61991CC0104_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Η υπό κρίση υπόθεση είναι παρόμοια με τις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-330/90 και C-331/90, Lopez Brea και Hidalgo Palacios, η επί των οποίων απόφαση εκδόθηκε στις 28 Ιανουαρίου 1992. Και η παρούσα υπόθεση αφορά ποινική δίωξη κατά προσώπων που άσκησαν το επάγγελμα του κτηματομεσίτη στην Ισπανία χωρίς να διαθέτουν τα απαιτούμενα από την ισπανική νομοθεσία επαγγελματικά προσόντα. Η υπό κρίση υπόθεση διαφέρει από τις προηγούμενες κατά το ότι ένα από τα εμπλεκόμενα πρόσωπα έχει την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους και κατέχει αντίστοιχο τίτλο εκδοθέντα από το εν λόγω κράτος.
2. Στις 2 Ιανουαρίου 1990, το Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria (επίσημο σωματείο των κτηματομεσιτών, στο εξής: Colegio Oficial) άσκησε ποινική δίωξη ενώπιον του 20ού Juzgado de Instruccion της Μαδρίτης κατά της Aguirre Newman SA, προφανώς εταιρίας ισπανικού δικαίου. Διαχειριστές της εταιρίας είναι ο Santiago Aguirre Gil de Biedma και o Stephen Kenneth Newman. Ο τελευταίος έχει τη βρετανική ιθαγένεια. Το Colegio Oficial ισχυρίζεται ότι η εταιρία μεσολαβεί στην αγορά και την πώληση ακινήτων. Κατά το ισπανικό δίκαιο, τις εν λόγω δραστηριότητες μπορούν να ασκούν μόνο πρόσωπα που κατέχουν ειδικό δίπλωμα εκδιδόμενο από το κράτος και που είναι μέλη του Colegio Oficial. Ισχυρίζεται περαιτέρω ότι μόνο τα φυσικά πρόσωπα και όχι οι εταιρίες μπορούν να ενεργούν ως κτηματομεσίτες. Από αυτή την άποψη, η υπό κρίση υπόθεση ομοιάζει με την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-76/90, Saeger κατά Dennemeyer (Συλλογή 1991, σ. Ι-4221), κανένα όμως ερώτημα δεν υποβλήθηκε στο Δικαστήριο κατ' αυτή την έννοια.
3. Κατά την ενώπιον του ισπανικού δικαστηρίου διαδικασία ο Newman δήλωσε ότι έχει την ιθαγένεια του Ηνωμένου Βασιλείου και ότι το 1981 απέκτησε βρετανικό δίπλωμα, το καλούμενο "Degree in Urban Estate Management" (δίπλωμα διαχειρίσεως αστικών ακινήτων). Δήλωσε επίσης ότι είναι μέλος του Royal Institution of Chartered Surveyors. Οι εν λόγω δηλώσεις επιβεβαιώθηκαν με έγγραφα που περιέχονται στη δικογραφία. Ο Newman πληροφόρησε το Juzgado de Instruccion ότι είχε ζητήσει να γίνει μέλος του Colegio Oficial χωρίς όμως να λάβει απάντηση. Κατά τη Διάταξη παραπομπής, το Colegio Oficial πληροφόρησε το ισπανικό δικαστήριο ότι είχε αρνηθεί την εγγραφή του Newman ως μέλους "δεδομένου ότι αυτός είχε ιδρύσει εταιρία υπό την επωνυμία Aguirre Newman SA, ενεργούσα ως κτηματομεσίτης".
4. Το ισπανικό δικαστήριο αποφάσισε υπ' αυτές τις συνθήκες να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
"1) Πρέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση περί ελευθερίας εγκαταστάσεως, την οποία προβλέπουν τα άρθρα 52 επ. της Συνθήκης ΕΟΚ και η οδηγία 67/43, και το παρόν στάδιο εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 57, παράγραφος 1, της Συνθήκης να ερμηνευθούν κατά την έννοια ότι επιτρέπουν σε κράτος μέλος να επιβάλει ποινικές κυρώσεις σε πολίτη άλλου κράτους μέλους κατέχοντα τίτλο ο οποίος εκδόθηκε νομίμως στη χώρα καταγωγής του και δεν αναγνωρίστηκε στη χώρα όπου ο εν λόγω πολίτης προτίθεται να εγκατασταθεί και να ασκήσει την επαγγελματική του δραστηριότητα κτηματομεσίτη;
2) Πρέπει η προαναφερθείσα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι το άρθρο 57, παράγραφος 1, της Συνθήκης που επιβάλλει στο Συμβούλιο την υποχρέωση να εκδώσει οδηγίες για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων εντός εύλογης προθεσμίας και η έλλειψη εκτελέσεως αυτής της υποχρεώσεως επί 24 έτη όσον αφορά τους κτηματομεσίτες επιτρέπουν σε κράτος μέλος να διατηρεί την απαίτηση εξετάσεων για εκείνον που προτίθεται να ασκήσει την εν λόγω επαγγελματική δραστηριότητα και είναι κάτοχος του αντιστοίχου τίτλου, εκδοθέντος στη χώρα καταγωγής του;"
5. Η Επιτροπή και η Ισπανική Κυβέρνηση ασχολήθηκαν με τα εν λόγω ερωτήματα ορθώς κατά την αντίθετη σειρά πράγματι, λογικά, το αν ένα κράτος μέλος μπορεί να απαιτεί όπως ο κάτοχος διπλώματος εκδοθέντος σε άλλο κράτος μέλος αποκτήσει άλλα προσόντα πρέπει να προηγηθεί του ερωτήματος αν μπορεί να του επιβληθούν ποινικές κυρώσεις για την άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος χωρίς τους απαιτούμενους τίτλους. Θα ακολουθήσω, επομένως, την ίδια προσέγγιση και θα ασχοληθώ καταρχάς με το δεύτερο ερώτημα.
Ερώτημα 2
6. Πριν ασχοληθώ με τα θέματα ουσίας που εγείρει το ερώτημα 2, θα εξετάσω εν συντομία τη διέπουσα το επάγγελμα του κτηματομεσίτη νομοθεσία αντιστοίχως στην Ισπανία και στο Ηνωμένο Βασίλειο.
7. Στην παρούσα διαδικασία αναφέρθηκαν δύο κείμενα διέποντα το επάγγελμα του κτηματομεσίτη στην Ισπανία, ήτοι το διάταγμα 3248 της 4ης Δεκεμβρίου 1969 και το βασιλικό διάταγμα 1464 της 2ας Δεκεμβρίου 1988. Το τελευταίο είχε ως στόχο την εφαρμογή της οδηγίας 67/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιανουαρίου 1967, περί πραγματοποιήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως επί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών των μη μισθωτών δραστηριοτήτων που υπάγονται, μεταξύ άλλων, στον τομέα των συναλλαγών επί ακινήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 64 επ.). Οι τιθέμενοι με τα εν λόγω διατάγματα όροι εξετέθησαν συνοπτικά κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση από τον δικηγόρο του Colegio Oficial. Είναι οι εξής τρεις: ο επιθυμών να ασκήσει το επάγγελμα του κτηματομεσίτη πρέπει να έχει συμπληρώσει τουλάχιστο τρία έτη πανεπιστημιακών σπουδών πρέπει να έχει επιτύχει σε διαγωνισμό που οργανώνει το Υπουργείο Δημοσίων 'Εργων και Μεταφορών και πρέπει να εγγραφεί ως μέλος του οικείου Colegio Oficial. Επιπλέον, το άρθρο 3 του διατάγματος 3248/69 απαγορεύει στις εταιρίες να ασκούν δραστηριότητες κτηματομεσίτη.
8. Οι δραστηριότητες που μπορούν να ασκήσουν αποκλειστικά οι κτηματομεσίτες ορίζονται στο άρθρο 1 του διατάγματος 3248/69 ως δραστηριότητα μεσάζοντος και μεσίτη στις εξής πράξεις: α) την αγορά, την πώληση και την ανταλλαγή
γεωργικών και αστικών κτημάτων, β) τη χορήγηση ενυποθήκων δανείων επί γεωργικών και αστικών κτημάτων, γ) την υπογραφή συμβάσεων μισθώσεως γεωργικών και αστικών κτημάτων και την εκχώρησή τους καθώς και δ) την εκτίμηση της αξίας ακινήτων.
9. Παρόλον ότι το διατυπωθέν από το εθνικό δικαστήριο ερώτημα αναφέρει πρόσωπο "κάτοχο του αντιστοίχου τίτλου, εκδοθέντος στη χώρα καταγωγής του", πρέπει να σημειωθεί ότι το αγγλικό δίκαιο δεν επιβάλλει κανένα υποχρεωτικό τίτλο στους κτηματομεσίτες. Είναι αληθές ότι το άρθρο 22 του Estate Agents Act 1979 επιτρέπει στον υφυπουργό να θεσπίσει διατάξεις επιβάλλουσες, μεταξύ άλλων, επαγγελματικά προσόντα ή διπλώματα, καθώς και ελαχίστη πείρα. Φαίνεται, ωστόσο, ότι δεν έχει θεσπιστεί καμιά κανονιστική ρύθμιση αυτού του είδους. Στην επ' ακροατηρίου συζήτηση ο δικηγόρος του Colegio Oficial δήλωσε ότι εκτός της Ισπανίας η μόνη χώρα της Κοινότητας που έχει ρυθμίσει την πρόσβαση στο επάγγελμα του κτηματομεσίτη είναι η Γαλλία. Σημειώνεται, επίσης, ότι αντιμετωπίζονται ορισμένα μέτρα στο Βέλγιο.
10. Το ότι η νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου δεν επιβάλλει την κατοχή οποιουδήποτε διπλώματος δεν σημαίνει ασφαλώς ότι δεν υπάρχουν τέτοια διπλώματα. Πράγματι, ο Newman κατέχει ένα από αυτά, ήτοι το "Degree in Urban Estate Management" που αναγνωρίζεται από το Royal Institution of Chartered Surveyors.
11. Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που ανέπτυξε το Colegio Oficial και η Εισαγγελική Αρχή (Ministerio fiscal), οι συναφείς διατάξεις του κοινοτικού δικαίου απαιτούν απλώς την κατάργηση από τα κράτη μέλη κάθε διακρίσεως και την επιφύλαξη στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών της ιδίας μεταχειρίσεως που επιφυλάσσουν στους δικούς τους υπηκόους. Η Ισπανία συμμορφώθηκε προς αυτή την υποχρέωση θεσπίζοντας το βασιλικό διάταγμα 1464 της 2ας Δεκεμβρίου 1988, του οποίου το άρθρο 1 παρέχει στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών το δικαίωμα παροχής υπηρεσιών και εγκαταστάσεως στην Ισπανία ως κτηματομεσιτών υπό τους αυτούς όρους όπως και οι Ισπανοί υπήκοοι. Εφόσον το Συμβούλιο δεν θέσπισε ακόμα την οδηγία για την αμοιβαία αναγνώριση του διπλώματος κτηματομεσίτη,
κατ' εφαρμογή του άρθρου 57, παράγραφος 1, της Συνθήκης, ή οδηγία εναρμονίζουσα τους όρους προσβάσεως στο επάγγελμα, δυνάμει του άρθρου 57, παράγραφος 2, το κάθε κράτος μέλος παραμένει ελεύθερο να ορίζει τους όρους υπό τους οποίους μπορεί να επιτρέπεται στα πρόσωπα η άσκηση του επαγγέλματος του κτηματομεσίτη και να απαιτεί όπως οι υπήκοοι των άλλων κρατών μελών συμμορφούνται προς τη νομοθεσία του, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι τίτλοι που απέκτησαν σε άλλο κράτος μέλος.
12. Η Επιτροπή και η Γαλλική Κυβέρνηση εμφανίζουν αρκετά διαφορετική κατάσταση ως προς το παρόν στάδιο του κοινοτικού δικαίου όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως. Αναφέρουν τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 28ης Απριλίου 1977, 71/76, Thieffry (ECR 1977, σ. 765), της 15ης Οκτωβρίου 1987, 222/86, Heylens (Συλλογή 1987, σ. 4097) και της 7ης Μαΐου 1991, C-340/89, Βλασοπούλου (Συλλογή 1991, σ. Ι-2357). Από τις εν λόγω αποφάσεις συνάγουν το συμπέρασμα ότι όταν ένας κοινοτικός υπήκοος που έχει το δικαίωμα να ασκεί το επάγγελμα του κτηματομεσίτη σε ένα κράτος μέλος ζητεί από τις αρχές άλλου κράτους μέλους την άδεια να ασκήσει αυτό το επάγγελμα στο δεύτερο αυτό κράτος μέλος, οι εν λόγω αρχές πρέπει να εξετάζουν κατά πόσον οι αποκτηθέντες στο πρώτο κράτος μέλος τίτλοι είναι ισότιμοι με τους απαιτούμενους στο δεύτερο. 'Οταν η ισοτιμία είναι μερική μόνο, το τελευταίο κράτος μπορεί να απαιτήσει από το εν λόγω πρόσωπο να αποδείξει ότι απέκτησε τις γνώσεις που δεν επιβεβαιώνει το αλλοδαπό του δίπλωμα. Η αρνούμενη να θεωρήσει ένα αλλοδαπό δίπλωμα ως ισότιμο απόφαση πρέπει να είναι αιτιολογημένη και να υπόκειται σε ένδικο μέσο.
13. Η Ισπανική Κυβέρνηση αναφέρει τις τρεις προαναφερθείσες υποθέσεις δεν δέχεται, όμως, ότι η πρακτική των ισπανικών αρχών απομακρύνεται από αυτή τη νομολογία. Τονίζει ότι οι ενδιαφερόμενοι πρέπει, πριν ζητήσουν να εγγραφούν ως μέλη στην οικεία επαγγελματική ένωση, να προσκομίσουν προς τις διοικητικές αρχές τα αναγκαία έγγραφα ώστε οι τελευταίες να μπορέσουν να αποφασίσουν για την ισοτιμία τους. Η Ισπανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι το διαφορετικό νομικό πλαίσιο εντός του οποίου εργάζονται οι κτηματομεσίτες μπορεί να έχει επίπτωση
στο ζήτημα της ισοτιμίας. Η Ισπανική Κυβέρνηση προτείνει να δοθεί καταφατική απάντηση στο ερώτημα 2.
14. Θα συνοψίσω κατωτέρω τις διατάξεις της Συνθήκης, την κανονιστική ρύθμιση και τη νομολογία που έχουν εφαρμογή επί του θέματος.
15. Το άρθρο 52, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης απαιτεί την προοδευτική κατάργηση κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως των υπηκόων κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Το άρθρο 52, δεύτερο εδάφιο, ορίζει ότι:
"Η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων, και ιδίως εταιριών κατά την έννοια του άρθρου 58, παράγραφος 2, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους, με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου της παρούσας Συνθήκης που αναφέρονται στην κυκλοφορία κεφαλαίων."
Οι συντάκτες της Συνθήκης, έχοντας επίγνωση του ότι ένα από τα κύρια εμπόδια στην ελευθερία εγκαταστάσεως οφείλεται στις διαφορές μεταξύ εθνικών νομοθεσιών ως προς τους όρους προσβάσεως σε ορισμένα επαγγέλματα, επέβαλαν στο Συμβούλιο, με το άρθρο 57, παράγραφος 1, να εκδώσει οδηγίες για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων. Το άρθρο 57, παράγραφος 2, επιβάλλει στο Συμβούλιο να εκδώσει προ της λήξεως της μεταβατικής περιόδου οδηγίες για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων.
16. Φαίνεται ότι καμία ειδική οδηγία ως προς το επάγγελμα του κτηματομεσίτη δεν έχει θεσπιστεί από το Συμβούλιο, είτε για να εξασφαλίσει την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, κατ' εφαρμογή του άρθρου 57, παράγραφος 1, είτε για να συντονίσει τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την πρόσβαση στο επάγγελμα, δυνάμει του άρθρου 57, παράγραφος 2. Είναι αληθές ότι η οδηγία 89/48/ΕΟΚ
του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνωρίσεως των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (ΕΕ 1989, L 19, σ. 16 επ.) μπορεί να εφαρμοστεί στους κτηματομεσίτες. Η προθεσμία, ωστόσο, μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εθνικό δίκαιο έληξε μετά την 4η Ιανουαρίου 1991. Τα πραγματικά περιστατικά που προκάλεσαν τη δίωξη του Newman έλαβαν χώρα πριν από αυτή την ημερομηνία. Μπορεί, επίσης, να σημειωθεί ότι η οδηγία 67/43 του Συμβουλίου δεν παρέχει καμία βοήθεια στον Newman, εφόσον απαιτεί απλώς από τα κράτη μέλη να επιφυλάσσουν στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών την ίδια μεταχείριση που επιφυλάσσουν στους δικούς τους υπηκόους. Είναι ορθό ότι το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας, σε συνδυασμό με τον τίτλο ΙΙΙ, στοιχείο Β, του γενικού προγράμματος για την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως, απαιτεί την κατάργηση κάθε διακρίσεως, εμφανούς ή συγκεκαλυμμένης, διατάσσοντας τα κράτη μέλη να καταργήσουν τις "προϋποθέσεις από τις οποίες μια διάταξη (...) εξαρτά την πρόσβαση ή την άσκηση μη μισθωτής δραστηριότητας οι οποίες, παρόλον ότι εφαρμόζονται ασχέτως ιθαγενείας, παρεμποδίζουν αποκλειστικά ή κυρίως την πρόσβαση ή την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας από αλλοδαπούς". Δεν νομίζω, ωστόσο, ότι μπορεί να λεχθεί ότι η εν λόγω ισπανική νομοθεσία έχει ένα τέτοιο αποτέλεσμα.
17. Η έλλειψη πλήρους εφαρμογής από το Συμβούλιο του άρθρου 57, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης έχει καλυφθεί, σε ορισμένο βαθμό, με πολλές αποφάσεις του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο δήλωσε ότι όταν το κοινοτικό δίκαιο δεν έχει προβλέψει ειδικές διατάξεις για την εφαρμογή της ελευθερίας εγκαταστάσεως, αυτός ο στόχος της Συνθήκης μπορεί να διασφαλιστεί με μέτρα θεσπιζόμενα από τα κράτη μέλη, τα οποία κατά το άρθρο 5 της Συνθήκης έχουν την υποχρέωση να λαμβάνουν κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη και να απέχουν από κάθε μέτρο που δύναται να θέσει σε κίνδυνο την πραγματοποίηση των σκοπών της Συνθήκης. 'Οταν ο ενδιαφερόμενος έχει αποκτήσει δίπλωμα στη χώρα καταγωγής του το οποίο έχει αναγνωριστεί ως ισότιμο από τις αρμόδιες αρχές της χώρας εγκαταστάσεως, δεν είναι δυνατό να του αρνηθεί η πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα με την
αιτιολογία ότι δεν κατέχει το προβλεπόμενο από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως εθνικό δίπλωμα. Η εν λόγω αρχή καθιερώθηκε με την απόφαση της 28ης Ιουνίου 1977, 11/77, Patrick (ECR 1977, σ. 1199).
18. Με τις αποφάσεις Thieffry και Patrick, το Δικαστήριο απλώς επέβαλε στα κράτη μέλη που με δική τους πρωτοβουλία αναγνώρισαν την ισοτιμία των κτηθέντων σε άλλο κράτος μέλος διπλωμάτων να καταστήσουν την εν λόγω αναγνώριση αποτελεσματική. Με την απόφαση Heylens, που αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων βάσει του άρθρου 48 της Συνθήκης, στην οποία έχουν εφαρμογή οι ίδιες αρχές και με την απόφαση Βλασοπούλου, το Δικαστήριο προχώρησε ακόμα περισσότερο υποστηρίζοντας ότι οι αρχές κράτους μέλους, εντός του οποίου ο κάτοχος διπλωμάτων εκδοθέντων σε άλλο κράτος μέλος επιθυμεί να εργαστεί ή να εγκατασταθεί, έχουν τη θετική υποχρέωση να ελέγχουν εάν αυτά τα προσόντα αντιστοιχούν με τα απαιτούμενα από τη δική του νομοθεσία (βλ. ειδικότερα τις σκέψεις 16 και 17 της αποφάσεως Βλασοπούλου). Κατά την εν λόγω εξέταση, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να λαμβάνουν υπόψη αντικειμενικές διαφορές σχετικές ειδικότερα με το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκείται το επάγγελμα καθώς και με το πεδίο δραστηριότητάς του. Στην περίπτωση του δικηγορικού επαγγέλματος μπορούν να λάβουν υπόψη διαφορές υφιστάμενες μεταξύ των οικείων εννόμων τάξεων. 'Οταν τα προσόντα είναι εν μέρει μόνο ισοδύναμα, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να υποχρεωθεί να αποδείξει ότι απέκτησε τις μη βεβαιούμενες από τα κτηθέντα στη χώρα καταγωγής του διπλώματα γνώσεις. Συναφώς, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να εξετάσουν αν ο ενδιαφερόμενος απέκτησε τις αναγκαίες γνώσεις στο πλαίσιο κύκλου σπουδών ή επαγγελματικής πείρας.
19. Με τις αποφάσεις Heylens και Βλασοπούλου, το Δικαστήριο καθιέρωσε επίσης σημαντικούς διαδικαστικούς κανόνες ως προς την υποχρέωση του κράτους μέλους υποδοχής να λαμβάνει υπόψη κτηθέντα σε άλλο κράτος μέλος διπλώματα. Η λαμβανομένη από τις εθνικές αρχές απόφαση πρέπει να υπόκειται σε ένδικο μέσο, το οποίο να επιτρέπει τον έλεγχο της νομιμότητάς της από πλευράς κοινοτικού δικαίου και ο ενδιαφερόμενος πρέπει να μπορεί να λαμβάνει γνώση της αιτιολογίας της αποφάσεως.
20. Η απάντηση στο ερώτημα 2 μπορεί να συναχθεί από την ανωτέρω εκτεθείσα συνοπτικώς νομολογία, ειδικότερα δε από τις σκέψεις 15 έως 22 της αποφάσεως Βλασοπούλου. Η εν λόγω νομολογία δέχεται ότι, όταν ένα πρόσωπο που έχει τα απαιτούμενα για την άσκηση επαγγέλματος σε ένα κράτος μέλος προσόντα επιθυμεί να ασκήσει αυτό το επάγγελμα σε άλλο κράτος μέλος, οι αρχές του δευτέρου κράτους μέλους πρέπει να εξετάσουν εάν τα αντίστοιχα προσόντα είναι ισοδύναμα, λαμβάνοντας υπόψη το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκείται το επάγγελμα και το πεδίο δραστηριότητάς του. Η ίδια αρχή έχει εφαρμογή όταν κανένα ειδικό δίπλωμα δεν απαιτείται στο πρώτο κράτος μέλος, ο υπήκοος όμως του εν λόγω κράτους έχει αποκτήσει δίπλωμα που μπορεί να είναι ισοδύναμο με το απαιτούμενο από το δεύτερο κράτος μέλος. 'Οταν η μεταξύ των προσόντων αντιστοιχία είναι μόνο μερική, μπορεί να απαιτηθεί από τον ενδιαφερόμενο να αποδείξει ότι απέκτησε τις μη διαπιστούμενες με τα διπλώματά του γνώσεις. Η απόφαση των αρχών πρέπει να είναι αιτιολογημένη και να υπόκειται σε ένδικο μέσο, το οποίο να επιτρέπει τον έλεγχο της νομιμότητάς της από πλευράς κοινοτικού δικαίου.
Ερώτημα 1
21. Κατά την άποψη της Επιτροπής, είναι σαφές ότι οι ισπανικές αρχές δεν θέσπισαν διαδικασία αναγνωρίσεως των διπλωμάτων των κτηματομεσιτών που έχουν το δικαίωμα ασκήσεως του επαγγέλματός τους σε άλλα κράτη μέλη ή, τουλάχιστον, ότι δεν θέσπισαν το είδος της διαδικασίας που απαιτείται κατά το κοινοτικό δίκαιο. Η Επιτροπή συνάγει από αυτή την υποτιθεμένη παράλειψη ότι οι ισπανικές αρχές δεν μπορούν να επιβάλουν ποινικές κυρώσεις σε πρόσωπα που άσκησαν δραστηριότητα κτηματομεσίτη χωρίς να κατέχουν τους προβλεπόμενους από το ισπανικό δίκαιο τίτλους.
22. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε τη γνώμη ότι δεν υπάρχει καμιά διαδικασία προσαρμοσμένη στην αναγνώριση της ισοτιμίας κτηθέντων σε άλλα κράτη μέλη διπλωμάτων. Παρόλον ότι δεν ισχυρίζεται ότι έχουν δοθεί ειδικές οδηγίες στις αρμόδιες κυβερνητικές υπηρεσίες που να τις υποχρεώνουν να θεσπίζουν ειδική προς τον σκοπό αυτό διαδικασία, υποστηρίζει ότι οι γενικές διαδικασίες του Ley de Procedimiento Administrativo
(νόμος περί διοικητικής διαδικασίας) επαρκούν γι' αυτό τον σκοπό. Κατ' εφαρμογή του άρθρου 70 του εν λόγω νόμου, οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί να υποβάλει αίτηση στις αρχές ή τα όργανα της δημοσίας διοικήσεως, εντός της σφαίρας αρμοδιότητάς τους, και υπάρχει υποχρέωση των τελευταίων να απαντήσουν στην εν λόγω αίτηση. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, η απόφασή τους πρέπει να είναι αιτιολογημένη και να υπόκειται σε ένδικο μέσο. Στην περίπτωση που η διοίκηση δεν απαντήσει στην αίτηση εντός τριμήνου προθεσμίας, ο αιτών μπορεί να υποβάλει τυπική ένσταση και στην περίπτωση που, μετά παρέλευση συμπληρωματικής τριμήνου προθεσμίας, δεν έχει ληφθεί καμία απόφαση, η υποβληθείσα αίτηση θεωρείται απορριφθείσα και μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο εφέσεως (άρθρο 94 του εν λόγω νόμου). Η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει ότι στην υπό κρίση υπόθεση ο Newman ουδέποτε ζήτησε από την αρμόδια αρχή την αναγνώριση των βρετανικών του τίτλων άρχισε απλώς τη δραστηριότητά του ως κτηματομεσίτης και, μετά την παρέλευση έτους, ζήτησε να γίνει μέλος του Colegio Oficial. Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στις αρχές της ότι δεν αναγνώρισαν τους τίτλους προσώπου το οποίο δεν ζήτησε την αναγνώρισή τους.
23. Σύμφωνα με την καθιερωμένη πάγια αρχή της αυτονομίας της διαδικασίας, εναπόκειται στα κράτη μέλη να ορίζουν τις αρχές και τις διαδικασίες μέσω των οποίων θα εφαρμόζονται τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο, με τη μόνη επιφύλαξη ότι οι μ' αυτό τον τρόπο θεσπιζόμενοι κανόνες δεν πρέπει να είναι λιγότερο ευνοϊκοί από τους εφαρμοζόμενους σε παρόμοιες αιτήσεις εσωτερικής φύσεως και να εξασφαλίζεται η πραγματική άσκηση των απορρεόντων από το κοινοτικό δίκαιο δικαιωμάτων. Σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, η πραγματική άσκηση των δικαιωμάτων συνεπάγεται την τήρηση των διαδικαστικών εγγυήσεων που αναφέρονται στις υποθέσεις Heylens και Βλασοπούλου, ήτοι αιτιολογημένη απόφαση και δυνατότητα ασκήσεως ενδίκου μέσου. Η άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων συνεπάγεται επίσης, κατά τη γνώμη μου, ότι πρόσωπα που επιθυμούν να ασκήσουν τις εν λόγω θεμελιώδεις ελευθερίες πρέπει να είναι σε θέση να αποκτήσουν οριστική απόφαση επί της ισοτιμίας των διπλωμάτων τους εντός εύλογης προθεσμίας. 'Οπως σαφώς προκύπτει από τις παρατηρήσεις της Ισπανικής
Κυβερνήσεως, όταν δεν έχει δοθεί καμία οδηγία στις αρμόδιες διοικητικές αρχές επί του τρόπου εξετάσεως των αιτήσεων αναγνωρίσεως, είναι δυνατό να παρέλθουν έξι μήνες πριν θεωρηθεί ότι έχει εκδοθεί αρνητική απόφαση λόγω της σιωπής της διοικήσεως και να παρέλθει επίσης νέα μακρά προθεσμία πριν ελέγξουν οι δικαστές τη νομιμότητα της εν λόγω αποφάσεως. Καθόλη αυτή την περίοδο, η οποία μπορεί να υπερβεί το έτος, θα απαγορεύεται στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο να συνεχίσει την άσκηση του επαγγέλματός του στην Ισπανία και, κατά σοβαρότερο ίσως τρόπο, δεν θα μπορέσει να προσδιορίσει ποιες άλλες σπουδές πρέπει να ακολουθήσει για την περίπτωση που τελικά κριθεί ότι η αντιστοιχία των αλλοδαπών του διπλωμάτων είναι μόνο μερική. Από αυτό προκύπτει ουσιαστικό εμπόδιο στην ελευθερία εγκαταστάσεως πράγμα που, κατά τη γνώμη μου, δεν συμβιβάζεται με την υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 5 της Συνθήκης να λαμβάνουν κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη.
24. Η Επιτροπή συνάγει από το γεγονός ότι η Ισπανία δεν θέσπισε κατάλληλη διαδικασία αναγνωρίσεως των κτηθέντων σε άλλων κράτη μέλη διπλωμάτων, ότι οι ισπανικές αρχές δεν μπορούν να διώξουν ποινικώς τον Newman υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις. Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, ασχέτως του ζητήματος αν οι διαδικασίες της είναι κατάλληλες, ο Newman μπορεί ωστόσο να διωχθεί διότι ουδέποτε ζήτησε την αναγνώριση των βρετανικών του διπλωμάτων.
25. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να αποφασίσει αν ο Νewman προέβη στα δέοντα για να αποκτήσει την αναγνώριση του εν λόγω διπλώματός του διαχειρίσεως αστικών ακινήτων. 'Οπως, ωστόσο, σαφώς προκύπτει από τη Διάταξη παραπομπής και τα προσκομισθέντα από το εθνικό δικαστήριο έγγραφα, ο Newman υπέβαλε ρητή αίτηση εγγραφής του ως μέλους στο Colegio Oficial και ενημέρωσε το τελευταίο για τους βρετανικούς του τίτλους. Είναι, επίσης, σαφές ότι το Colegio Oficial δεν απήντησε πράγματι σ' αυτή την αίτηση.
26. Ποιες είναι, επομένως, οι ευθύνες του Colegio Oficial; Στην επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Ισπανικής Κυβερνήσεως τόνισε ότι πρόκειται περί οργάνου ιδιωτικού δικαίου μη εντεταγμένου στην ισπανική διοίκηση. Από τυπική άποψη αυτό είναι ίσως ορθό, η πραγματικότητα όμως είναι ότι το ισπανικό κράτος ανέθεσε στο Colegio Oficial ορισμένα καθήκοντα και προνόμια και ότι αυτό διαθέτει την εξουσία, δεδομένου ότι η υπαγωγή του σ' αυτό είναι υποχρεωτική, να καθορίζει αν ορισμένα πρόσωπα, συμπεριλαμβανομένων των πολιτών άλλων κρατών μελών, μπορούν να εργάζονται ως κτηματομεσίτες στην Ισπανία. Κατά την άσκηση της εν λόγω εξουσίας του, εκπληροί οιονεί κυβερνητικά κανονιστικά καθήκοντα και πρέπει, επομένως, να υπέχει τις ίδιες υποχρεώσεις που απορρέουν τόσο από το άρθρο 5 όσο και από το άρθρο 52 της Συνθήκης, όπως οι κοινές υπηρεσίες της ισπανικής διοικήσεως. 'Επεται ότι όταν το Colegio Oficial δέχεται αίτηση εγγραφής υπηκόου άλλου κράτους μέλους κατέχοντος σχετικό δίπλωμα, συνοδευόμενη με αποδεικτικά έγγραφα, δεν μπορεί να αγνοήσει απλώς αυτή την αίτηση, οφείλει να απαντήσει σ' αυτή χωρίς καθυστέρηση πληροφορώντας τον ενδιαφερόμενο για το τι απαιτείται στη χώρα του για την άσκηση του επαγγέλματος του κτηματομεσίτη και οφείλει να τον παραπέμψει προς την αρχή που είναι επιφορτισμένη να αποφασίσει για την αναγνώριση των τίτλων του.
27. Σημαίνει, επομένως, αυτό ότι οι ισπανικές αρχές δεν μπορούν να διώξουν τον Newman υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις; Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν μπορούν να το πράξουν απλώς διότι δεν θέσπισαν την κατάλληλη διαδικασία αναγνωρίσεως των κτηθέντων σε άλλα κράτη μέλη διπλωμάτων. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή ανέφερε την απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 1983, 271/82, Auer, καλούμενη "Auer II" (Συλλογή 1983, σ. 2727), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η νομοθεσία που προβλέπει ποινική ή διοικητική δίωξη κτηνιάτρου, ο οποίος ασκεί το επάγγελμά του χωρίς να έχει εγγραφεί στον επαγγελματικό σύλλογο είναι ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο στο μέτρο που η εν λόγω εγγραφή δεν του επετράπη κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου (σκέψη 19).
28. Μου φαίνεται, ωστόσο, ότι η Επιτροπή βαίνει πέραν του δέοντος όταν ισχυρίζεται ότι οι εθνικές αρχές δεν μπορούν να ασκήσουν ποινική δίωξη υπό τις συγκεκριμένες περιστάσεις. Υπάρχει σημαντική διαφορά μεταξύ της υποθέσεως
Auer και της υπό κρίση υποθέσεως. Στην υπόθεση Auer, είχε αποδειχθεί ότι οι κτηθέντες σε άλλο κράτος μέλος τίτλοι ήταν ισοδύναμοι με τους απαιτούμενους στη Γαλλία και έπρεπε να αναγνωριστούν βάσει ισχύουσας αμέσως οδηγίας. Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν υπάρχει οδηγία για την αναγνώριση των διπλωμάτων και δεν είναι σε καμιά περίπτωση βέβαιο ότι οι τίτλοι του Newman είναι πλήρως ισοδύναμοι με τους απαιτούμενους στην Ισπανία.
29. Δεν αποκλείεται ο Newman να έχει το δικαίωμα να αποκτήσει την αναγνώριση των τίτλων του βάσει του άρθρου 52 της Συνθήκης, ακόμα και σε περίπτωση ελλείψεως οδηγίας. Δεν πρέπει όμως να αγνοηθούν οι πρακτικές δυσχέρειες. Υπάρχει αντικειμενική διαφορά μεταξύ του επαγγέλματος του κτηνιάτρου και του επαγγέλματος του κτηματομεσίτη. 'Ενα ιταλικό σκυλί ή άλογο δεν διαφέρει, από φυσιολογική άποψη, από ένα γαλλικό σκυλί ή άλογο έτσι ώστε μπορεί να θεωρηθεί ότι ένας κτηνίατρος κάτοχος διπλώματος του Πανεπιστημίου της Πάρμας θα αντιμετωπίσει τις ασθένειές τους με την ίδια ικανότητα που θα τις αντιμετωπίσει ο ακολουθήσας τις σπουδές του σε γαλλική κτηνιατρική σχολή. Στην περίπτωση των κτηματομεσιτών τα πράγματα είναι κάπως διαφορετικά.
30. Η αγορά και η πώληση δικαιωμάτων επί ακινήτων συνεπάγονται περίπλοκες πράξεις που εμπίπτουν στο πλαίσιο εθνικών νομοθεσιών που εμφανίζουν μεγάλες διαφορές. Ειδικότερα, ο νόμος περί αγοράς ιδιοκτησίας, ή περί υποθηκών και άλλων δουλειών, διαφέρει σημαντικά στα διάφορα κράτη μέλη. Ο Βρετανός κτηματομεσίτης, ακόμα και αν δεν προβαίνει ο ίδιος σ' αυτές τις πράξεις, μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει κάποια γνώση των εφαρμοστέων εθνικών διατάξεων. 'Ομως, χωρίς συμπληρωματική κατάρτιση, δεν θα ήταν αναγκαστικά αρμόδιος για να συμπαρίσταται τους ιδιώτες κατά την αγορά ή την πώληση ακινήτων στην Ισπανία. Εκτός των μεταξύ των εφαρμοστέων εθνικών νομοθεσιών διαφορών, υπάρχουν, χωρίς καμιά αμφιβολία, διαφορές ως προς τη διάρθρωση της αγοράς των ακινήτων και τα τοπικά έθιμα και πρακτικές. Τα συμφέροντα του ιδιώτη ο οποίος επιθυμεί να ασκήσει την ελευθερία εγκαταστάσεώς του πρέπει να σταθμίζονται
με τα συμφέροντα των πιθανών πελατών του, που δικαιούνται να απαιτούν όπως ο επαγγελματικός τους σύμβουλος κατέχει τις απαραίτητες γνώσεις, συμπεριλαμβανομένων των γνώσεων επί της τοπικής νομοθεσίας. Στην περίπτωση που ένας κτηματομεσίτης άλλου κράτους μέλους θα είχε αυτομάτως το δικαίωμα να αναπτύσσει δραστηριότητα κτηματομεσίτη στην Ισπανία εκ μόνου του γεγονότος ότι οι ισπανικές αρχές αμέλησαν να θεσπίσουν τις αναγκαίες για την αναγνώριση των κτηθέντων σε άλλα κράτη μέλη τίτλων διαδικασίες, όπως απαιτούν οι αποφάσεις Heylens και Βλασοπούλου, θα ήταν πολύ μεγάλος ο κίνδυνος προκλήσεως ζημίας στους ιδιώτες λόγω κακών συμβουλών κτηματομεσίτη, μη κατέχοντος επαρκείς γνώσεις του νομικού και επαγγελματικού πλαισίου εντός του οποίου οι κτηματομεσίτες αναπτύσσουν τη δραστηριότητά τους στην Ισπανία.
31. 'Ενας τέτοιος κίνδυνος δεν θα υφίστατο, ωστόσο, αν αποδεικνυόταν στη συνέχεια ότι ο κτηματομεσίτης κατείχε όλες τις αναγκαίες γνώσεις στο μέτρο που τα κτηθέντα σε άλλο κράτος μέλος διπλώματά του είναι πλήρως ισότιμα με τα απαιτούμενα στην Ισπανία. Κατά συνέπεια, μου φαίνεται ότι η κατάλληλη λύση είναι το εθνικό δικαστήριο ενώπιον του οποίου έχει ασκηθεί η δίωξη να μη μπορέσει να καταδικάσει τον κατηγορούμενο κτηματομεσίτη, εκτός εάν η διώκουσα αυτόν αρχή αποδείξει ότι οι κτηθέντες από τον ενδιαφερόμενο σε άλλο κράτος μέλος τίτλοι δεν αντιστοιχούν πλήρως προς τους απαιτούμενους κατά το εθνικό δίκαιο. Αυτή η λύση, περισσότερο από την προτεινόμενη από την Επιτροπή, φαίνεται να συμβιβάζεται προς την απόφαση Auer II.
32. Προσθέτω ότι στην περίπτωση που το εθνικό δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η αντιστοιχία των τίτλων είναι μερική, ο βαθμός αντιστοιχίας πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τον ορισμό οποιασδήποτε ποινής. Κατά τη γνώμη μου, είναι αντίθετο προς την αρχή της αναλογικότητας, για παράδειγμα, το εθνικό δικαστήριο να μεταχειριστεί με την ίδια αυστηρότητα ένα πρόσωπο που δεν κατέχει κανένα σχετικό δίπλωμα και ένα πρόσωπο που έχει αποκτήσει σε άλλο κράτος μέλος προσόντα που αντιστοιχούν σε μεγάλο βαθμό προς τα απαιτούμενα κατά το εθνικό δίκαιο.
Συμπέρασμα
33. Κατά συνέπεια, είμαι της γνώμης ότι πρέπει να δοθεί στα υποβληθέντα προς το Δικαστήριο από το 20ό Juzgado de Instruccion της Μαδρίτης ερωτήματα η ακόλουθη απάντηση:
"1) 'Οταν υπήκοος κράτους μέλους επιθυμεί να ασκήσει το επάγγελμα του κτηματομεσίτη σε άλλο κράτος μέλος στο οποίο αυτό το επάγγελμα μπορούν να ασκήσουν μόνο πρόσωπα κατέχοντα ειδικά προσόντα, οι αρμόδιες αρχές του δευτέρου κράτους μέλους πρέπει να εξετάζουν εάν και σε ποιο βαθμό οποιοσδήποτε κτηθείς από το ενδιαφερόμενο πρόσωπο στο πρώτο κράτος μέλος τίτλος είναι ισοδύναμος με τους απαιτούμενους στο δεύτερο κράτος μέλος. Κατά την εν λόγω εξέταση, οι αρμόδιες αρχές μπορούν, επίσης, να λάβουν υπόψη αντικειμενικές διαφορές ως προς το νομικό και εμπορικό πλαίσιο εντός του οποίου ασκείται το επάγγελμα και ως προς το πεδίο δραστηριότητάς του εντός των αντιστοίχων κρατών μελών. 'Οταν η εξέταση οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα κτηθέντα στο πρώτο κράτος μέλος προσόντα δεν αντιστοιχούν πλήρως προς τα απαιτούμενα στο δεύτερο κράτος μέλος, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να υποχρεωθεί να αποδείξει, ειδικότερα με εξετάσεις, ότι απέκτησε τις γνώσεις και ικανότητες που δεν διαπιστώνονται με τους κτηθέντες στο πρώτο κράτος μέλος τίτλους. 'Οταν δεν αναγνωρίζεται η πλήρης ισοτιμία των κτηθέντων στο πρώτο κράτος μέλος τίτλων, ο ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να πληροφορηθεί την αιτιολογία της εν λόγω αποφάσεως και πρέπει να είναι σε θέση να την προσβάλει δικαστικώς, ώστε να μπορεί να ελεγχθεί η νομιμότητά της από πλευράς κοινοτικού δικαίου.
2) Στην περίπτωση που οι αρμόδιες αρχές του δευτέρου κράτους μέλους δεν έχουν θεσπίσει κατάλληλη διοικητική διαδικασία για την εξέταση της ισοτιμίας των κτηθέντων σε άλλα κράτη μέλη τίτλων και το ενδιαφερόμενο πρόσωπο απευθύνθηκε σε επαγγελματική ένωση, η οποία διαθέτει τη νόμιμη εξουσία να ρυθμίζει κανονιστικά την πρόσβαση στο επάγγελμα και, χωρίς
να έχει λάβει αιτιολογημένη εκ μέρους της απόφαση, άρχισε να ασκεί τη δραστηριότητα κτηματομεσίτη, δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο ποινικής καταδίκης για άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος χωρίς να κατέχει τους αναγκαίους τίτλους, εκτός εάν απόδειχθεί ότι οι κτηθέντες στο πρώτο κράτος μέλος τίτλοι δεν αντιστοιχούν πλήρως προς τους απαιτούμενους στο δεύτερο. Στην περίπτωση που η αντιστοιχία των τίτλων δεν είναι πλήρης, ο βαθμός αντιστοιχίας πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τον ορισμό οποιασδήποτε ποινής."
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.