61994C0041
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. LA PERGOLA
van 7 december 1995 (
*1
)
Voorwerp van het geschil
1.
De Bondsrepubliek Duitsland (hierna: „verzoekster”) vordert gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 93/659/EG (
1
) van de Commissie (hierna: „verweerster”) van 25 november 1993 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven. Hierin wordt de communautaire financiering van bepaalde uitgaven van de Länder Beieren en Baden-Württemberg ter zake van de speciale premie voor producenten van rundvlees (hierna: de „premie”) — geregeld in artikel 4 bis van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 (
2
), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 571/89 van de Raad van 2 maart 1989 (
3
) — geweigerd.
Stellingen van de Commissie
2.
De Commissie baseert de bestreden beschikking op verschillende door haar geconstateerde onregelmatigheden in het door de bevoegde Duitse instanties toegepaste systeem van toekenning van de premie. De diverse punten van kritiek worden hieronder opgesomd, te zamen met het corresponderende bedrag van de uitgaven waarvoor de communautaire financiering werd geweigerd. In de eerste plaats voert de Commissie aan, dat in Beieren en Baden-Württemberg een doelmatige administratieve controle ontbrak (5040986 DM). In de tweede plaats kan het aldaar toegepaste systeem dubbele premiebetaling voor uit Frankrijk en België ingevoerde runderen (838636 DM) en voor naar Italië uitgevoerde runderen (311529 DM) niet uitsluiten. In de derde plaats waren er tekortkomingen in de toepassing van de overgangsregeling van artikel 11 van verordening (EEG) nr. 714/89 (
4
) (hierna: de „verordening”) op oudere dieren (1326990 DM).
3.
Om te beginnen dient het Hof zich een oordeel te vormen over alle activiteiten van de, voor de toepassing van het gemeenschapsrecht verantwoordelijke, nationale instanties, zowel in organisatorisch als functioneel opzicht. Met name in verband met verzoeksters eerste grief dient nagegaan te worden, of het voor de uitvoering van de communautaire regeling ingevoerde administratieve stelsel al dan niet doeltreffende garanties biedt voor de naleving daarvan. Daarom bevat de onderhavige zaak een nieuw aspect in verhouding tot al besliste analoge zaken. (
5
) In de vorige zaken diende het Hof te onderzoeken, of de betrokken Lid-Staat te kort was geschoten in de vervulling van zijn verplichtingen uit het gemeenschapsrecht door geen richtlijnen voor de controlewerkzaamheden van de plaatselijke instanties vast te stellen. In casu bestaat er wel een nationale (beter: regionale) regeling voor de uitvoering van de gemeenschapsvoorschriften. Zelfs zijn „centrale” richtlijnen uitgevaardigd met betrekking tot eventuele problemen die zich bij de controle van de regelmatigheid van de premieverlening zouden kunnen voordoen. (
6
) Derhalve dient te worden onderzocht, of de nationale voorschriften voldoen aan de maatstaf van de „adequate garantie” van de uitvoering van door de Gemeenschap verplicht gestelde controles en of de concrete toepassing daarvan beantwoordt aan de in de nationale wettelijke bepalingen gestelde eisen.
Juridisch kader
Premieregeling
4.
Alvorens over te gaan tot een beoordeling van de diverse grieven, komt het mij nuttig voor te herinneren aan de beginselen die, voor zover in het onderhavige geval relevant, de relatie tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten regelen. Bij verordening (EEG) nr. 805/68 (
7
) voerde de Gemeenschap bepaalde openbare steunmaatregelen in „ten einde de markten te stabiliseren en aan de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren” (vierde overweging van de considerans).
5.
Het in deze bepalingen voorziene interventie-instrumentarium werd lateigedeeltelijk gewijzigd. Verordening (EEG) nr. 467/87 (
8
) erkende (eerste overweging van de considerans) dat:
„deze interventieregeling in de huidige omstandigheden niet langer als vangnet fungeert, doch een afzetmogelijkheid op zich geworden is”.
Ter beperking van de interventieaankopen werd de bestaande regeling zodanig aangepast, dat „de marktprijs opnieuw bepalend kan zijn voor vraag en aanbod” (eerste overweging van de considerans). De verordening voorziet bovendien in maatregelen ter ondersteuning van het inkomen van de producenten „om de gevolgen van de aanpassing der interventieregeling op te vangen” (zesde overweging van de considerans). (
9
) Aan producenten, die niet voor andere steunmaatregelen in aanmerking komen, verleent deze verordening namelijk een speciale eenmalige premie voor elk gehouden dier (zie artikel 4 bis dat daartoe in verordening nr. 805/68 is ingevoegd). (
10
)
6.
De algemene voorschriften voor de premieverlening zijn vastgesteld in een andere verordening (nr. 468/87 (
11
)). Verordening nr. 714/89, reeds aangehaald, ten slotte bevat nadere regels voor de uitvoering van de premie. (
12
) Op sommige van de in deze verordening vervatte voorschriften zal ik bij het onderzoek van de afzonderlijke middelen nader ingaan. Reeds nu wijs ik erop, dat in deze bepalingen de bijzondere aandacht doorklinkt die de communautaire wetgever aan de controlewerkzaamheden heeft gewijd. (
13
)
Algemene regeling van de financiering van het landbouwbeleid
7.
Voor de onderhavige procedure zijn onder meer de bepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 (
14
) relevant. Ik zal deze hieronder citeren.
Artikel 8, lid 1, luidt:
„De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
—
zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen werden uitgevoerd,
—
onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
—
de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.”
„De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.”
Artikel 9, lid 1, luidt:
„De Lid-Staten (...) nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering, met inbegrip van verificaties ter plaatse.
De Lid-Staten geven de Commissie kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, welke zij ter uitvoering van de communautaire besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben vastgesteld, voor zover deze besluiten financiële gevolgen voor het Fonds hebben.”
Beginselen van de organisatie en van de rechtspraak
8.
Welke beginselen beheersen dit gebied en de verdeling van de functies tussen het communautaire en het nationale bestuur?
Laat ons de reeds geciteerde wettelijke bepalingen aan een beschouwing onderwerpen.
Organisatorisch en functioneel gezien, treedt de Commissie permanent marktordenend op: de richting, de interventie-instrumenten, de omvang van de financieringen en de wijze van de controle op de rechtmatige verlening daarvan worden op communautair niveau vastgesteld. Nochtans is het niet de taak van de Gemeenschap in details te treden en de toepassing van de wettelijke bepalingen die zij op dit gebied heeft vastgesteld, concreet te bewaken. Dit is de taak van de bevoegde organen van de Lid-Staten. Zij dienen het systeem voor de verlening van de financiering te organiseren en te waarborgen dat dit systeem ordentelijk functioneert; in voorkomend geval dienen zij de noodzakelijke maatregelen te treffen om ten onrechte uitbetaalde bedragen terug te vorderen. (
15
) Op deze wijze wordt een systeem van samenwerking lussen de Gemeenschap en de Lid-Staten geschapen dat, zoals het Hof heeft benadrukt, voldoet aan doelmatighcidsnormen. (
16
)
9.
Dit organisaticsystcem heeft belangrijke consequenties.
In de eerste plaats moeten de Lid-Staten en de Commissie hun bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag alsmede met de beginselen van goed bestuur en van rechtszekerheid zoals deze door het Hof zijn gedefinieerd en ontwikkeld. Het onderhavige terrein vereist namelijk, om het Hof te citeren, een „op vertrouwen gebaseerd berustend systeem” (
17
) artikel 5 is het noodzakelijke uitgangspunt voor de vaststelling van de respectieve verplichtingen van de Gemeenschap en de Lid-Staat. De nationale autoriteiten zijn verplicht de uitdrukkelijke of impliciete inhoud van de communautaire voorschriften in acht te nemen en met de volledige strekking daarvan op correcte wijze rekening te houden teneinde de doelstelling ervan te kunnen verwezenlijken. (
18
) Anderzijds impliceert het samenwerkingsbcginsel noodzakelijkerwijs wederzijdse verplichtingen. De door de Gemeenschap voor de premievcrlcning opgestelde voorschriften en de maatregelen die door de Lid-Staten voor de uitvoering daarvan worden genomen, hebben beide als doel, samen de markt in deze sector te organiseren. Hiertoe zijn de bevoegdheden tussen de twee, tot samenwerking verplichte, bestuurslagen verdeeld. Evenals iedere Lid-Staat, mag ook de Gemeenschap niet buiten de grenzen treden waarbinnen zij haar functie dient te vervullen. Het samenwerkingsbcginsel loopt in het voorliggend geval bovendien parallel met het beginsel van goed bestuur en van rechtszekerheid. Beantwoorden de uitgevaardigde voorschriften of de door de Lid-Statcn uitgeoefende activiteiten aan de maatstaven van goed bestuur, zo kan ervan worden uitgegaan, dat ook is voldaan aan de verplichtingen voortspruitende uit het samenwerkingsbeginsel en dat de communautaire voorschriften naar behoren in acht zijn genomen. (
19
) De rechtszekerheid speelt inzonderheid een rol bij bestuurshandelingen die financiële gevolgen hebben. Immers, nauwkeurige voorschriften zijn nodig voor de vaststelling van de omvang van de financieringen waartoe de onderwerpelijke activiteit noopt en voor de rechtmatigheid van hun verlening. In dat geval lopen de beginselen van samenwerking en rechtszekerheid parallel: de voorziene uitgaven moeten niet alleen wat hun hoogte betreft nauwkeurig worden vastgesteld en op correcte wijze worden gedaan, zij mogen ook niet te bezwarend zijn voor de Gemeenschap en voor de Lid-Staten. (
20
)
10.
Dit zijn de beginselen die ter zake moeten worden toegepast, waarbij niet uit het oog mag worden verloren dat het bestuur van de Gemeenschap — in zijn streven de uitgaven te beheersen en ongelijke behandeling en mogelijke verstoringen van het stelsel als gevolg van fraude bij het beheer van de steunregeling te limiteren — de uitoefening van de aan de nationale instanties overgelaten bevoegdheden streng controleert. (
21
)
Dit probleem is door de gemeenschapswetgever en door het Hof volledig onderkend. Ik wijs hier slechts op het belang dat in de regeling wordt gehecht aan controles en de directe financiële verantwoordelijkheid van de Lid-Staten voor geconstateerde onregelmatigheden (
22
) en op de buitengewoon strenge criteria - die vanuit verschillende invalshoeken door de rechtspraak zijn ontwikkeld voor de beoordeling van het optreden van de Lid-Staat: controlenormen (
23
), bewijslas (
24
) en technische details van de controle op onregelmatigheden. (
25
)
De voorgaande overwegingen zijn, zoals ik hieronder zal aantonen, relevant voor het onderzoek van de afzonderlijke middelen waarop verzoekster haar vordering tot nietigverklaring baseert.
Ontbreken van voldoende controles
11.
Het eerste middel, gericht tegen het verwijt dat de door de Duitse deelstaten uitgevoerde controles ontoereikend zijn, bestaat uit meerdere klachten. Het gaat om: 1) de geschiktheid van de administratieve controle, 2) de controles van de opgaven van de leeftijd van de runderen, 3) de selectiemaatstaven voor de aan controles ter plaatse te onderwerpen bedrijven, 4) de toegepaste idcntificaticstclscls, en 5) de wijze waarop de leeftijd van de dieren en de voorgeschreven documenten worden gecontroleerd.
Voor een correcte opbouw van mijn betoog moet ik eerst de meer algemene klachten (nrs. 1 en 3) behandelen. Met inachtneming van de daarbij verkregen resultaten zal ik de meer specifieke klachten onderzoeken. De klachten die ik het belangrijkst acht, nopen tot enige algemene beschouwingen over het verschil tussen administratieve controles en controles ter plaatse om duidelijk te maken, hoe de controle in de complexe procedure van de prcmievcrlening is opgezet.
