61996CJ0232_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-232/96,
Republiken Frankrike, företrädd av C. de Salins, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och F. Pascal, chargé de mission vid samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av X. Lewis, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT L 117, s. 19),
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna M. Wathelet (referent), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet och L. Sevón,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 4 februari 1998,
och efter att den 24 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Frankrike har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 8 juli 1996, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget yrkat delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ), för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT L 117, s. 19, nedan kallat det ifrågasatta beslutet). Talan syftar till att detta beslut skall ogiltigförklaras i den mån kommissionen har förklarat att beloppet om 76 041 440 FF avseende interventionsåtgärder beträffande nötkött samt 84 061 488 FF avseende interventionsåtgärder beträffande offentlig lagring av spannmål inte skall påföras EUGFJ.
Finansiell rättelse av interventionsåtgärderna inom sektorn för nötkött
2 De grundläggande reglerna avseende den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött finns i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63). Genom artikel 6 i denna förordning ges kommissionen befogenhet att vidta åtgärder för att upprätthålla prisnivån på gemenskapens marknader. Förordning nr 805/68 har bland annat ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989 (EGT L 61, s. 43; svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 154, nedan kallad förordning nr 805/68) som är den version som var tillämplig under den period som är aktuell i det förevarande fallet (räkenskapsåren 1992 och 1993).
3 Till år 1989 existerade ett system med automatiska interventionsköp när priserna föll under vissa nivåer, vilket hade till följd att mycket stora kvantiteter köptes upp av interventionsorganen till priser som låg högre än marknadspriset.
4 För att komma till rätta med denna funktionsstörning genomfördes år 1989 en reform. Samtidigt som det automatiska uppköpet bibehölls vid mycket betydande prisfall infördes ett system med uppköp genom anbudsförfarande för att de uppköpta kvantiteterna och de priser som betalades inte skall överstiga vad som är nödvändigt för ett rimligt marknadsstöd.
5 Sålunda skall rådet enligt artikel 6.2 i förordning nr 805/68 en gång om året fastställa ett interventionspris. När priserna på marknaden i gemenskapen ligger under vissa procenttal av interventionspriset kan en eller flera medlemsstaters interventionsorgan i enlighet med de villkor som är fastställda i artikel 6 köpa upp bestämda kategorier, kvaliteter eller kvalitetsgrupper av nötkött med ursprung i gemenskapen.
6 Uppköpen skall ske inom ramen för ett öppet anbudsförfarande. Uppköpen får enligt artikel 6.1 i förordning nr 805/68 inte överskrida en sammanlagd kvantitet på 220 000 ton per år för hela gemenskapen.
7 Enligt artikel 6.5 i nämnda förordning skall dock vid mycket betydande prisfall ett förfarande genomföras enligt vilket alla anbud på 80 procent eller mindre av interventionspriset skall antas och inte räknas in i den maximikvantitet som avses i artikel 6.1 (det så kallade "skyddsnätsförfarandet").
8 Enligt artikel 6.6 i förordning nr 805/68 skall anbudsförfarandet vara öppet på samma villkor för alla intresserade och skall inledas på grundval av bestämda specifikationer.
9 Av artikel 6.7 i förordning nr 805/68 följer att tillämpningsföreskrifterna till interventionssystemet skall antas av kommissionen som även skall besluta om inledande och tillfälligt upphörande av anbudsförfarandena efter att ha hört en förvaltningskommitté. Under den period som är aktuell i det förevarande fallet fanns dessa föreskrifter i kommissionens förordning (EEG) nr 859/89 av den 29 mars 1989 om tillämpningsföreskrifter vad beträffar interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 91, s. 5).
10 Av artikel 7 i förordning nr 859/89 framgår att beslutet om att inleda ett anbudsförfarande skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den lördag eller den tisdag som föregår den första fristen för inlämnande av anbud. Enligt artikel 8 i nämnda förordning skall under den tid då anbudsinfordran gäller tidsfristen för inlämnande av anbud vara kl 12.00 (Brysseltid) den andra och fjärde onsdagen i varje månad.
11 I artikel 9 i förordning nr 859/89, en bestämmelse av central betydelse för tvisten, föreskrivs följande:
"1. Anbudsgivaren får endast delta i anbudsförfarandet på villkor att han skriftligen förbinder sig att uppfylla alla bestämmelser rörande det ifrågavarande anbudsförfarandet.
2. Berörda parter skall lämna in sina anbud till interventionsorganen i den medlemsstat där anbudsförfarandet öppnats, antingen genom att lämna in ett skriftligt anbud mot kvitto eller i någon annan skriftlig form som accepteras av interventionsorganet mot mottagningsbevis. De får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran.
3. Anbuden skall innehålla följande:
a) Anbudsgivarens namn och adress.
b) Den kvantitet produkter, uttryckt i ton, som erbjuds för varje kategori som anges i meddelandet om anbudsinfordran.
c) Det angivna priset per 100 kg produkter av kvalitet R 3 (...);
d) Den eller de interventionsorter dit anbudsgivaren avser att leverera produkten.
..."
12 Enligt artikel 9.4 c i nämnda förordning måste anbudsgivaren visa att han före utgången av tidsfristen för inlämnande av anbud har ställt säkerhet för anbudet och enligt artikel 9.5 och 9.6 kan anbudet inte dras tillbaka efter utgången av tidsfristen för inlämnande av anbud. Anbuden skall vidare klassas som förtroliga.
