62024CJ0665
PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
11. prosinca 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2014/40/EU – Članak 2. točka 40. – Pojam ‚stavljanje na tržište’ – Članak 23. stavci 2. i 3. – Praćenje provedbe Direktive 2014/40 – Cilj jamčenja visoke razine zaštite zdravlja – Usklađivanje zakonodavstava – Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih proizvoda – Isporuka distributera duhanskih i srodnih proizvoda maloprodajnom mjestu spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta s netočnim podatkom o sadržaju nikotina na pakiranju – Novčana kazna izrečena distributeru – Načelo nulla poena sine culpa – Proporcionalnost novčane kazne”
U predmetu C‑665/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska), odlukom od 8. listopada 2024., koju je Sud zaprimio 11. listopada 2024., u postupku
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
protiv
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe (izvjestiteljica), predsjednica drugog vijeća, u svojstvu predsjednice sedmog vijeća, M. Gavalec i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za UEG Holland BV i Diamond Flavours BV, J. A. Jacobs, advocaat,
–
za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman i P. P. Huurnink, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, E. E. Schmidt i F. van Schaik, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 23. stavka 2. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL 2014., L 127, str. 1. i ispravci SL 2015., L 150, str. 24. i SL 2017., L 123, str. 135.), u vezi s člankom 2. točkom 40. kao i člankom 20. stavkom 2. i člankom 20. stavkom 4. točkom (b) podtočkom i. Direktive 2014/40.
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društava Diamond Flavours BV i UEG Holland BV, dvaju distributera, među ostalim, spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta, s jedne strane, i Staatssecretarisa Jeugd, Preventie en Sport (državni tajnik za mlade, prevenciju i sport, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik), s druge strane, u vezi s novčanom kaznom koju je državni tajnik izrekao Diamond Flavoursu i UEG‑u Holland zbog stavljanja na tržište spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta s netočno navedenim sadržajem nikotina na jediničnim pakiranjima.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/40
3
Uvodne izjave 8., 13. i 59. Direktive 2014/40 glase kako slijedi:
„(8)
U skladu s člankom 114. stavkom 3. [UFEU‑a], visoku razinu zdravstvene zaštite trebalo bi uzeti kao osnovu za zakonodavne prijedloge te bi, posebice trebalo uzeti u obzir svaki novi razvoj utemeljen na znanstvenim činjenicama. Duhanski proizvodi nisu uobičajena roba te bi s obzirom na posebno štetne posljedice duhana za zdravlje ljudi, zaštiti zdravlja trebalo dati veliku važnost, osobito kako bi se smanjio broj pušača među mladim osobama.
[…]
(13)
U svrhu provođenja njihovih regulatornih zadaća, državama članicama i Komisiji potrebne su opsežne informacije o sastojcima i emisijama iz duhanskih proizvoda kako bi procijenile privlačnost, stvaranje ovisnosti i toksičnost duhanskih proizvoda i prijetnje po zdravlje povezane s konzumacijom takvih proizvoda. Radi toga trebalo bi ojačati postojeće obveze izvješćivanja o sastojcima i emisijama. U pogledu aditiva koji su uključeni na prioritetni popis trebalo bi predvidjeti dodatne pooštrene obveze za podnošenje izvješća kako bi se, između ostaloga, procijenila njihova toksičnost, svojstvo stvaranja ovisnosti te kancerogena, mutagena ili reproduktivno‑toksična svojstva […], uključujući i u sagorenom obliku. Teret takvih pooštrenih obveza izvješćivanja malih i srednjih poduzeća trebalo bi svesti na moguću mjeru. Takve obveze izvješćivanja dosljedne su s obvezama koje je Unija preuzela kako bi se osigurala visoka razine zaštite ljudskog zdravlja.
[…]
(59)
Ova Direktiva ne mijenja obvezu poštovanja temeljnih prava i pravnih načela utjelovljenu u Povelji Europske unije o temeljnim pravima. Direktiva utječe na nekoliko temeljnih prava. Stoga je potrebno osigurati da obveze nametnute proizvođačima, uvoznicima i distributerima duhanskih i srodnih proizvoda ne jamče samo visoku razinu zdravstvene zaštite i zaštite potrošača već i štite sva druga temeljna prava i proporcionalne su u pogledu neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta. Primjena ove Direktive trebala bi poštovati pravo Unije i relevantne međunarodne obveze.”
