61975C0118
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,
PRÉSENTÉES LE 2 JUIN 1976 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
En matière de circulation de la main-d'œuvre, de prestations de services et de droit d'établissement, la Cour a eu jusqu'à présent l'occasion de s'occuper de l'application, dans des cas particuliers, de la clause de sauvegarde de l'ordre public. Les arrêts dans les affaires 41-74, Van Duyn, 67-74, Bonsignore, 36-75, Rutili, et 48-75, Royer, ont énoncé des principes et critères de base à cet égard et ont commencé à tracer les limites du pouvoir d'y déroger consenti exceptionnellement aux États dans le cadre de l'exercice de leur mission de sauvegarder l'ordre public sur leur territoire.
Dans chacun de ces cas, les demandes préjudicielles déférées à la Cour devaient servir au juge demandeur à établir la compatibilité avec le droit communautaire d'un acte administratif national déterminé (interdiction d'accès, ordre d'expulsion, limitation territoriale de la liberté de séjour) pris par les autorités intérieures à l'égard de l'étranger dans le cadre du large pouvoir discrétionnaire qui leur est conféré par la réglementation interne relative aux étrangers.
Dans le cas présent, le jugement de compatibilité avec le droit communautaire qu'il incombe au juge italien de prononcer regarde, en revanche, directement et exclusivement des actes législatifs nationaux. Soulignons aussi, dès à présent, que ces actes n'ont pas été adoptés dans l'exercice d'un pouvoir dérogatoire exceptionnel, comme dans le cas des mesures étatiques se trouvant à l'origine des affaires mentionnées ci-dessus, mais qu'ils constituent au contraire l'expression d'un pouvoir général de contrôle des mouvements de personnes sur le territoire national appartenant de manière normale et permanente aux États membres.
Il s'agit en l'espèce de l'article 142 du texte unique des lois de sécurité publique, approuvé par décret royal du 18 juin 1931, no 773, et de l'article 2 du décret-loi du 11 février 1948, no 50, concernant respectivement l'obligation pour l'étranger de se présenter dans les trois jours de son entrée sur le territoire de l'État aux autorités, chargées d'assurer la sécurité publique, du lieu où il se trouve en vue d'informer celles-ci de sa présence et de faire la déclaration de séjour ainsi que de l'obligation incombant à quiconque donne logement à un étranger ou héberge celui-ci, même s'il s'agit d'un parent ou allié, d'en informer dans les 24 heures l'autorité chargée d'assurer la sécurité publique.
L'inobservation de ces dispositions entraîne pour l'étranger une peine de prison pouvant aller jusqu'à trois mois ou une amende pouvant atteindre 80000 lires et peut comporter, en outre, l'expulsion du territoire; pour le ressortissant, elle entraîne une peine de prison pouvant atteindre six mois, laquelle peut être cumulée avec une amende pouvant aller jusqu'à 240000 lires.
Une procédure pénale en vue de l'application éventuelle de ces peines a été engagée devant le pretore de Milan à l'égard à la fois d'un citoyen italien et d'une citoyenne britannique hébergée par celui-ci sans que les dispositions précitées n'aient été observées. Aux fins d'établir la compatibilité avec le traité de ces dispositions législatives internes, le pretore de Milan a adressé à notre Cour, dans le cadre de l'article 177 du traité, une série de demandes d'interprétation tendant en substance à établir tout d'abord si ces dispositions nationales ne violent pas des principes fondamentaux du droit communautaire, particulièrement en matière de protection des droits de l'homme, avec référence spéciale au droit au respect de la vie privée, et à savoir, ensuite, si les dispositions en question constituent une restriction ou un obstacle à la circulation et au séjour des citoyens des États membres à l'intérieur de la Communauté, compte tenu en particulier des délais très brefs imposés pour effectuer ladite communication, et à déterminer, enfin, si ces règles n'entraînent pas une discrimination inadmissible entre les ressortissants des États membres.
L'obligation incombant à celui qui héberge un étranger d'en faire la déclaration aux autorités investies du pouvoir de police regarde indifféremment tant les ressortissants que les étrangers. Cependant, cette obligation et les sanctions qui y ont trait sont prévues exclusivement en fonction du contrôle des étrangers et c'est par conséquent sous cet aspect que le juge national a posé les questions d'interprétation du traité indiquées ci-dessus, également à propos de l'obligation de celui qui héberge l'étranger. Compte tenu de cela, on peut considérer à juste titre les règles de droit interne qui l'établissent sous le même angle que celles qui, dans ce cadre, s'adressent directement aux étrangers.
2.
