62012CC0103_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Navele aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei (denumită în continuare „Venezuela”) operează de mult timp în zona economică exclusivă (denumită în continuare „ZEE”)(2) din largul coastei Guyanei Franceze și, prin urmare, în apele Uniunii. Industria de prelucrare din Guyana Franceză depinde de debarcările acestor nave. Chiar dacă au existat negocieri în anii ’90, nu a fost încheiat în mod efectiv niciun acord internațional oficial între Uniunea Europeană (denumită în continuare „Uniunea”) și Venezuela, deși dreptul Uniunii și dreptul internațional par să impună necesitatea existenței unui titlu internațional pentru acest tip de acces(3) . Comisia Europeană a devenit preocupată de faptul că absența unui astfel de titlu constituie un obstacol juridic pentru stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit pentru navele venezuelene (și, prin urmare, și pentru acordarea autorizațiilor de pescuit individuale).
2. La 16 decembrie 2011, pe baza unei propuneri elaborate de către Comisie, pe care a modificat‑o, și după solicitarea avizului (iar nu a aprobării) Parlamentului European, Consiliul Uniunii Europene a adoptat prin Decizia 2012/19 (denumită în continuare „decizia atacată”)(4) o declarație adresată Venezuelei privind acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii navelor de pescuit venezuelene (denumită în continuare „declarația”). Declarația a fost notificată Venezuelei prin notă verbală. Temeiul juridic al deciziei atacate este articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE. Propunerea Comisiei s‑a întemeiat pe articolul 43 TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE(5) . Parlamentul European (în cauza C‑103/12) și Comisia (în cauza C‑165/12) au introdus acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE prin care au solicitat anularea deciziei atacate. În esență, acestea susțin că decizia atacată are un temei juridic incorect și că prerogativele Parlamentului European nu au fost respectate de către Consiliu. Comisia susține totodată că Consiliul nu a motivat alegerea temeiului juridic reținut și că a denaturat propunerea sa.
Dreptul Uniunii
Tratatul privind Uniunea Europeană
3. Potrivit articolului 3 alineatul (5) a doua teză TUE, Uniunea trebuie să contribuie la respectarea strictă a dreptului internațional și la dezvoltarea acestuia. Articolul 21 alineatul (1) TUE prevede în continuare că acțiunile Uniunii pe scena internațională trebuie să fie ghidate de respectarea principiilor dreptului internațional.
4. Articolul 17 alineatul (2) TUE prevede:
„Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția cazului în care tratatele prevăd altfel. Celelalte acte se adoptă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prevăd acest lucru.”
5. Articolul 47 TUE prevede: „Uniunea are personalitate juridică.”
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
6. Potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, „conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind pescuitul” (denumită în continuare „PCP”) constituie un domeniu de competență exclusivă a Uniunii. Articolul 4 alineatul (2) TFUE prevede că, în cazul domeniului principal, „agricultura și pescuitul, cu excepția conservării resurselor biologice ale mării”, competența Uniunii este partajată cu statele membre.
7. În conformitate cu articolul 38 alineatul (1) TFUE, Uniunea „definește și pune în aplicare o politică comună în domeniul agriculturii și pescuitului”. Aceeași dispoziție explică faptul că trimiterile la „politica agricolă comună” (denumită în continuare „PAC”) sau la „agricultură” și utilizarea termenului „agricol” „se înțeleg ca făcând referire și la pescuit, având în vedere caracteristicile speciale ale acestui sector”.
8. Articolul 43 alineatele (2) și (3) TFUE prevede(6) :
„(2) Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social, stabilesc organizarea comună a piețelor agricole prevăzută la articolul 40 alineatul (1)(7), precum și celelalte dispoziții necesare pentru îndeplinirea obiectivelor politicii comune în domeniul agriculturii și pescuitului.
(3) Consiliul, la propunerea Comisiei, adoptă măsurile privind stabilirea prețurilor, a taxelor, a ajutoarelor și a contingentelor, precum și privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit.”
9. Articolul 218 TFUE stabilește procedura de negociere și încheiere a acordurilor internaționale:
„(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale articolului 207(8), acordurile dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale sunt negociate și încheiate în conformitate cu procedura de mai jos.
(2) Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile.
(3) Comisia […] prezintă recomandări Consiliului, care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează, în funcție de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii.
(4) Consiliul poate adresa directive negociatorului și poate desemna un comitet special, negocierile trebuind să fie conduse în consultare cu acest comitet.
(5) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie care autorizează semnarea acordului și, după caz, de aplicare a sa cu titlu provizoriu înainte de intrarea în vigoare.
(6) Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului.
[…] Consiliul adoptă decizia privind încheierea acordului:
(a) după aprobarea Parlamentului European în următoarele cazuri:
[…]
(v) acorduri în domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară sau procedura legislativă specială în cazul în care este necesară aprobarea Parlamentului European.
În caz de urgență, Parlamentul European și Consiliul pot conveni un termen pentru aprobare;
(b) după consultarea Parlamentului European, în celelalte cazuri. Parlamentul European emite avizul într‑un termen pe care Consiliul îl poate stabili în funcție de urgența problemei. În absența unui aviz emis în acest termen, Consiliul poate decide.
(7) Prin derogare de la dispozițiile alineatelor (5), (6) și (9), la încheierea unui acord, Consiliul poate împuternici negociatorul să aprobe, în numele Uniunii, modificarea acordului, în cazul în care acesta prevede că aceste modificări trebuie adoptate conform unei proceduri simplificate sau de către un organism creat prin respectivul acord. Consiliul poate însoți această împuternicire de condiții speciale.
(8) Pe parcursul întregii proceduri, Consiliul hotărăște cu majoritate calificată.
[…]
(9) Consiliul, la propunerea Comisiei […], adoptă o decizie privind suspendarea aplicării unui acord și de stabilire a pozițiilor care trebuie adoptate în numele Uniunii în cadrul unui organism creat printr‑un acord, în cazul în care acest organism trebuie să adopte acte cu efecte juridice, cu excepția actelor care modifică sau completează cadrul instituțional al acordului.
(10) Parlamentul European este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii.
(11) Un stat membru, Parlamentul European, Consiliul sau Comisia poate obține avizul Curții de Justiție cu privire la compatibilitatea unui acord preconizat cu dispozițiile tratatelor. În cazul unui aviz negativ al Curții, acordul respectiv poate intra în vigoare numai după modificarea acestuia sau revizuirea tratatelor.”
10. În cazul în care Consiliul hotărăște la propunerea Comisiei, articolul 293 alineatul (1) TFUE prevede că Consiliul „poate modifica propunerea numai hotărând în unanimitate, cu excepția cazurilor prevăzute la articolul 294 alineatele (10) și (13), la articolele 310, 312, 314 și la articolul 315 al doilea paragraf”.
11. Potrivit articolului 296 al doilea paragraf TFUE, „[a]ctele juridice se motivează și fac trimitere la propunerile, inițiativele, recomandările, cererile sau avizele prevăzute în tratate”.
12. Articolul 263 TFUE conferă Curții competența de a controla legalitatea actelor Consiliului împotriva cărora au fost formulate acțiuni pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acestora ori de abuz de putere. Articolul 264 TFUE precizează consecințele juridice ale admiterii unei acțiuni în anulare:
„În cazul în care acțiunea este întemeiată, [Curtea] declară actul contestat nul și neavenit.
Cu toate acestea, Curtea indică, în cazul în care consideră că este necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile.”
13. Conform articolului 352 TFUE:
„(1) În cazul în care o acțiune a Uniunii se dovedește necesară în cadrul politicilor definite în tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menționate în tratate, fără ca acestea să fi prevăzut atribuțiile necesare în acest sens, Consiliul, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei și după aprobarea Parlamentului European, adoptă măsurile corespunzătoare. În cazul în care dispozițiile respective sunt adoptate de Consiliu în conformitate cu o procedură legislativă specială, acesta hotărăște în unanimitate, la propunerea Comisiei și după aprobarea Parlamentului European.
(2) Comisia, în cadrul procedurii de control al principiului subsidiarității menționate la articolul 5 alineatul (3) [TUE], atrage atenția parlamentelor naționale asupra propunerilor întemeiate pe prezentul articol.
[…]”
Regulamentul nr. 2371/2002
14. Regulamentul nr. 2371/2002 (denumit în continuare „Regulamentul de bază din 2002”)(9) a fost adoptat în temeiul articolului 37 CE – predecesorul articolului 43 TFUE, care stabilește procedura de adoptare a măsurilor de punere în aplicare a PAC [care, potrivit articolului 32 alineatul (1) CE, include și pescuitul]. Acest regulament privea regimul (la acea dată) comunitar de conservare și exploatare durabilă a resurselor piscicole potrivit PCP.
15. Articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul de bază din 2002 prevedea că PCP „[…] cuprinde conservarea, gestionarea și exploatarea resurselor acvatice vii, acvacultura, precum și prelucrarea și comercializarea produselor pescărești și de acvacultură, în cazurile în care asemenea activități sunt practicate pe teritoriul statelor membre sau în apele comunitare [ (10) ]
sau de navele comunitare de pescuit sau, fără a aduce atingere responsabilității primare a statului de pavilion, de resortisanți ai statelor membre”. Potrivit articolului 1 alineatul (2), PCP trebuia să prevadă măsuri coerente privind:
„(a) conservarea, gestionarea și exploatarea resurselor acvatice vii;
[…]
(c) condițiile de acces la ape și resurse;
[…]
(h) relațiile internaționale”.
16. Articolul 2 era intitulat „Obiectivele”. Potrivit articolului 2 alineatul (1) primul paragraf, PCP „[…] asigură exploatarea resurselor acvatice vii care oferă condiții economice, de mediu și sociale durabile”(11) .
17. Articolul 3 litera (m) definea „limita de captură” ca fiind „o limită cantitativă pe debarcare a unei populații piscicole sau grup de populații piscicole pe durata unei anumite perioade […]”. Articolul 3 litera (q) definea „posibilitățile de pescuit” ca „[…] un drept legal de a pescui, cuantificat, exprimat în capturi și/sau efort de pescuit”.
18. Potrivit articolului 4 alineatul (1), în vederea realizării obiectivelor menționate la articolul 2 alineatul (1), „[…] Consiliul adoptă măsuri comunitare de reglementare a accesului la ape și resurse, precum și a exercitării durabile a activităților de pescuit”. Articolul 4 alineatul (2) enumera câteva exemple de astfel de măsuri, inclusiv măsuri privind stabilirea obiectivelor pentru o exploatare durabilă a populațiilor piscicole, limitarea capturilor și stabilirea numărului și tipului de nave de pescuit autorizate să pescuiască(12) . Articolele 5 și 6 indicau măsurile Consiliului referitoare la planurile de redresare și, respectiv, la planurile de gestionare.
19. Capitolul IV conținea „Norme privind accesul la ape și resurse”. Articolul 20 privea alocarea posibilităților de pescuit:
„(1)
Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei, adoptă limitele de captură și/sau ale efortului de pescuit, precum și cu privire la alocarea posibilităților de pescuit între statele membre, precum și condițiile asociate acestor limite. Posibilitățile de pescuit sunt repartizate între statele membre astfel încât fiecărui stat membru să i se asigure o relativă stabilitate a activităților de pescuit pentru fiecare populație piscicolă sau zonă piscicolă.
(2) Atunci când Comunitatea stabilește noi posibilități de pescuit, Consiliul decide cu privire la alocarea acelor posibilități, luând în considerare interesele fiecărui stat membru.
(3)
Fiecare stat membru decide, pentru navele aflate sub pavilionul său, cu privire la metoda de alocare a posibilităților de pescuit atribuite respectivului stat membru în conformitate cu dreptul comunitar. Statul membru informează Comisia cu privire la metoda de alocare.
(4)
Consiliul stabilește posibilitățile de pescuit în apele comunitare disponibile țărilor terțe și distribuie aceste posibilități fiecărei țări terțe.
[…]”
Regulamentul nr. 1006/2008
20. Regulamentul nr. 1006/2008 al Consiliului (denumit în continuare „Regulamentul privind autorizațiile de pescuit”)(13) se aplică inter alia
autorizațiilor de pescuit prin care se acordă navelor de pescuit ale țărilor terțe dreptul să desfășoare activități de pescuit în apele comunitare(14) .
21. Articolul 2 definește la litera (a) „acordul” ca fiind „un acord de pescuit încheiat sau cu privire la care a fost adoptată o decizie privind aplicarea provizorie în conformitate cu [articolul 218 TFUE]”, la litera (c) „activitățile de pescuit” ca fiind „capturarea, păstrarea la bord, transformarea și transferul de pește”, iar la litera (h) „autorizația de pescuit” ca fiind „dreptul de a exercita activități de pescuit pe parcursul unei perioade specificate, într‑o anumită zonă sau într‑o anumită pescărie”.
22. Potrivit articolului 18 alineatul (1) litera (a), navele de pescuit ale țărilor terțe au dreptul să desfășoare activități de pescuit în apele comunitare, cu condiția să dețină o autorizație de pescuit emisă în conformitate cu capitolul corespunzător din Regulamentul privind autorizațiile de pescuit. Acestea au dreptul de asemenea să acosteze, să transbordeze în porturi sau să transforme produse pescărești, cu condiția să li se fi emis în prealabil o autorizație de către statul membru în ale cărui ape urmează să se desfășoare aceste activități [articolul 18 alineatul (1) litera (b)].
23. În conformitate cu articolul 20 alineatul (1), Comisia examinează cererile de autorizații de pescuit luând în considerare posibilitățile de pescuit acordate țării terțe și emite astfel de autorizații în conformitate cu măsurile adoptate de Consiliu și cu dispozițiile cuprinse în acordul respectiv. Criteriile de eligibilitate pentru autorizațiile de pescuit sunt indicate la articolul 21. În special, articolul 21 litera (a) prevede că navele de pescuit ale țărilor terțe trebuie să fie „[…] eligibile pentru a putea beneficia de o autorizație de pescuit în temeiul acordului respectiv și, dacă este cazul, [să] figureze pe lista navelor notificate ca desfășurând activități de pescuit în temeiul acordului respectiv”. Articolul 22 impune navelor de pescuit ale țărilor terțe pentru care a fost emisă o autorizație de pescuit obligația de a respecta dispozițiile din cadrul PCP privind măsurile de conservare și control și alte dispoziții care reglementează pescuitul de către navele de pescuit comunitare în zona de pescuit în care își desfășoară activitatea, precum și dispozițiile stabilite în acordul respectiv.
Regulamentele privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit
24. Posibilitățile de pescuit sunt stabilite și alocate prin așa‑numitele „Regulamente privind TAC” – „TAC” fiind totalul admis de captură, cu alte cuvinte cantitatea din fiecare stoc de pește care poate fi prelevată și debarcată în fiecare an. În contextul prezentei proceduri, ne vom referi la regulamentele privind TAC de stabilire a posibilităților de pescuit pentru navele venezuelene în apele Uniunii în anii 2010, 2011 și, respectiv, 2012: Regulamentul nr. 53/2010 (denumit în continuare „Regulamentul TAC pentru 2010”)(15), Regulamentul (UE) nr. 57/2011 (denumit în continuare „Regulamentul TAC pentru 2011”)(16) și Regulamentul (UE) nr. 44/2012 (denumit în continuare „Regulamentul TAC pentru 2012”)(17) . Toate acestea au fost întemeiate pe articolul 43 alineatul (3) TFUE și au stabilit posibilitățile de pescuit atât pentru navele Uniunii, cât și pentru navele țărilor terțe care pescuiesc în apele Uniunii(18) .
25. Considerentul (30) al Regulamentului TAC pentru 2012 face referire în mod expres la declarație: „La 16 decembrie 2011, Uniunea [Europeană] a făcut o declarație referitoare la [Venezuela] privind acordarea de posibilități de pescuit în apele UE navelor de pescuit care arborează pavilionul Venezuelei în [ZEE] a coastei Guyanei Franceze. Este necesară stabilirea posibilităților de pescuit pentru speciile de lutianide disponibile pentru Venezuela în apele UE”(19) .
26. Anexa VIII la fiecare regulament stabilește numărul maxim de autorizații de pescuit pentru navele țărilor terțe care pescuiesc în apele Uniunii(20) . Anexa VIII impune totodată condiții de emitere, și anume condiții privind necesitatea de a proba existența unui contract valabil între proprietarul de navă și o întreprindere de prelucrare situată în departamentul Guyanei Franceze.
Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării
27. Uniunea este parte contractantă la Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării (denumită în continuare „CNUDM”)(21) .
28. Articolul 55 din CNUDM privește regimul juridic al ZEE, pe care o definește ca fiind „[…] o zonă situată dincolo de marea teritorială și adiacentă acesteia, supusă regimului juridic special stabilit de prezenta parte, în temeiul căruia drepturile și jurisdicția statului de coastă și drepturile și libertățile celorlalte state sunt reglementate de dispozițiile relevante ale prezentei convenții”.
