62016CC0255
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 26. srpnja 2017. (
1
)
(predmet C‑255/16)
Anklagemyndigheden
protiv
Benta Falberta
Poula Madsena
JP/Politikens Hus A/S
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Københavns Byret (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska))
„Postupak obavješćivanja za tehničke propise – Tehnički propisi u sektoru igara na sreću – Obveza država članica da Komisiji dostave nacrte tehničkih propisa – Nacionalni zakon kojim se kažnjava nuđenje igara na sreću, lutrija ili klađenja koje nije obuhvaćeno dozvolom te oglašavanje igara na sreću, lutrija ili klađenja bez dozvole”
I. Uvod
1.
Protiv Benta Falberta, Poula Madsena i društva JP/Politikens Hus A/S (u daljnjem tekstu: okrivljenici) u Danskoj se vodi kazneni postupak zbog njihova sudjelovanja u oglašavanju usluga online igara na sreću bez dozvole u novinama i na njihovoj internetskoj stranici Ekstra Bladet. Lov om visse spil, lotterier og væddemål (danski Zakon o igrama na sreću, lutrijama i klađenju) propisuje izricanje kazni za oglašavanje igara na sreću, lutrija i klađenja bez dozvole.
2.
Okrivljenici u svoju obranu u biti iznose da je ta nacionalna odredba „tehnički propis” u smislu Direktive 98/34/EZ (
2
), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ (
3
), koji nije dostavljen Komisiji. Zbog toga se ne može pozvati na tu odredbu protiv okrivljenikâ. U tom kontekstu Københavns Byret (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska) pita je li trebalo izvršiti obavješćivanje u skladu s Direktivom 98/34.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Direktiva 98/34
3.
U članku 1. Direktive 98/34, kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ, propisane su sljedeće definicije:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
2.
‚usluga‘, svaka usluga informacijskog društva, to jest svaka usluga koja se obično pruža uz naknadu, na daljinu, elektronskim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga.
Za potrebe ove definicije:
–
‚na daljinu’ znači da se usluga pruža bez da su strane istodobno prisutne,
–
‚elektronskim sredstvima’ znači da se usluga na početku šalje i prima na odredištu pomoću elektroničke opreme za obradu (uključujući digitalnu kompresiju) i pohranu podataka te potpuno šalje, prenosi i prima telegrafski, radio vezom, optičkim sredstvima ili ostalim elektromagnetskim sredstvima,
–
‚na osobni [zahtjev] primatelja usluga’ znači da se usluga pruža prijenosom podataka na osobni zahtjev.
[...]
5.
‚propis o uslugama’, zahtjev opće naravi koji se odnosi na uspostavljanje i obavljanje uslužnih djelatnosti u okviru značenja iz točke 2., posebno odredb[e] koje se odnose na pružatelja usluga, usluge i primatelja usluga, isključujući sva pravila koja nisu izričito usmjerena na usluge definirane u toj točki.
[...]
Za potrebe ove definicije:
–
smatra se da se neki propis izričito odnosi na usluge informacijskog društva kada je, s obzirom na njegovo obrazloženje i praktični dio, specifičan cilj i svrha svih ili nekih njegovih pojedinačnih odredbi regulirati takve usluge na eksplicitan i ciljani način;
–
neće se smatrati da je neki propis izričito usmjeren na usluge informacijskog društva ako na te usluge utječe samo posredno i uzgredno.
[...]
11.
‚tehnički propis’, tehničke specifikacije i ostali zahtjevi ili propisi koji se odnose na usluge, uključujući odgovarajuće administrativne odredbe pridržavanje kojih je obavezno, de jure ili de facto, kada je riječ o stavljanju na tržište, pružanju neke usluge, poslovnom nastanu nekog operatera usluga ili korištenju u nekoj državi članici ili najvećem dijelu iste, kao i zakonima i drugim propisima država članica, osim onih navedenih u članku 10. koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda ili zabranjuju pružanje ili korištenje neke usluge ili poslovni nastan kao operatera usluga.”
4.
Članak 8. predviđa sljedeće:
„1.   Pridržavajući se članka 10., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako to već nije pojašnjeno u nacrtu.
[...]”
B.
Nacionalno pravo
5.
Lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (Zakon br. 204 od 26. ožujka 2003. o izmjeni Zakona o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju i drugih zakona i o opozivu Zakona o klađenju na utrke konja i pasa) (u daljnjem tekstu: Izmjena iz 2003.) spojio je dva prethodno odvojena zakona o igrama na sreću i klađenju na utrke konja i pasa, a također su izmijenjene određene odredbe.
6.
Izmjene su unesene, među ostalim, u uvod članka 10. (
4
), koji glasi kako slijedi:
„Novčana kazna ili zatvorska kazna u trajanju do šest mjeseci izreći će svakomu tko s namjerom ili grubom nepažnjom
(1.
) nudi igre na sreću, lutrije ili klađenje u Danskoj a da mu nije izdana dozvola u skladu sa stavkom 1.
(2.
) posreduje u sudjelovanju u igrama na sreću, lutrijama ili klađenju koje nije obuhvaćeno dozvolom iz stavka 1.
[...]
3. Novčana kazna izreći će se svakomu tko s namjerom ili grubom nepažnjom
[...]
(3.
) oglašava igre na sreću, lutrije ili klađenje koje nije obuhvaćeno dozvolom iz stavka 1.”
7.
U skladu s člankom 2. stavkom 1., dozvola se može izdati samo jednom društvu (čime se stvara monopol).
8.
U skladu s komentarima na nacrt Izmjene iz 2003. (
5
), svrha članka 10. stavka 3. točke 3. bila je izražena na sljedeći način:
„Predlaže se zabranjivanje oglašavanja igra na sreću, lutrija i klađenja za koje ne postoji zakonsko odobrenje.
Ova izmjena odgovara zabrani koja se trenutačno nalazi u članku 12. stavku 3. Zakona o klađenju na utrke konja i njome se pojašnjava članak 10. stavak 4. Zakona o klađenju i lutrijama.
Cilj je te zabrane zaštita priređivača igara na sreću kojima su danska tijela izdala dozvolu od konkurencije društava koja nemaju takvu dozvolu i koja ne mogu zakonito nuditi ili distribuirati igre na sreću u Danskoj.
Oglašavanjem se u smislu ovog zakona smatraju svi oblici najave ili priopćenja informacija o aktivnostima i komercijalnim ponudama priređivačâ igara.
Ta se zabrana, međutim, ne odnosi na uredničke bilješke u tiskanim ili digitalnim medijima.
Ova zabrana vrijedi bez obzira na medij koji se koristi. Oglašavanje je stoga zabranjeno u istoj mjeri u tiskanim medijima, na radiju, televiziji i u digitalnim medijima, primjerice u obliku banner oglasa.
Na temelju članka 10. stavka 3. točke 3. zabranjeno je oglašavanje aktivnosti priređivača igara, osobito njihove internetske stranice, adrese itd.”
9.
Nakon pokretanja postupka zbog povrede obveze, Izmjena iz 2003. opozvana je i zamijenjena novim zakonom koji je dostavljen Komisiji. Međutim, Izmjena iz 2003. primjenjuje se na činjenice u glavnom postupku.
III. Činjenice, postupak i upućena pitanja
10.
