62020CC0525
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 13 stycznia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑525/20
Association France Nature Environnement
przeciwko
Premier ministre,
Ministre de la Transition écologique et solidaire
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2000/60/WE – Ramy polityki Unii Europejskiej w dziedzinie wody – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) – Cele środowiskowe w odniesieniu do wód powierzchniowych – Obowiązek nieudzielania przez państwa członkowskie pozwolenia na każde przedsięwzięcie mogące spowodować pogorszenie się stanu części wód – Pojęcie „pogorszenia się” stanu części wód powierzchniowych – Sposób oceny – Artykuł 4 ust. 6 i 7 – Odstępstwa od zakazu pogarszania jakości – Warunki – Program lub przedsięwzięcie mające krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływanie na stan części wód powierzchniowych
I. Wprowadzenie
1.
Jak podkreślono to w motywie 1 dyrektywy 2000/60/WE (
2
), „[w]oda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie”. Wobec globalnego ocieplenia (
3
), konieczność zapewnienia ochrony tego wspólnego dobra nabiera w Unii Europejskiej jeszcze większego znaczenia.
2.
Dyrektywa ta stanowi ogólne ramy, w których organy Unii, organy krajowe i organy regionalne mogą określać zintegrowane i spójne polityki w dziedzinie wody (
4
). W tym względzie, jednym z celów wspomnianej dyrektywy jest zapobieganie pogarszaniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych w Unii.
3.
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, premier Republiki Francuskiej wydał dekret, zgodnie z którym, przy dokonywaniu oceny zgodności programów i decyzji administracyjnych z celem polegającym na zapobieganiu pogorszenia się jakości wód, „nie bierze się pod uwagę krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania”. Stowarzyszenie France Nature Environnement złożyło do Conseil d’État (rady stanu, Francja) skargę o stwierdzenie nieważności, podnosząc, że przepis ten jest niezgodny z dyrektywą 2000/60, która zakazuje wszelkiego, nawet przejściowego pogorszenia się stanu części wód powierzchniowych.
4.
Do Trybunału zwrócono się zatem o zbadanie, czy art. 4 ust. 1 tej dyrektywy pozwala właściwym organom krajowym na nieuwzględnienie, w trakcie procedury udzielania pozwolenia na konkretny program lub przedsięwzięcie, krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania na stan części wód powierzchniowych, a jeśli tak, to na jakich warunkach można stosować odstępstwa od zakazu pogarszania stanu części wód powierzchniowych przewidziane w art. 4 ust. 6 i 7?
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
5.
Zgodnie z motywami 1, 25 i 33 dyrektywy 2000/60:
„(1)
Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie.
[…]
(25)
Powinny zostać ustalone wspólne definicje stanu wód w aspekcie jakości oraz, tam gdzie odnosi się to do celów środowiskowych, ilości. Powinny zostać określone cele środowiskowe dla zapewnienia osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych w całej Wspólnocie oraz dla zapobieżenia pogorszeniu się stanu wód na poziomie wspólnotowym.
[…]
(33)
Powinno się dążyć do osiągnięcia dobrego stanu wód w każdym dorzeczu, tak aby działania w odniesieniu do wód powierzchniowych i wód podziemnych należących do tego samego systemu ekologicznego, hydrologicznego i hydrogeologicznego były skoordynowane”.
6.
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:
a)
zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych;
[…]”.
7.
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»Wody powierzchniowe« oznaczają wody śródlądowe z wyjątkiem wód podziemnych; wody przejściowe i wody przybrzeżne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy z uwagi na stan chemiczny zaliczyć można do nich również wody terytorialne.
[…]
10)
»Część wód powierzchniowych« oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych.
[…]”.
8.
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi:
„1.   Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a)
dla wód powierzchniowych
(i)
państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez naruszenia ust. 8;
[…]
6.   Czasowe [przejściowe] pogorszenie się stanu części wód nie jest naruszeniem wymogów niniejszej dyrektywy, jeśli jest ono wynikiem okoliczności charakteru naturalnego czy sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, w szczególności ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy wynikiem okoliczności na skutek awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, jeśli spełnione są wszystkie następujące warunki:
a)
podjęte zostały wszystkie praktyczne kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu oraz, aby nie przeszkadzać osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach wód, których takie okoliczności nie dotyczą;
b)
warunki, w których takie okoliczności wyjątkowe lub niedające się racjonalnie przewidzieć mogą być ogłoszone, włączając przyjęcie właściwych wskaźników, zawarte są w planie gospodarowania wodami w dorzeczu;
c)
działania, jakie powinny być podjęte w takich wyjątkowych okolicznościach, są włączone w program działań i nie zagrażają odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu tych okoliczności;
d)
skutki okoliczności wyjątkowych lub takich, które nie mogły być przewidziane, podlegają corocznej ocenie i, z zastrzeżeniem dla przyczyn wymienionych w ust. 4 lit. a), podejmowane są tak szybko jak to możliwe wszystkie praktyczne działania w celu przywrócenia części wód do jej stanu przed zaistnieniem skutków tych okoliczności; oraz
e)
podsumowanie skutków tych okoliczności oraz działań podjętych lub które będą podjęte zgodnie z lit. a) oraz d), zawarte jest w następnym uaktualnieniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu.
7.   Państwa członkowskie nie naruszają niniejszej dyrektywy, gdy:
–
nieosiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu ekologicznego lub, gdzie stosowne, dobrego potencjału ekologicznego lub zapobieganie pogarszaniu się stanu części wód powierzchniowych czy podziemnych jest wynikiem nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych lub zmian poziomu części wód podziemnych, lub
–
niezapobieganie pogorszeniu się ze stanu bardzo dobrego do dobrego danej części wód powierzchniowych jest wynikiem nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka
i spełnione są wszystkie następujące warunki:
a)
zostały podjęte wszystkie praktyczne kroki, aby ograniczyć niekorzystny wpływ na stan części wód;
b)
przyczyny tych modyfikacji lub zmian są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele podlegają ocenie co sześć lat;
c)
przyczyny tych modyfikacji lub zmian stanowią nadrzędny interes społeczny […]lub korzyści dla środowiska i dla społeczeństwa płynące z osiągnięcia celów wymienionych w ust. 1, są przeważone przez wpływ korzyści wynikających z nowych modyfikacji czy zmian na ludzkie zdrowie, utrzymanie ludzkiego bezpieczeństwa lub zrównoważony rozwój; oraz
d)
korzystne cele, którym służą te modyfikacje lub zmiany części wód, nie mogą, z przyczyn możliwości technicznych czy nieproporcjonalnych kosztów być osiągnięte innymi środkami, stanowiącymi znacznie korzystniejszą opcję środowiskową.
[…]”.
9.
Artykuł 8 dyrektywy 2000/60, zatytułowany „Monitorowanie stanu wód powierzchniowych, podziemnych oraz obszarów chronionych”, ma następujące brzmienie:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają utworzenie programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód w każdym obszarze dorzecza:
–
dla wód powierzchniowych, programy takie obejmują:
(i)
objętość i poziom lub natężenie przepływu w zakresie stosownym dla stanu ekologicznego i chemicznego oraz potencjału ekologicznego; oraz
(ii)
stan ekologiczny i stan chemiczny oraz potencjał ekologiczny;
[…]
2.   Programy te zostają uruchomione najpóźniej w ciągu sześciu lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w odpowiednim prawodawstwie. Monitorowanie to jest zgodne z wymogami załącznika V.
