62007CC0281
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 25 september 2008 (
1
)
Zaak C-281/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
tegen
Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG
„Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 — Bescherming van financiële belangen van Europese Gemeenschappen — Artikel 3 — Terugvordering van restitutie bij uitvoer — Vergissing van nationale autoriteit — Verjaringstermijn”
1.
Het onderhavige verzoek van het Bundesfinanzhof (Duitsland) om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (hierna: „verordening nr. 2988/95”). (
2
)
2.
De verwijzende rechter wenst te vernemen welke verjaringstermijn van toepassing is op de terugvordering van een uitvoerrestitutie die een exporteur ten onrechte werd toegekend wegens een fout van de nationale autoriteiten.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 2988/95
3.
Verordening nr. 2988/95 is op 26 december 1995 in werking getreden. (
3
) Zij bevat een algemene regeling inzake controles, administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden in betalingen die zijn verricht aan de begunstigden van het communautaire beleid. Zij stelt met name een verjaringstermijn vast voor procedures inzake ten onrechte betaalde uitvoerrestituties.
4.
Vóór de vaststelling van verordening nr. 2988/95 bestond er geen algemene regeling inzake de verjaringstermijnen die toepasselijk zijn op het onderzoek naar of de opsporing van onregelmatigheden en op de uit deze onregelmatigheden voortvloeiende terugvorderingsmaatregelen.
5.
De derde en vierde overweging van de considerans van de verordening zijn bijzonder relevant. De derde overweging van de considerans geeft aan dat voor de wijze waarop het beheer van de uitgaven van de Gemeenschappen wordt uitgevoerd en waarop de controles geschieden, gedetailleerde bepalingen gelden, die naargelang van het betrokken communautaire beleidsgebied verschillen, maar dat het van belang is fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden. De vierde overweging van de considerans bepaalt dat voor een doeltreffende bestrijding van deze fraude, een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden noodzakelijk is.
6.
De verordening bevat vervolgens de algemene regeling inzake controles, administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht.
7.
Artikel 1, lid 1, bepaalt:
„Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.”
8.
Artikel 1, lid 2, definieert een onregelmatigheid als:
„[…] elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
9.
De relevante leden van artikel 3 luiden:
„1.   De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
[…]
3.   Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in de leden 1 en 2 bepaalde.”
Verordening nr. 3665/87 en verordening nr. 800/1999
10.
In verordening nr. 800/1999 (
4
) werden voor het eerst specifieke verjaringstermijnen vastgelegd voor de terugvordering van ten onrechte betaalde uitvoerrestituties. Artikel 54 van deze verordening bepaalt echter:
„[Verordening nr. 3665/87 (
5
)] blijft […] van toepassing:
—
op de uitvoer waarvoor de aangifte ten uitvoer vóór het van toepassing worden van [verordening nr. 800/1999] is aanvaard”.
11.
Artikel 11, lid 3, van verordening nr. 3665/87, betreffende de terugvordering van uitvoerrestituties (waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde terugvordering is gebaseerd), vermeldt geen verjaringstermijnen.
Nationale bepalingen
12.
Op het tijdstip van de feiten bevatte het Duitse recht geen specifieke bepalingen met betrekking tot verjaringstermijnen voor de terugvordering van ten onrechte toegekende administratieve voordelen.
13.
Blijkbaar pasten de Duitse administratie en de Duitse rechtbanken de verjaringstermijn van § 195 van het Bürgerliches Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek; hierna: „BGB”) mutatis mutandis toe op administratieve procedures voor de terugvordering van ten onrechte betaalde uitvoerrestituties. (
6
)
14.
§ 195 BGB bepaalde dat de gewone verjaringstermijn voor civielrechtelijke vorderingen in het Duitse recht dertig jaar bedroeg. Deze paragraaf werd met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd. De gewone verjaringstermijn van het BGB werd verkort tot drie jaar, en werd sindsdien niet meer gewijzigd.
Feiten
15.
