61987CC0228_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den foreliggende sag vedroerer en anmodning om praejudiciel afgoerelse fra Pretura unificata di Torino om fortolkningen af Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15 . juli 1980 om kvaliteten af drikkevand ( 1 ).
2 . Direktivet fastsaetter visse vejledende vaerdier og oevre graenser for indholdet af skadelige stoffer i drikkevand . Direktivets graensevaerdier er gennemfoert i italiensk ret ved dekret udstedt af Presidente del Consiglio ( den italienske ministerpraesident ) den 8 . februar 1985, som indeholder gennemfoerelsesbestemmelser til direktivet .
3 . Ved en raekke laboratorieundersoegelser blev det konstateret, at man i visse broende i Italien havde overskredet graensevaerdierne for enkelte bestanddele i drikkevandet . Der blev dog ikke truffet foranstaltninger til at forhindre, at vandet blev anvendt til drikkevand . Der blev som foelge heraf rejst straffesag ( mod ukendte gerningsmaend ) angaaende den i den italienske straffelovs artikel 238 omhandlede lovovertraedelse, bestaaende i at de offentlige myndigheder har undladt at gribe ind . Under denne straffesag har Pretura unificata di Torino forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal . Ved udstedelsen af en raekke ministerielle bekendtgoerelser samt en raekke hertil af de lokale myndigheder i regionen Piemonte udstedte gennemfoerelsesbestemmelser har man fraveget graensevaerdierne i foernaevnte dekret . Det er omtvistet, om disse fravigelser er i overensstemmelse med direktivet . Forudsat de i oevrigt er lovlige, ligger de forhoejede graensevaerdier for skadelige stoffer inden for de graenser, som er tilladt i en vis midlertidig periode . Den strafferetlige undersoegelse, som er indledt i hovedsagen, maa saaledes i givet fald indstilles, saafremt betingelserne for en realisering af gerningsindholdet skulle vise sig ikke at vaere opfyldt .
4 . Pretura unificata di Torino har anmodet Domstolen om at afgoere foelgende praejudicielle spoergsmaal :
"Skal direktiv 80/778/EOEF, naermere bestemt artikel 10, stk . 1, fortolkes saaledes, at medlemsstaterne er befoejet til at fravige direktivet, saaledes som det skete ved de af sundhedsministeren og myndighederne i regionen Piemonte udstedte bekendtgoerelser?"
Vedroerende sagens naermere omstaendigheder og procesdeltagernes argumenter skal jeg henvise til retsmoederapporten .
B - Gennemgang
I - Formaliteten
5 . Det er af flere grunde tvivlsomt, om den praejudicielle forelaeggelse kan fremmes til realitetsbehandling . Dette skyldes dels det stadium, hvorpaa tvisten i hovedsagen befinder sig, dels selve formuleringen af det forelagte spoergsmaal .
6 . Ifoelge EOEF-Traktatens artikel 177, stk . 2, kan en "ret" i en af medlemsstaterne forelaegge Domstolen et spoergsmaal, saafremt den skoenner, at en afgoerelse af spoergsmaalet er noedvendig, for at den kan afsige sin "dom ". Hvorvidt Pretura unificata di Torino er en "ret" efter artikel 177 maa afgoeres efter Domstolens praksis, hvori der gives en vid fortolkning af dette selvstaendige retsbegreb . En ret er enhver uafhaengig instans, som kan afgoere retstvister . Der skal vaere tale om en ret, som tvisten i givet fald skal indbringes for, og den skal tillige vaere et permanent organ, handle i henhold til lov og vaere oprettet til at afgoere kontradiktoriske tvister ved anvendelse af retsregler ( 2 ). Siden afsigelsen af dommen i sag 162/73 ( 3 ) gaelder der ikke laengere nogen betingelse om, at der skal foreligge en "kontradiktorisk" tvist, saaledes at alle de retstvister, hvori staten er part, ogsaa selvom der er tale om udoevelse af offentlig myndighed, vil kunne forelaegges Domstolen .