4
Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, glasi:
„Cilj ove Direktive je usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o:
[…]
(f)
stavljanju na tržište i označivanju određenih proizvoda koji su srodni duhanskim proizvodima, posebno elektroničkih cigareta i spremnika za punjenje i biljnih proizvoda za pušenje;
kako bi se olakšalo neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, te kako bi se zadovoljile obveze Unije prema Okvirnoj konvenciji Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (‚FCTC’).”
5
U skladu s člankom 2. navedene direktive, naslovljenim „Definicije”, za njezine potrebe primjenjuju se sljedeće definicije:
„[…]
16.
‚elektronička cigareta’ znači proizvod koji se može koristiti za konzumaciju pare koja sadrži nikotin putem usnika ili bilo koji sastavni dio tog proizvoda, uključujući uložak, tank i uređaj bez uloška ili tanka. Elektroničke cigarete mogu biti potrošne ili ponovo punjive putem spremnika za ponovno punjenje i tanka ili ponovno punjive pomoću uložaka za jednokratnu uporabu;
17.
‚spremnik za ponovno punjenje’ znači posuda koja sadrži tekućinu s nikotinom, a koja se može koristiti za ponovno punjenje elektroničke cigarete;
[…]
30.
‚jedinično pakiranje’ znači najmanje samostalno pakiranje duhanskog ili srodnog proizvoda koje se stavlja na tržište;
[…]
37.
‚proizvođač’ znači bilo koja fizička ili pravna osoba koja proizvodi proizvod ili ima dizajniran ili proizveden proizvod i trguje njime pod svojim imenom ili zaštitnim znakom;
[…]
39.
‚uvoznik duhana ili srodnih proizvoda’ znači vlasnika ili osobu koja ima pravo raspolaganja duhanom ili srodnim proizvodima koji su uvezeni na teritorij Unije;
40.
‚stavljanje na tržište’ znači učiniti proizvode, bez obzira na mjesto proizvodnje, dostupnim potrošačima u Uniji besplatno ili uz plaćanje, uključujući prodajom na daljinu; u slučaju prekograničnih prodaja na daljinu proizvod se smatra stavljenim na tržište u državi članici u kojoj se nalazi potrošač;
41.
‚maloprodajno mjesto’ znači mjesto gdje se duhanski proizvodi stavljaju na tržište, uključujući i mjesto gdje ih na tržište stavlja fizička osoba.”
6
Članak 20. te direktive, naslovljen „Elektroničke cigarete”, predviđa:
„1.   Države članice dužne su osigurati da se elektroničke cigarete i spremnici za ponovno punjenje stavljaju na tržište samo ako su u skladu s ovom Direktivom i drugim relevantnim zakonodavstvom Unije.
Ova Direktiva ne primjenjuje se na elektroničke cigarete i spremnike za ponovno punjenje koji su podložni zahtjevu za odobrenjem u okviru Direktive 2001/83/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o lijekovima za humanu primjenu (SL 2001., L 311, str. 67.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 56., str. 27.)] ili drugim zahtjevima utvrđenima u Direktivi [Vijeća] 93/42/EEZ [od 14. lipnja 1993. o medicinskim proizvodima (SL 1993., L 169, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 5.)].
2.   Proizvođači i uvoznici elektroničkih cigareta i spremnika za ponovno punjenje podnose obavijest nadležnim tijelima država članica o svim takvim proizvodima koje namjeravaju staviti na tržište. Obavijest se predaje u elektroničkom obliku šest mjeseci prije namjeravanog stavljanja na tržište. […] Za svaku značajnu preinaku proizvoda podnosi se nova obavijest.
