62021TJ0485_RES
Mål T‑485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
mot
Europeiska byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter
Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) den 25 september 2024
”Energi – Den inre marknaden för el – Kapacitetsberäkningsregion – Regionen Core – Antagandet av Acer av metoder för att dela kostnader för omdirigering och motköp – Motiveringsskyldighet – Fastställande av toleransnivån för legitima ringflöden – Artikel 16.13 i förordning (EU) 2019/943”
Energi – Den inre marknaden för el – Förordning 2019/943 – Hantering av överbelastning på elöverföringsnätet – Genomförande av avhjälpande åtgärder för att minska överbelastning mellan elområden – Metod för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder – Beaktande av avhjälpande åtgärder som genomförts på interna nätelement med en spänningsnivå på 220 kV eller mer – Tillåtlighet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/943, skälen 2 och 35 samt artiklarna 1 a, 2.3, 16.4 och 16.8 första stycket b och 16.13, kommissionens förordning 2015/1222, skälen 2 och 12 samt artiklarna 2.2, 9.11, 74.2 och 74.4, och kommissionens förordning 2017/1485, artikel 76.1 b iii och v)
(se punkterna 53–113 och 119–133)
Europeiska unionens byråer – Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) – Behörigheter – Räckvidd – Antagande av en metod för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder som genomförts för att minska överbelastning på elöverföringsnätet – Exakt avgränsning av Acers befogenheter på grundval av objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning – Tillåtlighet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artiklarna 5.3, 6, 28 och 29 och Europaparlamentets och rådets förordning 2019/943, artikel 16.13, kommissionens förordning 2015/1222, artikel 9.11)
(se punkterna 114–117)
Energi – Den inre marknaden för el – Förordning 2019/943 – Hantering av överbelastning på elöverföringsnätet – Genomförande av avhjälpande åtgärder för att minska överbelastning mellan elområden – Metod för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder – Prioritering av ringflöden framför interna flöden – Tillåtlighet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2019/943, skäl 27 och artikel 16.8 och 16.13)
(se punkterna 142–157, 167)
Energi – Den inre marknaden för el – Förordning 2019/943 – Hantering av överbelastning på elöverföringsnätet – Genomförande av avhjälpande åtgärder för att minska överbelastning mellan elområden – Metoder för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder – Undantagande av kostnader för ringflöden som inte överstiger en viss toleransnivå – Fastställande av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) av en toleransnivå på ett sätt som inte är förenligt med de tillämpliga bestämmelserna – Otillåtlighet – Undantag – Underförstådd behörighet för Acer att fastställa en toleransnivå på ett sätt som inte är förenligt med de tillämpliga bestämmelserna – Villkor – Icke uppfyllda villkor
(Artikel 4.3 FEU, Europaparlamentets och rådets förordning 2019/942, artikel 6.10 andra stycket a, 6.11 och 6.12 samt Europaparlamentets och rådets förordning 2019/943, skäl 34 och artikel 16.13, kommissionens förordning nr 2015/1222, artiklarna 9.11 och 74.6 a)
(se punkterna 180–246, 251–256 och 263–276)
Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av unionsdomstolen – Villkor
(Artikel 264 andra stycket FEUF)
(se punkterna 281 och 284–288)
Resumé
Tribunalen bifaller den talan om ogiltigförklaring som väckts av en nationell regleringsmyndighet och ogiltigförklarar ett beslut som fattats av överklagandenämnden vid Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) (nedan kallad överklagandenämnden) med motiveringen att beslutet är rättsstridigt vad gäller fastställandet av toleransnivån för ringflöden. Tribunalen bekräftar emellertid, å ena sidan, att tillämpningsområdet för en metod för att dela kostnader för omdirigering och motköp som antagits av Acer och som inbegriper interna nätverkselement som inte är ”kritiska”, är lagenlig, och, å andra sidan, den prioritet som ringflöden ges framför interna flöden vid fördelningen av kostnader.
Den 24 juli 2015 antog Europeiska kommissionen förordning 2015/1222. (
1
) I denna förordning uppställs ett antal krav inom elsektorn avseende tilldelning av kapacitet mellan elområden och hantering av överbelastning på dagen före- och intradagsmarknaderna, bland annat fastställandet av en gemensam metod för att dela kostnader för omdirigering och motköp med gränsöverskridande betydelse. (
2
)
Med tillämpning av denna förordning lämnade de systemansvariga för överföringssystem i regionen Core (
3
) in ett förslag avseende denna metod till samtliga nationella regleringsmyndigheter i regionen.
