61996CC0170_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής ακυρώσεως, ασκηθείσας βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϋκής Κοινότητας (στο εξής: Συνθήκη ή Συνθήκη ΕΚ), το Δικαστήριο καλείται για πρώτη φορά να ελέγξει τη νομιμότητα πράξεως του Συμβουλίου η οποία, όπως η ίδια η πράξη αναφέρει, εκδόθηκε βάσει του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση (στο εξής: τίτλος VI). Από την ένδικη αυτή διαφορά, η οποία αφορά κοινή δράση του Συμβουλίου σχετικά με τις θεωρήσεις διελεύσεως μέσω αερολιμένων, ανακύπτει αναπόφευκτα το ζήτημα αν το Δικαστήριο είναι αρμόδιο προς εκδίκασή της.
Ι - Η αμφισβητούμενη πράξη
2 Το άρθρο 7 Α της Συνθήκης ΕΚ, που προστέθηκε αρχικά με το άρθρο 13 της Ενιαίας Ευρωπαϋκής Πράξεως, προβλέπει την προοδευτική εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς σύμφωνα με ορισμένες διατάξεις τις οποίες απαριθμεί. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι η εσωτερική αγορά περιλαμβάνει «έναν χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας Συνθήκης». Κατόπιν της ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, η Επιτροπή υπέβαλε στις 10 Δεκεμβρίου 1993 στο Συμβούλιο δύο σχετικές προτάσεις αφορώσες την είσοδο και τη διακίνηση υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών (1). Η πρώτη ήταν πρόταση αποφάσεως, δυνάμει του άρθρου Κ.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, για την κατάρτιση συμβάσεως σχετικά με τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Η δεύτερη ήταν πρόταση η οποία, ύστερα από ορισμένες τροποποιήσεις, κατέστη ο κανονισμός (ΕΚ) 2317/95 του Συμβουλίου, της 25ης Σεπτεμβρίου 1995, για τον καθορισμό των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων πρέπει να διαθέτουν θεώρηση κατά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών (στο εξής: κανονισμός 2317/95 (2)). Η προταθείσα απόφαση σχετικά με την κατάρτιση συμβάσεως δεν εκδόθηκε.
3 Αν και περιλαμβανόταν στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής, το ζήτημα της θεωρήσεως για τη διέλευση μέσω αερολιμένων αποκλείστηκε ρητά από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 2317/95. Αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας είναι η κοινή δράση της 4ης Μαρτίου 1996, που θέσπισε το Συμβούλιο βάσει του άρθρου Κ.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, σχετικά με το καθεστώς διελεύσεως μέσω αερολιμένων (στο εξής: κοινή δράση) (3), η οποία βασίζεται σε πρωτοβουλία της γαλλικής προεδρίας του Συμβουλίου τον Φεβρουάριο του 1995.
4 Το άρθρο 1 ορίζει τη θεώρηση διελεύσεως μέσω αερολιμένων (στο εξής: ΘΔΑ) ως την «άδεια την οποία απαιτείται να έχουν οι υπήκοοι ορισμένων τρίτων χωρών, κατ' εξαίρεση από την αρχή της ελεύθερης διέλευσης που θέσπισε το παράρτημα 9 της σύμβασης του Σικάγου για τη Διεθνή Πολιτική Αεροπορία, όταν πρόκειται να διέλθουν από τη διεθνή ζώνη των αερολιμένων των κρατών μελών». Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 2, οι ΘΔΑ χορηγούνται από τις προξενικές υπηρεσίες των κρατών μελών βάσει των όρων που καθορίζει κάθε κράτος μέλος «υπό την επιφύλαξη της έγκρισης από το Συμβούλιο κριτηρίων σχετικών με την εξέταση των αιτήσεων και τη χορήγηση των θεωρήσεων» (4). Το άρθρο 2, παράγραφος 3, ορίζει ότι, μετά τη θέση σε εφαρμογή του κανονισμού ΕΚ 1683/95 του Συμβουλίου, της 29ης Μαου 1995, για την καθιέρωση θεώρησης ενιαίου τύπου (στο εξής: κανονισμός για τη θεώρηση ενιαίου τύπου) (5), τα κράτη μέλη οφείλουν να χορηγούν ΘΔΑ ακολουθώντας τον κανονισμό αυτό.
5 Το άρθρο 3 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να απαιτούν ΘΔΑ από τους υπηκόους των τρίτων χωρών που απαριθμούνται σε σχετικό παράρτημα, εκτός αν αυτοί έχουν ήδη λάβει θεώρηση διελεύσεως ή εισόδου στο οικείο κράτος. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαλλάσσουν ορισμένες κατηγορίες ατόμων από την υποχρέωση να έχουν θεώρηση, «ιδίως (...) τα μέλη των πληρωμάτων αεροσκαφών και πλοίων, τους κατόχους διπλωματικών διαβατηρίων, επίσημων ή υπηρεσιακών, τους κατόχους αδειών διαμονής ή εγγράφων ισοδυνάμου αποτελέσματος εκδοθέντων από κράτος μέλος [και] τους κατόχους θεωρήσεων που έχουν εκδοθεί από κράτος μέλος ή από κράτος που συμμετέχει στη συμφωνία για τον Ευρωπαϋκό Οικονομικό Ξώρο». Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να αποφασίσουν αν θα ζητούν ΘΔΑ από υπηκόους τρίτων χωρών που δεν περιλαμβάνονται στον σχετικό πίνακα και να προβλέψουν το καθεστώς χορηγήσεως ΘΔΑ όσον αφορά τους απάτριδες και τους πρόσφυγες (άρθρα 5 και 6). Τα άρθρα 7, 8 και 10 αφορούν την ανακοίνωση των εθνικών μέτρων στα άλλα κράτη μέλη και στο Συμβούλιο και τη δημοσίευσή τους στην Επίσημη Εφημερίδα, την υποχρέωση συντάξεως εκθέσεων και την έναρξη της ισχύος της κοινής δράσεως (1η Οκτωβρίου 1996 για δώδεκα κράτη μέλη και 1η Οκτωβρίου 1997 για τη Δανία, τη Φινλανδία και τη Σουηδία), ενώ το άρθρο 9 ορίζει ότι η κοινή δράση «δεν εμποδίζει [η] μεταξύ ορισμένων κρατών μελών εναρμόνιση της διέλευσης μέσω αερολιμένα να προχωρήσει και να επεκταθεί πέραν του κοινού καταλόγου του [σχετικού] παραρτήματος». Στο παράρτημα που συνάπτεται στην κοινή δράση περιλαμβάνονται οι δέκα τρίτες χώρες των οποίων οι υπήκοοι απαιτείται να έχουν ΘΔΑ (6).
6 Με δικόγραφο που κατέθεσε στο Δικαστήριο στις 15 Μαου 1996, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να ακυρώσει την κοινή δράση και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο παρενέβη υπέρ της Επιτροπής, ενώ το Βασίλειο της Δανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Ηνωμένο Βασίλειο Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας παρενέβησαν υπέρ του Συμβουλίου.
ΙΙ - Ανάλυση
α) Η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου
7 Το Ηνωμένο Βασίλειο διατείνεται ότι η προσφυγή είναι «προδήλως απαράδεκτη», καθόσον με αυτή ζητείται η ακύρωση μέτρου το οποίο φέρεται ληφθέν βάσει του άρθρου Κ.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, ενώ η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου περιορίζεται σε εξέταση «μέτρων που έχουν ως νομική βάση άρθρο της Συνθήκης ΕΚ». Εξάλλου, το Συμβούλιο και τα άλλα κράτη μέλη δέχθηκαν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου, το ζήτημα όμως αξίζει να εξεταστεί με προσοχή, καθόσον από αυτό ανακύπτει για πρώτη φορά η σχέση μεταξύ της ασκήσεως των εξουσιών του Δικαστηρίου βάσει της Συνθήκης ΕΚ και της εκδόσεως πράξεως βάσει διατάξεων της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, οι οποίες σαφώς αποκλείονται από τον έλεγχό του. Εν προκειμένω, πιστεύω ότι το ζήτημα μπορεί να λυθεί βάσει της υφιστάμενης νομολογίας και ενόψει των διατάξεων Λ και Μ της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση.
8 Το άρθρο Λ, στοιχείο γγ, ορίζει, πράγματι, ότι «οι διατάξεις της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Κοινότητας (...) οι οποίες αναφέρονται στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου (...) και στην άσκηση της αρμοδιότητας αυτής εφαρμόζονται (...) στα άρθρα Λ έως Σ» της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση. Το άρθρο Μ ορίζει ότι, με την επιφύλαξη των διατάξεων της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση που τροποποιούν τις κοινοτικές συνθήκες, «καμία διάταξη της παρούσας Συνθήκης (για την Ευρωπαϋκή Ένωση) δεν θίγει τις συνθήκες για την ίδρυση των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων ούτε και τις μετέπειτα συνθήκες και πράξεις που τις έχουν τροποποιήσει ή συμπληρώσει». Η εξουσία δικαστικού ελέγχου που διαθέτει το Δικαστήριο βάσει των σχετικών διατάξεων κάθε μιας από τις κοινοτικές συνθήκες εκτείνεται, δυνάμει του άρθρου Λ, σε συνδυασμό με το άρθρο Μ, ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση των διατάξεων των συνθηκών αυτών. Επομένως, το Δικαστήριο πρέπει να μπορεί να καθορίζει αν διάταξη της «παρούσας Συνθήκης», δηλαδή της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, περιλαμβανομένων των πράξεων που εκδόθηκαν βάσει αυτής, «θίγει» τις κοινοτικές Συνθήκες. Πράγματι, κατά την άποψή μου, το άρθρο Μ τέθηκε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση με σκοπό ακριβώς να εξασφαλίσει ότι, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους βάσει των τίτλων V και VI της Συνθήκης αυτής, το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη δεν θα σφετεριστούν τις εξουσίες που έχουν οι Κοινότητες βάσει των αντίστοιχων Συνθηκών περί ιδρύσεώς τους και των πράξεων περί τροποποιήσεως των Συνθηκών αυτών.
