61994C0164
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PHILIPPE LÉGER
apresentadas em 26 de Outubro de 1995 (
*1
)
1.
O Oberverwaltungsgericht Berlin submeteu ao Tribunal duas questões prejudiciais de interpretação atinentes à Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos (
1
) (a seguir «directiva»).
2.
Estas questões prejudiciais foram suscitadas por ocasião de um litígio que opõe Georgios Aranitis ao Land Berlin. Em substância, pede-se ao Tribunal que se pronuncie sobre a noção de «profissão regulamentada» que resulta do artigo 1.o, alíneas c) e d), da directiva.
3.
G. Aranitis, titular de um diploma grego de «Ptichiouchos Geologikos» (
2
), exerceu a profissão de geólogo na Grécia de 1977 a 1990, com excepção de um período de dois anos em que efectuou o seu serviço militar. Em Maio de 1990, instalou-se em Berlim para aí exercer essa mesma actividade profissional. O Arbeitsamt (serviço de emprego) registou o seu pedido sob a rubrica «auxiliar não qualificado», apesar de G. Aranitis ter apresentado o diploma grego de fim de curso.
4.
Contestando essa classificação e invocando as disposições do artigo 7.o, n.o 1 (
3
), da directiva, o recorrente no processo principal dirigiu-se à «Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung» (autoridade administrativa municipal encarregada dos assuntos científicos e técnicos, a seguir «Senatsverwaltung») a fim de que esta reconhecesse a equivalência do seu diploma ao diploma alemão correspondente. A Senatsverwaltung recusou-se reconhecer a equivalência material do diploma grego de fim de estudos superiores ao diploma alemão de fim de formação; também se recusou a autorizá-lo a usar o grau correspondente ao diploma na forma alemã de «Diplom-Geologe». Todavia, permitiu-lhe usar o grau correspondente ao seu diploma na forma grega e acrescentar, entre parênteses, no certificado relativo à autorização, a tradução literal «Diplomierter Geologe» (geólogo diplomado).
5.
Segundo a Senatsverwaltung, a directiva não era aplicável aos factos que lhe foram submetidos. Com efeito, em seu entender, o âmbito de aplicação da directiva está limitado às profissões regulamentadas. Ora, na Alemanha, a profissão de geólogo não é regulamentada. A Senatsverwaltung fundamentou, assim, o seu indeferimento nas disposições de direito nacional alemão.
Esta legislação nacional subordina a concessão do diploma nacional de geólogo, «Diplom-Geologe», à apresentação de uma tese de fim de curso. Como não é isso o que se passa no caso do diploma grego equivalente, a Senatsverwaltung solicitou a G. Aranitis que apresentasse uma tese de fim de curso a um estabelecimento de ensino superior alemão para que o seu pedido pudesse ser satisfeito.
6.
No seguimento de rejeição do seu recurso julgado improcedente pelo Verwaltungsgericht, G. Aranitis recorreu dessa decisão para o Oberverwaltungsgericht Berlin.
7.
Este órgão jurisdicional, associando-se à análise jurídica desenvolvida pelo Verwaltungsgericht, entendeu que a directiva não era aplicável ao caso que lhe fora submetido. Mas, tendo dúvidas quanto à interpretação que se deve dar ao artigo 1.o da directiva, apresentou ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições do artigo 1.o, alíneas c) e d) da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos, devem ser interpretadas conjugadamente no sentido de que se está perante uma profissão regulamentada ainda quando não existam normas que disciplinem o acesso e o exercício da profissão, e, no entanto, seja admitida para a referida profissão apenas uma formação sancionada por um diploma após um ciclo de estudos superiores de pelo menos quatro anos e meio, de modo que no mercado de trabalho, em última análise, se apresentam como candidatos e na prática exercem essa profissão apenas os que possuem o referido diploma de estudos superiores?
2)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1: verificando-se os pressupostos referidos na segunda parte da questão 1, o título de formação — diplomado — (neste caso geólogo diplomado) será ao mesmo tempo título profissional na acepção do artigo 7.o, n.o 1, da directiva, quando não exista qualquer outro título profissional disciplinado ou tutelado por lei?»
8.
A segunda questão prejudicial concretiza a primeira. Requer uma resposta subsidiária. Através da primeira questão, o órgão jurisdicional interroga o Tribunal sobre a aplicabilidade da directiva a uma profissão como a de geólogo na Alemanha. O acesso a esta profissão e o seu exercício não foram, na verdade, regulamentados pelos poderes públicos, mas o exame do mercado de trabalho alemão demonstra que só os titulares do diploma alemão de geólogo acedem a esta profissão. A directiva aplica-se a semelhante hipótese? Noutros termos, o comportamento do mercado de trabalho tem a ver com a noção de «profissão regulamentada»? A resposta a esta questão traduz-se, de facto, em determinar a noção de «profissão regulamentada» na acepção da directiva e a dizer se, nas circunstâncias do caso em apreço, a directiva é aplicável.
Observamos que é a primeira vez que o Tribunal é levado a pronunciar-se sobre a definição que importa dar a esta noção.
9.
O juiz de reenvio parte do postulado de que a profissão de geólogo não é regulamentada na Alemanha. Isto resulta do despacho de reenvio:
«Não existe na República Federal Alemã nenhuma norma que proíba exercer a profissão de geólogo autonomamente ou no âmbito de uma relação de trabalho quando o interessado não possua o diploma de geólogo, o que pode acontecer quando alguém comece os estudos de geologia mas não os termine (com sucesso)» (
4
).
Todavia, interroga-se sobre a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação da directiva a outras hipóteses. Iremos definir o que se entende por «profissão regulamentada» após efectuarmos uma breve apresentação do sistema geral assim concebido.
Apresentação do sistema geral
A sua origem
10.
Fruto das reflexões do Conselho Europeu reunido em Fontainebleau em Junho de 1985, a directiva instaura um sistema geral de reconhecimento dos diplomas universitários destinado a facilitar o exercício da liberdade de estabelecimento. Através desta nova abordagem de reconhecimento de diplomas que deixou de ser vertical, isto é, por sectores de actividades (
5
), para passar a ser horizontal, isto é, segundo o nível da formação, o legislador comunitário prossegue o objectivo de, a curto prazo, eliminar, para as profissões regulamentadas, o obstáculo do diploma nacional (
6
).
11.
Pelo seu carácter geral, a directiva tem vocação para ser aplicada a qualquer profissão, inclusive à profissão de geólogo, o que evita o inconveniente de se ter de fazer uma lista exaustiva das profissões em questão.
12.
É à luz destas considerações que se deve interpretar a resposta dada por M. Bangemann, em nome da Comissão, à pergunta n.o 1062/90 apresentada por S. Mayer relativa à aplicabilidade, ou não, da directiva à profissão de geólogo (
7
):
«Esta directiva, que pelo seu carácter geral e não sectorial consagra uma nova abordagem da Comunidade no domínio do reconhecimento dos diplomas e cobre uma grande diversidade de profissões, é aplicável aos geólogos desde que tenham obtido qualificação na sequência de uma formação sancionada por um diploma de ensino superior com pelo menos três anos de duração.»
Fundamento do reconhecimento dos diplomas de ensino superior
13.
Este fundamento reside na identidade entre a actividade profissional para que o migrante se formou no seu Estado-Membro de proveniência e a que deseja exercer no Estado-Membro de acolhimento (
8
). Mas a originalidade do sistema geral está no facto de que, em princípio, esta equivalência das formações não é determinada através de uma comparação das formações e da verificação da sua semelhança, mas através de uma comparação das saídas profissionais e da presunção de que, se as actividades principais são as mesmas, as formações que a elas conduzem devem ser suficientemente semelhantes para ser objecto de reconhecimento (
9
).
14.
O fundamento do reconhecimento dos diplomas explica os seus limites. O objectivo prosseguido pelo legislador comunitário é assim claramente enunciado no terceiro considerando da directiva. A directiva pretende ser um meio de ultrapassar o obstáculo à mobilidade que o diploma constitui na hipótese de «... actividades profissionais dependentes, no Estado-Membro de acolhimento, da posse de uma formação pós-secundária, desde que esses cidadãos (os cidadãos europeus) possuam diplomas que os habilitem para essas actividades...» (
10
).
Em contrapartida, a directiva não constitui um meio de ultrapassar o obstáculo ligado às diferenças entre as estruturas profissionais existentes nos Estados-Membros:
«Considerando, por outro lado, que o sistema geral de reconhecimento de diplomas do ensino superior não tem por objectivo nem alterar as regras profissionais, inclusive as deontológicas, que são aplicáveis a qualquer pessoa que exerça uma profissão no território de um Estado-Membro, nem subtrair os migrantes à aplicação dessas regras; que o sistema se limita a prever medidas apropriadas que permitam assegurar que o migrante cumpra as regras profissionais do Estado-Membro de acolhimento» (
11
).
Assim, não pode sustentar-se que este sistema permite ao cidadão comunitário exercer a sua profissão em toda a Comunidade Europeia. É ainda necessário que essa profissão exista no Estado-Membro em cujo território deseja exercê-la.
15.
