62011CJ0671_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen C-671/11–C-676/11,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF från Conseil d’État (Frankrike) av den 28 november 2011, som inkom till domstolen den 29 december 2011, i målen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor),
mot
Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes (C-671/11 och C-672/11),
Organisation de producteurs Les Cimes (C-673/11),
Société Agroprovence (C-674/11),
Regalp SA (C-675/11),
Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (C-676/11),
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (referent) och A. Prechal,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 januari 2013,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), genom J.-C. Balat, avocat,
– Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, genom B. Néouze och O. Delattre, avocats,
– Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence och Regalp SA, genom G. Lesourd, avocat,
– Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM), genom J.-P. Montenot och T. Apostoliuc, avocats,
– Frankrikes regering, genom N. Rouam och G. de Bergues, båda i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom M. Szpunar och B. Majczyna, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom D. Bianchi och P. Rossi, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.4 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG (EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 3094/94 av den 12 december 1994 (EGT L 328, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 50) (nedan kallad förordning nr 4045/89).
2. Respektive begäran har framställts i sex mål mellan, å ena sidan, Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), och, å andra sidan, Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA och Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (nedan gemensamt kallade operatörerna i de nationella målen). Målen rör frågan huruvida gemenskapsstöd som utbetalats från garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) lagligen kan återkrävas.
Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) anges följande:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
– försäkra sig om att transaktioner som finansieras av [EUGFJ] verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
– förhindra och beivra oegentligheter,
– indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
…”
4. I första till fjärde och tionde skälen i förordning nr 4045/89 anges följande:
”Enligt artikel 8 i … förordning … nr 729/70 … vidtar medlemsstaterna de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras genom [EUGFJ] verkligen genomförs och verkställs på ett riktigt sätt, för att förhindra och beivra oegentligheter och för att återvinna belopp som gått förlorade till följd av oegentligheter eller oaktsamhet.
… Denna förordning påverkar dock inte nationella granskningsbestämmelser som är mer omfattande än de som föreskrivs i denna förordning.
Medlemsstaterna måste uppmuntras till att skärpa den granskning av stödmottagande eller betalningsskyldiga företags affärshandlingar som de har utfört enligt direktiv 77/435/EEG …
Medlemsstaternas genomförande av de regler som följer av direktiv 77/435/EEG har visat på behovet av att ändra vissa bestämmelser i detta direktiv på grundval av de erfarenheter som gjorts. Med hänsyn till bestämmelsernas karaktär bör ändringarna innefattas i en förordning.
…
Även om det i första hand är medlemsstaternas ansvar att anta sina granskningsprogram är det nödvändigt att dessa program meddelas kommissionen så att den kan utföra sina övervakande och samordnande uppgifter och för att säkerställa att programmen antas på grundval av lämpliga kriterier. Granskningen kan på så sätt koncentreras till de sektorer eller företag där risken för bedrägeri är stor.”
5. I artikel 1.2 i förordning nr 4045/89 föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med affärshandlingar
alla böcker, register, fakturor, verifikationer, räkenskaper, produktions- och kvalitetsuppgifter, korrespondens om företagets affärsverksamhet samt affärsdata, oavsett form, inbegripet elektroniskt lagrade data, om dessa handlingar eller data har ett direkt eller indirekt samband med de transaktioner som avses i punkt 1.”
6. I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall genomföra en systematisk granskning av företagens affärshandlingar, varvid hänsyn skall tas till den typ av transaktioner som skall granskas. Medlemsstaterna skall säkerställa att de genom urvalet av de företag som skall granskas ger bästa möjliga garanti för att åtgärderna för att förebygga och avslöja oegentligheter i samband med systemet för finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ blir så effektiva som möjligt. Urvalet skall bland annat ta hänsyn till företagens finansiella betydelse inom detta system och andra riskfaktorer.
…
4. Granskningsperioden skall löpa från den 1 juli till den 30 juni påföljande år.
Granskningen skall omfatta en period om minst 12 månader som löper ut under föregående granskningsperiod. Den kan förlängas till att omfatta perioder som medlemsstaten fastställer och som föregår eller följer på tolvmånadersperioden.
…”
7. I artikel 4 i förordningen föreskrivs följande:
”Företagen skall förvara de affärshandlingar som anges i artikel 1.2 och artikel 3 under minst tre år från och med utgången av det år då de upprättades.
