62016CC0594
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 12 de junio de 2018 (
1
)
Asunto C‑594/16
Enzo Buccioni
contra
Banca d’Italia
Coadyuvantes:
Banca Network Investimenti SpA in liquidazione coatta amministrativa
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
«Petición de decisión prejudicial — Acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión — Secreto profesional — Quiebra o liquidación forzosa de entidades de crédito — Revelación de información confidencial en un procedimiento civil o mercantil — Solicitud de acceso a documentos antes del inicio de un procedimiento civil o mercantil — Acción indemnizatoria»
I. Introducción
1.
El Sr. Enzo Buccioni era titular de una cuenta corriente en Banca Network Investimenti SpA. En 2012, dicho banco fue objeto de un procedimiento de liquidación forzosa. El Sr. Buccioni solo obtuvo un reembolso parcial del saldo de su cuenta, que se le abonó en el marco del Fondo de garantía de depósitos italiano. A raíz de ello, perdió más de 81000 euros.
2.
El Sr. Buccioni presentó una solicitud de acceso a los documentos relativos a la supervisión de dicho banco ante la Banca d’Italia, el supervisor bancario italiano. Necesitaba información para estudiar la posibilidad de ejercitar una acción judicial contra la Banca d’Italia por el perjuicio económico sufrido. La Banca d’Italia denegó el acceso a algunos de los documentos solicitados, con el argumento de que contenían información confidencial.
3.
El Sr. Buccioni recurrió esta decisión ante los tribunales contencioso-administrativos italianos. Citando una serie de disposiciones del Derecho de la Unión, en particular el artículo 53 de la Directiva 2013/36/UE, (
2
) el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) ha planteado varias cuestiones al Tribunal de Justicia. Mediante tales cuestiones prejudiciales pide sustancialmente que se dilucide si a una persona en la situación del Sr. Buccioni, que estudia la posibilidad de presentar una reclamación por daños y perjuicios contra el supervisor bancario nacional, para resarcirse de las pérdidas económicas que alega haber sufrido como consecuencia de una deficiente supervisión prudencial que dio lugar a la liquidación de un banco, se le puede conceder acceso a los documentos necesarios para presentar la correspondiente demanda.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Directiva 2013/36
4.
La Directiva 2013/36 establece normas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y las empresas de inversión. Asimismo, contiene disposiciones sobre las facultades e instrumentos para la supervisión prudencial de dichas entidades.
5.
El artículo 53 de esta Directiva lleva como epígrafe «Secreto profesional» y, en su apartado 1, establece lo siguiente:
«Los Estados miembros dispondrán que todas las personas que trabajen o hayan trabajado para las autoridades competentes, así como los auditores o expertos que actúen por cuenta de las autoridades competentes, estén sujetos a la obligación de secreto profesional.
Las informaciones confidenciales que reciban, a título profesional, las mencionadas personas, los auditores o expertos, solamente podrán ser desveladas en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades de crédito no puedan ser identificadas individualmente, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal.
No obstante, cuando se trate de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o cuya liquidación forzosa haya sido ordenada por un tribunal, las informaciones confidenciales que no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito podrán ser desveladas en el marco de procedimientos civiles o mercantiles.»
B.
Derecho italiano
6.
En Italia, el acceso a los documentos administrativos se rige por la Legge 7 de agosto de 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Ley n.o 241, de 7 de agosto de 1990, posteriormente modificada, relativa a las nuevas disposiciones en materia de procedimiento administrativo y del derecho de acceso a los documentos administrativos) (en lo sucesivo, «Ley n.o 241/1990»).
7.
Con arreglo al artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley n.o 241/1990:
«2.   Habida cuenta de sus importantes objetivos de interés público, el derecho de acceso a los documentos administrativos constituye un principio general que subyace a la actividad de las autoridades administrativas, a fin de fomentar la participación y garantizar que dichas actividades sean imparciales y transparentes.
3.   Se concederá el acceso a todos los documentos administrativos, con excepción de los mencionados en el artículo 24, apartados 1, 2, 3, 5 y 6.»
8.
El artículo 24 de la Ley n.o 241/1990 prevé excepciones al derecho de acceso. Sus apartados 1, letra a), 2 y 7 establecen lo siguiente:
«1.   El derecho de acceso no se concederá:
a)
en lo que atañe a los documentos amparados por secretos de Estado en el sentido de la Ley n.o 801, de 24 de octubre de 1977, posteriormente modificada, y en los supuestos de secreto o prohibición de divulgación expresamente previstos por la ley, por la normativa del Estado a que se refiere el apartado 6, y por las Administraciones públicas, tal como se establece en el apartado 2 del presente artículo.
[…]
2.   Las Administraciones públicas deberán identificar las categorías de documentos elaborados por ellas o que obren en su poder por cualquier motivo, que estén excluidas del acceso previsto en el apartado 1.
[…]
7.   No obstante, se concederá a los solicitantes el acceso a los documentos administrativos cuando el conocimiento de los mismos sea necesario para proteger o defender sus intereses legítimos. [...]»
9.
El artículo 7 del Decreto legislativo 1.o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria (Decreto Legislativo n.o 385, de 1 de septiembre de 1993, posteriormente modificado, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley bancaria italiana), lleva como epígrafe «Secreto profesional y colaboración entre autoridades». Su apartado 1 presenta el siguiente tenor:
«Toda la información y todos los datos en poder de la Banca d’Italia en razón de sus actividades de supervisión estarán cubiertos por el secreto oficial, incluso frente a las administraciones públicas, con la excepción del Ministerio de Economía y Hacienda, que preside el CICR [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (Comisión Interministerial de Crédito y Ahorro, Italia)]. No podrá denegarse la divulgación a las autoridades judiciales por motivos de secreto oficial cuando la información solicitada sea necesaria para la instrucción o para procedimientos relativos a infracciones que puedan ser sancionadas penalmente.»
10.
Con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra a), de la Circular del Gobernador de la Banca d’Italia, de 16 de mayo de 1994, sobre el régimen de las excepciones al derecho de acceso a documentos en virtud del artículo [24, apartado 2),] de la Ley n.o 241/1990 (en lo sucesivo, «Circular del Gobernador de la Banca d’Italia»):
«No será desvelada, de conformidad con el artículo 24, apartado 1, de la Ley n.o 241/1990, la siguiente información:
a)
documentos administrativos, de contenido general o específico, que contengan información y datos que obren en poder de la Banca d’Italia con motivo de su supervisión informativa, reglamentaria, de inspección y de gestión de crisis, ejercitada en relación con los bancos, grupos bancarios […] y con motivo de cualquier otra actividad de supervisión relativa a la prestación de servicios bancarios o de intermediación financiera y al ejercicio de tales actividades de intermediación, en la medida en que esté amparada por el secreto profesional en el sentido del artículo 7 del Decreto Legislativo n.o 385, de 1 de septiembre de 1993 [y por otros actos de la legislación nacional].»
III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales
11.
En 2004, el Sr. Buccioni (en lo sucesivo, «demandante») abrió una cuenta corriente en Banca Network Investimenti SpA (en lo sucesivo, «BNI»), un banco italiano. El 5 de agosto de 2012, el saldo de su cuenta corriente era de 181325,31 euros. Tras verse incurso el BNI en un procedimiento de liquidación forzosa, el Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fondo de garantía de depósitos italiano) únicamente reembolsó al demandante 100000 euros de los fondos depositados en su cuenta.
12.
El 3 de abril de 2015, el demandante presentó una solicitud de acceso a documentos ante la Banca d’Italia, el supervisor bancario italiano, documentos que obraban en poder de esta última en su condición de supervisor del BNI. Según han confirmado las partes en la vista, el demandante pretendía obtener documentos que le permitiesen valorar si existía información pertinente en la que basarse para ejercitar una acción judicial contra la Banca d’Italia reclamándole su responsabilidad por el perjuicio económico que el demandante había sufrido como consecuencia de la liquidación del BNI.
13.
Mediante decisión de 20 de mayo de 2015, la Banca d’Italia concedió el acceso a algunos de los documentos solicitados por el demandante, pero se negó a desvelar algunos otros. Alegó que estos últimos documentos guardaban relación con datos que obraban en su poder a efectos de la supervisión bancaria, por lo que estaban excluidos del derecho de acceso en virtud del artículo 24, apartados 1 y 2, de la Ley n.o 241/1990, en relación con el artículo 2 de la Circular del Gobernador de la Banca d’Italia.
