62009CJ0152_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑152/09
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgericht Schwerin (Deutschland) mit Entscheidung vom 3. Februar 2009, beim Gerichtshof eingegangen am 4. Mai 2009, in dem Verfahren
André Grootes
gegen
Amt für Landwirtschaft Parchim
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Tizzano sowie der Richter J.‑J. Kasel, A. Borg Barthet (Berichterstatter), E. Levits und M. Safjan,
Generalanwalt: J. Mazák,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von Herrn Grootes, vertreten durch Rechtsanwalt J. Booth,
– der deutschen Regierung, vertreten durch M. Lumma und C. Blaschke als Bevollmächtigte,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. von Rintelen als Bevollmächtigten,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 8. Juli 2010
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270, S. 1, berichtigt im ABl. 2004, L 94, S. 70) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 319/2006 des Rates vom 20. Februar 2006 (ABl. L 58, S. 32) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1782/2003).
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Grootes und dem Amt für Landwirtschaft Parchim darüber, ob eine bestimmte Parzelle (im Folgenden: umstrittene Fläche) zum Zweck der Berechnung von Zahlungsansprüchen als Ackerland oder als Dauergrünland einzuordnen ist.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 1782/2003
3. Im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik erließ der Rat der Europäischen Union die Verordnung Nr. 1782/2003, die gemeinsame Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und bestimmte Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe aufstellt.
4. Die Verordnung Nr. 1782/2003 stellt insbesondere eine Einkommensbeihilferegelung für Betriebsinhaber auf. Diese Regelung wird in Art. 1 zweiter Gedankenstrich dieser Verordnung als „Betriebsprämienregelung“ bezeichnet. Die Regelung ist Gegenstand des Titels III der Verordnung.
5. Art. 34 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 lautet:
„Die Betriebsinhaber beantragen die einheitliche Betriebsprämie bis zu einem Zeitpunkt, den die Mitgliedstaaten festlegen, der aber nicht nach dem 15. Mai liegen darf.“
6. Art. 37 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht vor:
„Der Referenzbetrag entspricht dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen, die ein Betriebsinhaber im Rahmen der Stützungsregelungen nach Anhang VI in jedem Kalenderjahr des Bezugszeitraums nach Artikel 38 bezogen hat und der gemäß Anhang VII berechnet und angepasst wurde.
…“
7. Gemäß Art. 38 der Verordnung Nr. 1782/2003 umfasst der Bezugszeitraum die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002.
8. Art. 40 („Härtefälle“) der Verordnung Nr. 1782/2003 lautet:
„(1) Abweichend von Artikel 37 kann ein Betriebsinhaber, dessen Produktion im Bezugszeitraum durch vor diesem Zeitraum oder während dieses Zeitraums eingetretene Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt wurde, beantragen, dass der Referenzbetrag auf der Basis des/der durch die höhere Gewalt oder die außergewöhnlichen Umstände nicht betroffenen Kalenderjahre(s) des Bezugszeitraums berechnet wird.
(2) War der gesamte Bezugszeitraum durch die Fälle höherer Gewalt oder die außergewöhnlichen Umstände betroffen, so wird der Referenzbetrag von den Mitgliedstaaten auf der Basis des Zeitraums 1997 bis 1999 berechnet, oder, im Falle von Zuckerrüben, Zuckerrohr und Zichorien, auf der Basis des Wirtschaftsjahres, das dem nach Anhang VII Abschnitt K gewählten repräsentativen Zeitraum mit dem geringsten zeitlichen Abstand vorausging. In diesem Fall gilt Absatz 1 entsprechend.
(3) Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände sind vom Betriebsinhaber der zuständigen Behörde mit den von ihr anerkannten Nachweisen innerhalb der vom betreffenden Mitgliedstaat festgelegten Frist schriftlich mitzuteilen.
(4) Als höhere Gewalt oder außergewöhnliche Umstände werden von der zuständigen Behörde unter anderem anerkannt:
a) Tod des Betriebsinhabers,
b) länger andauernde Berufsunfähigkeit des Betriebsinhabers,
c) eine schwere Naturkatastrophe, die die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs erheblich in Mitleidenschaft zieht,
d) unfallbedingte Zerstörung von Stallgebäuden des Betriebs,
e) Seuchenbefall des ganzen oder eines Teils des Tierbestands des Betriebsinhabers.
