Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT MACIEJ
SZPUNAR
föredraget den 12 februari 2026 (1)
Mål C-658/24
Penny Market Kft.
mot
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(begäran om förhandsavgörande från Győri Törvényszék (Överdomstolen i Győr, Ungern))
(Begäran om förhandsavgörande – Nationella bestämmelser som kräver att vissa livsmedelsdetaljhandlare ska sänka priset för vissa livsmedelsprodukter under en viss period och att hålla en viss mängd i lager – Böter – Förordning (EU) nr 1308/2013 – Direktiv 2006/123/EG – Artikel 14 – Etableringsfrihet – Diskriminering)
1.        Kriser, särskilt sådana av paneuropeisk karaktär, är inte bara vanligt förekommande i dessa tider, utan när de är av ekonomisk karaktär ställer de Europeiska unionen och dess medlemsstater även inför utmaningen att skydda befolkningen från alltför stora ekonomiska konsekvenser. I synnerhet vissa medlemsstater gör särskilt stora ansträngningar för att kompensera sin befolkning för vad de uppfattar som marknadsstörningar. Ofta är det dock de åtgärder som införs som ger upphov till (nya) marknadsstörningar, eftersom någon – vare sig det är en offentlig eller privat aktör – på en inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, tjänster och produktionsmedel, slutligen får stå för räkningen.
2.        Förevarande begäran om förhandsavgörande från Győri Törvényszék (Överdomstolen i
Győr, Ungern), är ett bra exempel på detta fenomen: i syfte att bekämpa inflationen och säkerställa försörjningstryggheten med avseende på vissa livsmedelsprodukter som anses vara absolut nödvändiga för konsumenterna att enkelt kunna tillgå till rimliga priser, har Ungern infört en skyldighet för detaljhandlare att erbjuda rabatter på dessa produkter och att lagerhålla en tillräcklig mängd av dem. Åtgärden gäller endast detaljhandlare med en omsättning över en viss tröskel, vilket innebär att den synbarligen tillämpas utan åtskillnad på både ungerska detaljhandlare och detaljhandlare som är etablerade i andra EU-medlemsstater, men i praktiken påverkar åtgärden nästan uteslutande de senare.
3.        EU-domstolen har tidigare i sin dom i målet SPAR Magyarország(2) förklarat att lagstiftning som liknar den som är aktuell i förevarande mål är oförenlig med förordning (EU) nr 1308/2013,(3) ett rättsligt instrument som antagits inom ramen för Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. I detta förslag kommer jag att föreslå att EU-domstolen dömer i enlighet med denna rättspraxis och förklarar att den ungerska åtgärden i fråga också är oförenlig med direktiv 2006/123/EG.(4)
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      Förordning nr 1308/2013
4.        Artikel 83.5 i förordning nr 1308/2013 anger att ”[m]edlemsstaterna får endast anta eller behålla ytterligare nationella bestämmelser om produkter som omfattas av unionens handelsnormer, om sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten, särskilt principen om fri rörlighet för varor, och med förbehåll för [direktiv 98/34/EG]”.(5)
2.      Direktiv 2006/123
5.        I artikel 1.1 i direktiv 2006/123 anges att ”[i]
detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls”.
6.        Artikel 3 i detta direktiv, med rubriken ”Förhållande till andra bestämmelser i [EU-]rätten”, har följande lydelse:
”1.      Om bestämmelserna i detta direktiv strider mot en bestämmelse i en annan [EU-rätts]akt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, skall bestämmelsen i den andra [EU-rätts]akten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. …
…”
7.        Artikel 14 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Otillåtna krav”, har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får inte ställa något av följande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium:
1.      Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, …
…”
B.      Ungersk rätt
8.        Den 24 maj 2022 utlyste den ungerska regeringen undantagstillstånd med hänsyn till kriget i Ukraina. Inom ramen för denna särskilda rättsordning antog regeringen a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (regeringsdekret
nr 162/2023 av den 5 maj om åtgärder som är nödvändiga för att minska livsmedelsprisinflationen i en krigssituation,
nedan kallat regeringsdekretet), som trädde i kraft den 6 maj 2023, för att ta itu med den höga inflationen som orsakats av kriget.
