereorganiseerd door een nieuwe verordening, hetgeen volgens haar in casu het geval is met verordening nr. 796/2004. In dat geval is immers geen sprake van een wijziging of een vervanging van soortgelijke oude bepalingen, maar in wezen van een nieuwe regeling met een verschillende filosofie en andere doelstellingen.
70.
Met het Amt, de Griekse regering en de Commissie ben ik van mening dat artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 neergelegde stelsel van sancties niet met terugwerkende kracht van toepassing is op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 valt.
71.
De in artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 opgenomen voorwaarde inzake de „latere wijziging van de bepalingen waarin administratieve sancties zijn vastgesteld” beoogt mijns inziens de vaststelling van een nieuwe bepaling met het doel, de aard en/of de zwaarte van de sanctie te wijzigen in het kader van een regeling waarvan de voornaamste kenmerken behouden blijven.
72.
Bijgevolg kan dit artikel niet worden toegepast wanneer de regeling waarin de nieuwe sanctie is opgenomen grondig is hervormd en dus een nieuw stelsel van sancties is ingevoerd.
73.
In een dergelijk geval zijn de aan het stelsel van sancties aangebrachte wijzigingen uitsluitend ingegeven door de noodzaak dat stelsel aan te passen aan de nieuwe regeling, waarvan het de correcte toepassing verzekert, en wordt daarmee niet beoogd uit te drukken dat de gemeenschapswetgever tot andere inzichten is gekomen betreffende de kwestie, of de sanctie gelet op de ernst van de onregelmatigheid passend is.
74.
Bijgevolg is het op grond van de samenhang tussen het nieuwe stelsel van sancties en de hervormde regeling waarvan dat stelsel deel uitmaakt, mijns inziens niet mogelijk, dat nieuwe stelsel van sancties toe te passen op feiten die onder een vroegere regeling vallen.
75.
Dienaangaande ben ik van mening dat de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 aanzienlijk verder gaan dan een loutere „latere wijziging van de bepalingen waarin administratieve sancties zijn vastgesteld” in de zin van artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95, waardoor zij mijns inziens niet met terugwerkende kracht kunnen worden toegepast op steunaanvragen die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 vallen. (
28
)
76.
De artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 voeren immers een nieuw stelsel van sancties in dat nauw verband houdt met het nieuwe stelsel van de rechtstreekse steunverlening dat tot stand is gekomen naar aanleiding van de hervorming van het gemeenschappelijke landbouwbeleid in 2003.
77.
Deze nauwe samenhang tussen het nieuwe sanctiestelsel en de hervormde regeling waarvan het deel uitmaakt, komt tot uitdrukking in een aantal specifieke kenmerken van dit nieuwe stelsel waardoor dit niet zonder meer kan worden toegepast op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 valt, omdat anders de aard en de samenhang van de hervormde regeling, zoals deze door de gemeenschapswetgever is bedacht, zouden worden gewijzigd.
78.
Deze specifieke kenmerken van het nieuwe stelsel van sancties komen in wezen voort uit de daarmee nagestreefde doelstelling en uit de wijze waarop de sanctie wordt vastgesteld.
79.
Hierboven hebben we gezien dat één van de hoekstenen van de hervorming van 2003 bestaat in de randvoorwaarden bij de steunverlening, en dat deze randvoorwaarden krachtens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 van toepassing zijn op iedere landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, ongeacht of dit uit hoofde van de bedrijfstoeslag of in het kader van de andere in bijlage I bij die verordening genoemde steunregelingen geschiedt. (
29
)
80.
Wanneer een landbouwer de tot de randvoorwaarden behorende regels niet naleeft, kan het totale bedrag aan rechtstreekse betalingen waarop hij aanspraak kan maken worden gekort of ingetrokken overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004.
81.
Uit punt 56 van de considerans van verordening nr. 796/2004 blijkt duidelijk dat met het stelsel van kortingen en uitsluitingen met betrekking tot de verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden een bijzonder doel wordt nagestreefd, dat volkomen aansluit bij de logica van de nieuwe regeling, namelijk de landbouwers een stimulans te geven om de reeds bestaande regelgeving op de verschillende terreinen van de randvoorwaarden na te leven.
82.
Die verschillende terreinen van de randvoorwaarden zijn van uiteenlopende aard. Zij bestaan uit de in bijlage III bij verordening nr. 1782/2003 bedoelde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, dit zijn 18 verordeningen en richtlijnen op het gebied van het milieu, de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten, en uit de door de lidstaten vast te stellen eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie.
83.
