CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 3 juli 2025 (1)
Zaak C‑84/24
„EM SYSTEM” UAB
tegen
SEB bankas AB,
„Citadele banka” AS Lietuvos filialas
[verzoek van de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Litouwen) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen Belarus – Verordening (EG) nr. 765/2006 – Bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten – Invloed op de tegoeden van een vennootschap waarin een op de lijst geplaatste persoon een deelneming van 50 %
heeft ”
I.      Inleiding
1.        De inbeslagname van jachten, snelle auto’s en luxewoningen in het kader van de handhaving van de beperkende maatregelen van de Europese Unie heeft de afgelopen jaren veel media-aandacht gekregen. Hoewel deze initiatieven misschien tegemoetkomen aan de publieke opinie, bestaat de echte uitdaging
om deze maatregelen doeltreffend te maken in het aanpakken van de financiële belangen van de personen die door de Raad van de Europese Unie op de lijst zijn geplaatst.
2.        De onderhavige zaak betreft juist dat aspect. Aan de orde is de vraag of de „tegoeden en economische middelen” van een natuurlijke persoon, die moeten worden bevroren omdat die persoon wordt genoemd in een verordening waarbij beperkende maatregelen worden opgelegd, ook de activa omvatten van een vennootschap waarin die persoon een deelneming van 50 %
heeft?
3.        Deze vraag rijst in het kader van verordening (EG) nr. 765/2006(2) (hierna: „sanctieverordening betreffende Belarus”).
Nadat A.V.S., een onderdaan van Belarus, in de bijlage bij die verordening werd opgenomen, hebben SEB bankas AB en „Citadele banka” AS Lietuvos filialas (hierna: „verwerende banken”) de rekeningen geblokkeerd van EM SYSTEM
UAB, een Litouwse vennootschap waarin A.V.S. precies 50 % van de aandelen bezit.
4.        EM SYSTEM vecht dit besluit aan voor de bevoegde Litouwse rechters. Deze vennootschap voert in wezen aan dat zij een onafhankelijke juridische entiteit is en dat er daarom niet vanuit mag worden gegaan dat de bevriezing van activa die aan een van haar aandeelhouders is opgelegd, zich moet uitstrekken tot haar tegoeden en economische middelen.
II.    Achtergrond van de onderhavige procedure en prejudiciële vragen
5.        Op 24 maart 2006 veroordeelde de Europese Raad „het optreden van de Belarussische autoriteiten [...] [bij] de arrestatie van vreedzame betogers die hun legitieme recht van vrije vergadering uitoefenden om te protesteren tegen het verloop van de presidentsverkiezingen” in Belarus en „heeft [...] [hij] besloten om beperkende maatregelen te nemen tegen degenen die verantwoordelijk zijn voor de schendingen van de internationale verkiezingsnormen, waaronder president Loekasjenko”.(3)
6.        Op 10 april 2006 heeft de Raad gemeenschappelijk standpunt 2006/276/GBVB(4) vastgesteld.
7.        Dit gemeenschappelijk standpunt is gewijzigd bij gemeenschappelijk standpunt 2006/362/GBVB(5), teneinde de activa te bevriezen van bepaalde personen die een rol hebben gespeeld bij dat hardhandig optreden tegen het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus.
8.        Deze twee gemeenschappelijke standpunten zijn ten uitvoer gelegd door de sanctieverordening betreffende Belarus op basis van (thans) artikel 215 VWEU.
9.        Op 15 oktober 2012 heeft de Raad besluit 2012/642/GBVB(6) vastgesteld.      In dat besluit werd uiteengezet dat, gelet op de „de systematische, gecoördineerde schending van de internationale mensenrechtelijke normen en van de wetten van de Republiek Belarus”, de bestaande „maatregelen [ook dienen] te worden genomen tegen personen in leidinggevende posities in Belarus en tegen personen en entiteiten die baat hebben bij het Loekasjenko-bewind of dat bewind steunen, met name personen en entiteiten die het bewind financieel of materieel steunen.”(7)
10.      Dienovereenkomstig bepaalde artikel 4 van besluit 2012/642
het volgende:
„1.       Alle tegoeden en economische middelen die eigendom zijn, in het bezit zijn, of onder zeggenschap staan van:
a)       personen, entiteiten of lichamen die verantwoordelijk zijn voor ernstige mensenrechtenschendingen of de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, of wier activiteiten anderszins de democratie en de rechtsstaat in Belarus ernstig ondermijnen, of alle andere natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die banden hebben met hen, alsmede alle rechtspersonen, entiteiten of lichamen die hun eigendom zijn of onder hun zeggenschap staan;
b)       natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die van het Loekasjenko-bewind profiteren of het steunen, alsmede rechtspersonen, entiteiten of lichamen die hun eigendom zijn of onder hun zeggenschap staan,
en vermeld staan in de bijlage, worden bevroren.
2. Er worden geen tegoeden of economische middelen rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de bijlage genoemde natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
11.      Dit besluit is ten uitvoer gelegd bij verordening (EU) nr. 1014/2012(8), die op haar beurt de sanctieverordening betreffende Belarus heeft gewijzigd, onder meer omdat bij besluit 2012/642 is „besloten de criteria om natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten en lichamen op te nemen [...], nader toe te lichten”(9).
12.      Artikel 2 van de sanctieverordening betreffende Belarus, zoals gewijzigd, luidt als volgt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan of eigendom zijn van, in het bezit zijn van of onder zeggenschap staan van de in bijlage I genoemde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen, worden bevroren.
2.      Aan of ten behoeve van de in bijlage I genoemde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen mogen geen tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking worden gesteld.
3.      Het is verboden bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben dat de in de leden 1 en 2 bedoelde maatregelen direct of indirect worden omzeild.
4.      Bijlage I bevat een lijst met natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die, overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van besluit 2012/642 [...] door de Raad zijn geïdentificeerd als verantwoordelijk voor ernstige mensenrechtenschendingen of de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie, of waarvan de activiteiten ernstige schade berokkenen aan de democratie of de rechtsstaat in Belarus, of als natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen verbonden zijn of als rechtspersonen, entiteiten of lichamen die hun eigendom zijn of onder hun zeggenschap staan.
5.      Bijlage I bevat eveneens een lijst met natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die, overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b) van besluit [2012/642] door de Raad zijn geïdentificeerd als baat hebbend bij of steun verlenend aan het Loekasjenko-bewind, en met rechtspersonen, entiteiten en lichamen die hun eigendom zijn of onder hun zeggenschap staan.”
13.      Gelet op de voortdurende onderdrukking van het maatschappelijk middenveld in Belarus heeft de Raad op 17 december 2020 uitvoeringsverordening (EU) 2020/2129(10) (hierna: „plaatsingsverordening van 2020”) vastgesteld teneinde een aantal natuurlijke en rechtspersonen toe te voegen aan bijlage I bij de sanctieverordening betreffende Belarus.
14.      Een van de personen die door de Raad op de lijst werd geplaatst, was A.V.S. In zijn motivering voor de plaatsing van A.V.S. op de lijst, legde de Raad uit dat deze persoon baat had van en steun verleende aan het Loekasjenko-bewind en dat hij in het openbaar opmerkingen maakte waarin hij de oppositieprotesten in Belarus veroordeelde, waardoor hij bijdroeg aan de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in dat land.(11)
15.      Op 18 december 2020, de dag nadat
A.V.S. door de Raad op de lijst was geplaatst, hebben de verwerende banken eenzijdig, en dus op eigen initiatief, de door EM SYSTEM aangehouden tegoeden bevroren, gelet op de 50 % deelneming van
A.V.S. in die vennootschap.
16.      Uit het nationale dossier blijkt dat de verwerende bank SEB bancas AB diezelfde dag ook contact heeft opgenomen met het ministerie van Buitenlandse Zaken van de Republiek Litouwen met het verzoek om op te helderen of, gelet op de plaatsing van
A.V.S. op de lijst van personen wier activa moeten worden bevroren en gelet op zijn deelneming in EM SYSTEM, deze bevriezing van activa terecht is verricht en of deze bank de rekeningen van EM SYSTEM moest blijven bevriezen.
