62013CJ0335
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 6. novembra 2014 (
*1
)
„Predhodno odločanje — Skupna kmetijska politika — Shema enotnega plačila — Uredba Komisije (ES) št. 795/2004 — Člen 18(2) — Nacionalna rezerva — Izjemne okoliščine — Načelo enakega obravnavanja“
V zadevi C‑335/13,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Scottish Land Court (Združeno kraljestvo) z odločbo z dne 14. junija 2013, ki je prispela na Sodišče 18. junija 2013, v postopku
Robin John Feakins
proti
The Scottish Ministers,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, A. Borg Barthet, sodnik, M. Berger, sodnica, S. Rodin (poročevalec) in F. Biltgen, sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. aprila 2014,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za R. J. Feakins A. S. Devanny, solicitor, C. Agnew of Lochnaw, QC, in N. MacDougall, odvetnik,
—
za Scottish Ministers N. Wisdahl, agentka, skupaj z J. Wolffejem, QC, in D. Cameronom, odvetnikom,
—
za grško vlado I. Chalkias in E. Chroni, agenta,
—
za Evropsko komisijo K. Skelly in G. von Rintelen, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 19. junija 2014
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago in veljavnost člena 18(2) Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 226), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne 29. oktobra 2004 (UL L 345, str. 85, v nadaljevanju: izvedbena uredba).
2
Ta predlog je bil predložen v okviru tožbe, ki jo je R. J. Feakins vložil zoper odločbo, ki so jo Scottish Ministers izdali v zvezi z določitvijo referenčnega zneska za izračun njegovih pravic do enotnega plačila na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269, v nadaljevanju: osnovna uredba).
Pravni okvir
Osnovna uredba
3
Z osnovno uredbo, ki je veljala v času nastanka dejanskega stanja spora o glavni stvari, je bila med drugim uvedena shema dohodkovne podpore za kmete, ki ni vezana na proizvodnjo. Ta shema, v členu 1, druga alinea, te uredbe imenovana „shema enotnega plačila“, združuje več neposrednih plačil, ki se kmetom plačujejo iz različnih shem podpor, ki so do takrat obstajale.
4
V uvodni izjavi 24 osnovne uredbe je bilo navedeno:
„Povečevanje konkurenčnosti kmetijstva Skupnosti in spodbujanje kakovosti hrane in okoljskih standardov imata za nujno posledico znižanje institucionalnih cen za kmetijske proizvode in povišanje stroškov proizvodnje za kmetijska gospodarstva v Skupnosti. Da bi dosegli te cilje in spodbudili bolj tržno usmerjeno in trajnostno kmetijstvo je treba dokončati prehod iz podpore za proizvodnjo na podporo za proizvajalce z uvedbo sistema nevezane dohodkovne podpore za vsako kmetijo. Čeprav bodo zaradi take nevezanosti dejanski zneski, plačani kmetom, ostali nespremenjeni, se bo znatno povečala učinkovitost dohodkovne pomoči. Zato je primerno, da je enotno plačilo na kmetijo pogojeno z upoštevanjem navzkrižne skladnosti okolja, varne hrane, zdravja in dobrega počutja živali ter ohranitve kmetij in dobre kmetijske in okoljske pogoje.“
5
V uvodni izjavi 29 te uredbe je bilo navedeno:
„Da bi določili znesek, do katerega bi moral biti kmet upravičen v okviru nove sheme, se je primerno sklicevati na zneske, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem. Ustanoviti je treba nacionalno rezervo za upoštevanje posebnih razmer. Ta rezerva se lahko uporabi tudi za lažjo udeležbo novih kmetov v shemi. Enotno plačilo je treba določiti na ravni kmetije.“
6
Države članice lahko pri izvajanju sheme enotnega plačila izbirajo med tako imenovanim zgodovinskim modelom ali med tako imenovanim regionalnim modelom.