Eftersom de nationella regleringsmyndigheterna inte nådde någon överenskommelse om detta förslag, antog Acer, i enlighet med samma förordning, den 30 november 2020 ett beslut om godkännande av en metod för att dela kostnader (nedan kallad den omtvistade metoden för att dela kostnader).
Sökanden, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) (den federala myndigheten för näten för el, gas, telekommunikation, post och järnvägar, Tyskland), överklagade, i sin egenskap av en tysk nationell regleringsmyndighet, detta beslut till överklagandenämnden. Eftersom överklagandet ogillades väckte sökanden talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av överklagandenämndens beslut (nedan kallat det angripna beslutet).
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövar tre av de grunder som sökanden har åberopat, nämligen en grund som avser en rättsstridig utvidgning av tillämpningsområdet för den omtvistade metoden för att dela kostnader, en grund som avser den prioritet som felaktigt getts ringflödena framför de interna flödena vid fördelningen av kostnaderna och en grund som avser ett felaktigt fastställande av toleransnivån för de legitima ringflödena.
Grunden avseende tillämpningsområdet för den omtvistade metoden för att dela kostnader
Tribunalen erinrar inledningsvis om att omdirigering (
4
) och motköp (
5
) utgör kostsamma avhjälpande åtgärder (
6
) som genomförts för att minska de fysiska överbelastningarna på elöverföringsnätet.
I detta avseende föreskrivs i artikel 74.2 och 74.4 i förordning 2015/1222 att lösningar ska antas för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder av gränsöverskridande betydelse och det fastställs att det i metoden för att dela kostnader ska definieras vilka kostnader, uppkomna efter utnyttjande av omdirigering eller motköp för att säkerställa den garanterade kapaciteten mellan elområdena, som är berättigade att delas mellan alla systemansvariga för överföringssystem i kapacitetsberäkningsregionen, i förevarande fall regionen Core.
I artikel 16.13 i förordning 2019/943 föreskrivs dessutom att kostnaderna för korrigerande åtgärder som syftar till att minska överbelastningen mellan två elområden ska fördelas, (
7
) baserat på bidragen från flöden som är en följd av interna transaktioner inom ett område till den överbelastning mellan två elområden som observerats.
Tillämpningsområdet för den omtvistade metoden för att dela kostnader omfattar inte bara nätelement mellan områden (sammanlänkningar), utan även alla interna nätelement med en spänningsnivå på 220 kilovolt (kV) eller mer. Enligt denna metod är nämligen omdirigering och motköp med gränsöverskridande betydelse i princip all verksamhet som syftar till att minska överbelastning på nätelement med gränsöverskridande betydelse, såsom de identifieras bland annat genom metoden för regional samordning av driftsäkerheten i regionen Core (nedan kallad ROSC‑metoden). Enligt ROSC‑metoden är nätelement med gränsöverskridande betydelse alla kritiska linjesegment som beaktas vid beräkningen av kapaciteten mellan elområden samt interna nätelement med en spänningsnivå på 220 kV eller mer.
Enligt sökanden ska de kostnader för korrigerande åtgärder som hänför sig till interna nätelement som inte är sammanlänkningar, eller, på sin höjd, kritiska linjesegment, undantas från kostnadsfördelningen, eftersom överbelastningar på dessa element är ”interna” överbelastningar som inte omfattas av definitionen av överbelastningar ”mellan elområden”.
Tribunalen preciserar i detta avseende att artikel 74.4 b i förordning 2015/1222 avser att fördela kostnaderna för de avhjälpande åtgärder som syftar till att säkerställa den garanterade kapaciteten mellan elområdena. Eftersom förordning 2015/1222 är en genomförandeakt, ska den tolkas i enlighet med dess grundförordning, det vill säga förordning 2019/943, där artikel 16.13 i sin tur avser kostnaderna för de korrigerande åtgärder som aktiverats för att säkerställa handeln mellan elområden.
För att kontrollera huruvida den omtvistade metoden för att dela kostnader, såsom den bekräftats i det angripna beslutet, är förenlig med ovannämnda bestämmelser, ska det således fastställas vilka överbelastningar som ska minskas på ett samordnat sätt för att säkerställa handeln mellan elområden, i enlighet med artikel 16.13 i förordning 2019/943, vilket därefter gör det möjligt att fastställa huruvida de korrigerande åtgärder som avses i den omtvistade metoden har till syfte att säkerställa den garanterade kapaciteten mellan elområden i den mening som avses i artikel 74.4 b i förordning 2015/1222.