Il est regrettable que le tribunal de Milan n'ait pas précisé à quel titre l'accusée britannique se trouvait, en Italie, être l'hôte de l'accusé italien. A défaut d'une telle précision, la Cour ne peut que se baser sur des hypothèses. Si, comme l'a affirmé devant cette Cour le défendeur des deux accusés, la demoiselle en question avait été hôte «au pair», avec, pour tâche, d'assister la famille du co-accusé en ce qui concerne la surveillance des enfants, elle rentrerait indubitablement dans une des catégories de personnes auxquelles le traité confère le droit de circuler librement dans la Communauté. S'agissant en effet d'une activité accomplie moyennant contre-prestation (nourriture et logement), celle-ci pourrait rentrer dans le cadre d'un rapport de travail salarié ou, si cela devait être exclu, elle tomberait à tout le moins dans le domaine résiduel de la prestation de services.
Mais, dans l'hypothèse où le «pretore» de Milan devrait constater par contre que l'accusée se trouvait en Italie comme simple touriste, il se pose la question de l'applicabilité à celle-ci de la protection conférée par le traité en matière de libre circulation des personnes.
Rappelons qu'en ce qui concerne la libre circulation des personnes physiques, le traité vise deux grandes catégories de sujets de droit: les travailleurs salariés et les prestataires de services. Ces derniers sont considérés tant dans le cas où ils veulent exercer de manière stable leur activité indépendante dans un autre État membre — hypothèse dans laquelle s'appliquent les règles relatives au droit d'établissement — qu'en relation avec l'exercice occasionnel dans un État d'une activité indépendante par des personnes établies dans un autre Etat membre — hypothèse dans laquelle ces personnes relèvent expressément du chapitre relatif à la libération des prestations de services. L'article 59 du traité prévoit la suppression des restrictions à la libre prestation des services en faveur des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation. En ce qui concerne la liberté de circulation des personnes, le traité CEE considère seulement les prestataires de services, tandis qu'il reste muet au sujet des destinataires de ces prestations. Il fait seulement mention du tourisme dans l'annexe III, à propos de la circulation des capitaux, classant celui-ci parmi les «transactions invisibles» à l'égard desquelles l'article 106, paragraphe 3, prévoit la libération des paiements y afférents.
Incontestablement, les touristes jouiront normalement de services dans les lieux qu'ils viendront à visiter. La Commission estime que ceux-ci, en leur qualité de destinataires d'une prestation de services, doivent être protégés par les règles du traité relatives à la libre circulation des personnes en fonction de la prestation de services. Malgré le silence du traité, la Commission a toujours considéré le tourisme comme une activité susceptible de bénéficier des règles en matière de libre circulation des personnes. Cela résulte notamment du commentaire qu'elle a fait sur le programme général relatif à la libération des services, en date du 28 juillet 1960. Ce document, en classant les prestations de services en trois catégories selon que celles-ci comportent le déplacement du prestataire vers le destinataire ou le déplacement du destinataire vers le prestataire ou, enfin, qu'elles ne comportent aucun déplacement de ces personnes, range sous la deuxième catégorie les prestations de services accomplies en faveur du touriste.
Il ne faut pas négliger non plus l'importance du fait que, dès l'origine, le Conseil et le Parlement européen ont paru considérer, eux aussi, le tourisme comme une des activités à libérer non seulement en ce qui concerne les mouvements de capitaux afférents à cette activité économique, mais également au plan des services. Cela résulte en particulier du programme général adopté par le Conseil le 18 décembre 1961, lequel, au titre V, en prévoyant l'élimination des restrictions aux paiements afférents aux services à libérer, mentionne expressément le tourisme. Bien qu'il s'agisse d'une libération en matière de circulation des capitaux, il apparaît clairement du contexte qu'elle est prévue en relation avec la libération des services.
La conception large de la portée des règles du traité relatives à la libération des prestations de services semble donc avoir été accueillie par le Conseil, lequel, dans la directive 64/220 du 25 février 1964 et ensuite, dans la directive 73/148 du 21 mai 1973, toutes deux adoptées dans le cadre du programme général déjà mentionné et relatives l'une et l'autre à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation des services, a imposé aux États membres de supprimer les restrictions au déplacement et au séjour entre autres «des ressortissants des États membres qui désirent se rendre dans un autre État membre en qualité de destinataires d'une prestation de services».