14.
El demandante interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), solicitando la anulación de la decisión de la Banca d’Italia y, en consecuencia, el reconocimiento de su derecho a consultar y obtener copias de todos los documentos mencionados en la solicitud de acceso. El tribunal de primera instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo mediante sentencia de 2 de diciembre de 2015.
15.
El demandante interpuso entonces recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia). En dicho recurso alegó, entre otros extremos, que el tribunal de primera instancia había aplicado indebidamente el artículo 53 de la Directiva 2013/36. (
3
) El demandante alegó también que los documentos a los que quería acceder ya no estaban amparados por el secreto profesional, puesto que el BNI estaba en procedimiento de liquidación forzosa y, por tanto, ya no podía seguir ejerciendo la actividad bancaria.
16.
La Banca d’Italia alegó que el demandante aún no había iniciado ningún procedimiento civil cuando presentó su solicitud de acceso a documentos, por lo que no resultaba aplicable el artículo 53 de la Directiva 2013/36. La Banca d’Italia sostuvo asimismo que la liquidación forzosa del BNI todavía se estaba tramitando, de modo que seguía siendo necesaria la confidencialidad.
17.
En tales circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«a)
¿Se opone el principio de transparencia, consagrado claramente en el artículo 15 de la versión consolidada del Tratado de la Unión, conforme a su objetivo imperativo general, entendido en el sentido de que dicho principio puede regularse mediante reglamentos u otros actos previstos en su apartado 3, cuyo contenido podría ser manifestación de una potestad discrecional excesivamente amplia y carente de una base jurídica superior fundamentada en el Derecho de la Unión, a efectos de establecer unos principios mínimos contra los que no cabe excepción alguna, a una interpretación tan restrictiva de la normativa de la Unión en materia de funciones de supervisión de las entidades de crédito que prive de contenido al propio principio de transparencia, incluso cuando la motivación de acceder a los documentos esté fundada en un interés fundamental del solicitante claramente análogo a los que excluyen, en sentido favorable, la aplicación de las limitaciones impuestas en este sector?
b)
En consecuencia, ¿deben interpretarse los artículos 22, apartado 2, y 27, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas relacionadas con la supervisión de las entidades de crédito, en el sentido de que constituyen supuestos no excepcionales de inaplicación de la denegación del acceso a los documentos, o como normas que han de interpretarse a la luz de los objetivos más amplios previstos en el artículo 15 de la versión consolidada del Tratado de la Unión y, en cuanto tales, sujetas a un principio normativo general del Derecho de la Unión, según el cual el acceso no puede restringirse, con arreglo a una ponderación razonable y adecuada de las exigencias del sector bancario y los intereses fundamentales del ahorrador que ha soportado el reparto de la carga, en función de las circunstancias pertinentes, determinadas por una autoridad de supervisión cuyas características organizativas y competencias en la materia sean análogas a las del Banco Central Europeo?
c)
Habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 53 de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, y en las normas del ordenamiento jurídico interno conformes a dicha disposición, ¿debe interpretarse dicho artículo a la luz de las restantes normas y principios del Derecho de la Unión mencionados en la cuestión prejudicial a), en el sentido de que procede conceder el acceso cuando se formule una solicitud en tal sentido tras la apertura del procedimiento de liquidación forzosa de la entidad de crédito, incluso cuando el solicitante no formule esa solicitud en el marco de un procedimiento civil o mercantil iniciado en defensa de sus intereses patrimoniales perjudicados por esa liquidación forzosa, sino cuando lo haga con carácter previo, a efectos de comprobar la procedencia de incoar tales procedimientos civiles o mercantiles, ante un órgano jurisdiccional facultado por el Estado para proteger el derecho de acceso y de transparencia, precisamente para salvaguardar el derecho de defensa y de acción, en particular en el caso de un ahorrador que ya ha sufrido los efectos del reparto de la carga en el marco de un procedimiento de liquidación de la entidad de crédito en la cual tenía depositados sus ahorros?»
18.
Han presentado observaciones escritas la Banca d’Italia, los Gobiernos italiano y portugués y la Comisión Europea. El Sr. Buccioni, la Banca d’Italia, el Gobierno italiano y la Comisión formularon alegaciones orales en la vista celebrada el 21 de marzo de 2018.
IV. Apreciación
19.
Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. En primer lugar, examinaré la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial (sección A). En segundo lugar, trataré de determinar cuáles de las disposiciones del Derecho de la Unión mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente son aplicables al presente asunto (sección B). Por último, me centraré en la interpretación del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 (sección C).
A.
Admisibilidad de la cuestión prejudicial
20.
En el transcurso de la fase escrita del presente procedimiento, el Gobierno italiano y la Banca d’Italia alegaron que la presente petición de decisión prejudicial debe ser declarada inadmisible. En su opinión, al haberse dado curso favorable a la solicitud de acceso a los documentos formulada por el demandante, ya no existía ningún litigio pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente.
21.
En efecto, al parecer el 10 de marzo de 2017, tras ser presentada ante el Tribunal de Justicia la petición de decisión prejudicial, el demandante indicó al órgano jurisdiccional remitente que había recibido de la Banca d’Italia todos los documentos enumerados en su solicitud inicial de acceso. Este extremo fue confirmado por la Banca d’Italia el 14 de marzo de 2017.
22.
Mediante carta de 18 de julio de 2017, el Tribunal de Justicia preguntó al órgano jurisdiccional remitente si, habida cuenta de estas circunstancias, deseaba mantener la petición de decisión prejudicial. Mediante auto de 22 de septiembre de 2017, el órgano jurisdiccional remitente manifestó su voluntad de mantener la petición de decisión prejudicial, confirmando que se consideraba competente para conocer del asunto, que seguía pendiente ante él. En particular, señaló que el demandante había expresado su voluntad de proseguir con el procedimiento principal, al no haberse visto aún satisfechas todas sus pretensiones.
23.
En principio, procede recordar que las cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional disfrutan de una presunción de pertinencia. (
4
) Determinar si un asunto ha sido válidamente sometido a un tribunal nacional, durante cuánto tiempo lo ha sido y hasta cuándo, a efectos de considerar que existe un asunto pendiente ante dicho tribunal en el sentido del artículo 267 TFUE, son cuestiones que corresponde dilucidar al tribunal nacional a la luz de su interpretación tanto de los hechos del litigio del que conoce como de las normas procesales nacionales. (
5
) Para el Tribunal de Justicia lo determinante es que el órgano jurisdiccional remitente confirme, mediante una declaración inequívoca, que sigue considerándose competente para conocer del asunto con arreglo al Derecho nacional. (
6
)
24.
Por consiguiente, habida cuenta de dicha confirmación, opino que el Tribunal de Justicia debe llegar a la conclusión de que es preciso responder a la presente petición de decisión prejudicial.
B.
Normativa aplicable del Derecho de la Unión
25.
Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita la interpretación del artículo 15 TFUE. Con la segunda, solicita la interpretación de los artículos 22, apartado 2, y 27, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013, (
7
) en relación con el artículo 15 TFUE. La tercera cuestión prejudicial se refiere al artículo 53 de la Directiva 2013/36, también a la luz del artículo 15 TFUE. En esencia, mediante las cuestiones prejudiciales se pide que se dilucide si las citadas disposiciones autorizan a desvelar documentos como los solicitados por el demandante.
26.
Por lo que respecta a las dos primeras cuestiones prejudiciales, considero que, en realidad, ni el artículo 15 TFUE ni el Reglamento n.o 1024/2013 son aplicables en el presente asunto.
27.
El artículo 15 TFUE, apartado 1, establece el principio de apertura en el desempeño de la labor de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. De un modo similar, el apartado 3 del mismo artículo 15 TFUE reconoce el «derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos, y organismos de la Unión». Tanto el texto de estas disposiciones como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirman que el artículo 15 TFUE únicamente se aplica a las instituciones, órganos y organismos de la Unión y a los documentos que estén en su posesión, aunque hayan sido redactados por otra institución o por un Estado miembro. (
8
) Incluso si el artículo 15 TFUE se interpreta en relación con otras disposiciones de Derecho primario relativas al principio de apertura, tales como el artículo 1 TUE, párrafo segundo, y el artículo 298 TFUE, o con el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (
9
) no deja de ser cierto que estas disposiciones establecen, de manera similar al artículo 15 TFUE, el objetivo de una Administración europea abierta, no el de una Administración nacional abierta. (
10
)
28.
