61984C0188
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
van 15 oktober 1985
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Samenvatting van de zaak
1.1. Algemene opmerkingen
Voor zover ik heb kunnen nagaan, is de onderhavige procedure van de Commissie tegen Frankrijk de eerste zaak, waarin de handelsbelemmeringen, waartoe technische voorschriften voor machines en andere technische apparaten en produkten aanleiding kunnen geven, in al hun complicaties aan de orde komen.
Globaal gesproken, kunnen zogenaamde technische handelsbelemmeringen voor de handel in industriële produkten op drie verschillende en in zwaarte toenemende manieren ontstaan.
In de eerste plaats kunnen zij het praktisch gevolg zijn van uiteenlopende technische normen, vastgesteld door particuliere nationale normalisatie-instellingen. Reeds voor zover deze technische normen in de praktijk door particuliere opdrachtgevers stelselmatig worden toegepast, kan daarvan uiteraard een aanzienlijk handelsbelemmerend effect uitgaan. Het streven van de Commissie lijkt er op te zijn gericht, dit soort particuliere handelsbelemmeringen uit de weg te ruimen, door de betrokken nationale normen door Europese normen te doen vervangen. Voor zover een onderling afgestemde feitelijke gedraging van de particuliere bedrijfsmatige opdrachtgevers tot uitsluitende toepassing van nationale normen zou kunnen worden vastgesteld, gepaard gaande met wering van produkten die uitsluitend aan normen van andere Lid-Staten voldoen, zou uiteraard ook toepassing van artikel 85 van het EEG-Verdrag in aanmerking komen.
Een eerste verzwaring van het handelsbelemmerende effect van technische normen, vastgesteld door particuliere nationale instellingen, treedt op, wanneer overheidsinstellingen als opdrachtgevers de leveringsvoorwaarde stellen van respectering van dergelijke particuliere nationale technische normen. Voor zover daarbij door de overheid geen beroep kan worden gedaan op één van de uitzonderingen, vervat in artikel 36 van het EEG-Verdrag (hetgeen bij een zuiver particulier karakter van de normen zelden het geval zal zijn), zullen aldus door een vaste administratieve overheidspraktijk in het leven geroepen handelsbelemmeringen bestreden kunnen worden door toepassing van artikel 30, c.q. (bij nieuwe of verscherpte handelsbelemmeringen van deze aard) artikel 31 of artikel 32 van het EEG-Verdrag.
De zwaarste vorm van technische handelsbelemmeringen ontstaat echter door overheidsvoorschriften, die (al dan niet met verwijzing naar normen, uitgevaardigd door nationale normalisatie-instellingen) de respectering van bepaalde technische normen aan alle binnenlandse en buitenlandse leveranciers van de betrokken produkten dwingend voorschrijven. Deze technische handelsbelemmeringen zullen niet alleen uit verschillen in nationale normen kunnen ontstaan. Zij zullen verzwaard kunnen worden door voorgeschreven controleprocedures en de daaruit direct of indirect ontstane administratieve en financiële lasten voor de betrokken producenten. In het algemeen zal een Lid-Staat dergelijke voorschriften met name noodzakelijk achten ter bescherming van de veiligheid, de gezondheid of het leven van de gebruikers van dergelijke produkten. In een dergelijk geval zullen de Commissie en in voorkomend geval ook Uw Hof naast de toepasselijkheid van artikel 30 ook die van artikel 36 van het EEG-Ver-drag moeten onderzoeken. In de onderhavige procedure lijkt het zwaartepunt inderdaad te liggen bij de toetsing van de onder-werpelijke nationale voorschriften aan artikel 36 van het EEG-Verdrag.
1.2. De voorgeschiedenis van de onderhavige procedure
De onderhavige zaak is door de Commissie aanhangig gemaakt, nadat zij in 1982 en 1983 van de Permanente Vertegenwoordiging van een Lid-Staat en van een beroepsorganisatie uit een andere Lid-Staat klachten had ontvangen over de handelsbelemmerende gevolgen van een reeks nieuwe voorschriften, die de Franse autoriteiten in de jaren 1979-1981 hadden uitgevaardigd. Deze voorschriften betroffen de technische en administratieve vereisten, waaraan voldaan moest worden voor het op de Franse markt brengen van houtbewerkingsmachines. De teksten van deze voorschriften zijn als bijlagen I en II bij het verzoekschrift van de Commissie gevoegd. Hun materiële werkingssfeer is geregeld in decreet nr. 80-542 van 15 juli 1980. Kenmerkend voor de basisconceptie ter zake is artikel R 233-85 van het decreet nr. 80-543 van 15 juli 1980, waarin wordt voorgeschreven, dat de betrokken machines door hun constructie geschikt moeten zijn om hun functionering, regeling en onderhoud te verzekeren, zonder de werknemers bloot te stellen aan een risico, wanneer deze werkzaamheden geschieden onder de voorwaarden, voorzien door de constructeur of de importeur. Deze basisconceptie wordt vervolgens in een aantal nauwkeurige technische en administratieve voorschriften van het decreet nader uitgewerkt (artikelen R 233-86 tot R 233-107).