13 Av artikel 7 i förordning nr 859/89 följer att vid inledningen av anbudsförfarandet ett minsta pris kan faststställas under vilket anbuden inte får antas och av artikel 8 att interventionsorganen skall skicka sina anbud till kommissionen senast 24 timmar efter utgången av tidsfristen för inlämnande av anbud.
14 I artikel 11.1 i förordning nr 859/89 föreskrivs att kommissionen med hänsyn till de anbud som mottagits beträffande varje anbudsförfarande och efter att ha hört förvaltningskommittén skall fastställa ett högsta uppköpspris. Om det krävs med hänsyn till särskilda omständigheter, kan ett annat pris fastställas av en medlemsstat eller en region av medlemsstater på grundval av de marknadspriser som har noterats. Enligt artikel 11.2 kan beslut fattas om att inte fullfölja anbudsförfarandet och enligt artikel 11.3 gäller att om de sammanlagda kvantiteter som erbjuds till ett pris som motsvarar eller understiger det högsta priset överstiger de kvantiteter som skall köpas upp, kan de antagna kvantiteterna sättas ned med hjälp av en nedsättningskoefficient.
15 I artikel 12 i förordning nr 859/89 föreskrivs att anbudet inte skall antas om det föreslagna priset är högre än det fastställda högsta priset och i artikel 10.2 att säkerheten skall återbetalas fullt ut om anbudet inte antas.
16 Av artikel 13 i förordning nr 859/89 framgår att för det fall anbudet antas skall säkerheten återbetalas fullt ut om den kvantitet som faktiskt levererats motsvarar minst 95 procent av anbudet. Om den kvantitet som faktiskt levererats uppgår till mellan 85 och 95 procent av anbudet, skall säkerheten vara förverkad till interventionsorganen i förhållande till den kvantitet som fattas, utom i fall av force majeure. I alla övriga fall skall säkerheten vara förverkad i sin helhet, utom då det föreligger force majeure.
17 Kravet på säkerhet har införts för att hindra övervärderade anbud.
18 Enligt artikel 12.2 i förordning nr 859/89 kan för övrigt de rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsinfordran inte överlåtas. Enligt artikel 15 skall interventionsorganet vidare betala den som tilldelats kontraktet det pris som uppgivits i dennes anbud.
19 Efter händelserna i det förevarande målet har förordning nr 859/89 upphävts och ersatts av kommissionens förordning (EEG) nr 2456/93 av den 1 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 805/68 vad beträffar allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 225, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 52, s. 62). Artikel 9 i förordning nr 859/89 har ersatts av en detaljerad föreskrift om vilka personer som får lämna in anbud, artikel 11, i vilken föreskrivs följande:
"1. Anbud får endast lämnas in av
a) de slakterier för nötkreatur som godkänts i enlighet med direktiv 64/433/EEG och som ej omfattas av dispens i enlighet med artikel 2 i direktiv 91/498/EEG, oavsett rättslig status, och
b) de nötkreaturs- eller kötthandlare som för egen räkning låter slakt ske på slakteri och som är upptagna i ett offentligt register under ett eget nummer.
2. Berörda parter skall lämna in sina anbud till interventionsorganen i den medlemsstat där anbudsförfarandet öppnats, antingen genom att lämna in ett skriftligt anbud mot kvitto eller i någon annan skriftlig form som accepteras av interventionsorganet mot mottagningsbevis.
Anbud skall lämnas separat för varje typ av anbudsinfordran.
3. Berörda parter får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran.
Medlemsstaterna skall försäkra sig om att anbudsgivarna är oberoende av varandra vad beträffar administration, personal och verksamhet.
Om det finns goda grunder att anta att så inte är fallet eller att ett anbud inte motsvarar de ekonomiska realiteterna skall anbudet endast beaktas om anbudsgivaren lämnar godtagbart bevis för att bestämmelserna i andra stycket ovan är uppfyllda.
Om det påvisas att en anbudsgivare har lämnat mer än ett anbud skall alla anbud från den anbudsgivaren avvisas.
4. ..."
20 Genom artikel 8.1 i i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) åläggs medlemsstaterna slutligen att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, att förhindra och beivra oegentligheter samt att indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet. I artikel 8.2 i samma förordning föreskrivs att de finansiella följderna av oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna inte skall bäras av gemenskapen.
21 Till följd av olika samverkande orsaker (galna ko-sjukan (BSE), den tyska återföreningen, Golfkriget, utvecklingen av relationerna med Östeuropa m.m.) drabbades gemenskapsmarknaden för nötkött åren 1990 till 1992 av en kris utan motstycke, vilket från och med räkenskapsåret 1991 ledde till en konstant ökning av gemenskapens budgetutgifter. Gemenskapens interventionsköp av nötkött ökade sålunda från 540 000 ton år 1987 till 1 030 000 ton år 1991, det vill säga en ökning med 90,7 procent inom loppet av fyra år.
