61995CC0029_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ordinanza 8 febbraio 1995, il Rechtbank van eerste aanleg del circondario di Anversa ha chiesto alla Corte se sia contraria al divieto di discriminazione sancito dall'art. 6 del Trattato una normativa nazionale - adottata in attuazione dei regolamenti (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3820, relativo all'armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (1), e n. 3821, relativo all'apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada (2) - la quale, in caso di violazione e di non immediato pagamento dell'importo della contravvenzione, impone solo al non residente l'obbligo di prestare una cauzione a copertura delle eventuali ammende e spese processuali, pena la confisca del veicolo.
2 I regolamenti appena richiamati hanno lo scopo di migliorare le condizioni di lavoro e la sicurezza stradale negli Stati membri. A tal fine essi impongono determinati obblighi e divieti concernenti i periodi di guida, le interruzioni e i periodi di riposo, nonché l'uso di apparecchi di controllo.
L'art. 17 del regolamento n. 3820/85 e l'art. 19 del regolamento n. 3821/85 obbligano gli Stati membri ad adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per la loro attuazione, in particolare relativamente alla procedura ed agli strumenti di controllo; nonché le sanzioni applicabili in caso di infrazione.
Il Regno del Belgio ha dato attuazione ai detti regolamenti, integrando a tal fine, con la legge 6 maggio 1985 (3), la legge 1, agosto 1960, relativa al trasporto a titolo oneroso di cose con veicoli a motore, con l'aggiunta di un art. 11 ter. In base al sistema sanzionatorio istituito dallo stesso art. 11 ter e dagli artt. 3, 4 e 5 del regio decreto 12 luglio 1989 (4), che vi hanno dato attuazione, al trasgressore è lasciata la facoltà di scelta, qualora nessun terzo sia implicato nella trasgressione, tra il pagamento immediato di un importo di 10 000 BFR per ogni violazione (riscossione diretta), con l'eliminazione delle conseguenze penali, e l'avvio nei suoi confronti del procedimento penale previsto dalla legge.
Sia il menzionato art. 11 ter sia il decreto di attuazione operano in quest'ultima ipotesi una differenza tra i trasgressori, a seconda che abbiano o no la residenza o la dimora abituale in Belgio: nel secondo caso il contravventore che abbia scelto di sottoporsi al procedimento penale è obbligato a pagare, anticipatamente e dunque a titolo di cauzione, un importo di 15 000 BFR per ogni violazione, a copertura dell'eventuale ammenda e delle spese processuali, pena il sequestro del veicolo. Qualora invece risieda in Belgio, il trasgressore che opti per il processo non è tenuto a prestare alcuna cauzione, né viene assoggettato al sequestro del veicolo. E' questo, pertanto, il trattamento discriminatorio della cui legittimità si discute nella presente controversia rispetto al parametro dell'art. 6 del Trattato.
3 I fatti del presente procedimento possono riassumersi come segue.
Nel corso di un controllo effettuato su un autocarro di proprietà della Trans-Cap, società di trasporti con sede in Germania, guidato dal signor Eckehard Pastoors dipendente della stessa società, anch'egli residente in Germania, la polizia portuale di Anversa ha accertato undici infrazioni alle disposizioni dei regolamenti nn. 3820/85 e 3821/85.
Posto di fronte all'alternativa tra «conciliare», pagando subito 10 000 BFR per ogni violazione commessa ed eliminando così le relative conseguenze penali, e sottoporsi al procedimento penale previsto dalla legge belga, dovendo però prestare una cauzione di 15 000 BFR per ciascuna infrazione per evitare il sequestro del veicolo, il signor Pastoors, previa consultazione con il proprio datore di lavoro, optava per il pagamento diretto, versando così 110 000 BFR (pari a 10 000 BFR per ciascuna delle undici infrazioni).
Successivamente, lo stesso conducente, insieme alla società Trans-Cap, ha chiesto al Rechtbank di Anversa di condannare il Regno del Belgio al rimborso delle somme pagate, oltre al risarcimento dei danni morali subiti. A sostegno della domanda, i ricorrenti hanno dedotto che il sistema sanzionatorio istituito dall'art. 11 ter della legge 1, agosto 1960 (introdotto dalla legge 6 maggio 1985) e dalle relative disposizioni di attuazione è contrario sia all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, sia all'art. 6 del Trattato, in quanto opera una illegittima discriminazione fra trasgressori a seconda che essi abbiano o no la residenza o la dimora abituale in Belgio.