Mais, lorsqu'on entend cette disposition au sens large, c'est-à-dire en l'étendant à tous ceux qui sont susceptibles d'être destinataires d'une prestation de services (laquelle, comme on le sait, est une notion résiduaire comprenant toutes les activités indépendantes du secteur tertiaire), on en vient pratiquement à étendre le droit à la libre circulation à tous les ressortissants des États membres, étant donné que chaque personne est effectivement ou potentiellement destinataire de services. Cela n'est pas conforme au texte de l'article 59 et ne correspond pas à l'économie même du traité qui prévoit la liberté de circulation par référence à des catégories déterminées d'opérateurs économiques. Dans le cadre d'une interprétation large mais non innovatrice, l'on pourra tout au plus envisager la libre circulation, aussi celle des destinataires, dans la mesure seulement où celle-ci est indissolublement liée à la possibilité de mouvement de celui qui doit accomplir ces services.
Alors que le droit des travailleurs qui ne sont pas déjà destinataires d'une offre de travail de circuler librement dans un autre État membre — droit qui résulte des articles 1 et 5 du règlement du Conseil no 1612/68 — nous semble admissible moyennant une interprétation extensive de l'article 48 et nonobstant la teneur des dispositions des littera a) et b) du paragraphe 3 de cet article (puisqu'il s'agit seulement ici de définir la portée d'un droit que le traité confère expressément à la catégorie de personnes considérées et d'assurer sa mise en œuvre concrète), l'extension du droit de libre circulation qui est prévu spécifiquement pour les seuls prestataires de services à tous les ressortissants des États membres, indépendamment donc de leur qualité de prestataires de services, ne peut trouver une base juridique valable dans une interprétation, fût-elle extensive, des règles relatives à la libération des prestations de services. Compte tenu de sa portée, celle-ci finirait par rendre entièrement inconsistant la détermination, effectuée par le traité, des catégories de personnes qui peuvent bénéficier du droit de libre circulation que le traité garantit.
Nous ne voulons pas exclure par là a priori la possibilité pour le législateur communautaire d'étendre aussi le bénéfice de la libre circulation à des catégories de personnes non prévues par le traité dans les conditions prévues à l'article 235 du traité. Mais, à cet égard, le Conseil doit agir en se basant sur cette disposition, conformément à la procédure établie par celle-ci. Tel n'a pas été le cas en ce qui concerne les deux directives 64/220 et 73/148 mentionnées ci-dessus.
Voilà le résultat auquel on parvient sur la base du traité. En tout état de cause, pour admettre la possibilité d'une évolution spontanée du système communautaire de nature à étendre le domaine d'application subjectif des règles du traité, indépendamment même d'un recours à la procédure de l'article 235, il conviendrait que le changement corresponde à des exigences fonctionnelles du système, s'insère par conséquent dans le cadre des finalités du traité et, surtout, qu'il s'appuie sur un consensus général.
Dans notre cas, il faut considérer que, dès les premières phases d'application du traité, les trois institutions communautaires qui participent à l'activité législative et exécutive ont considéré expressément le touriste comme une personne qui, en cette qualité, est protégée dans sa liberté de mouvement par les règles du traité désormais directement applicables. Aucun État ni aucun autre sujet de droit communautaire n'ont jamais contesté cette position, du moins jusqu'à la présente procédure, dans laquelle toutefois les deux États intervenants ont, par contre, pris expressément une position contraire. Il est vrai que la reconnaissance du droit de pénétrer librement sur le territoire de tout État membre à tout ressortissant des autres États membres qui est à la recherche d'un emploi peut conduire en pratique à appliquer le même régime à tous les sujets de droit communautaire, mais ce qui nous intéresse, c'est de trancher la question de savoir s'il y correspond un droit en leur faveur.
Pourra-t-on conclure qu'il s'est instauré de cette manière dans l'ordre communautaire une règle coutumière sur la base de laquelle les touristes peuvent faire valoir un droit consistant à pouvoir prétendre au même traitement que les États sont obligés d'accorder aux prestataires de services? S'il était possible de constater que tous les États ont donné pleine exécution à la disposition des deux directives précitées relatives aux destinataires des services, même en ce qui concerne les touristes (ce que nous ignorons), il ne devrait pas être difficile d'admettre cette déduction.
Il appartient à la Cour de décider s'il faut considérer l'état actuel du droit communautaire à cet égard conformément au texte du traité tel que nous l'interprétons, ou s'il est possible de repérer des éléments suffisants pour créer un nouveau droit, le cas échéant en procédant préliminairement à la collecte d'informations supplémentaires sur la mise à exécution effective des directives précitées. En tout état de cause, il sera bien d'éviter la fiction consistant à ramener au texte même du traité l'extension à tous les citoyens de la Communauté d'un droit de libre circulation que les auteurs du traité n'ont, au contraire, reconnu qu'à l'égard de catégories bien déterminées de personnes.
