Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
12 maart 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21, lid 1, VWEU – Recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven – Belemmeringen – Verzoek tot wijziging van gendergegevens in de registers van de burgerlijke stand – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 4, lid 3 – Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven – Verplichting voor een rechterlijke instantie van een lidstaat om de rechtspraak van het grondwettelijk hof van die staat te volgen – Conforme uitlegging ”
In zaak C‑43/24 [Shipova]
(i),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije) bij beslissing van 18 januari 2024, ingekomen bij het Hof op 23 januari 2024, in de procedure
K. M. H.
tegen
Obshtina Stara Zagora,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe (rapporteur), kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Tweede kamer, F. Schalin, M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 22 mei 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        K. M. H., vertegenwoordigd door D. I. Lyubenova, advokat, en A. Schuster, avvocato,
–        de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en R. Stoyanov als gemachtigden,
–        de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Kriisa als gemachtigde,
–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door Zs. Biró-Tóth en M. Z. Fehér als gemachtigden,
–        de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, A. Hanje en P. P. Huurnink als gemachtigden,
–        de Portugese regering, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, A. Pimenta, J. Ramos en Â. Seiça Neves als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti en I. Zaloguin als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 september 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 9 VEU, de artikelen 8, 10 en 21 VWEU en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen K. M. H. en de Obshtina Stara Zagora (gemeente Stara Zagora, Bulgarije) over een verzoek om te verklaren dat zij een vrouw is – door de wijziging te gelasten van haar voornaam, patroniem en familienaam – en om deze wijziging te vermelden in haar geboorteakte.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
VEU
3        Artikel 9 VEU luidt als volgt:
„De [Europese] Unie eerbiedigt in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.”
VWEU
4        Artikel 8 VWEU bepaalt:
„Bij elk optreden streeft de Unie ernaar de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen.”
5        Artikel 21, lid 1, VWEU luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
Handvest
6        Artikel 7 van het Handvest, met als opschrift „De eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven”, bepaalt:
„Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.”
7        Artikel 52 van het Handvest, met als opschrift „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, bepaalt in lid 3:
„Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(EVRM)], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd Verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.”
Richtlijn 2004/38
8        Artikel 4 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB L 229, blz. 35) bepaalt in lid 3:
„De lidstaten verstrekken hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort waarin hun nationaliteit is vermeld, en hernieuwen deze bescheiden.”
Bulgaars recht
Wet betreffende de registratie van burgers
9        Artikel 9 van de Zakon za grazhdanskata registratsia (wet betreffende de registratie van burgers) van 27 juli 1999 (DV nr. 67 van 27 juli 1999) bepaalt in lid 1:
„De naam van een Bulgaarse burger die op het grondgebied van de Republiek Bulgarije is geboren, bestaat uit een voornaam, een patroniem en een familienaam. De drie delen van de naam worden in de geboorteakte vermeld.”
10      Volgens artikel 45, lid 1, punten 6 tot en met 8, van de wet betreffende de registratie van burgers moet de geboorteakte de naam van de pasgeborene, het persoonlijke identificatienummer van het kind (alleen voor Bulgaarse burgers) en het geslacht en de nationaliteit bevatten.
Wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten
11      Artikel 9 van de Zakon za bulgarskite lichni dokumenti (wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten)
(DV nr. 93 van 11 augustus 1998), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten”), bepaalt in lid 1:
„In geval van wijziging van de naam, het persoonlijk identificatienummer (persoonsnummer/vreemdelingennummer), het geslacht, de nationaliteit of ingrijpende en blijvende veranderingen in het uiterlijk is de betrokkene verplicht om binnen maximaal 30 dagen een aanvraag in te dienen voor de afgifte van nieuwe Bulgaarse identiteitsdocumenten.”
12      In artikel 13, lid 1, van de wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten worden de soorten identiteitsdocumenten opgesomd. Het gaat met name om de identiteitskaart, het paspoort en het rijbewijs.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13      K. M. H. is op 7 augustus 1990 in Bulgarije geboren en is in het register van de burgerlijke stand van deze lidstaat als man geregistreerd met een naam die bestaat uit een voornaam, een patroniem en een familienaam die met dat geslacht overeenkomen. Er is een persoonlijk identificatienummer toegekend en een identiteitsdocument afgegeven, waarin hij ook als man wordt geïdentificeerd.
