62022CJ0652_RES
Vec C‑652/22
Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ
proti
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud)
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 22. októbra 2024
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné obstarávanie v Európskej únii – Smernica 2014/25/EÚ – Článok 43 – Hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu recipročný a rovnaký prístup k verejnému obstarávaniu – Neexistencia nároku týchto hospodárskych subjektov na ‚nie menej priaznivé zaobchádzanie‘ – Účasť takéhoto hospodárskeho subjektu na postupe verejného obstarávania – Neuplatniteľnosť smernice 2014/25 – Neprípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania týkajúceho sa výkladu ustanovení tejto smernice v rámci žaloby podanej uvedeným hospodárskym subjektom“
Prejudiciálne otázky – Prípustnosť – Hranice – Postupy obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb – Smernica 2014/25 – Pôsobnosť – Hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejnému obstarávaniu – Neexistencia nároku týchto hospodárskych subjektov na nie menej priaznivé zaobchádzanie – Účasť takéhoto hospodárskeho subjektu na postupe verejného obstarávania v členskom štáte – Neuplatniteľnosť smernice 2014/25 – Nedostatok právomoci vnútroštátnych orgánov na uplatnenie vnútroštátnych ustanovení preberajúcich túto smernicu na uvedený hospodársky subjekt – Neexistencia potreby požadovaného výkladu na vyriešenie sporu vo veci samej – Neprípustnosť
(Článok 267 ZFEÚ; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25, články 36 a 76)
(pozri body 38, 41 – 48, 51 – 61, 65, 67 – 69 a výrok)
Zhrnutie
Súdny dvor rozhodujúci vo veľkej komore vyhlásil návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Visoki upravni sud (Vyšší správny súd, Chorvátsko), za neprípustný z dôvodu, že ustanovenia smernice 2014/25 (
1
), ktorých výklad tento vnútroštátny súd požadoval, sa nevzťahujú na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli s Európskou úniou medzinárodnú dohodu zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup k verejnému obstarávaniu. Okrem toho sa Súdny dvor domnieval, že vnútroštátne ustanovenia preberajúce túto smernicu nemôžu orgány členského štátu uplatniť na tieto hospodárske subjekty, lebo inak by došlo k porušeniu výlučnej právomoci Únie v oblasti spoločnej obchodnej politiky.
V septembri 2020 HŽ Infrastruktura d.o.o., spoločnosť založená podľa chorvátskeho práva (ďalej len „obstarávateľ“), začala postup verejného obstarávania na výstavbu železničnej infraštruktúry spájajúcej dve lokality v Chorvátsku, ktorá sa mala zadať podľa kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Podľa pokynov, ktoré obstarávateľ zaslal uchádzačom, mali títo uchádzači preukázať svoju technickú a odbornú spôsobilosť predložením dokumentu preukazujúceho, že počas desiatich rokov pred začatím uvedeného obstarávania vykonali stavebné práce na železničnej alebo cestnej infraštruktúre.
Obstarávateľ sa rozhodol v januári 2022 zadať dotknutú verejnú zákazku skupine Strabag, ktorú tvoria tri spoločnosti založené podľa rakúskeho, chorvátskeho a českého práva. Spoločnosť Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ (ďalej len „Kolin“), založená podľa tureckého práva, ktorá patrila medzi uchádzačov, podala opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zadaní zákazky na Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (Štátna komisia pre kontrolu verejného obstarávania, Chorvátsko, ďalej len „komisia pre kontrolu“). Keďže nebolo riadne preukázané, že skupina Strabag má požadovanú technickú a odbornú spôsobilosť, komisia pre kontrolu zrušila rozhodnutie o zadaní dotknutej verejnej zákazky.
