61994CJ0022_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-22/94,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του High Court of Ireland προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
The Irish Farmers Association κ.λπ.
και
Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland και Attorney General,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος, αφενός, του άρθρου 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 816/92 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1992, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 86, σ. 83), και, αφετέρου, του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 του Συμβουλίου, της 28ης Δεκεμβρίου 1992, για τη θέσπιση συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ L 405, σ. 1), όπως διατυπώθηκε με το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1560/93 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 (ΕΕ L 154, σ. 30),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. L. Murray, πρόεδρο του τετάρτου τμήματος, προεδρεύοντα του έκτου τμήματος, Κ. Ν. Κακούρη, P. J. G. Kapteyn, G. Hirsch (εισηγητή) και H. Ragnemalm, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabo Colomer
γραμματέας: H. von Holstein, βοηθός γραμματέας,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- οι The Irish Farmers Association κ.λπ., εκπροσωπούμενοι από τους James O'Reilly, SC, και John Gleeson, barrister, κατ' εντολήν του γραφείου John J. O'Hare & Co., solicitors,
- το Συμβούλιο της Ευρωπαϋκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενο από τους Arthur Brautigam, νομικό σύμβουλο, και Michael Bishop, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Xavier Lewis, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις των The Irish Farmers Association κ.λπ._εκπροσωπηθέντων από τους James O'Reilly και John Gleeson, του Minister for Agriculture, Food and Forestry της Ιρλανδίας και του Attorney General, εκπροσωπηθέντων από την Carroll Moran, barrister, του Συμβουλίου, εκπροσωπηθέντος από τον Arthur Brautigam, και της Επιτροπής, εκπροσωπηθείσας από τους Gιrard Rozet, νομικό σύμβουλο, και Xavier Lewis, κατά τη συνεδρίαση της 27ης Ιουνίου 1996,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 11ης Ιουλίου 1996,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1993, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 24 Ιανουαρίου 1994, το High Court of Ireland υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς το κύρος, αφενός, του άρθρου 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 82), το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 816/92 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1992, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 86, σ. 83), και, αφετέρου, του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 του Συμβουλίου, της 28ης Δεκεμβρίου 1992, για τη θέσπιση συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ L 405, σ. 1), όπως διατυπώθηκε με το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1560/93 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 (ΕΕ L 154, σ. 30).
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ, αφενός, της The Irish Farmers Association και τεσσάρων γαλακτοπαραγωγών και, αφετέρου, του Minister for Agriculture, Food and Forestry, της Ιρλανδίας και του Attorney General (στο εξής: Minister), που αφορούσε την προσωρινή αναστολή του 4,5 % των ποσοτήτων αναφοράς υπό την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) 775/87 του Συμβουλίου, της 16ης Μαρτίου 1987, για την προσωρινή αναστολή μέρους των ποσοτήτων αναφοράς που αναφέρονται στο άρθρο 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 78, σ. 5), η οποία μετατράπηκε σε οριστική μείωση χωρίς να προβλεφθεί η καταβολή αποζημιώσεως στους θιγομένους γαλακτοπαραγωγούς.
3 Για την αντιμετώπιση των διαρθωτικών πλεονασμάτων στην αγορά του γάλακτος, καθιερώθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 856/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, περί τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 90, σ. 10), η είσπραξη συμπληρωματικής εισφοράς επί των ποσοτήτων γάλακτος οι οποίες, κατά την εναλλακτική λύση Β, υπερβαίνουν τη συνολική εγγυημένη ποσότητα του κάθε κράτους μέλους. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 857/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, περί γενικών κανόνων για την εφαρμογή της εισφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ L 90, σ. 13), η ποσότητα αναφοράς που απαλλάσσεται από τη συμπληρωματική εισφορά ισούται προς την ποσότητα γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που αγόρασε ο αγοραστής κατά τη διάρκεια του έτους αναφοράς, που επιλέγεται από τα κράτη μέλη μεταξύ των ετών 1981 έως 1983.
4 Επειδή η παραγωγή γάλακτος εξακολουθούσε να είναι πλεονασματική, η Κοινότητα αναγκάστηκε επανειλημμένως να μειώσει περαιτέρω την αρχική εγγυημένη ποσότητα των κρατών μελών. Για την πραγματοποίηση των διαφόρων αυτών μειώσεων στο επίπεδο των μεμονωμένων παραγωγών, η Κοινότητα εφάρμοσε, στο πλαίσιο του καθεστώτος συμπληρωματικής εισφοράς, ποικίλα μέτρα, όπως προγράμματα οριστικής παύσεως της γαλακτοπαραγωγής ή υποχρεωτικής μειώσεως της αρχικώς χορηγηθείσας ποσότητας αναφοράς, ή συνδυασμό των προγραμμάτων αυτών.
