61997CC0425_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Utgör nationella bestämmelser som förbjuder att gödkalvar ges ämnen som stimulerar tillväxten sådana tekniska föreskrifter som, före det att de antas, måste anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 8 i direktiv 83/189/EEG,(1) i dess lydelse enligt direktiv 88/182/EEG(2) (nedan kallat direktivet)? Detta är frågan i den begäran om förhandsavgörande som Gerechtshof te 's-Hertogenbosch har ställt domstolen i tre brottmål mot jordbrukare som åtalats för att ha brutit mot detta förbud.
Faktiska omständigheter och förfarande
2 Efter en kontroll av AID (den allmänna inspektionstjänsten), vid vilken förekomsten av ett förbjudet restämne(3) i nötkreaturens urin avslöjats, dömdes de nederländska boskapsuppfödarna Adrianus Albers, Martinus Van den Berkmortel och Leon Nuchelmans (nedan kallade de tilltalade) till böter för att ha brutit mot bestämmelserna i Verordening stoffen met sympathico mimetische werking (P.V.V.) 1991 (förordning om ämnen med sympatikomimetisk verkan, nedan kallad den nationella förordningen).
3 I överklagande till Gerechtshof te 's-Hertogenbosch hävdade de tilltalade att den nationella förordningen innehåller tekniska föreskrifter i gemenskapsrättslig mening och därför borde ha anmälts till kommissionen. Då så inte skett kan, i enlighet med dom den 30 april 1996 i målet CIA Security International,(4) förordningen inte tillämpas på dem.
4 Gerechtshof te 's-Hertogenbosch är tveksam till om detta rättsliga argument är relevant och har därför ställt följande tolkningsfråga till EG-domstolen:
"Innehåller Verordening Stoffen met sympathico mimetische werking (P.V.V.) av år 1991, i synnerhet artikel 3 första stycket i denna förordning, tekniska föreskrifter som i förväg skulle ha anmälts till kommissionen enligt artikel 8 i direktiv 83/189/EEG, enligt direktivets lydelse då förordningen trädde i kraft?"
Relevant nederländsk lagstiftning
5 I artikel 1 i den nationella förordningen definieras ämnen med sympatikomimetisk verkan som "... medel som gynnar tillväxten, av beta-agonistiskt eller annat slag, med undantag av ämnen med hormonell verkan i den mening som avses i 'Verordening verbod toediening bepaalde stoffen met hormonale werking' (P.V.V.) 1987 (förordning om förbud mot givande av vissa ämnen med hormonell verkan)".(5)
6 I artikel 2 föreskrivs följande: "Det är förbjudet att ge gödkalvar som är äldre än fjorton veckor veterinärmedicinska läkemedel som har sympatikomimetisk verkan och som innehåller klenbuterol eller att tillåta att gödkalvar som är äldre än fjorton veckor ges sådana veterinärmedicinska läkemedel."
7 I artikel 3.1 föreskrivs följande: "Det är förbjudet att inneha, ha i lager, köpa eller sälja gödkalvar som i strid med artikel 2 har givits sådana ämnen med sympatikomimetisk verkan som anges i den artikeln."
Relevanta bestämmelser i direktivet
8 Direktivet syftar till att förhindra tekniska handelshinder inom gemenskapen på grund av skillnader i de nationella lagstiftningarna.(6) För att uppnå detta har det genom direktivet inrättats ett förfarande enligt vilket medlemsstaterna är skyldiga att anmäla tekniska föreskrifter till kommissionen innan de antas.(7)
9 Med begreppet tekniska föreskrifter, som definieras i artikel 1.5 i direktivet, förstås "tekniska specifikationer, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid marknadsföring eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, med undantag för sådana specifikationer som har fastställts av lokala myndigheter".