(5) Die Absätze 1, 2 und 3 des vorliegenden Artikels gelten entsprechend für Betriebsinhaber, die während des Bezugszeitraums Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 [des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (ABl. L 215, S. 85)] und (EG) Nr. 1257/1999 [des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160 S. 80)] unterlagen, für Hopfenerzeuger, die während desselben Zeitraums einer Rodungsverpflichtung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1098/98 des Rates [vom 25. Mai 1998 zur Einführung vorübergehender Sondermaßnahmen im Hopfensektor (ABl. L 157 S. 7)] unterlagen, und für Tabakerzeuger, die am Quotenrückkaufprogramm gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 [des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak (ABl. L 215 S. 70)] teilgenommen haben.
In den Fällen, in denen sich die Verpflichtungen sowohl auf den Bezugszeitraum als auch auf den Zeitraum nach Absatz 2 erstrecken, legen die Mitgliedstaaten einen Referenzbetrag nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen gemäß den Durchführungsvorschriften, die von der Kommission nach dem in Artikel 144 Absatz 2 genannten Verfahren erlassen werden, fest.“
9. Titel III Kapitel 5 Abschnitt 1 („Regionale Durchführung“) der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Betriebsprämienregelung gemäß den Kapiteln 1 bis 4 dieses Titels auf regionaler Ebene anwenden können.
10. Gemäß Art. 58 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 kann ein Mitgliedstaat beschließen, die Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene in der Weise anzuwenden, dass er ihre nationale Obergrenze nicht individuell auf die Betriebsinhaber dieses Staates auf der Grundlage ihrer jeweiligen Referenzbeträge aufteilt, sondern auf die verschiedenen Regionen seines Hoheitsgebiets.
11. Art. 59 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung Nr. 1782/2003 bestimmt:
„(1) In hinreichend begründeten Fällen können die Mitgliedstaaten den Gesamtbetrag der gemäß Artikel 58 festgelegten regionalen Obergrenze nach objektiven Kriterien ganz oder teilweise auf alle Betriebsinhaber aufteilen, deren Betriebe in der betreffenden Region gelegen sind, einschließlich der Betriebsinhaber, die das Beihilfekriterium gemäß Artikel 33 nicht erfüllen.
…
(3) Wird der Gesamtbetrag der regionalen Obergrenze teilweise aufgeteilt, so wird der Wert pro Einheit der den Betriebsinhabern zustehenden Ansprüche berechnet, indem der entsprechende Teil der gemäß Artikel 58 festgelegten regionalen Obergrenze durch die auf regionaler Ebene bestimmte beihilfefähige Hektarzahl im Sinne von Artikel 44 Absatz 2 geteilt wird.
Stehen dem Betriebsinhaber auch Ansprüche aus dem übrigen Teil der regionalen Obergrenze zu, so wird der regionale Wert pro Einheit jedes seiner Ansprüche mit Ausnahme von Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegungen um einen Betrag erhöht, der dem Referenzbetrag, geteilt durch die Anzahl seiner Ansprüche gemäß Absatz 4, entspricht.
