61994CJ0025_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-25/94,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Jörn Sack, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av direktören Rüdiger Bandilla, rättstjänsten, och juridiske rådgivaren Felix van Craeyenest, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos direktören Bruno Eynard, direktoratet för rättsfrågor, Europeiska investeringsbanken, 100, boulevard Konrad Adenauer,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av John E. Collins, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Richard Plender, QC, med delgivningsadress i Luxemburg vid Förenade konungarikets ambassad, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av det beslut som fattats vid rådsmötet för "Fiske" den 22 november 1993, genom vilket medlemsstaterna tillerkändes rösträtt inom Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation för att anta ett avtal om främjandet av att fiskefartyg på öppet hav iakttar internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning,
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.-P. Puissochet och G. Hirsch samt domarna G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (referent), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, H. Ragnemalm och L. Sevón,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 27 juni 1995,
och efter att den 26 oktober 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Genom ansökan, som inkommit till domstolens kansli den 24 januari 1994, har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av det beslut som fattats vid rådsmötet för "Fiske" den 22 november 1993, genom vilket medlemsstaterna gavs rösträtt i Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (nedan kallad FAO) för antagandet av ett avtal om främjandet av att fiskefartyg på öppet hav iakttar internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning (nedan kallat avtalet).
2 FAO har genom beslut av den 26 november 1991, antaget i enlighet med artikel II.3 och II.5 i FAO:s stadga avseende anslutningen av en organisation för regional ekonomisk integration, antagit Europeiska ekonomiska gemenskapen som medlem vid sidan av dess medlemsstaterna.
3 Med tillämpning av artikel II.5 i stadgan och av motsvarande artikel XLIV i FAO:s allmänna bestämmelser gjorde gemenskapen ett uttalande i vilket den klargjorde att gemenskapen hade exklusiv behörighet avseende, bland annat, de ärenden som gäller fiske och som har till syfte att säkerställa skyddet för fiskeresurserna samt bevarandet av biologiska tillgångar i haven.
4 I artikel XLI.2 och XLI.3 i FAO:s allmänna bestämmelser föreskrivs följande system för alternerande utövande av de rättigheter som ett medlemskap för med sig mellan medlemsorganisationen och dess medlemsstater:
"2. Före varje möte med organisationen skall medlemsorganisationen eller dess medlemsstater ange om det är medlemsorganisationen eller dess medlemsstater som har behörighet ... och om det är medlemsorganisationen eller dess medlemsstater som skall utöva rätten att rösta i ett bestämt ärende på dagordningen.
3. I det fall ett ärende på dagordningen gäller frågor som omfattas av både medlemsorganisationens och dess medlemsstaters behörighet, kan såväl medlemsorganisationen som dess medlemsstater delta i debatten. I ett sådant fall skall, vid antagandet av besluten, endast de interventioner som den röstberättigade parten har gjort beaktas av mötet."
5 Rådet och kommissionen träffade den 19 december 1991 en överenskommelse "om förberedelsen för FAO:s möten samt om interventioner och röstning" (nedan kallad överenskommelsen).
6 Genom överenskommelsen infördes ett samordningsförfarande mellan kommissionen och medlemsstaterna för fullgörandet av deras åligganden eller för interventioner på en särskild punkt.
Enligt punkt 1.12 och 1.13 i överenskommelsen gäller:
"1.12. Om enighet mellan kommissionen och medlemsstaterna inte kan uppnås ... skall frågan avgöras i enlighet med det förfarande som föreskrivs i fördraget och i enlighet med vedertagen praxis. Om enighet inte kan uppnås på detta sätt skall frågan underställas de ständiga representanternas kommitté (nedan kallad Coreper).
1.13. De beslut som avses i punkt 1.12. inverkar inte på gemenskapens och dess medlemsstaters respektive behörighet."
7 De relevanta bestämmelserna om intervention och röstning vid FAO:s möten framgår av punkt 2, i vilken föreskrivs under 2.1-2.3:
"2.1. När ett ärende på dagordningen gäller frågor som omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet intervenerar och röstar kommissionen för gemenskapens räkning.
