DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
11 juillet 2018 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents de la Commission concernant la compatibilité avec le droit de l’Union du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États et du système juridictionnel des investissements présents dans les accords commerciaux de l’Union – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales – Exception relative à la protection des avis juridiques – Exception relative à la protection du processus décisionnel – Intérêt public supérieur »
Dans l’affaire T‑644/16,
ClientEarth, établie à Londres (Royaume-Uni), représentée par Me O. Brouwer, avocat, et M. N. Frey, solicitor,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme F. Clotuche-Duvieusart et M. J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2016) 4286 final de la Commission, du 1er juillet 2016, refusant l’accès à certains documents relatifs à la compatibilité avec le droit de l’Union européenne du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États et du système juridictionnel des investissements présents dans les accords commerciaux de l’Union,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. A. M. Collins, président, R. Barents (rapporteur) et J. Passer, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 1er février 2018,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Le 19 janvier 2016, la requérante, ClientEarth, a introduit auprès de la Commission européenne une demande d’accès aux documents, en se fondant sur le règlement (CE) no 1049/2001du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
2        Cette demande visait à obtenir l’accès à, premièrement, l’« ensemble des documents contenant des avis juridiques formulés par le service juridique de la Commission sur la compatibilité du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États […] et du système juridictionnel des investissements […] dans les accords commerciaux de l’[Union européenne] avec les traités », deuxièmement, l’« ensemble des documents, y compris la correspondance électronique, les ordres du jour et les procès-verbaux des réunions, relatifs aux discussions entre le service juridique et la [direction générale (DG) “Commerce” de la Commission] sur la compatibilité du [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et du [système juridictionnel des investissements] avec les traités », troisièmement, l’« ensemble des documents sur l’appréciation par la [DG “Commerce”] de ces avis juridiques formulés par le service juridique de la Commission » et, quatrièmement, « toute autre correspondance et tout autre document et rapport de la Commission relatifs à la compatibilité du [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et du [système juridictionnel des investissements] avec les traités […], autres que ceux accessibles au public ».
3        Le 9 mars 2016, la Commission a informé la requérante que sept documents avait été identifiés comme relevant du champ d’application de la demande. L’accès à certains de ces documents a été partiellement ou totalement refusé sur le fondement, notamment, de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, relatif à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du même règlement, relatif à la protection des avis juridiques, et de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, relatif à la protection du processus décisionnel de la Commission.
4        En particulier, l’accès a été partiellement refusé aux documents suivants :
–        la note au dossier du 9 décembre 2014 intitulée « La relation entre les tribunaux internationaux compétents en matière d’investissements et les juridictions nationales, et les exigences en matière d’État de droit pour les tribunaux internationaux compétents en matière d’investissements » [Ares(2014) 4123374] ;
–        le document intitulé « Le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et le principe d’autonomie du droit de l’Union à la suite de l’avis 2/13 » [Ares(2016)947907] ;
–        le document intitulé « Examen et application des peines du [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] » [Ares(2016)948083] ;
–        le document intitulé « La relation entre le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et les systèmes judiciaires nationaux » [Ares(2016)948172] ;
5        L’accès a été totalement refusé à la note de réflexion du 26 janvier 2015 intitulée « Conditions pour la compatibilité d’un mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États dans un accord de protection d’investissement conclu entre l’Union et un État tiers » [Ares(2015) 306625].
6        Le 1er avril 2016, la requérante a adressé à la Commission une demande confirmative, en vertu de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001.
7        Le 1er juillet 2016, la Commission a adopté la décision C(2016) 4286 final (ci-après la « décision attaquée »), confirmant, entre autres choses, la décision initiale de la Commission pour les documents identifiés dans les points 4 et 5 ci-dessus (ci-après les « documents demandés »).