Te kort schietende administratieve controle en de selectiecriteria voor de controles ter plaatse
12.
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 714/89 luidt als volgt:
„De door iedere Lid-Staat aangewezen bevoegde instanties gaan door administratieve controles en controles ter plaatse na of de voorschriften van de speciale premieregeling worden nagekomen. Deze controles moeten betrekking hebben op een (...) minimumaantal bedrijven. De controle heeft betrekking op:
a)
het aantal mannelijke runderen, dat op het door de producent geëxploiteerde bedrijf wordt gehouden en waarvoor de premie wordt aangevraagd, of, bij toepassing van artikel 4 van verordening (EEG) nr. 468/87 op de naleving van het per kalenderjaar en per bedrijf vastgestelde maximumaantal van 90 dieren;
b)
de juistheid van de voorgeschreven verklaringen en het nakomen van de verbintenissen door de producent;
c)
het nakomen van de voorschriften inzake het in artikel 7 bedoelde aanbrengen van het herkenningsteken of merk.”
13.
De kritiek in het syntheseverslag betreft rechtstreeks de administratieve controle. De Commissie is van oordeel, dat de door de bevoegde instanties van de deelstaten uitgeoefende controle niet in overeenstemming was met de communautaire voorschriften, omdat slechts werd gecontroleerd, of de aanvraagformulieren juist waren ingevuld en of er niet meer aanvragen waren ingediend dan in de verordening bepaald.
14.
Ter weerlegging van die kritiek voert verzoekster aan, dat onder administratieve controle moet worden verstaan „een efficiënt onderzoek van de geloofwaardigheid van de aanvragen” — zoals die controle was voorzien en ook uitgeoefend — en niet de „definitieve” controle van de nakoming van de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden, die slechts door de controle ter plaatse kan plaatsvinden. De premieaanvragen zijn steeds (in Beieren elektronisch, in Baden-Württemberg handmatig) vergeleken met de gegevens van de aanvragen van voorgaande jaren; het personeel van de bevoegde landbouwdiensten, dat zeer deskundig is en goed op de hoogte van de plaatselijke omstandigheden en van de situatie in de bedrijven in hun gebied, staat borg voor een doeltreffende uitvoering van de voorziene controles. De doeltreffendheid van hun optreden was overigens bevestigd door de controles van de ambtenaren van het EOGFL, die heel weinig onregelmatigheden (minder dan 1 %) hadden opgeleverd. Dat de in de deelstaten voorziene controles qua omvang adequaat waren, blijkt, aldus verzoekster in repliek, uit een onderzoek van het Beierse Ministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van 12 september 1991 naar de maatregelen die waren getroffen om de geloofwaardigheid van de gegevens in de aanvragen na te gaan.
15.
Naar de mening van de Commissie kan de administratieve controle, ofschoon iets anders dan de controle ter plaatse, niet worden beperkt tot een oppervlakkige regelmatigheidscontrole zoals in casu is uitgevoerd. Van de beweerde vergelijking van de resultaten is haars inziens geen bewijs geleverd. In ieder geval is het nut van een dergelijke vergelijking voor de controle van de geloofwaardigheid van de aanvragen relatief gering; het heeft alleen zin, wanneer de controles ter plaatse erbij worden betrokken. De pretense deskundigheid van de ambtenaren van de landbouwdiensten en hun bijzondere kennis van de te verifiëren gevallen zijn in het geheel niet bewezen: alleen al gezien de verhouding tussen het aantal aanvragen en het aantal ambtenaren dat deze hebben geverifieerd, kan er geen sprake van een grondige controle zijn geweest. Ten slotte is het geringe aantal, bij de inspecties ter plaatse geconstateerde onregelmatigheden, niet het gevolg van de doeltreffendheid van het controlesysteem, zoals verzoekster aanvoert, doch veeleer van het te kort schieten ervan, en in het bijzonder van de door de Commissie in het identificatiestclsel van de dieren vastgestelde lacunes. In dupliek betoogt de Commissie, dat het gestelde met betrekking tot de enquête van het Beierse ministerie door het Hof als te laat moet worden gepasseerd, zowel volgens de toepasselijke gemeenschapsbepalingen (
26
) als volgens artikel 42, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
16.
Voor de beantwoording van deze vraag komt het mijns inziens aan op de definitie van het begrip administratieve controle in de zin van de verordening, Verzoekster en verweerster verdedigen in deze tegengestelde standpunten, zoals wij hebben gezien. Persoonlijk neig ik naar de opvatting van verweerster. Het Hof heeft de wezenlijke functie van de aan de Lid-Statcn toevertrouwde controleactiviteiten reeds gedefinieerd: de controle van de nationale overheid dient zodanig te zijn, dat „kan worden verzekerd dat de materiele en formele voorwaarden voor toekenning van de (...) premies naar behoren worden nageleefd” (cursivering van mij). (
27
)
Zowel de administratieve controle als de controle ter plaatse zijn onderzocks- en waarnemingsinstrumentcn ter bereiking van het in de rechtspraak gedefinieerde doel. Die twee instrumenten hebben hetzelfde functionele doel en moeten daarom in overeenstemming met de beginselen van de communautaire voorschriften en de vereisten waaraan deze beogen te voldoen, worden opgezet en gehanteerd. In het Duitse stelsel is de administratieve controle beperkt tot het formele onderzoek van de simpele geloofwaardigheid van de premicaanvragen. De verordening echter kent aan deze controle een veel grotere omvang en gewicht toe. Zij ziet deze als instrument — parallel aan de controle ter plaatse maar zeker niet minder doelmatig — ter realisering van de aangegeven doelstellingen. De controle moet immers, op welke wijze zij ook wordt uitgevoerd, geschikt zijn om de nakoming van de voorschriften voor de prcmieverlening te waarborgen. Dit houdt in, dat de controle alleen dan aan deze functie beantwoordt, wanneer zij voor de gehele procedure voor de prcmieverlening en met het oog op de bijzondere voorschriften over het aantal en de identificatie van de runderen, de juistheid van de gegevens der aanvragers en de vraag of deze hun aangegane verbintenissen hebben vervuld, is opgezet en wordt uitgevoerd. Anders gezegd, de van de Lid-Staat verlangde controle — en niet slechts de administratieve controle, doch ook de controle ter plaatse — moet, wil zij in de zin van het gemeenschapsrecht deugdelijk zijn, volledig zijn en de ruimte die voor de uitoefening ervan is voorzien, naar behoren benutten. Anderzijds volgen, zoals ik al heb gezegd, de controlemaatstaven uit de beginselen van de regeling: samenwerking tussen Commissie en Lid-Staten, goed bestuur en rechtszekerheid. Op welke wijze deze beginselen in het concrete geval de aard van de controle en de details van haar uitvoering bepalen, is een kwestie van interpretatie.
Zoals ik al heb aangegeven, berust de beperking van de controle tot de geloofwaardigheid van de premieaanvraag op een te enge opvatting van het begrip administratieve controle, die, zoals uit de al genoemde redenen blijkt, niet overeenkomt met het in de verordening gehanteerde begrip. Verzoekster voert voor haar tegenovergestelde opvatting verdere argumenten aan. Sommige daarvan hebben bovendien betrekking op aspecten — zoals bij voorbeeld de deskundigheid van de ambtenaren van de Duitse overheid — die het Hof naar mijn mening nauwelijks kan beoordelen. Voor een beoordeling van de door de bevoegde instantie ontwikkelde activiteit volstaat het de aandacht te concentreren op de grief ten aanzien van de maatstaven voor de selectie van te controleren bedrijven. Immers, al bij onderzoek van dit aspect kan op het controlebegrip waarop het Duitse stelsel is gebaseerd, worden teruggekomen en kan worden bezien — en daarop komt het in casu aan —, of de waarnemingsinstrumenten in de praktijk beantwoorden aan het daaraan in de verordening gestelde doel.
17.
Deze tweede grief heeft betrekking op de vraag, of het in het Duitse stelsel gekozen criterium voor de selectie van bedrijven die aan een steekproefsgewijze controle ter plaatse worden onderworpen, bevredigend is. De Commissie acht deze maatstaf ongeschikt om de door de verordening vereiste controle te waarborgen, omdat hij niet op zakelijke gronden berust.
18.
Daartegen heeft verzoekster zich in haar conclusies en ter terechtzitting beroepen op de fundamentele doelmatigheid van het verkozen systeem. Geen enkele premieontvanger is er zeker van dat hij niet aan een mogelijke inspectie wordt onderworpen, terwijl alle bedrijven er rekening mee moeten houden dat hen dergelijke controles meerdere jaren na elkaar te wachten kunnen staan. De steekproefcontrole gaat gepaard met op grond van objectieve analyses gebaseerde gerichte acties en de Duitse autoriteiten zijn zich volledig bewust van de noodzaak van nauwkeurige controles. Verzoekster beroept zich in dit verband op de brieven van de bevoegde autoriteiten van de twee Länder, waarin werd gewezen op de noodzaak van frequentere controle ter plaatse indien in de loop van het jaar een toename van de onregelmatigheden werd geconstateerd. Overigens viel de keuze van de wijze van controleren binnen de grenzen van de bij de omzetting van de communautaire voorschriften aan de Duitse organen toekomende beoordelingsvrijheid: de juiste uitoefening van deze beoordelingsvrijheid door verzoekster was door de Commissie zelf bij brief van 9 augustus 1991 erkend. In het verzoekschrift worden nog twee andere argumenten aangevoerd: aan het Duitse stelsel komen de „positieve neveneffecten” van de door dezelfde administratieve instanties in het kader van de nationale voorschriften voor landbouwsubsidies (
28
) uitgevoerde activiteiten ten goede en de regeringen van de deelstaten hebben de plaatselijke instanties uitdrukkelijk opdracht gegeven, meer bedrijven aan een inspectie ter plaatse te onderwerpen dan is voorgeschreven. (
29
)
19.
De Commissie meent, dat de selectie van de te controleren bedrijven te laten afhangen van het toeval niet beantwoordt aan objectieve criteria en in strijd is met het door de Gemeenschap ingestelde criterium van de fundamentele doeltreffendheid van de controlewerkzaamheden. De uitoefening van de aan de nationale instanties overgelaten beoordelingsvrijheid is daarom niet in overeenstemming met de doelstelling van de verordening. De Commissie voegt daaraan toe: de brieven van de autoriteiten waarop verzoekster zich beroept, zijn gedateerd op 13 augustus 1990 en hebben geen betrekking op de onderhavige periode; in ieder geval bleven zij zonder praktisch effect omdat in 1990, ondanks een in het voorgaande jaar geconstateerde stijging van het aantal afwijzende beslissingen, geen overeenkomstige uitbreiding van de controlewerkzaamheden had plaatsgehad; daarom kan de brief van de Commissie van 9 augustus geen excuus zijn voor een selectie op grond van alleen maar steekproeven. In ieder geval werd daarin de eis gesteld, de controles niet slechts op de Duitse maatstaven te baseren doch eveneens op objectieve en zakelijke maatstaven. Evenmin ter zake dienend is het beroep van verzoekster op de neveneffecten van de parallelle nationale subsidieregeling en de administratieve werkzaamheden in dat kader. Dat argument ziet voorbij aan het kernprobleem van de selectie van de ter plaatse te inspecteren veeteeltbedrijven.
20.