29. Drepturile, jurisdicția și obligațiile statului de coastă în ZEE sunt indicate la articolul 56. În special, statul de coastă are „[…] drepturi suverane în sensul explorării și exploatării, conservării și gestionării resurselor naturale, regenerabile sau neregenerabile, ale apelor supraiacente fundului mării, ale fundului mărilor și subsolului acestora […]” [articolul 56 alineatul (1) litera (a)] și jurisdicție cu privire la „protecția și conservarea mediului marin” [articolul 56 alineatul (1) litera (b) punctul (iii)]. Articolul 56 alineatul (2) prevede că, la exercitarea drepturilor și la îndeplinirea obligațiilor care le revin în ZEE, în conformitate cu CNUDM, statul de coastă ține seama în mod corespunzător de drepturile și de obligațiile celorlalte state și acționează în mod compatibil cu dispozițiile CNUDM.
30. Articolul 58 stabilește drepturile și obligațiile celorlalte state în ZEE:
„(1) În [ZEE], toate statele, fie că sunt de coastă sau fără ieșire la mare, beneficiază, în condițiile prevăzute de dispozițiile pertinente ale prezentei convenții, de libertățile de navigație și de survol și de libertatea de a instala cabluri și conducte submarine […], precum și de libertatea de a folosi marea în alte scopuri licite pe plan internațional, legate de exercitarea acestor libertăți, precum cele asociate cu exploatarea navelor, a aeronavelor și a cablurilor și a conductelor submarine, și compatibile cu celelalte dispoziții ale prezentei convenții […]
(2) Articolele 88-115 și alte norme pertinente de drept internațional se aplică [ZEE], în măsura în care nu sunt incompatibile cu prezenta parte.
(3) La exercitarea drepturilor și la îndeplinirea obligațiilor care le revin în [ZEE], în conformitate cu prezenta convenție, statele țin seama în mod corespunzător de drepturile și de obligațiile statului de coastă și respectă actele cu putere de lege și normele administrative adoptate de acesta în conformitate cu dispozițiile prezentei convenții și alte norme de drept internațional, în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu prezenta parte.”
31. În ceea ce privește conservarea resurselor vii, articolul 61 prevede:
„(1) Statul de coastă stabilește captura admisibilă a resurselor vii în [propria] [ZEE].
(2) Ținând seama de datele științifice cele mai fiabile de care dispune, statul de coastă ia măsuri adecvate de conservare și gestionare, astfel încât menținerea resurselor vii ale [propriei] [ZEE] să nu fie periclitată prin supraexploatare. […]
(3) Aceste măsuri urmăresc, de asemenea, conservarea sau restabilirea stocurilor de specii exploatate la niveluri care pot să asigure un randament constant maxim, având în vedere factorii ecologici și economici pertinenți, inclusiv nevoile economice ale comunităților de coastă care trăiesc din pescuit și nevoile speciale ale țărilor în curs de dezvoltare și ținând seama de metodele în domeniul pescuitului, de interdependența stocurilor și de toate standardele minime internaționale general recomandate pe plan subregional, regional sau mondial.
(4) Atunci când adoptă aceste măsuri, statul de coastă ia în considerare efectele lor asupra speciilor asociate cu speciile exploatate sau dependente de acestea în vederea conservării sau restabilirii populațiilor acestor specii asociate sau dependente la nivelurile la care reproducerea lor să nu fie grav periclitată.
(5) Informațiile științifice disponibile, statisticile cu privire la capturi și la efortul de pescuit și celelalte date privind conservarea resurselor halieutice se difuzează și fac obiectul schimburilor periodice, prin intermediul organizațiilor internaționale competente, subregionale, regionale sau mondiale, după caz, cu participarea tuturor statelor interesate, în special a celor ai căror resortisanți sunt autorizați să pescuiască în [ZEE].”
32. Articolul 62, referitor la exploatarea resurselor vii, prevede:
„(1) Statul de coastă promovează obiectivul utilizării optime a resurselor vii din [ZEE] fără a aduce atingere articolului 61.
(2) Statul de coastă își stabilește capacitatea proprie de exploatare a resurselor vii din [ZEE]. În cazul în care capacitatea de exploatare a statului de coastă este inferioară capturii totale admisibile, acesta permite altor state, prin acorduri sau prin alte înțelegeri și în conformitate cu modalitățile, condițiile, actele cu putere de lege și normele administrative prevăzute la alineatul (4), să exploateze excedentul capturii admisibile, ținând seama în special de dispozițiile articolelor 69 și 70, mai ales în ceea ce privește țările în curs de dezvoltare menționate de acestea.
(3) Atunci când permite accesul altor state la [propria] [ZEE] în temeiul prezentului articol, statul de coastă ține seama de toți factorii relevanți, inclusiv inter alia
de importanța pe care o prezintă resursele vii ale zonei pentru economia sa și pentru celelalte interese naționale ale sale, de dispozițiile articolelor 69 și 70, de nevoile țărilor în curs de dezvoltare din subregiune sau regiune în ceea ce privește exploatarea unei părți a excedentului și de necesitatea reducerii la minimum a perturbărilor economice în statele ai căror resortisanți practică în mod obișnuit pescuitul în zonă sau care au contribuit în mod deosebit la cercetarea și identificarea stocurilor.
(4) Resortisanții altor state care pescuiesc în [ZEE] se conformează măsurilor de conservare și celorlalte modalități și condiții stabilite de actele cu putere de lege și normele administrative ale statului de coastă. Aceste acte cu putere de lege și norme administrative trebuie să fie compatibile cu prezenta convenție […]
[…]”
Contextul
33. La 7 ianuarie 2011, Comisia a prezentat Parlamentului European și Consiliului o propunere de decizie a Consiliului privind accesul navelor venezuelene în apele Uniunii(22) . Propunerea nu a fost discutată sau negociată cu Venezuela. Consiliul a trimis ulterior statelor membre propunerea menționată. Temeiul juridic al propunerii Comisiei era articolul 43 TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE, astfel încât decizia trebuia aprobată de Parlamentul European.
34. Comisia arăta că autorizațiile pentru navele venezuelene nu au atras alte obligații din partea Venezuelei față de Uniune decât cele care decurg din cerința respectării normelor în materie de pescuit aplicabile în apele Uniunii și din precizarea faptului că o parte din capturi trebuie sa fie debarcate în porturile Guyanei Franceze. De asemenea, dată fiind dimensiunea limitată a respectivei activități de pescuit și timpul necesar pentru negocierea un acord internațional, Comisia a considerat că nu era necesară încheierea unui acord complet în domeniul pescuitului. Astfel, Comisia a propus să fie adoptată de către Consiliu o declarație unilaterală, ale cărei scopuri și efecte să fie similare cu cele ale unui acord internațional. În susținerea opiniei sale potrivit căreia o declarație unilaterală obligatorie ar fi echivalentă cu un acord internațional, Comisia se baza în special pe Hotărârea Curții Internaționale de Justiție dată în cauza cunoscută sub denumirea „Teste nucleare”(23) .
35. La 26 ianuarie 2011, propunerea Comisiei a fost trimisă Grupului de lucru al Consiliului pentru politica externă în domeniul pescuitului, căruia i s‑a cerut să examineze propunerile Serviciului juridic al Consiliului referitoare la schimbarea temeiului juridic și alte sugestii privind modul de redactare.
36. În urma examinării propunerii Comisiei la 27 ianuarie 2011 și la 23 martie 2011, Secretariatul General al Consiliului, prin scrisoarea din 5 aprilie 2011, a cerut Comitetului Reprezentanților Permanenți (denumit în continuare „COREPER”) să modifice temeiul juridic și doar să consulte Parlamentul European. În cadrul acestei scrisori se afirma că președinția a ajuns la concluzia că exista unanimitate între statele membre în sensul modificării temeiului juridic. În propunerea revizuită din 7 aprilie 2011 au fost făcute și modificări ale terminologiei folosite în propunerea Comisiei. De exemplu, referirea din titlu la „accesul … la [ZEE]” a fost înlocuită cu „acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii”.
37. În scrisoarea din 5 aprilie 2011 și în alte două scrisori din 18 aprilie 2011 și din 5 decembrie 2011, Consiliul a informat COREPER că Comisia a făcut o declarație potrivit căreia (în opinia sa) tratatele nu autorizeaz ă adoptarea deciziei atacate pe baza articolului 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE.
38. Prin scrisoarea din 13 mai 2011, Consiliul a informat Parlamentul European în legătură cu schimbarea temeiului juridic și a solicitat avizul Parlamentului European în cel mai scurt timp posibil pentru a asigura continuarea activităților de pescuit în cauză.
39. La 25 iulie 2011, Comisia pentru afaceri juridice a Parlamentului European a avizat utilizarea temeiului juridic propus inițial de Comisie.
40. La 9 septembrie 2011, Consiliul a amintit Parlamentului European că este necesar să își exprime poziția în privința propunerii revizuite cât mai curând posibil și a cerut în special Parlamentului European să analizeze chestiunea în timpul sesiunii sale plenare din 24-27 octombrie 2011.
41. Prin scrisoarea din 26 octombrie 2011, președintele Parlamentului European a informat președinția Consiliului că temeiul juridic propus de Comisie a fost confirmat de Comisia pentru afaceri juridice a acestuia și a cerut președinției să prezinte o nouă propunere revizuită (mai apropiată de propunerea inițială a Comisiei). Parlamentul European a arătat de asemenea că ar fi imposibilă analizarea chestiunii în timpul sesiunii plenare din octombrie 2011.
42. Prin scrisoarea din 28 octombrie 2011, Consiliul a cerut Parlamentului European să emită avizul în cursul sesiunii plenare din 14-17 noiembrie 2011 și să aplice procedura de urgență prevăzută la articolul 142 din Regulamentul de procedură al Parlamentului European. Consiliul a subliniat că propunerea revizuită trebuie să fie adoptată înainte de sfârșitul anului 2011. Consiliul a explicat în observațiile sale că este preocupat de faptul că, în caz contrar, Comisia nu va include posibilitățile de pescuit pentru navele venezuelene în propunerea sa pentru Regulamentul TAC pentru 2012 (îndepărtându‑se astfel de la practica ultimilor doi ani).
43. La 10 noiembrie 2011, Comisia a prezentat Consiliului propunerea sa pentru Regulamentul TAC pentru 2012. Această propunere nu prevedea posibilități de pescuit pentru Venezuela.
44. La 14 noiembrie 2011, președinția Consiliului a informat președintele Parlamentului European că scrisoarea acestuia din 26 octombrie 2011 a fost primită în data de 10 noiembrie 2011.
45. La 15 noiembrie 2011, Parlamentul European a respins cererea Consiliului de aplicare a procedurii de urgență.
46. Dintr‑un proiect de raport al Comisiei pentru pescuit a Parlamentului European din 16 noiembrie 2011 reiese că, și în opinia acestei comisii, temeiul juridic trebuie să fie articolul 43 alineatul (2) și articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE. În raport se mai arăta că, chiar dacă ar fi semnată numai de Consiliu, propunerea ar da naștere la obligații pentru părți în temeiul dreptului internațional într‑un mod similar unui acord în domeniul pescuitului. Totuși, proiectul de raport nu a fost adoptat de Parlamentul European.
47. La 1 decembrie 2011, Consiliul a cerut Parlamentului European să emită avizul până la 15 decembrie 2011, adică în timpul sesiunii plenare din 12-15 decembrie 2011 prin utilizarea procedurii de urgență sau în timpul unei sesiuni extraordinare. În scrisoarea respectivă, Consiliul și‑a rezervat totodată dreptul de a decide asupra propunerii fără avizul Parlamentului European.
48. La 13 decembrie 2011, Parlamentul European a respins din nou cererea de aplicare a procedurii de urgență.
49. Consiliul a adoptat în cele din urmă propunerea revizuită la 16 decembrie 2011. Este cert că a acționat astfel fără să aștepte avizul Parlamentului European. În ceea ce privește Comisia, aceasta a declarat din nou că respinge modificările aduse propunerii de Consiliu, în special în ceea ce privește temeiul său juridic. Comisia a subliniat de asemenea că prin declarație nu se urmărește doar acordarea posibilităților de pescuit pentru navele țărilor terțe. Obiectivul este acordarea accesului la apele Uniunii unui stat terț și supunerea navelor sale la o serie de măsuri de conservare și supraveghere. Tot la 16 decembrie 2011, Consiliul a notificat declarația, prin notă verbală, a misiunii venezuelene pe lângă Uniunea Europeană.
50. Pe baza deciziei atacate, Consiliul a adoptat apoi Regulamentul TAC pentru 2012 în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE.
51. La 30 ianuarie 2012, Venezuela a solicitat Consiliului informații suplimentare privind consecințele deciziei Parlamentului European de a solicita Curții anularea deciziei atacate.
52. La 20 martie 2012, Venezuela a solicitat autorizații de pescuit. Prin Decizia din 26 martie 2012, Comisia a emis 38 de autorizații de pescuit pentru navele venezuelene.
Decizia atacată și declarația
53. Decizia atacată a fost adoptată „[a]vând în vedere [TFUE], în special articolul 43 alineatul (3) coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b)”.
54. Potrivit considerentelor acesteia:
„(1) Navele de pescuit aflate sub pavilionul [Venezuelei] operează de câteva decenii în apele UE, în [ZEE] din largul coastei Guyanei Franceze, sub rezerva respectării de către acestea a actelor Uniunii cu forță juridică obligatorie aplicabile privind conservarea și gestionarea resurselor halieutice.
(2) Industria de prelucrare din Guyana Franceză depinde de debarcările efectuate de navele de pescuit respective și, prin urmare, continuitatea operațiunilor respective ar trebui asigurată.
(3) Pentru a asigura această continuitate, este necesar ca Uniunea să facă o declarație adresată Venezuelei prin care să își confirme disponibilitatea de a elibera autorizații de pescuit unui număr limitat de nave de pescuit aflate sub pavilion venezuelean, cu condiția ca acestea să respecte actele Uniunii cu forță juridică obligatorie aplicabile.”
55. Articolul 1 se referă la aprobarea în numele Uniunii a declarației, care este anexată la decizie.
56. Declarația prevede:
„1. Uniunea Europeană acordă autorizații de pescuit unui număr limitat de nave aflate sub pavilionul [Venezuelei] pentru a pescui în [ZEE] din largul coastei Guyanei Franceze, în partea situată la o distanță de peste 12 mile marine de liniile de bază, în condițiile prevăzute de prezenta declarație.
2. În conformitate cu articolul 22 din [Regulamentul privind autorizațiile de pescuit], navele de pescuit autorizate aflate sub pavilionul [Venezuelei], atunci când pescuiesc în zona prevăzută la alineatul (1), trebuie să respecte dispozițiile din cadrul [PCP] referitoare la măsurile de conservare și control, precum și alte dispoziții ale [Uniunii] care reglementează activitățile de pescuit în zona respectivă.
3. Mai precis, navele de pescuit autorizate aflate sub pavilionul [Venezuelei] trebuie să respecte normele sau reglementările relevante ale [Uniunii], care precizează, între altele, stocurile de pește care pot fi vizate, numărul maxim de nave de pescuit autorizate și proporția capturilor care trebuie debarcate în porturile din Guyana Franceză.
4. Fără a aduce atingere retragerii autorizațiilor acordate unor nave de pescuit aflate sub pavilionul [Venezuelei] pe motiv de nerespectare de către acestea a normelor sau reglementărilor relevante ale [Uniunii], [Uniunea] își rezervă dreptul de a‑și retrage, prin declarație unilaterală, în orice moment, angajamentul specific asumat prin prezenta declarație de a acorda posibilități de pescuit.”
Motivele și procedura
57. Parlamentul European și Comisia solicită Curții anularea deciziei atacate în temeiul articolului 263 TFUE și obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
58. În cauza C‑103/12, Parlamentul European a invocat două motive. Primul motiv este întemeiat pe faptul că Consiliul a utilizat în mod greșit articolul 43 alineatul (3) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE ca temei juridic al deciziei atacate. Al doilea motiv este invocat în subsidiar: Consiliul a omis în mod greșit să interpreteze articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE în sensul că nu permite utilizarea procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE pentru adoptarea deciziei atacate.
59. În cauza C‑165/12, Comisia a invocat trei motive(24) . Primul motiv este întemeiat pe faptul că Consiliul a încălcat, pe de o parte, articolul 43 alineatul (2) TFUE și articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE prin utilizarea articolului 43 alineatul (3) TFUE și a articolului 218 alineatul (6) litera (b) TFUE ca temei juridic al deciziei atacate și, pe de altă parte, articolul 296 al doilea paragraf TFUE prin omiterea motivării alegerii temeiului juridic reținut. Acest motiv cuprinde trei aspecte: Consiliul (i) a asimilat în mod greșit o declarație unilaterală de acces cu o acțiune externă de stabilire a posibilităților de pescuit, (ii) a comis o eroare atunci când a considerat că supunerea navelor venezuelene la PCP decurge din acțiunea externă de stabilire a posibilităților de pescuit și (iii) a motivat în mod contradictoriu alegerea temeiului juridic. Al doilea motiv este întemeiat pe faptul că Consiliul nu a respectat prerogativele Parlamentului European atunci când a adoptat decizia atacată fără aprobarea acestuia. Al treilea motiv, invocat în subsidiar, este întemeiat pe faptul că Consiliul a încălcat articolul 17 TUE și articolul 218 alineatul (6) TFUE întrucât a denaturat propunerea Comisiei.