22 Enligt kommissionen hade således vissa företag lämnat flera anbud under samma anbudsförfarande. I sin sammanfattande rapport för räkenskapsåret 1992 skrev kommissionen följande:
"Frankrike
Det organ som är behörigt att göra utbetalningar, Ofival, har antagit samtliga anbud under förutsättning att de lämnades av en självständig juridisk enhet, som framgår av dess eget 'Sirene'-nummer. Ofival har inte sökt ta reda på om det fanns något samband mellan anbudsgivarna, och med hänsyn till att det varken av anbudshandlingarna eller av de inkomna handlingarna framgick var slakt ägt rum, hade en sådan kontroll ändå varit meningslös. De franska myndigheterna har således inte kontrollerat om bestämmelsen i artikel 9.2 i förordning nr 859/89 hade iakttagits.
I sin rapport, sina köpehandlingar och de sammanfattande handlingarna rörande anbudsförfarandet har EUGFJ anfört följande:
- I anbud som ingivits av flera bolag angavs ofta samma adress, samma telefon- och telexnummer och de var ofta undertecknade av en och samma person.
- De fakturor som olika bolag sände till Ofival för betalning var ofta numrerade i obruten ordning, även om de hade något varierande utseende.
- Överflödiga leveranser enligt ett bolags avtal (för vilka artikel 13.4 i förordning nr 859/89 inte föreskrev någon betalning) hade överförts till ett annat bolags avtal, vilket inte hade kunnat leverera hela den föreskrivna kvantiteten, vilket gjorde det möjligt att förutsäga varje förlust av köpgarantin.
- De priser som vissa anbud innehöll var ofta konstruerade på ett sådant sätt att det framgick att den berörda parten ägnat sig åt viss spekulation.
EUGFJ drar slutsatsen att Ofival måste ha varit fullständigt medvetet om att det förekom ett samband mellan flera anbud, men inte har gjort något för att undvika att dessa anbud antogs, antingen genom att avslå dem eller genom att påkalla kommissionens tjänstemäns uppmärksamhet på möjliga bedrägerifall. Därtill anser EUGFJ att de priser och kvantiteter som erbjuds av närstående bolag utgör en form av prisspekulation. Avslutningsvis är överföringen av överflödiga kvantiteter till andra bolags avtal (överföringar som endast upptäckts av EUGFJ då det förekommit administrativa och/eller bokföringsmässiga felaktigheter och som normalt inte hade upptäckts) ett bevis på medvetet kringgående av reglerna om att återbetalning inte skall ske för överflödiga kvantiteter och om garantier för de kvantiteter som inte kunnat levereras.
De finansiella följderna föreslås motsvara ett schablonbelopp om 2 procent för utgifterna för år 1992."
23 Enligt kommissionen är detta förfaringssätt uttryckligen förbjudet enligt de gemenskapsbestämmelser som är tillämpliga på detta område och helt och hållet oförenligt med interventionssystemets syfte. I sin sammanfattande rapport har kommissionen, förutom kränkningen av artikel 9.6 (skyldigheten att säkerställa att anbuden klassas som förtroliga), påpekat att artikel 9.2 (inlämnande av endast ett anbud per anbudsgivare och anbudsinfordran), artikel 12.3 (förbudet mot överlåtelse av rättigheter och skyldigheter som följer av anbudförfarandet), artikel 9.4 c (skyldigheten för anbudsgivaren att själv ställa säkerhet) och artikel 15.1 (betalning till den anbudsgivare som har tilldelats kontraktet) i förordning nr 859/89 har åsidosatts.
24 Kommissionen ansåg att anbudsgivarna hade förfarit på detta sätt i syfte att kunna sälja så stor kvantitet av kött till intervention som möjligt till högsta möjliga pris samtidigt som de avsevärt minskade risken att förlora sina säkerheter för anbudsförfarandet. För det fall att en mindre kvantitet levererades än som var bestämt gjorde, enligt kommissionen, en uppdelning av ett anbud på flera anbudsgivare det nämligen möjligt att betala åtminstone en del av anbuden och således att återfå de därtill knutna säkerheterna.
25 Enligt kommissionen borde de behöriga nationella myndigheterna ha ingripit för att få slut på anbudsgivarnas ovan beskrivna tillvägagångssätt. De franska myndigheterna invände mot denna kritik att förordning nr 859/89 hindrade dem från att ingripa, då anbuden härrörde från skilda rättssubjekt.
26 Saken fördes till det förlikningsorgan som hade inrättats på kommissionens initiativ genom dess beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (JO L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78).
27 Förlikningsorganet fann att det inte med säkerhet kunde bekräfta att de anbudsförfaranden som medlemsstaterna hade tillämpat stred mot förordning nr 859/89. Det påpekade att det i varje fall ansåg det vara nödvändigt att klargöra bestämmelserna i förordning nr 859/89. Förlikningsorganet betonade vidare att kommissionen inte hade reagerat på medlemsstaternas praxis före 1993.
28 Oaktat förlikningsorganets slutsatser fattade kommissionen det ifrågasatta beslutet.
29 Republiken Frankrike har till stöd för sin talan anfört tre grunder, närmare bestämt lagenligheten av den praxis som tillämpas i medlemsstaten, den omständigheten att EUGFJ inte lidit någon skada och att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Den andra och den tredje grunden skall undersökas tillsammans.
Lagenligheten av den praxis som tillämpades i Frankrike
30 Republiken Frankrike har som första grund gjort gällande att den praxis, enligt vilken varje juridisk person när som helst under den aktuella tidsperioden kunde lämna anbud var lagenlig. Under åren 1991 och 1992 hade de nationella myndigheterna inget rättsligt stöd för att avslå ett anbud som ingivits av separata rättssubjekt med motiveringen att dessa inte var oberoende av en annan anbudsgivare.
