62017CJ0384
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 4. oktobra 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Približevanje zakonodaj – Cestni promet – Davčne določbe – Direktiva 1999/62/ES – Cestne pristojbine za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila – Cestnina – Obveznost držav članic, da določijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije – Pavšalna globa – Načelo sorazmernosti – Neposredna uporaba direktive“
V zadevi C‑384/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Sombotelu, Madžarska) z odločbo z dne 13. junija 2017, ki je prispela na Sodišče 27. junija 2017, v postopku
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N
proti
Budapest Rendőrfőkapitánya,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi J. L. da Cruz Vilaça, predsednik senata, E. Levits in A. Borg Barthet, sodnika, M. Berger (poročevalka), sodnica, in F. Biltgen, sodnik,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za madžarsko vlado G. Koós in M. Z. Fehér, agenta,
–
za Evropsko komisijo L. Havas in J. Hottiaux, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 26. junija 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9a Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 372), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011/76/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2011 (UL 2011, L 269, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva 1999/62).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N (v nadaljevanju: družba Link Logistic N&N) in Budapest Rendőrfőkapitánya (direktor policijske uprave v Budimpešti, Madžarska) glede naložitve globe družbi Link Logistic N&N zaradi uporabe avtocestnega odseka brez plačila zahtevane pristojbine.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 1, 12 in 15 Direktive 1999/62 je navedeno:
„(1)
ker odprava izkrivljanja konkurence med prevozniki v državah članicah zahteva uskladitev sistemov dajatev in vzpostavitev pravičnih mehanizmov za zaračunavanje infrastrukturnih stroškov prevoznikom;
[…]
(12)
ker trenutnega izkrivljanja konkurence ni mogoče odpraviti samo z uskladitvijo davkov ali trošarin na gorivo; vendar pa se lahko tako izkrivljanje zmanjša z možnostjo ohranitve ali uvedbe cestnin in/ali uporabnin za uporabo avtocest, dokler se ne uvedejo tehnično in ekonomsko primernejše oblike dajatev; poleg tega je treba državam članicam dovoliti zaračunavanje dajatev za uporabo mostov, predorov in gorskih prelazov;
[…]
(15)
ker morajo stopnje uporabnin temeljiti na trajanju uporabe zadevne infrastrukture in se razlikovati glede na stroške, ki jih povzročajo cestna vozila“.
4
Člen 1, prvi odstavek, te direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za davke na vozila, cestnine in uporabnine za vozila, kakor so opredeljeni v členu 2.“
5
Člen 2 navedene direktive določa:
„V tej direktivi:
[…]
(b)
‚cestnina‘ pomeni določeni znesek, ki se plača za vozilo na podlagi razdalje, ki jo to vozilo prevozi po dani infrastrukturi, in na podlagi tipa vozila ter zajema infrastrukturno pristojbino in/ali pristojbino za zunanje stroške;
[…]“
6
Člen 7(1) Direktive 1999/62 določa:
„Brez poseganja v odstavek 1a člena 9 lahko države članice ohranijo ali uvedejo cestnine in/ali uporabnine na vseevropskem cestnem omrežju ali na določenih odsekih tega omrežja in na katerih koli drugih dodatnih odsekih svojega omrežja avtocest, ki niso del vseevropskega cestnega omrežja, pod pogoji iz odstavkov 2, 3, 4 in 5 tega člena ter členov 7a do 7k. To ne posega v pravico držav članic, da v skladu s Pogodbo o delovanju Evropske unije zaračunavajo cestnine in/ali uporabnine na drugih cestah, pod pogojem, da uvedba cestnin in/ali uporabnin na takšnih drugih cestah ne pomeni diskriminacije mednarodnega prometa in ne povzroča izkrivljanja konkurence med prevozniki.“
7
Člen 9a Direktive 1999/62 določa:
„Države članice vzpostavijo ustrezen nadzor in določijo sistem kazni, ki se uporablja za kršitve nacionalnih predpisov, ki se sprejmejo na podlagi te direktive. Sprejmejo tudi vse potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo izvajanje. Te kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.“
Madžarsko pravo
Zakon o cestnem prometu
8
Člen 20(1) a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (zakon št. I iz leta 1988 o cestnem prometu, v nadaljevanju: zakon o cestnem prometu) določa:
„Z globo se kaznuje, kdor krši določbe tega zakona, posebnih predpisov ali aktov prava Skupnosti v zvezi z:
[…]
(m)
pristojbinami, sorazmernimi s prevoženo razdaljo, ki se plačajo za uporabo cestninskega odseka.
