62009CJ0464_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑464/09 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 25.11.2009,
Holland Malt BV, kotipaikka Lieshout (Alankomaat), edustajinaan advocaat O. Brouwer, advocaat A. Stoffer ja advocaat P. Schepens,
valittajana,
ja jossa valittajan vastapuolina ja muina osapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn ja A. Stobiecka-Kuik, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa, ja
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään C. Wissels ja Y. de Vries,
väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.‑C. Bonichot sekä tuomarit K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (esittelevä tuomari) ja A. Prechal,
julkisasiamies: J. Mazák,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 15.9.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Holland Malt BV (jäljempänä Holland Malt) vaatii valituksessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-369/06, Holland Malt vastaan komissio, 9.9.2009 antaman tuomion (Kok., s. II-3313; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi Holland Maltin kanteen, jossa vaadittiin valtiontuesta, jonka Alankomaat on myöntänyt Holland Malt BV:n hyväksi, 26.9.2006 tehdyn komission päätöksen 2007/59/EY (EUVL 2007, L 32, s. 76; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Maatalousalan valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (EYVL 2000, C 28, s. 2; jäljempänä suuntaviivat) 3.2 kohdassa, joka sisältyy suuntaviivojen siihen osaan, jossa esitetään ”Yleiset periaatteet”, todetaan seuraavaa:
”Vaikka [EY] 87, [EY] 88 ja [EY] 89 artiklaa sovelletaan sellaisenaan yhteisten markkinajärjestelyjen piiriin kuuluviin aloihin, niiden soveltaminen riippuu kuitenkin kyseisissä asetuksissa vahvistetuista säännöksistä. Toisin sanoen jäsenvaltion turvautumista [EY] 87, [EY] 88 ja [EY] 89 artiklan määräyksiin ei voida asettaa etusijalle kyseisen markkinoiden alan markkinajärjestelystä annetun asetuksen säännöksiin nähden – –. Näin ollen komissio ei voi missään olosuhteissa hyväksyä tukea, joka olisi ristiriidassa yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevien säännösten kanssa tai joka häiritsisi yhteisen markkinajärjestelyn asianmukaista toimivuutta.”
3. Suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa, joka sisältyy ”Investointitukia” koskevaan osaan, todetaan seuraavaa:
”Tukea ei saa myöntää [maataloustuotteiden jalostukseen ja kaupan pitämiseen liittyviin investointeihin], ellei voida osoittaa riittävällä tavalla, että kyseisille tuotteille on olemassa tavanomaiset markkinointikanavat. Tämä arvioidaan ottaen riittävässä määrin huomioon kyseiset tuotteet, investointityypit ja nykyiset sekä ennakoidut toimintamahdollisuudet. Sen vuoksi on otettava huomioon mahdolliset tuotantorajoitukset tai yhteisissä markkinajärjestelyissä yhteisön tuelle asetetut rajoitukset. Mitään tukea ei saa myöntää, jos se on ristiriidassa yhteisissä markkinajärjestelyissä – – säädettyjen kieltojen tai rajoitusten kanssa.
– –”
4. Suuntaviivojen saman osan 4.2.6 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Investointeihin, joiden tukikelpoiset kustannukset ylittävät 25 miljoonaa euroa, tarkoitetut tuet ja tuet, joiden tosiasiallinen määrä ylittää 12 miljoonaa euroa, on aina ilmoitettava komissiolle erikseen perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti.”
Asian käsittelyn aiemmat vaiheet ja riidanalainen päätös
5. Holland Malt on yhteisyritys, jonka jäseninä ovat oluita ja alkoholittomia juomia tuottava olutpanimo Bavaria NV ja Saksan ja Pohjois-Alankomaiden viljantuottajien osuuskunta Agrifirm. Se on sellaisen patentin haltija, jonka perusteella se voi tuottaa ja myydä HTST-mallasta (High Temperature, Short Time).
6. Alankomaiden kuningaskunta vahvisti alueellisen ”Regionale investeringsprojecten 2000” -nimisen investointiohjelman. Komissio hyväksyi 17.8.2000 tekemällään päätöksellä tämän ohjelman ja 18.2.2002 tekemällään päätöksellä myös sen muutoksen, jossa sen soveltamisala ulotettiin koskemaan EY:n perustamissopimuksen liitteessä I lueteltujen maataloustuotteiden jalostamista ja kaupan pitämistä.
7. Alankomaiden kuningaskunta myönsi Holland Maltille 7 425 000 euron suuruisen investointituen osana alueellista investointiohjelmaa. Tämä tuki oli tarkoitettu mallastamon rakentamiseen Eemshaveniin (Alankomaat). Sen maksamisen edellytyksenä oli, että investointi toteutettiin ennen 1.7.2005. Tuen tosiasiallista maksamista kuitenkin lykättiin siihen asti, kunnes komissio hyväksyi sen.
