62023CJ0271_RES
Processo C‑271/23
Comissão Europeia
contra
Hungria
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 27 de janeiro de 2026
«Incumprimento de Estado — Artigo 258.o TFUE — Admissibilidade — Decisão (UE) 2021/3 — Posição a tomar em nome da União Europeia na sexagésima terceira sessão reconvocada da Comissão dos Estupefacientes, criada pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas, sobre a inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nos quadros anexos à Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, alterada pelo Protocolo de 1972, e à Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971 — Tomada de posição e voto de um Estado‑Membro contrários a essa posição da União — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Princípio da cooperação leal — Efeitos da conduta censurada à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado — Efeitos contínuos sobre a unidade e a coerência da ação internacional da União — Artigo 3.o, n.o 2, TFUE — Competência externa exclusiva — Afetação de regras comuns ou alteração do seu alcance — Exceção de ilegalidade suscitada em defesa — Inadmissibilidade»
Ação por incumprimento — Requisitos de admissibilidade — Obrigação da Comissão de indicar no parecer fundamentado as medidas que permitem eliminar o incumprimento imputado — Inexistência
(Artigos 258.°, 260.°, n.o 1, e 279.° TFUE)
(cf. n.os 51, 54)
Ação por incumprimento — Requisitos de admissibilidade — Exigência de não cessação dos efeitos de uma violação de uma decisão do Conselho que estabelece a posição a tomar em nome da União Europeia numa sessão da organização internacional em causa — Inexistência — Efeitos prejudiciais da conduta controvertida de um Estado‑Membro sobre a unidade e a coerência da ação internacional da União no âmbito da organização internacional em causa
(Artigos 2.° e 17.° TUE; artigos 218.°, n.o 9, 258.° e 288.°, 4.° parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 56‑58)
Acordos internacionais — Celebração — Competência da União — Competência exclusiva no tocante a um acordo suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas — Alcance — Competência exclusiva do Conselho para adotar uma decisão que estabelece a posição a tomar em nome da União — Ato vinculativo — Presunção de validade do ato — Não respeito da referida decisão por um Estado‑Membro — Incumprimento
[Artigos 3.°, n.o 2, e 218.°, n.o 9, TFUE; Decisão‑Quadro 2004/757 do Conselho, conforme alterada pela Diretiva 2017/2103, artigos 1.°, ponto 1, alíneas a) e b), e 4.°; Decisão 2021/3 do Conselho]
(cf. n.os 94‑109, 135‑137)
Ação por incumprimento — Incumprimento das obrigações decorrentes de uma decisão ou de uma diretiva — Fundamentos de defesa — Exceção de ilegalidade — Impugnação da legalidade da decisão do Conselho — Inadmissibilidade — Limites — Ato inexistente
(Artigo 4.o, n.o 3, TUE; artigos 258.°, 259.°, 263.°, 265.° e 277.° TFUE; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 160.o, n.o 1)
(cf. n.os 119‑132)
Estados‑Membros — Obrigações — Obrigação de cooperação leal com as instituições da União — Decisão do Conselho que estabelece a posição a tomar em nome da União Europeia numa sessão da organização internacional em causa — Voto de um Estado‑Membro contra essa posição e declaração pública desse Estado‑Membro manifestando a sua oposição a essa posição — Inadmissibilidade — Incumprimento
(Artigo 4.o, n.o 3, TUE; artigo 218.o, n.o 9, TFUE; Decisão 2021/3 do Conselho)
(cf. n.os 152‑159)
Resumo
No âmbito de uma ação por incumprimento intentada pela Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, declara que, ao não respeitar a posição da União Europeia definida pelo Conselho da União Europeia, numa sessão da Comissão dos Estupefacientes das Nações Unidas, a Hungria violou as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União (
1
). Neste contexto, o Tribunal de Justiça esclarece o alcance do caráter obrigatório das decisões adotadas pelo Conselho nos termos do artigo 218.o, n.o 9, do TFUE, confirma a existência de uma competência externa exclusiva da União quando os compromissos internacionais são suscetíveis de afetar regras comuns e indica que, por princípio, um Estado‑Membro não pode contestar a legalidade de tais decisões numa ação por incumprimento. Fornece igualmente precisões quanto ao alcance do princípio da cooperação leal em matéria de representação externa da União.
