62013CC0340
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 16. října 2014 (
1
)
Věc C‑340/13
bpost SA
proti
Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná cour d’appel de Bruxelles (Belgie)]
„Poštovní služby — Směrnice 97/67/ES — Vztahy mezi poskytovatelem všeobecných poštovních služeb a zprostředkovateli poštovních zásilek — Zvláštní sazby — Zákaz diskriminace — Množstevní slevy“
1.
Společnost bpost je poskytovatelem všeobecných služeb (dále jen „PVS“) (
2
) působícím v belgickém poštovním sektoru. Vedle standardních sazeb za listovní služby společnost bpost poskytuje dva druhy slev. „Provozní slevy“ se uplatní, pokud zákazník připravuje zásilky ještě předtím, než je předá společnosti bpost (například třídění podle formátu, balení a váhy nebo doručení předtříděných zásilek do poštovních center společnosti bpost). „Množstevní slevy“ se vypočítávají čistě na základě příjmu společnosti bpost získaného z určitého zákazníka v průběhu stanoveného období. Před rokem 2010 mohli zprostředkovatelé (podniky, které seskupují poštu od různých odesílatelů) spojovat objem zpracovávaných zásilek, aby získali větší množstevní slevy. O tuto možnost přišli v roce 2010 poté, co se společnost bpost rozhodla, že množstevní slevy budou vypočítávány podle objemu zásilek, které odešle každý z odesílatelů.
2.
Národní regulační orgán poštovních služeb v Belgii (Institut belge des services postaux et des télécommunications, dále jen „IBPT“) v červenci 2011 rozhodl, že nová početní metoda společnosti bpost je v rozporu s ustanoveními belgického práva provádějícími zásadu nediskriminace zakotvenou v čl. 12 páté odrážce směrnice o poštovních službách (
3
). Toto rozhodnutí bylo v podstatě založeno na zjištění, že docházelo k rozdílnému zacházení mezi zprostředkovateli a jednotlivými odesílateli hromadné pošty, neboť za daný objem zásilek dodaných společnosti bpost měl jednotlivý odesílatel hromadné pošty nárok na větší množstevní slevu než zprostředkovatel. Společnost bpost se proti tomuto rozhodnutí odvolala ke cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu, dále jen „předkládající soud“), jenž zaprvé žádá o vodítka k určení rozsahu působnosti čl. 12 páté odrážky směrnice o poštovních službách a zadruhé o určení, zda jsou zprostředkovatelé a jednotliví odesílatelé hromadné pošty z hlediska množstevních slev ve srovnatelné situaci. V této souvislosti se Soudnímu dvoru naskýtá možnost objasnit rozsah svého odůvodnění v rozsudku Deutsche Post a další (
4
), kde konstatoval, že pokud PVS poskytuje provozní slevy jednotlivým odesílatelům, zprostředkovatelé by měli mít možnost využít těchto slev za stejných podmínek.
Právní rámec
3.
Směrnice z roku 1997 zahájila proces postupné liberalizace trhu poštovních služeb. Tato směrnice zavedla společná pravidla, zejména pokud jde o poskytování všeobecných poštovních služeb v rámci Společenství a zásady tvorby sazeb pro poskytování všeobecných služeb (
5
).
4.
Podle směrnice o poštovních službách se „poštovní sítí“ rozumí systém organizace a zdroje všeho druhu využívané poskytovatelem nebo poskytovateli všeobecných služeb zejména pro účely výběru poštovních zásilek zahrnutých do povinné všeobecné služby z přístupových míst na celém území, směrování a zpracování těchto zásilek od přístupového místa poštovní sítě až k dodací poště a dodání zásilek adresátům (
6
). Pojmem „poskytovatel všeobecných služeb“ se rozumí veřejný nebo soukromý poskytovatel poštovních služeb poskytující všeobecné poštovní služby nebo jejich část v členském státě, jehož totožnost byla sdělena Komisi (
7
). „Odesílatelem“ se rozumí jakákoliv fyzická nebo právnická osoba, jež je původcem poštovní zásilky (
8
).
5.
Bod 26 odůvodnění směrnice o poštovních službách uvádí, že poštovní sazby platné pro všeobecné služby by měly být objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřené nákladům, aby bylo zajištěno řádné řízení všeobecných služeb a aby se předešlo narušení hospodářské soutěže. Tyto zásady jsou zohledněny v článku 12 směrnice o poštovních službách. V původním znění směrnice z roku 1997 znělo ustanovení následovně:
„Členské státy přijmou opatření k zajištění souladu sazeb pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb s těmito zásadami:
—
ceny musí být přijatelné a musí být takové, aby k poskytovaným službám měli přístup všichni uživatelé,
—
ceny musí být přiměřené nákladům; členské státy mohou rozhodnout o uplatňování jednotných sazeb na celém svém území,
—
uplatňování jednotných sazeb nevylučuje právo poskytovatele všeobecných služeb uzavírat se zákazníky individuální dohody o cenách,
—
sazby musí být transparentní a nediskriminační.“
6.
Ve svém návrhu, který vedl k přijetí směrnice z roku 2002, Komise uvedla, že cílem navrhovaných změn oproti směrnici z roku 1997 je „nastavit jasný směr a časový plán pro další otevírání poštovního sektoru Společenství předepsaným způsobem, který poskytne dostatek času pro trh jako celek a zejména pro poskytovatele všeobecné služby, aby dokončili proces modernizace a přizpůsobili se podmínkám širší hospodářské soutěže ve stabilním a předvídatelném regulativním rámci“ (neoficiální překlad) (
9
).
7.
V této souvislosti Komise poznamenala, že zatímco zvláštní sazby nabízené „mnoha velkokapacitním nebo obchodním zákazníkům a zprostředkovatelům souvisely s náklady, kterým se lze vyhnout ze strany [PVS]“ (neoficiální překlad), došlo v dané oblasti k určitým stížnostem proti řadě aktivních subjektů, a tudíž bylo nezbytné zajistit, aby „zásady průhlednosti a nediskriminace byly při uplatňování těchto zvláštních sazeb a veškerých souvisejících podmínek vždy respektovány“ (neoficiální překlad) (
10
). Komise tedy navrhla, aby byla vložena nová odrážka do článku 9 směrnice z roku 1997 (který se nachází v kapitole 4 upravující „Podmínky pro poskytování nevyhrazených služeb a přístup do sítě“), zdůrazňující uplatnění zásady nediskriminace v souvislosti se zvláštními sazbami.
8.
Navržená odrážka byla přijata beze změn, ačkoliv byla nakonec namísto do článku 9 vložena do článku 12 (který je součástí kapitoly 5 „Zásady tvorby sazeb a transparentnost účtů“). Bod 29 odůvodnění směrnice z roku 2002 přejímá pojmosloví návrhu Komise z roku 2000, když uvádí, že „[PVS] obvykle poskytují služby, jako například služby obchodním zákazníkům, sjednocování pošty pro různé zákazníky a odesílatele hromadných zásilek, čímž se umožňuje těmto zákazníkům vstupovat do hlavního poštovního proudu na různých místech a za různých podmínek oproti službě pro obyčejné listovní zásilky“ a že „při tom [by] měli dodržovat zásady průhlednosti a nediskriminace jak ve vztahu k různým třetím osobám, tak mezi třetími osobami a [PVS] poskytujícími rovnocenné služby […]“.
9.
Ve znění pozměněném směrnicí z roku 2002 tedy nově čl. 12 pátá odrážka směrnice o poštovních službách stanovila:
„[K]dykoliv poskytovatelé všeobecné poštovní služby použijí zvláštní sazby, například ve službách pro podniky, odesílatele hromadné pošty nebo sjednocování pošty od různých zákazníků, uplatňují zásady průhlednosti a nediskriminace jak s ohledem na sazby, tak na související podmínky. Tyto sazby zohledňují náklady, kterým se lze vyhnout ve srovnání s obyčejnou službou nabízející celý rozsah činností zahrnujících výběr, přepravu, třídění a dodání jednotlivých poštovních zásilek, a spolu se souvisejícími podmínkami platí sazby stejně ve vztahu k různým třetím osobám, tak i mezi třetími osobami a poskytovateli všeobecné poštovní služby poskytujícími rovnocenné služby. Všechny sazby tohoto typu jsou k dispozici soukromým zákazníkům, kteří posílají poštu za srovnatelných podmínek.“
10.
Cílem směrnice z roku 2008 bylo dokončit proces liberalizace zahájený směrnicí z roku 1997 a potvrdit konečný termín pro dokončení vnitřního trhu poštovních služeb (
11
).
11.
V návrhu, který vedl k přijetí směrnice z roku 2008, Komise poukazovala zejména na to, že větší cenová flexibilita je pro PVS stěžejní, aby mohli reagovat na zvýšené působení hospodářské soutěže – zejména v nejvýnosnějších segmentech trhu, jako je např. obchodní pošta – způsobené plnou liberalizací poštovních trhů, a aby mohli omezit veškerá rizika pro finanční vyrovnanost všeobecných služeb v tomto novém rámci (
12
). Tato flexibilita byla tedy považována za důležitý nástroj pro zajištění financování všeobecné služby, což bylo základním tématem legislativního procesu, který vedl k přijetí směrnice z roku 2008. Druhá věta čl. 12 druhé odrážky byla následně pozměněna, aby omezila státem uložené uplatňování jednotné sazby především na zásilky se stanovenou sazbou za kus (např. známky) (
13
).
12.
Potřeba větší cenové flexibility se odráží také v první větě bodu 39 odůvodnění směrnice z roku 2008, který stanoví, že „[p]ro účely poskytování služeb všem uživatelům, včetně podniků, odesílatelů hromadných zásilek a subjektů sjednocujících zásilky pocházející od různých uživatelů, mohou poskytovatelé všeobecných služeb využívat větší cenovou flexibilitu, v souladu se zásadou nákladové orientace“.
13.
Dále byla z čl. 12 páté odrážky vypuštěna povinnost PVS „zohlednit náklady, kterým se lze vyhnout“ v souvislosti se zvláštními sazbami, a v současnosti tak toto ustanovení zní následovně:
„[P]okud poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují zvláštní sazby, například u služeb pro podniky, odesílatele hromadných zásilek nebo subjekty sjednocující zásilky pocházející od různých uživatelů, uplatní zásady transparentnosti a nediskriminace jak u sazeb, tak i u souvisejících podmínek. Tyto sazby se spolu se souvisejícími podmínkami použijí stejně mezi různými třetími stranami i mezi třetími stranami a poskytovateli všeobecné poštovní služby poskytujícími rovnocenné služby. Všechny tyto sazby jsou rovněž k dispozici uživatelům, zejména jednotlivým uživatelům a malým a středním podnikům, posílajícím zásilky za srovnatelných podmínek.“
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
14.
Již výše bylo uvedeno, že PVS v poštovním sektoru uplatňují dva druhy slev.
15.
„Provozní slevy“ zvýhodňují podání předtříděných zásilek (nad určitý minimální objem) PVS. Jejich cílem je zohlednit úsporu v nákladech, ze které PVS těží následkem výběru a třídění zásilek, např. podle formátu, balení a hmotnosti, a dodání těchto zásilek do poštovních center PVS. Provozní slevy obvykle vyžadují „navazující přístup“ do poštovní sítě PVS, zejména pokud jde o jeho možnosti v oblasti třídění nebo doručování.
16.
„Množstevní slevy“ zvýhodňují odesílání velkých objemů zásilek v průběhu stanoveného období bez ohledu na to, zda jsou tyto zásilky předtříděné při dodání PVS. Mají čistě obchodní povahu. Jejich cílem je zvýšení poptávky po poštovních službách.
17.
Společnost bpost uplatňuje v rámci poštovních služeb tři druhy sazeb: i) standardní sazbu, která určuje cenu za zásilku; ii) snížené nebo zvýhodněné sazby poskytované zákazníkům, kteří podají určité minimální množství předtříděných zásilek, tyto lze proto považovat za provozní slevy; a iii) „smluvní sazby“, které se používají při značných objemech („hromadná pošta“) a které se sjednávají mezi společností bpost a jejími zákazníky.
18.
Smluvní sazby společnosti bpost, jež se týkají především „adresných reklamních zásilek“ a „administrativních zásilek“ (
14
), se mohou zakládat na třech smluvních typech: i) „přímé zákaznické“ smlouvy uzavírané přímo s obchodními odesílateli; ii) smlouvy „v zastoupení“ uzavírané se zprostředkovateli, které odesílatelé pověřili výlučnou správou jejich pošty; a iii) „zprostředkovatelské“ smlouvy uzavírané se zprostředkovateli, kteří dodávají společnosti bpost hromadnou poštu od různých, v okamžiku uzavření smlouvy blíže nespecifikovaných, odesílatelů. Komise definovala „zprostředkovatele“ v poštovním sektoru jako „jakýkoliv hospodářský subjekt, který působí mezi odesílatelem a poskytovatelem všeobecných služeb a vybírá, směruje nebo předběžně třídí poštovní zásilky, než je předá do veřejné poštovní sítě téže nebo jiné země“ (
15
).
19.
V roce 2010 se množstevní slevy poskytované společností bpost na zásilky s hmotností méně než 50 gramů pohybovaly od 10,4 % (sleva v rámci třídy 1) do 39,7 % (sleva v rámci třídy 11), zatímco množstevní slevy na zásilky s hmotností více než 50 gramů se pohybovaly od 9,7 % (sleva v rámci třídy 1) do 50,4 % (sleva v rámci třídy 12) (
16
). Slevy se uplatňovaly v závislosti na příjmu společnosti bpost získaném z objemu zásilek, které jí byly dodány v průběhu stanoveného období (
17
) a byly nezávislé na typu sazební smlouvy (
18
).
20.
Do roku 2010 společnost bpost umožňovala v souvislosti s množstevními slevami „spojování“. Zprostředkovatel tudíž mohl spojovat objemy zásilek od různých odesílatelů, aby získal vyšší úroveň množstevní slevy.
21.
V roce 2010 společnost bpost nahradila tento systém modelem „na odesílatele“, ve kterém má zprostředkovatel nárok na množstevní slevu vypočítanou na základě objemů zásilek od každého zákazníka zvlášť. Společnost bpost uvádí, že smyslem této změny bylo reagovat na praxi některých zprostředkovatelů, kteří spojovali zásilky od různých odesílatelů na zcela formálním základě (tj. bez provádění jakýchkoliv přípravných činností), aby měli „umělý“ prospěch z nejvyšších úrovní množstevních slev.
22.
Pro ilustraci rozdílu mezi těmito dvěma modely předpokládejme, že zprostředkovatel seskupil poštu od tří různých odesílatelů. Podle systému před rokem 2010 by mohl získat slevu ve výši zhruba 20 % za celkový objem zásilek za stanovené období, přestože objem zásilek od každého odesílatele by opravňoval k získání slevy pouze ve výši 10 %, pokud by byly odeslány zvlášť. Podle systému z roku 2010 by ten samý zprostředkovatel byl oprávněn pouze ke slevě ve výši 10 % s ohledem na zásilky od každého odesílatele.
23.
Dne 20. července 2011 IBPT rozhodla, že následkem modelu „na odesílatele“ docházelo při výpočtu množstevních slev k rozdílnému zacházení mezi jednotlivými odesílateli hromadné pošty a zprostředkovateli, přestože tyto dvě kategorie byly ve srovnatelné situaci, pokud jde o poštovní služby poskytované společností bpost. Uložil proto společnosti bpost pokutu 2250000 EUR za porušení belgických předpisů provádějících pravidlo nediskriminace v čl. 12 páté odrážce směrnice o poštovních službách.
24.
Společnost bpost se proti tomuto rozhodnutí odvolala ke cour d’appel de Bruxelles, jenž přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 12 pátá odrážka [směrnice o poštovních službách] vykládán v tom smyslu, že ukládá povinnost nediskriminace, zejména ve vztazích mezi [PVS] a zprostředkovateli, pokud jde o provozní slevy přiznávané tímto poskytovatelem, přičemž na čistě množstevní slevy se nadále vztahuje čtvrtá odrážka článku 12?
2)
Je-li odpověď na první otázku kladná, je v případě [systému] čistě množstevní[ch] slev [používaném společností bpost v roce 2010] dodržena povinnost nediskriminace stanovená ve čtvrté odrážce článku 12, jestliže rozlišení cen, které zavádí, je s ohledem na relevantní zeměpisný trh a trh služeb založeno na objektivním faktoru a nevyvolává efekt vyloučení nebo nenavádí k věrnosti?