[…]”.
10.
Podpunkty 1.3, 1.3.1 i 1.3.4 załącznika V do tej dyrektywy przewidują:
„1.3. Monitorowanie stanu ekologicznego i stanu chemicznego wód powierzchniowych
Sieć monitorowania wód powierzchniowych jest ustalona zgodnie z wymogami art. 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający pozyskanie spójnego i całościowego obrazu stanu ekologicznego i chemicznego w każdym dorzeczu oraz zezwala na podział części wód na pięć klas zgodnie z normatywnymi definicjami w ppkt 1.2. Państwa członkowskie przedstawiają mapę lub mapy ilustrujące sieć monitorowania wód powierzchniowych do planu gospodarowania wodami w dorzeczu.
[…]
1.3.1. Projektowanie monitoringu diagnostycznego
[…]
Wybór punktów monitorowania
Monitoring diagnostyczny przeprowadzony jest w wystarczającej liczbie części wód powierzchniowych w celu dokonania oceny ogólnego stanu wód powierzchniowych w ramach każdej zlewni lub podzlewni w obszarze dorzecza. Przy wyborze tych części wód państwa członkowskie zapewniają, że, gdzie stosowne, monitorowanie jest przeprowadzane w punktach, gdzie:
–
zmienność przepływu wody jest znaczna [reprezentatywna] w ramach obszaru dorzecza jako całości; w tym w punktach na dużych rzekach, dla których powierzchnia zlewni jest większa niż 2500 km2,
–
objętość występującej wody jest znaczna [reprezentatywna] w ramach obszaru dorzecza, włączając duże jeziora i zbiorniki,
–
duże części wód przekraczają granice państwa członkowskiego,
–
miejsca zostały określone zgodnie z decyzją o wymianie informacji 77/795/EWG[ (
5
)]; oraz
–
w takich miejscach, które są wymagane dla oszacowania ładunku zanieczyszczeń przekraczającego granice państwa członkowskiego i który wprowadzany jest do środowiska morskiego.
[…]
1.3.4. Częstotliwość monitorowania
W okresie monitorowania diagnostycznego stosowane są podane poniżej częstotliwości monitorowania parametrów wskaźnikowych dla elementów jakości fizykochemicznej, chyba że na podstawie wiedzy technicznej i opinii ekspertów uzasadnione są dłuższe odstępy czasu między monitorowaniem. Dla elementów jakości biologicznej oraz hydromorfologicznej, monitorowanie przeprowadzane jest co najmniej raz podczas okresu monitorowania diagnostycznego.
Dla monitoringu operacyjnego, częstotliwość monitorowania wymagana dla każdego parametru ustalana jest przez państwa członkowskie tak, aby zapewnić zebranie wystarczających danych do wiarygodnej oceny stanu danego elementu jakości. Zalecane jest, aby prowadzenie monitorowania miało miejsce w odstępach czasu nieprzekraczających wartości wymienionych w poniższej tabeli, chyba że na podstawie wiedzy technicznej i opinii ekspertów uzasadnione są dłuższe odstępy czasu między monitorowaniem.
Częstotliwości wybierane są w sposób zapewniający osiągnięcie akceptowanego poziomu zaufania i dokładności. Oszacowania zaufania i dokładności osiągniętej przez stosowany system monitorowania podawane są w planie gospodarowania wodami w dorzeczu.
Częstotliwości monitorowania wybierane są z uwzględnieniem zmienności parametrów, wynikającej zarówno z warunków naturalnych, jak i antropogenicznych. Terminy przeprowadzania monitorowania wybierane są w sposób zmniejszający wpływ zmienności sezonowej na wyniki, co zapewnia, że wyniki odzwierciedlają zmiany w części wód na skutek oddziaływania antropogenicznego. W miarę potrzeby, dla osiągnięcia tego celu przeprowadzane jest w różnych porach tego samego roku dodatkowe monitorowanie.
Element
jakości
Rzeki
Jeziora
Wody przejściowe
Wody przybrzeżne
Biologicznej
Fitoplankton
6 miesięcy
6 miesięcy
6 miesięcy
6 lat [miesięcy]
Inne rośliny
wodne
3 lata
3 lata
3 lata
3 lata
Duże bezkręgowce
3 lata
3 lata
3 lata
3 lata
Ryby
3 lata
3 lata
3 lata
Hydromorfologicznej
Ciągłość
6 lat
Hydrologia
Ciągły
1 miesiąc
Morfologia
6 lat
6 lat
6 lat
6 lat
Fizyko-chemicznej
Warunki cieplne
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
Natlenienie
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
Zasolenie
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
Stan środków spożywczych
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
Stan zakwaszenia
3 miesiące
3 miesiące
Inne
zanieczyszczenia
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
3 miesiące
Substancje priorytetowe
1 miesiąc
1 miesiąc
1 miesiąc
1 miesiąc
[…]”.
11.
Podpunkt 2.4 załącznika V do tej dyrektywy dotyczy monitorowania stanu chemicznego wód podziemnych. W ppkt 2.4.1 przewiduje on w szczególności, że „[s]ieć monitorowania projektowana jest, aby umożliwić otrzymanie spójnego i całościowego obrazu stanu chemicznego wód podziemnych w ramach każdego dorzecza oraz umożliwić wykrycie długoterminowych, antropogenicznych tendencji wzrostu poziomu zanieczyszczeń”.
B.
Prawo francuskie
12.
Artykuł L. 212‑1 code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„I. – Organ administracji wyznacza granice dorzeczy lub zbiorów dorzeczy, określając w stosownych przypadkach przypisane im części wód podziemnych oraz śródlądowe i terytorialne wody morskie.
[…]
III. – Dla każdego dorzecza lub zbioru dorzeczy przyjmuje się co najmniej jeden generalny plan rozwoju zasobów wodnych i gospodarowania nimi ustanawiający cele, o których mowa w pkt IV niniejszego artykułu, oraz wytyczne umożliwiające przestrzeganie zasad przewidzianych w art. L. 211‑1 i L. 430‑1. […]
IV. – Cele dotyczące jakości i ilości wód, określone w generalnych planach rozwoju zasobów wodnych i gospodarowania nimi, odpowiadają:
1° W odniesieniu do wód powierzchniowych, z wyjątkiem sztucznych lub silnie zmienionych przez działalność człowieka części wód, dobremu stanowi ekologicznemu i chemicznemu;
[…]
4° Zapobieganiu pogarszania się jakości wód;
[…]
VII. – Zmiany w charakterystyce fizycznej wód lub podejmowanie nowych form działalności człowieka mogą uzasadniać, na warunkach określonych w dekrecie, o którym mowa w pkt XIII, umotywowane odstępstwa od przestrzegania celów wymienionych w pkt IV ppkt 1– 4° i w pkt VI.
[…]
XI. – Programy i decyzje administracyjne w dziedzinie polityki wodnej muszą być zgodne lub zostać dostosowane do postanowień generalnych planów rozwoju zasobów wodnych i gospodarowania nimi.
