61976C0083(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 1O MARZO 1978
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Le presenti conclusioni si riferiscono, come vi è noto, a cinque ricorsi, proposti nei confronti del Consiglio e della Commissione in base all'articolo 215, secondo comma, del Trattato CEE dalle ditte Bayerische HNL, Bernd Adleff, F. X. Zollner, Christof Schwab e Johann Seidl. Le ricorrenti chiedono il risarcimento del danno che esse affermano di aver subito per l'incidenza del regolamento del Consiglio n. 563/76 del 15 marzo 1976«relativo all'acquisto obbligatorio di latte scremato in polvere detenuto dagli organismi d'intervento e destinato ad essere utilizzato negli alimenti per gli animali».
Un punto preliminare assai importante si deve considerare acquisito: la invalidità del citato regolamento. Essa è stata dichiarata dalla Corte nelle sentenze del 5 luglio 1977 nelle cause pregiudiziali 114/76, Bela-Mühle, 116/76, Granaria, 119 e 120/76, Ölmühle e Becher (Raccolta 1977, p. 1211 e ss.), le quali erano state discusse congiuntamente a quattro delle attuali cause di risarcimento. Non ho dunque bisogno di ripetere le considerazioni svolte, sul tema della non conformità del regolamento 563/76 a regole superiori del diritto comunitario, nelle mie conclusioni del 7 giugno 1977. Mi sembra piuttosto utile citare la parte finale, e più significativa, della motivazione delle vostre sentenze del 5 luglio. Si tratta del punto 7, che afferma:
«Il sistema creato dal regolamento 563/76 era una misura temporanea destinata ad ovviare alle conseguenze di un persistente squilibrio nell'organizzazione comune del settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
Tale sistema era caratterizzato dall'imposizione, non solo ai produttori del settore lattiero, ma anche e specialmente a quelli operanti in altri settori agricoli, d'un onere economico sotto forma d'acquisto obbligatorio di certe quantità d'un prodotto foraggero, da una parte, e di fissazione del prezzo d'acquisto di tale prodotto ad un livello tre volte superiore a quello delle materie cui tale prodotto si sostituiva dall'altra.
L'obbligo d'acquisto ad un prezzo talmente sproporzionato costituiva una ripartizione discriminatoria degli oneri fra i diversi settori agricoli.
Per di più tale obbligo non era necessario per il raggiungimento dell'obbiettivo perseguito, consistente nello smaltimento delle giacenze di latte magro in polvere.
Esso non poteva peraltro essere giustificato con riferimento alla realizzazione degli obbiettivi della politica agricola comune.»
Dopo le sentenze del 5 luglio 1977, la procedura scritta relativa alle presenti cause ha avuto una nuova fase. La Corte ha chiesto infatti alle parti di fornire ogni elemento utile circa il nesso di causalità fra le disposizioni del regolamento dichiarato invalido e il preteso danno; nonchè di completare la documentazione idonea a stabilire l'incidenza sui prezzi dei mangimi del regolamento 563/76. Per quanto concerne il ricorso 40/77, introdotto il 6 aprile 1977, la Corte ha deciso di riunirlo alle quattro cause precedenti; e ciò con ordinanza del 9 gennaio 1978. Infine, in vista dell'udienza, la Corte ha precisato che essa avrebbe dovuto riguardare «tutte le conseguenze dell'invalidità del regolamento 563/76 del Consiglio, ad esclusione del calcolo dettagliato e tradotto in cifre dell'ammontare del danno». Le parti si sono conformate a tale invito; ed è chiaro che negli stessi limiti resteranno le mie conclusioni, lasciando da parte la questione del calcolo dell'ammontare del danno.
2.
Dato che si tratta di accertare la responsabilità delle istituzioni comunitarie in conseguenza di un atto regolamentare dichiarato invalido, mi pare che sia opportuno chiarire due punti di natura preliminare. In primo luogo, la natura normativa dei regolamenti non rappresenta un ostacolo di principio a che la Comunità possa essere chiamata a indennizzare i danni provocati da regolamenti contrari a norme superiori. In secondo luogo, la violazione di determinate norme, che conduce a considerare un atto come invalido, non è una condizione sufficiente a stabilire la responsabilità del suo autore.
Sul primo punto, osservo che, se ci si riferisce ai diritti interni degli Stati membri, è agevole constatare che esistono numerose differenze tra essi, in materia di responsabilità dello Stato (o di entità territoriali minori) per atti normativi illegittimi. L'atto normativo per eccellenza è la legge, ma non in tutti i sistemi è possibile valutare la conformità della legge ad una norma superiore; il sistema costituzionale inglese, ad esempio, esclude una simile possibilità. Anche negli ordinamenti in cui esiste una chiara gerarchia fra regole costituzionali e regole legislative (quelli dell'Italia e della Germania, in particolare) la questione della risarcibilità dei danni derivanti da una legge incostituzionale è tutt'altro che risolta. Non si deve tuttavia dimenticare che nell'ambito di ogni Stato hanno natura normativa, vale a dire efficacia obbligatoria generale, anche taluni atti della Pubblica Amministrazione, come i regolamenti amministrativi o certi decreti governativi o ministeriali. Ora, a tal riguardo è generalmente ammesso il principio che questi atti devono rispettare, così come ogni atto amministrativo, i limiti imposti da norme superiori, fra cui le norme di legge, e si può anche ritenere generalmente ammesso che lo Stato sia tenuto a rispondere dei danni provocati da regolamenti o decreti illegittimi (sia pure a condizioni che variano da un ordinamento all'altro).
Ciò posto, sembrerebbe indispensabile decidere se i regolamenti comunitari siano da assimilare alle leggi o agli atti amministrativi generali, al fine di stabilire da quale settore degli ordinamenti interni debbano ricavarsi quei «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri» che l'articolo 215 del Trattato CEE pone a fondamento della responsabilità extracontrattuale. Ciascuna delle due soluzioni può far leva su determinati argomenti. Se si tiene conto della funzione che i regolamenti del Consiglio svolgono nell'ambito del sistema giuridico comunitario, riempiendo di nuovi contenuti la «cornice» rappresentata dal Trattato, e se si pensa soprattutto ai regolamenti di base e a quelli che comportano delle ampie scelte di politica economica, sembra certo che tali atti somiglino assai più alle leggi statali che non ai regolamenti amministrativi. Beninteso, dato che tutti i regolamenti comunitari sono sottoposti al controllo di legittimità della Corte e quindi all'accertamento della loro conformità o meno alle norme superiori del Trattato, il paragone con le leggi interne è più facilmente configurabile in relazione a quegli ordinamenti statali, in cui le leggi sono sottoposte a controllo di costituzionalità ad opera di organi di tipo giurisdizionale. Pur in questi limiti, peraltro, l'analogia è tutt'altro che perfetta, tenuto conto delle differenze strutturali esistenti fra gli ordinamenti statali e quello comunitario, e in particolare del fatto che i regolamenti comunitari non sono adottati da un organo parlamentare, come è invece il caso delle leggi statali. Anche per questo motivo, nel sistema comunitario l'esigenza del controllo giurisdizionale della legittimità di tali atti si è fatta sentire più fortemente di quanto non sia invece il caso nei confronti delle leggi statali. D'altra parte, il sistema dei ricorsi d'annullamento regolato dall'articolo 173 del Trattato CEE presenta forti somiglianze con le impugnative che taluni ordinamenti interni ammettono contro gli atti amministrativi.
