ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
28 mai 2020 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Irrecevabilité manifeste – Principes généraux du droit de l’Union européenne – Droit à une bonne administration – Droit de la défense – Droit d’être entendu – Acte adopté par la préfecture visant l’interdiction de l’activité en raison d’une infiltration présumée de la mafia – Législation ne prévoyant pas de procédure administrative contradictoire »
Dans l’affaire C‑17/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles, Italie), par décision du 27 novembre 2019, parvenue à la Cour le 14 janvier 2020, dans la procédure
MC
contre
Ufficio territoriale del governo (U.T.G.) – Prefettura di Foggia,
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. S. Rodin, président de chambre, M. D. Šváby (rapporteur) et Mme K. Jürimäe, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et du principe général du droit de l’Union à une procédure contradictoire.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant MC à l’Ufficio territoriale del governo (U.T.G.) – Prefettura di Foggia (bureau du gouvernement territorial – préfecture de Foggia, Italie) (ci-après la « préfecture de Foggia ») au sujet de l’adoption par cette dernière, le 9 juin 2017, d’une informazione antimafia interdittiva (rapport d’information antimafia négatif).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour, intitulé « Contenu de la demande de décision préjudicielle », dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit italien
4        L’article 84 du decreto legislativo n. 159, recante Codice antimafia (décret législatif n° 159, instituant le code antimafia), du 6 septembre 2011 (GURI n° 226, du 28 septembre 2011 – supplément ordinaire à la GURI n° 214), dans sa version applicable aux faits au principal (ci-après le « code antimafia »), dispose, à son paragraphe 3 :
« L’information aux fins de la lutte contre la mafia atteste l’existence ou non d’une des causes de déchéance, de suspension ou d’interdiction telles qu’énoncées à l’article 67, ainsi que, sans préjudice de l’article 91, paragraphe 6, l’existence ou non d’éventuelles tentatives d’infiltration par la mafia visant à influencer les choix et les décisions des entreprises concernées, telles qu’énoncées dans la liste figurant au paragraphe 4. »
5        Aux termes de l’article 90, paragraphe 1, de ce code, l’information aux fins de la lutte contre la mafia est recueillie par la consultation, par la préfecture compétente, de la base de données nationale spécifique.
6        En vertu de l’article 92, paragraphe 2, du code antimafia, un rapport d’information négatif est rendu lorsqu’il ressort de la consultation de la base de données nationale unique qu’il existe des causes de déchéance, de suspension ou d’interdiction, au sens de l’article 67 de ce code, ou une tentative d’infiltration mafieuse, au sens de l’article 84, paragraphe 4, dudit code, sans préjudice de l’article 91, paragraphe 6, du même code.
7        Selon l’article 92, paragraphe 2 bis, du code antimafia, si la base de données nationale répertorie l’existence de causes telles que celles énoncées à l’article 84, paragraphe 4, de ce code, une « information d’interdiction de l’activité en raison d’une infiltration présumée de la mafia » est notifiée à l’entreprise concernée. Les pouvoirs publics retirent les concessions ou les contrats de travaux ou de service en cours avec l’entreprise.
Le litige au principal et la question préjudicielle
8        À la demande d’une commune italienne, la préfecture de Foggia a ouvert, en application de l’article 91 du code antimafia, une enquête sur MC, une société qui exerce une activité de construction.
9        Cette enquête ayant fait apparaître des éléments objectifs constituant un faisceau d’indices de la présence de possibles cas d’infiltration mafieuse, tendant à influencer les choix et les orientations de l’activité entrepreneuriale exercée par cette société, la préfecture de Foggia a adopté, le 9 juin 2017, un rapport d’information antimafia négatif à l’égard de ladite société, qui lui a été communiqué le 14 juin 2017.
10      La commune qui avait sollicité l’ouverture de l’enquête a, en se fondant sur ce rapport, engagé une procédure de révocation de la concession d’un terrain utilisé par MC pour l’exercice de son activité d’extraction, de transformation et de commercialisation de sable, de pierres, de marbre et de matériaux détritiques provenant d’une carrière à ciel ouvert.
11      MC a saisi le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles, Italie) d’un recours en annulation du rapport en cause au principal.
12      Cette juridiction relève que l’adoption de ce rapport n’a pas été précédée d’un débat contradictoire entre l’administration préfectorale et MC, alors même qu’il a abouti à une interdiction d’activité de MC fondée sur une présomption d’infiltration de la mafia dans cette société, laquelle peut ne reposer que sur de simples indices, présomptions ou allégations.
13      Il ressortirait de la jurisprudence du Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), notamment d’un arrêt rendu en assemblée plénière, le 6 avril 2018, qu’un rapport d’information antimafia constitue une mesure conservatoire de police préventive et d’interdiction qui s’ajoute aux mesures de prévention antimafia de nature juridictionnelle et qui vise à assurer une protection avancée dans le domaine de la lutte contre la criminalité organisée.
14      Le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles) conteste toutefois cette interprétation au motif qu’un rapport d’information antimafia négatif entraîne la dissolution du rapport de droit liant l’entreprise visée et l’administration publique. Un tel acte aurait donc des conséquences durables, voire permanentes, ineffaçables et irréparables, puisqu’il aboutirait au retrait d’un titre public, à la résiliation ou à la résolution d’un contrat. La juridiction de renvoi estime qu’un tel rapport a pour effet d’exclure de manière définitive l’entreprise et l’entrepreneur concernés du circuit économique des rapports avec l’administration publique.
