62014CJ0363_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑363/14,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 28 de julio de 2014,
Parlamento Europeo, representado por los Sres. F. Drexler y A. Caiola y por la Sra. M. Pencheva, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. E. Sitbon y K. Pleśniak y por la Sra. K. Michoel, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, J. Vláčil y J. Škeřík, en calidad de agentes,
Hungría, representada por los Sres. M. Z. Fehér, G. Szima y M. Bóra, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. L. Bay Larsen (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. K. Jürimäe, los Sres. J. Malenovský y M. Safjan y la Sra. A. Prechal, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sr. V. Tourrès, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de junio de 2015;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita la anulación de la Decisión de Ejecución 2014/269/UE del Consejo, de 6 de mayo de 2014, por la que se modifica la Decisión 2009/935/JAI en lo que respecta a la lista de terceros Estados y organizaciones con los que Europol celebrará acuerdos (DO L 138, p. 104; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Decisión 2009/371/JAI
2. El artículo 3, párrafo primero, de la Decisión 2009/371/JAI del Consejo, de 6 de abril de 2009, por la que se crea la Oficina Europea de Policía (Europol) (DO L 121, p. 37; en lo sucesivo, «Decisión Europol»), tiene el siguiente tenor:
«El objetivo de Europol será apoyar y reforzar la acción de las autoridades competentes de los Estados miembros y su cooperación mutua en materia de prevención y lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras formas de delitos graves que afecten a dos o más Estados miembros.»
3. El artículo 5 de dicha Decisión prevé:
«1. Europol desempeñará las siguientes funciones principales:
a) recoger, almacenar, tratar, analizar e intercambiar información y datos;
b) comunicar sin demora a las autoridades competentes de los Estados miembros, por medio de la unidad nacional a que se refiere el artículo 8, la información que les afecte y las relaciones que haya podido establecer entre los actos delictivos;
c) facilitar las investigaciones en los Estados miembros, en concreto transmitiendo a las unidades nacionales toda la información pertinente al respecto;
d) solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros afectados que inicien, realicen o coordinen investigaciones, y sugerir la creación de un equipo conjunto de investigación en casos específicos;
e) proporcionar apoyo en materia de análisis e información a los Estados miembros en relación con un acontecimiento internacional importante;
f) elaborar evaluaciones de las amenazas, análisis estratégicos e informes generales sobre el estado de los trabajos en relación con su objetivo, incluidas evaluaciones de la amenaza de la delincuencia organizada.
2. Las funciones especificadas en el apartado 1 incluirán la provisión de apoyo a los Estados miembros en sus tareas de recogida y análisis de información en Internet para contribuir a identificar las actividades delictivas facilitadas por Internet o cometidas a través de Internet.
3. Europol desempeñará, además, las funciones siguientes:
a) profundizar en los conocimientos especializados utilizados por las autoridades competentes de los Estados miembros en el marco de sus investigaciones y ofrecer asesoramiento para las mismas;
b) proporcionar datos estratégicos para facilitar y promover la utilización eficaz y racional de los recursos disponibles a nivel nacional y de la Unión para las actividades operativas y apoyo para tales actividades.
4. Además, en el marco del objetivo que establece el artículo 3, Europol podrá, en la medida en que lo permitan la dotación de personal y los recursos presupuestarios y dentro de los límites fijados por el consejo de administración, asistir a los Estados miembros, mediante apoyo, asesoramiento e investigaciones, en los ámbitos siguientes:
a) formación de los miembros de las autoridades competentes, en su caso en cooperación con la Escuela Europea de Policía;
b) organización y equipamiento de dichas autoridades, facilitando la prestación de ayuda técnica entre los Estados miembros;
c) métodos de prevención de la delincuencia;
d) métodos y análisis técnicos y científicos, así como procedimientos de investigación.
5. Europol actuará también como organismo central para la lucha contra la falsificación del euro en virtud de la Decisión 2005/511/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, relativa a la protección del euro contra la falsificación mediante la designación de Europol como organismo central para la lucha contra la falsificación del euro […]. Igualmente, Europol podrá fomentar la coordinación de las medidas tomadas para luchar contra la falsificación del euro por las autoridades competentes de los Estados miembros o en el contexto de equipos conjuntos de investigación, en su caso en contacto con organismos de la Unión o de terceros Estados. Previa petición, Europol podrá conceder apoyo financiero para efectuar investigaciones contra la falsificación del euro.»
4. El artículo 23 de la referida Decisión establece que:
«1. En la medida en que sea necesario para el ejercicio de sus funciones, Europol también podrá establecer y mantener relaciones de cooperación con:
a) terceros Estados;
[…]
2. Europol podrá celebrar acuerdos con las entidades mencionadas en el apartado 1 que estén incluidas en la lista contemplada por el artículo 26, apartado 1, letra a). Tales acuerdos podrán referirse al intercambio de información operativa, estratégica y técnica, incluidos los datos personales y la información clasificada […] La celebración de tales acuerdos requerirá la aprobación previa del Consejo, tras consultar al consejo de administración y, por lo que se refiere al intercambio de datos personales, una vez recabado el dictamen de la Autoridad común de control a través del consejo de administración.
