62022TJ0781_RES
Byla T‑781/22
Madre Querida ir kt.
prieš
Europos Komisiją
2025 m. birželio 11 d. Bendrojo Teismo (septintoji išplėstinė kolegija) sprendimas
„Bendra žuvininkystės politika – Reglamento (ES) 2016/2336 9 straipsnis – Įgyvendinimo reglamentas (ES) 2022/1614 – Rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti pažeidžiamų jūrų ekosistemų, nustatymo metodai ir kriterijai – Rajonų, kuriuose esama ar gali būti pažeidžiamų jūrų ekosistemų, sąrašo sudarymas – Apsaugos zonų nustatymas – Neteisėtumu grindžiamas prieštaravimas – Proporcingumas“
Žuvininkystė – Jūros išteklių apsauga – Pažeidžiamų jūrų ekosistemų apsauga – Rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti tokių ekosistemų, sąrašas – Nustatymo kriterijai – Pasyviosios žvejybos įrankių didelio neigiamo poveikio kiekviename į šį sąrašą įtrauktame rajone vertinimas – Netaikymas – Proporcingumo ir nediskriminavimo principų pažeidimas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1380/2013 4 straipsnis, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2016/2336 9 straipsnio 4 ir 6 dalys, Tarybos reglamento Nr. 734/2008 2 straipsnis, Komisijos reglamentas 2022/1614)
(žr. 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70, 103 punktus)
Žuvininkystė – Jūros išteklių apsauga – Pažeidžiamų jūrų ekosistemų apsauga – Rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti tokių ekosistemų, sąrašas – Nustatymo metodas – Komisijos diskrecija – Apsaugos buferinių zonų nustatymas – Leistinumas – Proporcingumo principo pažeidimas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2016/2336 9 straipsnis, Komisijos reglamentas 2022/1614)
(žr. 80, 83, 91–95, 97 punktus)
Institucijų aktai – Pagrindinis teisės aktas ir įgyvendinimo teisės aktas – Įgyvendinimo teisės aktas, kuriuo negalima nei pakeisti, nei papildyti pagrindinio teisės akto pagrindinių nuostatų – Pagrindinių nuostatų kvalifikavimas – Atsižvelgimas į atitinkamos srities charakteristikas ir ypatybes – Įgyvendinimo aktai, nustatantys rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti pažeidžiamų jūrų ekosistemų, sąrašas – Pagrindiniu teisės aktu nustatytos šių ekosistemų apsaugos sistemos sukonkretinimas – Leistinumas
(SESV 291 straipsnio 2 dalis, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2016/2336 9 straipsnio 6 dalis)
(žr. 117–120, 123–126 punktus)
Žuvininkystė – Jūros išteklių apsauga – Atsargumo principas ir ekosisteminis žuvininkystės valdymo metodas – Pažeidžiamų jūrų ekosistemų apsauga – Žvejybos bet kokiais dugniniais įrankiais visuose rajonuose, kuriuose yra arba gali atsirasti pažeidžiamų jūrų ekosistemų, draudimas – Pareigos motyvuoti ir proporcingumo principo pažeidimas – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1380/2013 2 straipsnio 1–3 dalys, 5 dalies a, f, i ir j punktai, 4 straipsnio 1 dalies 8 ir 9 punktai, Europos Parlamento ir Tarybos reglamento 2016/2336 9 straipsnio 9 dalis, Tarybos reglamento Nr. 734/2008 2 straipsnis)
(žr. 135, 141, 143, 150–152, 155 punktus)
Santrauka
Išnagrinėjęs du ieškinius dėl Įgyvendinimo reglamento 2022/1614 (
1
) panaikinimo Bendrasis Teismas (išplėstinė penkių teisėjų kolegija) paaiškino rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti pažeidžiamų jūrų ekosistemų (toliau – PJE), nustatymo kriterijus atsižvelgiant į iš Reglamento 2016/2336 (
2
) (toliau – pagrindinis reglamentas) kylančius principus.
Reglamente Nr. 1380/2013 (
3
) dėl bendros žuvininkystės politikos (BŽP) numatyta, be kita ko, patvirtinti jūrų biologinių išteklių išsaugojimo ir tausaus naudojimo priemones. Atsižvelgiant į tai, pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalyje numatyta priimti įgyvendinimo aktus, kad būtų sudarytas rajonų, kuriuose yra arba gali atsirasti PJE (toliau – PJE rajonai), sąrašas. Pagal pagrindinio reglamento 9 straipsnio 9 dalį žvejyba dugniniais įrankiais draudžiama visuose tokiuose rajonuose.
