ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
10 juin 2010 (*)
«Manquement d’État – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels – Faune et flore sauvages – Site d’importance communautaire – Régime de protection – Complexe touristique ‘Is Arenas’»
Dans l’affaire C‑491/08,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 12 novembre 2008,
Commission européenne, représentée par Mme D. Recchia, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par Mme I. Bruni, en qualité d’agent, assistée de M. G. Aiello, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot, président de chambre, Mme C. Toader, MM. C. W. A. Timmermans, K. Schiemann et L. Bay Larsen (rapporteur), juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, eu égard au projet de complexe touristique et immobilier «Is Arenas», qui affecte les espèces et les habitats présents sur le site «Is Arenas»,
–        en n’ayant pas adopté, avant le 19 juillet 2006, des mesures de protection propres, au regard de l’objectif de conservation visé par la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci‑après la «directive ‘habitats’»), à sauvegarder l’intérêt écologique pertinent que le site d’importance communautaire (ci‑après le «SIC») proposé «Is Arenas» revêt au niveau national et, en particulier, en n’ayant pas interdit une intervention susceptible de compromettre gravement les caractéristiques écologiques du site, et
–        en n’ayant pas adopté, après le 19 juillet 2006, des mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles ledit SIC a été désigné,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive «habitats» et, plus particulièrement, s’agissant du second grief, de l’article 6, paragraphe 2, de celle-ci.
Le cadre juridique
2        L’article 3, paragraphe 1, de la directive «habitats» prévoit la constitution d’un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation (ci-après les «ZSC»), dénommé «Natura 2000».
3        L’article 4 de ladite directive organise une procédure de classement des sites naturels en ZSC, articulée en plusieurs phases, procédure qui doit notamment permettre la réalisation dudit réseau. En premier lieu, les États membres proposent une liste de SIC qu’ils transmettent à la Commission, en deuxième lieu, la Commission arrête une liste communautaire des SIC en se fondant sur les propositions des États membres, et, en troisième lieu, les SIC ainsi retenus sont désignés par les États membres comme ZSC.
4        L’article 4, paragraphe 5, de la directive «habitats» prévoit que, dès qu’un site est inscrit sur la liste communautaire des SIC arrêtée par la Commission, il est soumis aux dispositions de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de ladite directive.
5        L’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» dispose:
«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les [ZSC], la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.»
Les faits à l’origine du litige et la procédure précontentieuse
6        Le site «Is Arenas», situé en Sardaigne, appartient à la région biogéographique méditerranéenne et s’étend sur 1 283 ha dans la province d’Oristano et, plus précisément, sur les communes de Cuglieri, de Narbolia et de San Vero Milis.
7        L’intérêt écologique qui a conduit à proposer le site «Is Arenas» comme SIC réside, notamment, dans la présence de l’habitat naturel prioritaire «2270 Dunes avec forêts à Pinus pinea et/ou Pinus pinaster».
8        Le site a été proposé comme SIC au mois de mai de l’année 1995 et a été inscrit sur la liste des SIC à la suite de l’adoption de la décision 2006/613/CE de la Commission, du 19 juillet 2006, arrêtant, en application de la directive 92/43, la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 259, p. 1).
9        Après avoir pris connaissance du projet de complexe touristique et immobilier prévu, dans le cadre d’un «accord de programme» conclu au cours de l’année 1997 entre la société Is Arenas, la commune de Narbolia et la Région autonome de Sardaigne, sur le site «Is Arenas» proposé en tant que SIC et consistant en la réalisation d’un terrain de golf ainsi que d’un complexe hôtelier et résidentiel, la Commission a envoyé, le 10 avril 2000, une lettre de mise en demeure à la République italienne dans laquelle elle faisait valoir que celle-ci avait manqué, notamment, aux obligations qui lui incombaient en vertu des dispositions combinées de l’article 10 CE et de l’article 6 de la directive «habitats».
10      La République italienne a, par lettres des 30 mai, 8 et 26 juin ainsi que du 14 juillet 2000, répondu à la lettre de mise en demeure en indiquant que les autorités nationales compétentes avaient suspendu tant les procédures d’autorisation que les travaux de réalisation du projet immobilier relatif à la construction d’un village touristique afin de se conformer au droit communautaire.
11      La Commission a cependant relevé que l’aménagement du terrain de golf, faisant l’objet de deux autorisations délivrées au cours de l’année 1999 par la municipalité de Narbolia, était désormais achevé.
12      Cette municipalité aurait ensuite procédé à une évaluation des incidences du projet de complexe touristique et immobilier sur le site en cause, laquelle aurait donné lieu, au cours de l’année 2000, à une décision favorable.