Por lo tanto, el acceso a los documentos que obran en poder de las administraciones nacionales no se rige por el artículo 15 TFUE, sino por las normas nacionales que regulan el acceso a los documentos. Lo anterior significa, en el procedimiento principal, que corresponderá al Derecho italiano, en principio, regular toda solicitud a la Banca d’Italia de acceder a documentos elaborados por dicha entidad o que estén en su poder.
29.
En lo referente a la segunda cuestión prejudicial, el artículo 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 1024/2013, que lleva como epígrafe «Objeto y ámbito de aplicación», establece que «el presente Reglamento atribuye al [Banco Central Europeo (en lo sucesivo, “BCE”)] funciones específicas en lo que respecta a las medidas relativas a la supervisión prudencial de las entidades de crédito [...]». Por lo tanto, es evidente que el Reglamento n.o 1024/2013 únicamente se aplica al BCE, y no a las autoridades nacionales competentes responsables de la supervisión prudencial de las entidades de crédito, como la Banca d’Italia. Así lo confirma también el párrafo quinto de la misma disposición, con arreglo al cual «el presente Reglamento se entenderá sin perjuicio de las responsabilidades y competencias conexas de las autoridades competentes de los Estados miembros participantes en lo que respecta a la realización de las funciones de supervisión que no se hayan atribuido al BCE de conformidad con el presente Reglamento». Así pues, no parece que la situación del presente asunto, que versa sobre el examen de las obligaciones de una autoridad nacional de supervisión en relación con la divulgación de información confidencial, esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1024/2013.
30.
Por lo tanto, la única disposición del Derecho de la Unión directamente aplicable al presente asunto parece ser la que invoca el órgano jurisdiccional remitente en la tercera cuestión prejudicial: el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36. Sin embargo, antes de entrar a analizar la interpretación de esta disposición concreta, me gustaría aclarar dos puntos.
31.
En primer lugar, puesto que el artículo 15 TFUE no es aplicable a las solicitudes de acceso a documentos presentadas a las autoridades nacionales, no creo que sea posible interpretar el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 a la luz del artículo 15 TFUE, o, con carácter más general, a la luz de un principio de apertura o de transparencia de la Unión. En efecto, con ello se correría grave riesgo de exceder el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, ampliándolo a ámbitos y cuestiones que claramente no pretende regular.
32.
No obstante, en segundo lugar, como ya he señalado en el punto 28 de las presentes conclusiones, una solicitud (como la de demandante) presentada ante una autoridad nacional de supervisión (como es Banca d’Italia) para obtener acceso a documentos que obran en su poder a efectos de la supervisión bancaria estará sujeta a la normativa nacional aplicable en materia de acceso a documentos. Por lo tanto, el primer nivel normativo aplicable en el presente asunto lo constituyen las normas nacionales sobre acceso a documentos. A continuación, el segundo nivel normativo se plasma en la disposición general sobre el secreto profesional que contiene el artículo 53, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2013/36. Dicha disposición constituye una excepción, derivada del Derecho de la Unión, al principio general de acceso a los documentos que, al parecer, consagra el Derecho nacional. Por último, la norma de tercer nivel es la contenida en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, que prevé una excepción a la norma de segundo nivel. Por lo tanto, en el caso de autos —así como, a este respecto, en cualquier asunto de naturaleza similar en que un solicitante pretenda obtener acceso a documentos en poder de una autoridad nacional—, la disposición del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva equivale, en la práctica, a un regreso a la norma de primer nivel: el principio general de acceso a los documentos.
33.
Dicho de otro modo, si la norma sobre acceso a documentos que el Derecho nacional establece como regla general es la de autorizar el acceso, lo que realmente constituye la excepción a dicha norma es el principio general del artículo 53, apartado 1 (párrafo primero), de la Directiva 2013/36 (y las normas nacionales que transponen este precepto).
C.
El artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36
1. Origen de la norma
34.
El presente asunto es la primera ocasión en que el Tribunal de Justicia ha tenido que interpretar el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 o las disposiciones equivalentes que han precedido a este precepto, a saber, el artículo 44, apartado 1, de la Directiva 2006/48 y el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2000/12/CE. (
11
)
35.
Anteriormente existía también una disposición equivalente en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 77/780/CEE del Consejo (
12
) (en lo sucesivo, «Primera Directiva del Consejo»), pero la versión original de la Primera Directiva del Consejo no incluía tal disposición. Solamente recogía una disposición que era en gran medida similar a la que actualmente contiene el artículo 53, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2013/36. En ella se establecía la obligación general de secreto profesional, prohibiendo que las informaciones confidenciales fueran «divulgadas a ninguna persona [o] autoridad, salvo en virtud de disposiciones legislativas».
36.
En 1989, la Directiva 89/646/CEE del Consejo (
13
) (en lo sucesivo, «Segunda Directiva del Consejo») modificó la Primera Directiva del Consejo, sustituyendo el artículo 12, apartado 1, por un nuevo texto que incluía las normas que actualmente se encuentran en los párrafos segundo y tercero del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36.
37.
La modificación introducida por la Segunda Directiva del Consejo fue posterior a la resolución del Tribunal de Justicia en el asunto Hillenius. (
14
) El demandante en aquel asunto era el Ayuntamiento de Hillegom, en los Países Bajos, que había depositado dinero en un banco neerlandés que más tarde sería declarado en quiebra. El demandante solicitó y obtuvo una orden de examen provisional de testigos, procedimiento que en la legislación de los Países Bajos era posible incoar con carácter previo a un procedimiento judicial sobre el fondo. El demandado, el Sr. Hillenius, trabajaba en De Nederlandsche Bank (Banco Central de los Países Bajos), la autoridad de supervisión con arreglo a la Primera Directiva del Consejo, y fue uno de los testigos llamados a prestar declaración sobre la quiebra. La finalidad de las preguntas que se le formularon era acreditar la convicción del demandante de que el Banco Central no había supervisado adecuadamente las actividades de la entidad quebrada. El Sr. Hillenius se negó a responder a algunas preguntas por razones de secreto bancario, ya que se referían al modo en que el Banco Central de los Países Bajos había ejercido su supervisión.
38.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación de mantener el secreto profesional con arreglo al artículo 12, apartado 1, de la Primera Directiva del Consejo también comprendía las declaraciones formuladas por los empleados de una autoridad de supervisión como testigos en procedimientos civiles. (
15
) En cuanto a la excepción que establecía dicha disposición a la prohibición de divulgar información confidencial («salvo en virtud de disposiciones legales»), el Tribunal de Justicia consideró que, a falta de una orientación clara en el Derecho nacional, correspondía al órgano jurisdiccional remitente hallar un equilibrio entre «el interés en esclarecer la verdad, indispensable para la administración de la justicia, y [...] el interés consistente en preservar la confidencialidad de determinada información [...]. En ese ámbito le corresponde, en particular, apreciar la importancia que, en su caso, proceda atribuir a la circunstancia de que la información de que se trata ha sido recibida de las autoridades competentes de otros Estados miembros, de conformidad con el apartado 2 del artículo 12 de la Directiva». (
16
)
39.
Cuatro años después de la sentencia Hillenius, el artículo 12, apartado 1, fue modificado sustancialmente por la Segunda Directiva del Consejo. La expresión «salvo en virtud de disposiciones legales» fue sustituida por una prohibición de divulgar información confidencial «salvo en forma sumaria o agregada, de manera que las entidades individuales no puedan ser identificadas, sin perjuicio de los supuestos regulados por el Derecho penal». Así pues, se trataba de una redacción muy similar a la del actual artículo 53, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2013/36. Además, se añadió la norma que actualmente contiene el párrafo tercero del artículo 53, apartado 1, y se ha mantenido prácticamente sin cambios.
40.
Los antecedentes históricos y el contexto del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 ponen de manifiesto dos aspectos.
41.
