62016CJ0217
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
9 ноември 2017 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Решение на Европейската комисия за връщане на изплатените суми, което има изпълнителна сила — Член 299 ДФЕС — Принудително изпълнение — Мерки за изпълнение — Определяне на компетентната национална юрисдикция за производствата за изпълнение — Определяне на лицето, в тежест на което е имущественото задължение — Условия за прилагане на националните процесуални правила — Процесуална автономия на държавите членки — Принципи на равностойност и на ефективност“
По дело C‑217/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Efeteio Athinon (Апелативен съд, Атина, Гърция) с акт от 3 март 2016 г., постъпил в Съда на 18 април 2016 г., в рамките на производство по дело
Европейска комисия
срещу
Dimos Zagoriou,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen (докладчик), председател на състава, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby и M. Vilaras, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 март 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Европейската комисия, от D. Triantafyllou, M. Konstantinidis и A. Katsimerou, в качеството на представители,
–
за Dimos Zagoriou, от G. Papadopoulos, dikigoros,
–
за гръцкото правителство, от E. Tsaousi и K. Georgiadis, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 17 май 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване е относно тълкуването на член 299 ДФЕС, Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове и тяхната ефективност и относно координирането на техните дейности между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 185, 1988 г., стр. 9), Регламент (ЕИО) № 4253/88 на Съвета от 19 декември 1988 година за определяне на разпоредби за прилагането на Регламент № 2052/88 по отношение на координирането на дейностите на различните структурни фондове между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти (ОВ L 374, 1988 г., стр. 1) и Регламент (ЕИО) № 4256/88 на Съвета от 19 декември 1988 година относно определяне на разпоредби за прилагане на Регламент № 2052/88 по отношение на Европейския фонд за гарантиране и ориентиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Ориентиране“ (ОВ L 374, 1988 г., стр. 25).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Европейската комисия и Dimos Zagoriou (община Zagori, Гърция) във връзка със събирането, по силата на решение на Комисията за връщане на изплатени по-рано суми, което в съответствие с член 299 ДФЕС има изпълнителна сила, на част от помощ, отпусната от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА).
Правна уредба
3
Член 24 от Регламент № 4253/88 гласи:
„1.   Ако изглежда, че осъществяването на дадена дейност или мярка оправдава само отчасти финансовата помощ, която е била отпусната за нея, Комисията извършва подходяща проверка на случая в рамките на партньорството, като изисква по-специално от държавата членка или от определените от нея за изпълнението на дейността органи да представят своите становища в определен срок.
2.   В резултат на тази проверка Комисията може да намали или да спре помощта за съответната дейност или мярка, ако проверката потвърди наличието на нередност и по-конкретно на значителна промяна, която засяга естеството или условията за изпълнение на дейността или на мярката и за която не е било поискано одобрение от Комисията.
3.   Всяка недължимо платена сума, подлежаща на връщане, се възстановява на Комисията. Върху невъзстановените суми се дължи лихва за забава […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
4
С решение C(2006) 4798 от 4 октомври 2006 г., което в съответствие с член 299 ДФЕС има изпълнителна сила, Комисията определя сумата, която ѝ дължи Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (общинско предприятие за развитие на туризма в община Aristi Zagoriou Ioanninon, Гърция), на 284739,20 eur. Предмет на това решение е връщането на помощ, отпусната на посоченото предприятие през 1993 г.
5
Тъй като това общинско предприятие е в ликвидация, Комисията връчва заповед за плащане от 31 август 2008 г. на община Kentriko Zagori (Гърция), която междувременно е погълнала община Aristi Zagoriou Ioanninon и впоследствие е встъпила в нейните права и задължения, след това с акт от 7 октомври 2008 г., връчен на община Kentriko Zagori на 15 октомври 2008 г., налага запор за сумата 322213,54 eur върху банковите сметки на община Kentriko Zagori в една банкова институция. В изпълнение на акта за запор тя превежда цялата сума на Комисията.
6
Както се установява от акта за запитване, на 23 октомври 2008 г. община Kentriko Zagori (Гърция), за която община Zagori води делото в главното производство в качеството си на универсален правоприемник, подава до Monomeles Protodikeio Athinon (Окръжен съд в състав от един съдия, Атина, Гърция), възражение срещу заповедта за плащане, която ѝ е връчена въз основа на това решение на Комисията.
7
В рамките на същото производство община Kentriko Zagori иска също отмяна на акта за запор.
8
В подкрепа на исканията си възразяващата страна се позовава, от една страна, на факта, че тя не е пасивно легитимирана и поради това по отношение на нея не може да се предприеме такава изпълнителна мярка, и от друга страна, на факта, че спорната сума е от приходи, които не подлежат на принудително изпълнение.
