61989CC0279_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Zusammenhang und Gegenstand der Rechtssache
1. Die Kommission hat diese Klage gegen das Vereinigte Königreich beim Gerichtshof gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag erhoben mit dem Antrag auf Feststellung, daß das Vereinigte Königreich mit der Einführung neuer Bedingungen für die Vergabe von Fischfanglizenzen, die im Vereinigten Königreich registrierte Schiffe zum Fischfang benötigen, gegen die ihm nach Gemeinschaftsrecht obliegenden Pflichten verstossen habe. Das Königreich Spanien ist dem Verfahren zur Unterstützung der Anträge der Kommission als Streithelfer beigetreten.
Die streitigen Bedingungen beziehen sich auf den Betrieb des Fischereifahrzeugs sowie die Zusammensetzung der Schiffsbesatzung; sie sollen gewährleisten, daß britische Schiffe, die unter Ausnutzung britischer Fangquoten fischen, eine wirkliche wirtschaftliche Beziehung zum Vereinigten Königreich aufweisen. Diese Bedingungen wurden ab 1. Januar 1986 angewandt und sind Teil der zweiten, im Vereinigten Königreich auf den Weg gebrachten Regelung zur Bekämpfung des sog. "quota hopping"(1).
2. Die Bedingungen sind dem Gerichtshof wohlbekannt, denn die den Betrieb betreffende Bedingung war Gegenstand des Urteils des Gerichtshofes vom 14. Dezember 1989 in der Rechtssache Jaderow(2) und die die Zusammensetzung der Schiffsbesatzung betreffende Bedingung, die sowohl das Erfordernis der Staatsangehörigkeit als das des Wohnsitzes umfasste, war Gegenstand des Urteils gleichen Datums in der Rechtssache Agegate(3).
Die Klageschrift der Kommission ist im September 1989, d. h. vor der Verkündung der Urteile Jaderow und Agegate, die übrigen Schriftsätze sind nach deren Verkündung eingereicht worden.
In ihrer Klageschrift hat die Kommission die gleichen Gesichtspunkte vorgebracht wie in den Rechtssachen Jaderow und Agegate.
Die Kommission hat diese Vertragsverletzungsklage insbesondere deshalb aufrechterhalten, weil sie der Auffassung ist, daß die vom Vereinigten Königreich nach den Urteilen Jaderow und Agegate vorgenommenen Änderungen den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts nicht genügten.
Das Vereinigte Königreich hat in einer Pressemitteilung(4) erklärt, daß das Erfordernis des Wohnsitzes nicht mehr gelte und daß die Modalitäten bezueglich der Zusammensetzung der Besatzung in einer Anzahl von Einzelpunkten den sich aus dem Urteil Agegate ergebenden Anforderungen angepasst würden. Weiterhin hat das Vereinigte Königreich mitgeteilt, es habe später beschlossen, ab 1. Januar 1991 spanische und portugiesische Fischer bei der die Besatzung betreffenden Bedingung den Fischern anderer Mitgliedstaaten gleichzustellen und bei den den Betrieb betreffenden Bedingungen gewisse Abschwächungen vorzunehmen. Diese Abänderungen seien jedoch nicht als Eingeständnis zu werten, daß die Bedingungen bis dahin nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar gewesen seien. Schließlich hätten die Klägerinnen in den Rechtssachen Jaderow und Agegate im Anschluß an diese Änderungen ihre Klagen vor dem nationalen Gericht zurückgenommen.
Die Kommission hat eine der in der Klageschrift erhobenen Rügen bezueglich der Bedingung, daß Besatzungsmitglieder und Kapitän Beiträge zur britischen Sozialversicherung leisten müssten, nach dem Urteil Agegate fallenlassen.
3. Die Anträge der Kommission betreffen somit lediglich die folgenden Rügen:
° Erstens verstosse die den Betrieb des Schiffes betreffende Bedingung, wie sie 1986 gefasst worden sei, gegen Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen Artikel 34 EWG-Vertrag;
° zweitens verstosse die die Zusammensetzung der Besatzung betreffende Bedingung gegen Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen Artikel 48 EWG-Vertrag, weil sie die portugiesischen und spanischen Staatsangehörigen gegenüber den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten diskriminiere;
° drittens verstosse das Erfordernis des Wohnsitzes gegen Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen Artikel 48 EWG-Vertrag.
Da das Vereinigte Königreich eingeräumt hat, daß das Wohnsitzerfordernis gegen Gemeinschaftsrecht verstosse, sind nur noch die ersten beiden Rügen im Streit.
Einer der Gründe für diese Auseinandersetzung ° und sicherlich nicht der geringste ° betrifft die Bedeutung, die einigen Feststellungen der Urteile Jaderow und Agegate für die Beurteilung der Rechtmässigkeit dieser Bedingungen beizumessen ist.