13      La Commission a considéré que lesdites autorisations et décision étaient incompatibles avec l’obligation d’assurer le maintien du site dans un état de conservation favorable. Elle a donc, le 9 février 2001, adressé un avis motivé en ce sens à la République italienne.
14      Dans leurs réponses, les autorités italiennes ont indiqué que l’impact du terrain de golf sur le site en question n’était pas significatif et que l’ensemble du projet de complexe touristique et immobilier avait fait l’objet d’une évaluation des incidences, conformément à l’article 6 de la directive «habitats», donnant lieu à l’adoption de la décision de la Région autonome de Sardaigne du 6 décembre 2002.
15      Estimant que cette évaluation des incidences n’avait pas été effectuée correctement, la Commission a, le 22 décembre 2004, envoyé une lettre de mise en demeure complémentaire dans laquelle elle faisait valoir, notamment, que la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive «habitats».
16      La République italienne a répondu à la lettre de mise en demeure complémentaire en faisant référence à l’hypothèse d’une réduction de la superficie du site proposé comme SIC, afin d’exclure les zones, et notamment celles visées par le projet de complexe touristique et immobilier, n’ayant pas maintenu des caractéristiques conformes aux dispositions spécifiques prévues par la directive «habitats».
17      Compte tenu des éclaircissements apportés, entre-temps, par la jurisprudence de la Cour, indiquant, notamment, que l’obligation d’effectuer une évaluation des incidences au sens de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats» ne figure pas parmi celles imposées pour la sauvegarde des SIC qui n’ont pas encore été inscrits sur la liste arrêtée par la Commission, cette dernière a estimé que les griefs soulevés dans la lettre de mise en demeure complémentaire n’étaient plus d’actualité et qu’il y avait lieu de charger un expert indépendant d’effectuer une expertise, afin d’évaluer in situ les conséquences de la modification du site proposé comme SIC. À la lumière des résultats de l’expertise, la Commission a notifié à la République italienne, par lettre du 10 juin 2005, que la proposition de réduction de la superficie du site «Is Arenas» ne pouvait pas être acceptée.
18      La Commission, ayant été informée que les travaux de réalisation du projet de complexe touristique et immobilier sur les dunes boisées du site «Is Arenas» avaient été entrepris, a envoyé, le 19 décembre 2005, une nouvelle lettre de mise en demeure complémentaire. Elle y faisait valoir que les travaux engagés risquaient de porter atteinte à l’intégrité dudit site et de compromettre l’intérêt écologique pertinent qu’il revêt au niveau national.
19      Lors d’une réunion qui s’est tenue le 12 octobre 2006 entre les services de la direction générale de l’environnement de la Commission et les autorités italiennes, ces dernières ont indiqué qu’un plan de gestion était en cours d’élaboration et qu’il était nécessaire de déterminer un «couloir écologique» adéquat, qui soit de nature à assurer la continuité des écosystèmes, et d’envisager une réduction du volume des infrastructures touristiques prévues par ledit projet.
20      À défaut d’information ultérieure, la Commission a conclu que les travaux de réalisation du projet de complexe touristique et immobilier «Is Arenas» se poursuivaient sur la base du projet d’origine en violation des obligations découlant de la directive «habitats» et, en particulier, à partir du 19 juillet 2006, en méconnaissance des obligations visées à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive. En conséquence, elle a, le 23 octobre 2007, envoyé à la République italienne une nouvelle lettre de mise en demeure complémentaire en ce sens. N’ayant pas reçu de réponse, la Commission a ensuite envoyé, le 29 février 2008, un avis motivé complémentaire invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
21      Considérant que la République italienne ne s’était pas conformée à ses obligations, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
22      En ce qui concerne la période antérieure au 19 juillet 2006, date de l’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des SIC, la Commission fait valoir que non seulement les autorités italiennes n’ont pas procédé à l’adoption des mesures nécessaires pour protéger l’intérêt écologique de ce site, mais qu’elles ont autorisé le lancement des travaux de construction du complexe touristique et immobilier en cause. Les autorités italiennes auraient donc permis qu’il soit porté atteinte, par la construction dudit complexe, à l’intérêt écologique du site proposé pour intégrer le réseau communautaire Natura 2000.
23      S’agissant de la période postérieure à la date d’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des SIC, la Commission soutient qu’aucune modification n’a été apportée au projet de complexe touristique et immobilier prévu sur le site «Is Arenas» et que les travaux se poursuivent sur la base du projet d’origine. Ainsi, aucune mesure n’aurait été adoptée en vue d’éviter une détérioration significative des habitats et des perturbations touchant les espèces pour lesquelles ledit site a été proposé en tant que SIC.