5 Στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων και μέτρων για τη μείωση της γαλακτοπαραγωγής, με τον κανονισμό 775/87 ανεστάλησαν προσωρινώς οι ποσότητες αναφοράς σε ποσοστό 4 % κάθε ποσότητας αναφοράς όσον αφορά την περίοδο 1987/88 και σε ποσοστό 5,5 % όσον αφορά την περίοδο 1988/89. Σε αντιστάθμισμα αυτής της προσωρινής αναστολής, προβλέφθηκε η χορήγηση, για κάθε μία από τις περιόδους αυτές, αποζημιώσεως 10 ECU ανά 100 χιλιόγραμμα.
6 Στο πλαίσιο της τριετούς παρατάσεως της ισχύος του καθεστώτος συμπληρωματικής εισφοράς - ήτοι έως τις 31 Μαρτίου 1992 - που αποφασίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1109/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, περί τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 110, σ. 27), ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1111/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, περί τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 775/87 (ΕΕ L 110, σ. 30), διατήρησε την προσωρινή αναστολή του 5,5 % για τις τρεις περιόδους εμπορίας 1989/90, 1990/91 και 1991/92, μεταβάλλοντας ωστόσο τον χαρακτήρα της αντισταθμίσεως. Στο εξής, αυτή συνίστατο στην καταβολή φθίνουσας αποζημιώσεως απευθείας στον παραγωγό. Στη συνέχεια, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3882/89 του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 1989, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 775/87 (ΕΕ L 378, σ. 6), μειώθηκε σε 4,5 % το ποσοστό των προσωρινά ανασταλεισών ποσοτήτων ενώ αυξήθηκε συγχρόνως η αποζημίωση που προβλεπόταν από τον κανονισμό 1111/88. Πάντως, η αποζημίωση διατήρησε τον φθίνοντα χαρακτήρα της.
7 Κατ' εφαρμογήν αυτής της κανονιστικής ρυθμίσεως, καταβλήθηκε εντός της Ιρλανδίας αποζημίωση για την αντιστάθμιση των συνεπειών της προσωρινής αναστολής των ποσοτήτων αναφοράς για την περίοδο από 1ης Απριλίου 1987 έως 31 Μαρτίου 1992. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης γαλακτοπαραγωγοί (στο εξής: προσφεύγοντες της κύριας δίκης) εισέπραξαν αποζημίωση ύψους 44,5 ECU ανά χιλιόγραμμο γάλακτος για την περίοδο κατά την οποία ίσχυε η προσωρινή αναστολή του 4,5 %.
8 Όσον αφορά την περίοδο από 1ης Απριλίου 1992 έως 31 Μαρτίου 1993, με τον κανονισμό 816/92 προστέθηκε στο άρθρο 5γ, παράγραφος 3, του κανονισμού 804/68 το στοιχείο ζζ, το οποίο έχει ως εξής:
«ζ) για τη δωδεκάμηνη περίοδο μεταξύ της 1ης Απριλίου 1992 και της 31ης Μαρτίου 1993, η ολική ποσότητα σε χιλιάδες τόνους έχει ως εξής, με την επιφύλαξη μείωσης, σύμφωνα με τις προτάσεις της Επιτροπής στα πλαίσια της αναμόρφωσης της ΚΓΠ, κατά 1 % στη διάρκεια της περιόδου, ποσοστό που υπολογίζεται επί των ποσοτήτων που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο της παρούσας παραγράφου:
(...)
Ιρλανδία
4 725,600
(...)
Οι ποσότητες που αναφέρονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 775/87 αλλά αποκλείονται από το πρώτο εδάφιο είναι οι ακόλουθες (σε χιλιάδες τόνους):
(...)
Ιρλανδία
237,600
(...)
Το Συμβούλιο θα αποφασίσει οριστικά για το μέλλον των ποσοτήτων αυτών, στα πλαίσια της αναμόρφωσης της κοινής γεωργικής πολιτικής».
Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 816/92 αναφέρει, σχετικά με τις εν λόγω προσωρινώς ανασταλείσες ποσότητες, ότι «η διαρκής παρουσία πλεονασμάτων καθιστά αναγκαίο τον αποκλεισμό, για την ένατη περίοδο, του 4,5 % των ποσοτήτων παραδόσεων αναφοράς από τις εγγυημένες συνολικές ποσότητες· [και ότι] στα πλαίσια της αναμόρφωσης της κοινής γεωργικής πολιτικής, το Συμβούλιο θα αποφασίσει οριστικά για το μέλλον των ποσοτήτων αυτών (...)».
9 Με τον κανονισμό 3950/92, θεσπίστηκε εκ νέου, από 1ης Απριλίου 1993 και για επτά συνεχόμενα έτη, καθεστώς συμπληρωματικής εισφοράς. Κατά τον καθορισμό, για την περίοδο 1993/94, των συνολικών ποσοτήτων αναφοράς, οι οποίες προβλέπονταν στο εξής από το άρθρο 3 του κανονισμού 3950/92, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 748/93 του Συμβουλίου, της 17ης Μαρτίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 (ΕΕ L 77, σ. 16), επίσης δεν περιέλαβε, όπως και ο κανονισμός 816/92, τις προσωρινώς ανασταλείσες ποσότητες.
10 Τέλος, ο κανονισμός 1560/93 αναπροσάρμοσε τις συνολικές εγγυημένες ποσότητες αντικαθιστώντας το άρθρο 3 με νέα διάταξη. Όσον αφορά την προσωρινή αναστολή, η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1560/93 παρατηρεί ότι «ο κανονισμός (ΕΟΚ) 816/92, που παρέτεινε το καθεστώς συμπληρωματικής εισφοράς που είχε εισαχθεί με το άρθρο 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 εν αναμονή μιας απόφασης στα πλαίσια της αναμόρφωσης της κοινής γεωργικής πολιτικής, δεν περιέλαβε στις συνολικές εγγυημένες ποσότητες για την ένατη περίοδο τις ποσότητες που είχαν προηγουμένως ανασταλεί εξαιτίας του συνεχιζόμενου πλεονάσματος που απαιτούσε τη μετατροπή τής κατά 4,5 % αναστολής των ποσοτήτων αναφοράς για τις παραδόσεις σε οριστική πλέον μείωση των συνολικών εγγυημένων ποσοτήτων· [και ότι] στους κανονισμούς που [εκδόθηκαν] εντέλει στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων για να υλοποιηθεί η αναμορφωμένη κοινή γεωργική πολιτική (...) οι οικείες ποσότητες δεν προβλέπονται πλέον».
11 Υπό το νέο καθεστώς συμπληρωματικής εισφοράς που ίσχυε από 1ης Απριλίου 1993, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, με επιστολή της 28ης Απριλίου 1993, ζήτησαν από τον Minister, κυρίως, να τους χορηγήσει εκ νέου το 4,5 % των οριστικών τους ποσοτήτων αναφοράς που είχε προσωρινώς ανασταλεί κατά το χρονικό διάστημα από 1ης Απριλίου 1987 έως 31 Μαρτίου 1992 και, επικουρικώς, να τους αποζημιώσει για τις απώλειες και ζημίες που είχαν υποστεί εξ αιτίας της οριστικής καταργήσεως του εν λόγω ποσοστού των ποσοτήτων τους αναφοράς.
12 Μετά την εκ μέρους του Minister απόρριψη του αιτήματός τους, η οποία στηρίχθηκε στους κανονισμούς 3950/92 και 748/93, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης προσέφυγαν, στις 10 Μαου 1993, ενώπιον του High Court. Μεταξύ άλλων, αμφισβητούν το κύρος του κανονισμού 3950/92 καθώς και του κανονισμού 1560/93, ο οποίος εκδόθηκε μετά την άσκηση της προσφυγής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
13 Το High Court ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα δύο προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Είναι το άρθρο 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, περί κοινής οργανώσεως των αγορών στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων, το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 816/92 του Συμβουλίου, ανίσχυρο και ασυμβίβαστο προς το κοινοτικό δίκαιο, καθόσον οι ποσότητες αναφοράς που χορηγήθηκαν για την περίοδο 1992/93 δεν περιελάμβαναν το 4,5 % των ποσοτήτων αναφοράς που είχε ανασταλεί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 775/87 του Συμβουλίου, όπως αυτός έχει τροποποιηθεί, χωρίς την καταβολή αποζημιώσεως στους παραγωγούς;
2) Είναι το άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 του Συμβουλίου, το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1560/93 του Συμβουλίου, ανίσχυρο και ασυμβίβαστο προς το κοινοτικό δίκαιο, καθόσον οι ποσότητες αναφοράς που χορηγήθηκαν δυνάμει του άρθρου αυτού δεν περιλαμβάνουν το 4,5 % των ποσοτήτων αναφοράς που είχαν προηγουμένως ανασταλεί σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 775/87 του Συμβουλίου, όπως αυτός έχει τροποποιηθεί, χωρίς την καταβολή αποζημιώσεως για τον λόγο αυτόν;»
14 Στην απόφαση περί παραπομπής, το High Court αναφέρει ότι είναι πιθανόν οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης να μην απέβλεπαν σε επαναφορά της ποσότητας αναφοράς που είχε ανασταλεί το 1992 και το 1993, αλλά σε αποζημίωση σε περίπτωση οριστικής καταργήσεως της ποσότητας αυτής. Από οικονομικής απόψεως, το High Court θεωρεί ότι οι Ιρλανδοί γαλακτοπαραγωγοί δεν έχουν κατά τα φαινόμενα υποστεί ζημία, καθόσον η μείωση των ποσοστώσεων, χάρη στην οριστική κατάργηση του 4,5 % της ποσότητας αναφοράς, επέφερε άνοδο των τιμών. Κατά τα λοιπά, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι η αγοραία αξία της σχετικής με τη γη ποσοστώσεως είναι 2 ιρλανδικές λίρες (IRL) ανά γαλόνι και, πιθανόν, δεν υπέστη μείωση.