Zu der den Betrieb des Schiffes betreffenden Bedingung
4. Diese Bedingung ist im einzelnen wie folgt gefasst:
Das Schiff muß vom Vereinigten Königreich, von der Insel Man oder von den Kanalinseln aus operieren; unbeschadet der allgemeinen Geltung dieser Bedingung wird sie für ein Schiff als erfuellt angesehen, wenn für beide Halbjahre eines jeden Kalenderjahres (d. h. Januar bis Juni und Juli bis Dezember)
a) mindestens 50 Gewichtshundertteile der Anlandungen oder Bestandsumladungen dieses Schiffes, auf die sich diese oder irgendeine andere zum maßgeblichen Zeitpunkt geltende Lizenz bezieht, im Vereinigten Königreich, auf der Insel Man oder auf den Kanalinseln angelandet und verkauft oder im Wege des Verkaufs innerhalb der britischen Fischereigrenzen umgeladen worden sind, oder
b) der Nachweis erbracht wird, daß das Schiff wenigstens viermal in Zeitabständen von mindestens 15 Tagen in einem Hafen des Vereinigten Königreichs, der Insel Man oder der Kanalinseln anwesend war.
Es bedarf einer kurzen Darstellung der einschlägigen Feststellungen des Urteils Jaderow, um zu erkennen, aus welchem Grund Kommission und Vereinigtes Königreich immer noch uneins bezueglich der Rechtmässigkeit dieser Bedingung sind.
Der Gerichtshof ist davon ausgegangen, daß diese Bedingung sicherstellen soll, daß die Fischereifahrzeuge, die unter Ausnutzung britischer Fangquoten fischen können, eine wirkliche wirtschaftliche Beziehung zum Vereinigten Königreich aufweisen, und hat sodann festgestellt:
"Beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts
1) ist es einem Mitgliedstaat nicht untersagt, bei der Zulassung eines seiner Schiffe zum Fischfang unter Ausnutzung nationaler Fangquoten Bedingungen aufzustellen, durch die sichergestellt werden soll, daß das Schiff eine wirkliche wirtschaftliche Beziehung zu diesem Staat aufweist, wenn diese Beziehung nur das Verhältnis zwischen den Fischereitätigkeiten dieses Schiffes und der von der Fischerei abhängigen Bevölkerung sowie den damit verbundenen Gewerbezweigen betrifft;
2) ist es einem Mitgliedstaat nicht untersagt, bei der Zulassung eines seiner Schiffe zum Fischfang unter Ausnutzung nationaler Fangquoten die Bedingung, daß das Schiff von inländischen Häfen aus operiert, aufzustellen, um dadurch sicherzustellen, daß eine wirkliche wirtschaftliche Beziehung, wie vorstehend beschrieben, besteht, wenn diese Bedingung nicht die Verpflichtung enthält, alle Fangexpeditionen mit diesem Schiff in einem inländischen Hafen zu beginnen" (Hervorhebungen nur hier).
Der Gerichtshof hat sodann festgestellt, daß es nach Gemeinschaftsrecht
"... einem Mitgliedstaat nicht untersagt (ist), bei der Zulassung eines seiner Schiffe zum Fischfang unter Ausnutzung nationaler Fangquoten davon auszugehen, daß der Beweis dafür, daß das Schiff von inländischen Häfen aus operiert, durch die Anlandung eines Teils der Fänge oder die regelmässige Anwesenheit des Schiffes in inländischen Häfen erbracht werden kann" (Hervorhebung nur hier).
Aus dem Urteil ergibt sich, daß das Erfordernis der Anlandung der Fänge in inländischen Häfen gegen Gemeinschaftsrecht verstieße, wenn es konkret auf die Pflicht hinausliefe, die Fänge in diesen Häfen anzulanden. Das Erfordernis der Anlandung ist hingegen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn es lediglich eine Möglichkeit neben anderen darstellt, zu belegen, daß der Fischfang von inländischen Häfen aus stattfindet, wenn es also nachweislich andere Beweismöglichkeiten gibt. Eine solche Alternative ist der Nachweis, daß die Schiffe regelmässig in inländischen Häfen anwesend sind. Die Rechtmässigkeit einer solchen Beweisregel setzt jedoch voraus, daß sie die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit nicht behindert. Der Gerichtshof hat daher festgestellt, daß es beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts
"... einem Mitgliedstaat nicht untersagt [ist], als Beweis für die Erfuellung der Bedingung, daß das Schiff von inländischen Häfen aus operiert, nur die Anlandung eines bestimmten Teils der Fänge oder eine gewisse regelmässige Anwesenheit des Schiffes in inländischen Häfen anzuerkennen, vorausgesetzt, daß das Erfordernis einer regelmässigen Anwesenheit des Schiffes in diesen Häfen weder unmittelbar noch mittelbar dazu zwingt, die Fänge des Schiffes in inländischen Häfen anzulanden, und nicht die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit behindert".
5. In ihrer Klageschrift hatte die Kommission behauptet, daß die den Betrieb des Schiffes betreffende Bedingung schon für sich genommen insbesondere wegen der Belastung des Schiffseigners bei Einhaltung der Anlandungspflicht gegen Artikel 34 EWG-Vertrag verstosse. Aus verständlichen Gründen hat die Kommission ihre Rügen und ihr Vorbringen in ihrer Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung der Auslegung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts durch den Gerichtshof im Urteil Jaderow anpassen müssen.