7
V okviru tako imenovanega zgodovinskega modela so bili kmetje, ki so v referenčnem obdobju, ki je na splošno zajemalo koledarska leta od 2000 do 2002, prejeli plačilo iz vsaj ene od shem podpor iz Priloge VI k osnovni uredbi, upravičeni do „pravic do plačila“, ki se izračunajo na podlagi referenčnega zneska, ki se za vsakega kmeta določi na podlagi letnega povprečja vseh plačil, odobrenih iz navedenih shem v tem obdobju. Število pravic do plačila je ustrezalo povprečnemu letnemu številu hektarjev, na osnovi katerih so bila zadevnemu kmetu dodeljena taka plačila v referenčnem obdobju.
8
Člen 37(1) navedene uredbe je tako opredeljeval splošno pravilo za izračun referenčnega zneska:
„Referenčni znesek je triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v okviru shem podpore, navedenih v Prilogi VI, izračunan in prilagojen v skladu s Prilogo VII v vsakem koledarskem letu referenčnega obdobja, navedenega v členu 38.“
9
Osnovna uredba pa je določala nekatere posebne ukrepe za kmete, za katere referenčni znesek, izračunan na podlagi navedenega člena 37(1), ne bi ustrezno odražal ravni pomoči, ki bi jo prejemali, če ne bi začela veljati shema enotnega plačila.
10
Prvič, člen 40(1) te uredbe je zlasti določal:
„Z odstopanjem od člena 37 ima kmet, čigar proizvodnja je bila oškodovana med referenčnim obdobjem zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin, ki so se pojavile pred ali med navedenim referenčnim obdobjem, pravico zaprositi, da se referenčni znesek izračuna na podlagi koledarskega leta ali koledarskih let v referenčnem obdobju, ko ni bila prizadejana škoda zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin.“
11
Drugič, člen 42(2) osnovne uredbe je določal, da vsaka država članica ustvari nacionalno rezervo, ki jo napolni z uveljavitvijo linearnega odstotnega znižanja referenčnih zneskov.
12
Na podlagi člena 42(3) in (5) te uredbe lahko države članice nacionalno rezervo uporabijo za določitev referenčnih zneskov za kmete, ki so začeli opravljati kmetijsko dejavnost ali so bili vključeni v programe prestrukturiranja in razvoja.
13
Člen 42(4) navedene uredbe je določal:
„Države članice uporabijo nacionalno rezervo z namenom, da bi v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, določile referenčne zneske za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah, kot jih opredeli Komisija […]“
14
Člen 41 osnovne uredbe je določal:
„1.   Za vsako državo članico seštevek referenčnih zneskov ne sme presegati nacionalne zgornje meje, navedene v Prilogi VIII.
2.   Kadar je potrebno država članica preide na linearno odstotno znižanje referenčnih zneskov, da zagotovi spoštovanje zgornje meje.“
15
Člen 42(7) te uredbe je določal:
„Države članice preidejo na linearno znižanje pravic, v kolikor njihova nacionalna rezerva ne zadostuje za pokrivanje primerov iz odstavkov 3 in 4.“
16
Osnovna uredba je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16), ki je začela veljati 2. februarja 2009 in ki je bila nato razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL L 347, str. 608), ki je začela veljati 20. decembra 2013.
Izvedbena uredba
17
Izvedbena uredba, ki je veljala v času nastanka dejanskega stanja spora o glavni stvari, je vsebovala določbe za izvajanje sheme enotnega plačila, uvedene z osnovno uredbo.
18
V uvodni izjavi 13 izvedbene uredbe je bilo navedeno:
„Po členu 42(4) Uredbe (ES) št. 1782/2003 lahko Komisija določi, kaj je treba razumeti kot posebne razmere, pri katerih se za nekatere kmete, ki zaradi takšnih razmer v referenčnem obdobju niso prejeli neposrednih plačil v celoti ali delno, lahko določijo referenčni zneski. Zato bi bilo treba navesti, kaj je treba razumeti kot posebne razmere, in določiti pravila, s katerimi bi se preprečilo, da bi isti kmet nabiral koristi iz različnih pravic do plačil, brez poseganja v možnost, da Komisija zadevni seznam po potrebi lahko dopolni. […]“
19
Člen 18(1) in (2) te uredbe je določal:
„1.   Za namene člena 42(4) Uredbe (ES) št. 1782/2003 ‚kmetje v posebnih razmerah‘ pomeni kmete iz členov 19 do 23a te uredbe.