[…]
4. Antes de la entrada en vigor de los acuerdos mencionados en el apartado 2, […] Europol podrá transmitir directamente información, excluidos los datos personales y la información clasificada, a las entidades a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, en la medida en que ello sea necesario para el legítimo ejercicio de las funciones de la entidad de la entidad receptora.
[…]
6. […] Europol podrá transmitir a las entidades mencionadas en el apartado 1 del presente artículo:
[…]
b) datos personales cuando Europol haya celebrado un acuerdo, tal como se contempla en el apartado 2 del presente artículo, con la entidad de que se trate, que permita la transmisión de tales datos sobre la base de una evaluación de la existencia de un nivel adecuado de protección de datos por parte de dicha entidad.
[…]»
5. El artículo 26, apartado 1, de esa misma Decisión prevé:
«El Consejo, por mayoría cualificada y previa consulta del Parlamento Europeo:
a) determinará la lista de terceros Estados y organizaciones contemplada en el artículo 23, apartado 1, con los que Europol celebrará acuerdos. El consejo de administración elaborará la lista y, cuando sea necesario, la modificará, […]
[…]»
Decisión 2009/934/JAI
6. El artículo 5 de la Decisión 2009/934/JAI del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, por la que se adoptan las normas de desarrollo que rigen las relaciones de Europol con los socios, incluido el intercambio de datos personales y de información clasificada (DO L 325, p. 6), establece:
«1. Con arreglo al artículo 23, apartado 1, de la Decisión Europol, en la medida en que ello sea necesario para el ejercicio de sus funciones, Europol podrá establecer y mantener relaciones de cooperación con terceras partes.
2. De conformidad con el artículo 23, apartado 2, de la Decisión Europol, Europol podrá celebrar acuerdos con terceras partes incluidas en la lista de terceros Estados y organizaciones mencionada en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol. Tales acuerdos podrán referirse al intercambio de información operativa, estratégica y técnica, incluidos los datos personales y la información clasificada. […]
3. Europol podrá iniciar el procedimiento para la celebración de un acuerdo con una tercera parte en cuanto dicha parte esté incluida en la lista mencionada en el apartado 2.
4. En caso de que se contemple la celebración de un acuerdo operativo con una tercera parte, Europol llevará a cabo una evaluación de la existencia de un nivel adecuado de protección de datos garantizado por dicha tercera parte. Dicha evaluación se remitirá al consejo de administración, que habrá recabado el dictamen previo de la Autoridad común de control. […]»
7. El artículo 6 de la referida Decisión tiene el siguiente tenor:
«1. El consejo de administración decidirá, sobre la base de la evaluación a que se refiere el artículo 5, apartado 4, y teniendo en cuenta el dictamen de la Autoridad común de control, si el Director entabla negociaciones con la tercera parte para la celebración de un acuerdo operativo. Previa decisión positiva del consejo de administración, el Director entablará negociaciones con la tercera parte sobre la celebración de tal acuerdo. […]
[…]
3. Después de finalizar las negociaciones sobre un acuerdo, el Director presentará el proyecto de acuerdo con el consejo de administración. En caso de celebración de un acuerdo operativo, el consejo de administración solicitará previamente el dictamen de la Autoridad común de control. El consejo de administración refrendará el proyecto de acuerdo antes de presentárselo al Consejo para su aprobación.
En caso de refrendo de un acuerdo operativo, dicho proyecto de acuerdo y el dictamen de la Autoridad común de control se presentarán al Consejo.
4. Con arreglo al artículo 23, apartado 2, de la Decisión Europol, tales acuerdos solo se celebrarán previa aprobación por el Consejo, tras consultar al consejo de administración y, en la medida en que tales acuerdos se refieran al intercambio de datos personales, una vez recabado el dictamen de la Autoridad común de control a través del consejo de administración.»
Decisión 2009/935/JAI
8. El artículo 1 de la Decisión 2009/935/JAI del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, por la que se determina la lista de terceros Estados y organizaciones con los que Europol celebrará acuerdos (DO L 325, p. 12), dispone:
«De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23, apartado 2, de la Decisión Europol, Europol celebrará acuerdos con los terceros Estados y organizaciones que figuran en la lista del anexo de la presente Decisión. Europol podrá iniciar el procedimiento para la celebración de un acuerdo tan pronto como el tercer Estado u organización haya sido incluido en dicha lista. Europol procurará que se celebre un acuerdo de cooperación con dichos terceros Estados y organizaciones que permita el intercambio de datos personales, salvo que el consejo de administración decida otra cosa.»
