62017TJ0029
URTEIL DES GERICHTS (Siebte erweiterte Kammer)
24. Oktober 2018 (
*1
)
„Öffentlicher Dienst – Beamte – Generaldirektor des OLAF – Beschluss über die Aufhebung der Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit – Rechtshängigkeit – Beschwerende Maßnahme – Begründungspflicht – Beistandspflicht und Fürsorgepflicht – Vertrauensschutz – Verteidigungsrechte“
In der Rechtssache T‑29/17
RQ, Beamter der Europäischen Kommission, Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt É. Boigelot,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch K. Banks, J.‑P. Keppenne und J. Baquero Cruz als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen einer Klage gemäß Art. 270 AEUV auf Aufhebung des Beschlusses C(2016) 1449 final der Kommission vom 2. März 2016 über einen Antrag auf Aufhebung der Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit und gegebenenfalls der Entscheidung Ares(2016) 5814495 der Kommission vom 5. Oktober 2016 über die Zurückweisung der gegen diesen Beschluss eingelegten Beschwerde des Klägers
erlässt
DAS GERICHT (Siebte erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin V. Tomljenović, des Richters E. Bieliūnas (Berichterstatter), der Richterin A. Marcoulli sowie der Richter R. Barents und A. Kornezov,
Kanzler: G. Predonzani, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. April 2018
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Sachverhalt
1
Im Mai 2012 erhob das Unternehmen Swedish Match, ein Hersteller von Tabakerzeugnissen, eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission, mit der ernsthafte Anschuldigungen betreffend die Beteiligung von Herrn John Dalli, mit dem Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz betrautes Mitglied der Kommission, an Bestechungsversuchen vorgebracht wurden. Nach den Angaben des beschwerdeführenden Unternehmens hatte ein maltesischer Unternehmer, Herr Silvio Zammit, seine Beziehungen zu Herrn Dalli dazu benutzt, um zu versuchen, von Swedish Match und dem European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) einen finanziellen Vorteil als Gegenleistung dafür zu erlangen, dass er zugunsten der Tabakindustrie auf einen möglichen zukünftigen Legislativvorschlag zu Tabakerzeugnissen Einfluss nehme. In der Beschwerde wurde insbesondere ein Telefongespräch erwähnt, das am 29. März 2012 zwischen der Generalsekretärin des ESTOC und Herrn Zammit stattgefunden haben soll. Dabei soll Herr Zammit als Gegenleistung für ein Treffen mit Herrn Dalli als Vorstufe für dessen mögliche Initiative zugunsten der Tabakindustrie einen sehr hohen Geldbetrag gefordert haben.
2
Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) leitete in Bezug auf diese Beschwerde eine unter dem Aktenzeichen OF/2012/0617 registrierte administrative Untersuchung ein. Auf der Grundlage der in der ersten Phase der Untersuchung ermittelten Tatsachen war das OLAF der Ansicht, dass es sachdienlich sein könnte, die Generalsekretärin des ESTOC zu ersuchen, ein neuerliches Telefonat mit Herrn Zammit zu führen, damit zur besseren Planung der weiteren Untersuchung und zur Bestätigung bzw. Widerlegung des Tatbestands eines Bestechungsversuchs sowie gegebenenfalls zur Präzisierung von dessen Tragweite zusätzliche Beweise erhoben werden könnten. Die Generalsekretärin des ESTOC erklärte sich bereit, insoweit mit dem OLAF zusammenzuarbeiten.
3
Dieses zweite Telefonat zwischen Herrn Zammit und der Generalsekretärin des ESTOC fand am 3. Juli 2012 statt. Letztere benutzte dabei mit Zustimmung und in Anwesenheit des Klägers (RQ), des Generaldirektors des OLAF, ein Mobiltelefon in den Räumen des OLAF. Das Telefongespräch wurde vom OLAF registriert und in den von ihm am 15. Oktober 2012 angenommenen Abschlussbericht der Untersuchung aufgenommen.
4
Nach Abschluss dieser administrativen Untersuchung erstattete Herr Dalli am 13. Dezember 2012 eine mit der Erhebung einer zivilrechtlichen Klage verbundene Strafanzeige bei den belgischen Gerichten, wobei er insbesondere das rechtswidrige Abhören eines Telefongesprächs geltend machte. Diese Anzeige veranlasste einen ersten belgischen Untersuchungsrichter, die Kommission mit Schreiben vom 19. März 2013 zu ersuchen, die Unverletzlichkeit der den untersuchten Sachverhalt betreffenden Archive aufzuheben und die Beamten, die an der Untersuchung beteiligt waren, von ihrer Zurückhaltungspflicht zu entbinden. Am 21. November 2013 beschied der Generaldirektor des OLAF das Ersuchen um Aufhebung der Zurückhaltungspflicht der Mitglieder des Untersuchungsteams des OLAF und seines Referatsleiters positiv.
5
Mit Schreiben vom 21. November 2014 bzw. vom 6. Februar 2015 wandten sich der erste Untersuchungsrichter und ein ihm nachfolgender zweiter Untersuchungsrichter an die Kommission, um im Rahmen einer gerichtlichen Untersuchung zur Feststellung, ob ein rechtswidriges Abhören vorlag, die Aufhebung der Immunität von vier Bediensteten des OLAF, einschließlich des Klägers, zu beantragen, damit sie als Beschuldigte vernommen werden könnten. In Beantwortung dieser Schreiben bat die Kommission mit Schreiben vom 19. Dezember 2014 und vom 3. März 2015 um ausführlichere Erläuterungen, die es ihr ermöglichen würden, in voller Kenntnis der Sachlage zu entscheiden.