2.2. När ett ärende på dagordningen gäller frågor som omfattas av nationell behörighet intervenerar och röstar medlemsstaterna.
2.3. När ett ärende på dagordningen gäller frågor som omfattas av såväl nationell behörighet som gemenskapens behörighet skall en gemensam ståndpunkt eftersträvas i samförstånd. Om en gemensam ståndpunkt kan uppnås gäller följande:
- Ordförandeskapet redogör för den gemensamma ståndpunkten när det i huvudsak gäller ett område som inte omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet. Medlemsstaterna och kommissionen kan intervenera till stöd för och/eller för att komplettera ordförandeskapets redogörelse. Medlemsstaterna röstar i enlighet med den gemensamma ståndpunkten.
- Kommissionen redogör för den gemensamma ståndpunkten när det i huvudsak rör sig om ett område som omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet. Medlemsstaterna kan intervenera till stöd för och/eller för att komplettera kommissionens redogörelse. Kommissionen röstar i enlighet med den gemensamma ståndpunkten."
8 Inom FAO har utarbetats ett utkast till "avtal om flaggning av fartyg som fiskar på öppet hav i syfte att främja iakttagandet av internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning".
9 Med anledning av den behörighet som medlemsstaterna har vad gäller registrering av fartyg, föreslog kommissionen rådet att tillämpa metoden med delad behörighet vid antagandet av detta utkast till avtal. Kommissionen föreslog emellertid att gemenskapen skulle ha rösträtten, eftersom avtalet huvudsakligen rörde ett område som omfattas av gemenskapens behörighet avseende bevarandet och förvaltningen av fiskeresurserna.
10 Även om kommissionen och medlemsstaterna var eniga om att erkänna en delad behörighet, så var de oeniga i fråga om rösträtten.
11 I enlighet med överenskommelsen beslutade Coreper den 16 mars 1993 att tillerkänna rösträtten till medlemsstaterna. Ett meddelande med den innebörden sändes av rådets generalsekretariat till FAO inför FAO:s 103:e rådssession i juni månad år 1993.
12 Vid denna session ledde förhandlingarna fram till att bestämmelserna om registrering och flaggning togs bort ur utkastet till avtal.
13 Ett nytt utkast utarbetades kallat "Avtal om främjandet av att fiskefartyg på öppet hav iakttar internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning". Genom detta utkast inrättas ett system för godkännande av fiske på öppet hav som beviljas av flaggstaten och som syftar till att de internationella bestämmelserna om bevarande och förvaltning skall iakttas.
14 Inför antagandet av förslaget till avtal föreslog kommissionen den 24 september 1993 ånyo medlemsstaterna systemet med delad behörighet och rösträtt för gemenskapen.
15 Då enighet inte kunde uppnås ansåg Coreper den 21 oktober 1993 att det meddelande som skulle sändas till FAO skulle innehålla lydelsen "delad behörighet - medlemsstaterna röstar".
16 Detta meddelande sändes av kommissionen till FAO före det att FAO:s 104:e rådssession inleddes den 2 - den 5 november 1993 och före den 27:e sessionen för FAO:s konferens den 6 - den 25 november 1993, vid vilken det föreslagna avtalet skulle antas.
17 Under sessionen för rådsmötet för "Fiske" den 22 november 1993 begärde kommissionen att rådet skulle godkänna följande uttalande:
"Rådet konstaterar att utkastet till avtal som har underställts konferensen för antagande gäller bevarande och förvaltning av fiskeresurser på öppet hav genom införandet av ett licenssystem och inte längre genom införandet av bestämmelser om flaggning eller omflaggning vilket föreslogs inledningsvis.
Under dessa förhållanden omfattas detta utkast till avtal - vilket även innehåller vissa bestämmelser om stöd till utvecklingsländer - väsentligen, om inte i sin helhet, av gemenskapens exklusiva behörighet och skulle normalt sett ha godkänts av denna genom kommissionens röst.
I framtiden skall ärenden av detta slag avgöras i enlighet med punkt 2.1. eller i förekommande fall punkt 2.3. andra strecksatsen i överenskommelsen..."