9. El artículo 2 de la Decisión 2009/935 prevé:
«1. Cualquier miembro del consejo de administración de Europol podrá proponer que se añada a la lista un nuevo tercer Estado u organización. Al hacerlo, expondrá la necesidad operativa de celebrar un acuerdo de cooperación con dicho tercer Estado u organización.
2. El consejo de administración decidirá si propone o no al Consejo añadir a la lista dicho tercer Estado u organización.
3. El Consejo decidirá si se añade el nuevo tercer Estado u organización a la lista mediante modificación de la presente Decisión.»
10. El anexo de la referida Decisión establece la lista de terceros Estados y organizaciones con los que Europol celebrará acuerdos.
Decisión impugnada
11. Los considerandos cuarto y séptimo de la Decisión impugnada, referida a la Decisión Europol y, en particular, al artículo 26, apartado 1, letra a), de ésta, así como a la Decisión 2009/934 y, en particular, a los artículos 5 y 6 de ésta, tienen el siguiente tenor:
«(4) En su reunión de los días 3 y 4 de octubre de 2012, el consejo de administración de Europol decidió recomendar al Consejo que añadiera determinados terceros Estados a la lista, y expuso la necesidad operativa de celebrar acuerdos de cooperación con dichos terceros Estados.
[…]
(7) El 19 de diciembre de 2012, el Consejo decidió consultar al Parlamento Europeo y, en respuesta a dicha consulta, el Parlamento emitió un dictamen […]»
12. El artículo 1 de esta Decisión dispone lo siguiente:
«En el punto 1 del anexo de la Decisión [2009/935] se insertan las menciones siguientes:
– Brasil,
– Georgia,
– México,
– Emiratos Árabes Unidos.»
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13. El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas al Consejo.
14. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas al Parlamento.
– Con carácter subsidiario, en caso de anulación de la Decisión impugnada, mantenga sus efectos hasta que sea sustituida por un nuevo acto.
15. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 15 de diciembre de 2014, se admitió la intervención de la República Checa y de Hungría en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
16. En sus escritos, el Parlamento invoca tres motivos en apoyo de su recurso, basados, respectivamente, por lo que atañe al primer motivo, en vicios sustanciales de forma derivados de la inexistencia de una iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión y del carácter erróneo del procedimiento de consulta facultativa al Parlamento utilizado, por lo que se refiere al segundo motivo, en la elección de una base jurídica derogada o ilegal y, por lo que respecta al tercer motivo, en la elección de una base jurídica relativa a las medidas de ejecución para adoptar una decisión de materia legislativa.
17. Dado que la base jurídica de un acto determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo (sentencias Parlamento/Consejo, C‑130/10, EU:C:2012:472, apartado 80, y Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 57), es preciso examinar, en primer lugar, los motivos segundo y tercero, basados, respectivamente, en la elección de una base jurídica derogada o ilegal y en la elección de una base jurídica relativa a las medidas de ejecución para adoptar una decisión de materia legislativa.
Sobre los motivos segundo y tercero, basados, respectivamente, en la elección de una base jurídica derogada o ilegal y en la elección de una base jurídica relativa a las medidas de ejecución para adoptar una decisión de materia legislativa
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la elección de una base jurídica derogada
– Alegaciones de las partes
18. El Parlamento sostiene que ni el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol, ni los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934 pueden considerarse verdaderas bases jurídicas.
19. En efecto, a su entender, esas disposiciones se limitan a remitirse implícitamente al artículo 34 UE, apartado 2, letra c), que era la única base jurídica posible para adoptar una medida como la Decisión impugnada en el marco del antiguo «tercer pilar».
20. El Parlamento entiende que, en consecuencia, la base jurídica utilizada por el Consejo es el artículo 34 UE, apartado 2, letra c). Sin embargo, dado que el artículo 34 UE fue derogado por el Tratado de Lisboa, afirma que ya no puede servir de base jurídica para la adopción de nuevos actos.
21. El Consejo señala que adoptó la Decisión impugnada basándose en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol. Según el Consejo, los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934 se citaban como bases jurídicas complementarias. Hungría también considera que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol constituía una base jurídica suficiente y que, por tanto, no era necesario remitirse al Derecho primario para adoptar la Decisión impugnada.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
22. Para apreciar la procedencia de la primera parte del segundo motivo, debe determinarse la base jurídica en la que se fundó la adopción de la Decisión impugnada.
23. A este respecto, ha de señalarse que dicha Decisión no hace alusión al artículo 34 UE y que en sus vistos se hace referencia expresa al artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol y a los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934.
24. Por lo tanto, no cabe considerar, teniendo en cuenta el tenor de la Decisión impugnada —el cual, para cumplir la obligación de motivación, debe, en principio, mencionar la base jurídica en la que ésta se fundamenta (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Consejo, C‑370/07, EU:C:2009:590, apartados 39 y 55; Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 29, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 19)—, que dicha Decisión se basa en el artículo 34 UE.