7 . Paa denne baggrund er den forelaeggende rets processuelle stilling problematisk, fordi den paa forundersoegelsesstadiet udfoerer to juridisk set helt forskellige opgaver . I forbindelse med efterforskningen og konstateringen af de faktiske omstaendigheder handler retten saaledes som anklagemyndighed, mens den varetager retsfunktioner, saavel naar den indstiller forundersoegelsen, som naar den afsiger domme . Da det er noedvendigt, at Domstolen besvarer spoergsmaalet fra den forelaeggende Pretura unificata di Torino, for at denne kan traeffe afgoerelse om sagens videre gang, altsaa om forundersoegelsen boer fortsaettes, eller den strafferetlige forfoelgning indstilles, maa den anses for en "ret" efter EOEF-Traktatens artikel 177, stk . 2, i dette begrebs videste forstand . I oevrigt fastslog Domstolen foerst i juni sidste aar ( i sag 14/86 ( 4 )) at en forelaeggelse fra Pretore di Salò, som skete paa et tilsvarende processuelt stadium, kunne fremmes til realitetsbehandling .
8 . Hermed maa det forudsaetningsvis anses for anerkendt, at betingelsen, "om det ... er noedvendigt at lade et ... spoergsmaal afgoere, for at (( retten )) kan afgive dom", er opfyldt, hvorved det principielt tilkommer den forelaeggende ret at vurdere, om denne betingelse er opfyldt ( 5 ). Domstolen har derfor ogsaa i naevnte sag 14/86 begraenset sig til at fastslaa, at den forelaeggende ret varetager retsfunktioner, omend dette ikke er det typiske, idet ikke alle rettens funktioner er judicielle . Det forelagte spoergsmaal blev nemlig stillet som led i rettens almindelige funktion, som er at traeffe uafhaengige afgoerelser og herved alene rette sig efter loven . Dette er efter domspraksis ( jfr . sag 14/86 ( 6 )) tilstraekkeligt til at opfylde de formelle betingelser i artikel 177, stk . 2 .
9 . Den processuelle situation, der foreligger i hovedsagen, maa efter min opfattelse betegnes som et graensetilfaelde . Man maa derfor ogsaa tage hensyn til de oevrige omstaendigheder, saafremt man vil fremme sagen til realitetsbehandling . De nationale retter boer ikke have mulighed for at forelaegge Domstolen abstrakte retsspoergsmaal, da dette vil aendre den praejudicielle procedures karakter, i hvert fald i den form, Domstolen hidtil har givet disse sager ( 7 ). Herved maa endvidere tages hensyn til, at den foreliggende hovedsag vedroerer en forundersoegelse mod ukendte gerningsmaend, idet det fremgaar af sagens akter, at der endnu ikke er rejst konkret tiltale mod nogen . Dette er imidlertid ikke til hinder for at fremme sagen til realitetsbehandling, naar man, som jeg gjorde foer, kvalificerer Pretura unificata di Torino som en "ret" med udgangspunkt i, at denne skal traeffe afgoerelse om, hvorvidt forundersoegelsen skal indstilles eller fortsaettes . Det er netop for at kunne traeffe denne retsafgoerelse, at den forelaeggende ret har brug for, at Domstolen besvarer det forelagte spoergsmaal . Saafremt det afgoerende kriterium er, at denne afgoerelse skal traeffes, kan man heller ikke have nogen betaenkeligheder med hensyn til, at de praejudicielle spoergsmaal skulle vaere forelagt for tidligt ( 8 ). Indsigelsen om, at en forelaeggelse efter EOEF-Traktatens artikel 177 er overfloedig, maa derfor ogsaa forkastes . Kun saafremt Domstolen traeffer en afgoerelse vedroerende realiteten, vil den forelaeggende ret blive forsynet med de kriterier, der saetter den i stand til at vurdere, om der foreligger en lovovertraedelse .
10 . Retsstillingen er derimod forskellig, saafremt man ikke tager udgangspunkt i, om forundersoegelsen skal indstilles, men om den skal fortsaettes . Saafremt der nemlig foerst rejses konkret tiltale efter afsigelsen af den praejudicielle dom, kan kontradiktionsprincippet taenkes at vaere blevet tilsidesat . For de praejudicielle sagers vedkommende er dette princip nedfaeldet i artikel 20, stk . 2, i statutten for Domstolen ( EOEF-statutten ). Efter denne bestemmelse kan navnlig "parterne" afgive indlaeg for Domstolen inden to maaneder fra meddelelsen om den praejudicielle forelaeggelse .
11 . Argumentet om, at den forelaeggende ret frit kan forelaegge Domstolen spoergsmaal paa et senere stadium af proceduren, og at den forelaeggende ret skal paase overholdelsen af kontradiktionsprincippet, kan efter min opfattelse ikke i sidste ende rydde de betaenkeligheder af vejen, som er forbundet med iagttagelsen af det i faellesskabsretten fastsatte retsprincip, som skal iagttages under sagen ved Domstolen . Dette gaelder saa meget mindre, som procesdeltagerne i hovedsagen ikke har nogen selvstaendig befoejelse til at indbringe spoergsmaalet for Domstolen .