8. Alankomaiden kuningaskunta ilmoitti 31.3.2004 päivätyllä kirjeellä tästä tukitoimesta komissiolle EY 88 artiklan 3 kohdan ja suuntaviivojen 4.2.6 kohdan mukaisesti. Komissio aloitti 5.5.2005 EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn. Koska mainittu menettely viivästytti tuen maksamista Alankomaiden kuningaskunnan investointien toteuttamiselle alun perin vahvistaman määräajan yli, valittaja pyysi tämän määräajan pidennystä siihen asti, kunnes komissio tekee tukea koskevan päätöksen.
9. Komissio teki 26.9.2006 riidanalaisen päätöksen, jossa se totesi, että riidanalainen toimenpide, joka koski investointia, jonka tarkoituksena oli parantaa Holland Maltin tuotteiden laatua ja lisätä sen tuotantokapasiteettia, oli EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Se tutki tämän jälkeen, voitaisiinko mainittu toimenpide kuitenkin todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
10. Komissio totesi tässä yhteydessä, ettei HTST-maltaille tai premium-maltaille ollut olemassa tavallisen maltaan markkinoista erillään olevia markkinoita. Lisäksi se totesi, ettei maltaan maailmanmarkkinoilla ja yhteisön mallasmarkkinoilla olevan ylikapasiteetin takia ole olemassa mitään todistetta siitä, että tällä tuotteella olisi olemassa tavanomaiset markkinointikanavat suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Vaikka komissio tunnusti siten riidanalaisen päätöksen perustelujen 93 kohdassa aluekehityksen merkityksen myönnettävän tuen yhteydessä, se totesi saman päätöksen perustelujen 94 kohdassa, ettei tuki täytä suuntaviivoissa vahvistettua tärkeää edellytystä.
11. Komissio totesi näiden perustelujen perusteella riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, ettei riidanalainen valtiontuki sovellu yhteismarkkinoille. Alankomaiden kuningaskunta velvoitettiin riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa peruuttamaan tämä tuki ja kyseisen päätöksen 3 artiklan mukaan sen on perittävä takaisin tuensaajalle sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki. Saman päätöksen 4 artiklan mukaan Alankomaiden kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle riidanalaisen päätöksen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
Asian käsittelyn vaiheet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
12. Holland Malt nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 7.12.2006 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.
13. Alankomaiden kuningaskunta toimitti 6.4.2007 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen valittajan vaatimuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi väliintulohakemuksen 12.6.2007 antamallaan määräyksellä.
14. Holland Malt esitti kanteensa tueksi neljä kanneperustetta, jotka koskivat EY 87 artiklan 1 kohdan ja 3 kohdan c alakohdan rikkomista, hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista ja EY 253 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden loukkaamista.
15. Toisen kanneperusteen toinen osa, joka koski EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan rikkomista sillä perusteella, että tuen myönteisten vaikutusten ja siitä jäsenvaltioiden välisen kaupankäynnin edellytyksille aiheutuvien vaikutusten väliltä puuttui asianmukainen tasapaino.
16. Valittaja moitti komissiota kyseisen kanneperusteen toisessa osassa lähtökohtaisesti siitä, että se oli perustanut riidanalaisen päätöksensä ainoastaan suuntaviivojen 4.2.5 kohtaan, eikä ollut tasapainottanut yhtäältä kyseisen tuen myönteisiä vaikutuksia ja toisaalta siitä mahdollisesti kaupankäynnin edellytyksille Euroopan yhteisössä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia, ja että se oli täten jättänyt noudattamatta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa.
