61992CC0382_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Dette forslag til afgoerelse vedroerer to sager, som Kommissionen har anlagt ved Domstolen mod Det Forenede Kongerige i henhold til EOEF-traktatens artikel 169. I begge sager goer Kommissionen gaeldende, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 og et af Raadets direktiver. I den foerste sag, C-382/92, drejer det sig om mangelfuld gennemfoerelse af Raadets direktiv 77/187/EOEF af 14. februar 1977 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overfoersel af virksomheder, bedrifter eller dele af bedrifter (1). I den anden sag, C-383/92, drejer det sig om mangelfuld gennemfoerelse af Raadets direktiv 75/129/EOEF af 17. februar 1975 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger vedroerende kollektive afskedigelser (2). Lad mig foerst minde om de bestemmelser i de to direktiver, som sagerne her drejer sig om.
2. Direktiv 77/187 finder i henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, anvendelse paa "overfoersel af virksomheder, bedrifter eller dele af bedrifter til en anden indehaver som foelge af overdragelse eller fusion".
Direktivet indeholder i artikel 3, 4 og 5 bestemmelser om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overfoerslen. Disse bestemmelser vedroerer naermere bestemt rettighederne i henhold til individuelle arbejdskontrakter og kollektive overenskomster, afskedigelser paa grund af overfoersel og beskyttelse af arbejdstagerrepraesentanternes retsstilling og funktion. Desuden indeholder artikel 6 bestemmelser vedroerende information og konsultation af de beroerte arbejdstagere. Artikel 6 lyder som foelger:
"1) Overdrageren og erhververen skal underrette repraesentanterne for deres respektive arbejdstagere, som beroeres af en overfoersel i henhold til artikel 1, stk. 1, om foelgende forhold:
° grunden til overfoerslen
° overfoerslens juridiske, oekonomiske og sociale foelger for arbejdstagerne
° paataenkte foranstaltninger for arbejdstagerne.
Overdrageren skal give repraesentanterne for sine arbejdstagere disse oplysninger i rimelig tid inden overfoerslens gennemfoerelse.
Erhververen skal give disse oplysninger til repraesentanterne for sine arbejdstagere i rimelig tid og under alle omstaendigheder inden disse arbejdstageres beskaeftigelses- og arbejdsvilkaar beroeres direkte af overfoerslen.
2) Saafremt overdrageren eller erhververen overvejer foranstaltninger for deres respektive arbejdstagere, er de forpligtet til i rimelig tid at indlede konsultationer om disse foranstaltninger med repraesentanterne for deres respektive arbejdstagere med henblik paa at opnaa en aftale.
3) ...
4) Medlemsstaterne kan begraense de i stk. 1, 2 og 3 fastsatte forpligtelser til virksomheder, eller bedrifter, der for saa vidt angaar antallet af arbejdstagere opfylder betingelserne for valg eller udpegelse af en kollegial instans, der repraesenterer arbejdstagerne.
5) Medlemsstaterne kan traeffe bestemmelse om, at beroerte arbejdstagere, i de tilfaelde hvor der i en virksomhed eller bedrift ikke findes repraesentanter for arbejdstagerne, paa forhaand skal underrettes om en naert forestaaende overfoersel i henhold til artikel 1, stk. 1."
I henhold til artikel 2, litra c), i direktiv 77/187 forstaas der i direktivet ved "repraesentanter for arbejdstagerne" "repraesentanter for arbejdstagerne i henhold til lovgivning eller praksis i medlemsstaterne med undtagelse af personer, der har saede som repraesentanter for arbejdstagerne i bestyrelses-, ledelses- eller tilsynsorganer for selskaber i visse af medlemsstaterne".
Hertil kommer, at direktivets artikel 7 bestemmer foelgende:
"Dette direktiv begraenser ikke medlemsstaternes mulighed for at anvende eller indfoere administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne."
3. Direktiv 75/129 indeholder faellesskabsretlige bestemmelser vedroerende kollektive afskedigelser. Direktivets artikel 1 indeholder en definition af "kollektive afskedigelser" og fastsaetter direktivets anvendelsesomraade. Under overskriften "Forhandlingsprocedure" bestemmer artikel 2 foelgende:
"1) Naar arbejdsgiveren paataenker at foretage kollektive afskedigelser, er han forpligtet til at indlede forhandlinger med arbejdstagernes repraesentanter med henblik paa at naa frem til en aftale.
2) Forhandlingerne skal i det mindste daekke mulighederne for at undgaa eller begraense de kollektive afskedigelser samt mulighederne for at afboede foelgerne af disse.
3) For at goere det muligt for arbejdstagernes repraesentanter at fremsaette forslag til loesning af problemerne, er arbejdsgiveren forpligtet til at give dem alle relevante oplysninger og i hvert fald til at give skriftlig meddelelse om aarsagerne til afskedigelserne, antallet af arbejdstagere, der skal afskediges, antallet af arbejdstagere, der normalt beskaeftiges, samt for hvilken periode det forudses at afskedigelserne skal finde sted.
..."
Dernaest er der i artikel 3 og 4 fastsat en fremgangsmaade, der skal foelges ved kollektive afskedigelser. Artikel 3 lyder som foelger:
"1) Arbejdsgiveren er forpligtet til skriftligt at meddele den kompetente offentlige myndighed enhver plan om kollektive afskedigelser.
...
2) Arbejdsgiveren er forpligtet til at fremsende en genpart af den i stk. 1 naevnte meddelelse til arbejdstagernes repraesentanter.
Arbejdstagernes repraesentanter kan fremsende deres eventuelle bemaerkninger til den kompetente offentlige myndighed."
I artikel 4 er bestemt:
"1) Planlagte kollektive afskedigelser, som er meddelt den kompetente offentlige myndighed, faar virkning tidligst 30 dage efter den i artikel 3, stk. 1, fastsatte meddelelse, med forbehold af de bestemmelser, der gaelder for individuelle rettigheder med hensyn til opsigelsesvarsler.
...
2) Den kompetente offentlige myndighed skal benytte den i stk. 1 omhandlede frist til at soege loesninger paa de problemer, som de paataenkte kollektive afskedigelser rejser.
3) ..."
I henhold til artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 75/129 skal der ved "repraesentanter for arbejdstagerne" forstaas "de repraesentanter for arbejdstagerne, som har denne funktion i henhold til lovgivning eller praksis i medlemsstaterne". Endvidere fremgaar det af artikel 1, stk. 1, litra a), at direktivet kun finder anvendelse, saafremt der er beskaeftiget mindst 20 arbejdstagere i virksomheden eller den lokale afdeling, som de kollektive afskedigelser vedroerer.
I modsaetning til bestemmelserne i direktiv 77/187, artikel 6, stk. 4 og 5, indeholder direktiv 75/129 ingen undtagelser af lignende art for medlemsstaterne. I artikel 5 bestemmes det kun ° ligesom i artikel 7 i direktiv 77/187 ° at direktivet ikke beroerer medlemsstaternes muligheder for at anvende eller indfoere administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne.
4. Direktiv 77/187 blev i Det Forenede Kongerige gennemfoert ved Transfer of Undertakings (Protection of Employment) Regulations 1981 (herefter benaevnt "the Regulations") (3). De bestemmelser, hvormed direktiv 75/129 blev gennemfoert, findes i Employment Protection Act 1975 (herefter benaevnt "EPA") (4). Ifoelge Kommissionen er gennemfoerelsen af begge direktiver mangelfuld i forskellige henseender. I henhold til EOEF-traktatens artikel 169 har Kommissionen derfor indledt traktatbrudsprocedure mod Det Forenede Kongerige begyndende med aabningsskrivelse af 27. november 1989. Mens den administrative procedure oprindelig vedroerte begge direktiver under ét, er sagerne senere blevet adskilt, men er forloebet parallelt. I begge sager har Kommissionen den 26. marts 1991 afgivet en begrundet udtalelse, og endelig indbragte Kommissionen den 14. oktober 1992 to separate sager for Domstolen. I begge sager er det foerste klagepunkt, der fremsaettes, dog det samme, nemlig vedroerende udpegelse af arbejdstagerrepraesentanter, foruden fire andre klagepunkter i sag C-382/92 og tre andre i sag C-383/92. I det foelgende vil jeg foerst behandle det klagepunkt, der er faelles for de to sager, derefter de oevrige klagepunkter i sag C-382/92 og til slut de oevrige klagepunkter i sag C-383/92.