60. În cauza C‑165/12, Comisia se întemeiază pe articolul 264 alineatul (2) TFUE pentru a solicita Curții să mențină efectele deciziei anulate până la intrarea în vigoare a unei noi decizii adoptate, într‑un termen rezonabil, pe temeiul juridic adecvat, și anume articolul 43 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE sau, în cazul în care Parlamentul European refuză să își dea aprobarea, până la expirarea unui termen rezonabil de scurt după decizia de refuz a Parlamentului European.
61. Prin Ordonanța din 2 mai 2013, cele două cauze au fost conexate.
62. Guvernele ceh, francez, polonez și spaniol au intervenit în susținerea Consiliului, însă intervenția guvernului spaniol a avut loc prea târziu pentru a i se permite să depună un memoriu. În ședința din 19 noiembrie 2013, Parlamentul European, Comisia, Consiliul și guvernele spaniol și francez au prezentat observații orale.
Apreciere
Considerații introductive
63. În niciuna dintre cauze nu se sugerează că navelor venezuelene nu ar fi trebuit să li se permită să pescuiască în apele Uniunii. Toate părțile au precizat că, o perioadă lungă înainte de adoptarea deciziei atacate, autorizațiile de pescuit au fost acordate navelor venezuelene fără să existe vreun act expres de drept internațional. Nu am exclude posibilitatea ca o astfel de practică să fi creat așteptări legitime în ceea ce privește accesul. Pare improbabil ca această practică în sine să fi reprezentat un acord, cu atât mai mult cu cât din situația de fapt rezultă că declarația a fost adoptată pentru a remedia lipsa unui titlu internațional și că, după cum a arătat Comisia, o încercare anterioară de a negocia un acord cu Venezuela a eșuat(25) . În orice caz, prezentele acțiuni nu privesc natura juridică și legalitatea acestei practici din trecut, iar Curtea nu trebuie să se pronunțe cu privire la chestiunea dacă această practică era în concordanță cu dreptul internațional. Dimpotrivă, Parlamentul European și Comisia solicită Curții să anuleze decizia atacată prin care s‑a acordat un temei juridic oficial pentru acest acces.
64. Plecând de la premisa că răspunsul la întrebarea preliminară dacă Uniunea are capacitatea, în dreptul internațional, de a adopta o declarație unilaterală obligatorie este afirmativ, se ridică atunci întrebări în legătură cu competența ei în acest sens. Capacitatea de a adopta un asemenea instrument nu este suficientă pentru a concluziona că, în conformitate cu principiul atribuirii, Uniunea este și competentă să facă acest lucru(26) .
65. În cazul în care prin decizia atacată se adoptă o declarație sub forma unei acțiuni externe prin care Uniunea își asumă o obligație în temeiul dreptului internațional, trebuie să existe un temei juridic pentru acțiunea respectivă. Dacă întrebarea „ce poate să facă Uniunea?” primește un răspuns, următoarea întrebare este „cum ar trebui Uniunea să facă acest lucru?”(27) . Aceleași întrebări se pun și în privința acțiunii interne. O singură dispoziție ar putea să răspundă la ambele întrebări, dar acest lucru nu se întâmplă întotdeauna.
66. Articolul 218 TFUE stabilește modul în care Uniunea poate să se angajeze printr‑un acord internațional într‑un domeniu în care este competentă (indiferent dacă această competență este exclusivă sau partajată cu statele membre). În ceea ce privește una dintre etapele acestei proceduri – implicarea Parlamentului European –, este posibil să fie necesar să se facă referire și la normele privind adoptarea unei măsuri interne într‑un domeniu specific. Totuși, tratatele nu cuprind nicio dispoziție legată de procedura de formulare a unei declarații unilaterale obligatorii. Prin urmare, poate Uniunea să utilizeze, în privința unei chestiuni pentru care are competența să acționeze pe plan extern, o declarație unilaterală obligatorie (prin care își asumă obligații în dreptul internațional)? Dacă răspunsul este afirmativ, sub ce formă trebuie adoptată o astfel de declarație?
67. Astfel, deși cele două cauze privesc temeiul juridic și procedura de adoptare a deciziei atacate, aceste întrebări ar fi discutabile dacă tratatele (și, după cum vom explica, dreptul internațional) nu ar autoriza Uniunea să își asume obligații față de un stat terț(28) prin intermediul unui instrument unilateral obligatoriu – dacă aceasta este efectiv caracterizarea adecvată a declarației ca izvor de obligații în dreptul internațional. În temeiul articolului 47 TUE, Uniunea are personalitate juridică și astfel capacitatea de a acționa. Dar aceasta implică și capacitatea de a adopta un instrument unilateral obligatoriu? Dacă răspunsul este afirmativ, iar Uniunea este competentă, care este procedura aplicabilă? Dacă, pe de altă parte, declarația este un acord internațional sau este un element al unui asemenea acord, se ridică și problema modului în care articolul 218 TFUE se aplică în cazul unui acord încheiat în acest domeniu. Aceste chestiuni de principiu subiacente, deși nu stau la baza unui anumit motiv, au fost totuși abordate în unele dintre observațiile scrise și analizate în cadrul ședinței. Ele au efect asupra temeiului juridic al deciziei atacate, în special în ceea ce privește aspectul dacă (și/sau cum) articolul 218 TFUE este sau nu este aplicabil.
68. Vom începe prin a analiza problema dacă declarația este, ca o chestiune de drept internațional, un instrument unilateral obligatoriu sau un acord internațional. Dacă este un instrument unilateral obligatoriu și dacă, în dreptul internațional, o organizație internațională(29) nu are capacitatea de a se angaja printr‑un asemenea instrument, dreptul Uniunii trebuie să respecte dreptul internațional în această privință(30) . Dacă dreptul internațional nu exclude o astfel de capacitate, condițiile pentru formularea și adoptarea unei astfel de declarații le includ pe cele stabilite prin regulile interne de funcționare a acestei organizații internaționale – în cazul de față, dreptul Uniunii. Prezentele cauze ridică, așadar, chestiuni care se situează la granița dintre dreptul internațional și dreptul Uniunii.
Natura declarației
69. În observațiile lor scrise, toate părțile par să fi pornit de la premisa că declarația este un instrument unilateral obligatoriu și că este destinată să producă efecte juridice. În cadrul ședinței, în cursul căreia părțile au fost întrebate despre natura declarației potrivit dreptului internațional, Parlamentul European, căruia i s‑a alăturat guvernul spaniol, a adoptat poziția potrivit căreia declarația este un instrument unilateral obligatoriu și produce efecte echivalente cu cele ale unui acord internațional. Totuși, spre finalul ședinței, Parlamentul European a părut să sugereze că s‑a format un acord internațional. În schimb, guvernul spaniol și‑a menținut poziția potrivit căreia declarația nu a reprezentat un acord internațional. Și în opinia Comisiei declarația este un instrument unilateral obligatoriu. Aceasta a confirmat că nu au avut loc negocieri cu Venezuela înainte de adoptarea propunerii de decizie (și că, prin urmare, nu a fost solicitată nicio autorizație de negociere în temeiul articolului 218 TFUE). Venezuela a confirmat primirea deciziei atacate după adoptarea acesteia și a solicitat autorizații de pescuit. Comisia a susținut că nu se poate stabili cu certitudine că s‑a încheiat astfel un acord internațional. Guvernul francez a adoptat poziția că articolul 218 TFUE se aplică în orice caz. În sfârșit, Consiliul a părut să admită că declarația este un instrument unilateral obligatoriu. Totuși, acesta a afirmat și că declarația reprezintă un element constitutiv al unui acord internațional care a fost ulterior acceptat de Venezuela atunci când aceasta a solicitat autorizații de pescuit.
70. Niciuna dintre părțile prezente la ședință nu a putut oferi exemple de alte instrumente unilaterale obligatorii adoptate de Uniune sau de alte organizații interguvernamentale.
71. Este – pentru a folosi o exprimare neutră – puțin surprinzător că decizia atacată a fost aparent adoptată în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) TFUE fără ca vreuna dintre instituțiile implicate să știe exact de ce și pentru ce
a fost aplicată această procedură.
72. În opinia noastră, există două posibilități: declarația este fie un instrument unilateral obligatoriu, fie o declarație unilaterală destinată să producă efecte juridice numai când este acceptată ulterior de statul terț în favoarea căruia a fost făcută (situație în care este doar o parte a unui acord internațional).
73. Începem cu conținutul și cu obiectivele declarației(31) .
74. Din titlul declarației reiese în mod clar că aceasta este adresată Venezuelei și că obiectul său este acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii pentru navele venezuelene. În opinia noastră, potrivit punctului 1, declarația în sine nu acordă autorizații de pescuit. De fapt, aceasta conține un angajament al Uniunii în sensul că „[…] acordă
autorizații de pescuit unui număr limitat de nave aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei […] în condițiile prevăzute de prezenta declarație”, în special la punctele 2 și 3. Astfel, potrivit punctului 2, navele venezuelene autorizate trebuie să respecte dispozițiile din dreptul Uniunii privind PCP referitoare la măsurile de conservare și control, precum și alte dispoziții din dreptul Uniunii care reglementează activitățile de pescuit în apele Uniunii. Apoi, punctul 3 se concentrează pe trei obligații concrete, și anume respectarea dispozițiilor din dreptului Uniunii privind (i) stocurile de pește care pot fi vizate, (ii) numărul maxim de nave de pescuit autorizate și (iii) proporția capturilor care trebuie debarcate în porturile din Guyana Franceză.
75. Astfel, declarația pune accentul pe angajamentul Uniunii de a acorda unui număr (nespecificat) de nave venezuelene autorizații de acces la apele sale pentru a captura anumite (tipuri nespecificate de) stocuri de pește din acestea și a debarca o proporție (nespecificată) de capturi în porturile din Guyana Franceză.
76. Nimic din textul declarației nu permite să sugereze că valabilitatea acestui angajament depinde de acceptarea sa de către Venezuela. De asemenea, nu sunt impuse prin ea obligații în sarcina Venezuelei fără consimțământul acesteia din urmă. Navele autorizate trebuie să respecte dreptul Uniunii pentru a beneficia de autorizațiile lor, dar aceasta nu face ca angajamentul Uniunii din declarație să fie condiționat de îndeplinirea unei obligații de Venezuela(32) . De asemenea, nimic din textul declarației în sine nu permite să sugereze că aceasta se limitează doar să ia act de un acord existent care ar fi fost încheiat între Uniune și Venezuela.
77. La punctul 4 din declarație, Uniunea își rezervă dreptul de a‑și retrage, prin declarație unilaterală, în orice moment, angajamentul asumat prin declarație(33) .
78. Astfel, declarația este un instrument emis de Uniune care este destinat să producă efecte juridice potrivit dreptului internațional și să reprezinte temeiul pe care vasele venezuelene se pot baza pentru solicitarea autorizațiilor de pescuit. Totuși, nici vreuna dintre aceste caracteristici, nici faptul că actul este denumit „declarație” nu răspund la întrebarea dacă declarația este, din perspectiva dreptului internațional, un instrument unilateral obligatoriu sau un element al unui acord internațional.
79. Potrivit dreptului internațional, un acord internațional se poate forma printr‑un instrument unilateral care exprimă intenția de a fi legat printr‑o ofertă deja făcută sau printr‑o ofertă acceptată ulterior. Definiția „tratatului” din Convențiile de la Viena din 1969 și din 1986(34), deși nu are un caracter exhaustiv întrucât nu vizează toate formele de tratate din dreptul internațional(35), este suficient de cuprinzătoare pentru a include tratatele care sunt încheiate în acest mod. Astfel, în conformitate cu această definiție, un tratat poate să fie consemnat fie într‑un instrument unic, fie în două sau mai multe instrumente conexe.
80. În concordanță cu această definiție, nici dreptul Uniunii nu distinge între tipurile de acorduri în funcție de modul în care sunt încheiate. Articolul 218 alineatul (7) TFUE prevede o procedură simplificată numai pentru modificările aduse unui acord. Considerăm că, întotdeauna când Uniunea este competentă să negocieze și să încheie un acord internațional, tratatele o autorizează să exercite această competență prin încheierea oricărei forme de acord acoperite de definițiile tratatului din Convențiile de la Viena din 1969 și din 1986 (și, eventual, forme care nu sunt acoperite de aceste definiții)(36) .
81. Totuși, în speță, nu am găsit niciun indiciu privind intenția Venezuelei de a fi legată de termenii declarației. Considerăm că, atunci când a solicitat autorizații de pescuit, Venezuela nu a „acceptat” oferta Uniunii cu intenția de a fi legată prin aceasta ca și cum ar fi un acord. Dimpotrivă, când a făcut acest lucru, s‑a bazat cu bună‑credință pe angajamentul asumat de Uniune prin declarație și confirmat ulterior în Regulamentul TAC pentru 2012 (care era deja adoptat la acea dată). Faptul că declarația și‑a produs efectele urmărite, iar astfel Venezuela a beneficiat de ea nu reprezintă un temei suficient pentru a trage concluzia că Venezuela a acceptat să fie legată prin declarație ca și cum ar fi un acord încheiat între aceasta și Uniune . Nici simpla primire a notificării declarației sau solicitarea ulterioară a Venezuelei privind explicarea efectelor pe care le produc acțiunile formulate în fața Curții nu pot constitui un astfel de temei. De asemenea, dacă obiectivul deciziei atacate era exclusiv acela de a asigura existența unui titlu internațional pentru accesul la apele Uniunii înainte
de a putea stabili posibilitățile de pescuit și de a putea elibera autorizații, un acord format doar atunci când Venezuela a solicitat autorizații de pescuit după
stabilirea posibilităților de pescuit nu poate să îndeplinească acest obiectiv.
82. În plus, dacă intenția era doar de a formula o ofertă în cadrul declarației, Comisia ar fi trebuit să solicite autorizarea din partea Consiliului în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) TFUE înainte de negocieri (din care ar fi făcut parte formularea unei astfel de oferte). În acest caz Consiliul ar fi trebuit să intervină din nou, potrivit articolului 218 alineatul (6) TFUE, la încheierea tratatului, adică după ce Venezuela a acceptat oferta și după obținerea (după caz) fie a aprobării, fie a avizului Parlamentului European.
83. Dacă declarația nu este un element al unui acord internațional, este ea un instrument unilateral obligatoriu permis de dreptul internațional și de dreptul Uniunii?
84. În dreptul internațional, instrumentele unilaterale pot lua mai multe forme și au diferite funcții și efecte juridice (și/sau politice). De exemplu, declarațiile pot fi utilizate pentru a recunoaște state noi, pentru a face o declarație politică, pentru a accepta competența unei instanțe sau pentru a face o declarație interpretativă care îndeplinește condițiile pentru a fi considerată probă a existenței dreptului internațional cutumiar. În contextul prezentelor cauze, accentul este pus pe o declarație unilaterală scrisă prin care Uniunea își asumă în dreptul internațional obligații în favoarea unui stat terț(37) .
85. Capacitatea statelor de a face o astfel de declarație este necontestată în dreptul internațional(38), chiar dacă valoarea juridică, potrivit dreptului internațional cutumiar, a unora dintre condițiile care determină caracterul obligatoriu al unei astfel de declarații nu a fost încă stabilită sau confirmată. După cunoștințele noastre, chestiunea dacă alte persoane juridice, în special organizațiile internaționale, au capacitatea de a face declarații similare nu a fost stabilită de nicio instanță internațională și nici nu a fost examinată în mod detaliat de Comisia de drept internațional a Organizației Națiunilor Unite (denumită în continuare „CDI”).
86. Organizațiile internaționale, la fel ca și statele, pot avea personalitate juridică. Spre deosebire de state, capacitatea care rezultă din această personalitate juridică trebuie să fie conferită organizației (în mod expres sau implicit). Nu vedem niciun motiv pentru care dreptul internațional ar împiedica o organizație internațională cu personalitate juridică internațională să aibă capacitatea de a face o declarație unilaterală cu intenția de a‑și asuma obligații, atâta timp cât tratatele prin care s‑a înființat organizația respectivă îi permit să facă acest lucru(39) . Dacă o organizație internațională are, potrivit acestor tratate, capacitatea să încheie acorduri internaționale, iar astfel să accepte să fie legată în acest mod față de state sau alte organizații internaționale (indiferent de tipul obligației și în special de aspectul dacă este reciprocă), în principiu dreptul internațional nu exclude capacitatea organizației respective de a accepta să își asume aceeași obligație utilizând o declarație unilaterală.
87. În plus, deși diferite izvoare de obligații pot fi supuse unor condiții speciale privind, de exemplu, formarea, valabilitatea și încetarea lor, principiile fundamentale care stau la baza lor – în special principiul bunei‑credințe și al consimțământului – rămân aceleași. Din acest motiv, considerăm că aceste condiții privind, de exemplu, formarea, valabilitatea și denunțarea, care au fost dezvoltate în dreptul internațional în privința declarațiilor făcute de către state, se pot aplica în mod similar în cazul declarațiilor făcute de o organizație internațională, chiar dacă unele condiții nu se pot aplica exact în același mod.