Tribunalen påpekar för det första att inte enbart den omständigheten att kostnader som uppstår till följd av överbelastning på nätelement med en spänningsnivå på 220 kV eller mer inbegrips i den omtvistade metoden för att dela kostnader kan strida mot artikel 16.13 i förordning 2019/943, eftersom denna bestämmelse endast innebär att det ska fastställas vilka överbelastningar som behöver minskas på ett samordnat sätt för att säkerställa handel mellan elområden.
För det andra innebär den omständigheten att överbelastningar kan minskas genom användning av upp till 30 procent av kapaciteten för varje kritisk linjesegment, trots att 70 procent av denna kapacitet måste förbli tillgänglig för handel mellan områden, inte att det endast är nödvändigt att dela kostnaderna för de avhjälpande åtgärder som genomförs på dessa kritiska segment. Avhjälpande åtgärder på icke-kritiska linjesegment kan nämligen bidra till att minska överbelastningarna på kritiska nätsegment, vilket sålunda säkerställer den garanterade kapaciteten mellan elområdena.
För det tredje tillägger tribunalen att kostsamma avhjälpande åtgärder för omdirigering och omköp endast förekommer inom ramen för förfarandet för regional bedömning av driftsäkerheten (nedan kallat CROSA-förfarandet), som fastställs genom ROSC‑förfarandet, som bland annat har till syfte att samordna avhjälpande åtgärder med gränsöverskridande betydelse i den mening som avses i denna metod. För att optimera avhjälpande åtgärder som föreskrivs genom detta förfarande måste den avhjälpande åtgärd som är mest ändamålsenlig för att lösa överbelastningar på alla nätelement (kritiska eller icke-kritiska) med en spänningsnivå på 220 kV eller mer identifieras.
Härav följer att alla överbelastningar som hanteras på ett samordnat sätt inom ramen för CROSA-förfarandet motsvarar överbelastningar ”mellan elområden” i den mening som avses i artikel 16.13 i förordning 2019/943 och att alla avhjälpande åtgärder som aktiveras inom ramen för detta förfarande för att minska de aktuella överbelastningarna bidrar till att säkerställa den garanterade kapaciteten mellan elområdena i enlighet med artikel 74.4 b i förordning 2015/122. I enlighet med principen att ”förorenaren ska betala” bör därför kostnaderna för dessa avhjälpande åtgärder delas mellan de systemansvariga för överföringssystemen.
Grunden avseende prioritering av ringflödena
Sökanden har gjort gällande att det genom den omtvistade metoden för att dela kostnader felaktigt infördes en prioritering av ringflödena, i egenskap av källa till överbelastning, framför de interna flödena, vilket inte är förenligt med artikel 16.13 i förordning 2019/943, enligt vilken kostnadsfördelningen ska ske ” baserat på … bidraget till överbelastningen” av dessa flöden.
Enligt den omtvistade metoden för att dela kostnader ska, när överbelastningen (
8
) på det berörda nätelementet väl har identifierats, en prioritetsordning mellan de olika typerna av flöden fastställas, enligt vilken de överbelastande ringflöden som överstiger en viss toleransnivå identifieras som flöden som i första hand bidrar till den eventuella överbelastningen, medan de överbelastande interna flödena identifieras som flöden som i andra hand bidrar till nämnda överbelastning.
Tribunalen preciserar att flödena endast bidrar till överbelastningen om de överstiger den maximala kapaciteten hos det berörda nätelementet, men påpekar att den del av kostnaderna som avser interna flöden och ringflöden bestäms på grundval av omfattningen av dessa flöden som överstiger den maximala kapaciteten hos det berörda nätelementet, i enlighet med den prioriteringsordning som fastställts inom ramen för den omtvistade metoden för att dela kostnader.