24      Dans son mémoire en défense, la République italienne reconnaît que les zones dont elle avait envisagé l’exclusion du site proposé en tant que SIC présentent une valeur intrinsèque propre et contribuent, dans l’ensemble, à maintenir un «couloir écologique» entre les différentes zones de pinèdes. Le maintien des limites actuelles du site pourrait contribuer à garantir les objectifs de gestion essentiels pour la conservation écologique du SIC «Is Arenas».
25      L’État membre défendeur indique que le ministère de l’Environnement a imposé le contrôle préventif de l’évaluation des incidences afin de garantir que les ouvrages projetés soient de nature à assurer la continuité des écosystèmes entre les différentes parties du site.
26      Cet État membre relève que, à la suite du protocole d’entente signé le 8 juin 2007 entre la société Is Arenas, les associés déjà occupés à édifier les infrastructures sur le site en cause et les communes de Cuglieri, de Narbolia ainsi que de San Vero Milis, il était déjà garanti que toutes les prescriptions du plan de gestion seraient respectées.
27      Ledit État membre précise que le projet de complexe touristique et immobilier sera donc modifié en conséquence.
28      Dans sa duplique, la République italienne fait valoir que, par la délibération n° 20/1 du 28 avril 2009, le conseil de la Région autonome de Sardaigne a approuvé le plan de gestion provisoire du SIC «Is Arenas». Par ailleurs, ledit conseil aurait approuvé, par la même délibération, le projet d’agrandissement du SIC d’une superficie correspondant à environ 163 ha de terre, pour la protection de l’habitat de dunes, et à environ 3 850 ha de mer, pour la sauvegarde de l’habitat marin. En outre, aurait été mis en place l’organisme de gestion du SIC, chargé notamment de contrôler la pression exercée sur les habitats de dunes par l’homme et les infrastructures, tout en subordonnant, le cas échéant, les concessions de construction au respect, par les sociétés de construction, des engagements relatifs à l’environnement. De surcroît, le conseil régional aurait décidé de subordonner, en particulier, tout acte d’autorisation émanant des communes au respect des prescriptions établies dans le plan de gestion.
29      Aussi, la République italienne considère qu’elle s’est acquittée des obligations qui lui incombent au titre de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» et que, dans ces conditions, le désistement du recours serait justifié.
Appréciation de la Cour
30      Il convient de rappeler que, s’agissant des sites susceptibles d’être identifiés comme SIC, qui figurent sur les listes nationales transmises à la Commission, et en particulier des sites abritant des types d’habitats naturels prioritaires, les États membres sont, en vertu de la directive «habitats», tenus de prendre des mesures de protection propres, au regard de l’objectif de conservation visé par cette directive, à sauvegarder l’intérêt écologique pertinent que ces sites revêtent au niveau national (voir arrêt du 13 janvier 2005, Dragaggi e.a., C‑117/03, Rec. p. I‑167, point 30).
31      Les États membres ne sauraient, dès lors, autoriser des interventions qui risquent de compromettre sérieusement les caractéristiques écologiques desdits sites, telles que, notamment, des interventions qui risquent de réduire de manière significative la superficie des sites concernés (voir arrêt du 14 septembre 2006, Bund Naturschutz in Bayern e.a., C‑244/05, Rec. p. I‑8445, point 46).
32      Il est constant que le projet de complexe touristique et immobilier en cause concerne tout particulièrement les zones que la République italienne avait envisagé, ainsi qu’il est rappelé au point 16 du présent arrêt, de retrancher du site «Is Arenas» proposé comme SIC, alors qu’elles garantissent la connexion écologique entre les deux zones de pinèdes les plus importantes du site.
33      À cet égard, il y a lieu de relever que, par une note du 10 février 2006, transmise à la Commission le 15 mars 2006 par la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne, la Région autonome de Sardaigne a déclaré prendre l’engagement de charger un expert de contrôler l’évaluation des incidences, déjà réalisée en son temps, au regard des diverses caractéristiques présentes au sein du site aux fins de garantir le maintien d’un «couloir écologique» entre les parties extrêmes de la zone, même en présence des nouveaux édifices.
34      Par ailleurs, il ressort du projet de plan de gestion du SIC «Is Arenas», établi au cours du mois de décembre de l’année 2006 et transmis à la Commission par les autorités italiennes le 21 mai 2007, que, afin de garantir la continuité des «couloirs écologiques», une révision du projet de complexe touristique et immobilier en cause est nécessaire, en ce qui concerne l’importance et la répartition des volumes des bâtiments envisagés. En effet, les ouvrages projetés seraient de nature à entraîner un impact excessif sur le système des habitats concernés.
35      Or, il résulte du dossier de la présente affaire que les travaux en vue de la réalisation du projet de complexe touristique et immobilier «Is Arenas» ont débuté dans le courant de l’année 2005 et étaient toujours en cours à la date de l’inscription du site en cause sur la liste des SIC.