[…]
XIII. – Dekret zaopiniowany przez Conseil d’État [radę stanu] określa zasady stosowania niniejszego artykułu”.
13.
Artykuł R. 212–13 kodeksu ochrony środowiska, zmieniony dekretem nr 2018‑847 (
6
), stanowi:
„Dla celów stosowania art. L. 212‑1 pkt IV ppkt 4, zapobieganie pogorszeniu jakości wód polega na działaniu takim, aby:
–
w odniesieniu do stanu ekologicznego i potencjału ekologicznego wód powierzchniowych, żaden z elementów jakości charakteryzujących ten stan lub ten potencjał nie znajdował się w stanie odpowiadającym klasie niższej niż ta, której odpowiadał wcześniej;
–
w odniesieniu do stanu chemicznego wód powierzchniowych, stężenie zanieczyszczeń nie przekraczało środowiskowych norm jakości, jeżeli nie przekraczało ich ono wcześniej;
[…]
Przy dokonywaniu oceny zgodności programów i decyzji administracyjnych wymienionych w art. L. 212‑1 pkt XI z celem polegającym na zapobieganiu pogorszeniu się jakości wód, wskazanym w pkt IV ppkt 4 tego artykułu, należy brać pod uwagę środki zapobiegawcze i ograniczające, zaś nie bierze się pod uwagę krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania”.
III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
14.
Skargą i pismem, które wpłynęły do Conseil d’État (rady stanu), odpowiednio, w dniu 1 kwietnia 2019 r. i w dniu 22 września 2020 r., stowarzyszenie France Nature Environnement wniosło o stwierdzenie nieważności dekretu Premier ministre (prezesa rady ministrów, Francja) i ministre de la Transition écologique et solidaire (ministra transformacji ekologicznej i solidarnej, Francja) nr 2018‑847 w zakresie, w jakim dekret ten przewiduje dodanie do art. R. 212‑13 code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska) ostatniego akapitu, zgodnie z którym, przy dokonywaniu oceny zgodności programów i decyzji administracyjnych przyjmowanych w dziedzinie polityki wodnej z celem polegającym na zapobieganiu pogorszeniu się jakości wód, „nie bierze się pod uwagę krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania” (zwanego dalej „spornym przepisem”), jak również decyzji dorozumianej, wynikającej z odmowy uwzględnienia przez premiera wniosku stowarzyszenia o wycofanie tego przepisu.
15.
Na poparcie swojej skargi stowarzyszenie to podniosło, że sporny przepis narusza dyrektywę 2000/60, a w szczególności jej art. 4 ust. 1, który zakazuje wszelkiego pogarszania części stanu wód, zarówno przejściowego, jak i długotrwałego.
16.
Sąd odsyłający wskazuje, że w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433) (
7
), Trybunał orzekł, iż art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) dyrektywę 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane – z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa – do odmowy zgody na konkretne przedsięwzięcie, w przypadku gdy może ono spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych lub gdy zagraża uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego takich wód na dzień przewidziany w tej dyrektywie.
17.
Zdaniem sądu odsyłającego, z dyrektywy 2000/60 wynika, że państwa członkowskie powinny odmówić pozwolenia na konkretne przedsięwzięcie, w szczególności jeżeli może ono spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem dwóch odstępstw przewidzianych w art. 4 ust. 6 i 7 tej dyrektywy.
18.
Ministre de la Transition écologique et solidaire (minister transformacji ekologicznej i solidarnej) podniosła przed sądem odsyłającym, że sporny przepis nie jest objęty odstępstwem przewidzianym w art. 4 ust. 6 dyrektywy 2000/60, które musi być wynikiem okoliczności charakteru naturalnego lub sił wyższych, ale odstępstwem przewidzianym w ust. 7 tego artykułu, które wyłącza z zakresu naruszeń tej dyrektywy pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych będące wynikiem nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka, pod warunkiem że spełnione są cztery kumulatywne warunki przewidziane w tym ustępie. Wspomniana minister przedstawiła w tym względzie dokument opracowany w grudniu 2017 r. przez zainteresowane organy państw członkowskich i Komisję Europejską, zgodnie z którym, jeżeli działalność taka oddziałuje na część wód jedynie w sposób krótkotrwały, przejściowy i niewywołujący skutków w odległej perspektywie, może ona zostać zatwierdzona niezależnie od spełnienia warunków określonych w art. 4 ust. 7 tej dyrektywy.
19.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 4 dyrektywy [2000/60] należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na to, by przy wydawaniu pozwoleń na program lub przedsięwzięcie nie brały pod uwagę ich krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania na stan wód powierzchniowych?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej – jakie warunki powinny spełniać takie programy i przedsięwzięcia zgodnie z art. 4 dyrektywy [2000/60], a w szczególności jego ust. 6 i 7?”.
20.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez stowarzyszenie France Nature Environnement, rządy francuski, czeski i niderlandzki oraz przez Komisję. Stowarzyszenie France Nature Environnement, rządy francuski i niderlandzki oraz Komisja, przedstawiły również uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 28 października 2021 r.
IV. Analiza
21.
Poprzez swoje dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 dyrektywy 2000/60 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim, przy dokonywaniu oceny zgodności konkretnego programu lub przedsięwzięcia z celem polegającym na zapobieganiu pogorszenia jakości wód, na nieuwzględnienie krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania na stan części wód powierzchniowych, a w stosownym przypadku, warunków, jakie ten program ten lub przedsięwzięcie powinny spełniać, aby można na nie udzielić pozwolenia na mocy art. 4 ust. 6 i 7.
22.
Należy w tym względzie przypomnieć, że dyrektywa 2000/60 jest dyrektywą ramową wydaną na podstawie art. 175 ust. 1 traktatu WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). Ustanawia ona wspólne zasady i ogólne ramy działania na rzecz ochrony wód i zapewnia koordynację, integrację, jak i – długoterminowo – rozwój zasad ogólnych i struktur pozwalających na ochronę i zrównoważone korzystanie z wód w ramach Unii. Wspólne zasady i ogólne ramy działania, które ustanawia dyrektywa, mają być następnie rozwinięte przez państwa członkowskie, które wydają przepisy szczególne w terminie przewidzianym w owej dyrektywie. Dyrektywa ta nie zmierza jednak do całkowitej harmonizacji uregulowań w państwach członkowskich w dziedzinie polityki wodnej (
8
).
23.
Zgodnie z art. 1 lit. a) tej dyrektywy, ma ona na celu ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio od nich uzależnionych.
24.
Na wstępie pragnę zauważyć, że w pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający odnosi się do stanu „wód powierzchniowych”. W związku z tym poniższa analiza dotyczyć będzie „wód powierzchniowych”, które zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 1 dyrektywy 2000/60.
25.
Artykuł 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy stanowi w tym względzie, że czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu dla wód powierzchniowych, państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 tego artykułu i bez naruszenia ust. 8 wspomnianego artykułu.
26.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/60 nie ogranicza się do programowego sformułowania zwyczajnych celów planu gospodarowania, lecz nakłada obowiązek zapobiegania pogarszaniu się stanu danej części wód, który – jak tylko zostanie ustalony stan ekologiczny danej części wód masy wody – wywiera wiążące skutki względem państw członkowskich na każdym etapie procedury przepisanej przez tę dyrektywę (
9
).
