62020CJ0278
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
28 юни 2022 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Отговорност на държавите членки за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза — Нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи националният законодател — Нарушение на конституцията на държава членка, за което отговорност носи националният законодател — Принципи на равностойност и ефективност“
По дело C‑278/20
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 24 юни 2020 г.,
Европейска комисия, представлявана от J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral и P. Van Nuffel,
ищец,
срещу
Кралство Испания, представлявано от L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta и A. Gavela Llopis, както и от J. Rodríguez de la Rúa Puig,
ответник,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, Aл. Арабаджиев, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (докладчик) и J. Passer, председатели на състави, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra и L. S. Rossi, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: L. Carrasco Marco, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 28 септември 2021 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 9 декември 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да постанови, че като е приело и запазило в сила член 32, параграфи 3—6 и член 34, параграф 1, втора алинея от Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Закон 40/2015 относно правния режим на публичния сектор) от 1 октомври 2015 г. (BOE, бр. 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89411, наричан по-нататък „Закон 40/2015“), както и член 67, параграф 1, трета алинея от Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Закон 39/2015 относно общата административна процедура на публичните администрации) от 1 октомври 2015 г. (BOE, бр. 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89343, наричан по-нататък „Закон 39/2015“), Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципите на ефективност и равностойност.
I. Испанското право
А. Конституцията
2
Член 106, параграф 2 от испанската конституция (наричана по-нататък „Конституцията“) предвижда, че „[ф]изическите лица имат право, при предвидените в закона условия, да получат обезщетение за всяко увреждане на тяхната собственост и за всяко нарушение на техните права, освен в случаите на непреодолима сила, когато това увреждане или нарушение е последица от функционирането на държавните служби“.
Б. Устройствен закон 6/1985
3
Член 4 bis, параграф 1 от Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Устройствен закон 6/1985 за съдебната власт) от 1 юли 1985 г. (BOE, бр. 157 от 2 юли 1985 г., стр. 20632), изменен с Устройствен закон 7/2015 от 21 юли 2015 г. (BOE, бр. 174 от 22 юли 2015 г., стр. 61593) (наричан по-нататък „Устройствен закон 6/1985“), предвижда, че „[с]ъдиите и съдилищата прилагат правото на [Съюза] в съответствие с практиката на Съда на Европейския съюз“.
В. Закон 29/1998
4
Член 31 от Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Закон 29/1998 за устройството на административните съдилища) от 13 юли 1998 г. (BOE, бр. 167 от 14 юли 1998 г., стр. 23516), изменен с Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (Закон 20/2013 за гарантиране на единството на пазара) от 9 декември 2013 г. (BOE, бр. 295 от 10 декември 2013 г., стр. 97953) (наричан по-нататък „Закон 29/1998“) гласи:
„1.   Ищецът може да поиска актовете и разпоредбите, които могат да бъдат оспорени съгласно предходната глава[, озаглавена „Атакуеми административни действия“,] да бъдат обявени за незаконосъобразни и съответно отменени.
2.   Той може също така да поиска признаването на индивидуално правно положение и приемането на подходящи мерки за пълното възстановяване на това положение, включително, при необходимост, обезщетение за вреди“.
5
Член 32, параграф 2 от този закон предвижда:
„Когато предметът на иска е материално деяние, съставляващо неправомерно действие, ищецът може да поиска то да бъде обявено за незаконосъобразно, да бъде постановено неговото преустановяване и, при необходимост, да бъдат приети останалите мерки, предвидени в член 31, параграф 2“.
6
Член 37, параграфи 2 и 3 от посочения закон има следния текст:
„2.   Когато множество искове с еднакъв предмет са висящи пред съдия или съд, той е длъжен, ако исковете не са съединени, след като изслуша страните в общ петдневен срок, да разгледа един или няколко от тях приоритетно и да спре разглеждането на останалите искове до произнасянето по първия от тях.
3.   След влизане в сила на решението [по делото, разгледано приоритетно], секретарят […] го съобщава на засегнатите от спирането ищци, за да могат в петдневен срок да поискат разширяване на действието му при условията, предвидени в член 111, или продължаване на производството, или да се откажат от иска“.
7
Член 71, параграф 1, буква d) от същия закон гласи:
„Когато със съдебното решение се уважава жалба до административен съд:
[…]
d)
ако искане за поправяне на вреди бъде уважено, правото на обезщетение се обявява във всички случаи, като се уточнява и кой дължи обезщетението. […]“.
8
Съгласно член 110, параграф 1 от Закон 29/1998:
„В областта на данъчното облагане, на служителите в публичната администрация и на единството на пазара действието на окончателно съдебно решение, с което се признава индивидуално правно положение в полза на едно или няколко лица, може да се разшири и за други лица в изпълнение на това решение, когато са налице следните обстоятелства:
а)
заинтересованите страни са в същото правно положение като лицата, които се ползват от благоприятното съдебно решение.
b)
съдията или съдът, който е постановил решението, е териториално компетентен да разглежда и техните молби за признаване на това индивидуално положение.
c)
заинтересованите лица поискат разширяване на действието на съдебното решение в срок от една година от последното уведомление за това съдебно решение до лицата, които са били страни по производството. В случай на подаване на жалба в интерес на закона или на ревизионна жалба този срок започва да тече от последното уведомление за решението, с което има окончателно произнасяне по жалбата“.
9
Член 111 от този закон уточнява:
„Когато е взето решение за спиране на производството по един или няколко иска в съответствие с разпоредбите на член 37, параграф 2 и след като решението, постановено по делото с приоритетно разглеждане, бъде обявено за окончателно, секретарят указва на засегнатите от спирането ищци да посочат в петдневен срок дали искат разширяване на действието на съдебното решение или продължаване на спряното производство, или се отказват от иска.
Ако бъде поискано разширяване на действието на това съдебно решение, съдията или съдът го допуска, освен ако е налице обстоятелството по член 110, параграф 5, буква b) или някое от основанията за недопустимост на иска, предвидени в член 69 от настоящия закон“.
Г. Общият данъчен кодекс
10
Член 221 от Ley 58/2003, General Tributaria (Закон 58/2003 за приемане на Общ данъчен кодекс) от 17 декември 2003 г. (BOE, бр. 302 от 18 декември 2003 г., стр. 44987), в редакцията му, приложима към фактите по делото (наричан по-нататък „Общият данъчен кодекс“), гласи:
„1.   Производството за признаване на правото на връщане на недължимо платени суми се образува служебно или по искане на заинтересованото лице в следните случаи:
а)
при дублиращо се плащане на данъчни задължения или на санкции.
b)
когато платената сума е по-голяма от сумата, която трябва да се плати в резултат на административен акт или самооценка.
[…]“.
Д. Закон 39/2015
11
Член 67 от Закон 39/2015, озаглавен „Искания за образуване на производства за ангажиране на отговорност“, гласи:
„1.   Заинтересованите лица могат да поискат образуване на производство за ангажиране на отговорност само когато правото им да искат обезщетение не е погасено по давност. Правото да се иска обезщетение се погасява по давност една година след настъпването на събитието или действието, което е основание за обезщетението, или след проявяването на неговите вредоносни последици. В случай на физическо или психическо увреждане на хора срокът започва да тече от момента на излекуването или на определянето на обхвата на последиците.
[…]
В случаите на отговорност по член 32, параграфи 4 и 5 от Закон [40/2015] правото да се иска обезщетение се погасява по давност една година след публикуването, в зависимост от случая, в Boletín Oficial del Estado или в Официален вестник на Европейския съюз, на решението, с което нормата е обявена за противоконституционна или противоречаща на правото на [Съюза].
[…]“.
12
Член 106, параграф 4 от Закон 39/2015 предвижда:
„Когато обявят недействителността на разпоредба или акт, публичните администрации могат да определят в същото решение обезщетението, което трябва да се признае на заинтересованите лица, ако са изпълнени условията по [член] 32, параграф 2 и [член] 34, параграф 1 от Закон [40/2015] […]“.
Е. Закон 40/2015
13
В уводния дял на Закон 40/2015 се съдържа глава IV, озаглавена „За отговорността на публичните администрации“, която включва членове 32—37 от този закон.
14
Член 32 от посочения закон, отнасящ се до принципите, които регламентират отговорността на публичните администрации, гласи:
„1.   Частноправните субекти имат право да бъдат обезщетени от съответните публични администрации за всяко увреждане на тяхната собственост и за всяко нарушение на техните права, когато това увреждане или нарушение е последица от нормалното или ненормалното функциониране на държавните служби, освен в случаите на непреодолима сила или на вреда, която по закон частноправният субект е длъжен да понесе.
Отмяната на административни актове или разпоредби по административен или съдебен ред сама по себе си не поражда право на обезщетение.
2.   Във всички случаи твърдяната вреда трябва да е действителна, икономически оценима и индивидуализирана с оглед на лице или група лица.
3.   По същия начин частноправните субекти имат право да бъдат обезщетени от публичните администрации за всяко увреждане на тяхната собственост и за всяко нарушение на техните права, произтичащо от прилагането на законодателни актове, които не представляват актове на експроприация на права които те не са законово задължени да понасят, при условие че въпросните законодателни актове предвиждат това и при уточнените в тях условия.
Ако са изпълнени предвидените в предходните параграфи условия, отговорността на държавата законодател може да бъде ангажирана и в следните случаи:
а)
когато вредите произтичат от прилагането на норма с ранг на закон, обявена за противоконституционна, при условие че са изпълнени изискванията, посочени в параграф 4.
b)
когато вредите произтичат от прилагането на противоречаща на правото на [Съюза] норма, в съответствие с разпоредбите на параграф 5.
4.   Ако вредата произтича от прилагането на норма с ранг на закон, обявена за противоконституционна, частноправният субект може да бъде обезщетен, ако има окончателно решение на която и да било инстанция, отхвърлящо негова жалба срещу причинилия вредата административен акт, при условие че частноправният субект се е позовал на признатата впоследствие противоконституционност.
5.   Ако вредата произтича от прилагането на норма, обявена за противоречаща на правото на [Съюза], частноправният субект може да бъде обезщетен, ако има окончателно решение на която и да било инстанция, отхвърлящо негова жалба срещу причинилия вредата административен акт, при условие че частноправният субект се е позовал на признатото впоследствие нарушение на правото на [Съюза]. Освен това трябва да са изпълнени всички посочени по-долу условия:
а)
предмет на правната норма трябва да е предоставянето на права на частноправните субекти,
b)
нарушението трябва да е достатъчно съществено,
c)
трябва да съществува пряка причинно-следствена връзка между неспазването на задължението, наложено на отговорната администрация от правото на [Съюза], и претърпяната от частноправните субекти вреда.
6.   Решението, с което нормата с ранг на закон се обявява за противоконституционна или противоречаща на правото на [Съюза], поражда правно действие от публикуването му, в зависимост от случая, в Boletín Oficial del Estado [Държавен вестник на Испания] или в Официален вестник на Европейския съюз, освен ако в решението е предвидено друго.
7.   Отговорността на държавата за функционирането на правораздаването се урежда от Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (Устройствен закон 6/1985 за съдебната власт) от 1 юли 1985 г.
[…]“.
15
Член 34 от Закон 40/2015, озаглавен „Обезщетение“, предвижда в параграф 1, втора алинея:
„В случаите на отговорност, посочени в член 32, параграфи 4 и 5, обезщетение може да бъде получено за вреди, настъпили в рамките на период от пет години преди датата на публикуване на решението, с което нормата с ранг на закон е обявена за противоконституционна или противоречаща на правото на [Съюза], освен ако в това решение е предвидено друго“.
II. Досъдебната процедура
16
Вследствие на жалби, подадени от частноправни субекти, на 25 юли 2016 г. Комисията започва производство „EU Pilot“ срещу Кралство Испания във връзка с членове 32 и 34 от Закон 40/2015. Комисията твърди възможно нарушение на принципите на равностойност и ефективност, тъй като те ограничават автономията, с която държавите членки разполагат при определянето на условията, регламентиращи отговорността им за допуснатите от тях нарушения на правото на Съюза. Поради това че производство е неуспешно, то е прекратено и Комисията започва производство за установяване на неизпълнение на задължения.
17
На 15 юни 2017 г. Комисията изпраща на тази държава членка официално уведомително писмо, с което я кани да представи съображенията си относно нейните опасения във връзка с членове 32 и 34 от Закон 40/2015, както и с член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 с оглед на тези два принципа. С писмо от 4 август 2017 г. въпросната държава членка излага пред посочената институция причините, поради които счита, че тези разпоредби са в съответствие със споменатите принципи.