36      Il découle de ce qui précède que la République italienne n’a pas adopté, avant la date de l’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des SIC, des mesures de conservation propres, au regard de l’objectif de conservation visé par la directive «habitats», à sauvegarder l’intérêt écologique pertinent que le site proposé revêt au niveau national et n’a pas interdit une intervention susceptible de compromettre sérieusement les caractéristiques écologiques de ce site. Elle a, partant, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive «habitats».
37      En ce qui concerne la situation postérieure à l’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des SIC, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 5, de la directive «habitats», le régime de protection des ZSC prévu à l’article 6, paragraphes 2 à 4, de cette directive s’applique à un site dès lors que celui-ci est, conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de ladite directive, inscrit sur la liste des sites sélectionnés comme SIC telle qu’arrêtée par la Commission selon la procédure visée à l’article 21 de cette même directive (voir arrêt Dragaggi e.a., précité, point 21).
38      L’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats» établit une obligation générale de prendre des mesures de protection appropriées, consistant à éviter que ne se produisent des détériorations d’habitats ainsi que des perturbations d’espèces susceptibles d’avoir des effets significatifs eu égard aux objectifs de cette directive (voir arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Rec. p. I‑7405, point 38, ainsi que du 4 mars 2010, Commission/France, C‑241/08, non encore publié au Recueil, point 18).
39      En l’espèce, il ressort de plusieurs éléments d’information versés au dossier par la Commission et non contestés par la République italienne que les travaux de réalisation du complexe touristique et immobilier «Is Arenas» se sont poursuivis au‑delà du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé complémentaire du 29 février 2008.
40      En outre, il résulte de l’ensemble des éléments pertinents de la présente affaire, et notamment des déclarations de la République italienne reproduites aux points 19 et 27 du présent arrêt, que lesdits travaux ont été menés sur la base du projet de complexe touristique et immobilier originaire, dont les autorités italiennes elles-mêmes ont reconnu, ainsi qu’il résulte du point 34 du présent arrêt, qu’il devrait être révisé de sorte que l’impact négatif sur les habitats naturels du site protégé en soit réduit.
41      Quant au plan de gestion provisoire du SIC «Is Arenas», à supposer même qu’il constitue une mesure appropriée au regard des exigences de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats», force est de constater qu’il a été approuvé après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire. Or, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 11 janvier 2007, Commission/Irlande, C‑183/05, Rec. p. I‑137, point 17).
42      Il s’ensuit que la République italienne n’a pas adopté, après la date d’inscription du site proposé sur la liste des SIC, des mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels pour lesquels ledit SIC a été désigné et a, en conséquence, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive «habitats».
43      Il découle de ce qui précède que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive «habitats» en s’abstenant d’adopter, avant le 19 juillet 2006, des mesures propres à protéger l’intérêt écologique du site proposé et a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la même directive en s’abstenant d’adopter, postérieurement au 19 juillet 2006, des mesures appropriées afin d’éviter la détérioration des habitats naturels pour lesquelles le site a été désigné. Le recours doit, par conséquent, être accueilli.
44      Il convient donc de constater que, eu égard au projet de complexe touristique et immobilier «Is Arenas» qui affecte le site «Is Arenas»:
–        en n’ayant pas adopté, avant le 19 juillet 2006, date d’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des SIC, des mesures de protection propres, au regard de l’objectif de conservation visé par la directive «habitats», à sauvegarder l’intérêt écologique pertinent que le site proposé en tant que SIC revêt au niveau national et, en particulier, en n’ayant pas interdit une intervention susceptible de compromettre sérieusement les caractéristiques écologiques du site, et
–        en n’ayant pas adopté, après le 19 juillet 2006, des mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels pour lesquelles ledit SIC a été désigné,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive «habitats» et, plus particulièrement, s’agissant du second grief, de l’article 6, paragraphe 2, de celle-ci.
Sur les dépens
45      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1)      Eu égard au projet de complexe touristique et immobilier «Is Arenas» qui affecte le site «Is Arenas»:
–        en n’ayant pas adopté, avant le 19 juillet 2006, date d’inscription du site «Is Arenas» sur la liste des sites d’importance communautaire, des mesures de protection propres, au regard de l’objectif de conservation visé par la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, à sauvegarder l’intérêt écologique pertinent que le site proposé en tant que site d’importance communautaire revêt au niveau national et, en particulier, en n’ayant pas interdit une intervention susceptible de compromettre sérieusement les caractéristiques écologiques du site, et
–        en n’ayant pas adopté, après le 19 juillet 2006, des mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels pour lesquelles ledit site d’importance communautaire a été désigné,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 92/43 et, plus particulièrement, s’agissant du second grief, de l’article 6, paragraphe 2, de celle-ci.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.