27.
Innymi słowy, artykuł 4 wspomnianej dyrektywy zawiera nie tylko obowiązki planowania długoterminowego, przewidziane w planach gospodarowania i programach środków działania, lecz dotyczy również konkretnych przedsięwzięć, do których także stosuje się zakaz pogarszania stanu części wód (
10
). Dane państwo członkowskie jest w konsekwencji zobowiązane odmówić wydania zezwolenia na przedsięwzięcie, w przypadku gdy może ono pogorszyć stan części wód, której dotyczy, lub gdy może przeszkodzić w uzyskaniu „dobrego stanu” części wód powierzchniowych lub podziemnych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych również w tym art. 4 (
11
).
28.
Z powyższego wynika, że w toku procedury udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie, a zatem przed podjęciem decyzji, właściwe organy są zobowiązane na podstawie art. 4 dyrektywy 2000/60 do przeprowadzenia kontroli, czy przedsięwzięcie to może mieć negatywne oddziaływanie na wody, które byłoby sprzeczne z obowiązkiem zapobiegania pogarszaniu i poprawy stanu części wód powierzchniowych i podziemnych. Przepis ten stoi w konsekwencji na przeszkodzie temu, aby rzeczona kontrola była przeprowadzana dopiero po podjęciu decyzji (
12
).
29.
Pojęcie „pogorszenia się stanu” części wód powierzchniowych nie zostało zdefiniowane w tej dyrektywie (
13
). Trybunał dokonał jednak ważnych uściśleń w przedmiocie kryteriów pozwalających na ustalenie pogorszenia się stanu części wód. Trybunał zauważył bowiem, że z systematyki art. 4 tej dyrektywy, a zwłaszcza z ust. 6 i 7 tego przepisu, wynika, iż pogorszenie stanu części wód, nawet o charakterze przejściowym, jest dozwolone wyłącznie przy spełnieniu rygorystycznych warunków. Wynika stąd, że próg, powyżej którego stwierdza się naruszenie obowiązku zapobiegania pogarszaniu stanu części wód, musi być określony jak najniżej (
14
).
30.
W tym względzie pojęcie „pogorszenia się stanu” części wód powierzchniowych, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60, należy interpretować w ten sposób, że pogorszenie zachodzi od momentu, gdy przynajmniej jeden z elementów jakości w rozumieniu załącznika V do tej dyrektywy (
15
), ulega obniżeniu o jedną klasę, nawet jeżeli to pogorszenie nie wyraża się w ogólnej zmianie zaklasyfikowania danej części wód. Niemniej jednak, jeśli dany element jakości znajduje się już w najniższej klasie, każde pogorszenie tego elementu stanowi „pogorszenie stanu” części wód powierzchniowych w rozumieniu tego przepisu (
16
).
31.
Trybunał sprecyzował, z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa, że należy unikać każdego przypadku pogorszenia stanu wód, niezależnie od długofalowego planowania przewidzianego w planach gospodarowania i programach środków, oraz że obowiązek zapobiegania pogorszeniu się stanu wód powierzchniowych pozostaje wiążący na każdym etapie wdrażania dyrektywy 2000/60 i podlega zastosowaniu w odniesieniu do każdego rodzaju i do każdego stanu części wód powierzchniowych, dla której uchwalono plan gospodarowania lub dla której taki plan powinien zostać uchwalony (
17
). Ponadto, pojęcie „pogorszenia stanu” wód należy interpretować zarówno poprzez odniesienie do elementu jakości, jak i do substancji. W ten sposób obowiązek zapobiegania pogorszeniu stanu części wód zachowuje swoją pełną skuteczność, pod warunkiem że obejmuje on wszelkie zmiany mogące stanowić zagrożenie dla realizacji podstawowego celu tej dyrektywy (
18
).
32.
Z orzecznictwa Trybunału wynika zatem, po pierwsze, że na podstawie wspomnianej dyrektywy właściwe organy krajowe są zobowiązane ustalić, w toku procedury udzielenia pozwolenia na konkretny program lub przedsięwzięcie, czy może ono doprowadzić do pogorszenia się stanu danych części wód powierzchniowych. Po drugie, powyższe dotyczy wszelkiego pogorszenia stanu części wód, jakie zostało określone przez Trybunał, również takiego, które ma charakter przejściowy.
33.
Wykładnia pojęcia „pogorszenia się” stanu części wód przyjęta przez Trybunał, w szczególności w wyroku wielkiej izby z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), może z pewnością wydawać się wymagająca dla państw członkowskich, które mogą udzielić pozwolenia na program lub przedsięwzięcie tylko przy spełnieniu rygorystycznych warunków, również wtedy, kiedy pogorszenie może być krótkotrwałe (
19
). Jak jednak wyjaśnił to w tym wyroku Trybunał, taka wykładnia wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60 i z jego kontekstu (
20
).
34.
W niniejszym przypadku sporny przepis stanowi, że w celu dokonania oceny zgodności programów i decyzji administracyjnych w dziedzinie polityki wodnej z celem polegającym na zapobieganiu pogorszeniu się jakości wód „nie bierze się pod uwagę krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania” (
21
).
35.
Takie oddziaływanie może przybierać różne formy, ale w świetle dyrektywy 2000/60 punktem odniesienia jest wystąpienie lub brak pogorszenia się stanu danej części wód.
36.
Ze spornego przepisu wynika, że do nieuwzględnienia przejściowego, krótkotrwałego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania dochodzi na etapie procedury udzielania pozwolenia na program lub przedsięwzięcie. Przepis ten opiera się na założeniu, że takie oddziaływanie powinno mieć nieznaczący (
22
) wpływ na stan danej części wód powierzchniowych. Znaczenie, jakie należy nadać wspomnianemu przepisowi, nie wydaje mi się jednak zupełnie oczywiste.
37.
Zgodnie z pierwszą możliwą interpretacją spornego przepisu, właściwe organy krajowe przyjmują, na pierwszy rzut oka i bez przeprowadzenia rzeczywistej kontroli, że niektóre programy lub przedsięwzięcia, ze względu na ich charakterystykę, nie doprowadzą do pogorszenia się stanu danej części wód powierzchniowych. W tym sensie przepis ten zawierałby petitio principii, zgodnie z którym programy te lub przedsięwzięcia, z założenia, nie mają negatywnego wpływu na stan tej części wód. W tym względzie, jak podniosło na rozprawie stowarzyszenie France Nature Environnement, wspomniany przepis nie wymaga przeprowadzenia analizy wpływu danego programu lub przedsięwzięcia na przynajmniej jeden z elementów jakości, o których mowa w załączniku V do dyrektywy 2000/60, które określają klasyfikację danej części wód. Jeżeli to właśnie ta interpretacja jest przyjęta przez właściwe organy krajowe, to wydaje mi się ona problematyczna z konceptualnego punktu widzenia. Jak bowiem ustalić, bez przeprowadzania rzeczywistej kontroli, że skutki programu lub przedsięwzięcia nie będą miały znaczącego wpływu na stan części wód?
38.
