62008CJ0034
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
14 de Maio de 2009 (
*1
)
«Agricultura — Organização comum dos mercados — Quotas leiteiras — Imposição — Validade do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 — Objectivos da política agrícola comum — Princípios da não discriminação e da proporcionalidade — Determinação da quantidade de referência nacional — Critérios — Pertinência do critério de um Estado-Membro deficitário»
No processo C-34/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pelo Tribunale ordinario di Padova (Itália), por decisão de 23 de Janeiro de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em, no processo
Azienda Agricola Disarò Antonio e o.
contra
Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl,
sendo intervenientes:
Azienda Agricola De Agostini Lorenzo,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, M. Ilešič (relator), A. Borg Barthet, E. Levits e J.-J. Kasel, juízes,
advogada-geral: V. Trstenjak,
secretária: L. Hewlett, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 15 de Janeiro de 2009,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação de Azienda Agricola Disarò Antonio e o., por P. Chiarelli e A. Cimino, avvocati,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por H. Tserepa-Lacombe e D. Nardi, na qualidade de agentes,
—
em representação do Conselho da União Europeia, por M. Moore, A. Vitro e G. Castellan, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 3 de Março de 2009,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a validade do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que institui uma imposição no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 270, p. 123), face aos objectivos da política agrícola comum enumerados no artigo 33.o, n.o 1, CE e aos princípios da não discriminação e da proporcionalidade.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe as sociedades Azienda Agricola Disarò Antonio e o. (a seguir «recorrentes no processo principal») à Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl (a seguir «Cooperativa Milka»), a propósito da contestação de uma dívida relativa à imposição devida pelas referidas sociedades pelas campanhas leiteiras dos anos de 1995/1996 a 2003/2004 e seguintes.
Quadro jurídico
3
Devido à persistência de um desequilíbrio entre a procura e a oferta no sector do leite, o Regulamento (CEE) n.o 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.o 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), instituiu um regime de imposição no referido sector, imposição essa que é devida pelas quantidades de leite que ultrapassem uma quantidade de referência a determinar.
4
Este regime teve início em 2 de Abril de 1984. Foi prolongado por várias vezes, tendo sido prolongado pela última vez pelo Regulamento n.o 1788/2003 até ao dia .
5
Nos termos do terceiro considerando do referido regulamento, o regime de imposição tem por principal objectivo reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura de leite e de produtos lácteos e os consequentes excedentes estruturais.
6
O quinto considerando do Regulamento n.o 1788/2003 refere que os produtores devem pagar ao Estado-Membro a contribuição para a imposição devida pelo facto da superação da quantidade disponível.
7
Nos termos do vigésimo segundo considerando desse regulamento, a referida imposição visa principalmente regularizar e estabilizar o mercado dos produtos lácteos, de forma que é conveniente afectar as receitas resultantes da imposição ao financiamento das despesas no sector leiteiro.
8
Por força do artigo 1.o, n.o 1, do referido regulamento, as quantidades de referência nacionais são fixadas no Anexo I do mesmo por cada Estado-Membro. Nos termos do n.o 3 desse artigo, as quantidades mencionadas podem ser revistas à luz da situação geral do mercado e das condições específicas existentes em determinados Estados-Membros.
9
Ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 1.o, n.o 2, e 6.o do Regulamento n.o 1788/2003, são atribuídas aos produtores leiteiros quantidades de referência individuais cujo total não exceda a quantidade de referência nacional. Caso a quantidade de referência nacional seja superada, o Estado-Membro em causa deve, por força do artigo 3.o, n.o 1, do referido regulamento, pagar à Comunidade Europeia uma imposição cujo montante depende da amplitude dessa superação.
10
De acordo com o artigo 4.o, primeiro parágrafo, do referido regulamento, a imposição é inteiramente repartida entre os produtores que tenham contribuído para cada um dos excessos das quantidades de referência nacionais e, nos termos do n.o 2 dessa disposição, essa imposição é devida pelos produtores unicamente pela superação das suas quantidades de referência disponíveis.
11
O artigo 6.o, n.o 5, do referido regulamento dispõe, no essencial, que as quantidades de referência individuais serão alteradas, se for caso disso, relativamente a cada período de doze meses em causa.
12
O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1788/2003 dispõe, no essencial, que o comprador é responsável pela cobrança, junto dos produtores, das contribuições por estes devidas a título da imposição e deve pagar ao organismo competente do Estado-Membro o montante dessas contribuições, que deve reter sobre o preço do leite pago aos produtores responsáveis pela superação ou, se tal não for possível, cobrar por qualquer outro meio adequado.
13
Nos termos do artigo 22.o desse regulamento, a imposição é considerada uma intervenção destinada à regularização dos mercados agrícolas e o produto da referida imposição é afectado ao financiamento das despesas do sector leiteiro.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
14
As recorrentes no processo principal, que são empresas produtoras de leite, são membros da Cooperativa Milka, uma sociedade cooperativa encarregue, na sua qualidade de «primeiro comprador», de cobrar a imposição de acordo com o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1788/2003.
15
Por essa imposição, são cobrados montantes significativos às referidas empresas.
16
Os recorrentes no processo principal contestaram esses montantes nos órgãos jurisdicionais nacionais, pondo em causa a validade do Regulamento n.o 1788/2003 e o critério de repartição da quantidade global garantida para toda a Comunidade entre os Estados-Membros por ele instituído e, mais especialmente, a aplicação desse critério relativamente à República Italiana.
17
A este respeito, invocam, designadamente, a violação dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade.
18
No que se refere à alegada violação do princípio da não discriminação invocada, sustentam que, para determinar de forma definitiva a quantidade global garantida da República Italiana, a Comunidade só tomou em consideração os dados fornecidos pelo Istituto nazionale di statistica (Instituto Nacional de Estatística), para a produção leiteira de um ano de referência, a saber, 1983, dados que serviram de base ao cálculo da referida quantidade para os anos seguintes, o que levou a que se cometesse o erro de qualificar os produtores italianos de «excedentários».
19
O Regulamento n.o 1788/2003 trata os Estados-Membros deficitários e os excedentários de forma idêntica, o que constitui uma violação do princípio da não discriminação sem justificação à luz do direito comunitário. Um Estado-Membro é deficitário quando, atendendo à dimensão da procura, tem de importar leite de outros Estados-Membros.
20
No que diz respeito à alegada violação do princípio da proporcionalidade, os recorrentes no processo principal alegam que essa falta de actualização dos volumes produzidos penaliza os pequenos produtores, pois impede o seu desenvolvimento e a sua adaptação estrutural e, em alguns casos, chega mesmo a comprometer a sua sobrevivência devido à remuneração insuficiente dos factores de produção.
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Nestas condições, o Tribunale ordinario di Padova decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O Regulamento n.o 1788/2003, [ao instituir] uma imposição suplementar que onera as produções de leite e de produtos lácteos que excedem a quota nacional atribuída, sem ponderar a actualização periódica da quantidade atribuída a cada país comunitário após verificação em concreto da respectiva produção, é compatível com o artigo 32.o do Tratado e com os objectivos da política agrícola comum aí definidos, como o incremento da produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente a mão-de-obra, dado que esse mecanismo também onera os produtores de leite e de produtos lácteos italianos, impedindo-os tanto de ter um nível de vida equitativo como de se desenvolverem, devido à remuneração inadequada dos factores de produção, uma vez que, na realidade, a Itália é um país deficitário […] obrigado a recorrer à importação de matérias-primas para apoiar as indústrias de transformação e de comercialização de produtos de qualidade […]?
2)
O Regulamento n.o 1788/2003, já referido, é compatível com o artigo 33.o CE, na medida em que este prevê a organização comum dos mercados e, ao mesmo tempo, exclui toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade, quando a aplicação uniforme da imposição […] sem uma real identificação dos produtores deficitários e excedentários acaba por discriminar os produtores italianos, que pertencem a um país deficitário?
3)
O Regulamento n.o 1788/2003, já referido, é compatível com o artigo 34.o CE, na medida em que este prevê que a prossecução dos objectivos definidos no artigo 33.o CE ‘deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade’, quando essa discriminação é criada pelo regulamento que, para efeitos da imposição suplementar, impõe uma contribuição uniforme tanto aos produtores pertencentes a países excedentários como àqueles que pertencem a países deficitários, como é o caso da República Italiana?
4)
O Regulamento n.o 1788/2003 […] é compatível com o princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.o CE, na medida em que este limita a acção da Comunidade ao ‘necessário para atingir os objectivos do presente Tratado’, quando a aplicação uniforme da imposição suplementar vai além da própria finalidade de uma organização comum de mercado, porque perpetua, relativamente à média dos agricultores italianos, uma baixa produtividade, baixos rendimentos e a necessidade de um apoio público permanente?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
22
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o facto de o Regulamento n.o 1788/2003 não tomar em conta, na determinação da quantidade de referência nacional, o carácter deficitário do Estado-Membro em causa pode afectar a conformidade desse regulamento com os objectivos previstos, designadamente, no artigo 33.o, n.o 1, alíneas a) e b), CE.
Argumentos das partes
23
Os recorrentes no processo principal sustentam que a quantidade de referência nacional que foi garantida à República Italiana em 1983 foi determinada com base em dados estatísticos errados, pois estes não tinham em conta o carácter deficitário desse Estado-Membro. Por isso, mesmo depois de vários aumentos dessa quantidade depois desse ano, de acordo com o mecanismo previsto no Regulamento n.o 1788/2003, a quantidade de referência nacional atribuída à República Italiana só corresponde a metade das necessidades desse Estado. Logo, uma vez que os produtores italianos só podem atingir os objectivos previstos no artigo 33.o CE através da superação da quantidade nacional, o Regulamento n.o 1788/2003 viola os objectivos previstos no artigo 33.o CE.
24
O Conselho da União Europeia alega que os recorrentes no processo principal pedem um regime em que as quotas sejam fixadas com base no carácter «excedentário» ou «deficitário» do Estado-Membro em causa. Recorda, a este respeito, que o Regulamento n.o 1788/2003, através da manutenção das quotas a nível comunitário, não divide o mercado da forma desejada pelos recorrentes no processo principal, porque o artigo 34.o CE prevê uma organização europeia do mercado. Assim, é errado reclamar que seja instituído um regime especial para um Estado-Membro deficitário como República Italiana.
25
O Conselho salienta que o regime das quotas leiteiras em vigor não é incompatível com as finalidades da política agrícola comum. O que se exige do legislador comunitário, no artigo 33.o CE, é que assegure o desenvolvimento racional da produção da agricultura e uma utilização óptima dos factores de produção, bem como uma estabilização dos mercados. Tendo este fim em vista, o Conselho aprovou a imposição sobre as quantidades de leite comercializadas. Ora, o Tribunal de Justiça decidiu que as instituições podem, tendo em conta os factos ou as circunstâncias económicas, dar um primado temporário a um desses objectivos
26
Assim, o Conselho considera que o Regulamento n.o 1788/2003 não viola os artigos 33.o CE e 34.o CE e que o mesmo é aplicável seja qual for o Estado-Membro em que o produtor em causa esteja estabelecido.
27
A Comissão das Comunidades Europeias sustenta que a verificação concreta do equilíbrio entre a procura e a oferta de leite num Estado-Membro determinado, para definir se esse Estado é ou não deficitário, não é significativa para atingir os objectivos da política agrícola comum. Precisa que o Tribunal de Justiça já rejeitou a argumentação que tinha sido baseada no défice enquanto elemento determinante na avaliação da prossecução dos objectivos da política agrícola comum e que esse raciocínio é aplicável por analogia a um processo como o processo principal.
28
Segundo a Comissão, a instauração da imposição sobre o leite é conforme ao objectivo da estabilização do mercado. No que se refere aos outros objectivos previstos no artigo 33.o CE, a saber, o incremento da produtividade da agricultura, o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, a Comissão acrescenta que, após a instauração do regime das quotas e da imposição, na Itália ocorreu:
—
uma diminuição do número das explorações produtoras, de 182000 em 1988/1989 para 49000 em 2006/2007;
—
um aumento do rendimento por vaca leiteira de 3900 para 6000 litros por ano, e
—
uma superação constante do preço médio do leite.
29
Por conseguinte, a Comissão conclui que a apreciação da primeira questão não revela qualquer elemento que afecte a validade do Regulamento n.o 1788/2003 por incompatibilidade com os objectivos da política agrícola comum referidos no artigo 33.o CE.
Resposta do Tribunal de Justiça
— Quanto ao carácter deficitário de um Estado-Membro como um dos elementos relevantes para determinar a quantidade de referência nacional
30
Os recorrente no processo principal alegam, no essencial, que o sistema da determinação da «quantidade de referência nacional» na acepção do Regulamento n.o 1788/2003 também devia ter tido em conta o carácter deficitário da República Italiana. Ora, a República Italiana é titular de uma quantidade de referência que corresponde a cerca de metade das suas necessidades nacionais, tendo que importar de outros Estados-Membros o restante.
31
A este respeito, há que recordar que o carácter deficitário de um Estado-Membro não constitui um dos elementos relevantes para a determinação da quantidade de referência nacional (v., neste sentido, acórdão de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.o 29).
32
Embora seja verdade que, nesse acórdão, estava em causa uma redução da quantidade de referência nacional, há que salientar, porém, que o mesmo raciocínio também deve ser aplicado aos aumentos da referida quantidade. Com efeito, o «objectivo essencial» do Regulamento n.o 1788/2003, na acepção do seu terceiro considerando, consiste em fazer face ao desequilíbrio entre a oferta e a procura dos produtos lácteos no que diz respeito às reduções e aos aumentos da quantidade de referência.
33
Além disso, para atingir o referido objectivo, pede-se a todos os produtores da Comunidade que participem de forma idêntica num esforço de solidariedade (v. acórdãos de 9 de Julho de 1985, Bozzetti, 179/84, Recueil, p. 2301, n.o 32, e Espanha/Conselho, já referido, n.o 29). Com efeito, o mecanismo do mercado agrícola comum pressupõe que os Estados-Membros cuja procura nacional de leite exceda a sua oferta possam importá-lo sobretudo dos Estados-Membros cuja procura de leite seja inferior à da oferta. Além disso, as recorrentes no processo principal sustentaram na audiência que a quantidade de referência global da Comunidade não é superada, de forma que se pode deduzir que não alegam que a procura global do leite na Comunidade supera a sua oferta.
34
Daqui resulta que é irrelevante tomar em conta o carácter deficitário do Estado-Membro em causa no que se refere à determinação da «quantidade de referência nacional» na acepção do Regulamento n.o 1788/2003 e que a argumentação das recorrentes no processo principal neste ponto não deve ser acolhida.
35
Os recorrentes no processo principal alegam ainda que é errado tomar o ano de 1983 como ano de referência, uma vez que esta referência não foi determinada segundo o critério do carácter deficitário do Estado-Membro em causa.
36
Em primeiro lugar, há que observar que resulta do n.o 34 do presente acórdão que o referido critério é totalmente irrelevante para a determinação da quantidade de referência nacional. Este raciocínio aplica-se de igual modo no que concerne à pertinência do referido critério no momento da instauração do regime das quantidades de referência pelo Regulamento n.o 856/84.
37
Em segundo lugar, resulta da jurisprudência que, quando a aplicação pelo Conselho de uma política comum implica a necessidade de avaliar uma situação económica complexa, o poder discricionário de que goza não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base, nomeadamente no sentido de que é permitido ao Conselho basear-se, tal sendo o caso, em verificações globais (v., designadamente, acórdão de 17 de Julho de 1997, SAM Schiffahrt e Stapf, C-248/95 e C-249/95, Colect., p. I-4475, n.o 25).
38
Em terceiro e último lugar, há que observar que resulta do nono considerando do Regulamento n.o 856/84 que a determinação da quantidade de referência nacional pela República Italiana se baseia em critérios particularmente favoráveis. Com efeito, o ano de 1983 foi escolhido como ano de referência porque a recolha da produção leiteira, nesse Estado, em 1981, fora a mais fraca dos últimos dez anos, o rendimento médio por vaca fora inferior à média comunitária e o aumento aparente dos fornecimentos entre 1981 e 1983 correspondia, em grande parte, a uma evolução estrutural que consistiu numa redução dos fornecimentos directos compensados por um acréscimo dos fornecimentos às empresas leiteiras.
39
Logo, a referida argumentação dos recorrentes no processo principal relativa à escolha do ano de 1983 como ano de referência não deve ser acolhida.
40
Contudo, os recorrentes no processo principal alegam que, de acordo com o acórdão de 14 de Março de 2002, Itália/Conselho (C-340/98, Colect., p. I-2663), o carácter deficitário da produção do Estado-Membro em causa deve ser tido em conta no âmbito da política comum do leite da mesma forma que acontece no âmbito da política do açúcar.
41
A este respeito, basta observar que o referido critério figura expressamente na regulamentação comunitária sobre o regime do açúcar que estava em causa no referido processo. Pelo contrário, se o legislador comunitário tivesse querido prever o carácter deficitário da produção do Estado-Membro em causa como um dos critérios pertinentes para a determinação da «quantidade de referência nacional» na acepção do Regulamento n.o 1788/2003, podia facilmente tê-lo feito mediante uma remissão para o referido regulamento. Ora, não é isso que se passa, de forma que a referida argumentação não deve ser acolhida.
42
Também não há que acolher a argumentação dos recorrentes no processo principal de acordo com a qual estes têm de co-financiar os excedentes de que não são responsáveis. Com efeito, de acordo com o quinto considerando e com o artigo 4.o do Regulamento n.o 1788/2003, todos os produtores que contribuam para a superação deverão pagar ao Estado-Membro a sua contribuição para a imposição devida pela superação da sua quantidade disponível, de forma que também não é possível determinar os produtores ou os Estados-Membros responsáveis por uma eventual sobreprodução do leite.
43
Resulta das considerações precedentes que o carácter deficitário do Estado-Membro em causa não pode ser considerado um dos critérios pertinentes para determinar a «quantidade de referência nacional» na acepção do Regulamento n.o 1788/2003.
— Quanto à conformidade do Regulamento n.o 1788/2003 com os objectivos referidos no artigo 33.o, n.o 1, CE
44
Antes de mais, há que recordar que o legislador comunitário dispõe em matéria de política agrícola comum de um amplo poder de apreciação que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 34.o CE a 37.o CE lhe atribuem (acórdão de 17 de Janeiro de 2008, Viamex Agrar Handel e ZVK, C-37/06 e 58/06, Colect., p. I-69, n.o 34).
45
No que se refere mais especialmente aos objectivos da política agrícola comum previstos no artigo 33.o CE, as instituições comunitárias devem assegurar a conciliação permanente entre as eventuais contradições entre esses objectivos considerados separadamente e, se for caso disso, conceder a este ou a àquele a prioridade temporária imposta pelos factos ou pelas circunstâncias económicas à luz das quais elas adoptam as suas decisões (v., designadamente, acórdão de 19 de Março de 1992, Hierl, C-311/90, Colect., p. I-2061, n.o 13 e jurisprudência aí referida).
46
Há que recordar que, nos termos do artigo 33.o, n.o 1, CE, a política agrícola comum tem por objectivo:
«[…]
a)
Incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra;
b)
Assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura;
c)
Estabilizar os mercados;
d)
Garantir a segurança dos abastecimentos;
e)
Assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.»
47
Ora, há que recordar que o Regulamento n.o 1788/2003 se insere no âmbito do objectivo da estabilização dos mercados expressamente mencionado no artigo 33.o, n.o 1, alínea c), CE (v., por analogia, acórdão Hierl, já referido, n.o 10).
48
Por um lado, e conforme resulta do n.o 4 do presente acórdão, o referido regulamento prolongou o regime da imposição sobre as quantidades de leite fornecidas que ultrapassem a quantidade de referência definida para cada Estado-Membro.
49
Por outro lado, nos termos do seu terceiro considerando, o objectivo essencial do Regulamento n.o 1788/2003 é reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura de leite e de produtos lácteos e os consequentes excedentes estruturais para atingir um melhor equilíbrio no mercado. Além disso, de acordo com o vigésimo segundo considerando desse regulamento, a imposição por ele prevista destina-se à estabilização dos mercados agrícolas.
50
Além do mais, há que observar que a prossecução do referido objectivo é limitada no tempo e é aplicável, conforme resulta do n.o 4 do presente acórdão, até ao dia 31 de Março de 2015.