2.   Če kmet v posebnih razmerah izpolnjuje pogoje za uporabo dveh ali več izmed členov 19 do 23a te uredbe ali členov 37 (2), 40, 42(3) ali 42(5) Uredbe (ES) št. 1782/2003, število pravic do plačila, ki jih dobi, ne presega števila hektarjev, ki jih je prijavil v prvem letu izvajanja sheme enotnega plačila, pri tem pa je njihova vrednost največja vrednost, ki jo lahko dobi pri ločeni uporabi vsakega izmed členov, za katerega izpolnjuje pogoje.“
20
V členih od 19 do 23a navedene uredbe je bilo opredeljenih nekaj posebnih razmer, v katerih je imel zadevni kmet pravice iz nacionalne rezerve.
21
Zlasti je bilo v členu 22 izvedbene uredbe določeno:
„1.   Kmet, ki je med koncem referenčnega obdobja in najpozneje 15. majem 2004 za najmanj šest let vzel v zakup gospodarstvo ali del gospodarstva, pri čemer pogojev zakupa ni mogoče uskladiti, prejme pravice do plačil, izračunane tako, da se referenčni znesek, ki ga določi država članica v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov ter ne povzroča motenj trga in konkurence, deli s številom hektarjev, ne večjim od števila hektarjev, ki jih je vzel v zakup.
2.   Odstavek 1 velja za kmeta, ki je v referenčnem obdobju, ali prej, ali najpozneje do 15. maja 2004 kupil gospodarstvo ali del gospodarstva, katerega zemljišče je bilo v referenčnem obdobju v zakupu, zato da se v enem letu po poteku zakupa začne ukvarjati s kmetijsko dejavnostjo ali da jo razširi.“
22
Člen 12(1), (4) in (8) te uredbe je določal:
„1.   Začenši s koledarskim letom pred prvim letom izvajanja sheme enotnega plačila države članice lahko začnejo z določanjem kmetov, upravičenih do plačil, v skladu s členom 33 Uredbe (ES) št. 1782/2003, z začasnim določanjem zneskov in števila hektarjev skladno s členom 34(1)(a) oziroma (b) navedene uredbe ter s predhodnim preverjanjem pogojev iz odstavka 5 tega člena.
[…]
4.   Dokončna določitev pravice do plačil, ki jih je treba dodeliti v prvem letu izvajanja sheme enotnega plačila, je odvisna od zahtevka v okviru sheme enotnega plačila v skladu s členom 34(3) Uredbe (ES) št. 1782/2003.
Pred dokončno določitvijo upravičenosti do prejemka niso možni nobeni dokončni prenosi upravičenosti.
[…]
Kmetje lahko uvedejo v okviru zaščite dokončne upravičenosti izvajanja v okviru enkratnega izplačila na osnovi začasnih upravičenosti do prejemka, ki so jih določile države članice ali pa so bile pridobljene preko pogodbenih klavzul, omenjenih v členih 17 ali 27.
[…]
8.   Razen za določitev upravičenosti do prejemka iz nacionalnih rezerv, navedenih v členih 6, 7, in v členih od 18 do 23a (ne glede na odstavek 5 in 6 tega člena), ni potrebno navesti nobenih enot rabe ali poljin z namenom določitve upravičenosti do prejemka. Navedba enote rabe ali poljin, omenjena v členu 44(3) Uredbe (ES) št. 1782/2003 se izvaja z namenom izvajanja izplačil pri upravičenosti do prejemka v okviru enotne plačilne sheme.“
23
Izvedbena uredba je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Komisije (ES) št. 1120/2009 z dne 29. oktobra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila iz naslova III Uredbe št. 73/2009 (UL L 316, str. 1), ki je začela veljati 9. decembra 2009.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
24
R. J. Feakins je pred začetkom veljave sheme enotnega plačila gospodaril na kmetiji v Sparumu, v Angliji, za katero je prejel različna plačila iz shem podpor za proizvodnjo, navedenih v Prilogi VI k osnovni uredbi.