25. Además, ha de señalarse que ningún otro elemento de la Decisión impugnada indica que el Consejo pretendiera utilizar dicho artículo 34 como base jurídica de la misma.
26. En particular, el hecho de que el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), constituyera la única base jurídica posible para adoptar una medida como la Decisión impugnada, suponiéndolo acreditado, carece, a este respecto, de pertinencia, en la medida en que la elección expresa del Consejo de no mencionar en la Decisión impugnada esta última disposición, sino el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol y los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934, pone de manifiesto claramente que la Decisión impugnada se basa en estas últimas disposiciones como tales (véase, por analogía, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 21).
27. A este respecto, procede señalar que, si bien los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934 no se refieren a la modificación de la lista contemplada en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol (en lo sucesivo, «lista») y que, por tanto, no podían ser utilizados como base jurídica de la Decisión impugnada, la mención de esos artículos en los vistos de dicha Decisión constituye, en todo caso, como mucho un vicio meramente formal, en la media en que esa mención no tuvo influencia ni en el contenido de la Decisión impugnada ni en el procedimiento seguido en su adopción (véase, en este sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo, C‑81/13, EU:C:2014:2449, apartados 65 a 67).
28. De lo anterior se deriva que la derogación del artículo 34 UE por el Tratado de Lisboa no priva de base jurídica a la Decisión impugnada.
29. En vista de estas consideraciones, debe desestimarse por infundada la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte del segundo motivo y sobre el tercer motivo, basados respectivamente en la elección de una base jurídica ilegal y en la elección de una base jurídica relativa a las medidas de ejecución para adoptar una decisión de materia legislativa
– Alegaciones de las partes
30. El Parlamento estima que, si hubiera de considerarse que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol es la base jurídica de la Decisión impugnada, esa disposición constituiría una base jurídica derivada ilegal, en la que no podría fundarse válidamente dicha Decisión.
31. En efecto, el Parlamento afirma que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la creación de una base jurídica derivada que aligere la forma de adopción de un acto es incompatible con los Tratados. Considera que así sucede con el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol, toda vez que esta disposición no supedita la adopción de las medidas de ejecución de la mencionada Decisión a la iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión, contrariamente a lo que imponía el artículo 34 UE, apartado 2, letra c).
32. Además, el Parlamento afirma que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol ha pasado a ser inaplicable desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y establece una excepción ilícita al procedimiento que dicho Tratado establece para la adopción de actos nuevos. Sostiene que tal excepción no está permitida por el artículo 9 del Protocolo (nº 36) sobre las disposiciones transitorias (en lo sucesivo, «Protocolo sobre las disposiciones transitorias»), que sólo supone que los actos del antiguo «tercer pilar» no quedan automáticamente derogados por la entrada en vigor de dicho Tratado.
33. Asimismo, el Parlamento alega que la lista constituye un elemento esencial de la materia de que se trata y que, por consiguiente, debe formar parte del acto legislativo. A su entender, al menos ha de considerarse un elemento normativo que debe ser objeto de un acto delegado en el sentido del artículo 290 TFUE y no de un acto de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE.
34. A este respecto, el Parlamento se basa en tres consideraciones. En primer lugar, en su opinión, la Decisión Europol no establece los requisitos que deben cumplirse para que un Estado sea incluido en la lista. En segundo lugar, tal inclusión tiene importantes consecuencias, entre otros aspectos, para los derechos fundamentales de los ciudadanos. En tercer lugar, el Parlamento sostiene que la inclusión de un Estado en la lista requiere la adopción de decisiones políticas que forman parte de las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
35. De lo anterior, el Parlamento deduce que el procedimiento y la base jurídica elegidos eran erróneos, ya que la Decisión impugnada se adoptó como si fuese una medida de ejecución.
36. El Consejo considera que las alegaciones del Parlamento relativas, por una parte, a la condición de base jurídica derivada del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol y, por otra, al hecho de que la modificación de la lista constituye un elemento esencial de la materia de que se trata deben analizarse como una excepción de ilegalidad contra dicha disposición.
37. El Consejo se opone, con carácter principal, a la admisibilidad de dicha excepción de ilegalidad. A este respecto, alega que, en virtud del artículo 10, apartado 1, del Protocolo sobre las disposiciones transitorias, las atribuciones del Tribunal de Justicia respecto a la Decisión Europol siguieron siendo, hasta el 1 de diciembre de 2014, las que existían antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Pues bien, el artículo 35 UE, apartado 6, aplicable en ese momento, no preveía la posibilidad de que el Parlamento interpusiera un recurso de anulación contra un acto adoptado en el marco del antiguo «tercer pilar», como dicha Decisión. De la circunstancia de que el Tribunal de Justicia no era competente en la materia resulta, a juicio del Consejo, que debe declararse inadmisible la excepción de ilegalidad propuesta por el Parlamento.