In 1995 deed LAGRA Import Export GmbH (hierna: „LAGRA”) een aanvraag voor een uitvoerrestitutie met betrekking tot 31 runderen, voor een totaalgewicht van 21413 kg, die zij naar Turkije wenste uit te voeren. De aanvraag voor de uitvoerrestitutie werd door het Hauptzollamt (hoofdkantoor van de douane) goedgekeurd met betrekking tot alle 31 dieren.
16.
Tijdens het transport naar Turkije is in Trieste echter een dier omgekomen. LAGRA heeft het Hauptzollamt hiervan op de hoogte gebracht, en verzocht om een overeenkomstige aanpassing van haar aanvraag voor een uitvoerrestitutie, van 31 tot 30 dieren (en derhalve van 21413 kg tot 20715 kg). Het Hauptzollamt heeft blijkbaar geen rekening gehouden met dit verzoek. Op 19 april 1996 kende het de uitvoerrestitutie met betrekking tot alle 31 dieren toe. (
7
)
17.
Het Hauptzollamt vorderde bij rectificatiebeschikking van 5 augustus 1999 het voor het omgekomen dier toegekende bedrag terug. (
8
)
18.
In juli 2000 werd er een insolventieprocedure met betrekking tot het vermogen van LAGRA ingeleid. Haar activa werden overgedragen aan een bank, de Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG. Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (hierna: „Bayerische”) is de huidige rechtsopvolger onder algemene titel van Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG.
19.
Bij de inleiding van de insolventieprocedure had LAGRA de uitvoerrestitutie voor het omgekomen dier niet terugbetaald. Bij besluit van 28 augustus 2000 heeft het Hauptzollamt dit bedrag van de overnemer van LAGRA’s activa teruggevorderd. Het Hauptzollamt heeft dit besluit ingetrokken, nadat het merkte dat de oorspronkelijke overnemer niet langer als onafhankelijk rechtspersoon bestond. Op heeft het Hauptzollamt jegens Bayerische een aanslag vastgesteld. (
9
)
20.
Bayerische is voor het Finanzgericht tegen deze aanslag opgekomen. Dat oordeelde dat de terugvordering van het Hauptzollamt ingevolge de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 te laat was ingesteld.
21.
Het Hauptzollamt heeft bij het Bundesfinanzhof hoger beroep ingesteld. Dat heeft het Hof de volgende vragen gesteld:
„1)
Is artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van [verordening nr. 2988/95] ook dan van toepassing op de terugvordering van een restitutie bij uitvoer die een exporteur ten onrechte werd toegekend, wanneer laatstgenoemde geen onregelmatigheid heeft begaan?
Zo ja:
2)
Moet deze bepaling op overeenkomstige wijze worden toegepast bij de terugvordering van dergelijke voordelen van degene aan wie de exporteur zijn aanspraak op een restitutie bij uitvoer heeft overgedragen?”
22.
Enkel de Commissie heeft schriftelijke opmerkingen ingediend. Er is niet verzocht om een mondelinge behandeling, die dan ook niet heeft plaatsgevonden.
Voorafgaande opmerkingen
23.
In mijn conclusie in de zaak Vosding heb ik betoogd dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 2988/95 vermelde verjaringstermijn eveneens toepasselijk is op een onregelmatigheid die werd begaan of is beëindigd vóór de inwerkingtreding van deze verordening. De genoemde verjaringstermijn is zowel van toepassing op sancties als op administratieve maatregelen zoals de terugvordering van uitvoerrestituties die op basis van onregelmatigheden werden toegekend.
24.
Ik heb eveneens geconcludeerd dat een lidstaat met een beroep op artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 een langere verjaringstermijn mag toepassen waarin reeds door het nationale recht was voorzien vóór de vaststelling van deze verordening. Ik was echter van mening dat zo een langere termijn niet mocht worden toegepast wanneer hij alleen was terug te vinden in een algemene civielrechtelijke regeling van de betrokken lidstaat, en betrekking had op de verjaring van alle categorieën vorderingen die niet aan een specifieke andere regeling zijn onderworpen.
25.
Ik kwam derhalve tot de conclusie dat § 195 BGB, wanneer het louter mutatis mutandis op administratiefrechtelijke terugvorderingen van ten onrechte betaalde bedragen wordt toegepast, niet specifiek genoeg is om binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 te vallen.
