ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
3 octobre 2019 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne – Règlement (CE) no 1889/2005 – Article 3, paragraphe 1 – Violation de l’obligation de déclaration – Article 9, paragraphe 1 – Sanctions prévues par le droit national – Réglementation nationale – Amende et confiscation de la somme non déclarée au profit de l’État – Proportionnalité »
Dans l’affaire C‑652/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif d’Haskovo, Bulgarie), par décision du 10 octobre 2018, parvenue à la Cour le 18 octobre 2018, dans la procédure
SZ
contre
Mitnitsa Burgas,
en présence de :
Okrazhna prokuratura – Haskovo,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. F. Biltgen, président de chambre, M. C. G. Fernlund (rapporteur) et Mme L. S. Rossi, juges,
avocat général : M. G. Hogan,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour la Commission européenne, par MM. V. Bottka et I. Zaloguin ainsi que par Mme M. Kocjan, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (JO 2005, L 309, p 9), ainsi que de l’article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant SZ à la Mitnitsa Burgas (douane de Bourgas, Bulgarie) au sujet des sanctions que cette dernière a infligées à SZ au motif qu’il avait omis de déclarer la somme d’argent liquide qu’il transportait lors de son entrée sur le territoire de l’Union européenne.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Les considérants 2, 3, 5, 6 et 15 du règlement no 1889/2005 sont ainsi libellés :
« (2)      L’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier et l’investissement de ce produit une fois blanchi nuisent au développement économique sain et durable. En conséquence, la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [(JO 1991, L 166, p. 77)] a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées à travers des établissements de crédit, des institutions financières et certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d’argent. Étant donné que la mise en œuvre dudit mécanisme risque de conduire à un accroissement des mouvements d’argent liquide effectués à des fins illicites, il y a lieu de compléter la directive [91/308] par un système de contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.
(3)      À ce jour, seuls quelques États membres mettent en œuvre de tels systèmes de contrôle, sur la base de leur législation. Les différences entre les législations sont préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur. Il y a dès lors lieu d’harmoniser les éléments fondamentaux, au niveau communautaire, afin d’assurer un niveau de contrôle équivalent des mouvements d’argent liquide franchissant les frontières de la Communauté. Une telle harmonisation ne doit cependant pas affecter la possibilité, pour les États membres, d’exercer, conformément aux dispositions actuelles du traité, des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide au sein de la Communauté.
[...]
(5)      En conséquence, l’argent liquide transporté par une personne physique entrant ou sortant de la Communauté doit être soumis au principe de la déclaration obligatoire. Ce principe permettrait aux autorités douanières de collecter des informations sur de tels mouvements d’argent liquide et, le cas échéant, de les transmettre à d’autres autorités. [...]
(6)      Compte tenu de son but préventif et de son caractère dissuasif, l’obligation de déclaration devrait être remplie au moment de l’entrée ou de la sortie de la Communauté. Toutefois, afin de concentrer l’action des autorités sur des mouvements d’argent liquide significatifs, seuls les mouvements d’un montant égal ou supérieur à 10 000 [euros] devraient être soumis à une telle obligation. Il y a également lieu de préciser que l’obligation de déclaration s’impose à la personne physique transportant l’argent liquide, que cette personne en soit ou non propriétaire.
[...]
(15)      Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et reproduits dans la [Charte], notamment dans son article 8. »
4        L’article 3, paragraphe 1, de ce règlement dispose :
« Toute personne physique entrant ou sortant de la Communauté avec au moins 10 000 euros en argent liquide déclare la somme transportée aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de la Communauté, conformément au présent règlement. L’obligation de déclaration n’est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes. »
5        L’article 4, paragraphe 2, dudit règlement énonce :
« En cas de non-respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, l’argent liquide peut être retenu par décision administrative, conformément aux conditions fixées par la législation nationale. »
6        L’article 9, paragraphe 1, du même règlement prévoit :
« Chaque État membre introduit des sanctions applicables en cas de non-exécution de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. »
Le droit bulgare
7        En vertu de l’article 11a, paragraphe 1, du Valuten zakon (loi sur les devises, DV no 83, du 21 septembre 1999), dans sa version en vigueur à la date des faits au principal, le transfert d’argent liquide d’un montant d’au moins 10 000 euros ou leur équivalent, soit en leva bulgares (BGN), soit dans une autre devise, à destination ou en provenance d’un pays tiers, doit faire l’objet d’une déclaration auprès des autorités douanières.
8        Aux termes de l’article 18, paragraphe 1, de cette loi :
« Quiconque commet ou permet de commettre une contravention[, notamment, à cet article 11a, paragraphe 1,] est passible d’une amende de 1 000 à 3 000 BGN [environ 500 à 1 500 euros], si l’acte ne constitue pas une infraction pénale. Si la contravention est commise par une personne morale ou un entrepreneur individuel, une sanction pécuniaire d’un montant de 2 000 à 6 000 BGN est infligée [environ 1 000 à 3 000 euros]. »
9        L’article 20, paragraphe 1, de ladite loi prévoit :
« Dans le cas du transport d’argent, de métaux précieux, de pierres précieuses ou d’objets fabriqués avec ou à partir de ceux-ci lors du franchissement d’une frontière du pays, l’objet de l’infraction est confisqué au profit de l’État y compris lorsque le contrevenant ne peut pas être identifié. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
10      Le 5 juin 2017, au point de passage douanier « Kapitan Andreevo » de la douane de Bourgas, SZ a omis de déclarer aux autorités douanières le fait qu’il transportait de la Turquie vers la Bulgarie une somme d’argent d’un montant de 17 425,00 euros, soumise à déclaration selon le droit bulgare.