Tribunalen anser dessutom att uttrycket ”baserat på … bidraget till överbelastningen” i artikel 16.13 i förordning 2019/943 kan förstås på så sätt att alla flöden på det berörda nätelementet på samma sätt ”bidrar” till den eventuella överbelastningen. Tribunalen konstaterar emellertid att artikel 16.13 i förordning 2019/943 själv inför en åtskillnad mellan interna flöden och ringflöden genom att föreskriva att en toleransnivå ska fastställas för flöden från interna transaktioner inom elområden som ligger under den förväntade nivån utan strukturell överbelastning i ett elområde (nedan kallad toleransnivån). Enligt tribunalen förefaller det som om denna toleransnivå endast behöver fastställas för ringflöden, eftersom den ska fastställas för varje enskild elområdesgräns. Även om det inte föreligger någon strukturell överbelastning motiveras fastställandet av en toleransnivå för ringflödena av att dessa flöden i viss mån är oundvikliga i ett starkt sammanflätat elnät och därför ska undantas från fördelningen av de kostnader som de avhjälpande åtgärderna ger upphov till när de inte överstiger denna nivå.
Under dessa omständigheter ska artikel 16.13 i förordning 2019/943 tolkas så, att den tillåter att interna flöden och ringflöden som överstiger toleransnivån behandlas olika vid fördelningen av kostnaderna för avhjälpande åtgärder, eftersom en sådan skillnad framstår som motiverad med hänsyn till deras olika karaktär, inom ramen för de aktuella bestämmelserna.
Grunden avseende toleransnivån för ringflödena
Sökanden har även bestritt den toleransnivå som fastställts av Acer i den omtvistade metoden för att dela kostnader, såsom den bekräftats av överklagandenämnden i det angripna beslutet, när det gäller ringflödena. (
9
)
Tribunalen erinrar i detta avseende om att enligt artikel 16.13 i förordning 2019/943 ska kostnader som orsakas av flöden från interna transaktioner som bidrar till den överbelastning mellan två elområden som observerats, men som ligger under den förväntade nivån utan strukturell överbelastning (
10
) i ett elområde, undantas från den fördelning av kostnaderna för korrigerande åtgärder som avses i denna bestämmelse. Enligt samma bestämmelse ska toleransnivån analyseras och fastställas av de systemansvariga för överföringssystemen för varje enskild elområdesgräns.
Eftersom de systemansvariga för överföringssystemen inte hade gjort den analys som krävdes, ansåg sig Acer i förevarande fall ha rätt, eller till och med skyldighet, att själv fastställa en preliminär toleransnivå utan att ha tillgång till denna analys, för att undvika ett dödläge vid antagandet av den omtvistade metoden för att dela kostnader. Acer har således fastställt en gemensam toleransnivå för alla elområden i regionen Core, som den har delat lika med antalet elområden som ringflödena härrör från.
Tribunalen konstaterar emellertid att den toleransnivå som fastställts av Acer åsidosätter kraven i artikel 16.13 i förordning 2019/943, enligt vilka toleransnivån ska motsvara ”den förväntade nivån utan strukturell överbelastning” och ska definieras ”för varje enskild elområdesgräns ”.
Vad gäller fastställandet av det första kravet förutsätter den analys som krävs enligt artikel 16.13 första stycket i förordning 2019/943 bland annat att det görs en analys av investeringarna i nätet och av eventuella elområdeskonfigurationer för att undanröja strukturella överbelastningar. Acer, som har medgett att den inte gjorde någon sådan analys, fastställde emellertid toleransnivån till 10 procent av det berörda nätelementets maximala kapacitet som ”genomsnittet” av de olika yttranden som lämnats av de berörda systemansvariga för överföringssystemen.
Vad gäller det andra kravet bör noteras att även om den fördelning som Acer gjort leder till en individuell toleransnivå för varje elområde, genom att denna nivå fastställs på grundval av den individuella maximala kapaciteten för varje relevant nätelement och antalet elområden från vilka de ringflöden som passerar genom dessa nätelement härrör, motsvarar den inte den individualisering som föreskrivs i denna artikel, enligt vilken toleransnivån ska fastställas med hänsyn till särdragen hos de aktuella elområdena och de olika gränserna mellan dessa.
Tribunalen prövar därefter huruvida Acer, i den specifika situationen i förevarande fall, hade en underförstådd behörighet att fastställa en toleransnivå på ett annat sätt än vad som föreskrivs i artikel 16.13 i förordning 2019/943.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det mot bakgrund av legalitetsprincipen i princip inte kan godtas att en unionsbyrå, såsom Acer, kan avvika från tillämpliga bestämmelser. Även om förordning 2019/943 gör det möjligt för Acer att lämna ett interimistiskt beslut under klart avgränsade omständigheter, omfattas fastställandet av toleransnivån inom ramen för metoden för att dela kostnader för avhjälpande åtgärder inte av dessa omständigheter. Enbart en hänvisning till intresset av effektivitet räcker inte för att skapa en underförstådd behörighet för Acer, såvida detta inte svarar mot ett verkligt behov för att säkerställa de aktuella bestämmelsernas ändamålsenliga verkan.