18
Тъй като не е съгласна с тези обяснения, на 26 януари 2018 г. Комисията издава мотивирано становище, в което подчертава и развива причините, поради които член 32, параграфи 3—6, член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015 и член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 според нея противоречат на същите принципи.
19
След среща със службите на Комисията, проведена на 14 март 2018 г., Кралство Испания отговаря на мотивираното становище с писмо от 26 март 2018 г., като поддържа своята позиция. Същевременно с писмо от 20 ноември 2018 г. тази държава членка уведомява Комисията, че е преразгледала позицията си и че в кратък срок ще изпрати законодателен проект за привеждане на испанското право в съответствие с изискванията на правото на Съюза. Този проект е изпратен до Комисията на 21 декември 2018 г.
20
На 15 май 2019 г., след нова среща, проведена на 18 март 2019 г., Комисията изпраща на Кралство Испания документ, в който излага причините, позволяващи според нея да се приеме, че изпратеният ѝ проект би могъл да сложи край на нарушението на принципа на равностойност, но не и на нарушението на принципа на ефективност.
21
В писмо от 31 юли 2019 г. Кралство Испания посочва, че правителството на тази държава членка не е в състояние да подготвя нови законодателни предложения, тъй като е служебно (Gobierno en funciones).
22
При тези условия Комисията решава да предяви настоящия иск.
III. По иска
А. По допустимостта
23
Кралство Испания поддържа, че настоящият иск е недопустим, тъй като с него Комисията иска испанският режим на отговорност на държавата да бъде преработен и визира хипотези, различни от тази на отговорността на държавата законодател, което излиза извън предмета на иска, очертан в мотивираното становище.
24
Следва да се припомни, че предметът на иска по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения се определя с мотивираното становище на Комисията, поради което искът трябва да се основава на същите съображения и основания като мотивираното становище (решение от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (Влошаване на състоянието на защитената природна зона Доняна), C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 160 и цитираната съдебна практика).
25
В случая е вярно, че в исковата си молба Комисията излага няколко общи съображения относно режима на отговорност на държавата, предвиден в испанското право. От петитума на исковата молба, както и от развитите в негова подкрепа доводи обаче следва недвусмислено, че с настоящия иск Комисията иска единствено Съдът да постанови, че Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципите на ефективност и равностойност, поради това, че е приело и запазило в сила член 32, параграфи 3—6 и член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015, както и член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 (наричани по-нататък „оспорените разпоредби“).
26
Освен това от приложеното към исковата молба мотивирано становище е видно, че в него Комисията визира същите разпоредби като тези, които са предмет на настоящия иск.
27
Впрочем както в мотивираното становище, така и в исковата молба тези разпоредби са посочени само доколкото уреждат конкретно отговорността на държавата законодател за допуснато от нея нарушение на правото на Съюза. По-нататък, в мотивираното становище Комисията вече е изложила същите съображения и основания като развитите в исковата молба.
28
При тези условия не може да се установи никакво разширяване на предмета на иска. От това следва, че повдигнатото от Кралство Испания възражение за недопустимост в това отношение трябва да се отхвърли и че настоящата жалба трябва да се обяви за допустима.
Б. По същество
1.
Предварителни бележки
29
В самото начало следва да се припомни, че принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти от нарушения на правото на Съюза, които се считат за извършени от държавата, е присъщ на системата на договорите, на които се основава Съюзът (решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 29 и цитираната съдебна практика и от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 42 и цитираната съдебна практика).
30
Този принцип е валиден във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, при това независимо кой е органът на държавата членка, чието действие или бездействие е в основата на нарушението, включително националният законодател, и независимо кой е публичният орган, който според правото на съответната държава членка носи отговорност за поправянето на посочените вреди (вж. в този смисъл решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 32 и 36, и от 25 ноември 2010 г., Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, т. 46 и цитираната съдебна практика).
31
Що се отнася до условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти от допуснати от държавата нарушения на правото на Съюза, Съдът многократно е постановявал, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три условия, а именно предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на нормата да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда (решение от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 30 и цитираната съдебна практика и от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 44 и цитираната съдебна практика).
32
Тези три условия са необходими и достатъчни за възникване на право на обезщетение в полза на частноправните субекти, без при това да се изключва възможността за ангажиране на отговорността на държавата при по-малко ограничителни условия въз основа на националното право (решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 66 и от 29 юли 2019 г., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, т. 37 и цитираната съдебна практика).
33
Без да се засяга правото на обезщетение, което, стига да са изпълнени трите условия, припомнени в точка 31 от настоящото решение, произтича пряко от правото на Съюза, държавата е длъжна да поправи последиците от причиненото увреждане в рамките на националното право относно отговорността, като се има предвид, че установените от националните законодателства условия във връзка с поправянето на вредите не трябва да бъдат по-неблагоприятни от условията, отнасящи се до подобни вътрешноправни искове (принцип на равностойност), нито да бъдат уредени по начин, който прави получаването на обезщетение практически невъзможно или прекомерно трудно (принцип на ефективност) (решения от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 31 и цитираната съдебна практика и от 4 октомври 2018 г., Кантарев, C‑571/16, EU:C:2018:807, т. 123).
34
Искът на Комисията следва да се разгледа именно в светлината на съдебната практика, посочена в точки 29—33 от настоящото решение.
35
В подкрепа на същия последната формулира две твърдения за нарушения, изведени, първото, от нарушение на принципа на ефективност, а второто — от нарушение на принципа на равностойност. Кралство Испания отговаря главно че искът трябва да бъде отхвърлен поради това, че Комисията е извършила частичен анализ на наличните в Испания правни средства за защита, позволяващи поправянето на вредите, причинени от държавата вследствие на нарушение на правото на Съюза, включително в рамките на законодателната ѝ дейност, което лишавало от основание посочения иск в неговата цялост. При условията на евентуалност то поддържа, че нито едно от тези две твърдения за нарушения не е основателно.
36
Преди да се разгледа всяко от твърденията за нарушения, изтъкнати от Комисията, следва да се анализират основните доводи на Кралство Испания.
2.
По насочването на Комисията към някои разпоредби от националния правен ред
а)
Доводи на страните
37
Кралство Испания изтъква, че Комисията се е ограничила до частичен анализ на правните средства за защита, предвидени в испанския правен ред, позволяващи да бъдат отстранени нарушенията на правото на Съюза от публичните органи. Затова анализът, представен в подкрепа на настоящия иск, бил недостатъчен за установяване на твърдяното неизпълнение на задължения и водел до незаконосъобразно разместване на доказателствената тежест.
38
На първо място, възможността за ангажиране на отговорността на държавата законодател представлявала само „завършващ механизъм за испанската правна система“ (cláusula de cierre del sistema), действащ като остатъчен или краен, и не можел да се разглежда изолирано. Дали правната уредба относно отговорността на държавата законодател за вредите, причинени на частноправните субекти поради нарушение на правото на Съюза, противоречи на принципите на ефективност и равностойност, било възможно да се определи само като се вземе предвид целият режим на обезщетяване на вредите, причинени от публичните органи в Испания, което Комисията не била направила.
39
Така испанското право предвиждало, най-напред, редица производства, позволяващи да се иска обезщетение за увреждащото деяние на публичните органи извън случаите на отговорност на държавата, а именно, първо, възможността за получаване на обезщетение в рамките на обжалването по административен ред на причинилия вредата акт, предвидено в член 31, параграф 2, член 32, параграф 2 и член 71, параграф 1, буква d) от Закон 29/1998, второ, производството за служебно преразглеждане на административните актове, предвидено в член 106, параграф 4 от Закон 39/2015, в рамките на което администрацията може да предостави обезщетение, и трето, производството за връщане на недължимо платеното в данъчната област, предвидено в член 221 и сл. от Общия данъчен кодекс.
40
В рамките на тези производства не съществувало никакво ограничение за позоваването на правото на Съюза, нито на възможността за националния съд да постанови решение относно спазването на това право или да присъди пълно обезщетение. В това отношение Кралство Испания препраща към член 4 bis от Устройствен закон 6/1985, към решение на Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) от 7 февруари 2012 г. (жалба 419/2010, решение 1425/2012, ES:TS:2012:1425), с което е признато правото на жалбоподателя на възстановяване на сумите, платени за финансиране на социални бонове, с мотива че разглежданият декрет прилага разпоредба на кралски декрет-закон, обявена за неприложима поради противоречието ѝ с правото на Съюза, както и с практиката на Tribunal Constitucional (Конституционен съд, Испания).
41
По-нататък, тази държава членка изтъква процесуалния ред, позволяващ разширяване на действието на съдебно решение, предвиден в член 37, параграф 3 и членове 110 и 111 от Закон 29/1998. Той позволявал при наличие на изброените в тези разпоредби условия да се признае отговорността на държавата, произтичаща от решение на Съда, с което се установява несъвместимостта на национална норма с правото на Съюза.
42
Накрая, в съответствие с член 106 от Конституцията частноправните субекти имали възможността да бъдат обезщетени за действията на публичните органи, които им причинят вреда, считана за неправомерна, а именно вреда, която увреденият правен субект няма законово задължение да понася, при положение че съществува причинно-следствена връзка между същата и дейността на администрацията, и че искът е предявен в предвидения давностен срок. Това производство било въведено с член 32 от Закон 40/2015.
43
Член 32, параграф 1 предвиждал поправяне на вредите, претърпени в случай на нормално или ненормално функциониране на държавните служби — като понятието „държавна служба“ се разбира в широк смисъл на административни действия, а именно действията и актовете на администрацията, включително чисто материалните действия или бездействия, и позволявал да се получи обезщетение за вредите, причинени, първо, от актовете, приети в изпълнение на закони или подзаконови актове, които са в съответствие с Конституцията или с правото като цяло, когато е налице индивидуално и особено интензивно увреждане, второ, от актовете, приети в изпълнение на подзаконови нормативни актове, обявени за незаконосъобразни, независимо дали незаконосъобразността произтича от националното право или от правото на Съюза, и трето, от административните актове, чиято незаконосъобразност е обявена в рамките на административно производство пред административен орган или съд, независимо дали тази незаконосъобразност произтича от националното право или от правото на Съюза.
44
По-нататък, член 32, параграф 4 позволявал да се получи обезщетение за вредите, причинени от актовете, приети в изпълнение на закони, обявени за противоконституционни, докато параграф 5 от същия член предвиждал право на обезщетение за вредите, причинени от актовете, приети въз основа на закони, обявени от Съда за несъвместими с правото на Съюза.
45
При това положение възможността за получаване на обезщетение на основание на отговорността на държавата законодател, както е регламентирана в параграфи 4 и 5, представлявала само специфично и остатъчно правно средство за защита, предоставено на частноправните субекти, които, след като вече са предявили друг иск, са получили неблагоприятно решение, в което не е отчетена противоконституционността на разглежданата норма или съответно нейната несъвместимост с правото на Съюза.
46
На второ място, сравнителен анализ на режима на отговорност на държавата в Испания и на режима на извъндоговорната отговорност на Съюза установявал, че в никакъв случай не може да се направи извод, че е нарушен принципът на ефективност, поради това че е въведен специфичен допълнителен способ за обезщетяване като предвидения в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, като испанският режим е по-благоприятен за гражданите от режима на отговорност на Съюза. По-конкретно, искът за извъндоговорна отговорност на Съюза не може да се използва, за да се заобиколи недопустимостта на жалба за отмяна, отнасяща се до същата незаконосъобразност и със същите имуществени претенции. За сметка на това член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 предоставял правно средство за защита на лицата, чиито искове са били отхвърлени с окончателно съдебно решение, което, добавено към обжалването на административни актове по съдебен ред, вече позволявало кумулирането на искане за отмяна и искане за обезщетение. При тези условия Кралство Испания поддържа, че принципът на ефективност не може да се тълкува различно в зависимост от това дали увреждащият акт е извършен от държава членка или от институция на Съюза.
47
На трето място, при липсата на хармонизация на равнището на Съюза широката свобода на преценка, с която държавите членки разполагат при установяването на своя режим на извъндоговорна отговорност, налагала на Комисията, преди да може да определи дали разглежданите принципи са нарушени в Испания, да вземе предвид целия испански режим на поправяне на причинени от държавата вреди, както и практиката на Съда относно отговорността на държавите членки и на Съюза.