9
С решение от 14 май 2013 г. Monomeles Protodikeio Athinon (Окръжен съд в състав от един съдия, Атина), след като приема, че е компетентен да разгледа спора поради частноправното му естество, уважава частично исканията на възразяващата страна, като отменя акта за запор поради липсата на пасивна легитимация на община Kentriko Zagori.
10
Комисията подава жалба срещу това решение до запитващата юрисдикция, като по-конкретно счита, че първоинстанционната юрисдикция е тълкувала неправилно правото на Съюза. По същество тази институция счита, че посочената първоинстанционна юрисдикция не е компетентна да разгледа делото в главното производство, тъй като спорът е с административен характер и е от компетентността на административните юрисдикции. Комисията твърди също, че принудителното изпълнение трябва да бъде насочено срещу община Zagori.
11
При тези обстоятелства Efeteio Athinon (Апелативен съд, Атина, Гърция) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Какво е естеството на актовете на [Комисията], приети при упражняване на правомощията ѝ съгласно регламенти № 205[2]/88, № 4253/88 и № 4256/88, и по-точно са ли тези актове на Комисията публичноправни актове, които във всички случаи пораждат административни по същество спорове, по-специално когато предмет на запор върху вземане срещу трето лице, наложен от [Комисията], е частно вземане, а първоначалната молба, за чието удовлетворяване е образувано изпълнително производство, произтича от публичноправно правоотношение, възникнало от горепосочените актове на [Комисията], или са частноправни актове, които пораждат частноправни спорове?
2)
Като се вземе предвид, че според член 299 ДФЕС принудителното изпълнение на актове на Европейската комисия, които налагат парично задължение на лица, различни от държавите членки, се урежда от действащите гражданскопроцесуални норми в държавата членка, на чиято територия се осъществява принудителното изпълнение, и като се вземе предвид, че според същата разпоредба контролът относно правомерността на изпълнителните мерки е от компетентността на националните съдилища, как се определя компетентността на националните съдилища по отношение на спорове, възникнали във връзка с това изпълнение, когато съгласно националната правна уредба посочените спорове са административни по същество спорове, т.е. когато правоотношението в основата на спора е публичноправно?
3)
В случай на принудително изпълнение на актове на [Комисията], приети в изпълнение на регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4256/88, с които се налагат парични задължения на лице, различно от държавите членки, въз основа на националното право ли трябва да се преценява пасивната легитимация на задълженото лице, или въз основа на правото на Съюза?
4)
Когато лицето, което има парично задължение, произтичащо от акт на [Комисията], приет в изпълнение на регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4258/88, е общинско дружество, което впоследствие е престанало да съществува, носи ли общината, на която принадлежи това дружество, отговорност за изпълнението на това парично задължение спрямо [Комисията] на основание на посочените по-горе регламенти?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
12
С първия и втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 299 дфес трябва да се тълкува в смисъл, че този член определя вида на националните юрисдикции, компетентни да разглеждат исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на актовете на Комисията, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, и които в съответствие с този член имат изпълнителна сила.
13
В това отношение от текста на член 299, първа алинея дфес следва, че актовете и по-конкретно тези на Комисията, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила.
14
Макар да е вярно, че в член 299, втора алинея дфес се уточнява, че принудителното изпълнение се урежда от разпоредбите на гражданскопроцесуалните норми, които са в сила в държавата членка, на чиято територия се осъществява, посочването на гражданскопроцесуалните норми трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до националните норми, които уреждат принудителното изпълнение. Всъщност в член 299, трета алинея дфес се предвижда, че след като изпълнителното основание бъде приложено към решението, принудителното изпълнение от заинтересованото лице се осъществява според националното право, а в член 299, четвърта алинея дфес — че контролът относно правомерността на изпълнителните мерки е от компетентността на националните юрисдикции.
15
Както от текста, така и от структурата на член 299 дфес се установява, че в него няма изрична разпоредба, която да определя в националното право вида на юрисдикциите, компетентни да разглеждат дела във вързка с принудителното изпълнение на актовете на Комисията, които налагат парично задължение и имат изпълнителна сила.
16
Следователно по силата на принципа на процесуална автономия това се определя от вътрешния правов ред на всяка държава членка, в който се съдържат и процесуалните правила за исковете и жалбите, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза. При все това от постоянната практика на Съда следва, че прилагането на националното право не трябва да засяга прилагането и ефективността на правото на Съюза, а това би било така, ако това прилагане води до практическа невъзможност да се възстановят неправомерно отпуснатите средства. Националното право не трябва също така да се прилага по дискриминационен начин в сравнение с процедури за разрешаване на вътрешноправни спорове от същия вид и националните юрисдикции трябва да действат в тази област със същата грижа и съгласно правила, които не правят по-трудно възстановяването на въпросните суми, отколкото в сходни случаи, отнасящи се за изпълнението на съответните национални разпоредби (вж. в този смисъл решение от 13 март 2008 г., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening и др., C‑383/06—C‑385/06, EU:C:2008:165, т. 48 и 50 и цитираната съдебна практика).
17
В писменото си становище Комисията твърди, че правото на Съюза налага един и същ вид юрисдикции да бъдат компетентни да разглеждат както искове и жалби във връзка с възстановяването на недължимо изплатени помощи с национални ресурси, така и тези относно възстановяването на недължимо изплатени помощи с ресурси на Европейския съюз.
18
В това отношение от изложените в точка 16 от настоящото решение съображения следва, че исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на актовете на национален публичен орган и тези във връзка с принудителното изпълнение на акт на институция на Съюза, посочен в член 299 ДФЕС, трябва да се третират по един и същ начин.
19
За целта следва, от една страна, да се установят сходните процедури или искове и жалби и от друга страна, да се определи дали исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на посочен в член 299 ДФЕС акт се третират по по-неблагоприятен начин от сходните искове и жалби във връзка с принудително изпълнение на акт на национален публичен орган.
20
На първо място, що се отнася до сходството на исковете и жалбите, задача на националната юрисдикция, която е пряко запозната с приложимите процесуални правила, е да провери сходството на съответните жалби или искове от гледна точка на техния предмет, на тяхното основание или на съществените им елементи (решение от 27 юни 2013 г., Агроконсултинг‑04, C‑93/12, EU:C:2013:432, т. 39 и цитираната съдебна практика).
21
На второ място, що се отнася до еднаквото третиране на жалбите и исковете, следва да се припомни, че всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална норма относно исковете и жалбите, които се основават на правото на Съюза, е по-неблагоприятна от тези относно същите искове и жалби по вътрешното право, трябва да се анализира от националната юрисдикция, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в производството като цяло, за неговото провеждане и за особеностите пред различните национални инстанции (решение от 1 декември 1998 г., Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, т. 44 и цитираната съдебна практика).
22
Поради това националната юрисдикция трябва да провери дали процесуалните норми, приложими към исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на акт, посочен в член 299 ДФЕС, са по-неблагоприятни от тези, приложими към исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на акт на национален публичен орган. Нарушение на правото на Съюза ще има, ако прилагането на различни норми за еднакви дела води до по-неблагоприятно третиране на исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на акт, посочен в член 299 ДФЕС.
23
Във връзка с това следва да се припомни, че процесуална норма, по силата на която еднакви дела се разглеждат от различни национални юрисдикции в зависимост от това дали делата се основават на правото на Съюза, или на националното право, не представлява непременно процесуална норма, която може да се квалифицира като неблагоприятна (вж. по аналогия решение от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 46).
24
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че в случая не се твърди, че жалбите и исковете, предявени именно пред гражданските юрисдикции, са по-неблагоприятни за Комисията отколкото тези, предявени пред административните юрисдикции, и от друга страна, че в преписката пред Съда, няма никакви данни в този смисъл. Поради това задача на националната юрисдикция е да провери за евентуално неспазване в случая на принципа на равностойност.
25
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че член 299 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не определя вида на националните юрисдикции, компетентентни да разглеждат жалбите и исковете във връзка с принудителното изпълнение на актовете на Комисията, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, и в съответствие с посочения член имат изпълнителна сила, тъй като по силата на принципа на процесуалната автономия това се определя от националното право, при условие че по този начин не се засягат прилагането и ефективността на правото на Съюза.
26
Националната юрисдикция трябва да провери дали прилагането на националните процесуални норми към исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на актовете, посочени в член 299 ДФЕС, се осъществява по начин, който не е дискриминационен в сравнение с производствата по решаване на национални дела от същия вид, и при ред и условия, които не правят по-трудно възстановяването на сумите, посочени в тези актове, отколкото в сходни случаи, в които се прилагат съответните национални разпоредби.
По третия и четвъртия въпрос
27
С третия и четвъртия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 299 ДФЕС и регламенти № 2052/88, № 4253/88 и № 4256/88 трябва да се тълкуват в смисъл, че при обстоятелства като тези по делото в главното производство те определят лицата, срещу които принудителното изпълнение може да се насочи по силата на решение на Комисията за връщане на платените суми, което има изпълнителна сила.
28
Във връзка с това следва да се припомни, че според член 299, първа алинея ДФЕС актовете на Съвета на Европейския съюз, на Комисията или на Европейската централна банка, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, имат изпълнителна сила.
29
От разглежданата разпоредба следва, че тази актове подлежат на принудително изпълнение срещу посочените в тях субекти, различни от държавите.
30
Колкото до националните норми относно принудителното изпълнение, от същия член 299 ДФЕС, втора и трета алинея се установява, че тези норми уреждат реда и условията за принудителното изпълнение, а не субектите, които могат да бъдат засегнати от това изпълнение.
31
Ето защо при липсата в правото на Съюза на правила, уточняващи кои са тези лица и позволяващи да се определи именно дали изпълнението може да бъде насочено срещу лице, различно от адресата на решението на Комисията, вътрешният правов ред на всяка държава членка трябва да установи лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение, но при условие че националните норми не са по-неблагоприятни от нормите, които уреждат подобни положения във вътрешното право (принцип на равностойност), и че те не правят практически невъзможно или не затрудняват прекомерно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2015 г., Baczó и Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, т. 41 и 42 и цитираната съдебна практика).
32
Това е начинът, по който запитващата юрисдикция следва да определи тези лица, в случай че лицето, посочено в решение, налагащо за него парично задължение, престане да съществува.
33
В това отношение Комисията поддържа, че относимите национални норми за наследяването изключват напълно или правят прекомерно трудно изпълнението на решения, приети по силата на член 299 ДФЕС, по отношение на една категория длъжници на Съюза и във всеки случай правят по-трудно връщането на вземанията на Съюза, отколкото това на аналогичните вземания на гръцката държава. Според Комисията тези норми всъщност позволяват на публичен орган, който контролира дружество, получило неоснователно помощ от Съюза, да ликвидира това дружество и на практика да присвои активите му, включително тази помощ, като същевременно има дискреционното право да се откаже от пасивите му. Така по делото в главното производство община Zagori наследила дълговете на община Kentriko Zagori Ioanninon към гръцката държава и социалноосигурителните институции, но не и тези към Съюза.
34
Третият и четвъртият въпрос, поставени от запитващата юрисдикция, обаче не се отнасят до съответствието на нормите от националното право за наследството на ликвидирано общинско предприятие на правото на Съюза. Освен това в акта за запитване не е посочена относимата правна уредба във връзка с правилата за наследяване в националното право и това не дава възможност на Съда да помогне на запитващата юрисдикция при разрешаването на висящия пред нея конкретен спор.
35
С оглед на всички изложени по-горе съображения на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 299 ДФЕС и регламенти № 2052/88, № 4253/1988 и № 4256/1988 трябва да се тълкуват в смисъл, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство те не определят лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение по силата на решение на Комисията за връщане на изплатените суми, което има изпълнителна сила. Националното право трябва да определи тези лица при спазване на принципите на равностойност и на ефективност.
По съдебните разноски
36
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Член 299 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не определя вида на националните юрисдикции, компетентни да разглеждат жалбите и исковете във връзка с принудителното изпълнение на актовете на Европейската комисия, които налагат парично задължение за субекти, различни от държавите, и в съответствие с посочения член имат изпълнителна сила, тъй като по силата на принципа на процесуалната автономия това се определя от националното право, при условие че по този начин не се засягат прилагането и ефективността на правото на Съюза.
Националната юрисдикция трябва да провери дали прилагането на националните процесуални норми към исковете и жалбите във връзка с принудителното изпълнение на актовете, посочени в член 299 ДФЕС, се осъществява по начин, който не е дискриминационен в сравнение с производствата по решаване на национални дела от същия вид, и при ред и условия, които не правят по-трудно възстановяването на сумите, посочени в тези актове, отколкото в сходни случаи, в които се прилагат съответните национални разпоредби.
2)
Член 299 ДФЕС, Регламент (ЕИО) № 2052/88 на Съвета от 24 юни 1988 година относно задачите на структурните фондове и тяхната ефективност и относно координирането на техните дейности между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти, Регламент (ЕИО) № 4253/1988 на Съвета от 19 декември 1988 година за определяне на разпоредби за прилагането на Регламент № 2052/88 по отношение на координирането на дейностите на различните структурни фондове между тях самите и с операциите на Европейската инвестиционна банка и другите съществуващи финансови инструменти и Регламент (ЕИО) № 4256/1988 на Съвета от 19 декември 1988 година относно определяне на разпоредби за прилагане на Регламент № 2052/88 по отношение на Европейския фонд за гарантиране и ориентиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Ориентиране“ трябва да се тълкуват в смисъл, че при обстоятелства като разглежданите в главното производство те не определят лицата, срещу които може да се насочи принудителното изпълнение по силата на решение на Комисията за връщане на изплатените суми, което има изпълнителна сила.
Националното право трябва да определи тези лица при спазване на принципите на равностойност и на ефективност.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: гръцки.