62023CJ0228_RES
Υπόθεση C‑228/23
Association AFAÏA
κατά
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 4ης Οκτωβρίου 2024
«Προδικαστική παραπομπή – Γεωργία – Βιολογική παραγωγή και επισήμανση των βιολογικών προϊόντων – Κανονισμός (ΕΕ) 2018/848 – Χρήση ορισμένων προϊόντων και ουσιών στη βιολογική παραγωγή και κατάλογος των εν λόγω προϊόντων και ουσιών – Παρέκκλιση – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2021/1165 – Παράρτημα II – Έννοιες της “εντατικοποιημένης εκτροφής” και της “άνευ εκτάσεων εκτροφής” – Εμπιστοσύνη των καταναλωτών – Καλή διαβίωση των ζώων – Σεβασμός του περιβάλλοντος και του κλίματος – Κριτήρια»
Γεωργία – Κοινή γεωργική πολιτική – Βιολογική παραγωγή και επισήμανση των βιολογικών προϊόντων – Κανονισμός 2018/848 – Έγκριση προϊόντων και ουσιών για χρήση στη βιολογική παραγωγή – Λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά – Απαγόρευση της χρήσης κόπρου προερχόμενης από εντατικοποιημένη εκτροφή – Περιεχόμενο – Εντατικοποιημένη εκτροφή – Έννοια – Άνευ εκτάσεων εκτροφή – Έννοια
(Κανονισμός 2018/848 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 12 και 24 § 1, στοιχείο βʹ, και παράρτημα II, μέρος 1· κανονισμός 2021/1165 της Επιτροπής, παράρτημα I)
(βλ. σκέψεις 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56-59, 61, 66, 67, 70, διατακτ. 1)
Γεωργία – Κοινή γεωργική πολιτική – Βιολογική παραγωγή και επισήμανση των βιολογικών προϊόντων – Κανονισμός 2018/848 – Έγκριση προϊόντων και ουσιών για χρήση στη βιολογική παραγωγή – Λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά – Απαγόρευση της χρήσης κόπρου προερχόμενης από εντατικοποιημένη εκτροφή – Εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει τη χρήση κόπρου που προέρχεται από εκτροφή σε κλωβούς καθώς και από εκτροφή σε ενιαίο σύστημα δικτυωτού ή γρίλιας και που υπερβαίνει ορισμένα όρια σε σχέση με τον αριθμό των ζώων – Επιτρέπεται – Προϋποθέσεις
(Κανονισμός 2021/1165 της Επιτροπής, παράρτημα ΙΙ· οδηγία 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 και παράρτημα Ι, σημείο 17)
(βλ. σκέψεις 73, 74, 79-81, διατακτ. 2)
Σύνοψη
Επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία), το Δικαστήριο διευκρινίζει το περιεχόμενο της απαγόρευσης της χρήσης, στη βιολογική γεωργία, λιπασμάτων, βελτιωτικών εδάφους και θρεπτικών συστατικών προερχόμενων από εντατικοποιημένη εκτροφή, όπως η απαγόρευση αυτή προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 (
1
), ο οποίος εξεδόθη για την εφαρμογή του κανονισμού 2018/848 (
2
).
Όσον αφορά τη λίπανση του εδάφους που προορίζεται για τη βιολογική παραγωγή, οι εν λόγω κανονισμοί επιτρέπουν, κατά παρέκκλιση και μόνο στο βαθμό που είναι απαραίτητο, τη χρήση ορισμένων προερχόμενων από τη μη βιολογική παραγωγή προϊόντων και ουσιών, υπό την προϋπόθεση ότι δεν προέρχονται από «εντατικοποιημένη» εκτροφή (
3
).
Το 2020, το Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) [Εθνικό Ινστιτούτο Ονομασιών Προέλευσης και Ποιότητας, Γαλλία (INAO)], γαλλικό νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, τροποποίησε τον ερμηνευτικό οδηγό του σχετικά με τη νομοθεσία της Ένωσης στον τομέα της βιολογικής γεωργίας προκειμένου, μεταξύ άλλων, να ερμηνεύσει την εν λόγω απαγόρευση της χρήσης, σε βιολογικές καλλιέργειες, λιπασμάτων και βελτιωτικών του εδάφους ζωικής προέλευσης «από εντατικοποιημένη εκτροφή». Ερμήνευσε την εν λόγω απαγόρευση με ευρύτητα ως αποκλείουσα την κόπρο από εκτροφή σε ενιαίο σύστημα δικτυωτού ή γρίλιας καθώς και από εκτροφή σε κλωβούς που υπερβαίνει ορισμένα όρια σε σχέση με τον αριθμό των θέσεων για τα οικεία ζώα.
Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η ένωση AFAÏA, γαλλική επαγγελματική οργάνωση με αντικείμενο την προάσπιση των συλλογικών συμφερόντων των παραγωγών οργανικών λιπασμάτων, ζήτησε να ακυρωθεί η απόφαση με την οποία το ΙΝΑΟ απέρριψε την αίτησή της για την τροποποίηση του ερμηνευτικού οδηγού. Κατ’ αυτήν, το κριτήριο που καθορίζει την επίμαχη απαγόρευση συνδέεται με τη χρήση του εδάφους και, κατά συνέπεια, η έννοια της «εντατικοποιημένης εκτροφής» δεν μπορεί να ανταποκρίνεται παρά μόνο στην έννοια της «άνευ εκτάσεων» εκτροφής και να υποδηλώνει τις εκμεταλλεύσεις ζωικής παραγωγής που δεν συνδέονται με τη διαχείριση γεωργικών εκτάσεων.
Ερχόμενο αντιμέτωπο με το εν λόγω ερώτημα σχετικά με την προέλευση των λιπασμάτων που είναι δυνατόν να χρησιμοποιούνται στη βιολογική γεωργία, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο επί της έννοιας της «εντατικοποιημένης εκτροφής» και διερωτάται ποιο είναι το πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα του κατά πόσον οι έννοιες της «εντατικοποιημένης εκτροφής» και της «άνευ εκτάσεων εκτροφής» είναι ισοδύναμες, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, μολονότι αμφότερες παραπέμπουν στην εκμηχάνιση των διαδικασιών καθώς και στον μαζικό χαρακτήρα της παραγωγής, εντούτοις δεν σημαίνουν το ίδιο.
Συγκεκριμένα, κατά το σύνηθες νόημά τους, οι όροι «εντατικοποιημένη» ή «εντατική» εκτροφή παραπέμπουν σε μια μορφή εκτροφής μεγάλης κλίμακας, η οποία αποσκοπεί στη βελτιστοποίηση της αποδόσεως της δραστηριότητας αυτής, ιδίως διά της αύξησης της πυκνότητας των ζώων στην εκμετάλλευση ή διά της απομάκρυνσης, σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό, από τον περιβάλλοντα χώρο με περιορισμό. Η εντατικοποιημένη εκτροφή απαιτεί γενικώς σημαντικές επενδύσεις, τη χρήση εμπλουτισμένων τροφών και την προληπτική χρήση αντιβιοτικών. Μπορεί να οδηγήσει σε σημαντική ρύπανση του περιβάλλοντος. Άλλωστε, η διασφάλιση, ειδικώς, της καλής διαβίωσης των ζώων δεν συγκαταλέγεται κατά βάση στις προτεραιότητές της.
Από την άλλη πλευρά, κατά το σύνηθες νόημά της, μια εκτροφή «άνευ εκτάσεων» αντιστοιχεί σε «εντατικοποιημένη» ή «εντατική» μέθοδο εκτροφής, στο πλαίσιο της οποίας ο εφοδιασμός τροφών για τα ζώα δεν προέρχεται, κατά το ουσιώδες μέρος του ή εξ ολοκλήρου, από τη γεωργική εκμετάλλευση όπου εκτρέφονται τα ζώα.
Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι η έννοια της «εντατικοποιημένης εκτροφής» είναι αισθητά ευρύτερη από την έννοια της «άνευ εκτάσεων εκτροφής» και, ως εκ τούτου, οι έννοιες αυτές πρέπει να εκληφθούν ως διαφορετικές.
Όσον αφορά την έννοια που πρέπει να γίνει δεκτή για τους σκοπούς της ερμηνείας του παραρτήματος ΙΙ του κανονισμού 2021/1165 και όσον αφορά, επομένως, την έκταση της επίμαχης απαγόρευσης, το Δικαστήριο συμπεραίνει ότι η απαγόρευση αφορά την «εντατικοποιημένη» εκτροφή εν συνόλω και όχι μόνον την «άνευ εκτάσεων» εκτροφή.
Εξετάζοντας τη γενική οικονομία του εν λόγω παραρτήματος, το Δικαστήριο υπενθυμίζει, αφενός, ότι η προβλεπόμενη σε αυτό κατά παρέκκλιση έγκριση πρέπει να ερμηνεύεται στενά, όπερ συνεπάγεται ότι τα όρια που θέτει το εν λόγω παράρτημα όσον αφορά τη συγκεκριμένη έγκριση, ήτοι, μεταξύ άλλων, η απαγόρευση χρήσεως παρασκευασμάτων με «προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή», πρέπει, αντιθέτως, να ερμηνεύονται ευρέως.
Πάντως, τυχόν ερμηνεία κατά την οποία η έννοια της «εντατικοποιημένης εκτροφής» αντιστοιχεί αποκλειστικά στην έννοια της «άνευ εκτάσεων εκτροφής» καταλήγει στο να επιτρέπεται για τους σκοπούς της διασποράς στο πλαίσιο της βιολογικής γεωργίας η κόπρος που προέρχεται από κάθε «εντατικοποιημένη» εκτροφή πλην της «άνευ εκτάσεων» εκτροφής. Ως εκ τούτου, η ερμηνεία αυτή ισοδυναμεί με ευρεία ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής της εν λόγω παρεκκλίσεως κατά παραβίαση της τεθείσας αρχής.
Αφετέρου, όσον αφορά το επιχείρημα ότι ο λόγος της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης απαγόρευσης συνδέεται αποκλειστικώς με τη χρήση γης, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι, βεβαίως, σύμφωνα με τη σφαιρική προσέγγιση που χαρακτηρίζει τη βιολογική γεωργία, η ζωική παραγωγή πρέπει να συνδέεται με τη γη. Ωστόσο, τούτο συνεπάγεται μόνον ότι η μέθοδος της «άνευ εκτάσεων» εκτροφής δεν είναι συμβατή με τις αρχές που διέπουν τη βιολογική γεωργία και, επομένως, απλούστατα απαγορεύεται πλήρως στο πλαίσιο αυτό.
Περαιτέρω, η βιολογική γεωργία βασίζεται επίσης στην εφαρμογή κτηνοτροφικών πρακτικών που ενισχύουν το ανοσοποιητικό σύστημα των ζώων, περιλαμβανομένης της τακτικής άσκησης και της πρόσβασης σε υπαίθριους χώρους. Εξάλλου, ο κανονισμός 2018/848 απαγορεύει τους γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς στις ζωοτροφές και περιορίζει σημαντικά τη χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων.
Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η βιολογική γεωργία χαρακτηρίζεται αποκλειστικά από μια συγκεκριμένη μέθοδο διαχείρισης της γης και, επομένως, ότι ο λόγος της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης απαγόρευσης συνδέεται αποκλειστικώς με τη χρήση γης. Η εν λόγω γεωργική μέθοδος συνίσταται σε ένα συνολικό σύστημα διαχείρισης των γεωργικών εκμεταλλεύσεων και της παραγωγής τροφίμων το οποίο συνδυάζει βέλτιστες πρακτικές για το περιβάλλον και την προστασία του κλίματος, υψηλό βαθμό βιοποικιλότητας, τη διατήρηση των φυσικών πόρων καθώς και την εφαρμογή υψηλού επιπέδου προτύπων στη μεταχείριση των ζώων και υψηλού επιπέδου προτύπων παραγωγής που ανταποκρίνονται στη ζήτηση, από αυξανόμενο αριθμό καταναλωτών, προϊόντων που παράγονται με φυσικές ουσίες και διεργασίες. Πιο συγκεκριμένα, είναι συνυφασμένη με τις ηθικά ορθές μεθόδους παραγωγής και, ειδικότερα, με τις συνθήκες σταβλισμού των ζώων, τόσο από την άποψη της ελευθερίας κίνησής τους και της πρόσβασης σε εξωτερικούς χώρους όσο και από την άποψη της πυκνότητας του πληθυσμού.
Λαμβανομένων υπόψη των απαιτήσεων αυτών, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι επιτρέπεται ως κόπρος της βιολογικής γεωργίας η κόπρος που προέρχεται από «εντατικοποιημένη» ή «εντατική» εκτροφή.
Η ανωτέρω ερμηνεία επιρρωννύεται από τους σκοπούς του κανονισμού 2018/848, όπως είναι η προστασία του περιβάλλοντος, η καλή μεταχείριση των ζώων και η εμπιστοσύνη των καταναλωτών. Πράγματι, μια παρέκκλιση η οποία θα επέτρεπε, κατά τρόπο ευρύ, τη χρήση προϊόντων προερχομένων από εντατική εκτροφή θα προσέκρουε προδήλως στους ανωτέρω σκοπούς και θα αντέβαινε στις απαιτήσεις περί συνοχής καθώς και στις ηθικές και περιβαλλοντικές αρχές που αποτελούν τα ίδια τα θεμέλια της βιολογικής γεωργίας.
Συνακόλουθα, η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των καταναλωτών στο ότι τα προϊόντα που φέρουν το λογότυπο βιολογικής παραγωγής της Ένωσης έχουν πράγματι παραχθεί σύμφωνα με τα υψηλότερα πρότυπα, ιδίως όσον αφορά τον σεβασμό του περιβάλλοντος και την καλή μεταχείριση των ζώων, διασφαλίζεται όταν η κόπρος που χρησιμοποιείται στη βιολογική γεωργία προέρχεται από βιολογικές πηγές ή, στην περίπτωση που οι πηγές αυτές δεν επαρκούν και μόνο στην περίπτωση αυτή, όταν χρησιμοποιείται μη βιολογική κόπρος χωρίς, όμως, να προέρχεται από εντατικοποιημένη εκτροφή.
Δεύτερον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, τα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να διαπιστωθεί εάν μια εκτροφή πρέπει να χαρακτηριστεί ως «εντατικοποιημένη» κατά την έννοια του παραρτήματος II του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165 δεν αποτελούν αντικείμενο γενικών μέτρων εναρμονίσεως. Διευκρινίζει, παρά ταύτα, ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας η απαγόρευση της χρήσης, σε εκτάσεις βιολογικής καλλιέργειας, λιπασμάτων και βελτιωτικών εδάφους ζωικής προέλευσης «από εντατικοποιημένη εκτροφή» αφορά επίσης την κόπρο που προέρχεται από εκτροφή σε ενιαίο σύστημα δικτυωτού ή γρίλιας και που υπερβαίνει τα όρια που καθορίζονται στο παράρτημα I της οδηγίας ΕΠΕ (
4
) καθώς και από εκτροφή σε κλωβούς που υπερβαίνει τα ίδια όρια. Εντούτοις, για τους σκοπούς του εν λόγω χαρακτηρισμού, πρέπει να λαμβάνεται ως βάση μια δέσμη ενδείξεων που αφορούν, τουλάχιστον, τη διατήρηση της καλής μεταχείρισης των ζώων, τον σεβασμό της βιοποικιλότητας, καθώς και την προστασία του περιβάλλοντος και του κλίματος.
(
1
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2021/1165 της Επιτροπής, της 15ης Ιουλίου 2021, για την έγκριση ορισμένων προϊόντων και ουσιών για χρήση στη βιολογική παραγωγή και την κατάρτιση των καταλόγων τους (ΕΕ 2021, L 253, σ. 13).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2018/848 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018, για τη βιολογική παραγωγή και την επισήμανση των βιολογικών προϊόντων και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 834/2007 του Συμβουλίου (ΕΕ 2018, L 150, σ. 1, και διορθωτικό ΕΕ 2019, L 305, σ. 59).
(
3
)	Σύμφωνα με το σημείο 1.9.3 του μέρους Ι του κανονισμού 2018/848, όταν οι διατροφικές ανάγκες των φυτών δεν είναι δυνατό να ικανοποιηθούν με τις πρακτικές διαχείρισης του εδάφους και τη διασπορά κόπρου ζώων προερχόμενης από τη βιολογική παραγωγή, μπορούν να χρησιμοποιούνται μόνο λιπάσματα και βελτιωτικά του εδάφους που έχουν εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 24 του κανονισμού 2018/848 για χρήση στη βιολογική παραγωγή και μόνο στο βαθμό που είναι απαραίτητα. Τα λιπάσματα, βελτιωτικά εδάφους και θρεπτικά συστατικά τα οποία έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή δυνάμει του εν λόγω άρθρου 24 αποτελούν αντικείμενο του παραρτήματος ΙΙ του εκτελεστικού κανονισμού 2021/1165, το οποίο διευκρινίζει, στο τρίτο εδάφιο, ότι, στη βιολογική παραγωγή, απαγορεύεται «η προέλευση από εντατικοποιημένη εκτροφή» για προϊόντα όπως η κοπριά αγροκτήματος, τα κομποστοποιημένα ζωικά περιττώματα και τα υγρά ζωικά περιττώματα.
(
4
)	Οδηγία 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/52/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 2014 (ΕΕ 2014, L 124, σ. 1).