62014TJ0664
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
de 7 de diciembre de 2018 (
*1
)
«Ayudas de Estado — Ayuda concedida por Bélgica a favor de sociedades cooperativas financieras del grupo ARCO — Sistema de garantía destinado a proteger las participaciones de personas físicas que tienen la condición de socios de tales sociedades — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior y que prohíbe el pago de los importes garantizados a los socios — Objeto del litigio — Recuperación — Proporcionalidad»
En el asunto T‑664/14,
Reino de Bélgica, representado por la Sra. C. Pochet y el Sr. J.-C. Halleux, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. J. Meyers, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y B. Stromsky, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación del artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2014/686/UE de la Comisión, de 3 de julio de 2014, relativa a la Ayuda estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) concedida por Bélgica — Sistema de garantía destinado a proteger las participaciones de los socios personas físicas en las cooperativas financieras (DO 2014, L 284, p. 53),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen (Ponente), Presidente, y los Sres. V. Kreuschitz e I. S. Forrester, la Sra. N. Półtorak y el Sr. E. Perillo, Jueces;
Secretario: Sra. G. Predonzani, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de noviembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
Sociedades ARCO
1
Arcofin SCRL, Arcopar SCRL y Arcoplus (en lo sucesivo, «sociedades ARCO») son sociedades cooperativas financieras reconocidas de responsabilidad limitada (en lo sucesivo, «cooperativas financieras») que se rigen por el Derecho belga. Estas sociedades, todas ellas en fase de liquidación, se constituyeron en la década de 1930 con el fin de coordinar las actividades cooperativas del Mouvement ouvrier chrétien y del Algemeen Christelijk Werknemersverbond y financiar dichas actividades, invirtiendo, en particular, en misiones de carácter social.
2
Las sociedades ARCO cuentan con más de 800000 socios, de los cuales el 99 % son personas físicas (en lo sucesivo, «cooperativistas»). Según el Reino de Bélgica, la participación media de los cooperativistas es de unos 2000 euros.
3
En 2001, Arcofin pasó a ser el principal accionista de Dexia SA, de la que poseía el 15 % del capital. El 3 de octubre de 2008 participó en el rescate de Dexia realizando una suscripción por importe de 350 millones de euros en el marco de un aumento de capital de un importe total de 6000 millones de euros. Desde 2008, las sociedades ARCO no han emitido nuevas participaciones. Entre 2008 y 2011, perdieron el 7 % de sus cooperativistas.
4
El 8 de diciembre de 2011, las juntas generales de las sociedades ARCO aprobaron su liquidación voluntaria.
Medida controvertida
5
El 10 de octubre de 2008, el Gobierno belga anunció, mediante un comunicado de prensa de la Secretaría del Ministerio de Hacienda, su decisión de ampliar el beneficio de la garantía, que hasta entonces cubría los activos de los titulares de depósitos de las entidades de crédito, a las compañías de seguros y a las cooperativas financieras, y aumentar el importe de dicha garantía a 100000 euros. En aquel momento se pretendía que la participación de estos nuevos organismos en un fondo de garantía fuera facultativa. Esta intención se comunicó al Parlamento belga mediante un proyecto de ley presentado el 14 de octubre de 2008, aprobado con carácter urgente al día siguiente (loi du 15 octobre 2008 portant des mesures visant à promouvoir la stabilité financière et instituant en particulier une garantie d’État relative aux crédits octroyés et aux autres opérations effectuées dans le cadre de la stabilité financière [Ley de 15 de octubre de 2008 sobre medidas destinadas a promover la estabilidad financiera y por la que se establece en particular una garantía del Estado para créditos concedidos y otras operaciones efectuadas en el marco de la estabilidad financiera]; Moniteur belge de 17 de octubre de 2008, p. 55634)
6
En un comunicado de prensa conjunto de 21 de enero de 2009, el Primer Ministro y el Ministro de Hacienda belgas confirmaron el compromiso del Gobierno anterior de ofrecer un sistema de garantía a los socios no institucionales de las cooperativas financieras. Dicho sistema debía presentar, en particular, las siguientes características:
–
el pago por las sociedades afectadas de una prima de garantía;
–
el compromiso de los socios institucionales de mantener su participación a lo largo de toda la vigencia de la garantía;
–
una limitación de la «indemnización anual» de los socios, tanto particulares (cooperativistas) como institucionales;
–
la aportación de una contribución financiera adicional por parte de las cooperativas afectadas en caso de obtención de dividendos por encima de un umbral mínimo;
–
establecimiento de las normas de participación de las autoridades en las plusvalías en caso de eliminación del sistema de garantía.
7
Posteriormente, el Parlamento belga adoptó la loi du 14 avril 2009 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Ley de 14 de abril de 2009 por la que se modifica la Ley de 2 de agosto de 2002 relativa a la supervisión del sector financiero y a los servicios financieros; Moniteur belge de 21 de abril de 2009, p. 32106), con el fin de que el Gobierno pudiera establecer un sistema de garantía a favor, en particular, de los cooperativistas de las cooperativas reconocidas que estuvieran sometidas a una supervisión prudencial del Banco Nacional de Bélgica o que hubieran invertido como mínimo la mitad de sus activos en una entidad sujeta a dicha supervisión, lo que ocurre en el caso de las cooperativas financieras tales como las sociedades ARCO.
8
Dichas disposiciones legislativas se reprodujeron en el artículo 36/24, apartado 1, punto 3, de la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique (Ley de 22 de febrero de 1998 por la que se establece el estatuto orgánico del Banco Nacional de Bélgica), en su versión modificada. Adoptado sobre la base de dicho artículo, el arrêté royal du 10 octobre 2011 modifiant l’arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 (Real Decreto de 10 de octubre de 2011 por el que se modifica el Real Decreto de 14 de noviembre de 2008 de aplicación de la Ley de 15 de octubre de 2008 y se modifica la Ley de 2 de agosto de 2002; Moniteur belge de 12 de octubre de 2011, p. 62641) permitió a las cooperativas financieras que lo desearan acogerse al sistema de garantía previsto por las medidas antes citadas. Las cooperativas que optaran por acogerse a ese sistema debían abonar al fondo especial de protección de depósitos, de seguros de vida y de capital de sociedades cooperativas reconocidas (en lo sucesivo, «fondo especial»), creado mediante el arrêté royal du 14 novembre 2008 portant exécution de la loi du 15 octobre 2008 et modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (Real Decreto de 14 de noviembre de 2008 por el que se aplica la Ley de 15 de octubre de 2008 y se modifica la Ley de 2 de agosto de 2002 relativa a la supervisión del sector financiero y a los servicios financieros; Moniteur belge de 17 de noviembre de 2008, p. 4088), una contribución anual equivalente al 0,15 % del importe total garantizado, así como un derecho de entrada equivalente al 0,1 % de dicho importe. La garantía solo debía ejecutarse en caso de quiebra de la sociedad o de notificación de impago constatado por la autoridad de supervisión financiera belga. La garantía solo cubría el capital suscrito y desembolsado por personas físicas antes de la entrada en vigor del Real Decreto de 10 de octubre de 2011 y estaba limitada a un importe máximo de 100000 euros por persona física. El pago de la garantía se efectuaría con cargo al fondo especial y, en caso de dicho fondo no dispusiera de medios suficientes, con cargo a la Caisse des dépôts et consignations (Bélgica).
