62009CJ0092_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C‑92/09 en C‑93/09,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Verwaltungsgericht Wiesbaden (Duitsland) bij beslissingen van 27 februari 2009, ingekomen bij het Hof op 6 maart 2009, in de procedures
Volker und Markus Schecke GbR
(C‑92/09),
Hartmut Eifert (C‑93/09)
tegen
Land Hessen,
in tegenwoordigheid van:
Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts (rapporteur), J.‑C. Bonichot, K. Schiemann, A. Arabadjiev en J.‑J. Kasel, kamerpresidenten, E. Juhász, C. Toader en M. Safjan, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: B. Fülöp, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 februari 2010,
gelet op de opmerkingen van:
– Volker und Markus Schecke GbR, vertegenwoordigd door R. Seimetz en P. Breyer, Rechtsanwälte, en door V. Schecke,
– H. Eifert, vertegenwoordigd door R. Seimetz en P. Breyer, Rechtsanwälte,
– het Land Hessen, vertegenwoordigd door H.‑G. Kamann, Rechtsanwalt,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door V. Kontolaimos, I. Chalkias, K. Marinou en V. Karra als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels en Y. de Vries als gemachtigden,
– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door A. Falk en C. Meyer-Seitz als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Sitbon en Z. Kupčová als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Smulders, F. Erlbacher en P. Costa de Oliveira als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 juni 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de geldigheid, enerzijds, van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1437/2007 van de Raad van 26 november 2007 (PB L 322, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1290/2005”) en anderzijds, van verordening (EG) nr. 259/2008 van de Commissie van 18 maart 2008 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de bekendmaking van informatie over de begunstigden van financiële middelen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 76, blz. 28), en van richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van richtlijn 2002/58/EG (PB L 105, blz. 54). Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat het hierboven bedoelde Unierecht niet ongeldig is, betreffen de verzoeken om een prejudiciële beslissing tevens de uitlegging van de artikelen 7, 18, lid 2, tweede streepje, en 20 van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281, blz. 31).
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Volker und Markus Schecke GbR en H. Eifert (hierna: „verzoekers in de hoofdgedingen”) en het Land Hessen over de bekendmaking op de website van de Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Duits federaal instituut voor landbouw en voedselvoorziening; hierna: „Bundesanstalt”) van persoonsgegevens die hen betreffen in hun hoedanigheid van begunstigden van financiële middelen uit het ELGF of het ELFPO.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
3. Onder het opschrift „Recht op eerbiediging van privé‑, familie‑ en gezinsleven” bepaalt artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”):
„1. Eenieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie‑ en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
B – Unierecht
1. Richtlijn 95/46
4. Uit artikel 1, lid 1, van richtlijn 95/46 blijkt dat deze richtlijn ertoe strekt in verband met de verwerking van persoonsgegevens de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, inzonderheid van het recht op persoonlijke levenssfeer te waarborgen. Overeenkomstig artikel 2, sub a, van die richtlijn wordt „iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon” beschouwd als een persoonsgegeven.
5. Krachtens artikel 7 van die richtlijn, „[bepalen] [d]e lidstaten dat de verwerking van persoonsgegevens slechts mag geschieden indien:
a) de betrokkene daarvoor zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend, of
[...]
c) de verwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de voor de verwerking verantwoordelijke onderworpen is, of
[...]
e) de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag die aan de voor de verwerking verantwoordelijke of de derde aan wie de gegevens worden verstrekt, drager is opgedragen [...]
[...]”
6. Volgens artikel 18, lid 1, van richtlijn 95/46 „[bepalen] [d]e lidstaten dat de voor de verwerking verantwoordelijke of, in voorkomend geval, diens vertegenwoordiger, bij de in artikel 28 bedoelde toezichthoudende autoriteit aanmelding dient te doen, voordat wordt overgegaan tot een [...] volledig of gedeeltelijk geautomatiseerde [verwerking] van gegevens [...]”.
7. Artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 bepaalt dat de lidstaten met name in het volgende geval kunnen voorzien in vereenvoudigde aanmelding of vrijstelling van deze verplichting tot aanmelding:
„wanneer de voor de verwerking verantwoordelijke, overeenkomstig het nationale recht waaraan hij is onderworpen, een functionaris voor de gegevensbescherming aanwijst die met name:
– op onafhankelijke wijze toezicht uitoefent op de toepassing binnen de organisatie van de krachtens deze richtlijn getroffen nationale maatregelen,
– een register bijhoudt van de door de voor verwerking verantwoordelijke verrichte verwerkingen, waarin de in artikel 21, lid 2, bedoelde gegevens opgenomen zijn,
en er aldus voor zorgt dat inbreuk op de rechten en vrijheden van de betrokkenen door de verwerkingen onwaarschijnlijk is.”
8. Artikel 19, lid 1, van richtlijn 95/46 luidt:
„De lidstaten bepalen welke inlichtingen in de aanmelding moeten worden opgenomen. Deze inlichtingen behelzen ten minste:
a) de naam en het adres van de voor verwerking verantwoordelijke en, in voorkomend geval, van diens vertegenwoordiger;
b) het (de) doeleinde(n) van de verwerking;
c) een beschrijving van de categorie(ën) betrokkenen en van de gegevens of categorieën gegevens die daarop betrekking hebben;
d) de ontvangers of categorieën ontvangers aan wie de gegevens kunnen worden verstrekt;
e) de voorgenomen overdrachten van gegevens naar derde landen;
[...]”
9. Artikel 20 van richtlijn 95/46, met als opschrift „Voorafgaand onderzoek”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1. De lidstaten geven aan welke verwerkingen mogelijk specifieke risico’s voor de persoonlijke rechten en vrijheden inhouden en dragen er zorg voor dat zij vóór de aanvang van de verwerking onderzocht worden.
2. Deze voorafgaande onderzoeken worden uitgevoerd door de toezichthoudende autoriteit na ontvangst van een aanmelding van de voor de verwerking verantwoordelijke, of door de functionaris voor de gegevensbescherming, die in twijfelgevallen de toezichthoudende autoriteit moet raadplegen.”
10. Overeenkomstig artikel 21, lid 2, eerste en tweede alinea, van richtlijn 95/46, „[bepalen] [d]e lidstaten dat de toezichthoudende autoriteit een register van de uit hoofde van artikel 18 aangemelde verwerkingen behoudt. Het register bevat ten minste de in artikel 19, lid 1, [sub a tot en met e], bedoelde inlichtingen.”
11. Op grond van artikel 28 van richtlijn 95/46 dient elke lidstaat een of meer autoriteiten (hierna: „toezichthoudende autoriteit”) aan te wijzen die worden belast met het toezicht, in volledige onafhankelijkheid, op de toepassing op het grondgebied van die staat van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde bepalingen.
2. Verordening (EG) nr. 45/2001
12. Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 2001, L 8, blz.1) bepaalt in artikel 27, leden 1 en 2:
„1. Verwerkingen die gezien hun aard, reikwijdte of doeleinden bijzondere risico’s kunnen inhouden voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen, worden vooraf gecontroleerd door de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming.
