61996CC0232_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente asunto tiene por objeto las reducciones a tanto alzado de los fondos del FEOGA (1) impugnadas por la parte demandante. Dichas reducciones afectan, por un lado, a las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno y, por otro, a las medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales. Conviene abordar por separado cada una de estas cuestiones.
2 Por lo que respecta a las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno, la Comisión, parte demandada, justifica la reducción en este sector por el hecho de que las autoridades nacionales aceptaran, en el marco de las compras de intervención, la presentación de ofertas múltiples ilegales (ofertas en grupo o conexas). (2) Según la Comisión, dichas ofertas pueden tener carácter especulativo. En efecto, en el caso de que se ofrecieran para su venta a la intervención grandes cantidades de carne de vacuno sería necesario reducir dichas cantidades mediante la aplicación de un coeficiente. (3) Puesto que aun en ese caso los licitadores pretendían vender a la intervención la totalidad de su carne, especularon con la presentación de ofertas excesivas. Si un licitador cuenta con la fijación de un determinado coeficiente reductor, ofrecerá para su venta a la intervención una cantidad incrementada en el mismo porcentaje. En el caso de que finalmente se fije un coeficiente inferior al que preveía el licitador, éste tendrá que entregar al organismo de intervención más carne de la que realmente dispone. En el caso de que el licitador no pueda cumplir el contrato con el organismo de intervención en un 85 % o un 95 %, perderá la totalidad o una parte de la garantía constituida por la cantidad total. (4)
3 Ahora bien, según la Comisión, si el licitador divide su oferta inicial en varias ofertas de menor cuantía que presenta a través de testaferros, se reduce el riesgo de pérdida de la garantía. En el caso de que no pueda entregar la totalidad de la cantidad ofrecida, si ha presentado diversas ofertas de pequeña cuantía, podrá cumplir al menos algunas de ellas en una proporción suficiente como para no perder la garantía. Es cierto que se le retendrá la garantía correspondiente a las restantes ofertas que no pueda cumplir; sin embargo, ésta no se calcula sobre la base de la cantidad global de todas las ofertas que haya presentado, sino sólo del importe, inferior, de cada una de ellas. De este modo, el importe de la cantidad perdida en concepto de garantía será inferior, y a menudo quedará contrarrestado por los beneficios obtenidos.
4 En opinión de la Comisión, de ello se desprende claramente que la presentación de varias ofertas favorece la especulación, ya que se reduce la eficacia del depósito de una garantía.
5 Según la Comisión, la simulación de ofertas de mayor cuantía con fines especulativos es contraria al espíritu de la intervención. Esta pretende estabilizar el mercado y evitar o amortiguar una caída significativa de los precios, por ejemplo mediante compras de intervención, cuando los precios de mercado caen por debajo de un determinado nivel. (5) La Comisión afirma que el Reglamento nº 859/89 (6) introdujo un procedimiento de licitación. (7) En el marco de dicho procedimiento de licitación_los precios de compra y las cantidades a comprar se fijan en función de las ofertas recibidas. (8)
6 Según la Comisión, las ofertas especulativas, favorecidas -como queda indicado- por la presentación de ofertas múltiples, impidieron que la aplicación de las medidas de intervención consiguiera sus objetivos. Al ofrecerse una cantidad de carne mayor que la que efectivamente había en el mercado, los precios de compra y las cantidades a comprar, que se fijan en función de las ofertas recibidas, ya no podían fijarse en función de las condiciones del mercado. De este modo, las ofertas especulativas impidieron que la Comisión se hiciera una idea precisa de la situación del mercado. Por esta razón, hay que suponer que, como consecuencia de las ofertas especulativas y de las ofertas «múltiples» que las fomentan, casi con toda certeza, los organismos de intervención compraron una mayor cantidad de carne a precios más elevados. A este respecto, debe tenerse, asimismo, presente que la presentación de varias ofertas permite especular igualmente por lo que respecta al precio. La compra de cantidades excesivas impone al FEOGA unos gastos superiores a los necesarios para apoyar al mercado.
7 Por lo que respecta a las medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales, la Comisión justifica las reducciones previstas en este ámbito por el hecho de que las inspecciones efectuadas pusieron de manifiesto la existencia de deficiencias en el almacenamiento público de cereales.
B. Hechos y disposiciones legales
Medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno
8 A este respecto, Francia solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión de la Comisión de no reconocer un importe de 76.041.440 FF de los gastos efectuados por la República Francesa en el ejercicio de 1992 en el marco de la compra de carne de vacuno (9) (en lo sucesivo, «Decisión»). El no reconocimiento de estos gastos se desprende del Anexo I de la Decisión. Dicho importe equivale a una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos correspondientes a 1992.
9 En su informe recapitulativo, (10) la Comisión funda esta reducción en el hecho de que la actuación de las autoridades francesas competentes no fue conforme con las normas comunitarias, y dio lugar a una discriminación en contra de los participantes que respetaron las normas.
10 En dicho informe, la Comisión señaló, en relación con las ofertas múltiples, que de la documentación se desprende que ofertas de diferentes sociedades consignan a menudo la misma dirección y los mismos números de teléfono y de telefax, y en ocasiones aparecen firmadas por la misma persona. Además, las facturas giradas por las diferentes empresas presentan números consecutivos. En consecuencia, la Comisión considera que las autoridades francesas debieron conocer el proceder de los licitadores desde un principio. Pese a ello, Francia no llevó a cabo ninguna inspección a este respecto, como hubiera sido su obligación.
11 Por el contrario, en opinión de la demandante en el marco de la intervención se respetaron todas las disposiciones. Afirma que las autoridades francesas adoptaron disposiciones nacionales que garantizaban el cumplimiento de la normativa, en virtud de las cuales cada participante en la licitación sólo podía presentar una sola oferta por categoría y licitación.
12 La normativa pertinente a efectos del presente litigio se encuentra recogida en el artículo 9 del Reglamento nº 859/89, en cuyo apartado 1 se dispone lo siguiente: «El licitador, para participar en la licitación, deberá comprometerse por escrito a respetar el conjunto de las disposiciones relativas a las compras en curso.» (11)
13 El apartado 2 tiene el siguiente tenor: «Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta ya sea mediante la presentación por escrito de la oferta, o por cualquier otro medio de comunicación escrita, aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos; los interesados sólo podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación.» (12)
14 En opinión de la Comisión, en el presente caso resulta pertinente la distinción entre los conceptos de «licitador» y de «interesado». A su entender, la utilización de términos diferentes indica que no puede asimilarse a los interesados con los licitadores. En su opinión, el concepto de «interesados» no sólo se refiere a aquellos que efectivamente intervinieron en la licitación y presentaron una oferta. Comprende un grupo de personas mucho más amplio; en consecuencia, no sólo cada licitador individual -es decir, el que efectivamente presenta una oferta- tiene prohibido presentar más de una oferta, sino que dicha prohibición se extiende a todos aquellos que ofrecen la misma carne.
15 En cambio, la demandante considera que los conceptos de «licitador» y de «interesados» se refieren a las mismas personas. A su juicio, si se utilizaron dos conceptos diferentes fue tan sólo para evitar la repetición de la palabra «licitador».