48
На четвърто място, анализът на Комисията бил опорочен от грешка в разсъжденията, която изцяло лишавала нейния иск от основание. Всъщност целта на член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 била да се позволи поправяне на вреда в положения, които са станали окончателни, тъй като по тях вече има съдебно решение за отхвърляне в рамките на редовните правни средства за защита, като се предложи обезщетение, което иначе би било невъзможно. Макар правото на Съюза да позволява на национален съд да не приложи закон с мотива, че е несъвместим с него, то не му дава правомощието да отмени разпоредба от законодателен ранг с действие erga omnes, ако националният правен ред не предвижда такова правомощие, нито изисква да се обезщетят всички частноправни субекти, към които е приложена правна норма, обявена от национален съд за несъвместима с правото на Съюза, каквато и да е тя. То изисквало само да е налице средство за получаване на обезщетение в случай на нарушение на правото на Съюза, в съответствие с принципите на ефективност и равностойност. Такива средства обаче съществували в испанското право.
49
Въпреки това фактът, че национален съд, сезиран от частноправен субект, с решението си е установил несъвместимостта с правото на Съюза на норма с ранг на закон, не би могъл да представлява достатъчно основание, за да може друг частноправен субект въз основа на това решение да започне производство за ангажиране на отговорността на държавата на основание член 32, параграф 5 от Закон 40/2015. Този подход противоречал на принципа на правна сигурност. Действието erga omnes на обявяването на несъвместимост настъпвало само по силата на решение на Съда или на Tribunal Constitucional (Конституционен съд), или в някои случаи на отмяна на подзаконови разпоредби от съдилищата, на които е предоставена тази компетентност. Комисията смесвала исковете за обезщетение с режима на отговорността на държавата.
50
Следователно било погрешно да се поддържа, както прави Комисията в хода на досъдебната процедура, че гражданин може — само с мотива, че друг гражданин е получил съдебно решение, обявяващо норма с ранг на закон за несъвместима с правото на Съюза — въз основа на последното да предяви иск за отговорност на държавата по член 32, параграф 5 от Закон 40/2015. Това правно средство за защита било достъпно само когато решение на Съда обявява такава норма за несъвместима с правото на Съюза именно поради действието erga omnes на такова съдебно решение.
51
Във всички случаи Комисията не може да постави под въпрос, въз основа на принципа на ефективност, самия начин, по който е структуриран режимът на отговорността на държавата в испанския правен ред, който не предвижда пряк иск за отговорност на държавата, който да може да бъде отнесен пред съд. Частноправен субект, който иска да получи обезщетение за вреди, причинени от публичните органи, трябва винаги да започне с това да се обърне към администрацията с искане тя да признае отговорността на публичните органи, съответно да уважи това искане за обезщетение, независимо дали тази отговорност произтича от акт на администрацията, на съдилищата или на законодателя. При изрично или мълчаливо отхвърляне на посоченото искане частноправният субект трябва да сезира административния съд, който да прецени законосъобразността на решението, отхвърлящо тази отговорност. По принцип незаконосъобразността се обявявала и поправянето се получавало в рамките на такава процедура.
52
Отговорността на държавата, която произтича от обявена от Съда несъвместимост и е предвидена в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, представлявала друг способ за обезщетяване — допълнителен и неизключителен — за лицата, чиито искания първоначално са били отхвърлени. Наличието на такова правно средство за защита в никакъв случай не пречело на националните съдилища да изключат прилагането на законите, противоречащи на правото на Съюза, и да предоставят обезщетение в рамките на съответното правно средство за защита или чрез предявяване на индивидуален иск за реализиране на отговорност. Допълнителният характер на това правно средство за защита се потвърждавал от член 32, параграф 3, който въвеждал посоченото средство за защита със съюза „и“.
53
Комисията изтъква, че евентуалното наличие на други правни средства за защита, които са в съответствие с принципите на ефективност и равностойност, не гарантира, че приложимият към отговорността на държавата законодател режим е в съответствие с тези принципи. Макар че оспорените разпоредби трябва да се анализират в техния контекст, целта на този анализ била да се определи дали тези разпоредби, а не всички правни средства за защита, съществуващи в националния правен ред, са от естество да гарантират, че съществуват подходящи и ефикасни мерки, за да се осигури спазването на правата, предоставени от правния ред на Съюза, когато законодателят наруши правото на Съюза. Поради посочените разпоредби обаче всички испански съдилища, независимо от степента им, били длъжни да отхвърлят исканията за ангажиране на извъндоговорната отговорност на държавата законодател, които не са подкрепени от предходно решение на Съда, или да сезират Съда с преюдициално запитване, преди да могат да уважат подобни искания, и то въпреки че нямат такова задължение по силата на член 267 ДФЕС.
54
Различните производства, които изтъква Кралство Испания, имали различен предмет от производство за ангажиране на отговорността на държавата законодател за нарушение на правото на Съюза, което единствено е предмет на разглеждане в случая. Следователно те не били релевантни за целите на настоящото дело.
55
Що се отнася в частност до принципа на ефективност, косвеният способ за получаване на обезщетение чрез отговорността на администрацията можел да се задейства само когато Съдът вече е установил, че разглежданата норма с ранг на закон противоречи на правото на Съюза. В това отношение Комисията поддържа, че в испанския правен ред съдебният орган, на който е възложено обжалването на административни актове, не е компетентен да се произнася по въпроса дали законови разпоредби противоречат на правото на Съюза. Следователно, ако административният акт, който нарушава правото на Съюза, е в съответствие с националното законодателство, този съдебен орган не би могъл съобразно член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 да присъди поправяне на вредите, причинени от това нарушение, без да постави преюдициален въпрос, което противоречало на принципа на ефективност.
56
Член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 не можел да се счита за остатъчна разпоредба, защото уреждал конкретно обезщетяването на вредите, причинени от норма с ранг на закон, която се оказва в противоречие с правото на Съюза. Във всеки случай, ако държава членка реши да отдели отговорността на държавата законодател от общия режим на отговорността на държавата, като я подчини на специфични разпоредби, те би трябвало да зачитат принципите на ефективност и равностойност.
57
Що се отнася до условията, уреждащи извъндоговорната отговорност на Съюза, те също били ирелевантни за настоящото дело. Само процедурните изисквания, предвидени в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, били критикувани въз основа на принципа на ефективност, а съдържащите се в тази разпоредба материалноправни условия били критикувани от гледна точка на принципа на равностойност.
б)
Съображения на Съда
58
В самото начало следва да се констатира, че дори ако доводите на Кралство Испания, изложени в точки 37—52 от настоящото решение, са основателни, те биха имали въздействие само върху преценката на твърдението за нарушение, изведено от нарушение на принципа на ефективност. Всъщност твърдението за нарушение, което Комисията извежда от нарушение на принципа на равностойност, се ограничава до съпоставяне на иска за отговорност на държавата законодател, основан на нарушение на правото на Съюза, по член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, с иска за отговорност на държавата законодател, основан на нарушение на Конституцията, по член 32, параграф 4 от този закон. Така за анализа на второто твърдение за нарушение при всички случаи е без значение, че испанското право освен това предвижда при необходимост и други правни средства, позволяващи на частноправните субекти да получат обезщетение за вредите, които те твърдят, че са им причинени от публичните органи вследствие на нарушение на правото на Съюза.
59
След това уточнение следва да се припомни, що се отнася, на първо място, до доводите на Кралство Испания, изложени в точки 38—45 от настоящото решение, че в съответствие с постоянната практика на Съда относно принципа на ефективност, всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени на частноправните субекти от правния ред на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за протичането и особеностите на това производство пред различните национални инстанции и ако е необходимо, се вземат под внимание принципите, които стоят в основата на съответната национална правораздавателна система, в частност принципът на правна сигурност и правилното протичане на производството (решения от 6 октомври 2015 г., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 36 и 37 и цитираната съдебна практика и от 6 октомври 2021 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, т. 63 и цитираната съдебна практика).
60
От това обаче не следва, че във всеки случай, в който Комисията счита, че национална процесуална разпоредба, приложима към предвидено от държава членка правно средство за защита, накърнява принципа на ефективност, за да докаже основателността на своята позиция, тази институция е длъжна системно да разглежда всички правни средства за защита, съществуващи в правната система на тази държава членка. Всъщност съгласно тази съдебна практика преценката за спазването на принципа на ефективност изисква анализ не на всички съществуващи в дадена държава членка правни средства за защита, а съобразен с контекста анализ на разпоредбата, за която се твърди, че накърнява този принцип, което, както отбелязва и генералният адвокат в точка 40 от заключението си, може да доведе до разглеждане на други процесуални разпоредби, които са приложими в рамките на правното средство за защита, чиито ефективен характер е поставен под съмнение, или на правното средство за защита със същия предмет като последното.
61
В случая обаче твърдението на Комисията за нарушение на принципа на ефективност се отнася само до някои процесуални правила, предвидени в посочените в точка 25 от настоящото решение разпоредби, приложими към иска за отговорност на държавата за нарушения на правото на Съюза, за които отговорност носи законодателят.
62
От това следва, че доводите на Кралство Испания, възпроизведени в точки 38—45 от настоящото решение, ще бъдат от естество да установят неоснователността на твърдението за нарушение на принципа на ефективност само ако едно или няколко от изтъкнатите от тази държава членка производства или правни средства за защита позволяват на частноправните субекти да получат обезщетение за вредите, които са им причинени от законодателя вследствие на нарушение на правото на Съюза.
63
В това отношение, що се отнася, най-напред, до производствата, посочени в точка 39 от настоящото решение, следва да се констатира, че възможността за получаване на обезщетение за евентуални вреди в рамките на обжалване на административен акт по съдебен ред, предвидена в член 31, параграф 2 и член 71, параграф 1, буква d) от Закон 29/1998, се различава по естеството си от режима на отговорност на държавата законодател.
64
Несъмнено, що се отнася до положение, при което, от една страна, вредата произтича от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, и от друга страна, съществува обжалваем административен акт, Кралство Испания в писменото си становище и в съдебно заседание препраща по-конкретно към решението на Tribunal Supremo (Върховен съд), посочено в точка 40 от настоящото решение, в подкрепа на позицията си, че тази юрисдикция признава, че административните съдилища са компетентни да преценят съответствието с правото на Съюза на норма с ранг на закон, да я обявят за неприложима в даден случай, поради такова несъответствие, и вследствие на това да уважат жалба по съдебен ред срещу административния акт за прилагане на тази норма, както и да постановят при необходимост в такова производство възстановяването на правното положение на жалбоподателя, в конкретния случай посредством възстановяването на недължимо платените суми.
65
Следователно не може да бъде изключено, че предвиденото в член 31, параграф 2 от Закон 29/1998 правно средство за защита, състоящо се в обжалване на административен акт по съдебен ред, предоставя на частноправен субект, увреден от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, възможността в някои хипотези да му бъдат възстановени правата, които правото на Съюза му предоставя.
66
Същевременно трябва да се отбележи, че от предоставените на Съда елементи не следва, че това е така при всички обстоятелства, когато частноправен субект претърпява вреда вследствие на действие на законодателя, по-конкретно когато разпоредбата на правото на Съюза, чието нарушение се изтъква, не позволява — поради липсата на директен ефект на последната — да се остави без приложение оспорената норма с ранг на закон (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 68), или когато вредите произтичат от бездействие на законодателя.
67
В това отношение, макар да е вярно, че Кралство Испания е потвърдило в съдебното заседание, че испанското право не прави разграничение в зависимост от това дали разглежданата разпоредба от правото на Съюза има директен ефект или не, и че Съдът признава, че само въз основа на националното си право национална юрисдикция може да остави без приложение всяка разпоредба от националното право, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза, която няма директен ефект (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 33), това не променя факта, че при липсата на подлежащ на обжалване административен акт това правно средство за защита не е достъпно за частноправните субекти в смисъл, че те не могат да използват посоченото средство, за да получат обезщетение за вреди, които, породени вследствие на действие или бездействие на националния законодател, не са материализирани в административен акт, или когато искането за признаване не може да доведе до приемането на такъв административен акт на основание член 31, параграф 2 от Закон 29/1998.
