62008CC0317_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Verzet het gemeenschapsrecht zich tegen een nationale regeling die voor bepaalde beroepen in verband met telecommunicatiediensten als voorwaarde voor ontvankelijkheid verlangt dat vooraf een poging tot buitengerechtelijke beslechting van het geschil moet worden ondernomen?
2. Deze vraag wordt het Hof in casu door de Giudice di pace di Ischia voorgelegd. Met die vraag krijgt het Hof niet alleen de kans een standpunt in te nemen inzake richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn)(2), maar in het bijzonder tevens inzake het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Gemeenschapsrecht
3. Richtlijn 2002/22 betreft het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten aan eindgebruikers. Overeenkomstig artikel 1 beoogt de richtlijn de algemene beschikbaarheid in de gehele Gemeenschap van diensten van hoge kwaliteit te garanderen. De richtlijn regelt de rechten van eindgebruikers en de dienovereenkomstige plichten van de exploitanten. Ter waarborging van een universele dienst wordt in deze richtlijn het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit vastgelegd waartoe alle eindgebruikers toegang moeten hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken.
4. Punt 47 van de considerans van richtlijn 2002/22 betreft de beslechting van geschillen:
„[...] Er dient te worden voorzien in doelmatige procedures voor het behandelen van geschillen tussen gebruikers enerzijds en ondernemingen die openbare communicatiediensten aanbieden anderzijds. De lidstaten dienen ten volle rekening te houden met Aanbeveling 98/257/EG van de Commissie van 30 maart 1998 betreffende de principes die van toepassing zijn op de organen die verantwoordelijk zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen.”
5. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 34 van richtlijn 2002/22, met het opschrift „Buitengerechtelijke beslechting van geschillen”:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door deze richtlijn worden bestreken. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat die procedures een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, en kunnen in gerechtvaardigde gevallen een regeling voor terugbetaling en/of schadevergoeding invoeren. De lidstaten kunnen deze verplichtingen uitbreiden tot geschillen waarbij andere eindgebruikers zijn betrokken.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat hun wetgeving geen belemmeringen bevat voor de instelling van klachtenloketten en onlinediensten op geschikt territoriaal niveau om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken.
[...]
4. Dit artikel geldt onverminderd nationaal procesrecht.”
B – Nationaal recht
6. Overeenkomstig wet nr. 249 van 31 juli 1997 is de Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (toezichthoudende instantie voor de communicatiesector; hierna: „AGC”) bevoegd voor geschillen op het gebied van telecommunicatie tussen eindgebruikers en dienstverleners over de niet-nakoming van de bepalingen inzake de universele dienst en inzake de rechten van de eindgebruikers.
7. De AGC heeft de procedure voor de beslechting van geschillen tussen dienstverleners inzake telecommunicatie en eindgebruikers vastgelegd in besluit nr. 173/07/CONS.(3)
8. De artikelen 3 en 13 van bijlage A bij dit besluit bepalen:
Artikel 3
„Voor geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 1, is beroep voor de rechter niet-ontvankelijk zolang niet eerst de verplichte poging tot bemiddeling is ondernomen bij het bevoegde regionaal comité voor de communicatiesector dat bij delegatie voor het betrokken gebied is gemachtigd om de bemiddelende functie uit te oefenen, dan wel bij de organen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 13.
Indien de in lid 1 bedoelde taak niet aan het plaatselijk bevoegde regionaal comité voor de communicatiesector is overgedragen, moet de verplichte poging tot bemiddeling voor de instanties als bedoeld in artikel 13 worden ondernomen.
De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is dertig dagen vanaf de datum waarop deze is ingeleid; na het verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter ook indien de procedure niet was beëindigd.”
Artikel 13
„1. Als alternatief voor de bemiddelingsprocedure voor het regionaal comité voor de communicatiesector hebben belanghebbenden de mogelijkheid om de verplichte poging tot bemiddeling ook langs elektronische weg te ondernemen bij de buitengerechtelijke organen voor consumentengeschillen als bedoeld in artikel 1, sub o, van deze regeling.
2. Met ditzelfde doel heeft de consument voorts de mogelijkheid om zich tot de organen te wenden die zijn ingesteld bij overeenkomsten tussen de exploitanten en de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen, mits deze organen gratis zijn en de beginselen van doorzichtigheid, billijkheid, en doeltreffendheid in de zin van aanbeveling 2001/310/EG eerbiedigen.”
