61979C0065
INDICE
Parte «in fatto»
I — Gli antefatti e il procedimento
Gli antefatti
II — Osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE
Osservazioni del sig. Châtain
A — Generalità
Β — Esame dei mezzi d'impugnazione alla luce delle varie questioni sottoposte dal giudice istruttore
Osservazioni del Governo francese
A — La nozione del valore in dogana ai sensi del regolamento n. 803/68
Β — Penalità per le infrazioni alla disciplina doganale
Osservazioni del Governo della Repubblica federale di Germania
A — Questioni di diritto doganale
Β — Limitazione alla circolazione delle merci onde porre in atto restrizioni alla circolazione di capitali
Osservazioni del Governo del Regno Unito
Osservazioni della Commissione delle Comunità europee
A — Generalità
Β — Diminuzione del valore in dogana
III — La fase orale del procedimento
Le osservazioni orali del Governo della Repubblica federale di Germania
Le osservazioni orali della Commissione delle CC.EE
Parte «in diritto»
In diritto
Spese
Dispositivo
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 13 FEBBRAIO 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La determinazione del valore in dogana delle merci ha formato oggetto sia di convenzioni internazionali precedenti la nascita delle Comunità — fra le quali spicca la Convenzione di Bruxelles del 15 dicembre 1950 — sia di norme del diritto comunitario derivato; ricordo in particolare le disposizioni introdotte con il regolamento n. 803/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, e con il regolamento n. 375/69 della Commissione del 27 febbraio 1969. È essenzialmente in questo quadro che si collocano i problemi di interpretazione sollevati dal presente caso Châtain.
Ritengo opportuno premettere, come d'abitudine, un breve riepilogo dei fatti. Fra l'inizio del 1971 e la fine del 1973, la società francese «Laboratoires Sandoz», filiale della società svizzera Sandoz AG, importò in Francia parecchie partite di due materie prime farmaceutiche — i principi attivi clell'ergotamina e della diidroergotamina — che le erano state vendute dalla società madre. Va notato, in proposito, che avendo questa società concesso alla sua filiale francese la licenza esclusiva di fabbricazione di talune specialità farmaceutiche, la prima gode di preferenza nella fornitura delle relative materie prime occorrenti alla seconda. Con processo verbale in data 20 febbraio 1974, l'ispettore francese delle dogane constatò che dalle fatture esibite dalla ditta importatrice risultava un prezzo d'acquisto tale da apparire eccessivo rispetto al valore normale delle merci. Tale conclusione si basava, riguardo all'ergotamina, su di un confronto fra i prezzi praticati da Sandoz alla filiale francese e le offerte di vendita in Francia di prodotti corrispondenti da parte di altri fabbricanti e commercianti di diversi paesi; quanto poi alla diidroergotamina, che viene importata in Francia solo dalla menzionata filiale di Sandoz, la dogana francese aveva proceduto a uno studio tecnico comparato con il prodotto precedente, e aveva tenuto conto dei prezzi di vendita nella Repubblica federale. Ne era risultato che, mentre il valore totale delle importazioni dichiarato dalla società «Laboratoires Sandoz» per il detto periodo ammontava a circa 90 milioni di franchi francesi, il valore riconosciuto dalle autorità doganali si riduceva a circa 53 milioni di franchi.
A seguito di tale constatazione, l'autorità doganale francese denunciava alla competente giurisdizione penale il signor René Châtain, direttore e amministratore della società «Laboratoires Sandoz», imputandolo di falsa dichiarazione del valore all'importazione e di trasferimento irregolare di capitali all'estero: in effetti, pagando il prodotto importato più caro del suo valore reale, la detta società avrebbe versato i suoi profitti in Isvizzera, evitando di pagare le imposte a cui essi sarebbero stati soggetti in Francia.
Nel difendersi da queste accuse, l'imputato ha sostenuto fra l'altro che il regolamento 803/68 del Consiglio, concernente il valore in dogana delle merci, escluderebbe in linea di principio una riduzione d'ufficio del prezzo effettivamente pagato; che inoltre, il regolamento 375/69 della Commissione, che disciplina la dichiarazione degli elementi relativi al valore in dogana delle merci, limiterebbe gli obblighi dell'importatore in ordine alla dichiarazione doganale; e infine, che sarebbe precluso alle autorità nazionali di utilizzare la normativa comunitaria sul valore in dogana per la repressione delle frodi valutarie, data la diversità fra l'una e l'altra materia.
Il Tribunal de Grande Instance di Nanterre, con due ordinanze, una del 7 marzo e l'altra del 14 maggio 1979, ha posto alla nostra Corte undici domande pregiudiziali, aventi ad oggetto l'interpretazione non soltanto della suddetta normativa comunitaria concernente il valore in dogana, ma anche degli articoli 13 e 19 dell'Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera del 22 luglio 1972, reso esecutivo con regolamento del Consiglio del 19 dicembre 1972, n. 2840.
2.
Con la prima domanda, la giurisdizione francese chiede se il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968 n. 803, e in ¡specie i suoi articoli da 1 a 10, nonché il regolamento (CEE) della Commissione 24 giugno 1974, n. 1581, concernente, la presa in considerazione delle riduzioni di prezzo nella determinazione del valore in dogana, consentano alle autorità nazionali di attribuire alle merci importate da uno Stato terzo un valore in dogana inferiore al valore dichiarato dall'importatore, oppure, peile importazioni successive all'entrata in vigore del regolamento (CEE) della Commissione 27 febbraio 1969, n. 375, al valore che risulta dagli elementi relativi al valore in dogana della merce comunicati dall'importatore.
Per chiarire il senso della distinzione effettuata dal giudice richiedente fra la situazione anteriore e quella successiva all'entrata in vigore del regolamento 375/69, rammento che quest'ultimo, innovando rispetto a certe normative e pratiche doganali nazionali che si limitavano a prescrivere all'importatore di dichiarare il valore in dogana delle merci, ha introdotto l'obbligo di specificare determinati elementi di fatto relativi al valore in dogana, ai fini dell'applicazione del regolamento 803/68. Ciò non toglie che anche nel sistema configurato dal citato regolamento c'è un valore dichiarato dall'importatore sulla base degli elementi forniti, come risulta dal modello allegato al regolamento.
La risposta al quesito innanzi riprodotto richiede anzitutto l'interpretazione dell'articolo 1 del regolamento 803/68. Esso dispone che: «per l'applicazione della tariffa doganale comune, il valore in dogana delle merci importate è il prezzo normale, cioè il prezzo che può ritenersi convenuto per dette merci ... in una vendita effettuata in condizioni di libera concorrenza fra un compratore e un venditore indipendenti l'uno dall'altro». La sentenza di questa Corte del 10 dicembre 1970 nella causa 27/70, Edding c/Hauptzollamt Hamburg (Raccolta 1970, p. 1035, spec. n. 8 della motivazione) ha a sua volta ribadito che «il prezzo normale — cioè il valore in dogana — è il prezzo realmente convenuto in una compravendita effettuata in condizioni di libera concorrenza».
È chiaro che la possibilità di un divario fra il prezzo convenuto (e pagato) e il «prezzo normale» della merce sussiste soprattutto quando il prezzo sia stato convenuto in una vendita non effettuata in condizioni di libera concorrenza. La citata sentenza Edding affermò giustamente (al punto 7 della motivazione): «La nozione di prezzo normale serve principalmente a consentire alle autorità doganali di determinare il prezzo reale delle merci, nei casi in cui i negozi a queste relativi non si siano svolti in condizioni di libera concorrenza». Il citato articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 803/68 provvede già, come si è visto, a qualificare il concetto di libera concorrenza, attraverso il requisito della indipendenza reciproca del venditore e dell'acquirente. L'articolo 2, paragrafo 1, contiene specificazioni ulteriori, precisando che, per potersi parlare di vendita effettuata in condizioni di piena concorrenza fra un acquirente e un venditore indipendenti, occorre fra l'altro che il pagamento del prezzo della merce costituisca la sola prestazione effettiva dell'acquirente (ossia la sola contropartita che egli dà al venditore), che inoltre il prezzo convenuto non sia influenzato da relazioni commerciali, finanziarie od altre, diverse da quelle create dalla vendita fra il venditore od una persona a lui associata in affari da un lato, ed il compratore od una persona a lui associata in affari dall'altro, ed infine che nessuna parte del prodotto delle rivendite o delle ulteriori utilizzazioni della merce ritorni anche indirettamente al venditore o a una persona che gli sia socia in affari.