Taka interpretacja byłaby zatem niezgodna z dyrektywą 2000/60 (
23
). Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że zgodnie z art. 4 tej dyrektywy państwa członkowskie są w toku procedury udzielania pozwolenia zobowiązane do skontrolowania, czy przedsięwzięcie to może pociągać za sobą nawet przejściowe pogorszenie stanu części wód (
24
). Wobec tego każdy program lub przedsięwzięcie winno być przedmiotem rzeczywistej oceny skutków, jakie może ono wywierać na stan danej części wód.
39.
W swoich uwagach na piśmie rząd francuski nie wskazuje wyraźnie przyjętej interpretacji spornego przepisu. Rząd ten podnosi bowiem, że zgodnie z uregulowaniem krajowym, wszelki wpływ konkretnego przedsięwzięcia na wodę, niezależnie od tego, czy chodzi o krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływanie, czy też o ryzyko pogorszenia się stanu części wód, powinno „niemniej jednak” zostać poddane szczegółowej analizie w badaniach załączonych do akt wniosku o udzielenie pozwolenia na dane przedsięwzięcie. Ponadto każdemu przedsięwzięciu mają towarzyszyć działania mające na celu ograniczenie jego oddziaływania, w szczególności na stan części wód, od chwili jego projektowania aż do jego realizacji.
40.
Nie jest jednak jasne czy sporny przepis sam w sobie wprowadza wymóg przeprowadzenia powyższej analizy, czy też przeciwnie, przepis ten zwalnia organy krajowe z takiego obowiązku, a jej przeprowadzenie wynika z innych przepisów prawa krajowego. Tymczasem skoro zwrócono się do Trybunału z pytaniem o zgodność spornego przepisu z dyrektywą 2000/60, ważne jest, aby poznać jego dokładne znaczenie.
41.
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jedynie sąd odsyłający jest właściwy do ustalania i oceniania okoliczności faktycznych toczącego się przed nim sporu, jak również do interpretowania i stosowania prawa krajowego (
25
). Zatem do tego sądu należy sprawdzenie, jaka interpretacja spornego przepisu jest stosowana przez właściwe organy krajowe. W przypadku gdy wykładnia ta polega na nieprzeprowadzaniu, w ramach procedury udzielania pozwolenia, rzeczywistej kontroli skutków wywieranych przez program lub przedsięwzięcie na stan danej części wód, ze względu na założenie, że skutki te mają być nieznaczące, to uważam, jak już wskazałem, że taka wykładnia nie jest zgodna z art. 4 dyrektywy 2000/60.
42.
Natomiast w przypadku gdy stosowana jest druga możliwa interpretacja spornego przepisu, a mianowicie że wymaga on w trakcie procedury udzielania pozwolenia na przeprowadzenie skutecznej kontroli skutków wywieranych przez program lub przedsięwzięcie na stan danej części wód powierzchniowych, analizę należy pogłębić.
43.
Trudność w przeprowadzeniu tej kontroli wynika z faktu, że opiera się ona na uprzedniej ocenie skutków danego programu lub przedsięwzięcia dla stanu części wód powierzchniowych, które są ze swojej istoty trudne do określenia, zwłaszcza że część wód stanowi dynamiczny system, którego stan może zmieniać się w czasie, nawet bez interwencji człowieka. Trudność ta, która z definicji występuje w odniesieniu do każdej oceny oddziaływania na środowisko, powoduje że wspomniana kontrola opiera się na uprzednio ustalonych modelach naukowych.
44.
Jak zatem zauważyła Komisja w swoich uwagach na piśmie, wspomniana kontrola musi przybierać formę szczegółowego i umotywowanego badania, opartego na obliczeniach, na technikach modelowania lub na szacunkach pozwalających na otrzymanie wystarczająco precyzyjnego obrazu skutków programu lub przedsięwzięcia, w czasie i w przestrzeni, dla stanu danej części wód powierzchniowych, z uwzględnieniem ich charakterystyki i ich stanu przed realizacją tego programu lub przedsięwzięcia (
26
). Aby osiągnąć cele środowiskowe określone w art. 4 dyrektywy 2000/60, ta sama kontrola będzie musiała uwzględniać wszelkie inne istotne okoliczności, takie jak wystąpienie ewentualnych skumulowanych skutków kilku programów lub przedsięwzięć, lub obecność kilku części wód powierzchniowych objętych oddziaływaniem.
45.
W przypadku gdy w wyniku przeprowadzonego przez nie badania właściwe organy krajowe dochodzą do wniosku, że dany program lub przedsięwzięcie może wywrzeć jedynie nieznaczące i odwracalne skutki dla stanu części wód powierzchniowych, i że z tego względu nie dojdzie do „pogorszenia się” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60, to na ów program i owo przedsięwzięcie można w świetle tej dyrektywy udzielić pozwolenia.
46.
Jeżeli natomiast badanie przeprowadzone przez właściwe organy krajowe skłania je do uznania, że badany program lub przedsięwzięcie może prowadzić do „pogorszenia się” stanu danej części wód powierzchniowych, to będzie wówczas należało zastosować odstępstwa przewidziane w art. 4 dyrektywy 2000/60 (
27
).
47.
Jak określić, czy „pogorszenie się” stanu części wód w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy może wystąpić z uwagi na krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływanie, o którym mowa w spornym przepisie (
28
)?
48.
W swoich uwagach na piśmie Komisja utrzymuje, że aby ocenić co stanowi krótkotrwałe, przejściowe oddziaływanie nieprowadzące do „pogorszenia się” w rozumieniu powyższego przepisu, częstotliwości monitorowania określone w tabeli znajdującej się w ppkt 1.3.4 załącznika V do dyrektywy 2000/60, do którego odsyła art. 8 tej dyrektywy, mogłyby służyć za punkt odniesienia dla właściwych organów krajowych powołanych do udzielenia pozwolenia na konkretne przedsięwzięcie. Organy te mogłyby zatem rozważyć przyjęcie, że jednorazowe pogorszenie się, które wyczerpało wszystkie swoje skutki, to znaczy takie, w wyniku którego zmieniony element jakości powróciłby do swojego poprzedniego stanu w odstępie czasu krótszym, niż te częstotliwości, mogłoby nie stanowić „pogorszenia się” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) wspomnianej dyrektywy.
49.
Argumentacja ta mnie nie przekonuje. Z jednej strony dyrektywa 2000/60 nie wprowadza bowiem żadnego rozróżnienia w zależności od tego, czy „pogorszenie się” jest krótkotrwałe, czy długotrwałe. Przeciwnie, art. 4 ust. 6 tej dyrektywy zawiera wzmiankę o „czasowym [przejściowym]” pogorszeniu się stanu części wód, co oznacza, że również taki rodzaj pogorszenia się jest objęty przez wspomnianą dyrektywę. Trybunał odniósł się zatem do pogorszeń nawet przejściowych (
29
), to znaczy przechodnich. Innymi słowy, pogorszenie przejściowe jest objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy.
50.