31 I artikel 9.2 i förordning nr 859/89 föreskrivs endast regeln att varje deltagare i anbudsförfarandet endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran.
32 De franska myndigheterna har antagit och verkställt nationella bestämmelser som säkerställer att detta krav på anbudsförfarandet iakttas. I denna medlemsstat skall varje anbudsgivare visa att den utgör en självständig juridisk person, för att hindra att samma företag lämnar flera anbud per kategori och anbudsinfordran.
33 Kopplingar som kunde innebära att olika anbudsgivare var identiska behandlades först i förordning nr 2456/93. Genom den förordningen upphävdes förordning nr 859/89. Detta skedde dock efter det att den period som är aktuell i förevarande fall hade gått till ända. Artikel 11.3 andra stycket i förordning nr 2456/93 är alltså den första bestämmelsen som kräver att anbudsgivarna skall vara oberoende av varandra.
34 Enligt den franska regeringen kontrollerade den nationella myndigheten varje gång att de olika anbudsgivarna verkligen var skilda rättssubjekt. Däremot undersöktes inte om de olika anbudsgivarna tillhörde samma koncern, eftersom detta inte var nödvändigt och det inte fanns något rättsligt stöd i detta hänseende.
35 Den franska regeringen har på denna punkt gjort gällande att om kommissionen verkligen anser att identifieringen och den geografiska placeringen av anbudsgivarna säkerställde att anbudsförfarandet var effektivt, borde den ha infört möjligheten att överföra dessa uppgifter genom gemenskapens datasystem IDES, vilket för tillfället inte är avsett att ske. Detta datasystem har upprättats särskilt för kommissionen för att denna med utgångspunkt i frågor till medlemsstaterna skall kunna fastställa inköpspris och tillåtna kvantiteter för interventionsåtgärder.
36 Kommissionen gör en åtskillnad mellan uttrycket "anbudsgivare" i artikel 9.1 i förordning nr 859/89 och begreppet "berörda parter" som används i artikel 9.2. Medan anbudsgivare helt enkelt betecknar den som lämnar en offert, omfattar uttrycket "berörda parter" en större grupp. Enligt kommissionen skulle förbudet för varje anbudsgivare att lämna mer än ett anbud per kategori och anbudsinfordran i artikel 9.2 i nämnda förordning bli verkningslöst om det vore möjligt för samma berörda part att lämna flera anbud genom förmedling av anbudsgivare som visserligen rättsligt sett är åtskilda men som ändå var förbundna med varandra.
37 Först och främst finns det skäl att erinra om att rättssäkerheten kräver att en reglering måste möjliggöra för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av sina skyldigheter enligt regleringen (se dom av den 15 december 1987 i mål 348/85, Danmark mot kommissionen, REG 1987, s. 5225, punkt 19). Kommissionen kan därför, vid tidpunkten för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper, inte framtvinga en tolkning som strider mot den vanliga betydelsen av de ord som används (se dom av den 27 januari 1988 i mål 349/85, Danmark mot kommissionen, REG 1988, s. 169, punkterna 15 och 16).
38 I detta avseende föreskrivs i artikel 9.2 sista meningen i förordning nr 859/89 endast att de berörda parterna endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran. Ordalydelsen av denna föreskrift stödjer alltså inte den tolkning som kommissionen förespråkar, nämligen att anbudsgivare, på grund av betydelseskillnaden mellan uttrycken "berörda parter" och "anbudsgivare", kan lämna endast ett anbud per anbudsinfordran, om de tillhör samma koncern.
39 Det var först genom ikraftträdandet av förordning nr 2456/93 som bestämmelser rörande förhållandet mellan anbudsgivarna infördes i gemenskapsrätten. Att stadfästa den tolkning av artikel 9.2 i förordning nr 859/89 som kommissionen har föreslagit skulle betyda samma sak som en retroaktiv tillämpning av artikel 11 i förordning nr 2456/93.
40 Den grund som den franska regeringen har anfört kan dock inte föranleda att det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras, eftersom det är tillräckligt motiverat med hänsyn till andra faktiska och rättsliga omständigheter.
41 EUGFJ:s sammanfattande rapport för räkenskapsåret 1992 visar nämligen att överflödiga leveranser enligt ett bolags avtal överfördes till ett annat bolags avtal då det senare bolaget inte hade kunnat leverera hela den föreskrivna kvantiteten, och en systematisk dubbelkontroll av adresser, telefon- och telexnummer samt nummer på fakturor visade att många enskilda anbud härrörde från samma källa (punkterna 123 och 124).
42 Dessa uppgifter var av sådan natur att de borde ha väckt starka misstankar om att anbudsgivare kringgick förbudet att lämna fler än ett anbud per anbudsinfordran och kategori genom att låta bulvaner lämna anbud som i verklighet härrörde från en och samma näringsidkare. Med hänsyn till kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken skulle nämnda indicier ha krävt inspektioner och kontroller från medlemsstaternas sida.