[…]“
9
Člen 21 zakona o cestnem prometu določa:
„(1)   Oseba, ki upravlja vozilo, ali v primeru iz člena 21/A(2) oseba, ki ji je bilo vozilo zaupano v uporabo, je pri upravljanju ali uporabi vozila odgovorna za spoštovanje pravil, določenih v posebni zakonodaji o
[…]
(h)
pristojbinah, sorazmernih s prevoženo razdaljo, ki se plačajo za uporabo cestninskega odseka.
[…]
(2)   V primeru kršitve določb iz odstavka 1 se osebi, ki upravlja vozilo, ali v primeru iz člena 21/A(2) osebi, ki ji je bilo vozilo zaupano v uporabo, naloži globa od 10.000 do 300.000 [madžarskih] forintov [(HUF) (približno od 32 do 974 EUR)]. Znesek glob, ki se naložijo za kršitev posameznih določb, določi vlada z uredbo. Če isto ravnanje pomeni kršitev več pravil in se obravnava v okviru istega postopka, se kaznuje z globo, katere znesek ustreza vsoti zneskov glob, določenih za vsako od teh kršitev.
[…]
(5)   Vlada glede na določbe iz odstavka 1 z uredbo določi seznam kršitev, za katere je mogoče naložiti globo […] osebi, ki upravlja vozilo.“
Zakon o cestnini
10
Člen 3(1) in (6) az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény (zakon št. LXVII iz leta 2013 o cestnini, sorazmerni s prevoženo razdaljo, ki se plača za uporabo avtocest, cest, rezerviranih za motorna vozila, in nacionalnih cest) (v nadaljevanju: zakon o cestnini) določa:
„(1)   Za uporabo cestninskih odsekov z vozili, za katera se zahteva plačilo cestnine, je treba pridobiti dovoljenje za uporabo ceste, določeno v tem zakonu.
[…]
(6)   Oseba, ki upravlja […] vozilo, je glede vozila, ki ga upravlja, odgovorna za spoštovanje pravila iz odstavka 1.“
11
Člen 14 zakona o cestnini določa:
„Šteje se, da gre za nedovoljeno uporabo ceste – brez poseganja v izjeme, določene v členu 9 – če cestninski zavezanec:
(a)
pred uporabo cestninskega odseka ni kupil cestninskega listka za odsek, ki ga je uporabil, niti ni sklenil veljavne pogodbe z upravljavcem cestninskega sistema za predložitev deklaracij organu za pobiranje cestnine in za plačilo cestnine v skladu s tem zakonom,
(b)
cestninski odsek uporablja na podlagi deklaracije, na kateri je navedena tarifna ali okoljska kategorija, ki je nižja od tiste, pod katero spada zadevno vozilo, ali
(c)
pred uporabo cestninskega odseka ni kupil cestninskega listka za uporabljeni odsek, pri čemer je za vožnjo po cestninskem odseku z zadevnim vozilom zavezan z veljavno pogodbo, ki ureja predložitev deklaracij, določenih v tem zakonu, organu za pobiranje cestnine in plačilo cestnine ter ki je bila sklenjena z upravljavcem cestninskega sistema, vendar med vožnjo po tem odseku ni bila izpolnjena ena od zahtev za pravilno delovanje naprave v vozilu, določenih v uredbi, sprejeti v skladu s pooblastilom v tem zakonu.“
12
Člen 15 tega zakona določa:
„(1)   Znesek globe se določi tako, da zavezance spodbuja k plačilu zahtevane cestnine.