9.        1 § punkt 2.2 i regeringsdekretet har följande lydelse:
”[I detta dekret avses med] näringsidkare en näringsidkare vars huvudsakliga sysselsättning utgörs av att bedriva en verksamhet som betecknas som ’4711 – Detaljhandel i icke-specialiserade butiker, med övervägande försäljning av livsmedel, drycker och tobak’
i den Statistiska Näringsgrensindelningen, vars nettoomsättning enligt [a
kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (lag nr XLV från 2020 om detaljhandelsskatt)] överstiger 1 miljard forint (HUF) år 2021.”
10.      2 § punkterna 1–2a i regeringsdekretet har följande lydelse:
”(1)      För produkterna i de kategorier som anges i bilaga 1 (nedan kallade produktkategorier med obligatoriska säljkampanjer) och för de produktgrupper som anges i bilaga 2, ska näringsidkare vara skyldiga att mellan den 1 juni 2023 och den 30 juni 2024 införa en prissänkning, vid alla försäljningsställen (eller, när det gäller postorder, på varje plattform där postorderverksamhet bedrivs).
(2)      För de produktkategorier som förtecknas i bilaga 1 ska näringsidkarna under den tid som den prissänkning som avses i punkt 1 varar – under kampanjperioden och, från och med slutet av den perioden, på återkommande basis – för minst en produkt – som de väljer under varje kampanjperiod – från var och en av produktkategorierna med obligatoriska säljkampanjer (nedan kallad den rabatterade produkten), tillämpa ett bruttoförsäljningspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de 30 dagar som föregick den prissänkning som beslutades för en viss produkt (nedan kallat kampanjpriset).
(2a)      Mellan den 1 augusti 2023 och den 30 juni 2024 ska näringsidkare, utöver att tillämpa kampanjpriser i enlighet med punkt 2, för andra produkter (som de själva får välja ut) från åtminstone de produktgrupper som förtecknas i bilaga 2 – under kampanjperioden och, från och med slutet av den perioden, på återkommande basis – tillämpa ett bruttoförsäljningspris som är minst 15 procent lägre än inköpspriset.”
11.       3 § punkt 1 i detta regeringsdekret föreskriver följande:
”Näringsidkare är skyldiga att
a)      saluföra de rabatterade produkterna, och
b)      dagligen erbjuda sådana produkter till försäljning i minst den genomsnittliga dagliga kvantitet som de sålt under 2022, så att kundernas behov alltid tillgodoses.”
12.       3/A § punkt 1 i detta regeringsdekret föreskriver följande:
”Näringsidkare är, med avseende på de produkter som förtecknas
i bilaga 2 och som de saluförde den 1 juni 2023, skyldiga att
a)      saluföra produkterna,
b)      dagligen erbjuda produkterna till försäljning i minst den genomsnittliga dagliga kvantitet som de sålt under 2022,
c)      säkerställa ett tillräckligt lager av de angivna produkterna – vid behov med upp till två gånger den kvantitet som anges i b – och att fortlöpande erbjuda kunderna dessa i en tillräcklig kvantitet för att tillgodose deras behov och förhindra att underskott uppstår.”
13.       5 § punkt 2 i regeringsdekretet har följande lydelse:
”Om myndigheten vid sina kontroller upptäcker att de skyldigheter som fastställs i detta dekret inte har uppfyllts, ...
...
d)      ska den, om skyldigheterna i 3 § och 3/A § inte har uppfyllts med avseende på varje produktkategori eller produktgrupp,
da)      ålägga böter på 500 000 HUF om underskottet inte överstiger 10 procent i varje produktkategori eller produktgrupp,
db)      ålägga böter på 1 miljon HUF om underskottet överstiger 10 procent men inte 50 procent i varje produktkategori eller produktgrupp,
dc)      ålägga böter på 2 miljoner HUF om underskottet överstiger 50 procent i varje produktkategori eller produktgrupp, eller om näringsidkaren inte har uppfyllt sin skyldighet att alltid tillgodose kundernas behov, eller
e)      får den ålägga näringsidkaren att tillfälligt upphöra med sin verksamhet i den anläggning ... som berörs av överträdelsen under en period på minst en dag och högst sex månader.”
14.      I bilaga 1 till regeringsdekretet anges 20 produktkategorier som omfattas av obligatoriska säljkampanjer, bland annat följande: fjäderfäkött; fläskkött, nötkött och andra köttsorter; köttprodukter; mjölk; mejeriprodukter; bröd; bakverk; torkad pasta; mjöl, socker; färska grönsaker; färsk frukt; frukt- och grönsaksjuicer; färdigrätter, kryddor, smaktillsatser; kaffe, te; mineralvatten och läskedrycker.
