62002TJ0210_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo T‑210/02,
British Aggregates Association,
com sede em Lanark (Reino Unido), representada por C. Pouncey, solicitor, e L. Van Den Hende, advogado,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por J. Flett e S. Meany, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte,
representado inicialmente por P. Ormond, e em seguida por T. Harris e R. Caudwell, na qualidade de agentes, assistidos inicialmente por J. Stratford e M. Hall, barristers, e em seguida por M. Hall,
interveniente,
que tem por objecto um pedido de anulação parcial da Decisão da Comissão C (2002) 1478 final, de 24 de Abril de 2002, relativa ao auxílio de Estado N 863/01 – Reino Unido/Impostos sobre os granulados,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção alargada),
composto por: J. Pirrung, presidente, A. W. H. Meij, N. J. Forwood, I. Pelikánová e S. Papasavvas, juízes,
secretário: J. Plingers, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 13 de Dezembro de 2005,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Factos na origem do litígio
1. A British Aggregates Association é uma associação que representa pequenas empresas independentes que exploram pedreiras no Reino Unido. Tem 55 membros que exploram mais de 100 pedreiras.
2. Os granulados são materiais granulosos, quimicamente inertes, usados no sector da construção civil e das obras públicas. Podem ser utilizados enquanto tais, por exemplo, como entulho ou balastro, ou misturados com ligantes como o cimento (o que permite obter betão) ou o betume. Determinados materiais naturalmente granulosos, como a areia e a gravilha, podem obter‑se por peneiração. Outros materiais, como a rocha dura, têm que ser triturados antes da peneiração. Os granulados utilizados para diversas finalidades devem reunir as especificações correspondentes e as propriedades físicas do material de origem determinam se ele é adequado para a utilização pretendida. Assim, as especificações para entulho são menos exigentes do que as especificações para subcamadas das calçadas, que por sua vez são menos exigentes dos que as especificações para superfícies de uso intensivo como as camadas de desgaste das calçadas ou os balastros das vias férreas. Uma maior variedade de materiais pode ser utilizada como granulados para finalidades em que as exigências são mínimas, enquanto os materiais sujeitos a maiores exigências são menos numerosos.
Finance Act 2001
3. As sections 16 a 49 da segunda parte do Finance Act 2001 (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2001, a seguir «lei») e os seus anexos 4 a 10 criam um Aggregates Levy (imposto sobre os granulados, a seguir «AGL» ou «imposto») no Reino Unido.
4. As disposições que prevêem a aplicação do AGL entraram em vigor em 1 de Abril de 2002, nos termos do regulamento de execução da lei.
5. A lei foi alterada pelas sections 129 a 133 e pelo anexo 38 do Finance Act 2002 (Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2002). As disposições assim alteradas prevêem isenções para os resíduos ( spoils ) resultantes da extracção de certos minerais, designadamente, a ardósia, o xisto, o ball clay
e o caulino. Por outro lado, concedem um período transitório para a aplicação do imposto na Irlanda do Norte.
6. O AGL é aplicado à razão de 1,60 libras esterlinas (GBP) por tonelada de granulados objecto de uma exploração comercial (section 16(4) da lei).
7. A section 16(2) da lei, na versão alterada, dispõe que o AGL é devido quando granulados sujeitos ao imposto sejam objecto de uma exploração comercial no Reino Unido a partir da data de entrada em vigor da lei. Assim, a lei tanto é aplicável aos granulados importados como aos extraídos no Reino Unido.
8. A section 13(2)(a) do regulamento de execução concede ao explorador um desagravamento fiscal quando os granulados sujeitos a impostos forem exportados ou transportados para fora do Reino Unido sem receberem qualquer outro tratamento.
9. A section 17(1) da lei, na versão alterada, dispõe:
«Para efeitos da presente secção, ‘granulados’ designa (sem prejuízo do disposto na section 18 infra ) a rocha, a gravilha ou a areia, bem como todos os materiais provisoriamente nelas incorporados ou com elas naturalmente misturados.»
10. A section 17(2) da lei dispõe que um granulado não é objecto de tributação em quatro casos: se estiver expressamente isento; se tiver sido previamente utilizado para finalidades de construção; se já tiver sido sujeito a um imposto sobre os granulados ou se, à data da entrada em vigor da lei, não se encontrar no seu local de origem.
11. A section 17(3) e (4) da lei, na versão alterada, prevê determinados casos de isenção do imposto.
12. Por outro lado, a section 18(1), (2) e (3) da lei, na versão alterada, designa os processos isentos de imposto e os materiais abrangidos por essa isenção.
Processo administrativo e contencioso no tribunal nacional
13. Por carta de 24 de Setembro de 2001, foi apresentada uma denúncia na Comissão (a seguir «primeira denúncia») por duas empresas sem nenhuma ligação com a recorrente, que solicitaram que a sua identidade não fosse revelada ao Estado‑Membro em causa, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1). As denunciantes consideravam, no essencial, que a exclusão de certos materiais do âmbito de aplicação do AGL, a isenção das exportações e as derrogações relativas à Irlanda do Norte constituíam auxílios de Estado.
14. Por ofício de 20 de Dezembro de 2001, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte notificou a Comissão do regime de auxílio de Estado intitulado «Introdução faseada do imposto sobre os granulados na Irlanda do Norte».
15. Por ofício de 6 de Fevereiro de 2002, a Comissão comunicou um resumo da primeira denúncia a esse Estado‑Membro e convidou‑o, por um lado, a apresentar as suas observações sobre essa denúncia e, por outro, a prestar informações complementares sobre o AGL, o que esse Estado‑Membro fez por ofício de 19 de Fevereiro de 2002.
16. Em 11 de Fevereiro de 2002, a recorrente interpôs recurso contra o AGL na High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Reino Unido). Invocava, nomeadamente, a violação das normas comunitárias em matéria de auxílios de Estado. Por decisão de 19 de Abril de 2002, a High Court of Justice negou provimento ao recurso, tendo autorizado a recorrente a interpor recurso para a Court of Appeal (England & Wales) (Reino Unido). Uma vez que a recorrente interpôs efectivamente recurso, a Court of Appeal ordenou a suspensão da instância, tendo em conta a interposição do presente recurso no Tribunal de Primeira Instância.
17. Entretanto, por carta de 15 de Abril de 2002, a recorrente tinha apresentado uma denúncia contra o AGL na Comissão (a seguir «denúncia da recorrente»). Alegava, no essencial, que a exclusão de certos materiais do âmbito de aplicação do AGL e a isenção das exportações constituíam auxílios de Estado. Quanto às derrogações relativas à Irlanda do Norte, notificadas pelas autoridades do Reino Unido, seriam incompatíveis com o mercado comum.
Decisão impugnada
18. Em 24 de Abril de 2002, a Comissão adoptou a decisão de não levantar objecções ao AGL (a seguir «decisão impugnada»).
19. Em 2 de Maio de 2002, a decisão impugnada foi comunicada à recorrente pelas autoridades do Reino Unido. Foi‑lhe formalmente notificada pela Comissão por ofício de 27 de Junho de 2002.
20. Na sua decisão (considerando 43), a Comissão refere que o imposto não contém elementos de auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, na medida em que o seu âmbito de aplicação se justifica pela lógica e pela natureza do regime fiscal. Por outro lado, considera que a isenção concedida à Irlanda do Norte, que lhe foi notificada, é compatível com o mercado comum.
21. Na descrição do âmbito de aplicação do AGL, a Comissão salienta, no essencial, que esse imposto será cobrado sobre os granulados virgens, «definidos como granulados produzidos à base de resíduos naturais de minerais que foram objecto de uma primeira extracção», e compostos «de fragmentos de rochas, de areias e de gravilhas que podem ser utilizados em estado bruto ou após tratamento mecânico como a trituração, a lavagem e a calibragem» (considerandos 8 e 9). Quanto aos materiais excluídos e aos objectivos prosseguidos, refere nos considerandos 11 a 13 da decisão impugnada:
«O AGL não será cobrado sobre materiais que sejam subprodutos ou resíduos de outros processos. Segundo as autoridades britânicas, entre esses materiais encontram‑se os resíduos de xisto e de caulino, os estéreis, as cinzas, a escória retirada dos altos‑fornos e os resíduos de vidro e de borracha. Do mesmo modo, o imposto também não será cobrado sobre os granulados reciclados, categoria em que se incluem as rochas, areias e gravilhas que tenham sido objecto de pelo menos uma primeira utilização (geralmente no sector da construção civil e das obras públicas).
Segundo as autoridades britânicas, a exclusão desses materiais do âmbito de aplicação do AGL destina‑se a incentivar a sua utilização como materiais de construção e a reduzir a extracção excessiva de granulados virgens, incentivando assim uma gestão racional dos recursos.
As projecções iniciais das autoridades britânicas contam com a possibilidade de o AGL permitir reduzir o volume da procura de granulados virgens em 20 milhões de toneladas por ano em média, sendo a procura anual no Reino Unido da ordem dos 230 a 250 milhões de toneladas.»
22. No que diz respeito à apreciação relativa ao âmbito de aplicação do AGL, a decisão impugnada enuncia nos considerandos 29 e 31:
«A Comissão observa que o AGL só incidirá sobre a exploração comercial de rochas, areias e gravilhas utilizadas como granulados. Não incidirá sobre esses materiais se forem utilizados para outros fins. O AGL só será cobrado sobre os granulados virgens. Não será cobrado sobre granulados extraídos como subprodutos ou resíduos de outros processos (granulados secundários), nem sobre os granulados reciclados. Consequentemente, a Comissão considera que o AGL só diz respeito a determinados sectores de actividade e a determinadas empresas. Por conseguinte, observa que há que apreciar se o âmbito de aplicação do AGL se justifica pela lógica e pela estrutura do sistema fiscal.
[…] [N]o âmbito do exercício da liberdade de determinar o seu regime fiscal nacional, o Reino Unido concebeu o AGL de modo a maximizar o recurso a granulados reciclados ou a outros produtos de substituição relativamente aos granulados virgens e a promover uma utilização racional dos granulados virgens, recurso natural não renovável. As agressões ambientais representadas pela extracção de granulados que o Reino Unido pretende limitar através do AGL incluem a poluição sonora, as poeiras, as agressões à biodiversidade e as degradações paisagísticas.»
23. A Comissão conclui daí, no considerando 32, que «o AGL é um imposto específico, cujo âmbito de aplicação é muito restrito, definido pelo Estado‑Membro em função das características próprias do sector de actividade em causa» e que «[a] estrutura e o alcance do imposto reflectem a nítida distinção entre a extracção de granulados virgens, que tem consequências indesejáveis para o ambiente, e a produção de granulados secundários ou reciclados, que representa uma contribuição importante para o tratamento das rochas, gravilhas e areias resultantes de escavações, de outros trabalhos ou de tratamentos efectuados legalmente com objectivos diversos».