88. Care sunt aceste condiții?
89. Conform dreptului internațional, ceea ce contează este exprimarea (orală sau în scris) în mod clar și concret(40) a intenției de a produce efecte juridice în dreptul internațional și astfel de a crea totodată obligații pentru autorul declarației. Atâta timp cât această intenție este clară și este exprimată în mod public, dreptul internațional nu prescrie, în general, cerințe legate de formă(41) . Intenția trebuie sa fie stabilită în funcție de conținutul efectiv al declarației și de toate circumstanțele de fapt în care a fost făcută(42) și să fie exprimată de autoritatea învestită cu competența de a face asemenea declarații cu caracter obligatoriu(43) .
90. Această abordare este reflectată și în Principiul director 1 al CDI, care prevede: „Declarațiile formulate în mod public și prin care se manifestă intenția de a se obliga pot avea efectul de a crea obligații juridice”(44) . Deși Principiile directoare nu sunt obligatorii, iar statutul juridic și rezistența lor trebuie să fie stabilite în timp, considerăm totuși că ele reprezintă o extrapolare utilă a jurisprudenței și a practicilor statelor privind în special caracterul obligatoriu al declarațiilor unilaterale(45) .
91. Apoi, din principiul bunei‑credințe rezultă că „[…] statele interesate pot ține seama de declarațiile unilaterale și pot să aibă încredere în ele; ele au dreptul de a pretinde ca obligația astfel creată să fie respectată”(46) . Acest principiu se aplică și circumstanțelor în care o declarație unilaterală obligatorie poate fi retrasă.
92. Totuși, în conformitate cu principiul potrivit căruia nicio obligație nu poate fi impusă unui stat fără consimțământul acestuia(47), o declarație unilaterală obligatorie nu poate crea obligații pentru alte state. Astfel, Curtea Internațională de Justiție a statuat că o declarație unilaterală este obligatorie atunci când „[…] nicio contraprestație, nicio acceptare ulterioară, nici chiar un răspuns sau o reacție din partea altor state nu sunt necesare pentru ca declarația să producă efecte, întrucât o astfel de cerință ar fi incompatibilă cu natura strict unilaterală a actului juridic prin care statul s‑a pronunțat”(48) .
93. În speță, declarația a fost făcută publică prin publicare și notificare către Venezuela. După cum am arătat, aceasta exprimă intenția Uniunii de a-și asuma obligația acordării unor posibilități de pescuit și a eliberării autorizațiilor de pescuit pentru navele sub pavilion venezuelean(49) . Prin declarație, Uniunea acceptă să se abțină de la exercitarea dreptului suveran pe care îl deține în temeiul articolului 56 alineatul (1) litera (a) din CNUDM de a refuza navelor țărilor terțe accesul în apele Uniunii pentru a pescui în ele. Acest angajament în sine nu autorizează navele venezuelene să intre în ZEE a Guyanei Franceze și să pescuiască acolo. Potrivit atât dreptului Uniunii, cât și dreptului internațional, trebuie mai întâi stabilite alte limitări privind dreptul de a pescui, în special prin stabilirea și repartizarea de posibilități de pescuit. Pe această bază pot să fie apoi eliberate autorizații de pescuit individuale.
94. Pentru a avea un caracter obligatoriu, declarațiile trebuie să fie făcute de o entitate autorizată în acest sens. Problema dacă aceasta este situația în speță depinde de competența atribuită Uniunii prin tratate.
95. Uniunea trebuie să acționeze în limitele competențelor care i‑au fost conferite de statele membre prin tratate(50) . Declarația 24 anexată la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona, cu privire la personalitatea juridică a Uniunii, a confirmat că personalitatea juridică „[…] nu o va autoriza în niciun fel să legifereze sau să acționeze în afara competențelor care îi sunt conferite de către statele membre prin tratate”(51) .
96. Tratatele nu autorizează în mod expres utilizarea declarațiilor unilaterale obligatorii în relațiile externe ale Uniunii (în domenii care țin de competența externă a Uniunii). În schimb, acestea autorizează Uniunea să accepte obligații în favoarea statelor terțe și a organizațiilor internaționale printr‑un „acord internațional”. Articolul 218 TFUE a înlocuit articolul 300 alineatul (1) CE, care, la rândul său, a înlocuit articolul 228 alineatul (1) CEE. Aceste două din urmă dispoziții utilizau numai cuvântul „acord” pentru a se referi la procedura internă care trebuie folosită pentru negocierea și încheierea acordurilor internaționale. Curtea a afirmat în Avizul 1/75 că termenul „acord” este utilizat „într‑un sens general pentru a indica orice angajament asumat de subiecte de drept internațional care are forță obligatorie, indiferent de denumirea oficială a acestuia”(52) . În Hotărârea Franța/Comisia, Curtea a utilizat de asemenea definiția „tratatului” încheiat între o organizație internațională și un stat care se găsește la articolul 2 alineatul (1) litera (a) punctul (i) din Convenția de la Viena din 1986(53) . Oricât de largă ar fi definiția dată acestui termen, este clar că (indiferent de context) un acord presupune să își dea consimțământul cel puțin două părți. Prin urmare, el nu acoperă situația în care Uniunea își exprimă intenția de a se lega prin prevederile declarației sale fără a fi necesară acceptarea din partea statului terț în favoarea căruia este făcută aceasta. Definiția nu se aplică nici în cazul instrumentelor prin care nu se asumă niciun angajament obligatoriu(54) .
97. Totuși, considerăm că, potrivit dreptului Uniunii, Uniunea poate în principiu să accepte o obligație în temeiul dreptului internațional printr‑o declarație unilaterală obligatorie. Poziția noastră se bazează în esență pe aceleași considerații(55) care ne‑au determinat să concluzionăm că dreptul internațional nu se opune ca organizațiile internaționale să adopte declarații unilaterale obligatorii.
98. Unul dintre elementele esențiale ale personalității juridice a Uniunii este că aceasta poate să își asume obligații în dreptul internațional. Dispozițiile din tratate referitoare la acordurile internaționale confirmă în mod expres acest lucru. Acordurile internaționale sunt un izvor de astfel de obligații; declarațiile unilaterale obligatorii sunt un alt astfel de izvor.
99. Pentru a aduce un argument în plus în favoarea acestui punct de vedere, facem o paralelă cu raționamentul Curții din Hotărârea AETR(56) . În acea cauză, inexistența unei dispoziții general aplicabile în tratat care să stabilească modul în care se negociază și se încheie un acord internațional nu a reprezentat un obstacol pentru confirmarea faptului că Uniunea este competentă să facă acest lucru(57) . În cauza respectivă, Curtea a remediat omisiunea din textul tratatului prin analizarea sistemului general al dreptului comunitar (la momentul respectiv) cu privire la relațiile cu țările terțe(58) . Punctul său de plecare a fost personalitatea juridică a Comunității Economice Europene (de atunci)(59) . Înainte chiar de a analiza obiectul acordului, Curtea a statuat că personalitatea juridică înseamnă că, „[…] în relațiile externe, Comunitatea beneficiază de capacitatea de a stabili legături contractuale cu țări terțe […]”(60) .
100. După cum înțelegem noi acest pasaj din Hotărârea AETR, Curtea a admis că noțiunea de personalitate juridică internațională trebuie interpretată în raport cu capacitățile pe care dreptul internațional i le conferă acesteia. Prin analogie, din moment ce dreptul internațional nu interzice unei organizații internaționale să dispună de capacitatea de a adopta și de a fi legată prin declarații unilaterale, faptul că Uniunea are personalitate juridică internațională înseamnă că ea poate să își asume obligații în acest mod în dreptul internațional.
101. Remarcăm totodată că autorii Convenției europene privind viitorul Europei au avut intenția ca, făcând din Uniune subiect de drept internațional, aceasta „[…] [să poată] să se prevaleze de toate mijloacele de acțiune internațională (dreptul de a încheia tratate, dreptul de legație, dreptul de a introduce cereri sau de a acționa în fața unei instanțe internaționale, dreptul de a deveni membră a unei organizații internaționale sau de a adera la convenții internaționale, de exemplu CEDO, dreptul de a beneficia de imunități), precum și să își angajeze propria responsabilitate internațională”(61) . Prin urmare, considerăm că Uniunea poate să adopte declarații unilaterale obligatorii prin care să își asume obligații în dreptul internațional.
102. Modul în care trebuie să se realizeze acest lucru este o chestiune care ține de dreptul Uniunii(62) .
103. După cum am menționat deja, articolul 218 TFUE stabilește cum trebuie să fie negociate obligațiile asumate de Uniune față de statele terțe (și alte organizații internaționale) printr‑un acord internațional și cum trebuie să fie semnate și încheiate aceste acorduri. În această dispoziție, norme distincte privesc politica externă și de securitate comună, iar două alineate nu se referă la procesele de negociere, de semnare și de încheiere [articolul 218 alineatele (9) și (11) TFUE]. Nici articolul 218 TFUE, nici vreo altă dispoziție din tratat nu se referă în mod expres la procedura aplicabilă acțiunii externe a Uniunii care ia forma unei declarații unilaterale obligatorii.
104. Dacă Uniunea trebuie să exercite o asemenea competență, nu este posibil să nu se aplice nicio regulă procedurală. În caz contrar, ar exista un haos total în privința unor chestiuni cum ar fi inter alia
cine poate lua inițiativa, care sunt instituțiile implicate și cine trebuie să vorbească cu cine și când. Garanțiile procedurale sunt necesare și pentru că o asemenea declarație unilaterală, din momentul emiterii sale în mod valabil, va angaja instituțiile Uniunii și, prin urmare, poate prevala asupra actelor Uniunii.
105. Niciuna dintre părțile din această procedură nu a susținut că articolul 218 TFUE nu
se aplică.
106. Considerăm că baza procedurală precisă pentru o decizie prin care se adoptă o declarație unilaterală obligatorie este mai puțin evidentă.
107. Faptul că tratatele nu stabilesc procedura de adoptare a unui anumit tip de acțiune externă prin care Uniunea își asumă obligații în dreptul internațional nu reprezintă o excepție. Din punct de vedere istoric, tratatele au fost adaptate la practicile din relațiile externe ale Uniunii și la jurisprudența Curții în această privință. Întrucât practic nu există nici un exemplu de declarație unilaterală obligatorie adoptată de alte organizații internaționale, absența unei proceduri distincte și exprese nu este surprinzătoare.
108. Prima opțiune este de a considera că, în lipsa unui temei juridic procedural expres, Uniunea nu își poate exercita competențele sale externe printr‑o declarație unilaterală obligatorie. Statele membre trebuie să modifice tratatele. Riscul pe care îl implică această abordare este că sugerează faptul că Uniunea poate utiliza doar formele de acțiune externă pentru care există norme procedurale specifice în tratate. Ea ar putea aduce atingere eficienței acțiunilor Uniunii pe scena internațională. Circumstanțele care caracterizează prezenta speță demonstrează acest risc. Uniunea a dorit să evite utilizarea procedurii de negociere și încheiere a unui acord internațional ca să răspundă rapid la necesitatea de a acorda un titlu internațional pentru accesul la apele sale (iar astfel să respecte dreptul Uniunii și dreptul internațional).
109. Curtea nu are competența de a stabili norme de procedură pentru care nu există un temei juridic în tratate. Totuși, pot exista alte posibilități.
110. A doua opțiune ar fi utilizarea articolului 352 alineatul (1) TFUE ca temei juridic pentru procedura care trebuie aplicată pentru adoptarea unei decizii de aprobare a unei declarații unilaterale obligatorii al cărei obiect se încadrează în competența (externă) a Uniunii. Aceasta ar funcționa atunci ca un tip de procedură compensatoare pentru acțiunile externe ale Uniunii în cazul cărora tratatele nu prevăd reguli procedurale. Textul în sine al articolului 352 alineatul (1) TFUE nu pare să excludă această posibilitate(63) . Acesta poate fi invocat atunci când este necesară o acțiune a Uniunii pentru realizarea unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate, dar tratatele nu prevăd atribuțiile necesare pentru această acțiune. Funcția sa este de a acoperi lacunele atunci când nu există dispoziții specifice în tratate care să confere competența explicită sau implicită de a acționa, dar această competență este totuși necesară(64) . Opțiunea menționată implică acceptarea faptului că aceste „atribuții necesare” care nu sunt prevăzute pot include normele procedurale pentru adoptarea unei declarații unilaterale obligatorii. Conform articolului 352 alineatul (1) TFUE, declarația ar trebui să fie adoptată de către Consiliu, hotărând în unanimitate la propunerea Comisiei și după aprobarea Parlamentului European. Potrivit articolului 352 alineatul (2) TFUE, Comisia ar trebui de asemenea să atragă atenția parlamentelor naționale asupra propunerilor făcute pe acest temei juridic. Adoptarea unei declarații unilaterale obligatorii ar implica astfel utilizarea unei proceduri care este considerabil mai strictă și mai greoaie în unele privințe decât cea prevăzută pentru acordurile internaționale la articolul 218 TFUE. De asemenea, există riscul ca fiecare formă de acțiune externă pentru care nu există norme de procedură explicite să trebuiască să fie adoptată în conformitate cu această procedură.
111. În prezenta speță, această soluție ar presupune că temeiul juridic al deciziei atacate ar fi trebuit să includă articolul 352 alineatul (1) TFUE și dispozițiile tratatelor prin care se stabilesc obiectivele acțiunii externe – făcând astfel trimitere la articolul 43 alineatul (2) sau (3) TFUE. Totuși, întrebarea dacă trebuia să se obțină aprobarea sau avizul Parlamentului European de către Consiliu nu ar depinde de paragraful articolului 43 TFUE care ar fi aplicabil. Conform articolului 352 alineatul (1) TFUE, Consiliul ar fi avut obligația să solicite aprobarea Parlamentului European.
112. A treia opțiune ar fi să se aplice articolul 218 TFUE prin analogie.
113. Declarațiile unilaterale obligatorii și acordurile internaționale sunt izvoare distincte de obligații în dreptul internațional. Totuși, ambele implică o decizie din partea Uniunii de a-și asuma obligații în dreptul internațional. Astfel, pare îndreptățită întrebarea: de ce ar trebui ca modul în care este luată această decizie să fie fundamental diferit în cazul declarațiilor unilaterale obligatorii în comparație cu acordurile internaționale? Declarațiile unilaterale obligatorii nu sunt simple declarații politice sau declarații prin care Uniunea este reprezentată pe scena internațională sau care sunt făcute în contextul implicării Uniunii în procesul de decizie la nivel internațional. De asemenea, ele nu sunt un tip de decizii interne care ar trebui să fie adoptate în conformitate cu procedurile care se aplică pentru acțiuni interne (cum ar fi, eventual, procedura legislativă ordinară).
114. Dacă aceasta este situația, se poate aplica articolul 218 TFUE prin analogie?
115. În esență, articolul 218 TFUE stabilește procedurile de natură constituțională care trebuie să fie aplicate atunci când Uniunea acționează pentru a deveni parte la un acord internațional, acesta fiind cel mai obișnuit mod în care Uniunea își asumă obligații în temeiul dreptului internațional. Statele prevăd de regulă, de asemenea, proceduri de natură constituțională în același scop.
116. Articolul 218 TFUE se bazează pe un anumit echilibru interinstituțional între Comisie (care inițiază procesul și reprezintă Uniunea pe plan extern), Consiliu (care este responsabil cu luarea deciziilor privind asumarea de obligații de către Uniune în dreptul internațional) și Parlamentul European (care trebuie să fie în permanență informat și i se poate solicita fie să își dea aprobarea, fie să emită un aviz)(65) .
117. Articolul 218 alineatele (3) și (4) TFUE privește implicarea Uniunii în negocierile referitoare la acord, iar astfel conținutul angajamentelor pe care poate apoi să și le asume. În esență, Comisia trebuie să reprezinte Uniunea în urma unei decizii a Consiliului în acest sens. Aceste etape ale procedurii ar putea părea lipsite de sens în cazul unei declarații unilaterale obligatorii. În acest caz, nu există un text care trebuie să fie negociat cu părți terțe, iar necesitatea obținerii de către Comisie a autorizării prealabile din partea Consiliului pentru pregătirea unei propuneri de declarație pare inutilă, deoarece acesta din urmă are oricum ultimul cuvânt cu privire la chestiunea dacă Uniunea trebuie să își asume obligații în dreptul internațional. În cazul declarațiilor unilaterale obligatorii, nu este necesar să se facă aceste distincții. Nici articolul 218 alineatul (7) TFUE nu se poate aplica, întrucât nu există un acord care să prevadă că modificările trebuie adoptate conform unei proceduri simplificate sau de către un organism creat prin respectivul acord.
118. Totuși, în opinia noastră, competențele Consiliului de a autoriza semnarea acordului și de a încheia acordul se bazează pe un anumit echilibru interinstituțional între acesta și Comisie, care este specific acestei părți a procedurii. De asemenea, trebuie să fie luat în considerare rolul statelor membre(66) . Astfel, de exemplu, chestiunea dacă poate sau nu poate fi refuzată (și, eventual, măsura în care poate fi refuzată) de către Consiliu adoptarea unei decizii privind încheierea acordului trebuie să fie analizată (cel puțin) din perspectiva conținutului acordului, a propunerii Comisiei, a directivelor de negociere ale Consiliului și a oricăror alte elemente relevante pentru această etapă a procedurii. Dacă articolul 218 alineatul (6) TFUE ar trebui să se aplice prin analogie în privința adoptării unei decizii de aprobare a unei declarații unilaterale obligatorii, se poate atunci presupune că trebuie să existe un echilibru interinstituțional identic și că competențele Comisiei și, respectiv, ale Consiliului sunt aceleași?
