DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
10 mai 2023 (*)
« Aides d’État – Mesures de soutien pour les petites et moyennes entreprises dans le contexte de la pandémie de COVID-19 aux Pays-Bas – Décision de ne pas soulever d’objections – Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑102/21,
Bastion Holding BV, établie à Amsterdam (Pays-Bas), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentées par Mes B. Braeken, X.Y.G. Versteeg, L. Elzas et T. Hieselaar, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. V. Bottka et M. Farley, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume des Pays-Bas,
représenté par Mme M. Bulterman et M. J. Langer, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé, lors des délibérations, de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. J. Schwarcz et R. Norkus (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 21 septembre 2022,
rend le présent
Arrêt
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Bastion Holding BV, Bastion Holding Een BV et Bastion Holding Twee BV ainsi que les 33 hôtels individuels de Bastion (ci-après, ensemble, « Bastion »), demandent l’annulation de la décision C(2020) 8286 final de la Commission, du 20 novembre 2020, relative à l’aide d’État SA.59535 (2020/N) – Pays-Bas – modification du régime d’aide SA.57712 – COVID‑19 : régime de subventions directes au soutien des coûts fixes pour les petites et moyennes entreprises affectées par la pandémie de COVID‑19 (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Bastion est une société de droit néerlandais dont l’activité consiste à proposer des services d’hébergement hôtelier aux consommateurs. En raison de son nombre d’employés et de son bilan annuel, Bastion est considérée comme une entreprise de grande taille.
Régime initial
3        Le 18 juin 2020, le Royaume des Pays-Bas a notifié à la Commission européenne une mesure d’aide revêtant la forme de subventions directes aux entreprises touchées par la pandémie de COVID-19 (ci-après le « régime initial »). Cette notification a été faite au titre de la communication de la Commission intitulée « Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19 » (JO 2020, C 91 I, p. 1), telle que modifiée le 3 avril 2020 (JO 2020, C 112 I, p. 1) et le 8 mai 2020 (JO 2020, C 164, p. 3)  (ci-après l’« encadrement temporaire »).
4        Le régime initial vise à assurer que des liquidités suffisantes restent disponibles sur le marché pour contrer le manque de liquidités auquel sont confrontées les entreprises en raison de la pandémie de COVID-19, afin de garantir que les perturbations causées par la pandémie ne compromettent pas la viabilité des entreprises et, partant, de préserver la continuité de l’activité économique pendant et après la pandémie. Il est applicable sur l’ensemble du territoire des Pays-Bas et couvre la période de juin à septembre 2020.
5        Les autorités néerlandaises avaient considéré que la pandémie de COVID-19 touchait l’ensemble des secteurs de l’économie nationale, laquelle s’était contractée de 1,7 % au premier trimestre 2020 par rapport au trimestre précédent. En particulier, elles avaient estimé que le secteur « Horeca » (hôtel, restaurant, café) était le plus touché, avec une baisse de 18 %, et que les risques liés à la crise affectaient notamment les petites et moyennes entreprises (ci-après les « PME »), lesquelles constituaient 99,8 % des entreprises et représentaient 71 % de la masse salariale en 2018. Par conséquent, les autorités néerlandaises ont considéré que la continuité de l’activité de ces entreprises en particulier devait être préservée.
6        Les bénéficiaires de cette mesure d’aide étaient uniquement les PME, à l’exception de celles exerçant leur activité dans certains secteurs de l’économie. Les PME y sont définies comme des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros, conformément à l’annexe I du règlement (UE) no 651/2014 de la Commission, du 17 juin 2014, déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 [TFUE] (JO 2014, L 187, p. 1).
7        Chaque PME concernée pouvait recevoir, au titre du régime initial, un montant maximal d’aide de 50 000 euros destiné à couvrir uniquement les coûts nécessaires pour surmonter le manque de liquidités résultant de la pandémie de COVID-19, tels que les coûts fixes. L’aide était accordée aux PME qui avaient perdu au moins 30 % de leur chiffre d’affaires. Cette perte est mesurée comme la différence entre le chiffre d’affaires de la période couverte par l’aide et celui de la période de référence, c’est‑à‑dire de juin à septembre 2019. Les coûts fixes des PME au cours de cette période sont calculés en multipliant le chiffre d’affaires de la période de référence par une constante spécifique au secteur et doivent représenter au moins 4 000 euros.
