61989J0022
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-22/89 (
*1
)
I — Matéria de facto
1.
O Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abril de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (JO L 90, p. 12; EE 03 F3 p. 83), estabelece o regime de compra, pelos organismos de intervenção, da manteiga destinada à armazenagem pública. O artigo 6.° deste regulamento prevê no seu n.° 1, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57), que:
«a manteiga é submetida a um período de armazenagem probatória. Este período é fixado em dois meses contados a partir do dia da entrada da manteiga no entreposto frigorífico designado pelo organismo de intervenção...».
Nos termos do n.° 2 deste diploma, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80 da Comissão, de 11 de Julho de 1980 (JO L 178, p. 22; EE 03 F18 p. 149):
«pela sua oferta, o vendedor compromete-se, nos casos em que, no decurso do período de teste da armazenagem, a diminuição da qualidade da manteiga seja superior à que resulta normalmente da conservação de uma manteiga que corresponda às exigências referidas no artigo 2.° :
—
a retomar a mercadoria em questão,
—
se o pagamento foi efectuado, a reembolsar ao organismo de intervenção o valor da mercadoria defeituosa, calculado a partir do preço de compra,
—
a pagar os encargos de armazenagem das quantidades respectivas, estabelecidos a partir do dia da armazenagem até à data de saída.
...».
2.
Na Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantía Agrícola, secção Garantía, para o exercício financeiro de 1986 (JO L 353, p. 30), a Comissão excluiu do financiamento despesas efectuadas pelos Países Baixos num montante de 3183100,46 HFL. Este montante abrange, em relação ao sector do leite, um total de 2598185,71 HFL, dos quais 1624796 HFL estão ligados ao controlo prematuro de qualidade de conservação da manteiga destinada à armazenagem pública.
3.
No relatório de síntese de 15 de Julho de 1988 relativo aos resultados de controlo para o apuramento das contas do FEOGA a título do exercício de 1986, a Comissão referiu no ponto 3.3.4.2 que, em conformidade com os n. os 1 e 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69, o controlo de qualidade de conservação da manteiga entregue aos organismos de intervenção não devia ser efectuado antes do sexagésimo dia após a entrada da manteiga no armazém frigorífico.
4.
A Comissão remeteu, a este respeito, para a acta sumária da 726 reunião do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, de 16 de Agosto de 1985 (adiante «acta de 1985»), em que teria declarado que o objectivo do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69 era o de garantir que a manteiga proposta para intervenção suporta uma duração de armazenagem de dois meses sem sofrer uma deterioração de qualidade inaceitável. Os controlos do organismo de intervenção deveriam portanto ser efectuados no termo deste período probatório. As exigências de uma boa administração dos controlos poderiam legitimamente conduzir o organismo de intervenção a não efectuar controlos no mesmo armazém todos os dias de uma mesma semana, mas a efectuá-los de modo periódico. Todavia, a periodicidade dos controlos deveria ser organizada de modo a não impor ao operador um prolongamento sensível do período probatório.
5.
O relatório de síntese faz igualmente referência a uma nota interpretativa relativa ao Regulamento n.° 685/69, de 18 de Março de 1986 (VI/2214/86), onde se teria esclarecido, a propósito do n.° 2 do artigo 6.°, que se no termo do período probatório se verificasse que a manteiga não satisfazia as exigências de qualidade o vendedor devia pagar as despesas de armazenagem.
6.
Com base nas análises efectuadas nos Estados que aplicaram correctamente a regulamentação, que demonstraram que as quantidades recusadas após uma segunda análise mais não constituem do que uma percentagem infima das quantidades totais entregues, a Comissão decidiu não financiar 0,25 % de todas as quantidades de manteiga entregues que foram objecto de um controlo antes do sexagésimo dia.
II — Fase escrita e pedidos das partes
1.
O recurso do Reino dos Países Baixos foi registado na Secretaria do Tribunal em 30 de Janeiro de 1989.
2.
O Tribunal, com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, decidiu dar início à fase oral sem instrução prévia.
3.