V nadväznosti na toto zrušenie obstarávateľ požiadal skupinu Strabag o predloženie doplneného zoznamu vykonaných prác spolu s potvrdením osvedčujúcim riadne vykonanie týchto prác. Skupina Strabag predložila takýto zoznam spolu s takýmto potvrdením, ktorý obsahoval novú referenciu s uvedením ďalších vykonaných prác. Po preskúmaní a opätovnom vyhodnotení ponúk obstarávateľ prijal v apríli 2022 nové rozhodnutie o zadaní zákazky dotknutej vo veci samej skupine Strabag. Obstarávateľ sa totiž domnieval, že nová referencia sama osebe postačuje na preukázanie, že táto skupina mala požadovanú technickú a odbornú spôsobilosť.
Kolin napadla toto nové rozhodnutie o zadaní zákazky na komisii pre kontrolu, pričom tvrdila, že iniciatíva obstarávateľa vyzvať skupinu Strabag, aby doplnila svoj zoznam prác, bola protiprávna. Komisia pre kontrolu zamietla tento návrh z dôvodu, že žiadne vnútroštátne ustanovenie nebránilo tomu, aby skupina Strabag doplnila zoznam prác uvedením vykonania iných prác než tých, ktoré sú v ňom pôvodne uvedené, chorvátsky zákon o verejnom obstarávaní verejnému obstarávateľovi umožňuje vyzvať uchádzača, aby doplnil alebo vysvetlil predložené dôkazy (
2
).
Kolin preto podala proti rozhodnutiu komisie pre kontrolu žalobu o neplatnosť na chorvátsky správny odvolací súd, ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania. Vzhľadom na články 36 a 76 smernice 2014/25 má vnútroštátny súd pochybnosti, pokiaľ ide o možnosť obstarávateľa zohľadniť po tom, čo zrušil svoje prvé rozhodnutie o zadaní dotknutej zákazky, doplňujúce dokumenty týkajúce sa technickej a odbornej spôsobilosti skupiny, ktoré neboli uvedené v pôvodnej ponuke predloženej touto skupinou a ktoré táto skupina predložila na žiadosť tohto obstarávateľa. Vnútroštátny súd sa teda rozhodol položiť Súdnemu dvoru viaceré prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu týchto ustanovení.
Posúdenie Súdnym dvorom
Keďže otázky položené vnútroštátnym súdom sa týkajú platnosti ustanovenia práva Únie, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť. Súdnemu dvoru však prináleží preskúmať podmienky, za akých sa vnútroštátny súd naň obrátil s cieľom preveriť svoju vlastnú právomoc alebo prípustnosť návrhu, ktorý mu bol predložený. Súdny dvor môže byť najmä vedený k tomu, aby preskúmal, či sú ustanovenia práva Únie, ktorých sa týkajú prejudiciálne otázky, uplatniteľné na spor vo veci samej. Ak to tak nie je, tieto ustanovenia sú irelevantné pre vyriešenie tohto sporu a požadované rozhodnutie o prejudiciálnej otázke nie je nevyhnutné na to, aby vnútroštátny súd mohol vydať svoj rozsudok, a v dôsledku uvedeného tieto otázky treba považovať za neprípustné.
V prvom rade Súdny dvor musel overiť, či žalobu podanú na súd členského štátu hospodárskym subjektom z tretej krajiny, v tomto prípade Tureckej republiky, s cieľom napadnúť rozhodnutie o zadaní verejnej zákazky prijaté v tomto členskom štáte, možno preskúmať z hľadiska pravidiel v oblasti verejného obstarávania zavedených normotvorcom Únie, akými sú články 36 a 76 smernice 2014/25, ktoré sú predmetom položených prejudiciálnych otázok.