9
Las sociedades ARCO solicitaron acogerse al sistema de garantía el 13 de octubre de 2011. El 15 de octubre de 2011, el Consejo de Ministros belga estimó dicha solicitud y publicó su aprobación. La solicitud de adhesión de las sociedades ARCO fue formalmente aceptada mediante el arrêté royal du 7 novembre 2011 octroyant une garantie afin de protéger le capital de sociétés coopératives agréées (Real Decreto de 7 de noviembre de 2011 por el que se concede una garantía con el fin de proteger el capital de cooperativas reconocidas; Moniteur belge de 18 de noviembre de 2011, p. 68640), que entró en vigor el 14 de octubre de 2011 en virtud de su artículo 3 (en lo sucesivo, «garantía» o «medida controvertida»). Ninguna otra cooperativa financiera solicitó adherirse al sistema de garantía.
10
En consecuencia, las sociedades ARCO aportaron al fondo especial los importes correspondientes. Para acogerse al sistema de garantía, debían cumplir diversas condiciones, en particular, abstenerse de hacer ofertas públicas de nuevas participaciones a personas físicas, limitar el tipo de interés sobre los fondos invertidos y obtener de los socios institucionales el compromiso de no retirar el capital invertido. El Real Decreto de 7 de noviembre de 2011 precisaba asimismo que el fondo especial solo estaría obligado a indemnizar a los cooperativistas una vez presentada el acta definitiva de liquidación que eventualmente aprobara la junta general de las sociedades ARCO.
11
Como se ha indicado en el apartado 4 anterior, las sociedades ARCO acordaron su liquidación voluntaria el 8 de diciembre de 2011.
Procedimiento administrativo
12
El 7 de noviembre de 2011, el Reino de Bélgica notificó la garantía a la Comisión Europea.
13
Mediante escrito de 6 de diciembre de 2011, la Comisión comunicó al Reino de Bélgica que consideraba que la garantía podía constituir una ayuda estatal ilegal e incompatible con el mercado interior y le pidió que se abstuviera de acometer cualquier actuación adicional para aplicarla. Las autoridades belgas respondieron a esta misiva mediante escrito de 22 de diciembre de 2011.
14
Mediante Decisión de 3 de abril de 2012, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la garantía (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»). El 19 de julio de 2012, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea la Decisión de incoación, titulada «Ayuda estatal SA.33927 (2012/C) (ex 2011/NN) —Sistema de garantía destinado a proteger las participaciones de los particulares en las cooperativas financieras— Invitación a presentar observaciones en aplicación del artículo 108 [TFUE], apartado 2» (DO 2012, C 213, p. 64). En dicha Decisión, la Comisión instó además al Reino de Bélgica, conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), a que siguiera sin aplicar la medida controvertida hasta que se pronunciara sobre su compatibilidad con el mercado interior.
15
El 18 de junio de 2012, el Reino de Bélgica presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación. Mediante escritos de 5 de diciembre de 2012 y de 20 de septiembre de 2013, respondió a las preguntas que le había planteado la Comisión.
16
El 17 de agosto de 2012, las sociedades ARCO hicieron llegar también sus observaciones a la Comisión. La Comisión transmitió estas observaciones al Reino de Bélgica, que, mediante escrito de 16 de octubre de 2012, indicó que no deseaba realizar ningún comentario respecto a ellas.
Decisión impugnada
17
El 3 de julio de 2014, la Comisión adoptó la Decisión 2014/686/UE, relativa a la Ayuda estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) concedida por Bélgica — Sistema de garantía destinado a proteger las participaciones de los socios personas físicas en las cooperativas financieras (DO 2014, L 284, p. 53; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En dicha Decisión, la Comisión concluyó que la garantía constituía una ayuda estatal concedida a las sociedades ARCO y que dicha ayuda, ilegalmente concedida por el Reino de Bélgica, era incompatible con el mercado interior (artículo 1 de la Decisión impugnada).
18
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las sociedades ARCO eran las verdaderas beneficiarias de la ayuda controvertida y que esta estaba integrada por una serie de medidas, a saber: el anuncio de 10 de octubre de 2008 (véase el apartado 5 anterior), el comunicado de 21 de enero de 2009 (véase el apartado 6 anterior) y la adhesión de las sociedades ARCO al sistema de garantía (considerandos 80 a 90 de la Decisión impugnada).
19
A este respecto, la Comisión estimó que la garantía había otorgado una ventaja selectiva a las sociedades ARCO, en la medida en que les había permitido atraer o preservar capital. La selectividad de dicha ventaja quedaba además probada, puesto que solo las cooperativas financieras podían acogerse a ella. En cualquier caso, la Comisión consideraba desproporcionada la garantía, aplicable, habida cuenta de su importe, a la totalidad de las sumas invertidas, concedida a los inversores que adquirieron participaciones de las sociedades ARCO, lo que excluía toda justificación de la medida controvertida con arreglo a los criterios establecidos para apreciar la existencia de ventajas que pueden considerarse justificadas por la estructura general del sistema fiscal, aun suponiendo que dichos criterios se aplicaran al caso de autos (considerandos 100 a 107 de la Decisión impugnada). La Comisión, una vez examinados los restantes criterios establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, concluyó, por tanto, que la garantía constituía una ayuda estatal en el sentido de esa disposición (considerando 110 de la Decisión impugnada).
