62024CC0446
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 2 octombrie 2025 (
1
)
Cauza C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
împotriva
DT
[cerere de decizie preliminară formulată de Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ Superior al landului Bremen, Germania)]
„Trimitere preliminară – Politica privind imigrarea – Directiva 2008/115/CE – Standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) – Reglementare națională care impune în principiu o interdicție permanentă de intrare și de ședere în anumite categorii de cazuri – Amenințare teroristă”
I. Introducere
1.
Cererea de decizie preliminară privește articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
2
).
2.
Aceasta oferă Curții ocazia de a preciza dacă dispozițiile menționate se opun ca o reglementare națională să prevadă că o interdicție permanentă de intrare poate fi dispusă împotriva unui resortisant al unei țări terțe pentru motivul că el reprezintă o amenințare pentru securitatea națională, și anume în special o amenințare teroristă.
3.
Această chestiune privește în prezent o minoritate de state membre (
3
). Impactul său în viitor depinde de rezultatul lucrărilor legislative în curs care modifică dreptul Uniunii în materie și care reflectă practica majoritară a statelor membre (
4
).
4.
Vom prezenta motivele pentru care propunem Curții să interpreteze dispozițiile menționate în sensul că, deși impun stabilirea unei durate, acestea nu prevăd nicio limită atunci când sunt îndeplinite condițiile excepționale de depășire a termenului de principiu de 5 ani. Acestea nu scutesc însă statele membre de obligația de a respecta garanțiile materiale și procedurale prevăzute de Directiva 2008/115.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
5.
Considerentul (14) al Directivei 2008/115 enunță:
„Efectelor măsurilor naționale de returnare ar trebui să li se confere o dimensiune europeană prin stabilirea unei interdicții de intrare care să nu permită intrarea și șederea pe teritoriul tuturor statelor membre. Durata interdicției de intrare ar trebui stabilită ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și în mod normal nu ar trebui să depășească cinci ani. […]”
6.
Articolul 1 din această directivă, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului [Uniunii], precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
7.
Potrivit articolului 3 punctul 6 din directiva menționată:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
6.
«interdicția de intrare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară care interzice intrarea și șederea pe teritoriul statelor membre pentru o anumită perioadă și care însoțește o decizie de returnare.”
8.
Articolul 11 din Directiva 2008/115, intitulat „Interdicția de intrare”, prevede la alineatele (1)-(3):
„(1)   Decizia de returnare este însoțită de interdicția de intrare:
(a)
dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau,
(b)
dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită.
În celelalte cazuri, decizia de returnare poate fi însoțită de o interdicție de intrare.
(2)   Durata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani. Aceasta poate depăși totuși cinci ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.
(3)   Statele membre iau în calcul retragerea sau suspendarea unei interdicții de intrare în cazul în care un resortisant al unei țări terțe împotriva căruia s‑a dispus interdicția de intrare în conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf poate dovedi că a părăsit teritoriul statului membru cu respectarea deplină a deciziei de returnare.
[…]
Statele membre pot să nu elibereze, pot retrage sau suspenda o interdicție de intrare în cazuri individuale pentru motive umanitare.
Statele membre pot retrage sau suspenda interdicția de intrare în cazuri individuale sau în anumite categorii de cazuri din alte motive.”
B.
Dreptul german
9.
Articolul 11 din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea cu privire la șederea, încadrarea în muncă și integrarea resortisanților străini pe teritoriul federal) (
5
) din 30 iulie 2004 (
6
) (denumită în continuare „AufenthG”), intitulat „Interdicția de intrare și de ședere”, prevede la alineatul (4), la alineatul (5a) a treia și a patra teză și la alineatul (5b):
„(4)   Este posibilă retragerea interdicției de intrare și de ședere sau reducerea duratei acesteia în vederea protejării intereselor străinului care sunt demne de protecție sau în măsura în care finalitatea acestei interdicții nu mai impune acest lucru. […]
[…]
(5a)   […] Reducerea duratei sau retragerea interdicției de intrare și de ședere este, în principiu, exclusă. Autoritatea supremă a landului poate admite excepții de la acest principiu de la caz la caz.
(5b)   În cazul în care străinul este îndepărtat de pe teritoriul federal în temeiul unei măsuri de îndepărtare adoptate în conformitate cu articolul 58a, trebuie, în principiu, să se dispună o interdicție permanentă de intrare și de ședere. […] Alineatul (5a) a treia și a patra teză se aplică mutatis mutandis.”
10.
Articolul 58a din AufenthG, intitulat „Măsura de îndepărtare”, prevede la alineatul (1):
„Pe baza unor previziuni întemeiate pe fapte, autoritatea supremă a unui land poate lua o măsură de îndepărtare, fără o procedură de expulzare prealabilă, împotriva unui resortisant străin, în vederea prevenirii unei amenințări deosebite pentru securitatea Republicii Federale Germania sau a unei amenințări teroriste. Măsura de îndepărtare se execută de îndată; nu este necesară nicio avertizare privind îndepărtarea.[ (
7
)]”
III. Situația de fapt din litigiul principal și întrebarea preliminară
11.
