62019CJ0815
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
29 april 2021 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw en visserij – Biologische productie en etikettering van biologische producten – Verordening (EG) nr. 834/2007 – Artikel 19, lid 2 – Artikelen 21 en 23 – Verordening (EG) nr. 889/2008 – Artikel 27, lid 1 – Artikel 28 – Bijlage IX, punt 1.3 – Verwerking van biologische levensmiddelen – Niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong – Wier lithothamnium calcareum – Poeder verkregen uit gereinigde, fijngemaakte en gedroogde sedimenten van dit wier – Kwalificatie – Gebruik in biologische levensmiddelen om deze te verrijken met calcium – Toelating – Voorwaarden”
In zaak C‑815/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) bij beslissing van 5 september 2019, ingekomen bij het Hof op 6 november 2019, in de procedure
Natumi GmbH
tegen
Land Nordrhein-Westfalen,
in tegenwoordigheid van:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, N. Wahl, F. Biltgen (rapporteur), L. S. Rossi en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
Natumi GmbH, vertegenwoordigd door C. Konnertz-Häußler, Rechtsanwältin,
–
Land Nordrhein-Westfalen, vertegenwoordigd door A. Schink en J. Ley, Rechtsanwälte,
–
de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Tsaousi en A. Vasilopoulou als gemachtigden,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door E. Damiani, avvocato dello Stato,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Hofstötter en A. Dawes als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 december 2020,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (PB 2008, L 250, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/1584 van de Commissie van 22 oktober 2018 (PB 2018, L 264, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 889/2008”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Natumi GmbH en het Land Nordrhein-Westfalen (deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland) over het gebruik van een niet-biologisch ingrediënt bij de verwerking van een biologisch levensmiddel en het gebruik van termen in de etikettering van dat levensmiddel die verwijzen naar de biologische productiemethode.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 834/2007
3
Artikel 14 van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91 (PB 2007, L 189, blz. 1) heeft als opschrift „Voorschriften voor de veehouderij” en bepaalt in lid 1, onder d), iv):
„Naast de in artikel 11 vastgestelde algemene voorschriften voor de landbouwproductie zijn de volgende voorschriften van toepassing op de biologische veehouderij:
[...]
d)
ten aanzien van het voederen:
[...]
iv)
niet-biologische voedermiddelen van plantaardige oorsprong, voedermiddelen van dierlijke en minerale oorsprong, toevoegingsmiddelen voor diervoeders, bepaalde in diervoeding gebruikte producten en technische hulpstoffen mogen alleen worden gebruikt indien zij op grond van artikel 16 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten”.
4
Artikel 16 van deze verordening, met als opschrift „Toelatingscriteria voor producten en stoffen die in de landbouw worden gebruikt”, bepaalt:
„1.   Volgens de in artikel 37, lid 2, bedoelde procedure verleent de Commissie toelating voor, en stelt zij een limitatieve lijst op van producten en stoffen die voor de volgende doeleinden in de biologische landbouw mogen worden gebruikt:
[...]
c)
niet-organische voedermiddelen van plantaardige oorsprong, voedermiddelen van dierlijke en minerale oorsprong en bepaalde in diervoeding gebruikte stoffen;
[...]”
5
Artikel 19 van deze verordening, met als opschrift „Algemene voorschriften inzake de productie van verwerkte levensmiddelen”, luidt als volgt:
„1.   De bereiding van verwerkte biologische levensmiddelen wordt in tijd of ruimte gescheiden gehouden van niet-biologische levensmiddelen.
2.   De volgende voorwaarden zijn van toepassing op de samenstelling van biologische verwerkte levensmiddelen:
a)
het product wordt hoofdzakelijk geproduceerd met ingrediënten van agrarische oorsprong; [...]
b)
additieven, technische hulpstoffen, smaakstoffen, water, zout, preparaten van micro-organismen en enzymen, mineralen, sporenelementen, vitamines, alsmede aminozuren en andere micronutriënten in voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen worden alleen gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten;
c)
niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong worden alleen gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten of door een lidstaat voorlopig zijn toegelaten;
[...]”
6
Artikel 21 van verordening nr. 834/2007, met als opschrift „Toelatingscriteria voor het gebruik van bepaalde producten en stoffen bij de verwerking”, bepaalt:
„1.   De toelating en de vermelding op de limitatieve lijst van de in artikel 19, lid 2, punten b) en c), bedoelde producten en stoffen geschiedt in overeenstemming met de in titel II vastgestelde doelstellingen en beginselen en onderstaande criteria, die in hun totaliteit moeten worden beoordeeld:
i)
er zijn geen overeenkomstig dit hoofdstuk toegelaten alternatieven voorhanden;
ii)
zonder deze producten kunnen de levensmiddelen niet worden geproduceerd of bewaard of kan aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de communautaire wetgeving voorziet, niet worden voldaan.