8        Le 26 juin 2020, la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’encontre de cette mesure et, partant, a adopté la décision C(2020) 4442 final, relative à l’aide d’État SA.57712 (2020/N) – Pays‑Bas – COVID‑19 : régime de subventions directes visant à soutenir les coûts fixes pour les petites et moyennes entreprises touchées par la pandémie de COVID‑19 (ci-après la « décision initiale »). Dans ladite décision, la Commission a conclu que le régime initial était constitutif d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La Commission a également estimé que ce régime était nécessaire, approprié et proportionné pour remédier à une perturbation grave de l’économie néerlandaise et qu’il satisfaisait à toutes les conditions pertinentes énoncées dans l’encadrement temporaire. La Commission a donc considéré que le régime initial était compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
9        Les requérantes n’ont pas contesté cette décision.
Première modification du régime initial et décision attaquée
10      Le 13 novembre 2020, le Royaume des Pays-Bas a notifié à la Commission une première modification du régime initial visant, notamment, une prolongation de la période couverte par le régime, du 1er octobre au 31 décembre 2020, et une augmentation du montant maximal de l’aide par entreprise, de 50 000 euros à 90 000 euros. Le calcul du montant de l’aide reste fondé sur les mêmes conditions et formules que celles décrites dans la décision initiale, notamment une diminution du chiffre d’affaires de 30 % ou plus. Cependant, d’une part, le seuil d’éligibilité concernant le montant minimal des frais fixes est ajusté à la baisse, passant de 4 000 euros pour la période de juillet à septembre 2020 à 3 000 euros pour la période d’octobre à décembre 2020. D’autre part, pour cette dernière période, les établissements de boissons et de restauration, qui sont temporairement fermés par le gouvernement, verront le montant de leur aide majoré afin de contribuer à couvrir les coûts liés à leur fermeture. Cette majoration s’élèvera à 2,8 % de leur perte de chiffre d’affaires au cours de la période d’indemnisation.
11      L’obligation d’être une PME pour être éligible au bénéfice de l’aide reste inchangée.
12      Le 20 novembre 2020, par la décision attaquée, la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections à l’encontre de cette première modification du régime initial, au motif qu’elle était compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
13      En particulier, la Commission a considéré que les modifications apportées au régime initial n’affectaient pas la conclusion selon laquelle ce dernier respecte les conditions imposées par le point 22 de l’encadrement temporaire, à savoir que l’aide totale était inférieure à 800 000 euros par entreprise et était octroyée sur la base d’un régime s’accompagnant d’un budget prévisionnel.
Conclusions des parties
14      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
15      La Commission et le Royaume des Pays-Bas concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
En droit
16      À l’appui de leur recours, les requérantes invoquent deux moyens, tirés, le premier, de la violation de l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen, et, le second, de la violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen
17      Par le premier moyen, les requérantes font valoir que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen, car le régime d’aides actuel soulève des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur. À cet égard, elles soutiennent, en substance, que la mesure d’aide d’État en cause, d’une part, est inappropriée pour remédier à la grave perturbation de l’économie des Pays-Bas à la suite de la pandémie de COVID-19 et, d’autre part, fausse la concurrence sur le marché hôtelier néerlandais.
18      En premier lieu, s’agissant du caractère inapproprié de la mesure d’aide d’État pour remédier à la grave perturbation de l’économie des Pays-Bas à la suite de la pandémie de COVID-19, les requérantes font valoir, premièrement, que la mesure d’aide d’État est sélective, car elle favorise les PME par rapport aux grandes entreprises de plus de 250 salariés qui se trouvent dans une situation comparable en ce qui concerne les pertes de chiffre d’affaires subies en raison de la pandémie de COVID-19.
