62023CJ0482
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
16. října 2025 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Přístup na mezinárodní trh autokarové a autobusové dopravy – Nařízení (ES) č. 1073/2009 – Článek 2 body 4 a 7 a čl. 15 písm. b) – Autokarová a autobusová kabotáž v rámci příležitostné dopravy – Vnitrostátní prováděcí opatření zavádějící maximální dobu sedmi po sobě jdoucích dnů v jednom a témž kalendářním měsíci – Prostor pro uvážení – Proporcionalita“
Ve věci C‑482/23,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti podaná na základě článku 258 SFEU dne 26. července 2023,
Evropská komise, zástupci: P. Messina a C. Vang, jako zmocněnci,
žalobkyně,
podporovaná:
Kontrolním úřadem ESVO, zástupci: M. Brathovde, K. Isaksen, M.-M. Joséphidès a I. O. Vilhjálmsdóttir, jako zmocněnci,
vedlejším účastníkem,
proti
Dánskému království, zástupci: původně D. Elkan, J. F. Kronborg a C. Maertens, jako zmocněnkyně, poté D. Elkan a C. Maertens, jako zmocněnkyně,
žalovanému,
podporovanému:
Islandem, zástupci: V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir a N. G. Sigurðardóttir, jako zmocněnci,
Norským královstvím, zástupci: T. Aalia a E. Eikeland, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce druhého senátu, F. Schalin, M. Gavalec a Z. Csehi (zpravodaj), soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: C. Strömholm, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. prosince 2024,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. března 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království tím, že nepovolilo autokarovou a autobusovou kabotáž v rámci příležitostné dopravy, s výjimkou případu, kdy se přeprava uskuteční v období sedmi po sobě jdoucích dnů v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 15 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na mezinárodní trh autokarové a autobusové dopravy a o změně nařízení (ES) č. 561/2006 (Úř. věst. 2009, L 300, s. 88).
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení (ES) č. 1072/2009
2
Článek 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72), nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí
[…]
6)
‚kabotáží‘ vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě v souladu s tímto nařízením;
[…]“
3
Článek 8 tohoto nařízení, nadepsaný „Obecná zásada“, stanoví:
„1.   Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž.
2.   Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu nákladu z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne, kdy bez nákladu vstoupí na území tohoto členského státu.
[…]“
Nařízení č. 1073/2009
4
Body 3, 4 a 10 odůvodnění nařízení č. 1073/2009 zní:
„(3)
Aby byl ve Společenství zajištěn soudržný rámec pro mezinárodní osobní přepravu autokary a autobusy, mělo by se toto nařízení vztahovat na veškerou mezinárodní přepravu na území Společenství. […]
(4)
Volný pohyb služeb představuje základní zásadu společné dopravní politiky a vyžaduje, aby byl podnikatelům v silniční osobní dopravě ze všech členských států zaručen přístup k mezinárodním dopravním trhům bez diskriminace na základě státní příslušnosti nebo místa usazení.
[…]
(10)
Podnikatelům v silniční osobní dopravě nerezidentům by mělo být umožněno provozovat vnitrostátní silniční přepravu cestujících, nicméně je třeba zohlednit zvláštnosti jednotlivých forem dopravy. Pokud je taková kabotáž prováděna, měla by podléhat právním předpisům Společenství, například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy [(Úř. věst. 2006, L 102, s. 1)], a vnitrostátním právním předpisům platným v určité oblasti v hostitelském státě.“
5
Článek 1 nařízení č. 1073/2009, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 4 stanoví:
„Toto nařízení se použije na vnitrostátní silniční osobní dopravu pro cizí potřebu provozovanou dočasně podnikatelem v silniční osobní dopravě nerezidentem podle kapitoly V.“
6
Článek 2 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se použijí tyto definice:
[…]
4.
‚příležitostnou dopravou‘ se rozumí doprava, která není definována jako linková doprava ani jako zvláštní linková doprava a jejímž hlavním rysem je přeprava skupin cestujících vytvořených z podnětu zákazníka nebo samotného podnikatele v silniční osobní dopravě;
[…]
7.