Bijgevolg onderscheidt het stelsel van kortingen en uitsluitingen van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 zich reeds van het stelsel dat in artikel 10 quater van verordening nr. 3887/92, en vervolgens in artikel 39 van verordening nr. 2419/2001 was neergelegd, door de doelstelling ervan, die veel ruimer is dan alleen de sanctie op de niet-naleving van de communautaire regeling op het gebied van de identificatie en de registratie van runderen.
84.
De aard van de tot de randvoorwaarden behorende voorschriften heeft zowel gevolgen voor het controlesysteem voor die randvoorwaarden als voor de wijze waarop de sanctie wordt vastgesteld.
85.
Zo bepaalt artikel 9 van verordening nr. 796/2004, op grond waarvan de lidstaten een systeem moeten opzetten dat een doeltreffende controle op de inachtneming van de randvoorwaarden garandeert, met name in de eerste alinea, sub d, ervan, dat dit systeem controleverslagen moet omvatten waarin met name melding van elke ontdekte niet-naleving wordt gemaakt en de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling daarvan worden beoordeeld.
86.
Artikel 48, lid 1, sub b, van die verordening preciseert dat een controleverslag een gedeelte dient te bevatten waarin de voor elk van de betrokken eisen en normen van de randvoorwaarden verrichte controles afzonderlijk worden behandeld. Voorts bepaalt artikel 48, lid 1, sub c, eerste alinea, van die verordening dat het rapport „een evaluatiegedeelte [omvat] waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 7, lid 1, van verordening […] nr. 1782/2003 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria ‚ernst’, ‚omvang’, ‚permanent karakter’ en ‚herhaling’, met vermelding van welke factoren ook die tot een verhoging of verlaging van de toe te passen korting zouden moeten leiden.”
87.
Dit controlesysteem is consistent met het nieuwe stelsel van sancties, waarin, zoals artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt, rekening wordt gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving.
88.
Op basis van die aan de eisen van de randvoorwaarden aangepaste controleverslagen wordt het stelsel van sancties van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 toegepast. Het betaalorgaan kan aldus in het licht van de in die verslagen opgenomen beoordeling besluiten het percentage van de korting te verlagen of verhogen, of zelfs het volledige steunbedrag in te trekken.
89.
Gelet op deze nauwe samenhang tussen het controlesysteem en de sanctieregeling voor de randvoorwaarden, zou het mijns inziens moeilijk, zoniet onmogelijk zijn om de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 strikt toe te passen op een steunaanvraag waarvoor ter plaatse een controle is uitgevoerd waarvan het voorwerp beperkter was dan is vereist bij een controle van de randvoorwaarden (
30
), en waarbij andere voorschriften werden gevolgd, namelijk, wat de onderhavige zaak betreft, die welke voorheen golden voor de uitvoering van controles ter plaatse voor een steunaanvraag „dieren” die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 viel. (
31
)
90.
Bovendien zij erop gewezen dat het stelsel van sancties van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004, gelet op de algemene strekking van de randvoorwaarden in de nieuwe regeling, niet van toepassing is op één enkele categorie van rechtstreekse betalingen. Daardoor onderscheidt bedoeld stelsel zich van de vroegere sanctieregeling, die specifiek gold voor de bedragen ontvangen uit hoofde van de steunregelingen voor runderen.
91.
De in die artikelen vastgestelde kortingen en uitsluitingen zijn dus van toepassing op het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen, zoals deze in artikel 2, sub d, van verordening nr. 1782/2003 zijn gedefinieerd, te weten als de betalingen die rechtstreeks aan de landbouwers worden verleend op grond van de in bijlage I bij die laatste verordening vermelde inkomenssteunregelingen.
92.
De kortingen en uitsluitingen worden dus toegepast op een andere en veel ruimere basis. Bij de in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 vastgestelde verminderingspercentages is daarmee rekening gehouden.
93.
Bovendien moet erop worden gewezen dat het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen dat thans de basis vormt waarop de in die artikelen vastgestelde kortingen en uitsluitingen worden toegepast, niet de loutere optelsom is van de vroegere rechtstreekse betalingen.
94.
Bovenaan de lijst van die steunregelingen wordt immers de bedrijfstoeslagregeling vermeld, die de lidstaten, na een facultatieve overgangsperiode, uiterlijk met ingang van 1 januari 2007 hebben moeten invoeren. (
32
)
95.