Verzoeksters standpunt overtuigt mij niet. Het aangevoerde „waarschijnlijkheids-argument” moge een bepaalde logica (ik zou zeggen van wiskundige aard) hebben, toch overtuigt het niet omdat het moet worden beoordeeld in de context van de desbetreffende regeling en de complementariteit tussen de daarbij behorende controle-instrumenten. Wat betekent dan die complementariteit? Administratieve controles en controles ter plaatse zijn verschillende cognitieve instrumenten die nochtans, zoals ik al heb aangevoerd, een gemeenschappelijk functioneel doel dienen. Indien een van deze instrumenten wordt gebruikt, moet worden nagegaan hoc het in samenhang met het andere kan worden benut. Eerst dan is het complexe controlesysteem volledig en doelmatig. Dit schema, waarbij administratieve controles en controles ter plaatse elkaar aanvullen, werd in casu gekozen. Na deze inleidende opmerkingen zal ik thans nader op dit punt ingaan. Het uitvoeren van steekproeven is niet noodzakelijkerwijs een ondoelmatige of tegen het beginsel van goed bestuur ingaande controlemethode. Maar zij wordt het in casu, omdat zij wordt gebaseerd op een pure statistische veronderstelling. Uitgangspunt is, dat bij alle bedrijven die abstract gezien voor inspectie in aanmerking komen, dezelfde graad van waarschijnlijkheid van onregelmatig gedrag bestaat. Men had echter het percentage te inspecteren bedrijven niet van het toeval, maar van de resultaten van adequate administratieve controles kunnen laten afhangen: met een eerste schifting van die gevallen waarin onregelmatig gedrag waarschijnlijker was, uiteraard steeds met het oog op een juiste premieverlening. (
30
) Dit was, zoals de deskundige van de Commissie aanvoert, een minder willekeurige en doelmatigere vorm van controle geweest, en in overeenstemming met de bepalingen van de verordening. Het Duitse systeem bevat noch in de wettelijke bepalingen noch in de praktijk ook maar een spoor van een dergelijk gebruik van de twee waarnemingsinstrumenten. (
31
) Het criterium van de controle volgens het toeval kreeg boven alle andere criteria de voorkeur. Over het hoofd werd gezien, dat deze controle moest worden gebruikt in combinatie met enige vorm van administratieve controle, waardoor de op bloot toeval berustende inspectie een objectieve basis had gekregen.
21.
Aan het voorgaande zou ik een eenvoudige opmerking over de uitvoering van administratieve controles willen toevoegen. Het criterium voor de keuze van de te inspecteren bedrijven berust in het Duitse stelsel uitsluitend op de gelijke kans van onregelmatig gedrag van alle potentiële premieontvangers — ik herhaal, zonder enig onderscheid. Dit bevestigt naar mijn mening indirect, maar duidelijk, de gebreken van de in de deelstaten voorgeschreven en uitgevoerde administratieve controle: de controle vindt slechts plaats op grond van het dossier — zoals overigens in het syntheseverslag bevestigd — en dient niet ter selectie van de te inspecteren bedrijven op grond van een voorafgaande beoordeling van risicofactoren. Aan de controle ter plaatse gaat immers slechts de puur formele geloofwaardigheidscontrole van de premieaanvraag vooraf, waarbij het niet tot een zakelijke beoordeling van de bedrijfsvoering van de premieaanvrager komt.
De in het Duitse systeem gemaakte keuze stemt dus niet overeen met de communautaire voorschriften en met het beginsel van goed bestuur.
22.
Ik kom nu bij de andere argumenten van verzoekster. In de eerste plaats dient het argument te worden onderzocht, dat de Commissie het verkozen selectiecriterium uitdrukkelijk als in overeenstemming met de verordening heeft beoordeeld. Ook in dit opzicht kan het standpunt van verzoekster niet worden onderschreven. De tekst van de brief van de Commissie waarop verzoekster zich beroept, is namelijk niet mis te verstaan: gezien het bij de inspecties van de diensten te Erding en Leonbcrg aan het licht gekomen „volledig ontbreken van selectiecriteria” achtte de Commissie „het inspectiepercentage uitgesproken willekeurig en de selectie weinig representatief, weinig efficiënt en daarom ook weinig doeltreffend”. Ook de onbestreden bevestiging van de expert van de Commissie, dat de locale instanties tijdens de inspectie juist op dit punt ondervraagd waren, toont aan dat de Duitse autoriteiten zich bewust zijn geweest van de ontoereikendheid van deze selectiemethode.
De argumenten van verzoekster in verband met de neveneffecten van de controle op de uitvoering van de nationale subsidieregeling evenals de verdere stellingen met betrekking tot de circulaire van de autoriteiten aan de plaatselijke instanties betreffende de inspecties ter plaatse, zijn evenmin steekhoudend. In beide gevallen gaat verzoekster niet in op het ontbreken van objectieve richtlijnen voor de uitvoering van controles door het bestuur. Over de verenigbaarheid van het in de nationale wettelijke bepalingen voorziene systeem met de gemeenschapsbepalingen uit zij zich niet. De aangehaalde brieven gaan uitsluitend over het aantal te inspecteren bedrijven, waarover echter geen geschil bestaat. Met de in de repliek vermelde onderzoeksresultaten kan het Hof naar mijn mening geen rekening houden. De Commissie heeft in de loop van de procedure tijdig de punten aangegeven waarop de gemeenschapsbepalingen waren geschonden. Verzoekster had op grond daarvan deze documenten vóór 15 december 1992 moeten produceren, derhalve binnen de termijn die de Commissie bij haar besluit van 6 november 1992, gegeven krachtens artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 voor de erkenning van uitgaven door het Europese Interventiefonds heeft vastgesteld. (
32
) Dit te late bewijsaanbod stuit ook af op artikel 42, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Verzoekster heeft namelijk niets gesteld ter motivering van de termijnoverschrijding, zoals deze bepaling nochtans uitdrukkelijk voorschrijft.
Gegevens betreffende de leeftijd van de dieren
23.
Artikel 2 van verordening nr. 714/89 bepaalt dat:
„De premieaanvragen (...) omvatten (...):
—
gegevens betreffende de leeftijd van de dieren.”
In zoverre wordt in de bestreden beschikking gesteld, dat de Duitse autoriteiten onvoldoende nauwkeurige gegevens over de leeftijd van de runderen verlangden, doch genoegen namen met een verklaring van de veehouders, dat de dieren minstens zes maanden oud waren. De controle door de functionarissen van het EOGFL toonde concreet de ontoereikendheid van deze identificatiemethode aan, aangezien voor een zeer groot aantal runderen de documenten geen enkele leeftijdsopgave bevatten. Dit feit leverde, te zamen met de eigenaardigheden van het stelsel (inzonderheid, zoals bij de mondelinge behandeling benadrukt, het feit dat het door de betrokkenen zelf werd beheerd) grote moeilijkheden op bij de controle van de leeftijd van de dieren, zowel bij de administratieve controle als bij de controle ter plaatse.
24.
Verzoekster betwist de constateringen van de Commissie. Zij stelt, dat er betreffende de leeftijd van de dieren geen speciale communautaire voorschriften waren. De bestaande praktijk van de simpele bevestiging van de minimumleeftijd door de veehouders werd mede gerechtvaardigd door de moeilijkheid, de leeftijd van de runderen nauwkeurig te bepalen. Het verzoekschrift bevat ook een zakelijk argument. Het in de deelstaten toegepaste stelsel voorziet in herkenningstekens die al naar gelang van de aanvraagperiode verschillen. Een dergelijke rotatie, waardoor de subsidiabele dieren naar gelang van het tijdsbestek worden onderscheiden, verhindert een dubbele premieverlening en waarborgt de juiste werking van het gehele subsidiesysteem. Het ware voor de veehouder economisch gezien niet lonend, de dieren op de boerderij te houden tot een nieuwe periode met hetzelfde herkenningsteken zou zijn aangebroken. (
33
)
25.
Verweerster meent dat de „gegevens betreffende de leeftijd” volgens de communautaire wettelijke voorschriften en het daarmee beoogde doel zo geformuleerd moeten zijn, dat zij gedurende de gehele controleprocedure kunnen worden gebruikt. In andere rechtsstelsels is een echt geïndividualiseerd document voorgeschreven, waardoor de leeftijd van ieder gesubsidieerd dier met een redelijke mate van zekerheid wordt gedocumenteerd. Het Duitse stelsel van de roterende herkenningstekens is slechts een „garantie” voor de correcte wijze van premieverlening voor zover het daaraan ten grondslag liggende identificatiesysteem van de dieren en van hun leeftijd doeltreffend is, hetgeen echter door verweerster in haar beschikking wordt betwist.
26.
Het probleem is derhalve, hoe de leeftijd van de runderen in de zin van de communautaire regeling moet worden opgegeven. De door de nationale autoriteiten gevorderde gegevens moeten in ieder geval adequate controles mogelijk maken. In de rechtsstelsels van andere Lid-Staten is, zoals al opgemerkt, voor ieder gesubsidieerd dier een document voorgeschreven waardoor de leeftijd met voldoende zekerheid wordt gedocumenteerd. Dit is niet de enig mogelijke oplossing. Van belang is echter, dat de door de verordening voorgeschreven „gegevens” op nationaal vlak zo zeker zijn als door de doelstelling van de verordening geboden. Dit is in casu niet het geval. Het Duitse systeem van opsplitsing in perioden bewijst op zichzelf niets voor de hier van belang zijnde doeleinden en kan de bij de Commissie levende twijfel aan de doeltreffendheid van de in de twee deelstaten bestaande praktijk ter bepaling van de leeftijd van de runderen, niet wegnemen.
De controles ter plaatse: de identificatie van de dieren
27.
Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 714/89 luidt:
„Dieren waarvoor de (...) premicaanvraag is ingediend moeten (...) worden voorzien van een goed zichtbaar en blijvend herkenningsteken. Als herkenningsteken wordt in het oor van het dier een onuitwisbaar merk aangebracht door het oor te perforeren, door op het oor cen merk te bevestigen of door het oor te kerven.”
28.
Zijn de in de deelstaten toegepaste identificatietekens „goed zichtbaar en blijvend” en daardoor geschikt om een dubbele premievcrlcning te voorkomen? De Commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. De merking wordt door de aanvragers zelf zonder officiële controle uitgevoerd en biedt onvoldoende garanties. Uit de door de functionarissen van het EOGFL uitgevoerde controles is namelijk gebleken, dat de oorperforaties gemakkelijk dichtgroeiden en dat de merken eenvoudig konden worden verwijderd. Overigens berustte het hoge percentage aanvraagafwijzingen door de Duitse autoriteiten juist op het feit, dat het herkenningsteken van de dieren ondeugdelijk was.
29.
Verzoekster betoogt daarentegen, dat het toegepaste systeem „technisch” voldoet. De door de Commissie bekritiseerde verwijdering van het herkenningsteken en het dichtgroeien van de oorperforaties liggen niet voor de hand en komen zelden voor. (
34
) Ten bewijze van deze stelling produceert verzoekster een dcskundigcnbcricht over de kwaliteit van de merking. Dat een adequate controle plaatsvindt, wordt overigens juist bevestigd, en niet ontkracht, door de bij de Duitse administratieve rechter ingestelde procedures, die juist op de weigering van premievcrlcning wegens gebrekkige merking van de dieren waren gebaseerd. De Commissie heeft het in de deelstaten opgezette organisatiesysteem stilzwijgend goedgekeurd: in andere gevallen (met name in richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (
35
)) heeft de Gemeenschap immers vergelijkbare identificatiesystemen voorgeschreven en voorts heeft de Commissie het in de Bondsrepubliek op grond van de verordening aangenomen systeem, na ontvangst van de desbetreffende mededeling, positief beoordeeld. (
36
)
30.
De Commissie voert verschillende argumenten aan. Zowel de controle ter plaatse alsook de verklaringen van Duitse veehouders tegenover de functionarissen van de Gemeenschap toonden de gebrekkigheid van het toegepaste identificatiesysteem aan: volgens de verklaringen van de deskundige van de Commissie ter terechtzitting zijn bij de dieren „een groot aantal” perforaties geconstateerd, die de correcte identificatie bezwaarlijk of zelfs onmogelijk maakten.