20
Además, en lo que se refiere a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior, la Comisión consideró que la única base jurídica que cabía aplicar en el caso de autos era el artículo 107 TFUE, apartado 3. Sin embargo, estimó que la medida controvertida no era ni apropiada, ni necesaria, ni proporcionada en relación con el objetivo de evitar una grave perturbación de la economía belga y que, por tanto, no podía considerarse compatible con el mercado interior (considerandos 111 a 129 de la Decisión impugnada).
21
Por último, la Comisión definió un método de cálculo del importe de la ventaja que debía recuperarse de las sociedades ARCO e instó al Reino de Bélgica a facilitarle los datos necesarios. Asimismo, indicó que, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, se consideraba facultada para conminar a dicho Estado miembro a que siguiera absteniéndose de proceder a cualquier pago a los cooperativistas en virtud de la garantía (considerandos 130 a 142 de la Decisión impugnada).
22
En consecuencia, en la Decisión impugnada, la Comisión ordenó al Reino de Bélgica que recuperara de las sociedades ARCO la ventaja de la que, según dicha institución, se habían beneficiado indebidamente (artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada). Además, la Comisión conminó al Reino de Bélgica a derogar los actos legislativos y reglamentarios que sirvieron de base para la garantía (considerando 143 de la Decisión impugnada) y le prohibió aplicar dicha garantía a favor de los cooperativistas (artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada). Dicha prohibición constituye el objeto del presente recurso.
Procedimientos nacionales y petición de decisión prejudicial relativa a la apreciación de la validez de la Decisión impugnada
Impugnación de la garantía ante el órgano jurisdiccional nacional
23
En diciembre de 2011 y enero de 2012, se interpusieron ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica) tres recursos por parte de personas físicas, el Organisme voor de financiering van pensioenen Ogeo Fund (Organismo de Financiación de Pensiones Ogeo Fund) y el Gemeente Schaarbeek (Municipio de Schaarbeek, Bélgica). Mediante dichos recursos se solicitaba la anulación de los Reales Decretos de 10 de octubre (véase el apartado 8 anterior) y de 7 de noviembre de 2011 (véase el apartado 9 anterior). A tal efecto, las partes recurrentes alegaban, en esencia, que dichos Reales Decretos violaban el principio de igualdad consagrado en la Constitución belga, en la medida en que establecían una diferencia de trato entre los cooperativistas, que se podían beneficiar del sistema de garantía instituido, en particular, por dichos Reales Decretos, y los accionistas personas físicas de otras sociedades de similares características del sector financiero, excluidas de dicho sistema.
24
Al considerar que los Reales Decretos de 10 de octubre y de 7 de noviembre estaban fundados en el artículo 36/24 de la Ley de 22 de febrero de 1998 (véase el apartado 8 anterior) y que, en consecuencia, se inscribían en el ámbito de las limitaciones establecidas por el propio legislador belga y que la diferencia de trato invocada resultaba de una norma legislativa, el Conseil d’État (Consejo de Estado) planteó a la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) diversas cuestiones prejudiciales relativas a la compatibilidad de dicho artículo con la Constitución belga.
25
Pues bien, para pronunciarse sobre estas cuestiones, la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional) estimó necesario resolver previamente la cuestión de la compatibilidad del artículo 36/24 de la Ley de 22 de febrero de 1998 con el Derecho de la Unión. A tal efecto, planteó al Tribunal de Justicia seis cuestiones prejudiciales en el marco del asunto C‑76/15, de las que cinco se referían a la validez de la Decisión impugnada y a las obligaciones que, en el caso de autos, se derivaban del artículo 108 TFUE, apartado 3, para el Reino de Bélgica.
Sentencia de 21 de diciembre de 2016, Vervloet y otros (C‑76/15)
26
El objeto de la primera cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia era apreciar la compatibilidad de la garantía con los artículos 2 y 3 de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 1994, L 135, p. 5), en su versión modificada por la Directiva 2005/1/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2005, por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 92/49/CEE y 93/6/CEE del Consejo y las Directivas 94/19/CE, 98/78/CE, 2000/12/CE, 2001/34/CE, 2002/83/CE y 2002/87/CE, a fin de establecer una nueva estructura organizativa de los comités de servicios financieros (DO 2005, L 79, p. 9). La segunda cuestión prejudicial se refería a la validez de la Decisión impugnada. Por su parte, las cuatro cuestiones prejudiciales restantes versaban sobre la compatibilidad de la garantía con las obligaciones que para los Estados miembros se derivaban del artículo 108 TFUE, apartado 3.
27
En respuesta a las cuestiones planteadas por la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional), el Tribunal de Justicia dictó la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Vervloet y otros (C‑76/15, EU:C:2016:975), cuyo fallo tiene el siguiente tenor:
«1)
Los artículos 2 y 3 de la Directiva [94/19] deben interpretarse en el sentido de que no imponen a los Estados miembros la obligación de adoptar un sistema de garantía de las participaciones de [cooperativas financieras], como el que es objeto del litigio principal, ni se oponen a que un Estado miembro adopte tal sistema, siempre y cuando este no comprometa la efectividad práctica del sistema de garantía de depósitos que los Estados miembros tienen la obligación de instituir en virtud de dicha Directiva, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, y sea conforme al Tratado FUE y, en particular, a sus artículos 107 y 108.
2)
El examen de las cuestiones prejudiciales planteadas […] no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez de la Decisión [impugnada].
3)
El artículo 108 TFUE, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que se opone a un sistema de garantía como el que es objeto del litigio principal, en la medida en que se llevó a efecto sin observar las obligaciones impuestas por dicha disposición.»
Actuaciones en Derecho nacional
28
Mediante sentencia de 15 de junio de 2017, la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional) declaró la inconstitucionalidad del artículo 36/24 de la Ley de 22 de febrero de 1998. Dicho órgano jurisdiccional basó esencialmente su Decisión en la declaración del Tribunal de Justicia de que la medida controvertida constituía una ayuda estatal ilegal.
29
Mediante sentencia de 6 de marzo de 2018, el Conseil d’État (Consejo de Estado) anuló los Reales Decretos de 10 de octubre (véase el apartado 8 anterior) y de 7 de noviembre de 2011 (véase el apartado 9 anterior).
