62000CC0275_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O presente pedido de decisão prejudicial visa a interpretação do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 288.°, segundo parágrafo, CE), relativo à responsabilidade extracontratual da Comunidade Europeia pelos danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.
2. Mais exactamente, o Hof van Beroep te Gent (Bélgica) pretende saber se a referida disposição lhe permite tomar uma decisão que condene a Comissão das Comunidades Europeias a intervir numa perícia judicial nacional para apurar as responsabilidades respectivas do Estado belga e da Comissão pelos danos causados com as respectivas actuações ou omissões no quadro da crise da dioxina e isto com o objectivo de ulteriormente intentar uma acção de indemnização contra a Comissão e o Estado belga.
As sociedades First NV e Franex NV solicitam esta peritagem judicial, cujo relatório final será conhecido e oponível à Comissão, para que um perito possa examinar as reacções e intervenção desta (dos seus órgãos e dos seus funcionários) a seguir a ter tido conhecimento da poluição pela dioxina bem como a adequação das medidas que adoptou e os seus efeitos sobre as consequências e os danos sofridos pelas recorridas no processo principal.
I - Enquadramento jurídico
A - O direito comunitário
O Tratado
3. Nos termos do artigo 178.° do Tratado CE (actual artigo 235.° CE):
«O Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no segundo parágrafo do artigo 215.° »
4. Nos termos do artigo 183.° do Tratado CE (actual artigo 240.° CE):
«Sem prejuízo da competência atribuída ao Tribunal de Justiça pelo presente Tratado, os litígios em que a Comunidade seja parte não ficam, por este motivo, subtraídos à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.»
5. Em sede de responsabilidade extracontratual, o artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado prevê que «a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.»
O Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça
6. Nos termos do artigo 45.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça:
«1. O Tribunal, ouvido o advogado-geral, determina as medidas [de instrução] que julgar convenientes por despacho em que se especifiquem os factos a provar. Antes de decidir adoptar as diligências de instrução referidas nas alínea[s] [...] d) [...] do n.° 2, o Tribunal deve ouvir as partes.
As partes são notificadas no despacho.
2. [...] as diligências de instrução compreendem:
[...]
d) a prova pericial;
[...]»
7. O artigo 49.° do referido Regulamento de Processo estabelece:
«1. O Tribunal pode ordenar peritagens. O despacho que nomear o perito deve especificar a sua missão, fixando-lhe um prazo para a apresentação de um relatório.
2. O perito recebe cópia do despacho bem como de todos os documentos necessários ao exercício das suas funções. Actua sob a autoridade do juiz-relator, o qual pode assistir aos exames periciais e é mantido informado sobre a execução da missão confiada ao perito.
[...]»
O Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância
8. O artigo 49.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância estabelece:
«Em qualquer fase do processo, o Tribunal pode, ouvido o advogado-geral, tomar qualquer medida de organização do processo ou de instrução mencionada [no artigo] [...] 65.° ou determinar a renovação ou a ampliação de qualquer acto de instrução.»
9. Nos termos do artigo 65.°, alínea d), do referido Regulamento de Processo, «as diligências de instrução compreendem [...] a prova pericial».
10. Do artigo 70.° do mesmo regulamento de processo resulta:
«1. O Tribunal pode ordenar peritagens. O despacho que nomear o perito deve especificar a sua missão fixando-lhe um prazo para a apresentação de um relatório.
2. O perito recebe cópia do despacho, bem como de todos os elementos necessários ao exercício das suas funções. Actua sob a autoridade do juiz-relator, o qual pode assistir aos exames periciais e é mantido informado sobre a execução da missão confiada ao perito.
[...]»
B - O direito belga
11. O code judiciaire belga prevê a possibilidade de o Tribunal, para efeitos da solução de um litígio que lhe tenha sido submetido, encarregar um perito de proceder a verificações ou de dar um parecer técnico .
12. A section 6 do code judiciaire belga descreve as condições em que tem lugar a prova pericial.
13. O artigo 963.° do referido código estabelece:
«A decisão que ordenar a perícia deve indicar com precisão o seu objecto e estabelecer um prazo para a apresentação do relatório.»
14. Nos termos do artigo 973.° do code judiciaire belga:
«Os peritos cumprem a sua missão sob a autoridade do Tribunal.
Este pode, a todo o momento, oficiosamente ou mediante pedido, assistir às diligências. [...]