19      Selon les requérantes, bien que l’encadrement temporaire indique que la flambée de COVID-19 touche les entreprises quels que soient leur secteur d’activité et leur taille, le régime d’aides actuel opère une distinction fondée sur des facteurs inappropriés pour permettre d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir le maintien de liquidités suffisantes sur le marché afin de garantir que les perturbations causées par la pandémie ne compromettent pas la viabilité des entreprises et, partant, préserver la continuité de l’activité économique pendant et après la pandémie. Par conséquent, le régime actuel ne serait pas conforme à l’encadrement temporaire.
20      Selon les requérantes, les PME et Bastion sont dans une situation juridique et factuelle comparable, voire similaire, cette dernière ayant été touchée par la pandémie au moins autant que ses concurrents qui constituent des PME. La circonstance que le nombre d’entreprises pouvant prétendre bénéficier de la mesure en cause soit très significatif, à savoir 90 % des entreprises, ne permettrait pas de réfuter le caractère sélectif de la mesure d’aide d’État.
21      Deuxièmement, les requérantes font valoir que les autorités néerlandaises n’ont pas avancé d’arguments suffisamment concrets et détaillés pour justifier le caractère sélectif de la mesure d’aide d’État. Le fait que les PME constituent la majeure partie des entreprises enregistrées et fournissent la plupart des emplois aux Pays‑Bas serait sans rapport avec les répercussions de la pandémie de COVID‑19 sur les entreprises. En outre, la nature du régime ne permettrait pas de justifier que la mesure introduise une différenciation entre les PME et les autres entreprises, étant donné que les autorités néerlandaises auraient précisé que ladite mesure avait vocation à soutenir les entreprises par une mesure d’aide mieux individualisée tenant compte de l’ampleur des coûts fixes.
22      Troisièmement, les requérantes font valoir que le montant maximal de l’aide est insuffisant pour remédier efficacement à une perturbation grave du marché.
23      Enfin, quatrièmement, les requérantes estiment que l’exclusion des grandes entreprises du bénéfice de l’aide rend la mesure d’aide à la fois inappropriée et disproportionnée.
24      En second lieu, les requérantes font valoir, en substance, que la mesure d’aide fausse la concurrence dans la mesure où, d’une part, les PME concurrentes de Bastion reçoivent des aides qui les libèrent de leur endettement ou d’une partie de celui-ci, ce qui leur permet de se montrer plus compétitives, et, d’autre part, elle constitue une aide au fonctionnement.
25      La Commission et le Royaume des Pays‑Bas contestent les arguments des requérantes.
26      Aux termes de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées notamment à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre.
27      Il doit être rappelé que, s’agissant d’une dérogation au principe général d’incompatibilité avec le marché intérieur des aides d’État énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE est d’interprétation stricte (voir arrêt du 19 septembre 2018, HH Ferries e.a./Commission, T‑68/15, EU:T:2018:563, point 142 et jurisprudence citée).
28      Selon la jurisprudence, la Commission ne peut déclarer une aide compatible avec l’article 107, paragraphe 3, TFUE que si elle peut constater que cette aide contribue à la réalisation de l’un des objectifs cités, objectifs que l’entreprise bénéficiaire ne pourrait atteindre par ses propres moyens dans des conditions normales de marché. En d’autres termes, il ne faut pas permettre aux États membres d’effectuer des versements qui apporteraient une amélioration de la situation financière de l’entreprise bénéficiaire sans être nécessaires pour atteindre les buts prévus par l’article 107, paragraphe 3, TFUE (voir arrêt du 19 septembre 2018, HH Ferries e.a./Commission, T‑68/15, EU:T:2018:563, point 143 et jurisprudence citée).
29      Le principe de proportionnalité exige que les mesures imposées par les actes des institutions de l’Union européenne soient aptes à réaliser l’objectif visé et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à cet effet. En tant que principe général de l’Union, le principe de proportionnalité est un critère de la légalité de tout acte des institutions de l’Union, y compris les décisions que la Commission adopte en sa qualité d’autorité de la concurrence. Il ne saurait être accepté qu’une aide comporte des modalités, en particulier son montant, dont les effets restrictifs iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour que l’aide puisse atteindre les objectifs admis par le traité FUE (voir arrêt du 19 septembre 2018, HH Ferries e.a./Commission, T‑68/15, EU:T:2018:563, point 144 et jurisprudence citée).