De technische voorschrifien worden nog uitgebreid-in decreet nr. 80-544 van 15 juli 1980 en verder aangepast in decreten nrs. 81-170, 81-171, 81-172 en 81-173 van 20 februari 1981, decreten nrs. 81-408, 81-409, 81-410 en 81-411 van 15 april 1981, alsmede in een aantal technische uitvoeringsvoorschriften van de ministers van Arbeid en van Landbouw, uitgevaardigd op 1, 2 en 3 april en 2 juni 1981. Al deze voorschriften zijn als bijlagen bij het verzoekschrift gevoegd.
De administratieve controleprocedures zijn geregeld in decreet nr. 79-229 van 20 maart 1979. In dit decreet worden de meest gevaarlijke nieuwe apparaten en hun beschermingsmiddelen aan een voorafgaande technische controle door het daartoe aangewezen Nationale Instituut voor onderzoek en veiligheid onderworpen, waarbij uiteindelijk echter de minister van Arbeid de conformi-teitsverklaring moet afgeven. Sommige soorten apparaten behoeven echter slechts aan een technisch onderzoek door het genoemde instituut te worden onderworpen, uitmondend in een visum van deze instelling, dat recht geeft op de verkoop van het betrokken type produkt. In de artikelen R 233-68 e.v. wordt de procedure geregeld voor apparaten, waarvoor slechts een con-formiteitsverklaring van de producent of importeur wordt vereist. De modaliteiten van deze conformiteitsverklaringen zijn op 28 november 1980 en op 15 december 1981 door de bevoegde ministeries vastgesteld. Artikelen R 233-70 e.v. van het decreet regelen de controle op reeds in gebruik zijnde apparaten en zijn voor de onderhavige procedure niet van belang.
De tarieven voor het technische onderzoek vooraf van bepaalde soorten van houtbewerkingsmachines, die aan de constructeurs of importeurs in rekening kunnen worden gebracht door het betrokken onderzoekinstituut, zijn blijkens de overgelegde bijlagen eveneens vastgesteld door het ministerie van Arbeid en konden volgens het overgelegde (maar jaarlijks aan te passen) tarief per machinetype variëren tussen 1470 en 3890 FF. Voor zover de constructeur of importeur van zijn in artikel R 233-64 van decreet nr. 79-229 vastgelegd recht gebruik maakt om met goedkeuring van het onderzoekinstituut het onderzoek elders te doen plaatsvinden, worden deze tarieven met de verplaatsingskosten van de betrokken controleurs verhoogd.
De aanvankelijk vastgestelde data van inwerkingtreding van de verplichting tot voorafgaand onderzoek werden op 29 oktober 1982 en op 29 september 1983 voor bepaalde apparaten verlengd tot data, variërend tussen 1 mei 1983 en 1 januari 1985. De datum van verval van onder de oude regeling zónder voorafgaande controle afgegeven machtigingen voor onder de nieuwe regeling wel aan voorafgaande controle onderworpen apparaten werd op 29 september 1983 van 1 oktober 1983 naar 1 januari 1985 verschoven.
De Franse regering heeft tijdens de vier administratieve fases van de procedure ex artikel 169 op het verzoek om inlichtingen van de Commissie van 18 juni 1982 slechts informatie verschaft over de termijnen voor later in werking treden van de nieuwe voorschriften en voor de aanpassing van belanghebbenden aan de nieuwe procedure. Op de op 21 februari 1983 door de Commissie aan de Franse regering geboden gelegenheid haar opmerkingen te maken over het Commissiestandpunt, dat de bedoelde voorschriften in strijd kwamen met artikel 30 van het EEG-Verdrag, heeft de Franse regering niet geantwoord. Op het vervolgens op 29 augustus 1983 verzonden, met redenen omkleed advies, heeft de Franse regering evenmin binnen de gestelde termijn van dertig dagen gereageerd. Tijdens een daarna op 1 en 2 februari 1984 te Parijs gehouden vergadering hebben de Franse autoriteiten aanvullende inlichtingen toegezegd, met name met betrekking tot de termijnen, gemoeid met de behandeling van aanvragen. Daar deze inlichtingen toen nog steeds niet waren ontvangen, heeft de Commissie op 10 juli 1984 het onderwerpelijke verzoekschrift ingediend.
1.3. Middelen en conclusies van het verzoekschrift
In haar verzoekschrift handhaaft de Commissie haar standpunt, dat de betrokken Franse voorschriften moeten worden beschouwd als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen. Zij verwijst daartoe naar Uw vaste rechtspraak sinds Uw arrest in de zaak 8/74, Dassonville (Jurispr. 1974, blz. 837).
