61978C0091
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 16. JANUAR 1979 (
1
)
Høje Ret.
1.
De problemer, som er opstået i den foreliggende sag, skyldes på ny det tyske spiritusmonopol. Jeg skal først minde om, at Forbundsrepublikken efter Domstolens domme af 17. februar 1976 i sagerne 45/75 (Rewe) og 91/75 (Miritz) ved lov af 2. maj 1976 ændrede reglerne for spiritus og bl.a. frigav indførselen heraf ved at ophæve monopolets eneret herpå. Dette havde den umiddelbare virkning, at indførslerne steg, og at salgspriserne for spiritus på det tyske marked faldt væsentligt. Da det statslige monopol herved blev undergivet konkurrencen fra de frit importerede varer, så det sig nødsaget til at nedsætte sine egne salgspriser for ethylalkohol fra 333 DM til 183 DM pr. hl. fra den 23. februar 1977 og til 115 DM pr. hl. fra den 15. juni 1977. De høje opkøbspriser, som monopolet betalte for spiritus, forblev imidlertid uændrede. Dette ville have medført et væsentligt tab på monopolets budget, såfremt forbrugsafgiften på spiritus ikke var blevet forhøjet fra 1500 til 1650 DM pr. hektoliter i medfør af nævnte lov af 2. maj 1976. Undtaget fra denne forhøjelse forblev imidlertid forbrugerne af monopolets spiritus og af spiritus fremstillet af korn, der ikke afsættes direkte af producenterne selv. Ved lov af 5. juli 1976 blev forbrugsafgiften på ny forhøjet og fra 1. januar 1977 fastsat til 1950 DM pr. hektoliter.
Det skal anføres, at denne afgift opkræves under tre forskellige former.
a)
som en spiritusafgift (Branntweinsteuer), der opkræves på den indenlandsk fremstillede spiritus, som afsættes af Bundesmonopolverwaltung;
b)
som en tillægsafgift for spiritus (Branntweinaufschlag), der opkræves på den indenlandsk fremstillede spiritus, som er undtaget fra leveringspligten, eller som i strid med leveringspligten ikke leveres til monopolet;
c)
som en monopoludligningsafgift (Monopolausgleichsteuer), der opkræves på importeret spiritus.
Efter de ovennævnte tyske regler svarer monopoludligningsbeløbet til spiritusafgiften og den tillægsafgift for spiritus, som opkræves på spiritus, som ikke leveres til monopolet, eller som er undtaget fra leveringspligten. For den indenlandsk fremstillede spiritus er tillægsafgiften for spiritus imidlertid ikke altid lige stor. Er der således tale om spiritus, som er fremstillet i Tyskland i et »Abfindungsbrennerei« eller i et »Verschlußbrennerei«, hvis årlige produktion ikke overstiger 4 hektoliter alkohol, i et kooperativt frugtbrænderi eller endelig (inden for nærmere angivne grænser) fremstilles af den, der samtidig er indehaver af råstofferne, gælder der en nedsættelse på mindst 21 % og højst 30,5 %, afhængig af, hvilke råstoffer der er anvendt. Ved indført spiritus gives der imidlertid kun en nedsættelse af monopoludligningsbeløbet på spiritus, fremstillet af frugtstoffer, der hidrører fra et brænderi, hvis årlige produktion ikke overstiger 4 hektoliter alkohol.
Jeg skal herefter gå over til at undersøge den foreliggende sag. Sagsøgerne i den for Finanzgericht verserende hovedsag er firmaet Hansen, Flensburg, som er indehaver af en virksomhed til fremstilling af spiritus og importør af spiritus fra andre medlemsstater og tredjelande. Det tyske toldvæsen opkrævede et monopoludligningsbeløb hos firmaet Hansen for et vist kvantum spiritus, som firmaet havde importeret og bragt i fri omsætning i Forbundsrepublikken, men firmaet har anfæget de af Hauptzollamt Flensburg fastsatte afgiftsbeløb og gjort gældende, at de ved lov af 2. maj 1976 indførte afgiftsregler er i strid med EØF-traktatens artikel 37 og 95. Dette skyldes ifølge firmaet, at afgiftsbyrden på importeret spiritus er højere end afgiften på en del af den spiritus, som fremstilles i Forbundsrepublikken Tyskland, på grund af den ovennævnte ordning med nedsættelse af tillægsafgiften for spiritus.
Ved den tyske ret har firmaet Hansen desuden anført, at opkrævningen af forbrugsafgiften udelukkende er bestemt til finansiering af aktiviteter, der skulle komme de pågældende indenlandske produkter til gode, hvorved forbudet mod afgifter med tilsvarende virkning som told er overtrådt. Endelig er loven af 2. maj 1976 efter firmaets opfattelse i strid med EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, fordi Forbundsrepublikken for sent har underrettet Kommissionen om forhøjelsen af afgifterne på spiritus.
Under sagen har Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 22. marts 1978 i henhold til EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1.
Er EØF-traktatens artikel 37 en lex specialis i forhold til EØF-traktatens artikler 92 og 93, således at statslige foranstaltninger, som påvirker varebevægelserne mellem medlemsstaterne og i givet fald mellem medlemsstaterne og tredjelande, også skal bedømmes efter EØF-traktatens artikel 37, når de statslige foranstaltninger bl.a. indebærer en støtte?
2.
