62022CJ0325
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
19. oktober 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – støtte ydet af medlemsstaterne – artikel 107, stk. 1, TEUF – begrebet »virksomhed« – forordning (EU) 2015/1589 – tilbagebetaling af en ulovlig støtte – afgørelse (EU) 2015/456 – ombytning af ejerskab af skovarealer – bestemmelse af »markedsværdien««
I sag C-325/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), ved afgørelse af 4. maj 2022, indgået til Domstolen den 13. maj 2022, i sagen
TS
HI
mod
Ministar na zemedelieto, chranite i gorite,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne O. Spineanu-Matei J.-C. Bonichot (refererende dommer), S. Rodin og L.S. Rossi,
generaladvokat: A. Rantos
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den bulgarske regering ved T. Mitova og L. Zacharieva, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved C. Georgieva og B. Stromsky, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 107 TEUF, artikel 16, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) og Kommissionens afgørelse (EU) 2015/456 af 5. september 2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer (EUT 2015, L 80, s. 100, herefter »Kommissionens afgørelse af 5. september 2014«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem en privatperson og en juridisk person på den ene side og Ministar na zemedelieto, chranite i gorite (ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug) på den anden side vedrørende en anmodning om tilbagebetaling af en statsstøtte, som de havde modtaget i forbindelse med en ombytning af ejerskab af skovarealer.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning 2015/1589
3
Artikel 16 i forordning 2015/1589 med overskriften »Tilbagebetaling af støtte« bestemmer:
»Med forbehold af eventuel kendelse fra Den Europæiske Unions Domstol efter [artikel 278 TEUF] skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af [Europa-] Kommissionens afgørelse. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen.«
Kommissionens afgørelse af 5. september 2014
4
Følgende fremgår af 125.-128., 156. og 171. betragtning til Kommissionens afgørelse af 5. september 2014:
»(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF]. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
[…]Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med […] artikel 107, stk. 1, [TEUF] som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde […]. Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet […]. Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF], hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF].
[...]
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF] i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i [Kommissionens] forordning (EU) nr. 1407/2013 af 18. december 2013 [om anvendelse af artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] […] på de minimis-støtte (EUT 2013, L 352, s. 1)] ikke er opfyldt.
[...]
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF] […]«
5
Afgørelsens artikel 1 bestemmer:
»Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med […] artikel 108, stk. 3[, TEUF], er uforenelig med det indre marked.«
6
Den pågældende afgørelses artikel 6, stk. 1, litra b), c) og d), bestemmer:
»1.   Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
[…]
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens [skrivelse 2014/032997]
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.«
7
Samme afgørelses artikel 6, stk. 2, litra a) og b), bestemmer følgende:
»Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager.«
Meddelelse fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger
8
Punkt 2, litra a), sidste afsnit, i meddelelse fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger (EFT 1997, C 209, s. 3) har følgende ordlyd:
»Ved »markedsværdi« forstås den pris, hvortil jord og bygninger på værdiansættelsestidspunktet kan sælges ved privat aftale mellem en salgsinteresseret ejer og en uafhængig køber, idet det forudsættes, at ejendommen er udbudt til offentligt salg, at handelen kan finde sted under normale markedsvilkår, og at der under hensyn til ejendommens karakter er normal tid til salgsforhandlingerne […]«
Bulgarsk ret
Lov om statsstøtte
9
Artikel 38, stk. 9, 10 og 11, i zakon za drzjavnite pomosjtji (lov om statsstøtte, DV nr. 85 af 24.10.2017) bestemmer følgende vedrørende tilbagesøgning af statsstøtte, der er ulovlig og erklæret uforenelig med det indre marked ved en kommissionsafgørelse:
»(9)   Den i stk. 7, nr. 2, omhandlede vurdering foretages af en uafhængig autoriseret vurderingssagkyndig, der er registreret i henhold til loven om uafhængige vurderingssagkyndige [...]
(10)   Den i stk. 7, nr. 2, omhandlede vurdering anmodes om hos og godkendes af administratoren af støtten på de betingelser og inden for den frist, der er fastsat i Europa-Kommissionens afgørelse.