30      En outre, si une aide comporte fréquemment par elle-même une protection et, partant, un certain cloisonnement du marché par rapport aux productions des entreprises qui n’en bénéficient pas, cette circonstance ne saurait impliquer des effets restrictifs qui iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour que l’aide puisse atteindre les objectifs admis par le traité (arrêt du 22 mars 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, point 15).
31      Il résulte de l’économie générale du traité que la procédure prévue à l’article 108 TFUE ne doit jamais aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques du traité. Dès lors, une aide d’État qui, par certaines de ses modalités, viole d’autres dispositions du traité ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur par la Commission. De même, une aide d’État qui, par certaines de ses modalités, viole les principes généraux du droit de l’Union, tels que le principe d’égalité de traitement, ne saurait être déclarée compatible avec le marché intérieur par la Commission (arrêt du 15 avril 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, points 50 et 51 ; voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2020, Autriche/Commission, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, point 44).
32      En outre, pour l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, la Commission bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordres économique et social (voir arrêt du 29 juillet 2019, Bayerische Motoren Werke et Freistaat Sachsen/Commission, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, point 80 et jurisprudence citée), de sorte que le contrôle juridictionnel doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’à celle de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 22 décembre 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, point 78 et jurisprudence citée).
33      En l’espèce, il convient de rappeler que la mesure d’aide en cause consiste en l’octroi de subventions directes aux entreprises touchées par la pandémie de COVID-19 dans le but de garantir que celles-ci continuent de bénéficier de liquidités suffisantes. Ainsi, la viabilité des entreprises bénéficiaires de l’aide ne serait pas compromise et, partant, la continuité de leur activité économique pendant et après la pandémie serait préservée. En outre, pour être considéré comme compatible avec le marché intérieur, le régime d’aides doit répondre aux critères établis par l’encadrement temporaire.
34      Dans la décision initiale et dans la décision attaquée, la Commission a considéré que le fonctionnement normal des marchés du crédit était gravement perturbé par la pandémie de COVID‑19, laquelle affectait l’économie au sens large et générait de graves perturbations de l’économie réelle des États membres. Par ailleurs, il ressort de la décision attaquée, lue à la lumière de la décision initiale et de l’encadrement temporaire, que les mesures de confinement adoptées par les États membres affectent les entreprises et que des mesures d’aide sont justifiées, pour une période limitée, afin de contrecarrer la pénurie de liquidités à laquelle sont confrontées lesdites entreprises et de veiller à ce que les perturbations causées par la pandémie de COVID-19 ne compromettent pas leur viabilité, en particulier celle des PME.
35      Les requérantes estiment, à l’instar de la Commission, que le secteur hôtelier aux Pays‑Bas a été gravement touché par la pandémie de COVID‑19 et par les mesures adoptées dans ce contexte par les autorités nationales, et que des mesures d’aide telles que celle faisant l’objet de la décision attaquée sont nécessaires pour y remédier. Les requérantes ne contestent donc pas le caractère nécessaire de la mesure d’aide en cause, ce qu’elles ont confirmé lors de l’audience.
36      Partant, il y a lieu de considérer que l’objectif du régime d’aides en cause satisfait aux conditions posées par l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, dès lors que l’existence tant d’une perturbation grave de l’économie néerlandaise du fait de la pandémie de COVID‑19 que des effets négatifs majeurs de cette dernière sur plusieurs secteurs d’activité dont celui hôtelier aux Pays-Bas est établie à suffisance de droit dans la décision attaquée.
37      S’agissant des arguments des requérantes relatifs au caractère sélectif de la mesure d’aide ainsi qu’au fait qu’elle fausse la concurrence, il convient d’emblée de les rejeter comme inopérants.
38      En effet, il ressort de la décision attaquée, lue conjointement avec la décision initiale, que l’un des critères d’éligibilité à ce régime d’aides est le fait pour l’entreprise sollicitant le bénéfice de l’aide d’être une PME exerçant son activité dans des secteurs qui y sont spécifiquement mentionnés, dont celui des services d’hébergement hôtelier.
39      L’article 2 de l’annexe I du règlement no 651/2014 définit la catégorie des PME comme étant constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 50 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel n’excède pas 43 millions d’euros.