12 . Man boer her tage udgangspunkt i den konkrete procesretlige situation, som foreligger paa det tidspunkt, da sagen verserer ved Domstolen . Her maa man endvidere drage konsekvensen af den vej, man en gang er slaaet ind paa, nemlig at hovedsagen allerede paa det paagaeldende stadium har karakter af en tvist, som kan give anledning til en praejudiciel forelaeggelse . Herefter findes der endnu ikke nogen bestemte tiltag, hvis processuelle og forfatningsretligt forankrede rettigheder vil kunne tilsidesaettes . En helt teoretisk retskraenkelse, som ikke kan henfoeres til et bestemt retssubjekt, kan derfor ikke efter min opfattelse udgoere en processuel aendring . Selvom der i denne sag er tale om et graensetilfaelde, kan man paa grundlag af Domstolens praksis ( sag 14/86 ) antage, at den praejudicielle forelaeggelse maa fremmes til realitetsbehandling under de processuelle omstaendigheder, der foreligger i hovedsagen .
13 . I den foreliggende sag bestaar der imidlertid ogsaa visse betaenkeligheder vedroerende det forelagte spoergsmaals formulering . Efter sin ordlyd gaar spoergsmaalet ud paa, hvorvidt visse foranstaltninger truffet af en medlemsstat er forenelige med Faellesskabsretten . Dette tilkommer det imidlertid ikke Domstolen at afgoere under en praejudiciel sag . Det er Kommissionen, der paaser, om en medlemsstat handler i overensstemmelse med faellesskabsretten, og Kommissionen maa i givet fald i tilfaelde af et traktatbrud foelge proceduren i EOEF-Traktatens artikel 169 og afgive en begrundet udtalelse . Man kan heller ikke skabe en kompetence for Domstolen til at afgoere spoergsmaal, om en medlemsstats foranstaltninger er forenelige med faellesskabsretten ved at gaa den omvej at anvende den praejudicielle procedure . De nationale domstole maa selv afgoere, om en medlemsstats handlemaade er forenelig med faellesskabsretten og i givet fald drage de noedvendige konsekvenser heraf . Domstolen kan paa dette punkt kun bidrage gennem sin fortolkning af faellesskabsretten .
14 . Domstolen afviser imidlertid ikke uden videre at behandle et praejudicielt spoergsmaal, selvom det er upraecist formuleret . Efter fast domspraksis ( 9 ) undersoeger den ud fra sagens faktiske og retlige omstaendigheder, om spoergsmaalet har relevans i EF-retlig sammenhaeng . Den bestraeber sig endvidere paa ved en omformulering af det praejudicielle spoergsmaal og besvarelsen heraf, at forsyne den nationale ret med de fornoedne kriterier til at kunne afgoere den konkrete retstvist ( 10 ).
15 . Det spoergsmaal, som Pretura unificata di Torino har forelagt, kan med lidt god vilje og forstaaelse anskues som et spoergsmaal om, hvornaar betingelserne for at goere undtagelse efter artikel 10 i direktiv 80/778/EOEF er opfyldt . Indholdet af det forelagte spoergsmaal maa herefter forstaas saaledes, at det oenskes oplyst, under hvilke forudsaetninger de nationale myndigheder efter artikel 10, stk . 1, i direktiv 80/778/EOEF kan tillade en overskridelse af de maksimale koncentrationer, der er opregnet i bilag I . Forstaaet paa denne maade maa det forelagte spoergsmaal fremmes til realitetsbehandling .
II - Realiteten
16 . For at kunne yde den forelaeggende ret fortolkningsbistand ved anvendelsen af faellesskabsretten er det noedvendigt at fastslaa, hvilke faktiske betingelser, der skal vaere opfyldt for at anvende undtagelsesbestemmelsen i direktiv 80/778/EOEF . Dette skal ske paa grundlag af forordningens generelle formaal og opbygning .
17 . Kommissionen har gjort gaeldende, at direktivets maksimalvaerdier skal overholdes strikte, og at undtagelsesbestemmelserne kun maa anvendes, naar det er strengt noedvendigt . Heroverfor har den italienske regering gjort gaeldende, at den raader over et relativt vidt skoen ved vurderingen af, om de noedvendige betingelser for at fravige direktivet er opfyldt .