Obavijest, ovisno o tome je li proizvod elektronička cigareta ili spremnik za ponovno punjenje, sadrži sljedeće informacije:
[…]
(b)
popis svih sastojaka sadržanih u proizvodu i emisija koje nastaju korištenjem proizvoda, po robnoj marki i tipu, uključujući i njihove količine;
[…]
4.   Države članice osiguravaju da:
[…]
(b)
jedinična pakiranja i vanjska pakiranja elektroničkih cigareta i spremnika za ponovno punjenje:
i.
uključuju popis svih sastojaka sadržanih u proizvodu u padajućem redoslijedu po masi te podatak o sadržaju nikotina u proizvodu i oslobađanje po dozi, serijski broj i preporuku da se proizvod drži izvan dohvata djece;
[…]”
7
Članak 23. Direktive 2014/40, naslovljen „Suradnja i provedba”, u stavcima 2. i 3. predviđa:
„2.   Države članice osiguravaju da se duhanski i srodni proizvodi koji nisu usklađeni s uvjetima ove Direktive, uključujući u njoj predviđene provedbene i delegirane akte, ne stavljaju na tržište. Države članice osiguravaju da se duhanski ili srodni proizvodi ne stavljaju na tržište ako nisu ispunjene obveze izvješćivanja određene u ovoj Direktivi.
3.   Države članice utvrđuju pravila i sankcije primjenjive u slučaju kršenja nacionalnih odredbi donesenih na temelju ove Direktive i poduzimaju sve mjere koje su potrebne radi osiguranja izvršavanja tih sankcija. Te sankcije moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće. Svaka financijska administrativna sankcija koja se može nametnuti kao posljedica namjerne povrede može biti takva da poništava gospodarske prednosti ostvarene tom povredom.”
Uredba (EU) 2019/1020
8
Članak 2. Uredbe (EU) 2019/1020 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o nadzoru tržišta i sukladnosti proizvoda i o izmjeni Direktive 2004/42/EZ i uredbi (EZ) br. 765/2008 i (EU) br. 305/2011 (SL 2019., L 169, str. 1. i ispravak SL 2023., L 182, str. 199.), naslovljen „Područje primjene”, u stavku 1. određuje:
„Ova Uredba primjenjuje se na proizvode koji podliježu zakonodavstvu Unije o usklađivanju koje je navedeno u Prilogu I. (‚zakonodavstvo Unije o usklađivanju’), samo ako u zakonodavstvu Unije o usklađivanju nema specifičnih odredbi s istim ciljem kojima se detaljnije uređuju posebni aspekti nadzora tržišta i provedbe.”
9
U Prilogu I. Uredbi 2019/1020, naslovljenom „Popis zakonodavstava Unije o usklađivanju”, navedeni su akti Unije koji su dio zakonodavstva Unije o usklađivanju iz članka 2. te uredbe. Jedan od tih akata, naveden u točki 55. tog priloga, jest i Direktiva 2014/40.
Nizozemsko pravo
10
Direktiva 2014/40 prenesena je u nizozemski pravni poredak Tabaks- en rookwarenwetom (Zakon o duhanskim proizvodima i proizvodima za pušenje) od 10. ožujka 1988. (Stb. 1988., br. 342, u daljnjem tekstu: Zakon o duhanskim proizvodima), Tabaks- en rookwarenbesluitom (Uredba o duhanskim proizvodima i proizvodima za pušenje) od 14. listopada 2015. (Stb. 2015., br. 398) i Tabaks- en rookwarenregelingom (Pravilnik o duhanskim proizvodima i proizvodima za pušenje) od 10. svibnja 2016. (Stcrt. 2016., br. 25446).
11
Iz članka 1. stavka 1. Zakona o duhanskim proizvodima proizlazi da „stavljanje na tržište” znači učiniti proizvode dostupnima potrošačima. Pojam „uvoznik duhana i srodnih proizvoda” u nizozemskom je pravu definiran kao vlasnik ili osoba koja ima pravo raspolagati duhanskim ili srodnim proizvodima koji su uvezeni u Nizozemsku.
12
U skladu s člankom 3. stavkom 1. Zakona o duhanskim proizvodima, u vezi s člankom 2. stavkom 2. točkom (a) tog zakona, člankom 3.3. Uredbe o duhanskim proizvodima i proizvodima za pušenje te člankom 3.10. stavkom 1. Pravilnika o duhanskim proizvodima i proizvodima za pušenje, zabranjeno je stavljati na tržište jedinična pakiranja na kojima se ne navodi sadržaj nikotina u spremnicima za ponovno punjenje. U slučaju kršenja te zabrane, ministar može izreći upravnu novčanu kaznu, u skladu s člankom 11.b stavkom 1. navedenog zakona.