14      Volgens de uiteenzetting van de feiten die
de Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije) – de verwijzende rechter – heeft vastgesteld, heeft K. M. H. zich echter sinds haar kinderjaren altijd vrouw gevoeld wat betreft uiterlijk, gedrag, beleving, emotionaliteit en voorkomen.
15      In december 2014 heeft K. M. H. een psycholoog geraadpleegd, die tot de conclusie kwam dat zij aan genderdysforie en sociale en relatiedysforie leed. Na een specialist op het gebied van endocrinologie en andrologie te hebben geconsulteerd, is K. M. H. in Italië met een hormoonbehandeling begonnen. Zij woont daar momenteel en heeft daar een stabiele relatie opgebouwd met een Italiaanse staatsburger.
16      Omdat zij dagelijks, en vooral bij het zoeken naar werk, geconfronteerd werd met ongemakken en problemen als gevolg van de discrepantie tussen enerzijds haar uiterlijk en gedrag en anderzijds het op haar identiteitsdocumenten vermelde geslacht, heeft K. M. H in 2017 de Rayonen sad Stara Zagora (rechter in eerste aanleg Stara Zagora, Bulgarije) verzocht te verklaren dat zij een persoon van het vrouwelijke geslacht is en te gelasten dat haar naam zou worden gewijzigd van K. M. H. (mannelijke voornaam, patroniem en achternaam) in K. M. H. (vrouwelijke voornaam, patroniem en achternaam) en dat deze wijziging zou worden vermeld in haar geboorteakte.
17      Ondanks de medische adviezen en het deskundigenonderzoek waarin de door K. M. H. geclaimde genderidentiteit is bevestigd, is haar verzoek afgewezen op grond dat de Bulgaarse wetgeving niet voorziet in de mogelijkheid om op psychologische gronden de feiten die in een akte van de burgerlijke stand zijn vastgesteld, te wijzigen. Deze afwijzende beslissing is in hoger beroep bevestigd door de Okrazhen sad Stara Zagora (rechter in tweede aanleg Stara Zagora, Bulgarije). Volgens die rechter bepaalt die wetgeving dat het geslacht bij de geboorte wordt ingeschreven op basis van primaire geslachtskenmerken, en dat een genderwijziging enkel kan worden toegestaan indien dit noodzakelijk is vanwege een lichamelijke verandering.
18      De Varhoven kasatsionen sad, bij wie
cassatieberoep is ingesteld, heeft geoordeeld dat, ongeacht het ontbreken van een nationale regeling ter zake, het beginsel van eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven vereist dat de rechter per geval nagaat of de materiële voorwaarden voor wijziging van de genderidentiteit van een persoon – waaraan een juridische wijziging van de met betrekking tot de burgerlijke staat in de geboorteakte opgenomen gegevens is onderworpen – zijn vervuld, zodat het vereiste juiste evenwicht tussen het algemeen belang en de belangen van het individu kan worden bereikt in het licht van artikel 8 EVRM. De zaak is vervolgens terugverwezen naar de Okrazhen sad Stara Zagora om deze rechter in staat te stellen nieuw bewijsmateriaal met betrekking tot de medische situatie van K. M. H. te vergaren.
19      Bij beslissing van 21 november 2019 heeft de Okrazhen sad Stara Zagora het verzoek van K. M. H. opnieuw afgewezen op grond dat de Bulgaarse wetgeving niet voorziet in een procedure waarbij gender kan worden gewijzigd op basis van zelfbeschikking van de betrokken persoon.
20      K. M. H. heeft tegen deze beslissing cassatieberoep ingesteld bij de Varhoven kasatsionen sad, de verwijzende rechter.
21      Die rechter merkt op dat hij gebonden is door interpretatieve beslissing nr. 2/20 van 20 februari 2023 van de voltallige zitting van de civiele kamers van de Varhoven kasatsionen sad (hierna: „interpretatieve beslissing”). Uit deze beslissing blijkt dat het in Bulgarije geldende materiële recht niet voorziet in de mogelijkheid om gegevens betreffende geslacht, naam en persoonlijk identificatienummer in akten van de burgerlijke stand te wijzigen voor iemand die verklaart transgender te zijn. Het Unierecht noopt volgens de verwijzende rechter niet tot een andere conclusie, aangezien de regels inzake de burgerlijke staat van personen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Nog volgens die rechter is die beslissing gebaseerd op een arrest dat op 26 oktober 2021 is gewezen door de Konstitutsionen sad (grondwettelijk hof, Bulgarije) en waarin dat hof heeft geoordeeld dat de term „geslacht” in de Bulgaarse grondwet alleen in de biologische betekenis ervan kan worden opgevat, vanwege de morele en/of religieuze regels en beginselen die moeten prevaleren boven het belang van transgenders.
