62022CJ0061_RES
Byla C‑61/22
M. Detlev Sieber
prieš
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Verwaltungsgericht Wiesbaden pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
2024 m. kovo 21 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Reglamentas (ES) 2019/1157 – Europos Sąjungos piliečių tapatybės kortelių saugumo didinimas – Galiojimas – Teisinis pagrindas – SESV 21 straipsnio 2 dalis – SESV 77 straipsnio 3 dalis – Reglamentas (ES) 2019/1157 – 3 straipsnio 5 dalis – Valstybėms narėms nustatytas įpareigojimas į tapatybės kortelės laikmeną sąveikia skaitmenine forma įtraukti dviejų pirštų atspaudus – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 straipsnis – Privataus ir šeimos gyvenimo gerbimas – Pagrindinių teisių chartijos 8 straipsnis – Asmens duomenų apsauga – Reglamentas (ES) 2016/679 – 35 straipsnis – Įpareigojimas atlikti duomenų apsaugos poveikio vertinimą – Negaliojančiu pripažinto reglamento pasekmių palikimas galioti laiko atžvilgiu“
Institucijų aktai – Teisinio pagrindo pasirinkimas – Kriterijai – Konkretaus teisinio pagrindo buvimas – Reglamentas dėl Sąjungos piliečių tapatybės kortelių ir šiems piliečiams bei jų šeimos nariams, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise, išduodamų teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų saugumo didinimo – Priėmimas remiantis ne SESV 21 straipsnio 2 dalimi, bet konkrečiomis SESV 77 straipsnio 3 dalies nuostatomis
(SESV 21 straipsnio 2 dalis ir 77 straipsnio 3 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas 2019/1157)
(žr. 46, 49–56, 61 punktus)
Fizinių asmenų apsauga tvarkant asmens duomenis – Reglamentas 2016/679 – Asmens duomenų valdytojo pareiga atlikti išankstinį poveikio vertinimą, kai gali kilti didelis pavojus fizinių asmenų teisėms bei laisvėms – Pareiga, netaikoma priimant reglamentą, kuriame nenumatoma jokių asmens duomenų tvarkymo operacijų – Neįvykdymas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2016/679 35 straipsnio 1 ir 10 dalys ir Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas 2019/1157)
(žr. 66–67 punktus)
Pagrindinės teisės – Pagrindinių teisių chartija – Privataus gyvenimo gerbimas – Asmens duomenų apsauga – Pirštų atspaudų paėmimas ir saugojimas Sąjungos piliečių tapatybės kortelėse – Įtraukimas – Chartijos 7 ir 8 straipsniais pripažįstamų teisių apribojimai
(Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 ir 8 straipsniai; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2019/1157 3 straipsnio 5 dalis)
(žr. 70, 72, 73 punktus)
Pagrindinės teisės – Pagrindinių teisių chartija – Privataus gyvenimo gerbimas – Asmens duomenų apsauga – Reglamentas dėl Sąjungos piliečių tapatybės kortelių ir šiems piliečiams bei jų šeimos nariams, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise, išduodamų teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų saugumo didinimo – Pirštų atspaudų paėmimas ir saugojimas Sąjungos piliečių tapatybės kortelėse – Šių pagrindinių teisių suvaržymai – Naudojimosi šiomis teisėmis apribojimai – Leistinumas – Sąlygos
(Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 7 ir 8 straipsniai bei 52 straipsnio 1 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2019/1157 3 straipsnio 5 dalis)
(žr. 75, 76, 79, 81, 84, 90–92, 98–101, 104, 108–110, 119, 120, 123, 124 punktus)
Prejudiciniai klausimai – Galiojimo vertinimas – Reglamento pripažinimas negaliojančiu – Reglamento dėl Sąjungos piliečių tapatybės kortelių ir Sąjungos piliečiams bei jų šeimos nariams, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise, išduodamų teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų saugumo didinimo pripažinimas negaliojančiu – Pasekmės – Ribojimas laiko atžvilgiu
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas 2019/1157)
(žr. 126–128 punktus ir rezoliucinės dalies 1 ir 2 punktus)
Santrauka
Gavęs Verwaltungsgericht Wiesbaden (Vysbadeno administracinis teismas, Vokietija) prašymą priimti prejudicinį sprendimą, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) pripažino Reglamentą 2019/1157 (
1
) dėl Sąjungos piliečių tapatybės kortelių saugumo didinimo negaliojančiu, nes jis buvo priimtas remiantis klaidingu teisiniu pagrindu. Vis dėlto jis konstatavo, kad šiame reglamente numatytas privalomas dviejų pirštų atspaudų įtraukimas į asmens tapatybės korteles yra suderinamas, be kita ko, su pagrindinėmis teisėmis į privataus gyvenimo gerbimą ir į asmens duomenų apsaugą. Taigi Teisingumo Teismas palieka galioti jo pasekmes, kol įsigalios jį pakeičiantis naujas reglamentas, pagrįstas tinkamu konkrečiu teisiniu pagrindu.