Non vi è dunque dubbio che rivesta portata preminente per la determinazione del valore in dogana delle merci importate il valore normale, «teorico» della merce, non già il prezzo effettivamente convenuto e pagato. Se ne trova conferma in altre disposizioni del regolamento qui esaminato: basterà citare il paragrafo 2, lettere b) e e) dell'articolo 1, secondo cui il prezzo normale è determinato supponendo che le spese inerenti alla vendita e alla consegna della merce siano a carico del venditore e i diritti e tasse esigibili nel territorio doganale della Comunità siano a carico del compratore; l'articolo 3, che fissa i criteri per determinare il prezzo normale nel caso di merci coperte da brevetti, marchi o altra forma di protezione della proprietà industriale o intellettuale, e soprattutto l'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e e), secondo il quale «il prezzo pagato o da pagare potrà essere ammesso come valore in dogana a condizione che il prezzo corrisponda, nel momento in cui è stato convenuto, ai prezzi praticati per una vendita effettuata in condizioni di libera concorrenza fra un compratore e un venditore indipendenti l'uno dall'altro, e che tale prezzo sia rettificato, se necessario, per tener conto degli elementi che, nella vendita considerata, differiscano dagli elementi costitutivi del prezzo normale».
A proposito di quest'ultima disposizione conviene ancora notare che, quando sussistano le condizioni previste, le autorità doganali hanno il potere, non l'obbligo, di assumere il prezzo pagato o da pagare come corrispondente al prezzo normale, e quindi al valore in dogana.
Questa normativa induce sicuramente a ritenere che la determinazione del valore in dogana va effettuata in modo obbiettivo, senza essere condizionata dalla dichiarazione dell'importatore. Tale determinazione obbiettiva, che può naturalmente implicare la correzione del prezzo risultante dalla fattura, non è affatto limitata ai casi in cui il prezzo effettivamente pagato risulti inferiore al prezzo normale; nessuna norma comunitaria pone un siffatto limite. Perciò si perviene alla conclusione che il diritto comunitario consente, e anzi impone, alle autorità doganali nazionali di procedere a modificare il valore dichiarato, ogni volta che questo si discosti, non solo in difetto ma anche in eccesso, dal prezzo normale della merce.
Naturalmente, l'ipotesi di gran lunga più frequente di non corrispondenza fra valore dichiarato e prezzo normale comporterà un minore ammontare del primo rispetto al secondo, dato che l'importatore ha un evidente interesse che l'autorità doganale applichi l'aliquota del dazio su di un valore più basso possibile. Perciò la normativa concernente la determinazione del valore in dogana prende in considerazione essenzialmente una siffatta ipotesi, preoccupandosi soprattutto di evitare che sia eluso il pagamento dei dazi dovuti. Lo dimostra fra l'altro l'articolo 9, paragrafo 2, del citato regolamento 803/68, in cui sono indicate le rettifiche principali (non le uniche) al prezzo pagato o da pagare, e si menzionano elementi costitutivi del valore in dogana che debbono essere aggiunti al prezzo fatturato (spese a carico del venditore, riduzioni di prezzo consentite ai soli rappresentanti esclusivi o concessionari unici, ribassi anormali). Si può aggiungere che il settimo considerando del preambolo del regolamento riconosce l'importanza di evitare o eventualmente eliminare qualsiasi deviazione di entrate doganali. Ma ciò non significa, a mio avviso, che la determinazione di un prezzo normale inferiore al valore dichiarato sia preclusa alle autorità doganali.
A dire il vero, questa tesi può essere sostenuta solo facendo appello ai due obbiettivi della Tariffa doganale comune, consistenti nel garantire un'adeguata protezione dell'economia comunitaria e nel procurare entrate finanziarie alla Comunità. In effetti, una dichiarazione di valore superiore al valore reale della merce, alla quale segua una tassazione doganale corrispondente, appare vantaggiosa per la Comunità sia sotto il profilo della protezione della sua economia che sotto quello dell'entrata finanziaria, e si può quindi dubitare che vi sia un qualche interesse comunitario a contestare quella dichiarazione, assegnando alla merce un valore più basso. Tuttavia, la supposta mancanza di un interesse comunitario ad agire in tal senso non basta per ritenere che- alle autorità nazionali sia vietata ogni sottovalutazione dei prodotti importati. In ogni caso, poi, quando ci si pone sul piano degli obbiettivi, non si possono trascurare certo quelli specifici del regolamento 803/68, consistenti principalmente nell'introdurre criteri uniformi di determinazione del valore in dogana.
Questo punto mi pare che meriti di essere sottolineato. Basta leggere i considerando secondo, sesto e ottavo del regolamento 803/68 per rendersi conto dell'insistenza con cui è stata espressa la necessità «di una legislazione doganale che garantisca un'applicazione uniforme della tariffa doganale comune», di un livello di protezione eguale in tutta la Comunità, di un trattamento uguale degli importatori per quanto riguarda la riscossione dei dazi. Nella giurisprudenza di questa Corte già la sentenza 12 luglio 1973 nella causa 8/73, Massey-Ferguson (Raccolta 1973, p. 897 ss.) aveva affermato che «il funzionamento dell'unione doganale presuppone necessariamente la determinazione uniforme del valore in dogana delle merci importate da paesi terzi» (punto 3 della motivazione); la sentenza 23 novembre 1977 nella causa 38/77, Enka (Raccolta 1977, p. 2203 ss.) ha ribadito lo stesso concetto, citando il sesto punto del preambolo del regolamento 803/68, e opportunamente ha collegato all'obbiettivo della determinazione uniforme del valore in dogana il criterio del «prezzo normale» della merce importata (punti 13-14 della motivazione). Vi sono perciò solidi motivi per affermare che l'interesse comunitario preminente, in materia di determinazione del valore in dogana, è quello all'uniformità dei criteri di valutazione; tale uniformità si è realizzata imponendo a tutti gli Stati membri il criterio del prezzo normale. Questo giustifica pienamente, a mio avviso, la possibilità di riduzione del valore dichiarato, per ricondurlo al prezzo normale di mercato.
Altre considerazioni, di diversa natura, rafforzano ulteriormente la soluzione accolta. Sul piano dell'interesse comunitario, sembra giustificato tener conto anche dell'interesse ad evitare una sopravalutazione dei prodotti importati, che č suscettibile di ripercuotersi sul livello dei prezzi all'interno della Comunità. D'altra parte, far pesare maggiormente l'imposizione doganale su merci erroneamente sopravalutate dall'importatore finirebbe col mettere in posizione di vantaggio altri importatori più accorti, in contrasto sostanziale con il principio della sana concorrenza. Infine, sul piano dell'equità, l'importatore che avesse fatto un cattivo affare pagando un prezzo troppo elevato deve pur ottenere che il dazio doganale sia computato sul prezzo di mercato della merce.
La giurisdizione richiedente si è riferita, nel suo primo quesito, anche al regolamento 1581/74 della Commissione, del 24 giugno 1974. Non mi sembra tuttavia che esso incida sulla risposta da dare a tale quesito. Nel regolamento 1581/74, la Commissione ha definito le condizioni affinché siano prese in considerazione, ai fini della determinazione del valore in dogana, le riduzioni di prezzo concesse da un venditore a un compratore. Qui si discute, invece, dell'ipotesi in cui le autorità doganali procedono a una revisione del prezzo fatturato, in ragione del divario da esse constatato rispetto al prezzo normale di mercato del prodotto. Il regolamento citato non può dunque contribuire al chiarimento del problema di cui ci stiamo occupando, se non nella misura in cui esso ribadisce il criterio del prezzo normale (che ne rappresenta il punto di partenza); ma in ciò non vi è nulla di nuovo, trattandosi di un regolamento di esecuzione di quello del Consiglio 803/68, precedentemente esaminato.
Quanto poi al regolamento 375/69 della Commissione del 27 febbraio 1969 (che pure è menzionato nella prima domanda pregiudiziale), esso mira a garantire agli importatori l'uguaglianza di trattamento nella compilazione della dichiarazione degli elementi relativi al valore in dogana, e lo fa indicando dettagliatamente (nel suo allegato) le informazioni che essi sono tenuti a fornire. Vorrei limitarmi, per il momento, ad attirare l'attenzione su una della norme di questo regolamento, la quale conferma la tesi che ho ritenuto poter dedurre dal regolamento di base. Si tratta dell'articolo 1, paragrafo 2, del citato regolamento 375/69; esso stabilisce che le autorità doganali possano chiedere all'importatore informazioni più particolareggiate di quelle che il questionario-tipo allegato al regolamento prevede, e ciò particolarmente se l'importazione è avvenuta in base a un contratto concluso fra un acquirente e un venditore non indipendenti l'uno dall'altro. L'aspetto interessante è che neppure in questa norma si distingue fra l'ipotesi in cui le autorità doganali si trovino di fronte ad un prezzo fatturato inferiore al prezzo normale, dall'ipotesi in cui il prezzo fatturato risulti invece superiore al prezzo normale. Ciò porta a concludere che con l'aiuto delle informazioni complementari richieste le autorità doganali potranno rettificare il valore dichiarato dall'importatore, e basato sul prezzo d'acquisto, sia nel senso di accrescerne che nel senso di diminuirne l'importo.
3.
Come ho ricordato all'inizio, i criteri per determinare il valore in dogana vennero fissati, ancor prima della creazione della Comunità, dalla Convenzione di Bruxelles del 15 dicembre 1950 (entrata in vigore il 28 luglio 1953). Tale convenzione fu concepita in conformità dei principi enunciati nell'articolo VII del GATT, e in particolare del principio della corrispondenza fra valore in dogana e valore reale della merce importata.
Relativamente al primo problema, che il giudice di rinvio ha sottoposto all'esame della Corte, la Convenzione di Bruxelles fornisce elementi utili, dei quali va tenuto conto. In effetti, l'interpretazione della normativa comunitaria sul valore in dogana è stata fatta dalla Corte, anche in precedenti casi, senza trascurare le disposizioni di quella Convenzione: si confrontino le già citate sentenze del 10 dicembre 1970 nel caso Edding (in particolare il punto 11 della motivazione) e del 23 novembre 1977 nel caso Enka (punti 24-26 della motivazione). Quest'ultima decisione ha giustamente messo in rilievo che l'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento 803/68 riproduce quasi letteralmente la norma corrispondente dell'allegato I della Convenzione di Bruxelles; e la medesima constatazione vale per il già citato articolo 1, paragrafo 1, di quel regolamento, in cui il valore in dogana è identificato con il «prezzo normale» della merce. Ma, a parte la corrispondenza quasi integrale dei due testi, non va dimenticato che tutti gli Stati membri sono parti contraenti della convenzione citata (lo ricorda il preambolo del regolamento 803/68, al nono considerando) e che le competenze precedentemente esercitate dagli Stati membri in materia doganale sono state assunte dalla Comunità; perciò la convenzione in questione vincola la Comunità (una netta affermazione in tal senso figura nella motivazione della sentenza 12 dicembre 1972 nelle cause da 21 a 24/72, International Fruit Company — Raccolta 1972, p. 1219; v. pure la sentenza 19 novembre 1975 nella causa 38/75, Nederlandse Spoorwegen — Raccolta 1975, p. 1439). Ne consegue che la normativa comunitaria deve essere interpretata, in tutta la misura del possibile, in modo da evitare che essa si ponga in conflitto con gli obblighi internazionali risultanti dalla citata Convenzione di Bruxelles, finché essa è in vigore (un nuovo accordo sull'esecuzione dell'articolo VII del GATT dovrebbe sostituirla a breve scadenza).
Ciò premesso, l'attenzione va rivolta alle note interpretative della definizione del valore in dogana che formano oggetto dell'allegato II alla convenzione; e specificamente alla nota 5. Essa comincia precisando che: «Lo scopo della definizione del valore è di consentire, in ogni caso, il calcolo dei diritti doganali sulla base del prezzo a cui un qualsiasi acquirente potrebbe procurarsi le merci importate, in occasione di una vendita effettuata in condizioni di piena concorrenza, nel porto o luogo della loro introduzione nel paese di importazione. Questa concezione è di portata generale; essa è applicabile sia che le merci importate abbiano fatto oggetto di un contratto di vendita sia che non abbiano fatto oggetto di tale contratto e quali che siano le condizioni di quest'ultimo».
Questa prima parte della nota dimostra che gli autori della convenzione ritennero opportuno distaccarsi da un metodo di determinazione del valore in dogana basato sul prezzo effettivo delle singole partite di merci, per riferirsi invece a una nozione di contratto di vendita «teorico». Conformemente a tale nozione, il prezzo è quello a cui la merce sarebbe venduta in condizioni «di piena concorrenza», e quindi supponendo la perfetta indipendenza reciproca del venditore e dell'acquirente. La nota prosegue affermando che «l'applicazione di questa definizione implica un'inchiesta sui prezzi praticati al momento della valutazione». In tal modo, viene messa in risalto l'autonomia dell'amministrazione doganale quando si tratta di stabilire gli elementi del «contratto teorico» al quale mi sono riferito. Tuttavia, l'esigenza di uno sdoganamento rapido della merce e quella di far dipendere la valutazione, nella misura del possibile, dai documenti commerciali (esigenze che avevano trovato riconoscimento nei principi III e VII, formulati dal gruppo di studi per l'Unione doganale europea prima di redigere la definizione di Bruxelles) hanno indotto a tener conto, in pratica, del prezzo fatturato nelle singole vendite. Al riguardo, la nota 5 ammette che tale prezzo «potrà essere considerato in generale come una indicazione valida per determinare il prezzo normale contemplato dalla definizione»; ma pone l'importante condizione che si sia in presenza di una vendita bona fide e fa riserva delle misure da prendere per evitare che siano elusi diritti doganali mediante prezzi o contratti fittizi o falsi, nonché delle eventuali rettifiche di prezzo, necessarie per tener conto di elementi non conformi a quelli della definizione.
Alla luce della nota 5, il sistema della Convenzione di Bruxelles appare dunque orientato nettamente nel senso di commisurare l'imposizione doganale al valore obbiettivo delle merci, che spetta alle autorità doganali di stabilire, senza essere vincolate dal prezzo risultante dai documenti commerciali. È evidente che l'indicazione di un prezzo fittizio viene fatta nella grandissima maggioranza dei casi allo scopo di pagare una minor somma di diritti doganali, e si traduce perciò nella indicazione di un prezzo inferiore al valore obbiettivo; ciò spiega la prima riserva sopra citata, contenuta nella nota 5. Ma il contesto della nota — come già il contesto del regolamento 803/68 — non esclude affatto la possibilità che le amministrazioni constatino la superiorità del prezzo fatturato rispetto al valore obbiettivo; e ripeto che, una volta fatta una constatazione del genere, le autorità doganali sarebbero obbligate ad applicare il criterio del prezzo normale, sottovalutando la merce rispetto al prezzo dichiarato dall'importatore. Se ne trae conferma dal carattere generale della condizione espressa nella nota 5 per tener conto del prezzo fatturato, e della seconda riserva che segue; alludo alla condizione che si tratti di vendita bona fide, e alla riserva delle rettifiche miranti a ricondurre il prezzo dichiarato al prezzo della definizione.
4.
La società «Laboratoires Sandoz», nelle osservazioni presentate nell'ambito della presente causa, ha fatto appello all'esigenza di uniformità nell'applicazione della tariffa doganale comune per sottolineare che tale applicazione non deve servire a tutelare interessi nazionali o a perseguire finalità strettamente nazionali, al di fuori e al di là dell'interesse comunitario alla percezione dei diritti di dogana. Questa affermazione merita alcuni commenti.
In primo luogo, osservo che l'argomentazione svolta fin qui, per risolvere il primo problema sollevato dal giudice di rinvio, si è mantenuta sul piano dell'interpretazione delle norme comunitarie, dal punto di vista degli interessi comunitari in gioco. Ho già avuto modo di notare che, se fosse considerato interesse comunitario preminente quello di percepire i diritti doganali nella misura più elevata possibile, non si giustificherebbe una interpretazione del regolamento 803/68 che ammetta il potere delle autorità doganali di «sottovalutare» le merci importate. Ma ho espresso l'avviso che l'interesse comunitario preminente à quello di determinare il valore delle merci importate secondo un criterio obbiettivo e costante, proprio per garantire l'uniformità dell'applicazione della Tariffa doganale comune: ciò che importa è una percezione esatta e uniforme dei diritti doganali, non un introito anormalmente elevato, corrispondente al prezzo fatturato ma non al prezzo normale del prodotto.