15.      Bilaga 2 till regeringsdekretet innehåller en förteckning över åtta rabatterade produktgrupper, vilka i allt väsentligt sammanfaller med de produkter som omfattades av reglerade
priser som prövades i domen i målet SPAR Magyarország.
II.    De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
16.      Den 20 februari 2024 genomförde den nationella myndigheten, motpart i det nationella målet, som ett led i den obligatoriska kampanjordningen, en kontroll på plats i en butik i Tatabánya (Ungern) som innehades av Penny Market Kft., klagande i det nationella målet.
17.      Genom beslut av den 27 mars 2024 ålade den nationella myndigheten Penny Market konsumentskyddsböter på 4 miljoner HUF (cirka 10 380 euro) med motiveringen att den vid en kontroll på plats hade konstaterat att två rabatterade produkter (äpplen och en läskedryck i en 0,33-litersförpackning), trots att de fanns i lager, inte fanns på hyllorna för försäljning och att ingen försäljning av dessa produkter hade skett under kontrolldagen. Penny Market hade således inte säkerställt saluföringen av produkterna under en dag under den veckolånga kampanjperioden och, mer specifikt, inte erbjudit den genomsnittliga dagliga kvantitet som salufördes under 2022 för försäljning i syfte att säkerställa att kunderna kunde betjänas kontinuerligt. Klaganden
hade därmed överträtt 3 § punkt 1 i regeringsdekretet.
18.      Beträffande äpplena har klaganden hävdat att det förelåg förseningar från leverantörernas sida och att den genomsnittliga mängden av den produkt som såldes dagligen under 2022 faktiskt hade sålts den dagen kontrollen genomfördes. Klaganden
har påstått att motparten borde ha granskat försäljningen under hela dagen och inte borde ha grundat sina slutsatser på en viss tidpunkt. Klaganden
konstaterar att det i kategorin mineralvatten och läskedrycker fanns en ersättningsprodukt tillgänglig för konsumenterna.
19.      Den hänskjutande domstolen hyser tvivel beträffande regeringsdekretets förenlighet med såväl bestämmelser om den inre marknaden som lagstiftningen rörande den gemensamma jordbrukspolitiken.
20.      Under dessa omständigheter beslutade Győri Törvényszék (Överdomstolen i Győr) genom beslut den 23 september 2024, som mottogs av EU-domstolens kansli den 9 oktober 2024, att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1)      Ska artiklarna 49 och 56 FEUF samt artikel 16.1 i [direktiv 2006/123] tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, med åberopande av en nödsituation, endast [livsmedels]detaljhandlare … med en årsomsättning som överstiger 1 miljard HUF [(ungefär 2 595 196 euro)] är skyldiga att under en angiven tidsperiod tillämpa ett bruttoförsäljningspris för vissa produktkategorier som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de föregående 30 dagarna och enligt vilken böter ska åläggas om skyldigheten inte fullgörs?
2)      Ska [förordning nr 1308/2013] 2007 tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, med åberopande av en nödsituation, endast [livsmedels]detaljhandlare … med en årsomsättning som överstiger 1 miljard HUF är skyldiga att under en angiven tidsperiod tillämpa ett bruttoförsäljningspris för vissa produktkategorier som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttoförsäljningspris som de tillämpat under de föregående 30 dagarna och enligt vilken böter ska åläggas om skyldigheten inte fullgörs?”
21.      Skriftliga yttranden har getts in av Penny Market, den ungerska, den tyska och den österrikiska regeringen samt Europeiska kommissionen. Samtliga dessa parter utom den österrikiska regeringen var närvarande vid förhandlingen den 13 november 2025.
III. Bedömning
A.      Inledande kommentarer
22.      Omständigheterna i förevarande mål påminner omedelbart om omständigheterna i domen i målet SPAR Magyarország.
I det målet förklarade EU-domstolen att förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.(6)
23.      Det är värt att notera att de frågor som den hänskjutande domstolen ställde i domen i målet SPAR Magyarország endast rörde bestämmelserna i förordning nr 1308/2013, ett instrument inom Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. Ingen hänvisning gjordes till primärrätt eller sekundärrätt som rör grundläggande friheterna på den inre marknaden. Följaktligen bedömde
EU-domstolen i sitt svar endast den förordningen.(7)
24.      Förevarande
mål är annorlunda. Här hänvisar den hänskjutande domstolen till ett antal bestämmelser om den inre marknaden, utöver förordning nr 1308/2013. I min prövning av den hänskjutande domstolens frågor kommer jag därför att behandla båda uppsättningarna av bestämmelser.