O Reino dos Paises Baixos, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a decisão da Comissão de 29 de Novembro de 1988, C(88) 2250 final (Decisão 88/630), na medida em que visa excluir do financiamento comunitário as facturas de armazenagem pública de manteiga que os Países Baixos apresentaram para o ano financeiro de 1986 e que se elevam a um montante de 1624796 HFL;
—
condenar a recorrida nas despesas.
4.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento, por falta de fundamentação, ao recurso interposto pelo Governo neerlandês;
—
condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1.
O Reino dos Países Baixos defende, em primeiro lugar, que a Comissão violou o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220) conjugado com o Regulamento n.° 685/69, já referido.
Uma interpretação literal do artigo 6.° põe em evidência que o controlo deve ser efectuado antes do termo do período probatório de armazenagem. Com efeito, o n.° 2 deste diploma dispõe que é durante este período que se verifica se a diminuição da qualidade da manteiga é ou não superior à normal.
Esta interpretação é ainda conforme ao sistema do Regulamento n.° 685/89, já referido. A tomada a cargo da manteiga pelo organismo de intervenção está sujeita à condição de não surgir qualquer diminuição anormal da qualidade durante o período probatório. Proibir controlos antes do seu termo significaria que este termo não põe fim à incerteza quanto ao carácter intangível da transferência de propriedade. Ora, o vendedor teria interesse em saber o resultado da operação o mais tardar no termo do período probatório, tanto no que diz respeito à quantidade de manteiga em causa, como no que se refere ao seu eventual envolvimento financeiro.
O regulamento tem como objectivo garantir que a qualidade da manteiga é suficiente nas condições de conservação em armazém frigorífico. Ora, uma investigação efectuada na Dinamarca em 1977 comprovaria que se no fim de 45 dias não se verificou qualquer diminuição anormal da qualidade da manteiga armazenada num armazém frigorífico, a mesma também não surgirá após 60 dias.
A acta de 1985, bem como a nota interpretativa de 18 de Março de 1986, não se referem a qualquer controlo após o termo do período probatório, mas a um controlo no fim deste. Ao sublinhar a necessidade de que a organização dos controlos não imponha um prolongamento importante do período probatório aos comerciantes, estes textos confirmam a exactidão da interpretação dos Países Baixos. Além disso, o Serviço Jurídico da Comissão não pode interpretar uma regulamentação comunitária de modo que vincule os Estados-membros.
A Comissão invoca erradamente as disposições do artigo 6.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, que prevêem expressamente a possibilidade de só surgir um resultado de controlo negativo após a tomada a cargo da manteiga pelo organismo de intervenção. Este texto só existe na sua forma actual desde o Regulamento n.° 1829/80, já referido. O Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57) teria alterado a data de tomada a cargo da manteiga pelo organismo de intervenção, fixada até então à data de entrada no armazém frigorífico, para o sexagésimo dia seguinte a esta entrada. Até esta alteração, em caso de obrigação de tomada a cargo da manteiga por causa de má conservação, as despesas poderiam ser facturadas aos fornecedores a partir do dia de entrada da manteiga, ou seja, a partir do início do período probatório. Além disso o Regulamento (CEE) n.° 2814/86 da Comissão, de 11 de Setembro de 1986 (JO L 260, p. 14), teria fixado em 120 dias o prazo de tomada a cargo, sem alterar as disposições do n.° 2 do artigo 6.°
Em segundo lugar, o Reino dos Países Baixos alega que a Comisão violou o princípio da segurança jurídica ou qualquer outro princípio geral, que está na base da ordem jurídica comunitária.
Desde a entrada em vigor do Regulamento n.° 685/69, atrás referido, os Países Baixos teriam procedido a controlos durante o período probatório; o prazo médio teria sido de 53 dias. A Comissão só contestou esta interpretação do artigo 6.°, de que devia ter tido conhecimento, aquando dos controlos FEOGA para o exercício financeiro de 1986. Ao não a rejeitar de modo formal anteriormente, a Comissão teria deixado pensar que estava de acordo com a mesma. Se o poder executivo comunitário considerasse que devia modificar a interpretação previamente em vigor, devia ter informado do facto os Estados-membros, encarregados da execução do regulamento em causa. Mesmo pressupondo que a interpretação dada pela Comissão é exacta o regulamento devia ter sido alterado; com efeito, o facto de diversos Estados-membros procederem a uma interpretação divergente da da Comissão poria em evidência que o artigo 6.° não é claro.
