62022TJ0313_RES
Predmet T-313/22
Roman Arkadijevič Abramovič
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 20. prosinca 2023.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine – Zamrzavanje financijskih sredstava – Popis osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora – Ograničenja u pogledu ulaska na državna područja država članica – Popis osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuju ograničenja u pogledu ulaska na državna područja država članica – Uvrštenje tužiteljeva imena na popise i njegovo zadržavanje na njima – Pojam ‚vodeće poslovne osobe’ – Članak 2. stavak 1. točka (g) Odluke 2014/145/ZVSP – Obveza obrazlaganja – Prava obrane – Pogreška u ocjeni – Proporcionalnost – Jednako postupanje – Pravo na vlasništvo – Sloboda poduzetništva – Pravo na privatan život – Primjena ograničenjâ na državljanina države članice u pogledu ulaska – Slobodno kretanje građana Unije”
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Vodeće poslovne osobe koje posluju u gospodarskim sektorima koji osiguravaju znatan izvor prihoda vladi Ruske Federacije i osobe koje su s njima povezane – Obveza navođenja specifičnih i konkretnih elemenata u obrazloženju koji opravdavaju predmetnu mjeru – Odluka donesena u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi koji joj omogućava da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi – Dopuštenost sažetog obrazloženja
(čl. 296. drugi st. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (c); Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 39.-42., 45.-47., 50.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava – Prava obrane – Naknadna odluka kojom je tužiteljevo ime zadržano na popisu osoba obuhvaćenih tim mjerama – Nepostojanje novih razloga – Obveza Vijeća da zainteresiranoj osobi priopći nove elemente koji se uzimaju u obzir prilikom periodičnog preispitivanja mjera ograničavanja – Priopćavanje novih elemenata zainteresiranoj osobi radi prikupljanja njezinih primjedbi
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/1530 i (ZVSP) 2023/572; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/1529 i 2023/571)
(t. 59.)
Pravo Europske unije – Načela – Prava obrane – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Pravo na prethodno formalno saslušanje – Nepostojanje – Povreda prava na saslušanje – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/1530 i (ZVSP) 2023/572; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/1529 i 2023/571)
(t. 60.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava vodećih poslovnih osoba, koje posluju u gospodarskim sektorima kojima se vladi Ruske Federacije osigurava znatan izvor prihoda, i financijskih sredstava s njima povezanih osoba – Prava obrane – Naknadna odluka kojom je ime tužitelja zadržano na popisu osoba na koje se te mjere odnose – Nepostojanje novih razloga – Nepostojanje novih inkriminirajućih dokaza – Obavještavanje o inkriminirajućim dokazima – Nepostojanje – Povreda prava na saslušanje – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/1530 i (ZVSP) 2023/572; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/1529 i 2023/571)
(t. 62., 65.-67.)
Pravo Europske unije – Načela – Prava obrane – Pravo na saslušanje – Obveza institucija da prihvate stajalište zainteresiranih stranaka – Nepostojanje – Obveza davanja odgovora na sve argumente stranaka – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2.)
(t. 69., 70.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Pogreška u ocjeni – Nepostojanje
(čl. 275. drugi st. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 75.-79., 102.-106., 112., 113., 116., 117., 120., 121.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Opseg margine prosudbe navedenog nadležnog tijela – Relevantnost dokaza podnesenih na temelju ranijeg uvrštenja pri nepostojanju izmjene razloga, promjena u tužiteljevoj situaciji ili razvoja konteksta u Ukrajini
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 80., 81.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Vodeće poslovne osobe koje posluju u gospodarskim sektorima koji osiguravaju znatan izvor prihoda vladi Ruske Federacije i osobe koje su s njima povezane – Pojam – Nužnost dokazivanja bliskih veza ili odnosa međuovisnosti između osobe na koju se odnose mjere i ruske vlade ili njezinih djelovanja kojima se podrivaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811, čl. 2. st. 1. t. (g); uredbe Vijeća br. 269/2014, čl. 3. st. 1. t. (g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 92.-97.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Vodeće poslovne osobe koje posluju u gospodarskim sektorima koji osiguravaju znatan izvor prihoda vladi Ruske Federacije i osobe koje su s njima povezane – Pojam gospodarskog sektora kojim se osigurava znatan izvor prihoda
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811, čl. 2. st. 1. t. (g); uredbe Vijeća br. 269/2014, čl. 3. st. 1. t. (g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 108., 109.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava vodećih poslovnih osoba, koje posluju u gospodarskim sektorima kojima se vladi Ruske Federacije osigurava znatan izvor prihoda, i financijskih sredstava s njima povezanih osoba – Nedonošenje mjera ograničavanja od strane Vijeća protiv poslovnih osoba koje nisu ruski državljani – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 127., 130.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava vodećih poslovnih osoba, koje posluju u gospodarskim sektorima kojima se vladi Ruske Federacije osigurava znatan izvor prihoda, i financijskih sredstava s njima povezanih osoba – Sudski nadzor zakonitosti – Prikladnost mjera ograničavanja – Mjere ograničavanja kojima se ostvaruje legitiman cilj zajedničke vanjske i sigurnosne politike
(čl. 5. st. 4. i čl. 21. st. 2. t. (c) UEU-a; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 137.-141., 144.-146., 149.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Ograničenje prava na poštovanje privatnog života, prava na vlasništvo, slobode poduzetništva i prava kretanja i boravka – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., 16., 17., 45. i čl. 52. st. 1.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 155.-164., 166.)
Pravo Europske unije – Načela – Temeljna prava – Pretpostavka nedužnosti – Odluka o zamrzavanju financijskih sredstava donesena protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Usklađenost s navedenim načelom – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 48. st. 1.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/429, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 167.)
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Šteta – Uzročna veza – Kumulativne pretpostavke – Neispunjenje jedne od pretpostavki – Odbijanje u cijelosti tužbe za naknadu štete
(čl. 340. drugi st. UFEU-a)
(t. 172.-175.)
Kratak prikaz
Nakon vojne agresije koju je 24. veljače 2022. počinila Ruska Federacija protiv Ukrajine, Vijeće Europske unije donijelo je 15. ožujka 2022. Odluku 2022/429 (
1
) i Uredbu 2022/427 (
2
) kojima je Roman Arkadijevič Abramovič dodan na popise osoba, subjekata i tijela koje donosi Vijeće od 2014. (
3
) zbog potpore djelovanjima koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine.
Vijeće je u odnosu na tužitelja, vodećeg poslovnog čovjeka koji ima rusko, izraelsko i portugalsko državljanstvo, naložilo zabranu ulaska i tranzita na području država članica i zamrzavanje financijskih sredstava i bankovnih računa, u skladu s člankom 1. stavkom 1. točkama (b) i (e) odnosno člankom 2. stavkom 1. točkama (d) i (g) Odluke 2014/145, kako je izmijenjena, zbog njegovih bliskih veza s predsjednikom Putinom i njegova svojstva većinskog dioničara društva Evraz, jednog od najvećih poreznih obveznika Rusije. Te su mjere produljene u odnosu na tužitelja u rujnu 2022. (
4
), u ožujku 2023. (
5
) i u travnju 2023. (
6
) zbog istih razloga.
Tužitelj je Općem sudu Europske unije podnio tužbu za poništenje akata Vijeća kao i za naknadu štete koju je navodno pretrpio zbog tih akata.
Opći sud, koji je tužbu odbio u cijelosti, pojašnjava područje primjene kriterija za uvrštavanje iz članka 2. stavka 1. točke (g) Odluke 2014/145 (u daljnjem tekstu: kriterij (g)), koji se temelji na svojstvu vodećeg poslovnog čovjeka koji obavlja djelatnost u gospodarskim sektorima koji vladi Rusije osiguravaju znatan izvor prihoda.
Ocjena Općeg suda
Kad je, najprije, riječ o obvezi obrazlaganja, Opći sud podsjeća na to da je akt koji negativno utječe na neku osobu dovoljno obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi, a koji joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi. Pojašnjava da u obrazloženju akta Vijeća kojim se primjenjuje mjera ograničavanja treba navesti ne samo pravnu osnovu te mjere nego i specifične i konkretne razloge zbog kojih Vijeće smatra da na zainteresiranu osobu treba primijeniti takvu mjeru. U ovom slučaju, kontekst i okolnosti donošenja pobijanih akata bili su dobro poznati tužitelju. Osim toga, u obrazloženju pobijanih akata izričito se spominju kriteriji za uvrštenje i činjenični razlozi zbog kojih je Vijeće odlučilo uvrstiti ili zadržati njegovo ime na popisima o kojima je riječ. Stoga Opći sud zaključuje da su u pobijanim aktima dostatno navedeni pravni i činjenični elementi koji čine njihovu osnovu.
Nadalje, što se tiče tužiteljeva prava na saslušanje, Opći sud ističe da sama činjenica da Vijeće nije zaključilo da je produljenje mjera ograničavanja neosnovano niti je čak smatralo korisnim izvršiti provjere s obzirom na očitovanja koja je podnio tužitelj ne može značiti da nije znalo za takva očitovanja. Naime, iako poštovanje prava obrane i prava na saslušanje podrazumijeva da institucije Unije moraju osobi na koju akt negativno utječe omogućiti da djelotvorno iznese svoja stajališta, one ih nisu obvezne prihvatiti. Opći sud zaključuje da je Vijeće ispunilo svoje obveze u pogledu poštovanja tužiteljeva prava na saslušanje.
Kad je, osim toga, riječ o uvrštenju tužitelja na popise na temelju kriterija (g), Opći sud primjećuje da taj kriterij koristi pojam „vodeća poslovna osoba” u vezi s obavljanjem „djelatnosti u gospodarskim sektorima koji osiguravaju znatan izvor prihoda [ruskoj] vladi” bez drugih uvjeta koji se odnose na izravnu ili neizravnu vezu s navedenom vladom. S tim u vezi, postoji logična veza između ciljanja na te kategorije osoba i cilja predmetnih mjera ograničavanja, a to je povećanje pritiska na Rusiju kao i troška njezina djelovanja protiv Ukrajine. Iz toga zaključuje da kriterij (g) treba tumačiti na način da se, s jedne strane, primjenjuje na poslovne osobe koje se smatraju utjecajima zbog njihove važnosti u njihovu sektoru djelatnosti i važnosti tog sektora za rusko gospodarstvo i, s druge strane, da gospodarski sektori u kojima djeluju te osobe moraju osiguravati znatan izvor prihoda za rusku vladu.
U ovom slučaju Opći sud smatra da je Vijeće pravilno smatralo da je tužitelj vodeći poslovni čovjek osobito zbog njegova profesionalnog statusa, važnosti njegovih gospodarskih djelatnosti, opsega njegova vlasništva kapitalnih udjela u društvu Evraz i, konkretnije, njegova svojstva glavnog dioničara društva majke navedene grupe društava.
Opći sud usto naglašava da je Vijeće podnijelo skup dovoljno konkretnih, preciznih i dosljednih indicija koje mogu dokazati činjenicu da gospodarski sektor u kojem tužitelj obavlja djelatnost ruskoj vladi osigurava znatan izvor prihoda. U tom pogledu ističe da se, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, izraz „koji osiguravaju znatan izvor prihoda [ruskoj] vladi”, u smislu kriterija (g), odnosi na prihode od važnih gospodarskih sektora u Rusiji, a ne samo na poreze koje plaćaju vodeće poslovne osobe. Osim toga, okolnost da su porezni prihodi od sektora čelika i rudnika ponajprije namijenjeni proračunima lokalnih saveznih jedinica nije relevantna. Naime, čak i ako taj izvor prihoda nije namijenjen saveznom proračunu niti ga navedena vlada izravno upotrebljava kako bi financirala svoje vojne izdatke, ipak omogućuje toj vladi kao cjelini da, neovisno o tome potječu li ti prihodi iz saveznog proračuna ili regionalnih proračuna, osigura dodatna sredstva za svoje djelovanje usmjereno na podrivanje teritorijalne cjelovitosti, suvereniteta i neovisnosti Ukrajine.
Stoga Vijeće nije počinilo pogrešku u ocjeni odlučivši uvrstiti i zadržati tužiteljevo ime na popisima o kojima je riječ.
Nastavno na tužiteljev argument prema kojem je primjena kriterija (g) od strane Vijeća diskriminatorna jer se navedeni kriterij odnosi na poslovne ljude i poduzetnike s ruskim državljanstvom zanemarujući strana poduzeća, Opći sud utvrđuje da se taj kriterij ne odnosi na državljanstvo određenih osoba, nego na svaku fizičku osobu koja ima svojstvo vodeće poslovne osobe u smislu navedenog kriterija. Stoga osobe na koje se odnose mjere ograničavanja o kojima je riječ mogu imati bilo koje državljanstvo ako ispunjavaju predmetni kriterij.
Što se tiče navodne povrede načela proporcionalnosti, Opći sud smatra, s obzirom na temeljnu važnost ciljeva koji se nastoje postići predmetnim mjerama ograničavanja, koji su dio šireg cilja održavanja mira, da negativne posljedice koje za tužitelja proizlaze iz njihove primjene nisu očito neproporcionalne. To potvrđuje pristup Vijeća da zbog pogoršanja stanja u Ukrajini postupno proširi krug osoba i subjekata na koje se odnose mjere ograničavanja o kojima je riječ u svrhu postizanja postavljenih ciljeva. Osim toga, navedene su mjere prikladne s obzirom na ciljeve od općeg interesa koji se nastoje postići i nužne, s obzirom na to da alternativne i manje ograničavajuće mjere ne omogućuju jednako učinkovito postizanje zadanih ciljeva. Načelo proporcionalnosti stoga nije povrijeđeno.
Naposljetku, što se tiče povreda temeljnih prava koje je istaknuo tužitelj, Opći sud napominje da u skladu s odredbama članka 52. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, ona nisu apsolutna prava i mogu biti predmet ograničenja pod uvjetom da su dotična ograničenja predviđena zakonom, poštuju bit predmetnog temeljnog prava i da su poštujući načelo proporcionalnosti nužna i odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija. Opći sud zaključuje da su ti uvjeti u ovom slučaju ispunjeni. Osim toga, ističe da mjere ograničavanja nemaju kazneni karakter i stoga nemaju za učinak povredu prava na pretpostavku nedužnosti, priznatog u članku 48. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Stoga ograničenja tužiteljevih temeljnih prava, koja proizlaze iz mjera ograničavanja donesenih protiv tužitelja u pobijanim aktima, nisu neproporcionalna i ne dovode do nezakonitosti navedenih akata.
Budući da nije ispunjen uvjet koji se odnosi na nezakonitost postupanja koje se Vijeću stavlja na teret, Opći sud u konačnici presuđuje da se ne može utvrditi izvanugovorna odgovornost Unije i stoga odbija tužiteljev zahtjev za naknadu štete.
(
1
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/429 od 15. ožujka 2022. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 87I, str. 44. i ispravak SL 2022., L 105, str. 67.)
(
2
)	Provedbena uredba Vijeća (EU) 2022/427 od 15. ožujka 2022. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 87I, str. 1. i ispravak SL 2022., L 105, str. 66.)
(
3
)	Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2014., L 78, str. 16.)
(
4
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/1530 od 14. rujna 2022. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP (SL 2022., L 239, str. 149.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2022/1529 od 14. rujna 2022. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 (SL 2022., L 239, str. 1.)
(
5
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/572 od 13. ožujka 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP (SL 2023., L 75I, str. 134.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/571 od 13. ožujka 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 (SL 2023., L 75I, str. 1.)
(
6
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/811 od 13. travnja 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP (SL 2023., L 101, str. 67.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/806 od 13. travnja 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 (SL 2023., L 101, str. 1.)