22      De verwijzende rechter heeft evenwel twijfels over de uitlegging die in de interpretatieve beslissing wordt gegeven, en dit om te beginnen in het licht van artikel 8 EVRM en artikel 9 VEU. Het beperken van de werkingssfeer van het nationale recht dat discriminatie op grond van geslacht verbiedt tot interseksuele personen, levert immers een dergelijke discriminatie op in de zin van die bepalingen. Ook zou er sprake kunnen zijn van schending van het recht op een eerlijk proces van Bulgaarse transgenders aangezien identieke of vergelijkbare gevallen in andere lidstaten van de Unie verschillend worden behandeld.
23      Vervolgens vraagt de verwijzende rechter zich af of het verbod om de in een geboorteakte opgenomen gegevens te wijzigen, niet in strijd is met de beginselen van gelijkheid van Unieburgers en van vrij verkeer die zijn neergelegd in de artikelen 8 en 21 VWEU en zijn verankerd in artikel 7 van het Handvest, voor zover de betrokkenen hun identiteit niet kunnen aantonen met hun identiteitsdocumenten.
24      Tot slot is die rechter van mening dat het aan het Hof staat om te beoordelen of een door de Konsitutsionen sad gegeven bindende uitlegging van de Bulgaarse grondwet, volgens welke de term „geslacht” enkel in de biologische betekenis ervan moet worden opgevat, in overeenstemming is met de vereisten van het Unierecht en een juridische belemmering kan vormen voor de inaanmerkingneming van genderidentiteit in documenten van de burgerlijke stand.
25      In die omstandigheden heeft de Varhoven kasatsionen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staan de in artikel 9 [VEU] en in de artikelen 8 en 21 [VWEU] verankerde – en in artikel 7 van het [Handvest] en artikel 8
[EVRM] bevestigde – beginselen van gelijkheid van alle burgers van de Unie en van vrij verkeer in de weg aan een nationale regeling van een lidstaat die elke mogelijkheid uitsluit om de vermeldingen betreffende geslacht, naam en persoonlijk identificatienummer te wijzigen in de akten van de burgerlijke stand van een verzoeker die te kennen heeft gegeven [transgender] te zijn?
2)      Staan de in artikel 9 VEU en in de artikelen 8 en 21 VWEU verankerde beginselen van gelijkheid van alle burgers van de Unie en van vrij verkeer en het in artikel 10 VWEU neergelegde verbod op discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, zoals bevestigd in artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM, alsmede het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, in de weg aan nationale rechtspraak (in casu de interpretatieve beslissing), volgens welke het op het grondgebied van een lidstaat van de [...] Unie geldende objectieve materiële recht niet voorziet in enige mogelijkheid om het geslacht, de naam en het persoonlijk identificatienummer te wijzigen in de akten van de burgerlijke stand van een verzoeker die te kennen heeft gegeven [transgender] te zijn, waardoor deze zich in een andere situatie bevindt dan die waarin hij zich zou bevinden in een andere lidstaat waar de rechtspraak zich op het tegenovergestelde standpunt stelt?
Is een nationale rechtspraak toelaatbaar volgens welke een wijziging van genderidentiteit, gelet op religieuze waarden en morele opvattingen, niet is toegestaan tenzij die wijziging in het geval van bepaalde (intersekse) personen om medische redenen noodzakelijk is?
Is een nationale rechtspraak toelaatbaar volgens welke een geslachtsverandering, gelet op religieuze waarden en morele opvattingen, alleen is toegestaan in bepaalde gevallen en voor bepaalde (intersekse) personen om medische redenen, maar niet in andere gevallen van wijziging van genderidentiteit om aanvullende andere medische redenen?