8        Dans la décision attaquée, la Commission a notamment indiqué, eu égard à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, ce qui suit :
« Les (parties de) documents non divulgué[e]s décrivent et évaluent les options juridiques possibles sur des questions sensibles ouvertes en lien avec le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] (y compris la création d’un [système juridictionnel des investissements]) qui sont toujours en cours de négociation dans le cadre du partenariat transatlantique de commerce et d’investissement […] et d’autres accords. [Les documents en cause] ont été rédigés par des membres du service juridique en tant que contribution à une discussion en cours au sein de la Commission dans le but d’évaluer les options de ce qui est juridiquement possible en relation avec le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et le [système juridictionnel des investissements] et comment cela pourrait être mis en œuvre. »
9        Ensuite, la Commission a expliqué que la divulgation des documents demandés serait de nature à porter atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales, en ce sens que la divulgation révélerait « les considérations juridiques qui sous-tendent les propositions de négociations de la Commission dans les négociations en cours relatives au partenariat transatlantique de commerce et d’investissementet d’autres accords ». Cela affaiblirait sa position de négociation en donnant à ses « partenaires de négociation […] une vue de l’intérieur sur la stratégie de l’Union et sur sa marge de manœuvre dans la négociation ». Cette divulgation aurait, « de manière réaliste et non hypothétique », un effet néfaste sur l’efficacité de la Commission dans les négociations.
10      En outre, la Commission a estimé, en s’appuyant sur l’arrêt du 19 mars 2013, In 't Veld/Commission (T‑301/10, EU:T:2013:135), que « la divulgation [des parties des documents demandés] révélerait une appréciation des options juridiques relatives au [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et au [système juridictionnel des investissements] et la manière dont l’[Union] pourrait parvenir à un résultat en ce qui concerne le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et le [système juridictionnel des investissements] » et que leur divulgation révélerait ainsi la marge de négociation de l’Union.
11      Pour finir, la Commission a relevé ce qui suit :
« Les [parties de documents non divulguées] portent sur la question de la relation entre le [mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États] et les juridictions nationales au regard du principe de l’autonomie du droit de l’Union. Ces documents ont été préparés dans le cadre spécifique des négociations en cours sur le [partenariat transatlantique de commerce et d’investissement], mais ils sont également pertinents dans le cadre d’autres négociations en matière commerciale et d’investissements avec les pays tiers. Mettre les passages non divulgués de ces documents à la disposition du public pourrait porter gravement préjudice à la position de négociation de l’Union dans toutes ces négociations en cours, dans la mesure où les réflexions qu’ils contiennent restent valables pour toutes les négociations commerciales et d’investissements en cours avec d’autres pays tiers. »
Procédure et conclusions des parties
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 septembre 2016, la requérante a introduit le présent recours.
13      Par ordonnance du 15 novembre 2017, le Tribunal a ordonné à la Commission, sur le fondement de l’article 91, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, de produire une copie intégrale des documents demandés. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti. Conformément à l’article 104 du règlement de procédure, ces documents n’ont pas été communiqués à la requérante.
14      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 1er février 2018.
15      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
16      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
17      À l’appui de son recours, la requérante invoque cinq moyens. Le premier moyen est tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Le deuxième moyen est tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001. Le troisième moyen est tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001. Le quatrième moyen est tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 et de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce même règlement. Le cinquième moyen est tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001.
Considérations liminaires
18      À titre liminaire, il convient de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté, exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, de « marque[r] une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens ». Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 34, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 27).
19      À cette fin, le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent le considérant 4 et l’article 1er de celui-ci, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 61 ; du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 69, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 28).
20      Ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêts publics ou privés (arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 62). Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, le règlement no 1049/2001 prévoit, à son article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (arrêts du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 71, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 29).
21      Dès lors que de telles exceptions dérogent au principe d’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 63 ; du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 36, et du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 30), de sorte que la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 64 ; du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, point 69, et du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T‑471/08, EU:T:2011:252, point 29).
22      En effet, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 que cette institution invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 17 octobre 2013, Conseil/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, point 31 et jurisprudence citée ; arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 52).
23      S’agissant des intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001, il convient d’admettre que la nature particulièrement sensible et essentielle de ces intérêts, combinée au caractère obligatoire du refus d’accès devant, aux termes de ladite disposition, être opposé par l’institution lorsque la divulgation au public d’un document porterait atteinte à ces intérêts, confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier. Une telle décision requiert, dès lors, une marge d’appréciation (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 35, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 32). Cela est corroboré par le fait que les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 sont rédigées en des termes impératifs en ce que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions obligatoires lorsque la preuve des circonstances visées par lesdites exceptions est rapportée, sans qu’il soit nécessaire de mettre en balance la protection de l’intérêt public avec celle qui résulterait d’autres intérêts (voir, en ce sens, arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 46 ; du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T‑264/04, EU:T:2007:114, points 44 et 45, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 44).
24      Dans ce contexte, les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 sont très généraux, un refus d’accès devant en effet être opposé, ainsi qu’il ressort des termes de cette disposition, lorsque la divulgation du document concerné porterait « atteinte » à la protection de l’« intérêt public » en ce qui concerne, notamment, les « relations internationales » (voir arrêt du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 33 et jurisprudence citée).
25      Ainsi, le principe d’interprétation stricte des exceptions visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne s’oppose pas à ce que, s’agissant des exceptions relatives à l’intérêt public visées au paragraphe 1, sous a), de cet article, l’institution concernée dispose d’une large marge d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation au public d’un document porterait atteinte aux intérêts protégés par cette disposition. Corrélativement, le contrôle de légalité exercé par le Tribunal en ce qui concerne une décision de refus d’accès à un document, opposée par l’institution au titre de l’une desdites exceptions, doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 64, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 34).
26      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner le premier moyen.
Sur le premier moyen, tiré d’erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, ainsi que d’un défaut de motivation dans l’application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001
27      La requérante soutient, en substance, que la Commission aurait fait une application erronée de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001.
28      La Commission considère que l’argumentation de la requérante doit être rejetée comme non fondée.
29      Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public, en ce qui concerne les relations internationales.
30      À titre liminaire, il y a lieu de relever que l’intitulé du moyen, tel qu’il figure dans la requête, fait référence à des « erreurs de droit », à une « erreur manifeste d’appréciation » et à un « défaut de motivation ».
31      S’agissant du grief tiré du prétendu défaut de motivation, il importe d’observer que la requérante n’a évoqué le défaut de motivation que dans l’intitulé du présent moyen, sans toutefois développer d’arguments à son appui. Dans ces conditions, il convient de conclure que la requérante n’invoque, en substance, aucun défaut de motivation.
32      En tout état de cause, la Commission a exposé de façon suffisamment détaillée dans la décision attaquée les éléments de fait et de droit ainsi que l’ensemble des considérations qui l’ont conduite à adopter cette décision. D’ailleurs, la motivation de ladite décision a été suffisante pour permettre à la requérante de connaître ses justifications afin de défendre ses droits et apparaît suffisante pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle. Partant, il n’y a pas de défaut de motivation de la décision attaquée s’agissant de l’établissement d’une violation de l’article 4, paragraphe 1 sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001 et ce grief doit, en tout état de cause, être rejeté.
33      S’agissant des griefs tirés de prétendues erreurs de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans l’application de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il y a lieu de relever qu’ils sont également évoqués dans l’intitulé du présent moyen. En dépit du fait que l’articulation entre les arguments invoqués à l’appui des erreurs de droit et de l’erreur d’appréciation ne ressort pas clairement des écrits de la requérante, il découle de son argumentation que cette dernière entend invoquer sept arguments contre la légalité de la décision attaquée.
34      Premièrement, la requérante soutient que la divulgation des documents demandés ne saurait porter atteinte à la position de négociation de la Commission. En effet, ainsi qu’il ressortirait notamment de leurs titres, ces documents contiendraient uniquement des réflexions juridiques sur la législation et ne donneraient qu’une vision de ce qu’il serait juridiquement possible pour la Commission de négocier. Des documents présentant les conditions et les limites juridiques du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (ci-après le « RDIE ») et du système juridictionnel des investissements (ci-après le « SJI ») exposeraient simplement les positions de la législation à respecter. À cet égard, la requérante fait valoir que la position de négociation ainsi que la marge de négociation de la Commission sont nécessairement limitées par les traités et par l’État de droit. Il en résulterait que les conditions et les limites juridiques des dispositions relatives à l’arbitrage d’investissement figurant dans les accords internationaux ne relèveraient pas du pouvoir discrétionnaire de la Commission. Dès lors, la divulgation des documents décrivant ces limites juridiques ne pourraient ni affaiblir la position de négociation de la Commission, ni porter atteinte aux relations internationales, car la Commission ne saurait prendre de position et l’Union ne saurait négocier de traités qui aillent au-delà desdites limites.