Medlemsstaterna får föreskriva att affärshandlingarna skall förvaras under längre tid än tre år.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8. Under åren 2000 och 2001 gjordes granskningar på plats hos operatörerna i de nationella målen med stöd av förordning nr 4045/89. Mot bakgrund av resultaten härav anmodade Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) – som senare ersattes av Viniflhor och därefter av FranceAgriMer – operatörerna i de nationella målen att återbetala de belopp de mottagit inom ramen för de stödordningar som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ. Oniflhor utfärdade därefter exekutionstitlar avseende nämnda belopp.
9. Operatörerna i de nationella målen överklagade exekutionstitlarna till Tribunal administratif de Nîmes respektive Tribunal administratif de Marseille (förvaltningsdomstolar i första instans i Nîmes respektive Marseille). De domar som nämnda domstolar meddelade överklagades till Cour administrative d’appel de Marseille (förvaltningsdomstol i andra instans i Marseille).
10. Cour administrative d’appel de Marseille fann, i de sex mål om överklagande som den hade att pröva, att begreppet den granskade perioden ska tolkas så, att det avser en period som löper ut under de 12 månader som föregår granskningsperioden och att den granskade perioden inte får överstiga 12 månader, om inte annat föreskrivs i lag eller annan författning. Den granskade perioden ansågs emellertid, i vart och ett av de nämnda målen, ha löpt ut före den period som föregick granskningsperioden.
11. FranceAgriMer ansåg att Cour administrative d’appel de Marseille hade gjort en felaktig bedömning av tillämpningsområdet för artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 när det gäller definitionen av de granskade perioderna och överklagade därför till Conseil d’État.
12. Conseil d’État anser att den grund som FranceAgriMer anfört ger upphov till en fråga om tolkningen av artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 och har därför beslutat att vilandeförklara målen och ställa följande frågor, vilka är identiska i målen C-671/11–C-676/11, till EU-domstolen:
”På vilket sätt kan en medlemsstat utnyttja möjligheten i artikel 2.4 i [förordning nr 4045/89] att förlänga den granskade perioden ’till att omfatta perioder … som föregår eller följer på tolvmånadersperioden’, med beaktande av, å ena sidan, behovet av att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och, å andra sidan, rättssäkerhetsprincipen och kravet att tillsynsmyndigheterna inte ska ges obegränsad behörighet?
I synnerhet:
– Måste den granskade perioden i alla händelser löpa ut under den tolvmånadersperiod som föregår den så kallade granskningsperioden, under vilken granskningen utförs, vid äventyr av att granskningen annars är rättsstridig, vilket kan åberopas av det granskade företaget mot det beslut som granskningen leder till?
– För det fall föregående fråga besvaras jakande, hur ska den i [förordning nr 4045/89] uttryckligen föreskrivna möjligheten att förlänga den granskade perioden till att även avse perioder som ’följer på tolvmånadersperioden’ förstås?
– För det fall den första delfrågan besvaras nekande, måste den granskade perioden likväl inkludera en tolvmånadersperiod som löper ut under den granskningsperiod som föregår den granskningsperiod under vilken granskningen företas, vid äventyr av att granskningen annars är rättsstridig, vilket kan åberopas av det granskade företaget mot det beslut som granskningen leder till, eller kan granskningen endast avse en period som löper ut före den föregående granskningsperiodens början?”
13. Domstolens ordförande beslutade den 3 februari 2012 att förena målen C-671/11–C-676/11 vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
14. Den nationella domstolen har ställt frågorna, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 – när en medlemsstat utnyttjar den möjlighet till förlängning som denna bestämmelse ger – ska tolkas så, att den granskade perioden ändå måste löpa ut under föregående granskningsperiod eller åtminstone måste omfatta även denna period för att granskningen inte ska anses rättsstridig.
15. Artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 har en sådan lydelse att den kan tolkas på flera sätt, eftersom den föreskriver att granskningen kan utvidgas till att även omfatta föregående eller efterföljande perioder men inte anger om granskningen kan omfatta perioder som inte löper ut under den föregående granskningsperioden.
16. Mot bakgrund härav ska domstolen, vid fastställandet av den riktiga tolkningen av den aktuella bestämmelsen, beakta inte bara bestämmelsens lydelse utan även dess systematik och utveckling samt de mål som eftersträvas med förordning nr 4045/89 i dess helhet.
17. När det först gäller målen för förordning nr 4045/89 finner domstolen att förordningen – enligt vad som framgår av första, tredje och fjärde skälen i förening – syftar till att förbättra effektiviteten av de granskningar som medlemsstaterna har att utföra för att förhindra och undanröja oegentligheter inom området för EUGFJ.