25.       Genom sina två frågor, som bör prövas tillsammans, vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 49 och 56 FEUF, artikel 16 i direktiv 2006/123 eller bestämmelserna i förordning nr 1308/2013 utgör hinder för nationell lagstiftning som, med hänvisning till en nödsituation, ålägger livsmedelsdetaljhandlare med en årsomsättning som överstiger ett visst belopp att avseende vissa produktkategorier under en viss tidsperiod tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de tillämpat under de föregående trettio dagarna, och som föreskriver att böter ska utfärdas om denna skyldighet inte fullgörs.
26.      Den nationella åtgärden i fråga kan kort sammanfattas på följande sätt.
Enligt regeringsdekretet var livsmedelsdetaljhandlare skyldiga att tillämpa ett bruttodetaljhandelspris för vissa produkter under en viss period som var åtminstone 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspriset som de tillämpat under föregående 30 dagar.
Regeringsdekretet
är tillämplig endast på detaljhandlare vars årliga omsättning under 2021 överskred en miljard HUF. Detta dekret föreskriver att inom en viss ”produktkategori” ska prisnedsättningen tillämpas på åtminstone en produkt. De produktkategorier som berörs innefattar: fjäderfäkött; fläskkött, nötkött och andra köttsorter; köttprodukter; mjölk; mejeriprodukter; bröd; bakverk; torr pasta; mjöl, socker; färska grönsaker; färsk frukt; frukt- och grönsaksjuicer; färdigrätter, kryddor, smaktillsatser; kaffe, te; mineralvatten och läskedrycker.
B.      Förordning nr 1308/2013
27.      Domen i målet SPAR Magyarország innehöll en detaljerad diskussion om förordning nr 1308/2013, vars viktigaste inslag kortfattat återges nedan.
28.      Ungern hade antagit lagstiftning på grund av en nödsituation som, för det första, krävde att distributörer skulle erbjuda vissa jordbruksprodukter som omfattas av förordning nr 1308/2013 till försäljning till ett reglerat pris och i en genomsnittlig daglig kvantitet som registrerats i distributörens lager under ett referensår och, för det andra, föreskrev obligatoriskt påförande av böter vid överträdelse av de skyldigheter som fastställs i den nationella lagstiftningen.
29.      EU-domstolen förklarade särskilt följande. För det första
är medlemsstaterna, när det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område,
ändå skyldiga att avhålla sig från att vidta alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Även bestämmelser som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl är oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen.(8) För det andra
utgör, i avsaknad av en prisregleringsmekanism, det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens en komponent i förordning nr 1308/2013 och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor.(9) För det tredje
hindrar inrättandet av en gemensam organisation av marknaden inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler vilka eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de mål som den gemensamma organisationen av marknaden omfattar, även om reglerna kan ha en inverkan på den inre marknadens funktion på det berörda området, förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(10)
30.      Enligt min uppfattning innebär detta till slut samma typ av prövning av en nationell åtgärd som den som genomförs utifrån de grundläggande friheterna i fördragen: en medlemsstat måste anföra ett mål som rör allmänintresset och bevisa att den nationella åtgärden är lämplig och att de medel som används för att uppnå målet är proportionerliga.
31.      I förevarande mål föreskrivs inte i förordning nr 1308/2013 de skyldigheter att sänka priser och leverera kvantitet som anges i regeringsdekretet. Dessutom strider skyldigheterna mot principen om fri konkurrens, som är ett av de väsentliga målen i förordning nr 1308/2013. Skyldigheten att saluföra vissa produkter till ett lägre bruttodetaljhandelspris och i en viss kvantitet hindrar distributörerna från att fritt fastställa sina försäljningspriser eller de kvantiteter de vill sälja. Dessutom hindrar regeringsdekretet, såsom den tyska regeringen korrekt påpekat, företagen från att bedriva en marknadsorienterad verksamhet, reagera dynamiskt på utbud och efterfrågan och flexibelt anpassa sig till förändringar på marknaden. Vidare bortses från många faktorer som är inneboende i fri konkurrens, såsom säsongsvariationer, olika kostnadsstrukturer, kvalitetsskillnader eller, generellt sett, priskonkurrens mellan olika aktörer i leveranskedjan.