40      Dans la décision initiale, lors de l’appréciation de la légalité de la mesure d’aide, la Commission avait elle-même établi que ladite mesure remplissait les quatre conditions cumulatives pour constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La Commission a considéré que, premièrement, la mesure était imputable à l’État et financée au moyen de ressources d’État, deuxièmement, elle conférait un avantage à ses bénéficiaires sous forme de subventions directes ayant pour effet de les décharger des coûts qu’ils auraient dû supporter dans des conditions normales de marché, troisièmement, l’avantage conféré par la mesure était sélectif, car seulement certaines entreprises actives dans des secteurs spécifiquement mentionnés pouvaient en bénéficier et, quatrièmement, la mesure était susceptible de fausser la concurrence, puisqu’elle renforçait la position concurrentielle de ses bénéficiaires.
41      Dans la décision attaquée, la Commission a estimé que la modification du régime d’aides notifiée n’affectait pas la qualification d’aide telle qu’établie dans la décision initiale. En particulier, la Commission a considéré que, en dépit de l’élargissement de la sphère des bénéficiaires par l’inclusion de nouveaux secteurs d’activité, l’avantage conféré par la mesure était accordé seulement à certaines entreprises.
42      Il convient donc de constater que, par leurs arguments relatifs au caractère sélectif de la mesure d’aide ainsi qu’au fait qu’elle fausse la concurrence, les requérantes ne font que démontrer ce que la Commission avait déjà établi dans la décision attaquée. D’ailleurs, lors de l’audience, les requérantes ont admis que ces caractéristiques étaient intrinsèques à la notion d’« aide d’État ».
43      S’agissant de l’argument de Bastion selon lequel la mesure d’aide en cause serait disproportionnée par rapport à l’objectif visé, il convient de relever que cet argument a été présenté pour la première fois au stade de la réplique et ensuite réitéré à l’audience. Les requérantes n’ayant fait valoir aucun élément pertinent de droit ou de fait qui se serait révélé seulement en cours d’instance, il y a lieu de constater que les conditions exceptionnelles prévues à l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal ne sont manifestement pas remplies. En tout état de cause, si les requérantes soutiennent, et ce seulement au stade de la réplique, que le fait de limiter le bénéfice de l’aide aux seules PME aurait un effet néfaste et immédiat sur la concurrence, elles ne démontrent pas que la mesure fausse indûment la concurrence et que ses effets vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif visé. Partant, cet argument doit être écarté comme étant irrecevable et, en tout état de cause, comme étant non fondé.
44      Par ailleurs, les requérantes ne font pas valoir qu’elles auraient subi un manque de liquidités tel que leur viabilité aurait été compromise. Au contraire, elles soutiennent seulement que, en raison de la perte de chiffre d’affaires, leur programme d’investissement et de construction de nouveaux hôtels serait plus difficile à finaliser.
45      Les requérantes font toutefois valoir, d’une part, que la mesure d’aide en cause est inappropriée au motif que les grandes entreprises sont exclues du bénéfice de l’aide alors qu’elles se trouveraient dans une situation juridique et factuelle comparable à celle des PME, et, d’autre part, que le montant maximal de l’aide est insuffisant pour atteindre l’objectif fixé par les autorités néerlandaises. Il convient donc de vérifier si ladite mesure est conforme au principe d’égalité de traitement et si elle est appropriée pour atteindre son objectif.
Sur le respect du principe d’égalité de traitement
46      Selon la jurisprudence, le respect du principe d’égalité de traitement requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt du 1er mars 2017, SNCM/Commission, T‑454/13, EU:T:2017:134, point 305 et jurisprudence citée).
47      Les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte de l’Union qui institue la distinction en cause. Doivent en outre être pris en considération les principes et les objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (arrêt du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, point 26).