[...]
2.   Volgens de in artikel 37, lid 2, bedoelde procedure besluit de Commissie over de toelating en de opname op de limitatieve lijst van de in lid 1 bedoelde producten en stoffen en stelt zij de specifieke voorwaarden en beperkingen voor het gebruik daarvan vast; indien nodig besluit zij tot intrekking van de toelating.
[...]”
7
Artikel 23 van deze verordening heeft als opschrift „Het gebruik van termen die verwijzen naar biologische productie” en luidt als volgt:
„1.   In de zin van deze verordening worden producten geacht producten te zijn waarop termen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, de ingrediënten ervan of de bij de productie gebruikte voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten, ingrediënten of voedermiddelen geproduceerd zijn overeenkomstig de in deze verordening vervatte regels. Met name mogen de termen vermeld in de bijlage en de afleidingen of verkleinwoorden daarvan, zoals ‚bio’ en ‚eco’, in de hele Gemeenschap en in elke taal van de Gemeenschap afzonderlijk of in combinatie worden gebruikt voor de etikettering van en de reclame voor een product dat voldoet aan de voorschriften die bij of krachtens deze verordening zijn vastgesteld.
Op de etikettering van en in de reclame voor levende en onverwerkte landbouwproducten mogen termen die verwijzen naar de biologische productiemethode, daarenboven slechts voorkomen wanneer ook alle ingrediënten van dat product geproduceerd zijn overeenkomstig de voorschriften van deze verordening.
2.   De in lid 1 bedoelde termen worden nergens in de Gemeenschap en in geen enkele taal van de Gemeenschap gebruikt voor de etikettering van, de reclame voor en de handelsdocumenten betreffende een product dat niet voldoet aan de eisen van deze verordening, tenzij zij niet worden toegepast op landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders of duidelijk geen verband houden met biologische productie.
Voorts worden in de etikettering of reclame geen termen, termen in handelsmerken inbegrepen, of praktijken gebruikt die de consument of gebruiker kunnen misleiden door de indruk te wekken dat een product of de ingrediënten ervan voldoen aan de voorschriften krachtens deze verordening.
[...]
4.   Met betrekking tot verwerkte levensmiddelen mogen de in lid 1 bedoelde termen worden gebruikt:
a)
in de verkoopbenaming, op voorwaarde dat:
i)
het verwerkte levensmiddel in overeenstemming is met artikel 19;
ii)
de ingrediënten van agrarische oorsprong voor ten minste 95 gewichtsprocent biologisch zijn;
b)
uitsluitend in de lijst van ingrediënten, op voorwaarde dat het levensmiddel voldoet aan artikel 19, lid 1 en lid 2, onder a), b) en d);
[...]”
Verordening nr. 889/2008
8
Artikel 1 van verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:
„Bij deze verordening worden specifieke voorschriften vastgesteld voor de biologische productie, de etikettering en de controle van de in artikel 1, lid 2, van [verordening nr. 834/2007] genoemde producten.”
9
Artikel 22 van verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Gebruik van bepaalde producten en stoffen in diervoeders”, bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel 14, lid 1, onder d), iv), van [verordening nr. 834/2007] mogen bij het vervaardigen van biologische diervoeders en het voederen van biologisch gehouden dieren slechts de volgende stoffen worden gebruikt:
a)
niet-biologische voedermiddelen van plantaardige of dierlijke oorsprong, of andere voedermiddelen die zijn opgenomen in bijlage V, deel 2, op voorwaarde dat:
i)
deze zonder chemische oplosmiddelen worden geproduceerd of bereid, en
ii)
de in artikel 43 of artikel 47, onder c), bedoelde beperkingen in acht worden genomen;
[...]
c)
biologische voedermiddelen van dierlijke oorsprong;
d)
voedermiddelen van minerale oorsprong die zijn opgenomen in bijlage V, deel 1;
[...]”