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Inspektor Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteita (Tijelo za sigurnost hrane i proizvoda široke potrošnje, Nizozemska) uzeo je uzorke pet spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta koje je kupio na internetskim stranicama različitih maloprodajnih mjesta. Nakon tog uzorkovanja, taj je inspektor utvrdio da je sadržaj nikotina u tim spremnicima za ponovno punjenje bio niži od onog navedenog na jediničnom pakiranju navedenih spremnika.
14
Maloprodajna mjesta dobila su spremnike za ponovno punjenje, koji su bili kontrolirani, od dvaju različitih distributera. Ti su distributeri, pak, kupili te spremnike za ponovno punjenje, prije nego što su ih uvezli u Nizozemsku, od proizvođača sa sjedištem u Francuskoj, od uvoznika sa sjedištem u Irskoj i od uvoznika sa sjedištem u Mađarskoj.
15
Državni tajnik odlukama od 18. i 25. listopada 2019. izrekao je navedenim distributerima pet upravnih novčanih kazni, svakomu od njih u iznosu od 450 eura, zbog stavljanja na tržište spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta na čijem se jediničnom pakiranju navodi netočan sadržaj nikotina.
16
Ti distributeri podnijeli su rechtbanku Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska) tužbu protiv tih novčanih kazni. Presudom od 7. travnja 2021. taj je sud proglasio njihove tužbe osnovanima i poništio navedene novčane kazne uz obrazloženje da predmetni distributeri spremnike za ponovno punjenje o kojima je riječ nisu učinili dostupnima potrošačima, tako da ih ti distributeri nisu „stavili na tržište” u smislu primjenjivih propisa.
17
Državni tajnik podnio je žalbu protiv te presude Collegeu van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev.
18
Taj sud navodi, kao prvo, da je u presudi od 9. rujna 2022. (ECLI:NL:CBB:2022:510) već presudio da Direktiva 2014/40 ne dopušta stavljanje na tržište duhanskog proizvoda čiji sadržaj nikotina nije naveden na pakiranju. Navedeni sud dodaje da uprava ne raspolaže nikakvom marginom prosudbe u tom pogledu i ne može uzeti u obzir opasnosti za javno zdravlje u slučaju razlike između sadržaja nikotina u spremniku za ponovno punjenje i njegova navođenja na jediničnom pakiranju tog spremnika.
19
Međutim, ističe da se ta presuda odnosila na maloprodajno mjesto koje je spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta prodavalo potrošačima na vlastitoj internetskoj stranici. Stoga je postojalo „stavljanje na tržište”, u smislu primjenjivog nacionalnog propisa, te se maloprodajno mjesto moglo smatrati počiniteljem povrede.
20
Suprotno tomu, glavni postupak odnosi se na isporuku spremnika za ponovno punjenje maloprodajnom mjestu, a ne potrošačima, koju provodi „uvoznik” u smislu tog propisa, odnosno vlasnik ili osoba koja ima pravo raspolaganja duhanskim ili srodnim proizvodima uvezenima u Nizozemsku. Stoga u tom slučaju, prema mišljenju navedenog suda, postoji nesigurnost u pogledu tumačenja pojma „stavljanje na tržište”, kojim se uvjetuje obveza država članica, na temelju članka 23. stavka 2. Direktive 2014/40, da osiguraju da se duhanski i srodni proizvodi koji nisu u skladu s tom direktivom ne stavljaju na tržište.
21
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je državni tajnik distributerima o kojima je riječ izrekao upravne sankcije kaznenopravne prirode. Iz toga bi proizlazilo da se primjenjuje članak 48. stavak 1. Povelje o temeljnim pravima i, prema tome, načelo nulla poena sine culpa (nema kazne bez krivnje). To načelo zahtijeva krivnju i stoga odgovornost za počinjenje povrede o kojoj je riječ. Stoga se postavlja pitanje jesu li ti distributeri odgovorni za stavljanje na tržište spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čije jedinično pakiranje sadržava netočan podatak o njihovu sadržaju nikotina, osobito zbog mogućeg prekomjernog opterećenja koje bi navedenim distributerima mogla predstavljati provedba uzorkovanja predmetnih proizvoda.
22
U tim je okolnostima College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 23. stavak 2. [Direktive 2014/40], u vezi s njezinim člankom 2. točkom 40. i člankom 20. stavkom 4. točkom (b) podtočkom i., tumačiti na način da obveza država članica da osiguraju da se na tržište ne stavljaju spremnici za ponovno punjenje na čijim je jediničnim pakiranjima naveden pogrešan sadržaj nikotina obuhvaća ne samo prodaju tih spremnika za ponovno punjenje na maloprodajnom mjestu ili prodaju koju obavlja maloprodajno mjesto, nego i njihovu isporuku maloprodajnom mjestu?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, može li se u situaciji poput ove, u kojoj je izrečena upravna novčana kazna, gospodarski subjekt koji je kupovao spremnike za ponovno punjenje od proizvođača ili uvoznika u smislu Direktive 2014/40 smatrati odgovornim za to te može li mu se stoga predbaciti da je stavljao na tržište spremnike za ponovno punjenje na čijim je jediničnim pakiranjima naveden pogrešan sadržaj nikotina, iako se sadržaj nikotina naveden na jediničnom pakiranju podudara sa sadržajem nikotina tog spremnika za ponovno punjenje koji je naveden u obavijesti u smislu članka 20. stavka 2. [te direktive]?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
23
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 23. stavak 2. Direktive 2014/40, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 40. i člankom 20. stavkom 4. točkom (b) podtočkom i., tumačiti na način da se obveza država članica da osiguraju da spremnici za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čija jedinična pakiranja sadržavaju netočan podatak o njihovu sadržaju nikotina ne budu stavljeni na tržište odnosi samo na trenutak u kojem maloprodajno mjesto isporučuje te spremnike za ponovno punjenje potrošaču.
Dopuštenost
24
Dva distributera o kojima je riječ u glavnom postupku u svojim pisanim očitovanjima smatraju da je prvo pitanje nedopušteno jer ne odgovara pitanju o kojem je sud koji je uputio zahtjev pozvan odlučiti u glavnom postupku. Naime, nizozemska tijela nisu predvidjela mogućnost izricanja administrativne sankcije distributeru u slučaju da tekućina koja se nalazi u spremniku za ponovno punjenje elektroničkih cigareta ima niži sadržaj nikotina od onoga navedenog na pakiranju i da se taj spremnik za ponovno punjenje pronađe na maloprodajnom mjestu.
25
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova koja je uspostavljena člankom 267. UFEU‑a, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom toga, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud u načelu mora donijeti odluku (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 1981., Foglia_244/80, EU:C:1981:302, t. 15., od 8. studenoga 1990., Gmurzynska‑Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, t. 19. i 20. te od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 54.).
26
Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presude od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 61. i od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 55.).
27
Međutim, sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem traži upravo tumačenje pojma „stavljanje na tržište” iz članka 23. stavka 2. Direktive 2014/40, kako bi utvrdio je li moguće kazniti distributera spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta zbog toga što je maloprodajnom mjestu, a ne potrošaču, prodao proizvod koji nije u skladu s jednom od obveza iz te direktive.
28
Slijedom toga, treba smatrati da je prvo pitanje dopušteno.
Meritum
29
Kad mu je Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) nedavno postavio pitanje o tumačenju pojma „stavljanje na tržište” iz članka 23. stavka 2. Direktive 2014/40, Sud je presudio da članak 23. stavak 2. Direktive 2014/40, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 40., treba tumačiti na način da se obveza nametnuta državama članicama da osiguravaju da se na tržište ne stavljaju duhanski proizvodi čija su jedinična pakiranja označena na način koji nije u skladu s propisima o predstavljanju tih proizvoda ne odnosi samo na trenutak isporuke tih proizvoda potrošaču na maloprodajnom mjestu (presuda od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, t. 52.).
30
Članak 23. stavak 2. Direktive 2014/40 ima horizontalan doseg u dijelu u kojem se odnosi na to da se duhanski i srodni proizvodi koji nisu usklađeni s nekom od odredbi te direktive ne stavljaju na tržište (vidjeti u tom smislu presudu od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, t. 39.).