32.      Den ungerska regeringen hänvisar till bekämpning av inflation och säkerställande av försörjningstryggheten som skäl som motiverar
regeringsdekretet.
33.      Båda dessa skäl har faktiskt att göra med allmänintresset. Även om de inte utgör skäl som är rent ekonomiska till sin natur(11), skulle jag vilja hävda att kampen mot inflationen är
mycket
närliggande ett sådant skäl, vilket är anledningen till att största försiktighet bör iakttas vid granskningen av regeringsdekretet.
1.      Skyldigheten att sänka priserna
34.      Beträffande regeringsdekretets lämplighet för att uppnå de angivna målen bör det noteras att en sådan åtgärd, avseende målet att bekämpa inflationen, sannolikt kommer att få motsatt effekt.
Såsom Penny Market övertygande har argumenterat, innebär skyldigheten för detaljhandlare att erbjuda vissa produkter till försäljning till vissa priser, ibland under inköpspriserna – och därmed med förlust –, och att hålla dem i lager i kvantiteter som inte baseras på den faktiska efterfrågan, att detaljhandlare ibland tvingas höja priserna på andra produkter för att kompensera för förlusterna och de extra kostnaderna. En sådan prisökning för icke-reglerade produkter kan således upphäva eventuella prisfördelar för reglerade produkter och kan i sin tur bidra till högre inflation. Dessutom förefaller de obligatoriska rabattkampanjerna för de produktkategorier som förtecknas i bilaga 1 till regeringsdekretet inte vara ett lämpligt sätt att uppnå prissänkningar, eftersom detaljhandlarna i praktiken uppmuntras att inledningsvis höja sina priser för att minimera sina förluster om de därefter måste bevilja de föreskrivna rabatterna. Dessutom kommer den ökade efterfrågan på prisreglerade produkter sannolikt att driva upp inköpspriserna i allmänhet, vilket skulle öka förlusterna för de berörda detaljhandlarna och kunna höja priserna på de berörda produkterna hos detaljhandlare som inte omfattas av regeringsdekretet, vilket skulle driva upp inflationen.
35.      Dessutom förs kampen mot inflationen inte på ett sammanhängande sätt. Som den tyska regeringen har framhållit är det varken sammanhängande eller systematiskt att endast ta itu med frågan på detaljhandelsnivå, eftersom det innebär att man bortser från övriga delar av leveranskedjan. Om målet är att bekämpa inflationen på ett sammanhängande sätt genom obligatoriska prissänkningar måste hela leveranskedjan beaktas.
36.      Slutligen, som ytterligare bevis på att målen i fråga inte eftersträvas på ett sammanhängande sätt, noterar jag att lagstiftningen riktar sig mot storskaliga detaljhandlare och inte tar tillräcklig hänsyn till befolkningen på landsbygden, som vanligtvis måste resa långa sträckor till en stad där en storskalig detaljhandlare finns.
2.      Skyldigheten att hålla ett visst lager
37.      Inte heller är skyldigheten att alltid att erbjuda vissa kvantiteter av vissa produkter lämplig för att uppnå målen att bekämpa inflationen eller säkerställa försörjningstryggheten. Genom att ålägga livsmedelsdetaljhandlare att alltid erbjuda den genomsnittliga dagliga kvantiteten från 2022 av de produkter som berörs av prissänkningen, bortses från säsongsvariationer i tillgång och efterfrågan på de olika produkterna. Att föreskriva en viss kvantitet, som ofta kan vara svår att upprätthålla under en viss säsong, är inte bara artificiellt utan leder också till betydligt högre kostnader för detaljhandlarna, som de måste kanalisera till andra produkter, vilket motverkar målet att bekämpa inflationen. Eftersom den normala mekanismen för utbud och efterfrågan därmed helt neutraliseras, kommer det sannolikt att leda till artificiella prisökningar för andra produkter.
3.      Preliminär slutsats
38.      Som framgår av ovanstående är regeringsdekretet enligt min mening inte lämplig för att uppnå målet att bekämpa inflationen och säkerställa försörjningstryggheten för vissa produkter. Den är därför oförenlig med förordning nr 1308/2013.
C.      Direktiv 2006/123
1.      Relevanta bestämmelser i direktiv 2006/123
39.      Jag kommer att inleda med att kort förklara vilka bestämmelser i direktiv 2006/123 som är tillämpliga på förevarande mål och varför.