Interessanti considerazioni su questo tema si trovano nelle conclusioni pronunciate il 13 luglio 1971 dall'avvocato generale Roemer in causa Zuckerfabrik Schöppenstedt (Raccolta 1971, p. 988-989). Egli rilevò che il quesito della ammissibilità di azioni di risarcimento per danni da atti normativi riceverebbe una risposta positiva in Francia e in Belgio, e che in Italia e in Germania l'azione non sarebbe esclusa. Ma al di là di principi comuni ai diritti degli Stati membri, egli sottolineò l'opportunità di tener conto «delle finalità specifiche del Trattato e della particolarità della struttura comunitaria» e menzionò a tale riguardo il carattere lacunoso del sindacato parlamentare, il criterio della interpretazione non restrittiva delle norme concernenti la tutela giuridica dei singoli, e il potere attribuito ai privati di impugnare i regolamenti comunitari. Di particolare interesse mi sembra, infine, il riferimento che l'avvocato generale Roemer fece all'articolo 34 del Trattato CECA, il quale prevede a carico dell'Alta Autorità l'obbligo di risarcimento del danno, dopo che la Corte abbia annullato un atto della medesima Alta Au torità e dichiarato la Comunità responsabile, anche se si tratta di «decisioni generali», ossia di regolamenti.
Non occorre, tuttavia, approfondire ulteriormente questa analisi. Credo, infatti, che una presa di posizione sul problema teorico prospettato sia resa superflua dal fatto che già ripetutamente la nostra Corte ha affermato che la Comunità può essere chiamata a risarcire i danni derivanti da regolamenti illegittimi. Non risulta da questa giurisprudenza se l'orientamento della Corte si sia ispirato ai principi comuni agli Stati membri in materia di responsabilità della Pubblica Amministrazione per atti di natura regolamentare, o si sia basato sulla più ampia linea di ragionamento dell'avvocato generale Roemer. A mio avviso, data l'estrema difficoltà di far combaciare la gerarchia degli atti normativi comunitari con quella degli atti normativi statali, è logico che la soluzione più severa in materia di responsabilità dei pubblici poteri sia adottata riguardo al Consiglio delle Comunità, il quale ha la doppia veste del legislatore e dell'autorità amministrativa, senza avere quell'investitura democratica, quella capacità di esprimere la sovranità popolare, che possono giustificare la sottrazione del legislatore alle regole generali della responsabilità.
Le vostre sentenze, alle quali mi riferisco, sono quelle pronunciate il 2 dicembre 1971 nella causa 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt (Raccolta 1971, p. 975), il 13 giugno 1972 nelle cause riunite 9 e 11/71, Compagnie d'approvisionnement (Raccolta 1972, p. 392), il 24 ottobre 1973 nella causa 43/72, Merkur (Raccolta 1973, p. 1056), il 2 luglio 1974 nella causa 153/73, Holtz & Willemsen (Raccolta 1974, p. 676), il 14 maggio 1975 nella causa 74/74, Comptoir national technique agricole (CNTA), (Raccolta 1975, p. 534) e il 31 marzo 1977 nelle cause da 54 a 60/76, Compagnie industrielle du Comté de Loheac (Raccolta 1977, p. 645).
Il principio affermato in tutte queste decisioni — con lievi varianti di linguaggio, ma con sostanziale identità di contenuto — fu così espresso nella sentenza del 2 dicembre 1971 : «Perchè si abbia responsabilità extracontrattuale della Comunità, è quanto meno necessario che l'atto lesivo sia illegittimo. Trattandosi di un atto normativo che implica delle scelte di politica economica, la responsabilità della Comunità per il danno che il singoli possono aver subito in conseguenza di questo atto sussiste, dato quanto dispone l'art. 215, 2o comma, del Trattato, unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli».
A mio avviso, questa giurisprudenza risolve nel senso giusto la questione di principio di cui mi sono occupato fin qui: la Comunità può essere chiamata a risarcire i danni prodotti da atti normativi illegittimi. Nelle sentenze citate si parla precisamente di atto normativo «che. implica delle scelte di politica economica»: tale era senza dubbio il regolamento 563/76, dato che l'espressione usata dalla Corte ha riguardo, sostanzialmente, agli atti che sono frutto dell'esercizio di un potere discrezionale nella disciplina di un settore dell'economia. Al tempo stesso, la giurisprudenza in questione conferma anche il secondo punto di carattere preliminare, che mi sono proposto di chiarire: vale a dire la non coincidenza fra motivi di invalidità e presupposti di responsabilità. Nel brano citato della sentenza Zuckerfabrik Schöppenstedt si osserva esattamente che la illegittimità dell'atto lesivo è «quanto meno» necessaria per aversi responsabilità extracontrattuale della Comunità; e subito si aggiunge che tale responsabilità, per danni provocati da regolamenti i quali implichino una scelta di politica economica, dipende da altre due condizioni: che la norma violata sia «una norma superiore intesa a tutelare i singoli», e che la violazione sia «grave» («suffisamment caractérisée»; «hinreichend qualifiziert»). Ecco dunque gli elementi ulteriori dei quali va dimostrata l'esistenza, al di là della semplice constatazione della illegittimità di un regolamento e prima di affrontare i problemi. della natura del danno, del nesso di causalità fra illecito e danno e dell'ammontare del pregiudizio da riparare.
3.
Nel caso di specie, non è difficile constatare che le norme violate, o almeno due di esse, vanno effettivamente qualificate come norme superiori ai regolamenti, intese a tutelare i singoli, ed anzi aventi un contenuto al quale corrispondono diritti soggettivi dei singoli. Dal citato punto 7 della motivazione delle sentenze del 5 luglio 1977 risulta anzitutto che la Corte ha ritenuto violato il principio di non discriminazione, in quanto ha definito «ripartizione discriminatoria degli oneri tra i diversi settori agricoli» l'obbligo di acquisto stabilito dal regolamento 563/76. Credo che non importi stabilire se, così decidendo, la Corte si sia fondata sulla regola di non discriminazione contenuta nel paragrafo 3, secondo comma, dell'articolo 40 del Trattato CEE, ovvero sul più generale principio di non discriminazione al quale tutta la normativa comunitaria è subordinata; in entrambe le ipotesi, la regola violata appartiene al novero di quelle che attribuiscono ai singoli diritti soggettivi. In secondo luogo, le citate sentenze hanno fatto implicito riferimento al principio di proporzionalità, come rivela la frase: «Per di più tale obbligo (di acquisto) non era necessario per il raggiungimento dell'obbiettivo perseguito …». Anche questo principio ha indubbiamente un livello superiore a quello delle norme regolamentari, e anch'esso è rivolto a tutelare i singoli, i quali ne ricavano un corrispondente diritto soggettivo di carattere fondamentale: mi sia consentito di rinviare, sul punto, alle considerazioni ampiamente svolte nelle mie conclusioni del 7 giugno 1977 (paragrafo 6) e alla giurisprudenza ivi richiamata (in particolare alla sentenza 17 dicembre 1970 nella causa25/70, Einfuhr- und Vorratsstelle Ge-treide/Köster, Raccolta 1970, p. 1162).
