61992CC0087_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Der Bundesgerichtshof hat Ihnen mit Beschluß vom 5. Februar 1992 drei Fragen betreffend die Verordnung (EWG) Nr. 262/79 der Kommission vom 12. Februar 1979 über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen für die Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Lebensmitteln(1) (nachstehend: Verordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Bevor ich den Inhalt dieser Fragen wiedergebe, möchte ich die einschlägigen Bestimmungen der fraglichen Verordnung in Erinnerung rufen und den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, in dem sich die Firma Hoche und die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (nachstehend: BALM) gegenüberstehen, zusammenfassen.
2. Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse(2) bestimmt: "Für die Butter aus öffentlicher Lagerhaltung, die während eines Milchwirtschaftsjahres nicht zu normalen Bedingungen abgesetzt werden kann, können besondere Maßnahmen ergriffen werden." Artikel 6 Absatz 7 sieht vor: "Die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel und insbesondere der Betrag der Beihilfen für die private Lagerhaltung werden nach dem Verfahren des Artikels 30 festgelegt", d. h. des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse.
3. In diesem Rahmen hat die Kommission mehrere Verordnungen über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen erlassen, darunter die im vorliegenden Verfahren anzuwendende, mit der "die Lage auf dem Buttermarkt in der Gemeinschaft [, die] durch Bestände gekennzeichnet [ist], die infolge von Interventionen auf dem Buttermarkt ... entstanden sind"(3) bewältigt werden soll.
4. Der Verkauf zu herabgesetzten Preisen ermöglicht es, die Butterbestände der Gemeinschaft zu senken; begünstigt werden sollte jedoch nur ein bestimmter Sektor der Nahrungsmittelindustrie, im vorliegenden Fall der Backwaren- und Speiseeissektor. Deshalb wurde ein Dauerausschreibungsverfahren eingeführt. Während seiner Gültigkeit werden Einzelausschreibungen durchgeführt(4). Den Zuschlag erhält derjenige, der den höchsten über dem Mindestpreis liegenden Preis geboten hat(5). An der Ausschreibung teilnehmen können nur Bieter, die sich verpflichten, die Butter unter den in der Verordnung genannten Voraussetzungen zu verarbeiten(6); sie haben zu diesem Zweck eine sogenannte Verarbeitungskaution zu stellen, die "zur Sicherstellung der Verwendung der Butter gemäß dieser Verordnung" dient und deren Höhe "dem Unterschied zwischen dem Marktpreis für Butter und den festgesetzten Mindestpreisen" entspricht(7). Sobald die Verarbeitung entsprechend den genannten Vorschriften und innerhalb der festgesetzten Frist erfolgt ist, wird die Kaution erstattet(8). Die Nachprüfung der Einhaltung dieser Vorschriften obliegt dem Mitgliedstaat, auf dessen Gebiet die Verarbeitung und Beimischung stattfindet; er hat zu diesem Zweck Kontrollen durchzuführen(9). Für den Fall der Nichteinhaltung bestimmter in der Verordnung genannter Voraussetzungen ist der völlige oder teilweise Verfall der Kaution vorgesehen(10).
5. Die Firma Hoche, die eine Butterschmelze betreibt, beteiligte sich an der Ausschreibung der BALM für eine bestimmte Menge Butter und stellte die Kaution.
6. Nach Verarbeitung dieser Butter zu Butterfett verkaufte die Firma Hoche sie an einen italienischen Abnehmer. Während des Transports entnahmen die deutschen Zollbehörden eine Probe von 250 g, um die durchgeführte Verarbeitung zu kontrollieren. Die Analysen der zuständigen Dienststelle ergaben je Tonne nur 375 g Beta-Sitosterin und 49 g Vanillin, die überdies in der Probe nicht gleichmässig verteilt waren. Die Verordnung schreibt in ihrem Anhang insoweit vor, daß nach der gewählten Formel bei der Verarbeitung der Butter 480 g Beta-Sitosterin und 250 g Vanillin beigemischt werden.
7. Artikel 5 Absatz 2 bestimmt:
"Bei der in Absatz 1 genannten Verarbeitung müssen in demselben Betrieb unter Ausschluß jedes anderen Stoffes und in einer Weise, daß sich eine gleichmässige Verteilung der Bestandteile ergibt, je Tonne Butterfett beigemischt werden:
° wenn das Butterfett zur Verarbeitung zu Erzeugnissen der ... Formeln A oder C bestimmt ist: die in Anhang I genannten Erzeugnisse;
° wenn das Butterfett zur Verarbeitung zu Erzeugnissen der ... Formel B bestimmt ist: die in Anhang II genannten Erzeugnisse."
8. Die Analysen wurden der Firma Hoche mitgeteilt, nachdem diese das Butterfett nach Italien ausgeführt hatte. Aufgrund dieser Kontrollen lehnte die BALM es ab, die Kaution zu erstatten, die in Form einer Bankgarantie gestellt war und eingezogen wurde.