Det faelles foerste klagepunkt: forpligtelsen til at udpege arbejdstagerrepraesentanter
5. Dette klagepunkt vedroerer artikel 6 i direktiv 77/187 (for saa vidt angaar sag C-382/92) og artikel 2 og 3 i direktiv 75/129 (for saa vidt angaar sag C-383/92). Disse bestemmelser, der er citeret ovenfor, vedroerer forpligtelsen til at informere og konsultere repraesentanterne for arbejdstagerne. Ifoelge Kommissionen har Det Forenede Kongerige ikke gennemfoert disse bestemmelser korrekt, da det ikke har fastsat bestemmelser for, hvorledes arbejdstagerrepraesentanterne udpeges, naar dette ikke er sket paa frivilligt grundlag.
6. Der er ikke nogen uenighed mellem parterne om den nuvaerende situation i henhold til britisk lovgivning. Regulation 10 i the Regulations, den bestemmelse hvormed artikel 6 i direktiv 77/187 gennemfoeres, og sections 99 og 100(1) i EPA, hvormed artikel 2 og 3 i direktiv 75/129 gennemfoeres, begraenser forpligtelsen til at informere og konsultere til repraesentanter for fagforeninger, der er anerkendt af arbejdsgiveren. Kun fagforeningsrepraesentanter, der saaledes frivilligt er anerkendt, kan repraesentere arbejdstagerne ved anvendelsen af direktiverne. Under retsmoedet bekraeftede Det Forenede Kongeriges advokat, at den britiske lovgivning ikke paalaegger arbejdsgiveren nogen alternativ forpligtelse til at informere og/eller konsultere arbejdstagerrepraesentanterne om de sager, der er omfattet af direktiverne, i tilfaelde, hvor der ikke foreligger nogen frivillig anerkendelse, selv ikke saafremt der i virksomheden foreligger en overenskomst, ifoelge hvilken der faktisk er udpeget arbejdstagerrepraesentanter eller oprettet et samarbejdsudvalg.
Det bemaerkes, at paa tidspunktet henholdsvis for forhandlingerne og for vedtagelsen af direktiv 75/129 og 77/187 var en anden lovgivning gaeldende i Det Forenede Kongerige, nemlig Industrial Relations Act 1971 og, efter at denne var ophaevet i 1974, Employment Protection Act 1975 (EPA). I disse love var fastsat en ordning, hvorefter repraesentanter for arbejdstagerne kunne udpeges, saafremt en arbejdsgiver i praksis naegtede at anerkende saadanne repraesentanter. Anvendelsen af de paagaeldende bestemmelser viste sig at give anledning til en raekke juridiske problemer. Efter at der i 1979 kom en ny regering, blev de paagaeldende bestemmelser ophaevet i henhold til Employment Protection Act 1980.
7. Kommissionen er af den opfattelse, at den nuvaerende lovgivning stort set fratager artikel 6 i direktiv 77/187 og artikel 2 og 3 i direktiv 75/129 enhver praktisk betydning. Ved at anerkendelsen af repraesentanterne goeres afhaengig af arbejdsgiverens vilje, svaekkes de i disse artikler fastsatte forpligtelser nemlig. Kommissionen erkender, at de to direktiver overlader det til medlemsstaterne at definere begrebet "repraesentanter for arbejdstagerne" i henhold til lovgivning eller praksis i medlemsstaterne (jf. ovenfor, afsnit 2 og 3). Der er dog himmelvid forskel paa at give medlemsstaterne fuldstaendig frihed til at udpege arbejdstagerrepraesentanter i henhold til medlemsstatens eget retssystem og slet ikke at udpege nogen arbejdstagerrepraesentanter. Begge direktiver blev ifoelge Kommissionen i sin tid vedtaget af Raadet under den forudsaetning, at der i alle medlemsstater eksisterede eller skulle eksistere (5) en ordning for, hvorledes arbejdstagerrepraesentanter udpeges under omstaendigheder, hvor arbejdsgiveren ikke frivilligt anerkender saadanne repraesentanter.
Med hensyn til direktiv 77/187 indroemmer Kommissionen, at der, som det fremgaar af direktivets artikel 6, stk. 5, ikke noedvendigvis skal vaere repraesentanter for arbejdstagerne i enhver virksomhed eller enhver bedrift. Denne bestemmelse vedroerer dog saerlige situationer eller mindre virksomheder, og den maa ikke fortolkes saaledes, at de i artikel 6, stk. 1 og 2 (jf. ovenfor afsnit 2), fastsatte hovedforpligtelser derved ville blive undergravet.
Kommissionen goer endvidere gaeldende, at det hverken af artikel 2, litra c), i direktiv 77/187 eller af artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 75/129 kan udledes, at arbejdstagerrepraesentation kan goeres afhaengig af arbejdsgiverens tilladelse. Selv om medlemsstaterne kan overlade gennemfoerelsen af de socialpolitiske maal i de to direktiver til arbejdsmarkedets parter, fritager det dem dog ikke for den grundlaeggende forpligtelse, de har til at sikre, at alle arbejdstagere nyder den fulde beskyttelse, som direktiverne giver, saafremt dette maal ikke kan opnaas ved overenskomst, dvs. ved aftale mellem arbejdsmarkedets parter. Kommissionen paaberaaber sig i den forbindelse to af Domstolens tidligere domme, nemlig dom af 6. juli 1982 (6) og dom af 10. juli 1986 (7) (jf. nedenfor afsnit 12 og 13).
8. I modsaetning til Kommissionen er Det Forenede Kongerige af den opfattelse, at direktiv 77/187 og 75/129 paa ingen maade beroerer den nationale lovgivning og praksis vedroerende anerkendelse af fagforeninger eller arbejdstagerrepraesentanter. Direktiverne foretager kun en delvis harmonisering i forbindelse med henholdsvis overfoersel af virksomheder og kollektive afskedigelser. Meningen med dem er ikke at aendre eksisterende bestemmelser og praksis vedroerende arbejdstagerrepraesentation.
Det Forenede Kongerige drager i den forbindelse en parallel til Domstolens dom i Danmols-sagen. Denne sag vedroerte bl.a. fortolkningen af begrebet "arbejdstager" i ° ogsaa i dette tilfaelde ° direktiv 77/187. Domstolen udtalte, at det af bestemmelserne i direktivet fremgik, at direktivet "kun tilsigter en delvis harmonisering af det paagaeldende omraade ... Direktivet tilsigter derimod ikke at indfoere en ensartet beskyttelse for hele Faellesskabet paa grundlag af faelles kriterier". Domstolen udtalte, at begrebet "arbejdstager" i direktivet omfatter "enhver person, som i den paagaeldende medlemsstat er beskyttet som arbejdstager i henhold til national lovgivning paa det arbejdsretlige omraade" (8). Ifoelge Det Forenede Kongerige gaelder det analogt, at udtrykket "repraesentanter for arbejdstagerne" kun kan omfatte de repraesentanter, der i henhold til national lovgivning eller praksis har faaet tildelt en rolle i arbejdsretlige forhold. Det gaelder saa meget des mere, som de to direktiver udtrykkelig definerer udtrykket "repraesentanter for arbejdstagerne" ved at henvise til lovgivning eller praksis i medlemsstaterne [artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 75/129 og artikel 2, litra c), i direktiv 77/187].
9. Vi staar her saaledes over for to modsatrettede fortolkninger af indholdet og raekkevidden af artikel 6 i direktiv 77/187 og artikel 2 og 3 i direktiv 75/129. Ifoelge Kommissionen indeholder disse bestemmelser i hvert fald en pligt til at informere og konsultere arbejdstagernes repraesentanter. Saafremt repraesentanterne ikke udpeges paa frivillig basis, skal en medlemsstat soerge for et hensigtsmaessigt system, saaledes at der alligevel kan udpeges arbejdstagerrepraesentanter. Ifoelge Det Forenede Kongerige indeholder disse bestemmelser derimod udelukkende en forpligtelse til at informere og konsultere arbejdstagerrepraesentanterne, saafremt der i henhold til national lovgivning eller praksis udpeges saadanne repraesentanter.
Jeg kan med et vist forbehold (jf. nedenfor, afsnit 14) tilslutte mig Kommissionens opfattelse. Naturligvis maa det medgives Det Forenede Kongerige, at ingen af de to direktiver har skullet danne grundlag for en harmonisering ° selv ikke en delvis harmonisering ° af nationale ordninger vedroerende udpegelse af arbejdstagerrepraesentanter i virksomhederne. Naar det tages i betragtning, hvor politisk foelsom denne problematik er (9), maa det noedvendigvis forholde sig saaledes, at det udtrykkelig ville vaere blevet tilkendegivet, saafremt det havde vaeret meningen. Jeg er ligesom Kommissionen dog af den opfattelse, at saafremt man goer spoergsmaalet om arbejdstagerrepraesentanternes virke afhaengigt af arbejdsgivernes frivillige anerkendelse, er dette ikke foreneligt med den beskyttelse af arbejdstagerne, der foelger af direktiverne, naar henses til deres formaal, opbygning og ordlyd.