6
In der Folge befasste sich die belgische Föderalstaatsanwaltschaft mit der Sache und stellte mit Schreiben vom 23. Juni 2015 (im Folgenden: Schreiben vom 23. Juni 2015) erneut einen – mittlerweile auf den Kläger beschränkten – Antrag auf Aufhebung der Immunität. Der belgische Föderalprokurator führte bestimmte Tatsachen an, die seiner Ansicht nach belegten, dass die vom OLAF durchgeführte Untersuchung Hinweise auf ein strafrechtlich relevantes rechtswidriges Abhören enthielt. In diesem Zusammenhang nahm er insbesondere auf eine Zeugenaussage der Generalsekretärin des ESTOC vor den belgischen Justizbehörden Bezug, wonach das OLAF im Büro des Klägers ein Telefongespräch zwischen ihr und Herrn Zammit ohne dessen Wissen aufgezeichnet habe. Dieses Gespräch sei im Übrigen über Lautsprecher geführt worden, so dass es von allen Anwesenden habe mitgehört werden können.
Angefochtener Beschluss
7
Unter diesen Umständen erließ die Kommission am 2. März 2016 den Beschluss C(2016) 1449 final über einen Antrag auf Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit (im Folgenden: angefochtener Beschluss), mit dem sie die Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit gemäß Art. 17 Abs. 2 des Protokolls (Nr. 7) über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union (ABl. 2010, C 83, S. 266) teilweise aufhob, nämlich hinsichtlich der tatsächlichen Anschuldigungen bezüglich des Abhörens eines im Schreiben vom 23. Juni 2015 erwähnten Telefongesprächs, und den Antrag im Übrigen zurückwies.
8
In der Begründung des angefochtenen Beschlusses wies die Kommission zum einen darauf hin, dass sie nach Art. 17 des Protokolls Nr. 7 sicherzustellen habe, dass sich eine Aufhebung der Immunität nicht nachteilig auf die Interessen der Union und insbesondere auf die Unabhängigkeit und das reibungslose Funktionieren der Einrichtungen, Organe und sonstigen Stellen der Union auswirke. Dabei handele es sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs um das alleinige sachliche Kriterium, das eine Ablehnung der Aufhebung der Immunität zulasse. Sei dieses nicht erfüllt, müsse die Immunität systematisch aufgehoben werden, da das Protokoll Nr. 7 es den Unionsorganen nicht erlaube, zu überprüfen, ob es sich bei dem nationalen Gerichtsverfahren, das dem Antrag zugrunde liege, um ein gerechtfertigtes oder faires Verfahren handele.
9
Zum anderen stellte die Kommission im zehnten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses fest, dass der ganz besondere rechtliche Rahmen zu berücksichtigen sei, der für die Untersuchungen des OLAF gelte. So habe der Unionsgesetzgeber mit der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. September 2013 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates (ABl. 2013, L 248, S. 1) dem OLAF Untersuchungsbefugnisse übertragen, die dieses der Kommission angegliederte Amt in völliger Unabhängigkeit, auch gegenüber der Kommission selbst, ausübe. Dieser besondere rechtliche Rahmen verpflichte die Kommission, sich zu vergewissern, dass sie dadurch, dass sie dem Antrag auf Aufhebung der Immunität stattgebe, nicht die Unabhängigkeit und Funktionsfähigkeit des OLAF als unabhängige Ermittlungsbehörde zur Betrugsbekämpfung beeinträchtige; täte sie dies nicht, würde sie vom Unionsrichter auf eine vom betroffenen Beamten auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 883/2013 erhobene Klage hin gerügt.
10
Die Kommission führte im elften Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses weiter aus, dass sie die Immunität des Generaldirektors des OLAF nur aufheben könne, wenn sie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit über die Gründe informiert werde, aus denen die antragstellende Justizbehörde der Ansicht sei, dass die gegen ihn erhobenen Anschuldigungen gegebenenfalls seine Vernehmung als Beschuldigter rechtfertigen könnten. Andernfalls könnte jede von einer Untersuchung des OLAF betroffene Person durch Erhebung offensichtlich unbegründeter Anschuldigungen gegen den Generaldirektor des OLAF die Arbeit dieser Einrichtung lähmen, was den Interessen der Union zuwiderliefe. Im vorliegenden Fall vertrat die Kommission hinsichtlich der behaupteten illegalen Telefonabhörung die Auffassung, dass sie infolge des Schreibens vom 23. Juni 2015 nunmehr über sehr klare und genaue Angaben verfüge, die erkennen ließen, dass die antragstellende Justizbehörde vernünftigerweise, und jedenfalls ohne insoweit willkürlich oder missbräuchlich vorzugehen, zu dem Schluss habe gelangen können, dass die Anschuldigungen gegen den Kläger es rechtfertigten, eine gegen ihn gerichtete Untersuchung fortzuführen. Unter diesen Umständen liefe es dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden zuwider, wenn die Aufhebung der Immunität des Klägers abgelehnt würde. Die Kommission sei daher gehalten, dem Antrag auf Aufhebung der Immunität hinsichtlich dieser Anschuldigungen stattzugeben.
11
Die Kommission stellte im 14. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses allerdings fest, dass für den Kläger die Unschuldsvermutung gelte und dass die Entscheidung über die Aufhebung seiner Immunität kein Urteil darüber beinhalte, ob die gegen ihn erhobenen Anschuldigungen zuträfen oder das gegen ihn eingeleitete nationale Verfahren fair sei. Im 15. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses wies sie darauf hin, dass der Kläger berechtigt sei, gemäß Art. 24 Abs. 1 des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden: Statut) Prozesskostenhilfe zur Abdeckung der Gerichts- und Rechtsanwaltskosten zu beantragen, wenn die von den belgischen Behörden gegen ihn geführten Ermittlungen zu kostenverursachenden Verfahrensabschnitten führten.
12
Gemäß Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses entschied die Kommission daher, die Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit nur hinsichtlich der sich auf das Abhören des Telefongesprächs am 3. Juli 2012 beziehenden tatsächlichen Anschuldigungen aufzuheben. In Abs. 2 dieses Artikels wies sie dagegen den Antrag in Bezug auf die weiteren tatsächlichen Anschuldigungen zurück.
Nach dem angefochtenen Beschluss liegender Sachverhalt
13
Der angefochtene Beschluss wurde dem Kläger am 11. März 2016 mitgeteilt.
14
Im März und April 2016 gab die Kommission öffentliche Erklärungen ab, in denen sie bekräftigte, dass der Kläger weiterhin ihr Vertrauen genieße und für ihn weiter die Unschuldsvermutung gelte. Sie wies auch öffentlich darauf hin, dass der angefochtene Beschluss weder die Arbeit des OLAF noch die Autorität des Klägers in seiner Eigenschaft als Generaldirektor des OLAF beeinträchtige.
15
Ferner gewährte die Kommission dem Kläger am 1. April 2016 antragsgemäß Beistand gemäß Art. 24 Abs. 1 des Statuts im Hinblick auf die Übernahme seiner Rechtsanwaltskosten im Zusammenhang mit den von den belgischen Behörden eingeleiteten Strafverfolgungsmaßnahmen.
16
Schließlich beantragte die belgische Föderalprokuratur bei der Kommission mit Schreiben vom 12. April 2016, den Kläger von seiner Zurückhaltungspflicht zu entbinden, damit er vernommen werden könne. Mit Schreiben vom 28. April 2016 gab die Kommission diesem Antrag statt.
17
Am 10. Juni 2016 legte der Kläger gemäß Art. 90 Abs. 2 des Statuts eine Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss ein.
18
Diese Beschwerde wurde mit der Entscheidung Ares(2016) 5814495 der Anstellungsbehörde der Kommission vom 5. Oktober 2016 zurückgewiesen (im Folgenden: Entscheidung der Anstellungsbehörde).
Verfahren und Anträge der Parteien
19
Mit Klageschrift, die am 17. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
20
Mit Schreiben vom 8. Februar 2017 hat die Kommission gemäß Art. 69 Buchst. d der Verfahrensordnung des Gerichts beantragt, das Verfahren bis zur endgültigen Entscheidung in der unter dem Aktenzeichen T‑251/16 in das Register eingetragenen Rechtssache Generaldirektor des OLAF/Kommission auszusetzen.
21
Am 16. März 2017 hat der Präsident der Siebten Kammer des Gerichts nach Anhörung des Klägers den Aussetzungsantrag zurückgewiesen.
22
Auf Vorschlag der Siebten Kammer des Gerichts hat das Gericht gemäß Art. 28 der Verfahrensordnung beschlossen, die Rechtssache an einen erweiterten Spruchkörper zu verweisen.
23
Der Kläger beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss aufzuheben;
–
gegebenenfalls die Entscheidung der Anstellungsbehörde aufzuheben;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
24
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
25
Zur Stützung seiner Klage macht der Kläger fünf Klagegründe geltend, mit denen er erstens einen Verstoß gegen Art. 23 des Statuts und Art. 17 Abs. 2 des Protokolls Nr. 7 sowie offensichtliche Beurteilungsfehler in Bezug auf die Befreiung von der Gerichtsbarkeit, zweitens einen Verstoß gegen Art. 24 des Statuts und die Fürsorgepflicht, drittens die Verletzung der Begründungspflicht, viertens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und fünftens die Verletzung der Verteidigungsrechte rügt.
26
Die Kommission hatte ursprünglich die Zulässigkeit der Klage wegen erstens der Rechtshängigkeit der unter dem Aktenzeichen T‑251/16 in das Register eingetragenen Rechtssache und zweitens des Nichtvorliegens einer beschwerenden Maßnahme in Frage gestellt.
27
In der mündlichen Verhandlung hat sie erklärt, ihren ersten Unzulässigkeitsgrund, die Einrede der Rechtshängigkeit, wegen des Ausscheidens des Klägers aus seinem Amt als Generaldirektor des OLAF nicht mehr geltend zu machen, was in das Sitzungsprotokoll aufgenommen worden ist.
28
Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist das Gericht der Ansicht, dass zunächst der Gegenstand der Klage abzugrenzen ist und sodann der zweite von der Kommission geltend gemachte Unzulässigkeitsgrund des Nichtvorliegens einer beschwerenden Maßnahme zu prüfen ist. Danach ist die Begründetheit der Klage zu prüfen, wobei zunächst über den fünften Klagegrund der Verletzung der Verteidigungsrechte zu entscheiden ist.
Zum Klagegegenstand
29
Mit seinem zweiten Antrag begehrt der Kläger, soweit erforderlich, die Aufhebung der Entscheidung der Anstellungsbehörde.
30
Nach ständiger Rechtsprechung bewirkt ein gegen die Zurückweisung einer Beschwerde gerichteter Antrag, dass das Gericht mit der Maßnahme befasst wird, gegen die die Beschwerde gerichtet ist; er hat als solcher keinen eigenständigen Gehalt. Somit ist davon auszugehen, dass der zweite, auf Aufhebung der Entscheidung der Anstellungsbehörde gerichtete Klageantrag und der erste Klageantrag, mit dem die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses begehrt wird, ein und denselben Klagegegenstand bilden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. November 2007, Ianniello/Kommission, T‑205/04, EU:T:2007:346, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
31
Daraus folgt, dass die vorliegende Anfechtungsklage ausschließlich gegen den angefochtenen Beschluss gerichtet ist.
Zur Zulässigkeit der Klage
32
Zur Stützung ihres zweiten Unzulässigkeitsgrunds des Nichtvorliegens einer beschwerenden Maßnahme trägt die Kommission vor, dass Art. 11 Buchst. a des Protokolls Nr. 7 den Beamten der Union kein subjektives Recht auf Befreiung von der Gerichtsbarkeit gewähre. Wortlaut, Kontext und Zweck von Art. 17 dieses Protokolls schienen nämlich einer dahin gehenden Auslegung entgegenzustehen.
33
Ferner stelle der Beschluss, die Immunität aufzuheben, gegenüber dem Beamten allenfalls eine vorbereitende Handlung dar, die darauf beschränkt sei, die reguläre Fortsetzung des nationalen Verfahrens zu ermöglichen. Nur die endgültige Entscheidung im nationalen Strafverfahren könne, falls es zur Verurteilung komme, eine Auswirkung auf die Rechtsstellung des Beamten haben.
34
Schließlich macht die Kommission geltend, dass das Urteil vom 13. Januar 2010, A und G/Kommission (F‑124/05 und F‑96/06, EU:F:2010:2), dem zufolge die Befreiung des Beamten von der Gerichtsbarkeit für den betroffenen Beamten oder sonstigen Bediensteten eine beschwerende Maßnahme sei, eine vereinzelte Entscheidung des Gerichts für den öffentlichen Dienst darstelle, die nicht vom Gericht oder vom Gerichtshof bestätigt worden sei.
35
Der Kläger trägt vor, es ergebe sich aus der Rechtsprechung, dass der angefochtene Beschluss dadurch, dass durch ihn seine Immunität aufgehoben werde, eine ihn beschwerende Maßnahme darstelle, gegen die er eine Beschwerde einlegen und danach eine Klage beim Gericht erheben könne.
36
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass für einen Beamten nur solche Maßnahmen beschwerend sind, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die seine Interessen durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung unmittelbar und sofort beeinträchtigen (vgl. Urteil vom 23. November 2016, FK/Kommission, T‑328/15 P, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:671, Rn. 113 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37
Auch wenn die der Union durch das Protokoll Nr. 7 eingeräumten Vorrechte und Befreiungen insofern funktionalen Charakter haben, als durch sie eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und der Unabhängigkeit der Union verhindert werden soll, sind sie jedoch ausdrücklich den Mitgliedern des Parlaments sowie den Beamten und sonstigen Bediensteten der Organe der Union zuerkannt worden. Dass die Vorrechte und Befreiungen den öffentlichen Interessen der Union dienen sollen, rechtfertigt die den Organen verliehene Befugnis, die Immunität gegebenenfalls aufzuheben, bedeutet aber nicht, dass diese Vorrechte und Befreiungen ausschließlich der Union und nicht auch ihren Beamten, ihren sonstigen Bediensteten und den Mitgliedern des Parlaments gewährt worden wären. Das Protokoll verleiht mithin den darin bezeichneten Personen ein subjektives Recht, dessen Schutz durch das vom Vertrag geschaffene Rechtsschutzsystem gewährleistet wird (vgl. Urteil vom 17. Januar 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 und T‑347/11, EU:T:2013:23, Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38
Die Befreiung von der Gerichtsbarkeit gemäß Art. 11 des Protokolls Nr. 7 schützt die Beamten und sonstigen Bediensteten bezüglich der von ihnen in amtlicher Eigenschaft vorgenommenen Handlungen vor Strafverfolgungsmaßnahmen der Behörden der Mitgliedstaaten. Eine Entscheidung über die Aufhebung der Immunität eines Beamten oder sonstigen Bediensteten ändert somit dessen Rechtsstellung allein durch die Aufhebung dieses Schutzes dadurch, dass sie seine Stellung als dem allgemeinen Recht der Mitgliedstaaten unterworfene Person wiederherstellt und ihn damit, ohne dass eine Durchführungsvorschrift erforderlich wäre, Maßnahmen, insbesondere solchen des Freiheitsentzugs und der Strafverfolgung, aussetzt, die das allgemeine Recht vorsieht (vgl. Urteil vom 13. Januar 2010, A und G/Kommission, F‑124/05 und F‑96/06, EU:F:2010:2, Rn. 231 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39
Der Ermessensspielraum, der den nationalen Behörden nach der Aufhebung der Immunität in Bezug auf die Wiederaufnahme oder die Einstellung des gegen den Beamten oder sonstigen Bediensteten eingeleiteten Strafverfahrens belassen wird, wirkt sich darauf, dass dessen Rechtsstellung unmittelbar berührt wird, nicht aus, da die mit der Entscheidung über die Aufhebung der Immunität verbundenen Wirkungen sich auf die Beseitigung des Schutzes beschränken, den der Betroffene aufgrund seiner Eigenschaft als Beamter oder sonstiger Bediensteter genossen hat, und keine zusätzliche Durchführungsmaßnahme voraussetzen (vgl. Urteil vom 13. Januar 2010, A und G/Kommission, F‑124/05 und F‑96/06, EU:F:2010:2, Rn. 232 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40
Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Beschluss, mit dem die Kommission die Befreiung des Klägers von der Gerichtsbarkeit aufgehoben hat, für diesen eine beschwerende Maßnahme darstellt.
41
Diese Schlussfolgerung kann durch das Vorbringen der Kommission nicht entkräftet werden.
42
Zurückzuweisen ist erstens das Vorbringen der Kommission, wonach das Urteil vom 16. Dezember 1960, Humblet/Belgischer Staat (6/60‑IMM, EU:C:1960:48), das die Befreiung der Beamten und sonstigen Bediensteten der Union von innerstaatlichen Steuern auf die Gehälter, Löhne und andere Bezüge betreffe, nicht bestätige, dass ein Beamter gegen die Entscheidung des Organs, seine Immunität aufzuheben, gerichtlich vorgehen könne. In diesem Urteil hat der Gerichtshof nämlich festgestellt, dass eine Klage gemäß Art. 16 des Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) vom 18. April 1951 zum Ziel hat, die in diesem Protokoll vorgesehenen Vorrechte und Immunitäten zu schützen, ohne dabei zwischen den verschiedenen Vorrechten und Immunitäten, die Beamten und sonstigen Bediensteten der Union gewährt werden, zu unterscheiden. Er hat demgemäß allgemein ausgeführt, dass die Vorrechte und Befreiungen zwar „ausschließlich im Interesse der Gemeinschaft“ gewährt werden, dass aber nicht übersehen werden darf, dass sie ausdrücklich „den Beamten der Organe der Gemeinschaft“ zuerkannt worden sind. Schließlich hat er darauf hingewiesen, dass den Betroffenen gerade durch das Protokoll und nicht durch diesen oder jenen Artikel des Protokolls ein subjektives Recht verliehen wird. Somit enthält dieses Urteil keine Ausführungen, die den Schluss zuließen, dass die verschiedenen Kategorien der den Beamten und sonstigen Bediensteten der Union gewährten Vorrechte und Immunitäten unterschiedlich behandelt werden müssten.
43
Zweitens ist zum Urteil vom 15. Oktober 2008, Mote/Parlament (T‑345/05, EU:T:2008:440), festzustellen, dass dieses zwar, wie die Kommission vorträgt, die Situation eines Mitglieds des Parlaments und nicht eines Beamten betrifft. Das Gericht hat sich in diesem Urteil aber gerade dafür entschieden, die im Urteil vom 16. Dezember 1960, Humblet/Belgischer Staat (6/60‑IMM, EU:C:1960:48) im Hinblick auf einen Beamten entwickelte Lösung entsprechend anzuwenden. Daher ist das Vorbringen der Kommission, es sei im vorliegenden Fall nicht möglich, das Urteil vom 15. Oktober 2008, Mote/Parlament (T‑345/05, EU:T:2008:440), im Wege der Analogie heranzuziehen, rechtsirrig.
44
Drittens und letztens können die im Urteil vom 13. Januar 2010, A und G/Kommission (F‑124/05 und F‑96/06, EU:F:2010:2), aufgestellten Grundsätze nicht allein deshalb außer Acht gelassen werden, weil es sich dabei tatsächlich, wie die Kommission vorträgt, um den einzigen Präzedenzfall handelt, der sowohl die Befreiung von der Gerichtsbarkeit als auch Beamte betrifft. Da die anderen Argumente, die die Kommission dafür vorgetragen hat, dass eine Entscheidung über die Aufhebung der Befreiung von der Gerichtsbarkeit keine beschwerende Maßnahme sei, zurückgewiesen wurden, ist eine Abweichung von der auf diesem Urteil beruhenden Rechtsprechung nicht angebracht.
45
Folglich ist die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit, die darauf gestützt ist, dass Entscheidungen über die Aufhebung der Immunität für Beamte und sonstige Bedienstete deshalb nicht beschwerend seien, weil sie nichts an ihrer Rechtsstellung änderten, zurückzuweisen.
Zur Begründetheit
46
Zur Stützung seines fünften Klagegrundes betreffend die Verletzung der Verteidigungsrechte macht der Kläger drei Rügen geltend, mit denen er erstens die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, zweitens die Verletzung der Unschuldsvermutung und der Pflicht zur Unparteilichkeit und drittens die Verletzung der Sorgfaltspflicht beanstandet.
47
Es ist die erste Rüge zu prüfen, mit der eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend gemacht wird.
48
In diesem Zusammenhang wirft der Kläger der Kommission vor, ihn vor Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht angehört zu haben, obwohl es sich dabei um eine beschwerende Maßnahme handle und er gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) hätte angehört werden müssen.
49
Die Kommission berufe sich zu Unrecht auf den Schutz des Untersuchungsgeheimnisses, um zu rechtfertigen, dass sie ihn nicht angehört habe, obwohl sie ihn ja zum einen davon in Kenntnis gesetzt habe, dass ein Antrag auf Aufhebung der Immunität gestellt worden sei, und zum anderen deshalb keine Verletzung des Untersuchungsgeheimnisses vorliegen könne, da die Tatsachen, zu denen er hätte Stellung nehmen können, von Herrn Dalli und sogar von den belgischen Justizbehörden veröffentlicht worden seien.
50
Die Kommission macht geltend, dass die innerstaatliche Rechtssache dem Untersuchungsgeheimnis unterliege und dass jede Verletzung dieses Geheimnisses gemäß Art. 458 des belgischen Strafgesetzbuchs geahndet werden könne, so dass sie den Kläger vor ihrer Beschlussfassung nicht habe anhören können, ohne gegen das nationale Strafrecht zu verstoßen. Sie habe bei den zuständigen nationalen Behörden nachgefragt, ob es möglich sei, die im Schreiben mit dem Antrag auf Aufhebung der Immunität enthaltenen Angaben den betroffenen Beamten oder zumindest dem Generaldirektor des OLAF zu übermitteln. Dies habe der zweite Untersuchungsrichter aber klar verneint.
51
Dass, wie vom Kläger ausgeführt, Informationen an die Presse durchgesickert seien, dass der betreffende Sachverhalt schon lange zurückliege und dass diese Informationen später nach Genehmigung durch die belgischen Behörden an den Kläger weitergegeben worden seien, ändere nichts an dieser Bewertung. Da die belgischen Behörden nämlich weiterhin auf der Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses bestanden hätten, sei es der Kommission nicht möglich gewesen, den Kläger sachdienlich anzuhören, ohne ihm die verschiedenen, im Lauf des Verfahrens ausgetauschten Dokumente zu übermitteln.
52
Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Wahrung der Verteidigungsrechte und insbesondere des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach ständiger Rechtsprechung in allen Verfahren gegen eine Person, die zu einer sie beschwerenden Maßnahme führen können, ein fundamentaler Grundsatz des Unionsrechts ist, der auch dann sichergestellt werden muss, wenn eine Regelung für das betreffende Verfahren fehlt. Dieser Grundsatz ist außerdem in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta verankert (vgl. Urteil vom 17. Januar 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 und T‑347/11, EU:T:2013:23‚ Rn. 175 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
Nach diesem Grundsatz muss der Betroffene vor dem Erlass des ihn betreffenden Beschlusses die Möglichkeit haben, seinen Standpunkt zur Richtigkeit und Erheblichkeit der Tatsachen und Umstände, auf deren Grundlage dieser Beschluss erlassen wurde, sachgerecht darzulegen (vgl. Urteil vom 17. Januar 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 und T‑347/11, EU:T:2013:23‚ Rn. 176 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Somit kann nach diesen Grundsätzen ein Beschluss nicht auf der Grundlage von Tatsachen und Umständen erlassen werden, zu denen der Betroffene nicht vor Erlass dieses Beschlusses sachgerecht Stellung nehmen konnte (Urteil vom 17. Januar 2013, Gollnisch/Parlament, T‑346/11 und T‑347/11, EU:T:2013:23‚ Rn. 177).
55
Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind Grundrechte wie das Recht auf Wahrung der Verteidigungsrechte jedoch nicht schrankenlos gewährleistet, sondern können Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen entsprechen, die mit der fraglichen Maßnahme verfolgt werden, und keinen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen und untragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antasten könnte (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56
Denn nach Art. 52 Abs. 1 der Charta muss jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt des betreffenden Grundrechts achten. Darüber hinaus darf diese Einschränkung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich ist und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entspricht.
57
Im vorliegenden Fall ist zwischen den Parteien, wie sich sowohl aus ihren Schriftsätzen als auch aus der mündlichen Verhandlung ergibt, unstreitig, dass die Kommission dem Kläger vor Erlass des angefochtenen Beschlusses kein rechtliches Gehör gewährt hat. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschränkung des Anspruchs auf rechtliches Gehör in der vorliegenden Rechtssache gesetzlich vorgesehen ist, den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entspricht und im Hinblick auf das angestrebte Ziel erforderlich und verhältnismäßig ist und dabei den Wesensgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör achtet.
58
Die Kommission hat den Umstand, dass sie den Kläger vor Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht angehört hat, damit begründet, dass, wie von den belgischen Behörden verlangt, das Untersuchungsgeheimnis gewahrt werden müsse. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf Art. 458 des belgischen Strafgesetzbuchs, auf den der Untersuchungsrichter in seinem Schreiben vom 21. November 2014 (betreffend den ersten Antrag auf Aufhebung der Immunität) Bezug genommen hatte.
59
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Untersuchungsgeheimnis in den Mitgliedstaaten, in denen es vorgesehen ist, ein Grundsatz der öffentlichen Ordnung ist, der nicht nur die Ermittlungen schützen soll, um betrügerische Absprachen sowie Versuche der Verschleierung von Beweisen und Indizien zu verhindern, sondern auch Verdächtigen oder Beschuldigten, deren Schuld nicht bewiesen ist, Schutz gewähren soll.
60
Daher lässt sich die unterbliebene Anhörung des Betroffenen objektiv mit dem Untersuchungsgeheimnis rechtfertigen, dessen Modalitäten gesetzlich vorgesehen sind, und zwar in dem Umfang, der als erforderlich und im Hinblick auf das angestrebte Ziel, nämlich den ordnungsgemäßen Ablauf des Strafverfahrens, verhältnismäßig erscheint.
61
Im vorliegenden Fall ist der Grundsatz des Untersuchungsgeheimnisses in den Art. 57 Abs. 1 und Art. 61ter Abs. 1 des belgischen Code d’instruction criminelle (Strafprozessgesetzbuch) verankert, wobei allerdings präzisiert wird, dass das Gesetz Ausnahmen von diesem Grundsatz vorsieht.
62
Somit ist nicht zu beanstanden, dass die Kommission angesichts des in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 EUV verankerten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit, nach dem sich die Union und die Mitgliedstaaten achten und bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, gegenseitig unterstützen, das Untersuchungsgeheimnis im Sinne der oben in Rn. 61 genannten nationalen Vorschriften berücksichtigt hat.
63
Das Unterbleiben einer vorherigen Anhörung des Betroffenen lässt sich demnach gemäß Art. 52 der Charta grundsätzlich mit dem Untersuchungsgeheimnis objektiv rechtfertigen.
64
Sodann ist zu prüfen, ob dieses Unterbleiben erforderlich und im Hinblick auf das angestrebte Ziel, d. h. die Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses und letztlich den ordnungsgemäßen Ablauf des Strafverfahrens, verhältnismäßig ist.
65
Insoweit ist festzustellen, dass die Nichtanhörung des Betroffenen vor der Aufhebung seiner Immunität im Allgemeinen geeignet ist, das Untersuchungsgeheimnis zu gewährleisten.
66
Allerdings muss die Kommission, wenn eine nationale Behörde – in hinreichend begründeten Fällen – unter Berufung auf das Untersuchungsgeheimnis dem widerspricht, dass dem Betroffenen die Gründe, auf denen der Antrag auf Aufhebung der Immunität beruht, genau und umfassend mitgeteilt werden, in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden gemäß dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit Maßnahmen ergreifen, die darauf gerichtet sind, die berechtigten Erwägungen im Zusammenhang mit dem Untersuchungsgeheimnis mit dem Erfordernis, die Grundrechte des Einzelnen wie das Recht, gehört zu werden, hinreichend zu gewährleisten, zum Ausgleich zu bringen (vgl. entsprechend Urteil vom 4. Juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, Rn. 57).
67
Da die Kommission beim Erlass einer beschwerenden Maßnahme den Anspruch auf rechtliches Gehör zu wahren hat, muss sie sich mit größter Aufmerksamkeit die Frage stellen, wie sie die Wahrung dieses Rechts des Betroffenen und die von den nationalen Behörden angeführten berechtigten Erwägungen miteinander in Einklang bringen kann. Diese Abwägung ermöglicht es, sowohl den Schutz der Rechte, die die Unionsrechtsordnung den Beamten und sonstigen Bediensteten der Union verleiht, und damit die Interessen der Union gemäß Art. 17 Abs. 2 des Protokolls Nr. 7 als auch den effizienten und reibungslosen Ablauf der nationalen Strafverfahren unter Wahrung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zu gewährleisten.
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Insoweit ist klarzustellen, dass die Vorschriften, die im nationalen Strafrecht die Mitteilung des Inhalts von Strafverfahrensakten an bestimmte Personen verbieten, der Kommission entgegengehalten werden können, soweit sie den nationalen Behörden entgegengehalten werden können (Urteil vom 10. Januar 1980, Kommission/Italien, 267/78, EU:C:1980:6‚ Rn. 22). Daher könnte die Verpflichtung eines Mitgliedstaats zur Zusammenarbeit in dem Sinne beschränkt sein, dass dieser nicht verpflichtet wäre, der Kommission Strafverfahrensakten zu übermitteln, die die betreffende nationale Behörde nicht einmal anderen Behörden dieses Staats übermitteln würde.
69
Jedoch ist festzustellen, dass sich im vorliegenden Fall aus den dem Gericht vorliegenden Akten nicht ergibt, dass die Kommission die oben in Rn. 67 erwähnte Abwägung in der oben in Rn. 68 dargestellten erforderlichen Form durchgeführt hätte.
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Denn erstens ergibt sich sowohl aus den Schriftsätzen der Parteien als auch aus den Verfahrensakten, dass die Kommission den nationalen Behörden nicht die Frage stellte, inwiefern die vorherige Anhörung des Klägers mit Risiken für die Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses und letztlich den ordnungsgemäßen Ablauf des Strafverfahrens verbunden sei.
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Zweitens kann das Untersuchungsgeheimnis zwar in bestimmten Fällen erfordern, dass der Antrag auf Aufhebung der Immunität dem Betroffenen nicht vor der Entscheidung über den Antrag mitgeteilt wird, wenn z. B. die Gefahr besteht, dass der Betroffene flieht oder Beweismittel zerstört, oder auch, wenn es gerade auf einen Überraschungseffekt ankommt, doch haben die belgischen Behörden im vorliegenden Fall keine solchen Umstände angeführt. Im Übrigen waren, wie sich aus den Akten ergibt, bestimmte Informationen über die laufenden Ermittlungen bereits öffentlich bekannt.
72
Drittens reicht der Umstand, dass die Kommission geltend macht, bei den belgischen Untersuchungsrichtern und dem belgischen Föderalprokurator nachgefragt zu haben, ob es möglich sei, den Kläger zu den Anträgen auf Aufhebung der Immunität anzuhören, was sich tatsächlich anhand des als Anlage zur Klagebeantwortung vorgelegten Schriftwechsels belegen lässt, vorliegend nicht aus, um davon ausgehen zu können, dass die Kommission eine ordnungsgemäße Abwägung zwischen dem Interesse des Klägers, gehört zu werden, und der Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses vorgenommen hat. Denn die Antworten der belgischen Behörden waren lückenhaft, obwohl von diesen gemäß dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, der sowohl für die Unionsorgane als auch für die Mitgliedstaaten gilt, zu erwarten gewesen wäre, dass sie der Kommission ausführlichere Informationen liefern, damit diese nachvollziehen kann, warum sie eine Anhörung des Klägers durch die Kommission ablehnen. Jedenfalls geht aus den dem Gericht vorliegenden Akten nicht hervor, dass die Kommission bei den belgischen Behörden nachgefragt hätte, ob es möglich sei, ihr eine nicht vertrauliche Fassung der Anträge auf Aufhebung der Immunität zur Verfügung zu stellen, die sie dem Kläger übermitteln könnte, oder zumindest jene Angaben in diesen Anträgen zu nennen, die sie für sensibel hielten. Eine solche Mitteilung hätte gegebenenfalls eine angemessene Abwägung gewährleisten können, um damit sowohl das Untersuchungsgeheimnis als auch die Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör soweit wie möglich sicherzustellen.
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Andererseits geht das Vorbringen des Klägers, die belgischen Behörden hätten der Übermittlung des vollständigen Austausches zwischen der Kommission, dem belgischen Föderalprokurator und den belgischen Untersuchungsrichtern an ihn nicht widersprochen, ins Leere. Denn wie der Kläger selbst ausführt, fand dieser Austausch nach Erlass des angefochtenen Beschlusses statt. Es war allein Sache der belgischen Behörden, zu ermitteln, ob sich die Lage so geändert hat, dass die Übermittlung dieses Austausches an den Kläger möglich ist. Darauf lässt sich daher nicht der Vorwurf stützen, die Kommission habe den Kläger vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht angehört.
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Aus alledem ergibt sich, dass das Unterbleiben der Anhörung des Klägers vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses über das hinausgeht, was zur Erreichung des Ziels der Gewährleistung des Untersuchungsgeheimnisses erforderlich ist, und somit nicht den Wesensgehalt des in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta verankerten Rechts, gehört zu werden, achtet.
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Daher hat die Kommission den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör verletzt.
76
Im Übrigen folgt aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass vom Kläger nicht der Nachweis verlangt werden darf, dass die Entscheidung der Kommission bei Nichtvorliegen der festgestellten Verletzung inhaltlich anders ausgefallen wäre, sondern lediglich, dass dies nicht völlig ausgeschlossen ist, weil er sich ohne diesen Verfahrensfehler besser hätte verteidigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rat, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, Rn. 94 und die dort angeführte Rechtsprechung). Im vorliegenden Fall ist dies nicht vollständig ausgeschlossen, wenn die Kommission den Kläger in die Lage versetzt hätte, zur Aufhebung seiner Befreiung von der Gerichtsbarkeit und insbesondere, wie der Kläger in seinen Schriftsätzen ausführt, zu den Interessen der Union und zum Schutz seiner erforderlichen Unabhängigkeit als Beamter, der das Amt eines Generaldirektors des OLAF ausübt, sachgerecht Stellung zu nehmen.
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Nach alledem ist dem fünften Klagegrund, soweit mit ihm ein Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör gerügt wird, stattzugeben und damit der angefochtene Beschluss aufzuheben, ohne dass die übrigen Rügen des fünften Klagegrundes oder die übrigen vom Kläger geltend gemachten Klagegründe zu prüfen wären.
Kosten
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Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Klägers die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Siebte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und beschlossen:
1.
Der Beschluss C(2016) 1449 final der Kommission vom 2. März 2016 über einen Antrag auf Aufhebung der Befreiung von RQ von der Gerichtsbarkeit wird aufgehoben.
2.
Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Barents
Kornezov
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. Oktober 2018.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.