9. Die Firma Hoche klagte beim Landgericht mit Erfolg auf Erstattung der Kaution. Das Urteil wurde jedoch vom Oberlandesgericht aufgehoben. Der Bundesgerichtshof, bei dem Revision eingelegt wurde, fragt Sie im wesentlichen, ob das Erfordernis der gleichmässigen Verteilung der beigemischten Stoffe im Butterfett auch nach erfolgter Verarbeitung besteht, d. h., wenn das Butterreinfett erkaltet ist. Ausserdem möchte der Bundesgerichtshof wissen, ob die BALM den Beweis für die Nichteinhaltung der Verordnung oder die Klägerin den Beweis dafür zu erbringen hatte, daß sie diese Vorschriften eingehalten hat. Die letztere Frage, die eher als Ersuchen um Entscheidung über die Gültigkeit von Artikel 22 Absatz 5 der Verordnung anzusehen ist, bezieht sich darauf, ob eine Bestimmung, die bei Nichteinhaltung bestimmter Vorschriften auch dann den Verfall der gesamten Kaution androht, wenn die verarbeitete Butter einer der Verordnung entsprechenden endgültigen Verwendung zugeführt worden ist, mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist(11).
10. Lassen Sie mich mit der ersten Frage beginnen, die sich auf die Auslegung von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung bezieht. Wie bereits erwähnt, sieht diese Bestimmung vor, daß der Butter bei der Verarbeitung bestimmte Stoffe beigemischt werden müssen "in einer Weise, daß sich eine gleichmässige Verteilung ... ergibt". Heisst das, daß diese gleichmässige Verteilung nur im Zeitpunkt des Verarbeitungsvorgangs vorliegen muß?
11. Eine solche Auslegung scheint mir sowohl dem Wortlaut als auch dem Zweck der Verordnung zu widersprechen.
12. Zunächst zum Wortlaut.
13. Artikel 5 Absatz 2 bestimmt im wesentlichen, daß die in den Anhängen genannten Erzeugnisse der Butter bei der Verarbeitung in einer Weise beizumischen sind, daß sich eine gleichmässige Verteilung je Tonne Butterfett ergibt.
14. Wie die BALM, meines Erachtens zu Recht, bemerkt, können die der Butter beizumischenden Erzeugnisse nur während des Verarbeitungsvorgangs beigemischt werden. Im Urteil Hoche und De beste Boter/BALM(12), haben Sie festgestellt:
"Durch den Erlaß der Verordnung Nr. 1259/72 bemühte sich die Kommission, die Butterüberschüsse durch den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft im Wege der Ausschreibung zu beseitigen. Diese Betriebe verpflichten sich, zunächst die Butter (Grunderzeugnis) zu Butterfett (Zwischenerzeugnis) und sodann das Butterfett innerhalb von 120 Tagen zu drei bestimmten Erzeugnissen (den Verarbeitungserzeugnissen) zu verarbeiten."(13)
15. Die Beimischung der Indikationsstoffe erfolgt also nur im Stadium des Zwischenerzeugnisses, wobei feststeht, daß das sich ergebende Erzeugnis nach diesem Vorgang als einzigen Endzweck die Verarbeitung zu den in Artikel 4 definierten Erzeugnissen hat. Im Verlauf dieses Vorgangs wird die Butter erhitzt, werden die Indikationsstoffe beigemischt und wird das so verarbeitete Erzeugnis zu Butterfett. Es ist jedoch offensichtlich, daß die gleichmässige Verteilung über das Verarbeitungsstadium hinaus gegeben sein muß: Die Verwendung der Worte "in einer Weise, daß sich ... ergibt" zeigt, daß eines der Ziele dieser Verarbeitung die gleichmässige Verteilung dieser Indikationsstoffe im Butterfett ist. Ich sehe darüber hinaus im Wortlaut der Verordnung keine Unterscheidung zwischen erhitztem und erkaltetem Butterfett.
16. Diese wörtliche Auslegung wird durch den Verordnungszweck bestätigt. Die Beimischung der Indikationsstoffe sowie ihre gleichmässige Verteilung im Butterfett dienen nämlich dazu, die Verwendung der Butter zu herabgesetztem Preis ° durch die Marktteilnehmer, denen der herabgesetzte Preis zugute kommt ° entsprechend der Zielsetzung der Gemeinschaftsverordnung zu garantieren.
17. In der sechsten Begründungserwägung heisst es im übrigen:
"Der Kauf von Butter sollte von der Einhaltung von Vorschriften abhängig gemacht werden, um die bestimmungsgemässe Verwendung der Butter zu gewährleisten. Ab Auslagerung der Butter und bis zu ihrer Verarbeitung zu den festgelegten Erzeugnissen ist eine Kontrollregelung anzuwenden."(14)
18. In der siebten Begründungserwägung heisst es:
"Diese besonderen Kontrollbedingungen erfordern vor allem, daß der Butter je nach vorgesehener Bestimmung zur Unterscheidung von sonstiger Butter bestimmte Stoffe beizumengen sind."