43 EUGFJ:s finansiering administreras nämligen huvudsakligen av de nationella myndigheterna, som skall övervaka att gemenskapsreglerna iakttas noga. Detta system, som är grundat på förtroendet mellan de nationella myndigheterna och gemenskapernas institutioner, innehåller inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida. Det vore för övrigt av ekonomiska skäl omöjligt för kommissionen att svara för en sådan kontroll. Endast interventionsorganen är i stånd att skaffa de uppgifter som krävs för att bestämma ett högsta uppköpspris och, i förekommande fall, en nedsättningskoefficient, eftersom kommissionen inte befinner sig tillräckligt nära de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver (se dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611, s. 11).
44 Genom att inte företa sådana undersökningar har Republiken Frankrike brutit mot de skyldigheter som åligger den enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 (se dom av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, REG 1994, s. I-2283, punkt 16-18).
45 Denna bestämmelse uttrycker de skyldigheter på jordbruksområdet som åligger medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG-fördraget. Där anges de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder (se dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 143/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl., REG 1982, s. 1503, punkt 13). I artikel 8.1 i förordning nr 729/70 föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas (se dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen, REG 1990, s. I-2321, punkterna 16 och 17).
46 EUGFJ påpekade inte endast kränkningen av artikel 9.6 i förordning nr 859/89, utan åberopade i punkt 39 i föreliggande dom även förbudet mot överlåtelse av rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsförfarandet (artikel 12.2 i förordning nr 859/89), skyldigheten för varje anbudsgivare att ställa säkerhet (artikel 9.4 c) och att personligen motta betalningen (artikel 15) (punkt 121 i den sammanfattande rapporten).
47 Genom dessa anmärkningar framförde EUGFJ kritik mot de franska anbudsgivarna för att ha åsidosatt principen om självständiga anbud, som är ett väsentligt krav för rättsenligheten och för den effektivitet i varje anbudsförfarande som kan härledas från ovannämnda bestämmelser i förordning nr 859/89, från artikel 9.6 i denna förordning (förtrolighet av anbuden) och artikel 6.6 i förordning nr 805/68 (lika tillträde för alla berörda parter). Även om denna princip inte hindrar att flera bolag i samma koncern deltar samtidigt i ett anbudsförfarande, så hindrar den att dessa bolag samråder om villkoren beträffande de anbud som var och en av dem lämnar in. I annat fall skulle förfarandet inte löpa i vederbörlig ordning.
48 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
Frågan huruvida EUGFJ har lidit skada och huruvida proportionalitetsprincipen åsidosatts
49 Republiken Frankrike har som andra och tredje grund gjort gällande att kommissionens påståenden om vilka intressen näringsidkarna skulle kunna ha av att lämna in flera anbud är fullständigt teoretiska och att det inte därav följer att flera anbud har lämnats in.
50 Enligt kommissionens resonemang skulle förekomsten av sådana spekulationer om fastställelsen av nedsättningskoefficienten med utgångspunkt i "flera anbud" kunna kontrolleras om de nationella interventionsmyndigheterna hade uppställt ett stort antal säkerheter. Ofival skulle sammanlagt endast ha ställt två säkerheter under loppet av fyra räkenskapsår, nämligen 1990, 1991, 1992 och 1993.
51 Den franska regeringen har även bestritt att den eventuella förekomsten av flera anbud skulle försvåra för kommissionen att bedöma läget på marknaden. I detta hänseende har förlikningsorganet anfört följande i bilagan till sin sammanfattande rapport:
"det förefaller som om kommissionen, före ändringarna av bestämmelserna år 1993 och trots förekomsten av 'flera anbud', hela tiden har behållit kontrollen och fastställt villkoren och priserna för interventionsåtgärder på en lämplig nivå".
52 I andra hand har den franska regeringen hävdat att en rättelse av 2 procent av samtliga EUGFJ:s utgifter i samband med offentlig lagring av kött är oproportionerlig med hänsyn till risken för förluster för gemenskapsfonderna.
53 Enligt fast rättspraxis tillåter artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 inte att kommissionen påför EUGFJ några andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordpruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, bland annat sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt har ansett sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 7 februari 1979 i mål 11/76, Nederländerna mot kommissionen, REG 1979, s. 245, punkt 8, dom av den 7 februari 1979 i mål 18/76, Tyskland mot kommissionen, REG 1979, s. 343, punkt 7, och den ovannämnda domen av den 10 november 1993, Nederländerna mot kommissionen, punkt 14).
54 Det ankommer således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav (se dom av den 12 juli 1984 i mål 49/83, Luxemburg mot kommissionen, REG 1984, s. 2931, punkt 30).
55 Som framgår av punkt 41-46 i den föreliggande domen har kommissionen i förevarande fall visat att Republiken Frankrike har åsidosatt flera gemenskapsregler på jordbruksområdet.
56 Kommissionen har vidare förklarat hur de franska anbudsgivarnas olagliga tillvägagångssätt kunde orsaka en missbedömning av marknaden genom gemenskapernas institutioner, vilken i sin tur kunde leda till för stora uppköp av nötkött, möjligen till högre priser. Därigenom har kommissionen visat att det var sannolikt att en skada för gemenskapens budget skulle uppstå. Mer krävs inte av kommissionen, eftersom den inte kan genomföra systematiska kontroller och analysen av situationen på en given marknad är beroende av uppgifter som inhämtas av medlemsstaterna (se domen av den 10 november 1993 i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 17).
57 Den franska regeringen har för sin del inte kunnat visa att det handlande den erkänt sig skyldig till inte har föranlett en ökning av EUGFJ:s utgifter.