De betrokken maatregelen zouden derhalve als onverenigbaar met artikel 30 moeten worden beschouwd, behalve indien zij door overwegingen van bescherming van de gezondheid en het leven van personen gerechtvaardigd zouden zijn.
De Commissie meent echter, dat het geheel van de ter zake van houtbewerkingsmachines door Frankrijk uitgevaardigde (en hiervóór door mij samengevatte) voorschriften niet noodzakelijk zijn voor de bescherming van het leven en de gezondheid van personen en dat derhalve in zoverre artikel 30 van toepassing is zonder dat artikel 36 een rechtvaardiging daarvoor oplevert.
De Commissie bestrijdt daarbij niet het beginsel van het vereiste van voorafgaande controle voor de betrokken houtbewerkingsmachines. Om de volgende redenen meent de Commissie echter, dat hetzij de beperkende gevolgen van de maatregelen verder gaan dan noodzakelijk is om de veiligheid van de gebruikers te verzekeren, hetzij de maatregelen niet passend zijn voor dit doel:
a)
Ten minste in bepaalde gevallen zouden de machines, geconstrueerd overeenkomstig de wettelijke voorschriften van andere Lid-Staten, dezelfde veiligheidsgaranties geven en toch niet in Frankrijk gebruikt kunnen worden. Zo zou bij voorbeeld het in de Duitse Bondsrepubliek voorgeschreven beschermingsmechanisme niet worden toegelaten, omdat de Franse voorschriften slechts één bepaald soort beschermingsmechanisme aanvaarden.
b)
De vastgestelde termijnen zouden vaak — ook na verlenging — te kort zijn en de ontstane vertragingen zouden ook zelf maatregelen met gelijke werking in de zin van artikel 30 opleveren, die, ingevolge Uw arrest van 22 maart 1983 in de zaak 42/82 (Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 1013), een rechtvaardiging zouden behoeven, die echter niet gelegen zou kunnen zijn in overbelasting van de betrokken diensten.
c)
Het gecombineerde effect van de Franse eisen zou zodanig zijn, dat slechts sterk geautomatiseerde machines die aan de voorafgaande controle zijn onderworpen, daaraan zouden kunnen voldoen. Minder de handel belemmerende voorschriften zouden echter eveneens voldoende bescherming kunnen bieden en het verzoekschrift geeft daarvan voorbeelden.
d)
De tarieven voor voorafgaand technisch onderzoek zouden bij onderzoek ter plaatse tot 15000 FF of meer kunnen oplopen en aldus potentiële invoer kunnen ontmoedigen. Met name het op bestelling conform de wensen van de gebruiker produceren van bepaalde machines zou daardoor voor een buitenlandse producent zeer moeilijk worden. Vooral voor ver van het onderzoekinstituut gelegen buitenlandse fabrikanten zou het (in beginsel volgens dezelfde maatstaven van binnenlandse en buitenlandse fabrikanten berekende) tarief, aldus in strijd met richtlijn nr. 70/50/EEG van 22 december 1969 (PB 1970, L 13, blz. 29) de invoer „moeilijker of duurder maken dan de afzet van de nationale produkten”.
e)
De termijnen voor de toelating van machines, onderworpen aan voorafgaande technische controle en soms ook nog aan een voorafgaande conformiteitsverkla-ring van de minister van Arbeid zouden, evenals de daaraan verbonden kosten, kunnen toenemen als gevolg van:
1)
de afhankelijkheid van een discretio-naire beslissing van de administratie betreffende de volledigheid van het dossier;
2)
de administratieve praktijk om een nieuwe procedure van voorafgaande controle te eisen voor andere machines, behorende tot eenzelfde groep („familie”) met dezelfde veiligheidsgarantie, waarvan een type al een technisch visum, respectievelijk een conformiteitsverklaring heeft verkregen;
3)
het eisen van afzonderlijke procedures voor iedere machine, die deel uitmaakt van een gecombineerde machine.
Concluderend verzoekt de Commissie het Hof:
—
vast te stellen dat door voornoemde controlemaatregelen in te voeren ten aanzien van houtbewerkingsmachines, voor zover zij bij de invoer van machines uit andere Lid-Staten verplichtingen opleggen die niet noodzakelijk zijn om de veiligheid te waarborgen, of hiertoe in ieder geval onevenredig zijn, de Franse Republiek de krachtens het EEG-Ver-drag en met name artikel 30 daarvan op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
—
de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
In antwoord op vragen van Uw Hof heeft de Commissie gepreciseerd, welke artikelen van de Franse voorschriften en welke praktische en administratieve controlemaatregelen zij niet nodig acht voor de bescherming van het leven en de menselijke gezondheid.