…
(4) Die Anzahl der Ansprüche je Betriebsinhaber entspricht der Hektarzahl, die er gemäß Artikel 44 Absatz 2 im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung angemeldet hat, außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände im Sinne des Artikels 40 Absatz 4.“
12. Art. 60 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht vor:
„Im Rahmen der für die betreffende Region gemäß Absatz 2 festgelegten Obergrenze wird einem Betriebsinhaber gestattet, die Möglichkeit des Absatzes 1 wie folgt in Anspruch zu nehmen:
…
b) im Falle der entsprechenden Anwendung von Artikel 40 und Artikel 42 Absatz 4 innerhalb der Obergrenze der Hektarzahl, die nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen festzulegen ist.“
13. Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 lautet:
„Im Fall der Anwendung des Artikels 59 können die Mitgliedstaaten zudem innerhalb der regionalen Obergrenze oder eines Teils davon für die Ansprüche, die den Betriebsinhabern nach Artikel 59 Absatz 1 für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfenanträge ‚Flächen‘ vorgesehen ist, als Grünland genutzt werden[,] und für sonstige förderfähige Hektarflächen oder alternativ für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfenanträge ‚Flächen‘ vorgesehen ist, als Dauergrünland genutzt werden[,] und sonstige förderfähige Hektarflächen zuzuteilen sind, nach objektiven Kriterien unterschiedliche Werte pro Einheit festsetzen.“
Verordnung (EG) Nr. 795/2004
14. Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß der Verordnung Nr. 1782/2003 (ABl. L 141 S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1974/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004 (ABl. L 345 S. 85) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 795/2004) bestimmt:
„(1) Bei Fällen gemäß Artikel 40 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 setzt der betreffende Mitgliedstaat bei Auslaufen der dort genannten Agrarumweltverpflichtungen nach Ablauf der Frist für die Antragstellung auf Zahlung im Rahmen der Betriebsprämienregelung in deren erstem Anwendungsjahr für jeden betroffenen Betriebsinhaber gemäß Artikel 40 Absätze 1, 2 bzw. 3 oder Absatz 5 Unterabsatz 2 der genannten Verordnung die Referenzbeträge fest, vorausgesetzt dass im Rahmen dieser Agrarumweltverpflichtungen jegliche Doppelzahlungen vermieden werden.
…
(2) Im Falle von Artikel 40 Absatz 5 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 erhält der Betriebsinhaber Zahlungsansprüche, die berechnet werden, indem ein von dem Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen festgesetzter Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt wird, die die von ihm im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung angemeldete Hektarzahl nicht übersteigt.
(3) Artikel 40 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 findet auf der Grundlage der einzelnen in Anhang VI der genannten Verordnung aufgeführten Direktzahlungen Anwendung.“
15. Kapitel 6 der Verordnung Nr. 795/2004 enthält einen Abschnitt 1, „Regionale Durchführung“.
16. Darin sieht Art. 38 Abs. 1 bis 3 mehrere Regelungen für die Anwendung von Art. 59 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 vor.
17. Art. 38 Abs. 4 der Verordnung Nr. 795/2004 bestimmt:
„Artikel 40 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Artikel 16 der vorliegenden Verordnung gelten entsprechend.“
Nationales Recht
18. Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz, BGBl. 2006 I, S. 1298, im Folgenden: BetrPrämDurchfG) wird die einheitliche Betriebsprämie ab dem 1. Januar 2005 auf regionaler Ebene nach Maßgabe dieses Gesetzes und der Betriebsprämiendurchführungsverordnung gewährt.
19. Gemäß § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG wird der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie in Anwendung des Art. 59 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindividuellen Betrag und einem flächenbezogenen Betrag festgesetzt.
20. Der betriebsindividuelle Betrag wird auf der Grundlage der in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BetrPrämDurchfG aufgeführten früheren Direktzahlungen berechnet, zu denen die Milchprämie und die Milch‑Ergänzungszahlung hinzuzurechnen sind.
21. Der flächenbezogene Betrag wird berechnet, indem der verbleibende Teil der regionalen Obergrenze durch die beihilfefähige Hektarzahl geteilt wird.
22. Hierzu bestimmt § 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG:
„Der flächenbezogene Betrag wird für das Jahr 2005 berechnet, indem
1. die Summe der betriebsindividuellen Beträge nach Absatz 2 für jede Region von der jeweiligen regionalen Obergrenze nach § 4 Abs. 1 abgezogen wird,
2. der nach dem Abzug nach Nummer 1 verbleibende Teil der regionalen Obergrenze nach Artikel 59 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 auf die dort genannten Flächen je Hektar aufgeteilt wird, wobei in jeder Region für den flächenbezogenen Betrag je Hektar beihilfefähige Fläche, die am 15. Mai 2003 als Dauergrünland genutzt wurde, das in der Anlage 2 vorgesehene Wertverhältnis zu dem flächenbezogenen Betrag je Hektar für die sonstigen beihilfefähigen Flächen gebildet wird.