(2)   Izkupiček izrečenih glob se steka v centralni proračun kot proračunski prihodek, vpisan pod postavko iz člena 14(4)(d) [az kiszabott bírság az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (zakon št. CXCV iz leta 2011 o javnih financah)]. Globa se plača v [madžarskih] forintih z nakazilom na bančni račun, opredeljen z aktom, sprejetim na podlagi tega zakona.“
13
Člen 16 navedenega zakona določa:
„Nedovoljena uporaba ceste v smislu tega zakona pomeni kršitev, ki se kaznuje z globo v skladu z določbami zakona o cestnem prometu.“
14
Člen 29/A(1), (4), (6) in (7) zakona o cestnini, ki je bil v ta zakon vstavljen z zakonom št. LIV iz leta 2014 z učinkom od 9. novembra 2014, določa:
„(1)   V primerih, določenih v odstavkih od 2 do 4, so prosilci, ki vložijo prošnjo pri organu, pristojnem za pobiranje cestnine (v nadaljevanju: organ za pobiranje cestnine) v skladu z določbami odstavkov 6 in 7 (v nadaljevanju: prošnja), pod pogoji iz tega zakona oproščeni plačila globe, naložene zaradi nedovoljene uporabe ceste, opredeljene v členu 14(a) tega zakona, v obdobju med 1. julijem 2013 in 31. marcem 2014.
[…]
(4)   Na podlagi utemeljene prošnje v skladu z odstavkom 7 je prosilec oproščen plačila globe, naložene za kršitev določb člena 14(a), če je bila globa – v obdobju veljavnosti cestninskega listka in ne več kot enkrat na eni nadzorni točki, določeni za vsako smer vožnje – naložena na cestninskem odseku ali cesti, ki pelje do tega odseka in ki je z vidika cestnega omrežja funkcionalno vzporedna cesti, za katero je zadevno vozilo imelo dovoljenje za uporabo ceste v istem obdobju, to dovoljenje pa med njegovo veljavnostjo ni bilo uporabljeno.
[…]
(6)   Za oprostitev globe se poleg tistega, kar je določeno v odstavkih od 2 do 4, zahteva še, da je prosilec pred vložitvijo prošnje za vsako globo organu za pobiranje cestnine plačal stroške storitve v znesku 12.000 HUF [približno 39 EUR], vključno z davkom na dodano vrednost, in da ima ob vložitvi prošnje dokazilo o tem plačilu […]
(7)   Prošnjo je mogoče vložiti v šestdesetih dneh po začetku veljavnosti zakona LIV iz leta 2014 o spremembi [zakona o cestninah]. Organ za pobiranje cestnine na podlagi vložene prošnje – če se vsebina prošnje sklada z določbami tega zakona in podatki iz te prošnje ne odstopajo od tistih v podatkovni bazi tega organa – izda potrdilo, v katerem je navedeno, ali je prosilca mogoče oprostiti plačila globe glede na to, ali so določbe odstavkov od 2 do 4 izpolnjene. Tako potrdilo se ne izda, če se podatki v prošnji ne ujemajo s podatki v podatkovni bazi organa za pobiranje cestnine. Organ za pobiranje cestnine izda potrdilo v sto dvajsetih dneh po prejetju prošnje. […]“
Vladna uredba št. 410/2007
15
Člen 1(1) a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (vladna uredba št. 410 o prometnih prekrških, za katere se naloži globa, o znesku glob, ki se lahko naložijo v primeru prometnih prekrškov, o uporabi glob in o pogojih sodelovanja pri nadzoru prometa) z dne 29. decembra 2007 (v nadaljevanju: vladna uredba št. 410/2007) določa:
„V skladu z določbami člena 21(1) [zakona o cestnem prometu] se v primeru kršitve določbe iz členov od 2 do 8/A osebi, ki upravlja vozilo, naloži globa v znesku, določenem v tej uredbi.“
16
Člen 8/A vladne uredbe št. 410/2007 določa:
„(1)   V zvezi z določbami člena 21(1)(h) [zakona o cestnem prometu] mora oseba, ki upravlja vozilo, v primeru kršitve določb iz Priloge 9 plačati globo v znesku, ki se določi glede na kategorijo vozila.