Die Kommission macht nunmehr hauptsächlich geltend, daß die Bedingung des Betriebs der Schiffe von britischen Häfen aus gegen Gemeinschaftsrecht verstosse, weil eine der ausdrücklichen Voraussetzungen, von denen nach dem Urteil Jaderow die Rechtmässigkeit dieser Bedingung abhänge, daß nämlich die Regeln über den Beweis für die regelmässige Anwesenheit des Schiffes in britischen Häfen "nicht die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit" behinderten, nicht erfuellt sei. Zur Stützung ihrer Auffassung hat die Kommission auf eine eidliche Erklärung verwiesen, die in der Rechtsache Jaderow dem nationalen Gericht vorgelegt worden war.
Das Vereinigte Königreich macht in erster Linie geltend, der Gerichtshof dürfe zu der Frage, ob die den Betrieb betreffende Bedingung, wie die Kommission in ihrer Erwiderung behaupte, die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit behindere, keine Entscheidung treffen, zweitens und hilfsweise, die Bedingung behindere die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit nicht und sei daher rechtmässig.
Zur Einrede der Unzulässigkeit
6. Das Vereinigte Königreich bringt vor, die Kommission habe mit ihrer ° zum erstenmal in der Erwiderung aufgestellten ° Behauptung, die den Betrieb betreffende Bedingung behindere die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit, eine Erweiterung des Verfahrensgegenstandes versucht. Damit habe die Kommission gegen Artikel 169 EWG-Vertrag und Artikel 42 der Verfahrensordnung verstossen. Die Verletzung des Artikels 169 EWG-Vertrag beruhe darauf, daß das vorgerichtliche Verfahren ausschließlich die Frage betroffen habe, ob die den Betrieb betreffenden Erfordernisse für sich genommen gegen Artikel 34 EWG-Vertrag und die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse verstießen. Die Rüge der Kommission in der Erwiderung weiche hiervon ab, weil sie neue Rechtsfragen aufwerfe, die nur im Zusammenhang des Urteils Jaderow verstanden und behandelt werden könnten. Das Vereinigte Königreich habe keine Gelegenheit gehabt, zu diesen Fragen in dem rechtlichen Zusammenhang Stellung zu nehmen, wie er sich augenblicklich im Lichte der in dem Urteil Jaderow festgelegten Grundsätze darstelle. Weiterhin liege eine Verletzung des Artikels 42 § 2 der Verfahrensordnung vor, weil es sich um ein neues Angriffsmittel handele, das den Verfahrensgegenstand verändere. Schließlich bedeute es einen Verstoß gegen Artikel 42 § 1 der Verfahrensordnung, daß die Kommission in der Erwiderung neue Beweismittel angeführt habe, ohne den Grund anzugeben, warum dieser Beweis erst in diesem Abschnitt des Verfahrens angeboten werde.
Die Kommission entgegnet, die Erwiderung gehe nicht über den Gegenstand des Verfahrens hinaus, wie er in dem vorgerichtlichen Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag festgelegt worden sei. Gegenstand des Verfahrens sei immer noch die Feststellung, daß die vom Vereinigten Königreich 1986 aufgestellte Bedingung für die Erteilung von Fischfanglizenzen gegen den EWG-Vertrag und insbesondere gegen Artikel 34 verstießen. Sie halte ihre Auffassung, daß die den Betrieb betreffenden Voraussetzungen gegen Artikel 34 EWG-Vertrag verstießen, auch nach dem Urteil Jaderow aufrecht. In der Erwiderung habe sie nur eine neue Rüge zur Stützung dieser Unvereinbarkeit vorgebracht. Sie habe diese neue Rüge vorbringen dürfen, da das nach Einreichung der Klageschrift erlassene Urteil Jaderow das einschlägige Gemeinschaftsrecht ausgelegt habe und damit einen neuen rechtlichen Grund im Sinne des Artikels42 § 2 der Verfahrensordnung darstelle.
7. Auf den ersten Blick könnte man die Einrede der Unzulässigkeit des Vereinigten Königreichs für berechtigt halten. Das Problem dieses Verfahrens ist inhaltlich infolge der neuen Rüge der Kommission verändert worden, und es erscheint mir zweifelhaft, ob man das Urteil Jaderow als einen neuen rechtlichen Grund betrachten kann, der gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung das Vorbringen eines neuen Angriffsmittels zu rechtfertigen vermöchte.
Andererseits glaube ich nicht, daß der Regelungszweck dieser Vorschrift der Verfahrensordnung, die Gewährleistung des rechtlichen Gehörs, entscheidend gegen eine sachliche Prüfung des neuen Angriffsmittels der Kommission durch den Gerichtshof spricht.
Wie sich aus den nachfolgenden Überlegungen ergeben wird, bin ich der Auffassung, daß eine Entscheidung über die Begründetheit das rechtliche Gehör des Vereinigten Königreichs nicht erheblich beeinträchtigen wird. Die neue Rüge ist rechtlich gesehen einfach. Das Vereinigte Königreich hat hierzu in der Gegenerwiderung wie auch in der mündlichen Verhandlung Stellung beziehen können. Die Beweislast liegt bei der Kommission und nicht beim Vereinigten Königreich. Die Kommission hat nachzuweisen, daß die Beweisregel der regelmässigen Anwesenheit der Schiffe in britischen Häfen ein Hindernis für die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit darstellt. Die tatsächlich vorgelegten Beweismittel sind Erklärungen, die dem nationalen Gericht in der Rechtssache Jaderow vorgelegt worden sind und daher dem Vereinigten Königreich bekannt waren.