24. Relativamente à isenção dos granulados exportados sem terem sofrido qualquer transformação no território do Reino Unido, a decisão impugnada enuncia, no considerando 33:
«[…] essa solução justifica‑se pelo facto de os granulados poderem ser isentos no Reino Unido se forem utilizados em processos de fabrico isentos (por exemplo, o fabrico do vidro, de plásticos, de papel, de fertilizantes e de pesticidas). Uma vez que as autoridades britânicas não podem fiscalizar a utilização dos granulados fora do seu território, a isenção das exportações impõe‑se para efeitos de segurança jurídica dos exportadores de granulados e para evitar um tratamento iníquo das exportações de granulados que de outro modo poderiam beneficiar de uma isenção no interior do Reino Unido».
25. A Comissão conclui, no considerando 34:
«[F]az parte da natureza e da estrutura geral desse imposto que o mesmo não seja aplicável aos granulados secundários nem aos granulados reciclados. A aplicação de um imposto sobre a extracção de granulados virgens contribuirá para a diminuição da extracção de granulados primários, da utilização de recursos não renováveis e das consequências danosas para o ambiente. A Comissão é, por conseguinte, de opinião que as vantagens que podem resultar para certas empresas da definição do âmbito de aplicação do AGL se justificam pela natureza e pela estrutura geral do sistema fiscal.»
Tramitação processual
26. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 12 de Julho de 2002, a recorrente interpôs o presente recurso.
27. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância no mesmo dia, a recorrente pediu que o processo fosse julgado seguindo a tramitação acelerada prevista no artigo 76.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. O Tribunal indeferiu esse pedido em 30 de Julho de 2002.
28. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Outubro de 2002, as autoridades do Reino Unido pediram que fosse admitida a sua intervenção no presente processo em apoio da recorrida. Por despacho de 28 de Novembro de 2002, o presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância admitiu essa intervenção. O interveniente apresentou o seu articulado e as outras partes apresentaram as suas observações sobre esse articulado nos prazos fixados.
29. Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. As partes responderam às perguntas escritas do Tribunal de Primeira Instância e apresentaram os documentos solicitados nos prazos fixados.
30. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal de Primeira Instância na audiência de 13 de Dezembro de 2005.
Pedidos das partes
31. A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a decisão impugnada, excepto na parte em que examina a isenção concedida à Irlanda do Norte;
– condenar a Comissão nas despesas.
32. A Comissão e o interveniente concluem pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso inadmissível ou negar‑lhe provimento;
– condenar a recorrente nas despesas.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
33. Sem ter arguido formalmente uma questão prévia de admissibilidade, a Comissão contesta a admissibilidade do recurso. Alega que a decisão impugnada não diz individualmente respeito à recorrente, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
34. A Comissão alega que uma decisão que, como a decisão impugnada, aprova um regime de auxílios constitui um acto normativo de alcance geral. Segundo o critério clássico da pessoa a quem o acto diz individualmente respeito (acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677), a decisão de não levantar objecções no termo do procedimento preliminar de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 3, CE não diz, assim, individualmente respeito à recorrente.
35. Em particular, a recorrente não demonstrou que a decisão impugnada diga individualmente respeito a, pelo menos, um dos seus membros.
36. Na contestação, a Comissão considera que, quando decide, como no caso em apreço, não dar início ao procedimento formal de investigação, há que demonstrar – para provar a existência de uma ligação individual – que a situação concorrencial de um membro da recorrente é afectada pelo auxílio em causa. Baseia‑se nos acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Junho de 1996, Kahn Scheepvaart/Comissão (T‑398/94, Colect., p. II‑477, n. os  43 e 50); de 16 de Setembro de 1998, Waterleiding Maatschappij/Comissão (T‑188/95, Colect., p. II‑3713, n. os  60 a 65); e de 21 de Março de 2001, Hamburger Hafen‑ und Lagerhaus e o./Comissão (T‑69/96, Colect., p. II‑1037, n.° 41).
37. Na tréplica, a Comissão considera definitivamente que o critério aplicável para efeitos da apreciação da ligação individual é a posição concorrencial do recorrente ser substancialmente afectada, tanto no caso de a decisão da Comissão ser de não oposição como no de se tratar de uma decisão final adoptada no termo do procedimento formal de investigação (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 1986, COFAZ e o./Comissão, 169/84, Colect., p. 391).
38. A Comissão alega, a este respeito, que nos seus acórdãos Waterleiding Maatschappij/Comissão, já referido, e de 5 de Dezembro de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comissão (T‑114/00, Colect., p. II‑5121), o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao considerar que os acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão (C‑198/91, Colect., p. I‑2487), e de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, Colect., p. I‑3203), consagraram um duplo critério, consoante a decisão tivesse sido adoptada no termo do procedimento preliminar de investigação ou no termo do procedimento formal de investigação. Convidada, na audiência, a tomar posição sobre o alcance do acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 2005, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, Colect., p. I‑10737), a Comissão considerou que, à luz das conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs, esse acórdão confirmava o critério de a posição concorrencial do recorrente ser substancialmente afectada pelo regime de auxílios em causa.
39. No caso em apreço, a recorrente não prestou informações precisas sobre nenhum dos seus membros, na petição, de modo que não é possível demonstrar que, pelo menos, um deles tem legitimidade para recorrer.
40. A Comissão acrescenta que os novos factos relativos a quatro membros da recorrente, que apenas foram alegados na fase da réplica, são inadmissíveis.
41. De qualquer modo, esses novos elementos de facto não permitem considerar que a situação concorrencial das empresas em causa é substancialmente afectada pela decisão impugnada. A Comissão alega, a este respeito, que os números indicados pela recorrente mostram que a parte mais importante da actividade dos dois membros da recorrente, a Torrington Stone Ltd e a Cloburn Quarry Co. Ltd, não está sujeita ao imposto. Além disso, não basta que uma empresa seja obrigada a colocar uma parte dos seus materiais secundários em refugo como resíduos.
42. Por último, a Comissão alega que, mesmo que o Tribunal de Primeira Instância concluísse que a recorrente tem legitimidade, tendo em conta o facto de a decisão impugnada ter sido adoptada no termo do procedimento preliminar de investigação, o único fundamento de anulação admissível seria o relativo à não abertura do procedimento formal de investigação. Com efeito, poder‑se‑ia remediar esse tipo de irregularidade processual dando início ao procedimento formal. No entanto, a recorrente não teria legitimidade para recorrer da decisão final.
43. A recorrente alega que a decisão impugnada lhe diz directa e individualmente respeito, tendo em conta tanto a legitimidade dos seus membros como o facto de ela ser denunciante. Com efeito, um dos principais objectivos do AGL – que se destina, nomeadamente, a incentivar a utilização de granulados reciclados e outros substitutos dos materiais sujeitos ao imposto – é afectar a estrutura do mercado. Esse imposto tem, assim, um impacto negativo na posição concorrencial de todos os membros da recorrente, que produzem todos materiais sujeitos ao AGL. Na réplica, para ilustrar esse facto, a recorrente expôs a situação concorrencial de vários deles.
44. A recorrente acrescenta que a distinção feita pela Comissão quanto à admissibilidade dos vários fundamentos é artificial. Com efeito, segundo a recorrente, se um recorrente demonstrar que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação, isso implica necessariamente que esta se deparou com dificuldades que impunham a abertura do procedimento formal de investigação.
Apreciação do Tribunal
45. De acordo com a jurisprudência, os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962‑1964, p. 279; Cook/Comissão, já referido, n.° 20; Matra/Comissão, já referido, n.° 14; e, por último, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n.° 33).
46. No caso em apreço, a circunstância, invocada pela associação recorrente, de esta ter apresentado uma denúncia relativa ao AGL na Comissão e manifestado o desejo de intervir no processo na qualidade de interessada, na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, não é suficiente para lhe conferir legitimidade própria para recorrer da decisão de não dar início ao procedimento formal de investigação. Em particular, o facto de a denúncia da recorrente, bem como a primeira denúncia apresentada por empresas terceiras, ter levado a Comissão a analisar o âmbito de aplicação do AGL na decisão impugnada, não permite equiparar a recorrente a um comerciante cuja posição seja afectada por essa decisão (v., neste sentido, acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n. os  56 e 57).
47. Em contrapartida, a recorrente recorda, correctamente, que é admissível o recurso interposto por uma associação que actue em representação de um ou vários dos seus membros que poderiam ter eles próprios interposto um recurso que seria admissível (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 1995, AITEC e o./Comissão, T‑447/93 a T‑449/93, Colect., p. II‑1971, n.° 60, e de 22 de Outubro de 1996, Skibsværftsforeningen e o./Comissão, T‑266/94, Colect., p. II‑1399, n.° 50).
48. Assim, compete ao Tribunal verificar se, no caso vertente, se pode considerar que a decisão impugnada diz individualmente respeito aos membros da recorrente, ou pelo menos a alguns deles.
49. A este respeito, há que recordar que, no âmbito do procedimento de fiscalização dos auxílios de Estado previsto no artigo 88.° CE, se deve distinguir, por um lado, a fase preliminar de investigação dos auxílios, prevista no n.° 3 desse artigo, que tem por única finalidade permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total do auxílio em causa e, por outro, a fase de investigação prevista no n.° 2 desse mesmo artigo. Só no âmbito desta última, que se destina a permitir à Comissão ter uma informação completa sobre todos os elementos do processo, é que o Tratado CE prevê a obrigação de a Comissão notificar os interessados para apresentarem as suas observações (acórdãos do Tribunal de Justiça Cook/Comissão, já referido, n.° 22; Matra/Comissão, já referido, n.° 16; de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 38; e Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n.° 34).
50. Sempre que, sem ter dado início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, a Comissão concluir, numa decisão tomada com base no n.° 3 desse mesmo artigo, que um auxílio é compatível com o mercado comum, as pessoas a quem as garantias processuais previstas no n.° 2 desse artigo aproveitam só podem prevalecer‑se delas se tiverem a possibilidade de contestar essa decisão no tribunal comunitário (acórdãos Cook/Comissão, já referido, n.° 23; Matra/Comissão, já referido, n.° 17; e Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 40).
51. Por essas razões, o juiz comunitário declara admissível um recurso com vista à anulação de uma decisão baseada no artigo 88.°, n.° 3, CE, interposto por um interessado na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, sempre que o recorrente pretenda, através da sua interposição, salvaguardar os direitos processuais que extrai desta última disposição (acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n.° 35).
52. Ora, os interessados na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, que podem, assim, nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, interpor recursos de anulação, são as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão de um auxílio, isto é, designadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais (acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 41).
53. Em contrapartida, se o recorrente põe em causa o mérito da decisão de apreciação do auxílio enquanto tal, o simples facto de poder ser considerado interessado na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE não basta para a admissibilidade do recurso. Deve, então, demonstrar que tem um estatuto especial na acepção da jurisprudência Plaumann/Comissão, já referida. Seria esse o caso, nomeadamente, se a posição do recorrente no mercado fosse substancialmente afectada pelo auxílio objecto da decisão em causa (acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n.° 37).
54. No presente recurso, a recorrente não se limita a contestar a recusa da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação, mas põe igualmente em causa o mérito da decisão impugnada. Assim, há que analisar se indicou de modo pertinente as razões pelas quais o AGL é susceptível de afectar substancialmente a posição de pelo menos um dos seus membros no mercado dos granulados.
55. No caso em apreço, no que diz respeito, em primeiro lugar, ao âmbito de aplicação material do AGL, resulta claramente da decisão impugnada (considerandos 12 e 13) que esse imposto tem a finalidade de deslocar uma parte da procura dos granulados virgens para outros produtos, que são isentos para incentivar a sua utilização como granulados e diminuir a extracção de granulados virgens. Segundo as previsões das autoridades britânicas, retomadas na decisão impugnada e não contestadas, esse imposto permitiria reduzir a procura de granulados virgens em cerca de 8% a 9% por ano, em média.
56. Destinando‑se o AGL, de um modo geral, a alterar a repartição do mercado entre os granulados virgens, que estão sujeitos ao imposto, e os produtos de substituição, que são isentos, há ainda que verificar se é susceptível de alterar efectivamente a situação concorrencial de alguns membros da recorrente.
57. A este respeito, contrariamente ao alegado pela Comissão, os esclarecimentos prestados pela recorrente, na réplica, no que toca mais especificamente à situação de alguns dos seus membros, não podem ser considerados extemporâneos, nos termos do artigo 48.°, n.° 1, do Regulamento de Processo. Com efeito, surgiram na sequência do debate entre as partes. Limitam‑se a completar, em resposta aos argumentos de inadmissibilidade da Comissão, a argumentação invocada na petição, segundo a qual o AGL tinha um impacto negativo na posição concorrencial das empresas – como os membros da recorrente – que comercializam materiais sujeitos ao imposto. De qualquer modo, uma vez que os requisitos de admissibilidade do recurso podem ser apreciados oficiosamente a todo o tempo pelo tribunal comunitário, nada se opõe a que este leve em conta indicações complementares fornecidas na réplica.
58. Ora, segundo essas indicações complementares fornecidas na réplica, cuja exactidão, aliás, não foi contestada nem pela Comissão nem pelo interveniente, alguns membros da recorrente, nomeadamente, a Torrington Stone, a Sherburn Stone Co. Ltd e a Cloburn Quarry, estão em concorrência directa com produtores de materiais isentos, que se tornaram competitivos devido à criação do AGL.
59. Em particular, a recorrente referiu que a Torrington Stone, que explora uma pedreira em Devon, produzia pedra de construção não talhada e pedra de revestimento, vendidas em média entre […] GBP a tonelada, à saída da pedreira, e pedra de construção talhada, vendida em média a […] GBP a tonelada, à saída da pedreira. Esses produtos representam 3% a 5% do volume da rocha extraída. Os restantes 95% são constituídos por produtos derivados ou subprodutos, no caso, entulho ordinário (vendido em média a […] GBP a tonelada, à saída da pedreira) e entulho triturado (vendido em média a […] GBP a tonelada à saída da pedreira). Só a pedra talhada para construção está isenta de AGL. Antes da criação desse imposto, os entulhos eram vendidos num raio de 50 quilómetros. Desde a sua criação, estão sujeitos à concorrência, nessa área, dos materiais derivados provenientes, nomeadamente, das pedreiras de caulino, situadas a mais de 80 quilómetros, que não estão sujeitas ao AGL.
60. Quanto à Sherburn Stone, que explora, nomeadamente, a pedreira de Barton no Yorkshire, a recorrente esclareceu que produzia materiais com especificações técnicas elevadas destinados à produção de betão de alta performance . Esses produtos, que representam 50% das rochas extraídas e cujo preço de venda médio ascende a […] GBP a tonelada, à saída da pedreira, estão sujeitos ao AGL. Com os restantes 50% de rocha extraída, a Sherburn Stone produz hulha miúda e resíduos argilosos, que podem ser utilizados para entulho e são vendidos em média a […] GBP a tonelada à saída da pedreira. Desde a criação do AGL, a venda desses produtos derivados tornou‑se cada vez mais difícil e os seus stocks
passaram a ser ingeríveis.
61. Quanto à Cloburn Quarry, que explora uma pedreira na Escócia, a recorrente explicou que tinha orientado a sua produção para os granulados de elevado teor que podem suportar custos de transporte mais elevados. Todos os seus produtos estão sujeitos ao AGL. Os cascalhos vermelhos e o granito de elevadas especificações técnicas produzidos por essa empresa e utilizados, nomeadamente, como balastro ou em betão de elevada performance
e com asfalto são vendidos ao preço médio de […] GBP a tonelada, à saída da pedreira, e não estão sujeitos à concorrência de materiais isentos do imposto, derivados da produção de caulino ou de ardósia. Ao invés, os 25% de produtos derivados extraídos da pedreira de Cloburn Quarry, que consistem sobretudo em hulha miúda, vendidos ao preço médio de […] GBP a tonelada, à saída da pedreira, para servir de entulho, estão sujeitos à concorrência de materiais isentos.
62. Neste contexto, a circunstância, invocada pela Comissão para demonstrar que a situação concorrencial das referidas empresas não é afectada, de a maior parte da sua actividade, em termos de volume de negócios, não ter por objecto os granulados e não estar, portanto, sujeita ao imposto é irrelevante, uma vez que a actividade dessas empresas no mercado dos granulados não é meramente marginal em relação à sua actividade principal. De qualquer modo, resulta dos dados numéricos acima referidos que a exploração comercial dos produtos derivados como granulados representa uma parcela relativamente significativa da actividade das referidas empresas.
63. Tendo em conta os diversos elementos acima referidos invocados pela recorrente, deve, portanto, considerar‑se que esta demonstrou não só que a medida estatal controvertida era susceptível de afectar a situação concorrencial de alguns dos seus membros, os quais têm, por conseguinte, legitimidade para contestar a decisão da Comissão de não dar início ao procedimento formal de investigação, mas também que essa situação concorrencial tinha sido afectada de modo substancial.
64. Por conseguinte, o fundamento de inadmissibilidade arguido pela Comissão no presente recurso, na parte em que visa a aprovação, na decisão impugnada, da delimitação do âmbito de aplicação material do AGL, deve ser julgado improcedente.
65. Em segundo lugar, no que diz respeito à isenção das exportações, a recorrente alega que essa isenção também tem efeitos negativos na posição concorrencial dos seus membros que exportam muito pouco ou nada, contrariamente aos seus maiores concorrentes no mercado do Reino Unido. Com efeito, a isenção das exportações dá a esses concorrentes, nomeadamente, ao explorador da pedreira de Glensanda, de onde provêm mais de 90% dos granulados exportados, a vantagem de não terem prejuízos a repercutir no preço dos seus produtos comercializados no Reino Unido. Ao invés, os membros da recorrente têm que vender os seus granulados tributados com prejuízo e repercutir o ónus do imposto sobre todos os seus produtos.
66. As informações complementares prestadas pela recorrente em resposta às questões escritas do Tribunal de Primeira Instância permitem considerar que a posição concorrencial de pelo menos um dos seus membros é susceptível de ser substancialmente afectada pela isenção das exportações. Com efeito, a recorrente refere, sem que, aliás, a Comissão ou o interveniente a tenham contestado, que, no mercado do granito de elevadas especificações técnicas utilizado, nomeadamente, como balastro para as vias férreas (sujeito ao AGL), a Cloburn Quarry se encontra numa relação de concorrência directa com a pedreira de Glensanda, situada, tal como a explorada pela Cloburn Quarry, na Escócia. Ora, como a recorrente observa na réplica, sem ser contestada pela outra parte nem pelo interveniente, a pedreira de Glensanda exporta 50% da sua produção. Daí a recorrente deduz, de modo pertinente, que a isenção das exportações de materiais com especificações técnicas diminutas concede, assim, à empresa que explora essa pedreira uma vantagem concorrencial no mercado dos granulados de elevadas especificações técnicas na Escócia, na medida em que – contrariamente à Cloburn Quarry, que vende os seus granulados de especificações técnicas diminutas no Reino Unido com prejuízo e repercute esse prejuízo no preço dos materiais de elevadas especificações técnicas – o montante total de AGL que a pedreira de Glensanda tem que repercutir sobre os seus clientes, no mercado interno, é proporcionalmente reduzido em me tade relativamente ao montante repercutido por um concorrente que não exporte.
67. Por conseguinte, o fundamento de inadmissibilidade arguido pela Comissão no presente recurso, na parte em que respeita à aprovação, na decisão impugnada, da isenção das exportações, também deve ser julgado improcedente.
68. Por todas as razões precedentes, também há que negar provimento à tese subsidiária da Comissão, segundo a qual só o fundamento relativo à violação da obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação é admissível no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão da Comissão de não levantar objecções a uma medida estatal, no termo da fase preliminar de investigação dos auxílios de Estado. No caso vertente, tendo em conta que a situação de alguns membros da recorrente no mercado foi substancialmente afectada, a recorrente pode invocar qualquer dos fundamentos de ilegalidade enumerados no artigo 230.°, segundo parágrafo, CE (v. acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, n.° 37).
69. Consequentemente, o recurso deve ser julgado admissível na íntegra.
Quanto ao mérito
70. Como fundamento do seu recurso, a recorrente invoca, em primeiro lugar, a violação do artigo 87.°, n.° 1, CE, em segundo lugar, a falta de fundamentação, em terceiro lugar, a violação, pela Comissão, da sua obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação e, em quarto lugar, a inobservância, por essa instituição, das suas obrigações ao longo da investigação preliminar. O Tribunal considera oportuno agrupar os dois primeiros fundamentos.
Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 87.°, n.° 1, CE e à falta de fundamentação
Argumentos das partes
71. A título preliminar, a recorrente recorda que o requisito relativo à selectividade do auxílio se encontra preenchido quando um regime fiscal sujeita operadores que se encontram numa situação comparável em relação aos objectivos prosseguidos por esse regime a um tratamento diferente, que não se justifica pela natureza nem pela estrutura geral do regime (acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de Novembro de 2001, Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, Colect., p. I‑8365, n. os  41 e 42).
72. Em particular, no acórdão Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a isenção de um imposto ecológico sobre o consumo de energia concedida a empresas cujo consumo excedia determinados limites era um auxílio de Estado, uma vez que essa isenção só era concedida às empresas produtoras de bens corpóreos. A recorrente observa, a este respeito, que a Adria‑Wien Pipeline era uma sociedade de prestação de serviços, que não estava em concorrência com as empresas beneficiárias da isenção.
73. No caso em apreço, a qualificação do AGL como imposto excepcional, e não como benefício fiscal excepcional, é puramente formal e em nada altera a apreciação efectuada. A este respeito, a argumentação da Comissão baseada na aplicação sectorial do AGL aproxima‑se muito da análise efectuada pelo advogado‑geral J. Mischo nas suas conclusões no processo Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido (Colect., p. I‑8369). Ora, no acórdão, o Tribunal de Justiça afastou a apreciação do advogado‑geral, que concluía pela inexistência de carácter selectivo do regime fiscal em causa pelo facto de, em primeiro lugar, a não tributação não constituir uma derrogação a uma regra geral, em segundo lugar, a diferença de tratamento visar sectores diferentes e, em terceiro lugar, o âmbito de aplicação do imposto se basear em critérios objectivos.
74. No caso em apreço, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao decidir que a delimitação do âmbito de aplicação material e geográfico do AGL se justificava pela lógica e pela natureza desse regime fiscal, de modo que o AGL não constituía um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.
75. Em primeiro lugar, relativamente à distinção entre materiais tributados e materiais isentos, a recorrente censura à Comissão o facto de não ter definido de modo objectivo o mercado dos granulados virgens na decisão impugnada.
76. Em seguida, a recorrente baseia‑se, principalmente, na distinção, dentro dos materiais virgens, entre o material primário, que é o produto principal extraído de uma pedreira, e o material secundário, que é um subproduto de diminuto valor, inevitavelmente resultante da extracção de um material primário.
77. A recorrente é de opinião que a lógica do regime fiscal em causa implicava que o AGL se aplicasse aos materiais primários utilizados como granulados que podiam ser substituídos por sucedâneos (produtos secundários de pedreiras ou de minas, produtos reciclados ou outros materiais de substituição). Ao invés, os materiais primários que não podem ser substituídos deveriam ser isentos, bem como os materiais secundários produzidos aquando da extracção desses materiais primários. Com efeito, a tributação destas duas últimas categorias de materiais, na falta de sucedâneos dos materiais primários, não tem o efeito de deslocar a procura para os sucedâneos menos prejudiciais ao ambiente.
78. A recorrente admite que a lei – que lista os materiais tributados e os materiais isentos – não usa os termos materiais «primários» e «secundários», e que as referidas definições não são as únicas possíveis. No entanto, acusa a Comissão de ter usado esses termos na decisão impugnada sem os definir, o que é fonte de confusão.
79. Além disso, a Comissão afirmou erradamente, na decisão impugnada (considerando 29), que o AGL «não se aplicará aos granulados extraídos como subprodutos ou resíduos de outros processos (granulados secundários)». Ora, certos granulados secundários (como os produtos derivados do calcário extraído para produzir cal ou cimento, ou os produtos derivados da extracção de areia silicosa utilizada no fabrico do vidro) são tributados. Essa afirmação traduz, portanto, uma apreciação manifestamente errada da natureza do AGL pela Comissão. De resto, a decisão impugnada baseia‑se numa apreciação do AGL na versão que consta da lei.
80. Por outro lado, relativamente às finalidades do AGL, a Comissão, na decisão impugnada, bem como o interveniente, apenas se referiu às preocupações ambientais ligadas à extracção dos materiais utilizados como granulados.
81. Ora, contrariamente à tese da Comissão, a delimitação do âmbito de aplicação do imposto não corresponde ao objectivo prosseguido, destinando‑se, no essencial, a internalizar os custos ambientais da produção de granulados e a privilegiar a utilização de materiais reciclados ou de outros materiais de substituição, a fim de reduzir as consequências nefastas da extracção para o ambiente. Neste aspecto, a lei prevê, com efeito, diferentes tratamentos para situações semelhantes.
82. Em primeiro lugar, um conjunto significativo de produtos primários – nomeadamente, a argila, a ardósia, o caulino, o ball clay
e o xisto – e os respectivos produtos secundários não estão sujeitos ao AGL. A extracção desses produtos das pedreiras tem o mesmo impacto ambiental que a dos produtos tributados, como o calcário ou o granito. Ora, alguns desses produtos primários, como o ball clay
utilizado para produzir ladrilhos, ou o xisto, utilizado para produzir tijolos, podem ser substituídos por materiais extraídos de pedreiras situadas em zonas onde o ambiente é menos frágil ou por materiais secundários, a fim de produzir outros tipos de ladrilhamento e perpianhos, que são substitutos dos tijolos.
83. Além disso, materiais como o xisto e a ardósia de má qualidade, bem como a argila, o caulino e o ball clay
extraídos de um grande número de pedreiras do Reino Unido e utilizados como materiais primários tais como os granulados, estão isentos, apesar de poderem ser substituídos por sucedâneos. A este respeito, a recorrente refuta a argumentação da Comissão e do interveniente segundo a qual esses materiais estão isentos uma vez que não são granulados. Esclarece que o termo «granulados» se refere ao destino final de um material, e não a um conjunto específico de materiais. Os materiais isentos acima referidos foram pouco utilizados como granulados no passado no Reino Unido, nomeadamente, devido aos seus custos de transporte. Todavia, a sua isenção incentivava a utilização desses materiais primários como granulados.
84. A exclusão desses materiais do âmbito de aplicação do AGL não se justifica, assim, nem pela natureza nem pela estrutura geral do AGL. A recorrente invoca, a este respeito, o acórdão Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido (n. os  52 e 53), e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de Outubro de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, Colect., p. II‑4217, n.° 62).
85. Em segundo lugar, outros materiais primários estão sujeitos ao AGL, apesar de não poderem ser substituídos por sucedâneos. A recorrente refere o cascalho vermelho, utilizado, devido à sua cor específica, para o revestimento de vias pedonais e de pistas para ciclistas; os granulados de elevadas especificações técnicas, como os materiais utilizados para o revestimento das calçadas ou o granito de elevadas especificações técnicas utilizado para o balastro das vias‑férreas; e os granulados utilizados para o fabrico de betão rígido ou de elevada resistência. Devido às características técnicas desses diversos materiais, não é possível substituí‑los por sucedâneos. Por serem mais caros, não são utilizados como entulho.
86. Em terceiro lugar, estão sujeitos ao AGL os produtos secundários de um conjunto significativo de materiais primários também eles isentos – como o calcário destinado à produção de cimento e de cal, a pedra de cantaria e materiais como a areia silicosa ou o calcário destinados a determinadas aplicações industriais (por exemplo, a produção de vidro). Ora, esses materiais primários não podem ser substituídos por sucedâneos.
87. Estas incoerências em relação à lógica e à natureza do regime fiscal invocadas pela Comissão demonstram que o âmbito de aplicação do AGL traduz, na realidade, a vontade de isentar determinados sectores do imposto, para proteger a sua competitividade. Esta asserção é confirmada por várias declarações das autoridades do Reino Unido feitas, nomeadamente, aquando da avaliação dos efeitos de um regulamento sobre a tributação dos granulados, junta à petição, que salienta que «alguns dos materiais [isentos] são componentes importantes de produtos objecto de comercialização mundial, cujos produtores no Reino Unido suportariam uma desvantagem concorrencial em relação aos importadores, bem como à exportação», e no âmbito de um estudo sobre os impostos ecológicos na União Europeia, igualmente junto à petição.
88. Em segundo lugar, a recorrente alega que a isenção das exportações de granulados também é contrária às finalidades ambientais supostamente prosseguidas pelo AGL. Essa isenção destina‑se unicamente a preservar a competitividade dos produtores britânicos nos mercados de exportação. Ora, em matéria de impostos ecológicos, o princípio do poluidor‑pagador é um critério essencial para se concluir pela existência de um auxílio (conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo em que foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Novembro de 2003, GEMO, C‑126/01, Colect., pp. I‑13769, I‑13772). A este respeito, a recorrente contesta a justificação invocada pela Comissão na contestação, segundo a qual o AGL é um imposto indirecto sobre o consumo. Essa justificação não consta da decisão impugnada e, além disso, não é correcta. Acresce que não legitima a isenção das exportações, como demonstra, por exemplo, o imposto sobre os granulados criado na Suécia, cujas exportações não estão isentas. Destinando‑se os impostos sobre os granulados a dar resposta às preocupações ambientais relativas à produção, em princípio, não deveriam comportar um risco de dupla tributação. Quanto à fundamentação da decisão impugnada, baseada na não fiscalização, pelas autoridades do Reino Unido, do destino dos granulados exportados, é errada. Com efeito, é fácil distinguir os granulados que se destinam a ser utilizados em processos isentos dos granulados sujeitos ao imposto, através das suas propriedades químicas.
89. Por último, a recorrente sustenta que a decisão impugnada carece de fundamentação. A Comissão estava obrigada a tomar posição sobre as diferenças de tratamento acima mencionadas, que são incompatíveis com as alegadas finalidades do AGL, na medida em que não são «manifestamente despropositad[a]s, desprovid[a]s de significado ou claramente secundári[a]s» (acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 64).
90. A Comissão refuta esta argumentação. Alega que, no caso de uma medida sectorial, o critério da selectividade se encontra preenchido quando essa medida confere uma vantagem excepcional (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, dito «Maribel», C‑75/97, Colect., p. I‑3671, n. os  32 e 33, e Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, n.° 48). Ao invés, um regime que imponha um tributo excepcional num sector determinado não é um auxílio de Estado. Com efeito, o facto de as regras relativas aos auxílios de Estado serem de índole proteccionista não representa uma ameaça para o mercado interno.
91. Assim, se se aplicar a um sector determinado ou se as disposições que lhe dizem respeito se incluírem na natureza ou na estrutura geral do sistema, um imposto excepcional não é um auxílio de Estado.
92. No caso vertente, o AGL é um imposto excepcional aplicável a um sector determinado e limitado, o sector da exploração comercial dos granulados virgens. Não confere nenhuma vantagem selectiva e, por conseguinte, não atrai investidores ou criadores de emprego para o Reino Unido, não exclui os granulados provenientes de outros Estados‑Membros do mercado britânico e não subvenciona as exportações. Consequentemente, o AGL não está abrangido pelo disposto no artigo 87.°, n.° 1, CE, que define os auxílios de Estado, mas pelas disposições do Tratado aplicáveis ao domínio fiscal. Por conseguinte, o acórdão Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, invocado pela recorrente, não é pertinente no caso em apreço.
93. Relativamente à alteração legislativa ocorrida depois da notificação do projecto do regime de auxílio em causa, referida pela recorrente, a Comissão esclarece que foi informada por escrito, e depois oralmente, dos projectos de alteração da lei antes da adopção da decisão impugnada.
94. O AGL não contém nenhum elemento de auxílio, na medida em que as alegadas derrogações em benefício dos materiais isentos se incluem, segundo a Comissão, na natureza ou na estrutura do sistema.
95. Em primeiro lugar, a Comissão nega as incoerências apontadas pela recorrente no que diz respeito ao âmbito de aplicação do AGL. Alega que só os granulados virgens estão sujeitos ao AGL.
96. Por outro lado, certos materiais que podem ser utilizados como granulados, nomeadamente, devido aos seus preços inferiores, beneficiam de uma isenção inerente à natureza e à estrutura do sistema, na medida em que podem substituir os granulados virgens.
97. Pelo contrário, o calcário ou a areia utilizados, enquanto produtos derivados da primeira extracção, como granulados podem ser substituídos por granulados reciclados ou por outros sucedâneos, o que justifica a sua sujeição ao AGL. Além disso, a sua tributação reflecte também o desejo de tomar em consideração os custos ambientais da sua extracção.
98. Na medida em que a isenção de certos materiais se justifica, segundo a Comissão, pela natureza ou pela estrutura do sistema, a circunstância, invocada pela recorrente, de esses materiais estarem em concorrência com granulados sujeitos ao imposto não permite considerar que este inclui elementos de auxílio de Estado.
99. Em segundo lugar, a isenção das exportações também está de acordo com a lógica do AGL.
100. Por último, a decisão impugnada está suficientemente fundamentada.
101. O interveniente subscreve as observações da Comissão. Salienta que o AGL foi concebido para garantir que o impacto da extracção dos granulados virgens no ambiente se reflicta sobre os preços. O objectivo prioritário prosseguido por esse imposto é incitar ao recurso a produtos de substituição, como os granulados reciclados ou outros materiais de substituição dos granulados virgens, e promover uma utilização eficaz dos granulados e o desenvolvimento de produtos de substituição. Um objectivo subsidiário é manter a competitividade do Reino Unido, tributando produtos importados e isentando as exportações.