2. De volgende verwerkingen kunnen dergelijke risico’s meebrengen:
a) verwerkingen van gegevens betreffende de gezondheid en verwerkingen van gegevens inzake verdenkingen, strafbare feiten, strafrechtelijke veroordelingen of veiligheidsmaatregelen;
b) verwerkingen die ten doel hebben de persoonlijke eigenschappen van de betrokkenen, zoals bekwaamheid, rendement of gedrag, te beoordelen;
c) verwerkingen waarmee voor verschillende doeleinden verwerkte gegevens onderling kunnen worden gekoppeld zonder dat hiervoor nationale of communautaire regelgeving bestaat;
d) verwerkingen die gericht zijn op het ontzeggen van het genot van een recht, van een uitkering of van de mogelijkheid een contract aan te gaan.”
3. Richtlijn 2006/24
13. Richtlijn 2006/24/EG verplicht de lidstaten om gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken gedurende een zekere tijd te bewaren.
4. Verordening nr. 1290/2005
14. Bij verordening nr. 1290/2005 worden de specifieke voorwaarden en bepalingen vastgesteld die gelden voor de financiering van de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”).
15. Artikel 42 van verordening nr. 1290/2005 bepaalt dat de uitvoeringsbepalingen van deze verordening door de Europese Commissie worden vastgesteld. Krachtens artikel 42, punt 8 ter, van die verordening stelt de Commissie met name vast:
„de uitvoeringsbepalingen inzake de bekendmaking van informatie over de begunstigden als bedoeld in artikel 44 bis en inzake de praktische aspecten van de bescherming van natuurlijke personen i n verband met de verwerking van hun persoonsgegevens overeenkomstig de in de communautaire wetgeving betreffende persoonsgegevens vastgestelde beginselen. Deze bepalingen waarborgen met name dat de begunstigden van begrotingsmiddelen ervan in kennis worden gesteld dat deze gegevens kunnen worden bekendgemaakt en met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen door organen voor financiële controle en onderzoek kunnen worden verwerkt, met opgave van het tijdstip waarop deze kennisgeving plaatsvindt.”
16. Artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005, met als opschrift „Bekendmaking van de begunstigden”, luidt:
„[...] de lidstaten [zorgen] voor een jaarlijkse bekendmaking achteraf van de begunstigden van het ELGF en het ELFPO en van de per begunstigde uit elk van die Fondsen ontvangen bedragen.
De bekendmaking omvat ten minste:
a) voor het ELGF, het bedrag, uitgesplitst tussen de rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, [sub d], van verordening (EG) nr. 1782/2003 en de overige uitgaven;
b) voor het ELFPO, het totale bedrag aan overheidsfinanciering per begunstigde.”
17. Dienaangaande heet het in de punten 13 en 14 van de considerans van verordening nr. 1437/2007 tot wijziging van verordening nr. 1290/2005:
„(13)	In het kader van de herziening van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen [PB L 248, blz. 1] zijn de bepalingen in die verordening betreffende de jaarlijkse bekendmaking achteraf van de begunstigden van begrotingsmiddelen opgenomen ter uitvoering van het Europees transparantie-initiatief. De middelen voor die bekendmaking moeten worden verschaft door sectorale verordeningen. Zowel het ELGF als het ELFPO maakt deel uit van de begroting van de Europese Gemeenschappen en financiert uitgaven in het kader van een tussen de lidstaten en de Gemeenschap gedeeld beheer. Daarom dienen voorschriften te worden vastgesteld voor de bekendmaking van informatie over de begunstigden van die Fondsen. Daartoe moeten de lidstaten zorgen voor een jaarlijkse bekendmaking achteraf van deze begunstigden en van de per begunstigde uit elk van die Fondsen ontvangen bedragen.
(14) Het voor het publiek toegankelijk maken van deze informatie vergroot de doorzichtigheid wat het gebruik van communautaire middelen voor het [GLB] betreft en bevordert een goed financieel beheer van de genoemde Fondsen, met name door de publieke controle op de bestede gelden te versterken. Gezien het doorslaggevende belang van de nagestreefde doeleinden, is het in het licht van het evenredigheidsbeginsel en de vereiste bescherming van de persoonsgegevens gerechtvaardigd om te voorzien in algemene bekendmaking van de relevante informatie, aangezien zulks niet verder gaat dan wat in een democratische samenleving en ter voorkoming van onregelmatigheden noodzakelijk is. Rekening houdend met het advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming van 10 april 2007 [PB C 134, blz. 1] dienen de begunstigden van begrotingsmiddelen ervan in kennis te worden gesteld dat deze gegevens kunnen worden bekendgemaakt en door organen voor financiële controle en onderzoek kunnen worden verwerkt.”
5. Verordening nr. 259/2008
18. Op basis van artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005 heeft de Commissie verordening nr. 259/2008 vastgesteld.
19. Punt 6 van de considerans van die verordening luidt als volgt:
„Het voor het publiek toegankelijk maken van [de] informatie [over de begunstigden van financiële middelen uit het ELGF en het ELFPO] vergroot de transparantie wat het gebruik van communautaire middelen voor het [GLB] betreft en bevordert een goed financieel beheer van de genoemde Fondsen, met name door de publieke controle op de bestede gelden te versterken. Gezien het doorslaggevende belang van de nagestreefde doeleinden, is het in het licht van het evenredigheidsbeginsel en de vereiste bescherming van de persoonsgegevens gerechtvaardigd om te voorzien in algemene bekendmaking van de relevante informatie, aangezien zulks niet verder gaat dan wat in een democratische samenleving en ter voorkoming van onregelmatigheden noodzakelijk is.”
20. In punt 7 van de considerans van die verordening is gepreciseerd dat „[o]m aan de eisen op het gebied van gegevensbescherming te voldoen, de begunstigden van de Fondsen over de bekendmaking van hun gegevens [dienen] te worden geïnformeerd voordat de bekendmaking plaatsvindt”.
21. Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 259/2008 preciseert de inhoud van de in artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 bedoelde bekendmaking en bepaalt dat deze de volgende informatie omvat:
„a) de voornaam en de familienaam voor de begunstigden die een natuurlijke persoon zijn;
b) de volledige officiële naam zoals deze is ingeschreven, voor de begunstigden die een rechtspersoon zijn;
c) de volledige naam van de vereniging zoals deze is ingeschreven of anderszins officieel is erkend, voor de begunstigden die een vereniging van natuurlijke of rechtspersonen zonder eigen rechtspersoonlijkheid zijn;
d) de gemeente waar de begunstigde woont of is ingeschreven, en, indien voorhanden, de postcode of het deel daarvan dat de gemeente identificeert;
e) voor het [ELGF], het bedrag aan rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, [sub d], van verordening (EG) nr. 1782/2003 dat elke begunstigde in het betrokken begrotingsjaar heeft ontvangen;
f) voor het ELGF, het bedrag aan andere betalingen dan die welke [sub e] worden bedoeld, dat elke begunstigde in het betrokken begrotingsjaar heeft ontvangen;
g) voor het [ELFPO], het totale bedrag aan overheidsfinanciering dat elke begunstigde in het betrokken begrotingsjaar heeft ontvangen, welk bedrag niet alleen de bijdrage van de Gemeenschap, maar ook de nationale bijdrage omvat;
h) de som van de [sub e, f en g] bedoelde bedragen die elke begunstigde in het betrokken begrotingsjaar heeft ontvangen;
i) de munteenheid waarin deze bedragen zijn uitgedrukt”.
22. Artikel 2 van verordening nr. 259/2008 bepaalt dat „[d]e in artikel 1 bedoelde informatie op één enkele website per lidstaat beschikbaar [wordt] gesteld door middel van een zoekinstrument waarmee de gebruikers naar begunstigden kunnen zoeken op naam, gemeente, ontvangen bedragen zoals bedoeld in artikel 1, [sub e, f, g en h], of een combinatie daarvan en waarmee zij alle betrokken informatie kunnen opvragen in de vorm van één enkele reeks gegevens”.
23. Artikel 3, lid 3, van die verordening preciseert dat „[d]e informatie op de website beschikbaar blijft gedurende twee jaar te rekenen vanaf de datum van de oorspronkelijke bekendmaking ervan”.
24. Artikel 4 van verordening nr. 259/2008 bepaalt:
„1. De lidstaten informeren de begunstigden erover dat hun gegevens overeenkomstig verordening [...] nr. 1290/2005 en de onderhavige verordening openbaar zullen worden gemaakt en ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen kunnen worden verwerkt door organen voor financiële controle en onderzoek van de Gemeenschappen en de lidstaten.
2. In het geval van persoonsgegevens wordt de in lid 1 bedoelde informatie verstrekt overeenkomstig het bepaalde in richtlijn 95/46[...] en worden de begunstigden geïnformeerd over hun rechten als betrokkene op grond van die richtlijn en over de voor de uitoefening van die rechten geldende procedures.
3. De in de leden 1 en 2 bedoelde informatie wordt de begunstigden verstrekt door opneming ervan in de aanvraagformulieren voor het ontvangen van financiële middelen uit het ELGF of het ELFPO, of anders op het tijdstip dat de gegevens worden verzameld.
[...]”
II – Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
25. Verzoekers in de hoofdgedingen zijn een in het Land Hessen gevestigde landbouwonderneming met de rechtsvorm van een Gesellschaft bürgerlichen Rechts (maatschap) (zaak C‑92/09) respectievelijk een aldaar wonende fulltime landbouwer (zaak C‑93/09). Voor het boekjaar 2008 hebben zij bij de bevoegde plaatselijke autoriteit aanvragen ingediend voor het ontvangen van financiële middelen uit het ELGF of het ELFPO. Deze aanvragen zijn goedgekeurd bij besluiten van 5 (zaak C‑93/09) respectievelijk 31 december 2008 (zaak C‑92/09).
26. In de twee gevallen bevatte het aanvraagformulier de volgende vermelding:
„Mij is bekend dat artikel 44 bis van verordening [...] nr. 1290/2005 de bekendmaking van informatie over de begunstigden van [financiële middelen uit] het ELGF en het ELFPO en de per begunstigde ontvangen bedragen voorschrijft. De bekendmaking heeft betrekking op alle maatregelen die in het kader van de gemeenschappelijke aanvraag als verzamelsteunaanvraag in de zin van artikel 11 van verordening (EG) nr. 796/2004 worden ingediend, en geschiedt ieder jaar uiterlijk op 31 maart van het daaropvolgende jaar.”
27. De verwijzende rechter zet uiteen dat op de website van de Bundesanstalt de namen van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO, hun woonplaats of plaats van vestiging, de postcode van deze woonplaats of plaats van vestiging en de ontvangen jaarlijkse bedragen openbaar worden gemaakt. Die site beschikt over een zoekinstrument.
28. Op 26 september (zaak C‑92/09) respectievelijk 18 december 2008 (zaak C‑93/09) hebben verzoekers in de hoofdgedingen beroep ingesteld om de bekendmaking van de hen betreffende gegevens te verhinderen. Volgens hen wordt de bekendmaking van de uit het ELGF of het ELFPO ontvangen bedragen niet gerechtvaardigd door zwaarder wegende openbare belangen. Bovendien voorziet de regeling van het Europees Sociaal Fonds niet in de vermelding van de naam van de begunstigden. In hun verzoekschriften concluderen zij dat het Land Hessen zou worden gelast zich ervan te onthouden of te weigeren die gegevens door te geven of bekend te maken in het kader van de algemene bekendmaking van informatie betreffende de financiële middelen die hun uit het ELGF en het ELFPO zijn toegekend.
29. Het Land Hessen meent dat de verplichting om de gegevens betreffende verzoekers in de hoofdgedingen bekend te maken, voortvloeit uit de verordeningen nrs. 1290/2005 en 259/2008, maar heeft niettemin toegezegd om de bedragen die deze verzoekers hadden ontvangen in hun hoedanigheid van begunstigden van steun uit het ELGF of het ELFPO niet bekend te maken in afwachting van een definitieve beslissing in de hoofdgedingen.
30. De verwijzende rechter is van oordeel dat de bekendmakingsverplichting van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 een ongerechtvaardigde aantasting vormt van het fundamenteel recht op de bescherming van persoonsgegevens. Volgens hem draagt die bepaling, waarvan het doel bestaat in het verhogen van de doorzichtigheid wat het gebruik van de Europese middelen betreft, niet bij tot de voorkoming van onregelmatigheden, aangezien er reeds uitgebreide controlesystemen bestaan om daaraan uitvoering te geven. Op basis van het arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (C‑465/00, C‑138/01 en C‑139/01, Jurispr. blz. I‑4989) is de verwijzende rechter van oordeel dat bedoelde bekendmakingsverplichting hoe dan ook onevenredig is aan het nagestreefde doel. Volgens hem kent artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005 bovendien aan de Commissie een te ruime beoordelingsmarge toe wat de vaststelling van de bekend te maken gegevens en vorm van de bekendmaking betreft, zodat die bepaling in strijd is met de artikelen 202, derde streepje, EG, en 211, vierde streepje, EG.
31. Los van de vraag van de geldigheid van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005 is de verwijzende rechter van oordeel dat verordening nr. 259/2008, waarin is bepaald dat de gegevens betreffende de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO uitsluitend via het internet worden bekendgemaakt, inbreuk maakt op het fundamentele recht op de bescherming van persoonsgegevens. Hij wijst erop dat die laatste verordening de toegang tot de betrokken website niet beperkt tot de „Internet Protocol” adressen (hierna: „IP-adressen”) uit de Europese Unie. Voorts zou het onmogelijk zijn de gegevens van het internet te verwijderen na afloop van de periode van twee jaar waarin is voorzien bij artikel 3, lid 3, van verordening nr. 259/2008. Volgens de verwijzende rechter heeft het feit dat de gegevens uitsluitend via het internet worden bekendgemaakt bovendien een afschrikkende werking. Enerzijds dient de informatiezoekende burger toegang tot internet te hebben. Anderzijds loopt die burger het gevaar dat zijn gegevens worden opgeslagen in de zin van richtlijn 2006/24. Het zou tegenstrijdig zijn om enerzijds het toezicht op de telecommunicatie uit te breiden en anderzijds informatie bedoeld om de burger bij publieke aangelegenheden te betrekken, alleen elektronisch toegankelijk te maken.
32. Voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de in de punten 30 en 31 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen niet ongeldig zijn, wenst de verwijzende rechter nog te vernemen hoe een aantal bepalingen van richtlijn 95/46 moeten worden uitgelegd. Hij is van oordeel dat de persoonsgegevens slechts mogen worden bekendgemaakt wanneer de in artikel 18, lid 2, tweede streepje, van die richtlijn bedoelde maatregelen zijn genomen. Volgens de door de nationale rechterlijke instantie verstrekte informatie heeft de Duitse wetgever en met name de wetgever van het Land Hessen, gebruik gemaakt van de door die bepaling geboden mogelijkheid. De aanmelding door het Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz (ministerie voor Leefmilieu, Plattelandsgebieden en Consumentenbescherming) van het Land Hessen bij de functionaris voor de gegevensbescherming is evenwel onvolledig. Bepaalde informatie werd immers niet meegedeeld aan die functionaris, zoals de omstandigheid dat de gegevens door de Bundesanstalt voor rekening van het Land worden verwerkt, in voorkomend geval met de hulp van een derde particulier, concrete informatie over de termijnen waarbinnen informatie wordt verwijderd en over de access provider, alsook gegevens betreffende de bewaring van IP-adressen.
33. Voorts had vóór de bekendmaking van informatie betreffende de begunstigden van landbouwsteun een voorafgaand onderzoek als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 95/46 moeten worden uitgevoerd. Volgens de verwijzende rechter is in casu weliswaar een voorafgaand onderzoek uitgevoerd, maar dit onderzoek werd niet door een centrale toezichthoudende autoriteit uitgevoerd, maar door de functionaris voor de gegevensbescherming van het verantwoordelijke bedrijf of bestuur, en dit op basis van onvolledige aanmeldingen.
34. Ten slotte vraagt de verwijzende rechter zich af of de bewaring van de IP-adressen van de gebruikers die de informatie betreffende de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO raadplegen op de website van de Bundesanstalt, vanuit het oogpunt van artikel 7, sub e, van richtlijn 95/46 rechtmatig is.
35. Daarop heeft het Verwaltungsgericht Wiesbaden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende, in de zaken C‑92/09 en C‑93/09 gelijkluidende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Zijn de artikelen [42], punt 8 ter, en 44 bis van verordening [...] nr. 1290/2005 [...], die zijn ingelast bij verordening [...] nr. 1437/2007 [...], ongeldig?
2) Is verordening [...] nr. 259/2008 [...]
a) ongeldig?
b) dan wel alleen geldig omdat richtlijn 2006/24 [...] ongeldig is?
Indien de in de eerste en de tweede vraag genoemde bepalingen geldig zijn:
3) Moet artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 [...] aldus worden uitgelegd, dat de bekendmaking overeenkomstig verordening [...] nr. 259/2008 [...] pas mag geschieden wanneer de in dit artikel vastgestelde procedure, die in de plaats treedt van de aanmelding bij de toezichthoudende autoriteit, is uitgevoerd?
4) Moet artikel 20 van richtlijn 95/46 [...] aldus worden uitgelegd, dat de bekendmaking overeenkomstig verordening [...] nr. 259/2008 [...] pas mag geschieden wanneer het in het nationale recht voor die situatie voorgeschreven voorafgaand onderzoek heeft plaatsgevonden?
5) Indien de vierde vraag bevestigend wordt beantwoord: Moet artikel 20 van richtlijn 95/46 [...] aldus worden uitgelegd, dat er geen sprake is van een geldig voorafgaand onderzoek wanneer dit onderzoek heeft plaatsgevonden op de grondslag van een register in de zin van artikel 18, lid 2, tweede streepje, van deze richtlijn waarin niet alle verplichte informatie is opgenomen?
6) Moet artikel 7 – en in casu inzonderheid het bepaalde sub e – van richtlijn 95/46 [...] aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een praktijk om het IP-adres van de gebruiker van een homepage zonder diens uitdrukkelijke toestemming te bewaren?”
36. Bij beschikking van de president van het Hof van 4 mei 2009 zijn de zaken C‑92/09 en C‑93/09 voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
III – Beantwoording van de prejudiciële vragen
37. De verwijzingsbeslissingen bevatten enerzijds vragen over de geldigheid van de verordeningen nrs. 1290/2005 en 259/2008, te weten de eerste en de tweede vraag, en anderzijds vragen over de uitlegging van richtlijn 95/46, te weten de vragen drie tot en met zes. Alvorens de zaak ten gronde te behandelen, dient te worden onderzocht of het tweede deel van de tweede vraag alsook de zesde vraag ontvankelijk zijn.
A – Ontvankelijkheid
38. Met het tweede deel van zijn tweede vraag en zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of richtlijn 2006/24 geldig is, respectievelijk hoe artikel 7, sub e, van richtlijn 95/46 dient te worden uitgelegd, teneinde te kunnen beoordelen of de in het Unierecht of het Duitse recht voorgeschreven bewaring van bepaalde gegevens over de gebruikers van de websites rechtmatig is.
39. In dat verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat hoewel het gelet op de bevoegdheidsverdeling in het kader van de prejudiciële procedure uitsluitend de taak van de nationale rechter is om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wenst te stellen, het Hof heeft geoordeeld dat het in uitzonderlijke omstandigheden aan hem staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter zich tot het Hof heeft gewend (arrest van 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Jurispr. blz. I‑9021, punt 42).
40. Dat is met name het geval wanneer het aan het Hof voorgelegde vraagstuk louter hypothetisch is of wanneer de uitlegging van een unierechtelijk voorschrift of het onderzoek van de geldigheid ervan, waarom de nationale rechter heeft verzocht, geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, Jurispr. blz. I‑4921, punt 61; 15 juni 2006, Acereda Herrera, C‑466/04, Jurispr. blz. I‑5341, punt 48, en 31 januari 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Jurispr. blz. I‑349, punt 53, en arrest Woningstichting Sint Servatius, reeds aangehaald, punt 43).
41. Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de verzoekers in de hoofdgedingen bij de verwijzende rechter beroep hebben ingesteld tegen de bekendmaking, op grond van de verordeningen nrs. 1290/2005 en 259/2008, van de hen betreffende gegevens. Met hun beroep beogen zij te bewerkstellingen dat het Land Hessen zich ervan onthoudt of weigert de informatie betreffende de door hen uit het ELGF en het ELFPO ontvangen steun door te geven of bekend te maken.
42. Het tweede deel van de tweede vraag en de zesde vraag houden geen verband met het voorwerp van de hoofdgedingen. Zij hebben immers geen betrekking op de bekendmaking van gegevens over de begunstigden van steun uit die Fondsen, zoals de verzoekers in het hoofdgeding, maar op de bewaring van gegevens betreffende de personen die websites raadplegen. Aangezien het onderzoek van het tweede deel van de tweede vraag en van de zesde vraag dus niet dienstig is voor de beslechting van de hoofdgedingen, behoeven zij geen beantwoording.
B – Ten gronde
1. Eerste vraag en eerste deel van de tweede vraag
a) Opmerkingen vooraf
43. Met zijn eerste vraag en het eerste deel van zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof de geldigheid te onderzoeken van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 houdende uitvoeringsbepalingen voor de in voormeld artikel 44 bis vastgestelde bekendmakingsverplichting, alsook van artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005, dit is de rechtsgrondslag van verordening nr. 259/2008.
44. Volgens de verwijzende rechter vormt de verplichting tot bekendmaking van gegevens betreffende de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO, welke verplichting resulteert uit de in het vorige punt aangehaalde bepalingen, een ongerechtvaardigde aantasting van het fundamentele recht op de bescherming van persoonsgegevens. Hij verwijst in dat verband in wezen naar artikel 8 EVRM.
45. Er zij aan herinnerd dat overeenkomstig artikel 6, lid 1, VEU de Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), „dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft”.
46. Bijgevolg moet de geldigheid van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005 alsook van verordening nr. 259/2008 worden beoordeeld door toetsing aan de bepalingen van het Handvest.
47. In dat verband zij opgemerkt dat artikel 8, lid 1, van het Handvest bepaalt dat „[e]enieder recht [heeft] op bescherming van de hem betreffende persoonsgegevens”. Dat fundamentele recht houdt nauw verband met het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven.
48. Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft evenwel geen absolute gelding, maar moet in relatie tot de functie ervan in de maatschappij worden beschouwd (zie in die zin arrest van 12 juni 2003, Schmidberger, C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49. Artikel 8, lid 2, van het Handvest laat bijgevolg onder bepaalde voorwaarden de verwerking van persoonsgegevens toe. In dat verband heet het in die bepaling dat de persoonsgegevens „eerlijk [moeten] worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
50. Voorts wordt in artikel 52, lid 1, van het Handvest erkend dat aan de uitoefening van rechten zoals die welke in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn erkend, beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
51. Ten slotte volgt uit artikel 52, lid 3, van het Handvest dat voor zover daarin rechten zijn opgenomen die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Met het oog daarop voegt artikel 53 van het Handvest hieraan toe dat geen van de bepalingen ervan mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van of afbreuk doen aan de rechten die met name door het EVRM worden erkend.
52. In deze omstandigheden dient enerzijds te worden vastgesteld dat de eerbiediging van het in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende recht op persoonlijke levenssfeer bij de verwerking van persoonsgegevens gelijk welke informatie betreft aangaande een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (zie met name EHRM, arresten Amann v Zwitserland van 16 februari 2000, Recueil des arrêts et décisions
2000-II, § 65, en Rotaru v Roemenië van 4 mei 2000, Recueil des arrêts et décisions
2000-V, § 43) en, anderzijds, dat de beperkingen die mogen worden gesteld aan het recht op bescherming van de persoonsgegevens, overeenkomen met die welke worden toegelaten in het kader van artikel 8 EVRM.
b) De geldigheid van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008
53. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de bekendmaking die wordt voorgeschreven door artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en diens uitvoeringsverordening nr. 259/2008, de namen bevat van alle begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO, dit zijn zowel natuurlijke als rechtspersonen. Gelet op hetgeen in punt 52 van het onderhavige arrest is uiteengezet, kunnen rechtspersonen ter zake van een dergelijke vermelding evenwel slechts beroep doen op de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest geboden bescherming voor zover uit de officiële naam van de rechtspersoon de identiteit van een of meer natuurlijke personen blijkt.
54. Dat is met name het geval voor verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑92/09. Uit de officiële naam van de betrokken vennootschap blijkt immers rechtstreeks de identiteit van de natuurlijke personen die vennoot zijn in die vennootschap.
55. In de tweede plaats moet worden nagegaan of artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 ten aanzien van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO die geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen zijn (hierna: „betrokken begunstigden”) de hun bij de artikelen 7 en 8 van het Handvest toegekende rechten aantasten, en in voorkomend geval, of een dergelijke aantasting gerechtvaardigd is in het licht van artikel 52 van het Handvest.
i) Het bestaan van een aantasting van de bij de artikelen 7 en 8 van het Handvest toegekende rechten
56. Artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 verplicht de lidstaten te zorgen voor een jaarlijkse bekendmaking achteraf van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO en van de per begunstigde uit elk van deze Fondsen ontvangen bedragen. Uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 1437/2007 tot wijziging van verordening nr. 1290/2005 blijkt dat die informatie voorwerp dient uit te maken van een „algemene bekendmaking”.
57. Verordening nr. 259/2008 preciseert in artikel 1, lid 1, sub d, de inhoud van de bekendmaking en bepaalt dat naast de in het vorige punt bedoelde gegevens en andere informatie betreffende de ontvangen steun ook wordt bekendgemaakt „de gemeente waar de begunstigde woont of is ingeschreven, en, indien voorhanden, de postcode of het deel daarvan dat de gemeente identificeert”. Artikel 2 van die verordening bepaalt dat de informatie op één enkele website per lidstaat beschikbaar wordt gesteld door middel van een zoekinstrument.
58. Niet in geschil is dat de bedragen die de betrokken begunstigden uit het ELGF en het ELFPO ontvangen een dikwijls aanzienlijk deel van hun inkomsten vormen. De bekendmaking op een website van nominatieve gegevens betreffende deze begunstigden en de precieze bedragen die zij ontvingen is dus, gezien het feit dat die gegevens door derden kunnen worden geraadpleegd, een inmenging in hun privéleven in de zin van artikel 7 van het Handvest (zie in die zin arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punten 73 en 74).
59. Dienaangaande is irrelevant dat de bekendgemaakte gegevens verband houden met beroepsactiviteiten (zie arrest Österreichischer Rundfunk e.a., punten 73 en 74). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in dat verband betreffende de interpretatie van artikel 8 EVRM geoordeeld dat de term „persoonlijke levenssfeer” niet eng moet worden uitgelegd en dat „om geen enkele principiële reden de beroepsactiviteiten [...] van het begrip ‚persoonlijke levenssfeer’ kunnen worden uitgesloten” (zie met name EHRM, reeds aangehaalde arresten Amann v Zwitserland, § 65, en Rotaru v Roemenië, § 43).
60. Bovendien vormt de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking een onder artikel 8, lid 2, van het Handvest vallende verwerking van persoonsgegevens.
61. Het Land Hessen trekt evenwel in twijfel of er wel sprake is van een inmenging in het privéleven van de verzoekers in de hoofdgedingen aangezien zij in het aanvraagformulier voor steun waren gewezen op de verplichte bekendmaking van de op hen betrekking hebbende gegevens en zij overeenkomstig artikel 8, lid 2, van het Handvest hadden ingestemd met die bekendmaking door de indiening van hun aanvraag.
62. In dat verband moet worden vastgesteld dat artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005 slechts bepaalt dat „de begunstigden van begrotingsmiddelen ervan in kennis worden gesteld dat [de op hen betrekking hebbende] gegevens [, te weten hun namen en de uit elk van de Fondsen ontvangen bedragen] kunnen worden bekendgemaakt”. Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 259/2008 bevat een soortgelijke bepaling waar het voorschrijft dat „[d]e lidstaten de begunstigden erover [informeren] dat hun gegevens [...] openbaar zullen worden gemaakt”.
63. De aan de orde zijnde Unieregelgeving, die slechts bepaalt dat de begunstigden van steun vooraf wordt meegedeeld dat de hen betreffende gegevens zullen worden bekendgemaakt, beoogt dus niet de bij die regelgeving ingevoerde verwerking van persoonsgegevens te baseren op de toestemming van de betrokken begunstigden. Overigens moet worden vastgesteld dat in de hoofdgedingen verzoekers in de aanvraagformulieren voor steun slechts hebben erkend dat „[hun] bekend [was] dat artikel 44 bis van verordening [...] nr. 1290/2005 de bekendmaking van informatie over de begunstigden van [financiële middelen uit] het ELGF en het ELFPO en de per begunstigde ontvangen bedragen voorschrijft”.
64. Aangezien, enerzijds, de bekendmaking van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden en de precieze bedragen die zij uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, ten aanzien van die begunstigden een aantasting vormt van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten, en anderzijds, een dergelijke verwerking van persoonsgegevens niet is gebaseerd op de toestemming van deze begunstigden, dient te worden onderzocht of die aantasting tegen de achtergrond van artikel 52, lid 1, van het Handvest gerechtvaardigd is.
ii) De rechtvaardiging van de aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten
65. Er zij aan herinnerd dat artikel 52, lid 1, van het Handvest erkent dat aan de uitoefening van rechten zoals die welke in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn erkend, beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
66. In de eerste plaats staat vast dat de inmenging die resulteert uit de bekendmaking op een website van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden moet worden geacht „bij wet te zijn gesteld” in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. De artikelen 1, lid 1, en 2 van verordening nr. 259/2008 voorzien immers uitdrukkelijk in een dergelijke bekendmaking.
67. Wat in de tweede plaats de vraag betreft, of die inmenging beantwoordt aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest, blijkt uit punt 14 van de considerans van verordening nr. 1437/2007 tot wijziging van verordening nr. 1290/2005 en uit punt 6 van de considerans van verordening nr. 259/2008 dat de bekendmaking van de namen van de begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO en van de door hen uit die Fondsen ontvangen bedragen ertoe strekt „de transparantie wat het gebruik van communautaire middelen voor het [GLB] betreft [te vergroten] en een goed financieel beheer van de genoemde Fondsen [te bevorderen], met name door de publieke controle op de bestede gelden te versterken”.
68. Er zij aan herinnerd dat het beginsel van openheid is neergelegd in de artikelen 1 en 10 VEU alsook in artikel 15 VWEU. Dat beginsel maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem (zie arresten van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C‑41/00 P, Jurispr. blz. I‑2125, punt 39, en 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 54).
69. Door de publieke controle op de door het ELGF en het ELFPO bestede gelden te versterken, draagt de bekendmaking die wordt voorgeschreven door de bepalingen waarvan de geldigheid wordt betwist, bij tot een doeltreffend gebruik van overheidsgelden door de administratie (zie in die zin arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 81).
70. Bovendien maakt die bekendmaking betreffende het gebruik van de door de betrokken landbouwfondsen betaalde bedragen een betere deelneming van de burgers aan het publiek debat rond de beslissingen over de uitgangspunten van het GLB mogelijk.
71. Doordat zij ertoe strekken de transparantie inzake het gebruik van middelen in het kader van het GLB te bevorderen, streven artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 dus een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang na.
72. In de derde plaats moet tevens worden nagegaan of de beperking van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest geformuleerde rechten evenredig is aan het rechtmatig nagestreefde doel (zie met name EHRM, arrest Gillow v Verenigd Koninkrijk van 24 november 1986, série A, nr. 109, § 55, alsook arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 83).
73. In dat verband merken verzoekers in het hoofdgeding op dat de op grond van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 bekend te maken gegevens derden in staat stellen conclusies te trekken betreffende hun inkomsten. Zij zetten uiteen dat die steun 30 % tot 70 % van de totale inkomsten van de betrokken begunstigden uitmaakt. De rechtmatige belangen van de burger zouden in acht worden genomen door de bekendmaking van anonieme statistische gegevens.
74. Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen van de Unie, dat de middelen waarmee een handeling van de Unie de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C‑58/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75. Niet in geschil is dat de bekendmaking via het internet van nominatieve gegevens betreffende de betrokken begunstigden en de precieze bedragen die zij uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, de transparantie ter zake van het gebruik van de betrokken landbouwsteun kan bevorderen. De terbeschikkingstelling van dergelijke informatie aan de burger versterkt de publieke controle op het gebruik van de betrokken bedragen en draagt bij tot een optimaal gebruik van overheidsmiddelen.
76. Wat de noodzaak van de maatregel betreft, zij eraan herinnerd dat het doel van de betrokken bekendmaking niet kan worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat dit doel moet worden verzoend met de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest neergelegde fundamentele rechten (zie in die zin arrest van 16 december 2008, Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, C‑73/07, Jurispr. blz. I‑9831, punt 53).
77. Derhalve dient te worden nagegaan of de Raad van de Europese Unie en de Commissie een evenwichtige afweging hebben gemaakt tussen, enerzijds, het belang van de Unie om ervoor te zorgen dat haar handelen transparant is en de overheidsmiddelen optimaal worden besteed, en anderzijds de inbreuk op het recht van de betrokken begunstigden op eerbiediging van hun privéleven in het algemeen, en op bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder. In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens, binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven (arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, reeds aangehaald, punt 56).
78. De lidstaten die bij het Hof schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, de Raad en de Commissie betogen dat het doel van de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking niet zou kunnen worden bereikt met maatregelen die een minder verregaande aantasting meebrengen van het recht van de betrokken begunstigden op eerbiediging van hun privéleven in het algemeen, en op bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder. Zou de informatie worden beperkt tot begunstigden van wie de ontvangen steunbedragen een bepaalde drempel overschrijden, dan zou de belastingplichtige geen getrouw beeld krijgen van het GLB. Hij zou immers de indruk krijgen dat slechts „grote” begunstigden steun ontvangen uit de betrokken landbouwfondsen, terwijl de „kleine” begunstigden zeer talrijk zijn. De bekendmaking beperken tot rechtspersonen zou evenmin een goede maatregel zijn. Dienaangaande betoogt de Commissie dat een aantal van de grootste ontvangers van landbouwsteun natuurlijke personen zijn.
79. Ofschoon de belastingplichtigen in een democratische samenleving inderdaad het recht hebben om te worden geïnformeerd over het gebruik van overheidsmiddelen (arrest Österreichischer Rundfunk e.a., reeds aangehaald, punt 85), blijft het een feit dat het voor een evenwichtige afweging van de verschillende betrokken belangen noodzakelijk was dat de betrokken instellingen vóór de vaststelling van de bepalingen waarvan de geldigheid wordt betwist, nagingen of de bekendmaking op één enkele, vrij toegankelijke website per lidstaat, van de nominatieve gegevens betreffende alle betrokken begunstigden en de door ieder van hen uit het ELGF en het ELFPO ontvangen precieze bedragen – zonder dat daarbij onderscheid werd gemaakt naar gelang van de duur, de frequentie, het type en de omvang van de ontvangen steun – niet verder ging dan noodzakelijk was voor de verwezenlijking van de nagestreefde rechtmatige doelstellingen, gelet op met name de aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten als gevolg van een dergelijke bekendmaking.
80. Wat de natuurlijke personen betreft die steun ontvangen uit het ELGF en het ELFPO, blijkt evenwel niet dat de Raad en de Commissie een dergelijke evenwichtige afweging hebben willen maken tussen, enerzijds, het belang van de Unie om de transparantie van haar optreden en een optimaal gebruik van overheidsmiddelen te waarborgen en, anderzijds, de fundamentele rechten die in de artikelen 7 en 8 van het Handvest zijn neergelegd.
81. Niets wijst er immers op dat de Raad en de Commissie bij de vaststelling van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 vormen van bekendmaking van informatie betreffende de betrokken begunstigden in overweging hebben genomen die in overeenstemming zouden zijn met de doelstelling van een dergelijke bekendmaking maar tegelijkertijd het recht van deze begunstigden op eerbiediging van hun privéleven in het algemeen en op de bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder minder zouden aantasten, zoals de beperking van de bekendmaking van nominatieve gegevens betreffende die begunstigden naar gelang van de tijdvakken waarin zij steun hebben ontvangen, de frequentie van de steun, of het type en de omvang van die steun.
82. Een aldus beperkte nominatieve bekendmaking zou in voorkomend geval vergezeld kunnen gaan van relevante toelichtingen betreffende de andere natuurlijke personen die uit die Fondsen steun ontvangen en de door hen ontvangen bedragen.
83. De instellingen hadden in het kader van een evenwichtige afweging van de verschillende betrokken belangen dus moeten onderzoeken of de doelstellingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde Unieregelgeving niet hadden kunnen worden verwezenlijkt met een beperkte nominatieve publicatie als bedoeld in punt 81 van het onderhavige arrest. In het bijzonder blijkt niet dat een dergelijke beperking, die een aantal betrokken begunstigden zou behoeden voor een inmenging in hun privéleven, de burger geen voldoende getrouw beeld zou geven van de door het ELGF en het ELFPO betaalde steun om de doelstellingen van die regelgeving te kunnen verwezenlijken.
84. De lidstaten die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend bij het Hof alsook de Raad en de Commissie verwijzen tevens naar het grote aandeel van het GLB in de begroting van de Unie ter rechtvaardiging van de noodzaak van de krachtens artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking.
85. Dat argument moet worden afgewezen. Er zij aan herinnerd dat de instellingen voorafgaand aan de openbaarmaking van informatie betreffende een natuurlijke persoon een afweging moeten maken tussen het belang van de Unie om de transparantie van haar optreden te waarborgen en de aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten. Het doel van openheid mag evenwel niet automatisch de voorrang krijgen op het recht op bescherming van persoonsgegevens (zie in die zin arrest Commissie/Bavarian Lager, reeds aangehaald, punten 75‑79), zelfs indien grote economische belangen op het spel staan.
86. Uit het voorgaande blijkt dat de instellingen geen evenwichtige afweging lijken te hebben gemaakt tussen, enerzijds, de doelstellingen van artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en van verordening nr. 259/2008 en, anderzijds, de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest aan natuurlijke personen toegekende rechten. Gelet op het feit dat de uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven (arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, reeds aangehaald, punt 56) en dat maatregelen denkbaar zijn die voor natuurlijke personen een minder ingrijpende aantasting van voormeld fundamenteel recht meebrengen en tegelijkertijd doeltreffend bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken Unieregelgeving, moet worden vastgesteld dat de Raad en de Commissie, door voor te schrijven dat de namen van alle natuurlijke personen die steun ontvangen uit het ELGF en het ELFPO alsook de precieze door hen ontvangen bedragen moeten worden bekendgemaakt, de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen hebben overschreden.
87. Ten slotte moet met betrekking tot de rechtspersonen die steun uit het ELGF en het ELFPO ontvangen en voor zover zij zich kunnen beroepen op de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten (zie punt 53 van het onderhavige arrest), worden vastgesteld dat de bekendmakingsverplichting die resulteert uit de bepalingen van de Unieregelgeving waarvan de geldigheid wordt betwist, niet de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen overschrijdt. De ernst van de aantasting van het recht op bescherming van de persoonsgegevens verschilt immers naar gelang het gaat om rechtspersonen dan wel om natuurlijke personen. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat rechtspersonen reeds onderworpen zijn aan een ruimere verplichting om hen betreffende gegevens bekend te maken. Bovendien zou de verplichting voor de bevoegde nationale autoriteiten om voorafgaand aan de bekendmaking van de betrokken gegevens met betrekking tot iedere rechtspersoon die steun uit het ELGF of het ELFPO ontvangt, te onderzoeken of uit de naam van die rechtspersoon de identiteit van natuurlijke personen blijkt, deze autoriteiten een bovenmatig grote administratieve last opleggen (zie in die zin EHRM, arrest K.U. v Finland van 2 maart 2009, verzoekschrift nr. 2872/02, nog niet gepubliceerd, § 48).
88. In die omstandigheden moeten de unierechtelijke bepalingen waarvan de geldigheid door de verwijzende rechter in vraag wordt gesteld, voor zover zij verband houden met de bekendmaking van gegevens betreffende rechtspersonen, worden geacht een rechtvaardig evenwicht in acht te nemen op het punt van de inaanmerkingneming van de respectieve belangen.
89. Gelet op een en ander moeten artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 ongeldig worden verklaard voor zover die bepalingen ten aanzien van natuurlijke personen die steun uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen, voorzien in de verplichte bekendmaking van persoonsgegevens betreffende iedere begunstigde, zonder dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt op basis van relevante criteria, zoals de tijdvakken waarin zij die steun hebben ontvangen, de frequentie, het type en de omvang van de steunverlening.
c)  De geldigheid van artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005
90. Er zij aan herinnerd dat artikel 42, punt 8 ter, van verordening nr. 1290/2005 de Commissie uitsluitend machtigt tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor artikel 44 bis van deze verordening.
91. Aangezien artikel 44 bis van verordening nr. 1290/2005 om de hierboven uiteengezette redenen ongeldig moet worden verklaard, moet artikel 42, punt 8 ter, van die verordening op dezelfde wijze ongeldig worden verklaard.
92. Mitsdien moet op de eerste vraag en het eerste deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook verordening nr. 259/2008 ongeldig zijn voor zover deze bepalingen ten aanzien van natuurlijke personen die steun uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen voorzien in de verplichte bekendmaking van persoonsgegevens betreffende iedere begunstigde, zonder dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt op basis van relevante criteria, zoals de tijdvakken waarin zij dergelijke steun hebben ontvangen, de frequentie, het type en de omvang van die steun.
d) Gevolgen in de tijd van de vastgestelde ongeldigheid
93. Er zij aan herinnerd dat het Hof, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dit rechtvaardigen, ingevolge artikel 264, tweede alinea, VWEU, dat van overeenkomstige toepassing is op krachtens artikel 267 VWEU ingediende verzoeken om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van handelingen van de Unie, bevoegd is om van geval tot geval die gevolgen van de betrokken handeling aan te wijzen welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd (zie in die zin arrest van 22 december 2008, Regie Networks, C‑333/07, Jurispr. blz. I‑10807, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94. Gelet op het grote aantal bekendmakingen die in de lidstaten hebben plaatsgevonden op basis van een regelgeving die werd geacht rechtmatig te zijn, moet worden erkend dat de ongeldigheid van de in punt 92 van het onderhavige arrest vermelde voorschriften het niet mogelijk maakt terug te komen op de gevolgen van de bekendmaking van de lijsten van begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO waartoe de nationale autoriteiten op basis van die voorschriften tijdens de periode vóór de datum van het onderhavige arrest zijn overgegaan.
2. Derde vraag
95. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 aldus moet worden uitgelegd dat de bekendmaking van de informatie uit hoofde van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook van verordening nr. 259/2008, pas mag plaatsvinden indien de functionaris voor de bescherming van de persoonsgegevens vóór die bekendmaking een volledig register heeft bijgehouden in de zin van voormeld artikel 18, lid 2, tweede streepje.
96. In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 18, lid 1, van richtlijn 95/46 het beginsel vastlegt van de aanmelding bij de toezichthoudende autoriteit voordat wordt overgegaan tot een of meer volledig of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens die voor de verwezenlijking van een doeleinde of van verscheidene samenhangende doeleinden bestemd zijn. Zoals in punt 48 van de considerans van die richtlijn is uiteengezet „[strekt] de aanmelding bij de toezichthoudende autoriteit tot de openbaarmaking van het doel van de gegevensverwerking en van de belangrijkste kenmerken ervan, opdat een en ander aan de ter uitvoering van [die] richtlijn vastgestelde nationale bepalingen kan worden getoetst”.
97. Artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 bepaalt evenwel dat de lidstaten met name kunnen voorzien in vereenvoudigde aanmelding of vrijstelling van deze verplichting tot aanmelding wanneer de voor de verwerking verantwoordelijke een functionaris voor de gegevensbescherming aanwijst. Blijkens de verwijzingsbeslissingen heeft het Land Hessen een dergelijke functionaris aangesteld voor de bekendmaking van gegevens uit hoofde van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook van verordening nr. 259/2008.
98. Volgens artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 heeft de functionaris voor de gegevensbescherming verschillende taken die ervoor zorgen dat inbreuken op de rechten en vrijheden van de betrokkenen door de verwerkingen onwaarschijnlijk zijn. Zo dient de functionaris onder meer „een register [bij te houden] van de door de voor verwerking verantwoordelijke verrichte verwerkingen, waarin de in artikel 21, lid 2, [van richtlijn 95/46] bedoelde gegevens opgenomen zijn”. Die laatste bepaling verwijst naar artikel 19, lid 1, sub a tot en met e, van die richtlijn.
99. Anders dan de verwijzende rechter stelt, bevat artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 evenwel geen bepaling op grond waarvan de functionaris voor de gegevensbescherming verplicht is een register bij te houden waarin de informatie bedoeld in artikel 21, lid 2, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, sub a tot en met e, ervan, reeds is opgenomen voordat wordt overgegaan tot de betrokken verwerking van de gegevens. Het register waarnaar in artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 wordt verwezen moet immers slechts de „verrichte verwerkingen” bevatten.
100. In die omstandigheden kan het door de verwijzende rechter aangehaalde ontbreken van een volledig register voorafgaand aan de verwerking van de gegevens, niet afdoen aan de wettigheid van een bekendmaking zoals die welke wordt verricht op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, en van verordening nr. 259/2008.
101. Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de functionaris voor de gegevensbescherming niet verplicht om het in deze bepaling bedoelde register bij te houden voorafgaand aan een verwerking van persoonsgegevens, zoals de verwerking waartoe wordt overgegaan op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook van verordening nr. 259/2008.
3. Vierde vraag
102. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 van richtlijn 95/46 aldus moet worden uitgelegd dat de bekendmaking van de informatie waartoe op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook van verordening nr. 259/2008 wordt overgegaan, pas mag geschieden wanneer de in voornoemd artikel 20 bedoelde voorafgaande onderzoeken hebben plaatsgevonden.
103. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 20, lid 1, van richtlijn 95/46 bepaalt dat „[d]e lidstaten [aangeven] welke verwerkingen mogelijk specifieke risico’s voor de persoonlijke rechten en vrijheden inhouden en er zorg voor [dragen] dat zij vóór de aanvang van de verwerking onderzocht worden”.
104. Hieruit volgt dat richtlijn 95/46 de verwerkingen van persoonsgegevens niet algemeen aan een voorafgaand onderzoek onderwerpt. Zoals blijkt uit punt 52 van de considerans van die richtlijn, overwoog de Uniewetgever immers dat „toezicht achteraf door de bevoegde autoriteiten in het algemeen als afdoende moet worden beschouwd”.
105. Wat de verwerkingen betreft die vooraf moeten worden onderzocht, te weten die welke mogelijk specifieke risico’s kunnen inhouden voor de rechten en vrijheden van de betrokken personen, vermeldt punt 53 van de considerans van richtlijn 95/46 dat bepaalde verwerkingen „door hun aard, reikwijdte of doel” dergelijke risico’s kunnen meebrengen. Zelfs indien het de lidstaten vrij staat om in hun nationale wetgeving de verwerkingen die bijzondere risico’s voor de rechten en vrijheden van de betrokken personen kunnen meebrengen nader te preciseren, bepaalt die richtlijn, zoals blijkt uit punt 54 van de considerans ervan dat „het aantal [daarvan] zeer beperkt zou moeten zijn”.
106. Bovendien moet worden opgemerkt dat de verwerkingen van persoonsgegevens die bijzondere risico’s kunnen meebrengen voor de rechten en vrijheden van de betrokken personen, krachtens artikel 27, lid 1, van verordening nr. 45/2001 tevens voorafgaand worden onderzocht wanneer zij worden verricht door instellingen en organen van de Unie. Lid 2 van dat artikel preciseert de verwerkingen die dergelijke risico’s kunnen meebrengen. Gelet op de overeenkomst tussen de bepalingen van richtlijn 95/46 en die van verordening nr. 45/2001 betreffende de voorafgaande onderzoeken, moet de opsomming in artikel 27, lid 2, van deze verordening van de verwerkingen die bijzondere risico’s kunnen meebrengen voor de rechten en vrijheden van de betrokken personen worden geacht relevant te zijn voor de uitlegging van artikel 20 van richtlijn 95/46.
107. De krachtens de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005 en verordening nr. 259/2008 verplichte bekendmaking van gegevens lijkt evenwel niet onder een van de soorten verwerkingen als bedoeld in artikel 27, lid 2, van verordening nr. 45/2001 te vallen.
108. In die omstandigheden moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 20 van richtlijn 95/46 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten niet verplicht om de bekendmaking van informatie waartoe wordt overgegaan op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, alsook van verordening nr. 259/2008 te onderwerpen aan de in die bepaling bedoelde voorafgaande onderzoeken.
109. Gelet op het antwoord op de vierde vraag, hoeft de vijfde vraag niet te worden beantwoord.
IV – Kosten
110. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
1) De artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1437/2007 van de Raad van 26 november 2007, en verordening (EG) nr. 259/2008 van de Commissie van 18 maart 2008 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de bekendmaking van informatie over de begunstigden van financiële middelen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), zijn ongeldig voor zover deze bepalingen ten aanzien van natuurlijke personen die steun uit het ELGF en het ELFPO hebben ontvangen voorzien in de verplichte bekendmaking van persoonsgegevens betreffende iedere begunstigde, zonder dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt op basis van relevante criteria, zoals de tijdvakken waarin zij dergelijke steun hebben ontvangen, de frequentie, het type en de omvang van die steun.
2) De ongeldigheid van de in punt 1 van het dictum vermelde unierechtelijke bepalingen maakt het niet mogelijk terug te komen op de gevolgen van de bekendmaking van de lijsten van begunstigden van steun uit het ELGF en het ELFPO waartoe de nationale autoriteiten op basis van die voorschriften tijdens de periode vóór de datum van het onderhavige arrest zijn overgegaan.
3) Artikel 18, lid 2, tweede streepje, van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling de functionaris voor de gegevensbescherming niet verplicht om het in deze bepaling bedoelde register bij te houden voorafgaand aan een verwerking van persoonsgegevens, zoals de verwerking waartoe wordt overgegaan op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1437/2007, alsook van verordening nr. 259/2008.
4) Artikel 20 van richtlijn 95/46 moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten niet verplicht om de bekendmaking van informatie waartoe wordt overgegaan op grond van de artikelen 42, punt 8 ter, en 44 bis van verordening nr. 1290/2005, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1437/2007, alsook van verordening nr. 259/2008 te onderwerpen aan de in die bepaling bedoelde voorafgaande onderzoeken.