17. Valittaja totesi, että se, että suuntaviivat perustuvat EY 87 artiklan 3 kohtaan, merkitsee välttämättä sitä, ettei komissio voi rajoittaa harkintavaltaansa koskemaan yksistään suuntaviivoihin otettuja kriteereitä. Erityisesti komission pitäisi tulkita suuntaviivojen 4.2.5 kohtaa perustamissopimuksessa määrätyn yleisen kriteerin kannalta, eli niin, että yhteismarkkinoille soveltumattomiksi katsotaan yksinomaan sellaiset tuet, joilla vaikutetaan jäsenvaltioiden välisen kaupan edellytyksiin yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
18. Holland Maltin mukaan komissio ei ole arvioinut riidanalaisessa päätöksessä, oliko kyseisen tuen vaikutus tosiasiassa ristiriidassa yhteisen edun kanssa EY 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, kun otetaan huomioon tukeen sisältyvät edut, vaan tyytyi toteamaan tuen soveltumattomuuden yhteismarkkinoille ainoastaan sen perusteella, ettei esitetyn väitteen mukaan kyseiselle tuotteelle ollut olemassa tavanomaisia markkinointikanavia. Komission olisi sen sijaan pitänyt katsoa yhtäältä, että kyseessä olevalla investoinnilla oli merkittävä myönteinen vaikutus yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden saavuttamiselle ja erityisesti tuen kohteena olevan alueen maaseudun kehittämispolitiikalle, ja toisaalta, että valittaja oli päättänyt vasta tuen saamisen jälkeen ottaa vastattavakseen niistä kustannuksista, jotka aiheutuvat tehtaan avaamisesta Eemshavenissa sellaisella alueella, jonka on vielä kehityttävä taloudellisesti, eikä jossakin taloudellisesti soveliaammassa paikassa Alankomaiden muulla alueella.
19. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiollaan kanteen ja velvoitti valittajan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
20. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi toisen kanneperusteen toisesta osasta valituksenalaisen tuomion 166–180 kohdassa, että riidanalainen päätös on tehty sekä EY 87 artiklan 1 ja 3 kohdan että suuntaviivojen, erityisesti niiden 4.2 osan, perusteella.
21. Se muistutti siitä, että tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun komissio on antanut suuntaviivat, ne ovat sitä sitovia ja että unionin tuomioistuimen on siis varmistettava, että tämä toimielin on noudattanut käyttöön ottamiaan sääntöjä. Se totesi, että tässä asiassa suuntaviivojen 3.7 kohdasta seuraa, että kaikkia kyseessä olevan tuen myönteisiä näkökohtia voidaan tarkastella vain suuntaviivojen kriteerien soveltamisen yhteydessä.
22. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan sen jälkeen, kun komissio oli todennut, että kyseessä oleva tuki kuului suuntaviivojen soveltamisalaan, komission oli suuntaviivojen 4.2.5 kohdan mukaisesti tutkittava ensivaiheessa, oliko asiassa osoitettu riittävällä tavalla, että kyseisille tuotteille oli olemassa tavanomaiset markkinointikanavat. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että koska tämä ennakkoedellytys ei täyttynyt tässä asiassa, komissio ei olisi voinut hyväksyä kyseessä olevaa tukea rikkomatta omia suuntaviivojaan, joten tavoitteiden ja tämän tuen myönteisten vaikutusten tutkiminen oli tarpeetonta.
23. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mielestä valittaja ei voinut pätevästi väittää, että silloin, kun asiassa ei sovelleta suuntaviivoja, vaan välittömästi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa, kyseisen tuen tavoitteet ja myönteiset vaikutukset olisi pitänyt ottaa huomioon tuen toteamiseksi yhteismarkkinoille soveltuvaksi. Se palautti tältä osin mieliin, että asiassa 310/85, Deufil vastaan komissio, 24.2.1987 annetun tuomion (Kok., s. 901, 18 kohta) mukaan EY 87 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle harkintavaltaa, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja sosiaalisten arviointien tekemistä yhteisön tasolla, ja että komissio ei ollut ylittänyt harkintavaltansa rajoja katsoessaan, että tuen myöntäminen investoinnille, joka lisäsi tuotantokapasiteettia alalla, jolla oli jo suuresti ylituotantoa, vaikuttaa kaupankäyntiin yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, eikä tällainen tuki voi edistää kyseessä olevan alueen taloudellista kehitystä.
24. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, ettei tätä päätelmää voi horjuttaa se valittajan väite, jonka mukaan riidanalainen tuki olisi ainoastaan kompensoinut niitä taloudellisia haittoja, jotka seuraavat sen valinnasta avata tehdas taloudellisesti vähemmän kehittyneellä alueella.
Asianosaisten vaatimukset unionin tuomioistuimessa
25. Holland Malt vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion 168–180 kohdan
– palauttaa asian yleiseen tuomioistuimeen tai kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen ja
– velvoittaa Holland Maltin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27. Alankomaiden kuningaskunta vaatii valittajan tavoin, että valituksenalainen tuomio on kumottava ja komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
28. Holland Malt esittää valituksensa tueksi kaksi valitusperustetta, jotka koskevat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostetun kanteen toisen kanneperusteen toisesta osasta.
29. Ensimmäinen valitusperuste koskee EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja suuntaviivojen tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyä oikeudellista virhettä sekä niiden tulkintaa ja soveltamista koskevaa ristiriitaa ja perustelujen riittämättömyyttä. Toinen valitusperuste koskee valittajan väitteiden virheellisen tulkinnan ja esittämisen johdosta asian käsittelyssä tapahtuneita oikeudenkäyntivirheitä.
Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja suuntaviivojen tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyä oikeudellista virhettä sekä niiden tulkintaa ja soveltamista koskevaa ristiriitaa ja perustelujen riittämättömyyttä
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
30. Holland Malt esittää ensimmäisen valitusperusteensa tueksi kolme osaa, jotka koskevat EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyä oikeudellista virhettä, suuntaviivojen tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyä oikeudellista virhettä sekä niiden tulkinnassa ja soveltamisessa olevaa ristiriitaa ja niiden tulkintaa ja soveltamista koskevien perustelujen riittämättömyyttä.
– Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa
31. Valittaja esittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan tulkinnassa ja soveltamisessa päättelemällä edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetusta tuomiosta, että komissio ei saisi ottaa huomioon tuen myönteisiä vaikutuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, jos tämä tuki johtaa kapasiteettien lisääntymiseen alalla, jossa markkinoilla oli jo suuresti ylituotantoa.
32. Valittaja toteaa tästä, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyse eri toimenpiteestä kuin edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio. Tuossa asiassa myönnetty tuki ei nimittäin ollut yleisen edun mukainen tuki, kun taas riidanalaisessa päätöksessä komissio oli tunnustanut Holland Maltin hankkeen merkityksen alueen kehittymiselle. Lisäksi tuossa tuomiossa kyseessä olleella alalla markkinoilla oli jo suuresti ylituotantoa, koska tuotantokapasiteetin käyttöaste oli 72 ja 64 prosenttia, kun taas tässä asiassa tuotantokapasiteetin käyttöaste ylittää 90 prosenttia.
33. Alankomaiden kuningaskunta yhtyy valittajan kantaan, jonka mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut virheellisesti, ettei komissio ole rikkonut EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sillä, että se ei ole ottanut huomioon kyseessä olevan tuen myönteisiä vaikutuksia. Se yhtyy myös edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetun tuomion tulkinnasta esitettyyn kritiikkiin. Kyseinen jäsenvaltio katsoo, että koska komissio oli kyseisen säännöksen oikean soveltamisen ja sen täyden oikeusvaikutuksen varmistamiseksi velvollinen tasapainottamaan kyseessä olevan tuen myönteiset ja kielteiset vaikutukset, pelkkä toteamus, jonka mukaan tavanomaisten markkinointikanavien olemassaolosta mallasmarkkinoilla ei ole olemassa näyttöä, ei riitä.
34. Komissio vastaa tähän, että jokaisen valtiontukien alalla sovellettavien sääntöjen analyysin lähtökohtana on se, että EY 87 artiklan 3 kohdassa säädetään EY 87 artiklan 1 kohdassa säädetystä yleisestä kiellosta tehtävistä poikkeuksista, joita on tulkittava suppeasti. Suuntaviivoissa vahvistetaan kuitenkin ainoastaan ehdottomat vähimmäisvaatimukset, joita on noudatettava, jotta maatalousalan valtiontuet katsotaan yhteismarkkinoille soveltuviksi. Komissio huomauttaa lisäksi, että sillä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisten tukien arvioinnissa olevan laajan harkintavallan takia se voi kaventaa tätä harkintavaltaa vahvistamalla suuntaviivoissa sen, miten se aikoo soveltaa tätä määräystä johonkin tiettyyn alaan tai tukityyppiin, kunhan näillä suuntaviivoilla ei poiketa perustamissopimuksen säännöistä. Komissio katsoo, että annettuaan tällaiset suuntaviivat jonkin alan tai tukityypin osalta, se ei saa enää poiketa niistä. Syynä tähän on se, että komissio rajoittaa suuntaviivojen antamisella omaa harkintavaltaansa, jonka perusteella se arvioisi näin ollen pelkästään suuntaviivoissa määriteltyjä edellytyksiä.
35. Komissio katsoo tässä asiassa, että sen oli sovellettava suuntaviivojen 4.2.5 kohtaa, koska sitä, että mallasmarkkinoilla oli olemassa tavanomaiset markkinointikanavat, ei ollut riittävästi osoitettu.