(2)   Osebi, ki upravlja vozilo, se zaradi vožnje brez dovoljenja z istim vozilom ne sme ponovno naložiti globa na podlagi odstavka 1, razen če je od prve ugotovitve vožnje brez dovoljenja minilo več kot osem ur.
[…]“
17
Priloga 9 k tej uredbi določa:
„A
B
B1
B2
B3
1. Kršitev zakona o cestnini
Znesek globe glede na cestninski razred vozil
J2
J3
J4
2. Kršitev člena 14(a)
140.000
150.000
165.000
3. Kršitev člena 14(b)
80.000
90.000
110.000
4. Kršitev člena 14(c)
140.000
150.000
165.000“
Vladna uredba št. 209/2013
18
Člen 24(3) az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. rendelet (vladna uredba št. 209 o izvajanju zakona o cestnini) z dne 18. junija 2013 (v nadaljevanju: vladna uredba št. 209/2013) določa:
„Cestninski listek je dokazilo o dovoljenju za uporabo določene ceste za neprekinjeno potovanje v skladu z značilnostmi vozila, ki so navedene v trenutku nakupa navedenega listka. Cestninski listek ni prenosljiv, njegova vsebina glede poti niti glede značilnosti vozila, navedenih ob njegovem nakupu, pa se ne sme spreminjati. Cestninski listek je mogoče uporabiti za potovanje, ki se začne na vnaprej določen dan, in velja:
(a)
od trenutka nakupa do konca naslednjega dne, če se obdobje veljavnosti začne na dan nakupa,
(b)
od začetka na njem določenega koledarskega dne do konca naslednjega dne, če je bil kupljen do največ 30 dni vnaprej.“
19
Člen 26(1)(a) te uredbe določa:
„Pred začetkom uporabe cestninskega odseka se mora cestninski zavezanec prepričati, da lahko na podlagi pravnega razmerja, ki ga ima z upravljavcem cestninskega sistema, dejansko uporablja elektronski sistem cestninjenja, ki ga upravlja tisti, ki pobira cestnino, in da je bil v tem okviru kupljen ustrezen cestninski listek za cesto, ki se dejansko uporablja.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
20
Tovorno vozilo kategorije J4 v smislu vladne uredbe št. 410/2007, ki ga upravlja družba Link Logistic N&N, registrirana v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, je 29. oktobra 2015 ob 19.34 vozilo na Madžarskem na cestninskem odseku, ne da bi imelo pri sebi veljaven cestninski listek in ne da bi plačalo pristojbino, sorazmerno prevoženi razdalji na tem avtocestnem odseku.
21
Istega dne ob 19.52 je voznik tega tovornega vozila, potem ko je na lastno pobudo plačal pristojbino v višini 19.573 HUF (približno 63 EUR), dolgovano za celoten cestninski odsek, ki ga je nameraval uporabiti, nadaljeval pot na tem odseku.
22
Vas Megye Rendőrfőkapitánya (direktor policijske uprave Železne županije, Madžarska) je vseeno z odločbo z dne 15. januarja 2016 naložil družbi Link Logistic N&N globo v višini 165.000 HUF (približno 532 EUR) v skladu s členi od 21 do 21/B zakona o cestnem prometu ter členom 1(1) in členom 8/A vladne uredbe št. 410/2007 z obrazložitvijo, da je zadevno vozilo v nasprotju s členom 14(a) zakona o cestnini peljalo, ne da bi pred tem plačalo zahtevano pristojbino.
23
Direktor policijske uprave v Budimpešti je to odločbo potrdil z obrazložitvijo, da veljavna nacionalna ureditev glede zneska globe ne daje nobene diskrecijske pravice upravnemu organu. Temu naj ne bilo dovoljeno upoštevati vidikov pravičnosti in naj bi se lahko oprl le na zakonsko določene elemente, med katerimi ni niti okoliščin, ki jih navaja družba Link Logistic N&N, kot je naknadni nakup cestninskega listka za celotni cestninski odsek v najkrajšem možnem času, niti okoliščin, ki so lahko ovirale nakup cestninskega listka pred uporabo tega plačljivega odseka.