As partes são convocadas para todas as diligências a que o perito proceda, a não ser que o tenham dispensado de as manter informadas.»
15. O artigo 978.° do code judiciaire belga estabelece:
«Encerradas as diligências, os peritos informam as partes das conclusões a que chegaram e as observações destas são ditadas para a acta.»
16. Relativamente às perícias ordenadas no quadro de um processo de medidas provisórias, o artigo 584.° do code judiciaire belga estabelece:
«O presidente do Tribunal de Primeira Instância decide a título provisório nos casos em que reconheça a urgência, em todas as matérias, salvo nas que a lei retira ao poder judicial.
[...]
O caso é submetido ao presidente através de pedido de medidas provisórias ou, em caso de absoluta necessidade, por requerimento.
Pode, designadamente:
[...]
2° ordenar, para todos os efeitos, verificações ou perícias, podendo mesmo aí incluir a avaliação do dano e a determinação das suas causas».
17. O artigo 15.°, primeiro parágrafo, do code judiciaire belga define a intervenção como «um procedimento através do qual um terceiro se torna parte na causa».
Nos termos do artigo 15.°, segundo parágrafo, do referido código, a intervenção «tem por objecto quer a protecção dos interesses dos intervenientes ou de uma das partes na causa, quer a obtenção de uma condenação ou a constituição de uma garantia.»
18. O artigo 16.° do code judiciaire belga prevê dois tipos de intervenção:
«A intervenção é espontânea quando o terceiro se apresenta para defender os seus interesses.
É provocada quando o terceiro é chamado a juízo por qualquer das partes.»
II - Matéria de facto e tramitação no processo principal
19. A First é uma sociedade belga produtora de charcutaria de qualidade. A Franex, que também é uma sociedade belga, exporta produtos à base de carne. Assegura a venda dos produtos da First no estrangeiro. Estas duas sociedades afirmam ter sofrido um prejuízo por efeito do que é geralmente convencionado chamar a «crise da dioxina» .
20. Por petição de 17 de Junho de 1999, as recorridas no processo principal pediram ao presidente do Rechtbank van eerste aanleg te Dendermonde (Bélgica) que designasse, a cargo do Estado belga, um perito com a missão de efectuar verificações e de emitir um parecer relativo ao prejuízo que afirmam ter sofrido, e vão sofrer ainda, por efeito da crise da dioxina.
21. Por despacho de 14 de Julho de 1999, proferido em processo de medidas provisórias, o presidente nomeou um perito.
22. Por citação em processo de medidas provisórias, datada de 17 de Setembro de 1999 e dirigida à Comissão, a First e a Franex requereram ao presidente do Rechtbank van eerste aanleg que condenasse a Comissão a intervir na peritagem judicial ordenada por despacho de 14 de Julho de 1999, de modo a que tanto o processo como o relatório definitivo do perito lhe pudessem ser opostos.
23. Em apoio desta citação, as recorridas no processo principal alegaram que existiam indícios sérios que levavam a pensar que o prejuízo que sofreram era designadamente a consequência da maneira como os órgãos da Comissão tinham tratado da crise da dioxina a nível europeu. Segundo o que afirmaram, era muito possível que as faltas e as negligências fossem da responsabilidade das autoridades belgas e da Comissão. Apresentam três séries de argumentos.
24. Antes de mais, as recorridas no processo principal consideram que, para efeitos da apreciação do mérito da causa, era desejável que a Comunidade Europeia interviesse na peritagem judicial, a fim de participar no debate técnico e científico e de permitir ao perito pronunciar-se com perfeito conhecimento de causa sobre os eventuais incumprimentos de que seria culpado o Estado belga ou as autoridades europeias ou mesmo os dois.
25. Em seguida, solicitam igualmente que a extensão do prejuízo seja determinada com a audição da parte contrária.
26. Por último, as recorridas no processo principal consideram que o juiz do processo de medidas provisórias é competente por o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias não ter sido chamado a pronunciar-se.
27. Por despacho de 5 de Janeiro de 2000, o presidente do Rechtbank van eerste aanleg condenou a Comissão a intervir na peritagem judicial, cuja extensão fixou, na medida em que encarregou igualmente o perito de examinar as reacções e intervenções da recorrida na intervenção (a Comissão), dos seus órgãos ou dos seus funcionários desde o momento em que a poluição pela dioxina tinha sido levada ao seu conhecimento, bem como a adequação das medidas que tinha tomado e a sua influência nas consequências prejudiciais e o prejuízo sofrido pelas recorrentes em primeira instância. Além disso, declarou que o processo e o relatório final do perito seriam comuns e podiam ser opostos à Comissão.