(11)   Hvis administratoren af støtten ikke godkender den i stk. 7, nr. 2, omhandlede vurdering, skal vedkommende ved en begrundet retsakt anmode om yderligere ekspertbistand fra tre vurderingssagkyndige, medmindre der anmodes om en vurdering i henhold til zakon za obsjtjestvenite poratjki [(lov om offentlige kontrakter)].«
Lov om statsejendom
10
Artikel 32, stk. 2, i zakon za Drzjavnata sobstvenost (lov om statsejendom, DV nr. 44 af 21.5.1996) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om statsejendom«), har følgende ordlyd:
»Den ligeværdige kontante kompensation, der er omhandlet i stk. 1, fastsættes på grundlag af arealernes formål, inden den detaljerede plan for fysisk planlægning trådte i kraft, eller inden godkendelsen af en detaljeret plan for fysisk planlægning, som omfatter opførelsen af et nationalt bygge- og anlægsarbejde, og for hvilket der foreligger en gældende bekendtgørelse, der muliggør foreløbig fuldbyrdelse, på grundlag af markedsprisen for arealer med lignende karakteristika i nærheden af arealer, der er blevet eksproprieret.«
11
§ 1a i dopalnitelni razporedbi na zakon za Drzjavnata sobstvenost (supplerende bestemmelser til lov om statsejendom) bestemmer:
»I denne lov forstås ved:
[...]
(2)
»Markedspris«: gennemsnittet af prisen for alle ejendomstransaktioner vedrørende køb/salg, ombytning, stiftelse af tingslige rettigheder eller overdragelse af ejendomsret mod en byggeforpligtelse, stiftelse af pant (som sikkerhed ved køb/salg af fast ejendom), offentlige og private fogeders, statslige institutioners og kommuners auktioner samt andre transaktioner mod vederlag med undtagelse af de andele, der vedrører ideelle andele af en fast ejendom, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, der indgås inden for en frist på 12 måneder forud for datoen for vurderingsanmodningen og registreres ved registreringsmyndigheden på det sted, hvor den faste ejendom er beliggende. Hvis der inden for de sidste 12 måneder forud for datoen for vurderingsanmodningen er blevet registreret mere end 20 transaktioner ved registreringskontoret på det sted, hvor den faste ejendom er beliggende, fastsættes markedsprisen under hensyntagen til de seneste 20 registrerede transaktioner. Gennemsnittet beregnes på grundlag af mindst to relevante transaktioner.
[...]
(4)
»Fast ejendom beliggende i nærheden af ejendom, der eksproprieres«, er fast ejendom beliggende i:
a)
i samme distrikt i store byer med en opdeling i distrikter
b)
i samme kvarter i andre byer, bebyggelser eller landsbyer
c)
i samme område på landbrugs- og skovarealer.«
Lov om skove
12
§ 3 i overgangsbestemmelserne og de afsluttende bestemmelser til zakon za gorite (lov om skove, DV nr. 19, af 8.3.2011), der har været i kraft siden 2011, bestemmer:
»(1) Der må ikke foretages ændringer i arealanvendelsen i henhold til denne lov, og der må ikke foretages nogen bebyggelse på arealer beliggende i skovområder, som fysiske og juridiske personer eller kommuner har erhvervet fra staten som følge af ombytninger, der har fundet sted indtil datoen for vedtagelsen af loven i Drzjaven vestnik [(statstidende)].
(2) Forbuddet i stk. 1 finder også anvendelse i tilfælde af ejerskifte vedrørende den faste ejendom, undtagen i de tilfælde, hvor det pågældende skovområde erhverves af staten.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13
Tvisten i hovedsagen er opstået i forbindelse med en omfattende tilbageførsel af skovarealer, som var blevet nationaliseret i 1947, fra Republikken Bulgarien til deres tidligere ejere.
14
Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at en ændring af lov om skove, der trådte i kraft den 22. februar 2002, har gjort det muligt at ombytte skovarealer, der er privatiseret, med denne medlemsstats skovarealer.