Asunto T‑711/14
30
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de octubre de 2014 (asunto T‑711/14), las sociedades ARCO interpusieron un recurso de anulación contra la Decisión impugnada. En su recurso, las sociedades ARCO impugnaron, en particular, tanto la apreciación de la Comisión, según la cual la medida controvertida constituía una ayuda estatal de la que eran las beneficiarias, como la apreciación según la cual la ayuda controvertida no era compatible con el mercado interior. Las sociedades ARCO impugnaron asimismo la prohibición impuesta al Reino de Bélgica de pagar los importes garantizados a los cooperativistas, que constituye el objeto del presente recurso.
31
Mediante auto de 9 de febrero de 2018, Arcofin y otros/Comisión (T‑711/14, no publicado, EU:T:2018:80), el Tribunal desestimó dicho recurso por considerarlo en parte manifiestamente inadmisible y en parte carente de todo fundamento legal. En particular, el recurso interpuesto por las sociedades ARCO, en la medida en que se refería a la impugnación de la prohibición impuesta al Reino de Bélgica de abonar los importes garantizados a los cooperativistas tras el cierre de la liquidación, fue desestimado por considerarse manifiestamente inadmisible, por cuanto dichas sociedades carecían de interés para ejercitar una acción contra la disposición impugnada por el Reino de Bélgica en el presente recurso.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fase escrita del procedimiento
32
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de septiembre de 2014, el Reino de Bélgica interpuso el presente recurso.
33
Mediante decisión de 12 de octubre de 2015, adoptada conforme al artículo 69, letra a), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, al constatar, por una parte, que la cuestión prejudicial planteada por la Cour Constitutionelle (Tribunal Constitucional) en el asunto C‑76/15 (véanse los apartados 23 a 26 anteriores) versaba sobre la validez de la Decisión impugnada e instaba al Tribunal de Justicia a apreciar una parte sustancial de las alegaciones formuladas por las sociedades ARCO en el asunto T‑711/14 y al estimar, por otra parte, que la resolución del presente litigio podía depender del resultado del recurso interpuesto por dichas sociedades, tras oír a las partes de conformidad con el artículo 70, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal General suspendió el procedimiento en el presente asunto hasta que el Tribunal de Justicia dictase sentencia.
34
Dicha suspensión finalizó con el pronunciamiento el 21 de diciembre de 2016 de la sentencia Vervloet y otros (C‑76/15, EU:C:2016:975) (véase el apartado 27 anterior).
35
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Tercera, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto.
36
Ese mismo día, el Tribunal (Sala Tercera), de conformidad con el artículo 89, apartado 3, letra a), del Reglamento de Procedimiento, invitó a las partes a indicar las consecuencias que, en su opinión, podía tener sobre el presente asunto la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Vervloet y otros (C‑76/15, EU:C:2016:975).
37
Las partes se atuvieron a dicha diligencia de ordenación del procedimiento en el plazo señalado.
38
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 26 de junio de 2017, adoptada conforme al artículo 89, apartado 3, letra a), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal (Sala Tercera) invitó a las partes a indicar, en particular:
–
las consecuencias que estimaban que debían deducirse en el ordenamiento jurídico nacional de la invalidación por la Cour Constitutionelle (Tribunal Constitucional) del artículo 36/24 de la Ley de 22 de febrero de 1998;
–
qué efectos podría tener la anulación por el Tribunal de la Decisión impugnada, teniendo en cuenta la respuesta dada a la cuestión anterior.
39
Las partes respondieron a dichas preguntas dentro de los plazos señalados.
40
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 12 de septiembre de 2017, adoptada conforme al artículo 89, apartado 3, letra a), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal (Sala Tercera):
–
invitó al Reino de Bélgica a pronunciarse sobre determinados aspectos de las respuestas dadas por la Comisión a las preguntas que figuran en el apartado 38 anterior;
–
interrogó de nuevo al Reino de Bélgica sobre las consecuencias jurídicas y la utilidad que tendría la eventual anulación por el Tribunal del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada, teniendo en cuenta que el artículo 36/24 de la Ley de 22 de febrero de 1998 había sido anulado por la Cour Constitutionelle (Tribunal Constitucional).
41
El Reino de Bélgica respondió a dichas preguntas dentro de los plazos señalados y se brindó a la Comisión la posibilidad de presentar observaciones al respecto.
42
A propuesta de su Sala Tercera, el Tribunal resolvió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
Fase oral del procedimiento
43
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera ampliada) acordó abrir la fase oral del procedimiento.
44
En la vista de 22 de noviembre de 2017, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
45
Mediante escrito de 13 de marzo de 2018, el Reino de Bélgica comunicó al Tribunal el pronunciamiento por el Conseil d’État (Consejo de Estado) de la sentencia de 6 de marzo de 2018 mencionada en el apartado 29 anterior.
46
Mediante escrito presentado el 14 de marzo de 2018, la Comisión presentó una solicitud de sobreseimiento.
47
Mediante auto de la Sala Tercera ampliada del Tribunal de 23 de marzo de 2018, se reabrió la fase oral del procedimiento. En consecuencia, se unieron a los autos del asunto los documentos mencionados en los apartados 45 y 46 anteriores y se invitó a las partes a presentar, en su caso, sus respectivas observaciones sobre dichos documentos. Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada de conformidad con el artículo 89, apartado 3, letra b), del Reglamento de Procedimiento, se invitó a la Comisión a pronunciarse sobre determinadas alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica en su escrito de 13 de marzo de 2018 (véase el apartado 45 anterior).
48
Las partes presentaron sus observaciones y respondieron a las preguntas dentro de los plazos señalados.
49
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 20 de abril de 2018, adoptada de conformidad con el artículo 89, apartado 3, letra b), del Reglamento de Procedimiento, se solicitó a la Comisión que se pronunciara sobre determinadas alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica en las observaciones que presentó dicho Estado sobre la solicitud de sobreseimiento presentada por la Comisión (véase el apartado 46 anterior).
50
La Comisión se atuvo a dicha diligencia de ordenación del procedimiento en los plazos señalados.
51
Las observaciones presentadas a iniciativa propia por el Reino de Bélgica sobre las respuestas dadas por la Comisión se incorporaron a los autos.
52
El 15 de mayo de 2018 se puso fin a la fase oral.
Pretensiones de las partes
53
El Reino de Bélgica solicita al Tribunal que:
–
Anule el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
54
La Comisión solicita, esencialmente, al Tribunal que:
–
Sobresea el presente recurso por pérdida sobrevenida del objeto del litigio.
–
Con carácter subsidiario, desestime el recurso.
–
En cualquier caso, condene en costas al Reino de Bélgica.
Fundamentos de Derecho
Sobre el objeto del litigio
55
Según la Comisión, la anulación de los Reales Decretos de 10 de octubre (véase el apartado 8 anterior) y de 7 de noviembre de 2011 (véase el apartado 9 anterior) por parte del Conseil d’État (Consejo de Estado) mediante la sentencia de 6 de marzo de 2018 mencionada en el apartado 29 anterior, priva de todo efecto jurídico a la posible anulación del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada. En efecto, según la Comisión, la imposibilidad de que el Reino de Bélgica pague los importes garantizados a los cooperativistas ya no deriva de la prohibición contenida en la disposición impugnada, sino de la supresión retroactiva, en el ordenamiento jurídico nacional belga, de los actos que constituían la base jurídica de dichos pagos. De ello, la Comisión deduce que el presente litigio ha perdido su objeto y, en consecuencia, solicita al Tribunal su sobreseimiento.
56
El Reino de Bélgica se opone a dicha pretensión.
57
Las condiciones que llevan al juez de la Unión a declarar sin objeto un recurso del que conoce y, en consecuencia, a declarar su sobreseimiento, se precisaron en la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión (C‑362/05 P, EU:C:2007:322), apartados 41 a 45 y 47 a 53. A este respecto, procede recordar que el objeto del litigio debe subsistir hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso ha de poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (véase la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartado 42 y jurisprudencia citada). De este modo, si bien es cierto que el Reino de Bélgica puede alegar que los Estados miembros no están obligados a demostrar su interés en ejercitar la acción contra las disposiciones cuya anulación solicitan, también es cierto que, aun cuando sea un Estado miembro el que recurra a él, el juez de la Unión debe declarar el sobreseimiento del recurso cuando la anulación solicitada no sea susceptible de producir efectos jurídicos (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 2005, Italia/Comisión, C‑138/03, C‑324/03 y C‑431/03, EU:C:2005:714, apartado 25).
58
A este respecto, por una parte, el Tribunal de Justicia ha precisado que pierde su objeto un recurso interpuesto contra un acto retirado por su autor durante el procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartados 47 y 48). Por otra parte, en cambio, el Tribunal de Justicia también ha precisado que conserva su objeto un recurso contra un acto que adolece de una ilegalidad que puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso (sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartado 52).
59
En primer lugar, es obligado señalar que no se ha suprimido el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada y, en consecuencia, no ha desaparecido con efectos retroactivos. De ello resulta que, si el Tribunal declarara que el litigio ha perdido su objeto y sobreseyera el recurso al entender que la anulación de dicha disposición no surtiría efectos jurídicos, el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada seguiría formando parte del ordenamiento jurídico de la Unión.
60
En segundo lugar, como alega acertadamente la Comisión sin que el Reino de Bélgica cuestione este punto, la anulación por el Conseil d’État (Consejo de Estado) de los Reales Decretos de 10 de octubre y de 7 de noviembre de 2011 ha impedido la ejecución de la garantía prevista por dichos actos jurídicos, con independencia de la prohibición enunciada en el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada. De ello se deriva que la Comisión está en lo cierto cuando sostiene que la anulación del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada no permitiría al Reino de Bélgica ejecutar la garantía prevista en los Reales Decretos de 10 de octubre y de 7 de noviembre de 2011, que constituían su base jurídica.
61
En tercer lugar, sin embargo, resulta fundada la alegación del Reino de Bélgica de que mantener en vigor el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada en el ordenamiento jurídico de la Unión no carece de incidencia. Por consiguiente, no hay certeza de que la eventual anulación de dicha disposición no surtiría efectos jurídicos.
62
En efecto, del intercambio de observaciones entre las partes tras la vista se desprende que el Reino de Bélgica estudia con la Comisión posibles medidas de efecto equivalente a la garantía controvertida, con el fin de mitigar las consecuencias derivadas de la liquidación de dichas sociedades para los cooperativistas. Pues bien, aunque la Comisión indica, por una parte, que no se opone por principio a todo mecanismo de indemnización de los cooperativistas y, por otra parte, que existen otros motivos para oponerse a las medidas que se le han presentado y que se han debatido de forma oficiosa, no es menos cierto que, en su respuesta de 7 de mayo de 2018, señaló que existía un riesgo de «elusión de la Decisión impugnada». De ello resulta que no se puede excluir que la Decisión impugnada siga produciendo efectos jurídicos.
63
Además, procede recordar que la ejecución de buena fe por parte de los Estados miembros de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado constituye una aplicación del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, y supone que los Estados miembros ponen el empeño necesario para superar las dificultades dentro del pleno respeto de las disposiciones del Tratado y, en particular, de las relativas a las ayudas (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de mayo de 2005, Saxonia Edelmetalle y ZEMAG/Comisión, T‑111/01 y T‑133/01, EU:T:2005:166, apartado 124 y jurisprudencia citada). Así, independientemente del riesgo de que se incoe contra el Reino de Bélgica un procedimiento por incumplimiento, al que este Estado afirma estar expuesto en caso de que la Comisión considere que las medidas que haya podido aplicar a favor de los antiguos cooperativistas de las sociedades ARCO constituyen una elusión de la prohibición que figura en el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada, se desprende del principio de cooperación leal que el propio Estado belga debería abstenerse de asumir todo comportamiento que pudiera constituir tal elusión, en el supuesto de que la disposición impugnada permaneciera en vigor. De ello resulta que la anulación de dicha disposición, en caso de que este recurso fuera fundado, no quedaría privada de efectos jurídicos.
64
Por último, procede señalar que, en el considerando 140 de la Decisión impugnada, así como en las alegaciones formuladas en cuanto al fondo por la Comisión para justificar la legalidad del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada, la citada institución sostiene que la mera constatación de la incompatibilidad de una medida de ayuda con el mercado interior basta para justificar que se conmine al Estado miembro a suprimir la medida en cuestión. En este sentido, la Comisión ha adoptado sobre esta cuestión una posición general y abstracta, cuyas justificaciones son independientes de las circunstancias del caso. De ello resulta que, en el supuesto de que el Tribunal concluya que tal exigencia es ilegal, será preciso resolver el presente litigio para evitar que se repita en el futuro una ilegalidad análoga (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartados 50 a 52).