9 Επομένως, κατά τη γνώμη μου, όσο σαφές και απαλλαγμένο από αιρέσεις και αν είναι το άρθρο Μ, προκύπτει ότι οι διατάξεις του τίτλου VI δεν μπορούν να εφαρμοστούν έτσι ώστε να περιορίσουν καθ' οιονδήποτε τρόπο το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ, ερμηνευομένης σύμφωνα με τους συνήθεις κανόνες ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου. Ιδιαίτερα, δεν συμφωνώ με την άποψη της Δανίας ότι το πεδίο εφαρμογής κάθε μιας των οικείων διατάξεων έχει «μεταβαλλόμενα όρια», τουλάχιστον στον βαθμό που αυτό μπορεί να σημαίνει ότι το Συμβούλιο έχει την ευχέρεια να καταφεύγει στο άρθρο Κ.3 ακόμη και όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 100 Γ της Συνθήκης.
10 Το επόμενο ζήτημα που ανακύπτει είναι σε ποιο βαθμό μπορεί να εξετάζει το Δικαστήριο το περιεχόμενο και το πεδίο εφαρμογής αμφισβητούμενης πράξεως, παρά τους περιορισμούς που επιβάλλονται όσον αφορά την ερμηνευτική του εξουσία, όταν επιλαμβάνεται προσφυγής ακυρώσεως όπως η παρούσα και, ειδικότερα, όταν εξετάζει το παραδεκτό. Η Επιτροπή επικαλείται τη διάταξη του άρθρου Κ.1, ισχυριζόμενη ότι η άσκηση των εξουσιών που παρέχονται στην Ένωση βάσει της διατάξεως αυτής πραγματοποιείται «υπό την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϋκής Κοινότητας». Το Συμβούλιο κάλεσε ρητά το Δικαστήριο, όπως είχε πράξει και στο πλαίσιο της υποθέσεως Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (7), να προβεί σε «συγκριτική εξέταση» των διατάξεων των Συνθηκών, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο υποστήριξε ότι «ο έλεγχος (των κατόχων ΘΔΑ) πραγματοποιείται σαφώς προς επίτευξη στόχου που περιλαμβάνεται στο άρθρο Κ.1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση». Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο δεν μπορεί να εκδώσει δεσμευτική απόφαση σχετικά με οποιδήποτε από τα ζητήματα αυτά. Η διαπίστωση του παρανόμου της προσβαλλομένης πράξεως μπορεί να βασιστεί μόνο σε παράβαση του άρθρου Μ (ερμηνευομένου σύμφωνα με τις οικείες διατάξεις κάποιας από τις κοινοτικές συνθήκες ή με βάση τις αρχές του κοινοτικού δικαίου). Η συγκριτική εξέταση θα προϋπέθετε την ύπαρξη άμεσης ουσιαστικής αρμοδιότητας προς ερμηνεία του τίτλου VI, την οποία δεν διαθέτει το Δικαστήριο. Ακόμη, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να καθορίσει τον σκοπό του άρθρου Κ.1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση. Στην υπόθεση Grau Gomis κ.λπ., όπου απορρίφθηκε ως απαράδεκτη η αίτηση με την οποία είχε ζητηθεί η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με τις υποχρεώσεις των κρατών μελών βάσει του άρθρου Β της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, το Δικαστήριο έκρινε ότι, βάσει του άρθρου Λ, «είναι προδήλως αναρμόδιο για την ερμηνεία του άρθρου αυτού στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής» (8).
11 Εντούτοις, οι περιορισμοί αυτοί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου δεν το στερούν από τη δυνατότητα να εξετάσει το ενδεχόμενο της προσβαλλομένης πράξεως για τις ανάγκες της παρούσας προσφυγής. Η παρούσα περίπτωση είναι σε κάποιο βαθμό ανάλογη με εκείνη της υποθέσεως Hurd, όπου το Δικαστήριο έπρεπε να αποφασίσει, μεταξύ άλλων, στο πλαίσιο της ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 3 της Πράξεως σχετικά με τους όρους προσχωρήσεως και τις προσαρμογές των Συνθηκών, της 22ας Ιανουαρίου 1972 (στο εξής: Πράξη Προσχωρήσεως του 1972), αν είχε αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ και του άρθρου 150 της Συνθήκης ΕΚΑΕ για να ερμηνεύσει τον Οργανισμό του Ευρωπαϋκού Σχολείου, το πρωτόκολλο σχετικά με την ίδρυση Ευρωπαϋκών Σχολείων και ορισμένες αποφάσεις εφαρμογής τους. Το άρθρο 3 της Πράξεως Προσχωρήσεως του 1972 ορίζει ότι τα νέα κράτη μέλη «αναλαμβάνουν την υποχρέωση να προσχωρήσουν (...) σε όλες τις άλλες συμφωνίες που συνήψαν τα αρχικά κράτη μέλη, οι οποίες αφορούν τη λειτουργία των Κοινοτήτων ή συνδέονται με τη δραστηριότητά τους». Σημειώνοντας ότι καμία διάταξη σχετικά με τα Ευρωπαϋκά Σχολεία δεν αποτελούσε ούτε διάταξη Συνθήκης ούτε πράξη των κοινοτικών οργάνων, το Δικαστήριο έκρινε ότι ήταν αναρμόδιο να ερμηνεύσει τις εν λόγω διατάξεις με προδικαστική απόφαση. Ωστόσο, βάσει της αρμοδιότητάς του προς ερμηνεία του άρθρου 3 ήταν αρμόδιο για την ερμηνεία των «πράξεων που αναφέρονται στη διάταξη αυτή προκειμένου να προσδιοριστεί το πλαίσιο εφαρμογής της και όχι για να καθοριστούν οι υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτή για τα κράτη μέλη» (9). Ομοίως, θεωρώ ότι το Δικαστήριο μπορεί να ερμηνεύει πράξεις φερόμενες ως εκδοθείσες βάσει του άρθρου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, με σκοπό να προσδιορίσει αν αφορούν ή όχι ζητήματα υπαγόμενα στο πεδίο ενεργειών της Κοινότητας, όπως αυτό καθορίζεται βάσει του άρθρου Μ. Ενεργώντας με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο δεν ερμηνεύει διατάξεις της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση οι οποίες εκφεύγουν της αρμοδιότητάς του ούτε αποφαίνεται επί του κύρους πράξεων που έχουν εκδοθεί βάσει των διατάξεων αυτών. Το Δικαστήριο εξετάζει τις πράξεις αυτές μόνο σε σχέση με τις κοινοτικές συνθήκες, που αποτελούν τομέα στον οποίο η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου είναι αναμφισβήτητη.
12 Η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου προς εξέταση της παρούσας προσφυγής ακυρώσεως είναι κατά τη γνώμη μου αναμφισβήτητη, ενώ δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε, όπως αναφέρει, βάσει του τίτλου VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση. Πράγματι, η Επιτροπή διατείνεται ότι η πράξη αυτή, αν και εκδόθηκε φαινομενικά στο πλαίσιο της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, συνιστά στην πραγματικότητα άσκηση εκ μέρους του Συμβουλίου κοινοτικής αρμοδιότητας βάσει του άρθρου 100 Γ της Συνθήκης ΕΚ. Από τη σχετική νομολογία προκύπτουν δύο γενικές γραμμές. Πρώτον, ούτε τα κράτη μέλη ούτε τα κοινοτικά όργανα μπορούν να αναλάβουν δράση σε τομέα εμπίπτοντα στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας ενεργώντας εκτός του κοινοτικού πλαισίου. Δεύτερον, κατά τη δικαστική εξέταση μιας τέτοιας πράξεως, το Δικαστήριο ακολουθεί αυτό το οποίο ο γενικός εισαγγελέας Jacobs αποκάλεσε «λειτουργική προσέγγιση» (10), προτιμώντας την εξέταση του περιεχομένου και των αποτελεσμάτων από την εξέταση του τύπου.