Zoals gezegd wordt de rechtstreekse steun aan de landbouwers in het kader van die regeling hoofdzakelijk toegekend door middel van één jaarlijkse bedrijfstoeslag die het merendeel van de reeds bestaande rechtstreekse steunmaatregelen vervangt, en kunnen de lidstaten op grond van verordening nr. 1782/2003 tussen meerdere opties kiezen om de toe te passen bedrijfstoeslagregeling vast te stellen, te weten een historische benadering, een regionale benadering en een gemengde benadering.
96.
De toepassing met terugwerkende kracht van de kortingen en de uitsluitingen waarin is voorzien in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 valt, zou inhouden dat de toenmalige toeslagrechten van een landbouwer zoals Jager achteraf zouden moeten worden vastgesteld, hetgeen niet alleen praktische moeilijkheden oplevert en artificieel is, maar mijns inziens bovendien ook verder gaat dan het bepaalde in artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95.
97.
Ten slotte maakt een laatste element het mijns inziens onmogelijk om het stelsel van sancties van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 met terugwerkende kracht toe te passen op steunaanvragen die niet binnen de temporele werkingssfeer van die verordening vallen, met andere woorden op steunaanvragen die zijn ingediend voor verkoopseizoenen of premieperiodes die ingingen vóór 1 januari 2005, daar anders de regeling zou worden gewijzigd die de gemeenschapswetgever voor ogen had.
98.
Twee andere kenmerken van de nieuwe regeling zijn immers de verplichte modulatie van de rechtstreekse betalingen en de financiële discipline.
99.
Zo worden, op grond van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, alle bedragen van de in een bepaald kalenderjaar in een bepaalde lidstaat aan een landbouwer uit te keren rechtstreekse betalingen voor elk jaar van de periode van 2005 tot en met 2012 verlaagd met een bepaald percentage. (
33
) Voorts kan de Raad van de Europese Unie de rechtstreekse betalingen krachtens artikel 11 van die verordening ieder jaar aanpassen om redenen van financiële discipline.
100.
Op het bedrag waarop de in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 vermelde uitsluitingen en de kortingen worden toegepast, zijn evenwel de verlagingen toegepast die voortvloeien uit de modulatie en de financiële discipline. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt namelijk dat in het geval de regels van de randvoorwaarden niet worden nageleefd, het totaalbedrag van de te verlenen rechtstreekse betalingen wordt verlaagd of ingetrokken na toepassing van de artikelen 10 en 11 van deze laatste verordening.
101.
Mijns inziens zou de toepassing met terugwerkende kracht van de verlagingen ingevolge de modulatie en de financiële discipline op steunaanvragen die niet binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 796/2004 vallen, in strijd zijn met de door de gemeenschapswetgever vastgestelde regeling. Anderzijds zou de toepassing van het stelsel van sancties van de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 op het totaalbedrag van de aan een landbouwer te verlenen rechtstreekse betalingen, zonder daarbij rekening te houden met de modulatie en de eventuele aanpassingen om redenen van financiële discipline, de regeling die deze wetgever voor ogen had wijzigen, hetgeen mijns inziens een beperking inhoudt van de toepassing van artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95.
102.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het stelsel van sancties waarin is voorzien in de artikelen 66 en 67 van verordening nr. 796/2004 niet met terugwerkende kracht van toepassing is op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer van verordening nr. 3887/92 valt.
IV — Conclusie
103.
Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Verwaltungsgericht Schwerin gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Artikel 2, lid 2, tweede zin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen moet aldus worden uitgelegd dat het stelsel van sancties waarin is voorzien in de artikelen 66 en 67 van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005, niet met terugwerkende kracht van toepassing is op een steunaanvraag die binnen de temporele werkingssfeer valt van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie van 21 december 1999.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB L 312, blz. 1.
(
3
)	Arresten van 17 juli 1997, National Farmers’ Union e.a. (C-354/95, Jurispr. blz. I-4559, punt 41); 1 juli 2004, Gerken (C-295/02, Jurispr. blz. I-6369, punt 61); 3 mei 2005, Berlusconi e.a. (C-387/02, C-391/02 en C-403/02, Jurispr. blz. I-3565, punten 67-69); 4 mei 2006, Haug (C-286/05, Jurispr. blz. I-4121, punt 23); 8 maart 2007, Campina (C-45/06, Jurispr. blz. I-2089, punten 32 en 33), en 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, Jurispr. blz. I-3997, punt 55).
(
4
)	PB L 141, blz. 18, in de relevante versie zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 (PB L 42, blz. 3; hierna: „verordening nr. 796/2004”).
(
5
)	PB L 391, blz. 36, in de relevante versie zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie van 21 december 1999 (PB L 340, blz. 29; hierna: „verordening nr. 3887/92”).