65
De lo anterior se deriva que no se ha acreditado en modo alguno que la anulación del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada carezca de efectos jurídicos y que, por tanto, la alegación de la Comisión de que el presente recurso ha quedado sin objeto es infundada. En consecuencia, procede desestimar su pretensión de que el Tribunal declare el sobreseimiento del recurso.
Sobre la legalidad del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada
66
En virtud del artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada, el Reino de Bélgica está obligado a seguir absteniéndose, desde la fecha de notificación de dicha Decisión, de proceder a cualquier pago en virtud del sistema de garantía. Dicha prohibición definitiva debe interpretarse en el contexto del escrito de 6 de diciembre de 2011 (véase el apartado 13 anterior) y de la Decisión de incoación (véase el apartado 14 anterior), que contenían ambos una prohibición provisional de alcance similar, en espera de que se dictara la Decisión impugnada. Por otro lado, en el considerando 143 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la recuperación de la ayuda controvertida implicaba la derogación por parte del Reino de Bélgica de los actos legislativos y reglamentarios que constituían la base jurídica de la garantía.
67
Según el Reino de Bélgica, una prohibición de pago como la impuesta por la Comisión en el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada solo podría concebirse en dos situaciones. Así, según una primera hipótesis, se tendría que haber identificado a los beneficiarios de los pagos en virtud del sistema de garantía, esto es, a los cooperativistas, como beneficiarios de la ayuda estatal declarada incompatible con el mercado interior, lo que no ocurre en el caso de autos. En su defecto, para que estuviera justificada, dicha prohibición de abono de los importes garantizados debería ser necesaria para alcanzar el objetivo de suprimir los efectos de la ayuda estatal considerada incompatible con el mercado interior.
68
El Reino de Bélgica alega que, al prohibir por principio el pago de la garantía a los cooperativistas y sin comprobar si dicha prohibición constituía una medida necesaria para paliar los efectos de la ayuda de la que se habían beneficiado las sociedades ARCO, la Comisión confundió la supresión de la ventaja selectiva otorgada, prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 2, con la supresión del acto jurídico sobre cuya base se concedió la ventaja controvertida. Pues bien, la supresión del acto sobre cuya base se concede la ventaja indebida solo está justificada en los supuestos en que resulta necesario para eliminar la distorsión de la competencia provocada por la ayuda ilegal o incompatible. Por consiguiente, la obligación impuesta por la Comisión es, a su juicio, desproporcionada.
69
La Comisión rechaza estas alegaciones.
70
Con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
71
En este sentido, según reiterada jurisprudencia, la consecuencia lógica de la declaración de la ilegalidad de una ayuda es su supresión mediante su recuperación para restablecer la situación anterior (véase la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, apartado 33 y jurisprudencia citada).
72
En efecto, el principal objetivo de la recuperación de una ayuda de Estado concedida ilegalmente es eliminar la distorsión de la competencia provocada por la ventaja competitiva procurada por dicha ayuda. De este modo, mediante la devolución de la ayuda, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior al abono de la ayuda (véase la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, apartado 34 y jurisprudencia citada).
73
En el caso de autos, las partes discrepan acerca de si la recuperación de la ventaja de la que se beneficiaron indebidamente las sociedades ARCO implica o no la supresión de la garantía, es decir, la prohibición de proceder a cualquier pago a los cooperativistas, en caso de que el procedimiento de liquidación, abierto antes de la adopción de la Decisión impugnada, suponga para dichos cooperativistas la pérdida total o parcial del valor de sus participaciones.
74
Por consiguiente, procede, en primer lugar, recordar las características de la ayuda estatal ilegal identificada por la Comisión en la Decisión impugnada y, a continuación, las medidas ordenadas por esta para garantizar su recuperación. En segundo lugar, deberá apreciarse el fundamento, por una parte, de las alegaciones mediante las que el Reino de Bélgica aduce que la prohibición de abonar los importes garantizados a los cooperativistas resulta desproporcionada y, por otra, de las justificaciones formuladas por la Comisión para defender la procedencia de dicha prohibición.
Sobre la ayuda estatal identificada en la Decisión impugnada
75
Con carácter preliminar, procede recordar que la medida examinada en la Decisión impugnada consiste en una garantía sobre los importes invertidos por particulares en participaciones en el capital de las sociedades ARCO. Al haberse acogido dichas sociedades al sistema instaurado por el Gobierno belga (véase el apartado 9 anterior), los importes invertidos en su capital por socios personas físicas quedaron garantizados por un importe máximo de 100000 euros (véase el apartado 8 anterior). Según el sistema instaurado, un fondo de garantía debía intervenir, tras el cierre de las operaciones de liquidación, en caso de que los cooperativistas no pudieran recuperar con cargo al capital restante los fondos invertidos, hasta un máximo de 100000 euros.
76
Asimismo, procede recordar que las sociedades ARCO acordaron su liquidación voluntaria el 8 de diciembre de 2011, esto es, en el momento de la apertura del procedimiento administrativo que dio lugar a la adopción de la Decisión impugnada.
77
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la medida controvertida contenía un elemento de ayuda de Estado a favor de las sociedades ARCO. En efecto, según la Comisión, la garantía de sus participaciones incitó a los cooperativistas a no retirar sus inversiones en el capital de dichas sociedades. En estas circunstancias, estas últimas se beneficiaron de una ventaja selectiva financiada con fondos públicos. La Comisión consideró que la medida controvertida cumplía todos los requisitos de una ayuda de Estado y que no estaba justificada por el objetivo de poner remedio a una grave perturbación en la economía belga, por cuanto dicha medida no era ni apropiada, ni necesaria, ni proporcionada en relación con tal objetivo.
78
Además, la Comisión, al haber comprobado que dicha ayuda se aplicó antes de que se pronunciara sobre su calificación y su eventual compatibilidad con el mercado interior, consideró que era ilegal. Este análisis fue ratificado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Vervloet y otros (C‑76/15, EU:C:2016:975) (véase el apartado 27 anterior).
79
Al haber sido desestimado el recurso interpuesto contra la Decisión impugnada por las sociedades ARCO mediante el auto de 9 de febrero de 2018, Arcofin y otros/Comisión (T‑711/14, no publicado, EU:T:2018:80) (véanse los apartados 30 y 31 anteriores), y en ausencia de recurso de casación contra dicho auto, procede considerar que las apreciaciones de la Decisión impugnada, reproducidas en los apartados 77 y 78 anteriores, han adquirido firmeza.