13 Η σχετική νομολογία αρχίζει με την απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (στο εξής: απόφαση AETR) (11), η οποία αφορούσε διαδικασία στο πλαίσιο του Συμβουλίου προς συντονισμό των διαπραγματεύσεων εκ μέρους των κρατών μελών, υπό την αιγίδα της Οικονομικής Επιτροπής για την Ευρώπη των Ηνωμένων Εθνών σχετικά με την ευρωπαϋκή συμφωνία περί οδικών μεταφορών. Το Δικαστήριο, αφού εξέτασε τις αρμοδιότητες της Κοινότητας, στο στάδιο εξελίξεως κατά την περίοδο εκείνη, παρατήρησε ότι αυτές απέκλειαν «τη δυνατότητα υπάρξεως συντρέχουσας αρμοδιότητας των κρατών μελών, ενώ κάθε πρωτοβουλία, λαμβανόμενη εκτός των πλαισίων των κοινοτικών οργάνων, είναι ασυμβίβαστη προς την ενότητα της Κοινής Αγοράς και την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου» (12). Απέρριψε τον ισχυρισμό του Συμβουλίου ότι ο συντονισμός των πολιτικών «δεν επέβαλε καμία υποχρέωση ούτε μετέβαλε καμία έννομη κατάσταση», καθόσον «το άρθρο 173 θεωρεί ως πράξεις, κατά των οποίων μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, κάθε διάταξη θεσπιζόμενη από τα κοινοτικά όργανα και η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων» (13). Η εν λόγω πράξη θεωρήθηκε, όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, ως πράξη του Συμβουλίου.
14 Το Δικαστήριο ακολούθησε παρόμοια συλλογιστική εξετάζοντας το παραδεκτό τής εκ μέρους του Κοινοβουλίου προσφυγής ακυρώσεως κατά του Συμβουλίου, στην υπόθεση «Μπανγκλαντές Ι», όπου, αντιθέτως, επρόκειτο για πράξη κράτους μέλους (14). Στην υπόθεση εκείνη η προσβαλλόμενη πράξη ήταν απόφαση ληφθείσα στο πλαίσιο συνεδριάσεως του Συμβουλίου για χορήγηση ειδικής βοηθείας στο Μπανγκλαντές ύστερα από ισχυρό τυφώνα που έπληξε τη χώρα τον Απρίλιο του 1991. Η σχετική απόφαση που δημοσιεύθηκε σε ανακοίνωση τύπου του Συμβουλίου ανέφερε ότι ελήφθη «από τα κράτη μέλη συνελθόντα στο πλαίσιο του Συμβουλίου». Το Κοινοβούλιο ισχυρίστηκε ότι η απόφαση ήταν νομικά απόφαση του Συμβουλίου. Το Δικαστήριο έκρινε, κατ' αρχάς, ότι «οι πράξεις που εκδίδονται από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών που ενεργούν όχι ως μέλη του Συμβουλίου αλλά ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους, ασκώντας κατ' αυτόν τον τρόπο συλλογικά τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, δεν υπόκεινται στον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο». Συνεχίζοντας, δέχθηκε ότι «είναι άνευ σημασίας το αν μια τέτοιου είδους πράξη φέρει τον τίτλο "πράξη των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου" ή "πράξη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου"». Ωστόσο, το Δικαστήριο υπενθύμισε την απόφασή του στην υπόθεση AETR, κατά την οποία «σε προσφυγή ακυρώσεως υπόκεινται όλες οι πράξεις των οργάνων, οι οποίες προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα, ανεξάρτητα από τη φύση ή τη μορφή τους», δεχόμενο ότι:
«για να διαφύγει μια πράξη από τον έλεγχο που θεσπίζει το άρθρο 173 της Συνθήκης, δεν αρκεί να χαρακτηρισθεί ως "απόφαση των κρατών μελών". Πρέπει, επιπλέον, να εξακριβωθεί ότι, ενόψει του περιεχομένου της και του συνόλου των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, δεν αποτελεί στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου.
Επομένως, η εκτίμηση του παραδεκτού της προσφυγής συνδέεται με την εκτίμηση των αιτιάσεων που προβάλλονται κατά της επίδικης πράξεως» (15).
15 Το Δικαστήριο έλαβε παρόμοια θέση στην υπόθεση του «Ευρωπαϋκού Ταμείου Αναπτύξεως», όπου η προσβαλλόμενη πράξη, όπως η προσβαλλόμενη κοινή δράση στην παρούσα διαδικασία, είχε εκδοθεί αναμφισβήτητα από το Συμβούλιο (16). Όπως και στην παρούσα υπόθεση, το Συμβούλιο ισχυρίστηκε ότι ενήργησε εκτός του πλαισίου της Συνθήκης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι προσφυγή βάσει του άρθρου 173 «κατά πράξεως θεσμικού οργάνου σκοπούσας να παραγάγει έννομα αποτελέσματα ασκείται παραδεκτώς, ανεξαρτήτως του αν η πράξη εκδόθηκε από το όργανο δυνάμει διατάξεως της Συνθήκης» (17). Η χορήγηση ασυλίας όσον αφορά τον δικαιοδοτικό έλεγχο σε πράξεις φερόμενες ως εκδοθείσες βάσει του τίτλου VI με βάση, ως αποκλειστικό κριτήριο, την ονομασία τους θα ήταν, κατά τη γνώμη μου, αντίθετη προς τη συλλογιστική που ακολούθησε το Δικαστήριο στις υποθέσεις αυτές και θα στερούσε το άρθρο Μ από την πρακτική του αποτελεσματικότητα.
16 Ορίζοντας ότι το Δικαστήριο «ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων που εκδίδονται (...) από το Συμβούλιο», το άρθρο 173 αποσκοπεί σαφώς να παράσχει στο Δικαστήριο αρμοδιότητα μόνον όσον αφορά πράξεις του Συμβουλίου εκδοθείσες εντός του πλαισίου της Συνθήκης. Εντούτοις, για να μπορέσει να ασκήσει την αρμοδιότητά του, το Δικαστήριο όχι μόνον μπορεί αλλά και, κατά τη γνώμη μου, υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 164 της Συνθήκης, να αποφανθεί επί του αν μια προσβαλλόμενη πράξη του Συμβουλίου εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης ή όχι.
17 Οι διάδικοι συμφωνούν ότι η κοινή δράση αποτελεί δεσμευτική πράξη αποσκοπούσα στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων. Κατά την άποψή μου, η εκ μέρους του Συμβουλίου μνεία του άρθρου Ι.3, παράγραφος 4, του τίτλου V, προς στήριξη της απόψεώς του, είναι κάθε άλλο παρά αποφαστιστικής σημασίας, καθόσον η διάταξη αυτή περιορίζεται, όπως η ίδια αναφέρει, «σε κοινές δράσεις στους τομείς που εμπίπτουν στην εξωτερική πολιτική και [την] πολιτική ασφαλείας». Εξάλλου, αν η προσβαλλόμενη πράξη είχε εκδοθεί βάσει του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, όπως η Επιτροπή διατείνεται ότι έπρεπε να είχε γίνει, τότε η διατύπωσή της δεν θα άφηνε καμία αμφιβολία όσον αφορά την πρόθεση δημιουργίας δεσμευτικών υποχρεώσεων. Προσθέτω ότι, εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο δεν μπορεί σε τέτοιες περιπτώσεις να προβεί σε τίποτε περισσότερο από μια εκ πρώτης όψεως εξέταση της φύσεως της πράξεως. Στο στάδιο της εξετάσεως του παραδεκτού δεν μπορεί να αποφανθεί οριστικά, για παράδειγμα, ότι μια πράξη είναι δεσμευτική, εάν επρόκειτο να δεχθεί επί της ουσίας ότι η πράξη αυτή εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής των κοινοτικών συνθηκών.
18 Κατά συνέπεια, έχω τη γνώμη ότι το Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα για την υπό κρίση υπόθεση και ότι το παραδεκτό της προσφυγής της Επιτροπής μπορεί να εξεταστεί μόνο υπό το φως της ουσίας της υποθέσεως.
β) Επί της ουσίας
19 Πριν εξετάσω την ουσία της διαφοράς, χρήσιμο είναι να επιχειρήσω να καθορίσω τους λόγους για τους οποίους χορηγήθηκε στην Κοινότητα η βάσει του άρθρου 100 Γ της Συνθήκης περιορισμένη αρμοδιότητα, ενώ η πολιτική σχετικά με τους υπηκόους τρίτων χωρών εκφεύγει, κατά γενικό κανόνα, των αρμοδιοτήτων της (18). Απλά εκφραζόμενο, το πρόβλημα ανακύπτει από την αναπόφευκτα στενή σχέση μεταξύ της δημιουργίας μιας εσωτερικής αγοράς, που επιδιώκει να καταστήσει δυνατή την ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων σε μια Κοινότητα «χωρίς εσωτερικά σύνορα», και της προβλέψεως ρυθμίσεως σχετικά με την είσοδο και την κυκλοφορία υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών. Ειδικότερα, ο εκ μέρους των κρατών μελών έλεγχος της κυκλοφορίας των υπηκόων τρίτων χωρών με την επιβολή σ' αυτούς της υποχρεώσεως να έχουν σχετική θεώρηση είναι στην πράξη ασυμβίβαστη με την πλήρη κατάργηση των εσωτερικών μεθοριακών ελέγχων. Από την άλλη πλευρά, η διατήρηση των ελέγχων, που αποσκοπεί στον περιορισμό της εισόδου και της κυκλοφορίας υπηκόων τρίτων χωρών, θα επηρεάζει οπωσδήποτε την ελεύθερη κυκλοφορία των κοινοτικών υπηκόων (19). Εξάλλου, η κατάργησή τους θα καθιστούσε αδύνατο τον εκ μέρους των κρατών μελών έλεγχο της τηρήσεως της υποχρεώσεως των ενδιαφερομένων να έχουν σχετική θεώρηση. Είναι γνωστό ότι υφίστανται μεγάλες διαφορές όσον αφορά τις σχετικές πολιτικές των κρατών μελών, όπως αυτές είχαν κατά τον χρόνο της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση.