Auch wenn eine rechtlich strenge Anwendung der Artikel 169 und 42 vielleicht eher gegen eine sachliche Prüfung dieses Angriffsmittels der Kommission spricht, schlage ich doch angesichts der besonderen Umstände der Sache dem Gerichtshof vor, über die Rüge der Kommission, daß die den Betrieb betreffende Bedingung gegen das Gemeinschaftsrecht verstosse, weil die Regel der regelmässigen Anwesenheit die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit behindere, in der Sache zu entscheiden.
Zur Rechtmässigkeit der den Betrieb betreffenden Bedingung
8. Die Kommission macht mit Unterstützung Spaniens geltend, es behindere die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit, wenn die Schiffe im Vereinigten Königreich in jedem Halbjahr eines Kalenderjahres mindestens viermal in Abständen von mindestens fünfzehn Tagen anwesend sein müssten.
Die Kommission stützt sich hierbei auf ein weites Verständnis der vom Gerichtshof festgelegten Bedingung, daß die Regeln über die regelmässige Anwesenheit und ähnliche Beweise, die belegen sollen, daß die Fischereitätigkeit von inländischen Häfen aus betrieben wird, die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit nicht behindern dürfen. Solche Bedingungen dürften nicht einmal die Möglichkeiten der Schiffseigner, ihre Fischereitätigkeiten frei zu planen, einengen. Es könne sogar schwierig oder gar praktisch unmöglich sein, die den Betrieb betreffende Bedingung so abzuändern, daß jede Behinderung der normalen Ausübung der Fischereitätigkeit jeden Schiffes vermieden werde. Im einzelnen führt die Kommission an,
° daß die Regel der regelmässigen Anwesenheit wegen der Erforderlichkeit eines Abstands von fünfzehn Tagen zwischen jedem Anlegen die Fischereitätigkeit der meisten Fischer behindere, die in den Häfen in kürzeren Abständen anlegten (die Kommission verweist insoweit auf die eidliche Erklärung eines Fischers, die im Ausgangsverfahren der Rechtssache Jaderow vorgelegt wurde), und
° daß die Regel bezueglich des Anlegens, da sie viermaliges Anlegen innerhalb eines Halbjahres bedeute, die Hochseefischerei behindere, die dadurch gekennzeichnet sei, daß die Schiffe während langer Zeiträume britische Häfen nicht anlaufen könnten.
9. Für mich steht fest, daß die Kommission in diesem Punkt keinen Erfolg haben kann.
Die Darlegungen der Kommission beruhen ° dies hat das Vereinigte Königreich zu Recht geltend gemacht ° auf einer zu weiten Auslegung der Bedingung, von der der Gerichtshof die Rechtmässigkeit von Betriebserfordernissen wie denen im vorliegenden Fall abhängig gemacht hat. Die Kommission berücksichtigt nicht ausreichend, daß der Gerichtshof seine Entscheidung in der Rechtssache Jaderow grundlegend darauf gestützt hat, daß die Forderung nach einer engen wirtschaftlichen Beziehung zwischen einem Schiff und dem Registrierungsstaat angemessen ist, daß dieser Staat, um die Beachtung dieses Erfordernisses sicherzustellen, bestimmte Bedingungen im Hinblick darauf aufstellen darf, daß der Fischfang von inländischen Häfen aus betrieben werden soll, und daß als Beweis für die Einhaltung dieses Erfordernisses grundsätzlich alternativ entweder die Anlandung der Fänge oder die regelmässige Anwesenheit in den Häfen des Vereinigten Königreichs gefordert werden darf.
Der Vorbehalt, den der Gerichtshof gemacht hat, darf nun keinesfalls in einem Sinn verstanden werden, der der Regel der regelmässigen Anwesenheit in inländischen Häfen, die der Gerichtshof dem Grunde nach anerkannt hat, jede wirkliche Bedeutung nähme.
10. Einer Untersuchung des genaueren Inhalts dieses Vorbehalts bedarf es im vorliegenden Fall nicht.
Es liegt nämlich auf der Hand, daß die Kommission nicht den Nachweis erbracht hat, daß das Erfordernis der regelmässigen Anwesenheit in inländischen Häfen, selbst wenn man dem Begriff einer normalen Fischereitätigkeit eine extensive Bedeutung gibt, die Ausübung einer solchen Tätigkeit behindert.
Zunächst beruht die von der Kommission vorgelegte eidliche Erklärung eines selbständigen Fischers, der zufolge das Erfordernis der regelmässigen Anwesenheit in einem Hafen des Vereinigten Königreichs eine Beeinträchtigung der Möglichkeiten einer normalen Fischereitätigkeit bewirkt, offenbar auf einem irrigen Verständnis der Bedingung. Der betreffende Fischer glaubte, daß ein Schiff, das mit Abständen von zehn Tagen in britischen Häfen anwesend sei, das Erfordernis eines zeitlichen Abstandes von fünfzehn Tagen zwischen zwei Hafenbesuchen nicht erfuellen könne. So verhält es sich aber nicht. Nach Auskunft des Vereinigten Königreichs wird die Vorschrift in der Praxis so angewandt, daß z. B. ein Schiff, das einen britischen Hafen am 1., 11. und 21. eines Monats anläuft, so behandelt wird, als habe es zweimal der Vorschrift entsprechend den Hafen angelaufen, nämlich am 1. und am 21. des Monats.