Acer motiverade i detta avseende bland annat behovet av att anta den omtvistade metoden för att dela kostnader, utan att kunna invänta den analys som föreskrivs i artikel 16.13 i förordning 2019/943, med den tidsfrist som hade fastställts för Acer för att anta denna metod och de systemansvarigas dröjsmål med att utarbeta förslaget till metod för att dela kostnader. Den tidsfrist inom vilken Acer skulle anta den aktuella metoden var emellertid av vägledande karaktär och kunde följaktligen förlängas. Vidare trädde skyldigheten att fastställa toleransnivån genom den analys som föreskrivs i artikel 16.13 i förordning 2019/943 i kraft efter det att de systemansvariga för överföringssystemen i regionen Core hade lämnat in sitt förslag till metod för att dela kostnader till samtliga nationella regleringsmyndigheter i regionen. Acer har inte heller visat att den har underlättat utarbetandet av denna analys, trots att den borde ha gjort det enligt principen om lojalt samarbete.
Eftersom Acer inte hade visat att det fanns ett verkligt behov av att säkerställa de aktuella bestämmelsernas ändamålsenliga verkan, kunde Acer inte grunda sig på en underförstådd behörighet för att fastställa toleransnivån inom ramen för den omtvistade metoden för att dela kostnader.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet, som antagits av överklagandenämnden, i den del det bekräftar Acers beslut av den 30 november 2020 och ogillar sökandens överklagande av detta beslut.
(
1
)	Kommissionens förordning (EU) 2015/1222 av den 24 juli 2015 om fastställande av riktlinjer för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning (EUT L 197, 2015, s. 24).
(
2
)	Artikel 74 i förordning 2015/2022.
(
3
)	Regionen Core är det geografiska område som omfattar Belgien, Tjeckien, Tyskland, Frankrike, Kroatien, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Österrike, Polen, Rumänien, Slovenien och Slovakien som upprättats för kapacitetsberäkning i enlighet med artikel 15 i förordning 2015/1222.
(
4
)	Enligt artikel 2.26 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54) definieras omdirigering som en åtgärd som aktiveras av en eller flera systemansvariga för överföringssystem eller systemansvariga för distributionssystem som består i att ändra produktionsmönstret eller belastningsmönstret, eller båda, för att ändra fysiska flöden i elsystemet och minska en fysisk överbelastning eller på annat sätt säkerställa systemsäkerhet.
(
5
)	Enligt artikel 2.27 i förordning 2019/943 hänvisar motköp till ett utbyte mellan elområden som initieras av systemansvariga mellan två elområden för att minska fysisk överbelastning. Enligt artikel 2.4 i förordning 2019/943 definieras överbelastning, som utgör en risk för driftsäkerheten som kräver avhjälpande åtgärder, som en situation där alla begäranden från marknadsaktörer om handel mellan nätområden inte kan tillmötesgås därför att de avsevärt skulle påverka de fysiska flödena genom nätelement som inte kan klara dessa flöden. Överbelastning orsakas av fysiska flöden.
(
6
)	Enligt artikel 2.13 i förordning 2015/1222 avses med en avhjälpande åtgärd alla åtgärder som manuellt eller automatiskt tillämpas av en eller flera systemansvariga för överföringssystem i syfte att upprätthålla driftsäkerhet.
(
7
)	I artikel 2.65 i förordning 2019/943 definieras ett elområde som ”det största geografiska område inom vilket marknadsaktörerna kan handla energi utan kapacitetstilldelning”.
(
8
)	Överbelastningen motsvarar i princip den volym av flöden som överskrider den maximala kapaciteten hos det berörda nätelementet.
(
9
)	Enligt den omtvistade metoden för att dela kostnader är ett ringflöde ”ett fysiskt flöde i ett nätelement där källan och mottagaren är belägna i samma elområde och nätelementet, eller en del av det, är beläget i ett annat område”.
(
10
)	Strukturell överbelastning definieras i artikel 2.6 i förordning 2019/943 som ”överbelastning i överföringssystemet som kan definieras på ett entydigt sätt, som är förutsägbar, geografiskt stabil över tiden och ofta återkommer under normala förhållanden i elkraftsystemet.”