(
6
)	PB L 204, blz. 1.
(
7
)	PB L 160, blz. 21.
(
8
)	PB L 270, blz. 1.
(
9
)	Zie het document van de Commissie van de Europese Gemeenschappen met als titel „Régime de paiement unique — Le concept” (De bedrijfstoeslagregeling — Algemene beschrijving), online beschikbaar (http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_fr.pdf).
(
10
)	Tot de in bijlage VI bij die verordening vermelde steunregelingen behoort de zoogkoeienpremie.
(
11
)	Zie titel III, hoofdstuk 3, van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Toeslagrechten”.
(
12
)	Zie titel III, hoofdstuk 5, afdeling 1, van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Regionale uitvoering”.
(
13
)	Zie titel III, hoofdstuk 5, afdeling 2, van verordening nr. 1782/2003, met als opschrift „Gedeeltelijke uitvoering”. In dat geval wordt ook wel gesproken van „herkoppeling van de steun”.
(
14
)	PB L 355, blz. 1, in de relevante versie zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1593/2000 van de Raad van 17 juli 2000 (PB L 182, blz. 4).
(
15
)	PB L 327, blz. 11.
(
16
)	PB L 17, blz. 7.
(
17
)	Volgens artikel 2, sub d, van verordening nr. 1782/2003 is een rechtstreekse betaling een betaling die rechtstreeks aan landbouwers wordt verleend op grond van een in bijlage I vermelde inkomenssteunregeling. De bedrijfstoeslagregeling en de zoogkoeienregeling behoren tot die regelingen.
(
18
)	BGBl. 2004 I, blz. 1763.
(
19
)	Zie in die zin de reeds aangehaalde arresten Berlusconi e.a. (punten 67-69) en Campina (punt 32).
(
20
)	Arrest Campina, reeds aangehaald (punt 33).
(
21
)	Punten 47-52. Zie eveneens punt 27 van de conclusie van advocaat-generaal Léger van 11 december 2003 in de zaak die aanleiding gaf tot dat arrest.
(
22
)	Arrest Gerken, reeds aangehaald (punt 50).
(
23
)	Deze wil van de gemeenschapswetgever blijkt eveneens uit de tweede zin van punt 6 van de considerans van verordening nr. 118/2004, waarin is bepaald dat „[s]ommige van [de] bepalingen [van verordening nr. 2419/2001] dienen te worden gewijzigd om ervoor te zorgen dat de verlagingen en uitsluitingen te allen tijde strikt volgens de ernst van de onregelmatigheid zijn gedifferentieerd”.
(
24
)	Deze analyse vindt steun in punt 68, tweede zin, van verordening nr. 796/2004.
(
25
)	Reeds aangehaalde arresten Haug (punt 17) en Campina (punt 30).
(
26
)	Zou het stelsel van sancties van artikel 59 van verordening nr. 796/2004 ratione materiae relevant zijn, dan zou mijns inziens moeten worden vastgesteld dat bedoeld stelsel thans hoe dan ook niet van toepassing is in Duitsland, aangezien deze lidstaat de dierpremies heeft ontkoppeld, en dat het er dus, a fortiori, niet met terugwerkende kracht van toepassing is. Zoals de Griekse regering heeft verklaard, vloeit deze conclusie duidelijk voort uit punt 12 van de considerans van verordening nr. 796/2004, waaruit kan worden afgeleid dat artikel 59 van die verordening slechts toepassing zou kunnen vinden indien Duitsland ervoor had gekozen bepaalde aan de productie gekoppelde dierpremies, zoals de zoogkoeienpremie, te handhaven.
(
27
)	Zij verwijst inzonderheid naar de punten 159-161 van die conclusie.
(
28
)	Op formeel vlak is het interessant om vast te stellen dat artikel 39 van verordening nr. 2419/2001, volgens de concordantietabel in bijlage III bij verordening nr. 796/2004, geen analoge bepaling heeft in die laatste verordening.
(
29
)	Zie eveneens in die zin punt 49 van de considerans van verordening nr. 796/2004.
(
30
)	De controle van de randvoorwaarden heeft immers niet alleen potentieel betrekking op 18 verordeningen en richtlijnen, maar betreft ook de goede landbouw- en milieuconditie, die als zodanig niet bestonden in 2001.
(
31
)	Zie in dat verband de artikelen 6 en volgende van verordening nr. 3887/92.
(
32
)	Zie artikel 71, lid 1, van verordening nr.  1782/2003.
(
33
)	Te weten 3 % in 2005, 4 % in 2006, en 5 % voor elk jaar van de periode 2007-2012.