10. Tydeligst fremgaar dette efter min opfattelse med hensyn til direktiv 75/129, hvis formaal og opbygning derfor foerst vil blive undersoegt. Det vaesentligste formaal med direktiv 75/129 er gennem faellesskabsretlige bestemmelser, der fastsaetter bestemte fremgangsmaader for forhandlinger og afskedigelser, at give arbejdstagerne i Faellesskabet sikkerhed for, at deres repraesentanter faar medindflydelse i en situation, nemlig kollektive afskedigelser, som for arbejdstagernes vedkommende utvivlsomt kan betegnes som en krisesituation. I en saadan situation er der i artikel 2, der er den eneste artikel i direktivets afdeling II, fastsat en bestemmelse om, at arbejdsgiveren skal indlede forhandlinger med arbejdstagernes repraesentanter med henblik paa at naa frem til en aftale og skal give dem alle oplysninger, saa det bliver muligt for dem at fremsaette konstruktive forslag til loesning af problemerne. Desuden er der i afdeling III fastsat en fremgangsmaade for kollektiv afskedigelse, som har til formaal ligeledes at involvere den kompetente offentlige myndighed med henblik paa at finde en for arbejdstagerne acceptabel loesning.
Af direktivets formaal og opbygning fremgaar det saaledes klart, hvilken overordnet betydning der i direktivet tillaegges information og konsultation af arbejdstagernes repraesentanter i en for arbejdstagerne yderst ubehagelig situation, nemlig ved kollektive afskedigelser (10). Dette fremgaar ligeledes af direktivets ordlyd. Bortset fra den i artikel 1, stk. 1, litra a), anfoerte begraensning af direktivets anvendelsesomraade til virksomheder med mindst 20 arbejdstagere, indeholder direktivet ingen undtagelser, hvorefter medlemsstaterne kan fravige forpligtelsen til at informere og konsultere arbejdstagernes repraesentanter. Som Domstolen i sin tid selv udtalte, skal bestemmelserne i direktiv 75/129 altsaa "foere til oprettelsen af en faelles kernelovgivning, som skal gaelde i alle medlemsstaterne, idet direktivets bestemmelser dog samtidig giver medlemsstaterne mulighed for at anvende eller indfoere bestemmelser, som er mere fordelagtige for arbejdstagerne" (11).
11. Selv om der er klare forskelle mellem direktiv 75/129 og direktiv 77/187 for saa vidt angaar formaal, opbygning og ordlyd, fremgaar det dog, at direktiv 77/187 ogsaa laegger stor vaegt paa information og konsultation af arbejdstagernes repraesentanter i forbindelse med overfoersel af den virksomhed eller bedrift, hvori de er beskaeftiget. Ogsaa i en saadan situation, der i oevrigt ofte vil foere til individuelle eller kollektive afskedigelser, boer arbejdstagerne nyde en saerlig beskyttelse. I modsaetning til situationen ved kollektive afskedigelser, hvor de ikke ville vaere paa deres plads, er der dog i direktiv 77/187 foerst og fremmest fastsat materielle bestemmelser i artikel 3, 4 og 5, der er anbragt i direktivets afdeling II. Disse bestemmelser tilsigter, at arbejdstagerne bevarer deres rettigheder, at deres beskaeftigelse ikke kommer i fare, og at de fungerende arbejdstagerrepraesentanters stilling ikke beroeres. Samtidig er der dog i afdeling III i direktivet, der bestaar af ovennaevnte artikel 6, tillige fastsat processuelle bestemmelser, hvori der laegges stor vaegt paa forudgaaende information og konsultation med henblik paa, at overfoerslen af virksomheden eller bedriften kommer til at foregaa under forhold, der er acceptable for arbejdstagerne.
Den betydning, som direktiv 77/187 tillaegger forudgaaende information og konsultation af repraesentanter for arbejdstagerne, fremgaar ligeledes af direktivets ordlyd. Ganske vist tillader direktivet, i modsaetning til direktiv 75/129, at medlemsstaterne paa visse punkter fraviger forpligtelsen til information og konsultation. Medlemsstaterne kan f.eks. i henhold til direktiv 77/187, artikel 6, stk. 4, udelukke information og konsultation i virksomheder eller bedrifter, hvori arbejdstagerne ikke er repraesenteret af en kollegial instans, det vil i praksis sige et samarbejdsudvalg. I artikel 6, stk. 5, gives der endvidere medlemsstaterne befoejelse til i virksomheder eller bedrifter, hvor der ikke findes repraesentanter for arbejdstagerne, selv at traeffe bestemmelse om obligatorisk underretning af arbejdstagerne. Den omstaendighed, at disse muligheder for fravigelse af bestemmelserne ikke forekommer i direktivet om kollektive afskedigelser, tyder dog ikke paa en vaesentlig forskel med hensyn til arbejdstagernes retsbeskyttelse. Den foerste mulighed for fravigelse kan sammenlignes med den i artikel 1 i direktiv 75/129 fastsatte begraensning af anvendelsesomraadet til fordel for mindre virksomheder ("paa grundlag af det antal arbejdstagere, virksomheden beskaeftiger") (12). Den anden mulighed for fravigelse forekommer mig ikke at vaere andet end en saerlig anvendelse af den i begge direktiver aabnede mulighed for at yde arbejdstagerne en beskyttelse, som gaar videre end fastsat i direktivet (13).
12. Paa grundlag af ovenstaaende kan jeg ikke foelge Det Forenede Kongerige, naar det goer gaeldende, at en national ordning kan anses for at vaere forenelig med de vaesentlige formaal i de paagaeldende to direktiver, naar den lader udleveringen af informationer til og konsultation af arbejdstagernes repraesentanter i sager, der er saa vigtige for arbejdstagerne som kollektive afskedigelser og overfoersel af virksomheden, vaere helt afhaengig af den enkelte arbejdsgivers frie skoen. Der kan ganske vist, som Kommissionen bemaerker, findes stoette herfor i de to domme, som Kommissionen har henvist til. Den foerste dom af 6. juli 1982 drejede sig om Det Forenede Kongeriges tilsidesaettelse af direktiv 75/117/EOEF (14), der som bekendt tilsigter gennemfoerelse af det i EOEF-traktatens artikel 119 fastsatte princip om lige loen til maend og kvinder. Direktivet paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at afskaffe enhver forskelsbehandling paa grundlag af koen for samme arbejde eller arbejde, der tillaegges samme vaerdi. I Det Forenede Kongerige var den eneste metode til at fastslaa, at to arbejdsfunktioner var af samme vaerdi, en faglig klassifikation, der kun kunne indfoeres med arbejdsgiverens accept. Britiske arbejdstagere kunne derfor ikke paavise, at deres arbejde var af samme vaerdi som tilsvarende arbejde, saafremt deres arbejdsgiver naegtede at indfoere et klassifikationssystem. Domstolen fandt denne situation i strid med direktiv 75/117. Paa grundlag af direktivets formaal og opbygning udtalte Domstolen, at en arbejdstager, der er af den opfattelse, at hans arbejde har samme vaerdi som et givet andet arbejde, boer have adgang til at goere sine rettigheder gaeldende "for rette myndighed", saafremt arbejdsgiveren modsaetter sig indfoerelsen af et fagligt klassifikationssystem, da enhver gennemfoerelse, som udelukker denne adgang, "ikke kan opfylde direktivets formaal" (15).