18. För att säkerställa att de nationella granskningarna faktiskt genomförs och genomförs på ett effektivt sätt och således att kravet om skydd för Europeiska unionens finansiella intressen uppfylls, är de nationella granskningarna i sin tur föremål för tillsyn och samordning från kommissionens sida enligt vad som anges i tionde skälet i förordning nr 4045/89. Det är närmare bestämt artikel 2 i förordningen som syftar till att införa ett enhetligt granskningssystem som står under kommissionens tillsyn. I artikel 2.4 säkerställs bland annat att granskningen sker med en viss systematik och en viss frekvens.
19. Eftersom artikel 2 i förordning nr 4045/89 således syftar till att tillhandahålla en ram för medlemsstaternas granskningsverksamhet för att skydda unionens finansiella intressen måste varaktigheten och tidsbestämningen av de granskade perioderna bedömas mot bakgrund av målet med artikeln, nämligen att säkerställa en effektiv granskning.
20. Såsom bland andra kommissionen har angett skulle denna effektivite t främjas om medlemsstaterna hade möjlighet att förlänga den granskade perioden så att den sträcker sig utöver den föregående granskningsperioden, eftersom oegentligheter som skulle kunna skada unionens finansiella intressen härigenom skulle kunna avslöjas.
21. Som den franska och den polska regeringen samt kommissionen har angett i sina skriftliga yttranden till domstolen talar även det faktum att åtgärdsprogrammen ofta är fleråriga för att den granskade perioden inte nödvändigtvis måste infalla under den föregående granskningsperioden. Om så vore fallet skulle granskningen av genomförandet av avtal som omfattar flera räkenskapsår behöva delas upp på flera granskningsperioder, vilket skulle undergräva granskningens effektivitet.
22. Under alla omständigheter beror utnyttjandet av möjligheten att förlänga den granskade perioden, så att den även omfattar perioder som föregår eller följer på den period som löper ut under den föregående granskningsperioden, på i vilken grad en sådan förlängning ökar granskningens effektivitet. När tillsynsmyndigheten är osäker på huruvida de granskade åtgärderna är lagenliga kan den, enligt förordning nr 4045/89, på eget initiativ förlänga den granskade perioden så att den omfattar såväl föregående som efterföljande perioder, utan stöd av nationell lagstiftning där en sådan möjlighet föreskrivs.
23. När det sedan gäller utvecklingen av artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 finner domstolen att granskningen, såsom bestämmelsen var utformad i förordningens ursprungliga version, tidigare i princip omfattade det kalenderår som föregick granskningsperioden, varvid det var möjligt att förlänga den granskade perioden så att den även omfattade perioder som föregick eller följde på detta kalenderår. Unionslagstiftaren synes emellertid ha sänkt kraven på medlemsstaterna med avseende på fastställandet av den granskade perioden, eftersom bestämmelsen numera föreskriver att den granskade perioden i princip löper ut under den föregående granskningsperioden. Om artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 tolkas så, att den granskade perioden numera ska löpa ut under den föregående granskningsperioden, även om möjligheten till förlängning utnyttjas, skulle det innebära att unionslagstiftarens önskan att sänka kraven inte beaktades.
24. När det vidare gäller systematiken i artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 konstaterar domstolen att det framgår klart och tydligt av bestämmelsen att granskningen, som omfattar en period om minst 12 månader, kan förlängas. Detta innebär utan tvivel att granskningen, för det fall möjligheten till förlängning utnyttjas, nödvändigtvis måste omfatta en period som överstiger 12 månader.
25. Av det ovan anförda följer även att en tolkning av artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 som innebär att den granskade perioden nödvändigtvis måste löpa ut under den föregående granskningsperioden strider mot bestämmelsens ordalydelse, eftersom det i så fall inte längre skulle finnas någon möjlighet till förlängning då den ursprungligen granskade perioden sträcker sig till den 30 juni, det vill säga till slutet av den föregående granskningsperioden.
26. En tolkning av artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 som innebär att en medlemsstat kan nöja sig med att endast granska en period som löper ut före den föregående granskningsperiodens början skulle dessutom strida mot bestämmelsens ordalydelse. En sådan tolkning skulle nämligen inte vara förenlig med kravet att den ursprungligen granskade perioden ska löpa ut under den föregående granskningsperioden. I denna situation skulle det inte heller vara fråga om en förlängning i den mening som avses i bestämmelsen. Domstolen erinrar i detta hänseende om att en tolkning av en unionsbestämmelse inte får leda till att bestämmelsens klara och precisa lydelse förlorar all ändamålsenlig verkan (se, senast, dom av den 6 september 2012 i de förenade målen C-147/11 och C-148/11, Czop och Punakova, punkt 32), vilket skulle bli konsekvensen av ovannämnda tolkning.