80
Por lo tanto, la Comisión, tras comprobar, por una parte, que la medida en cuestión implicaba un elemento de ayuda de Estado cuyas beneficiarias eran las sociedades ARCO y, por otra, que dicha ayuda era incompatible con el mercado interior y había sido ejecutada antes de que pudiera proceder a su examen previo, estaba facultada para ordenar al Reino de Bélgica que procediera a su recuperación.
81
Por consiguiente, conviene recordar las medidas prescritas por la Comisión en la Decisión impugnada, teniendo en cuenta que solo se ha impugnado la prohibición de pagar los importes garantizados a los cooperativistas, es decir, a las personas físicas que tienen la condición de socios de las sociedades ARCO (véase el apartado 2 anterior).
Sobre las medidas prescritas para la recuperación de la ayuda controvertida
82
Ha de recordarse, tal como se ha expuesto en el apartado 22 anterior, que, para garantizar la recuperación de la ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior identificada en la Decisión impugnada, la Comisión impuso dos medidas.
83
En primer lugar, la Comisión conminó al Reino de Bélgica a valorar el importe de la ventaja de la que se beneficiaron las sociedades ARCO conforme a una fórmula cuyos principios estableció dicha institución y a registrar un crédito por ese importe en el pasivo de la liquidación de dichas sociedades. Este método de recuperación de la ayuda controvertida no ha sido puesto en cuestión por el Reino de Bélgica, que considera que esta medida bastaría para garantizar el restablecimiento de la competencia.
84
En segundo lugar, la Comisión ordenó además al Reino de Bélgica que se abstuviera de abonar los importes garantizados a los cooperativistas. A este respecto, las partes discrepan sobre la cuestión de si la Comisión podía dirigirle dicho requerimiento al Reino de Bélgica.
85
Se desprende de la jurisprudencia mencionada en los apartados 71 y 72 anteriores que la respuesta a esta cuestión depende de si dicho requerimiento era proporcionado al objetivo de recuperación de las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado interior. Dicho de otro modo, se trata de dilucidar si dicho requerimiento era apropiado y necesario para el restablecimiento de la situación competitiva anterior, es decir, para la neutralización, en lo referente a los beneficiarios identificados por la Comisión en la Decisión impugnada, de la ventaja competitiva apreciada en dicha Decisión.
Sobre el carácter proporcionado de la prohibición de abonar los importes garantizados a los cooperativistas
86
En primer lugar, procede recordar que solo se han identificado como beneficiarias de la ayuda objeto de la Decisión impugnada las sociedades ARCO. La ventaja competitiva de la que se beneficiaron esas empresas fue considerada una ayuda al mantenimiento de su capital existente. Dicha ventaja, según la Decisión impugnada, adoptó la forma de un incentivo, debido a la existencia misma de la garantía, que tenía por efecto disuadir a los cooperativistas de retirar las participaciones invertidas en el capital de dichas sociedades. En cambio, consta que en la Decisión impugnada no se consideró a los propios cooperativistas como beneficiarios de una ayuda estatal.
87
En estas circunstancias, el Reino de Bélgica está en lo cierto cuando sostiene que el registro en el pasivo de la liquidación de las sociedades ARCO de un crédito por un importe correspondiente a la valoración económica de la única ventaja identificada por la Comisión en la Decisión impugnada, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de dicha Decisión, bastaba para neutralizar dicha ventaja y, por consiguiente, para restablecer la situación competitiva que la concesión de la ayuda controvertida había falseado (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de julio de 2002, Comisión/España, C‑499/99, EU:C:2002:408, apartados 37 y 38).
88
En segundo lugar, como se acaba de recordar, procede señalar que el único elemento de ayuda de Estado identificado por la Comisión en la Decisión impugnada es la ventaja competitiva que la garantía confirió a las sociedades ARCO. En cambio, la Comisión no consideró que los propios cooperativistas fueran beneficiarios de una ayuda de Estado y no calificó así a la garantía, en la medida en que confería una ventaja a los cooperativistas. De ello resulta que no puede considerarse que la prohibición impuesta al Reino de Bélgica de efectuar los pagos que estaban previstos por la garantía persiga directamente, en cuanto tal, el objetivo de recuperar una ayuda estatal de sus beneficiarios.
89
En tercer lugar, debe señalarse que, desde la apertura del procedimiento de liquidación, la garantía ya no tiene ningún efecto incentivador sobre los socios de las sociedades ARCO, puesto que, desde entonces, estas ya no se benefician de la ventaja identificada en la Decisión impugnada debido a la existencia de la garantía. En efecto, como confirmaron las partes en la vista, la apertura de la liquidación impide que los cooperativistas retiren sus participaciones. Además, a este respecto, la propia Comisión, al definir la fórmula para valorar la ventaja otorgada a las sociedades ARCO, solo calculó dicha ventaja hasta la apertura del procedimiento de liquidación, la cual, por lo demás, implica la salida del mercado de dichas sociedades. De ello se desprende que la supresión de la garantía, que la Comisión solicitó al Reino de Bélgica, estaba abocada a no surtir ningún efecto en la situación competitiva de las sociedades identificadas como beneficiarias de la ayuda de que se trata y no podía contribuir al restablecimiento de la situación anterior.
90
Así pues, de cuanto antecede se desprende que la prohibición de abonar los importes garantizados a los cooperativistas no es una medida apropiada para lograr el objetivo del restablecimiento de la situación competitiva falseada por la concesión de la ayuda estatal identificada en el caso de autos en la Decisión impugnada.
91
Ninguna de las justificaciones aducidas por la Comisión, tanto en la Decisión impugnada como durante el procedimiento ante el Tribunal, puede desvirtuar esta apreciación.
Sobre las justificaciones formuladas por la Comisión
92
En primer lugar, en los considerandos 137 a 142 de la Decisión impugnada, la Comisión justificó la prohibición de abonar los importes garantizados por la necesidad que, a su juicio, se deriva del artículo 108 TFUE, apartado 2, de suprimir toda medida que contenga un elemento de ayuda de Estado incompatible con el mercado interior. Además, en sus escritos, la Comisión expuso consideraciones de orden sistémico, que, a su juicio, implican que no ha de tratarse con menor severidad a un Estado miembro que, como en el caso de autos, no ha notificado la medida controvertida antes de su ejecución, que a un Estado miembro que ha cumplido la obligación de notificación previa de toda medida que pueda contener un elemento de ayuda estatal.
