62021TJ0260_RES
Υπόθεση T-260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δεύτερο πενταμελές τμήμα) της 21ης Δεκεμβρίου 2022
«Κρατικές ενισχύσεις – Καθεστώς-πλαίσιο με σκοπό τη χορήγηση στήριξης για μη καλυπτόμενες πάγιες δαπάνες στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID-19 στη Γερμανία – Απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων – Προσωρινό πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων – Εξατομικευμένη εξέταση του κοινοποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων – Μέτρο που αποσκοπεί στην άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους – Αναλογικότητα»
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας – Καθεστώς ενισχύσεων με σκοπό τη στήριξη επιχειρήσεων όσον αφορά τις μη καλυπτόμενες πάγιες δαπάνες τους στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID-19 – Πρόσφορος, αναγκαίος και μη δυσανάλογος χαρακτήρας του κριτηρίου επιλεξιμότητας για το καθεστώς ενισχύσεων
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 24, 42, 43, 50-75)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να χαρακτηρισθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους – Τήρηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης – Καθεστώς ενισχύσεων με σκοπό τη στήριξη επιχειρήσεων όσον αφορά τις μη καλυπτόμενες πάγιες δαπάνες τους στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID-19 – Καθεστώς ενισχύσεων που συνεπάγεται διαφορετική μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων – Δικαιολόγηση – Πρόσφορος, αναγκαίος και μη δυσανάλογος χαρακτήρας του κριτηρίου επιλεξιμότητας για το καθεστώς ενισχύσεων
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 24, 44-75)
Ένσταση ελλείψεως νομιμότητας – Παρεμπίπτων χαρακτήρας – Έμμεση πλην σαφής διατύπωση στο δικόγραφο της προσφυγής – Παραδεκτό
(Άρθρο 277 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 30-33)
Πράξεις των θεσμικών οργάνων – Τεκμήριο νομιμότητας – Πεδίο εφαρμογής – Κανόνες συμπεριφοράς που θεσπίζει η Επιτροπή με σκοπό την οριοθέτηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει – Δεν εμπίπτουν
(Ανακοίνωση της Επιτροπής 2020/C 91/01)
(βλ. σκέψεις 34-38)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέταση από την Επιτροπή – Ανακοινώσεις της Επιτροπής – Προσωρινό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η οικονομία κατά τη διάρκεια της πανδημίας της νόσου COVID-19 – Νομική φύση – Ενδεικτικοί κανόνες συμπεριφοράς που συνεπάγονται αυτοπεριορισμό της εξουσίας εκτιμήσεως της Επιτροπής – Υποχρέωση της Επιτροπής να προβεί σε εξατομικευμένη εξέταση των οικείων ενισχύσεων βάσει του προσωρινού πλαισίου – Περιεχόμενο
(Άρθρο 107 § 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ· ανακοίνωση της Επιτροπής 2020/C 91 I/01)
(βλ. σκέψεις 36, 37, 78-86)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τις προσφυγές των επιχειρήσεων Breuninger και Falke κατά της απόφασης με την οποία η Επιτροπή ενέκρινε τις ενισχύσεις που χορήγησε η Γερμανία σε επιχειρήσεις που υπέστησαν κατά τη διάρκεια της πανδημίας της νόσου COVID-19 μείωση του κύκλου εργασιών τους κατά τουλάχιστον 30 %.
Η απόφαση της Επιτροπής δεν παραβιάζει ούτε την αρχή της αναλογικότητας ούτε την αρχή της ίσης μεταχείρισης
Στις 17 Νοεμβρίου 2020, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κοινοποίησε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή καθεστώς ενισχύσεων με σκοπό τη χορήγηση, εντός της επικράτειάς της, στήριξης στις επιχειρήσεις για τις μη καλυπτόμενες πάγιες δαπάνες τους στο πλαίσιο της πανδημίας της νόσου COVID-19. Κατ’ εφαρμογήν του καθεστώτος αυτού, μπορούσαν να χορηγηθούν ενισχύσεις έως 3 εκατομμύρια ευρώ στις επιχειρήσεις που είχαν υποστεί μείωση του κύκλου εργασιών τους κατά τουλάχιστον 30 % κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς.