19. Nur die gleichmässige Verteilung ist geeignet, diese Unterscheidung sicherzustellen, und durch Kontrollen lässt sich feststellen, ob die Verteilung ausreicht und von Dauer ist.
20. Während der Verarbeitung bietet die Beimischung von Indikationsstoffen, die, abgesehen von der Wiederaufbereitung, die dem Vorgang jeden finanziellen Anreiz nähme, technisch irreversibel ist, eine erste Garantie, um eine mißbräuchliche Verwendung der Interventionsbutter zu verhindern.
21. Eine zweite Garantie besteht in der Anforderung der Dauerhaftigkeit der gleichmässigen Verteilung bis zur Verarbeitung des Butterfetts durch Beimischung zum Enderzeugnis. Angesichts der Höhe der gewährten Begünstigung muß nämlich durch jede geeignete Kontrolle sichergestellt werden können, daß der Zuschlagsempfänger die Interventionsbutter nicht als normales Konsumerzeugnis wieder auf den Markt bringen kann.
22. Artikel 6 bestimmt daher, daß der Transport des Butterfetts, wenn es nicht im gleichen Betrieb verarbeitet wird, in dem die Beimischung erfolgt ist, bestimmte Kriterien erfuellen muß, mit denen die endgültige Verwendung entsprechend den in Artikel 4 genannten Produkten sichergestellt werden soll.
23. So haben Sie auch im Urteil Pommerehnke/BALM(15), obwohl die streitige Bestimmung nur für Butter und nicht für Butterfett zu gelten schien, diese Bestimmung nach dem Zweck der Verordnung ausgelegt, der, ich wiederhole es, in der Beseitigung der Interventionsbutterbestände besteht.
24. Sie haben daher entschieden:
"Diese Regelung verlöre jedoch gänzlich ihre Wirksamkeit, wenn die Sanktionen nicht das Butterreinfett beträfen, da dieses dann an die Verarbeitungsindustrie verkauft und damit seinem Verwendungszweck, dem direkten Verbrauch, entzogen werden könnte."(16)
"Somit gelten, da das gesamte Butterreinfett zum direkten Verbrauch gelangen soll, die in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung für den Weiterverkauf der Butter aufgestellten Bedingungen auch für den Verkauf von Butterreinfett, um jede Möglichkeit auszuschließen, daß dieses Butterreinfett nicht dem vorgesehenen Verwendungszweck zugeführt wird."(17)
25. Somit ergibt sich aus Artikel 5 Absatz 2, daß die Verordnung eine gleichmässige Verteilung der beizumischenden Erzeugnisse sowohl im erhitzten als auch im erkalteten Butterfett vorschreibt.
26. Ich untersuche nun die Frage nach der Beweislast in bezug auf die in Artikel 5 Absatz 2 erwähnten Voraussetzungen.
27. Insoweit ist zu unterscheiden zwischen den Kontrollen, die im Stadium der endgültigen Verwendung des Butterfetts erfolgen, und, wie im vorliegenden Fall, denjenigen, die die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vor der endgültigen Verwendung durchführen, um die Einhaltung der in der Verordnung enthaltenen Bestimmungen sicherzustellen.
28. Was zunächst die Verwendung des Butterfetts in den in Artikel 4 genannten Erzeugnissen durch den Zuschlagsempfänger betrifft, so hat dieser die vorschriftsmässige Verwendung zu beweisen. Dies ergibt sich aus Artikel 22 Absatz 4, in dem es heisst:
"Ausser im Falle höherer Gewalt verfällt die in Artikel 16 Absatz 2 genannte Verarbeitungskaution je nach den Mengen, für die die in der Verordnung (EWG) Nr. 1687/76 genannten Nachweise binnen 18 Monaten nach Ablauf der Angebotsfrist gemäß Artikel 12 Absatz 2 nicht erbracht worden sind."
29. Diese Bestimmung verweist für den Nachweis der vorschriftsmässigen Verwendung auf die Verordnung Nr. 1687/76 der Kommission vom 30. Juni 1976(18), insbesondere deren Artikel 13 Absatz 4, der die Freigabe der Kaution von der Vorlage bestimmter von den zuständigen Behörden bezeichneter und ausgestellter Unterlagen abhängig macht(19). Somit kann die Beweislast für die vorschriftsmässige endgültige Verwendung der Butter nur beim Zuschlagsempfänger liegen.
30. In diesem Sinn haben Sie übrigens in der Rechtssache Corman(20) entschieden, der folgender Sachverhalt zugrunde lag. Die Firma Corman hatte Interventionsbutter gekauft und sich verpflichtet, die Voraussetzungen der Verarbeitung und endgültigen Verwendung der Butter einzuhalten. Sie hatte sie an verschiedene Abnehmer in Deutschland verkauft und von den deutschen Zollbehörden die Nachweise über die vorschriftsmässige Verwendung der Butter erhalten, so daß die Verarbeitungskaution freigegeben worden war. Es hatte sich jedoch nachträglich herausgestellt, daß die Butter nicht ihrem Zweck entsprechend verwendet worden war, und die Interventionsstelle hatte die Rückzahlung der Verarbeitungskaution verlangt.
31. Sie haben zur Beweislast festgestellt:
"Während nach Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 232/75 der Zuschlagsempfänger, der die Freigabe der Kaution begehrt, den Nachweis für die bestimmungsgemässe Verwendung der Butter durch das Kontrollexemplar T5 zu erbringen hat, obliegt es den zuständigen Behörden, die sich auf die inhaltliche Unrichtigkeit des Kontrollexemplars berufen, diese zu beweisen."(21)
32. Zwar ging in es in dieser Rechtssache um die Verordnung Nr. 232/75 und nicht, wie im vorliegenden Fall, um die Verordnung Nr. 262/79. Es ist jedoch die gleiche Lösung geboten, da die beiden Bestimmungen trotz unterschiedlicher Formulierung die gleiche Bedeutung haben(22).
33. Die BALM behauptet also, daß der Zuschlagsempfänger bis zur Ausstellung der Bescheinigung die Einhaltung der Bedingungen des Artikels 5 Absatz 2 zu beweisen hat.
34. Artikel 22 Absatz 5, der den Fall der Nichteinhaltung der in Artikel 5 vorgesehenen Bedingungen betrifft, bestimmt:
"Ist die Verarbeitung zu in Artikel 4 genannten Erzeugnissen durchgeführt worden, ohne daß die in Artikel 5 vorgesehenen Bedingungen vollständig eingehalten worden sind, so verfällt die Kaution für die betreffende Teilmenge.
Bezieht sich die festgestellte Übertretung jedoch nur auf eine Unterschreitung um weniger als 20 % der im Anhang I oder II für diese Erzeugnisse vorgeschriebenen Beimischung, so verfällt die Kaution nur in Höhe von 25 % ihres Betrages."(23)
35. Damit hängt der völlige oder teilweise Verfall der Kaution von der Feststellung einer Übertretung ab, die darin besteht, daß im Butterfett eine unzureichende Menge von Indikationsstoffen enthalten ist. Kontrolliert werden also unmittelbar dieses letztere Erzeugnis oder die sich darauf beziehenden Schriftstücke und nicht die Schriftstücke, in denen bescheinigt wird, daß das Butterfett den in Artikel 4 genannten Erzeugnissen ordnungsgemäß beigemischt worden ist.
36. Artikel 22 Absatz 5 enthält hier eine "Umkehr" der Beweislast. Ab diesem Zeitpunkt hat die zuständige Behörde die Verletzung der in Artikel 5 enthaltenen Bedingungen darzutun, um die Freigabe der Kaution ganz oder teilweise zu verweigern.
37. Waren die beweispflichtigen deutschen Zollbehörden berechtigt, zur Erbringung des Beweises eine Stichprobenkontrolle durchzuführen?
38. Im Urteil BayWa/BALM(24) haben Sie entschieden,
"... daß die verschiedenen Kontrollmethoden, wie die Vornahme von Stichproben, die Prüfung der Bücher oder die Anerkennung bestimmter Denaturierungsbetriebe, ° für sich allein oder verbunden ° gleichermassen wirksam sein können, wenn auch keine von ihnen eine absolute Gewähr bietet. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat, wie der Gerichtshof schließlich ausgeführt hat, keine Vorschriften erlassen, die das Kontrollverfahren im einzelnen regeln, sondern den Mitgliedstaaten die Freiheit gelassen, die Modalitäten dieses Verfahrens nach ihrem eigenen Recht und unter ihrer Verantwortung festzulegen und die am besten geeigneten Regelung zu wählen."(25)
39. Diese Lösung war angesichts des Schweigens der streitigen Gemeinschaftsverordnungen gerechtfertigt. Es kann somit festgestellt werden, daß die Verordnung Nr. 262/79, indem sie die Modalitäten der Kontrolle nicht im einzelnen regelt, den Mitgliedstaaten die Befugnis überlässt, die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften durch die Marktteilnehmer nachzuprüfen. In der mündlichen Verhandlung hat übrigens keine der Parteien dem Mitgliedstaat die Möglichkeit bestritten, eine solche Kontrolle durchzuführen.