Domstolen afviste det argument, at der ville opstaa praktiske vanskeligheder, saafremt det britiske system med arbejdsgivernes accept blev opgivet, og domstolene skulle anvende kriteriet arbejde af samme vaerdi:
"Domstolen deler ikke denne opfattelse. Gennemfoerelsen af direktivet forudsaetter, at en vurdering af den 'samme vaerdi', der 'tillaegges' et givet arbejde, om fornoedent kan finde sted mod arbejdsgiverens vilje under en retssag. Det paahviler medlemsstaten at udstyre en myndighed med de fornoedne befoejelser til at afgoere spoergsmaalet, om et arbejde har samme vaerdi som et andet, eventuelt efter at have indsamlet de noedvendige oplysninger i sagen." (16)
Der er, som Det Forenede Kongerige anfoerer, utvivlsomt vaesentlige forskelle mellem direktiv 75/117 og de her omhandlede direktiver for saa vidt angaar formaal, opbygning og ordlyd, og i dommen er kravet om myndighedskontrol det centrale. Grundlaget for dommen er ikke desto mindre traktatens artikel 189, stk. 3, hvorefter enhver medlemsstat ° skoent den selv maa vaelge form og midler ° er forpligtet "til inden for sin nationale retsorden at traeffe alle foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formaal" (17). Ogsaa her skal medlemsstaterne i fuld udstraekning naa til det resultat, der er tydeligt angivet i direktivet ° at der gives oplysninger, der anses for vaesentlige, til repraesentanterne for arbejdstagerne, og at disse konsulteres ° uden at dette resultat maa vaere helt afhaengigt af arbejdsgiverens vilje.
13. Stoette for dette synspunkt finder man ligeledes i den af Kommissionen citerede dom af 10. juli 1986. Domstolen anfoerte i denne dom, at:
"selv om medlemsstaterne ... utvivlsomt frit kan overlade det til arbejdsmarkedets parter at gennemfoere de socialpolitiske maal, som et direktiv opstiller paa dette omraade, saa fritager denne mulighed imidlertid ikke medlemsstaterne fra forpligtelsen til at sikre, at alle Faellesskabets arbejdstagere i fuld udstraekning kan nyde godt af direktivets beskyttelse. En saadan statslig sikring skal ydes i ethvert tilfaelde, hvor en effektiv beskyttelse ikke er sikret paa anden maade" (18).
Denne dom har saa meget desto stoerre betydning for de foreliggende sager, som den vedroerer de bestemmelser i direktiv 77/187, artikel 6, der ogsaa er til behandling her. Selv om den tilsidesaettelse, som det i den sag blev paastaaet, at en medlemsstat (Italien) havde gjort sig skyld i, var forskellig fra tilsidesaettelsen i den foreliggende sag (19), er den grundsaetning, som Domstolen henviser til, baseret paa samme regel som i ovennaevnte dom af 8. juni 1982 i sag 91/81, nemlig at det overlades til en medlemsstat at vaelge form og midler for gennemfoerelsen af et direktiv ° og den derfor i foerste instans kan overlade dette til arbejdsmarkedets parter ° men at den dog altid skal staa inde for, at resultatet naas.
14. Det foerer mig til foelgende slutning. Ved ikke at gennemfoere lovgivning eller administrative bestemmelser, som tjener til fuldt ud at naa det i direktiverne 75/129 og 77/187 fastsatte resultat, nemlig at informere og konsultere arbejdstagerrepraesentanterne i tilfaelde af kollektive afskedigelser eller overfoersel af virksomheder eller bedrifter ° bortset fra begraensede undtagelser ° har Det Forenede Kongerige tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten.
Ganske vist overlades det til medlemsstaterne at bestemme, hvorledes arbejdstagerrepraesentanterne skal inddrages for at naa det fastsatte resultat, saaledes som det ogsaa fremgaar af henvisningen i artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 75/129 og artikel 2, litra c), i direktiv 77/187 til lovgivningen eller praksis i medlemsstaterne. Disse direktiver beroerer derfor paa ingen maade ordninger, der hviler paa en vidtgaaende indbyrdes aftale mellem arbejdsmarkedets parter. Det overlades dog til medlemsstaterne at traeffe de noedvendige lovgivningsmaessige eller administrative foranstaltninger til, saafremt den aftaleretlige model ikke slaar til, at goere det muligt at udpege arbejdstagerrepraesentanter til gennemfoerelse af direktiverne.
Saadanne foranstaltninger maa naturligvis ikke vaere mere vidtgaaende end noedvendigt for at naa det resultat, der er fastsat i direktiverne. En forpligtelse til at indfoere et generelt system med arbejdstagerrepraesentanter, der omfatter mere end direktivernes anvendelsesomraade, er der saaledes slet ikke tale om. Medlemsstaterne ville endda efter min opfattelse med hensyn til de spoergsmaal og hypoteser, der er naevnt i direktiverne, kunne noejes med at oprette et "ad hoc"-system. Hermed mener jeg en ordning, der giver de beroerte arbejdstagere, eller et flertal af dem, bemyndigelse til "ad hoc" at udpege repraesentanter i et konkret tilfaelde, hvor der i direktiverne er foreskrevet information og/eller konsultation (selv om et saadant system ville kunne give anledning til en raekke vanskeligheder). Det, det i alt vaesentligt kommer an paa, er ° det vil jeg gerne gentage ° at udpegelsen af arbejdstagerrepraesentanter ikke udelukkende er overladt til arbejdsgiverens frie beslutning eller anerkendelse.
15. Saafremt Domstolen er enig med mig i denne tankegang, er der grund til at give Kommissionen medhold i det foerste klagepunkt saavel i sag C-382/92 som i sag C-383/92. Det er ganske vist Domstolens faste praksis, at "genstanden for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 169 fastlaegges under den forudgaaende administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse" (20), og at "det under en traktatbrudssag i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 paahviler Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger" (21). Det gaelder saaledes om at undersoege, hvorledes Kommissionen har formuleret sit klagepunkt i de to sager under den forudgaaende administrative procedure. Det fremgaar af afsnit 2 i den begrundede udtalelse fra Kommissionen, at klagepunktet vedroerte det forhold, at der i lovgivningen i Det Forenede Kongerige ikke fandtes bestemmelser "om udpegelse af arbejdstagerrepraesentanter til at foere forhandlinger og til andre formaal, hvor det i praksis ikke sker frivilligt". Dette forekommer mig at vaere en meget bred formulering, hvoraf fremgaar, at Kommissionen stillede sig tilfreds med enhver ordning, saafremt den som fastsat i de paagaeldende direktiver ikke gjorde arbejdstagerrepraesentanternes rolle helt afhaengig af arbejdsgiverens accept. Der boer derfor gives Kommissionen medhold i klagepunktet.
De oevrige klagepunkter i sag C-382/92
Det andet klagepunkt: kravet om overdragelse af ejendomsretten
16. Dette klagepunkt vedroerer anvendelsesomraadet for direktiv 77/187, naermere bestemt begrebet "overfoersel" som naevnt i direktivets artikel 1, stk. 1. Ifoelge Domstolens retspraksis, som der ikke er nogen uenighed om mellem parterne, finder direktivet anvendelse, "naar der som foelge af overdragelse eller fusion sker en udskiftning af den fysiske eller juridiske person, som er ansvarlig for virksomhedens drift, og som af den grund paatager sig en arbejdsgivers forpligtelser over for arbejdstagerne i virksomheden, og det har ingen betydning, om der er sket en overfoersel af ejendomsretten til virksomheden" (22).
17. Kommissionen haevder, under henvisning til to retsafgoerelser (23), at domspraksis i Det Forenede Kongerige i sager vedroerende afstaaelse af en franchise, opsigelse af en underentreprise eller en anden overfoersel af ledelsesfunktioner kraever en overfoersel af ejendomsretten, for at bestemmelserne i the Regulations, som gennemfoerer direktiv 77/187, kan finde anvendelse.
Det Forenede Kongerige benaegter, at direktivet paa dette punkt ikke er gennemfoert korrekt i britisk ret, og goer gaeldende, at Kommissionen ikke har fremlagt fyldestgoerende bevis for sin paastand. I henhold til Regulation 3(2) i the Regulations finder de anvendelse, "uanset om overfoerslen sker ved salg eller ved en anden dispositon eller ifoelge loven". Ifoelge Det Forenede Kongerige er den nationale retspraksis paa dette punkt i overensstemmelse med Domstolens praksis, saaledes som det fremgaar af en retsafgoerelse fra House of Lords, hvori det udtales, at the Regulations, bl.a. Regulation 3, kan og skal fortolkes i overensstemmelse med Domstolens fortolkning af direktivet (24). Det Forenede Kongerige minder om, at afgoerelserne fra House of Lords er bindende for de lavere retsinstanser.
