DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
4 juillet 2017 (*)
« Référé – Droit institutionnel – Parlement européen – Décision accordant une subvention à une fondation politique – Suspension du préfinancement – Obligation de fournir une garantie bancaire – Demande de mesures provisoires – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑118/17 R,
Institute for Direct Democracy in Europe ASBL (IDDE), établie à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes E. Plasschaert et É. Montens, avocats,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par Mmes C. Burgos et S. Alves, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant à l’octroi de mesures provisoires visant, premièrement, à obtenir le sursis à l’exécution de la décision FINS-2017-28 du Parlement, du 15 décembre 2016, relative au financement alloué à la requérante en tant qu’elle suspend le paiement du préfinancement, deuxièmement, à obtenir la dispense de l’obligation de constituer une garantie bancaire comme condition du préfinancement et, troisièmement, à ordonner au Parlement de verser à la requérante le montant du préfinancement,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        La requérante, Institute for Direct Democracy in Europe ASBL (IDDE), est une association sans but lucratif de droit belge.
2        À la suite de la demande de la requérante, le Parlement européen lui a accordé une subvention provenant du budget général de l’Union européenne pour l’année 2015 pour un montant maximal de 730 053 euros.
3        Le 7 avril 2016, la société d’audit Ernst & Young a rendu un rapport concluant, en substance, que la requérante avait respecté, de manière générale, les obligations découlant de la décision ayant accordé la subvention pour l’année 2015 ainsi que de la règlementation qui y est relative, mais qu’un « conflit d’intérêts », au sens de l’article II.2 de ladite décision, avait été identifié concernant un fournisseur pour un montant total de 12 100 euros.
4        Par la suite, le Parlement a procédé à des vérifications supplémentaires.
5        Le 30 septembre 2016, la requérante a demandé l’octroi d’une subvention pour l’année 2017.
6        Par lettre du 24 octobre 2016, le Parlement a informé la requérante que quelques dépenses afférentes à l’année 2015 pouvaient être requalifiées de non éligibles au financement par le Parlement pour cette même année.
7        Par lettre du 21 novembre 2016, le Parlement a informé la requérante de sa décision du même jour selon laquelle un montant de 33 863,50 euros avait été qualifié de non éligible et le solde pour l’année 2015, à savoir 88 924,58 euros, devait être lui versé.
8        Par lettre du 30 novembre 2016, le Parlement a informé la requérante que des articles de presse mettaient en cause la collecte des dons et la conclusion des contrats avec des donateurs ou des personnes proches des donateurs et qu’il avait effectué des vérifications complémentaires. Au vu des résultats de ces vérifications, le Parlement a indiqué qu’il pourrait être amené à suspendre le paiement du solde pour l’année 2015 et a invité la requérante à prendre position, ce que cette dernière a fait par lettre du 6 décembre 2016.
9        Par lettre du 2 décembre 2016, le Parlement a fait part à la requérante de son intention de suspendre, au vu des irrégularités présumées, le paiement de la subvention pour l’année 2017 et l’a invitée à prendre position jusqu’au 8 décembre 2016. La requérante a répondu par lettre du 8 décembre 2016.
10      Le 12 décembre 2016, le Parlement a décidé de suspendre le paiement du solde pour l’année 2015.
11      Par lettre du 15 décembre 2016, le Parlement a notifié à la requérante la décision FINS-2017-28 du même jour (ci-après la « décision attaquée »). Par cette décision, une subvention s’élevant à un montant maximal de 670 654,76 euros était allouée à la requérante pour l’année 2017, dont 221 316,07 euros pouvant être accordés en tant que préfinancement. Toutefois, le paiement du préfinancement était suspendu jusqu’à ce que le Parlement prenne une décision concluant que les irrégularités présumées n’étaient pas avérées. La décision attaquée ajoutait que, le cas échéant, le paiement du préfinancement serait subordonné à la production, par la requérante, d’une garantie bancaire à première demande.
12      Le 20 décembre 2016, le Parlement a saisi l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) pour enquêter sur les irrégularités présumées.
13      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 février 2017, la requérante a introduit un recours tendant, en substance, à l’annulation de la décision attaquée dans la mesure où celle-ci suspend le paiement de la subvention pour l’année 2017, y compris le paiement du préfinancement, limite le préfinancement à 33 % du montant maximal de la subvention et subordonne le paiement du montant du préfinancement à la constitution d’une garantie bancaire à première demande.
14      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 24 février 2017, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        surseoir à l’exécution de la décision attaquée en tant qu’elle suspend le paiement de la subvention pour l’année 2017, y compris le paiement du préfinancement ;
–        la dispenser de l’obligation de fournir une garantie bancaire à première demande en tant que condition pour le paiement du préfinancement de la subvention pour l’année 2017 ;
–        ordonner au Parlement de lui verser, à titre provisoire, le montant du préfinancement, à savoir 221 316,07 euros.
15      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 10 mars 2017, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé ;
–        réserver les dépens.
16      En réponse à une question du président du Tribunal, le Parlement a indiqué, le 18 mai 2017, qu’il n’avait pas encore pris de décision quant à l’existence ou non d’irrégularités relatives à la subvention versée pour l’année 2015. L’investigation de l’OLAF étant en cours, le Parlement a précisé qu’il devait attendre que celui-ci ait terminé son enquête et établi un rapport pour prendre sa décision.
En droit
Généralités
17      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
18      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
19      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
20      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
21      Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
Sur la portée de la décision attaquée
22      À titre liminaire, il convient, aux fins de l’examen de la présente demande en référé, de clarifier la portée de la décision attaquée.
23      Il ressort de la lettre du 15 décembre 2016, par laquelle le Parlement a transmis la décision attaquée, que son bureau a décidé de suspendre « le paiement de la subvention 2017 y compris le montant du préfinancement ».
24      Dans ses conclusions, la requérante demande, notamment, de surseoir à l’exécution de la décision attaquée en tant qu’elle suspend le paiement de la subvention pour l’année 2017, y compris le paiement du préfinancement.
25      Toutefois, il ne ressort pas des dispositions de la décision attaquée quant aux « modalités de paiement » que le paiement de la subvention pour l’année 2017 est suspendu dans son entièreté. En revanche, il ressort de son article I.4.1, intitulé « Préfinancement », que le « bureau [du Parlement] a décidé de suspendre le paiement du préfinancement ».
26      En outre, il ressort également de l’article I.4.1 de la décision attaquée que, dans l’hypothèse où la suspension du paiement du préfinancement serait levée, le paiement du préfinancement serait subordonné à la présentation d’une garantie bancaire à première demande par la requérante.
27      En tout état de cause, la liquidation du solde du financement de la subvention versée pour l’année 2017 n’interviendra, conformément à l’article I.4.2 de la décision attaquée, qu’en 2018.
28      Dans ces conditions, il y a lieu, aux fins de l’examen de la présente demande en référé, et sans préjudice de l’examen de la portée de la décision attaquée dans le cadre de la procédure au fond, de partir de la prémisse selon laquelle le Parlement a, par la décision attaquée, suspendu le paiement du préfinancement et non le paiement de la subvention dans son entièreté.
29      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.
Sur l’urgence
30      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
31      Lorsque le préjudice invoqué est d’ordre financier, les mesures provisoires sollicitées se justifient s’il apparaît que, en l’absence de ces mesures, la partie requérante se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au fond ou que ses parts de marché seraient modifiées de manière importante au regard, notamment, de la taille et du chiffre d’affaires de son entreprise ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques du groupe auquel elle appartient (voir ordonnance du 12 juin 2014, Commission/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, EU:C:2014:1749, point 46 et jurisprudence citée).
32      En l’espèce et en premier lieu, la requérante soutient qu’il lui serait impossible de produire une garantie bancaire à première demande après la suspension du paiement et « l’incertitude créée » par la décision attaquée.
33      À cet égard, il convient de rappeler que, s’agissant des demandes visant à la dispense de l’obligation de constituer une garantie bancaire comme condition du non-recouvrement immédiat du montant d’une amende infligée par la Commission européenne, il ressort de la jurisprudence que de telles demandes ne peuvent être accueillies qu’en présence de circonstances exceptionnelles [voir, en ce sens, ordonnance du 30 avril 2010, Ziegler/Commission, C‑113/09 P(R), non publiée, EU:C:2010:242, point 43 et jurisprudence citée].
34      Certes, en l’espèce, l’obligation de constituer une garantie bancaire s’insère dans le cadre juridique relatif au financement d’une fondation politique. Toutefois, cette différence de cadre juridique sous-jacent n’exclut pas de transposer les principes dégagés par la jurisprudence citée au point 33 ci-dessus au cas d’espèce (voir, en ce sens, ordonnance du 14 mars 2017, ADDE/Parlement, T‑48/17 R, non publiée, EU:T:2017:170, point 18).
35      L’existence de circonstances exceptionnelles, telle qu’exigée par la jurisprudence rappelée au point 33 ci-dessus, peut, en principe, être considérée comme établie lorsque la partie qui demande à être dispensée de constituer la garantie bancaire requise apporte la preuve soit qu’il lui est objectivement impossible de constituer cette garantie, soit que sa constitution mettrait en péril son existence (voir, en ce sens, ordonnance du 13 avril 2011, Westfälische Drahtindustrie e.a./Commission, T‑393/10 R, EU:T:2011:178, point 23).
36      Or, d’une part, la requérante n’établit, ni même ne soutient, que la constitution d’une garantie bancaire aurait une incidence sur sa situation financière. D’autre part, elle se limite à affirmer qu’il lui serait impossible de constituer une telle garantie sans apporter de preuve à l’appui de cette affirmation.
37      À ce dernier égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le contenu des lettres de refus des banques doit permettre au juge des référés de vérifier le caractère sérieux des demandes correspondantes et le contexte dans lequel elles s’inscrivent. En principe, il incombe donc à la partie qui sollicite les mesures provisoires de fournir, au stade de l’introduction de la demande en référé, des informations claires et suffisamment complètes concernant les lettres de refus provenant des banques dont elle se prévaut en vue de démontrer qu’il lui était objectivement impossible de constituer la garantie bancaire requise [voir, en ce sens, ordonnance du 20 avril 2012, Fapricela/Commission, C‑507/11 P(R), non publiée, EU:C:2012:231, point 55].
38      Toutefois, la requérante n’a pas fourni une seule lettre de refus d’une banque et ne fait pas non plus état des démarches qu’elle aurait entreprises pour obtenir une garantie bancaire. La seule affirmation, aucunement étayée, selon laquelle elle serait dans l’impossibilité de fournir une telle garantie ne suffit pas pour démontrer qu’il lui est objectivement impossible de constituer une telle garantie.
39      En deuxième lieu, aux fins d’obtenir le sursis à l’exécution de la décision attaquée en tant qu’elle suspend le paiement du préfinancement et d’obtenir l’injonction d’ordonner au Parlement de lui verser le montant du préfinancement, la requérante fait valoir qu’elle ne peut pas attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond.
40      À cet égard, la requérante soutient que le paiement du préfinancement est suspendu pour une durée indéterminée. Ainsi, elle serait privée des fonds essentiels nécessaires à son fonctionnement. Au regard de son budget prévisionnel, joint à la décision attaquée, d’un montant de 1 092 000 euros, ainsi que de ses ressources propres, qui sont estimées dans ce budget à 162 000 euros, et en l’absence du financement par le Parlement, elle ne serait pas en mesure de « survivre » jusqu’à l’issue de la procédure au fond.