15
Desuden blev priserne på de ombyttede arealer fastsat på grundlag af kriterier, der var fastsat i den bulgarske lovgivning.
16
Den 26. november 2008 indgik Drzjavna agentsia po gorite (det nationale skovagentur, Bulgarien) og TS, der er en fysisk person, en aftale om ombytning af ejerskab af skovarealer (herefter »den omtvistede ombytning«).
17
To måneder senere overdrog TS de erhvervede arealer i henhold til denne aftale til HI, der er et privat selskab i Bulgarien, som forvaltes og er delvist ejet af TS. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at TS allerede var selskabsdeltager i HI på tidspunktet for den omtvistede ombytning.
18
HI er aktiv inden for hotelvirksomhed, restaurationsvirksomhed, skovhugst, forarbejdning af træ og salg af varer. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at HI ønskede at opføre et hotelkompleks på visse af de erhvervede arealer, og at HI med henblik herpå havde anmodet de kompetente myndigheder om en ændring i anvendelsen arealet i august 2009.
19
Denne ejendomstransaktion kunne imidlertid ikke afsluttes på grund af et moratorium vedtaget af Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Republikken Bulgariens nationalforsamling) den 3. september 2009 (DV nr. 72 af 8.9.2009) og en senere ændring af lov om skove, som forbød en ændring i anvendelsen af arealer erhvervet fra Republikken Bulgarien.
20
Ved afgørelsen af 5. september 2014 fandt Kommissionen, at de transaktioner med ombytning af ejerskab af skovarealer, som denne medlemsstat havde gennemført, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, når de personer, der havde deltaget i denne ombytning, var virksomheder som omhandlet i denne bestemmelse, og at værdien af denne medlemsstats skovområder ikke afspejlede markedsværdien, forudsat at der ikke var tale om de minimis-støtte som omhandlet i forordning nr. 1407/2013.
21
Kommissionen fandt derfor, at visse støtteforanstaltninger tildelt virksomheder som led i de omhandlede transaktioner vedrørende ombytning af ejerskab af skovarealer i perioden mellem den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union, og den 27. januar 2009, var blevet ulovligt gennemført af denne medlemsstat, at de var uforenelige med det indre marked, og at denne medlemsstat skulle tilbagesøge dem.
22
Den 8. juli 2020 vurderede de bulgarske myndigheder i henhold til Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 ved en retsakt om fastlæggelse af en offentlig fordring på grundlag af en vurderingsrapport vedrørende skovarealerne, at TS og HI hæftede solidarisk for tilbagebetaling af den støtte på 294627 bulgarske leva (BGN), der fulgte af den omtvistede ombytning, med tillæg af renter til et samlet beløb på 440364,79 BGN (ca. 224700 EUR).
23
TS og HI har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), idet de har gjort gældende dels, at de ikke kunne anses for at være »virksomheder« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom de arealer, der blev erhvervet i forbindelse med den omtvistede ombytning, i sidste ende ikke blev anvendt til økonomiske formål, dels at den af de nationale myndigheder foretagne vurdering af det støttebeløb, der skulle tilbagebetales, var fejlagtig. Ifølge sagsøgerne skal vurderingen af værdien af de ombyttede arealer undergives en retslig vurdering i henhold til den metode, der er fastsat i § 1a, nr. 2 og 4, i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom, der finder anvendelse i tilfælde af ekspropriation af en privat grund af hensyn til almenvellet.
24
Den forelæggende ret har anført, at for så vidt angår gennemførelsen af Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 er den nationale retspraksis ikke ensartet med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt kvalificeringen som »virksomhed«, henset til ordlyden af 127. betragtning til denne afgørelse, afhænger af udnyttelsen af de skovarealer, der er erhvervet som led i den omhandlede ombytning af ejerskab af arealer.
25
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at det objektive kriterium om et areals »markedsværdi«, der følger af Domstolens praksis med henblik på at vurdere, om erhvervelsen af et offentligt areal udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, adskiller sig fra den metode til fastsættelse af markedsprisen, der er fastsat i § 1a, nr. 2 og 4, i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom, som sagsøgerne i hovedsagen har påberåbt sig.
