DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
10 septembre 2008 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement communautaire – Primes animales et développement rural – Insuffisances dans le système national de gestion et de contrôle »
Dans l’affaire T‑381/04,
République italienne, représentée par Me M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme C. Cattabriga et M. L.Visaggio, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2004/561/CE de la Commission, du 16 juillet 2004, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO L 250, p. 21), dans la mesure où elle exclut certaines dépenses effectuées par la République italienne dans les secteurs des primes animales et du développement rural,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (quatrième chambre),
composé de MM. O. Czúcz, président, J. D. Cooke et Mme I. Labucka (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacios González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 21 novembre 2007,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Réglementation générale applicable au financement de la politique agricole commune
1        Le financement de la politique agricole commune (PAC) est assuré par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), institué par le règlement n° 25 du Conseil, du 4 avril 1962, relatif au financement de la PAC (JO 1962, 30, p. 991), conformément aux dispositions de l’article 34, paragraphe 3, CE.
2        Les règles générales relatives au fonctionnement du FEOGA applicables en l’espèce sont dictées par le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la PAC (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), applicable aux dépenses effectuées jusqu’au 31 décembre 1999, ainsi que le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la PAC (JO L 160, p. 103), applicable aux dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000.
3        Aux termes de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, la Commission, après consultation du comité du FEOGA, décide des dépenses à écarter du financement communautaire, lorsqu’elle constate que celles-ci n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires. Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de communications écrites et, en cas d’absence d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier leurs positions respectives.
4        En vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, prévenir et poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
5        Le règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995 (JO L 158, p. 6), établit les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie ». Son article 8, paragraphe 1, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5), édicte des règles spécifiques relatives à la procédure applicable lorsque, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
6        Le document de travail n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie » (ci-après le « document de travail »), décrit les orientations que cette institution se propose de suivre dans l’application de corrections financières forfaitaires dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA. Le document de travail prévoit que, lorsqu’il est impossible de déterminer le montant réel des dépenses irrégulières et, de ce fait, le montant des pertes financières subies par la Communauté, la Commission procède à des corrections financières forfaitaires s’élevant à 2, 5, 10 ou 25 % de la dépense déclarée, en fonction de l’importance du risque de perte. En ce qui concerne les corrections financières liées à l’insuffisance des contrôles effectués par les autorités des États membres, le document de travail distingue entre les contrôles clés et les contrôles secondaires. Sur la base de ces critères, la Commission applique des corrections financières à des taux variables, qui, dans les cas les plus graves, peuvent conduire à une majoration de 100 %.
Réglementation applicable aux primes dans le secteur de la viande bovine
7        L’organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, régie, en ce qui concerne la présente procédure, jusqu’au 31 décembre 1999, par le règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 24), tel que modifié, dans sa version applicable aux demandes de prime pour l’année 1999 et, à compter du 1er janvier 2000, par le règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999 (JO L 160, p. 21), prévoit un système de primes et de mesures d’aide directe aux éleveurs. Six de ces mesures et de ces primes sont pertinentes aux fins de la présente procédure : la prime spéciale en faveur des producteurs de taureaux et de boeufs (ci-après la « prime spéciale »), la prime à l’abattage, la prime au maintien des troupeaux de vaches allaitantes ou « prime à la vache allaitante », le paiement à l’extensification (désigné, dans le règlement n° 805/68, par l’expression « montant complémentaire »), la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante et les paiements communautaires supplémentaires (ci-après les « paiements supplémentaires »).
Prime spéciale
8        La prime spéciale est octroyée, sur demande du producteur de bovins mâles, deux fois dans la vie de chaque bœuf [à l’âge de 10 et de 22 mois, selon l’article 4 b du règlement n° 805/68, et à l’âge de 9 et de 21 mois, selon l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 1254/1999] et une fois dans la vie de chaque taureau [à partir de l’âge de 10 mois et jusqu’à l’âge de 21 mois, selon l’article 4 b du règlement n° 805/68, et à partir de l’âge de 9 mois selon l’article 4, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 1254/1999]. Toutefois, en application du règlement (CE) n° 1512/2001 du Conseil, du 23 juillet 2001, modifiant le règlement n° 1254/1999 (JO L 201, p. 1), pour l’année 2001, le second paiement de la prime prévue pour les boeufs à l’âge de 21 mois peut également être accordé aux taureaux qui ont bénéficié du paiement de cette prime une première fois à partir de l’âge de 9 mois.
9        Pour bénéficier de cette prime, l’animal doit être détenu par le producteur aux fins d’engraissement pendant une période d’au moins deux mois à compter du jour suivant celui de la présentation de la demande et doit être couvert par un document administratif qui doit permettre d’assurer que ne soit octroyée qu’une seule prime par animal et par tranche d’âge. Ce document, qualifié de « document administratif national » dans le règlement n° 805/68, est constitué, selon le règlement n° 1254/1999, du passeport prévu à l’article 6 du règlement (CE) n° 820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et relatif à l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117, p. 1), ou, en l’absence d’un tel passeport, d’un document administratif équivalent. Le règlement n° 820/97 a été abrogé par le règlement (CE) n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernant l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 204, p. 1), applicable, conformément à son article 25, aux viandes bovines provenant d’animaux abattus à partir du 1er septembre 2000.
10      Le nombre total d’animaux pouvant bénéficier de la prime spéciale est limité par l’application d’un facteur de densité des animaux détenus sur l’exploitation de l’ordre de 2 unités de gros bétail (UGB) par hectare et par année civile. Ce facteur est calculé par rapport à la superficie fourragère de l’exploitation consacrée à l’alimentation des animaux qui y sont détenus. Toutefois, un producteur est exonéré de l’application du facteur de densité lorsque le nombre d’animaux détenus sur son exploitation à prendre en considération pour la détermination du facteur de densité ne dépasse pas 15 UGB [article 4 g du règlement n° 805/68 et article 12 du règlement n° 1254/1999].
11      Conformément à ces dispositions, pour calculer ce facteur de densité, il est tenu compte des bovins mâles, des vaches allaitantes, des ovins et/ou des caprins pour lesquels des demandes de prime ont été déposées, ainsi que des vaches laitières nécessaires pour produire la quantité totale de référence de lait attribuée au producteur, et des génisses.
12      Dans le calcul de ce facteur, il est tenu compte, en outre, de la superficie fourragère, c’est-à-dire de la superficie de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins et d’ovins et/ou de caprins. La superficie fourragère comprend les superficies utilisées en commun et les superficies utilisées pour une culture mixte.
Prime à la vache allaitante
13      La prime à la vache allaitante est octroyée, dans les limites d’un plafond individuel établi conformément à l’article 7 du règlement n° 1254/1999, au producteur qui, pendant une durée d’un an à partir du jour de dépôt de sa demande, ne livre pas de lait ni de produits laitiers provenant de son exploitation ou dont la quantité totale de référence de lait visée à l’article 4 du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil, du 28 décembre 1992, établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 405, p. 1), est inférieure ou égale à 120 000 kg. L’octroi de la prime à la vache allaitante est soumis à la condition que ledit producteur détienne, pendant au moins six mois consécutifs à partir du jour suivant celui du dépôt de sa demande, un nombre de vaches allaitantes égal ou supérieur à 80 % du nombre d’animaux pour lequel la prime est demandée et un nombre de génisses égal ou inférieur à 20 % de celui-ci.
14      Les notions de « vache allaitante » et de « génisse » sont définies à l’article 3, sous f) et g), du règlement n° 1254/1999. Selon ces dispositions, on entend par vache allaitante « une vache appartenant à une race à orientation ‘viande’ ou issue d’un croisement avec une de ces races et faisant partie d’un troupeau qui est destiné à l’élevage des veaux pour la production de viande ». La « génisse » est, quant à elle, définie comme « un bovin femelle à partir de l’âge de huit mois, qui n’a pas encore vêlé ».
15      À l’instar du nombre de bovins susceptibles de bénéficier de la prime spéciale, celui des animaux qui bénéficient de la prime à la vache allaitante est également limité par l’application d’un facteur de densité des animaux détenus sur l’exploitation. Le calcul de ce facteur est effectué conformément aux mêmes dispositions qui sont applicables à la prime spéciale.
Prime nationale supplémentaire à la vache allaitante et paiement à l’extensification
16      Une prime nationale supplémentaire à la vache allaitante peut être accordée par les États membres aux conditions fixées dans les articles 14 à 20 du règlement n° 1254/1999.
17      Les producteurs qui bénéficient de la prime spéciale à la vache allaitante et/ou de la prime spéciale peuvent, en outre, recevoir un paiement à l’extensification. Le paiement à l’extensification est soumis à la condition que le facteur de densité de l’exploitation pour l’année civile en question soit inférieur ou égal à un certain seuil. Selon l’article 4 h du règlement n° 805/68, ce seuil est fixé à 1,4 UGB par hectare selon le montant de la prime. L’article 13 du règlement n° 1254/1999 fixe, quant à lui, le seuil à 1,4 UGB par hectare. Il est toutefois prévu que les États membres, pour les années 2000 et 2001, puissent fixer le paiement à l’extensification à deux niveaux : l’un, inférieur, pour un facteur de densité égal ou supérieur à 1,6 UGB par hectare, mais inférieur ou égal à 2 UGB par hectare et l’autre, plus élevé, pour un facteur de densité inférieur à 1,6 UGB par hectare.
18      Aux termes de l’article 13, paragraphe 3, du règlement n° 1254/1999, par dérogation aux dispositions relatives à la détermination du facteur de densité applicable à la prime spéciale et à la prime à la vache allaitante, le facteur de densité de l’exploitation est déterminé sur la base du nombre de bovins mâles, de vaches et de génisses présents sur l’exploitation au cours de l’année civile considérée, ainsi que des ovins et/ou des caprins pour lesquels des demandes de prime ont été introduites au cours de la même année civile. En outre, la superficie fourragère à prendre en considération pour le calcul de ce facteur doit comprendre au moins 50 % de pâturages.