10 Med "teknisk specifikation" avses enligt artikel 1.1 "en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering samt produktionsmetoder och processer för jordbruksprodukter enligt [EG-]fördragets artikel 38.1,(8) och för produkter avsedda att konsumeras av människor och djur samt för läkemedel enligt artikel 1 i [rådets] direktiv 65/65/EEG [av den 25 januari 1965 om tillnärmning av bestämmelser genom lagar eller andra författningar som gäller farmaceutiska specialiteter(9)], senast ändrad genom direktiv 87/21/EEG".(10)
11 I artikel 8 i direktivet föreskrivs, bland annat, att medlemsstaterna skall anmäla alla förslag till tekniska föreskrifter till kommissionen och, om nödvändigt, texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter. Enligt artikel 8.1 är avsteg från denna princip tillåtet, om "föreskriften helt motsvarar en internationell eller europeisk standard ...". I detta fall är det tillräckligt med underrättelse om den aktuella standarden.
12 Slutligen stadgar artikel 10 i direktivet att förslag till tekniska föreskrifter inte behöver anmälas eller meddelas till kommissionen när "en medlemsstat uppfyller skyldigheter som följer av gemenskapsdirektiv och förordningar".
Svaret på tolkningsfrågan
13 Genom sin fråga önskar den nationella domstolen att domstolen skall avgöra om nationella bestämmelser, som de som finns i den nationella förordningen och som förbjuder innehav, lagerhållning, köp och försäljning av gödkalvar till vilka ämnen med sympatikomimetisk verkan givits, eller som förbjuder givandet av veterinärmedicinska läkemedel med sympatikomimetisk verkan - i förevarande fall klenbuterol - till gödkalvar som är äldre än fjorton veckor, omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 8 i direktivet.
För att kunna besvara denna fråga är det lämpligt att först försäkra sig om att bestämmelserna i den nationella förordningen verkligen utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1 i direktivet. Om så befinns vara fallet kommer jag därefter att undersöka om avsteg i förevarande fall kan göras från den anmälningsskyldighet som följer av denna kvalificering.
Kvalificeringen av begreppet teknisk föreskrift
14 Domstolen har vid ett flertal tillfällen ombetts klargöra innebörden av detta begrepp. Domstolen har således tillfrågats om begreppet teknisk föreskrift i direktivets mening omfattar sådana bestämmelser som: ett typgodkännande meddelat av generaldirektoratet för telekommunikation enligt den franska post- och telekommunikationslagen för utrustning som uppfyllde specifikationerna i den förteckning som ingick i bilagan till yttrandet(11); artikel 12 i den belgiska lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, vaktföretag och intern bevakningstjänst, i vilken föreskrevs att förhandstillstånd måste utfärdas av en kommission som inrättats för detta ändamål genom lagen och genom en kunglig förordning för att saluföring eller användning av centrala larmsystem och deras beståndsdelar skulle få ske(12); den belgiska ministerieförordningen av den 24 december 1993 om ett system för produkter som skall påföras miljöskatt(13), i vilken föreskrevs att engångsartiklar som skulle saluföras på berört nationellt territorium skulle påföras ett särskilt märke som erhölls från det belgiska finansministeriet(14); förordningen av den 9 november 1993 av Huvudstadsregionen Bryssels regering om kvalitets- och säkerhetsstandarder för uthyrning av möblerade bostäder(15), i vilken föreskrevs att all utrustning ägnad att bekämpa bränder och alla naturgasanläggningar eller naturgasapparater skulle märkas med "BENOR" vid dess saluföring på en del av det belgiska territoriet(16); Regeling ademanalyse av den 25 september 1987(17), i vilken föreskrevs vilka egenskaper en alkometer måste ha, särskilt vad gällde kvalitet, prestanda, provning och provningsmetoder samt förfarandena vid godkännandebedömningen, för att kunna användas av polisen vid nykterhetskontroller.(18) Domstolen har i ett annat mål att bedöma huruvida den belgiska lagen av den 14 juli 1991 om handelsbruk och konsumentupplysning,(19) som föreskriver att sådana varor som livsmedel, kosmetiska produkter, produkter för skötsel av djur och djurfoder, för att få saluföras på det belgiska territoriet, måste ha en märkning skriven på regionens språk, i detta fall nederländska, skall anses vara en teknisk föreskrift i direktivets mening.(20)
15 I motsats till intervenienterna i detta mål anser jag att begreppet "teknisk föreskrift" i direktivets mening redan har definierats av domstolen.(21)
16 För att definiera detta begrepp har domstolen utan undantag återgivit själva lydelsen av artikel 1.1 och 1.5 i direktivet. Den skulle inte ha kunnat handla annorlunda eftersom denna bestämmelse är tillräckligt klart, precist och allmänt avfattad för att kunna tillämpas i de fall som nödvändigtvis uppkommer i samband med begäran om förhandsavgörande.(22) I bestämmelsen uppräknas nämligen alla faktorer som skall beaktas, liksom de väsentliga kännetecken och specifika egenskaper som begreppet omfattar.