2021 m. lapkričio mėn. pareiškėjas pagrindinėje byloje paprašė Vysbadeno miesto (
2
) išduoti naują asmens tapatybės kortelę; jis prašė, kad į ją nebūtų įtraukti jo pirštų atspaudai. Vysbadeno miestas atmetė šį prašymą, motyvuodamas, be kita ko, tuo, kad nuo 2021 m. rugpjūčio 2 d. į asmens tapatybės kortelių saugojimo laikmeną privaloma įtraukti du pirštų atspaudus pagal nacionalinės teisės nuostatą, kuria iš esmės perkeliama Reglamento 2019/1157 3 straipsnio 5 dalis.
2021 m. gruodžio 21 d. pareiškėjas pagrindinėje byloje apskundė Vysbadeno miesto sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, ir prašė įpareigoti jį išduoti jam asmens tapatybės kortelę be įtrauktų jo pirštų atspaudų.
Abejodamas ginčijamo sprendimo motyvų teisėtumu, be kita ko, tuo, ar pats Reglamento 2019/1157 galiojimas gali būti ginčijamas, ar ne, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas sustabdė bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Teisingumo Teismą siekdamas sužinoti, ar šis reglamentas negalioja, nes, pirma, jis buvo priimtas klaidingai remiantis SESV 21 straipsnio 2 dalimi, o ne SESV 77 straipsnio 3 dalimi, antra, juo pažeidžiamas Bendrasis duomenų apsaugos reglamentas (
3
) ir, trečia, juo pažeidžiami Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (
4
) 7 ir 8 straipsniai.
Teisingumo Teismo vertinimas
Dėl pirmojo negaliojimo pagrindo, susijusio su rėmimusi klaidingu teisiniu pagrindu
Dėl atitinkamų SESV 21 straipsnio 2 dalies ir 77 straipsnio 3 dalies taikymo sričių Teisingumo Teismas pažymėjo, kad pagal pirmąją iš šių dviejų nuostatų Sąjungai suteikiama kompetencija priimti nuostatas, būtinas Sąjungos piliečių naudojimuisi teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje palengvinti (
5
), nepažeidžiant Sutartyse šiuo tikslu numatytų įgaliojimų imtis veiksmų. SESV 77 straipsnio 3 dalyje (
6
) aiškiai numatyti tokie įgaliojimai imtis veiksmų ir priimti nuostatas, susijusias su pasais, asmens tapatybės kortelėmis, leidimais gyventi šalyje ar kitais panašiais dokumentais, išduodamais Sąjungos piliečiams siekiant palengvinti naudojimąsi teise laisvai judėti ir gyventi šalyje.