18 Enligt protokollet från rådets möte har rådet "bekräftat innehållet i det beslut som Coreper har fattat" och "vägrat att ge sitt godkännande av kommissionens förslag till uttalande".
19 Rådet har vidare "konstaterat att de grundläggande frågorna om behörighet och rösträtt avseende de områden som omfattas av det framtida avtalet inte har lösts. Rådet har bett Coreper att återuppta denna fråga vid lämpligt tillfälle".
20 Texten i utkastet till avtal antogs den 24 november 1993 av FAO:s konferens med stöd av gemenskapens medlemsstaters röster.
Upptagande till prövning
21 Rådet har med stöd av Förenade kungariket gjort en invändning om rättegångshinder.
22 Rådet har gjort gällande att frågan om rösträtten slutgiltigt avgjordes av Coreper den 21 oktober 1993 i enlighet med överenskommelsen. Vid sitt möte den 22 november 1993 begränsade sig rådet till att vägra upphäva Corepers beslut, utan att anta en rättsakt på sätt som avses i artikel 173 i fördraget. Även om rådet skulle ha fattat ett formellt beslut, skulle detta ha inneburit en bekräftelse av Corepers föregående beslut.
23 Kommissionen har invänt att Corepers uppgift är att förbereda rådets arbete och att dess beslut inte blir definitiva förrän de har godkänts av rådet. Överenskommelsen skulle inte utesluta ett hänskjutande till rådet i händelse av oenighet mellan kommissionen och medlemsstaterna.
24 I detta avseende skall erinras om att rådet enligt artikel 145 i fördraget har befogenhet att fatta beslut.
25 I artikel 151.1 i fördraget, i den del som gäller rådet, föreskrivs att Coreper har till uppgift att förbereda rådets arbete och att fullgöra de förordnanden som den anförtros av rådet.
26 Det framgår av bestämmelserna att Coreper inte är en gemenskapsinstitution som tillerkännts egna befogenheter i fördraget, utan det är ett organ som biträder rådet och för dettas räkning fullgör förberedande och verkställande uppgifter.
27 Fullgörandet av de förordnanden som Coreper anförtrotts av rådet ger det inte befogenhet att fatta beslut. Enligt fördraget tillkommer denna befogenhet rådet.
28 Det framgår av det föregående att Coreper den 21 oktober 1993 inte kunde fatta ett beslut om rösträtten och att utgången av rådets omröstning den 22 november 1993 under dessa omständigheter inte skulle kunna anses som en bekräftelse på Corepers föregående beslut.
29 Vad gäller rådets argument att det inte skulle ha antagit en rättsakt på sätt som avses i artikel 173 i fördraget kan det erinras om att en talan om ogiltigförklaring kan gälla samtliga av institutionerna vidtagna åtgärder som avses få rättsverkan, oavsett åtgärdernas natur eller form (se särskilt med anledning av slutandet av ett internationellt fördrag, dom av den 31 mars 1971, kallad AETR, kommissionen mot rådet, 22/70, Rec. s. 263, punkt 42).
30 Rådet har i detta avseende hävdat att för det fall ett beslut föreligger är detta endast av processuell eller formell beskaffenhet och det kan inte ha någon inverkan på kommissionens rättigheter eller på kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna.
31 Kommissionen har invänt att genom rådets beslut undandras gemenskapen slutgiltigt rätten att rösta om antagande av utkastet till avtal. Vid tiden för beslutet hade FAO:s konferens ännu inte avslutat sitt arbete, vilket innebär att detta beslut hade en inverkan på gemenskapens utövande av sin behörighet inom FAO. Slutligen skulle rådets beslut och den röst som medlemsstaterna avgivit ha vilselett tredje land om gemenskapens behörighet.
32 I detta avseende finns det anledning att konstatera att rådets beslut ger upphov till rättsliga återverkningar på flera plan.
