62000CJ0079_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-79/00,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta a norma dell'art. 234 CE dal Tribunal Supremo (Spagna), nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Telefónica de España SA
e
Administración General del Estado,
interveniente:
Retevisión SA,
domanda vertente sull'interpretazione degli artt. 4, n. 2 e 9, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dalla sig.ra F. Macken (relatore), presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
per la società Telefónica de España SA, dal sig. J.A. García San Miguel Y Orueta, procurador de los Tribunales;
per il governo spagnolo, dal sig. S. Ortiz Vaamonde, in qualità di agente;
per il governo belga, dalla sig.ra A. Snoecx, in qualità di agente;
per il governo italiano, dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dal sig. G. Aiello, avvocato dello Stato;
per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra C. Schmidt e dal sig. G. Valero Jordana, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali della Telefónica de España SA, rappresentata dagli avv.ti R. García Boto e N. Rabazo Auñón, abogados, del governo spagnolo, rappresentato dal sig. S. Ortiz Vaamonde, del governo italiano, rappresentato dal sig. G. Aiello, e della Commissione, rappresentata dal sig. G. Valero Jordana, all'udienza del 22 marzo 2001,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 21 giugno 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 14 febbraio 2000, pervenuta alla Corte il successivo 3 marzo, il Tribunal Supremo ha proposto, a norma dell'art. 234 CE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione degli artt. 4, n. 2, e 9, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (GU L 199, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»).
2 Tale questione è sorta nell'ambito di una controversia tra la società Telefónica de España SA (in prosieguo: la «Telefónica»), organismo autorizzato a offrire servizi di telecomunicazione, e la Administración General del Estado (pubblica amministrazione), vertente, in particolare, sulla conformità alla direttiva di talune disposizioni del regio decreto che l'ha recepita nell'ordinamento spagnolo.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
3 Ai sensi dell'art. 1, primo comma, la direttiva è volta segnatamente a garantire, nella Comunità, l'interconnessione delle reti di telecomunicazione e, in particolare, l'interoperabilità dei servizi, nonché ad assicurare la fornitura di servizi universali in una situazione di mercati aperti e concorrenziali.
4 Il quinto considerando della direttiva così recita:
«(...) a seguito dell'eliminazione dei diritti speciali ed esclusivi nell'ambito dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazione nella Comunità, la fornitura di reti o servizi di telecomunicazione può esigere qualche forma di autorizzazione da parte degli Stati membri; (...) gli organismi autorizzati a fornire reti di telecomunicazione o servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico in tutta la Comunità o in parte di essa devono essere liberi di negoziare accordi di interconnessione su base commerciale a norma del diritto comunitario, fatto salvo il controllo e, se necessario, l'intervento delle autorità nazionali di regolamentazione (...)».
5 Ai sensi del sesto considerando della direttiva:
«(...) per incentivare lo sviluppo di nuovi tipi di servizi di telecomunicazione, è importante incoraggiare nuove forme di interconnessione e un accesso speciale alle reti in punti diversi dai punti terminali delle reti offerti alla maggior parte degli utenti finali (...)».
6 Il dodicesimo considerando della direttiva così enuncia:
«(...) le autorità nazionali di regolamentazione devono poter indurre gli organismi ad interconnettere le loro strutture, qualora si possa dimostrare che ciò è nell'interesse degli utenti».
7 L'art. 2, n. 1, lett. a), della direttiva, definisce l'«interconnessione» come «il collegamento fisico e logico di reti di telecomunicazione utilizzate dal medesimo o da un altro organismo per consentire agli utenti di un organismo di comunicare con gli utenti dello stesso o di un altro organismo o di accedere ai servizi offerti da un altro organismo».
8 L'art. 3, n. 1, prima frase, della direttiva, dispone come segue:
«Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eliminare ogni restrizione che impedisca agli organismi autorizzati dagli Stati membri a fornire reti pubbliche di telecomunicazione e servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico di negoziare tra loro accordi di interconnessione in base al diritto comunitario».