En primer lugar, que los antecedentes del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 muestran que inicialmente el legislador de la Unión no consideró necesario establecer en el Derecho de la Unión excepciones al principio de la protección del secreto profesional y se limitó a remitirse a las excepciones previstas por el Derecho nacional. Solo en un momento posterior se «europeizaron» las propias excepciones.
42.
En segundo lugar, la redacción del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 (considerada a la luz de las versiones anteriores) ha experimentado una considerable evolución, especialmente por lo que respecta a las excepciones que contempla. Por lo tanto, el texto de las referidas excepciones no ha permanecido inmutable.
43.
Esta constatación se ve reforzada, además, por el hecho de que otros instrumentos del Derecho de la Unión que contienen disposiciones de naturaleza similar parecen estar redactados de un modo distinto. Por ejemplo, el artículo 76, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/65/UE (
17
) (que reemplazó a las disposiciones idénticas del artículo 54, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/39/CE (
18
)) tiene una redacción similar a la del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36. Más concretamente, la disposición que es similar, aunque no idéntica, a la del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 es el artículo 76, apartado 2, de la Directiva 2014/65. (
19
) Otra disposición similar (pero no idéntica) es la del artículo 102, apartado 1, de la Directiva 2009/65/CE. (
20
) Esto representa un acusado contraste con la opción elegida en el artículo 25, apartado 1, de la Directiva 2004/109/CE, (
21
) que simplemente se remite a las posibles excepciones establecidas por el Derecho nacional, siguiendo la misma lógica que la versión original de la Primera Directiva del Consejo. En lo que respecta a la divulgación por parte de las autoridades europeas de supervisión, tanto el artículo 70 del Reglamento (UE) n.o 1093/2010 (
22
) como el artículo 70 del Reglamento (UE) n.o 1095/2010 (
23
) contienen la regla general del deber de secreto profesional y la excepción relativa al Derecho penal y a la divulgación en forma resumida o agregada, pero no contemplan ninguna excepción en relación con procedimientos civiles o mercantiles.
44.
En conclusión, habida cuenta de semejante diversidad en los antecedentes históricos y en el contexto, no solo en lo que atañe a la redacción exacta sino también en cuanto a los distintos planteamientos, me permito sugerir que es conveniente cierta dosis de sano escepticismo ante los argumentos que insisten en sostener que, si el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 —tal y como está redactado en la actualidad— no se interpretase del modo más restrictivo posible, se vería gravemente comprometida la supervisión efectiva de las entidades de crédito y de las empresas de inversión. Da la impresión de que, tanto en el pasado como en otras normativas paralelas (que, por cierto, no son menos sensibles), las disposiciones estaban o están redactadas en términos diferentes, a veces menos restrictivos, sin que por ello se haya resquebrajado y desmoronado el edificio entero.
2. La interpretación de la expresión «en procedimientos civiles o mercantiles»: el asunto Altmann
45.
El órgano jurisdiccional remitente da por hecho que la información a la que el demandante desea acceder es confidencial y no afecta a terceras partes implicadas en intentos de rescate del BNI. El órgano jurisdiccional remitente señala asimismo (y así se ha confirmado en la vista) que el BNI aún se halla en liquidación forzosa. Por lo tanto, el único problema pendiente con respecto a la interpretación del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 (
24
) en el presente asunto es el alcance de la expresión «en procedimientos civiles o mercantiles».
46.
A este respecto, el demandante considera que tiene derecho a acceder a los documentos que solicitó a la Banca d’Italia, en la medida en que se propone utilizarlos a efectos de (posibles) procedimientos civiles o mercantiles. La Banca d’Italia, por su parte, considera que el acceso a esos documentos únicamente podría concederse en el transcurso de un procedimiento civil o mercantil (pendiente).
47.
El presente asunto supone la primera ocasión para el Tribunal de Justicia de interpretar el concepto de «en procedimientos civiles o mercantiles» que utiliza el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36. Sin embargo, un concepto análogo ya fue interpretado por el Tribunal de Justicia en el contexto de una disposición similar contenida en el artículo 54, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/39, en la sentencia dictada en el asunto Altmann y otros. (
25
)
48.
El Sr. y la Sra. Altmann y otros inversores habían solicitado acceso a documentos e información en poder de la Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (autoridad federal alemana de supervisión financiera; en lo sucesivo, «BaFin»), la autoridad de supervisión alemana, en relación con Phoenix, una empresa de inversión cuyo modelo de negocio se basaba principalmente en la estafa a los inversores a gran escala. Phoenix fue disuelta y posteriormente sometida a un procedimiento de liquidación forzosa. Se inició un primer proceso penal contra dos de sus directivos. Posteriormente, el Sr. y la Sra. Altmann y los demás inversores solicitaron el acceso a determinados documentos, acceso que BaFin no concedió sino parcialmente, en la medida en que se denegó el acceso a parte de los documentos sobre la base de que estaban amparados por el deber de confidencialidad con arreglo a la legislación alemana de transposición de la Directiva 2004/39. Los demandantes recurrieron entonces la resolución de la BaFin ante un tribunal alemán, el cual planteó al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial pidiendo que se dilucidara si, teniendo en cuenta que la información solicitada se refería a actos punibles u otras infracciones graves del ordenamiento jurídico, resultaba posible, con carácter excepcional, prescindir de observar los deberes de secreto profesional derivados de la Directiva.
49.
Citando la sentencia dictada en el asunto Hillenius, el Tribunal de Justicia declaró que «el funcionamiento eficaz del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión [...] requiere que tanto las empresas supervisadas como las autoridades competentes puedan estar seguras de que la información confidencial proporcionada conservará en principio su carácter confidencial», (
26
) y añadió que la falta de dicha confianza «comprometería la buena transmisión de la información confidencial necesaria para el ejercicio de la actividad de supervisión». (
27
)
50.
No obstante, el artículo 54 de la Directiva 2004/39 también preveía algunas excepciones a la prohibición general de divulgar información confidencial. Al examinar tales excepciones, el Tribunal de Justicia consideró tanto la excepción «sin perjuicio de los supuestos contemplados por el derecho penal» que contiene el artículo 54, apartado 1, (
28
) como la excepción «en procedimientos civiles o mercantiles» del artículo 54, apartado 2, de la Directiva. En relación con esta última, el Tribunal de Justicia declaró que «la obligación de guardar secreto profesional solo puede ser levantada, sin perjuicio de los supuestos contemplados por el derecho penal, cuando se cumplan los tres requisitos [del artículo 54, apartado 2], es decir, que la información confidencial no ataña a terceros, que la divulgación de esa información se produzca en el marco de procedimientos civiles o mercantiles y que dicha información sea necesaria para el desarrollo de los procedimientos». (
29
) El Tribunal de Justicia llegó a la siguiente conclusión: «Ahora bien, de la resolución de remisión no se desprende que el litigio principal, que se refiere a un procedimiento administrativo relativo a una petición de acceso a informaciones y documentos en poder de una autoridad nacional de supervisión en virtud de la [legislación alemana pertinente], [se inscriba en el marco] de procedimientos civiles o mercantiles instados por los demandantes en el litigio principal.» (
30
)
51.
Es interesante observar que la expresión «in the course of», utilizada en la versión inglesa de la sentencia, no aparece en el texto del artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39. (
31
) Por otra parte, el Tribunal de Justicia añadió que la solicitud de información no se presentó en aquel asunto en el marco de procedimientos «instados por los demandantes», lo cual podría interpretarse en el sentido de que, para que se aplique la norma, el procedimiento ya debe haberse iniciado.
52.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia no declaró expresamente que los procedimientos civiles o mercantiles ya deban estar pendientes para que sea de aplicación el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39. Esto contrasta con las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en aquel asunto, en las que se recalcó la necesidad de interpretar la norma de forma restrictiva. El Abogado General señaló que el «legislador de la Unión ha permitido la divulgación en el curso de procedimientos civiles y mercantiles, y no a los efectos de dichos procedimientos. Por consiguiente, según el tenor de la excepción, que debe interpretarse de manera estricta, para que sea aplicable el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39 se requiere siempre la existencia de un procedimiento civil o mercantil en curso». (
32
) En opinión del Abogado General, «dicha excepción no cubre la solicitud por la que se pretende acceder a información confidencial en poder de la autoridad de supervisión competente, con objeto de investigar si una parte de dicha información podría ser útil para un recurso ulterior independiente que no forma parte de un procedimiento civil o mercantil existente». (
33
)
3. Razones por las que no debe ampliarse más la jurisprudencia Altmann
53.
El artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39 tienen una redacción muy similar. Por este motivo, cabría argumentar que el planteamiento de la sentencia Altmann es aplicable al presente asunto, como propugnan la Banca d’Italia, los Gobiernos italiano y portugués, así como la Comisión. De hecho, todos ellos coinciden en considerar que la sentencia Altmann debe entenderse en el sentido de que, para que pueda aplicarse el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39, es necesario que existan procedimientos civiles o mercantiles que ya estén en curso.
54.
Si tal interpretación se aplicase por analogía al presente asunto, ello significaría la inaplicabilidad de la excepción prevista en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 a la prohibición (general) de desvelar información. La solicitud de acceso a los documentos no se realizó en el transcurso de procedimientos civiles o mercantiles, sino a los efectos de procedimientos civiles o mercantiles. Por consiguiente, el demandante tendría vedado el acceso a cualquier documento o información.
55.
Quisiera subrayar una vez más el hecho de que, en la sentencia Altmann, el Tribunal de Justicia (a diferencia del Abogado General Jääskinen en las conclusiones que presentó en aquel asunto) no afirmó expresamente que para la aplicación de la disposición en cuestión fuera requisito que los procedimientos ya se hubieran iniciado y estuvieran pendientes. No obstante, aun suponiendo que el Tribunal de Justicia hubiera exigido implícitamente tal requisito, considero que existen numerosas razones para pensar que la aplicación por analogía de ese criterio al presente asunto resultaría problemática, pues conduciría a resultados sumamente cuestionables. Antes de exponer algunas de esas razones (c), voy a esbozar las diferencias jurídicas (a) y fácticas (b) que distinguen el asunto Altmann y el asunto presente.
a) Diferencias jurídicas
56.
Aunque es cierto que se trata de disposiciones muy similares, el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 y el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39 también difieren en su redacción exacta.
57.
En primer lugar, mientras que el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39 únicamente admite que se desvele información confidencial «que no ataña a terceros», el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 autoriza a desvelar informaciones confidenciales siempre que «no se refieran a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito» (el subrayado es mío). Por lo tanto, esta última disposición limita el alcance de la prohibición de desvelar información relativa a terceros: la prohibición no afecta a la información confidencial referida indistintamente a cualesquiera terceros (como en el caso de la Directiva 2004/39), sino únicamente a la información relativa a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito declarada en quiebra o que esté en proceso de liquidación forzosa. Dicho de otro modo, lo anterior significa que las posibilidades de autorizar a desvelar información en virtud de la Directiva 2013/36 son mayores que con arreglo a la Directiva 2004/39.
58.
En segundo lugar, mientras que el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39 permite que la información confidencial sea desvelada en el curso de procedimientos civiles o mercantiles «si fuera necesario para el desarrollo de los mismos», (
34
) resulta significativo que la Directiva 2013/36 no contenga ninguna restricción de este tipo. Por lo tanto, el tenor literal de la Directiva 2004/39 es más estricto que el de la Directiva 2013/36. La inexistencia de tal requisito en el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 también permite un mayor margen de maniobra para desvelar información que el que existe con arreglo a la Directiva 2004/39.
59.
En tercer lugar, a título de observación incidental, en algunas versiones lingüísticas la propia expresión «en el curso de procedimientos civiles o mercantiles» no es idéntica en ambas Directivas. Así sucede, en particular, en el caso de la versión italiana de las Directivas, tal y como señaló el demandante en la vista, así como en el caso de otras versiones lingüísticas. (
35
) En otras versiones, sin embargo, la expresión utilizada es la misma en ambas Directivas. (
36
)
60.
En conclusión, el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 tiene un alcance más amplio que el artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39. O bien, si se contempla desde la otra cara de la moneda, ofrece menores posibilidades de no desvelar información en los casos en que una entidad de crédito haya sido declarada en quiebra o esté en proceso de liquidación forzosa. Esta diferencia, apreciada de nuevo tanto en el contexto de la evolución histórica de esta norma como en relación con los demás instrumentos equivalentes que regulan la misma cuestión, (
37
) suscita dudas en cuanto a si fue voluntad del legislador de la Unión que ambas disposiciones tuviesen el mismo ámbito de aplicación (suponiendo que el legislador hubiera tenido presente tal coordinación legislativa).
b) Diferencias de hecho y de contexto
61.
Aparte de las diferencias de carácter jurídico entre el asunto presente y el que dio lugar a la sentencia Altmann, quisiera destacar una doble diferencia fáctica y contextual entre estos dos asuntos a escala nacional.
62.
En primer lugar, por lo que respecta al procedimiento, el asunto presente versa sobre un genuino supuesto de acceso a documentos, en gran medida independiente de los procedimientos de insolvencia en cuanto tales. En la vista quedó confirmado que el procedimiento de liquidación del BNI está aún en curso de tramitación y que el demandante interviene en dicho procedimiento en calidad de acreedor ordinario. Al parecer, sin embargo, el acceso a documentos tales como los solicitados a la Banca d’Italia no se le podía haber concedido en el marco del procedimiento de liquidación en virtud de una petición a los liquidadores, por la sencilla razón de que los liquidadores no están en posesión del tipo de documentos solicitados. Por lo tanto, resulta bastante estéril la controversia sobre si el procedimiento de insolvencia puede considerarse en sí mismo un «procedimiento civil o mercantil» a efectos del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 o acerca de si podía o no solicitarse en el marco del procedimiento de insolvencia el acceso al tipo de documentos reclamados por el demandante, ya que en ese procedimiento el demandante nunca podría haber obtenido el tipo de documentos que solicita.
63.
En segundo lugar, en cuanto a la naturaleza de los documentos solicitados, tanto el demandante como la Banca d’Italia confirmaron en la vista oral que la petición del demandante se refería única y exclusivamente a documentos elaborados por la Banca d’Italia en relación con la supervisión del BNI por dicha entidad. Por lo tanto, el demandante pretende obtener acceso a documentos elaborados por una autoridad pública en el marco de sus funciones de supervisión, a fin de determinar si existe fundamento para ejercitar contra dicha autoridad una acción de responsabilidad del Estado.
64.
Por el contrario, en el asunto Altmann los documentos a los que los demandantes pidieron tener acceso eran informes de auditoría y dictámenes, informes, correspondencia, documentos, acuerdos, contratos, actas y cartas de carácter interno sobre el funcionamiento de la empresa que había sido objeto de un procedimiento de liquidación forzosa. (
38
) Por lo tanto, los documentos en cuestión eran documentos privados o internos de la empresa que obraban en poder de la autoridad de supervisión alemana, la BaFin.
65.
Estas diferencias ponen de relieve una cuestión fundamental y más amplia que subyace en el presente asunto: al adoptar el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36, ¿fue voluntad del legislador de la Unión excluir completamente —al guardar silencio al respecto— la posibilidad de conceder en vía administrativa el acceso a cualesquiera documentos relacionados con el secreto profesional en el ámbito nacional, y excluir también, al mismo tiempo, la posibilidad de que los tribunales contencioso-administrativos obtengan acceso a tales documentos en el curso del control judicial de la resoluciones administrativas que deniegan dicho acceso? ¿O se trata, por el contrario, de una mera omisión del legislador de incluir tal acceso, omisión que, en combinación con una interpretación literal muy restrictiva del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36, da lugar a resultados un tanto absurdos?
c) Los problemas prácticos de ampliar el alcance de la jurisprudencia Altmann
66.
Por último y, en mi opinión, por encima de todo, la extensión por analogía de la jurisprudencia Altmann al asunto presente, presuponiendo de nuevo que dicha sentencia deba entenderse en el sentido de que exige que exista un procedimiento civil o mercantil en curso, entrañaría numerosos problemas prácticos.
67.