Infine, con l'ultima frase del citato punto 7 della motivazione, le sentenze 5 luglio 1977 hanno accertato la violazione dell'articolo 39 del Trattato CEE — il quale enuncia gli obbiettivi della politica agricola comune — o più esattamente dell'articolo 40, paragrafo 3, secondo comma del Trattato, per quanto concerne l'obbligo delle organizzazioni comuni di mercato di «limitarsi a perseguire gli obiettivi enunciati nell'articolo 39». La frase in questione rileva infatti che l'obbligo di acquisto, stabilito mediante il regolamento 563/76, «non poteva essere giustificato con riferimento alla realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune». Ma, a questo proposito, si può dubitare che si tratti di norma intesa a tutelare i singoli conferendo loro diritti soggettivi: gli interessi dei destinatari della politica agricola comune ne ricevono sicuramente protezione, ma non sotto forma di attribuzione di diritti soggettivi. Tuttavia, questo aspetto della situazione qui esaminata non modifica le constatazioni fatte circa la portata, per i soggetti dell'ordinamento comunitario, delle altre due regole violate: principio di non discriminazione e principio di proporzionalità. Sarebbe bastata la difformità anche da una sola di queste regole per considerare illegittimo, e invalido, un qualsiasi regolamento, e violato un diritto soggettivo individuale; perciò è irrilevante che una terza norma con cui il regolamento 563/76 si pose in contrasto sia strumento di protezione di interessi semplici anzichè fonte di diritti soggettivi.
4.
Assai più difficile è stabilire se si sia verificata, nella specie, una violazione grave del diritto comunitario. In effetti, a proposito della identificazione di questo connotato, di questa particolare qualità che una violazione dovrebbe presentare affinchè la Comunità risponda dei danni derivanti da un regolamento illegittimo, le opinioni divergono largamente.
Secondo un orientamento espresso dagli avvocati generali Roemer e Reischl, dovrebbe considerarsi grave, particolarmente caratterizzata, una violazione di carattere evidente, palese (v. le rispettive conclusioni nelle cause 63-69/72, Verhan, Raccolta 1973, p. 1259, e nella causa 153/73, Holtz & Willemsen, Raccolta 1974, p. 706).
L'avvocato generale Reischl ha parlato pure di «inequivocabile trasgressione» di un principio (si trattava, in quel caso come nel presente, del divieto di discriminazione); e di «palese, grave dispregio del suo significato sostanziale» (cit. Raccolta 1974, p. 704), soffermandosi infine sulle «proporzioni» del preteso trattamento discriminatorio (cit. Raccolta 1974, p. 706).
Temo che ogni tentativo di definire la violazione grave attraverso il connotato della «evidenza» rappresenti un mutamento di terminologia, non sufficiente a dissipare i dubbi. E soprattutto sottolineo che, nel contesto di entrambe le conclusioni sopra richiamate, si trattava essenzialmente di stabilire se fosse stato, o no, violato il principio di non discriminazione: l'avvocato generale Roemer ritenne di sì, e ne dedusse la responsabilità della Comunità; l'avvocato generale Reischl si pronunciò in senso negativo ed escluse che la Comunità potesse essere chiamata a risarcire i pretesi danni. Del resto, la citata sentenza 14 maggio 1975, CNTA, ritenendo violato il principio del legittimo affidamento perchè non erano state inserite adeguate norme transitorie in un regolamento della Commissione, affermò che quest'ultima «ha violato una norma giuridica superiore, facendo perciò sorgere la responsabilità della Comunità» (punto 44 della motivazione).
Da tutto questo si sarebbe tentati di dedurre che il concetto di violazione grave si esaurisca in quello di violazione di un principio di diritto comunitario o addirittura diventi un'aggiunta superflua, quando si è già precisato che la responsabilità suppone la violazione di una regola superiore, attributiva di diritti soggettivi ai singoli. A questo orientamento mi sono ispirato, sulla linea della sentenza CNTA, nelle mie precedenti conclusioni del 7 giugno 1977. Tuttavia io credo che una simile deduzione rischi di apparire affrettata, e che sia necessario spingere più a fondo l'analisi, vista l'insistenza con cui la Corte ha ripetuto, nella sua giurisprudenza, che la responsabilità per danno da atti normativi va riconosciuta per le violazioni gravi, e visto che l'ampiezza delle ripercussioni di una tale responsabilità giustifica una notevole dose di cautela. A tal proposito, giova ricordare che l'avvocato generale Roemer, nelle citate conclusioni, ravvisò nella sentenza 5/71 l'uso di cautele«per fare in modo che i ricorsi per risarcimento dei danni causati da atti normativi rimangano limitati a determinate situazioni di carattere eccezionale». In tal modo veniva identificata, io credo, la funzione che la Corte volle attribuire al connotato della «gravità» della violazione.
5.
Per ragionare ancora in termini generali, e in modo schematico, direi che un illecito può rivestire particolare gravità o per il rango e l'importanza della norma violata, o per il grado di colpa del comportamento dell'autore dell'atto, o per l'entità della lesione patrimoniale. Mi sembra opportuno fare alcune considerazioni su ciascuno di questi aspetti, tenendo conto del fatto che siamo qui in presenza di un atto normativo illecito, e che tale atto è stato già riconosciuto in contrasto col diritto comunitario.
Il primo degli aspetti menzionati mi sembra quello meno controverso. È chiaro che l'illegittimità di un atto normativo implica il suo contrasto con una norma di rango superiore, ed anzi si è già visto come la giurisprudenza della Corte richieda, specificamente ai fini della responsabilità, che si tratti di norma intesa a tutelare i singoli: il che è stato tradotto nel concetto ancor più ristretto di norma attributiva di diritti soggettivi ai singoli. Questo può già valere ad escludere la responsabilità quando sia violata una regola concernente la procedura o la forma degli atti normativi: regole di questo tipo non attribuiscono generalmente diritti soggettivi ai singoli, anche se è indubbiamente possibile che l'atto normativo viziato per motivi procedurali o formali sia dichiarato invalido. Ma io andrei anche oltre, a proposito dell'importanza che la norma deve rivestire per qualificarne la violazione come grave: penso cioè che debba trattarsi di un principio, di una regola che abbia un'importanza basilare nel quadro del sistema di diritto comunitario. In altri termini, la gravità della lesione giuridica dovrebbe valutarsi, a mio avviso, nei confronti di tutto il sistema, e dovrebbe quindi esser messa in relazione con il peso che la norma ha, per il suo contenuto e la sua funzione, nell'ambito del sistema.