DT, reclamantul din litigiul principal, este un resortisant rus care a locuit în Bremen (Germania), fiind titularul unui permis de ședere. La 13 martie 2017, Senator für Inneres de la Freie Hansestadt Bremen (ministrul de interne al landului Bremen, Germania) a emis în privința lui DT o măsură de îndepărtare către Federația Rusă în conformitate cu articolul 58a din AufenthG, întrucât, potrivit concluziilor autorităților de securitate, exista riscul ca acesta să săvârșească un atac terorist în Germania. După sesizarea fără succes a Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), a Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania) și a Curții Europene a Drepturilor Omului (
8
), DT a făcut obiectul unei îndepărtări către Federația Rusă la 4 septembrie 2017, unde locuiește în prezent.
12.
Printr‑o decizie din 1 decembrie 2017, kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (autoritatea comunală pentru străini din municipalitatea Bremen, Germania) a hotărât că efectul îndepărtării dispuse în temeiul articolului 58a din AufenthG nu este limitat la o anumită durată. Prin hotărârea definitivă din 3 decembrie 2021, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ al landului Bremen, Germania) a anulat această decizie cu motivarea că nu s‑a dispus nicio interdicție de intrare sau de ședere împotriva lui DT.
13.
Printr‑o decizie din 1 februarie 2022 (
9
), ministrul de interne al landului Bremen a dispus împotriva lui DT o interdicție permanentă de intrare și de ședere în Germania. În susținerea deciziei sale, acesta a reținut în esență că o asemenea interdicție permanentă trebuie, ca regulă generală, să fie pronunțată, în conformitate cu articolul 11 alineatul (5b) prima teză din AufenthG, împotriva persoanelor care au făcut obiectul unei îndepărtări în temeiul unei măsuri de îndepărtare dispuse în temeiul articolului 58a din această lege. Ministrul de interne al landului Bremen apreciază, pe de o parte, că nu există motive pentru a se îndepărta prin excepție de la această regulă în cazul lui DT, ținând seama de concluziile serviciilor de informații cu privire la comportamentul său ulterior îndepărtării sale, precum și de legăturile sale sociale și de familie cu Republica Federală Germania. Pe de altă parte, există în continuare temerea că DT va săvârși un atentat terorist în Germania în cazul în care intră pe teritoriul acestui stat membru.
14.
Sesizat cu acțiunea formulată de DT, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ al landului Bremen) a anulat această decizie. Acesta consideră că articolul 11 alineatul (5b) prima teză din AufenthG nu poate fi aplicat, întrucât o interdicție permanentă de intrare și de ședere nu este conformă cu articolul 3 punctul 6 și cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115.
15.
Pentru a se pronunța cu privire la apelul formulat de landul Bremen împotriva acestei decizii, instanța de trimitere ridică problema conformității reglementării germane cu aceste dispoziții ale dreptului Uniunii. Aceasta exprimă îndoieli ca urmare a lipsei unei decizii a Curții și a existenței unor interpretări divergente ale instanțelor naționale, ale doctrinei (
10
) și ale guvernului german.
16.
În aceste condiții, Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ Superior al landului Bremen) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) din Directiva [2008/115] trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale potrivit căreia trebuie să se dispună ca regulă generală o interdicție permanentă de intrare împotriva unei persoane al cărei drept de ședere a încetat și față de care s‑a luat o decizie de returnare întrucât constituie o amenințare teroristă?”
17.
DT, landul Bremen, guvernele german și danez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința care a avut loc la 19 iunie 2025, DT, landul Bremen, guvernele german și suedez, precum și Comisia au fost ascultate și au răspuns la întrebările cu solicitare de răspuns oral adresate de Curte.
IV. Analiză
18.
În această a doua cauză care are ca obiect conformitatea cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115 a reglementării germane privind durata unei interdicții de intrare pe teritoriul statelor membre impuse unui resortisant al unei țări terțe, Curtea trebuie să se pronunțe asupra următoarei întrebări noi: durata interdicției de intrare prevăzută de această dispoziție trebuie exprimată în număr de ani atunci când, în cazul unei amenințări grave pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, aceasta poate depăși 5 ani?
19.
Cauza anterioară, în care s‑a pronunțat Hotărârea din 19 septembrie 2013, Filev și Osmani (
11
), avea ca obiect conformitatea cu dreptul Uniunii a unui alineat al articolului 11 din AufenthG diferit de cel vizat în speță. Curtea a statuat că „articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115 trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții naționale precum articolul 11 alineatul (1) din Aufenth[G], care subordonează limitarea duratei unei interdicții de intrare introducerii de către resortisantul unei țări terțe a unei cereri vizând obținerea beneficiului unei asemenea limitări” (
12
).
20.
În acest scop, Curtea a constatat că „rezultă în mod clar din termenii «[d]urata interdicției de intrare se stabilește» că există o obligație a statelor membre de a limita, în principiu la maximum 5 ani, efectele în timp ale oricărei interdicții de intrare, și aceasta independent de o cerere formulată în acest scop de resortisantul unei țări terțe” (
13
). Curtea s‑a referit de asemenea la „definiția noțiunii «interdicție de intrare» care figurează la articolul 3 punctul 6 din [D]irectiva [2008/115] și care vizează, printre altele, o decizie care interzice intrarea și șederea pe teritoriul statelor membre «pentru o anumită perioadă» (
14
).
21.
Domeniul de aplicare al Hotărârii Filev și Osmani trebuie definit în raport cu reglementarea națională în cauză și cu dispoziția de drept al Uniunii interpretată. Curtea a statuat că o interdicție de intrare nu poate fi dispusă fără a prevedea o durată, care se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, 5 ani, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) prima teză din Directiva 2008/115 (
15
).
22.
Astfel, Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la interpretarea articolului 11 alineatul (2) a doua teză din această directivă, potrivit căruia „[durata interdicției de intrare] poate depăși totuși 5 ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională”.
23.
Prin urmare, din Hotărârea Filev și Osmani, care interpretează articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) prima teză din Directiva 2008/115, se poate deduce doar că durata interdicției de intrare trebuie stabilită și că aceasta nu trebuie să depășească 5 ani, cu excepția cazului în care această interdicție a fost dispusă împotriva resortisanților țărilor terțe care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. Pe de altă parte, considerăm că nu se poate deduce nicio concluzie din cuprinsul punctului 44 din această hotărâre (
16
), din moment ce privește interdicții de intrare nelimitate cu privire la situații care nu sunt cele prevăzute la articolul 11 alineatul (2) a doua teză din această directivă, al cărui conținut Curtea s‑a limitat să îl amintească.
24.
Rămâne, așadar, în întregime problema dacă durata unei interdicții de intrare trebuie să fie limitată dincolo de 5 ani sau poate fi nelimitată (sau pe viață ori permanentă (
17
)) atunci când această interdicție privește o persoană care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.
25.
În primul rând, subliniem că, din punct de vedere terminologic, termenul „anumit” poate fi înțeles în sensul de „a defini, a stabili, a fixa, a specifica”. Din moment ce privește o persoană, limita este, așadar, cea a duratei vieții acesteia. În consecință, considerăm, asemenea guvernelor german, danez și suedez, că o durată permanentă este o anumită perioadă, în sensul articolului 3 punctul 6 din Directiva 2008/115 (
18
).
26.
În al doilea rând, trebuie să se constate că legiuitorul Uniunii a definit interdicția de intrare în cazul unei amenințări grave pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională numai ca putând avea o durată mai mare de 5 ani. Acesta nu a optat pentru stabilirea unei durate maxime a interdicției de intrare. În plus, nu au fost adoptate dispoziții privind efectele în timp ale unei interdicții de intrare pe teritoriu asemănătoare cu cele ale articolului 32 din Directiva 2004/38/CE (
19
).
27.
Această alegere de a nu stabili o perioadă maximă pentru interdicția de intrare în circumstanțe de o gravitate deosebită își are originea în propunerea Comisiei, care a rămas neschimbată (
20
). Doar principiul unei durate maxime de 5 ani a determinat unele state membre să aibă abordări divergente. În special, Republica Federală Germania și‑a menținut în mod constant poziția în favoarea absenței unei limite (
21
).
28.
În schimb, o limită superioară a duratei interdicției de intrare, în cazul unui risc pentru securitate, în special din cauza unei amenințări pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, figurează în mod clar la articolul 16 din Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui sistem comun pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în Uniune și de abrogare a Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului, a Directivei 2001/40/CE a Consiliului și a Deciziei 2004/191/CE a Consiliului (
22
).
29.
Acest articol 16, intitulat „Returnarea resortisanților țărilor terțe care prezintă riscuri pentru securitate”, prevede la alineatul (3) litera (a) că, „[p]rin derogare de la dispozițiile relevante ale prezentului regulament, resortisanții țărilor terțe care intră sub incidența prezentului articol […] pot face obiectul unei interdicții de intrare emise în conformitate cu articolul 10, care depășește durata maximă menționată la articolul 10 alineatul (6) cu o perioadă suplimentară de maximum 10 ani” (
23
).
30.
Potrivit articolului 10 din această propunere, intitulat „Emiterea unei interdicții de intrare”:
„1.   Deciziile de returnare sunt însoțite de o interdicție de intrare atunci când:
a.
resortisantul țării terțe face obiectul îndepărtării în conformitate cu articolul 12;
b.
obligația de returnare nu a fost respectată în termenele stabilite în conformitate cu articolul 13;
c.
resortisantul țării terțe prezintă un risc pentru securitate în conformitate cu articolul 16;
[…]
6.   Durata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu depășește 10 ani.
7.   Durata interdicției de intrare în temeiul alineatului (6) poate fi prelungită pe perioade succesive de maximum 5 ani. O astfel de prelungire se bazează pe o evaluare individuală, ținând seama în mod corespunzător de toate circumstanțele relevante și, în special, de orice motive justificate în mod corespunzător de autoritățile competente care explică de ce este necesar să se împiedice în continuare intrarea resortisantului țării terțe pe teritoriul statelor membre[ (
24
)].”
31.
În opinia noastră, propunerea menționată confirmă că, în stadiul dreptului pozitiv, Comisia nu poate susține că „statele membre au posibilitatea de a prelungi interdicția de intrare corespunzătoare, adoptată în temeiul Directivei [2008/115], înainte de expirarea sa, în cazul în care amenințarea gravă persistă și sub rezerva respectării garanțiilor prevăzute de [această] directivă”. În această privință, este necesar să se arate de asemenea că, contrar prevederilor Regulamentului (UE) 2018/1861 (
25
), nicio dispoziție din directiva menționată nu impune statelor membre o obligație de reexaminare din oficiu.
32.
În consecință, propunem Curții să statueze că articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) a doua teză din Directiva 2008/115 trebuie interpretate în sensul că nu se opun ca o interdicție permanentă de intrare să fie dispusă împotriva unui resortisant al unei țări terțe al cărui drept de ședere a încetat și în privința căruia a fost emisă o decizie de returnare întrucât constituie o amenințare teroristă.
33.
Cu toate acestea, enunțarea unei reguli generale precum cea care figurează la articolul 11 alineatul (5b) prima teză din AufenthG (
26
), pentru cel puțin unul dintre motivele prevăzute la articolul 11 alineatul (2) a doua teză din Directiva 2008/115, justifică o examinare aprofundată în raport cu articolul 11 alineatul (2) prima teză din această directivă. Astfel, acesta prevede că „[d]urata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz”. Acest principiu al proporționalității este amintit și în considerentul (14) al directivei menționate. În plus, Curtea a statuat că obligația de a ține seama de interesul superior al copilului, de viața de familie și de starea de sănătate a resortisantului în cauză al unei țări terțe, prevăzută la articolul 5 din Directiva 2008/115, se impune statelor membre atunci când intenționează să adopte o decizie privind o interdicție de intrare în sensul articolului 11 din această directivă (
27
).
34.
Prin urmare, împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia examinarea completă a situației persoanei în cauză, cu alte cuvinte de la caz la caz, nu poate fi excepțională (
28
). Această marjă de apreciere a autorităților competente, prevăzută de dreptul Uniunii, trebuie menținută chiar dacă, în conformitate cu dreptul național, ea este „încadrată”, potrivit expresiei guvernului german utilizate în ședință, în cazul constatării unui comportament care constituie o amenințare gravă pentru securitatea națională. În această privință, faptul că revine statelor membre sarcina de a‑și defini interesele esențiale de securitate și de a adopta măsurile apte să asigure securitatea lor internă și externă este lipsit de relevanță (
29
).
35.
În consecință, propunem Curții o interpretare care ar trebui completată prin amintirea unor garanții primordiale pe care trebuie să le prevadă reglementarea națională din moment ce situația în discuție intră sub incidența Directivei 2008/115 (
30
).
36.
În primul rând, evaluarea individuală globală a situației și a comportamentului persoanei în cauză, prevăzută la articolul 11 alineatul (2) prima teză din Directiva 2008/115, trebuie să conducă la obligația autorității competente de a lua o decizie motivată (
31
) și supusă controlului jurisdicțional (
32
).
37.
În al doilea rând, interdicția de intrare trebuie să poată fi retrasă sau suspendată, astfel cum prevede articolul 11 alineatul (3) al treilea și al patrulea paragraf din Directiva 2008/115, a fortiori dacă durata sa este nelimitată. În acest temei, reducerea duratei interdicției ar putea fi, în opinia noastră, de asemenea decisă.
38.
Această posibilitate de a pronunța ulterior astfel de decizii poate fi comparată cu obligațiile prevăzute fie în Directiva 2004/38 (
33
), fie în Regulamentul 2018/1861 (
34
).
39.
Cerințele de ordin general, pe care tocmai le‑am amintit, rezultă de asemenea din jurisprudența Curții EDO potrivit căreia măsurile prin care se urmărește controlul intrării străinilor pe teritoriul statelor părți, care aduc atingere unui drept protejat de articolul 8 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (
35
), trebuie să fie conforme cu legea și necesare într‑o societate democratică, cu alte cuvinte justificate de o nevoie socială imperativă și în special proporționale cu scopul legitim urmărit (
36
).
40.
Curtea EDO a enumerat criteriile de apreciere a caracterului necesar și proporțional al măsurii de expulzare sau al interdicției de intrare pe teritoriu (
37
), care este dispusă în majoritatea cazurilor ca urmare a unor condamnări pentru infracțiuni dintre care unele erau de natură să constituie o amenințare gravă pentru ordinea publică (
38
).
41.