36. Komissio toteaa edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetun tuomion virheellisestä tulkinnasta esitetystä argumentaatiosta, että tukitoimenpiteen soveltuvuus yhteismarkkinoille arvioitiin tuossa tuomiossa suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, koska riidanalaisen päätöksen aikaan ei ollut olemassa muuta siihen tuotteeseen sovellettavaa oikeussääntöä, jota varten tuki oli tarkoitettu. Komissio esittää lisäksi niistä tosiseikkoja koskevista eroista, joihin valittaja oli vedonnut edellä mainittuun tuomioon johtaneen asian osalta, ettei näillä eroilla ole merkitystä, koska suuntaviivoissa ei vaadita nyt käsiteltävässä asiassa, että osoitettaisiin, että alalla on suuresti ylituotantoa, vaan niiden mukaan on osoitettava pelkästään se, että markkinoilla on olemassa tavanomaiset markkinointikanavat.
– Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa
37. Holland Maltin mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tulkinnut suuntaviivoja oikein siltä osin kuin se on ottanut käyttöön ennakkoedellytyksen sille, että komissio arvioi tuen soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi nimittäin, ettei suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvaa tukea voida hyväksyä tuen haittojen ja myönteisten vaikutusten tasapainottamista koskevan kriteerin perusteella – siten kuin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa on määrätty – silloin, kun suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa vahvistettu edellytys ei täyty. Sen sijaan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta ei sisällä edellytystä, jonka mukaan käytettävissä olisi oltava tavanomaiset markkinointikanavat ennen kuin komissio voi ottaa huomioon tuen myönteiset vaikutukset.
38. Alankomaiden kuningaskunta yhtyy valittajan näkemykseen. Se katsoo, että vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, ettei suuntaviivoja voida tulkita pelkästään niiden sanamuodon perusteella, vaan niitä on tulkittava EY 87 artiklan ja tähän artiklaan sisältyvän tavoitteen kannalta, se analysoi tosiasiassa näitä suuntaviivoja ainoastaan siten, että se viittasi niiden sanamuotoon. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen suuntaviivoista antamasta tulkinnasta seuraa, että EY 87 artiklassa tarkoitettu arviointi rajoitettaisiin koskemaan yhtä ainoaa kysymystä, eli sitä, onko tavanomaisia markkinointikanavia olemassa vai ei. Näin rajoittunut tulkinta, joka perustuu ainoastaan suuntaviivojen sanamuodon mukaiseen tulkintaan, on virheellinen, ja johtaisi siihen, ettei EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sovellettaisi oikein, eikä täydessä laajuudessa.
39. Komission mielestä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmissä ei ole tehty minkäänlaista oikeudellista virhettä. EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tasapainottaminen sisältyy nimittäin suuntaviivoihin, eikä muita kriteereitä tarvitse ottaa huomioon silloin, kun kyseinen tuki kuuluu suuntaviivojen sääntöjen soveltamisalaan. Komissio ei voi ottaa huomioon suuntaviivoissa vahvistettujen tavoitteiden lisäksi muita tavoitteita, jos ne menevät kyseisen toimielimen suuntaviivoissa vahvistamia tavoitteita pidemmälle. Tässä asiassa on niin, että suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa vahvistetaan ilman, että asia jäisi epäselväksi, ettei tukea saa myöntää maataloustuotteiden jalostukseen ja kaupan pitämiseen liittyville investoinneille, ellei voida osoittaa riittävällä tavalla, että kyseisille tuotteille on olemassa tavanomaiset markkinointikanavat. Komission mukaan tämä tarkoittaa, että jos tämä edellytys ei täyty, tuesta saatavaksi oletettuja myönteisiä vaikutuksia ja sen vaikutusta kaupankäynnin edellytyksiin ei voida tasapainottaa keskenään.
– Ensimmäisen valitusperusteen kolmas osa
40. Valittajan mukaan valituksenalaisen tuomion perustelut ovat ristiriitaisia ja riittämättömiä suuntaviivoja tulkittaessa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi nimittäin kyseisen tuomion 132 ja 133 kohdassa, ettei suuntaviivoja voida tulkita pelkästään niiden sanamuodon perusteella, eikä tavalla, jolla supistettaisiin EY 87 ja EY 88 artiklan ulottuvuutta tai joka olisi ristiriidassa näillä määräyksillä tavoiteltujen päämäärien kanssa. Toisaalta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 170–172 kohdassa, että komissio oli velvollinen ottamaan huomioon suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa vahvistetut kriteerit tulkitsematta niitä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kannalta ja täten arvioimatta, muuttiko kyseinen tuki kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
41. Alankomaiden kuningaskunta yhtyy valittajan kantaan ja toteaa, että valituksenalaisen tuomion perustana olevat perustelut ovat riittämättömiä suuntaviivoja tulkittaessa ja sovellettaessa.