La Cour, qui n'a jamais failli à sa mission de gardienne du droit tout en restant ouverte aux exigences du progrès, saura sans aucun doute donner une réponse qui tienne dûment compte de tous les éléments pour la détermination des limites des compétences communautaires dans le cadre des attributions fixées, directement ou indirectement, par le traité.
3.
Une fois résolu ce point de droit et dans l'hypothèse où la ressortissante étrangère qui se trouve accusée dans la procédure pendante devant le pretore de Milan peut se prévaloir, en vue de l'application au cas concret qui incombe au juge du fond, des règles du traité relatives à la libre circulation des personnes, le juge national devra établir si ce droit n'est pas inconciliable avec la règle interne considérée ci-dessus du fait que celle-ci impose les obligations précitées aussi bien directement a l'étranger qu'à quiconque héberge l'étranger sur le territoire national. Et ici interviennent d'autres problèmes d'interprétation soulevés par le pretore de Milan.
La première question qui se pose est celle de savoir si, dans notre cas, il est possible de constater une lésion du droit à la vie privée ou au respect de la vie privée, droit qui, garanti par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, devrait être considéré comme faisant partie de l'ensemble des droits fondamentaux qui sont protégés également par le système communautaire.
Nous avons vu que ni le traité ni le droit communautaire dérivé n'interdisent aux États membres d'adopter des mesures en vue d'assurer le contrôle de la présence sur leur territoire de ressortissants étrangers; et que l'article 8, paragraphe 2, de la directive 68/360 du Conseil du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté prévoit même expressément que les autorités compétentes de l'État d'accueil peuvent imposer au travailleur l'obligation de signaler sa présence sur le territoire national. L'existence d'une faculté analogue doit également être admise, malgré le silence des textes communautaires, relativement à celui qui se trouve sur le territoire d'un État membre à un autre titre. En effet, la disposition de l'article 8 de la directive précitée ne constitue pas une clause dérogatoire du genre de celles qui permettent aux États de limiter les droits de circulation pour des raisons d'ordre public; elle se limite à donner acte, pour des raisons de clarté, du fait que les États membres conservent leur pouvoir normal de contrôle qui, en soi, ne crée aucune exception aux droits de libre circulation conférés par le traité. Il ne s'agit pas non plus de demander une autorisation, mais seulement de communiquer un fait présentant un lien avec l'organisation de la structure administrative de l'État.
Ce pouvoir général de contrôle peut remplir des fonctions différentes. Si une exigence générale de protection de l'ordre public n'est pas étrangère à l'exercice de ce pouvoir, il peut également y avoir d'autres raisons plus spécifiques déjà suffisantes en soi pour justifier l'existence de procédures de contrôle: du simple intérêt du relevé statistique des mouvements d'étrangers sur le territoire national au contrôle du déplacement des noyaux d'étrangers et des activités déployées par ceux-ci ainsi qu'à l'exigence de repérer leur domicile (cette dernière fonction étant généralement remplie par des registres de l'état civil pour ce qui est des ressortissants et des autres résidents à titre permanent).
Il s'agit de toute manière — nous ne devons pas l'oublier — de l'exercice d'une compétence qui n'est pas réputée comporter des dérogations au droit communautaire. Comme les charges qui peuvent découler d'un exercice normal de cette compétence pour les étrangers et pour ceux, ressortissants ou étrangers, qui les hébergent, pourvu qu'elles soient adaptées aux fins légalement poursuivies, n'ont aucune incidence sur l'essence même du droit de libre circulation, elles ne sauraient non plus être considérées comme incompatibles avec le droit au respect de la vie privée qui est incontestablement reconnu aux particuliers par les systèmes constitutionnels des États démocra tiques qui ne prétendent pas régler de manière autoritaire la totalité des rapports humains.
Tous les États membres ont une réglementation propre en matière de contrôle des étrangers sur leur territoire, laquelle s'applique également aux citoyens des États membres de la Communauté. Elle comporte en règle générale l'obligation d'information dont il a été question cidessus et s'accompagne généralement de sanctions, le plus souvent pénales, qui, dans divers États membres, en France ou au Royaume-Uni, par exemple, peuvent aller même jusqu'à des peines privatives de liberté (jusqu'à deux mois en France, jusqu'à six mois au Royaume-Uni); parfois, en revanche, comme c'est le cas en république fédérale d'Allemagne, seules des sanctions administratives sont, prévues. Certaines législations, à l'instar de la législation italienne (par exemple la législation française), prévoient également une obligation analogue pour tous ceux qui hébergent un étranger à quelque titre que ce soit Dans votre arrêt du 8 avril dans l'affaire 48-75, Royer, vous avez affirmé, Messieurs, que «le droit communautaire n'empêche pas les États membres de rattacher à la méconnaissance des prescriptions nationales relatives au contrôle des étrangers toutes sanctions appropriées — autres qu'une mesure d'éloignement du territoire — qui seraient nécessaires en vue d'assurer l'efficacité de ces dispositions» (42 e attendu).