In secondo luogo, l'esigenza dell'applicazione uniforme della Tariffa doganale comune si collega ad altri interessi, egualmente comunitari. Un posto di rilievo spetta soprattutto all'interesse al mantenimento di condizioni di libera e leale concorrenza: abbiamo visto come esso influenzi la stessa definizione del valore in dogana. Ora, è facile intendere che in nome di questo interesse debbono essere combattute le sottovalutazioni fatte dagli importatori; esse mirano ad alleggerire indebitamente l'onere dei diritti doganali e quindi a rendere possibile la fissazione di prezzi di vendita più bassi. Ma anche le sopravalutazioni fatte dagli importatori possono recare loro indebiti benefici: in particolare, allorché consentono di calcolare artificialmente un minor margine di profitto e di sottrarsi in tal modo ad oneri fiscali che sarebbero più pesanti dei maggiori oneri doganali. E appena necessario avvertire che una manovra del genere è concepibile specialmente quando una filiale importa prodotti da una società madre.
In terzo luogo, non credo vi sia motivo per escludere che i risultati del controllo del valore in dogana, vale a dire dell'accertamento del «prezzo normale» delle merci, possano servire a tutelare, secondariamente, anche interessi nazionali distinti dall'interesse comunitario alla percezione dei diritti doganali. Mi sembra che i soli limiti da porre a una tale ipotesi consistano nella compatibilità fra i due ordini di interessi e nel puntuale rispetto dei criteri comunitari relativi alla determinazione del valore in dogana. In altri termini, il perseguimento di eventuali scopi nazionali (scopi di natura fiscale o valutaria, ad esempio) non deve pregiudicare in alcun modo la percezione esatta dei diritti doganali, e la determinazione del valore non deve essere fatta dipendere da criteri diversi da quelli accolti nella normativa comunitaria. Ma se la rettifica del valore dichiarato, nel senso che conduce a far prevalere il prezzo normale, avviene in conformità alle regole comunitarie, lo Stato interessato sarà libero di trarne ulteriori conseguenze, al fine di applicare misure in settori diversi da quello doganale. L'importante è che i criteri e metodi di accertamento siano in funzione dell'interesse comunitario — la qual cosa deve ritenersi dimostrata se si rispetta la normativa comunitaria in materia —; nell'ipotesi che ciò sia avvenuto, e il prezzo fatturato sia stato rettificato, questa rettifica potrà avere sul piano nazionale tutte le ripercussioni che non mettano a repentaglio gli obbiettivi primari, comunitari, della determinazione del valore in dogana.
5.
Prima di procedere all'esame delle domande dalla seconda alla decima, proposte con la citata ordinanza del Tribunal de Grande Instance di Nanterre in data 7 marzo 1979, converrà occuparsi brevemente della undicesima domanda, che la giurisdizione nazionale ha rivolto a questa Corte con l'ordinanza del 14 maggio successivo, in quanto essa è strettamente collegata con il problema fin qui discusso. Ciò che la giurisdizione francese chiede è se l'articolo 9 del regolamento del Consiglio 803/68 e, per le importazioni cui si applicano, il regolamento della Commissione 375/69 ed il suo allegato, consentano alle autorità competenti di uno Stato membro di praticare sul prezzo fatturato, per determinare il valore in dogana, delle rettifiche verso il basso diverse da quelle contemplate sotto i numeri da 18 a 21 dell'allegato summenzionato e che sono determinate da elementi diversi dal prezzo delle merci, ma ciò nonostante compresi nel prezzo fatturato.
Il suddetto articolo 9 specifica, nel suo primo paragrafo, a quali condizioni il prezzo pagato o da pagare può essere ammesso come valore in dogana; nel secondo paragrafo, esso indica alcune delle rettifiche che, conformemente alla lettera e) del paragrafo 1, possono essere necessarie per tener conto degli elementi che, nella vendita considerata, differiscano dagli elementi costitutivi del prezzo normale. A loro volta, i numeri da 18 a 21 del formulario allegato al regolamento 375/69 della Commissione corrispondono ad altrettanti «elementi non costitutivi del valore in dogana» compresi nel prezzo fatturato, che si suppone essere stato assunto a base di calcolo del valore dichiarato. In sostanza, gli elementi indicati nell'articolo 9, paragrafo 2 (e ulteriormente specificati nei numeri da 11 a 17 del citato formulario) debbono essere aggiunti al prezzo fatturato per determinare il prezzo normale; mentre gli elementi di cui ai numeri 18-21 del formulario (che il regolamento 803/68 menziona più sommariamente all'articolo 1, paragrafo 2, lettera e) debbono essere detratti dal prezzo fatturato, qualora vi siano stati compresi, per arrivare alla determinazione del prezzo normale.
Facendo riferimento agli uni e agli altri elementi, il giudice di rinvio mostra di essere consapevole che la normativa comunitaria prevede la possibilità di rettifiche sia nell'ipotesi di un prezzo fatturato inferiore a quello normale, sia in quella inversa. Egli ha però il dubbio che non siano ammissibili rettifiche diverse da quelle indicate nelle norme anzidette, quanto meno «verso il basso»; in realtà, a proposito delle rettifiche «verso l'alto» è chiarissimo che quelle menzionate dall'articolo 9, paragrafo 2, sono le principali ma non certo le uniche, come rivela l'aggettivo «notamment» che figura al secondo rigo di quel paragrafo.
Si potrebbe rispondere osservando che non avrebbe senso una libertà di rettifica «verso l'alto» la quale non fosse accompagnata da una eguale libertà in senso inverso, dato che l'obbiettivo è sempre quello di pervenire al prezzo normale. Si potrebbe aggiungere l'argomento letterale che il n. 21 del formulario allegato al regolamento 375/69 della Commissione chiede di indicare «altri elementi» fra quelli non costitutivi del valore in dogana, dimostrando cosi che si tratta di una categoria aperta. Ma a mio avviso la risposta deve fondarsi su di una considerazione di altro genere. Sia l'articolo 9 del regolamento 803/68 sia il formulario allegato al regolamento 375/69 presuppongono che il prezzo fatturato costituisca la base di calcolo del valore in dogana e che le rettifiche occorrenti per determinare quest'ultimo si riducano a semplici operazioni aritmetiche. Ma l'autorità doganale è libera — come già abbiamo visto e come meglio preciserò in seguito — di procedere a una propria valutazione della merce senza assumere a base di calcolo il prezzo fatturato; in pratica ciò avverrà nei rari casi in cui vi siano ragioni per ritenere il prezzo fatturato notevolmente lontano dal prezzo normale. In tali ipotesi, si è al di fuori dell'ambito di applicazione delle norme sopra citate, e non si può certo pensare che l'esistenza di quelle norme — prive comunque di carattere tassativo — precluda alle autorità doganali quella indipendenza di valutazioni, che si deduce sia dal sistema della Convenzione di Bruxelles sia dalla normativa comunitaria, considerata nel suo insieme.
6.
Con il secondo quesito (subordinato alla soluzione affermativa del primo) il giudice francese chiede se la normativa comunitaria sopra considerata consenta alle autorità competenti di uno Stato membro di ridurre il valore dichiarato dall'importatore (oppure, applicando il regolamento 375/69 della Commissione, il valore risultante dagli elementi forniti da detto importatore) assumendo come base per l'operazione il raffronto tra il valore di cui sopra ed uno o più prezzi indicati in altri contratti di vendita vertenti sullo stesso prodotto.
Dato che, come ho ampiamente detto, è consentito alle autorità doganali di determinare il valore in dogana di una merce ad un livello più basso del prezzo fatturato, mi sembra indiscutibile che esse potranno fra l'altro servirsi del riferimento ai prezzi effettivamente praticati per la vendita di merci identiche. Tale possibilità risulta in particolare dalla citata nota interpretativa 5 allegata alla Convenzione di Bruxelles, la quale afferma come abbiamo visto che «l'applicazione della definizione (di valore in dogana) implica una inchiesta sui prezzi praticati al momento della valutazione». Più oltre, nel considerare gli elementi di cui va tenuto conto per rettificare il prezzo di vendita, la stessa nota indica fra gli altri ogni riduzione sul «prezzo abituale della concorrenza»: se ne deduce che tale prezzo è il termine di riferimento obbiettivo. Bisognerà tuttavia che la merce, con la quale viene fatto il paragone, sia effettivamente la stessa, e che vi sia comparabilità del contesto economico, in particolare per quanto riguarda l'entità quantitativa della vendita, l'origine della merce, le condizioni di commercializzazione e le altre circostanze che caratterizzano l'operazione di vendita.
7.