102. A estrutura e o âmbito de aplicação do AGL são compatíveis com a estrutura ou a natureza do regime fiscal, como confirmou a High Court of Justice na sua decisão de 19 de Abril de 2002, acima referida. Com efeito, de acordo com os seus objectivos, o imposto aplica‑se a todos os granulados virgens. Não se aplica aos materiais utilizados com finalidades diferentes da utilização enquanto granulados nem aos resíduos provenientes de outros processos de transformação.
103. Em particular, o caulino e o ball clay
não estão sujeitos ao AGL, uma vez que não são granulados. Os seus entulhos, resíduos ou outros subprodutos também estão isentos, a fim de incentivar a sua utilização como substitutos dos granulados virgens. A ardósia, o carvão, a lenhite e o xisto não são granulados virgens utilizados enquanto tais. Os seus resíduos são compostos pelo mesmo material e, por essa razão, também estão isentos. Quanto à pedra de calcário, é tributável enquanto abrangida pela categoria dos granulados virgens. Os seus subprodutos, idênticos do ponto de vista mineralógico, também são, portanto, tributados. Só o calcário usado para produzir cal ou cimento faz parte de um processo isento.
Apreciação do Tribunal
104. No caso em apreço, a controvérsia tem por objecto a aplicação do critério da selectividade efectuada pela Comissão na decisão impugnada, quando afastou a qualificação de auxílio de Estado pelo facto de «o âmbito de aplicação do AGL [se justificar] pela lógica e pela natureza do regime fiscal» (considerando 43).
105. Há que recordar que, para constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, uma medida tem que, nomeadamente, ser susceptível de conferir uma vantagem selectiva em benefício exclusivo de certas empresas ou certos sectores de actividade. Com efeito, esse artigo é relativo aos auxílios que falseiem ou ameacem falsear a concorrência «favorecendo certas empresas ou certas produções».
106. A este respeito, de acordo com jurisprudência assente, o artigo 87. °, n.° 1, CE não estabelece qualquer distinção consoante as causas ou os objectivos de uma medida que conceda benefícios fiscais a uma empresa normalmente tributada, definindo‑a em função dos respectivos efeitos. Daí decorre que nem o carácter fiscal nem o objectivo económico ou social ou os objectivos de protecção do ambiente ou da segurança das pessoas, eventualmente atingidas por essa medida, bastam para a subtrair a priori
à aplicação da disposição cima mencionada [v., no que diz respeito às isenções selectivas de tributos sociais, acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n. os  27 e 28, e Maribel, já referido, n.° 25; no que diz respeito a uma bonificação de juros selectiva, concedida às pequenas e médias empresas (PME) com a finalidade de renovar o parque automóvel dos veículos industriais numa preocupação de protecção do ambiente e de melhorar a segurança rodoviária, acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 2003, Espanha/Comissão, C‑409/00, Colect., p. I‑1487, n.° 46, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 2000, CETM/Comissão, T‑55/99, Colect., p. II‑3207, n.° 53].
107.
Na apreciação do carácter selectivo de uma medida, o juiz comunitário deve verificar se assistiu razão à Comissão ao considerar que a diferenciação entre empresas, em matéria de benefícios ou de tributação, instituída pela medida em causa, se inclui na natureza ou na estrutura do sistema geral aplicável. Se essa diferenciação tiver fundamento em objectivos diferentes dos prosseguidos pelo sistema geral, em princípio, considera‑se que a medida em causa preenche o requisito de selectividade previsto no artigo 87.°, n.° 1, CE (v., neste sentido, acórdãos Itália/Comissão, já referido, n.° 33; Maribel, já referido, n. os  33 e 39; e Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, n.° 49). Cabe ao recorrente carrear elementos de prova suficientes (v., neste sentido, acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 53, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão, T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99, Colect., p. II‑1275).
108. Essa jurisprudência foi, aliás, retomada pela Comissão na sua comunicação de 10 de Dezembro de 1998 sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (JO C 384, p. 3).
109. No caso em apreço, há que analisar se, tendo em conta a sua natureza e as suas características, o imposto em causa tem carácter selectivo de acordo com os critérios decorrentes da jurisprudência acima referida. Para demonstrar que esses critérios se encontram reunidos, a recorrente invoca a incoerência em relação aos objectivos ambientais invocados, por um lado, da delimitação do âmbito de aplicação material do AGL e, por outro, da isenção das exportações.
– Âmbito de aplicação material do AGL
110. A título preliminar, há que analisar o fundamento invocado pela recorrente segundo o qual a Comissão – que se limitou a remeter para a lista dos materiais tributados fixada por lei – se baseou, na realidade, numa definição inexacta do âmbito de aplicação material do AGL, o que levou a uma apreciação manifestamente errada da natureza desse imposto na decisão impugnada.
111. Em primeiro lugar, a recorrente não invoca nenhum elemento sério que permita concluir que a decisão impugnada se baseia numa análise do AGL tal como fixado pela lei na sua versão inicial. Se é certo que quando o AGL foi notificado, por ofício de 20 de Dezembro de 2001, as disposições pertinentes da lei que criou esse imposto ainda não tinham sido alteradas, não se pode, no entanto, deixar de referir que a notificação informou claramente a Comissão que iam ser introduzidas alterações pelo Finance Act 2002 e que o projecto que, nos termos desse ofício, faria parte desse diploma não tinha ainda sido finalizado. Além disso, a decisão impugnada, bem como alguns elementos dos autos, confirmam que a Comissão levou, posteriormente, em conta essas alterações para efeitos da adopção da decisão impugnada, em particular, na parte em que criaram uma isenção para os resíduos resultantes da extracção de carvão, de linhite, de ardósia, ou de xisto, ou para as substâncias enumeradas na section 18(3) da lei. Com efeito, no ofício que enviaram à Comissão em 19 de Fevereiro de 2002, as autoridades do Reino Unido explicaram, em resposta a uma questão colocada por essa instituição, que a isenção de alguns desses materiais se destinava a permitir a sua utilização como substitutos dos granulados virgens. Por outro lado, resulta da decisão impugnada (nomeadamente, dos considerandos 11 e 29) que a Comissão levou em conta a isenção desses resíduos.
112. Em seguida, a alegação da recorrente segundo a qual resulta, em particular, do considerando 29 da decisão impugnada que a Comissão cometeu o erro de considerar que todos os produtos derivados ou resíduos provenientes da extracção de rochas, de areia ou de gravilha estavam isentos também não deve ser acolhida. A leitura da disposição controvertida do considerando 29 – que refere que o AGL «não se aplicará aos granulados extraídos como subprodutos ou resíduos de outros processos (granulados secundários)» – proposta pela recorrente baseia‑se, com efeito, numa interpretação do conceito de «granulados secundários» diferente da adoptada pela Comissão na decisão impugnada. De facto, resulta das respostas da recorrida às perguntas escritas do Tribunal que esta utilizou os termos «granulados primários» essencialmente para designar os granulados sujeitos ao AGL, e «granulados secundários» para se referir essencialmente aos granulados isentos enumerados de modo preciso na lei. Ao invés, esses termos – em relação aos quais está assente que podem abranger conceitos diferentes – são utilizados pela recorrente para distinguir os produtos objecto da actividade principal de uma pedreira (materiais primários), por um lado, dos produtos derivados, resultantes da extracção dos materiais primários (materiais secundários), por outro. Nestas condições, na estrutura da decisão impugnada e à luz das explicações dadas pela Comissão, a disposição controvertida do considerando 29 da decisão impugnada limita‑se a mencionar que o AGL não é aplicável aos produtos derivados ou aos resíduos da primeira extracção quando estão isentos pela versão alterada da lei. Essa leitura do considerando 29 é corroborada pelo facto de, no seu ofício de 19 de Fevereiro de 2002 à Comissão, as autoridades do Reino Unido terem exposto de modo claro e preciso as razões pelas quais os granulados de qualidade inferior que são os produtos derivados de certos materiais isentos (v. n.° 137, infra ) estavam sujeitos ao AGL.
113. Nestas condições, a tese da recorrente, segundo a qual a decisão impugnada se baseia numa definição errada do âmbito de aplicação material do AGL, não deve ser acolhida.
114. No que diz respeito à alegada incoerência do âmbito de aplicação do AGL em relação aos seus objectivos ambientais, há que observar, a título preliminar, que um imposto se pode definir como um imposto ambiental ou ecológico «quando a sua base de incidência tem manifestamente efeitos negativos no ambiente», como refere a Comissão na sua comunicação de 26 de Março de 1997 sobre taxas e impostos ambientais no mercado interno [COM (97) 9 final, n.° 11]. Um imposto ecológico é, assim, uma medida fiscal autónoma caracterizada pela sua finalidade ambiental e a sua base tributável específica. Prevê a tributação de determinados bens ou serviços para incluir os custos ambientais no respectivo preço e/ou tornar os produtos reciclados mais competitivos e orientar os produtores e os consumidores para actividades mais respeitadoras do ambiente.
115. Importa salientar, a este respeito, que os Estados‑Membros, que na fase actual do direito comunitário mantêm a sua competência em matéria de política ambiental pelo facto de não existir coordenação nesse domínio, podem criar impostos ecológicos sectoriais, destinados à prossecução de determinados objectivos ambientais, mencionados no número precedente. Os Estados‑Membros são nomeadamente livres, na ponderação dos diversos interesses em causa, de definir as suas prioridades em matéria de protecção do ambiente e de determinar, consequentemente, os bens ou serviços que decidem sujeitar a um imposto ecológico. Por conseguinte, em princípio, o mero facto de um imposto ecológico constituir uma medida pontual, que tem por objecto determinados bens ou serviços específicos e não ser susceptível de recondução a um sistema geral de tributação aplicável a todas as actividades semelhantes com um impacto comparável no ambiente, não legitima a conclusão de que as actividades semelhantes, não sujeitas a esse imposto ecológico, beneficiam de uma vantagem selectiva.
116. Em particular, a não sujeição dessas actividades semelhantes a um imposto ecológico aplicado a certos produtos específicos não pode ser equiparada a uma medida de desagravamento fiscal nesses sectores de actividade, idêntica, nomeadamente, às que estavam em causa nos acórdãos Espanha/Comissão, CETM/Comissão e Diputación Foral de Álava e o./Comissão, já referidos. Com efeito, ao contrário de um imposto ecológico, que se caracteriza precisamente pelo seu âmbito de aplicação e pela sua finalidade próprios (v. n.° 114, supra ) e, por essa razão, não poder ser, em princípio, reconduzido a nenhum sistema geral, as medidas de desagravamento fiscal acima referidas derrogam o sistema fiscal normalmente aplicável às empresas. Nos dois primeiros acórdãos acima referidos, estava em causa um desagravamento, sob a forma de bonificação de juros, dos impostos resultantes, em condições comerciais normais, da necessidade de as empresas renovarem os seus veículos industriais. No contexto desse sistema fiscal, o facto de essas bonificações, aliás só aplicáveis às PME, se destinarem a facilitar a renovação do parque dos veículos industriais no Estado‑Membro em causa, numa preocupação de protecção do ambiente e de melhorar a protecção rodoviária, não era suficiente para se considerar que esse benefício estava ligado a um sistema em si mesmo, que a recorrente, de resto, nem sequer identificava (acórdão CETM/Comissão, já referido, n. os  53 e 54). No terceiro acórdão acima referido, o Tribunal de Justiça considerou que o crédito de imposto em causa, que beneficiava unicamente as empresas que dispunham de meios financeiros substanciais, violava os princípios inerentes ao sistema fiscal do Estado‑Membro em causa (n.° 166 do acórdão).