24
Družba Link Logistic N&N je vložila tožbo zoper odločbo direktorja policijske uprave v Budimpešti pred predložitvenim sodiščem Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Sombotelu, Madžarska) in med drugim zatrjevala, da madžarska zakonodaja ni v skladu s pravom Unije. Meni, da je ta znesek prevelik, glede na to, da je morala plačati globo v znesku, enakemu tistemu za posameznike ali podjetja, ki cestninskega listka niso kupila.
25
Predložitveno sodišče poudarja, da je Sodišče v zadevah, v katerih je bila izrečena sodba z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229), v katerih je dejansko stanje, podobno tistemu iz postopka v glavni stvari, razlagalo zahtevo po sorazmernosti, določeno v členu 9a Direktive 1999/62, ter ugotovilo, da znesek glob, določen z madžarsko ureditvijo, ne izpolnjuje te zahteve.
26
Predložitvenemu sodišču, ki odloča o sporu o glavni stvari, se najprej postavlja vprašanje, ali se ta določba neposredno uporablja.
27
Dalje, predložitveno sodišče meni, da taka zahteva ni neomejena. Čeprav naj bi primarnost prava Unije in zahteva po lojalnosti, naložena državam članicam, lahko pomenila, da se ne uporabi nacionalno pravo, kadar je to v nasprotju z določbo direktive, ki se ne uporablja neposredno, pa naj nacionalnega prava ne bi bilo treba vsebinsko dopolniti s pravno razlago, včasih pa naj bi bilo to celo nemogoče.
28
Predložitveno sodišče zato meni, da razlaga nacionalnega prava v skladu z direktivo ne more potekati v obliki prikrite zakonodajne dejavnosti s prisvojitvijo pristojnosti nacionalnega zakonodajalca, ki tako presega pristojnost organov, odgovornih za uporabo prava.
29
Po mnenju predložitvenega sodišča v obravnavani zadevi – brez posredovanja nacionalnega zakonodajalca – v okviru razlage nacionalnega prava v skladu z Direktivo 1999/62 ni mogoče dopolniti člena 21(2) zakona o cestnem prometu z vključitvijo zahteve po sorazmernosti, saj ta določba po eni strani glede določitve samega zneska globe napotuje na uredbo, in, po drugi strani, madžarska ureditev, ki jo je treba uporabiti in razložiti, te zahteve po sorazmernosti ne vsebuje.
30
Predložitveno sodišče navaja, da vprašanje, ali je brez tega, da nacionalni zakonodajalec v nacionalno pravo uvede zahtevo po sorazmernosti, zadnje mogoče razlagati, kot da je v skladu s pravom Unije, razdvaja strokovnjake in privede do različnih stališč.
31
V teh okoliščinah je Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Sombotelu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„(1)
Ali je zahteva po sorazmernosti, ki je določena v členu 9a [Direktive 1999/62] in ki jo razlaga Sodišče v [sodbi z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229)], določba Direktive, ki se uporablja neposredno?
(2)
Če zahteva po sorazmernosti, ki je določena v [tej določbi] in ki jo razlaga Sodišče v [sodbi z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229)], ni določba Direktive, ki se uporablja neposredno:
ali razlaga nacionalnega prava v skladu s pravom Unije dovoljuje in zahteva, da nacionalno sodišče in upravni organ, če na nacionalni ravni ni zakonodajnega ukrepa, upoštevno madžarsko zakonodajo v obravnavani zadevi dopolnita z vsebinskimi merili zahteve po sorazmernosti, določenimi v [sodbi z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229)]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
32
Z vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je treba preučiti skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je zahteva po sorazmernosti sankcij, ki jih določijo države članice za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi Direktive 1999/62, iz člena 9a te direktive, določba, ki se uporablja neposredno, in v primeru nikalnega odgovora, ali sodišča in upravni organi zadevne države članice za razlago nacionalnega prava v skladu s pravom Unije, brez posredovanja nacionalnega zakonodajalca, zadevno nacionalno ureditev lahko ali morajo dopolniti z vsebinskimi merili, opredeljenimi v sodni praksi Sodišča.