Curtea EDO subliniază de asemenea că, în conformitate cu principiul subsidiarității, deși opiniile pot fi divergente cu privire la soluția unei hotărâri, atunci când evaluarea comparativă a fost efectuată de autoritățile naționale în conformitate cu criteriile stabilite de jurisprudența sa, numai motive serioase ar determina‑o să înlocuiască poziția instanțelor naționale cu propria poziție (
39
). Prin urmare, aceasta se asigură că deciziile naționale de la toate nivelurile de competență conțin o evaluare explicită și aprofundată a acestor diferite criterii (
40
). În special, Curtea EDO amintește jurisprudența sa referitoare la aprecierea proporționalității unei interdicții permanente de intrare în funcție de gravitatea amenințării pentru ordinea publică pe care o reprezintă persoana în cauză (
41
). Aceasta poate fi uneori suficientă în sine pentru a justifica o astfel de decizie de interdicție, indiferent dacă durata sa este limitată sau permanentă (
42
). Aceasta este în mod clar situația atunci când permanența interdicției se întemeiază pe o amenințare teroristă, Curtea EDO declarând în mod vădit nefondate cererile prin care se invocă nerespectarea articolului 8 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (
43
).
42.
În plus, Curtea EDO acordă o importanță deosebită posibilității oferite persoanelor interesate de a solicita a posteriori limitarea duratei interdicției, verificând în același timp în mod concret dacă persoana în cauză poate obține un răspuns pozitiv la cererea sa de reducere a duratei interdicției de intrare (
44
).
43.
În ceea ce privește toate aceste cerințe, observăm, în speță, mai întâi că, potrivit instanței de trimitere, autoritatea competentă a ținut seama de concluziile serviciilor de informații cu privire la comportamentul adoptat de DT ulterior îndepărtării sale și de legăturile sociale și de familie ale acestuia cu Republica Federală Germania (
45
). În continuare, potrivit observațiilor scrise ale guvernului german detaliate în ședință, reglementarea germană în cauză prevede o eșalonare a duratelor interdicției de intrare în funcție de gravitatea situațiilor (
46
). În sfârșit, reducerea acestor durate sau retragerea acestei interdicții poate fi admisă de autoritatea competentă de la caz la caz, cu titlu de excepție (
47
). În acest sens, în lipsa unor precizări cu privire la reglementarea aplicabilă furnizate în observațiile scrise sau în ședință, s‑ar părea că nu este impus niciun termen rezonabil (
48
) pentru a formula o astfel de cerere de reducere sau de retragere a interdicției. Pe de altă parte, arătăm că nu s‑a menționat nicio cerere subsidiară formulată în acest sens de DT în cauza principală.
44.
Aceste constatări confirmă opinia noastră potrivit căreia o interdicție permanentă de intrare poate fi dispusă în special în cazul unei amenințări grave pentru securitatea națională, cu condiția ca garanțiile materiale și procedurale prevăzute de Directiva 2008/115 să fie respectate.
V. Concluzie
45.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ Superior al landului Bremen, Germania) după cum urmează:
Articolul 3 punctul 6 și articolul 11 alineatul (2) a doua teză din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală
trebuie interpretate în sensul că
nu se opun ca o interdicție permanentă de intrare să fie dispusă împotriva unui resortisant al unei țări terțe al cărui drept de ședere a încetat și în privința căruia a fost emisă o decizie de returnare întrucât constituie o amenințare teroristă.
Pe de o parte, o astfel de interdicție de intrare trebuie să se dispună ținând seama de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și în raport cu obligațiile prevăzute la articolul 5 din această directivă. Pe de altă parte, persoana interesată trebuie să poată solicita într‑un termen rezonabil retragerea unei astfel de măsuri sau reducerea duratei acesteia.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 2008, L 348, p. 98.
(
3
)	După cunoștințele noastre, statele membre în care se prevede în mod expres că durata interdicției de intrare poate fi permanentă în cazul unei amenințări grave pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională sunt următoarele: Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Regatul Spaniei, Republica Austria și Regatul Suediei. Majoritatea statelor membre au optat pentru o durată mai mare de 5 ani, limitată în timp și care poate ajunge până la 20 de ani. A se vedea observațiile scrise ale guvernului danez, observațiile orale ale guvernului suedez și întrebările ad-hoc privind deciziile de returnare și interdicțiile de intrare ale Rețelei europene de migrație din 5 septembrie 2023, disponibile, în limba engleză, la următoarea adresă de internet: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf
(
4
)	A se vedea punctele 28-30 din prezentele concluzii.
(
5
)	BGBl. 2004 I, p. 1950.
(
6
)	În versiunea publicată la 25 februarie 2008 (BGBl. 2008 I, p. 162), astfel cum a fost modificată ultima dată prin articolul 1 din Legea din 21 februarie 2024 (BGBl. 2024 I, nr. 54).