42. Komission mielestä riidanalaisen tuomion perustelut eivät ole missään tapauksessa riittämättömiä tai ristiriitaisia. Se esittää erityisesti, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on aivan oikein muistuttanut valituksenalaisen tuomion 132 kohdassa siitä, että suuntaviivoja on aina tulkittava yhteismarkkinoiden vääristymätöntä kilpailua koskevan tavoitteen kannalta ja selvittänyt selvästi tuon tuomion 173–177 kohdassa, miksi EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan välitön soveltaminen ei edellyttänyt valittajan hakeman tuen tavoitteiden ja myönteisten vaikutusten huomioon ottamista. Se totesi tältä osin valituksenalaisen tuomion 176 kohdassa, että suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa oleva kriteeri kuvastaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdasta ilmenevää edellytystä, jonka mukaan tukea, joka muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, ei voida pitää tukena, joka soveltuu yhteismarkkinoille.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
43. Ensimmäisen valitusperusteen kolmessa osassa on kysymys suuntaviivojen ulottuvuudesta ja tulkinnasta, ja nämä osat koskevat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointia kyseisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen toisen kanneperusteen toisesta osasta. Tästä syystä ne on syytä käsitellä yhdessä.
44. Tältä osin on palautettava mieliin, että komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessään suuntaviivojen 4.2.5 kohtaa soveltaessaan, ettei Holland Maltille tarkoitettu tuki soveltunut yhteismarkkinoille, koska kysymyksessä oleville markkinoille oli ominaista, että niiltä puuttuivat tavanomaiset markkinointikanavat. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa tuomiossa yhtäältä, että koska suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa oleva edellytys ei täyttynyt kyseisen toimenpiteen osalta, komissio ei voinut hyväksyä riidanalaista tukea. Toisaalta se muistutti edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetusta tuomiosta ja totesi, että suuntaviivojen soveltamatta jättäminen ja pelkästään EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltaminen eivät tarkoittaneet tässä asiassa – toisin kuin valittaja väitti – sitä, että komissio oli velvollinen ottamaan huomioon kyseessä olevasta tuesta kyseiselle alueelle tulevat myönteiset vaikutukset.
45. Näiden kahden toteamuksen suhteen ei ole tehty oikeudellisia virheitä.
46. Nimittäin kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää koko yhteisöä silmällä pitäen tehtävää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia (ks. yhdistetyt asiat C-75/05 P ja C-80/05 P, Saksa ym. v. Kronofrance, tuomio 11.9.2008, Kok., s. I-6619, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kun komissio antaa käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta (ks. em. yhdistetyt asiat Saksa ym. v. Kronofrance, tuomion 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47. Näin ollen kyseisen oikeuskäytännön mukaan on niin, että valtiontukia koskevalla erityisellä alalla komission hyväksymät puitteet ja tiedonannot sitovat komissiota edellyttäen, ettei niillä poiketa perustamissopimuksen määräyksistä (ks. asia C-288/96, Saksa v. komissio, tuomio 5.10.2000, Kok., s. I-8237, 62 kohta ja em. yhdistetyt asiat Saksa ym. v. Kronofrance, tuomion 61 kohta).
48. Tästä on korostettava, kuten edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetusta tuomiosta käy ilmi, että EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että periaatteessa on niin, että silloin, kun tuki myönnetään sellaisilla markkinoilla, joille on ominaista ylikapasiteetti, tuki on omiaan muuttamaan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
49. Se seikka, että tuella on myös myönteisiä vaikutuksia kyseiselle alueelle tai talouden alalle, ei merkitse välttämättä sitä, että se on katsottava yhteismarkkinoille soveltuvaksi tueksi. Nimittäin EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdasta ilmenee, että silloin, kun tukitoimi muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, sitä ei voida todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi siitä riippumatta, saako se mahdollisesti aikaan myönteisiä vaikutuksia. Kuitenkin arvioidessaan kaupankäynnille aiheutuvia vaikutuksia komission on otettava huomioon kaikki kyseisen toimenpiteen ja markkinoiden ominaispiirteet (ks. asia 47/69, Ranska v. komissio, tuomio 25.6.1970, Kok., s. 487, Kok. Ep. I, s. 447, 7–9 kohta).
50. Ei ole mitään perustetta katsoa, että tämä primaarisen oikeuden tulkinta ei soveltuisi maatalousalan tukiin. Nimittäin EY 36 artiklan ensimmäisestä kohdasta, jossa tunnustetaan maatalouspolitiikan ensisijaisuus perustamissopimuksen kilpailun alan tavoitteisiin nähden, seuraa näet, että perustamissopimuksen määräysten mahdollisessa soveltamisessa tällä alalla on otettava huomioon EY 33 artiklan eli yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet (ks. asia C-311/94, IJssel-Vliet, tuomio 15.10.1996, Kok., s. I-5023, 31 kohta).
51. Näin ollen arvioidessaan tällä alalla myönnettyjen valtiontukien soveltuvuutta komission on otettava huomioon tämän politiikan vaatimukset, jotka vastaavat koko yhteismarkkinoiden vaatimuksia (ks. vastaavasti em. asia IJssel-Vliet, tuomion 33 kohta). Näihin vaatimuksiin kuuluu tuotannon valvonta. Näin ollen muun muassa yhteisön rahoitustuen alalla Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 (EYVL L 160, s. 80) 6 artiklassa kielletään tuen myöntäminen, jos investoinnin tarkoituksena on kasvattaa sellaisten tuotteiden tuotantoa, joille ei löydy tavanomaisia markkinoita.
52. Tässä asiassa komissio vahvisti suuntaviivojen 4.2.5 kohdassa pitävänsä maataloustuotteiden jalostukseen ja kaupan pitämiseen liittyvää tukea yhteismarkkinoille soveltumattomana, jos se myönnetään silloin, kun tavanomaisia markkinointikanavia ei ole. Tästä kohdasta käy ilmi, että komission mukaan sellaisen toimenpiteen katsotaan olevan ristiriidassa yhteisen edun kanssa sen alan ominaispiirteiden vuoksi, jolla se saa aikaan vaikutuksensa. Lisäksi kyseinen toimielin katsoi – edelleen – 4.2.5 kohdassa, että sellaisen tukitoimenpiteen arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen tuotteen markkinoilla olevan tarjonnan taso ja myös mahdolliset tuotantorajoitukset tai yhteisissä markkinajärjestelyissä yhteisön tuelle asetetut rajoitukset. Sen on näin ollen tehtävä näiden markkinoiden yksityiskohtainen analyysi.
53. Tällaiset käytännesäännöt ovat primaarisen oikeuden ja erityisesti EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan määräysten mukaisia, kun niitä sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaisesti. Nimittäin sellaisilla markkinoilla myönnetty tuki, joille on ominaista ylikapasiteetti, on tosiasiallisesti omiaan muuttamaan kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Komissio voi siten katsoa yhteismarkkinoille soveltumattomaksi toimenpiteen, jolla on tarkoitus edistää tiettyä aluetta tai tiettyä toimintaa silloin, kun se myönnetään sellaisella alalla kuten maataloustuotteiden jalostus, jossa mikä tahansa tuotannon lisääminen voi tavanomaisten markkinointikanavien puuttuessa muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla siitä riippumatta, onko toimenpiteellä myönteisiä vaikutuksia kyseisen toiminnan alueeseen.
54. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi perustellusti, että komissio on soveltanut riidanalaisessa päätöksessään oikein sekä suuntaviivojen 4.2.5 kohtaa että EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa. Nimittäin todettuaan hyvin yksityiskohtaisen mallasmarkkinoita koskevan analyysin perusteella, ettei niillä ole tavanomaisia markkinointikanavia, komission oli katsottava, ettei kyseessä oleva toimenpide soveltunut yhteismarkkinoille.
55. Lisäksi edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio kyseessä olleiden ja nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien tukien väliset tosiseikkojen erot, sellaisina kuin valittaja on viitannut niihin, eivät ole merkityksellisiä niiden sääntöjen tulkinnassa, jotka liittyvät niihin edellytyksiin, jotka koskevat EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen tukien soveltumista yhteismarkkinoille.
56. Erityisesti se Holland Maltin esiin tuoma seikka, jonka mukaan mallasmarkkinoilla ei ole suuresti ylituotantoa kuten edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio kyseessä olleilla markkinoilla, ei merkitse sitä, että komission olisi täytynyt olla soveltamatta suuntaviivojen 4.2.5 kohtaa. Nimittäin kyseisestä kohdasta käy ilmi, että maataloustuotteiden jalostuksen alalla tukitoimenpide, jonka johdosta tuotanto lisääntyy vaikka vain vähäisissä määrin, on katsottava tämän talouden alan ominaispiirteiden ja maatalouspolitiikan rajoitusten perusteella yhteismarkkinoille soveltumattomaksi tueksi. Näin ollen valituksenalaista tuomiota ei ole tehty sovellettavien sääntöjen, sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut niitä edellä mainitussa asiassa Deufil vastaan komissio annetussa tuomiossa, virheellisen arvioinnin perusteella.
57. Siitä valituksenalaisen tuomion perusteluissa olevasta ristiriidasta, johon ensimmäisen valitusperusteen kolmannessa osassa on vedottu, on todettava, että toisin kuin valittaja väittää, muistutettuaan ensin valituksenalaisen tuomion 170–172 kohdassa siitä, että komissio on velvollinen noudattamaan suuntaviivoja, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin arvioi riidanalaista päätöstä primaarisen oikeuden määräysten valossa.