40.      För det första föreskriver artikel 2.1 i direktiv 2006/123 att direktivet ska tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Enligt artikel 4.1 däri utgör ”tjänst: all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt [artikel 57 FEUF]”. Som domstolen tidigare har förklarat utgör detaljhandel med varor en ”tjänst” vid tillämpningen av detta direktiv.(12)
41.      För det andra
omfattas tjänsten i fråga av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123, eftersom förevarande mål inte rör några av de verksamheter eller områden som undantagits från dess syfte(13) eller dess tillämpningsområde(14).
42.      För det tredje utesluts inte bestämmelserna i direktiv 2006/123 av andra unionsbestämmelser. I artikel 3.1 däri föreskrivs att om bestämmelserna i detta direktiv strider mot en bestämmelse i en annan EU-rättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra EU-rättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Samma bestämmelse fortsätter sedan med att ge exempel(15) på fyra EU-rättsliga akter, bland vilka förordning nr 1308/2013 inte anges. Enligt min uppfattning har detta goda skäl för sig då denna förordning helt enkelt inte reglerar specifika aspekter av tillgång till eller utövande av en tjänsteverksamhet på särskilda sektorer eller för specifika yrken.
43.      Med andra ord har förordning nr 1308/2013 ett annat regulatoriskt och normativt innehåll än direktiv 2006/123. Ingen av dessa rättsakter utgör därför lex specialis i förhållande till den andra.
44.      För det fjärde är det bestämmelserna om etableringsfrihet och inte de om fri rörlighet för tjänster som är i fråga i förevarande mål.
45.      Som bekant behandlar direktiv 2006/123 både etableringsfrihet för (tjänste)leverantörer(16) och fri rörlighet för tjänster. (17) Även om båda dessa kapitel styrs av samma principer finns det ett antal små men avgörande skillnader i hur de är uppbyggda och i hur EU-lagstiftaren har valt att behandla etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster. När det gäller etableringsfriheten för tjänsteleverantörer krävs till exempel inte något så kallat gränsöverskridande inslag.(18)
46.      Gränsdragningen mellan etablering och tjänster utgörs av stabilitet. I artikel 4.5 i direktiv 2006/123 definieras således
”etablering” som ”[tjänsteleverantörens] faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet enligt [artikel 49 FEUF]”. Distributörer som omfattas av regeringsdekretet är i allmänhet redan etablerade i Ungern och erbjuder vanligtvis sina tjänster och produkter till ungerska köpare. Detta är utan tvekan fallet med Penny Market, om vilket den hänskjutande domstolen har konstaterat att det grundades av den tyska REWE-koncernen och har varit verksamt i Ungern sedan 1996. Som kommissionen korrekt har betonat är den detaljhandelsverksamhet som är aktuell i förevarande mål således en ekonomisk verksamhet som bedrivs på ett stabilt och kontinuerligt sätt i Ungern. Bestämmelserna i fråga omfattas därför av etableringsfriheten enligt kapitel III i direktiv 2006/123 och inte av den fria rörligheten för tjänster enligt kapitel IV i samma direktiv.(19)
47.      Jag kommer därför inte att behandla artikel 16 i direktiv 2006/123(20), som återfinns i kapitlet om tjänster. Jag kommer i stället att fokusera på artikel 14 i det direktivet, som avser etableringsfrihet för tjänsteleverantörer.
2.      Artikel 14 i direktiv 2006/123
48.      Artikel 14 i direktiv 2006/123 innehåller ett absolut förbud mot diskriminerande krav.
49.      Enligt artikel 14.1 i nämnda direktiv får medlemsstaterna inte ställa diskriminerande krav för att tillåta tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet på landets territorium
som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för deras säte.(21)
50.      Centralt är att det, när sådan diskriminering har fastställts, inte finns någon som helst möjlighet för en medlemsstat att motivera den diskriminerande åtgärden. I artikel 14 i direktiv 2006/123 fastställs en ”svartlista” över krav som är förbjudna under alla omständigheter.(22) I detta avseende går förbuden i direktivet betydligt längre än fördragen, enligt vilket en begränsning av etableringsfriheten i teorin kan motiveras om en medlemsstat visar att den är motiverad av ett tvingande allmänintresse och är proportionerlig och förenlig med Europeiska unionens grundläggande rättigheter och allmänna principer.