‚kabotáží‘ se rozumí buď
–
vnitrostátní silniční osobní doprava pro cizí potřebu prováděná dočasně podnikatelem v silniční osobní dopravě v hostitelském členském státě, nebo
–
nástup a výstup cestujících v rámci téhož členského státu v rámci linkové mezinárodní dopravy, a to v souladu s tímto nařízením a za podmínky, že se nejedná o hlavní cíl této dopravy;
[…]“
7
Kapitola V tohoto nařízení, nadepsaná „Kabotáž“, obsahuje články 14 až 15.
8
Článek 14 tohoto nařízení, nadepsaný „Obecná zásada“, stanoví:
„Každému podnikateli v silniční osobní dopravě provozujícímu dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství, musí být za podmínek stanovených v této kapitole a bez diskriminace na základě státní příslušnosti nebo místa usazení povoleno provozovat kabotáž podle článku 15.“
9
Článek 15 tohoto nařízení, nadepsaný „Povolená kabotáž“, stanoví:
„Kabotáž je povolena pro následující dopravu:
[…]
b) příležitostnou dopravu;
[…]“
Dánské právo
10
Od 1. listopadu 2019 uplatňuje Dánské království správní praxi, podle které dánské orgány vykládají výraz „dočasně“ použitý v definici pojmu „kabotáž“ uvedené v čl. 2 bodě 7 nařízení č. 1073/2009 tak, že nemůže označovat období delší než „sedm po sobě jdoucích dnů v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce“ (dále jen „sporná správní praxe“). Tato praxe je popsána v tiskové zprávě ministerstva dopravy ze dne 11. října 2019, nazvané „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser“ („Dánsko zpřísňuje výklad unijních pravidel pro autobusovou a autokarovou kabotáž“).
Postup před zahájením soudního řízení
11
Sporná správní praxe spočívající v tom, že podnikateli v silniční osobní dopravě nerezidentovi je autobusová nebo autokarová kabotáž na dánském území omezena na období sedmi po sobě jdoucích dnů v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce, není podle názoru Komise v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1073/2009 a porušuje zásadu proporcionality.
12
Po několika kontaktech s dánskou vládou zaslala Komise dne 9. června 2021 Dánskému království formální upozornění, v němž uvedla, že uplatňováním sporné správní praxe tento členský stát neplní povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 15 písm. b) nařízení č. 1073/2009.
13
Dánské království dne 2. srpna 2021 na formální upozornění odpovědělo, že tato praxe je s nařízením č. 1073/2009 v souladu. Podle něj v této souvislosti předně neexistuje společný výklad pravidel kabotáže pro přepravu cestujících. Tato praxe je rovněž v souladu s cílem tohoto nařízení a respektuje i výraz „dočasně“ uvedený v nařízení č. 1072/2009. Konečně je též přiměřená.
14
Dne 19. května 2022 zaslala Komise Dánskému království odůvodněné stanovisko, na které tento členský stát odpověděl dne 1. července 2022. V odpovědi trval tento členský stát na tom, že sporná správní praxe je v souladu s nařízením č. 1073/2009.
15
Komise považovala odpověď Dánského království za neuspokojivou, a rozhodla se proto podat projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastníků řízení
16
Komise, podporovaná Kontrolním úřadem ESVO, připomíná, že nařízení č. 1073/2009 stanoví pravidla, jimiž se zásada volného pohybu služeb zakotvená v primárním právu provádí v odvětví autokarové a autobusové přepravy cestujících.
17
Komise uvádí, že unijní podnikatelé v silniční osobní dopravě mohou v souladu s ustanoveními tohoto nařízení volně poskytovat příležitostnou silniční osobní dopravu dočasně v jiných členských státech než v členském státě, v němž jsou usazeni, přičemž jedinou podmínkou je, že musí být držiteli licence Společenství.
18
Podle Komise přitom sporná správní praxe ve svém důsledku zakazuje podnikateli v silniční osobní dopravě nerezidentovi uskutečnit v Dánsku dvě autokarové a autobusové kabotáže v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce, pokud je mezi nimi interval delší než jeden týden. Podnikatel v silniční osobní dopravě, který by zajišťoval kabotáž v Dánsku v první den měsíce a poté opět 20. den téhož měsíce, by podle této praxe porušil nařízení č. 1073/2009, i kdyby se jednalo o jediné přepravy uskutečněné tímto podnikatelem v Dánsku.