9. Artikel 5 („Overgangs‑ en slotbepalingen”) van dit besluit bepaalt:
„1. Tot de volledige uitvoering van de voorschriften als bedoeld in artikel 141, lid 2, van decreto legislativo nr. 206 van 6 september 2005, kunnen partijen zich voor het ondernemen van de poging tot bemiddeling niet alleen wenden tot de bemiddelingskamers die zijn ingesteld bij de kamers van koophandel, industrie, landbouw en ambachtsnijverheid, maar tevens tot de organen die zijn ingeschreven in het register als bedoeld in artikel 38 van decreto legislativo nr. 5 van 17 januari 2003.
2. Voor geschillen, ook die welke in de bemiddelingsfase zijn, die vóór de datum van inwerkingtreding van het onderhavige besluit zijn ingekomen, blijft de voorgaande regeling van artikel 4, lid 1, van toepassing. [...]”
III – Feiten, prejudiciële vraag en procedureverloop
10. Verzoeksters in het hoofdgeding ontvangen telecommunicatiediensten. Met hun beroepen vorderen zij dat Telecom Italia SpA(4), respectievelijk Wind SpA(5) wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die zij hebben geleden wegens niet-nakoming van hun overeenkomsten inzake de door die ondernemingen verrichte telefoondiensten. Verzoekster in zaak C‑319/08 verzoekt bovendien vast te stellen dat bepaalde door Telecom Italia SpA gevorderde bedragen niet verschuldigd zijn.
11. De verwerende telefoonmaatschappijen werpen op dat de beroepen niet-ontvankelijk zijn, omdat verzoeksters niet eerst de buitengerechtelijke bemiddelingspoging als bedoeld in de artikelen 3 en 13 van bijlage A bij besluit nr. 173/07/CONS hebben ondernomen.
12. De verwijzende rechter merkt op dat het op basis van nationale bepalingen voorziene regionaal comité voor de communicatiesector in de betrokken regio Campania niet operatief geworden is. Daarom moet de verplichte bemiddelingsprocedure worden ondernomen bij één van de in artikel 13 van bijlage A bij besluit nr. 173/07/CONS bedoelde organen. Vooraf werd echter niet onderzocht of die alternatieve bemiddelingsorganen, bedoeld in artikel 13 van bijlage A bij besluit nr. 173/07/CONS, voldoen aan de criteria uit aanbeveling 2001/310/EG, in het bijzonder wat de kosten van de procedure betreft.
13. Ook indien echter het regionaal comité voor de communicatiesector in de regio Campania wel operatief zou zijn geworden, ziet de verwijzende rechter in het verplichte karakter van de bemiddeling een ontoelaatbare hindernis voor de toegang tot de rechter.
14. De verwijzende rechter twijfelt aan de verenigbaarheid van de Italiaanse bepalingen met het gemeenschapsrecht. Daarom heeft hij de behandeling van de vier zaken bij beschikkingen van 4 april 2008 geschorst en het Hof telkens de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Hebben bovengenoemde gemeenschapsregelingen (artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, richtlijn 2002/22/EG, richtlijn 1999/44/EG, en aanbevelingen 2001/310/EG en 1998/257/EG van de Commissie) rechtstreeks bindende werking en moeten zij aldus worden uitgelegd dat voor geschillen ‚op het gebied van elektronische communicatie, tussen consumenten en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving van de voorschriften inzake de universele dienst en inzake de rechten van de consumenten, zoals deze zijn geregeld bij wet, bij de besluiten van de toezichthouder, in de contractuele voorwaarden en in de handvesten voor de diensten’ (geschillen als bedoeld in artikel 2 van besluit nr. 173/07/CONS van de toezichthouder voor de communicatiesector), de verplichte poging tot bemiddeling, welke is voorzien op straffe van niet-ontvankelijkheid van een beroep bij de rechter, niet hoeft te worden ondernomen, omdat het bepaalde in artikel 3, lid 1, van bijlage A bij genoemd besluit nr. 173/07/CONS daardoor opzij wordt geschoven?”