Dopustnost
33
Madžarska vlada izpodbija dopustnost vprašanj za predhodno odločanje, pri čemer glede prvega vprašanja navaja, da ker se ustaljena sodna praksa Sodišča brez težav uporabi v postopku v glavni stvari, odgovor na to vprašanje ni potreben za rešitev spora o glavni stvari, glede drugega vprašanja pa, da je iz pojasnil predložitvenega sodišča razvidno, da to od Sodišča pričakuje, da mu bo navedlo, kako naj v zadevi v glavni stvari nacionalno pravo razlaga tako, da bo v skladu s pravom Unije, kar je v pristojnosti le nacionalnega sodišča.
34
V zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenim v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, tisto, ki ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi tako potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bo lahko izdalo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločiti (glej zlasti sodbo z dne 5. junija 2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:C:2018:388, točka 47 in navedena sodna praksa).
35
Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (glej zlasti sodbo z dne 31. maja 2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, točka 21).
36
Vendar v tem primeru ni tako. Prvič, v predložitveni odločbi je namreč dejanski in pravni okvir dovolj predstavljen, da omogoča določitev obsega zastavljenih vprašanj. Drugič, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe so jasno razvidni razlogi, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage člena 9a Direktive 1999/62, zlasti zahteve po sorazmernosti, ki je v njem določena, kakor jo razlaga Sodišče v sodbi z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229). Nazadnje, zaprošena razlaga je povezana z dejanskim stanjem in s predmetom spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje niso hipotetična, saj bo imel odgovor Sodišča neposreden vpliv na globo, ki bi lahko bila ali pa ne naložena tožeči stranki v postopku v glavni stvari.
37
V zvezi z drugim ugovorom nedopustnosti iz ustaljene sodne prakse sicer izhaja, da ni naloga Sodišča podati razlago nacionalne zakonodaje, ker je taka razlaga v izključni pristojnosti nacionalnih sodišč (sodba z dne 5. junija 2018, Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, točka 32).
38
Vendar je treba ugotoviti, da se vprašanji, ki ju je oblikovalo predložitveno sodišče, ne nanašata na razlago madžarskega prava, ampak na pravo Unije, natančneje na zahtevo po sorazmernosti, kakor je določena v členu 9a Direktive 1999/62, in posledice, ki izhajajo iz sodbe z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép (C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229), kar spada v pristojnost Sodišča.
39
Glede na navedeno je treba zastavljeni vprašanji šteti za dopustni.
Vsebinska obravnava
Uvodne ugotovitve
40
Opozoriti je treba, da je načelo sorazmernosti del splošnih načel prava Unije, na katerih temeljijo skupne ustavne tradicije držav članic in ki jih morajo nacionalni predpisi, ki spadajo na področje uporabe prava Unije ali tega izvajajo, upoštevati (glej zlasti sklep z dne 12. junija 2014, Pańczyk, C‑28/14, neobjavljen, EU:C:2014:2003, točka 26). Načelo sorazmernosti državam članicam nalaga sprejetje ukrepov, ki so primerni za uresničitev zastavljenih ciljev in ne presegajo tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev (glej v tem smislu sodbo z dne 17. aprila 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, točka 68 in navedena sodna praksa).
41
To načelo, ki je zagotovljeno tudi s členom 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki določa, da kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem, v skladu s členom 51(1) Listine velja za države članice, ko izvajajo pravo Unije.
42
Tako mora strogost sankcije ustrezati teži zadevne kršitve, pri čemer taka zahteva izvira tako iz člena 52(1) Listine kot tudi iz načela sorazmernosti kazni, določenega v členu 49(3) te Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2018, Garlsson Real Estate in drugi, C‑537/16, EU:C:2018:193, točka 56).
43
Iz Pojasnil k Listini o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 17) izhaja, da sta v skladu s členom 52(3) Listine, ker pravica, zagotovljena s členom 49 Listine, ustreza tudi pravici, zagotovljeni z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), njena vsebina in obseg enaka kot vsebina in obseg pravice, ki jo določa EKČP. Zato se zahteve Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s sorazmernostjo sankcij uporabljajo v zadevi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, na podlagi člena 17(1) v povezavi s členoma 51(1) ter 52(1) in (3) Listine.