17.      Zoals ter
terechtzitting werd bevestigd, hebben de bevoegde Litouwse autoriteiten geen enkele declaratoire maatregel uitgevaardigd waarmee werd
bevestigd dat EM SYSTEM binnen de werkingssfeer viel van de bevriezing van activa die is opgelegd bij artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus. Pas op 14 oktober 2022, na de inwerkingtreding van nieuwe wetgeving, heeft de directeur van de Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (dienst onderzoek financiële criminaliteit van het ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Litouwen) een besluit vastgesteld waarin werd verduidelijkt dat EM SYSTEM banden had met een persoon op wie beperkende maatregelen van toepassing waren. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat bij de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) een afzonderlijk beroep tot nietigverklaring van dat besluit is ingesteld.
18.      Op 30 november 2021 heeft EM SYSTEM bij de Vilniaus miesto apylinkės teismas (rechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) beroep ingesteld tegen het besluit van de verwerende banken om haar activa te bevriezen.
19.      Bij vonnis van 25 januari 2023 heeft de Vilniaus miesto apylinkės teismas het beroep verworpen. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de uitspraak van deze rechter hoofdzakelijk is gebaseerd op de gedachte dat de deelneming van 50 % van
A.V.S. in EM SYSTEM „zeggenschap” inhoudt over de tegoeden en economische middelen van deze vennootschap, in de zin van artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus. Bijgevolg is de bij deze bepaling opgelegde bevriezing van activa ook van toepassing op de activa van EM SYSTEM die onder zeggenschap staan van
A.V.S.
20.      EM SYSTEM heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Vilniaus apygardos teismas (rechter in tweede aanleg Vilnius, Litouwen), die het vonnis en de motivering ervan op 23 mei 2023 heeft bevestigd.
21.      In cassatieberoep merkt de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Litouwen), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, op dat artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus niet bepaalt welk criterium in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of een rechtspersoon of entiteit „eigendom is van, in het bezit is van, of onder zeggenschap staat van” een andere persoon of entiteit. De verwijzende rechter merkt evenwel op dat in de Litouwse taalversie van de richtsnoeren van 2018(12) en het document inzake beste praktijken van 2022(13) de respectieve punten 55a en 62 een criterium bevatten van „meer dan 50 %” van de eigendomsrechten van een entiteit voor het begrip eigendom.(14) Bovendien hebben de latere wijzigingen van de sanctieverordening betreffende Belarus die tot uiting komen in de artikelen 1
undecies, en 1 duodecies, onder c), betrekking op sancties die moeten worden opgelegd aan rechtspersonen, entiteiten of lichamen „waarvan de eigendomsrechten direct of indirect voor meer dan 50 % in handen zijn van” een op de lijst geplaatste persoon.(15) Hoe dan ook merkt de verwijzende rechter op dat punt 55b van de richtsnoeren van het secretariaat-generaal van de Raad inzake sancties van 2018 en punt 63 van diens beste praktijken van 2022 aangeven dat het begrip „zeggenschap” onder meer moet worden opgevat als de bevoegdheid om de benoeming van een directeur van een vennootschap te verhinderen.
22.      Bijgevolg merkt de verwijzende rechter op dat er onzekerheid bestaat over de wijze waarop moet worden bepaald of er sprake is van „eigendom” of „zeggenschap” in de zin van artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus in een situatie zoals die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, waarin een op de lijst geplaatste persoon precies 50 % van een niet op de lijst geplaatste entiteit bezit.
23.      Ten slotte merkt de verwijzende rechter op dat, ingeval de voorwaarde voor de toepassing van artikel 2, lid 1, wordt verondersteld te zijn vervuld, de vraag rijst of dit vermoeden kan worden weerlegd, en zo ja, of de entiteit die onder deze bepaling valt, zich erop kan beroepen dat niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, lid 2, van de sanctieverordening betreffende Belarus, namelijk dat het verbod op toegang tot tegoeden van toepassing is indien de tegoeden van de vennootschap worden gebruikt door of ten behoeve van een in bijlage I bij die verordening genoemde persoon.
24.      Tegen deze feitelijke en juridische achtergrond heeft de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1.      Dienen artikel 2, leden 1 en 2, van [de sanctieverordening betreffende Belarus] aldus te worden uitgelegd dat, wanneer vaststaat dat een in bijlage I bij de verordening genoemde persoon precies 50 % van de aandelen in een vennootschap bezit, wordt verondersteld dat de tegoeden van de vennootschap eigendom zijn van, in het bezit zijn van of onder zeggenschap staan van de in bijlage I bij de verordening genoemde entiteit?
2.      Kan in een procedure voor de nationale rechter, zoals die in het hoofdgeding aan de orde is, waarin een vennootschap wier tegoeden zijn bevroren omdat precies 50 % van haar aandelen in het bezit zijn van een persoon die is genoemd in bijlage I bij [de sanctieverordening betreffende Belarus] de rechter verzoekt de banken als verweersters te gelasten de overeenkomsten voor het beheer van een bankrekening na te komen waardoor die vennootschap zonder beperkingen toegang heeft tot de tegoeden op haar bankrekeningen, de betrokken vennootschap het besluit van de bank om haar tegoeden te bevriezen aanvechten met het argument dat haar tegoeden niet worden gebruikt door of ten behoeve van een persoon die is genoemd in bijlage I bij die verordening?
3.      Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, aan de hand van welke criteria moet de nationale rechter bij wie een dergelijke procedure aanhangig is beoordelen of de tegoeden niet door of ten behoeve van een in bijlage I bij [de sanctieverordening betreffende Belarus] genoemde persoon worden gebruikt? Kunnen omstandigheden zoals 1) het feit dat het vermogen van de vennootschap is gescheiden van dat van haar aandeelhouders, 2) het feit dat de directeur van de vennootschap (en niet de in bijlage I bij de verordening genoemde persoon) namens de vennootschap handelt, en 3) het feit dat alleen de directeur van de vennootschap toegang heeft tot de bankrekeningen van de vennootschap, worden geacht uit te sluiten dat de tegoeden van de vennootschap worden gebruikt ten behoeve van een in bijlage I bij de verordening genoemde persoon wiens deelneming in de vennootschap precies 50 % bedraagt?”
25.      Verweersters in eerste aanleg, de Finse, de Estse, de Letse, de Litouwse en de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. EM SYSTEM, SEB bancas AB en „Citadele banka” AS Lietuvos filialas, de Spaanse, de Duitse, de Litouwse en de Letse regering, de Raad van de Europese Unie
en de Commissie hebben ter terechtzitting van 27 maart 2025 eveneens mondelinge opmerkingen gemaakt.
III. Analyse
26.      De beperkende maatregelen die de Europese Unie aan Belarus heeft opgelegd omvatten onder meer gerichte maatregelen tegen personen die steun verlenen aan of baat hebben bij het Loekasjenko-bewind. Deze maatregelen bepalen dat tegoeden en economische middelen „die toebehoren aan, eigendom zijn van, in het bezit zijn van of onder zeggenschap staan van” op de lijst geplaatste personen moeten worden bevroren.
27.      Indien een op de lijst geplaatste persoon een deelneming heeft van 50 % in een in een lidstaat gevestigde vennootschap, moet artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus dan aldus worden uitgelegd dat banken verplicht zijn om ook de tegoeden en economische middelen van die vennootschap te bevriezen? Dat is de kern van de eerste prejudiciële vraag in deze zaak.
28.      Ik stel voor om deze vraag in twee stappen te beantwoorden. In de eerste plaats zal ik uiteenzetten dat de bevriezing van activa op grond van de sanctieverordening betreffende Belarus zich niet automatisch uitstrekt tot elke vennootschap waarin de op de lijst geplaatste persoon aandelen bezit. Met andere woorden, het feit dat een aandeelhouder, ook al is hij meerderheidsaandeelhouder, op de lijst is geplaatst, leidt er op zichzelf niet toe dat de vennootschap waarin hij die aandelen houdt, op de lijst wordt geplaatst (deel III, A). Vervolgens zal ik uiteenzetten dat, ook al is de vennootschap zelf niet op de lijst geplaatst, haar activa niettemin kunnen worden beschouwd als activa waarover de op de lijst geplaatste persoon „zeggenschap” heeft. Eigendom van een deelneming van 50 % moet worden geacht te resulteren in een vermoeden van „zeggenschap”, niet alleen over de vennootschap, maar ook over haar tegoeden en economische middelen (deel III, B). In het kader van de onderhavige zaak betekent dit dat de verwerende banken geen fout hebben gemaakt toen zij de activa van EM SYSTEM bevroren op basis van de 50 % deelneming van A.V.S. in die vennootschap. Zoals ik ook zal uitleggen, moet dit vermoeden echter weerlegbaar zijn. Het moet de vennootschap in staat stellen om te bewijzen dat, ondanks de deelneming, de op de lijst geplaatste persoon niet in staat is om zeggenschap te hebben over de activa van de vennootschap (deel III, C).