40. Auch im Urteil Société pour l' exportation des sucres/OBEA(26) haben Sie eine nicht in der Verordnung vorgesehene Kontrolle im Grundsatz anerkannt, und dies trotz der Tatsache, daß ihre Ergebnisse erst nach erfolgter Ausfuhr vorlagen. Es ging um die Prüfung der Rechtmässigkeit einer Kontrollmaßnahme vor der Verladung von Erzeugnissen für die Nahrungsmittelhilfe. Sie haben entschieden:
"Ein Sachverhalt wie der im Ausgangsverfahren vorliegende, in dem die Ergebnisse der Qualitätskontrolle erst nach Lieferung der Ware bekannt geworden sind, ist in der Verordnung nicht geregelt. Daraus folgt jedoch nicht, daß die unter solchen Umständen durchgeführte Kontrolle als rechtswidrig anzusehen oder die Berücksichtigung der Ergebnisse unzulässig ist ..."(27),
"... wenn sie erst später bekannt werden"(28).
41. Da das Vorliegen der Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 2 einen wesentlichen Bestandteil des durch die Verordnung eingeführten Kontrollsystems darstellt, können Stichproben der nationalen Behörden als solche nicht als vorschriftswidrig angesehen werden.
42. Es ist jedoch festzustellen, daß der Mitgliedstaat zwar eine solche Kontrolle einrichten kann, daß es jedoch Sache des vorlegenden Gerichts ist, sowohl ihre formelle Ordnungsmässigkeit als auch ihre Beweiskraft nachzuprüfen.
43. Die Kommission hat in ihrem Schriftsatz darauf hingewiesen, daß "gewisse Fehler" bei der Anwendung der innerstaatlichen Vorschriften gemacht worden seien(29). Die Ausführungen ihres Vertreters im mündlichen Verfahren haben nicht genau erkennen lassen, welche Fehler dies sein sollen. Wie dem auch sei, eine solche Bewertung fällt in die Zuständigkeit des nationalen Gerichts(30). Sollte dieses die Probeentnahmen durch die deutschen Behörden für formwidrig oder nicht beweiskräftig halten, so müsste die Kaution erstattet werden.
44. Wenn dagegen die von der nationalen Behörde dem Gericht dargelegten Tatsachen es zulassen würden, die Kontrolle, auf die sich die Feststellung des Verstosses stützt, dem ersten Anschein nach als formell ordnungsgemäß und beweiskräftig anzusehen, so könnte sich der Marktteilnehmer nicht darauf beschränken, ihre Ergebnisse zu bestreiten. Er müsste dann vielmehr den Gegenbeweis führen.
45. Mit seiner letzten Vorabentscheidungsfrage ° die ich, wie erwähnt, als Frage nach der Gültigkeit ansehe ° möchte der Bundesgerichtshof von Ihnen wissen, ob die Kaution wegen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nur teilweise verfällt, wenn das Endziel erreicht worden ist, auch wenn die Indikationsstoffe dem Butterfett nicht gleichmässig oder nur in unzureichender Menge beigemischt worden sind.
46. Ihre einschlägige Rechtsprechung enthält die Hinweise für die Beantwortung dieser Frage.
47. So haben Sie es im Fall einer Sanktion wie der Nichtfreigabe der Kaution wegen Überschreitung einer Frist für die Vorlage von Nachweisen für erforderlich gehalten zu prüfen, ob die Sanktion
"die Grenzen dessen überschreitet, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist"(31).
48. Aus Ihrer ständigen Rechtsprechung ergibt sich für die Kontrolle auf diesem Gebiet folgendes:
"Um festzustellen, ob eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit übereinstimmt, muß ... geprüft werden, ob die zur Erreichung des angestrebten Zwecks eingesetzten Mittel mit der Bedeutung dieses Zwecks zu vereinbaren sind, und ... ob sie zu dessen Erreichung erforderlich sind."(32)
49. In dem Urteil MAN/IBAP(33) kam die Unterscheidung zwischen Hauptpflicht und Nebenpflicht hinzu. Während erstere "erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen", hat letztere im Gegensatz dazu eine Funktion administrativer Natur, deren Verletzung nicht mit einer ebenso strengen Sanktion belegt werden darf wie die Verletzung der Hauptpflicht(34).
50. Das Urteil Maas/BALM(35) hat klar bestätigt, daß die Verletzung einer Hauptpflicht mit dem vollständigen Verfall der Kaution geahndet werden kann, ohne daß dadurch gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz verstossen wird. Danach
"ist ... zu prüfen, ob die Verpflichtungen, um die es ... geht, als Hauptpflichten anzusehen sind, deren Einhaltung für das gute Funktionieren eines gemeinschaftlichen Systems von grundlegender Bedeutung ist und deren Verletzung mit dem vollständigen Verfall der Kaution geahndet werden kann, ohne daß dies zu einem Verstoß gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz führt, oder ob es sich um Nebenpflichten handelt, deren Verletzung nicht mit der gleichen Strenge geahndet werden darf wie die Nichterfuellung einer Hauptpflicht"(36).