51
Nestas condições, daqui resulta que, tendo atribuído um primado temporário ao objectivo de «estabilizar os mercados» na acepção do artigo 33.o, n.o 1, CE, o Conselho não excedeu, com a adopção do Regulamento n.o 1788/2003, o seu «poder de apreciação» na acepção da jurisprudência recordada no n.o 45 do presente acórdão.
52
Por outro lado, há que recordar que a estabilização do mercado não é o único objectivo prosseguido pelo Regulamento n.o 1788/2003. Com efeito, deve observar-se que resulta implicitamente do conceito de «objectivo essencial» referido no terceiro considerando do referido regulamento que o mesmo não prossegue um único objectivo.
53
No que se refere mais especialmente aos objectivos salientados pelo órgão jurisdicional de reenvio e pelos recorrentes no processo principal, resulta de jurisprudência assente que o regime da imposição suplementar visa restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura no mercado leiteiro, caracterizado por excedentes estruturais, através de uma limitação da produção leiteira, inserindo-se, assim, no quadro dos objectivos de desenvolvimento racional da produção leiteira e, ao contribuir para uma estabilização dos rendimentos da população agrícola em causa, no quadro da manutenção de um nível de vida equitativo dessa população (acórdão de 25 de Março de 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e o., C-480/00 a C-482/00, C-484/00, C-489/00 a C-491/00 e C-497/00 a C-499/00, Colect., p. I-2943, n.o 57 e jurisprudência aí referida).
54
Além disso, como a Comissão realça, após a instauração do regime da imposição, verificou-se na Itália, designadamente, um aumento significativo do rendimento por vaca leiteira por ano e uma superação constante do preço médio do leite.
55
Ainda há que acrescentar, tal como a Comissão e o Conselho alegam que, no período compreendido entre 1984/1985 a 2006/2007, a soma das quantidades de referência nacionais para os dez Estados-Membros baixou 2%, ao passo que a quantidade de referência da República Italiana aumentou 6% e foi fixada no Anexo I do Regulamento n.o 1788/2003 em 10530060 toneladas.
56
De resto, de acordo com o artigo 1.o, n.o 3, do referido regulamento, está prevista a possibilidade de revisão das quantidades de referência nacionais fixadas no Anexo I desse regulamento à luz da situação geral do mercado e das condições específicas existentes em determinados Estados-Membros, de forma que, segundo a última alteração efectuada pelo Regulamento (CE) n.o 248/2008 do Conselho, de 17 de Março de 2008, que altera o Regulamento (CE) n.o 1234/2007 no que respeita às quotas leiteiras nacionais (JO L 76, p. 6), a quantidade de referência foi aumentada em benefício de todos os Estados-Membros e está fixada, no que se refere à República Italiana, em 10740661,2 toneladas. Por conseguinte, não se pode excluir a possibilidade de o aumento da referida quantidade de referência ter conduzido, de acordo com o artigo 6.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1788/2003, igualmente a um aumento, no referido Estado, das quantidades de referência individuais.
57
Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o facto de o Regulamento n.o 1788/2003 não ter em conta, no âmbito da determinação da quantidade de referência nacional, o carácter deficitário do Estado-Membro em causa não afecta a conformidade desse regulamento com os objectivos previstos designadamente no artigo 33.o, n.o 1, alíneas a) e b), CE.
Quanto à segunda e à terceira questão
58
Através destas questões, que devem ser apreciadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o Regulamento n.o 1788/2003 viola o princípio da não discriminação por não ter em conta, no âmbito da determinação da quantidade de referência nacional, o carácter deficitário do Estado-Membro em causa.
Argumentos das partes
59
Os recorrentes no processo principal sustentam, no essencial, que o princípio da não discriminação também proíbe que se trate da mesma forma situações diferentes. No processo principal, o Regulamento n.o 1788/2003 trata de forma igual situações que eram e continuam a ser diferentes, pois o carácter sensivelmente deficitário da produção italiana não é tido em conta, de forma que esse regulamento viola o princípio da não discriminação.
60
Acrescentam que a referida desigualdade de tratamento não tem uma justificação objectiva. Por um lado, a referência à solidariedade entre agricultores não é uma razão objectiva que justifique o tratamento igual de situações diferentes. Por outro lado, não é correcto afirmar que todos os produtores europeus participam de forma igual no esforço de estabilização do mercado, pois os produtores não excedentários são chamados a suportar encargos que, em parte, não lhes competem.
61
O Conselho sustenta que as suas observações relativas à primeira questão são igualmente válidas para a segunda e a terceira questão.
62
A Comissão alega, no essencial, que, num mercado comum, a obrigação de importar leite não pode ser, em si mesma, a expressão de uma disparidade de tratamento. O Tribunal de Justiça já decidiu que o critério de determinação das quantidades de referência nacionais, tal como a sua redução, não pode provocar uma descriminação em detrimento de um Estado-Membro por este ser deficitário.
63
Além do mais, de qualquer forma, a República Italiana beneficiou de um tratamento favorável por parte da Comunidade na determinação das quantidades de referência, para ter em conta a sua situação específica.
64
A Comissão alega igualmente que o regime de determinação das quantidades de referência nacionais previsto no Regulamento n.o 1788/2003 é conforme ao princípio da especialização regional que exige que a produção possa ser feita no local mais adequado do ponto de vista económico. Esse princípio opõe-se a que o carácter deficitário da produção de um determinado bem relativamente ao consumo num Estado-Membro possa ser pertinente à luz da exclusão de toda e qualquer «discriminação» na acepção do artigo 34.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE.
65
Assim, segundo a Comissão, o Regulamento n.o 1788/2003 não é inválido à luz do princípio da não discriminação.
Resposta do Tribunal de Justiça
66
Os recorrentes no processo principal sustentam, no essencial, que, devido ao carácter deficitário da produção de produtos lácteos italiana, a sua situação é diferente da dos outros produtores de leite, em especial, os dos Estados-Membros que são excedentários. Esse tratamento diferenciado prejudica designadamente os pequenos produtores.
67
A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 34.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE, a organização comum dos mercados agrícolas deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade. Segundo jurisprudência assente, o princípio da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado (acórdão de 23 de Outubro de 2007, Polónia/Conselho, C-273/04, Colect., p. I-8925, n.o 86 e jurisprudência aí referida).
68
Assim sendo, basta observar, relativamente à referida argumentação, que resulta dos n.os 30 a 43 do presente acórdão que o carácter deficitário de um Estado-Membro não tem qualquer relevância para determinar a quantidade de referência nacional, de forma que os recorrentes no processo principal não podem alegar que, pelo fundamento invocado, se encontram numa situação diferente da dos produtores de leite de outros Estados-Membros.
69
Ora, mesmo admitindo que o Regulamento n.o 1788/2003, que se aplica indistintamente a todos os titulares de quantidades de referência, prejudica de facto mais os pequenos produtores do que os grandes, há que observar que o facto de uma medida tomada no âmbito de uma organização comum de mercado poder ter repercussões diferentes para alguns produtores, em função da natureza especial da sua produção, não constitui uma descriminação, visto que essa medida se baseia em critérios objectivos, adaptados às necessidades de funcionamento global da organização comum de mercado. É esse o caso do regime das quotas leiteiras e de imposição, que é organizado de forma a que as quantidades de referência individuais sejam fixadas num nível cujo total não ultrapasse a quantidade global garantida de cada Estado-Membro (v., por analogia, acórdão Hierl, já referido, n.o 19 e jurisprudência aí referida).
70
Daqui resulta que, não existindo uma situação diferenciada, há que responder à segunda e à terceira questão que a apreciação do Regulamento n.o 1788/2003, à luz do princípio da não discriminação, não revelou qualquer elemento que possa afectar a sua validade.
Quanto à quarta questão
71
Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o Regulamento n.o 1788/2003 viola o princípio da proporcionalidade por a aplicação da imposição ir além do objectivo de uma organização comum de mercado, ao impor uma produtividade reduzida e rendimentos medíocres à média dos produtores italianos.
Argumentos das partes
72
Segundo os recorrentes no processo principal, o sistema das quotas leiteiras na Itália causa danos significativos designadamente aos pequenos produtores, pois impede o seu desenvolvimento. Com efeito, as empresas só podem sobreviver no mercado mediante uma adaptação estrutural, adaptação essa que pressupõe um aumento da produção, que por sua vez é proibida devido ao regime das quotas.
73
Além disso, esse regime não permite de forma alguma a realização dos objectivos da política agrícola comum. O único objectivo que prossegue, em detrimento dos outros objectivos, é o da estabilização dos mercados. Por conseguinte, o sistema das quotas viola os princípios comunitários da razoabilidade e da proporcionalidade.
74
O Conselho sustenta que o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação, designadamente no que diz respeito às escolhas legislativas necessárias para executar a política agrícola comum. Além disso, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada neste domínio em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir pode afectar a legalidade de tal medida, o que não é caso do Regulamento n.o 1788/2003.
75
A Comissão alega que a decisão de reenvio não contém elementos que permitam provar o carácter manifestamente inadequado do Regulamento n.o 1788/2003. Entende que o regime das quotas e da imposição, por um lado, estabilizou o mercado e revelou-se eficaz para resolver o problema da sobreprodução e, por outro, é compatível com outros objectivos da política agrícola comum.
Resposta do Tribunal de Justiça
76
Fazendo o Regulamento n.o 1788/2003 parte integrante da política agrícola comum, há que recordar que, nessa matéria, o Conselho dispõe de um poder discricionário e que a fiscalização jurisdicional desse poder se limita a verificar o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada neste domínio relativamente ao objectivo que a instituição competente tenciona prosseguir (v., neste sentido, acórdãos de 16 de Março de 2006, Emsland-Stärke, C-94/05, Colect., p. I-2619, n.o 54 e jurisprudência aí referida, e ainda de, França/Conselho, C-479/07, n.o 63 e jurisprudência aí referida).
77
Resulta dos n.os 47 a 49 do presente acórdão que a estabilização do mercado dos produtos lácteos constitui o objectivo essencial do Regulamento n.o 1788/2003, que se insere no objectivo da estabilização dos mercados expressamente mencionado no artigo 33.o, n.o 1, CE. Além disso, de acordo com os n.os 4 e 50 do presente acórdão, a prossecução do referido objectivo é limitado no tempo.
78
Resulta mais especificamente do n.o 49 do presente acórdão que a adopção do Regulamento n.o 1788/2003 foi necessária para reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura de leite e de produtos lácteos e os excedentes estruturais daí resultantes para se chegar a um melhor equilíbrio no mercado.
79
Além disso, como a advogada-geral observa nos n.os 9 e 67 das suas conclusões, o legislador comunitário previu como alternativa ao regime da imposição a baixa do preço de apoio que teria tido consequências mais desfavoráveis no rendimento dos produtores de leite do que a introdução do regime da imposição.
80
Além do mais, foi observado nos n.os 30 a 43 do presente acórdão que o carácter deficitário do Estado-Membro em causa é irrelevante para a determinação da quantidade de referência nacional.
81
Ora, de acordo com o n.o 57 do presente acórdão, o Regulamento n.o 1788/2003 também é conforme aos objectivos previstos no artigo 33.o, n.o 1, alíneas a) e b), CE.
82
Logo, o Regulamento n.o 1788/2003 não é manifestamente inadequado para a prossecução do objectivo da estabilização dos mercados.
83
Atendendo às considerações precedentes, há que concluir que a apreciação do Regulamento n.o 1788/2003, à luz do princípio da proporcionalidade, não revelou qualquer elemento que possa afectar a sua validade.
Quanto às despesas
84
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)
O facto de o Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que institui uma imposição no sector do leite e dos produtos lácteos, não ter em conta, no âmbito da determinação da quantidade de referência nacional, o carácter deficitário do Estado-Membro em causa não afecta a conformidade desse regulamento com os objectivos previstos designadamente no artigo 33.o, n.o 1, alíneas a) e b), CE.
2)
A apreciação do Regulamento n.o 1788/2003, à luz do princípio da não discriminação, não revelou qualquer elemento que possa afectar a sua validade.
3)
A apreciação do Regulamento n.o 1788/2003, à luz do princípio da proporcionalidade, não revelou qualquer elemento que possa afectar a sua validade.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.