V tejto súvislosti Súdny dvor hneď na úvod uviedol, že Únia je vo vzťahu k niektorým tretím krajinám viazaná medzinárodnými zmluvami, najmä Dohodou Svetovej obchodnej organizácie o vládnom obstarávaní (GPA) (
3
), ktoré recipročným a rovnakým spôsobom zaručujú prístup hospodárskych subjektov Únie k verejným zákazkám v týchto tretích krajinách a prístup hospodárskych subjektov z uvedených tretích krajín k verejným zákazkám v Únii. Článok 43 smernice 2014/25 odráža tieto medzinárodné záväzky Únie tým, že stanovuje, že v rozsahu, v akom to stanovuje GPA alebo iné medzinárodné zmluvy zaväzujúce Úniu, obstarávatelia členských štátov musia poskytnúť hospodárskym subjektom z tretích krajín, ktoré sú zmluvnými stranami takejto dohody, zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako zaobchádzanie poskytnuté hospodárskym subjektom Únie. Z tohto práva na nie menej priaznivé zaobchádzanie, ktoré prináleží hospodárskym subjektom z týchto tretích krajín, vyplýva, že tieto hospodárske subjekty sa môžu dovolávať ustanovení uvedenej smernice.
Iné tretie krajiny vrátane Tureckej republiky doteraz neuzavreli s Úniou medzinárodnú dohodu, ako je uvedená v článku 43 smernice 2014/25. Pokiaľ ide o hospodárske subjekty z týchto tretích krajín, Súdny dvor poznamenal, že hoci právo Únie nebráni tomu, aby sa týmto hospodárskym subjektom v prípade neexistencie opatrení na vylúčenie prijatých Úniou povolilo zúčastniť sa na postupe verejného obstarávania upravenom smernicou 2014/25, bráni naopak tomu, aby sa uvedené hospodárske subjekty mohli v rámci svojej účasti na takomto postupe odvolávať na túto smernicu, a teda vyžadovať rovnaké zaobchádzanie s ich ponukou v porovnaní s ponukami predloženými uchádzačmi z členských štátov a uchádzačmi z tretích krajín, ktoré uzavreli s Úniou medzinárodnú dohodu uvedenú v článku 43 tejto smernice. Zahrnutie hospodárskych subjektov z tretích krajín, ktoré neuzavreli takúto medzinárodnú dohodu s Úniou, do pôsobnosti smernice 2014/25 by totiž malo za následok priznanie práva na zaobchádzanie, ktoré nie je menej priaznivé, v rozpore s článkom 43 tejto smernice, ktorý obmedzuje využívanie tohto práva na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré uzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou v zmysle tohto ustanovenia.
Právo, ktoré článok 45 ods. 1 smernice 2014/25 priznáva „každému hospodárskemu subjektu, ktorý má záujem“, predložiť ponuku na základe výzvy na predloženie ponuky v rámci verejného obstarávania v Únii, sa teda nevzťahuje na hospodárske subjekty z tretích krajín, ktoré neuzavreli takúto medzinárodnú dohodu s Úniou. Nevyplýva z neho ani to, že by tieto hospodárske subjekty, ak sú pripustené k účasti na takomto postupe, mali právo odvolávať sa na výhody vyplývajúce z tejto smernice. Preto v situácii, o akú ide vo veci samej, ktorá sa vyznačuje účasťou tureckého hospodárskeho subjektu na postupe verejného obstarávania upravenom smernicou 2014/25, s ktorou obstarávateľ súhlasil, sa tento hospodársky subjekt nemôže odvolávať na články 36 a 76 tejto smernice na účely napadnutia rozhodnutia o zadaní dotknutej zákazky.
V druhom rade Súdny dvor preskúmal, či položené otázky, ktoré sa týkajú výkladu týchto článkov smernice 2014/25, sú napriek tomu prípustné vzhľadom na okolnosť, podľa ktorej sa ustanovenia chorvátskej právnej úpravy preberajúce uvedené články vykladajú tak, že sa uplatňujú bez rozdielu na všetkých uchádzačov z Únie a tretích krajín, a teda že dotknutý turecký hospodársky subjekt sa na ne môže odvolávať.
V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul, že podľa judikatúry platí, že návrhy na začatie prejudiciálneho konania týkajúce sa výkladu ustanovení práva Únie sú prípustné v situáciách, ktoré nepatria do pôsobnosti tohto práva, ale v ktorých sa tieto ustanovenia bez zmeny ich predmetu alebo rozsahu stali uplatniteľné v dôsledku priameho a bezpodmienečného odkazu uvedeného vo vnútroštátnom práve. V týchto situáciách je v zjavnom záujme právneho poriadku Únie, aby sa ustanovenia prevzaté z práva Únie vykladali jednotným spôsobom.