10
Artikel 27 van verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Gebruik van bepaalde producten en stoffen bij de vervaardiging van verwerkte levensmiddelen”, bepaalt in lid 1:
„Voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder b), van [verordening nr. 834/2007] mogen slechts de volgende stoffen worden gebruikt bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen, behalve wat producten van de wijnsector betreft, waarop de bepalingen van hoofdstuk 3 bis van toepassing zijn:
a)
in bijlage VIII bij de onderhavige verordening opgenomen stoffen;
[...]
f)
mineralen (inclusief spoorelementen), vitamines, aminozuren en micronutriënten, mits:
i)
het gebruik ervan in gewone levensmiddelen ‚een rechtstreeks juridisch vereiste is’, in die zin dat het rechtstreeks vereist is krachtens bepalingen van Unierecht of daarmee verenigbaar nationaal recht, met als gevolg dat het levensmiddel hoegenaamd niet als gewoon levensmiddel in de handel mag worden gebracht zonder toevoeging van die mineralen, vitamines, aminozuren of micronutriënten, of
ii)
wat betreft levensmiddelen die in de handel worden gebracht als levensmiddelen met bijzondere kenmerken of effecten op het gebied van gezondheid of voeding, of in verband met de behoeften van specifieke groepen consumenten:
–
in producten als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder a) en b), van verordening (EU) nr. 609/2013 van het Europees Parlement en de Raad [van 12 juni 2013 inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen, voeding voor medisch gebruik en de dagelijkse voeding volledig vervangende producten voor gewichtsbeheersing, en tot intrekking van richtlijn 92/52/EEG van de Raad, richtlijnen 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG en 2006/141/EG van de Commissie, richtlijn 2009/39/EG van het Europees Parlement en de Raad en de verordeningen (EG) nr. 41/2009 en (EG) nr. 953/2009 van de Commissie (PB 2013, L 181, blz. 35)], gebruik ervan is toegestaan bij die verordening en op grond van artikel 11, lid 1, van die verordening vastgestelde handelingen voor de betrokken producten;
–
in bij richtlijn 2006/125/EG van de Commissie [van 5 december 2006 inzake bewerkte voedingsmiddelen op basis van granen en babyvoeding voor zuigelingen en peuters (PB 2006, L 339, blz. 16)] gereguleerde producten, het gebruik ervan bij die richtlijn is toegestaan, of
–
in bij richtlijn 2006/141/EG van de Commissie [van 22 december 2006 inzake volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding en tot wijziging van richtlijn 1999/21/EG (PB 2006, L 401, blz. 1)] gereguleerde producten, het gebruik ervan bij die richtlijn is toegestaan.”
11
Artikel 28 van verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Gebruik van bepaalde niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong bij de vervaardiging van verwerkte levensmiddelen”, luidt:
„Voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder c), van [verordening nr. 834/2007] mag bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen worden gebruikgemaakt van in bijlage IX bij de onderhavige verordening opgenomen niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong.”
12
Bijlage V bij verordening nr. 889/2008, met als opschrift „Voedermiddelen als bedoeld in artikel 22, onder d), artikel 24, lid 2, en artikel 25 quaterdecies, lid 1”, vermeldt in punt 1 voedermiddelen van minerale oorsprong, waaronder „maerl” en „lithothamnion”.
13
Bijlage VIII bij deze verordening, met als opschrift „Bepaalde producten en stoffen voor gebruik bij de vervaarding van verwerkte biologische levensmiddelen, gist en gistproducten als bedoeld in artikel 27, lid 1, onder a), en artikel 27 bis, onder a)”, vermeldt in deel A, over „levensmiddelenadditieven, inclusief dragers”, dat „calciumcarbonaat”„niet als kleurstof [mag] worden gebruikt en [...] niet [mag] worden gebruikt om producten met calcium te verrijken”.
14
Bijlage IX bij deze verordening heeft als opschrift „Niet-biologisch geproduceerde ingrediënten van agrarische oorsprong als bedoeld in artikel 28” en luidt in punt 1:
„Onverwerkte plantaardige producten en via processen daarvan afgeleide producten
1.1 Eetbare vruchten, noten en zaden:
[...]
1.2 Eetbare specerijen en kruiden:
[...]
1.3 Varia:
algen, inclusief zeewier, die in de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt”
Verordening nr. 1925/2006
15
Bijlage I bij verordening (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de toevoeging van vitaminen en mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen (PB 2006, L 404, blz. 26) heeft als opschrift „Vitaminen en mineralen die aan levensmiddelen mogen worden toegevoegd” en vermeldt „calcium” als een van de „mineralen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16
Natumi is fabrikant van soja- en rijstdranken, die zij in voorverpakte vorm op de markt brengt. Zij verwerkt in haar dranken het kalkhoudende rode wier Lithothamnium calcareum, in de vorm van poeder verkregen uit gereinigde, fijngemaakte en gedroogde sedimenten van dit dode wier. Dit zeewier bevat hoofdzakelijk calciumcarbonaat en magnesiumcarbonaat.
17
Natumi brengt onder meer de drank „Soja-Drink-Calcium” op de markt, met „bio” op het etiket en met de vermeldingen „calcium”, „met calciumrijk zeewier” en „met hoogwaardig calcium uit het zeewier lithothamnion”.
18
Reeds in 2005 heeft de deelstaat Noordrijn-Westfalen Natumi gewaarschuwd dat het verboden is om calciumcarbonaat als mineraal te gebruiken om biologische producten te verrijken met calcium, ook wanneer de verrijking gebeurt door wieren toe te voegen, en dat het verboden is om op dergelijke producten verwijzingen naar calcium aan te brengen.
19
De deelstaat Noordrijn-Westfalen heeft een procedure ingesteld om Natumi een geldboete te laten opleggen, waarna deze laatste op 14 juli 2005 een vordering tot verkrijging van een verklaring voor recht heeft ingesteld bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf (bestuursrechter in eerste aanleg Düsseldorf, Duitsland), die deze declaratoire vordering heeft afgewezen.
20
Natumi heeft tegen de beslissing van die rechter hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland). De procedure is op verzoek van partijen in het hoofdgeding geschorst in afwachting van de vaststelling van verordening nr. 834/2007, waarbij verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen (PB 1991, L 198, blz. 1) is ingetrokken.
21
Laatstgenoemde rechterlijke instantie heeft het beroep van Natumi bij beslissing van 19 mei 2016 verworpen op grond dat verordening nr. 889/2008 niet toestaat dat het wier Lithothamnium calcareum wordt toegevoegd aan een biologisch levensmiddel. Volgens deze rechter ziet punt 1.3 van bijlage IX bij deze verordening enkel op eetbare wieren, en mogen overeenkomstig artikel 28 van deze verordening dus alleen deze wieren gebruikt worden bij de verwerking van biologische levensmiddelen. Hoewel deze bepalingen het niet uitdrukkelijk hebben over de eetbaarheid van wieren, vindt deze uitlegging steun in het feit dat de andere in de punten 1.1 en 1.2 van voormelde bijlage IX bedoelde stoffen en de in artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 834/2007 bedoelde wieren eetbaar moeten zijn. Het wier Lithothamnium calcareum is echter, gezien de kenmerkende kalkopslag in de celwanden ervan, niet eetbaar. Volgens die rechter zijn de sedimenten van dit wier hoe dan ook geen ingrediënten van agrarische oorsprong die onder punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 vallen, maar mineralen, die in beginsel niet aan biologische producten mogen worden toegevoegd.
22
Tegen die beslissing in hoger beroep heeft Natumi beroep in Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland).
23
De verwijzende rechter is van oordeel dat de uitkomst van het hoofgeding in de eerste plaats afhangt van de vraag of verordening nr. 889/2008 toestaat dat het wier Lithothamnium calcareum als ingrediënt wordt gebruikt bij de bereiding van biologische levensmiddelen.
24
Hij merkt in dit verband op dat artikel 19, lid 2, van verordening nr. 834/2007 onder meer onderscheid maakt tussen het gebruik van mineralen en het gebruik van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong, en dat verordening nr. 889/2008, die uitvoering geeft aan verordening nr. 834/2007, in de artikelen 27 en 28 ervan in verschillende toelatingsregelingen voorziet voor deze twee categorieën.
25
Artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008 bepaalt volgens hem namelijk dat mineralen slechts mogen worden gebruikt op voorwaarde dat het gebruik ervan in levensmiddelen voor algemene consumptie een rechtstreeks juridisch vereiste is. Niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong mogen overeenkomstig artikel 28 van deze verordening in biologische levensmiddelen worden gebruikt indien zij voorkomen op de limitatieve lijst in bijlage IX bij deze verordening. Punt 1.3 van deze bijlage vermeldt „algen, inclusief zeewier, die in de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt”.
26
Volgens de verwijzende rechter bevat punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 geen enkele beperking wat betreft de eetbaarheid van wieren, en moet dus niet het wier zelf maar het ingrediënt dat bij de vervaardiging van levensmiddelen wordt gebruikt, zoals wierpoeder, eetbaar zijn. Deze uitlegging vindt volgens hem steun in een door Natumi overgelegde brief van de Commissie van 30 maart 2015 waarin deze instelling bevestigt dat het wier Lithothamnium calcareum onder punt 1.3 van bijlage IX bij die verordening valt.
27
De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de omstandigheid dat „lithothamnion” als grondstof van minerale oorsprong staat vermeld in bijlage V bij verordening nr. 889/2008, betreffende voedermiddelen, en het feit dat er in bijlage IX bij deze verordening geen categorie is voor „lithothamnion”, weliswaar lijken aan te geven dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde wier moet worden ingedeeld als mineraal, maar dat, zo levend gevangen wier als een ingrediënt van agrarische oorsprong wordt beschouwd, ongeacht het calciumgehalte ervan, dit in beginsel ook dient te gelden voor afgestorven wier, aangezien het niet vaststaat dat de calcificatie zich pas voordoet nadat het wier is afgestorven. Bovendien is het feit dat „lithothamnion” in bijlage V bij verordening nr. 889/2008 als grondstof van minerale oorsprong wordt ingedeeld, volgens hem niet relevant voor de toelatingsregeling voor levensmiddelen, aangezien volgens artikel 19 van verordening nr. 834/2007, dat de indeling van levensmiddelen regelt, in beginsel geen mineralen zijn toegestaan.
28
De verwijzende rechter merkt verder op dat, hoewel uit de in verordening nr. 889/2008 neergelegde regels voor diervoeders blijkt dat de Uniewetgever zich bewust was van het hoge calciumgehalte van het wier Lithothamnium calcareum, punt 1.3 van bijlage IX bij van verordening nr. 889/2008 gewaagt van „algen” in het algemeen, zonder dit specifieke wier uit te sluiten.
29
Volgens hem is het gebruik van het wier Lithothamnium calcareum en met name van poeder van gereinigde, fijngemaakte en gedroogde sedimenten van dit dode wier derhalve toegestaan op grond van artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007, gelezen in samenhang met artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en punt 1.3 van bijlage IX bij deze verordening.
30
De verwijzende rechter betwijfelt evenwel of, en in welke mate, wier – en inzonderheid het wier Lithothamnium calcareum – voldoet aan de voorwaarden die artikel 21, lid 1, onder ii), van verordening nr. 834/2007 stelt voor toelating van het gebruik ervan overeenkomstig artikel 19, lid 2, van deze verordening. Volgens hem blijkt immers niet dat het zonder dit wier onmogelijk is om levensmiddelen te produceren of te bewaren of om aan in het Unierecht vastgestelde voedingsvoorschriften te voldoen.
31
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of op de etikettering van een product dat een ingrediënt als het betrokken wier bevat, mag worden verwezen naar calcium, dat een mineraal is.
32
Die rechter is van mening dat het krachtens artikel 23 van verordening nr. 834/2007 verboden is om op de verpakking of in de naam van biologische dranken te verwijzen naar calcium, en dat elke verwijzing naar een mineraal als calcium in beginsel zou kunnen worden geacht misleidend te zijn, gelet op artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007 juncto artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008, waarin het gebruik van mineralen aan strikte voorwaarden wordt onderworpen. Hij meent evenwel dat dit niet het geval is wanneer dit calcium afkomstig is uit een ingrediënt waarvan het gebruik is toegestaan en dat van nature een hoog calciumgehalte heeft.
33
In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 28 van [verordening nr. 889/2008] juncto punt 1.3 van bijlage IX daarbij aldus worden uitgelegd dat bij de verwerking van biologische levensmiddelen het wier Lithothamnium calcareum als ingrediënt mag worden gebruikt?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: Is ook het gebruik van afgestorven wieren toegestaan?
3)
Indien ook de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord: Mag voor een product dat het (afgestorven) wier Lithothamnium calcareum als ingrediënt bevat en waarvan het etiket de term ‚bio’ vermeldt, de benaming ‚met calcium’, ‚met calciumrijk zeewier’ of ‚met hoogwaardig calcium uit het zeewier lithothamnion’ worden gebruikt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
34
Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 889/2008 aldus moet worden uitgelegd dat het toegestaan is om poeder verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van deze verordening te gebruiken bij de verwerking van biologische levensmiddelen zoals biologische rijst- en sojadranken teneinde deze te verrijken met calcium.
35
In dit verband zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (arrest van 19 september 2018, González Castro, C‑41/17, EU:C:2018:736, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
Aangaande de bewoordingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen blijkt uit artikel 28 van verordening nr. 889/2008 dat, wat de toepassing van artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007 betreft, de in bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 genoemde niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong mogen worden gebruikt bij de vervaardiging van biologische levensmiddelen.
37
Bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 legt in punt 1 ervan de lijst vast van „onverwerkte plantaardige producten en via processen daarvan afgeleide producten”, waaronder in punt 1.1 „eetbare vruchten, noten en zaden”, in punt 1.2 „eetbare specerijen en kruiden” en in punt 1.3, onder het opschrift „Varia”, „algen, inclusief zeewier, die in de bereiding van niet-biologische levensmiddelen mogen worden gebruikt”.
38
Samen met de verwijzende rechter moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever voor de punten 1.1 en 1.2 van deze bijlage IX uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de daarin genoemde producten eetbaar moeten zijn, zonder hetzelfde te preciseren in punt 1.3 van deze bijlage, en dat het ontbreken daarvan bevestigt dat de werkingssfeer van deze bepaling niet beperkt is tot algen die als zodanig eetbaar zijn.
39
Punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 moet dan ook worden begrepen als betrekking hebbende op alle wieren, inclusief zeewier. De enige voorwaarde is dat zij mogen worden gebruikt bij de bereiding van niet-biologische levensmiddelen.
40
In casu wordt niet betwist dat het wier Lithothamnium calcareum zeewier is en dat het mag worden gebruikt bij de verwerking van niet‑biologische levensmiddelen.
41
Dit wier moet dus worden gezien als een onverwerkt plantaardig product in de zin van punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008.
42
Bijgevolg vormt poeder dat wordt verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum een door verwerking uit een plantaardig product afgeleid product dat onder punt 1.3 van bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 valt en dat moet worden beschouwd als een niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van deze verordening.
43
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid, waarop de deelstaat Noordrijn-Westfalen zich beroept, dat in punt 1 van bijlage V bij verordening nr. 889/2008, die overeenkomstig artikel 22 van deze verordening een limitatieve lijst bevat van niet-biologische voedermiddelen van plantaardige oorsprong, voedermiddelen van dierlijke oorsprong en voedermiddelen van minerale oorsprong die krachtens artikel 14, lid 1, onder d), iv), en artikel 16 van verordening nr. 834/2007 mogen worden gebruikt bij biologische productie, „lithothamnion” en „maerl” – met andere woorden het wier Lithothamnium calcareum – uitdrukkelijk worden ingedeeld bij „voedermiddelen van minerale oorsprong”.
44
Deze indeling is immers eigen aan diervoeders en verschilt van de indeling van de levensmiddelen waarop deze verordeningen betrekking hebben. Zoals de advocaat-generaal in de punten 78 en 79 van zijn conclusie heeft opgemerkt, valt deze indeling voor diervoeders te verklaren door het feit dat het wier Lithothamnium calcareum in de Uniewetgeving betreffende diervoeders wordt bezien vanuit de voedingswaarde ervan.
45
Bovendien zij er in verband met verwerkte biologische levensmiddelen aan herinnerd dat verordening nr. 834/2007 in artikel 19, lid 2, onder b) en c), en artikel 21 in verschillende vergunningsregelingen voorziet naargelang de gebruikte producten of stoffen niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong zijn die zijn opgenomen op de door de Commissie opgestelde limitatieve lijst van artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij, dan wel additieven, technische hulpstoffen, smaakstoffen, water, zout, preparaten van micro-organismen en enzymen, mineralen, sporenelementen, vitaminen of aminozuren of andere micronutriënten die zijn opgenomen op de eveneens door de Commissie opgestelde limitatieve lijst van artikel 27, lid 1, van verordening nr. 889/2008 en bijlage VIII daarbij.
46
Bijgevolg hangt de indeling van een product als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij dan wel als mineraal in de zin van artikel 27, lid 1, van deze verordening en bijlage VIII daarbij niet af van de voedingswaarde van dat product maar van de inschrijving ervan op een van de limitatieve lijsten in deze bepalingen.
47
In casu maakt noch artikel 27, lid 1, van verordening nr. 889/2008, noch bijlage VIII bij deze verordening melding van het wier Lithothamnium calcareum, zodat dit wier op het eerste gezicht niet kan worden beschouwd als een mineraal in de zin van deze bepalingen.
48
Wat de context van de betrokken bepalingen betreft zij eraan herinnerd dat artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij uitvoering geven aan artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007.
49
Artikel 19 van verordening nr. 834/2007, dat de regels bevat voor de productie van verwerkte levensmiddelen, bepaalt in lid 2, onder c), immers dat niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong mogen worden toegevoegd indien zij overeenkomstig artikel 21 van deze verordening zijn toegelaten voor gebruik in de biologische productie.
50
Artikel 21 van verordening nr. 834/2007 bepaalt de criteria om deze producten en stoffen te mogen gebruiken en machtigt de Commissie om in het kader daarvan een limitatieve lijst van die producten en stoffen op te stellen.
51
Op basis van dit artikel 21 heeft de Commissie in artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij een limitatieve lijst vastgelegd van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong die voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder c), van verordening nr. 834/2007 mogen worden gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen.
52
Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat een uitvoeringsverordening indien mogelijk aldus moet worden uitgelegd dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (arrest van 19 juli 2012, Pie Optiek, C‑376/11, EU:C:2012:502, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
Derhalve moeten artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij in dier voege worden uitgelegd dat zij in overeenstemming zijn met artikel 21 van verordening nr. 834/2007.
54
Hieruit volgt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft onderstreept, een niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong dat op de limitatieve lijst in bijlage IX bij verordening nr. 889/2008 voorkomt slechts in een biologisch levensmiddel kan worden gebruikt indien het voldoet aan de criteria van artikel 21 van verordening nr. 834/2007.
55
Volgens deze criteria, die zijn vastgesteld in artikel 21, lid 1, eerste alinea, onder i) en ii), van verordening nr. 834/2007, mag een product of een stof worden gebruikt op voorwaarde dat er geen alternatieven voorhanden zijn die zijn toegelaten overeenkomstig hoofdstuk 4 van titel III van deze verordening, waartoe die bepaling behoort, en dat het zonder die producten of stoffen niet mogelijk is de levensmiddelen te produceren of te bewaren of om te voldoen aan bepaalde in de Uniewetgeving neergelegde voedingsvoorschriften.
56
Bijgevolg moet worden nagegaan of deze criteria zijn vervuld wanneer poeder van gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van verordening nr. 889/2008 wordt gebruikt in biologische levensmiddelen, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde biologische rijst- en sojadranken, teneinde deze te verrijken met calcium.
57
Wat het eerste van deze twee criteria betreft, lijken er – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – geen overeenkomstig de artikelen 19 en 21 van die verordening toegelaten alternatieven voorhanden te zijn. Dit criterium moet dan ook worden geacht te zijn vervuld.
58
Wat het tweede criterium betreft, blijkt – wederom onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – het toevoegen van een poeder van gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum om biologische levensmiddelen zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde biologische rijst- en sojadranken te verrijken, niet noodzakelijk te zijn om die levensmiddelen te produceren of te bewaren of om te voldoen aan de voedingsvoorschriften waarin de Uniewetgeving voorziet. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat dit criterium in casu niet is vervuld.
59
Hieruit volgt dat artikel 28 van verordening nr. 889/2008 en bijlage IX daarbij, juncto artikel 21 van verordening nr. 834/2007, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat poeder verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong wordt gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde biologische rijst- en sojadranken, teneinde deze te verrijken met calcium.
60
Deze uitlegging vindt steun in de doelstellingen die worden nagestreefd door de regelgeving waarover het gaat in het hoofdgeding.
61
Verordening nr. 889/2008 heeft volgens artikel 1, lid 1, ervan namelijk tot doel specifieke voorschriften voor verordening nr. 834/2007 vast te leggen.
62
Verordening nr. 834/2007 voorziet in strikte regels wat de toevoeging van mineralen bij de productie van biologische levensmiddelen betreft: artikel 19, lid 2, onder b), bepaalt dat mineralen alleen in levensmiddelen mogen worden gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 van deze verordening zijn toegelaten voor gebruik in de biologische productie.
63
Volgens bijlage I bij verordening nr. 1925/2006, betreffende de toevoeging van vitaminen, mineralen en bepaalde andere stoffen aan levensmiddelen, vormt calcium een mineraal.
64
Op basis van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 heeft de Commissie in artikel 27 van verordening nr. 889/2008 en deel A van bijlage VIII daarbij voor de toepassing van artikel 19, lid 2, onder b), van verordening nr. 834/2007 een limitatieve lijst opgesteld van stoffen die mogen worden toegevoegd bij het verwerken van biologische levensmiddelen. In dat deel van bijlage VIII wordt calcium op die lijst weliswaar als een levensmiddelenadditief ingedeeld, maar daarbij wordt gepreciseerd dat het niet mag worden gebruikt om producten te verrijken met calcium.