35      Il ne ressort pas clairement des écritures de la requérante si cette dernièreentend faire valoir, par cet argument, que les documents demandés ne sont pas susceptibles d’entrer dans le champ d’application de l’exception relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales ou si elle entend contester le bien-fondé des arguments avancés par la Commission dans la décision attaquée visant à établir que la divulgation des documents demandés aurait porté atteinte à l’intérêt protégé par cette exception.
36      À supposer que la requérante entende contester l’applicabilité de l’exception relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales aux document demandés au regard du sujet traité, il y a lieu de relever que, eu égard à leur contenu et au contexte dans lequel les documents ont été établis, ils sont susceptibles de relever de l’exception en cause (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2012, In 't Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, point 28).
37      En effet, ces documents ont été rédigés dans le cadre de négociations devant conduire à la conclusion d’un accord international. Ainsi, l’analyse effectuée par le service juridique de la Commission se rattache nécessairement au contexte spécifique de l’accord international envisagé (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2012, In 't Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, point 29).
38      À supposer que la requérante entende, par son argument, contester le bien-fondé des motifs avancés par la Commission dans la décision attaquée visant à établir le risque d’atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales en cas de divulgation des documents demandés, il y a lieu de relever que la prémisse selon laquelle, la position et la marge de négociation de l’Union étant nécessairement limitées par les traités et l’État de droit, les documents demandés ne peuvent présenter que des réflexions sur les limites juridiques des accords internationaux concernés et, partant, exposer simplement des positions sur la législation à respecter est erronée.
39      En effet, le RDIE et le SJI s’inscrivent dans le cadre des relations extérieures de l’Union. La compétence de l’Union en matière de relations internationales et sa capacité à conclure des accords internationaux comportent nécessairement la faculté de se soumettre aux décisions d’une juridiction créée ou désignée en vertu de tels accords, pour ce qui concerne l’interprétation et l’application de leurs dispositions [avis 2/15 (accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017, EU:C:2017:376, point 298].
40      De la même manière, la compétence de l’Union pour conclure des accords internationaux comporte nécessairement la faculté de se soumettre aux décisions d’un organe qui, tout en n’étant pas formellement une juridiction, remplit en substance des fonctions juridictionnelles, tel que l’organe de règlement des différends créé dans le cadre de l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) [avis 2/15 (accord de libre-échange avec Singapour), du 16 mai 2017, EU:C:2017:376, point 299].
41      Ensuite, la compétence de l’Union en matière de relations internationales et sa capacité à conclure des accords internationaux sont exercées dans le cadre des principes et des objectifs de l’action extérieure de l’Union. Ces principes et ces objectifs sont précisés à l’article 21, paragraphes 1 et 2, TUE.
42      Enfin, selon l’article 22, paragraphe 1, TUE, les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union sont identifiés sur la base des principes et des objectifs énumérés à l’article 21 TUE.
43      Il s’ensuit que l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation quant au RDIE et au SJI et quant à leurs modalités de mise en œuvre, conformément aux principes et aux objectifs de l’action extérieure de l’Union. Contrairement à ce que soutient la requérante, l’appréciation juridique contenue dans les documents demandés ne saurait se limiter à exposer simplement des positions objectives sur la législation à respecter, mais implique nécessairement une analyse approfondie de nombreux aspects juridiques, économiques ainsi que politiques et de questions stratégiques liées aux choix que l’Union est appelée à faire.
44      Ainsi que la Commission l’a expliqué dans son mémoire en défense et sans que cela soit, au demeurant, contesté par la requérante, le RDIE est controversé, pour des raisons tant juridiques que politiques. En réponse à cette critique, elle a développé le nouveau système connu sous le nom de SJI.
45      Il est constant que, au moment de l’adoption de la décision attaquée, la Commission, en tant que négociateur, n’avait pas encore adopté de position définitive sur le RDIE et le SJI. Ainsi, les documents demandés ont été rédigés par les membres du service juridique en tant que contribution à une discussion en cours au sein de la Commission dans le but d’évaluer les options sur ce qui était juridiquement possible en ce qui concernait le RDIE et le SJI et de savoir comment cela pourrait être mis en œuvre, afin de préparer les avis du service juridique à la direction générale (DG) « Commerce ».
46      Il s’ensuit que les documents demandés constituent des éléments sur la base desquels la Commission fixe sa position dans les négociations en cours sur le RDIE et le SJI. En effet, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, divulguer ces documents reviendrait à révéler les « considérations juridiques qui sous-tendent les propositions de négociations de la Commission dans les négociations en cours ». Partant, ces documents se rapportent au contenu spécifique de ces mécanismes dans les accords envisagés, et leur divulgation est susceptible de révéler les objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans les négociations.Donner accès aux avis portant sur ces analyses affaiblirait inévitablement la position de l’Union dans les négociations sur le RDIE et le SJI et, dès lors, est susceptible de nuire aux intérêts de l’Union en matière de relations internationales.
47      Or, à cet égard, il a déjà été jugé que la divulgation d’éléments présentant un lien avec les objectifs poursuivis par l’Union, dans des décisions, en particulier lorsqu’ils abordent le contenu spécifique d’un accord envisagé ou les objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans les négociations, nuirait au climat de confiance dans les négociations en cours au moment de l’adoption de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2012, In’t Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, points 35, 36 et 39).
48      C’est donc sans commettre d’erreur que la Commission a pu considérer, eu égard au contexte et au sujet traité, que la divulgation des documents demandés affaiblirait sa position de négociation, ainsi que sa marge de négociation, et porterait donc atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
49      Contrairement à ce que soutient la requérante, il n’est pas nécessaire qu’un document lie la Commission dans son ensemble ou représente sa position officielle dans des négociations avec les pays tiers pour que sa divulgation affecte sa position de négociation et, plus largement, soit susceptible de relever de la protection accordée aux relations internationales par l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Ainsi, il a déjà été jugé qu’un avis du service juridique d’une institution était susceptible de relever de ladite protection (arrêt du 4 mai 2012, In 't Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, points 26 et 39).
50      Contrairement à ce que soutient également la requérante, le fait que l’Union ait rendu publics certains textes se rapportant à des mécanismes figurant dans les projets d’accords concernés n’ôte pas le caractère sensible à l’analyse figurant dans les documents demandés.
51      En effet, ainsi qu’il résulte des points 46 à 48 ci-dessus, le risque d’atteinte résulte de la divulgation de l’appréciation particulière donnée à ces éléments par le service juridique et, dès lors, le seul fait que lesdits éléments eux-mêmes aient été connus par le public n’infirme pas cette considération (arrêt du 4 mai 2012, In 't Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, point 38).
52      Deuxièmement, la requérante fait valoir que la Commission n’a pas démontré en quoi la divulgation des documents demandés révélerait les objectifs stratégiques de l’Union dans le cadre des négociations.
53      Ainsi qu’il ressort des points 38 à 48 ci-dessus, la prémisse sur laquelle s’appuie un tel raisonnement de la requérante, à savoir que la compatibilité du RDIE et du SJI avec le droit de l’Union serait une simple exigence juridique, est erronée et la divulgation de l’analyse juridique contenue dans les documents demandés est susceptible de révéler les aspects des objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans les négociations.
54      Troisièmement, selon la requérante, la divulgation des documents demandés favorise plutôt qu’elle ne compromet l’intérêt public en matière de relations internationales. En effet, le débat public suscité par leur divulgation contribuerait à aboutir à des résultats qui ne soient pas illégaux, ni contestés à un stade ultérieur, et permettrait d’éclairer les autorités nationales ou les institutions européennes sur la nécessité de recueillir l’avis de la Cour, en application de l’article 218, paragraphe 11, TFUE.
55      Ainsi qu’il ressort des points 38 à 48 ci-dessus, la divulgation de l’analyse juridique contenue dans les documents demandés est susceptible de révéler des objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans le cadre des négociations.
56      À cet égard, il y a lieu de relever que le Tribunal a considéré que l’initiative et la conduite des négociations en vue de la conclusion d’un accord international sont, en principe, du domaine de l’exécutif et que la participation du public dans la procédure relative à la négociation et la conclusion d’un accord international est nécessairement restreinte, eu égard à l’intérêt légitime de ne pas dévoiler les éléments stratégiques des négociations (arrêts du 4 mai 2012, in’t Veld/Conseil, T‑529/09, EU:T:2012:215, point 88, et du 19 mars 2013, In’t Veld/Commission, T‑301/10, EU:T:2013:135, point 120).
57      Il convient de rappeler également que ces négociations ne préjugent nullement du débat public susceptible de se développer, une fois l’accord international signé, dans le contexte de la procédure de ratification (arrêt du 19 mars 2013, In 't Veld/Commission, T‑301/10, EU:T:2013:135, point 181).
58      Enfin, en dehors des cas où de telles compétences lui sont expressément attribuées, la Commission n’est pas habilitée à donner des garanties concernant la compatibilité avec le traité d’un comportement déterminé (voir, par analogie, arrêt du 15 décembre 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, point 136) et son service juridique ne saurait avoir pour fonction de donner des conseils aux autres institutions, aux États membres ou au grand public.
59      Quatrièmement, la requérante soutient que le fait d’accepter de ne pas divulguer les documents demandés aussi longtemps que des « négociations commerciales et d’investissement [sont] en cours avec d’autres pays tiers » permet à la Commission de s’appuyer indéfiniment sur l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et constitue, de ce fait, une violation de la nécessité de démontrer un risque prévisible et concret d’une atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales.
60      À cet égard, il n’est pas contesté que, comme cela ressort au demeurant du mémoire en défense, au moment de l’adoption de la décision attaquée, la question du RDIE et du SJI était en cours de négociation, outre le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement déjà mentionné dans la décision attaquée, également dans le cadre de l’accord économique et commercial global ainsi que de négociations commerciales et d’investissement avec le Japon et le Viêt Nam. La décision attaquée ne renvoie donc pas à des négociations hypothétiques ou indéterminées, mais à des négociations concrètes.
61      Il n’est pas clair si, dans le cadre de l’argument visé au point 59 ci-dessus, la requérante n’invoque pas également une violation ratione temporis de l’exception en cause. En effet, elle conteste l’effet perpétuel du raisonnement de la Commission et estime que retenir l’analyse de la Commission reviendrait à faire une application de l’exception liée à la protection des relations internationales pendant une période non définie et disproportionnée.
62      Or, si cette argumentation devait être fondée, elle constituerait une violation de l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001, et non de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du même règlement.
63      La requérante semble confondre, à cet égard, l’application ratione temporis de l’exception en cause avec les conditions d’applicabilité de celles-ci. En effet, si l’examen concret de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001 est certes une condition indispensable pour décider de l’application ratione temporis de l’exception en cause, cette disposition ne concerne pas l’applicabilité dans le temps de ladite exception, prévue à l’article 4, paragraphe 7, du même règlement, mais ses conditions d’application.
64      Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler qu’une erreur commise dans la désignation du texte applicable ne saurait entraîner l’irrecevabilité du grief soulevé, dès lors que l’objet et l’exposé sommaire de ce grief ressortent suffisamment clairement de la requête. Il s’ensuit qu’une partie requérante n’est pas non plus tenue d’indiquer explicitement la règle de droit spécifique sur laquelle elle fonde son grief, à condition que son argumentation soit suffisamment claire pour que la partie adverse et le juge de l’Union puissent identifier sans difficulté cette règle (voir arrêt du 28 mai 2013, Trabelsi e.a./Conseil, T‑187/11, EU:T:2013:273, point 63 et jurisprudence citée).
65      Par conséquent et malgré la référence erronée à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il convient de comprendre l’argument visé au point 59 ci-dessus en ce sens que la requérante a entendu également faire valoir que, eu égard à l’effet perpétuel du raisonnement tenu par la Commission, la décision attaquée méconnaissait l’article 4, paragraphe 7, première phrase, du règlement no 1049/2001.
66      En vertu de l’article 4, paragraphe 7, première phrase, du règlement no 1049/2001, l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, de ce même règlement s’applique uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu des documents demandés et pour une période maximale de 30 ans.
67      Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la Commission entendrait invoquer cette exception au-delà de la conclusion des accords commerciaux en cours de négociation ou, en tout état de cause, comme elle l’indique au demeurant au point 33 du mémoire en défense, après que la Cour de justice de l’Union européenne se prononce éventuellement sur ces questions. La Commission a donc indiqué une limite temporelle à son application. De plus, une personne peut former une nouvelle demande d’accès portant sur des documents auxquels l’accès lui a été précédemment refusé. Une telle demande oblige l’institution concernée à examiner si le refus d’accès antérieur demeure justifié au regard d’une modification de la situation de droit ou de fait intervenue entre-temps (arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 57, et ordonnance du 8 octobre 2012, ClientEarth/Conseil, T‑62/12, non publiée, EU:T:2012:525, point 27). Il est, par conséquent, erroné de renvoyer à une application perpétuelle de l’article 4 du règlement no 1049/2001, de la part de la Commission.
68      Cinquièmement, la requérante conteste l’affirmation figurant au point 33 du mémoire en défense. Elle soutient que faire dépendre la divulgation des documents demandés d’une décision de la Cour de justice de l’Union européenne sur l’accord international concerné élargirait de manière disproportionnée le champ d’application de l’exception relative à la protection de l’intérêt public en matière de relation internationale et introduirait de ce fait une nouvelle exception. En effet, il ne saurait être admis que des actes des institutions ne puissent pas être considérés comme ayant un caractère juridique tant que la Cour n’a pas rendu un arrêt définitif sur une question juridique.
69      La requérante effectue, à cet égard, une lecture erronée de l’argument de la Commission. S’il est vrai que, au point 33 de son mémoire en défense, la Commission affirme que l’exception en matière de relations internationales est « invoquée [...] tant que la position de la Cour [de justice de l’Union européenne] n’est pas connue », ce n’est pas pour en faire une condition d’applicabilité de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001. La Commission fait, au contraire, référence à cet évènement dans la mesure où il est, selon elle, susceptible de mettre un terme à l’application de l’exception. La requérante confond, une fois de plus, l’application ratione temporis de l’exception en cause découlant de l’article 4, paragraphe 7, première phrase, du règlement no 1049/2001 avec les conditions d’applicabilité de celles-ci, définies à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001. Pour les motifs déjà indiqués au point 67 ci-dessus, l’argument de la requérante doit être rejeté.
70      Sixièmement, la requérante fait valoir que la protection de l’espace de réflexion interne du service juridique, mise en avant par la Commission au point 25 de son mémoire en défense, est dépourvue de pertinence dans le cadre de la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales dans la mesure où cette exception ne couvre pas l’espace de réflexion interne.
71      La requérante effectue une lecture erronée du point 25 du mémoire en défense. En effet, si la Commission fait référence à l’espace de réflexion interne de son service juridique, ce n’est pas pour revendiquer la protection de cet espace dans le cadre des relations internationales, mais pour mettre en avant le caractère non public des informations contenues dans les documents demandés.
72      Septièmement, la requérante fait valoir que la mise en œuvre du règlement no 1049/2001 ne saurait dépendre du fait que les partenaires commerciaux de la Commission soient soumis aux mêmes obligations de transparence.
73      En l’espèce, les documents demandés constituent, ainsi qu’il ressort du point 46 ci-dessus, les éléments sur la base desquels la Commission fixe sa position dans les négociations en cours sur le RDIE et le SJI.