29.      Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een vennootschap waarvan wordt vermoed dat zij onder zeggenschap staat op grond van een deelneming, dit vermoeden kan weerleggen door aan te tonen dat de activa van de vennootschap niet worden gebruikt ten behoeve van de op de lijst geplaatste persoon. Zoals ik zal aantonen, zijn het bevriezen van tegoeden en economische middelen, zoals bepaald in artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus, en het verbod om tegoeden en economische middelen ter beschikking te stellen aan een op de lijst geplaatste persoon, zoals bepaald in artikel 2, lid 2, van die verordening, echter twee onafhankelijke en niet met elkaar verband houdende maatregelen. Bijgevolg zal ik het Hof in overweging geven om de tweede vraag van de verwijzende rechter ontkennend te beantwoorden, in die zin dat de gevolgen van een bevriezing van activa niet kunnen worden aangevochten op grond dat de betrokken tegoeden niet worden gebruikt door of ten behoeve van een op de lijst geplaatste persoon. In die omstandigheden hoeft de derde aan het Hof gestelde vraag niet te worden beantwoord (deel III, D).
A.      Geen automatische bevriezing van activa zonder plaatsing op de lijst
30.      De Duitse regering merkt in haar opmerkingen op dat de analyse van de verwijzende rechter lijkt te suggereren dat de tegoeden en economische middelen van EM SYSTEM worden bevroren louter op grond van het feit dat 50 % van de aandelen in deze vennootschap in het bezit is van
A.V.S.
31.      De verwijzende rechter lijkt artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus met andere woorden aldus uit te leggen dat de tegoeden en economische middelen van onafhankelijke en juridisch zelfstandige personen automatisch worden bevroren, zelfs wanneer die rechtspersoon zelf niet wordt genoemd in die verordening.
32.      Deze uitlegging kan niet worden aanvaard.
33.      Besluit 2012/642 bepaalt dat de Raad de tegoeden en economische middelen kan bevriezen van personen of entiteiten waarover een persoon op de lijst „zeggenschap” uitoefent.
34.      Dit besluit is vastgesteld op basis van artikel 29 VEU, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen van extern beleid ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van „geografische of thematische aard” waarvoor de Raad „de aanpak van de Unie" bepaalt.
35.      Krachtens artikel 29 VEU vastgestelde maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) worden uitgevoerd bij verordeningen van de Raad die op grond van artikel 215 VWEU worden vastgesteld. Dat type verordening kan een van de twee volgende vormen krijgen: i) verordeningen die voorzien in verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen, die worden vastgesteld op grond van artikel 215, lid 1, VWEU(16), en ii) verordeningen die „gericht zijn tegen” natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten, die vallen binnen de werkingssfeer van artikel 215, lid 2, VWEU.
36.      In beide gevallen stelt de Raad, op gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een verordening vast en stelt hij het Europees Parlement in kennis van de daaruit voortvloeiende maatregelen.
37.      Artikel 215, lid 2, VWEU biedt de Raad weliswaar de mogelijkheid om sancties vast te stellen die tegen individuele personen of entiteiten zijn gericht, maar de aldus aan de Raad toegekende bevoegdheden verlenen deze instelling geen „carte blanche” om beperkende maatregelen op te leggen aan om het even welke natuurlijke of rechtspersoon.
38.      Gezien hun inherente band met artikel 29 VEU mogen beperkende maatregelen die krachtens artikel 215, lid 2, VWEU worden opgelegd, alleen betrekking hebben op natuurlijke en rechtspersonen ten aanzien van wie een toereikend verband bestaat met de thematische of geografische aard van de maatregelen in kwestie.(17)
39.      De rechterlijke instanties van de Europese Unie oefenen hun volledige toetsingsbevoegdheid(18) met betrekking tot de beoordelingsvrijheid van de Raad uit aan de hand van de motivering(19) die de plaatsing van natuurlijke of rechtspersonen op de lijst rechtvaardigt op grond van hun verband met de genoemde geografische of thematische aard.(20)
40.      In de onderhavige zaak heeft de sanctieverordening betreffende Belarus
betrekking op de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus. Onderdeel van die maatregelen is de bevriezing van tegoeden die krachtens artikel 2, lid 1, is opgelegd aan de in bijlage I genoemde natuurlijke en rechtspersonen. Volgens de Raad hebben de in die bijlage genoemde personen een thematisch verband met de schending van de mensenrechten en de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratie in Belarus.
41.      Bij de plaatsingsverordening van 2020 is
A.V.S. door de Raad toegevoegd aan die lijst van natuurlijke of rechtspersonen.
42.      In de plaatsingsverordening van 2020 wordt echter niet verwezen naar EM SYSTEM
in de vermelding van
A.V.S. op de lijst.(21)
43.      Evenmin voegt de verordening deze vennootschap als afzonderlijke vermelding toe aan bijlage I bij de sanctieverordening betreffende Belarus.(22)
44.      Met andere woorden, toen de verwerende banken op 18 december 2020 de rekeningen van EM SYSTEM bevroren wegens de band van die vennootschap met
A.V.S., werd die vennootschap niet genoemd in bijlage I bij de sanctieverordening betreffende Belarus.
45.      Hoewel het duidelijk is dat de Raad ten aanzien van
A.V.S. van mening was dat er een voldoende verband bestond met de „geografische of thematische aard” van de maatregelen die werden opgelegd bij de sanctieverordening betreffende Belarus, is er geen aanwijzing dat de Raad van oordeel was dat er ook een dergelijk verband bestond voor EM SYSTEM, onafhankelijk van de redenen voor het plaatsen van
A.V.S. op de lijst.(23)
46.      De tegoeden en economische middelen van deze vennootschap werden derhalve niet automatisch bevroren op grond van de sanctieverordening betreffende Belarus.
47.      Het zou in strijd zijn met de vereisten van de door het Unierecht gewaarborgde bescherming van de grondrechten om te veronderstellen dat een dergelijke plaatsing met betrekking tot EM SYSTEM ook zonder een daartoe strekkende maatregel van de Raad heeft plaatsgevonden.
48.      Zoals het Hof heeft vastgesteld, moeten natuurlijke of rechtspersonen immers in kennis worden gesteld van beperkende maatregelen en de redenen voor hun plaatsing op de lijst, en moeten zij de mogelijkheid krijgen om te worden gehoord.(24)
49.      Zoals de Duitse regering opmerkt, blijkt duidelijk uit artikel 4, lid 1, van besluit 2012/642, dat wordt uitgevoerd door de sanctieverordening betreffende Belarus, dat alleen de activa van de in de bijlage genoemde personen, entiteiten of lichamen automatisch worden bevroren. Dit is zelfs het geval wanneer het gaat om vennootschappen die banden hebben met, eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van personen die op de lijst zijn geplaatst omdat zij verantwoordelijk zijn voor mensenrechtenschendingen of omdat zij de democratie in Belarus ernstig ondermijnen.
50.      Hoewel vennootschappen die zijn verbonden met, eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van dergelijke personen op de lijst kunnen worden geplaatst op grond van hun band met een op de lijst geplaatste persoon, staat besluit 2012/642 dus niet toe dat de tegoeden en economische middelen van die vennootschappen automatisch worden bevroren zonder een dergelijke plaatsing op de lijst.(25)
51.      Aangezien de op grond van artikel 215 VWEU vastgestelde maatregelen van de Raad ertoe strekten om besluit 2012/642
uit te voeren in het Unierecht en daaraan gevolg
te geven, moet de sanctieverordening betreffende Belarus zoveel mogelijk worden gelezen in het licht van dat besluit.(26)
52.      Aldus uitgelegd is het mijns inziens duidelijk dat de bij de sanctieverordening betreffende Belarus opgelegde bevriezing van tegoeden aldus moet worden gelezen dat zij uitsluitend betrekking heeft op de in bijlage I genoemde natuurlijke en rechtspersonen.