18 . Direktivet er begrundet i oensket om at tilvejebringe lige konkurrencevilkaar inden for hele Faellesskabet, sikre en harmonisk udvikling af oekonomien og samtidig hermed forbedre levevilkaarene ( direktivets anden og tredje betragtning ). Hvad angaar standarderne for drikkevands kvalitet, blev der allerede i juni 1975 udstedt et EF-direktiv herom ( 11 ). Direktiv 80/778/EOEF har et videre anvendelsesomraade, men omfatter ogsaa overfladevand, som anvendes til drikkevandsforsyning, saaledes at forstaa, at direktivet opstiller supplerende kvalitetskrav paa dette omraade .
19 . Medlemsstaterne kan altsaa i visse situationer fravige direktivets kvalitetsnormer . Der findes forskellige situationer, som kan goere det berettiget at fravige direktivet . Artikel 9 indeholder hjemmel til at goere undtagelse, naar der foreligger naermere angivne geografiske og meteorologiske vilkaar . Efter artikel 20 kan der i visse "saerlige tilfaelde", som ikke er naermere praeciseret, indroemmes udsaettelse med fristen for overholdelse af visse kvalitetsnormer . Artikel 10 indeholder endvidere en kompetenceregel, der giver befoejelse til at fravige standarderne i direktivets bilag I, saafremt visse "alvorlige haendelser" er indtruffet .
20 . Det fremgaar udtrykkeligt af direktivets betragtninger ( jfr . den ellevte betragtning ), at medlemsstaterne har mulighed for at fravige direktivet, navnlig "for at tage hensyn til saerlige situationer ". Allerede dette tyder paa, at der efter direktivet skal vaere mulighed for at tilpasse sig de saerlige omstaendigheder, som vil kunne opstaa, hvilket taler for at anvende graensevaerdierne med en vis elasticitet, respektivt anlaegge en liberal fortolkning af de omstaendigheder, der kan begrunde undtagelser . Desuden er det udtrykkeligt anfoert i samtlige versioner af direktivet, bortset fra den tyske og engelske, at der ved anvendelsen af direktivet skal udvises "en vis smidighed" ( 12 ). Under disse forhold maa direktivet fortolkes saaledes, at man sikrer tilpasningsdygtighed, respektivt fornoeden smidighed . Det fremgaar altsaa udtrykkeligt af naesten alle versionerne af direktivet og er desuden ikke i strid hverken med den tyske eller den engelske version . I kraft af dette udtrykkelige krav til anvendelsen af direktivet i de enkelte medlemsstater, er det berettiget at fravige princippet om, at undtagelsesbestemmelserne skal fortolkes indskraenkende . Det erklaerede oenske om en vis smidighed i anvendelsen af direktivet kan nemlig kun opfyldes ved en tilsvarende liberal anvendelse af undtagelsesbestemmelserne .
21 . Hvad herefter angaar gennemfoerelsen af direktivet i national ret, har det ingen betydning, hvilken form for retsakt, medlemsstaterne benytter hertil ( 13 ). Ud fra et EF-retligt synspunkt er det derfor uden betydning, om samtlige direktivbestemmelser er omsat til den paagaeldende medlemsstats nationale ret ved udstedelse af én enkelt retsakt, in casu den italienske ministerpraesidents dekret af 2 . februar 1985, eller ved at omsaette undtagelsesbestemmelserne til national ret gennem udstedelsen af saerlige retsakter .
22 . Den eneste undtagelsesbestemmelse i direktivet, som har relevans i denne sag, er direktivets artikel 10, og herom er procesdeltagerne i oevrigt enige . Artikel 10 indeholder hjemmel til at fravige de "tilladte maksimale koncentrationer", som er fastsat i artikel 7, sammenholdt med bilag I . Herunder falder ogsaa de skadelige stoffer atrazin og molinat, som har givet anledning til den foreliggende sag paa grund af de forhoejede maengder, som drikkevandet indeholdt af disse stoffer .
23 . Den foerste betingelse for at kunne udnytte befoejelsen til at goere undtagelse efter direktivets artikel 10, stk . 1, er, at der er indtruffet en "alvorlig haendelse ". Parterne er allerede uenige om, hvilke betingelser, der overhovedet skal vaere opfyldt, for at der kan foreligge en saadan "alvorlig haendelse ". Kommissionens opfattelse er, at der skal vaere indtruffet en pludselig og uforudset begivenhed, som ikke vil kunne forventes . Heroverfor indvender den italienske regering, at det afgoerende ikke er den maade, hvorpaa undtagelsessituationen er opstaaet, men blot at der foreligger en saadan undtagelsessituation . Saafremt man udelukkende anerkendte de aarsager, der ikke skyldes menneskers adfaerd, ville saa typiske "alvorlige haendelser" som f.eks . forgiftning af vandledninger paa grund af et terrorangreb falde udenfor bestemmelsens anvendelsesomraade ( 14 ).