…“
23. Anlage 2 zum BetrPrämDurchfG enthält eine Tabelle der Werte pro Einheit für die Hektarflächen Dauergrünland und für die sonstigen förderfähigen Flächen, die für das Land Mecklenburg-Vorpommern eine Bezugsgröße von 0,194 für die Hektarflächen Dauergrünland und von 1 für die sonstigen Hektarflächen vorsieht.
24. § 13 Abs. 2 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung (BGBl. 2006 I, S. 2376) sah zum im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt u. a. vor:
„In den Fällen des Artikels 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird bei der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag und der flächenbezogene Betrag auf der Grundlage des Kalenderjahres vor der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme berechnet. …“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
25. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass die umstrittene Fläche, die vorher eine Ackerlandparzelle gewesen war, im Jahr 1994 aufgrund eines Vertrags zwischen dem Staatlichen Amt für Umwelt und Natur Lübz und dem damaligen Betreiber der umstrittenen Fläche im Hinblick auf eine naturschutzgerechte Nutzung in Grünland umgewandelt wurde.
26. Im Jahr 1999 wurde mit dem Amt ein neuer Vertrag gemäß der Verordnung Nr. 2078/92 geschlossen. Danach war die umstrittene Fläche in der Zeit von Januar 1999 bis Dezember 2003 als Dauergrünland zu nutzen. Am 1. Oktober 2002 erwarb die aus Herrn Grootes und seinem Vater bestehende Gesellschaft bürgerlichen Rechts die umstrittene Fläche und trat gemäß einem Zusatzvertrag vom 3. März 2003 mit Wirkung zum 31. Dezember 2002 in die Rechte und Pflichten aus diesem Vertrag ein. Später führte Herr Grootes den Betrieb allein weiter.
27. Die umstrittene Fläche wurde in Ackerland umgewandelt und demnach im Frühjahr 2004 angesät.
28. Mit Schreiben vom 6. Mai 2005 beantragte Herr Grootes, die umstrittene Fläche zum Zweck der Berechnung seiner Zahlungsansprüche als Ackerland zu behandeln.
29. Mit Beschluss vom 27. Februar 2006 erkannte die zuständige Behörde, das Amt für Landwirtschaft Parchim, zugunsten von Herrn Grootes nur auf Dauergrünland bezogene Zahlungsansprüche an.
30. Gegen diesen Bescheid legte Herr Grootes am 15. März 2006 Widerspruch ein, der mit Rücknahme- und Widerspruchsbescheid vom 3. Juli 2006 zurückgewiesen wurde. Das Amt für Landwirtschaft Parchim vertrat die Auffassung, es liege kein Härtefall vor, da die Grünlandnutzung der umstrittenen Fläche im Rahmen des staatlichen Programms keine Agrarumweltmaßnahme gemäß Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit § 13 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung darstelle.
31. Herr Grootes erhob gegen diesen Bescheid Klage mit dem Antrag, das Amt für Landwirtschaft Parchim zu verpflichten, ihm auf Ackerland bezogene Zahlungsansprüche zuzuerkennen.
32. Das vorlegende Gericht führt aus, gemäß Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG bestimme sich die Frage, ob Zahlungsansprüche für flächenbezogene Beihilfen mit dem Basiswert Ackerland oder dem Basiswert Grünland festzusetzen seien, in Deutschland nach der Nutzung der fraglichen Fläche zum Zeitpunkt des 15. Mai 2003. Zu diesem Zeitpunkt sei die umstrittene Fläche aber Grünland gewesen. Die Zuerkennung von auf Ackerland bezogenen Zahlungsansprüchen käme daher nur in Frage, wenn ein Härtefall im Sinne von Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 vorliege.
33. Da nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Schwerin die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits von der Auslegung des anwendbaren Unionsrechts abhängt, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kommt die Anerkennung einer Härte im Sinne von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 hinsichtlich des flächenbezogenen Betrags auch dann in Betracht, wenn die am 15. Mai 2003 andauernde Agrarumweltmaßnahme sich lediglich als Beibehaltung einer (Dauer-)Grünlandnutzung darstellt, diese aber zeitlich nahtlos (oder jedenfalls „unverzüglich“) an eine Maßnahme anschließt, aufgrund deren eine Umwandlung von Acker‑ in Dauergrünland erfolgt ist?