Molto più complesso è il problema della colpa. È nota la differenza di linguaggio, a questo riguardo, fra l'articolo 40, primo comma, del Trattato CECA e l'articolo 215, secondo comma, del Trattato CEE. Nella giurisprudenza della Corte relativa a quest'ultimo Trattato non solamente manca l'affermazione che la colpa sia fra i presupposti necessari della responsabilità extracontrattuale della Comunità, ma, al contrario, si precisa che «in forza dell'articolo 215, secondo comma, e dei principi generali cui questa disposizione si richiama, presupposti della responsabilità della Comunità sono un danno effettivo, il nesso causale fra danno e comportamento delle istituzioni e l'illegittimità di questo comportamento» (v. sentenze del 28 aprile 1971, in causa 4/69, Lütticke, Raccolta 1971, p. 323 ss., e del 2 luglio 1974 in causa 153/73, Holtz & Willensen, Raccolta 1974, p. 675 ss.: la prima concernente un atto di portata individuale e la seconda un atto normativo). Ed è il caso di citare nuovamente la sentenza 14 maggio 1975 nella causa 74/74, CNTA, poichè in essa si giunge a dichiarare la responsabilità della Comunità per un atto normativo incompatibile col principio del legittimo affidamento, dopo aver descritto oggettivamente la linea di condotta della Commissione (abolizione immediata di importi compensativi non accompagnata dall'adozione di disposizioni transitorie), ma senza alcuna valutazione dell'elemento soggettivo della colpa. In definitiva, dunque, sembra che — mancando la possibilità di ricavare altri orientamenti dai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri — il diritto comunitario ritenga sufficiente, ai fini della responsabilità extracontrattuale della Comunità, il carattere indubbiamente volontario degli atti delle istituzioni, il quale fa presumere la colpa quando è posto in essere un provvedimento illecito. Questa, d'altronde, è la soluzione accolta, per gli atti amministrativi illegittimi, negli ordinamenti di alcuni Stati membri, fra cui l'Italia, i Paesi Bassi, il Belgio e il Lussemburgo (v. in proposito il parere «Zur Reform des Staatshaftungrechts» del Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1975, p. 8).
Ciò premesso, mi sembra difficile supporre che, ai fini della responsabilità per danni risultanti da atti normativi comunitari, si debba qualificare la violazione attraverso un elemento addizionale (colpa grave) che non gioca alcun ruolo come presupposto generale di responsabilità delle istituzioni comunitarie. D'altro canto, in un caso come il presente, in cui la linea di condotta delle istituzioni comunitarie è stata già sottoposta a valutazione al fine di stabilire se il regolamento di cui trattasi fosse invalido, il carattere «non scusabile» di questo comportamento si deve ritenere già accertato. Lo prova il fatto che Consiglio e Commissione, nell'esporre i motivi che a loro avviso giustificavano l'adozione del provvedimento e dimostravano quindi la mancanza di una loro grave colpa, hanno fatto ricorso ad argomenti già esaminati e respinti dalla Corte nei giudizi pregiudiziali 114, 116 e 119-120/76: la grave crisi nel settore del latte, l'urgenza di misure che vi ponessero rimedio, l'andamento delle importazioni di soja degli Stati Uniti, ecc. In altri termini: il problema affrontato quando si discuteva dell'invalidità dell'atto normativo in questione — se il Consiglio fosse rimasto nell'ambito del suo potere discrezionale o avesse varcato i confini di questo potere — ha già assorbito la questione della «scusabilità» della misura adottata: se questa fosse stata pienamente giustificata dalle circostanze, non vi sarebbe stato luogo ad annullare il regolamento, e quindi sarebbe venuto meno il presupposto principale della responsabilità: la natura illecita dell'atto.
Rimane da vedere se il concetto di «violazione grave» possa collegarsi al fattore della gravità del danno, dell'entità della lesione patrimoniale. Uno spunto in questo senso è contenuto nelle citate conclusioni Roemer del 18 settembre 1973 (Raccolta 1973, p. 1258), là dove si afferma che un determinato provvedimento di fissazione di prezzi, pur riguardando tutti i componenti di una categoria, appariva analogo ad una misura particolare, ai fini della responsabilità, «in quanto presumibilmente tocca il problema stesso della loro esistenza». Più oltre, lo stesso avvocato generale diceva di ritenere sufficiente, ai fini della ricevibilità del ricorso, la circostanza che il provvedimento contestato avesse per i ricorrenti «profonde conseguenze, tali da minacciare la loro stessa esistenza economica». Ma l'avvocato generale Reischl, nelle sue già citate conclusioni dell'8 maggio 1974, si oppose a questo punto di vista, escludendo che la gravità delle conseguenze dell'illecito potesse essere assunta a condizione per l'esercizio di un'azione di risarcimento, e sottolineando che nè la giurisprudenza della Corte nè il riferimento al concetto di «violazione grave» potevano dar conforto a una simile idea.
In qualche diritto interno si trovano casi, nei quali il diritto a riparazione dipende anche dalla gravità del danno. Così, per esempio, in due decisioni del Consiglio di Stato francese (14 gennaio 1938, La Fleurette, Recueil Lebon, p. 25; 22 ottobre 1943, Etablissements Lacaussade, ibidem, p. 231), la riparazione del danno derivante da disposizioni legislative è subordinata al suo carattere «anormalmente grave». Nello stesso senso il medesimo Consiglio di Stato si è pronunciato anche nei casi Caucheteux et Desmonts, 21 gennaio 1944; 27 gennaio 1961, Vannier; 10 febbraio 1961, Chauche; e 25 gennaio 1963, Bovero (v. il citato parere del Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, p. 61 ss.). Si noti però che tutte queste decisioni si riferiscono a indennizzi per pregiudizio derivante da norme legittime; inoltre, esse prevedono anche una seconda condizione, e cioè la specialità del pregiudizio. I termini del problema non erano dunque gli stessi; e ciò a prescindere dalla impossibilità di trasporre nel diritto comunitario soluzioni accolte dall'ordinamento di un singolo Stato membro.
Ci si può chiedere se, sul piano dell'equità, possa essere giustificato basare il concetto di «violazione grave» della norma giuridica superiore da parte del legislatore comunitario sul criterio della gravità della lesione patrimoniale. A mio avviso, le considerazioni pro e contro si bilanciano. Da un lato, si potrebbe sostenere che, trattandosi di danno subito da numerosi soggetti — nell'ambito delle categorie vittime di discriminazione — una certa misura di sacrificio possa essere imposta nell'interesse generale, finchè si rimanga nei limiti di una perdita economica tollerabile. Tale potrebbe essere considerata una perdita che non oltrepassi l'arco delle oscillazioni medie, statisticamente rilevabili, dei prezzi di mercato di determinate merci, allorchè, come nel caso di specie, il danno patrimoniale consista in un aumento dei prezzi provocato dal provvedimento invalido. In modo più grossolano potrebbe anche dirsi che una perdita economica la quale non interrompa o non alteri in modo sensibile il ritmo di attività di un'impresa appare tollerabile. L'applicazione di tali criteri presupporrebbe tuttavia il riferimento ad un modello astratto di impresa media. Nella realtà, ciò che è tollerabile per un'impresa di grandi dimensioni può non esserlo per un'altra, con minori capacità di resistenza, ma ciò malgrado non può pensarsi di valutare la gravità della lesione in relazione a ciascuno dei soggetti che fanno valere la pretesa al risarcimento, visto che si tratta qui di definire un presupposto di responsabilità per un atto di efficacia generale.
D'altra parte, in senso contrario all'accettazione del criterio della gravità della lesione patrimoniale, sta il fatto che un provvedimento illegittimo, in contrasto con una norma fondamentale del sistema e con i diritti soggettivi che ne sono garantiti, dovrebbe dar luogo a riparazione per ristabilire, nell'interesse collettivo, l'equilibrio rotto dall'illecito; e ciò indipendentemente dall'entità del pregiudizio. Questo è ancora più evidente quando l'illecito consista in una violazione del divieto di discriminazione e del principio di proporzionalità. Non è senza significato che la condizione della gravità della lesione economica sia stata posta, nella giurisprudenza francese, solo per l'indennizzo del danno derivante da atti normativi legittimi.