53.      Hieruit volgt dat deze bevriezing van activa niet van toepassing is op de tegoeden en economische middelen van EM SYSTEM.
54.      Niettemin kunnen die tegoeden en economische middelen nog steeds onder die maatregel vallen, wanneer de betreffende activa in werkelijkheid niet onder zeggenschap van die vennootschap staan, maar onder zeggenschap van een op de lijst geplaatste persoon.(27)
55.      Dit brengt mij bij de eerste vraag van de verwijzende rechter: kan de aanwezigheid van een dergelijke zeggenschap worden verondersteld als een op de lijst geplaatste persoon 50 % van de aandelen in een niet op de lijst geplaatste vennootschap bezit?
B.      Wanneer de activa van een niet op de lijst geplaatste vennootschap onder zeggenschap staan van een op de lijst geplaatste persoon
56.      In de onderhavige zaak blijkt uit het nationale dossier dat de verwerende banken de rekeningen van EM SYSTEM hebben bevroren op grond van het feit dat de daarop aangehouden tegoeden onder „zeggenschap” stonden van een op de lijst geplaatste persoon. Deze „zeggenschap” zou voortvloeien uit de deelneming van 50 % van
A.V.S. in deze vennootschap.
57.      Aangezien artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus van toepassing is op tegoeden en economische middelen „die toebehoren aan of eigendom zijn van, in het bezit zijn van of onder zeggenschap staan van”
A.V.S., is het duidelijk dat de aandelen die door deze persoon worden gehouden, moeten worden bevroren.(28)
58.      Deze maatregel heeft tot doel te voorkomen dat hij die aandelen verkoopt om tegoeden en economische middelen te verwerven, om op die manier de bevriezing van activa te omzeilen.
59.      Aangezien op grond van artikel 215 VWEU vastgestelde verordeningen rechtstreekse verplichtingen in het leven roepen voor alle rechtssubjecten van de Unie(29), zonder dat daartoe uitvoeringsmaatregelen nodig zijn(30), waren de verwerende banken verplicht de doeltreffendheid van de aan
A.V.S. opgelegde bevriezing van tegoeden te waarborgen.
60.      Onder voorbehoud van bevestiging blijkt echter dat de in het onderhavige geding aan de orde zijnde tegoeden geen „eigendom” van A.V.S. zijn en dat hij deze niet „bezit”. De tegoeden die door de verwerende banken zijn bevroren, lijken eigendom te zijn van EM SYSTEM.
61.      Bijgevolg is de uitlegging van het begrip „zeggenschap” van wezenlijk belang voor de procedure voor de verwijzende rechter.
62.      Enkel indien
A.V.S. in staat wordt geacht zeggenschap uit te oefenen over de rekeningen van EM SYSTEM, zouden de daarop aangehouden tegoeden ook onderworpen zijn aan de bevriezing van activa die is opgelegd bij artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus.
63.      De sanctieverordening betreffende Belarus bevat echter geen definitie van het begrip „zeggenschap”.
64.      Het is derhalve niet verrassend dat de partijen die aan deze procedure hebben deelgenomen, van mening verschillen over de uitlegging van dit begrip, voor zover het voorkomt in artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus.
65.      In wezen zijn de regeringen van Spanje, Estland, Letland, Litouwen en Finland en de Raad en de Commissie van mening dat elke „zeggenschap” die
A.V.S. over EM SYSTEM kan uitoefenen op grond van zijn deelneming daarin, ook zeggenschap omvat over de tegoeden en economische middelen van deze vennootschap. Een meerderheidsbelang schept derhalve een vermoeden van zeggenschap over de tegoeden en economische middelen van deze vennootschap.
66.      De Duitse regering is een andere mening toegedaan. Zij is van mening dat de zeggenschap over een vennootschap op grond van een deelneming niet volstaat om vast te stellen dat er ook sprake is van zeggenschap over de financiële en economische middelen van die vennootschap. Bijgevolg kan een meerderheidsbelang niet leiden tot een vermoeden van zeggenschap over de activa en economische middelen van een vennootschap, en kan dit belang enkel worden opgevat als een aanwijzing dat er sprake kan zijn van zeggenschap. Er zijn derhalve aanvullende elementen nodig om vast te stellen dat de zeggenschap over een vennootschap zich ook uitstrekt over de tegoeden en economische middelen van een vennootschap. Deze regering voert tevens aan dat het ontstaan van een vermoeden van zeggenschap over de tegoeden en economische middelen van deze vennootschap zou leiden tot een omkering van de bewijslast, waarin de sanctieverordening betreffende Belarus niet voorziet.
67.      Puur vanuit het oogpunt van de gewone betekenis die in het vennootschapsrecht aan het begrip „zeggenschap” wordt toegekend, heeft de Duitse regering natuurlijk gelijk. Een loutere deelneming in een vennootschap geeft geen rechtstreeks recht op zeggenschap over de tegoeden en economische middelen van een vennootschap, zelfs niet als er sprake is van een meerderheidsbelang. De deelneming verleent de eigenaar bepaalde rechten, zoals stemrechten bij de benoeming van het bestuur en de ontvangst van dividenden. Een deelneming heeft echter normaal gesproken geen invloed op de zeggenschap over de tegoeden en economische middelen van een vennootschap. Het gebruik ervan blijft ter beoordeling van de vennootschap zelf en wordt uitgeoefend door haar bestuurders. Deze laatsten zijn op hun beurt onderworpen aan bepaalde ethische en wettelijke verplichtingen om te waarborgen dat zij in het belang van de vennootschap handelen, en niet in het belang van de aandeelhouders, wanneer zij de activa van de vennootschap beheren.
68.      Zou de uitlegging van het begrip „zeggenschap” van de Duitse regering
worden gevolgd, dan zou ik zonder meer het ermee eens zijn dat de deelneming in het kapitaal van een vennootschap niet kan leiden tot een vermoeden van zeggenschap over de tegoeden en economische middelen van die vennootschap.
69.      Het begrip „zeggenschap” op het gebied van beperkende maatregelen heeft echter niet dezelfde betekenis als die welke er gewoonlijk aan wordt toegekend op het gebied van het vennootschapsrecht.(31)
70.      In het kader van beperkende maatregelen moet aan dit begrip een betekenis worden toegekend die overeenstemt met het doel dat wordt nagestreefd met de maatregelen waarvan het deel uitmaakt.
71.      Deze maatregelen zijn gericht tegen natuurlijke personen en rechtspersonen die volgens de Raad bijdragen aan de onderdrukking van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie in Belarus en tegen personen die volgens de Raad baat hebben bij of steun verlenen aan het Loekasjenko-bewind.(32)
72.      In deze context zou de door de Duitse regering bepleite restrictieve uitlegging van het begrip „zeggenschap” geen rekening houden met de talloze manieren waarop
A.V.S. het gebruik van deze activa op indirecte wijze zou kunnen beïnvloeden, waardoor de betrokken maatregelen kunnen worden omzeild.(33)
73.      Dit risico van omzeiling is des te groter wanneer er sprake is van een systeem van patronage
en loyaliteit van personen die baat hebben bij en steun verlenen aan een bewind waartegen beperkende maatregelen zijn genomen.(34)
74.      In een dergelijke situatie zijn de precieze details van het vennootschapsrecht (inclusief de verplichtingen van onafhankelijke bestuurders) geen goede weerspiegeling van de praktische realiteit van hoe activa in korte tijd kunnen worden verplaatst.(35)
75.      Hieruit volgt dat, om de doeltreffendheid van de betreffende bevriezing van activa te waarborgen, het begrip „zeggenschap”, zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus, moet worden uitgelegd op een manier die open staat voor zowel directe als indirecte manieren om het gebruik te beïnvloeden van tegoeden en economische middelen van een entiteit die banden heeft met een op de lijst geplaatste persoon.(36)
76.      Voor de onderhavige zaak gaat het dus niet om de vraag of
A.V.S., op grond van zijn deelneming in EM SYSTEM, vrijelijk kan beschikken over de tegoeden en economische middelen van deze vennootschap, maar om de vraag of deze band met EM SYSTEM hem in staat stelt om de beslissingen van die vennootschap met betrekking tot die tegoeden en economische middelen te beïnvloeden.(37)
77.      Wanneer het gaat om het bevriezen van tegoeden, is tijd van essentieel belang. Om die reden heeft het Hof reeds erkend dat, in geval van vertraging bij de uitvoering van dergelijke maatregelen, het risico bestaat dat kapitaal zal worden weggesluisd bij de natuurlijke of rechtspersoon die het doelwit van de beperkende maatregel moet zijn. Er moet daarom te allen tijde voor een verrassingseffect worden gezorgd.(38)
78.      Dit betekent dat alle personen die onderworpen zijn aan het Unierecht in staat moeten zijn een bevriezing van activa zo spoedig mogelijk ten uitvoer te leggen.