Tiesa, ši antroji nuostata įtvirtinta SESV antraštinės dalies, reglamentuojančios laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę, 2 skyriuje „Sienų kontrolės, prieglobsčio ir imigracijos politika“. Vis dėlto iš SESV 77 straipsnio 1 dalies matyti, kad Sąjunga kuria politiką, kuria siekiama tiek užtikrinti, kad nebūtų jokios asmenų, neatsižvelgiant į jų pilietybę, kontrolės jiems kertant vidaus sienas, tiek garantuoti asmenų kontrolę ir veiksmingą išorės sienų kirtimo priežiūrą, taip pat laipsniškai įvesti integruotą išorės sienų valdymo sistemą. Taigi SESV 77 straipsnio 3 dalyje nurodytos nuostatos (
7
) yra sudedamoji tokios Sąjungos politikos dalis. Kalbant apie Sąjungos piliečius, pažymėtina, kad šie dokumentai visų pirma leidžia įrodyti, kad jie turi teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, taigi ir naudotis šia teise. Vadinasi, 77 straipsnio 3 dalis gali pagrįsti su šiais dokumentais susijusių priemonių priėmimą, jeigu tokie veiksmai atrodo būtini siekiant palengvinti naudojimąsi teise laisvai judėti ir apsigyventi šalyje.
Tokio SESV 77 straipsnio 3 dalies taikymo srities aiškinimo nepaneigia nei istorinė Sutarčių raida, susijusi su Sąjungos kompetencija priimti priemones, be kita ko, dėl pasų ir asmens tapatybės kortelių, nei tai, kad pagal šią nuostatą ji taikoma, „jei Sutartys nenumato reikalingų įgaliojimų“.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas pažymėjo, pirma, kad Lisabonos sutartimi buvo panaikinta nuostata (
8
), kuria aiškiai atimta galimybė Sąjungos teisės aktų leidėjui remtis EB sutarties 18 straipsnio 2 dalimi (dabar SESV 21 straipsnio 2 dalis) kaip teisiniu pagrindu priimant, be kita ko, „nuostat[as] dėl pasų [ir] asmens tapatybę patvirtinančių dokumentų“. Vis dėlto kartu šia sutartimi Sąjungai buvo aiškiai suteikti įgaliojimai imtis veiksmų šioje srityje, SESV 77 straipsnio 3 dalyje numačius, kad priemonės toje srityje priimamos pagal specialią teisėkūros procedūrą ir Taryba, be kita ko, sprendžia vienbalsiai.
Tokiomis aplinkybėmis iš minėto panaikinimo negalima daryti išvados, kad nuo šiol nuostatas dėl pasų ir asmens tapatybės kortelių galima priimti remiantis SESV 21 straipsnio 2 dalimi. Priešingai, Teisingumo Teismo teigimu, iš istorinės raidos matyti, kad Sutarčių rengėjai pagal SESV 77 straipsnio 3 dalį siekė suteikti Sąjungai konkretesnę kompetenciją priimti tokias nuostatas, kurios palengvintų naudojimąsi teise laisvai judėti ir apsigyventi šalyje, nei SESV 21 straipsnio 2 dalyje numatyta bendresnė kompetencija.
Antra, Teisingumo Teismas nuorodą, kad ši nuostata taikoma, „jei Sutartys nenumato reikalingų įgaliojimų“, aiškina taip, kad taip nurodyti įgaliojimai imtis veiksmų yra suteikti ne pagal bendresnės taikymo srities nuostatą, kaip antai SESV 21 straipsnio 2 dalį, bet pagal dar konkretesnę nuostatą.
Tuo remdamasis Teisingumo Teismas padarė išvadą, kad Reglamentas 2019/1157 galėjo būti priimtas remiantis SESV 21 straipsnio 2 dalimi tik jeigu šio reglamento pagrindinis arba vyraujantis tikslas ar pagrindinė arba vyraujanti sudedamoji dalis nepatenka į konkrečią SESV 77 straipsnio 3 dalies taikymo sritį, kuri susijusi su pasų, asmens tapatybės kortelių, leidimų gyventi ar bet kokių kitų panašių dokumentų išdavimu siekiant palengvinti naudojimąsi teise laisvai judėti ir apsigyventi šalyje.
Taigi, iš Reglamento 2019/1157 tikslo ir pagrindinių sudedamųjų dalių matyti, kad jis patenka į konkrečią SESV 77 straipsnio 3 dalies taikymo sritį. Vadinasi, priėmęs šį reglamentą remdamasis SESV 21 straipsnio 2 dalies pagrindu ir taikęs įprastą teisėkūros procedūrą, Sąjungos teisės aktų leidėjas rėmėsi netinkamu teisiniu pagrindu, o tai lemia minėto reglamento negaliojimą.