68
Накрая, що се отнася до доводите, изложени в точка 51 от настоящото решение, Кралство Испания изтъква, от една страна, че в рамките на производството по член 31, параграф 2 от Закон 29/1998 „почти винаги“ било възможно да се формулират искания за присъждане на обезщетение за вреда, произтичаща от нарушаването на правото на Съюза от страна на законодателя, като по този начин имплицитно признава, че това не е така във всички случаи. От друга страна, фактът, че частноправен субект може да задейства приемането на административен акт, като подаде искане за обезщетение пред администрацията, не позволява да се ангажира отговорността на законодателя във всички случаи, визирани в посочената в точки 30 и 31 от настоящото решение съдебна практика, при положение че самото Кралство Испания се позовава в писмените си изявления на решението на Tribunal Supremo (Върховен съд) от 18 ноември 2020 г. (жалба 404/2019, решение 1534/2020, ES:TS:2020:3936), от което е видно, че нормата, която е в нарушение на правото на Съюза, трябва да е била основата за конкретната административна дейност, породила вредите, чието поправяне се иска.
69
Поради всички изложени в точки 64—68 от настоящото решение причини наличието на предвиденото в член 31, параграф 2 от Закон 29/1998 правно средство за защита, състоящо се в обжалване на административен акт по съдебен ред, не е достатъчно, за да се отхвърли изначално първото твърдение за нарушение на Комисията.
70
Освен това нито предвиденото в член 32, параграф 2 от Закон 29/1998 правно средство за защита, което се отнася само до случаите на неправомерни действия на администрацията, нито производството за връщане на недължимо платеното в данъчната област, предвидено в член 221 и сл. от Общия данъчен кодекс, чиято цел е единствено да позволи на частноправен субект да събере от съответния публичен орган парични суми, които последният хипотетично е получил неправомерно, може да е достатъчно в това отношение, по-специално поради приложно им поле, ограничено до много специфични области, които не обхващат всички положения, в които отговорността на държавата законодател, основана на нарушение на правото на Съюза, може да бъде ангажирана и да доведе до присъждане на обезщетение.
71
Що се отнася до производството за служебно преразглеждане на административните актове, предвидено в член 106, параграф 4 от Закон 39/2015, то позволява на администрация, която обяви недействителността на даден акт или разпоредба, в същото решение да определи обезщетението, което трябва да бъде признато на заинтересованите лица. От текста на тази разпоредба обаче е видно, че тази възможност е предоставена само по отношение на вредите, причинени от публичните администрации, и нищо не сочи, че тя би позволила на частноправен субект да бъде обезщетен за вреди, причинени му от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза.
72
По-нататък, що се отнася до процесуалния ред, позволяващ разширяване на действието на съдебно решение, предвиден в член 110, параграф 1 от Закон 29/1998, той позволява действието на окончателно съдебно решение, с което се признава индивидуално правно положение в полза на дадено лице, при предвидените в тази разпоредба условия да се разпростре и по отношение на други лица, намиращи се в същото правно положение. Използването на тази възможност обаче предполага предварителното установяване на това правно положение. Следователно, дори да се приеме, че то позволява да се разшири признаването на отговорността на националния законодател за допуснато от него нарушение на правото на Съюза към заинтересовани страни, намиращи се в същото правно положение като лицата, които са се ползвали от решение, признаващо тази отговорност спрямо тях, прилагането на това производство за разширяване на действието изисква тази отговорност да е била предварително установена в рамките на предявен по-рано иск. Следователно с него не могат да се преодолеят твърдените от Комисията в рамките на първото ѝ твърдение за нарушение недостатъци.
73
Същото се отнася и за предвидената в член 37, параграф 3 и член 111 от Закон 29/1998 възможност за разширяване на действието на съдебно решение, която по същество се прилага само по делата, чието разглеждане е било спряно до окончателното приключване на свързано дело, разгледано приоритетно.
74
Накрая, що се отнася до правното средство за защита, което позволява именно да се ангажира отговорността на държавата, следва да се отбележи, че както посочва Кралство Испания, член 32 от Закон 40/2015 предвижда различни хипотези, при които може да се ангажира тази отговорност. Единствено параграфи 3—6 от този член обаче се отнасят конкретно до отговорността на държавата законодател.
75
Така член 32, параграф 1 предвижда възможността частноправните субекти да получат обезщетение от съответните публични администрации за всяко посегателство над имуществото или правата им, когато това посегателство е последица от нормалното или ненормалното функциониране на държавните служби, освен в случай на непреодолима сила или на вреди, които по закон частноправният субект е длъжен да понесе, като тази разпоредба уточнява, че отмяната по административен или съдебен ред на административни актове или разпоредби сама по себе си не поражда право на обезщетение.
76
Следователно, въпреки че това правно средство за защита може да се разглежда като редовно правно средство за ангажиране на отговорността на държавата, неговото създаване предполага „функциониране […] на държавните служби“ — понятие, което не се отнася до законодателя. При това положение посоченото средство не обхваща поправянето на вредите, причинени пряко от действие или бездействие на националния законодател поради нарушение на правото на Съюза, когато тези вреди не могат да се свържат с дейност на държавните служби.
77
Впрочем, както отбелязва и генералният адвокат в точка 57 от своето заключение, специалните разпоредби относно ангажирането на отговорността на държавата законодател, предвидени в член 32, параграфи 3—6 от Закон 40/2015, биха били безполезни, ако предвиденото в член 32, параграф 1 от този закон правно средство за защита вече позволяваше да се ангажира отговорността на държавата за причинените от националния законодател вреди.
78
Що се отнася до член 32, параграф 3, първа алинея от посочения закон, за който Кралство Испания подчертава в съдебното заседание, че представлява общото средство за ангажиране на отговорността на държавата законодател, включително за допуснати от нея нарушения на правото на Съюза, следва да се отбележи, че както изтъква тази държава членка, втора алинея от същия параграф 3 уточнява, че отговорността на държавата законодател може да бъде ангажирана „и“ когато са изпълнени споменатите в параграф 4 или параграф 5 от този член изисквания. От това следва да се изведе, че както поддържа тази държава членка, предвидените в последните два параграфа правни средства за защита представляват извънредни или допълнителни средства за защита, които позволяват да се ангажира отговорността на държавата законодател, по-конкретно в случай на нарушение на правото на Съюза, в допълнение към общото средство, предвидено в член 32, параграф 3, първа алинея.
79
Същевременно тази първа алинея обуславя възможността за получаване на обезщетение от предвиждането на такава в законодателния акт, който е в основата на вредите, и от спазването на условията, уточнени в този акт. Освен факта обаче, че тази възможност изглежда изначално несъществуваща, когато вредата е настъпила вследствие на бездействие на законодателя, самото обстоятелство, че получаването на обезщетение на основание посочената алинея по този начин е поставено под условие, е достатъчно, за да се изключи възможността искът, предвиден в същата алинея, да се счита за правен способ за поправяне на твърдените от Комисията недостатъци, що се отнася до ефективността на режима на отговорност на държавата законодател за допуснати от нея нарушения на правото на Съюза.
80
Изтъкнатото от Кралство Испания в съдебното заседание обстоятелство, че член 32, параграф 3, първа алинея от Закон 40/2015 е предмет на гъвкаво тълкуване от Tribunal Supremo (Върховен съд), който го прилагал по този начин, за да гарантира ефективна съдебна защита на правата на правните субекти, не позволява да се обори направената в предходната точка констатация.
81
Действително, следва да се припомни, че макар обхватът на националните законови, подзаконови и административни разпоредби да се преценява с оглед на тълкуването им от националните съдилища (решения от 8 юни 1994 г., Комисия/Обединено кралство, C‑382/92, EU:C:1994:233, т. 36 и цитираната съдебна практика и от 16 септември 2015 г., Комисия/Словакия, C‑433/13, EU:C:2015:602, т. 81 и цитираната съдебна практика), наличието на съдебна практика, дори и на върховна съдебна инстанция, не е достатъчно — предвид фундаменталния характер на принципа на отговорността на държавата за допуснати от нея нарушения на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2015 г., Ferreira da Silva e Brito и др., C‑160/14, EU:C:2015:565, т. 59) и предвид съображенията, изложени в точка 76 от настоящото решение — за да гарантира с необходимите яснота и точност, че член 32, параграф 3, първа алинея от Закон 40/2015 предоставя правно средство за защита, позволяващо да се отхвърлят изначално критиките, формулирани от Комисията в рамките на първото ѝ твърдение за нарушение.
82
Следователно, щом като нито едно от производствата или правните средства за защита, които изтъква Кралство Испания в точки 38—45 от настоящото решение, не позволява на частноправните субекти ефективно да ангажират отговорността на държавата законодател, за да получат обезщетение за вредите, които са им причинени от допуснатите от тази държава нарушения на правото на Съюза, Комисията не може да бъде упрекната, че е съсредоточила анализа си върху член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 във връзка с параграфи 3, 4 и 6 от този член, както и върху член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 39/2015 и член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015, тъй като тези разпоредби са единствените национални разпоредби, предвиждащи конкретно възможността за ангажиране на тази отговорност.
83
Що се отнася, на второ място, до невземането предвид от Комисията на режима на извъндоговорната отговорност на Съюза, от припомнената в точка 59 от настоящото решение съдебна практика следва, че преценката за съответствието на процесуална разпоредба с принципа на ефективност предполага тази преценка да се извършва не с оглед на разпоредби, които са предвидени в други правни системи, а с оглед на мястото на разглежданата разпоредба в цялото производство, на неговото протичане и особености, пред различните национални инстанции на съответната държава членка. Затова формулираните от Кралство Испания критики по отношение на ефективния характер на режима на извъндоговорната отговорност на Съюза при всички положения не могат да доведат до изначално отхвърляне на първото твърдение за нарушение на Комисията.
84
На трето място, свободата на преценка, с която държавите членки разполагат, що се отнася до установяването на режима им на отговорност за вредите, причинени на частноправните субекти вследствие на допуснатите от тях нарушения на правото на Съюза, не ги освобождава, при упражняването на тази свобода на преценка, от спазване на задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 18 май 2021 г., Asociația Forumul Judecătorilor Din România и др., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 и C‑397/19, EU:C:2021:393, т. 111 и цитираната съдебна практика). Следователно при това упражняване те продължават да са длъжни да спазват в частност принципа на ефективност.
85
На четвърто място, що се отнася до доводите, изложени в точки 48—51 от настоящото решение, трябва да се констатира, че Комисията не цели да постави под въпрос самия начин, по който е структуриран режимът на отговорността на държавата в испанския правен ред. Всъщност настоящият иск има за цел само да установи дали режимът на отговорност на държавата законодател, така както е предвиден в оспорените разпоредби, позволява на частноправните субекти да получат — при спазване на принципите на ефективност и равностойност — обезщетение за вредите, които са им причинени от националния законодател поради нарушение на правото на Съюза.
86
Доколкото обаче, от една страна, никое от изтъкнатите от Кралство Испания производства или правни средства за защита, споменати в точки 38—45 от настоящото решение, не позволява да се установи отнапред, че това е така, и от друга страна, общата разпоредба, която според твърденията на тази държава членка в съдебното заседание е релевантна в това отношение, а именно член 32, параграф 3, първа алинея от Закон 40/2015, не предлага, както вече беше установено в точки 79—81 от настоящото решение, ефективна възможност за ангажиране — като цяло в положенията, при които нарушението на правото на Съюза трябва да бъде предмет на обезщетяване, в изпълнение на съдебната практика, посочена в точки 30 и 31 от настоящото решение — на отговорността на държавата законодател, е необходимо единственото правно средство за защита, предвидено за тази цел за случаите на нарушение на правото на Съюза, а именно предвиденото в член 32, параграф 5 от този закон, да бъде преработено по начин, който по-конкретно не прави получаването на обезщетение практически невъзможно или прекомерно трудно.
87
Накрая, от една страна, щом като от всичко гореизложено следва, че Комисията не може да бъде упрекната, че е съсредоточила настоящия иск само върху разпоредбите на испанското право, свързани с ангажирането на отговорността на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза, не може да се приеме, че анализът на Комисията е довел до неправомерно разместване на доказателствената тежест.
88
От друга страна, с оглед на всички тези съображения обстоятелството, че режимът на отговорност на държавата законодател, така както е замислен в оспорените разпоредби, представлява „завършващ механизъм за испанската правна система“, също няма за последица това искът на Комисията, доколкото цели оспорване на ефективността само на този режим на отговорност, да бъде отхвърлен изначално като неоснователен.
89
От всичко гореизложено следва, че главните доводи на Кралство Испания трябва да се отхвърлят и разглеждането на настоящия иск да продължи с анализ на изтъкнатите от Комисията твърдения за нарушения.
3.