In definitiva, l'eventuale accoglimento nella vostra sentenza del criterio di cui ho parlato fin qui costituirebbe una elaborazione interpretativa del concetto di «violazione grave», certo non incompatibile con la logica del sistema della responsabilità per atti normativi, ma non desumibile dai principi comuni ai diritti degli Stati membri. Se un orientamento comune emerge da questi diritti, almeno in materia di responsabilità per atti (anche normativi) illeciti della Pubblica Amministrazione, quest'orientamento è nel senso di non far dipendere il risarcimento dall'entità del danno.
6.
Abbiamo visto che la questione da ultimo esaminata si lega ad un'altra, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato francese: precisamente a quella della natura particolare del danno («préjudice spécial au requérant»). Si tratta, in tale giurisprudenza, di una seconda condizione per indennizzare chi sia stato danneggiato da un atto legislativo (o anche regolamentare) legittimo.
Parallelamente, nel diritto tedesco, si è sviluppata la teoria del sacrificio speciale (Sonderopfer), alla quale è stato fatto frequente riferimento nel corso delle presenti cause; teoria sorta, a quanto pare, in materia di espropriazione, perché si voleva identificare l'elemento materiale di quest'atto coercitivo legittimo accanto all'elemento formale del suo carattere individuale.
Trasferiti sul piano del diritto comunitario, e più specificamente del nostro problema della responsabilità per danni da regolamenti illegittimi, questi orientamenti inducono a prospettare il seguente quesito: la responsabilità della Comunità deve essere limitata ai casi in cui vi siano soggetti, o gruppi di soggetti, specificamente determinati, e quindi esclusa là dove l'atto normativo riguarda ampie categorie di soggetti? E vorrei subito osservare che, a mio avviso, è opportuno discutere tale problema non rimanendo ancorati all'uno o all'altro indirizzo di diritto interno — tanto più che responsabilità per atti illegittimi e indennizzo per atti legittimi sono due cose profondamente diverse — ma piuttosto tenendo conto di uno spunto di diritto comunitario offerto dal già citato articolo 34 del Trattato CECA, il quale limita l'obbligo di risarcimento del danno a carico dell'Alta Autorità, in conseguenza di decisioni — eventualmente generali — illegittime, ai casi di «danno diretto e particolare subito da un'impresa o da un gruppo di imprese».
Occorre tuttavia che si chiariscano i limiti, entro i quali il problema si pone. Da un lato, è evidente che la Comunità non potrebbe esser chiamata a rispondere di danni provocati da un atto normativo illegittimo alla generalità dei soggetti del diritto comunitario: a parte l'assurdità dell'ipotesi, un atto del genere non potrebbe comunque essere stato annullato per contrasto con il divieto di discriminazione! D'altro lato, sarebbe inammissibile introdurre un requisito di «pregiudizio individuale» tale da subordinare in definitiva la responsabilità della Comunità da illecito normativo alla condizione che il danneggiato sia colpito direttamente e individualmente. Si finirebbe infatti in tal modo col trasferire nel campo d'azione della responsabilità un presupposto proprio del ricorso d'annullamento; ciò che male si accorderebbe con la netta distinzione fra le due vie di ricorso affermata dalla vostra giurisprudenza (in tal senso, v. le giuste osservazioni di Fuss, «Zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs über die Gemeinschaftshaftung für rechtswidrige Verordnungen», in Festschrift für Friedrich August Freiherr von der Heydte, I, p. 179).
Il nocciolo della questione nel caso di specie è, dunque, se gli appartenenti ad una categoria largamente determinata — gli allevatori di bovini, suini e pollame sui quali sono caduti gli oneri imposti dal regolamento 563/76 — possano vantare un diritto al risarcimento, pur essendo certamente più numerosi di un «gruppo di imprese». Si potrebbe ritenere che, sebbene il trattamento discriminatorio della menzionata categoria economica abbia comportato l'invalidità del citato regolamento, il carattere troppo largo della categoria discriminata impedisca invece di ravvisare nel danno subito un carattere sufficientemente individualizzato, ai fini del sorgere della responsabilità. Esigenze di pubblico interesse potrebbero portare ad escludere la risarcibilità di danni riguardanti ampie categorie di soggetti, anche al fine di evitare che la Comunità sia gravata da un pesante ammontare di indennizzi.
Queste considerazioni di opportunità non trovano però il sostegno di argomenti basati sul diritto positivo (eccezion fatta per il citato articolo 34 del Trattato CECA, nel quale tuttavia mi sembra difficile ravvisare l'espressione di un principio generale, tanto più che il regime della responsabilità comunitaria è stato innovato con il Trattato CEE). Nello stesso diritto tedesco, quando si tratta di responsabilità per atto normativo illegittimo, non è richiesto che il danno presenti un carattere specialmente individualizzato; il Bundesgerichtshof ha dichiarato che basta constatare l'illegittimità della lesione patrimoniale per ritenere accertato un «sacrificio speciale» (v. Kimminich, in Bonner Kommentar, art. 14 GG, par. 241). Ciò si fonda, mi sembra, su di una ratio estensibile anche al diritto comunitario: se si ammette che la Comunità debba rispondere per danni provocati da un atto di efficacia generale, dichiarato illegittimo in base a un principio egualmente generale, come restringere la sfera degli aventi diritto alla riparazione, se non alla stregua del principio violato e del danno direttamente subito? Non dimentichiamo che la responsabilità comunitaria nella materia qui discussa è subordinata alla violazione di una norma superiore dalla quale sono creati diritti soggettivi: è dunque logico che il titolare del diritto violato sia titolare della pretesa di risarcimento indipendentemente dal numero degli altri titolari dello stesso diritto violato (ma pur sempre all'interno, beninteso, della categoria che la norma superiore tutela). Così mi sembra, d'altronde, che abbia ragionato la Corte nel citato caso CNTA, ritenendo la Comunità responsabile per l'adozione di un regolamento, incompatibile con il principio del legittimo affidamento, che danneggiava tutti gli esportatori di semi di colza o di ravizzone e di oli derivati.
7.
Mi sembra opportuno, a questo punto, riepilogare in modo sintetico i risultati ai quali sono pervenuto, sul problema dei caratteri distintivi di una violazione «grave», con riguardo al caso di specie:
a)
bisogna certamente tener conto, ai fini della responsabilità per danni provocati da regolamenti, dell'importanza della norma violata; deve trattarsi di una regola di condotta che rivesta importanza basilare nel sistema comunitario. Ciò è accaduto nel caso di specie;
b)
non è richiesta una «colpa grave», essendo l'elemento della colpa implicito nel meccanismo della responsabilità per atti delle istituzioni della CEE, e specialmente per atti di natura normativa. Ciò rende superfluo l'esame della «scusabilità» o meno delle scelte fatte dalle autorità comunitarie quando esse hanno elaborato il regolamento 563/76. Comunque, la «scusabilità» è stata già esclusa quando la Corte ha ritenuto che il Consiglio avesse ecceduto i limiti del suo potere discrezionale e ha statuito, fra l'altro (nelle sentenze del 5 luglio 1977), che la misura adottata non era necessaria per il raggiungimento dell'obiettivo perseguito;
c)
secondo i principi comuni ai diritti degli Stati membri, la responsabilità delle pubbliche autorità per atti illegittimi non presuppone che il danno abbia una determinata entità. Se la Corte ritenesse, elaborando per via di interpretazione «evolutiva» il concetto di violazione grave, di colle-gare la gravità all'entità del danno, sarebbe opportuno fissare una formula generale che definisca i limiti del danno tollerabile;
d)
per danni derivanti dal contrasto di atti normativi comunitari con regole superiori, che attribuiscono diritti agli individui, deve ritenersi in linea di principio che ogni titolare del diritto leso abbia diritto al risarcimento, pur se appartiene ad un'ampia categoria di soggetti. Ciò che è necessario e sufficiente, è che possano individuarsi gli aventi diritto, il che nella specie appare possibile, proprio in quanto il regolamento 563/76 colpiva solo determinate categorie di operatori economici.