3)      Geldt de in de rechtspraak van het Hof [(arresten van 5 juni 2018, Coman e.a., C‑673/16, EU:C:2018:385, en 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon ‚Pancharevo’, C‑490/20, EU:C:2021:1008)] met betrekking tot de toepassing van richtlijn [2004/38] en artikel 21, lid 1, VWEU vastgestelde verplichting voor de lidstaten van de [...] Unie om de in een andere lidstaat en volgens het recht van die lidstaat vastgestelde burgerlijke staat van een persoon te erkennen, ook met betrekking tot het geslacht als wezenlijk onderdeel van de burgerlijke staat, en vereist de in een andere lidstaat vastgestelde wijziging van het geslacht van een persoon die ook de Bulgaarse nationaliteit heeft, dat die wijziging in de desbetreffende registers van [...] Bulgarije wordt ingeschreven?
4)      Is het, in het licht van het uit het Handvest en het EVRM voortvloeiende recht op een eerlijk proces, toelaatbaar dat een bij een arrest van de Konstitutsionen sad gegeven uitlegging van de grondwet volgens welke het begrip ‚geslacht’ alleen in de biologische betekenis ervan moet worden verstaan, bindend is? Is die uitlegging verenigbaar met de vereisten van het Unierecht en kan zij een juridisch obstakel vormen voor de registratie van een geslachtswijziging?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
26      Vast staat dat een onderdaan van een lidstaat die in zijn hoedanigheid van Unieburger heeft gebruikgemaakt van zijn vrijheid om naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst te reizen en daar te verblijven, zich kan beroepen op de aan die hoedanigheid verbonden rechten, met name op die waarin artikel 21, lid 1, VWEU voorziet, in voorkomend geval ook ten opzichte van zijn lidstaat van herkomst (arresten van 23 oktober 2007, Morgan en Bucher, C‑11/06 en C‑12/06, EU:C:2007:626, punt 22; 5 juni 2018, Coman e.a., C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 31, en 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 41).
27      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat K. M. H. haar in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht om vrij te reizen en verblijven op het grondgebied van een andere lidstaat dan haar lidstaat van herkomst heeft uitgeoefend, aangezien zij in Italië verblijft, waar zij een stabiele familierelatie heeft opgebouwd.
28      Bijgevolg is een antwoord op de eerste en de tweede vraag, die onder meer de uitlegging van artikel 21 VWEU betreffen, voor de verwijzende rechter noodzakelijk om het bij hem aanhangige geding te kunnen afdoen, en moeten deze vragen dus ontvankelijk worden verklaard. Hetzelfde geldt voor de vierde vraag, voor zover deze gaat over de gevolgen die moeten worden verbonden aan een eventuele onverenigbaarheid van het nationale recht, zoals uitgelegd door het grondwettelijk hof, met de uitlegging die het Hof aan artikel 21 VWEU geeft.
29      De derde vraag daarentegen berust op de premisse dat de geslachtsverandering van de betrokken persoon in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst zou zijn vastgesteld, en lijkt dus geen verband te houden met de door de verwijzende rechter gegeven beschrijving van de feiten van het hoofdgeding.
30      Volgens vaste rechtspraak is de rechtvaardiging van een verzoek om een prejudiciële beslissing niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geschil dat verband houdt met het Unierecht (zie arresten van 16 december 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punt 18; 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 42, en 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punt 37). Bijgevolg is de derde vraag niet-ontvankelijk.
Eerste en tweede vraag
Opmerkingen vooraf
31      Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak van het Hof is om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen die door de nationale rechter niet in zijn vraag zijn genoemd (zie arresten van 20 maart 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, punt 9, en 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 23). De omstandigheid dat de verwijzende rechter in zijn vragen formeel heeft verwezen naar bepaalde specifieke bepalingen van het Unierecht staat er niet aan in de weg dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de uitspraak in het hoofdgeding, door uit alle door deze rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geding, uitlegging behoeven (zie arresten van 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punt 26, en 1 augustus 2025, Alace en Canpelli, C‑758/24 en C‑759/24, EU:C:2025:591, punt 45).
32      In dit verband moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter het Hof met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, verzoekt om uitlegging van artikel 9 VEU, de artikelen 8, 10 en 21 VWEU en artikel 7 van het Handvest.
33      Zoals in punt 27 van het onderhavige arrest is geconstateerd, staat in het hoofdgeding vast dat K. M. H. in haar hoedanigheid van burger van de Unie overeenkomstig artikel 21 VWEU haar recht heeft uitgeoefend om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat dan haar lidstaat van herkomst. Zij kan zich dus beroepen op de bij dit artikel verleende rechten, onder voorbehoud, overeenkomstig lid 1, ervan, van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. In deze beperkingen en voorwaarden is voorzien in richtlijn 2004/38, die met name tot doel heeft de voorwaarden voor de uitoefening van deze rechten en de beperkingen daarop vast te stellen (arresten van 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 27).
34      Dienaangaande moet worden opgemerkt dat artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38 de lidstaten verplicht om, handelend in overeenstemming met hun wetgeving, hun onderdanen een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld, teneinde hen in staat te stellen hun recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten uit te oefenen (zie in die zin arresten van 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 35).
35      De door K. M. H. in het kader van het hoofdgeding gevraagde wijziging van gendergegevens impliceert volgens artikel 9, lid 1, juncto artikel 13, lid 1, van de wet op de Bulgaarse identiteitsdocumenten dat zij verplicht is om nieuwe Bulgaarse identiteitsdocumenten aan te vragen.
36      In die omstandigheden moet worden aangenomen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de uitlegging van artikel 9 VEU en de artikelen 8 en 10 VWEU, dat de verwijzende met zijn eerste en tweede vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 21 VWEU en artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet voorziet in de mogelijkheid om de in de akten van de burgerlijke stand van die lidstaat opgenomen gendergegevens – zoals geslacht, naam, patroniem, voornaam en persoonlijk identificatienummer – van een onderdaan van die lidstaat die zijn recht van vrij verkeer en verblijf in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, te wijzigen.
Ten gronde
37      In de huidige stand van het Unierecht behoort de burgerlijke staat van personen, waarvan de regels inzake de wijziging van naam, patroniem, voornaam en genderidentiteit van een persoon deel uitmaken, tot de bevoegdheid van de lidstaten. Het Unierecht laat deze bevoegdheid onverlet. Evenwel moet elke lidstaat bij de uitoefening van die bevoegdheid het Unierecht in acht nemen en, in het bijzonder, de bepalingen van het VWEU betreffende het recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven [zie in die zin arresten van 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen), C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 29; 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo”, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 52, en 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 53].
38      De uitoefening van het in artikel 21 VWEU neergelegde recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven kan worden belemmerd door de weigering van een lidstaat om een wijziging van genderidentiteit te erkennen die is doorgevoerd volgens de procedures die daartoe zijn vastgesteld in de lidstaat waar de betrokken Unieburger dat recht heeft uitgeoefend, ongeacht of die wijziging al dan niet gepaard gaat met een (voor)naamswijziging. Net als de naam en de voornaam definieert het geslacht immers de identiteit en het persoonlijk statuut van een persoon. Bijgevolg kan de weigering tot wijziging en erkenning van de genderidentiteit die een onderdaan van een lidstaat rechtmatig in een andere lidstaat heeft verkregen, voor de betrokkene ernstige ongemakken van administratieve, professionele en persoonlijke aard veroorzaken (zie in die zin arresten van 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 55).
39      Voor een Unieburger die zijn recht om vrij naar een andere lidstaat te reizen en er te verblijven heeft uitgeoefend en die tijdens zijn verblijf aldaar zijn voornaam en genderidentiteit heeft gewijzigd, bestaat er dan ook een concreet risico dat hij, vanwege het feit dat hij twee verschillende voornamen draagt en hem twee verschillende genderidentiteiten zijn toegewezen, twijfels zal moeten wegnemen over zijn identiteit en de echtheid van de identiteitsdocumenten die hij overlegt of de waarheidsgetrouwheid van de daarin vermelde gegevens, hetgeen een belemmering kan vormen voor de uitoefening van het in artikel 21 VWEU verankerde recht (zie in die zin arresten van 14 oktober 2008, Grunkin en Paul, C‑353/06, EU:C:2008:559, punt 28; 22 december 2010, Sayn-Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, punten 69 en 70, en 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      Anders dan in de in het vorige punt beschreven situatie beschikt K. M. H. niet over documenten van de lidstaat van ontvangst waar zij verblijft, namelijk de Italiaanse Republiek, die andere gegevens over haar genderidentiteit zouden vermelden dan die welke vermeld staan in het register van de burgerlijke stand van de lidstaat waarvan zij onderdaan is, te weten de Republiek Bulgarije.