41      En effet, selon la requérante, tout d’abord, ses ressources propres ne seraient pas immédiatement disponibles et de nombreux donateurs seraient réticents à faire des dons. Or, même à supposer qu’elle arrive à collecter 162 000 euros au titre des ressources propres estimées de manière complète et anticipée, elle serait, sur la base de son budget annuel et du coût de fonctionnement journalier de 3 000 euros en résultant, seulement en mesure de « survivre » 54 jours. Ainsi, il serait évident que, même avec des mesures drastiques de réduction des coûts, elle ne serait pas en mesure de « survivre » » jusqu’à l’issue de la procédure au fond. Le préjudice serait d’autant plus grave que, si elle devait faire l’objet d’une liquidation, elle devrait cesser toutes ses activités en violation des articles 11 et 12 de la Charte de droit fondamentaux de l’Union européenne.
42      Aux fins de l’examen de ces arguments, il convient de relever que, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».
43      Ainsi, une demande en référé doit permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur cette demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir du texte même de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P‑R, non publiée, EU:C:2016:668, point 17 et jurisprudence citée).
44      Il est également de jurisprudence constante que, pour pouvoir apprécier si toutes les conditions mentionnées aux points 30 et 31 ci-dessus sont remplies, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir, en ce sens, ordonnance du 29 février 2016, ICA Laboratories e.a./Commission, T‑732/15 R, non publiée, EU:T:2016:129, point 39 et jurisprudence citée).
45      Enfin, si la demande en référé peut être complétée sur des points spécifiques par des renvois à des pièces qui y sont annexées, ces dernières ne sauraient pallier l’absence des éléments essentiels dans ladite demande. Il n’incombe pas au juge des référés de rechercher, en lieu et place de la partie concernée, les éléments contenus dans les annexes de la demande en référé, dans la requête principale ou dans les annexes de la requête principale qui seraient de nature à corroborer la demande en référé. Une telle obligation mise à la charge du juge des référés serait d’ailleurs de nature à priver d’effet l’article 156, paragraphe 5, du règlement de procédure qui prévoit que la demande relative à des mesures provisoires doit être présentée par acte séparé (voir, en ce sens, ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement e.a., T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 16 et jurisprudence citée).
46      Il convient de relever, premièrement, que la requérante, en invoquant qu’elle ne peut « survivre » jusqu’à l’issue de la procédure au fond, soutient, en substance, que sa viabilité financière est en péril et fait ainsi valoir un préjudice d’ordre financier.
47      Deuxièmement, il importe de souligner que la requérante, en dépit des exigences rappelées aux points 432 à 45 ci-dessus, ne produit pas une image fidèle et globale de sa situation financière. En effet, la requérante ne donne aucune indication sur ses ressources financières au moment de l’introduction de la présente demande.
48      Troisièmement, cette lacune ne saurait être comblée par le calcul des coûts journaliers, fondé sur l’extrapolation du budget annuel en données journalières. En effet, en tant que tel, le budget prévisionnel pour l’année 2017 n’apporte pas de précisions sur les ressources financières de la requérante au moment de l’introduction de la présente demande. Pour cette même raison, l’affirmation de la requérante, pourtant contestée par le Parlement, selon laquelle elle aura des difficultés à collecter de manière anticipée les sommes constituant ses ressources propres pour l’année 2017 doit être écartée.
49      Partant, il y a lieu de conclure que, à défaut d’avoir établi une image fidèle et globale de sa situation financière, la requérante n’est pas parvenue à démontrer à suffisance de droit qu’elle subirait un préjudice grave et irréparable en ce qui concerne la demande de surseoir à l’exécution de la décision attaquée en tant qu’elle suspend le paiement du préfinancement et l’injonction sollicitée, à savoir d’ordonner au Parlement de lui verser le montant du préfinancement.
50      Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée, à défaut d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris, voire de procéder à la mise en balance des intérêts.
51      Enfin, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 160 du règlement de procédure, le rejet de la présente demande en référé n’empêche pas la requérante de présenter une nouvelle demande fondée sur des faits nouveaux qui seraient portés à sa connaissance.
52      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 4 juillet 2017.
Le greffier
Le président
*      Langue de procédure : l’anglais.