Von Belang ist in diesem Zusammenhang auch, daß die Klägerinnen in der vor dem nationalen Gericht anhängigen Sache Jaderow mit dem beklagten britischen Ministerium vereinbart haben, daß sie während der Rechtshängigkeit die den Betrieb betreffende Bedingung erfuellen könnten, da das Ministerium auf der Einhaltung der die Zusammensetzung der Besatzung betreffenden Bedingung nicht bestehe. Ausserdem bestätigen die vom Vereinigten Königreich vorgelegten eidlichen Erklärungen, die auch dem nationalen Gericht in der Sache Jaderow vorgelegen haben, daß die Einhaltung der den Betrieb des Schiffes betreffenden Bedingung nach Auffassung der Betroffenen in der Praxis nicht zu wirtschaftlich besonders nachteiligen oder schweren Belastungen führt.
Weiterhin hat die Kommission nicht nachgewiesen, daß das Erfordernis des Anlaufens die Ausübung einer normalen Hochseefischereitätigkeit behindert. Die Kommission konnte die Auskunft des Vereinigten Königreichs nicht widerlegen, daß die von britischen Fischereifahrzeugen betriebene Hochseefischerei von so kurzer Dauer sei, daß das Erfordernis regelmässiger Anwesenheit die normale Ausübung dieser Fischerei nicht behindere.
Da die Rüge der Kommission bezueglich der den Betrieb betreffenden Bedingung meines Erachtens nicht durch Beweise belegt ist, schlage ich dem Gerichtshof vor, diesen Antrag zurückzuweisen.
Die die Schiffsbesatzung betreffende Bedingung
11. Die Bedingung lautet wie folgt:
"Mindestens 75 % der Besatzungsmitglieder müssen britische Staatsbürger oder Staatsangehörige von EWG-Staaten sein (mit Ausnahme der griechischen Staatsangehörigen bis zum 1. Januar 1988 und der spanischen oder portugiesischen Staatsangehörigen bis zum 1. Januar 1993, die nicht Ehegatten oder Kinder unter 21 Jahren von griechischen, spanischen oder portugiesischen Arbeitnehmern sind, die gemäß den Übergangsregelungen über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer nach dem Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals zu den Gemeinschaften, wie sie in den einschlägigen Beitrittsverträgen vorgesehen sind, bereits im Vereinigten Königreich niedergelassen sind), und sie müssen ihren gewöhnlichen Wohnsitz im Vereinigten Königreich, auf der Insel Man oder auf den Kanalinseln haben; Wohnsitz bedeutet Wohnsitz an Land, wobei der Dienst an Bord eines britischen Schiffes nicht als Wohnsitz im Vereinigten Königreich, auf der Insel Man oder auf den Kanalinseln gilt."
Diese Bedingung umfasst damit sowohl ein Erfordernis der Staatsangehörigkeit als auch ein Erfordernis des Wohnsitzes der Besatzung.
12. Wie bereits erwähnt, hat das Vereinigte Königreich nach Verkündung des Urteils Agegate eingeräumt, daß das Erfordernis des Wohnsitzes gegen das Gemeinschaftsrecht verstosse.
Das Vereinigte Königreich hat ferner eingeräumt, daß das Erfordernis der Staatsangehörigkeit im Hinblick auf das Urteil Agegate nicht auf spanische und portugiesische Fischer angewandt werden dürfe, die zum Zeitpunkt des Beitritts bereits als Arbeitnehmer im britischen Hoheitsgebiet oder auf einem britischen Schiff beschäftigt waren, wenn das Arbeitsverhältnis eine hinreichend enge Beziehung zu diesem Hoheitsgebiet aufwies.
Das Vereinigte Königreich geht hingegen davon aus, daß das Erfordernis der Staatsangehörigkeit anderen spanischen und portugiesischen Arbeitnehmern während der in der Beitrittsakte für Spanien und Portugal festgelegten Übergangszeit weiterhin entgegengehalten werden könne, und beruft sich hierfür auf die Artikel 55 und 56 der Beitrittsakte, soweit es Spanien, und auf die Artikel 215 und 216 der Beitrittsakte, soweit es Portugal betrifft. Nach diesen Bestimmungen können die ursprünglichen Mitgliedstaaten während der Übergangszeit die bereits bestehenden Beschränkungen der Freizuegigkeit spanischer und portugiesischer Arbeitnehmer beibehalten(5).
Die Kommission macht geltend, die Übergangsregelung der Beitrittsakte sei auf die streitige Bedingung nicht anzuwenden. Die Bedingung stelle im Verhältnis zu der vorher bestehenden Bedingung eine zusätzliche Einschränkung dar und sei zu einem Zeitpunkt eingeführt worden, zu dem es nicht mehr möglich gewesen sei, neue Einschränkungen gegenüber spanischen und portugiesischen Arbeitnehmern festzulegen.
13. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Agegate die Artikel 55 und 56 der Beitrittsakte ausgelegt. Unter Hinweis auf die Urteile Peskeloglou und Lopes da Veiga(6) hat er festgestellt, daß die Artikel 55 und 56
"... einer nationalen Regelung oder Praxis nicht entgegenstehen, wonach spanische Arbeitnehmer bis zum 1. Januar 1993 von den 75 % der Besatzungsmitglieder dieser Schiffe ausgeschlossen sind; eine solche nach Inkrafttreten der Beitrittsakte von 1985 eingeführte Einschränkung darf jedoch keinesfalls die Lage der spanischen Arbeitnehmer verschlechtern und auf spanische Staatsangehörige keine Anwendung finden, die zum Zeitpunkt des Beitritts bereits als Arbeitnehmer im britischen Hoheitsgebiet oder auf einem britischen Schiff beschäftigt waren, wenn das Arbeitsverhältnis eine hinreichend enge Beziehung zu diesem Hoheitsgebiet aufweist" (Randnr. 41).
Entscheidend sind mithin die Fragen,
° ob die streitige Bedingung im Vergleich zu der bis dahin geltenden Bedingung als eine zusätzliche Einschränkung gegenüber spanischen und portugiesischen Arbeitnehmern betrachtet werden kann, und
° ob sie, falls dies zutreffen sollte, zu einem Zeitpunkt eingeführt wurde, zu dem dies für stärker einschränkende Bedingungen nicht mehr möglich war.
14. Bei der ersten Frage trifft es natürlich zu, daß die von den britischen Behörden in Zusammenhang mit dem Beitritts Spaniens und Portugals eingeführte Änderung in erster Linie eine Folge des Beitritts dieser Länder zur Europäischen Gemeinschaft war. Die Bedingung der Staatsangehörigkeit gründete sich bis dahin auf einer Unterscheidung zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und Staatsangehörigen von Drittländern. Wenn also spanische oder portugiesische Arbeitnehmer weiterhin im Hinblick auf die 75%-Bedingung bezueglich der Besatzung nicht als Angehörige der Gemeinschaft zu betrachten sein sollten, musste die Fassung dieser Bedingung abgeändert werden. Eine solche Änderung fand, betrachtet man sie für sich alleine, ihre Rechtsgrundlage in den Übergangsvorschriften der Beitrittsakte.
Das aber ist nicht der entscheidende Punkt. Die britischen Behörden haben nämlich zugleich die Gelegenheit genutzt, um den Anwendungsbereich dieser Bedingung zu ändern. Während die Bedingung bis dahin auf den Fang von einer Quotenregelung unterliegenden wie auf den keiner Quotenregelung unterliegenden Arten in den britischen Fischereizonen anzuwenden war, wurde der Anwendungsbereich der Bedingung nunmehr dahin gehend abgeändert, daß die Bedingung nur noch für den Fang von einer Quotenregelung unterliegenden Fischarten galt, andererseits aber ohne Rücksicht darauf anzuwenden war, ob der Fang innerhalb oder ausserhalb der britischen Fischereizonen stattfand.
Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist die Bedingung infolge dieser Änderungen nicht restriktiver geworden. Es verweist insoweit unter anderem darauf, daß die praktische Bedeutung der ursprünglichen Bedingung für die betroffenen Schiffe unter Berücksichtigung der parallel hierzu von den irischen Behörden festgelegten Bedingung zu würdigen sei, die ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-280/89, Kommission/Irland, dargestellt habe und nach der britische Schiffe, die die 75%-Bedingung bezueglich der Besatzung nicht erfuellen, innerhalb irischer Fischereigrenzen nicht fischen dürfen.
Diese Änderung des Anwendungsbereichs der die Besatzung betreffenden Bedingung, die keine notwendige Folge des Beitritts Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft war, bedeutet meines Erachtens im Vergleich zu der ursprünglichen Bedingung eine zusätzliche Einschränkung in dem Sinne, den der Gerichtshof in seinen Urteilen Peskeloglou und Agegate gemeint hat. Die abgeänderte Bedingung beeinträchtigt den Fang jeder Art unter Ausnutzung britischer Quoten unabhängig von dem Ort der Fischereitätigkeit. Diese Änderung ist übrigens von den Betroffenen sehr klar als zusätzliche Einschränkung verstanden worden. Die Vorlage einer Frage an den Gerichtshof zur Vorabentscheidung sowie die Äusserungen der Parteien in der Rechtssache Agegate zeigen, daß die betroffenen Fischer diese Änderung als eine ernsthafte Einschränkung der Fischerei betrachteten, die sie bis dahin nach den zuvor anwendbaren Vorschriften hatten betreiben können.
15. Damit stellt sich die Frage, ob diese Änderung zu einem Zeitpunkt eingeführt worden ist, zu dem das Verbot der Beitrittsakte, im Vergleich zu den bestehenden Vorschriften zusätzliche Beschränkungen festzulegen, noch nicht in Kraft war.