4 Pur ritenendo infondate le argomentazioni dei ricorrenti, il Rechtbank di Anversa, invocando testualmente motivi di certezza del diritto, ha comunque deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte il seguente quesito pregiudiziale:
«Se il divieto di discriminazione di cui all'art. 6 del Trattato CE o il principio generale di uguaglianza insito nel diritto comunitario debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che una normativa nazionale di uno Stato membro, adottata in esecuzione dei regolamenti del Consiglio nn. 3820/85 e 3821/85, preveda un sistema sanzionatorio in base al quale a persone fisiche o giuridiche, alle quali siano addebitate violazioni di tale normativa, sia lasciata la scelta tra a) il pagamento diretto di una somma, nella fattispecie 10 000 BFR per violazione, col quale viene meno di norma ogni azione penale, o b) l'avvio a loro carico del procedimento penale ordinario, fermo restando tuttavia che, qualora il trasgressore opti per la seconda possibilità, solo colui che in Belgio non ha la residenza o la dimora fissa, anche se è cittadino di un altro Stato membro, viene obbligato a versare come cauzione un importo - nella fattispecie 15 000 BFR per ogni violazione - a copertura di eventuali ammende e spese processuali, con ritenzione del veicolo guidato dal trasgressore finché non è stata versata la cauzione».
5 L'ordinanza di rinvio pone un quesito interpretativo incentrato, alternativamente, sull'art. 6 del Trattato e sul principio generale di uguaglianza. Ritengo, però, che sia possibile fornire una risposta unica sulla base dell'art. 6 del Trattato, che del principio di uguaglianza costituisce un'espressione specifica (5).
L'art. 6 dispone che «nel campo di applicazione del presente Trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
Occorre esaminare, in primo luogo, se sussistono le condizioni per invocare nella fattispecie la previsione ora riportata, che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, è applicabile solo in assenza di disposizioni che vietino trattamenti discriminatori relativamente a settori specifici (6). In caso di risposta affermativa, resta da stabilire se la disciplina di cui è causa concretizzi una ipotesi di discriminazione vietata.
6 In ordine al primo aspetto, è il caso innanzitutto di ricordare che, come la Corte ha chiarito nella sentenza Phil Collins (7), l'art. 6 è una disposizione provvista di effetto diretto, invocabile da chiunque versi in una situazione regolata dal diritto comunitario. Tale condizione appare soddisfatta nel caso di specie, giacché il sistema sanzionatorio predisposto dalla legge belga trova la sua origine vincolante nelle disposizioni dell'art. 17 del regolamento n. 3820/85 e dell'art. 19 del regolamento n. 3821/85.
Relativamente alla possibilità di ricondurre la fattispecie controversa nell'ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato sulla libera prestazione dei servizi in materia di trasporti, sottraendola così ad uno scrutinio condotto alla stregua dell'art. 6, rilevo che la disciplina belga qui in considerazione ha natura e portata processuali. Essa non incide, direttamente almeno, sull'attività di trasporto su strada, né introduce ostacoli o restrizioni alle libertà di circolazione e di prestazione dei servizi garantite dal Trattato. Viceversa, è sicuro che, prevedendo talune differenze nell'ipotesi di reazione alle sanzioni in ragione del luogo di residenza del trasgressore, tale normativa è astrattamente idonea a determinare effetti discriminatori e deve pertanto essere valutata alla stregua dell'art. 6.
La Corte, del resto, è pervenuta in casi precedenti ad analoghe conclusioni: nella ricordata sentenza Phil Collins, ad esempio, ha ritenuto di poter tutelare il diritto d'autore facendo ricorso al principio generale di non discriminazione posto dall'art. 6, senza invocare le disposizioni specifiche utilizzabili in subiecta materia, in particolare quelle sulla circolazione di beni e servizi. Neppure in quella occasione la disciplina tedesca censurata aveva una incidenza diretta sui diritti protetti dalle norme richiamate, né rendeva più gravoso o difficoltoso il loro esercizio; piuttosto, produceva un effetto pregiudizievole, sia pure indiretto, nei confronti degli autori di nazionalità non tedesca, limitandone i mezzi di tutela giurisdizionale.
Aggiungo che a conclusione diversa non potrebbe pervenirsi in considerazione della natura della disciplina che ci occupa, sulla quale ha insistito in particolar modo il governo francese nelle sue osservazioni scritte: anche se la legislazione penale e le norme di procedura penale, nel novero delle quali rientrano le disposizioni controverse, sono in linea di principio riservate alla competenza degli Stati membri, tali norme tuttavia non possono porre in essere discriminazioni nei confronti di soggetti cui il diritto comunitario attribuisce il diritto alla parità di trattamento né limitare le libertà fondamentali garantite dal diritto comunitario (8). Ne consegue che la matrice penalistica della normativa esaminata non ne preclude la valutazione alla luce dell'art. 6 del Trattato.