25
Leta 2001 je bilo treba zaradi slinavke in parkljevke zaklati celotno njegovo čredo, njegova kmetija pa se je nato uporabljala za odlaganje živalskih trupel. Zaradi slinavke in parkljevke črede v letih 2001 in 2002 ni mogel obnoviti. Vendar pa se je za R. J. Feakinsa po začetku veljavnosti sheme enotnega plačila na podlagi člena 40 osnovne uredbe lahko referenčni znesek izračunal izključno na podlagi vrednosti iz referenčnega leta, v katerem ni bil prizadet zaradi slinavke in parkljevke, to je leta 2000. Zato je bil zanj določen referenčni znesek 232.744 EUR.
26
R. J. Feakins je novembra 2002 v Langburnshields in v Tythehouse na Škotskem kupil dve kmetiji, ki sta bili predmet zakupov, ki naj bi se iztekla leta 2006.
27
R. J. Feakins je 14. marca 2005 pri Scottish Ministers vložil prošnjo za začasno dodelitev pravic do plačila iz nacionalne rezerve za svoji dve škotski gospodarstvi. R. J. Feakins je navedel, da je v posebnih razmerah iz člena 22(2) izvedbene uredbe, ker je v referenčnem obdobju kupil zemljišča, ki jih je imela v zakupu tretja oseba, da bi se po poteku zakupa začel na njih ukvarjat s kmetijsko dejavnostjo.
28
Na podlagi te prošnje so Scottish Ministers začasno določili referenčno vrednost pravic do plačil iz nacionalne rezerve v višini 95.146 EUR. V skladu s členom 12(4) izvedbene uredbe pa te pravice lahko postanejo dokončne in je na njihovi podlagi treba opraviti plačila šele po prevzemu posesti zadevnih gospodarstev in prijavi ustreznih hektarjev z zahtevkom za pomoč v okviru integriranega administrativnega in kontrolnega sistema (v nadaljevanju: obrazec IAKS).
29
R. J. Feakins je gospodarstvo v Langburnshields prijavil z obrazcem IAKS iz maja 2005, gospodarstvo v Tythehouse pa z obrazcem IAKS iz maja 2007, potem ko je posest prvega gospodarstva prevzel 10. marca 2005, torej pred iztekom zakupa, in sicer na podlagi sporazuma, sklenjenega z zakupnikom, posest drugega pa 28. novembra 2006. Ohranil je pravice do plačil od svoje angleške kmetije v Sparumu, ki ga je dal v zakup tretji osebi.
30
V teh okoliščinah je bil referenčni znesek, določen R. J. Feakinsu za njegovo angleško gospodarstvo, prenesen z Anglije na Škotsko. Scottish Ministers so mu nato v skladu s pravilom „največje vrednosti“ iz člena 18(2) izvedbene uredbe zavrnili dodelitev dodatnega zneska iz nacionalne rezerve. Na podlagi člena 40 osnovne uredbe je bil namreč za svoje angleško gospodarstvo upravičen do višjega referenčnega zneska od zneska, do katerega je bil upravičen za škotski gospodarstvi na podlagi člena 22(2) izvedbene uredbe.
31
R. J. Feakins je vložil tožbo pri Scottish Land Court in trdil, da so Scottish Ministers navedeni člen 18(2) razlagali napačno. Navedel je tudi, da če bi bila njihova razlaga pravilna, pa je ta določba neveljavna.
32
Predložitveno sodišče meni, da ostajajo dvomi o razlagi in veljavnosti člena 18(2) izvedbene uredbe.