19      La définition des superficies de pâturages est laissée à la discrétion des États membres qui la communiquent à la Commission, conformément à l’article 32, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 2342/1999 de la Commission, du 28 octobre 1999, établissant les modalités d’application du règlement n° 1254/1999 (JO L 281, p. 30). Toutefois, il est prévu que cette définition tienne compte au moins du critère selon lequel les pâturages sont des prairies qui, selon la pratique d’élevage locale, sont destinées au pacage des bovins et/ou des ovins, et du fait que cela n’exclut pas l’utilisation mixte des terres au cours de la même année (pâturage, foin, herbe d’ensilage).
20      Afin de vérifier que le nombre d’animaux calculé conformément aux dispositions du règlement n° 1254/1999 respecte le ou les facteurs de densité définis par ledit règlement, les États membres doivent fixer, chaque année, au minimum cinq dates de dénombrement des animaux et en informer la Commission (article 32, paragraphe 3, du règlement n° 2342/1999).
21      Le dénombrement des animaux à ces dates peut se faire, au choix des États membres, selon l’une des deux méthodes prévues à l’article 32 du règlement n° 2342/1999. Selon la première méthode, l’État membre demande au producteur de déclarer sur la base de son registre d’étable, avant une date à déterminer par l’État membre, le nombre d’UGB, ou le nombre d’animaux de chacune des deux catégories de bovins visées à l’annexe III du règlement n° 1254/1999, à savoir, d’une part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de plus de 24 mois, les vaches allaitantes et les vaches laitières et, d’autre part, celle regroupant les bovins mâles et les génisses de 6 à 24 mois. La seconde méthode, réservée aux États membres qui disposent d’une base de données informatisée conforme aux exigences du règlement n° 820/97 et qui estiment que cette base de données offre des garanties d’exactitude suffisantes aux fins de l’application du régime du paiement à l’extensification, implique l’utilisation des informations contenues dans cette base pour déterminer le nombre d’UGB.
Prime à l’abattage
22      La prime à l’abattage peut être octroyée aux producteurs qui détiennent dans leur exploitation des taureaux, des boeufs, des vaches et des génisses âgés d’au moins huit mois ou des veaux âgés de un à sept mois dont le poids-carcasse est inférieur à 160 kg. Cette prime est accordée à l’abattage des animaux ou à leur exportation vers un pays tiers dans la limite des plafonds nationaux visés à l’annexe III du règlement n° 2342/1999.
23      La prime est versée au producteur qui a détenu l’animal pendant une période de rétention minimale de deux mois se terminant moins d’un mois avant l’abattage ou l’exportation. Pour les veaux abattus avant l’âge de trois mois, la période de rétention est d’un mois (article 37 du règlement n° 2342/1999).
24      Outre les éléments exigés en vertu du système intégré de gestion et de contrôle visé dans le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), toute demande est accompagnée, en cas d’octroi de la prime lors de l’abattage, d’une attestation de l’abattoir ou de tout autre document établi ou visé par l’abattoir indiquant le nom et l’adresse de ce dernier (ou un code équivalent), la date d’abattage, les numéros d’identification et d’abattage des animaux, ainsi que, s’il s’agit de veaux, leur poids-carcasse. En cas d’exportation de l’animal vers un pays tiers, la demande indique le nom et l’adresse de l’abattoir (ou un code équivalent), les numéros d’identification des animaux, la déclaration d’exportation, dans laquelle sont précisés l’âge des animaux nés après le 1er janvier 1998 et, pour les veaux, le poids vif, qui ne peut excéder 290 kg, et fournit la preuve de sortie du territoire douanier de la Communauté, comme le prévoient les dispositions relatives aux restitutions à l’exportation.
25      Toutefois, l’État membre peut prévoir que la transmission des informations susmentionnées est effectuée, le cas échéant par voie électronique, par l’intermédiaire d’un ou de plusieurs organismes agréés par l’État membre.
26      Les autorités nationales vérifient l’exactitude des attestations ou des documents produits et, le cas échéant, des informations transmises par les organismes agréés, en procédant régulièrement à des contrôles à l’improviste.
Paiements supplémentaires
27      Les États membres peuvent effectuer, aux conditions fixées dans les articles 14 à 20 du règlement n° 1254/1999, des paiements supplémentaires par animal et/ou surface à concurrence de montants globaux indiqués à l’annexe IV de ce même règlement. Les paiements par animal peuvent être accordés pour les bovins mâles âgés de plus de huit mois, les vaches allaitantes, les vaches laitières et les génisses. Les paiements à la surface sont effectués par hectare de pâturage permanent à certaines conditions.
Enregistrement et contrôle
Système d’identification et d’enregistrement des bovins
28      Selon l’article 21 du règlement n° 1254/1999, pour bénéficier des paiements prévus par ce règlement, un animal doit être identifié et enregistré conformément au système d’identification et d’enregistrement des bovins prévu par le règlement n° 820/97 et, depuis l’abrogation de ce règlement, par le règlement n° 1760/2000.
29      Ce système se fonde sur quatre éléments principaux : les marques auriculaires d’identification, les passeports pour animaux, les registres individuels tenus par chaque exploitation et les bases de données informatisées constituées dans chaque État membre (article 3 du règlement n° 820/97 et article 3 du règlement n° 1760/2000).
30      Les bases de données informatisées des bovins devaient être pleinement opérationnelles dans tous les États membres à compter du 31 décembre 1999 (article 5 du règlement n° 820/97 et article 5 du règlement n° 1760/2000). Pour chaque animal, la base de données reprend le code d’identification, la date de naissance, le sexe, la race ou la couleur de la robe, ainsi que le code d’identification de la mère, le numéro d’identification de l’exploitation où l’animal est né, les numéros d’identification de toutes les exploitations où il a été détenu et les dates de chaque changement d’exploitation. La base de données indique aussi la date de décès ou d’abattage. Pour chaque exploitation, la base de données indique le nom et l’adresse du détenteur et un numéro d’identification qui comprend, outre le code du pays, un code qui ne doit pas dépasser 12 caractères [article 14 de la directive 64/432/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’échanges intracommunautaires d’animaux des espèces bovine et porcine (JO 1964, 121, p. 1977), tel que modifié].
31      La base de données doit permettre de connaître, à tout instant, les numéros d’identification de tous les bovins présents sur l’exploitation, l’ensemble de leurs déplacements depuis leur naissance ou, dans le cas d’animaux importés de pays tiers, depuis leur arrivée dans la première exploitation d’un État membre (article 14 de la directive 64/432).
Règlement (CEE) n° 3887/92
32      Le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992 (JO L 391, p. 36), tel que modifié, dans sa version applicable à l’époque des faits, prévoit les modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires. Ce règlement a par la suite été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001 (JO L 327, p. 11). Le règlement n° 3887/92 est toutefois resté applicable, en vertu de l’article 53 du règlement n° 2419/2001, aux demandes d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence des primes finissant avant le 1er janvier 2002 et, par conséquent, à la correction financière en cause.
33      En particulier, l’article 6 du règlement n° 3887/92 fixe les critères et les procédures techniques applicables aux contrôles qui doivent être effectués par les États membres dans le cadre de ce système. Le paragraphe 3 de cette disposition prévoit que les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes et fixe la taille minimale de cet échantillon. En ce qui concerne les demandes d’aides payées par animal, dites aides « animaux », cet échantillon représente au moins 10 % des demandes déposées. Aux termes du paragraphe 5, second alinéa, de ce même article, au moins 50 % du nombre minimal de contrôles sur place se fait pendant la période de rétention des animaux. Les modalités pratiques de réalisation des contrôles sur place sont définies au paragraphe 6 de cette même disposition.
34      L’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 édicte des règles spécifiques pour les contrôles relatifs à l’octroi de la prime spéciale, lorsque celle-ci est payée à l’abattage, ainsi qu’à l’octroi de la prime à l’abattage. Selon cette disposition, les États membres sont tenus de procéder à des contrôles sur place dans au moins 30 % des abattoirs participants. Ces contrôles consistent en une vérification a posteriori des documents et des contrôles matériels, ainsi qu’en un recoupement avec les données figurant dans la base informatisée conformément à l’article 7 du règlement n° 820/97.
35      Les contrôles dans les abattoirs concernent au moins 5 % de tous les animaux pour lesquels des demandes de prime ont été déposées pour une année déterminée. Le cas échéant, les contrôles matériels dans les abattoirs comportent aussi la vérification de l’admissibilité au bénéfice de la prime des carcasses présentées à la pesée. L’autorité compétente tient un registre de ces contrôles, en indiquant notamment les numéros d’identification et le poids des carcasses de tous les animaux abattus et contrôlés sur place.
36      En ce qui concerne les primes octroyées pour les animaux exportés vers des pays tiers, les États membres veillent à ce qu’au moins 10 % des animaux faisant l’objet d’une demande de prime soient soumis à un contrôle d’identification au moment de leur chargement pour l’exportation et de leur sortie du territoire communautaire.
37      Les articles 10 à 10 octies du règlement n° 3887/92 indiquent les conséquences d’un constat d’irrégularités portant sur le nombre d’animaux déclarés ou sur les conditions d’admissibilité au bénéfice des aides communautaires.