Per il caso di risposta affermativa al quesito precedente, il Tribunale di rinvio vuol sapere, in terzo luogo, quali siano i paesi di esportazione o di importazione dai quali, o nei quali, le vendite dovrebbero essere effettuate, affinchè le autorità competenti di uno Stato membro siano autorizzate dalla normativa comunitaria che stiamo esaminando ad effettuare, in base ai prezzi praticati in dette vendite, una riduzione del valore dichiarato (oppure del valore risultante dagli elementi forniti dall'importatore). In particolare, il Tribunale chiede se le vendite il cui prezzo può venire assunto come parametro debbano di necessità aver avuto luogo tra un esportatore e un importatore rispettivamente stabiliti negli stessi paesi tra i quali si è svolta l'operazione, in relazione a cui si contesta la dichiarazione del valore effettuata dall'importatore (o gli elementi forniti dal medesimo per determinare il valore in dogana).
A mio avviso, una tale necessità deve essere esclusa, quanto meno allorché non sussistano operazioni comparabili, relative alle stesse merci, fra i due paesi considerati. In effetti, può trattarsi di merci poco correnti (come pare sia il caso dei prodotti su cui c'è controversia davanti al giudice richiedente) ed è chiaro che l'autorità doganale deve essere in grado di svolgere la sua indagine comparata in un ambito che oltrepassa i due paesi anzidetti, per poter stabilire il giusto valore della merce.
La soluzione negativa che così suggerisco di dare al precedente quesito comporta l'esame di un'altra domanda subordinata posta dalla giurisdizione nazionale: e cioè se la normativa comunitaria, incluso il regolamento della Commissione n. 603 del 24 marzo 1972, relativo all'acquirente da prendere in considerazione per la determinazione del valore in dogana, consenta di tener conto delle vendite fatte da esportatori stabiliti in altri Stati membri, o destinate ad importatori situati in altri Stati membri, o fatte da esportatori stabiliti in Stati terzi, o destinate ad importatori stabiliti in Stati terzi, o infine svoltesi tra fornitore e acquirente entrambi stabiliti in Stati terzi.
Il citato regolamento 603/72 stabilisce al suo primo articolo chc, per l'applicazione del regolamento 803/68, «il prezzo pagato o da pagare potrà essere ammesso come valore in dogana in quanto convenuto in una vendita con un compratore stabilito nel territorio doganale della Comunità». Tale limitazione territoriale mi induce ad escludere che possano prendersi in considerazione, anche quando si tratta dei riferimenti comparativi che stiamo ora esaminando, prezzi praticati in vendite effettuate a importatori stabiliti fuori del territorio doganale comunitario, cioè in Stati terzi. Sulla stessa base, tuttavia, mi pare che si possa senz'altro tener conto delle vendite fatte a importatori stabiliti in altri Stati membri.
A tal proposito è opportuno ricordare che la raccomandazione emanata il 1o giugno 1965 dal Consiglio di cooperazione doganale sull'applicazione della definizione di Bruxelles di valore in dogana, occupandosi della determinazione di tale valore «nei casi eccezionali in cui i prezzi sono anormalmente bassi in rapporto ai prezzi praticati per merci identiche o simili», si riferisce costantemente ai prezzi che possono essere liberamente ottenuti da «un qualunque acquirente operante nel paese, d'importazione allo stesso livello commerciale dell'acquirente considerato». Credo tuttavia che, se si vuol tenere conto di tale raccomandazione dal punto di vista comunitario, il concetto di paese d'importazione debba essere esteso alla Comunità nel suo insieme, che rappresenta un'unica area doganale, e non essere limitato ai singoli Stati membri.
Vediamo ora quali limiti incontrano le indagini comparative di cui stiamo parlando, per quanto concerne la posizione dei venditori. In assenza di altri venditori nello.Stato di provenienza della merce da valutare, sarà indubbiamente ammissibile riferirsi alle vendite effettuate da esportatori stabiliti in altri Stati membri. Sarà tuttavia necessario tener conto delle dif-ferenze che possono sussistere fra i paesi di esportazione presi in considerazione, per quanto riguarda in particolare i costi dei fattori di produzione, conformemente a quanto è suggerito nel paragrafo 3, lettera a), 2°, della citata raccomandazione del Consiglio di cooperazione doganale.
Il medesimo punto di vista vale, a mio avviso, circa la possibilità di riferimento alle vendite effettuate da esportatori di Stati terzi, ossia di Stati diversi da quello in cui è stabilito il venditore della merce da valutare, e inoltre estranei alla Comunità.
Infine, è appena necessario aggiungere che, essendosi esclusa la possibilità di tener conto delle vendite effettuate ad importatori stabiliti in Stati terzi, è ugualmente da escludere ogni riferimento a vendite intercorse fra fornitore e acquirente che siano entrambi stabiliti in Stati terzi.
8.
Con la quarta domanda il giudice francese chiede se la normativa comunitaria sopra considerata consenta alle autorità doganali nazionali di assumere come prezzo di riferimento, per diminuire il valore dichiarato dall'importatore (oppure — applicando il regolamento 375/69 — il valore risultante dagli elementi forniti da detto importatore) i prezzi praticati: a) nelle vendite di prodotti provenienti da paesi il cui commercio estero è oggetto di monopolio di Stato o di imprese pubbliche; b) nelle vendite vertenti su prodotti d'imitazione dei prodotti oggetto della vendita specifica, per la quale è stato diminuito il valore in dogana.
Per quanto concerne le vendite del primo gruppo, la Commissione ha giustamente rilevato che, essendo effettuate da paesi il cui commercio estero costituisce un monopolio dello Stato o di imprese pubbliche, esse generalmente non obbediscono alle leggi del mercato e non avvengono nelle condizioni di concorrenza previste dall'articolo 1 del regolamento 803/68. I prezzi praticati in tali vendite potrebbero dunque essere assunti come prezzi di riferimento soltanto se si constatasse che corrispondono a prezzi normali in condizioni di libera concorrenza. Ma per poter giungere a una tale constatazione bisognerebbe riferirsi ad altre operazioni di vendita dello stesso prodotto, effettuate al di fuori dei canali del commercio di Stato. Ciò equivale ad escludere che ci si possa basare, nella determinazione del valore normale di un prodotto, a prezzi praticati nelle esportazioni sottoposte all'indicato regime di monopolio.
Quanto poi alle vendite vertenti su prodotti d'imitazione, la possibilità di riferirsi ai loro prezzi deve certamente escludersi quando si tratta di prodotti fabbricati in violazione dei diritti del titolare del relativo brevetto e quando la loro distribuzione nel paese d'importazione comporta la violazione di tale diritto esclusivo di proprietà industriale (è questa l'ipotesi considerata nella memoria difensiva del Governo germanico). Dato infatti che un prodotto d'imitazione potrebbe essere lecitamente distribuito sul mercato dello Stato d'importazione solo con il consenso del titolare del brevetto, il prezzo indicato per vendite che prescindano dal costo del brevetto non può essere considerato rappresentativo: esso si è formato sopprimendo illecitamente uno degli elementi normali del prezzo. Qualora invece si trattasse di prodotti non tutelati da diritti di proprietà industriale, e si fosse quindi in presenza di imitazioni libere, il riferimento al prezzo del prodotto d'imitazione sarebbe ammissibile, purchè esso risultasse qualitativamente comparabile con il prodotto da valutare in dogana.
9.
La quinta domanda del giudice di rinvio parte dall'ipotesi che non si possa far richiamo ad alcun prezzo di riferimento nè in diritto nè in fatto, e chiede se le autorità competenti del paese d'importazione abbiano allora facoltà di ricorrere unilateralmente ad altri metodi od elementi, e, in caso affermativo, quali.
Ricordo anzitutto che il problema della valutazione in dogana su basi diverse dal prezzo pagato o da pagare non è certo ignoto al sistema della Convenzione di Bruxelles. I capitoli VIII e IX delle Note esplicative della definizione di Bruxelles sono dedicati a questo tema, ed hanno particolare riguardo alle ipotesi di importazione da parte di ditte associate (comprese le filiali di società straniere). Si afferma in proposito che «il criterio fondamentale è quello del prodotto probabile della vendita delle merci da valutare» (v. pagina 75 delle citate Note). Ma si precisa pure che «i casi in cui un prezzo pagato o da pagare non può essere assunto come base di valutazione, perché la sincerità di questo prezzo è messa in dubbio, o perché è provato che i fatti sono stati deformati, non sono esplicitamente studiati. In effetti, i casi di frode non rientrano nelle Note esplicative. Ma se si dovesse stabilire il valore teorico delle merci in questione, si potrebbero seguire le indicazioni date nel presente Capitolo (IX), applicando ogni volta i metodi o criteri che appaiano più appropriati» (pagina 74).