8.
All'inizio della seconda fase scritta di questa procedura, la Corte ha invitato le parti a indicare «se i ricorrenti avevano la possibilità di porre riparo a queste conseguenze (le conseguenze dannose del regolamento 563/76) nei loro rapporti con i fornitori, opponendosi a che questi ripercuotessero sui prezzi degli alimenti l'incidenza del regime stabilito dal regolamento». Si voleva in tal modo accertare se il pregiudizio fosse o meno evitabile, in virtù di una diversa linea di condotta delle ricorrenti.
Rispondendo alla domanda della Corte, le ricorrenti hanno affermato che esse non erano in grado di opporsi agli aumenti dei prezzi sia per l'impossibilità di costituire delle grosse riserve, a causa della perdita di qualità che ne risulterebbe per il mangime, sia in considerazione della diminuzione di rendimento del bestiame, che sarebbe provocata da un mutamento di alimenti dovuto al cambiamento di fornitore, visto che la composizione dei mangimi varia da un fabbricante all'altro. Quanto poi all'ipotesi di approvvigionarsi da fornitori situati in regioni più lontane, essa sarebbe stata scartata per la forte incidenza delle spese di trasporto.
Il Consiglio ha sostenuto che non sarebbe stato impossibile per gli acquirenti di mangimi di opporsi agli aumenti dei prezzi; lo dimostrerebbe la circostanza che un'impresa si rifiutò di accettare tali aumenti (e proprio da questo scaturì la causa pregiudiziale 114/76). Pare tuttavia che in questo caso specifico l'allevatore avesse potuto avvalersi di particolari clausole contrattuali che lo legavano al suo fornitore e che consentivano di opporsi a un aumento basato su una norma contestata. Non risulta che la stessa possibilità esistesse anche per le attuali ricorrenti.
D'altra parte, la Commissione ha riconosciuto che i fornitori di alimenti per animali sono sul mercato in posizione assai forte, e che quindi le possibilità per le imprese d'allevamento piccole e medie di opporsi agli aumenti di prezzo erano assai scarse. Ciò nonostante, secondo la Commissione, i singoli allevatori avrebbero potuto cercare di resistere agendo attraverso le loro associazioni professionali o raggruppandosi fra di loro. Ma in definitiva la Commissione stessa esclude che la questione possa assumere peso determinante per la soluzione delle presenti cause.
A me sembra che non si possa parlare di un comportamento delle ricorrenti che abbia concorso a generare il danno. In linea di fatto, le giustificazioni che esse hanno fornito del loro modo di comportarsi sono convincenti; aggiungo che al momento in cui le ricorrenti hanno cominciato a subire gli aumenti di prezzo il regolamento 563/76 non era ancora stato dichiarato invalido, e che i dubbi sulla validità di una norma, se giustificano l'esperimento di un'azione giudiziaria, non obbligano gli interessati a contestare tutti i comportamenti altrui derivanti dall'applicazione di quella norma.
9.
Le considerazioni svolte fin qui mi portano a ritenere che la Comunità è responsabile dei danni provocati dall'applicazione del regolamento 563/76. Rimangono da affrontare le questioni della natura del danno e del nesso di causalità fra illecito e danno; lasciando da parte per ora, come all'inizio ho precisato, il tema dell'ammontare del risarcimento.
Le ricorrenti si dolgono, in sostanza, del fatto che in conseguenza del citato regolamento si verificò un aumento del prezzo degli alimenti per animali; in quanto acquirenti di tali prodotti, esse furono costrette a pagare questo prezzo maggiorato, subendo un danno che corrisponderebbe alla misura della maggiorazione.
Ciò premesso, occorre stabilire:
a)
in linea di principio, se sia risarcibile un danno lamentato non dai principali destinatari del regolamento 563/76 — i produttori e importatori di mangimi animali — ma dagli acquirenti di tali mangimi;
b)
quale grado di incidenza abbia avuto il regolamento 563/76 sugli aumenti dei prezzi dei mangimi, e se esso sia stato o no l'unico fattore di tali aumenti;
c)
se le ricorrenti non potessero ripercuotere a loro volta sulla clientela l'onere dei maggiori prezzi;
d)
quale rilevanza possa avere un'indagine circa le ripercussioni del citato regolamento sui costi di produzione e sui margini di guadagno delle ditte ricorrenti.
Sul punto a), non mi pare che si possa accogliere la tesi delle istituzioni convenute, la quale tende a negare l'esistenza di un nesso adeguato di causalità fra il regolamento e il danno lamentato dalle ricorrenti sulla base della considerazione che i vari passaggi intercorrenti fra la causa e l'effetto escluderebbero il carattere diretto del nesso di causalità. La circostanza che le disposizioni del regolamento avessero come destinatari immediati i fabbricanti e importatori di mangimi — e quindi soggetti diversi da quelli che in ultima analisi hanno finito per sopportarne l'incidenza economica — non è sufficiente a negare che sia il regolamento la causa (o almeno una delle cause) del maggior prezzo dei mangimi. D'altra parte, è il caso di ricordare che, secondo l'articolo 5 del regolamento in questione, l'incidenza dell'onere da esso risultante veniva riversata sugli acquirenti successivi dei prodotti di cui agli articoli 2 e 3 (in particolare i semi di colza, di ravizzone, di girasole, di lino e di soja o i prodotti proteici derivati dalla loro trasformazione) in tutti i casi di contratti conclusi prima dell'entrata in vigore del regolamento. Gli acquirenti dei mangimi non erano dunque neanche formalmente «terzi» rispetto alla disciplina introdotta dal regolamento.
Sul punto b). Le due istituzioni convenute sostengono che gli aumenti verificatisi nel prezzo dei mangini nella primavera del 1976 non sarebbero interamente giustificati dall'incidenza dell'obbligo di incorporazione del latte in polvere.
Secondo la Commissione, quegli aumenti si devono in buona parte ad altre cause, che non hanno nulla a che fare con il regolamento 563. Riferendosi al fatto che tra marzo e luglio 1976 l'aumento del prezzo della soja sarebbe stato quasi il quadruplo della maggiorazione di prezzo che si può ritenere provocata dall'impiego del latte scremato in polvere all'inizio dell'applicazione del regolamento del Consiglio, la Commissione si chiede quali siano, nell'aumento del prezzo degli alimenti per animali, la parte spettante realmente all'obbligo d'acquisto del latte in polvere e quella da imputare all'aumento del prezzo mondiale della soja. Inoltre, secondo quanto afferma la stessa Commissione, i produttori di alimenti per animali avrebbero cercato di diminuire l'impatto del duplice aumento dei costi ricorrendo a prodotti sostitutivi interni contenenti proteine, in relazione ai quali non era previsto l'obbligo d'acquisto del latte in polvere.
