ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
18 de junho de 2012 (*)
«União aduaneira – Camarão congelado proveniente da Indonésia – Certificados de origem não válidos – Cobrança a posteriori de direitos de importação – Pedido de dispensa do pagamento dos direitos de importação – Artigo 220.°, n.° 2, alínea b), e artigo 239.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92»
No processo T‑159/09,
Biofrescos – Comércio de Produtos Alimentares, Lda, com sede em Linda‑a‑Velha (Portugal), representada por A. de Magalhães Menezes, advogado,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por R. Lyal, P. Guerra e Andrade e L. Bouyon, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão C (2009) 72 final da Comissão, de 16 de janeiro de 2009, que constata que se justifica proceder ao registo de liquidação a posteriori dos direitos de importação e que não se justifica a dispensa do pagamento desses direitos num caso específico,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, N. Wahl e S. Soldevila Fragoso (relator), juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 15 de março de 2012,
profere o presente
Acórdão
Factos
1        A recorrente, Biofrescos – Comércio de Produtos Alimentares, Lda, importou entre setembro de 2003 e fevereiro de 2005 vários lotes de camarão congelado declarado como sendo originário da Indonésia, para os quais solicitou a dispensa do pagamento dos direitos de importação ao abrigo dos artigos 220.°, n.° 2, alínea b), 236.° e 239.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, conforme alterado (JO L 302, p. 1, a seguir «código aduaneiro»).
2        À época dos factos, a importação na União Europeia deste tipo de produto originário da Indonésia beneficiava do sistema das preferências generalizadas (a seguir «SPG»). Nos termos das disposições pertinentes do Regulamento (CEE) n.° 2454/93 da Comissão, de 2 de julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento n.° 2913/92 (JO L 253, p. 1), a prova do caráter originário dos produtos era feita por um certificado de origem «formulário A» e os produtos abrangidos por este certificado beneficiavam do regime pautal preferencial de 4,20%, em vez da taxa normal fixada em 12%.
3        Em junho de 2005 e posteriormente em fevereiro de 2006, uma missão conjunta de cooperação administrativa deslocou‑se à Indonésia e constatou que não existia nenhuma prova da origem preferencial de certos lotes de camarão congelado exportados pela empresa PT Suri Tani Pemuka para a União ao abrigo de certificados de origem «formulário A». Por conseguinte, o camarão exportado por esta empresa não cumpria as regras relativas à origem e, por isso, não podia beneficiar da taxa preferencial do SPG.
4        Em 16 de janeiro de 2009, a Comissão das Comunidades Europeias adotou a Decisão C (2009) 72 final, que constatava que se justificava proceder ao registo de liquidação a posteriori dos direitos de importação e que não se justificava a dispensa do pagamento desses direitos num caso específico (a seguir «decisão impugnada»). Através desta decisão, dirigida à República Portuguesa, a Comissão recusou, no essencial, acolher o pedido apresentado por esta última no sentido de ser concedida à recorrente uma dispensa do pagamento dos direitos de importação devidos, no valor de 41 271,09 euros.
Tramitação processual e pedidos das partes
5        Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de abril de 2009, a recorrente interpôs o presente recurso, uma vez que a decisão impugnada lhe foi comunicada pelas autoridades portuguesas competentes em 23 de fevereiro de 2009.
6        Por despacho do presidente do Tribunal Geral de 25 de maio de 2009, o pedido de suspensão da execução apresentado pela recorrente foi indeferido.
7        Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral do processo. Uma vez que a recorrente não participou na audiência, a Comissão apresentou as suas alegações ao Tribunal Geral na audiência de 15 de março de 2012.