19
Komise zdůrazňuje, že nařízení č. 1073/2009 v rozsahu, v němž upravuje podmínky volného pohybu služeb v mezinárodní autokarové a autobusové přepravě cestujících, a konkrétně výraz „dočasně“ uvedený v jeho čl. 2 bodě 7 musí být vykládány ve světle příslušných ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se volného pohybu služeb, jak jsou vykládána Soudním dvorem.
20
S odkazem zejména na judikaturu vycházející z rozsudků ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, bod 27), a ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, body 31 a 32), má Komise za to, že doba trvání, četnost, pravidelnost ani nepřetržitost určité činnosti nemohou být použity jako jediné kritérium pro určení, zda tato činnost spadá pod ustanovení Smlouvy o FEU týkající se volného pohybu služeb a pravidla upravující kabotáž obsažená v nařízení č. 1073/2009. Z toho podle ní plyne, že automatické omezení kabotáže na předem stanovenou dobu, jako je doba stanovená spornou správní praxí, je v rozporu s tímto nařízením.
21
Znění tohoto nařízení, podle kterého jsou podnikatelé v silniční osobní dopravě oprávněni provozovat autokarovou a autobusovou přepravu cestujících „dočasně“ v hostitelském členském státě, totiž znamená, že je třeba posuzovat případ od případu, zda činnost daného podnikatele v silniční osobní dopravě probíhala dočasně. Takovým pravidlem, jako bylo pravidlo zavedené spornou správní praxí, tedy nelze nahradit prostor pro uvážení, který z takového kazuistického posouzení nutně vyplývá.
22
Komise dodává, že nařízení č. 1073/2009 výslovně neopravňuje členské státy k přijetí prováděcích opatření týkajících se příležitostné kabotáže. Podle ní sice některá ustanovení nařízení bez ohledu na svou přímou použitelnost ve vnitrostátních právních řádech mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy, avšak tato praxe v projednávaném případě nesplňuje podmínky, které musí být v tomto ohledu splněny, jak vyplývají z judikatury, zejména z rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 41).
23
Zaprvé se totiž sporná správní praxe neomezuje na upřesnění prostoru pro uvážení přiznaného členským státům, ale nadměrně omezuje právo podnikatelů v silniční osobní dopravě provozovat autokarovou a autobusovou kabotáž v Dánsku. Zadruhé je tato praxe v rozporu s cílem nařízení č. 1073/2009, který spočívá v liberalizaci provozování určitých druhů silniční přepravy cestujících a ve stanovení podmínek, za nichž jsou podnikatelé v silniční osobní dopravě nerezidenti oprávněni provozovat vnitrostátní přepravu cestujících v členském státě v rámci společné unijní dopravní politiky. Komise zejména zdůrazňuje, že jelikož čl. 2 bod 7 tohoto nařízení stanoví jako omezení kabotáže pouze skutečnost, že musí být prováděna „dočasně“, Dánské království tím, že zavedlo takový obecný režim, jaký vyplývá ze sporné správní praxe, nezaručuje prostor pro uvážení nezbytný pro výše uvedené kazuistické posouzení. Zatřetí je podle Komise uvedená praxe nepřiměřená.
24
V odpověď na tyto argumenty Dánské království, podporované Norským královstvím, nejprve uvádí, že sporná správní praxe byla zavedena v reakci na obtíže zjištěné dánskými orgány při posuzování legálnosti autokarové a autobusové kabotáže v konkrétních případech.
25
Dále jsou podle Dánského království členské státy oprávněny přijmout prováděcí opatření k vyjasnění smyslu čl. 15 písm. b) nařízení č. 1073/2009. Na základě znění tohoto nařízení, jím sledovaného cíle nebo jeho kontextu totiž není možné určit, co přesně znamená výraz „dočasně“ uvedený v čl. 15 písm. b) tohoto nařízení ve spojení s jeho čl. 2 bodem 7. Podle něj mohou členské státy za těchto podmínek v souladu s judikaturou Soudního dvora vycházející zejména z rozsudků ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863) a ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251), přijmout prováděcí opatření za účelem vyjasnění smyslu dotyčných ustanovení.