Antécédents du litige
38      Entre la fin de l’année 2000 et le second semestre de l’année 2002, les services de la Commission ont effectué diverses missions de vérifications sur place portant sur l’application, en Italie, du régime d’octroi des primes pour les bovins, en vertu du règlement n° 805/68 et du règlement (CE) n° 1255/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 160, p. 48). Ces missions se sont déroulées à Rome (Italie), au siège de l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura [Agence pour l’octroi d’aides dans le secteur agricole (AGEA)], et dans des régions d’Italie.
39      Au cours de ces missions, les services de la Commission ont constaté que le système de contrôle mis en œuvre en Italie dans le secteur des primes pour les bovins présentait de nombreuses irrégularités.
40      Le 18 mai 2001, la Commission a envoyé, en application de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, aux autorités italiennes une lettre contenant, dans son annexe, ses observations détaillées et des demandes d’informations complémentaires à la suite de la mission effectuée en Italie.
41      À la suite d’un échange de lettres entre les parties (lettres de la Commission des 16 janvier et 15 février 2002) et des réunions bilatérales des 22 novembre 2001 et 3 octobre 2002, la Commission a confirmé sa position finale, telle que décrite ci-dessus, par lettre du 19 septembre 2003. La Commission a maintenu cette position à la suite du rapport final de l’organe de conciliation du 8 mars 2004, ainsi qu’il ressort de sa lettre du 21 avril 2004.
42       De manière générale, la Commission a constaté que la base de données pour l’identification et l’enregistrement des animaux, requise par le règlement n° 820/97, n’était pas pleinement opérationnelle. Des retards ont été constatés concernant la mise à jour des données de la base, de même que des erreurs dans l’enregistrement des animaux (en ce qui concerne l’identification de leurs déplacements et de leur sexe). Des retards ont aussi été établis concernant l’identification et l’apposition des marques auriculaires sur les nouveaux-nés, la délivrance des passeports et, par conséquent, le premier enregistrement des bovins dans la base de données. La Commission a aussi constaté que, en 2000 et en 2001, la concordance entre le nombre total d’animaux présents sur l’exploitation et le nombre d’animaux inscrit dans la base de données n’avait pas été vérifiée. En conséquence, la Commission a estimé que les sanctions prévues à l’article 10 du règlement n° 3887/92 n’avaient pas été appliquées et que le risque que les recoupements avec la base de données ne révèlent pas toutes les irrégularités avait été accru. Enfin, il est apparu que les autorités italiennes avaient souvent rejeté des demandes de prime lorsque, lors des contrôles sur place, des irrégularités avaient été relevées dans le registre d’exploitation du producteur, sans toutefois appliquer de sanctions pour les demandes présentées au cours des douze mois précédents.
43      En ce qui concerne la prime à la vache allaitante, les services de la Commission ont estimé que, alors que, en vertu de l’article 3 du règlement n° 1254/1999, il fallait entendre par « vache allaitante » pouvant bénéficier d’une prime toute vache ayant vêlé, indépendamment de son âge, les instructions nationales relatives aux contrôles effectués sur place indiquaient, quant à elles, que pouvaient bénéficier de la prime à la vache allaitante les génisses âgées de plus de 24 mois ou les vaches qui avaient vêlé au moins une fois. Selon la Commission, bien que l’existence de cette erreur ait été portée à l’attention des autorités italiennes et que celles-ci aient affirmé l’avoir corrigée, certains inspecteurs nationaux ont continué à appliquer ces critères erronés.
44      Concernant la prime spéciale, en 1999 et en 2000, lors des contrôles sur place, seuls les bovins présents sur l’exploitation et pour lesquels des demandes de prime avaient été présentées ou pouvaient l’être au titre de la campagne en cours devaient être soumis au contrôle. La Commission a estimé que cela était contraire à l’article 6, paragraphe 6, du règlement n° 3887/92, en considérant que cette disposition soumettait au contrôle tous les bovins présents sur l’exploitation pour lesquels des demandes d’aides avaient été présentées, ou pouvaient l’être, indépendamment de la campagne dans laquelle s’inscrivait cette demande. Ainsi, il est apparu que les animaux nés en 1998 et en 1999, pour lesquels aucune demande de prime n’avait été présentée, n’avaient pas été soumis au contrôle en 1999 et en 2000. De plus, concernant les demandes introduites en 2001, la Commission a estimé que le seuil de 5 % des demandes devant faire l’objet d’un contrôle sur place au cours de la période de rétention, prévu à l’article 6 du règlement n° 3887/92, n’avait pas été atteint. En effet, la Commission a constaté que seulement 0,55 % des demandes avaient fait l’objet d’un contrôle sur place au cours de cette période. Ainsi, pendant la période qui aurait garanti le maximum d’efficacité aux contrôles pour déterminer l’admissibilité d’une demande ou pour éviter des irrégularités, la Commission a constaté une quasi-absence de contrôles sur place.
45      S’agissant de la prime à l’abattage, il est apparu que des instructions en matière de gestion et de contrôle de cette prime ont été adoptées en novembre 2000 et que, par conséquent, jusqu’en décembre 2000, les autorités italiennes n’avaient procédé à aucun contrôle sur place dans les exploitations ou les abattoirs. Il est également apparu que les contrôles sur place effectués en 2001 dans les exploitations, qui concernaient aussi les demandes présentées en 2000, ne consistaient qu’en des contrôles purement administratifs. En outre, la Commission a estimé qu’il n’était pas prévu que, le jour du contrôle, les animaux soient comptés conformément à l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92, ce qui conduisait à une non-application des sanctions visées à l’article 10 ter du règlement n° 3887/92 et augmentait le risque d’absence d’identification des irrégularités.
46      Les services de la Commission ont également relevé l’existence de contrôles insuffisants par les autorités douanières sur le bétail admis à la prime à l’abattage lors de l’exportation. En particulier, ils ont estimé que les contrôles de l’identité des animaux exportés ne fournissaient aucune garantie de représentativité de la méthode d’échantillonnage et ont constaté que les passeports n’étaient pas contrôlés, que les marques auriculaires étaient vérifiées pendant que l’animal était déchargé du camion et que les services douaniers ne disposaient d’aucune statistique récapitulative du nombre de contrôles d’identité effectués sur les bovins exportés depuis le 1er janvier 2000.
47      Concernant le paiement à l’extensification, la Commission a constaté que les instructions pour la gestion et le contrôle de ce paiement n’avaient été diffusées qu’à partir de novembre 2000, à savoir onze mois après le début de l’année concernée. Ainsi, la Commission a estimé que, pour le calcul du facteur moyen de densité, contrairement à ce que prévoit l’article 32, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement n° 2342/1999, les producteurs n’avaient pas dû communiquer la situation existante sur leur exploitation à la date de chaque dénombrement des animaux. En 2001, il est apparu que les données utilisées pour calculer le facteur de densité avaient été extraites de la base de données pour l’identification et l’enregistrement des animaux. Compte tenu des retards existant dans la mise à jour de la base de données, de l’absence de notification des déplacements et des naissances par les producteurs, des retards dans l’apposition des marques auriculaires et dans l’enregistrement des animaux, la Commission a considéré que de sérieux doutes subsistaient quant à l’exactitude des calculs du nombre moyen d’UGB sur l’exploitation aux différentes dates du dénombrement.
48      Il apparaissait, en outre, que, en 2000 et en 2001, les producteurs italiens avaient transmis les demandes de paiement à l’extensification en même temps que la première demande de prime pour les bovins de l’année en cause. Il avait par conséquent été possible de présenter les demandes jusqu’au 30 novembre de ces années, délai fixé pour la présentation de la demande de prime à la vache allaitante. La Commission a estimé que cela était contraire à l’article 32, paragraphe 1, du règlement n° 2342/1999, qui exige du producteur qu’il remplisse une déclaration de participation au régime dans sa demande d’aides « surfaces », à présenter avant le 1er juillet de l’année concernée s’il déclare uniquement un pâturage permanent. Il est également apparu que la procédure suivie par les autorités italiennes avait rendu impossible une analyse du risque adéquate pour la sélection des producteurs devant faire l’objet de contrôles sur place pour les superficies fourragères, en particulier concernant ceux qui ne demandaient pas d’aides pour pâturage permanent.
49      La Commission a, en outre, considéré que les critères appliqués par les autorités italiennes pour définir la notion de « pâturages », ainsi que l’exige l’article 13, paragraphe 3, du règlement n° 1254/1999 et l’article 32, paragraphe 5, du règlement n° 2342/1999, semblaient arbitraires, puisque étaient considérées comme des superficies destinées au pâturage toutes celles auxquelles les animaux avaient accès et qu’étaient seulement exclues les superficies qui ne leur étaient nullement accessibles. Selon la Commission, les parcelles de terrain pouvaient donc être définies soit comme des surfaces destinées entièrement au pâturage, soit comme des surfaces non destinées au pâturage, sans possibilités intermédiaires. Elle a constaté que les instructions ne prévoyaient pas le cas de champs comportant des buissons, des bosquets ou des bois dans lesquels les animaux auraient pu pâturer partiellement, sans être comparables à des superficies d’herbe en termes de qualité et de quantité de fourrage disponible. La Commission en a déduit que ces critères n’étaient conformes ni aux principes contenus dans le règlement n° 1254/1999, ni à la définition de « pâturages », communiquée à la Commission par les autorités italiennes conformément à l’article 32, paragraphe 5, du règlement n° 2342/1999, selon laquelle le pâturage est « la surface occasionnelle ou permanente qui est directement utilisable par les animaux ». Selon la Commission, cette définition inclut les zones naturelles ou cultivées, qui sont fauchées, et des zones sur lesquelles se trouvent des broussailles ou des arbres dont la biomasse produite est directement utilisable par les animaux.