A Comissão dos Estupefacientes é um órgão criado pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas. A Convenção sobre os Estupefacientes (
2
) e a Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas (
3
) atribuem‑lhe competência para alterar, com base nas recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS), os quadros anexos a estas duas convenções que contêm a classificação de determinadas substâncias.
Através da Decisão 2021/3, adotada com base no artigo 218.o, n.o 9, TFUE, o Conselho definiu a posição a tomar em nome da União na sessão da Comissão dos Estupefacientes, prevista para dezembro de 2020. Esta decisão estabelecia, nomeadamente, a posição comum dos Estados‑Membros da União sobre as recomendações da OMS relativas à alteração da classificação da canábis e de determinadas substâncias relacionadas com a canábis nos quadros anexos às duas convenções em causa.
Na sessão da Comissão dos Estupefacientes, a Hungria não respeitou a posição definida pelo Conselho. Votou contra as recomendações da OMS e declarou que a adoção dessas recomendações aumentaria a utilização crescente da canábis e implicaria uma ingerência injustificada nas políticas nacionais.
Considerando que o voto da Hungria e a posição que esta expressou na Comissão dos Estupefacientes constituíam um incumprimento da decisão do Conselho, violavam a competência externa exclusiva da União e infringiam o princípio da cooperação leal, a Comissão instaurou um processo por incumprimento contra este Estado‑Membro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Num primeiro momento, o Tribunal de Justiça julga improcedente a exceção de inadmissibilidade da ação suscitada pela Hungria.
Em primeiro lugar, recorda que a Comissão não pode ser obrigada a indicar no parecer fundamentado as medidas que permitiriam eliminar o incumprimento imputado, uma vez que uma ação intentada ao abrigo do artigo 258.o TFUE tem por objeto declarar o incumprimento por um Estado‑Membro das suas obrigações decorrentes do direito da União. Tal declaração obriga o Estado‑Membro em causa, por força do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Assim, nem a Comissão nem o Tribunal de Justiça podem ordenar a um Estado‑Membro que tome determinadas medidas, sendo que a Comissão não pode pedir ao Tribunal de Justiça que dirija uma injunção no âmbito do processo principal. Em contrapartida, no âmbito de um processo cautelar baseado no artigo 279.o TFUE, a Comissão pode solicitar ao Tribunal de Justiça a concessão de medidas provisórias como uma injunção.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça rejeita o argumento da Hungria de que já não pode pôr termo ao incumprimento imputado e que a Comissão não demonstrou a existência de efeitos reais e percetíveis da conduta controvertida, que persistam depois do processo de tomada de decisão em causa, ou de uma lesão da unidade e da coerência da ação externa da União.
O Tribunal de Justiça considera, antes de mais, que um Estado‑Membro que, com a sua conduta, prejudica a realização do objetivo inerente a uma decisão adotada com base no artigo 218.o, n.o 9, TFUE não pode evitar um processo por incumprimento, com o fundamento de que esse incumprimento já esgotou os seus efeitos. Caso contrário, a Comissão ficaria impossibilitada de intentar uma ação no Tribunal de Justiça, no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 258.o TFUE, contra o Estado‑Membro em causa para obter a declaração do incumprimento e cumprir plenamente a sua missão de guardiã dos Tratados. Além disso, a circunstância segundo a qual deixou de ser possível sanar o alegado dano causado à reputação e à credibilidade da União, invocada no caso em apreço pela Hungria, não pode, em todo o caso, conduzir à inadmissibilidade da presente ação. Com efeito, um Estado‑Membro não pode invocar um facto consumado de que é autor para evitar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.