17 Domstolens domar i de ovannämnda målen CIA Security International och Bic Benelux, har för övrigt gjort det möjligt att precisera omständigheter i definitionen.
18 Enligt ordalydelsen av dessa domar och direktivet kan inte bara omständigheterna i definitionen av begreppet "teknisk föreskrift" tas i beaktande, utan även dess upphovsman och dess ordning (rättsverkningar och sanktioner i fall då reglerna enligt den således upprättade normen inte efterföljts).
19 Vad gäller de väsentliga kännetecken och specifika egenskaper som gör det möjligt att identifiera detta begrepp, dess upphovsman och dess ordning, följer det av en jämförelse av artikel 1.1 och 1.5 i direktivet och domarna i de ovannämnda målen CIA Security International och Bic Benelux att
- vad gäller innehållet i en norm som skall kvalificeras som teknisk föreskrift: det rör sig om en samling formaliserade uppgifter om en varas kännetecken (till exempel metoderna och produktionssätten avseende en jordbruksprodukt i den mening som avses i artikel 38.1 i fördraget,
- vad gäller dess upphovsman: den får inte härröra från en lokal myndighet (och måste således härröra från en nationell myndighet),
- vad gäller dess verkan: den måste vara faktiskt eller rättsligt tvingande och ha egna rättsverkningar(23),
- vad gäller sanktionen då den inte efterföljs: om den inte efterföljs måste förbud mot saluföring eller användning av produkten på medlemsstatens eller en viktig del av denna stats territorium följa: med andra ord, endast föreskrifter som "direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra varuutbytet inom gemenskapen"(24) kan kvalificeras som tekniska föreskrifter i direktivets mening.
20 Domstolen har för övrigt preciserat att, om dessa villkor är uppfyllda, "direktivet är tillämpligt ... oberoende av de skäl som har berättigat att föreskrifterna har antagits".(25)
21 Gödkalvar är husdjursskötselprodukter och är därigenom jordbruksprodukter i den mening som avses i artikel 38.1 i fördraget, där detta uttryckligen anges.
22 I den nationella förordningen föreskrivs att uppfödare av gödkalvar skall producera sådana djur utan att använda ämnen som stimulerar tillväxten, såsom till exempel klenbuterol. Följaktligen definieras i förordningen en specifik metod och ett specifikt produktionssätt för en jordbruksprodukt.
23 Dessa föreskrifter härrör från den nederländske lagstiftaren och således från en nationell myndighet.
24 Slutligen föreligger knappast något tvivel om att den omtvistade nationella förordningen är tvingande och att, om den inte efterföljts, saluföring av nötkreatur till vilka givits ämnen som stimulerar tillväxten inte får ske på berört nationellt territorium. På grund härav kan förordningen direkt förhindra varuutbyten inom gemenskapen.
25 Jag måste därför dra slutsatsen att den nationella förordningen faktiskt är en teknisk föreskrift i den mening som avses artikel 1.1.