Okrivljenici su prijašnji i sadašnji glavni urednik i vlasnik novina Ekstra Bladet. Protiv njih se vodi kazneni postupak u Danskoj za objavu oglasa u novinama Ekstra Bladet i na internetskim stranicama www.ekstrabladet.dk i www.ekstrabladet.tv za društva priređivače koji nude igre na sreću ili klađenje u Danskoj a da tim društvima nije izdana dozvola.
11.
Članak 10. stavak 1. točka 1. danskog Zakona o igrama na sreću, lutrijama i klađenju propisuje izricanje kazni za nuđenje usluga igara na sreću, lutrija i klađenja bez dozvole (u daljnjem tekstu: pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1.). Članak 10. stavak 3. točka 3. istog zakona (u daljnjem tekstu: pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3.) propisuje izricanje kazni za oglašavanje igara na sreću, lutrija i klađenja bez dozvole. Oba pravila usvojena su u sklopu Izmjene iz 2003., kojom su izmijenjene i konsolidirane odgovarajuće odredbe postojećeg zakonodavstva u tom sektoru.
12.
Izmjena iz 2003. nakon toga je ukinuta 2010. godine u sklopu liberalizacije tržišta u Danskoj. Međutim, kazneni postupak protiv okrivljenika pokrenut je dok se još primjenjivalo pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3.
13.
Okrivljenici pred Københavns Byretom (Općinski sud u Kopenhagenu) tvrde da je pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. „propis o uslugama [informacijskog društva]” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34. Kao takvog trebalo ga je, u skladu s člankom 8. stavkom 1. Direktive 98/34, dostaviti Komisiji. Okrivljenici tvrde da se ne može pozvati na to pravilo protiv njih jer nije dostavljeno Komisiji.
14.
U tekstu pravila iz članka 10. stavka 3. točke 3. izričito se ne navode usluge informacijskog društva. Međutim, nacionalni sud u svojem se zahtjevu poziva na dijelove komentara iz nacrta Izmjene iz 2003. U tim se dijelovima spominju, među ostalim, online usluge igara na sreću. Stoga sud koji je uputio zahtjev smatra da bi pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. moglo biti obuhvaćeno pojmom „propis o uslugama [informacijskog društva]” i obvezom obavješćivanja iz članka 8. stavka 1. Direktive 98/34.
15.
S obzirom na gore navedeno, Københavns Byret (Općinski sud u Kopenhagenu) upućuje Sudu sljedeće pitanje:
„Postoji li u ovom slučaju pravilo koje se mora dostaviti u skladu s člankom 8. stavkom 1. u vezi s člankom 1. stavkom 1. točkama 2., 5. i 11. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. o izmjeni Direktive 98/34 […] o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih normi i propisa, ako pretpostavimo sljedeće:
(a)
da treba biti uvedeno zakonodavstvo kojim se mijenja Zakon o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju (lov om visse spil, lotterier og væddemål), kojim treba biti uvedena kaznena odredba kojom se, među ostalim, kažnjava svatko tko namjerno ili grubom nepažnjom ‚nudi igre na sreću, lutrije ili klađenje u Danskoj a da mu nije izdana dozvola u skladu sa stavkom 1.’ i svatko tko namjerno ili grubom nepažnjom ‚oglašava igre na sreću, lutrije ili klađenje koje nije obuhvaćeno dozvolom u skladu sa stavkom 1.’ i
(b)
da se u komentarima na nacrt kojim se mijenja zakonodavstvo [bemærkningerne til forslaget til ændringsloven] navodi da je svrha gore navedenih kaznenih odredaba, s jedne strane, pojasniti ili uvesti zabranu igara na sreću koje na internetu nude strana društva koja priređuju igre na sreću, a izravno ciljaju dansko tržište, i, s druge strane, zabraniti oglašavanje, među ostalim, za igre na sreću koje na internetu nude društva izvan Danske jer se u istim komentarima navodi da je prema pravilima koja su vrijedila prije izmjena nedvojbeno nezakonito priređivanje igara na sreću ako strano društvo koje ih priređuje koristi prodajne kanale u kojima se uređaj za igru fizički prodaje unutar danskih granica; međutim, veća sumnja postoji o tome jesu li odredbom obuhvaćene igre na sreću izvan Danske koje ciljaju na sudionike igara u Danskoj, ali se fizički zapravo nalaze izvan Danske; stoga treba razjasniti jesu li obuhvaćeni ti oblici igara na sreću. Nadalje, iz komentara je razvidno da se predlaže uvođenje zabrane reklamiranja igara na sreću, lutrija i klađenja za koje nije izdana dozvola prema tom zakonu i da je izmjena u skladu s trenutnom zabranom u članku 12. stavku 3. Zakona o klađenju na konjske utrke (hestevæddeløbsloven), ali i da se njome pojašnjava članak 10. stavak 4. [sada ukinutog] Zakona o klađenju i lutrijama (Tips- og lottoloven). U napomenama se dalje navodi da je svrha zabrane zaštita priređivača igara na sreću koji imaju dozvolu danskih tijela od konkurencije društava koja takvu dozvolu nemaju i stoga u Danskoj ne mogu zakonito nuditi ili distribuirati igre na sreću?”
16.
Okrivljenici u glavnom postupku, danska i portugalska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Zainteresirane strane koje su sudjelovale u pisanom dijelu postupka i rumunjska vlada podnijeli su i usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. svibnja 2017.
IV. Ocjena
17.
Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita predstavljaju li pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i/ili pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3., kojima se propisuju kazne za neodobrene usluge kockanja i oglašavanje takvih neodobrenih usluga, „propise o uslugama [informacijskog društva]” i stoga „tehničke propise” koji se moraju dostaviti Komisiji (i za koje je stoga „obvezna dostava”) u skladu s Direktivom 98/34. Postavljajući to pitanje, sud koji je uputio zahtjev upućuje na logiku na kojoj se temelji Izmjena iz 2003., kako je obrazložena u komentarima nacrta zakona.
A.
Dopuštenost
18.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se okrivljenicima u glavnom postupku stavlja na teret samo oglašavanje neodobrenih usluga. Stoga se može posumnjati u relevantnost pitanja u mjeri u kojoj se ona također odnose na pravilo iz članka 1. stavka 1. točke 1. (kojim se kažnjava nuđenje samih neodobrenih usluga).
19.
Međutim, ne smatram da pitanja na toj osnovi treba proglasiti djelomično nedopuštenima.
20.
Pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. očito su povezana. Pravilo kojim se propisuje kažnjavanje za oglašavanje neodobrenih usluga neodvojivo je povezano s osnovnim pravilom o obvezi pribavljanja odobrenja. Bez drugog pravila prvo uistinu nema mnogo smisla. Stoga, ako bi se sama obveza pribavljanja odobrenja za usluge igara na sreću proglasila tehničkim propisom koji se nije dostavilo, a trebalo je, u načelu se na njega ne bi moglo pozvati protiv pojedinaca. Teško je zamisliti da takvo utvrđenje ne bi imalo određeni „učinak domina” u vezi s potencijalnom (ne)zakonitosti oglašavanja tih istih usluga igara na sreću.
21.
Točna priroda te međupovezanosti, naposljetku, pitanje je nacionalnog prava. Međutim, postoji, barem na prvi pogled, potreba za dosljednosti u vezi s obvezama obavješćivanja o kojima je riječ u vezi s tim pravilima. Stoga pitanje treba li dostaviti pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. nije očito nevažno ni hipotetsko.
22.
Štoviše, budući da pitanja postavljena Sudu općenito uživaju presumpciju relevantnosti (
6
), smatram da su pitanja suda koji je uputio zahtjev u cijelosti dopuštena.
B.
Meritum
1.
Uvodne napomene
23.
Nacionalnim propisima koji su predmet pitanja suda koji je uputio zahtjev uređuju se, kao prvo, usluge igara na sreću i, kao drugo, usluge oglašavanja.
24.
U ovom mišljenju razmotrit ću je li, uređujući te dvije vrste usluga, pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. ili pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. „propis o uslugama [informacijskog društva]” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34.
25.
U odjeljku 2. ovog mišljenja promatrat ću usluge igara na sreću kao potencijalne usluge informacijskog društva i utvrditi treba li pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. ili pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. smatrati „propisima o uslugama [informacijskog društva u vezi s klađenjem]”. Smatram da se nijedno ne može smatrati takvim propisom. Naprotiv, čini se da su oba pravila mjere kojima se izvršava obveza pribavljanja odobrenja. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, počevši s presudom CIA Security (
7
), takve mjere nisu „tehnički propisi”.
26.
U odjeljku 3. razmotrit ću može li se, ako Sud zaključi da se ne primjenjuje iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem, pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i/ili pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. smatrati propisom o uslugama informacijskog društva u vezi s igrama na sreću. Također ću razmotriti može li se pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. smatrati „propisom o uslugama informacijskog društva u vezi s oglašavanjem”. Prema mojem mišljenju, pod uvjetom da to konačno ispita nacionalni sud, to nije moguće. Nijedno od tih pravila nije „izričito usmjereno na usluge informacijskog društva” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34.
27.
Prije ulaženja u detaljnu analizu, želim naglasiti da u ovom mišljenju nije riječ o pitanju usklađenosti Izmjena iz 2003. s odredbama Ugovorâ o slobodnom kretanju. Nacionalni sud u svojem je zahtjevu naveo da se vodio postupak zbog povrede obveze u vezi s tim zakonodavstvom, koji je Komisija obustavila nakon liberalizacije nacionalnog tržišta igara na sreću (kojim su ukinute odredbe nacionalnog zakona o kojima je riječ u ovom predmetu). Međutim, nacionalni sud iz svojih je pitanja izričito isključio bilo kakva razmatranja u vezi s usklađenosti tih nacionalnih odredbi s pravilima o slobodnom kretanju.
2.
Usluge igara na sreću: iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem
a)
Priroda iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem
28.
Pojam „tehničkog propisa” obuhvaća četiri kategorije mjera, odnosno: kao prvo „tehničku specifikaciju” u smislu članka 1. točke 3. Direktive 98/34, kao drugo, „ostale zahtjeve”, kako su definirani člankom 1. točke 4. te direktive, kao treće, „propise o uslugama”, navedene u članku 1. točki 5. te direktive i, kao četvrto, „zakon[e] i drug[e] propis[e] država članica […] koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda ili zabranjuju pružanje ili korištenje neke usluge ili poslovni nastan kao operatera usluga” u smislu članka 1. točke 11. te direktive (
8
).
29.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „nacionalne odredbe ograničene na propisivanje uvjeta za poslovni nastan poduzetnika ili njihovo pružanje usluga, poput odredbi koje obavljanje profesionalne djelatnosti podvrgavaju prethodnom odobrenju, ne predstavljaju tehničke propise u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34” (
9
). Isto vrijedi i za nacionalne odredbe kojima se priređivačima zabranjuje obavljanje određenih djelatnosti bez pribavljanja odobrenja. To su dvije strane iste medalje (
10
).
30.
U daljnjem tekstu tu ću iznimku od obveze pribavljanja prethodnog odobrenja u vezi s pojmom „tehničkog propisa” nazivati „iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem” (prema prvoj presudi u kojoj je primijenjeno to pravilo) (
11
).
b)
Pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1.
31.
Iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem primjenjuje se na odredbe nacionalnog prava koje zabranjuju priređivačima obavljanje određene djelatnosti bez odobrenja. Logično je da se mora primjenjivati i na kaznene odredbe u vezi s povredom obveze pribavljanja odobrenja (
12
). Uistinu ne bi imalo smisla izuzeti od obveze obavješćivanja materijalnopravnu odredbu kojom se zahtijeva prethodno odobrenje (jer se ne radi o „tehničkom propisu”), a istodobno s njom povezane odredbe o izvršenju, kojima se osnažuje i izvršava primarno pravilo o odobrenju, klasificirati kao „tehničke propise” i u vezi s njima nametnuti obvezu obavješćivanja.
32.
Stoga proizlazi da je pravilo poput pravila iz članka 10. stavka 1. točke 1., koje predviđa izricanje novčane kazne ili kazne zatvora u slučaju nuđenja igara na sreću, lutrija ili klađenja bez dozvole, obuhvaćeno iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Ono nije „tehnički propis” u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34, kako je tumačen u sudskoj praksi Suda.
c)
Pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. kao propis o uslugama igara na sreću
33.
O čemu je onda riječ u vezi s pravilom poput pravila iz članka 10. stavka 3. točke 3. o oglašavanju neodobrenih usluga igara na sreću?
34.
Obveza pribavljanja odobrenja kao preduvjet za pružanje glavne usluge (igara na sreću) obuhvaćena je iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Stoga Komisiju ne treba obavijestiti o tom pravilu.
35.
Pravilo kojim se zahtijeva pribavljanje odobrenja za usluge igara na sreću kao preduvjet za pružanje pomoćnih usluga (oglašavanje igara na sreću) trebalo bi, logično, također biti obuhvaćeno iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Stoga ni njega ne treba dostaviti. Zbog razloga opisanih u točkama 31. do 32. ovog mišljenja, isti pristup primjenjuje se na odredbe kojima se propisuju kazne za povrede tih obveza.
36.
Drugim riječima, pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. zasnivaju se upravo na istoj obvezi: pribavljanju prethodnog odobrenja za usluge igara na sreću. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, takva obveza obuhvaćena je iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem te ne postoji obveza dostavljanja.
37.
Ovdje ću dodati još dva zapažanja.
38.
Kao prvo, gore navedeno obrazloženje naglašava važno razlikovanje koje podupire iznimku iz presude CIA u vezi s odobrenjem, i to između, na prvom mjestu, postojanja obveze pribavljanja prethodnog odobrenja i, kao drugo, uvjetâ za izdavanje odobrenja. Prvo od tih pravila, ono o postojanju, koje se nalazi u pravilu iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilu iz članka 10. stavka 3. točke 3., obuhvaćeno je iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Drugo od tih pravila, ono o uvjetima, u načelu nije obuhvaćeno tom iznimkom i možda se mora dostaviti.
39.
To je razlikovanje u srži rješenja koje je Sud prihvatio u presudama M. i S. i Fortuna, u kojima je bila riječ o poljskom zakonodavstvu o igrama na sreću (
13
). U presudi M. i S. bila je riječ o odredbi poljskog zakona koji je zabranjivao igre na sreću bez prethodnog odobrenja (
14
). U presudi Fortuna bila je riječ o odredbi istog poljskog zakona kojim se odobrenja casinima ograničilo geografski (
15
). Sud je u presudi Fortuna zaključio da se odredba o „casinu” mora dostaviti. Nasuprot tomu, Sud je u presudi M. i S. zaključio da je odredba o odobrenju obuhvaćena iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem i da za nju nije postojala obveza obavješćivanja. Pri tomu je Sud zaključio da „odobrenje koja se tom nacionalnom odredbom zahtijeva za organizaciju igara na sreću predstavlja uvjet nametnut s obzirom na djelatnost organizacije takvih igara, za razliku od članka 14. stavka 1. tog zakona, koji nameće uvjete s obzirom na predmetne proizvode tako što zabranjuje njihovo korištenje izvan casina” (moje isticanje) (
16
).
40.
Kao drugo, iako se nacionalni sud ne poziva izričito na njega, smatram da je važno spomenuti članak 10. stavak 1. točku 2. Izmjene iz 2003.
41.
Ta odredba propisuje kazne za osobe koje „posreduju u sudjelovanju” u neodobrenim igrama na sreću (nasuprot „nuđenju” neodobrenih igara (pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1.) i „oglašavanju” neodobrenih igara (pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3.)). Prema danskim komentarima na nacrt Izmjene iz 2003., „posredovanje u sudjelovanju” u neodobrenim igrama na sreću odnosi se na „svaki oblik aktivnosti s ciljem organiziranja igara ili omogućavanja sudjelovanja u nezakonitim igrama”. U nastavku komentara daju se primjeri: (a) pružanje bankarskih usluga; (b) osiguravanje prostora na poslužiteljima; ili (c) usluga prikupljanja podataka za priređivače neodobrenih usluga igara na sreću; ili (d) postavljanje poveznica na internetske stranice koje nude neodobrene usluge igara na sreću.
42.
Poput oglašavanja neodobrenih igara na sreću, sve su to primjeri onoga što bi se kolokvijalno moglo nazvati „sudioništvo” (
17
) u glavnom kažnjivom djelu nuđenja neodobrenih usluga igara na sreću. Bilo bi nedosljedno da se i sve te vrste pravila, koja u biti zabranjuju ili propisuju kazne za pomaganje u neodobrenoj aktivnosti, moraju dostaviti, dok ta obveza ne postoji za samu zabranu odnosno kažnjavanje za neodobrenu aktivnost.
43.
Zaključno, u mjeri u kojoj se odnose na uređivanje usluga u vezi s igrama na sreću, smatram da su pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. obuhvaćeni iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem i da za njih ne postoji obveza obavješćivanja u skladu s Direktivom 98/34.
d)
Opseg iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem nakon usvajanja Direktive 98/48
44.
Smatram da se u ovoj fazi nužno detaljnije osvrnuti na argument o kojem se do određene mjere raspravljalo na raspravi s obzirom na opseg iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem.
45.
Odredbe koje su obuhvaćene izuzećem od obveze pribavljanja odobrenja iz presude CIA „nisu tehnički propisi u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34” (
18
) (moje isticanje). Drugim riječima, izuzeće od obveze pribavljanja odobrenja iz presude CIA primjenjuje se na sve četiri kategorije navedene u članku 1. točki 11. Direktive 98/34 i neovisno o kategoriji tehničkog propisa koji se ispituje. Naglašavam da je gore navedeni citat preuzet, među ostalim, iz dviju presuda donesenih nakon usvajanja Direktive 98/48, koja je proširila definiciju tehničkog propisa iz članka 1. točke 11. Direktive 98/34 na način da uključuje „propise o uslugama [informacijskog društva]”.
46.
Unatoč tim naizgled jasnim izjavama, Komisija tvrdi da se iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem ne primjenjuje na sve kategorije tehničkih propisa navedene u članku 1. točki 11. Prema Komisijinu mišljenju, ona se osobito ne primjenjuje na „propise o [uslugama informacijskog društva]” (
19
).
47.
Komisija je u potporu svojem argumentu iznijela dvije tvrdnje, koje se temelje, kao prvo, na točkama 75. i 76. presude Ince (
20
) i, kao drugo, na uvodnim izjavama Direktive 98/48.
48.
U točki 75. presude Ince Sud je naveo niz nacionalnih odredbi za koje je smatrao da je očito riječ o propisima o uslugama informacijskog društva (
21
). Usporedio ih je s drugim propisima, „poput onih kojima se uvodi obveza ishođenja dozvole za organizaciju ili prikupljanje sportskih oklada kao i nemogućnost izdavanja takvih dozvola privatnim subjektima, [koje] ne predstavljaju ‚tehničke propise’ u smislu članka 1. točke 11. te direktive. Nacionalne odredbe ograničene na propisivanje uvjeta za poslovni nastan poduzetnika ili pružanje usluga, poput odredbi koje obavljanje profesionalne djelatnosti podvrgavaju prethodnom odobrenju, ne predstavljaju tehničke propise u smislu te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, t. 87.)” (
22
).
49.
Prema Komisijinu mišljenju, to što Sud citira presudu Lindberg u potporu iznimci iz presude CIA u vezi s odobrenjem podrazumijeva da se to pravilo primjenjuje samo na kategorije tehničkih propisa koje su bile relevantne u vrijeme donošenja presude Lindberg. To bi onda isključivalo propise o uslugama informacijskog društva, koja su uvrštena u definiciju tehničkih propisa tek nakon donošenja presude Lindberg (
23
).
50.
Ne slažem se s time.
51.
U točki 76. presude Ince Sud ne navodi „u smislu članka 1. točke 11. te direktive u skladu s njezinim tekstom u trenutku nastanka činjenica o kojima je riječ u predmetu Lindberg”. Točno je da Sud citira presudu Lindberg kao presedan, ali smatram da se njegovo upućivanje na članak 1. točku 11. Direktive može smatrati samo upućivanjem na tu odredbu kako je glasila u trenutku nastanka činjenica o kojima je riječ u predmetu Ince, o kojem se vodio postupak pred Sudom.
52.
Ne smatram uvjerljivim ni Komisijino upućivanje na uvodnu izjavu 18. Direktive 98/48. Ta uvodna izjava uključuje dio rečenice koji glasi „[...] budući da su u skladu s tim, na primjer, pokrivena pravila o poslovnom nastanu pružatelja usluga, posebno onih koji su ovlašteni ili imaju dozvole [...]”.
53.
Smatram da tu uvodnu izjavu treba tumačiti u vezi s razlikovanjem navedenim u točkama 38. i 39. ovog mišljenja između postojanja obveze pribavljanja odobrenja (ili dozvole) i uvjeta u vezi s tim odobrenjem (ili dozvolom). I dok se obveza obavješćivanja primjenjuje u vezi s uvjetima pružanja usluge informacijskog društva (što obično uključuje uvjete za izdavanje odobrenja i dozvole i u vezi sa sadržajem usluge), samo postojanje prethodnog odobrenja ne mora se dostaviti (
24
).
54.
Naposljetku, postoji i širi sustavni argument koji govori protiv tumačenja iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem na način kako to predlaže Komisija: zakonodavna usklađenost i dosljednost. Komisija u biti tvrdi da su propisi o uslugama informacijskog društva po svojoj naravi toliko različiti da se sudska praksa koja je općenito primjenjiva na Direktivu 98/34 u odnosu se na njih ne treba primjenjivati. Ali ako bi to doista bilo točno, moglo bi se postaviti pitanje u vezi sa zakonodavnom tehnikom koju je Komisija odabrala za reguliranje obveze obavješćivanja u vezi s tim uslugama. Naposljetku, Direktiva 98/48 (
25
) na Komisijin prijedlog stupila je na snagu samo mjesec dana nakon Direktive 98/34 i njome je u zakonski instrument koji se prije toga ponajprije odnosio na proizvode uvrštena posebna kategorija usluga informacijskog društva.
55.
Nije začuđujuće da u takvom kontekstu Sud, kao i bilo koji drugi viši sud, mora dati prednost tumačenju koje promiče zajedničke značajke i usklađenost unutar istog zakonskog akta, umjesto da stvara daljnje razlike u već složenom pravnom području.
56.
Stoga ne smatram da je potrebno preispitati presude Ince i M. i S. da bi se ograničilo područje primjene iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem (
26
).
e)
Zaključak
57.
S obzirom na prethodno navedeno i u mjeri u kojoj se relevantne nacionalne odredbe odnose na usluge igara na sreću, predlažem da Sud na pitanja Københavns Byreta (Općinski sud u Kopenhagenu) odgovori na sljedeći način:
U mjeri u kojoj se odnose na usluge igara na sreću, nacionalna pravila poput onih iz članka 10. stavka 1. točke 1. i članka 10. stavka 3. točke 3. Zakona br. 204 od 26. ožujka 2003. o izmjeni Zakona o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju i drugih zakona i o opozivu Zakona o klađenju na utrke konja i pasa nisu pravila koja predstavljaju „tehničke propise” u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34, kako je izmijenjena Direktivom 98/48.
3.
Zahtjev posebnosti
58.
U analizi iz drugog odjeljka ovog mišljenja dolazi se do zaključka da su, u mjeri u kojoj uređuju usluge igara na sreću, pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. obuhvaćena iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem i da stoga nisu „tehnički propisi” za koje postoji obveza obavješćivanja u skladu s Direktivom 98/34.
59.
Međutim, ako Sud dođe do drukčijeg zaključka i odluči da te odredbe nisu obuhvaćene iznimkom iz presude CIA u vezi s odobrenjem, potrebno je razmotriti jesu li one „propisi o uslugama [informacijskog društva u vezi s igrama na sreću]” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34.
60.
Međutim, u svakom slučaju i neovisno o primjeni iznimke iz presude CIA u vezi s odobrenjem, potrebno je također utvrditi je li pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3., kada se tumači samo za sebe, „propis o uslugama informacijskog društva [u vezi s oglašavanjem]” u smislu te odredbe.
61.
Pravna ocjena u oba je slučaja slična. Ona u konačnici ovisi o tome jesu li pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. „izričito usmjerena” na uređivanje usluga informacijskog društva, „s obzirom na [njihovo] obrazloženje i praktični dio”. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da konačno odluči o tom pitanju. Međutim, smatram da niz elemenata upućuje na to da nijedno od tih pravila nije na to izričito usmjereno.
62.
Započet ću analizu tako da ću u sljedećem dijelu ispitati pojam „izričito usmjeren” u vezi sa zakonodavnim izmjenama.
a)
Primjena pojma „propis o uslugama” u vezi sa zakonskim prilagodbama
63.
U uvodnim izjavama 7. i 8. Direktive 98/48 podsjeća se na bojazan da bi prilagodba postojećih nacionalnih propisa tako da se uzmu u obzir nove usluge informacijskog društva mogla dovesti do „ponovn[e] fragmentacij[e] unutarnjeg tržišta, prekomjern[e] regulacij[e] te regulatorne nedosljednosti”. To je bila jedna od glavnih svrha proširenja pojma „tehnički propisi” (i obveze obavješćivanja) na način da uključuju „propise koji se odnose na usluge”. Kada je takva prilagodba „izričito usmjerena” na osiguravanje uređivanja novih usluga informacijskog društva, potpada pod pojam „propis o uslugama [informacijskog društva]”.
64.
Okrivljenici i Komisija u svojim očitovanjima tvrde da je Izmjena iz 2003. primjer takve prilagodbe koja je „izričito usmjerena” na uređivanje usluga informacijskog društva. To je tako čak i kada je izmijenjeni zakon na prvi pogled naizgled neutralan u vezi s medijem (odnosno kada se bez razlikovanja odnosi na online i offline usluge). Doista, jesu li prilagodbe novog sustava izričito prikazane kao takve ili su prikazane upotrebom pojmova koji su tehnički neutralniji samo je pitanje zakonodavne tehnike. To ne bi trebalo utjecati na klasifikaciju tih prilagodbi kao „propisa o uslugama”.
65.
S tim u vezi okrivljenici i Komisija ističu važnost toga da se pri ocjenjivanju „izričite usmjerenosti” pravila uzima u obzir više od samog teksta i razmatra „obrazloženje”.
66.
Danska vlada navodi da je Izmjena iz 2003. ukinula i spojila prijašnje zakone o klađenju. Navodi da su i pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. već postojala u dvama ranijim zakonskim aktima koji su prethodili trenutačnom zakonodavstvu. Ta pravila uvijek su bila neutralna u vezi s medijem (primjenjivala su se na oglašavanje na svim medijima i igre na sreću bez dozvole bez obzira na distribucijske kanale) (
27
). Izmjena iz 2003. nije promijenila opseg ograničenja igara na sreću i usluga oglašavanja. Njome se umjesto toga samo pojasnio njihov postojeći opseg kako bi se razriješila bilo kakva moguća sumnja u tom pogledu, što je bilo važno i zato što su te odredbe uključivale kaznene sankcije.
67.
Dalje u tekstu ovog mišljenja detaljnije ću analizirati različite elemente definicije pojma „propisi o uslugama”, kako je definiran u Direktivi 98/34 (točke b), c) i d)), prije nego što razmotrim kako se taj koncept može primijeniti na ovaj slučaj (točka e)).
b)
Pozitivni i negativni elementi definicije pojma „propisi o uslugama”
68.
Članak 1. točka 5. Direktive 98/34 iz definicije pojma „propisi o uslugama” izričito isključuje sva pravila „koja nisu izričito usmjerena na [usluge informacijskog društva]”. U nastavku te odredbe na pozitivan i negativan način razgraničava se što se misli pod pojmom „izričito usmjeren”:
„– smatra se da se neki propis izričito odnosi na usluge informacijskog društva kada je, s obzirom na njegovo obrazloženje i praktični dio, specifičan cilj i svrha svih ili nekih njegovih pojedinačnih odredbi regulirati takve usluge na eksplicitan i ciljani način;
– neće se smatrati da je neki propis izričito usmjeren na usluge informacijskog društva ako na te usluge utječe samo posredno i uzgredno.”
69.
Komisija je u svojim očitovanjima navela da gore navedenu negativnu definiciju treba smatrati iznimkom i stoga tumačiti usko.
70.
Ne slažem se s time.
71.
Usko tumačenje iznimki doista je ustaljeno interpretativno pravilo. Ja, međutim, smatram da to pravilo ovdje nije primjenjivo: članak 1. točka 5. jednostavno sadržava definiciju koja se sastoji od dvaju dijelova. Njezin prvi dio sročen je na pozitivan način. Njezin drugi dio, koji jednako pravno obvezuje i koji je jednakovrijedan (
28
), sročen je na negativan način. Što se tiče zakonodavne tehnike, pozitivni i negativni elementi definicije su komplementarni. Ta dva pojma tumačena zajedno određuju opseg pojma „propis o uslugama”.
c)
Biti ili ne biti „izričito usmjeren”
72.
Pravilo mora biti „izričito usmjereno” na usluge informacijskog društva da bi bilo „propis o uslugama”. Drugim riječima, u svim ili nekim odredbama moraju se izdvojiti usluge informacijskog društva u svrhu reguliranja.
73.
Da bi se za smatralo da su pravila „izričito usmjerena” na usluge informacijskog društva, pozitivni dio definicije navodi dva kumulativna uvjeta: pravilo – ili neke njegove odredbe – mora „regulirati” usluge informacijskog društva na „eksplicitan i ciljani način”. Nasuprot tomu, prema negativnom dijelu definicije, pravilo neće ulaziti u pojam „propisa o uslugama” kada „utječe” na usluge „posredno i uzgredno”.
74.
Prije svega, upućivanje na pojam „utječe” u negativnom dijelu definicije ne bi trebalo tumačiti kao upućivanje na to kako pravilo u praksi utječe na usluge informacijskog društva nakon stupanja na snagu. Istina je da je takvo tumačenje moguće kada se doslovno čitaju, primjerice, engleska i njemačka verzija. Međutim, to nije tako za mnoge jezične verzije, uključujući dansku (
29
). Štoviše, takvo tumačenje bilo bi potpuno nepredvidljivo i neprikladno u vezi s ex ante prirodom obveze obavješćivanja (
30
). Zahtijevalo bi od nacionalnog zakonodavca da u vrijeme sastavljanja pravila zna kada će se zakon morati dostaviti i koji će točno biti njegov učinak u stvarnom svijetu.
75.
Istina, osobito podmukao i vidovit zakonodavac, zli genije, koji namjerno sastavlja zakone tako da prikrije njihovo pravo značenje, znajući već u toj fazi da će njihov učinak biti različit od njihova teksta, mogao bi iskoristiti takvo odbijanje uzimanja u obzir budućih učinaka. Međutim, smatram da takvi scenariji koji nisu izgledni ne bi trebali biti odlučujući čimbenici pri tumačenju pravila EU‑a (
31
).
76.
Oba dijela definicije treba radije tumačiti na način da se prije svega odnose na tekst pravila i zakonodavnu namjeru na kojoj se temelji kakva je bila u vrijeme sastavljanja i usvajanja.
77.
Ključan element definicije koji je zajednički za oba njezina dijela jest da pravilo mora biti „izričito usmjereno” na usluge informacijskog društva. Smatram da se općenito može očekivati da će, ako su pravilo ili odredba „izričito usmjereni” na reguliranje usluge na određenom mediju, o tome vjerojatno postojati izričit trag u tekstu same mjere, primjerice na način da se koristi poseban vokabular („online”, „internet”, „elektronički” itd.).
78.
Ponovno, teoretski je zamislivo da se određenim pristupom sastavljanju dokumenta može namjerno nastojati prikriti „izričita usmjerenost” određenog akta. Kao što sam to pokušao objasniti u prethodnim točkama ovog mišljenja, takva se situacija ne može isključiti, ali se za nju mora smatrati da je vrlo, vrlo iznimna. Općenito, ako uistinu postoje „izričite usmjerenosti” povezane s uslugama informacijskog društva, moglo bi se očekivati da je barem malen trag toga vidljiv u njihovu tekstu.
79.
Pozitivni dio definicije propisa koji se odnose na usluge također se odnosi na izričitu usmjerenost koja proizlazi iz „ciljane” naravi propisa. Pojam „ciljan” podrazumijeva to da je materijalni opseg pravila ograničen u vezi s vrstom medija (online ili offline). Ponovno, to će se vjerojatno odraziti u tekstu pravila.
80.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, kada se pravilo na prvi pogled primjenjuje na usluge bez razlikovanja u vezi s medijem (radi li se o online ili offline mediju), prema mojem mišljenju već postoji snažna naznaka da njegova „izričita usmjerenost”nije reguliranje usluga informacijskog društva.
d)
Obrazloženje
81.
Međutim, nije dovoljno da se ocjena izričite usmjerenosti temelji isključivo na tekstu pravila. U skladu s pozitivnim dijelom definicije, moraju se uzeti u obzir i „praktični dio” i „obrazloženje”.
82.
U Direktivi 98/34 nije objašnjeno značenje tih pojmova. Smatram da se „praktični dio” očito odnosi na izričaj – na tekst samog pravila.
83.
Značenje pojma „obrazloženje” manje je jasno. Prirodno značenje tog pojma upućuje na dokumentirano obrazloženje za usvajanje pravila. U Direktivi se ne objašnjava način na koji treba identificirati to obrazloženje. Mora li se ono u tehničkom smislu nalaziti u tekstu same mjere (primjerice u obliku uvodnih izjava) ili bi se također moglo potencijalno odnositi na različite dokumente (primjerice na memorandume obrazloženja koje je podnio sastavljač zajedno sa zakonodavnim prijedlogom)? Mora li obrazloženje, u institucionalnom smislu, donijeti ista institucija od koje potječe (
32
)? Mora li obrazloženje, u vremenskom smislu, prethoditi pravilu ili biti doneseno istodobno s njim (
33
)?
84.
U odgovoru na ta pitanja mora se poštovati države članice i njihove institucije kako na općoj tako i na pojedinačnoj razini.
85.
Kao prvo, na općoj razini, što će se smatrati takvim „obrazloženjem” u smislu dokumentiranog obrazloženja za usvajanje pravila ovisit će o zakonodavnom postupku svake države članice i o vrijednosti koja se pripisuje pojedinačnim dokumentima podnesenima tijekom takvih postupaka.
86.
Kao drugo, posebnosti svakog pojedinog slučaja također se moraju uzeti u obzir u pogledu pravila koje se ispituje. Može se raditi o tome da je, primjerice, u parlamentu značajno izmijenjeno pravilo koje je nacionalna vlada izvorno predložila u zakonodavnom prijedlogu (i kako je uredno dokumentirano u memorandumu objašnjenja podnesenom parlamentu zajedno sa zakonodavnim prijedlogom). Ili je možda čak riječ o tome da ga je usvojio parlamentarni odbor bez mnogo rasprave. Međutim, možda je riječ o tome da je verzija pravila koja je na kraju usvojena nastala nakon duge rasprave koja je uključivala značajan broj institucija i njihovih članova, pa je stoga teško ili nemoguće utvrditi bilo kakvo „obrazloženje” (
34
).
87.
Ipak, sva ta razmatranja snažno govore u prilog sljedećem pristupu: pri procjeni toga je li nacionalno pravilo „izričito usmjereno” na usluge informacijskog društva najvažniji element mora biti tekst samog pravila, odnosno njegov praktični dio. Obrazloženje može pomoći u njegovu tumačenju. Možda će razriješiti sumnje ili pitanja. Međutim, obrazloženje se ne može i ne smije tumačiti na način da je zakonski izjednačeno sa samim „praktičnim dijelom” pravila.
e)
Primjena na ovaj predmet
88.
Naposljetku je na nacionalnom sudu da ocijeni koja je izričita usmjerenost pravila iz članka 10. stavka 1. točke 1. i pravila iz članka 10. stavka 3. točke 3., kako su uvedena Izmjenom iz 2003., u vezi s gore navedenim načelima. Navest ću sljedeća zapažanja kako bih pomogao u toj ocjeni.
89.
Kao prvo, stranke su predložile različita tumačenja tih pravila i općenito Izmjena iz 2003. S jedne strane, danska vlada navodi da je predložila te izmjene samo kao pojašnjenja postojećeg prava. S druge strane, okrivljenici i Komisija smatraju da su te izmjene izričito usmjerene na proširivanje opsega prethodnih pravila na način da se obuhvate usluge informacijskog društva. Prema njihovu mišljenju, taj poseban cilj „skriven” je u tekstu samog pravila, ali se očito vidi iz komentara na nacrt Izmjene iz 2003.
90.
Ako nacionalni sud zaključi da je pravilo iz članka 10. stavka 1. točke 1. i/ili pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. samo pojašnjenje odgovarajućih odredbi koje su te odredbe zamijenile, onda ta pravila ne bi bila i ne bi mogla biti tehnički propisi koji se moraju dostaviti (
35
). S tim u vezi napominjem da, kao što se to vidi iz pitanja suda koji je uputio zahtjev, dio iz komentara na nacrt Izmjene iz 2003. koji se posebno odnosi na svrhu pravila iz članka 10. stavka 3. točke 3. upućuje na to da potonji „odgovara” [„overensstemmelse”] odredbi koja već postoji u Zakona o klađenju na utrke konja i koja je „pojašnjenje” [„præcisering”] odredbe iz Zakona o klađenju i lutrijama (
36
). Na raspravi je, štoviše, potvrđeno da su obje te prethodne odredbe „neutralne s obzirom na medij”, u smislu da se nisu izričito odnosile na određeni medij putem kojeg se pružaju usluge (novine, radio, televizija, online i tako dalje).
91.
Kao drugo, u mjeri u kojoj ovo nije slučaj samo pojašnjenja, smatram da se osobita važnost mora pridati činjenici da se to pravilo na prvi pogled bez razlike primjenjuje na sve usluge, neovisno o tome pružaju li se online ili offline. U tom pogledu upućujem na razloge izložene osobito u točkama 72. do 80. ovog mišljenja. U tim okolnostima bio bi potreban izrazito jasan i uvjerljiv dokaz „eksplicitne i ciljane” prirode reguliranja usluga informacijskog društva u obrazloženju.
92.
Kao treće, pri tumačenju obrazloženja na nacionalnom je sudu da odluči koju važnost treba pridati određenim dokumentima ili dijelovima dokumenata, osobito u vezi s njihovom ulogom u zakonodavnom postupku i interpretativnom vrijednosti koju oni općenito imaju.
93.
Međutim, osobito s obzirom na pitanje je li pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. propis o uslugama informacijskog društva u vezi s oglašavanjem, navodim sljedeće. Iz zahtjeva suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je svrha tog pravila da se neizravno osigura bolje provođenje zabrane nuđenja igara na sreću bez dozvole. To pravilo nije izričito usmjereno na reguliranje oglašavanja, a posebno ne oglašavanja online. Prije se čini da je riječ o tome da je ono sredstvo za postizanje cilja: bolje regulacije usluga u vezi s igrama na sreću. Uistinu, ni sud koji je uputio zahtjev ni bilo koja od stranaka nisu branili stav da je Izmjena iz 2003. izričito usmjerena na proširenje reguliranja oglašavanja na online usluge oglašavanja.
94.
Nekomu tko nije upoznat s danskim pravom čini se da se to uistinu ogleda u dijelovima komentara na nacrt Izmjene iz 2003., osobito u vezi s pravilom iz članka 10. stavka 3. točke 3. (
37
). Na prvi mi se pogled ne čini da je u upućivanju u tim komentarima naglasak na oglašavanju u obliku usluga informacijskog društva.
95.
Okrivljenici i Komisija u svojim podnescima opetovano su navodili druge dijelove komentara na nacrt Izmjene iz 2003. No opet, smatram da je nejasna važnost koju treba pripisati tim upućivanjima i čine li ona „izričitu usmjerenost”. Nije jasno ni to u kojoj su mjeri ti drugi dijelovi komentara relevantni za ocjenu cilja članka 10. stavka 3. točke 3., koji je, naposljetku, osnova za kazneni progon u ovom predmetu. Ponovno, sve su to pitanja nacionalnog prava koja mora ispitati nacionalni sud.
V. Zaključak
96.
S obzirom na prethodno navedeno i u mjeri u kojoj se relevantne nacionalne odredbe odnose na usluge oglašavanja, predlažem da Sud na pitanja Københavns Byreta (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska) odgovori na sljedeći način:
U mjeri u kojoj se odnose na usluge u vezi s igrama na sreću, nacionalna pravila poput onih iz članka 10. stavka 1. točke 1. i članka 10. stavka 3. točke 3. lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (Zakon br. 204 od 26. ožujka 2003. o izmjeni Zakona o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju i drugih zakona i o opozivu Zakona o klađenju na utrke konja i pasa) nisu pravila koja predstavljaju „tehničke propise” u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998.
U mjeri u kojoj se odnose na usluge u vezi s oglašavanjem, izmjena nacionalnih pravila poput pravila iz članka 10. stavka 3. točke 3. Zakona br. 204 od 26. ožujka 2003. o izmjeni Zakona o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju i drugih zakona i o opozivu Zakona o klađenju na utrke konja i pasa nije pravilo koje predstavlja „tehnički propis” u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34, kako je izmijenjena Direktivom 98/48, osim ako je takva izmjena izričito usmjerena na usluge informacijskog društva. Pri utvrđivanju je li to pravilo izričito usmjereno na usluge informacijskog društva nacionalni sud osobito treba uzeti u obzir:
–
pojašnjava li se izmjenom samo pravilo ili se mijenja njegov opseg;
–
tekst pravila prije i nakon izmjene i bilo koji izričit tekst u izmjenama koji bi se mogao tumačiti kao posebno upućivanje na usluge informacijskog društva;
–
dokaz cilja ili ciljeva izmjene pravila, kako je izražen ili kako su izraženi u obrazloženju.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.)
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. o izmjeni Direktive 98/34 o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1998., L 217, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 11.)
(
4
)	Striktno govoreći, članak 1. stavak 20. Izmjene iz 2003. nije izmijenio članak 10. Izmjene iz 2003., već članak 10. Zakona o određenim igrama na sreću, lutrijama i klađenju. Međutim, radi praktičnosti, upućivat ću na članak 10. Izmjena iz 2003.
(
5
)	Kao što je to objašnjeno na raspravi, u danskom zakonodavnom postupku autor zakonskog prijedloga zakonodavnoj skupštini zajedno s tim prijedlogom podnosi memorandum s objašnjenjem. Taj se dokument zove „nacrt zakona s komentarima” (lovforslag med bemærkninger). U ovom mišljenju za taj ću posebni danski dokument upotrebljavati izraz „komentari na [nacrt Izmjene iz 2003.]”. Općenitije ću se osvrnuti na pojam „obrazloženje” u smislu članka 1. točke 5. Direktive 98/34 u točkama 81. do 87. ovog mišljenja.
(
6
)	Vidjeti primjerice presudu od 11. studenoga 2015., Pujante Rivera (C‑422/14, EU:C:2015:743, t. 20.).
(
7
)	Presuda od 30. travnja 1996., CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172)
(
8
)	Presuda od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, t. 70.)
(
9
)	Presude od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, t. 76.) i od 13. listopada 2016., M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, t. 30.). U ovoj sudskoj praksi preuzet je sličan tekst kao u ranijim presudama u kojima se primjenjuju odgovarajuće odredbe direktive koja je prethodila trenutačnoj direktivi (članak 1. točka 9. Direktive Vijeća 83/189/EEZ od 28. ožujka 1983. o utvrđivanju postupka obavješćivanja u području tehničkih normi i propisa (SL 1983., L 109, str. 8.)) Vidjeti primjerice presudu od 21. travnja 2005., Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, t. 87.).
(
10
)	Presuda Ince dobar je primjer toga. U tom predmetu bila je riječ o njemačkom Zakonu o igrama na sreću, koji je sadržavao sljedeću odredbu: „Organiziranje ili posredovanje u javnim igrama na sreću moguće je samo uz odobrenje nadležnog tijela odnosne savezne države. Svako je organiziranje ili posredovanje u takvim igrama bez navedene dozvole zabranjeno (nezakonite igre na sreću)”. Ovdje su dvije strane iste medalje takoreći jasno stavljene „jedna nasuprot druge”. U presudi je odlučeno da se na tu odredbu primjenjuje iznimka iz presude CIA u vezi s odobrenjem. Presuda od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, t. 11. i 76.).
(
11
)	O porijeklu i razvoju tog pravila vidjeti moje mišljenje u predmetu M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:531, t. 30. i sljedeće).
(
12
)	Vidjeti u tom smislu presudu Lidl Italia, u kojoj se opisuje kako su zabrana i izricanje kazni u slučaju povrede oboje dijelovi tehničkog propisa koji se mora dostaviti. Presuda od 8. rujna 2005., Lidl Italia (C‑303/04, EU:C:2005:528, t. 13.).
(
13
)	Presude od 19. srpnja 2012., Fortuna i dr. (C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495) i od 13. listopada 2016., M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:771)
(
14
)	U članku 6. stavku 1. Ustawa o grach hazardowych (Zakona o igrama na sreću) od 19. studenoga 2009. (Dz. U. iz 2009., br. 201, tekst 1540) navedeno je: „Za organizaciju igara s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima potrebno je imati dozvolu za vođenje casina.” Moje isticanje.
(
15
)	U skladu s člankom 14. stavkom 1. Zakona o igrama na sreću: „Organizacija igara s kuglicama, kartama, kockicama i na automatima dopuštena je samo u casinima.” (moje isticanje).
(
16
)	Presuda od 13. listopada 2016., M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:771. t. 29.)
(
17
)	U smislu u kojem se taj pojam koristi u govornom jeziku a da mu se ne pripisuju bilo kakvo pravno značenje ili posljedice.
(
18
)	Presude od 4. veljače 2016., Ince (C 336/14, EU:C:2016:72, t. 76.) i od 13. listopada 2016., M. i S. (C 303/15, EU:C:2016:771, t. 30.).
(
19
)	Podsjećam da je Komisija u presudi M. i S. zauzela stav da to pravilo treba potpuno napustiti (vidjeti moje mišljenje u predmetu M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:531, t. 34.)). Sud je u svojoj presudi odbacio taj Komisijin prijedlog za donošenje suprotne odluke.
(
20
)	Presuda od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72)
(
21
)	Zabrana nuđenja igara na sreću putem interneta i iznimke; ograničenja koja se odnose na mogućnost nuđenja sportskog klađenja putem telekomunikacijske opreme; zabrana emitiranja oglašavanja igara na sreću na internetu ili putem telekomunikacijskih sredstava. Presuda od 4. veljače 2016., Ince (C 336/14, EU:C:2016:72.)
(
22
)	Presuda od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, t. 76.)
(
23
)	Presuda od 21. travnja 2005., Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246)
(
24
)	Može se dodati da se isto razlikovanje odražava i drugdje u zakonskim tekstovima prava EU‑a, primjerice u vezi sa sustavima prethodnih odobrenja za određene vrste hrane koje nisu uređene na razini EU‑a. U takvom slučaju općenito se smatra da ne postoje poteškoće u vezi s postojanjem sustava odobrenja, s time da je naglasak na postupku za dobivanje odobrenja i s tim povezanim materijalnim uvjetima. Vidjeti primjerice presude od 5. veljače 2004., Greenham i Abel (C‑95/01, EU:C:2004:71) i od 27. travnja 2017., Noria Distribution (C‑672/15, EU:C:2017:310).
(
25
)	Vidjeti bilješke 2. i 3. ovog mišljenja.
(
26
)	Presude od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72) i od 13. listopada 2016., M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:771)
(
27
)	U vezi s pravilom iz članka 10. stavka 3. točke 3. u komentarima na nacrt Izmjene iz 2003. upućuje se na članak 12. stavak 3. lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (Zakon o klađenju na utrke konja i pasa) i članak 10. stavak 4. tips- og lottoloven (Zakon o klađenju i lutrijama).
(
28
)	Sustavno tumačenje pokazuje da su oba dijela definicije na istoj razini (iste alineje i crtice), čija uporaba u ovoj i ostalim definicijama Direktive 98/34 očito upućuje na jednakovrijedne informacije (uvjete, scenarije, popise).
(
29
)	U različitim jezičnim verzijama u toj konkretnoj odredbi upotrebljavaju se vrlo različiti glagoli. Stoga, primjerice, danska, francuska i talijanska verzija upotrebljavaju pojmove „vedrører”, „concerne” i „riguarda” (na engleskom „concern”). Češki i njemački pojmovi „působí-li” i „aufwirkt” blizu su engleskom pojmu „affects”. Poljska i španjolska verzija upotrebljavaju pojmove „odnosi” i „se refiere” (na engleskom „refers to”).
(
30
)	U vezi s istim pitanjima vidjeti moje mišljenje u predmetu M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:531).
(
31
)	Alternativno rješenje bilo bi očito u suprotnosti s pojmom uzajamnog povjerenja i suradnje. U praktičnom smislu nije izgledno da će zakon kojim se govori nešto drugo od onoga što se njime želi postići slijediti njegovi adresati, koji će se vjerojatno također oslanjati na njegov tekst.
(
32
)	Ako uzmemo primjer na razini EU‑a, može se uputiti na Komisijin prijedlog i popratni memorandum s objašnjenjem kao potporu posebnom tumačenju neke direktive Europskog parlamenta i Vijeća. Međutim, Komisijine namjere ne mogu se naposljetku izjednačiti s namjerama zakonodavca.
(
33
)	Vidjeti u tom smislu moje mišljenje u predmetu Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, t. 37. i 38.).
(
34
)	Ili, kako bih isto izrazio jednostavnije, uz pomoć popularnog citata koji ne mogu pripisati točno određenom autoru: deva je konj koji je dizajnirao odbor.
(
35
)	Presuda od 21. travnja 2005., Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, t. 82. i 83.). U tom smislu u komentarima na nacrt Izmjene iz 2003. koji se posebno odnose na pravilo iz članka 10. stavka 3. točke 3. navodi se da „izmjena odgovara zabrani koja se trenutačno nalazi u članku 12. stavku 3. Zakona o klađenju na utrke konja i ona je pojašnjenje članka 10. stavka 4. Zakona o klađenju i lutrijama”.
(
36
)	Vidjeti točku 8. ovog mišljenja.
(
37
)	Vidjeti točku 8. ovog mišljenja.