24 . Spoergsmaalet om, hvorvidt der maa antages at vaere indtruffet en alvorlig haendelse, boer efter min opfattelse vurderes uafhaengigt af aarsagen til den paagaeldende haendelse . Her kan saavel naturfaenomener som menneskers adfaerd komme paa tale . Saafremt man begraensede disse haendelser til dem, hvorpaa mennesker ikke har nogen indflydelse, ville man i unoedigt omfang indskraenke bestemmelsens anvendelsesomraade . Direktivets artikel 10 maa principielt kunne finde anvendelse i alle de situationer, hvor der er indtruffet en alvorlig haendelse, uanset dens aarsag .
25 . Hvilke omstaendigheder, der i oevrigt skal foreligge for at antage, at der er indtruffet en saadan alvorlig haendelse, maa endvidere afgoeres ud fra den sammenhaeng, det omhandlede retsbegreb indgaar i . Ganske vist forudsaetter begrebet "alvorlig haendelse", at der paa kort tid skal vaere opstaaet en undtagelsessituation . Den naermere afgraensning af dette begreb kan imidlertid ikke foretages uden sammenhaeng med de oevrige faktiske betingelser, der skal vaere opfyldt . Det gaelder navnlig den sidste betingelse i artikel 10, stk . 1, om, at drikkevandsforsyningen ikke kan foregaa paa nogen anden maade .
26 . Jeg skal dog foerst goere en bemaerkning om den terminologiske udformning af sidstnaevnte betingelse . Kun den tyske og danske version af direktivet anvender begrebet "drikkevandsforsyning" i direktivets artikel 10, stk . 1 . Alle de oevrige officielle versioner taler her, i overensstemmelse med direktivets titel, om forsyning med "vand til menneskeligt forbrug" ( herefter benaevnt "forbrugsvand "). Det sidste begreb er videre end begrebet "drikkevandsforsyning", idet det ogsaa omfatter andre udvindingsformer end overfladevand ( 15 ). I oevrigt indeholder artikel 10, stk . 2, en selvstaendig undtagelsesbestemmelse til at sikre drikkevandsforsyningen ved hjaelp af overfladevand . Saavel den omstaendighed, at artikel 10, naar den laeses med forstandighed, maa anses for en undtagelsesbestemmelse, der gaelder inden for hele direktivets anvendelsesomraade, som den omstaendighed, at der er vedtaget en speciel regel om fremstilling af drikkevand paa grundlag af overfladevand, taler for, at den indbyrdes overensstemmende version af direktivet, som genfindes i syv af de officielle sprog, ogsaa er den rigtige .
27 . Det er et vaesentligt kendetegn ved et noedstilfaelde (" alvorlig haendelse "), at det er umuligt at sikre forsyningen med forbrugsvand . Ganske vist kan en medlemsstat ikke retfaerdiggoere en tidligere retsstridig handlemaade ved at henvise til, at der er indtruffet en "alvorlig haendelse", paa hvilket punkt man for saa vidt kan tilslutte sig den italienske regerings anbringender ( 14 ). Saafremt en medlemsstat imidlertid konfronteres med det problem, at den er ude af stand til at overholde direktivets standarder, og den vedtager foranstaltninger for at afhjaelpe denne situation, er det i overensstemmelse med direktivets aand og formaal, at den anvender undtagelsesbestemmelserne inden for en vis overgangsperiode . I modsat fald ville der, naar det er umuligt straks at genoprette situationen og indrette sig efter direktivets standarder, foreligge et traktatbrud, uden at den paagaeldende medlemsstat ville have nogen mulighed for at overholde faellesskabsretten .
28 . Det er noedvendigt at foretage en naermere undersoegelse af, om forsyningen med forbrugsvand ikke er sikret i fornoedent omfang . Navnlig er det et spoergsmaal, om der ved noedforanstaltninger i form af tankvogne, cisterner med videre, kan sikres en tilstraekkelig forsyning, saa en anvendelse af undtagelsesbestemmelserne er udelukket .