119. Restul articolului 218 alineatul (6) TFUE este mai ușor de transpus în cazul deciziilor de aprobare a declarațiilor unilaterale obligatorii. În esență, Consiliul trebuie să decidă (în principiu, cu majoritate calificată) întotdeauna cu o anumită implicare a Parlamentului European. Astfel, chiar și atunci când acordul are un obiect în cazul căruia tratatele nu prevăd un rol pentru Parlamentul European, un acord internațional privind același obiect va necesita intervenția Parlamentului European, care, în temeiul articolului 218 alineatul (10) TFUE, trebuie să fie informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii.
120. Apoi, există articolul 218 alineatul (9) TFUE, care prevede procedura „de stabilire a pozițiilor care trebuie adoptate în numele Uniunii în cadrul unui organism creat printr‑un acord, în cazul în care acest organism trebuie să adopte acte cu efecte juridice”. Nu par să existe motive convingătoare pentru aplicarea acestei proceduri specifice și în privința declarațiilor unilaterale adoptate de Uniune care sunt destinate să lege Uniunea în dreptul internațional în mod independent de orice alte acțiuni a unei părți terțe. De fapt, dacă articolul 218 alineatul (9) TFUE s‑ar aplica în cazul declarațiilor unilaterale obligatorii, nu ar trebui să conteze dacă acestea sunt sau nu sunt adoptate în contextul înființării printr‑un acord a unui organism care trebuie să adopte acte cu efecte juridice.
121. Competența Curții potrivit articolului 218 alineatul (11) TFUE nu este în discuție în cadrul prezentei proceduri. Obiectivul acestei dispoziții este „[…] să [prevină] complicațiile care ar rezulta din contestarea în justiție a compatibilității cu tratatele a acordurilor internaționale care angajează [Uniunea]”(67) . Prin solicitarea avizului Curții cu privire la conținutul și la procedura de adoptare a unui astfel de acord pot fi evitate dificultăți serioase și consecințe negative(68) . La fel ca un acord internațional, o declarație unilaterală obligatorie creează prin emiterea sa o obligație în dreptul internațional pe care statele terțe pot conta și a cărei încălcare poate atrage răspunderea în temeiul dreptului internațional. Faptele din prezenta speță arată în mod clar acest lucru, justificând o dată în plus teza că articolul 218 alineatul (11) TFUE ar putea fi transpus în cazul declarațiilor unilaterale obligatorii.
122. A patra opțiune ar fi să se aplice dispozițiile pe care se bazează competența externă însăși. Această regulă poate duce la rezultate diferite. În măsura în care această competență este explicită, aplicarea sa ar putea duce la aplicarea din nou, prin analogie, a articolului 218 TFUE (sau a normelor specifice privind acordurile internaționale într‑un anumit domeniu). Dacă această competență ar fi implicită, rezultatul ar fi aplicarea acelorași norme de procedură ca în cazul acțiunii interne (explicite). Astfel, este posibil, de exemplu, ca o declarație unilaterală obligatorie să trebuiască să fie adoptată prin aplicarea procedurii legislative ordinare. În acest caz, argumentele pe care le‑am prezentat mai sus împotriva aplicării articolului 218 TFUE prin analogie (deoarece dispoziția respectivă pur și simplu nu ia în considerare caracterul unei declarații unilaterale obligatorii sau modul în care aceasta este formulată, riscând astfel să aducă atingere repartizării competențelor între instituții) ar părea chiar mai pertinente aici(69) .
123. Astfel, fiecare din aceste opțiuni prezintă deficiențe. Totuși, prin comparație, aplicarea articolului 218 TFUE prin analogie pare să fie cea mai adecvată soluție, chiar dacă această concluzie impune o anumită forțare a textului dispoziției, deoarece nu toate elementele acestuia se pot aplica în privința declarațiilor unilaterale obligatorii în același mod ca în cazul unui acord internațional.
124. În cazul în care Curtea ar decide că articolul 218 TFUE nu poate servi ca temei juridic procedural pentru decizie, acest lucru ar fi un motiv suficient pentru anularea deciziei atacate, fără a mai fi necesară analizarea motivelor invocate în mod concret de Parlamentul European și de Comisie.
125. Vom aborda în continuare aceste motive plecând de la premisa că utilizarea articolului 218 TFUE ca temei juridic procedural pentru adoptarea unei declarații unilaterale obligatorii de către Uniune va fi confirmată de Curte.
Utilizarea unui temei juridic eronat (primul motiv în cauza C‑103/12 și primul și al doilea aspect ale primului motiv în cauza C‑165/12)
Argumente
126. Parlamentul European și Comisia susțin că Consiliul a comis o eroare atunci când a întemeiat decizia atacată pe articolul 43 alineatul (3) și pe articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE în locul articolului 43 alineatul (2) și al articolului 218 alineatul (6) litera (a) TFUE.
127. Potrivit acestora, articolul 43 alineatul (3) TFUE este o excepție de la prevederile articolului 43 alineatul (2) TFUE și, prin urmare, trebuie să fie interpretat în sens strict. În esență, acesta din urmă este un temei pentru orice măsură (legislativă) necesară pentru atingerea obiectivelor PCP, în timp ce primul este un temei doar pentru măsurile (de reglementare) pe care le enumeră, în special pentru măsurile prin care se stabilesc și se atribuie posibilități de pescuit. Articolul 43 alineatul (3) TFUE nu menționează nici acordarea accesului la apele Uniunii pentru navele țărilor terțe în scopul de a pescui în acestea, nici autorizarea de a exercita activități de pescuit.
128. Articolul 43 alineatul (3) TFUE nu privește adoptarea de acte legislative în sensul articolului 289 TFUE. Acesta din urmă introduce procedura legislativă ordinară (care este definită la articolul 294 TFUE) și se referă la utilizarea procedurilor legislative speciale în anumite cazuri enumerate în mod exhaustiv în tratate. Astfel, competențele decizionale care nu se încadrează în niciuna dintre aceste categorii trebuie să privească proceduri fără caracter legislativ. Într‑adevăr, potrivit Comisiei, stabilirea posibilităților de pescuit este în esență un act executiv, chiar dacă procedura de la articolul 43 alineatul (3) TFUE este sui generis . Parlamentul European susține că nicio măsură nu se poate lua pe baza articolului 43 alineatul (3) TFUE, nici măcar atunci când acesta este considerat un temei juridic autonom, fără o decizie preliminară (politică) asupra obiectivelor PCP – decizie care trebuie să fie adoptată în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE.
129. Comisia susține că argumentul privind modul de redactare a textului(70) invocat de Consiliu se concentrează în special pe versiunea în limba franceză a articolului 43 alineatul (3) TFUE („mesures relatives à”, adică „măsuri referitoare la”). Versiunea în limba engleză folosește termenii „measures on” [adică „măsurile privind”], ceea ce sugerează o legătură mai directă și mai puternică. Deși articolul 43 alineatul (3) TFUE este suficient de cuprinzător pentru a acoperi anumite reguli care sunt legate de stabilirea posibilităților de pescuit din punct de vedere funcțional, aceasta nu poate să însemne că fiecare măsură care „se referă” (chiar și în mod indirect) la stabilirea posibilităților de pescuit trebuie să se bazeze pe această dispoziție. Parlamentul European a adoptat o abordare mai strictă și consideră că numai deciziile privind domeniile enumerate în mod exhaustiv la articolul 43 alineatul (3) TFUE se pot baza pe această prevedere.
130. Parlamentul European și Comisia mai susțin că dreptul Uniunii prevede o procedură în trei etape pentru acordarea accesului navelor de pescuit ale țărilor terțe la apele Uniunii și la resursele din acestea. În prima etapă, accesul potențial este acordat prin intermediul unui acord internațional al cărui temei juridic este articolul 43 alineatul (2) TFUE [și care trebuie să fie adoptat în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE]. În a doua etapă, Consiliul poate să înceapă să acorde posibilități de pescuit pe baza articolului 43 alineatul (3) TFUE. În a treia etapă, după stabilirea și repartizarea acestor posibilități de pescuit, Comisia eliberează autorizații de pescuit pentru navele individuale. Unei țări terțe nu i se pot acorda posibilități de pescuit printr‑o decizie a Consiliului (a doua etapă) fără existența unui acord internațional (prima etapă) încheiat în numele Uniunii în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE. Distincția conceptuală între accesul la ape și accesul la resurse rezultă de asemenea din faptul că accesul la ape este de regulă acordat pentru o perioadă lungă, eventual nedeterminată, în timp ce posibilitățile de pescuit sunt stabilite și atribuite anual.
131. Parlamentul European și Comisia susțin că obiectivele deciziei atacate sunt acordarea dreptului de acces la apele Uniunii pentru navele venezuelene în vederea desfășurării activităților de pescuit și supunerea acestor activități la anumite garanții, pentru a se asigura respectarea obiectivelor PCP de către acestea. Referirea făcută la punctul 2 din declarație la articolul 22 din Regulamentul privind autorizațiile de pescuit nu reprezintă o simplă declarație, ci supune navele de pescuit venezuelene la regulile PCP. Din acest punct de vedere, propunerea inițială a Comisiei și decizia atacată sunt similare (dacă nu chiar identice). Acest fapt în sine arată că obiectivul deciziei atacate este neschimbat, în pofida schimbării temeiului juridic.
132. Consiliul, susținut de statele membre interveniente, afirmă că decizia atacată (precum și declarația anexată la aceasta) se referă la stabilirea posibilităților de pescuit. Consiliul susține că utilizarea frazei „adoptă măsurile privind ” de la articolul 43 alineatul (3) TFUE sugerează că acesta poate fi folosit ca temei juridic pentru alte măsuri decât acelea de stabilire și de repartizare a posibilităților de pescuit. Astfel, el acoperă un drept de a practica pescuitul, care este cuantificat și care poate fi exprimat în diferite moduri, inclusiv printr‑un TAC, care reprezintă o limitare a activității de pescuit în sine (de exemplu în funcție de kilowații utilizați pe zi sau de numărul de zile în care navele pot fi absente din port) sau o limitare a numărului maxim de nave.
133. Deși articolul 43 alineatul (3) TFUE este o normă specială în raport cu norma generală de la articolul 43 alineatul (2) TFUE, Consiliul susține că nu este o excepție de la acesta din urmă. Prin urmare, nu trebuie să fie interpretat în mod restrictiv.
134. Consiliul mai susține că, prin adoptarea articolului 43 alineatul (3) TFUE, autorii tratatului au intenționat să introducă o metodă simplificată pentru adoptarea măsurilor Uniunii, prin care se urmărește conservarea resurselor din apele acesteia, și să reacționeze mai rapid la opiniile științifice care stau la baza acestor măsuri.
135. Consiliul contestă argumentul potrivit căruia atât timp cât o măsură este legată de obiectivele PCP ea trebuie să se întemeieze pe articolul 43 alineatul (2) TFUE și că nicio măsură nu poate fi adoptată în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE fără o decizie prealabilă privind opțiunile de natură politică referitoare la PCP adoptată în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE. Consiliul contestă și distincția „artificială” efectuată de reclamanți între accesul la ape și accesul la resurse.
136. În ceea ce privește decizia atacată, Consiliul susține că ZEE din largul coastei Guyanei Franceze este situată între apele teritoriale și marea liberă: este o zonă sui generis
căreia i se aplică CNUDM. Competența statului de coastă asupra ZEE este limitată, iar chestiunea dacă este necesar acordul său pentru accesul la ZEE depinde de scopul acestui acces. În această privință, nici dreptul internațional, nici dreptul Uniunii nu impun existența unui acord formal.
137. Consiliul susține că nici obiectivul, nici conținutul declarației în discuție nu depășesc domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (3) TFUE, respectiv stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit. Chiar și în cazul în care Curtea ar statua că punctele 2-4 din declarație nu se pot întemeia pe articolul 43 alineatul (3) TFUE, această dispoziție constituie totuși temeiul juridic adecvat, întrucât aceste puncte sunt accesorii obiectivului principal al deciziei atacate, și anume confirmarea angajamentului Uniunii de a autoriza navele venezuelene să pescuiască în ZEE.
Apreciere
138. În prezenta speță, Curții i se solicită să interpreteze articolul 43 alineatele (2) și (3) TFUE(71) pentru a stabili care este dispoziția pe care ar fi trebuit să se întemeieze decizia atacată. Astfel, nu este necesar să se definească în mod exhaustiv toate tipurile de măsuri cărora li se aplică fiecare dispoziție.
139. Toate părțile par să fie de acord că, dacă temeiul juridic adecvat pentru decizie nu este articolul 43 alineatul (3) TFUE, atunci acesta este articolul 43 alineatul (2).
140. Potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unei măsuri a Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului(72) . Astfel, este necesar să se examineze conținutul și obiectivele deciziei atacate. Contextul legislativ poate fi de asemenea luat în considerare(73) . Temeiul juridic al măsurii determină apoi procedurile care trebuie respectate pentru adoptarea sa(74) .
141. Dacă, prin analizarea actului în discuție, se dovedește că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are două componente și dacă una dintre acestea poate fi identificată ca fiind principală sau preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul respectiv trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume acela impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă(75) . Dacă un act urmărește mai multe obiective sau are mai multe componente care sunt legate indisociabil și fără ca vreuna să fie secundară și indirectă în raport cu celelalte, acesta va fi fondat în mod excepțional pe mai multe temeiuri juridice corespunzătoare(76) .
142. Vom începe prin a examina conținutul și obiectivul sau obiectivele deciziei atacate.
143. Considerentul (1) al deciziei atacate descrie practica navelor venezuelene care operează în apele Uniunii, în special în ZEE din largul coastei Guyanei Franceze, sub rezerva respectării dreptului Uniunii aplicabil privind conservarea și gestionarea resurselor halieutice. Considerentul (2) subliniază motivul pentru care este necesară asigurarea continuității acestor operațiuni, și anume pentru că industria de prelucrare din Guyana Franceză depinde de debarcările efectuate de navele respective. Considerentul (3) indică obiectul declarației, care constă în confirmarea de către Uniune a „disponibilității de a elibera autorizații de pescuit unui număr limitat de nave de pescuit aflate sub pavilion venezuelean, cu condiția ca acestea să respecte actele Uniunii cu forță juridică obligatorie aplicabile”.
144. Articolul 1 din decizie aprobă apoi declarația adresată Venezuelei în numele Uniunii. Articolul 2 se referă la notificarea declarației către Venezuela.
145. Am analizat deja conținutul și obiectivele declarației atunci când am examinat dacă Uniunea era competentă să o adopte(77) .
146. În opinia noastră, Uniunea se angajează prin declarație să acorde navelor venezuelene accesul la apele Uniunii pentru a pescui în acestea . Acest tip specific de acces trebuie să fie acordat numai după stabilirea posibilităților de pescuit și emiterea autorizațiilor de pescuit.
147. Totuși, decizia atacată (inclusiv declarația anexată la acesta):
– nu stabilește pentru anul 2012 numărul maxim de autorizații de pescuit pentru navele venezuelene sau numărul maxim de nave prezente în orice moment și nici nu
identifică speciile de pește [ceea ce s‑a realizat ulterior prin articolul 36 alineatul (1) și anexa VIII la Regulamentul nr. 44/2012](78) ;
– nu stabilește condițiile specifice care trebuie îndeplinite pentru obținerea autorizațiilor de pescuit în apele Uniunii de navele venezuelene în anul 2012 (ceea ce s‑a realizat ulterior printr‑o notă de subsol din anexa VIII la Regulamentul nr. 44/2012)(79) și
– nu acordă autorizații de pescuit pentru vasele venezuelene individuale (ceea ce s‑a realizat ulterior prin Decizia Comisiei din 26 martie 2012)(80) .
148. Prin declarație, Uniunea s‑a angajat să acorde accesul la ZEE din largul coastei Guyanei Franceze, care se extinde până la 200 de mile marine de la linia de bază a mării teritoriale, pentru a se pescui în aceasta. Fără exprimarea acordului în numele Uniunii, navele venezuelene ar fi împiedicate să pătrundă în aceste ape. Acest fapt este cauzat de normele de drept internațional care guvernează drepturile și libertățile statului de coastă și ale altor state în ZEE a acestuia. Potrivit articolului 56 alineatul (1) litera (a) din CNUDM, statul de coastă (iar în cazul de față, prin intermediul Franței, Uniunea) este cel care are drepturi suverane privind inter alia
explorarea și exploatarea, conservarea și gestionarea resurselor naturale din aceste ape. Astfel, statul de coastă respectiv are dreptul de a refuza sau a permite navelor aflate sub pavilionul altor state accesul la propria ZEE pentru orice alt scop decât cele pentru care toate statele au dreptul de acces la ZEE, conform articolului 58 alineatul (1) din CNUDM (cum ar fi libertatea de navigație). După cum a arătat Curtea în Hotărârea Poulsen și Diva Navigation(81), jurisdicția statului de coastă atât în marea teritorială, cât și în ZEE nu este absolută; potrivit dreptului mării (și în special CNUDM), statul de coastă trebuie să respecte dreptul de trecere inofensivă prin marea sa teritorială a navelor aflate sub pavilionul altor state și în special libertatea de navigație în exercitarea autorității sale asupra ZEE. Pescuitul nu este însă o trecere inofensivă și nici nu ține de libertatea de navigare.
149. Statul de coastă are totodată îndatoriri legate în special de conservare (articolul 61 din CNUDM) și de utilizare (articolul 62 din CNUDM) a resurselor vii din ZEE. Astfel, conform articolului 62 alineatul (2) din CNUDM, dacă statul de coastă însuși nu are capacitatea de a recolta întreaga captură admisibilă, acesta trebuie să dea altor state accesul la excedentul respectiv „prin acorduri sau prin alte aranjamente”. Atunci când se acordă acest acces, articolul 62 alineatul (4) din CNUDM impune cetățenilor altor state care pescuiesc în ZEE să respecte condițiile privind conservarea și celelalte condiții aplicabile în conformitate cu legislația statului de coastă.
150. În opinia noastră, declarația are tocmai această funcție: este un tip de „acord sau alt aranjament” prin care Uniunea se angajează să acorde accesul unui stat terț. Fără această exprimare a acordului, navele venezuelene nu pot să pescuiască în apele Uniunii.
151. Dacă un asemenea instrument trebuie să fie adoptat în conformitate cu normele procedurale de la articolul 218 TFUE și dacă acesta se referă la un domeniu în cazul căruia se aplică fie procedura legislativă ordinară, fie o procedură legislativă specială, Parlamentul European ar trebui să își dea acordul înainte de adoptarea de către Consiliu a unei decizii de aprobare a declarației. Acest lucru se datorează faptului că ambele proceduri interne sunt proceduri legislative .
152. Facem distincție aici între natura competenței și temeiurile pentru stabilirea implicării Parlamentului European în acțiunile externe potrivit articolului 218 TFUE. Fără a intra într‑o analiză textuală a termenilor „areas” și „fields” [„domenii”] utilizați în versiunile în limba engleză ale tratatelor, definițiile „domeniilor” care figurează la articolul 3 alineatul (1), la articolul 4 și la articolul 6 TFUE, care stabilesc competențele exclusive, partajate și, respectiv, de sprijin, privesc repartizarea competențelor între Uniune și statele membre. În schimb, articolul 218 alineatul (6) TFUE (care utilizează termenul „fields” în versiunea engleză) se referă, în opinia noastră, la repartizarea competențelor între instituțiile Uniunii, în special a competenței Parlamentului European în raport cu cea a Consiliului.
153. Prin urmare, faptul că Uniunea deține competență exclusivă, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, în domeniul conservării resurselor biologice marine în cadrul PCP și că măsurile necesare pentru realizarea obiectivelor PCP trebuie să fie adoptate, potrivit articolului 43 alineatul (2) TFUE, de Parlamentul European și de Consiliu, în conformitate cu procedura legislativă ordinară(82), nu rezolvă prin el însuși problema temeiului juridic adecvat pentru adoptarea deciziei de aprobare a declarației. Acceptarea acestei concluzii ar fi echivalentă cu ignorarea textului articolului 43 alineatul (3) TFUE, care prevede că anumite acte prin care se urmărește realizarea obiectivelor PCP pot fi adoptate fără aprobarea Parlamentului European, întrucât acestea privesc chestiuni care sunt reglementate printr‑un act fără caracter legislativ .
154. Un acord poate să privească unul sau mai multe domenii, unele dintre aspectele acestora fiind guvernate de procedura legislativă obișnuită, iar altele de o procedură diferită. Totuși, în speță, niciuna dintre părți nu a susținut că, din cauza obiectului său, decizia atacată ar fi trebuit să fie adoptată în temeiul articolului 43 alineatul (2) și
al articolului 43 alineatul (3) TFUE.
155. Decizia atacată contribuie la utilizarea optimă a resurselor vii din ZEE prin gestionarea acestor resurse în scopul beneficierii de avantajele economice și sociale pe care le produc și prin conservarea lor. Astfel, ea este o măsură necesară pentru realizarea obiectivelor PCP, în special a celor definite la articolul 39 TFUE(83) . Punctul de plecare ar trebui să fie, așadar, acela că decizia atacată trebuie să se întemeieze pe articolul 43 alineatul (2) TFUE.
156. Considerăm că articolul 43 alineatul (3) TFUE nu modifică această concluzie. Această dispoziție se aplică în privința actelor care sunt descrise în termeni mai stricți, dar totuși necesare pentru realizarea obiectivelor PCP. Astfel, textul articolului 43 alineatul (3) TFUE arată că acesta se aplică cel puțin în cazul măsurilor privind stabilirea prețurilor, a taxelor și a ajutoarelor, limitarea cantităților care se pot pescui (oricare ar fi modul în care aceste cantități sunt stabilite sau măsurate), repartizarea posibilităților de pescuit și determinarea statelor membre și a statelor terțe cărora le sunt alocate posibilitățile de pescuit, precum și a aspectelor referitoare la ce, când, unde și eventual cum și în ce scop se poate pescui.
157. Decizia în discuție nu face nimic din toate acestea(84) .
158. Totuși, părțile sunt în dezacord cu privire la chestiunea dacă articolul 43 alineatul (3) se referă la ceva din afara acestei enumerări de măsuri, având în special în vedere teza finală a acestei dispoziții: „[…] privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit”. Esența argumentului Consiliului în această privință pare să se bazeze pe termenul de legătură utilizat pentru indicarea măsurii și a obiectului său. Astfel, de exemplu, versiunea franceză indică „les mesures relatives à”, versiunea germană „die Maßnahmen zur”, versiunea olandeză „de maatregelen […] voor”, iar versiunea spaniolă „las medidas relativas a”. Mare parte dintre celelalte versiuni lingvistice par să utilizeze un termen de legătură similar. Totuși, versiunea engleză folosește expresia „measures on”.
159. Dificultatea legată de definirea întinderii competenței Consiliului în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE constă în faptul că, pe de o parte, acesta enumeră domeniile în mod limitativ și, pe de altă parte, termenul de legătură utilizat lărgește întinderea măsurilor vizate de articolul 43 alineatul (3) TFUE.
160. Suntem de acord cu Consiliul că termenul de legătură utilizat la articolul 43 alineatul (3) TFUE sugerează faptul că este posibil ca această dispoziție, considerată în mod izolat, să nu se refere doar la măsurile care stabilesc și/sau repartizează efectiv posibilități de pescuit, ci și la acelea care, într‑un sens mai larg, „se referă la” stabilirea și la repartizarea acestora. Citind dispoziția în coroborare cu articolul 44 al doilea paragraf TFUE, observăm că în alte contexte autorii tratatelor au utilizat mai degrabă „stabilesc” în loc de „măsuri referitoare la stabilirea”(85) . Acest fapt ridică o întrebare privind sensul expresiei „referitoare la” în contextul respectiv.
161. Nu avem convingerea că articolul 43 alineatul (3) TFUE se aplică tuturor măsurilor care au o oarecare legătură cu posibilitățile de pescuit.
162. Contextul imediat al termenului de legătură constă în substantivul „stabilirea” și în substantivul „repartizarea”. Aceasta sugerează că articolul 43 alineatul (3) TFUE nu se referă la toate
măsurile privind sau referitoare la posibilitățile de pescuit. Dimpotrivă, măsurile adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE trebuie să se raporteze la actele de stabilire a posibilităților de pescuit și de repartizare a acestora între statele membre și, eventual, statele terțe. Măsurile referitoare la alte aspecte ale posibilităților de pescuit nu sunt reglementate de articolul 43 alineatul (3) TFUE.
163. Articolul 43 alineatul (3) TFUE trebuie să fie interpretat de asemenea în contextul articolului 43 TFUE în întregul său. Alineatele (2) și (3) ale articolului 43 TFUE se pot distinge în funcție de două aspecte: măsurile pe care le prescriu, pe de o parte, și procedurile pe care le stabilesc pentru adoptarea acestor măsuri, pe de altă parte.
164. Deși procedura nu poate determina domeniul de aplicare material al unei dispoziții, adevărul este că autorii au prevăzut procedura legislativă ordinară la articolul 43 alineatul (2) TFUE pentru o categorie mai largă de măsuri și o procedură fără caracter legislativ la articolul 43 alineatul (3) TFUE pentru măsuri care, altfel, ar fi fost reglementate de articolul 43 alineatul (2) TFUE. Prin urmare, în opinia noastră, indiferent dacă articolul 43 alineatul (3) TFUE este sau nu este o excepție de la articolul 43 alineatul (2) TFUE care trebuie să fie interpretată restrictiv, articolul 43 alineatul (3) TFUE identifică o subcategorie de măsuri care altfel ar intra sub incidența articolului 43 alineatul (2) TFUE și supune aceste măsuri unei proceduri distincte care exclude implicarea Parlamentului European. Considerăm că motivul acestei situații constă în faptul că măsurile adoptate în temeiul articolului 43 alineatul (3) TFUE implică decizii care trebuie luate pe baza unei evaluări detaliate (și adesea de natură tehnică), în funcție de împrejurări și de informații pertinente privind nivelurile sustenabile de exploatare a resurselor halieutice și conservarea și gestionarea acestor resurse. În schimb, măsurile care sunt o condiție prealabilă pentru stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 43 alineatul (2) TFUE.
165. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, nicio dispoziție din tratate nu se referea în mod expres la procedurile de stabilire și de repartizare a posibilităților de pescuit. În schimb, articolul 37 alineatul (2) al treilea paragraf CE prevedea, cu privire la PAC: „Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului European, poate să adopte regulamente, să emită directive sau să ia decizii, fără a aduce atingere recomandărilor pe care poate de asemenea să le facă.”
166. Această dispoziție a constituit temeiul juridic pentru Regulamentul de bază din 2002. Articolul 20 alineatul (1) din regulamentul menționat stabilește procedura pentru a decide (fără implicarea Parlamentului European) „[…] limitele de captură și/sau ale efortului de pescuit, precum și cu privire la alocarea posibilităților de pescuit între statele membre, precum și condițiile asociate acestor limite”: aceste măsuri trebuiau să fie adoptate de către Consiliu, hotărând cu majoritate calificată la propunerea Comisiei. Articolul 20 alineatul (4) prevedea că Consiliul stabilește totodată „[…] posibilitățile de pescuit în apele [Uniunii] disponibile țărilor terțe și distribuie aceste posibilități fiecărei țări terțe”.
167. O distincție comparabilă între proceduri se găsește în prezent în tratate (care nu fac distincție totuși în funcție de aspectul dacă posibilitățile de pescuit sunt stabilite pentru țările terțe sau pentru statele membre).
168. De fapt, modul de redactare utilizat la articolul 43 alineatul (3) TFUE este foarte asemănător cu acela de la articolul III‑231 alineatul (3) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa(86) : „Consiliul, la propunerea Comisiei, adoptă regulamente sau decizii europene privind stabilirea prețurilor, taxelor, ajutoarelor și contingentelor, precum și stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit.” Spre deosebire de articolul 20 din Regulamentul de bază din 2002, textul acestei dispoziții nu făcea nicio referire la „condițiile asociate acestor limite [de captură și/sau ale efortului de pescuit]”.
169. Deși poate să existe astfel o anumită marjă pentru interpretarea articolului 43 alineatul (3) TFUE în sensul că se referă și la alte măsuri decât decizia efectivă referitoare la cine poate pescui, la ce se poate pescui și la unde se poate pescui, în opinia noastră, măsurile care reprezintă o condiție prealabilă
pentru adoptarea deciziei respective nu sunt reglementate prin această dispoziție.
170. Considerăm corectă poziția Comisiei potrivit căreia, în conformitate cu dreptul Uniunii și cu dreptul internațional, pentru accesul navelor venezuelene la apele Uniunii era necesară o formă de titlu internațional. În acest context, Consiliul nu își poate exercita competența potrivit articolului 43 alineatul (3) TFUE, iar Comisia nu poate emite autorizații de pescuit, fără decizia prealabilă
a Uniunii de a renunța la dreptul său suveran asupra ZEE. Până la acordarea accesului navelor venezuelene la apele Uniunii pentru a pescui în acestea, nu se pot stabili posibilități de pescuit. Titlul internațional era o condiție prealabilă pentru ca Consiliul să își poată exercita competența de a adopta măsuri privind stabilirea și repartizarea posibilităților de pescuit în favoarea Venezuelei.
171. Prin urmare, decizia în sine nu s‑ar fi putut întemeia pe articolul 43 alineatul (3) TFUE. Termenul de legătură utilizat în aceasta nu poate avea un sens atât de larg încât să cuprindă măsuri fără de care nu există posibilități de pescuit care pot fi stabilite și repartizate. Din aceasta rezultă că temeiul juridic al deciziei atacate ar fi trebuit să fie articolul 43 alineatul (2) și articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE, iar aprobarea Parlamentului European era necesară înainte de adoptarea sa. Prin urmare, concluzionăm că primul motiv din cauza C‑103/12 și primul și al doilea aspect ale primului motiv din cauza C‑165/12 trebuie să fie admise.
Motivarea contradictorie a alegerii temeiului juridic (al treilea aspect al primului motiv în cauza C‑165/12)
172. Al treilea aspect al primului motiv al Comisiei, astfel cum a fost formulat în cererea sa introductivă, este că Consiliul a săvârșit o eroare atât în ceea ce privește modul de motivare a alegerii temeiului juridic, cât și în ceea ce privește omisiunea de a consulta, contrar spiritului articolului 295 TFUE, Parlamentul European și Comisia în privința acestei alegeri. Decizia atacată nu explică motivul pentru care o declarație prin care se acordă accesul la apele Uniunii trebuie să fie considerată o măsură de stabilire a posibilităților de pescuit. Astfel, potrivit Comisiei, motivarea este contradictorie. Comisia susține că titlul declarației se referă în mod expres la posibilități de pescuit. Totuși, textul declarației privește acordarea accesului la apele Uniunii pentru anumite nave, cărora li se impune să respecte anumite elemente din PCP. Se aduce atingere astfel cerinței potrivit căreia motivarea unui act de aplicare generală trebuie să fie logică și să nu prezinte nicio contradicție internă, încălcându‑se totodată obligația de a efectua consultări interinstituționale.
173. În memoriul său în replică, Comisia a părut să limiteze în mod considerabil întinderea acestui motiv. Astfel, în ceea ce privește primul aspect, aceasta a declarat că nu a susținut că motivarea era insuficientă sau inexistentă. Dimpotrivă, poziția sa era că s‑ar putea considera că motivarea a devenit contradictorie ca urmare a modificărilor aduse textului de Consiliu. În ceea ce privește al doilea aspect, ea nu ar fi susținut că reprezenta un temei distinct de anulare. Comisia nu a mai dezvoltat acest motiv, constatând că Parlamentul European nu a formulat un motiv similar.
174. Consiliul a răspuns că cerințele prevăzute la articolul 296 al doilea paragraf TFUE au fost îndeplinite, întrucât considerentele (1) și (2) ale deciziei atacate prevăd contextul în care aceasta a fost adoptată, iar considerentul (3) definește obiectul deciziei atacate, și anume confirmarea faptului că Uniunea va acorda autorizații de pescuit unui număr limitat de nave venezuelene. Consiliul a mai susținut că procedura este reglementată de articolul 218 TFUE, iar nu de articolul 295 TFUE. În orice caz, declarațiile făcute de Comisie prin care aceasta contestă modificările aduse de Consiliu propunerii sale demonstrează implicarea totală a Comisiei în procedură.
175. Întemeindu‑ne pe cererea introductivă, înțelegem al treilea aspect al primului motiv al Comisiei din cauza C‑165/12 în sensul că se referă la obligația de motivare a actelor juridice (articolul 296 al doilea paragraf TFUE) și la obligația de cooperare interinstituțională (articolul 295 TFUE).
176. Deși, potrivit memoriului în replică, Comisia pare să fi abandonat acest aspect al primului său motiv ca temei pentru obținerea anulării deciziei atacate, remarcăm că nemotivarea sau motivarea insuficientă constituie o încălcare a unor norme fundamentale de procedură și constituie un motiv care poate și chiar trebuie să fie invocat de Curte din oficiu(87) .
177. Obligația de motivare a actelor juridice, prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE înseamnă că raționamentul instituției care adoptă măsura contestată trebuie să fie prezentat „[…] în mod clar și neechivoc […], astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar Curții să își exercite controlul […]”. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de drept sau de fapt pertinente(88) . Respectarea acestei obligații se stabilește în funcție de modul de redactare a actului, de conținutul său și de ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă(89) .
178. Dificultatea înțelegerii celei de a treia părți a primului motiv al Comisiei constă în faptul că, dacă este citită împreună cu primul și cu al doilea aspect, rezultă că Comisia urmărește anularea deciziei atacate deoarece, pe de o parte, luând în considerare conținutul și obiectivul deciziei atacate, ea a fost adoptată pe un temei juridic greșit, iar pe de altă parte, ea cuprinde o motivare insuficientă pentru explicarea temeiului juridic greșit ales de Consiliu.
179. În opinia noastră, atunci când un act al Uniunii este adoptat pe un temei juridic greșit, nu este nici necesar, nici întotdeauna posibil să se mai examineze dacă instituția care a adoptat actul a motivat în mod suficient acel temei juridic greșit. În aceste împrejurări, utilizarea unui temei juridic greșit este un motiv suficient pentru anulare.
180. Dacă totuși Curtea decide să abordeze aspectul din motivul Comisiei care se bazează pe articolul 295 TFUE, remarcăm că aceasta din urmă admite că a avut posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere și că, în orice caz, este clar că Consiliul a solicitat opinia Parlamentului European și că Comisia a fost pe deplin implicată în procedură, după cum dovedesc numeroasele declarații pe care le‑a făcut. În acest context, considerăm că nu s‑a dovedit existența unei încălcări a articolului 295 TFUE.
181. Prin urmare, concluzionăm că al treilea aspect al primului motiv invocat de Comisie trebuie respins ca neîntemeiat.
Utilizarea unei proceduri greșite (al doilea motiv din cauza C‑103/12)
182. În cazul în care Curtea va considera că decizia atacată se poate întemeia pe articolul 43 alineatul (3) TFUE, Parlamentul European susține că articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE a fost interpretat în mod greșit de Consiliu, deoarece decizia atacată ar fi trebuit sa se întemeieze pe articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE. Dacă dreptul Uniunii prescrie procedura legislativă ordinară pentru adoptarea actelor legislative necesare pentru punerea în aplicare a unei politici a Uniunii, atunci acordurile internaționale referitoare la același domeniu trebuie în mod necesar să fie încheiate numai după obținerea aprobării Parlamentului European. Faptul că un act referitor la un element specific din acel domeniu face obiectul unei alte proceduri nu are niciun impact asupra procedurii care guvernează încheierea acordului internațional. Această interpretare este confirmată de faptul că sensul termenului „field” în versiunea engleză a articolului 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE este identic cu cel al termenului „area” în versiunea engleză a articolelor 3, 4 și 6 TFUE.
183. Consiliul susține că Parlamentul European nu poate avea competență de codecizie în domeniul relațiilor externe, atunci când nu are această competență în domeniul acțiunilor interne. Mai mult, PCP nu constituie un singur domeniu, deoarece măsurile privind PCP se referă atât la un domeniu de competență exclusivă în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, cât și la un domeniu de competență partajată în sensul articolului 4 alineatul (2) litera (d) TFUE.
184. În opinia noastră, nu este necesară analizarea celui de al doilea motiv invocat de Parlamentul European, deoarece decizia atacată ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 43 alineatul (2) și pe articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE. Dacă totuși Curtea decide să îl examineze, considerăm că ar trebui să fie respins pentru motivele expuse la punctele 151 și 153 din prezentele concluzii (care privesc primul motiv invocat de Parlamentul European în cauza C‑103/12).
Nerespectarea prerogativelor Parlamentului European (al doilea motiv în cauza C‑165/12)
185. Comisia susține că Consiliul nu a respectat prerogativele Parlamentului European de a aproba, în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE, un act precum decizia atacată. Mai mult, Comisia subliniază că nu este suficient să se solicite exprimarea acordului Parlamentului European într‑un anumit termen. Cu excepția cazului unei simple consultări, tratatele nu permit Consiliului să impună Parlamentului European un termen limită și apoi, la expirarea acestuia, să adopte decizia fără acordul lui.
186. Potrivit Consiliului, decizia atacată a fost în mod corect întemeiată pe articolul 218 alineatul (6) litera (b) TFUE. Parlamentul European nu trebuie să aibă dreptul să se opună măsurilor externe, atunci când nu are acest drept cu privire la măsuri interne similare.
187. Este cert că Consiliul nu a solicitat aprobarea Parlamentului European înainte de adoptarea deciziei atacate. Dacă decizia atacată a fost în mod greșit întemeiată pe articolul 43 alineatul (3) TFUE și ar fi trebuit să fie întemeiată pe articolul 43 alineatul (2) TFUE, rezultă automat că decizia atacată, în măsura în care articolul 218 TFUE se aplică în privința acesteia, trebuia să fie adoptată cu aprobarea Parlamentului European. Omisiunea de a solicita această aprobare reprezintă o încălcare a prerogativelor Parlamentului European.
188. Am concluzionat că primul motiv trebuie să fie admis. Rezultă că și al doilea motiv din cauza C‑165/12 trebuie să fie admis.
Denaturarea propunerii Comisiei (al treilea motiv în cauza C‑165/12)
189. În cazul în care Curtea va statua că decizia atacată este o măsură referitoare la stabilirea posibilităților de pescuit și, prin urmare, va respinge primul motiv, Comisia susține că Consiliul a încălcat articolul 17 TUE și articolul 218 alineatul (2) TFUE întrucât a denaturat propunerea sa și nu a respectat dreptul de inițiativă al acesteia. Deși articolul 293 alineatul (1) TFUE prevede că, în principiu, Consiliul poate modifica (dar numai în unanimitate) o propunere a Comisiei, Consiliul nu poate modifica obiectul sau obiectivul acesteia. În acest context, Comisia invocă Hotărârea Eurotunnel și alții(90) . În speță, Consiliul a stabilit ca obiectul propunerii să fie stabilirea posibilităților de pescuit. Prin urmare, Consiliul a adoptat o decizie ca și cum nu ar fi existat o propunere din partea Comisiei.
190. Consiliul susține că nici dreptul de inițiativă al Comisiei, nici dreptul de decizie al Consiliului nu sunt absolute. Nu ar fi posibil ca, de fiecare dată când modifică temeiul juridic al unei decizii, Consiliul să denatureze în mod automat propunerea Comisiei și să încalce dreptul de inițiativă al Comisiei. De fapt, Curtea a validat deja o schimbare a temeiului juridic efectuată de Consiliu și/sau de Parlamentul European. Toate modificările propunerii au fost făcute întrucât aceasta se referă la o măsură privind stabilirea posibilităților de pescuit.
191. Al treilea motiv al Comisiei se bazează pe premisa că Curtea va constata că decizia atacată și declarația anexată la aceasta au fost în mod corect întemeiate pe articolul 43 alineatul (3) TFUE și pe articolul 218 TFUE. În cazul în care Curtea va fi de acord cu noi în sensul că articolul 43 alineatul (3) TFUE a fost un temei juridic greșit, nu este nevoie să analizeze acest motiv. Din considerente de exhaustivitate, îl vom analiza totuși pe scurt.
192. Pe baza acestei premise, Comisia are competența să inițieze procedura în temeiul articolului 218 TFUE, iar Consiliul are competența să adopte decizia de aprobare a instrumentului.
193. Am explicat deja că procedurile descrise la articolul 218 TFUE se bazează pe un anumit echilibru interinstituțional al competențelor care ar putea să difere în cazul declarațiilor unilaterale obligatorii față de acordurile internaționale(91) . Oricum, nu interpretăm articolul 218 alineatul (6) TFUE în sensul că împiedică luarea de către Consiliu a deciziei să nu
încheie un acord sau să emită o declarație unilaterală obligatorie sau să modifice propunerea Comisiei [în conformitate cu articolul 293 alineatul (1) TFUE]. În același timp, pe măsură ce procedura desfășurată în temeiul articolului 218 TFUE avansează, în mod clar Consiliul nu își poate exercita dreptul de modificare într‑un mod care să contravină deciziilor și acțiunilor anterioare pe care și le‑a asumat în cadrul aceleiași proceduri.
194. În speță, este evident că Consiliul a modificat propunerea Comisiei, în special temeiul juridic al acesteia.
195. Se pare că toate părțile sunt de acord în esență cu privire la faptul că atât propunerea Comisiei, cât și propunerea revizuită a acesteia care a fost adoptată de Consiliu privesc un act prin care Uniunea acceptă să acorde navelor venezuelene accesul la apele Uniunii. Dezacordul lor se referă la modul de calificare a acestei măsuri din perspectiva articolului 43 TFUE și, prin urmare, a temeiului său juridic.
196. Astfel, dacă decizia atacată a fost în mod corect întemeiată pe articolul 43 alineatul (3) TFUE și pe articolul 218 TFUE, atunci Consiliul s‑a limitat, în esență, doar să corecteze temeiul juridic care figura în propunerea Comisiei.
197. Este adevărat că temeiul juridic al unui act al Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului(92) . Totuși, aceste elemente pot rămâne constante și, cu toate acestea, pot să determine o diferență de opinie în privința temeiului juridic adecvat. Dacă, în astfel de împrejurări, Consiliul modifică (în contextul premisei acestui motiv, în mod corect) temeiul juridic, aceasta nu înseamnă automat că el a modificat domeniul de aplicare al propunerii Comisiei, în ceea ce privește obiectul și obiectivul acesteia (după cum este evident în prezenta procedură).
198. Prin urmare, în opinia noastră, Consiliul nu și‑a depășit competența prin modificarea propunerii Comisiei. Propunem, așadar, respingerea celui de al treilea motiv din cauza C‑165/12 ca nefondat.
Cererea de menținere a efectelor deciziei atacate
199. În cauza C‑165/12, Comisia solicită Curții, în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, să mențină efectele deciziei atacate în cazul în care o va anula și să identifice aceste efecte. Această măsură ar trebui să înceteze fie după înlocuirea deciziei atacate de către Consiliu, cu aprobarea Parlamentului European, cu un act adoptat pe temeiul juridic adecvat, fie, dacă Parlamentul European nu își va da aprobarea, după expirarea unui termen scurt de la acel refuz în cursul căruia Consiliul și Comisia să poată lua măsurile necesare potrivit dreptului internațional pentru a informa Venezuela despre retragerea Notei verbale și să comunice operatorilor economici că autorizațiile lor de pescuit au fost retrase.
200. Parlamentul European nu a formulat o cerere similară în cauza C‑103/12. Totuși, în memoriul său în replică, Parlamentul European a declarat că nu vede niciun obstacol pentru menținerea efectelor deciziei atacate.
201. Niciuna dintre părți nu s‑a opus acestei cereri, deși nu toate părțile au adoptat poziția Comisiei potrivit căreia Curtea trebuie să limiteze efectele hotărârii sale fără a stabili o perioadă în care trebuie să fie adoptată o noua decizie.
202. Am concluzionat că decizia atacată trebuie să fie anulată. În consecință, temeiul juridic, în conformitate cu dreptul Uniunii (și cu dreptul internațional), pentru accesul Venezuelei la apele Uniunii va dispărea, iar în acest mod va dispărea și temeiul celorlalte măsuri de stabilire și de repartizare a posibilităților de pescuit și de emitere a autorizațiilor de pescuit pentru navele venezuelene.
203. Motive importante de securitate juridică(93) și necesitatea de a evita consecințe negative grave(94) pot să justifice menținerea efectelor unui act anulat.
204. Este cert că activitățile de pescuit ale navelor venezuelene în apele Uniunii contribuie în mod considerabil la dezvoltarea socială și economică a industriei de prelucrare din Guyana Franceză, care este dependentă de aceste debarcări. Indiferent de temeiul juridic utilizat pentru acest acces, o întrerupere bruscă a unei practici îndelungate de a acorda accesul la apele respective este susceptibilă să aibă consecințe negative asupra acestei industrii. Ea poate de asemenea să afecteze gestionarea pescuitului în apele Uniunii.
205. Prin urmare, efectele deciziei atacate trebuie, în mod clar, să fie menținute până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil, a unei noi decizii adoptate pe temeiul juridic adecvat.
Cheltuielile de judecată
206. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Parlamentul European și Comisia au solicitat plata cheltuielilor de judecată pe care le‑au efectuat. În temeiul articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
Concluzie
207. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții:
– anularea Deciziei 2012/19/UE a Consiliului din 16 decembrie 2011 privind adoptarea, în numele Uniunii Europene, a declarației privind acordarea de posibilități de pescuit în apele Uniunii Europene navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze;
– menținerea efectelor Deciziei 2012/19, în temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, până la intrarea în vigoare, într‑un termen rezonabil, a unei noi decizii adoptate pe temeiul juridic adecvat;
– obligarea Consiliului să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Parlamentul European și de Comisie;
– obligarea părților interveniente la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
(1) .
(2)
–	Prin Rezoluția Consiliului din 3 noiembrie 1976 cu privire la anumite aspecte externe ale creării în Comunitate, începând cu 1 ianuarie 1977, a unei zone de pescuit ce se întinde până la două sute de mile (JO 1981, C 105, p. 1), Consiliul a decis că, de la 1 ianuarie 1977, „[…] statele membre vor extinde, printr‑o acțiune concertată, limitele zonelor lor de pescuit la 200 de mile în largul coastelor acestora la Marea Nordului și la Atlanticul de Nord […]”, iar „[…] exploatarea, de către navele de pescuit ale țărilor terțe, a rezervelor de pește situate în aceste zone va fi reglementată de acorduri între Comunitate și țările terțe interesate”.
(3)
–	A se vedea de exemplu nota de subsol 2 de mai sus și punctele 23 și 32 de mai jos.
(4)
–	Decizia 2012/19/UE a Consiliului din 16 decembrie 2011 privind adoptarea, în numele Uniunii Europene, a declarației privind acordarea de posibilități de pescuit în apele UE navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze (JO 2012, L 6, p. 8).
(5)
– Atunci când este analizată prin coroborare cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE, care privește acordurile internaționale pentru care trebuie să fie obținut consimțământul Parlamentului European, trimiterea la articolul 43 TFUE din propunerea Comisiei trebuie să fie înțeleasă în mod necesar ca o trimitere la articolul 43 alineatul (2) TFUE.
(6)
–	Articolul 43 TFEU a înlocuit articolul 37 CE. A se vedea și punctul 14 de mai jos.
(7)
– Această dispoziție indică inter alia
formele organizării comune a piețelor agricole și măsurile pe care le poate include.
(8)
– Privind politica comercială comună.
(9)
–	Regulamentul (CE) nr. 2371/2002 al Consiliului din 20 decembrie 2002 privind conservarea și exploatarea durabilă a resurselor piscicole în conformitate cu politica comună în domeniul pescuitului (JO 2002, L 358, p. 59, Ediție specială, 04/vol. 6, p. 237), modificat prin Regulamentul (CE) nr. 865/2007 al Consiliului din 10 iulie 2007 (JO 2007, L 192, p. 1) și prin Regulamentul (CE) nr. 1224/2009 al Consiliului din 20 noiembrie 2009 (JO 2009, L 343, p. 1). Modificarea ulterioară prin Regulamentul (UE) nr. 1152/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 noiembrie 2012 (JO 2012, L 343, p. 30) s‑a aplicat numai de la 1 ianuarie 2012 (a se vedea articolul 2 din acesta) și s‑a bazat pe articolul 43 alineatul (2) TFUE. De la 1 ianuarie 2014 (adică după adoptarea deciziei atacate și introducerea cererilor din prezenta procedură), textul aplicabil este Regulamentul (UE) nr. 1380/2013, care a abrogat și a înlocuit Regulamentul de bază din 2002: a se vedea articolul 51 din Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind politica comună în domeniul pescuitului, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1954/2003 și (CE) nr. 1224/2009 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 2371/2002 și (CE) nr. 639/2004 ale Consiliului și a Deciziei 2004/585/CE a Consiliului (JO 2013, L 354, p. 22). Acest regulament a fost adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE.
(10)
–	Trimiterile la „apele comunitare” trebuie să fie înțelese în prezent în sensul că se referă la „apele Uniunii”.
(11)
–	A se vedea și considerentul (4) al Regulamentului de bază din 2002.
(12)
–	Articolul 4 alineatul (2) literele (c)-(e) din Regulamentul de bază din 2002.
(13)
–	Regulamentul (CE) nr. 1006/2008 al Consiliului din 29 septembrie 2008 privind autorizațiile pentru activitățile de pescuit ale navelor de pescuit comunitare în afara apelor comunitare și accesul navelor țărilor terțe în apele comunitare, de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2847/93 și (CE) nr. 1627/94 și de [abrogare] a Regulamentului (CE) nr. 3317/94 (JO 2008, L 286, p. 33).
(14)
–	A se vedea articolul 1 litera (b) din Regulamentul privind autorizațiile de pescuit.
(15)
–	Regulamentul (UE) nr. 53/2010 al Consiliului din 14 ianuarie 2010 de stabilire, pentru 2010, a posibilităților de pescuit pentru anumite resurse halieutice și grupe de resurse halieutice, aplicabile în apele UE și, pentru navele din UE, în ape în care sunt necesare limitări ale capturilor și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1359/2008, (CE) nr. 754/2009, (CE) nr. 1226/2009 și (CE) nr. 1287/2009 (JO L 21, p. 1), astfel cum a fost rectificat.
(16)
–	Regulamentul (UE) nr. 57/2011 al Consiliului din 18 ianuarie 2011 de stabilire, pentru anul 2011, a posibilităților de pescuit pentru anumite stocuri de pește și grupuri de stocuri de pește, aplicabile în apele UE și, pentru navele din UE, în anumite ape din afara UE (JO L 24, p. 1), astfel cum a fost modificat și rectificat.
(17)
–	Regulamentul (UE) nr. 44/2012 al Consiliului din 17 ianuarie 2012 de stabilire, pentru 2012, a posibilităților de pescuit disponibile în apele UE și, pentru navele din UE, în anumite ape din afara UE pentru anumite stocuri de pește și grupe de stocuri de pește care fac obiectul unor negocieri sau acorduri internaționale (JO L 25, p. 55), astfel cum a fost modificat și rectificat.