33 För det första har rådet tillerkänt medlemsstaterna rätten att delta - med uteslutande av gemenskapen - vid det slutgiltiga antagandet av avtalet. Detta antagande utgör ett väsentligt steg i förfarandet för att sluta ett internationellt fördrag, vilket förhandlats fram inom ramen för en internationell organisation i enlighet med artikel 9 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969. Genom att tillerkänna medlemsstaterna behörigheten att fatta det slutgiltiga beslutet avseende avtalets innehåll har rådets beslut inverkat på de rättigheter gemenskapen har i egenskap av medlem i FAO.
34 För det andra har kommissionen genom detta beslut med tillämpning av punkt 2.3. i överenskommelsen förbjudits att uttrycka den gemensamma ståndpunkten och endast tillåtits intervenera till stöd för och/eller för att komplettera ordförandeskapets uttalande. Mot bakgrund av att innehållet i avtalet hade kunnat ändras ända fram till antagandet av texten har den omständigheten att medlemsstaterna har erhållit rösträtten hindrat gemenskapen från att på ett effektivt sätt intervenera i den debatt som eventuellt skulle föregå det slutgiltiga antagandet av texten i avtalet.
35 För det tredje har med stöd av överenskommelsen medlemsstaternas röstning i enlighet med den gemensamma ståndpunkten skapat intrycket gentemot tredje land och FAO att området för avtalet i huvudsak inte omfattades av gemenskapens exklusiva behörighet.
36 Såsom framgår av artikel XLI.2 i FAO:s allmänna bestämmelser innebär utövandet av rösträtten avseende ett ärende på dagordningen att det framgår om det är medlemsorganisationen eller dess medlemsstater som har behörighet avseende den aktuella frågan. Medlemsstaternas utövande av rösträtten får därmed inverkan på behörigheten att verkställa avtalet och träffa senare avtal i samma fråga.
37 Rådets omröstning har därmed fått rättslig återverkan på förhållandena mellan gemenskapen och medlemsstaterna, mellan institutionerna och slutligen mellan gemenskapen och medlemsstaterna å ena sidan och andra internationella rättssubjekt som FAO och dess medlemsstater å andra sidan. Omröstningen utgör följaktligen en rättsakt på sätt som avses i artikel 173 i fördraget.
38 Detta konstaterande vederläggs inte av det uttalande som intagits i protokollet från rådets möte, enligt vilket de grundläggande frågorna om behörighet och utövande av rösträtten för områden som kan omfattas av framtida avtal ännu inte har avgjorts. Ett sådant uttalande kan nämligen inte beaktas för fastställande av räckvidden av rådets beslut, eftersom detta uttalande inte på något sätt kommer till uttryck i texten i det ifrågavarande beslutet och det har således ingen rättslig räckvidd (se dom av den 26 februari 1991, Antonissen, C-292/89, Rec. s. I-745, punkt 18).
39 Av det föregående framgår att invändningen om rättegångshinder skall ogillas.
Saken
40 Det kan inledningsvis påpekas att parterna i den föreliggande tvisten inte har ifrågasatt förekomsten av vare sig en delad behörighet eller enigheten om en gemensam ståndpunkt, utan tvisten gäller frågan om det avtal som skall antas vid FAO:s konferens gäller ett område som till övervägande del omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet.
41 I detta avseende kan det erinras om att gemenskapen internt har behörighet att anta alla slag av bestämmelser avseende bevarandet av biologiska tillgångar i haven (dom av den 14 juli 1976, Kramer m.fl., 3/76, 4/76 och 6/76, Rec. s. 1279).
42 Enligt fast rättspraxis följer det redan av de gemenskapsrättsliga skyldigheter och befogenheter som gäller för gemenskapens institutioner på det interna planet att gemenskapen har behörighet att ingå internationella förbindelser i syfte att bevara tillgångarna i haven (ovannämnda domen Kramer m.fl., punkt 33).
43 I den förklaring om behörighet som gemenskapen sände till FAO i samband med sin anslutning gjorde gemenskapen klart att den hade exklusiv behörighet på alla områden avseende fiske, som syftar till att säkerställa skyddet för fiskeresurserna och bevara de biologiska tillgångarna i haven.