58 Med hänsyn till att de föreskrifter som inte iakttagits varit av väsentlig betydelse och att det är sannolikt att förluster och även fusk har förekommit som belastat gemenskapens budget, behöver domstolen endast konstatera att det belopp som kommissionen inte godkänt, vilket begränsats till två procent av de kostnader som berörs, inte kan anses vara oskäligt och oproportionerligt (se dom av den 14 september 1995 i mål C-49/94, Irland mot kommissionen, REG 1995, s. I-2683, punkt 22).
59 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den andra och den tredje grunden.
Rättelsen av interventionsåtgärderna beträffande offentlig lagring av spannmål
60 Enligt artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 281, s. 1) är interventionsorganen skyldiga att köpa upp det spannmål som de erbjuds, under förutsättning att anbuden uppfyller villkoren, särskilt i kvantitativt och kvalitativt hänseende.
61 I kommissionens förordning (EEG) nr 689/92 av den 19 mars 1992 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål (EGT L 74, s. 18) föreskrivs bland annat följande:
- Spannmålen skall anses vara sund, god och av marknadsmässig kvalitet om den ... är fri från onormal lukt och levande skadedjur [och] uppfyller minimikraven för kvalitet (artikel 2).
- För att vara giltigt skall varje erbjudande som avser försäljning till intervention ... innehålla ... anbudsgivarens namn, vilket spannmålsslag som erbjuds, platsen där den erbjudna spannmålen lagras, den erbjudna spannmålens kvantitet, huvudsakliga egenskaper och skördeår (artikel 3.1).
- Vad avser produkter som levereras till interventionslagret skall den erbjudna spannmålen övertas av interventionsorganet först när hela partiets kvantitet samt minimiegenskaperna som krävs enligt bilagan har fastställts (artikel 3.4).
- Kvalitetsegenskaperna skall fastställas på grundval av ett prov som är representativt för det erbjudna partiet (artikel 3.5).
- Om spannmålen övertas vid lagret där det finns vid den tidpunkt då anbudet lämnas får kvantiteten fastställas på grundval av lagerbokföringen (artikel 3.6).
- Interventionsorganet skall utfärda ett övertagandedokument för varje anbud (artikel 3.8).
- Interventionsorganet skall minst en gång om året kontrollera den lagrade produktens kvalitet (artikel 5).
62 Rådet antog med stöd av artikel 3.2 i förordning nr 729/70 förordning (EEG) nr 3492/90 av den 27 november 1990 om de faktorer som skall beaktas i årsräkenskaperna för finansieringen av interventionsåtgärder i form av offentlig lagring genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGT L 337, s. 3, svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 173). I denna föreskrivs i artikel 3 första stycket att interventionsorganen under varje räkenskapsår skall upprätta en inventarieförteckning för varje produkt som varit föremål för gemenskapsintervention. Bestämmelserna för upprättandet av denna förteckning fastställs i kommissionens förordning (EEG) nr 618/90 av den 14 mars 1990 (EGT L 67, s. 21; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 68). Det kontrollsystem för spannmål som föreskrivs för upprättandet av en inventarieförteckning beskrivs i bilaga II till förordningen. I artiklarna 3 och 4 förtydligas att inventarieförteckningen skall kontrolleras på plats av interventionsorganet.
63 Efter kontroller av interventionslagren av spannmål i Frankrike, vilka utförts under juni och juli månad 1993, upplyste kommissionen genom skrivelse av den 20 september 1993 de franska myndigheterna om att kommissionens tjänstegrenar hade iakttagit åtta former av brister i förvaltningen av interventionssystemet. Dessa brister avsåg följande:
- kontrollen av lagrens kvalitet vid lagringens början,
- identifikationen av lagren, särskilt skillnaderna gentemot lager enligt andra bestämmelser,
- eftersläpningar i bokföringen av lageromflyttningar,
- omöjligheten att vid kontrolltillfället få en exakt överblick över situationen i varje lager vid ett visst datum,
- det faktum att fysiska inventarier som föreskrivs i gemenskapsrätten samt bokförda inventarier inte fanns tillgängliga vid kontrolltillfället,
- lagerhållarnas räkenskapsmaterial var av otillfredsställande karaktär,
- vissa interventionslagerlokalers olämpliga karaktär (där det var omöjligt att göra mätningar, där det saknades lastbrygga eller där denna var farlig, där lokalen var väderutsatt),
- svårigheten att mäta areal och ta övriga mått på lokalen.
64 I samma skrivelse förklarade kommissionen att resultaten av dess kontroll senare skulle kunna komma att få finansiella följder vid avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993.
65 Kommissionen uttryckte i en skrivelse av den 8 april 1994 tillfredsställelse över de förbättringar som de franska myndigheterna åtog sig att göra. Efter att ha fäst de franska myndigheternas uppmärksamhet på kapitel E i den till skrivelsen fogade uppställningen avseende rättelser samt på slutkommentaren, förklarade kommissionen att någon allmän finansiell sanktion inte var erforderlig, särskilt på grund av de förbättringar som gjorts.
66 I nämnda kapitel E påpekade kommissionen däremot att det saknades lagrade kvantiteter, bland annat under förhållanden som stred mot förordning nr 689/92, särskilt dess artikel 3.6, och att dessa skulle återbetalas till EUGFJ enligt det värde som föreskrevs i kommissionens förordning (EEG) nr 3597/90 av den 12 december 1990 om bokföringsregler för interventionsåtgärder som innefattar interventionsorganens uppköp, lagring och försäljning av jordbruksprodukter (EGT L 350, s. 43; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 250).