La question relative à l'existence, dans le droit communautaire, d'une règle protégeant le droit au respect de la vie privée doit être considérée, dans le cas qui nous occupe, en relation avec l'ingérence que pourrait constituer dans la vie privée des sujets de droit communautaire l'obligation de déclarer la présence auprès d'eux d'une personne, chaque fois que celle-ci ressortit à un État étranger, alors que cette obligation n'existe pas pour la présence des ressortissants. Là-dessus se greffe également l'autre question posée par le pretore de Milan, relative à l'existence d'une discrimination entre ressortissants et étrangers.
4.
La violation éventuelle d'un droit fondamental résulterait ici non pas d'un acte communautaire, à propos du contrôle de la validité duquel s est surtout développée la jurisprudence de la Cour sur les droits fondamentaux, mais d'un acte étatique. La question se pose donc de savoir si les principes précisés par la Cour à cet égard peuvent être également appliqués en vue d'établir un éventuel rapport d'incompatibilité entre l'acte ou le comportement étatique et le droit communautaire.
L'arrêt dans l'affaire 36-75, Rutili (Recueil 1975, p. 1232), considérant certaines restrictions apportées aux pouvoirs des États membres en matière de police des étrangers par la directive 64/221 du Conseil ainsi que par le règlement no 1612/68 du Conseil, déjà cité, observe que ces restrictions se présentent comme la manifestation spécifique d'un principe plus général sanctionné par la Convention européenne de 1950 pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, selon lequel les restrictions apportées aux droits protégés par cette convention, au nom des exigences d'ordre public et de sécurité publique, ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire à la satisfaction de ces exigences dans une société démocratique.
De ce parallèle entre les règles communautaires et des règles de droit international reçues par tous les États membres, certains auteurs ont cru pouvoir déduire que les dispositions de cette convention doivent être considérées comme faisant partie intégrante de l'ordre juridique communautaire; or, il me paraît clair qu'il s'agissait, dans l'esprit de la Cour, non pas d'un renvoi matériel à ces dispositions, mais seulement d'un rappel des principes généraux dont celles-ci, de même que les règles communautaires avec lesquelles l'arrêt établit un parallèle, sont une expression particulière.
En réalité, par cet arrêt, la Cour a substantiellement confirmé le principe, découlant déjà de sa jurisprudence antérieure et selon lequel les droits fondamentaux de l'homme qui sont reconnus par les systèmes constitutionnels des États membres font également partie intégrante de l'ordre juridique communautaire.
Les instruments non communautaires par l'intermédiaire desquels ces États ont souscrit des obligations internationales en vue de mieux garantir la protection de ces droits, sans pouvoir certes être reçus comme tels dans l'ordre communautaire, peuvent cependant aider à déterminer les principes communs à ces États.
La véritable nouveauté que peut constituer cette référence aux droits fondamentaux faite par l'arrêt Rutili consiste, par contre, dans le contexte dans lequel elle a été faite, c'est-à-dire par rapport à une situation se caractérisant par l'existence d'un droit à une liberté sanctionné par le système communautaire et d'un acte discrétionnaire d'un État limitant sérieusement ce droit.
On peut en déduire que le respect des principes fondamentaux relatifs à la protection des droits de l'homme, lesquels trouvent leur expression à la fois dans les constitutions nationales et dans des instruments internationaux liant tous les États membres de la Communauté, peut également revêtir de l'importance dans le cadre de l'application du droit communautaire en vue d'établir la légalité de l'attitude de l'État à l'égard du droit à une liberté que le traité reconnaît aux particuliers.
Certes, contrairement aux actes de l'exécutif communautaire, les actes des États sont soumis au contrôle de leurs juridictions internes qui, avec la Cour européenne des droits de l'homme, assurent déjà une protection efficace des droits fondamentaux. Néanmoins, votre Cour aussi, Messieurs, sans empiéter sur les compétences propres d'autres juridictions, pourra censurer la violation d'un droit fondamental par une autorité étatique sinon dans la même mesure qu'elle pourrait le faire dans le cadre du contrôle de la validité des actes communautaires, du moins dans la mesure où le droit fondamental dont la violation est alléguée peut être rapporté à la protection d'un droit économique constituant un des objets spécifiques du traité. A défaut de ce lien, en effet, l'action de l'État à l'égard des particuliers ne serait pas susceptible de jouer un rôle dans le système communautaire, pas même au plan procédural.