28. A Comissão recorreu desta despacho para o Hof van Beroep.
29. Do despacho de reenvio proferido por este último órgão jurisdicional resulta que o processo de mérito que a First e a Franex se propõem intentar contra a Comissão versa sobre um litígio relativo à responsabilidade extracontratual. Ninguém contesta que, nos termos dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, esse litígio não pode ser submetido a um órgão jurisdicional nacional e que, nos termos do artigo 186.° do Tratado CE (actual artigo 243.° CE) e das disposições comunitárias pertinentes dos respectivos Regulamentos de Processo, os órgãos jurisdicionais comunitários apenas podem designar um perito quando já lhes tiver sido submetido um pedido quanto ao mérito. Também não se contesta que a First e a Franex têm sempre a possibilidade de interpor tal recurso.
30. O Hof van Beroep sublinha que a questão que se coloca é a de saber se o órgão jurisdicional nacional pode designar um perito e encarregá-lo de examinar a responsabilidade extracontratual da Comissão ou, por outras palavras, se, do ponto de vista da competência do órgão jurisdicional, um pedido de designação de um perito pode (ou deve) ser equiparado a um recurso quanto ao mérito e incidente sobre essa responsabilidade .
III - Questão prejudicial
31. Considerando que o litígio suscita um problema de interpretação do direito comunitário, o Hof van Beroep decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 288.°, segundo parágrafo, CE (antigo artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CE) deve ser interpretado no sentido de que uma acção por responsabilidade extracontratual que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias ou o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias sejam exclusivamente competentes para conhecer se estende igualmente a uma acção judicial desencadeada com vista a condenar a Comissão das Comunidades Europeias a intervir num processo de peritagem judicial já ordenada contra o Estado belga e a obter a declaração de que este processo e o relatório final do perito são comuns e oponíveis à Comissão, entendendo-se que o perito está, nomeadamente, encarregado de examinar as reacções e a intervenção da Comissão das Comunidades Europeias, dos seus órgãos e dos seus funcionários, desde o momento em que ela teve conhecimento da poluição pela dioxina, bem como a adequação das medidas que adoptou e a sua influência nas consequências desvantajosas e no prejuízo sofrido pelas recorridas, e que este processo foi desencadeado com vista à proposição posterior de uma acção quanto ao mérito incidente nas responsabilidades respectivas do Estado belga e da Comunidade Europeia na crise da dioxina?»
IV - Análise jurídica
32. Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, em substância, se o direito comunitário, em especial os artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado, se opõe à intervenção provocada da Comissão numa peritagem judicial ordenada por um órgão jurisdicional nacional com vista à responsabilização tanto do Estado belga como da Comissão num relatório comum e oponível à referida Comissão.
33. Nas suas observações, as recorridas no processo principal acusam a Comissão e o Estado belga de não terem tomado as decisões que se impunham para lutar contra a poluição pela dioxina. Exigem uma peritagem judicial comum a fim de apurar as respectivas responsabilidades e de poder, uma vez elaborado o relatório do perito, instaurar um processo de mérito contra a Comunidade.
34. A este propósito, esclarecem que o processo submetido ao órgão jurisdicional encarregado de conhecer dos pedidos de medidas provisórias não visa obter a reparação de um prejuízo em que existe responsabilidade extracontratual da Comunidade. Trata-se apenas de obrigar a Comissão a intervir numa perícia judicial cujo objecto é apurar determinados elementos de facto, estabelecer e quantificar o prejuízo material e comercial bem como identificar as suas causas.
A First e a Franex alegam igualmente que este processo não prejudica a independência do Tribunal pois este não é obrigado a seguir o parecer do perito.
35. A Comissão considera, pelo contrário, que o órgão jurisdicional nacional não tem competência para a obrigar a intervir na perícia prevista no quadro do litígio que opõe as recorridas no processo principal ao Estado belga. Considera que esta medida nacional de investigação deve ser qualificada de medida de instrução que apenas o Tribunal de Primeira Instância ou o Tribunal de Justiça podem decidir. A intervenção provocada da Comissão na perícia nacional punha, portanto, em causa a competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais comunitários em matéria de responsabilidade extracontratual.