2022 m. rugsėjo 15 d. Europos Komisija Įgyvendinimo reglamentu 2022/1614 patvirtino šį sąrašą remdamasi dviem Tarptautinės jūrų tyrinėjimo tarybos (ICES) rekomendacijomis.
Ispanijos Karalystė, kelios pagal Ispanijos teisę įsteigtos bendrovės, kurioms priklauso žvejybos laivai, ir šias bendroves vienijanti žvejybos produktų gamintojų organizacija paprašė Bendrojo Teismo panaikinti šį įgyvendinimo reglamentą, kiek jis susijęs su šio sąrašo sudarymu. Grįsdamos savo ieškinius jos teigė, kad, viena vertus, įgyvendinimo reglamentu buvo pažeistas pagrindinis reglamentas ir tam tikri bendrieji Europos Sąjungos teisės principai ir, kita vertus, pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 ir 9 dalys negalioja.
Savo sprendimais Bendrasis Teismas atmetė abu šiuos ieškinius.
Bendrojo Teismo vertinimas
Pirma, Bendrasis Teismas nagrinėjo, ar Komisija, sudarydama PJE rajonų sąrašą, pažeidė pagrindinį reglamentą, proporcingumo principą arba nediskriminavimo principą, ir vertino priekaištus, susijusius, viena vertus, su tam tikrų tipų žvejybos įrankių poveikiu ir, kita vertus, su taikyta rajonų nustatymo metodika.
Kiek tai susiję su žvejybos įrankių tipais, Bendrasis Teismas pirmiausia aiškino pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalį, siekdamas apibrėžti PJE rajonų nustatymo kriterijus ir išsiaiškinti, ar pagal šią nuostatą reikalaujama įvertinti didelį neigiamą žvejybos pasyviaisiais įrankiais, t. y. tam tikroje jūros aplinkos vietoje pastatytais žvejybos įrankiais, šiuose rajonuose poveikį. Ieškovių teigimu, Komisija turėjo įvertinti šių įrankių poveikį, nes jų neigiamas poveikis PJE yra mažesnis nei dugninių aktyviosios žvejybos įrankių. Be to, ieškovės byloje T‑781/22 laikėsi nuomonės, jog dėl to, kad be objektyvios priežasties pasyviosios ir aktyviosios žvejybos įrankiai vertinami vienodai, pažeistas nediskriminavimo principas.
Pagal pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalį nereikalaujama nei atlikti tokio vertinimo, nei taikyti žvejybos valdymo metodo, net tokio, kuris apimtų atitinkamų PJE apsaugos priemonių pasekmių žvejybos veiklai bei ekonominiam ir socialiniam gyvenimui vertinimą.
Pirma, iš pagrindiniame reglamente ir Reglamente Nr. 734/2008 (
4
) numatytų apibrėžčių matyti, kad PJE buvimą įrodo arba rodo veiksniai, susiję tiek su pasyviosios, tiek su aktyviosios žvejybos įrankiais aptiktų rūšių pobūdžiu ir kiekiu. Be to, dėl saugomų rūšių žinomo ar tikėtino buvimo atitinkami rajonai kvalifikuojami kaip PJE rajonai, kad apskritai būtų užtikrinta jų apsauga nuo dugninių žvejybos įrankių. Taigi rajonas gali būti kvalifikuojamas kaip PJE rajonas dėl didelio neigiamo poveikio, kurį sukelia vien dugninių aktyviosios žvejybos įrankių naudojimas arba dugninių žvejybos įrankių naudojimas apskritai, ir šio kvalifikavimo negalima kvestionuoti, palyginti su dugniniais pasyviosios žvejybos įrankiais. Tokiomis aplinkybėmis šių rajonų sąrašo sudarymas negali priklausyti nuo aktyviosios ir pasyviosios žvejybos įrankių lyginamosios analizės, net darant prielaidą, kad pastarieji gali kelti mažesnį pavojų nei aktyviosios žvejybos įrankiai.
Antra, iš Jungtinių Tautų Maisto ir žemės ūkio organizacijos (FAO) gairių, į kurias daroma nuoroda pagrindiniame reglamente PJE rajonų metinio vertinimo tikslais, taip pat matyti, jog tai, kad jūrų ekosistema klasifikuojama kaip pažeidžiama, nereiškia, kad turi būti nagrinėjamas dugninių pasyviosios žvejybos įrankių neigiamas poveikis, nes šis klasifikavimas grindžiamas pačios ekosistemos savybėmis.
Trečia, remiantis teleologine ir sistemine pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalies analize, iš šios nuostatos negalima daryti išvados, kad valdymo metodas, apimantis reikalavimą įvertinti PJE išsaugojimo priemonių pasekmes žvejybos veiklai bei ekonominiam ir socialiniam gyvenimui, turi būti taikomas sudarant PJE rajonų sąrašą. Priešingai, toks metodas nesuderinamas su sąvoka „įgyvendinimo aktas“, nes jį taikant būtų iš dalies pakeistos ar papildytos esminės pagrindinio reglamento nuostatos dėl PJE apsaugos. Komisija, naudodamasi jai suteiktais įgaliojimais priimti įgyvendinimo reglamentą, negalėjo užtikrinti PJE apsaugos ir kitų BŽP tikslų pusiausvyros.
Be to, kadangi sudarant PJE rajonų sąrašą reikėjo remtis pačių ekosistemų savybėmis, atsižvelgiant į žalos, susijusios su dideliu neigiamu poveikiu, kurį paprastai sukelia „dugninių žvejybos įrankių“ naudojimas, riziką, dėl to, kad ICES ir Komisija neanalizavo pasyviosios žvejybos įrankių neigiamo poveikio, taip pat nepažeistas proporcingumo principas. Galiausiai, kadangi klausimas dėl konkretaus žvejybai naudojamų įrankių tipo – aktyviosios ar pasyviosios žvejybos – nelemia šių rajonų nustatymo, argumentui, susijusiam su diskriminacija dėl to, kad neatlikta tokia analizė, taip pat negalima pritarti.
Dėl konkrečios PJE rajonų nustatymo metodikos Bendrasis Teismas nekonstatavo pagrindinio reglamento ar proporcingumo principo pažeidimo. Metodikos pasirinkimas priklauso Komisijos turimai plačiai diskrecijai taikant šių rajonų sąrašo sudarymo kriterijus. Šiuo atveju nėra jokių duomenų, kuriais remiantis būtų galima konstatuoti, jog Komisija akivaizdžiai viršijo savo diskreciją, kai taikė metodiką, į kurią ICES atsižvelgė savo rekomendacijose, arba kad ji nepasinaudojo patikimiausia turima moksline ir technine informacija.
Antra, Bendrasis Teismas atmetė ieškovių pateiktą neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą. Viena vertus, ieškovės teigia, kad buvo pažeistas SESV 291 straipsnis, nes pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalyje daroma nuoroda į įgyvendinimo aktą, kuriuo papildomos esminės jo nuostatos. Kita vertus, dėl nediskriminacinio draudimo žvejoti bet kokiais dugniniais įrankiais PJE rajonuose, numatyto to paties reglamento 9 straipsnio 9 dalyje, pažeistos BŽP taisyklės, proporcingumo principas ir galima pareiga konkrečiai motyvuoti atliktus pasirinkimus.
Dėl klausimo, ar pagrindinio reglamento 9 straipsnio 6 dalyje daroma nuoroda į įgyvendinimo aktą siekiant papildyti jo esmines ar net neesmines nuostatas, reikia pažymėti, kad šioje nuostatoje nurodytais įgyvendinimo aktais tik apibrėžiami PJE rajonai, taigi ratione loci sukonkretinama tame straipsnyje nustatyta PJE apsaugos sistema. Šiuo atžvilgiu esminės nuostatos dėl PJE apibrėžimo ir nustatymo kriterijų, PJE indikatorinės rūšys ir šių ekosistemų sąrašo sudarymo procedūra jau matyti iš pagrindinio reglamento 9 straipsnio.
Todėl Komisija sudarė sąrašą, taikydama pakankamai aiškius ir tikslius materialinius PJE kriterijus ir laikydamasi pagrindiniame reglamente taip pat nustatytos procedūros, kartu turėdama tam tikrą diskreciją, be kita ko, nustatydama tikslią metodiką dėl teisės aktų leidėjo numatytų kriterijų taikymo. Be to, Komisija iš tiesų naudojosi savo įgyvendinimo, o ne BŽP valdymo įgaliojimais. Šiomis aplinkybėmis vertindama PJE (nuolatinio) egzistavimo tikimybę ji galėjo atsižvelgti į su vykdomomis žvejybos operacijomis susijusius aspektus.