33
V teh okoliščinah je Scottish Land Court prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 18(2) [izvedbene uredbe] razlagati tako, da se uporabi:
(a)
če kmet izpolnjuje pogoje za uporabo dveh ali več od naslednjih členov: [od] 19 [do] 23a [izvedbene uredbe] in 37(2), 40, 42(3) in 42(5) [osnovne uredbe], ali le
(b)
če kmet izpolnjuje pogoje za uporabo dveh ali več od členov [od] 19 [do] 23a [izvedbene uredbe] ali, ločeno, dveh ali več od členov 37(2), 40, 42(3) in 42(5) [osnovne uredbe]?
2.
Če je treba člen 18(2) [izvedbene uredbe] razlagati v skladu s [prvim vprašanjem, točka (a)], ali je ta določba v celoti ali deloma neveljavna zaradi enega ali obeh razlogov, ki ju je navedel pritožnik:
(a)
ker Komisija pri sprejetju [izvedbene uredbe] ni bila pristojna za sprejetje člena 18(2) [te uredbe] v zgoraj navedenem smislu ali
(b)
ker Komisija pri sprejetju [izvedbene uredbe] ni obrazložila člena 18(2) [te uredbe]?
3.
Če je treba člen 18(2) [izvedbene uredbe] razlagati v skladu s [prvim vprašanjem, točka (a)] in če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, ali se člen 18(2) [izvedbene uredbe] uporablja, če je kmet za kmetijsko gospodarstvo leta 2005 prejel začasno odobritev dodelitve iz nacionalne rezerve na podlagi člena 22 [izvedbene uredbe], vendar ta dodelitev ni bila prijavljena na obrazcu IAKS do leta 2007, ko je kmet prevzel kmetijsko gospodarstvo?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
34
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 18(2) izvedbene uredbe treba razlagati tako, da onemogoča kopičenje ugodnosti iz več določb te uredbe in osnovne uredbe, na katere napotuje ta člen, vključno s kopičenjem ugodnosti iz ene določbe osnovne in ene določbe izvedbene uredbe, ali pa navedeni člen onemogoča zgolj kopičenje ugodnosti iz več upoštevnih določb iz ene same od teh uredb.
35
Pri razlagi zadevne določbe je treba upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njeno sobesedilo in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej zlasti sodbi Nemčija/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, točka 50, in Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, točka 42).
36
V zvezi z besedilom člena 18(2) izvedbene uredbe je treba ugotoviti, da tako iz njegovega prvega dela kot iz njegovega naslova izhaja, da se pravilo „največje vrednosti“ uporablja samo za „kmete v posebnih razmerah“, ki so v prvem odstavku tega člena opredeljeni kot kmeti iz členov od 19 do 23a te uredbe.
37
Področje uporabe člena 18(2) izvedbene uredbe je tako omejeno z izpolnjevanjem pogojev za uporabo vsaj enega od členov od 19 do 23a te uredbe, pri čemer uporaba izraza „dveh ali več“ pred navedbo teh členov pomeni, da ima izpolnjevanje pogojev za uporabo vsaj še enega od navedenih členov za posledico, da se uporabi pravilo „največje vrednosti“.
38
V teh okoliščinah se izraz „dveh ali več“ lahko logično nanaša zgolj na člene od 19 do 23a izvedbene uredbe, pravilo „največje vrednosti“ pa se poleg tega uporabi tudi, kadar kmet, ki je v eni ali več od „posebnih razmer“, opredeljenih v teh členih, izpolnjuje tudi pogoje za uporabo ene ali več upoštevnih določb osnovne uredbe.
39
Zato je treba člen 18(2) izvedbene uredbe razumeti tako, da se uporabi, kadar kmet, ki je v posebnih razmerah in ki torej že izpolnjuje pogoje za uporabo vsaj enega od členov od 19 do 23a te uredbe, poleg tega izpolnjuje tudi pogoje za uporabo:
—
vsaj še enega od navedenih členov od 19 do 23a, ali
—
vsaj enega od členov 37(2), 40, 42(3) in 42(5) osnovne uredbe.