15. Bij beschikking van de president van het Hof van 16 september 2008 zijn de vier zaken C‑317/08, C‑318/08, C‑319/08 en C‑320/08 voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
16. Verweerster in het hoofdgeding in zaak C‑318/08, Wind SpA, de Duitse regering en de Commissie hebben schriftelijke en mondelinge opmerkingen gemaakt. Bovendien heeft de Poolse regering schriftelijke en de Italiaanse regering mondelinge opmerkingen ingediend.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van verzoek om prejudiciële beslissing
17. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering het standpunt vertegenwoordigd dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. In de onderhavige procedure gaat het over de vraag of de verplichte buitengerechtelijke geschillenbeslechting een ontoelaatbare belemmering is bij de handhaving van rechten die op het gemeenschapsrecht berusten. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing kan echter niet worden afgeleid over welke rechten in het hoofdgeding wordt gestreden. De voorgelegde vragen zijn daarom hypothetisch.
18. Ik sluit mij aan bij het standpunt van Italië dat de invoering van verplichte procedures voor de buitengerechtelijke geschillenbeslechting alleen moet worden getoetst aan het gemeenschapsrecht indien het voorwerp van het hoofdgeding binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht valt.(6)
19. In casu heeft de verwijzende rechter geen uitgebreide informatie verschaft inzake het voorwerp van de bij hem aanhangig gemaakte zaken. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing kan alleen worden afgeleid dat eindgebruikers in het hoofdgeding van hun telefoonmaatschappijen vergoeding vorderen van de schade die zij hebben geleden ten gevolge van niet-nakoming van de overeenkomst inzake de door die ondernemingen verrichte telefoondiensten. De verwijzende rechter verduidelijkt echter niet over welke rechten en plichten partijen in het bijzonder strijden.
20. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn.
21. In dit verband moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat het in beginsel een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd om, gelet op de bijzonderheden van het geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing te beoordelen. De verwijzende rechter draagt namelijk de verantwoordelijkheid voor de te wijzen rechterlijke beslissing. Het Hof is dus in beginsel verplicht uitspraak te doen over voorgelegde vragen die betrekking hebben op de uitlegging van gemeenschapsrecht.(7)
22. Het Hof is slechts in uitzonderlijke gevallen verplicht de omstandigheden te onderzoeken waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht.(8) Volgens vaste rechtspraak kan het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing dus afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de hem gestelde vragen.(9)
23. De onderhavige hoofdgedingen betreffen beroepen van eindgebruikers tegen telefoonmaatschappijen. Richtlijn 2002/22 normeert overeenkomstig artikel 1, lid 2, de rechten van de eindgebruikers en de dienovereenkomstige plichten van ondernemingen die elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten aanbieden. De rechter verduidelijkt in de prejudiciële vraag zelf dat het hoofdgeding geschillen betreft tussen eindgebruikers en exploitanten op het gebied van elektronische communicatie wegens schending van de bepalingen inzake de universele dienst en van de rechten van de eindgebruikers. In het kader van de toetsing van de ontvankelijkheid kan er dus niet van worden uitgegaan dat het gemeenschapsrecht niet van toepassing is en de uitlegging van het gemeenschapsrecht kennelijk geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding.
24. De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn bijgevolg ontvankelijk.
B – Inhoudelijke beoordeling van prejudiciële vragen
25. In wezen gaat het in casu over de vraag of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat beroepen in rechte inzake rechten in verband met richtlijn 2002/22 slechts ontvankelijk zijn indien een buitengerechtelijke bemiddelingsprocedure werd gevolgd.
26. De prejudiciële vraag verwijst naar meerdere bepalingen van het gemeenschapsrecht. In de eerste plaats wordt richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen(10) vermeld. Artikel 1, lid 2, sub b, van die richtlijn omschrijft consumptiegoederen als roerende lichamelijke zaken. Aangezien de onderhavige hoofdgedingen in elk geval geen lichamelijke zaken, maar telefoondiensten betreffen, is richtlijn 1999/44 niet toepasselijk.
27. Voor zover de verwijzende rechter verwijst naar de aanbevelingen 98/257/EG(11) en 2001/310/EG(12), moet worden verduidelijkt dat zij overeenkomstig artikel 249, lid 5, EG juridisch niet verbindend zijn. Zij kunnen dus geen zelfstandige verplichtingen voor de lidstaten doen ontstaan. Zij moeten echter in het kader van de uitlegging van andere bepalingen van het gemeenschapsrecht en van regelingen van lidstaten in aanmerking worden genomen.
28. In onderhavig geval zijn bijgevolg in het bijzonder artikel 34 van richtlijn 2002/22 en het recht op effectieve rechterlijke bescherming relevant.