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende:
a)
Skal EØF-traktatens artikel 37, stk. 2, sammenholdt med stk. 1, første afsnit, om forbud mod forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår fortolkes således, at dette forbud også omfatter statslige foranstaltninger, hvorved der pålægges indførte og indenlandske varer en ensartet forbrugsafgiftsforhøjelse, hvis provenu indirekte er bestemt til at indgå i statsbudgettet for at udligne et statsligt handelsmonopols tab, som skyldes, at der i forhold til Fællesskabets interne markedsforhold betales en overpris til visse producenter, og at salgspriserne for disse til overpris indkøbte produkter samtidig nedsættes?
b)
Skal forbudet i EØF-traktatens artikel 37, stk. 2, mod at indføre nye foranstaltninger, som begrænser rækkevidden af artiklerne om afskaffelse af told, fortolkes således, at det også omfatter sådanne foranstaltninger, som er nævnt i spørgsmål 2 a)?
c)
Tillægger EØF-traktatens artikel 37 også den, som rammes af en ensartet forbrugsafgiftsforhøjelse på indførte og indenlandske varer, direkte rettigheder, som de nationale retter skal beskytte, når afgiftsforhøjelsen isoleret betragtet ganske vist er i overensstemmelse med EØF-traktaten, men dog i forbindelse med andre foranstaltninger strider mod traktaten?
d)
Omfatter anvendelsesområdet for EØF-traktatens artikel 37 også foranstaltninger, som påvirker indførselsen af varer fra tredjelande, og i givet fald under hvilke betingelser?
3.
Såfremt opkrævningen af forbrugsafgiften udgør en afgift med tilsvarende virkning som told, og anvendelsesområdet for EØF-traktatens artikel 37 ikke omfatter indførsler fra tredjelande: hjemler artikel 2, stk. 1, i Rådets afgørelse af 29. september 1970 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det europæiske økonomiske Fællesskab (JO L 282/83) direkte rettigheder, som de nationale retter skal beskytte?«
Den forelæggende rets tvivl om, hvorvidt den gældende spiritusordning i Tyskland er i strid med EØF-traktaten, skyldes ikke blot, at en vis del af den indenlandske spiritus afgiftsmæssigt behandles gunstigere end den importerede spiritus, men har også en mere generel grund, som angår selve den måde, hvorpå det tyske spiritusmonopol fungerer. Efter den forelæggende rets opfattelse er dette monopol endnu ikke blevet omformet på en sådan måde, at det kun har karakter af en national markedsordning. Det har således en negativ indflydelse på handelen og konkurrencen på grund af et samvirke af følgende faktorer: forpligtelsen til at levere visse former for spiritus til monopolforvaltningen og muligheden for at levere anden spiritus, i begge tilfælde til opkøbspriser, der garanteres producenterne; endvidere fastsættelse af de endelige salgspriser på et niveau, der ikke dækker omkostningerne. Dette medfører en kunstig opretholdelse af de indenlandske varers konkurrencedygtighed over for varer fra de andre medlemsstater, idet en del af den indenlandske produktion formodentlig ville forsvinde fra markedet, såfremt monopolet ikke fandtes.
2.
Om det første spørgsmål skal det anføres, at dets formulering rejser en vis tvivl, der er så meget desto mere beklagelig, som alle de i det andet spørgsmål indeholdte enkeltspørgsmål afhænger af, at det første spørgsmål besvares beskræftende. I virkeligheden synes den nationale ret, når den spørger, om EØF-traktatens artikel 37 er en lex specialis i forhold til artiklerne 92 og 93, at tage den mulighed i betragtning, at artikel 37 kunne tænkes at have forrang for bestemmelserne i artikel 92 og 93 og eventuelt udgøre en undtagelsesbestemmelse i forhold hertil. Når retten imidlertid præciserer, at den vedrører »statslige foranstaltninger, som påvirker varebevægelserne mellem medlemsstaterne og i givet fald mellem medlemsstaterne og tredjelande«, og som bl.a. indebærer en støtte, og spørger, om denne støtte også skal bedømmes efter artikel 37, stilles problemet i et andet lys: herved forudsættes det nemlig, at foranstaltninger af den nævnte art falder inden for anvendelsesområdet for artikel 92 og 93, og der består da alene tvivl om, hvorvidt der udover disse artikler også skal tages hensyn til artikel 37 i tilfælde, hvor støtten er forbundet med et statsligt handelsmonopols virksomhed. Hvad man kan sige med sikkerhed er i hvert fald, at den tyske ret har rejst et problem om forholdet mellem artikel 37 på den ene side og artiklerne 92 og 93 på den anden side. Efter min opfattelse bør dette problem først anskues generelt, hvorefter man kan gå over til at undersøge de forskellige punkter i det andet spørgsmål et for et.
Jeg skal først understrege, at bestemmelserne i artikel 37 utvivlsomt ikke kan fortolkes som et middel til fravigelse af bestemmelserne om statsstøtte. Målsætningen for artikel 37 er i overensstemmelse med visse grundlæggende principper i EØF-traktaten: forbudet mod forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår samt afskaffelse af told og kvantitative restriktioner. En eventuel fravigelse af et andet grundprincip (beskyttelse af den fri konkurrence med de heraf følgende begrænsninger for statsstøtte) ville have krævet en udtrykkelig bestemmelse, og en sådan findes ikke. Selv om staterne anvender statslige handelsmonopoler ved ydelse af støtte til visse virksomheder, er de fuldt ud underkastet bestemmelserne i artiklerne 92 og 93.