29 . En ved retsakt paalagt forpligtelse til at omstille vandforsyningen for at undgaa en fravigelse af direktivet i henhold til dettes artikel 10 vil alene vaere berettiget, saafremt det derigennem er muligt at forbedre vandforsyningen kvalitativt . Der vil imidlertid netop ikke bestaa nogen sikkerhed herfor, saafremt man ivaerksaetter noedforanstaltninger af den naevnte art . Det kan ikke vaere formaalet med undtagelsesbestemmelserne at tvinge den paagaeldende medlemsstat til en ringere og dyrere vandforsyning, foer medlemsstaten kan anses for berettiget til at udstede undtagelsesbestemmelser .
30 . Desuden maa der tilkomme medlemsstaten et vist skoen med hensyn til, om det ud fra et oekonomisk synspunkt er fornuftigt og forsvarligt at udnytte andre forsyningskilder .
31 . Der findes en anden af EF' s retsforskrifter om drikkevand, som yder stoette for det argument, at der boer tages behoerigt hensyn til noedvendigheden af en regelmaessig vandforsyning . Det er bestemmelsen i artikel 1, stk . 2, i direktiv 75/440/EOEF, som lyder saaledes : "Ved anvendelse af dette direktiv forstaas ved drikkevand alt overfladevand, der er bestemt til menneskeligt forbrug, og som leveres gennem et fordelingsnet til alment brug ."
32 . Der er yderligere en omstaendighed, der taler for en liberal fortolkning af artikel 10, stk . 1, nemlig at det i henhold til stk . 2 er muligt at goere undtagelse for at sikre forsyningen med drikkevand ved hjaelp af overfladevand, uden at der udtrykkeligt behoever at vaere indtruffet en "alvorlig haendelse ". Medlemsstaten skal blot, som det hedder i bestemmelsen, "se sig noedsaget til" at anvende overfladevand, idet der i oevrigt gaelder samme betingelser som efter stk . 1 og stk . 2 . I oevrigt skal den forelaeggende ret ogsaa ved bedoemmelsen af, om medlemsstaternes nationale gennemfoerelsesbestemmelser paa omraadet er lovlige, tage hensyn til bestemmelsen i artikel 10, stk . 2 .
33 . En fravigelse af direktivet er som udgangspunkt kun lovlig "i et begraenset tidsrum ". Det er omtvistet, hvorledes man boer forstaa ordene "begraenset tidsrum ". De i sagen omhandlede undtagelsesforanstaltninger blev foerst udstedt for en periode paa seks maaneder . Samtidig hermed blev der ved de samme retsforskrifter truffet foranstaltninger til at ophaeve de forhoejede standarder for skadelige stoffer ( 16 ). Foer seks-maanedersfristen var udloebet, blev beslutningens gyldighed forlaenget med et aar ( 17 ). I kraft heraf var det over en periode paa halvandet aar tilladt at anvende en graensevaerdi for atrazin paa 1 mikrogram i stedet for direktivets standard paa 0,1 mikrogram . Lang tid foer beslutningens gyldighedsperiode udloeb, blev der i april 1987 givet tilladelse til at anvende nye forhoejede graensevaerdier saavel for atrazin ( 1,7 mikrogram ) som - for foerste gang - for molinat ( 6 mikrogram ).
34 . Dette fornyede lovindgreb tyder paa, at det ikke var muligt at gennemfoere de lavere graensevaerdier paa et tidligere tidspunkt . Endelig er der blevet givet en fornyet tilladelse til at fravige direktivets graensevaerdier indtil slutningen af 1988, hvilket den italienske regerings befuldmaegtigede oplyste under den mundtlige forhandling . Herved blev graensevaerdierne dog nedsat i forhold til den tidligere beslutning ( nemlig til 1 mikrogram for atrazin og 4 mikrogram for molinat ). Der er altsaa tale om fravigelser af direktivet, som straekker sig over en periode paa omkring toethalvt aar .
35 . Kommissionen finder, at betingelsen, hvorefter der kun maa anvendes undtagelsesforanstaltninger "i et begraenset tidsrum", herved er blevet tilsidesat . Direktivet indeholder ingen forskrifter om, hvor laenge lovlige undtagelsesforanstaltninger maa vare . De foranstaltninger, hver af medlemsstaterne har udstedt, har vaeret tidsmaessigt begraenset, og selvom man sammenlaegger de perioder, hvorunder de har vaeret i kraft, er der tale om et overskueligt tidsrum . Det er imidlertid naeppe oenskeligt at opstille helt faste retningslinier for, hvor laenge et saadant "begraenset tidsrum" kan vare . Paa dette punkt boer der foretages en afvejning af forskellige momenter, hvori blandt andet indgaar intensiteten af de foranstaltninger, der skal afhjaelpe den paagaeldende noedsituation (" alvorlig haendelse "), muligheden for at vedtage alternative foranstaltninger samt behovet for, at der gives tilladelse til anvendelse af forhoejede graensevaerdier .