(
7
)	Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunalul Administrativ Superior al landului Bremen, Germania), care este instanța de trimitere, precizează că, „[o]dată cu notificarea măsurii de îndepărtare, încetează validitatea titlului de ședere al străinului [articolul 51 alineatul (1) punctul 5a din AufenthG], cu consecința că acesta pierde dreptul de ședere [articolul 4 alineatul (1) din AufenthG], este obligat să părăsească teritoriul [articolul 50 alineatul (1) din AufenthG] și poate face obiectul unei îndepărtări [articolul 58 alineatul (1) din AufenthG]. Potrivit jurisprudenței Bundesverwaltungsgericht [Curtea Administrativă Federală (Germania)], măsura de îndepărtare constituie o decizie de returnare în sensul articolului 3 punctul 4 din Directiva 2008/115 [Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), Ordonanța din 21 martie 2017, 1 VR 1/17, […] punctul 32]”.
(
8
)	Denumită în continuare „Curtea EDO”.
(
9
)	A se vedea, în ceea ce privește conformitatea cu dreptul Uniunii a unei interdicții de intrare impuse după o perioadă semnificativă, în temeiul unei decizii de returnare prin care nu se acordă niciun termen pentru plecarea voluntară, Hotărârea din 1 august 2025, Al Hoceima și Boghni (C‑636/23 și C‑637/23, EU:C:2025:603, punctele 64-67).
(
10
)	A se vedea punctele 21-25 din cererea de decizie preliminară.
(
11
)	C‑297/12, denumită în continuare „Hotărârea Filev și Osmani, EU:C:2013:569. Deciziile luate de autoritățile germane nu au avut la bază infracțiuni de susținere a terorismului. A se vedea, într‑un astfel de caz, Hotărârea din 3 iunie 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, punctul 22). În cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, nu se aplica aceeași reglementare germană (a se vedea punctul 13 din hotărârea menționată).
(
12
)	Hotărârea Filev și Osmani (punctul 34). Sublinierea noastră.
(
13
)	Hotărârea Filev și Osmani (punctul 27).
(
14
)	Hotărârea Filev și Osmani (punctul 29).
(
15
)	A se vedea Hotărârea Filev și Osmani (punctele 25-27).
(
16
)	Acest punct prevede că „articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115 se opune menținerii efectelor interdicțiilor de intrare care au o durată nelimitată impuse anterior datei de aplicabilitate a Directivei 2008/115, precum cele în discuție în litigiile principale, dincolo de durata maximă de interdicție prevăzută de această dispoziție, în afară de cazul în care aceste interdicții de intrare au fost pronunțate împotriva unor resortisanți ai țărilor terțe care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională” (sublinierea noastră).
(
17
)	Acest termen este utilizat la articolul 22 alineatul (4) din Directiva 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung (JO 2004, L 16, p. 44, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 225), din care rezultă că decizia de expulzare a unui resortisant al unei țări terțe luată de al doilea stat membru în care acesta nu a obținut statutul de rezident pe termen lung poate fi însoțită de o „interdicție permanentă de ședere” pentru motive privind ordinea publică sau securitatea publică, astfel cum sunt definite la articolul 17 din această directivă.
(
18
)	A se vedea de asemenea în acest sens opinia Comisiei exprimată în cursul procesului legislativ cu privire la eliminarea expresiei „for a specified period” (pentru o anumită perioadă): „The Commission underlined that even a lifelong re‑entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)” [Comisia a subliniat că până și o interdicție de intrare pe viață este valabilă pentru o anumită perioadă (durata vieții persoanei în cauză) (traducere liberă)]. A se vedea documentele Consiliului din 22 noiembrie 2006 și 6 decembrie 2006 privind rezultatul procedurii Grupului de lucru pentru integrare, migrație și expulzare/Comitetul mixt (UE‑Islanda/Norvegia/Elveția) referitoare la propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (documentele 14743/06 și, respectiv, 15871/06), disponibile în limba engleză la următoarele adrese de internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743-2006-INIT/en/pdf și https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871-2006-INIT/en/pdf [nota de subsol 7, la articolul 3 litera (g), care definește expresia „re‑entry ban” (interdicție de intrare în sensul articolului 3 punctul 6 din Directiva 2008/115) (p. 5 și, respectiv, 4)].
(
19
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, rectificări în JO 2004, L 229, p. 35, și în JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56). A se vedea, pentru evocarea modului de redactare a acestui articol 32, nota de subsol 33 din prezentele concluzii.
(
20
)	A se vedea comentariul articolului 9 din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală [COM(2005) 391 final] în documentul de lucru al Comisiei anexat la această propunere, care conține comentariile detaliate ale acesteia. Acest articol 9 corespunde în esență articolului 11 din Directiva 2008/115. A se vedea în plus nota din 25 martie 2008 a președinției Consiliului Uniunii Europene către delegații cu privire la propunerea menționată (documentul 7774/08), disponibilă, în limba engleză, la următoarea adresă internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774-2008-INIT/en/pdf (p. 18), și poziția Parlamentului adoptată în primă lectură la 18 iunie 2008, disponibilă la următoarea adresă de internet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_FR.pdf (p. 21).