44 Det framgår vidare av fast rättspraxis att vad gäller öppet hav har gemenskapen, på de områden som omfattas av dennas behörighet, samma beslutsbefogenheter som de som i internationell rätt tillkommer flaggstaten eller den stat där fartyget registrerats (dom av den 24 november 1993, Mondiet, C-405/92, Rec. s. I-6133, punkt 12).
45 I detta sammanhang måste det konstateras att vid den tidpunkt som rådet antog det angripna beslutet hade det utkast till avtal som lagts fram för antagande vid FAO:s konferens till huvudsakligt mål att främja att fiskefartyg på öppet hav iakttar internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning, och det innehöll inte längre de bestämmelser om flaggning på vilka rådet grundat sig när det kom fram till att avtalet i huvudsak inte omfattades av gemenskapens exklusiva behörighet.
46 I detta avseende är det med orätt som rådet har hävdat att godkännandet av fiske på öppet hav som beviljas av medlemsstaterna på villkor av att bestämmelser för bevarande och förvaltningen iakttas är jämförbart med beviljandet av förandet av viss flagg. Som kommissionen har understrukit utgör godkännandet av fiske ett traditionellt medel för förvaltning av fiskeresurserna som bland annat ger fiskefartyg tillträde till fiskevatten och tillgångar och som fullständigt skiljer sig från de allmänna villkor som medlemsstaterna kan lägga fast i enlighet med bestämmelser i internationell rätt för att ge olika typer av fartyg rätten att föra deras flagg.
47 Vad gäller bestämmelser om antagande av eventuella straffsanktioner eller stöd till utvecklingsländer, vilka enligt rådets mening omfattas av medlemsstaternas behörighet, står det klart att dessa bestämmelser i vart fall inte upptar den främsta platsen i detta utkast till avtal.
48 I detta sammanhang kan erinras om att när föremålet för ett avtal eller en konvention omfattas av till viss del gemenskapens behörighet och till viss del medlemsstaternas behörighet, är det nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan de sistnämnda och gemenskapens institutioner, såväl under förhandlingen och vid avslutandet som vid verkställigheten av åtagandena. Denna samarbetsskyldighet framgår av kravet på en enhetligt internationell representation för gemenskapen (överläggning 1/78 av den 14 november 1978, Rec. s. 2151, punkt 34-36, yttrande 2/91 av den 19 mars 1993, Rec. s. I-1061, punkt 36, och yttrande 1/94 av den 15 november 1994, Rec. s. I-5267, punkt 108). Gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna är skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett sådant samarbete på bästa sätt (ovannämnda yttrande 2/91, punkt 38).
49 I det föreliggande fallet kan det anses att punkt 2.3 i överenskommelsen mellan rådet och kommissionen är avsedd att fullgöra denna samarbetsskyldighet mellan gemenskapen och dess medlemsstater inom FAO. Det framgår för övrigt av överenskommelsen att de bägge institutionerna har avsett att överenskommelsen skall vara ömsesidigt bindande. Rådet har för övrigt inte någon gång under förfarandet ifrågasatt dess räckvidd.
50 Mot denna bakgrund kan det konstateras att rådet har åsidosatt punkt 2.3 i den överenskommelse som det var skyldigt att iaktta, genom att finna att utkastet till avtal till övervägande del gällde ett område som inte omfattades av gemenskapens exklusiva behörighet och genom att överlämna rösträtten avseende antagandet av detta förslag till medlemsstaterna.
51 Rådets beslut av den 22 november 1993 skall därmed ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
52 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Rådet är tappande part och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Förenade kungariket som intervenerat i målet bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
53 Det beslut som fattats vid rådsmötet för "Fiske" den 22 november 1993, genom vilket medlemsstaterna tillerkändes rösträtt inom Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation för att anta ett avtal om främjandet av att fiskefartyg på öppet hav iakttar internationella bestämmelser för bevarande och förvaltning, ogiltigförklaras.
54 Rådet skall att ersätta rättegångskostnaderna.
55 Förenade konungariket skall bära sin rättegångskostnad.