74      Or, le Tribunal a jugé que, dans le contexte de négociations internationales, les positions prises par l’Union sont, par hypothèse, susceptibles d’évoluer en fonction du cours de ces négociations, des concessions et des compromis consentis dans ce cadre par les différentes parties prenantes. La formulation de positions de négociation peut impliquer un certain nombre de considérations tactiques de la part des négociateurs, en ce compris l’Union elle-même. Dans ce contexte, il ne saurait être exclu que la divulgation par l’Union, au public, des éléments qui sous-tendent ses positions de négociation, alors même que les éléments qui sous-tendent les positions de négociation des autres parties demeureraient secrètes, puisse avoir pour conséquence d’affecter négativement, en pratique, la capacité de négociation de l’Union (arrêt du 19 mars 2013, In 't Veld/Commission, T‑301/10, EU:T:2013:135, point 125).
75      Il résulte ainsi de l’ensemble des considérations qui précèdent que la requérante n’est pas en mesure, par l’argumentation qu’elle invoque à l’appui de son premier moyen, de remettre en cause l’appréciation de la Commission selon laquelle la divulgation des documents demandés porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
76      Par conséquent, le présent moyen doit être rejeté dans sa totalité.
77      Or, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, la Commission a opposé concurremment les exceptions tirées de la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, de la protection des avis juridiques et de la protection du processus décisionnel.
78      Par suite, il n’est pas utile d’examiner le bien-fondé des deuxième, troisième et quatrième moyens, puisque, pour que la décision attaquée soit fondée en droit, il suffit que l’une des exceptions que la Commission a opposées pour refuser l’accès aux documents demandés l’ait été à juste titre (voir, en ce sens, arrêt du 7 octobre 2015, Jurašinović/Conseil, T‑658/14, non publié, EU:T:2015:766, point 38).
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001
79      La requérante soutient que la Commission a fait une application erronée de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n o 1049/2001 dans la mesure où elle n’a pas, ou du moins pas à suffisance de droit, examiné les documents demandés, ni accordé un accès plus large à ces derniers.
80      La Commission considère que les arguments de la requérante doivent être rejetés.
81      Conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
82      Selon une jurisprudence constante, l’examen de l’accès partiel à un document des institutions de l’Union doit être réalisé à l’aune du principe de proportionnalité (arrêts du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, points 27 et 28, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 83).
83      Il résulte des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès, en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions visées. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où cette institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (voir arrêt du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 84 et jurisprudence citée).
84      En l’espèce, la Commission a donné partiellement accès aux documents visés au point 4 ci-dessus. Elle a refusé l’accès à l’intégralité du document mentionné au point 5 ci-dessus.
85      Force est donc de constater que, dans la décision attaquée et ainsi qu’elle l’a indiqué dans cette décision, la Commission a apprécié la possibilité de donner à la requérante un accès partiel aux documents demandés.
86      Il convient, néanmoins, d’examiner si le refus intégral d’accès au document mentionné au point 5 ci-dessus et le refus partiel d’accès aux autres documents demandés sont justifiés à l’aune du principe de proportionnalité.
87      À cet égard, s’agissant de l’exception tirée de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, il convient de rappeler, ainsi qu’il ressort du point 23 ci-dessus, que la Commission dispose d’une marge d’appréciation lorsqu’elle apprécie si la divulgation d’un document peut porter atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, compte tenu de la nature sensible et essentielle de l’intérêt protégé.
88      Il ne ressort pas des documents produits par la Commission devant le Tribunal (voir point 14 ci-dessus) qu’il aurait été possible de donner un accès plus large aux documents demandés sans que cette démarche implique de révéler la teneur des parties des documents pour lesquelles le refus d’accès était justifié et, notamment, les objectifs stratégiques poursuivis par l’Union dans la négociation.
89      Par ailleurs le juge de l’Union a déjà reconnu que, dans un tel cas, l’institution défenderesse, en l’espèce la Commission, n’était pas tenue, dans les motifs de l’acte attaqué, d’identifier le contenu sensible des documents litigieux ne pouvant être révélé par la divulgation, lorsqu’une telle démarche impliquerait de dévoiler des informations dont la protection était visée par l’exception invoquée, relative à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales (voir, en ce sens, arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, point 82, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 106).
90      Il en résulte que le cinquième moyen doit être rejeté et, partant, le recours en annulation dans son intégralité.
Sur les dépens
91      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      ClientEarth supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Collins
Barents
Passer
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 juillet 2018.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.