CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 16 iulie 2020(1)
Cauza C‑160/19 P
Comune di Milano
împotriva
Comisiei Europene
„Recurs – Ajutoare de stat – Ajutor sub forma majorărilor de capital efectuate de către societatea‑mamă – Servicii de handling la sol pentru aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa – Proba imputabilității resurselor de stat – Examinarea indicilor – Evaluarea măsurilor consecutive ca o măsură unică – Întinderea controlului instanțelor Uniunii în cazul deciziilor Comisiei în materie de ajutoare de stat – Criteriul investitorului privat în economia de piață – Repartizarea sarcinii probei – Informații relevante”
I.      Introducere
1.        Majorările de capital destinate să acopere pierderile unei filiale pot constitui un ajutor de stat potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE dacă societatea‑mamă care le efectuează este deținută de stat. Cu toate acestea, un ajutor este exclus în ipoteza în care măsura în cauză ar fi fost luată și de către un investitor privat fictiv activ într‑o economie de piață.
2.        În speță, statul membru nu a furnizat Comisiei, în cursul procedurii administrative, documente referitoare la procesul decizional al societății‑mamă din perioada anterioară majorărilor de capital în favoarea filialei sale. Prin urmare, Tribunalul consideră că nu este îndeplinit criteriul investitorului privat care își desfășoară activitatea într‑o economie de piață. Obiectul recursului formulat de Comune di Milano (municipalitatea din Milano, Italia) constă, printre altele, în aspectul dacă Tribunalul a aplicat standardele de probă corecte în această privință și în special dacă a repartizat în mod corect sarcina probei.
II.    Cadrul juridic
3.        Tribunalul nu se referă numai la articolul 107 alineatul (1) TFUE, ci și la Directiva 2006/111/CE privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare în cadrul anumitor întreprinderi(2). Articolul 2 litera (b) al doilea paragraf din această directivă prevede următoarea regulă de prezumție pentru întreprinderile publice:
„În sensul prezentei directive:
[…]
(b)      «întreprinderi publice» [înseamnă] orice întreprindere asupra căreia autoritățile publice pot exercita, direct sau indirect, o influență dominantă în temeiul dreptului de proprietate asupra acestora, al participației deținute de autorități în aceste întreprinderi sau în temeiul normelor care le reglementează.
Se presupune că există o influență dominantă atunci când autoritățile, în mod direct sau indirect, în legătură cu întreprinderile publice:
[…]
(ii)      controlează majoritatea voturilor aferente acțiunilor emise de întreprinderi […]
[…]”
III. Situația de fapt și procedura
A.      Istoricul cauzei
4.        SEA SpA (denumită în continuare „SEA”) este societatea care gestionează aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa (Italia). În perioada 2002-2010, capitalul său a fost deținut aproape în exclusivitate de autoritățile publice, și anume în proporție de 84,56 % de recurentă, Comune di Milano, în proporție de 14,56 % de Provincia di Milano (provincia Milano, Italia) și în proporție de 0,88 % de alți acționari publici și privați.
5.        Până la 1 iunie 2002, SEA a furnizat ea însăși servicii de handling la sol pentru aeroporturile Milano‑Linate și Milano‑Malpensa. În temeiul unor noi dispoziții ale dreptului Uniunii, SEA a înființat ulterior societatea SEA Handling SpA (denumită în continuare „SEA Handling”), controlată în întregime de ea, care, începând cu 1 iunie 2002, furnizează servicii de handling la sol pentru aeroporturile Milano- Linate și Milano‑Malpensa.
6.        La 26 martie 2002, a fost încheiat un acord între Comune di Milano, SEA și diverse sindicate (denumit în continuare „acordul sindical din 2002”), prin care Comune di Milano a confirmat, printre altele, că SEA deține o participație majoritară la SEA Handling pentru o perioadă de încă cel puțin cinci ani și că SEA menține echilibrul costurilor/veniturilor filialei sale „păstrându‑și capacitățile de gestionare și îmbunătățindu‑și în mod semnificativ posibilitățile sale de a opera pe piețele naționale și internaționale”.
7.        Între anii 2002 și 2010, SEA a efectuat majorări de capital în favoarea SEA Handling în valoare totală de 359 644 000 de euro. În aceeași perioadă, SEA Handling a înregistrat pierderi în valoare totală de 339 784 000 de euro.
B.      Decizia în litigiu
8.        După ce a examinat majorările de capital în urma unei plângeri, Comisia a adoptat, la 19 decembrie 2012, Decizia 2015/1225 privind majorarea de capital efectuată de SEA în favoarea SEA Handling, notificată cu numărul C(2012) 9448(3) (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
9.        În dispozitivul deciziei în litigiu, Comisia a considerat, printre altele, că injecțiile de capital efectuate de SEA în favoarea filialei sale SEA Handling în perioada 2002-2010 constituie ajutor de stat, în sensul articolului 107 TFUE, incompatibil cu piața internă și care, prin urmare, trebuie să fie recuperat.
C.      Procedura în fața Tribunalului
10.      Recurenta a atacat decizia în litigiu printr‑o acțiune în anulare introdusă la 18 martie 2013 în conformitate cu articolul 263 al patrulea paragraf TFUE. Ulterior, recurenta a renunțat la o cerere de măsuri provizorii depusă inițial.
11.      Prin Hotărârea din 13 decembrie 2018, Comune di Milano/Comisia (T‑167/13, EU:T:2018:940) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), Tribunalul a confirmat decizia Comisiei și, prin urmare, a respins acțiunea și a obligat Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată.
D.      Procedura de recurs în fața Curții
12.      Comune di Milano contestă hotărârea Tribunalului prin prezentul recurs formulat la 22 februarie 2019.
13.      Comune di Milano solicită:
–        anularea Hotărârii Tribunalului pronunțate la 13 decembrie 2018 în cauza T‑167/13, Comune di Milano/Comisia;
–        anularea Deciziei Comisiei Europene (UE) 2015/1225 din 19 decembrie 2012 privind majorarea de capital efectuată de SEA SpA în favoarea SEA Handling SpA (cazul SA.21420 [C 14/10] [ex NN 25/10]);
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor privind procedura măsurilor provizorii în cauza T‑167/13 R.
14.      Comisia solicită:
–        respingerea recursului în totalitate ca fiind vădit inadmisibil și/sau nefondat;
–        obligarea Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată efectuate în prezenta procedură și a celor aferente procedurii în primă instanță și procedurii privind măsurile provizorii.
15.      Părțile și‑au prezentat observațiile în scris și oral la 4 iunie 2020 cu privire la recurs.
IV.    Apreciere juridică
16.      În susținerea recursului formulat, Comune di Milano invocă patru motive, toate întemeiate pe încălcarea de către Tribunal a articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât, în speță, nu ar exista ajutoare de stat.
17.      Potrivit articolului 107 alineatul (1) TFUE, se consideră că există un ajutor de stat dacă sunt îndeplinite patru condiții cumulative. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o măsură de stat sau prin intermediul resurselor de stat, în al doilea rând, această măsură trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, în al treilea rând, aceasta trebuie să acorde un avantaj și, în al patrulea rând, aceasta trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența.
18.      Primele trei motive privesc criteriul resurselor de stat și imputabilitatea față de stat a acestor resurse (a se vedea secțiunile A, B și C de mai jos). Al patrulea motiv privește criteriul investitorului privat care acționează într‑o economie de piață care este relevant pentru a determina dacă beneficiarului ajutorului i se acordă un avantaj (a se vedea secțiunea D de mai jos).
A.      Primul motiv – Resurse de stat
19.      Un ajutor este acordat de stat sau prin intermediul resurselor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, dacă, pe de o parte, avantajul acordat provine din resurse de stat și dacă, pe de altă parte, decizia la originea avantajului este imputabilă statului(4).
20.      Prin intermediul primului motiv, recurenta contestă că presupusele măsuri care constituie ajutor au utilizat resurse de stat (primul aspect al primului motiv) și critică metoda utilizată de Tribunal pentru a stabili dacă măsurile în cauză sunt imputabile recurentei (al doilea aspect al primului motiv).
1.      Cu privire la primul aspect al primului motiv
a)      Cu privire la admisibilitatea primului aspect al primului motiv
21.      Comisia are îndoieli cu privire la admisibilitatea argumentelor recurentei referitoare la primul aspect al primului motiv, întrucât Comune di Milano ar fi contestat, pentru prima dată în cererea de recurs, natura statală a resurselor utilizate. Faptul că, în hotărârea atacată, Tribunalul s‑a pronunțat totuși cu privire la acest aspect ar constitui o decizie ultra petita, ceea ce, la rândul său, nu ar putea permite recurentei să conteste pentru prima dată în stadiul recursului existența acestor condiții de aplicare a articolului 107 alineatul (1) TFUE.
22.      În conformitate cu articolul 170 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Curții, recursul nu poate modifica obiectul litigiului dedus judecății Tribunalului(5). Analizat izolat, primul aspect al primului motiv ar putea fi, așadar, inadmisibil, întrucât repune, pentru prima dată, în discuție în mod explicit interpretarea jurisprudenței existente referitoare la noțiunea de resurse de stat, astfel cum a fost susținută de Comisie și confirmată de Tribunal.
23.      Cu toate acestea, Comisia ignoră argumentele invocate de recurentă în fața Tribunalului.
24.      Este adevărat că recurenta nu a dezvoltat, încă din această fază a procedurii, o argumentație întemeiată pe caracterul statal al resurselor, ci s‑a referit în primul rând la faptul că măsurile au fost imputate de către Comisie în sarcina autorităților italiene.
25.      Cu toate acestea, ea a indicat încă din cererea sa introductivă(6) în primă instanță că nu era de acord cu aprecierea Comisiei cu privire la natura statală a resurselor utilizate. Din argumentația însăși, dar mai ales din denumirea motivului, precum și din reproducerea deciziei – pretins eronată – a Comisiei este clar că este contestată nu doar imputabilitatea măsurilor, ci și originea acestora din resurse de stat.
26.      În acest context, constatările Tribunalului referitoare la caracterul statal al resurselor utilizate se încadrează în obiectul litigiului. Prin urmare, contestarea de către recurentă a acestor considerații este admisibilă. Aceasta este liberă să își dezvolte astfel argumentația. Rezultă că primul aspect al primului motiv este admisibil.
b)      Cu privire la temeinicia primului aspect al primului motiv – Resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE
27.      Criticile recurentei referitoare la natura statală a resurselor utilizate în cadrul majorării de capital privesc punctul 63, precum și punctele 65-67 din hotărârea atacată.
28.      La punctul 63 din hotărârea atacată, Tribunalul s‑a întemeiat pe faptul că, pentru a califica drept resurse de stat contribuțiile financiare către SEA Handling, organismele publice dețineau mai mult de 99 % din capitalul SEA. La punctul 65 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat structura organizatorică a SEA pentru a fundamenta controlul statal al resurselor utilizate. În sfârșit, la punctele 65 și 66 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că, având în vedere structura organizatorică și drepturile și obligațiile aferente, autoritățile italiene, în calitate de acționar majoritar al statului, exercitau o influență dominantă și că resursele financiare transferate de SEA către SEA Handling se aflau în mod constant sub controlul statului. Astfel, Tribunalul a aplicat prezumția prevăzută la articolul 2 litera (b) al doilea paragraf din Directiva 2006/111 pentru a stabili legătura dintre participarea majoritară a statului italian și influența dominantă asupra SEA.
29.      Recurenta apreciază, în primul rând, că participarea majoritară a statului la o întreprindere nu ar fi suficientă pentru a stabili caracterul statal al resurselor de care dispune această întreprindere, în al doilea rând, că, pentru a fi clasificate ca atare, resursele de stat ar trebui să fie gestionate sub un control constant al statului și, în sfârșit, în al treilea rând, că Tribunalul și‑ar fi întemeiat în mod eronat argumentația, în contextul articolului 107 alineatul (1) TFUE, pe Directiva 2006/111 pentru a stabili că statul exercită o influență dominantă asupra unei întreprinderi. Această directivă ar cuprinde numai norme aplicabile întreprinderilor publice în temeiul articolului 106 TFUE.
30.      Motivul de recurs este întemeiat dacă motivarea Tribunalului este eronată, iar hotărârea este întemeiată pe aceasta. Or, prezenta motivare a Tribunalului este în esență corectă. În măsura în care trimiterea la prezumția prevăzută la articolul 2 litera (b) al doilea paragraf din Directiva 2006/111 ar putea fi eronată, hotărârea nu se întemeiază pe aceasta.
31.      Articolul 107 alineatul (1) TFUE cuprinde toate mijloacele pecuniare pe care statul le poate utiliza în mod efectiv pentru a susține anumite întreprinderi, fără a fi relevant dacă aceste mijloace aparțin sau nu aparțin în mod permanent patrimoniului său(7). Acest acces efectiv există în special atunci când statul exercită o influență dominantă asupra întreprinderii care acordă resursele în discuție și, prin urmare, orientează utilizarea acestora(8). Influența dominantă poate rezulta, la rândul său, din raporturile de participare ale actorului statal în întreprinderea în cauză(9).
32.      Împotriva concluziei privind natura statală a majorărilor de capital ca urmare a controlului public asupra SEA, recurenta se întemeiază pe cauza ENEA(10).
33.      Este adevărat că, în acest caz, concluzia menționată nu putea fi dedusă din competențele efective de control ale statului asupra întreprinderilor în cauză. Acest lucru era însă determinat de faptul că avantajul acordat nu avea nicio legătură cu acest control, ci decurgea dintr‑o lege, și anume, era vorba despre un mecanism care impunea furnizorilor de energie electrică să vândă o parte din energia electrică produsă în cogenerare care reprezenta 15 % din vânzările lor anuale de energie consumatorilor finali. Chiar dacă unii dintre acești furnizori de energie electrică erau sub control public, plățile acestora către furnizorii de energie electrică produsă în cogenerare nu constituiau resurse de stat. Astfel, statul nu utiliza controlul său asupra acestor întreprinderi, în sensul dreptului societăților, în vederea plății, ci competențele sale legislative, astfel încât obligația de achiziționare se aplica tuturor furnizorilor de energie electrică, independent de o participare a statului. În schimb, prețurile pentru energia electrică rezultau din situația pieței(11).
34.      Or, o astfel de situație nu se regăsește în speță. Deciziile de majorare a capitalului în favoarea SEA Handling nu se întemeiau pe o lege, ci pe decizii ale SEA care, ca urmare a structurii participării, se afla sub controlul autorităților publice italiene. Rezultă că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată stabilind o legătură între competența de control și influența dominantă care decurge din aceasta, pe de o parte, și caracterul statal al resurselor, pe de altă parte. Tribunalul a luat în considerare suficient contextul prezentei cauze și, în aceste condiții, a ținut seama de jurisprudența adecvată în această privință.
35.      Din cele ce precedă rezultă că poate rămâne nesoluționată problema dacă referirea Tribunalului la articolul 2 litera (b) al doilea paragraf din Directiva 2006/111 de la punctul 65 din hotărârea atacată este afectată de o eroare de drept. Deși nu este clar dacă aprecierile acestei directive mai sunt considerate de Curte un criteriu inclusiv pentru aplicarea articolului 107 TFUE, întrucât – după cum se poate constata – aceasta nu s‑a întemeiat pe reglementarea anterioară(12) decât o singură dată(13), acest argument al Tribunalului este totuși neesențial, astfel încât o eroare de drept cu privire la acest aspect nu ar repune în discuție hotărârea atacată(14).
2.      Cu privire la al doilea aspect al primului motiv – Metodă de apreciere privind imputabilitatea unei măsuri în sarcina statului
36.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al primului motiv, recurenta susține în esență că Tribunalul s‑a raliat în mod greșit aprecierii Comisiei în ceea ce privește constatarea imputabilității majorărilor de capital în sarcina autorităților italiene. Aceasta ar fi întemeiat imputabilitatea măsurilor pe simpla prezumție de implicare a autorităților publice în deciziile de majorare a capitalului și nu ar fi furnizat nicio probă efectivă a imputabilității.
37.      Este adevărat că imputabilitatea măsurilor puse în aplicare de o întreprindere controlată public presupune implicarea autorităților publice în decizia respectivă. Cu toate acestea, nu este necesar ca această participare să fie dovedită în mod concret, de exemplu, prin intermediul unei instrucțiuni precise(15). Dimpotrivă, stabilirea imputabilității poate fi dedusă dintr‑un ansamblu de indicii care rezultă din împrejurările speței și din contextul în care a intervenit măsura. În această privință, poate fi chiar suficient ca aceste indicii să poată doar să facă improbabilă neimplicarea statului în adoptarea măsurilor în cauză(16).
38.      Cu toate acestea, contrar celor susținute de recurentă, Tribunalul nu s‑a întemeiat numai pe acest aspect: în măsura în care recurenta reproșează Tribunalului că ar fi dedus imputabilitatea majorărilor de capital în sarcina statului italian numai din improbabilitatea prezumată a unei măsuri fără o implicare a statului, aceasta rezultă dintr‑o interpretare eronată a hotărârii atacate. Mai precis, Tribunalul recurge la această prezumție numai în ceea ce privește corelația temporală a anumitor indicii și a diferitor măsuri.
39.      În schimb, argumentul recurentei prin care se invocă, dincolo de critica menționată la punctul 38, o examinare eronată a imputabilității măsurilor, este nefondat. Dimpotrivă, pentru a aprecia imputabilitatea măsurilor, Tribunalul a luat în considerare o întreagă serie de indicii care pot pleda în favoarea sau împotriva imputabilității majorărilor de capital în sarcina statului italian, îndeplinind astfel cerințele care decurg din jurisprudență pentru a dovedi acest element al „resurselor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
40.      Printre indiciile examinate figurează în special acordul încheiat între sindicate, SEA și Comune di Milano, și anume acordul sindical din 2002 deja menționat, în temeiul căruia SEA se angaja să mențină echilibrul costurilor/veniturilor al filialei sale (punctele 77-83 din hotărârea atacată).
41.      În plus, pentru a susține impresia produsă, după ce a examinat în mod critic valoarea probatorie, Tribunalul a citat procesele‑verbale ale reuniunilor Consiliului de administrație al SEA Handling. Rezultă de aici, printre altele, că recurenta ar fi aprobat planul de dezvoltare comercială al SEA Handling pentru perioada începând cu anul 2007 (punctul 85 din hotărârea atacată).
42.      Rolul primarului orașului Milano în demisia președintelui Consiliului de administrație al SEA în anul 2006 (punctul 86 din hotărârea atacată) și faptul că primarul a primit demisii în alb ale membrilor Consiliului de administrație al SEA (punctul 87 din hotărârea atacată) au făcut de asemenea obiectul examinării Tribunalului. În acest context, Tribunalul a putut astfel să confirme, la punctul 88 din hotărârea atacată, concluzia Comisiei cu privire la importanța deciziilor luate în cadrul strategiei de ansamblu a grupului SEA ca indiciu al imputabilității majorărilor de capital în sarcina statului.
43.      În continuare, Tribunalul a constatat că indiciile oferite în mod autonom de recurentă și independent de argumentele Comisiei nu sunt de natură să infirme elementele în favoarea exercitării unei influențe și, prin urmare, să excludă o imputabilitate a măsurilor. În această privință, Tribunalul apreciază indiciile prezentate în mod izolat, dar evaluează valoarea lor probantă și prin coroborarea lor. Tribunalul analizează aspectul că unui membru al Consiliului Municipal nu i‑a fost acordat accesul la anumite documente pentru motive de confidențialitate (punctul 90 din hotărârea atacată), precum și corespondența aferentă dintre recurentă și SEA care menționează un diferend între acestea (punctul 91 din hotărârea atacată). De asemenea, Tribunalul examinează corespondența dintre SEA și un consilier municipal (punctul 92 din hotărârea atacată), precum și faptul că anumite elemente ale negocierilor sindicale nu i‑au fost comunicate viceprimarului (punctul 93 din hotărârea atacată).
44.      Pe de altă parte, pentru aceleași motive, nici extinderea, pe care o contestă recurenta, a domeniului de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE în privința tuturor întreprinderilor private controlate de stat nu poate fi avută în vedere în prezenta cauză. Astfel, după cum s‑a arătat, Tribunalul nu a imputat măsurile în sarcina autorităților italiene numai ca urmare a structurii organizatorice a întreprinderii, ci după o examinare a împrejurărilor concrete.
45.      Întrucât, în acest context, nici al doilea aspect al primului motiv nu este fondat, primul motiv trebuie respins în totalitate.
B.      Al doilea motiv – Proba imputabilității
46.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comune di Milano invocă faptul că Tribunalul a încălcat în două privințe principiile jurisprudențiale în materie de probă a imputabilității. Astfel, pe de o parte, acesta ar fi impus cerințe mai puțin stricte în ceea ce privește proba pozitivă a imputabilității decât pentru proba contrară (primul aspect al celui de al doilea motiv) și, pe de altă parte, nu ar fi impus o probă completă a imputabilității fiecărei majorări de capital (al doilea aspect al celui de al doilea motiv).
47.      Mai concret, prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv, recurenta reproșează Tribunalului că i‑ar pretinde indicii de fapt pentru a respinge imputabilitatea măsurilor în sarcina autorităților italiene, în timp ce Comisia s‑ar putea întemeia pe o prezumție pentru a dovedi această imputabilitate, invocând o inegalitate de tratament în această privință.
48.      Or, această critică nu poate fi admisă. Astfel cum s‑a arătat la punctul 38, recurenta interpretează în mod eronat punctele 75 și 80 din hotărârea atacată: aceasta consideră că Tribunalul ar fi acceptat că Comisia poate întemeia imputabilitatea numai pe prezumția că este improbabil ca autoritățile italiene să nu fi fost implicate în adoptarea măsurilor în cauză. În realitate, Tribunalul reține prezumția menționată ca un indiciu printre altele care, în ansamblul lor, militează în favoarea imputabilității majorărilor de capital în sarcina autorităților italiene. În plus, Tribunalul utilizează această prezumție numai în contextul imputabilității majorărilor de capital care nu au fost efectuate imediat după acordul sindical din 2002. Pe de altă parte, în lumina principiilor stabilite de jurisprudență, Tribunalul a examinat în același mod indiciile care pledează în favoarea unei imputabilități a măsurilor în sarcina statului italian și pe cele care se opun acestei imputabilități.
49.      Nici argumentul recurentei potrivit căruia i‑ar fi pur și simplu imposibil să răstoarne prezumția menționată nu poate fi admis. Astfel, în primul rând, după cum s‑a arătat, nu prezumția ca atare trebuie răsturnată, ci impresia de ansamblu care rezultă din indicii. În al doilea rând, nu prezintă relevanță faptul de a aduce o probă contrară concretă, ci de a furniza indicii suficiente de natură să demonstreze contrariul. Faptul că indiciile invocate nu pot fi convingătoare pentru Comisie și pentru Tribunal ține de aprecierea pe fond a acestor indicii, iar nu de standardul probei utilizat.
50.      Prin urmare, primul aspect al celui de al doilea motiv nu este fondat.
51.      Același lucru este valabil în ceea ce privește al doilea aspect al celui de al doilea motiv. În această privință, recurenta invocă o eroare de drept, întrucât Tribunalul, pe de o parte, nu ar fi examinat imputabilitatea fiecărei majorări de capital și, pe de altă parte, ar fi aplicat astfel în mod eronat jurisprudența. Chiar dacă, în jurisprudența sa anterioară, Curtea ar fi considerat, în anumite împrejurări, că intervenții consecutive constituiau o intervenție unică, o astfel de concluzie s‑ar înscrie într‑un alt context și nu ar putea fi, așadar, în mod necesar, transpusă în cazul imputabilității acestora în sarcina unui stat. În această privință, Tribunalul ar fi denaturat jurisprudența.
52.      Această argumentație este bazată, după toate probabilitățile, pe premisa recurentei conform căreia, în cazul unei examinări separate a măsurilor, unele sau poate chiar toate majorările de capital nu ar fi fost imputabile statului italian. Întrucât acest lucru nu poate fi exclus în mod automat, se ridică problema dacă Comisia și Tribunalul au putut aprecia majorările de capital individuale, în ceea ce privește imputabilitatea, ca fiind o măsură unică.
53.      Astfel cum recunoaște și Comune di Milano, mai multe ajutoare consecutive pot fi considerate o singură intervenție atunci când asemenea intervenții sunt, în raport cu cronologia lor, cu finalitatea lor și cu situația întreprinderii, atât de strâns legate între ele încât este imposibilă separarea lor(17).
54.      Desigur, această jurisprudență a fost dezvoltată în cauze în care esența analizei în materie de ajutoare de stat privea noțiunea de resurse de stat(18), caracterul selectiv al măsurii(19) sau aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață(20). Cu toate acestea, contrar celor susținute de recurentă, nu rezultă că această jurisprudență se aplică numai în ceea ce privește aceste elemente ale articolului 107 alineatul (1) TFUE. Astfel, jurisprudența amintită se referă în mod expres la obiectivele aplicării articolului 107 alineatul (1) TFUE în ansamblul său(21) și nu face distincție, în considerațiile sale specifice, între diferitele elemente individuale ale acestei norme. Imputabilitatea unei măsuri, ca aspect al noțiunii de „resurse de stat”, constituie de asemenea un element al articolului 107 alineatul (1) TFUE. În consecință, modelele de argumentație ale jurisprudenței menționate pot fi de asemenea transpuse pentru a verifica dacă intervenții consecutive pot fi considerate o singură intervenție în privința imputabilității lor în sarcina unui stat.
55.      Nici în acest context nu se poate constata că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept. La punctele 72 și 73 din hotărârea atacată, Tribunalul a examinat constatările Comisiei în lumina criteriilor menționate și a explicat existența unei corelații temporale prin adoptarea unei strategii multianuale(22) de acoperire a pierderilor, pe baza căreia au fost realizate majorările de capital individuale. O astfel de strategie este de natură să asocieze măsurile individuale astfel încât să fie imposibilă separarea acestora.
56.      Rezultă că nici al doilea aspect al motivului nu este fondat. Celelalte argumente invocate de recurentă pentru a contesta, printre altele, aprecierea referitoare la o strategie în sensul că denaturează faptele trebuie examinate în cadrul celui de al treilea motiv.
C.      Al treilea motiv – Denaturarea elementelor de probă privind imputabilitatea
57.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenta invocă o denaturare a elementelor de probă săvârșită de Tribunal în evaluarea indiciilor prezentate de Comisie în susținerea presupusei imputabilități a măsurilor în sarcina Comune di Milano. În acest context, trebuie să se examineze și denaturarea elementelor de probă pe care recurenta o reproșează Tribunalului în cadrul celui de al doilea motiv.
58.      În temeiul articolului 256 TFUE coroborat cu articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții, aceasta este competentă să exercite doar un control asupra calificării juridice a faptelor constatate sau apreciate de Tribunal și asupra consecințelor juridice deduse de Tribunal pe baza lor. Aprecierea faptelor nu constituie, așadar, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă prezentate în fața Tribunalului, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții(23).
59.      O astfel de denaturare există atunci când aprecierea elementelor de probă existente este vădit eronată(24). În această privință, denaturarea trebuie să reiasă în mod evident din înscrisurile din dosar, fără a fi necesară o nouă apreciere a faptelor și a probelor(25). Curtea a statuat deja că, ținând cont de natura excepțională a unui motiv referitor la o denaturare, articolul 256 TFUE, articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție și articolul 168 alineatul (1) primul paragraf litera (d) din Regulamentul de procedură al Curții impun recurentului în special să indice cu precizie elementele care ar fi fost denaturate de Tribunal și să demonstreze erorile de analiză care, în aprecierea sa, l‑ar fi condus la această denaturare(26).
60.      Recurenta susține, mai întâi, în cadrul celui de al doilea motiv, că Tribunalul ar fi denaturat argumentele pe care ea le‑a prezentat în cursul procedurii jurisdicționale. În această privință, recurenta pare să se refere la constatarea care figurează la punctul 72 din hotărârea atacată. Potrivit acesteia, recurenta s‑ar fi limitat să afirme, fără a oferi explicații, că Comisia nu a stabilit legătura logică și coerența dintre diferitele indicii invocate de aceasta pentru a imputa statului italian toate măsurile luate în perioada în cauză. Cu toate acestea, recurenta omite să prezinte argumentele pe care Tribunalul le‑ar fi denaturat. În consecință, această critică nu poate fi primită.
61.      De asemenea, în cadrul celui de al doilea motiv, recurenta susține că, în pofida celor afirmate la punctul 72 din hotărârea atacată, autoritățile italiene și SEA nu au admis existența unei „strategii multianuale pentru acoperirea pierderilor”. Dimpotrivă, diverse documente nu ar fi menționat decât o strategie de restructurare. Recurenta admite totuși elementul relevant care este contestat în cadrul celui de al doilea motiv, și anume că injecțiile de capital anuale se înscriu într‑o strategie de ansamblu și, prin urmare, conform jurisprudenței care tocmai a fost citată(27), nu trebuie să facă obiectul unei examinări separate. Problema dacă strategia are în mod concret ca obiect acoperirea pierderilor sau dacă obiectivul acesteia este mai abstract, de restructurare, nu este determinant în această privință. În consecință, acest argument nu echivalează cu o denaturare a elementelor de probă relevante pentru soluționarea litigiului.
62.      În sfârșit, în cadrul celui de al doilea motiv, recurenta subliniază argumentația pe care a dezvoltat‑o în fața Tribunalului, potrivit căreia fiecare injecție de capital s‑ar caracteriza prin propriul context. Cu toate acestea, în privința acestui argument, ea nu reproșează efectiv Tribunalului o denaturare, ci contestă numai faptul că Tribunalul nu a admis argumentația sa. În consecință, aceasta vizează obținerea unei noi aprecieri a acestui argument, ceea ce este totuși inadmisibil în recurs.
63.      Prin urmare, critica întemeiată pe denaturarea elementelor de probă invocată în cadrul celui de al doilea motiv trebuie respinsă.
64.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurenta susține că acordul sindical din 2002 nu permite confirmarea concluziilor Comisiei și ale Tribunalului în ceea ce privește imputabilitatea măsurilor în sarcina autorităților italiene. Acordul nu poate fi interpretat în sensul că SEA era obligată să compenseze, în orice mod, pierderile SEA Handling prin majorări de capital.
65.      Or, și prin această argumentație, recurenta solicită o nouă apreciere a faptelor, în speță acordul sindical din 2002.
66.      În primul rând, ea arată că Tribunalul nu ar fi luat în considerare, în interpretarea sa, contextul temporal și juridic al acordului sindical. Astfel, recurenta vizează totuși chiar aprecierea elementelor de probă ca atare. Pentru admiterea argumentației sale, aceasta ar fi trebuit să susțină, în schimb, că acordul sindical per se nu permite concluziile deduse de Tribunal.
67.      În măsura în care recurenta susține că acordul sindical din 2002 nu conține trimiteri la majorările de capital și la pierderi, argumentația recurentei poate fi înțeleasă în sensul că îndeplinește condițiile de admisibilitate ale motivului întemeiat pe denaturarea elementelor de probă. Aceasta ar fi situația dacă din afirmația recurentei ar rezulta opinia potrivit căreia, în lipsa elementelor menționate, o obligație a SEA de a compensa pierderile SEA Handling nu ar putea fi dedusă din acordul sindical.
68.      Totuși, aprecierea Tribunalului nu este vădit eronată și, prin urmare, nu denaturează elementele de probă. Astfel, nu este exclus a priori ca din pasajele acordului sindical din 2002 citate la punctul 77 din hotărârea atacată – potrivit cărora SEA trebuia să mențină echilibrul costurilor/veniturilor SEA Handling pentru o perioadă de mai mulți ani – să se deducă obligația SEA de a compensa pierderile filialei sale, astfel cum au concluzionat Comisia și Tribunalul. În special, nu este necesar în acest scop să se precizeze concret modul în care trebuie menținut echilibrul costurilor/veniturilor. În consecință, faptul că acordul sindical nu se referă la o compensare a pierderilor prin majorări de capital nu se opune concluziei Comisiei și a Tribunalului. Prin urmare, nu există o denaturare a acordului sindical.
69.      Așadar, cel de al treilea motiv trebuie de asemenea respins.
D.      Al patrulea motiv – Investitorul privat în economia de piață
70.      Prin intermediul celui de al patrulea motiv, recurenta contestă raționamentul Tribunalului referitor la criteriul investitorului privat în economia de piață.
71.      Acest criteriu se întemeiază pe considerația potrivit căreia o măsură nu constituie un ajutor în sensul articolului 107 TFUE dacă întreprinderea publică beneficiară putea obține același avantaj precum cel care i‑a fost pus la dispoziție prin intermediul resurselor statului în împrejurări care corespund condițiilor normale de piață(28). Pentru a aprecia acest aspect, trebuie să se facă referire la un operator economic care se află într‑o situație cât mai apropiată de cea a autorităților publice, și anume, în speță, un investitor privat fictiv(29).
72.      Principalele argumente invocate de recurentă privesc, pe de o parte, criteriul de evaluare utilizat de Tribunal și, pe de altă parte, administrarea probelor. În această privință, ea împarte al patrulea motiv în patru aspecte, și anume aprecierea acordului sindical din 2002 (a se vedea punctul 1), aprecierea de către Comisie a criteriului investitorului privat în economia de piață (a se vedea punctul 3), criteriul de evaluare a instanțelor Uniunii (a se vedea punctul 2), precum și sarcina probei (a se vedea punctul 4).
1.      Primul aspect al celui de al patrulea motiv – Aprecierea acordului sindical din 2002
73.      Prin intermediul primului aspect al celui de al patrulea motiv, recurenta contestă și în cadrul celui de al patrulea motiv luarea în considerare de către Comisie și Tribunal a unei strategii multianuale de acoperire a pierderilor. Aceasta nu ar rezulta nici din acordul sindical din 2002, nici din alte documente. Prin urmare, Comisia și Tribunalul nu ar trebui să introducă o astfel de strategie în aprecierea criteriului investitorului privat.
74.      Cu toate acestea, astfel cum s‑a arătat deja în contextul celui de al treilea motiv(30), această argumentație trebuie respinsă, întrucât urmărește să conteste aprecierea elementelor de probă efectuată de Tribunal. Tribunalul nu a săvârșit o eroare vădită acceptând concluzia Comisiei potrivit căreia acordul sindical din 2002 obliga SEA să acopere pierderile SEA Handling pentru o perioadă de mai mulți ani.
2.      Al treilea aspect al celui de al patrulea motiv – Criteriul de evaluare al instanțelor Uniunii
75.      Prin intermediul celui de al treilea aspect al celui de al patrulea motiv, recurenta susține că Tribunalul ar fi considerat în mod eronat că nu ar putea controla decât în mod limitat analiza economică complexă efectuată de Comisie în cadrul criteriului investitorului privat care acționează într‑o economie de piață și că ar fi săvârșit, așadar, o eroare de drept impunând dovada unei erori vădite de apreciere a Comisiei.
76.      Această argumentație trebuie de asemenea să fie respinsă.
77.      Este adevărat că, potrivit articolului 263 al doilea paragraf TFUE, Tribunalul efectuează, în principiu, un control complet în cadrul acțiunilor îndreptate împotriva actelor Uniunii, pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestora sau de abuz de putere.
78.      Cu toate acestea, la aplicarea criteriului investitorului privat, Comisiei îi revine sarcina de a efectua o apreciere globală, ținând seama de orice element relevant în speță care să îi permită să stabilească dacă întreprinderea beneficiară nu ar fi obținut în mod evident facilități comparabile cu cele ale unui operator privat.
79.      Nici aprecierea economică complexă care stă la baza unei astfel de aprecieri globale nu este exclusă de la controlul instanței Uniunii(31). Totuși, controlul exercitat în această privință este restrâns, în sensul că instanța Uniunii nu este competentă să substituie aprecierea Comisiei cu propria apreciere și poate să examineze pe fond doar lipsa unei erori vădite de apreciere sau a abuzului de putere(32). În plus, instanțele Uniunii pot verifica respectarea normelor de procedură și de motivare și exactitatea prezentării situației de fapt(33).
80.      Trimiterea făcută de recurentă la jurisprudența referitoare la controlul amenzilor pentru înțelegeri(34) nu schimbă cu nimic această concluzie. Astfel, în acest domeniu, instanțele Uniunii dispun, în temeiul articolului 261 TFUE și al regulamentelor relevante, de o competență de fond(35). În schimb, în cadrul controlului deciziilor în materie de ajutoare, se aplică criteriile de control prezentate mai sus.
81.      În consecință, hotărârea atacată nu este afectată de o eroare de drept ca urmare a faptului că, la punctele 107 și 108 din hotărârea atacată, Tribunalul și‑a limitat astfel controlul asupra aprecierilor Comisiei referitoare la aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață.
3.      Al doilea aspect al celui de al patrulea motiv – Criteriul investitorului privat în economia de piață
82.      În cadrul celui de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv, recurenta contestă acceptarea de către Tribunal a investitorului privat fictiv cu care Comisia a comparat comportamentul SEA. SEA nu ar fi o societate‑mamă oarecare care ar trebui să decidă dacă exploatează în continuare o filială care înregistrează pierderi, ci titulara unei concesiuni pe termen lung de exploatare a două aeroporturi. Ca urmare a veniturilor astfel asigurate pe termen lung, menținerea SEA Handling nu ar presupune planuri detaliate sau rentabilitate pe termen scurt.
83.      Acest argument are însă ca obiect aprecierea de către Comisie a situațiilor economice complexe ce caracterizează aporturile de capital în favoarea SEA Handling. Un element al aprecierii constă de asemenea în definirea unui parametru de comparație și în identificarea, în acest scop, a unui investitor privat fictiv. În această privință, astfel cum s‑a arătat deja, instanțele Uniunii nu pot substitui aprecierea economică a Comisiei cu propria apreciere și, prin urmare, nu pot decât să examineze existența unor erori vădite de apreciere(36).
84.      Prin urmare, Tribunalul a constatat în mod întemeiat, la punctul 120 din hotărârea atacată, că considerațiile nuanțate ale Comisiei privind investitorul privat comparabil menționate la punctul 97 din hotărârea atacată nu sunt afectate de o eroare vădită de apreciere. Dimpotrivă, Comisia era îndreptățită să considere în special că un astfel de investitor nu ar fi urmărit o strategie comparabilă în cadrul căreia să compenseze anual pierderile importante suferite de o filială, fără a‑și stabili un plafon bugetar, fără a evalua reușita plăților precedente sau fără a examina scenarii alternative.
85.      În această privință, expunerea Tribunalului de la punctul 97 din hotărârea atacată și, cu atât mai clar, elementele de motivare a deciziei în litigiu care stau la baza acestei expuneri se întemeiază într‑adevăr și pe concesiunea de exploatare pe termen lung a SEA, pe care Tribunalul a luat‑o, de altfel, în considerare, cel puțin implicit, la punctul 112. Astfel, numai din această perspectivă, este evidentă trimiterea la o strategie comercială pe termen lung pentru SEA Handling la care recurg în mod explicit atât Tribunalul, cât și Comisia în observațiile lor(37). Faptul că, în cele din urmă, Comisia nu a dedus din această situație că un investitor privat prudent cu o concesiune de exploatare pe termen lung ar fi acționat precum SEA ține de marja sa de apreciere, astfel încât Tribunalul nu putea să pună în discuție nici acest aspect.
86.      În măsura în care recurenta contestă acceptarea de către Tribunal a investitorului fictiv utilizat, prin comparație, de Comisie, al doilea aspect al celui de al patrulea motiv trebuie respins, așadar, ca nefondat.
4.      Cu privire la al patrulea aspect al celui de al patrulea motiv – Sarcina probei și luarea în considerare a tuturor aspectelor relevante
87.      Al doilea aspect al celui de al patrulea motiv conține totuși o altă critică evidențiată pe deplin în cadrul celui de al patrulea aspect. Prin intermediul acestuia, recurenta critică sarcina probei reținută de Tribunal și în special faptul că i s‑ar reproșa că nu a infirmat anumite supoziții ale Comisiei. În plus, aceasta critică faptul că o expertiză pe care a prezentat‑o, efectuată abia ulterior măsurilor incriminate, nu a fost luată în considerare în apărarea sa.
a)      Cu privire la criteriul de evaluare
88.      În ceea ce privește în special criteriul investitorului privat în economia de piață, Curtea subliniază că revine Comisiei sarcina de a efectua o apreciere globală, ținând seama de orice element relevant în speță care să îi permită să stabilească dacă întreprinderea beneficiară nu ar fi obținut în mod evident facilități comparabile cu cele ale unui asemenea operator privat(38).
89.      În acest caz, instanțele Uniunii trebuie să verifice nu numai exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența lor, ci și să controleze dacă aceste elemente reprezintă toate datele pertinente ce trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse(39). În plus, astfel cum am arătat deja, trebuie să se verifice, dacă este cazul, respectarea normelor de procedură și de motivare(40).
90.      În lumina acestor considerații trebuie analizat dacă Tribunalul a examinat în mod corespunzător constatările Comisiei referitoare la criteriul investitorului privat în economia de piață.
b)      Luarea în considerare a situației speciale a SEA
91.      Având în vedere cerințele privind aprecierea efectuată de Comisie, printre elementele de care Comisia trebuia să țină seama la compararea comportamentului SEA cu cel al presupusului investitor fictiv figurează în special caracteristicile SEA invocate de recurentă în contextul celui de al doilea aspect al celui de al patrulea motiv(41).
92.      Tribunalul nu menționează această argumentație decât implicit la punctul 112 din hotărârea atacată, unde se referă la considerații strategice care ar fi fost invocate de partea italiană. Aceasta nu constituie însă o eroare de drept și nici, mai ales, o lipsă de motivare. Obligația de motivare nu impune Tribunalului să facă o expunere care să urmeze unul câte unul și în mod exhaustiv toate argumentele prezentate de părțile în litigiu. Motivarea poate fi, așadar, implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele lor, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul(42).
93.      Aceasta este situația în speță, întrucât raționamentul Tribunalului permite în mod clar identificarea elementelor care ar fi fost necesare Comisiei pentru a considera plauzibil că decizia de majorare a capitalului ar fi putut să fie luată inclusiv de un investitor privat comparabil care acționează într‑o economie de piață. Astfel, la punctul 113 din hotărârea atacată, Tribunalul confirmă aprecierea Comisiei potrivit căreia riscul unei investiții pe termen lung destinate să compenseze pierderile ar fi trebuit să fie definit într‑un mod mai clar, atât în ceea ce privește cuantumul scontat, cât și posibilitățile sale de profit, pentru a determina un investitor privat să efectueze majorări de capital repetate.
94.      Luarea în considerare de către Comisie a acestui element este evidențiată la considerentul (225) din decizia în litigiu.
95.      Prin urmare, argumentul potrivit căruia Tribunalul nu ar fi ținut seama în mod suficient de situația SEA trebuie respins ca nefondat.
c)      Lipsă de probe
96.      Cea mai importantă critică a recurentei este îndreptată împotriva unor afirmații cel puțin ambigue ale Tribunalului care figurează la punctele 113-117 din hotărârea atacată, în care Tribunalul subliniază lipsa anumitor informații de la partea italiană, precum și la punctele 121-132 din hotărârea atacată, în care acesta constată că anumite argumente nu ar putea infirma constatările Comisiei. Acest raționament al Tribunalului ar putea fi înțeles în sensul că un stat membru sau beneficiarii unei măsuri ar trebui să demonstreze de la bun început că măsura ar fi fost luată și de un investitor privat comparabil.
97.      O astfel de repartizare a sarcinii probei ar fi incompatibilă cu jurisprudența referitoare la criteriul investitorului privat în economia de piață. Astfel, Curtea a refuzat în mod expres să interpreteze criteriul investitorului privat în economia de piață ca o excepție de la noțiunea de ajutor(43).
98.      În schimb, criteriul investitorului privat în economia de piață face parte dintre elementele pe care Comisia este obligată să le ia în considerare, în anumite cazuri, pentru a stabili existența unui ajutor(44). Recent, Curtea a formulat acest lucru: Comisia este cea căreia îi revine sarcina de a proba că sunt sau nu sunt îndeplinite condițiile de aplicare a criteriului operatorului privat în economia de piață(45). Înțelegem aceasta în sensul că Comisia trebuie să stabilească în mod clar dacă un investitor privat ar fi luat măsurile în cauză. În cazul în care Comisia nu dispune de elementele de probă necesare pentru a lua această decizie, statul membru nu poate suferi un dezavantaj.
99.      În schimb, sarcina probei aplicabilității de principiu a criteriului revine statului membru în cauză. Astfel, aplicabilitatea este subordonată condiției ca statul membru în cauză să fi acționat, într‑adevăr, în calitate de operator privat. În special, atunci când statul membru în cauză, prin adoptarea măsurilor în discuție, își exercită prerogativele de putere publică, acest lucru este mai degrabă improbabil. Atunci când există îndoieli în această privință, Curtea impune ca statul membru să dovedească fără echivoc și pe baza unor elemente obiective și verificabile că măsura adoptată decurge din calitatea sa de operator privat(46).
100. Cu toate acestea, nici măcar o intervenție în această calitate nu înseamnă în mod necesar că un investitor privat comparabil ar fi acționat în același mod. Această examinare intră în competența Comisiei, care suportă, în această privință, sarcina probei, în conformitate cu criteriile prezentate.
101. Totuși, în speță, reiese din considerentul (219) și următoarele din decizia în litigiu și din cuprinsul punctului 102 și următoarele din hotărârea atacată că nici Comisia, nici Tribunalul nu au avut îndoieli cu privire la aplicabilitatea criteriului. Acest lucru este, de altfel, logic, întrucât capitalizarea filialelor este în mod formal o măsură luată și de investitorii privați.
102. În consecință, revenea Comisiei sarcina de a dovedi că un investitor privat comparabil nu ar fi efectuat injecțiile de capital în discuție și de a solicita statului membru în cauză să îi furnizeze în acest scop toate informațiile relevante(47).
103. Prin urmare, Tribunalul trebuia să verifice în special dacă, în acest sens, Comisia a luat în considerare toate elementele pertinente. Dacă hotărârea atacată este apreciată în mod global, rezultă că, în definitiv, și Tribunalul a procedat astfel.
104. În această privință, dincolo de afirmațiile ambigue menționate mai sus, sunt determinante faptele pe care Tribunalul le‑a prezentat deja în mod pozitiv ca parte a aprecierii Comisiei. Este cert că SEA a transferat, timp de nouă ani, sume considerabile către SEA Handling, care se ridicau în total la aproximativ 360 de milioane de euro, în timp ce pierderile se ridicau la aproximativ 340 de milioane de euro(48). Astfel cum s‑a arătat deja, Tribunalul a confirmat în mod întemeiat aprecierea Comisiei potrivit căreia injecția de capital constituia o resursă de stat(49). Iar recurenta a contestat fără succes constatarea Tribunalului potrivit căreia acordul sindical din 2002 constituia temeiul esențial al acestor măsuri(50).
105. Tribunalul a constatat, așadar, că SEA a compensat în mod continuu, timp de mai mulți ani, pierderile semnificative ale filialei sale, întrucât era obligată să facă acest lucru pentru motive de interes public. Aceste fapte constatate în mod pozitiv sugerează mai întâi că un investitor privat nu ar fi acționat în mod automat astfel. În acest context, lipsa altor temeiuri ale unei decizii are de asemenea o valoare probatorie, întrucât trebuie să se considere că un investitor privat ar fi recurs la o reflecție aprofundată înainte de a lua decizii comparabile. După cum s‑a arătat, Tribunalul a constatat la punctul 113 și următoarele din hotărârea atacată că nu a existat o astfel de reflecție.
106. Nu este necesar să se examineze existența unei obligații a statului membru de a efectua o evaluare prealabilă adecvată a rentabilității investiției sale înainte de a proceda la această investiție, astfel cum reține Tribunalul la punctul 110 din hotărârea atacată, făcând trimitere la Curte(51). Totuși, lipsa unei astfel de evaluări necesită cel puțin o explicație convingătoare. În caz contrar, aceasta constituie un indiciu al faptului că un investitor privat comparabil nu ar fi efectuat plățile.
107. Această considerație este confirmată de situația specială a întreprinderii publice. Pe de o parte, statele membre trebuie să poată acționa în mod antreprenorial și, doar ținând seama de principiul egalității de tratament între întreprinderile publice și private, orice participare publică (majoritară) la o întreprindere nu poate avea drept consecință ca orice avantaj acordat de această întreprindere să îndeplinească condițiile articolului 107 alineatul (1) TFUE. Pe de altă parte, tocmai această posibilitate nu trebuie să conducă la eludarea interdicției privind ajutoarele de stat prevăzute de dreptul primar(52). Pentru a ține seama de aceste două aspecte, este necesară o anumită flexibilitate pe care criteriul investitorului privat în economia de piață o face posibilă. Aceasta înseamnă că statele membre sau întreprinderile pe care le dețin trebuie, în general, să își documenteze deciziile astfel încât să permită să se stabilească dacă au acționat în mod compatibil cu piața în calitatea lor de acționari privați.
108. Referirile făcute de Tribunal la omisiunea de a furniza anumite informații trebuie să fie înțelese în principal în acest sens. Numai pe baza informațiilor disponibile, Tribunalul nu putea să înțeleagă motivele pentru care – contrar a ceea ce pare să rezulte din circumstanțele constatate în mod pozitiv – majorarea de capital trebuia să corespundă acțiunii unui investitor privat.
109. În plus, împreună cu considerațiile referitoare la lipsa infirmării anumitor constatări ale Comisiei, acestea demonstrează că recurenta nu a prezentat alte elemente de care Comisia ar fi trebuit să țină seama de asemenea în aprecierea sa.
110. A pretinde Comisiei cerințe mai cuprinzătoare cu privire la clarificarea situației de fapt ar face excesiv de dificil controlul ajutoarelor de stat dacă statele membre ar recurge la forme de acțiune de drept privat pentru a acorda avantaje selective. Astfel, cum ar trebui să determine Comisia dacă există un comportament compatibil cu piața altfel decât prin intermediul documentelor privind procesul decizional urmat de întreprinderea care acordă avantajul?
111. Nici critica recurentei potrivit căreia Comisia nu ar fi clarificat suficient situația de pe piața serviciilor de handling la sol și în special nu ar fi efectuat propriul studiu în această privință nu schimbă cu nimic această concluzie. Desigur, nu se poate exclude ca, în anumite cazuri, astfel de măsuri de clarificare să fie necesare pentru a ține seama de toate elementele pertinente. Or, în speță, nu există o eroare vădită de apreciere în a concluziona, pe baza constatărilor referitoare la întinderea și la durata măsurilor de capitalizare, precum și la deficitele acumulate în paralel, că un investitor privat nu ar fi acționat astfel.
112. Așadar, Tribunalul nu trebuia să conteste aprecierea Comisiei potrivit căreia un investitor privat comparabil nu ar fi luat astfel măsurile în litigiu. Dimpotrivă, Comisia și‑a întemeiat constatarea pe indicii temeinice. Prin urmare, Tribunalul putea să le confirme.
113. Chiar dacă este regretabil că Tribunalul nu a prezentat acest temei al aprecierii sale mai clar atunci când a subliniat lipsa anumitor informații, trebuie să se considere totuși că motivarea unei hotărâri poate conține și constatări implicite sau trimiteri implicite la motivarea altor puncte din aceeași hotărâre(53).
114. Prin urmare, acest argument al recurentei trebuie de asemenea respins ca nefondat.
d)      Data probelor
115. În sfârșit, recurenta contestă refuzul Tribunalului, la punctul 114 din hotărârea atacată, de a ține seama de un studiu efectuat ulterior adoptării măsurilor în cauză.
116. Nici această constatare a Tribunalului nu este afectată de o eroare de drept, ci corespunde obligației de verificare a Comisiei. Potrivit jurisprudenței Curții, Comisia poate chiar să refuze examinarea informațiilor dacă probele administrate sunt ulterioare adoptării deciziei de a efectua majorarea de capital în cauză. Astfel, pentru aplicarea criteriului investitorului privat în economia de piață, sunt relevante numai elementele disponibile și evoluțiile previzibile la data la care a fost adoptată decizia de a efectua investiția(54).
117. Chiar dacă această afirmație a Curții este exagerată în forma sa absolută, este posibil ca probe ulterioare măsurii în cauză să permită să se tragă concluzii cu privire la informațiile disponibile la momentul adoptării deciziei. În această privință, avem în vedere, de exemplu, declarații ulterioare ale părților cu privire la derularea procesului decizional. Totuși, este adevărat că deficiențele procesului decizional nu pot fi remediate a posteriori.
118. Exact în acest mod a procedat Tribunalul la punctele 114 și 117 din hotărârea atacată. Pe de o parte, acesta examinează indicațiile cuprinse în expertiza în cauză referitoare la procesul decizional privind majorările de capital și, pe de altă parte, precizează că expertiza nu se poate substitui lipsei unui raționament în procesul decizional.
119. În consecință, acest argument și, prin urmare, al patrulea motiv în ansamblul său trebuie de asemenea respinse ca nefondate.
V.      Cu privire la cheltuielile de judecată
120. În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată aferente procedurii de recurs. Potrivit articolului 138 alineatul (1), care se aplică în procedura de recurs în conformitate cu articolul 184 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
121. Întrucât recurenta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii de recurs.
VI.    Concluzie
122. Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează:
1)      Respinge recursul formulat de Comune di Milano.
2)      Obligă Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată.
1      Limba originală: germana.
2      Directiva Comisiei din 16 noiembrie 2006 (JO 2006, L 318, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 66).
3      Decizia (UE) 2015/1225 a Comisiei din 19 decembrie 2012 privind majorarea de capital efectuată de SEA SpA în favoarea SEA Handling SpA (cazul SA.21420 [C 14/10] [ex NN 25/10] [ex CP 175/06]) (JO 2015, L 201, p. 1).
4      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 24 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 19 decembrie 2013, Vent De Colère! și alții (C‑262/12, EU:C:2013:851, punctul 16).
5      Hotărârea din 1 iunie 1994, Comisia/Brazzelli Lualdi și alții (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, punctul 59), Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punctul 95), și Hotărârea din 16 noiembrie 2017, Ludwig‑Bölkow‑Systemtechnik/Comisia (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, punctul 29).
6      La punctul 11 și următoarele din aceasta.
7      Hotărârea din 16 mai 2000, Franța/Ladbroke Racing și Comisia (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punctul 50), Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 37), Hotărârea din 17 iulie 2008, Essent Netwerk Noord și alții (C‑206/06, EU:C:2008:413, punctul 70), Hotărârea din 19 decembrie 2013, Vent De Colère! și alții (C‑262/12, EU:C:2013:851, punctul 21), și Hotărârea din 13 septembrie 2017 (C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 25).
8      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 38), Hotărârea din 18 mai 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, punctul 17), Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 31), și Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/TV2/Danemarca (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punctul 47).
9      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 38), și Hotărârea din 18 mai 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, punctul 33).
10      Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671).
11      Hotărârea din 13 septembrie 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punctul 27, precum și punctele 31-35).
12      Articolul 2 alineatul (1) a doua liniuță din Directiva 80/723/CEE a Comisiei din 25 iunie 1980 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice (JO 1980, L 195, p. 35), astfel cum a fost modificată prin Directiva 93/84/CEE a Comisiei din 30 septembrie 1993 (JO 1993, L 254, p. 16).
13      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctul 34).
14      A se vedea Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, punctul 74).
15      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 52 și 53), și Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punctul 31 și următoarele).
16      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 55 și 56), și Hotărârea din 17 septembrie 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punctele 32 și 33).
17      Hotărârea din 19 martie 2013, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia (C‑399/10 P și C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punctele 103 și 104), Hotărârea din 4 iunie 2015, Comisia/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punctul 97), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 33).
18      Hotărârea din 19 martie 2013, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia (C‑399/10 P și C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punctul 89 și următoarele).
19      Hotărârea din 4 iunie 2015, Comisia/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punctul 88 și următoarele).
20      Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctele 27-34).
21      A se vedea hotărârile citate la punctul 18.
22      Adoptarea acestei strategii face obiectul considerațiilor expuse la punctele 61 și 64 și următoarele din prezentele concluzii.
23      Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 25 și jurisprudența citată).
24      Hotărârea din 17 iunie 2010, Lafarge/Comisia (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, punctul 17 și jurisprudența citată).
25      Hotărârea din 3 aprilie 2014, Franța/Comisia (C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punctul 80 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 11 decembrie 2019, Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon/Comisia (C‑332/18 P, EU:C:2019:1065, punctul 150).
26      Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punctul 50), Hotărârea din 20 octombrie 2011, PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic (C‑281/10 P, EU:C:2011:679, punctul 78), Hotărârea din 9 noiembrie 2017, TV2/Danemarca/Comisia (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, punctul 51), și Hotărârea din 16 ianuarie 2019, Polonia/Stock Polska și EUIPO (C‑162/17 P, nepublicată, EU:C:2019:27, punctul 71).
27      A se vedea punctele 53 și 54 de mai sus.
28      Hotărârea din 21 martie 1991, Italia/Comisia (C‑303/88, EU:C:1991:136, punctul 20), și Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 78).
29      A se vedea Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctele 78 și 79), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 28).
30      A se vedea punctul 64 și următoarele de mai sus.
31      Hotărârea din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punctele 56 și 57), Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctele 64 și 65), și Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punctul 75).
32      Hotărârea din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punctele 59-61), Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctele 64-66), Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punctele 74-76), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctele 38-41).
33      Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 66), și Hotărârea din 7 mai 2020, BTB Holding Investments și Duferco Participations Holding/Comisia (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, punctul 56).
34      Aceasta se referă la Hotărârea din 8 decembrie 2011, KME și alții/Comisia (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, punctul 94), și la Hotărârea Chalkor/Comisia (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punctul 62).
35      Hotărârea din 8 decembrie 2011, KME și alții/Comisia (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, punctul 93), și Hotărârea Chalkor/Comisia (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punctul 63). A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauza Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, punctul 80).
36      A se vedea punctul 79 de mai sus.
37      Considerentele (225), (226) și (229) din decizia în litigiu; punctele 97 și 112 din hotărârea atacată.
38      Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 86), Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punctul 73), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 29).
39      Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 65), și Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punctul 76).
40      Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punctul 66), și Hotărârea din 7 mai 2020, BTB Holding Investments și Duferco Participations Holding/Comisia (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, punctul 56).
41      Punctul 82 din prezentele concluzii.
42      Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punctul 372), Hotărârea din 11 septembrie 2014, MasterCard și alții/Comisia (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, punctul 189), și Hotărârea din 19 septembrie 2019, Polonia/Comisia (C‑358/18 P, nepublicată, EU:C:2019:763, punctul 75).
43      Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 103), Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice (C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punctul 23), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 64).
44      Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 86), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 64).
45      Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 65).
46      Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctul 82), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 63).
47      A se vedea Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctele 103 și 104), și Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 68).
48      A se vedea punctul 7 de mai sus.
49      A se vedea punctul 19 și următoarele de mai sus.
50      A se vedea punctul 64 și următoarele și punctele 73 și 74.
51      Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE și Sace BT/Comisia (C‑472/15 P, nepublicată, EU:C:2017:885, punctul 107). Tribunalul a dezvoltat inițial această formulare în Hotărârea din 25 iunie 2015, Sace BT/Comisia (T‑305/13, EU:T:2015:435, punctul 182), și, de atunci, a reluat‑o în Hotărârea din 16 ianuarie 2018, EDF/Comisia (T‑747/15, EU:T:2018:6), precum și în Hotărârea din 11 decembrie 2018, BTB Holding Investments și Duferco Participations Holding/Comisia (T‑100/17, nepublicată, EU:T:2018:900).
52      Hotărârea din 16 mai 2002, Franța/Comisia (C‑482/99, EU:C:2002:294, punctele 23 și 68 și următoarele).
53      A se vedea punctul 92 de mai sus.
54      Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF și alții (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punctele 104 și 105), Hotărârea din 1 octombrie 2015, Electrabel și Dunamenti Erőmű/Comisia (C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punctul 103), și Hotărârea din 23 noiembrie 2017, SACE și Sace BT/Comisia (C‑472/15 P, nepublicată, EU:C:2017:885, punctul 107).