27. För att besvara den nationella domstolens frågor framhåller domstolen även, när det gäller de granskade operatörerna, att frågan huruvida den granskning som utförts är lagenlig inte är beroende av i vilken omfattning granskningen har genomförts i enlighet med bestämmelserna i artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89.
28. I motsats till vad operatörerna i de nationella målen har anfört innehåller nämnda bestämmelse nämligen endast organisatoriska regler, vilka antagits i syfte att säkerställa att granskningen genomförs på ett effektivt sätt. Bestämmelsen reglerar således, såsom framgår av punkt 18 ovan, endast förhållandet mellan medlemsstaterna och unionen i syfte att skydda unionens finansiella intressen. Den rör däremot inte förhållandet mellan tillsynsmyndigheterna och de granskade operatörerna.
29. Artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 kan således inte tolkas så, att den ger de aktuella operatörerna en rätt att motsätta sig annan eller mer omfattande granskning än den som avses i bestämmelsen. En sådan rätt skulle dessutom äventyra skyddet för unionens finansiella intressen, eftersom den skulle kunna försvåra återkrav av stöd som mottagits eller använts på ett rättsstridigt sätt.
30. Den granskning som ska utföras enligt förordning nr 4045/89 avser under alla omständigheter sådana operatörer som frivilligt anslutit sig till den stödordning som inrättats genom garantisektionen vid EUGFJ och som, för att kunna motta stöd, har accepterat att det sker en granskning i syfte att kontrollera att unionens medel används på ett lagenligt sätt. Dessa operatörer har inte fog för att ifrågasätta lagenligheten av en sådan granskning endast på den grunden att den inte har utförts enligt de organisatoriska regler som gäller i förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionen.
31. Rättssäkerheten för de granskade operatörerna i förhållande till de myndigheter som utför granskningen och, i förekommande fall, beslutar om rättsliga åtgärder säkerställs av preskriptionstiden för att vidta åtgärder, vilken i artikel 3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1) fastställs till i princip fyra år från det att det skett en överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget. Såsom domstolen redan har slagit fast fyller preskriptionstiderna allmänt funktionen att säkerställa rättssäkerheten (se dom av den 24 juni 2004 i mål C-278/02, Handlbauer, REG 2004, s. I-6171, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
32. Skyldigheten för ett företag som mottar stöd inom ramen för den stödordning som inrättats genom EUGFJ att under en granskning omfattande specifika perioder tillhandahålla de handlingar som är nödvändiga för att fastställa huruvida det stöd som utbetalats är giltigt och lagenligt kan således inte anses strida mot rättssäkerhetsprincipen när den lagstadgade förvaringstiden för handlingarna, vilken är minst tre år enligt artikel 4 i förordning nr 4045/89, ännu inte har gått ut.
33. Av det ovan anförda följer att artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4045/89 ska tolkas så, att den granskade perioden – när en medlemsstat har utnyttjat möjligheten att förlänga denna period – inte nödvändigtvis måste löpa ut under den föregående granskningsperioden, utan även kan löpa ut efter denna period. Artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4085/89 ska emellertid även tolkas så, att den inte ger de aktuella operatörerna en rätt att motsätta sig annan eller mer omfattande granskning än den som avses i bestämmelsen. Det faktum att en granskning endast avser en period som löper ut före den föregående granskningsperiodens början kan således inte i sig innebära att granskningen anses rättsstridig i förhållande till de granskade operatörerna.
Rättegångskostnader
34. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Artikel 2.4 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 3094/94 av den 12 december 1994, ska tolkas så, att den granskade perioden – när en medlemsstat har utnyttjat möjligheten att förlänga denna period – inte nödvändigtvis måste löpa ut under den föregående granskningsperioden, utan även kan löpa ut efter denna period. Artikel 2.4 andra stycket i förordning nr 4085/89 ska emellertid även tolkas så, att den inte ger de aktuella operatörerna en rätt att motsätta sig annan eller mer omfattande granskning än den som avses i bestämmelsen. Det faktum att en granskning endast avser en period som löper ut före den föregående granskningsperiodens början kan således inte i sig innebära att granskningen anses rättsstridig i förhållande till de granskade operatörerna.