117. Neste quadro jurídico, como os impostos ecológicos constituem por natureza medidas específicas adoptadas pelos Estados‑Membros no âmbito das suas políticas ambientais, domínio em que se mantêm competentes na falta de medidas de harmonização, cabe à Comissão, quando analisa um imposto ecológico à luz das regras comunitárias relativas aos auxílios de Estado, tomar em consideração as exigências ligadas à protecção do ambiente previstas no artigo 6.° CE. Com efeito, o referido artigo dispõe que essas exigências devem ser integradas na definição e execução, nomeadamente, de um regime que garanta que a concorrência não é falseada no mercado interno.
118. Por outro lado, há que recordar que, quando fiscaliza a legalidade de uma decisão da Comissão de não dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, o Tribunal de Primeira Instância, tendo em conta o amplo poder de apreciação da Comissão na aplicação do artigo 88.°, n.° 3, CE, deve limitar‑se a verificar se foram respeitadas as normas processuais e de fundamentação, a exactidão material dos factos considerados pertinentes para tomar a opção contestada, a inexistência de erros manifestos na apreciação desses factos e a inexistência de desvios de poder (acórdãos Matra/Comissão, já referido, n.° 25, e Skibsværftsforeningen e o./Comissão, já referido, n. os  169 e 170).
119. No caso em apreço, é à luz de todas essas considerações que, por conseguinte, compete ao Tribunal de Primeira Instância examinar se a Comissão não ultrapassou os limites do seu poder de apreciação ao considerar, na decisão impugnada, que a delimitação do âmbito de aplicação do AGL podia justificar‑se pela prossecução dos objectivos ambientais invocados.
120. A este respeito, o presente litígio distingue‑se da controvérsia resolvida pelo acórdão Adria‑Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, invocado pela recorrente. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça foi chamado a analisar não a delimitação do âmbito de aplicação material de um imposto ecológico, como no caso vertente, mas a isenção parcial do pagamento desse imposto – instituído, no caso concreto, no quadro da Strukturanpassungsgesetz (lei austríaca relativa à adaptação das estruturas) de 1996, sobre o consumo de gás natural e de energia eléctrica pelas empresas – concedida apenas às empresas produtoras de bens corpóreos.
121. No referido acórdão, a distinção contestada não dizia respeito, portanto, ao tipo de produto sujeito ao imposto ecológico em causa, mas aos utilizadores industriais, consoante operassem ou não nos sectores primário e secundário da estrutura nacional. O Tribunal de Justiça concluiu que a concessão de benefícios às empresas cuja actividade principal era o fabrico de bens corpóreos não se justificava pela natureza ou pela estrutura geral do sistema fiscal instituído pela Strukturanpassungsgesetz. Declarou, no essencial, que, na medida em que o consumo de energia pelo sector das empresas produtoras de bens corpóreos era tão prejudicial para o ambiente como o efectuado pelas empresas fornecedoras de serviços, as considerações de ordem ecológica na base da Strukturanpassungsgesetz não justificavam que esses dois sectores fossem tratados de modo diferente. Foi nesse contexto que o Tribunal de Justiça julgou improcedente, nomeadamente, o argumento do Governo austríaco, inspirado na ideia de preservação da competitividade das empresas produtoras de bens corpóreos, segundo o qual o reembolso parcial dos impostos ambientais em causa apenas a essas empresas se justificava pelo facto de estas serem proporcionalmente mais afectadas do que as outras pelos referidos impostos (n. os  44, 49 e 52 do acórdão).
122. No caso em apreço, a recorrente alega, em apoio do seu recurso, que a definição dos materiais sujeitos ao AGL não responde aos objectivos ambientais invocados, traduzindo, na realidade, a vontade de isentar do imposto certos sectores e de proteger a sua competitividade.
123. Consequentemente, há que analisar as incoerências na definição do âmbito de aplicação material do AGL alegadas pela recorrente.
124. No caso em apreço, resulta expressamente da notificação e da decisão impugnada (considerandos 5, 16 e 31) que, em princípio, o AGL se destina, por um lado, a maximizar o recurso a granulados reciclados ou outros materiais de substituição dos granulados virgens e a promover uma utilização racional dos granulados virgens, recursos naturais não renováveis. Por outro lado, a notificação e a decisão impugnada referem‑se também, de modo mais implícito, à internalização dos custos ambientais, de acordo com o princípio do poluidor‑pagador, quando enunciam, no âmbito da determinação dos objectivos do AGL, que «os custos para o ambiente da extracção de granulados objecto do imposto englobam a poluição sonora, as poeiras, os prejuízos para a biodiversidade e as degradações paisagísticas». Esses objectivos foram explicitados no ofício das autoridades do Reino Unido à Comissão de 19 de Fevereiro de 2002.
125. Na decisão impugnada (considerando 8), os granulados virgens são definidos como «granulados produzidos a partir de resíduos naturais de minerais objecto de uma primeira extracção» e «fragmentos de rochas, de areias e de gravilhas que podem ser utilizados em estado bruto ou após tratamento mecânico como a trituração, a lavagem e a calibragem».
126. Está assente que o termo «granulados» não define um conjunto específico de materiais caracterizados pelas suas propriedades físico‑químicas. A utilização de um material (rocha, areia ou gravilha) como granulado depende também do preço desse material e dos custos de transporte. Está igualmente assente que determinados materiais isentos do pagamento do imposto, como o xisto e a ardósia de má qualidade, a argila, o caulino e o ball clay
são, em certos casos, objecto de uma primeira utilização como granulados, após extracção.
127. O AGL é, assim, um imposto ecológico que incide, em princípio, sobre a comercialização dos granulados virgens – isto é, dos materiais granulosos de primeira extracção utilizados na construção civil e nas obras públicas – com excepção de determinados materiais especificados na lei. Há que analisar a coerência desse âmbito de aplicação em relação aos objectivos ambientais prosseguidos (v. n.° 124, supra ).
128. Em primeiro lugar, não se pode deixar de referir que os materiais comercializados para finalidades diferentes da utilização como granulados não pertencem ao sector sujeito ao AGL. Contrariamente à tese da recorrente, o facto de serem isentos não constitui, portanto, nenhuma derrogação em relação ao sistema do imposto ecológico em causa. Em particular, a decisão de criar um imposto ecológico apenas no sector dos granulados – e não, de modo geral, em todos os sectores de exploração das pedreiras e das minas com o mesmo impacto ambiental que a extracção dos granulados – é matéria da competência do Estado‑Membro em causa, que estabelece as suas prioridades em termos de política económica, fiscal e ambiental. Essa escolha, ainda que motivada pela preocupação de preservar a competitividade internacional de determinados sectores, não permite pôr em causa a coerência do AGL com os objectivos ambientais prosseguidos (v. n.° 115, supra ).
129. Neste contexto, os argumentos da recorrente relativos à isenção de materiais como, nomeadamente, a ardósia e o xisto de qualidade superior, o ball clay, o caulino, o carvão e a linhite, em princípio, inadequados para serem utilizados em granulados devido às suas propriedades físicas ou ao seu preço, não são pertinentes no presente caso.
130. Em segundo lugar, há que observar que, no âmbito da sua política ambiental, o Estado‑Membro em causa pode determinar livremente os materiais destinados a granulados que considere oportuno tributar, e excluir do âmbito de aplicação do AGL, tendo em conta os objectivos ambientais prosseguidos, determinados materiais – nomeadamente, o xisto e a ardósia de má qualidade, a argila e os resíduos de caulino e de ball clay
– mesmo quando utilizados como granulados a seguir à sua extracção. A este respeito, a explicação dada pelo interveniente e pela Comissão, segundo a qual a isenção desses materiais – até agora pouco utilizados como granulados devido ao elevados custos de transporte – permite a sua utilização como substitutos dos granulados virgens visados pelo imposto ecológico e pode, desse modo, contribuir para uma racionalização da extracção e da utilização destes últimos, é admissível à luz dos objectivos ambientais prosseguidos.
131. Com efeito, decorre do âmbito de aplicação do AGL, bem como do ofício das autoridades do Reino Unido à Comissão de 19 de Fevereiro de 2002, que a criação do AGL se destina precisamente a reduzir e a racionalizar a extracção dos materiais habitualmente utilizados como granulados, que representam 70% dos minerais extraídos no Reino Unido, nomeadamente, incentivando a sua substituição por produtos reciclados ou por outros materiais virgens isentos, como os entulhos ou resíduos de ardósia, de xisto, de argila, de caulino ou de ball clay .
132. Além disso, a Comissão referiu, não tendo a recorrente contestado essa afirmação, que existiam stocks
significativos, e frequentemente antigos, de entulhos de ardósia (ou ardósia de qualidade inferior) em aterros de entulho no País de Gales, e de caulino e ball clay
em Devon e na Cornualha. Esses stocks
são actualmente considerados resíduos e degradam as paisagens. Por vezes, segundo informações contidas no ofício das autoridades do Reino Unido de 19 de Fevereiro de 2002, estão situados em parques nacionais. A isenção da comercialização desses materiais para serem utilizados como granulados torna‑os competitivos em relação aos outros granulados virgens e permite, assim, uma reabsorção dos stocks . De resto, a Comissão esclareceu, na audiência, que o calcário podia ser extraído sem produzir muitos resíduos, ao contrário da ardósia, frágil, cuja extracção produz inevitavelmente resíduos em muito elevada quantidade.
133. Neste contexto, o argumento da recorrente relativo ao impacto ambiental da extracção de ardósia, de xisto, de argila, de caulino e de ball clay
não é suficiente para se concluir que a isenção desses materiais contraria os objectivos ambientais prosseguidos e confere, assim, uma vantagem selectiva aos sectores de actividade em causa. A este respeito, a recorrente não invoca nenhum argumento convincente que permita pôr em dúvida a legitimidade, à luz dos alegados objectivos, da opção do legislador nacional de sujeitar ao AGL apenas a comercialização dos granulados cuja extracção é considerada a principal fonte de degradação do ambiente, como resulta do ofício de 19 de Fevereiro de 2002, acima referido.
134. Nestas condições, há que considerar que a isenção de certos materiais virgens utilizados como granulados, prevista pela versão alterada da lei, não contraria os objectivos ambientais invocados e pode razoavelmente justificar‑se pela natureza e pela estrutura do AGL.