36. Os argumentos do Governo belga são idênticos às observações da Comissão.
37. Segundo o Governo belga, o órgão jurisdicional de reenvio não pode obrigar a Comissão a intervir numa perícia sem pôr em causa a repartição das competências entre os órgãos jurisdicionais comunitários e o órgão jurisdicional nacional quando os danos são imputáveis a faltas ou a comportamentos conjuntos das autoridades comunitárias e das autoridades nacionais.
38. Para responder à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, importa recordar os princípios inscritos no Tratado em matéria de responsabilidade extracontratual.
39. Dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado resulta que o Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos causados pelas instituições comunitárias e pelos seus agentes.
40. O Tribunal de Justiça considerou que «o artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado determina que, em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções» .
41. O Tribunal de Justiça também considerou que a acção de indemnização prevista nos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, foi instituída pelo Tratado como uma via jurídica autónoma, com a sua função específica no contexto do sistema de vias de recurso e subordinada a condições de exercício concebidas com vista ao seu objecto específico .
42. A efectivação de responsabilidade extracontratual da Comunidade pressupõe a reunião de um conjunto de condições relativas à ilegalidade de comportamento imputado às instituições, à realidade do dano invocado e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo invocado .
43. Todavia, esta efectivação pode revelar-se complexa quando o dano possa ser imputado, conjuntamente, à Comunidade e a outra pessoa jurídica, designadamente um Estado-Membro. O Tribunal de Justiça já declarou, para o caso de se estar perante um caso desse tipo, por um lado, que «deve evitar-se que as demandantes, devido a apreciações diferentes de um único e mesmo dano por dois órgãos jurisdicionais diferentes que aplicam normas jurídicas diferentes, sejam insuficiente ou excessivamente indemnizadas» e, por outro, que «antes de determinar o dano pelo qual a Comunidade será julgada responsável, importa que o órgão jurisdicional nacional se tenha pronunciado sobre a eventual responsabilidade [do Estado-Membro em causa]» .
44. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «[a]penas existe competência exclusiva do Tribunal no caso de a acção se destinar ao pagamento de um alegado dano que seja imputável à Comunidade, obrigada pelo artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, a reparar, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções. A determinação desta responsabilidade é da competência do Tribunal, em conformidade com o artigo 178.°, excluindo-se a competência de todo e qualquer órgão jurisdicional nacional» .
45. Assim, o Tribunal de Justiça estabeleceu claramente o princípio segundo o qual «nos termos do artigo 178.° do Tratado CEE, o Tribunal tem competência exclusiva para conhecer das acções de indemnização intentadas contra a Comunidade ao abrigo do segundo parágrafo do artigo 215.° do Tratado CEE. No entanto, os órgãos jurisdicionais nacionais mantêm a sua competência para conhecer dos pedidos de indemnização dos prejuízos causados a entidades privadas pelas autoridades nacionais aquando da aplicação do direito comunitário» .
46. Da referida jurisprudência resulta que só os órgãos jurisdicionais comunitários são competentes para conhecer dos processos que visem a efectivação da responsabilidade extracontratual da Comissão e isto mesmo que o dano também possa ser imputado a um Estado-Membro.
47. No quadro do exercício dessa competência, o órgão jurisdicional comunitário pode ter necessidade de recorrer ao parecer de um perito.
48. Recordemos que o Tribunal de Primeira Instância ou o Tribunal de Justiça podem ordenar medidas de instrução prévias, como a designação de um perito . Nesse caso, o perito é colocado sob a autoridade do juiz-relator que pode assistir aos exames periciais e é mantido informado sobre o desenrolar das investigações .
49. A este propósito, o artigo 22.° do Estatuto CE do Tribunal de Justiça estabelece o princípio segundo o qual:
«O Tribunal pode, em qualquer momento, confiar uma peritagem a qualquer pessoa, corporação, serviço, comissão ou órgão da sua escolha.»
50. Esta disposição, conjugada com o regime jurídico específico previsto nos Regulamentos de Processo do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, demonstra efectivamente que existe um processo de prova pericial próprio aos órgãos jurisdicionais comunitários.
51. Em conformidade com a referida jurisprudência do Tribunal de Justiça, a efectivação da responsabilidade extracontratual da Comunidade é uma via jurídica autónoma . Quando seja necessária uma perícia para accionar essa responsabilidade, a perícia ficará submetida às condições fixadas pelo direito comunitário. Esta última não é uma via jurídica autónoma relativamente ao processo de mérito. Em direito comunitário, a prova pericial é um processo acessório relativamente aos processos de mérito instaurados nos órgãos jurisdicionais comunitários. Assim, quando for intentada uma acção para efectivação da responsabilidade extracontratual da Comunidade, só o Tribunal de Primeira Instância ou o Tribunal de Justiça são competentes para nomear um perito.
52. No caso em apreço, o órgão jurisdicional nacional não se pode pronunciar sobre a responsabilidade extracontratual da Comissão, ainda que esta tenha participado nos danos sofridos pelas recorridas no processo principal. A competência do órgão jurisdicional nacional está limitada ao exame apenas da responsabilidade do Estado belga. A Comissão, caso fosse obrigada a intervir na perícia, não podia ser parte no processo no órgão jurisdicional nacional que apreciará o mérito da causa na medida em que, por força da referida jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Tribunal tem competência exclusiva para se pronunciar sobre a responsabilidade extracontratual da Comissão.
53. Admitir a solução defendida pelas recorridas no processo principal equivalia a obrigar a Comissão a intervir no processo de medidas provisórias nacional mas a impedi-la de se poder defender no órgão jurisdicional nacional que apreciar o mérito da causa quando este se pronunciar sobre a responsabilidade do Estado belga.
54. Nesta mesma ordem de ideias, consideramos que aceitar a intervenção provocada da Comissão na perícia belga conduziria a pôr em causa a autonomia do regime da responsabilidade extracontratual da Comunidade. Com efeito, a perícia rege-se por regras jurídicas distintas consoante as regulamentações nacionais. Como se sublinhou no dia da audiência, se o Tribunal de Justiça fosse de opinião que a Comissão devia intervir numa perícia nacional destinada a posteriormente accionar a sua responsabilidade extracontratual, significava isso que a extensão e as modalidades dessa responsabilidade, designadamente no que respeita ao regime da prova, podem variar em função do direito do Estado-Membro em causa.
55. Consideramos, portanto, que o direito comunitário não autoriza um órgão jurisdicional nacional a obrigar a Comissão a intervir numa perícia nacional desencadeada no quadro de uma acção intentada com o objectivo de, em especial, efectivar a responsabilidade extracontratual da Comunidade.
56. Todavia, queremos sublinhar que a Comissão está vinculada, por força do artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), a uma obrigação de cooperação leal com as autoridades jurisdicionais dos Estados-Membros encarregados de velar pela aplicação e o respeito do direito comunitário no ordenamento jurídico nacional. Com efeito, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça:
«No acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento Europeu (294/83, Colect., p. 1357), o Tribunal consagrou o princípio de que a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-Membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado (n.° 23). [...]
Nesta comunidade de direito, as relações entre os Estados-Membros e as instituições comunitárias regem-se, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, por um princípio de cooperação leal. Este princípio [...] impõe [...] às instituições comunitárias deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados-Membros [...]
Esta obrigação de cooperação leal, que se impõe às instituições comunitárias, assume especial importância quando se estabelece com as autoridades judiciais dos Estados-Membros encarregadas de velarem pela aplicação e pelo respeito do direito comunitário na ordem jurídica nacional» .
57. Assim, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão deve colaborar com as autoridades jurisdicionais nacionais fornecendo-lhes informações indispensáveis para garantir a boa aplicação e o respeito do direito comunitário no quadro dos procedimentos jurisdicionais nacionais.
58. No caso em apreço, consideramos que a Comissão é obrigada a respeitar essa obrigação de cooperação leal com o órgão jurisdicional nacional. Nas suas observações, aliás, a Comissão esclarece que «em princípio é favorável a qualquer diligência eventual [...] com vista a uma perícia» ordenada pelo órgão jurisdicional nacional. Acrescenta que «essa colaboração pode, por exemplo, traduzir-se na transmissão de informações a que dificilmente o órgão jurisdicional nacional teria acesso, se o tivesse» .
Conclusões
59. Atendendo às considerações que precedem, propomos ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão colocada pelo Hof van Beroep te Gent:
«Os artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CE (actuais artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE) opõem-se à intervenção provocada da Comissão das Comunidades Europeias numa perícia já ordenado por um órgão jurisdicional nacional no quadro de uma acção intentada contra o Estado belga e destinada a ulteriormente efectivar tanto a responsabilidade extracontratual do Estado-Membro em causa, no órgão jurisdicional nacional, como a da Comunidade Europeia nos órgãos jurisdicionais comunitários.»