En primer lugar, este planteamiento representa un círculo vicioso evidente: para determinar si vale la pena presentar una demanda, se exige al interesado que, antes de nada, presente una demanda. Un cínico (o un realista, dependiendo del punto de vista de cada cual) podría quizá alegar que esta incertidumbre constituye un elemento inherente a toda actuación desarrollada ante los tribunales. Sin embargo, en contraste tal vez con los necesarios límites que se imponen a la determinación exacta de la posición de las partículas subatómicas en un momento dado, la aplicación del principio de incertidumbre (de Heisenberg) (
39
) a un procedimiento judicial debería seguir siendo excepcional. Y mucho más aún en relación con aquellos demandantes que ya han sufrido graves pérdidas y que, con objeto de averiguar si sería o no posible recuperar alguna de esas pérdidas, se ven obligados a embarcarse en una aventura judicial de resultados azarosos, con los consiguientes y elevados costes adicionales. Este resultado no solo es bastante problemático para el demandante individual, sino que tampoco contribuye a la recta administración de la justicia a escala nacional.
68.
Esta cuestión nos lleva a otra: en muchos Estados miembros el Derecho procesal nacional no prevé la exhibición preliminar de documentos en tipos similares de litigios. De este modo, para poder solicitar al tribunal que ordene la exhibición de documentos o el acceso a información, el interesado se vería obligado a ejercitar una acción por daños y perjuicios. En el supuesto de que tal acción no sea inadmitida de plano por el juez nacional por considerarla manifiestamente infundada o incluso ejercitada de mala fe, el demandante tendrá entonces la única esperanza de que el propio tribunal aprecie el acto ilícito (la ilegalidad) y la relación de causalidad entre el acto ilícito y el perjuicio alegado (que quizá constituya el único elemento de la acción por daños y perjuicios que el interesado pueda justificar).
69.
Tal y como confirmó el Gobierno italiano en la vista, en Italia no existen diligencias preliminares de exhibición de documentos en este tipo de procedimientos. Ciertamente, cabría alegar que, en aras de la defensa efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión, un Estado miembro debería regular tales diligencias preliminares de exhibición de documentos, a fin de garantizar la tutela judicial efectiva y el derecho a un juez imparcial, consagrados por el artículo 47 de la Carta.
70.
No creo que se trate de un planteamiento muy sensato. En efecto, en lugar de afrontar de raíz el problema, que es la criticable redacción del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36, y resolver el problema en su fuente, concretamente mediante una interpretación razonable del citado precepto, este planteamiento supondría que el problema quedaría congelado a efectos interpretativos, para acabar siendo endosado a los sistemas judiciales de los Estados miembros. El hecho de que en la mayor parte de los sistemas de procedimiento civil no resultara sencillo conseguir la exhibición preliminar de documentos fue precisamente la razón por la que el legislador de la Unión incluyó normas sobre la exhibición de pruebas en la Directiva 2014/104/UE (
40
) en el ámbito de las acciones por daños y perjuicios por infracciones del Derecho de la competencia.
71.
En cambio, no hay normas similares de la Unión sobre divulgación en materia de supervisión bancaria. Por lo tanto, las personas como el demandante en el litigio principal tendrían escasas posibilidades de obtener acceso a los documentos relativos a las funciones desarrolladas por una autoridad de supervisión, a menos que fuera posible con arreglo a las normas de acceso a los documentos. En el presente caso, esto es tanto más cierto cuanto que, como he señalado en el punto 62 de las presentes conclusiones, el demandante no podía obtener acceso a estos documentos en el procedimiento de insolvencia mediante una solicitud presentada a los liquidadores responsables de la liquidación del BNI.
72.
En segundo lugar, procede recalcar que el concepto de «información confidencial» es susceptible de una interpretación muy amplia. (
41
) Extender esta amplia concepción a la interpretación del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 podría conducir a una reducción excesiva de la excepción que prevé dicha disposición, pues cualquier información sobre una entidad de crédito podría ser considerada confidencial.
73.
En tercer lugar, desde un punto de vista sistemático, no veo por qué razón el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36 debería entenderse en el sentido de que excluye la posibilidad de que los tribunales de lo contencioso-administrativo fiscalicen las decisiones administrativas (
42
) sobre el acceso a la información confidencial de entidades de crédito que se hayan declarado en quiebra o estén en liquidación forzosa, si necesitan tal información para sustanciar el procedimiento. Los únicos casos expresamente previstos por la citada disposición son los «supuestos regulados por el derecho penal» y los «procedimientos civiles o mercantiles». ¿Debe interpretarse lo anterior en el sentido de que dicha disposición prohíbe categóricamente a los tribunales de lo contencioso-administrativo fiscalizar las decisiones administrativas sobre el acceso a información confidencial?
74.
Para responder a esta pregunta es importante tener en cuenta la posible justificación de las excepciones a la prohibición de desvelar información confidencial contempladas en el artículo 53, apartado 1. Por un lado, si la idea subyacente a tales excepciones era que únicamente puede concederse acceso a información confidencial cuando tal acceso esté supervisado por un juez, no veo por qué razón habría de excluirse el acceso bajo el control de un órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo. Se me ocurren múltiples tipos de acciones (
43
) en que los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa pueden necesitar acceder a tal información confidencial.
75.
Por otro lado, si la idea subyacente a estas excepciones era encomendar a un experto decidir qué información se puede desvelar y qué información debe seguir siendo confidencial, creo que son precisamente las autoridades de supervisión (en el presente caso, la Banca d’Italia) quienes están más capacitadas para efectuar tal apreciación, habida cuenta de su experiencia y sus conocimientos. Así pues, resulta extraño excluir toda posibilidad de divulgación en virtud de la normativa nacional sobre acceso a documentos a la vez que se reconoce indirectamente que un juez de lo civil de primera instancia está más capacitado para ordenar tal divulgación en cualquier clase de procedimiento civil o mercantil de que conozca. En cualquier caso, las decisiones de las autoridades supervisoras a este respecto siempre podrían ser objeto de fiscalización por un juez de lo contencioso-administrativo.
76.
En conclusión, he de admitir que, desde el punto de vista intelectual, tengo grandes dificultades para adherirme a la interpretación del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36 que propugnan la Banca d’Italia, los Gobiernos italiano y portugués y la Comisión.
4. Interpretación (alternativa) del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36
77.
A la luz de las mencionadas diferencias jurídicas y fácticas entre el caso de autos y el asunto Altmann y, en particular, de los problemas prácticos que suscita una interpretación restrictiva del artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36, me permito sugerir una lectura más matizada de este precepto. En mi opinión, la posibilidad de desvelar información confidencial «en el marco de procedimientos civiles o mercantiles» a que se refiere el citado precepto debe entenderse que significa «a efectos de procedimientos civiles o mercantiles».
78.
Quisiera formular tres aclaraciones inmediatas.
79.
En primer lugar, incluso con tal interpretación de la frase «en el marco de procedimientos civiles o mercantiles», es evidente que siguen siendo aplicables los demás requisitos previstos por el artículo 53, apartado 1, párrafo tercero. Esto significa que, para invocar esta disposición, es preciso: primero, que una entidad de crédito haya sido declarada en quiebra o esté en proceso de liquidación forzosa; y segundo —y más importante—, que se trate de acceder a información confidencial que no se refiera a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito.
80.
En segundo lugar, también es evidente que tal interpretación no puede conducir a que se conceda inmediatamente acceso ilimitado a la información confidencial relativa a una entidad de crédito que haya sido declarada en quiebra o que esté en proceso de liquidación forzosa a cualquier persona que alegue tener la intención de presentar, tal vez algún día, una demanda civil o mercantil. En este sentido, «a efectos de procedimientos civiles o mercantiles» significa esencialmente «para estar en condiciones de iniciar procedimientos civiles o mercantiles». Lógicamente, esto solo puede amparar a las personas directamente afectadas por la quiebra o liquidación de la entidad de crédito, tales como inversores, clientes o empleados. Por lo tanto, el número de personas a quienes se podrían conceder acceso se limitaría a aquellas personas que, prima facie, puedan razonablemente alegar que han sido directamente perjudicadas por la quiebra o la liquidación.
81.