20 Η Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση επιδίωξε να αντιμετωπίσει την κατάσταση αυτή, παρέχοντας μεταξύ άλλων στην Κοινότητα νομοθετική αρμοδιότητα καθορισμού κοινού πίνακα τρίτων χωρών, οι υπήκοοι των οποίων πρέπει να έχουν θεώρηση για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Η ύπαρξη ενός τέτοιου κοινού πίνακα επρόκειτο να μειώσει τη δυνατότητα καταστρατηγήσεως των σχετικών με τις θεωρήσεις απαιτήσεων και, με τον τρόπο αυτό, να διευκολύνει την άμβλυνση και την ενδεχόμενη κατάργηση των εσωτερικών μεθοριακών ελέγχων. Δεδομένης της δυνητικής σημασίας ενός τέτοιου μέτρου για την ελεύθερη κυκλοφορία ατόμων εντός της εσωτερικής αγοράς και δεδομένου ότι είναι επιθυμητή η ταχεία λήψη αποφάσεως, το άρθρο 100 Γ, παράγραφος 3, ορίζει ότι, μετά την 1η Ιανουαρίου 1996, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία. Με αυτόν τον τρόπο ψηφοφορίας θα εκδοθεί ο κανονισμός που προορίζεται να αντικαταστήσει τον κανονισμό 2317/95, ο οποίος, όπως προαναφέρθηκε, ακυρώθηκε.
21 Το κύριο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί στην παρούσα υπόθεση είναι η έννοια της εκφράσεως «διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 100 Γ, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Πράγματι, τούτο καθορίζει το αν η ΘΔΑ εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1. Αν η έκφραση αυτή αφορά, όπως διατείνεται το Συμβούλιο, τη διέλευση από μεθοριακό σταθμό ελέγχου και εφόσον μια ΘΔΑ δεν παρέχει τη δυνατότητα μιας τέτοιας διελεύσεως, τότε δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις για την επίκληση του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, οπότε η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί. Όπως έχω παρατηρήσει ήδη στο πλαίσιο άλλης υποθέσεως, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται με βάση το γράμμα, την οικονομία και το πνεύμα της, λαμβανομένων υπόψη του συστήματος και των σκοπών της Συνθήκης (20). Ωστόσο, πριν επιστρέψω στην ερμηνεία της Συνθήκης, θα εξετάσω ορισμένα νομοθετικά κείμενα σχετικά με τις θεωρήσεις.
22 Θεωρώ ότι ούτε το γράμμα του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, ούτε οι όροι που χρησιμοποιούνται σε άλλα νομοθετικά κείμενα έχουν αποφασιστική σημασία. Κατά την Επιτροπή, με την έκφραση «διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών» νοείται η είσοδος του ατόμου στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, ενώ το Συμβούλιο περιορίζει το περιεχόμενο της εκφράσεως αυτής στη διέλευση από μεθοριακό σταθμού ελέγχου. Θεωρώ ότι η ορολογία που χρησιμοποιείται στα διάφορα νομοθετικά κείμενα που μνημονεύονται δεν χαρακτηρίζεται πάντα από συνέπεια. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στο κείμενο των κοινών κανόνων σχετικά με τις προξενικές υπηρεσίες, που θέσπισαν τα συμβαλλόμενα μέρη στη Συμφωνία του Schengen, το οποίο, ειδικότερα, καθορίζει τις προϋποθέσεις χορηγήσεως ενιαίας θεωρήσεως, ισχύουσας για το έδαφος όλων των συμβαλλομένων μερών. Το σημείο 2.1 του κειμένου αυτού ορίζει την «ενιαία θεώρηση» ως την άδεια ή την απόφαση συμβαλλόμενου μέρους, που τίθεται σε διαβατήριο, ταξιδιωτικό έγγραφο ή άλλο έγγραφο παρέχον τη δυνατότητα διελεύσεως των συνόρων, περιλαμβάνει όμως στο πεδίο εφαρμογής του όρου αυτού την ΘΔΑ, η οποία, σύμφωνα με το σημείο 2.1.1, δεν παρέχει τη δυνατότητα στον κάτοχό της να εισέλθει στην εθνική επικράτεια της οικείας χώρας. Εντούτοις, θεωρώ ότι στην παρούσα υπόθεση το Συμβούλιο υποστηρίζει έναν τέτοιο ορισμό της ΘΔΑ ο οποίος, σε σχέση με τη χρησιμοποιούμενη ορολογία, αντιφάσκει προς όσα προκύπτουν από τους κανόνες σχετικά με τις προξενικές υπηρεσίες, ακόμη και αν για το κείμενο αυτό γίνει δεκτό ότι έχει κάποια ερμηνευτική αξία, καθόσον η ΘΔΑ, σύμφωνα με το Συμβούλιο, παρέχει στον κάτοχό της τη δυνατότητα αφίξεως στην εθνική επικράτεια της οικείας χώρας, όχι όμως και διελεύσεως των συνόρων.
23 Στο άρθρο 5 του κανονισμού του Συμβουλίου για τη θεώρηση ενιαίου τύπου ως «θεώρηση» ορίζεται «κάθε άδεια (...) η οποία απαιτείται πριν από την είσοδο στο έδαφος (κράτους μέλους) για (...) διέλευση μέσω του εδάφους αυτού του κράτους μέλους ή διαφόρων κρατών μελών». Επομένως, η έκφραση «είσοδος στο έδαφος» κράτους μέλους σημαίνει την απλή άφιξη του ατόμου.
24 Κατά τη γνώμη μου πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ δύο πτυχών διασχίσεως των συνόρων. Η πρώτη είναι η είσοδος στο έδαφος μιας χώρας με τη γεωγραφική έννοια του όρου, χωρίς να περιλαμβάνεται οπωσδήποτε η διέλευση από μεθοριακό σταθμό ελέγχου· η δεύτερη είναι η είσοδος στην εθνική επικράτεια με τη νομική έννοια της διελεύσεως από μεθοριακό σταθμό ελέγχου. Εκ πρώτης όψεως, η υποχρέωση των ενδιαφερομένων να έχουν θεώρηση αφορά κυρίως το νόμιμο δικαίωμα του κατόχου μιας τέτοιας θεωρήσεως να εισέλθει στη χώρα και όχι την παρουσία του σε κάποια γεωγραφική περιοχή. Γενικά, η πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων αποτελεί τρόπο ελέγχου της διασχίσεως των κατά νομική έννοια συνόρων και όχι των γεωγραφικών. Στην περίπτωση του αεροπορικού ταξιδίου, η χώρα προορισμού μπορεί μάλιστα να μην είναι σε θέση να αποτρέπει την κατά γεωγραφική έννοια άφιξη ατόμων στο έδαφός της (21). Εντούτοις, η υποχρέωση του ενδιαφερομένου να έχει θεώρηση παρέχει στη χώρα προορισμού τη δυνατότητα να αρνείται την κατά νομική έννοια είσοδο από τον μεθοριακό σταθμό ελέγχου όταν δεν πληρούνται οι περί θεωρήσεως προϋποθέσεις.
25 Αυτή είναι η έννοια που δίδεται στον όρο «θεώρηση» βάσει του ισχύοντος κοινοτικού δικαίου. Η οδηγία 68/360 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος (22) ορίζει, στο άρθρο 3, παράγραφος 2, ότι «δεν δύναται να επιβληθεί θεώρηση εισόδου ή άλλη ισοδύναμη υποχρέωση» σε εργαζομένους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας όταν εισέρχονται στο έδαφος κράτους μέλους. Με την απόφαση Pieck, καθώς και με την απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, το Δικαστήριο ερμήνευσε την έκφραση αυτή υπό την έννοια ότι καλύπτει «κάθε διατύπωση που σκοπεί στη χορήγηση αδείας εισόδου στο έδαφος κράτους μέλους, πέραν του μεθοριακού ελέγχου διαβατηρίων ή δελτίου ταυτότητας, ανεξάρτητα από τον τρόπο ή [τον] χρόνο εκδόσεως της εν λόγω αδείας και από τον τύπο της» (23). Η ύπαρξη στο σχετικό χωρίο δεσμού μεταξύ των διατυπώσεων εισόδου με την ταυτόχρονη κατά γεωγραφική έννοια είσοδο στο έδαφος κράτους μέλους επιβεβαιώνει την άποψή μου ότι θεώρηση, για τους σκοπούς του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, είναι άδεια χορηγούμενη στον κάτοχό της να διέλθει από μεθοριακό σταθμό ελέγχου και όχι απλώς από τα γεωγραφικά σύνορα του οικείου κράτους μέλους.
26 Ομοίως, το άρθρο 5 του κανονισμού 2317/95 (24) ορίζει ότι: «νοείται ως "θεώρηση" κάθε άδεια χορηγούμενη ή κάθε απόφαση λαμβανόμενη από κράτος μέλος η οποία απαιτείται πριν από την είσοδο στο έδαφός τους για (...) διαμονή (...) για περίοδο που δεν υπερβαίνει συνολικά τους τρεις μήνες [ή] διέλευση μέσω του εδάφους αυτού του κράτους μέλους ή διαφόρων αεροδρομίων και τις μεταφορές μεταξύ αεροδρομίων ενός κράτους μέλους». Και πάλι, είναι σαφές ότι η θεώρηση περί της οποίας κάνει λόγο ο κανονισμός αυτός είναι ένα νομικό έγγραφο επιτρέπον τη διέλευση από μεθοριακό σταθμό ελέγχου.
27 Περαιτέρω, η έννοια της εκφράσεως «διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών», όπως αυτή γινόταν δεκτή κατά τον χρόνο συντάξεως της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, ήταν ακριβώς αυτή στην οποία στηρίζεται τώρα το Συμβούλιο. Έτσι, η Επιτροπή, με την πρόταση αποφάσεως του Συμβουλίου για την κατάρτιση συμβάσεως σχετικά με τον έλεγχο ατόμων κατά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων (25), πρότεινε ότι ως «εξωτερικά σύνορα» κράτους μέλους πρέπει να ορισθούν είτε το έδαφος ή τα θαλάσσια σύνορά του είτε οι λιμένες και οι αερολιμένες του. Δεδομένου ότι οι αερολιμένες μπορεί να ευρίσκονται σε απόσταση εκατοντάδων χιλιομέτρων από τα χερσαία σύνορα κάποιου κράτους μέλους, αυτό σημαίνει ότι, όσον αφορά τις διατυπώσεις που αφορούν τα αεροπορικά ταξίδια, η έννοια της νόμιμης διελεύσεως των συνόρων δεν αντιστοιχεί προς τη γεωγραφική διέλευση των ορίων της εθνικής επικρατείας. Αυτό επιβεβαιώνεται από διάφορες άλλες διατάξεις της ίδιας προτάσεως, ιδίως το άρθρο 2, παράγραφος 1, το οποίο αφορά ρητά τη «διέλευση των εξωτερικών συνόρων», που ορίζει ότι «οιοσδήποτε μπορεί να διέλθει τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων μέσω επιτρεπομένων σημείων διελεύσεως, στα οποία τα κράτη μέλη πραγματοποιούν ελέγχους επί συνεχούς βάσεως». Από τη διάταξη αυτή, όπως επίσης και από τα άρθρα 3 και 4 της ίδιας προτάσεως κανονισμού, προκύπτει ότι, σε αντίθεση με την άποψη της Επιτροπής και του Κοινοβουλίου στην παρούσα διαδικασία, η έννοια της νόμιμης διελεύσεως των εξωτερικών συνόρων, που αντιστοιχεί στον τρόπο διελεύσεως των συνόρων στον οποίο αναφέρεται το άρθρο 100 Γ, παράγραφος 1, θεωρήθηκε γενικά ως συνώνυμη με τη διέλευση από μεθοριακό σταθμό ελέγχου.
28 Το Συμβούλιο επικαλείται τη νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου ως παράδειγμα της ακολουθούμενης στον τομέα αυτόν από τα κράτη μέλη πρακτικής. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του Immigration Act 1971 (νόμου του 1971 περί της μεταναστεύσεως στη χώρα) ορίζει ότι «άτομο το οποίο φθάνει στο Ηνωμένο Βασίλειο με (...) αεροσκάφος θεωρείται ότι δεν έχει εισέλθει στο Ηνωμένο Βασίλειο, κατά την έννοια του παρόντος νόμου, εκτός αν αποβιβασθεί, ενώ, και μετά την αποβίβασή του (σε αερολιμένα) θα συνεχίσει να θεωρείται ότι δεν εισήλθε στο έδαφος του Ηνωμένου Βασιλείου εφόσον παραμένει σε ζώνη (εφόσον αυτή υφίσταται) του αεροδρομίου, κατόπιν ενδεχόμενων οδηγιών του αρμόδιου υπαλλήλου». Το Συμβούλιο διατείνεται περαιτέρω ότι άτομο στο οποίο δεν χορηγήθηκε η άδεια εισόδου στη χώρα σε μεθοριακό σταθμό δεν θεωρείται ότι ευρίσκεται παρανόμως στο έδαφος του οικείου κράτους.
29 Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι η άποψη του Συμβουλίου βασίζεται σε μια καθαρά θεωρητική κατάσταση, ενώ η Επιτροπή εκτιμά ότι η ισχύουσα νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου συνηγορεί υπέρ της απόψεώς του, καθόσον, αν δεν υφίστατο αυτή η ρητή εξαίρεση, το αποβιβαζόμενο από αεροσκάφος άτομο θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ευρίσκεται στο έδαφος του Ηνωμένο Βασιλείου. Ασφαλώς, η νομοθεσία ενός μόνον κράτους μέλους έχει πολύ περιορισμένη αξία για την ερμηνεία διατάξεως της Συνθήκης. Η λυσιτέλεια της νομοθεσίας του Ηνωμένου Βασιλείου έγκειται μόνον στο γεγονός ότι αποτελεί παράδειγμα του πώς η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους μπορεί να θεωρηθεί ως νομική έννοια διαφορετική από τη γεωγραφική μετακίνηση που συνεπάγεται η διέλευση των συνόρων, ιδίως στην περίπτωση των αεροπορικών ταξιδίων. Αν τούτο αποτελεί θεωρητική κατάσταση, αυτή έχει νομικό χαρακτήρα, οπότε η έννοια της διασχίσεως των συνόρων πρέπει να ερμηνευθεί με βάση νομικούς κανόνες και όχι κατ' ανάγκη με βάση γεωγραφικά πρότυπα.
30 Όσον αφορά τη γενική οικονομία της Συνθήκης, το άρθρο 100 Γ βρίσκεται στο κεφάλαιο 3 («Η προσέγγιση των νομοθεσιών») του τίτλου V («Κοινοί κανόνες για τον ανταγωνισμό, τη φορολογία και την προσέγγιση των νομοθεσιών»). Σε αντίθεση με τα αμέσως προηγούμενα άρθρα 100 Α και 100 Β, το άρθρο 7 Α δεν αναφέρει ρητά ότι το άρθρο 100 Γ αποτελεί μέρος των διατάξεων σύμφωνα με τις οποίες πρέπει να πραγματοποιηθεί η εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς προοδευτικά μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992, κατά πάσα πιθανότητα διότι, δυνάμει του άρθρου Ρ, παράγραφος 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, η Συνθήκη αυτή επρόκειτο να τεθεί σε ισχύ μετά την ημερομηνία αυτή. Στην αιτιολογική έκθεση της προτάσεως κανονισμού περί καθορισμού των τρίτων χωρών, των οποίων οι υπήκοοι πρέπει να διαθέτουν θεώρηση όταν διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών (26), η Επιτροπή εξέφρασε την άποψη ότι το άρθρο 100 Γ «εντάχθηκε ειδικά στις διατάξεις της Συνθήκης που αφορούν την εσωτερική αγορά», διατεινόμενη ότι «από αυτό πρέπει να συναχθεί ότι το εν λόγω άρθρο προορίζεται να συνεισφέρει στην πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των ατόμων εντός της εσωτερικής αγοράς, όπως αυτή προβλέπεται από το άρθρο 7 Α της Συνθήκης ΕΚ». Η απόψη αυτή απηχεί τους ισχυρισμούς που προέβαλε η Επιτροπή στην παρούσα υπόθεση.
31 Όπως θα εξηγήσω σε λίγο, συμφωνώ με την άποψη ότι το άρθρο 100 Γ προορίζεται να συμβάλει στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς, το γεγονός όμως αυτό δεν συνηγορεί, κατά τη γνώμη μου, υπέρ της απόψεως της Επιτροπής στην παρούσα υπόθεση. Αν γίνει δεκτό ότι το άρθρο 100 Γ πρέπει να ερμηνευθεί ενόψει του άρθρου 7 Α της Συνθήκης, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, τα λαμβανόμενα βάσει του άρθρου 100 Γ μέτρα θα έπρεπε κατά κάποιο τρόπο να προορίζονται να συνεισφέρουν στην πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των ατόμων εντός της εσωτερικής αγοράς. Η Επιτροπή δεν απέδειξε πώς η εκ μέρους της Κοινότητας λήψη μέτρων ρυθμιζόντων την κατ' ανάγκη σύντομη διέλευση από τη διεθνή ζώνη αερολιμένα κράτους μέλους υπηκόων προερχομένων από μια μικρή ομάδα τρίτων χωρών θα μπορούσε να συμβάλει στην εν λόγω ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Κατά την προφορική διαδικασία η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι, με ή χωρίς διέλευση από τον σταθμό μεθοριακού ελέγχου, οι ταξιδιώτες ευρίσκονται κατά κυριολεξία εντός της εσωτερικής αγοράς, δεδομένου ότι η διεθνής ζώνη των αερολιμένων αποτελεί μέρος της εσωτερικής αγοράς, διότι η επιβίωση των καταστημάτων αφορολογήτων ειδών εξαρτάται από την κοινοτική ρύθμιση. Θεωρώ ότι αυτό αποτελεί ένα πολύ ισχνό επιχείρημα υπέρ της απόψεως ότι η διέλευση από τη διεθνή ζώνη των αερολιμένων (transit) μεταξύ δύο πτήσεων, που πραγματοποιείται από κατόχους ΘΔΑ αποτελεί μέρος της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων περί της οποίας γίνεται μνεία στο άρθρο 7 Α. Η προσωρινή παρουσία των κατόχων τέτοιων θεωρήσεων ελάχιστα συνδέεται με οποιαδήποτε εμπορική δραστηριότητα εντός κράτους μέλους. Δεν αντιλαμβάνομαι πώς μέτρο προβλέπον κοινό σύστημα για τις ΘΔΑ μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη του σκοπού αυτού, εκτός και αν αποδειχθεί ότι οι κάτοχοι ΘΔΑ διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα, κατά την έννοια της νομικής διελεύσεως από μεθοριακό σταθμό ελέγχου, με σκοπό τη μετακίνησή τους εντός της εσωτερικής αγοράς.
32 Κατά την άποψή μου, δεν είναι δυνατή η ερμηνεία του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, χωρίς να ληφθεί υπόψη το άρθρο 3, στοιχείο δδ, της Συνθήκης, το οποίο ορίζει ότι στις δραστηριότητες της Κοινότητας περιλαμβάνονται «μέτρα σχετικά με την είσοδο και την κυκλοφορία των προσώπων στην εσωτερική αγορά, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 100 Γ». Η Επιτροπή αποδίδει ελάχιστη ερμηνευτική αξία στη διάταξη αυτή, χαρακτηρίζοντάς την ως «προγραμματικού χαρακτήρα», ενώ χαρακτηρίζει το άρθρο 100 Γ ως «συγκεκριμένο και λεπτομερές». Η άποψη αυτή αγνοεί το γεγονός ότι το άρθρο 3, στοιχείο δδ, είναι το μόνο από τις παραθέτουσες δραστηριότητες των Κοινοτήτων διατάξεις του άρθρου 3 που μνημονεύει μια συγκεκριμένη νομική βάση. Δεδομένου ότι, περαιτέρω, η εκτέλεση όλων των παρατιθέμενων δραστηριοτήτων διέπεται από την εισαγωγική διάταξη «σύμφωνα με τους όρους (...) που προβλέπει η παρούσα Συνθήκη», η μνεία του άρθρου 100 Γ φαίνεται ότι έγινε με σκοπό να αποκλειστεί οποιαδήποτε άλλη νομική βάση, ιδιαίτερα το άρθρο 235, προς επίτευξη του σκοπού που αφορά την είσοδο και την κυκλοφορία των υπηκόων τρίτων χωρών εντός της εσωτερικής αγοράς. Η έκφραση «την είσοδο και την κυκλοφορία» στο άρθρο 3, στοιχείο δδ, αποτελεί έναν ενιαίο όρο, οι δύο δε αυτές λέξεις πρέπει να ερμηνεύονται από κοινού και όχι χωριστά. Τα μέτρα στα οποία αναφέρεται η διάταξη αυτή και, κατά συνέπεια, το άρθρο 100 Γ αφορούν επίσης την πραγματοποίηση της ενιαίας αγοράς.
33 Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, είναι δυνατή η επίκληση του άρθρου 3 προς ερμηνεία του περιεχομένου ειδικότερων διατάξων δυνάμει των οποίων η Κοινότητα προβαίνει στις δράσεις που μνημονεύονται στο άρθρο αυτό. Έτσι, με την απόφαση Levin, για να παραθέσω ένα παράδειγμα σχετικό με τον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, το Δικαστήριο, προς καθορισμό του περιεχομένου των όρων «εργαζόμενος» και «μισθωτή δραστηριότητα», που χρησιμοποιούνται, αντίστοιχα, στο άρθρο 48 της Συνθήκης και στις οικείες νομοθετικές διατάξεις, έλαβε υπόψη τους σκοπούς της Συνθήκης, όπως αυτοί προβλέπονται στα άρθρα 2 και 3 (27). Συμφωνώ επίσης με την άποψη που εξέφρασε ο πρώην πρόεδρος του Δικαστηρίου, βαρώνος Mertens de Wilmars, ο οποίος έγραψε, όχι όμως με την ιδιότητα του δικαστή, ότι «η πλέον προφανής λειτουργία του άρθρου 3 είναι - στο ίδιο πλαίσιο όπως και τα άλλα προκαταρκτικά άρθρα, αλλά με ειδική σημασία - να αποτελεί μέσο ερμηνείας των άλλων διατάξεων των Συνθηκών» (28).
34 Κατά τη γνώμη μου, η προσθήκη ενός νέου στοιχείου δδ στο άρθρο 3 της Συνθήκης δείχνει ότι η αρμοδιότητα της Κοινότητας να δημιουργήσει μια «εσωτερική αγορά», περί της οποίας κάνει λόγο το άρθρο 3, στοιχείο γγ, δεν περιλαμβάνει τα «μέτρα σχετικά με την είσοδο και την κυκλοφορία των προσώπων στην εσωτερική αγορά», τα οποία, κατά τις διατάξεις του άρθρου 100 Γ, έχουν εφαρμογή μόνο στους υπηκόους τρίτων χωρών. Αν τα μέτρα αυτά ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του στοιχείου γγ, τότε θα ήταν περιττή η προσθήκη του στοιχείου δδ. Τα δύο ζητήματα ρυθμίζονται διαφορετικά: η κατάργηση των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων που βρίσκονται ήδη εντός της εσωτερικής αγοράς διέπεται από το άρθρο 3, στοιχείο γγ, και από τα άρθρα περί των οποίων γίνεται μνεία στο άρθρο 7 Α, ενώ το ειδικό πρόβλημα της εισόδου και της κυκλοφορίας υπηκόων τρίτων χωρών πρέπει να ρυθμίζεται σύμφωνα με τα άρθρα 3, στοιχείο δδ, και 100 Γ. Εξ αυτού καταλήγω ότι η έκφραση «διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 100 Γ, ερμηνευόμενη ενόψει του άρθρου 3, στοιχείο δδ, πρέπει να θεωρηθεί ότι αφορά την είσοδο στο έδαφος κράτους μέλους κατόπιν διελεύσεως από μεθοριακό σταθμό ελέγχου και όχι την απλή άφιξη των ατόμων που συνεχίσουν το ταξίδι τους.
35 Απομένει να εξεταστεί αν το σύστημα περί ΘΔΑ που προβλέπει η αμφισβητούμενη κοινή δράση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, όπως το ερμήνευσα, για να προσδιοριστεί αν η δράση αυτή πρέπει να ακυρωθεί, ως υιοθετηθείσα εκτός του πλαισίου της Συνθήκης.
36 Το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο αναφέρεται στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την επιλογή νομικής βάσεως νομοθετικών μέτρων, συμπεραίνοντας από αυτήν ότι η σχετική επιλογή διέπεται ειδικότερα από το ουσιαστικό περιεχόμενο και τους σκοπούς του οικείου μέτρου. Θεωρώ ότι αυτό αποτελεί τον ορθό τρόπο προσεγγίσεως του ζητήματος αν η προσβαλλόμενη πράξη εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Κοινότητας βάσει του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Τόσο η Επιτροπή όσο και το Κοινοβούλιο επιχείρησαν να αποδείξουν ότι οι σκοποί του συστήματος της ΘΔΑ ταυτίζονται με εκείνους του συστήματος περί των συνήθων θεωρήσεων και των θεωρήσεων διελεύσεως. Κατά την προφορική διαδικασία, η Επιτροπή ανέφερε ορισμένους από τους σκοπούς τους οποίους μπορεί να επιδιώκει η πολιτική των κρατών μελών στον τομέα των θεωρήσεων, όπως είναι η αποφυγή εισόδου στο έδαφός τους αλλοδαπών που ενδέχεται να αποτελούν κίνδυνο για τη δημόσια τάξη ή την εθνική ασφάλεια, οι οποίοι ενδέχεται να εργαστούν παρανόμως ή οι οποίοι υποβάλλουν προδήλως απαράδεκτες αιτήσεις χορηγήσεως ασύλου. Το Συμβούλιο ανέφερε ότι σκοπός της κοινής δράσεως είναι η αποφυγή του κινδύνου να επωφελούνται οι υπήκοοι ορισμένων τρίτων κρατών από την παρουσία τους στη διεθνή ζώνη αερολιμένα κράτους μέλους με σκοπό την καταχρηστική υποβολή αιτήσεως προς χορήγηση ασύλου ή ακόμη την παράνομη είσοδο στο έδαφος του κράτους αποφεύγοντας τον σχετικό έλεγχο στον μεθοριακό σταθμό.