18. Jeg kan tilslutte mig det, som Det Forenede Kongerige goer gaeldende om, at Kommissionen ikke har leveret fyldestgoerende bevis for, at direktivet paa dette punkt ikke er gennemfoert korrekt i britisk ret. En henvisning til to afgoerelser fra underinstanser, der ikke anvender direktivet korrekt, kan ikke tjene som bevis for, at gennemfoerelsen af direktivet er mangelfuld. Den paagaeldende nationale bestemmelse, om hvilken House of Lords i henhold til faellesskabsretten udtaler, at den skal fortolkes i overensstemmelse med Domstolens praksis (25), forekommer mig faktisk ikke i sig selv at vaere i strid med direktivet. Som Det Forenede Kongeriges advokat paapegede under retsmoedet, uden paa dette punkt at blive modsagt af Kommissionens repraesentant, tillader udtrykket "ved en anden disposition" i Regulation 3(2), at direktivet anvendes korrekt.
Det tredje klagepunkt: kravet om, at det skal dreje sig om en virksomhed, der "har karakter af et erhvervsforetagende"
19. Regulation 2(1) i the Regulations definerer begrebet "virksomhed" saaledes, at det omfatter "enhver fremstillings- eller handelsvirksomhed", men den udelukker udtrykkeligt "enhver virksomhed eller del af en virksomhed, som ikke har karakter af et erhvervsforetagende". Ifoelge Kommissionen ° og dette bestrides ikke af Det Forenede Kongerige ° fortolkes begrebet "erhvervsforetagende" ("commercial venture") saaledes, at det drejer sig om investering af kapital med henblik paa at opnaa fortjeneste og med mulighed for at lide tab. Ikke-erhvervsdrivende virksomheder har ikke stor chance for at blive betragtet som "virksomheder, der har karakter af et erhvervsforetagende", selv om de i alle henseender fungerer som "foretagender", der tilbyder varer og tjenesteydelser mod vederlag. Efter Kommissionens opfattelse er denne definition af "virksomhed" i the Regulations for begraenset, idet direktiv 77/187 finder anvendelse paa alle virksomheder, uanset om de er erhvervsdrivende. Dette fremgaar af Domstolens dom i sagen Redmond Stichting, som drejede sig om overdragelse af aktiviteterne i en Stichting (selvejende institution), som blev finansieret udelukkende af offentlige midler (26).
20. Det Forenede Kongerige har i svarskriftet henvist til, at direktiv 77/187 blev vedtaget i henhold til EOEF-traktatens artikel 100. Denne traktatbestemmelse bemyndiger Faellesskabets lovgiver til at udstede "direktiver om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der direkte indvirker paa faellesmarkedets oprettelse eller funktion". Anvendelsesomraadet for direktiv 77/187 kan efter Det Forenede Kongeriges opfattelse ikke vaere videre end det, der er tilladt efter denne traktatbestemmelse. Nationale bestemmelser vedroerende overfoersel af virksomheder kan kun direkte indvirke paa det indre markeds oprettelse eller funktion, saafremt det drejer sig om overfoersel af virksomheder eller dele af virksomheder, der indgaar i overdragerens og/eller erhververens oekonomiske aktiviteter. En saadan indvirkning kan der kun vaere tale om, saafremt de enten hindrer etableringen af virksomheder i andre medlemsstater eller giver anledning til ulige konkurrencevilkaar mellem medlemsstaterne. For saa vidt angaar etableringen af virksomheder, udelukkes selskaber, som ikke arbejder med gevinst for oeje, i henhold til EOEF-traktaten (artikel 58 og 66). Med hensyn til, at konkurrencen inden for Faellesskabet ikke maa fordrejes, som anfoert i EOEF-traktaten, artikel 3, litra f) [nu EF-traktaten, artikel 3, litra g)], ville en begraenset definition af begrebet "virksomhed" ligge mere paa linje med den for nylig afsagt dom i Poucet og Pistre-sagen (27).
21. I sin replik anfoerer Kommissionen, at den for saa vidt er enig med Det Forenede Kongerige i, at direktivet paa grund af henvisningen til traktatens artikel 100 kun vedroerer oekonomiske aktiviteter. Heraf foelger dog ikke, at en ikke-erhvervsdrivende virksomhed skal vaere udelukket fra direktivets anvendelsesomraade, saafremt den udfolder oekonomiske aktiviteter. Kommissionen er af den opfattelse, at Det Forenede Kongeriges kritik af Redmond Stichting-dommen er uberettiget. Den virksomhed, som blev udoevet af den Stichting, som det drejede sig om i den paagaeldende sag, var nemlig af oekonomisk karakter i den forstand, at den samme aktivitet ogsaa kunne have vaeret udoevet af en erhvervsdrivende virksomhed. Desuden ville der ikke vaere nogen grund til at skaffe den ene organisationstype en konkurrencefordel i forhold til den anden ved at udelukke den fra direktivets anvendelsesomraade. Kommissionen konkluderer derfor, at alle virksomheder i faellesskabsrettens forstand ° virksomheder, som derved pr. definition er af oekonomisk karakter ° er omfattet af direktiv 77/187 og derfor falder inden for de nationale gennemfoerelsesforanstaltningers anvendelsesomraade.
22. Lad mig allerfoerst bemaerke, at Det Forenede Kongerige i 1993 aendrede sin lovgivning. I den forbindelse udgik udelukkelsen af "enhver virksomhed eller del af en virksomhed, som ikke har karakter af et erhvervsforetagende" i definitionen af "virksomhed" i Regulation 2(1) i the Regulations (28). I og for sig aendrer det ikke noget ved det spoergsmaal, der er til behandling, da det i artikel 169-sager er fast praksis, at spoergsmaalet, om en medlemsstat har tilsidesat sine faellesskabsretlige forpligtelser, skal vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse (29).
Som udgangspunkt maa efter min opfattelse gaelde, at EOEF-traktaten i henhold til den grundlaeggende bestemmelse i artikel 2 omfatter "den oekonomiske virksomhed i Faellesskabet som helhed", og at Faellesskabet til fremme af en harmonisk (og derfor ogsaa afbalanceret) udvikling af den oekonomiske virksomhed har til opgave at oprette et faellesmarked. Domstolen har efter fast praksis fortolket begrebet "oekonomisk virksomhed" bredt. Allerede i Donà-dommen udtalte den, at "en loennet arbejdsydelse eller en tjenesteydelse mod vederlag [skal] anses for oekonomisk virksomhed i den naevnte traktatbestemmelses forstand" (30).
For at en virksomhed kan betegnes som oekonomisk, er det derfor tilstraekkeligt, at den sker mod betaling. At den sektor, i hvilken virksomheden udoeves, og endda de retsregler, i henhold til hvilken, den udoeves, ikke er af afgoerende betydning, foelger af Lawrie-Blum-dommen. Deri udtalte Domstolen bl.a.:
"For at artikel 48 finder anvendelse, kraeves det nemlig udelukkende, at virksomheden har karakter af en loennet arbejdsydelse, uafhaengigt af, paa hvilket omraade den udoeves (jf. dom af 12.12.1974, sag 36/74, Walrave, Sml. s. 1405). Denne virksomheds oekonomiske karakter kan heller ikke benaegtes af den grund, at den, der udoever den, har offentligretlig status, idet det ° som Domstolen har bemaerket i sin dom af 12. februar 1974 (sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153) ° er uden interesse for anvendelsen af artikel 48, om arbejdstagerens ansaettelsesforhold til arbejdsgiveren henhoerer under den offentlige ret eller privatretten." (31)
23. I sin praksis vedroerende udveksling af tjenesteydelser har Domstolen praeciseret udtrykket "betaling" (32). I Humbel-dommen udtalte Domstolen herom:
"Det vaesentlige kendetegn ved betalingen findes saaledes i det forhold, at den udgoer det oekonomiske modstykke til tjenesteydelsen, hvilket modstykke normalt fastlaegges i forholdet mellem den, der praesterer tjenesteydelsen, og den, der modtager den." (33)
Isaer af Steymann-dommen fremgaar det endvidere, at elementet betaling, forstaaet som oekonomisk modydelse, ikke noedvendigvis forudsaetter, at virksomheden udoeves med gevinst for oeje. I Steymann-sagen, der bl.a. angik spoergsmaalet, om visse ydelser udfoert af et medlem af faellesskabet Bhagwan skulle anses som oekonomisk virksomhed i EOEF-traktatens forstand, udtalte Domstolen:
"I det omfang dette arbejde, som skal sikre faellesskabet Bhagwan oekonomisk uafhaengighed, er et vaesentligt led i deltagelsen i dette faellesskab, kan faellesskabets ydelser til sine medlemmer anses for en indirekte modydelse for deres arbejde." (34)
24. Af ovenstaaende foelger, at den oekonomiske virksomhed, der er omfattet af EOEF-traktaten, ikke er begraenset til virksomhed, der udfoeres med gevinst for oeje eller med kommerciel risiko. Det drejer sig tvaertimod om al virksomhed, der udoeves direkte eller indirekte mod betaling, forstaaet som en oekonomisk modydelse.