Em seguida, o Tribunal de Justiça salienta que aceitar a inadmissibilidade de uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro por violação de uma decisão adotada ao abrigo do artigo 218.o, n.o 9, TFUE atentaria tanto contra a obrigatoriedade das decisões como contra o respeito pelos valores em que a União se baseia, nomeadamente, o Estado de direito. Com efeito, um Estado‑Membro poderia, após ter participado nas deliberações e na votação no Conselho, desvincular‑se da decisão adotada, tendo a garantia de que a Comissão não poderia intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.
Por último, o Tribunal de Justiça constata que não se pode considerar que os efeitos da conduta controvertida da Hungria na sessão da Comissão dos Estupefacientes cessaram no termo dessa sessão, uma vez que se manifestam ao nível da unidade e da coerência da ação externa da União. Assim, estes efeitos vão além do processo decisório em causa, ao passo que uma decisão tomada com base no artigo 218.o, n.o 9, TFUE tem precisamente por objetivo garantir esses interesses.
Num segundo momento, o Tribunal de Justiça procede à apreciação do mérito da causa.
Em primeiro lugar, quanto à segunda alegação da Comissão relativa à violação da competência externa exclusiva da União, prevista no artigo 3.o, n.o 2, TFUE, esta disposição é igualmente aplicável quando uma instância estabelecida nos termos de um acordo internacional é chamada a adotar medidas de execução do mesmo. A este respeito, a circunstância de a União não ter a qualidade de membro de um organismo internacional não impede o exercício efetivo desta competência, nomeadamente por intermédio dos Estados‑Membros que agem solidariamente no interesse da União.
O Tribunal de Justiça sublinha que pode existir um risco de violação de regras comuns da União através de compromissos internacionais, ou de alteração do alcance destas regras, que justifica a existência de uma competência externa exclusiva da União, uma vez que esses compromissos se inserem no âmbito de aplicação das referidas regras. Não é necessário que haja uma concordância completa entre o domínio abrangido pelo acordo internacional e o da regulamentação da União, quando os compromissos em causa, mesmo sem estarem em contradição, são suscetíveis de afetar o sentido, o alcance ou a eficácia das regras comuns.
No caso em apreço, resulta da Decisão‑Quadro 2004/757 (
4
) que o conceito de «droga» é definido, nomeadamente, por remissão para as duas convenções em causa. Por conseguinte, como enuncia a Decisão 2021/3, qualquer alteração dos quadros destas duas convenções é diretamente integrada nas normas comuns da União, pelo que essa alteração afetará diretamente o conteúdo da Decisão‑Quadro 2004/757.
Em segundo lugar, no que respeita à exceção de ilegalidade da Decisão 2021/3 suscitada pela Hungria, o Tribunal de Justiça começa por recordar que o sistema de vias de recurso instituído pelo Tratado FUE distingue as ações por incumprimento e os recursos de anulação e que estes dois tipos de processos prosseguem objetivos distintos e estão sujeitos a modalidades diferentes. Sublinha que um Estado‑Membro não pode utilmente, na falta de uma disposição desse Tratado que expressamente o autorize, invocar a ilegalidade de uma decisão ou de uma diretiva de que seja destinatário como meio de defesa contra uma ação por incumprimento fundada na inexecução dessa decisão ou dessa diretiva. Enquanto membro do Conselho, autor da decisão que define a posição a tomar em nome da União numa negociação num organismo internacional, um Estado‑Membro tinha necessariamente conhecimento desta, ainda que não fosse formalmente o seu destinatário Por conseguinte, um Estado‑Membro podia plenamente interpor um recurso de anulação dessa decisão no respeito do prazo de dois meses fixado no artigo 263.o, sexto parágrafo, TFUE.
O Tribunal de Justiça recorda igualmente que a ação por incumprimento tem um objeto específico, que consiste exclusivamente em obter a declaração pelo Tribunal de Justiça da violação por um Estado‑Membro de obrigações que lhe incumbem e não pode, por conseguinte, ser instrumentalizada com vista a corrigir a não interposição de um recurso de anulação do ato pretensamente violado.
O Tribunal de Justiça acrescenta que uma ação por incumprimento não tem de modo algum por objeto a aplicabilidade de um ato da União e que, em conformidade com o artigo 277.o TFUE, uma exceção de ilegalidade tem precisamente por finalidade obter a inaplicabilidade desse ato.