8        A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a decisão impugnada.
9        A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        indeferir o pedido de medidas provisórias;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
10      A título preliminar, há que delimitar o objeto do presente recurso. A recorrente alega que a decisão impugnada viola os artigos 220.°, n.° 2, alínea b), 236.° e 239.°, n.° 1, do código aduaneiro. No entanto, importa recordar que a decisão impugnada apenas se pronuncia sobre um pedido apresentado pela República Portuguesa. Assim, limitou‑se a declarar que havia que proceder à recuperação a posteriori dos direitos de importação devidos pela recorrente e que não se justificava conceder‑lhe a dispensa do pagamento desses direitos. Em contrapartida, a decisão impugnada não ordena diretamente à recorrente o pagamento do montante de 41 271,09 euros. Com efeito, no quadro do regime instituído pelo código aduaneiro e pelo Regulamento n.° 2454/93, a aplicação do direito material aduaneiro da União, incluindo a adoção de decisões que exigem o pagamento a posteriori dos direitos não pagos, é da competência exclusiva das autoridades aduaneiras nacionais, cujas decisões podem ser impugnadas nas jurisdições nacionais (acórdão do Tribunal Geral de 11 de julho de 2002, Hyper/Comissão, T‑205/99, Colet., p. II‑3141, n.° 98, e despacho do presidente do Tribunal Geral de 25 de maio de 2009, Biofrescos/Comissão, T‑159/09 R, não publicado na Coletânea, n.° 29; v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 16 de julho de 1998, Kia Motors e Broekman Motorships/Comissão, T‑195/97, Colet., p. II‑2907, n.° 36).
11      Deste modo, se a recorrente pretender contestar a existência da dívida aduaneira, é necessário recordar que tal questão é da competência exclusiva das autoridades nacionais, com base no artigo 236.° do código aduaneiro, cujas decisões podem ser impugnadas nos órgãos jurisdicionais nacionais, ao abrigo do artigo 243.° do mesmo código, os quais podem submeter a questão ao Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdão Kia Motors e Broekman Motorships/Comissão, já referido, n.° 36).
12      Importa, por conseguinte, à luz dos três fundamentos invocados, no essencial, pela recorrente, fiscalizar a legalidade da decisão impugnada, relativamente, antes de mais, ao artigo 220.°, n.° 2, alínea b), em seguida, ao artigo 239.°, n.° 1, do código aduaneiro e, por último, a uma pretensa fundamentação insuficiente da decisão impugnada.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do código aduaneiro
13      O artigo 220.°, n.os 1 e 2, alínea b), do código aduaneiro dispõe:
«1. Sempre que o registo de liquidação do montante de direitos resultante de uma dívida aduaneira não tenha sido efetuado em conformidade com o disposto nos artigos 218.° e 219.° ou tenha sido efetuado num nível inferior ao montante legalmente devido, o registo de liquidação do montante de direitos a cobrar ou da parte por cobrar deverá efetuar‑se no prazo de dois dias a contar da data em que as autoridades aduaneiras se tenham apercebido dessa situação e em que possam calcular o montante legalmente devido e determinar o devedor (registo de liquidação a posteriori). Este prazo pode ser prorrogado nos termos do artigo 219.°
2. Exceto nos casos referidos no segundo e terceiro parágrafos do n.° 1 do artigo 217.°, não se efetuará um registo de liquidação a posteriori quando:
[…]
b)      O registo da liquidação do montante dos direitos legalmente devidos não tiver sido efetuado em consequência de um erro das próprias autoridades aduaneiras, que não podia ser razoavelmente detetado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa‑fé e observado todas as disposições previstas pela regulamentação em vigor, no que se refere à declaração aduaneira;
Se o estatuto preferencial das mercadorias for determinado com base num sistema de cooperação administrativa que envolva as autoridades de um país terceiro, a emissão de um certificado por estas autoridades constitui, quando este se revele incorreto, um erro que não podia ser razoavelmente detetado na aceção do primeiro parágrafo.
Todavia, se o certificado se basear numa declaração materialmente incorreta do exportador, a emissão de um certificado incorreto não constitui um erro, salvo, nomeadamente, se for evidente que as autoridades emissoras tinham ou deviam ter tido conhecimento de que as mercadorias não tinham direito a tratamento preferencial.
A boa‑fé do devedor pode ser invocada sempre que este possa demonstrar que, durante o período das operações comerciais em causa, diligenciou para se assegurar de que foram respeitadas todas as condições para o tratamento preferencial.
[…]»
14      A recorrente alega, no essencial, que as autoridades aduaneiras indonésias cometeram um erro ao conceder um certificado de origem «formulário A» sem detetarem que o camarão exportado não era de origem indonésia. Este erro não resultou de declarações inexatas do exportador, PT Suri Tani Pemuka, e não poderia ter sido detetado pela recorrente, uma vez que esta agiu de boa‑fé, em conformidade com o artigo 220.°, n.° 2, alínea b), primeiro e segundo parágrafos, do código aduaneiro.
15      Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o facto de as autoridades competentes do país de origem terem confirmado nos certificados de origem «formulário A» que as mercadorias eram originárias desse território não basta para que haja um erro das autoridades competentes (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de maio de 1996, Faroe Seafood e o., C‑153/94 e C‑204/94, Colet., p. I‑2465, n.° 94).
16      A este respeito, o artigo 220.°, n.° 2, alínea b), terceiro parágrafo, do código aduaneiro exclui claramente a existência de tal erro quando este se deve a uma declaração incorreta dos factos por parte do exportador que apresentou os referidos certificados às autoridades.
17      No caso em apreço, o exportador, PT Suri Tani Pemuka, preencheu efetivamente, de forma sistemática, a oitava casa do pedido de emissão de um certificado de origem «formulário A» apresentado às autoridades aduaneiras indonésias com a letra «P», o que significa que os produtos exportados tinham supostamente origem indonésia. Sem qualquer ambiguidade, estas circunstâncias podem ser qualificadas de «declaração materialmente incorreta do exportador» na aceção do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), terceiro parágrafo, do código aduaneiro.
18      Todavia, estas mesmas disposições também permitem caracterizar um erro quando as autoridades aduaneiras do país terceiro deviam ter tido conhecimento de que as mercadorias não tinham direito a tratamento preferencial.
19      Ora, resulta dos factos do caso em apreço, não contestados pela recorrente, que, além da sua atividade de embalagem ou de cozedura de camarão de origem não indonésia, o exportador também produzia e exportava camarão de origem indonésia. Por conseguinte, as autoridades indonésias não podiam ter conhecimento de que as mercadorias declaradas como sendo de origem indonésia, e importadas pela recorrente para Portugal, efetivamente não tinham essa origem.
20      Por último, a boa‑fé da recorrente não pode ser invocada quando o comportamento do exportador tiver tido como consequência enganar as autoridades aduaneiras do país de origem. Com efeito, em tais circunstâncias, se a sua boa‑fé fosse tomada em consideração, os importadores da União teriam a possibilidade de, sistematicamente, se eximirem à sua responsabilidade em declarações incorretas sobre a origem dos produtos importados, com consequências importantes na pauta aduaneira aplicada, recorrendo à intervenção de um exportador de um país terceiro que se encarregaria de obter de forma fraudulenta certificados de origem «formulário A» junto das autoridades dos países que beneficiam do SPG.
21      Deste modo, mesmo na hipótese de a recorrente não ter motivos para suspeitar da origem efetiva dos produtos que importou, é ela, enquanto devedora, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, suporta o risco resultante de um documento comercial que, numa fiscalização posterior, se revela ser falso (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de novembro de 1984, Van Gend & Loos e Expeditiebedrijf Bosman/Comissão, 98/83 e 230/83, Recueil, p. 3763, n.° 20).
22      Daqui resulta que a Comissão não cometeu erro manifesto de apreciação na aplicação do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do código aduaneiro e que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 239.°, n.° 1, do código aduaneiro
23      O artigo 239.°, n.° 1, do código aduaneiro estabelece:
«Pode‑se proceder ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou dos direitos de exportação em situações especiais, distintas das referidas nos artigos 236.°, 237.° e 238.°:
–        a determinar pelo procedimento do comité;
–        decorrentes de circunstâncias que não envolvam qualquer artifício ou negligência manifesta por parte do interessado. As situações em que pode ser aplicada esta disposição bem como as modalidades processuais a observar para esse efeito são definidas de acordo com o procedimento do comité. O reembolso ou a dispensa do pagamento pode ficar subordinado a condições especiais.»
24      No essencial, o artigo 239.° do código aduaneiro prevê que a autoridade aduaneira nacional pode conceder uma dispensa de pagamento dos direitos de importação em situações diferentes das previstas nos artigos 236.° a 238.° do referido código.
25      A recorrente sustenta, em primeiro lugar, que o facto de as autoridades indonésias não terem exigido ao exportador a apresentação de um pedido com uma descrição precisa dos factos e dos documentos comprovativos da origem dos produtos configura uma situação especial.
26      Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, circunstâncias que podem configurar uma situação especial, à luz da finalidade de equidade subjacente ao artigo 239.° do código aduaneiro, existem quando se verificam elementos suscetíveis de colocar o recorrente numa situação excecional relativamente aos outros operadores económicos que exercem a mesma atividade (acórdão do Tribunal Geral de 12 de fevereiro de 2004, Aslantrans/Comissão, T‑282/01, Colet., p. II‑693, n.° 56; v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de fevereiro de 1999, Trans‑Ex‑Import, C‑86/97, Colet., p. I‑1041, n.° 22, e de 27 de setembro de 2001, Bacardi, C‑253/99, Colet., p. I‑6493, n.° 56). Com efeito, a cláusula de equidade prevista pela regulamentação aduaneira da União destina‑se a ser aplicada quando as circunstâncias que caracterizam a relação entre o operador económico e a administração sejam tais que não seria equitativo impor a esse operador um prejuízo que normalmente não teria sofrido (v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de março de 1987, Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons, 58/86, Colet., p. 1525, n.° 22, e de 29 de abril de 2004, British American Tobacco, C‑222/01, Colet., p. I‑4683, n.° 63).
27      Para determinar se as circunstâncias do caso concreto constituem uma situação especial, a Comissão deve apreciar todos os dados de facto pertinentes (v., por analogia, acórdãos do Tribunal Geral de 9 de novembro de 1995, France‑aviation/Comissão, T‑346/94, Colet., p. II‑2841, n.° 34, e Hyper/Comissão, já referido, n.° 93). Ora, embora a Comissão disponha de uma margem de apreciação no que respeita à aplicação de uma cláusula de equidade, é obrigada a exercer esse poder ponderando realmente, por um lado, o interesse da União em se certificar da observância das disposições aduaneiras e, por outro, o interesse do operador de boa‑fé em não suportar prejuízos que ultrapassem o risco comercial comum (v., por analogia, acórdão Hyper/Comissão, já referido, n.° 95).
28      É tendo em conta esses princípios que há que examinar se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar, na decisão impugnada, que as circunstâncias invocadas pela recorrente não constituíam uma situação especial (acórdão do Tribunal Geral de 27 de setembro de 2005, Geologistics/Comissão, T‑26/03, Colet., p. II‑3885, n.° 41).
29      No caso em apreço, importa assinalar que o procedimento seguido por um país terceiro para conceder certificados de origem «formulário A» não pode ser qualificado de situação distinta das abrangidas pelos artigos 236.° a 238.° do código aduaneiro.
30      Mesmo admitindo que a recorrente tenta demonstrar que «o montante […] foi objeto de registo de liquidação contrariamente ao disposto no n.° 2 do artigo 220.°» do código aduaneiro, que evoca a existência de um erro das autoridades aduaneiras, esta situação está abrangida pelo artigo 236.° e não pelo artigo 239.° do código aduaneiro. Com efeito, o artigo 236.° prevê uma dispensa do pagamento dos direitos quando se prova que, no momento do pagamento, o seu montante não era legalmente devido ou que o montante foi objeto de registo de liquidação contrariamente ao artigo 220.°, n.° 2. Ora, ficou acima demonstrado, no âmbito da apreciação do primeiro fundamento, que a decisão impugnada não violava o artigo 220.° do código aduaneiro, a que se refere o artigo 236.°
31      A recorrente sustenta, em segundo lugar, que a Comissão inverteu o ónus da prova da origem dos produtos importados ao não demonstrar ela própria que as remessas provenientes da Indonésia continham camarão de outra proveniência. Por outro lado, segundo um correio eletrónico da Seacold, fornecedor do camarão, este tinha origem na Malásia; ora, os produtos originários da Malásia beneficiam da mesma pauta aduaneira que os originários da Indonésia.
32      A este respeito, é jurisprudência constante que é ao importador que requer a dispensa do pagamento dos direitos de importação que incumbe provar a origem das mercadorias. Com efeito, como recordou o Tribunal de Justiça no acórdão de 6 de julho de 1993, CT Control (Rotterdam) e JCT Benelux/Comissão (C‑121/91 e C‑122/92, Colet., p. I‑3873, n.° 39), não é à Comissão que incumbe demonstrar a origem do produto, mas ao importador que requer a dispensa do pagamento dos direitos.
33      Por conseguinte, no caso em apreço, a Comissão não inverteu o ónus da prova quando exigiu ao importador que provasse a origem dos produtos importados em relação aos quais tinha apresentado um pedido de dispensa de pagamento.
34      Como a Comissão afirmou nos considerandos 36 e 37 da decisão impugnada, o facto de os produtos importados serem eventualmente originários da Malásia deveria ter sido provado através da apresentação de um certificado de origem «formulário A», fornecido pelas autoridades da Malásia ao importador, ou, eventualmente, de uma «declaração com base em fatura». Uma vez que a recorrente não apresentou nenhum destes dois documentos, dar‑lhe uma nova possibilidade de demonstrar a origem dos produtos importados levaria a contornar a legislação da União sobre a prova da origem dos produtos. Por conseguinte, o facto de os produtos serem eventualmente originários da Malásia não pode ser qualificado de situação «distinta» abrangida pelo artigo 239.° do código aduaneiro.
35      Uma vez que o prejuízo sofrido pela recorrente resulta de um risco comercial comum e que a recorrente não demonstrou ter havido negligência das autoridades do país terceiro, conclui‑se que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação na aplicação do artigo 239.°, n.° 1, do código aduaneiro, de modo que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à fundamentação insuficiente da decisão impugnada
36      A recorrente limita‑se a sustentar, de forma geral, que a Comissão fundamentou insuficientemente a decisão impugnada.
37      No entanto, na decisão impugnada, a Comissão não tem o dever de verificar e de responder a cada uma das alegações que as partes apresentaram no procedimento administrativo, competindo‑lhe unicamente, em conformidade com o disposto no artigo 296.° TFUE, expor de forma clara e inequívoca o seu raciocínio, para que os interessados possam conhecer as justificações da medida adotada e que a jurisdição competente possa exercer a sua fiscalização. Esta exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta ou individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada não somente à luz do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.° 19, e de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colet., p. I‑1719, n.° 63; acórdão do Tribunal Geral de 9 de julho de 2003, Cheil Jedang/Comissão, T‑220/00, Colet., p. II‑2473, n.° 216).
38      Ora, resulta da apreciação dos fundamentos anteriores que a decisão impugnada permite à recorrente compreender a justificação das verificações efetuadas pela Comissão e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização. A decisão impugnada inclui uma descrição precisa dos factos considerados pela Comissão, uma breve exposição dos argumentos que a recorrente apresentou à Comissão, bem como uma análise nos n.os 15 a 42 da decisão impugnada que contém referências a vários acórdãos do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral que permitem à recorrente compreender o quadro jurídico e as justificações do raciocínio da Comissão.
39      Consequentemente, o terceiro fundamento e, por conseguinte, o recurso na sua totalidade devem ser julgados improcedentes.
Quanto às despesas
40      Nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      A Biofrescos – Comércio de Produtos Alimentares, Lda, é condenada nas despesas.
Kanninen
Wahl
Soldevila Fragoso
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de junho de 2012.
Assinaturas
* Língua do processo: português.