135. Em terceiro lugar, há que analisar os argumentos da recorrente relativos ao carácter incoerente da sujeição ao AGL, nomeadamente, dos granulados de elevadas especificações técnicas (materiais utilizados para o revestimento das calçadas, granito utilizado para o balastro, granulados utilizados para o fabrico de betão rígido ou de elevada resistência) e de gravilha vermelha (utilizados para o revestimento de vias pedonais e de pistas para ciclistas), que não podem ser substituídos por sucedâneos. É certo que, como alega a recorrente, a tributação desses materiais – que não são utilizados como entulho devido ao seu preço mais elevado –, em princípio, não tem o efeito de deslocar a procura para produtos de substituição como os granulados reciclados, de modo a reduzir a extracção de granulados virgens. Todavia, não se pode deixar de referir que essa tributação poderia razoavelmente responder a um dos objectivos do AGL, que consiste na internalização dos custos ambientais ligados à produção dos granulados virgens.
136. A este respeito, há que observar que, no caso vertente, o montante do imposto, de 1,60 GBP por tonelada de granulados tributáveis, corresponde aproximadamente aos custos ambientais médios ligados à extracção dos granulados no Reino Unido, avaliados em 1,80 GBP por tonelada, de acordo com as indicações fornecidas no relatório do mês de Abril de 2001 elaborado pelo Ecotec Research & Consulting, «Study on the Economic and Environmental Implications of the use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States» (Estudo relativo às consequências económicas e ambientais da aplicação de impostos e taxas ambientais na União Europeia e nos seus Estados‑Membros), apresentado pela recorrente. Esse relatório salienta, aliás, a importância de o imposto ser suficientemente elevado. As mencionadas indicações confirmam, assim, que a tributação dos materiais em causa pode ser considerada legítima à luz das exigências do princípio do poluidor‑pagador.
137. O princípio do poluidor‑pagador permite também justificar a sujeição dos produtos derivados da extracção de materiais não substituíveis por sucedâneos, em particular a sujeição dos granulados de qualidade inferior que são os produtos derivados da extracção do calcário destinado à produção de cimento e de cal, das pedras de cantaria e da areia silicosa utilizada no fabrico do vidro, como resulta do ofício das autoridades do Reino Unido de 19 de Fevereiro de 2002. Além disso, a tributação desses produtos pode igualmente justificar‑se pelo objectivo – também invocado pelo interveniente no mencionado ofício – de incentivar a extracção e o tratamento mais racionais dos granulados, de modo a reduzir a proporção de granulados de qualidade inferior. Com efeito, essa proporção, variável de pedreira para pedreira, como salienta a recorrente, pode, no entanto, ser alterada para uma só pedreira. Ora, a Comissão realça a este respeito, nomeadamente, na contestação, não tendo a recorrente contraditado essa asserção, a diferença de preço relativamente baixa entre os granulados de qualidade inferior e os materiais não substituíveis de que são subprodutos.
138. Daí decorre claramente que toda a argumentação da recorrente relativa a supostas incoerências na definição do âmbito de aplicação material do AGL à luz dos objectivos ambientais prosseguidos não tem qualquer fundamento.
139. Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que a decisão impugnada está viciada por um erro manifesto de apreciação na parte em que conclui que a definição do âmbito de aplicação material do AGL não contém elementos de auxílios de Estado.
140. Há que analisar, nesta fase, o fundamento relativo à falta de fundamentação da decisão impugnada no que diz respeito à apreciação do âmbito de aplicação material do AGL. A recorrente acusa a Comissão, nesta matéria, de não ter fundamentado as diferenças de tratamento que acabaram de ser analisadas, quanto à sujeição ao AGL.
141. Segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 63, e do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Janeiro de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e o./Comissão, T‑158/99, Colect., p. II‑1, n.° 94).
142. Daí decorre que a exigência de fundamentação de uma decisão tomada em matéria de auxílios do Estado não pode ser determinada unicamente em função do interesse do Estado‑Membro, ao qual a decisão é dirigida, em ser informado (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e British Midland Airways/Comissão, T‑371/94 e T‑394/94, Colect., p. II‑2405, n.° 92). Em particular, incumbe à Comissão, quando aprova uma medida no termo da fase preliminar de investigação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE, expor de forma sumária as principais razões dessa decisão de aprovação, de modo a permitir que terceiros interessados tomem conhecimento da sua justificação e decidam se é oportuno interpor recurso da referida decisão para se prevalecerem dos direitos processuais que lhe são conferidos pelo artigo 88.°, n.° 2, CE.
143. Quando se trate, mais especificamente, de uma decisão da Comissão de encerrar o processo preliminar de investigação que conclui pela inexistência de um auxílio de Estado denunciado, a Comissão é sempre obrigada a expor de forma suficiente ao denunciante as razões pelas quais os elementos de facto e de direito invocados na denúncia não bastaram para demonstrar a existência de um auxílio de Estado. Todavia, a Comissão não é obrigada a tomar posição sobre elementos manifestamente despropositados, desprovidos de significado ou claramente secundários (acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 64).
144. No caso em apreço, resulta, nomeadamente, dos considerandos 31, 32 e 34 da decisão impugnada que a Comissão concluiu que o âmbito de aplicação do AGL se justificava pela lógica e pela natureza desse regime fiscal, uma vez que o AGL constitui um imposto ecológico específico cujo âmbito de aplicação muito restrito foi definido pelo Estado‑Membro em causa, que é livre de adoptar o seu regime fiscal nacional, em função das características próprias do sector de actividade em causa. A Comissão salientou, no essencial, que a distinção estabelecida entre os sectores tributados e os isentos se justificava pela preocupação, por um lado, de reduzir a extracção de granulados que traz consequências indesejáveis para o ambiente e de promover uma utilização racional desses granulados e, por outro, de incentivar a utilização de granulados reciclados ou de outros materiais de substituição, de modo a reduzir a utilização de recursos não renováveis e as respectivas consequências prejudiciais para o ambiente.
145. Assim, a Comissão expôs, de modo sintético mas claro, as razões pelas quais tinha afastado os fundamentos – que são reproduzidos, no essencial, de modo muito sucinto, nos considerandos 14 e 15 da decisão impugnada – invocados pela recorrente na sua denúncia. Com efeito, a recorrente, tinha criticado a distinção operada entre, por um lado, os materiais sujeitos ao AGL, como certos produtos derivados de qualidade inferior (como os produtos derivados do calcário extraído para produzir cal ou cimento) ou o grés que, segundo a recorrente, é tributado apesar de não se destinar a ser utilizado como granulado e, por outro lado, certos produtos derivados isentos (como os resíduos de ardósia e de caulino, utilizados como granulados, mencionados no considerando 11 da decisão impugnada). A recorrente alegou que essa distinção era susceptível de falsear a concorrência entre essas diversas categorias de materiais e não se justificava pela natureza nem pela lógica do sistema.
146. Nestas condições, tendo em conta, por um lado, a liberdade de os Estados‑Membros – referida na decisão impugnada (considerandos 31 e 32) – definirem a sua política fiscal e ambiental recorrendo, como no caso em apreço, à criação de um imposto ecológico sectorial (v. n. os  115, 116, 128 e 130, supra ) e, por outro, a circunstância de a recorrente ser uma associação que representa operadores económicos avisados, não se pode considerar que a decisão impugnada, que expõe sucintamente as considerações essenciais em que se baseou, está viciada de falta de fundamentação.
– Isenção das exportações
147. A recorrente alega que a isenção das exportações de granulados também está em contradição com as finalidades ambientais alegadamente prosseguidas pelo AGL. Essa isenção destina‑se unicamente a preservar a competitividade dos produtores britânicos nos mercados de exportação.
148. Há que recordar, a título preliminar, que o AGL incide sobre a utilização ou a comercialização dos granulados virgens no Reino Unido. A importação de granulados virgens é tributada e a exportação desses materiais está isenta, de modo a, segundo as autoridades do Reino Unido, «garantir a igualdade de tratamento entre os granulados virgens produzidos no Reino Unido e os produzidos noutros Estados‑Membros» (considerando 22 da decisão impugnada). A Comissão justifica essa isenção, na decisão impugnada (considerando 33), pelo facto de as autoridades do Reino Unido não poderem fiscalizar a utilização dos materiais como granulados fora do seu território.
149. A Comissão e o interveniente precisaram essa fundamentação perante o Tribunal. A Comissão salientou, nomeadamente, que o AGL era um imposto indirecto sobre o consumo, em princípio aplicável nos Estados‑Membros em que o consumo tem lugar, para evitar uma eventual dupla tributação dos produtos exportados. O interveniente observou, por sua vez, que o artigo 91.° CE autoriza a isenção de um imposto interno sobre as exportações desde que o montante da isenção não ultrapasse o montante do imposto pago.
150. Essa fundamentação, assente na natureza de imposto indirecto do AGL, deve ser levada em conta na medida em que, contrariamente à tese da recorrente, está relacionada com as razões expostas pela Comissão na decisão impugnada e não pode, por conseguinte, ser considerada uma fundamentação suplementar invocada posteriormente à adopção dessa decisão. Com efeito, o realce dado à fiscalização da utilização dos materiais em causa como granulados indica que a Comissão se referiu, na decisão impugnada, ao facto de a medida considerada constituir um imposto indirecto que incide sobre os próprios produtos, e não sobre as empresas.
151. No caso em apreço, não se pode deixar de observar que o AGL, que, contrariamente à análise da recorrente, se aplica à comercialização dos granulados e incide, assim, sobre os produtos, e não sobre os rendimentos dos produtores, é efectivamente um imposto indirecto, regulado pelo princípio da tributação no país de destino, em conformidade com o artigo 91.° CE.
152. Ora, de acordo com a jurisprudência, uma medida fiscal específica que se justifica pela lógica interna do sistema fiscal não é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE (acórdãos Diputación Foral de Álava e o./Comissão, já referido, n.° 164, e Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão, já referido, n.° 61).
153. No caso em apreço, não se pode considerar, por conseguinte, que a isenção das exportações confere uma vantagem selectiva aos exportadores, na medida em que se justifica pela natureza de imposto indirecto do AGL. Com efeito, o Estado‑Membro em causa podia privilegiar as considerações ligadas à estrutura do regime fiscal considerado, em relação aos objectivos ambientais prosseguidos. A circunstância, alegada pela recorrente, de outros Estados‑Membros efectuarem escolhas diferentes não é pertinente.
154. Por conseguinte, a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao concluir, na decisão impugnada, que a isenção das exportações não constituía um auxílio de Estado.
155. Por outro lado, relativamente à fundamentação da decisão impugnada, a Comissão, baseando‑se na estrutura do AGL, justificou suficientemente a rejeição dos fundamentos invocados pela recorrente na sua denúncia no que diz respeito à vantagem selectiva supostamente conferida aos exportadores devido à isenção das exportações.
156. Por todas as considerações precedentes, os fundamentos relativos à violação do artigo 87.°, n.° 1, CE e à falta de fundamentação devem improceder.