48      Il ressort de l’encadrement temporaire, dont la légalité n’est pas contestée par les requérantes, que, s’il est vrai que la flambée de COVID‑19 a touché toutes les entreprises, les PME ont été particulièrement exposées à une grave insuffisance de liquidités. Dans ce contexte, une aide publique bien ciblée, accordée notamment par les États membres, a été considérée nécessaire pour soutenir en particulier les PME afin de s’assurer que des liquidités suffisantes restaient disponibles sur les marchés pour neutraliser les dommages infligés aux entreprises en bonne santé et pour préserver la continuité de l’activité économique pendant et après la flambée de COVID-19. Dès lors, des aides d’État se justifiaient et pouvaient être déclarées compatibles avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE pendant une période limitée, afin de remédier au manque de liquidités auquel étaient confrontées les entreprises, et de faire en sorte que les perturbations causées par la flambée de COVID-19 ne compromettaient pas leur viabilité, en particulier dans le cas des PME.
49      Il convient donc de constater que l’encadrement temporaire, lequel constitue le cadre de référence pour l’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, d’une mesure d’aide accordée dans le contexte de la pandémie de COVID‑19, reconnaît que les PME se trouvent dans une situation particulière par rapport aux entreprises de taille plus grande même si ces dernières peuvent se voir, elles aussi, incluses dans un régime d’aides.
50      Il convient également de relever que les autorités néerlandaises, contrairement à ce qu’affirment les requérantes et ainsi qu’il ressort du paragraphe 7 de la décision initiale, ont clairement exposé et justifié la situation particulière des PME dans l’économie nationale. Selon lesdites autorités, non seulement les PME étaient particulièrement touchées par la pandémie de COVID‑19, mais elles représentaient la quasi-totalité des entreprises enregistrées et occupaient 71 % des emplois. Les autorités néerlandaises ont ainsi considéré que c’était la continuité de l’activité de ces entreprises en particulier qui devait être préservée. Ces considérations n’ont pas été modifiées par la décision attaquée et les requérantes ne contestent pas leur exactitude.
51      Partant, il y a lieu de constater que les PME et les grandes entreprises, telles que Bastion, ne se trouvaient pas dans une situation comparable tant au regard des dispositions de l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte de la flambée de COVID‑19 qu’au regard des circonstances caractérisant l’économie néerlandaise.
52      Ces considérations ne sauraient être remises en cause par les arguments que les requérantes tirent de l’arrêt du 29 septembre 2000, CETM/Commission (T‑55/99, EU:T:2000:223). En effet, dans cette affaire, la requérante reprochait à la Commission, notamment, d’avoir considéré la mesure d’aide en cause, laquelle n’avait pas été préalablement notifiée à la Commission, comme une mesure sélective qui faussait la concurrence et affectait le commerce entre États membres et, partant, comme incompatible avec le marché intérieur au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu article 87, paragraphe 1, CE, devenu lui-même article 107, paragraphe 1, TFUE). Ainsi que Bastion le fait observer, dans son arrêt, le Tribunal a dit pour droit que la Commission avait pu considérer à juste titre que ladite mesure d’aide présentait, notamment, un caractère sélectif dans la mesure où elle avait vocation à bénéficier, et avait effectivement bénéficié, parmi les utilisateurs de véhicules industriels, aux seules personnes physiques, PME, entités publiques locales et régionales et entités de prestation de services publics locaux. Le Tribunal a précisé que les autres utilisateurs de ce type de véhicules, à savoir les grandes entreprises, n’avaient pas eu accès à la mesure d’aide, et ce quand bien même ils auraient, à l’instar des bénéficiaires de celle-ci, rempli les autres conditions.
53      Or, en l’espèce, contrairement à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 29 septembre 2000, CETM/Commission (T‑55/99, EU:T:2000:223), force est de constater qu’aucune des parties ne conteste ni le caractère sélectif de la mesure d’aide, ni le fait que celle-ci fausse ou a le potentiel de fausser la concurrence.