A interpretação dada pela Comissão redundaria em aumentar o período probatório de um prazo suplementar para efeitos de controlo, situação que afectaria a segurança jurídica do proponente da manteiga.
O Reino dos Países Baixos defende ainda que a Comissão não fundamentou suficientemente a sua decisão no relatório de síntese. As notas de 1985 e a nota interpretativa de 18 de Março de 1986 não seriam susceptíveis de apoiar a sua tese. Não teria igualmente fundamentado a sua recusa de financiar 0,25 % da manteiga armazenada, controlada antes do sexagésimo dia.
2.
A Comissão sustenta que resulta simultaneamente do texto e do espírito do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69 que o controlo da qualidade da manteiga deve ser realizado após o termo do período probatório. Com efeito, o vendedor só ficará dispensado das obrigações que assumiu se o período probatório tiver terminado sem que se tenha verificado uma diminuição anormal da qualidade da manteiga armazenada.
O objectivo do período probatório seria o de limitar o risco, para a Comunidade, de uma diminuição anormal da qualidade da manteiga durante o período posterior de armazenagem de intervenção. Os argumentos baseados no estudo dinamarquês, cuja exactidão científica seria alvo de reservas, não são pertinentes.
O n.° 2 do artigo 6.° significaria que o vendedor, que deve fornecer manteiga que se conserve naturalmente, tem a obrigação de a tomar a cargo em caso de diminuição anormal da qualidade no decurso do período probatório e não que esta obrigação só é válida durante este período. Uma vez que o vendedor tem interesse em saber o que lhe acontece o mais rapidamente possível, as notas de 1985 sublinham que o controlo deve ser efectuado num momento em que o período probatório não seja sensivelmente prolongado. No entanto o interesse do vendedor não é susceptível de justificar controlos efectuados antes do seu termo.
O artigo 6.°, n.° 2, segundo e terceiro travessões, prevê expressamente a possibilidade de um resultado de controlo negativo só ser conhecido após a tomada a cargo da manteiga pelo organismo de intervenção ou mesmo após o pagamento da manteiga. As alterações posteriores da data da tomada a cargo não retirariam qualquer valor a este argumento.
A Comissão nega ter violado os princípios gerais de direito.
Só teria constatado a prática efectuada nos Países Baixos em 1987, facto que, aliás, não é contestado pela recorrente. Assim sendo, não pode invocar uma tolerância por parte da Comissão. Por outro lado, os dados de que a Comissão dispõe provam que o controlo se faz em numerosos casos após 48 dias, 46 dias, e até mesmo 41 dias após a entrada da manteiga no armazém frigorífico.
Os Países Baixos alegam, erradamente, que a Comissão modificou a sua interpretação sem informar os Estados-membros. A acta de 1985 indica claramente que o controlo se deve realizar no termo do período probatório; as autoridades neerlandesas deviam ter conhecido, o mais tardar a partir de 1985, a interpretação adoptada pela Comissão. O regulamento e a exposição que a Comissão fez sobre o mesmo em 1985 seriam suficientemente claros e não teria havido qualquer necessidade de efectuar alterações. A nota interpretativa de 18 de Março de 1986, embora diga essencialmente respeito à interpretação do Regulamento (CEE) n.° 521/86 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1986 (JO L 51, p. 65), confirma a interpretação da Comissão.
O relatório de síntese faria um relatório completo da interpretação correcta do artigo 6.° e das conclusões que a Comissão tirou do mesmo. Contém igualmente uma explicação quanto à percentagem de manteiga excluída do financiamento. Deste modo o fundamento assente numa falta de fundamentação não procede.
F. A. Schockweiler
Juiz relator
(
*1
)	Ungua do processo: neerlandês.