41      Zoals de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie heeft benadrukt, staat evenwel vast dat K. M. H. twijfels moet wegnemen die zijn ontstaan wegens de discrepantie tussen enerzijds de geslachtsaanduiding op haar enige identiteitskaart en anderzijds de genderidentiteit die door haar wordt beleefd.
42      Uit haar schriftelijke opmerkingen blijkt immers dat het feit dat op haar identiteitskaart of op de reisdocumenten die aan haar zijn afgegeven de mannelijke identiteit staat, ernstige ongemakken veroorzaakt telkens wanneer zij zich moet identificeren bij luchtvaart- of hotelpersoneel of bij de ordediensten, met name wanneer zij de grens oversteekt.
43      In dit verband heeft het Hof trouwens reeds geoordeeld dat voor tal van handelingen in het dagelijkse leven, zowel in het beroeps‑ als in het privéleven, een bewijs van de identiteit is vereist, dat normaal gesproken wordt geleverd door een paspoort of identiteitskaart (zie in die zin arresten van 22 december 2010, Sayn‑Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, punt 61; 12 mei 2011, Runevič-Vardyn en Wardyn, C‑391/09, EU:C:2011:291, punt 73, en 2 juni 2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C‑438/14, EU:C:2016:401, punt 43).
44      De discrepantie tussen het uiterlijk van een persoon en de geslachtsgegevens die op zijn identiteitskaart of paspoort staan vermeld, kan hem er dus toe verplichten om twijfels te moeten wegnemen omtrent zijn identiteit en met betrekking tot de echtheid van het identiteitsdocument dat hij overlegt of de waarheidsgetrouwheid van de daarin vermelde gegevens, hetgeen een belemmering kan vormen voor de uitoefening van het recht dat voortvloeit uit artikel 21 VWEU.
45      Volgens vaste rechtspraak kan een belemmering van het vrije verkeer van personen, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, alleen worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (arresten van 22 december 2010, Sayn-Wittgenstein, C‑208/09, EU:C:2010:806, punt 81; 5 juni 2018, Coman e.a., C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 41, en 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punt 55).
46      In casu heeft de Bulgaarse regering louter aangevoerd dat de juridische erkenning van de genderidentiteit tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoort. De verwijzende rechter maakt gewag van nationale rechtspraak waarin wordt verwezen naar de exclusieve erkenning van geslacht in de biologische zin ervan en naar morele of religieuze regels en beginselen als gedragsregels.
47      Het opstellen van identiteitsdocumenten zoals de identiteitskaart en het paspoort behoort weliswaar tot de exclusieve bevoegdheid van de autoriteiten van de lidstaat waarvan de betrokkene onderdaan is, maar dit neemt niet weg dat die documenten overeenkomstig artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38 moeten worden verstrekt, opdat die persoon zijn recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven kan uitoefenen (zie in die zin arresten van 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 35).
48      Bovendien, wanneer een maatregel van een lidstaat waarmee een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid wordt beperkt, wordt gerechtvaardigd door een door het Unierecht erkende dwingende reden van algemeen belang, brengt een dergelijke maatregel het recht van de Unie ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat die maatregel in overeenstemming moet zijn met de in het Handvest neergelegde grondrechten en inzonderheid met het in artikel 7 ervan bedoelde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (zie arresten van 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punten 55 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Uit de toelichtingen bij het Handvest (PB 2007, C 303, blz. 17) blijkt dat de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten overeenkomstig artikel 52, lid 3, ervan dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als de rechten die zijn gewaarborgd door artikel 8 van het EVRM, waarbij laatstgenoemd artikel een minimumbeschermingsniveau vormt (zie in die zin arresten van 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo”, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 60; 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 63, en 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punt 64).
50      Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) beschermt artikel 8 EVRM de genderidentiteit van een persoon, die
een onderdeel en een van de meest intieme aspecten van het privéleven is. Dit artikel omvat dan ook het recht van eenieder om de details van zijn identiteit als mens vast te stellen, waartoe ook het recht van transgender personen op persoonlijke ontplooiing en lichamelijke en geestelijke integriteit alsmede op eerbiediging en erkenning van hun genderidentiteit behoort. Daartoe legt artikel 8 EVRM de staten onder meer positieve verplichtingen op, wat inhoudt dat er doeltreffende en toegankelijke procedures moeten worden ingevoerd die een daadwerkelijke eerbiediging van hun recht op genderidentiteit waarborgen. De erkenning van de genderidentiteit van een persoon mag niet afhankelijk worden gesteld van een operatie die deze persoon niet wenst te ondergaan. Gezien het bijzondere belang van dit recht beschikken de staten bovendien slechts over een beperkte beoordelingsmarge op dit gebied (zie in die zin arresten van 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punten 64 en 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak van het EHRM, en 13 maart 2025, Deldits, C‑247/23, EU:C:2025:172, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak van het EHRM).
51      Aldus volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat de staten krachtens artikel 8 EVRM verplicht zijn om te voorzien in een duidelijke, voorzienbare procedure voor de juridische erkenning van de genderidentiteit waarmee gendergegevens en dus naam, patroniem, voornaam en persoonlijk identificatienummer op snelle, transparante en toegankelijke wijze kunnen worden aangepast in officiële documenten (zie in die zin arresten van 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak van het EHRM).
52      Zoals de advocaat-generaal in de punten 91 en 92 van zijn conclusie heeft geconstateerd, volgt in casu uit de rechtspraak van het EHRM, en met name uit het arrest van het EHRM van 9 juli 2020, Y.T. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2020:0709JUD004170116) – dat op dit punt niet werd gewijzigd waar dit arrest is herzien bij het arrest van het EHRM van 4 juli 2024, Y.T. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2024:0704JUD004170116, §§ 42 en 43) – en uit het arrest van het EHRM van 27 september 2022, P.H. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2022:0927JUD004650920), dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Bulgaarse regeling moet worden geacht onverenigbaar te zijn met artikel 8 EVRM.
53      Hoe dan ook zij er in deze context tevens aan herinnerd dat een nationale regeling die, doordat zij de genderidentiteit van een transgenderpersoon niet erkent, deze laatste verhindert om te voldoen aan een voorwaarde voor de toekenning van een door het Unierecht beschermd recht, in beginsel onverenigbaar is met de vereisten van Unierecht (zie in die zin arresten van 7 januari 2004, K. B., C‑117/01, EU:C:2004:7, punten 30‑34; 27 april 2006, Richards, C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 31, en 4 oktober 2024, Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, punt 60).
54      Door discriminatie op grond van het verschil tussen het biologische geslacht en de genderidentiteit te gedogen, zou ten opzichte van een transgender persoon afbreuk worden gedaan aan het respect voor de waardigheid en de vrijheid waarop die persoon recht heeft en die het Hof dient te beschermen (zie in die zin arresten van 30 april 1996, P./S., C‑13/94, EU:C:1996:170, punt 22).
55      Hieruit volgt dat een regeling van een lidstaat, die geen wijziging toestaat van de gendergegevens van een van zijn onderdanen die zijn recht om vrij op het grondgebied van een andere lidstaat te reizen en verblijven heeft uitgeoefend, eveneens in strijd is met de grondrechten die artikel 7 van het Handvest aan transgenders garandeert. Een dergelijke regeling kan niet worden geacht deze personen in staat te stellen de hun door artikel 21 VWEU verleende rechten naar behoren te doen gelden.
56      Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 21 VWEU en artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet voorziet in de mogelijkheid om de in de akten van de burgerlijke stand van die lidstaat opgenomen gendergegevens – zoals geslacht, naam, patroniem, voornaam en persoonlijk identificatienummer – van een onderdaan van die lidstaat die zijn recht van vrij verkeer en verblijf in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, te wijzigen.
Vierde vraag
57      Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een rechterlijke instantie van een lidstaat gebonden is door de uitlegging die het grondwettelijk hof van deze lidstaat aan een nationale regeling geeft, wanneer die uitlegging een juridisch beletsel kan vormen voor het wijzigen van gendergegevens in de registers van de burgerlijke stand van die lidstaat, en dit in strijd met de door het Hof aan het Unierecht gegeven uitlegging.
58      Meteen dient erop te worden gewezen dat de nationale rechter die gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 267, tweede alinea, VWEU geboden mogelijkheid, in voorkomend geval het oordeel van een hogere nationale rechter naast zich moet neerleggen indien hij, gelet op de uitlegging van het Hof, meent dat dit oordeel in strijd is met het Unierecht, en zo nodig de nationale regel die hem verplicht om zich aan de beslissingen van die hogere rechter te houden, buiten toepassing moet laten [zie arresten van
16 januari 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, 166/73, EU:C:1974:3, punten 4 en 5; 5 oktober 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, punten 30 en 31; 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 75, en 26 september 2024, Energotehnica, C‑792/22, EU:C:2024:788, punt 61].