67 Sammanfattningsvis uppmärksammades de franska myndigheterna på följande:
"...den omständigheten att enligt ihållande rykten under förhandlingarna påstods det förekomma byten mellan lagrade produkter och spannmål på marknaden, särskilt vid försäljningar av interventionslager".
"Om det skulle visa sig", fortsatte kommissionen, "att dessa rykten stämmer, kommer mycket stränga finansiella sanktioner att åläggas och det kommer att fordras att sanktionerna riktas mot näringsidkare eller lagerhållare".
68 Efter en ny kontroll, som genomfördes mellan den 27 juni och den 1 juli 1994, av det offentliga lagret av spannmål bekräftade kommissionen i en skrivelse av den 16 november 1994 att de franska myndigheterna i ett antal fall inte hade rättat till de brister i systemet som påtalats år 1993, nämligen:
- att lagren hade bokförts för sent,
- att kontrollerna i vissa hänseenden hade varit otillräckliga,
- att lagringsförhållandena och märkningen hade varit otillräckliga,
- att räkenskapsmaterialet hade varit bristfälligt.
69 I första bilagan till skrivelsen anförde kommissionen att ryktena vad beträffar den det faktum att visst spannmål och spannmål som inköpts genom intervention hade blandats hade bekräftats. I en andra bilaga, rörande en kontroll av interventionslagren i området runt Orléans, hade kommissionens tjänstemäns påståenden om att silona innehöll en större mängd än vad som normalt borde finnas i lager besannats. Kommissionens tjänstemän drog därav slutsatsen att förfinansierat vete hade blandats med lagerhållarens privata vete.
70 Kommissionen informerade därefter de nationella myndigheterna om att de finansiella rättelserna skulle fastslås i samband med avslutet av räkenskaperna från och med räkenskapsåret 1992. Genom skrivelse av den 18 augusti 1995 översände kommissionen ett förslag till finansiell rättelse som motsvarade 2 procent av de sammanlagda interventionskostnaderna för offentlig lagring från EUGFJ:s sida, eller ett belopp om 84 miljoner FF.
71 De franska myndigheterna vände sig till förlikningsorganet för att detta skulle söka förena de skilda ståndpunkterna i ärendet.
72 I sin provisoriska rapport av den 15 december 1995 anförde förlikningsorganet att de franska myndigheterna inte bestred de grundläggande omständigheter som åberopades av EUGFJ:s kontrollanter, även om det förelåg skillnader i uppfattningen om sanningshalten eller tolkningen av vissa påståenden (punkt 5). Förlikningsorganet ansåg att vissa förhör det genomfört inte hade gjort det möjligt att med säkerhet avgöra om de franska myndigheternas ändringar uppfyllde kommissionens krav. Det underströk också att det föreföll som om kommissionens tjänstemän sedan slutet på år 1994 hade omvärderat sina tidigare slutsatser, vilka ansågs alltför fördelaktiga, och nu ansåg att de förbättringar som Republiken Frankrike hade gjort sedan 1993 års kontroll motiverade en nedsättning av den finansiella rättelse som var tillämplig på räkenskapsåret 1992, men inte att någon rättelse alls inte skulle göras.
73 Med hänsyn till det ovan anförda gjorde förlikningsorganet följande bedömning:
"det är verkligen beklagansvärt att kommissionens tjänstemän ger uppfattningen att de i efterhand har kommit till sin ursprungliga slutsats, vilket i detta fall endast kan styrka den berörda medlemsstatens påståenden om bristande säkerhet i fråga om avräkningsförfarandet. Det är för övrigt korrekt att tjänstemännens påståenden och slutsatser vore mer grundade om de kunde stödja sig på en fördjupad undersökning av det system som tillämpas i Frankrike.
För övrigt har de franska myndigheterna huvudsakligen inte bestritt att de borde gjort avsevärda ändringar i sina tidigare förfaranden för att uppfylla kommissionens krav och att gemenskapskontrollerna har gjort det möjligt att peka ut olika felaktigheter som de franska myndigheterna har medgivit och förhindrat."
74 I sin sammanfattande rapport av den 26 januari 1996 drog förlikningsorganet, efter att ha hänvisat till sin provisoriska rapport, slutsatsen att den finansiella rättelse som kommissionen anbefallit var berättigad.
75 I det ifrågasatta beslutet återgavs den föreslagna rättelsen om 2 procent av utgifterna för tekniska kostnader, finansiella kostnader och andra kostnader till ett belopp om 84 061 448 FF.
76 Den franska regeringen har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring anfört tre grunder. Den första avser huruvida det nationella förvaltningssystemet är förenligt med gemenskapsrätten, den andra avser en överträdelse av rättssäkerhetsprincipen och den tredje avser en överträdelse av proportionalitetsprincipen.
Huruvida det nationella systemet för administration och kontroll är förenligt med gemenskapsrätten
77 Den franska regeringen har anfört att det nationella systemet för förvaltning och kontroll av kvantiteten och kvaliteten av spannmål som omfattas av intervention under räkenskapsåret 1992 uppfyllde kraven i gemenskapsrätten.