Skyldigheten att anmäla den tekniska föreskriften till kommissionen
26 De tilltalade i huvudmålet, som konstaterar att den nationella förordningen inte har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8 i direktivet, åberopar domstolens dom i det ovannämnda målet CIA Security International och gör gällande att den nationella domstolen måste finna att den omtvistade förordningen inte kan tillämpas på dem. Även om frågan inte formellt ställts, följer det av skälen till beslutet att begära förhandsavgörande att domstolen förväntas precisera räckvidden av den direkta effekten av artikel 8 i direktivet och avgöra om de tilltalade, under omständigheterna i detta fall, kan åberopa domstolens dom i målet CIA Security International.
27 Jag erinrar om att domstolen i den domen fastslog att artikel 8 i direktivet har direkt effekt och att enskilda kan göra artikeln gällande vid nationell domstol, vilken skall vägra att tillämpa en nationell teknisk föreskrift som inte blivit anmäld i enlighet med direktivet. I domen i det ovannämnda målet Lemmens preciserade domstolen emellertid räckvidden av detta avgörande.
28 Det rörde sig i det målet om att avgöra vilken följd frånvaron av föregående anmälan av ett förslag till nationell förordning skulle få. I denna förordning föreskrevs vilka egenskaper de alkometrar som polisen använder vid mätning av alkoholkoncentration måste ha vid brottmålsförfaranden mot förare som åtalats för rattfylleri och där bevisningen om alkoholkoncentration upptagits genom alkometrar som godkänts i enlighet med den omtvistade nationella förordningen.
29 Vid detta tillfälle fastslog domstolen att "underlåtenheten att anmäla tekniska föreskrifter, vilken förvisso utgör ett förfarandefel vid antagandet, medför att dessa föreskrifter inte kan tillämpas om de hindrar användning eller saluföring av en produkt som inte uppfyller kraven i dessa föreskrifter. Denna underlåtenhet medför däremot inte att all användning av en produkt som uppfyller villkoren i de icke anmälda föreskrifterna är förbjuden".(26)
30 Domstolen fann nämligen att de nationella bestämmelser som tillämpats på de åtalade var annorlunda än sådana som inte får tillämpas mot enskilda, eftersom de inte har anmälts till kommissionen i enlighet med direktivet, och att "det faktum att en produkt, som i förevarande fall, används i myndighetsutövning utgör inte ett handelshinder som hade kunnat undvikas om anmälningsförfarandet hade följts".(27) Föreskrifterna i fråga innebar förbud och straffbeläggande av körning i alkoholpåverkat tillstånd och innebar en skyldighet för föraren att andas ut i en apparat för mätning av alkholkoncentration, varpå resultatet av mätningen utgjorde ett bevis i brottmål.
31 Av domstolens dom i det ovannämnda målet Lemmens kan man således sluta sig till att verkningarna av domen i det ovannämnda målet CIA Security International är begränsade till enbart de personer som har ett berättigat intresse av att de tekniska föreskrifter som finns i de nationella reglerna, och som inte anmälts till kommissionen, har kontrollerats på grundval av direktivet.
32 I det mål som nu är aktuellt förhindrar den tvistiga nationella förordningen all saluföring av nötkreatur, vars tillväxt stimulerats genom att de givits förbjudna ämnen. På grund härav utgör förordningen ett direkt hinder för den fria rörligheten för dessa varor. Det råder inte heller någon tvekan om att de åtalade är producenter av nötkreatur, som har kommit att använda sådana ämnen i strid med bestämmelserna i den omtvistade nationella förordningen. Man måste därför sluta sig till att de har ett intresse av att de tekniska föreskrifter som denna förordning innehåller kontrolleras på grundval av direktivet om nämnda förordning omfattas av anmälningsskyldigheten enligt artikel 8 i direktivet.
33 Det kvarstår då att undersöka om den nationella förordningen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 eller om den kan hänföras till de undantag som stadgas i artiklarna 8.1 eller 10 i direktivet.
34 Enligt artikel 8.1 första stycket i direktivet behöver medlemsstaterna endast underrätta kommissionen om den aktuella normen om det rör sig om en föreskrift som utgör en ren överföring av en internationell eller europeisk standard.