1.4. Het verweerschrift van de Franse regering
Zich hiertoe beroepend op Uw arresten in de zaken 788/79 (Gilli et Andrès, Ju-rispr. 1980, blz. 2071, r.o. 5 en 6) en met name 104/75 (De Peyper, Jurispr. 1976, blz. 613) leidt de Franse regering uit Uw rechtspraak inzake artikel 36 af „dat onder de in artikel 36 beschermde goederen of belangen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats innemen en dat het aan de Lid-Staten staat om binnen de door het Verdrag gestelde grenzen te beslissen over de mate waarin zij bescherming daarvan willen waarborgen, met name over de ernst van de te verrichten controles” (zaak De Peyper, r.o. 15). Een gemeenschapsregeling ter zake van de veiligheid van houtbewerkingsmachines bestaat nog niet, zodat het de bevoegdheid van de Lid-Staten is, op dit terrein alle maatregelen te treffen. Dit geldt te meer, nu houtbewerkingsmachines tot de voor de gebruikers gevaarlijkste machines behoren, zodat het niet verwonderlijk is, dat Frankrijk evenals de meeste andere Lid-Staten ter zake voorschriften heeft uitgevaardigd. Een eerste regeling werd reeds in 1893 tot stand gebracht. Reeds spoedig werd het beginsel aanvaard — dat ook aan de huidige regeling ten grondslag ligt — dat de veiligheidsdoelstellingen in het ontwerp zelf van de apparaten moeten worden geïntegreerd. Voor de meest gevaarlijk geachte veertien groepen van machines werd ook reeds in 1946 een voorafgaande controle van conformiteit aan de voorgeschreven technische eisen ingevoerd. Het vermelde basisbeginsel werd in de wet van 6 december 1976 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan aan de technische ontwikkeling aangepast, waarbij de veiligheidseisen tot alle bestanddelen van de houtbewerkingsmachines werden uitgebreid. De thans in geding zijnde voorschriften zouden geen belangrijke praktische wijzigingen in het regime van 1976 hebben aangebracht, maar dit slechts opnieuw aan de technische ontwikkelingen hebben aangepast. Het systeem van voorafgaande controle zou gehandhaafd zijn, maar de te volgen procedure zou thans voor de gevaarlijkste machines in twee — nauw verwante — systemen uiteenvallen: een homologatieprocedure en een procedure van „visa van technisch onderzoek”. De homologatie ( = conformiteitsverklaring) wordt afgegeven door de minister van Arbeid op de grondslag van een dossier, dat met name een rapport van voorafgaand technisch onderzoek van het daartoe bevoegd verklaarde onderzoekinstituut bevat. De visa van de technische conformiteit worden voor de zeven groepen van machines, waarvoor dit visum voldoende is, rechtstreeks door het instituut afgegeven. Het essentiële verschil met het voorafgaande systeem ligt in het vereiste, dat aan het onderzoek van de stukken van het dossier thans een onderzoek van het machinetype of van het individuele apparaat wordt toegevoegd. Dit heeft geleid tot het doorberekenen van de hierdoor aanzienlijk gestegen onderzoekkosten aan de aanvragers. Voor de visaprocedure worden deze tarieven in het Franse Journal officiel gepubliceerd; voor de homologatieprocedure zijn eveneens tarieven vastgesteld, die op verzoek aan belanghebbenden worden medegedeeld.
De nieuwe procedure zou ook aan de producenten grotere zekerheid bieden dan enkel een dossieronderzoek en tegenover de afnemers een belangrijk argument opleveren.
De Franse regering bestrijdt vervolgens in detail de eerder door mij samengevatte grieven a) tot e) van de Commissie:
Met betrekking tot grief a) (het niet-erken-nen van veiligheidsgaranties van andere Lid-Staten) herhaalt de Franse regering allereerst dat het de bevoegdheid van de Lid-Staten is, het beschermingsniveau vast te stellen, dat zij nodig achten. Zo zouden de Franse specialisten de in de Duitse Bondsrepubliek geldende voorschriften onvoldoende achten, onder meer omdat zij een voldoende vorming van de gebruiker van de betrokken machines zouden veronderstellen, terwijl de Franse voorschriften rekening houden met het risico van fouten van een gebruiker. Het zou overigens niet juist zijn, dat de Franse voorschriften slechts één bepaalde constructie van de beschermingsmiddelen zouden toelaten. Het decreet nr. 81-171 van 20 februari 1981 zou slechts de resultaten omschrijven die bereikt moeten worden.
Ten aanzien van grief b) (de te korte voorgeschreven termijnen, waardoor vertragingen zouden optreden als gevolg van overbelasting van de betrokken diensten) merkt de Franse regering allereerst op, dat het doel van de regeling (veiligheid van de gebruikers) zo kort mogelijke termijnen vereiste voor het volle effect van de nieuwe voorschriften. Op verzoek van de fabrikanten werden de belangrijkste termijnen echter verlengd, terwijl de betrokken diensten werden aangemaand door bepaalde procedurele maatregelen vertragingen te voorkomen. Opgetreden vertragingen zouden dan ook thans uitsluitend te wijten zijn aan een vertraagde toezending van de dossiers door de betrokken fabrikanten. De gemiddelde termijn voor het mededelen van een beslissing aan de aanvrager zou thans twee maanden bedragen. Vertraagde beslissingen zouden overigens in het voordeel van de aanvrager zijn doordat deze aldus in staat wordt gesteld, het dossier aan te vullen en zo nodig wijzigingen in de betrokken machines aan te brengen. Aldus zou een afwijzing van de aanvraag worden voorkomen. Van de geboden beroepsmogelijkheid zou voorts nooit gebruik zijn gemaakt, hetgeen zou bevestigen, dat het termijnprobleem zich slechts tijdelijk heeft voorgedaan in incidentele gevallen, waarbij de opgetreden vertraging aan de aanvrager zelf was te wijten. Van enige discriminatie ten nadele van buitenlandse fabrikanten zou uit de jaaroverzichten van afgegeven visa niets gebleken zijn.
Ten aanzien van grief c) (het beweerde gevolg van de Franse voorschriften, dat slechts sterk geautomatiseerde machines zouden worden toegelaten) ontkent de Franse regering, dat haar regeling geautomatiseerde machines zou bevoordelen of dat automatisering ooit geëist zou zijn. Wel worden volledig geautomatiseerde machines vrijgesteld van de voorafgaande controle.
Ten aanzien van grief d) (de hoge controlekosten) merkt de Franse regering op, dat de doorberekening van de controlekosten aan de aanvrager gerechtvaardigd wordt door de grondigheid van het uitgevoerde onderzoek. De vastgestelde tarieven maken geen onderscheid tussen Franse en buitenlandse fabrikanten, hoewel verplaatsingskosten voor buitenlandse fabrikanten onder omstandigheden (maar met name niet voor alle Duitse fabrikanten) hoger zullen zijn dan voor Franse fabrikanten. Het Duitse systeem zou overigens in de praktijk tot vergelijkbare kosten leiden. Tegenover de kosten van de voorafgaande controle zou voorts het voordeel van vrijwel absolute zekerheid van de conformiteit van de betrokken machines staan.
Ten aanzien van grief e) (factoren die tot vertraging van het onderzoek en verhoging van de kosten zouden leiden) merkt de Franse regering in haar verweerschrift het volgende op.
Van een discretionair karakter van de beslissing van de administratie ten aanzien van de volledigheid van het dossier zou geen sprake zijn, daar de samenstelling van het dossier bij ministerieel besluit (van 30.10.1981 voor de visa en van 12.3.1982 voor de homologatie) geregeld is. De verstrekte machtiging tot op de markt brengen (homologatie of visa) zou voor een bepaald type machine gelden en dus voor alle exemplaren van hetzelfde model.
Anders dan de Commissie stelt, zouden de diensten, belast met de controles, bepaalde groepen van machines van een bepaald typesoort wel degelijk in bepaalde „families” groeperen. Een dergelijke groepering zou echter onmogelijk zijn voor die machines, waarvan de afmetingen en de beschermingssystemen verschillen.
Gecombineerde machines zouden ten slotte niet als een eenvoudige samenvoeging van de samenstellende machines kunnen worden beschouwd. Zij geven aanleiding tot specifieke risico's en bepaalde beschermingselementen moeten op globale wijze worden beschouwd. Het is in het belang van de fabrikant in dergelijke gevallen de meest volledige combinatie van machines voor onderzoek aan te bieden.
De Franse regering concludeert, dat het vereiste van voorafgaande controle van houtbewerkingsmachines op grond van het gevaarlijke karakter van deze machines gerechtvaardigd is, dat de toegepaste maatregelen aangepast zijn aan het nagestreefde doel, dat de daarvan uitgaande handelsbelemmerende effecten niet verder gaan dan nodig is voor het verzekeren van de veiligheid van de gebruikers, dat de maatregelen op niet discriminerende wijze zowel op nationale als op ingevoerde produkten worden toegepast en dat het beroep van de Commissie derhalve moet worden verworpen, met verwijzing van de Commissie in de kosten.
1.5. Het verdere verloop van de procedure
Als gevolg van tijdens de procedure niet geheel opgehelderde redenen is het verweerschrift van de Franse regering te laat in handen gekomen van de agent van de Commissie om daarop nog bij repliek te kunnen reageren. Een dupliek is derhalve eveneens achterwege gebleven. Wel hebben de schriftelijke antwoorden van partijen op vragen van het Hof nog een aantal nuttige preciseringen van het effect van de Franse maatregelen, de in de andere Lid-Staten bestaande voorschriften en de controlekosten in de verschillende Lid-Staten opgeleverd. Voor zover nodig zal ik daarop bij mijn beoordeling van de zaak nog nader ingaan.
Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie erkend, dat de kern van de zaak gelegen is in het eerder vermelde beginsel van de Franse voorschriften, dat de veiligheidsdoelstellingen geïntegreerd moeten worden in het ontwerp van de betrokken apparaten. Anders dan sommige andere Lid-Staten gaat de Franse wetgever uit van de gedachte, dat de werknemer tegen zichzelf beschermd moet worden en dat de bescherming die de machine biedt dus zoveel mogelijk een automatisch karakter moet hebben. Andere Lid-Staten en met name de Duitse Bondsrepubliek, gaan van het beginsel uit, dat de werknemer een grondige en voortdurende beroepsopleiding ten aanzien van het gebruik van machines moet ontvangen, zodat hij ook bij een altijd mogelijke storing in de juiste werking van de machine, op de juiste wijze kan ingrijpen. De rechtsvraag die de Commissie daaraan verbond, was de vraag, of men van de Lid-Staten in een Gemeenschap niet moet eisen, dat zij hun voorschriften of de toepassing daarvan op ingevoerde produkten zodanig wijzigen, dat met de opvattingen van andere Lid-Staten wordt rekening gehouden, wanneer statistisch vaststaat, dat de voorschriften, die op dergelijke afwijkende opvattingen berusten, niet tot meer ongelukken aanleiding geven.
Vele door de Commissie ontvangen klachten zouden overigens in het bijzonder de hoge kosten van de nieuwe procedure van controle van de machines zelf betreffen.
Uit de antwoorden van de Franse regering op vragen van Uw Hof zou blijken, dat ten aanzien van elders aanvaarde drie typen van beschermende elementen in bepaalde machines er slechts één in Frankrijk aanvaard wordt. De Franse regering zou voorts in haar verweerschrift het arrest in de zaak De Peyper onvolledig geciteerd hebben.
De Commissie nam er met voldoening nota van, dat de Franse administratie blijkens het antwoord van de Franse regering op vragen van Uw Hof wel degelijk ook rekening houdt met visa of homologaties door autoriteiten van andere Lid-Staten. Ingevolge artikelen R 233-54 en R 233-57 van het wetboek van arbeid zou dit in bepaalde gevallen zelfs tot toelating van produkten op de Franse markt kunnen leiden, zonder dat de betrokken produkten aan alle voorgeschreven technische specificaties voldoen.
De bevoorrechte positie van volledig geautomatiseerde machines zou door het verweerschrift van de Franse regering uitdrukkelijk bevestigd zijn, nu deze stelde, dat dergelijke machines niet aan voorafgaande controle zijn onderworpen. De controlekosten zouden, volgens de Commissie, voor buitenlandse fabrikanten in het bijzonder excessief hoog zijn, wanneer de betrokken machine door gewicht en omvang moeilijk vervoerbaar is, zodat controle ter plaatse met de daaraan verbonden verplaatsingskosten van de controlerende ingenieur onvermijdelijk is. Deze kosten zouden op buitenlandse fabrikanten niet alleen zwaarder drukken, voor zover de verplaatsingskosten in hun geval wegens een grotere af te leggen afstand hoger zijn. Zij zouden ook relatief zwaarder op hen drukken, omdat Franse fabrikanten, ongeacht het land van verkoop, altijd aan de voorafgaande controle onderworpen zijn. Daar buitenlandse fabrikanten slechts voor hun relatief geringe afzet op de Franse markt aan de controlevoorschriften zijn onderworpen, zouden de daaraan verbonden kosten de betrokken export relatief zwaarder treffen. Vergelijkende cijfers over de controlekosten in de vier andere Lid-Staten, die de controlekosten aan de aanvrager in rekening brengen, heeft de Commissie noch in haar schriftelijke antwoord op een vraag van Uw Hof ter zake, noch ter zitting verstrekt. Ten aanzien van de grief met betrekking tot de optredende vertragingen en te korte termijnen, heeft de Commissie ter zitting door gebrek aan medewerking van de klagers geen gegevens kunnen verschaffen die het verweer van de Franse regering ter zake zouden kunnen ontkrachten.
Een samenvatting van de discussies die ter zitting over de nieuwe technische aspecten van de zaak hebben plaats gevonden en die na de zitting nog zijn aangevuld door schriftelijke uiteenzettingen van de Franse regering ter zake in een brief van 18 juli 1985 zal ik U besparen op de gronden die ik bij de beoordeling van deze zaak nader zal uiteenzetten.
Met betrekking tot de door de Commissie nader gepreciseerde discretionaire bevoegdheid van de Franse administratie om de volledigheid van een dossier te beoordelen, heeft de Franse regering ter zitting doen opmerken, dat uit de tekst van het betrokken decreet volgt, dat de mogelijkheid om meer gegevens over te leggen dan minimaal zijn voorgeschreven, primair in het belang van de aanvrager is geopend. Zij erkende echter, dat deze mogelijkheid ook in het belang van de controlediensten kan worden benut om aanvullende gegevens op te vragen.