37 Αν και είναι δυνατή η ύπαρξη περιπτώσεων στις οποίες οι αναφερόμενοι σκοποί ενός μέτρου δεν ανταποκρίνονται, στην πραγματικότητα, προς εκείνους που προκύπτουν από την εξέταση του περιεχομένου του, ελλείψει κάθε άλλης αντίθετης ενδείξεως οι αιτιολογικές σκέψεις της οικείας πράξεως εκθέτουν, κατά κανόνα, με αρκετή αξιοπιστία τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη λήψη κάποιου μέτρου. Στην παρούσα υπόθεση, από την πρώτη αιτιολογική σκέψη της σχετικής πράξεως προκύπτει ότι με την κοινή δράση επιδιώκεται η ρύθμιση, τουλάχιστον εν μέρει, «των προϋποθέσεων εισόδου και κυκλοφορίας των υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών» και η καταπολέμηση «της παράνομης μετανάστευσης των υπηκόων τρίτων χωρών» (29). Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη αναφέρει, σχετικά, ότι «το αεροδρόμιο, όταν πρόκειται για αίτηση εισόδου ή αυθαίρετη [de facto] είσοδο με την ευκαιρία της διέλευσης μέσω αερολιμένων, αποτελεί σημαντικό μέσο εισχώρησης με σκοπό ιδίως την παράνομη εγκατάσταση στο έδαφος των κρατών μελών». Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη εκθέτει ότι «η εναρμόνιση των πολιτικών που τηρούν τα κράτη μέλη στον τομέα αυτόν ανταποκρίνεται στους στόχους ασφαλείας και ελέγχου της παράνομης μετανάστευσης» (30).
38 Κατά τη γνώμη μου, δεν αποδείχθηκε ότι οι σκοποί της κοινής δράσεως, που επιβάλλει στους ενδιαφερομένους την υποχρέωση να διαθέτουν ΘΔΑ, όπως προκύπτουν από τις αιτιολογικές της σκέψεις, διαφέρουν ουσιαστικά από εκείνους που δικαιολογούν την επιβολή στους ενδιαφερομένους της υποχρεώσεως να διαθέτουν άλλου είδους θεωρήσεις, οι οποίες αναμφισβήτητα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Γ. Το περιεχόμενο των σκοπών αυτών επιβεβαιώνεται από το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 2, παράγραφος 2, της κοινής δράσεως, που ορίζει ότι οι προξενικές υπηρεσίες των κρατών μελών που χορηγούν ΘΔΑ πρέπει να «βεβαιώνονται ότι δεν υπάρχει κίνδυνος σχετικός με την ασφάλεια ή την παράνομη μετανάστευση». Συνεπώς, πιστεύω ότι οι αναφερόμενοι σκοποί της ΘΔΑ δεν αποτελούν απόδειξη του ότι η θεώρηση αυτή εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 100 Γ.
39 Εντούτοις, οι κύριοι διάδικοι στην παρούσα υπόθεση προβαίνουν σε αντιφατικές ερμηνείες των κρίσιμων διατάξεων της κοινής δράσεως. Η Επιτροπή διατείνεται ότι η κοινή δράση περιορίζεται στην κατάρτιση πίνακα τρίτων χωρών, οι υπήκοοι των οποίων πρέπει να έχουν ΘΔΑ, η οποία αποτελεί απλώς έναν ειδικό τύπο θεωρήσεως, για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι το πεδίο εφαρμογής της κοινής δράσεως εκτείνεται πέρα από την απλή κατάρτιση του πίνακα των σχετικών τρίτων χωρών.
40 Η κύρια υποχρέωση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη είναι αυτή που περιλαμβάνει το άρθρο 3, ήτοι ότι τα κράτη αυτά απαιτούν από τους υπηκόους των τρίτων χωρών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα της κοινής δράσεως να διαθέτουν ΘΔΑ για να μπορέσουν να εισέλθουν, με τη γεωγραφική έννοια της λέξεως, στο έδαφός τους. Ο πίνακας των δυνητικών εξαιρέσεων που προβλέπεται στο άρθρο 4 απλώς διευκρινίζει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 3. Ωστόσο, οι διατάξεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται ενόψει των άρθρων 1 και 2, τα οποία προβλέπουν άλλες ουσιαστικές υποχρεώσεις. Έτσι, όπως προαναφέρθηκε, το άρθρο 2, παράγραφος 2, ναι μεν παρέχει στα κράτη μέλη την ελευθερία να καθορίσουν τους όρους χορηγήσεων ΘΔΑ, επιβάλλει όμως, ως ελάχιστη υποχρέωση, στα κράτη αυτά να βεβαιώνονται ότι ο αιτών δεν αποτελεί κίνδυνο για τη δημόσια ασφάλεια ή ότι δεν πιθανολογείται να είναι παράνομος μετανάστης και ότι ο αιτών, βάσει των εγγράφων που προσκομίζει, δικαιούται να εισέλθει στη χώρα του τελικού προορισμού του. Περαιτέρω, η διάταξη αυτή επιτάσσει, αλλά και παρέχει ταυτόχρονα την αρμοδιότητα στο Συμβούλιο, να θεσπίσει κριτήρια σχετικά με την εξέταση των αιτήσεων θεωρήσεως και τη χορήγησή τους. Αν και έχει κάποιο βάρος η άποψη της Επιτροπής ότι πολλές από τις διατάξεις της κοινής δράσεως είτε έχουν δηλωτικό χαρακτήρα είτε αποτελούν απλώς δευτερεύουσες διατάξεις σε σχέση με τις κύριες υποχρεώσεις, δεν θεωρώ ότι αυτό έχει αποφασιστική σημασία για το ζήτημα αν η κοινή δράση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1.
41 Ποιο σημαντικό είναι το ότι το άρθρο 1 της κοινής δράσεως προβλέπει έναν κοινό ορισμό της «θεωρήσεως διελεύσεως μέσω αερολιμένα», η οποία είναι «η άδεια την οποία απαιτείται να έχουν οι υπήκοοι ορισμένων τρίτων χωρών (...) όταν πρόκειται να διέλθουν από τη διεθνή ζώνη των αερολιμένων των κρατών μελών» (η υπογράμμιση δική μου). Η κατά τον τρόπο αυτό οριζόμενη θεώρηση δεν παρέχει τη δυνατότητα στον κάτοχό της να εισέλθει στο έδαφος κράτους μέλους με τη νομική έννοια της διελεύσεως από μεθοριακό σταθμό ελέγχου ή να μετακινείται ελεύθερα εντός του εδάφους αυτού. Επομένως, κατά την άποψή μου, η ΘΔΑ δεν αποτελεί θεώρηση για τους σκοπούς του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
42 Διαφωνούν κάπως Επιτροπή και Συμβούλιο για το αν οι κάτοχοι ΘΔΑ μπορούν να διακινούνται μεταξύ διεθνών αερολιμένων που ευρίσκονται στο έδαφος του ίδιου κράτους μέλους. Ενώ η Επιτροπή διατείνεται ότι κάτι τέτοιο είναι δυνατό, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο επί του σημείου αυτού από τη Γαλλία, διατείνεται ότι, στην εξαιρετική περίπτωση στην οποία ο κάτοχος ΘΔΑ είναι υποχρεωμένος να συνεχίσει την πτήση του μεταβαίνων σε άλλο αεροδρόμιο, θα είναι υποχρεωμένος είτε να λάβει συνήθη θεώρηση διελεύσεως ή άλλη άδεια εισόδου στην εθνική επικράτεια είτε να συνοδευθεί μεταξύ των αερολιμένων από υπαλλήλους της υπηρεσίας μεθοριακών ελέγχων.
43 Καμία διάταξη της κοινής δράσεως, ιδίως το άρθρο 1, δεν συνηγορεί υπέρ του ότι ο κάτοχος ΘΔΑ μπορεί να διακινείται μεταξύ αεροδρομίων κράτους μέλους. Ο ρητός αποκλεισμός της μεταφοράς μεταξύ αεροδρομίων κατά τον προσδιορισμό του όρου «θεώρηση» βάσει του άρθρου 5 του κανονισμού 2317/95, ο οποίος εκδόθηκε πέντε και πλέον μήνες πριν από την υιοθέτηση της κοινής δράσης, αποτελεί στοιχείο υπέρ της απόψεως ότι η παράλειψη της μεταφοράς μεταξύ αεροδρομίων όσον αφορά το σύστημα ΘΔΑ ήταν ηθελημένη. Απ' αυτό προκύπτει ότι οι ταξιδιώτες με ιθαγένεια τρίτων χωρών που ευρίσκονται στην κατάσταση αυτή δεν καλύπτονται ούτε από τον κανονισμό ούτε από την κοινή δράση. Το σημείο αυτό δεν νομίζω ότι έχει αποφασιστική σημασία εν πάση περιπτώσει. Ενώ ο ταξιδιώτης που μεταφέρεται μεταξύ αερολιμένων εντός του αυτού κράτους μέλους μπορεί να ευρίσκεται στο έδαφος του κράτους αυτού για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα έναντι εκείνου ο οποίος παραμένει στη διεθνή ζώνη ενός και του αυτού αερολιμένα, εξακολουθεί να μην απολαύει του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων εντός της εσωτερικής αγοράς ή ακόμη και εντός του κράτους μέλους υποδοχής. Ακόμη και αν αποδεικνυόταν ότι η ΘΔΑ καλύπτει αυτή την κατηγορία αεροπορικών ταξιδίων, τούτο δεν θα αρκούσε για να εμπίπτει η ΘΔΑ στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Γ.