50      Enfin, les services de la Commission ont estimé que, en raison de ces irrégularités, la base de données d’identification et d’enregistrement des animaux n’était pas adaptée pour calculer le nombre d’UGB sur l’exploitation et déterminer l’éligibilité pour la prime. Selon la Commission, l’utilisation de la base de données d’identification et d’enregistrement pour le calcul du nombre d’unités de bétail sur l’exploitation pour l’année 2001 avait donc créé un risque de paiements indus.
51      En ce qui concerne les régions d’Italie, de graves insuffisances ont été relevées dans le système de contrôle appliqué, pour tous les régimes de primes, dans la région du Latium. La Commission a ainsi estimé que, dans cette région, contrairement à ce qu’exigent l’article 6, paragraphe 6, sous a), du règlement n° 3887/92 et les dispositions relatives aux instructions nationales de contrôle, tous les bovins considérés comme éligibles n’étaient pas contrôlés. Selon la Commission, les inspecteurs nationaux ne se rendaient pas dans tous les lieux de rétention et ne contrôlaient donc pas tous les animaux. Elle en a déduit que ceux-ci ne pouvaient pas effectuer un recoupement du nombre d’animaux sur l’exploitation agricole avec le nombre d’animaux inscrit dans le registre et celui figurant dans la base de données.
52      En conséquence, par décision du 16 juillet 2004 (JO L 250, p. 21, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté du financement communautaire certaines dépenses effectuées par la République italienne au titre du FEOGA, section « Garantie », du fait de leur non-conformité aux dispositions communautaires.
Procédure et conclusions des parties
53      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 septembre 2004, la République italienne a introduit le présent recours.
54      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties en les invitant à y répondre lors de l’audience.
55      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions écrites et orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 21 novembre 2007.
56      La République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée dans la mesure où elle la concerne ;
–        condamner la Commission aux dépens.
57      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République italienne aux dépens.
En droit
Sur le moyen tiré d’un défaut de motivation
Arguments des parties
58      La République italienne soutient que la Commission s’est fondée, en vue de procéder aux corrections financières forfaitaires contestées, sur une présomption de préjudice pour le FEOGA, laquelle repose sur des données factuelles non significatives. La République italienne estime également que les contrôles effectués en Italie ont préservé l’« effet utile » des contrôles, tel que prescrit par la réglementation communautaire, ainsi qu’il a été amplement démontré tant lors des vérifications sur place que durant la procédure administrative. Par conséquent, compte tenu de l’absence de motivation du rejet par la Commission de ses observations émises à cet égard, la République italienne considère que la correction financière effectuée par la Commission dans la décision attaquée est illégale.
59      La Commission rétorque que, tout au long de la procédure administrative visée à l’article 8 du règlement n° 1663/95 qui a conduit à l’adoption de la décision attaquée, les autorités italiennes ont été informées de la nature et de la portée de ses griefs et lui ont fait part de leurs arguments à ce sujet. La Commission considère que cela démontre suffisamment que la République italienne a toujours eu parfaitement connaissance de tous les éléments de fait et de droit sur lesquels elle s’était fondée pour procéder aux corrections financières figurant dans la décision attaquée. Il ne serait pas non plus possible de déduire l’existence d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée du fait que, au cours de la procédure administrative, les autorités italiennes n’ont pas apporté d’éléments significatifs susceptibles de réfuter les constatations de la Commission et de conduire celle-ci à modifier sa position. Par conséquent, la Commission considère que les arguments de la République italienne ne sont pas étayés par les faits et doivent donc être rejetés.
Appréciation du Tribunal
60      Selon la jurisprudence, dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir arrêt de la Cour du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission, C‑27/94, Rec. p. I‑5581, point 36, et la jurisprudence citée).
61      Il convient de constater que, dans ses lettres des 18 mai 2001, 16 janvier et 15 février 2002 adressées aux autorités italiennes conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, la direction générale (DG) « Agriculture » de la Commission a décrit de manière détaillée les résultats des vérifications effectuées par ses services. Ces éléments ont ensuite été examinés à la lumière des observations présentées par la République italienne lors des réunions bilatérales des 22 novembre 2001 et 3 octobre 2002 auxquelles cette dernière et la Commission ont participé. La position des services de la Commission à l’issue de cette procédure administrative a été exposée en détail dans une lettre adressée par celle-ci aux autorités italiennes le 19 septembre 2003, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. Par une lettre du 21 avril 2004, les services de la Commission ont transmis aux autorités italiennes leurs observations sur le rapport final de l’organe de conciliation du 8 mars 2004.
62      Par ailleurs, les lettres des 18 mai 2001, 16 janvier et 15 février 2002 ainsi que le procès-verbal de la réunion du 22 novembre 2001 ont tous pour objet une sélection de questions qui forment le fond de la présente affaire. Il ressort du procès-verbal de la réunion du 3 octobre 2002 à laquelle ont participé la Commission et la République italienne que l’ensemble de ces questions de fait et de droit ont fait l’objet de discussions entre les parties. Elles sont, de surcroît, à nouveau examinées dans la lettre de la Commission du 19 septembre 2003.
63      Il en résulte que la République italienne a été étroitement associée à l’élaboration de la décision attaquée et que la Commission l’a informée de ses griefs concernant les risques encourus par le FEOGA du fait des irrégularités qu’elle avait constatées.
64      Par conséquent, le moyen tiré du défaut de motivation est rejeté.
Sur le moyen tiré de la violation des principes en matière d’apurement des comptes
Arguments des parties
65      La République italienne soutient que, en adoptant la décision attaquée, la Commission a violé les principes et la réglementation communautaire relatifs à la procédure d’apurement des comptes. Ces principes ressortiraient notamment du document de travail en ce que celui-ci mettrait l’accent sur l’aspect préventif et correctif d’une telle procédure, plutôt que sur son caractère répressif. Selon le document de travail, les insuffisances constatées par les organes de contrôle nationaux eux-mêmes n’auraient pas de conséquences financières si les mesures correctrices adéquates étaient adoptées.
66      La Commission estime que la République italienne se contente de citer un extrait du document de travail sans expliquer en quoi consisterait la violation de celui-ci. La Commission conteste en outre la pertinence de la référence opérée par la République italienne aux insuffisances constatées par les organes de contrôle nationaux, étant donné que les carences ayant conduit aux corrections financières litigieuses sont imputables aux organes nationaux de contrôle eux-mêmes, ainsi que cela a été constaté par les services de la Commission. Par conséquent, la Commission est d’avis que ce moyen doit être rejeté comme irrecevable au motif qu’il est contraire à l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure.
Appréciation du Tribunal
67      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, la requête doit contenir, notamment, l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens invoqués.
68      Selon une jurisprudence constante, cela signifie que la requête doit expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est basé, de sorte que sa seule énonciation abstraite ne répond pas aux exigences dudit règlement. De plus, cet exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, au moins sommairement, mais de façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir arrêt du Tribunal du 28 mars 2000, T. Port/Commission, T‑251/97, Rec. p. II‑1775, points 90 et 91, et la jurisprudence citée).
69      Dans le cadre du présent moyen, la République italienne se limite à se référer de manière abstraite aux principes énoncés dans le document de travail, sans présenter d’arguments clairs et détaillés à leur égard, ce qui ne permet pas au Tribunal d’apprécier la pertinence desdits principes en vue de juger le bien-fondé du présent moyen.
70      Il ressort de ce qui précède que le présent moyen est irrecevable.
Sur le moyen tiré de la violation des lignes directrices pour la simplification de la PAC
Arguments des parties
71      Selon la République italienne, la position adoptée par la Commission dans l’application des corrections financières litigieuses est contraire aux orientations contenues dans le document de la DG « Agriculture » concernant les lignes directrices visant à la simplification de la PAC du 28 mai 1999, notamment en ce qu’il indique qu’il est nécessaire de tenir compte, au stade de l’application par les États membres de la législation communautaire en matière de contrôle, de l’éventualité de difficultés administratives, à la lumière desquelles les mesures à entreprendre, les modalités qui en découlent ainsi que le calendrier doivent être arrêtés d’un commun accord avec les autorités de l’État membre concerné.
72      La Commission indique qu’elle ne comprend pas en quoi consiste la violation reprochée ni de quel document il est question. En présumant que la République italienne entendait se référer au document annexé à la note du directeur général de la DG « Agriculture » du 12 mai 1999, intitulé « Lignes directrices pour la simplification de la PAC », mis à la disposition des États membres en français et en anglais, la Commission constate que ce document renvoie aux efforts de simplification déployés par ses services dans l’élaboration de la législation agricole et certainement pas aux conséquences à tirer de carences imputables aux États membres dans l’exécution des contrôles prévus par le droit communautaire. Il s’ensuit que ce moyen ne respecterait pas davantage l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure et ne pourrait donc être accueilli.
Appréciation du Tribunal
73      Il convient de relever que la requérante n’a pas produit le document auquel elle fait référence. De surcroît, il y a lieu de constater que la République italienne n’a pas formulé de griefs relatifs à une éventuelle violation des lignes directrices en cause, ne permettant ainsi pas à la Commission de préparer sa défense ni au Tribunal d’apprécier le bien-fondé de ses arguments.
74      En conséquence, conformément à la jurisprudence relative à l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure (voir point 68 ci-dessus), il y a lieu de rejeter comme irrecevable le présent moyen.
Sur le moyen tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratum )nº 2988/95
Arguments des parties
75      La République italienne se réfère à l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), qui dispose que les contrôles, les mesures et les sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l’application correcte du droit communautaire et que ceux-ci doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. La République italienne considère que la position prise par les services de la Commission, consistant à se borner à rapporter de manière générale ce qui avait déjà été évoqué lors des précédentes phases de la procédure sans procéder à l’analyse rigoureuse et précise des informations fournies à cet égard par les autorités italiennes, est contraire à cette disposition et, de manière générale, à la réglementation communautaire en vigueur.