По първото твърдение за нарушение: нарушение на принципа на ефективност
а)
По разпоредбите на член 32 от Закон 40/2015
90
Комисията поддържа, че трите кумулативни условия, с които член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 обвързва обезщетяването на вредите, причинени на частноправните субекти от испанския законодател поради нарушение на правото на Съюза, взети поотделно или заедно, правят практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на обезщетение.
1) По първата част, отнасяща се до условието да е налице обявяване от Съда на приложената норма за несъвместима с правото на Съюза
i) Доводи на страните
91
В самото начало Комисията отбелязва, че обуславянето на обезщетението за вредите, причинени от държавата законодател поради нарушение на правото на Съюза, от наличието на решение на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на нормата с ранг на закон, произтича от член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, тъй като тази разпоредба предвижда, че вредата трябва да е следствие от „прилагането на норма, обявена за противоречаща на правото на Съюза“, във връзка с член 32, параграф 6 и с член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015, които споменават публикуването в Официален вестник на Европейския съюз на решението, обявяващо, че правото на Съюза е било нарушено.
92
В това отношение Комисията изтъква, първо, че само решенията на Съда, постановени в производствата по искове за установяване на неизпълнение на задължения, включват обявяване на несъвместимост на националното право с правото на Съюза. Освен това, дори да се предположи, че всяко решение на Съда е достатъчно за изпълнението на разглежданото в рамките на настоящата първа част условие, според постоянната съдебна практика не било абсолютно необходимо Съдът да се е произнесъл, за да може да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, и че е в противоречие с принципа на ефективност обезщетението за вредата, причинена от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи държава членка, да се обуславя от изискването за предварително решение на Съда.
93
Второ, съдилищата, които са компетентни да разгледат иск за отговорност на държавата, включително вследствие на дейността на законодателя, би трябвало имат собствена компетентност да се произнасят за целите на съответното дело по всички условия за ангажиране на отговорността на държавата, включително за нарушение на правото на Съюза, без да са длъжни да се основават на предходно решение на Съда и без да е необходимо да отправят преюдициално запитване до Съда, нито да чакат решение на Съда в рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения. Това не означавало, че всеки съд трябва да може да отмени национална норма с действие erga omnes.
94
Трето, Комисията отбелязва, че Кралство Испания признава, че това правно средство за защита може да бъде упражнено само ако съществува предходно решение на Съда, но че то обосновава това с факта, че когато национален съд е отхвърлил жалбата срещу причинилия вредата административен акт, е необходимо решение на Съда с действие erga omnes, за да може в рамките на последващ иск за обезщетение да се преодолее силата на пресъдено нещо на постановеното от този съд решение и да се гарантира правната сигурност. Същевременно от решение от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513), следвало, че решение, с което се отхвърля жалба срещу административен акт, има сила на пресъдено нещо пред който и да е съд, само по отношение на валидността на административния акт, но не и относно наличието или липсата на право на обезщетение.
95
Кралство Испания изтъква, че испанското право в никакъв случай не обуславя поправянето на вредата, причинена от нарушение на правото на Съюза, от предварителното наличие на решение на Съда. Обжалването на административен акт по съдебен ред, искът за връщане на недължимо платено в областта на данъчното облагане или пък искът за ангажиране на отговорността на държавата за действията на публичните администрации, не провеждали никакво разграничение, нито съдържали уточнения в този смисъл.
96
Всеки испански съд би могъл да обяви норма с ранг на закон за несъвместима с правото на Съюза и когато установи незаконосъобразността на акт, действие или бездействие на националния законодател поради несъвместимост с правото на Съюза, да изключи неговото прилагане и съответно да присъди необходимото обезщетение вследствие на отмяната на акта или действието, или на констатирането на незаконосъобразността на бездействието, без да е необходимо предварително решение на Съда, с което се установява тази несъвместимост. Фактът, че в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 е предвиден особен случай, свързан със съществуването на решение на Съда, което обявява норма с ранг на закон за несъвместима с правото на Съюза, не лишавал испанските съдилища от такива правомощия. По-нататък, всеки частноправен субект, ако счита, че не всички претърпени от него вреди са били поправени въпреки отмяната на незаконосъобразния акт, би могъл да поиска обезщетение от администрацията в съответствие с член 4 bis от Устройствен закон 6/1985 и със Закон 29/1998.
97
Освен това в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 испанското право предвиждало, че дори в случаите, в които искането за отмяна на административния акт е било отхвърлено, като при това положение той става окончателен, този окончателен характер може впоследствие да бъде преодолян посредством иск за обезщетение за вреди. За да се преодолее по този начин обаче силата на пресъдено нещо на решението на испански съд за отхвърляне, било необходимо решение на Съда и от това не произтичало никакво нарушение на принципа на ефективност.
98
Комисията не познавала функционирането на режима на отговорност на държавата в Испания, както и правомощието за преразглеждане, упражнявано от административните съдилища. Със специфичните си изисквания член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 целял единствено да се избегне възможността частноправен субект да възобнови производство за обезщетение само с мотива, че друг частноправен субект е получил благоприятно съдебно решение от друг национален съд. Само съдебно решение с действие erga omnes би могло да породи такова действие на „преразглеждане“ на други съдебни решения, освен ако засяга правната сигурност, а в испанския правен ред само някои съдилища имали компетентност да отменят с действие erga omnes разпоредба, която има общ характер.
99
Да се изисква въвеждане на самостоятелно правно средство за защита за ангажиране на извъндоговорна отговорност за вредите, причинени от националния законодател поради нарушение на правото на Съюза, без да се взема предвид индивидуализираното прилагане на правната норма с ранг на закон и без да се съобразява спазването на какъвто и да било срок за предявяване на такъв иск, би надхвърлило изискванията на принципа на ефективност и би изпразнило от съдържание компетентността на държавите членки да уреждат извъндоговорната отговорност на държавата.
100
Комисията допускала грешка и по отношение на вида решение, посочено в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015. Понятието „incumplimiento“ трябвало да се разбира не в смисъл на „неизпълнение на задължения“, а в смисъл на „неспазване“ или „нарушение“. Следователно тази разпоредба не се ограничавала до препратка към решение на Съда, постановено в производство по член 258 ДФЕС.
ii) Съображения на Съда
101
Член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 предвижда, че ако вредите произтичат от прилагането на норма, обявена за противоречаща на правото на Съюза, частноправният субект може да бъде обезщетен, ако е получил, от която и да е инстанция, окончателно решение за отхвърляне на жалба срещу причинилия вредите административен акт, при условие че частноправният субект се е позовал на нарушението на правото на Съюза, признато впоследствие, стига да са изпълнени условията, съдържащи се в букви а)—с) от тази разпоредба. Страните впрочем не спорят, че използваният в посочената разпоредба термин „норма“ трябва да се схваща като отнасящ се, както член 32, параграф 4 от този закон, до „норма с ранг на закон“.
102
Член 34, параграф 1 от Закон 40/2015 от своя страна уточнява в своята втора алинея, че в случаите на отговорност, посочени в член 32, параграф 5 от този закон, могат да бъдат обезщетени вредите, настъпили в срок от пет години преди датата на публикуване на решението, с което се обявява, че нормата противоречи на правото на Съюза, освен ако в това решение е предвидено друго, докато според член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 в същите случаи на отговорност правото да се иска обезщетение се погасява една година след публикуването на посоченото решение в Официален вестник.
103
От това следва, че Комисията правилно поддържа, че оспорените разпоредби поставят като условие, за да може частноправен субект да бъде обезщетен за вреда, която му е причинена от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи националният законодател, това нарушение да е било предварително установено от Съда.
104
Съдът обаче вече е постановил, че обуславянето на поправянето от държавата членка на вредите, които е причинила на частноправен субект, нарушавайки правото на Съюза, от изискването за предварително установяване от негова страна на нарушение на правото на Съюза, за което тази държава членка носи отговорност, противоречи на принципа на ефективност на това право (вж. в този смисъл решение от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 95). Съдът също така вече е постановил, че поправянето на вредата, причинена от нарушение на правото на Съюза от страна на държава членка, не е подчинено на изискването, според което съществуването на такова нарушение трябва да е обявено с решение на Съда, постановено по преюдициално запитване (решение от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 38 и цитираната съдебна практика).
105
По-нататък, от припомнената в точка 30 от настоящото решение съдебна практика следва, че тези принципи са валидни, независимо кой е органът на държавата членка, чието действие или бездействие е в основата на нарушението на правото на Съюза.
106
Следователно за преценката на основателността на настоящата част е без значение определянето на това дали, както поддържа Комисията, оспорените разпоредби изискват да е постановено решение на Съда, с което се установява неизпълнение от Кралство Испания на някое от задълженията му, произтичащи от правото на Съюза, или, както поддържа тази държава членка, същите трябва да се разбират като отнасящи се до всяко решение на Съда, от което може да се изведе несъвместимостта с правото на Съюза на действие или бездействие на испанския законодател. Всъщност от припомнената в точка 104 от настоящото решение съдебна практика следва, че във всички случаи поправянето на вредата, причинена от държава членка, включително от националния законодател, поради нарушение на правото на Съюза, не може — освен ако се наруши принципът на ефективност — да е обусловено от предварителното постановяване на решение на Съда, установяващо неизпълнение на правото на Съюза от страна на съответната държава членка, или от което е видна несъвместимостта с правото на Съюза на действието или бездействието в основата на вредата.
107
За тази цел обаче е важно да се прецени дали, както поддържа Кралство Испания, други правни средства за защита позволяват да се ангажира отговорността на държавата законодател, без в рамките на тези средства да се изисква наличието на такова предварително решение на Съда.
108
Най-напред, в точки 63—82 от настоящото решение вече беше констатирано, че нито едно от производствата или правните средства за защита, на които се позовава Кралство Испания в точки 95 и 96 или в точки 38—45 от настоящото решение, не гарантира на частноправен субект възможността във всички случаи, когато нарушението на правото на Съюза трябва да бъде предмет на обезщетение в изпълнение на съдебната практика, посочена в точки 30 и 31 от настоящото решение, да получи подходящо обезщетение за вредите, които твърди, че са му причинени от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи националният законодател.
109
По-нататък, доколкото изложените в точки 97—99 от настоящото решение доводи съответстват по същество на вече отхвърлените в точки 85, 86 и 88 от него, поради същите съображения те също трябва да бъдат отхвърлени.
110
Накрая, доколкото с тези доводи Кралство Испания твърди по същество, че с настоящия иск Комисията се стреми да наложи въвеждането на правно средство за защита, позволяващо на всяко лице да ангажира отговорността на държавата законодател, като не се отчита каквато и да било индивидуализирана преценка или спазването на срок за предявяване на такъв иск, следва да се констатира, че те се основават на погрешна предпоставка относно обхвата на настоящия иск и следователно трябва да бъдат отхвърлени.
111
Всъщност, въпреки че с настоящия иск Комисията цели да гарантира, че частноправен субект, увреден от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи испанският законодател, може да получи обезщетение за претърпените от него вреди, включително при липса на подлежащ на обжалване административен акт, тази институция изобщо не поставя под въпрос условието, закрепено в член 32, параграф 2 от Закон 40/2015, вредата, чието поправяне се иска, да бъде по-конкретно индивидуализирана по отношение на лице или група лица, и което по силата на член 32, параграф 3, втора алинея се прилага и за правните средства за защита, предвидени в член 32, параграф 5 от този закон.
112
Тя не оспорва и че предявяването на иска за отговорност на държавата законодател се погасява по давност, като освен това определянето на разумни преклузивни срокове за обжалване е по принцип съвместимо с принципа на ефективност, независимо че по дефиниция изтичането на тези срокове води до пълно или частично отхвърляне на предявения иск (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2019 г., Flausch и др., C‑280/18, EU:C:2019:928, т. 54 и цитираната съдебна практика).
113
С оглед на тези съображения първата част от първото твърдение за нарушение следва да бъде уважена.
2) По втората част, отнасяща се до условието увреденият частноправен субект да е получил от който и да било съд окончателно решение, с което се отхвърля жалба срещу причинилия вредата административен акт
i) Доводи на страните
114
Комисията изтъква, че макар правото на Съюза да допуска прилагането на национална правна уредба, която предвижда, че частноправен субект не може, използвайки правно средство за защита, да получи обезщетение за вреди, чието настъпване умишлено или поради небрежност е пропуснал да предотврати, това е вярно само при условие че използването на това правно средство не е източник на прекомерни затруднения и може разумно да се изисква от увреденото лице. Тъй като обаче това изискване било наложено от член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 по абсолютен и безусловен начин, то противоречало на принципа на ефективност.
115
Нито фактът, че искът за отговорност на държавата законодател представлява допълващ механизъм спрямо редовния режим на отговорността на държавата, нито фактът, че е необходимо да се защити правната сигурност, нито фактът, че в Испания съществуват други процесуални способи за упражняване на правата, предоставени от правния ред на Съюза, позволявали да се отстрани това нарушение на принципа на ефективност.
116
По-нататък, администрацията често се ограничавала до приемането на подзаконови актове, прилагащи законовите разпоредби, без да разполага с никаква свобода на преценка, а националните законодатели се намирали в особено положение спрямо правото на Съюза, тъй като те трябва да спазват цялото първично право и вторичното право на Съюза. Следователно преките нарушения на правото на Съюза от националните законодатели не били нито необичайни, нито трудни за предвиждане.
117
Впрочем от гледна точка на принципа на ефективност било ирелевантно, че изискваното окончателно решение може да е било постановено от който и да е съд, при положение че самото изискване за такова съдебно решение било несъвместимо с този принцип, доколкото не е предвидено никакво изключение за случаите, в които използването на съответното правно средство за защита би породило за увредените лица прекомерни затруднения или не би могло разумно да се изисква от тях.
118
Кралство Испания изтъква най-напред, че разглежданото в рамките на настоящата втора част условие е наложено поради допълващия характер на режима на отговорност на държавата законодател и необходимостта да се съвмести принципа на поправяне на причинените от законодателя вреди с принципа на правна сигурност. Трудно би могла да бъде причинена вреда от акт на законодателя при липсата на какъвто и да било административен акт за прилагане, а за да се определи дали съществува право на обезщетение, във всеки случай било необходимо да се преценява във всеки отделен случай неправомерността на претърпяната вреда, тъй като обявяването на несъвместимост на дадена разпоредба с правото на Съюза не поражда автоматично право на обезщетение.
119
Следователно, когато твърдението за нарушение е изведено от несъвместимостта на даден закон с правото на Съюза, частноправният субект трябвало да обоснове причините, поради които този закон му причинява индивидуална вреда, и да докаже, че това е „прилагането на закона“. При липса на основание, което да обосновава наличието на „вредоносно събитие“, не било възможно да се предяви иск за отговорност по съдебен ред. Частноправните субекти не можело да претендират, че законите с широки времеви последици, които се окажат несъвместими с правото на Съюза, пораждат неограничено във времето право на обезщетение.
120
По-нататък, въпреки че се изисквало предварително да е налице окончателно решение за отхвърляне на иска или жалбата, не било необходимо да са изчерпани възможностите за обжалване по съдебен ред, тъй като съгласно член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 окончателното решение можело да бъде получено „от която и да е инстанция“.
121
Накрая и при всички случаи, Tribunal Supremo (Върховен съд) тълкувал разглежданото в рамките на настоящата част условие в смисъл, благоприятен за частноправните субекти, което гарантирало спазването на принципа на ефективност.
ii) Съображения на Съда
122
Член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 предвижда, че ако вредите произтичат от прилагането на норма с ранг на закон, обявена за противоречаща на правото на Съюза, частноправният субект може да бъде обезщетен само при условие, в частност, че е получил от която и да било инстанция окончателно решение за отхвърляне на жалба срещу причинилия вредите административен акт.
123
Що се отнася обаче до отговорността на държава членка за нарушение на правото на Съюза, Съдът вече е признал, че националният съд може да провери дали увреденото лице е положило разумна грижа, за да избегне вредите или да ограничи техния размер, и по-специално дали е използвало своевременно всички правни средства за защита, с които е разполагало. Действително, съгласно общ за правните системи на държавите членки основен принцип, за да не понесе самото то вредите, увреденото лице трябва да докаже, че е положило разумна грижа, за да ограничи размера им. За сметка на това би било в разрез с принципа на ефективност да се изисква от увредените лица всеки път да използват всички правни способи за защита, с които разполагат, дори когато това би било източник на прекомерни трудности или не е разумно да се изисква от тях (вж. в този смисъл решение от 24 март 2009 г., Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, т. 60—62 и цитираната съдебна практика и от 4 октомври 2018 г., Kантарев, C‑571/16, EU:C:2018:807, т. 140—142 и цитираната съдебна практика).
124
Следователно, макар правото на Съюза да допуска прилагането на национална правна уредба, която предвижда, че частноправен субект не може да получи обезщетение за вреди, чието настъпване умишлено или поради небрежност е пропуснал да предотврати посредством използването на правно средство за защита, това е само при условие че използването на това средство за защита не е източник на прекомерни затруднения или че може да се изисква в разумна степен от увреденото лице (вж. в този смисъл решение от 24 март 2009 г., Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, т. 69).
125
В случая, както отбелязва и генералният адвокат в точка 82 от заключението си, точно това предвижда член 32, параграф 5 от Закон 40/2015. Всъщност, като оспорва своевременно причинилия вредата административен акт, съответният частноправен субект може по принцип да избегне настъпването на вреда или най-малкото да ограничи нейния обхват.
126
По-нататък, тази разпоредба не изисква частноправният субект да е изчерпил всички правни средства за защита, с които разполага, а само да е получил окончателно решение по жалба срещу този административен акт, и то от която и да било инстанция — което е от естество да улесни изпълнението на това условие.
127
Трябва обаче да се констатира, че както изтъква Комисията, когато вредата е следствие от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, без да съществува административен акт, подлежащ на обжалване от частноправния субект, посочената разпоредба прави невъзможно получаването на обезщетение, тъй като в такъв случай увреденият частноправен субект не може да сезира съд с жалба като тази, която се изисква. В това отношение, като се има предвид припомнената в точка 124 от настоящото решение съдебна практика, е изключено увреденият частноправен субект, който се намира в такова положение, да бъде задължен с активно поведение да предизвика приемането на административен акт, който впоследствие би могъл да оспори, при положение че при всички случаи не би могло да се счита, че такъв акт е причинил твърдяната вреда.
128
Следователно член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 противоречи на принципа на ефективност, тъй като не предвижда изключение за случаите, в които упражняването на наложеното от него обжалване би довело до прекомерни затруднения или не би могло разумно да се изисква от увреденото лице, какъвто би бил случаят, когато вредата произтича от противоречащо на правото на Съюза действие или бездействие на законодателя, без да е налице обжалваем административен акт.
129
В това отношение твърдението, че вредата трудно може да произтича по толкова непосредствен начин от действие или бездействие на националния законодател, не променя тази преценка. От една страна, обстоятелството, че при липсата на предвидени изключения, както са описани в предходната точка, рядко се нарушавал принципът на ефективност, не може да обоснове нарушаването на този принцип. От друга страна, като се имат предвид специфичните задължения на националните законодатели във връзка с транспонирането на правото на Съюза във вътрешното право, на практика не е необичайно дейността на същите да е непосредствено в основата на вреда, причинена на частноправните субекти.
130
По същия начин фактът, че предварително предявяване на иск с цел избягване или ограничаване на вредата не може да се изисква в изпълнение на принципа на ефективност в случаите, в които това предявяване е източник на прекомерни затруднения или не може разумно да се изисква от увреденото лице, не означава, че частноправният субект, който иска да ангажира отговорността на държавата законодател, би бил освободен от задължението да установи, в рамките на иск с такъв предмет, че са изпълнени условията, необходими за ангажирането на тази отговорност в неговия конкретен случай. Следователно доводите на Кралство Испания, изложени в точки 118 и 119 от настоящото решение, трябва да бъдат отхвърлени.
131
Що се отнася до твърдението, че Tribunal Supremo (Върховен съд) тълкува оспореното условие в смисъл, благоприятен за частноправните субекти, то трябва да се отхвърли поради съображения, аналогични на изложените в точка 81 от настоящото решение.
132
Поради това втората част от първото твърдение за нарушение следва да се уважи, доколкото член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 обвързва поправянето на вредите, причинени на частноправните субекти от испанския законодател, с условието претърпелият вреди частноправен субект да е получил, независимо от коя инстанция, окончателно решение за отхвърляне на жалба срещу административния акт, причинил вредата, без да предвижда изключение за случаите, в които вредите произтичат пряко от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, без да е налице обжалваем административен акт.
3) По третата част, отнасяща се до условието увреденият частноправен субект да е изтъкнал нарушението на правото на Съюза в рамките на жалбата срещу причинилия вредата административен акт
i) Доводи на страните
133
Комисията поддържа, че условието увреденият частноправен субект да се е позовал на нарушението на правото на Съюза в рамките на обжалването на причинилия вредата административен акт изглежда ограничава правото на обезщетение до случаите, в които нарушената разпоредба от правото на Съюза има директен ефект, докато отговорността на държавата може да бъде ангажирана дори в случай на нарушение на разпоредба от правото на Съюза, която няма такъв ефект.
134
Тъй като обаче според Комисията, когато нарушената разпоредба от правото на Съюза не произвежда директен ефект, частноправните субекти не могат да постигнат защитата своите права пред националните съдилища чрез неприлагането на вътрешното право и прилагането на правото на Съюза, би било излишно да се изисква — що се отнася до този вид разпоредби —увреденото лице да се е позовало на нарушението на правото на Съюза в рамките на предходно съдебно производство. Следователно това условие правело прекомерно трудно получаването на обезщетение за вредите, причинени от националния законодател поради нарушение на правото на Съюза.
135
Тази констатация не може да бъде поставена под въпрос от факта, че частноправните субекти могат да се позовават на всяка разпоредба от правото на Съюза в рамките на производство за отмяна на административен акт, като националните съдилища са длъжни да оставят национална мярка без приложение и да защитават пряко правата, предоставени от правния ред на Съюза, само в случай на разпоредби от правото на Съюза с директен ефект.
136
Кралство Испания подчертава, че това условие е наложено поради допълващия характер на режима на отговорността на държавата законодател и необходимостта да се съвмести принципа на поправяне на вредите, причинени от законодателя, с принципа на правна сигурност. Така задължението за позоваване, в рамките на предварително предявен иск, на нарушението на правото на Съюза не било прекомерно, тъй като всеки ищец бил длъжен да упражнява правата си с дължимата грижа, а член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 позволява възобновяване на производството за обезщетение в положения, които са станали окончателни.
137
По-нататък, испанското право изобщо не ограничавало правото на обезщетение до случаите, в които нарушената разпоредба от правото на Съюза има директен ефект. Тъй като тази хипотеза не намира никакво основание в оспорените разпоредби и тежестта на доказване се носи от Комисията, настоящата част трябвало да бъде отхвърлена. Във всички случаи, от една страна, задължението на частноправния субект предварително да предяви иск, като се позове на нарушение на правото на Съюза, не означавало, че в рамките на този иск може да се прави позоваване само на разпоредба с директен ефект, тъй като доводите, изведени от несъвместимостта на испанското право с правото на Съюза, могат да бъдат повдигнати независимо от директния ефект на правната норма от правото на Съюза, на която е направено позоваване. От друга страна, Tribunal Supremo (Върховен съд) тълкувал това задължение в смисъл, благоприятен за частноправните субекти.
ii) Съображения на Съда
138
Член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 предвижда сред условията, с които е обвързана възможността за частноправен субект да получи обезщетение за вреди, произтичащи от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи националният законодател, това при обжалването на причинилия вредата административен акт този частноправен субект да се е позовал на нарушението на правото на Съюза, което впоследствие е признато.
139
В самото начало следва да се уточни, че настоящата част трябва да се анализира само доколкото предявяването на такъв иск може да бъде валидно наложено на увредените частноправни субекти предвид съображенията, изложени в точки 125—128 от настоящото решение.
140
С настоящата част Комисията се ограничава само до оспорването на съответствието с принципа на ефективност на общото задължение, възложено на претърпелия вреди частноправен субект, да се позове — в рамките на иска, предшестващ предявяването на иска за ангажиране на отговорност, което може да му бъде наложено, за да избегне вредата или да ограничи нейния обхват — на нарушението на правото на Съюза, при положение че такова позоваване непременно е обречено на неуспех, когато съответната разпоредба от правото на Съюза няма директен ефект, тъй като такава разпоредба не може, при липса на такъв ефект, да доведе до избягване на вредата или ограничаване на нейния обхват.
141
В това отношение, макар, както изтъква Комисията, национална юрисдикция да не е длъжна само въз основа на правото на Съюза да остави без приложение разпоредба от националното си право, противоречаща на разпоредба от правото на Съюза, ако последната няма директен ефект (решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 68), това съображение все пак не засяга възможността тази юрисдикция да не приложи — въз основа на вътрешното право — всяка разпоредба от националното право, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза без директен ефект (решение от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 33).