44 Κατά την προφορική ιδίως διαδικασία προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι η άποψη του Συμβουλίου στην παρούσα υπόθεση αντιβαίνει προς τους ορισμούς της θεωρήσεως που περιλαμβάνονται στον κανονισμό για τη θεώρηση ενιαίου τύπου και στον κανονισμό 2317/95. Όπως προαναφέθηκε, το άρθρο 5 του πρώτου από τους δύο αυτούς κανονισμούς περιλαμβάνει τη διέλευση από τη διεθνή ζώνη των αερολιμένων στο πεδίο εφαρμογής του, ενώ το Συμβούλιο ισχυρίζεται τώρα ότι τούτο εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1. Το Συμβούλιο διατείνεται ότι αυτή η διαφορά μεταξύ των ορισμών δικαιολογείται από το διαφορετικό κείμενο του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, το οποίο εφαρμόζεται ρητά μόνο για τις θεωρήσεις που απαιτούνται όταν οι κάτοχοί τους «διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών», και του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 3, που είναι η νομική βάση του κανονισμού για τη θεώρηση ενιαίου τύπου, το οποίο αναφέρεται σε θεωρήσεις χωρίς συγκεκριμένη μνεία του είδους τους. Εξάλλου, είναι περιττή η ρητή εξαίρεση της διελεύσεως μέσω αερολιμένων από τον ορισμό της θεωρήσεως που δίδεται στο άρθρο 5 του κανονισμού 2317/95, σύμφωνα με την άποψη του Συμβουλίου στην παρούσα υπόθεση.
45 Κατά τη γνώμη μου, η ερμηνεία του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1, όπως προκύπτει από το γράμμα, την οικονομία και το πνεύμα του, δεν αποδυναμώνεται λόγω οποιασδήποτε ενδεχόμενης λογικής αντιφάσεως που μπορεί να προκύψει από την εφαρμογή του σε προηγούμενες νομοθετικές πράξεις οι οποίες, σημειωτέον, δεν αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας.
46 Κατά συνέπεια, έχω την άποψη ότι το Συμβούλιο ορθά διατείνεται ότι η ΘΔΑ δεν παρέχει στον κάτοχό της το δικαίωμα να «διέρχεται τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών» και ότι το αντικείμενο της αμφισβητούμενης κοινής δράσεως εκφεύγει, επομένως, του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1. Υπό τις συνθήκες αυτές, η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη, καθόσον το Δικαστήριο είναι αναρμόδιο, βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης, να εξετάσει τη νομιμότητα πράξεως του Συμβουλίου μη εμπίπτουσας στο πεδίο αρμοδιότητας της Κοινότητας.
III - Πρόταση
47 Ενόψει των προεκτεθέντων προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη·
2) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα·
3) να ορίσει ότι το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, το Βασίλειο της Δανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας θα φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
(1) - ΕΕ 1994, C 11, σ. 6 και 15, αντιστοίχως.
(2) - ΕΕ L 234, σ. 1· το Δικαστήριο ακύρωσε τον κανονισμό αυτόν με την απόφασή του επί της υποθέσεως C-392/95, επειδή το Συμβούλιο παρέλειψε να λάβει τη γνώμη του Κοινοβουλίου για δεύτερη φορά πριν από την έκδοση νομοθετήματος στο οποίο είχαν επέλθει ουσιαστικές τροποποιήσεις σε σύγκριση με εκείνο επί του οποίου είχε εκφράσει τη γνώμη του το Κοινοβούλιο (απόφαση της 10ης Ιουνίου 1997, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1997, σ. Ι-3213).
(3) - ΕΕ L 63, σ. 8.
(4) - Η υποσημείωση αυτή αφορά μόνο το κείμενο της διατάξεως στην αγγλική γλώσσα.
(5) - ΕΕ L 164, σ. 1.
(6) - Αιθιοπία, Αφγανιστάν, Γκάνα, Ερυθραία, Ζαρ, Ιράκ, Ιράν, Νιγηρία, Σομαλία και Σρι Λάνκα.
(7) - Προαναφερθείσα απόφαση στην υποσημείωση 2 ανωτέρω, σημείο 12 των προτάσεών μου.
(8) - Διάταξη της 7ης Απριλίου 1995, C-167/94 (Συλλογή 1995, σ. Ι-1023, σκέψη 6). Βλ., ωστόσο, τη γνωμοδότηση 2/94 της 28ης Μαρτίου 1996, με την οποία το Δικαστήριο επικαλέστηκε, μεταξύ άλλων, το άρθρο ΣΤ, παράγραφος 2, την πέμπτη περίπτωση του άρθρου Ι.1, παράγραφος 2, και το άρθρο Κ.2, παράγραφος 1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, για να καταδείξει τη σημασία που έχει ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου (Συλλογή 1996, σ. Ι-1759, σημείο 32).
(9) - Απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 1986, 44/84 (Συλλογή 1986, σ. 29, σκέψεις 21 και 22).
(10) - Απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, C-181/91 και C-248/91, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-3685, σημείο 21).
(11) - Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70 (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729).
(12) - Όπ.π., σκέψη 31.
(13) - Όπ.π., σκέψη 39.
(14) - Απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 ανωτέρω· η υπόθεση «Μπανγκλαντές Ι» αφορά προσφυγή του Κοινοβουλίου κατά του Συμβουλίου.
(15) - Όπ.π., σκέψεις 12 έως 15.
(16) - Απόφαση της 2ας Μαρτίου 1994, C-316/91, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-625).
(17) - Όπ.π., σκέψη 9.
(18) - Με τις αποφάσεις στις υποθέσεις «μεταναστευτική πολιτική», το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η μεταναστευτική πολιτική μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 118 της Συνθήκης, έστω και μόνο στον βαθμό που «αφορά την κατάσταση των εργαζομένων από τις τρίτες χώρες και το πώς οι εργαζόμενοι αυτοί επηρεάζουν την κοινοτική αγορά εργασίας και τους όρους εργασίας» (απόφαση της 9ης Ιουλίου 1987, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 281/85, 283/85 έως 285/85 και 287/85, Γερμανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1987, σ. 3203, σκέψη 23).
(19) - Η συμφωνία προς το άρθρο 7 Α της Συνθήκης τέτοιων εσωτερικών συνοριακών ελέγχων και η αρμοδιότητα της Κοινότητας να ζητεί την πλήρη κατάργησή τους αποτελούν εριζόμενα ζητήματα (βλ., ιδίως, τη διάταξη της 11ης Ιουλίου 1996, C-445/93, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή), αν και τα ζητήματα αυτά δεν αφορούν άμεσα την παρούσα διαφορά.
(20) - Βλ. τις προτάσεις μου στην υπόθεση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C-392/95, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 2 ανωτέρω, σημείο 36.
(21) - Κατά την προφορική διαδικασία το Συμβούλιο εξήγησε ότι, εν πάση περιπτώσει, η τήρηση της υποχρεώσεως των ενδιαφερομένων να έχουν ΘΔΑ επιβάλλεται με την πρόβλεψη προστίμων σε βάρος της αεροπορικής εταιρίας που έχει την ευθύνη για την άφιξη ατόμων χωρίς ΘΔΑ, και όχι με κυρώσεις σε βάρος του ενδιαφερομένου.
(22) - ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43.
(23) - Απόφαση της 3ης Ιουλίου 1980, 157/79, Pieck (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙ, σ. 423, σκέψη 10)· απόφαση της 24ης Απριλίου 1989, 321/87, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1989, σ. 997, σκέψη 9).
(24) - Ναι μεν, όπως σημειώθηκε κατά την προφορική διαδικασία, ο κανονισμός αυτός ακυρώθηκε, το κείμενό του όμως βοηθεί στην ερμηνεία του άρθρου 100 Γ, παράγραφος 1.
(25) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 1 ανωτέρω.
(26) - COM(93) 684 τελικό, σ. 40.
(27) - Απόφαση της 23ης Μαρτίου 1982, 53/81 (Συλλογή 1982, σ. 1035, σκέψη 15).
(28) - Σχολιασμός του άρθρου 3 στο έργο Constantinesco κ.λπ.: Traitι instituant la CEE, Commentaire article par article, Economica, Παρίσι 1992, σ. 41.
(29) - Για τους λόγους που εξέθεσα στο σημείο 10, το γεγονός ότι και οι δύο αυτές εκφράσεις περιλαμβάνονται στο άρθρο Κ.1 δεν έχει σημασία για την παρούσα προσφυγή.
(30) - Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη αναφέρει επίσης ότι μια τέτοια εναρμόνιση «συμβάλλει παράλληλα και στην εναρμόνιση των όρων ανταγωνισμού μεταξύ των αεροπορικών εταιριών και των αερολιμένων των κρατών μελών». Οποιοδήποτε τέτοιο αποτέλεσμα θα είχε, στην καλύτερη περίπτωση, μόνον δευτερεύοντα χαρακτήρα, ενώ ουδείς εκ των διαδίκων στην παρούσα υπόθεση τόλμησε να ισχυριστεί ότι, για τον λόγο αυτόν, ο ρυθμιζόμενος τομέας θα μπορούσε να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης ΕΚ.