40
To razlago potrjujeta sistematika in namen določbe, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, ter predpisa, del katerega je ta določba.
41
V zvezi s tem je treba zavrniti argumentacijo R. J. Feakinsa, da se z upoštevnimi določbami temeljne uredbe in izvedbene uredbe poskušata doseči različna cilja, tako da navedeni člen 18(2) ne onemogoča kopičenja ugodnosti iz določbe ene in iz ene od določb druge od teh uredb.
42
Kot je namreč generalna pravobranilka navedla v točki 42 sklepnih predlogov, imajo določbe osnovne uredbe in določbe izvedbene uredbe, na katere napotuje člen 18(2) zadnjenavedene uredbe, brez razlike za cilj izravnavo škode, ki bi jo utrpel kmet, če bi se izračun referenčnega zneska ravnal izključno po plačilih, ki jih je prejel v referenčnem obdobju od leta 2000 do leta 2002.
43
Med upoštevanimi določbami osnovne uredbe in določbami izvedbene uredbe je še težje razlikovati, če upoštevamo, da se člen 42(3) in (5) osnovne uredbe enako kot določbe izvedbene uredbe nanaša na razmere, v katerih se lahko uporabi nacionalna rezerva, ter da člen 19 izvedbene uredbe zadeva posebne razmere, v katerih se znajdejo nekateri proizvajalci mleka, za katere se uporablja člen 40 osnovne uredbe.
44
Oba seznama se torej razlikujeta zgolj v svojem pravnem viru, sicer pa členi od 19 do 23a izvedbene uredbe pomenijo samo izvedbo člena 42(4) osnovne uredbe.
45
Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 18(2) izvedbene uredbe razlagati tako, da se uporabi, prvič, kadar kmet izpolnjuje pogoje za uporabo dveh ali več členov od 19 do 23a izvedbene uredbe, in drugič, kadar kmet, ki izpolnjuje pogoje za uporabo vsaj enega od členov od 19 do 23a te uredbe, izpolnjuje tudi pogoje za uporabo vsaj enega od členov 37(2), 40, 42(3) in 42(5) osnovne uredbe.
Drugo vprašanje
46
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je člen 18(2) izvedbene uredbe, kot je razlagan v odgovoru na prvo vprašanje, veljaven glede na načeli delitve pristojnosti in enakega obravnavanja ter obveznost obrazložitve, ki jo ima Komisija na podlagi člena 296 PDEU.
47
V zvezi z veljavnostjo določbe, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, glede na načelo enakega obravnavanja, je treba navesti, da to načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako razlikovanje objektivno utemeljeno (glej zlasti sodbi Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, točka 41, in Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, točka 33).
48
Člen 18(2) izvedbene uredbe uvaja razliko v obravnavanju med na eni strani kmetom, ki je v izjemnih okoliščinah, zaradi katerih ima na podlagi člena 40 osnovne uredbe pravico do prilagoditve svojega referenčnega zneska, in na drugi strani kmetom, ki ni v takih izjemnih okoliščinah in za katerega se referenčni znesek izračuna na podlagi splošnega pravila, določenega v členu 37(1) te uredbe. Kot je namreč navedel R. J. Feakins, določba, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, postavlja prvega kmeta v slabši položaj v primerjavi z drugim, saj mu onemogoča, da poleg prilagojenega referenčnega zneska iz navedenega člena 40 pridobi še referenčni znesek iz nacionalne rezerve.
49
Morebitna kršitev načela enakega obravnavanja z različnim obravnavanjem pa predpostavlja, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse svoje značilnosti (glej v tem smislu sodbo IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, točka 51).
50
Scottish Ministers, grška vlada in Komisija so navedli, da ta pogoj v obravnavani zadevi ni izpolnjen.
51
Glede tega je treba navesti, da je značilnosti različnih položajev in njihovo primerljivost treba utemeljiti in presojati zlasti ob upoštevanju predmeta in namena akta Skupnosti, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje (glej v tem smislu sodbo Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, točka 67). Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, s katerega zadevni akt izhaja (sodba Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 26).
52
V obravnavani zadevi, kot je razvidno iz uvodne izjave 24 osnovne uredbe, je namen pravil za izračun referenčnih zneskov, ki se kmetom določijo v okviru sheme enotnega plačila, zagotoviti, da prehod v to shemo poteka tako, da bodo dejanski zneski, plačani kmetom, ostali nespremenjeni glede na zneske, ki so se kmetom plačevali iz različnih shem neposrednih plačil, ki so do takrat obstajale.
53
S tem namenom je bila v členu 40 osnovne uredbe predvidena možnost, da se za kmeta, ki je bil v referenčnem obdobju, opredeljenem v členu 38 te uredbe, v izjemnih okoliščinah, višina referenčnega zneska prilagodi, da bi se mu zagotovila raven pomoči, ki bi odražala zneske, prejete iz prejšnjih shem, in bi se ga torej postavilo v enak položaj kot kmete, ki niso v takih okoliščinah.
54
Kmet, ki mu je bil določen referenčni znesek, izračunan na podlagi člena 37(1) osnovne uredbe, in kmet, čigar referenčni znesek je bil izračunan v skladu s členom 40 te uredbe, ki zahtevata dodelitev dodatnih pravic iz nacionalne rezerve, sta zato v primerljivih položajih glede na cilje sheme enotnega plačila.
55
V teh okoliščinah je treba preučiti, ali je razliko v obravnavanju, ki izhaja iz določbe, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, mogoče objektivno utemeljiti.
56
Najprej je treba navesti, da čeprav ima zakonodajalec Skupnosti na področju skupne kmetijske politike široko diskrecijsko pravico, mora svojo izbiro utemeljiti na objektivnih in primernih merilih glede na cilj, ki ga želi z zadevno zakonodajo doseči (glej v tem smislu sodbi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, EU:C:2008:728, točka 58, in Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, točka 34).
57
Komisija je enako kot Scottish Ministers navedla, da je določbo, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, mogoče objektivno utemeljiti s potrebo – navedeno v uvodni izjavi 13 izvedbene uredbe – preprečiti, da bi isti kmet kopičil koristi iz različnih pravic do plačil. Prepoved takega kopičenja naj bi služila varstvu finančnih interesov kmetov, katerih referenčni zneski so bili izračunani na podlagi osnovnega pravila iz člena 37(1) osnovne uredbe. V primeru prekoračitve nacionalne zgornje meje zaradi povečanega črpanja nacionalne rezerve je treba namreč na podlagi členov 41(2) in 42(7) opraviti linearno znižanje referenčnih zneskov teh kmetov.
58
V zvezi s tem je treba navesti, da mehanizem, urejen s temi določbami, pomeni sredstvo za zaščito finančnega ravnotežja sheme enotnega plačila, ki je v skladu z načelom enakega obravnavanja (glej po analogiji sodbi Spagl, C‑189/89, EU:C:1990:450, točka 28, in Pastätter, C‑217/89, EU:C:1990:451, točka 19). Cilj, izogniti se uporabi tega mehanizma, zato ne more utemeljevati kršitve tega načela.
59
Kolikor poleg tega pomeni podpiranje interesov kmetov, katerih referenčni zneski so bili izračunani v skladu s splošnim pravilom, v škodo kmetov, katerih referenčni zneski so bili prilagojeni na podlagi člena 40 osnovne uredbe, je tak cilj v nasprotju z namenom te določbe. Z navedenim členom 40 se namreč, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 53, poskuša uravnotežiti neugodnosti, ki bi brez te določbe nastale za kmete, ki so v izjemnih okoliščinah glede na kmete, ki niso v takih okoliščinah.
60
Zato je treba ugotoviti, da je bila določba, v zvezi s katero poteka postopek v glavni stvari, sprejeta v nasprotju z načelom enakega obravnavanja.
61
Ne da bi bilo treba preučiti druge argumente, ki so bili v postopku navedeni zoper njegovo veljavnost, je treba torej člen 18(2) izvedbene uredbe razglasiti za neveljaven v delu, v katerem kmetu, ki je v izjemnih okoliščinah v smislu člena 40 osnovne uredbe, onemogoča, da se mu referenčni znesek na podlagi te določbe prilagodi in da je hkrati upravičen do referenčnega zneska iz nacionalne rezerve na podlagi enega od členov od 19 do 23a izvedbene uredbe, medtem ko kmet, ki ni v takih okoliščinah in ki mu je bil določen referenčni znesek, izračunan na podlagi člena 37(1) osnovne uredbe, ta znesek lahko kumulira z referenčnim zneskom iz nacionalne rezerve, določenim na podlagi enega od členov od 19 do 23a izvedbene uredbe.
Tretje vprašanje
62
Ob upoštevanju odgovora na drugo vprašanje na tretje ni treba odgovoriti.
Časovni učinki predhodne razglasitve neveljavnosti
63
Komisija je na obravnavi predlagala, naj se, če bo Sodišče ugotovilo, da je člen 18(2) izvedbene uredbe neveljaven, učinki sodbe omejijo na tožečo stranko in druge istovrstne predlagatelje.
64
Komisija je v utemeljitev svojega predloga Sodišče opozorila na hude finančne posledice, ki bi jih imela sodba s tako ugotovitvijo. Po eni strani bi povzročitev negotovosti glede plačil, opravljenih v obdobju praktično deset let, povzročila resne težave za države članice in bi bila v nasprotju z načelom pravne varnosti. Po drugi strani bi obveznost ponovno izračunati zneske teh plačil ob upoštevanju načela proračunske discipline vplivala na skupno kmetijsko politiko v celoti.
65
Sodišče lahko, če je to utemeljeno zaradi nujnih razlogov pravne varnosti, v skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU, ki se po analogiji uporablja za predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU v zvezi z veljavnostjo aktov Skupnosti, v vsakem primeru posebej presodi, katere učinke zadevnega akta je treba šteti za dokončne (glej zlasti sodbi Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 121, in Volker und Markus Schecke in Eifert, C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662, točka 93).
66
Ker pa v spisu ni nobenih informacij o številu kmetov, ki bi bilo potencialno lahko upravičeni zahtevati dodatna plačila zaradi ugotovitve neveljavnosti člena 18(2) izvedbene uredbe v delu, v katerem se nanaša na znesek teh plačil, iz njega nikakor ne izhaja, da nujni razlogi pravne varnosti utemeljujejo omejitev časovnih učinkov ugotovitve neveljavnosti te določbe.
67
V teh okoliščinah časovnih učinkov te sodbe ni treba omejiti.
Stroški
68
Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Člen 18(2) Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne 29. oktobra 2004, je treba razlagati tako, da se uporabi, prvič, kadar kmet izpolnjuje pogoje za uporabo dveh ali več členov od 19 do 23a navedene uredbe, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1974/2004, in drugič, kadar kmet, ki izpolnjuje pogoje za uporabo vsaj enega od členov od 19 do 23a te uredbe, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1974/2004, izpolnjuje tudi pogoje za uporabo vsaj enega od členov 37(2), 40, 42(3) in 42(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001.
2.
Člen 18(2) Uredbe št. 795/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1974/2004, je neveljaven v delu, v katerem kmetu, ki je v izjemnih okoliščinah v smislu člena 40 Uredbe št. 1782/2003, onemogoča, da se mu referenčni znesek na podlagi te določbe prilagodi in da je hkrati upravičen do referenčnega zneska iz nacionalne rezerve na podlagi enega od členov od 19 do 23a Uredbe št. 795/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1974/2004, medtem ko kmet, ki ni v takih okoliščinah in ki mu je bil določen referenčni znesek, izračunan na podlagi člena 37(1) Uredbe št. 1782/2003, ta znesek lahko kumulira z referenčnim zneskom iz nacionalne rezerve, določenim na podlagi enega od členov od 19 do 23a Uredbe št. 795/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1974/2004.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.