9 In base all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva:
«1. Gli organismi autorizzati a fornire reti pubbliche di telecomunicazione e/o servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico di cui all'allegato II hanno il diritto e, se richiesto dagli organismi appartenenti a tale categoria, l'obbligo, di negoziare tra loro l'interconnessione (...). Le autorità nazionali di regolamentazione possono limitare, caso per caso, l'obbligo di cui trattasi temporaneamente e se esistono alternative praticabili dal punto di vista tecnico e commerciale all'interconnessione richiesta e se detta interconnessione non si rivela adeguata alle risorse disponibili per soddisfare la richiesta (...).
2. Gli organismi autorizzati a fornire reti pubbliche di telecomunicazione e servizi di telecomunicazione a disposizione del pubblico di cui all'allegato I, che detengono una quota di mercato significativa, devono soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso alla rete anche in punti diversi dai punti terminali di rete offerti alla maggior parte degli utenti finali».
10 L'art. 9, nn. 1 e 2, della direttiva, prevede quanto segue:
«1. Le autorità nazionali di regolamentazione favoriscono ed assicurano un'adeguata interconnessione nell'interesse di tutti gli utenti, assolvendo ai loro compiti in modo da garantire la massima efficienza dal punto di vista economico e il massimo beneficio agli utenti finali. Le autorità nazionali di regolamentazione tengono in particolare in considerazione:
la necessità di garantire soddisfacenti comunicazioni punto-punto per gli utenti;
la necessità di stimolare un mercato competitivo;
la necessità di assicurare uno sviluppo equo e adeguato di un mercato europeo delle telecomunicazioni armonizzato;
la necessità di cooperare con le loro controparti in altri Stati membri;
la necessità di promuovere la creazione e lo sviluppo di reti e di servizi transeuropei, l'interconnessione delle reti nazionali e l'interoperabilità dei servizi, nonché l'accesso a tali reti e servizi;
i principi di non discriminazione (ivi compresa la parità di accesso) e di proporzionalità;
la necessità di mantenere e sviluppare il servizio universale.
2. (...)
Per quanto concerne in particolare l'interconnessione tra gli organismi di cui all'allegato II, l'autorità nazionale di regolamentazione:
può fissare condizioni ex ante, nei settori elencati nell'allegato VII, parte 1;
favorisce l'inserimento degli elementi indicati nell'allegato VII, parte 2 negli accordi di interconnessione».
11 La prima parte dell'allegato VII alla direttiva elenca i seguenti settori:
«a) Procedura di risoluzione delle controversie.
b) Requisiti per la pubblicazione/l'accesso agli accordi di interconnessione e altri obblighi periodici di pubblicazione.
c) Requisiti per la parità di accesso e la portabilità dei numeri.
d) Requisiti per la condivisione delle strutture, ivi compresa l'ubicazione.
e) Requisiti per il mantenimento dei requisiti essenziali.
f) Requisiti per l'attribuzione e l'uso dei numeri (compreso l'accesso ai servizi di consultazione elenchi, ai servizi di emergenza e ai numeri paneuropei).
g) Requisiti per il mantenimento della qualità del servizio punto-punto.
h) Eventualmente, determinazione della parte scorporata delle tariffe di interconnessione che rappresenta un contributo al costo netto degli obblighi di servizio universale».
12 La seconda parte, lettere c), m) ed o), dello stesso allegato contempla i seguenti elementi:
«c) Ubicazione dei punti di interconnessione.
(...)
m) Raggiungimento della parità di accesso.
(...)
o) Accesso a servizi accessori, supplementari e avanzati».
13 L'art. 1, n. 2, della raccomandazione della Commissione 25 maggio 2000, 2000/417/CE, relativa all'accesso disaggregato all'anello locale: consentire la fornitura concorrenziale di una gamma completa di servizi di comunicazioni elettroniche, in particolare dei servizi multimediali a larga banda e di Internet ad alta velocità (GU L 156, pag. 44), così dispone:
«Fatta salva l'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie, si raccomanda che negli Stati membri in cui non è ancora disponibile un accesso completamente disaggregato si adottino misure appropriate, di tipo giuridico e regolamentare, intese ad obbligare gli operatori notificati a fornire, entro il 31 dicembre 2000, l'accesso completamente disaggregato all'anello locale in rame a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie».