26.
Ik zal de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde prejudiciële vragen tegen deze achtergrond onderzoeken. Indien het Hof het oneens is met enig onderdeel van mijn conclusie in de zaak Vosding, dan zal het noodzakelijkerwijs oordelen dat de eerste vraag van het Bundesfinanzhof ontkennend moet worden beantwoord. Alsdan behoeft de tweede prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.
Eerste vraag
27.
Artikel 11 van verordening nr. 3665/87, betreffende de terugvordering van uitvoerrestituties, stelt geen verjaringstermijn vast. Ofschoon artikel 54 van verordening nr. 800/1999 bepaalt dat verordening nr. 3665/87 van toepassing blijft op dergelijke vorderingen, biedt geen van deze bepalingen enig houvast met betrekking tot de toepasselijke verjaringstermijn. De verjaringstermijn die van toepassing is op een terugvordering van een uitvoerrestitutie die werd toegekend naar aanleiding van een vóór 24 april 1999 aanvaarde uitvoeraangifte (
10
), moet derhalve ofwel in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, ofwel in het nationale recht worden gevonden.
28.
Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 ook dan moet worden toegepast op de terugvordering van een uitvoerrestitutie die een exporteur ten onrechte werd toegekend, wanneer laatstgenoemde geen onregelmatigheid heeft begaan.
29.
Volgens mij moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.
30.
Artikel 3, lid 1, is toepasselijk op „onregelmatigheden” zoals omschreven in artikel 1, lid 2. Wanneer er echter geen sprake is van een onregelmatigheid, kan artikel 3, lid 1, niet van toepassing zijn.
31.
Artikel 1, lid 2, definieert een onregelmatigheid als „elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht […] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer […]”. De bewoordingen van deze definitie verwijzen niet naar een handeling of een nalaten van de nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor de toekenning van een uitvoerrestitutie.
32.
Het bestaan van een „onregelmatigheid” speelt een cruciale rol bij de vaststelling van de verjaringstermijn en daarop steunt de wetgever zich ook voor zijn keuze van het tijdstip waarop de verjaringstermijn moet ingaan. De eerste alinea van artikel 3, lid 1, bepaalt dat de verjaringstermijn begint te lopen op het tijdstip waarop de onregelmatigheid is begaan. Wanneer er geen onregelmatigheid is begaan, kan het tijdstip waarop de verjaringstermijn begint te lopen niet worden vastgesteld.
33.
In de onderhavige zaak staat niet ter discussie dat de te veel betaalde uitvoerrestitutie uitsluitend moet worden toegeschreven aan de vergissing van het Hauptzollamt. De exporteur, LAGRA, heeft het Hauptzollamt er nauwgezet van op de hoogte gebracht dat het 31e dier was omgekomen. Het Hauptzollamt heeft de uitvoerrestitutie vervolgens toch voor 31 in plaats van 30 dieren toegekend en betaald. Met andere woorden: de reden dat er te veel uitvoerrestitutie werd betaald „bestaat [uitsluitend] in” de vergissing van het Hauptzollamt. Een andere redenering zou leiden tot een verdraaiing van de bewoordingen van artikel 1, lid 2 (
11
), en van de gebruikelijke opvatting van het causaal verband.
34.
In de verwijzingsbeslissing wordt ervan uitgegaan dat er derhalve geen sprake was van een onregelmatigheid welke aan de exporteur kan worden toegeschreven.
35.
Voor zover uit het dossier kan worden opgemaakt, heeft LAGRA nooit handelingen gesteld die leidden tot de vergissing van het Hauptzollamt. De vraag is dan of LAGRA enig „nalaten” kan worden toegeschreven, dat in de onderhavige zaak tot een onregelmatigheid heeft geleid. Het lijkt aannemelijk te stellen dat LAGRA, nadat de betaling was verricht, het bedrag van de betaling had moeten controleren, had moeten beseffen dat het voor 31 in plaats van voor 30 dieren was betaald, en de zaak met het Hauptzollamt opnieuw had moeten bespreken. (
12
) Komt dit gebrek aan handelen dan neer op een „nalaten”? Stellig wordt hierdoor „de algemene begroting van de Gemeenschappen […] benadeeld”. (
13
)
36.