Estes elementos levam o Tribunal de Justiça a confirmar que um Estado‑Membro não pode ser autorizado a suscitar, no âmbito de tal ação, uma exceção de ilegalidade desse ato da União, qualquer que seja, a menos que esteja afetado por vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificado de ato inexistente. Com efeito, o Estado‑Membro que pretenda aproveitar uma eventual ação por incumprimento para contestar a legalidade do ato cuja inobservância fundamentou a propositura dessa ação viola a presunção de validade de que beneficia qualquer ato de direito derivado. Ora, esta presunção implica, para todos os sujeitos de direito da União, a obrigação de reconhecer a plena eficácia de atos de direito derivado da União, enquanto a sua invalidade não tiver sido declarada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, e de respeitar a sua força executória, enquanto o juiz da União não tiver decidido suspender a sua execução.
O Tribunal de Justiça observa que, deste modo, a impossibilidade de um Estado‑Membro invocar a ilegalidade do ato cuja violação levou a Comissão a dar início a um processo de declaração de incumprimento a seu respeito enquadra‑se no princípio segundo o qual, salvo nos casos expressamente previstos, a sistemática dos Tratados implica a proibição de os Estados‑Membros fazerem justiça por si próprios. Se um Estado‑Membro considerar que um ato de direito derivado contém elementos incompatíveis com o direito da União, tem a faculdade de agir, quer no Conselho, quer alertando a Comissão, quer, por último, no âmbito de recursos judiciais com vista a obter a eliminação dessas incompatibilidades. Em contrapartida, um Estado‑Membro não pode, em caso algum, permitir‑se tomar unilateralmente medidas corretivas ou defensivas destinadas a sanar uma eventual violação, por outro Estado‑Membro ou por uma instituição da União, das regras do direito da União, sem pôr em causa a exigência fundamental da ordem jurídica da União que é a aplicação uniforme do direito da União.
O Tribunal de Justiça sublinha que, quando um Estado‑Membro não interpõe recurso de anulação no prazo estabelecido, não pode posteriormente pôr em causa a sua legalidade no âmbito de uma ação por incumprimento, sob pena de pôr em perigo a aplicação coerente e uniforme do direito da União, que é uma característica fundamental da ordem jurídica da União. A rutura unilateral, por parte de um Estado‑Membro, segundo a conceção que faz do seu interesse nacional, do equilíbrio entre as vantagens e os ónus decorrentes da sua pertença à União põe em causa a igualdade dos Estados‑Membros face ao direito da União, em violação dos deveres de solidariedade aceites pelos Estados‑Membros devido à sua adesão à União e que integram as bases essenciais do ordenamento jurídico da União. Tal atitude é, além disso, suscetível de criar discriminações em detrimento dos nacionais dos Estados‑Membros e, sobretudo, dos nacionais do próprio Estado que se coloca fora da regra da União.
Além disso, o Tribunal de Justiça precisa que, num contexto caracterizado pela urgência resultante da concomitância ou quase concomitância entre, por um lado, a decisão do Conselho que define a posição a tomar em nome da União numa negociação num organismo internacional e, por outro, a votação nesse organismo, um Estado‑Membro que tenha dúvidas quanto à validade dessa decisão deve aproveitar o prazo que decorre entre a apresentação pela Comissão da versão definitiva, ou quase definitiva, do projeto de decisão e a votação do Conselho, suscetível de conduzir à sua adoção, para elaborar a sua petição e um pedido de suspensão da execução dessa decisão. Nesta perspetiva, a Comissão deve, de um modo geral, esforçar‑se por apresentar a sua proposta com antecedência suficiente, para permitir ao Conselho concluir o seu processo de tomada de decisão com vista a definir em tempo útil a posição a tomar em nome da União tendo em vista as negociações e a votação nesse organismo. A obtenção de uma suspensão da execução privaria temporariamente essa decisão da sua presunção de validade, sem, no entanto, dispensar os Estados‑Membros e as instituições da União das suas obrigações de cooperação leal, nomeadamente quanto ao respeito da unidade de representação externa da União.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça sublinha que a impossibilidade de um Estado‑Membro suscitar uma exceção de ilegalidade no âmbito de uma ação por incumprimento não prejudica a faculdade de esse Estado‑Membro contestar a procedência da interpretação que a Comissão faz do ato de direito derivado que o mesmo pretensamente violou, sendo que um ato de direito derivado deve, na medida do possível, ser interpretado num sentido conforme com os Tratados e os acordos internacionais celebrados pela União.