En tercer lugar, y lo que es especialmente importante, tal interpretación sigue permitiendo que las autoridades de supervisión ejerzan el pleno control sobre la información que puede ser desvelada. En efecto, el control tanto de quién puede tener acceso a la información confidencial como de a qué información confidencial se dará acceso quedaría en manos de las autoridades competentes en materia de acceso a documentos en el ámbito nacional. En un caso como el del procedimiento principal, en un primer momento la solicitud de obtener información se dirigirá a la autoridad nacional de supervisión. En un segundo momento, la decisión de dicha autoridad podrá evidentemente ser objeto de impugnación ante un tribunal de lo contencioso-administrativo. De este modo, la lógica de que la información confidencial sea desvelada de una manera controlada, que podría decirse que subyace al artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36, quedaría totalmente preservada. Este control dual deja escaso margen al riesgo de consecuencias graves: determinar quién puede acceder a la información y a qué información se puede acceder lo decidiría siempre la autoridad de supervisión, bajo el control del juez nacional competente.
82.
Es preciso formular tres observaciones finales sobre el contexto más amplio en el que el Tribunal de Justicia está llamado a interpretar una disposición específica de la Directiva 2013/36.
83.
En primer lugar, es necesario encontrar un equilibrio razonable entre los intereses en juego. Este criterio fue ya confirmado en la sentencia Hillenius, (
44
) en la que Tribunal de Justicia declaró que incumbe al juez encontrar el equilibrio entre los distintos intereses que surgen cuando se trata de aplicar el (precepto que precedió al) artículo 53, apartado 1, párrafo tercero.
84.
A lo largo de la existencia «normal» de una entidad de crédito, la protección del secreto profesional y de la información confidencial reviste una importancia primordial en el marco de la Directiva 2013/36. De hecho, la regla general es la de secreto y confidencialidad. No obstante, tal y como dispone el propio artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36, una vez que una entidad de crédito se haya «declarado en quiebra o [su] liquidación forzosa haya sido ordenada», la regla general resulta modificada.
85.
Con ello no quiero decir, obviamente, que desaparezca la necesidad de proteger la información confidencial cuando la entidad de crédito incurra en quiebra o liquidación. Seguirá habiendo una necesidad permanente de proteger cierta información confidencial (por ejemplo, en relación con el «know how» de la empresa, sus prácticas comerciales, etc.), en la medida en que tal información pueda aún tener valor económico como activo realizable en el proceso de liquidación de la entidad. (
45
) Por otra parte, en cuanto a la información referida a terceras partes implicadas en intentos de rescate de la entidad de crédito, la confidencialidad está garantizada en todo caso por el artículo 53, apartado 1. Por último, también habrá siempre necesidad de proteger el interés público en el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial.
86.
Si bien reconozco plenamente las mencionadas reservas, lo que quiero decir es que, una vez que una entidad de crédito incurre en quiebra, comienza a cambiar el equilibrio general de intereses. El imperativo (permanente) de proteger los intereses mencionados en el punto anterior debe ser sopesado en relación con otros dos nuevos intereses emergentes: en primer término, el interés (privado) de quienes se hayan visto perjudicados por la liquidación de la entidad de crédito, que justifica especialmente permitirles reclamar daños y perjuicios. En segundo término, el legítimo interés (público) en averiguar qué es lo que salió mal, a fin de determinar si la entidad de crédito quebró simplemente a causa de sus propias acciones o si aquel resultado pudo haber sido causado, al menos parcialmente, por la autoridad supervisora.
87.
El hecho de que todos los mencionados intereses legítimos deban ser atendidos tras la declaración de quiebra de una entidad de crédito aboga, una vez más, por una lectura más matizada del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2013/36.
88.
Por otro lado, los dos nuevos intereses que entran en juego después de que una entidad de crédito ha sido declarada en quiebra pueden ser en gran medida complementarios. Permitir el acceso a los documentos a quienes tengan intención de ejercitar una acción judicial para proteger sus intereses privados contribuirá indirectamente, en caso de que se ejercite dicha acción y en el momento en que se ejercite, a la protección del interés público en que se fiscalice la actividad de las autoridades de supervisión. Además, podría ser beneficioso para el interés público en el buen funcionamiento general del sistema de supervisión prudencial. En efecto, garantizar un mayor grado de control sobre las autoridades de supervisión —aunque sea indirectamente mediante acciones ejercitadas por los particulares ante los tribunales nacionales— puede redundar no solo en una mayor responsabilización de las autoridades de supervisión, sino también en una mejor calidad de su trabajo. (
46
)
89.
Es precisa una tercera y última observación sobre la percepción misma de la supervisión prudencial. En general, el Tribunal de Justicia ha reconocido la necesidad de preservar la confidencialidad de determinados tipos de información, con objeto de no comprometer la transmisión de información entre las autoridades de supervisión y las entidades supervisadas, con el fin último de proteger el buen funcionamiento del régimen de supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión. (
47
)
90.
Una vez más, quiero resaltar la importancia fundamental que reviste el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial establecido por la Directiva 2013/36. Sin embargo, el problema de la referida argumentación, tal como se ha comprobado asimismo en el curso del presente procedimiento, es que parece haber sido invocada con un elevado nivel de abstracción, sin apenas entrar en detalles sobre el riesgo exacto al que se expone la supervisión prudencial. En un caso específico como el presente, no veo por qué tal argumentación tendría como resultado en la práctica la inmunidad de las entidades de crédito —y, potencialmente, de las propias autoridades de supervisión— frente a las acciones ejercitadas por un perjudicado que alegue haber sufrido daños a causa de una supuesta mala gestión de la entidad de crédito o del mal funcionamiento del sistema de supervisión prudencial. (
48
) Así pues, no hay razón alguna para suponer que un mecanismo de divulgación limitada, disponible únicamente en caso de quiebra o liquidación y bajo el control de las autoridades de supervisión y de los tribunales competentes, habría de implicar necesariamente un riesgo para el buen funcionamiento del sistema de supervisión prudencial, en la medida en que pondría en peligro la transmisión de información confidencial de las entidades supervisadas a la autoridad de supervisión.
91.
En conclusión, a pesar de la retórica que, al destacar la importancia de la confianza mutua, a veces evoca más la comunicación entre iguales, quizá valga la pena recordar que la transmisión de información por parte de las entidades de crédito o las empresas de inversión a las autoridades de supervisión con arreglo a la Directiva 2013/36 no es una cuestión de buena voluntad, sino una obligación de Derecho público que se impone a las empresas que operan en determinados mercados. Por lo tanto, si bien la confianza mutua es merecedora de aplauso y ha de fomentarse, no por ello se ha de perder de vista el hecho de que lo que debe practicarse no es la confianza prudencial, sino la supervisión prudencial.
V. Conclusión
92.
A tenor de los razonamientos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia):
«El artículo 53, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y por el que se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, debe interpretarse en el sentido de que la posibilidad de desvelar información confidencial “en el marco de procedimientos civiles o mercantiles” existe en una situación en la que una persona solicita, en virtud de las normas nacionales sobre acceso a documentos, tener acceso a los documentos relativos a la supervisión de una entidad de crédito con el fin de valorar la posibilidad de ejercitar contra la autoridad de control competente una acción de indemnización por los daños y perjuicios que alega haber sufrido como consecuencia de la quiebra o liquidación de dicha entidad de crédito.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L 176, p. 338).
(
3
)	O, mejor dicho, el artículo que le precedió y que el demandante había invocado inicialmente, a saber, el artículo 44 de la Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO 2006, L 177, p. 1). No obstante, entretanto la Directiva 2006/48 había sido derogada y sustituida por la Directiva 2013/36. Por lo tanto, es esta última Directiva la aplicable en el presente asunto, y es también la Directiva a la que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en su tercera cuestión prejudicial.
(
4
)	Sentencia de 23 de enero de 2018, F. Hoffmann-La Roche y otros (C‑179/16, EU:C:2018:25), apartado 45.
(
5
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Pohotovost’ (C‑470/12, EU:C:2014:101), apartado 30. Véanse también las sentencias de 26 de febrero de 2015, Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127), apartados 39 a 41, y de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), apartados 29 a 31.
(
6
)	A este respecto es irrelevante si ello obedece al hecho de que el demandante pueda tener todavía un interés legítimo en obtener una sentencia declarativa o, según lo confirmado por las partes en la vista, al hecho de que, con posterioridad a que se remitiese la presente petición de decisión prejudicial, el demandante haya solicitado acceder a más documentos, a los que la Banca d’Italia no le haya concedido acceso todavía.
(
7
)	Reglamento del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63).
(
8
)	Sentencia de 18 de julio de 2017, Comisión/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), apartado 49. Con la adopción del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), quedó derogada la llamada «regla del autor» (véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, apartado 56), de modo que el elemento decisivo para determinar la aplicabilidad del Reglamento n.o 1049/2001 es si el documento está en poder de una institución, con independencia de quién sea su autor.
(
9
)	Artículo que consagra el «derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión».
(
10
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2017, Comisión/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), apartado 52.
(
11
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO 2000, L 126, p. 1).
(
12
)	Directiva del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, Primera Directiva sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO 1977, L 322, p. 30; EE 06/02, p. 21).
(
13
)	Directiva del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, Segunda Directiva para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780 (DO 1989, L 386, p. 1).
(
14
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).
(
15
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495), apartados 28 y 29.
(
16
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495), apartado 33.
(
17
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE (DO 2014, L 173, p. 349).
(
18
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (DO 2004, L 145, p. 1).
(
19
)	Su tenor es el siguiente: «Cuando una empresa de inversión, un gestor del mercado o un mercado regulado haya sido declarado en quiebra o esté en proceso de liquidación obligatoria, toda aquella información confidencial que no ataña a terceros podrá ser divulgada en el curso de procedimientos civiles o mercantiles si fuera necesario para el desarrollo de los mismos». El subrayado es mío.
(
20
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por la que se coordinan las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre determinados organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) (DO 2009, L 302, p. 32). El párrafo segundo del apartado 1 de su artículo 102 dispone lo siguiente: «No obstante, cuando un OICVM o una empresa que participe en su actividad sea declarada en quiebra o cuando esté incursa en liquidación forzosa, la información confidencial que no afecte a terceros implicados en las tentativas de salvamento podrá divulgarse en el transcurso de procesos civiles o mercantiles.» El subrayado es mío.
(
21
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004, sobre la armonización de los requisitos de transparencia relativos a la información sobre los emisores cuyos valores se admiten a negociación en un mercado regulado y por la que modifica la Directiva 2001/34/CE (DO 2004, L 390, p. 38). La segunda frase del artículo 25, apartado 1, tiene la siguiente redacción: «La información cubierta por el secreto profesional no podrá divulgarse a ninguna otra persona o autoridad excepto en virtud de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de un Estado miembro.» El subrayado es mío.
(
22
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión (DO 2010, L 331, p. 12).
(
23
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/77/CE de la Comisión (DO 2010, L 331, p. 84).
(
24
)	Reproducido en el punto 5 de las presentes conclusiones.
(
25
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362).
(
26
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartado 31.
(
27
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartado 32.
(
28
)	Sobre esta excepción, véanse las recientes conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto UBS Europe y otros (C‑358/16, EU:C:2017:606).
(
29
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartado 38.
(
30
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartado 39.
(
31
)	En la versión francesa se utiliza la misma fórmula, más neutral, del artículo 54, apartado 2 («dans le cadre de»), sin calificarla. En cuanto a la versión alemana, que fue la lengua de procedimiento, en ella se menciona que el procedimiento administrativo no es «parte de un procedimiento civil o mercantil» («Teil Zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren»).
(
32
)	Conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2168), punto 52.
(
33
)	Conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2168), punto 56.
(
34
)	El Tribunal de Justicia consideró que se trata de uno de los tres requisitos necesarios para la aplicación del artículo 54, apartado 2, de la Directiva 2004/39: véase la sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartado 38.
(
35
)	En la versión italiana, la Directiva 2013/36 utiliza la expresión «nell’ambito di procedimenti civili o commerciali», mientras que la Directiva 2004/39 utiliza «nel quadro di procedimenti civili o commerciali»; lo mismo sucede, por ejemplo, con las versiones polaca (respectivamente, «postępowaniach cywilnych» y «w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego»), portuguesa («no âmbito de processos do foro cível ou comercial» y «em processos de direito civil ou comercial»), rumana («în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale» e «în cadrul unor proceduri civile sau comerciale») y española («en el marco de procedimientos civiles o mercantiles» y «en el curso de procedimientos civiles o mercantiles»).
(
36
)	Aparte de la versión inglesa, es también el caso, por ejemplo, de las versiones checa («v občanském soudním řízení»), neerlandesa («in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures»), francesa («dans le cadre de procedures civiles ou comerciales») y alemana («in zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren»).
(
37
)	Véanse los puntos 34 a 44 de las presentes conclusiones.
(
38
)	Sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartados 14 y 15.
(
39
)	Véase Heisenberg, W., «Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik», Zeitschrift für Physik, vol. 43 (3-4), 1927, p. 172.
(
40
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014, relativa a determinadas normas por las que se rigen las acciones por daños en virtud del Derecho nacional, por infracciones del Derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea (DO 2014, L 349, p. 1).
(
41
)	Véanse las recientes conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958), puntos 64 y 65. En ellas, el Abogado General Bot interpretó el concepto de «información confidencial» en el contexto del artículo 54 de la Directiva 2004/39. No obstante, hay pocas razones para creer que la interpretación del mismo concepto a los efectos de la Directiva 2013/36 sería muy diferente.
(
42
)	Como el órgano jurisdiccional remitente en el litigio principal, que fiscaliza la decisión administrativa de la Banca d’Italia de no conceder el acceso a los documentos solicitados por el demandante. Lo que pretendo con esta formulación (un tanto enrevesada) es centrar la atención en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa definida desde el punto de vista funcional, es decir, con exclusión de los casos en los que, en algunos Estados miembros, instituciones denominadas «tribunales contencioso-administrativos» puedan conocer de litigios en materia civil o mercantil.
(
43
)	Por ejemplo, las acciones de responsabilidad del Estado ejercitadas contra las autoridades de supervisión en los sistemas en que tales litigios se asignan a los tribunales de lo contencioso-administrativo; la revisión de resoluciones o sanciones administrativas relacionadas con la liquidación forzosa, como por ejemplo los recursos judiciales contra las decisiones de cesar o revocar el mandato de los directivos de estas entidades de crédito, etc.
(
44
)	Sentencia de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495), apartado 33.
(
45
)	Conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2168), puntos 43 a 45.
(
46
)	Interés público que cabría argumentar que sería aún mayor cuando previamente se hayan destinado grandes cantidades de dinero público a intentos de rescate de cualquiera de las entidades de crédito o empresas de inversión que se han declarado en quiebra.
(
47
)	En relación con la disposición que precedió al artículo 53, apartado 1, es decir, el artículo 12, apartado 1, de la Primera Directiva del Consejo, véase la sentencia de 11 de diciembre de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495), apartado 27. Por lo que se refiere al artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, véase la sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros (C‑140/13, EU:C:2014:2362), apartados 31 a 33.
(
48
)	Quisiera subrayar que esta afirmación general no implica posicionamiento alguno sobre la procedencia de cualquier posible acción en materia de responsabilidad del Estado, incluido el aspecto del fundamento jurídico concreto que, en su caso, tuviese tal acción. El presente asunto se encuentra muy alejado de tales cuestiones. Por otra parte, y lo que es más importante, cualquier acción de este tipo se regiría, en principio, por el Derecho nacional y no —al menos no con carácter principal— por el Derecho de la Unión. Compárese, a este respecto, la situación completamente diferente de la sentencia de 12 de octubre de 2004, Paul y otros (C‑222/02, EU:C:2004:606), relativa a la cuestión de si una serie de Directivas, entre ellas la Primera Directiva del Consejo, se oponían a una norma nacional que impedía a los particulares reclamar una indemnización por los daños y perjuicios causados por la supervisión defectuosa de una autoridad de supervisión. El Tribunal de Justicia declaró que el único derecho que las tres Directivas en cuestión atribuían claramente a los particulares era el que figuraba en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 1994, L 135, p. 5) (el sistema de garantía de depósitos de hasta 20000 ecus), y que los correspondientes perjuicios ya se habían resarcido en virtud de una resolución de los tribunales nacionales. El Tribunal de Justicia confirmó asimismo que, al margen de lo anterior, las tres directivas vigentes en aquel momento no conferían a los depositantes ningún derecho concreto a que las autoridades nacionales competentes adoptasen medidas de supervisión en favor suyo en tales circunstancias (véanse los apartados 30, 41 y 46) y que, por lo tanto, el Derecho de la Unión no se oponía a la norma nacional en cuestión.