5.
La protection des droits de l'homme intervient donc dans le système communautaire même à l'égard des États, dans la mesure où le droit fondamental invoqué est lié à un rapport ou à une situation juridique dont la réglementation forme l'objet spécifique du traité.
Nous savons que l'interdiction de discrimination a été interprétée de la manière la plus large possible par la Cour, sa jurisprudence ayant même étendu le principe de discrimination à des règles et a des situations qui ne présentent aucun lien avec le rapport de travail ou à la qualité de travailleur des sujets de droit auxquels s'appliquent ces règles. Par conséquent, lorsqu'en fonction du libre exercice d'une activité économique sur le territoire de la Communauté le traité reconnaît aux ressortissants des États membres le droit de circuler librement et de séjourner sur le territoire des autres États en excluant tout traitement discriminatoire quelconque basé sur la nationalité, il faudra admettre par principe qu'une restriction imposée a l'étranger en tant que tel, restriction qui n'est pas objectivement justifiée par l'exercice d'une compétence retenue de l'État, doit être considérée comme une entrave à l'exercice de ce droit à la liberté laquelle est incompatible avec le droit communautaire, et cela est également valable en ce qui concerne l'appréciation de la proportionnalité de la restriction au but légalement poursuivi.
Bien que nous nous trouvions dans ce cas en face d'une mesure nationale de nature différente de celles envisagées dans les affaires que nous avons citées au début de ces conclusions et qui avaient trait à l'application de la réserve d'ordre public en matière de circulation et de séjour des travailleurs et des prestataires de services, nous estimons qu'il peut être tenu compte de certains principes précisés par la Cour à cet égard dans l'exercice d'une compétence retenue de manière normale par les États, telle que celle du contrôle de la présence d'étrangers sur le territoire, sinon en vue d'une application rigoureuse de ces principes, ce qui se justifierait dans le cas de mesures dérogeant aux principes fondamentaux du marché commun, du moins comme critères indicatifs en vue de définir les limites au-delà desquelles l'État ne serait plus justifié, dans le cadre le l'exercice de sa fonction, à mettre des entraves à l'exercice des libertés individuelles garanties par le traité.
Une importance particulière revient à cet égard au principe de la proportionnalité entre la charge imposée et le but légal poursuivi par l'autorité publique. Le domaine d'application de ce principe ne se limite pas en effet au seul domaine d'action dérogatoire; il a une portée générale, étant donné qu'il est du nombre des principes qui doivent présider à l'action des autorités publiques, communautaires et nationales, dans le cadre de l'ordre juridique communautaire. Cela résulte clairement de la jurisprudence constante de votre Cour et, en particulier, des arrêts dans les affaires 19-61, Mannesmann/ Haute Autorité, Recueil 1962, p. 675; 8-74, Dassonville, Recueil 1974, p. 851; 33-74, Van Binsbergen, Recueil 1974, p. 1309 (attendu 16); 39-75, Coenen, Recueil 1975, p. 1554 (attendus 9 et 10).
D'une manière plus générale, il faut considérer que, lorsque les autorités publiques d'un État membre se livrent à l'égard des ressortissants des autres États membres à des ingérences, dans la vie privée de ceux-ci et dans leur liberté de mouvement, plus graves que celles auxquelles sont légalement soumis les ressortissants de cet État sans que cela puisse se justifier par des exigences objectives, de telles ingérences injustifiées constitueraient une entrave illicite au droit des particuliers, de nature par conséquent à en entraver l'exercice. Tel serait à plus forte raison le cas s'il fallait constater que l'action de l'État viole un droit fondamental de la personne humaine. La jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation des marchandises a adopté des critères assez sévères relativement aux entraves qui peuvent résulter d'actes ou de comportements des États. Il n'y a pas de raison pour que la Cour adopte une position plus tolérante à l'égard des États lorsqu'il s'agit de la circulation des personnes, même si celle-ci pose naturellement, ainsi que le démontre le cas à l'examen, des problèmes plus vastes et plus complexes.
Mais une loi nationale relative au contrôle des étrangers sur le territoire pourrait seulement être considérée comme une entrave injustifiée si elle imposait à cet égard des charges contraires à un principe supérieur de droit visant directement à assurer la protection des particuliers ou, de toute manière, des charges manifestements hors de proportion avec le but visé et, partant, contraires à un principe général de proportionna lité.
En ce qui concerne l'aspect de la question relatif à la prétendue violation d'un droit fondamental au respect de la vie privée, observons que, ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de le dire dans une affaire précédente, à propos du droit de propriété, la reconnaissance d'un droit comme attribut de la personnalité n'exclut pas radicalement toute possibilité de limitation de celui-ci. Les exigences de la vie en société et l'accomplissement des missions incombant à l'État peuvent exiger des adaptations dans la délimitation de ce domaine de liberté que constitue le droit subjectif. Pour qu'il y ait violation, il ne suffit pas d'une quelconque limitation; il faut que le droit soit atteint dans son essence même. Or, il ne semble pas que l'obligation de signaler sa présence et son adresse puisse être considérée comme une violation d'un droit à la vie privée. Il s'agit là du moyen de contrôle normal utilisé dans les États membres et nous ne voyons pas comment les autorités investies du pouvoir de police pourraient autrement exercer cette compétence légale qui leur appartient. Il nous semble, d'autre part, que la communication de ces simples renseignements à la police ne puisse pas porter préjudice au respect de la vie privée d'une personne honnête et respectueuse de la loi.
6.
L'unique question qui puisse poser de plus grandes difficultés concerne la sévérité des conditions dans lesquelles la communication doit être effectuée et des sanctions prévues en cas d'inobservation.
Sur le premier point, il ne nous semble pas qu'un délai de trois jours pour l'étranger, de 24 heures pour celui qui réside dans l'État, puisse constituer une charge excessive. Se trouver obligé d'agir avec une certaine rapidité pourrait être tout au plus incommode; mais, pourrions-nous, en dehors de cas d'abus manifeste, censurer la fixation d'un délai qui, par sa nature, revêt un caractère nécessairement discrétionnaire?
Avec les adaptations opportunes et en laissant de côté l'expulsion de l'étranger, qui atteint dans son essence même les droits de circulation et de séjour qui lui sont attribués par le traité et que vous avez déjà considérée comme inadmissible dans l'affaire Royer, dès lors qu'elle est basée uniquement sur l'omission de l'obligation de l'information, ces observations sont également valables pour la totalité des sanctions prévues en cas d'inobservation de l'obligation tant de la part de l'étranger que de la part de quiconque l'héberge. La définition des sanctions pénales frappant des comportements identiques peut varier d'un État à l'autre, car elle dépend de l'appréciation d'exigences de prévention que le législateur national cherche à adapter aux situations et aux nécessités propres à la société nationale. Il s'agit d'appréciations qui, indépendamment du fait qu'elles peuvent varier d'un endroit à l'autre en raison de la diversité des situations, ne peuvent, de toute manière, pas se mesurer avec exactitude sur la base de critères objectifs précis. Dans une matière du genre de celle qui nous occupe, où les pouvoirs discrétionnaires qu'il faut reconnaître au législateur national sont inévitablement assez vastes, il s'impose d'agir avec la plus grande prudence dans le contrôle de la fixation au plan normatif de l'ensemble des sanctions pénales, en dehors des cas de disproportion manifeste. Il ne nous semble pas que, dans un cas du genre de celui qui nous occupe aujourd'hui, il soit possible de parvenir à une telle constatation. On pourrait peut-être aussi estimer, par une appréciation et une réaction entièrement subjectives, que les peines paraissent sévères et même très sévères; mais cela pourrait-il suffire à faire considérer illégale la réglementation nationale qui les établit? En vertu de quel critère pourrions-nous fixer le maximum admissible? Serait-il correct de fixer un maximum identique pour tous les États en ignorant les disparités éventuelles des situations locales?
Nous croyons qu'il serait vraiment imprudent, pour ne pas dire téméraire, de chercher à refaire les évaluations d'un législateur national à cet égard; qu'il suffise d'observer, pour ce qui nous intéresse ici, que si les peines sont sévères, elles ne sont certainement pas discriminatoires pour les diverses catégories de sujets de droit auxquelles elles peuvent s'appliquer, car elles frappent même celui qui héberge l'étranger — même s'il a la qualité de ressortissant — d'une peine plus forte que l'étranger lui-même. Cela montre l'intérêt public réel que le législateur italien a estimé avoir au contrôle de la présence des étrangers sur son territoire. Nous ne savons pas, quant à nous, si des exigences particulières qui se font sentir dans l'État en question ne sont pas de nature à justifier, en cas de violation de cette obligation d'information, des peines qui sont plus sévères que dans d'autres États (sauf, ainsi que nous l'avons dit, en Grande-Bretagne). Une appréciation de cette nature nécessiterait la connaissance de nombreux éléments qui ne sont pas en notre possession et que nous serions d'ailleurs difficilement en mesure d'apprécier de manière adéquate dans l'exercice des compétences qui nous appartiennent dans le cadre de cette procédure.
On a invoqué la disparité de traitement qui existerait entre le ressortissant et l'étranger sous l'angle des sanctions prévues pour l'un, en cas de non-accomplissement de l'obligation de se faire inscrire dans le registre de l'état civil, et, pour l'autre, en cas de non-accomplissement de l'obligation d'information considérée ci-dessus. Le ressortissant italien ne serait passible en effet dans ce cas que d'une simple sanction administrative d'incidence pécuniaire très légère.
Nous estimons, par ailleurs, qu'il serait difficile de comparer les deux situations et les deux obligations. Aussi longtemps qu'il n'y aura pas de nationalité communautaire, les ressortissants des autres États membres, même s'ils possèdent le droit à la libre circulation et au libre séjour à égalité avec les ressortissants, se trouveront toujours avoir une qualité différente de ces derniers; cette circonstance, de même qu'elle justifie un contrôle de la présence de l'étranger sur le territoire national à la charge non pas des autorités communales préposées à la tenue des registres d'état civil, mais à celle des autorités investies du pouvoir de police, permet également d'apprécier d'une manière différente l'omission d'information dans l'un et dans l'autre cas.
On pourrait souhaiter, certes, que, du moins dans les États qui ont des législations particulièrement sévères en matière de contrôle des étrangers, les ressortissants des autres États membres ne soient pas traités à cet égard de la même manière qu'un autre étranger quelconque. Mais cela relève plutôt du processus de rapprochement des législations nationales qui, dans la mesure où celles-ci ne sont pas directement incompatibles avec le traité, ne peut s'effectuer qu'en mettant en œuvre la procédure prévue à cet effet par les articles 100 et suivants du traité. En ce qui concerne la législation italienne, on sait que l'article 142 du texte unique des lois de sécurité publique a été modifié de manière à soustraire à l'obligation de déclaration les travailleurs ressortissant des autres États membres qui exercent en Italie une activité salariée d'une durée supérieure à trois mois, alors que l'obligation a été maintenue pour le reste. La raison de cette différence réside probablement dans le fait que le travailleur qui exerce une activité pour une durée supérieure à trois mois est soumis à l'obligation du permis de séjour et que cette formalité administrative permet d'obtenir l'information relative à sa présence sur le territoire national, alors que ce permis n'est pas requis par contre de ceux qui exercent une activité pour une période de temps inférieure à trois mois.
En conclusion, nous estimons que la Cour, répondant aux questions qui lui sont posées à titre préjudiciel par le pretore de Milan, en affirmant l'importance fondamentale du système communautaire de la liberté de circulation des personnes, de l'interdiction de discrimination basée sur la nationalité et de la prévalence sur le droit interne des règles communautaires par lesquelles ces principes se concrétisent, devrait définir avant tout la portée subjective des règles sur la libre prestation des services, en faisant un choix entre une interprétation rigoureuse des règles du traité et une interprétation plus large basée sur la reconnaissance d'une nouvelle règle de droit spontané qui aurait étendu le domaine d'application de ces règles.
En ce qui concerne les demandes ayant trait plus particulièrement au cas d'espèce, nous proposons que la Cour affirme que des ingérences excessives de la part des États membres, même lorsque ceux-ci agissent dans l'exercice de leurs compétences retenues, dans la vie privée des individus, en raison de leur qualité d'étranger ou d'une manière générale en raison du rapport qu'une personne peut avoir avec un hôte étranger, pourraient être contraires au droit communautaire dans la mesure où elles violeraient un principe relatif au respect de la vie privée et constitueraient de ce fait une entrave injustifiée à l'exercice effectif d'un droit de libre circulation dans les cas où celui-ci est reconnu et garanti par le droit communautaire. Il est exclu cependant que la législation d'un État qui impose à chaque étranger et à celui qui l'héberge sur le territoire national l'obligation d'en informer les autorités investies du pouvoir de police dans un délai bref mais non déraisonnable sous peine de sanctions pénales qui peuvent comporter même l'arrestation constitue une violation de ces principes et droits, sauf en cas d'abus manifeste, au préjudice de l'étranger, du pouvoir discrétionnaire qui appartient au législateur dans la détermination de ces délais et de ces sanctions.
Conformément à ce qui a déjà été affirmé dans l'arrêt Royer, l'expulsion d'un étranger pour la seule inobservation de l'obligation d'information devrait en revanche être considérée en tout état de cause comme disproportionnée au but poursuivi et, partant, incompatible avec le droit de circuler et de séjourner sur le territoire de la Communauté que l'ordre juridique communautaire reconnaîtrait aux particuliers.
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1
)	Traduit de l'italien.