51. Schon in diesem Urteil haben Sie jedoch gesagt, daß der vollständige Verfall einer Kaution auch als Sanktion für eine Hauptpflichtverletzung unverhältnismässig sein kann. Denn nach Einordnung der Verpflichtung zur Verladung bestimmter Nahrungsmittel innerhalb einer festgesetzten Frist als Hauptpflicht haben Sie gleichwohl festgestellt:
"Beim Seetransport kann jedoch eine Verzögerung um einige Tage bei der Verladung der Ware und beim Auslaufen des Schiffes nicht als Verstoß gegen diese Verpflichtung angesehen werden."(37)
52. In den Urteilen Lingenfelser(38), Italtrade(39) und Preßler(40) wird die Abschwächung der Bedeutung dieser Unterscheidung noch deutlicher. Ich halte sie jedoch immer noch insoweit für grundlegend, als die Kontrolle der Verhältnismässigkeit einer Sanktion eng mit der Bedeutung der vom Marktteilnehmer eingegangenen Verpflichtung zusammenhängt.
53. Wenn sich zwar der vollständige Verfall einer Kaution auch im Fall der Verletzung einer Hauptpflicht als unverhältnismässig herausstellen kann, so halte ich die Unterscheidung dennoch für unentbehrlich, damit nicht eine Nebenpflicht ebenso streng wie eine Hauptpflicht oder gar schwerer als diese geahndet wird.
54. Es ist daher zu prüfen, ob die streitige Bestimmung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrt, wenn sie die Verletzung der Verpflichtung zur Beimischung bestimmter Erzeugnisse und zur gleichmässigen Verteilung mit dem Verfall der Kaution ahndet, der in bestimmten Fällen vollständig sein kann, obwohl die Butter entsprechend den Vorschriften der Verordnung verwendet worden ist.
55. Es ist daher zu untersuchen, ob der
"Verfall der Kaution ... der Bedeutung des beschriebenen Zwecks entspricht und ob ... [er] erforderlich ist, um diesen Zweck zu erreichen"(41).
56. Ich erinnere daran, daß sich der Zweck der Beimischung bestimmter Indikationsstoffe zum Butterfett in erster Linie aus den Gründen ergibt, die in der sechsten und der siebten Begründungserwägung der Verordnung genannt sind, die besagen, daß die Beimischung und gleichmässige Verteilung "zur Unterscheidung von sonstiger Butter" die bestimmungsgemässe Verwendung der verarbeiteten Butter garantieren sollen.
57. Sodann bestimmt Artikel 3:
"Der Bieter kann nur an der Ausschreibung teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, die in Artikel 1 genannte Butter unter den in den Artikeln 5, 6, 7, 8, 9 und 10 vorgesehenen Voraussetzungen ausschließlich zu den in Artikel 4 aufgeführten Erzeugnissen zu verarbeiten oder verarbeiten zu lassen"(42).
58. Der Bieter verpflichtet sich somit zur Beachtung nicht nur des Verordnungszwecks, nämlich bestimmte Buttermengen vom Markt zu nehmen und für bestimmte Industriezweige zu verwenden, sondern auch der technischen Modalitäten, mit denen sichergestellt werden soll, daß die so verarbeitete Butter wirklich vom Markt genommen wird.
59. Ausserdem ist festzustellen, daß gemäß Artikel 18 Absatz 2 Unterabsatz 2 solche Zuschlagsempfänger besonders bevorzugt werden, weil für sie,
"... die sich zur Verarbeitung von Butter unter den Bedingungen des Artikels 5 zu im Artikel 4 genannten Erzeugnissen verpflichtet haben, der Preis um 14 Rechnungseinheiten je 100 kg gesenkt [wird]".
60. Die Grundlage, auf der das System beruht, lässt sich so auf die folgende Formel bringen. Der Zuschlagsempfänger erwirbt die Interventionsbutter zu einem Preis, der unter dem Marktpreis liegt. Als Gegenleistung für diesen Vorteil verpflichtet er sich, sie unter Hinzufügung von Indikationsstoffen zu verarbeiten und ihre Verwendung für die Herstellung bestimmter Erzeugnisse sicherzustellen. Als Garantie für diese zweifache Verpflichtung stellt er eine Kaution, deren Höhe dem Unterschied zwischen dem Interventionspreis der Butter und ihrem Marktpreis entspricht, d. h. dem ihm gewährten wirtschaftlichen Vorteil.
61. Wie man sieht, zielt diese Formel darauf ab, die Erreichung des Verordnungszwecks sicherzustellen und Verzerrungen des Wettbewerbs zu verhindern, die sich aus einer uneinheitlichen Anwendung in der Gemeinschaft ergeben könnten.
