62020TO0198(01)
ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a zecea extinsă)
8 iunie 2021 (
*1
)
„Acțiune în anulare – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Acordul privind retragerea Regatului Unit din Uniune și din Euratom – Decizia Consiliului referitoare la încheierea Acordului privind retragerea – Resortisanți ai Regatului Unit – Pierderea cetățeniei Uniunii – Lipsa afectării individuale – Act fără caracter normativ – Inadmisibilitate”
În cauza T‑198/20,
Harry Shindler, cu domiciliul în Porto d’Ascoli (Italia), și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă (
1
), reprezentați de J. Fouchet, avocat,
reclamanți,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de M. Bauer, R. Meyer și J. Ciantar, în calitate de agenți,
pârât,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea, în tot sau în parte, a Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 7) și, pe de altă parte, a Deciziei (UE) 2020/135 a Consiliului din 30 ianuarie 2020 referitoare la încheierea Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 1).
TRIBUNALUL (Camera a zecea extinsă),
compus din domnii A. Kornezov, președinte, și E. Buttigieg, doamna K. Kowalik‑Bańczyk (raportoare), domnul G. Hesse și doamna M. Stancu, judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
dă prezenta
Ordonanță
Istoricul litigiului
1
Reclamanții, domnul Harry Shindler și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă, sunt resortisanți ai Regatului Unit care au reședința în Irlanda, în Spania, în Franța și în Italia.
2
La 23 iunie 2016, cetățenii Regatului Unit s‑au pronunțat prin referendum în favoarea retragerii țării lor din Uniunea Europeană.
3
La 29 martie 2017, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniune în aplicarea articolului 50 alineatul (2) TUE.
4
La 24 ianuarie 2020, reprezentanții Uniunii și ai Regatului Unit au semnat Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniune și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 7, denumit în continuare „Acordul de retragere”).
5
La 30 ianuarie 2020, Consiliul Uniunii Europene a adoptat Decizia (UE) 2020/135 referitoare la încheierea Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 1). În temeiul articolului 1 din această decizie, s‑a aprobat Acordul de retragere în numele Uniunii și al Comunității Europene a Energiei Atomice.
6
La 31 ianuarie 2020, Regatul Unit s‑a retras din Uniune și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. La 1 februarie 2020, Acordul de retragere a intrat în vigoare.
Procedura și concluziile părților
7
Prin cererea introductivă înregistrată la 30 martie 2020, reclamanții au introdus prezenta acțiune.
8
La 21 aprilie 2020, reclamanții au depus un memoriu prin care au solicitat Tribunalului să adreseze Curții întrebări preliminare. La 28 aprilie 2020, președintele Tribunalului a decis să nu includă acest memoriu în dosar.
9
Prin înscrisul separat, depus la grefa Tribunalului la 14 iulie 2020, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
10
La 21 august 2020, reclamanții și‑au depus la grefa Tribunalului observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate.
11
Între timp, prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 15 iunie 2020, Comisia Europeană a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor Consiliului. Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 8 iulie 2020, Consiliul a arătat că nu are nicio observație de formulat cu privire la aceasta.
12
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 6 august 2020, British in Europe, asociație de drept francez, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 26 noiembrie 2020, Consiliul a lăsat la aprecierea Tribunalului eventuala admitere a acestei intervenții.
13
Prin Ordonanța din 5 noiembrie 2020, Tribunalul (Camera a zecea), în temeiul articolului 130 alineatul (7) din Regulamentul de procedură, a unit excepția de inadmisibilitate cu fondul și a dispus soluționarea cererii privind cheltuielile de judecată odată cu fondul.
14
Prin Decizia din 10 noiembrie 2020, Tribunalul a trimis cauza în fața unui complet de judecată extins, în conformitate cu articolul 28 din Regulamentul de procedură.
15
Comisia a depus memoriul în apărare la 18 ianuarie 2021. La 11 februarie 2021, președintele Camerei a zecea extinse a decis să nu notifice acest memoriu reclamanților.
16
Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 19 ianuarie 2021, reclamanții au solicitat suspendarea procedurii în prezenta cauză în temeiul articolului 69 litera (d) din Regulamentul de procedură. Prin înscrisul depus la grefă la 8 februarie 2021, Consiliul și‑a prezentat observațiile cu privire la această cerere de suspendare. Prin Decizia din 10 februarie 2021, președintele Camerei a zecea extinse a respins cererea de suspendare menționată.
17
Reclamanții solicită Tribunalului:
–
cu titlu principal, anularea în tot a Acordului de retragere și a Deciziei 2020/135;
–
cu titlu subsidiar, anularea în parte a Acordului de retragere și a Deciziei 2020/135, „în măsura în care aceste acte fac distincție în mod automat și general[…] între cetățenii Uniunii și resortisanții Regatului Unit” și anularea astfel, printre altele, a celui de al șaselea considerent al preambulului și a articolelor 9, 10 și 127 din Acordul de retragere;
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, „inclusiv a onorariilor de avocat în cuantum de 5000 [de euro]”.
18
În excepția de inadmisibilitate, Consiliul solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
–
obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la posibilitatea de a se pronunța prin ordonanță
19
În temeiul articolului 130 alineatele (1) și (7) din Regulamentul de procedură, la solicitarea pârâtului, Tribunalul poate să se pronunțe asupra excepției de inadmisibilitate fără a intra în dezbaterea fondului. În temeiul articolului 130 alineatul (6) din acest regulament, Tribunalul poate să decidă deschiderea fazei orale a procedurii cu privire la excepția de inadmisibilitate.
20
Potrivit jurisprudenței, posibilitatea de a respinge o acțiune ca inadmisibilă prin ordonanță motivată și, așadar, fără organizarea unei ședințe nu este exclusă de faptul că Tribunalul a adoptat anterior o ordonanță de unire cu fondul a unei excepții invocate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură (a se vedea în acest sens Ordonanța din 19 februarie 2008, Tokai Europe/Comisia, C‑262/07 P, nepublicată, EU:C:2008:95, punctele 26-28).
21
În speță, deși a decis, prin Ordonanța din 5 noiembrie 2020, să unească cu fondul excepția de inadmisibilitate a Consiliului, Tribunalul se consideră în prezent suficient de informat de înscrisurile din dosar pentru a se pronunța prin ordonanță cu privire la această excepție.
Cu privire la obiectul acțiunii
22
Cu titlu introductiv, în primul rând, trebuie arătat că reclamanții solicită, cu titlu subsidiar, anularea în parte a Acordului de retragere și a Deciziei 2020/135, „în măsura în care aceste acte fac distincție în mod automat și general[…] între cetățenii Uniunii și resortisanții Regatului Unit”, și anularea, printre altele, a celui de al șaselea considerent al preambulului și a articolelor 9, 10 și 127 din Acordul de retragere (punctul 17 a doua liniuță de mai sus).
23
În această privință, din ansamblul înscrisurilor reclamanților reiese că, prin cererea lor de anulare în parte, ei solicită în esență anularea actelor menționate la punctul 22 de mai sus, în măsura în care aceste acte i‑ar priva pe resortisanții Regatului Unit – și în special, dintre aceștia, pe cei care și‑au exercitat dreptul de liberă circulație în Uniune și care nu au fost autorizați să voteze în cadrul referendumului din 23 iunie 2016 – de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut.
24
În al doilea rând, trebuie observat că reclamanții solicită anularea, în tot sau în parte, nu numai a Deciziei 2020/135, ci și a Acordului de retragere însuși.
25
Cu toate acestea, Acordul de retragere nu este un act unilateral al Uniunii, ci un act de drept internațional convențional încheiat între Uniune, pe de o parte, și Regatul Unit, pe de altă parte.
26
Într‑un astfel de caz, controlul legalității care trebuie asigurat de instanța Uniunii privește actul adoptat de instituțiile Uniunii care vizează punerea în aplicare a acordului internațional în cauză, iar nu acest acord în sine (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, C‑402/05 P și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 286). Controlul menționat este însă susceptibil să privească legalitatea acestui act din perspectiva conținutului însuși al acordului internațional în cauză (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, punctul 51).
27
Acesta este motivul pentru care, atunci când este sesizată cu o acțiune îndreptată împotriva unui acord internațional încheiat de Uniune, instanța Uniunii recalifică acțiunea ca fiind, în realitate, îndreptată împotriva deciziei de aprobare a încheierii acestui acord (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 august 1994, Franța/Comisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, punctele 13-17).
28
Prin urmare, acțiunea trebuie recalificată ca fiind îndreptată numai împotriva Deciziei 2020/135 (denumită în continuare „decizia atacată”).
Cu privire la excepția de inadmisibilitate
29
Consiliul susține că acțiunea este inadmisibilă în măsura în care reclamanții nu au calitate procesuală activă pentru a contesta decizia atacată. Astfel, în primul rând, reclamanții nu ar fi destinatari ai acestei decizii. În al doilea rând, reclamanții nu ar fi vizați în mod individual de decizia menționată. În al treilea rând, decizia atacată, pe de o parte, ar presupune măsuri de executare și, pe de altă parte, nu ar fi un act normativ.
30
Reclamanții contestă excepția de inadmisibilitate. Aceștia susțin, pe de o parte, că sunt vizați în mod direct și individual de decizia atacată și, pe de altă parte, că decizia menționată este un act normativ care îi privește direct și care nu presupune măsuri de executare.
31
Trebuie amintit că, în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și al doilea paragraf ale acestui articol, o acțiune în anulare împotriva a trei tipuri de acte, și anume, în primul rând, actele al căror destinatar este, în al doilea rând, actele care o privesc direct și individual și, în al treilea rând, actele normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare.
32
În speță, ținând seama de recalificarea parțială a acțiunii (punctul 28 de mai sus), calitatea procesuală activă a reclamanților trebuie apreciată numai în raport cu decizia atacată. Cu toate acestea, conform jurisprudenței (punctul 26 de mai sus), în vederea acestei aprecieri, trebuie să se țină seama de natura și de conținutul Acordului de retragere.
33
Trebuie să se constate de la bun început că reclamanții nu sunt destinatari nici ai deciziei atacate, nici ai Acordului de retragere. Rezultă că aceștia nu dispun de un drept la acțiune în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf primul segment de teză TFUE, ceea ce ei, de altfel, nu contestă.
34
În aceste condiții, trebuie să se examineze dacă reclamanții dispun de un drept la acțiune în temeiul vreuneia dintre ipotezele prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf al doilea și al treilea segment de teză TFUE.
Cu privire la calitatea procesuală activă a reclamanților în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE
35
Trebuie amintit că condițiile afectării directe, pe de o parte, și ale afectării individuale, pe de altă parte, prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE sunt cumulative (a se vedea Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul European și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 75 și 76 și jurisprudența citată).
36
În împrejurările speței, este necesar să se examineze mai întâi dacă a doua condiție, referitoare la afectarea individuală a reclamanților, este îndeplinită.
37
În această privință, trebuie amintit că dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, pentru a fi considerată vizată în mod individual de un act al cărui destinatar nu este, o persoană fizică sau juridică trebuie să fie afectată de acest act în considerarea anumitor calități care îi sunt specifice sau a unei situații de fapt care o caracterizează în raport cu orice altă persoană și, ca urmare a acestui fapt, o individualizează într‑un mod analog celui în care ar fi individualizat destinatarul unei astfel de decizii (Hotărârea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punctul 93).
38
În consecință, posibilitatea de a determina, cu mai mare sau cu mai mică precizie, numărul sau chiar identitatea subiectelor de drept cărora li se aplică o măsură nu implică în niciun caz faptul că aceste subiecte trebuie să fie considerate ca fiind vizate în mod individual prin această măsură, din moment ce măsura respectivă se aplică pe baza unei situații obiective de drept sau de fapt definite în actul în cauză (Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Antillean Rice Mills/Consiliul, C‑451/98, EU:C:2001:622, punctul 52, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punctul 94).
39
De asemenea, împrejurarea că un act normativ ar putea avea efecte concrete diferite pentru diversele subiecte de drept cărora li se aplică nu este de natură să le individualizeze în raport cu toate celelalte persoane vizate, în condițiile în care acest act se aplică pe baza unei situații determinate în mod obiectiv (Hotărârea din 22 februarie 2000, ACAV și alții/Consiliul, T‑138/98, EU:T:2000:45, punctul 66, și Ordonanța din 3 decembrie 2008, RSA Security Ireland/Comisia, T‑227/06, EU:T:2008:547, punctul 59).
40
Cu toate acestea, faptul că o dispoziție are, prin natura și prin domeniul său de aplicare, caracter general prin aceea că se aplică tuturor persoanelor interesate nu exclude ca aceasta să îi poată viza în mod individual pe unii dintre aceștia (Hotărârea din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia, C‑182/03 și C‑217/03, EU:C:2006:416, punctul 58, și Hotărârea din 23 aprilie 2009, Sahlstedt și alții/Comisia, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punctul 29).
41
Astfel, atunci când decizia afectează un grup de persoane care erau identificate sau identificabile la momentul la care a fost adoptat acest act și în funcție de criterii specifice membrilor grupului, actul menționat poate privi individual respectivele persoane în măsura în care fac parte dintr‑un cerc restrâns de persoane. Situația poate fi aceasta în special atunci când actul menționat modifică drepturile dobândite de persoanele respective anterior adoptării deciziei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punctele 71 și 72 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punctul 59).
42
În speță, reclamanții susțin în esență că sunt vizați în mod direct și individual de decizia atacată în măsura în care aceasta îi privează de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente statutului respectiv, în special dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriile statelor membre și dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European și la alegerile locale în statul membru de reședință al acestora.
43
Mai precis, pentru a dovedi afectarea lor individuală, reclamanții explică faptul că fac parte dintr‑un prim cerc restrâns de resortisanți ai Regatului Unit care și‑au exercitat dreptul de liberă circulație în cadrul Uniunii (2 % din „populația britanică generală”). În plus, aceștia ar face parte de asemenea dintr‑un al doilea cerc și mai restrâns de resortisanți ai Regatului Unit care, în plus, au locuit mai mult de cincisprezece ani în afara Regatului Unit și care, pentru acest motiv, au fost privați de dreptul de vot la alegerile legislative din Regatul Unit, precum și cu ocazia referendumului din 23 iunie 2016 în temeiul „regulii celor 15 ani” (15 years rule) (1,2 % din „populația britanică”). Această privare de dreptul de a alege i‑ar fi împiedicat să participe la scrutine determinante pentru menținerea statutului lor de cetățeni ai Uniunii.
44
Reclamanții explică de asemenea că fiecare dintre ei este afectat într‑o măsură importantă și specială de pierderea statutului său de cetățean al Uniunii și a drepturilor aferente acestuia. În această privință, ei invocă consecințele pe care le‑ar avea pentru ei pierderea statutului de cetățeni ai Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut în considerarea unor calități diferite, cum ar fi în special:
–
cea de veteran al celui de al Doilea Război Mondial (un reclamant);
–
cea de „victime ale «regulii celor 15 de ani»” (cinci reclamanți);
–
cea de persoane care au fost împiedicate să voteze sau să candideze la alegerile municipale franceze din 2020 (cinci reclamanți);
–
cea de persoană care va fi afectată în exercitarea activității sale profesionale în Gibraltar (o reclamantă);
–
cea a persoanelor a căror viață privată și de familie va fi afectată (doi reclamanți);
–
cea de persoane al căror drept de proprietate va fi afectat (patru reclamanți);
–
cele de persoane care vor fi supuse unei contribuții sociale sau fiscale noi din pensiile pentru limită de vârstă plătite de Regatul Unit (șapte reclamanți);
–
cea de persoane care vor fi supuse unor noi formalități pentru intrarea sau șederea pe teritoriul Uniunii (trei reclamanți).
45
Trebuie să se constate de la bun început că argumentația reclamanților prin care se urmărește stabilirea calității lor procesuale active în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE se întemeiază pe premisa potrivit căreia decizia atacată ar determina „pierderea” sau „eliminarea” statutului lor de cetățeni ai Uniunii și a drepturilor aferente statutului respectiv.
46
În această privință, este, desigur, adevărat că nici decizia atacată, nici Acordul de retragere nu procedează în mod expres la retragerea statutului de cetățeni ai Uniunii al resortisanților Regatului Unit și a drepturilor aferente acestui statut.
47
Cu toate acestea, rezultă în mod clar din textul și din economia Acordului de retragere – și în special din al șaselea considerent al preambulului său, din articolul 2 literele (b)-(d), din articolul 10 alineatul (1) literele (a)-(d) și, mai general, din ansamblul celei de a doua părți, intitulată „Drepturile cetățenilor” – că acest acord îi tratează pe resortisanții Regatului Unit, inclusiv pe cei care erau cetățeni ai Uniunii la data retragerii Regatului Unit din Uniune, ca persoane care nu au sau nu mai au de la această dată calitatea de cetățeni ai Uniunii. Astfel, acordul menționat nu prevede menținerea statutului de cetățeni ai Uniunii pentru resortisanții Regatului Unit și a tuturor drepturilor aferente acestui statut.
48
Or, trebuie subliniat că, în mod incontestabil, pierderea sau menținerea statutului de cetățean al Uniunii este susceptibilă să afecteze în mod considerabil drepturile unui resortisant al unui stat membru care se retrage din Uniune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții, C‑621/18, EU:C:2018:999, punctul 64). Resortisanții unui astfel de stat membru, expatriați în alt stat membru, sunt cu atât mai susceptibili să fie afectați de ieșirea din Uniune a statului membru din care sunt originari ca urmare a legăturilor create uneori de mult timp din punct de vedere atât personal, cât și profesional și economic (Ordonanța din 16 iunie 2020, Walker și alții/Parlamentul și Consiliul, T‑383/19, nepublicată, EU:T:2020:269, punctul 41).
49
Cu toate acestea, în ceea ce privește condiția afectării individuale și conform jurisprudenței citate la punctul 37 de mai sus, revine reclamanților sarcina de a dovedi că decizia atacată, în măsura în care i‑ar priva de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut, îi afectează în considerarea anumitor calități care le sunt specifice sau a unei situații de fapt care îi caracterizează în raport cu orice altă persoană și, ca urmare a acestui fapt, îi individualizează analog cu destinatarii.
50
În această privință, în primul rând, nu se contestă că Acordul de retragere, în special întrucât nu prevede menținerea statutului de cetățeni ai Uniunii al resortisanților Regatului Unit, se aplică tuturor resortisanților acestui stat și are astfel o aplicabilitate generală.
51
Rezultă că decizia atacată, care face ca Acordul de retragere să intre în ordinea juridică a Uniunii, este ea însăși un act cu aplicabilitate generală și, pentru acest motiv, îi afectează pe reclamanți ca urmare a calității lor obiective de resortisanți ai Regatului Unit.
52
În al doilea rând, împrejurările invocate de reclamanți, menționate la punctul 43 de mai sus și întemeiate pe apartenența la categorii speciale de resortisanți ai Regatului Unit care și‑au exercitat dreptul de liberă circulație în cadrul Uniunii și care, unii dintre ei, au fost, în plus, privați de dreptul lor de a alege cu ocazia scrutinelor organizate de acest stat membru nu permit să se considere că reclamanții fac parte dintr‑un cerc restrâns de persoane în sensul jurisprudenței menționate la punctul 41 de mai sus.
53
Astfel, decizia atacată, în măsura în care ar priva resortisanții Regatului Unit de statutul de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut, pe de o parte, nu a fost adoptată în funcție de criterii specifice persoanelor membre ale categoriilor speciale de resortisanți ai Regatului Unit invocate de reclamanți și, pe de altă parte, nu privează aceste persoane de un drept dobândit care ar fi specific sau exclusiv membrilor acestor categorii. Dimpotrivă, din cele arătate la punctul 51 de mai sus rezultă că pretinsa pierdere a statutului de cetățeni ai Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut se aplică unui ansamblu de persoane determinate în mod obiectiv, și anume toți resortisanții Regatului Unit, indiferent de statul lor de reședință (a se vedea prin analogie Ordonanța din 16 iunie 2020, Walker și alții/Parlamentul și Consiliul, T‑383/19, nepublicată, EU:T:2020:269, punctele 52 și 53).
54
În aceste condiții și conform jurisprudenței citate la punctele 38 și 39 de mai sus, împrejurările, pe de o parte, că numărul, și chiar identitatea persoanelor care fac parte din categoriile de resortisanți ai Regatului Unit invocate de reclamanți ar putea fi determinate cu mai multă sau mai puțină precizie și, pe de altă parte, că aceste persoane ar fi mai afectate de pretinsa pierdere a statutului de cetățeni ai Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut decât ceilalți resortisanți ai Regatului Unit nu sunt, în sine, de natură ca aceste persoane să fie vizate în mod individual de decizia atacată (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 16 iunie 2020, Walker și alții/Parlamentul și Consiliul, T‑383/19, nepublicată, EU:T:2020:269, punctele 43, 45 și 46).
55
În al treilea rând, diferitele calități invocate, cu titlu personal, de fiecare dintre reclamanți și enumerate la punctul 44 de mai sus sunt, cel mult, susceptibile să dovedească efectele concrete, diferite și eventual importante pe care le poate avea pentru fiecare dintre aceștia pretinsa pierdere a statutului de cetățean al Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut. În schimb, niciuna dintre aceste calități nu este de natură să demonstreze că pierderea acestui statut și a drepturilor aferente statutului menționat ar avea pentru aceștia consecințe atât de particulare și atât de specifice încât i‑ar individualiza în raport cu orice altă persoană, asemenea destinatarilor, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 37 de mai sus.
56
În al patrulea rând, reclamanții nu au prezentat niciun element de natură să demonstreze că ar fi vizați în mod individual de alte aspecte ale deciziei atacate decât pretinsa pierdere a statutului de cetățean al Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut.
57
În aceste condiții, este necesar să se considere că decizia atacată nu îi privește individual pe reclamanți. Prin urmare, fără a fi necesar să se examineze dacă decizia menționată îi privește direct, aceștia nu au calitate procesuală activă în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE.
Cu privire la calitatea procesuală activă a reclamanților în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf a treia teză TFUE
58
Trebuie amintit că condițiile legate, în primul rând, de natura normativă a actului contestat, în al doilea rând, de afectarea directă a reclamanților și, în al treilea rând, de lipsa măsurilor de executare prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE sunt cumulative (a se vedea în acest sens Ordonanța din 19 noiembrie 2020, Buxadé Villalba și alții/Parlamentul, T‑32/20, nepublicată, EU:T:2020:552, punctul 30 și jurisprudența citată).
59
În împrejurările speței, este necesar să se examineze mai întâi dacă prima condiție, referitoare la caracterul normativ al deciziei atacate, este îndeplinită.
60
Trebuie amintit că noțiunea de „acte normative” în sensul articolului 263 al patrulea paragraf a treia teză TFUE are un domeniu de aplicare mai limitat decât noțiunea de „acte” utilizată la articolul 263 al patrulea paragraf primul și al doilea segment de teză TFUE. Prin urmare, această noțiune nu poate să vizeze ansamblul actelor cu aplicabilitate generală, ci se raportează la o categorie mai restrânsă de acte de această natură (Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 58).
61
În consecință, noțiunea de „acte normative”, pe de o parte, vizează acte cu aplicabilitate generală și, pe de altă parte, nu include actele legislative (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 60 și 61).
62
În speță, în primul rând, părțile consideră de comun acord în mod întemeiat că decizia atacată este un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală.
63
Astfel, pe de o parte, nu se contestă că decizia atacată este un act cu aplicabilitate generală (punctul 51 de mai sus).
64
Pe de altă parte, trebuie amintit că un act juridic poate fi calificat drept act legislativ al Uniunii numai dacă a fost adoptat pe baza unei dispoziții a tratatelor care face trimitere în mod expres fie la procedura legislativă ordinară, fie la procedura legislativă specială (Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul, C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631, punctul 62). În speță, decizia atacată a fost adoptată în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE. Or, trebuie să se constate că, deși această dispoziție precizează că acordul care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului, ea nu se referă în mod expres nici la procedura legislativă ordinară, nici la procedura legislativă specială. Rezultă că decizia atacată nu poate fi calificată drept act legislativ.
65
În al doilea rând, părțile nu sunt de acord cu privire la consecințele care trebuie deduse din faptul că decizia atacată este un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală. Potrivit reclamanților, această decizie nu ar putea fi decât un act normativ. Potrivit Consiliului, decizia menționată nu ar fi nici act legislativ, nici act normativ.
66
În această privință, este necesar să se observe că, în Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Curtea nu a statuat că noțiunea de „acte normative” cuprinde toate actele fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală.
67
Desigur, trebuie amintit că, într‑o hotărâre ulterioară, Curtea a înlăturat interpretarea potrivit căreia ar exista acte fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală care nu intră în sfera noțiunii de „acte normative” în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE. În consecință, Curtea a statuat că această noțiune acoperă toate actele fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctele 24 și 28).
68
Cu toate acestea, trebuie să se arate că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873), actul în litigiu era o decizie a Comisiei adoptată în materia ajutoarelor de stat. Deși avea o aplicabilitate generală ca urmare a faptului că se pronunța asupra unor scheme naționale, această decizie avea caracter administrativ și fusese adoptată numai de Comisie, fără intervenția Consiliului și a Parlamentului. În acest context, teza susținută atunci de Comisie, potrivit căreia decizia menționată ar fi fost un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală care nu intră în sfera noțiunii de „acte normative”, nu avea niciun temei în modul de redactare, în geneza sau în finalitatea articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, astfel cum a arătat Curtea la punctele 24-27 din această hotărâre.
69
În schimb, Curtea nu a avut încă ocazia să examineze dacă deciziile de aprobare a încheierii unui acord internațional și în special deciziile de aprobare a încheierii unui acord care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru trebuie calificate drept acte normative în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
70
În aceste condiții, trebuie analizat dacă noțiunea de „acte normative” acoperă și astfel de decizii.
71
În această privință, primo, trebuie arătat că, la fel ca orice acord internațional încheiat de Uniune, un acord care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru este obligatoriu pentru instituțiile Uniunii și prevalează asupra actelor pe care acestea le emit (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 ianuarie 2015, Consiliul și Comisia/Stichting Natuur en Milieu și Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P și C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punctul 44 și jurisprudența citată).
72
Din această supremație a acordurilor internaționale încheiate de Uniune față de textele de drept derivat rezultă că Acordul de retragere ocupă, în ierarhia normelor, un rang superior celui al celorlalte acte cu aplicabilitate generală, atât legislative, cât și normative.
73
Rezultă că decizia atacată introduce în ordinea juridică a Uniunii norme conținute în Acordul de retragere, care prevalează asupra actelor legislative și a actelor normative și care, prin urmare, nu pot avea ele însele un caracter normativ.
74
Secundo, având în vedere procedura sa de adoptare și la fel ca alte acorduri internaționale încheiate de Uniune, Acordul de retragere poate fi considerat, pe plan extern, echivalentul a ceea ce este un act legislativ pe plan intern [a se vedea în acest sens și prin analogie Avizul 1/15 (Acordul PNR UE-Canada) din 26 iulie 2017, EU:C:2017:592, punctul 146].
75
Astfel, Acordul de retragere a fost încheiat în numele Uniunii de către Consiliu, după aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii prevăzute la articolul 50 alineatul (2) TUE. În măsura în care implică Consiliul și Parlamentul, această procedură se apropie de procedurile legislative ordinare și speciale definite la articolul 289 alineatele (1) și (2) TFUE și menționate la articolul 21 alineatele (2) și (3), la articolul 22 alineatele (1) și (2), la articolul 23 al doilea paragraf, la articolul 24 primul paragraf, la articolul 25 al doilea paragraf și la articolul 228 alineatul (4) TFUE, în temeiul cărora aceste două instituții pot adopta dispoziții referitoare la drepturile aferente statutului de cetățean al Uniunii.
76
Rezultă că decizia atacată introduce în ordinea juridică a Uniunii norme conținute în Acordul de retragere, care se caracterizează printr‑o legitimitate democratică deosebit de ridicată, precum cele care figurează într‑un act legislativ. Or, tocmai legitimitatea democratică deosebit de ridicată a legislației adoptate potrivit unei proceduri care prevede participarea Consiliului și a Parlamentului este cea care justifică lipsa relaxării condițiilor în care particularii pot introduce acțiuni în anulare împotriva actelor legislative (a se vedea în acest sens Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punctul 38).
77
Pe de altă parte, în numeroase versiuni lingvistice ale articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, noțiunea de „acte normative” evocă mai mult actele puterii executive decât pe cele ale puterii legislative (a se vedea în acest sens Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punctul 41). Or, o decizie de aprobare a încheierii unui acord internațional sau a unui acord care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru, precum decizia atacată, nu poate fi asimilată unui act al puterii executive.
78
Tertio, ar fi incoerent și paradoxal să se relaxeze condițiile în care particularii pot introduce o acțiune în anulare împotriva deciziei atacate prin calificarea acesteia drept act normativ. Astfel, o asemenea relaxare ar avea drept consecință faptul că particularii ar putea să conteste mai ușor o anumită normă juridică atunci când aceasta figurează într‑un acord internațional, precum Acordul de retragere, iar apoi este introdusă în ordinea juridică a Uniunii prin intermediul unei decizii de aprobare a încheierii acordului în cauză, precum decizia atacată, decât atunci când aceeași normă juridică figurează într‑un act legislativ cu un conținut identic și ocupă un rang inferior în ierarhia normelor.
79
Quarto, din geneza articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE reiese că autorii proiectului de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa, ulterior cei ai Tratatului de la Lisabona nu au avut intenția să relaxeze condițiile de admisibilitate a acțiunilor particularilor îndreptate împotriva deciziilor de aprobare a încheierii unui acord internațional precum, printre altele, deciziile de aprobare a încheierii unui acord care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru. În special, lucrările pregătitoare ale proiectului de Tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa – și mai precis ale articolului III‑365 alineatul (4) din acesta, al cărui conținut a fost reluat în termeni identici la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE – nu evidențiază nicidecum că autorii respectivi ar fi dorit ca astfel de decizii să fie calificate drept „acte normative” în sensul celor două articole menționate.
80
În aceste condiții, noțiunea de „acte normative” în sensul articolului 263 al patrulea paragraf a treia teză TFUE trebuie interpretată în sensul că nu include deciziile de aprobare a încheierii unui acord internațional cum sunt, în special, deciziile de aprobare a încheierii unui acord care stabilește condițiile de retragere a unui stat membru.
81
Prin urmare, decizia atacată nu poate fi calificată drept act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf a treia teză TFUE.
82
Rezultă din ceea ce precedă că, fără a fi necesar să se examineze dacă decizia atacată îi afectează direct pe reclamanți și dacă presupune măsuri de executare, aceștia din urmă nu au calitate procesuală activă în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
83
În consecință, Consiliul susține în mod întemeiat că reclamanții nu au calitate procesuală activă. Prin urmare, excepția de inadmisibilitate trebuie să fie admisă și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă ca inadmisibilă.
Cu privire la cererile de intervenție
84
Potrivit articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, intervenția rămâne fără obiect atunci când cererea introductivă este declarată inadmisibilă. În speță, întrucât acțiunea este respinsă ca inadmisibilă, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la cererile de intervenție formulate de Comisie și de British in Europe.
Cu privire la cheltuielile de judecată
85
În primul rând, potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanții au căzut în pretenții, se impune obligarea acestora la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu, conform concluziilor formulate de aceasta din urmă, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
86
În al doilea rând, în temeiul articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, dacă judecata în cauza principală se finalizează înainte de pronunțarea cu privire la o cerere de intervenție, autorul cererii de intervenție și părțile principale suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție. În speță, reclamanții, Consiliul, Comisia și British in Europe suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a zecea extinsă)
dispune:
1)
Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2)
Constată că nu mai este necesar să se pronunțe cu privire la cererile de intervenție formulate de Comisia Europeană și de British in Europe.
3)
Domnul Harry Shindler și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Consiliul Uniunii Europene, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
4)
Domnul Shindler și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă, Consiliul, Comisia și British in Europe suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.
Luxemburg, 8 iunie 2021.
Grefier
E. Coulon
Președinte
A. Kornezov
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.
(
1
)	Lista celorlalți reclamanți este anexată doar la versiunea notificată părților.