59      Deze verplichting geldt wanneer een gewone rechter volgens een regel van nationaal procesrecht gebonden is door een beslissing van een nationaal grondwettelijk hof en hij die beslissing in strijd acht met het Unierecht [zie in die zin arresten van 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punten 70 en 71; 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof), C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 76, en 26 september 2024, Energotehnica, C‑792/22, EU:C:2024:788, punt 62].
60      Die verplichting is noodzakelijk aangezien het volgens vaste rechtspraak onaanvaardbaar zou zijn dat nationale rechtsregels, ook al zijn deze van grondwettelijke aard, afbreuk zouden doen aan de eenheid en de werking van het recht van de Unie (zie in die zin arresten van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punt 3; 8 september 2010, Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, punt 61, en 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 70).
61      Zoals de advocaat-generaal in punt 95 van zijn conclusie in wezen heeft benadrukt, lijken de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen van Bulgaars recht trouwens in overeenstemming met de door het Hof in punt 56 van het onderhavige arrest gekozen oplossing te kunnen worden uitgelegd. Uit de reeds aangehaalde arresten van het EHRM van 9 juli 2020, Y.T. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2020:0709JUD004170116, §§ 24‑30), en 27 september 2022, P.H. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2022:0927JUD004650920, § 6), volgt immers dat het Bulgaarse recht, vóór de interpretatieve beslissing, in de rechtspraak in die zin werd uitgelegd dat wettelijke geslachtsverandering kon worden erkend.
62      In dit verband zij er ook aan herinnerd dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht, ook al is die rechtspraak afkomstig van een hogere rechterlijke instantie. Bijgevolg kan de verwijzende rechter in het hoofdgeding niet op goede gronden oordelen dat hij de betrokken nationale bepalingen niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen op de enkele grond dat het grondwettelijk hof van de betrokken lidstaat die bepalingen voortaan steevast uitlegt op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht (zie in die zin arresten van 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punten 33 en 34).
63      Ten slotte moet nog worden gepreciseerd dat zowel artikel 21, lid 1, VWEU als artikel 7 van het Handvest op zichzelf volstaat en niet hoeft te worden verduidelijkt door bepalingen van Unierecht of van nationaal recht om particulieren een als zodanig inroepbaar recht te verlenen. Indien de verwijzende rechter vaststelt dat zijn nationale recht niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, is hij derhalve gehouden om binnen het kader van zijn bevoegdheden de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen voortvloeit uit die artikelen en de volle werking daarvan te waarborgen door, zo nodig, de betrokken nationale bepalingen buiten toepassing te laten (arresten van 25 november 2025, Wojewoda Mazowiecki, C‑713/23, EU:C:2025:917, punt 76).
64      Gelet op een en ander dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een rechterlijke instantie van een lidstaat gebonden is door de uitlegging die het grondwettelijk hof van deze lidstaat aan een nationale regeling geeft, wanneer die uitlegging een juridisch beletsel kan vormen voor het wijzigen van gendergegevens in de registers van de burgerlijke stand van die lidstaat, en dit in strijd met de door het Hof aan het Unierecht gegeven uitlegging.
Kosten
65      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 21 VWEU en artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet voorziet in de mogelijkheid om de in de akten van de burgerlijke stand van die lidstaat opgenomen gendergegevens – zoals geslacht, naam, patroniem, voornaam en persoonlijk identificatienummer – van een onderdaan van die lidstaat die zijn recht van vrij verkeer en verblijf in een andere lidstaat heeft uitgeoefend, te wijzigen.
2)      Het Unierecht
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich ertegen verzet dat een rechterlijke instantie van een lidstaat gebonden is door de uitlegging die het grondwettelijk hof van deze lidstaat aan een nationale regeling geeft, wanneer die uitlegging een juridisch beletsel kan vormen voor het wijzigen van gendergegevens in de registers van de burgerlijke stand van die lidstaat, en dit in strijd met de door het Hof aan het Unierecht gegeven uitlegging.
ondertekeningen
*      Procestaal: Bulgaars.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.