54      Par ailleurs, contrairement à ce qu’affirment les requérantes, la circonstance qu’une modification ultérieure du régime d’aides serait intervenue afin d’inclure au bénéfice de l’aide des entreprises actuellement exclues n’est pas de nature à conduire, à elle seule, à l’illégalité dudit régime. En effet, il convient de rappeler que l’octroi de fonds publics dans le cadre de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE suppose que l’aide apportée par l’État membre concerné, pourtant en grave difficulté, puisse remédier aux perturbations de son économie, ce qui suppose une prise en compte globale de la situation des entreprises susceptibles de permettre le rétablissement de ladite économie et, en particulier, de concourir au maintien de l’emploi. Gardant à l’esprit que les ressources susceptibles d’être allouées par l’État membre concerné ne sont pas infinies et doivent donc répondre à des priorités, il ne saurait être ignoré que ledit État membre devait prendre en considération d’abord des entreprises qui, bien qu’étant plus petites que les requérantes, représentaient la catégorie qui couvrait la quasi-totalité des acteurs économiques sur le territoire national, ce qui constituait un enjeu plus vital encore pour la préservation d’une croissance économique stable et la durabilité de l’emploi.
55      En outre, il ne découle ni de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ni de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE que les États membres seraient obligés de remédier à l’intégralité des dommages causés par un évènement extraordinaire, de sorte qu’ils ne sauraient non plus être tenus d’accorder des aides à l’ensemble des victimes de ces dommages [voir, par analogie, arrêt du 14 avril 2021, Ryanair/Commission (SAS, Danemark ; Covid-19), T‑378/20, sous pourvoi, EU:T:2021:194, point 24].
56      Dans ces conditions, l’argument des requérantes selon lequel la Commission a commis une erreur de droit du fait que les grandes entreprises étaient exclues du bénéfice de l’aide alors qu’elles se trouveraient dans une situation juridique et factuelle comparable à celle des PME doit être rejeté comme non fondé.
Sur le caractère insuffisant du montant de l’aide
57      S’agissant des arguments des requérantes tirés du caractère insuffisant du montant de l’aide, il convient de rappeler que, comme la Commission et le Royaume des Pays-Bas l’ont fait valoir à juste titre, il n’existe aucune obligation, pour les États membres, d’accorder des aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie au sens de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE. Plus particulièrement, d’une part, si l’article 108, paragraphe 3, TFUE oblige les États membres à notifier à la Commission leurs projets en matière d’aides d’État avant leur mise à exécution, il ne les oblige pas, en revanche, à octroyer une aide (ordonnance du 30 mai 2018, Yanchev, C‑481/17, non publiée, EU:C:2018:352, point 22). D’autre part, une aide peut être destinée à remédier à une perturbation grave de l’économie, conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, indépendamment du fait qu’elle ne remédie pas à l’intégralité de cette perturbation. Par conséquent, il ne découle ni de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, ni de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE que les États membres seraient obligés de remédier à l’intégralité d’une perturbation grave de leur économie.
58      Par ailleurs, en l’espèce, il ressort du paragraphe 42 de la décision initiale, lequel fait partie intégrante de la décision attaquée, que la mesure d’aide en cause s’intègre dans une série de mesures adoptées par les autorités néerlandaises afin de remédier à la perturbation grave de leur économie.
59      Dans ces conditions, l’argument des requérantes selon lequel la Commission a commis une erreur de droit du fait que le montant de la mesure d’aide serait insuffisant pour remédier efficacement à une perturbation grave de l’économie doit être rejeté comme inopérant.
60      Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
61      Les requérantes font valoir, en substance, que la Commission n’a pas suffisamment exposé, dans la décision attaquée, les raisons ayant présidé à sa décision de ne pas soulever d’objections quant à la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur compte tenu du caractère sélectif de ladite mesure. Elles estiment, notamment, ne pas avoir été en mesure d’identifier la raison pour laquelle la distinction entre les PME et les autres entreprises n’a pas été jugée incompatible avec le marché intérieur.
62      En outre, la Commission n’aurait pas tenu compte du fait que les PME étaient déjà éligibles au versement d’une aide depuis juin 2020 au titre de la mesure initiale, ce qui permettrait aux PME d’être plus compétitives et désavantagerait indûment les autres entreprises.
63      La Commission conteste les arguments des requérantes.
64      Il convient de rappeler que, si la motivation d’un acte de l’Union exigée par l’article 296, paragraphe 2, TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte en cause de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au Tribunal d’exercer son contrôle, il n’est toutefois pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents. Le respect de l’obligation de motivation doit, par ailleurs, être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 7 février 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, point 75 et jurisprudence citée).