Når dette er sagt, må det imidlertid erindres, at der ved statsstøtte, som ydes via et monopol med henblik på at lette handelen med landbrugsprodukter, skal tages hensyn til traktatens artikel 42, hvorefter »bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler [kun finder] anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette …«. Rådet bestemte således i forordning nr. 26/62 af 4. april 1962 (i artikel 4), at »bestemmelserne i artikel 93, stk. (1) og (3), første sætning, i traktaten finder anvendelse på den støtte, der ydes til produktion af eller handel med de varer, der er anført i bilag II i traktaten«.
Artikel 92 nævnes overhovedet ikke i forordningen. Som bekendt pålægger artikel 93, stk. 1, Kommissionen den opgave sammen med medlemsstaterne at foretage en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater, og giver endvidere Kommissionen beføjelse til at foreslå dem »sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver«. Stk. 3, 1. pkt., pålægger medlemsstaterne at underrette Kommissionen betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, men giver kun fællesskabsinstitutionen beføjelse til at fremsætte sine bemærkninger hertil.
Må det heraf udledes, at de væsentlige begrænsninger inden for landbrugsområdet i medlemsstaternes beføjelse til at yde støtte, som er fastsat i artikel 92, og den tilsvarende henlæggelse af besluttende myndighed til Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 2, stadig ikke har gyldighed?
Kommissionen har udtalt sig i denne retning i det svar, som den afgav den 9. december 1976 på den parlamentariske forespørgsel nr. 543/76 vedrørende omformningen af det pågældende monopol (JO C 23 af 31. 1. 1977, s. 12).
Der findes efter min opfattelse tilstrækkelig mange vægtige grunde til at tvivle på, om denne fortolkning er i overensstemmelse med fællesskabsretten.
I dommen af 10. december 1974 i sag
48/74, Charmasson (Sml. 1974, s. 1394)
fastslog Domstolen bl.a., at de afvigelser »fra traktatens almindelige regler«, som en national ordning kan medføre, under alle omstændigheder var begrænset til overgangsperioden. Det forhold, at der efter overgangsperiodens udløb ikke er oprettet nogen fælles markedsordning for de produkter, der allerede var underkastet en national markedsordning, kan ikke bevirke, at denne kan fravige traktatens almindelige regler.
Selv om problemet i den nævnte retssag hovedsagelig var blevet rejst i relation til forbudet mod kvantitative restriktioner i samhandelen inden for Fællesskabet, giver de generelle vendinger, som blev anvendt i dommens begrundelse, og logikken i ræsonnementet grund til at antage, at pligten til at udforme en national markedsordning i overensstemmelse med traktaten ikke er begrænset til kontingenter. I Charmasson-dommen er der således mere generelt henvist til nødvendigheden af en tilpasning »af den nationale ordning til reglerne om oprettelsen af fællesmarkedet«; hertil hører utvivlsomt også forbudet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner og forbudet mod afgifter med tilsvarende virkning som told. I andre sager har Domstolen fremhævet, at der er sammenhæng mellem disse forbud og forbudet mod fiskal diskrimination i traktatens artikel 95; det synes derfor logisk at antage, at også denne bestemmelse finder anvendelse på landbrugssektoren uafhængig af, om der findes en fælles markedsordning.
Vedrørende spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 92 og 93 på langbrugsområdet er det væsentligt at bemærke, at der i de forskellige forordninger om oprettelse af fælles markedsordninger findes en bestemmelse, som erklærer disse artikler for anvendelige på de sektorer, som er reguleret af hver enkelt af disse forordninger. Det siges imidlertid ikke, at der skal findes en fælles markedsordning for hvert enkelt land-brugsprodukt. Det kan tænkes, at visse sektorer fungerer tilfredsstillende, for så vidt angår forfølgelsen af de formål, som er nævnt i traktatens artikel 39, uden at de behøver være underkastet en særlig fællesskabsordning, kendetegnet ved orienterings- og interventionsmekanismer for produktion, handel og priser, blot de almindelige regler om oprettelse af fællesmarkedet følges. Hvis man derimod antog, at medlemsstaterne også efter overgangsperiodens udløb — dvs. efter det tidspunkt, som er nævnt i traktatens artikel 40, stk. 1, som afgørende for fastlæggelsen af den fælles landbrugspolitik — fortsat råder over et vidt skøn med hensyn til at yde støtte inden for landbrugssektorer, som endnu ikke er underkastet en fælles markedsordning, ville man legitimere en situation, som ikke er forenelig med, at landbrugsområdet fuldt ud er underkastet de. nævnte almindelige regler. Enhver medlemsstat, der råder over en ukontrolleret mulighed for at støtte indenlandske virksomheder, ville inden for disse sektorer have mulighed for at forhindre handelen med produkter fra de andre medlemsstater og at give den indenlandske produktion en privilegeret stilling konkurrencemæssigt. Ydelsen af ny statsstøtte kunne anvendes som middel til at genindføre restriktioner for samhandelen inden for Fællesskabet i en anden form og hermed medføre lignende resultater som dem, der fremkaldes af foranstaltninger, der er traktatstridige ifølge Charmasson-dommen.
Jeg mener derfor, at det ville være urimeligt inden for rammerne af den ordning, som jeg har beskrevet i lyset af Domstolens retspraksis, at fortsætte med at give medlemsstaterne frie hænder til at yde støtte inden for landbrugssektorer, som endnu ikke er underkastet en fælles markedsordning (og som måske aldrig bliver det). I overensstemmelse med ordningen i traktaten er det efter min opfattelse nødvendigt at fastslå, at traktatens artikel 92 og 93 også finder anvendelse på landbruget efter overgangsperiodens udløb.