1. Artikel 34 van richtlijn 2002/22
29. Artikel 34 van richtlijn 2002/22 verplicht de lidstaten te zorgen voor buitengerechtelijke procedures voor het behandelen van niet-beslechte geschillen. Die procedures moeten transparant, eenvoudig en goedkoop zijn. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat die procedures een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken.
30. Artikel 34 legt dus de kwaliteitseisen vast waaraan de buitengerechtelijke geschillenbeslechting moet voldoen. Het bevat echter geen uitdrukkelijke uitspraak over de vraag of de buitengerechtelijke geschillenbeslechting verplicht mag worden gesteld en het volgen ervan als ontvankelijkheidsvoorwaarde van een beroep mag worden opgelegd. Artikel 34, lid 4, van richtlijn 2002/22 verduidelijkt veeleer zelf dat dit artikel onverminderd nationaal procesrecht geldt. Aangezien het vereiste van een bemiddelingspoging als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een beroep binnen de werkingsfeer van het procesrecht van de lidstaten valt, wordt die vraag dus niet uitputtend door richtlijn 2002/22 geregeld.
31. Voor zover de buitengerechtelijke geschillenbeslechting voldoet aan de criteria van artikel 34 van richtlijn 2002/22, en dus transparant, eenvoudig en goedkoop is, verzet de richtlijn zelf zich er niet tegen dat die geschillenbeslechting verplicht wordt gesteld.
32. Hierna moet kort worden ingegaan op twee van de kenmerken waaraan de procedure voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting volgens de richtlijn moet voldoen, namelijk de transparantie en de lage kosten.
33. Overeenkomstig artikel 13, lid 2, van bijlage A bij besluit 173/07/CONS is de geschillenbeslechting door de instanties die bevoegd zijn voor geschillen inzake consumentenrecht, doorgaans kosteloos. Verweerster in het hoofdgeding in zaak C‑318/08 heeft opgemerkt dat ook de procedure voor het regionaal comité voor de communicatiesector kosteloos is en dat de andere bevoegde instanties eveneens weinig kosten in rekening brengen.
34. Bovendien moet de procedure transparant zijn. Dit betekent onder meer dat het voor de betrokkenen duidelijk is welke instanties voor de geschillenbeslechting bevoegd zijn. Volgens de Italiaanse bepalingen is dit op de eerste plaats het plaatselijk bevoegd regionaal comité voor de communicatiesector. Voor gebieden waar die comités nog niet operationeel zijn, zijn alternatieve instanties bevoegd voor de geschillenbeslechting. Uit de wettelijke bepalingen blijkt dat de verzoekers zonder te grote moeite kunnen identificeren welke instanties alternatief bevoegd zijn.
35. De Italiaanse bepalingen lijken dus te voldoen aan de materiële vereisten van richtlijn 2002/22. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit inderdaad zo is.
36. Resumerend moet worden vastgesteld dat uit richtlijn 2002/22 niet kan worden afgeleid of een verplichte buitengerechtelijke procedure voor geschillenbeslechting toelaatbaar is. Die vraag kan dus alleen aan de hand van het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming worden beoordeeld.
2. Beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming
37. Het is vaste rechtspraak dat het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht vormt, dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat tevens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.(13) Het is overigens ook bevestigd in artikel 47 van het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. (14)
38. Vooraf moet worden verduidelijkt dat nationale wettelijke regelingen alleen moeten worden getoetst aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht indien zij binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallen.(15)
39. Richtlijn 2002/22 creëert materiële rechten voor eindgebruikers van telefoondiensten. Aangezien de verplichte bemiddelingsprocedure de handhaving voor de rechter van deze in de richtlijn gewaarborgde materiële rechten betreft, valt de onderhavige zaak binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht.
40. In principe is het een aangelegenheid van het nationale recht van de individuele lidstaten om de procedure voor de handhaving van het gemeenschapsrecht en de proceduremodaliteiten voor beroepen te regelen. De lidstaten zijn echter niet volledig vrij bij de keuze van de procedurele bepalingen die zij met het oog op de toepassing van het gemeenschapsrecht vaststellen.
41. Het Hof verwijst in vaste rechtspraak naar het beginsel dat de procedures die de handhaving moeten verzekeren van rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel). Bovendien mogen zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(16)
42. In verband met de handhaving in rechte van het gemeenschapsrecht is het doeltreffendheidsbeginsel een uitdrukking van het algemene beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. Ik zal de onderhavige zaak bijgevolg rechtstreeks aan het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming toetsen. Daarna zal ik de vraag van de gelijkwaardigheid bespreken.
43. Volgens de Italiaanse bepalingen moet eerst een poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting worden ondernomen om een beroep in rechte te kunnen instellen. Wordt vooraf niet een dergelijke poging gedaan om het geschil te beslechten, dan is een beroep in rechte niet-ontvankelijk. Dit creëert een extra hindernis voor de toegang tot de rechter. De verplichte poging tot bemiddeling is net als uiteindelijk elke wettelijk bepaalde ontvankelijkheidsvoorwaarde dus een beperking van de toegang tot de rechter. Er is bijgevolg sprake van een inbreuk op het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming.
44. Het recht op een effectieve rechterlijke bescherming heeft geen absolute gelding. De toegang tot de rechterlijke bescherming kan juist aan beperkingen worden onderworpen. Voor elke gerechtelijke procedure is immers nodig dat ontvankelijkheidsvoorwaarden worden vastgelegd en geregeld. Daarbij beschikken de lidstaten over een ruime marge. Zoals het Hof in verband met de naleving van procedurele rechten heeft vastgesteld, moeten die beperkingen echter daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang en mogen zij, gelet op het nagestreefde doel, geen onevenredige ingreep vormen waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast.(17)
45. De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt dat de verplichte poging tot bemiddeling een snellere en goedkopere geschillenbeslechting beoogt. Een snellere en goedkopere geschillenbeslechting is allereerst in het belang van de respectieve partijen. Verder worden daardoor de rechtbanken in hun totaliteit ontlast en wordt dus ook de doeltreffendheid van de goede rechtsbedeling door de staat gediend.(18) Ten slotte is een door de partijen buitengerechtelijk aangegane schikking vaak beter geschikt om duurzaam voor rechtsvrede te zorgen dan een omstreden gerechtelijke beslissing.(19) De Italiaanse bepalingen streven dus legitieme doeleinden van algemeen belang na.
46. De invoering van een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting is ook geschikt om dit doel te bereiken.
47. Het is echter alleen nodig een verplichte bemiddelingsprocedure in te voeren indien de louter facultatieve bemiddeling niet een even passend, maar minder ingrijpend middel is om bovenvermelde doelstellingen te bereiken. De Italiaanse regering heeft gelijk met haar stelling dat een louter facultatieve buitengerechtelijke geschillenbeslechtingsprocedure niet even efficiënt is als een verplichte procedure, die aan elk geding moet voorafgaan. Ook de Duitse regering merkt terecht op dat zelfs wanneer één of beide partijen een bemiddelingsprocedure afwijzen, uit de ervaring blijkt dat er niettemin een kans bestaat dat gedurende die procedure mogelijke oplossingen aan het licht komen, waaraan de partijen aanvankelijk niet hadden gedacht.
48. Er is evenmin sprake van een grove wanverhouding tussen het nagestreefde doel van een snelle en goedkope oplossing van een geschil die tegemoetkomt aan de belangen van de betrokkenen, en de eventuele nadelen van de dwang om een verplichte bemiddelingsprocedure te volgen. De ingreep in het recht op rechterlijke bescherming die is gelegen in de dwang om een buitengerechtelijke geschillenbeslechting te ondernemen, moet immers als gering worden gekwalificeerd, zodat de voordelen van die procedure veruit overwegen.
49. In de eerste plaats wordt de mogelijkheid om een beroep in rechte in te stellen door de voorafgaande bemiddelingsprocedure slechts op onbeduidende wijze uitgesteld. Artikel 3 van bijlage A bij besluit 173/07/CONS bepaalt namelijk dat de buitengerechtelijke procedure binnen de dertig dagen na het verzoek om bemiddeling moet worden afgesloten. Ook als dit niet het geval is, kunnen de partijen na afloop van die termijn beroep instellen.
50. Voorts is de buitengerechtelijke geschillenbeslechting – zoals hierboven reeds uiteengezet(20) – goedkoop.
51. Bovendien wordt de verjaring van de rechten geschorst gedurende de poging tot bemiddeling. De afdwinging van rechten loopt dus evenmin gevaar door die bemiddelingspoging.
52. In zijn verwijzingsbeslissing bekritiseert de verwijzende rechter echter een bijzonderheid in de formele uitwerking van de bemiddelingsprocedure, op basis waarvan de gehele procedure als een onevenredige ingreep zou kunnen worden gekwalificeerd. De verwijzende rechter stelt dat de bemiddelingspoging noodzakelijkerwijs moet worden aangevraagd middels formulieren die zijn te vinden op de website van de toezichthouder voor de communicatiesector, wat dus een obstakel kan vormen voor de klagers die geen toegang tot een computer hebben. Indien de geschillenbeslechting inderdaad alleen middels bepaalde formulieren kan worden aangevraagd en die formulieren alleen via internet toegankelijk zijn, moet worden ingestemd met de verwijzende rechter dat daardoor de toegang tot de geschillenbeslechting – en dus uiteindelijk ook het beroep in rechte – voor personen die geen internettoegang hebben, aanzienlijk wordt bemoeilijkt. Wat dat betreft zou er volgens mij sprake zijn van een onevenredige ingreep in het recht op rechterlijke bescherming.
53. Uit artikel 13, lid 1, van bijlage A bij besluit 173/07/CONS blijkt echter alleen dat het verzoek ook elektronisch kan worden gedaan. Uit de wettelijke bepalingen die aan het Hof zijn overgelegd, kan dus niet worden afgeleid dat de vereiste formulieren alleen via internet toegankelijk zijn. Het is de taak van de verwijzende rechter om definitief op te helderen of de voor de bemiddelingsprocedure benodigde formulieren ook op een andere passende wijze door de rechtzoekenden kunnen worden verkregen.
54. Tot slot moet nog worden ingegaan op de twee aanbevelingen waarnaar de verwijzende rechter vraagt. Anders dan de verwijzende rechter en de Poolse regering menen, leveren zij geen ander resultaat op. Zowel aanbeveling 98/257, als aanbeveling 2001/310 wijst er in overweging 21, respectievelijk 14 weliswaar op dat buitengerechtelijke procedures niet tot doel kunnen hebben het rechtsstelsel te vervangen, zodat diegene die de buitengerechtelijke weg volgt niet zijn recht op toegang tot de gerechten kan worden ontnomen. De Italiaanse bepalingen zijn echter niet strijdig met die stellingen. De buitengerechtelijke geschillenbeslechting komt daarin namelijk niet in de plaats van de gerechtelijke procedures en de toegang tot de rechter wordt daarmee juist niet ontzegd, maar hoogstens eventueel dertig dagen vertraagd.
55. Het gevonden resultaat vindt overigens bevestiging in richtlijn 2008/52 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken.(21) Die richtlijn is weliswaar niet van toepassing in onderhavig geval, maar zij drukt een beoordeling uit die ook op de onderhavige situatie kan worden overgedragen. Artikel 5, lid 2, van richtlijn 2008/52 bepaalt dat deze richtlijn onverlet laat dat de nationale wetgeving het gebruik van bemiddeling/mediation voor of na het begin van de gerechtelijke procedure verplicht kan stellen, dan wel met stimulansen of sancties kan bevorderen, mits het de partijen niet wordt belet hun recht van toegang tot de rechter uit te oefenen. Ook de Italiaanse regeling voldoet – zoals aangetoond – aan die voorwaarden. Meer bepaald wordt de toegang tot de rechter uitsluitend vertraagd.
56. Tot slot schenden de bepalingen die het voorwerp van het geding uitmaken evenmin het beginsel van gelijkwaardigheid. Dit principe bepaalt dat de procedureregels voor beroepen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke gelden voor soortgelijke situaties die alleen nationaal recht betreffen.(22) In antwoord op de vraag van het Hof heeft de Italiaanse regering ter terechtzitting weliswaar verklaard dat een verplichte bemiddeling in Italië tot nu toe alleen voorzien is op het gebied van telecommunicatie. Men is op dat gebied begonnen met de invoering ervan en momenteel wordt eraan gewerkt de verplichte bemiddeling op andere gebieden, bijvoorbeeld in de energiesector, over te dragen. Hieruit volgt volgens mij echter niet dat het beginsel van de gelijkwaardigheid werd geschonden. Er is immers geen sprake van een minder gunstige behandeling in vergelijking met zuiver nationale situaties. In de eerste plaats ligt het niet voor de hand dat beroepen op andere gebieden, zoals de energievoorziening „soortgelijke situaties” betreffen. In de tweede plaats moet ervan worden uitgegaan dat de litigieuze bepalingen niet alleen gelden voor de op het gemeenschapsrecht gebaseerde rechten op het gebied van universele diensten, maar ook voor rechten die voortvloeien uit het nationale recht.
57. Resumerend moet dus worden vastgesteld, dat een verplichte bemiddelingsprocedure voorafgaand aan een gerechtelijke procedure in beginsel geen onevenredige ingreep in het recht op effectieve rechterlijke bescherming is. Bepalingen zoals in het onderhavige geding zijn een geringe ingreep in het recht op rechtshandhaving door de rechter, welke ingreep wordt gecompenseerd door de kans goedkoper en sneller een einde te kunnen maken aan het geschil.
V – Conclusie
58. Gezien het een en ander geef ik het Hof in overweging om de vier prejudiciële vragen van de Giudice di pace di Ischia als volgt te beantwoorden:
„Artikel 34 van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) vereist dat de procedures voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting transparant, eenvoudig en goedkoop zijn. Het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming verzet er zich niet tegen dat deze procedures voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting verplicht worden gesteld, indien daarmee legitieme doelstellingen van algemeen belang worden nagestreefd en dit gelet op het nagestreefde doel geen onevenredige ingreep vormt.”
(1) .
(2)
–	PB L 108, blz. 51 (hierna: „Richtlijn 2002/22”).
(3)  –	Gepubliceerd in de Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
nr. 120 van 25 mei 2007.
(4)  –	In de zaken C‑317/08, C‑319/08 en C‑320/08.
(5)  –	In zaak C‑318/08.
(6)  –	Zie in die zin o.a. arresten van 29 mei 1997, Kremzow (C‑299/95, Jurispr. blz. I‑2629, punt 15), en 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659, punt 75).
(7)  –	Zie bijvoorbeeld arresten van 23 november 2006, Asnef-Equifax en Administración del Estado (C‑238/05, Jurispr. blz. I-11125, punt 15), en 22 december 2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C‑48/07, blz. I-00000, punt 16), alsook de daar aangehaalde rechtspraak.
(8)  –	Arresten van 16 december 1981, Foglia (244/80, Jurispr. blz. 3045, punt 27), en 13 juli 2006, Manfredi e.a. (C‑295/04–C‑298/04, Jurispr. blz. I-6619, punt 27).
(9)  –	Zie arrest van 5 december 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I-11421, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(10)  –	PB L 171, blz. 12 (hierna: „richtlijn 1999/44”).
(11)  –	Aanbeveling van de Commissie van 30 maart 1998 betreffende de principes die van toepassing zijn op de organen die verantwoordelijk zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen, PB L 115, blz. 31.
(12)  –	Aanbeveling van de Commissie van 4 april 2001 met betrekking tot de beginselen voor de buitengerechtelijke organen die bij de consensuele beslechting van consumentengeschillen betrokken zijn, PB L 109, blz. 56.
(13)  –	Zie arresten van 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 18 en 19); 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, Jurispr. blz. I-2271, punt 37), en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, Jurispr. blz. I‑6351, punt 335).
(14)  –	PB C 364, blz. 1.
(15)  –	Zie de arresten Kremzow (aangehaald in voetnoot 6, punt 15) en Schmidberger (aangehaald in voetnoot 6, punt 75).
(16)  –	Arresten van 1 september 2003, Safalero (C‑13/01, Jurispr. blz. I‑8679, punt 49); 2 oktober 2003, Weber’s Wine World e.a. (C‑147/01, Jurispr. blz. I‑11365, punt 103), en 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, Jurispr. blz. I‑723, punt 67), en arrest Unibet (aangehaald in voetnoot 13, punt 43).
(17)
–	Zie arresten van 15 juni 2006, Dokter e.a. (C‑28/05, Jurispr. blz. I‑5431, punt 75), en 2 april 2009, Gambazzi (C‑394/07, Jurispr. I-00000, punt 32).
(18)
–	Inzake een efficiënt procedureverloop inzake een goede rechtsbedeling, zie arrest Gambazzi (aangehaald in voetnoot 17, punt 32).
(19)
–	Op die functie wordt ook gewezen in richtlijn 2008/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken (PB L 136, blz. 3).
(20)  –	Zie punt 31 van deze conclusies.
(21)  –	Aangehaald in voetnoot 19.
(22)  –	Zie met name arrest Weber's Wine World e.a., aangehaald in voetnoot 16, punt 103.