La normativa nazionale
14 La trasposizione della direttiva nell'ordinamento spagnolo è avvenuta attraverso il regio decreto 24 luglio 1998, n. 1651/1988, che approva il regolamento di attuazione del titolo II, relativo all'interconnessione e all'accesso alle reti a disposizione del pubblico ed alla numerazione, della legge generale n. 11/1998 sulle telecomunicazioni (BOE n. 181 del 30 luglio 1998, pag. 25865; in prosieguo: il «Regio decreto 1651/1998»).
15 L'art. 9 del Regio decreto 1651/1998 è così formulato:
«Gli operatori di reti pubbliche di telecomunicazioni che sono considerati dominanti sono assoggettati ai seguenti obblighi:
(...)
3. Offrire l'interconnessione nelle centrali di commutazione locali e di livello superiore.
Qualora per motivi tecnici determinate centrali di commutazione dell'operatore dominante non consentano temporaneamente l'interconnessione, tale operatore dovrà indicare il calendario secondo il quale prevede di effettuare nelle stesse centrali gli adattamenti necessari ad assicurare l'interconnessione.
La Commissione del mercato delle telecomunicazioni può richiedere agli operatori la giustificazione tecnica del fatto che questi ultimi non offrono interconnessione in determinate centrali di commutazione, e richiedere l'installazione in tali centrali di ausili tecnici alternativi che permettano transitoriamente di offrire un'interconnessione virtuale con le stesse, in condizioni tecniche, economiche e operative analoghe a quelle che sarebbero offerte dall'interconnessione diretta con le suddette centrali di commutazione.
4. Fornire l'accesso all'anello degli abbonati nella data ed alle condizioni che saranno a tal fine eventualmente fissate dal Ministro dei lavori pubblici, previa relazione da parte della Commissione del mercato delle telecomunicazioni.
5. Non impedire gli accordi di interconnessione che comprendano condizioni per i servizi non contemplati dall'offerta di interconnessione di riferimento.
(...)».
La causa principale
16 Ritenendo illegittime talune disposizioni del regio decreto 1651/1998, per il motivo che il governo spagnolo, in sede di trasposizione della direttiva, avrebbe travalicato i limiti del proprio potere regolamentare, la società Telefónica ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunal Supremo, chiedendo in particolare l'annullamento dell'art. 9, nn. 3-5, del detto decreto.
17 Secondo il giudice di rinvio, la direttiva sembra aver affidato interamente alla trattativa tra gli operatori la determinazione esatta dei punti d'interconnessione, dato che quest'ultima non è inclusa tra gli elementi per i quali, ai sensi della prima parte dell'allegato VII della direttiva, le autorità nazionali di regolamentazione possono fissare condizioni ex ante.
18 Il giudice a quo ritiene che una prima conclusione di questo tipo sarebbe, tuttavia, difficilmente compatibile con il principio generale enunciato all'art. 4, n. 2, della direttiva, che impone agli operatori in possesso di una quota di mercato significativa di soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso alla rete. A parere del giudice di rinvio quest'obbligo sembrerebbe contemplare tutti gli elementi fisici all'uopo necessari, ivi compresi i punti d'interconnessione, che dovrebbero quindi rimanere accessibili agli altri operatori, senza restrizioni.
19 In base a tali considerazioni il Tribunal Supremo ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il combinato disposto degli artt. 4, n. 2 e 9, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), letto in connessione con la seconda parte, lett. c), dell'allegato VII alla stessa direttiva, debba essere interpretato nel senso che:
a) le autorità nazionali di regolamentazione possono imporre ex ante ad un operatore che detiene una quota di mercato significativa l'obbligo di facilitare agli altri operatori l'accesso all'anello locale degli abbonati e di offrire loro l'interconnessione alle centrali di commutazione locali e a quelle di livello superiore;
o, al contrario,
b) le dette autorità nazionali possono solo "incoraggiare" accordi negoziati tra i diversi operatori, in materia di accesso e di interconnessione a quei punti specifici della rete, ma non possono imporre ex ante all'operatore che detiene una quota di mercato significativa l'obbligo di fornire al contempo l'accesso e l'interconnessione in oggetto».