Z drugiej strony, z praktycznego punktu widzenia, ppkt 1.3.4 załącznika V do dyrektywy 2000/60 stanowi, że w okresie monitorowania diagnostycznego parametry wskaźnikowe dla elementów jakości fizykochemicznej należy monitorować z różną częstotliwością. Niektóre z tych częstotliwości odpowiadają miesięcznej kontroli, jak w przypadku substancji priorytetowych, inne kontroli co trzy lata, jak na przykład w przypadku dużych bezkręgowców i ryb, inne jeszcze wynoszą aż do sześciu lat, jak w przypadku kontroli „ciągłości” i „morfologii”. W odniesieniu do tych dwóch ostatnich elementów jakości, kryterium czasowe, jakie należy uwzględnić dla określenia, czy wystąpi pogorszenie, wynosiłoby zatem sześć lat (
30
). Trudno mi zrozumieć, jak takie pogorszenie można byłoby zakwalifikować jako „krótkotrwałe, przejściowe”.
51.
Innymi słowy, odniesienie do częstotliwości monitorowania zawarte w ppkt 1.3.4 załącznika V do dyrektywy 2000/60 nie wydaje mi się kryterium istotnym dla oceny pogorszenia się stanu części wód powierzchniowych, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Trybunału, próg, powyżej którego stwierdza się naruszenie obowiązku zapobiegania pogarszaniu stanu części wód musi być określony jak najniżej, a obowiązek ten obejmuje wszelkie zmiany mogące stanowić zagrożenie dla realizacji podstawowego celu tej dyrektywy (
31
).
52.
Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika w każdym wypadku, aby właściwe francuskie przepisy odnosiły się do częstotliwości monitorowania przewidzianych w załączniku V do tej dyrektywy.
53.
Rząd niderlandzki utrzymuje ponadto, że zgodnie z tą dyrektywą cykl, częstotliwość i punkty monitorowania są najpierw wybierane w taki sposób, aby dane pomiarowe dostarczały reprezentatywnego i wiarygodnego obrazu stanu elementu jakości lub substancji w całej części wód powierzchniowych. Dane uzyskane w każdym z punktów monitorowania są następnie przeliczane na jednolitą wartość, zespoloną zarówno pod względem przestrzennym, jak i czasowym. Wreszcie, element jakości lub substancja w części wód podlega zaklasyfikowaniu poprzez ocenę obliczonej i zespolonej wartości tego elementu jakości lub substancji w odniesieniu do norm klasyfikacji ustanowionych w dyrektywie 2000/60.
54.
W tym względzie pragnę zauważyć, że Trybunał orzekł, iż z roli i znaczenia każdego obszaru kontroli w systemie monitorowania jakości wód podziemnych ustanowionego w dyrektywie 2000/60, w szczególności w ppkt 2.4 załącznika V, wynika, że niespełnienie elementu jakości w jednym tylko miejscu monitorowania wystarczy do stwierdzenia pogorszenia się stanu części wód podziemnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. Zgodnie bowiem z ppkt 2.4 załącznika V do tej dyrektywy rozmieszczenie miejsc monitorowania powinno dostarczać spójnego i całościowego obrazu stanu chemicznego wód podziemnych w ramach każdego dorzecza. W tym celu przewidziane są w tym przepisie różne kryteria wyboru miejsc kontroli, które – jak potwierdza art. 4 ust. 3 dyrektywy 2006/118/WE (
32
), – muszą dostarczyć reprezentatywne dane z monitorowania. Zatem nieprzestrzeganie elementu jakości w jednym tylko miejscu monitorowania wskazuje na pogorszenie stanu chemicznego – w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) dyrektywy 2000/60 – co najmniej istotnego fragmentu części wód podziemnych (
33
).
55.
Komisja wskazała na rozprawie, że w świetle powyższego orzeczenia Trybunału nie rozumie ona, w jaki sposób krótkotrwała i całkowicie odwracalna zmiana mogłaby zostać uznana za wystarczająco reprezentatywne i znaczące pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych.
56.
Prawdą jest, że powyższe orzeczenie dotyczy wód podziemnych, i że Trybunał odniósł się do ppkt 2.4 załącznika V do dyrektywy 2000/60, zgodnie z którym sieć monitorowania projektowana jest, aby umożliwić otrzymanie spójnego i całościowego obrazu stanu chemicznego wód podziemnych w ramach każdego dorzecza oraz umożliwić wykrycie długoterminowych, antropogenicznych tendencji wzrostu poziomu zanieczyszczeń.
57.
Jednakże w podobny sposób, w odniesieniu do wód powierzchniowych, ppkt 1.3 załącznika V do tej dyrektywy stanowi, że „[s]ieć monitorowania wód powierzchniowych jest ustalona zgodnie z wymogami art. 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający pozyskanie spójnego i całościowego obrazu stanu ekologicznego i chemicznego w każdym dorzeczu oraz zezwala na podział części wód na pięć klas zgodnie z normatywnymi definicjami w ppkt 1.2” (
34
). Podpunkt 1.3.1 tego załącznika uściśla, że monitorowanie przeprowadza się w punktach dorzecza reprezentatywnych pod względem zmienności przepływu i objętości występującej wody.
58.
Motyw 33 dyrektywy 2000/60 stanowi ponadto, że działania w odniesieniu do wód powierzchniowych i wód podziemnych należących do tego samego systemu ekologicznego, hydrologicznego i hydrogeologicznego muszą być skoordynowane. Taka koordynacja nie byłaby tymczasem zapewniona, gdyby dokonano rozróżnienia pomiędzy reprezentatywnością punktów monitorowania jakości wód podziemnych i jakości wód powierzchniowych.
59.
W tych okolicznościach uważam, że orzeczenie dotyczące sposobów pozwalających na ocenę pogorszenia stanu chemicznego wód podziemnych może być zastosowane w odniesieniu do wód powierzchniowych. W związku z tym proponuję, aby Trybunał uznał, że nieprzestrzeganie elementu jakości w jednym tylko punkcie monitorowania wskazuje na pogorszenie się stanu przynajmniej znacznej części wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60.
60.
Dodam, że na rozprawie rząd niderlandzki podniósł, iż dynamika części wód powierzchniowych jest znacznie większa niż dynamika części wód podziemnych, i że mają na nią wpływ czynniki naturalne i ludzkie, takie jak opady, susza, temperatura, żegluga lub działalność rekreacyjna. Ze względu na tę dynamikę, stanu części wód powierzchniowych nie dałoby się określić na podstawie jednego tylko pomiaru w określonym momencie.
61.
Przypomnę jednak, że kontrola, jaką muszą sprawować właściwe organy krajowe ma charakter uprzedni i musi opierać się na uprzednio ustalonych modelach naukowych (
35
). W owych ramach organy te muszą zbadać skutki danego programu lub przedsięwzięcia i określić w jakim stopniu prowadzą one, same w sobie, do pogorszenia się stanu części wód, niezależnie od jej dynamiki.
62.
W wypadku gdy może dojść do „pogorszenia się” stanu części wód powierzchniowych w rozumieniu tego przepisu, należy odwołać się do odstępstw przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2000/60.
63.
Artykuł 4 ust. 6 tej dyrektywy stanowi w tym względzie, że czasowe pogorszenie się stanu części wód nie jest naruszeniem wymogów wspomnianej dyrektywy, jeśli jest ono wynikiem okoliczności charakteru naturalnego czy sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, w szczególności ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy wynikiem okoliczności na skutek awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, jeśli spełnione są określone warunki.
64.