11      De ce fait, le directeur adjoint de cette douane a infligé à SZ une mesure de confiscation de ladite somme au profit de l’État, en application de l’article 20, paragraphe 1, de la loi sur les devises ainsi qu’une amende d’un montant de 1 000 BGN (environ 500 euros) en application de l’article 18, paragraphe 1, et de l’article 11a, paragraphe 1, de cette loi.
12      SZ a contesté cette sanction administrative devant le Rayonen sad Svilengrad (tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie), qui a confirmé ladite sanction, par un arrêt du 2 mai 2019, au motif que l’acte répréhensible avait été objectivement et subjectivement prouvé.
13      SZ a attaqué cet arrêt devant l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif d’Haskovo, Bulgarie), demandant que cette dernière casse ledit arrêt et le remplace par un nouvel arrêt qui, en substance, annule l’ensemble de la sanction administrative.
14      Cette juridiction affirme que la mesure de sanction visée à l’article 20, paragraphe 1, de la loi sur les devises est automatiquement infligée par l’organe administratif répressif en cas de violation de l’obligation de déclaration visée à l’article 11a, paragraphe 1, de cette loi et que cette sanction ne se rattache à aucune procédure administrative préalable, au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1889/2005, visant à établir l’origine et la destination des sommes d’argent non déclarées.
15      Dans ces circonstances et eu égard à l’ordonnance du 12 juillet 2018, Pinzaru et Cirstinoiu (C‑707/17, non publiée, EU:C:2018:574), ladite juridiction déclare qu’il est possible de conclure que la confiscation au profit de l’État de l’argent non déclaré ainsi que l’amende pour non-déclaration de celui-ci sont non conformes au principe énoncé à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte concernant la proportionnalité de la sanction par rapport à l’acte répréhensible, que les États membres sont tenus de respecter lorsqu’ils introduisent des sanctions au titre de l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005. Cela serait d’autant plus le cas lorsque la contravention administrative prévue à l’article 18, paragraphe 1, de la loi sur les devises présente un danger social inférieur à celui de l’infraction pénale qui faisait l’objet de l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 12 juillet 2018, Pinzaru et Cirstinoiu (C‑707/17, non publiée, EU:C:2018:574).
16      Dans ces conditions, l’Administrativen sad Haskovo (tribunal administratif d’Haskovo) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les dispositions de l’article 9, paragraphe 1, du [règlement no 1889/2005] et de l’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une disposition juridique nationale telle que l’article 20, paragraphe 1, de la loi sur les devises qui, pour une contravention à l’obligation de déclaration visée à l’article 3 de ce règlement, outre l’amende infligée en vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la loi sur les devises d’un montant de 1 000 à 3 000 BGN [environ 500 à 1 500 euros] prévoit cumulativement comme mesure de sanction supplémentaire la confiscation totale de la somme non déclarée quelle que soit son origine et sa destination ? »
17      Par lettre du 5 février 2019, le greffe de la Cour a demandé à la juridiction de renvoi si elle entendait maintenir sa demande de décision préjudicielle, compte tenu du prononcé de l’ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée) (C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92), qui portait sur deux demandes de décision préjudicielle dont l’origine se trouve, notamment, dans l’application d’une disposition du droit pénal bulgare – selon laquelle l’objet de l’infraction pénale, ou l’équivalent de sa valeur, est confisqué au profit de l’État – à une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement no 1889/2005.
18      Par lettre parvenue au greffe de la Cour le 18 février 2019, cette juridiction a informé la Cour de son intention de maintenir sa demande, invoquant le fait que le litige au principal concerne non pas une infraction pénale, mais une infraction administrative.
Sur la question préjudicielle
19      En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsqu’une réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
20      Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.
21      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée.
22      Ainsi que la Cour l’a déjà constaté, conformément aux considérants 2, 5 et 6 du règlement no 1889/2005, celui-ci vise à prévenir, à dissuader et à éviter l’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier ainsi que l’investissement de ce produit une fois blanchi par la mise en place, notamment, d’un principe de déclaration obligatoire de tels mouvements permettant de collecter des informations sur ceux-ci [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 27 ainsi que jurisprudence citée].
23      À cet effet, l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005 fait obligation à toute personne physique entrant ou sortant de l’Union avec au moins 10 000 euros en argent liquide de déclarer la somme transportée aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de l’Union.