44
Poleg tega je treba poudariti, da za ugotovitev kršitve lastninske pravice, kot je določena v členu 1 Dodatnega protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki je bil podpisan v Parizu 20. marca 1952, ki določa, da ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do spoštovanja svojega premoženja, Evropsko sodišče za človekove pravice ob upoštevanju okoliščin posameznega primera oceni, ali denarne sankcije, tako kazenske kot upravne, ne povzročijo prevelikega bremena ali prevelikega odvzema lastnine za osebo, ki so ji naložene sankcije, tako da bi bile nesorazmerne (glej zlasti ESŠP, 18. junij 2013, S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova proti Romuniji, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, točka 38, in ESČP, 4. marec 2014, Grande Stevens in drugi proti Italiji, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, točka 199).
45
Iz tega sledi, da načelo sorazmernosti zahteva, da naložena sankcija ustreza teži kršitve in, po drugi strani, da je treba pri opredelitvi sankcije in določitvi zneska globe upoštevati posamezne okoliščine zadeve.
46
Na postavljena vprašanja je treba odgovoriti ob upoštevanju zgornjih ugotovitev.
Prvo in drugo vprašanje
47
Opozoriti je treba, da se lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča posamezniki v vseh primerih, ko se določbe direktive z vidika vsebine izkažejo za nepogojne in dovolj natančne, nanje sklicujejo zoper državo članico pred njenimi sodišči, če ta država v predpisanem roku te direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni prenesla pravilno (sodba z dne 15. februarja 2017, British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, točka 13).
48
V zvezi s tem je treba preučiti naravo, sistematiko in besedilo obravnavane določbe (sodba z dne 4. decembra 1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, točka 12). Tako je zlasti takrat, kadar določba te direktive določa obveznost brez pridržka ali pogoja in po svoji naravi ne zahteva nobenega akta niti od institucij Unije niti od držav članic in ki jim za svojo uveljavitev ne dopušča možnosti proste presoje (glej zlasti sodbi z dne 4. decembra 1974van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, točki 6 in 13, in z dne 22. decembra 2010, Gavieiro Gavieiro in Iglesias Torres, C‑444/09 in C‑456/09, EU:C:2010:819, točka 79).
49
Preučiti je torej treba, ali je v tem primeru zahteva po sorazmernosti, določena v členu 9a Direktive 1999/62, z vidika njene vsebine nepogojna in dovolj natančna, da se posameznik nanjo lahko sklicuje zoper državo članico pred nacionalnimi organi te države.
50
V skladu s to določbo države članice določijo sistem sankcij, ki se uporablja za kršitve nacionalnih določb, sprejetih v skladu s to direktivo, navedene sankcije pa morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
51
Za izvedbo načela sorazmernosti v okviru Direktive 1999/62 so države članice zato zavezane sprejeti potrebne pravne akte v skladu s svojim notranjim pravom, saj člen 9a te direktive določa obveznost, ki po svoji naravi zahteva posredovanje teh držav članic, ki imajo pri prenosu te obveznosti široko polje proste presoje, z aktom.
52
Pri tem je treba je poudariti, da navedena direktiva ne vsebuje podrobnejših pravil v zvezi z uvedbo teh nacionalnih sankcij in ne uvaja zlasti nobenega izrecnega merila za presojo njihove sorazmernosti (sodba z dne 22. marca 2017, Euro-Team in Spirál-Gép, C‑497/15 in C‑498/15, EU:C:2017:229, točka 38).
53
Ker ta določba zahteva ukrepanje držav članic in jim daje široko polje proste presoje, tako člena 9a Direktive 1999/62 z vidika njegove vsebine ni mogoče šteti za brezpogojno in dovolj natančno določbo, kar izključuje njegov neposredni učinek.
54
Nasprotna razlaga bi v praksi privedla do odprave diskrecijske pravice, podeljene le nacionalnim zakonodajalcem, katerih naloga je oblikovanje ustreznega sistema sankcij v okviru, določenem v členu 9a Direktive 1999/62.
55
Iz tega izhaja, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zahteve po sorazmernosti sankcij iz člena 9a Direktive 1999/62 ni mogoče razlagati tako, da nacionalnemu sodišču nalaga, da prevzame vlogo nacionalnega zakonodajalca.
