61983C0154
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 5. Juli 1984
Inhaltsübersicht
A — Sachverhalt
1. Die Bestimmungen des Gemeinschaftsrecht
2. Der umstrittene Sachverhalt
3. Das Vorverfahren
4. Die Vorlagefragen
B — Stellungnahme
1. Zum Umfang der Pflicht des Käufers, verbilligte Butter nur zu bestimmten Erzeugnissen verarbeiten zu lassen
a) Zur Auslegung von Artikel 6 der VO 1259/72
b) Zur Auslegung des Wortes „nur“ in Artikel 6 Absatz i c) der VO 1259/72
c) Ergebnis
2. Zu den Voraussetzungen der Freigabe der Kaution (Nachweispflicht)
a) Zum Nachweis der Herstellung des Endproduktes
b) Zum Nachweis der fristgerechten Herstellung des Zwischenproduktes
3. Zur Weiterverarbeitung der Zwischenprodukte
4. Zur Beimischung von Natriumkaseinat
a) Zur Zulässigkeit
b) Zur Nachweispflicht über den Verbleib des Produktes
C — Schlußanträge
Herr Präsident,
ineine Herren Richter!
In dem Vorabentscheidungsverfahren, zu dem ich heute Stellung zu nehmen habe, geht es um die Auslegung von Vorschriften, die zum Zwecke der Verringerung der in der Gemeinschaft bestehenden Butterüberschüsse geschaffen wurden: Danach kann Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe verkauft werden. Sinn der Regelung ist es, von den Interventionsstellen gelagerte Butter anderen — billigeren — Fetten gegenüber wettbewerbsfähig zu machen, die sonst in der Verarbeitungsindustrie verwendet werden.
A —
Von dieser Regelung ist — in der Ausgestaltung, die sie im Jahre 1974 aufwies — zum Verständnis der beiden heute zu behandelnden Vorabentscheidungsersuchen jetzt soviel anzuführen:
1.
Der Butterverkauf findet — gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1259/72 über den Absatz von Butter zu herabgesetzten Preisen an bestimmte Verarbeitungsbetriebe in der Gemeinschaft (ABl. 1972, L 139, S. 18 ff.; in der Fassung der Verordnung Nr. 2815/72, ABl. 1972, L 297, S. 3 ff.) — im Wege der Ausschreibung statt. Nach Artikel 6 dieser Verordnung kann sich ein Bieter an der Ausschreibung nur beteiligen, wenn er schriftlich eine Reihe von Verpflichtungen übernimmt, nämlich
—
die Butter in einer anerkannten Betriebsstätte zu Butterfett verarbeiten und dabei bestimmte Beimischungen (unter anderem einen aus Vanille gewonnenen Stoff oder Zucker) vornehmen zu lassen;
—
die so gewonnenen Erzeugnisse nur verarbeiten zu lassen zu feinen Backwaren der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs oder zu Speiseeis der Tarifstellen ex 18.06 B und ex 21.07 C des Gemeinsamen Zolltarifs oder zu Piilverzubereitungen der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs „für die Herstellung voti Speiseeis“ (wozu vermerkt ist, sie müßten „ohne einen anderen Arbeitsgang als den Zusatz von Wasser und die Gefrierung“ verbrauchsfähig sein) (siehe Verordnung (EWG) Nr. 2815/72 Artikel 6 a. a. O.)
In Artikel 6 ist außerdem vorgesehen, daß die Verarbeitung innerhalb von vier Monaten zu erfolgen hat, daß der Bieter so Buch zu führen hat, daß sich die Käufer des aus dem ersten Verarbeitungsvorgang sich ergebenden Erzeugnisses (Butterfett mit bestimmten Beimischungen) nachweisen lassen, und daß dafür Sorge zu tragen ist, daß bei einem Weiterverkauf des soeben genannten Zwischenerzeugnisses in den Kaufvertrag die Verpflichtung zur Verarbeitung zu den genannten Endprodukten sowie die erwähnte Buchführungspflicht aufgenommen wird. — Später (nämlich durch die Verordnung Nr. 1910/73, ABl. 1973, L 199, S. 10 ff.) wurde in die Regelung noch ein Artikel 6 a) eingefügt, dem zufolge eine Weiterverarbeitung der genannten Enderzeugnisse nur insoweit zulässig ist, als die Erzeugnisse ebenfalls einer der erwähnten Tarifstellen angehören, „ohne daß in einer Zwischenstufe dieser Verarbeitung ein Erzeugnis einer anderen Tarifstelle des Gemeinsamen Zolltarifs entstanden wäre“.
Gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 1259/72 werden aufgrund der eingegangenen Angebote der Mindestverkaufspreis und die Höhe der vom Zuschlagsempfänger zu stellenden Verarbeitungskaution festgesetzt (wobei für letztere — wie es heißt — der Unterschied zwischen dem Marktpreis der Butter und dem Mindestverkaufspreis berücksichtigt wird). Zu zahlen hat der Zuschlagsempfänger (nach Artikel 11 der Regelung) vor der Übernahme der Butter grundsätzlich nur den Betrag, der seinem Angebot entspricht.
Artikel 15 der Verordnung bestimmt, daß die Butter von der Auslagerung bis zur Verarbeitung zu den in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnissen einer Zollkontrolle oder einer Verwaltungskontrolle mit gleichwertiger Sicherheit unterstellt wird. Schließlich ist in Artikel 18 der Verordnung (in der Fassung der Verordnung Nr. 1237/73, ABl. 1973, L 128, Seite 1 ff.) zur Freigabe der Verarbeitungskaution vorgesehen, daß sie nur für die Mengen erfolgt, „für die der Zuschlagsempfänger den Nachweis erbracht hat, daß die in Artikel 6 genannten Voraussetzungen erfüllt sind“, und es heißt hier auch, der Nachweis werde — wenn die Verarbeitung in dem verkaufenden Mitgliedstaat vorgenommen wird — erbracht „durch die Vorlage eines vom verkaufenden Mitgliedstaat zu bestimmenden Dokuments“.
2.
Für die in den Ausgangsverfahren zu behandelnden Fälle ist die eben gekennzeichnete Regelung aus folgenden Gründen von Bedeutung:
Die Klägerin des ersten Verfahrens kaufte im März 1974 Butter von der deutschen Interventionsstelle mit der — durch eine Verarbeitungskaution gesicherten — Verpflichtung, sie zu Butterfett verarbeiten und daraus unter anderem Speiseeispulver herstellen zu lassen. Eine Teilmenge der Butter veräußerte sie an die — zum Verwaltungsstreitverfahren beigeladene — Firma Suwelack, die sich der Klägerin gegenüber schriftlich verpflichtete, eine Verarbeitung gemäß den angeführten Bestimmungen vorzunehmen. Von der Firma Suwelack wurde im Juli 1974 nach der Verarbeitung des Butterfetts der Zollbehörde ein (in deutschen Vorschriften vorgesehener) Rohstoffverwendungsnachweis sowie eine Verarbeitungserklärung vorgelegt, der zufolge eine Pulverzubereitung für die Herstellung von Speiseeis der Tarifstellen 18.06 D oder 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs hergestellt worden sei. Dieses Erzeugnis wurde aber (so steht es im Vorlagebeschluß, dessen Korrektheit von der Klägerin und der Beigeladenen freilich zum Teil bestritten wurde) in wesentlichen Teilen nicht an Speiseeishersteller, sondern unter anderem an eine Firma verkauft, die davon Zucker abtrennte (welcher an eine Schokoladenfabrik veräußert worden sei) und die den Rest zu Milchpulvermischungen mit unterschiedlichen, im Vorlagebeschluß aufgeführten Eispulveranteilen verarbeitete. Die Milchpulvermischungen wurden dann an verschiedene Firmen weiterverkauft, und es ist offenbar ungeklärt, was damit letztlich geschah (jedenfalls sei — so betonte die Klägerin — nicht festgestellt worden, daß die Herstellung von Speiseeis unterblieben sei).