Over for dette synspunkt kan det ikke med gyldighed anføres, at Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 alene indskrænker sig til (som nævnt ovenfor) at erklære artikel 93, stk. 1 og stk. 3, 1. pkt., for anvendelig. Jeg tvivler nemlig på, at forordningen stadig bør anses for at være i kraft, i det mindste for denne dels vedkommende, altså nærmere bestemt, at artikel 4 i forordning nr. 26 stadig skulle være i kraft. I denne sammenhæng må det være på sin plads at fremhæve, at alle bestemmelserne i kapitlet om konkurrencereglerne (med visse tilpasninger for så vidt angår artikel 85, stk. 1 og 91, stk. 1) i den pågældende forordning er erklæret for anvendelige, med undtagelse af artikel 92, artikel 93, stk. 2 og 3 — den sidste fra og med andet punktum — samt artikel 94. Forklaringen på baggrunden herfor findes i den sidste betragtning til forordning nr. 26: man ønskede at sætte Kommissionen i stand til »at udfærdige en fortegnelse over eksisterende, ny eller påtænkt støtte, til over for medlemsstaterne at fremsætte hensigtsmæssige bemærkninger og til at foreslå dem egnede foranstaltninger«, hvilket skulle ske »med henblik på inden for rammerne af den fælles landbrugspolitiks udarbejde at iværksætte regler vedrørende støtte til produktion eller handel med landbrugsvarer«. Udelukkelsen af artikel 92, en stor del af artikel 93 og af artikel 94 havde altså foreløbig karakter; desuden havde forordning nr. 26 som sådan foreløbig karakter; hvilket klart fremgår af udtalelserne i den første betragtning (»nedennævnte bestemmelser skal derfor suppleres under hensyntagen til denne politiks udvikling«) og af den anden betragtning, hvori det bl.a. hedder: (»til senere at fastlægge en konkurrenceordning, der er tilpasset den fælles landbrugspolitiks udvikling«). Der har imidlertid utvivlsomt fundet en væsentlig udvikling sted i den fælles landbrugspolitik fra 1962 og indtil i dag; jeg har allerede tidligere fremhævet, at bestemmelserne om oprettelse af de fælles markedsordninger, som i mellemtiden er blevet udstedt, også regulerer statsstøtten. Parallelt hermed er det princip blevet bekræftet i Domstolens retspraksis, at de nationale markedsordninger er underkastet traktatens almindelige bestemmelser. Jeg mener, at det er berettiget at drage den konklusion heraf, at artikel 4 i forordning nr. 26 af samme grund må anses for ophævet som værende uforenelig med de gældende fællesskabsregler på landbrugsområdet.
3.
Jeg skal imidlertid ikke overse den mulighed, at artikel 4 i forordning nr. 26 stadig kan anses for at være i kraft, sådan som Kommissionen antager. I dette tilfælde må der også tillægges overholdelsen af bestemmelserne i traktatens artikel 93, stk. 1 og stk. 3, 1. pkt., som inden for landbrugssektoren er de eneste bestemmelser vedrørende statsstøtten, passende vægt. Det må undersøges, hvilken retlig betydning der skal tillægges en statslig støtteforanstaltning, som er vedtaget i strid med artikel 93, stk. 3, 1. pkt.
Det må her være formålstjenligt at minde om omstændighederne i den foreliggende sag. Der er ingen tvivl om, at den omformning af det tyske spiritusmonopol, som fandt sted ved den ovennævnte lov af 2. maj 1976, har haft indvirkning på statsstøtteordningen som sådan. Denne ordning består i det væsentlige i, at spiritusmonopolet garanterer den nationale spiritusproduktion en vis pris, som ligger over markedsprisen, hvilket har gjort det nødvendigt at forhøje forbrugsafgiften for at kunne imødegå tabene som følge af den voksende forskel mellem opkøbsprisen og markedsprisen. Den tyske regering var således efter artikel 93, stk. 3, 1. pkt., forpligtet til at underrette Kommissionen om udkastet til loven om omformning af monopolet, hvorved der blev indført en ny ordning til finansiering af støtten så betids, at Kommissionen kunne fremsætte sine bemærkninger hertil. Den tyske forbundsregering anlagde en ret vidtgående fortolkning af denne forpligtelse, idet den ventede, til lovudkastet var vedtaget af parlamentet, hvorefter den den 23. april 1976 underrettede Kommissionen om, at loven var vedtaget, dvs. kun ni dage før loven blev stadfæstet af Forbundsrepublikkens præsident (den 2. 5.), og 14 dage før den blev offentliggjort i Bundesgesetzblatt (den 7. 5.). Kommissionen blev således stillet over for et fait accompli, hvorved forpligtelsen til at give rettidig meddelelse — som har en væsentlig betydning, da Kommissionen ellers ikke er i stand til at kunne gøre sit synspunkt vedrørende udkastet til støtteordningen virkningsfuldt gældende — klart er blevet tilsidesat.