24      Par ailleurs, l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement prévoit la possibilité de retenir, par décision administrative et conformément aux conditions fixées par la législation nationale, l’argent liquide n’ayant pas fait l’objet de la déclaration prévue à l’article 3 dudit règlement, notamment en vue de permettre aux autorités compétentes d’effectuer les contrôles et les vérifications nécessaires relatifs à la provenance de cet argent liquide, à l’usage qu’il est prévu d’en faire et à la destination de celui-ci [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 29 ainsi que jurisprudence citée].
25      En ce qui concerne les sanctions applicables en cas de non-respect de l’obligation de déclaration visée à l’article 3 du règlement no 1889/2005, l’article 9, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que chaque État membre introduit de telles sanctions, celles-ci devant être effectives, proportionnées et dissuasives.
26      À cet égard, selon une jurisprudence constante de la Cour, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 31 ainsi que jurisprudence citée].
27      En particulier, les mesures administratives ou répressives permises par une législation nationale ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 32 ainsi que jurisprudence citée].
28      Dans ce contexte, la rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment, notamment en assurant un effet réellement dissuasif, tout en respectant le principe général de proportionnalité [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 33 ainsi que jurisprudence citée].
29      S’agissant du litige au principal, il convient, à titre liminaire, de rappeler qu’une confiscation de la somme non déclarée au profit de l’État, telle que celle prévue par la législation en cause au principal, ne saurait être regardée comme étant une mesure de rétention, au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 1889/2005. En effet, il ressort des points 22 et 24 de la présente ordonnance que les mesures de rétention visées à ladite disposition sont principalement des moyens permettant de collecter des informations sur des mouvements d’argent liquide, afin de vérifier que ceux-ci ne sont pas effectués à des fins illicites. Or, lorsque la mesure de confiscation est obligatoire et vise toute somme d’argent non déclarée indépendamment de l’origine de celle-ci, elle constitue non pas un moyen permettant de collecter des informations sur des mouvements d’argent liquide, mais une sanction, au sens de l’article 9 dudit règlement [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 39].
30      Il y a également lieu de relever que le caractère effectif et dissuasif des sanctions prévues à l’article 18, paragraphe 1, et à l’article 20, paragraphe 1, de la loi sur les devises n’a pas été contesté devant la juridiction de renvoi et n’a pas été mis en cause par cette juridiction dans sa demande de décision préjudicielle. En effet, ces dispositions, applicables lorsque le non-respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement no 1889/2005 ne constitue pas une infraction pénale, prévoient non seulement l’infliction d’une amende administrative, mais également la confiscation au profit de l’État de la totalité de la somme non déclarée.
31      Ainsi, des sanctions telles que celles en cause au principal apparaissent comme étant propres à atteindre les objectifs poursuivis par le règlement no 1889/2005 et à assurer une mise en œuvre effective de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, puisqu’elles sont de nature à dissuader les personnes concernées de violer cette obligation.
32      Toutefois, dans l’arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, points 30 et 31), la Cour a jugé qu’une amende dont le montant correspond à 60 % de la somme d’argent liquide non déclarée, lorsque cette somme est supérieure à 50 000 euros, encourue en cas de violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement no 1889/2005, n’apparaît pas comme étant proportionnée, compte tenu de la nature de l’infraction concernée. En effet, la Cour a estimé qu’une telle amende va au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de cette obligation et assurer la réalisation des objectifs poursuivis par ce règlement, étant donné que la sanction prévue à l’article 9 dudit règlement vise à sanctionner non pas d’éventuelles activités frauduleuses ou illicites, mais uniquement une violation de ladite obligation [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 36 ainsi que jurisprudence citée].
33      À la lumière de ce raisonnement, la Cour a jugé que, quand bien même la violation de l’obligation de déclaration serait réprimée uniquement par une confiscation au profit de l’État de la totalité de la somme non déclarée, en l’absence de toute peine privative de liberté ou d’amende, une telle mesure irait, à elle seule, au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de cette obligation de déclaration. Eu égard au fait que la Cour a déjà jugé qu’une amende dont le montant correspond à 60 % de la somme d’argent liquide non déclarée encourue en cas de violation de ladite obligation n’apparaît pas comme étant proportionnée, compte tenu de la nature de l’infraction concernée, une mesure plus lourde, telle que la confiscation au profit de l’État de l’intégralité de la somme non déclarée, ne saurait a fortiori être considérée comme étant proportionnée [ordonnance du 30 janvier 2019, AK et EP (Confiscation bulgare d’une somme sortante non déclarée), C‑335/18 et C‑336/18, non publiée, EU:C:2019:92, point 38].
34      Il s’ensuit que l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005 s’oppose à une confiscation au profit de l’État de la totalité de la somme non déclarée, indépendamment du fait qu’elle soit combinée à une amende de nature administrative.
35      Compte tenu des considérations qui précèdent, il n’y a pas lieu d’examiner si l’article 49, paragraphe 3, de la Charte, évoqué par la juridiction de renvoi, s’oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal.
36      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1889/2005 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée.
Sur les dépens
37      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :
L’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, en sus de l’infliction d’une amende administrative, la confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée.
Signatures
*      Langue de procédure : le bulgare.