Táto judikatúra sa však nemôže uplatniť, keď orgány členského štátu uplatňujú ustanovenia vnútroštátneho práva, ktorými sa preberá smernica, v rozpore s výlučnou právomocou Únie. Tak je to v prejednávanej veci, pokiaľ ide o účasť na postupoch verejného obstarávania hospodárskych subjektov z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou zaručujúcu rovnaký a recipročný prístup na tieto trhy.
Spoločná obchodná politika uvedená v článku 207 ZFEÚ, v súvislosti s ktorou má Únia výlučnú právomoc podľa článku 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ, sa totiž týka obchodovania s tretími krajinami a zahŕňa každý akt Únie, ktorého hlavným účelom je podporovať, uľahčovať alebo upravovať tieto obchodné vzťahy a má na ne priamy a bezprostredný účinok. Každý akt so všeobecnou pôsobnosťou, ktorého osobitným cieľom je určiť podmienky, za ktorých sa hospodárske subjekty z tretej krajiny môžu zúčastňovať na postupoch verejného obstarávania v Únii, môže mať priamy a bezprostredný účinok na obchod s tovarom a službami medzi Úniou a touto treťou krajinou, a tak patrí do výlučnej právomoci Únie podľa tohto ustanovenia. (
4
)
Súdny dvor dodal, že hoci spoločná obchodná politika naopak nezahŕňa rokovania a uzatváranie medzinárodných dohôd v oblasti dopravy, (
5
) a teda nemôže úplne pokrývať otázku prístupu hospodárskych subjektov z tretích krajín k odvetvovým verejným zákazkám uvedeným v smernici 2014/25, nič to nemení na tom, že uzavretie dohody zaručujúcej takýto prístup patrí tiež do výlučnej právomoci Únie, a to do právomoci upravenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
Jedine Únia má teda právomoc vykonávať legislatívnu činnosť, a teda prijať všeobecne záväzný akt, ktorý je právne vynútiteľný, týkajúci sa prístupu hospodárskych subjektov z tretích krajín, ktoré neuzavreli medzinárodnú dohodu s Úniou, ktorá zaručuje rovnaký a recipročný prístup k verejným zákazkám, k postupom verejného obstarávania.
Súdny dvor preto dospel k záveru, že vnútroštátne orgány nemajú právomoc uplatňovať na tieto hospodárske subjekty z tretích krajín, ktorým obstarávateľ povolil účasť na postupe verejného obstarávania v dotknutom členskom štáte, vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa preberajú pravidlá obsiahnuté v smernici 2014/25, pretože inak by došlo k porušeniu výlučnej povahy právomoci Únie. V dôsledku uvedeného Súdny dvor dospel k záveru, že výklad článkov 36 a 76 smernice 2014/25 nemôže byť žiadnym spôsobom relevantný na vyriešenie sporu vo veci samej a vyhlásil návrh na začatie prejudiciálneho konania za neprípustný.
(
1
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243).
(
2
)	Článok 263 ods. 2 Zakon o javnoj nabavi (zákon o verejnom obstarávaní) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej.
(
3
)	Dohoda schválená rozhodnutím Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994 týkajúcim sa uzavretia dohôd v mene Európskeho spoločenstva, pokiaľ ide o záležitosti v rámci jeho kompetencie, ku ktorým sa dospelo na Uruguajskom kole multilaterálnych rokovaní (1986 – 1994) (Ú. v. ES L 336, 1994, s. 1; Mim. vyd. 11/021, s. 80).
(
4
)	Túto výlučnú právomoc ilustruje článok 86 smernice 2014/25, ktorý priznáva Únii, a nie členským štátom, právomoc pozastaviť alebo obmedziť účasť podnikov z tretích krajín na postupoch verejného obstarávania v Únii.
(
5
)	Ako vyplýva z článku 207 ods. 5 ZFEÚ.