Em terceiro lugar, no que respeita à alegação da Comissão relativa à violação, pela Hungria, do princípio da cooperação leal (
5
), o Tribunal de Justiça recorda que os Estados‑Membros devem facilitar à União o cumprimento da sua missão e abster‑se de tomar quaisquer medidas suscetíveis de pôr em perigo a realização dos objetivos dos Tratados. Quando a matéria de um acordo internacional ou de uma convenção internacional é, em parte, da competência da União e, em parte, da competência dos Estados‑Membros, importa assegurar uma cooperação estreita entre estes últimos e as instituições da União tanto na negociação e celebração como na execução dos compromissos assumidos. Esta obrigação decorre da exigência de unidade na representação internacional da União.
O Tribunal de Justiça precisa que os deveres especiais de ação e abstenção a que um Estado‑Membro está assim sujeito excluem que este apresente, numa instância criada por um acordo internacional, uma proposta unilateral pela qual se distancie da estratégia comum elaborada no Conselho. Com efeito, tal situação é suscetível de comprometer o princípio da unidade na representação internacional da União e dos seus Estados‑Membros, mas também de enfraquecer o seu poder negocial relativamente às outras partes na convenção em causa. As obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do princípio da cooperação leal impõem‑se‑lhes, a fortiori, no âmbito das competências exclusivas da União.
O Tribunal de Justiça sublinha igualmente que é inerente não só ao próprio conceito de União mas também à aplicação de um procedimento de votação por maioria no Conselho, que os Estados‑Membros invoquem os seus interesses no âmbito dos mecanismos de deliberação coletiva previstos pelos Tratados com vista à execução dos objetivos da União. Recorda ainda que a observância, pelos Estados‑Membros, de uma decisão adotada pelo Conselho ao abrigo do artigo 218.o, n.o 9, TFUE é a expressão concreta da exigência de unidade de representação da União, decorrente do dever de cooperação leal.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Justiça conclui que, por um lado, ao não votar na Comissão dos Estupefacientes, em conformidade com a Decisão 2021/3 e, por outro, ao manifestar publicamente o seu desacordo com as recomendações da OMS inscritas na ordem do dia, em contradição com a posição adotada pela União nessa decisão, a Hungria violou o princípio da cooperação leal. Tal conduta prejudicou a eficácia da ação internacional da União, bem como a sua credibilidade e a sua reputação ao nível internacional.
(
1
)	A saber, por força da Decisão (UE) 2021/3 do Conselho, de 23 de novembro de 2020, relativa à posição a tomar em nome da União Europeia na sexagésima‑terceira sessão reconvocada da Comissão dos Estupefacientes sobre a inclusão da canábis e das substâncias relacionadas com a canábis nas listas da Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, alterada pelo Protocolo de 1972, e da Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971 (JO 2021, L 4, p. 1), do artigo 3.o, n.o 2, do artigo 218.o, n.o 9, e do artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE, bem como do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
(
2
)	Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, conforme alterada pelo Protocolo de 1972 Emendando a Convenção Única sobre os Estupefacientes de 1961, celebrada em Nova Iorque em 30 de março de 1961 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, n.o 7515).
(
3
)	Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas, celebrada em Viena em 21 de fevereiro de 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, p. 175)
(
4
)	Artigo 1.o, ponto 1, alíneas a) e b), da Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga (JO 2004, L 335, p. 8), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2017/2103 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de novembro de 2017 (JO 2017, L 305, p. 12).
(
5
)	Consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE.