62017CC0059
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 22. februar 2018 (
1
)
Sag C-59/17
SCI Château du Grand Bois
mod
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – forordning (EF) nr. 555/2008 – omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer – støtte til vinavlere – rydningspræmie – uanmeldte kontroller på stedet – krav om samtykke til at skaffe sig adgang til arealer – indhegnede eller uindhegnede arealer – boligens ukrænkelighed – ejendomsretten«
I. Indledning
1.
I henhold til artikel 81 i Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008 (herefter »forordning nr. 555/2008«) (
2
) er modtagere af rydningspræmier underkastet kontroller (kontrolundersøgelser), før og efter rydningen finder sted. Sådan kontroller gennemføres bl.a. ved kontroller på stedet. Endvidere skal sådanne kontroller på stedet i henhold til artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 555/2008 i princippet være uanmeldte.
2.
Der er opstået en tvist mellem en vinavler, som har ansøgt om en præmie, SCI Château du Grand Bois, og Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Denne tvist har foranlediget Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af, hvorvidt forordning nr. 555/2008 kan fortolkes således, at den bemyndiger kontrolpersonale (kontrollanter) til at skaffe sig adgang til det pågældende vindyrkningsareal med henblik på at gennemføre kontroller på stedet, uden at have opnået ansøgerens samtykke, dog således at boligens ukrænkelighed samtidigt respekteres.
II. Retsforskrifter
A.
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)
3.
Chartrets artikel 7 har følgende ordlyd: »Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«
4.
Ifølge artikel 17, stk. 1, »[har] [e]nhver […] ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«
B.
Forordning nr. 479/2008
5.
Artikel 3 i forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin (
3
), som fandt anvendelse på det relevante tidspunkt, havde følgende ordlyd: »I dette kapitel fastsættes der regler for tildeling af fællesskabsmidler til medlemsstaterne og for medlemsstaternes anvendelse af disse midler i forbindelse med nationale støtteprogrammer […] til finansiering af specifikke foranstaltninger til støtte for vinsektoren.«
6.
Artikel 4, stk. 2, bestemte følgende:
»Medlemsstaterne er ansvarlige for støtteprogrammerne og sikrer, at de er internt konsistente og udarbejdes og gennemføres på en objektiv måde under hensyntagen til de berørte producenters økonomiske situation og nødvendigheden af undgå uberettiget forskelsbehandling af producenterne.
Medlemsstaterne er ansvarlige for tilvejebringelsen og gennemførelsen af de nødvendige kontrolforanstaltninger og sanktioner, hvis støtteprogrammerne ikke overholdes.«
7.
Artikel 11 omhandlede omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer. Det fremgår af stk. 1, at »[f]ormålet med foranstaltningerne til omstrukturering og omstilling af vindyrkningsarealer er at øge vinproducenternes konkurrenceevne«.
8.
I kapitel III i afsnit V fastlagdes betingelserne for udbetaling til vinavlere af en præmie som modydelse for rydning af vinstokke (herefter »rydningspræmien«).
9.
I bilag I, punkt 2, defineredes »rydning« som »fuldstændig fjernelse af alle vinstokke på et vindyrkningsareal«.
C.
Forordning nr. 555/2008
10.
73. betragtning til forordning nr. 555/2008 har følgende ordlyd: »Med henblik på ensartet anvendelse af bestemmelserne i hele Fællesskabet bør medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de ansatte i de ansvarlige instanser har de fornødne undersøgelsesbeføjelser til at skabe sikkerhed for, at reglerne overholdes.«
11.
Forordningens afsnit V omhandler kontrol i vinsektoren. I det første kapitel i dette afsnit anføres de principper, der gælder for de kontroller, som skal udføres. Den første bestemmelse i dette kapitel, artikel 76, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne indfører kontrol og andre foranstaltninger i det omfang, det er nødvendigt for at sikre korrekt anvendelse af forordning (EF) nr. 479/2008 og denne forordning, jf. dog særlige bestemmelser i denne forordning eller anden EF-lovgivning. Kontrollen og foranstaltningerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til risikoen for svig og have en afskrækkende virkning, således at de yder Fællesskabets finansielle interesser den fornødne beskyttelse.
Medlemsstaterne skal især sikre, at […]
a)
alle de i henhold til EF-lovgivning eller national lovgivning eller nationale rammebestemmelser fastsatte betingelser for støtteberettigelse kan kontrolleres
[…]
d)
kontrollen og foranstaltningerne er i overensstemmelse med karakteren af den pågældende støtteforanstaltning[; m]edlemsstaterne fastlægger kontrolmetoder og -midler og specificerer, hvem der er undergivet kontrol
e)
kontrollen foretages enten systematisk eller ved stikprøver […]
f)
de operationer, der er godkendt til EF-støtte, er reelle og overholder EF-reglerne.«
12.
Artikel 77 har følgende ordlyd:
»1.   Efterprøvningen sker ved administrativ kontrol og, hvor det er relevant, ved kontrol på stedet.
[…]
3.   Med undtagelse af tilfælde, hvor systematisk kontrol på stedet er foreskrevet i forordning (EF) nr. 479/2008 eller denne forordning, foretager de ansvarlige myndigheder kontrol på stedet ved stikprøver af en passende procentdel af modtagere/producenter på grundlag af en risikoanalyse i overensstemmelse med artikel 79 i denne forordning.
[…]«
13.
Artikel 78 bestemmer som følger:
»1.   Kontrol på stedet foretages uanmeldt. Der kan dog gives forhåndsmeddelelse begrænset til det strengt nødvendige, såfremt formålet med kontrollen ikke bringes i fare derved. En sådan forhåndsmeddelelse må, med undtagelse af behørigt begrundede tilfælde og foranstaltninger, for hvilke der er foreskrevet systematisk kontrol på stedet, tidligst gives 48 timer i forvejen.
2.   Hvor det er relevant, gennemføres den i denne forordning foreskrevne kontrol på stedet i forbindelse med anden i EF-reglerne foreskrevet kontrol.
3.   Den eller de pågældende støtteansøgninger afvises, hvis modtagerne eller deres repræsentanter hindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet.«
14.
Artikel 80 har følgende ordlyd:
»1.   For hver kontrol på stedet udfærdiges der en kontrolrapport, hvoraf fremgår de nærmere enkeltheder om den foretagne kontrol.
Hvad angår kontrol, der vedrører EF-finansiering, skal rapporten bl.a. indeholde følgende oplysninger:
a)
kontrollerede støtteordninger og støtteansøgninger
b)
tilstedeværende personer
c)
i givet fald de kontrollerede landbrugsarealer, de opmålte landbrugsarealer, resultaterne af opmålingen af de enkelte parceller og de anvendte målemetoder
d)
for så vidt angår rydningsordningen, kontrol af, om det pågældende areal er passet
e)
de af kontrollen omfattede mængder og kontrolresultaterne
f)
hvorvidt modtageren/producenten fik forhåndsmeddelelse om kontrolbesøget, og i bekræftende fald, hvornår
g)
alle andre gennemførte kontrolforanstaltninger.
2.   Hvis der konstateres uoverensstemmelser mellem oplysningerne i ansøgningen og de faktiske forhold ved kontrollen på stedet eller ved telemåling, modtager vinavleren en kopi af kontrolrapporten og skal have mulighed for at underskrive den, før den ansvarlige myndighed drager sine konklusioner af resultaterne med hensyn til eventuel reduktion af eller udelukkelse fra støtte.«
15.
Artikel 81 bestemmer:
»[…]
2.   Ved tildeling af genplantningsrettigheder i henhold til artikel 92 i forordning (EF) nr. 479/2008 kontrolleres arealerne systematisk før og efter rydningen. De parceller, der kontrolleres, er dem, for hvilke der skal tildeles genplantningsrettigheder.
Kontrollen før rydning omfatter kontrol af, at det pågældende vindyrkningsareal eksisterer.
Denne kontrol gennemføres ved traditionel kontrol på stedet. Hvis medlemsstaten råder over en pålidelig, ajourført, elektronisk fortegnelse over vindyrkningsarealer, kan kontrollen dog gennemføres administrativt, og forpligtelsen til at foretage kontrol på stedet før rydning kan begrænses til 5% af ansøgningerne (årligt) for at bekræfte pålideligheden af det administrative kontrolsystem. Hvis der ved kontrollen på stedet afsløres signifikante uregelmæssigheder eller uoverensstemmelser i en region eller en del af en region, øger den ansvarlige myndighed antallet af kontroller på stedet i passende omfang det pågældende år.
3.   Arealer, for hvilke der modtages rydningspræmie, kontrolleres systematisk før og efter rydningen. De parceller, der kontrolleres, er dem, for hvilke der er indgivet en støtteansøgning.
Kontrollen før rydning omfatter efterprøvning af det pågældende vindyrkningsareals eksistens, det beplantede areal opgjort i henhold til artikel 75, og hvorvidt arealet er passet.
Denne kontrol gennemføres ved en traditionel kontrol på stedet. Hvis medlemsstaten råder over et grafisk værktøj, der tillader opmåling af parcellen i overensstemmelse med artikel 75, og ajourførte oplysninger om, at parcellen er passet, kan kontrollen gennemføres administrativt, og forpligtelsen til at foretage kontrol på stedet før rydning kan begrænses til 5% af ansøgningerne for at bekræfte pålideligheden af det administrative kontrolsystem. Hvis der ved kontrollen på stedet afsløres signifikante uregelmæssigheder eller uoverensstemmelser i en region eller en del af en region, øger den ansvarlige myndighed antallet af kontroller på stedet i passende omfang det pågældende år.
4.   Kontrollen af, at rydningen rent faktisk er foretaget, gennemføres ved en traditionel kontrol på stedet eller kan, hvor det drejer sig om rydning af hele parcellen med vinstokke, eller hvis billedopløsningen ved telemåling er 1 m2 eller derover, gennemføres ved telemåling.
5.   Hvor det drejer sig om arealer, for hvilke der ydes rydningspræmie, gennemføres mindst én af de to i stk. 3, første afsnit, nævnte kontroller ved en traditionel kontrol på stedet.«
16.
Artikel 83 omhandler kontrolpersonalets beføjelser:
»Hver medlemsstat træffer alle foranstaltninger, der kan lette arbejdet for personalet i dens ansvarlige instanser. Den skal navnlig sørge for, at dette personale, i givet fald i samarbejde med personalet fra de af dens øvrige forvaltningsgrene, som den bemyndiger hertil:
a)
har adgang til vinmarkerne, vinfremstillingsanlæggene, lagrene, anlæggene til forarbejdning af vinprodukter og transportmidlerne for disse produkter
b)
har adgang til forretningslokalerne eller lagrene og transportmidlerne hos enhver, der med henblik på salg ligger inde med, markedsfører eller transporterer vinprodukter eller produkter, der kan være bestemt til anvendelse inden for vinsektoren
[…]
d)
kan udtage prøver af vinprodukter, stoffer og produkter, der kan anvendes til fremstilling af vinprodukterne, samt af produkter, som en erhvervsdrivende ligger inde med henblik på salg, markedsføring eller transport
e)
kan gøre sig bekendt med regnskabsoplysninger eller dokumenter, som er relevante for kontrollen, og kan tage kopier eller foretage udskrifter heraf
f)
kan træffe passende sikkerhedsforanstaltninger vedrørende fremstilling, opbevaring, transport, betegnelse, præsentation og markedsføring af et vinprodukt eller et produkt til brug ved fremstilling af et sådant produkt, hvis der er begrundet mistanke om grov overtrædelse af EF-bestemmelserne, især i tilfælde af svigagtige former for behandling eller sundhedsfare.«
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
17.
Den 29. juli 2009 ansøgte SCI Château du Grand Bois (herefter »ansøgeren«) om støtte til omstrukturering og omstilling af sine vindyrkningsarealer for produktionsåret 2008-2009.
18.
Ved afgørelse af 18. december 2009 gav generaldirektøren for Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (nationalt organ for landbrugs- og fiskeriprodukter, Frankrig) (herefter »FranceAgriMer«) afslag på denne ansøgning. Myndigheden anførte, at det i forbindelse med kontroller på stedet, som en af myndighedens kontrolmedarbejdere den 27. august og den 15. september havde gennemført på visse vindyrkningsarealer tilhørende ansøgeren 2009, var blevet konstateret, at rydningen af vinstokke ikke var blevet udført i overensstemmelse med gældende lovgivning.
19.
Ansøgeren anlagde sag for Tribunal administratif de Nantes (forvaltningsdomstolen i Nantes, Frankrig) med påstand om annullation af afgørelsen. Ved dom af 7. maj 2013 annullerede forvaltningsdomstolen i Nantes afgørelsen, bl.a. fordi den medarbejder, der havde udført kontrollerne, ikke havde bemyndigelse dertil.
20.
Den 5. februar 2015 ophævede Cour administrative d’appel de Nantes (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Nantes, Frankrig) dommen afsagt i første instans og forkastede de argumenter, som ansøgere havde fremført i første instans. Domstolen fandt, at det ikke fremgår af forordning nr. 555/2008, at den medarbejder, der skal udføre kontrollen, skal give en virksomhed, som har ansøgt om en rydningspræmie, forhåndsmeddelelse om datoen for sit kontrolbesøg. Den omstændighed, at der ikke var givet tilladelse til at skaffe sig adgang til en privat ejendom, havde ikke nogen betydning for den anfægtede afgørelses lovlighed. Endvidere havde den omstændighed, at det ikke fremgik af kontrolrapporten, om ansøgeren var blevet varslet, ikke nogen betydning for, om kontrollen var lovlig.
21.
Ansøgeren har appelleret afgørelsen til Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig). Ansøgeren har gjort gældende, at Cour administrative d’appel de Nantes begik en retlig fejl, da den fandt, at den omstændighed, at den medarbejder, der var ansvarlig for kontrollen, havde skaffet sig adgang til vinslottets ejendom uden dettes samtykke, var uden betydning for lovligheden af afgørelsen om at give afslag på dets ansøgning om støtte til omstrukturering eller omlægning af vindyrkningsarealer.
22.
Ifølge Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) afhænger svaret herpå af, hvorvidt forordning nr. 555/2008 giver de medarbejdere, der er ansvarlige for at udføre kontroller på stedet, bemyndigelse til at skaffe sig adgang til landbrugsarealer uden vinavlerens samtykke. Dette er den faktuelle og lovgivningsmæssige baggrund for, at Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»–
Bemyndiger bestemmelserne i artikel 76, 78 og 81 i [Kommissionens forordning nr. 555/2008] af 27. juni 2008 de medarbejdere, der gennemfører en kontrol på stedet, til at trænge ind på en landbrugsbedrifts arealer uden at have opnået landbrugerens samtykke?
–
I tilfælde af, at [det] første spørgsmål besvares bekræftende, skal der da sondres mellem, om de pågældende arealer er indhegnede eller ej?
–
I tilfælde af, at [det] første spørgsmål besvares bekræftende, er bestemmelserne i artikel 76, 78 og 81 i [Kommissionens forordning nr. 555/2008] af 27. juni 2008 da forenelige med princippet om boligens ukrænkelighed, som sikret ved artikel 8 i den europæiske menneskerettighedskonvention?«
23.
Såvel den græske og den franske regering som Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Parterne har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 7. november 2017.
IV. Bedømmelse
24.
De tre spørgsmål fra den forelæggende ret kan i virkeligheden sammenfattes i ét centralt spørgsmål, nemlig det følgende: Er der et retsgrundlag, som giver kontrolpersonale bemyndigelse til at skaffe sig adgang til private arealer uden at opnå vinavlerens udtrykkelige samtykke med henblik på at foretage kontroller på stedet? Kernen i det første spørgsmål er, hvorvidt en sådan bemyndigelse kan udledes af forordning nr. 555/2008. Det andet og det tredje spørgsmål synes at være opfølgende spørgsmål, idet det andet spørgsmål er en præcisering af det første spørgsmål – er det relevant, om arealerne var indhegnede eller ej? Det tredje spørgsmål rejser spørgsmålet om gyldigheden af artikel 76, 78 og 81 i forordning nr. 555/2008, dersom det måtte fastslås, at det ikke er et krav, at der er givet samtykke. Den forelæggende ret har indirekte antydet, at dersom bestemmelserne i forordning nr. 555/2008 fortolkes således, kan de være i modstrid med visse grundlæggende rettigheder.
25.
Alle tre spørgsmål er således nært forbundne. Problemstillingen vedrører dels lovlighed, dels retsgrundlag: Findes der i EU-retten en bestemmelse, som tillader adgang til private arealer, uanset om disse er indhegnede eller ej, med det formål at foretage sådanne kontroller, uanset, hvad der følger af national ret med hensyn til dette spørgsmål?
26.
I dette forslag til afgørelse vil jeg give et todelt svar. For det første, eftersom der ikke hverken i forordning nr. 555/2008 eller i systemet med og tanken bag EU’s støtteprogrammer synes at findes nogen lovbestemmelse, som tillader, at der ses bort fra nationale bestemmelser om adgang til private arealer, vil jeg foreslå, at reglerne om adgang til private arealer med det formål at foretage kontroller skal afgøres i henhold til national ret (A). Imidlertid sætter såvel bestemmelserne i forordning nr. 555/2008 som nødvendigheden af at overholde visse grundlæggende EU-rettigheder grænser for valgfriheden i forbindelse med fastsættelsen af sådanne nationale regler (B).
A.
EU-retten som tilstrækkelig retsgrundlag i sig selv
27.
Alle de parter, der har afgivet skriftlige og mundtlige indlæg til Domstolen – den græske og den franske regering samt Europa-Kommissionen – har samme holdning. De er af den opfattelse, at der i henhold til forordning nr. 555/2008 ikke gælder et krav om en udtrykkelig tilladelse til at skaffe sig adgang til arealer for at udføre de nødvendige kontroller. En person, der ansøger om støtte, giver a priori generelt tilladelse til at foretage kontroller på stedet. Det forudsættes, at bemyndigelsen til at skaffe sig adgang til arealer følger af systemet med og tanken bag de i henhold til forordning nr. 555/2008 gennemførte kontroller. Det kan endog betragtes som en integreret del af hele systemet med EU’s støtteprogrammer, at ansøgeren almindeligvis alene ved at indsende ansøgningen om støtte giver sit samtykke til de trin, der fører til beslutningen om, hvorvidt en sådan støtte skal gives eller ej.
28.
Jeg kan ikke tilslutte mig en sådan analyse.
29.
Der er naturligvis ingen tvivl om, at forordning nr. 555/2008 pålægger medlemsstaterne at udføre kontroller på stedet. Det er ligeledes sandt, at samme forordning indeholder yderligere oplysninger om, hvordan sådanne kontroller skal udføres. Det kan således og i dette omfang uden tvivl fastslås, at forordning nr. 555/2008 generelt tillader kontroller. Det er imidlertid også sandt, at forordning nr. 555/2008 ikke fastsætter bestemmelser med hensyn til alle detaljer ved sådanne kontroller. Forordningen berører navnlig ikke betingelserne for adgang, og hvorvidt vinavlerens samtykke er påkrævet.
30.
Dette er på en måde sagens kerne: Hvad kan der udledes af de aspekter, der ikke omtales i forordning nr. 555/2008 for så vidt angår bemyndigelse til at skaffe sig adgang? Efter min vurdering betyder den omstændighed, at forordningen ikke nævner noget om dette, sammenholdt med andre bestemmelser i samme forordning, hvori det i klare vendinger fremhæves, at kontroller er et anliggende for medlemsstaterne, at dette også er et anliggende, som medlemsstaterne skal regulere. I modsætning hertil mener de medlemsstater, der er indtrådt i sagen, og Kommissionen, at hvis forordningen ikke udtrykkeligt kræver, at der skal gives en tilladelse, er en tilladelse ikke påkrævet.
31.
Jeg kan ikke tilslutte mig en sådan fortolkning. Den omstændighed, at et forhold ikke er reguleret på EU-plan, kan næppe føre til den slutning, at det er tilladt i henhold til EU-retten. Den korrekte logik, især på områder, der angår privatpersoners rettigheder og rettigheder vedrørende privat ejendom, er faktisk den stik modsatte: Da der ikke er foreskrevet en udtrykkelig tilladelse, er en sådan ikke givet i henhold til EU-retten.
32.
I det følgende afsnit vil jeg vise, at hverken forordning nr. 555/2008, herunder især artikel 76, 78 og 81, som er genstand for det første spørgsmål, der er forelagt Domstolen, (1), eller hele tanken bag EU’s støtteprogrammer, som danner grundlag for forordningen, (2) generelt bemyndiger kontrolpersonale til at skaffe sig adgang til arealer uden vinavlerens udtrykkelige tilladelse. Hvorvidt en sådan tilladelse er påkrævet til dette formål, skal derfor afgøres i henhold til national ret, også under hensyntagen til, hvilken type arealer der er tale om (3).
1. Forordning nr. 555/2008 som grundlag for bemyndigelse til at skaffe sig adgang til private arealer for at udføre kontroller?
33.
Det fremgår af ordlyden af forordning nr. 555/2008 og dennes kontekst, at den ikke regulerer adgangen til private arealer for at udføre kontroller på stedet. Forordningen kan derfor ikke i sig selv udgøre et tilstrækkeligt retsgrundlag for en generel bemyndigelse til at skaffe sig adgang til arealer uden vinavlerens samtykke, forudsat at et sådant samtykke er påkrævet efter national ret.
34.
Dels er det på baggrund af flere bestemmelser i forordningen tydeligt, at det er medlemsstaterne, der skal træffe nærmere bestemmelser om udformningen af de heri foreskrevne kontroller, herunder hvorvidt vinavlerens samtykke er påkrævet for at skaffe sig adgang til private arealer for at udføre kontroller på stedet.
35.
Artikel 76 i forordning nr. 555/2008 bestemmer for så vidt angår kontroller generelt, at medlemsstaterne skal indføre kontroller, som er effektive, forholdsmæssige og har en afskrækkende virkning, således at de sikrer den korrekte anvendelse af denne forordning. Det anføres navnlig i artikel 76, litra a), at medlemsstaterne skal sikre, at alle de i henhold til EU-retten eller national ret fastsatte betingelser for støtteberettigelse kan kontrolleres. I henhold til artikel 76, litra d), skal medlemsstaterne fastlægge kontrolmetoder og ‑midler og specificere, hvem der er undergivet kontrol. Derudover bestemmer artikel 83, at hver medlemsstat skal træffe alle foranstaltninger, der kan lette arbejdet for kontrolpersonalet.
36.
Alle disse bestemmelser viser tydeligt, at selv om forordning nr. 555/2008 stiller krav om foretagelse af kontroller, lader den det være op til medlemsstaterne at træffe bestemmelse om de elementer, der ikke er truffet udtrykkelig bestemmelse om i forordningen. Forordningen giver således medlemsstaterne et betydeligt råderum til at definere, hvordan kontrollerne skal udføres.
37.
Denne konklusion finder tilsvarende anvendelse for så vidt angår den specifikke kategori kontroller på stedet. Artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 555/2008, indeholder kun en bestemmelse om et enkelt træk ved sådanne kontroller: »Kontrol på stedet foretages uanmeldt. Der kan dog gives forhåndsmeddelelse begrænset til det strengt nødvendige, såfremt formålet med kontrollen ikke bringes i fare derved. En sådan forhåndsmeddelelse må, med undtagelse af behørigt begrundede tilfælde og foranstaltninger, for hvilke der er foreskrevet systematisk kontrol på stedet, tidligst gives 48 timer i forvejen.«
38.
Hvad, om noget, kan der udledes af denne specifikke bestemmelse for så vidt angår tilladelse til at skaffe sig adgang til private arealer? Ifølge Kommissionen ville en udtrykkelig anmodning om adgangstilladelse være uforenelig med den omstændighed, at kontroller på stedet i princippet skal være uanmeldte. Et sådant krav ville nødvendigvis kræve en forhåndsmeddelelse, og det bør være en undtagelse.
39.
På ét bestemt punkt har Kommissionen ret: at indhente vinavlerens samtykke til at skaffe sig adgang til hans arealer, forudsat at dette er påkrævet i henhold til national ret, ville ganske rigtigt betyde, at man ville være nødt til at kommunikere med denne person og derved »give meddelelse« om kontrolbesøget. Det er dog min opfattelse, at Kommissionen fremfører temmelig vidtrækkende argumenter på baggrund af en bestemmelse, som ganske enkelt drejer sig om noget andet.
40.
Betragter man først ordlyden isoleret set, betyder »uanmeldt«»uanmeldt«. Ordets naturlige betydning er, når det anvendes på kontroller, at de kan finde sted på et hvilket som helst tidspunkt, uden at der gives forhåndsmeddelelse til vinavleren. De forskellige sprogversioner af denne bestemmelse (
4
), sammenholdt med den måde, hvorpå hele artikel 78 er udformet, viser, at »uanmeldt« blot betyder uden forudgående varsel. Heraf følger, at der ikke er nogen forpligtelse til at informere vinavleren eller dennes repræsentant om en forestående kontrol eller dele heraf (
5
). Kontrolpersonalet kan således indfinde sig på en hvilken som helst dag uden at varsle vinavleren om besøget.
41.
Imidlertid er »uanmeldt« bestemt ikke synonymt med »uden bemyndigelse«. »Ingen forhåndsmeddelelse eller intet forvarsel« betyder ikke »ingen adgangstilladelse«. Målet og formålet med, at der ikke gives forhåndsmeddelelse, er vigtigt i denne forbindelse. Det er rimeligt at antage, at EU-lovgiver har medtaget en særskilt bestemmelse om, at kontrolbesøgene skal være uanmeldte, for at forhindre, at den, der er genstand for kontrolbesøget, vil falde for fristelsen til at præsentere bestemte forhold i et mere favorabelt lys forud for kontrolbesøgene, og kun med henblik på kontrolbesøgene og mens de pågår. Det antages således, at hvis vinavleren ikke ved, hvornår kontrollen finder sted, vil kontrolpersonalet altid få indblik i tingenes faktiske tilstand.
42.
Hvis dette virkelig er formålet med denne bestemmelse, kan jeg ikke se, hvordan en anmodning om adgangstilladelse, hvor dette er påkrævet i henhold til national ret for den pågældende type arealer, ville forpurre det overordnede formål med uanmeldte kontroller. Det er faktisk tænkeligt, at uanmeldte kontrolbesøg kan foregå på en bestemt dag, hvor kontrolpersonalet ved ankomsten og umiddelbart før, kontrollen finder sted, beder om tilladelse til at betræde arealet. En sådan kontrol er uden tvivl stadig »uanmeldt« som omhandlet i artikel 78, men der ville også foreligge en bemyndigelse, uden at formålet med bestemmelsen på nogen måde bringes i fare.
43.
For det andet må man inddrage konteksten i sine overvejelser. Ud over de bestemmelser, som den forelæggende ret udtrykkeligt har nævnt, bekræftes det også af andre bestemmelser i forordning nr. 555/2008, at det er op til medlemsstaterne at fastsætte proceduremæssige regler for kontroller på stedet, og at der ikke af den pågældende forordning kan udledes en adgangstilladelse. Navnlig artikel 83, litra a) i forordning nr. 555/2008 bestemmer, at medlemsstater skal sikre, at kontrolpersonalet »har adgang til vinmarkerne, vinfremstillingsanlæggene, lagrene, anlæggene til forarbejdning af vinprodukter og transportmidlerne for disse produkter«.
44.
Dette giver anledning til det enkle spørgsmål: Hvis det virkelig var lovgivers hensigt at give en »stiltiende« adgangstilladelse, hvorfor findes der så også en særskilt bestemmelse, ifølge hvilken medlemsstater skal sikre, at kontrolpersonalet har adgang til vindyrkningsarealer?
45.
Man kan drage en bredere parallel mellem kontrolpersonale i henhold til forordning nr. 555/2008 og Kommissionens repræsentanter i henhold til forordning (EF) nr. 1/2003 (
6
). I medfør af artikel 20, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1/2003 har Kommissionens repræsentanter beføjelse til at få adgang til alle virksomhedernes og virksomhedssammenslutningernes lokaler, grunde og transportmidler med henblik på at foretage en kontrolundersøgelse i forbindelse med disses overtrædelser af konkurrenceretten. I henhold til forordning nr. 1/2003 omfatter Kommissionens undersøgelsesbeføjelser imidlertid ikke bemyndigelsen til at bryde ind i tilfælde af, at der er en forhindring, og de må derfor indhente en domstolskendelse for at få adgang i en sådan situation. I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at selv om Kommissionens repræsentanter har bemyndigelse til at få adgang til sådanne lokaler efter eget skøn, »[…] kan [de] derimod ikke tiltvinge sig adgang til lokaler eller møbler eller tvinge virksomhedens personale til at give dem en sådan adgang, ligesom de ikke kan gennemsøge virksomheden uden tilladelse fra dennes ansvarlige ledelse« (
7
).
46.
Den type lokaler, der kan skaffes adgang til på konkurrencerettens område i henhold til forordning nr. 1/2003, er uden tvivl forskellig fra vindyrkningsarealer (
8
). Imidlertid er mit argument med henvisning til forordning nr. 1/2003 af en helt anden art. Dels er det analogien til samspillet mellem en EU-forordning, som giver bemyndigelse til at udføre kontroller, og national lovgivning, som er mere relevant. Ligesom forordning nr. 555/2008 kræver forordning nr. 1/2003 også, at der skal udføres kontroller eller undersøgelser. Imidlertid er det op til medlemsstaterne at vælge, hvordan dette opnås, og hvilke betingelser der skal opfyldes for at få adgang. Dels er der tale om en vis modsætning: Hvis en adgangstilladelse for Kommissionens repræsentanter ikke kan udledes af forordning nr. 1/2003 med henblik på at håndhæve bestemmelserne på et centralt område i EU-retten, kan jeg ikke, a fortiori, se, hvordan der burde eller kunne gives større beføjelser i henhold til forordning nr. 555/2008, hvor kontrolpersonalet »blot« undersøger, hvorvidt en person, som har ansøgt om støtte, opfylder alle betingelserne for at modtage en sådan støtte.
47.
Da forordning nr. 555/2008, når alt kommer til alt, ikke indeholder særskilte bestemmelser, som udelukker eller kræver tilladelse til at skaffe sig adgang til arealer, kan forordningen ikke udgøre et tilstrækkeligt retsgrundlag til at bemyndige kontrolpersonale til at skaffe sig adgang til landbrugsarealer, forudsat at en sådan tilladelse er påkrævet i henhold til national ret for den pågældende særlige type arealer.
2. Bemyndigelse til at skaffe sig adgang i medfør af systemet med og tanken bag EU’s støtteprogrammer?
48.
Ud over (eller parallelt med) det argument, at der i henhold til forordning nr. 555/2008 gives bemyndigelse til at skaffe sig adgang til arealer uden udtrykkelig tilladelse, har den franske regering og Kommissionen anført, at bemyndigelsen kan udledes af selve systemet med og tanken bag EU’s støtteprogram. De har fremført følgende argument: Kontroller foretages som regel på baggrund af en ansøgning om støtte. Det er nødvendigt at skaffe sig adgang til de arealer, som ansøgningen omhandler, hvis kontrollerne skal være effektive. Ansøgeren giver således en stiltiende adgangstilladelse alene ved at indsende en ansøgning om støtte.
49.
Til støtte for dette synspunkt har den franske regering fremført endnu et argument, som henviser til en erklæring, der fandtes i den nationale ansøgningsformular på det pågældende tidspunkt. Som den franske regering har anført, fremgik det af den pågældende formular, at enhver ansøger »forpligter sig til at tilvejebringe ethvert støttedokument, som de myndigheder, der varetager kontrollen, måtte anmode om, og til at tillade de nødvendige kontroller« (
9
). Ansøgeren har således ved sin underskrift på ansøgningen givet sit samtykke til alle efterfølgende trin, herunder samtykke til, at kontrolpersonalet skaffer sig adgang til arealer ejet af ansøgeren for at foretage en kontrol på stedet uden at bede om tilladelse.
50.
Hvad først angår det specifikke argument fremført af den franske regering angående de nationale formularer må jeg indrømme, at jeg af to grunde ikke finder dette argument relevant.
51.
Dels skal man for så vidt angår erklæringens ordlyd gennemgå mange trin i argumentationen (og bruge fantasi ved fortolkningen) for at vende erklæringen: »Jeg forpligter mig herved til at tillade de nødvendige kontroller« til: »Jeg bemyndiger herved kontrolpersonalet til at skaffe sig adgang til mine arealer uden mit samtykke«. En så bred fortolkning ville være helt ude af proportioner med det overordnede princip om, hvordan man fortolker et rettighedsfrafald, som skal baseres på de fortolkede ords naturlige og sædvanlige betydning og ikke bør fortolkes bredt.
52.
Dels, og det er måske et endnu vigtigere punkt, er formularen et nationalt dokument. Selv om formularens indhold måske ved en bred fortolkning kunne bruges til at fastslå ansøgerens rettigheder og forpligtelser i henhold til national ret, har jeg svært ved at se, hvordan den kan finde anvendelse som fortolkningsbidrag til indholdet af en EU-retsakt, som bør være den samme i alle medlemsstaterne, uanset potentielle variationer i indholdet af de nationale formularer.
53.
Betragter man dernæst det mere generelle argument vedrørende hele systemet med og tanken bag EU’s støtteprogrammer, som også siges at underbygge forordning nr. 555/2008, må jeg indrømme, at jeg ikke alene ikke finder dette argument overbevisende, men endog meget tvivlsomt af principielle grunde. To niveauer af dette argument skiller sig ud: det specifikke og det generelle.
54.
For så vidt angår de specifikke aspekter af denne sag anførte jeg i afsnittet ovenfor i dette forslag til afgørelse, at forordningen som sådan ikke nævner, hvorvidt det er nødvendigt at indhente tilladelse for at skaffe sig adgang til private arealer med det formål at inspicere den. Hvordan skulle så selv en vinavler med overmenneskelige kræfter, som tilbringer sine aftener med at gennemlæse de relevante EU-retsakter, retspraksis og enhver anden relevant dokumentation, kunne vide, at en sådan tilladelse er iboende i systemet med og tanken bag programmerne, hvis det ikke er anført nogetsteds? Det kan tilføjes, at dette også gælder det potentielle »ex ante generelle samtykke« eller »rettighedsfrafald« på ansøgningsformularen: Selv hvis det kunne siges, at når man samtykker i »alle nødvendige kontroller«, omfatter dette alle nødvendige efterfølgende skridt til at fastslå, hvorvidt betingelserne for at yde støtte er opfyldt, kan det igen retfærdigvis antages, at sådanne skridt vil være begrænset til foranstaltninger, som den relevante lovgivning udtrykkeligt indeholder bestemmelse om.
55.
Det er imidlertid efter min mening det mere generelle aspekt af det pågældende argument, som er dybt problematisk. En bemyndigelse, som ikke klart fremgår af loven i sin nuværende udgave, bør gives, fordi den angiveligt er nødvendig for at styrke systemets effektivitet generelt. Ser man for nuværende bort fra spørgsmålet om, hvorvidt det rent faktisk er nødvendigt (
10
), er den vilkårlighed og uforudsigelighed, som dette argument er udtryk for, meget foruroligende i ethvert retssamfund. Helliger målet midlet, uanset hvad loven siger? Hvis det virkelig er tilfældet, giver forordning nr. 555/2008 ikke blot bemyndigelse til at skaffe sig adgang til indhegnede private arealer med henblik på dér at foretage kontroller på stedet, men formodentlig også til at bryde ind i forretningslokaler, eller måske endog i vinavlerens hus for at samle dokumentation, der bekræfter potentielle uregelmæssigheder i hans ansøgning om støtte. Anvender man samme logik, er der stiltiende foreskrevet bestemmelser om begge disse eksempler, da forordning nr. 555/2008 ikke nævner nogen af disse to muligheder (der kræves ikke samtykke), og et sådant skridt vil i sandhed styrke lovgivningens effektive virkning.
56.
I retsmødet har Kommissionen fremført et subsidiært argument til denne tankerække, som har tilknytning til tanken bag EU’s støtteprogrammer. Kommissionen har foreslået, at i den konkrete sammenhæng med forvaltning af støtte (idet det tyske begreb Leistungsverwaltung anvendes) fortolkes kravet om retsgrundlag mindre snævert end på det strafferetlige område. Det er derfor ikke så vigtigt at finde frem til det relevante retsgrundlag for at skaffe sig adgang til arealer uden udtrykkelig tilladelse.
57.
Jeg er ikke enig.
58.
Begge disse ræsonnementer står efter min mening i skærende kontrast til principperne om, at det offentlige skal holde sig inden for lovens rammer og retsreglerne. Det fremgår af fast retspraksis, at »offentlige myndigheders indgriben i forhold af privat karakter […] skal være hjemlet og begrundet af årsager, der er fastlagt ved lov« (
11
). Beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb er et grundlæggende princip i henhold til EU-retten. Endvidere findes der inden for EU-retten også et forfatningssikret princip om tillagt kompetence, som, hvis det tages alvorligt, yderligere, i hvert fald på områder, hvor der er delt kompetence, begrænser sandsynligheden og nødvendigheden af en funktionel udvidelse af EU-kompetencen. Endelig mener jeg, at det af Kommissionen fremførte argument, hvormed det i alt væsentligt antydes, at »hvis der udbetales midler, er lovligheden (mindre) vigtig«, er et forsigtigt og subsidiært argument, som det på grund af argumentets svagheder ikke er nødvendigt at dvæle ved (
12
).
59.
Af disse grunde kan der ikke af systemet med og tanken bag EU’s støtteprogrammer udledes en bemyndigelse til at skaffe sig adgang til på private arealer uden tilladelse. Det kan således hverken på grundlag af forordning nr. 555/2008 eller det bredere system, der ligger til grund for EU’s støtteprogrammer, konkluderes, at det er bemyndigelse for at skaffe sig adgang til private arealer uden tilladelse, forudsat at en sådan bemyndigelse er påkrævet for den pågældende type arealer i henhold til national ret.
60.
Dette bringer mig til det sidste punkt i denne henseende, som er inspireret af den forelæggende ret andet spørgsmål: Bør der skelnes mellem indhegnede og uindhegnede arealer? Det korte svar er nej: Den foregående konklusion ændres ikke afhængig af, om arealerne er indhegnede eller ej.
61.
Dette argument med hensyn til de faktiske omstændigheder, som er omdrejningspunktet i den forelæggende rets andet spørgsmål, har muligvis ikke den store relevans for afgørelsen af den sag, som verserer for den forelæggende ret. Forelæggelsesafgørelsen nævner ikke noget om, hvorvidt de pågældende arealer var indhegnede eller ej. I retsmødet har den franske regering anført, at arealerne var uindhegnede. På baggrund af denne oplysning med hensyn til de faktiske omstændigheder må det andet spørgsmål anses for at være hypotetisk.
62.
Imidlertid er spørgsmålet af indirekte betydning for det svar, der skal gives på det første spørgsmål. Uanset om arealerne er indhegnede eller ej, bør Domstolens svar være sammenhængende for så vidt angår begge tilfælde. Det er næppe tænkeligt at fortolke forordning nr. 555/2008 således, at denne bestemmelse giver bemyndigelse til at skaffe sig adgang til private arealer, hvis sidstnævnte er uindhegnede, uanset hvad der fremgår af national ret med hensyn til, om at der skal gives tilladelse, og at den fortolkes anderledes, hvis arealerne tilfældigvis er indhegnede. Forordning nr. 555/2008 nævner ingen af disse to scenarier.
63.
Dog ville en fortolkning af forordning nr. 555/2008, hvorefter det er tilladt for kontrolpersonale at skaffe sig adgang til indhegnede arealer uden vinavlerens samtykke, hvorved der i virkeligheden skabes en EU-ret baseret på kontrolpersonales »ret til at klatre over hegnet«, være uforenelig med ejendomsretten og/eller boligens ukrænkelighed, hvilket den forelæggende ret forståeligt nok har sat spørgsmålstegn ved i sit tredje spørgsmål. På denne måde underbygger det andet spørgsmål det svar, der skal gives på det første spørgsmål, idet det førstnævnte gør det endnu mere tydeligt, at det sidstnævnte skal besvares således, at der ikke gives en generel bemyndigelse til at skaffe sig adgang til arealer uden tilladelse, forudsat at en sådan tilladelse er påkrævet i henhold til national ret.
3. (Praktiske) afsluttende bemærkninger
64.
Det står fuldstændig klart, at der i medfør af artikel 76, 78 og 81 i forordning nr. 555/2008, sammenholdt med andre bestemmelser i samme forordning, gives en utvetydig bemyndigelse til at foretage kontroller på stedet (som i princippet er uanmeldte). De pågældende bestemmelser indeholder imidlertid intet om, at der kan foretages kontroller uden vinavlerens samtykke til at betræde dennes ejendom. I henhold til forordning nr. 555/2008 er det op til medlemsstaterne inden for bestemte grænser (som der vil blive redegjort for nedenfor) at fastlægge, hvorvidt vinavleren skal give tilladelse til, at kontrolpersonalet skaffer sig adgang til private arealer for at foretage sådanne kontroller.
65.
Det følger heraf, at uanset hvad medlemsstaterne har besluttet med hensyn til, om vinavlerens udtrykkelige tilladelse til at skaffe sig adgang til arealer er påkrævet, skal de nationale myndigheder naturligvis foretage sådanne kontroller helt i overensstemmelse med de pågældende nationale retsregler vedrørende kontrol på stedet og adgang til privat ejendom.
66.
I praksis er det imidlertid usandsynligt, at sådanne proceduremæssige rammer konkret vil forhindre, at kontrollerne udføres effektivt, selv om det modsatte er blevet hævdet fra flere sider i denne sag.
67.
Det er for det første ganske logisk, at kontrolpersonalet kan benytte nationale foranstaltninger, som det råder over, for at få adgang til private landbrugsarealer. De forskellige medlemsstater har forskellige regler på dette område. I mange medlemsstater er der dog med forbehold af, at visse betingelser er opfyldt, en vejret eller færdselsret over uindhegnede landbrugsarealer. Det fremgår f.eks. af den franske regerings skriftlige indlæg, at en person, der skaffer sig adgang til uindhegnede private arealer, ikke straffes i henhold til fransk ret, forudsat at der ikke er sket beskadigelse af ejendom. Det ser ud til, at det i landlige områder ofte er således, at det er tilladt at skaffe sig adgang til landbrugsarealer uden vinavlerens udtrykkelige tilladelse. Hvis det således i henhold til national ret er tilladt for enhver at skaffe sig adgang til private arealer på disse vilkår uden tilladelse, gælder dette også for kontrolpersonale.
68.
Hvis det for det andet, hvor tilladelse i henhold til national ret er påkrævet, er muligt at foretage de nødvendige kontroller effektivt uden at skaffe sig adgang til arealerne, er dette naturligvis at foretrække, frem for at gøre sig skyldig i, hvad der kunne svare til ejendomskrænkelse. En kontrol på stedet forudsætter ikke nødvendigvis adgang til det pågældende areal. Verificering af, at rydning har fundet sted, kan formodentlig foretages fra en vis afstand, f.eks. ved at se ind over hegnet fra en offentlig vej eller en anden grund. Dette synes meget mere sandsynligt med udviklingen af nye teknologier. Det fremgår endog udtrykkeligt af forordning nr. 555/2008, at kontroller kan foretages ved telemåling, som ikke kræver tilstedeværelse på det areal, der undersøges (
13
).
69.
For det tredje bør kontroller på stedet foretages på en måde, der står i rimeligt forhold til formålet. Dette fremgår af flere bestemmelser i forordning nr. 555/2008, herunder den allerede behandlede artikel 78, stk. 1. Den pågældende bestemmelse indeholder undtagelser fra det »uanmeldte« aspekt af kontroller, som i øvrigt er blevet betragteligt begrænset i den nyeste udgave af bestemmelsen (
14
). Den omstændighed, at der findes undtagelser, sammenholdt med denne begrænsning, viser, at kontrolpersonale har et temmelig stort råderum for måske at udvise høflighed over for den person, der skal underkastes kontrollen, uden at dette på nogen måde gør kontrollen mindre effektiv (
15
). Det må dog også klart erkendes, at kontrolpersonale ikke i medfør af artikel 78, stk. 1, pålægges nogen juridisk forpligtelse til at følge en sådan handlemåde.
70.
Endelig og for det fjerde bør det fremhæves, at indhentning af vinavlerens samtykke til at skaffe sig adgang til arealer, som tilhører ham, i tilfælde, hvor en sådan tilladelse er påkrævet for den pågældende type arealer i henhold til national ret, på ingen måde bringer formålet med forordning nr. 555/2008 om at beskytte Unionens finansielle interesser i fare.
71.
I medfør af artikel 78, stk. 3, i forordning nr. 555/2008 skal en ansøgning om støtte afvises, dersom modtageren forhindrer, at en kontrol på stedet kan foretages. I forbindelse med andre forordninger om støtteprogrammer til landbruget (
16
) har Domstolen allerede fastslået, at forhindring af udførelsen af kontroller nødvendigvis må have alvorlige juridiske konsekvenser, som f.eks. afvisning af den pågældende ansøgning om støtte. En sådan afvisning er den juridiske konsekvens af den omstændighed, at det er umuligt at foretage en effektiv kontrol af, hvorvidt betingelserne for tildeling af støtte er opfyldt (
17
). En sådan umulighed kan især skyldes landbrugerens forsætlige adfærd, men derudover kan den skyldes »enhver handling eller undladelse, der kan tilskrives uagtsom adfærd fra landbrugerens eller dennes repræsentants side, og som medfører, at en fuld gennemførelse af en kontrol på stedet forhindres, når landbrugeren eller dennes repræsentant ikke har truffet enhver foranstaltning, som med rimelighed kan kræves af ham, for at sikre sig, at denne kontrol gennemføres i sin helhed« (
18
)
72.
I betragtning af, at obstruktion har sådanne drastiske konsekvenser, som naturligvis omfatter ugrundet nægtelse af adgang til det areal, der skal besigtiges, kan jeg ikke se nødvendigheden af at fremtrylle en generel bemyndigelse til at få adgang til (det være sig indhegnede eller uindhegnede) landbrugsarealer uden vinavlerens samtykke i modstrid med de relevante nationale regler med det formål at sikre, at kontrollerne er effektive. En ugrundet nægtelse vil under alle omstændigheder føre til afvisning af ansøgningen om støtte, hvilket ansøgeren selv må bære konsekvenserne af.
73.
Kort sagt kan hverken bestemmelserne i forordning nr. 555/2008 eller systemet med og tanken bag EU’s støtteprogrammer generelt fortolkes således, at det personale, der skal foretage en kontrol på stedet, bemyndiges til at skaffe sig adgang til landbrugsarealer, det være sig uindhegnede eller indhegnede, uden at indhente vinavlerens tilladelse, forudsat at en sådan tilladelse er påkrævet i henhold til national ret. Fremgangsmåderne, herunder spørgsmålet om, hvorvidt tilladelse til at skaffe sig adgang til en bestemt type arealer er påkrævet, reguleres af national ret.
B.
EU-retten begrænser medlemslandenes selvstændighed i forbindelse med fastlæggelse af kontrolmetode
74.
Den omstændighed, at EU-retten ikke som sådan indeholder regler om bemyndigelse til at skaffe sig adgang til private arealer, hvor dette tilsidesætter nationale retsregler om adgang, betyder naturligvis ikke, at EU-retten er fuldstændig irrelevant. Selv om EU-retten ikke giver en sådan specifik bemyndigelse, indeholder den nogle begrænsninger i medlemslandenes selvstændighed med hensyn til, hvordan de i forordning nr. 555/2008 påkrævede kontroller skal udføres.
75.
Jeg vil ganske kort gennemgå to sådanne typer begrænsninger i dette afsluttende afsnit: begrænsninger, der hidrører fra forordning nr. 555/2008 (1), og begrænsninger, der hidrører fra grundlæggende rettigheder – især ejendomsretten og boligens ukrænkelighed (2).
1. Begrænsninger hidrørende fra forordning nr. 555/2008
76.
For det første er det i lighed med mange andre områder, hvor medlemsstaterne har en EU-retlig forpligtelse til at gennemføre og håndhæve love på nationalt plan (
19
), sådan, og således også i forbindelse med forordning nr. 555/2008, som det klart fremgår af artikel 76, at kontrollerne skal være effektive, forholdsmæssige og have en afskrækkende virkning. Som det blev forsøgt forklaret i ovenstående afsnit af dette forslag til afgørelse, betyder »effektiv« imidlertid ikke, at »alt er tilladt« uden hensyntagen til legalitetsprincippet (
20
).
77.
For det andet fastsætter artikel 80, stk. 2, i forordning nr. 555/2008 ganske vist en (om end begrænset) ret til at blive hørt. I forordningens artikel 80, stk. 1, anføres det, at der for hver kontrol på stedet skal udfærdiges en kontrolrapport, hvoraf fremgår de nærmere enkeltheder om den foretagne kontrol. Rapporten skal indeholde en række oplysninger, som f.eks. hvem der var til stede, for så vidt angår rydningsordningen kontrol af, om det pågældende areal er passet, hvorvidt der er givet forhåndsmeddelelse og, i bekræftende fald, hvornår. Forordningens artikel 80, stk. 2, foreskriver, at hvis der konstateres uoverensstemmelser mellem oplysningerne i ansøgningen og de faktiske forhold ved kontrollen, modtager vinavleren en kopi af kontrolrapporten, og denne skal have mulighed for at underskrive
den, før den ansvarlige myndighed drager sine konklusioner.
78.
Man kan undre sig over, hvad der mon ligger i udtrykket »mulighed for at underskrive«, men det fremgår klart, at den person, som har ansøgt om støtte, har ret til at blive informeret om negative konklusioner forbundet med de faktiske omstændigheder af en kontrol på stedet. Da alt dette endvidere skal finde sted, inden den ansvarlige myndighed træffer sin endelige beslutning på baggrund af resultaterne af kontrollen, er det kun logisk, at ansøgeren skal have mulighed for at bestride den ansvarlige myndigheds negative konklusioner med hensyn til de faktiske omstændigheder.
79.
Artikel 80, stk. 2, i forordning nr. 555/2008 synes at være et kontekstspecifikt udtryk for retten til at blive hørt, hvilket er en del af det generelle princip om retten til forsvar. Det følger af fast retspraksis, at »i medfør af dette princip skal adressater for afgørelser, som i væsentlig grad påvirker deres interesser, have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende med hensyn til de forhold, myndighederne påtænker at lægge til grund for deres afgørelse. Denne pligt påhviler medlemsstaternes administrative myndigheder, når de træffer afgørelser, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, selv om den relevante EU-ret ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet« (
21
).
80.
Hvordan en sådan ret til at blive hørt udmønter sig i praksis i den nationale procedure er op til den enkelte medlemsstat. Dels er det bestemt muligt at udlevere rapporten til vinavleren nogle dage efter kontrollen. Dette ville ikke nødvendiggøre vinavlerens tilstedeværelse under kontrolbesøget, men ville kræve, at den ansvarlige myndighed venter med at drage sine konklusioner, indtil ansøgeren har underskrevet denne. Dels er det også muligt for medlemsstaterne at sikre, at retten til at blive hørt bliver overholdt på et tidligere tidspunkt, navnlig under selve kontrollen eller nærmere bestemt lige efter, at den er blevet gennemført. Det ville bestemt være fornuftigt – og måske endog mere effektivt – at lade vinavleren være til stede under kontrollen og bede ham underskrive rapporten ved kontrolbesøgets afslutning. Det ville i denne forbindelse være logisk, at kontrolpersonalet på forhånd anmoder om dennes udtrykkelige tilladelse til at få adgang, eftersom vinavleren er til stede.
81.
Forordning nr. 555/2008 indeholder dog ikke nogen udtrykkelig forpligtelse hertil. Det er således op til national ret at tage stilling til, hvorledes retten til at blive hørt passende skal udmøntes. Under alle omstændigheder skal medlemsstaterne sikre, at hvis der konstateres uoverensstemmelser mellem oplysningerne i ansøgningen og de faktiske omstændigheder ved kontrollen på stedet, skal vinavleren rent faktisk have mulighed for at blive hørt, før der træffes en formel beslutning, der berører ham. Rapporten skal med henblik herpå indeholde alle de i artikel 80, stk. 1, i forordningen beskrevne nødvendige oplysninger, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
2. Begrænsninger i grundlæggende rettigheder
82.
Forordning nr. 555/2008 lader det være op til medlemsstaterne at afgøre, hvordan kontroller på stedet skal udføres med hensyn til, hvilke betingelser der gælder for adgang til private arealer, især hvorvidt vinavlerens udtrykkelige tilladelse er påkrævet for så vidt angår en bestemt type arealer (uindhegnede eller indhegnede). Eftersom EU-retten ikke udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for at skaffe sig adgang til arealer uden tilladelse, er det ikke længere nødvendigt at behandle det tredje spørgsmål om, hvorvidt der er overensstemmelse mellem forordningens artikel 76, 78 og 81 og princippet om boligens ukrænkelighed. Det er faktisk således, at det tredje spørgsmål forudsætter et bekræftende svar på det første spørgsmål, som ikke er det svar, der slås til lyd for i dette forslag til afgørelse.
83.
Imidlertid er spørgsmålet om grundlæggende rettigheder som en begrænsning af den måde, hvorpå kontroller på stedet kan udføres, relevant fra et andet synspunkt, idet EU-retten fastsætter grænser for medlemsstaternes selvstændighed i forbindelse med fastsættelsen af betingelser for adgang til private arealer. Det er med henblik på sidstnævnte dimension, at jeg vil give en kortfattet redegørelse for disse begrænsninger i dette afsluttende afsnit.
84.
Den forelæggende ret har med sit tredje spørgsmål udelukkende rejst spørgsmålet om den grundlæggende rettighed om boligens ukrænkelighed (chartrets artikel 7). En anden rettighed kan imidlertid være relevant i denne sag: ejendomsretten (chartrets artikel 17, stk. 1).
85.
Ifølge chartrets artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne i sidstnævnte kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. I den foreliggende sag er der ingen tvivl om, at medlemsstaterne handler inden for EU-rettens anvendelsesområde, når de foretager de kontroller, der er udtrykkeligt påkrævet i henhold til forordning nr. 555/2008. EU’s grundlæggende rettigheder, især chartret og EU-rettens overordnede principper, finder således anvendelse på den foreliggende sag.
86.
Denne konklusion ændres ikke af, som anført af den franske regering, at chartret ikke formelt finder anvendelse rationae temporis på omstændighederne i denne sag. Chartret er i vidt omfang, og navnlig for så vidt angår ejendomsretten og boligens ukrænkelighed, blot en kodifikation af grundlæggende rettigheder, som allerede er anerkendt som generelle principper i EU-retten (
22
). Chartret kan således fungere som vejledning i den foreliggende sag, idet det kan anvendes med henblik på fortolkning, selv om det ikke var trådt i kraft på det relevante tidspunkt (
23
).
87.
Af samme grund er det uden betydning, at den forelæggende ret ikke i sin afgørelse har henvist til chartret, men til den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«). Det fremgår af chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved konventionen, har de samme betydning og omfang som i konventionen – selv om EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Eftersom boligens ukrænkelighed og ejendomsretten både er beskyttet i henhold til EU-retten og i henhold til konventionen, er konventionen og praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) naturligvis relevante for denne sag (
24
)
88.
Hvad angår ejendomsretten er det ud af de tre potentielle typer indgreb i denne ret sandsynligvis retten til uforstyrret udnyttelse af ejendom, der kan komme på tale (
25
). Det er naturligvis de nationale domstole, som skal foretage sådanne overvejelser, men det er temmelig usandsynligt, at ejendomskrænkelse, som består i uden tilladelse at skaffe sig adgang til uindhegnede private arealer for at foretage disse kontroller, uden at have bemyndigelse hertil i henhold til national ret, men også uden at beskadige ejendommen, ville udgøre en tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder. Denne type indgreb vil muligvis kunne begrundes, da det ikke er mere vidtrækkende end, hvad der er påkrævet for at udføre en effektiv kontrol. Selv om denne måde at udføre kontroller på potentielt er ulovlig, er det usandsynligt, at den ville udgøre en tilsidesættelse af den grundlæggende ejendomsret.
89.
I modsætning hertil – og i forbindelse med det andet spørgsmål – ville det at skaffe sig adgang til private arealer uden vinavlerens samtykke, hvis de pågældende arealer er indhegnede, være et mere vidtrækkende indgreb i ejendomsretten, da det rent faktisk ville svare til at begå indbrud. Dette ville igen afhænge af sagens omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, men det synes meget mindre sandsynligt, at et sådant indgreb ville kunne begrundes.
90.
For så vidt angår boligens ukrænkelighed er det sandt, at konventionen i årenes løb har udvidet begrebet »bolig« til også at omfatte bestemte typer forretningslokaler, som f.eks. liberale erhvervslejemål eller filialer (
26
). Imidlertid har udviklingen tilsyneladende for nylig fundet sit naturlige leje i dommen i Leveau og Fillon-sagen (
27
) og i Khamidov-sagen (
28
).
91.
Dommen i Leveau og Fillon-sagen vedrørte en medarbejders adgang til en svinefarm med det formål at sikre, at landbrugeren opfyldte de herfor gældende regler. Menneskerettighedsdomstolen fandt, at en svinefarm ikke kunne anses for at være dækket af begrebet »bolig«. Menneskerettighedsdomstolen fremhævede endvidere, at betydningen af begrebet »bolig« ikke bør undermineres og bruges i modstrid med almindelig sund fornuft (
29
). I Khamidov-sagen afviste Menneskerettighedsdomstolen også at anerkende, at industrilokaler, som f.eks. møller, bagerier og lagerbygninger, er omfattet af begrebet »bolig« i den betydning, det anvendes i konventionens artikel 8.
92.
Domstolen har fulgt Menneskerettighedsdomstolens eksempel og har også i forbindelse med »dawn raids« anerkendt, at beskyttelsen af boligen kan udvides til at omfatte erhvervslokaler. (
30
) Domstolen har også udtrykkeligt anerkendt »den grundlæggende ret til boligens ukrænkelighed«, som den nu er udtrykt i chartrets artikel 7, som svarer til konventionens artikel 8 (
31
).
93.
Det synes således at følge af gældende retspraksis, at der ud over, hvad der klart kan kategoriseres som private boliger, endvidere findes en anden type »bolig«, som omfatter visse typer erhvervslokaler. Sidstnævnte kategori er imidlertid begrænset til steder, hvor de pågældende personers privatliv og arbejdsliv bliver blandet sammen i en sådan grad, at det er umuligt at skelne dem fra hinanden. Kort sagt er en sådan beskyttelse hidtil blevet udvidet til at omfatte kontorarbejdsmiljøer – for folk, der mere eller mindre bor på deres kontor, hvor en betydelig del af deres privatliv også udfolder sig.
94.
I modsætning hertil er det usandsynligt, at rene produktionssteder, uanset om det drejer sig om industri- eller landbrugslokaler, hvor der ikke finder en sådan sammenblanding af arbejdsliv og privatliv sted, kan anses for »boliger«. Jeg ønsker på ingen måde at drage en vinavlers tætte, nærmest intime, forhold til sit vindyrkningsareal i tvivl. Ovennævnte logik, som medførte, at begrebet bolig i et begrænset omfang blev udvidet til at omfatte visse erhvervslokaler, finder imidlertid ganske enkelt ikke anvendelse på uindhegnede produktionssteder, som f.eks. vindyrkningsarealer. Desuden ser jeg i betragtning af tanken bag og formålet med begrebet »bolig« i sammenhæng med dennes beskyttelse i henhold til chartrets artikel 7 ikke nogen grund til at forsøge at udvide dette begreb yderligere.
95.
Af disse grunde mener jeg ikke, at et uindhegnet vindyrkningsareal kan anses for en del af begrebet »bolig«, medmindre der i sagen er andre faktiske omstændigheder, der kan begrunde en anden konklusion, som f.eks. at det pågældende vindyrkningsareal grænser op til en persons private bolig eller liberale erhvervslejemål (
32
).
V. Forslag til afgørelse
96.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’Etat (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte spørgsmål således:
»Artikel 76, 78 og 81 i Kommissionens forordning (EF) nr. 555/2008 af 27. juni 2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin for så vidt angår støtteprogrammer, samhandel med tredjelande, produktionskapacitet og kontrol i vinsektoren kan ikke fortolkes således, at den bemyndiger personale, der skal foretage kontroller på stedet, til at skaffe sig adgang til landbrugsarealer, uanset om de er indhegnede eller ej, uden at have indhentet vinavlerens samtykke hertil, forudsat at en sådan tilladelse til at skaffe sig adgang til den pågældende type arealer er påkrævet i henhold til national ret. Det er op til national ret at fastlægge, hvorledes der kan skaffes adgang til arealer med henblik på at foretage kontroller på stedet, og at fastlægge, hvordan sådanne kontroller skal udføres inden for de grænser, som fastsættes i EU-retten, herunder især overholdelse af grundlæggende rettigheder.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Forordning af 27.6.2008 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin for så vidt angår støtteprogrammer, samhandel med tredjelande, produktionskapacitet og kontrol i vinsektoren (EUT 2008, L 170, s. 1).
(
3
) – Rådets forordning om den fælles markedsordning for vin, om ændring af forordning (EF) nr. 1493/1999, (EF) nr. 1782/2003, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 3/2008 og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2392/86 og (EF) nr. 1493/1999 (EF) nr. 479/2008 (EUT 2008, L 148, s. 1).
(
4
) – F.eks. på fransk »de manière inopinée«; på italiensk »senza preavviso«; på tysk »unangekündigt«; på spansk »sin previo aviso«; og på tjekkisk »bez ohlášení«.
(
5
) – Jf. for så vidt angår en anden forordning om støtteprogrammer for landbrugere, dom af 16.6.2011, Omejc (C-536/09, EU:C:2011:398, præmis 32).
(
6
) – Rådets forordning af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003, L 1, s. 1).
(
7
) – Dom af 21.9.1989, Hoechst mod Kommissionen (C-614/87, EU:C:1989:337, præmis 31).
(
8
) – Især hvis det pågældende areal var uindhegnet. Imidlertid drejer den forelæggende rets andet spørgsmål sig om et indhegnet areal. Derudover er der en række andre mulige scenarier, som f.eks. den hypotetiske situation, hvor der på et areal (uanset om det er indhegnet eller ej) også befinder sig en bolig og dermed vinavlerens hjem. Sådanne scenarier ville ligge meget tættere på forordning nr. 1/2003.
(
9
) – Min fremhævelse.
(
10
) – I betragtning af de temmelig håndfaste sanktioner, som forordningen allerede indeholder – jf. også nedenfor i punkt 71.
(
11
) – Dom af 21.9.1989, Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 19), og af 22.10.2002, Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 27).
(
12
) – I stærk modsætning hertil for så vidt angår fremgangsmåde kan man f.eks. nævne dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662). I den pågældende sag syntes Kommissionen bemærkelsesværdigt uimponeret over argumentet om, at eftersom der anvendes EU-midler, bør der være størst mulig gennemsigtighed og adgang til oplysninger om modtagere af midler fra EU’s landbrugsstøtteordninger, som ville begrunde, at der skulle leveres flere oplysninger end forudsat i Kommissionens anfægtede gennemførelsesforordning.
(
13
) – Jf. artikel 81, stk. 4, i forordning nr. 555/2008.
(
14
) – Artikel 78, stk. 1, i forordning nr. 555/2008 er blevet erstattet af artikel 31, stk. 2, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/1150 af 15.4.2016 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 for så vidt angår de nationale støtteprogrammer for vinsektoren (EUT 2016, L 190, s. 23). Sidstnævnte bestemmelse viser, at der har fundet en betydelig holdningsændring sted, da det ikke længere er reglen, at kontroller på stedet skal være uanmeldte. Dette første punktum er forsvundet fra bestemmelsen. Desuden kan der nu gives 14 dages forhåndsmeddelelse.
(
15
) – Jf. punkt 40-42 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
16
) – Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17.5.1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EUT 1999, L 160, s. 80). Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser for krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 og (EF) nr. 73/2009 og for krydsoverensstemmelse som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 (EUT 2004, L 141, s. 18).
(
17
) – Jf. dom af 16.6.2011, Omejc (C-536/09, EU:C:2011:398, præmis 27), og af 24.5.2012, Hehenberger (C-188/11, EU:C:2012:312, præmis 33 og 34).
(
18
) – Dom af 16.6.2011, Omejc (C-536/09, EU:C:2011:398, præmis 30).
(
19
) – Jf. f.eks. dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen (C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 32), af 16.7.2015, Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 25), og af 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen (C-505/14, EU:C:2015:742, præmis 45).
(
20
) – Jf. i denne retning den nylige dom af 5.12.2017, M. A. S. og M. B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 51-58).
(
21
) – Dom af 22.10.2013, Sabou (C-276/12, EU:C:2013:678, præmis 38), af 17.12.2015, WebMindLicenses (C-419/14, EU:C:2015:832, præmis 84), og af 9.11.2017, Ispas (C-298/16, EU:C:2017:843, præmis 26).
(
22
) – For så vidt angår ejendomsretten henvises f.eks. til dom af 14.5.1974, Nold mod Kommissionen (4/73, EU:C:1974:51, præmis 12-14), og af 5.10.1994, Tyskland mod Rådet (C-280/93, EU:C:1994:367, præmis 78). For så vidt angår boligens ukrænkelighed henvises f.eks. der til dom af 21.9.1989, Hoechst mod Kommissionen (46/87 og 227/88, EU:C:1989:337, præmis 17).
(
23
) – Jf. f.eks. henvisninger til chartret allerede inden dets ikrafttræden, dom af 18.12.2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809, præmis 91), af 14.2.2008, Varec (C-450/06, EU:C:2008:91, præmis 48), og 3.9.2008, Kadi and Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 335).
(
24
) – Jf. i denne henseende dom af 18.6.2015, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen (C-583/13 P, EU:C:2015:404, præmis 20), og af 13.6.2017, Florescu m.fl. (C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 49).
(
25
) – Dom af 13.12.1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, præmis 19). Flere eksempler på indgreb i ejendomsretten, f.eks. i forbindelse med et økonomisk tab, findes i Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.11.1991, Pine Valley Developments Ltd m.fl. mod Irland (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287), og af 23.1.2003, Kienast mod Østrig (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). Jf. for så vidt angår andre omstændigheder vedrørende franske retsregler, der tillader adgang til privat ejendom med henblik på at gå på jagt, Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.4.1999, Chassagnou m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 16.12.1992, Niemietz mod Tyskland, (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088) om ransagning af et advokatkontor, og af 16.4.2002, Société Colas Est m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197) om inspektioner udført uden domstolskendelse på selskabers hovedkontorer og filialer.
(
27
) – Menneskerettighedsdomstolens afgørelse af 6.9.2005, Leveau og Fillon mod Frankrig, (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
) – Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.2007, Khamidov mod Rusland, (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
) – Menneskerettighedsdomstolens afgørelse af 6.9.2005, Leveau og Fillon mod Frankrig, (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
) – Dom af 22.10.2002, Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, præmis 29).
(
31
) – Dom af 18.6.2015, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen (C-583/13 P, EU:C:2015:404, præmis 19).
(
32
) – Jf. analogt f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.6.2007 i Guţu mod Moldovien (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, § 65), hvor domstolen fandt, at politibetjentenes ubemyndigede adgang til ansøgerens lokaler – hendes forhave – var et indgreb i boligens ukrænkelighed.