38. Con carácter subsidiario, el Consejo, apoyado por Hungría, alega que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol era conforme con el Tratado UE en el momento de la adopción de dicha Decisión. Así, considera que dicha disposición se limita a prever la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), el cual no supedita necesariamente la adopción de una medida como la Decisión impugnada a la iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión.
39. Asimismo, el Consejo y la República Checa estiman que una modificación de la lista en modo alguno afecta a ningún elemento esencial de la materia regulada por la Decisión Europol.
40. Por lo que respecta a los efectos de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo, la República Checa y Hungría sostienen que la interpretación del artículo 9 del Protocolo sobre las disposiciones transitorias propuesta por el Parlamento paralizaría cualquier posibilidad de adoptar medidas de ejecución previstas en los actos del antiguo «tercer pilar», que es precisamente la situación que pretendían evitar los autores de los Tratados.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
41. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto (sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, C‑43/12, EU:C:2014:298, apartado 29 y jurisprudencia citada).
42. A este respecto, ha de señalarse que las partes no discrepan acerca de la relación entre el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol y la finalidad o el contenido de la Decisión impugnada. El Parlamento cuestiona, en cambio, la legalidad de esa disposición alegando que aligera la forma de adopción de una medida como la Decisión impugnada con respecto al procedimiento previsto al efecto por los Tratados.
43. Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, sólo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. Por consiguiente, reconocer a una institución la posibilidad de crear bases jurídicas derivadas que permitan la adopción de actos legislativos o de medidas de ejecución, para reforzar o para aligerar la forma de adopción de un acto, supondría atribuirle una facultad legislativa que excede de lo previsto en los Tratados (véanse, en este sentido, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑133/06, EU:C:2008:257, apartados 54 a 56; Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartados 42 y 43, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartados 32 y 33).
44. En este contexto, procede examinar, en primer lugar, la alegación del Parlamento según la cual la base jurídica y el procedimiento elegidos para adoptar la Decisión impugnada eran erróneos, debido a que está última afectaba a un elemento esencial de la materia regulada que sólo un acto legislativo podía regir.
45. En efecto, en la medida en que el procedimiento previsto en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol para modificar la lista no se corresponde con el establecido por el Derecho primario para adoptar actos legislativos en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, esa alegación debe analizarse como una crítica de la propia legalidad del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol, ya que esta última disposición permitiría adoptar una acto que afecta a un elemento esencial de la materia regulada por medio de un procedimiento más flexible que el previsto a ese efecto por el Derecho primario.
46. Según reiterada jurisprudencia, la adopción de las normas esenciales de una materia como aquella de que se trata en el presente asunto está reservada a la competencia del legislador de la Unión y esas normas deben adoptarse en la normativa de base. De ello se deriva que las disposiciones que establecen los elementos esenciales de una normativa de base, cuya adopción hace necesarias elecciones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión, no pueden ser objeto de delegación ni figurar en actos de ejecución (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑355/10, EU:C:2012:516, apartados 64 a 66).
47. La identificación de los elementos de una materia que deben calificarse de esenciales ha de basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional y exige tener en cuenta las características y las particularidades del ámbito de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑355/10, EU:C:2012:516, apartados 67 y 68).
48. En el caso de autos, del artículo 3 de la Decisión Europol se desprende que el objetivo de Europol es apoyar y reforzar la acción de las autoridades competentes de los Estados miembros y su cooperación mutua en materia de prevención y lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras formas de delitos graves que afecten a dos o más Estados miembros.
49. En este contexto, el establecimiento de relaciones entre Europol y terceros Estados constituye una acción de carácter accesorio con respecto a las actividades de Europol, dado que, en aplicación del artículo 23, apartado 1, de la Decisión Europol, sólo pueden establecerse y mantenerse relaciones con esos Estados en la medida en que ello sea necesario para la realización de las funciones de Europol.
50. Asimismo, el legislador de la Unión fijó el principio del establecimiento y mantenimiento de dichas relaciones, definió el objetivo que tales relaciones deben perseguir y precisó el marco en el que las antedichas relaciones deben tener lugar.
51. Por tanto, aunque una decisión que modifique la lista implica ciertos arbitrios que tienen dimensiones técnicas y políticas, no puede considerarse que tal decisión requiera decisiones políticas comprendidas en las responsabilidades propias del legislador de la Unión.
52. La alegación del Parlamento según la cual la modificación de la lista puede tener importantes consecuencias para los derechos fundamentales de los ciudadanos no puede cambiar este análisis.
53. Cierto es que no ha de olvidarse, por una parte, que la transmisión de datos personales, que los acuerdos celebrados en aplicación del artículo 23 de la Decisión Europol pueden autorizar, es susceptible de constituir una injerencia en los derechos fundamentales de las personas afectadas y, por otra parte, que algunas de esas injerencias pueden tener tal importancia que hagan necesaria la intervención del legislador de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, C‑355/10, EU:C:2012:516, apartado 77).
54. Sin embargo, queda puesto de manifiesto que el propio principio de la transmisión de datos personales a determinados terceros Estados y el marco en el que dicha transmisión debe tener lugar fueron adoptados por el propio legislador, ya que el artículo 23, apartado 6, letra b), de la Decisión Europol y el artículo 5, apartado 4, de la Decisión 2009/934 prevén, en particular, la realización de una evaluación de la existencia de un nivel adecuado de protección de datos por parte del Estado tercero de que se trate.
55. En cualquier caso, la inclusión de un tercer Estado en la lista no permite, en cuanto tal, ninguna transmisión de datos personales a éste. En efecto, del artículo 23, apartados 2, 4 y 6, de la Decisión Europol se desprende que esa transmisión sólo es posible tras la celebración entre Europol y dicho Estado de un acuerdo que autorice específicamente la transmisión de los referidos datos. A este respecto, es preciso subrayar que del artículo 23, apartado 2, de la mencionada Decisión, en relación con los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/934 y el artículo 1 de la Decisión 2009/935, se deriva que la negociación y la celebración de un acuerdo de ese tipo implica, con posterioridad a la inclusión del Estado tercero de que se trate en la lista, decisiones sucesivas del consejo de administración de Europol y del Consejo, pudiendo el primero no autorizar al Director de Europol el inicio de negociaciones con el Estado miembro de que se trate, orientar esas negociaciones hacia la celebración de un acuerdo que no permita el intercambio de datos personales o no aprobar finalmente el proyecto de acuerdo negociado por el Director, y pudiendo el segundo no aprobar el proyecto transmitido por Europol.
56. Por lo que respecta a la alegación del Parlamento según la cual la Decisión Europol no establece los requisitos que deben cumplirse para que un Estado tercero sea incluido en la lista, es preciso señalar que los requisitos de tal inclusión se definen con suficiente precisión en el artículo 23, apartado 1, de la referida Decisión.
57. De lo anterior se desprende que la modificación de la lista no constituye un elemento esencial de la materia regulada por la Decisión Europol y que, por tanto, el legislador de la UE podía prever que dicha modificación podría realizarse por medio de un acto de ejecución.
58. Procede, por tanto, en segundo lugar, examinar la alegación del Parlamento según la cual el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol es ilegal en la medida en que autoriza la adopción de medidas de ejecución de dicha Decisión sin que exista ninguna iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión.
59. A este respecto, dado que la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que el acto fue adoptado, la legalidad del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol debe apreciarse en relación con las disposiciones que, en la fecha de la adopción de esa Decisión, regulaban la ejecución de los actos generales en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, esto es, los artículos 34 UE, apartado 2, letra c) y 39 UE, apartado 1 (véanse, por analogía, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 45, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 35).
60. De dichas disposiciones resulta que el Consejo adoptará por mayoría cualificada, previa consulta al Parlamento, las medidas que permitan aplicar las decisiones adoptadas en el marco del título relativo a la cooperación policial y judicial en materia penal.
61. Sin embargo, las partes se muestran en desacuerdo por lo que atañe a la interpretación de las reglas establecidas en el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), en lo que respecta a si la adopción de esas medidas de ejecución exige una iniciativa previa procedente de un Estado miembro o de la Comisión.
62. A este respecto, debe señalarse que la mencionada disposición distingue entre, por una parte, las decisiones que el Consejo puede adoptar por unanimidad y, por otra, la medidas necesarias para ejecutar esas decisiones al nivel de la Unión, que el Consejo adopta por mayoría cualificada.
63. En este contexto, la expresión «a iniciativa de cualquier Estado miembro o de la Comisión» debe entenderse, a la luz de la sintaxis de las frases que componen la mencionada disposición, que sólo se refiere a las medidas de base que el Consejo puede adoptar por unanimidad.
64. Por tanto, del tenor de esa misma disposición se deriva que ésta debe interpretarse en el sentido de que una iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión no es necesaria para la adopción de medidas de ejecución como las de la Decisión impugnada.
65. Esta interpretación se ve corroborada por el contexto en el que se integra el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia M’Bodj, C‑542/13, EU:C:2014:2452, apartado 34 y jurisprudencia citada).
66. En efecto, por lo que respecta a las disposiciones aplicables específicamente a la cooperación policial y judicial en materia penal tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los artículos 76 TFUE y 291 TFUE sólo exigen la iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión para la adopción de actos legislativos y no de medidas de ejecución.
67. Por consiguiente, debe rechazarse la alegación del Parlamento según la cual el hecho de que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol autorice la adopción de medidas de ejecución de dicha Decisión sin que exista ninguna iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión implica considerar que la antedicha decisión establece formas de adopción de tales medidas aligeradas con respecto al procedimiento previsto a ese efecto en el Tratado UE.
68. En cuanto a las alegaciones del Parlamento acerca de la incompatibilidad del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol con las normas de procedimiento aplicables después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, debe señalarse, en cualquier caso, que el Protocolo sobre las disposiciones transitorias contiene disposiciones que se refieren específicamente al régimen jurídico aplicable después de la entrada en vigor de dicho Tratado a los actos adoptados sobre la base del Tratado UE antes de esa fecha (véanse, en este sentido, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 51, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 41).
69. De este modo, el artículo 9 del mencionado Protocolo dispone que los efectos jurídicos de tales actos se mantienen en tanto dichos actos no hayan sido derogados, anulados o modificados en aplicación de los Tratados.
70. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe interpretarse que ese artículo implica que una disposición de un acto adoptado debidamente sobre la base del Tratado UE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa que establece formas de adopción de medidas de ejecución de ese acto sigue produciendo efectos jurídicos mientras no haya sido derogada, anulada o modificada, y permite la adopción de medidas de ejecución con arreglo al procedimiento que instaura (sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 57, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 47).
71. En estas circunstancias, al no ser aplicable el artículo 290 TFUE, el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol no puede ser incompatible con esa disposición del Tratado FUE.
72. Asimismo, las alegaciones del Parlamento dirigidas a demostrar que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol prevé formas de adopción de medidas de ejecución reforzadas o aligeradas con respecto al procedimiento previsto a ese efecto por el Tratado FUE no pueden llevar al Tribunal de Justicia a declarar que esa disposición es una base jurídica derivada ilegal cuya aplicación deba excluirse por vía de excepción (véanse, por analogía, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 58, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 48).
73. En consecuencia, y en tales circunstancias, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de la segunda parte del segundo motivo ni tampoco sobre la del tercer motivo, procede desestimarlos por infundados (véanse, en este sentido, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 59, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 49 y jurisprudencia citada) y, por ende, desestimar estos motivos en su totalidad.
Sobre el primer motivo, basado en vicios sustanciales de forma
Alegaciones de las partes
74. El Parlamento sostiene que, en el supuesto de que el régimen anterior al Tratado de Lisboa siga siendo aplicable en el caso de autos, la Decisión impugnada debía adoptarse a iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión y tras consultar al Parlamento, en aplicación del artículo 34 UE, apartado 2, letra c), en relación con el artículo 39 UE, apartado 1.
75. Sin embargo, en opinión del Parlamento, por una parte, la Decisión impugnada no fue adoptada a iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión y, por otra parte, la consulta del Parlamento por el Consejo no cumplió los requisitos del artículo 39 UE, apartado 1, ni del artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol, ya que, según el Consejo, esa consulta sólo tenía carácter facultativo.
76. Por el contrario, el Consejo considera que ni la Decisión Europol, ni el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), ni el artículo 291 TFUE, apartado 2, ni el artículo 76 TFUE exigían que un acto como la Decisión impugnada fuese adoptado a iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión.
77. Por otra parte, el Consejo sostiene que no estaba obligado a consultar al Parlamento como consecuencia de la derogación del artículo 39 UE por el Tratado de Lisboa. Según el Consejo, imponer una obligación de ese tipo equivaldría, además, a añadir al procedimiento previsto en el artículo 291 TFUE un elemento que éste no recoge y pondría así en peligro el equilibrio institucional establecido en el Tratado de Lisboa.
78. Por su parte, Hungría alega que el Consejo dio cumplimiento a su obligación de consulta establecida en el artículo 26, apartado 1, de la Decisión Europol por medio del instrumento de consulta voluntaria que utilizó.
Apreciación del Tribunal de Justicia
79. En primer lugar, por lo que atañe al hecho de que la Decisión impugnada se adoptase sin que existiese ninguna iniciativa previa de un Estado miembro o de la Comisión, es preciso señalar que el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol no prevé tal iniciativa. Al contrario, de dicha disposición, en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión 2009/935, se deriva que corresponde al consejo de administración de Europol proponer que se añada un Estado tercero a la lista.
80. Por otra parte, de las consideraciones que figuran en los apartados 62 a 66 de la presente sentencia se desprende que el artículo 34 UE, apartado 2, letra c), tampoco exigía que las medidas de ejecución en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal fuesen adoptadas a iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión.
81. En estas circunstancias, la inexistencia de iniciativa de un Estado miembro o de la Comisión precedente a la adopción de la Decisión impugnada no puede constituir un vicio sustancial de forma.
82. En segundo lugar, por lo que respecta a los requisitos de la consulta al Parlamento, ha de recordarse que la consulta al Parlamento en debida forma en los casos previstos por las normas aplicables del Derecho de la Unión constituye una formalidad sustancial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto afectado (sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 63, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 53 y jurisprudencia citada).
83. Por consiguiente, puesto que de la respuesta dada a los motivos segundo y tercero se desprende que el Consejo podía fundar válidamente la Decisión impugnada en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol, es preciso determinar si debía consultarse al Parlamento antes de adoptar un acto sobre la base de dicha disposición.
84. Pues bien, del propio tenor de la antedicha disposición se deriva que el Consejo estaba obligado a consultar al Parlamento antes de modificar la lista.
85. Contrariamente a lo que sostiene el Consejo, la derogación del artículo 39 UE, apartado 1, por el Tratado de Lisboa no afecta a esta obligación de consultar al Parlamento, ya que ésta está expresamente prevista en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol.
86. Igualmente, el hecho de que el artículo 291 TFUE no establezca la obligación de consultar al Parlamento resulta irrelevante, toda vez que la obligación de consultar al Parlamento es uno de los efectos jurídicos de la Decisión Europol que se mantiene después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en virtud del artículo 9 del Protocolo sobre las disposiciones transitorias (véanse, por analogía, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartado 68, y Parlamento/Consejo, C‑540/13, EU:C:2015:224, apartado 58).
87. En el caso de autos, ha quedado acreditado que la Decisión impugnada fue adoptada por el Consejo tras consultar al Parlamento.
88. Sin embargo, el Parlamento alega que el hecho de que el Consejo haya procedido a esa consulta considerando que no estaba obligado a hacerla constituye un vicio sustancial de forma.
89. A este respecto, debe observarse que no se ha alegado ni a fortiori
demostrado que el error cometido por el Consejo acerca del marco en el que debía realizarse la consulta al Parlamento haya llevado, en la práctica, a limitar el lugar que se asigna al Parlamento en el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada o haya afectado al contenido de dicha Decisión.
90. En particular, es preciso señalar que el Parlamento pudo dar a conocer su posición al Consejo antes de la adopción de la referida Decisión. Además, del propio tenor del dictamen emitido por el Parlamento durante el mencionado procedimiento y de las explicaciones dadas por esta institución en la vista se desprende que cuando adoptó el antedicho dictamen consideraba que era consultada por el Consejo en aplicación de la obligación de consulta establecida en el artículo 26, apartado 1, letra a), de la Decisión Europol.
91. En estas circunstancias, no se ha demostrado que el error cometido por el Consejo obstaculizase la participación efectiva del Parlamento en el procedimiento en cuestión o afectase negativamente a las condiciones del ejercicio por parte del Parlamento de sus funciones (véanse, en este sentido, las sentencias Parlamento/Consejo, C‑392/95, EU:C:1997:289, apartado 14, y Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado 81).
92. Esta conclusión no es puesta en entredicho por la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Parlamento/Consejo (C‑316/91, EU:C:1994:76).
93. Es verdad que en esa sentencia el Tribunal de Justicia declaró que la elección errónea de una base jurídica que no prevea la consulta al Parlamento podía menoscabar la prerrogativa del Parlamento que constituye el derecho a ser consultado cuando el Derecho primario así lo prevé, incluso si una consulta facultativa ha tenido lugar (sentencia Parlamento/Consejo, C‑316/91, EU:C:1994:76, apartado 14).
94. No obstante, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia hizo esa declaración únicamente con vistas a apreciar la admisibilidad de un recurso interpuesto por el Parlamento contra un acto del Consejo, sin pronunciarse sobre si un error cometido por el Consejo, en la interpretación de la base jurídica aplicable, acerca del carácter obligatorio de la consulta al Parlamento, constituye, en cuanto tal, un vicio sustancial de forma, con independencia de sus efectos concretos sobre la participación efectiva del Parlamento en un procedimiento determinado o sobre las condiciones de ejercicio por parte del Parlamento de sus funciones.
95. La solución adoptada por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la referida sentencia se basaba, además, en parte, en el hecho de que el error sobre la base jurídica alegado llevaba a excluir la aplicación de una disposición que permitía al Parlamento obtener, si así lo solicitaba, la aplicación del procedimiento de concertación (sentencia Parlamento/Consejo, C‑316/91, EU:C:1994:7, apartado 18), cosa que no sucede en el presente asunto.
96. Asimismo, procede señalar que el Tribunal de Justicia también ha declarado que las sustitución errónea de una base jurídica que exige la consulta al Parlamento por una base jurídica que no prevea tal consulta constituía un vicio puramente formal (sentencia Comisión/Consejo, 165/87, EU:C:1988:458, apartado 20). De este modo, el hecho de que el Consejo se equivoque con respecto al marco jurídico en el que consulta al Parlamento no puede producir ningún efecto sobre el contenido de la Decisión adoptada al término del procedimiento considerado.
97. De todo lo anterior se deduce que el primer motivo debe ser desestimado en su totalidad.
98. Dado que ninguno de los motivos invocados por el Parlamento puede ser acogido, procede desestimar el recurso.
Costas
99. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Consejo la condena en costas del Parlamento y al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por éste, procede condenarle en costas.
100. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la República Checa y Hungría cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Parlamento Europeo.
3) La República Checa y Hungría cargarán con sus propias costas.