Das Vereinigte Königreich macht zunächst geltend, daß die Änderung der die Besatzung betreffenden Bedingung vor dem Beitritt Spaniens und Portugals zur Gemeinschaft am 1. Januar 1986 festgelegt worden sei, da der britische Landwirtschaftsminister bereits Anfang Dezember 1985 durch eine Pressemitteilung angekündigt habe, daß die neue Bedingung auf alle Fischfanglizenzen ab 1. Januar 1986 Anwendung finden werde. Hilfsweise beruft sich das Vereinigte Königreich darauf, daß diese Änderung die Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts berücksichtige, weil die Bedingung im Zeitpunkt des Beitritts Portugals und Spaniens wirksam geworden sei.
Meines Erachtens bedarf es keiner Erörterung der Frage, wann die Änderungen der die Besatzung betreffenden Bedingung eingeführt worden sind und wann sie sich tatsächlich auf die für die bereits erteilten Fanglizenzen geltenden Bedingungen ausgewirkt haben(7). Es genügt vielmehr, wenn man davon ausgeht, daß die Änderungen am 1. Januar 1986 in Kraft treten sollten.
16. Entscheidend ist mithin die Frage, ob die Übergangsvorschriften der Beitrittsakte die Verschärfung zuvor bestehender Einschränkungen ab dem Zeitpunkt zulassen, zu dem der Beitritt neuer Mitgliedstaaten wirksam wird.
Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Agegate betont, daß Übergangsvorschriften in einer Akte über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten, soweit sie Ausnahmen von Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts enthalten, eng auszulegen seien und lediglich dazu berechtigten, "bereits bestehende Einschränkungen beizubehalten"(8). Es lässt sich schwerlich sagen, daß eine Änderung der die Zusammensetzung der Besatzung betreffenden Bedingung, die zum Zeitpunkt des Beitritts Spaniens und Portugals in Kraft tritt, eine Beibehaltung bereits bestehender Vorschriften darstellt. Diese Änderung bedeutet daher, soweit sie auf spanische und portugiesische Arbeitnehmer angewandt wird, eine Verschärfung der bisherigen Bedingung, die in den Übergangsvorschriften der Beitrittsakte keine Rechtsgrundlage findet und aus diesem Grund gegen Artikel 48 EWG-Vertrag verstösst(9).
17. Die Kommission hat weiter beanstandet, daß das die Zusammensetzung der Besatzung betreffende Erfordernis gegen die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft(10) und gegen die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zu verbleiben(11), verstosse. Insoweit berücksichtige die die Besatzung betreffende Bedingung nicht hinreichend die Rechte auf Gleichbehandlung, die Familienmitgliedern des Arbeitnehmers nach diesen Verordnungen ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit zustuenden. Das Vereinigte Königreich scheint diese Ausführungen der Kommission nicht bestritten zu haben.
18. Die Kommission hat dargelegt, das die Besatzung betreffende Erfordernis verstosse gegen Artikel 52 EWG-Vertrag über die Niederlassungsfreiheit selbständig Tätiger und gegen Artikel 59 über die Diensleistungsfreiheit. Dies war zumindest anfänglich bezueglich Artikel 52 nur zu natürlich, da die Rechtssache Agegate unter anderen auch die Frage aufwarf, ob Fischer, die durch eine Ertragsbeteiligung entlohnt werden, Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 48 oder selbständig Erwerbstätige im Sinne von Artikel 52 sind. Der Gerichtshof hat bekanntlich entschieden, daß durch Ertragsbeteiligung entlohnte Fischer als Arbeitnehmer zu betrachten sind. Ich sehe nicht recht, welche Bedeutung den Artikeln 52 und 59 in Zukunft noch im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der die Besatzung betreffenden Bedingung zukommen sollte, und die Kommission hat übrigens auch ihren Standpunkt in dieser Richtung nicht näher dargelegt. Ich halte es unter diesen Umständen nicht für angebracht, daß der Gerichtshof die Feststellung trifft, daß die die Besatzung betreffende Bedingung auch einen Verstoß gegen die Artikel 52 und 59 EWG-Vertrag darstellt.
Schlussanträge
19. Im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
° festzustellen, daß das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 48 EWG-Vertrag und aus den Verordnungen (EWG) Nr. 1612/68 des Rates und Nr. 1251/70 der Kommission verstossen hat, daß es in die Fischfanglizenzen mit Wirkung vom 1. Januar 1986 eine neue, die Zusammensetzung der Besatzung betreffende Bedingung aufgenommen hat;
° die Klage im übrigen abzuweisen;
° jeder Partei die eigenen Kosten aufzuerlegen und
° dem Königreich Spanien die eigenen Kosten aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Dänisch.
(1) ° Die erste Regelung stammt von 1983 und ist nicht vor dem Gerichtshof angefochten worden. Sie enthielt u. a. Vorschriften über die Zusammensetzung der Mannschaft. Die zweite ist die im vorliegenden Fall beanstandete Regelung. Sie war Gegenstand der nachstehend genannten Urteile Jaderow und Agegate des Gerichtshofes. Die dritte stammt von 1988 und bezog sich insbesondere auf die Beziehungen zwischen den Eignern. Sie ist Gegenstand der Urteile des Gerichtshofes vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89 (Factortame, Slg. 1991, I-3905) und vom 4. Oktober 1991 in der Rechtssache C-246/89 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1991, I-4585).