78 Samtliga lager i Frankrike omfattas av ett tekniskt godkännande. De skall föras in i en förteckning över lager som förs av Office national interprofessionnel des céréales. Då detta organ inte har några egna lagringsmöjligheter är det hänvisat till de näringsidkare som tillhandahåller tjänster och med vilka det ingår avtal om lagring.
79 Enligt dessa avtal uppkommer lagerhållarens ansvar bland annat då det i lagren förekommer varor som inte omfattas av avtalet eller då spannmålens kvalitet inte är densamma som då den först fördes till lagret. Finansiella påföljder utöver återbetalning av felaktigt utbetalat lagringsstöd tillämpas för det fall de föreskrivna skyldigheterna inte uppfylls. Påföljderna verkställs systematiskt och verkar avhållande för att förhindra fusk med varorna eller bristande övervakning av lagrat spannmål.
80 Den franska regeringen har bestritt att kommissionens påståenden, särskilt de som förekommer i det meddelande som bifogats dess skrivelse av den 20 september 1993, gör det möjligt att sluta sig till att det förekommit brister som skulle kunna ge upphov till förluster för EUGFJ.
81 Vissa av kommissionens anmärkningar avser följderna för de krav som inte föreskrivs i gällande bestämmelser. Således föreskrivs inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse att det verkliga lagerinnehållet vid varje tillfälle skall överensstämma med uppgifterna i interventionsorganets datasystem. Detsamma gäller det systematiska affischerandet vid lagringsplatserna och skyldigheten att försegla delar av lagret då stora kvantiteter tillförs lagret. Avslutningsvis föreskrivs inte i någon gemenskapsrättslig bestämmelse vilka krav som ställs på lagringsföretagens räkenskapsmaterial.
82 Det skall först anföras att enligt förlikningsorganet har de franska myndigheterna inte bestritt att de avsevärt borde ha ändrat sina tidigare förfaranden för att uppfylla kommissionens krav och att gemenskapskontrollerna har gjort det möjligt att upptäcka olika felaktigheter som de franska myndigheterna har medgivit och bestraffat (se punkt 73 i denna dom).
83 De förbättringar som åberopats av de franska myndigheterna har genomförts först från och med räkenskapsåret 1993, varför de felaktigheter som kommissionen upptäckte under räkenskapsåret 1992 skall anses vara åtgärdade.
84 Vad slutligen gäller de åtgärder som kommissionen hade bort vidta trots att de inte anges i gällande föreskrifter är det tillräckligt att påpeka att artikel 8.1 i förordning nr 729/70, som anger de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder (se domen i de ovannämnda målen BayWa m.fl., punkt 13), ålägger medlemsstaterna den allmänna skyldigheten att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas (se domen av den 12 juni 1990 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkterna 16 och 17).
85 Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
Huruvida rättssäkerhetsprincipen har överträtts
86 Som andra grund har den franska regeringen anfört att kommissionen har överträtt rättssäkerhetsprincipen genom att återta sitt åtagande i skrivelsen av den 8 april 1994 om att inte vidta några finansiella sanktioner i samband med avräkningen på grund av "ihållande rykten under förhandlingarna om byten mellan lagrade produkter och spannmål på marknaden, särskilt vid försäljningar av interventionslager".
87 Kommissionen har bestritt att den skulle ha lovat de franska myndigheterna att de brister som konstaterats i kontrollsystemet inte skulle föranleda minsta finansiella rättelse. Enligt kommissionen har möjligheten till finansiell rättelse uttryckligen omnämnts i dess skriftväxling med de franska myndigheterna.
88 Utan att det är nödvändigt att undersöka om det åtagande som kommissionen påstås ha gjort efter det att det aktuella räkenskapsåret avslutats, om att fordra en allmän finansiell sanktion, kan undanta en medlemsstat från de finansiella följderna av dess överträdelser av bestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, är det tillräckligt, som framgår av punkt 65-67 i denna dom, att konstatera att detta åtagande under alla omständigheter gjordes med undantag för om det skulle uppdagas att spannmål som inköpts genom intervention bytts ut mot privat spannmål. Rättelsen beslutades efter det att kommissionens tjänstemän i närvaro av företrädare för den nationella förvaltningen upptäckt att byten skett samt efter ett undersökningsförfarande, liksom framgår av kommissionens skrivelse av den 16 november 1994.
89 Av det anförda följer att talan inte kan bifallas på den andra grunden.
Huruvida proportionalitetsprincipen har överträtts
90 Sökanden har i andra hand gjort gällande att det ifrågasatta beslutet strider mot proportionalitetsprincipen. Enligt sökanden kunde rättelsen under alla omständigheter inte tillämpas på budgetpost 10-13, som avser förluster på sålda lager, vilka skall ersättas fullt ut enligt förordning nr 3597/90.
91 I detta hänseende räcker det att erinra om att utöver det faktum att det verkligen saknades kvantiteter av interventionslager har kommissionen mer allmänt kunnat fastställa att det förekommit brister i kontrollsystemet. Dessa föranleder slutsatsen att det saknas även andra kvantiteter och således finns risk för ytterligare förluster vilka inte kan ersättas enligt förordning nr 3597/90.
92 Talan kan följaktligen inte bifallas på den tredje grunden.
93 Av vad anförts följer att talan skall ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
94 Enligt artikel 69.2 första meningen i rättegångsreglerna skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
95 Talan ogillas.
96 Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.