Innymi słowy, odstępstwo to znajduje zastosowanie a posteriori i dotyczy przypadkowych przyczyn pogorszenia się stanu części wód. Jak słusznie zauważył rząd francuski, pogorszenie się stanu części wód, które może zostać spowodowane przez program lub przedsięwzięcie, z definicji nie wchodzi w zakres stosowania tego przepisu.
65.
Ponadto art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60 stanowi, że państwa członkowskie nie naruszają tej dyrektywy, gdy nieosiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu ekologicznego lub, gdzie stosowne, dobrego potencjału ekologicznego lub zapobieganie pogarszaniu się stanu części wód powierzchniowych czy podziemnych jest wynikiem nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych lub zmian poziomu części wód podziemnych. Nie można również przyjąć, że państwo członkowskie dopuściło się naruszenia, jeżeli niezapobieżenie pogorszeniu się wód powierzchniowych ze stanu bardzo dobrego do dobrego jest wynikiem nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka (
36
).
66.
Innymi słowy, powyższy przepis ma zastosowanie do nowych modyfikacji lub zmian bądź nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka, co dotyczy programów i przedsięwzięć, jeżeli zostaną spełnione określone kryteria i warunki (
37
).
67.
Zatem w wypadku gdy przedsięwzięcie może wywrzeć negatywne skutki dla wód, może być ono przedmiotem zezwolenia jedynie wówczas, gdy spełnione są warunki określone w art. 4 ust. 7 lit. a)–d) dyrektywy 2000/60. Na organach krajowych właściwych w zakresie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie spoczywa bowiem obowiązek kontroli przed wydaniem takiego zezwolenia, czy te warunki zostały spełnione, bez uszczerbku dla ewentualnej kontroli sądowej (
38
).
68.
Zdaniem rządu francuskiego przyjęcie, że krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływanie powinno zostać wzięte pod uwagę i w związku z tym może uzasadniać odmowę pozwolenia na dany program lub przedsięwzięcie, pozbawiałoby spójności art. 4 dyrektywy 2000/60. O ile bowiem programy lub przedsięwzięcia mogące powodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych mogą zostać zatwierdzone na podstawie art. 4 ust. 7 tej dyrektywy, o tyle te programy lub przedsięwzięcia, które powodują jedynie krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływanie, mogłyby z tego tytułu zostać zakazane, przy czym przepis ten nie przewiduje możliwości zatwierdzenia ich w drodze odstępstwa. Taka wykładnia prowadziłaby zatem paradoksalnie do objęcia najmniej restrykcyjnym, podlegającym odstępstwom systemem zakazów jedynie programów lub przedsięwzięć, które mogą jednak doprowadzić do pogorszenia się stanu danej części wód powierzchniowych.
69.
Nie zgadzam się z tą argumentacją. Wszystkie programy lub przedsięwzięcia podlegają bowiem temu samemu reżimowi prawnemu, jeżeli mogą prowadzić do „pogorszenia się” stanu danej części wód powierzchniowych. A zatem nawet programy lub przedsięwzięcia, których oddziaływanie jest krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie, lecz które to programy lub przedsięwzięcia prowadziłyby do takiego pogorszenia, mogłyby zostać objęte odstępstwem na podstawie art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60.
70.
W związku z tym przedsięwzięcia mogące wywierać krótkotrwałe negatywne skutki dla stanu części wód powierzchniowych, takie jak działania polegające na przywracaniu przyrody do stanu pierwotnego, które mają pozytywny charakter dla ochrony środowiska naturalnego, mogłyby skorzystać z tego odstępstwa i zostać zatwierdzone w tych ramach.
71.
Na rozprawie rząd niderlandzki zaznaczył, że zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60, stwarza utrudnienia dla państw członkowskich, w szczególności jeśli chodzi o związane z tym koszty.
72.
Dyrektywa ta została jednak opracowana w celu uniknięcia, w miarę możliwości, pogorszenia się stanu części wód. Jak wskazano podobnie w motywie 25 tej dyrektywy, powinny zostać określone cele środowiskowe dla zapewnienia osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych w całej Unii oraz dla zapobieżenia pogorszeniu się stanu wód w Unii. Te ambitne cele wiążą się w nieunikniony sposób z obciążeniami dla państw członkowskich, które wydają się jeszcze bardziej zasadne w świetle aktualnej zmiany klimatu.
73.
Sąd odsyłający powołuje się wreszcie na wytyczne zatwierdzone przez dyrektorów ds. polityki wodnej UE na spotkaniu w Tallinnie (Estonia) w dniach 4 i 5 grudnia 2017 r. (
39
), zgodnie z którym „[j]eżeli stan lub potencjał danego elementu został zmieniony tylko na krótki czas i możliwe jest jego przywrócenie w krótkim czasie, w sposób naturalny lub za pomocą działań łagodzących, a ponadto nie wystąpią żadne długofalowe negatywne skutki, takie zmiany nie są tożsame z pogorszeniem się stanu/potencjału i nie wymagają wszczęcia procedury badawczej z art. 4 [ust. 7]. Jeżeli przewiduje się, że wpływ na stan/potencjał części wód będzie stały lub przez długi czas, taka działalność powinna podlegać procedurze badawczej z art. 4 [ust. 7]” (
40
).
74.
Rządy francuski, czeski i niderlandzki powołują się na ten dokument w celu przyjęcia, że sporny przepis jest zgodny z art. 4 dyrektywy 2000/60.
75.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z wyraźnym wskazaniem zawartym we wspomnianym dokumencie, ma on na celu ułatwienie wdrażania tej dyrektywy, nie jest prawnie wiążący i niekoniecznie odzwierciedla poglądy Komisji, ponieważ jedynie Trybunał jest uprawniony do dokonywania oficjalnej wykładni przepisów prawa Unii.
76.
Jak już tymczasem wskazałem, definicja pojęcia „pogorszenia się” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60 nie zawiera rozróżnienia w zależności od tego, czy pogorszenie się ma charakter krótkoterminowy, czy długotrwały. Jedynym kryterium, które należy wziąć pod uwagę w ramach procedury udzielania pozwolenia na program lub przedsięwzięcie, jest fakt, że „pogorszenie się” w rozumieniu tego przepisu może wystąpić, bądź też nie. W związku z tym uważam, że wspomniany dokument nie odzwierciedla treści tej dyrektywy, zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał.
77.
Mając na względzie całość powyższych rozważań uważam, że art. 4 dyrektywy 2000/60 nie pozwala państwom członkowskim, przy dokonywaniu oceny zgodności konkretnego programu lub przedsięwzięcia z celem zapobiegania pogarszaniu jakości wód, na to by nie brały pod uwagę krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania na stan wód powierzchniowych. Jeżeli w ramach procedury udzielania pozwolenia na program lub przedsięwzięcie właściwe organy krajowe stwierdzą, że plan ten lub przedsięwzięcie może doprowadzić do „pogorszenia się” stanu części wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy, zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał, to na ów program ten lub owo przedsięwzięcie można udzielić pozwolenia jedynie wtedy, gdy spełnione są warunki przewidziane w art. 4 ust. 7 lit. a)–d) wspomnianej dyrektywy.