Die Klägerin des zweiten Verfahrens kaufte im Juni 1974 Butter von der deutschen Interventionsstelle, ebenfalls mit der Verpflichtung, sie zu Butterfett zu verarbeiten und daraus unter anderem Speiseeispulver herstellen zu lassen. Eine Teilmenge der Butter verkaufte sie an die Klägerin des ersten Verfahrens (die zur Verarbeitung zu Butterfett berechtigt war), und von ihr wurde das Butterfett wiederum — mit der bereits erwähnten schriftlichen Verpflichtung — an die Firma Suwelack veräußert. Auch hier erteilte die Firma Suwelack im Juli 1974 nach der Verarbeitung des Butterfetts den Rohstoffverwendungsnachweis und eine Verarbeitungserklärung mit dem bereits genannten Inhalt. Auch in diesem Fall soll aber (dem Vorlagebeschluß zufolge, zu dem die Klägerin Vorbehalte geäußert hat) die hergestellte Ware zu wesentlichen Teilen nicht an Speiseeishersteller, sondern an andere Firmen verkauft worden seien, von denen eine den Zucker abgetrennt und veräußert habe, während der Rest zu Milchpulvermischungen verarbeitet worden sei, von denen — nach Veräußerung an verschiedene Firmen — nicht bekannt sei, was damit letztlich gemacht worden sei.
Bei einer Untersuchung von Proben der von der Firma Suwelack hergestellten Pulver wurde festgestellt, es handele sich um gezuckertes Rahmpulver der Tarifstelle 04.02 des Gemeinsamen Zolltarifs. Daraufhin erklärte die Vorgängerin der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung im Januar und Februar 1975 die gestellte Verarbeitungskaution wegen nicht zweckgerechter Verwendung des von den Klägern hergestellten Butterfetts für verfallen.
3.
Dagegen haben die Betroffenen zunächst erfolglos Widerspruch eingelegt und dann das Verwaltungsgericht angerufen, bei dem sie Recht bekamen. In dessen Urteil vom Dezember 1980 wurde zu der Kernfrage des Streites, ob nämlich die von der Firma Suwelack hergestellte Pulverzubereitung den Anforderungen der Tarifstellen 18.06 D oder 21.07 F entsprochen habe, festgehalten, die Gutachten, die für den Kautionsverfall eine Rolle gespielt hätten, seien nicht verwertbar, weil die ihnen zugrunde liegenden Speiseeispulverproben schon neun Monate alt gewesen seien. — Weiterhin wurde festgehalten, der festgestellte geringe Anteil an Aromastoffen zwinge nicht zu der Schlußfolgerung, ein aus dem Pulver hergestelltes Speiseeis sei nicht verbrauchsfähig und es sei auch der Zusatz des Bindemittels Natriumkaseinat unschädlich, weil er in den Beneluxstaaten möglich sei und es nicht maßgeblich darauf ankommen könne, ob ein solches Pulver in Deutschland (wo ein derartiger Zusatz nicht erlaubt sei) verkehrsfähig sei. — Darüber hinaus stellte sich das Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, es sei nicht von Bedeutung, daß das von der Firma Suwelack hergestellte Pulver von Dritten nicht zu Speiseeis, sondern zu anderen Erzeugnissen verarbeitet worden sei, denn nach der Verordnung Nr. 1259/72 sei nur auf die Herstellung des Speiseeispulvers, nicht aber auf den endgültigen Verbrauch des Produktes abzustellen. Dabei spielte für das Gericht auch eine Rolle, daß die Firma Suwelack die bereits erwähnte Verarbeitungserklärung abgegeben hatte. Es meinte, dadurch habe sich die Beweislast umgekehrt, zumal da der deutsche Verordnungsgeber das gemäß Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1259/72 zu bestimmende Dokument noch nicht bestimmt habe; auch sei in der Praxis der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung die Verarbeitungserklärung stets als Dokument im Sinne der genannten Vorschrift behandelt worden.
Gegen diese Beurteilung der Fälle hat die Bundesanstalt im Februar und März 1981 Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt. Sie machte einmal geltend, der Kautionsverfall sei zu Recht ausgesprochen worden, weil kein verbrauchsfähiges Speiseeispulver hergestellt worden sei. In Wahrheit nämlich habe es dem Pulver an einer wahrnehmbaren Süßung und Aromatisierung gefehlt, und es habe das aus ihm hergestellte Speiseeis keine ausreichende Konsistenz aufgewiesen. — Zum anderen kommt es nach Ansicht der Bundesanstalt darauf an, daß eine Verarbeitung des Pulvers zu Speiseeis belegt wird. Insofern reiche die von der Firma Suwelack vorgelegte Verarbeitungserklärung, die wegen Fehlens einer zollamtlichen Bescheinigung den Anforderungen des Artikels 18 der Verordnung Nr. 1259/72 nicht entsprochen habe, sicher nicht aus. Außerdem betonte die Bundesanstalt, sie sei gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, die Überwachung auf die der Pulverherstellung folgenden Verarbeitungsstufen auszudehnen, und sie bestritt, daß nach ihrer Praxis die Art der Weiterverarbeitung des Eispulvers unerheblich gewesen sei. Wenn sie sich aber — so meinte die Bundesanstalt auch — bei der Überwachung regelmäßig auf die zweite Verarbeitungsstufe beschränkt und in der Vergangenheit nach der Herstellung von Speiseeispulver die Kaution freigegeben habe, so hätten die Kläger jedenfalls keinen Anspruch auf Fortführung dieser Praxis; diese schließe sicherlich nicht aus, daß die Bundesanstalt auch eine zweckwidrige Endverwendung des hergestellten Pulvers berücksichtige.
Demgegenüber haben die Berufungsbeklagten — was die Eigenschaften des hergestellten Pulvers angeht — einmal unterstrichen, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei Voraussetzung für Verbrauchsfähigkeit Süßung oder Aromatisierung, dem habe die fragliche Pulvermischung aber in wahrnehmbarer Weise entsprochen. — Weiter stehen sie auf dem Standpunkt, es komme nicht auf das Endprodukt an, zu dem das Eispulver verarbeitet werde, es sei vielmehr nur wichtig, ob das Speiseeispulver — und dies treffe in ihrem Fall zu — den Vorschriften des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung Nr. 1259/72 entsprochen habe. Als Endprodukt sei das Speiseeispulver anzusehen, deshalb habe die Bundesanstalt selbst die Weiterverarbeitung als unerheblich erachtet, und deshalb sei auch keine Überprüfung des weiteren Verbleibs des Pulvers vorgeschrieben, wie auch keine Verpflichtung vorgesehen sei, dem Käufer des Speiseeispulvers Verwendungsbeschränkungen aufzuerlegen. — Auf die Fortdauer dieser Praxis hätten die Berufungsbeklagten vertraut —; im übrigen — so meinen sie auch — sei der — eingangs angeführte — Artikel 6 a) der Verordnung Nr. 1259/72 auf ihren Fall offensichtlich nicht anwendbar, denn in der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73, mit der diese Vorschrift eingeführt worden sei, werde ausdrücklich nur auf die Erzeugnisse der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs (feine Backwaren) Bezug genommen.
Die beigeladene Firma Suwelack hat im wesentlichen gleichartig argumentiert. Außerdem hat sie darauf hingewiesen, daß in Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1259/72 auf den Artikel 6 a) nicht Bezug genommen werde; sie meint auch, aus der Tatsache, daß in Artikel 18 für die Art der Weiterverarbeitung keine Sanktionen vorgesehen seien, könne nur gefolgert werden, daß die weitere Verwendung einer Eispulvermischung für die Gemeinschaftsregelung unerheblich sei.
4.
Angesichts dieser Auseinandersetzung stellen sich für den Hessischen Verwaltungsgerichtshof verschiedene Probleme der Auslegung des Gemeinschaftsrechts, die — wie im einzelnen gezeigt wurde — für seine Entscheidung erheblich sein sollen. Er hat deshalb durch Beschlüsse vom 30. Mai 1983 die bei ihm anhängigen Verfahren ausgesetzt und — für beide übereinstimmend — folgende Fragen zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 des EWG-Vertrages vorgelegt:
a)
Sind die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 Buchst, c (3. Alternative) der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 vom 16. Juni 1972 (ABl. L 139, S. 18) in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2161/72 vom 10. Oktober 1972 (ABl. L 231, S. 12) auch dann als erfüllt anzusehen, wenn die Pulverzubereitung der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs für die Herstellung von Speiseeis letztendlich nicht für die Herstellung von Speiseeis verwendet worden ist, sondern wenn diese Pulverzubereitung in weiteren Verarbeitungsstufen in ihre Bestandteile getrennt worden ist und diese Bestandteile sodann zu Milchpulvermischungen und Schokolade weiterverarbeitet worden sind?
b)
Erstreckt sich die Nachweispflicht des Zuschlagsempfängers nach Art. 18 Abs. 2 S. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 in der Fassung des Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1237/73 vom 10. Mai 1973 (ABl. L 128, S. 1) auch auf die Verarbeitungsstufen, die der Herstellung der Pulverzubereitung gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst, c (3. Alternative) der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2161/72 folgen?
c)
Gilt Art. 6 a in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1910/73 vom 13. Juli 1973 (ABl. L 196, S. 10) entsprechend der Begründungserwägung nur für Erzeugnisse der Tarif nummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs oder auch für Speiseeiserzeugnisse der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs?
d)
Stellt die Produktbezeichnung „Pulverzubereitungen der Tarifstelle ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs“ in Art. 6 Abs. 1 Buchst, c in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2161/72 einen ausschließlichen Verwendungszweck dar oder dürfen im Rahmen der durch Art. 6 a in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1910/73 zugelassenen Weiterverarbeitung alle Erzeugnisse der Tarifstelle 18.06 D und 21.07 F, ohne daß ein Kautionsverfall eintritt, hergestellt werden?
e)
Ist die fehlende Bezugnahme in Art. 18 Abs. 2 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1237/73 auf Art. 6 a der Verordnung (EWG) Nr. 1910/73 dahin zu verstehen, daß ein Verstoß gegen Art. 6 a für die Freigabe der Kaution unerheblich ist, oder muß die Freigabe der Kaution auch dann versagt werden, wenn ein Verstoß gegen Art. 6 a festgestellt wird?
f)
Widerspricht die Beimischung des Bindemittels „Natriumkaseinat“ der Zwecksetzung des Art. 6 Abs. 1 Buchst, c (3. Alternative) der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72, die dahin geht, die Herstellung eines verbrauchsfähigen Speiseeispulvers zu begünstigen, wenn durch die Beimischung des obengenannten Bindemittels eine Pulverzubereitung entsteht, die zwar in einigen EG-Ländern, nicht aber in der Bundesrepublik Deutschland für die Herstellung von Speiseeis lebensmittelrechtlich verwendet werden darf?
g)
Ist es im Falle der Unschädlichkeit der Beimischung von „Natriumkaseinat“ für die Freigabe der Kaution gemäß Art. 18 Abs. 2 S. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1259/72 in der Fassung des Art. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1273/73 erheblich, daß der Zuschlagsempfänger nicht nachweisen kann, daß die mit Natriumkaseinat versetzten Pulverzubereitungen in Mitgliedsländer verbracht worden sind, die — wie Belgien, Luxemburg und die Niederlande — die Verwendung des Bindemittels auch bei Speiseeispulver zulassen?
B —
Zu ihnen möchte ich wie folgt Stellung nehmen.
1.
Ein erster Fragenkomplex bezieht sich auf die Tragweite der Verpflichtung eines Käufers verbilligter Butter, diese innerhalb einer bestimmten Frist (von vier Monaten) nur zu bestimmten Erzeugnissen (Speiseeis, Speiseeispulver und feine Backwaren) verarbeiten zu lassen (Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) — 3. Alternative — der Verordnung Nr. 1259/72, wo von der Herstellung von Pulyerzubereitungen der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs für die Herstellung von Speiseeis gesprochen wird). Hierzu möchte das vorlegende Gericht namentlich wissen, ob die genannte Verpflichtung auch als erfüllt gilt, wenn das Pulver nicht für die Herstellung von Speiseeis verwendet, sondern in seine Bestandteile zerlegt wird und diese dann zu Milchpulvermischungen und Schokolade weiterverarbeitet werden. Damit wird deutlich, daß in diesem Zusammenhang auch schon der — wiederholt erwähnte — Artikel 6 a der Verordnung Nr. 1259/72 eine Rolle spielt, dessen Tragweite unter anderem nach der Frage c) zu bestimmen ist.
Die Kläger und die beigeladene Firma vertraten dazu den Standpunkt, ein Käufer verbilligter Butter habe in einem Fall, wie er in den Ausgangsverfahren vorliege, nur die Verpflichtung zur Herstellung von Speiseeispulver; nach Wortlaut und System der Regelung sei dies als Enderzeugnis anzusehen, dagegen sei — weil die weitere Verwendung nicht geregelt und der endgültige Verbleib der Ware nicht Gegenstand der vereinbarten Kaufbedingungen sei — die spätere Verwendung für die Verpflichtung des Käufers der Butter ohne Bedeutung und dieser daher nicht gehalten, seine Abnehmer entsprechend zu binden. — Die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung und die Kommission sind demgegenüber der Auffassung, die Verordnung über den Absatz verbilligter Butter müsse — weil es sich um eine Ausnahmeregelung handele — eng und streng ausgelegt werden. Nach ihrer Meinung kommt es sehr wohl auf die endgültige Verwendung der Butter an; diese müsse ausschließen, daß die Ware wieder auf den normalen Buttermarkt gelangt und dort zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Die Verwendung der Butter sei in der Verordnung Nr. 1259/72 abschließend und ausschließlich geregelt. Es sei also sicherzustellen, daß das Eispulver, das nur als Zwischenerzeugnis angesehen werden könne (vorbehaltlich dessen, was sich aus Artikel 6 a) ergibt), allein zu Speiseeis verarbeitet werde.
Was den genannten Artikel 6 a) anbelangt, so meinen die Kläger und die Beigeladene, aus der Tatsache, daß in der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 nur Erzeugnisse der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs (feine Backwaren) genannt seien, sowie andererseits der Erkenntnis, daß der Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) zwei weitere Verarbeitungsalternativen vorsieht, könne nur gefolgert werden, der Artikel 6 a) gelte nicht für die dritte, dort genannte Alternative, nämlich die Herstellung von Speiseeispulver. Daneben haben sie ausgeführt, es sei selbst bei Annahme einer weiterreichenden Tragweite des Artikels 6 a) nicht zu erkennen, daß in ihrem Fall dagegen verstoßen worden sei. Es sei nämlich keineswegs unstreitig festgestellt worden, daß aus der von der Firma Suwelack hergestellten Pulverzubereitung Zucker abgetrennt worden sei, und es führe — wenn man von einer solchen Möglichkeit ausgehe — ein derartiger Vorgang (die Änderung des Süßigkeitsgrades) deswegen nicht zur Anwendung des Artikels 6 a), weil es sich danach immer noch um Speiseeispulver gehandelt habe und in einer Zwischenstufe der Verarbeitung kein anderes Erzeugnis entstanden sei. — Die Bundesanstalt und die
Kommission hingegen sind der Ansicht, entscheidend für die Auslegung des Artikels 6 a) sei nicht die Begründung der Verordnung, die ihn eingeführt habe (weil solche Begründungen nicht immer vollständig seien), sondern der Wortlaut der Vorschrift selbst, und danach sei ganz eindeutig, daß sie sich nicht auf feine Backwaren beschränke, sondern alle in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse, also auch Eispulver, erfasse. Darüber hinaus müsse bei diesem Verständnis und ausgehend von der vom vorlegenden Gericht gegebenen Sachverhaltsschilderung angenommen werden, daß der Artikel 6 a) mit seinen — kumulativ geltenden — Voraussetzungen in den Fällen der Ausgangsverfahren eingreife, eben weil bei der Zerlegung des Eispulvers Zucker entstanden und veräußert worden sei, das heißt ein Erzeugnis, das — weil zu Kapitel 17 des Gemeinsamen Zolltarifs gehörend — einer anderen Tarifstelle im Sinne des Artikels 6 a) zuzurechnen ist.
a)
Wenn wir uns bei der Beurteilung dieser Auseinandersetzung zunächst dem zuletzt genannten Problem, das heißt der Auslegung des Artikels 6 a) zuwenden, so läßt sich ohne weiteres nach dem Text dieser Bestimmung festhalten, daß sie die allein zulässige Weiterverarbeitung aller in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse regeln wollte und nicht nur die der feinen Backwaren der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs. Da die Normaussage ganz eindeutig ist, kann eine Einschränkung ihrer Tragweite sicher nicht aus der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 gefolgert werden, die demgegenüber natürlich geringeres Gewicht hat. Die Begründung erklärt sich zudem plausibel daraus, daß offenbar Versuche der Umgehung der Regelung bei Backwaren der konkrete Anlaß für die Schaffung der Vorschrift des Artikels 6 a) waren. Wenn es aber — was aus dieser Begründung geschlossen werden kann — Sinn der Bestimmung ist, Umgehungen bei der endgültigen Verwendung der verarbeiteten Butter vorzubeugen, so muß gerade auch diese Zweckbestimmung eine weite Auslegung nahelegen, denn offensichtlich — dies zeigt auch der vorliegende Fall — besteht eine solche Umgehungsgefahr bei allen in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnissen. Dem Artikel 6 a) kann somit entnommen werden, was allein mit den in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) aufgeführten Erzeugnissen geschehen darf, und es macht somit schon diese Bestimmung klar, daß das weitere Schicksal der aus Butter gewonnenen Zwischenerzeugnisse und ihre endgültige Verwendung für die Regelung keineswegs ohne Interesse sind. Hinzusetzen läßt sich dem auch noch, daß — sollte die Sachverhaltsschilderung des vorlegenden Gerichts (was wir jetzt nicht zu prüfen haben) zutreffen und den von der beigeladenen Firma hergestellten Pulverzubereitungen in einer weiteren Bearbeitung tatsächlich Zucker entzogen worden sein — damit sicher Anlaß gegeben ist, von einer Mißachtung des Artikels 6 a) zu sprechen. Insofern ist nämlich nicht wichtig, ob die verbleibenden Pulvermischungen auch noch als — weniger gesüßtes — Eispulver angesehen werden konnten; dafür ist einfach ausschlaggebend, daß bei der Weiterverarbeitung Zucker entstanden ist, also ein Produkt, das sicher nicht unter die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Tarifstellen fällt.
b)
Nach der zu Artikel 6 a) sich zwingend ergebenden Aussage ist eigentlich schon ldar, daß die von den Klägern und der Beigeladenen vertretene Grundthese, es komme nur auf die Herstellung einer Pulverzubereitung an und ihr weiteres Schicksal sei für die Regelung nicht von Interesse, unhaltbar ist. Für die Richtigkeit des von der Kommission und der Bundesanstalt eingenommenen Standpunkts lassen sich aber auch noch weitere Argumente anführen.
Wichtig ist, daß nach Artikel 6 die Verpflichtung besteht, Butterfett „nur“ zu ganz bestimmten Erzeugnissen, nämlich den unter c) aufgeführten, verarbeiten zu lassen, was offensichtlich bedeutet, daß kein anderer Verwendungszweck zugelassen ist. Dabei macht die dritte Alternative — Pulverzubereitungen für die Herstellung von Speiseeis, die so beschaffen sind, daß allein durch Zusatz von Wasser und Gefrierung verbrauchsfähiges Speiseeis entsteht — klar, daß die Pulverzubereitungen (vorbehaltlich des genannten Artikels 6 a)) diesem Zweck vorbehalten sein müssen und daß somit ein Erwerber von Butter, der die Weiterverarbeitung nicht selbst vornimmt, dafür Sorge zu tragen hat, daß die genannte Zweckbestimmung erreicht wird.
Wesentlich ist auch, daß in der Begründung der Verordnung Nr. 1259/72 davon gesprochen wird, es sei „sicherzustellen, daß die Butter ausschließlich ihrem Verwendungszweck zugeführt wird“. Dies bedeutet, daß darauf — unter Umständen durch entsprechende Abmachungen — Bedacht zu nehmen ist, daß die Verarbeitung zu einer definitiven Entlastung des Butter- und Milchproduktmarktes führt; es muß also garantiert werden, daß die Verarbeitungserzeugnisse nicht in einer anderen Form (etwa als Milchpulver) wieder auf den normalen Markt gelangen, was jedoch nicht möglich wäre, wenn das weitere Schicksal einer nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) hergestellten Pulverzubereitung für die Regelung ohne Bedeutung wäre.
Hinweisen läßt sich außerdem auf die bisherige einschlägige Rechtsprechung. Ich erinnere etwa an die im Urteil der Rechtssachen 99 und 100/76 (
1
) getroffene Feststellung, es sei sicherzustellen, daß die verbilligt abgegebene Butter nicht auf den normalen Markt gelange (Band 1977 Seite 872 Randnummer 7). Ich erinnere an eine entsprechende Feststellung im Urteil der Rechtssache 217/78 (
2
) (sicherzustellen sei, daß die abgegebene Butter ihrem Zweck entsprechend verwendet und nicht frei vermarktet werde — Band 1979 Seite 2300 Randnummer 9). Und ich erinnere daran, daß im Urteil der Rechtssache 64/81 (
3
) betont wurde, die Eignung zum Verbrauch als Speiseeis im Sinne der Verordnung Nr. 1259/72 setze eines Grad der Verarbeitung des Grunderzeugnisses voraus, der ausschließlich die Verwendung zur Herstellung von Speiseeis zuläßt (Band 1982 Seite 25 Randnummer 9).
Demgegenüber vermögen die von den Klägern und der Beigeladenen für ihren Standpunkt vorgetragenen Argumente nichts Entscheidendes.
So müssen sie, wenn sie das Wort „nur“ in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung Nr. 1259/72 dahin verstehen, die Verpflichtung des Käufers reiche im Falle der dritten Alternative lediglich bis zur Herstellung des Zwischenerzeugnisses, sich entgegenhalten lassen, daß damit nicht nur der offensichtliche Sinn und Zweck der Regelung außer acht gelassen wird, wie er sich der Begründung entnehmen läßt, sondern auch der Normenzusammenhang und insbesondere der Artikel 6 a), der, wie es in der Begründung der Verordnung Nr. 1910/73 heißt, nur eine Präzisierung des Verwendungszweckes brachte (womit klar ist, daß eine nicht vorgesehene Weiterverarbeitung schon nach der Verordnung Nr. 1259/72 ausgeschlossen war).
Zwar ist einzuräumen, daß im Falle der Herstellung von Eispulver die Buchfüh-rungs-, Aufbewahrungs- und Mitwirkungspflichten des Käufers (insbesondere wie sie sich aus nationalen Vorschriften ergeben) mit der Herstellung des Zwischenerzeugnisses enden, daß die Gemeinschaftstexte keine besondere Regelung für die Herstellung des Endproduktes „Eis“ enthalten und daß für diese Herstellung weder eine amtliche Kontrolle noch eine Frist vorgesehen ist. Dies bedeutet aber offensichtlich nur, daß insoweit gewissen Zwängen administrativer und auch ökonomischer Art Rechnung getragen wurde; daraus kann jedoch — gegen den klaren Sinn und Zweck der Regelung — nicht geschlossen werden, die Verpflichtung des Käufers im Hinblick auf das mit der Regelung verfolgte Ziel ende mit der Herstellung des Zwischenerzeugnisses.
Wenn weiterhin auf die Vorschrift des Artikels 18 Absatz 2 Unterabsatz 3 hingewiesen wurde — wonach die Mitgliedstaaten bei kleinen Mengen den erforderlichen Nachweis als erbracht ansehen können, wenn eine Verwendungserklärung vorgelegt wird —, so ist dazu (auf den Umfang der Nachweispflicht werden wir noch zurückkommen) mit Recht angemerkt worden, daß eine Erleichterung der Nachweispflicht nichts Zwingendes zum Umfang der materiellrechtlichen Verpflichtungen besagt.
Schließlich ist klar, daß nicht nur der Hinweis der Kläger auf angebliche — in der mündlichen Verhandlung bestrittene — Äußerungen von Kommissionsbeamten unbeachtlich ist (denen zufolge es auf die weitere Verwendung des Speiseeispulvers nicht ankomme). Es kann wohl auch nicht bei der Annahme, die Garantieverpflichtung des Käufers erstrecke sich auf die Herstellung des Endproduktes, von einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gesprochen werden (weil der Käufer so unter Umständen über einen längeren Zeitraum und mehrere Handelsstufen hinweg zu einer privaten Kontrolle des Verbleibs des Zwischenerzeugnisses gehalten sei). Der genannte Grundsatz greift nämlich nur ein bei belastenden Verwaltungsakten, wogegen man es im Rahmen der Verordnung Nr. 1259/72 mit Verpflichtungen aufgrund privatrechtlicher Kaufverträge zu tun hat. Davon abgesehen erscheint es aber auch nicht unzumutbar, bei der Weitergabe von Zwischenerzeugnissen entsprechende Vereinbarungen zu schließen und Vorkehrungen im Hinblick auf die Sicherung des Regelungszweckes zu treffen.
c)
Zum ersten Fragenkomplex läßt sich somit festhalten, daß nach der Verordnung Nr. 1259/72, der es insoweit nicht an entsprechende Verkehrungen nahelegender Klarheit fehlt, bei der Herstellung von Eispulver die Verpflichtung des Bieter gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) nur erfüllt ist, wenn aus der Pulverzubereitung tatsächlich Speiseeis (oder — gemäß Artikel 6 Buchstabe a) — eines der dort genannten Erzeugnisse) hergestellt wird, daß aber von einer Verletzung der eingegangenen Verpflichtung zu sprechen ist, wenn das Eispulver in seine Bestandteile zerlegt und der dabei anfallende Zucker gesondert abgesetzt wird.
2.
Der zweite Fragenkomplex, dem ich mich jetzt zuwende, bezieht sich auf die in Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1259/72 (in der Fassung der Verordnung Nr. 1237/73) geregelte Nachweispflicht, von deren Erfüllung die Freigabe der Verarbeitungskaution abhängt. Hierzu will das vorlegende Gericht wisse, ob sich die Nachweispflicht des Käufers auf die Verarbeitungsstufen nach der Herstellung von Eispulver erstreckt, das heißt, ob er, wenn er das Eispulver nicht selbst verarbeitet, sondern veräußert, belegen muß, daß einer der späteren Erwerber tatsächlich Speiseeis hergestellt hat. — In diesen Zusammenhang gehört auch die Frage e), der zufolge geklärt werden soll, ob ein Verstoß gegen den Artikel 6 a) für die Freigabe der Kaution deshalb unerheblich ist, weil diese Bestimmung in Artikel 18 Absatz 2 nicht erwähnt wird.
Die Kläger und die Beigeladene haben dazu die Meinung geäußert, im Falle des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) 3. Alternative komme es nur auf die Herstellung der Pulverzubereitung an; es sei also bei der Prüfung der Freigabe der Kaution die Weiterverarbeitung nicht zu untersuchen. — Was den Artikel 6 a) und seine etwaige Nichtbeachtung angehe, so sei er im Rahmen des Artikels 18 Absatz 2 ohne Bedeutung, einmal weil er dort nicht erwähnt worden sei und zum anderen, weil die Weiterverarbeitung der Pulverzubereitung — für die eine Frist nicht gelte — in der Regel auch zu einer Zeit erfolge, die weit nach der Prüfung der Kautionsfreigabe liege, zu der es im übrigen nach Artikel 18 Absatz 3 unverzüglich nach Herstellung des Verarbeitungserzeugnisses kommen müsse.
Die Bundesanstalt hat in ihrem Schriftsatz zunächst den Standpunkt vertreten, es sei auch die weitere Verwendung des Zwischenerzeugnisses „Eispulver“ in die Nachweispflicht einzubeziehen und dafür habe es einer Aufnahme des Artikels 6 a) in den Artikel 18 Absatz 2 nicht bedurft, weil der Artikel 6 a) nur eine Klarstellung zu Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) gebracht habe. In der mündlichen Verhandlung scheint dieser Standpunkt etwas abgeschwächt worden zu sein, denn in ihr war davon die Rede, die Voraussetzungen für die Kautionsfreigabe und die der Vertragserfüllung seien nicht gleichzusetzen, es führe ein etwaiger Verlust des Anspruchs auf Sicherung nicht zum Untergang des gesicherten Anspruchs auf Zahlung des vollen Kaufpreises, wie er bei zweckwidriger Verwendung der Butter bestehe. — Ganz ähnlich ist die Auffassung der Kommission. In ihrer schriftlichen Stellungnahme hat sie den Nachweis der Herstellung einer Pulverzubereitung als nicht ausreichend bezeichnet und die Meinung geäußert, der Nachweis habe sich auf die Phasen nach der Herstellung der Pulverzubereitung zu erstrecken. Dort findet sich auch die Auffassung, die Nichterwähnung des Artikels 6 a) in Artikel 18 sei ohne Bedeutung, weil eine derartige Verpflichtung, wie sich der späteren Kodifizierung in der Verordnung Nr. 232/75 entnehmen lasse, auf der Hand liege (allenfalls könne angenommen werden, daß für den Artikel 6 a) keine formelle Nachweispflicht gelte). In der mündlichen Verhandlung wurde dies dahin relativiert, in der Regel sei der Nachweis der Herstellung einer Pulverzubereitung ausreichend (weil er die Vermutung begründe, daß es danach zur Herstellung von Speiseeis gekommen sei); lägen aber Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten bezüglich der endgültigen Verwendung des Eispulvers vor, so könne dem die zuständige nationale Stelle nachgehen (wobei es vielleicht zu einer Umkehr der Beweislast komme) und es sei jedenfalls ein Kautionsverfall auszusprechen, wenn feststehe, daß es nicht zu einer bestimmungsmäßigen Verwendung gekommen oder der Artikel 6 a) mißachtet worden sei.
a)
Zum ersten Teil dieses Fragenkomplexes könnte nach dem Wortlaut des Artikels 18 Absatz 2 (hier ist die Rede vom Nachweis der Erfüllung der in Artikel 6 genannten Voraussetzungen) und nach dem, was in Rahmen der ersten Frage zur Tragweite der vom Käufer verbilligter Butter übernommenen Verpflichtungen gesagt wurde, die Annahme naheliegen, es sei die Herstellung des Endproduktes — bei Eispulver also die von Eis — zu belegen. Daß dies in Wahrheit aber nicht gemeint sein kann, machen verschiedene Überlegungen, für die namentlich der Normenzusammenhang eine Rolle spielt, deutlich.
So haben die Kläger mit Recht auf das Urteil der Rechtssache 99 und 100/76 (
4
) hingewiesen, wonach für die Freigabe der Verarbeitungskaution nur der Nachweis verlangt wird, „daß die Verarbeitungserzeugnisse den in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung normierten Voraussetzungen entsprechen und innerhalb der in dieser Bestimmung festgesetzten Frist hergestellt worden sind“ (Band 1977 Seite 872 Randnummer 8). In Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) ist jedoch — soweit er für die Ausgangsverfahren von Interesse ist — nicht nur Speiseeis genannt, sondern auch Pulverzubereitungen für die Herstellung von Speiseeis. Daher muß es genügen, daß die Hervorbringung des zuletzt genannten Erzeugnisses belegt wird.
Wenn es vielleicht auch nicht absolut zwingend erscheint, einen Zusammenhang herzustellen zwischen der hoheitlichen Kontrolle der Butterverarbeitung und der Nachweispflicht der Käufer, so ist es doch immerhin bezeichnend, daß erstere — gemäß Artikel 15 der Verordnung Nr. 1259/72 — (soweit es um Eispulver geht) mit der Herstellung dieses Erzeugnisses endet. Danach liegt die Schlußfolgerung nicht fern, einem Verarbeiter könne für die Freigabe der Kaution an Nachweisen nicht mehr zugemutet werden, als die Verwaltung selbst an Aktivitäten auf diesem Gebiet zu erbringen vernünftigerweise verpflichtet wird.
Hauptsächlich darf nicht übersehen werden, daß die Frist zur Verarbeitung — dies ergibt sich deutlich aus Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) —, soweit es um Eispulver geht, nur für die Herstellung dieses Erzeugnisses gilt. Es kann dann vom Hersteller gelagert, später — unter Umständen über mehrere Stufen — weiter veräußert und irgendwann (weil dafür eine Frist nicht vorgesehen ist) von einem der Abnehmer zu Speiseeis verarbeitet werden. Andererseits schreibt Artikel 18 Absatz 3 vor, daß die Verarbeitungskaution unverzüglich freigegeben wird, das heißt, sobald der Kautionssteiler den ihm obliegenden Nachweis erbracht hat. Würde sich dieser Nachweis auf die Herstellung von Speiseeis aus der zunächst produzierten Pulverzubereitung beziehen, so könnte die Kautionsfreigabe unter Umständen erst nach Jahren erfolgen. Dies aber wäre sicher nicht im Einklang mit dem erwähnten Prinzip der unverzüglichen Freigabe der Kaution, das zutreffenderweise im Zusammenhang mit der in Artikel 6 genannten Frist zu sehen ist.
Es muß deshalb angenommen werden — und dafür liefert auch die bereits erwähnte, für kleinere Mengen in Artikel 18 Absatz 2 vorgesehene Möglichkeit, den Nachweis zu erleichtern, ein gewisses Indiz —, daß im Falle der Herstellung von Eispulver die Freigabe der Kaution nur vom Nachweis der Herstellung dieses Zwischenerzeugnisses abhängt, wogegen der Nachweis der endgültigen Verwendung, der unter Umständen beträchtliche Schwierigkeiten bereiten kann, nicht verlangt werden kann. Stellt sich dann später heraus — bei der entsprechenden Aufklärung hat ein Käufer wohl nach Kräften mitzuwirken —, daß trotz der Weitergabe der Verpflichtung zur alleinigen Herstellung eines der in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisses (zu der der Käufer — wie gezeigt — gemäß Artikel 6 gehalten ist) ein solches Ergebnis nicht erreicht wurde, so kann die zuständige nationale Stelle — eben weil der Wegfall des Sicherungsmittels „Verarbeitungskaution“ nicht notwendig zum Erlöschen des gesicherten Anspruchs führt — wegen Nichterreichung des zugesicherten Verarbeitungserfolgs, das heißt wegen Nichterfüllung einer beim Butterverkauf gesetzten Bedingung, immer noch den Anspruch auf den vollen Kaufpreis geltend machen. Dabei bestimmt sich wohl nach nationalem Recht, ob es hierzu einer besonderen Leistungsverfügung bedarf oder ob dies auch — wenn die Kaution noch nicht freigegeben ist — im Wege der Aufrechnung gegen den Anspruch auf Kautionsfreigabe erfolgen kann.
b)
Damit dürfte alles Erforderliche auch zum zweiten Bestandteil des jetzt interessierenden Fragenkreises, der sich auf die Beachtung des Artikels 6 a) bezieht, gesagt sein.
Entscheidend ist, daß für die nach Artikel 6 a) zulässige Weiterverarbeitung keine Frist gilt, sie also noch nach Ablauf der in Artikel 6 für die Herstellung der in Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse festgelegten Frist vorgenommen werden kann. Es muß also grundsätzlich die Kaution freigegeben werden, wenn der Nachweis der rechtzeitigen Herstellung von Eispulver erbracht ist, und es kann nicht verlangt werden, daß der Käufer belegt, daß bei der Weiterverarbeitung durch einen späteren Abnehmer die Bestimmungen des Artikels 6 a) eingehalten worden sind. Allenfalls mag angenommen werden, daß die zuständige nationale Dienststelle, sollte sie bei der Prüfung des Antrags auf Freigabe der Kaution Anhaltspunkte für eine Verletzung des Artikels 6 a) erkennen, dem nachgeht (wobei der Käufer der verbilligten Butter nach Kräften mitzuwirken hat), und daß sie nach Feststellung eines Verstoßes gegen Artikel 6 a) (der gleichzeitig eine nicht korrekte Erfüllung der aus Artikel 6 sich ergebenden Verpflichtung belegt) von der Kautionsfreigabe absieht.
Bei dieser Wertung erübrigt es sich, der Frage nachzugehen, welche Bedeutung die Nichterwähnung des Artikels 6 a) in Artikel 18 Absatz 2 hat und ob sie tatsächlich mit dem Hinweis auf spätere Kodifikationen (in den Verordnungen Nr. 232/75 und Nr. 262/79) für unschädlich erklärt werden könnte oder mit der Begründung, es sei offensichtlich (wie auch die Erwägungsgründe zu der Verordnung Nr. 1910/73 zeigen), daß der Artikel 6 a) als Ausnahmebestimmung zu Artikel 6 dessen Regelungsbereich zuzurechnen sei. Desgleichen braucht dann der Frage nicht nachgegangen zu werden, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar wäre, den Kautionsverfall an den fehlenden Nachweis der Einhaltung des Artikels 6 a) zu knüpfen.
3.
Eine weitere, nämlich die Frage d), bezieht sich ebenfalls auf die Auslegung des Artikels 6 a) der Verordnung Nr. 1259/72. Ihr zufolge soll geklärt werden, ob bei der zugelassenen Weiterverarbeitung der in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse alle Erzeugnisse der Tarifstellen 18.06 D und 21.07 F hergestellt werden dürfen oder nur Pulverzubereitungen der Tarifsteilen ex 18.06 D oder ex 21.07 F im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c).
Dazu kann ich mich kurz fassen. Wenn feststeht, was die Vorlagebeschlüsse verlautbaren (daß nämlich die von der Beigeladenen hergestellten Pulverzubereitungen in der Weise bearbeitet worden sind, daß davon Zucker abgetrennt und gesondert veräußert worden ist), so steht damit — ich habe es schon ausgeführt — fest, daß der Artikel 6 a) mißachtet worden ist (eben weil bei der Verarbeitung ein Erzeugnis einer anderen Tarifstelle entstanden ist), und es bedarf dann nicht mehr der Klärung, ob die verbleibenden Pulvermischungen noch den Anforderungen des Artikels 6 a) gerecht geworden sind.
Darüber hinaus kann aber angemerkt werden, daß die Frage nur in dem von der Bundesanstalt befürworteten Sinn beantwortet werden kann, das heißt, daß nicht jedes beliebige Erzeugnis der Tarifstellen 18.06 D und 21.07 F hergestellt werden darf. Dafür reicht die Erkenntnis aus, daß nach Artikel 6 für Eispulverzubereitungen ganz präzise Anforderungen (was Milchfettgehalt und Verbrauchsfähigkeit angeht) gelten; sie wären offensichtlich gegenstandslos bei einer extensiven Auslegung des Artikels 6 a). Dazu ist auch an den Anlaß für die Einführung des Artikels 6 a) zu erinnern, nämlich Umgehungen der Absatzregelung zu verhindern. Solche Umgehungen würden aber offensichtlich geradezu erleichtert, wenn alle zu den Tarifstellen 18.06 D und 21.07 F gehörenden Erzeugnisse hergestellt, die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Erzeugnisse also zu allen möglichen Lebensmittelzubereitungen mit ganz unterschiedlichen Milchfettgehalten verarbeitet werden dürften.
4.
Schließlich muß ich mich noch mit dem Fragenkomplex befassen, in dem es um die Beimischung des Bindemittels Natriumkaseinat zu den Eispulverzubereitungen geht. Insofern stellt sich einmal das Problem, ob solche Beimischungen mit Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative der Verordnung Nr. 1259/72 vereinbar sind, wenn derartig aufbereitete Pulverzubereitungen nur in einigen EWG-Ländern, nicht aber in der Bundesrepublik Deutschland, für die Herstellung von Speiseeis verwendet werden dürfen. Zum anderen ist zu untersuchen, ob es im Falle der Unschädlichkeit solcher Beimischungen für die Freigabe der Kaution erheblich ist, daß der Zuschlagsempfänger nicht nachweisen kann, daß solche Pulverzubereitungen in einen Mitgliedstaat verbracht worden sind, der ihre Verwendung bei der Speiseeisherstellung zuläßt.
a)
Zum ersten Teil dieses Fragenkomplexes haben alle am Verfahren Beteiligten übereinstimmend ausgeführt, für Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative komme es nicht auf die Absatzfähigkeit der Pulverzubereitung in allen Mitgliedstaaten an, ausreichend sei vielmehr, daß die Verwendung in einem Mitgliedstaat zulässig sei. Die Bundesanstalt hat dazu erläuternd bemerkt, die Zielsetzung der Regelung sei sicherlich auch zu erreichen, wenn die Verarbeitungserzeugnisse nicht in allen Mitgliedsländern verkehrsfähig seien. Die Kläger und die Beigeladene haben außerdem darauf hingewiesen, es sei, weil sich die Kommission bei ihrer Regelung auf den Gemeinsamen Zolltarif stütze, ausreichend, daß seinen Anforderungen entsprochen werde. Insoweit sei aber wichtig, daß nach den Erläuterungen zur Nomenklatur des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens, die auch für den Gemeinsamen Zolltarif Bedeutung hätten, Natriümkaseinat beim Herstellen von Speiseeis verwendet werden könne.
Dem kann man nur zustimmen. Zur Bekräftigung der Richtigkeit dieser Ansicht läßt sich allenfalls noch auf das Urteil der Rechtssache 64/81 (
5
) hinweisen. In ihm wurde nämlich betont, die aus Butter hergestellte Pulverzubereitung müsse die Voraussetzungen für die Tarifierung des Erzeugnisses unter eine der beiden angegebenen Tarifstellen des Gemeinsamen Zolltarifs erfüllen, und es wurde überdies hervorgehoben, Sinn und Tragweite der Verordnung Nr. 1259/72 könnten nicht unter Rückgriff auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bestimmt werden (Band 1982 Seite 23 und 24 Randnummern 5 und 8).
b)
Was den zweiten Teil des letzten Fragenkomplexes angeht, so fehlt es den dazu abgegebenen Stellungnahmen wiederum an der Einheitlichkeit.
Die Kommission hält es für notwendig, daß der Nachweis erbracht wird, daß die Pulverzubereitung in ein Mitgliedsland verkauft wurde, in dem sie zur Herstellung von Speiseeis verwendet werden kann. Gleichermaßen meint die Bundesanstalt, bei solchen Pulverzubereitungen gelte die Voraussetzung, daß sie nur in einem Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht werden dürften, in dem die Beimischung zulässig ist, und es sei daher der Nachweis zu verlangen, daß das Erzeugnis in einen solchen Mitgliedstaat verbracht und dort verwendet wurde.