65
Bovendien bepaalt artikel 27, lid 1, onder f), van verordening nr. 889/2008 dat mineralen mogen worden gebruikt in gewone levensmiddelen mits wordt voldaan aan de volgende respectieve voorwaarden. Ten eerste moet dit gebruik „een rechtstreeks juridisch vereiste” zijn, in die zin dat het rechtstreeks vereist is krachtens bepalingen van Unierecht of daarmee verenigbaar nationaal recht, met als gevolg dat het levensmiddel in geen geval als gewoon levensmiddel in de handel mag worden gebracht zonder dat die mineralen eraan zijn toegevoegd. Ten tweede, wat betreft levensmiddelen die in de handel worden gebracht als levensmiddelen met bijzondere kenmerken of effecten op het gebied van gezondheid of voeding of in verband met de behoeften van specifieke groepen consumenten, moet het gebruik van mineralen toegestaan zijn bij de Unieregelgeving inzake voor zuigelingen en peuters bedoelde levensmiddelen, voeding voor medisch gebruik en de dagelijkse voeding volledig vervangende producten voor gewichtsbeheersing, inzake bewerkte voedingsmiddelen op basis van granen en babyvoeding voor zuigelingen en peuters, of inzake volledige zuigelingenvoeding en opvolgzuigelingenvoeding.
66
In casu blijkt nergens uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, uit het dossier waarover het Hof beschikt of uit het door het Hof verrichte onderzoek dat er een dergelijke regel van nationaal of Unierecht bestaat die vereist dat calcium wordt toegevoegd aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde biologische levensmiddelen – te weten rijst‑ en sojadranken – opdat deze op de markt mogen worden gebracht.
67
Bijgevolg is het volgens artikel 19, lid 2, onder b), en artikel 21 van verordening nr. 834/2007, junctis artikel 27 van verordening nr. 889/2008 en bijlage VIII daarbij, verboden om bij de verwerking van biologische levensmiddelen, zoals de rijst‑ en sojadranken in het hoofdgeding, calcium daaraan toe te voegen teneinde de betrokken producten te verrijken met calcium.
68
In dit verband zij erop gewezen dat Natumi in haar schriftelijke opmerkingen erkent dat calciumcarbonaat niet mag worden gebruikt om biologische producten te verrijken met calcium en veel producenten van biologische soja‑, rijst‑ en graandranken daarom het wier Lithothamnium calcareum toevoegen, dat van nature een hoog calciumgehalte heeft. Verder stelt Natumi dat dit wier een natuurlijk alternatief voor calcium is waarvan het gebruik ter verrijking van biologische levensmiddelen moet worden toegestaan.
69
Vastgesteld moet echter worden dat een uitlegging volgens welke poeder dat is verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum, dat van nature een hoog calciumgehalte heeft, als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van verordening nr. 889/2008 zou mogen worden gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde biologische soja- en rijstdranken, teneinde deze te verrijken met calcium, erop zou neerkomen dat de producenten van deze middelen het verbod van artikel 19, lid 2, onder b), en artikel 21 van verordening nr. 834/2007, junctis artikel 27 van verordening nr. 889/2008 en bijlage VIII daarbij, zouden kunnen omzeilen.
70
Een dergelijke uitlegging zou dus tot gevolg hebben dat de strikte regels voor de toevoeging van producten en stoffen zoals mineralen bij de productie van biologische levensmiddelen waarin de regeling in het hoofdgeding voorziet, buiten werking worden gesteld, en zou indruisen tegen de doelstellingen daarvan.
71
Bovendien moet erop worden gewezen, zoals ook de advocaat-generaal in de punten 90 tot en met 93 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de ontwerpuitvoeringsverordening van verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening nr. 834/2007 (PB 2018, L 150, blz. 1) in artikel 7, tweede alinea, bepaalt dat de toelating van de toevoeging van niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong aan verwerkte biologische levensmiddelen niet geldt als laatstgenoemde worden gebruikt als producten of stoffen vermeld in bijlage II, deel IV, punt 2.2.2, van verordening 2018/848, waaronder met name mineralen. Hoewel verordening nr. 2018/848 en genoemde ontwerpuitvoeringsverordening, met inbegrip van de bijlagen daarbij, niet van toepassing zijn op de onderhavige zaak, tonen zij een ontwikkeling aan op het gebied van biologische voeding, namelijk dat de toevoeging van niet-biologische bestanddelen aan biologische levensmiddelen geleidelijk aan banden wordt gelegd.
72
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 889/2008 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat poeder verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van verordening nr. 889/2008 wordt gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen, zoals biologische rijst- en sojadranken, teneinde deze te verrijken met calcium.
Derde vraag
73
Gezien het antwoord op de eerste en de tweede vraag hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
74
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/1584 van de Commissie van 22 oktober 2018, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat poeder verkregen uit gereinigde, gedroogde en fijngemaakte sedimenten van het wier Lithothamnium calcareum
als niet-biologisch ingrediënt van agrarische oorsprong in de zin van artikel 28 van verordening nr. 889/2008, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening 2018/1584, wordt gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen, zoals biologische rijst- en sojadranken, teneinde deze te verrijken met calcium.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.