15      Or, en dépit des conséquences particulièrement lourdes pour l’entreprise visée par un tel rapport, celle-ci n’est pas associée à la procédure qui conduit à son adoption. Dans une procédure telle que celle en cause au principal, l’éventualité qu’un débat soit engagé dépendrait de l’appréciation discrétionnaire du préfet compétent, compte tenu des besoins de sa propre enquête.
16      Selon la juridiction de renvoi, un débat contradictoire est nécessaire afin de permettre à l’entreprise concernée de protéger sa situation juridique, sous peine de méconnaître le principe du contradictoire qui est garanti par l’article 41 de la Charte et qui constitue un principe général du droit de l’Union en vertu de l’article 6, paragraphe 3, TUE.
17      Il s’ensuivrait qu’une entreprise devrait pouvoir fournir au préfet des preuves et des arguments convaincants afin d’obtenir un rapport d’information positif, malgré l’existence d’éléments ou d’indices défavorables, d’autant qu’il serait plus difficile pour le juge administratif de substituer sa propre appréciation à celle du préfet, après que ce dernier a adopté un rapport d’information antimafia négatif.
18      C’est dans ce contexte que le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« [L]es articles 91, 92 et 93 du [code antimafia], en ce qu’ils ne prévoient pas de débat contradictoire précontentieux en faveur de la personne à l’égard de laquelle l’administration se propose de rendre un rapport d’information antimafia négatif (informazione interdittiva antimafia), sont[-ils] compatibles avec le principe du contradictoire, tel qu’il a été dégagé et reconnu en tant que principe du droit de l’Union [?] »
Sur la question préjudicielle
19      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
20      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
21      Selon une jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (voir, notamment, arrêt du 27 novembre 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 83, ainsi que ordonnance du 8 septembre 2016, Google Ireland et Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, point 14).
22      Les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnances du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, ainsi que du 8 septembre 2016, Google Ireland et Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, point 15).
23      Ces exigences sont, en outre, rappelées aux points 13 et 15 des recommandations de la Cour à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1).
24      Tout en étant destinées à permettre aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés de présenter des observations, conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, les informations qui doivent figurer dans la décision de renvoi ont également vocation à permettre à la Cour, d’une part, de vérifier la recevabilité d’une telle demande et, d’autre part, de donner des réponses utiles aux questions posées par la juridiction de renvoi.
25      Dès lors que la demande de décision préjudicielle sert de fondement à la procédure devant la Cour, il est indispensable que, dans cette demande, le juge national explicite, en particulier, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal. Cette obligation doit tout particulièrement être observée dans certains domaines caractérisés par des situations de droit et de fait complexes (voir, notamment, arrêt du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C‑320/90 à C‑322/90, EU:C:1993:26, points 6 et 7 ; ordonnance du 19 mars 1993, Banchero, C‑157/92, EU:C:1993:107, points 4 et 5 ; arrêt du 12 décembre 2013, Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, point 39, ainsi que ordonnance du 25 avril 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, points 28 et 29).
26      En l’occurrence, la question posée porte, en substance, sur l’interprétation du principe de bonne administration.
27      En effet, bien que la décision de renvoi se réfère à l’article 41 de la Charte, il convient de constater qu’il résulte clairement du libellé de cette disposition que celle-ci s’adresse non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union européenne (arrêts du 17 juillet 2014, YS e.a., C-141/12 et C-372/12, EU:C:2014:2081, point 67 ; du 8 mai 2019, PI, C-230/18, EU:C:2019:383, point 56, ainsi que du 26 mars 2020, Hungeod e.a., C‑496/18 et C‑497/18, EU:C:2020:240, point 63).
28      Néanmoins, à supposer que la juridiction de renvoi souhaite interroger la Cour sur le principe du respect des droits de la défense, il y a lieu de rappeler que celui-ci constitue un principe général du droit de l’Union qui trouve à s’appliquer dès lors que l’administration se propose de prendre à l’égard d’une personne un acte lui faisant grief. En vertu de ce principe, les destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts doivent être mis en mesure de faire connaître utilement leur point de vue quant aux éléments sur lesquels l’administration entend fonder sa décision. Cette obligation pèse sur les administrations des États membres lorsqu’elles prennent des décisions entrant dans le champ d’application du droit de l’Union, alors même que la législation de l’Union applicable ne prévoit pas expressément une telle formalité (arrêt du 22 octobre 2013, Sabou, C‑276/12, EU:C:2013:678, point 38).
29      Cependant, dans la présente affaire, la juridiction de renvoi n’a pas établi l’existence d’un lien de rattachement entre le droit de l’Union et soit le rapport d’information antimafia négatif adopté par la préfecture de Foggia, soit la décision de la commune à l’origine de l’enquête ayant abouti à l’adoption de ce rapport de révoquer la concession d’un terrain utilisé par MC pour l’exercice de son activité économique.
30      Il n’apparaît donc pas que la réglementation en cause au principal est susceptible d’entrer dans le champ d’application du droit de l’Union ou de mettre en œuvre ce dernier.
31      Il s’ensuit que la demande de décision préjudicielle ne satisfait pas aux exigences de l’article 94 du règlement de procédure et qu’elle doit donc être déclarée manifestement irrecevable.
32      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater, sur le fondement de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, que la présente demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable.
Sur les dépens
33      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (tribunal administratif régional des Pouilles, Italie), par décision du 27 novembre 2019, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.