(18)
–	A se vedea articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul TAC pentru 2010, articolul 2 din Regulamentul TAC pentru 2011 și articolul 2 din Regulamentul TAC pentru 2012.
(19)
–	A se vedea și punctele 33-52 (cu privire la contextul declarației) și punctele 53-56 (cu privire la textul deciziei atacate și al declarației) de mai jos.
(20)
–	A se vedea articolul 34 alineatul (1) din Regulamentul privind TAC pentru 2010, articolul 36 alineatul (1) din Regulamentul TAC pentru 2011 și articolul 36 alineatul (1) din Regulamentul TAC pentru 2012.
(21)
–	Semnată la Montego Bay, la 10 decembrie 1982, 1833 UNTS 3. CNUDM a intrat în vigoare la 16 decembrie 1994. CNUDM a fost aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 98/392/CE a Consiliului din 23 martie 1998 privind încheierea de către Comunitatea Europeană a Convenției Organizației Națiunilor Unite din 10 decembrie 1982 privind dreptul mării și a Acordului din 28 iulie 1994 privind punerea în aplicare a părții XI din aceasta (JO 1998, L 179, p. 1, Ediție specială, 04/vol. 4, p. 103).
(22)
–	Propunere de decizie a Consiliului privind accesul navelor de pescuit aflate sub pavilionul Republicii Bolivariene a Venezuelei în zona economică exclusivă din largul coastei Guyanei Franceze [COM(2010) 807 final].
(23)
–	Teste nucleare (Noua Zeelandă/Franța), hotărâre, C. I. J., Recueil 1974, p. 457 (denumită în continuare Hotărârea „Teste nucleare”) și Teste nucleare (Australia/Franța), hotărâre, C. I. J., Recueil 1974, p. 253. În notele care urmează nu ne referim decât la prima dintre aceste hotărâri.
(24)
–	Totuși, a se vedea și punctul 176 de mai jos privind al treilea aspect al primului motiv invocat de Comisie.
(25)
–	În cazul în care Curtea ar fi de altă părere și ar considera că această practică a reprezentat un acord, s‑ar pune problema modului în care articolul 218 TFUE se aplică unui acord format astfel.
(26)
–	A se vedea de exemplu Avizul 2/91 al Curții din 19 martie 1993 (EU:C:1993:106, punctul 4) (în care Curtea distinge între capacitatea, pe plan internațional, de a încheia un acord internațional și întinderea competenței de a face acest lucru).
(27)
–	C privire la necesitatea de a specifica temeiul juridic care prescrie forma juridică pe care trebuie să o aibă un act, a se vedea de exemplu Hotărârea Comisia/Consiliul (C‑370/07, EU:C:2009:590, punctul 39 și jurisprudența citată.
(28)
–	În cadrul acestor concluzii, utilizăm termenii „țară terță” și „stat terț” în același sens.
(29)
–	Prin „organizație internațională” înțelegem „organizație interguvernamentală”.
(30)
–	Cu privire la necesitatea de a respecta dreptul internațional în exercitarea competențelor Uniunii și la interpretarea dreptului Uniunii din perspectiva dreptului internațional, a se vedea articolul 3 alineatul (5) TUE și articolul 21 alineatul (1) TFUE. A se vedea de exemplu și Hotărârea Air Transport Association of America și alții, C‑366/10 (EU:C:2011:864, punctul 101 și jurisprudența citată).
(31)
–	În cadrul examinării primului motiv al Parlamentului European și al Comisiei în ceea ce privește temeiul juridic al deciziei atacate, este necesar să se examineze conținutul și obiectivele atât ale deciziei atacate, cât și ale declarației (a se vedea punctele 142-150 de mai jos). Scopul prezentei analize este de a determina, din perspectiva dreptului Uniunii, care sunt competențele specifice conferite Uniunii care autorizează adoptarea unui act de către aceasta.
(32)
–	Această obligație incumbă și navelor de pescuit ale țărilor terțe care pescuiesc în ZEE a unui stat de coastă, în temeiul articolului 62 alineatul (4) din CNUDM. Totuși, Venezuela nu este un stat semnatar al CNUDM. Pentru soluționarea prezentei proceduri, nu este necesar să analizăm natura acestei dispoziții concrete din CNUDM din perspectiva dreptului internațional cutumiar (distinctă de natura conceptului de ZEE).
(33)
–	Dacă declarația ar fi de fapt un acord bilateral (sau un element al unui asemenea acord) între Venezuela și Uniune, atunci ar fi necesar să se stabilească dacă această dispoziție privește încetarea acordului bilateral, mai degrabă decât denunțarea lui.
(34)
–	Convenția de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor (denumită în continuare „Convenția de la Viena din 1969“), United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331 (denumită în continuare „Convenția de la Viena din 1969”), și Convenția de la Viena din 1986 privind dreptul tratatelor dintre state și organizații internaționale sau dintre organizații internaționale, A/CONF.129/15 (denumită în continuare „Convenția de la Viena din 1986”). Curtea Internațională de Justiție a considerat că definiția noțiunii de tratat care figurează la articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Convenția de la Viena din 1969 reflectă dreptul internațional cutumiar: Decizia C. I. J. în cauza „Frontiera terestră și maritimă dintre Camerun și Nigeria” (Camerun/Nigeria; Guineea Ecuatorială intervenientă), ICJ Reports 2002, p. 303, punctul 263.
(35)
–	A se vedea de exemplu articolul 3 din Convenția de la Viena din 1969 cu privire la acordurile internaționale care nu sunt cuprinse în domeniul de aplicare al acestei convenții.
(36)
–	A se vedea și punctul 96 de mai jos.
(37)
–	Aceasta este o chestiune diferită de aceea dacă, din perspectiva dreptului Uniunii, o declarație făcută de Uniune este obligatorie pentru instituțiile acesteia și pentru statele membre. A se vedea de exemplu Hotărârea Comisia/Consiliul (EU:C:2009:590, citată anterior la nota de subsol 27, punctul 44).
(38)
–	A se vedea în acest sens jurisprudența Curții Internaționale de Justiție pe care ne întemeiem în această parte a prezentelor concluzii (punctele 89-92 de mai jos), precum și Principiul director 2 din Principiile directoare aplicabile declarațiilor unilaterale ale statelor capabile să creeze obligații juridice ale Comisiei de drept internațional a Organizației Națiunilor Unite. Aceste principii directoare, precum și comentariile la acestea, au fost adoptate de CDI la a 58-a sesiune a sa (2006) și au fost prezentate la Adunarea Generală ca o parte a raportului întocmit de CDI referitor la activitatea din sesiunea respectivă (A/61/10). Adunarea Generală a luat notă de acestea în rezoluția A/RES/61/34. A se vedea și punctul 90 de mai jos.
(39)
–	Raportorul special al CDI, în Primul său raport privind actele unilaterale ale statelor, a admis de asemenea că actele unilaterale ale unei organizații internaționale pot avea forță juridică: a se vedea Primul raport privind actele unilaterale ale statelor, Victor Rodríguez‑Cedeño, Raportor special (A/CN.4/486), punctul 35.
(40)
–	A se vedea Hotărârea C. I. J. Teste nucleare, citată anterior la nota de subsol 23, punctele 46, 51 și 53, Hotărârea C. I. J. din 3 februarie 2006, Activități armate pe teritoriul congolez (Cerere nouă: 2002) (Republica Democrată Congo/Rwanda) (denumită în continuare Hotărârea „Activități armate”), Competență și admisibilitate, hotărâre, I. C. J. Reports 2006, p. 6, punctele 50 și 52. A se vedea și Principiul director 7 al CDI, citat anterior la nota de subsol 38.
(41)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea C. I. J. din 26 mai 1961, cauza privind templul din Preah Vihear (Cambodgia/Thailanda), Excepții preliminare, hotărâre, I. C. J. Reports 1961, p. 17, p. 31; Hotărârea C. I. J. Teste nucleare, citată anterior la nota de subsol 23, punctele 46 și 48. A se vedea de exemplu și Hotărârea C. I. J. din 22 decembrie 1986, Diferend frontalier (Burkina Faso/Republica Mali) (denumită în continuare Hotărârea „Diferend frontalier”), hotărâre, I. C. J. Reports 1986, p. 554, punctul 39.
(42)
–	A se vedea Hotărârea C. I. J. Diferend frontalier, citată anterior la nota de subsol 41, punctul 40, Hotărârea C. I. J. Teste nucleare, citată anterior la nota de subsol 23, punctul 53, Hotărârea C. I. J. Activități armate, citată anterior la nota de subsol 40, punctul 49. A se vedea și Principiul director 3 al CDI, citat anterior la nota de subsol 38.
(43)
–	A se vedea Hotărârea C. I. J. Activități armate, citată anterior la nota de subsol 40, punctul 46 și jurisprudența citată. A se vedea și Principiul director 4 al CDI, citat anterior la nota de subsol 38.
(44)
–	Citat anterior la nota de subsol 38.
(45)
–	A se vedea și nota de subsol 921 a Raportului CDI privind a 58-a sesiune (2006), A/61/10, care precizează faptul că toate comentariile referitoare la Principiile directoare „[…] sunt note explicative întemeiate exclusiv pe jurisprudența Curții Internaționale de Justiție și pe cazuri practice, care au făcut obiectul unei analize sintetice în cel de al optulea raport al raportorului special (A/CN.4/557)”.
(46)
–	Hotărârea C. I. J. Teste nucleare, citată anterior la nota de subsol 23, punctul 49. A se vedea și cea de a doua teză din Principiul director 1 al CDI, citat anterior la nota de subsol 38: „Atunci când sunt îndeplinite condițiile necesare, caracterul obligatoriu al acestor declarații se bazează pe buna‑credință; statele în cauză pot deci să le ia în considerare și să se bazeze pe ele; aceste state au dreptul să pretindă ca aceste obligații să fie respectate.”
(47)
–	Cu privire la aplicarea acestui principiu în privința tratatelor, a se vedea Hotărârea Brita, C‑386/08 (EU:C:2010:91, punctul 44). A se vedea și articolul 34 din Convențiile de la Viena din 1969 și 1986.
(48)
–	Hotărârea C. I. J. Teste nucleare, citată anterior la nota de subsol 23, punctul 46. A se vedea și Principiul director 2 al CDI, citat anterior la nota de subsol 38.
(49)
–	A se vedea punctele 74-78 de mai sus.
(50)
–	Cu privire la aplicarea principiului atribu irii de competențe în privința relațiilor externe, a se vedea de exemplu Avizul Curții din 28 martie 1996, 2/94 (EU:C:1996:140, punctul 24).
(51)
–	JO 2012, C 326, p. 348. A se vedea și articolul 5 TUE.
(52)
–	Avizul Curții din 11 noiembrie 1975 1/75 (EU:C:1975:145, p. 1360) privind articolul 228 alineatul (1) CEE; Curtea a făcut această observație în contextul analizei sale privind admisibilitatea cererii de aviz referitor la compatibilitatea cu tratatul a Aranjamentului OECD privind normele privind cheltuielile locale.
(53)
–	Cauza C-327/91 (EU:C:1994:305, punctele 25 și 27).
(54)
–	Hotărârea Franța/Comisia, C‑233/02 (EU:C:2004:173, punctele 43-45).
(55)
–	A se vedea punctul 86 de mai sus.
(56)
–	Hotărârea Comisia/Consiliul, 22/70 (EU:C:1971:32) (Acordul european privind transportul rutier, denumită în continuare Hotărârea „AETR”).
(57)
–	Tratatul de la Roma a prevăzut un temei expres pentru încheierea acordurilor internaționale sub formă de acorduri comerciale și de asociere.
(58)
–	Hotărârea AETR (EU:C:1971:32, citată anterior la nota de subsol 56, punctul 12).
(59)
–	Hotărârea AETR (EU:C:1971:32, citată anterior la nota de subsol 56, punctul 13).
(60)
–	Hotărârea AETR (EU:C:1971:32, citată anterior la nota de subsol 56, punctul 14).
(61)
–	Raportul final al Grupului de lucru III privind personalitatea juridică CONV 305/02 (WG III 16) (Bruxelles, 1 octombrie 2002), punctul 19. Nu există nimic care să sugereze că această intenție a fost abandonată atunci când a fost elaborat și adoptat în locul său Tratatul de la Lisabona.
(62)
–	După cum a arătat Raportorul special al CDI în Primul raport privind actele unilaterale ale statelor: „[…] normele care reglementează [elaborarea actelor unilaterale ale organizațiilor internaționale] se întemeiază pe textele fundamentale ale organizației și pe instrumentele derivate din aceste texte și, când este aplicabil, pe dreptul internațional“ (citat anterior la nota de subsol 39, punctul 34).
(63)
–	Totuși, remarcăm că Declarația 42 cu privire la articolul 352 din TFUE (JO 2012, C 326, p. 353) prevede că articolul 352 TFUE „[…] nu poate constitui temeiul pentru extinderea competențelor Uniunii dincolo de cadrul general pe care îl constituie totalitatea dispozițiilor tratatelor și în special acele dispoziții care definesc misiunile și acțiunile Uniunii. În orice caz, articolul respectiv nu poate să constituie temeiul pentru adoptarea unor dispoziții care, în esență, ar avea ca efect modificarea tratatelor cu eludarea procedurii prevăzute în acest scop”. A se vedea și Avizul 2/94, citat anterior la nota de subsol 50, punctul 30.
(64)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, C‑166/07 (EU:C:2009:499, punctul 41 și jurisprudența citată).
(65)
–	A se vedea și Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:2004:173, citată anterior la nota de subsol 54, punctul 28).
(66)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Comisia/Suedia, C‑246/07 (EU:C:2010:203, punctul 76 și jurisprudența citată), cu privire la necesitatea cooperării între statele membre și instituțiile Uniunii.
(67)
–	Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, punctul 47 și jurisprudența citată).
(68)
–	A se vedea Avizul 1/09 (EU:C:2011:123, citat anterior la nota de subsol 67, punctul 48 și jurisprudența citată).
(69)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Franța/Comisia (EU:C:1994:305, citată anterior la nota de subsol 53, punctul 41), unde s‑a statuat că „[…] această competență internă [de a lua decizii individuale prin care se aplică regulile de concurență] nu este de natură să modifice repartizarea competențelor între instituțiile comunitare în materie de încheiere a acordurilor internaționale […]”.
(70)
–	A se vedea de asemenea punctul 132 de mai jos.
(71)
–	A se vedea și cauzele Parlamentul European/Consiliul (C‑124/13) și Comisia/Consiliul (C‑125/13), pendinte în fața Curții.
(72)
–	Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑137/12 (EU:C:2013:675, punctul 52 și jurisprudența citată).
(73)
–	A se vedea Hotărârea Comisia/Parlamentul European și Consiliul, C‑411/06 (EU:C:2009:518, punctul 64).
(74)
–	A se vedea Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, C‑130/10 (EU:C:2012:472, punctul 80).
(75)
–	Hotărârea Comisia/Consiliul (EU:C:2013:675, citată anterior la nota de subsol 72, punctul 53 și jurisprudența citată).
(76)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Comisia și Parlamentul European/Consiliul (EU:C:2009:518, citată anterior la nota de subsol 73, punctul 47 și jurisprudența citată).
(77)
–	A se vedea punctele 74-78 de mai sus.
(78)
–	A se vedea punctul 26 de mai sus.
(79)
–	A se vedea punctul 26 de mai sus.
(80)
–	A se vedea punctul 52 de mai sus.
(81)
–	C‑286/90 (EU:C:1992:453, punctul 25).
(82)
–	Această procedură este definită la articolul 294 TFUE.
(83)
–	Acestea corespund obiectivelor pe care articolul 62 alineatele (2) și (3) din CNUDM le atașează unui acord sau altor aranjamente care acordă altor state accesul la excedentul de captură admisibilă.
(84)
–	A se vedea punctul 147 de mai sus.
(85)
–	Această dispoziție prevede: „Comisia stabilește cuantumul acestor taxe la nivelul necesar pentru a restabili echilibrul; de asemenea, Comisia poate autoriza recurgerea la alte măsuri, pentru care stabilește condițiile și normele de aplicare.”
(86)
–	JO 2004, C 310, p. 1. Acest text a stat la baza lucrărilor Conferinței Interguvernamentale (CIG) din 2007 (a se vedea POLGEN 74, 26 iunie 2007).
(87)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Comisia/Irlanda și alții (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punctele 34 și 35 și jurisprudența citată).
(88)
–	Hotărârea Comisia/Consiliul, C‑63/12 (EU:C:2013:752, punctul 98 și jurisprudența citată).
(89)
–	Hotărârea Comisia/Consiliul (EU:C:2013:752, citată anterior la nota de subsol 88, punctul 99 și jurisprudența citată).
(90)
–	C‑408/95, EU:C:1997:532, punctul 19.
(91)
–	A se vedea punctele 116-118 de mai sus.
(92)
–	A se vedea punctul 140 de mai sus.
(93)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Parlamentul European/Consiliul (C‑490/10, EU:C:2012:525, punctele 90 și 91), precum și Hotărârea Parlamentul European/Consiliul (C‑414/04, EU:C:2006:742, punctul 59).
(94)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Parlamentul European/Consiliul (EU:C:2006:742, citată anterior la nota de subsol 93, punctul 59).