15 Υπ' αυτές τις συνθήκες, το High Court, με τα δύο ερωτήματά του τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, ερωτά, κατ' ουσίαν, μήπως οι διατάξεις, αφενός, του άρθρου 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού 804/68, το οποίο προστέθηκε με τον κανονισμό 816/92, και, αφετέρου, του άρθρου 3 του κανονισμού 3950/92, που τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1560/93, είναι ανίσχυρες καθόσον αποκλείουν οριστικά από την ποσότητα αναφοράς, από 1ης Απριλίου 1993, ποσότητα αντιστοιχούσα στο 4,5 % που είχε μέχρι τότε προσωρινώς ανασταλεί, χωρίς να προβλέπεται αποζημίωση των παραγωγών.
16 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης διατυπώνουν, προς αμφισβήτηση του κύρους των διατάξεων αυτών, αντιρρήσεις αντλούμενες από γενικές αρχές και θεμελιώδη δικαιώματα που το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ως μέρος του κοινοτικού δικαίου και των οποίων εξασφαλίζει την τήρηση (βλ. αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 1989, 5/88, Wachauf, Συλλογή 1989, σ. 2609, και της 24ης Μαρτίου 1994, C-2/92, Bostock, Συλλογή 1994, σ. Ι-955).
Επί της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
17 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης επικαλούνται, πρώτον, μεταξύ των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η οποία, κατά τη γνώμη τους, παραβιάστηκε εν προκειμένω. Υποστηρίζουν ότι, βάσει του τίτλου και του περιεχομένου του κανονισμού 775/87 καθώς και των τροποποιητικών κανονισμών που καλύπτουν το χρονικό διάστημα έως τον Μάρτιο του 1993, μπορούσαν να προσδοκούν ότι η επίδικη αναστολή θα ήταν βραχυχρόνια και προσωρινή. Όλα τα μέτρα, είτε της οριστικής μειώσεως είτε της προσωρινής αναστολής, που προβλέφθηκαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων για την περαιτέρω μείωση των ποσοτήτων αναφοράς, συνοδεύθηκαν από τη χορήγηση αποζημιώσεως. Ως εκ τούτου, ευλόγως μπορούσαν να αναμένουν, σε περίπτωση μετατροπής της προσωρινής αναστολής σε οριστική μείωση, ότι θα απεκαθίσταντο οι ανασταλείσες ποσότητες ή ότι θα προβλεπόταν αντιστάθμισμα για την οριστική απώλειά τους.
18 Τα επιχειρήματα αυτά που αντλούνται από υποτιθέμενη παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
19 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στις κοινές οργανώσεις αγοράς, στο αντικείμενο των οποίων επέρχονται συνεχείς προσαρμογές σε συνάρτηση προς τις μεταβολές της οικονομικής καταστάσεως, οι επιχειρηματίες δεν μπορούν να έχουν την εύλογη προσδοκία ότι δεν θα θεσπιστούν κανόνες της πολιτικής των αγορών ή της διαρθρωτικής πολιτικής που θα επιβάλλουν περιορισμούς. Δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης κατά κοινοτικής ρυθμίσεως παρά μόνον εφόσον η ίδια η Κοινότητα δημιούργησε μια κατάσταση που μπορούσε να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στους διοικουμένους (βλ. αποφάσεις της 10ης Ιανουαρίου 1992, C-177/90, Kόhn, Συλλογή 1992, σ. Ι-35, σκέψεις 13 και 14, και της 15ης Φεβρουαρίου 1996, C-63/93, Duff κ.λπ., Συλλογή 1996, σ. Ι-569, σκέψη 20).
20 Όμως, το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν δημιούργησαν κατάσταση που να επιτρέπει στους γαλακτοπαραγωγούς να προσδοκούν ευλόγως την αποκατάσταση των προσωρινώς ανασταλεισών ποσοτήτων αναφοράς ούτε, σε περίπτωση μετατροπής τους σε οριστική μείωση των ποσοτήτων αναφοράς κατά 4,5 %, τη χορήγηση αποζημιώσεως.
21 Ασφαλώς, δεν μπορεί να αποκλεισθεί εκ προοιμίου ότι ο χαρακτηρισμός της αναστολής που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 775/87 ως προσωρινής μπορούσε να υποδηλώνει εμμέσως ότι θα απεκαθίστατο η ανασταλείσα ποσότητα. Ωστόσο, προβλέφθηκε ότι το καθεστώς της προσωρινής αναστολής θα έληγε, αρχικά, μετά από δύο δωδεκάμηνες περιόδους σύμφωνα με τον κανονισμό 775/87 και, κατόπιν της παρατάσεως της ισχύος του, κατά το πέρας τριών ακόμα περιόδων σύμφωνα με τον κανονισμό 1111/88, στις ημερομηνίες κατά τις οποίες επρόκειτο να λήξει η ισχύς αυτού τούτου του καθεστώτος των ποσοτήτων αναφοράς. Συνεπώς, η διάρκεια του καθεστώτος της προσωρινής αναστολής ήταν ήδη, τόσο κατά την έναρξη της ισχύος του όσο και μετά την παράτασή του, ουσιαστικά συνδεδεμένο με τη διάρκεια του καθεστώτος της συμπληρωματικής εισφοράς.
22 Οι γαλακτοπαραγωγοί δεν μπορούσαν να αναμένουν ότι, στις καθορισμένες ημερομηνίες, θα απεκαθίσταντο οι μέχρι τότε ανασταλείσες ποσότητες ή ότι θα αντισταθμίζονταν η οριστική απώλειά τους. Πράγματι, ήδη πριν από την ημερομηνία κατά την οποία επρόκειτο να λήξει το καθεστώς αναστολής που είχε θεσπιστεί με τον κανονισμό 775/87, στο πλαίσιο της παρατάσεως της ισχύος του καθεστώτος εισφοράς, παρατάθηκε με τον κανονισμό 1111/88 και η ισχύς του καθεστώτος αναστολής. Τέλος, κατά τον χρόνο κατά τον οποίο τα κατά τα ανωτέρω παραταθέντα καθεστώτα επρόκειτο να λήξουν, ήτοι στις 31 Μαρτίου 1992, οι Ιρλανδοί γαλακτοπαραγωγοί δεν μπορούσαν να αγνοούν ότι εξακολουθούσε να υφίσταται πλεονασματική κατάσταση στην παραγωγή γάλακτος και, ως εκ τούτου, ανάγκη διατηρήσεως του καθεστώτος εισφοράς.
23 Έστω και αν η προ του κανονισμού 816/92 κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν είχε αναφερθεί, ενόψει της συνεχιζομένης πλεονασματικής καταστάσεως στην αγορά γάλακτος, στις συνέπειες της λήξεως της ισχύος τόσο του καθεστώτος συμπληρωματικής εισφοράς επί του γάλακτος γενικώς όσο και, ειδικότερα, του καθεστώτος της προσωρινής αναστολής, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η συζήτηση σχετικά με την αναμόρφωση της κοινής γεωργικής πολιτικής είχε ήδη αρχίσει από ορισμένου χρόνου πριν από την εν λόγω λήξη της ισχύος των καθεστώτων αυτών και ότι η Επιτροπή είχε υποβάλει, στις 11 Νοεμβρίου 1991, στο πλαίσιο των προτάσεών της για την αναμόρφωση της κοινής γεωργικής πολιτικής, την πρόταση κανονισμού 91/C 337/04 για τη θέσπιση συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων (ΕΕ C 337, σ. 35). Η πρόταση αυτή προβλέπει, μεταξύ άλλων, στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη ότι «το γεγονός ότι η κατάσταση παραμένει πλεονασματική απαιτεί να παγιωθεί η κατάργηση του 4,5 % των ποσοτήτων αναφοράς όσον αφορά τις παραδόσεις με οριστική μείωση των εγγυημένων συνολικών ποσοτήτων».
24 Όσον αφορά ειδικότερα την αποζημίωση που μπορούσαν να προσδοκούν οι παραγωγοί σε περίπτωση μετατροπής της αναστολής σε οριστική μείωση, πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όπως προκύπτει από την πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 775/87, η αποζημίωση ήταν ανάλογη της πρόσθετης προσπάθειας που ζητήθηκε από τους γαλακτοπαραγωγούς. Όμως, αν ο φθίνων χαρακτήρας της αποζημιώσεως που χορηγείται προς αντιστάθμιση της επιπτώσεως της προσωρινής αναστολής, ο οποίος προκύπτει από τον κανονισμό 1111/88, αποτελεί την έκφραση του ότι η προσπάθεια που ζητείται από τους παραγωγούς στο πλαίσιο της αναστολής μειώνεται με την πάροδο του χρόνου, οι ενδιαφερόμενοι παραγωγοί έπρεπε να έχουν συνείδηση του ότι η αποζημίωση αυτή κάποτε θα καταργούνταν, ιδίως δεδομένου ότι, εξάλλου, για την οριστική εγκατάλειψη της παραγωγής εχορηγείτο αποζημίωση επί περιορισμένο χρονικό διάστημα.
25 Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι κάθε επιχειρηματίας στον οποίο κάποιο κοινοτικό όργανο προκάλεσε βάσιμες προσδοκίες έχει τη δυνατότητα να επικαλεστεί την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Εξάλλου, όταν ένας προνοητικός και ενημερωμένος επιχειρηματίας είναι σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση κοινοτικού μέτρου ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή αυτή αφού θεσπιστεί το εν λόγω μέτρο (απόφαση της 11ης Μαρτίου 1987, 265/85, Van den Bergh en Jurgens και Van Dijk Food Products, Συλλογή 1987, σ. 1155, σκέψη 44). Ενόψει των ανωτέρω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης διέθεταν επαρκή στοιχεία που να τους επιτρέπουν να αναμένουν, ενόψει ιδίως του ότι εξακολουθούσε να υφίσταται πλεονασματική κατάσταση στην αγορά, των επακολουθησάντων μέτρων μειώσεως, του φθίνοντος χαρακτήρα της αποζημιώσεως και της προτάσεως κανονισμού της Επιτροπής της 11ης Νοεμβρίου 1991, τη θέσπιση των μέτρων που περιέχονται στους κανονισμούς 816/92 και 1560/93.
Επί του δικαιώματος της ιδιοκτησίας
26 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης διατείνονται ότι η μόνιμη ανάκληση του 4,5 % των ποσοτήτων αναφοράς τους χωρίς αποζημίωση συνιστά προσβολή του δικαιώματος της ιδιοκτησίας.
27 Ούτε αυτή η επιχειρηματολογία μπορεί να γίνει δεκτή. Ασφαλώς, το δικαίωμα της ιδιοκτησίας καταλέγεται μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων των οποίων τον σεβασμό διασφαλίζει το Δικαστήριο. Ωστόσο, τα δικαιώματα αυτά δεν αποτελούν απόλυτες αξίες, αλλά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη σε συνάρτηση με τη λειτουργία τους εντός του κοινωνικού συνόλου. Κατά συνέπεια, επιτρέπεται να επιβάλλονται περιορισμοί στην άσκηση των δικαιωμάτων αυτών, ιδίως στο πλαίσιο μιας κοινής οργανώσεως αγοράς, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω περιορισμοί ανταποκρίνονται πράγματι σε επιδιωκόμενους από την Κοινότητα σκοπούς εξυπηρετούντες το κοινό συμφέρον και δεν συνιστούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και αφόρητη επέμβαση που θίγει την ίδια την ουσία των εν λόγω δικαιωμάτων (προμνησθείσα απόφαση Kόhn, σκέψη 16).
28 Ενόψει αυτών των κριτηρίων, πρέπει, πρώτον, να παρατηρηθεί ότι η επίδικη κανονιστική ρύθμιση αποτελεί μέρος ενός καθεστώτος στοχεύοντος στην αντιμετώπιση της πλεονασματικής καταστάσεως στην αγορά γάλακτος και, ως εκ τούτου, αποβλέπει σε επιδιωκόμενους από την Κοινότητα σκοπούς οι οποίοι εξυπηρετούν το κοινό συμφέρον.
29 Δεύτερον, η μετατροπή της αναστολής σε οριστική μείωση χωρίς αποζημίωση δεν θίγει την ίδια την ουσία του δικαιώματος αυτού, καθόσον οι Ιρλανδοί παραγωγοί μπόρεσαν να συνεχίσουν να ασκούν τη γαλακτοπαραγωγική τους δραστηριότητα. Εξάλλου, η μείωση της παραγωγής γάλακτος επέτρεψε την αύξηση της τιμής του γάλακτος, η οποία αντιστάθμισε, τουλάχιστον εν μέρει, την απώλεια την οποία υπέστησαν.
Επί της αρχής της αναλογικότητας
30 Αντίθετα προς όσα ισχυρίζονται οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, ούτε η μετατροπή της προσωρινής αναστολής, που συνοδευόταν από ανάλογη αποζημίωση, σε οριστική μείωση χωρίς αποζημίωση συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
31 Πράγματι, στο πλαίσιο της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, η μετατροπή μιας προσωρινής αναστολής των ποσοτήτων αναφοράς, μετά από πενταετή ισχύ της αναστολής αυτής, δεν φαίνεται να αντενδείκνυται για την επίτευξη του σκοπού του καθεστώτος της συμπληρωματικής εισφοράς επί του γάλακτος, ο οποίος συνίσταται στην περαιτέρω και κατά τρόπο οριστικό μείωση της γαλακτοπαραγωγής. Σε σχέση προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, η μετατροπή της αναστολής σε μείωση χωρίς αποζημίωση ουδόλως αποτελεί υπέρμετρη επέμβαση, καθόσον οι παραγωγοί δεν υπέστησαν ουσιαστική μείωση των ποσοτήτων αναφοράς τους και εισέπραξαν, επί μία πενταετία, αποζημίωση ανάλογη της προσπάθειας που ζητήθηκε απ' αυτούς στο παρελθόν, η καταβολή όμως της οποίας δεν κρίθηκε απαραίτητο να συνεχιστεί.
Επί της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
32 Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι υπέστησαν άνιση μεταχείριση σε σχέση, αφενός, προς τους παραγωγούς οι οποίοι λαμβάνουν αποζημίωση για την οριστική παύση της παραγωγής γάλακτος και, αφετέρου, προς τους παραγωγούς άλλων κρατών μελών. Συγκεκριμένα, αντίθετα προς τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, οι δικαιούχοι αποζημιώσεως λόγω οριστικής παύσεως της παραγωγής έλαβαν αποζημίωση για όλες τις ποσότητές τους αναφοράς, συμπεριλαμβανομένου του 4,5 % που είχε προσωρινώς ανασταλεί. Σε σχέση προς τους παραγωγούς άλλων κρατών μελών, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης τονίζουν τη σημασία της παραγωγής γάλακτος στην Ιρλανδία, η οποία, αντίθετα προς την παραγωγή γάλακτος των χωρών της Μεσογείου, αντιπροσωπεύει σημαντικό μέρος της συνολικής γεωργικής παραγωγής της χώρας. Κατά τα λοιπά, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης παρατηρούν ότι σε ορισμένα κράτη μέλη χορηγήθηκε, στο πλαίσιο του κανονισμού 1560/93, αύξηση κατά 10 % της συνολικής εγγυημένης ποσότητάς τους, παρότι ένα από τα κράτη μέλη αυτά είχε θέσει με καθυστέρηση σε εφαρμογή τους κανονισμούς 856/84 και 857/84 και, στη συνέχεια, δεν είχε διαχειριστεί προσηκόντως το καθεστώς συμπληρωματικής εισφοράς.
33 Τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να γίνουν δεκτά.
34 Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων μεταξύ παραγωγών ή καταναλωτών της Κοινότητας, η οποία καθιερώνεται από το άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, σε όμοιες καταστάσεις δεν μπορεί να επιφυλάσσεται διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις να επιφυλάσσεται όμοια μεταχείριση, εκτός αν η μεταχείριση αυτή είναι αντικειμενικά δικαιολογημένη (βλ. απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 203/86, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 4563, σκέψη 25).
35 Όμως, από τη σύγκριση της καταστάσεως του παραγωγού που έχει υπαχθεί στο πρόγραμμα οριστικής παύσεως της γαλακτοπαραγωγής με την κατάσταση του παραγωγού που παραμένει εν ενεργεία, όπως οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, προκύπτει ότι αμφότερες οι κατηγορίες παραγωγών αποζημιώθηκαν για τις ανασταλείσες ποσότητες. Πράγματι, ενώ η ανασταλείσα ποσότητα περιελήφθη στον υπολογισμό της ποσότητας για την οποία χορηγήθηκε αποζημίωση κατά την οριστική παύση της παραγωγής, οι παραγωγοί που παρέμειναν εν ενεργεία εισέπραξαν αποζημίωση για την ανασταλείσα ποσότητα έως το τέλος της όγδοης περιόδου αναστολής.
36 Επιπλέον, σε σχέση προς τους παραγωγούς άλλων κρατών μελών, από τις παρατηρήσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής συνάγεται ότι η ιδιαίτερη κατάσταση της Ιρλανδίας ελήφθη ήδη υπόψη κατά τον καθορισμό της συνολικής εγγυημένης ποσότητας που χορηγήθηκε στο εν λόγω κράτος μέλος.
37 Τέλος, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν μπορούν να επικαλεστούν τη μεγαλύτερη αύξηση της συνολικής εγγυημένης ποσότητας ορισμένων κρατών μελών, απλούστατα διότι η κατάσταση και η εξέλιξη στα εν λόγω κράτη μέλη διαφέρουν από την κατάσταση και την εξέλιξη της παραγωγής στην Ιρλανδία.
Επί της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
38 Επίσης απορριπτέα είναι και η επιχειρηματολογία των προσφευγόντων της κύριας δίκης σύμφωνα με την οποία δεν τηρήθηκε η υποχρέωση αιτιολογήσεως που θεσπίζει το άρθρο 190 της Συνθήκης ΕΚ.
39 Κατά πάγια νομολογία, από την αιτιολογία που επιβάλλει το άρθρο 190 της Συνθήκης πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, προκειμένου να μπορούν οι μεν ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που υπαγόρευσαν τη λήψη του μέτρου, το δε Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Ωστόσο, η αιτιολογία δεν απαιτείται να προσδιορίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία είναι σύμφωνη με τις επιταγές του άρθρου 190 της Συνθήκης πρέπει να κρίνεται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και των συμφραζομένων καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ. απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1995, C-478/93, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. Ι-3081, σκέψεις 48 και 49).
40 Όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 44 των προτάσεών του, οι αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1560/93 πληρούν τις προϋποθέσεις που έχει διατυπώσει το Δικαστήριο, καθόσον η δεύτερη αιτιολογική σκέψη περιγράφει κατά τρόπο σαφή και όχι διφορούμενο το ιστορικό της μετατροπής της αναστολής σε οριστική μείωση χωρίς αποζημίωση.
41 Αντιθέτως, το κείμενο του κανονισμού 816/92, αναφέροντας απλώς στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του ότι οι ποσότητες αναφοράς δεν περιλαμβάνονται στις συνολικές εγγυημένες ποσότητες, δεν προσδιορίζει με σαφήνεια τους λόγους της λήψεως του μέτρου αυτού. Ωστόσο, σύμφωνα με τα κριτήρια που διατυπώνονται στην προμνησθείσα απόφαση Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής και υπενθυμίζονται στη σκέψη 39 της παρούσας αποφάσεως, οι περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε ο κανονισμός αυτός, ήτοι ο φθίνων χαρακτήρας της αποζημιώσεως, ο χρονικός περιορισμός όλων των αποζημιώσεων που προβλέφθηκαν στο πλαίσιο των πραγραμμάτων μειώσεως και η πιθανότητα ανανεώσεως της ισχύος του καθεστώτος συμπληρωματικής εισφοράς υπό τους όρους που αναφέρονται στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής της 11ης Νοεμβρίου 1991, επέτρεπαν
στους προσφεύγοντες της κύριας δίκης να γνωρίζουν τους λόγους για τους οποίους ελήφθησαν τα επικρινόμενα μέτρα στο πλαίσιο του κανονισμού 816/92.
42 Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι, από την εξέταση των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, όπως η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων και η αρχή της αναλογικότητας, καθώς και από την εξέταση του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας, δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θίξουν το κύρος, αφενός, του άρθρου 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού 804/68, που προστέθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 816/92, και, αφετέρου, του άρθρου 3 του κανονισμού 3950/92, όπως διατυπώθηκε με το άρθρο 1 του κανονισμού 1560/93, στο μέτρο που, με τις διατάξεις αυτές, η προσωρινή αναστολή ποσοστού της ποσότητας αναφοράς υπό την έννοια του κανονισμού 775/87 μετατράπηκε σε οριστική μείωση χωρίς να προβλεφθεί η καταβολή αποζημιώσεως.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
43 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν το Συμβούλιο της Ευρωπαϋκής Ενώσεως και η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε, με απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1993, το High Court of Ireland, αποφαίνεται:
Aπό την εξέταση των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, όπως η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων και η αρχή της αναλογικότητας, καθώς και από την εξέταση του θεμελιώδους δικαιώματος της ιδιοκτησίας, δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θίξουν το κύρος, αφενός, του άρθρου 5γ, παράγραφος 3, στοιχείο ζζ, του κανονισμού (EOK) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων, το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 816/92 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1992, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, και, αφετέρου, του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92 του Συμβουλίου, της 28ης Δεκεμβρίου 1992, για τη θέσπιση συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων, όπως διατυπώθηκε με το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1560/93 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 3950/92, στο μέτρο που, με τις διατάξεις αυτές, η προσωρινή αναστολή ποσοστού της ποσότητας αναφοράς υπό την έννοια του κανονισμού (ΕΟΚ) 775/87 του Συμβουλίου, της 16ης Μαρτίου 1987, για την προσωρινή αναστολή μέρους των ποσοτήτων αναφοράς που αναφέρονται στο άρθρο 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϋόντων, μετατράπηκε σε οριστική μείωση χωρίς να προβλεφθεί η καταβολή αποζημιώσεως.