Ofschoon het Hof zich bij zijn beoordeling op de verwijzingsbeslissing dient te baseren, kan de nationale rechter de feiten van de zaak opnieuw onderzoeken en — op basis van de hiervoor aangehaalde argumenten — concluderen dat LAGRA een onregelmatigheid heeft begaan doordat zij heeft nagelaten te controleren of het bedrag dat haar voor de uitvoerrestitutie werd overgemaakt wel correct was.
37.
De verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, kan mijns inziens niet mutatis mutandis worden toegepast op een situatie waarin het handelen of het nalaten dat tot de onregelmatigheid heeft geleid, aan de nationale autoriteiten is toe te schrijven. Een dergelijke uitlegging kan gewoon niet op de bewoordingen van de genoemde bepaling worden gebaseerd. Het Hof kan de in artikel 1, lid 2, opgenomen definitie van „onregelmatigheid” niet herschrijven teneinde hierin het handelen of het nalaten van de nationale autoriteiten op te nemen.
38.
Ik kom derhalve tot de conclusie dat de verjaringstermijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 niet kan worden toegepast wanneer de exporteur geen onregelmatigheid heeft begaan.
39.
Indien artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 niet van toepassing is, wordt de verjaringstermijn volgens de relevante bepalingen van het nationale recht bepaald. Vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 pasten de Duitse rechtbanken de in § 195 BGB vastgestelde verjaringstermijn mutatis mutandis toe, die op het tijdstip van de feiten dertig jaar bedroeg. Voor de nationale rechter kan het derhalve logisch lijken om deze gewone verjaringstermijn toe te passen op een situatie die buiten de werkingssfeer van de verordening valt. Vloeit hieruit dan voort dat een exporteur die geen onregelmatigheid heeft begaan, rechtmatig kan worden onderworpen aan een verjaringstermijn van dertig jaar, terwijl een exporteur die een onregelmatigheid heeft begaan, zich kan beroepen op de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bepaalde verjaringstermijn van vier jaar? Het Hof hoeft niet tot een dergelijke conclusie te komen, en dit zou ook niet wenselijk zijn.
40.
In mijn conclusie in de zaak Vosding heb ik mij (voor mijn antwoord op de derde prejudiciële vraag) op het standpunt gesteld dat § 195 BGB niet specifiek genoeg was om binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 te vallen, maar dat — wanneer § 195 BGB toch onder deze bepaling zou vallen — de nationale rechtbank zou moeten onderzoeken of de duur van de in § 195 BGB vastgestelde verjaringstermijn verenigbaar was met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
41.
Het onderhavige geding betreft een uitvoerrestitutie die krachtens het gemeenschapsrecht door de nationale autoriteiten aan de exporteur ten onrechte is betaald. (
14
) Dit te veel betaalde bedrag heeft een negatieve uitwerking op de algemene begroting van de Gemeenschappen. Het te veel betaalde bedrag en de procedure voor terugvordering hiervan vallen derhalve duidelijk onder het gemeenschapsrecht. Ook wanneer de toepasselijke verjaringstermijn in het nationale recht moet worden gezocht, dient de nationale rechter derhalve voor ogen te houden dat die verjaringstermijn de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht dient te eerbiedigen.
42.
De verjaringstermijn van dertig jaar, welke in § 195 BGB is opgenomen en mutatis mutandis wordt toegepast op administratieve procedures voor de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen, is mijns inziens kennelijk onevenredig in het licht van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 opgenomen verjaringstermijn van vier jaar.
43.
Er mag worden aangenomen dat de nationale wettelijke verjaringsregeling zal worden toegepast op procedures voor de terugvordering van uitvoerrestituties die ten onrechte werden betaald in omstandigheden waarin de exporteur geen onregelmatigheid heeft begaan. In dergelijke gevallen mag een verjaringstermijn, om de evenredigheidstoets met goed gevolg te doorstaan, niet langer zijn dan de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2899/95 opgenomen verjaringstermijn, die toepasselijk is op gevallen waarin de exporteur wel een onregelmatigheid heeft begaan.