56
Zato člen 9a Direktive 1999/62 nima neposrednega učinka in pravnim subjektom v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ne daje pravice sklicevati se nanj pred nacionalnimi organi.
57
Vseeno je treba poudariti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost držav članic, ki izhaja iz direktive, da dosežejo rezultat, ki ga ta določa, in dolžnost na podlagi člena 4(3) PEU in člena 288 PDEU, da sprejmejo vse splošne ali posebne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja te obveznosti, velja za vse organe držav članic, vključno s sodnimi organi v okviru njihovih pristojnosti (glej zlasti sodbi z dne 14. septembra 2016, Martínez Andrés in Castrejana López, C‑184/15 in C‑197/15, EU:C:2016:680, točka 50 in navedena sodna praksa, ter z dne 24. januarja 2018, Pantuso in drugi, C‑616/16 in C‑617/16, EU:C:2018:32, točka 42).
58
Za izpolnitev te obveznosti načelo skladne razlage zahteva, da nacionalni organi ob upoštevanju celotnega nacionalnega prava in ob uporabi načinov razlage, ki jih priznava nacionalno pravo, naredijo vse, kar je v njihovi pristojnosti, da zagotovijo polni učinek prava Unije in dosežejo rešitev v skladu z njegovim ciljem (glej zlasti sodbi z dne 13. julija 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, točka 43, in z dne 28. junija 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, točka 70 in navedena sodna praksa).
59
Vendar ima to načelo skladne razlage nacionalnega prava določene omejitve. Tako je obveznost nacionalnega sodišča, da se pri razlagi in uporabi upoštevnih pravil nacionalnega prava sklicuje na vsebino prava Unije, omejena s splošnimi pravnimi načeli in ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem (glej zlasti sodbo z dne 13. julija 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, točka 44).
60
S pridržkom preučitev, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da bi skladna razlaga nacionalnega prava s členom 9a Direktive 1999/62, lahko vodila do razlage contra legem, ker bi to sodišče moralo zmanjšati znesek globe, naložene tožeči stranki v postopku v glavni stvari, čeprav madžarska zakonodaja o prometnih prekrških natančno določa višino glob, ne da bi bila predvidena možnost zmanjšanja teh niti da bi bilo zahtevano, da so skladne z načelom sorazmernosti.
61
Vendar iz prav tako ustaljene sodne prakse izhaja, da mora nacionalno sodišče, če taka skladna razlaga ni mogoča, v celoti uporabiti pravo Unije in zavarovati pravice, ki so z njim priznane posameznikom, pri čemer po potrebi določbe ne uporabi, če bi njena uporaba v okoliščinah obravnavane zadeve pripeljala do rezultata, ki je v nasprotju s pravom Unije (sodba z dne 13. julija 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, točka 45 in navedena sodna praksa).
62
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, prvič, da za zahtevo po sorazmernosti, določeno v členu 9a Direktive 1999/62, ni mogoče šteti, da ima neposredni učinek, in, drugič, da mora nacionalno sodišče v skladu s svojo obveznostjo, da sprejme vse ustrezne splošne ali posebne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja te določbe, nacionalno zakonodajo razlagati v skladu s to določbo, ali če taka skladna razlaga ni mogoča, ne sme uporabiti nobene nacionalne določbe, če bi njena uporaba v okoliščinah obravnavane zadeve vodila do rezultata, ki je v nasprotju s pravom Unije.
Stroški
63
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Za zahtevo po sorazmernosti, določeno v členu 9a Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2011/76/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2011, ni mogoče šteti, da ima neposredni učinek.
Nacionalno sodišče mora v skladu s svojo obveznostjo, da sprejme vse ustrezne splošne ali posebne ukrepe za zagotovitev izpolnjevanja te določbe, nacionalno zakonodajo razlagati v skladu s to določbo, ali če taka skladna razlaga ni mogoča, ne sme uporabiti nobene nacionalne določbe, če bi njena uporaba v okoliščinah obravnavane zadeve vodila do rezultata, ki je v nasprotju s pravom Unije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.