Sulla questione pregiudiziale
Le osservazioni presentate alla Corte
20 La Telefónica sostiene che la direttiva non consente alle autorità nazionali di regolamentazione di imporre ex ante all'operatore che detiene una quota di mercato significativa obblighi in materia di accesso e d'interconnessione ai punti della rete. La direttiva consentirebbe unicamente alle dette autorità di incoraggiare l'inserimento di tale questione negli accordi negoziati tra i diversi operatori. Siffatta interpretazione sarebbe suffragata dal quinto considerando nonché dall'art. 3 e dall'art. 9, n. 2, della direttiva.
21 La Telefónica afferma che, inoltre, dall'art. 4, n. 1, della direttiva si evince che l'interconnessione è un diritto che si accompagna all'obbligo di negoziare e che, di conseguenza, le condizioni dell'interconnessione devono essere fissate dalla volontà delle parti piuttosto che attraverso un intervento delle autorità nazionali di regolamentazione.
22 Del resto, a parere della Telefónica, il fatto che le autorità comunitarie stiano definendo le norme sull'accesso all'anello locale degli abbonati è una valida dimostrazione che la direttiva non consente alle autorità nazionali di regolamentazione di imporne o di stabilirne a priori le condizioni.
23 Il governo spagnolo fa notare, in via preliminare, che la direttiva non disciplina l'accesso all'anello locale degli abbonati. Tuttavia, la raccomandazione 2000/417 inviterebbe gli Stati membri a rendere obbligatorio tale accesso al più tardi entro il 31 dicembre 2000. Imporre l'accesso all'anello locale degli abbonati e subordinarlo a talune condizioni sarebbe pertanto conforme al diritto comunitario.
24 Per quanto riguarda l'interconnessione delle reti di telecomunicazione, i governi spagnolo ed italiano sostengono, in sostanza, che il quadro normativo comunitario consente alle autorità nazionali di obbligare gli operatori che detengono una quota di mercato significativa ad offrire un'interconnessione con le centrali di commutazione locali e con quelle di livello superiore. In base allo scopo della direttiva, nonché ai sensi degli artt. 1 e 9 della stessa, se uno Stato membro ritiene che, ove un operatore in possesso di una quota significativa di mercato rifiutasse l'interconnessione con determinati livelli della rete, il mercato non si manterrebbe in condizioni concorrenziali ottimali e l'interesse degli utenti non sarebbe assicurato, questo Stato membro ha la facoltà di obbligare il suddetto operatore ad offrire una tale interconnessione.
25 Secondo la Commissione, dall'art. 1 della direttiva si evince che quest'ultima non opera un'armonizzazione completa. La direttiva ammetterebbe pertanto, in via di principio, l'intervento degli Stati membri a completare il quadro da essa fornito, attraverso l'imposizione di nuovi obblighi agli operatori che detengono una quota significativa di mercato. Di conseguenza, la direttiva non osterebbe a che le autorità nazionali impongano ex ante ad un operatore che detiene una quota significativa di mercato l'obbligo di fornire agli altri operatori l'accesso all'anello locale degli abbonati e quello di offrire un'interconnessione alle centrali di commutazione locali e a quelle di livello superiore.
Giudizio della Corte
26 In via preliminare, occorre ricordare, da una parte, che, ai sensi dell'art. 1, primo comma, la direttiva è volta segnatamente ad assicurare l'interconnessione delle reti di telecomunicazione, l'interoperabilità dei servizi e la fornitura di servizi universali in una situazione di mercati aperti e concorrenziali.