3)
Je-li odpověď na první otázku záporná, je množstevní sleva přiznávaná zprostředkovateli v rozporu se zásadou zákazu diskriminace upravenou v páté odrážce článku 12, jestliže její výše není stejná jako výše slevy přiznávané odesílateli, který podává rovnocenné množství zásilek, ale je rovna souhrnu slev přiznaných všem odesílatelům dohromady na základě počtu zásilek každého z těchto odesílatelů, jejichž zásilky zprostředkovatel spojil?“
25.
Písemné vyjádření předložily společnost bpost, Belgie, Itálie, Švédsko a Komise. Společnost bpost, Belgie, Francie a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 11. června 2014.
Posouzení
26.
Nejprve začnu diskusí o tom, které znění směrnice o poštovních službách je relevantní pro účely tohoto řízení o předběžné otázce. Potom posoudím, zda čl. 12 pátá odrážka směrnice o poštovních službách upravuje množstevní slevy, a posléze se dostanu k základní otázce, zda je model „na odesílatele“ v souladu se zásadou, že sazby za všeobecnou poštovní službu musí být nediskriminační.
Relevantní znění směrnice o poštovních službách
27.
Zatímco předkládající soud žádá o vodítka ohledně článku 12 směrnice o poštovních službách ve znění směrnice z roku 2002 i směrnice z roku 2008, společnost bpost argumentuje, že na původní řízení se vztahuje stav ve znění směrnice z roku 2002 (která ještě obsahovala ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“).
28.
Lhůta pro provedení směrnice z roku 2008 uplynula dne 31. prosince 2010 a v Belgii byla směrnice k tomuto datu řádně provedena. Vzhledem k tomu, že původní řízení se zaměřuje na množstevní slevy, které společnost bpost poskytovala v roce 2010, mám za to, že probíhající spor se formálně řídí článkem 12 ve znění směrnice z roku 2002.
29.
Směrnice z roku 2008 nicméně vstoupila v platnost dne 27. února 2008. Jak IBPT správně uvedlo v rozhodnutí napadeném v rámci původního řízení, tuto okolnost nelze opominout při posuzování, ke kterému znění směrnice o poštovních službách má Soudní dvůr přihlédnout v tomto řízení. V souladu s ustálenou judikaturou se totiž v době běhu lhůty k provedení směrnice členské státy, které jsou jejími adresáty, musí zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený touto směrnicí (
19
). Z toho plyne, že od data, k němuž směrnice vstoupila v platnost, se soudy členského státu musí zdržet v co největším možném rozsahu výkladu vnitrostátního práva, který by mohl vážně ohrozit dosažení cíle sledovaného touto směrnicí po uplynutí lhůty pro její provedení (
20
).
30.
Vzhledem k tomu, že směrnice z roku 2008 již v době skutkových okolností, které byly základem původního řízení, vstoupila v platnost, výklad požadovaný cour d’appel de Bruxelles, který se týká znění článku 12 po změně touto směrnicí, musí být považován za užitečný pro předkládající soud k tomu, aby mohl rozhodnout ve věci, která mu byla předložena, a zároveň vyhovět povinnosti, kterou jsem právě připomněla (
21
).
31.
Domnívám se proto, že Soudní dvůr by měl odpovědět na předběžné otázky na základě tohoto znění.
První otázka: rozsah působnosti čl. 12 páté odrážky směrnice o poštovních službách
32.
Svou první otázkou žádá předkládající soud o vodítka k rozsahu působnosti čl. 12 páté odrážky směrnice o poštovních službách a jejího vztahu k obecné zásadě stanovené ve čtvrté odrážce, že sazby pro všeobecné poštovní služby musí být nediskriminační.
33.
Ráda bych předeslala, že podle mého názoru nemá odpověď na první otázku žádný vliv na otázku diskriminace vznesenou předkládajícím soudem v druhé a třetí otázce. Je tomu tak proto, že čl. 12 čtvrtá odrážka jasně stanoví, že jakékoliv sazby pro všeobecnou službu uplatňované PVS nesmí být v žádném případě diskriminační.
34.
Zatímco původní znění směrnice o poštovních službách již obsahovalo obecnou zásadu, že sazby pro všeobecné poštovní služby musí být nediskriminační, pátá odrážka o zvláštních sazbách byla do článku 12 přidána až se změnou směrnicí z roku 2002. V dané odrážce se požaduje, aby PVS dodržovali zásady transparentnosti a nediskriminace, pokud uplatňují tyto „zvláštní sazby“. Směrnice o poštovních službách uvádí jako názorné příklady služby pro podniky, odesílatele hromadné pošty nebo sjednocování pošty od různých uživatelů.
35.
Ve věci Deutsche Post a další (
22
) Soudní dvůr konstatoval, že posláním čl. 12 páté odrážky je upravovat právě situaci, kdy PVS poskytuje některým svým zákazníkům „ještě liberálněji, než ukládá uvedená směrnice [o poštovních službách], […] přístup ke své poštovní síti v jiných místech, než jsou tradiční přístupová místa, a poskytuje jim za tím účelem zvláštní sazby“. Toto ustanovení se tím pádem vztahuje na provozní slevy poskytované zákazníkům, kteří provádějí přípravu zásilek, a tudíž usilují o přístup k řetězci poštovní přepravy za podmínek a v místech, která jsou odlišná od poštovního místa pro tradiční listovní zásilky.
36.
Případ Deutsche Post a další se nicméně týkal výlučně provozních slev. Otázkou v projednávaném případě je, zda se čl. 12 pátá odrážka vztahuje ve stejném rozsahu i na množstevní slevy. Patří pod pojem „zvláštní sazby“?
37.
Důvodem této otázky je skutečnost, že podle článku 12 ve znění směrnice z roku 2002 tyto zvláštní sazby „zohledňují náklady, kterým se lze vyhnout ve srovnání s obyčejnou službou nabízející celý rozsah činností zahrnujících výběr, přepravu, třídění a dodání jednotlivých poštovních zásilek“. Navíc přesto, že směrnicí z roku 2008 byla tato věta v článku 12 vypuštěna, bod 39 odůvodnění této směrnice nadále stanoví, že „sazby by měly zohlednit náklady, kterým se lze vyhnout ve srovnání s běžnou službou nabízející celý rozsah činností zahrnujících výběr, třídění, přepravu a dodání jednotlivých poštovních zásilek“.
38.
Společnost bpost a francouzská vláda v podstatě argumentují, že zmínka o „nákladech, kterým se lze vyhnout“ v čl. 12 páté odrážce ve znění směrnice z roku 2002 i v odůvodnění směrnice z roku 2008 značí, že tato odrážka by měla být chápána tak, že se vztahuje výlučně na provozní slevy, které jsou poskytovány jako odměna za přípravu zásilek před podáním a s tím související úspory v nákladech pro poskytovatele. Belgická, italská a švédská vláda a Komise naopak tvrdí, že množstevní slevy znamenají obdobné poskytnutí „zvláštních sazeb“ ze strany PVS: jak provozní, tak množstevní slevy se odchylují od „běžných“ sazeb pro tradiční listovní zásilky. Podle belgické vlády je smyslem ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v článku 12 nebo v odůvodnění směrnice z roku 2008 pouze vyjádření zásady nákladové orientace v souvislosti s provozními rabaty. Nelze ho vykládat jako omezení pojmu „zvláštní sazby“.
39.
Směrnice o poštovních službách nedefinuje „zvláštní sazby“. Tři příklady uvedené v čl. 12 páté odrážce nejsou nijak zvlášť názorné. Ustanovení o „podni[cích], odesílatel[ích] hromadné pošty nebo sjednocování pošty od různých zákazníků“ sice naznačuje, že zvláštní sazby se týkají uživatelů, kteří odesílají větší objemy zásilek, než je obvyklé. Jak jsem nicméně vysvětlila výše, množství zásilek odevzdaných PVS je faktor, který hraje roli – přestože v každém případě velmi odlišnou – při výpočtu jak provozních, tak i množstevních slev (
23
).
40.
Ani pravidlo obsažené v páté odrážce ve znění směrnice z roku 2002, že zvláštní sazby „zohledňují náklady, kterým se lze vyhnout ve srovnání s obyčejnou službou nabízející celý rozsah činností zahrnujících výběr, přepravu, třídění a dodání jednotlivých poštovních zásilek“, neposkytuje rozhodující vodítko. Danou větu lze chápat buď tak, že shrnuje samotný pojem „zvláštní sazby“ – v tomto případě by se zvláštní sazby týkaly pouze provozních slev – nebo jako pouhé zdůraznění zásady nákladové orientace v oblasti provozních slev a nebrání uplatnění páté odrážky na množstevní slevy. Totéž platí i pro ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v odůvodnění směrnice z roku 2008.
41.
Historie procesu směrnice z roku 2002 (
24
) nicméně spíše naznačuje, že „zvláštní sazby“ se týkají pouze situace, kdy PVS šetří náklady tak, že umožňuje zákazníkům, kteří částečně zpracovali poštu sami, přístup do řetězce poštovní přepravy na jiných místech, než kde se poštovní zásilky běžně podávají v rámci veřejné poštovní sítě, jako jsou např. poštovní centra. Z návrhu Komise z roku 2000 je zřejmé, že zařazení páté odrážky do článku 12 bylo považováno za nezbytné pro řešení praxe řady PVS, kteří z hlediska provozních slev zacházeli s různými kategoriemi zákazníků odlišně. Cílem této změny proto bylo objasnit, že pokud PVS poskytují takové slevy, musí tak činit na nediskriminačním základě, zejména jde-li o odesílatele a zprostředkovatele. Obdobně pátá odrážka vyžaduje, aby se podmínky spojené s provozními slevami – například minimální nebo maximální objem předtříděných zásilek podmiňující vznik slevy nebo její balení – uplatňovaly bez ohledu na totožnost zákazníka (
25
).
42.
Skutečnost, že tato nová odrážka nebyla vložena do kapitoly 4 („Podmínky pro poskytování nevyhrazených služeb a přístup do sítě“), jak Komise původně navrhla, ale do kapitoly 5 („Zásady tvorby sazeb a transparentnost účtů“), podle mého názoru nemá na daný závěr vliv. Jak Soudní dvůr vyjasnil v rozsudku ve věci Deutsche Post a další, cílem nového ustanovení nebylo upravovat přístup do řetězce poštovní přepravy jako takový stanovením povinnosti PVS poskytovat přístup do řetězce poštovní přepravy za podmínek a v místech, která jsou odlišná od poštovního místa pro tradiční listovní zásilky (
26
). Účelem spíše bylo vyhnout se diskriminaci při stanovování sazeb, pokud se PVS rozhodne takovýto přístup poskytnout. Podle mého názoru toto může být také důvodem, proč francouzští a portugalští členové Pracovní skupiny Rady pro poštovní služby zastávali názor, že nová odrážka „by mohla být lépe umístěna“ v článku 12 směrnice o poštovních službách než v článku 9 (
27
).
43.
Domnívám se proto, že pátá odrážka článku 12 směrnice o poštovních službách ve znění směrnice z roku 2002 upravuje výlučně provozní slevy.
44.
Tento závěr, který je dále potvrzen bodem 29 odůvodnění směrnice z roku 2002, neoslabuje ani argument belgické a italské vlády, podporovaný Komisí, že se dané ustanovení stejně vztahuje na množstevní slevy, neboť zpracování většího objemu zásilek s sebou nese úsporu nákladů pro poskytovatele v podobě úspor z rozsahu.
45.
Panuje obecná shoda na tom, že zpracování a distribuce větších objemů zásilek, jež mají stimulovat množstevní slevy, umožňují PVS těžit z úspor z rozsahu tím, že fixní náklady rozloží na větší počet poštovních zásilek. Nejsem nicméně přesvědčena, že takovéto kvazi-automatické úspory z rozsahu spadají pod pojem „nákladů, kterým se lze vyhnout“, ve směrnici o poštovních službách.
46.
Jak jsem již uvedla, ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v páté odrážce ve znění z roku 2002 se vztahovala na provedení části zpracování v rámci řetězce poštovní přepravy třetími osobami. Úspory z rozsahu jsou důsledkem navýšení celkových objemů zásilek zpracovávaných PVS spíše než změn v tradičních listovních zásilkách doručovaných tímto PVS. Navíc není snadné přesně odhadnout vývoj poptávky po poštovních službách následkem množstevních slev. Skutečné úspory z rozsahu mohou být měřeny pouze s ohledem na celkový objem zásilek zpracovávaných PVS. Považuji proto za obtížné, ne-li nemožné, předem vypočítat (při stanovování „zvláštních sazeb“), jaká část takovýchto úspor (a tudíž i nákladů, kterým se lze vyhnout) by mohla konkrétně souviset s nárůstem poptávky po poštovních službách následkem množstevních slev. Naopak je jednodušší měřit náklady PVS, kterým se lze vyhnout, pokud část zpracování v rámci řetězce poštovní přepravy provádí třetí strana.
47.
Změnilo vypuštění ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v čl. 12 páté odrážce směrnice z roku 2008 rozsah působnosti tohoto ustanovení?
48.
Zde je třeba poukázat na to, že původní návrh Komise budoucí směrnice z roku 2008 takovouto změnu nenavrhoval. V této souvislosti Komise uvedla, že pokud jde o „[třídící a dodací zařízení], která jsou součástí sítě […] musí členské státy nadále dodržovat ustanovení čl. 12 páté odrážky a mohou s ohledem na vnitrostátní podmínky zavést další opatření k zajištění přístupu k veřejné poštovní síti za podmínek, které jsou transparentní a nediskriminační“ (
28
). Podle mého názoru toto (byť nepřímo) potvrzuje, že Komise neměla v úmyslu nově definovat pojem „zvláštních sazeb“ v páté odrážce tak, aby se vztahoval na množstevní slevy.
49.
Nevidím důvod mít za to, že by konečné vypuštění ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v článku 12 zahrnovalo takovouto novou definici.
50.
Zaprvé, jak společnost bpost a francouzská vláda správně uvedly, bod 39 odůvodnění směrnice z roku 2008 nadále zmiňuje „náklady, kterým se lze vyhnout“, v souvislosti se službami poskytovanými PVS, ve srovnání s běžnou službou nabízející celý rozsah činností zahrnujících výběr, přepravu, třídění, přepravu a dodání jednotlivých poštovních zásilek.
51.
Zadruhé historie vzniku návrhu směrnice z roku 2008 (
29
) neobsahuje žádný náznak, že ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“ bylo vypuštěno z čl. 12 páté odrážky proto, aby se zajistilo, že toto ustanovení se v budoucnosti bude vztahovat jak na provozní, tak i na množstevní slevy.
52.
Podle mého názoru historie vzniku návrhu svědčí spíše pro podporu vyjádření francouzské vlády předneseného na jednání, že nové navržené znění páté odrážky odráží kompromis ohledně flexibility, kterou by měli disponovat PVS při stanovování svých sazeb.
53.
Francouzská vláda vysvětlila, že v souvislosti s další liberalizací poštovních trhů řada PVS zdůrazňovala potřebu větší sazební flexibility (tj. méně omezení ze strany orgánů veřejné správy), aby byli schopni přizpůsobit se rostoucí hospodářské soutěži.
54.
Jakkoli byla tato obava promítnuta do návrhu Komise z roku 2006, nebylo navrženo opuštění pravidla, že zvláštní sazby by měly zohledňovat náklady, kterým se lze vyhnout ze strany poskytovatele, pokud zákazník provádí část zpracování v rámci řetězce poštovních přepravy. Za těchto okolností se řada poskytovatelů mohla obávat, že jim nebude dovoleno přizpůsobit jejich zvláštní sazby měnícím se podmínkám hospodářské soutěže, v případě nutnosti včetně poskytování vyšších provozních slev, než by byly ty vyplývající mechanicky ze zohlednění nákladů, kterým se lze vyhnout (
30
). V této souvislosti Evropský parlament navrhl vložení dodatečného bodu odůvodnění do směrnice z roku 2008, který by zdůraznil, že „je […] nezbytné, aby poskytovatelé všeobecných služeb měli, pokud jde o poskytování služeb pro podniky, odesílatele hromadných zásilek a subjekty zabývající se sjednocováním pošty od různých zákazníků, pružnější podmínky pro stanovování sazeb“ (
31
).
55.
Řešením, které v Radě převážilo – i přes nesouhlas Komise a několika členských států – bylo vypustit ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v čl. 12 páté odrážce, v souladu se zvýšením cenové flexibility pro poskytovatele (
32
). Konečné znění bodu 39 odůvodnění směrnice z roku 2008, ve srovnání s návrhem Parlamentu, nicméně naznačuje, že toto vypuštění bylo součástí kompromisu: na jedné straně daný bod odůvodnění objasňuje, že by PVS měli disponovat větší cenovou flexibilitou, byť „v souladu se zásadou nákladové orientace“; na druhé straně druhá věta tohoto bodu opakuje (pouze s drobnými odchylkami) ustanovení o nákladech, kterým se lze vyhnout, jež bylo dříve součástí čl. 12 páté odrážky (
33
).
56.
Dospěla jsem proto k závěru, že vypuštění ustanovení o „nákladech, kterým se lze vyhnout“, v čl. 12 páté odrážce důsledkem směrnice z roku 2008 nezměnilo věcný rozsah působnosti daného ustanovení, které se týká pouze provozních slev.
57.
Výše zmíněná historie vzniku návrhu rovněž upevňuje můj názor, že otázka diskriminace vznesená předkládajícím soudem věcně nespočívá v tom, zda se použije čtvrtá nebo pátá odrážka (v některé ze svých verzí) článku 12 směrnice o poštovních službách. Úmyslem zákonodárce při vložení páté odrážky k tomuto ustanovení zjevně nebylo změnit obecný zákaz diskriminace při stanovování sazeb, který již obsahovalo původní znění směrnice o poštovních službách. Z návrhu Komise z roku 2000 lze vyvodit, že cílem bylo spíše řešit existující diskriminační praktiky, které z hlediska provozních slev uplatňuje řada aktivních PVS.
58.
Z toho vyplývá, že pokud by se Soudní dvůr neztotožnil s mým názorem a dospěl k závěru, že pátá odrážka se vztahuje na množstevní slevy stejně jako na provozní slevy, odpověď na druhou otázku, kterou jsem navrhla níže, lze analogicky použít pro otázku třetí.
Druhá otázka: soulad modelu
„na odesílatele
“ se zásadou nediskriminace
59.
Je třeba předeslat, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se zaměřuje pouze na systém množstevních slev poskytovaných společností bpost v roce 2010 (
34
). Druhou otázkou předkládající soud v podstatě usiluje o určení, zda je model „na odesílatele“ v souladu se zásadou rovného zacházení stanovenou v čl. 12 čtvrté odrážce směrnice o poštovních službách. Jak uvádí společnost bpost, je pravděpodobné, že odpověď na tuto otázku může mít přímý dopad nejen v Belgii, ale také v řadě dalších členských států, kde PVS vypočítávají množstevní slevy na základě objemů zásilek odeslaných každým jednotlivým odesílatelem.
60.
Podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení, která je jednou ze základních zásad unijního práva, znamená, že se srovnatelnými situacemi by se nemělo zacházet odlišně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno, a s odlišnými situacemi by se nemělo zacházet stejně (
35
). Při posuzování srovnatelnosti situací je třeba zohlednit všechny prvky, které jsou pro ně charakteristické, včetně zásad a cílů oblasti, které se dotčený unijní akt týká (
36
).
61.
Zaprvé mám za to, že na rozdíl od vyjádření společnosti bpost systém množstevních slev, který je předmětem původního řízení, s sebou fakticky nese rozdílné zacházení, pokud jde o zprostředkovatele a jednotlivé odesílatele hromadné pošty. Při použití názorného příkladu, který jsem uvedla dříve (
37
), by podle modelu „na odesílatele“ byl zprostředkovatel oprávněn pouze ke slevě ve výši 10 % s ohledem na zásilky od každého z daných tří odesílatelů, zatímco jednotlivý odesílatel hromadné pošty, který by poskytovateli dodal naprosto stejný objem zásilek – a v zásadě tak zajistil stejný příjem pro tohoto poskytovatele – by byl oprávněn ke slevě ve výši 20 %.
62.
Základní otázkou je, zda jsou odesílatelé (hromadné pošty) a zprostředkovatelé z hlediska množstevních slev ve srovnatelné situaci a zda je tedy rozdílné zacházení protiprávní.
63.
Společnost bpost a francouzská vláda v tomto ohledu zdůrazňují, že ve skutečnosti jsou to pouze odesílatelé, kdo vytváří poptávku po poštovních službách. Cílem množstevních slev je stimulovat tuto poptávku. Výpočet těchto slev takovým způsobem, kdy je odměněn pouze odesílatel za odeslání více zásilek, a nikoli zprostředkovatel za schopnost shromáždit velké objemy zásilek od různých odesílatelů, je proto odůvodněný. Belgická, italská a švédská vláda a Komise naopak argumentují, že odesílatelé a zprostředkovatelé jsou ve srovnatelné situaci, neboť služba poskytovaná každému z nich ze strany společnosti bpost je totožná.
64.
Na začátku bych měla uvést, že nejsem přesvědčena argumentem belgické, italské a švédské vlády a Komise, že odůvodnění Soudního dvora ve věci Deutsche Post a další (
38
) lze jednoduše přenést i na tento případ.
65.
V daném případě Soudní dvůr určoval, zda směrnice o poštovních službách brání společnosti Deutsche Post (PVS v Německu), aby podnikům, které podnikatelsky a svým vlastním jménem shromažďují poštovní zásilky od různých odesílatelů, odmítla poskytnout zvláštní sazby, které poskytovala obchodním zákazníkům za podání minimálních množství předtříděných zásilek ve svých poštovních centrech. Případ Deutsche Post a další se proto týkal navazujícího přístupu do řetězce poštovní přepravy za podmínek a v místech, která jsou odlišná od poštovního místa pro tradiční listovní zásilky. Soudní dvůr v podstatě konstatoval, že ačkoli je pravda, že cílem čl. 12 páté odrážky směrnice o poštovních službách není upravovat zásadní otázku, zda PVS musí poskytnout takový přístup, odmítnutí společnosti Deutsche Post rozšířit systém provozních slev dostupný (obchodním) odesílatelům i na zprostředkovatele je v rozporu s pravidlem rovného zacházení obsaženém v tomto ustanovení (
39
). Soudní dvůr nutně, byť nepřímo, uznal, že jednotliví odesílatelé a zprostředkovatelé jsou z hlediska provozních slev ve srovnatelné situaci.
66.
Podle mého názoru by se použití daného odůvodnění v projednávaném případě rovnalo popření, že jednotliví odesílatelé a zprostředkovatelé jsou z hlediska množstevních slev v jiném postavení, z důvodu, že nezávislou poptávku po listovních zásilkách vytvářejí pouze jednotliví odesílatelé. Pro ilustraci tohoto rozdílu je vhodné posoudit pravděpodobné účinky modelu „na odesílatele“ na trh a porovnat je s účinky, které bychom mohly očekávat v případě modelu „spojování“.
67.
Předpokládejme, že jednotlivý odesílatel hromadné pošty A (například banka odesílající velké objemy administrativních zásilek) má nárok na množstevní slevu ve výši 10 %. Představme si, že subjekt A se rozhodne svěřit totožný objem zásilek zprostředkovateli X, aby je dále doručil PVS. Podle modelu „na odesílatele“ nemá toto rozhodnutí vůbec žádný vliv na množstevní slevu vzniklou na základě objemu zásilek od subjektu A. Zprostředkovatel X tudíž získá slevu ve výši 10 % na tyto zásilky. Podle modelu „spojování“ ale bude mít zprostředkovatel X nárok na množstevní slevu na zásilky od subjektu A odpovídající spojeným objemům zásilek od všech jeho zákazníků, které dodá v průběhu stanovené doby (například ve výši 20 %).
68.
Teď předpokládejme, že subjekt A uzavře smlouvu o zpracování a dodávání totožného objemu zásilek poskytovateli se zprostředkovatelem Y, který je větší než zprostředkovatel X. Podle modelu „na odesílatele“ bude mít zprostředkovatel Y opět nárok na slevu ve výši 10 % na objemy zásilek od subjektu A. Podle modelu „spojování“ se množstevní sleva, kterou získá zprostředkovatel Y na objem zásilek od subjektu A, bude počítat na základě celkového hrubého příjmu PVS získaného ze zprostředkovatele Y (například ve výši 30 %).
69.
Na závěr si představme situaci jednotlivého odesílatele B, který neodešle dostatečné množství zásilek, aby získal nárok na množstevní slevu. Podle modelu „na odesílatele“ nezíská žádnou slevu bez ohledu na to, zda se subjekt B rozhodne dodat své zásilky PVS sám nebo zda tím pověří zprostředkovatele. Podle modelu „spojování“ je však situace zcela odlišná: objemy zásilek od subjektu B by jej opravňovaly k množstevní slevě ve výši 20 %, pokud by se rozhodl spolupracovat se zprostředkovatelem X, a k množstevní slevě ve výši 30 %, pokud by se rozhodl spolupracovat se zprostředkovatelem Y.
70.
Z těchto příkladů mohu dovodit dva závěry.
71.
Prvním z nich je, že pouze model „na odesílatele“ může stimulovat odesílatele, aby odesílali více zásilek a tím naplňovali obchodní cíl množstevních slev. V konečném důsledku pouze odesílatelé odpovídají za vytváření zásilek. Zprostředkovatelé spíše vytvářejí takovouto nezávislou poptávku pouze v omezeném rozsahu, když jsou sami odesílatelé (
40
). Situace jednotlivého odesílatele B dokládá následující skutečnost: podle modelu „na odesílatele“ může subjekt B za jinak stejných podmínek získat množstevní slevu pouze navýšením objemu odesílaných zásilek (
41
).
72.
Motivace posílat více zásilek podle mého názoru prakticky zmizí při použití modelu „spojování“: nezáleží totiž na objemu zásilek, které se odesílatel rozhodne odeslat, ale na rozhodnutí spolupracovat se zprostředkovatelem, jakož i na volbě konkrétního zprostředkovatele. Při nezměněném objemu je totiž subjekt B motivován spolupracovat se zprostředkovatelem, který mu nabídne nejlepší jednotkovou cenu. V rámci mého příkladu by se pravděpodobně jednalo o zprostředkovatele Y, který dosáhne vyšší úrovně množstevní slevy než zprostředkovatel Y a který bude schopen nacenit svoje služby levněji než zprostředkovatel X (
42
).
73.
Protože postavení odesílatelů a zprostředkovatelů jsou z hlediska množstevních slev odlišná, cíl PVS zvýšit poptávku po poštovních službách může být ohrožen použitím modelu „spojování“. Zejména zde může být riziko, že se na trhu objeví „ryze administrativní“ zprostředkovatelé, kteří budou zpracovávat největší možné objemy zásilek – včetně zásilek od malých odesílatelů – aby těžili z nejvyšších úrovní množstevních slev (
43
).
74.
Jak společnost bpost správně poznamenala, výsledkem může být klasická situace „bez vítěze“. Pokud PVS musí uplatňovat „model spojování“, může být donucen k opuštění svého systému množstevních slev v zájmu ochrany své finanční vyrovnanosti. Zrušení množstevních slev by ovšem nejspíše vedlo ke snížení poptávky po poštovních službách ve prospěch alternativních metod komunikace, jako je například fax, email, rozhlas a internet (
44
). To by mohlo zase ovlivnit financování všeobecné služby na úkor poskytovatele.
75.
Nemohu proto souhlasit s vyjádřením belgické vlády, že odůvodnění Soudního dvora v bodech 37 a 38 rozsudku ve věci Deutsche Post a další se vztahuje na projednávaný případ. Soudní dvůr zde odmítl argument Deutsche Post a německé vlády, že rozšíření systému provozních slev na zprostředkovatele by ohrozilo finanční stabilitu PVS (společnosti Deutsche Post). Soudní dvůr konstatoval, že společnost Deutsche Post mohla snížit své provozní slevy pro všechny příjemce, „[p]okud by […] vyšlo najevo, že poskytnutí slev, které jsou […] poskytovány pouze obchodním zákazníkům […], zprostředkovatelům […] jsou v poměru k ušetřeným nákladům nadměrné“ (
45
). Z daného znění jasně vyplývá, že odůvodnění Soudního dvora úzce souvisí s povahou provozních slev: vzhledem k tomu, že jsou poskytovány s ohledem na náklady ušetřené poskytovatelem, v porovnání s náklady na standardní službu listovních zásilek, jejich rozšíření na zprostředkovatele na první pohled nepředstavuje riziko ovlivnění finanční stability PVS. Jak jsem právě vysvětlila, toto odůvodnění nelze použít u množstevních slev, neboť jejich snížení nebo zrušení by mohlo mít negativní vliv na poptávku po listovních zásilkách a tím pádem i na finanční vyrovnanost PVS.
76.
Dodávám, že zavedení modelu „spojování“ v souvislosti s množstevními slevami se obtížně snáší s cenovou flexibilitou, kterou unijní zákonodárce záměrně přiznal PVS jako kompenzaci za jejich zvýšené vystavení hospodářské soutěži, s výhradou omezení stanovených v článku 12 směrnice o poštovních službách a těch, které v obecnějším smyslu vyplývají ze Smluv (například zákaz zneužití dominantního postavení podle článku 102 SFEU) (
46
).
77.
Druhý závěr se týká neutrality modelu „na odesílatele“ ve smyslu jeho vlivu na soutěžní postavení různých účastníků v rámci poštovního trhu.
78.
Při posuzování, zda je systém množstevních slev, který je předmětem původního řízení, diskriminační, by se měl Soudní dvůr podle mého názoru řídit cílem otevírání poštovních trhů hospodářské soutěži. Jak potvrzuje bod 26 odůvodnění směrnice o poštovních službách, zásada nediskriminačních sazeb za univerzální službu a zásada předcházení narušení hospodářské soutěže jsou úzce propojeny. Ve stále více soutěžním prostředí je tudíž nezbytné jak „poskytovat dostatečnou volnost [PVS], aby se mohli přizpůsobit konkurenci, a zároveň zajistit přiměřené sledování chování potenciálně dominantního provozovatele, aby byla zaručena účinná hospodářská soutěž“ (
47
).
79.
V této souvislosti mám za to, že model „na odesílatele“ by neměl narušovat hospodářskou soutěž. Podle tohoto modelu poskytovaná úroveň množstevních slev závisí výlučně na příjmu [PVS] získaném z každého jednotlivého odesílatele během stanovené doby. Výsledkem je, že model „na odesílatele“ nepodporuje ani neodrazuje odesílatele hromadné pošty, aby svěřili své zásilky zprostředkovateli.
80.
Na rozdíl od vyjádření belgické vlády na jednání nevidím důvod domnívat se, že model „na odesílatele“ obecně ohrožuje životaschopnost zprostředkovatelů. Přestože tento model brání vzniku ryze administrativních zprostředkovatelů, nemá vliv na potenciální zájem odesílatele hromadné pošty využívat „provozního“ zprostředkovatele. To je typicky případ, kdy za stejnou „sazbu poštovného“ odesílatel mohl připravit, předtřídit nebo odeslat zásilky sám pouze za vyšší průměrnou cenu. V rozhodování, zda tyto činnosti zajišťovat externě, hraje roli několik faktorů, jako například existence vnitřní infrastruktury a lidských zdrojů, náklady na tyto zdroje, periodické odchylky v objemech odesílaných zásilek nebo čirá pohodlnost využívání zprostředkovatele. Skutečnost, že podle modelu „na odesílatele“ zprostředkovatel nemůže těžit z vyšších úrovní množstevních slev (které může nebo nemusí přenést na zákazníka), než jsou dostupné každému odesílateli jednotlivě, nezbavuje outsourcing potenciální ekonomické zajímavosti.
81.
Neutralita vlivů modelu „na odesílatele“ na konkurenceschopnost zprostředkovatelů ostře kontrastuje s narušujícími vlivy praxe, která byla předmětem případu Deutsche Post a další (
48
). Skutečnost, že zprostředkovatelé nemohli těžit z provozních slev, které Deutsche Post poskytovala jednotlivým odesílatelům za podání minimálních množství předtříděných zásilek v jejích poštovních centrech, zde jasně bránila rozvoji hospodářské soutěže na trhu sjednocování pošty. Rozhodnutí Soudního dvora v tomto případě podpořilo účel liberalizace poštovních trhů sledovaný směrnicí o poštovních službách (
49
).
82.
Model „na odesílatele“ je z hlediska konkurenceschopnosti různých zprostředkovatelů stejně neutrální, pokud se uplatňuje rovnoměrně na všechny zprostředkovatele (
50
). Pokud jsou množstevní slevy založeny pouze na zásilkách jednotlivých odesílatelů, odesílatelova volba zprostředkovatele bude záviset (za jinak stejných podmínek) na kvalitě nabízené služby. Tato kvalita zase pravděpodobně bude odrážet takové faktory, jako je například spolehlivost zprostředkovatele, vhodnost metody, kterou používá pro výběr zásilek, jak rychle je zpracovává a dodává PVS a jak schopen nebo ochoten je vyrovnat se, za rozumnou cenu pro odesílatele, s náhlými nárůsty nebo poklesy v objemu zpracovávaných zásilek.
83.
Narušení hospodářské soutěže mohou naopak vzniknout v rámci modelu „spojování“.
84.
Zaprvé tento model vytváří motivaci pro většinu odesílatelů, aby svěřili svojí poštu zprostředkovateli (
51
). Daný závěr není zpochybněn skutečností, že neexistuje záruka, že (plná) sleva získaná zprostředkovatelem bude přenesena na zákazníky. I využití ryze administrativního zprostředkovatele může být pro odesílatele ekonomicky výhodné za předpokladu, že nabídka zprostředkovatele umožňuje odesílateli, aby odesílal zásilky za (byť nepatrně) nižší průměrnou cenu, než je cena, která by mu byla jinak účtována PVS. Například jestliže zprostředkovatel Y (jenž má díky modelu „spojování“ nárok na celkovou slevu ve výši 30 %) nabídne odesílateli hromadné pošty A slevu ve výši pouhých 12 %, tento bude mít stále motivaci spolupracovat se zprostředkovatelem Y, neboť pokud by dodával svoje zásilky přímo PVS, těžil by subjekt A z množstevní slevy ve výši pouze 10 %.
85.
Zadruhé z modelu „spojování“ mají prospěch zprostředkovatelé, kteří spojují největší objemy zásilek, a tudíž těží z nejvyšších úrovní slev (
52
). To je obzvláště zřejmé, porovnáme-li soutěžní situaci u zprostředkovatelů X a Y (
53
). V příkladu, který jsem uvedla dříve, měl zprostředkovatel X podle modelu spojování nárok na množstevní slevu ve výši 20 %, zatímco zprostředkovatel Y nárok na množstevní slevu ve výši 30 %. Jsou-li ostatní podmínky stejné, znamená to, že u stejné služby má zprostředkovatel Y při lákání odesílatelů významnou konkurenční výhodu oproti zprostředkovateli X. Zprostředkovatel Y rovněž disponuje větší provozní flexibilitou než zprostředkovatel X. Zprostředkovatel Y může (například) nabízet méně náročné služby, ale mnohem lepší slevu, nebo stejné služby s nepatrně lepší slevou a udržet si tak větší zisk.
86.
Pokud navíc PVS nebude moci používat model „na odesílatele“, může nakonec dojít k tomu, že nebude mít na vybranou a úplně zruší svůj systém množstevních slev, aby uchránil svoji finanční integritu (
54
). To by pravděpodobně mělo negativní následky pro uživatele poštovních služeb obecně.
87.
Taková narušení soutěže a jejich vedlejší účinky zcela evidentně nejsou v souladu se stanovenými cíli směrnice o poštovních službách.
88.
Podpora hospodářské soutěže mezi aktivními subjekty byla unijním zákonodárcem považována za stěžejní pro dokončení vnitřního trhu poštovních služeb (
55
). Případ Deutsche Post a další (
56
) ukazuje, jakou roli hrála zásada nediskriminace zakotvená v článku 12 směrnice o poštovních službách při plnění tohoto cíle. Sdílím nicméně názor francouzské vlády, že daná směrnice nevyžaduje, aby PVS nastavil sazby způsobem, který zvýhodňuje velké zprostředkovatele před malými zprostředkovateli nebo před samotným PVS (
57
). Pozitivní diskriminace ve prospěch velkých zprostředkovatelů by naopak mohla snadno porušovat čl. 12 čtvrtou odrážku, která vyžaduje, aby členské státy zajistily, že sazby za poštovní služby nezvýhodňují určité zákazníky nebo jejich kategorie.
89.
Podle mého názoru dále platí, že zabránění výpočtu množstevních slev způsobem, který vytváří konkurenční výhodu pro největší zprostředkovatele, může přispět pravděpodobně ke vzniku a úspěšnému rozvoji zprostředkovatelů, kteří – bez ohledu na svou velikost – nabízejí nejlepší službu konečným uživatelům. V tomto smyslu se zdá, že model na „na odesílatele“ je v souladu s cíli směrnice o poštovních službách zlepšit kvalitu poštovních služeb v EU a podpořit dokončení fungujícího vnitřního trhu poštovních služeb (
58
).
90.
Vzhledem k tomu, že situace odesílatelů a zprostředkovatelů se z hlediska množstevních slev objektivně liší, dospěla jsem k názoru, že zásada nediskriminace stanovená v čl. 12 čtvrté odrážce směrnice o poštovních službách musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání PVS, aby množstevní slevy poskytované zprostředkovateli vypočítával na základě objemů zásilek dodaných od každého ze zákazníků zprostředkovatele během stanovené doby zvlášť, spíše než na základě spojených objemů zásilek dodaných PVS zprostředkovatelem během stanoveného období.
91.
Z již uvedených důvodů (
59
) není samostatná odpověď na třetí otázku nutná.
Závěry
92.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené cour d’appel de Bruxelles takto:
1)
Článek 12 pátá odrážka směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění pozdějších změn, se nevztahuje na množstevní slevy, které poskytovatel všeobecných služeb poskytuje na základě objemů zásilek dodaných odesílatelem během stanovené doby a jejichž cílem je motivovat odesílatele ke zvýšení jejich poptávky po poštovních službách.
2)
Zásada nediskriminace stanovená v čl. 12 čtvrté odrážce směrnice 97/67 nebrání poskytovateli všeobecných služeb, aby množstevní slevy poskytované zprostředkovateli vypočítával na základě objemů zásilek dodaných od každého ze zákazníků zprostředkovatele během stanovené doby zvlášť, a nikoli na základě spojených objemů zásilek dodaných zprostředkovatelem poskytovateli všeobecných služeb během tohoto období.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Viz bod 4 níže.
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (Úř. věst. 1998, L 15, s. 14). Původní znění této směrnice budu dále uvádět jako „směrnici z roku 1997“. Tato směrnice byla změněna směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (Úř. věst. L 176, s. 21) (dále jen „směrnice z roku 2002“) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství (Úř. věst. 2008, L 52, s. 3) (dále jen „směrnice z roku 2008“). Směrnici z roku 1997 ve znění směrnice z roku 2002 a směrnice z roku 2008 budu dále uvádět jako „směrnici o poštovních službách“. Směrnice o poštovních službách byla změněna také nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 ze dne 29. září 2003 o přizpůsobení ustanovení týkajících se výborů, které jsou nápomocny Komisi při výkonu jejích prováděcích pravomocí, stanovených v právních aktech Rady přijatých postupem podle článku 251 Smlouvy o ES, ustanovením rozhodnutí 1999/468/ES (Úř. věst. 2008, L 284, s. 1), nicméně pouze pokud jde o postup projednání ve výborech.
(
4
) – C‑287/06 až C‑292/06, EU:C:2008:141.
(
5
) – Článek 1 směrnice z roku 1997.
(
6
) – Článek 2 odst. 2 směrnice o poštovních službách.
(
7
) – Článek 2 odst. 13.
(
8
) – Článek 2 odst. 16.
(
9
) – Důvodová zpráva k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství, KOM (2000) 319 final (dále jen „návrh Komise z roku 2000“), část 2.1. (Úř. věst. 2000, C 337 E, s. 220).
(
10
) – Důvodová zpráva k návrhu Komise z roku 2000, citovaná v poznámce pod čarou 9, část 2.9.4.
(
11
) – Viz body odůvodnění 12, 13 a 16.
(
12
) – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 97/67/ES týkající se úplného dosažení vnitřního trhu poštovních služeb Společenství, COM (2006) 594 final (dále jen „návrh Komise z roku 2006“), část 3.2.2, s. 5.
(
13
) – Tato odrážka zní v současnosti následovně: „[j]e-li to nutné z důvodů veřejného zájmu, mohou členské státy rozhodnout, že by u služeb s cenou stanovenou za kus a pro jiné poštovní zásilky měla být uplatňována jednotná sazba na celém jejich území nebo pro přeshraniční poskytování služby“.
(
14
) – V poštovní terminologii se „adresnou reklamní zásilkou“ rozumí adresovaná reklama, zatímco „administrativní poštou“ se rozumí hromadně odesílané zásilky obsahující individuální informace jako např. výpisy z účtu od bank jejich klientům.
(
15
) – Viz sdělení Komise o použití pravidel hospodářské soutěže na poštovní odvětví a o posouzení některých opatření státu týkajících se poštovních služeb (Úř. věst. 1998, C 39, s. 2).
(
16
) – Společnost bpost na jednání potvrdila, že odesílatelé hromadné pošty nebo zprostředkovatelé mohli v souvislosti se sazebními smlouvami těžit současně z množstevních i provozních slev.
(
17
) – V roce 2010 bylo stanovené období jeden rok pro zásilky s hmotností menší než 50 gramů a tři měsíce pro zásilky s hmotností větší než 50 gramů.
(
18
) – S výjimkou „nepřímého vkladového rabatu“ (Indirect Channel Rebate) poskytovaného v souvislosti se „zprostředkovatelskými“ smlouvami. Cílem tohoto rabatu je nicméně zohledňovat náklady ušetřené ze strany společnosti bpost vzhledem ke skutečnosti, že zprostředkovatel (a nikoli společnost bpost) udržuje obchodní vztahy s jednotlivými odesílateli. Spíše než za množstevní slevu by proto měla být považována za provozní slevu.
(
19
) – Rozsudky Soudního dvora ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 45; ze dne 8. května 2003, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, bod 58, a ze dne 11. září 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další, C‑43/10, EU:C:2012:560, bod 57.
(
20
) – Viz zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C‑212/04, EU:C:2006:443, body 122 a 123.
(
21
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 23. dubna 2009, VTB-VAB a Galatea, C‑261/07 a C‑299/07, EU:C:2009:244, bod 40.
(
22
) – C‑287/06 až C‑292/06, EU:C:2008:141, body 42 a 43.
(
23
) – Viz body 15 a 16 výše.
(
24
) – Viz body 6 až 9.
(
25
) – Podle poslední věty páté odrážky ve znění z roku 2002 „[zvláštní] sazby tohoto typu jsou k dispozici soukromým zákazníkům, kteří posílají poštu za srovnatelných podmínek“.
(
26
) – EU:C:2008:141, bod 41.
(
27
) – Zpráva z jednání konaného dne 8. září 2000, dokument Rady č. 11429/00, 15. září 2000, s. 3.
(
28
) – Návrh Komise z roku 2006, citovaný v poznámce pod čarou 12, část 3.3.2, s. 7.
(
29
) – Viz body 10 až 13 výše.
(
30
) – Pokud mají být PVS stále více vystaveni hospodářské soutěži v průběhu celého řetězce poštovní přepravy (včetně například dodávání poštovních zásilek), mohou mít zájem nabídnout část zpracování v rámci tohoto řetězce za konkurenceschopnou cenu ve srovnání s cenou účtovanou ostatními soutěžiteli za rovnocennou službu.
(
31
) – Postoj Evropského parlamentu přijatý v prvním čtení dne 11. července 2007 k přijetí směrnice, kterou se mění směrnice 97/67/ES týkající se úplného dosažení vnitřního trhu poštovních služeb Společenství, Úř. věst. 2008, C 175 E, s. 355 (viz bod 34 odůvodnění ve znění pozměňovacích návrhů Parlamentu).
(
32
) – Pracovní skupina pro poštovní služby, příprava zasedání Rady (doprava, telekomunikace a energetika) ve dnech 1. až 2. října 2007, návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství – Politická dohoda, dokument Rady č. 12864/07, 14. září 2007, s. 32 (viz zejména poznámka pod čarou 40).
(
33
) – Dokument Rady č. 12864/07, citovaný v poznámce pod čarou 32, s. 16 (poznámka pod čarou 25). Komise úspěšně zabránila návrhu řady členských států, aby byla věta „by měly zohlednit náklady, kterým se lze vyhnout“, nahrazena větou „by mohly zohlednit náklady, kterým se lze vyhnout“.
(
34
) – Projednávaná žádost se tedy netýká dalších otázek původního řízení, jako například údajného porušení povinnosti uplatňovat nediskriminační sazby tím, že společnost bpost žádala, aby zprostředkovatelé identifikovali své jednotlivé zákazníky, aby mohli těžit z množstevních slev, nebo že vypočítávala provozní slevy poskytované zprostředkovatelům na základě množství předtříděných zásilek od každého zákazníka zvlášť.
(
35
) – Rozsudky Soudního dvora ze dne 19. října 1977, Ruckdeschel a další, 117/76 a 16/77, EU:C:1977:160, bod 7; ze dne 15. července 1982, Edeka Zentrale, 245/81, EU:C:1982:277, bod 11; a ze dne 17. října 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, bod 76.
(
36
) – Obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další, C‑127/07, EU:C:2008:728, body 25 a 26 a citovaná judikatura.
(
37
) – Viz bod 22 výše.
(
38
) – EU:C:2008:141.
(
39
) – EU:C:2008:141, body 41 a 44.
(
40
) – Například korespondence se zaměstnanci a zákazníky zprostředkovatele, se subdodavateli nebo s orgány veřejné správy.
(
41
) – K tomu samozřejmě nemusí dojít, pokud například vývoj činnosti subjektu B vede k poklesu korespondence nebo pokud přejde na používání jiných, možná úspornějších komunikačních prostředků, jako je například elektronická pošta.
(
42
) – Viz rovněž bod 85 níže.
(
43
) – Společnost bpost tvrdí, že se v roce 2010 rozhodla zavést model „na odesílatele“ přesně z důvodu, aby zabránila tomuto jevu. Viz bod 21 výše.
(
44
) – Nezávislá zpráva vypracovaná na žádost státního tajemníka pro obchod, podnikání a regulační reformu Spojeného království osvětluje rostoucí cenovou elasticitu poštovních služeb jako důsledek (zejména) levnějších alternativ k poště. Viz Hooper, R., Hutton, D., Smith, I. R., „The challenges and opportunities facing UK postal services. An initial response to evidence“, květen 2008, s. 26 (https://www.berr.gov.uk/files/file46075.pdf). Viz také důvodová zpráva k návrhu Komise z roku 2000, citovaná v poznámce pod čarou 9, část 1.2.5 a 1.3.
(
45
) – EU:C:2008:141, bod 38.
(
46
) – Viz body 11 a 12 a 25 až 56 výše. Komise zdůrazňovala, že zde v zásadě neexistuje rozpor mezi udržováním a zlepšováním univerzální služby a postupným zaváděním hospodářské soutěže „za předpokladu, že [PVS] disponuje nezbytnou obchodní a cenovou flexibilitou, aby mohl reagovat v mezích práva na ochranu hospodářské soutěže“ (neoficiální překlad). Viz důvodová zpráva k návrhu Komise z roku 2000, citovaná v poznámce pod čarou 9, část 1.3.
(
47
) – Návrh Komise z roku 2006, citovaný v poznámce pod čarou 12, část 3.3.3, s. 7.
(
48
) – EU:C:2008:141.
(
49
) – Viz zejména bod 8 odůvodnění směrnice o poštovních službách; body odůvodnění 2 a 12 až 15 směrnice z roku 2002; body odůvodnění 12, 16 a 38 směrnice z roku 2008.
(
50
) – Potud mám za to, že v tomto případě tomu tak je: společnost bpost zejména uvádí, že její množstevní slevy v roce 2010 se za stejných podmínek uplatňovaly i na její vlastní dceřinou společnost zabývající se sjednocováním pošty (Speos).
(
51
) – Viz bod 72 výše. Tato motivace nicméně nefunguje u těch odesílatelů hromadné pošty, kteří mají v každém případě nárok na nejvyšší úroveň slevy.
(
52
) – V tomto smyslu viz Avis no 07-A-17 du Conseil de la concurrence (France) relatif à une demande d’avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur le dispositif de remises commerciales de La Poste, 20 December 2007, Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 23. dubna 2008, s. 313.
(
53
) – Viz body 67 a 68 výše.
(
54
) – Viz bod 74 výše.
(
55
) – V tomto smyslu viz například důvodová zpráva k návrhu Komise z roku 2000, citovaná v poznámce pod čarou 9, část 2.7.
(
56
) – EU:C:2008:141.
(
57
) – Z obecnějšího hlediska směrnice ani po změnách v roce 2002 a 2008 nevyžaduje, aby členské státy dosáhly určité konkrétní minimální úrovně účinné hospodářské soutěže v poštovním sektoru.
(
58
) – Viz zejména body odůvodnění 1, 19, 30, 31, 32 a 35 směrnice o poštovních službách.
(
59
) – Viz body 33, 57 a 58 výše.