35 Enligt lydelsen av artikel 10 i direktivet är medlemsstaterna däremot varken skyldiga att meddela kommissionen förslag till tekniska föreskrifter eller att underrätta kommissionen när de uppfyller sina skyldigheter enligt gemenskapsdirektiven.
36 I likhet med kommissionen och de olika regeringar som har yttrat sig i målet anser jag att den tvistiga nationella förordningen inte omfattas av den i artikel 8 stadgade anmälningsskyldigheten. Genom att föreskriva om ett förbud mot att inneha, ha i lager, köpa eller sälja gödkalvar till vilka givits ämnen med sympatikomimetisk verkan och genom att förbjuda att veterinärmedicinska läkemedel med sympatikomimetisk verkan, i detta fall klenbuterol, ges till gödkalvar som är äldre än fjorton veckor, har den nederländska regeringen nämligen uppfyllt de skyldigheter som åvilar den enligt de två direktiven.
37 Det följer nämligen av artikel 4 i rådets direktiv 81/851/EEG av den 28 september 1981 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om veterinärmedicinska läkemedel,(28) i dess lydelse enligt rådets direktiv 90/676/EEG,(29) att inget veterinärmedicinskt läkemedel får försäljas i en medlemsstat eller ges till djur utan att ett försäljningstillstånd, meddelat av ansvarig nationell myndighet med uteslutande av varje annan myndighet, har utfärdats.
38 Enligt lydelsen av rådets direktiv 86/469 av den 16 september 1986 om undersökning av djur och färskt kött med avseende på förekomsten av restsubstanser(30) skall medlemsstaterna dessutom inkomma till kommissionen med en plan som innehåller de nationella åtgärder som skall vidtas för att uppnå målen i direktivet, vilka består i att undersöka förekomsten av restämnen hos djuren, deras avföring, kroppsvätskor, vävnader samt hos färskt kött. Inom ramen för detta direktiv, i enlighet med dess artikel 18 in fine, har de omtvistade nationella åtgärderna således anmälts till och undersökts av kommissionen, som genom beslut 89/273/EEG(31) godkände dem den 30 mars 1989. Det är uppenbart att det skulle vara onödigt att låta den omtvistade nationella förordningen bli föremål för en andra anmälan enligt direktivet.
39 För övrigt skall medlemsstaterna enligt artikel 9 i direktiv 86/469 förbjuda saluföringen av sådana djur för konsumtion av såväl människor som djur, om förekomsten av förbjudna ämnen i kontrollerade djur fastställts. Den omtvistade nationella förordningen har således endast överfört denna genom direktiv 86/469 klart och precist bestämda sanktion.
40 Slutligen återfinns klenbuterol bland de restämnen vars förekomst, utöver ett visst gränsvärde, enligt samma direktiv är förbjuden(32) i djurkroppar som är avsedda att konsumeras av människor eller djur.
41 Följaktligen omfattas den nationella förordning som antagits av de nederländska myndigheterna, trots dess kvalificering som teknisk föreskrift i direktivets mening, inte av den anmälningsskyldighet som i princip följer av denna kvalificering.
Förslag till avgörande
42 Av ovan angivna skäl föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Gerechtshof te 's-Hertogenbosch ställt på följande sätt:
Sådana regler som de i Verordening stoffen met symphatico mimetische werking (P.V.V.) 1991 (förordning om ämnen med sympatikomimetisk verkan) och särskilt dess artikel 3.1 utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, i dess lydelse enligt den version av rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988 som var tillämplig då nämnda förordning trädde i kraft, vilka, med stöd av artikel 10 i direktivet, inte behöver på förhand anmälas eller meddelas till kommissionen.
(1) - Rådets direktiv av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 109, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154).
(2) - Rådets direktiv av den 22 mars 1988 (EGT L 81, s. 75; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 36).
(3) - Det rörde sig om klenbuterol.
(4) - C-194/94, REG 1996, s. I-2201.