2. Falls Frage 1 zu bejahen ist:
Kommt die Anerkennung einer Härte im Sinne von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 hinsichtlich des flächenbezogenen Betrags nur dann in Betracht, wenn eine Nutzungsänderung der Fläche von Acker‑ in Grünland aufgrund (gerade wegen) der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme im Sinne der zitierten Norm erfolgt ist?
3. Erfordert die Anerkennung einer Härte im Sinne von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003, dass der antragstellende Betriebsinhaber auch derjenige ist, der die Nutzungsänderung vorgenommen hat, oder kann auch ein später in die Agrarumweltmaßnahme „einsteigender“ Betriebsinhaber erfolgreich eine Härte im Sinne dieser Norm geltend machen?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage
34. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 61 dieser Verordnung für die als Grünland genutzten Hektarflächen und für sonstige förderfähige Flächen unterschiedliche Werte pro Einheit festgesetzt worden sind, ein Betriebsinhaber, der zu dem in diesem Artikel vorgesehenen Bezugszeitpunkt Agrarumweltverpflichtungen unterliegt, die unmittelbar an Agrarumweltverpflichtungen anschließen, aufgrund deren eine Umwandlung von Acker‑ in Dauergrünland erfolgt ist, beantragen kann, dass die Ansprüche gemäß Art. 59 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung auf der Grundlage der Werte pro Einheit berechnet werden, die für die sonstigen, nicht als Grünland genutzten förderfähigen Hektarflächen festgesetzt worden sind.
35. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass Art. 40 der Verordnung Nr. 1782/2003 eine Ausnahmeklausel enthält, die dazu dient, die Regel zur Berechnung des Referenzbetrags gemäß dem sogenannten historischen Modell anzupassen, nach der die Betriebsinhaber, denen in einem die Kalenderjahre 2000 bis 2002 erfassenden Bezugszeitraum eine Zahlung im Rahmen von mindestens einer der in Anhang VI dieser Verordnung aufgeführten Beihilferegelungen gewährt wurde, eine Beihilfe beanspruchen können, die auf der Grundlage eines Referenzbetrags errechnet wird, der für den jeweiligen Betriebsinhaber anhand des Jahresdurchschnitts der Gesamtbeträge der Zahlungen ermittelt wird, die im Rahmen der genannten Regelungen im Bezugszeitraum bezogen wurden.
36. Insbesondere ermöglicht Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003, dass Betriebsinhaber, die Agrarumweltverpflichtungen eingegangen sind, im Zusammenhang mit der Betriebsprämienregelung nicht deshalb benachteiligt werden, weil sie im Bezugszeitraum solchen Verpflichtungen unterlagen.
37. Im Übrigen können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 im Rahmen der Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfeanträge „Flächen“ vorgesehen ist, als Dauergrünland genutzt werden, und für sonstige förderfähige Hektarflächen unterschiedliche Werte pro Einheit festsetzen.
38. Das vorlegende Gericht geht in diesem Zusammenhang von dem Grundsatz aus, dass Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 auch für den Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 dieser Verordnung gilt.
39. Die Nutzung einer Parzelle zu dem Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 als Dauergrünland kann sich zwar, wie es bei der umstrittenen Fläche zu sein scheint, daraus ergeben, dass der Betriebsinhaber Agrarumweltverpflichtungen eingegangen ist.
40. Jedoch ist mangels einer ausdrücklichen Bestimmung, nach der, wie es bei den Art. 59 Abs. 4 und Art. 60 der Verordnung Nr. 1782/2003 der Fall ist, Art. 40 Abs. 5 dieser Verordnung anwendbar ist, vorab zu prüfen, ob diese Bestimmung im Rahmen des Art. 61 dieser Verordnung entsprechend gilt.