16 Según la demandante, sólo a partir de la adopción del Reglamento (CEE) nº 2456/93 de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 805/68, (13) que aún no se encontraba vigente en la fecha de autos, se establecieron condiciones específicas de validez de las ofertas, concretamente en el apartado 3 de su artículo 11. Esta disposición tiene el siguiente tenor:
«Cada interesado sólo podrá depositar una oferta por categoría y licitación.
Los Estados miembros se cerciorarán de que los interesados sean independientes entre ellos, con respecto a su dirección, personal y funcionamiento.
Cuando existan serios indicios de que no sea ése el caso, o cuando una oferta no corresponda a la realidad económica, su admisión estará supeditada a la presentación por el licitador de las pruebas oportunas del cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo segundo.
Cuando se demuestre que un licitador ha presentado más de una solicitud, todas sus solicitudes serán rechazadas.»
17 La demandante, que, a diferencia de la Comisión, considera que en el procedimiento de licitación que llevó a cabo se cumplió plenamente lo dispuesto en la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, en octubre de 1995, recurrió al órgano de conciliación. (14) Según las indicaciones de la demandante, éste se pronunció como sigue en su dictamen provisional, que figura en el Anexo de su informe final: Es cierto que los Estados miembros no han tomado ninguna iniciativa para luchar contra la práctica de las ofertas «múltiples» presentadas en realidad -desde un punto de vista económico- por un mismo operador económico. Los propios servicios de la Comisión tuvieron que tener conocimiento de ello, pese a lo cual no reaccionaron hasta 1993. En estas circunstancias -prosigue el órgano de conciliación-, teniendo en cuenta el hecho de que dicha práctica no ha causado aparentemente ningún perjuicio financiero al Fondo, resulta difícil justificar una corrección del 2 % de los gastos totales.
18 A este respecto, la Comisión señala que inicialmente -a diferencia de las autoridades nacionales- no tenía conocimiento de tales prácticas. Dado que las ofertas le eran transmitidas de manera anónima, sólo a raíz de las inspecciones que efectuó comprobó la existencia de tales irregularidades.
Medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales
19 A este respecto, la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión de la Comisión en la medida en que no reconoce 84.061.448 FF correspondientes a medidas de intervención en el sector de los cereales. Este importe equivale al 2 % de los gastos efectuados en concepto de gastos técnicos, gastos financieros y otros gastos efectuados durante el ejercicio financiero de 1992. La Comisión justifica esta reducción por las deficiencias existentes en el almacenamiento público de cereales.
20 Con ocasión de una inspección efectuada en junio y julio de 1993, la Comisión comprobó la existencia de deficiencias en la administración del sistema de intervención. Así se lo comunicó a las autoridades francesas, anunciando, según la demandante, que ello tendría consecuencias financieras para la liquidación de cuentas del ejercicio de 1993. En su respuesta de diciembre de 1993, las autoridades francesas enumeraron una serie de medidas que se proponían adoptar para mejorar el sistema de almacenamiento público de cereales.
21 Según afirma la demandante, la Comisión le comunicó posteriormente que no se le impondría ninguna sanción financiera de carácter general, atendiendo, en particular, a las mejoras anunciadas en el sistema de administración. Simultáneamente, la Comisión anunció -algo que la demandante no discute- la aplicación de correcciones financieras en el caso de que se pusiera de manifiesto la sustitución de cereales almacenados en el marco de la intervención por cereales en régimen de libre mercado.
22 Con ocasión de una nueva inspección realizada en junio y julio de 1994, la Comisión comprobó que las autoridades francesas no habían subsanado las deficiencias detectadas por la primera inspección. La Comisión informó a las autoridades de que se adoptarían correcciones financieras a partir del ejercicio financiero de 1992. Tras un nuevo intercambio de correspondencia con la Comisión, la demandante recurrió finalmente al órgano de conciliación. Según la demandante, éste llegó a la conclusión, en su informe final, de que la corrección financiera estaba justificada. Según dicho órgano, ciertamente era de lamentar que los servicios de la Comisión causaran la impresión de haber modificado su primera intención. Sin embargo, también señaló que las autoridades francesas no discutieron que debían modificar su sistema inicial para satisfacer las exigencias de la Comisión.
Pretensiones de las partes
23 A raíz de la Decisión de la Comisión, la República Francesa interpuso finalmente un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el que le solicitaba:
- Anular la Decisión 93/311/CE de la Comisión (15) relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio 1993, en la medida en que la Comisión no reconoció a Francia los siguientes gastos correspondientes al ejercicio de 1992:
- 76.041.440 FF correspondientes a las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno, relativos a la presentación de ofertas en el marco del procedimiento de licitación;
- 84.061.448 FF correspondientes a las medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales.
- Con carácter subsidiario, declarar que dichas correcciones fueron desproporcionadamente altas.
- Condenar en costas a la parte demandada.
24 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la República Francesa.
C. Definición de postura
Medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno
Sentido y finalidad de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89
25 La demandante alega, en primer lugar, que la Comisión interpretó erróneamente la segunda frase del apartado 2 del artículo 9. A su entender, esta disposición se limita a exigir que cada persona física o jurídica que se presente como licitador ante las autoridades presente una sola oferta. En cambio, nada dice el Reglamento nº 859/89 sobre las eventuales relaciones que puedan existir entre los diferentes licitadores que puedan tenerse que considerar. No se establecen condiciones específicas de validez de las ofertas. La autoridad nacional verificó el hecho de que cada licitador fuera una persona jurídica registrada. El hecho de si las distintas empresas que presentaron una oferta pertenecían en su caso a un mismo grupo de empresas es algo que no se verificó en Francia, ya que no existía ninguna necesidad de hacerlo.
26 Según la demandante, aun cuando se hubiera procedido a dicha verificación, el Reglamento nº 859/89 no le hubiera servido de fundamento jurídico para no aceptar tales ofertas asociadas.
27 La demandante afirma que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros deben demostrar que se cumplen las condiciones para recibir la financiación. Remitiéndose al sistema nacional de control, la demandante alega, a continuación, que puede demostrarse que todos los licitadores constituyen empresas individuales y autónomas. Esto es algo que ni siquiera la Comisión discute. Sin embargo, la Comisión alega que esto no es suficiente, ya que para que la intervención consiga sus objetivos es necesario que las sociedades sean económicamente independientes entre sí.
28 En opinión de la demandante, en un caso como ése, la carga de la prueba recae sobre la Comisión. Afirma que ésta no ha demostrado que la práctica seguida en Francia condujera a una distorsión del funcionamiento de la intervención.
29 De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «el FEOGA financiará únicamente las restituciones concedidas y las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas [...]». (16) A este respecto, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. (17)
30 El Tribunal ha declarado asimismo, en relación con las exigencias relativas a la formulación de las disposiciones, lo siguiente: «Puesto que una norma cuya inobservancia deba provocar consecuencias financieras debe ser suficientemente clara y precisa, la Comisión no podía basarse en los términos de la subpartida [...] para imponer, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, una interpretación que el sentido habitual de las palabras empleadas no impone.» (18)
31 En consecuencia, procede examinar si la formulación de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 satisface estas exigencias o si admite una interpretación como la que le da la Comisión. Para ello, parece lógico examinar primero la interpretación que la Comisión pretende dar a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9. En los escritos se hace referencia, en la mayoría de los casos, a ofertas «múltiples». No puede tratarse de ofertas presentadas por un mismo licitador con un mismo nombre. En efecto, dichas ofertas están prohibidas también en Francia. Tal como asimismo se desprende de los escritos, la Comisión tampoco objeta cualquier tipo de relación entre las diferentes ofertas. Así, por ejemplo, la Comisión observa que, cuando una misma persona explota dos mataderos independientes entre sí, cada uno de ellos puede presentar su propia oferta. Tal como señaló la Comisión en la vista, en su opinión sólo están prohibidas con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 las ofertas que se refieran a la misma carne. En consecuencia, con arreglo a las disposiciones comunitarias es ilegal que un interesado ofrezca su carne no sólo directamente, sino también a través de testaferros, por lo que las autoridades de los Estados miembros deben impedirlo.
32 La Comisión observa que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una disposición debe interpretarse con arreglo no sólo a su tenor, sino también a su sentido y finalidad. (19) De ello deduce la Comisión que la disposición controvertida en el presente asunto quedaría sin objeto si fuera posible presentar varias ofertas a través de testaferros, eludiendo así la prohibición establecida.
33 Según la Comisión, la práctica seguida por lo que respecta a las compras de intervención en Francia pone en peligro -como ya se ha demostrado- el sistema de intervención. La compra de cantidades excesivas genera unos gastos mayores a los necesarios para apoyar al mercado. Además, no se garantiza la igualdad de acceso de todos los interesados exigida en el apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, en la versión del Reglamento nº 571/89.
34 En consecuencia, según la Comisión la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 debe interpretarse, de acuerdo con su sentido y su finalidad, en el sentido de que no pueden obstaculizarse las medidas de intervención. Cuando diversas ofertas se refieren a la misma carne, en realidad proceden de un único licitador. En consecuencia, dichas ofertas son ilegales.
35 En opinión de la Comisión, esto se desprende asimismo del tenor de la disposición. A este respecto, cabe afirmar que la utilización de términos diferentes en los apartados 1 y 2 del artículo 9 muy bien podría indicar la existencia de significados diferentes. De ello podría derivarse que no basta con verificar que quien, efectivamente, presenta una oferta, presenta una sola oferta, es decir, si en cada caso figura una persona (jurídica) independiente. Así, por interesado podría entenderse alguien que esté interesado en vender su carne a la intervención. Esta persona -como se ha visto- no tiene necesariamente que ser la misma que el licitador, es decir, que quien efectivamente presenta la oferta. Por ejemplo, si la carne se ofrece a través de testaferros, habrá un interesado, pero varios licitadores. No obstante, si se considera la utilización que de ambos conceptos se hace en otros Reglamentos que regulan las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno, se comprueba que no siempre se respeta la distinción que acaba de exponerse. Así, por ejemplo, en el primer considerando del Reglamento nº 2271/90 (20) se establece que procede disponer que «el interesado sólo pueda presentar una única oferta [...] por categoría y licitación». Además, en el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento nº 2456/93, que sustituyó al artículo 9 del Reglamento nº 859/89, se utiliza, en relación con la presentación de ofertas, en una ocasión el concepto de «interesado», y en otra el concepto de «licitador». (21)
36 Así pues, no cabe extraer otras conclusiones de la distinción entre «licitador» e «interesado» que se hace en el artículo 9.
37 Más esclarecedor resulta, en cambio, el examen de las disposiciones que precedieron a la controvertida en el presente caso. Así, en 1990 se introdujo la posibilidad de presentar varias ofertas a distintos precios. Mediante el Reglamento (CEE) nº 1282/90, (22) la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 se reformuló del siguiente modo:
«Los interesados podrán presentar varias ofertas, a distintos precios, por categoría y licitación.»
38 Sin embargo, dicha disposición volvió a derogarse de nuevo ya en agosto de 1990. El Reglamento nº 2271/90 adoptado al efecto establecía, en su primer considerando, que «de acuerdo con la experiencia adquirida, procede disponer [...] que el interesado sólo pueda presentar una única oferta [...] por categoría y licitación».
39 En opinión de la demandante, no cabe extraer ninguna conclusión de estas diferentes versiones lingüísticas. Según afirma, el objeto del Reglamento nº 1282/90 era mejorar las disposiciones existentes y abrir la posibilidad de que el mismo licitador pudiera presentar diversas ofertas a diferentes precios. Tras derogarse esta disposición de nuevo, lo único que establece el Reglamento nº 859/89 es que el mismo licitador sólo puede presentar una sola oferta. No se establecieron otras condiciones. Sin embargo, tras la derogación de la disposición del Reglamento nº 1282/90, queda claro, simultáneamente, que el licitador ya no puede presentar varias ofertas referidas a la misma carne. Por tanto, el sentido y la finalidad de la disposición controvertida, en el presente caso, de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, es, en todo caso, que una determinada carne no puede ofrecerse varias veces. Dicha disposición pierde todo su sentido si puede eludirse fácilmente mediante la utilización de testaferros.
40 Así debía constarle también a la demandante cuando recibió las ofertas. Por un lado, cualquier norma queda sin objeto cuando puede eludirse, por ejemplo -tal como se afirma en el presente caso- por el hecho de que la misma carne sea ofrecida por varias personas. Por otro lado, también la demandante conocía el sentido y la finalidad de la intervención. En esa medida, también ella debía saber que se opone al espíritu de la intervención el que la carne disponible en el mercado se ofrezca varias veces.
41 Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que aun en los casos de aplicación objetivamente errónea del Derecho comunitario en razón de una interpretación efectuada de buena fe por las autoridades nacionales, los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 729/70 (23) exigen que dichos gastos recaigan sobre los Estados miembros. (24) Según el Tribunal, esta interpretación estricta de los requisitos de asunción de gastos por parte del FEOGA se impone en razón de la finalidad del Reglamento nº 729/70. En efecto, la gestión de la Política Agrícola Común en condiciones de igualdad entre los agentes económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro favorezcan, mediante una interpretación amplia de una determinada disposición, a los agentes de dicho Estado en detrimento de los de otros Estados miembros en los que se mantiene una interpretación más estricta. (25)
42 Es cierto que, como la demandante señala con razón, la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 no contiene ninguna disposición que establezca quiénes son los licitadores individuales y qué relaciones deben tener entre sí. Sin embargo, eso no es tampoco necesario. Del sentido y la finalidad de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 se desprende que está prohibido ofrecer carne a través de testaferros. La demandante no puede limitarse a alegar que, con arreglo al tenor del artículo 9, no está obligada a comprobar la existencia de cualesquiera relaciones entre los diferentes licitadores. Esto último tan sólo afecta a la cuestión de cómo debe controlarse el cumplimiento de una prohibición como la de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9.
43 En consecuencia, procede dar la razón a la Comisión cuando alega que, con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, también están prohibidas las ofertas que, si bien proceden de personas jurídicas diferentes, se refieren a la misma carne, de modo que puede considerarse que las ofertas han sido presentadas mediante testaferros.
44 En consecuencia, en contra de lo que alega la demandante, existe un fundamento para rechazar este tipo de ofertas, a saber, la segunda frase del apartado 2 del artículo 9.
Obligación de control del Estado miembro
45 En opinión de la Comisión, la reducción aplicada por este motivo en el marco de la liquidación de cuentas se justifica por el hecho de que la demandante no veló por que se respetara dicha disposición.
46 Ha quedado acreditado que el control de las ofertas en Francia se limitó a comprobar que procedían de personas jurídicas distintas, sin que se procediera a ninguna otra verificación. A continuación, examinaré si, como consecuencia de ello, cabe considerar que la demandante incumplió la normativa comunitaria, ya que la Comisión no ha mencionado ningún ejemplo concreto en el que efectivamente se presentaran ofertas a través de testaferros.
47 Ahora bien, la Comisión no puede aportar dicha prueba, ya que la demandante no efectuó control alguno a este respecto. Tan sólo se comprobó si las ofertas procedían de una persona (jurídica) independiente. Por tanto, la Comisión no dispone de la información necesaria para examinar la situación con mayor detalle. Es cierto que la Comisión puede efectuar controles por sí misma, pero, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las Administraciones nacionales, encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. El Tribunal añadió asimismo lo siguiente: «Este régimen, basado en la confianza, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, por otra parte, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo [...] En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita.» (26)
48 Así pues, dado que la Comisión depende, en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, de las indicaciones que le facilitan los Estados miembros, no está en condiciones de citar un ejemplo concreto de infracción en relación con las licitaciones. Lo único que puede -y debe- demostrar es que la demandante no verificó el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para respetar la correspondiente disposición. Eso es lo que hizo la Comisión, toda vez que ni la propia demandante discute que ni siquiera con ocasión de la inscripción en el registro de las empresas puede impedirse que personas jurídicamente distintas presenten, en razón de los vínculos económicos existentes entre ellas, ofertas concertadas.
49 En relación con la cuestión de si con ello queda demostrado que la demandante infringió el Derecho comunitario, debe tenerse en cuenta, asimismo, si la demandante estaba obligada o no a efectuar controles de mayor alcance. A este respecto, procede remitirse al Reglamento nº 729/70. En los considerandos de dicho Reglamento se afirma, en particular, que «deben adoptarse medidas para prevenir [...] cualquier irregularidad [...]». (27) El octavo considerando tiene el siguiente tenor: «los gastos de la Comunidad deben ser objeto de controles en profundidad; que, como complemento de los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros».
50 En el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento, que se corresponde con estos considerandos, se dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
- prevenir y perseguir las irregularidades,
- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
[...]»
51 Con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal, compete a las Administraciones nacionales velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. (28) Hasta dónde llega esta obligación de los Estados miembros en el marco de la financiación del FEOGA es algo que resolvió este Tribunal en su sentencia Exportslachterijen van Oordegem. En ella, declaró lo siguiente en relación con el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70:
«Esta disposición, que constituye, en este ámbito particular, una expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 del Tratado, define, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los principios conforme a los cuales deben regular la Comunidad y los Estados miembros, la ejecución de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA y la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con estas operaciones (véase la citada sentencia BayWa y otros, apartado 13).
Así, este artículo impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 16 y 17).» (29)
52 De ello se desprende que puede existir una obligación de control de los Estados miembros aun en el caso de que dicha obligación no esté expresamente contemplada en la disposición aplicable.
53 Así pues, la cuestión que se plantea es la de si en el caso concreto de que se trata en el presente asunto la demandante estaba obligada a efectuar controles de mayor alcance, es decir, ¿debería haber hecho más el Estado miembro y, en ese caso, qué?
54 Tal como alegó la Comisión, el hecho de que la presentación de varias ofertas por parte de los interesados a través de testaferros fomente la presentación de ofertas especulativas entraña un perjuicio para el Fondo. Ahora bien, si se considera la actuación de la Comisión contra las ofertas especulativas en sí misma, cabe preguntarse si la demandante estaba obligada a adoptar medidas de mayor alcance.
55 Para evitar las ofertas especulativas, mediante las cuales se ofrece una cantidad de carne que excede de la cantidad de que se dispone anticipando la aplicación de un determinado coeficiente de corrección, se introdujo, con arreglo al apartado 1 del artículo 10, el depósito de una garantía (30) que «avale el mantenimiento de las ofertas y la observancia de las condiciones exigidas». (31) Esto significa que, a este respecto, la única obligación de los Estados miembros consiste en velar por que se deposite la correspondiente garantía. No tienen que controlar si un licitador individual ha ofrecido más carne de la que dispone.
56 Ahora bien, en el caso de autos se trataba de una disposición adicional que debía observarse y que no podía eludirse: un interesado que desee vender carne a la intervención no puede presentar varias ofertas. Así se desprendía del sentido de la intervención. Es cierto que esta idea no se concretó sino más tarde, en la disposición del Reglamento nº 2456/93. (32) No obstante, esto no afecta al hecho de que dicha idea debía conocerse ya -por su sentido- con anterioridad.
57 Así pues, procede señalar que la demandante debería haber efectuado controles de mayor alcance para comprobar si las ofertas presentadas procedían en realidad del mismo licitador. Esto es tanto más cierto si se tienen en cuenta los indicios inequívocos antes citados de la existencia de relaciones entre los diferentes licitadores. Por más que de dichos indicios no quepa deducir con toda certeza la existencia de una infracción de la disposición de la segunda frase del apartado 2 del artículo 9, los indicios eran suficientes como para que pudiera y debiera considerarse necesario efectuar un control más preciso, y sólo de eso se trataba.
58 La demandante alegó que no habría podido efectuarse semejante control, ya que las fechas de sacrificio eran posteriores a la presentación de las ofertas. Sostiene que, por ello, no fue posible comprobar dónde se encontraba la carne ofrecida, ya que aún no existía en forma de carne. Por el contrario, se encontraba aún en los prados. A este respecto, hay que señalar que no era ésa la única posibilidad para comprobar si la oferta había sido presentada por un testaferro. Por ejemplo, también podía comprobar la relación que existía entre los diferentes licitadores, y si cada uno de ellos estaba en condiciones de ofrecer carne propia. Así, el Reglamento nº 2456/93 prevé que los Estados miembros se cercioren de que los interesados sean independientes entre sí con respecto a su dirección, personal y funcionamiento. (33) Semejante examen habría podido realizarse ya antes de la entrada en vigor del Reglamento de 1993. Como queda señalado, también puede existir una obligación de control por parte de los Estados miembros aunque ésta no esté expresamente establecida en la normativa aplicable. En este caso, dicha obligación se desprendía del sentido de la intervención mucho antes de la adopción de la normativa del Reglamento nº 2456/93. A este respecto, lo importante es que el Estado miembro verifique que la carne ofrecida es efectivamente diferente. El modo de llevar a cabo estos controles queda a su discreción. No se requiere ninguna normativa expresa de la Comisión a este respecto. Por ello, tampoco puede considerarse -como alega la demandante- que la Comisión pretende aplicar retroactivamente el Reglamento nº 2456/93 a los hechos de autos.
59 En consecuencia, procede declarar que la demandante hubiera debido llevar a cabo un control de mayor alcance, pero no lo hizo.
Demostración de la existencia de un perjuicio para el FEOGA - Carga de la prueba
60 A continuación, debe examinarse si dicho proceder justifica una reducción en el marco de la liquidación de cuentas como la que aplicó la Comisión. En opinión de la demandante, no es así, ya que no se causó ningún perjuicio al Fondo.
61 Para responder a esta pregunta, debe tenerse presente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la demostración de un perjuicio y la carga de la prueba en el marco de las liquidaciones de cuentas del FEOGA. Así, el Tribunal ha señalado que el FEOGA debe financiar únicamente las restituciones concedidas y las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (34) Por último -continuó el Tribunal-, cuando la Comisión se niega a poner a cargo del FEOGA determinados gastos porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión. (35)
62 A este respecto, cabe preguntarse cuáles son las exigencias que deben satisfacer las alegaciones de la Comisión por lo que respecta a la existencia de un perjuicio financiero. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el supuesto de que resultara imposible determinar con exactitud la cuantía en que una medida nacional incompatible con el Derecho comunitario ha provocado un incremento de los gastos que figuran en una partida presupuestaria del FEOGA, la Comisión no tiene «otra opción» que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes, y no de un porcentaje de los mismos. (36)
63 Tal vez sea éste el caso en el presente asunto, ya que la Comisión no pudo, precisamente por no haberse efectuado los controles necesarios, determinar la cuantía en que el comportamiento de la demandante provocó un perjuicio al FEOGA. Lo más que puede hacerse en el presente caso es formular consideraciones hipotéticas sobre los gastos que se hubieran evitado en el caso de que la demandante hubiera ejercido regularmente su función de control.
64 Por otro lado, en un caso en el que la Comisión puso en duda la exactitud de las cifras transmitidas por el Estado miembro, el Tribunal declaró lo siguiente: «En efecto, la Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la irregularidad de los datos transmitidos por los Estados miembros, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a las cifras comunicadas por las administraciones nacionales. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que [...] el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.»(37)
65 Es cierto que aquel caso no es directamente comparable con el que aquí nos ocupa, dado que la Comisión no imputa a la demandante que las cifras transmitidas por ésta sean falsas. Por el contrario, las cifras habrían sido distintas si la demandante hubiera llevado a cabo controles suficientes. Sin embargo, tampoco en este caso la Comisión se limitó a alegar que el FEOGA había sufrido un perjuicio. Por el contrario, demostró que la demandante había infringido el Derecho comunitario y cómo lo había hecho. Asimismo, precisó de qué modo esta infracción podía fomentar la especulación de los licitadores. Por último, explicó que ello podía haber conducido a una apreciación errónea del mercado y, por ende, a la compra de cantidades excesivas de carne de vacuno, eventualmente a precios más elevados. Con ello, aportó en todo caso un elemento de prueba de que el FEOGA pudo sufrir un perjuicio.
66 No puede imponerse a la Comisión una obligación de prueba más exhaustiva, ya que también en este caso concurren las razones antes citadas para la atenuación de la carga de la prueba. Tampoco en el caso de autos cabe excluir con absoluta certeza que el comportamiento de la demandante pusiera en peligro el funcionamiento de la organización común de mercados.
67 Así pues, corresponde a la demandante -tal como se desprende del apartado 61 de la citada sentencia- demostrar que el comportamiento que se le imputa no provocó un incremento de los gastos en el marco del FEOGA. La demandante alega que la reducción del 2 % no puede justificarse por el hecho de que se produjeran especulaciones en el marco de las compras de intervención. Sostiene la demandante que las ofertas múltiples no desencadenaron una espiral de precios a la baja en las compras de intervención. Tampoco es esto lo que afirma la Comisión. Por el contrario, alega que, como consecuencia de las especulaciones, la intervención compró la carne a unos precios superiores a los necesarios.
68 La demandante alega, asimismo, que el riesgo de especulación es siempre alto, y que no depende de si se presentan o no ofertas múltiples. El importe de la garantía que debe constituirse por una determinada cantidad de carne es en todos los casos el mismo, independientemente de que se presenten o no ofertas múltiples. Esto es algo indiscutible. No obstante, lo que la demandante pasa por alto es que el importe de la garantía retenida puede reducirse -como se ha demostrado anteriormente- mediante la presentación de ofertas múltiples.
69 La demandante alega también que la Comisión no ha demostrado que existiera efectivamente un riesgo para el Fondo. A su entender, la Comisión se limitó a hacer consideraciones de carácter meramente hipotético y teórico. Sin embargo -como queda demostrado-, eso es todo lo que podía y debía hacer la Comisión.
70 La demandante afirma además que los precios de oferta comunicados a la Comisión no fueron excesivos. Por el contrario, se encuentran distribuidos a lo largo de todo el rango comprendido entre el precio de mercado y el precio máximo fijado por la Comisión. En consecuencia, considera que la Comisión estaba perfectamente en condiciones de apreciar la situación del mercado. De no haber sido así, las compras de intervención habrían tenido que provocar un incremento del precio de mercado. Pero no fue eso lo que ocurrió.
71 Tal como, con razón, alega la Comisión, la intervención tiene como finalidad la de apoyar al mercado. A este respecto, resulta dudoso que entre sus efectos pueda estar -ni siquiera en caso de un aumento de las compras- semejante incremento de los precios. Por otro lado, la demandante se refiere exclusivamente, a este respecto, a la cuestión del precio de compra. Sin embargo, al menos igual de importante, si no más, es la cuestión de si se compró más carne de la necesaria para el apoyo al mercado. Al margen del precio, la Comisión sostiene que las ofertas múltiples pueden provocar una apreciación errónea a este respecto.
72 Tampoco cabe acoger la alegación de la demandante según la cual la Comisión podía controlar el precio y las cantidades de compra mediante la fijación de un coeficiente reductor. Es cierto que la Comisión cuenta con esta posibilidad. Pero el coeficiente reductor se fija también en función de la cantidad de carne ofrecida. En esta medida, no sirve para evitar una apreciación errónea, sino que puede incluso constituir la expresión de la misma.
73 Así pues, la demandante no pudo demostrar que la presentación de ofertas múltiples no provocara un mayor riesgo para el Fondo. A este respecto, procede señalar, asimismo, que la propia demandante señaló en la vista que el riesgo de pérdida de la garantía es menor en el caso de ofertas múltiples.
74 Habida cuenta, por tanto, de que la Comisión ha aportado al menos un elemento de prueba de que el comportamiento de la demandante pudo provocar un perjuicio al FEOGA, corresponde a la demandante demostrar que no fue así.
75 Una distribución de la carga de la prueba como la propuesta en el presente caso resulta igualmente adecuada a la luz de otras sentencias de este Tribunal en materia de liquidación de cuentas. Así, en casos en que el Derecho comunitario supeditaba el pago de una ayuda al requisito de que se hubieran observado determinadas formalidades de prueba o de control, el Tribunal declaró que ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito es conforme con el Derecho comunitario. Según el Tribunal, el gasto correspondiente no podía ser financiado por el FEOGA, ni siquiera cuando se demostrara que no se había cometido ninguna irregularidad material. (38)
76 En relación asimismo con la observancia de determinadas formalidades, el Tribunal ha declarado que: «Basta con señalar que, habida cuenta del carácter esencial de las formalidades que dejaron de observarse, de la imposibilidad de controlar la observancia del plazo en el cual los productos debían ser exportados y, por lo tanto, de la probabilidad de pérdidas o incluso de fraudes para el presupuesto comunitario, el importe no reconocido por la Comisión, limitado al 2 % de los citados gastos, no puede considerarse como excesivo y desproporcionado.» (39)
77 En consecuencia, lo único que queda por examinar es si las alegaciones de la demandante pueden demostrar que no se produjo un perjuicio al FEOGA.
78 La demandante alega, por otra parte, que en el período de que se trata fueron muy pocos los casos de retención de las garantías. En consecuencia, considera que no pudo producirse una especulación significativa en relación con las ofertas. En opinión de la Comisión, esto demuestra precisamente el éxito conseguido con la práctica de las llamadas ofertas múltiples en la reducción del riesgo de los diferentes licitadores.
79 Esta tesis no puede ser acogida sin más. Tal como alega la Comisión, la práctica de las llamadas ofertas múltiples permite al licitador especular con la presentación de varias ofertas, reduciendo así la pérdida en caso de equivocarse en su especulación, ya que la garantía correspondiente a cantidades más pequeñas es asimismo menor.
80 En consecuencia, de acuerdo incluso con las afirmaciones de la Comisión, la práctica de las llamadas ofertas múltiples no conduce necesariamente a una reducción del número de casos en que se pierde la garantía constituida. Por otro lado, del hecho de que la garantía sólo fuera retenida en un pequeño número de casos no se deduce necesariamente que no se vendiera al organismo de intervención más carne de la necesaria. Los licitadores que presentaran una oferta excesiva y contaran con un coeficiente reductor más elevado podían evitar la pérdida de la garantía mediante la compra de la cantidad de carne de que no disponían en el mercado libre. Si bien esta práctica se opone al sentido del sistema de intervención, las alegaciones de las partes han puesto de manifiesto su existencia. Así, con arreglo al apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 859/89, la oferta se rechaza si el precio propuesto es superior al precio máximo válido para la licitación de que se trate. Por tanto, una carne rechazada por este motivo puede ser comprada por un licitador que haya ofrecido más carne de la que dispone. Por lo demás, la Comisión ve en ello una infracción del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 859/89, que dispone que los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación no serán transmisibles.
81 Tampoco la alegación de la demandante según la cual en los supuestos casos de ofertas múltiples los precios variaron sólo en algunos francos excluye que se produjeran especulaciones y que pudiera provocarse un perjuicio al FEOGA. La especulación mediante la proposición de precios diferentes no es más que uno de los aspectos que censura la Comisión. Con todo, la especulación se practica, sobre todo, mediante la presentación de ofertas excesivas. Las alegaciones de la demandante no refutan el hecho de que no pueda excluirse que se produjera dicha especulación y que, en su caso, se provocara un perjuicio al Fondo.
82 En consecuencia, queda acreditado que la demandante no ha conseguido refutar las consideraciones de la Comisión por lo que respecta al perjuicio financiero para el FEOGA.
Posibilidad de cálculo a tanto alzado del perjuicio financiero
83 Con todo, la demandante impugna también el cálculo a tanto alzado del perjuicio financiero efectuado por la Comisión. La demandante considera que, al no haber ninguna relación con un perjuicio, se trata más bien de una sanción.
84 A este respecto, procede señalar que la demandante considera erróneamente que no es posible demostrar en el presente caso ninguna relación con un perjuicio. Como queda indicado, (40) no cabe excluir la existencia de un perjuicio para el FEOGA. Por lo demás, basta con remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, referida a casos en los que la Comisión no rechazó la totalidad de los gastos afectados por la infracción, sino que se esforzó en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos. Estos cálculos están basados en la apreciación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión en caso de no haberse cometido la infracción. En tales casos -continuó el Tribunal- incumbe al Estado miembro demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión. (41) En consecuencia, en el presente caso corresponde, asimismo, a la demandante demostrar que la apreciación efectuada por la Comisión es errónea. Y, como se ha señalado, no ha podido hacerlo.
Directrices de la Comisión (Belle Group Report)
85 Por último, la demandante alega, con carácter subsidiario, que la reducción del 2 % es desproporcionada, ya que no existió ningún riesgo de pérdida para el Fondo. Esta tesis no puede acogerse, ya que -como se ha demostrado- no cabe duda de que existió un riesgo financiero para el Fondo.
86 Además, la demandante alega que la reducción es asimismo desproporcionada en relación con otros Estados miembros. Así, la propia Comisión declaró que, en el caso de Francia, las infracciones fueron menos graves que las cometidas en otros Estados miembros. Sin embargo, estableció para todos los Estados miembros una reducción del 2 %, si bien en algunos casos para dos ejercicios, mientras que en el caso de Francia la reducción se limita a 1992. En estas circunstancias -según la demandante-, no hubiera debido aplicarse ninguna corrección, toda vez que el riesgo para el Fondo fue mínimo.
87 La Comisión se remite a este respecto, con razón, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la financiación de los gastos puede denegarse incluso en un 100 % cuando no pueden determinarse con exactitud los efectos financieros de una medida contraria al Derecho comunitario. (42)
88 Para el caso de una regulación a tanto alzado, la Comisión adoptó determinadas directrices a propuesta de un grupo interdireccional (Belle Group Report). En ellas se propone la reducción del cálculo a tanto alzado a tres posibles porcentajes:
- 2 %, si las deficiencias afectan únicamente a algunos elementos secundarios del sistema de control o a la aplicación de controles que no son forzosamente necesarios para garantizar la regularidad de los gastos, de modo que cabe considerar que el riesgo de que el Fondo sufra pérdidas es menor;
- 5 %, si las deficiencias afectan a elementos importantes del sistema de control o a la aplicación de controles importantes para garantizar la regularidad de los gastos, de modo que resulta razonable considerar que el riesgo de que el Fondo sufra pérdidas es significativo;
- 10 %, si las deficiencias afectan al conjunto o a elementos fundamentales del sistema de control o a la aplicación de controles esenciales para garantizar la regularidad de los gastos, de modo que resulta razonable considerar que existe un alto riesgo de que el Fondo sufra cuantiosas pérdidas.
89 Las directrices establecen, asimismo, que no se aplique ninguna corrección en los casos de pequeñas deficiencias en los controles, en los que pueda considerarse que el riesgo de pérdidas es mínimo. Esto se aplica especialmente en los casos en que, tan pronto como detectaron las deficiencias, las autoridades nacionales adoptaron medidas eficaces para subsanarlas, así como en aquellos en que las deficiencias se deben a dificultades de interpretación de los textos comunitarios.
90 Aun cuando pudiera considerarse que las deficiencias en el sistema de control se deben a que la segunda frase del apartado 2 del artículo 9 era difícil de interpretar, debe señalarse, a este respecto, que el requisito mencionado en dichas directrices relativo al carácter (sólo) menor de las deficiencias de los controles no se da en el presente caso. No estamos ante deficiencias menores del sistema de control; muy al contrario, no se efectuó control alguno para comprobar si una misma carne había sido ofrecida varias veces a través de testaferros. Por ello, y por el riesgo financiero que de ello se deriva, la tasa de corrección del 2 % aplicada por la Comisión parece proporcionada y adecuada.
91 La demandante alega, asimismo, que la Comisión no podía extender la reducción del 2 % a la partida presupuestaria relativa a la depreciación. A su juicio, el incumplimiento de determinados requisitos por lo que respecta a la presentación de ofertas no afecta en modo alguno a las condiciones de almacenamiento. Por ello, sostiene que semejante corrección financiera no guarda ninguna relación con el riesgo financiero soportado por el Fondo.
92 A este respecto, la Comisión alega que los gastos de depreciación están directamente relacionados, en una proporción de entre el 50 % y el 55 %, con el valor de las cantidades compradas. En consecuencia, no entiende cómo pueden separarse las pérdidas derivadas de la depreciación de las demás partidas pertinentes. Procede acoger esta alegación. Cuanto más carne compre la intervención -en su caso, como consecuencia de la presentación de ofertas excesivas-, mayores serán las pérdidas derivadas de su depreciación.
93 Por consiguiente, la demandante no pudo demostrar que las apreciaciones de la Comisión por lo que respecta a la corrección que debía aplicarse con ocasión de la liquidación de cuentas fueran erróneas.
94 En consecuencia, procede desestimar las objeciones formuladas por la demandante contra la Decisión de la Comisión.
Medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales
95 En este contexto, la demandante impugna la Decisión de la Comisión por tres motivos. En primer lugar, alega que las medidas adoptadas por las autoridades francesas en el marco de las medidas de intervención en el sector de los cereales fueron suficientes. La Comisión, en cambio, considera que el Fondo soportó importantes riesgos financieros como consecuencia de las deficiencias existentes en el sistema de control.
96 En apoyo de su alegación, la demandante sostiene que algunas de las medidas exigidas por la Comisión no están contempladas en la normativa comunitaria aplicable.
97 En este contexto, procede remitirse al artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 689/92 de la Comisión, de 19 de marzo de 1992, por el que se fijan los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención. (43) Dicha disposición tiene el siguiente tenor: «Los organismos de intervención adoptarán, en la medida en que sea necesario, procedimientos y condiciones de aceptación complementarios, compatibles con las disposiciones del presente Reglamento, a fin de tener en cuenta condiciones especiales que existan en Estado miembro de que dependan [...]»
98 Ahora bien, con independencia de ello, corresponde a los Estados miembros -como ya se ha puesto de manifiesto- efectuar los controles necesarios en el marco del FEOGA, aun cuando no estén expresamente contemplados en el texto de las disposiciones aplicables.
99 Por otro lado, la demandante alega que las medidas que adoptó eran suficientes, y que efectuó los controles conforme a lo establecido. Resulta dudoso que dicha afirmación sea suficiente para refutar la opinión de la Comisión.
100 Esto es así con mayor razón aún por cuanto -como la propia demandante reconoce- según el órgano de conciliación las autoridades francesas no discutieron que debían modificar su sistema inicial para satisfacer las exigencias de la Comisión. Sin embargo, según la demandante las mejoras anunciadas no se implantaron hasta 1993.
101 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es cierto que la Comisión está obligada a justificar en cada ocasión su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados. (44) En aquel asunto, la Comisión alegó, entre otras cosas, que los organismos competentes no habían podido suministrar información sobre la intensidad de los controles sobre el terreno ni sobre el sistema de comunicación entre las autoridades de vigilancia y los agentes locales. Tampoco habían podido pronunciarse sobre la inexistencia de informes escritos. El Tribunal consideró que ello constituía una motivación suficiente por parte de la Comisión. Ahora bien, según el Tribunal de Justicia la demandante debería haber demostrado que las afirmaciones de la Comisión eran inexactas. Para ello, no bastaba -continuó el Tribunal- con que la demandante afirmara que tanto los controles administrativos como los controles sobre el terreno tuvieron lugar efectivamente, sin aportar pruebas al respecto. Por tanto, al no haber demostrado que se habían efectuado los controles, las afirmaciones de la Comisión podían hacer surgir dudas fundadas de que se hubiera establecido un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y control. (45)
102 También en el presente caso la demandante se ha limitado a formular meras afirmaciones. Esto no puede ser suficiente, habida cuenta de que la Comisión comprobó que se mezclaron e intercambiaron entre sí cereales sometidos a regímenes de almacenamiento diferentes. Esta afirmación no fue discutida por la demandante. Esta se limitó a señalar que no se trataba de cereales que debieran almacenarse en el marco de las medidas de intervención. Al margen de este hecho, de ello se deduce, como con razón alega la Comisión, que debía ponerse en duda la eficacia del sistema de control y que existía el riesgo de que no se separaran debidamente los cereales almacenados en virtud de los diferentes regímenes.
103 Por tanto, la demandante no consiguió demostrar que las medidas que adoptó fueran suficientes y que no existió infracción alguna del Reglamento nº 729/70. El resto de las alegaciones de la demandante se refieren al ejercicio financiero de 1993, que no puede invocarse como referencia, ya que, según la propia demandante, en diciembre de 1993 se implantaron las mejoras anunciadas en el sistema.
104 En segundo lugar, la demandante alega una vulneración del principio de seguridad jurídica. A este respecto, se refiere a la comunicación de la Comisión según la cual no se aplicaría ninguna corrección financiera atendiendo, en particular, a las mejoras anunciadas por las autoridades francesas. Según la demandante, la Comisión atentó contra la seguridad jurídica al aplicar finalmente una corrección para 1992.
105 A este respecto, procede señalar que la Comisión basó dicho anuncio, fundamentalmente, en el hecho de que las autoridades francesas habían anunciado, por su parte, la introducción de mejoras. Según la Comisión, dichas mejoras no se llevaron a la práctica. (Así, la Comisión comprobó que se había producido un intercambio o mezcla entre cereales sujetos a distintos regímenes de almacenamiento).
106 A este respecto, la demandante alega que también atenta contra la seguridad jurídica el hecho de basarse en disposiciones distintas de las aplicables a las medidas de intervención. Ahora bien, como queda indicado, de ello cabe deducir, cuando menos, la existencia de deficiencias en el sistema de control. La demandante debería haber indicado al menos que dicha sustitución estaba permitida en el caso de los otros métodos de almacenamiento de que se trataba. Pero no lo hizo.
107 Por otro lado, procede señalar que la Comisión manifestó claramente, en su anuncio, que en el caso de que se comprobara la falta de una cantidad como consecuencia del intercambio entre los diferentes almacenamientos de cereales, se aplicarían severas correcciones financieras. El hecho de que éstas se aplicaran finalmente no puede constituir una quiebra de la seguridad jurídica.
108 La demandante alega, además, que la Comisión no debería haberse basado en simples rumores sobre la sustitución entre los diferentes tipos de almacenamiento. Como queda indicado de cuanto antecede, las alegaciones formuladas por la Comisión a este respecto fueron suficientes.
109 Por último, la demandante alega que la Comisión no pudo mencionar ningún ejemplo concreto de sustitución entre cereales sometidos a diferentes regímenes de almacenamiento. A este respecto, procede remitirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Este ha declarado que el hecho de que la Comisión no presente pruebas de casos individuales en los que no se cumplió la normativa agrícola en modo alguno significa que el sistema de control existente en el Estado miembro garantice la correcta aplicación de dichas disposiciones. Tales casos individuales constituyen un elemento adicional que puede corroborar las críticas de la Comisión sobre la eficacia del sistema de control del Estado miembro. (46) Además, ni siquiera la propia demandante negó que se hubieran producido dichas sustituciones.
110 En consecuencia, no se aprecia ninguna quiebra de la seguridad jurídica.
111 Por último, la demandante invoca, con carácter subsidiario, la vulneración del principio de proporcionalidad. En su opinión, la reducción del 2 % no podía aplicarse también a la partida presupuestaria 10-13, relativa a las pérdidas causadas por la venta de existencias. En su opinión, dichas pérdidas quedan plenamente compensadas mediante el Reglamento (CEE) nº 3597/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990, relativo a las normas de contabilización de las medidas de intervención que supongan la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrícolas por parte de los organismos de intervención. (47)
112 En cambio, la Comisión alega que dichas partidas reflejan las consecuencias financieras de las pérdidas ocasionadas por las ventas. Considera que, puesto que comprobó la falta de determinadas cantidades, esto, unido a las deficiencias existentes en los controles, puede provocar pérdidas al Fondo.
113 Las partes no están de acuerdo sobre si efectivamente faltaban determinadas cantidades. Con todo, cabe considerar, como queda indicado, que existen deficiencias en los controles. En este caso, no cabe acoger la tesis de la demandante según la cual dichas pérdidas en las ventas se compensan de inmediato. Para ello sería necesario un control previo exhaustivo, que sin embargo no se efectuó en el presente caso. En esta medida, también pudieron producirse pérdidas en relación con la partida presupuestaria 10-13. Por tanto, no hubo vulneración del principio de proporcionalidad.
114 En consecuencia, no se aprecia ningún motivo para la anulación de la Decisión de la Comisión.
Costas
115 A tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así se hubiere solicitado.
D. Conclusión
116 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
«1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la República Francesa.»
(1) - Se trata del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria.
(2) - Este problema es objeto asimismo, al menos en parte, de los procedimientos Reino Unido/Comisión (C-209/96, Rec. 1998, p. I-5655), Dinamarca/Comisión (C-233/96, Rec. 1998, p. I-5759), Irlanda/Comisión (C-238/96, Rec. 1998, p. I-5801) e Italia/Comisión (C-242/96, Rec. 1998, p. I-5863).
(3) - La normativa correspondiente se encuentra en el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 859/89, de 29 de marzo de 1989, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5).
(4) - Apartado 4 del artículo 13 del Reglamento nº 859/89.
(5) - Cuarto considerando y artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
(6) - Citado en la nota 3.
(7) - Tercer considerando y artículos 7 y ss. del Reglamento nº 859/89.
(8) - Segundo considerando del Reglamento (CEE) nº 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989, que modifica el Reglamento (CEE) nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, deroga el Reglamento (CEE) nº 1302/73 y prorroga el Reglamento (CEE) nº 4132/88 (DO L 61, p. 43).
(9) - Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992 así como de algunos gastos relativos al ejercicio 1993 (DO L 117, p. 19).
(10) - Documento VI/6355/95.
(11) - El subrayado es mío.
(12) - El subrayado es mío.
(13) - DO L 225, p. 4.
(14) - Creado mediante la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía» (DO L 182, p. 45).
(15) - Véase la nota 9 supra.
(16) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartados 13 y 14, con otras referencias.
(17) - Sentencias Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 18, con otras referencias; de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C-281/89, Rec. p. I-347), apartado 19, con otras referencias; de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión (347/85, Rec. p. 1749), apartado 16, y de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión (C-55/91, Rec. p. I-4813), apartado 13, con otras referencias.
(18) - Sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión (349/85, Rec. p. 169), apartado 16.
(19) - Sentencias de 3 de diciembre de 1992, Contarini (C-283/91, Rec. p. I-6359), apartado 14, y de 29 de febrero de 1996, Francia e Irlanda/Comisión (asuntos acumulados C-296/93 y C-307/93, Rec. p. I-795), apartado 21.
(20) - Reglamento (CEE) nº 2271/90 de la Comisión, de 1 de agosto de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 859/89 (DO L 204, p. 45).
(21) - Esta distinción se encuentra también en la versión inglesa, que habla de «interested parties» y de «tenderer».
(22) - Reglamento (CEE) nº 1282/90 de la Comisión, de 15 de mayo de 1990, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 859/89 (DO L 126, p. 31).
(23) - Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
(24) - El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 729/70 tiene el siguiente tenor:
«Se financiarán, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 1, las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.»
(25) - Sentencia de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión (11/76, Rec. p. 245), apartados 8 y 9.
(26) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 11.
(27) - Séptimo considerando del Reglamento nº 729/70.
(28) - Sentencias de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 11; de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión (C-366/88, Rec. p. I-3571), apartado 20; de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Rec. p. I-2321), apartado 17, y de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros (asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. I-1503), apartado 26.
(29) - Sentencia de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283), apartados 17 y 18.
(30) - Artículo 10 del Reglamento nº 859/89.
(31) - Tercer considerando del Reglamento nº 859/89.
(32) - Tercer considerando del Reglamento nº 2456/93.
(33) - Segunda frase del apartado 3 del artículo 11.
(34) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 14, con otras referencias.
(35) - Sentencias de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 16, y Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartado 14.
(36) - Sentencias de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión (C-50/94, Rec. p. I-3331), apartado 26; de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión (asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321), apartados 32 y ss., y Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartado 13.
(37) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 17.
(38) - Sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión (327/85, Rec. p. 1065), apartado 25.
(39) - Sentencia de 14 de septiembre de 1995, Irlanda/Comisión (C-49/94, Rec. p. I-2683), apartado 22.
(40) - Véanse los puntos 60 a 82.
(41) - Sentencia Reino Unido/Comisión, citada en la nota 17, apartados 14 y 15.
(42) - Véase la nota 36.
(43) - DO L 74, p. 18.
(44) - Sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 28, apartado 23.
(45) - Sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 28, apartados 26 y ss.
(46) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, apartado 33.
(47) - DO L 350, p. 43.