36 . Den omstaendighed, at en undtagelsesbestemmelses gyldighed forlaenges, udelukker altsaa ikke i sig selv, at den kan vaere lovlig . En fuldstaendig automatisk forlaengelse af én gang tidligere vedtagne undtagelsesbestemmelser kan dog ikke vaere lovlig . Der skal i denne forbindelse foretages en proevelse af, om undtagelsesbestemmelserne er noedvendige, ligesom det er tilfaeldet ved deres udstedelse, og der skal herunder tages skyldigt hensyn til de konkrete foreliggende omstaendigheder .
37 . Der kan kun traeffes undtagelsesforanstaltninger i henhold til artikel 10, saafremt de opfylder betingelsen om, at der "ikke er nogen uacceptabel risiko for den offentlige sundhed forbundet" dermed . Det er et spoergsmaal, hvilke omstaendigheder, der skal foreligge, for at denne betingelse kan anses for opfyldt .
38 . Kommissionen er af den opfattelse ( 18 ), at det er medlemsstaten, der skal foere bevis for, at foranstaltningerne er uskadelige, hvorved der ikke blot skal tages hensyn til virkningerne af hvert enkelt stof ( atrazin og molinat ), men ogsaa de andre giftstoffer og disses indbyrdes samvirke ( synergieffekten ). I den forbindelse anfoerer Kommissionen, at "det ikke helt kan udelukkes, at der bestaar en risiko for den offentlige sundhed" ( 19 ). Herfor taler, at der kan antages at bestaa en formodning for stoffernes skadelighed, fordi de overskrider de hoejest tilladte koncentrationer af skadelige stoffer, som er fastsat i direktivet .
39 . Den italienske regering har heroverfor gjort gaeldende, at der her ikke er tale om et spoergsmaal vedroerende bevisbyrdefordelingen i klassisk forstand . Foelgende betragtninger stoetter dette argument . Kommissionen selv har ikke paastaaet, at det er forbundet med en konkret sundhedsfare at overskride direktivets standarder . Den omstaendighed, at direktivet tilstraeber det formaal at forbedre levevilkaarene, er ikke ensbetydende med, at der bestaar en sundhedsfare, saa snart direktivets maksimale graensevaerdier overskrides, eller at der maa formodes at bestaa en saadan sundhedsfare . Netop den omstaendighed, at der under naermere angivne omstaendigheder principielt er mulighed for at fravige standarderne, taler for, at der ikke kan antages at foreligge en ubetinget sundhedsfare . Ogsaa selve artikel 10' s ordlyd, hvorefter fravigelsen ikke maa medfoere en uacceptabel risiko for den offentlige sundhed, giver stoette for den antagelse, at man maa tage en vis mindre risiko med i koebet . Den omstaendighed alene, at risikoen potentielt foroeges, saa snart direktivets graensevaerdier overskrides, kan ikke udelukke anvendelsen af en undtagelsesordning . Saafremt man antog, at en blot teoretisk foroegelse af risikoen var nok til at udelukke anvendelsen af undtagelsesforanstaltninger, ville undtagelsesbestemmelserne ikke have noget formaal og anvendelsesomraade .
40 . Der findes yderligere et forhold, som taler mod en fordeling af bevisbyrden paa den af Kommissionen angivne maade, nemlig at medlemsstaterne i saa fald skulle bevise, at visse omstaendigheder ikke var indtruffet, uden at reglen angiver, hvilke konkrete kriterier, der skal anvendes ved vurderingen af disse omstaendigheder . Det forhold, at det er vanskeligt at vurdere de bevismaessige omstaendigheder, kan ikke laegges den paagaeldende medlemsstat til last og anfoeres mod dens udnyttelse af bemyndigelsen i direktivets artikel 10 . Det skal i hvert fald vaere sandsynligt, at der bestaar en "uacceptabel risiko" for den offentlige sundhed, for at dette krav kan forhindre, at der bringes undtagelsesforanstaltninger i anvendelse . Er dette ikke sandsynliggjort, tilkommer der medlemsstaten et vist skoen . Det er saaledes kun muligt at sikre den fornoedne, tilstraebte smidighed i anvendelsen af direktivet, saafremt der indroemmes den paagaeldende medlemsstat et vist skoen i vurderingen af, om betingelserne for en fravigelse af direktivet er opfyldt . Herved skal der imidlertid ogsaa tages hensyn til de skadelige stoffers synergieffekt .