Die Kläger dagegen sind der Auffassung, es könnten keine Nachweise und Prüfungen gefordert werden, die mit dem Grundsatz der Unverzüglichkeit der Freigabe der Kaution unvereinbar seien und sowohl für die Verwaltung wie für die betroffenen Unternehmen als unpraktikabel anzusehen seien. Ebenso steht die Beigeladene auf dem Standpunkt, es müsse nicht der Nachweis geführt werden, daß die Pulverzubereitung in ein Mitgliedsland verbracht worden sei, in dem daraus zulässigerweise Eis hergestellt werden könne, und dies einmal, weil die Gemeinschaftsregelung keine Verbringungs-Beschränkung enthalte sowie zum anderen im Hinblick auf die Erkenntnis, daß die Verbringung nichts darüber aussagt, ob die Pulverzubereitung in dem betreffenden Mitgliedstaat verbleibt oder in ein anderes Land weitergeleitet wird.
Ich habe den Eindruck, daß die zutreffende Wertung zu diesem Problem festliegt nach dem, was zur Ausgestaltung der Nachweispflicht und zu den Voraussetzungen für die Freigabe der Kaution schon ausgeführt worden ist. Wenn es — bei der Herstellung von Eispulverzubereitungen — nur darauf ankommt, daß die Vorschrift des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative der Verordnung Nr. 1259/72 beachtet worden ist und das weitere Schicksal zunächst einmal nicht von Belang ist (weil der Weiterverkauf unter Umständen beträchtliche Zeit nach Ablauf der in Artikel 6 genannten Frist erfolgt), so kann sicher nicht als Voraussetzung für die Freigabe der Kaution der Nachweis gelten, daß die Ausfuhr einer Pulverzubereitung mit der genannten Beimischung in einen Mitgliedstaat erfolgt ist, in dem sich daraus ohne Verstoß gegen nationales Lebensmittelrecht Eis herstellen läßt. Damit ist natürlich — weil ja, wie gezeigt, für den Käufer die materiellrechtliche Verpflichtung gilt, dafür zu sorgen, daß eine Eispulverzubereitung definitiv zu Eis (oder ein anderes in Artikel 6 a) genanntes Erzeugnis) verarbeitet wird — nichts zu der anderen Frage gesagt, ob der Käufer nicht im Zusammenhang mit der Feststellung der Erreichung des angestrebten Zieles (von der es abhängt, ob es bei der Zahlung des verminderten Butterpreises bleibt) gehalten ist, nach Kräften an der notwendigen Aufklärung mitzuwirken und dazu Hinweise über den weiteren Verbleib der Pulverzubereitung zu liefern. Welche Folgen sich aus der Verletzung einer derartigen Pflicht ergeben, braucht jedoch jetzt nicht untersucht zu werden.
C —
Nach alledem schlage ich folgende Beantwortung der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof gestellten Fragen vor:
a)
Verpflichtet sich ein Käufer verbilligter Butter nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative der Verordnung Nr. 1259/72 (in der Fassung der Verordnung Nr. 2161/72), Pulverzubereitungen der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs für die Herstellung von Speiseeis produzieren zu lassen, so hat er wirksam dafür zu sorgen, daß dieser Zweck — unbeschadet der nach Artikel 6 a) bestehenden Möglichkeit der Weiterverarbeitung — tatsächlich erreicht wird; es kann nicht von der Erfüllung der Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative gesprochen werden, wenn solche Pulverzubereitungen in weiteren Verarbeitungsstufen in ihre Bestandteile zerlegt und diese dann zu Milchpulvermischungen und Schokolade weiterverarbeitet worden sind.
b)
Die Nachweispflicht des Zuschlagsempfängers gemäß Artikel 18 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1259/72 (in der Fassung der Verordnung Nr. 1237/73) erstreckt sich nicht auf die Verarbeitungsstufen, die der Herstellung einer Pulverzubereitung nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative der Verordnung Nr. 1259/72 (in der Fassung der Verordnung Nr. 2161/72) folgen.
c)
Artikel 6 a) der Verordnung Nr. 1259/72 gilt nicht nur für Erzeugnisse der Tarifnummer 19.08 des Gemeinsamen Zolltarifs, sondern auch für Speiseeiserzeugnisse der Tarifstellen ex 18.06 D oder ex 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs.
d)
Im Rahmen der durch den Artikel 6 a) zugelassenen Weiterverarbeitung dürfen nur die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) der Verordnung Nr. 1259/72 genannten Erzeugnisse hergestellt werden, nicht dagegen alle Erzeugnisse der Tarifstellen 18.06 D und 21.07 F des Gemeinsamen Zolltarifs.
e)
Ein Verstoß gegen den Artikel 6 a) ist für die Freigabe der Kaution gemäß Artikel 18 Absatz 2 unerheblich, wenn die unzulässige Weiterverarbeitung einer ordnungsgemäß hergestellten Pulverzubereitung im Sinne des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) erst nach dem Zeitpunkt erfolgt, in dem über die Freigabe der Kaution gemäß Artikel 18 Absatz 3 zu entscheiden war.
f)
Die Beimischung des Bindemittels Natriumkaseinat widerspricht nicht der Zwecksetzung des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe c) dritte Alternative der Verordnung Nr. 1259/72, wenn die so gewonnene Pulverzubereitung in einem EWG-Mitgliedsland lebensmittelrechtlich zur Herstellung von verbrauchsfähigem Speiseeis verwendet werden darf, selbst wenn dies in der Bundesrepublik Deutschland nicht der Fall ist.
g)
Für die Freigabe der Kaution gemäß Artikel 18 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1259/72 (in der Fassung der Verordnung Nr. 1273/73) ist es unerheblich, daß der Zuschlagsempfänger — im Falle der Beimischung von Natriumkaseinat bei der Herstellung einer Eispulverzubereitung in der Bundesrepublik Deutschland — nicht nachweisen kann, daß die Pulverzubereitung in einen Mitgliedstaat verbracht worden ist, der die Verwendung des genannten Bindemittels zuläßt.
(
1
)	Urteil vom 11. Mai 1977 in den verbundenen Rechtssachen 99 und 100/76 — NV Roomboterfabriek „De Beste Boter“ und Joseph Hoche, Butterschmelzwerk/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Slg. 1977, S. 861.
(
2
)	Urteil vom 28. Juni 1979 in der Rechtssache 217/78 — SA Nicolas Corman & Fils/Hauptzollamt Aachen-Süd, Slg. 1979, S. 2287.
(
3
)	Urteil vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 64/81 — Nicolas Corman & Fils SA/Hauptzollamt Gronau, Slg. 1982, S. 25.
(
4
)	Urteil vom 11. Mai 1977 in den verbundenen Rechtssachen 99 und 100/76 — NV Roomboterfabriek „De Beste Boter“ und Joseph Hoche, Butterschmelzwerk/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Slg. 1977, S. 861.
(
5
)	Urteil vom 14. Januar 1982 in der Rechtssache 64/81 — Nicolas Corman & Fils SA /HauptzoHamt Gronau, Slg. 1982, S. 25.