58. Se katsoi nimittäin, ettei suuntaviivojen 4.2.5 kohdan perusteella tehty riidanalainen päätös ollut ristiriidassa perustamissopimuksen merkityksellisten määräysten kanssa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei täten esittänyt ristiriitaisia perusteluja todetessaan, ettei tässä päätöksessä, joka on suuntaviivojen mukainen, poiketa perustamissopimuksen määräysten moitteettomasta soveltamisesta.
59. Koska valituksenalaisen tuomion perustelut eivät ole ristiriitaisia, ensimmäisen valitusperusteen kolmas osa ei myöskään ole perusteltu.
60. Edellä olevista seikoista seuraa, että ensimmäinen valitusperuste, johon valittaja on vedonnut valituksensa tueksi, on hylättävä kokonaisuudessaan.
Toinen valitusperuste, joka koskee valittajan väitteiden virheellisen tulkinnan ja esittämisen johdosta asian käsittelyssä tapahtuneita oikeudenkäyntivirheitä
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
61. Valittaja esittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on vahvistanut valituksenalaisen tuomion 168 kohdassa virheellisesti, ettei valittaja ollut kyseenalaistanut väliintulokirjelmästä esittämissään huomautuksissa suuntaviivojen sitovuutta eikä niiden yhteensoveltuvuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa. Se oli päinvastoin todennut tässä kirjelmässä, etteivät suuntaviivat vastaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan vaatimuksia, jos niitä tulkitaan siten, että komissio ei ole velvollinen suorittamaan tuen vaikutusten tasapainottamista. Valittaja oli todennut tästä, että ”soveltamalla sen omien suuntaviivojen määräyksiä tinkimättömällä ja yksipuolisella tavalla komissio on selvästi ylittänyt EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sille annetun harkintavallan rajat sellaisena kuin sitä on tulkittu unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä”.
62. Valittaja päättelee tästä, että tällaiset asian käsittelyssä tapahtuneet oikeudenkäyntivirheet vaikuttavat haitallisesti sen etuihin, sillä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi pitänyt tutkia valittajan argumentit, jotta se olisi päätynyt siihen, että komission olisi pitänyt soveltaa suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa.
63. Komissio huomauttaa aluksi, ettei toisella valitusperusteella voi olla siinäkään tapauksessa, että se olisi perusteltu, vaikutusta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen suorittaman oikeudellisen päättelyn arviointiin tai niihin toteamuksiin, joihin tämä päätyi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki nimittäin sitä, olisiko komission täytynyt suorittaa riidanalaisessa päätöksessä suuntaviivojen 4.2.5 kohdan perusteella tehdystä analyysistä poikkeava analyysi, jos asiassa olisi sovellettu suoraan EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa.
64. Komissio toteaa itse asiasta, että valittaja oli nimenomaisesti todennut, kuten valituksenalaisesta tuomiosta käy ilmi, ettei se riitauta sitä, että komissio on rajoittanut harkintavaltaansa sillä, että se on vahvistanut suuntaviivansa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
65. Tästä on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin todella totesi valituksenalaisen tuomion 168 kohdassa, ettei valittaja ole väliintulokirjelmästä esittämissään huomautuksissa kyseenalaistanut suuntaviivojen sitovuutta eikä niiden yhteensoveltuvuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa.
66. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki kuitenkin valituksenalaisen tuomion 169–177 kohdassa, oliko riidanalainen päätös suuntaviivojen mukainen ja rikottiinko sillä EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa. Se tutki toisin sanoen sen, oliko riidanalainen päätös, jossa Holland Maltille myönnetyn tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille katsottiin pois suljetuksi pelkästään kyseisten markkinoiden ominaispiirteiden perusteella, sekä suuntaviivojen että perustamissopimuksen kyseisen määräyksen vastainen.
67. Valittaja ei ole pystynyt näin ollen väittämään menestyksekkäästi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei olisi vastannut sen argumentointiin, jonka mukaan tehdessään päätöksen suuntaviivojen perusteella komissio ei ole soveltanut oikein perustamissopimuksen kyseistä määräystä.
68. Näin ollen toinen valitusperuste ei ole perusteltu ja se on hylättävä.
69. Edellä todetusta seuraa, ettei yhtäkään valitusperustetta, johon valittaja on vedonnut valituksensa tueksi, voida hyväksyä, joten valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
70. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 118 artiklan nojalla valitusmenettelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Holland Malt on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valitus hylätään.
2) Holland Malt BV velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.