76      Premièrement, la Commission relève que la République italienne n’indique nullement quels sont les éléments de fait et de droit qu’elle entend invoquer à l’appui de ce moyen et considère que celui-ci doit être rejeté comme irrecevable pour violation de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure.
77      Deuxièmement, la Commission indique que, en tout état de cause, le règlement n° 2988/95 porte, conformément à son article 1er, sur les contrôles, les mesures et les sanctions administratives applicables aux irrégularités commises par des opérateurs économiques, et non sur les relations entre la Communauté et ses États membres.
78      De surcroît, même en admettant que la référence à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95 doive être interprétée comme se rapportant à l’obligation de respecter le principe de proportionnalité dans l’application des corrections financières dans le cadre du FEOGA, ce grief serait en tout état de cause dépourvu de fondement. En effet, selon une jurisprudence constante relative à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999, le FEOGA ne pourrait financer que les interventions effectuées par les États membres conformément aux dispositions communautaires en vigueur dans le cadre de l’organisation des divers marchés agricoles. En cas de difficultés, lorsque le montant du préjudice subi ne peut être connu avec précision, la perte subie par les fonds communautaires devrait être déterminée par une évaluation du risque auquel les fonds sont exposés en raison de la carence du contrôle constatée. Dans pareils cas, il incomberait à l’État membre concerné de démontrer que les irrégularités constatées par la Commission n’ont pas grevé le budget communautaire ou l’ont fait dans une mesure inférieure à ce que l’institution avait estimé. Or, en l’espèce, la République italienne n’aurait nullement effectué cette démonstration. Il s’ensuit, selon la Commission, que ce moyen doit être rejeté.
Appréciation du Tribunal
79      Contrairement à ce que soutient la Commission, il y a lieu de considérer que l’argumentation de la République italienne est suffisamment claire au regard de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure et, par conséquent, qu’il y a lieu de procéder à l’analyse de son bien-fondé.
80      À cet égard, il convient de se référer au règlement n° 2988/95, lequel établit les principes applicables aux contrôles, aux mesures et aux sanctions visant à assurer la protection des intérêts financiers des Communautés.
81      L’article 1er du règlement n° 2988/95 dispose ce qui suit :
« 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.
2. Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés […] »
82      La notion d’« opérateur économique » est, quant à elle, définie à l’article 7 du règlement n° 2988/95, lequel énonce ce qui suit :
« Les mesures et sanctions administratives communautaires peuvent s’appliquer aux opérateurs économiques visés à l’article 1er, à savoir les personnes physiques ou morales, ainsi que les autres entités auxquelles le droit national reconnaît la capacité juridique, qui ont commis l’irrégularité. Elles peuvent également s’appliquer aux personnes qui ont participé à la réalisation de l’irrégularité, ainsi qu’à celles qui sont tenues de répondre de l’irrégularité ou d’éviter qu’elle soit commise. »
83      Par conséquent, ainsi qu’il ressort des articles 1er et 7 dudit règlement, c’est à juste titre que la Commission a affirmé que les contrôles, les mesures et les sanctions administratives étaient applicables aux irrégularités commises par des opérateurs économiques, et non aux relations entre la Communauté et ses États membres.
84      Le Tribunal relève qu’il ressort clairement de la décision litigieuse ainsi que des lettres et des procès-verbaux des réunions bilatérales précédant l’adoption de la décision litigieuse que les irrégularités signalées par la Commission sont imputables à la République italienne et non aux opérateurs économiques. Le règlement n° 2988/95 n’est donc pas applicable en l’espèce.
85      De façon plus générale, concernant l’application du principe de proportionnalité par la Commission, auquel la République italienne semble se référer en substance dans son argumentation relative à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 2988/95, il convient de relever que, excepté pour ce qui concerne le niveau des sanctions appliquées pour les irrégularités relatives au paiement à l’extensification, la question de la proportionnalité des sanctions n’a pas été mise en cause durant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée. En outre, les corrections appliquées dans la décision attaquée le sont en général au taux minimal – de 2 ou de 5 %, à l’exception des sanctions relatives aux primes à l’extensification [étant intervenues, au niveau national, en 2000 et en 2001, et, pour la région du Latium (Italie), en 1999 et 2001], et des sanctions relatives à la prime spéciale concernant la région du Latium, en 2001, toutes deux d’un taux de 10 %.
86       Or, les indications contenues dans le document de travail concernant les cas où il est impossible de déterminer le préjudice financier subi par la Communauté prévoient que la Commission procède à des corrections financières forfaitaires d’un taux de 2, 5, 10, ou 25 %. Dans les cas les plus graves, il est prévu que la Commission puisse appliquer un taux majoré, pouvant s’élever jusqu’à 100 %.
87      Par conséquent, il n’y a pas lieu de mettre en cause la proportionnalité des sanctions appliquées dans la décision attaquée.
88      Il ressort de ce qui précède que le présent moyen doit être rejeté.
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans le fonctionnement de la base de données d’identification et d’enregistrement des bovins
Arguments des parties
89      La République italienne soutient que, contrairement à ce que la Commission a conclu, il existe depuis 1997, en Italie, une base de données fonctionnelle centralisée d’identification et d’enregistrement des animaux, consacrée aux unités de bétail pour lesquelles des primes communautaires ont été demandées. La République italienne relève que, dès lors que les inspecteurs de la Commission n’ont pas examiné ladite banque de données, la Commission ne pouvait produire à l’égard de celle-ci un rapport en connaissance de cause.
90      De plus, la République italienne estime que les contrôles systématiques de la présence effective, sur les registres, des UGB ayant fait l’objet d’une demande de prime ont permis de limiter le risque encouru par le FEOGA et ont garanti la légalité des primes versées.
91      La Commission considère que les arguments de la République italienne sont absolument dépourvus de pertinence. Elle relève qu’elle n’a jamais mis en doute l’existence en Italie d’une base de données pour l’identification et l’enregistrement des bovins, ni le fait que celle-ci était, d’une manière ou d’une autre, opérationnelle. La Commission précise que ce qui a été reproché aux autorités italiennes est que cette base n’était pas pleinement opérationnelle et ne donnait donc pas une image exacte, complète et actualisée de la situation concernant les animaux pouvant bénéficier des différentes primes prévues dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.
92      Le fait d’avoir vérifié l’enregistrement effectif des animaux dans la base de données avant de procéder au paiement des primes demandées n’aurait nullement éliminé les risques encourus par le FEOGA. Les missions effectuées sur place par ses services auraient non seulement mis en évidence des carences dans l’identification et l’enregistrement initial des nouveaux-nés, mais également des retards dans l’enregistrement des déplacements des animaux déjà enregistrés dans la base.
93      Selon la Commission, la République italienne ne peut davantage faire valoir que la base de données n’a pas été contrôlée par les services du FEOGA, qui se sont limités à des vérifications au niveau local. Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a expliqué que, même si elle n’avait pas effectué des contrôles de la base de données au siège de celle-ci à Terame (Italie), elle avait effectué des contrôles auprès des autorités régionales compétentes, lesquelles ont pour tâche de rassembler les données au niveau régional et de les insérer dans la banque de données régionale, ainsi qu’auprès de certaines exploitations agricoles.
Appréciation du Tribunal
94      Dès lors que les griefs de la Commission formulés à l’égard du fonctionnement de la base de données concernaient précisément la fiabilité des informations qui y étaient insérées et leur utilisation, et que les autorités régionales avaient pour tâche la collecte des données et leur insertion dans les banques de données régionales, il ne fait aucun doute que la Commission ne pouvait effectuer un contrôle efficace de ladite base de données qu’auprès des régions et non au siège central de la base de données à Terame. L’utilisation d’une telle méthode de contrôle par la Commission n’implique pas que celle-ci n’a pas procédé au contrôle de la base de données, mais au contraire, que cette méthode de contrôle a précisément permis à la Commission d’effectuer un contrôle efficace et pertinent, et de constater de nombreuses irrégularités dans le fonctionnement de ladite base de données.
95      En ce qui concerne l’argument de la République italienne relatif à l’absence de risques encourus par le FEOGA ainsi qu’à la légalité des primes versées, il convient de relever que, selon une jurisprudence bien établie, il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles. Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l’absence ou les défaillances des contrôles mis en œuvre par l’État membre concerné. Toutefois, la Commission est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par celles-ci, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors que l’État membre concerné ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêt de la Cour du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, points 33 à 36, et la jurisprudence citée).
96      En l’espèce, il y a lieu de relever que la République italienne ne présente aucune preuve au soutien de son moyen visant à contester la position de la Commission contenue dans la décision attaquée. En conséquence, il y a lieu de constater que la République italienne est restée en défaut de réfuter les éléments de preuve, que la Commission a présentés pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, ayant fait naître un doute sérieux à l’égard de la fiabilité de la base de données.
97      Le présent moyen doit donc être rejeté.
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans la gestion de la prime à la vache allaitante
Arguments des parties
98      S’agissant de la contestation existant entre les parties en ce qui concerne la définition de l’expression « vache allaitante » figurant dans les instructions italiennes pour les contrôles effectués sur place, la République italienne relève que toutes les dispositions nationales adoptées en matière de contrôle sur place au cours de la période concernée prévoyaient expressément que les animaux répondant à la définition du mot « vache » devaient avoir vêlé au moins une fois. Ce critère aurait été doublé, uniquement au stade du contrôle sur place, d’un autre critère, à savoir celui relatif à l’âge des animaux (un animal âgé de plus de 24 mois étant présumé être une vache). Ce dernier critère aurait été inséré dans les dispositions en cause pour améliorer la protection pour le FEOGA, eu égard au fait que les génisses donnent lieu à l’octroi d’une prime, conformément à la réglementation communautaire, de sorte que ce critère présenterait une sécurité plus élevée, et non un risque plus élevé, pour le FEOGA. En tout état de cause, la République italienne précise que, au stade du contrôle administratif, le contrôle a porté, pour la totalité des demandes, sur la condition relative au vêlage, aux fins de caractériser l’animal en tant que « vache » ou en tant que « génisse ».