51.      Mot denna bakgrund följer det i förevarande mål att bedömningen av huruvida regeringsdekretet är diskriminerande har påtagliga konsekvenser, eftersom saken, med hänsyn till att lagstiftningen
strider mot artikel 14 i direktiv 2006/123, skulle avslutas där.
52.      Jag är medveten om att ytterst är den hänskjutande domstolen som ska avgöra huruvida det i förevarande mål föreligger ett krav som är förbjudet enligt artikel 14.1 i direktiv 2006/123.
Jag anser dock att EU-domstolen, på grundval av den information som den har tillgång till, i detta skede kan ge den hänskjutande domstolen vägledning. Jag föreslår att EU-domstolen då bör beakta följande.
53.      I detta skede är det lämpligt att återge vad den hänskjutande domstolen själv har anfört för EU-domstolen i sin begäran om förhandsavgörande. Den hänskjutande domstolen anser att regeringsdekretet ger upphov till
indirekt diskriminering(23) av följande skäl: a) de företag som bedriver detaljhandel med livsmedel och har en omsättning på mindre än 1 miljard HUF – det vill säga de distributörer som inte berörs av punkt 1 § punkt 2.2 i regeringsdekretet – var alla ungersk-ägda, medan alla distributörer vars verksamhet berörs av denna bestämmelse inte var ungersk-ägda, b) vid den faktiska tillämpningen av regeringsdekretet kontrollerar och sanktionerar de behöriga myndigheterna endast butiker som tillhör distributörer vars verksamhet inte är ungersk-ägd. Butiker som tillhör distributörer med ungersk-ägd verksamhet kontrolleras antingen inte alls, eller så är kontrollerna i grunden meningslösa eller avslutas utan att några sanktioner åläggs.
54.      Jag har ingen anledning att ifrågasätta den hänskjutande domstolens bedömning. Tvärtom förefaller den faktiska bedömningen vara helt logisk och rimlig, vilket ger mig goda skäl att anta att regeringsdekretet indirekt diskriminerar företag med utländskt ägande.
55.      Slutligen, för fullständighetens skull, anser jag inte att EU-domstolens domar(24) på skatteområdet har någon betydelse för det förevarande målet. Nämnda område kännetecknas av en särskild känslighet och medlemsstaternas allmänna skattemässiga suveränitet. Hela logiken bakom och grunden för beskattning bygger på en presumtion om laglighet i den meningen att medlemsstaterna, tack vare den ovannämnda allmänna skattemässiga suveräniteten, i princip är fria att beskatta vilken verksamhet som helst. Medlemsstaterna är också i princip fria att inrätta det skattesystem som de anser vara mest lämpligt, vilket innebär att tillämpningen av progressiv beskattning faller inom varje medlemsstats fria skön,(25) vilket i huvudsak är anledningen till att även kraftigt progressiva skattesatser inte i sig innebär diskriminering på grund av var företagen har sitt säte.(26) I en sådan situation kan det alltså mycket väl vara så att en progressiv skatt har större inverkan på företag som ägs av fysiska eller juridiska personer i andra medlemsstater än på fysiska eller juridiska personer som är bosatta eller etablerade i den berörda medlemsstaten. En annan logik gäller dock för lagstiftning som den som är i fråga i förevarande mål. Här är presumtionen den omvända, nämligen att det är medlemsstaterna som måste avstå från att införa hinder som kan hindra den inre marknadens funktion.
56.      EU-domstolen använder därför ett annat förhållningssätt i mål som rör skatter inom ramen för den inre marknadens friheter, särskilt friheten att tillhandahålla tjänster, etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital,(27) genom att endast granska åtgärder som är diskriminerande till sin natur. När EU-domstolen konstaterar att en åtgärd inte är diskriminerande faller den således inte inom tillämpningsområdet för respektive frihet i fördraget. På grund av dessa särskilda omständigheter råder jag EU-domstolen att inte överföra delar av sin praxis på skatteområdet till standardfall som rör den inre marknaden, såsom det förevarande målet.
3.      Preliminär slutsats
57.      Slutsatsen är att artikel 14 i direktiv 2006/123 utgör hinder för regeringsdekretet.
4.      Artikel 15 i direktiv 2006/123
58.      Med hänsyn till min slutsats ovan är den följande bedömningen inte längre nödvändig. Om EU-domstolen beslutar att inte följa min argumentation avseende artikel 14 i direktiv 2006/123 och att fortsätta med en bedömning av regeringsdekretet
mot bakgrund av artikel 15 i det direktivet, hänvisar jag till bedömningen ovan avseende förordning nr 1308/2013. Regeringsdekretet skulle vara oförenligt med artikel 15 i direktiv 2006/123 av exakt samma skäl som det skulle vara oförenligt med förordning nr 1308/2013.