Βάσει της ανακοίνωσης περί του προσωρινού πλαισίου για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η οικονομία κατά τη διάρκεια της τρέχουσας έξαρσης της νόσου COVID-19 (
1
), η Επιτροπή κήρυξε το κοινοποιηθέν καθεστώς συμβατό με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ (
2
). Βάσει της διάταξης αυτής, οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στην άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους δύνανται, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά.
Στις 2 Φεβρουαρίου 2021, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κοινοποίησε στην Επιτροπή μεταβολή του καθεστώτος ενισχύσεων, η οποία συνίστατο σε αύξηση του ανωτάτου ορίου ενίσχυσης στα 10 εκατομμύρια ευρώ ανά επιχείρηση και στην παράταση της ισχύος του καθεστώτος ενισχύσεων έως τις 31 Δεκεμβρίου 2021. Η μεταβολή αυτή, στην οποία λήφθηκαν υπόψη διάφορες τροποποιήσεις που είχε επιφέρει η Επιτροπή στο προσωρινό πλαίσιο, εγκρίθηκε από το θεσμικό αυτό όργανο στις 12 Φεβρουαρίου 2021 (
3
).
Οι γερμανικές εταιρίες E. Breuninger GmbH & Co. και Falke KGaA άσκησαν προσφυγές με αίτημα την ακύρωση της απόφασης με την οποία η Επιτροπή κήρυξε το γερμανικό καθεστώς ενισχύσεων συμβατό με την εσωτερική αγορά, όπως η απόφαση αυτή είχε τροποποιηθεί (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Απορρίπτοντας τις προσφυγές αυτές, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει, μεταξύ άλλων, το εύρος του ελέγχου αναλογικότητας των αποφάσεων που εκδίδει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, κατά πρώτον, τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης απόφασης υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
Οι προσφεύγουσες υποστήριζαν συναφώς ότι η Επιτροπή, κατά παράβαση των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης, ενέκρινε το κριτήριο επιλεξιμότητας που προβλέπει το γερμανικό καθεστώς ενισχύσεων. Βάσει του κριτηρίου αυτού, μπορούσαν να χορηγηθούν ενισχύσεις μόνον στις επιχειρήσεις που είχαν υποστεί μείωση του κύκλου εργασιών τους κατά τουλάχιστον 30 % κατά την περίοδο αναφοράς σε σύγκριση με την αντίστοιχη περίοδο του 2019.
Κατ’ αρχάς, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την ένσταση απαραδέκτου που προέβαλε η Επιτροπή και με την οποία υποστήριξε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εφαρμόζει ορθά το κριτήριο επιλεξιμότητας που προβλέπεται στο σημείο 87 του προσωρινού πλαισίου, το κύρος του οποίου δεν αμφισβήτησαν οι προσφεύγουσες. Συναφώς, από τη νομολογία προκύπτει βεβαίως ότι το τεκμήριο νομιμότητας των νομικών πράξεων της Ένωσης ενδέχεται να εμποδίσει την εξέταση του βασίμου απόφασης που συνιστά απλώς εφαρμογή απρόσβλητης πράξης γενικής ισχύος η οποία παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων, εφόσον δεν έχει αμφισβητηθεί το κύρος της πράξης αυτής γενικής ισχύος. Ωστόσο, δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση όταν, όπως εν προκειμένω, η Επιτροπή εφαρμόζει κανόνες συμπεριφοράς τους οποίους έχει θεσπίσει η ίδια με σκοπό να οριοθετήσει την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και οι οποίοι δεν παράγουν αφ’ εαυτών δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
Όσον αφορά τη συμβατότητα με την αρχή της αναλογικότητας του κριτηρίου επιλεξιμότητας που προβλέπει το γερμανικό καθεστώς ενισχύσεων και έχει εγκριθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ένα μέτρο συνάδει με την αρχή αυτή, εφόσον συντρέχουν τρία στοιχεία. Το πρώτο στοιχείο αφορά την προσφορότητα του μέτρου, ήτοι το εάν το μέτρο είναι κατάλληλο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού. Το δεύτερο στοιχείο αφορά την αναγκαιότητα του μέτρου και έχει την έννοια ότι ο εν λόγω θεμιτός σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθή, αλλά εξίσου πρόσφορα μέσα. Τέλος, το τρίτο στοιχείο αφορά την αναλογικότητα του μέτρου, ήτοι το να μην επάγεται το μέτρο μειονεκτήματα υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
Όσον αφορά την αιτίαση περί παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχείρισης, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει, περαιτέρω, ότι το γεγονός ότι το προβλεπόμενο από το γερμανικό καθεστώς ενισχύσεων κριτήριο επιλεξιμότητας, το οποίο βασίζεται στη μείωση του κύκλου εργασιών η οποία εκτιμάται σε επίπεδο επιχείρησης, έχει ως αποτέλεσμα τη διαφορετική μεταχείριση των επιχειρήσεων αναλόγως του εάν η πανδημία της νόσου COVID-19 επηρέασε το σύνολο ή μέρος μόνον των δραστηριοτήτων τους δεν συνεπάγεται αφ’ εαυτού ότι το επίμαχο κριτήριο στερείται νομιμότητας. Αντιθέτως, πρέπει να εξεταστεί εάν η διαφορετική αυτή μεταχείριση δικαιολογείται βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, όπερ προϋποθέτει ότι το εν λόγω κριτήριο είναι πρόσφορο, αναγκαίο και αναλογικό για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας του οικείου κράτους μέλους. Επομένως, η αιτίαση περί παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχείρισης ουσιαστικά ταυτίζεται με τις αιτιάσεις περί παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας ως προς τα επιμέρους στοιχεία της.
Κατόπιν των διευκρινίσεων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τις αιτιάσεις με τις οποίες αμφισβητείται η προσφορότητα, η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα του κριτηρίου επιλεξιμότητας το οποίο προβλέπεται από το καθεστώς ενισχύσεων, όπως αυτό εγκρίθηκε με την προσβαλλόμενη απόφαση.
Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο τονίζει, μεταξύ άλλων, ότι οι προσφεύγουσες μπορούν μεν να προβάλουν αιτιάσεις προς αμφισβήτηση της αναγκαιότητας του επίμαχου κριτηρίου επιλεξιμότητας, το οποίο στηρίζεται στο προσωρινό πλαίσιο, προτείνοντας εναλλακτικό κριτήριο που εφαρμόστηκε από την Επιτροπή σε άλλες αποφάσεις, πλην όμως τέτοιες αιτιάσεις θα μπορούσαν να γίνουν δεκτές μόνον εάν το εναλλακτικό αυτό κριτήριο καταδείκνυε κατά τρόπο πρόδηλο ότι το επίμαχο κριτήριο επιλεξιμότητας δεν ήταν αναγκαίο. Επιπλέον, η πρόταση των προσφευγουσών να χρησιμοποιηθούν ως εναλλακτικό κριτήριο οι ζημίες στους τομείς δραστηριότητας που έχουν επηρεαστεί από την πανδημία COVID-19, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η συνολική κατάσταση της επιχείρησης, θα είχε σοβαρότερες δημοσιονομικές επιπτώσεις για τη Γερμανία σε σχέση με αυτές που συνεπάγεται το κριτήριο επιλεξιμότητας που ενέκρινε η Επιτροπή. Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι το εναλλακτικό κριτήριο που πρότειναν οι προσφεύγουσες δεν αποτελεί «εξίσου πρόσφορο» μέτρο, δυνάμενο να καταδείξει ότι το κριτήριο επιλεξιμότητας που ενέκρινε η Επιτροπή δεν ήταν αναγκαίο.
Όσον αφορά τα περιοριστικά για τον ανταγωνισμό αποτελέσματα τα οποία είχε, κατά τις προσφεύγουσες, το κριτήριο επιλεξιμότητας για το εγκριθέν καθεστώς ενισχύσεων όσον αφορά τις επιχειρήσεις των οποίων ορισμένες μόνον δραστηριότητες επηρεάστηκαν από την πανδημία της νόσου COVID-19 και οι οποίες αναγκάστηκαν, ως εκ τούτου, να διαθέσουν πόρους προερχόμενους από δραστηριότητες που δεν επηρεάστηκαν από την πανδημία για τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων που επηρεάστηκαν, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι το κριτήριο αυτό δεν είχε, εν πάση περιπτώσει, περιοριστικά για τον ανταγωνισμό αποτελέσματα προδήλως υπέρμετρα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο από το γερμανικό καθεστώς ενισχύσεων σκοπό, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της βιωσιμότητας των γερμανικών επιχειρήσεων που επλήγησαν από την πανδημία της νόσου COVID-19.
Εξάλλου, αντιθέτως προς ό, τι υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, δεν μπορεί να γίνει δεκτή ούτε η αιτίαση ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωσή της να προβεί σε εξατομικευμένη εξέταση του κοινοποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων. Συναφώς, οι προσφεύγουσες δεν απέδειξαν ότι συνέτρεχαν ειδικά ως προς το εγκριθέν καθεστώς ενισχύσεων εξαιρετικές περιστάσεις που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν τη μη εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής, στην προσβαλλόμενη απόφαση, του κριτηρίου επιλεξιμότητας που προβλέπεται στο προσωρινό πλαίσιο.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει επίσης τον προβαλλόμενο από τις προσφεύγουσες λόγο ακυρώσεως που αφορά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Οι προσφεύγουσες προέβαλαν, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή προσέβαλε τα διαδικαστικά δικαιώματα που αντλούν από τη διάταξη αυτή, καθόσον ενέκρινε το κοινοποιηθέν καθεστώς ενισχύσεων χωρίς να κινήσει επίσημη διαδικασία έρευνας.
Το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει επ’ αυτού ότι ο συγκεκριμένος λόγος ακυρώσεως έχει στην πραγματικότητα επικουρικό χαρακτήρα και ότι προβάλλεται για την περίπτωση κατά την οποία το Γενικό Δικαστήριο δεν θα εξέταζε τις αιτιάσεις σχετικά με το βάσιμο της εκτιμήσεως του κοινοποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων. Δεδομένου, όμως, ότι οι αιτιάσεις αυτές εξετάστηκαν, παύει να υφίσταται ο σκοπός για τον οποίον προβλήθηκε ο συγκεκριμένος λόγος ακυρώσεως. Επιπλέον, καθόσον στο πλαίσιο του λόγου αυτού ακυρώσεως επαναλαμβάνονται εν συνόψει τα επιχειρήματα που είχαν προβληθεί στο πλαίσιο των αιτιάσεων σχετικά με το βάσιμο της εκτιμήσεως της ενίσχυσης, ο λόγος αυτός στερείται αυτοτελούς περιεχομένου.
Βάσει των κρίσεων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τις προσφυγές που άσκησαν οι προσφεύγουσες.
(
1
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής, της 19ης Μαρτίου 2020, Προσωρινό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η οικονομία κατά τη διάρκεια της τρέχουσας έξαρσης της νόσου COVID-19 (ΕΕ 2020, C 91 I, σ. 1, στο εξής: προσωρινό πλαίσιο), η οποία τροποποιήθηκε για πρώτη φορά στις 3 Απριλίου 2020 (ΕΕ 2020, C 112 I, σ. 1), για δεύτερη φορά στις 8 Μαΐου 2020 (ΕΕ 2020, C 164 Ι, σ. 3), για τρίτη φορά στις 29 Ιουνίου 2020 (ΕΕ 2020, C 218 Ι, σ. 3), για τέταρτη φορά στις 13 Οκτωβρίου 2020 (ΕΕ 2020, C 340 I, σ. 1), και για πέμπτη φορά στις 28 Ιανουαρίου 2021 (ΕΕ 2021, C 34, σ. 6).
(
2
)	Απόφαση C(2020) 8318 final της Επιτροπής, της 20ής Νοεμβρίου 2020, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.59289 (2020/N) – Γερμανία COVID-19 – Ενίσχυση υπό μορφή στήριξης για μη καλυπτόμενες πάγιες δαπάνες (ΕΕ 2022, C 124, σ. 1).
(
3
)	Απόφαση C(2021) 1066 final της Επιτροπής, της 12ης Φεβρουαρίου 2021, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.61744 (2021/N) – Συλλογική κοινοποίηση τροποποίησης για την προσαρμογή των καθεστώτων ενισχύσεων που έχουν λάβει έγκριση δυνάμει του προσωρινού πλαισίου, ιδίως κατόπιν της πέμπτης τροποποίησης του προσωρινού πλαισίου (ΕΕ 2021, C 77, σ. 18).