In de tweede plaats is het beroep dat verzoekster doet op de brief en op de aangehaalde bepalingen in dit kader niet relevant. De regeling waarop een beroep wordt gedaan, heeft betrekking op een andere situatie en is in ieder geval van latere datum; de brief van 23 november beperkt zich tot een abstracte beoordeling van het vastgestelde identificatiesysteem, zonder zich uit te laten over de verenigbaarheid van dit systeem in zijn geheel, zoals het vastgesteld en uitgevoerd werd, met de vereisten van de communautaire regeling.
31.
Tot zover de stellingen van partijen. Naar mijn mening komt aan het feit — dat bij de controle door de functionarissen van het EOGFL is gebleken en tijdens de mondelinge behandeling door de deskundige van de Commissie werd bevestigd — dat de dieren inderdaad moeilijk identificeerbaar waren omdat zij verschillende herkenningstekens, perforaties en scheuren aan de oren vertoonden, doorslaggevende betekenis toe. In de eerste plaats moge ik erop wijzen, dat het aanbrengen van de herkenningstekens in de deelstaten door de veehouders zelf gebeurt. De overheid controleert deze niet rechtstreeks. De identificatie van de dieren is nu echter het kardinale punt voor de correcte uitvoering van de premieverlening en voor de corresponderende controle. (
37
) Dit volgt uit het systeem en de tekst van de verordening. (
38
) Een activiteit met zulke belangrijke consequenties aan de veehouders overlaten, derhalve aan hen die de premie moeten ontvangen, is in strijd met de vereisten van een uitputtende en zorgvuldige controle, die de Lid-Staten dwingend in acht moeten nemen, willen ze aan het beginsel van goed bestuur voldoen. Het aanbrengen van de herkenningstekens had, indien men dit beslist aan de veehouders wilde overlaten, onder directe overheidscontrole kunnen en moeten plaatsvinden.
32.
Aan deze algemene beoordeling wil ik een tweede argument toevoegen. Verzoekster probeert haar stelling te onderbouwen met de opmerking, dat een eindcontrole van de premieverlening plaatsvindt: indien het herkenningsteken niet in orde is, wordt de premie niet uitbetaald, zoals blijkt uit de talrijke administratiefrechtelijke procedures die in verband daarmede zijn gevoerd. Deze redenering ziet echter eraan voorbij, dat het Hof hier nu juist en uitsluitend de technische geschiktheid van het identificatiesysteem dient te beoordelen, derhalve de verenigbaarheid met de vereisten van duurzaamheid en goede zichtbaarheid van het herkenningsteken. Wanneer een stelsel wordt ingevoerd dat deze karakteristieken niet bezit, zijn de communautaire voorschriften niet in acht genomen. Alleen dit staat in de onderhavige procedure ter beoordeling. Het is niet relevant, op welke wijze het nationale recht op eventuele onregelmatigheden in het functioneren van het systeem heeft gereageerd. De afwijzingen van premieaanvragen en de daaruit geresulteerde procedures bij de administratieve rechter veranderen niets aan het feit, dat het identificatiesysteem niet zo is opgezet als dit volgens de communautaire voorschriften had moeten gebeuren. Hoogstens bevestigen deze procedures — die juist zijn ontstaan omdat, anders dan de verordening voorschrijft, geen adequate herkenningstekens en middelen ter identificatie van de runderen waren voorgeschreven— indirect, zoals de Commissie aanvoert, de twijfel die door de objectieve waarnemingen van de functionarissen van het EOGFL is gewekt.
33.
Hierbij komt nog het volgende. Slechts een gering percentage bedrijven kwam in aanmerking voor controle ter plaatse. Nochtans was het aantal daarbij geconstateerde onregelmatigheden hoog. Dit leidt tot het vermoeden, dat de merking in de niet geïnspecteerde gevallen —90 % van alle bedrijven — in gelijke mate gebrekkig kan zijn geweest. Ook deze, voor de hand liggende, omstandigheid moet in samenhang met de vastgestelde ondoeltreffendheid dan wel ontoereikendheid van het identificatiesysteem van de runderen worden gezien.
34.
Ik behandel nu de pretense kennis en impliciete goedkeuring van het Duitse systeem door de Commissie. Deze laatste geeft toe, dat zij zich indertijd heeft uitgelaten over de abstracte verenigbaarheid van het Duitse systeem met het gemeenschapsrecht. Daarmee heeft zij echter geenszins willen uitsluiten, dat de praktische uitvoering van het systeem tot een tegengesteld resultaat zou kunnen leiden. In ieder geval dient het Hof zowel de bepalingen van het gewraakte systeem van de identificatie van de runderen alsook de concrete uitvoering daarvan te beoordelen, aldus de Commissie. Ik heb al te kennen gegeven, hoe mijns inziens dient te worden beslist. Ik moge daaraan nog toevoegen, dat het beroep van verzoekster op richtlijn 92/102 in casu niet relevant is. Die richtlijn is posterieur aan de litigieuze feiten, heeft daarmede niets van doen en bevat niets wat de centrale vraag van de praktische uitvoering van het herkenningsteken zou kunnen ophelderen. Het bij repliek overgelegde dcskundigcnbcricht kan het Hof niet in zijn beschouwingen betrekken. In dit opzicht moge ik verwijzen naar mijn uiteenzetting in punt 22.
Controles ter plaatse: ontbrekende documentatie en ontbrekende registers
35.
In de litigieuze beschikking wordt aangevoerd, dat de Duitse inspecteurs zich na het onderzoek van de correcte uitvoering van de identificatie-instrumenten hadden beperkt tot de controle, of het aantal op het bedrijf aanwezige dieren overeenkwam met het aantal dieren genoemd in de premieaanvragen. De Duitse overheid had geen enkele maatregel getroffen om te verifiëren, of aan het vereiste inzake het permanente verblijf op het bedrijf en aan het leeftijdsvereiste van de dieren was voldaan.
36.
Verzoekster voert hiertegen feitelijke en juridische argumenten aan: de deskundigheid van haar ambtenaren stond in voor de doeltreffendheid van de controles; volgens de tekst van de controleformulieren moesten de inspecteurs uitdrukkelijk vaststellen, of het dier gedurende de vereiste minimumduur op het bedrijf was gehouden. Het juridische argument houdt in, dat de gemeenschapsregeling geen bepalingen bevatte die verzoekster verplichtten een additionele documentatie bij te houden. Dit vereiste geldt krachtens artikel 7, lid 1, tweede alinea, alleen voor die Lid-Staten die herkenningstekens gebruiken „buiten het specifieke kader van de speciale premie”.
37.
De Commissie betoogt, dat haar kritiek niet het ontbreken van additionele documentatie, maar eenvoudigweg de objectieve ontoereikendheid van de controles op nationaal vlak betreft. De functionarissen van het EOGFL ontdekten, dat de inspecteurs van de bevoegde instanties zich hadden beperkt tot verificatie van het aantal op de bedrijven aanwezige dieren, zonder aan de veehouders de vragen te stellen die in het formulier waren voorgeschreven en zonder serieus na te gaan, of aan de vereisten van de verordening was voldaan.
38.
De controles ter plaatse zijn naar mijn oordeel het beste en doeltreffendste instrument voor de verificatie van de correcte uitvoering van de premieregeling. De controle ter plaatse moet daarom grondig zijn, zoals haar karakteristieke functie verlangt. Alleen dan is het gerechtvaardigd, dat zij in het onderhavige organisatieschema wordt beperkt tot een zeker percentage van de premieontvangende bedrijven. Indien een dergelijke controle voor alle bedrijven voorgeschreven ware, zou zij onrendabel zijn en de efficiënte verhandeling van de produkten belemmeren en daarmede ten slotte ook het functioneren van de markt zelf nadelig beïnvloeden. Zo gezien, heeft de controle tot doel met de grootst mogelijke zekerheid de inachtneming van de objectieve en subjectieve voorwaarden voor premieverlening te verifiëren. De administratieve controle is, zoals gezegd, niet een uitsluitend formele controle. Nagegaan moet worden, of de genoemde vereisten daadwerkelijk en volledig zijn vervuld. Het is dan ook te begrijpen, dat de controle aan strenge eisen moet voldoen, die nog strenger worden -wanneer het bijzondere middel van de controle ter plaatse wordt toegepast. Wij hebben gezien, dat de Lid-Staten verplicht zijn de van hen gevorderde controles te organiseren naar het beginsel van goed bestuur. Ik wijs er nogmaals op, dat hetgeen bereikt dient te worden de zekerheid of minstens het gerechtvaardigd vertrouwen is, dat alle voor de prcmieverlening vastgestelde voorschriften in acht zijn genomen. Tegenover de twijfel die is gewekt door de objectieve resultaten van de EOGFL-inspectie, volstaat niet dat verzoekster aanvoert, dat haar controle met de nodige stiptheid werd uitgevoerd.
39.
Uit de bespreking van de verschillende grieven waarop de vordering is gebaseerd, is gebleken dat de controles in de twee deelstaten in hun geheel gezien als ontoereikend moeten worden beschouwd. In de eerste plaats hebben de objectieve resultaten van de inspecties aangetoond, dat de gegevens over de leeftijd van de runderen ontbreken, dat de toegepaste herkenningstekens onvoldoende zijn en dat de controles ter plaatse oppervlakkig zijn. In de tweede plaats is verzoeksters interpretatie van de voorschriften van de verordening zowel wat betreft het begrip administratieve controle zelf als ten aanzien van de voorschriften betreffende de identificatie van de dieren in strijd met de beginselen die uit de verordening kunnen worden afgeleid. Deze omstandigheden, te zamen met de geconstateerde aanknopingspunten voor de ondoelmatigheid van het systeem, zoals het zeer grote aantal administratieve procedures wegens onregelmatigheden in de identificaticfasc, bieden steun aan de „serieuze en gerechtvaardigde” twijfel die de Commissie met betrekking tot de correcte uitvoering tot uitdrukking heeft gebracht. De Bondsrepubliek heeft naar mijn mening deze twijfel niet kunnen weerleggen. Ik meen derhalve, dat de maatregelen die de Commissie op grond van omstreden punten van kritiek heeft genomen, niet als onwettig kunnen worden beschouwd.
De in- en uitvoer van dieren waarvoor de premie reeds is betaald
40.
De verordening bevat voor de uitvoer van gesubsidieerde dieren een bijzondere bepaling, die deel uitmaakt van de meer algemene regeling van artikel 7. Artikel 7, lidi, tweede alinea, geeft aan de Lid-Staten het recht tot het gebruik van
„(...) herkenningstekens, die in de Lid-Staten worden gebruikt (...) buiten het specifieke kader van de speciale premie (...) op voorwaarde dat het herkenningsteken de mogelijkheid biedt elk dier (...) te identificeren. In dat geval moet het nummer van de betrokken dieren in de premieaanvraag worden vermeld en moet deze aanvraag kunnen worden geconstateerd
—
ofwel aan de hand van een document dat het dier, zolang het leeft, steeds vergezeld (...),
—
ofwel (...) aan de hand van een register waarin het dier met vermelding van zijn nummer wordt geregistreerd en dat wordt bijgehouden door de bevoegde instanties of, met toestemming van de Commissie, door de producenten.”
De derde alinea luidt als volgt:
„De op deze wijze geïdentificeerde dieren die na betaling van de premie naar een andere Lid-Staat worden verzonden, moeten bij verzending evenwel van een specifiek merkteken worden voorzien.”
De kritiek in het syntheseverslag betreft het ontbreken van voorzorgsmaatregelen tegen dubbele verlening van de premie voor uit België en Frankrijk ingevoerde en naar Italië uitgevoerde dieren.
41.
De controle van de in- en uitvoer van runderen is een netelig aspect van de onderhavige materie. Het handelsverkeer met de dieren houdt het risico in, dat een premie meer dan eenmaal wordt toegekend. Het systeem van de verordening berust daarentegen op het onwrikbare criterium, dat de premie voor een bepaald rund maar eenmaal mag worden toegekend. Wanneer geschikte coördinatieregelingen tussen de verschillende nationale markten ontbreken, die de eenmaligheid van de premie garanderen, zullen deze zonder twijfel de lege ferenda moeten worden uitgevaardigd.
De vraag die het Hof dient te onderzoeken, heeft echter uitsluitend betrekking op de verplichtingen van de Lid-Staten krachtens de geldende verordening. Welke maatstaf moest verzoekster aanleggen om het gevreesde risico van de dubbele verlening te voorkomen? Naar mijn mening heeft deze vraag twee aspecten die uiteraard afzonderlijk moeten worden behandeld. Het gaat immers om het identificatiesysteem voor runderen die in het ene geval worden ingevoerd (uit België en Frankrijk) en in het andere geval worden uitgevoerd (naar Italië).
42.
Ten aanzien van het eerste aspect is — zoals ook blijkt uit de stellingnamen van de partijen in de procedure — het beginsel van de samenwerking tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten van betekenis. De Commissie verwijt de Bondsrepubliek, dat zij geen passende maatregelen heeft getroffen voor de identificatie van de ingevoerde runderen en zich ertoe heeft beperkt de hulp van de Gemeenschap in te roepen, opdat het probleem van de dubbele premieverlening in de Lid-Staat van bestemming dan wel in die van de herkomst van het dier op bevredigende wijze zou worden opgelost. Verzoekster heeft in de ogen van de Commissie niet de door de complexiteit van het geval gevorderde zorgvuldigheid opgebracht. De Bondsrepubliek daarentegen meent, dat de Commissie de samenwerking met de nationale autoriteiten heeft verbroken, doordat zij op zijn minst genomen voor het betrokken begrotingsjaar niet heeft gereageerd op de dringende verzoeken van de nationale autoriteiten om dit probleem te regelen. (
39
)
43.
Laat ik proberen de voornaamste aspecten van de onderhavige kwestie nader aan te geven. De Commissie verlangt van de Bondsrepubliek, dat zij haar verplichting tot loyale samenwerking met de Gemeenschap nakomt, die in casu concrete gestalte had moeten krijgen in voorschriften voor en een praktische toepassing van de identificatie van runderen, waardoor — daar gaat het wederom om — het risico van dubbele premiebetaling werd uitgesloten. (
40
) De Commissie zelf is echter met betrekking tot dit probleem niet handelend opgetreden. Zij heeft niet gereageerd op de verzoeken van de Duitse regering, die uitdrukkelijk haar interventie in het gemeenschappelijk belang had verzocht. De essentie van samenwerking bestaat in wederzijdse loyaliteit van de betrokkenen en in de overeenstemmende wil zich ervoor in te zetten, dat de op het spel staande belangen met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Het beginsel van loyale samenwerking — de gemeenschapstrouw, die sterk lijkt op de „affectio foederis”, de federale trouw, waarvoor de Duitse Grondwet als voorbeeld kan dienen — kan niet functioneren wanneer zij een zwakke basis heeft, Door deze overwegingen heeft het Hof zich terecht laten leiden toen het de grondslagen voor de maatstaven vaststelde, die de betrekkingen zowel tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten alsook tussen de instellingen beheersen. (
41
)
44.
In het voorliggende geval bevatten noch de verordening noch andere communautaire regelingen een verplichting voor de Lid-Staten om ingevoerde dieren specifiek en verschillend te merken. Volgens de Commissie had de Bondsrepubliek krachtens het gemeenschapsrecht de voorschriften van de verordening moeten completeren door passende controles en garanties te voorzien, zodat voor de ingevoerde dieren geen dubbele premie kon worden verleend. Een dergelijke verplichting kan ik in de bepalingen van de verordening evenwel niet lezen, ook niet impliciet. Het handelsverkeer met runderen hangt, zoals ik al heb uiteengezet, noodzakelijkerwijs samen met de coördinatie van de nationale markten. Deze materie kan alleen doeltreffend worden geregeld door maatregelen die, zoals wij al vaak hebben gezien, op gemeenschapsniveau worden genomen. (
42
) De regeling van dit probleem was derhalve in de eerste plaats een zaak van de Commissie: zowel vanwege de geconstateerde „tusscnstatclijkc” aard van het probleem als vanwege de objectieve moeilijkheid om bij gebreke van een uniform identificatiesysteem de herkomst van de verkregen runderen te verifiëren. Daaruit volgt, dat verzoekster zich niet heeft schuldig gemaakt aan een onrechtmatig verzuim en dat zij dan ook niet de uitgaven behoeft te dragen die de Commissie niet voor rekening van de Gemeenschap heeft willen brengen. (
43
)
45.
Laten wij dan nu bezien, hoe de kwestie van het bijzondere herkenningsteken in geval van uitvoer ligt en daar moet worden opgelost. Artikel 7 van de verordening bevat, zoals wij hebben gezien, in lid 1 nauwkeurige voorschriften voor de identificatie van de dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd en die aan de voorwaarden ter zake voldoen.
Het herkenningsteken moet „goed zichtbaar en blijvend” zijn en bestaan uit een onuitwisbaar merk aan het oor van het dier, hetzij door het oor te perforeren, door op het oor een merk te bevestigen, hetzij door het oor te kerven. Deze manier van identificatie geldt voor het gehele grondgebied van de Gemeenschap: het is de standaard- identificatie. Artikel 7 geeft echter in de volgende alinea's aan, dat de Lid-Staten een ander, afwijkend systeem kunnen hanteren, op voorwaarde dat zij ook in dat geval de technische voorschriften van de verordening voor de identificatie van ieder subsidiabel dier in acht nemen: oormerken of nummers op het oor van het dier of, al naar gelang van het geval, in een geleidedocument of register. Onmiddellijk na deze bepaling vervolgt artikel 7: „de op deze wijze geïdentificeerde dieren, die na de betaling van de premie naar een andere Lid-Staat worden verzonden, moeten bij verzending evenwel van een specifiek merkteken worden voorzien”.
46.
De Commissie meent, dat het hier voorgeschreven specifieke merkteken voor alle runderen geldt, hoe ze ook in de zin van artikel 7 zijn gemerkt, volgens het standaardsysteem of volgens een ander systeem waaraan de Lid-Staat de voorkeur heeft gegeven. Echter werkt de regeling nu juist met het begrip „op deze wijze”: er moet van worden uitgegaan, dat de wetgever aan de gehanteerde begrippen hun letterlijke betekenis heeft willen geven. Dat hij de term „op deze wijze” heeft gebruikt en niet een andere, betekent derhalve, dat het vereiste van een extra herkenningsteken voor het na de premieverlening uitgevoerde rund letterlijk genomen betrekking heeft op één enkel geval: namelijk het geval dat het dier niet het in de eerste alinea voorziene herkenningsteken draagt, doch door middel van een ander, door de verordening toegestaan, systeem is geïdentificeerd.
47.
Deze, door verzoekster verdedigde interpretatie van de bepaling, vindt niet slechts steun in de letterlijke tekst, doch ook in de logische opbouw van artikel 7. Het in alinea 1 uitgewerkte standaardsysteem berust op de duurzaamheid en de goede zichtbaarheid van het herkenningsteken. De bepalingen voor de systemen die de Lid-Staten in plaats van het systeem van de verordening mogen gebruiken, reduceren daarentegen de identificatie tot de kleinst mogelijke lichamelijke inbreuk bij het rund en bepalen bij wijze van compromis, dat de premieaanvraag door middel van documenten die het rund vergezellen, moet kunnen worden gecontroleerd. In dit laatste geval moet, wanneer het rund naar een andere Lid-Staat van de Gemeenschap is uitgevoerd en het risico ontstaat dat voor dat dier ook in het land van bestemming premie wordt verleend, het specifieke merkteken naast de al op grond van het nationale systeem aangebrachte herkenningstekens worden aangebracht. Dit voorschrift volgt derhalve uit het systeem van de verordening, waaraan het beginsel van een eenmalige premieverlening ten grondslag ligt.
48.
Kan deze verplichting echter ook gelden voor runderen die al volgens de standaardregeling zijn gemerkt? Ik meen van niet. De kenmerken van dit aanvullend herkenningsteken zijn namelijk niet nader gespecificeerd. Men moet ervan uitgaan, dat zij aan dezelfde vereisten van onuitwisbaarheid en herkenbaarheid als het standaardmerkteken moeten voldoen. Kan echter een dubbele merking met dezelfde herkenningstekens in overeenstemming worden geacht met het beginsel van goed bestuur en de doelmatigheid van bestuurlijk handelen? Hoe zou dat herkenningsteken ertoe kunnen bijdragen het risico van een dubbele prcmicverlcning voor het uitgevoerde dier te verkleinen? Ik acht het juister de bepaling zo uit te leggen, dat slechts de overige eventueel door de Lid-Staten gebruikte identificatiesystemen moeten worden gecompleteerd door het specifieke merkteken na prcmicverlcning en alleen in geval van uitvoer. De merking volgens het standaardsysteem komt daarentegen in het bijzondere geval dat ons hier bezighoudt, niet in aanmerking. De reden daarvoor ligt voor de hand. Zij is in de verordening voorzien op grond van de evidente overweging, dat de merken, perforaties en inkervingen aan de oren het rund voor alle mogelijke doeleinden van de communautaire premieregeling identificeren, met inbegrip van het doel dat slechts één premie wordt verleend. Bij een dier dat het standaardmerkteken draagt, moet daarom in het gehele gebied van de Gemeenschap en dus ook in de staat waarin het wordt ingevoerd, worden aangenomen, dat al premie is betaald. Het middel van verzoekster is in zoverre gegrond. (
44
)
Ik moge daarom het Hof in overweging geven, de middelen met betrekking tot de invoer van dieren uit België en Frankrijk en met betrekking tot de uitvoer naar Italië als juist te aanvaarden.
Toepassing van de overgangsbepalingen
49.
De overgangsregeling staat in artikel 11 (leden 2 en 3) van de verordening, luidende als volgt:
„Lid-Staten (...) kunnen van 3 april tot en met 4 juni 1989 een overgangsperiode instellen waarin aanvragen voor bijna afgemeste dieren kunnen worden ingediend.
In dat geval moet de producent in de aanvraag verklaren:
—
dat de betrokken dieren op de datum van indiening van de aanvraag minstens twaalf maanden oud zijn;
—
dat hij ze minstens één maand op zijn bedrijf houdt;
—
dat de dieren vóór 3 september 1989 worden geslacht of naar een derde land worden uitgevoerd.
De dieren dienen van een goed zichtbaar en blijvend herkenningsteken te zijn voorzien.”
50.
De in dit verband niet aanvaarde uitgaven kunnen als volgt worden gesplitst: 4 % (ofwel 379140 DM) houden verband met de door de functionarissen van het EOGFL gedocumenteerde controleresultaten, waaruit volgt dat bij 5,6 % van de aanvragen de premie ten onrechte was verleend (dit percentage werd tot 4 % verminderd als gevolg van de inlichtingen die de Bondsrepubliek in de loop van de procedure heeft verschaft), en 10% (ofwel 957850 DM) met algemene gebreken in het systeem dat in de twee deelstaten werd gevolgd. De specifieke reden voor de kritiek houdt verband met bepaalde bij de uitbetaling van de premie vastgestelde onregelmatigheden. Bij brief van 29 september 1992 stelde de Commissie namelijk, dat bij 36 aanvragen waarvoor de premie prompt werd uitbetaald, het volgende was gebleken: verkoop of slachting van de dieren vóór het verstrijken van de voorgeschreven termijn alsmede ontbrekende bewijsstukken en wijzigingen in de documenten. Deze specifieke bezwaren zijn, ofschoon verzoekster toegeeft daarmede bekend te zijn (vgl. verzoekschrift, punt 18), niet rechtstreeks betwist. Zij dienen derhalve als erkend te worden beschouwd.
51.
Dit geldt echter niet voor de afwijzing van de uitgaven wegens algemene gebreken in het functioneren van de overgangsbepalingen. Ofschoon deze uitdrukkelijk derogeren aan de algemene regeling, bevatten zij ook voor volwassen runderen bepaalde eisen — zowel wat de controles als de identificatie van de dieren betreft — teneinde de gevallen van dubbele premievcrlening te beperken. De bestreden maatregel is gebaseerd op de pretense niet-inachtneming van bepaalde vereisten. Meer in het bijzonder bekritiseert het syntheseverslag: a) een van de voorschriften afwijkende identificatie der dieren, b) gevallen van dubbele premievcrlening, c) onregelmatigheden in de slachtdocumcnten, en d) onvoldoende controle. Ik zal deze punten in de volgorde a, c, b en ten slotte d behandelen.
52.
Beginnen wij met het eerste punt. In overeenstemming met de strekking van de achtste overweging van de considerans werd voor onder de overgangsregeling vallende dieren een eenvoudig klcurmerk op kop of rug toegestaan. (
45
) Bij de controles werd vastgesteld, dat een aan de vereisten van de gemeenschapsverordening beantwoordend herkenningsteken ontbrak. Zoals de deskundige van de Commissie bij de mondelinge behandeling heeft verklaard, werd inzonderheid vastgesteld, dat nauwkeurige indicaties van de kant van de administratieve diensten over de geselecteerde kleur ontbraken, nochtans een belangrijk element voor een doeltreffende controle.
53.
Op deze specifieke grief heeft verzoekster noch in de schriftelijke procedure noch ter terechtzitting gereageerd. Zij heeft enkel gesteld, dat de merking voldeed aan de eisen van de verordening, daarbij erop wijzend dat de runderen na de merking nog maar korte tijd op de bedrijven bleven.
Verzoekster heeft echter niets aangevoerd met betrekking tot de kern van de grief, te weten de door de Commissie aan de kaak gestelde ontbrekende coördinatie tussen de bevoegde instanties aangaande de te gebruiken kleur. De deskundige van de Commissie heeft immers verklaard, dat uit de controles was gebleken, dat de runderen van bedrijf tot bedrijf verschillend waren gemerkt en, nog veel ernstiger, dat de nationale inspecteurs niet op de hoogte waren van de in de verschillende bedrijven toegepaste identificatiemethoden. Deze feiten tonen volgens de Commissie aan, dat de onderhavige merking objectief ontoereikend was voor een doeltreffende controle. Verzoekster heeft dit betoog niet bestreden.
54.
De kritiek van de Commissie wordt mijns inziens bevestigd door het resultaat van de controles, en haar bevindingen volstaan voor de conclusie, dat het in het kader van de uitzonderingsregeling ingevoerde identificatiesysteem niet in overeenstemming was met de verordening. Aangezien geen coördinatie-instrumenten waren voorzien, beantwoordt het optreden van de bevoegde instanties niet aan de eisen van goed bestuur en verraadt veeleer een „gebrek aan belangstelling” voor het doel van de uit te voeren controles; in combinatie met de objectieve beoordeling van de uitgeoefende activiteit, wettigt dit de conclusie, dat de organisatie van het controlesysteem op regionaal niveau ontoereikend was, zoals ook advocaat-generaal Van Gerven in een analoog geval heeft opgemerkt. (
46
)
55.
De tweede grief in het syntheseverslag betreft de incorrecte toepassing van de nationale voorschriften ter omzetting van de communautaire verordening. Volgens de in Duitsland uitgevaardigde voorschriften moet de producent bij de premieaanvraag ook een verklaring over het slachten van de dieren in de relevante periode overleggen. (
47
)
Volgens het syntheseverslag kan het EOGFL wegens de ontoereikendheid van de documentatie in dit verband niet nagaan, of het slachten inderdaad heeft plaatsgehad. (
48
) In het bijzonder trof de Commissie ontbrekende of valse opgaven aan van: de datum en de plaats van slachting van dieren die als levend vee door veehandelaren waren gekocht, van de nauwkeurige kenmerken van die dieren, van de prijs en/of het gewicht van de dieren alsmede van de naam van de aanvrager of van de handelaar. Bovendien waren de meeste slachtdocumenten door veehandelaren opgesteld en niet voorzien van het stempel van het abattoir. Door deze tekortkomingen was het onmogelijk nauwkeurig te verifiëren, of de dieren waarvoor de premie was betaald inderdaad voor de voorziene datum waren geslacht dan wel of de geslachte dieren nu juist degene waren waarvoor een premieaanvraag was ingediend.
56.
Verzoekster betoogt in de eerste plaats, dat de constatering van het EOGFL, dat „haast alle slachtdocumenten” door veehandelaren waren opgemaakt, onjuist is. Dit was slechts bij de helft daarvan het geval: dit werd daardoor verklaard, dat veel abattoirs uit veehandelaarsbedrijven zijn ontstaan, en nog de oorspronkelijke firmanaam voeren. In de tweede plaats bevatten de slachtveeafrekeningen duidelijke indicaties dat het slachten daadwerkelijk binnen de voorgeschreven periode had plaatsgehad. Het zou immers oneconomisch zijn de dieren langer dan tot het in de voorschriften voorziene slachtmoment op de bedrijven te houden. Op grond hiervan, en eveneens wegens de deskundigheid van de bevoegde autoriteiten en hun kennis van de plaatselijke omstandigheden, mocht worden aangenomen dat de naleving van de voorwaarden voor een correcte premieverlening was verzekerd.
57.
De Commissie onderschrijft dit betoog niet. Ook ik ben van mening, dat het onvoldoende is om de objectieve en onbestreden constatering van de ontoereikendheid van de documenten met betrekking tot het slachten van de gesubsidieerde dieren te weerleggen. Voor wat betreft de lijst van inlichtingen die de veehouders volgens de nationale wettelijke bepalingen moesten indienen, moet ook hier worden onderscheiden tussen de voorschriften en de praktische uitvoering daarvan. Zoals ik al met betrekking tot de andere grieven heb aangevoerd, gaat het bij de gebreken van het in de deelstaten geldende systeem in diverse gevallen om verzuimen en andere onregelmatigheden bij de concrete toepassing van die bepalingen, die niet kunnen worden gecorrigeerd door de bijzondere kennis van de Duitse bedrijven waarover de bevoegde instanties volgens verzoekster beschikten.
58.
Het derde punt van kritiek van de Commissie is van meer algemene aard. In wezen wordt aan verzoekster het ontbreken van een passende coördinatie tussen de twee stelsels verweten. Wegens ondoelmatige controles, onvoldoende identificaticvoorschriften en puur formele controles ter plaatse, bestond de mogelijkheid, dat voor dezelfde dieren, die onvoldoende waren gecontroleerd, de premie tweemaal werd verleend: de eerste keer volgens de standaardregeling, de tweede keer volgens de uitzonderingsregeling.
59.
Juist wegens de pretense zakelijke samenhang tussen de overgangsregeling en de standaardregeling kunnen de aangevoerde argumenten niet los worden gezien van de algemene context waarbinnen de controle plaatsvindt zoals ik die heb onderzocht en geanalyseerd in het kader van het eerste middel. Verzoekster voert namelijk aan, dat de in de beide deelstaten verrichte controles (met name de controles ter plaatse) over het geheel genomen adequaat waren om dubbele prcmieverlening te voorkomen. De andere, meer specifieke, stellingen in het verzoekschrift, die in dit verband relevant zijn, kunnen als volgt worden samengevat: op het standaard-controlerapport werden de inspecteurs uitdrukkelijk geïnstrueerd na te gaan, of er aanwijzingen waren dat aan de aanvrager reeds eerder een premie was verleend; de overheid zelf had meerdere malen duidelijk de aandacht erop gevestigd, dat een dubbele prcmieverlening niet was toegestaan, en de Duitse uitvoeringsverordening schreef het bijhouden van een bcstandsregister voor van de dag van de aanvraag tot de laatste dag waarop mocht worden geslacht.
60.
Verweerster beroept zich hiertegen op de geconstateerde ontoereikendheid van de concrete uitvoering van de controles. Noch de circulaire van de overheid noch het standaard-controlerapport waren geschikte middelen om de dubbele verlening van de premie te verhinderen, aangezien zij te weinig specifiek waren. Het bcstandsregister vormt overigens geen enkel bewijs ten aanzien van een dubbele premieverlening, aangezien het betrekking heeft op het tijdvak ná een eventuele premieverlening krachtens de standaardregeling.
61.
Deze argumenten komen heel sterk overeen met degene die in verband met de controle op grond van de standaardregeling naar voren zijn gebracht, en ik kan daarom volstaan met te verwijzen naar mijn betoog met betrekking tot die regeling, waaraan ik nog het volgende aangaande de letters a en c van dit middel moet toevoegen: in de overgangsregeling ontbraken wezenlijke elementen voor een correcte uitvoering op nationaal vlak van de controles overeenkomstig de communautaire verordening. Op grond van alle aangevoerde details betreffende de controles zowel onder de standaardregeling als onder de overgangsregeling kom ik tot de conclusie, dat het resultaat hetzelfde is, welke regeling ook in de beschouwing wordt betrokken: de uitvoering van de controles is inadequaat. Los van de bepalingen in de formulieren — die overigens mijns inziens voldoende gedetailleerd waren— geven de resultaten van de controles van de functionarissen van het EOGFL aanleiding tot gerechtvaardigde twijfel, of de concrete uitvoering van de controles ter plaatse zo grondig en compleet was als zij in het kader van de communautaire regeling noodzakelijkerwijs behoorde te zijn. Juist de gezamenlijke beoordeling van de verschillende klachten van het onderhavige middel bewijst, hoe de toegepaste praktijken bij de overgangsregeling de identificatie van de reeds gesubsidieerde dieren en de verplichte controle op de inachtneming van de vereisten met betrekking tot het slachten bemoeilijkte. De controles zijn daarom niet zodanig uitgevoerd, dat herhaalde premieverleningen werd voorkomen.
62.
Verweerster voert ten slotte aan, dat de sterke decentralisatie van de bestuursorganisaties in Beieren en Baden-Württemberg de problemen bij de uitvoering van de controle „nog verscherpt” hebben, mede omdat de autoriteiten van de deelstaten hadden nagelaten instructies of richtlijnen uit te vaardigen.
63.
Dat argument overtuigt mij niet. Ik moge citeren wat het Hof in een andere zaak heeft uitgemaakt: „Alle autoriteiten van een Lid-Staat — dus zowel die van de Bond als die van een deelstaat of van andere territoriale publiekrechtelijke lichamen — zijn verplicht om binnen de grenzen van hun bevoegdheden de inachtneming van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Anderzijds is het niet aan de Commissie, zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de organieke bepalingen van elke Lid-Staat en over de respectieve verplichtingen van de autoriteiten van de Bond en van de deelstaten.” (
49
) Het staat derhalve niet aan de Commissie de bevoegdheid tot vaststelling van organisatorische regels, in het bijzonder wat betreft de verdeling van de bevoegdheden tussen de Bond en de deelstaten, te beoordelen: dit is een uitsluitend nationale materie.
Ik wil hier nog slechts bij aantekenen, dat naar mijn mening de wettelijke bepalingen van de deelstaten een coördinatie in het leven hebben geroepen, die door de Commissie ten onrechte wordt genegeerd. Er zijn zelfs tamelijk veel gedetailleerde en nauwkeurige wetten en verordeningen. Alleen de concrete toepassing van deze wettelijke bepalingen is, zoals ik heb uiteengezet, in het licht van de meeste aangevoerde grieven uit gemeenschapsrechtelijk oogpunt inadequaat.
Op grond van hetgeen ik hierboven heb aangevoerd, echter met deze laatste precisering, komt het mij voor, dat het Hof de argumenten van verzoekster waarmee zij de overgangsregeling aanvecht, dient te verwerpen.
Conclusie
Op grond van al het bovenstaande, moge ik het Hof in overweging geven:
—
nietig te verklaren beschikking 93/659/EEG van de Commissie van 25 november 1993 voor een bedrag van 1150165 DM ter zake van de niet-erkende uitgaven betreffende de invoer van runderen uit Frankrijk en België en de uitvoer van runderen naar Italië;
—
het beroep voor het overige te verwerpen.
—
Aangezien beide partijen gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, geef ik in overweging, elk der partijen overeenkomstig artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering in de eigen kosten te verwijzen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
1
)	PD 1993, L301, blz. 13.
(
2
)	PB 1968, L 148, blx. 24.
(
3
)	PB 1989, L61, blz. 43.
(
4
)	Verordening van de Commissie van 20 maarl 1989 houdende uitvoeringsbepalingen van hel stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees (PB 1989, L 78, blz. 38).
(
5
)	Ik doel in het bijzonder op het mijns inziens meest verwante precedent, te weten het arrest van het Hof van 12 juni 1990 (zaait C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321). In die zaak drukte advocaat-generaal Van Gerven zich als volgt uit: „Het nieuwe van deze zaak bestaat erin dat de betwisting niet zozeer de gevolgtrekkingen betreft die de Commissie uit de analyse van individuele dossiers zou hebben getrokken, dan wel eerder de consequenties die zij heeft verbonden aan haar oordeel over de bestuurlijke werking op het stuk van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in bepaalde regio's van de betrokken Lid-Staat”; zie de conclusie in de aangehaalde zaak, Jurispr. 199D, blz. I-2334 en met name blz. I-2335.
(
6
)	Ik verwijs naar zowel algemene als bijzondere voorschriften: op federaal niveau is er de algemene verordening betreffende de verlening van premies aan producenten van rund- en schapevlccs van 7 oktober 1987 (BGBL. I, blz. 2266, later gewijzigd bij de verordening van 10 april 1989, BGBL. I, blz. 778). Op deelstaatniveau bestaat een uiterst gedetailleerde regeling betreffende de gang van zaken bij de premicvcrlening en voor de controlcfasc: zie de voorschriften van het Beierse Ministerie voor de Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw met betrekking tot de verlening van de speciale premie aan de producenten van rundvlees van 12 februari 1990 (nr. T6-7643.2-511), de bekendmaking van het Ministerie voor het Platteland, Land- en Bosbouw van Badcn-Württcmbcrg van 29 maart 1989 (over de algemene premieregeling), de circulaire van datzelfde ministerie van 29 maart 1989 (over de toekenning van premies), de brief van dat ministerie van 7 juni 1989 (over het toezicht op de premieregeling) en ten slotte het gedetailleerde federale controleformulier.
(
7
)	Verordening van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1968, L 148, blz. 24).
(
8
)	Verordening van de Raad van 10 februari 1987 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, alsmede van de premieregelingen in die sector (PB 1987, L 48, blz. 1).
(
9
)	De geldende premies waren ingevoerd bij verordeningen van de Raad van 6 mei 1986 (EEG) nr. 1346 (PB 1986, L 119, blz. 39) en nr. 1347 (PB 1986, L 119, blz. 40).
(
10
)	De oorspronkelijk tot 31 december 1988 beperkte duur van de premieregeling is bij verordening nr. 571/89 van de Raad verlengd.
(
11
)	Verordening (EEG) nr. 468/87 van de Raad van 10 februari 1987 tot vaststelling van de algemene voorschriften van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees (PB 1987, L48, blu. 4), gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 572/89 van de Raad van 2 maart 1989 (PB 1989, L 63, blz. 1). Deze verordening stelt bepaalde basiselementen van de regeling vast: het bedrag van de premie, het maximale aantal en het ras der subsidíale dieren en de minimumleeftijd van de runderen.
(
12
)	Verordening nr. 714/89 is in de plaats gekomen van de daarbij ingetrokken verordening (EEG) nr. 859/87 van de Commissie van 25 maart 1987 houdende uitvoeringsbepalingen van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees (PB 1987, L 82, biz. 25). De onderhavige bepalingen preciseren:
„a)
de voorschriften met betrekking tot de indiening van de aanvragen en de betaling van de premie;
b)
de bepalingen betreffende de identificatie van de dieren;
c)
de controle op de naleving van het aantal aangegeven mannelijke dieren en van de inachtneming van de voorwaarden (...), inzonderheid de verblijfsduur van de runderen op het bedrijf, teneinde voldoende controle te verzekeren;
d)
de bijzondere voorschriften die door de Lid-Statcn moeten worden ín acht genomen volgens het stelsel van artikel 4, bij de uitvoer van levende subsidíale runderen naar derde landen alsook bij de verzending daarvan naar andere Lid-Staicn”.
(
13
)	Zie de derde en de vierde overweging van de considerans van de verordening (maar ook de vijfde en de zevende): De derde overweging luidt: „Wegens de moeilijkheden in verband met het overleggen van stukken ten bewijze dat de vereiste voorwaarden in acht zijn genomen, dient te worden voorgeschreven dat bij de aanvragen verklaringen en verbintenissen van de begunstigden moeten worden gevoegd; dat de Lid-Statcn op deze verklaringen en verbintenissen administratieve controles ter plaatse dienen uit te voeren dxc op een minimum aantal bedrijven betrekking moeten hebben, en wanneer deze verklaringen onjuist blijken te zijn, de uitgekeerde premiebedragen volledig dienen terug te vorderen.”
De vierde overweging luidt: „Op grond van de opgedane ervaring, doch met de nodige inschikkelijkheid voor kleinere overtredingen, moeten de voorschriften ter voorkoming en bestraffing van onregelmatigheden en bedrog worden verscherpt” (cursivering van míj).
(
14
)	Verordening van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13). Zie in dit verband ook de derde, de zevende en de achtste overweging van de considerans. De derde voorziet in de instelling van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw; de zevende bepaalt dat „maatregelen moeten worden genomen om elke onregelmatigheid te voorkomen en te vervolgen, en om ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren geganc bedragen terug te vorderen, alsmede dat moet worden vastgesteld wie de financiële gevolgen van dergelijke onregelmatigheden of nalatigheden draagt”; de achtste en in casu belangrijkste, onderstreept de beide principes — samenwerking en controle—door te bepalen dat „de uitgaven van de Gemeenschap aan een grondige controle moeten worden onderworpen” en door daaraan toe te voegen dat „ter aanvulling van de door de Lid-Staten eigener beweging uit te oefenen controle, die hoofdzaak blijft, dient te worden voorzien in verificaties door functionarissen van de Commissie en in de mogelijkheid voor deze instelling om een beroep te doen op de Lid-Statcn”.
(
15
)	Zie arrest van 6 mei 1982 (zaak 54/81, Fromme, Jurispr. 1982, blz. 1449): „Het reeds genoemde artikel 8 van verordening nr. 729/70, dat bepaalt dat de Lid-Statcn overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen treffen om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bcdragen terug te vorderen, is dus slechts een uitdrukkelijke bevestiging van een verplichting die reeds op de Lid-Statcn rust krachtens het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde samenwerkingsbcginsel” (r. o. 5). Zie de conclusie van advocaat-generaal Capotorli van 18 maart 1982 (gevoegde zaken 146/81, 192/81 en 193/81, BayWa, Jurispr. 1982, blz. 1503, 1537).
(
16
)	Zie, laatstelijk, arrest van 23 november 1995 (zaak C-476/93, P, Nutra!, Jurispr. 1995, blz. I-4125). Zie ook arrest van 10 november 1993 (zaak C-48/91, Nederland/Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-5611, r. o. 11): „Het beheer van de EOGFL-financicring berust in hoofdzaak bij de nationale instanties, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. (...) Enkel de Lid-Staat zelf kan immers precies welen en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tol de marktdeelnemers te groot is om bij hen de tiodige inlichtingen in te winnen” (cursivering van mij); zie arrest van 7 juli 1987 (gevoegde zaken 89/86 en 91/86, Étoile commerciale en CNTA, Jurispr. 1987, blz. 3005).
(
17
)	Zie arrest Nederland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 16, r. o. 11.
(
18
)	Zo heeft hel Hof — naar aanleiding van de stelling van de Bondsrepubliek Duitsland, dat verordening (EKG) nr. 1244/82 van de Commissie van 19 mei 1982 (houdende uitvoeringsbepalingen van de premieregeling voor het aanhouden van hel zoogkocienbestand) geen verplichting bevatte om bepaalde voorschriften voor de verlening van de premie uil te vaardigen — bepaald: „Op grond van de hierboven geformuleerde algemene overwegingen moet worden vastgesteld, dat de gemeenschapsregeling de Lid-Statcn weliswaar niet dwingend gebiedt voor de onderhavige materie gedetailleerde en strakke voorschriften vast te stellen, doch wel de verplichting inhoudt am een samenhangend geheel van maatregelen te treffen, waaronder ook concrete richtlijnen ten behoeve van de met de controles ter plaatse belaste functionarissen” (cursivering van mij), arrest Bondsrepubliek Duitsland/Commissie (reeds aangehaald in voetnoot 5, met name r. o. 36-38).
(
19
)	Het begrip van het beginsel van goed bestuur waarop ik mij hier beroep, betekent inzonderheid dat de uitoefening van het bestuur zo uitputtend dient te zijn dat „bij het nemen van een beslissing (...) het gezag alle elementen in aanmerking moet nemen die zijn besluit kunnen beïnvloeden”; zie beschikking Gerecht van 7 juni 1991 (zaak T-14/91, Weyrich, Jurispr. 1991, blz. II-235); daarnaast, en meer in het algemeen, impliceert dat begrip ook de doelmatigheid van de beslissingen van het bestuur; vergelijk het arrest Hof van 27 maart 1990 (zaak C-10/88, Italië/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-1229, r. o. 13): „het beginsel van goed bestuur vereist dat (het bestuur) tijdig meedeelt wat het als een redelijke termijn beschouwt”; zie ook arresten van 14 november 1989 (zaak 14/88, Italic/Commissic, Jurispr. 1989, blz. 3677) en 11 oktober 1990 (zaak C-34/89, Itali/Commissic, Jurispr. 1990, blz. 3603): de zorgvuldighcidsvcrplichting „houdt in, dat de Lid-Staten de maatregelen moeten nemen waarmee onmiddellijk een eind kan worden gemaakt aan onregelmatigheden” (r. o. 12).
(
20
)	Zie arrest van 13 maart 1990 (zaak C-30/89, Commissie/ Frankrijk, Jurispr. 1990, blz. I-691).
(
21
)	Zie arrest van 10 november 1993 (Nederland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 16). Zie eveneens de bespreking van het desbetreffende organisaticsysteem door advocaat-generaal Van Gcrvcn in zijn conclusie van 3 maart 1993 in de zaak Italië/Commissie (zaak C-55/91, Jurispr. 1993, blz. I-4834); zie inzonderheid het eerste gedeelte van die conclusie, „Voorafgaande opmerkingen van algemene aard”.
(
22
)	Zie artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70, reeds aangehaald: „Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn.”
(
23
)	Het Hof heeft beslist dat „de Lid-Staten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies naar behoren worden nageleefd (cursivering van mij); arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 5.
(
24
)	De Commissie behoeft slechts één bcwijselement voor serieuze en redelijke (beter: gerechtvaardigde) twijfel wat betreft mogelijke onregelmatigheden in het nationaal beheer te leveren, terwijl de Lid-Staten het tegendeel moeten bewijzen; arrest van 10 november 1993 (Nederland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 16; met name r. o. 15-18); arrest van 12 juni 1990 (Duitsland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 5). Zie voor een andere optiek arrest van 12 juli 1984 (zaak 49/83, Luxemburg/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 2931) en arresten van 27 februari 1985 (zaken 55/83 en 56/83, Italic/Commissic, Jurispr. 1985, resp. blz. 683 en 703) (alleen die uitgaven waarvan de Lid-Staat aantoont dat zij daadwerkelijk en in overeenstemming met de voorschriften zijn gedaan, kunnen door het EOGFL worden vergoed).
(
25
)	Teneinde de controles niet te bezwaarlijk doch de sanctiedreiging doeltreffender te maken, heeft het Hof zich verenigd met de methode, dat de op grond van beperkte steekproeven verkregen resultaten representatief worden geacht voor het gehele administratieve stelsel van de Liu-Slaat onderscheidenlijk, ín gevallen als het onderhavige waarin de bevoegdheid op regionaal niveau wordt uitgeoefend, voor het door de bevoegde lokale instanties toegepaste stelsel (arrest van 9 augustus 1994, zaak C-413/92, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1994, blz. I-3792, r. o. 11).
(
26
)	Becschikking C/92/2645 van de Commissie van 6 november 1992, genomen on grond van artikel 1, lid 3, van verordening (HEG) nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 (PD 1972, L 186, biz. 1).
(
27
)	Arrest van 12 juni 1990 (Bondsrepubliek Duitsland/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 5, r. o. 20),
(
28
)	De bevoegde autoriteiten zijn namelijk, wegens hun werkzaamheden op grond van de Duitse voorschriften, deskundig op het gebied van inspecties ter plaatse als onderdeel van premiesystemen,
(
29
)	In beide deelstaten is het aantal voorgeschreven inspecties ter plaatse uitdrukkelijk gerelateerd aan de verplichting de voorschriften van het gemeenschapsrecht in acht te nemen (brief van het Beierse Ministerie voor de Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van 13 augustus 1990, brief van het Ministerie voor het Platteland, Voedselvoorziening, Landen Bosbouw van Badcn-Würltcmbcrg van 7 juni 1989 en circulaire van dat ministerie van 29 maart 1989).
(
30
)	Zie ter ondersteuning van de voorgestelde interpretatie verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB 1992, L 391, blz. 36); met name wat betreft de noodzaak de inspectie ter plaatse te combineren met de administratieve controle, vergelijk artikel 6, lid 4: „De aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, worden door de bevoegde instantie met name aan de hand van een risicoanalyse en van een clement inzake hun representativiteit voor de ingediende steunaanvragen bepaald.”
(
31
)	Integendeel, met betrekking tot de controle ter plaatse wordt in de richtlijnen van net Beierse Ministerie voor de Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw betreffende de uitvoering van de speciale premie voor producenten van rundvlees van 12 februari 1990 (nr. T-6-7463.2-511) uitdrukkelijk bepaald: „De controles ter plaatse moeten steekproefsgewijs (minstens 10 %) worden uitgevoerd, doch dient het gehele grondgebied te bestrijken” (nr. 8.2.2; cursivering van mij).
(
32
)	Zie arrest van 22 juni 1993 (zaak C-54/91, Bondsrepubliek Duitsland/Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-3399) en de conclusie van advocaat-jeneraal Tesauro in die zaak.
(
33
)	Volgens dit systeem worden de dieren, waarvoor in een bepaalde periode een premicaanvraag is ingediend, aan één oor gemerkt, terwijl de dieren van de volgende periode na acht maanden aan net andere oor worden gemerkt. Dit om te voorkomen, dat voor de dieren die in de eerste periode subsidiabel zijn, ook in de tweede periode een premie wordt verleend, en eveneens om het systeem waterdicht te maken: aangezien de dieren minstens zes maanden oud moeten zijn, zijn zij in de derde periode minstens 22 maanden oud (zes maanden plus acht maanden van de eerste periode plus acht maanden van de tweede periode) en daarmee ouder dan de leeftijd waarop zij de hoogste prijs opbrengen, te weten 18 maanden.
(
34
)	Voorts wordt aangevoerd dat, op federaal niveau, erin is voorzien dat een nieuw herkenningsteken wordt aangebracht wanneer het bestaande te kort schiet.
(
35
)	PB 1992, L 355, blz. 32.
(
36
)	Brief van 23 november 1989 en daaraan voorafgaande telex van 2 Juli 1987 (deze laatste betreffende de overeenkomstige regeling van artikel 6, lid 1, van de aangehaalde verordening nr. 859/87).
(
37
)	Zie in deze zin de conclusie van de Rekenkamer in haar jaarverslag bij het begrotingsjaar 1991 (PB 1992, C 330, blz. 91, nr. 3.76).
(
38
)	Vergelijk de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 714/89.
(
39
)	De Bondsrepubliek hccfl deze verzoeken gedaan bij brieven (van december 1989 en november 1990), bij de beraadslaging in het rundvleescomite (in mei 1991) en mondeling in november 1989 alsook ten tijde van de inspeclie door het EOGFL in Beieren en Baden-Württemberg.
(
40
)	Zie arrest van 11 oktober 1990 (Italië/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 19).
(
41
)	Vergelijk in deze zin de overwegingen met betrekking tol de samenwerking bij steunmaatregelen van de staten in het arrest van 2 februari 1989 (zaak 94/87, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 175).
(
42
)	Een dergelijke uniforme regeling werd, zoals wij hebben gezien, eerst in 1992 met de in punt 29 van deze conclusie aangehaalde richtlijn 92/102 ingevoerd.
(
43
)	Ik zou hier de aandacht willen vestigen op twee bepalingen met betrekking tot fraude ten laste van de financile belangen van de Gemeenschap, die, ook al zijn zij posterieur aan de in de voorliggende procedure aanwezige situatie, steun bieden aan de door mij geprefereerde oplossing. Artikel 209 A van het Verdrag, dat bij het Verdrag van Maastricht is geïnsercerd, voorziet in de tweede alinea, tweede zin, dat de Lid-Staten ten behoeve van de coördinatie van hun activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap „met ondersteuning van de Commissie voor een nauwe, regelmatige samenwerking tussen de bevoegde instanties” zorgen. In dezelfde zin en nog specifieker baseert verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald (PB 1991, L 67, blz, 11), de bestrijding van fraude op een nauwe samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie (zie met name de tiende overweging van de considerans). Ook in het licht van de aanknopingspunten die uit deze bepalingen voortvloeien, beschouw ik het stilzitten van de Commissie in het voorliggende geval van bijzondere betekenis, aangezien zij de samenwerking waarom verzoekster door middel van haar herhaalde verzoeken uitdrukkelijk had verzocht, heeft verhinderd.
(
44
)	De ontstaansgeschiedenis van de bepaling levert de definitieve bevestiging voor de juistheid van mijn visie. Oorspronkelijk bepaalde verordening (KEG) nr. 859/87 van de Commissie van 25 maart 1987 houdende uitvoeringsbepalingen van het stelsel van de speciale premie voor producenten van rundvlees (PB 1987, Ĺ 82, blz, 25), in artikel 6, lid 2: „dieren waarvoor een premieaanvraag is ingediend (...) worden bij de verzending blijvend gemerkt. Dit merken moet van hel (...) (standaard-Jhcrkcnningstckcn kunnen worden onderscheiden om verwarring tussen de twee regelingen te voorkomen.” Later werd bij verordening (EEG) nr. 1120/87 van de Commissie van 23 april 1987 tot wijziging van de genoemde verordening (PB 1987, L 109, blz. 11) — in een formulering die ook in verordening nr. 714/89 is gehandhaafd, in één enkel lid — het afwijkende identificatiesysteem en de noodzaak van een specifiek herkenningsteken bij de verzending van gesubsidieerde dieren ingevoerd. De aldus vastgestelde regeling, volgens welke de dieren die onder die systemen vielen ten tijde van de verzending naar een andere Lid-Staat op specifieke wijze moesten worden geïdentificeerd, werd in essentie door verordening nr. 2430/87 van 11 augustus 1987 (PB 1987, L 224, bíz. 10) bevestigd en ten slotte door verordening nr. 714/89 gepreciseerd. Bij laatstgenoemde verordening werd de bepaling die het specifieke —en „verschillende” — herkenningsteken van de volgens hel standaardsysteem te identificeren dieren voorschreef, ingetrokken, doch de specifieke identificatieverplichling voor dieren ingevoerd die onder de afwijkende regeling vielen. Dit uitstapje in de wetsgeschiedenis loont twee dingen aan: in de eerste plaats, dat de specifieke en „verschillende” merking voor de volgens de standaardregeling geïdentificeerde dieren door de wetgever uitdrukkelijk werden afgeschaft; in de tweede plaats, dal de oorsprong van de litigieuze alinea van artikel 7 van verordening nr. 714/89 rechtstreeks en uitsluitend betrekking heeft op dieren die volgens de afwijkende regeling werden geïdentificeerd. Het betreft hier twee indicaties, die naar mijn mening onbetwistbaar pleiten ten gunste van de gedachte, dat uitsluitend voor de dieren van deze tweede categorie de verplichting van een speciale markering op het moment van verzending geldt, mede in aanmerking genomen dat een tweede markering (die wegens het ontbreken van bijzondere bepalingen dezelfde karakteristieken heeft als de eerste) voor reeds in de zin van de verordening „goed zichtbaar en duurzaam” gemarkeerde dieren onnodig is.
(
45
)	De achtste overweging van de considerans van verordening nr. 714/89 luidt: „Overwegende dat het met het oog op de eisen in verband met de afzet van de mannelijke runderen die door de producenten bij de inwerkingtreding van deze verordening worden gehouden, dienstig is voorlopig een afwijking toe te staan van de verplichting de dieren na de indiening van de aanvraag een bepaalde periode op hel bedrijf te houden, voor zover de betrokken runderen de vereiste leeftijd hebben en minstens twee maanden op het bedrijf zijn gemest; dat voor die runderet:, die wegens bun leeftijd moeilijk bandelbaar zijn, een afwijking van de voorschriften voor het merken moet worden toegestaan” (cursivering van mij).
(
46
)	Vergelijk de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven in de zaak Bondsrepubliek Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 5), met name sub 7: ‚„hct federale of tussen deelstaten betoonde gebrek aan belangstelling’ (...) vloeit over in andere [weigeringsgronden] (...) met name onvoldoende controleregels uitgevaardigd door, en in overleg met, de in de Bondsrepubliek bevoegde Länder en onvoldoende toezicht op de met de toepassing en controle belaste ambtenaren op het lokale niveau”; zie ook r. o. 25-28 van het arrest.
(
47
)	Op de bijzondere betekenis van de documentatie in het kader van de overgangsregeling moge ik in het bijzonder de aandacht vestigen. Immers, wegens de korte tijd die het rund op het bedrijf moet blijven (één maand na het moment van de aanvraag), en de tijd die tussen dit moment en het slachten of de uitvoer van het dier verstrijkt (hoogstens vijf maanden), worden deze documenten in feite het enige middel waarmee de juistheid van de toekenning van de gemeenschapspremie kan worden gecontroleerd.
(
48
)	Volgens de buitengewoon gedetailleerde Duitse voorschriften wordt het slachten onder andere door de volgende documenten aangetoond: vleeskeuring, slachteertificaat (met vermelding van het slachtgewicht) of slachtveccertificaat (met vermelding van lcvend-veegewicht), indien in verband daarmee documenten over het uitgevoerde slachten aanwezig zijn; vergelijk de circulaire van het Ministerie voor het Platteland, Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van Baden-Württemberg van 29 maart 1989, blz. 5.
(
49
)	Arrest van 12 juni 1990 (Bondsrepubliek Duitsland/Commissie, aangehaald in voetnoot 5, r. o. 13); zie eveneens arrest van 15 december 1971 (gevoegde zaken 51/71 tot en met 54/71, International Fruit Company, Jurispr. 1971, blz. 1107, r. o. 4).