IV.    Förslag till avgörande
59.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor, som Győri Törvényszék (Överdomstolen i Győr, Ungern) har ställt, på följande sätt:
Bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 och artikel 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en nationell åtgärd som, med hänvisning till en nödsituation, ålägger livsmedelsdetaljhandlare med en årsomsättning som överstiger ett visst belopp att avseende vissa produktkategorier under en viss tidsperiod tillämpa ett bruttodetaljhandelspris som är minst 15 procent lägre än det lägsta bruttodetaljhandelspris som de tillämpat under de föregående trettio dagarna, och som föreskriver att böter ska utfärdas
om denna skyldighet inte fullgörs.
1      Originalspråk: engelska.
2      Dom av den 12 september 2024 (C-557/23, nedan kallad domen i målet SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3      Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021 (EUT L 435, 2021, s. 262).
4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
5      Europaparlamentets och rådets av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37).
6      Se punkt
48 och domslutet i domen i målet
SPAR Magyarország.
7      EU-domstolen valde detta tillvägagångssätt, trots att SPAR Magyarország Kft. i det målet hävdade att den nationella åtgärden var oförenlig med artiklarna 34 och 49 FEUF samt artiklarna 16, 17, 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessutom behandlade både den tyska och den österrikiska regeringen de grundläggande friheterna i sina inlagor och kom fram till att den nationella åtgärden i fråga var oförenlig med artiklarna 34, 36 och 49 FEUF och artiklarna 16, 17 och 49.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, utöver bestämmelserna i förordning nr 1308/2013.
8      Se domen av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler) (C-400/19, EU:C:2021:194, punkt 35) och domen i målet SPAR Magyarország (punkt 36).
9      Se domen av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler) (C-400/19, EU:C:2021:194, punkt 36) och domen i målet SPAR Magyarország (punkt 37).
10      Se domen av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler) (C-400/19, EU:C:2021:194, punkt 37) och domen i målet SPAR Magyarország (punkt 38).
11 I vilket fall de skulle uteslutas av unionsrätten.
12      Se dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C-360/15 och C-31/16, EU:C:2018:44, punkt 97).
13      Se artikel 1.2–1.7 i direktiv 2006/123.
14      Se artikel 2.2 och 2.3 i direktiv 2006/123. Beträffande svårigheten att dra en strikt gräns mellan syftet och tillämpningsområdet i detta direktiv, se mitt förslag till avgörande i målet Amazon EU (Lägsta pris för leverans av böcker) (C-366/24, EU:C:2025:531, punkt 49 och följande punkter).
15      Vilken slutsats kan dras av formuleringen ”detta inbegriper”.
16      Se kapitel III i direktiv 2006/123.
17      Se kapitel IV i direktiv 2006/123.
18      Se dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C-360/15 och C-31/16, EU:C:2018:44, punkt 110).
19      I detta sammanhang bör det noteras att alla parter i målet, med undantag för den tyska regeringen, i sina skriftliga inlagor (även om den inte insisterade på denna punkt i sin muntliga framställning vid förhandlingen), anser att det aktuella fallet omfattas av reglerna om etableringsfrihet.
20      Den hänskjutande domstolen hänvisar specifikt till artikel 16.1 i direktiv 2006/123 i sin första fråga.
21      Bestämmelsen anger vidare två exempel som illustration (”och i synnerhet”): (a)
krav på medborgarskap för tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse och (b) krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium.
22      Se dom av den 16 juni 2015, Rina Services m.fl. (C-593/13, EU:C:2015:399, punkterna 35–40).
23      I den mening som avses i artikel 16.1 a i direktiv 2006/123.
24      Se till exempel domarna av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139) och Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140). För en kritisk bedömning av dessa domar, se även Kreuschitz, V., Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?, European State Aid Law Quarterly, Vol. 23(4), 2024, s. 400–420 och Schroeder, W., Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, s. 939–944.
25      Se dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
26      Se i huvudsak dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, punkt 74).
27      Se även mitt förslag till avgörande i målet The Gibraltar Betting and Gaming Association (C-591/15, EU:C:2017:32, punkt 82 och följande punkter).