Dėl antrojo negaliojimo pagrindo, grindžiamo BDAR 35 straipsnio 10 dalies nepaisymu
Pažymėjęs, kad Reglamente 2019/1157 savaime nenumatyta jokių asmens duomenims taikytinų operacijų, o tik nurodyta, kad valstybės narės atlieka tam tikras duomenų tvarkymo operacijas, kai gauna prašymą išduoti asmens tapatybės kortelę, Teisingumo Teismas konstatavo, kad BDAR 35 straipsnio 1 dalis (
9
) neturėjo būti taikoma priimant Reglamentą 2019/1157. Kadangi 35 straipsnio 10 dalyje įtvirtinta nuo pastarosios nuostatos nukrypti leidžianti nuostata, priėmus Reglamentą 2019/1157 negalėjo būti pažeista minėta 35 straipsnio 10 dalis.
Dėl trečiojo negaliojimo pagrindo, grindžiamo Chartijos 7 ir 8 straipsnių pažeidimu
Pirmiausia Teisingumo Teismas pažymėjo, kad Reglamento 2019/1157 3 straipsnio 5 dalyje nustatyta pareiga į valstybių narių išduodamų asmens tapatybės kortelių laikmeną įtraukti dviejų pirštų atspaudus yra tiek teisės į privataus gyvenimo gerbimą, tiek teisės į asmens duomenų apsaugą, atitinkamai garantuojamų Chartijos 7 ir 8 straipsniuose, apribojimas (
10
). Be to, ši pareiga reiškia, kad prieš tai turi būti atliktos dvi asmens duomenų tvarkymo operacijos, t. y. reikia paimti atitinkamo asmens pirštų atspaudus, o tada laikinai juos saugoti siekiant personalizuoti tapatybės korteles; šios operacijos taip pat yra Chartijos 7 ir 8 straipsniuose įtvirtintų teisių apribojimas.
Antra, Teisingumo Teismas analizavo, ar nagrinėjami apribojimai yra pateisinami ir proporcingi.
Šiuo klausimu jis pripažino, kad, viena vertus, nagrinėjami apribojimai atitinka teisėtumo principą ir nepažeidžia Chartijos 7 ir 8 straipsniuose užtikrinamų pagrindinių teisių esmės.
Kita vertus, dėl proporcingumo principo Teisingumo Teismas pažymėjo, pirma, kad nagrinėjama priemone siekiama kelių Sąjungos pripažintų bendrojo intereso tikslų, t. y. kovoti su suklastotų tapatybės kortelių gamyba ir neteisėtu tapatybės pasisavinimu, taip pat užtikrinti tikrinimo sistemų sąveiką, ir kad ji yra tinkama šiems tikslams pasiekti. Iš tiesų pirštų atspaudų įtraukimas į asmens tapatybės kortelių laikmeną apsunkina suklastotų tapatybės kortelių gamybą. Jis taip pat leidžia patikimai patikrinti asmens tapatybės kortelės autentiškumą ir kortelės turėtojo tapatybę ir taip sumažinti sukčiavimo riziką. Dėl asmens tapatybės kortelių tikrinimo sistemų sąveikos tikslo pažymėtina, kad pilnų pirštų atspaudų paėmimas leidžia užtikrinti suderinamumą su visomis valstybių narių naudojamomis automatinėmis pirštų atspaudų identifikavimo sistemomis, net jei šiose sistemose nebūtinai taikomas tas pats tapatybės nustatymo mechanizmas.
Antra, Teisingumo Teismas nusprendė, kad nagrinėjami apribojimai neviršija to, kas tikrai būtina siekiamiems tikslams įgyvendinti.