79.      Daartoe moet worden uitgegaan van bepaalde vermoedens met betrekking tot de interne besluitvormingsstructuur van de rechtspersonen die mogelijk geraakt worden.
80.      Dit vloeit ook voort uit de richtsnoeren van 2018 en het document inzake beste praktijken van 2022 van de Raad, waarin is bepaald dat het hebben van de bevoegdheid om overheersende invloed uit te oefenen op een rechtspersoon een indicator voor „zeggenschap” kan zijn.(39)
81.      Hoewel een dergelijke bevoegdheid ook aanwezig kan zijn bij kleinere deelnemingen, is een persoon met een deelneming van 50 % in een vennootschap gewoonlijk in staat om bepaalde beslissingen binnen die vennootschap te dicteren of te verhinderen, of om er op zijn minst voor te zorgen dat de activiteiten van de entiteit overeenkomstig zijn wensen worden uitgevoerd.(40)
82.      Het is derhalve gerechtvaardigd om te veronderstellen dat een deelneming van 50 % in een vennootschap niet alleen zeggenschap over die vennootschap mogelijk maakt, maar ook zeggenschap over haar tegoeden en economische middelen.
83.      Voor de onderhavige zaak volgt hieruit dat de verwerende banken geen fout hebben gemaakt toen zij de rekeningen van EM SYSTEM bevroren op grond van de deelneming van 50 % van
A.V.S. in die vennootschap, en dat zij daartoe zelfs verplicht waren op grond van artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus.
84.      Hoewel de verwijzende rechter ook uitlegt dat „zeggenschap” van
A.V.S. ook had kunnen worden afgeleid uit de statuten van EM SYSTEM, acht ik deze of enige andere vorm van aanvullende beoordeling niet noodzakelijk of nuttig. Er kan namelijk niet redelijkerwijs van alle personen die onderworpen zijn aan het Unierecht
verwacht worden dat zij beschikken over de statuten van alle in de Unie geregistreerde vennootschappen.
85.      Evenzo kan het zeer wel zijn dat het recht om bepaalde stemrechten uit te oefenen op grond van de deelneming, niet noodzakelijkerwijs impliceert dat er sprake is van „zeggenschap” over de activa en economische middelen van een vennootschap. Maar zelfs als men zou beschikken over de governancestructuur van de betrokken vennootschappen (en de nodige deskundigheid), zou moeten worden onderzocht of de stemrechten op grond van een deelneming in een bepaald geval leiden tot mogelijke zeggenschap.
86.      Dergelijke extra stappen kosten tijd en tijd is schaars aangezien de bevriezing van activa onmiddellijk dient plaats te vinden.
87.      Tegelijkertijd mag men niet onverschillig staan tegenover het gebruik van vermoedens en moeten daaraan bepaalde beperkingen worden opgelegd. Op dit punt zal ik thans ingaan.
C.      Weerlegging van het vermoeden van „zeggenschap”
88.      Het bevriezen van tegoeden en economische middelen van een vennootschap heeft aanzienlijke negatieve gevolgen voor de reputatie
van een vennootschap en
haar vermogen om zaken te doen.(41)
89.      Indien men in artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus een vermoeden leest dat een deelneming van 50 %
betekent dat de aandeelhouder zeggenschap verkrijgt over de tegoeden en economische middelen van die vennootschap, kan dat vermoeden bijgevolg enkel gerechtvaardigd zijn wanneer de betrokken vennootschap de mogelijkheid heeft om bewijs van het tegendeel te leveren en haar rechten op verdediging veilig te stellen.(42)
90.      Zodra dit vermoeden is vastgesteld (in het onderhavige geval door de verwerende banken), verschuift de bewijslast naar de getroffen vennootschap om te bewijzen dat, ondanks de aanwezigheid van een deelneming van 50 %
door een op de lijst geplaatste persoon, er geen zeggenschap kan worden uitgeoefend over haar tegoeden en economische middelen.
91.      Anders dan de Duitse regering stelt, hoeft een dergelijke „verschuiving” van de bewijslast niet uitdrukkelijk in de wet te zijn voorzien. Dit resultaat kan worden aangenomen wanneer artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus aldus wordt uitgelegd dat er
een vermoeden van zeggenschap bestaat op grond van een deelneming van 50 %.
92.      Maar aan wie moet het bewijs van de afwezigheid van zeggenschap worden geleverd?
93.      Een eerste mogelijkheid is aan de persoon die de betrokken beperkende maatregel heeft uitgevoerd. In casu zijn dat de verwerende banken. Maar een beslissing nemen over een dergelijke kwestie zou weleens te veel gevraagd kunnen zijn van die entiteiten. Ook hebben zij niet noodzakelijkerwijs een prikkel om hun standpunt te wijzigen, aangezien de sanctieverordening betreffende Belarus een uitdrukkelijke bepaling bevat die deze entiteiten en hun directeuren en werknemers vrijwaart van aansprakelijkheid bij de uitvoering te goeder trouw van de betrokken maatregelen.(43)
94.      Een andere mogelijkheid is om dergelijk bewijs te verstrekken aan een instantie van de betrokken lidstaat. Hoewel, zoals ik heb uitgelegd, de Litouwse wetgeving lijkt te zijn veranderd, was er in de onderhavige zaak geen dergelijke instantie betrokken op het moment dat de feiten van het onderhavige geschil zich voordeden.(44)
95.      In een dergelijk geval kan het vermoeden van „zeggenschap” alleen worden weerlegd voor de bevoegde rechterlijke instanties van een lidstaat.
96.      De getroffen vennootschap moet voor deze rechterlijke instanties kunnen aantonen dat de op de lijst geplaatste persoon geen zeggenschap kan uitoefenen over haar tegoeden en economische middelen. Zoals de Spaanse regering stelt, moeten deze rechterlijke instanties volledig bevoegd zijn om het aan hen voorgelegde bewijsmateriaal te toetsen.
97.      Zoals uit de onderhavige procedure blijkt, is deze weg van onafhankelijke toetsing beschikbaar in Litouwen, overeenkomstig de vereisten die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, aangezien EM SYSTEM het besluit van de verwerende banken om haar rekeningen te bevriezen aanvecht voor de bevoegde civiele rechterlijke instanties.(45)
98.      De verwijzende rechter lijkt zich echter af te vragen hoe het ontbreken van zeggenschap moet worden aangetoond.
99.      In die zin wenst hij met zijn tweede vraag te vernemen of het feit dat een vennootschap krachtens artikel 2, lid 2, van de sanctieverordening betreffende Belarus is onderworpen aan het verbod om tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen aan een op de lijst geplaatste persoon, kan worden gebruikt als argument om aan te tonen dat er geen sprake is van zeggenschap.(46)
100. Het is moeilijk om in abstracto de argumenten op te sommen waarop een vennootschap die vermoed wordt „zeggenschap” te hebben, zich kan beroepen. Dit zal afhangen van een aantal factoren, zoals de governancestructuur van de vennootschap, haar statuten en de wijze waarop die vennootschap in werkelijkheid functioneert.(47)
101. De omstandigheden die de verwijzende rechter in zijn derde vraag aan de orde stelt, namelijk 1) de scheiding tussen de activa van de vennootschap en die van haar aandeelhouders, 2) het feit dat de directeur van de vennootschap (niet zijnde een persoon genoemd in bijlage I bij de sanctieverordening betreffende Belarus) namens de vennootschap handelt, en 3) het feit dat alleen de directeur van de vennootschap toegang heeft tot de bankrekeningen van de vennootschap, kunnen allemaal aanwijzingen zijn dat de meerderheidsaandeelhouder geen zeggenschap heeft.
