62020CC0006
GENERALINIO ADVOKATO
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA IŠVADA,
pateikta 2021 m. sausio 28 d. (
1
)
Byla C‑6/20
Sotsiaalministeerium
prieš
Innove SA,
dalyvaujant
Rahandusministeerium
(Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2004/18/EB – Viešieji pirkimai – Kokybinės atrankos kriterijai – 2 straipsnis – Vienodos ir nediskriminacinės sąlygos – 26 straipsnis – Sutarties vykdymo sąlygos – 46 straipsnis – Kitoje Sąjungos valstybėje gautas leidimas vykdyti profesinę veiklą – Reglamentas (EB) Nr. 852/2004 – Maisto produktų higiena – 6 straipsnis – Reikalavimas turėti šalies, kurioje yra produktus tieksianti įmonė, nacionalinės maisto saugos institucijos leidimą arba būti jos užregistruotiems – Leidimo arba registracijos dokumento pateikimo perkančiajai organizacijai momentas“
1.
Estijos teisės aktuose nustatyta, kad tuo atveju, kai viešojo pirkimo sutarties vykdymui taikomi specifiniai reikalavimai, konkurso dalyvis turi pagrįsti, kad šiuos reikalavimus atitinka (priešingu atveju jo pasiūlymas atmetamas), ir kartu su pasiūlymu pateikti leidimus, išduotus tos šalies institucijų, arba įrodymą, kad yra užregistruotas atitinkamame registre.
2.
2015 ir 2017 m. Estijos socialinių reikalų ministerija paskelbė apie procedūras, rengiamas siekiant sudaryti dvi maisto produktų tiekimo skurstantiems asmenims sutartis. Pateikdami pasiūlymus konkurso dalyviai, turėjo įrodyti, kad yra gavę kompetentingos Estijos institucijos leidimus vykdyti veiklą arba yra užregistruoti atitinkamuose nacionaliniuose registruose.
3.
Įstaiga Innove SA, kuriai pavesta administruoti iš Europos fondų teikiamą finansinę pagalbą (
2
), ir Finansų ministerija nesutiko su Socialinių reikalų ministerijos pozicija, kad tos sąlygos atitinka Sąjungos teisę. Kadangi šie nesutarimai nebuvo išspręsti administracine tvarka, Socialinių reikalų ministerija, remdamasi Reglamentu (EB) Nr. 852/2004 (
3
), kreipėsi į savo šalies teismus, siekdama užginčyti jos pozicijai prieštaraujantį Innove sprendimą.
4.
Kilus ginčui (
4
) dėl sutarties sąlygų, jį išspręsti turintis teismas pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą ir Teisingumo Teismas turės pateikti dėl jo atsakymą. Visų pirma jis turės išnagrinėti: a) ar pareiga kartu su pasiūlymais pateikti nacionalinius leidimus arba įrodymus, kad subjektas užregistruotas registruose, yra kliūtis užtikrinti viešųjų pirkimų dalyvių lygybę ir laisvą konkurenciją; b) ar Direktyvą 2004/18/EB (
5
) galima aiškinti laikantis Reglamento Nr. 852/2004 reikalavimų.
I. Teisinis pagrindas
A.
Sąjungos teisė
1. Direktyva 2004/18
5.
2 straipsnyje „Sutarčių sudarymo principai“ nustatyta:
„Perkančiosios organizacijos ūkio subjektams taiko vienodas sąlygas, jų nediskriminuoja ir veikia skaidriai.“
6.
26 straipsnyje „Sutarčių įvykdymo sąlygos“ numatyta:
„Perkančiosios organizacijos gali nustatyti specialias sąlygas, susijusias su sutarties įvykdymu, jei jos atitinka Bendrijos teisę ir yra nurodytos skelbime apie pirkimą arba specifikacijose. Sutarties įvykdymo sąlygos visų pirma gali būti susijusios su socialinėmis ir aplinkos apsaugos reikmėmis.“
7.
46 straipsnyje „Tinkamumas verstis profesine veikla“ nustatyta:
„Iš kiekvieno ūkio subjekto, norinčio dalyvauti viešojoje sutartyje [viešajame pirkime], gali būti pareikalauta įrodyti, kaip yra numatyta toje valstybėje narėje, kurioje jis įsisteigęs, kad jis yra įtrauktas į savo kilmės šalies profesinį arba prekybos (verslo) registrą, arba pateikti priesaikos deklaraciją ar sertifikatą, kaip nurodyta IX A priede viešojo darbų pirkimo sutarčių atveju, IX B priede viešojo prekių pirkimo sutarčių atveju ir IX C priede viešojo paslaugų pirkimo sutarčių atveju.
Viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo procedūros metu, jei kandidatai arba dalyviai, norėdami savo kilmės šalyje teikti atitinkamą paslaugą, turi turėti tam tikrą leidimą arba būti tam tikrų organizacijų nariais, perkančioji organizacija gali pareikalauti jų leidimo arba narystės įrodymų.“
2. Reglamentas Nr. 852/2004
8.
2 straipsnyje „Sąvokų apibrėžimai“ numatyta:
„1.   Šiame reglamente:
<…>
c) „įmonė“ – tai bet kuris maisto verslo padalinys;
<…>“
9.
6 straipsnyje „Valstybinė kontrolė, registravimas ir tvirtinimas“ nustatyta:
„1.   Maisto tvarkymo subjektai bendradarbiauja su kompetentingomis institucijomis, laikydamiesi Bendrijoje galiojančių teisės aktų arba, jeigu tokių nėra, laikydamiesi šalies įstatymų.
2.   Visų pirma kiekvienas maisto tvarkymo subjektas praneša kompetentingai institucijai pastarosios reikalaujamu būdu apie visas jo valdomas įmones, vykdančias veiklą bet kuriame iš maisto gamybos, perdirbimo ir pristatymo etapų, kad kiekviena tokia įmonė būtų registruojama.
Maisto tvarkymo subjektai užtikrina, kad kompetentinga institucija visada turėtų atnaujintą informaciją apie įmones, bei praneša jai apie visus ženklius jų vykdomos veiklos pokyčius ir tokių įmonių veiklos nutraukimo atvejus.
3.   Tačiau maisto tvarkymo subjektai užtikrina, kad įmonės [būtų] patvirtintos kompetentingos institucijos, atliekant mažiausiai vieną apsilankymą vietoje, jeigu patvirtinimo reikalaujama:
a)
pagal valstybės narės, kurioje įmonė įsteigta, nacionalinius įstatymus;
b)
pagal Reglamentą (EB) Nr. 853/2004;
ar
c)
Komisijos priimtu sprendimu. Ši priemonė, skirta iš dalies pakeisti neesmines šio reglamento nuostatas, patvirtinama pagal 14 straipsnio 3 dalyje nustatytą reguliavimo procedūrą su tikrinimu.
Valstybė narė, reikalaujanti, kad jos teritorijoje esanti tam tikra įmonė būtų patvirtinta šalies įstatymų nustatyta tvarka, kaip numatyta a pastraipoje [punkte], informuoja Komisiją ir kitas valstybes nares apie atitinkamas nacionalines taisykles.“ (
6
).
B.
Estijos teisė
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
39 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Perkančioji organizacija turi patikrinti, ar konkurso dalyvio arba kandidato ekonominė ir finansinė situacija ir techniniai bei profesiniai pajėgumai atitinka skelbime apie pirkimą nustatytas kvalifikacijos sąlygas. Kvalifikacijos sąlygos turi būti pakankamos konkurso dalyvio arba kandidato tinkamumui vykdyti viešojo pirkimo sutartį įrodyti; jos taip pat turi būti tinkamos ir proporcingos atsižvelgiant į prekių, paslaugų ar darbų, dėl kurių sudaroma viešojo pirkimo sutartis, pobūdį, kiekį ir tikslą.“
11.