Unter quota hopping versteht das Vereinigte Königreich die Praxis, daß Fischereifahrzeuge, die bis dahin keine Beziehung zum Vereinigten Königreich hatten, das Recht zur Führung der britischen Flagge erwerben, um sodann die dem Vereinigten Königreich zugeteilten Fangquoten im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik auszunutzen. In der Praxis sind es vor allem spanische Schiffe, die auf diese Weise unter britischer Flagge fahren.
Die Zahl der mit dem Begriff quota hopping belegten Schiffe scheint relativ gering zu sein, d. h., sie belief sich Anfang 1989 auf etwa 150 Schiffe bei einer britischen Fischfangflotte von 10 000 Schiffen (vgl. Churchill, R., in: Common Market Law Review, 1990, S. 212).
(2) ° C-216/87 (Slg. 1989, 4509).
(3) ° C-3/87 (Slg. 1989, 4459).
(4) ° Das Vereinigte Königreich hat darauf hingewiesen, daß die normale Art der Bekanntgabe der Einführung neuer Bedingungen für die Erteilung von Fischereilizenzen in der Übersendung einer Pressemitteilung durch das zuständige Ministerium bestehe; vom Zeitpunkt ihres Inkraftretens ab würden die neuen Bedingungen in die in jedem Einzelfall ausgegebenen Lizenzen aufgenommen.
(5) ° Die genannten Artikel stimmen inhaltlich überein.
Artikel 55 der Beitrittsakte lautet wie folgt:
Artikel 48 des EWG-Vertrags ist für die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zwischen Spanien und den anderen Mitgliedstaaten nur vorbehaltlich der Übergangsbestimmungen der Artikel 56 bis 59 dieser Akte anwendbar.
Artikel 56 bestimmt:
(1) Die Artikel 1 bis 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft sind in Spanien gegenüber Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten und in diesen gegenüber spanischen Staatsangehörigen erst ab 1. Januar 1993 anwendbar.
Das Königreich Spanien und die anderen Mitgliedstaaten können bis zum 31. Dezember 1992 gegenüber Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten beziehungsweise gegenüber spanischen Staatsangehörigen die innerstaatlichen oder auf bilaterale Abkommen zurückgehenden Bestimmungen beibehalten, welche die Einreise zum Zweck einer Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis und/oder den Zugang zu einer solchen Tätigkeit von einer vorherigen Genehmigung abhängig machen.
... .
(6) ° Urteile vom 23. März 1983 in der Rechtssache 77/82 (Slg. 1983, 1085) und vom 27. September 1989 in der Rechtssache 9/88 (Slg. 1989, 2989).
(7) ° Die vorliegend eingeholten Auskünfte zeigen, daß die Änderungen der Fanglizenzen in der Praxis erst für den Zeitraum nach dem 1. Januar 1986 durchgeführt worden sind. Das Vereinigte Königreich hat indessen betont, daß die Änderungen auf jeden Fall offensichtlich ab 1. Januar 1986 wirksam werden sollten.
(8) ° Hierzu führt der Gerichtshof in Randnr. 39 aus:
Eine Übergangsvorschrift ist ... als Ausnahme von dem in Artikel 48 EWG-Vertrag aufgestellten Grundsatz der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer eng auszulegen, so daß die bisherigen und die der Gemeinschaft beitretenden Mitgliedstaaten zwar berechtigt sind, bereits bestehende Einschränkungen beizubehalten, jedoch während der Übergangszeit gegenüber den jeweils anderen Staatsangehörigen keinesfalls die Voraussetzungen für den Zugang zu einer Beschäftigung durch die Einführung neuer einschränkender Maßnahmen verschärfen dürfen .
(9) ° Die Kommission hat zu verstehen gegeben, daß das Verbot neuer beschränkender Maßnahmen, die bereits bestehende Einschränkungen verschärften, bereits mit der Unterzeichnung der Beitrittsakte wirksam werden könnte, und sich hierfür auf die Gemeinsame Erklärung bei Unterzeichnung der Beitrittsakte berufen (vgl. ABl. 1985, L 302, S. 480). Die Gemeinsame Erklärung stellt unter anderem folgendes fest:
Die derzeitigen und die neuen Mitgliedstaaten verpflichten sich, neue einschränkende Maßnahmen, die sie möglicherweise ab dem Zeitpunkt der Unterzeichnung dieser Akte im Bereich des Aufenthalts und der Beschäftigung von Ausländern treffen, nicht auf Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten anzuwenden, die in ihrem Hoheitsgebiet vorschriftgemäß wohnen und arbeiten.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, daß über diese Rüge vorliegend nicht zu entscheiden ist. Es sei jedoch gesagt, daß die Gemeinsame Erklärung lediglich die Personen betrifft, die im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates vorschriftsgemäß wohnen und arbeiten (vgl. hierzu auch die Schlussanträge des Generalanwalts Mischo in der Rechtssache Agegate, Randnr. 33).
(10) ° ABl. L 257, S. 2.
(11) ° ABl. L 142, S. 24.