102. Geen van deze elementen als zodanig volstaat echter om aan te tonen dat er geen sprake is van zeggenschap op grond van het bezit van een deelneming van 50 %, en deze elementen kunnen op zichzelf evenmin garanderen dat de betreffende aandeelhouder geen zeggenschap kan en zal uitoefenen over de wijze waarop de tegoeden en economische middelen van de vennootschap worden aangewend.
103. Hieruit volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat de bij artikel 2, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus opgelegde bevriezing van activa ten aanzien van in bijlage I bij die verordening genoemde personen, zich niet automatisch uitstrekt tot een vennootschap die niet in die bijlage is genoemd. Wanneer een in die bijlage genoemde persoon echter 50 % of meer van de aandelen in die vennootschap bezit, kan worden vermoed dat de tegoeden en economische middelen van die vennootschap onder zeggenschap staan van de in de bijlage genoemde persoon, en moeten deze bijgevolg worden bevroren. Dat vermoeden is weerlegbaar en kan door een nationale rechterlijke instantie worden getoetst.
D.      Verband tussen het verbod om tegoeden of economische middelen ter beschikking te stellen en het vereiste van „zeggenschap”
104. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of EM SYSTEM zou kunnen aantonen dat
A.V.S. geen zeggenschap over haar tegoeden en economische middelen uitoefent, op grond van het feit dat deze activa niet – direct of indirect – aan hem ter beschikking worden gesteld.
105. Ik zal dit kort bespreken.
106. Het in artikel 2, lid 2, van de sanctieverordening betreffende Belarus neergelegde verbod om tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking te stellen van of ten behoeve van de op de lijst geplaatste natuurlijke of rechtspersonen, staat mijns inziens op zichzelf en is te onderscheiden van de in artikel 2, lid 1, van die verordening neergelegde verplichting tot bevriezing van tegoeden.
107. De Commissie en de Duitse regering delen dit standpunt.
108. Ten eerste legt de sanctieverordening betreffende Belarus geen verband tussen deze twee maatregelen en kan een dergelijk verband ook niet worden afgeleid uit het doel van die maatregelen.
109. Ten tweede sluit het enkele bestaan van een verbod om tegoeden ter beschikking te stellen aan een op de lijst geplaatste persoon zoals
A.V.S. niet uit dat die persoon zeggenschap uitoefent over de tegoeden en economische middelen van een niet op de lijst geplaatste vennootschap, zoals EM SYSTEM.
110. Ten derde blijft het verbod om tegoeden ter beschikking te stellen aan een op de lijst geplaatste persoon, zoals
A.V.S., bestaan, los van de vraag of een niet op de lijst geplaatste vennootschap, zoals EM SYSTEM, erin slaagt te bewijzen dat die persoon geen zeggenschap uitoefent over haar tegoeden en economische middelen.(48)
111. Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat een besluit tot bevriezing van tegoeden en economische middelen van een entiteit die niet op de lijst is geplaatst en onder zeggenschap staat van een persoon die is genoemd in bijlage I bij die verordening, los staat van het verbod om tegoeden en economische middelen ter beschikking te stellen aan die persoon. Een besluit om tegoeden te bevriezen kan niet worden aangevochten op grond van het feit dat de activa van een vennootschap waarvan de tegoeden zijn bevroren, niet worden gebruikt door of ten behoeve van de op de lijst geplaatste persoon.
112. Aangezien de derde vraag is gesteld onder voorbehoud van een bevestigend antwoord op de tweede vraag, hoeft deze vraag niet te worden beantwoord.
IV.    Conclusie
113. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen van de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 765/2006 van de Raad van 18 mei 2006 betreffende beperkende maatregelen tegen president Loekasjenko en bepaalde functionarissen van Belarus
moet aldus worden uitgelegd dat
de bij deze bepaling opgelegde bevriezing van activa ten aanzien van in bijlage I bij die verordening genoemde personen, zich niet automatisch uitstrekt tot een vennootschap die niet in die bijlage is genoemd.
Wanneer een in die bijlage genoemde persoon echter 50 % of meer van de aandelen in die vennootschap bezit, kan worden vermoed dat de tegoeden en economische middelen van die vennootschap onder zeggenschap staan van de in de bijlage genoemde persoon, en moeten deze bijgevolg worden bevroren.
Dat vermoeden is weerlegbaar en kan door een nationale rechterlijke instantie worden getoetst.
2)      Artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 765/2006
moet aldus worden uitgelegd dat
een besluit tot bevriezing van tegoeden en economische middelen van een entiteit die niet op de lijst is geplaatst en onder zeggenschap staat van een persoon die is genoemd in bijlage I bij die verordening, los staat van het verbod om tegoeden en economische middelen ter beschikking te stellen aan die persoon.
Een besluit om tegoeden te bevriezen kan niet worden aangevochten op grond van het feit dat de activa van een vennootschap waarvan de tegoeden zijn bevroren, niet worden gebruikt door of ten behoeve van de op de lijst geplaatste persoon.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Verordening van de Raad van 18 mei 2006 betreffende beperkende maatregelen tegen president Loekasjenko en bepaalde functionarissen van Belarus (PB 2006, L 134, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1014/2012 van de Raad van 6 november 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus (PB 2012, L 307, blz. 1).
3      Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Brussel van 23/24 maart 2006, CONCL 1, ST/7775/1/06, 24 maart 2006, blz. 35.
4      Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 10 april 2006 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde functionarissen van Belarus en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2004/661/GBVB (PB 2006, L 101, blz. 5).
5      Gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 18 mei 2006 tot wijziging van gemeenschappelijk standpunt 2006/276 (PB 2006, L 134, blz. 45).
6      Besluit van de Raad van 15 oktober 2012 betreffende beperkende maatregelen tegen Belarus (PB 2012, L 285, blz. 1; hierna: „besluit 2012/642”).
7      Besluit 2012/642, overwegingen 5 en 6.
8      Verordening van de Raad van 6 november 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Belarus (PB 2012, L 307, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1014/2012”).
9      Verordening nr. 1014/2012, overweging 2.
10      Uitvoeringsverordening van de Raad van 17 december 2020 tot uitvoering van artikel 8 bis, lid 1, van [de sanctieverordening betreffende Belarus] (PB 2020, L 426 I, blz. 1).
11      De volledige motivering luidt als volgt: „Hij is een van de meest vooraanstaande zakenlieden die in Belarus actief zijn, met zakenbelangen in de bouwsector, de machinebouwsector, de landbouwsector en andere sectoren.
Naar verluidt is hij een van de personen die het meest profijt hebben getrokken van de privatisering onder het presidentschap van Loekasjenko. Hij zit ook in het presidium van de Loekasjenko-gezinde openbare vereniging ‚Belaya Rus’ en is lid van de Raad voor de ontwikkeling van het ondernemerschap in de Republiek Belarus. Hij trekt aldus profijt van en verleent steun aan het Loekasjenko-regime. In juli 2020 heeft hij de protesten van de oppositie in Belarus openlijk veroordeeld en daarmee bijgedragen tot de repressie van het maatschappelijk middenveld en de democratische oppositie.”
12      Secretariaat-generaal van de Raad, Richtsnoeren inzake de implementatie en evaluatie van de beperkende maatregelen (sancties) in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, ST/5664/18, 4 mei 2018; hierna: „richtsnoeren van 2018”.
13      Secretariaat-generaal van de Raad, Beste praktijken van de EU voor de doeltreffende implementatie van beperkende maatregelen, ST/10572/22,
27 juni 2022; hierna: „document inzake beste praktijen van 2022”).
14      Cursivering van mij. In een voetnoot bij punt 55a van de richtsnoeren van 2018 en bij punt 63 van het document inzake beste praktijken van 2022 wordt verwezen naar verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 70; hierna: „verordening terrorismebestrijding 2001”), waarvan artikel 1, lid 5, het volgende bepaalt: „‚Eigenaar zijn van een rechtspersoon, groep of entiteit’: in het bezit zijn van 50 % of meer van de eigendomsrechten van een rechtspersoon, groep of entiteit, of daarin een meerderheidsbelang hebben.”