Det er paa baggrund af dette, at begrebet "virksomhed" som omhandlet i direktiv 77/187 skal forstaas. I mangel af en saerlig definition i selve direktivet omfatter begrebet alle virksomheder, der udoever oekonomisk virksomhed i EOEF-traktatens forstand og ikke kun virksomheder, der arbejder med gevinst for oeje, (selv om dette dog er det mest almindelige (quod plerumque fit) ). Efter denne fortolkning, der ligger helt paa linje med Redmond Stichting-dommen (35) og Watson Rask-dommen (36), foreligger der paa ingen maade en overskridelse af direktivets retsgrundlag, da begrebet "faellesmarked", som naevnt ovenfor, i henhold til traktatens artikel 2 omfatter al oekonomisk virksomhed i Faellesskabet.
25. De argumenter, som Det Forenede Kongerige mener at kunne hente i henholdsvis EOEF-traktatens artikel 58 og 66 og i Domstolens praksis i konkurrencesager, aendrer ikke dette. For saa vidt angaar det foerste argument, er det korrekt, at EOEF-traktatens artikel 58, stk. 2, undtager "selskaber, som ikke arbejder med gevinst for oeje", fra etableringsfriheden (og i henhold til artikel 66, fra retten til fri udveksling af tjenesteydelser). Men at bruge dette som et argument for at begraense direktiv 77/187' s anvendelsesomraade, mener jeg dog er at gaa for vidt. Dette direktiv vedroerer paa ingen maade etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser i EF-sammenhaeng, men udgoer derimod, i oevrigt ligesom direktiv 75/129, et led i Faellesskabets sociale handlingsprogram (37).
26. Med hensyn til det argument, som Det Forenede Kongerige stoetter paa Domstolens praksis vedroerende betydningen af begrebet virksomhed i den faellesskabsretlige konkurrenceret ° og naermere bestemt Poucet og Pistre-dommen ° bemaerkes foelgende. I Poucet og Pistre-dommen har Domstolen faktisk kun anvendt kriteriet "oekonomisk virksomhed", saaledes som jeg har beskrevet det ovenfor. Denne dom drejede sig om, hvorvidt sygekasser, hvoraf medlemskab ifoelge fransk lovgivning var obligatorisk, kunne anses som virksomhed i den betydning, der er forudsat i EOEF-traktatens artikel 85. Domstolen udtalte:
"Sygekasserne og de organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, har en rent social funktion. Denne virksomhed bygger paa princippet om national solidaritet og drives ikke med vinding for oeje. De udbetalte ydelser er fastlagt i lovgivningen og er uafhaengige af det beloeb, der er betalt i bidrag.
Denne virksomhed er saaledes ikke af oekonomisk karakter, og de organer, der udfoerer den, er ikke virksomheder i henhold til traktatens artikel 85 og 86." (38)
Af denne dom foelger dog paa ingen maade, at Domstolen skulle anvende gevinstoejemed som afgoerende kriterium paa begrebet "virksomhed" i konkurrenceretten. Domstolen bekraefter tvaertimod i Poucet og Pistre-dommen udtrykkeligt den brede definition af begrebet virksomhed, som blev udviklet i Hoefner og Elser-dommen, nemlig "enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade" (39). Af Poucet og Pistre-dommen fremgaar dog, at der er sat graenser for det faellesskabsretlige begreb "oekonomisk virksomhed". Det omfatter nemlig ikke aktiviteterne i organer eller institutioner, der er oprettet af lovgiveren med rent socialt sigte, og hvis arbejde er baseret paa tanken om solidaritet mellem medlemmerne og indkomstudligning (40) snarere end paa tanken om en veldefineret oekonomisk modydelse (41).
27. Af ovenstaaende kan jeg konkludere, at direktiv 77/187 omfatter alle virksomheder, der udoever oekonomisk virksomhed som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 2, og ikke kun erhvervsdrivende virksomheder. Da Regulation 2(1) i the Regulations i den version, der var gaeldende foer lovaendringen i 1993, kun lod begrebet "virksomhed" omfatte de sidstnaevnte virksomheder, har Det Forenede Kongerige herved tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, og der boer derfor gives Kommissionen medhold i dens klagepunkt.
Det fjerde klagepunkt: konsultationer med henblik paa at opnaa en aftale om de foranstaltninger, der skal traeffes i forbindelse med overfoerslen
28. Direktiv 77/187, artikel 6, stk. 2, bestemmer, at naar overdrageren eller erhververen overvejer foranstaltninger for deres respektive arbejdstagere, skal de i rimelig tid indlede konsultationer med repraesentanterne for arbejdstagerne "med henblik paa at opnaa en aftale". Regulation 10(5) og (6) i the Regulations siger derimod intet om denne maalsaetning om at opnaa en aftale.
Det Forenede Kongerige har erkendt, at the Regulations paa dette punkt ikke er en korrekt gennemfoerelse af direktivet og har meddelt, at lovgivningen for nylig er blevet revideret. Kommissionen udtrykte under retsmoedet sin tilfredshed med aendringen, men har alligevel anmodet Domstolen om at statuere, at der foreligger en tilsidesaettelse. I betragtning af, at det er fast paksis, at "Kommissionen efter den ved traktatens artikel 169 etablerede ordning har et frit skoen ved afgoerelsen af, om der skal anlaegges traktatbrudssag, og at det ikke tilkommer Domstolen at efterproeve dette skoen" (42), og at spoergsmaalet om, hvorvidt forpligtelsen er blevet opfyldt, som naevnt skal vurderes paa det tidspunkt, hvor den i den begrundede udtalelse fastsatte frist udloeber, boer der gives Kommissionen medhold paa dette punkt.
Det femte klagepunkt: sanktionernes utilstraekkelige karakter
29. Ifoelge Domstolens faste praksis
"har medlemsstaterne, naar der ikke findes en saerlig bestemmelse i en faellesskabsforordning, der fastsaetter en sanktion for overtraedelse, men der med hensyn hertil henvises til nationale bestemmelser, et skoen med hensyn til valget af sanktioner. De skal dog i medfoer af EOEF-traktatens artikel 5, som paalaegger medlemsstaterne at traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft, drage omsorg for, at overtraedelser af en faellesskabsforordning sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som gaelder for overtraedelser af national ret af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstaendigheder vaere effektiv, staa i et rimeligt forhold til overtraedelsen og have en afskraekkende virkning" (43).
30. Efter Kommissionens opfattelse er de sanktioner, der er fastsat i the Regulations i tilfaelde af, at en arbejdsgiver undlader at informere eller at indlede konsultationer med arbejdstagerrepraesentanterne, ikke tilstraekkelig afskraekkende og effektive. Regulation 11 giver den paagaeldende fagforening ret til at indgive en klage til et Industrial Tribunal, som kan doemme arbejdsgiveren til at betale en passende godtgoerelse. Denne godtgoerelse kan dog ikke overstige det beloeb, der svarer til to ugers loen til alle de paagaeldende arbejdstagere. Endvidere nedsaettes beloebet med de beloeb, der modtages i erstatning for kontraktbrud, samt med det beloeb, som arbejdsgiveren skal betale, saafremt han samtidig i tilfaelde af kollektive afskedigelser undlader at indlede forhandling med fagforeningen i henhold til section 99 i EPA.
31. Det Forenede Kongerige medgiver, at dette andet element ° modregning med andre godtgoerelser ° medfoerer, at sanktionen ikke er tilstraekkelig effektiv og afskraekkende, og at Det Forenede Kongerige saaledes ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til traktaten. Den britiske lovgivning er derfor for nylig blevet aendret paa dette punkt. Derimod goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at det foerste element, nemlig begraensningen til et beloeb, der svarer til to ugers loen, ikke i sig selv er af en saadan karakter, at sanktionen ikke kan anses for tilstraekkelig effektiv eller afskraekkende. Ikke desto mindre blev niveauet ved den samme lovaendring sat op til fire uger. Den sidstnaevnte aendring er kun ment som et udtryk for et loyalt samarbejde med Kommissionen, og ikke som en indroemmelse af, at gennemfoerelsen tidligere var mangelfuld.