Le ditte ricorrenti hanno esibito numerose lettere, inviate loro dai rispettivi fornitori subito dopo l'entrata in vigore del regolamento 563/76, per informarle che il regime istituito da tale regolamento li obbligava a maggiorare i prezzi dei foraggi. L'aumento iniziale, che aveva raggiunto una misura massima del 5 %, fu in genere diminuito successivamente di circa un quarto. Tale diminuzione, ci è stato spiegato nel corso dell'udienza, sarebbe dovuta al fatto che in un primo momento i produttori di mangimi avevano ripercosso sui loro prezzi il maggior onere che sarebbe risultato dalla perdita della cauzione prevista agli articoli 2 e 3 del regolamento anzidetto, mentre in un secondo tempo essi si sono limitati ad accollare ai loro clienti l'aumento minore risultante dall'incorporazione nei foraggi del latte in polvere. Ciò spiegherebbe anche perchè la diminuzione dei prezzi dei mangimi, che si è avuta dopo la cessazione del regime istituito dal suddetto regolamento del Consiglio, sia stata inferiore agli aumenti iniziali.
Le convenute hanno replicato che non basterebbe produrre le dichiarazioni dei fornitori, e che le ricorrenti dovrebbero indicare come sia stato calcolato nei particolari l'aumento dei prezzi, tenuto conto della diversa composizione dei foraggi secondo i diversi tipi di allevamento.
In definitiva, le istituzioni convenute non negano l'esistenza di un rapporto fra il regolamento del Consiglio e l'aumento dei prezzi dei foraggi. Oggetto della loro contestazione è piuttosto l'imputabilità a tale regolamento dell'intero ammontare degli aumenti invocati dalle ricorrenti. Su questo punto specifico, la controversia verte dunque non sul se, ma sul quanto.
Ciò non toglie che la questione sia molto importante, allo scopo di determinare fino a che punto sussista il nesso di causalità fra regolamento illecito e danno, e di quale entità sia il danno riferibile all'applicazione del regolamento. Direi che le ricorrenti non hanno torto quando giustificano la insufficienza della prova offerta rilevando la difficoltà di stabilire come il produttore di foraggi effettui i suoi calcoli e quale precisa composizione abbiano i suoi prodotti. Esse chiedono che siano citati come testimoni i responsabili del calcolo relativo all'incidenza dell'obbligo d'acquisto del latte in polvere presso i di versi produttori di foraggi, e ne indicano specificamente nome, qualifiche e indirizzi.
In realtà solo i fabbricanti sono in grado di precisare come essi abbiano calcolato l'incidenza del regolamento 563/76 sui loro costi, tenendo conto dei vari elementi che entrano nella composizione dei mangimi, del loro rapporto quantitativo e degli aumenti dei prezzi della soja nel periodo considerato. E superfluo aggiungere che le risposte potranno variare a seconda dei produttori e dei tipi di mangimi. Tutto questo dovrà dunque, a mio avviso, essere chiarito mediante una istruttoria orale, ed una perizia tecnica.
Sul punto c). Non basterebbe, comunque, provare la misura dell'incidenza che l'acquisto obbligatorio di polvere di latte ha avuto sul prezzo dei mangimi, per stabilire l'ammontare del diritto al risarcimento, qualora risultasse che le ricorrenti potevano a loro volta riversare il maggior costo degli alimenti sui prezzi praticati nei confronti della loro clientela. Perciò anche questo tema è stato oggetto di ampia discussione fra le parti.
Le ricorrenti sostengono che, una volta provata l'esistenza di un danno per l'aumento dei prezzi in conseguenza del regolamento, non spetterebbe ad esse dimostrare che era impossibilie ripercuotere tale pregiudizio sulla clientela, ma incomberebbe invece alle convenute fornire la dimostrazione contraria. A loro avviso, ogni possibilità del genere è legata alle condizioni di mercato, giacchè il prezzo di un prodotto, a prescindere dai suoi costi, è l'effetto del gioco dell'offerta e della domanda.
Comunque, le ricorrenti hanno esibito un rapporto degli esperti Hülsemeyer e Graser e, basandosi su questo rapporto, sottolineano che, sebbene il numero delle imprese nel settore della pollicultura e le loro dimensioni relative possano dare l'impressione di una struttura oligopolistica del mercato, tuttavia la grande omogeneità della produzione e il libero accesso dei venditori concorrenti degli altri Stati membri nel mercato interno tedesco escludono in pratica che le imprese del settore siano in grado di comportarsi come imprese di un mercato oligopolistico. A parte tale considerazione, le ricorrenti ritengono che la relazione Hülsemeyer-Graser avrebbe dimostrato, sulla base di uno studio preciso dell'incidenza dell'aumento dei prezzi degli alimenti per animali sui prezzi dei pulcini di razza ovaiola e di galline da cova, che le variazioni di prezzi dei mangimi non hanno un'influenza sensibile sulle uova giunte a maturazione. Se dunque l'offerta di pulcini di razza ovaiola non ha reagito al mutamento del prezzo degli alimenti per animali, si dovrebbe concludere, in funzione della legge della domanda e dell'offerta, che neppure i prezzi di questi prodotti potevano venir modificati. In definitiva, nella situazione di mercato che caratterizza i prodotti di cui trattasi, non sarebbe stato possibile per gli allevatori in causa ripercuotere sui loro acquirenti gli aumenti dei costi provocati loro dal regolamento del Consiglio, quantomeno nel periodo in cui il regolamento è stato in vigore.
La Commissione critica taluni aspetti di questa perizia, ma non contesta la fondatezza dei dati su cui essa si basa e di talune importanti valutazioni economiche. Più in particolare, per quanto riguarda gli allevatori di polli, la Commissione ritiene che esista un certo margine di manovra in materia di prezzi, mentre, per quanto riguarda i produttori di uova, essa riconosce che la loro posizione nel mercato rispetto agli acquirenti è debole e che esiste una concorrenza particolarmente vivace in tale settore. Essa afferma che, per dare una risposta al quesito se l'obbligo d'acquisto imposto dal regolamento 563/76 abbia avuto una influenza sul prezzo delle uova, occorrerebbe non soltanto tener conto delle concrete condizioni di mercato, ma procedere anche a un'analisi più generale dei meccanismi economici che governano il mercato in questione.
Il carattere estremamente tecnico di quest'analisi mi rende difficile prendere posizione in merito. Ritengo che anche su questo problema la Corte dovrebbe in seguito ordinare una perizia, che consenta di far luce su di un problema così rilevante ai fini della determinazione del risarcimento.