27 Come si evince dal suo quinto considerando, per conseguire i detti obiettivi, la direttiva fa leva principalmente sulla negoziazione di accordi commerciali tra gli operatori che forniscono servizi di telecomunicazione.
28 Tuttavia, dallo stesso considerando della direttiva, nonché dal considerando dodicesimo, emerge che gli Stati membri sono autorizzati a limitare l'autonomia della volontà dei suddetti operatori nella conclusione di accordi d'interconnessione, allo scopo di garantire l'adeguatezza di tali accordi.
29 D'altra parte, occorre ricordare che la direttiva si limita a disporre un quadro generale entro il quale deve essere perseguito il suo scopo, come risulta dal secondo considerando. Essa non è perciò diretta a realizzare un'armonizzazione completa in materia.
30 E' in base a tali considerazioni che si devono interpretare gli artt. 4, n. 2 e 9, n. 2, della direttiva.
31 Per quanto concerne l'art. 4, n. 2, della direttiva, dal suo disposto emerge che esso si limita a prevedere l'esistenza di obblighi a carico di determinati operatori che detengono una quota di mercato significativa.
32 Orbene, il fatto che i detti operatori, in possesso di una quota di mercato significativa, siano tenuti, in forza dell'art. 4, n. 2, della direttiva, a soddisfare solamente le richieste ragionevoli d'interconnessione, non implica che questa stessa disposizione vieti agli Stati membri di consentire alle autorità nazionali di regolamentazione di imporre ex ante agli stessi operatori condizioni o obblighi di accesso.
33 Non si può pertanto ritenere che l'art. 4, n. 2, della direttiva osti a che uno Stato membro adotti disposizioni che consentono all'autorità nazionale di regolamentazione di obbligare un operatore in possesso di una quota di mercato significativa a fornire l'accesso all'anello locale degli abbonati e ad offrire un'interconnessione alle centrali di commutazione locali nonché a quelle di livello superiore.
34 Quanto all'art. 9, n. 2, della direttiva, occorre ricordare che tale disposizione permette alle autorità nazionali di regolamentazione di fissare condizioni ex ante nei settori elencati nella prima parte dell'allegato VII alla direttiva e di favorire l'inserimento degli elementi contemplati dalla seconda parte del detto allegato negli accordi d'interconnessione.
35 Non si può dedurre dal tenore di tale disposizione che gli Stati membri possano permettere alle autorità nazionali di regolamentazione di fissare condizioni o obblighi ex ante unicamente nei settori elencati nella prima parte dell'allegato VII della direttiva.
36 Del resto, sarebbe incompatibile con l'oggetto e l'economia della direttiva, enunciati ai punti 26-29 della presente sentenza, stabilire un divieto per gli Stati membri di autorizzare le autorità nazionali di regolamentazione a fissare ex ante condizioni o obblighi relativi a questioni contemplate nella seconda parte dell'allegato VII della direttiva, anche quando questo apparisse necessario a favorire l'introduzione della concorrenza ed a promuovere gli interessi degli utenti.
37 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla questione pregiudiziale che gli artt. 4, n. 2 e 9, n. 2, della direttiva devono essere interpretati nel senso che non ostano a che gli Stati membri consentano alle autorità nazionali di regolamentazione di imporre ex ante ad un operatore che detiene una quota di mercato significativa l'obbligo di fornire agli altri operatori l'accesso all'anello locale degli abbonati e di offrire agli stessi un'interconnessione alle centrali di commutazione locali ed a quelle di livello superiore.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
38 Le spese sostenute dai governi spagnolo, belga e italiano, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Tribunal Supremo con ordinanza 14 febbraio 2000, dichiara:
Gli artt. 4, n. 2, e 9, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/33/CE sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP), devono essere interpretati nel senso che non ostano a che gli Stati membri consentano alle autorità nazionali di regolamentazione di imporre ex ante ad un operatore che detiene una quota di mercato significativa l'obbligo di fornire agli altri operatori l'accesso all'anello locale degli abbonati e di offrire agli stessi un'interconnessione alle centrali di commutazione locali ed a quelle di livello superiore.