Quanto ao fundamento relativo à violação da obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação
Argumentos das partes
157. A recorrente sustenta que as incoerências alegadas na delimitação do âmbito de aplicação do AGL conduzem inevitavelmente à conclusão de que a qualificação do AGL suscitou sérias dificuldades. Essas dificuldades foram igualmente corroboradas pelas importantes exposições efectuadas pela High Court of Justice, na sua decisão de 19 de Abril de 2002, acima referida, bem como pelas declarações das autoridades do Reino Unido segundo as quais o âmbito de aplicação do AGL foi definido de modo a proteger a competitividade internacional dos sectores isentos. Além disso, a isenção do xisto e da ardósia, bem como das exportações, é contrária ao princípio do poluidor‑pagador. A própria Comissão, aliás, admitiu, na sua resposta, que a qualificação do AGL à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE, suscitava um grande número de questões complexas, nomeadamente, no que diz respeito à delimitação do mercado em causa.
158. Além disso, o documento de consulta publicado em 9 de Dezembro de 2002 pelas autoridades do Reino Unido demonstra que estas tiveram dificuldades no que diz respeito à coerência do âmbito de aplicação do AGL com os objectivos ambientais prosseguidos.
159. Por outro lado, a invocação, na contestação, do interesse do Estado‑Membro em causa na rápida obtenção de uma decisão, bem como do risco de mau funcionamento do sistema de fiscalização dos auxílios de Estado, demonstra que a Comissão se baseou em critérios diferentes do das «sérias dificuldades».
160. Nestas circunstâncias, mesmo admitindo que a decisão impugnada não está viciada de um erro manifesto de apreciação, o que a recorrente contesta, não é menos verdade que a mesma viola o artigo 88.°, n.° 3, CE, que obriga a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação.
161. A Comissão contrapõe que era óbvio que o AGL constituía um imposto excepcional não abrangido pelas regras relativas aos auxílios de Estado, que a exclusão dos substitutos da categoria dos granulados virgens se justificava pela natureza ou pela estrutura geral do sistema e que o mecanismo habitual aplicável aos impostos indirectos sobre o consumo não se incluía no domínio dos auxílios de Estado.
162. O interveniente esclarece que a consulta sobre os granulados provenientes de resíduos, lançada em 9 de Dezembro de 2002, se destinava a recolher informações relativas aos granulados para analisar se os mesmos deveriam ser isentos, e se essa isenção trazia proveitos à indústria e podia ser efectuada sem encargos excessivos para as empresas nem riscos de abusos. O documento de consulta invocado pela recorrente não indiciava que o tratamento dos resíduos era incompatível com os objectivos do imposto.
Apreciação do Tribunal
163. A título preliminar, há que analisar o argumento da Comissão segundo o qual, contrariamente à tese da recorrente, baseada na jurisprudência anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 659/1999, em Abril de 1999, a existência de sérias dificuldades de apreciação de uma medida de auxílio deixa de a obrigar a dar início ao procedimento formal de investigação. A Comissão alega, em particular, que, no caso de um auxílio não notificado, tem o direito de, sem dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, obter previamente as informações necessárias junto do Estado‑Membro em causa, nos termos do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 659/1999.
164. No caso em apreço, o Tribunal observa que a medida estatal controvertida só tinha sido notificada na parte em que previa uma isenção a favor da Irlanda do Norte, e não no que toca à definição do âmbito de aplicação do AGL, única questão que está em causa no presente processo.
165. A este respeito, há que salientar que a obrigação de a Comissão analisar previamente um eventual auxílio ilegal juntamente com o Estado‑Membro em causa, solicitando‑lhe, sendo caso disso, informações (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Maio de 2005, Itália/Comissão, C‑400/99, Colect., p. I‑3657, n. os  29 e 30), não dispensa essa instituição da sua obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação, nomeadamente, se, à luz das informações obtidas, se vir confrontada com sérias dificuldades de apreciação da medida considerada. Com efeito, essa obrigação resulta directamente do artigo 88.°, n.° 3, CE, tal como foi interpretado pela jurisprudência, o que é, aliás, expressamente confirmado pelas disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 4, e do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, quando a Comissão conclui, após investigação preliminar, que a medida ilegal suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Abril de 2002, Government of Gibraltar/Comissão, T‑195/01 e T‑207/01, Colect., p. II‑2309, n. os  69 e 72).
166. Com efeito, de acordo com jurisprudência assente, o procedimento do artigo 88.°, n.° 2, CE reveste‑se de carácter indispensável sempre que a Comissão se depare com dificuldades sérias para apreciar se um auxílio é compatível com o mercado comum. Portanto, a Comissão só se pode limitar à fase preliminar do artigo 88.°, n.° 3, CE e adoptar uma decisão favorável a uma medida estatal notificada se tiver a convicção, no termo de um primeiro exame, de que essa medida não pode ser qualificada de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, ou de que, embora constituindo um auxílio, é compatível com o mercado comum. Em contrapartida, se esse primeiro exame tiver levado a Comissão à convicção oposta ou não lhe tiver permitido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da medida em causa, a instituição tem o dever de se rodear de todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento do artigo 88.°, n.° 2, CE (acórdãos Matra/Comissão, já referido, n.° 33, e Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 39; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Maio de 2000, SIC/Comissão, T‑46/97, Colect., p. II‑2125, n.° 71, e de 15 de Março de 2001, Prayon‑Rupel/Comissão, T‑73/98, Colect., p. II‑867, n.° 42).
167. Essa obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação impõe‑se, em particular, quando, depois de ter procedido, com base nas informações prestadas pelo Estado‑Membro em causa, a uma análise suficiente da medida estatal controvertida, a Comissão continua a ter dúvidas sobre a qualificação da medida examinada como auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, bem como sobre a sua compatibilidade com o mercado comum (acórdão de 10 de Maio de 2005, Itália/Comissão, já referido, n. os  47 e 48).
168. No caso em apreço, há que referir que, contrariamente às alegações da recorrente, a circunstância de a Comissão ter levado em conta o interesse do Estado‑Membro em causa na obtenção rápida de uma decisão não permite por si só presumir que essa instituição se baseou em critérios diferentes do das sérias dificuldades de apreciação, p ara decidir não dar início ao procedimento formal de investigação.
169. Quanto ao documento de consulta de 9 de Dezembro de 2002, posterior à adopção da decisão impugnada, não pode ser levado em conta na apreciação da legalidade dessa decisão. Com efeito, de acordo com jurisprudência assente, no quadro de um recurso de anulação, as apreciações complexas efectuadas pela Comissão só devem ser examinadas em função dos elementos de informação de que esta podia dispor no momento em que as efectuou (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Outubro de 1999, Kneissl Dachstein/Comissão, T‑110/97, Colect., p. II‑2881, n.° 47, e Salomon/Comissão, T‑123/97, Colect., p. II‑2925, n.° 48).
170. Daí decorre que apenas os argumentos pertinentes invocados pela recorrente em apoio do presente fundamento, relativos às alegadas incoerências na delimitação do âmbito de aplicação do AGL, retomam os que a mesma tinha invocado no âmbito do fundamento relativo à violação do artigo 87.°, n.° 1, CE.
171. Ora, como o Tribunal de Primeira Instância já declarou, a delimitação do âmbito de aplicação material de um imposto ecológico como o AGL é da competência do Estado‑Membro em causa, livre de estabelecer as suas prioridades em matéria de política ambiental (v. n. os  115 e 116, supra ). Neste contexto, decorre das considerações precedentes (v. n. os  138 e 139, supra ) que a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao considerar que não havia dúvidas de que a delimitação do âmbito de aplicação material do AGL não continha elementos de auxílio de Estado. Por outro lado, a isenção das exportações podia incontestavelmente justificar‑se pela natureza de imposto indirecto do AGL (v. n. os  152 e 153, supra ). Nestas condições, nem os desenvolvimentos da decisão da High Court of Justice de 19 de Abril de 2002, nem as declarações do interveniente que explicam a sua escolha de não sujeitar determinados materiais ao AGL pela preocupação de preservar a competitividade internacional dos sectores em causa, nem a alegada complexidade da delimitação do mercado em causa, invocados pela recorrente, revelam a existência de sérias dificuldades no que diz respeito à qualificação do AGL à luz do critério da selectividade.
172. Nestas condições, não se pode deixar de concluir que a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação ao considerar que a fiscalização, à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE, tanto da delimitação do âmbito de aplicação material do AGL como da isenção das exportações, não apresentava nenhuma dificuldade séria que lhe impusesse a obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação.
173. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação da obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação deve ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento relativo à violação, pela Comissão, das suas obrigações na investigação preliminar
Argumentos das partes
174. A recorrente alega que a Comissão não procedeu a uma análise imparcial e diligente da sua denúncia. A Comissão, aliás, admitiu, na contestação, ter adoptado rapidamente a decisão impugnada a pedido do interveniente.
175. Por outro lado, na decisão impugnada, a Comissão não expôs suficientemente as razões da rejeição da sua denúncia. Não abordou a questão das incoerências realçadas pela recorrente na sua denúncia, como a tributação dos materiais secundários resultantes da produção de calcário não tributado e a não tributação do xisto extraído com o objectivo de ser utilizado como granulado. Por outro lado, no que respeita às exportações, a decisão impugnada não analisou a questão da isenção das exportações dos materiais de qualidade inferior.
176. A Comissão contesta esta argumentação. Responde que todas as questões suscitadas nessa denúncia, aliás idênticas às que tinham sido invocadas na primeira denúncia, foram analisadas na decisão impugnada. Só o calendário pode explicar a falta de menção à denúncia da recorrente, no considerando 3 da decisão impugnada, que faz referência à primeira denúncia.
Apreciação do Tribunal
177. De acordo com a jurisprudência, quando terceiros interessados tenham submetido à Comissão denúncias relativas a medidas estatais que não foram objecto de notificação nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, esta instituição é obrigada, no quadro da fase preliminar prevista por esta disposição, a proceder a um exame diligente e imparcial dessas denúncias, no interesse de uma correcta aplicação das regras fundamentais do Tratado relativas aos auxílios estatais (acórdãos Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 62, e SIC/Comissão, já referido, n.° 105).
178. No caso em apreço, a recorrente não invoca nenhum elemento sério que permita concluir que a Comissão não procedeu a uma instrução suficiente nos autos. Pelo contrário, resulta dos elementos dos autos que essa instituição convidou as autoridades do Reino Unido a apresentarem as suas observações sobre os principais fundamentos enunciados na primeira denúncia – no essencial, semelhantes aos fundamentos que constam da denúncia da recorrente, e que lhes solicitou informações complementares, que foram prestadas pelo ofício de 19 de Fevereiro de 2002, acima referido. Neste contexto, na inexistência de qualquer outro indício, a mera circunstância de a decisão impugnada ter sido adoptada rapidamente não permite concluir pela insuficiência da instrução.
179. Por outro lado, há que observar que a Comissão comunicou à recorrente a decisão impugnada, destinada ao Estado‑Membro em causa, em conformidade com o princípio da boa administração. Ora, essa decisão expõe suficientemente as razões da rejeição dos fundamentos invocados na denúncia da recorrente, como já foi decidido (v. n. os  144, 145 e 155, supra ).
180. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação, pela Comissão, das suas obrigações na investigação preliminar deve ser julgado improcedente.
181. Por todas estas razões, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
182. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
183. Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Por conseguinte, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção alargada)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A recorrente suportará, para além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão.
3) O interveniente suportará as suas próprias despesas.