15      Cursivering van mij.
16      Zoals uit de rechtspraak blijkt, omvatten deze types maatregelen ook „de leiders van een [...] land, alsook personen en entiteiten die banden met hen onderhouden of door hen direct of indirect worden gecontroleerd”; zie arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 166) en, in die zin, arrest van 13 maart 2012, Tay Za/Raad  (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punt 61).
17      Zie in die zin arrest van 21 april 2015, Anbouba/Raad (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punt 52), waarin is uiteengezet dat „de Raad aan de op hem rustende bewijslast voldoet indien hij de Unierechter een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen voorlegt op grond waarvan het bestaan van een toereikend verband tussen de persoon op wie een bevriezingsmaatregel van toepassing is en het bestreden regime kan worden vastgesteld”. Zie in die zin, met betrekking tot het huidige artikel 215, lid 1, VWEU ook de arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 166); 13 maart 2012, Tay Za/Raad (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, punt 64), en 28 juli 2016, Tomana e.a./Raad en Commissie (C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punt 46), die alle spreken van de noodzaak van een „toereikend verband” tussen de betrokken personen en het derde land waarop de door de Europese Unie vastgestelde beperkende maatregelen zijn gericht.
18      Zie arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 326), waarin wordt uitgelegd dat „de gemeenschapsrechter overeenkomstig de hem bij het EG-Verdrag verleende bevoegdheden de wettigheid van alle gemeenschapshandelingen, daaronder begrepen [GBVB-maatregelen] [...], in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht”.
19      Zie in die zin arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin wordt uitgelegd dat de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht vereist dat „die motivering de individuele, specifieke en concrete redenen aangeeft waarom de bevoegde autoriteiten van mening zijn dat tegen de betrokken persoon beperkende maatregelen moeten worden vastgesteld”.
20      Zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 88), waarin wordt uitgelegd dat de Raad „gezien de brede strekking van de doelstellingen van het GBVB zoals verwoord in artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21 VEU alsmede in de specifieke bepalingen inzake het GBVB, waaronder de artikelen 23 en 24 VEU, [...] bij de bepaling van dit voorwerp over een ruime beoordelingsmarge [beschikt]”.
21      Die aanpak werd wel gevolgd in besluit 2008/475/EG van de Raad van 23 juni 2008 houdende uitvoering van artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 423/2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB 2008, L 163, blz. 29), dat het volgende toevoegt aan de bijlage bij verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB 2007, L 103, blz. 1): „Bank Melli, Melli Bank Iran en alle dochterondernemingen en filialen, waaronder: a) Bank Melli plc,
en b) Bank Melli Iran Zao”. Hoewel de plaatsing op de lijst van meerdere entiteiten op basis van dezelfde motivering kan voldoen aan het vereiste van bescherming van de grondrechten, zoals de Duitse regering en de Commissie betogen onder verwijzing naar het arrest van 9 juli 2009, Melli Bank/Raad (T‑246/08 en T‑332/08, EU:T:2009:266, punt 146), zal een onbepaalde verwijzing naar een bepaalde eigenschap die wordt gedeeld door een aantal niet-aangewezen entiteiten, zoals het zijn van een „dochteronderneming” van een op de lijst geplaatste vennootschap, echter niet voldoen aan dat vereiste.
22      Op de vraag ter terechtzitting waarom EM SYSTEM zelf niet op de lijst was geplaatst, vooral nadat de tweede aandeelhouder, die de resterende 50 % van de aandelen in die vennootschap bezit, in 2024 aan de lijst was toegevoegd, heeft de Raad geantwoord dat de hoge vertegenwoordiger een dergelijke plaatsing op de lijst niet had voorgesteld [zie vermelding 278 van uitvoeringsverordening (EU) 2024/3177 van de Raad van 16 december 2024 tot uitvoering van artikel 8 bis, lid 1, van verordening (EG) nr. 765/2006 betreffende beperkende maatregelen met het oog op de situatie in Belarus en de betrokkenheid van Belarus bij de Russische agressie tegen Oekraïne
(PB L, 2024/3177)].
23      Zie in dat verband ook artikel 8 bis van de sanctieverordening betreffende Belarus, waarin de specifieke procedure is vastgelegd die de Raad moet volgen wanneer hij bijlage I bij die verordening wil wijzigen. Lid 1 van dit artikel bepaalt in het bijzonder: „Wanneer de Raad besluit een natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam te onderwerpen aan de in artikel 2, lid 1, bedoelde maatregelen, wijzigt hij bijlage I dienovereenkomstig.” Lid 2 van dit artikel bepaalt: „De Raad stelt de [betrokken] natuurlijke persoon of rechtspersoon, de entiteit of het lichaam [...] in kennis van zijn besluit en van de redenen voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij door een kennisgeving te publiceren, en stelt deze in de gelegenheid om opmerkingen in te dienen.”
24      Zie in dat verband arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 284), waarin wordt uitgelegd dat eerbiediging van de mensenrechten een vereiste is voor de wettigheid van Uniemaatregelen en dat maatregelen die onverenigbaar zijn met de eerbiediging van deze rechten, in de rechtsorde van de Unie niet toelaatbaar zijn. Zie ook artikel 215, lid 3, VWEU, waarin wordt bepaald dat beperkende maatregelen die krachtens die bepaling worden opgelegd „de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen [bevatten]”, en Verklaring 25 ad artikelen 75 en 215 van het [VWEU], waarin wordt gesteld dat „de eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele vrijheden met name inhoudt dat de nodige aandacht wordt geschonken aan de bescherming en de eerbiediging van het recht van de betrokken natuurlijke personen of entiteiten op het genot van de bij de wet bepaalde waarborgen. Daartoe, en om een grondige rechterlijke toetsing te waarborgen, moeten besluiten waarbij een natuurlijke persoon of entiteit aan beperkende maatregelen wordt onderworpen, op duidelijke en onderscheiden criteria gebaseerd zijn. Deze criteria dienen te worden toegesneden op de specifieke kenmerken van de beperkende maatregel.”
25      Ik moet ook opmerken dat de bewoordingen „onder hun zeggenschap” in artikel 4, lid 1, onder a) en b), van besluit 2012/642 en in artikel 2, lid 5, van de sanctieverordening betreffende Belarus een andere betekenis lijken te hebben dan dezelfde bewoordingen in de eerste zin van artikel 4, lid 1, van besluit 2012/642. Terwijl de eerstgenoemde bewoordingen de criteria vastleggen aan de hand waarvan de Raad bepaalt welke personen op de lijst kunnen worden geplaatst (met andere woorden de personele werkingssfeer van de maatregel), bepalen de laatstgenoemde bewoordingen dat de activa die onder zeggenschap staan van de op de lijst geplaatste entiteit moeten worden bevroren (met andere woorden de materiële werkingssfeer van de maatregel).
26      Zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 141), waarin wordt uitgelegd dat gegeven het feit dat met een verordening van de Raad die is aangenomen op grond van artikel 215 VWEU is beoogd om de nodige maatregelen vast te stellen om gevolg te geven aan een besluit van de Raad op het gebied van het GBVB, de termen van die verordening zoveel mogelijk dienen te worden uitgelegd in het licht van de bepalingen van dat besluit.
27      Dat lijkt ook de conclusie van de Raad te zijn in punt 35 van het document inzake beste praktijken uit 2022: „[...] de tegoeden en economische middelen van een niet-aangewezen entiteit met een andere rechtspersoonlijkheid dan een aangewezen persoon of entiteit [vallen] niet hieronder, tenzij deze onder zeggenschap van de aangewezen persoon of entiteit staan of in diens/dier bezit zijn”.
28      Artikel 1, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus definieert „tegoeden” als „financiële activa en economische voordelen van enigerlei aard, met inbegrip van maar niet beperkt tot: [...] c) in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren [...] inclusief aandelen.” Het is dus duidelijk dat aandelen vallen binnen het bereik van de bevriezing van activa, zoals opgelegd door artikel 2, lid 1, van deze verordening.
29      In dit verband zij herinnerd aan artikel 288 VWEU, dat bepaalt dat „[e]en verordening [...] een algemene strekking [heeft,] [...] verbindend [is] in al haar onderdelen en [...] rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.”
30      Zie naar analogie arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punt 90), waarin wordt uitgelegd dat de beperkende maatregelen ten aanzien van Venezuela „bovendien [...] van toepassing [zijn] zonder dat daarvoor uitvoeringsmaatregelen hoeven te worden vastgesteld door de Unie of de lidstaten”.