65      En l’espèce, l’acte attaqué est une décision de ne pas soulever d’objections au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Or, il ressort de la jurisprudence qu’une telle décision, qui est prise dans des délais brefs, doit uniquement contenir les raisons pour lesquelles la Commission estime ne pas être en présence de difficultés sérieuses d’appréciation de la compatibilité de l’aide concernée avec le marché intérieur et que même une motivation succincte de cette décision doit être considérée comme suffisante au regard de l’exigence de motivation que prévoit l’article 296, paragraphe 2, TFUE si elle fait néanmoins apparaître de façon claire et non équivoque les raisons pour lesquelles la Commission a estimé ne pas être en présence de telles difficultés, la question du bien-fondé de cette motivation étant étrangère à cette exigence (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, point 199 et jurisprudence citée).
66      S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit la décision attaquée, celui-ci est caractérisé par la pandémie de COVID-19 et l’urgence extrême dans laquelle la Commission a, tout d’abord, adopté l’encadrement temporaire, fournissant tant aux États membres qu’aux entreprises touchées par les conséquences de ladite pandémie un certain nombre d’indications, ensuite, examiné les mesures notifiées par lesdits États, notamment en application de cet encadrement, et, enfin, adopté les décisions se rapportant à ces dernières, dont la décision attaquée. À cet égard, il ressort des points 10 et 12 ci-dessus que sept jours seulement se sont écoulés entre la notification du régime d’aides en cause et l’adoption de la décision attaquée.
67      Or, en dépit de la nature de la décision attaquée et des circonstances exceptionnelles qui entouraient son adoption, il convient de relever qu’elle comprend 23 paragraphes, auxquels se rajoutent les 45 paragraphes de la décision initiale qui fait partie intégrante de la motivation de la décision attaquée, et permet de comprendre les motifs de fait et de droit pour lesquels la Commission a décidé de ne pas soulever d’objections concernant le régime d’aides en cause. Ainsi, dans la décision attaquée, la Commission a exposé, fût-ce parfois succinctement, au regard de l’urgence, les raisons pour lesquelles le régime d’aides en cause satisfaisait aux conditions posées par l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE.
68      En ce qui concerne, en particulier, la motivation de la décision attaquée quant à l’exclusion des entreprises autres que les PME du bénéfice de l’aide, il convient de rappeler que la Cour a déjà eu l’occasion de juger que l’obligation de motivation se limite, en principe, aux raisons pour lesquelles une catégorie donnée d’opérateurs bénéficie d’une mesure donnée, mais n’implique pas de justifier l’exclusion de tous les autres opérateurs ne se trouvant pas dans une situation comparable. En effet, le nombre de catégories exclues du bénéfice d’une mesure étant potentiellement illimité, il ne saurait être exigé de la Commission qu’elle fournisse une motivation spécifique pour chacune d’entre elles (voir, en ce sens, arrêt du 15 avril 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, point 81).
69      En l’espèce, s’agissant d’un régime d’aides visant à s’appliquer à la quasi-totalité de l’économie d’un État membre, de sorte que le nombre d’opérateurs exclus du bénéfice de ce régime peut potentiellement être illimité, l’obligation de motivation incombant à la Commission ne va pas jusqu’à imposer à celle-ci d’examiner si tous ou certains des opérateurs ainsi exclus se trouvent dans une situation comparable à celle des bénéficiaires de l’aide et de justifier, le cas échéant, l’exclusion de tous ces opérateurs du bénéfice de l’aide.
70      En outre, et en tout d’état de cause, dès lors que la décision attaquée, lue à la lumière de la décision initiale, expose, d’une part, les caractéristiques du régime d’aides, y compris les critères d’éligibilité au bénéfice de celui-ci, et, d’autre part, fût-ce succinctement, les raisons pour lesquelles la Commission a considéré que ledit régime était compatible avec le marché intérieur, elle permet tant aux requérantes d’exercer son droit à un recours effectif qu’au Tribunal d’exercer son contrôle.
71      Par conséquent, il convient de rejeter également le second moyen comme étant non fondé et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
72      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il convient de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
73      Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
74      Il convient donc de juger que le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Bastion Holding BV et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnées à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3)      Le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Marcoulli
Schwarcz
Norkus
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 10 mai 2023.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.