Todavia, embora a existência da profissão seja necessária para a aplicação do sistema geral, não é suficiente. A profissão em questão deve também ser regulamentada (
12
).
Profissão regulamentada: «noção-chave» do sistema geral
16.
A aplicabilidade do sistema geral concretizado pela directiva está subordinada à existência de regras que disciplinem o acesso e o exercício dessa profissão. A existência desta característica arrasta duas consequências fundamentais.
17.
Em primeiro lugar, é o carácter regulamentado de uma actividade profissional num Estado-Membro de acolhimento que desencadeia a aplicação do sistema geral de reconhecimento:
«A presente directiva aplica-se aos nacionais de um Estado-Membro que desejem exercer, como independentes ou assalariados, uma profissão regulamentada num Estado-Membro de acolhimento» (
13
).
18.
Em segundo lugar, é ainda o carácter regulamentado de uma actividade profissional que obriga o Estado-Membro de acolhimento a tomar as medidas necessárias para reconhecer as provas de competência obtidas no seguimento de uma formação que prepara para o exercício da mesma profissão nos outros Estados-Membros.
«Quando, no Estado-Membro de acolhimento, o acesso a uma profissão regulamentada ou o seu exercício dependerem da posse de um diploma...» (
14
).
19.
A noção de «profissão regulamentada» é assim a noção-chave tanto para efeitos da determinação do âmbito de aplicação do sistema geral (
15
) como para a adopção de medidas nacionais de aplicação do sistema (
16
). É, portanto, fundamental definir esta noção para se conhecer o âmbito de aplicação do sistema geral.
Definição de «profissão regulamentada»
20.
O juiz de reenvio pergunta ao Tribunal se não se pode definir «profissão regulamentada» de uma forma ampla.
21.
Estudos sociológicos e estatísticos dos comportamentos do mercado de trabalho, que demonstram existir, aquando do recrutamento, uma preferência pelos titulares de diplomas universitários nacionais relativamente aos cidadãos comunitários titulares de diplomas obtidos noutro Estado-Membro, permitem afirmar que a profissão em questão está indirectamente regulamentada. A directiva seria, portanto, aplicável.
Por consequência, o Estado-Membro de acolhimento deveria tomar as medidas que tornassem possível o reconhecimento da equivalência material do diploma concedido num Estado-Membro ao diploma universitário nacional desse Estado-Membro de acolhimento (
17
).
22.
E possível uma outra definição de profissão regulamentada: a saber, uma «definição finalística», isto é, adaptada ao objectivo prosseguido pela directiva (
18
).
23.
Nesta concepção, seria considerada profissão regulamentada qualquer profissão cujo acesso e exercício se regem por uma regulamentação nacional.
24.
Em nossa opinião, a definição adoptada pelo legislador comunitário na directiva procede de uma concepção finalística. Vamos demonstrá-lo procedendo à análise do artigo 1.o, alíneas e) e d), e identificando, a seguir, os grandes inconvenientes a que inevitavelmente conduziria a opção por uma definição ampla de «profissão regulamentada».
Análise do artigo 1. o, alíneas c) e d)
25.
A redacção do artigo 1.o, alíneas c) e d), remete expressamente para uma definição finalística da noção de «profissão regulamentada»:
«c)
... a actividade ou o conjunto de actividades profissionais regulamentadas que constituem essa profissão num Estado-Membro;
d)
... qualquer actividade profissional cujo acesso ou exercício, ou uma da modalidades de exercício, num Estado-Membro se encontrem subordinados, directa oh indirectamente, por força de disposições legislativas, regulamentares oh administrativas, à posse de um diploma...» (
19
).
26.
O legislador comunitário considera, assim, dois tipos de hipóteses. Na primeira, as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas subordinam o acesso a uma profissão à posse de um diploma. Na segunda, essas disposições subordinam o exercício da profissão à posse de um diploma.
27.
Tratando-se da primeira hipótese, a posse de uma prova de qualificação determinada constitui a condição necessária para que o interessado possa começar a exercê-la. Não é difícil identificar estes casos.
Pode dizer-se que a actividade é regulamentada«... quando esta prescrição resulta de disposições de origem estatal. Essas mesmas disposições formulam as exigências de qualificação ou conferem a um organismo profissional competência para as formular. São estas disposições ou as medidas tomadas com base na autorização que concedem que devem ser adaptadas para aplicar (a directiva)» (
20
).
28.
Relativamente à segunda hipótese, é mais delicado identificar os casos que dela relevam. É por essa razão que o artigo 1.o, alínea d), da directiva fornece esclarecimentos, distinguindo três modalidades de exercício de uma actividade profissional.
29.
a)
O exercício de uma actividade profissional depende do uso de um título profissional (
21
).
É o caso, em todos os Estados-Membros, dos advogados, em que uma parte das suas actividades está regulamentada (a título de exemplo, exige-se uma qualificação especial para poder assegurar a representação e a defesa em justiça...).
30.
O título profissional será definido como a denominação utilizada numa actividade cuja contrapartida seja uma remuneração e que ateste, nesse domínio, uma competência particular. Uma denominação só é susceptível de se tornar um título profissional se a autoridade pública definir as condições da sua atribuição, ou directamente, ou autorizando um organismo particular (designadamente um júri ou uma organização profissional) a fazê-lo, e se assegurar a protecção dessa denominação através da aplicação por sanções penais em caso de uso ilícito.
31.
A intervenção da autoridade pública na determinação do seu modo de atribuição é determinante. Distingue essa denominação das qualidades cujo uso é autorizado por uma associação profissional ou uma sociedade científica (por exemplo, a qualidade de psicanalista em França).
32.
b)
A segunda modalidade de exercido de uma actividade profissional está prevista na segunda parte do primeiro parágrafo da alínea d) do artigo 1.o da directiva (
22
).
33.
Aqui, o acesso à actividade profissional é livre, mas o seu exercício está subordinado à posse de uma prova de qualificação determinada.
34.
É o caso da profissão de psicólogo não médico na Alemanha, cuja actividade, em princípio, não está subordinada a condições de qualificação, mas para a qual a segurança social só reembolsa as prestações fornecidas por profissionais qualificados. O legislador comunitário tira daí as consequências: o exercido de uma actividade profissional no quadro de um organismo como a Segurança Social faz dela uma profissão regulamentada.
35.
c)
A terceira e última modalidade de exercício de uma actividade profissional regulamentada está prevista no artigo 1.o, alinea d), segundo e terceiro parágrafos (
23
)
36.
Esta última hipótese referida pelo legislador comunitario no preâmbulo da directiva (
24
) é a de certas associações profissionais de um tipo um pouco especial, raras no continente, mas frequentes no Reino Unido e na Irlanda. São as associações:
—
que têm por objectivo promover um nível de qualificação elevado numa profissão,
—
que impõem aos seus membros uma certa formação e o respeito por uma deontologia;
—
que, de uma forma ou de outra, foram consideradas de utilidade pública pelos poderes públicos. Assim, no Reino Unido, o reconhecimento efectuado pela Royal Charter.
37.
É por isso que o exercício de uma actividade enquanto membro deste género de associações, de que a directiva dá a título de exemplo para o Reino Unido trinta e oito nomes (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, Britisch Psychological Society...), é equiparado a uma profissão regulamentada.
Inconvenientes de uma definição ampla
38.
Optar por uma definição ampla implica inevitavelmente pelo menos quatro grandes inconvenientes.
39.
Em primeiro lugar, admitir uma concepção ampla redundaria em sustentar que não são os Estados-Membros os destinatários da directiva, mas sim as unidades económicas que operam no mercado de trabalho. Ora, nos termos do artigo 14.o da directiva:
«Os Estados-Membros são destinatários da presente directiva.»
40.
Em segundo lugar, os Estados-Membros ver-se-iam obrigados a modificar as estruturas profissionais existentes nos seus respectivos territórios nacionais.
Ora, como vimos (
25
), não é esse o objectivo do legislador comunitário.
41.
Além disso, optar por esta definição ampla é susceptível de conduzir a um favorecimento das fraudes aos diplomas e de induzir em erro o público, clientela potencial dos profissionais a quem seria permitido usar títulos universitários que a sua formação e curso universitário não lhes permitia.
42.
Ora, não só o legislador refere expressamente não dever ser essa a consequência desta regulamentação (
26
), como também o Tribunal já decidiu no acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus (
27
), que:
«... a necessidade de proteger um público não necessariamente alertado contra a utilização abusiva de títulos universitários, que não sejam emitidos em conformidade com as normas previstas para o efeito no país em que o titular do diploma pretende dele fazer uso, constitui um interesse legítimo susceptível de justificar uma restrição das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado levada a cabo pelo Estado-Membro em causa.»
43.
Por último, a aplicação do sistema geral só seria determinada pelos nível e duração dos estudos necessários para obter o diploma ou título de formação exigidos no Estado-Membro de acolhimento.
Ora, como vimos (
28
), o sistema geral só se aplica se a profissão for regulamentada no Estado-Membro de acolhimento.
44.
Quanto ao caso submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, forçoso é reconhecer que não cabe em nenhuma das hipóteses previstas pela directiva (
29
). Podemos, portanto, sustentar que não estamos em presença de uma profissão regulamentada, porquanto nem o acesso nem o exercício da actividade de geólogo na Alemanha estão submetidos a regras vinculativas adoptadas, directa ou indirectamente, pela autoridade pública. Podemos, portanto, dizer que o acesso a esta profissão e o seu exercício são livres (
30
).
Os profissionais apenas estão sujeitos às regras do mercado de trabalho e aos comportamentos desse mercado e não a restrições de ordem jurídica.
45.
A directiva, como vimos, não tem por objectivo forçar os Estados-Membros a alterar a estrutura das actividades profissionais. A fortiori, o seu objectivo não pode ser o de forçar os operadores económicos a contratar empregados que não possuem qualificações especificamente procuradas, nem subverter a realidade permitindo a pessoas não titulares de um diploma específico utilizar um diploma que não possuem.
46.
É à luz destas explicações que sugerimos ao Tribunal que responda pela negativa à primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio.
47.
A segunda questão fica sem objecto.
48.
Face às considerações acima desenvolvidas, sugerimos ao Tribunal que responda da seguinte forma à questão apresentada pelo Oberverwaltungsgericht Berlin:
«O artigo l.o, alínea c), conjugado com o artigo l.o, alinea d), da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos, deve ser interpretado no sentido de que só se está em presença de uma profissão regulamentada se a autoridade pública adoptou, directa ou indirectamente, as regras que disciplinam o acesso à profissão e o seu exercício e se o desrespeito destas regras é punido.»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	JO 1989, L 19, p. 16.
(
2
)	Diploma de geólogo emitido por uma universidade grega após quatro anos de estudos de geologia.
(
3
)	Esta disposição prevê que «A autoridade competente do Estado-membro de acolhimento reconhece aos nacionais dos Estados-membros, que preencham as condições de acesso e de exercício de uma profissão regulamentada no seu território, o direito ao uso do título profissional do Estado-Membro de acolhimento correspondente a essa profissão.»
(
4
)	P. 8 da tradução portuguesa.
(
5
)	Foram adoptados sete sistemas sectoriais de reconhecimento dos diplomas entre 1975 e 1985, que se aplicam a actividades variadas no domínio da saúde e da arquitectura: médicos, enfermeiros, dentistas, veterinários, parteiras, farmacêuticos e arquitectos.
(
6
)	Primeiro, segundo e terceiro considerandos da directiva.
(
7
)	JO 1991, C 35, p. 12.
(
8
)	Quinto considerando da directiva.
(
9
)	Neste sentido, Beuve-Méry, J. J.: «La reconnaissance des diplomes: le système général adopté le 21.12.1989 par le Conseil des Communautés européennes», Revue du marché commun, n.o 336, Abril de 1990, p. 293.
(
10
)	Terceiro considerando da directiva, sublinhado nosso.
(
11
)	Décimo considerando da directiva.
(
12
)	Terceiro, quinto, oitavo, nono e décimo considerandos da directiva.
(
13
)	Artigo 2.o, primeiro parágrafo, sublinhado nosso.
(
14
)	Artigo 3.o, primeiro parágrafo, sublinhado nosso.
(
15
)	Artigo 2.o, primeiro parágrafo.
(
16
)	Artigo 3.o
(
17
)	Em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, da directiva.
(
18
)	Pertek, J.: «Reconnaissance des diplômes: systèmes sectoriels, systèmes généraux», Jurisclasseurs, 1994, fascículo 720.
(
19
)	Sublinhado nosso.
(
20
)	Pertek J., já referido, n.o 62, segundo parágrafo.
(
21
)	É assim que dispõe o artigo 1.o, alínea d), primeiro parágrafo, primeiro travessão: «o exercício de uma actividade ao abrigo de um título profissional, desde que o uso desse título apenas seja autorizado aos titulares de um diploma fixado em disposições legislativas, regulamentares ou administrativas».
(
22
)	«O exercício de uma actividade profissional no domínio da saúde, desde que a remuneração e/ou a retribuição dessa actividade se encontrem subordinadas, ao abrigo do regime nacional de segurança social, à posse de um diploma.»
(
23
)
(
24
)	Sétimo considerando da directiva.
(
25
)	Ponto 14 das nossas conclusões.
(
26
)	Décimo considerando da directiva.
(
27
)	C-19/92, Colect., p. I-1663, n.o 35.
(
28
)	Pontos 15 a 19 das nossas conclusões.
(
29
)	Pontos 27 a 37 das nossas conclusões.
(
30
)	Tanto o juiz de reenvio como os intervenientes o admitiram na audiência.