31      Zie in dat verband
arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 70), waarin wordt uitgelegd dat „het begrip ‚onderneming in eigendom of onder zeggenschap’ op het gebied van beperkende maatregelen niet dezelfde strekking heeft als dat welk in het algemeen in het vennootschapsrecht wordt bedoeld wanneer het erom gaat de zakelijke verantwoordelijkheid vast te stellen van een vennootschap die juridisch onder het besluitvormend toezicht van een andere economische entiteit staat”.
32      Besluit 2012/642, overwegingen 6 en 7.
33      Zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 69), waarin het standpunt wordt ingenomen dat een interpretatie van de begrippen „in eigendom” of „onder zeggenschap” in de zin van directe eigendom of zeggenschap zou betekenen dat de beperkende
maatregelen „kunnen worden omzeild door tal van mogelijke vormen van contractuele of feitelijke zeggenschap”.
34      Zie arrest van 7 juni 2023, Shakutin/Raad (T‑141/21, EU:T:2023:303, punt 153), waarin wordt aanvaard dat de Raad heeft vastgesteld dat „de uitoefening van belangrijke economische activiteiten door zakenlieden in Belarus slechts mogelijk is met de goedkeuring van het Loekasjenko-bewind”. Zie naar analogie ook de uitspraak van de Court of Appeal of England and Wales (hoogste rechter in burgerlijke zaken in Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk) van 27 februari 2024 in de zaak Dalston Projects Ltd and Others v Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, punt 122, waarin wordt verwezen naar een getuigenverklaring volgens welke „de aard van de Russische politieke economie er in wezen een van patronage is”, dat wil zeggen „een systeem waarin kansen en materiële voordelen, overheidscontracten en hoge posities binnen de regering en aan de regering gelieerde entiteiten, door de staat worden verstrekt aan een kleine kring van insiders, in ruil voor hun loyaliteit en steun”.
35      Zie ook de uitspraak van de Court of Appeal of England and Wales van 27 februari 2024 in Dalston Projects Ltd and Others v Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, punt 183, waarin deze rechter, in de situatie waarin twee of meer zakenpartners die banden hebben met een bewind waartegen beperkende maatregelen zijn uitgevaardigd, gezamenlijk een deelneming hebben in een vennootschap, het risico op omzeiling van de bevriezing van activa een „conclusie op basis van gezond verstand” vond en „geen punt dat afhangt van de precieze details van het vennootschapsrecht”.
36      Zie naar analogie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punten 43 en 56), waarin, met betrekking tot de reikwijdte van een bevriezing van activa, wordt opgemerkt dat „met het bevriezen van tegoeden [wordt] beoogd om de handelingen die met betrekking tot bevroren tegoeden kunnen worden verricht, zo veel mogelijk te beperken” en dat het „om [de doelen van een beperkende maatregel] te bereiken, niet alleen legitiem maar ook noodzakelijk [is] dat een ruime uitlegging wordt gegeven aan de definitie van de begrippen ‚bevriezing van tegoeden’ en ‚bevriezing van economische middelen’, omdat iedere aanwending van bevroren activa waarmee de betrokken verordeningen kunnen worden omzeild en de zwakke plekken van de regels kunnen worden uitgebuit, moet worden vermeden”.
37      Zie in die zin arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punten 70 en 71), waarin wordt uitgelegd dat het begrip „in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande onderneming” aldus moet worden opgevat dat het ziet op de situatie waarin een natuurlijke of rechtspersoon „de zakelijke keuzes kan beïnvloeden van een andere natuurlijke of rechtspersoon waarmee deze zakelijke relaties onderhoudt, zelfs wanneer er tussen beide economische entiteiten geen enkele juridische band of band in de vorm van eigendom of deelneming in het kapitaal bestaat”.
38      Zie in die zin arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punt 61), waarin wordt uitgelegd dat in het geval van bevriezing van activa, een dergelijke maatregel, om de doeltreffendheid ervan niet in gevaar te brengen, „naar zijn aard immers een verrassingseffect [moet] kunnen hebben en [...] onmiddellijk [moet] worden toegepast”.
39      Zie de richtsnoeren van 2018, punt 55b, en het document inzake beste praktijken van 2022, punt 63. In deze bepalingen wordt onderscheid gemaakt tussen respectievelijk het recht om een dergelijke invloed uit te oefenen en de macht om dit ook zonder een dergelijk recht te doen.
40      Op dit punt kan het nuttig zijn om op te merken dat, volgens het nationale dossier, kort na de publicatie van de plaatsingsverordening van 2020 is getracht om een aanzienlijk geldbedrag van de rekeningen van EM SYSTEM over te maken naar de persoonlijke bankrekening van de directeur. Deze overdracht is door een van de verwerende banken geblokkeerd.
41      Zie in die zin arrest van 29 november 2018, National Iranian Tanker Company/Raad (C‑600/16 P, EU:C:2018:966, punt 33), waarin wordt erkend dat het belang van een persoon om zijn naam te zuiveren ook van toepassing is op vennootschappen waaraan beperkende maatregelen zijn opgelegd.
42      Zie punt 55c van de richtsnoeren van 2018 en punt 65 van het document inzake beste praktijken van 2022, waarin de Raad uitlegt dat hij van mening is dat de criteria van eigendom of zeggenschap kunnen worden weerlegd. Zie ook naar analogie arrest van 10 september 2019, HTTS /Raad (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 74), waarin wordt gewezen op de redenering van het Gerecht, op het gebied van beperkende maatregelen, „dat het bestaan van een juridische band of band in de vorm van eigendom of deelneming in het kapitaal van een onderneming in bepaalde gevallen weliswaar de mogelijkheid kan inhouden om de keuzes van een in eigendom zijnde of onder zeggenschap staande onderneming te beïnvloeden, maar dat dit geen conditio sine qua non is voor de uitoefening van een dergelijke invloed”.
43      Zie artikel 6 van de sanctieverordening betreffende Belarus.
44      Zoals de Litouwse regering heeft uitgelegd, bestaat er nu de mogelijkheid om het vermoeden van „zeggenschap” te weerleggen ten overstaan van een overheidsorgaan dat belast is met het opstellen van de lijst van entiteiten over wier activa een op de lijst geplaatste persoon zeggenschap heeft. Een vruchteloze betwisting van die „uitvoering” biedt dan de mogelijkheid om een gerechtelijke procedure te starten bij de bestuursrechters van die lidstaat.
45      Zoals in de verwijzingsbeslissing wordt benadrukt, lijkt er in Litouwen bovendien een systeem te bestaan waarmee om de vrijgave van bevroren tegoeden kan worden verzocht wanneer een op de lijst opgenomen persoon de betrokken activa niet langer bezit of daar niet langer zeggenschap over heeft, of wanneer een van de in het Unierecht vastgestelde afwijkingen, zoals die van artikel 3, lid 1, van de sanctieverordening betreffende Belarus, van toepassing is.
46      Zoals ik in deel III, D zal uitleggen, acht ik dat niet mogelijk.
47      Zoals de Litouwse regering terecht opmerkt, is het voor die beoordeling irrelevant of de op de lijst geplaatste persoon die een deelneming van 50 % heeft, in het verleden daadwerkelijk overheersende zeggenschap heeft uitgeoefend of zich heeft bemoeid met de dagelijkse besluitvorming over de tegoeden en economische middelen van de entiteit die niet op de lijst is geplaatst. Waar het om gaat is dat een dergelijke mogelijkheid bestaat op grond van de deelneming van die persoon in die vennootschap. Zie in dezelfde zin ook de arresten van 9 juli 2009, Melli Bank/Raad (T 246/08 en T 332/08, EU:T:2009:266, punt 125), en 4 februari 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Raad (T‑174/12 en T‑80/13, EU:T:2014:52, punt 110), die beide het argument afwijzen dat het gebrek aan bemoeienis van een meerderheidsaandeelhouder in het verleden beslissend zou zijn voor het toekomstige handelen van die persoon in een context van beperkende maatregelen.
48      Los van de vraag of haar tegoeden en economische middelen zijn bevroren op grond van de deelneming van de heer A.V.S. in EM SYSTEM, mag deze vennootschap hem bijvoorbeeld geen dividend op zijn aandelen uitkeren.