26
V projednávané věci přitom podle Dánského království sporná správní praxe umožnila identifikovat právě případy, kdy je činnost zahraničního podnikatele v silniční osobní dopravě v Dánsku vykonávána „dočasně“. Podle něj je v souladu s cílem nařízení č. 1073/2009, kterým je zajistit volný pohyb služeb v oblasti dopravy a dbát přitom na to, aby kabotáž nebyla prováděna tak, že by představovala trvalou nebo nepřetržitou činnost.
27
Pokud jde o skutečnost, že tato praxe používá jako základ dobu tvořenou počtem dní, a nikoli určitý počet přeprav, Dánské království tvrdí, že unijní normotvůrce za účelem upřesnění smyslu výrazu „dočasně“ uvedeného v nařízení č. 1072/2009, který se týká nákladní kabotáže, zavedl rovněž pravidlo zahrnující zmínku o sedmidenním období. Nákladní kabotáž na jedné straně a autokarová a autobusová kabotáž na straně druhé jsou přitom podle něj založeny na stejných zásadách.
28
Podle Dánského království konečně sporná správní praxe dodržuje zásadu proporcionality. Tato praxe je podle něj opatřením umožňujícím zajistit, aby autokarová a autobusová kabotáž neprobíhala nepřetržitě a v takové míře, že by podnik-nerezident ve skutečnosti opouštěl území hostitelského státu jen velmi zřídka, ne-li nikdy, takže by tato činnost ztratila dočasnou povahu.
29
Norské království dodává, že sporná správní praxe je po právní stránce jasná a předvídatelná a je snadné ji respektovat. Kromě toho znění, kontext, předmět a historie vzniku nařízení č. 1073/2009 podle něj nebrání výkladu, který umožňuje pevně stanovit maximální dobu, kdy může být kabotáž považována za „dočasnou“. Naopak absence ustanovení, která by v tomto nařízení přesně upravovala smysl pojmu „kabotáž“, ponechává členským státům prostor pro uvážení při přijímání vnitrostátních prováděcích opatření.
30
Norské království dále tvrdí, že bez jasné definice pravidel upravujících rozsah kabotáže podle čl. 2 bodu 7 a čl. 15 písm. b) uvedeného nařízení je účinnost tohoto nařízení narušena v tom smyslu, že není možné kontrolovat a vymáhat jednotným a předvídatelným způsobem rozsah povolené přepravy.
31
Ostatně pokud jde o výraz „dočasně“ uvedený v čl. 2 bodě 7 tohoto nařízení, má Norské království pochybnosti o tom, že musí být vykládán ve světle judikatury Soudního dvora týkající se dočasné povahy služeb ve smyslu článků 56 a 57 SFEU.
Závěry Soudního dvora
32
Žalobou Komise Dánskému království vytýká, že nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 15 písm. b) nařízení č. 1073/2009, tím, že nepovolilo autokarovou a autobusovou kabotáž v rámci příležitostné dopravy, s výjimkou případu, kdy se přeprava uskuteční v období sedmi po sobě jdoucích dnů v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce. Sporná správní praxe podle Komise každopádně není v souladu s cílem sledovaným tímto nařízením a porušuje zásadu proporcionality.
33
Pro rozhodnutí o opodstatněnosti této žaloby je třeba na prvním místě připomenout, že podle ustálené judikatury mají ustanovení nařízení na základě článku 288 SFEU a z důvodu samotné povahy nařízení a jejich funkce v systému pramenů unijního práva ve vnitrostátních právních řádech obecně bezprostřední účinek, aniž je třeba, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření. Nicméně některá z těchto ustanovení mohou pro účely svého uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. ledna 2001_Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, bod 26, ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 27, a ze dne 30. května 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, bod 40).
34
Pokud to provedení některých ustanovení nařízení vyžaduje, mohou členské státy přijmout prováděcí opatření k nařízení, nenaruší-li tím jeho přímou použitelnost, nezastřou-li jeho povahu aktu unijního práva a upřesní-li prostor pro uvážení, který jim toto nařízení svěřuje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené jeho ustanoveními (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 41, ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 28, a ze dne 30. května 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, bod 41).
35
S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k jeho cílům je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat některá prováděcí opatření a zda se zejména v tomto posledně uvedeném případě dotčené opatření drží v rámci prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 43, ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 29, a ze dne 30. května 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, bod 42).
36
V projednávané věci je třeba uvést, že relevantní ustanovení nařízení č. 1073/2009, tedy jeho čl. 15 písm. b) a čl. 2 body 4 a 7, výslovně neopravňují členské státy k přijetí vnitrostátních prováděcích opatření v oblasti kabotáže.
37
Jak nicméně Soudní dvůr dovodil z hlediska srovnatelných ustanovení týkajících se pojmu kabotáže v rámci nákladní dopravy uvedeného v čl. 2 bodě 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009, je třeba ověřit, zda mají členské státy při přijímání vnitrostátních prováděcích opatření k nařízení č. 1073/2009 prostor pro uvážení, i když je toto nařízení k tomu výslovně nezmocňuje (obdobně viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 34).
38
Zejména je třeba ověřit, jak tvrdí Dánské království, zda pojem „kabotáže“, tak jak ji povoluje nařízení č. 1073/2009, skutečně postrádá na přesnosti, takže přijetí vnitrostátních prováděcích opatření k upřesnění smyslu tohoto pojmu se jeví jako odůvodněné.
39
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že čl. 2 bod 7 tohoto nařízení definuje pojem „kabotáž“ tak, že se jí rozumí mimo jiné „vnitrostátní silniční osobní doprava pro cizí potřebu prováděná dočasně podnikatelem v silniční osobní dopravě v hostitelském členském státě“, avšak tuto podmínku dočasnosti nijak dále neupřesňuje.
40
Zadruhé čl. 15 písm. b) uvedeného nařízení stanoví, že kabotáž je povolena pro „příležitostnou dopravu“. Ačkoli je pojem „příležitostná doprava“ definován v čl. 2 bodě 4 tohoto nařízení, je nutno konstatovat, že žádné z těchto ustanovení přesně nevymezuje příležitostnou povahu povolených služeb, ať už z hlediska doby trvání nebo počtu.
41
Skutečnost, že určité ustanovení je formulováno obecně nebo nepřesně, naznačuje potřebu přijmout vnitrostátní prováděcí opatření (obdobně viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 39).
42
I když cíl nařízení č. 1073/2009 spočívá podle bodu 3 jeho odůvodnění v zajištění soudržného rámce pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy v celé Unii, tento cíl nebrání členskému státu v přijetí některých opatření k provedení tohoto nařízení. Pokud jde konkrétně o kabotáž, bod 10 odůvodnění uvedeného nařízení totiž upřesňuje, že podnikatelům v silniční osobní dopravě nerezidentům by sice mělo být umožněno provozovat vnitrostátní silniční dopravu cestujících, nicméně je třeba zohlednit zvláštnosti jednotlivých forem dopravy, přičemž provádění takové kabotáže by mělo podléhat unijním právním předpisům o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy a vnitrostátním právním předpisům platným v určité oblasti v hostitelském státě.
43
Je tedy třeba mít za to, že členské státy mohou přijmout vnitrostátní opatření k provedení nařízení č. 1073/2009, a konkrétně k provedení čl. 2 bodů 4 a 7 a čl. 15 písm. b) tohoto nařízení za účelem upřesnění významu pojmu „kabotáž“ ve smyslu uvedeného nařízení.
44
Na druhém místě z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že členské státy jsou při přijímání opatření k provedení nařízení povinny dodržovat zásadu proporcionality, která platí pro jejich legislativní a regulační orgány při uplatňování unijního práva a vyžaduje, aby prostředky provedené určitým ustanovením byly vhodné k dosažení cíle sledovaného dotčenou unijní právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, body 50 až 52, ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 50, a ze dne 30. května 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, bod 43).
45
Pokud jde zaprvé o vhodnost sporné správní praxe k dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1073/2009, Dánské království tvrdí, že tato praxe může zaručit volný pohyb služeb v oblasti dopravy a zároveň zajistit, aby kabotáž nebyla prováděna tak, že by v hostitelském členském státě docházelo k trvalé nebo nepřetržité činnosti.
46
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, jak se uvádí v bodě 4 odůvodnění nařízení č. 1073/2009, že volný pohyb služeb je základní zásadou společné dopravní politiky a vyžaduje, aby byl podnikatelům v silniční osobní dopravě ze všech členských států zaručen přístup na trhy mezinárodní dopravy bez diskriminace na základě státní příslušnosti nebo místa usazení, v souladu s obecnou zásadou zakotvenou v článku 14 tohoto nařízení.
47
Je však třeba také uvést, že jak čl. 1 odst. 4, tak čl. 2 bod 7 nařízení č. 1073/2009 zdůrazňují dočasnou povahu kabotáže. Bod 10 odůvodnění tohoto nařízení kromě toho připomíná, že právě s ohledem na zvláštnosti jednotlivých forem dopravy by mělo být podnikatelům v silniční osobní dopravě nerezidentům umožněno provozovat vnitrostátní silniční přepravu cestujících.
48
Jak přitom uvedl generální advokát v bodech 44 a 45 svého stanoviska, sporná správní praxe tím, že stanoví časové omezení autokarové a autobusové kabotáže na dánském území v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce, zabraňuje tomu, aby tato činnost opustila rámec dočasné činnosti a stala se činností trvalou a nepřetržitou. Je tedy způsobilá zaručit požadavek zachování dočasné povahy kabotáže, jakož i předvídatelnost a dodržování tohoto požadavku.
49
Z toho vyplývá, že sporná správní praxe je vhodná k dosažení cíle sledovaného ustanoveními nařízení č. 1073/2009 týkajícími se kabotáže.
50
Pokud jde zadruhé o otázku, zda sporná správní praxe nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle, je třeba uvést, že tato praxe omezuje autokarovou a autobusovou kabotáž na období sedmi po sobě jdoucích dnů v průběhu jednoho a téhož kalendářního měsíce.
51
Tato praxe má tedy sice za následek, že dotyčný podnikatel v silniční osobní dopravě musí respektovat čekací dobu, jejíž délka se liší v závislosti na okamžiku kalendářního měsíce, ve kterém je tato kabotáž provedena, avšak nezakazuje provádění jiné přepravy autokary a autobusy, jako je mezinárodní přeprava do členského státu usazení nebo do jiných členských států, po níž případně následuje autokarová a autobusová kabotáž v těchto jiných členských státech. Podnikatelé v silniční osobní dopravě proto mohou během této čekací doby v provádění takových přeprav pokračovat [obdobně viz rozsudek ze dne 4. října 2024, Litva a další v. Parlament a Rada (Balíček mobility) (C‑541/20 až C‑555/20, EU:C:2024:818, body 832, 833 a 852].
52
Je tedy třeba konstatovat, že čekací doba vyplývající ze sporné správní praxe nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného touto praxí, kterým je zajistit, aby autokarová a autobusová kabotáž nebyla prováděna tak, že by docházelo k trvalé nebo nepřetržité činnost v témže hostitelském členském státě.
53
V tomto ohledu Komise tvrdí, že by tohoto cíle mohlo být dosaženo méně omezujícími prostředky, než je tato čekací doba. Je však třeba konstatovat, že Komise neobjasňuje, o jaké prostředky by se mělo jednat.
54
V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora přitom musí Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se Komise mohla opírat o jakoukoli domněnku [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. května 1982, Komise v. Nizozemsko, 96/81, EU:C:1982:192, bod 6, a ze dne 21. prosince 2023, Komise v. Dánsko (Maximální doba parkování), C‑167/22, EU:C:2023:1020, bod 47].
55
V důsledku toho je třeba učinit závěr, že sporná správní praxe neporušuje zásadu proporcionality.
56
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že se Komisi nepodařilo prokázat, že Dánské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 15 písm. b) nařízení č. 1073/2009, tím, že nepovolilo autobusovou a autokarovou kabotáž v rámci příležitostné dopravy, s výjimkou případu, kdy se tato kabotáž uskuteční v období sedmi po sobě jdoucích dnech v průběhu jednoho a téhož kalendářním měsíci.
57
Žaloba Komise proto musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
58
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Dánské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit jí náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: dánština.