93
A este respecto, procede observar de entrada que la tesis defendida por la Comisión parece partir de una confusión entre el concepto de ayuda de Estado, que no presenta un carácter formal, sino que se define por el cumplimiento de los criterios establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y la disposición que constituye su base jurídica y lo articula. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el artículo 107 TFUE define las ayudas estatales en función de sus efectos (véase la sentencia de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, C‑409/00, EU:C:2003:92, apartado 46 y jurisprudencia citada).
94
Pues bien, procede señalar, como hizo la Abogado General Kokott en el punto 28 de las conclusiones que presentó en el asunto que dio lugar a la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), que, al contrario de lo que establece en el ámbito del Derecho europeo de la competencia el artículo 101 TFUE, apartado 2, las disposiciones de los Tratados europeos relativas a las ayudas de Estado no regulan de manera expresa qué consecuencias jurídicas, que afectan a la validez de los actos, se derivan del incumplimiento de la obligación de notificación y suspensión de las ayudas enunciada en el artículo 108 TFUE, apartado 3, tercera frase. Ciertamente, no se puede excluir que la desaparición de la medida mediante la cual se concede una ayuda estatal constituya, por regla general, el instrumento apropiado para la neutralización de la ventaja competitiva concedida. No obstante, en los casos en que, como en el presente asunto, la ventaja competitiva identificada como ayuda estatal beneficia a un tercero (las sociedades ARCO) respecto a los beneficiarios directos de la medida controvertida (los cooperativistas), la desaparición de la medida en sí misma solo puede justificarse si resulta necesaria para restablecer la situación competitiva que habría existido en ausencia de la ayuda estatal de la que se ha beneficiado dicho tercero (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, apartados 44 y 45). Pues bien, en el caso de autos, como se ha indicado en el apartado 90 anterior, la prohibición de abonar los importes garantizados a los cooperativistas no es una medida apropiada para lograr el objetivo del restablecimiento de la situación competitiva falseada por la concesión de la ayuda estatal identificada en la Decisión impugnada.
95
En segundo lugar, la Comisión aduce que los cooperativistas no pueden considerarse terceros en relación con las sociedades ARCO. Tal alegación, sin embargo, no es convincente.
96
En efecto, en primer lugar, procede recordar que, en la Decisión impugnada, la Comisión no consideró de ningún modo a los cooperativistas como beneficiarios de la ayuda en cuestión. En este sentido, se desprende del apartado 4.1 de la Decisión impugnada que los únicos «verdaderos beneficiarios» son las sociedades ARCO y que la ayuda estatal identificada en el apartado 4.3 de dicha Decisión consiste exclusivamente en la ventaja competitiva de las que disfrutaron estas sociedades.
97
En segundo lugar, consta que las sociedades ARCO son sociedades de responsabilidad limitada y que, por tanto, ni su patrimonio ni su objeto social puede confundirse con los intereses de sus socios. Por otro lado, en el auto de 9 de febrero de 2018, Arcofin y otros/Comisión (T‑711/14, no publicado, EU:T:2018:80), el Tribunal estimó la causa de inadmisión invocada por la Comisión en relación con el quinto motivo del recurso, al considerar que el interés en ejercitar la acción de las sociedades ARCO era distinto del de los cooperativistas. De ello se deduce que la Comisión no puede sostener fundadamente que su mera condición de socios de las sociedades beneficiarias de la ayuda de que se trata basta para justificar que la ventaja de la que se beneficiaron dichas sociedades, cuya recuperación estaba garantizada, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada, por el registro de un crédito del Estado en el pasivo de la liquidación, se recupere, además, con cargo a los cooperativistas.
98
En tercer lugar, la Comisión no puede basar su argumentación en la sentencia de 10 de noviembre de 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki y otros/Comisión (T‑384/08, no publicada, EU:T:2011:650), la cual no constituye un precedente comparable al presente asunto. En efecto, en primer lugar, en aquel asunto, la Comisión se limitó a ordenar la supresión de la garantía controvertida sin proceder, como hizo en el caso de autos, a valorar económicamente la ventaja y ordenar su recuperación (sentencia de 10 de noviembre de 2011, Elliniki Nafpigokataskevastiki y otros/Comisión, T‑384/08, no publicada, EU:T:2011:650, apartados 133 y 135). En segundo lugar, la garantía controvertida en aquel asunto tenía por objeto proteger a su beneficiario contra el riesgo de tener que reembolsar las ayudas estatales concedidas ilegalmente a una sociedad que el beneficiario de dicha garantía tenía previsto adquirir. El objeto directo de esta garantía era, por tanto, oponerse a la recuperación de ayudas de Estado mediante el reembolso al comprador de toda ayuda eventualmente recuperada. En cambio, en el caso de autos, como resulta en particular del apartado 89 anterior, la prohibición de pagar los importes garantizados a los cooperativistas no influye en la recuperación de la ventaja identificada en la Decisión impugnada, la cual se llevó a cabo mediante la inscripción de un crédito del Estado belga en el pasivo de la liquidación de las sociedades ARCO.
99
De cuanto antecede resulta que, al ordenar al Reino de Bélgica que se abstuviera de efectuar cualquier pago a los cooperativistas en virtud de la garantía, cuando ya había ordenado la recuperación de la ventaja identificada en la Decisión impugnada mediante la inscripción de un crédito en el pasivo de la liquidación de las sociedades ARCO consideradas beneficiarias de la ayuda controvertida, la Comisión impuso en el presente asunto al Reino de Bélgica una obligación desproporcionada y excedió las facultades que le atribuye el artículo 108 TFUE, apartado 2.
100
De ello se desprende que es fundada la alegación del Reino de Bélgica de que el artículo 2, apartado 4, de la Decisión impugnada es ilegal y, en consecuencia, debe anularse.
Costas
101
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Reino de Bélgica.
Por estos motivos,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:
1)
Anular el artículo 2, apartado 4, de la Decisión 2014/686/UE de la Comisión, de 3 de julio de 2014, relativa a la Ayuda estatal SA.33927 (12/C) (ex 11/NN) concedida por Bélgica — Sistema de garantía destinado a proteger las participaciones de los socios personas físicas en las cooperativas financieras.
2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de diciembre de 2018.
Firma
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.