Dėl paties principo įtraukti pirštų atspaudus į asmens tapatybės kortelių saugojimo laikmeną pažymėtina, kad tai yra patikima ir veiksminga priemonė tiksliai nustatyti asmens tapatybę. Vien veido atvaizdo įtraukimas būtų mažiau veiksminga tapatybės nustatymo priemonė nei papildomas dviejų pirštų atspaudų įtraukimas, nes dėl įvairių veiksnių gali pasikeisti veido anatominės savybės. Be to, šių atspaudų surinkimo procedūrą paprasta įgyvendinti.
Dėl dviejų pirštų pilno atspaudo, o ne vien šių pirštų atspaudų individualių požymių, įtraukimo, reikia pažymėti, kad pastarasis pasirinkimas nesuteikia vienodų garantijų kaip pilnas pirštų atspaudas, be to, pilno pirštų atspaudo įtraukimas būtinas tapatybės dokumentų tikrinimo sistemų sąveikai. Iš tiesų valstybės narės naudoja skirtingas pirštų atspaudų atpažinimo technologijas. Taigi į asmens tapatybės kortelės laikmeną įtraukus tik kai kuriuos pirštų atspaudų požymius, tai neleistų įgyvendinti sistemų sąveikos tikslo.
Trečia, Teisingumo Teismas nusprendė, kad, atsižvelgiant į nagrinėjamų duomenų ir tvarkymo operacijų pobūdį bei tvarką, taip pat į numatytus apsaugos mechanizmus, naudojimosi Chartijos 7 ir 8 straipsniuose garantuojamomis teisėmis apribojimas neatrodo toks didelis, kad būtų neproporcingas, palyginti su šia priemone siekiamų įvairių tikslų svarba; priešingai, nagrinėjama priemonė yra pagrįsta šių tikslų ir nagrinėjamų pagrindinių teisių pusiausvyra.
(
1
)	2019 m. birželio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2019/1157 dėl Sąjungos piliečių tapatybės kortelių ir Sąjungos piliečiams bei jų šeimos nariams, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise, išduodamų teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų saugumo didinimo (OL L 188, 2019, p. 67).
(
2
)	Landeshauptstadt Wiesbaden (Vysbadeno miestas, žemės sostinė, Vokietija)
(
3
)	2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46/EB (Bendrasis duomenų apsaugos reglamentas) (OL L 119, 2016, p. 1; toliau – BDAR).
(
4
)	Toliau – Chartija. Šios nuostatos atitinkamai susijusios su privataus ir šeimos gyvenimo gerbimu bei su asmens duomenų apsauga.
(
5
)	SESV 20 straipsnio 2 dalies a punkte nurodyta teisė. Toliau – teisė laisvai judėti ir apsigyventi šalyje.
(
6
)	Šioje nuostatoje nurodyta: „[j]ei paaiškėja, kad Sąjunga turėtų imtis veiksmų, padedančių naudotis 20 straipsnio 2 dalies a punkte numatyta teise, ir jei Sutartys nenumato reikalingų įgaliojimų, Taryba, spręsdama pagal specialią teisėkūros procedūrą, gali priimti nuostatas, susijusias su pasais, asmens tapatybės kortelėmis, leidimais gyventi ar bet kokiais kitais panašiais dokumentais. Taryba, pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, sprendžia vieningai“.
(
7
)	T. y. nuostatos dėl pasų ir asmens tapatybės kortelių, leidimų gyventi ar kitų panašių dokumentų (toliau – nuostatos dėl pasų ir asmens tapatybės kortelių).
(
8
)	Anksčiau įtvirtinta EB 18 straipsnio 3 dalyje.
(
9
)	Pagal tos nuostatos 1 dalį, kai fizinių asmenų teisėms ir laisvėms gali kilti didelis pavojus, duomenų valdytojas, prieš pradėdamas tvarkyti duomenis, atlieka numatytų duomenų tvarkymo operacijų poveikio asmens duomenų apsaugai vertinimą.
(
10
)	Šie naudojimosi Chartijos 7 ir 8 straipsniuose garantuojamomis pagrindinėmis teisėmis apribojimai ir pareiga į asmens tapatybės kortelių saugojimo laikmeną įtraukti dviejų pirštų atspaudus toliau vadinami atitinkamai „nagrinėjamais apribojimais“ ir „nagrinėjama priemone“.