142
По-нататък, обвързващият характер на разпоредбите на правото на Съюза, дори да нямат директен ефект, поражда в тежест на националните съдебни органи задължение за съответстващо на тези разпоредби тълкуване на националното право (вж. в този смисъл решения от 13 ноември 1990 г., Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, т. 6 и 8, и от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 30). То обаче е ограничено от общите принципи на правото, по-конкретно тези на правна сигурност и недопускане на обратно действие, и не може да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право (вж. в този смисъл решения от 4 юли 2006 г., Adeneler и др., C‑212/04, EU:C:2006:443, т. 110 и от 18 януари 2022 г., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, т. 28).
143
С оглед на тези елементи доводите на Комисията трябва да се отхвърлят, доколкото тя изтъква, че в рамките на жалбата срещу административния акт, материализиращ вредата, може надлежно да се прави позоваване само на разпоредби от правото на Съюза, които имат директен ефект, тъй като не е изключено, както впрочем потвърждава Кралство Испания в съдебното заседание, правомощията на националния съд да варират според това дали разглежданата разпоредба от правото на Съюза има директен ефект и дали националният съд разполага, въз основа на вътрешното право, с по-широки правомощия от тези, които са му предоставени от правото на Съюза. Освен това е възможно позоваване и на разпоредба от правото на Съюза, която няма директен ефект, в зависимост от случая, за да се получи тълкуване на националното право, което да е в съответствие с правото на Съюза.
144
За всеки случай обаче следва да се отбележи, че изискването увреденият частноправен субект да се е позовал — още на предварителния етап на жалбата, насочена срещу материализиращия вредата административен акт и целяща предотвратяване или ограничаване на вредата — на нарушението на правото на Съюза, което впоследствие е признато, като в противен случай не може да получи обезщетение за претърпяната вреда, може да представлява прекомерно процесуално усложнение, противоречащо на принципа на ефективност. Всъщност на този етап може да бъде изключително трудно и дори невъзможно да се предвиди кое нарушение на правото на Съюза в крайна сметка ще бъде признато от Съда.
145
При тези условия третата част от първото твърдение за нарушение следва да се отхвърли.
б)
По разпоредбите на член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 и на член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015
1) Доводи на страните
146
Комисията поддържа, че нарушават принципа на ефективност също така, от една страна, член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015, по силата на който правото да се иска обезщетение се погасява по давност една година след публикуването в Официален вестник на решението, с което въпросната норма с ранг на закон е обявена за противоречаща на правото на Съюза, и от друга страна, член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015, който ограничава вредите, които могат да бъдат предмет на обезщетение, до тези, настъпили в рамките на пет години преди датата на това публикуване, освен ако в това решение е предвидено друго.
147
На първо място, не било приемливо давностният срок за предявяване на иска да започва да тече от дата, зависеща от решение на Съда, което не е необходимо, за да може национална юрисдикция не само да констатира, че държавата носи отговорност, но и да задължи съответната държава членка да поправи вреда, причинена в резултат на нарушение на правото на Съюза. Това би имало за последица въздигане на предварителното решение на Съда в конститутивен елемент на отговорността на държавата законодател, както впрочем се потвърждавало от текста на член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, в нарушение на практиката на Съда.
148
На второ място, ограничаването на подлежащите на обезщетяване вреди до тези, настъпили през петте години, предхождащи публикуването на решението, с което разглежданата разпоредба се обявява за противоречаща на правото на Съюза, нарушавало принципа на ефективност на двойно основание. От една страна, такъв срок не можел да се определи от дата, зависеща от решение на Съда, което не може да бъде изисквано. От друга страна, такова ограничение би било в противоречие с принципа за пълно поправяне на вредите, който бил вътрешно присъщ на принципа на ефективност, като практиката на Съда изисквала пълното поправяне на вредите, включително присъждането на лихви за забава.
149
Макар по принцип правото на Съюза да допуска за вземанията срещу държавата да се прилага петгодишен давностен срок, при условие че той се прилага за подобни вземания по вътрешното право, в случая било очевидно, че тъй като създадената с член 32, параграфи 5 и 6 от Закон 40/2015 система изисква дълъг съдебен процес, повече от вероятно е да изтекат повече от пет години, преди Съдът да постанови своето решение. При това положение, поради продължителността на производството, предвидено в член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, вземането предвид на установената в член 34, параграф 1, втора алинея от този закон препратка би могло да попречи на пълното поправяне на претърпените вреди.
150
Що се отнася до уточнението, че ограничаването във времето на подлежащите на обезщетяване вреди е за пет години, „освен ако е предвидено друго“ в решението, с което нормата с ранг на закон е обявена за противоречаща на правото на Съюза, то се съдържало не в член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015, а в член 32, параграф 6 от този закон. Следователно то се отнасяло не за възможност, предоставена на националния съд, сезиран с искане за обезщетение, а само за съдържанието на решение на Съда.
151
Кралство Испания отговаря, що се отнася, на първо място, до началния момент на давностния срок за разглеждания иск, че след като изискването за предварително решение на Съда не противоречи на принципа на ефективност, формулираната от Комисията критика в това отношение трябва да се отхвърли. Във всички случаи всеки испански съд би могъл да обяви, че норма с ранг на закон противоречи на правото на Съюза, без Съдът да се е произнесъл с решение в този смисъл.
152
Впрочем от една страна, щом като в конкретния случай вредата произтичала от правна норма с общо действие, този срок можел да започне да тече едва от публикуването на съдебното решение, с което се установява незаконосъобразността на тази правна норма, тъй като само това публикуване позволявало узнаването на тази незаконосъобразност и следователно на вредата. Публикуването в Официален вестник обаче било сред най-ефикасните начини за узнаване на дадено правно събитие.
153
По-нататък, фактът, че срокът започва да тече от датата на публикуване на решението, не означавал, че иск не може да бъде предявен преди тази дата в рамките на редовните правни средства за защита, както и чрез общия режим на отговорността на публичните органи, посочен в член 106 от Конституцията и регламентиран в член 32, параграф 1 от Закон 40/2015.
154
Що се отнася, на второ място, до ограничаването във времето на подлежащите на обезщетяване вреди, Кралство Испания поддържа, че от точки 68 и 69 на решение от 21 декември 2016 г., Gutiérrez Naranjo и др. (C‑154/15, C‑307/15 и C‑308/15, EU:C:2016:980), следва, че въпреки обявяването на несъвместимост с правото на Съюза, е необходимо да се зачитат окончателните правни положения. В това отношение то подчертава още веднъж, че параграф 5 от член 32 от Закон 40/2015 се отнася, както параграф 4 от този член, до допълнителна хипотеза, в която отново се предоставя срок, който вече е изтекъл в рамките на редовните правни средства за защита — което би позволило да се получи обезщетение в случаи, в които по принцип би било изключено каквото и да било обезщетение. Следователно този параграф 5 установявал правна норма, благоприятна за частноправните субекти, позволяваща предявяването на иск за ангажиране на отговорност, изходът от който може да противоречи на вече придобило сила на пресъдено нещо решение.
155
Във всички случаи частноправният субект можел да получи пълно обезщетение за претърпените от него вреди, като предяви съответните искове, преди те да бъдат погасени по давност, като в това отношение Кралство Испания препраща към член 34, параграф 1, първа алинея от Закон 40/2015, приложим към общия случай на отговорността на публичните органи по член 32, параграф 1 от този закон.
156
Впрочем съдебната практика не предвиждала, че обезщетение се дължи за всички вреди, свързани с вече погасени по давност деяния. Непропорционално било да се изисква абсолютно обезщетение за действащи от десетки години закони. Пълното поправяне не било абсолютен принцип и следвало да се отчитат потенциалните последици за държавната хазна.
157
Накрая, тъй като член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015 уточнява, че той се прилага, „освен ако е предвидено друго в [решението за обявяване на нормата за противоречаща на правото на Съюза]“, съдът, който се произнася по иска за отговорност, можел да измени обезщетението в зависимост от обстоятелствата и да реши да не приложи предвиденото в тази разпоредба ограничение във времето на подлежащите на обезщетяване вреди.
2) Съображения на Съда
158
Що се отнася, на първо място, до частта от доводите на Комисията относно член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015, следва да се припомни, че тази разпоредба предвижда, че в случаите на отговорност, които споменава член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, правото да се иска обезщетение се погасява по давност една година след публикуването в Официален вестник на решението за обявяване на нормата с ранг на закон за противоречаща на правото на Съюза. По-нататък, Комисията критикува член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015 само в частта ѝ, с която тази разпоредба определя датата, от която започва да тече давностният срок за предявяване на иска за отговорност на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза.
159
Същевременно, при положение че, както беше констатирано в точка 106 от настоящото решение, поправянето на вреда, причинена на частноправен субект от националния законодател поради нарушение на правото на Съюза, не може, без да се наруши принципът на ефективност, да бъде обвързано с условието да е налице решение на Съда, установяващо неизпълнение на правото на Съюза от съответната държава членка, или от което е видна несъвместимостта с правото на Съюза на действието или бездействието, които са в основата на вредата, публикуването на такова решение в Официален вестник също не може — без да се наруши същият принцип — да съставлява единственият възможен начален момент на давностния срок за иска, целящ ангажиране на отговорността на този законодател за допуснатите от него нарушения на правото на Съюза.
160
В това отношение трябва да се отхвърли твърдението на Кралство Испания, че увреденият частноправен субект може да получи пълно поправяне на претърпените от него вреди посредством редовните способи за защита, както и чрез предвидения в член 32, параграф 1 от Закон 40/2015 общ режим на отговорността на публичните органи. От една страна, както е видно от точки 63—82 от настоящото решение, нито едно от другите изтъкнати от Кралство Испания производства или правни средства за защита не гарантира, че отговорността на държавата за нарушения на правото на Съюза, допуснати от националния законодател, може да бъде ангажирана при всички обстоятелства, при които частноправен субект би претърпял вреда вследствие на такова нарушение от законодателя. От друга страна, наличието на такова решение представлява, според самия текст на оспорените разпоредби, условие, което задължително трябва да бъде изпълнено още преди да може да се предяви такъв иск.
161
Вследствие на това трябва да се констатира, че частта от доводите на Комисията, отнасяща се до началния момент на давностния срок, предвиден в член 67, параграф 1, трета алинея от Закон 39/2015, е основателна, доколкото тази разпоредба обхваща само случаите, в които съществува решение на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на приложената норма с ранг на закон.
162
На второ място, що се отнася до ограничаването във времето на подлежащите на обезщетяване вреди, следва да се припомни, че член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015 предвижда, че в случаите на отговорност, посочени в член 32, параграф 5 от този закон, могат да бъдат обезщетени вредите, настъпили в рамките на пет години преди датата на публикуване на решението, обявяващо разглежданата норма с ранг на закон за противоречаща на правото на Съюза, освен ако в това решение е предвидено друго.
163
Следователно трябва да се констатира, че тази разпоредба има за последица ограничаване — в случаите на отговорност на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза — на вредите, които могат да бъдат предмет на обезщетение, до тези, настъпили през петте години, предхождащи датата на публикуване в Официален вестник на решението на Съда, с което се установява неизпълнение на правото на Съюза от Кралство Испания или от което е видна несъвместимостта с правото на Съюза на действието или бездействието на законодателя, което е в основата на тези вреди.
164
В това отношение, въпреки че при липсата на разпоредби на правото на Съюза в тази област, във вътрешния правен ред на всяка държава членка следва да се определи обхватът на обезщетяването, както и правилата относно оценката на причинената от нарушение на правото на Съюза вреда, като се има предвид, че националните правни уредби, установяващи критериите, които позволяват да се определи този обхват, както и посочените правила, трябва да зачитат по-конкретно принципа на ефективност (вж. в този смисъл решения от 25 ноември 2010 г., Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, т. 93 и цитираната съдебна практика и от 28 юли 2016 г., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 39). Така Съдът многократно е постановявал, че обезщетението за вредите, причинени на частноправните субекти от нарушения на правото на Съюза, трябва да бъде подходящо за поправяне на претърпяната вреда (вж. решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 82 и от 29 юли 2019 г., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, т. 46), в смисъл че трябва да позволява съответно пълното обезщетяване на действително претърпените вреди (вж. в този смисъл решения от 2 август 1993 г., Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, т. 26 и от 15 април 2021 г., Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, т. 49).