32. Det Forenede Kongeriges indroemmelse med hensyn til modregningen med andre godtgoerelser er efter min opfattelse tilstraekkeligt til, at Domstolen kan give Kommissionen medhold i klagepunktet og statuere, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine traktatmaessige forpligtelser ved "ikke at fastsaette effektive sanktioner for det tilfaelde, at arbejdsgiveren undlader at informere og konsultere arbejdstagerrepraesentanterne som fastsat i direktivet". Det er derfor ikke noedvendigt at gaa naermere ind paa spoergsmaalet om, hvorvidt Det Forenede Kongerige tillige har tilsidesat denne forpligtelse ved at fastsaette en sanktion, som er begraenset til to ugers loen (der i mellemtiden er blevet sat op til fire ugers loen). Jeg vil kun tilfoeje, at der ved bedoemmelse af sanktionen skal tages hensyn til den betydning, som informations- og konsultationsforpligtelsen har i forhold til direktiv 77/187 (se ovenfor afsnit 11).
De oevrige klagepunkter i sag C-383/92
Det andet klagepunkt: begraensning af anvendelsesomraadet
33. I henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 75/129 forstaas der i dette direktiv ved "kollektive afskedigelser, saadanne afskedigelser, som foretages af en arbejdsgiver af en eller flere grunde, som ikke kan tilregnes arbejdstageren selv, ...". Derimod finder sections 99 og 100 i EPA, hvormed direktivet gennemfoeres i Det Forenede Kongerige, kun anvendelse paa "afskedigelser af oekonomiske aarsager", der ifoelge section 81 i Employment Protection (Consolidation) Act 1978 (44) omhandler de tilfaelde, hvor virksomheden ophoerer eller indskraenkes, eller hvor efterspoergslen efter en bestemt type arbejde falder.
Det Forenede Kongerige indroemmer, at den britiske lovgivning ved denne indsnaevring af anvendelsesomraadet ikke har gennemfoert direktivet fuldt ud paa dette punkt, og den har allerede gennemfoert en lovaendring for at afhjaelpe dette. Kommissionen har alligevel anmodet Domstolen om at statuere, at der foreligger en tilsidesaettelse af de forpligtelser, der paahviler Det Forenede Kongerige efter traktaten, og i henhold til Domstolens praksis (jf. afsnit 22) boer der gives Kommissionen medhold heri.
Det tredje klagepunkt: konsultationens formaal og emne
34. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 75/129 forpligter den arbejdsgiver, der paataenker at foretage kollektive afskedigelser, til at indlede forhandlinger med arbejdstagernes repraesentanter "med henblik paa at naa frem til en aftale". I stk. 2 hedder det, at "forhandlingerne skal i det mindste daekke mulighederne for at undgaa eller begraense de kollektive afskedigelser samt mulighederne for at afboede foelgerne af disse". Derimod kraever section 99(7) i EPA kun, at arbejdsgiveren skal indlede forhandlinger med repraesentanterne for fagforeningerne, skal tage hensyn til deres bemaerkninger, svare paa dem og angive grunden hertil, hvis de ser bort fra dem.
Det Forenede Kongerige erkender ligeledes denne mangel i lovgivningen, som der allerede er blevet rettet op paa. Kommissionen har alligevel anmodet Domstolen om at statuere, at der er sket en tilsidesaettelse af forpligtelserne i henhold til traktaten, hvori der boer gives Kommissionen medhold i henhold til Domstolens praksis.
Det fjerde klagepunkt: sanktionernes utilstraekkelige karakter
35. Efter Kommissionens opfattelse er de sanktioner, der er fastsat i EPA i tilfaelde af, at en arbejdsgiver undlader at foere forhandlinger med og informere arbejdstagerrepraesentanterne, ikke tilstraekkeligt effektive og afskraekkende, da de godtgoerelser, der eventuelt idoemmes, nedsaettes med andre godtgoerelser i henhold til kontrakten eller godtgoerelser som foelge af kontraktbrud. Dette fjerde klagepunkt er analogt med det andet element i det femte klagepunkt i sag C-382/92.
Det Forenede Kongerige har heller ikke bestridt dette klagepunkt, men Kommissionen har alligevel anmodet om, at der afsiges dom. Paa grundlag af Domstolens praksis boer der gives Kommissionen medhold heri.
Forslag til afgoerelse
36. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa Domstolen i sag C-382/92 at fastslaa, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i medfoer af EOEF-traktatens artikel 5 og Raadets direktiv 77/187/EOEF af 14. februar 1977 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om varetagelse af arbejdstagernes rettigheder i forbindelse med overfoersel af virksomheder, bedrifter eller dele af bedrifter, idet det
° ikke har truffet foranstaltninger, der goer det muligt at udpege arbejdstagerrepraesentanter med henblik paa anvendelsen af direktivet i tilfaelde, hvor arbejdstageren ikke frivilligt anerkender saadanne repraesentanter (det foerste klagepunkt)
° har udelukket visse virksomheder fra anvendelsesomraadet for direktivet (det tredje klagepunkt)
° ikke har kraevet, at den overdrager eller erhverver, der overvejer foranstaltninger for sine arbejdstagere, og som er forpligtet til at indlede konsultationer med arbejdstagerrepraesentanterne, goer dette med henblik paa at opnaa en aftale (det fjerde klagepunkt), og
° ikke har fastsat tilstraekkeligt effektive og afskraekkende sanktioner for det tilfaelde, at arbejdsgiveren undlader at informere eller konsultere arbejdstagerrepraesentanterne som fastsat i direktivet (det femte klagepunkt).
Jeg foreslaar Domstolen i oevrigt at frifinde Det Forenede Kongerige og bestemme, at hver part skal baere sine omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 3, foerste afsnit.
37. Med hensyn til sag C-383/92 skal jeg foreslaa Domstolen at fastslaa, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 5 og Raadets direktiv 75/129/EOEF af 17. februar 1975 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger vedroerende kollektive afskedigelser, idet det
° ikke har truffet foranstaltninger, der goer det muligt at udpege arbejdstagerrepraesentanter med henblik paa anvendelsen af direktivet i tilfaelde, hvor arbejdstageren ikke frivilligt anerkender saadanne repraesentanter (det foerste klagepunkt)
° har begraenset anvendelsesomraadet for lovgivningen til gennemfoerelse af direktivet ved at give begrebet kollektive afskedigelser et snaevrere indhold end fastsat i direktivet (det andet klagepunkt)
° ikke har kraevet, at den arbejdsgiver, som paataenker at foretage kollektive afskedigelser, og som er forpligtet til at indlede forhandlinger med arbejdstagernes repraesentanter, goer dette med henblik paa at naa frem til en aftale, og ikke kraever, at forhandlingerne i det mindste vedroerer de i direktivet naevnte spoergsmaal (det tredje klagepunkt), og
° ikke har fastsat tilstraekkelig effektive sanktioner for det tilfaelde, at en arbejdsgiver ikke indleder forhandlinger med arbejdstagernes repraesentanter, saaledes som det kraeves efter direktivet (det fjerde klagepunkt).
Da Det Forenede Kongerige i denne sag paa alle punkter er den tabende part, skal jeg foreslaa Domstolen at paalaegge denne part at betale sagens omkostninger, jf. procesreglementets artikel 69, stk. 2.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) ° EFT L 61, s. 26.
(2) ° EFT L 48, s. 29. Dette direktiv er senere blevet aendret ved Raadets direktiv 92/56/EOEF af 24.6.1992 (EFT L 245, s. 3).
(3) ° S.I. 1981, nr. 1794.
(4) ° 1975, chapter 71.
(5) ° Paa det tidspunkt, da direktiv 75/129 blev vedtaget, var EPA endnu ikke vedtaget i Det Forenede Kongerige, men Industrial Relations Act var allerede ophaevet. Kommissionen understreger dog, at der under forhandlingerne mellem medlemsstaterne vedroerende direktiv 75/129 (1972-1975) til enhver tid enten fandtes lovgivning herom i Det Forenede Kongerige, eller var lovgivning under forberedelse til forbedring af de paagaeldende ordninger. Ogsaa med hensyn til dette direktiv var udgangspunktet ifoelge Kommissionen derfor, at der i alle medlemsstater eksisterede en ordning vedroerende udpegelse af arbejdstagerrepraesentanter.
(6) ° Sag 61/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2601.
(7) ° Sag 235/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2291.
(8) ° Dom af 11.7.1985, sag 105/84, Danmols Inventar, Sml. s. 2639, praemis 26 og 28.
(9) ° At problematikken vedroerende repraesentation af arbejdstagerne paa virksomhedsniveau udgoer et socialt og politisk meget foelsomt emne, som medlemsstaterne har meget delte meninger om, fremgaar bl.a. af de vanskeligheder, der er opstaaet ved droeftelserne af bestemmelserne om medindflydelse i det siden 1972 foreliggende forslag til femte direktiv om aktieselskabers struktur og deres organers befoejelser og pligter (JO 1972 C 131, s. 49. Vedroerende det aendrede forslag, se EFT 1983 C 240, s. 2. Se tillige anden aendring, EFT 1991 C 7, s. 4, og tredje aendring, EFT 1991 C 321, s. 9), samt forslaget til Raadets forordning om statut for Det Europaeiske Selskab (EFT 1989 C 263, s. 41, aendringsforslag jf. EFT 1991 C 176, s. 1) og forslag til Raadets direktiv om supplerende bestemmelser til SE-statutten med hensyn til arbejdstagernes stilling (EFT 1989 C 263, s. 69. AEndringsforslag i EFT 1991 C 138, s. 8). Jf. ligeledes diskussionerne om forslag til Raadets direktiv om oprettelse af et europaeisk samarbejdsudvalg i virksomheder eller koncerner, som omfatter bedrifter eller virksomheder i flere medlemsstater, med henblik paa at informere og hoere arbejdstagerne (EFT 1991 C 39, s. 10, jf. aendringsforslaget EFT 1991 C 336, s. 11).
(10) ° I dom af 12.2.1985 (sag 284/83, Nielsen & Soen, Sml. s. 553, praemis 10) fastslog Domstolen, at det eneste formaal med direktiv 75/129 er, at der skal indledes forhandlinger med fagforeningerne og gives meddelelse til den kompetente offentlige myndighed, foer afskedigelserne finder sted .
(11) ° Dom af 8.6.1982, sag 91/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2133, praemis 11.
(12) ° At Faellesskabet i sin socialpolitik soeger at undgaa, at der paalaegges smaa og mellemstore virksomheder for tunge forpligtelser med hensyn til beskyttelse af arbejdstagerne, fremgaar ligeledes af den ved den europaeiske faelles akt i traktaten indsatte artikel 118 A, stk. 2. Jf. endvidere bestemmelsen, der ganske vist ikke gaelder for Det Forenede Kongerige, i artikel 2, stk. 2, i aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgaaet mellem Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, som er knyttet som bilag til protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der igen er knyttet som bilag til EOEF-traktaten ved traktaten om Den Europaeiske Union.
(13) ° En raekke nyere social- og arbejdsretlige direktiver indeholder forpligtelser til at informere og konsultere arbejdstagere og/eller deres repraesentanter : jf. f.eks. Raadets direktiv 89/391/EOEF af 12.6.1989 om ivaerksaettelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1). Jf. endvidere direktiv 92/56/EOEF (ovenfor note 2), hvorved der i direktiv 75/129 indsaettes artikel 5a om adgang til administrative og/eller retslige procedurer.
(14) ° Raadets direktiv 75/117/EOEF af 10.2.1975 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger om gennemfoerelse af princippet om lige loen til maend og kvinder (EFT L 45, s. 19).
(15) ° Dom i sag 61/81, anfoert i fodnote 6, praemis 9.
(16) ° Dom i sag 61/81, praemis 13.
(17) ° Dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, praemis 15.
(18) ° Dom i sag 235/84, anfoert i fodnote 7, praemis 20, med henvisning til dom af 30.1.1985 (sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427, praemis 8), som drejede sig om det i fodnote 14 naevnte direktiv 75/117.
(19) ° Tilsidesaettelsen bestod i, at Italien havde gennemfoert artikel 6, stk. 1 og 2, ved kollektive overenskomster, som var begraenset til bestemte sektorer af erhvervslivet (og som paa grund af deres aftaleretlige natur kun skabte forpligtelser i forholdet mellem de arbejdstagere, der var medlem af den paagaeldende fagforening, og de arbejdsgivere eller virksomheder, for hvem overenskomsterne var bindende), og ved en lov, som kun fandt anvendelse paa virksomheder, der ved ministeriel bekendtgoerelse var erklaeret i en krisesituation.
(20) ° Dom af 11.5.1989, sag 76/86, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1021, praemis 8.
(21) ° Dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6.
(22) ° Dom af 17.12.1987, sag 287/86, Ny Moelle Kro, Sml. s. 5465, praemis 12, og af 10.2.1988, sag 324/86, Daddy' s Dance Hall, Sml. s. 739, praemis 9.
(23) ° Robert Seligman Corp. v. Baker [1983] ICR 770, og Hadden v. University of Dundee Students' Association [1985] IRLR 449.
(24) ° Lord Oliver i Litster v. Forth Dry Dock Co Ltd [1990] 1 AC 546, og [1989] 1 All ER 1134.
(25) ° I den allerede flere gange tidligere naevnte dom af 10.7.1986 (sag 235/84, anfoert i fodnote 7) udtalte Domstolen ganske vist i praemis 14, at det for spoergsmaalet om, hvorvidt et direktiv er gennemfoert korrekt, er afgoerende, hvorledes de nationale bestemmelser, som ifoelge den paagaeldende medlemsstat gennemfoerer direktivet i national ret anvendes i praksis, navnlig af de kompetente domstole . Jeg vil saaledes ikke udelukke, at der skal tages hensyn til retsafgoerelser. I det foreliggende tilfaelde foreligger der dog en bindende afgoerelse fra House of Lords, som forpligter de underordnede retsinstanser til at fortolke i overensstemmelse med direktivet. Ogsaa uden en saadan retsafgoerelse ville den nationale domstol i oevrigt i henhold til Domstolens praksis have pligt til at fortolke national lovgivning i overensstemmelse med direktivet. Jf. bl.a. dommen Von Colson og Kamann-sagen, der er anfoert i fodnote 17, praemis 26, og dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8.
(26) ° Dom af 19.5.1992, sag C-29/91, Sml. I, s. 3189.
(27) ° Dom af 17.2.1993, forenede sager C-159/91 og C-160/91, Sml. I, s. 637.
(28) ° Dette skete ved section 26 i Trade Union Reform and Employment Rights Act 1993.
(29) ° Jf. bl.a. dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4299, praemis 13, og af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 40.
(30) ° Jf. dom af 14.7.1976, sag 13/76, Donà, Sml. 1976, s. 1333, praemis 12. Citatet stammer fra dom af 5.10.1988 (sag 196/87, Steymann, Sml. s. 6159, praemis 10), hvor der udtrykkelig henvises til foerstnaevnte dom.
(31) ° Dom af 3.7.1986 (sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, praemis 20) (mine fremhaevelser).
(32) ° Det er kun naturligt, eftersom EOEF-traktatens artikel 60, stk. 1, kun anser tjenesteydelser, der normalt udfoeres mod betaling, som tjenesteydelser i traktatens forstand.
(33) ° Dom af 27.9.1988, sag 263/86, Humbel, Sml. s. 5365, praemis 17. Dommen er for nylig bekraeftet ved dom af 7.12.1993, sag C-109/92, Wirth, Sml. I, s. 6447, praemis 15.
(34) ° Steymann-dommen, anfoert i fodnote 30, praemis 12.
(35) ° Anfoert i fodnote 26.
(36) ° Dom af 12.11.1992, sag C-209/91, Sml I, s. 5755.
(37) ° Direktivet blev kundgjort i Raadets resolution af 21.1.1974 om et socialt handlingsprogram (EFT C 13, s. 1, jf. naermere s. 4).
(38) ° Poucet og Pistre-dommen, praemis 18 og 19.
(39) ° Dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 21 (min fremhaevelse), gentaget i Poucet og Pistre-dommen, praemis 17.
(40) ° Se naermere herom praemis 8-15 i Poucet og Pistre-dommen.
(41) ° En tilsvarende begraensning af begrebet oekonomisk virksomhed fastsatte Domstolen i oevrigt i den i fodnote 33 naevnte Humbel-dom. Domstolen udtalte i Humbel-dommen, at det saerlige kendetegn betaling ikke kan antages at foreligge med hensyn til undervisning i det nationale undervisningssystem (og derfor foreligger der ikke en tjenesteydelse som omhandlet i EF-traktatens artikel 60), da staten ved at organisere og drive et saadant system varetager sine opgaver over for befolkningen paa det sociale, kulturelle og uddannelsesmaessige omraade (praemis 18).
(42) ° Dom i sag C-200/88, anfoert i fodnote 29, praemis 9.
(43) ° Dom af 2.10.1991, sag C-7/90, Vandevenne, Sml. I, s. 4371, praemis 11.
(44) ° 1978, chapter 44.