7 E vengo al secondo dei due profili, cioè al quesito se la disciplina introdotta dall'art. 11 ter della legge 1, agosto 1960 contenga una discriminazione vietata dal diritto comunitario, in particolare dall'art. 6 del Trattato.
8 Invero, la disposizione controversa non determina una discriminazione in base alla nazionalità, dal momento che l'obbligo di prestare una cauzione, nell'ipotesi di rifiuto dell'oblazione, grava su tutti i trasgressori, siano o no cittadini belgi, che non risiedano o non abbiano la propria dimora abituale in Belgio.
Occorre però rilevare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, «le norme relative alla parità di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo risultato» (9). Proprio di recente, la Corte ha ribadito che una normativa nazionale che preveda una distinzione basata sul criterio della residenza rischia di produrre effetti discriminatori a danno dei cittadini di altri Stati membri, dal momento che «i non residenti sono il più delle volte cittadini non nazionali» (10).
Orbene, credo sia difficile contestare che l'art. 11 ter della legge 1, agosto 1960, in parte qua, solo in via del tutto eccezionale potrà essere invocato nei confronti di un cittadino belga (che dovrebbe non avere né residenza né dimora abituale in Belgio); e che, conseguentemente, esso conduca ad un risultato molto vicino a quello di una discriminazione fondata sulla nazionalità.
9 Tale constatazione, tuttavia, non è ancora sufficiente a dimostrare che sia stata commessa una violazione dell'art. 6 del Trattato.
In siffatta situazione, la Corte non ha mancato di precisare con chiarezza che «occorre (...) che la disposizione di cui trattasi non sia giustificata da ragioni obiettive» (11). Se è vero, infatti, che alla discriminazione fondata direttamente sulla nazionalità si applicano in base allo stesso art. 6 le sole eccezioni previste dal Trattato («... senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso prevista ...»), ad esempio quelle previste espressamente in materia di libera circolazione delle persone, quando la diversità di trattamento è dovuta ad elementi diversi dalla nazionalità la Corte ne verifica di volta in volta il fondamento. In altri termini, occorre verificare se il diverso trattamento riservato, come nella specie, ai residenti e ai non residenti possa trovare una giustificazione oggettiva in una diversità di fatto nella posizione rispettiva degli uni e degli altri, diversità non collegata alla nazionalità, ma ad altri fattori oggettivi (12).
10 In proposito, gli argomenti del governo belga sembrano coincidere con le valutazioni espresse dal giudice a quo nell'ordinanza di rinvio. Si sostiene, infatti, che la disparità di trattamento determinata dalla disciplina in esame sarebbe oggettivamente giustificata sia dalla maggiore complessità ed onerosità del procedimento penale instaurato nei confronti di persone non residenti; sia, e soprattutto, dalla necessità di evitare che il contravventore non residente, rifiutando il pagamento immediato dell'ammenda ed optando per la sottoposizione al processo, finisca in realtà per sottrarsi al pagamento dell'ammenda stessa, stante la mancanza di una convenzione idonea ad assicurare l'esecuzione puntuale delle sentenze penali in tutti gli Stati membri e in particolare in relazione ai due Paesi che interessano.
L'argomento appena ricordato non è privo di fondamento. E' pacifico, infatti, che nella specie non sono applicabili convenzioni internazionali sull'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali belgi in Germania. Ora, è anche comune esperienza che, mancando un accordo che preveda, con riguardo alla materia penale e in particolare al settore specifico, meccanismi procedurali e risultati analoghi a quelli stabiliti dalla Convenzione di Bruxelles (o altre convenzioni) per il riconoscimento e per l'esecuzione delle sentenze in materia civile e commerciale, l'eventualità che la condanna pronunciata nei confronti di un non residente resti sulla carta, o sia comunque di molto più difficile e/o onerosa attuazione, è più che concreta. Pertanto, non è affatto escluso che, senza l'imposizione di una cauzione, al trasgressore non residente verrebbe di fatto riconosciuta una sostanziale impunità e la sanzione rimarrebbe inefficace (13).
11 Sotto questo profilo, ritengo possano essere estesi alla presente fattispecie, ma con un opposto risultato, i principi enunciati dalla Corte relativamente al caso Mund & Fester (14), in cui era in discussione il carattere discriminatorio di una norma processuale tedesca, secondo la quale costituiva requisito sufficiente per la concessione di un sequestro conservativo la circostanza che la successiva sentenza dovesse essere eseguita all'estero. La Corte ha ritenuto la disposizione incompatibile con gli artt. 7 (oggi 6) e 220 del Trattato, letti, però, in relazione alla Convenzione di Bruxelles. Quest'ultima, secondo la Corte, uniformando le modalità di esecuzione delle sentenze nel territorio di tutti i Paesi membri, ha sufficientemente ridimensionato, se non cancellato, le difficoltà connesse all'esecuzione all'estero e con esse la diversità di situazione tra residenti e non residenti, che sola giustificava la diversa disciplina dettata dalla norma.
Per la Corte, in particolare, la presunzione di una maggiore complessità per l'esecuzione delle sentenze in un paese straniero, «se appare giustificata qualora l'esecuzione (...) debba essere effettuata nel territorio di Stati terzi, (...) non lo è più quando la pronuncia giurisdizionale debba essere eseguita nel territorio degli Stati membri della Comunità. Questi Stati hanno infatti tutti aderito alla Convenzione di Bruxelles e i loro territori, come indicato nella relazione sulla medesima Convenzione, possono essere considerati un'entità» (15). In definitiva, la pronuncia in parola ha ritenuto decisive l'esistenza e l'applicabilità alla fattispecie di una convenzione internazionale che renda pari, sotto il profilo dell'esecuzione delle sentenze, la posizione del residente e quella del non residente.
Nella presente controversia, invece, alla stregua della giurisprudenza appena evocata, mancando un analogo strumento internazionale e/o comunitario di cooperazione giudiziaria (16), le preoccupazioni manifestate dal governo belga non appaiono infondate. In definitiva, il trattamento diverso per i non residenti, essendo diversa la posizione di questi ultimi rispetto all'esecuzione dell'eventuale sentenza di condanna per una ragione che non è la nazionalità né la residenza in quanto tale, ma un motivo oggettivo, è giustificato.
12 Quanto appena osservato è solo ad una lettura superficiale in contrasto con i principi enunciati nella sentenza Hubbard (17). In essa la Corte, chiamata a pronunciarsi su una norma del codice di procedura civile tedesco impositiva di una cautio iudicatum solvi all'attore cittadino straniero, ha ritenuto detta previsione in contrasto con la libertà di prestazione dei servizi garantita dall'art. 59 del Trattato. Nella stessa sentenza, inoltre, la Corte, rispondendo ad un ulteriore quesito posto dal giudice tedesco, ha affermato che «il diritto al pari trattamento sancito dal diritto comunitario non può essere subordinato all'esistenza di un accordo di reciprocità concluso dagli Stati membri» (punto 17).
Quest'ultima affermazione è stata di recente riprodotta tal quale nella sentenza Data Delecta (18). In tale pronuncia, però, la Corte ha ritenuto una norma svedese che obbliga i ricorrenti di nazionalità straniera a costituire una cautio iudicatum solvi a garanzia del pagamento delle spese processuali (e dunque analoga a quella contestata in Hubbard) contraria non già alla libertà di cui all'art. 59, bensì al generale (e residuale) principio di non discriminazione sancito dall'art. 6 del Trattato. Invero, nel caso appena ricordato la diversità di trattamento era sostanzialmente determinata dalla nazionalità: lo straniero non residente in Svezia, infatti, era soggetto alla cauzione, mentre il cittadino svedese era esentato dalla cauzione anche se residente all'estero. Pertanto, la Corte non ha ritenuto necessario verificare l'esistenza di ragioni obiettive come giustificazione del diverso trattamento, con l'ulteriore conseguenza che l'applicabilità o meno di una convenzione internazionale era del tutto irrilevante.
13 Il caso che oggi ci occupa è tuttavia parzialmente diverso, in quanto la discriminazione non è fondata sulla nazionalità (19). Ed è appena il caso di precisare che l'esistenza o meno di convenzioni internazionali ben può rilevare non al fine di determinare o meno la sussistenza e la rilevanza del divieto di discriminazione, ma al fine di valutare l'eguaglianza o non delle situazioni soggettive a confronto cui applicare il divieto di discriminazione.
Indipendentemente dalla specificità dei singoli casi, resta che la Corte è chiamata ancora a rispondere al quesito se le situazioni obiettivamente diverse in cui si trovano residenti e non residenti, a causa dell'insussistenza di strumenti convenzionali sull'esecuzione delle sentenze tra i Paesi interessati, debbano essere trattate normativamente in modo identico. L'eventuale risposta affermativa sarebbe in contrasto con quanto sino ad oggi affermato dalla giurisprudenza della Corte già in Boussac e più di recente in Mund & Fester.
14 Ritengo, invero, che per il problema appena illustrato possano ipotizzarsi due soluzioni. La prima è che vi sia un principio generale di libera circolazione delle sentenze all'interno dell'area comunitaria; e che, in breve, come ha sostenuto l'avvocato generale La Pergola nelle conclusioni relative al caso Data Delecta, gli Stati membri siano tenuti ad un vero e proprio «obbligo di mutuo riconoscimento» di tali sentenze, in forza del principio di non discriminazione stabilito dell'art. 6 del Trattato (20). E' l'ipotesi, per essere chiari, secondo cui quanto realizzato con la Convenzione di Bruxelles non è ad essa strettamente legato, ma costituisce oggetto di un principio generale desumibile dai Trattati comunitari e da collocarsi sullo stesso piano delle libertà fondamentali di circolazione delle merci e dei fattori produttivi.
In tale prospettiva, la Convenzione di Bruxelles avrebbe reso solo più facile ciò che esiste già, indipendentemente dalla sua applicabilità. La conseguenza sarebbe che anche nella materia delle infrazioni stradali (se non, in generale, nella materia penale), pur in assenza di uno strumento convenzionale apposito per assicurarne l'esecuzione, le sentenze dovrebbero ritenersi eseguibili senza particolari difficoltà, sia nei confronti dei residenti che dei non residenti; e che, dunque, la posizione degli uni e degli altri essendo del tutto pari, non potrebbero ammettersi norme nazionali del tipo di quella contestata nella presente controversia.
E', questa, un'ipotesi suggestiva ma astratta, in quanto non tiene conto della circostanza che, in assenza di strumenti convenzionali, sussiste incontestabilmente e in fatto una diversità tra residenti e non residenti rispetto all'esecuzione delle sentenze. L'ipotesi indica un obiettivo auspicabile, ma al momento non realizzato, a voler essere ottimisti ed «angelici», se non con strumenti del tipo della Convenzione di Bruxelles. Lo prova, peraltro, lo sforzo continuo degli Stati membri di stipulare convenzioni apposite.
15 L'altra ipotesi, nella quale io credo, è che l'eguaglianza delle situazioni su cui misurare l'eventuale disparità di trattamento vietata dall'art. 6 non sussiste nella materia che ci occupa se non nella misura in cui esistano e siano applicabili alla singola fattispecie concreta strumenti di armonizzazione e cooperazione almeno pari alla Convenzione di Bruxelles. Se ciò è vero, pertanto, la norma nazionale oggetto della presente procedura in via di principio non è incompatibile con l'art. 6 del Trattato.
Le ipotesi di soluzione sin qui prospettate richiedono evidentemente una scelta chiara, che riesca ad eliminare ogni equivoco che possa essere alimentato da una lettura superficiale dei precedenti qui evocati. Questa scelta noi chiediamo alla Corte di operare nel senso precisato: in via di principio, la situazione del non residente, in assenza di strumenti convenzionali sull'esecuzione delle sentenze, è diversa da quella del residente e costituisce un motivo oggettivo, diverso dalla nazionalità, che giustifica un trattamento diverso senza violare l'art. 6 del Trattato.
16 Ciò vale in via di principio. Infatti, resta da verificare se la disposizione nazionale controversa, ed il regime differenziato dalla stessa introdotto, rispettino il principio di proporzionalità, siano cioè adeguati e necessari per raggiungere lo scopo perseguito, senza andare oltre quanto occorre per conseguirlo (21).
Rispetto a tale prospettiva, la disciplina belga desta qualche perplessità: essa infatti stabilisce che il contravventore non residente può scegliere di pagare subito l'importo della sanzione, estinguendo le conseguenze penali delle infrazioni; deve allora versare 10 000 BFR per ogni violazione commessa. Oppure, può decidere di sottoporsi al processo: in tal caso, però, è costretto a versare una cauzione di 15 000 BFR per ogni infrazione addebitatagli, a garanzia del pagamento dell'eventuale ammenda e delle spese processuali. Ho usato il termine «costretto» non a caso, poiché il conducente non residente, qualora decidesse di non prestare la cauzione, subirebbe un danno sicuramente più grave, costituito dall'immediato sequestro del suo veicolo. Ed è fin troppo evidente che per un autotrasportatore il blocco dell'automezzo si traduce sicuramente in un rilevante pregiudizio economico, suscettibile di aggravamento con il passare dei giorni, e perciò da evitare a tutti i costi, all'occorrenza anche pagando multe consistenti.
17 Torniamo all'importo della cauzione: questo è superiore del 50% all'ammontare della somma che si versa in caso di oblazione; la differenza viene espressamente giustificata con i costi del giudizio. La somma di 15 000 BFR, inoltre, deve essere corrisposta per ogni infrazione commessa. La circostanza che una serie di violazioni siano contestualmente accertate non significa affatto che ciascuna di esse costituirà l'oggetto di un autonomo procedimento penale: verosimilmente, anche per un elementare criterio di razionalità ed economia dei giudizi, le diverse infrazioni daranno luogo ad un unico procedimento a carico del trasgressore. E ciò, del resto, è stato ammesso anche dal governo belga nel corso della procedura orale. Ora, una somma imputata alle spese processuali si giustifica se si collega ad un solo procedimento giudiziario, mentre in nessun modo si giustifica un surplus di 5 000 BFR per infrazione. E' chiaro, infatti, che tale surplus è imputato ad una spesa che resta immutata qualunque sia il numero delle violazioni contestate.
Le considerazioni che precedono valgono, ovviamente, soprattutto per situazioni analoghe al caso di specie, in cui il signor Pastoors si era visto contestare ben 11 infrazioni. A ben vedere, però, ritengo che imporre una cauzione (di importo superiore del 50% all'ammontare della somma da corrispondere a titolo di «oblazione») per ogni infrazione contestata, e non piuttosto per ogni procedimento giudiziario instaurato a carico del trasgressore, sia comunque, a prescindere dal numero di infrazioni commesse, una misura sproporzionata ed eccessiva rispetto allo scopo cui è espressamente preordinata la disciplina controversa, e cioè la garanzia che il trasgressore non residente paghi effettivamente l'importo della sanzione e le spese processuali. Tanto più che - ed è un dettaglio non trascurabile vertendosi in una ipotesi di disciplina «oggettivamente» discriminatoria - i residenti che intendono sottoporsi al processo non sono tenuti a depositare alcuna somma a titolo cauzionale.
Né, in senso contrario, può sostenersi, come ha fatto il governo belga, che la determinazione del quantum della cauzione si giustifica in ragione della possibilità che il giudice condanni il contravventore al pagamento di una somma superiore a 15 000 BFR per infrazione. Anzitutto la cauzione non può e non deve trasformarsi in un sorta di liquidazione anticipata del massimo edittale della pena pecuniaria prevista per le infrazioni in questione. E' inoltre sufficiente osservare che non vi è alcuna certezza, prima dello svolgimento del processo, della condanna del trasgressore. La vicenda che ha coinvolto il ricorrente ne è la migliore dimostrazione: in un primo tempo, al signor Pastoors erano state contestate 27 infrazioni, poi ridottesi (evidentemente ad un esame più attento), in sede di redazione del verbale, ad 11, cioè a meno della metà!
18 Resta da dire che la tesi da me prospettata non sembra poter essere contraddetta dalle obiezioni avanzate dal governo francese nelle sue osservazioni scritte riguardo alla necessità che le sanzioni irrogate per le violazioni delle norme comunitarie siano dissuasive.
In primo luogo, se si collegasse il supplemento al numero delle procedure e non delle infrazioni, la cauzione imposta ai trasgressori non residenti manterrebbe integralmente la propria efficacia deterrente, divenendo però proporzionata agli obiettivi cui è preordinata (22). In secondo luogo, mette conto rilevare che se davvero l'obbligo di cauzione rispondesse a finalità di dissuasione dalle violazioni, non si spiegherebbe perché un analogo obbligo, se del caso con importo diverso, non sia stato previsto a carico dei conducenti residenti in Belgio.
In realtà, ed il governo belga non lo ha nascosto, il diverso regime stabilito per i non residenti tende solo ed esclusivamente a garantire il recupero effettivo delle somme corrispondenti agli importi delle sanzioni e delle spese processuali.
19 La non proporzionalità del sistema rispetto allo scopo perseguito comporta inoltre un ulteriore elemento negativo. Sebbene il giudice nazionale lo abbia escluso, la disposizione sembra produrre come conseguenza una forte riduzione, se non una sostanziale eliminazione, delle possibilità di accesso alla tutela giurisdizionale per coloro che non hanno la residenza in Belgio.
Così come articolato, infatti, il regime stabilito per i non residenti, indipendentemente dalle intenzioni del legislatore che l'ha introdotto, esercita sul contravventore un effetto dissuasivo rispetto all'azione giudiziaria. In altri termini, attraverso l'imposizione di una cauzione da pagare obbligatoriamente (a meno che il conducente non preferisca vedersi sequestrare il veicolo, ipotesi, come detto, piuttosto improbabile) per poter essere sottoposti al processo, si scoraggia di fatto l'accesso alla giustizia rendendolo troppo oneroso e comunque nel complesso eccessivamente svantaggioso rispetto all'oblazione immediata, verso la quale, volente o nolente, il trasgressore finisce per essere inesorabilmente spinto.
20 Così stando le cose, pertanto, la normativa belga finisce col comprimere le possibilità di accesso alla giustizia dei cittadini non residenti, pregiudicandone il diritto alla tutela giurisdizionale piena ed effettiva, riconosciuto dalla Corte come principio fondamentale dell'ordinamento comunitario (23). Tale principio non può essere messo in discussione nemmeno per esigenze di ordine pubblico, del tipo di quelle invocate dal governo belga e connesse alla necessità di garantire il pagamento delle sanzioni irrogate ai non residenti e in definitiva il buon funzionamento della giustizia. Ed è evidente che, precludendo (o comunque ostacolando) solo ai non residenti l'esercizio del diritto di adire il giudice, la normativa in esame finisce per ricadere, sotto il profilo qui considerato della proporzionalità, anche rispetto al diritto alla tutela giurisdizionale, nell'ambito di applicazione del divieto sancito dall'art. 6 del Trattato. In definitiva, una ragione obiettiva solo in parte giustifica il diverso trattamento: precisamente per l'importo corrispondente all'ammenda e ad una maggiorazione per ciascun procedimento giudiziario, ma non per ciascuna infrazione.
Né potrebbe pervenirsi a diversa conclusione tenendo conto delle esigenze di sicurezza (delle persone e delle strade) alla cui salvaguardia sono poste le norme dei regolamenti comunitari considerati. Premesso che il rispetto di tali esigenze, assolutamente primarie, non è minimamente in discussione, è sufficiente osservare che anche sotto tale profilo il regime sanzionatorio previsto per i non residenti appare, per i motivi fin qui già precisati, non proporzionato allo scopo perseguito.
Ne consegue, a me pare, che la valutazione della disparità di trattamento determinata dalla disciplina controversa non possa e non debba essere condizionata oltre il dovuto dalla pur giusta considerazione delle finalità, di indubbia rilevanza collettiva, cui si ispira la regolamentazione comunitaria in subiecta materia.
21 Alla luce delle considerazioni svolte, concludo pertanto suggerendo alla Corte di rispondere nel seguente modo al quesito posto dal Rechtbank van eerste aanleg di Anversa:
«L'art. 6 del Trattato CE si oppone ad una disposizione nazionale che imponga soltanto al cittadino non residente, responsabile della violazione delle disposizioni dei regolamenti n. 3820/85 e n. 3821/85, il quale rifiuti il pagamento immediato della sanzione intendendo sottoporsi al processo, l'obbligo di prestare, pena la confisca del veicolo, una cauzione, a copertura dell'eventuale ammenda e delle spese processuali, per ciascuna infrazione ed indipendentemente dal numero di procedimenti giudiziari instaurati a carico del trasgressore».
(1) - GU L 370, pag. 1.
(2) - GU L 370, pag. 8.
(3) - Moniteur belge del 13 agosto 1985.
(4) - Moniteur belge del 20 luglio 1989.
(5) - Sentenza 8 ottobre 1980, causa 810/79, UEberschaer (Racc. pag. 2747, punto 16).
(6) - Sentenza 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (Racc. pag. I-5889, punto 11).
(7) - Sentenza 20 ottobre 1993, cause riunite C-92/92 e C-326/92 (Racc. pag. I-5145).
(8) - Sentenza 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan (Racc. pag. 195, punto 19).
(9) - Sentenza 29 ottobre 1980, causa 22/80, Boussac (Racc. pag. 3427, punto 9), e sentenza 8 maggio 1990, causa C-175/88, Biehl (Racc. pag. I-1779, punto 13).
(10) - Sentenza 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker (Racc. pag. I-225, punti 28 e 29).
(11) - Sentenza 10 febbraio 1994, causa C-398/92, Mund & Fester (Racc. pag. I-467, punto 17). V. anche, nel senso che il divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, del Trattato, «in quanto specificazione del principio generale di eguaglianza, non osta a che situazioni analoghe siano trattate diversamente qualora un simile trattamento sia obiettivamente giustificato.», sentenza 8 giugno 1989, causa 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales (Racc. pag. 1653, punto 23); la conclusione, in questa pronuncia, è stata che «la disparità di trattamento stabilita dai regolamenti di cui è causa non costituisce una discriminazione tra produttori (...) o fondata sulla nazionalità ai sensi dell'art. 7 del Trattato» (punto 33).
(12) - V., ad esempio, sentenza 13 dicembre 1984, Haug-Adrion, causa 251/83 (Racc. pag. 4277, punti 14-16).
(13) - Ricordo al riguardo anche la Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio del 20 dicembre 1985, diretta a «migliorare l'applicazione dei regolamenti sociali nel settore dei trasporti su strada»; 85/C 348/01 (GU C 348 del 31.12.1985). Tra le misure che «dovrebbero essere prese» c'è anche [punto 2, lett. b] - e non certo a caso - l'«adozione di mezzi efficaci per intentare un'azione contro i conducenti non residenti che abbiano commesso un'infrazione nel territorio di uno Stato membro e per riscuotere il pagamento delle ammende comminate a tali conducenti, nel quadro del diritto internazionale o nazionale in vigore».
(14) - Sentenza 10 febbraio 1994, causa C-398/92, già citata (nota 11).
(15) - Ibid., punto 19. Non è mancato in dottrina il rilievo che tale affermazione appare il frutto di un «certain angélisme de la Cour», in relazione alla pretesa equivalenza di situazioni tra residenti e non residenti in caso di applicabilità della Convenzione di Bruxelles: Bischoff, in Journal du droit international 1994, p. 538. La giurisprudenza Mund & Fester è stata utilizzata al giusto nel Regno Unito dalla Court of Appeal, Civil Division, sentenza 20 dicembre 1995, resa nelle cause Fitzgerald c. Williams e O' Regan c. Williams (pubblicata in Weekly Law Report, 1996, vol. II, pag. 447), per escludere la necessità prevista dal diritto inglese di far pagare all'attore residente in Irlanda una cauzione per le spese processuali, precisamente in ragione dell'applicabilità della Convenzione di Bruxelles; con la riserva, peraltro, della produzione di prove convincenti sulla difficoltà di esecuzione delle sentenze.
(16) - Al riguardo, si deve rilevare che le tre convenzioni cui hanno fatto riferimento i ricorrenti nelle loro difese non sono, come evidenziato dal governo belga, con argomenti rimasti incontestati, invocabili nel caso di specie: le prime due (Convenzione di Bruxelles del 17 gennaio 1958 e Convenzione di Strasburgo del 20 aprile 1959) perché applicabili solo in presenza di una richiesta di estradizione per la quale non sussistono le condizioni nella fattispecie; la terza (Convenzione europea per la repressione delle infrazioni stradali firmata a Strasburgo il 30 novembre 1994), in quanto non ratificata né dal Regno del Belgio, né dalla Germania.
(17) - Sentenza 1, luglio 1993, causa C-20/92 (Racc. pag. I-3777).
(18) - Sentenza 26 settembre 1996, causa C-43/95 (Racc. pag. I-0000).
(19) - E' anche vero che la cautio iudicatum solvi oggetto della causa Data Delecta mirava a garantire il recupero delle spese processuali affrontate dalla controparte, mentre nella presente controversia la cauzione imposta dal legislatore belga serve ad assicurare il pagamento, da parte del contravventore non residente, non solo delle spese sostenute dallo Stato per sottoporlo al processo, ma anche e soprattutto dell'ammenda inflittagli per le violazioni commesse. Non si tratta, tuttavia, di un aspetto decisivo.
(20) - V. punto 17 delle conclusioni.
(21) - Sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punto 38) e sentenza 25 febbraio 1988, causa 299/86, Drexl (Racc. pag. 1213, punto 18).
(22) - La Corte è ferma nel ritenere che le sanzioni stabilite dagli Stati membri per le violazioni di obblighi comunitari debbano avere un carattere effettivo e dissuasivo, ma non sproporzionato: in tal senso, fra le pronunzie più recenti, sentenza 29 febbraio 1996, causa C-193/94, Skanavi (Racc. pag. I-0000, punto 36); e, con specifico riguardo ad un caso analogo alla fattispecie in esame, sentenza 2 ottobre 1991, causa C-7/90, Vandevenne (Racc. pag. I-4371, punto 11).
(23) - Sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, già citata (nota 14) punto 18.