165
В конкретния случай обаче е достатъчно да се констатира, че като предвижда в член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015, че вредите, причинени от законодателя на частноправните субекти поради нарушение на правото на Съюза, могат да бъдат обезщетени само ако са настъпили през петте години, предхождащи датата на публикуване на решение на Съда, с което се установява неизпълнение на правото на Съюза от страна на Кралство Испания, или от което е видна несъвместимостта с правото на Съюза на действието или бездействието на законодателя, което е в основата на тези вреди, Кралство Испания възпрепятства възможността увредените частноправни субекти във всички случаи да получат подходящо обезщетение за вредите си.
166
Всъщност, освен че поправянето на вреда, причинена от законодателя поради нарушение на правото на Съюза, във всички случаи не може да бъде обусловено от наличието на такова решение, това условие има за последица, предвид продължителността на производството, вследствие на което е постановено такова решение, а именно производство за установяване на неизпълнение на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС или производство за преюдициално запитване по член 267 ДФЕС, да направи практически невъзможно или прекомерно трудно получаването на такова обезщетение. Освен това продължителността на производството се увеличава с прилагането на член 32, параграф 5 от Закон 40/2015, към който препраща член 34, параграф 1 от този закон и който изисква окончателно решение за отхвърляне на жалбата, подадена срещу причинилия вредите административен акт.
167
Следователно посоченото условие също противоречи на принципа на ефективност. В това отношение по същите мотиви като вече изложените съответно в точки 85, 86 и 88, както и в точки 63—82 от настоящото решение, Кралство Испания не може да черпи полезен довод нито от факта, че член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 представлява допълнително правно средство за защита, нито от другите производства или правни средства за защита, на които се позовава.
168
По същия начин, споменаването в член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015 на факта, че „друго“ може да бъде „предвидено в това решение“, изобщо не е в помощ на тази държава членка, тъй като от тази разпоредба недвусмислено следва, че понятието „решение“ препраща, що се отнася до вредите, произтичащи от нарушение на правото на Съюза, за което отговорност носи законодателят, към „решението […], с което нормата се обявява за несъвместима с правото на Съюза“, т.е. към решение на Съда.
169
С оглед на гореизложените съображения следва да се констатира, че частта от доводите на Комисията относно ограничаването във времето на подлежащите на обезщетяване вреди, предвидено в член 34, параграф 1, втора алинея от Закон 40/2015, е основателна.
170
Вследствие на това първото твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на ефективност, трябва да се уважи частично.
4.
По второто твърдение за нарушение, изведено от нарушение на принципа на равностойност
а)
Доводи на страните
171
С второто си твърдение за нарушение Комисията изтъква, че предвиждайки в член 32, параграф 5, букви a) и b) от Закон 40/2015 като условие за ангажиране на отговорността на държавата законодател в случай на нарушение на правото на Съюза съответно че нарушената правна норма трябва да има за предмет предоставяне на права на частноправните субекти и че това нарушение трябва да бъде достатъчно съществено, Кралство Испания не изпълнява задълженията си, произтичащи от принципа на равностойност.
172
Според тази институция от практиката на Съда следва, че принципът на равностойност е релевантен за преценката не само на процесуалните условия, уреждащи исковете за отговорност на държавата за вреди, причинени от нея в нарушение на правото на Съюза, но и на материалноправните условия за предявяване на тези искове. Следователно фактът, че член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 възпроизвежда трите условия, които в съответствие с практиката на Съда са достатъчни, за да се ангажира отговорността на държава членка за вредите, които тя причинява на частноправните субекти в нарушение на правото на Съюза, бил ирелевантен, тъй като националното право може, без да наруши принципа на равностойност, да наложи тези три условия само ако те се прилагат и за подобни искания за обезщетение от вътрешен характер.
173
В случая обаче двете условия, посочени в точка 171 от настоящото решение, не били предвидени в член 32, параграф 4 от Закон 40/2015, що се отнася до ангажирането на отговорността на държавата законодател в случай на нарушение на Конституцията, въпреки че от решение от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), следвало, че предвид техния предмет и съществените им характеристики, исковете за отговорност на държавата, предявени на основание нарушение на правото на Съюза от правна норма с ранг на закон, и тези, предявени на основание нарушение на Конституцията от правна норма с ранг на закон, установено от Tribunal Constitucional (Конституционен съд), са подобни за целите на прилагането на принципа на равностойност.
174
Кралство Испания твърди, че второто твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията, е неоснователно, тъй като двата разглеждани иска не могат да се считат за подобни. Случаите на противоконституционност на закон можели да се различават значително от случаите на несъвместимост на правна норма с правото на Съюза, тъй като някои случаи на противоконституционност могат в частност да не се отнасят до нарушение на правата на частноправните субекти. Освен това имало съществена разлика между отговорността на държавата, произтичаща от нарушение на правото на Съюза, и тази, произтичаща от обявяването на закон за противоконституционен, тъй като последният предполагал обезсилването на закона ex tunc, така че административните актове, приети по силата на закон, който впоследствие е обявен за противоконституционен, също са опорочени от това. Не бил такъв случаят при решение на Съда, с което се установява неизпълнение на задължения или при решение, постановено в рамките на преюдициално производство.
175
Впрочем дори да се предположи, че тези два иска са подобни, член 32, параграф 5 от Закон 40/2015 само кодифицирал установените в практиката на Съда условия с цел да се повиши правната сигурност. Тези условия били присъщи на режима на отговорност на държавата в Испания, включително в случаите на отговорност, произтичаща от обявяването на противоконституционност на норма с ранг на закон. Следователно при всички положения ставало въпрос само за формална разлика.
б)
Съображения на Съда
176
В съответствие с вече припомненото в точка 33 от настоящото решение, без да се засяга правото на обезщетение, което се основава пряко на правото на Съюза, когато са изпълнени условията, посочени в точка 31 от настоящото решение, държавата членка е длъжна, в рамките на националното право относно отговорността, да поправи последиците от вредата, която е причинила, нарушавайки правото на Съюза.
177
Действително, при липса на правна уредба на Съюза в дадена област, във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират пълната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, като същевременно принципът на равностойност налага условията, определени от националните законодателства в областта на поправянето на вреди, да не са по-неблагоприятни от тези, които се отнасят до подобни вътрешноправни претенции (вж. в този смисъл решение от 19 ноември 1991 г., Francovich и др., C‑6/90 и C‑9/90, EU:C:1991:428, т. 41—43 и цитираната съдебна практика и от 19 май 2011 г., Iaia и др., C‑452/09, EU:C:2011:323, т. 16 и цитираната съдебна практика).
178
Така принципът на равностойност има за цел да очертае процесуалната автономия, с която държавите членки разполагат при прилагане на правото на Съюза, и когато последното не предвижда разпоредба в тази област. От това следва, че в областта на отговорността на държавата за нарушения на правото на Съюза този принцип е приложим само когато тази отговорност се ангажира въз основа на правото на Съюза и следователно когато са изпълнени свързаните с това условия, припомнени в точка 31 от настоящото решение (вж. по аналогия решение от 9 декември 2010 г., Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie и др., C‑568/08, EU:C:2010:751, т. 92).
179
Всъщност, както отбелязва и генералният адвокат в точка 122 от своето заключение, този принцип не може да обоснове задължение за държавите членки да позволят пораждането на право на обезщетение при по-благоприятни условия от предвидените в практиката на Съда.
180
В настоящия случай с второто твърдение за нарушение Комисията цели да постави под въпрос не условията, при които в Испания е приложен принципът на отговорност на държавата за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза — така както е уточнен от Съда — а самите условия за ангажиране на отговорността на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза, както са определени в испанското право и за които впрочем не се спори, че точно възпроизвеждат посочените в практиката на Съда условия.
181
Както обаче произтича от констатацията в точка 179 от настоящото решение, дори да се предположи, че условията за ангажиране на отговорността на държавата законодател за допуснатите от нея нарушения на правото на Съюза са по-неблагоприятни от условията за ангажиране на отговорността на държавата законодател в случай на нарушение на Конституцията, принципът на равностойност не е приложим в подобна хипотеза.
182
Съдът впрочем многократно е уточнявал, че макар държавите членки да могат да предвиждат, че отговорността им се ангажира при по-малко ограничителни условия от тези, които определя Съдът, тази отговорност тогава трябва да се счита ангажирана въз основа не на правото на Съюза, а на националното право (вж. в този смисъл решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 66 и от 8 юли 2021 г., Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, т. 62 и цитираната съдебна практика).
183
Впрочем поначало принципът на равностойност не може да се тълкува като задължаващ държава членка да разпростре най-благоприятния си вътрешен режим по отношение на всички искове в определена област на правото (решение от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 34 и цитираната съдебна практика).
184
Следва да се отбележи също, че несъмнено, както посочва Комисията, Съдът многократно е уточнявал, че както процесуалноправните, така и материалноправните условия, определени от националните законодателства в областта на поправянето на вредите, причинени от държавите членки вследствие на нарушаването на правото на Съюза, не могат да бъдат по-малко благоприятни от тези, които се отнасят до подобни претенции с вътрешен характер (вж. в този смисъл решения от 19 ноември 1991 г., Francovich и др., C‑6/90 и C‑9/90, EU:C:1991:428, т. 43, от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame, C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79, т. 98 и 99 и цитираната съдебна практика и от 17 април 2007 г., AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, т. 89 и цитираната съдебна практика). Това не променя факта, както следва от самия текст на тази съдебна практика, че това уточнение се отнася винаги до условията, определени от националните законодателства в областта на обезщетяването на вреди, едва след като правото на обезщетение е възникнало въз основа на правото на Съюза.
185
От това следва, че второто твърдение за нарушение почива на неправилен прочит на практиката на Съда. Следователно то трябва да се отхвърли като неоснователно.
186
С оглед на всички гореизложени съображения следва да се констатира, че Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципа на ефективност, като е приело и запазило в сила оспорените разпоредби, доколкото тези разпоредби подчиняват поправянето на вредите, причинени на частноправни субекти от испанския законодател поради нарушение на правото на Съюза:
–
на условието да е налице решение на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на приложената правна норма с ранг на закон,
–
на условието увреденият частноправен субект да е получил, от която и да било инстанция, окончателно решение, с което се отхвърля жалба срещу причинилия вредата административен акт, без да се предвижда изключение за случаите, в които вредата произтича пряко от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, без да е налице обжалваем административен акт,
–
на давностен срок от една година, считано от публикуването в Официален вестник на решението на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на приложената правна норма с ранг на закон, без да се обхващат случаите, в които такова решение не съществува, и
–
на условието, че могат да бъдат предмет на обезщетение само вредите, настъпили в рамките на пет години преди датата на това публикуване, освен ако в това решение е предвидено друго.
IV. По съдебните разноски
187
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
188
Тъй като и Комисията, и Кралство Испания са направили искане за осъждане на другата страна да заплати съдебните разноски и всяка от тях е загубила по едно или няколко от предявените основания, следва да се постанови, че всяка от страните понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Кралство Испания не е изпълнило задълженията си, произтичащи от принципа на ефективност, като е приело и запазило в сила член 32, параграфи 3—6 и член 34, параграф 1, втора алинея от Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (Закон 40/2015 за правния режим на публичния сектор) от 1 октомври 2015 г., както и член 67, параграф 1, трета алинея от Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Закон 39/2015 за общия административен правилник на публичните администрации) от 1 октомври 2015 г., доколкото тези разпоредби подчиняват поправянето на вредите, причинени на частноправни субекти от испанския законодател поради нарушение на правото на Съюза:
–
на условието да е налице решение на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на приложената правна норма с ранг на закон,
–
на условието увреденият частноправен субект да е получил, от която и да било инстанция, окончателно решение, с което се отхвърля жалба срещу причинилия вредата административен акт, без да се предвижда изключение за случаите, в които вредата произтича пряко от действие или бездействие на законодателя, противоречащо на правото на Съюза, без да е налице обжалваем административен акт,
–
на давностен срок от една година, считано от публикуването в Официален вестник
на Европейския съюз на решението на Съда, с което се обявява несъвместимостта с правото на Съюза на приложената правна норма с ранг на закон, без да се обхващат случаите, в които такова решение не съществува, и
–
на условието, че могат да бъдат предмет на обезщетение само вредите, настъпили в рамките на пет години преди датата на това публикуване, освен ако в това решение е предвидено друго.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Европейската комисия и Кралство Испания понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.