Indicazioni ulteriori si possono desumere dal progetto di accordo sull'esecuzione dell'articolo VII del GATT, che dovrebbe presto sostituire la Convenzione di Bruxelles, e che è oggetto di negoziati molto avanzati fra gli Stati membri dell'Accordo generale. Dagli articoli 5 e 6 di questo progetto (allegato alla memoria difensiva del Regno Unito) risulta che il criterio del prezzo di vendita prevedibile — là dove mancano prezzi di riferimento — è integrato da quello del valore calcolato (computed value) il quale include principalmente i costi della materia prima e della fabbricazione, e un certo ammontare corrispondente ai profitti e alle spese generali.
Senza entrare nei dettagli di tali metodi di valutazione, osservo che il dubbio del giudice francese circa il potere delle autorità nazionali di ricorrere a metodi diversi dal richiamo ai prezzi di riferimento si giustifica soltanto per il fatto che la Comunità si è sostituita agli Stati membri nell'adempimento degli obblighi assunti in base alla Convenzione di Bruxelles. Ciò induce il Governo germanico a sostenere che la domanda sopra riferita dovrebbe avere risposta negativa, avendo gli Stati membri perduto ogni competenza nella materia, che è ormai sottoposta interamente alla normativa comunitaria.
A mio avviso, questa presa di posizione trascura di considerare che la normativa comunitaria tace circa i metodi di valutazione applicabili quando non ci si può basare sull'elemento del prezzo, che al tempo stesso questa normativa riconosce (secondo l'interpretazione da me accolta) il potere delle autorità doganali-nazionali di pervenire con propria indagine alla determinazione del valore normale di una merce; e infine che il sistema della Convenzione di Bruxelles — applicabile, come ho precedentemente chiarito, nell'ambito comunitario — fornisce indicazioni utili per procedere alla determinazione del valore in dogana su basi diverse dal prezzo fatturato. Perciò è sulla base di questo sistema che le autorità doganali nazionali, incaricate di applicare la normativa comunitaria anche alla luce della predetta Convenzione, potranno e dovranno far fronte alla situazione indicata nella quinta domanda del giudice francese (impossibilità di utilizzare prezzi di riferimento).
D'altra parte, conviene tener conto del rischio segnalato dal Governo tedesco, che l'azione delle autorità doganali nazionali si traduca in un esercizio arbitrario del potere di valutazione delle merci su base diversa dal prezzo fatturato o dai prezzi di riferimento, compromettendo l'uniformità di applicazione della tariffa doganale comune. Di qui l'opportunità che le autorità nazionali consultino i servizi competenti della Commissione, quando debbano procedere su di un terreno che è al di fuori delle disposizioni espresse del regolamento 803/68 e dei regolamenti complementari in materia.
10.
La sesta domanda del giudice francese si fonda sull'ipotesi che «vadano esclusi i criteri seguiti dall'amministrazione francese per determinare il valore in dogana», e chiede secondo quali criteri si debba stabilire correttamente detto valore, se non è disponibile alcun valido prezzo di raffronto e se si tratta di prodotti brevettati oggetto di vendita tra due imprese non indipendenti l'una dall'altra.
È evidente che, nell'ambito della presente procedura d'interpretazione, non spetta alla Corte di decidere se i criteri seguiti dall'amministrazione francese nel caso di specie debbano reputarsi ammissibili, o no. Per il resto, la domanda in questione riproduce sostanzialmente il problema sollevato con la domanda precedente, aggiungendovi solo la specificazione rappresentata dall'ipotesi che si tratti di una vendita di prodotti brevettati, fra due imprese non indipendenti l'una dall'altra. Credo perciò superfluo ripetere le considerazioni svolte poc'anzi: la risposta rimane ancorata al sistema della Convenzione di Bruxelles, integrata dalle raccomandazioni del Consiglio della cooperazione doganale e dai risultati dell'attività consultiva e di studio svolta dal Comitato del valore.
11.
Con la settima domanda la giurisdizione francese chiede se le autorità di uno Stato membro possano contestare ad un importatore la falsa dichiarazione di valore in dogana effettuata in base a una fattura falsificata, incompleta, inesatta o inapplicabile, assimilando tali fatti all'importazione senza dichiarazione di merci, vietata a norma del diritto nazionale, cioè a un illecito punito con forti pene pecuniarie e detentive, pur se l'importatore si è conformato al regolamento 375/69 della Commissione, fornendo correttamente gli elementi relativi al valore in dogana, che formano oggetto del questionario allegato a detto regolamento, e se non è contestato che dette merci sono state realmente fornite all'acquirente, secondo la qualità e la quantità dichiarate in fattura, e che il venditore ha riscosso l'intera somma fatturata.
Nella formulazione della sua domanda, il giudice di merito parte chiaramente dall'ipotesi che, essendosi conformato al regolamento 375/69 e avendo effettivamente dato esecuzione al contratto, l'importatore non abbia commesso alcuna violazione della normativa doganale comunitaria. Se ci si basa su tale ipotesi, la risposta non può essere altro che negativa: bisogna escludere cioè che le autorità nazionali possano contestare all'importatore in questione il reato di falsa dichiarazione di valore in dogana. In effetti, le norme nazionali in materia doganale, comprese quelle di carattere penale, hanno un carattere puramente accessorio rispetto alla normativa doganale comunitaria, essendo consentite solo in funzione della messa in opera e della garanzia del rispetto di quest'ultima. In proposito, la vostra costante giurisprudenza ha chiarito che, nei settori coperti dal diritto comunitario, gli Stati membri non possono aggiungere unilateralmente condizioni supplementari, relative allo stesso oggetto già esaurientemente disciplinato dalla normativa comune: v., in particolare, le sentenze dell' 11 febbraio 1971 nella causa 39/70, Fleischkontor (Raccolta 1971, p. 58) e del 14 marzo 1973 nella causa 57/72, Westzucker (Raccolta 1973, p. 322, spec. p. 343).
Si tratta però di vedere se, o per dir meglio fino a che punto, l'ipotesi sopra accennata sia esatta. A mio avviso, al di là dell'obbligo dell'importatore di specificare gli elementi relativi al valore in dogana, servendosi del formulario allegato al citato regolamento della Commissione 375/69, vi è il suo obbligo fondamentale di dichiarare in buona fede il valore reale della merce importata. Come ho già avuto occasione di notare, il formulario si conclude con una indicazione del valore dichiarato, della quale l'importatore assume la responsabilità. Ora, possono verificarsi almeno due casi nei quali una redazione apparentemente corretta del formulario non significa rispetto dell'obbligo di dichiarare in buona fede il valore reale. In primo luogo, può esservi stato tra venditore e compratore un accordo di simulazione del prezzo: il prezzo fatturato è dunque maggiore, o minore, di quello reale (dopo di che il contratto viene eseguito, ma il venditore, a seconda dei casi, versa un supplemento di prezzo o imputa ad altri conti con l'acquirente la somma ricevuta in eccedenza sul prezzo reale). In secondo luogo, l'importatore può avere omesso di denunciare certi elementi, inclusi nel prezzo fatturato, che sono in realtà estranei all'operazione di vendita. Nei casi di quest'ultimo genere si può anche pensare che l'importatore sarebbe stato in grado di precisare nel formulario gli elementi che gonfiano artificialmente il prezzo, eventualmente usando la voce n. 21 (la quale serve essenzialmente a coprire le spese addizionali, successive all'acquisto); da questo punto di vista, l'imprenditore sarebbe imputabile di dichiarazione incompleta, anche alla stregua del regolamento 375/69. Ma ciò che mi sembra di maggiore importanza è che, nel caso di un accordo simulatorio fra le parti, le prescrizioni di questo regolamento possono essere state osservate, senza che la dichiarazione rispecchi il prezzo reale. Ciò si verifica per una manovra fraudolenta dell'importatore, e quindi mi pare sicuro che egli viola la normativa doganale comunitaria, malgrado l'apparente rispetto delle disposizioni circa la dichiarazione degli elementi costitutivi del valore in dogana. In conseguenza, una imputazione penale a livello nazionale appare ammissibile, se lo Stato membro ha nel suo ordinamento norme dirette a punire le violazioni della normativa doganale. Lo stesso deve dirsi, credo, se l'importatore tace — anche colposamente — elementi che avrebbe dovuto denunciare.
Quanto ho affermato fin qui merita di essere chiarito e completato con qualche ulteriore considerazione. Dato che le norme penali in materia doganale devono servire, come ho già detto, a rafforzare la garanzia di rispetto della normativa doganale comunitaria, ci si può chiedere quale interesse giustifichi la punizione di chi, dichiarando un valore maggiore di quello reale, non ha posto a repentaglio né la protezione dell'economia comunitaria né gli introiti della Comunità. La risposta si collega logicamente ad un punto che ho già messo in evidenza precedentemente: l'interesse comunitario, protetto anche mediante le norme penali nazionali, è quello di ottenere dagli importatori dichiarazioni corrispondenti al valore obbiettivo della merce, in funzione dell'applicazione uniforme della Tariffa doganale comune. L'eventuale simultanea punibilità di altri fatti illeciti previsti dalla sola normativa nazionale (illeciti valutari, ad esempio) non toglie né aggiunge nulla alla logica della protezione penale del sistema doganale comunitario.
Naturalmente, le infrazioni alle norme di questo sistema possono essere più o meno gravi, e mi pare chiaro che sopravalutare una merce importata rappresenta una violazione molto meno grave del sottovalutarla, perché solo in quest'ultimo caso gli introiti dei diritti di dogana vengono sottratti alla Comunità. A tale riguardo entra in gioco il principio di proporzionalità, che secondo la giurisprudenza di questa Corte deve valere principalmente a limitare l'azione delle istituzioni comunitarie, ma può essere invocato anche relativamente agli atti delle autorità nazionali, che siano rivolti alla messa in opera del Trattato (in questo caso, alla sua garanzia). Perciò le sanzioni penali mediante le quali gli Stati membri concorrono ad assicurare il rispetto delle regole doganali comunitarie dovrebbero essere commisurate alla natura e alla gravità della violazione commessa, tenendo conto dell'entità dell'interesse leso da tale violazione.
Un altro punto da tenere presente è che l'accertamento di una qualsiasi difformità fra valore dichiarato dall'importatore e valore accertato come «normale» dall'amministrazione non può bastare a mettere in moto le sanzioni penali. La divergenza fra quei due valori può essere il risultato di cause diverse: è concepibile che il prezzo fatturato risulti superiore a quello di mercato per la particojare abilità del venditore e la scarsa perizia del compratore (ad esempio, questi potrebbe essersi sbagliato o essere stato ingannato circa la qualità della merce). Deve escludersi dunque, in linea di principio, che le autorità nazionali aprano un procedimento penale contro l'importatore per il solo fatto che il valore dichiarato richiedeva una rettifica. In verità, esito a ritenere che qui vi sia materia per parlare di condizioni o limiti di diritto comunitario: è normale che l'elemento soggettivo sia determinante, nel diritto penale. Di fronte ad un sistema punitivo particolarmente severo, nel senso che si prevedano gravi sanzioni anche per un comportamento colposo, sarebbe possibile invocare di nuovo il principio di proporzionalità, ogni qualvolta quelle sanzioni fossero destinate a garantire il rispetto di norme comunitarie. Così pure, sembra evidente che l'onere di provare violazioni del tipo qui considerato incombe all'autorità pubblica da cui l'imputazione viene mossa; ma questo in conformità a un principio fondamentale del processo penale, che non ha bisogno di essere confermato dal diritto comunitario.
È infine il caso di ribadire che, nell'ipotesi in cui l'importatore venga allo stesso tempo imputato di aver violato obblighi doganali, che risalgono alla normativa comunitaria, e obblighi di altra natura, derivanti esclusivamente dalle leggi dello Stato, la sorte della prima imputazione non deve essere condizionata o alterata dalla seconda. Le norme doganali non potranno quindi essere interpretate in funzione del perseguimento di finalità diverse da quelle che sono loro proprie, alla stregua dell'ordinamento comunitario. E le autorità nazionali, nell'esercitare liberamente sulla base di norme nazionali l'azione repressiva di comportamenti estranci al diritto doganale, dovranno farsi che non sia intralciata la corretta applicazione delle regole proprie dell'ordinamento comunitario.
12.
L'ottavo quesito del Tribunale di Nanterre tende a chiarire «se la prassi di riduzione del valore dichiarato, e le gravi conseguenze che essa implica per gli importatori, siano compatibili con l'unione doganale istituita dagli articoli 12-29 del Trattato CEE, in considerazione degli sviamenti di traffico e delle distorsioni della concorrenza che detta prassi può provocare».
Il linguaggio usato dal giudice richiedente sembra contenere già la risposta: in effetti, qualora la sottovalutazione della merce da parte delle autorità doganali provocasse sviamenti di traffico e distorsioni della concorrenza, bisognerebbe considerare questa «prassi» contraria ai principi dell'unione doganale. A me sembra però che la riduzione del valore dichiarato, in sé e per sé, non possa essere considerata fonte delle coneguenze negative che la giurisdizione francese paventa. Al contrario, secondo il punto di vista da me sostenuto, è allo scopo di assicurare l'applicazione uniforme della Tariffa doganale comune, rispettando rigorosamente il criterio del valore normale della merce, che le autorità doganali possono ridurre, oltre che accrescere, il valore dichiarato dall'importatore. Perciò l'ipotesi della incompatibilità con i principi dell'unione doganale è del tutto fuor di luogo. Quanto poi alle «gravi conseguenze per gli importatori» che nel testo del quesito si considerano connesse alla sottovalutazione delle merci da parte delle autorità doganali, si ha l'impressione che il giudice francese voglia riferirsi alla gravità delle sanzioni penali contemplate, nell'ordinamento francese, per le false dichiarazioni di valore in dogana, pur quando il prezzo dichiarato risulti maggiore di quello normale. Ma sul piano del diritto comunitario una situazione del genere può essere considerata soltanto sotto l'angolo del rispetto o meno del principio di proporzionalità, da parte degli Stati membri, quando essi sanzionano penalmente la lesione di interessi comunitari. Di questo punto mi sono già occupato, e non credo necessario insistere sul tema; osservo peraltro che l'ipotesi di inosservanza del principio di proporzionalità è altra cosa della pretesa violazione delle norme inerenti all'unione doganale.
13.
Con la nona domanda, la giurisdizione nazionale chiede anzitutto se l'articolo 13 dell'Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera del 22 luglio 1972, per il fatto di vietare nei rapporti tra la Comunità e la Svizzera qualsiasi misura d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione, non vieti per ciò stesso alle autorità competenti di uno Stato membro di diminuire il valore dichiarato (oppure il valore risultante dagli elementi forniti dall'importatore). Il giudice francese chiede pure se il suddetto articolo 13 consenta che vengano erogate gravi pene pecuniarie e detentive nei confronti di un importatore di uno Stato membro che si sia scrupolosamente attenuto alle prescrizioni comunitarie, fornendo in modo esatto ed esauriente alle autorità nazionali competenti le informazioni richieste dal regolamento della Commissione 375/69, e se non è contestato che dette merci sono state effettivamente fornite all'acquirente, nella qualità e nella quantità indicate in fattura, e che il venditore ha riscosso l'intera somma fatturata.
Circa la prima parte di questa domanda, mi limito a ricordare le considerazioni già espresse, quando ho sostenuto che la riduzione del valore dichiarato è compatibile con le norme sull'unione doganale. Evidentemente l'articolo 13 dell'Accordo fra la CEE e la Svizzera rispecchia, almeno in parte, le disposizioni degli articoli 30 e 31 del Trattato di Roma. Ora, a mio avviso, la sottovalutazione delle merci ad opera delle autorità doganali, effettuata in conformità alla normativa comunitaria e al sistema della Convenzione di Bruxelles, non crea alcun ostacolo alla libertà di circolazione delle merci né all'interno della Comunità né nei rapporti con la Confederazione svizzera. Perciò mi sembra impossibile dedurre dall'articolo 13 dell'accordo citato un divieto, a carico delle autorità nazionali, di rettificare il valore dichiarato nel senso della sua diminuzione.
Quanto al problema prospettato nella seconda parte della domanda, ho avuto modo di precisare che il rispetto formale del regolamento 375/69 da parte dell'importatore non significa necessariamente che questi abbia rispettato in buona fede l'obbligo di dichiarare il prezzo reale, desumibile dal diritto comunitario. Ma supponiamo, ai fini della risposta da dare al quesito, che effettivamente ogni obbligo comunitario relativo alla dichiarazione doganale sia stato rispettato dall'acquirente, e che ciò nonostante lo Stato di importazione gli voglia «irrogare gravi pene pecuniarie o detentive», considerandolo reo di frodi doganali, verosimilmente in base ad una concezione nazionale di questo reato che non tenga alcun conto della normativa comunitaria in materia. Se questa ipotesi si verificasse, l'importatore dovrebbe ritenersi vittima di un trattamento ingiustificato, dal punto di vista comunitario, e tale da ripercuotersi sulla sua attività commerciale. Vi sarebbero dunque, a mio avviso, le condizioni per ritenere adottata nei suoi confronti una misura equivalente a una restrizione quantitativa, e sarebbe violato l'articolo 13 della citata Convenzione.
14.
La decima domanda del giudice francese si riferisce all'articolo 19, primo comma, dell'Accordo sopracitato fra la CEE e la Svizzera, che vieta qualsiasi restrizione nei pagamenti relativi agli scambi di merci e nel trasferimento delle somme relative tra gli Stati membri della Comunità e la Svizzera. La giurisdizione di merito chiede se tale norma osti a che le autorità nazionali definiscano «trasferimento illecito di capitali» l'operazione con cui l'acquirente, stabilito in uno Stato membro della CEE, versa al suo fornitore svizzero l'importo del fatturato di una vendita di merci, se non è contestato che dette merci sono state effettivamente fornite all'acquirente nella quantità e nella qualità indicate in fattura, e che il venditore ha effettivamente riscosso l'intero importo fatturato.
È noto che, nell'ambito comunitario, la liberalizzazione dei pagamenti afferenti agli scambi di merci comporta l'obbligo di ogni Stato membro di accordare agli importatori le autorizzazioni di cambio, per l'importo corrispondente al prezzo delle merci. Eguale conseguenza deriva dall'articolo 19 del citato Accordo fra la CEE e la Svizzera. Tuttavia, qualora l'importatore abbia fraudolentemente convenuto con il venditore una sopravalutazione artificiale della merce, al fine di realizzare una esportazione di capitale maggiore di quella che sarebbe stata giustificata per il pagamento della merce stessa, è chiaro che la differenza fra prezzo reale e prezzo fatturato non si può considerare coperta dall'autorizzazione, alla luce delle norme comunitarie menzionate. Queste norme obbligano infatti gli Stati membri a consentire i pagamenti che siano realmente necessari per gli scambi delle merci, e non potrebbero certo essere utilizzate per rendere leciti dei veri e propri trasferimenti di capitali, in frode alla legislazione fiscale o valutaria. Ciò premesso, mi pare inutile il richiamo, fatto nel corso del procedimento, alla sentenza di questa Corte del 23 novembre 1978 nella causa 7/78, Regina e/Thompson (Raccolta 1978, p. 2248, spec. 2274), la quale ha ammesso in materia monetaria un divieto nazionale di esportazione anche nei rapporti fra gli Stati membri, qualora sia giustificato da motivi di ordine pubblico, e ciò ai sensi dell'articolo 36 del Trattato (cui corrisponde l'articolo 20 dell'accordo citato con la Svizzera). Per ammettere la repressione delle frodi colpite dalla legislazione interna in materia fiscale o monetaria non è, a mio avviso, necessario invocare tali disposizioni eccezionali, ma è sufficiente e più corretto tener conto dei limiti degli impegni assunti dalla Comunità, i quali, come ho detto, non si estendono al di là dei pagamenti correnti delle merci importate, nei limiti del loro valore reale.
15.
In conclusione, suggerisco che la Corte risponda alle domande pregiudiziali ad essa rivolte dal Tribunal de Grande Instance di Nanterre, con ordinanze del 7 marzo e del 14 maggio 1979, dichiarando che:
1.
In applicazione del criterio del prezzo normale delle merci importate, il regolamento (CEE) del Consiglio del 27 giugno 1968, n. 803, consente di attribuire a determinati prodotti un valore in dogana inferiore a quello dichiarato dall'importatore ovvero risultante dagli elementi da lui forniti a norma dell'articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CEE) della Commissione del 27 febbraio 1969, n. 375. Nella determinazione del valore di una merce, l'autorità doganale potrà tener conto anche di elementi e circostanze diversi da quelli menzionati nell'articolo 9 del citato regolamento del Consiglio e nei numeri 18-21 dell'allegato al suddetto regolamento della Commissione.
2.
La determinazione del valore normale della merce può essere effettuata dall'autorità doganale mediante il raffronto del valore dichiarato dall'importatore con uno o più prezzi indicati in altri contratti di vendita relativi allo stesso prodotto, a condizione che sussista la comparabilità del contesto economico, in particolare per quanto concerne l'entità quantitativa delle vendite prese in considerazione, l'origine delle merci, le condizioni di commercializzazione e le altre circostanze che caratterizzano l'operazione di vendita.
3.
Quando non sia possibile effettuare una comparazione con i prezzi praticati da concorrenti in vendite concluse tra un esportatore e un importatore stabiliti negli stessi paesi tra i quali ha avuto luogo la vendita che solleva il problema dell'accertamento del valore in dogana, l'autorità doganale ha il potere di estendere le sue indagini ai contratti conclusi al di fuori dei rapporti fra quei due paesi.
Ai fini di tali indagini comparative, va esclusa la possibilità di prendere in considerazione i prezzi praticati in vendite destinate ad importatori stabiliti in Stati terzi; possono invece essere prese in considerazione le vendite destinate ad importatori stabiliti in altri Stati membri. Le vendite assunte come termine di raffronto possono includere quelle fatte da esportatori di altri Stati membri o anche di Stati terzi, sempre che non sia possibile riferirsi a vendite fatte da esportatori dello Stato, dal quale proviene la merce da valutare.
4.
Potranno valere come prezzi di riferimento solo quelli normalmente praticati in condizioni di concorrenza. Sono perciò da escludere i prezzi praticati nelle vendite di prodotti provenienti da paesi, il cui commercio estero è oggetto di monopolio dello Stato o di imprese pubbliche. I prezzi dei prodotti di imitazione potranno essere presi in considerazione solo se il prodotto imitato non sia tutelato da un diritto di proprietà industriale e a condizione che esso risulti qualitativamente comparabile con il prodotto di cui si tratta di stabilire il valore.
5.
Qualora non sia possibile fare richiamo ad alcun prezzo di riferimento, le autorità doganali nazionali potranno ricorrere ai metodi e agli elementi ammessi nel sistema della Convenzione di Bruxelles per la determinazione del valore normale della merce, pur tenendo conto dell'opportunità di consultare i sei-vizi competenti della Commissione delle Comunità.
6.
Qualora l'importatore, nel fare la dichiarazione doganale del valore delle merci, si sia pienamente conformato alla normativa comunitaria, fornendo tutti gli elementi di cui egli poteva disporre relativi al valore in dogana e dichiarando in buona fede il prezzo reale della merce importata, nessuna sanzione penale può ritenersi applicabile da parte di uno Stato membro in relazione a tale suo comportamento. Né le autorità nazionali, qualora riscontrassero differenze in più o in meno fra il prezzo pagato dall'importatore per una merce e il suo valore in dogana, accertato conformemente alla normativa suddetta, potrebbero da ciò soltanto desumere l'intento doloso dell'importatore di violare la normativa doganale comunitaria.
Qualora invece fosse dimostrata l'esistenza, fra esportatore e importatore, di un accordo di simulazione del prezzo fatturato e dichiarato in dogana, o qualora l'importatore avesse taciuto l'esistenza di elementi che rendano il prezzo fatturato diverso da quello reale, si giustificherebbe l'applicazione di sanzioni penali da parte di uno Stato membro, purché proporzionate alla natura e alla gravità della violazione della normativa doganale comunitaria.
7.
L'articolo 13 dell'Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera del 22 luglio 1972, che vieta nei rapporti tra le due parti qualsiasi misura d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione, non incide sul potere delle autorità doganali degli Stati membri di determinare il valore in dogana di una merce accertando che il valore normale è minore di quello dichiarato.
Il comportamento di uno Stato membro, consistente nell'applicare sanzioni penali a un importatore, il quale si fosse pienamente conformato alla normativa comunitaria nel dichiarare il valore di merci importate dalla Svizzera, costituirebbe una misura equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, in violazione del citato articolo 13 dell'Accordo fra la CEE e la Svizzera.
8.
L'articolo 19, primo comma, dell'Accordo sopra citato fra la Comunità economica europea e la Svizzera, nel vietare qualsiasi restrizione ai pagamenti relativi agli scambi di merci e al trasferimento delle somme relative tra gli Stati membri e la Svizzera, non osta a che le autorità nazionali qualifichino trasferimento illecito di capitali l'operazione con cui l'acquirente, stabilito in uno Stato membro della Comunità economica europea, versi alla sua casa madre svizzera, che gli ha fornito determinate merci, il prezzo fatturato della vendita, se questo risulti notevolmente superiore al valore reale dei prodotti importati, e risulti altresì che l'acquirente abbia fraudolentemente convenuto con il venditore la sopravvalutazione di tali prodotti.