41 . Endelig skal det afgoeres, om tilsidesaettelsen af forpligtelsen til at give Kommissionen underretning efter, at foranstaltningerne var udstedt, indebaerer, at de maa anses for ulovlige ( jfr . artikel 10, stk . 3, i direktiv 80/778/EOEF ). Da der her er tale om en efterfoelgende underretning, kan den ikke udgoere en gyldighedsbetingelse, saadan som det f.eks . er tilfaeldet med kravet om en forudgaaende godkendelse . Da Kommissionen ogsaa i de tilfaelde, hvor den paagaeldende medlemsstat udviser en korrekt handlemaade, foerst modtager underretning om undtagelsesforanstaltningerne, naar medlemsstaten har foretaget sin bedoemmelse af omstaendighederne og truffet foranstaltningerne, kan det heller ikke antages, at Kommissionen efter artikel 10, stk . 3, boer have nogen mulighed for at paavirke udformningen af den konkrete foranstaltning . Undladelsen eller forsinkelsen med at give underretning maa saaledes antages at vaere i strid med faellesskabsretten, men kan ikke paavirke gyldigheden af en i oevrigt lovligt udstedt undtagelsesforanstaltning .
42 . De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen, kan ikke godtgoeres . Det tilkommer den nationale ret at traeffe afgoerelse om omkostningerne i hovedsagen ( jfr . artikel 104, stk . 3, i Domstolens procesreglement ).
C - Sammenfatning
Sammenfattende skal jeg foreslaa, at det af den nationale ret forelagte spoergsmaal besvares paa foelgende maade :
43 . De af en medlemsstat udstedte undtagelsesforanstaltninger er forenelige med artikel 10, stk . 1, i direktiv 80/778/EOEF, naar samtlige de herfor noedvendige faktiske betingelser er opfyldt . Der tilkommer medlemsstaterne et frit skoen ved bedoemmelsen heraf .
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT L 229 af 30.8.1980, s . 11 .
( 2 ) Jfr . dom af 30 . juni 1966 i sag 61/65, Vaassen-Goebbels, Sml . 1965-68, s . 227 .
( 3 ) Jfr . Domstolens dom af 21 . februar 1974 i sag 162/73, Birra Dreher mod Amministrazione delle finanze dello Stato, Sml . 1974, s . 201 .
( 4 ) Jfr . Domstolens dom af 11 . juni 1987 i sag 14/86, Anklagemyndigheden mod X, Sml . s . 2545 .
( 5 ) Jfr . Domstolens dom af 16 . december 1981 i sag 244/80, P . Foglia mod M . Novello, Sml . s . 3045, praemis 15 ff .
( 6 ) Se dommens praemis 7 .
( 7 ) Jfr . foernaevnte sag 244/80 .
( 8 ) Jfr . vedroerende det processuelle stadium i hovedsagen, dommen af 10 . marts 1981 i de forenede sager 36 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl . mod den irske regering, Sml . s . 735 .
( 9 ) Jfr . dom af 29 . november 1978 i sag 83/78, Pigs Marketing Board mod Raymond Redmond, Sml . s . 2347, og senest i dom af 20 . april 1988 i sag 204/87, Bekaert mod Den Franske Republik, Sml . s . 2036 .
( 10 ) Jfr . foernaevnte sag 204/87, praemis 5 ff .
( 11 ) Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16 . juni 1975 ( EFT L 194, s . 26 ).
( 12 ) Paa graesk : enilixir
Paa spansk : una cierta flexibilidad
Paa fransk : une certaine souplesse
Paa italiensk : una certa elasticità
Paa nederlandsk : een zekere soepelheid
Paa portugisisk : uma certa flexibilidade
( 13 ) Jfr . EOEF-Traktatens artikel 189 .
( 14 ) Jfr . retsmoedeprotokollatet, s . 10 .
( 15 ) Jfr . artikel 1 i direktiv 75/440/EOEF .
( 14 )
( 16 ) Jfr . sundhedsministerens beslutning af 25 . juni 1986, hvorefter beslutningen var i kraft indtil den 31 . december 1986 .
( 17 ) Jfr . beslutningen af 22 . december 1986, som var i kraft indtil den 31 . december 1987 .
( 18 ) Jfr . retsmoedeprotokollatet, s . 17 .
( 19 ) "Ci troviamo quindi dinanzi ad una ipotesi in cui non è possibile escludere assolutamente, come lo fa la direttiva, un rischio inaccettabile per la salute pubblica ".