Vi befinder os, som bekendt, her uden for rammerne af proceduren efter artikel 169, som Kommissionen ikke har anset det for nødvendigt at indlede (hvorved den viser, at den anerkender en ret vid fortolkning af artikel 93, stk. 3, 1. pkt.). Man kan derfor kun i generelle vendinger forsøge at fastslå, hvilke følger det må have, at sidstnævnte bestemmelse er overtrådt. Efter min opfattelse må en statslig foranstaltning, vedtaget under overtrædelse af de minimumsbetingelser, som er opstillet i den nævnte bestemmelse, anses for ulovlig efter fællesskabsretten. Alternativet til denne opfattelse ville være, at forpligtelsen til at underrette Kommissionen om enhver påtænkt støtte havde en begrænset procesretlig funktion: den stat, som ikke afgav en sådan meddelelse, ville ganske vist have overtrådt forpligtelsen, men denne overtrædelse ville ikke have nogen indflydelse på støtteforanstaltningens lovlighed. En sådan indskrænkende fortolkning ville imidlertid være i klar modstrid med den forudsætning, som jeg har lagt til grund, nemlig nødvendigheden af at tillægge artikel 4 i forordning nr. 26 en passende betydning, såfremt man stadig vil anse denne bestemmelse for at være i kraft. Jeg hælder derfor til den opfattelse, at statslige foranstaltninger, indført i strid med artikel 93, stk. 3, 1. pkt., er ulovlige. Følgelig behøver de ikke overholdes af de ellers forpligtede adressater.
4.
Den tyske rets andet spørgsmål, pkt. a), går i det væsentlige ud på, om det i artikel 37 opstillede forbud for medlemsstaterne mod at vedtage nye foranstaltninger i strid med forbudet mod forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår, også omfatter foranstaltninger til forhøjelse af en forbrugsafgift, som ganske vist er ensartet for indførte og indenlandske varer, men som indirekte er bestemt til at udligne de tab, som et statsligt handelsmonopol lider som følge af misforholdet mellem de høje opkøbspriser, der garanteres de nationale producenter, og de lave salgspriser for disse produkter.
Det er klart, at formuleringen af dette spørgsmål afspejler den særlige situation, der opstod ved den tyske lov om omformning af spiritusmonopolet. Denne lov kan anses for diskriminerende under to synsvinkler: for det første, fordi det kun er indenlandsk fremstillet spiritus, der opkøbes af monopolet til en højere pris end markedsprisen; for det andet, fordi denne mekanisme til overtagelse af de pågældende produkter finansieres af en forbrugsafgift, som også pålægges importerede produkter, selv om disse ikke nyder godt af fordelene som følge af den garanterede opkøbspris. Endelig findes der et tredje aspekt, som må undersøges i den forbindelse: de afgiftslettelser, der gives visse nationale producentgrupper, er ikke udstrakt, eller kun i meget ringe omfang, til de udenlandske producenter.
Hvad angår det første punkt, skal jeg indskrænke mig til at bemærke, at dette fører frem til det ovennævnte spørgsmål vedrørende anvendeligheden af artiklerne 92 og 93. Monopolets opkøb af indenlandsk spiritus til en kunstigt opretholdt pris er således et middel til at holde en produktion i live, der er forbundet med større omkostninger end omkostningerne i øvrigt i Fællesskabet; den udgør altså en form for statsstøtte til den indenlandske produktion. Den omstændighed, at støtten ydes inden for rammerne af det nationale monopol, bør ikke, som jeg har sagt ovenfor i forbindelse med svaret på det første spørgsmål, føre til, at denne situation vurderes anderledes end tilfælde, hvor støtten ydes uden for rammerne af et monopol. Den diskriminerende karakter er indbygget i selve statsstøttebegrebet. Problemet forskyder sig hermed til spørgsmålet, om støtte af denne art er forenelig med det fælles marked, under særlig hensyntagen til landbrugssektoren.
Om det andet problem er der grund til at henvise til det, som er fast retspraksis ved Domstolen: en afgift, som pålægges bestemte produkter, indenlandske og importerede, og som er bestemt til at finansiere aktiviteter, der alene kommer de afgiftspålagte indenlandske produkter til gode — hvorved afgiftsbyrden på disse herved udlignes — skal bedømmes efter traktatens artikler 9 og 12 (forbud mod afgifter med tilsvarende virkning som told) snarere end efter artikel 95, som vedrører interne diskriminerende afgifter. En sådan afgiftsordning er kun tilsyneladene en national afgiftsordning og skal tværtimod, på grund af sin protektionistiske art, betragtes som en afgift med tilsvarende virkning som told (jf. dom af 19. 6. 1973 i sag 77/72, Capologno, Sml. 1973, s. 611; 18. 6. 1975 i sag 94/74, IGAV, Sml. 1975, s. 699; 29. 5. 1977 i sag 105/76, Interzuccheri, Sml. 1977, s. 1030). Efter denne retspraksis forudsætter »en sådan subsumption imidlertid, at der er en klart fastslået forbindelse mellem på den ene side opkrævningen af en fiskal afgift, der forskelsløst rammer de pågældende varer, hvad enten de er indenlandske eller indførte, og på den anden side den fordel, der ved midler hidrørende fra samme afgift udelukkende ydes til de indenlandske produkter«.
Der er således ingen tvivl om, at det følger af forpligtelsen til ikke at indføre afgifter med tilsvarende virkning som told, at det er forbudt ved hjælp af skatter eller afgifter at lægge byrden (eller en del af byrden) ved den støtte, som er forbeholdt de indenlandske produkter, på konkurrerende produkter fra andre medlemsstater. Det må endvidere understreges, at den nævnte forpligtelse ganske vist følger af traktatens artikler 9 og 12, men bekræftes af artikel 37, når der er tale om et statsligt handelsmonopol. Jeg behøver her blot at henvise til artikel 37, stk. 2, som pålægger medlemsstaterne at afholde sig fra »at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anførte principper (navnlig det ovennævnte forbud mod forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår), eller som begrænser rækkevidden af de artikler, der angår afskaffelse af told og kvantitative restriktioner mellem Medlemsstaterne«.
Hvad angår forbindelsen mellem opkrævningen af afgiften og finansieringen af støtten, tilkommer det den nationale ret at fastlå denne. Jeg skal dog tillade mig at bemærke, at en udtrykkelig notits i den beretning, som fulgte med udkastet til forbundsloven af 2. maj 1976, synes at påvise en sådan forbindelse. Her anerkendes det nemlig, at forhøjelsen af spiritusforbrugsafgiften skal tjene til udligning af monopolets tab som følge af den nedsatte salgspris og den heraf følgende forskel mellem den opkøbspris, der garanteres de nationale producenter, og prisen ved salg til forbruger. Trods dette har repræsentanten for den tyske forbundsregering i den foreliggende sag fremhævet afgiftens »neutrale« karakter og anført, at lovgivers motiver til at forhøje forbrugsafgiften eller de omstændigheder, der har ført til forhøjelsen, er uden betydning, eftersom »lovgiver ville have kunnet fremskaffe de nødvendige midler hertil ved at forhøje en af de øvrige forbundsafgifter«. Firma Hansen tvivler på, at der findes en sådan fiskal valgfrihed. Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at der her er grund til at undersøge spørgsmålet, som særlig vedrører national ret, og som ikke har nogen betydning for fortolkningen af fællesskabsretten. Uanset om den nationale lovgiver eventuelt kan anvende andre fiskale midler end det valgte til finansiering af støtten til de indenlandske spiritusproducenter, er det, der interesserer os i den foreliggende sag, at man på grund af nødvendigheden af at finde nye økonomiske midler til dækning af de stigende omkostninger i forbindelse med støtten, besluttede sig for en forhøjelse af afgiften, der er udformet på en sådan måde, at støtten delvis finansieres ved en afgift på det tilsvarende produkt, som indføres fra andre medlemsstater.
I den forbindelse er det efter min opfattelse uden betydning, at provenuet fra den pågældende afgift ikke indgår i en særlig fond, som er bestemt til at finansiere monopolets virksomhed, men indgår i det almindelige statsbudget, hvorfra de nødvendige beløb herefter udbetales. På samme måde ændres der efter min opfattelse intet i sagen derved, at der ikke findes en direkte forbindelse mellem de beløb, der opkræves gennem forhøjelsen af den pågældende afgift, og de beløb, der er bestemt til at udligne monopolets tab som følge af understøttelsen af den nationale produktion. Endelig tæller den pågældende foranstaltnings politisk-økonomiske funktion mere end dens formelle aspekter.
Ovennævnte betragtninger har også gyldighed for den tyske rets andet spørgsmål, punkt b). Jeg har tidligere klart gjort rede for, hvorledes artikel 37, stk. 2, efter min opfattelse skal fortolkes i et tilfælde som det foreliggende.
5.
Tilbage bliver det sidste af de diskriminationsproblemer, som jeg har nævnt ovenfor ved undersøgelsen af spørgsmål 2, punkt a), dvs. spørgsmålet, om de indførte varer belastes mere af forbrugsafgiften end de tilsvarende indenlandske, som har fordele af en særlig nedsættelsesordning.
Indledningsvis skal jeg bemærke, at inden for rammerne af EØF-traktaten er det fiskale område reguleret i detaljer i artiklerne 95-99. Finanzgericht Hamburg har imidlertid ved formuleringen af sine spørgsmål stedse henvist til artikel 37 og ikke til artikel 95, selv om firmaet Hansen har påberåbt sig denne sidstnævnte bestemmelse ved Finanzgericht, og selv om den i øvrigt er nævnt i forbigående i forelæggelseskendelsens begrundelse. Det må derfor fastlægges, hvilken forbindelse der er mellem artikel 37 og artikel 95.
I dommen af 10. oktober 1978 i sag 148/77, Hansen & Balle mod Hauptzollamt Flensburg svarede Domstolen på en række fortolkningsspørgsmål, som også var stillet af Finanzgericht Hamburg, og som vedrørte forbudet mod forskelsbehandling ved opkrævningen af nationale afgifter i forbindelse med det tyske spiritusmonopols virksomhed, hvilke spørgsmål angik såvel EØF-traktatens artikel 37 som artikel 95. Domstolen foretrak at undersøge diskriminationsproblemet på grundlag af artikel 95 ud fra den overvejelse, at begunstigende regler, som består i nedsættelse af afgifter, svarende til dem, som er fastsat for bestemte grupper af brænderier efter den tyske lov om spiritusmonopol, også kan bestå uden forbindelse med et handelsmonopol, og i øvrigt at »artikel 37 hviler på samme princip som artikel 95, nemlig fjernelsen af enhver forskelsbehandling i samhandelen mellem medlemsstater«.
Artikel 37 har utvivlsomt til formål at bringe de statslige monopoler i overensstemmelse med de grundlæggende regler om det fælles markeds funktion, og navnlig — som Domstolen har præciseret i den nævnte dom af 10. oktober 1978 — med de bestemmelser, som har til formål at undgå en fordrejning af samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne, herunder reglen i artikel 95 om forbudet mod fiskal diskrimination. Ved undersøgelsen af de spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 37, som ligger til grund for den foreliggende sag, må der også tages hensyn til de i Domstolens retspraksis opstillede principper for fortolkningen af artikel 95.
Når en medlemsstat inden for rammerne af et handelsmonopol anvender et beskatningsmiddel til finansiering af en støtte til nationale producenter, må denne stat i hvert fald respektere forpligtelserne som følge af artikel 95. Som bekendt forbyder denne artikel enhver form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af medlemsstatens egne produkter og produkter fra andre medlemsstater ved anvendelsen af interne afgifter, som pålægges såvel indenlandske som importerede produkter efter de samme kriterier. På den anden side fremgår det af Domstolens dom af 17. november 1976 i sag 91/75, Miritz, at artikel 37 omfatter enhver dispostion, som står i forbindelse med eksistensen af et monopol, og som indvirker på samhandelen med bestemte varer mellem medlemsstaterne og »således omfatter afgifter, som medfører en forskelsbehandling til skade for indførte produkter i forhold til de indenlandske produkter, som er underlagt monopolet« (Sml. 1976, s. 229, præmis 8). Det bekræfter den opfattelse, som jeg har gjort gældende i mit forslag til afgørelse af 4. juli 1978 i sag 148/77, Hansen & Balle, hvorefter rækkevidden af det forbud mod forskelsbehandling, som er opstillet i artikel 37, for tilfælde som de ovennævnte i det væsentlige har samme omfang som diskriminationsforbudet i artikel 95.
Som den forelæggende ret har fremhævet i sin forelæggelseskendelse, er forbrugsafgiften på de indenlandske produkter i medfør af forbundsloven af 2. maj 1976 i sidste ende lavere and afgiften på de tilsvarende importerede produkter. Som jeg tidligere har nævnt, drager visse grupper af brænderier (»Abfindungsbrennereien« og »Obstgemeinschaftbrennereien«) nemlig fordel af en delvis afgiftsfritagelse og af væsentlige nedsættelser, hvilket ikke gælder for de andre medlemsstaters virksomheder.
Jeg skal her minde om de kriterier, som Domstolen har opstillet i den ovennævnte dom af 10. oktober 1978 i sag 148/77. »De særlige fordele i en national lovgivning for bestemte former for spiritus eller for bestemte producentgrupper« er ikke i sig selv ulovlige, i det omfang de kan »tjene legitime økonomiske eller sociale formål, såsom anvendelse af bestemte råstoffer i destillerierne, opretholdelse af produktionen af bestemte spiritusprodukter af høj kvalitet, eller opretholdelse af bestemte grupper virksomheder, såsom landbrugs-destillerier«; »ifølge artikel 95 skal sådanne begunstigelsesordninger imidlertid uden forskel også gælde for spiritusprodukter fra andre medlemsstater«. Vedrørende de vanskeligheder med hensyn til at sammenligne de kriterier, som de forskellige nationale lovgivninger har gjort de omhandlede fiskale fordele betinget af, såsom råmaterialernes art, installationernes tekniske karakteristika, destillationsmetoder, afgiftsformerne og afgiftskontrolmetoderne, har Domstolen understreget, at »artikel 95, stk. 1, omfatter såvel ’direkte’ som ’indirekte’ forskelsbehandling, og at anvendelsen af bestemmelsen ikke er afhængig af, at varerne er fuldstændig ens, men at de er af ’lignende’ art«.
Disse kriterier er efter min opfattelse tilstrækkelige til af give den nationale ret mulighed for at løse de spørgsmål, som er rejst i den foreliggende sag, og som er opstået som følge af den forskellige afgiftsmæssige behandling af indenlandske og indførte produkter.
6.
Det andet spørgsmåls punkt c) er allerede besvaret bekræftende i Domstolens retspraksis. Det blev således fastslået i dommen af 17. februar 1976 i sag 45/75, Rewe (Sml. 1976, s. 182), som også angik fortolkningen af EØF-traktatens artikel 37 i relation til det tyske spiritusmonopol, i præmis 24, at »forbudet mod enhver form for forskelsbehandling, for så vidt angår forsynings- og afsætningsvilkårene for varer, som fremstilles eller bringes i omsætning af statsborgere fra de forskellige medlemsstater, er inden for traktatens anvendelsesområde et grundlæggende princip, der ifølge selve sin natur direkte angår disse statsborgeres økonomiske og retlige stilling; da denne regel henviser til en lang række betemmelser, der faktisk anvendes over for statsborgerne, er den efter sin natur egnet til at kunne påberåbes umiddelbart af borgerne«. I samme dom blev det endvidere fastslået, at forpligtelsen ifølge artikel 37 »ved den nævnte periodes udløb … ikke længere [er] undergivet nogen betingelse, dens gennemførelse eller virkninger udkræver ingen retsakt hverken fra Fællesskabet eller medlemsstaterne, og den kan som følge af sin natur afføde rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte«.
7.
Finanzgericht Hamburg stiller endvidere det spørgsmål (det andet spørgsmåls punkt d)), om anvendelsesområdet for EØF-traktatens artikel 37 også omfatter foranstaltninger, som påvirker indførselen af varer fra tredjelande, og i givet fald under hvilke betingelser.
Ved at forbyde nye foranstaltninger, som strider mod de i artikel 37, stk. 1, anførte principper, udelukker denne artikels stk. 2 først og fremmest foranstaltninger, som indebærer forskelsbehandling »af Medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår«, hvorved der ikke sondres efter varernes oprindelse. Ifølge stk. 2, 2. led, er de foranstaltninger forbudt, som »begrænser rækkevidden af de artikler, der angår afskaffelse af told og kvantitative restriktioner mellem Medlemsstaterne«.
Da foranstaltninger af denne art — hvortil naturligvis også hører opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told — har direkte virkning på vareindførselen, har den forelæggende ret ved formuleringen af dette spørgsmål formodentligt først og fremmest haft dette aspekt af artikel 37 for øje. Stk. 2, 2. led, henviser ganske vist forudsætningsvist til bestemmelser (artiklerne 12-17 og 30-36), hvis anvendelsesområde er begrænset til samhandelen mellem medlemsstaterne; dette er i overensstemmelse med det forhold, at monopolerne, som i det væsentlige er organer, der kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse på indførsel eller udførsel mellem medlemsstaterne (stk. 1, 2. afsnit), er omfattet af artikel 37. Hvis man imidlertid forestiller sig muligheden af foranstaltninger, som er vedtaget af det monopol, eller som står i forbindelse med dets virksomhed, og som også omfatter import af varer fra tredjelande, kan man ikke se bort fra de principper eller regler, som ikke er nævnt i artikel 37, men som dog ligeledes finder anvendelse på monopolernes virksomhed. Jeg skal her særligt henvise til princippet om, at forbudet mod afgifter med tilsvarende virkning som told også finder anvendelse på indførsler af varer direkte fra tredjelande, et princip der klart er fastslået af Domstolen i dommen af 13. december 1973 i sagerne 37 og 38/73, Diamantarbeiders (Sml. 1973, s. 1610).
Endelig ligger det i artikel 95 opstillede forbud, der som nævnt også finder anvendelse på afgiftsmæssige foranstaltninger, der eventuelt vedtages inden for rammerne af et monopol, også uden for rammerne af ordlyden af artikel 37. Det må her være på sin plads at fastslå, at dette forbud ikke kan udstrækkes til at omfatte afgiftsmæssige foranstaltninger, som vedrører varer, indført fra tredjelande, da det udtrykkeligt angår det tilfælde, hvor der opkræves afgifter, som forskelsbehandler produkter fra andre medlemsstater.
Hvad angår det tredje og sidste spørgsmål, skal jeg anføre, at den forelæggende ret med rette tillægger artikel 2, stk. 1, i Rådets afgørelse af 29. september 1970 om de oversøiske landes og territoriers associering med EØF betydning, fordi denne bestemmelse også fritager indførselen af produkter med oprindelse i disse lande og territorier til Fællesskabet »for told og afgifter med tilsvarende virkning«; har man imidlertid en gang fastslået, at forbudet (via et monopol eller inden for rammerne af en monopolordning) mod at anvende afgifter med tilsvarende virkning som told også gælder for varer, indført fra tredjelande, synes besvarelsen af det tredje spørgsmål ikke længere at have nogen interesse. Snarere anser jeg det for nyttigt at understrege, at artikel 5, stk. 1, i denne afgørelse fra Rådet forpligter medlemsstaterne til at afholde sig fra enhver national foranstaltning eller praksis af afgiftsmæssig karakter, som direkte eller indirekte medfører en forskelsbehandling af statens egne produkter og de tilsvarende produkter, der har oprindelse i de oversøiske lande og territorier, som er associeret med Fællesskabet. Herved udstrækkes princippet i artikel 95 i praksis til produkter med oprindelse i disse lande, hvorved det princip, som kan udledes af ordlyden af artikel 95, om ikke at anvende forbudet mod diskriminerende afgifter på varer, indført fra tredjelande, fraviges.
8.
Af alle de foranstående grunde skal jeg foreslå Domstolen at besvare de spørgsmål, som Finanzgericht Hamburg i medfør af EØF-traktatens artikel 177 har forelagt ved kendelse af 27. marts 1978, således:
1.
Nationale støtteordninger til virksomheder er omfattet af EØF-traktatens artikler 92 og 93, også selv om de er forbundet med et statsligt monopols virksomhed, og selv om de efter overgangsperiodens udløb omfatter landbrugsprodukter, som ikke er underkastet en fælles markedsordning.
2.
Overtrædelsen af forpligtelsen til at underrette Kommissionen »betids« om enhver påtænkt indførelse eller ændring af nationale støtteforanstaltninger (EØF-traktatens artikel 93, stk. 3, 1. pkt.) gør i sig selv de nationale støtteforanstaltninger ulovlige.
3.
Medlemsstaternes forpligtelse ifølge EØF-traktatens artikel 37, stk. 2, til at afholde sig fra at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anførte principper, eller som begrænser rækkevidden af de artikler, der angår afskaffelse af told, indebærer også et forbud mod forhøjelse af den forbrugsafgift, der rammer bestemte indenlandske og importerede varer, og som direkte eller indirekte er bestemt til at finansiere en støtte, som et nationalt monopol yder indenlandske producenter af samme varer.
4.
Forbudet mod fiskal diskrimination i EØF-traktatens artikel 95, som har fuld gyldighed inden for anvendelsesområdet for artikel 37, tillader ikke, at der ved hjælp af en differentieret ordning med fordele og nedsættelser pålægges indenlandske produkter bestemte afgifter, hvorved disse belastes mindre end de importerede produkter.
5.
I det omfang bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 37 indeholder en henvisning til forskrifter i traktaten, som har direkte virkning for private, skaber disse bestemmelser subjektive rettigheder, som de nationale retter skal beskytte.
6.
Forbudet mod, gennem et monopol eller i forbindelse med et monpols virksomhed, at opkræve afgifter med tilsvarende virkning som told gælder også for varer, indført direkte fra tredjelande.
7.
Forbudet mod diskriminerende afgifter har ganske vist ikke uden videre gyldighed for produkter, indført fra tredjelande, men finder anvendelse på produkter hidrørende fra de oversøiske lande og territorier, som er associeret med Fællesskabet i medfør af artikel 5, stk. 1, i Rådets afgørelse af 29. september 1970.
(
1
) – Oversat fra italiensk.