(5) - Utan att här gå in på tekniska och vetenskapliga detaljer, är det ostridigt att det framgår av handlingarna i målet att ett sådant ämne betraktas som ett effektivt läkemedel mot åkommor som är specifika för nötkreatur (exempelvis behandling mot astma) och att det lagligen kan ges i tillåtna doser. Om detta ämne ges till unga nötkreatur i större doser än de tillåtna minskar emellertid fettmängden och gynnar tillväxten av muskelmassan. Det har samma verkan som ett tillväxthormon och gör det således möjligt att höja värdet på djurkroppen. Användningen av ämnet för detta ändamål kan innebära en allvarlig fara för hälsan hos konsumenter av animaliska produkter. Ämnet återfinns hos djuren i form av restämnen och biverkningarna av klenbuterol kan påverka konsumenter av kött från dessa djur (särskilt biverkningar i form av kärlutvidgning, utvidgning av pulmonalbronkerna, besvär med hjärtrytmen och utvidgning av luftrörsmusklerna).
(6) - Första och andra övervägandet i direktiv 83/189.
(7) - Tredje övervägandet.
(8) - I vilken jordbruksprodukter definieras som "jordens, husdjursskötselns och fiskets produkter samt produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med dessa produkter".
(9) - EGT 22, 1965, s. 369; svensk specialutgåva, område 13, volym 1, s. 67.
(10) - EGT L 15, s. 36; svensk specialutgåva, område 13, volym 16, s. 93.
(11) - Dom av den 27 oktober 1993 i mål C-69/91, Decoster (REG 1993, s. I-5335).
(12) - Dom i det ovannämnda målet CIA Security International.
(13) - Moniteur Belge av den 29 december 1993, s. 28903.
(14) - Dom av den 20 mars 1997 i mål C-13/96, Bic Benelux (REG 1997, s. I-1753).
(15) - Moniteur Belge av den 31 december 1993, s. 29194.
(16) - Dom av den 7 maj 1998 i mål C-145/97, kommissionen mot Belgien (REG 1998, s. I-2643).
(17) - Nederländsk ministerieförordning om analys av utandningsluft 1987 (Strct. 187).
(18) - Dom av den 16 juni 1998 i mål C-226/97, Lemmens (REG 1998, s. I-3711).
(19) - Moniteur Belge av den 29 augusti 1991.
(20) - Se generaladvokaten Cosmas förslag till avgörande i målet Colim (C-33/97), fortfarande anhängigt vid domstolen.
(21) - Se i detta hänseende Lecrenier, S.: "Le contrôle des règles techniques des États et la sauvegarde des droits des particuliers", Journal des Tribunaux de Droit Éuropéen, 1997, s. 1.
(22) - Se punkt 14 i detta förslag till avgörande.
(23) - Domen i det ovannämnda målet CIA Security International, punkterna 29 och 30.
(24) - Domen i det ovannämnda målet Bic Benelux, punkt 19, min kursivering.
(25) - Domen i det ovannämnda målet Lemmens, punkt 20. På grund härav omfattas åtgärder som åtföljs av skatt, såsom skyldigheten att särskilt märka vissa produkter för att säkerställa kontrollen av uppbörd av miljöskatt (domen i det ovannämnda målet Bic Benelux) och även produkter ägnade att användas inom områden som hör till den offentliga maktutövningen (alkometrar vilka endast används av polisen, se domen i det ovannämnda målet Lemmens), av direktivets tillämpningsområde.
(26) - Domen i det ovannämnda målet Lemmens, punkt 35.
(27) - Ibidem, punkt 36.
(28) - EGT L 317, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 11, s. 182.
(29) - Direktiv av den 13 december 1990 (EGT L 373, s. 15; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 44).
(30) - EGT L 275, s. 36; svensk specialutgåva, område 3, volym 21, s. 280.
(31) - Beslut om godkännande av Nederländernas plan för undersökning av andra restämnen än sådana med hormonell verkan (EGT L 108, s. 28).
(32) - Bilagan 1 till direktiv 86/469 innehåller en indelning av alla relevanta restsubstanser, däribland klenbuterol som återfinns under B, grupp 1, undergrupp c), "övriga veterinära läkemedel".