2. Beoordeling van de zaak
2.1. Procedurele opmerkingen
De onbevredigende instructie door de Commissie van deze technisch zeer gecompliceerde zaak is naar mijn oordeel primair te wijten aan de Franse regering. Hoewel deze moest weten en tijdens de procedure voor Uw Hof ook heeft erkend, dat de nieuwe voorschriften aanzienlijk grotere administratieve en financiële lasten voor de fabrikanten en importeurs medebrachten, heeft zij tijdens de gebruikelijke administratieve fases van een procedure ex artikel 169 blijkens mijn overzicht van de gang van zaken geen voldoende medewerking verleend om in die fases tot een dialoog met de Commissie en zo mogelijk tot buitengerechtelijke afdoening van het geschil te komen. Ik acht een dergelijk gebrek aan medewerking van een Lid-Staat in strijd met het systeem van artikel 169. Voorts is het duidelijk, dat de hierdoor ontstane noodzaak voor de Commissie de instructie van een zaak tijdens de procedure voor Uw Hof te voltooien, ook voor Uw Hof zeer bezwaarlijk is. Bij de regeling van de proceskosten zal derhalve naar mijn oordeel met dit gebrek aan medewerking rekening moeten worden gehouden.
Wanneer de Commissie daarom zou hebben verzocht, zou ik waarschijnlijk zelfs hebben geconcludeerd, dat de Franse regering, door de Commissie niet vòòr de uitvaardiging van de verscherpte voorschriften te consulteren, in strijd heeft gehandeld met artikel 5 van het EEG-Verdrag, in verbinding met artikel 32 van dit Verdrag, de aanbeveling van de Commissie nr. 65/428/EEG van 20 september 1965 (PB 160 van 20.9.1965, blz. 2611) en het gelijkgerichte akkoord van de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten in het kader van de Raad bijeen, van 28 mei 1969 (PB 1969, C 76, blz. 9), waarin de vertegenwoordigers reeds vergaande verplichtingen tot consultatie en handhaving van de status quo hebben aanvaard, ook met betrekking tot voorschriften waarvoor een beroep op artikel 36 kan worden gedaan. De richtlijn over hetzelfde onderwerp van 28 maart 1983 (PB 1983, L 108) is voor de onderhavige zaak uiteraard nog niet van belang, maar zal in de toekomst dergelijke procedures kunnen voorkomen.
2.2. Beoordeling van het verzoekschrift ten gronde
De toepasselijkheid van artikel 30 is in casu niet omstreden. De discussie tussen partijen concentreerde zich dan ook terecht op de toetsing van de aangevochten voorschriften aan artikel 36 van het Verdrag. De Commissie heeft er tijdens de zitting in dit verband terecht op gewezen, dat het arrest in de zaak De Peyper, waarvan de Franse regering, ter ondersteuning van haar standpunt, rechtsoverweging 15 aanhaalt, in rechtsoverweging 17 ook overweegt „dat een nationale regeling of handelwijze derhalve niet onder de uitzondering van artikel 36 valt wanneer de gezondheid en het leven van personen even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken”. Het lijkt mij niet uitgesloten, dat de Franse autoriteiten na raadpleging van de Commissie en de autoriteiten van andere Lid-Staten, onder handhaving van hun basisconceptie, gedeeltelijk andere oplossingen zouden hebben gevonden, die met specifieke moeilijkheden van importeurs uit andere Lid-Staten meer rekening zouden hebben gehouden. De veronderstelling van een dergelijk effect van een deugdelijke consultatieprocedure ligt duidelijk ten grondslag zowel aan artikel 5 van het EEG-Verdrag als aan de geciteerde aanbeveling van de Commissie van 1965, aan het geciteerde besluit van de vertegenwoordigers der Lid-Staten van 28 mei 1969 en aan de geciteerde richtlijn van 1983.
De eerste grief van de Commissie zal niettemin naar mijn oordeel moeten worden verworpen. Van een Lid-Staat die uitgaat van het beginsel, dat de werknemers ook tegen eigen onvoorzichtigheid moeten worden beschermd, kan bij de in casu geldende stand van het gemeenschapsrecht niet in redelijkheid worden verwacht, dat zij ook gevaarlijke apparaten op de markt toelaat, die vervaardigd zijn overeenkomstig de voorschriften van een Lid-Staat die uitgaat van het beginsel, dat de werknemer een voldoende beroepsopleiding heeft genoten om hem attent te maken op de gevaren van dergelijke apparaten. Ongevallenstatistieken, waaruit zou blijken, dat bij voorbeeld in de Bondsrepubliek Duitsland niet méér ongevallen voorkomen dan in Frankrijk, zullen ook niet tot een andere conclusie kunnen leiden. Zij kunnen met name niet aannemelijk maken, dat toepassing van de Duitse voorschriften (die uitgaan van goed opgeleide werknemers) in Frankrijk (dat juist van een ander standpunt uitgaat) tot dezelfde gunstige gevolgen zou leiden. Wanneer de toepassing van de Duitse basisconceptie tot gunstiger gevolgen zou leiden, zou dit hoogstens voor de gemeenschapswetgever een grond kunnen zijn voor de gehele Gemeenschap overschakeling (na een redelijke overgangstermijn) op de Duitse basisconceptie te overwegen.