Sul punto d). Nel corso di questo procedimento, le ripercussioni economiche negative del regolamento 563/76 sono state esaminate anche in rapporto all'andamento dei costi di produzione delle ricorrenti, e dei loro margini di beneficio. Vorrei sottolineare che queste valutazioni non incidono, a mio avviso, sulla natura del danno e sul modo di determinarne l'ammontare: il danno è consistito, come si è detto, nel maggior onere sopportato dalle ricorrenti per l'aumento dei prezzi dei mangimi a seguito del citato regolamento, e la determinazione dell'ammontare del danno richiede essenzialmente che si risolvano i due problemi dell'influenza di altri fattori sull'aumento dei prezzi dei mangimi e dell'eventuale trasferimento dell'onere sulla clientela delle ricorrenti. In realtà, stabilire in quale misura il regolamento 563/76 abbia pesato sui costi di produzione delle ricorrenti e sui loro margini di beneficio interessa sotto un altro profilo: nell'ipotesi, cioè, in cui il requisito della gravità dela violazione compiuta dal Consiglio sia collegato alla gravità della lesione subita dalle ricorrenti.
Ho precedentemente esaminato questa possibilità teorica e ho creduto di doverla scartare per i motivi già esposti: ma talune delle considerazioni svolte dalle parti a questo riguardo giovano a completare il quadro delle valutazioni economiche fatte dagli interessati.
Va premesso che le parti sono in disaccordo per quanto riguarda sia la determinazione dell'entità sia la valutazione della gravità dell'aumento dei costi di produzione delle ricorrenti. Le convenute non sembrano ammettere che si sia verificato un aumento superiore all'1 %, mentre le ricorrenti lo stimano im media del 2 %. Anche in questa seconda ipotesi, a dire delle convenute, il danno non potrebbe considerarsi grave. Le ricorrenti sostengono invece che, in ragione del ridottissimo margine di guadagno che caratterizza il settore, un aumento dei costi in quell'ordine assumerebbe un valore rilevante.
In realtà, non ci si può arrestare alla semplice constatazione della bassa percentuale che rappresenta l'incidenza dell'obbligo d'acquisto del latte in polvere sul costo finale dei prodotti delle ricorrenti. Per stabilire quale sia il significato reale di tale incidenza sul piano dell'economia dell'azienda, occore vedere in quale rapporto tale aumentato livello dei costi di produzione si ponga rispetto al margine di profitto. Tale valutazione dovrebbe essere effettuata in relazione a ciascuna impresa distintamente considerata; ma volendo ragionare in termini generali si dovrebbe assumere come termine di riferimento il margine medio di guadagno delle imprese ben gestite del settore.
Questo termine di riferimento manca: le affermazioni delle parti non sono corroborate da prove convincenti. Secondo le ricorrenti, l'aumento dei costi di produzione verificatosi per effetto del regolamento 563/76 arriverebbe, in alcuni casi, ad assorbire tutto il margine annuo di guadagno e, talvolta, perfino a provocare delle perdite superiori. Quest'ultimo sarebbe il caso della ricorrente nella causa 83/76, la quale dice di aver subito una perdita molto superiore al beneficio annuo medio. La ricorrente nella causa 40/77 asserisce a sua volta che l'incidenza del regolamento in questione avrebbe praticamente ridotto a zero i suoi benefici, nel periodo in cui il regolamento è stato applicabile, e la stessa affermazione fa la ricorrente nella causa 94/76. Solo le ricorrenti nelle cause 4/77 e 15/77 avrebbero subito una incidenza proporzionalmente minore del regolamento, avendo avuto, a quanto asseriscono, una diminuzione di circa il 20 % del beneficio annuo.
Le convenute affermano che i produttori di uova avrebbero ottenuto in contropartita delle facilitazioni sul piano dell'esportazione, grazie a un'ampia e intensa applicazione del regime delle restituzioni. Ma vi è da chiedersi se e in quale misura tali facilitazioni siano state accordate in connessione con l'onere imposto mediante il regolamento di cui trattasi. In altri termini, niente dimostra che quei benefici, che esistevano già prima del regolamento 563/76 e che hanno continuato ad esistere dopo, sarebbero stati di diversa entità se mai quel regolamento non fosse stato adottato.
Per ciò che riguarda il sistema dei prelievi comunitari, a cui pure la Commissione si riferisce, le ricorrenti osservano che esso può soltanto contribuire a frenare la concorrenza dei prodotti dei paesi terzi. D'altra parte, a questo proposito, le ricorrenti sottolineano che l'aumento dei costi provocato dall'obbligo d'acquisto del latte in polvere non sarebbe stato affatto preso in considerazione per la fissazione dell'importo del prelievo applicabile all'importazione di pollame e prodotti derivati, dato che il prelievo si modifica solo in funzione delle variazioni della differenza fra il prezzo dei cereali da foraggi sul mercato comunitario e il prezzo degli stessi cereali sul mercato mondiale, mentre non è influenzato dalle variazioni verificatesi in altri settori.
Torna infine a presentarsi, quando si discute dell'aumento dei costi di produzione e della diminuzione dei profitti delle imprese interessate, la questione dell'incidenza relativa delle maggiorazioni di prezzo della soja. Se è vero che queste maggiorazioni hanno pesato sui costi dei prodotti delle ricorrenti assai più dell'obbligo d'acquisto del latte in polvere risultante dal regolamento 563/76, va anche osservato che le imprese in questione potevano forse sopportare tali aumenti riducendo proporzionalmente il loro margine di profitto, ma che, proprio in considerazione di questo fatto, l'incidenza dell'obbligo d'acquisto del latte in polvere ha potuto risultare eccessivamente gravosa nell'economia dell'impresa.
Di fronte a fattori obbiettivi che venivano ad appesantire la situazione delle imprese in questione, infatti, tanto più netta risulterebbe la responsabilità del Consiglio che, adottando e mantenendo il provvedimento considerato, ha accresciuto le difficoltà economiche delle imprese del settore, quando, come ha constatato la Corte, ciò non era necessario per il conseguimento dei fini perseguiti.
Sugli elementi tecnici ed economici molto delicati di questa situazione complessa non mi sembra comunque possibile, allo stato degli atti, esprimere un giudizio definitivo. Ne deduco che, qualora la Corte si orientasse nel senso di far dipendere la gravità della violazione dalla gravità del danno, difficilmente quest'ultima potrebbe essere stabilita senza un'ulteriore fase istruttoria.
10.
Concludo proponendo alla Corte che, pronunziandosi sui ricorsi per risarcimento di danni proposti nei confronti del Consiglio e della Commissione dalle ditte Bayerische HNL, Bernd Adleff, F. X. Zollner, Christof Schwab e Johann Seidl, essa decida quanto segue:
a)
Il regolamento del Consiglio 563/76 CEE, del 15 marzo 1976, già dichiarato invalido con le sentenze del 5 luglio 1977 nelle cause pregiudiziali 114, 116, 119 e 120/76, ha violato gravemente le regole superiori di non discriminazione e di proporzionalità, da cui scaturiscono diritti dei singoli, oltre che gli articoli 40, paragrafo 3, secondo comma, e 39 del Trattato CEE.
b)
Di conseguenza, la Comunità è tenuta a risarcire i danni che le ricorrenti abbiano subito per effetto dell'applicazione del predetto regolamento.
c)
L'ammontare dei danni risarcibili dovrà essere stabilito in prosieguo di giudizio; a meno che le parti non comunichino alla Corte, entro sei mesi dalla data di questa sentenza, di aver raggiunto l'accordo sull'ammontare del risarcimento.