Tweede vraag
44.
Aangezien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, dient de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Conclusie
45.
Derhalve geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden:
„Artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen is niet van toepassing op de terugvordering van een uitvoerrestitutie die een exporteur ten onrechte werd toegekend, wanneer laatstgenoemde geen onregelmatigheid heeft begaan. Aangezien de verplichting om een ten onrechte betaalde uitvoerrestitutie terug te betalen op het gemeenschapsrecht is gebaseerd, moet de nationale rechter die een door het nationale recht vastgestelde verjaringstermijn toepast, niettemin onderzoeken of die verjaringstermijn voldoet aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	PB L 312, blz. 1.
(
3
)	Uit de verwijzingsbeslissing kan niet worden afgeleid of de daadwerkelijke export van de dieren waarvoor de uitvoerrestitutie werd aangevraagd vóór of na de inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 heeft plaatsvonden. Het aan de exporteur bij vergissing te veel betaalde bedrag werd na die datum overgemaakt. In de punten 23 tot en met 41 van mijn conclusie in de gevoegde zaken Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e.a. (C-278/07–C-280/07; hierna: „Vosding”) zet ik uiteen waarom artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 volgens mij een procedurele maatregel is die retroactief mag worden toegepast op gevallen die binnen de werkingssfeer ervan vallen.
(
4
)	Verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 102, blz. 11).
(
5
)	Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1).
(
6
)	Zie punt 14 van mijn conclusie in Vosding, aangehaald in voetnoot 3.
(
7
)	Uit de door de nationale rechter voorgelegde stukken blijkt dat het Hauptzollamt de uitvoerrestitutie heeft toegekend ofschoon zijn beschikking van 19 april 1996 uitdrukkelijk verwijst naar LAGRA’s brief van . Uit dit document kan echter worden opgemaakt dat er een teveel werd betaald omdat als gewicht van de dieren (op het formulier omschreven als „Warenmenge”) de (oorspronkelijke) 21413 kg wordt vermeld, in plaats van 20715 kg.
(
8
)	1137,58 DEM (ongeveer 582 EUR).
(
9
)	De verwijzingsbeslissing vermeldt dat niet kon worden aangetoond dat de aanslag vóór mei 2004 aan Bayerische was betekend.
(
10
)	Zie punten 10 en 11 hierboven.
(
11
)	De werkwoorden die worden gebruikt in de verschillende taalversies van verordening nr. 2988/95 zijn „resulting from”, „résultant de”, „als Folge” in de Engelse, Franse en Duitse taalversie, „derivante da” in de Italiaanse taalversie, en de iets vagere „correspondiente a” en „bestaat in” in de Spaanse respectievelijk Nederlandse taalversie. Al deze taalversies bieden echter steun voor mijn standpunt dat er maar sprake van een „onregelmatigheid” kan zijn, wanneer de schending van het gemeenschapsrecht niet vóór de handeling of het nalaten van de betrokken marktdeelnemer plaatsvindt.
(
12
)	Er kan redelijkerwijs worden aangenomen dat een exporteur dit nagaat om zich ervan te verzekeren dat hij niet te weinig heeft ontvangen. Het lijkt derhalve redelijk om te stellen dat hij ook verplicht is om te controleren of hem niet te veel werd betaald. Er zijn natuurlijk gevallen waarin de exporteur werkelijk niet kan nagaan of hem te veel werd betaald. Dit lijkt in casu niet het geval te zijn.
(
13
)	Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95.
(
14
)	Op het tijdstip van de feiten vloeide de aanspraak van de exporteur op een uitvoerrestitutie met betrekking tot runderen voort uit verordening nr. 3665/87, waarin verwezen wordt naar verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24). De aanvraag voor een uitvoerrestitutie werd naar behoren ingediend conform de vereisten van het formulier T5, die nader zijn omschreven in de artikelen 471 tot en met 495 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253, blz. 1).