31
Naime, kako bi se zajamčila učinkovitost te odredbe, članak 23. stavak 3. te direktive državama članicama nameće obvezu utvrđivanja pravila i sankcija primjenjivih u slučaju kršenja nacionalnih odredbi donesenih na temelju navedene direktive i poduzimanja svih mjera koje su potrebne radi osiguranja izvršavanja tih sankcija. Uspostava tih pravila i sankcija odnosi se na sve odredbe Direktive 2014/40, neovisno o trenutku u opskrbnom lancu na koji se te odredbe primjenjuju, te se stoga ne odnosi samo na isporuku neusklađenih duhanskih proizvoda potrošačima na maloprodajnom mjestu (presuda od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, t. 40.).
32
To tumačenje – prema kojem se obveza nameće državama članicama u svakom trenutku opskrbnog lanca te se pritom ne ograničava na trenutak isporuke duhanskih proizvoda potrošačima na maloprodajnom mjestu – potvrđuje i širi regulatorni kontekst u kojem se nalazi Direktiva 2014/40, konkretno, Uredba 2019/1020, koja se, u skladu s člankom 2. i točkom 55. Priloga I. toj uredbi, primjenjuje na proizvode obuhvaćene Direktivom 2014/40 (vidjeti u tom smislu presudu od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, t. 42. do 46.).
33
Osim toga, kako bi se postigao cilj jamčenja visoke razine zaštite zdravlja i potrošača iz članka 1. te direktive, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 8. i 59., ta obveza kontrole pretpostavlja obavljanje nadzora nad različitim fazama opskrbnog lanca, uz jamstvo da, u pogledu svake transakcije koja vodi tomu da se proizvod u konačnici učini dostupnim potrošačima, države članice osiguravaju poštovanje propisa te direktive (presuda od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, t. 51.).
34
Činjenica da se glavni postupak odnosi na prodaju spremnika za ponovno punjenje elektroničkih cigareta ne može izmijeniti tumačenje članka 23. stavka 2. Direktive 2014/40 navedeno u točki 29. ove presude. Naprotiv, u članku 20. te direktive, koji se odnosi isključivo na elektroničke cigarete, u stavku 1. izričito se navodi kako su države članice dužne osigurati „da se elektroničke cigarete i spremnici za ponovno punjenje stavljaju na tržište samo ako su u skladu s [navedenom] direktivom i drugim relevantnim zakonodavstvom Unije”.
35
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 23. stavak 2. Direktive 2014/40, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 40. i člankom 20. stavkom 4. točkom (b) podtočkom i., treba tumačiti na način da se obveza država članica da osiguraju da spremnici za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čija jedinična pakiranja sadržavaju netočan podatak o njihovu sadržaju nikotina ne budu stavljeni na tržište ne odnosi samo na trenutak u kojem maloprodajno mjesto isporučuje te spremnike za ponovno punjenje potrošaču.
Drugo pitanje
36
Uvodno valja primijetiti da se drugo pitanje, kako ga je formulirao sud koji je uputio zahtjev, ne odnosi ni na jednu odredbu prava Unije.
37
S obzirom na to, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (vidjeti u tom smislu presude od 20. ožujka 1986., Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, t. 9. i od 4. listopada 2024., Confédération paysanne (Dinje i rajčice iz Zapadne Sahare), C‑399/22, EU:C:2024:839, t. 40.).
38
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su sankcije koje su predmet glavnog postupka obuhvaćene pravilima i sankcijama koje su države članice dužne donijeti na temelju članka 23. stavka 3. Direktive 2014/40.
39
U tim okolnostima valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem u biti pita treba li članak 23. stavak 3. Direktive 2014/40 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa upravna novčana kazna kaznenopravne prirode kako bi se sankcionirao gospodarski subjekt koji je na tržište stavio spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čije jedinična pakiranja sadržavaju netočne podatke o sadržaju nikotina, iako ti podaci odgovaraju onima iz obavijesti koju je na temelju članka 20. stavka 2. te direktive dao „proizvođač” ili „uvoznik” od kojeg je taj gospodarski subjekt kupio te spremnike.
40
Iz teksta članka 23. stavka 3. Direktive 2014/40 proizlazi, kao prvo, da države članice utvrđuju pravila i sankcije koji se primjenjuju u slučaju kršenja nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive, kao drugo, da te sankcije moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće te, kao treće, da svaka upravna novčana kazna koja se može nametnuti kao posljedica namjerne povrede može biti takva da poništava gospodarske prednosti ostvarene tom povredom.
41
Osim potonjeg pojašnjenja, koje mogućnost poništavanja ostvarene gospodarske prednosti uvjetuje time da je povreda bila namjerna, Direktiva 2014/40 ne sadržava, dakle, pravila o utvrđivanju sustava primjenjivih sankcija, osim što se zahtijeva da su te sankcije djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće. Stoga se iz teksta članka 23. stavka 3. te direktive može zaključiti da, uz poštovanje tog zahtjeva, države članice zadržavaju svoju autonomiju u određivanju tog sustava.
42
Naime, u nedostatku usklađenosti propisa Unije u području sankcija primjenjivih u slučaju neispunjenja uvjeta iz sustava uvedenog tim propisima, države članice ovlaštene su odabrati sankcije koje smatraju primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati svoju ovlast poštujući pravo Unije i njegova opća načela te, u skladu s time, načelo proporcionalnosti (presude od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 23., od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 39. te od 21. studenoga 2024., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, t. 41.).
43
Kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, dvojba na kojoj se temelji drugo pitanje odnosi se na usklađenost sustava objektivne odgovornosti sa zahtjevom iz članka 23. stavka 3. Direktive 2014/40, a osobito s poštovanjem načela proporcionalnosti.
44
Kad je riječ o tom načelu, iz sudske prakse Suda proizlazi da takav sustav nije sam po sebi nespojiv s pravom Unije (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 1990., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, t. 19., od 27. veljače 1997., Ebony Maritime i Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, t. 36., od 11. srpnja 2002., Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, t. 47. i od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 47.).
45
Naime, sustav objektivne odgovornosti nije neproporcionalan ako može navesti predmetne osobe na poštovanje odredbi akta Unije i ako su ciljevi koji se nastoje postići ciljevi u općem interesu koji može opravdati uspostavu takvog sustava (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 1990., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, t. 19. i od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 48.).
46
U ovom slučaju, s jedne strane, kao što je to navedeno u točki 33. ove presude, Direktivom 2014/40, u skladu s njezinim člankom 1., nastoji se postići cilj jamčenja visoke razine zaštite zdravlja, osobito mladih osoba.
47
Takav cilj jest cilj u općem interesu, u smislu sudske prakse navedene u točki 45. ove presude (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2012., Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, t. 49. i od 29. travnja 2015., Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, t. 57.), koji može opravdati to da države članice uspostave sustav objektivne odgovornosti. Usto, takav sustav može navesti predmetne osobe na poštovanje obveza koje proizlaze iz Direktive 2014/40.
48
Osim toga, kad je riječ o posebnoj okolnosti koja se odnosi na činjenicu da su sadržaji nikotina koji su doveli do sankcija o kojima je riječ u glavnom postupku u skladu s onima koje su prijavili proizvođač i uvoznici spornih proizvoda na temelju članka 20. stavka 2. te direktive, valja utvrditi da je cilj te obavijesti, u skladu s uvodnom izjavom 13. navedene direktive, olakšati regulatornu zadaću država članica i Komisije, a ne omogućiti gospodarskim subjektima koji djeluju kasnije u lancu da se oslobode svoje odgovornosti.
49
S druge strane, ne čini se da su te sankcije takve da poništavaju gospodarsku prednost ostvarenu povredom, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri. U takvom slučaju za navedene sankcije nije potrebno dokazati element namjere, na temelju članka 23. stavka 3. Direktive 2014/40.
50
U tim okolnostima države članice stoga mogu donijeti nacionalni propis kojim se predviđa upravna novčana kazna kaznenopravne prirode kako bi se sankcionirao gospodarski subjekt koji je na tržište stavio spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čije jedinična pakiranja sadržavaju netočne podatke o sadržaju nikotina, iako ti podaci odgovaraju onima iz obavijesti koju je na temelju članka 20. stavka 2. Direktive 2014/40 dao „proizvođač” ili „uvoznik” od kojeg je taj gospodarski subjekt kupio te spremnike.
51
S obzirom na to, ako načelo proporcionalnosti obvezuje države članice kad je riječ o određivanju sastavnih elemenata povrede, ono ih isto tako obvezuje i u pogledu ocjene elemenata koji su relevantni za utvrđivanje iznosa novčane kazne (vidjeti u tom smislu presude od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 54., od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 43. te od 21. studenoga 2024., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, t. 46.).
52
To znači da se prilikom određivanja iznosa novčane kazne u obzir trebaju uzeti pojedinačne okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presude od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, t. 45. i od 21. studenoga 2024., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, t. 47.). Zbog toga primjena novčane kazne u paušalnom iznosu na svaku povredu određenih obveza utvrđenih nacionalnim propisom, bez prilagodbe iznosa te novčane kazne ovisno o težini povrede, može biti neproporcionalna s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići propisom Unije (vidjeti u tom smislu presude od 9. veljače 2012., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, t. 41. i od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 50.).
53
U ovom slučaju, pod uvjetom da se provedu provjere koje su u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev, ne čini se da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku omogućuje individualizaciju navedenih sankcija. Naime, iz zahtjeva za prethodnu odluku i očitovanja podnesenih Sudu proizlazi da iznos novčanih kazni izrečenih dvama distributerima o kojima je riječ ne ovisi o pojedinačnim okolnostima predmetnog slučaja i osobito o činjenici da je naznaka sadržaja nikotina koja im se stavlja na teret viša od stvarnog sadržaja u spremnicima za ponovno punjenje stavljenima na tržište.
54
Iz toga proizlazi da je primjena novčane sankcije u paušalnom iznosu na svaku povredu određenih obveza predviđenih nacionalnim zakonom na temelju Direktive 2014/40, bez prilagodbe iznosa te novčane sankcije ovisno o težini povrede, kao što se čini da se to predviđa sustavom sankcija o kojem je riječ u glavnom postupku, neproporcionalna s obzirom na cilj koji se nastoji postići Direktivom 2014/40, odnosno jamčenje visoke razine zaštite zdravlja, osobito mladih osoba (vidjeti po analogiji presude od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép, C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 62. do 64. i 66. te od 21. studenoga 2024., Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, t. 53.).
55
S obzirom na prethodno navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 23. stavak 3. Direktive 2014/40 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa upravna novčana kazna kaznenopravne prirode kako bi se sankcionirao gospodarski subjekt koji je na tržište stavio spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čije jedinična pakiranja sadržavaju netočne podatke o sadržaju nikotina, iako ti podaci odgovaraju onima iz obavijesti koju je na temelju članka 20. stavka 2. te direktive dao „proizvođač” ili „uvoznik” od kojeg je taj gospodarski subjekt kupio te spremnike, ako se iznos te novčane kazne ne može prilagoditi ovisno o težini povrede uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti predmetnog slučaja.
Troškovi
56
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 23. stavak 2. Direktive 2014/40 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 40. i člankom 20. stavkom 4. točkom (b) podtočkom i.,
treba tumačiti na način da se:
obveza država članica da osiguraju da spremnici za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čija jedinična pakiranja sadržavaju netočan podatak o njihovu sadržaju nikotina ne budu stavljeni na tržište ne odnosi samo na trenutak u kojem maloprodajno mjesto isporučuje te spremnike za ponovno punjenje potrošaču.
2.
Članak 23. stavak 3. Direktive 2014/40
treba tumačiti na način da mu se:
protivi nacionalni propis kojim se predviđa upravna novčana kazna kaznenopravne prirode kako bi se sankcionirao gospodarski subjekt koji je na tržište stavio spremnike za ponovno punjenje elektroničkih cigareta čije jedinična pakiranja sadržavaju netočne podatke o sadržaju nikotina, iako ti podaci odgovaraju onima iz obavijesti koju je na temelju članka 20. stavka 2. te direktive dao „proizvođač” ili „uvoznik” od kojeg je taj gospodarski subjekt kupio te spremnike, ako se iznos te novčane kazne ne može prilagoditi ovisno o težini povrede uzimajući u obzir pojedinačne okolnosti predmetnog slučaja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski