Édition provisoire
Conclusions de l’avocat général
M. Andrea Biondi
présentées le 21 mai 2026 (1)
Affaire C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
contre
Commission européenne
(Pourvoi – Aide d’État – Législation fiscale suédoise – Taxe sur le risque – Décision de la Commission européenne de ne pas soulever d’objections – Sélectivité – Objectif de la mesure)
I.      Introduction
1.        En matière d’aide d’État et de fiscalité, la question de la sélectivité soulève immanquablement « de sérieuses difficultés », pour citer la parfaite illustration de l’art de l’euphémisme de l’avocate générale Kokott (2).
2.        Il est en effet évident que la fiscalité n’est pas seulement un instrument de perception de recettes pour financer les dépenses publiques. Elle poursuit également un éventail
plus large d’objectifs, tels que la redistribution des revenus, la promotion de la compétitivité internationale, la gestion de la dette et, malheureusement, parfois, l’octroi d’avantages indus à certaines catégories de contribuables. Dans ce contexte, il est particulièrement important, et intrinsèquement difficile, d’appliquer le critère de la sélectivité afin de respecter le principe de non‑discrimination, à des règles nationales qui, par nature, supposent de faire des distinctions et d’exercer un pouvoir discrétionnaire.
3.        Ces difficultés ne doivent toutefois pas affecter indûment la mise en œuvre de principes bien établis en droit de l’Union en matière d’aides d’État. Dans l’arrêt Italie/Commission, déjà, – si ma mémoire est bonne, il s’agit de la première affaire concernant une mesure fiscale dans le contexte des aides d’État –, la Cour a énoncé deux principes fondamentaux du contrôle des aides d’État. Premièrement, la notion d’aide est une notion objective qui ne varie pas selon le domaine de compétence réglementaire nationale dans lequel elle s’inscrit. Deuxièmement, l’existence d’une compétence nationale dans une matière donnée, y compris la fiscalité, ne soustrait pas son exercice au contrôle de compatibilité avec le droit de l’Union (3).
4.        Ces considérations ne présentent pas seulement un intérêt historique ou doctrinal. Elles sont directement et significativement pertinentes pour le présent pourvoi qui pose la question de savoir si, dans un marché concurrentiel comptant plus de 100 opérateurs,
une taxe qui s’applique exclusivement à neuf établissements de crédit est sélective au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
5.        Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (ci-après la « requérante »), une association suédoise de banquiers, qui représente ses 31 membres dans le cadre d’affaires d’intérêt commun, tant au niveau national qu’au niveau international, demande l’annulation de l’arrêt du 17 avril 2024, Svenska Bankföreningen et Länsförsäkringar Bank/Commission (4). Dans cet arrêt, le Tribunal a rejeté le recours introduit par la requérante et un de ses membres et tendant à obtenir l’annulation de la décision COM(2021) 8637 final de la Commission, du 24 novembre 2021, concernant la mesure d’État SA.56348 (2021/N) Suède : taxe suédoise sur les établissements de crédit (ci-après la « décision litigieuse »).
II.    Les antécédents du litige, la décision litigieuse et l’arrêt attaqué
6.        Le 3 septembre 2021, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, le Royaume de Suède a notifié à la Commission un projet de loi relative à une taxe sur le risque
due par les établissements de crédit ainsi que des projets de modification de la loi relative au crédit pour impôt étranger (ci-après, pris ensemble, le « projet de loi ») (5). Le Royaume de Suède estimait néanmoins que la taxe instaurée (ci-après la « taxe sur le risque ») ne remplissait pas les critères de sélectivité prévus à l’article 107, paragraphe 1, TFUE et que celle-ci ne constituait donc pas une aide d’État. Le projet de loi a été adopté et la loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2022.
7.        Sur la base des points 5 à 9 de l’arrêt attaqué, le contenu du projet de loi peut être résumé comme suit aux fins du présent pourvoi.
8.        En vertu du point 2.1, section 1, du projet de loi, les établissements de crédit sont tenus de s’acquitter de la taxe sur le risque au bénéfice de l’État.
9.        Conformément au point 2.1, section 4, du projet de loi, les établissements de crédit suédois sont assujettis à la taxe sur le risque dès lors que la somme de leurs dettes au début de l’exercice fiscal dépasse la valeur du seuil prévu par le projet de loi (6). Dans les motifs du projet de loi relatifs à ladite section, il est renvoyé au droit suédois aux fins de la définition des établissements de crédit, à savoir les banques suédoises et les sociétés suédoises actives sur le marché du crédit, ainsi que les banques étrangères et les sociétés de crédit étrangères. Il en résulte que neuf établissements de crédit sont assujettis à la taxe (points 5 et 6 de l’arrêt attaqué).
10.      Au point 2.1, section 5, du projet de loi, la valeur du seuil est fixée à 150 milliards de couronnes suédoises (SEK) (environ 13,3 milliards d’euros) pour les exercices fiscaux commençant en 2022. Pour les exercices fiscaux commençant en 2023 ou plus tard, le seuil s’élève à 150 milliards de SEK multipliés par un chiffre représentant le rapport entre le montant de référence en 2022 et le montant de référence pour l’année au cours de laquelle l’exercice fiscal en question a commencé, exprimé sous forme de pourcentage à deux décimales arrondi vers le bas, majoré de deux points de pourcentage (point 7 de l’arrêt attaqué).
11.      Le point 2.1, section 6, énonce les dispositions qui régissent la situation des établissements de crédit faisant partie d’un groupe d’établissements de crédit (point 8 de l’arrêt attaqué).
12.      Le point 2.1, section 9, du projet de loi fixe le taux d’imposition à 0,05 % de la somme des dettes de l’établissement de crédit assujetti. Au point 2.2 du projet de loi, il est prévu que le taux est porté à 0,06 % pour l’exercice fiscal 2023 (point 9 de l’arrêt attaqué).
13.      Par la décision litigieuse, adoptée à l’issue d’un examen préliminaire au titre de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 (7), la Commission a estimé que la taxe ne constituait pas une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, au motif qu’elle ne remplissait pas le critère de sélectivité prévu par cette disposition.
14.      La requérante et un de ses membres (ci-après, pris ensemble, les « requérantes en première instance ») ont saisi le Tribunal d’un recours tendant à obtenir l’annulation de la décision litigieuse. Les requérantes ont invoqué un moyen unique tiré de la violation de leurs droits procéduraux. Elles ont soutenu que, dans le cadre de son analyse de la taxe, la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses et ouvrir la procédure formelle d’examen en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement 2015/1589, et leur donner la possibilité de faire connaître leur point de vue. Dans ce contexte, elles ont contesté l’appréciation, par la Commission,
du caractère sélectif de la taxe. Le Royaume de Suède est intervenu au soutien de la Commission.
15.      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que les requérantes en première instance n’avaient pas démontré que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la qualification de la taxe sur le risque au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, lesquels auraient dû l’amener à ouvrir la procédure formelle d’examen. Par conséquent, il a rejeté le recours dans son intégralité et a condamné les requérantes en première instance aux dépens.
III. Analyse
A.      Remarques préliminaires
16.      Conformément aux principes énoncés au point 3 des présentes conclusions, la Cour a souligné avec constance que les interventions des États membres dans les domaines qui n’ont pas fait l’objet d’une harmonisation en droit de l’Union restent dans le champ d’application des dispositions du traité FUE relatives au contrôle des aides d’État. Les États membres doivent dès lors s’abstenir d’adopter toute mesure fiscale susceptible de constituer une aide d’État incompatible avec le marché intérieur (8). Il ne s’agit pas là d’une formule creuse mais plutôt d’une manifestation concrète d’un principe plus large et bien établi : la compétence nationale est limitée lorsqu’elle affecte l’exercice ou l’application du droit de l’Union.
17.      Les règles en matière d’aides d’État ne doivent donc pas être vues comme un « système » distinct. Elles constituent au contraire un élément essentiel de la gouvernance du marché intérieur de l’Union. En effet, si la Commission ne doit pas effectuer une appréciation détaillée de chaque règle de l’Union susceptible d’être affectée par une mesure nationale, la Cour a affirmé à plusieurs reprises qu’une aide d’État qui viole des dispositions ou des principes généraux du droit de l’Union ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur (9).
18.      En l’espèce, la taxe suédoise sur le risque est non seulement manifestement susceptible d’affecter l’application du droit en matière d’aides d’État mais elle empiète également clairement sur un domaine du droit de l’Union qui a déjà – dans une large mesure – été harmonisé, à savoir le cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire qui tend à préserver la stabilité du système financier (ci-après le « cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire »).
19.      Ce cadre réglementaire comprend, notamment (10), le cadre
pour le redressement et la résolution des banques, c’est-à-dire la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (11) (ci-après la « BRRD »), le cadre des exigences prudentielles, à savoir le règlement sur les exigences de fonds propres (12) (ci-après le « CRR ») et la directive sur les exigences de fonds propres (13) (ci-après la « CRD »), ainsi que le cadre des systèmes de garantie des dépôts que constitue la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (14) (ci-après la « DSGD »). Il comprend également le règlement (UE) no 806/2014, qui s’applique aux établissements de crédit établis dans l’Union bancaire (15).
20.      Le CRR forme, avec la CRD, le cadre des exigences prudentielles en matière de fonds propres (16) qui dicte notamment les règles prudentielles applicables aux établissements de crédit. Après la crise financière mondiale de 2008, le législateur de l’Union a estimé qu’il était nécessaire de préserver l’environnement bancaire au sein de l’Union européenne en imposant aux établissements de crédit des exigences de fonds propres proportionnées aux risques encourus (17). Quant à la DSGD, elle vise à renforcer le marché intérieur en facilitant la liberté d’établissement et la libre prestation de services financiers tout en renforçant la stabilité du système bancaire et en assurant la protection des déposants (18).
Avec la directive BRRD, le législateur a entendu fournir aux autorités un ensemble crédible d’instruments leur permettant d’intervenir suffisamment tôt et suffisamment rapidement dans un établissement peu solide ou défaillant, de manière à assurer la continuité de ses fonctions financières et économiques critiques, tout en limitant le plus possible l’impact de sa défaillance sur l’économie et le système financier (19).
21.      Cette longue digression sur le cadre réglementaire de l’Union
pour le secteur bancaire n’a d’autre but que de montrer que, selon moi, bien qu’aucune disposition relevant de ce cadre ne limite expressément le droit des États membres d’adopter des mesures fiscales telles que la taxe sur le risque, l’adoption de telles mesures ne peut compromettre les objectifs poursuivis par ce cadre (20). Il me semble que, malgré l’autonomie des États membres en matière fiscale, l’exhaustivité du cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire aurait dû inciter la Commission à faire preuve d’une attention particulière lors de l’examen d’une mesure fiscale nationale susceptible d’interférer avec ces règles, notamment au stade de l’appréciation de son caractère sélectif.
22.      Cela étant dit, je rappelle que, malgré les défis particuliers que posent les mesures fiscales nationales, l’appréciation de la sélectivité au titre de l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit obligatoirement s’inscrire dans le cadre de l’examen en trois étapes que la Cour a développé dans sa jurisprudence (21). Cet examen s’applique de manière uniforme aux diverses mesures fiscales, indépendamment des compétences nationales spécifiques concernées, et peut suffisamment être adapté pour tenir compte des particularités des mesures fiscales.
23.      Dans le cadre de l’examen en trois étapes de la sélectivité, aux fins de qualifier une mesure fiscale nationale de « sélective », la Commission doit identifier, dans un premier temps, le système de référence, à savoir le régime fiscal « normal » applicable dans l’État membre concerné, et démontrer, dans un deuxième temps, que la mesure fiscale en cause déroge à ce système de référence, dans la mesure où elle introduit des différenciations entre des opérateurs se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce dernier, dans une situation factuelle et juridique comparable. La notion d’« aide d’État » ne vise toutefois pas les mesures introduisant une différenciation entre des entreprises qui se trouvent__ au regard de l’objectif poursuivi par le régime juridique en cause, dans une situation factuelle et juridique comparable et, partant, a priori sélectives, lorsque l’État membre concerné parvient à démontrer, dans un troisième temps, que cette différenciation est justifiée, en ce sens qu’elle résulte de la nature ou de l’économie du système dans lequel ces mesures s’inscrivent (22).
24.      La Cour a relevé que la détermination du cadre de référence, lors de la première étape, revêt une importance accrue dans le cas de mesures fiscales, puisque l’existence d’un avantage économique, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ne peut être établie que par rapport à une imposition dite « normale » (23). À cet égard, la Cour a précisé que lorsque la mesure fiscale en question est indissociable du système général d’imposition de l’État membre concerné, c’est à ce système qu’il convient de se référer. En revanche, lorsqu’il apparaît que la mesure est clairement détachable dudit système général, il ne peut être exclu que le cadre de référence devant être pris en compte soit plus restreint que ce système général, voire qu’il s’identifie à la mesure elle‑même, lorsque celle-ci se présente comme une règle dotée d’une logique juridique autonome et qu’il est impossible d’identifier un ensemble normatif cohérent en dehors de cette mesure (24).
25.      Il appartient bien entendu à l’État membre de déterminer les caractéristiques de chaque impôt. Ces dernières incluent le taux de l’impôt, son assiette, des méthodes de calcul, des faits générateurs, et des seuils. Dans un arrêt récent, la Cour a précisé que les exonérations devraient également relever de ces caractéristiques (25). Ces caractéristiques définissent en principe le système de référence ou le régime fiscal « normal » aux fins de l’analyse de la condition relative à la sélectivité (26). Cela s’entend toutefois sans préjudice de la possibilité de constater que le cadre de référence lui-même, tel qu’il découle du droit national, est incompatible avec le droit de l’Union en matière d’aides d’État, dès lors que le système fiscal en cause a été configuré selon des paramètres manifestement discriminatoires, destinés à contourner ce droit (27).
B.      Le pourvoi
26.      La requérante soulève quatre moyens à l’appui de son pourvoi.
27.      Le premier moyen, la première branche du deuxième moyen et le quatrième moyen sont dirigés contre les points 39 à 43 de l’arrêt attaqué, dans lesquels le Tribunal a rejeté les arguments invoqués par les requérantes en première instance concernant la détermination de l’objectif de la taxe sur le risque. Je les analyserai donc conjointement.
1.      Sur le premier moyen, la première branche du deuxième moyen et le quatrième moyen du pourvoi
28.      Par son premier moyen, la requérante soutient que le Tribunal a défini de manière erronée l’objectif de la taxe sur le risque et qu’il a donc commis une erreur de droit dans l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce qui concerne le critère de la sélectivité. Elle soutient que le Tribunal a considéré que l’objectif de la taxe sur le risque était d’assujettir à la taxe les « établissements de crédit qui présentent un risque systémique » alors que la Suède, dans le projet de loi, et la Commission, dans la décision litigieuse, ont défini cet objectif comme visant à assujettir à la taxe les « grands » établissements de crédit et non ceux d’« importance systémique ». Selon la requérante, cette erreur de droit entache toute l’analyse du système de référence et suffit, à elle seule, à justifier l’annulation de l’arrêt attaqué.
29.      Par la première branche de son deuxième moyen, la requérante fait valoir que la Commission et ensuite le Tribunal ont accepté le raisonnement souvent opaque et vague du Royaume de Suède visant à expliquer l’objectif et la justification de la taxe sur le risque. Elle soutient que ce manque de précision aurait dû inciter la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE afin de mieux comprendre la mesure. Selon la requérante, l’arrêt attaqué est de ce fait entaché d’une erreur de droit, que la Cour accueille ou non le premier moyen du pourvoi.
30.      Par son quatrième moyen, la requérante fait valoir que le Tribunal a dénaturé les faits et les éléments de preuve en déterminant de manière erronée l’objectif de la taxe aux points 40 et 41 de l’arrêt attaqué. Elle renvoie aux arguments développés au soutien du premier moyen.
31.      J’examinerai les arguments de la requérante sur le fond après un examen du niveau de contrôle qu’il convient appliquer aux conclusions du Tribunal sur l’objectif de la taxe sur le risque.
a)      Le niveau de contrôle à appliquer aux conclusions du Tribunal concernant l’objectif de la taxe sur le risque
32.      La requérante soutient que le Tribunal a interprété de manière erronée la partie du projet de loi dans laquelle le législateur suédois expose les motifs de l’introduction de la taxe sur le risque ainsi que ses objectifs. La Commission fait valoir que, pour que ce grief soit recevable devant la Cour de justice, la requérante doit démontrer que les faits ont été dénaturés.
33.      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 256, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE, un pourvoi dirigé contre une décision rendue par le Tribunal doit être limité aux questions de droit et s’inscrire « dans les conditions et limites prévues par le statut ». Dans une liste énumérative des moyens pouvant être invoqués dans ce cadre, l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice précise que le pourvoi peut être fondé sur la violation du droit de l’Union par le Tribunal (28).
34.      Certes, pour ce qui est de l’examen, dans le cadre d’un pourvoi, des appréciations du Tribunal à l’égard du droit national, qui, dans le domaine des aides d’État, constituent des appréciations de faits, la Cour n’est en principe compétente que pour vérifier s’il y a eu une dénaturation de ce droit (29).
35.      La Cour ne saurait cependant être privée de la possibilité de contrôler si de telles appréciations ne constituent pas elles-mêmes une violation du droit de l’Union (30). Au point 78 de l’arrêt du 5 décembre 2023, Luxembourg e.a./Commission (31), la Cour a précisé que « les arguments tendant à remettre en cause le choix du [système] de référence ou sa signification dans la première étape de l’analyse de l’existence d’un avantage sélectif sont recevables, puisque cette analyse procède d’une qualification juridique du droit national sur la base d’une disposition du droit de l’Union ».
36.      La Commission soutient que ces précisions ne concernent que l’identification du système de référence au cours de la première étape du contrôle de la sélectivité et qu’elles ne s’appliquent pas à l’identification de l’objectif d’une taxe qui doit être appréciée au regard des règles en matière d’aides d’État. Cet argument ne saurait prospérer.
37.      Premièrement, les considérations de la Cour au point 78 de l’arrêt arrêt Luxembourg e.a./Commission s’appliquent clairement à l’ensemble de l’analyse de la sélectivité et donc à chacune de ses trois étapes.
38.      Deuxièmement, la logique qui sous-tend le raisonnement de la Cour exposé au point 79 de l’arrêt Luxembourg e.a./Commission ne corrobore pas la limitation alléguée par la Commission. Dans ce point, la Cour a affirmé que « [a]dmettre qu[‘elle] ne soit pas en mesure de déterminer si c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a fait siennes la délimitation du cadre de référence pertinent, son interprétation et son application en tant que paramètre décisif aux fins de l’examen de l’existence d’un avantage sélectif reviendrait à accepter la possibilité que le Tribunal ait, le cas échéant, commis une violation d’une disposition du droit primaire de l’Union, à savoir l’article 107, paragraphe 1, TFUE, sans que cette violation puisse être sanctionnée dans le cadre du pourvoi, ce qui contreviendrait à l’article 256, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE » (32).
39.      Conformément au raisonnement qui sous-tend les points 78 et 79 de l’arrêt Luxembourg e.a./Commission, j’estime que la Cour de justice est compétente pour contrôler l’appréciation du droit national effectuée par le Tribunal en ce qui concerne la définition de l’objectif d’une mesure fiscale aux fins de l’analyse de la sélectivité au titre de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
40.      Il s’ensuit que l’examen des arguments avancés par la requérante dans le cadre de son premier moyen ne devrait pas se limiter à la question de savoir si la preuve de la dénaturation de la section pertinente du projet de loi a bien été apportée.
b)      Sur le premier moyen
41.      Afin d’apprécier les arguments de la requérante, j’examinerai successivement la définition de l’objectif de la taxe sur le risque telle qu’elle a été retenue dans l’arrêt attaqué, dans la décision litigieuse et dans le projet de loi.
1)      L’objectif de la taxe sur le risque dans l’arrêt attaqué
42.      Au point 41 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré qu’il ressort du projet de loi que l’objectif de la taxe sur le risque était « de renforcer les finances publiques par leur amélioration et par la préservation de la dette publique à un niveau bas afin de fournir une marge pour la gestion des crises financières futures en imposant le paiement de la taxe aux grands établissements de crédit, dont la défaillance ou la perturbation sérieuse poserait, à titre individuel et en raison de leur taille et de leur importance pour le fonctionnement du système financier, un risque systémique et aurait un impact très négatif sur ledit système et sur l’économie en général, provoquant ainsi des coûts indirects significatifs pour la société ». Cette même définition très large est reprise aux points 58, 80,
81, 93 et 120 de l’arrêt attaqué. Si le Tribunal a précisé, dans l’arrêt attaqué, que « la taxe [sur le risque] ne vise pas à prévenir ou à remédier aux risques que les établissements de crédit représentent » (33), il met clairement l’accent sur le « risque systémique » que les établissements de crédit assujettis pourraient présenter « pour le fonctionnement du système financier » en raison « de leur taille et de leur importance ».
2)      L’objectif de la taxe sur le risque dans la décision litigieuse
43.      Aux considérants 6 à 8 de la décision litigieuse, la taxe sur le risque est définie comme une « taxe annuelle applicable aux grands établissements de crédit exerçant leurs activités en Suède » dont l’objectif est de « renforcer les finances publiques au moyen de contributions de grands établissements de crédit susceptibles d’être à l’origine de coûts indirects importants pour la société, posant ainsi
le cadre qui permettrait de supporter de tels coûts indirects susceptibles de découler de crises financières futures ». Les personnes assujetties à la taxe sont décrites comme les
« grands établissements de crédit » qui,
« compte tenu de leur taille et de leur importance,
risquent d’être à l’origine de coûts indirects importants pour la société en Suède en cas de crise financière » [traduction libre]. Dans ces considérants, la définition de l’objectif de la taxe sur le risque ne fait pas référence aux notions de « risque systémique » ou d’« importance systémique » des établissements de crédit.
44.      Toutefois, lorsqu’elle examine si le choix des assujettis et le critère utilisé afin d’identifier ces personnes font apparaître des éléments manifestement discriminatoires, la Commission indique que les grands établissements de crédit peuvent présenter une « importance systémique » et que le niveau des dettes constitue une mesure adaptée pour représenter le risque systémique qui peut être causé par un établissement de crédit ainsi qu’un indicateur pertinent de son importance et du risque que sa défaillance pourrait poser (34). Il est vrai que, dans le cadre de ces appréciations, la Commission a relevé que l’objectif de la taxe sur le risque était de cibler les établissements de crédit susceptibles de générer des coûts indirects importants (35). Néanmoins, d’autres considérants de la décision litigieuse sont moins tranchés. Si la Commission n’affirme jamais ouvertement que l’objectif du législateur suédois était de taxer les établissements de crédit qui présentent un risque systémique pour le système financier, certaines de ses appréciations semblent difficilement conciliables avec une définition différente de cet objectif (36), ce qui témoigne d’un manque de clarté sur ce point.
3)      L’objectif de la taxe sur le risque exposé dans le projet de loi
45.      Les explications fournies par le législateur suédois dans le projet de loi manquent encore plus de clarté quant à l’objectif et à la raison d’être
réelles de
la taxe sur le risque.
46.      Il ressort des travaux préparatoires ayant conduit à l’adoption de cette taxe, versés au dossier du Tribunal (37), que l’idée d’instaurer une taxe sur le secteur financier remonte à 2015 (38). Une proposition visant à augmenter la taxation des institutions de crédit qui, en cas de crise financière, risquent d’être à l’origine de coûts indirects importants pour la société, s’est concrétisée en 2020 lorsque le ministre des Finances suédois a présenté un mémorandum intitulé « Taxe sur le risque imposée à certains établissements de crédit », qui a été modifié en 2021 et ensuite notifié à la Commission.
47.      À la section 5.1 du projet de loi, qui expose les motifs de la proposition législative de taxe sur le risque, il est indiqué que les grands établissements sont une composante du système financier à ce point importante que leur défaillance ou une perturbation grave de leurs activités aurait des conséquences négatives pour le système financier ou pour l’économie.
Il y est mentionné que ces établissements revêtent une « importance systémique » et que leur défaillance constitue un « risque systémique », défini comme une menace pour le système financier (39). Il est expliqué que le système financier est vulnérable et que, malgré les réglementations régissant les établissements de crédit – telles que celles concernant l’adéquation des fonds propres et la résolution – et leur surveillance, des crises financières peuvent toujours survenir. Le projet de loi souligne que les crises financières peuvent être très coûteuses et avoir des conséquences négatives pour les ménages, les entreprises et le secteur public sur une longue période. La croissance économique réduite à la suite d’une crise peut, à son tour, entraîner des coûts indirects pour l’économie (40). Selon la section 5.1 du projet de loi, ces conséquences rendent raisonnable une augmentation de l’imposition pesant sur les établissements de crédit qui, en cas de crise financière, risquent de causer des coûts indirects importants pour la société. Il y est également indiqué que, dans un scénario de crise financière, le risque qu’un établissement génère des coûts indirects pour la société varie également selon la taille de l’établissement et son importance. En ce sens, les établissements de crédit de petite taille n’affectent pas autant les évolutions macroéconomiques que les plus grands. C’est pourquoi les établissements de crédit qui, en raison de leur taille et de leur importance pour le fonctionnement du marché financier et le développement macroéconomique, « risquent de causer des coûts indirects importants pour la société en cas de crise financière, devraient payer une taxe supplémentaire ».
48.      à la section 6 du projet de loi, qui contient l’évaluation par les autorités suédoises de la compatibilité de la taxe sur le risque proposée avec le droit de l’Union en matière d’aides d’État, il est indiqué que cette taxe vise à compenser le risque que certains établissements de crédit font peser sur les conditions macroéconomiques en Suède, en raison de leur taille et de leur situation financière. Ces établissements de crédit sont « importants » et doivent donc être taxés. L’analyse effectuée dans cette section souligne également que, conformément au cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire, le degré d’importance de l’impact d’un établissement de crédit sur le système financier dépend de sa taille et de sa complexité, ainsi que de l’étendue de ses activités. Selon le mémorandum, les seuls établissements de crédit qu’il convient d’imposer sont ceux qui présentent un risque potentiel de coûts indirects importants pour la société, en raison de leur taille. Il est rappelé que l’objectif de la taxe sur le risque est d’imposer les établissements de crédit qui, en cas de crise financière, risquent de causer des coûts indirects importants pour la société.
49.      Malgré l’ambiguïté du projet de loi concernant le véritable objectif de la taxe sur le risque, en particulier en ce qui concerne le choix des personnes qui y sont assujetties, j’estime qu’il convient de formuler les remarques suivantes.
50.      Premièrement, les autorités suédoises ne font référence aux établissements de crédit « d’importance systémique » que dans la section 5.1 du projet de loi (41). Dans le reste de ce projet, il n’est question que de l’« importance » des établissements de crédit ou, plus généralement, de « leur taille et leur importance ».
51.      Deuxièmement, dans cette section du projet de loi, les notions d’« établissements revêtant une importance systémique » et de « risque systémique » sont abordées d’une manière qui fait écho aux définitions correspondantes du cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire (42). Il n’est toutefois fait référence à ces notions que pour distinguer les « grands établissements de crédit » des « petits établissements de crédit » et souligner l’importance des premiers pour le système financier par rapport aux seconds. Ainsi, les autorités suédoises utilisent les qualificatifs « d’importance systémique », « important » et « grand » de manière interchangeable.
52.      Troisièmement, le critère qui est utilisé tout au long du projet de loi afin de déterminer les établissements de crédit qui sont assujettis à la taxe sur le risque fait référence à leur taille et à leur importance pour le fonctionnement du système financier plutôt qu’à l’éventualité qu’ils présentent un risque systémique.
53.      Quatrièmement, dans le projet de loi, il est souligné à diverses reprises que l’objectif de la taxe sur le risque est d’imposer les établissements de crédit qui risquent de provoquer des « coûts indirects » importants pour la société en Suède en cas de crise financière.
4)      Conclusion intermédiaire
54.      Malgré le manque de clarté du projet de loi et certaines incohérences dans la décision litigieuse, on peut conclure que, en ce qui concerne les redevables de la taxe sur le risque, l’objectif de cette dernière tel qu’il ressort de ces documents n’était pas de taxer les établissements de crédit présentant un risque systémique pour le système financier – contrairement à ce qu’a indiqué le Tribunal au point 41 de l’arrêt attaqué et qu’il a rappelé tout au long de son analyse – mais de taxer les établissements de crédit dépassant un seuil d’endettement prédéterminé, dénommés les « grands établissements de crédit ».
55.      Les efforts déployés par la Commission et la Suède, dans leurs observations écrites respectives, pour démontrer que le Tribunal a fait preuve de cohérence avec la décision litigieuse et le projet de loi dans sa reconstruction de l’objectif de la taxe sur le risque ne sont pas convaincants et, en réalité, révèlent clairement la difficulté qu’il y a à démontrer une telle cohérence (43).
56.      Pour tenter de lever les ambiguïtés du projet de loi, le Tribunal a combiné certaines notions qui y sont mentionnées afin de formuler sa propre définition de la finalité de la taxe sur le risque, qui ne correspond pas à celle retenue par le législateur suédois. Comme je le démontrerai plus loin, cela a permis au Tribunal d’adopter un raisonnement quelque peu circulaire pour rejeter les arguments des requérantes en première instance en s’appuyant, alternativement, sur l’une ou sur l’autre de ces notions.
57.      Pour les raisons exposées ci-dessus, j’estime que, lorsqu’il a déterminé l’objectif de la taxe sur les risques, le Tribunal a interprété de manière erronée le droit national pertinent et qu’il a ainsi défini de manière erronée cet objectif.
5)      Conclusion sur le premier moyen du pourvoi
58.      Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour d’accueillir le premier moyen du pourvoi.
c)      Sur la première branche du deuxième moyen
59.      Comme je l’ai déjà indiqué, par la première branche du deuxième moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que la détermination de l’objectif de la taxe sur le risque ne posait pas de difficultés sérieuses justifiant l’ouverture de la procédure formelle d’examen au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. La requérante affirme que, en concluant en ce sens, le Tribunal n’a pas correctement comparé les motifs de la décision litigieuse avec les éléments dont la Commission disposait lorsqu’elle a adopté cette décision.
60.      Je rappelle que, selon une jurisprudence constante, reprise à l’article 4, paragraphe 4, du règlement 2015/1589,
lorsque la Commission conclut, à la suite d’un examen préliminaire, que la qualification d’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, de la mesure étatique en question suscite des doutes ou, si elle est qualifiée d’aide, que sa compatibilité avec le marché intérieur, suscite des doutes, cette institution est dans l’obligation d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE sans disposer à cet égard d’une marge d’appréciation (44).
61.      Il incombe dès lors au juge de l’Union, lorsqu’il statue sur une demande d’annulation d’une décision de la Commission de ne pas soulever d’objections, de déterminer si l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission disposait lors de la phase préliminaire d’examen de la mesure nationale en cause aurait dû objectivement susciter des doutes quant à la qualification d’aide de cette mesure, étant donné que de tels doutes doivent donner lieu à l’ouverture d’une procédure formelle d’examen (45).
62.      En l’espèce, les requérantes en première instance ont critiqué l’opacité de l’objectif de la taxe sur le risque tel qu’il a été défini par les autorités suédoises et avalisé par la Commission. Elles ont fait valoir que cet objectif était i) biaisé, en ce qu’il était trop étroit dans la mesure où il ciblait une catégorie d’entreprises non homogène, à savoir les « grands établissements de crédit » définis par le montant de leurs dettes ; ii) vague, dans la mesure où il se fondait sur des notions peu claires telles que les « coûts indirects importants », et iii) incohérent, en ce que le projet de loi ne contenait aucune règle sur la manière dont les recettes de la taxe sur le risque serait utilisée.
63.      Aux points 39 à 43 de l’arrêt attaqué, plutôt que d’examiner ces arguments à la lumière de l’objectif de la taxe sur le risque tel qu’apprécié dans la décision litigieuse, le Tribunal a reformulé cet objectif sur la base de sa propre interprétation du projet de loi, en s’efforçant de clarifier et de concilier les différentes affirmations qu’il contient. Ce faisant, le Tribunal a omis d’apprécier, comme il était tenu de le faire, si, à la lumière des arguments présentés par les requérantes
(en première instance), la Commission aurait dû éprouver des doutes au moment d’approuver l’objectif de la taxe sur le risque tel que décrit par les autorités suédoises.
64.      C’est donc à juste titre que la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant d’examiner si la définition de l’objectif de la taxe sur le risque posait des difficultés sérieuses de nature à justifier l’ouverture d’une procédure formelle d’examen.
65.      En outre, le Tribunal n’a pas examiné l’argument concernant la « portée » biaisée de l’objectif de la taxe sur le risque tel qu’il a été avalisé par la Commission. Les requérantes en première instance ont soutenu, en substance, que tous les établissements de crédit sont susceptibles de générer des coûts indirects en cas de crise financière et qu’ils devraient dès lors être tous également concernés par une taxe dont l’objectif est de faire face à ces coûts. Le fait qu’un très petit nombre d’établissements de crédit parmi l’ensemble des acteurs du marché ait été identifié en amont et inclus dans la définition de l’objectif de la taxe sur le risque était donc de nature à fausser l’ensemble de l’analyse de la sélectivité et aurait dû faire douter de la légitimité de cette définition. Le Tribunal a rejeté cet argument en se contentant de relever que l’identification des « grands établissements de crédit » comme étant les assujettis à la taxe était conforme à l’objectif de la taxe sur le risque tel que redéfini dans l’arrêt attaqué, omettant ainsi d’aborder le fond de cet argument.
66.      Or, la question soulevée par la requérante était importante.
67.      Les taxes à finalité spécifique, telles que celle examinée dans le cadre du présent pourvoi, qui existent en dehors du système d’imposition général, demandent une analyse ciblée, dans laquelle la deuxième étape du contrôle de la sélectivité en trois étapes, rappelé au point 23 des présentes conclusions, devient centrale. La sélectivité doit être appréciée selon des critères précis qui garantissent que l’imposition ad hoc puisse être reconnue comme une aide d’État même en l’absence de système de référence général clair, tout en empêchant que de simples écarts par rapport à un tel système soient automatiquement considérés comme sélectifs.
68.      Dans ce contexte, il est essentiel de définir correctement l’objectif d’une taxe autonome – par rapport auquel le système de référence est déterminé dans le cadre de la première étape de l’analyse de la sélectivité et l’analyse de la comparabilité est effectuée
dans le cadre de la deuxième étape – et cela est même encore plus crucial dans le cas d’impôts asymétriques (46), tels que la taxe sur le risque, lorsque les différences en matière d’assujettissement à la taxe doivent être justifiées
au regard de l’objectif global de la mesure.
69.      Enfin, c’est également à juste titre, selon moi, que la requérante critique l’opacité et le caractère vague de l’objectif de la taxe sur le risque tel qu’il a été défini par les autorités suédoises et avalisé par la Commission. Sur ce point, je renvoie à l’analyse relative au premier moyen où j’ai souligné le manque de clarté du projet de loi et les incohérences de la décision litigieuse en ce qui concerne la détermination de cet objectif.
70.      Eu égard à ce qui précède, la première branche du deuxième moyen doit, à mon sens, également être accueillie, indépendamment du sort du premier moyen.
d)      Sur le quatrième moyen
71.      Dans son quatrième moyen, la requérante invoque une dénaturation des faits et des éléments de preuve en se fondant sur les arguments déjà soulevés au soutien du premier moyen. Il est de jurisprudence constante de la Cour qu’une dénaturation doit apparaître de façon manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (47).
72.      Comme indiqué aux points 32 à 40 des présentes conclusions, la requérante n’est pas tenue de démontrer la dénaturation du droit national pertinent pour contester la définition de l’objectif de la taxe sur le risque dans l’arrêt attaqué. Il me semble toutefois qu’en reformulant l’objectif de la taxe sur le risque et en ne reconnaissant pas le manque de clarté du projet de loi, comme je l’ai expliqué dans l’analyse du premier moyen, le Tribunal a commis une telle dénaturation. Il a également fait une interprétation erronée de la décision litigieuse (48).
e)      Conclusion sur le premier moyen, sur le quatrième moyen et sur la première branche du deuxième moyen
73.      Pour les motifs exposés ci-dessus, je suis d’avis que l’arrêt attaqué est entaché des erreurs de droit invoquées par la requérante dans son premier et son quatrième moyens ainsi que dans la première branche de son deuxième moyen. Étant donné qu’il est primordial de déterminer correctement l’objectif d’une mesure fiscale pour procéder à l’analyse globale de sa sélectivité au regard de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ces erreurs doivent, selon moi, conduire à l’annulation de l’arrêt.
74.      J’analyserai ci-dessous le reste du pourvoi, au cas où la Cour ne suivrait pas ma proposition.
2.      Sur le deuxième moyen
75.      Par son deuxième moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit dans l’application des articles 107 et 108 TFUE en considérant que les requérantes en première instance n’avaient pas démontré que, dans son appréciation de la taxe sur le risque, la Commission aurait dû rencontrer des difficultés sérieuses qui devaient l’amener à ouvrir la procédure formelle d’examen.
76.      Le deuxième moyen du pourvoi est divisé en trois branches. La première concerne la détermination de l’objectif de la taxe sur le risque. Cette branche a déjà été examinée. La deuxième et la troisième branches concernent respectivement l’appréciation du système de référence de la taxe sur le risque et l’appréciation de l’existence d’une dérogation à ce système.
77.      Avant d’aborder la deuxième et la troisième branches, je souhaite faire observer que, si certains arguments développés à l’appui du deuxième moyen reposent sur le postulat que la Cour de justice considère qu’il est correct de définir l’objectif de la taxe sur le risque comme étant de taxer le risque systémique, tel n’est pas le cas pour tous les arguments. En fait, comme je le montrerai, la plupart de ces arguments contestent en définitive le raisonnement du Tribunal, quelle que soit la définition de l’objectif de la taxe sur le risque retenue.
a)      Sur la deuxième branche du deuxième moyen
78.      Par la deuxième branche du deuxième moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, aux points 44 à 99 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas rencontré des difficultés sérieuses dans le cadre de l’appréciation du système de référence de la taxe sur le risque.
79.      Dans la décision litigieuse, la Commission a défini le système de référence aux fins de l’analyse de la condition de sélectivité comme étant limité à la taxe sur le risque, c’est-à-dire une taxe à finalité spécifique, sur le fondement des éléments suivants : i) une assiette fiscale reposant sur les dettes des établissements de crédit ; ii) un taux d’imposition de 0,05 % pour l’exercice fiscal commençant en 2022 ; iii) des assujettis, définis comme les établissements de crédit établis en Suède ou exerçant des activités commerciales par l’intermédiaire d’un établissement en Suède ; iv) l’existence d’un seuil, et v) un mécanisme de consolidation pour les situations intragroupes lors du calcul du seuil et de l’assiette fiscale (voir considérant 38 de la décision litigieuse).
80.      La requérante soulève trois griefs à l’appui de la deuxième branche de son deuxième moyen, qui concernent respectivement le choix de l’assiette, les assujettis et le seuil de la taxe.
1)      L’assiette de la taxe
81.      La requérante soutient que, si l’objectif de la taxe était de taxer le risque systémique, comme l’indique le Tribunal, le total des dettes ne constitue pas un bon indicateur puisque l’identification du risque systémique demande une appréciation complexe qui ne saurait se fonder sur un seul paramètre. Elle affirme également que le Tribunal s’est contenté d’accepter l’appréciation effectuée par la Commission à cet égard sans procéder au contrôle approprié.
82.      J’observe que, dans la décision litigieuse, la Commission a considéré qu’il était inhérent au système de référence de recourir au critère quantitatif de la somme des dettes pour déterminer les établissements de crédit devant être assujettis à la taxe sur le risque et que cela
ne faisait pas apparaître un élément manifestement discriminatoire dans la conception de la taxe (49).
83.      Les requérantes en première instance ont invoqué que les dettes ne sont pas associées au risque, contrairement aux actifs, et qu’il en va de même de la taille des établissements de crédit. Elles ont ajouté que les coûts indirects, ou le risque de tels coûts, ne sont pas directement proportionnels aux dettes d’un établissement de crédit, ce qui avait été porté à la connaissance de la Commission. Par conséquent, la Commission n’a pas correctement examiné si l’assiette fiscale choisie par le Royaume de Suède introduisait un paramètre manifestement discriminatoire dans le système de référence. Elles ont également soutenu que, contrairement à ce qu’exige la jurisprudence récente relative aux mesures fiscales et à la sélectivité, soit la mesure notifiée imposait une charge fiscale importante sur l’ensemble de l’assiette fiscale des entreprises, soit elle n’imposait absolument aucune charge fiscale (50).
84.      Se fondant sur les arrêts du 16 mars 2021, Commission/Pologne (51) et Commission/Hongrie (52), le Tribunal a estimé que le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce qu’une imposition non progressive soit assise sur la somme cumulée des dettes des établissements de crédit et que la circonstance qu’il existerait des indicateurs plus pertinents ou plus précis que la somme cumulée des dettes des établissements de crédit est indifférente en matière d’aides d’État, dès lors que le droit de l’Union en cette matière vise seulement la suppression des avantages sélectifs dont pourraient bénéficier certaines entreprises au détriment d’autres qui seraient placées dans une situation comparable (point 57 de l’arrêt attaqué). Le Tribunal a ajouté que la taxe ne visait pas à prévenir ou à remédier aux risques que les établissements de crédit représentent, ce qui implique que, pour cette raison, les autorités suédoises n’étaient pas tenues d’adopter des indicateurs destinés spécifiquement à cibler ces risques (point 58 de l’arrêt attaqué). Enfin, le Tribunal a tenu compte de l’hypothèse de la possession croisée d’obligations pour en conclure que plus le niveau des dettes est élevé, plus grand est le risque pour le système financier dans la mesure où, en cas de défaillance, l’établissement de crédit concerné peut ne pas être en mesure d’honorer ses dettes. Sur la base de ce scénario, il a conclu qu’un critère fondé sur le niveau des dettes afin de distinguer entre les établissements de crédit selon que leur impact sur le système financier est plus ou moins fort est cohérent avec l’objectif poursuivi.
85.      Les arguments invoqués par la requérante à l’encontre des points 57, 58 et 59 de l’arrêt attaqué sont, à mon avis, opérants pour les raisons exposées ci-après.
86.      En premier lieu, la présente affaire présente peu de similitudes
avec les affaires à l’origine des arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie.
87.      Premièrement, ces arrêts portent très spécifiquement sur des taxes sur le chiffre d’affaires pesant de manière uniforme mais progressive sur le chiffre d’affaires. La taxe sur le risque est très différente. La taxe est due lorsque le seuil est atteint et aucun dispositif de modulation du taux n’est prévu (53). Deuxièmement, pour les taxes en cause dans les arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie, aucune exemption n’était prévue, alors qu’il en existe une pour la taxe sur le risque (54). Troisièmement, le chiffre d’affaires et les dettes ne sont pas des indicateurs comparables : le premier exprime la capacité contributive de la personne assujettie tandis que le second permet de calculer son niveau d’endettement. Quatrièmement, il n’était pas question d’interférence avec un cadre réglementaire européen existant dans les affaires ayant donné lieu à ces arrêts.
88.      Dans ces circonstances, une simple référence aux arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie ainsi qu’à la large marge d’appréciation dont disposent les États membres n’est pas suffisante pour justifier la conclusion du Tribunal selon laquelle la Commission n’a pas éprouvé de difficultés sérieuses dans le cadre de l’appréciation de l’indicateur choisi par le législateur suédois qu’elle
a approuvé comme assiette de la taxe sur le risque.
89.      En indiquant simplement au point 57 de l’arrêt attaqué – en paraphrasant les arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie – que « le droit de l’Union ne fait pas obstacle à ce qu’une imposition non progressive soit assise sur la somme cumulée des dettes des établissements de crédit », le Tribunal a refusé, comme le soutient à juste titre la requérante, de procéder au contrôle de l’existence de telles difficultés sérieuses. Cette analyse l’aurait amené à examiner si, sur la base des informations disponibles au cours de la procédure préliminaire et au regard des caractéristiques spécifiques de la taxe sur le risque, la Commission pouvait conclure, sans éprouver de doutes, qu’il était cohérent avec l’objectif de la taxe, quelle qu’en soit la définition, de retenir la somme cumulée des dettes comme assiette de cette taxe et qu’il s’agissait d’une expression légitime de la souveraineté fiscale de Suède.
90.      Une analyse approfondie s’imposait particulièrement en l’espèce. Comme je l’ai déjà mentionné, lorsqu’une mesure fiscale risque d’interférer avec les cadres réglementaires du droit de l’Union – comme c’est le cas de la taxe sur le risque, quelle que soit la définition de son objectif –, ses implications pour leur bon fonctionnement doivent être soigneusement examinées. S’il n’est pas en soi interdit d’instaurer une taxe visant à faire face à l’éventualité que les politiques préventives mises en place par le droit de l’Union, telles que celles relevant du cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire, ne permettent pas d’éviter une crise financière, l’exercice par les États membres de leur compétence fiscale en la matière doit néanmoins être examiné à la lumière du contexte réglementaire dans lequel il s’inscrit.
91.      En deuxième lieu, s’agissant de l’affirmation du Tribunal selon laquelle la taxe sur le risque ne visait pas à prévenir ou à remédier au risque systémique, il suffit de relever qu’une taxe asymétrique telle que la taxe sur le risque, qui ne fait peser la charge fiscale que sur un petit nombre d’établissements de crédit (d’importance systémique/grands) sur la base de leur niveau d’endettement pourrait encourager les établissements de crédit qui en sont redevables à maintenir leurs dettes à un niveau bas.
92.      En troisième lieu, en ce qui concerne le point 59 de l’arrêt attaqué, je relève que le Tribunal s’est borné à reproduire ce qui est mentionné à la section 5.1 du projet de loi dans lequel le législateur suédois a présenté un scénario typique d’interconnexion financière entre établissements et son incidence négative sur la stabilité financière. Toutefois, il n’apparaît pas clairement comment, sur la base de ce seul scénario, le Tribunal est arrivé à la conclusion que le niveau des dettes
est un indicateur fiable afin de « distinguer entre les établissements de crédit selon que leur impact sur le système financier est plus ou moins fort ». L’assiette de la taxe sur le risque, telle que décrite dans le projet de loi, ne tient pas explicitement compte du niveau d’interconnexion dû à la détention d’obligations croisées. De plus, comme le fait remarquer à juste titre la requérante, il ne ressort pas du projet de loi que le législateur suédois se serait fondé sur la prémisse que les établissements de crédit assujettis à la taxe sur le risque détenaient dans une large mesure des obligations croisées. Enfin, la Commission elle-même ne s’est pas fondée sur l’interconnexion pour apprécier l’assiette de la taxe dans la décision litigieuse.
93.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je suis d’avis que le premier grief de la deuxième branche du deuxième moyen devrait être accueilli.
2)      Les assujettis à la taxe sur le risque
94.      Le deuxième grief de la deuxième branche du deuxième moyen est dirigé contre les points 73 à 82 de l’arrêt attaqué, dans lesquels le Tribunal a conclu que la requérante n’avait pas démontré que la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses dans le cadre de l’appréciation des assujettis à la taxe sur le risque.
95.      La requérante fait valoir quatre éléments à l’appui de ce grief.
96.      Premièrement, elle conteste le point 73 de cet arrêt, dans lequel le Tribunal a rejeté l’argument des requérantes en première instance selon lequel il n’existait pas de corrélation parfaite entre la liste des établissements de crédit assujettis à la taxe sur le risque et la liste des établissements d’importance systémique identifiés par le Riksgäldskontoret (comptoir de la dette nationale, Suède).
La requérante souligne que neuf établissements de crédit sont assujettis à la taxe sur le risque, dont deux ne sont pas jugés d’importance systémique aux fins du cadre de résolution tel qu’il a été transposé en Suède et que trois banques qui sont jugées d’importance systémique ne sont pas assujetties à la taxe sur le risque. Selon la requérante, ces discordances entre les deux listes, dont la Commission avait connaissance durant la procédure préliminaire, montrent clairement le manque de cohérence entre les assujettis à la taxe sur le risque et l’objectif de cette taxe, tel que déterminé par le Tribunal.
97.      Contrairement à ce que soutient la Commission, cette allégation n’est pas purement factuelle, elle remet en cause une qualification juridique des faits effectuée par le Tribunal et est donc recevable.
98.      Aux points 73 à 75 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré, en substance, que les listes, respectivement, des établissements d’importance systémique visés par la BRRD et des établissements de crédit assujettis à la taxe sur le risque, avaient été établies sur la base de critères différents. Le Tribunal a également souligné les différences entre les objectifs poursuivis par la taxe sur le risque et ceux du cadre règlementaire de l’Union en matière bancaire. En particulier, il a souligné que l’objectif de la BRRD est de minimiser les coûts directs importants
et non les coûts indirects et que le CRR vise
à remédier aux coûts directs en évitant la défaillance des établissements de crédit. En ce qui concerne la DSGD, le Tribunal a indiqué qu’elle a pour objectif d’éviter que les déposants perdent leurs dépôts en cas de défaillance des établissements de crédit. Enfin, le Tribunal a considéré que les tests de résistance effectués par l’Autorité bancaire européenne (ABE) (55) en 2021, sur lesquels s’étaient fondées les requérantes en première instance (56), concernaient le risque de défaillance d’un établissement de crédit.
99.      Comme la taxe sur le risque est fondée sur un indicateur financier (la dette de l’établissement de crédit) et vise à faire face, grâce à cette taxe, aux risques liés aux crises financières – qu’il s’agisse de risques pour la stabilité financière ou du risque de supporter des coûts indirects résultant de ces crises – le raisonnement du Tribunal ne me paraît pas satisfaisant. Il est évident que les deux listes – l’une des établissements de crédit assujettis à cette taxe et l’autre des établissements d’importance systémique au titre du cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire – ont été élaborées sur la base de critères différents et cela ne saurait justifier les discordances mises en évidence par les requérantes en première instance. D’autant que ces discordances concernent l’obligation de contribuer à un fonds visant spécifiquement à faire face aux risques liés à la défaillance d’une banque (57).
100. De même, l’argument mis en avant par le Tribunal au point 74 de l’arrêt attaqué, à savoir que la taxe sur le risque ne vise pas les établissements de crédit qui représentent un risque plus important de défaillance, mais les établissements de crédit dont la défaillance peut provoquer des coûts indirects significatifs, n’est pas déterminant.
Le seul fait que les objectifs de la taxe sur le risque et de la BRRD ne coïncident pas entièrement – même s’ils sont, à tout le moins, complémentaires – ne signifie pas que l’on puisse exclure sans autre analyse une interférence éventuelle alors qu’il existe un chevauchement partiel et asymétrique entre les établissements de crédit qui sont assujettis à des contributions en vertu de ces deux instruments.
101. En outre, les références que fait le Tribunal au cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire semblent partiales. Ainsi, s’agissant des conséquences de la défaillance d’une banque, la BRRD et le CRR ne font pas spécifiquement référence à des coûts directs ou indirects. Quant à la DSGD, elle fait expressément référence, au considérant 3, au « coût occasionné par la défaillance d’un établissement de crédit pour l’économie dans son ensemble [...] ». Il n’apparaît pas de manière manifeste que la finalité de ces instruments juridiques se limite « à minimiser les coûts directs importants pour la société » comme l’a indiqué le Tribunal aux points 74 et 75 de l’arrêt attaqué, en particulier eu égard à la définition vague des « coûts indirects » figurant dans le projet de loi.
102. Dans ces circonstances, l’affirmation du Royaume de Suède selon laquelle le projet de loi indique clairement que la proposition de taxe sur le risque n’a pas pour but de remplacer la réglementation de l’Union existante n’a guère d’importance. Les cadres pertinents de l’Union en matière de résolution et d’exigences prudentielles faisaient partie du système de référence national dont le Tribunal aurait dû tenir compte pour contrôler l’appréciation par la Commission de la pertinence du choix des personnes assujetties à la taxe sur le risque effectué par le législateur suédois.
103. Le premier élément invoqué par la requérante est donc, selon moi, fondé.
104. Deuxièmement, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 79 de l’arrêt attaqué en rejetant l’argument des requérantes en première instance selon lequel un des établissements de crédit assujetti à la taxe prête exclusivement aux communes suédoises et
n’est, ainsi, à l’origine d’aucun coût indirect. Le Tribunal relève que, selon la jurisprudence, dans le cas d’un régime d’aides, la Commission peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en cause, sans être tenue d’examiner chaque cas d’application particulier de ce régime.
105. Un tel argument porte, en substance, sur la profondeur de l’analyse effectuée par la Commission. Certes, selon la jurisprudence de la Cour (58), la Commission n’est pas tenue d’effectuer une analyse de l’aide octroyée dans chaque cas individuel sur le fondement d’un tel régime. On peut toutefois se demander si cette jurisprudence, qui concernait des régimes fiscaux applicables à des centaines ou à des milliers de contribuables, est pertinente en l’espèce. La taxe sur le risque s’applique à neuf établissements de crédit. Il semble que la Commission avait (ou, en tout état de cause, aurait dû avoir) connaissance du nombre très limité de redevables durant la procédure d’examen préliminaire dont la plupart relèvent également du cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire. Je constate toutefois que la requérante ne semble pas contester l’affirmation du Tribunal, à la fin du point 79 de l’arrêt attaqué, que
les requérantes en première instance n’ont pas contesté les arguments de la Commission et du Royaume de Suède selon lesquels cet établissement de crédit n’était pas complètement exempté de tout risque de défaillance. Le deuxième élément invoqué par la requérante pourrait donc être inopérant.
106. Troisièmement, la requérante conteste le point 80 de l’arrêt attaqué dans lequel le Tribunal a rejeté l’argument des requérantes en première instance selon lequel, puisque
tous les établissements de crédit sont à l’origine de coûts indirects, il ne s’imposait pas d’établir une distinction entre les établissements de crédit aux fins de l’assujettissement à la taxe.
107. À cet égard également, le raisonnement du Tribunal semble insatisfaisant (59). La taxe sur le risque a été introduite afin de renforcer les finances publiques en augmentant les recettes fiscales dans le but de faire face aux coûts indirects que de futures crises financières pourraient entraîner. En principe, tous les établissements de crédit susceptibles de générer de tels coûts sont concernés. En exempter certains de la taxe semble contradictoire et témoigne de l’intention du législateur suédois de faire peser la charge de tous les coûts indirects que pourraient générer de futures crises financières sur un très petit nombre d’établissements. Une telle distinction entre établissements de crédit – soulignée par les requérantes en première instance et que le Tribunal a éludée en se référant alternativement à l’absence de risque systémique présenté par les établissements de crédit non taxés ou à la capacité des établissements taxés de générer des coûts indirects importants – soulève des préoccupations sérieuses quant à la sélectivité de la taxe sur le risque et aurait dû, selon moi, faire l’objet d’un examen attentif.
108. Au point 80 de l’arrêt attaqué, se référant à l’arrêt du 26 avril 2018, ANGED (60), le Tribunal a ajouté que « il ne saurait être contesté que l’impact sur le système financier des établissements de crédit dépend largement de la taille de ceux-ci et du niveau de leurs dettes ». À cet égard, j’observe, avant tout, que le Tribunal a fait référence à la « taille » des établissements de crédit ; et au « niveau de leurs dettes » comme à deux critères distincts sur lesquels le législateur s’est fondé. Cependant, la « taille » des « grands établissements de crédit » assujettis à la taxe n’est déterminée que par le niveau de leurs dettes. Ce niveau est donc le seul indicateur pris en compte. Quant à la référence à l’arrêt ANGED I que fait le Tribunal, je dois avouer que je trouve l’analogie entre
l’impact environnemental des établissements commerciaux et le risque que présente le niveau des dettes des établissements de crédit pour le système financier et l’économie dans son ensemble assez surprenante. Cela étant dit, dans l’affaire à l’origine de l’arrêt ANGED I, la Cour de justice a considéré qu’il existait un lien direct entre la taille de la surface de vente et les incidences sur l’environnement (61). En l’espèce,
le lien direct entre le niveau des dettes des établissements de crédit assujettis à la taxe sur le risque et leur capacité à provoquer des coûts indirects pour la société n’est pas clairement établi, en particulier en l’absence de prise en compte du risque de défaillance de ces établissements.
109. Pour ces motifs, je suis enclin à considérer que le troisième élément soulevé par la requérante est fondé.
110. Enfin, la requérante conteste le point 81 de l’arrêt attaqué dans lequel le Tribunal a considéré que les requérantes en première instance n’avaient pas remis en cause « la capacité des seuls grands établissements de crédit à provoquer, à titre individuel, par leur défaillance, un risque systémique, à avoir un impact très négatif sur le système financier et sur l’économie en général et à provoquer des coûts indirects significatifs pour la société ». Elle soutient, en substance, qu’il résulte du raisonnement du Tribunal que le législateur suédois peut imposer une taxe sur le risque systémique tout en traitant de manière différente des établissements de crédit d’importance systémique.
111. Pour les mêmes raisons que celles déjà évoquées, je suis d’avis que le quatrième élément de la requérante devrait être accueilli, indépendant de la manière dont l’objectif de la taxe sur le risque est défini.
112. Eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime que le deuxième grief de la deuxième branche du deuxième moyen est fondé.
3)      Le seuil
113. Par le troisième grief de la deuxième branche de son deuxième moyen, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en appréciant, aux points 89 à 98 de l’arrêt attaqué, le seuil d’assujettissement à la taxe sur le risque et en concluant, au point 99, à la lumière de l’objectif de la taxe sur le risque, tel que déterminé, que les requérantes en première instance n’avaient pas démontré que la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses dans le cadre de l’appréciation de ce seuil.
114. Aux points 89 à 91 de l’arrêt attaqué, le Tribunal, s’appuyant sur ses propres arrêts (62) confirmés par la Cour dans les arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie, a considéré que
le Royaume de Suède ne peut être empêché, d’une part, de mettre en place une taxe assortie d’un seuil d’imposition et, d’autre part, d’établir un dispositif de modulation allant jusqu’à une exemption des établissements de crédit se trouvant sous ledit seuil, pourvu que ces éléments ne contreviennent pas à l’objectif de la taxe. Se fondant sur le point 43 de l’arrêt du 26 avril 2018, ANGED (63), il a également souligné que la détermination du niveau du seuil d’imposition et des modalités de calcul de la base d’imposition relève de la marge d’appréciation du législateur national et repose, en outre, sur des appréciations techniques et complexes pour lesquelles le juge de l’Union ne saurait appliquer qu’un contrôle juridictionnel limité. Sur la base de ces principes, il a examiné si le seuil fixé par le législateur suédois contrevenait de l’objectif de la taxe sur le risque ou s’il était manifestement discriminatoire et est arrivé à la conclusion que tel n’était pas le cas.
115. La requérante conteste, à juste titre selon moi, la pertinence de la jurisprudence invoquée par le Tribunal et le bien-fondé de la conclusion qu’il en a tirée.
116. J’ai déjà indiqué au point 87 des présentes conclusions que les mesures fiscales en cause dans les affaires à l’origine des arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie étaient très différentes de la taxe sur le risque. Ce qui était en cause dans les affaires à l’origine de ces arrêts était le caractère progressif des mesures fiscales en question et, plus précisément, la différence de taux d’imposition moyen résultant de la progressivité des taux. La taxe sur le risque ne comporte aucun « dispositif de modulation » lorsque le seuil est dépassé et que la taxe est due.
117. Les mesures fiscales en cause dans les arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie prévoyaient une exonération pour la partie du chiffre d’affaires qui ne dépassait pas un certain montant (64).
Toutefois, toutes les entreprises concernées bénéficiaient de cette exonération pour la partie de leur chiffre d’affaires qui ne dépassait pas le plafond correspondant à la tranche exonérée. La Commission n’avait donc pas soulevé d’objection à l’égard de cet élément des mesures fiscales en cause (65). Dans le même ordre d’idée, dans les arrêts ANGED I et II, le mécanisme des taxes prévoyait des exonérations générales en vertu desquelles aucune entreprise ne payait la taxe en dessous d’un certain seuil (66).
118. En revanche, dans le cas de la taxe sur le risque, aucune exonération générale de ce type n’est prévue.
Le taux d’imposition est appliqué à la somme de toutes les dettes des établissements de crédit assujettis à la taxe et pas uniquement à celles qui dépassent le seuil déclenchant l’application de la taxe. En d’autres termes, la taxe est également due en
dessous de la ligne de démarcation entre les établissements « grands » ou « d’importance systémique » assujettis à la taxe et les établissements de crédit dont la taille, en termes de niveau des dettes, justifie qu’ils en soient exclus.
119. Cela aurait dû soulever des préoccupations sérieuses quant au caractère sélectif du seuil et aux méthodes utilisées pour calculer la base imposable ainsi que quant à leur réelle cohérence avec l’objectif de la taxe sur le risque, quelle que soit la définition qui en est retenue.
120. Par souci d’exhaustivité, il convient de rappeler que, dans l’arrêt Prezydent Miasta Mielca (67), la Cour a précisé qu’une exonération générale et abstraite assortissant un impôt direct ne saurait, en règle générale, conférer un avantage sélectif, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE dans la mesure où cette exonération est présumée être inhérente au régime fiscal « normal ». Toutefois, « par dérogation » à cette règle, « une exonération générale et abstraite assortissant un impôt direct ne saurait être considérée comme relevant du régime fiscal “normal” lorsque les conditions fixées par la réglementation pertinente pour bénéficier de cette exonération se rapportent, en droit ou en fait, à une ou à plusieurs caractéristiques spécifiques de la seule catégorie d’entreprises susceptibles d’en bénéficier, ces caractéristiques étant indissociablement liées à la nature de ces entreprises ou à celle de leurs activités » (68). La circonstance que seule une telle catégorie cohérente d’entreprises soit susceptible de bénéficier d’une exonération fiscale est de nature à accréditer le caractère potentiellement discriminatoire et anticoncurrentiel de cette exonération, bien que le cadre de référence lui-même n’ait pas été configuré selon des paramètres manifestement discriminatoires.
121. Que les précisions apportées par l’arrêt Prezydent Miasta Mielca s’appliquent ou non aux taxes asymétriques telles que la taxe sur le risque, il n’en reste pas moins que, en l’espèce, les établissements de crédit non assujettis à cette taxe constituent une catégorie cohérente d’entreprises identifiée sur la base de caractéristiques spécifiques inhérentes à la nature de leur activité (établissements de crédit dont le niveau des dettes est inférieur au seuil applicable) et relèvent de la dérogation à la règle établie par cet arrêt.
122. Pour les motifs exposés ci-dessus, le troisième grief de la deuxième branche du deuxième moyen devrait, selon moi, également être accueilli.
4)      Conclusions sur la deuxième branche du deuxième moyen
123. Au vu des considérations qui précèdent, je suis d’avis que la deuxième branche du deuxième moyen est fondée.
b)      Sur la troisième branche du deuxième moyen
124. La requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne concluant pas, aux points 116 à 117 de l’arrêt attaqué, que la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’une dérogation au système de référence.
125. Dans ce passage, le Tribunal a estimé que les requérantes n’avaient pas démontré l’existence d’un faisceau d’indices concordants susceptible de démontrer que les établissements de crédit dont les dettes dépassaient le seuil se trouvaient, au regard de l’objectif de la taxe, dans une situation factuelle et juridique comparable à celle des établissements de crédit dont les dettes ne dépassaient pas ce seuil.
126. Le Tribunal
a fondé cette conclusion presque exclusivement sur les mêmes motifs que ceux sur lesquels il s’est appuyé pour rejeter les arguments des requérantes en première instance relatifs au système de référence. C’est la raison pour laquelle, dans le cadre de la troisième branche du deuxième moyen, la requérante réitère les griefs qu’elle a soulevés à l’encontre de ces motifs.
127. Dans ces conditions, je renvoie à mon tour aux motifs exposés aux points 78 à 122 des présentes conclusions afin d’étayer ma conclusion que le Tribunal a commis une erreur en considérant que les différents aspects du système de référence de la taxe sur le risque ne suscitaient pas de doutes quant à leur caractère discriminatoire et donc sélectif. Comme je l’ai déjà mentionné, l’objectif général poursuivi par le législateur suédois – à savoir renforcer les finances publiques afin de faire face aux coûts supportés par la société en cas de crises financières futures – ne semble pas justifier, sans susciter de doutes, l’imposition d’une charge fiscale asymétrique aux établissements de crédit qui, bien qu’à des degrés divers, peuvent tous contribuer à ces coûts.
128. Cela étant dit, il convient de relever que le raisonnement du Tribunal, notamment au point 119 de l’arrêt attaqué, dans lequel il a rejeté les arguments des requérantes en première instance en se référant à sa propre conclusion selon laquelle le système de référence de la taxe sur le risque n’avait pas été conçu de manière manifestement discriminatoire, pose question car il peut affecter l’application correcte de la deuxième étape du contrôle de la sélectivité.
129. Comme je l’ai déjà mentionné, la deuxième étape, au cours de laquelle sont évalués le caractère dérogatoire de la mesure fiscale et sa sélectivité à première vue, est essentielle lorsqu’il s’agit d’une taxe ad hoc. Il semble que, dans l’arrêt attaqué, cette appréciation a été largement intégrée à l’évaluation du caractère intrinsèquement sélectif du système en cause, dans le cadre de la première étape. Toutefois, en premier lieu, cette dernière évaluation repose sur le critère quantitativement différent de la « discrimination manifeste ». En second lieu, la Cour a précisé que, même lorsque la seule finalité d’une taxe est de générer des recettes fiscales en vue d’atteindre un objectif spécifique, la deuxième étape du critère de sélectivité doit être menée à bien dans son intégralité (69).
130. Eu égard à ce qui précède, la troisième branche du deuxième moyen devrait être accueillie.
c)      Conclusion sur le deuxième moyen
131. Il découle,
selon moi,
des considérations qui précèdent que
le deuxième moyen doit être accueilli.
3.      Sur le troisième moyen
132. Par son troisième moyen, dirigé contre les points 40 à 43, 80 à 83, 93, 94 et 121 de l’arrêt attaqué, la requérante soutient que le Tribunal a omis d’examiner les arguments présentés en première instance et a donc violé son obligation de motivation.
133. Je rappelle qu’au stade du pourvoi, le contrôle de la Cour a pour objet, notamment, de vérifier si le Tribunal a répondu à suffisance de droit à l’ensemble des arguments invoqués par le requérant. Un moyen tiré d’un défaut de réponse du Tribunal à des arguments invoqués en première instance revient, en substance, à invoquer une violation de l’obligation de motivation (70).
134. La requérante soutient tout d’abord que, aux points 42, 43, 81, 93 et 121 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré, à tort, que les requérantes en première instance n’avaient pas démontré que la défaillance des établissements de crédit dont le total des dettes n’atteint pas le seuil présentent un risque systémique. Elle affirme également que le Tribunal n’a pas tenu compte de l’exemple, spécifiquement mentionné par les requérantes en première instance, de la seule banque ayant été renflouée en Suède durant la crise financière de 2008, dont les dettes se situaient en dessous du seuil. Elles avaient déjà indiqué que trois banques, dont les dettes se situent en dessous du seuil, sont considérées comme
d’importance systémique selon le cadre réglementaire de l’Union pour le secteur bancaire.
135. À cet égard, j’observe que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation n’impose pas au Tribunal de fournir un exposé qui suivrait, de manière exhaustive et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation du Tribunal peut donc être implicite à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles le Tribunal n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle (71). Le seul fait que le Tribunal n’ait pas explicitement rejeté les arguments des requérantes en première instance mentionnés au point 134 des présentes conclusions ne signifie pas qu’il n’en a pas tenu compte dans son appréciation. En affirmant que les requérantes (en première instance) n’avaient pas démontré que la défaillance des établissements de crédit dont le total des dettes se situe en dessous du seuil présente un risque systémique, le Tribunal a clairement indiqué, dans l’exercice de sa compétence exclusive pour constater et apprécier les faits pertinents et pour examiner les preuves, que les éléments de preuve présentés par les requérantes en première instance étaient insuffisants pour une telle démonstration. Ce grief doit dès lors être rejeté.
136. La requérante soutient ensuite que, au point 83 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est mépris sur l’argument avancé par les requérantes en première instance qui avaient fait valoir que les grands établissements de crédit paieraient pour l’ensemble des coûts indirects en cas de récession économique. En ignorant cet argument, le Tribunal a fait fi du principal argument tiré de ce que toutes les banques seraient à l’origine de coûts indirects, mais que seules certaines seraient tenues de payer pour ceux-ci.
137. Je suis enclin à partager l’avis de la requérante qui considère qu’il s’agissait d’un argument cardinal pour le raisonnement des requérantes en première instance et que le Tribunal ne l’a pas examiné correctement.
138. Enfin, en déterminant de manière erronée l’objectif de la taxe sur le risque, le Tribunal n’a pas dûment examiné plusieurs arguments avancés par les requérantes en première instance et a ainsi violé son obligation de motivation. Surtout, s’agissant des assujettis à la taxe et du seuil, aux points 80, 81, 93, 94 et 121 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas dûment analysé les arguments selon lesquels tous les établissements de crédit risquent de générer des coûts indirects pour la société de sorte qu’il ne fallait pas faire de distinction entre les grands et les petits établissements de crédit.
139. À cet égard également, j’estime que la requérante a raison. Les erreurs que le Tribunal a commises lorsqu’il a déterminé l’objectif de la taxe sur le risque ont influencé l’intégralité de son raisonnement, y compris son appréciation de la pertinence et du bien-fondé des arguments des requérants en première instance et les motifs de leur rejet.
140. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent,
le troisième moyen de pourvoi est en partie fondé.
4.      Conclusion sur le pourvoi
141. Pour les raisons exposées ci-dessus, je conclus qu’il y a lieu d’accueillir le pourvoi dans son intégralité et d’annuler l’arrêt attaqué.
C.      Le recours devant le Tribunal
142. Conformément à l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci peut, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, statuer définitivement sur le litige, lorsqu’il est en état d’être jugé.
143. Sur ce point, je considère que, si la Cour juge qu’il y a lieu d’annuler l’arrêt attaqué, elle dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur le moyen unique soulevé en première instance, tiré de ce que, dans le cadre de son analyse de la taxe sur le risque, la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses.
144. Il ressort des considérations exposées dans le cadre de l’analyse du pourvoi que, selon moi, ce moyen doit être accueilli et que la décision litigieuse doit être annulée.
D.      Sur les dépens
145. Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour de justice, lorsque le pourvoi n’est pas fondé ou lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
146. Je propose à la Cour de condamner la Commission à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet dans le cadre du présent pourvoi et de condamner le Royaume de Suède à supporter ses propres dépens, conformément à l’article 138, paragraphe 1, et à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure qui sont applicables à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement.
IV.    Conclusion
147. Eu égard aux considérations exposées jusqu’ici, je propose à la Cour de statuer de la manière suivante :
–        annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 17 avril 2024, Svenska Bankföreningen et Länsförsäkringar Bank/Commission (T‑112/22, EU:T:2024:250) ;
–        annuler la décision COM(2021) 8637 final de la Commission européenne, du 24 novembre 2021, concernant la mesure d’État SA.56348 (2021/N) – Suède : taxe suédoise sur les établissements de crédit ;
–        condamner la Commission à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet dans le cadre du présent pourvoi, et le Royaume de Suède à supporter ses propres dépens.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire ANGED (C‑233/16, EU:C:2017:852, point 76).
3      Arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission (173/73, EU:C:1974:71, point 13 de la version en langue anglaise).
4      T‑112/22, EU:T:2024:250.
5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (décision de consultation, taxe sur le risque imposée aux établissements de crédit, désignée dans l’arrêt attaqué par « projet de loi ») (ci-après « la proposition de loi »).
6      Les établissements de crédit étrangers sont assujettis à la taxe sur le risque dès lors que, au début de l’exercice fiscal, la somme de leurs dettes attribuables aux activités commerciales exercées à partir d’une succursale suédoise dépasse la valeur du seuil prévu par le projet de loi.
7      Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9)
(ci-après le « règlement 2015/1589 »).
8      Arrêts du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 73) et du 29 avril 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, point 41, ci-après l’« arrêt Prezydent Miasta Mielca »).
9      Arrêt du 22 septembre 2020, Autriche/Commission (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, point 44 et jurisprudence citée).
10      La liste n’est pas exhaustive car elle ne comprend que la législation de l’Union pertinente en l’espèce.
11      Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190), telle que récemment modifiée par la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil (JO L 2024/1174).
12      Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1), tel que récemment modifié par le règlement (UE) 2025/1215 du Parlement européen et du Conseil,
du 17 juin 2025 (JO L 2025/1215).
13      Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
14      Directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 2014, L 173, p. 149).
15      Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1) (ci‑après le « règlement MRU »). Le règlement MRU s’applique également aux banques établies dans les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro qui ont instauré une coopération rapprochée (voir considérant 15 du règlement MRU). La Suède ne participe pas au MRU.
16      Comme indiqué au considérant 5 du CRR.
17      Voir en particulier les considérants 32 et 72 du CRR.
18      Voir considérant 3 de la DSGD.
19      Voir considérant 5 de la BRRD.
20      Voir, par analogie, arrêt du 16 avril 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, point 33).
21      Voir, notamment, arrêt du 8 septembre 2011, Paint Graphos e.a. (C‑78/08 à C‑80/08, EU:C:2011:550, point 49 et jurisprudence citée).
22      Voir, notamment, arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 76).
23      Arrêt du 5 décembre 2023, Luxembourg e.a./Commission (C‑451/21 P et C‑454/21 P, EU:C:2023:948, point 108).
24      Arrêt du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission (C‑51/19 P et C‑64/19 P, EU:C:2021:793, point 63).
25      Arrêt Prezydent Miasta Mielca, point 49.
26      Voir arrêts du 16 mars 2021, Commission/Pologne (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, points 38 et 39), et du 16 mars 2021, Commission/Hongrie (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, points 44 et 45).
27      Voir arrêt Prezydent Miasta Mielca, point 53, qui fait référence à l’arrêt du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et RoyaumeUni (C‑106/09 P et C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28      Arrêt du 5 juillet 2011, Edwin/OHMI (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, point 46).
29      Voir, à cet égard, arrêt du 8 novembre 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commission (C‑885/19 P et C‑898/19 P, EU:C:2022:859, point 82 et jurisprudence citée).
30      Voir arrêt du 5 décembre 2023, ci-après l’« arrêt Luxembourg e.a./Commission » (C‑451/21 P et C‑454/21 P, EU:C:2023:948, point 77).
31      C‑451/21 P et C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32      Conformément à l’article 256, paragraphe 1, deuxième alinéa, TFUE, un pourvoi devant la Cour de justice contre les décisions rendues par le Tribunal doit s’inscrire « dans les conditions et limites prévues par le statut ». L’article 58 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne dispose qu’un pourvoi peut être fondé sur la violation du droit de l’Union par le Tribunal ; voir arrêt Luxembourg e.a./Commission, point 76.
33      Voir point 58 de l’arrêt attaqué.
34      Voir considérants 49 et 50 de la décision litigieuse.
35      Voir considérant 51 de la décision litigieuse.
36      Voir, par exemple, le considérant 68 de la décision litigieuse dans lequel la Commission a considéré que les établissements financiers autres que les établissements de crédit sont moins susceptibles de générer des risques systémiques et, en définitive, des coûts indirects importants et qu’ils ne se trouvent dès lors pas dans une situation factuelle et juridique similaire à celle des établissements de crédit au regard de l’objectif de la taxe sur le risque.
37      Il s’agit de la proposition législative, produite par la requérante devant le Tribunal.
38      Au départ, l’idée était de réduire l’avantage fiscal dont on pouvait penser que le secteur financier bénéficiait en raison de l’exonération de taxe sur la valeur ajoutée pour les prestations de services financiers.
39      En ce qui concerne les établissements de crédit d’importance systémique, il est encore expliqué dans le projet de loi que « il est difficile de déterminer exactement comment opérer la distinction entre un établissement d’importance systémique et un établissement qui ne l’est pas. Les facteurs qui jouent un rôle à cet égard sont la taille de l’établissement, son importance pour l’économie nationale, sa complexité et son interconnexion avec d’autres établissements. Les acteurs du système financier détenant les obligations les uns des autres, un problème survenant dans une partie du système peut rapidement se propager à d’autres parties et, ainsi, menacer la stabilité financière ».
40      Selon ce qui est indiqué dans le projet de loi, ces coûts indirects peuvent prendre la forme, par exemple, d’une augmentation des dépenses d’assurance chômage et d’autres systèmes de sécurité sociale ou d’une diminution des recettes fiscales en raison de performances économiques plus faibles.
41      Les termes « d’importance systémique » pour désigner les établissements de crédit assujettis à la taxe sur le risque en projet ont été utilisés par certaines des parties prenantes consultées, dont les avis sont repris dans le projet de loi.
42      Par exemple, la CRD (directive 2013/36)
définit l’« établissement d’importance systémique » comme « un établissement mère dans l’Union, une compagnie financière holding mère dans l’Union, une compagnie financière holding mixte mère dans l’Union ou un établissement dont la défaillance ou le dysfonctionnement est susceptible d’entraîner un risque systémique » [voir article 3, paragraphe 1, point 30), de cette directive]. La même directive définit le « risque systémique » comme « un risque de perturbation du système financier susceptible d’avoir de graves répercussions négatives sur le système financier et l’économie réelle » [voir article 3, paragraphe 1, point 10), de ladite directive].
43      Afin de justifier la référence qui est faite au « risque systémique » dans l’arrêt attaqué, la Commission soutient que les grands établissements de crédit présentent un « certain risque systémique », que « la taille d’un établissement de crédit et son importance systémique globale sont liées », qu’« un établissement de crédit qui détient un important portefeuille de passif est généralement aussi d’importance systémique » et que, lorsqu’un établissement de crédit est qualifié de grand en raison de son passif total, « les aspects d’“importance systémique” et de “risque systémique” ne sont jamais très éloignés ». Elle précise toutefois que les « grands » établissements de crédit ne sont pas nécessairement « d’importance systémique » dans les cadres de résolution des défaillances bancaires et de surveillance prudentielle. De son côté, la Suède affirme, de manière tout à fait apodictique, que, indépendamment des termes employés par le Tribunal, l’objectif tel qu’il est défini par le Tribunal ne diffère pas de celui identifié par la Commission.
44      Voir, à cet égard,
notamment, arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, point 113 et jurisprudence citée).
45      Arrêts du 5 septembre 2024, Slovénie/Commission (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, points 50 et 51) et du 6 octobre 2021, Scandlines Danmark et Scandlines Deutschland/Commission (C‑174/19 P et C‑175/19 P, EU:C:2021:801, point 67 et jurisprudence citée).
46      En cas d’assujettissement asymétrique à une taxe, l’aide peut résulter du fait que des concurrents des opérateurs économiques taxés ne sont pas assujettis à cette taxe, voir, à cet égard, arrêt du 7 septembre 2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, point 34).
47      Arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 86 et jurisprudence citée).
48      Les moyens visant à remettre en cause la compréhension par le Tribunal de la décision litigieuse de la Commission soulèvent des questions de droit qui peuvent être soumises au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi ; voir arrêt du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, points 111 et 112).
49      Voir le considérant 50 de la décision litigieuse. La Commission s’est fondée sur l’arrêt du 16 mars 2021, Commission/Hongrie (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, point 48).
50      Voir point 54 de l’arrêt attaqué.
51      C‑562/19 P, EU:C:2021:201, ci-après l’« arrêt Commission/Pologne », point 41.
52      C‑596/19 P, EU:C:2021:202,
ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie », point 47.
53      Le Royaume de Suède explique, dans son mémoire en réponse, qu’il avait été choisi d’appliquer une méthode forfaitaire afin d’éviter que le Skatteverket (Agence fiscale suédoise) ne doive évaluer le risque que chaque établissement de crédit représente à un moment donné.
54      Seuls les établissements de crédit dont le total des dettes excède le seuil sont tenus d’acquitter la taxe tandis que ceux dont le total des dettes reste inférieur à ce même seuil en sont exemptés. Voir également points 116 et 117 des présentes conclusions.
55      Règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 12), tel que modifié récemment par le règlement (UE) 2025/2088 du Parlement européen et du Conseil, du 8 octobre 2025 (JO L, 2025/2088). Ce règlement charge l’ABE de suivre et d’évaluer les évolutions du marché dans son domaine de compétence, notamment en effectuant des tests de résistance, ainsi que d’élaborer des critères d’identification et de mesure du risque systémique et mettre au point un mécanisme adéquat de tests de résistance (voir considérant 43 et articles 23 et 32 de ce règlement).
56      Les requérantes en première instance ont indiqué que les cinq banques suédoises qui avaient été soumises à ces tests avaient obtenus d’excellents résultats.
57      Je fais référence au fonds de résolution prévu par la BRRD.
58      Arrêt du 4 mars 2021, Commission/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, point 65).
59      Après avoir rappelé l’objectif de la taxe sur le risque tel que défini au point 41 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a indiqué que, même si tous les établissements de crédit peuvent être à l’origine de certains coûts indirects
en ce qu’ils peuvent contribuer à générer ces coûts, il n’en résulte pas que, en cas de défaillance, tous les établissements de crédit sont susceptibles de provoquer les mêmes conséquences pour le système financier et l’économie en général.
60      C‑233/16, ci-après l’« arrêt ANGED I », EU:C:2018:280, point 53.
61      Selon la Cour, plus la surface de vente est élevée, plus grande est l’affluence du public, ce qui se traduit par des atteintes à l’environnement accrues ; voir arrêt ANGED I, point 53.
62      Arrêt du 16 mai 2019, Pologne/Commission (T‑836/16 et T‑624/17, EU:T:2019:338, point 89), et du 27 juin 2019, Hongrie/Commission, T‑20/17, EU:T:2019:448, point 101).
63      C‑236/16 et C‑237/16, EU:C:2018:291 (ci-après l’« arrêt ANGED II »). Cet arrêt porte sur un impôt régional espagnol sur les établissements commerciaux, similaire à celui en cause dans l’affaire à l’origine de l’arrêt ANGED I.
64      C’est à ces « exonérations » que faisait référence le Tribunal dans les arrêts Commission/Pologne et Commission/Hongrie, cités
à la note en bas de page 62, et sur lesquels le Tribunal s’est fondé au point 89 de l’arrêt attaqué.
65      Voir arrêts du 16 mars 2021, Commission/Pologne (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, point 35) et du 16 mars 2021, Commission/Hongrie (C‑596/19 P. EU:C:2021:202, point 41).
66      Les premiers 2 000 m² ou 2 500 m² n’étaient pas taxés. Dès lors, aucune entreprise ne payait la taxe sur les surfaces commerciales en dessous de ces seuils ; voir point 8 de ces deux arrêts. Certains établissements exerçant des activités spécifiques en étaient également exemptés.
67      Point 50.
68      Ibidem, point 54.
69      Voir arrêts du 4 juin 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, points 78 et 79), et du 7 novembre 2019, UNESA e.a. (C‑105/18 à C‑113/18, EU:C:2019:935, points 64 à
67).
70      Arrêt du 28 septembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, point 185).
71      Arrêt du 13 février 2025, Commission e.a./Carpatair (C‑244/23 P à C‑246/23 P, EU:C:2025:87, point 67 et jurisprudence citée).