62. Die Verpflichtung zur Einhaltung der vom Zuschlagsempfänger freiwillig anerkannten Voraussetzungen hat der Gerichtshof in seinem Urteil Beste Boter und Hoche/BALM(43) mit folgenden Worten ausgesprochen:
"Nach Artikel 6 dieser Verordnung [Nr. 1259/72] kann ein Unternehmen die Vergünstigungen dieser Regelung nur in Anspruch nehmen, sofern es bestimmte Verpflichtungen eingeht, die hauptsächlich darin bestehen, die Butter zu Butterfett verarbeiten zu lassen (Absatz 1 Buchstabe a), diesem gewisse Stoffe beimischen zu lassen (Buchstabe b), das gewonnene Erzeugnis nur zu bestimmten Erzeugnissen ° wie feinen Backwaren ° verarbeiten zu lassen, und zwar innerhalb von sechs Monaten (Buchstabe c), Buch zu führen (Buchstabe d) ..."(44)
63. In dem Urteil BayWa/BALM (a. a. O.), das die Denaturierung von Getreide nach einem Richtverfahren betraf, haben Sie festgestellt:
"[Die] Nichtanwendung von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 [in der die Denaturierungsmethode festgelegt ist] [brächte] eine doppelte Gefahr mit sich: Zum einen könnte die Frage, ob der Weizen oder Roggen durch die zur Denaturierung angewandten Methoden für die menschliche Ernährung unbrauchbar geworden ist, von einem Mitgliedstaat zum anderen und sogar innerhalb jedes Mitgliedstaats verschieden beantwortet werden; zum anderen könnte die Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer, die Anspruch auf eine Denaturierungsprämie aus den Gemeinschaftsmitteln des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) erheben, beeinträchtigt werden."(45)
64. Im gleichen Sinne haben Sie es im Urteil RU-MI/FORMA(46) abgelehnt, eine Verordnung für ungültig zu erklären, die bei geringfügiger Nichteinhaltung der Denaturierungsbedingungen für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere den vollständigen Verfall der Beihilfe vorsah. Es hatte zwar keinerlei Endkontrolle gegeben, die bescheinigt hätte, daß das Nahrungsmittel wirklich zu seinem Endzweck verwendet worden sei, jedoch hatte die Firma den Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung des Erzeugnisses erbracht.
65. Sie haben jedoch festgestellt, daß
"... selbst im Falle einer Teilzahlung der Beihilfe bei leichter Normabweichung des Denaturierungsvorgangs die Gefahr besteht, daß das Erzeugnis einer zweckfremden Verwendung zugeführt [wird]"(47).
66. Dieser Garantiezweck ist wichtig, um einen Mißbrauch der Verordnung zu verhindern, da, wie übrigens vom Vertreter der Klägerin des Ausgangsverfahrens eingeräumt, die Endkontrolle der Beimischung nicht systematisch ist. Die Beimischung und gleichmässige Verteilung beweisen auf Dauer die "Denaturierung" der Butter, die nicht mehr als normales Konsumerzeugnis vermarktet werden kann.
67. Die Nichteinhaltung der Verpflichtung zur Verarbeitung der Butter wird jedoch nicht schwerer geahndet als die der Verpflichtung in bezug auf ihre endgültige Verwendung. Ganz im Gegenteil, denn während der fehlende Nachweis, daß die Butter entsprechend ihrem Zweck verwendet worden ist, durch den vollständigen Verfall der Kaution geahndet wird, wird die Verletzung der Verpflichtung zur Verarbeitung nur nach Maßgabe des Umfangs der festgestellten Verletzung bestraft, da Artikel 22 Absatz 5 Unterabsatz 2 im Fall einer Unterschreitung um weniger als 20 % nur den teilweisen und bei einer stärkeren Unterschreitung den vollständigen Verfall vorsieht.
68. Schließlich erinnere ich an meine Schlussanträge in der Rechtssache Lingenfelser(48), in denen ich geschrieben habe, daß die Gültigkeitsprüfung nicht in einer Prüfung der Zweckmässigkeit jeder einzelnen Maßnahme bestehen kann, sondern nur offensichtliche Überschreitungen der Grenzen des der Kommission zugestandenen Ermessens ahnden soll.
69. Ich beantrage daher, wie folgt zu entscheiden:
1) Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 262/79 der Kommission schreibt eine gleichmässige Verteilung der dem Butterfett beizumischenden Indikationsstoffe vor, und zwar sowohl im erhitzten als auch im erkalteten Zustand.
2) Artikel 22 Absatz 5 der Verordnung Nr. 262/79 ist dahin auszulegen, daß es der zuständigen staatlichen Behörde obliegt, die Nichteinhaltung der Bedingungen des Artikels 5 Absatz 2 durch den Marktteilnehmer gemäß den Vorschriften des innerstaatlichen Rechts zu beweisen. Zu diesem Zweck kann diese Behörde bis zum Endstadium der Verarbeitung gemäß den im betreffenden Mitgliedstaat geltenden Vorschriften eine Kontrolle durchführen. Wird ein Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 2 ordnungsgemäß festgestellt, so trägt die Last des Gegenbeweises der Zuschlagsempfänger; er darf sich nicht darauf beschränken, zu behaupten, daß die verarbeitete Butter entsprechend ihrem Endzweck verwendet worden sei, oder sich auf den Umstand zu berufen, daß die Ergebnisse der Kontrolle ihm erst nach der endgültigen Verarbeitung der Butter mitgeteilt worden seien.