Kiek tai susiję su nediskriminaciniu draudimu, įtvirtintu pagrindinio reglamento 9 straipsnio 9 dalyje, neatsižvelgiant, be kita ko, į jo ekonominį ir socialinį poveikį, iš Reglamento Nr. 1380/2013 matyti, jog žvejybos veiklos tvarumas aplinkosauginiu požiūriu ilguoju laikotarpiu reiškia, kad turi būti kuo labiau sumažintas šios veiklos poveikis jūrų ekosistemai, vadovaujantis žuvininkystės valdymui taikomu atsargumo principu ir ekosisteminiu metodu.
Atlikdamas susijusių interesų palyginimą, kuris būdingas jūrų biologinių išteklių išsaugojimo priemonių patvirtinimui, teisės aktų leidėjas turi plačią diskreciją. Jo pasirinkimas patvirtinti tokias priemones priskiriamas Sąjungos teismo kontrolei, kuri turi apsiriboti patikrinimu, ar nustatant atitinkamą priemonę nebuvo padaryta akivaizdžių klaidų ir ar nepiktnaudžiauta įgaliojimais arba ar teisės aktų leidėjas nėra akivaizdžiai peržengęs savo diskrecijos ribų. Teisės aktų leidėjas neprivalo jūros aplinkos apsaugos intereso konkrečiai ir motyvuotai suderinti su žvejybos veiklą vykdančių asmenų interesais ir šios veiklos socialiniais bei ekonominiais aspektais. Iš tiesų, kalbant apie technines priemones, pažymėtina, kad akto rengėjas neprivalo numatyti konkrečių savo pasirinkimo motyvų, jei iš ginčijamo akto galima nustatyti siekiamo tikslo esmę, kaip šiuo atveju.
Bendrojo Teismo teigimu, neįrodyta, kad teisės aktų leidėjas akivaizdžiai viršijo savo diskrecijos ribas. Ieškovės, be kita ko, nepateikė pakankamai tikslių ir įtikinamų įrodymų, galinčių patvirtinti, kad pasyviosios žvejybos įrankiai nedaro neigiamo poveikio PJE, todėl, taikant ekosisteminį metodą ir atsargumo principą, galima atmesti doktrina pagrįstą riziką, kurią kelia šie žvejybos įrankiai PJE, ypač kai jie yra pakartotinai naudojami ir iškeliami.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Sąjungos teisės aktų leidėjas, naudodamasis savo plačia diskrecija šioje srityje, galėjo manyti, kad draudimas žvejoti dugniniais įrankiais apskritai PJE rajonuose yra būtinas siekiant išvengti neigiamo pasyviosios žvejybos įrankių poveikio rizikos, nepaisant tikėtino neigiamo socialinio ir ekonominio poveikio.
(
1
)	2022 m. rugsėjo 15 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) 2022/1614, kuriuo nustatomi esami gelminės žvejybos rajonai ir sudaromas rajonų, kuriuose, kaip žinoma, yra arba gali atsirasti pažeidžiamų jūrų ekosistemų, sąrašas (OL L 242, 2022, p. 1).
(
2
)	2016 m. gruodžio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) 2016/2336, kuriuo nustatomos specialios giliavandenių žuvų išteklių žvejybos šiaurės rytų Atlante sąlygos bei žvejybos šiaurės rytų Atlanto tarptautiniuose vandenyse nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2347/2002 (OL L 354, 2016, p. 1).
(
3
)	2013 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1380/2013 dėl bendros žuvininkystės politikos, kuriuo iš dalies keičiami Tarybos reglamentai (EB) Nr. 1954/2003 ir (EB) Nr. 1224/2009 bei panaikinami Tarybos reglamentai (EB) Nr. 2371/2002 ir (EB) Nr. 639/2004 bei Tarybos sprendimas 2004/585/EB (OL L 354, 2013, p. 22).
(
4
)	2008 m. liepos 15 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 734/2008 dėl pažeidžiamų jūrų ekosistemų atviroje jūroje apsaugos nuo dugniniais žvejybos įrankiais daromo neigiamo poveikio (OL L 201, 2008, p. 8) ir, be kita ko, jo 2 straipsnio b–d punktai dėl sąvokų „PJE“, „didelis neigiamas poveikis“ ir „dugniniai žvejybos įrankiai“.