41. Die entsprechende Anwendung einer Bestimmung auf einen Wirtschaftsteilnehmer ist möglich, wenn die Regelung, die für ihn gilt, zum einen der Regelung, deren entsprechende Anwendung in Betracht gezogen wird, weitgehend entspricht, und zum anderen eine Lücke enthält, die mit einem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts unvereinbar ist und die durch die entsprechende Anwendung geschlossen werden kann (Urteil vom 12. Dezember 1985, Krohn, 165/84, Slg. 1985, 3997, Randnr. 14).
42. Im vorliegenden Fall besteht zum einen eine weitgehende Entsprechung zwischen den beiden Regelungen, da die Nutzung der Flächen zu dem in Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 vorgesehenen Bezugszeitpunkt als Dauergrünland auf Agrarumweltverpflichtungen der gleichen Art zurückzuführen ist, wie sie Art. 40 Abs. 5 dieser Verordnung vorsieht.
43. Zum anderen ist festzustellen, dass Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 im Gegensatz zu Art. 40 Abs. 5 dieser Verordnung keine Regelung im Hinblick auf die Rechtslage der Betriebsinhaber enthält, die zu dem Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 Agrarumweltverpflichtungen unterlagen, so dass diese Betriebsinhaber, gerade weil sie solche Verpflichtungen eingegangen sind, im Rahmen der später erlassenen Betriebsprämienregelung benachteiligt werden könnten. Nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit als allgemeinem Grundsatz des Unionsrechts muss eine Unionsregelung, die den Einzelnen auferlegt wird, klar und deutlich sein, damit diese ihre Rechte und Pflichten eindeutig erkennen und infolgedessen ihre Vorkehrungen treffen können (vgl. Urteil vom 11. Juni 2009, Nijemeisland, C‑170/08, Slg. 2009, I‑5127, Randnr. 44).
44. Folglich darf ein Betriebsinhaber, der Agrarumweltverpflichtungen gemäß den Verordnungen Nrn. 2078/92 und 1257/1999 eingegangen ist, nicht aus diesem Grund im Rahmen einer späteren Unionsbeihilfe benachteiligt werden, da er nicht vorhersehen konnte, dass seine Entscheidung Folgen für künftige Direktzahlungen aufgrund einer später erlassenen Verordnung haben könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil Nijemeisland, Randnr. 45).
45. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die umstrittene Fläche 1994 aufgrund von Agrarumweltverpflichtungen in Dauergrünland umgewandelt worden ist, in die Herr Grootes sodann am 3. März 2003 eingetreten ist, während die Verordnung Nr. 1782/2003 am 29. September 2003 erlassen worden ist.
46. Unter diesen Umständen ist Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 im Rahmen von Art. 61 dieser Verordnung entsprechend anwendbar.
47. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die Zahlungsansprüche nach deutschem Recht in den Fällen des Art. 40 Abs. 5 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf der Grundlage des der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme vorangegangenen Kalenderjahrs berechnet werden. In diesem Zusammenhang möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Agrarumweltverpflichtungen, die im Ausgangsverfahren nacheinander getroffen worden sind, für die Zwecke dieser Vorschrift in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung als eine Gesamtheit zu betrachten sind.
48. Hierzu ist erstens festzustellen, dass sich dem Wortlaut des Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 nicht entnehmen lässt, dass die entsprechenden Maßnahmen von einer einzigen vertraglichen Verpflichtung herrühren müssten.
49. Zweitens kommt es für den Zweck dieser Bestimmung, der darin besteht, zu vermeiden, dass Betriebsinhaber, die im Bezugszeitraum bestimmte Agrarumweltverpflichtungen eingegangen sind, aus diesem Grund im Zusammenhang mit der Betriebsprämienregelung benachteiligt werden, nicht darauf an, ob die Nutzung einer Fläche auf einem einzigen Vertrag beruht, durch den der Betriebsinhaber zur Vornahme von Agrarumweltmaßnahmen verpflichtet wurde, oder ob sich diese Verpflichtung aus mehreren Verträgen ergibt, die in diesem Zeitraum nacheinander geschlossen wurden.
50. In dem zuletzt genannten Fall ist es jedoch unerlässlich, dass die nacheinander geschlossenen Verträge sämtlich auf Agrarumweltverpflichtungen im Sinne der Verordnungen Nr. 2078/92 oder Nr. 1257/1999 gerichtet sind und zeitlich nahtlos aneinander anschließen.
51. Dasselbe gilt für die Anpassung des Bezugszeitpunkts gemäß Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 im Rahmen einer entsprechenden Anwendung von Art. 40 Abs. 5 dieser Verordnung.
52. Daher ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 61 dieser Verordnung für die Hektarflächen, die als Grünland genutzt werden, und für sonstige förderfähige Hektarflächen unterschiedliche Werte pro Einheit festgesetzt worden sind, ein Betriebsinhaber, der zu dem in diesem Artikel vorgesehenen Bezugszeitpunkt Agrarumweltverpflichtungen gemäß der Verordnung Nr. 2078/92 unterliegt, die zeitlich nahtlos an Agrarumweltverpflichtungen anschließen, aufgrund deren eine Umwandlung von Acker‑ in Dauergrünland erfolgt ist, beantragen kann, dass die Ansprüche gemäß Art. 59 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf der Grundlage der Werte pro Einheit berechnet werden, die für die sonstigen, nicht als Grünland genutzten förderfähigen Hektarflächen festgesetzt worden sind.
Zur zweiten Frage
53. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass es nur bei Vorliegen eines Kausalzusammenhangs zwischen der Nutzungsänderung von Acker‑ in Dauergrünland und der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme im Sinne dieser Bestimmung erlaubt ist, im Rahmen der Berechnung der Zahlungsansprüche die Tatsache unberücksichtigt zu lassen, dass diese Fläche zu dem Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 dieser Verordnung als Dauergrünland genutzt worden ist.
54. Zur Beantwortung dieser Frage ist darauf hinzuweisen, dass aus dem Wortlaut von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 zwar nicht hervorgeht, dass die Anwendung der darin vorgesehenen Ausnahmeklausel davon abhängt, dass das betreffende Ackerland wegen der eingegangenen Agrarumweltverpflichtungen in Dauergrünland umgewandelt worden ist.
55. Im Ausgangsverfahren ist jedoch Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf einen Fall des Art. 61 dieser Verordnung entsprechend anwendbar.
56. Wie sich aus Randnr. 42 des vorliegenden Urteils ergibt, beruht diese entsprechende Anwendung auf der Erwägung, dass die Nutzungsänderung der betreffenden Parzelle gerade wegen der Verpflichtungen erfolgt ist, die der Betriebsinhaber gemäß den Verordnungen Nr. 2078/92 und Nr. 1257/1999 eingegangen ist.
57. Wenn die betreffende Parzelle daher vor der Übernahme der Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen und unabhängig von dieser Verpflichtung als Grünland genutzt worden war, hat auch im Rahmen des Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 zu gelten, dass sie als Grünland genutzt wurde.
58. Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass es nur ein Kausalzusammenhang zwischen der Nutzungsänderung von Acker‑ in Dauergrünland und der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme erlaubt, bei der Berechnung der Zahlungsansprüche die Tatsache unberücksichtigt zu lassen, dass diese Fläche zu dem Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 dieser Verordnung als Dauergrünland genutzt wurde.
Zur dritten Frage
59. Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass seine Anwendung davon abhängt, dass der Betriebsinhaber, der die Betriebsprämie beantragt, auch derjenige ist, der die Nutzungsänderung der betreffenden Fläche vorgenommen hat.
60. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass, wie aus dem Wortlaut von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 in Verbindung mit dessen Abs. 1 hervorgeht, der Antrag, den Referenzbetrag auf der Basis des Jahres oder der Kalenderjahre des Bezugszeitraums zu berechnen, die nicht von Agrarumweltmaßnahmen betroffen waren, von dem Betriebsinhaber gestellt werden kann, der im Bezugszeitraum solchen Verpflichtungen unterlag.
61. Wenn Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf den durch Art. 61 dieser Verordnung geregelten Fall entsprechend angewandt wird, soll er gleichwohl nicht den in Art. 38 dieser Verordnung zur Berechnung des Referenzbetrags vorgesehenen Bezugszeitraum, sondern den in Art. 61 dieser Verordnung vorgesehenen Bezugszeitpunkt anpassen.
62. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 es den Mitgliedstaaten erlaubt, für Hektarflächen Dauergrünland und für sonstige zu einem bestimmten Zeitpunkt förderfähige Hektarflächen unterschiedliche Werte pro Einheit festzusetzen.
63. Maßgebliches Kriterium im Rahmen von Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 ist daher die Nutzung der betreffenden Parzellen zu dem in dieser Vorschrift vorgesehenen Bezugszeitpunkt. Auf die Identität zwischen dem Betriebsinhaber, der Zahlungsansprüche beantragt, und demjenigen, der zu dem in dieser Vorschrift vorgesehenen Bezugszeitpunkt über diese Flächen verfügte, kommt es dagegen nicht an.
64. Bei einer entsprechenden Anwendung von Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 auf einen durch Art. 61 dieser Verordnung geregelten Fall kann keine zusätzliche Voraussetzung gelten.
65. Daher ist die Identität des Betriebsinhabers, der zu dem gemäß Art. 40 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1782/2003 modifizierten Bezugszeitpunkt über die Flächen verfügte, für die entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf einen durch Art. 61 dieser Verordnung geregelten Fall unerheblich. Ebenso wenig kommt es auf die Identität des Betriebsinhabers an, der die Nutzungsänderung dieser Flächen ursprünglich vorgenommen hat.
66. Im Übrigen verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung bzw. das Diskriminierungsverbot nach ständiger Rechtsprechung, dass gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist (vgl. u. a. Urteil vom 8. Juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 74).
67. Im vorliegenden Fall befinden sich im Rahmen des Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 der Betriebsinhaber, der die Agrarumweltverpflichtungen ursprünglich eingegangen ist, und derjenige, der sich darauf beschränkt hat, im Zusammenhang mit einer Übertragung landwirtschaftlicher Flächen in diese Verpflichtungen einzutreten, bei Beantragung der einheitlichen Betriebsprämie in einer vergleichbaren Situation.
68. Unter diesen Umständen liefe es dem Grundsatz der Gleichbehandlung offenkundig zuwider, wenn sie unterschiedlich behandelt würden und sich nur der Betriebsinhaber, der die Agrarumweltverpflichtungen ursprünglich eingegangen ist, auf Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 berufen könnte.
69. Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 dahin auszulegen ist, dass seine Anwendung nicht davon abhängt, dass der Betriebsinhaber, der eine Betriebsprämie beantragt, auch derjenige ist, der die Nutzungsänderung der betreffenden Fläche vorgenommen hat.
Kosten
70. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:
1. Art. 40 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 319/2006 des Rates vom 20. Februar 2006 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß Art. 61 dieser Verordnung für die Hektarflächen, die als Grünland genutzt werden, und für sonstige förderfähige Hektarflächen unterschiedliche Werte pro Einheit festgesetzt worden sind, ein Betriebsinhaber, der zu dem in diesem Artikel vorgesehenen Bezugszeitpunkt Agrarumweltverpflichtungen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren unterliegt, die zeitlich nahtlos an Agrarumweltverpflichtungen anschließen, aufgrund deren eine Umwandlung von Acker‑ in Dauergrünland erfolgt ist, beantragen kann, dass die Ansprüche gemäß Art. 59 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung Nr. 319/2006 geänderten Fassung auf der Grundlage der Werte pro Einheit berechnet werden, die für die sonstigen, nicht als Grünland genutzten förderfähigen Hektarflächen festgesetzt worden sind.
2. Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung Nr. 319/2006 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass es nur ein Kausalzusammenhang zwischen der Nutzungsänderung von Acker- in Dauergrünland und der Teilnahme an einer Agrarumweltmaßnahme erlaubt, bei der Berechnung der Zahlungsansprüche die Tatsache unberücksichtigt zu lassen, dass diese Fläche zu dem Bezugszeitpunkt gemäß Art. 61 dieser Verordnung als Dauergrünland genutzt wurde.
3. Art. 40 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 61 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung Nr. 319/2006 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass seine Anwendung nicht davon abhängt, dass der Betriebsinhaber, der eine Betriebsprämie beantragt, auch derjenige ist, der die Nutzungsänderung der betreffenden Fläche vorgenommen hat.