3) Die Prüfung von Artikel 22 Absatz 5 der Verordnung Nr. 262/79 hat nichts ergeben, was seine Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
(*) Originalsprache: Französisch.
(1) ° ABl. L 41, S. 1.
(2) ° ABl. L 148, S. 13.
(3) ° Zweite Begründungserwägung der Verordnung.
(4) ° Artikel 12.
(5) ° Artikel 17.
(6) ° Artikel 3.
(7) ° Artikel 16.
(8) ° Artikel 22.
(9) ° Artikel 21.
(10) ° Artikel 22 Absatz 5.
(11) ° Der vollständige Text der Vorabentscheidungsfragen ist im Sitzungsbericht (II.5) enthalten.
(12) ° Urteil vom 2. Mai 1985 in den verbundenen Rechtssachen 154/84 und 155/84 (Slg. 1985, 1215).
(13) ° Randnr. 21.
(14) ° Unterstreichung von mir.
(15) ° Urteil vom 29. April 1982 in den verbundenen Rechtssachen 66/81 und 99/81 (Slg. 1982, 1363).
(16) ° Randnr. 13.
(17) ° Randnr. 14.
(18) ° Verordnung zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen (ABl. L 190, S. 1).
(19) ° Vgl. sechste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 262/79.
(20) ° Urteil vom 5. Dezember 1985 in der Rechtssache 124/83 (Slg. 1985, 3777).
(21) ° Randnr. 50. Vgl. auch Urteil vom 3. Juli 1985 in der Rechtssache 20/84 (De Jong/Vib, Slg. 1985, 2061, Randnr. 5).
(22) ° In Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 232/75 heisst es: Ausser im Falle höherer Gewalt und unbeschadet des Artikels 19 Absatz 2 wird die in Artikel 12 genannte Verarbeitungskaution nur für diejenigen Mengen freigegeben, für die der Zuschlagsempfänger den Nachweis erbracht hat, daß die in Artikel 6 genannten Bedingungen eingehalten worden sind.
(23) ° Unterstreichung von mir.
(24) ° Urteil vom 6. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81 (Slg. 1982, 1503).
(25) ° Randnr. 20.
(26) ° Urteil vom 18. März 1987 in der Rechtssache 56/86 (Slg. 1987, 1423).
(27) ° Randnr. 9.
(28) ° Randnr. 11.
(29) ° Seite 13.
(30) ° Es scheint auch, daß während der Beimischung von der BALM eine Kontrolle durchgeführt wurde. Es wäre Sache des vorlegenden Gerichts, sich den Bericht darüber vorlegen zu lassen, wenn es dies für nützlich hält.
(31) ° Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78 (Buitoni/Forma, Slg. 1979, 677, Randnr. 16).
(32) ° Urteil vom 23. Februar 1983 in der Rechtssache 66/82 (Fromançais/Forma, Slg. 1983, 395, Randnr. 8); gleichlautende Formulierung in den Urteilen vom 12. Juli 1990 in der Rechtssache C-155/89 (Philipp Brothers, Slg. 1990, I-3265), vom 27. Juni 1990 in der Rechtssache C-118/89 (Lingenfelser, Slg. 1990, I-2637, Randnr. 12), vom 27. November 1991 in der Rechtssache C-199/90 (Italtrade, Slg. 1991, I-5545, Randnr. 12).
(33) ° Urteil vom 24. September 1985 in der Rechtssache 181/84 (Slg. 1985, 2889).
(34) ° Randnr. 20.
(35) ° Urteil vom 27. November 1986 in der Rechtssache 21/85 (Slg. 1986, 3537).
(36) ° Randnr. 15.
(37) ° Randnr. 17.
(38) ° Urteil in der Rechtssache C-118/89 (a. a. O., siehe Fußnote 32).
(39) ° Urteil in der Rechtssache C-199/90 (a. a. O., siehe Fußnote 32).
(40) ° Urteil vom 21. Januar 1992 in der Rechtssache C-319/90 (Slg. 1992, I-203).
(41) ° Urteil C-199/90 (a. a. O., Randnr. 14).
(42) ° Unterstreichung von mir.
(43) ° Urteil vom 11. Mai 1977 in den verbundenen Rechtssachen 99/76 und 100/76 (Slg. 1977, 861).
(44) ° Randnr. 4.
(45) ° Randnr. 10.
(46) ° Urteil vom 2. Dezember 1982 in der Rechtssache 272/81 (Slg. 1982, 4167).
(47) ° Randnr. 12.
(48) ° Rechtssache C-118/89, a. a. O.