41 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Jeigu įstatymų leidėjas nustatė konkrečius reikalavimus dėl veiklos, kuri turi būti vykdoma pagal viešojo pirkimo sutartį, perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą nurodo konkrečius reikalavimus, kurie turi būti tenkinami, taip pat nurodo, kokios registracijos ir kokių leidimų vykdyti veiklą reikia konkurso dalyvio ar kandidato kvalifikacijai įrodyti. Norėdama patikrinti, kad jie atitinka teisės aktuose nustatytus konkrečius reikalavimus, perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą reikalauja, kad konkurso dalyvis ar kandidatas pateiktų įrodymų, jog turi leidimą vykdyti veiklą arba yra užregistruotas registre, atitinka bet kurį kitą konkretų reikalavimą arba yra kompetentingos organizacijos narys pagal valstybės, kurioje jis įsisteigęs, teisės aktus, nebent perkančioji organizacija, nepatirdama didelių išlaidų, šiuos įrodymus gali gauti naudodamasi duomenų bazėje pateikiamais viešais duomenimis. Jeigu konkurso dalyvis arba kandidatas neturi leidimo vykdyti veiklą, nėra užregistruotas registre arba nėra kompetentingos organizacijos narys pagal valstybės, kurioje jis įsisteigęs, teisės aktus, perkančioji organizacija atmeta jo pasiūlymą.“
2. Toiduseadus (
8
)
12.
8 straipsnyje „Pareiga turėti leidimą“ nustatyta:
„1.   Ūkio subjektas turi turėti leidimą vykdyti veiklą maisto sektoriuje, kai siekia vykdyti veiklą kaip:
1)
įmonė, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 852/2004] 6 straipsnio 3 dalies b ir c punktus;
2)
įmonė, kurioje atliekant operacijas su pirminiais gyvūninės kilmės produktais niekaip nepakeičiama jų forma ar pirminės savybės, išskyrus atvejį, kai įmonė verčiasi pirmine tų produktų gamyba, ir kurioje gamintojas vykdo susijusią veiklą, kaip tai suprantama pagal [Reglamentą Nr. 852/2004];
3)
įmonė, kurioje atliekant operacijas su pirminiais negyvūninės kilmės produktais pakeičiama jų forma ir pirminės savybės, išskyrus atvejį, kai tai yra įmonė nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;
4)
įmonė, kurioje maisto produktai yra perdirbami, visų pirma ruošiami ar pakuojami, išskyrus atvejį, kai pakuojami pirminiai negyvūninės kilmės produktai arba tai yra įmonė, nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;
5)
įmonė, kurioje atliekamos operacijos su gyvūninės kilmės maisto produktais, kuri platina šiuos produktus kitam ūkio subjektui ir kuri nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;
6)
įmonė, sandėliuojanti maisto produktus, kurie turi būti laikomi ne aplinkos temperatūroje siekiant užtikrinti maisto saugą;
7)
mažmeninės prekybos įmonė, visų pirma prekiaujanti maisto produktais, kurie turi būti sandėliuojami ne aplinkos temperatūroje siekiant užtikrinti maisto saugą, išskyrus atvejį, kai tai yra įmonė, nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;
<…>
2.   Leidimą vykdyti veiklą turinčiam ūkio subjektui suteikiama teisė pradėti ir plėtoti ekonominę veiklą kaip atitinkamai įmonei ar jos padaliniui, nurodytiems tame leidime.
3.   Už atitinkamą sritį atsakingas ministras įsakymu nustato išsamų veiklos sričių ir maisto produktų, dėl kurių ūkio subjektas turi turėti leidimą vykdyti veiklą, kategorijų sąrašą.“
13.
10 straipsnyje nustatyta:
„Leidimas vykdyti veiklą ūkio subjektui suteikiamas, jeigu jo įmonė arba įmonė, kuria jis naudojasi savo, kaip maisto sektoriaus subjekto, veiklai vykdyti, atitinka [reglamentuose Nr. 852/2004 ir Nr. 853/2004, taip pat] kitose tinkamose nuostatose dėl maisto produktų numatytus reikalavimus.“
II. Faktinės aplinkybės, procesas nacionaliniame teisme ir prejudiciniai klausimai
14.
2015 ir 2017 m. Estijos socialinių reikalų ministerija paskelbė du atvirus viešojo pirkimo konkursus (Nr. 157505 ir Nr. 189564); jų tikslas – teikti „pagalbą maistu labiausiai skurstantiems asmenims“. Kiekvieno pirkimo vertė viršijo 4 mln. EUR (
9
).
15.
Skelbime apie pirkimą Nr. 157505 buvo numatyta, kad konkurso dalyviai turi turėti Veterinaar- ja Toiduamet (Veterinarijos ir maisto produktų tarnyba, toliau – VTA) leidimą vykdyti veiklą ir pateikti atitinkamą pažymą bei leidimo numerį.
16.
Vykstant konkurso procedūrai pirkimo Nr. 157505 sąlygos buvo iš dalies pakeistos: užteko pateikti deklaraciją, kad ToiduS numatytos pareigos, susijusios su informacija ir leidimu, yra įvykdytos. Tokie patys pakeitimai padaryti ir pirkimo Nr. 189564 atveju.
17.
Pasibaigus abiem procedūroms preliminariosios sutartys buvo sudarytos su trimis konkurso dalyviais. Galiausiai laimėtoja pripažinta bendrovė Sanitex OÜ (Lietuvoje įsteigtos patronuojančiosios bendrovės UAB Sanitex patronuojamoji bendrovė, veikianti Estijoje), nes per mažąjį konkursą, surengtą pagal preliminariąsias sutartis, ji pateikė ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą.
18.
Pagal sutartis nupirkta maisto produktų iš Estijos, Latvijos, Lietuvos ir kitų Europos Sąjungos šalių.
19.
Vykdydama savo funkcijas Innove2018 m. spalio 30 d. sprendimu dėl finansinių pataisų (
10
) atsisakė patenkinti pagal tas sutartis pateiktus Socialinių reikalų ministerijos prašymus dėl mokėjimų (iš viso 463291,55 EUR).
20.
Sprendimas dėl finansinių pataisų buvo pagrįstas tuo, kad Socialinių reikalų ministerija neįvykdė pareigos laikytis RHS nuostatų (
11
).
21.
Innove nusprendė, kad per abu viešuosius pirkimus buvo taikomi atrankos kriterijai, kuriais nepagrįstai ribotas konkurso dalyvių, visų pirma dalyvių iš užsienio, ratas. Nepagrįstas apribojimas buvo konkurso dalyviams taikomas reikalavimas turėti Estijos valdžios institucijos išduotą leidimą arba įrodyti, kad įvykdyta pareiga užsiregistruoti Estijoje.
22.
Innove teigė, kad tai, jog konkurso dalyviai iš užsienio galėjo įvykdyti tuos reikalavimus naudodamiesi kito subjekto ištekliais arba pateikdami bendrą pasiūlymą kartu su reikalavimus atitinkančia įmone, nereiškė, kad dalyvių ratas nebuvo pernelyg ribojamas, ir neatgrasė jų nuo dalyvavimo konkurse.
23.
Socialinių reikalų ministerija savo iniciatyva pateikė skundą dėl Sprendimo dėl finansinių pataisų, o 2019 m. sausio 25 d.Innove šį skundą atmetė.
24.
Socialinių reikalų ministerija šį sprendimą atmesti skundą apskundė Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas, Estija) ir paprašė šį sprendimą panaikinti. Iš esmės ji nurodė, kad:
–
skelbimai apie pirkimą atitinka teisės nuostatas, nes juose nesuteikta jokios diskrecijos nuspręsti, kuriame procedūros etape turi būti įvykdytas reikalavimas turėti leidimą vykdyti veiklą,
–
konkretūs reikalavimai pagrįsti įstatymu ir sutampa su reikalavimais dėl registracijos ir leidimo gavimo, numatytais Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnyje,
–
ginčijamame sprendime klaidingai teigiama, kad pagal Direktyvos 2004/18 46 straipsnį perkančioji organizacija negalėjo reikalauti jokio leidimo vykdyti veiklą. Kadangi kalbama apie fizišką maisto produktų tvarkymą Estijoje, rangovui arba sandėliui, kurį tas rangovas naudoja pagal sutartis ar subrangos sutartis, turi būti išduotas VTA leidimas vykdyti veiklą. Valstybės narės tarpusavyje nepripažįsta leidimų vykdyti maisto produktų tvarkymo veiklą,
–
perkančioji organizacija negalėjo leisti dalyvauti konkurse subjektui, turinčiam tik valstybėje, kurioje jis įsisteigęs, išduotą leidimą vykdyti veiklą. Be to, konkurso dalyvis turėjo pakankamai laiko tam, kad gautų leidimą Estijoje.
25.
Innove nesutiko su Socialinių reikalų ministerijos skundu ir teigė, kad:
–
nors pažodžiui aiškinant RHS 41 straipsnio 3 dalį perkančioji organizacija gali reikalauti, kad konkurso dalyvis, siekdamas įrodyti konkrečių reikalavimų laikymąsi, pateiktų leidimą vykdyti veiklą arba registracijos dokumentą, kurių reikalaujama pagal Estijos teisę, šis reikalavimas turi būti aiškinamas atsižvelgiant į atitinkamus Sąjungos teisės aktus (be kita ko, Direktyvą 2004/18) ir jurisprudenciją,
–
sąlyga, kad konkurso dalyviai turi būti įvykdę konkrečius Estijos teisės reikalavimus jau pateikdami pasiūlymą, neatitinka RHS 3 straipsnio 3 punkte įtvirtinto vienodo požiūrio principo,
–
pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją taikant vienodo požiūrio principą draudžiama nustatyti dalyvavimo konkurse sąlygas, pagal kurias iš konkurso dalyvių reikalaujama žinių apie perkančiosios organizacijos buveinės valstybės praktiką (
12
),
–
reikėjo patikrinti, ar atsižvelgiant į nagrinėjamą sąlygą konkurso dalyvių, anksčiau teikusių paslaugas kitoje valstybėje narėje, ir konkurso dalyvių, anksčiau vykdžiusių su maisto produktais susijusią veiklą Estijoje, padėtis buvo tokia pati.
26.
Finansų ministerija įstojo į bylą, siekdama palaikyti Innove poziciją. Ji pažymėjo, kad skelbime apie pirkimą nurodyti atrankos kriterijai neproporcingai ribojantys. Visų pirma ji nurodė, kad:
–
konkurso dalyviai iš užsienio, veiklą vykdantys ne Estijoje, turi atitikti valstybės, kurioje vykdo veiklą, reikalavimus ir kad juos kontroliuoja kompetentinga jų buveinės valstybės institucija,
–
reikalavimas užsiregistruoti ir turėti leidimą yra Sąjungos teisėje nustatytas reikalavimas, taikomas visoje Sąjungoje,
–
tam, kad ribojimas būtų proporcingas dalyvių iš užsienio atžvilgiu, ir kartu perkančioji organizacija dėl jo būtų tikra, kad ūkio subjektai atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, ji turėjo leisti pateikti užsienio dalyvio buveinės valstybės arba kitos kompetentingos institucijos išduotą lygiavertį leidimą ar pažymą. Reikalavimas, kad užsienio dalyvis atitiktų Estijos teisėje numatytus reikalavimus, būtinus siekiant įvykdyti sutartį, galimas tik sutarties vykdymo laikotarpiu.
27.
2019 m. gegužės 22 d. sprendimu Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas) atmetė šį skundą; iš esmės jis pateikė tokius argumentus:
1)
taikant nagrinėjamą sąlygą, konkurso dalyviams iš užsienio sudarytos nevienodos sąlygos, nes pateikdami pasiūlymą jie negalėjo įvykdyti pareigos užsiregistruoti ar gauti leidimą, kadangi anksčiau nevykdė veiklos Estijoje;
2)
konkurso dalyvių iš Estijos, kurie anksčiau galėjo įgyti patirties, vykdydami veiklą šioje šalyje, padėtis yra geresnė, palyginti su ūkio subjektais, turinčiais panašios patirties kitose valstybėse narėse (
13
);
3)
konkurso dalyviui taikomas įpareigojimas rengiant pasiūlymą prašyti išduoti leidimą vykdyti maisto tvarkymo subjekto veiklą yra neproporcingas;
4)
ToiduS numatytas prašymas suteikti leidimą visų pirma reiškia, kad informuojama apie konkrečią veiklą, kuriai turi būti išduotas leidimas, ir nurodomi pajėgumai. Pirma, pateikiant pasiūlymą šios informacijos dar nėra, nes konkurso dalyvis dar nežino, ar jo pasiūlymas bus atrinktas, ir kokios bus apimtys, į kurias reikia atsižvelgti. Antra, šio įstatymo tikslas nėra prašyti leidimo vykdyti hipotetinę veiklą, be to, leidimo neįmanoma prašyti, atsižvelgiant į terminą.
28.
Socialinių reikalų ministerija pirmosios instancijos teismo sprendimą apskundė Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija); šis teismas savo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, be kita ko, nurodo, kad:
1)
ginčas iš esmės susijęs su tuo, ar kaip dalyvavimo konkurso procedūroje sąlygą galima konkurso dalyviui nustatyti įpareigojimą jau turėti leidimą, Estijos institucijos išduotą pagal ToiduS, arba būti įvykdžiusiam pareigą užsiregistruoti Estijoje;
2)
tokios Reglamente Nr. 852/2004 numatytos sąlygos nustatomos siekiant užtikrinti maisto saugą. Kadangi kompetentingos institucijos išduodamo sertifikato ar leidimo išdavimo sąlygos, taikomos siekiant pradėti vykdyti veiklą valstybėje narėje, kuri nėra buveinės valstybė, nevisiškai suderintos, ūkio subjektas negali remtis savo buveinės valstybės išduotu leidimu, bet turi gauti valstybės narės, kurioje veikia, išduotą naują leidimą arba užsiregistruoti jos registre;
3)
jeigu konkurso dalyvis būtų vertinamas remiantis jo pažadu prašyti leidimo vykdyti veiklą arba užsiregistruoti registre, tai galėtų turėti neigiamą poveikį sutarties vykdymui, jei dalyvis šio įsipareigojimo neįvykdytų arba negalėtų vykdyti veiklos pagal leidimo gavimo ar registracijos sąlygas. Tokiu atveju perkančioji organizacija turėtų pradėti naują konkurso procedūrą;
4)
labai svarbu nustatyti, ar maisto produktų saugos užtikrinimas ir poreikis pasiekti viešojo pirkimo sutarčių tikslus pateisina tai, kad konkurso dalyviams iš užsienio nustatomas apribojimas ir prieš pateikdami pasiūlymą jie turi prašyti reikiamo leidimo ir jį gauti, užsiregistruoti reikiamame registre arba pateikti bendrą pasiūlymą su bendrove, kuri jau turi leidimą vykdyti veiklą ar yra užsiregistravusi Estijoje;
5)
nors toks reikalavimas galėtų būti neproporcingas atsižvelgiant į konkurso dalyvius iš užsienio, nėra visiškai aišku, kaip aiškinti Direktyvos 2004/18 46 straipsnį, be to, Teisingumo Teismas dar neturėjo progos išaiškinti šios nuostatos.
29.
Tokiomis aplinkybėmis Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija) pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Direktyvos 2004/18 <…> 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, kaip antai [RHS] 41 straipsnio 3 dalis, pagal kurias reikalaujama, kad tuo atveju, kai teisės aktuose nustatyti specifiniai reikalavimai dėl veiklos, kuri turi būti vykdoma pagal viešojo pirkimo sutartį, perkančioji organizacija skelbime apie konkursą privalo nurodyti, kokių registracijų ar leidimų vykdyti veiklą reikia konkurso dalyvio kvalifikacijai įrodyti, reikalauti, kad konkurso dalyviai pateiktų leidimo vykdyti veiklą ar registracijos įrodymų, leidžiančių patikrinti atitiktį skelbime apie konkursą nurodytiems specifiniams teisės aktuose įtvirtintiems reikalavimams, ir pripažinti konkurso dalyvį netinkamu, jeigu jis neturi atitinkamo leidimo vykdyti veiklą ar registracijos?
2.
Ar Direktyvos 2004/18 <…> 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos perkančiajai organizacijai draudžiama, kiek tai susiję su viešojo pirkimo sutartimis pagalbos maistu srityje, viršijančiomis vertę, nuo kurios reikalaujama skelbti tarptautinį konkursą, nustatyti atrankos kriterijų, pagal kurį visi konkurso dalyviai, nepaisant jų ankstesnės įsisteigimo vietos, jau teikdami pasiūlymus turi turėti leidimą vykdyti veiklą arba būti įregistruoti valstybėje narėje, kurioje turi būti teikiama pagalba maistu, net jeigu prieš tai jie nebuvo įsisteigę toje valstybėje narėje?
3.
Jei atsakymas į pirmiau pateiktą klausimą būtų teigiamas:
1)
ar Direktyvos 2004/18 <…> 2 ir 46 straipsniai turi būti laikomi tokiomis aiškiomis nuostatomis, kad jų atžvilgiu negalima remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu?
2)
Ar Direktyvos 2004/18 <…> 2 ir 46 straipsnius reikia aiškinti taip, kad situacija, kai perkančioji organizacija per viešąjį pirkimą, susijusį su pagalba maistu, remdamasi nacionaline teise maisto produktų srityje reikalauja, kad teikdami pasiūlymą konkurso dalyviai turėtų leidimą vykdyti veiklą, turi būti laikoma akivaizdžiu taikytinų nuostatų pažeidimu, nerūpestingumu ar piktnaudžiavimu, dėl kurio negalima remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu?“
III. Procesas Teisingumo Teisme
30.
Teisingumo Teismas nutartį dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą gavo 2020 m. sausio 7 d.
31.
Rašytines pastabas pateikė Estijos vyriausybė ir Europos Komisija. Jos, taip pat Riigi Tugiteenuste Keskus (Valstybės pagalbos paslaugų centras, Estija) – įstaiga, perėmusi dalį Innove funkcijų, raštu atsakė į Teisingumo Teismo klausimus, pateiktus nusprendus nerengti teismo posėdžio.
IV. Vertinimas
A.
Pradinės pastabos
32.
Teisingumo Teismo prašymu nagrinėsiu tik du pirmuosius prejudicinius klausimus.
33.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės abejoja dėl to, ar pagal Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsnius draudžiamos nacionalinės teisės normos, kuriomis remdamasi perkančioji organizacija per du viešuosius pirkimus, skirtus pagalbai maistu pirkti ir paskirstyti labiausiai skurstantiems asmenims, konkurso dalyvių kvalifikacijai įvertinti nustatė ginčijamas sąlygas.
34.
Taikydama šias sąlygas perkančioji organizacija reikalavo, kad kartu su pasiūlymu konkurso dalyviai pateiktų įrodymą, jog turi leidimą vykdyti veiklą Estijoje arba yra užregistruoti šios šalies registre kaip turintys tokį leidimą. Estijos vyriausybė teigia, kad tokie reikalavimai numatyti RHS 41 straipsnio 3 dalyje (
14
).
35.
Pirkimo Nr. 157505 specifikacijoje pakartota ši nuostata ir nurodyta, kad konkurso dalyviai turi turėti minėtą leidimą Estijoje ir kartu su pasiūlymais privalo pateikti atitinkamą pažymą ir leidimo numerį. Vis dėlto ši sąlyga buvo sušvelninta – konkurso dalyviams leista pateikti tik deklaraciją, kad įvykdytos informavimo ir leidimo turėjimo pareigos. Pirkimo Nr. 189564 atveju nuo pat pradžių užteko įvykdyti pastarąją sąlygą.
36.
Remiantis šalių pastabomis ir nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą darytina išvada, kad šiais veiksmais perkančioji organizacija stengėsi paisyti Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnio: iš pradžių ji prašė šio straipsnio 3 dalyje nurodyto leidimo, paskui tik reikalavo, kad būtų įvykdytos 2 dalyje numatytos švelnesnės sąlygos, apibendrintinos kaip tam tikri įpareigojimai suteikti informacijos.
37.
Kaip paaiškinsiu išsamiau, pagal šias dvi Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnio dalis maisto tvarkymo subjektai turi turėti įmonę valstybės, kurioje kompetentinga institucija atlieka savo viešąsias funkcijas, teritorijoje.
38.
Šiomis aplinkybėmis, atrodo, galima daryti išvadą, kad perkančioji organizacija konkurso dalyviui buvo nustačiusi įpareigojimą turėti įmonę Estijoje (taip pat leidimus vykdyti veiklą arba būti užregistruotam atitinkamuose šios šalies registruose).
39.
Vis dėlto, kadangi nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą konkurso sąlygos išsamiai nepaaiškintos, ginčijamas sąlygas būtų galima analizuoti kitu aspektu, jeigu iš tiesų specifikacijoje būtų leidžiama siūlyti maisto produktus tiekti iš įmonių, įsteigtų ne Estijoje (
15
).
40.
Tokiu atveju būtų galima taikyti Reglamentą (EB) Nr. 178/2002 (
16
), kurio pagrindinis tikslas yra užtikrinti laisvą saugių ir sveikų maisto produktų judėjimą Sąjungoje. Šis tikslas taip pat yra vienas iš Reglamento Nr. 852/2004 tikslų ir susijęs su šiuo reglamentu (
17
).
41.
Jeigu specifikacijoje konkurso dalyviai neįpareigojami turėti įmonės Estijoje, reikėtų daryti prielaidą, kad tų ūkio subjektų pasiūlymai gali būti pagrįsti maisto produktų tiekimu iš kitoje šalyje esančios įmonės; tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas (
18
).
42.
Priešingai, jeigu specifikacijoje reikalaujama, kad visi konkurso dalyviai turėtų įmonę Estijoje ir iš jos tiektų maisto produktus (
19
), reikėtų įvertinti, ar toks reikalavimas tinkamai pagrįstas, ir, jeigu taip, ar jis neviršijo to, kad būtina norint įvykdyti siekiamus tikslus. Ši užduotis taip pat tenka nacionaliniam teismui.
43.
Antruoju atveju, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad įpareigojimas turėti įmonę Estijoje buvo nepagrįstas ar neproporcingas, tai reikštų, kad Socialinių reikalų ministerija galbūt pažeidė Direktyvos 2004/18 2 straipsnį, nes buvo diskriminuojami kitose valstybėse narėse buveinę turintys subjektai, kurie neturi įmonės Estijoje.
44.
Pastabos, kurias toliau pateiksiu, pagrįstos prielaida, kad sutarties dokumentuose konkurso dalyviai tiesiogiai ar netiesiogiai įpareigojami turėti įmonę Estijoje, todėl bus nagrinėjamas Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnio 2 ir 3 dalių, siejamų su Direktyva 2004/18, taikymas.
B.
Dėl pirmojo ir antrojo prejudicinių klausimų
45.
Atsižvelgdamas į tai, kad abu klausimai susiję, laikausi nuomonės, kad į juos reikia atsakyti kartu. Atsakymą pateiksiu trimis etapais: a) dėl konkurso dalyvių kvalifikacijos; b) dėl reikalavimo, kad konkurso dalyviai Estijoje turėtų maisto produktų tvarkymo įmonę; c) dėl nagrinėjamų reikalavimų galiojimo tuo atveju, jeigu jie turi būti tenkinami vykdant sutartį, o ne procedūros pradžioje.
1. Konkurso dalyvių kvalifikacija
46.
Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pakartojama, kad ginčijamos sąlygos susijusios su konkurso dalyvių „kvalifikacija“. Estijos vyriausybė tai patvirtina ir pažymi, kad šios sąlygos „susijusios su pačiu konkurso dalyviu ir gali būti laikomos kvalifikacijos sąlyga“ (
20
).
47.
Tai aiškiai matyti iš pirmojo prejudicinio klausimo: pagal nacionalinės teisės normas perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą turi nurodyti „registraciją registruose arba leidimus vykdyti veiklą <…>, kurių reikia“, kiek tai susiję su konkurso dalyvio kvalifikacija. Jeigu pateikdamas pasiūlymą konkurso dalyvis neįrodė, kad yra užsiregistravęs arba turi tokį leidimą, perkančioji organizacija jį vertino kaip neturintį kvalifikacijos (todėl jo pasiūlymą atmetė).
48.
Panašiai suformuluotas antrasis prejudicinis klausimas: šiuo atveju siekiama išsiaiškinti, ar pagal Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsnius perkančiajai organizacijai draudžiama kaip konkurso dalyvių kvalifikacijos sąlygą nustatyti reikalavimą, kad, „neatsižvelgiant į ankstesnę konkurso dalyvių veiklos vykdymo vietą“, jie „jau pateikdami pasiūlymą turėtų leidimą vykdyti veiklą arba būtų užregistruoti valstybės, kurioje teikiama pagalba maistu, registre“.
49.
Taip suformuluotuose abiejuose klausimuose daroma nuoroda į Direktyvos 2004/18 46 straipsnį. Pagal šios direktyvos 44 straipsnį tikrinant konkurso procedūrose dalyvaujančių ūkio subjektų tinkamumą reikia atmesti tas kandidatūras, kurios buvo atmestos remiantis 46 straipsniu (ir 45 straipsniu).
50.
Direktyvos 2004/18 46 straipsnyje reglamentuojamas tik „tinkamumas verstis profesine veikla“ – tie ūkio subjektai turi būti tinkami šiai veiklai vykdyti. Toks subjektyvaus pobūdžio tinkamumas siejamas su profesiniu ūkio subjekto, norinčio dalyvauti konkurso procedūroje, statusu. Taigi galima reikalauti, kad šis subjektas įrodytų savo profesinį tinkamumą, pateikdamas 46 straipsnyje išvardytus dokumentus.
51.
Išanalizavus Direktyvos 2004/18 46 straipsnį, siejamą su jos 42 konstatuojamąja dalimi (
21
), matyti, kad tikrinant profesinį tinkamumą konkurso dalyvių atrankos etape taikomas abipusio pripažinimo principas:
–
pagal šio straipsnio pirmą pastraipą galima reikalauti, kad kiekvienas ūkio subjektas, norintis dalyvauti viešajame pirkime, įrodytų, jog „yra įtrauktas į savo kilmės šalies profesinį arba prekybos (verslo) registrą, arba pateikt[ų] priesaikos deklaraciją ar sertifikatą, <…> [kaip yra numatyta toje valstybėje narėje, kurioje jis įsisteigęs]“,
–
antroje pastraipoje taip pat pažymima (nors kalbant tik apie viešojo paslaugų pirkimo sutartis), kad „jei kandidatai arba dalyviai, norėdami savo kilmės šalyje teikti atitinkamą paslaugą, turi turėti tam tikrą leidimą arba būti tam tikrų organizacijų nariai, perkančioji organizacija gali pareikalauti [iš] jų leidimo arba narystės įrodymų“.
52.
Remiantis šiomis nuostatomis darytina išvada, kad konkurso dalyvis savo kvalifikaciją (subjektyvų tinkamumą vykdyti viešojo pirkimo sutartį) gali įrodyti remdamasis dokumentais, išduotais kompetentingų valstybės narės, kurioje jis įsisteigęs, institucijų.
53.
Kitose Direktyvos 2004/18 nuostatose, įtvirtintose tame pačiame „kokybinės atrankos kriterijams“ skirtame skirsnyje, numatyta panašiai:
–
48 straipsnio 2 dalies d punkte ūkio subjektui leidžiama savo techninius ar profesinius pajėgumus pagrįsti valstybės, kurioje vykdoma viešojo pirkimo sutartis, perkančiajai organizacijai perduodamais dokumentais, parengtais kompetentingų valstybės narės, kurioje įsisteigęs ūkio subjektas, institucijų,
–
49 straipsnis atitinka tą patį principą, kiek tai susiję su „kokybės užtikrinimo teisės normų“ paisymu,
–
pagal 52 straipsnio 3 dalį „kompetentingų institucijų patvirtinta registracija oficialiuose sąrašuose arba sertifikavimo įstaigos išduotas sertifikatas negali kitų valstybių narių perkančiosioms organizacijoms būti tinkamumo prielaida“, kiek tai susiję, be kita ko, su tos pačios direktyvos 46 straipsniu. Šio straipsnio 5 dalies antroje pastraipoje nurodyta, kad perkančiosios organizacijos pripažįsta „lygiaverčius kitose valstybėse narėse įsisteigusių institucijų sertifikatus“.
54.
Pirma nurodytos galimybės sugriežtinamos taikant perkančiosioms organizacijoms tam tikrus apribojimus. Taigi:
–
Direktyvos 2004/18 52 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad „duomenimis, kurie gali būti nustatyti patikrinus [to paties straipsnio 3 dalyje minimą] įregistravimą oficialiuose sąrašuose arba sertifikavimą, negali būti abejojama be pateisinamo pagrindo“,
–
Direktyvos 2004/18 52 straipsnio 5 dalyje, nurodant, kad „[kompetentingos] įstaigos <…> registruoja arba suteikia sertifikatą kitos valstybės narės ūkio subjektams“, labai griežtai draudžiama „iš jų <…> reikalau[ti] <…> papildomų įrodymų arba dokumentų, išskyrus tuos, kurių reikalaujama iš nacionalinių ūkio subjektų <…>“, ir priduriama, kad „kitų valstybių narių ūkio subjektams, siekiantiems dalyvauti viešuosiuose pirkimuose, tokia registracija arba sertifikavimas gali būti neprivalomi“.
55.
Vadinasi, Direktyvos 2004/18 46 straipsnyje nustatyta, kad vertinant konkurso dalyvio iš kitos valstybės narės profesinį tinkamumą jam turi būti sudarytos tokios pačios sąlygos kaip nacionaliniam dalyviui, kurio tinkamumas yra lygiavertis.
56.
Dalyviui pateikus tam tikrą Direktyvoje 2004/18 numatytą įrodymą, kad jis turi tinkamą kvalifikaciją kitoje valstybėje narėje, šios aplinkybės patvirtinimo turi užtekti, kad perkančioji organizacija nuspręstų, jog profesinio tinkamumo reikalavimas įvykdytas.
57.
Galiausiai Direktyvos 2004/18 46 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad perkančioji organizacija negali kaip kvalifikacijos kriterijaus (t. y. kokybinės atrankos kriterijaus) nustatyti įpareigojimo užsiregistruoti arba gauti leidimą valstybėje narėje, kurioje vykdomos sutartys, jei konkurso dalyvis jau turi panašų leidimą savo buveinės valstybėje narėje.
58.
Kadangi šioje byloje nagrinėjamoje specifikacijoje (arba prireikus nacionalinės teisės normose, kurias jos atitinka) nustatyta, kad dalyvių, turinčių leidimą kitoje valstybėje narėje, tinkamumo patvirtinimo tikslais reikalaujama gauti naują panašų leidimą Estijoje, ji neatitinka Direktyvos 2004/18 46 straipsnio.
59.
Tokiu atveju reikia nustatyti, ar tokiam Direktyvos 2004/18 46 straipsnio aiškinimui gali trukdyti tai, kad taikomas Reglamentas Nr. 852/2004. Taip galėtų būti, jeigu sąlygos, kurias turi atitikti konkurso dalyviai, daro poveikį ne jų, kaip tinkamų ūkio subjektų, kvalifikacijai (subjektyviai), o konkrečiam jų buvimui (naudojantis tam tikra įmone) valstybėje, kurios perkančioji organizacija tų sąlygų reikalauja.
60.
Iš tiesų siekdama argumentuoti, kad perkančioji organizacija gali įpareigoti konkurso dalyvius turėti „leidimą sandėliuoti maisto produktus“, Estijos vyriausybė remiasi Reglamentu Nr. 852/2004 (6 straipsnio 3 dalies a punktu). Konkrečiai kalbant, ji teigia, kad ūkio subjektas turi „turėti leidimą vykdyti įmonės, kurioje sandėliuojami maisto produktai <…>, laikytini ne aplinkos temperatūroje, veiklą maisto sektoriuje“ (
22
).
2. Reikalavimas, kad konkurso dalyviai Estijoje turėtų maisto produktų tvarkymo įmonę
61.
Kaip nurodžiau, kadangi nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą trūksta tikslesnės informacijos, reikia daryti prielaidą, kad pirkimo dokumentuose buvo reikalaujama konkurso dalyviams turėtų įmonę Estijoje.
62.
Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnis pagrįstas įmonės, kurioje vykdoma maisto tvarkymo subjekto veikla, teritoriniu ryšiu su valstybe nare, kurioje ta įmonė yra.
63.
Atsižvelgiant į šį teritorinį ryšį, kompetenciją tikrinti maisto produktų gamybos, perdirbimo arba skirstymo veiklą, susijusią su ta įmone, turinti institucija neabejotinai turi būti valstybės narės, kurioje yra įmonė, institucija.
64.
Pagal šią taisyklę reikalavimas turėti įmonę, kuriai Estijoje išduotas leidimas ar kuri joje registruota, taip pat taikomas maisto tvarkymo subjektams, turintiems kitoje valstybėje narėje išduotus profesinio tinkamumo dokumentus. Tik taip užtikrinama, kad Estijoje esančioje įmonėje vykdomą veiklą kontroliuotų šios šalies institucijos.
65.
Taigi įmonėms, kurios valstybėje narėje turi maisto produktų gamybos, perdirbimo ir skirstymo veiklą vykdančių įmonių, taikomas reikalavimas užsiregistruoti toje valstybėje narėje arba turėti jos institucijų išduotą leidimą iš esmės atitinka Sąjungos teisę.
66.
Problemų kyla šią taisyklę derinant su Sąjungos teisės normomis, reglamentuojančiomis viešuosius pirkimus. Pagal šias teisės normas perkančioji organizacija:
–
pirma, turi panaikinti konkurencijos apribojimus ir „ūkio subjektams taik[yti] vienodas sąlygas [ir] jų nediskriminuo[ti]“ (Direktyvos 2004/18 2 straipsnis), užtikrindama, kad būtų paisoma SESV įtvirtintų pagrindinių laisvių,
–
antra, negali netaikyti kitų privalomų Sąjungos teisės normų: kiek tai aktualu nagrinėjamu atveju, šios teisės normos nustatytos visuomenės sveikatos srityje, tiksliau – maisto produktų higienos srityje. Pagal Direktyvos 2004/18 6 konstatuojamąją dalį „jokios šios direktyvos nuostatos neturėtų trukdyti nustatyti arba įgyvendinti priemones, būtinas apginti <…> visuomenės <…> sveikat[ai] [ir] apsaugoti žmonių <…> gyvyb[ėms] <…>, su sąlyga, kad šios priemonės atitinka Sutartį“.
67.
Laikausi nuomonės, kad problemą, kylančią dėl akivaizdaus viešųjų pirkimų srities bendrųjų taisyklių prieštaravimo (
23
) specialiosioms taisyklėms dėl maisto produktų higienos, galima išspręsti. Kai privaloma laikytis pastarųjų taisyklių, pirmenybė turi būti teikiama joms, o ne bendrosioms viešųjų pirkimų taisyklėms, kaip numatyta Direktyvos 2004/18 6 konstatuojamojoje dalyje. Vis dėlto jos turi būti taikomos darant kuo mažesnį poveikį bendriesiems Sąjungos teisės principams, susijusiems su viešaisiais pirkimais.
68.
Šiame etape, nagrinėjant, kaip į pirkimo procedūrą įtraukiami reikalavimai, nustatyti specialiosiose teisės normose dėl maisto produktų higienos (jeigu, kartoju, šios teisės normos yra privalomos pagal Reglamentą Nr. 852/2004), gali būti naudinga nurodyti momentą, kada konkurso dalyvis turi pateikti su jo įmone susijusį leidimą arba deklaraciją, kad jis registruotas kaip turintis tokį leidimą.
69.
Pritariu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, kad „šiuo atveju reikalavimai, nustatyti siekiant užtikrinti maisto saugą“, pateisinami kaip „viešojo pirkimo sutarties vykdymo sąlygos“ ir kad „nagrinėjant bylą reikia tik išaiškinti, kada konkurso dalyvis turi būti įvykdęs šias sąlygas – pateikdamas pasiūlymą ar vykdydamas sutartį“ (
24
).
3. Momentas, kada konkurso dalyvis turi įrodyti, kad turi su savo įmone susijusį administracinį leidimą arba kad yra registruotas kaip turintis tokį leidimą
70.
Vertinant tik iš tinkamos konkurso laimėtojo atrankos užtikrinimo perspektyvos, tinkamas šių dokumentų pateikimo momentas galėtų būti pasiūlymų pateikimas. Įrodymas, kad konkurso dalyvis turi įmonę, kuriai išduoti leidimai arba kuri užregistruota atitinkamame registre, padeda perkančiajai organizacijai iš pat pradžių patikrinti, ar konkurso dalyvis gali vykdyti (būsimus) sutartinius įsipareigojimus.
71.
Sprendime CoNISMa (
25
) Teisingumo Teismas pripažino, kad pirkimo direktyvos derinamos siekiant užtikrinti taip pat ir perkančiosios organizacijos interesus. Jis atkreipė dėmesį į viešojo pirkėjo, kuriam tenka pareiga užtikrinti bendrąjį interesą, poziciją (
26
).
72.
Vis dėlto tame sprendime, kaip ir kituose ankstesniuose bei paskesniuose sprendimuose, taip pat pažymėta, kad „vienas iš Bendrijos taisyklių viešųjų pirkimų srityje tikslų – atvėrimas kuo platesnei konkurencijai <…> ir kad Bendrijos teisės interesas yra užtikrinti, kad [konkurse] dalyvautų kuo daugiau kandidatų“ (
27
). Be to, šis tikslas naudingas perkančiajai organizacijai, nes pasirinkdama laimėtoją ji turi daugiau sprendimui priimti reikalingos informacijos (
28
).
73.
Šiuo klausimu Estijos vyriausybės ir Komisijos pozicijos išsiskiria.
74.
Estijos vyriausybė teigia, kad jeigu įpareigojimas užsiregistruoti ar gauti leidimą būtų laikytinas vykdymo sąlyga, o ne kokybinės atrankos kriterijumi, galėtų būti taip, kad laimėtojas galiausiai pasirodytų nepajėgus vykdyti sutarties. Dėl to padidėtų perkančiosios organizacijos darbo krūvis ir pailgėtų procedūra, būtina siekiant pasirašyti sutartį (
29
). Be to, bet kuris ūkio subjektas gali dalyvauti konkurse kartu su subjektu, jau atitinkančiu išankstinius reikalavimus turėti leidimą ir būti užregistruotam registre (
30
).
75.
Komisija pažymi, kad turi būti tinkamai laikomasi lygybės ir nediskriminavimo principo vertinant ūkio subjektus (
31
). Priešingai nei Estijos vyriausybė, ji teigia, kad įpareigojimas turėti leidimą arba užsiregistruoti registre, kaip dalyvavimo konkurse sąlyga, atitinka nediskriminavimo ir proporcingumo principus tik jeigu nėra mažiau ribojančios priemonės. Galimybė kaip vykdymo sąlygą nustatyti įpareigojimą turėti leidimą arba užsiregistruoti registre būtent ir yra viena iš tokių mažiau ribojančių priemonių (
32
).
76.
Šiuo klausimu laikausi nuomonės, kuri iš esmės sutampa su Komisijos nuomone: pirmosios instancijos teismo pateikti argumentai (
33
), taip pat pirma išdėstyti Finansų ministerijos (
34
) ir Innove (
35
) argumentai, rodo, kad, vertinimo etape reikalaujant leidimo ar registracijos, maisto tvarkymo įmonėms, kurios nėra įsisteigusios Estijoje, kyla neproporcingų kliūčių ir dėl šių kliūčių be tinkamo pateisinimo ribojama jų galimybė dalyvauti viešojo pirkimo procedūrose, kaip antai nagrinėjamose šioje byloje. Taip pat nepagrįstai ribojamas galimų konkurso dalyvių, visų pirma dalyvių iš užsienio, ratas.
77.
Tokio pobūdžio ribojimas įmanomas tik tuo atveju, jeigu siekiamo tikslo „negalima pasiekti mažesnio masto arba mažesnį poveikį Bendrijos vidaus prekybai darančiais <…> apribojimais“ (
36
).
78.
Tam, kad Direktyvoje 2004/18 numatyti reikalavimai būtų suderinami su būtinybe turėti maisto tvarkymo įmonėms Estijoje išduodamą leidimą arba užregistruoti jas Estijoje, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnį, jie galėtų būti kvalifikuoti kaip Direktyvos 2004/18 26 straipsnyje nurodytos „speciali[os] sąlyg[os], susijusi[os] su sutarties įvykdymu“.
79.
Jurisprudencijoje į šias specialias sąlygas atkreiptas dėmesys tais atvejais, kai jos buvo nustatomos dėl „socialinių <…> reikmių“, taigi daugiausia dėmesio buvo skiriama tam tikroms sąlygoms, nurodytoms atvirai suformuluotame Direktyvos 2004/18 26 straipsnio paskutiniame sakinyje (
37
). Nėra jokių kliūčių, kad šios sąlygos apimtų ir kitas sritis, nes nuoroda į „socialines ir aplinkos apsaugos reikmes“ pateikta tik kaip pavyzdys („visų pirma“).
80.
Taigi niekas netrukdo į maisto produktų tiekimo sutarties vykdymo sąlygas įtraukti reikalavimų, kylančių būtent dėl to, kad taikomos Sąjungos arba valstybės narės teisės normos dėl maisto higienos.
81.
Užtektų nustatyti, kad šių reikalavimų turi būti laikomasi vėlesniame etape ir neatsižvelgiant į vertinimą, ar konkurso dalyvis, kurio profesinis tinkamumas pripažįstamas kitoje valstybėje narėje, atitinka kvalifikacijos kriterijus.
82.
Taigi vienodo požiūrio principas būtų taikomas laikantis kuo platesnio atvėrimo konkurencijai principo, nes visiems konkurso dalyviams būtų suteikiama reali galimybė dalyvauti konkurse, nepažeidžiant Sąjungos teisės normų dėl maisto produktų higienos taikymo. Jeigu taip nebūtų, nacionaliniai maisto sektoriaus subjektai įgytų pernelyg didelį pranašumą.
83.
Pagal šią schemą subjektai, kurie Estijoje jau turi nacionalinius leidimus arba yra užregistruoti registre kaip maisto tvarkymo įmonės, galėtų pateikti pasiūlymus; kiti konkurso dalyviai turėtų įsipareigoti gauti tuos leidimus arba užsiregistruoti registre laimėję konkursą.
84.
Be abejo, Estijos vyriausybės prieštaravimas (jeigu reikėtų laukti sutarties vykdymo etapo, kiltų rizika, kad sutartis nebus įvykdyta, jei konkurso laimėtojas galiausiai negaus leidimų arba neužsiregistruos registre) turi tam tikrą reikšmę. Vis dėlto siekis išvengti pakenkti procedūrai negali būti svarbesnis už pagrindinius viešųjų pirkimų principus, būtent tuos, pagal kuriuos siekiama užtikrinti, kad konkurso dalyviams būtų sudarytos vienodos sąlygos, nesudarant jiems nepateisinamų kliūčių.
85.
Be to, nėra jokių duomenų, kad įmonė, vykdanti maisto tvarkymo veiklą kitoje valstybėje narėje, turėtų sunkumų gauti būtinus leidimus, suteikiančius galimybę atidaryti įmonę Estijoje (tuo atveju, jeigu su ja būtų sudaryta sutartis).
86.
Šių leidimų išdavimo procedūros turi atitikti Direktyvoje 2006/123/EB (
38
) numatytus bendruosius kriterijus, įskaitant administracinio supaprastinimo kriterijų (
39
). Iš tiesų Socialinių reikalų ministerija pažymėjo, kad ne Estijoje įsisteigęs konkurso dalyvis gali per trumpą laiką gauti leidimą arba užsiregistruoti registre (
40
); šis argumentas gali būti taikomas sutarties vykdymo etapui.
87.
Estijos vyriausybės argumentui, kad bet kuris kitoje valstybėje narėje įsisteigęs konkurso dalyvis gali naudotis trečiosios įmonės, jau turinčios atitinkamus leidimus arba užsiregistravusios Estijoje, pajėgumais, taip pat negalima pritarti.
88.
Direktyvos 2004/18 47 straipsnio 2 dalyje ir 48 straipsnio 3 dalyje „pripažįstama bet kurio ūkio subjekto teisė dalyvaujant tam tikrame viešajame pirkime remtis kitų ūkio subjektų pajėgumais“ (
41
). Kadangi kalbama apie teisę, o ne apie pareigą, būtų nelogiška konkurso dalyviui nustatyti įpareigojimą naudotis kito ūkio subjekto pajėgumais, kai jis pats yra pajėgus įvykdyti sutartį (
42
).
89.
Taigi nustatyti nagrinėjamus reikalavimus, susijusius su maisto tvarkymo įmonėmis, kaip sutarties vykdymo sąlygas, yra mažiau ribojanti priemonė; taikant tokią priemonę, pirma, užtikrinama, kad būtų paisoma lygybės principo ir vyktų didesnė konkurso dalyvių konkurencija, ir, antra, galima nuosekliai taikyti bendrąsias teisės normas bei specialiąsias nuostatas, kurias privaloma įgyvendinti, užtikrinant, kad nekiltų kliūčių veiksmingai taikyti Sąjungos teisę.
V. Išvada
90.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, į Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija) pirmuosius du klausimus siūlau atsakyti taip:
2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad perkančioji organizacija negali kaip kvalifikacijos sąlygos nustatyti reikalavimo, kad konkurso dalyviai ar kandidatai kartu su pasiūlymu pateiktų valstybės narės, kurioje vykdoma sutartis, institucijų išduotus leidimus vykdyti veiklą arba registraciją registruose patvirtinantį dokumentą, o neįvykdžius šio reikalavimo – atmesti jų pasiūlymą, jeigu tie konkurso dalyviai arba kandidatai turi savo valstybėje narėje pripažintą profesinį tinkamumą patvirtinantį dokumentą.
Vis dėlto tuo atveju, jeigu skelbime apie pirkimą arba specifikacijoje pagrįstai reikalaujama, kad laimėtojas turėtų įmonę perkančiosios organizacijos valstybėje narėje, pagal Direktyvos 2004/18/EB 2 ir 46 straipsnius nedraudžiama įpareigoti konkurso dalyvių sutarties vykdymo etape įrodyti, kad, kiek tai susiję su ta įmone, jie turi atitinkamus leidimus arba registracijos dokumentus, išduotus institucijų, kompetentingų tikrinti maisto produktų gamybos, perdirbimo arba skirstymo veiksmus šioje valstybėje narėje pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos 6 straipsnį.
(
1
)	Originalo kalba: ispanų.
(
2
)	Remiantis informacija, Estijos vyriausybės pateikta atsakant į Teisingumo Teismo klausimą, iki 2020 m. kovo 31 d.Innove buvo nacionalinis „vykdymo užtikrinimo subjektas“ įgyvendinant 14.1.1 programą „Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondas – maisto produktų pirkimas ir paskirstymas“. Įvairiose nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą vietose nurodyta, kad pagal sutartis tiekiami maisto produktai buvo iš dalies finansuojami Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšomis.
(
3
)	2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl maisto produktų higienos (OL L 139, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 34 t., p. 319; klaidų ištaisymas OL L 87, 2009, p. 109).
(
4
)	Ginčą galima laikyti netipišku, nes nėra nė vieno konkurse dalyvavusio ar galėjusio dalyvauti ūkio subjekto, prieštaravusio konkurso sąlygoms ar galutiniam konkurso procedūros rezultatui. Ir apeliantė, ir kitos apeliacinio proceso šalys yra Estijos vyriausybės organai, kurie Teisingumo Teisme pateiktose pastabose pritaria Socialinių reikalų ministerijos argumentui ir prieštarauja Innove bei Finansų ministerijos teiginiams. Finansų ministerija pirmosios instancijos teisme nurodė, kad tinkama procedūra tų įstaigų nesutarimams išspręsti yra numatyta „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadus (Struktūrinės paramos 2014–2020 m. laikotarpiu įstatymas) 3 ir 4 straipsniuose ir Vabariigi Valitsuse seadus (Respublikos valdymo įstatymas) 101 straipsnyje“.
(
5
)	2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 134, 2004, p. 114; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132; klaidų ištaisymas OL L 339, 2014, p. 14).
(
6
)	3 dalies b ir c punktai atitinkamai buvo suformuluoti pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos klaidų ištaisymą (OL L 226, 2004, p. 3) ir pagal 2009 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 219/2009 (OL L 87, 2009, p. 109).
(
7
)	Viešųjų pirkimų įstatymas (iki 2017 m. rugpjūčio 31 d. taikytos redakcijos; toliau – RHS) (RT I, 2016 m. spalio 25 d., 20).
(
8
)	Maisto produktų įstatymas; toliau – ToiduS (RT I, 1999, 30, 415).
(
9
)	Nėra informacijos, kada pradėta 2017 m. procedūra, tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodo nieko, kas leistų manyti, kad taikoma 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18 (OL L 94, 2014, p. 65).
(
10
)	Toliau – Sprendimas dėl finansinių pataisų.
(
11
)	Ši pareiga numatyta Perioodi 2014–2020 struktuuritoese seadus (Įstatymas dėl struktūrinės paramos 2014–2020 m. laikotarpiu).
(
12
)	Šiuo klausimu Innove rėmėsi 2016 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948) 42 punktu ir 2016 m. birželio 2 d. Sprendimo Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404) 45, 46 ir 51 punktais.
(
13
)	Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas) rėmėsi Komisijos parengtomis Viešojo pirkimo gairėmis specialistams (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_lt.pdf). Dabartinės redakcijos gairėse kaip diskriminacinio atrankos kriterijaus pavyzdys nurodomas įpareigojimas „teikiant pasiūlymą jau turėti kvalifikacijos arba profesinius sertifikatus, pripažįstamus perkančiosios organizacijos šalyje, nes kitų šalių dalyviams būtų sunku per trumpą laiką užtikrinti šio reikalavimo laikymąsi“.
(
14
)	Jos rašytinių pastabų 10 punktas.
(
15
)	Savo pastabose (2 punkte) Komisija pažymi, kad „iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą aiškiai nematyti, dėl kokių priežasčių Estijos teritorijoje reikia turėti įmonę“.
(
16
)	2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas, nustatantis maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiantis Europos maisto saugos tarnybą ir nustatantis su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (OL L 31, 2002, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 463).
(
17
)	Visų pirma žr. Reglamento Nr. 852/2004 16, 17 ir 20 konstatuojamąsias dalis.
(
18
)	Estijos vyriausybės atsakymas į Teisingumo Teismo klausimus įneša dar daugiau painiavos šiuo klausimu. Ji teigia (10 punkte), kad „perkančioji organizacija paslaugų teikimą suplanavo atsižvelgdama į modelį, pagal kurį tam, kad galėtų vykdyti veiklą, maisto tvarkymo subjektas, atrodo, turi turėti įmonę šalies teritorijoje. Perkančioji organizacija pripažįsta, kad net jeigu to nebūtų numatyta ir nebūtų pateikta nė vieno tokio pasiūlymo, nebūtų galima visiškai atmesti galimybės (nors ji ir neįtikima), kad pagal savo ekonominį ir veiklos modelį konkurso dalyvis galėtų numatyti paslaugas teikti kitaip, t. y. neturėdamas įmonės šalies teritorijoje“. Kursyvu išskirta mano.
(
19
)	Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą (3 punkte) pažymima, kad Socialinių reikalų ministerija pirmosios instancijos teisme nurodė, jog „neįmanoma vykdyti sutarties, nenaudojant Estijoje esančio tarpinio sandėlio arba transporto priemonių. Kadangi konkurso laimėtojas negali vykdyti sutarties, nesandėliuodamas maisto produktų, jis turi maisto sektoriaus įmonės statusą“.
(
20
)	Jos rašytinių pastabų 12 punktas.
(
21
)	„Kai norintys dalyvauti pirkimo procedūroje arba projekto konkurse privalo pateikti konkrečios kvalifikacijos įrodym[ų], taikomos atitinkamos diplomų, sertifikatų arba kitų dokumentų abipusio pripažinimo Bendrijoje taisyklės“.
(
22
)	Estijos vyriausybės pastabų 19 punktas. Kursyvu originale neišskirta.
(
23
)	Tai ne pirmas kartas, kai Teisingumo Teismas nagrinėja panašias aplinkybes. 2017 m. birželio 8 d. Sprendimo Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431) 79 punkte jis pažymėjo, kad „perkančioji organizacija privalo <…> laikytis dviejų potencialiai vienas kitam prieštaraujančių reikalavimų. Ji turi paisyti Vaistų įstatymo 6 straipsnio, kuriame įtvirtinti apsirūpinimo teikiant pirmumą ir savarankiško apsirūpinimo nacionaliniu lygiu principai <…>. Kartu ši perkančioji organizacija privalo, kaip numatyta Direktyvos 2004/18 2 straipsnyje, užtikrinti vienodas galimybes dalyvauti viešųjų pirkimų procedūrose ir atitinkamai nediskriminuoti ūkio subjektų, turinčių iš plazmos pagamintų vaistinių preparatų“. Kursyvu originale neišskirta.
(
24
)	Nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą 15 punktas.
(
25
)	2009 m. gruodžio 23 d. sprendimas (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Į perkančiosios organizacijos interesus ir administracinių veiksmų veiksmingumą atsižvelgta, be kita ko, 2008 m. gegužės 15 d. Sprendime SECAP ir Santorso (C‑147/06 ir C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimo CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807) 37 punktas.
(
28
)	Ten pat, 37 punktas. Jame nustatyta: „Toks atvėrimas kuo platesnei konkurencijai numatytas siekiant ne tik Bendrijos intereso laisvo prekių ir paslaugų judėjimo srityje, bet taip pat pačios perkančiosios organizacijos interesų, kuri šitaip turės platesnį pasirinkimą tarp naudingiausio ir geriausiai vietos valdžios subjekto poreikius atitinkančio pasiūlymo [didesnę pasiūlą pasirenkant naudingiausią ir geriausiai vietos valdžios subjekto poreikius atitinkantį pasiūlymą]“.
(
29
)	Jos rašytinių pastabų 14 punktas.
(
30
)	Jos rašytinių pastabų 15 punktas.
(
31
)	Jos rašytinių pastabų 19 punktas.
(
32
)	Jos rašytinių pastabų 20 punktas.
(
33
)	Šios išvados 27 punktas.
(
34
)	Šios išvados 26 punktas.
(
35
)	Šios išvados 25 punktas.
(
36
)	2008 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Komisija / Vokietija (C‑141/07, EU:C:2008:492) 50 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija.
(
37
)	2014 m. rugsėjo 18 d. Sprendimas Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); 2015 m. lapkričio 17 d. Sprendimas RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760); 2019 m. lapkričio 27 d. Sprendimas Tedeschi ir Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006, p. 36). Reikia atsižvelgti į tai, kad šioje direktyvoje vartojama sąvoka „paslaugos“ yra platesnė už Direktyvoje 2004/18 vartojamą sąvoką „viešojo paslaugų pirkimo sutartys“.
(
39
)	Direktyvos 2006/123 5 straipsnio 1 dalyje valstybėms narėms nustatytas įpareigojimas tikrinti „procedūras ir formalumus, taikomus siekiant gauti teisę verstis paslaugų teikimo veikla arba jos vykdymui. Kai <…> patikrintos procedūros ir formalumai nėra pakankamai paprasti, valstybės narės juos supaprastina“.
(
40
)	Tallina Halduskohus (Talino administracinis teismas) ji nurodė, kad, atsižvelgiant į tarptautiniame konkurse taikomą pasiūlymų pateikimo terminą (ne trumpesnį nei 40 dienų) ir ToiduS nustatytą laikotarpį, reikalingą leidimo išdavimo procedūrai atlikti (30 dienų), konkurso dalyvis turėjo pakankamai laiko šiai procedūrai (nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalies „Faktinės aplinkybės ir procesas“ 3 punkto trečia pastraipa).
(
41
)	2016 m. birželio 2 d. Sprendimo Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404) 25 punktas.
(
42
)	Be to, susidarytų situacija, kai už Estijos ribų buveinę turinčios įmonės taptų priklausomos nuo šioje šalyje jau įsisteigusių įmonių. Pastarųjų įmonių padėtis ir vėl būtų palankesnė negu pirmųjų.