26
Under disse omstændigheder har Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstolen i Varna) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er en modtager af ulovlig statsstøtte gennem en aftale om en byttetransaktion, hvorved han har erhvervet grunde i et skovområde (privatretlig statsejendom), udelukket fra definitionen af begrebet »virksomhed«, såfremt han i henhold til årsregnskaberne udøver en økonomisk aktivitet ved at udbyde varer og tjenesteydelser på det pågældende marked, men som omhandlet i 127. betragtning til Kommissionens afgørelse [af 5. september 2014] ikke udøver direkte eller indirekte økonomisk aktivitet ved anvendelse af det areal, han har erhvervet ved byttetransaktionen, eftersom den nationale lovgivning fastsætter et objektivt forbud, som forhindrer ham i at ændre den fastlagte anvendelse af grunden og bebygge eller sælge den grund, der er blevet udskilt af skovfonden?
2)
Skal bestemmelsen i artikel 107 TEUF fortolkes og anvendes således, at det investeringsprojekt, som en modtager af ulovlig statsstøtte har ansøgt om og faktisk beskrevet, og som skal realiseres på en statslig grund på et skovareal, som er blevet erhvervet ved ombytning og udgør en betingelse for indledningen af en efterfølgende procedure for udskilning af de grunde, der er blevet erhvervet ved bebyggelse, skal tages i betragtning som en retligt relevant omstændighed, henset til egenskaben som »virksomhed« og ved anvendelsen af kriterierne for »virksomheder« og henset til de indhentede oplysninger om den afsluttede første fase af den administrative procedure for forudgående afstemning, uanset at det som følge af det af [Republikken Bulgariens nationalforsamling] indførte moratorium og den efterfølgende indførte lovbestemmelse, som indeholder et udtrykkeligt forbud mod at ændre den fastlagte anvendelse af de grunde, der er blevet erhvervet fra staten, og mod at bebygge disse grunde, er blevet objektivt umuligt at realisere investeringsprojektet?
3)
Skal artikel 107 TEUF og artikel 16, stk. 3, i [forordning 2015/1589] fortolkes således, at de er til hinder for, at national lovgivning såsom bestemmelserne i § 1a, nr. 2 og 4 [i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom] med henblik på fastsættelsen af omfanget af statsstøtte gennem arealombytning i et skovområde (privatretlig statsejendom) forhindrer, at en markedspris for grundene lægges til grund, idet lovgivningen opstiller markedsfaktorer og vurderingskriterier for beregningen, som medfører en afvigelse fra grundenes faktiske værdi, og udgør en sådan national lovgivning i denne forstand en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
27
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 skal fortolkes således, at det alene er de personer, der har erhvervet arealer som led i de af denne afgørelse omfattede transaktioner vedrørende ombytning af ejerskab af skovarealer, og som anvender disse arealer til en økonomisk aktivitet, der skal anses for at være virksomheder, som modtager statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
28
Det skal indledningsvis bemærkes, at besvarelsen af dette spørgsmål hverken berører spørgsmålet om, hvorvidt TS er en »virksomhed« i denne bestemmelses forstand, eller spørgsmålet om, hvorvidt TS og HI kan anses for fælles modtagere af statsstøtte i henhold til den pågældende bestemmelse.
29
Det skal dernæst bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at begrebet »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde, og at enhver virksomhed, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, udgør en økonomisk virksomhed (dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 41 og 45 og den deri nævnte retspraksis).
30
Det fremgår derimod på ingen måde heraf, at kvalificeringen som »virksomhed« som omhandlet i denne bestemmelse er betinget af den omstændighed, at den pågældende økonomiske virksomhed har en forbindelse med goder, hvis erhvervelse udgør statsstøtte som omhandlet i den pågældende bestemmelse.
31
Det skal endvidere bemærkes, at artikel 108, stk. 3, TEUF fastsætter en forebyggende kontrol med ændringer i eksisterende støtte og med påtænkte nye støtteforanstaltninger med henblik på, at der kun gennemføres støtte, der er forenelig med det indre marked (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl., C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
32
Følgelig er en sådan ordning med forudgående godkendelse af statsstøtte, som hviler på en forudgående vurdering af påtænkte støtteforanstaltninger, til hinder for, at kvalificeringen som »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF gøres betinget af usikre omstændigheder, der opstår efter tildelingen af den pågældende fordel, såsom den omstændighed, at det erhvervede gode anvendes til økonomiske formål.
33
Hvad endelig angår den definition af begrebet »virksomhed«, som Kommissionen har lagt til grund i afgørelsen af 5. september 2014, omhandler dens artikel 1 statsstøtte til »virksomheder« uden at præcisere dette begreb.
34
Det fremgår ganske vist af 127. betragtning til denne afgørelse, at »visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag«, således at »disse støttemodtagere ikke [kan] anses for at være virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF], hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat«.
35
Det fremgår imidlertid af den nævnte afgørelses samlede opbygning og navnlig af 126. og 128. betragtning til denne afgørelse, at Kommissionen flere gange ligeledes henviste til virksomheder »efter […] artikel 107, stk. 1[, TEUF]« uden på nogen måde at knytte en sådan kvalificering til en økonomisk aktivitet i forbindelse med disse skovarealer.
36
Det fremgår endvidere af 171. betragtning til Kommissionens afgørelse af 5. september 2014, som findes i den del af afgørelsen, der vedrører identificeringen af de pågældende »støttemodtagere«, at fysiske og juridiske personer, »som ikke kan betegnes som virksomheder efter […] artikel 107, stk. 1, [TEUF]«, bør udelukkes uden yderligere præcisering.
37
Det følger endelig af fast retspraksis, at når en bestemmelse i den afledte EU-ret kan fortolkes på flere måder, bør den fortolkning, der bringer bestemmelsen i overensstemmelse med traktaten, lægges til grund frem for den, som medfører, at bestemmelsen må anses for uforenelig med denne (jf. dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
38
Det må derfor fastslås, at 127. betragtning til Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 udelukkende henviser til en særlig situation, hvor en enhed ikke kan kvalificeres som en »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Denne betragtning kan derfor ikke danne grundlag for en fortolkning af denne afgørelse, hvoraf det følger, at kun enheder, der udøver økonomisk virksomhed, der er knyttet til arealer, som er erhvervet som led i den i den pågældende afgørelse omhandlede ombytning af ejerskab af arealer, kan anses for at være virksomheder, der modtager statsstøtte som omhandlet i den nævnte bestemmelse.
39
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 skal fortolkes således, at det ikke kan fastslås, at det alene er de personer, der har erhvervet arealer som led i de af denne afgørelse omfattede transaktioner vedrørende ombytning af ejerskab af skovarealer, og som anvender disse arealer til en økonomisk aktivitet, der skal anses for at være virksomheder, som modtager statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Det andet spørgsmål
40
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omstændighed, at den enhed, der erhvervede skovarealer i forbindelse med den omtvistede ombytning, havde til hensigt at anvende disse i forbindelse med sin økonomiske virksomhed, men blev forhindret heri på grund af den senere udvikling i national ret, er relevant for vurderingen af, om denne enhed udgør en »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
41
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål, hvorefter Kommissionens afgørelse af 5. september 2014 ikke begrænser begrebet »virksomhed« til enheder, der har anvendt de således erhvervede skovarealer til økonomiske formål, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Det tredje spørgsmål
42
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at de er til hinder for, at fastsættelsen af størrelsen af den statsstøtte, der oppebæres ved erhvervelsen af arealer i forbindelse med en ombytning af ejerskab af skovarealer, baseres på kriterier som dem, der er fastsat i § 1a, nr. 2 og 4, i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom.
43
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at disse kriterier angår gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med karakteristika som dem, der er genstand for vurderingen, og som befinder sig i nærheden af disse arealer, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som indgås inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen.
44
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at de nævnte kriterier burde have været anvendt til at fastsætte størrelsen af den statsstøtte, der skal tilbagebetales, idet den forelæggende ret derimod er af den opfattelse, at de ikke gør det muligt at fastlægge markedsværdien af de skovarealer, der var genstand for den omtvistede ombytning.
45
Det tredje spørgsmål skal således omformuleres, og det skal lægges til grund, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 er til hinder for, at de kriterier, der gør det muligt at fastsætte størrelsen af en statsstøtte, der oppebæres i forbindelse med erhvervelsen af arealer, baseres på gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med karakteristika som dem, der er genstand for vurderingen, og som er beliggende i nærheden af disse arealer, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som indgås inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen.
46
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 bestemmer, at med forbehold af eventuel kendelse fra Domstolen efter artikel 278 TEUF skal tilbagebetalingen af en statsstøtte ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens afgørelse. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af EU-lovgivningen.
47
Det fremgår endvidere af Domstolens praksis, at det hovedformål, som forfølges med tilbagebetalingen af ulovligt ydet statsstøtte, er at fjerne den konkurrencefordrejning, der er forårsaget af den konkurrencefordel, som er opnået ved denne støtte, og at en genopretning af den situation, der forelå før udbetalingen af en støtte, der er ulovlig eller uforenelig med det indre marked, er et krav, der er nødvendigt for at opretholde den effektive virkning af traktatbestemmelserne om statsstøtte (jf. i denne retning dom af 30.4.2020, Nelson Antunes da Cunha, C-627/18, EU:C:2020:321, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
48
Endelig skal det ligeledes bemærkes, at når den pågældende medlemsstat skal kvantificere den støtte, der skal tilbagesøges, skal den gøre dette på grundlag af den metode, der er angivet i afgørelsen om tilbagebetaling (jf. i denne retning dom af 13.2.2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, præmis 21 og 23).
49
I det foreliggende tilfælde følger det af det ovenstående, at anvendelsen af en vurderingsmetode som den, som den forelæggende ret har henvist til i det tredje spørgsmål, først og fremmest skal være i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse af 5. september 2014, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
50
Det tilkommer navnlig den forelæggende ret at vurdere, om en sådan metode er i overensstemmelse med denne afgørelses artikel 6, stk. 1, litra b), c) og d), som fastsætter tre forskellige metoder til tilbagesøgning af støtten, nemlig tilbagesøgning af støtten på grundlag af de markedspriser, der var gældende på tidspunktet for de byttetransaktioner, der er anført i Bulgariens skrivelse 2014/032997, på grundlag af en omgørelse af ombytningstransaktionen, eller på grundlag af beløb som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen.
51
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt en vurderingsmetode som den, der er nævnt af den forelæggende ret i det tredje spørgsmål, er forenelig med artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589, skal det bemærkes, at en offentlig myndigheds salg af et areal kan indeholde elementer af statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, navnlig når et sådant salg ikke sker til markedsværdien, dvs. den pris, som en privat investor, der handler under normale konkurrencevilkår, kunne have fastsat (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
52
Som Kommissionen har anført i sin afgørelse af 5. september 2014, skal medlemsstaten, når en sådan vurdering som i det foreliggende tilfælde sker efterfølgende, vurdere markedsværdien af de pågældende arealer på tidspunktet for den omtvistede ombytning (jf. analogt dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, præmis 71 og 72).
53
Hvad angår den metode, der kan anvendes med henblik herpå, skal det bemærkes, at flere metoder kan resultere i priser, som svarer til markedsværdien, og at selv om salg til den højestbydende og en sagkyndig vurdering er blandt disse metoder, kan det ikke udelukkes, at andre metoder også kan gøre det muligt at nå det samme resultat (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, BVVG, C-39/14, EU:C:2015:470, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
54
Når national lovgivning indfører regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg af disse, skal anvendelsen af nævnte regler, for at de er i overensstemmelse med artikel 107 TEUF, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien. Idet sidstnævnte er teoretisk, med undtagelse af salg til den højestbydende, må en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris, nødvendigvis accepteres (dom af 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, præmis 35).
55
Selv om en vurderingsmetode er i overensstemmelse med artikel 107 TEUF, kan det ikke udelukkes, at metoden i visse tilfælde giver et resultat, som afviger fra markedsværdien. Under sådanne omstændigheder skal den nationale ret i medfør af den pligt, som påhviler alle statsorganer, herunder de nationale retter, undlade at anvende en bestemmelse i national ret, der er i strid med EU-retten (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, EU:C:2010:778, præmis 52).
56
Hvad i det foreliggende tilfælde angår vurderingskriterier som dem, der er fastsat i § 1a, nr. 2 og 4, i de supplerende bestemmelser til lov om statsejendom, skal det fastslås, at det følger af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53-55, at artikel 107, stk. 1, TEUF ikke a priori er til hinder for en vurderingsmetode, der er baseret på en sammenligning med lignende ejendomstransaktioner, eftersom de kriterier, der er fastsat heri, gør det muligt at beregne markedsværdien af de pågældende skovarealer, og heller ikke kræver, at denne metode anvendes.
57
Hvad angår vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt sådanne vurderingskriterier gør det muligt at fastsætte denne markedsværdi på tidspunktet for den omtvistede ombytning, tilkommer det i det væsentlige den forelæggende ret at foretage denne vurdering på baggrund af de faktiske og retlige omstændigheder, som den har kendskab til.
58
I denne forbindelse tilkommer det bl.a. den forelæggende ret at efterprøve rigtigheden af den omstændighed, som den har henvist til, hvorefter priserne for ejendomstransaktionerne i praksis er ansat for lavt med henblik på at nedsætte størrelsen af skatter og notarialgebyrer, og af den omstændighed, som den bulgarske regering har nævnt i sit skriftlige indlæg, hvorefter de salg, der kan tages i betragtning analogt, er utilstrækkelige til at muliggøre en pålidelig sammenligning.
59
Det tilkommer ligeledes den forelæggende ret at efterprøve, om de ejendomstransaktioner, der kan tages i betragtning i denne forbindelse, ikke er blevet gennemført på en dato, der ligger for langt fra datoen for den omtvistede ombytning.
60
Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i forordning 2015/1589 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de kriterier, der gør det muligt at fastsætte størrelsen af en statsstøtte, der oppebæres ved erhvervelsen af arealer i forbindelse med en ombytning af ejerskab af skovarealer, baseres på gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med lignende karakteristika som dem, der er genstand for vurderingen, og som er beliggende i nærheden af disse arealer, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som indgås inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen, forudsat at anvendelsen af sådanne kriterier er forenelig med Kommissionens afgørelse om tilbagebetaling af støtten, og at disse kriterier gør det muligt at fastsætte markedsværdien af disse arealer på tidspunktet for ombytningen.
Sagsomkostninger
61
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1)
Kommissionens afgørelse (EU) 2015/456 af 5. september 2014 om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
skal fortolkes således, at
det ikke kan fastslås, at det alene er de personer, der har erhvervet arealer som led i de af denne afgørelse omfattede transaktioner vedrørende ombytning af ejerskab af skovarealer, og som anvender disse arealer til en økonomisk aktivitet, der skal anses for at være virksomheder, som modtager statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
2)
Artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 3, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF]
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for, at de kriterier, der gør det muligt at fastsætte størrelsen af en statsstøtte, der oppebæres ved erhvervelsen af arealer i forbindelse med en ombytning af ejerskab af skovarealer, baseres på gennemsnitspriserne for registrerede ejendomstransaktioner vedrørende arealer med lignende karakteristika som dem, der er genstand for vurderingen, og som er beliggende i nærheden af disse arealer, hvor mindst en af parterne er erhvervsdrivende, og som indgås inden for en frist på 12 måneder forud for vurderingen, forudsat at anvendelsen af sådanne kriterier er forenelig med Kommissionens afgørelse om tilbagebetaling af støtten, og at disse kriterier gør det muligt at fastsætte markedsværdien af disse arealer på tidspunktet for ombytningen.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.