Processo C‑114/24 P
Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)
contra
Agência de Execução Europeia da Investigação
Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção) de 3 de julho de 2025
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Cláusula compromissória — Sétimo Programa‑Quadro de ações em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (2007‑2013) — Projeto SANAD — Despesas de pessoal — Custos elegíveis — Pedido de cobrança — Nota de débito — Artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Princípio da boa administração — Substituição da fundamentação — Artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Ónus da prova — Proporcionalidade »
1.        Processo judicial — Recurso ao Tribunal Geral com base em cláusula compromissória — Fundamentos — Violação do princípio da boa administração — Competência do juiz da União para apreciar eventuais violações da Carta dos Direitos Fundamentais e dos princípios gerais do Direito da União
(Artigo 272.° TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°)
(cf. n.os 45‑47)
2.        Orçamento da União Europeia — Contribuição financeira da União — Obrigação de o beneficiário respeitar os requisitos de concessão da contribuição — Sétimo Programa‑Quadro de ações em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (2007‑2013) — Convenção de subvenção — Financiamento a montante fixo — Controlos ex post efetuados no âmbito de uma auditoria financeira — Admissibilidade
(Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho 2018/1046, artigos 181.° e 183.°)
(cf. n.os 74,75, 77)
3.        Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Apreciação errada dos factos — Inadmissibilidade — Fiscalização pelo Tribunal de Justiça de uma disposição contratual — Exclusão
(Artigo 256.°, n.° 1, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, artigo 58.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 169.°)
(cf. n.° 84)
4.        Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Fiscalização pelo Tribunal de Justiça da apreciação das normas do direito nacional invocadas pelas partes — Exclusão, salvo em caso de desvirtuação
(Artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, artigo 58.°, primeiro parágrafo)
(cf. n.os 85, 86)
5.        Orçamento da União Europeia — Contribuição financeira da União — Obrigação de o beneficiário respeitar os requisitos de concessão da contribuição — Financiamento que cobre unicamente as despesas efetuadas — Justificação da realidade das despesas declaradas — Inexistência — Despesas não elegíveis — Boa execução técnica dos projetos que são objeto de uma contribuição financeira da União — Falta de incidência
(Artigo 317.° TFUE; Regulamento n.° 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 121.°)
(cf. n.os 97, 99)
6.        Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Apreciação errada dos factos e dos elementos de prova — Inadmissibilidade — Fiscalização pelo Tribunal de Justiça da apreciação dos factos e dos elementos de prova — Exclusão, salvo em caso de desvirtuação — Inobservância das regras aplicáveis em matéria de prova — Admissibilidade
[Artigo 256.°, n.° 1, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, artigo 58.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 168.°, n.° 1, alínea d)]
(cf. n.os 107‑109)
Resumo
Ao negar provimento a este recurso, relativo a uma convenção de subvenção que contém uma cláusula compromissória, o Tribunal de Justiça confirma a sua jurisprudência constante que estabelece que a Comissão Europeia permanece sujeita, no âmbito da execução de um contrato, às obrigações que lhe incumbem à luz da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e dos princípios gerais do Direito da União, pelo que o juiz da União pode ser chamado a verificar uma eventual violação do artigo 41.° da Carta num litígio que, como no caso em apreço, se insere no âmbito da aplicação do artigo 272.° TFUE.
A recorrente é uma sociedade de direito grego que opera no setor das nanotecnologias. Em 20 de dezembro de 2012, a recorrente celebrou com a Agência de Execução Europeia da Investigação (REA) uma convenção de subvenção relativa à execução do projeto SANAD (a seguir «convenção de subvenção»). Essa convenção previa uma contribuição financeira máxima da União Europeia para o referido projeto que deveria ser executado num período de 48 meses a partir de 1 de janeiro de 2013, repartido em dois períodos de referência de 24 meses. Durante o mês de janeiro de 2013, outros quatro participantes no projeto SANAD aderiram à convenção de subvenção na qualidade de beneficiários. O projeto foi concluído em 31 de dezembro de 2016.
No âmbito do pagamento final da contribuição da União para o projeto, a REA comunicou à recorrente, por mensagem de correio eletrónico enviada em 8 de outubro de 2018, a existência de irregularidades e lacunas nos documentos justificativos que esta tinha apresentado. Além disso, em 21 de agosto de 2019, a REA informou a recorrente do início de uma auditoria financeira que iria abranger todo o período de execução da convenção de subvenção e indicou uma lista detalhada de dados e documentos a disponibilizar para essa auditoria, a qual foi realizada entre 22 e 24 de outubro de 2019.
Em 22 de julho de 2020, a recorrente recebeu um projeto de relatório de auditoria que apresentava os resultados da auditoria financeira, do qual resultava que certas categorias de custos do projeto deviam ser consideradas não elegíveis, nos termos das disposições da convenção de subvenção. A recorrente contestou estas conclusões em 23 de setembro de 2020. Em 30 de março de 2021, a REA comunicou à recorrente que as conclusões do projeto de relatório de auditoria seriam mantidas, indicando a existência de um montante que havia sido pedido em excesso pela recorrente, à luz das disposições constantes da convenção de subvenção. A REA Informou ainda que os ajustamentos previstos nesse relatório seriam executados, incluindo a recuperação do montante pago em excesso e o cálculo das indemnizações fixadas nos termos das condições gerais da convenção de subvenção. Em 22 de abril de 2021, a REA aprovou o relatório de avaliação de desempenho relativo ao segundo período de referência do projeto SANAD. Em 5 de maio de 2021, a REA comunicou à recorrente, através de uma carta de informação prévia, a aprovação do relatório final de auditoria e a execução da recuperação do montante apurado na auditoria financeira, convidando‑a a comunicar, no prazo de dois meses, as suas eventuais objeções. A recorrente apresentou objeções por duas vezes, às quais a REA respondeu.
Na sua última resposta, datada de 22 de dezembro de 2021, na qual explicou que os argumentos da recorrente não eram suscetíveis de alterar as conclusões do relatório final de auditoria, a REA anexou a nota de débito n.° 3242113938, exigindo o pagamento de um montante relativo ao projeto SANAD a todos os participantes. Em 22 de junho de 2022, a recorrente informou a REA de uma atualização quanto à repartição do montante total da dívida a cobrar aos diferentes participantes no projeto SANAD. Por último, em 29 de setembro de 2022, a REA comunicou à recorrente, por um lado, a nota de crédito n.° 3234220185, que anulava a nota de débito n.° 3242113938 e tinha em conta a sua proposta de repartição da dívida entre os diferentes participantes no projeto SANAD, e, por outro, a nova nota de débito específica ao montante imputado à própria recorrente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça salienta que o princípio da boa administração implica a obrigação de a instituição competente apreciar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto. Assim, quando as instituições, órgãos ou organismos da União atuam no âmbito da execução de um contrato cujas cláusulas estipularam, essa atuação insere‑se no domínio do Direito da União e, por conseguinte, no âmbito de aplicação da Carta, nos termos do seu artigo 51.°. Além disso, o Tribunal de Justiça recorda a sua jurisprudência, que estabelece que, quando as instituições, os órgãos ou os organismos da União executam um contrato, continuam sujeitos às obrigações que lhes incumbem nos termos da Carta e dos princípios gerais do Direito da União. Consequentemente, a circunstância de o direito aplicável ao contrato em causa não assegurar as mesmas garantias que as conferidas pela Carta e pelos princípios gerais do Direito da União não dispensa as instituições, os órgãos ou os organismos da União de assegurar o seu respeito em relação aos seus contratantes (1). Além disso, o Tribunal de Justiça recorda a sua jurisprudência consolidada segundo a qual, se as partes decidem, no seu contrato, através de uma cláusula compromissória, atribuir ao juiz da União a competência para conhecer dos litígios relativos a esse contrato, este juiz será competente, independentemente do direito aplicável estipulado no referido contrato, para apreciar eventuais violações da Carta e dos princípios gerais do Direito da União.
Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça constata que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao excluir a possibilidade de o juiz da União verificar uma eventual violação do princípio da boa administração consagrado no artigo 41.° da Carta, num litígio que, como no caso presente, se insere na aplicação do artigo 272.° TFUE.
Contudo, o Tribunal de Justiça observa que, de acordo com a sua jurisprudência constante, se os fundamentos de um acórdão do Tribunal Geral revelarem uma violação do Direito da União, mas se concluir que o seu dispositivo se baseia noutros fundamentos jurídicos, essa violação não é suscetível de implicar a anulação desse acórdão e há que proceder a uma substituição da fundamentação e negar provimento ao recurso (2). Por conseguinte, importa verificar se a improcedência do argumento relativo à violação do direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.° da Carta, se pode considerar justificada com base em fundamentos jurídicos distintos daqueles afetados pelo erro identificado no acórdão do Tribunal Geral.
A este respeito, por um lado, o gestor orçamental competente verifica, nomeadamente, o mais tardar antes do pagamento do saldo, o cumprimento das condições que desencadeiam o pagamento de montantes fixos, de custos unitários ou de taxas fixas, incluindo, se necessário, a obtenção de realizações e/ou resultados, de acordo com o artigo 183.°, n.° 1, do Regulamento Financeiro de 2018 (3). Esta disposição esclarece que o cumprimento dessas condições pode estar sujeito a controlos ex post e reconhece, assim, expressamente o direito de o gestor orçamental competente verificar o cumprimento das condições que desencadeiam o pagamento e de reduzir a subvenção, em caso de incumprimento das referidas condições ou em caso de irregularidade, fraude ou violação de outras obrigações. Nesse sentido, o Tribunal de Justiça salienta que, nos termos da convenção de subvenção celebrada entre as partes, a REA ou a Comissão podem proceder a auditorias financeiras relacionadas com a boa execução da convenção de subvenção, em qualquer momento durante a execução do projeto e até ao termo de um prazo de cinco anos após conclusão da referida convenção.
Por outro lado, a convenção prevê a obrigação de o beneficiário do financiamento conservar, até ao termo de um prazo de cinco anos após a conclusão do projeto, os originais ou, em casos excecionais, cópias autenticadas dos originais, incluindo documentos em formato eletrónico, de todos os documentos relativos à convenção de subvenção.
Ora, o Tribunal de Justiça observa que resulta das conclusões do Tribunal Geral que o projeto SANAD foi concluído em 31 de dezembro de 2016 e que, em 21 de agosto de 2019, a REA informou a recorrente do início de uma auditoria, após ter enviado, em 8 de outubro de 2018, uma mensagem de correio eletrónico no qual já havia assinalado, no contexto do pagamento final da contribuição da União para o projeto SANAD, ou seja, antes do pagamento do saldo, a existência de determinadas irregularidades e de lacunas nos documentos apresentados pela recorrente. Além disso, o Tribunal Geral observou que a convenção de subvenção previa que os agentes da REA ou da Comissão podiam proceder a auditorias financeiras e declarou que, embora a recorrente alegasse a falta de imparcialidade desses agentes, não tinha apresentado nenhum elemento de prova a esse respeito.
Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça considera que a auditoria em causa não foi realizada tardiamente nem de forma contrária ao princípio da imparcialidade. Assim, resulta que, apesar do erro de direito identificado no acórdão do Tribunal Geral, o argumento da recorrente relativo à violação do direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.° da Carta, não tinha fundamento e podia, por conseguinte, ser julgado improcedente pelo Tribunal Geral.
Em segundo lugar, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito na interpretação de várias disposições da convenção de subvenção e dos artigos 1161.° a 1163.° do Código Civil belga. A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda a sua jurisprudência constante, de acordo com a qual a apreciação de uma disposição contratual efetuada pelo Tribunal Geral, como as da convenção de subvenção, não pode ser interpretada como uma interpretação do direito e não pode, assim, ser verificada no âmbito de um recurso, sem invadir a competência do Tribunal Geral para apurar os factos. Esta conclusão também é pertinente no que respeita ao argumento da recorrente de que o Tribunal Geral não interpretou eventuais ambiguidades da convenção de subvenção em benefício da recorrente, nos termos do artigo 1162.° do Código Civil belga. Com efeito, esta abordagem equivale, na prática, a impugnar a apreciação do Tribunal Geral de acordo com a qual a formulação das cláusulas contratuais era clara e inequívoca.
Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que, no que respeita à interpretação efetuada pelo Tribunal Geral do direito nacional aplicável aos contratos estipulados pelas instituições, pelos órgãos e pelos organismos da União, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a competência do Tribunal de Justiça limita‑se à verificação de uma desvirtuação desse direito, que deve resultar de forma manifesta dos elementos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas.
No caso em apreço, a recorrente não alega que o Tribunal Geral tenha desvirtuado as disposições do Código Civil belga. A recorrente também não tem razão quando alega que, à luz das condições gerais da convenção de subvenção, o Tribunal Geral violou as disposições do Regulamento Financeiro de 2018, as quais prevaleceriam sobre as dessa convenção. Com efeito, resulta que as cláusulas da convenção de subvenção, que preveem a obrigação de conservar os documentos a ela relacionados e de os colocar à disposição da REA ou da Comissão em caso de existência de uma auditoria, estão em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro de 2018, que permitem a realização de controlos ex post no âmbito de auditorias financeiras, mesmo quando a subvenção assume a forma de montantes fixos.
Por último, quanto ao argumento de que o Tribunal Geral não fundamentou suficientemente a sua interpretação da convenção de subvenção, o Tribunal de Justiça salienta que a interpretação do Tribunal Geral decorre da sua análise detalhada das cláusulas dessa convenção efetuada no acórdão recorrido. Assim, o Tribunal Geral fundamentou devidamente a sua apreciação a este respeito.
Por último, o Tribunal de Justiça salienta que o Tribunal Geral declarou, com razão, que o facto de o projeto SANAD ter sido concluído com êxito não permite pôr em causa a realização da auditoria financeira nem as condições da sua execução pela REA. Com efeito, o facto de o projeto ter sido corretamente executado de um ponto de vista técnico e em conformidade com as cláusulas da convenção de subvenção não basta para que a recorrente tenha direito a beneficiar do apoio financeiro acordado. É também necessário que a recorrente tenha cumprido corretamente as obrigações que lhe incumbiam nos termos da referida convenção, para que a REA possa verificar, nomeadamente através de auditoria financeira, a elegibilidade e a justificação dos custos declarados (4). Para o efeito, o beneficiário deve, nomeadamente, estar em condições de provar que os custos declarados foram efetivamente suportados com vista à realização do projeto em questão.
Por conseguinte, de acordo com o Tribunal de Justiça, em caso de incumprimento das obrigações financeiras previstas na convenção de subvenção, o beneficiário do apoio perde o direito ao pagamento da subvenção e, neste sentido, o cocontratante da recorrente deve adotar todas as medidas adequadas a este respeito (5), incluindo a recuperação total ou parcial do montante da subvenção, independentemente de o projeto SANAD ter sido executado corretamente do ponto de vista técnico.
Daqui resulta que o beneficiário da subvenção apenas adquire um direito definitivo ao pagamento da contribuição financeira da União quando estiverem preenchidas todas as condições para a sua concessão. A demonstração da realização de um projeto por parte do beneficiário não é suficiente para justificar a concessão de uma determinada subvenção. Com efeito, o beneficiário deve fazer prova de que os custos declarados foram suportados em conformidade com as condições previstas na respetiva convenção de subvenção.
1      Acórdãos de 16 de julho de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comissão (C-378/16 P, EU:C:2020:575, n.° 82), e de 16 de julho de 2020, ADR Center/Comissão (C-584/17 P, EU:C:2020:576, n.° 86).
2      Acórdão de 19 de setembro de 2024, Coppo Gavazzi e o./Parlamento (C-725/20 P, EU:C:2024:766, n.° 114 e jurisprudência referida).
3      Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013, (UE) n.° 1301/2013, (UE) n.° 1303/2013, UE n.° 1304/2013, (UE) n.° 1309/2013, (UE) n.° 1316/2013, (UE) n.° 223/2014, (UE) n.° 283/2014 e a Decisão n.° 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1; a seguir «Regulamento Financeiro de 2018»).
4      Nos termos do artigo II.21 das condições gerais da mesma convenção.
5      Ao abrigo do artigo II.21, n.º 6, das condições gerais dessa convenção.