(
21
)	A se vedea în special documentul Consiliului din 26 iulie 2006 privind rezultatul procedurii Grupului de lucru pentru integrare, migrație și expulzare/Comitetul mixt (UE‑Islanda/Norvegia/Elveția) referitor la Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (documentul 11456/06) (nota de subsol 2, p. 2), precum și nota din 4 martie 2008 a Președinției Consiliului către delegații cu privire la această propunere (documentul 6785/08) (p. 21, nota de subsol 52), disponibile, în limba engleză, la următoarele adrese de internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456-2006-INIT/en/pdf și https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785-2008-INIT/en/pdf
(
22
)	Propunere prezentată de Comisie la 11 martie 2025 [COM(2025) 101 final]. Aceasta înlocuiește propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, prezentată de Comisie la 12 septembrie 2018 [COM(2018) 634 final]. Aceasta nu conținea nicio modificare referitoare la durata interdicțiilor de intrare. A se vedea, cu privire la determinarea riscurilor pentru securitate, prima dintre aceste propuneri, explicațiile de la p. 13 și lista riscurilor de la articolul 16.
(
23
)	Sublinierea noastră. Aceste durate sunt cele care sunt prevăzute cu titlu indicativ în anexa la Recomandarea (UE) 2017/2338 a Comisiei din 16 noiembrie 2017 de instituire a unui manual comun în materie de returnare care să fie utilizat de autoritățile competente ale statelor membre atunci când desfășoară activități legate de returnare (JO 2017, L 339, p. 83), în special p. 127. Constatăm, în plus, că acestea corespund indicațiilor furnizate de majoritatea statelor membre. A se vedea sinteza întrebărilor ad-hoc citate la nota de subsol 3 din prezentele concluzii, disponibilă la următoarea adresă de internet: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree
(
24
)	Sublinierea noastră.
(
25
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 28 noiembrie 2018 privind instituirea, funcționarea și utilizarea Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul verificărilor la frontiere, de modificare a Convenției de punere în aplicare a Acordului Schengen și de modificare și abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1987/2006 (JO 2018, L 312, p. 14). A se vedea articolul 39 din acest regulament. La expirarea termenului de reexaminare prevăzut în aceasta și în absența unor precizări din partea statului membru în cauză cu privire la prelungirea semnalărilor, acestea sunt șterse automat.
(
26
)	Ne referim la expresia „trebuie să se dispună ca regulă generală o interdicție permanentă de intrare”, utilizată de instanța de trimitere în întrebarea sa preliminară (sublinierea noastră), care trebuie comparată cu cea care figurează la articolul 11 alineatul (5b) prima teză din AufenthG: „trebuie, în principiu, să se dispună o interdicție permanentă de intrare și de ședere” (sublinierea noastră). Instanța de trimitere, precum și guvernul german în ședință au explicat că, în dreptul administrativ, în cazul în care sunt întrunite circumstanțele prevăzute la articolul 58a alineatul (1) prima teză din AufenthG, autoritatea competentă are obligația de a dispune o interdicție permanentă de intrare. Nu se poate deroga de la regula de bază decât în prezența unor circumstanțe excepționale și atipice.
(
27
)	A se vedea Hotărârea din 27 aprilie 2023, M.D. (Interdicție de intrare în Ungaria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punctele 89 și 91).
(
28
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 aprilie 2023, M.D. (Interdicție de intrare în Ungaria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punctul 92 a doua liniuță). A se vedea de asemenea anexa la recomandarea Comisiei citată la nota de subsol 23 din prezentele concluzii, în special p. 126 și 127.
(
29
)	Conform jurisprudenței constante a Curții, simplul fapt că o măsură națională a fost adoptată în vederea protecției securității naționale, care rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru, potrivit articolului 4 alineatul (2) TUE, nu poate determina inaplicabilitatea dreptului Uniunii și nu poate exonera statele membre de respectarea necesară a acestui drept. A se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punctul 44 și jurisprudența citată).
(
30
)	Cu privire la interesul de a considera, având în vedere obiectivul și economia generală a Directivei 2008/115, că aceasta se aplică unei decizii privind o interdicție de intrare atunci când sunt impuse statelor membre, în temeiul acestei directive, garanții materiale și procedurale în scopul protecției drepturilor fundamentale ale resortisanților țărilor terțe, a se vedea Hotărârea din 27 aprilie 2023, M.D. (Interdicție de intrare în Ungaria) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punctele 77, 83 și 84). În opinia noastră, intenția legiuitorului Uniunii în acest sens trebuie subliniată din moment ce cazul unei amenințări grave pentru securitatea națională este vizat în special de Directiva 2008/115, la articolul 11 alineatul (2) a doua teză.
(
31
)	A se vedea în acest sens articolul 12 alineatul (1) din Directiva 2008/115. A se vedea de asemenea, cu privire la cerințele referitoare la proporționalitatea măsurii, punctele 39-41 din prezentele concluzii, referitoare la jurisprudența Curții EDO.
(
32
)	A se vedea articolul 13 din Directiva 2008/115. A se vedea de asemenea, cu titlu de comparație în materia dreptului la o cale de atac efectivă și a examinării proporționalității măsurii în cauză, articolele 30 și 31 din Directiva 2004/38, precum și articolul 24 alineatul (4) din Regulamentul 2018/1861. A se vedea de asemenea Hotărârea din 4 octombrie 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punctele 37, 40-42, 44 și 79). A se vedea în sfârșit, cu privire la relevanța comparației cu Directiva 2004/38 atunci când statele membre exercită posibilitatea de a se inspira din dispozițiile Directivei 2008/115 pentru a desemna autoritățile competente și a defini procedura aplicabilă adoptării unei decizii prin care se impune returnarea unui cetățean al Uniunii, în cazul în care nicio dispoziție a dreptului Uniunii nu se opune, Hotărârea din 14 septembrie 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, punctul 52).
(
33
)	A se vedea articolul 32 din Directiva 2004/38, intitulat „Efectele în timp ale interdicției de intrare pe teritoriu”, al cărui alineat (1) prevede că „[p]ersoanele care fac obiectul unei decizii de interzicere a intrării pe teritoriu pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pot prezenta o cerere pentru ridicarea interdicției după o perioadă de timp rezonabilă, în funcție de împrejurări și, în orice caz, după trei ani de la executarea hotărârii definitive de interzicere a intrării”.
(
34
)	Obligația de reexaminare prevăzută la articolul 39 din acest regulament este corelată cu lipsa unei durate stabilite în cazul introducerii unei semnalări privind refuzul intrării și al șederii.
(
35
)	Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
(
36
)	A se vedea Hotărârea Curții EDO din 18 octombrie 2006, Üner împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 și jurisprudența citată).
(
37
)	A se vedea Hotărârea Curții EDO din 18 octombrie 2006, Üner împotriva Țărilor de Jos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 57-60 și jurisprudența citată).
(
38
)	A se vedea în special Hotărârea Curții EDO din 30 noiembrie 2021, Avci împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 și jurisprudența citată). A se vedea, în special cu privire la riscul ca persoana interesată să continue să săvârșească infracțiuni, § 30 din această hotărâre.
(
39
)	A se vedea în special Hotărârea Curții EDO din 30 noiembrie 2021, Avci împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 și jurisprudența citată).
(
40
)	A se vedea în special, în ceea ce privește o interdicție permanentă de intrare dispusă împotriva unui resortisant al unei țări terțe care și‑a petrecut în mod legal cea mai mare parte a tinereții sale, începând cu vârsta de 3 ani, în Danemarca, analiza Curții EDO în Hotărârea din 5 septembrie 2023, Al‑Masudi împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 25-35).
(
41
)	A se vedea în special Hotărârea Curții EDO din 5 septembrie 2023, Al‑Masudi împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 33 și 34).
(
42
)	A se vedea, în ceea ce privește aceeași reglementare germană precum cea examinată de Curte în Hotărârea Filev și Osmani, Hotărârea Curții EDO din 25 martie 2010, Mutlag împotriva Germaniei (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 și jurisprudența citată).
(
43
)	A se vedea Decizia din 7 februarie 2017, K2 împotriva Regatului Unit (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66), Decizia din 1 februarie 2022, Johansen împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, § 80-84), și Decizia din 22 martie 2022, Laraba împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, § 31-34). În cauzele în care s‑au pronunțat aceste decizii, interdicțiile de intrare erau legate de retragerea cetățeniei resortisanților cu dublă cetățenie în discuție. În ultimele două decizii, Curtea EDO subliniază în mod detaliat evaluarea comparativă a diferitelor interese aflate în joc efectuată de autoritățile naționale.
(
44
)	A se vedea, cu privire la caracterul pur teoretic al posibilității de returnare, în cazul unei interdicții de intrare limitate în timp, Hotărârea Curții EDO din 12 noiembrie 2024, Sharafane împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72), și Hotărârea Curții EDO din 12 noiembrie 2024, Al‑Habeeb împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). A se vedea de asemenea, în cazul unei interdicții permanente, Hotărârea Curții EDO din 28 iunie 2007, Kaya împotriva Germaniei (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). A se vedea, cu privire la posibilitatea de a reveni pe teritoriul statului în cauză pentru o perioadă scurtă, cel puțin pentru menținerea relațiilor de familie, în special Hotărârea Curții EDO din 15 iulie 2025, Miari împotriva Danemarcei (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 și jurisprudența citată).
(
45
)	A se vedea punctul 13 din prezentele concluzii.
(
46
)	A se vedea articolul 11 alineatele (5a) și (5b) din AufenthG, care oferă autorităților competente, în cazul unei amenințări teroriste, o marjă de apreciere pentru a stabili durata interdicției de intrare (20 de ani sau permanentă), în funcție de diferite situații.
(
47
)	A se vedea articolul 11 alineatul (5a) a treia și a patra teză din AufenthG, citat la punctul 9 din prezentele concluzii.
(
48
)	A se vedea, cu titlu comparativ, articolul 32 din Directiva 2004/38.