De tweede grief van de Commissie zal naar mijn oordeel eveneens moeten worden verworpen, nu de Commissie niet door concrete voorbeelden aannemelijk heeft kunnen maken, dat de aangevochten termijnen meer dan — praktisch onvermijdelijke — overgangsproblemen heeft veroorzaakt.
De derde grief van de Commissie, waarvan de feitelijke juistheid overigens door de Franse regering werd betwist, is naar mijn oordeel zozeer gebaseerd op het reeds onjuist bevonden uitgangspunt van haar eerste grief, dat zij bij de huidige kennis van de technische merites van de Franse voorschriften eveneens zal moeten worden verworpen.
De vierde grief Van de Commissie wordt niet ondersteund door cijfermateriaal met betrekking tot de onderzoekkosten die in andere Lid-Staten in vergelijkbare gevallen in rekening worden gebracht. Onder deze omstandigheden en omdat de Commissie niet gesteld heeft, dat de (ook ten opzichte van Franse fabrikanten toegepaste) tarieven meer dan kostendekkend zouden zijn, zal naar mijn oordeel ook deze grief moeten worden verworpen. Het probleem van een bevredigende regeling van de aan dergelijke kostenvergoedingen ongetwijfeld verbonden invoerbeperkende gevolgen voor ver afgelegen fabrikanten van machines die op praktische gronden slechts ter plaatse van vestiging van de fabrikant kunnen worden onderzocht, zal naar mijn oordeel slechts door de gemeenschapswetgever kunnen worden opgelost. Daarbij zou ook gedacht kunnen worden aan overneming van voor land-bouwprodukten reeds geldende regelingen, die onderzoek in het uitvoerland op grond van de eisen van het invoerland mogelijk maken. In Uw rechtspraak heb ik geen grondslag kunnen vinden voor een ander standpunt, waarbij ik met name denk aan rechtsoverweging 18 van Uw geciteerde arrest in de zaak De Peyper. Op zich zelf ben ik wel met de door de Commissie geciteerde Franse beroepsorganisatie van oordeel, dat een kostenregeling die in een gemeenschappelijke markt van tien, straks twaalf Lid-Staten, voor fabrikanten die op de gehele gemeenschappelijke markt willen verkopen, tien of twaalf maal dergelijke kosten zou kunnen medebrengen, in strijd is met de doelstellingen van een gemeenschappelijke markt. Als opgemerkt kan dit probleem echter naar mijn oordeel door Uw Hof hoogstens gedeeltelijk worden opgelost en dan op grond van vergelijkende gegevens uit alle Lid-Staten, die in casu niet zijn verschaft.
De vijfde grief van de Commissie is naar mijn oordeel weer zodanig verbonden met het onjuist bevonden uitgangspunt van haar eerste grief, dat zij eveneens moet worden verworpen.
Mijn bevindingen sluiten uiteraard niet uit, dat in bepaalde soorten individuele gevallen Uw Hof in een prejudiciële procedure tot strijd met het gemeenschapsrecht zou kunnen concluderen.
2.3. De kostenregeling
Hoewel ik op grond van deze beoordeling van de grieven van de Commissie zal concluderen tot verwerping van het beroep, meen ik dat Frankrijk op grond van artikel 69, § 3, tweede alinea, wel in de kosten van het geding moet worden veroordeeld. Door gebrek aan medewerking in de administratieve fase van de procedure, heeft de Franse regering stellig een buitengerechtelijke afdoening van het geschil verhinderd en daardoor voor de Commissie kosten veroorzaakt, die vergeefs zijn aangewend. Dit verzuim van de Franse regering acht ik des te ernstiger, nu de aanzienlijke verscherping van de handelsbelemmeringen die onbestreden het gevolg was van de onderhavige nieuwe voorschriften, op grond van de technische gecompliceerdheid van deze voorschriften in eerste instantie naar haar aard gemakkelijker in overleg op deskundigenniveau dan door Uw Hof kon worden getoetst en zo mogelijk verminderd.
3. Conclusie
Concluderend stel ik U voor:
3.1.
het beroep van de Commissie te verwerpen,
3.2.
de Franse Republiek in de kosten van het geding te verwijzen.