V. Wnioski
78.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Conseil d’État (radę stanu) w następujący sposób:
Artykuł 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on państwom członkowskim na to, aby przy dokonywaniu oceny zgodności konkretnego programu lub przedsięwzięcia z celem zapobiegania pogarszaniu jakości wód nie brały one pod uwagę ich krótkotrwałego, przejściowego i niewywołującego skutków w odległej perspektywie oddziaływania na stan wód powierzchniowych. Jeżeli w ramach procedury udzielania pozwolenia na program lub przedsięwzięcie właściwe organy krajowe stwierdzą, że ów plan lub owo przedsięwzięcie może doprowadzić do „pogorszenia się” stanu części wód powierzchniowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy i zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał, to na ów program lub owo przedsięwzięcie można udzielić pozwolenia jedynie wtedy, gdy spełnione są warunki przewidziane w art. 4 ust. 7 lit. a)–d) wspomnianej dyrektywy.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1).
(
3
)	Zobacz, na temat skutków globalnego ocieplenia, dokumenty związane z szóstym sprawozdaniem z oceny Międzynarodowego Panelu dotyczącego Zmian Klimatu (IPCC), które zostanie ukończone we wrześniu 2022 r., dostępne pod następującym adresem internetowym: https://www.ipcc.ch/report/sixth-assessment-report-cycle/.
(
4
)	Zobacz uzasadnienie pierwotnego projektu dyrektywy Rady ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, s. 7 [COM(97) 49 wersja ostateczna; Dz.U. 1997, C 184, s. 20].
(
5
)	Decyzja Rady z dnia 12 grudnia 1977 r. ustanawiająca wspólną procedurę wymiany informacji w sprawie jakości słodkich wód powierzchniowych we Wspólnocie (Dz.U. 1977, L 334, s. 29).
(
6
)	Dekret z dnia 4 października 2018 r. w sprawie generalnych planów rozwoju zasobów wodnych i gospodarowania nimi oraz planów rozwoju zasobów wodnych i gospodarowania nimi(JORF nr 231 z dnia 6 października 2018 r., tekst nr 11).
(
7
)	Zobacz komentarz do tego wyroku: Clément, M., Droit européen de l’environnement, Bruylant, Bruksela, 2021, s. 456–463. Zobacz także: T. Paloniitty, „The Weser Case: Case C‑461/13 Bund v Germany”, Journal of Environmental Law, 2016, vol. 28, nr 1, s. 151–158.
(
8
)	Wyrok z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
9
)	Wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
10
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), który dotyczył przebudowy drogi śródlądowej; z dnia 11 września 2012 r., Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i in. (C‑43/10, EU:C:2012:560), który dotyczył zmiany biegu rzeki, i z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391), który dotyczył budowy odcinka autostrady.
(
11
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo). Odstępstwa od zakazu pogarszania stanu części wód są określone w art. 4 ust. 6 i 7.
(
12
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 76).
(
13
)	Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 53).
(
14
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
15
)	Owe elementy jakości mają charakter biologiczny, hydromorfologiczny lub fizykochemiczny.
(
16
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
17
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50).
(
18
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
19
)	Zobacz H.F.M.W. van Rijswick, C.W. Backes, „Ground Breaking Landmark Case on Environmental Quality Standards?”, Journal for European Environmental & Planning Law, 2015, vol. 12, nr 3 i 4, s. 363–377, a zwłaszcza s. 375, których zdaniem obowiązki wynikające z tego wyroku są bardziej restrykcyjne niż to, czego oczekiwały lub na co miały nadzieję liczne państwa członkowskie.
(
20
)	Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 54).
(
21
)	W języku potocznym „przejściowy” lub „tymczasowy” oznacza „trwający, lub który powinien trwać jedynie przez ograniczony czas”. Zobacz Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, 2011.
(
22
)	Aby posłużyć się terminologią zastosowaną w art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7).
(
23
)	Podobnie, Komisja podniosła w swoich uwagach na piśmie, że uregulowanie krajowe, które wyłączałoby w sposób ogólny i niezróżnicowany„krótkotrwałe, przejściowe i niewywołujące skutków w odległej perspektywie oddziaływania” z uprzedniej oceny, którą właściwy organ powinien przeprowadzić w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego mieć wpływ na stan wód, byłoby niezgodne z orzecznictwem Trybunału, i że takie uregulowanie byłoby równoznaczne z odstępstwem nieprzewidzianym w dyrektywie 2000/60.
(
24
)	Zobacz pkt 29 niniejszej opinii.
(
25
)	Wyrok z dnia 28 października 2021 r., X-Beteiligungsgesellschaft mbH (VAT – Płatności ratalne) (C‑324/20, EU:C:2021:880, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
26
)	W tym względzie ppkt 1.3 załącznika II do dyrektywy 2000/60 dotyczy ustalenia warunków referencyjnych specyficznych dla danego typu części wód powierzchniowych.
(
27
)	W swojej opinii w sprawie Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2014:2324, pkt 79) rzecznik generalny N. Jääskinen przyjął taką samą wykładnię i podkreślił, że poza przedsięwzięciami niemającymi prawie żadnego wpływu na stan części wody, a więc na gospodarowanie obszarem dorzecza, podlegają one ogólnemu zakazowi pogorszenia stanu części wód, choć mogą być dozwolone na podstawie systemu odstępstw przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2000/60.
(
28
)	Rząd francuski wskazał na rozprawie, że prawo francuskie nie zawiera elementów pozwalających na sprecyzowanie zakresu wyrażeń „przejściowe”, „krótkotrwałe” i „odległa perspektywa oddziaływania”, wskazanych w tym przepisie, i że wyrażenia te nie zostały również zdefiniowane w źródłach niemających prawnie wiążącego charakteru, takich jak okólniki administracyjne lub przewodniki właściwe w tej dziedzinie.
(
29
)	Zobacz orzecznictwo przytoczone w pkt 29 niniejszej opinii.
(
30
)	W tym przypadku, w ramach uprzedniej oceny skutków danego programu lub przedsięwzięcia, pytanie dotyczy nie konkretnego wyniku kontroli, które należy przeprowadzić w odniesieniu do elementów jakości fizykochemicznej, lecz potencjalnego czasu trwania tych skutków dla stanu danej części wód.
(
31
)	Zobacz orzecznictwo przytoczone w pkt 29 i 31 niniejszej opinii.
(
32
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu (Dz.U. 2006, L 372, s. 19).
(
33
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 113–115).
(
34
)	Wyróżnienie moje.
(
35
)	Zobacz pkt 43 niniejszej opinii.
(
36
)	Wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, pkt 29).
(
37
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, pkt 59).
(
38
)	Wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
39
)	Dokument ten nosi tytuł „Wspólna strategia wdrażania ramowej dyrektywy wodnej oraz dyrektywy powodziowej – Wytyczne nr 36 – Wyłączenia z celów środowiskowych na mocy art. 4 ust. 7 - Nowe zmiany w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych, zmiany poziomu części wód podziemnych lub nowe zrównoważone formy działalności gospodarczej człowieka”. Jest on dostępny w różnych wersjach językowych pod następującym adresem internetowym: https://circabc.europa.eu/ui/group/9ab5926d-bed4–4322–9aa7–9964bbe8312d/library/ef4bb326-ccef-4f90-a283–7bea542c7e48?p=1&n=10&sort=modified_DESC.
(
40
)	Zobacz s. 26 i 27 tego dokumentu.