99      Au cours de l’audience, la République italienne a indiqué que, en pratique, ce critère additionnel concernait quelques races autochtones, élevées en liberté. La République italienne relève qu’il est tout à fait improbable qu’un bovin femelle âgé de moins de 24 mois ait déjà mis bas, ces grossesses débouchant normalement sur des avortements. Il ne serait donc pas exact de considérer ces génisses comme des vaches allaitantes.
100    La Commission rétorque que les arguments de la République italienne sont dénués de tout fondement. Elle relève que, dans les instructions de contrôle pour l’année 2000, diffusées par les autorités italiennes, aux fins de l’application de la notion de « vache allaitante admissible au bénéfice de la prime » le critère de l’âge et celui du vêlage sont considérés comme alternatifs. En conséquence, contrairement à ce que soutient la République italienne, il ne serait nullement exclu que des bovins femelles qui n’avaient pas encore vêlé, répondant à la définition de « génisse » selon la législation communautaire, aient été considérés comme des « vaches allaitantes » par les autorités italiennes dans la mesure où ils étaient âgés de plus de 24 mois, entraînant par conséquent une dénaturation de la définition des mots « vache » et « génisse » telle que prévue par le règlement n° 1254/1999.
Appréciation du Tribunal
101     Il convient de relever que, selon les instructions de contrôle diffusées par les autorités italiennes, une vache allaitante éligible à la prime est définie comme étant âgée de 24 mois ou ayant vêlé au moins une fois à la date de la présentation de la demande, donc il est tout à fait possible, voire inévitable, que les inspecteurs nationaux aient considéré comme étant des « vaches allaitantes » des animaux qui n’avaient jamais mis bas. La prime à la vache allaitante ayant donc pu être attribuée à des animaux inéligibles, âgés de 24 mois mais n’ayant jamais vêlé, la Commission n’a pas commis d’erreur en constatant des irrégularités dans la gestion de la prime à la vache allaitante.
102    Par conséquent, le présent moyen doit être rejeté.
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission en matière de prime spéciale
Sur le grief relatif à la violation de l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement nº 3887/92
–       Arguments des parties
103    La République italienne allègue que l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement nº 3887/92 se réfère aux têtes de bétail pour lesquelles des demandes d’aides ont été présentées ou pourraient l’être, et non au nombre total d’animaux présents sur l’exploitation. Elle ajoute qu’il importe à cet égard de considérer que, en 1998, lorsque ladite disposition a été complétée, les bovins mâles pouvaient faire l’objet d’une demande de prime à partir de l’âge de huit mois pour un nombre maximal de 90 têtes par exploitation et dans le respect de la charge relative de UGB par hectare, de sorte que tous les bovins présents sur l’exploitation ne pouvaient pas être éligibles à l’octroi de la prime spéciale.
104    En Italie, selon l’interprétation de la réglementation communautaire applicable pour la période concernée que les inspecteurs nationaux jugeaient exacte, le contrôle aurait porté sur les bovins qui, au cours des campagnes en cause, avaient été l’objet ou pouvaient faire l’objet d’une demande de prime spéciale.
105    La réglementation communautaire aurait été par la suite modifiée et clarifiée par le règlement n° 2419/2001 dont l’article 25, paragraphe l, prévoirait que les contrôles sur place portent sur tous les animaux pour lesquels des demandes d’aides ont été introduites au titre des régimes à contrôler, y compris, pour ce qui concerne les régimes d’aides aux bovins, sur les bovins non objets de demandes d’aide. La République italienne relève que le fait qu’il a été estimé nécessaire de modifier ou de clarifier par voie normative les modalités du contrôle démontre que la précédente version dudit règlement pouvait conduire à des erreurs d’interprétation que l’on ne saurait, dès lors, imputer à l’État membre concerné.
106    Pour ce qui concerne les demandes de prime pour les bovins mâles de la campagne 2001, la République italienne souligne que le nombre de contrôles sur place s’est élevé à 15,8 % des demandes reçues, ce qui constitue un pourcentage bien supérieur au taux de 10 % prévu par la réglementation communautaire. En outre, le nombre des bovins ayant fait l’objet d’un contrôle et qui, à la date du contrôle, étaient encore présents sur l’exploitation, de sorte qu’il a été possible d’en constater physiquement la présence et l’identité exacte, se serait élevé à 40 % des bovins soumis au contrôle.
107    La Commission est d’avis que l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92 n’est pas ambigu lorsqu’il prévoit la vérification de tous les bovins présents sur l’exploitation pour lesquels des demandes d’aides ont été présentées, ou peuvent l’être. Rien ne laisserait supposer qu’il doive s’agir, comme l’auraient considéré à tort les organes de contrôle italiens, des animaux pour lesquels des demandes d’aides ont été présentées, ou peuvent l’être, pour la campagne en cours. Au contraire, une telle précision serait tout à fait arbitraire et aurait pour effet de restreindre indûment le nombre d’animaux à soumettre au contrôle et, par conséquent, de porter atteinte à l’efficacité des contrôles en question.
108    La Commission estime également que la modification introduite par le règlement n° 2419/2001 qui, à son article 25, paragraphe 1, reprend en partie le contenu de l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92, n’a pas pu avoir une incidence sur la portée de cette disposition en ce qui concerne la question examinée. Aucune de ces dispositions n’aurait limité le contrôle aux animaux pour lesquels une demande d’aide avait été introduite, ou pouvait l’être, pour la campagne en cours.
109    La Commission estime que, même en considérant que le libellé de l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92 était ambigu, les autorités italiennes auraient dû interpréter cette disposition à la lumière de la finalité dudit règlement, en privilégiant une lecture susceptible d’en préserver l’effet utile et de sauvegarder en particulier l’objectif dudit règlement, à savoir la réalisation d’un contrôle efficace. D’ailleurs, cette obligation serait explicitement imposée aux États membres par l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement, aux termes duquel « [l]es contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes ».
110    Lors de l’audience, en réponse à une question posée par le Tribunal, la Commission a indiqué que cette demande de contrôle extensif était motivée par une volonté de réduction des coûts administratifs. La Commission fait également référence à l’article 6 du règlement n° 3887/92 qui requiert que les contrôles soient effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et des primes. La Commission illustre cette considération par l’exemple de la prime à l’abattage qui peut être demandée jusqu’à six mois après l’abattage, auquel cas il ne serait possible de savoir si l’animal a réellement été présent sur l’exploitation que si le contrôle a été effectué avant l’introduction d’une demande de prime.
111    Pour toutes ces raisons, la Commission estime que ce moyen doit être rejeté comme non fondé.
–       Appréciation du Tribunal
112    Il convient de relever que le passage pertinent de l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92, aux fins de l’examen de la question soulevée en l’espèce, est « tous les bovins présents sur l’exploitation pour lesquels des demandes d’aide ont été introduites ou qui peuvent faire l’objet de demandes d’aide futures ». Son libellé n’a pas été changé par les actes modificatifs dudit règlement étant intervenus durant la période concernée.
113    Il y a également lieu de constater que, contrairement à ce que la République italienne soutient en substance, le libellé de l’article 6, paragraphe 6, sous d), dudit règlement est clair, et que cette disposition ne restreint pas les obligations d’identification et de contrôle des animaux à la campagne en cours.
114    Le libellé différent utilisé dans l’article 25, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001, lequel abroge et remplace le règlement n° 3887/92, invoqué par la République italienne, est sans incidence pour l’examen de la présente question, en ce qu’il n’est pas applicable à la correction financière en question. En outre, le fait que le libellé de l’article 25, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 est précisé par rapport à l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement n° 3887/92 n’implique pas que ce dernier serait imprécis.
115    Compte tenu des considérations développées précédemment, ainsi que des explications fournies par la Commission lors de l’audience concernant la nécessité d’un contrôle extensif (voir point 110 ci-dessus), le présent grief doit être rejeté.
Sur le grief relatif à la violation de l’article 6, paragraphes 3 et 5, du règlement nº 3887/92
–       Arguments des parties
116    La République italienne, tout en reconnaissant que les contrôles sur place visant les demandes relatives à la campagne 2001 ont été effectués avec retard, indique que, en 2001, l’exécution des contrôles a été rendue particulièrement difficile du fait des mesures de police sanitaire introduites à la suite des maladies de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et de la fièvre catarrhale, qui ont limité l’accès, aux étables, du personnel technique préposé au contrôle. Ces mesures auraient donc contribué à retarder les contrôles au-delà de la période de deux mois suivant la présentation de la demande d’aide, prévue à l’article 5 du règlement n° 2342/1999. En dépit de cette situation, alors que le pourcentage minimal de contrôle prescrit par la réglementation était de 10 %, les contrôles sur place auraient été effectués dans 15,8 % des exploitations. En outre, la République italienne relève que, pour 40 % des contrôles effectués au-delà du délai de deux mois, les bovins faisant l’objet d’une demande de prime étaient encore présents dans l’étable, de sorte qu’il a été possible de s’assurer de leur identité. Elle soutient également que le taux de contrôles effectués a été discuté avec la Commission à plusieurs reprises au cours de la procédure administrative et, en dernier lieu, lors de la procédure de conciliation.
117    La Commission fait tout d’abord observer que, ainsi qu’il ressort des statistiques fournies par les autorités italiennes au cours de la procédure administrative, le pourcentage des contrôles effectués sur place pendant la période de rétention s’élevait à 0,55 % des demandes d’aide présentées pour la campagne 2001. Ensuite, en ce qui concerne l’efficacité des contrôles réalisés après la période de rétention, la Commission relève que le fait de retrouver sur l’exploitation des animaux pour lesquels une prime avait été demandée après la période de rétention ne prouve nullement que ceux-ci se trouvaient en ce même lieu pendant toute cette période. Cela n’aurait donc aucune incidence sur le respect des obligations de contrôle imposées par l’article 6, paragraphes 3 et 5, du règlement n° 3887/92.
118    Lors de l’audience, la Commission a précisé que, dès lors que l’ESB et la fièvre catarrhale se transmettaient par l’intermédiaire d’insectes, ces maladies ne pouvaient être la raison pour laquelle l’accès des inspecteurs aux exploitations a été limité, voire rendu impossible.
–       Appréciation du Tribunal
119    Il y a lieu tout d’abord de prendre acte des indications de la Commission concernant le mode de transmission de l’ESB et de la fièvre catarrhale, ainsi que du fait que la République italienne ne les conteste pas. En outre, le Tribunal relève qu’il est déjà constaté dans la jurisprudence que la fièvre catarrhale pourrait se transmettre par voie alimentaire (arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑180/96, Rec. p. I‑2265, point 5). En tout état de cause, aucun de ces modes de transmission n’est lié à la présence du personnel technique aux exploitations. Cet argument doit donc être rejeté.
120    Ensuite, concernant le pourcentage des contrôles effectués, il convient de relever que, selon l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92, les contrôles sur place doivent porter sur au moins 10 % des demandes d’aides « animaux ». Selon le paragraphe 5 du même article, au moins 50 % des contrôles minimaux des animaux se font pendant la période de rétention. Par conséquent, l’État membre est obligé d’assurer qu’au moins 5 % des contrôles « animaux » se déroulent pendant la période de rétention. Selon les données soumises par la République italienne, le pourcentage des contrôles sur place effectués pendant la période de rétention était de 0,55 %, et non de 5 % comme l’exige le règlement n° 3887/92. C’est donc à juste titre que la Commission a considéré que le nombre de contrôles effectués était insuffisant.
121    Par conséquent, le présent grief doit être rejeté, ainsi que le moyen dans son intégralité.
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans la gestion de la prime à l’abattage
Arguments des parties
122    S’agissant des retards constatés par les services de la Commission dans l’adoption des instructions de contrôle et dans l’exécution des contrôles sur place concernant les demandes de prime à l’abattage introduites en 2000, la République italienne relève que, pour l’année en question, première année d’application de cette prime, le plus grand nombre de demandes a été enregistré au mois d’octobre. Par conséquent, la circulaire de l’AGEA contenant les instructions de contrôle, bien qu’adoptée en novembre 2000, serait intervenue en temps utile.
123    Selon la République italienne, les critiques formulées par les services de la Commission concernant les contrôles réalisés par les services des douanes sur les bovins admis au bénéfice de la prime à l’abattage lors de l’exportation sont, elles aussi, dépourvues de fondement. À cet égard, la République italienne soutient que, en dehors des obligations prévues à l’article 5 de la directive 91/628/CEE du Conseil, du 19 novembre 1991, relative à la protection des animaux en cours de transport et modifiant les directives 90/425/CEE et 91/496/CEE (JO L 340, p. 17) et à l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 615/98 de la Commission, du 18 mars 1998, portant modalités particulières d’application du régime des restitutions à l’exportation en ce qui concerne le bien-être des animaux vivants de l’espèce bovine en cours de transport (JO L 82, p. 19), aucune autre disposition de cette nature n’impose de mesures de contrôle plus précises.
124    Selon la Commission, les arguments de la République italienne se heurtent aux dispositions claires de l’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 et de l’article 35 du règlement n° 2342/1999. L’adoption tardive des instructions pour l’exécution des contrôles concernant la prime à l’abattage porterait inévitablement atteinte à l’efficacité de ces contrôles. L’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 et l’article 35 du règlement n° 2342/1999 imposeraient en effet aux États membres, s’agissant de la prime à l’abattage, des obligations précises de contrôle dans les abattoirs. Ces contrôles, à la fois physiques et documentaires, consisteraient notamment en des vérifications matérielles à effectuer à l’abattage des animaux et à la pesée de la carcasse. La Commission fait valoir que ces vérifications ne peuvent être remplacées – comme cela a été le cas en Italie pour les demandes de prime introduites avant l’adoption des instructions de contrôle – par de simples contrôles administratifs effectués lors de la présentation de la demande de prime. En application de l’article 35 du règlement n° 2342/1999, les demandes de prime à l’abattage pourraient en effet être introduites plusieurs mois après l’abattage des animaux, lorsque les contrôles physiques prévus à l’article 35 du règlement n° 2342/1999 et à l’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 ne sont plus possibles.
125    En outre, l’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 exigerait des États membres de s’assurer qu’au moins 10 % des animaux exportés vers des pays tiers pour lesquels une demande de prime est présentée ou peut l’être soient soumis à un contrôle d’identification lors de leur chargement pour l’exportation et de leur sortie du territoire communautaire. Les contrôles effectués par les autorités italiennes à la douane n’offriraient à cet égard aucune garantie.
Appréciation du Tribunal
126    En premier lieu, il convient de relever que, même si, comme l’affirme la République italienne, la plupart des demandes ont été enregistrées au mois d’octobre 2000, cela n’élimine pas le fait que l’adoption tardive de la circulaire de l’AGEA contenant les instructions de contrôle a porté atteinte à l’efficacité des contrôles qui ont été effectués avant son adoption en novembre 2000. C’est donc à juste titre que la Commission invoque la violation, par la République italienne, de l’article 6, paragraphe 6 bis, du règlement n° 3887/92 et de l’article 35 du règlement n° 2342/1999.
127    Par ailleurs, il convient de relever que la République italienne ne présente aucune preuve au soutien de son moyen visant à contester la position de la Commission contenue dans la décision attaquée. En conséquence, en application de la jurisprudence citée au point 95 ci-dessus, il y a lieu de constater que la République italienne est restée en défaut de réfuter les éléments de preuve, que la Commission a présentés pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée ayant fait naître un doute sérieux à l’égard de la gestion de la prime de l’abattage.
128    De plus, comme il a déjà été constaté au point 120 ci-dessus, les contrôles sur place pendant la période de rétention n’ont pas été suffisants et n’ont pas porté sur tous les animaux présents sur l’exploitation. Cela a inévitablement entraîné des lacunes de contrôle importantes pendant la période de rétention et pendant l’abattage, créant ainsi un risque pour le FEOGA.
129    Par conséquent, le présent moyen doit être rejeté.
Sur le moyen relatif à l’insuffisance des contrôles concernant le paiement à l’extensification
Arguments des parties
130    La République italienne admet que les modalités d’application des primes zootechniques en 2000 ont été prévues par le décret du 25 mai 2000 lorsque les délais pour la présentation des aides payées par superficie, dites aides « surfaces » étaient déjà écoulés, de sorte qu’il a été impossible aux éleveurs de présenter, en 2000, une demande de prime. Pour pallier cette carence, la possibilité aurait été donnée aux agriculteurs de présenter une demande pour ladite prime avec la première demande relative aux « bovins mâles » ou aux « vaches allaitantes ». Malgré cela, au cours de l’année 2000, les demandes liées à l’extensification auraient été contrôlées à 100 %, au lieu des 10 % prescrits, tant en ce qui concerne les superficies déclarées que les animaux présents dans les exploitations aux cinq dates fixées par l’organisme payeur conformément aux dispositions de l’article 32, paragraphe 3, du règlement n° 2342/1999, aux fins de la protection du budget communautaire.
131    Concernant la contestation, par la Commission, de la définition nationale de la notion de « pâturages », la République italienne souligne que cette définition a été communiquée à la Commission qui en a fait mention, sans observation aucune, dans son document AGRI/7535/2000, du 15 mars 2000. La République italienne n’aurait reçu aucune observation à cet égard de la part de la Commission. De plus, la République italienne soutient que, pendant la procédure administrative, l’organe de conciliation a jugé cette définition parfaitement justifiée. En outre, cette définition tiendrait compte des spécificités du territoire italien, caractérisé par la présence de reliefs montagneux et, en particulier dans les régions du sud, par la rareté et l’irrégularité des précipitations qui limiteraient considérablement le développement des espèces fourragères et rendraient ainsi nécessaire l’utilisation de la végétation arbustive dans l’alimentation des animaux vivant en liberté.
132    La Commission fait observer que, quant aux contrôles relatifs aux demandes présentées en 2000, s’il est vrai que la République italienne a procédé à des vérifications sur la base des registres d’exploitation pour toutes les demandes de paiement, ces vérifications n’ont toutefois pas pu exclure tout risque financier pour le FEOGA. Les missions de contrôle des services du FEOGA menées en Italie auraient en effet fait apparaître de nombreuses irrégularités dans la tenue des registres d’exploitation par les éleveurs. Les données contenues dans ces registres et utilisées par les autorités italiennes pour calculer les facteurs de densité des exploitations demanderesses ainsi que pour vérifier leur éligibilité pour le paiement à l’extensification n’offriraient donc pas les garanties de fiabilité nécessaires. Les mêmes considérations s’appliqueraient aux demandes de paiement présentées pour l’année 2001.
133    Les arguments avancés par la République italienne pour justifier la définition de la notion de « pâturages » donnée par les autorités italiennes ne seraient pas pertinents. La Commission indique qu’elle ne conteste pas tant la définition de la notion de « pâturages » fournie par les autorités italiennes en application de l’article 32 du règlement n° 2342/1999, mais que ce qu’elle juge davantage inadmissible, c’est l’application même de cette notion, en vertu de laquelle des régions entières ont été qualifiées de « pâturages » après simple vérification de leur accessibilité aux animaux et non de leur capacité à être concrètement utilisées aux fins de l’alimentation de ceux-ci. Cette pratique permettrait en effet, par exemple, que des régions boisées absolument inadaptées à l’élevage soient considérées comme des « pâturages » dans la mesure où elles sont simplement accessibles aux animaux et que des éleveurs autrement exclus du bénéfice du paiement à l’extensification, en raison du facteur de densité de leur exploitation, puissent en bénéficier avec, en conséquence, un risque financier pour le FEOGA.
134    La Commission cite également l’organe de conciliation qui aurait indiqué à cet égard ce qui suit :
« Sans préjudice de la réserve générale selon laquelle il n’appartient pas à l’organe de trancher des désaccords juridiques entre les parties, la définition large qu’ont retenue les autorités italiennes pour délimiter les zones de pâturage comprises dans les surfaces fourragères peut en effet se justifier du point de vue de l’économie du secteur en raison des conditions naturelles dans plusieurs régions d’Italie. Il est clair que l’assimilation de ces zones, sans conditions restrictive ou limitative, à des zones de pâturage permanent rend discutable le calcul du facteur de densité, qui est un élément de base dans la détermination du droit à cette aide. »
135    Il serait également apparu, au cours des missions de contrôle effectuées par les services du FEOGA, que les autorités italiennes n’avaient pas appliqué cette notion, ne fût-ce qu’épisodiquement, en ce sens qu’elles auraient omis de vérifier si toute la superficie censée se prêter aux « pâturages » était ou non « directement utile aux animaux », condition pourtant inhérente à la notion même de pâturage élaborée par ces mêmes autorités. De ce fait, même des zones boisées absolument impropres à l’élevage auraient été censées se prêter aux « pâturages », sur la base d’une simple vérification de leur accessibilité pour les animaux. Dès lors, la Commission estime que le risque pesant sur le FEOGA en raison de l’application faite par les autorités italiennes de la notion de « pâturages », sans préjudice du risque inhérent à cette définition, souligné tant par l’organe de conciliation que par le rapport de synthèse, justifie pleinement le taux de correction financière appliqué par la décision attaquée.
Appréciation du Tribunal
136    En premier lieu, concernant la vérification des demandes présentées concernant le paiement à l’extensification, il convient de relever que c’est à juste titre que la Commission a considéré que le fait d’effectuer des vérifications à l’égard de toutes ces demandes ne pouvait exclure tout risque financier pour le FEOGA, de nombreuses irrégularités dans la tenue des registres d’exploitation par les éleveurs ayant été constatées dans le cadre des missions de contrôle des services du FEOGA. En effet, cette considération est également liée aux critiques de la Commission à l’égard du fonctionnement de la base de données, et, comme il a été constaté ci-dessus, la République italienne est restée en défaut de réfuter les éléments de preuve apportés par la Commission à cet égard (notamment concernant des retards dans la mise à jour des données de la base, de même que des erreurs dans l’enregistrement des animaux, en ce qui concerne l’identification de leurs déplacements et de leur sexe), ayant fait naître un doute sérieux et raisonnable, au sens de la jurisprudence citée au point 95 ci-dessus, à l’égard du fonctionnement de la base de données de la République italienne. Étant donné que la République italienne n’a pas prouvé que la base de données fonctionnait correctement et contenait des informations mises à jour, la Commission était en droit de conclure que l’examen sur la base des registres d’exploitation n’offrait pas une garantie suffisante de fiabilité.
137    En second lieu, concernant la notion de « pâturages », il y a lieu de relever que la Commission ne conteste pas tant la définition fournie par les autorités italiennes, mais bien l’application qui en est faite. Il ressort du dossier de l’affaire que, pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, la Commission a découvert que des superficies utilisées comme piscines et terrains de tennis étaient reconnues comme superficies de pâturages et fourragères. En l’espèce, il y a lieu de relever que la République italienne ne présente aucune preuve au soutien de son argument visant à contester la position de la Commission contenue dans la décision attaquée. En conséquence, en application de la jurisprudence citée au point 95 ci-dessus, il y a lieu de constater que la République italienne est restée en défaut de réfuter les éléments de preuve que la Commission a présentés pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, ayant fait naître un doute sérieux concernant l’application de la définition de « pâturages » par les autorités italiennes.
138    Par conséquent, le présent moyen doit être rejeté.
Sur le moyen relatif aux insuffisances des contrôles sur place constatées par la Commission dans la région du Latium
Arguments des parties
139    La République italienne soutient que les constatations effectuées par ses services régionaux et par le ministère de la Santé italien prouvent l’absence de tout dommage au détriment du FEOGA. La décision attaquée ne tiendrait pas suffisamment compte du fait que, même s’il n’a pas été possible de respecter en tous points la législation communautaire en raison des caractéristiques propres aux élevages du Haut-Latium et de la spécificité des pâturages de cette région, les autorités italiennes auraient effectué des contrôles permettant, en tout état de cause, la réalisation des objectifs visés par ladite législation.
140    La constatation du manquement ne relèverait pas d’un examen simplement formel, mais en réalité d’un examen au fond. La confiance légitime, fondée sur une obligation de collaboration réciproque et de loyauté, supposerait que les procédures de contrôle constituent une occasion effective de confrontation entre la Commission et l’État membre, aboutissant à une prise de position motivée. Au cours des contrôles, les procès-verbaux n’auraient pas été établis de manière contradictoire et, par conséquent, il ne subsisterait aucune trace formelle des opérations effectuées ni des observations formulées par les représentants des administrations nationales, ce qui entacherait ainsi la décision attaquée d’un défaut de motivation. Cette situation, d’une part, rendrait impossible au Tribunal d’apprécier dans son ensemble l’objet du litige et, d’autre part, empêcherait que les lignes directrices et la réglementation puissent être ajustées afin de les adapter à la situation réelle des secteurs concernés.
141    La Commission fait valoir que la correction imposée dans la décision attaquée au titre des carences relevées dans la région du Latium résulte de la constatation du fait que, dans cette région, les autorités de contrôle ne procédaient pas à des vérifications portant sur tous les bovins éligibles et, en tout état de cause, les contrôleurs ne se rendaient pas dans tous les lieux de détention des animaux et ne les examinaient pas tous. La Commission en conclut que les contrôleurs n’étaient donc pas en mesure de vérifier la correspondance entre, d’une part, le nombre d’animaux présents sur l’exploitation et, d’autre part, celui indiqué dans le registre d’étable et dans la base de données. À défaut d’une vérification systématique d’une telle concordance, la Commission estime que les contrôles que les autorités italiennes assurent avoir effectués n’ont pu garantir la réalisation des objectifs visés par la législation communautaire applicable, aux termes de laquelle les primes pour les bovins ne sont versées que pour les animaux effectivement présents sur l’exploitation et éligibles aux régimes d’aide en cause. Les documents de la région du Latium et du ministère de la Santé annexés par la République italienne à la requête ne prouveraient assurément pas l’absence de risque pour le FEOGA. Au contraire, ces documents confirmeraient les carences constatées par les services de la Commission quant à l’exécution, par les autorités italiennes, des contrôles portant sur le versement des primes pour bovins dans la région concernée.
Appréciation du Tribunal
142    Il y a lieu de relever que la République italienne ne fournit aucune preuve au soutien de son moyen visant à contester la position de la Commission dans la décision attaquée. En conséquence, en application de la jurisprudence citée au point 95 ci-dessus, il y a lieu de constater que la République italienne est restée en défaut de réfuter les éléments de preuve que la Commission a présentés pendant la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, tels que la constatation que, dans la région du Latium, les autorités de contrôle ne procédaient pas à des vérifications sur tous les bovins éligibles et ne se rendaient pas dans tous les lieux de détention des animaux et ne les examinaient pas tous. Les insuffisances constatées concernant les contrôles sur place, s’ajoutant aux critiques générales formulées par la Commission en ce qui concerne la fiabilité de la base de données nationale, constituent des éléments suffisants pour confirmer le risque de préjudice pour le FEOGA.
143    Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent moyen ainsi que le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
144    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République italienne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Czúcz
Cooke
Labucka
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 septembre 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
O. Czúcz
Table des matières
Cadre juridique
Réglementation générale applicable au financement de la politique agricole commune
Réglementation applicable aux primes dans le secteur de la viande bovine
Prime spéciale
Prime à la vache allaitante
Prime nationale supplémentaire à la vache allaitante et paiement à l’extensification
Prime à l’abattage
Paiements supplémentaires
Enregistrement et contrôle
Système d’identification et d’enregistrement des bovins
Règlement (CEE) n° 3887/92
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur le moyen tiré d’un défaut de motivation
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré de la violation des principes en matière d’apurement des comptes
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré de la violation des lignes directrices pour la simplification de la PAC
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen tiré de la violation de l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratum) nº 2988/95
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans le fonctionnement de la base de données d’identification et d’enregistrement des bovins
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans la gestion de la prime à la vache allaitante
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission en matière de prime spéciale
Sur le grief relatif à la violation de l’article 6, paragraphe 6, sous d), du règlement nº 3887/92
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur le grief relatif à la violation de l’article 6, paragraphes 3 et 5, du règlement nº 3887/92
– Arguments des parties
– Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif aux irrégularités constatées par la Commission dans la gestion de la prime à l’abattage
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif à l’insuffisance des contrôles concernant le paiement à l’extensification
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le moyen relatif aux insuffisances des contrôles sur place constatées par la Commission dans la région du Latium
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’italien.