ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 1. marca 2012 (*)
„Voľný pohyb tovaru – Množstevné obmedzenia a opatrenia s rovnakým účinkom – Smernica 89/106/EHS – Stavebné výrobky – Neharmonizované normy – Certifikáty kvality – Požiadavky na certifikačné orgány“
Vo veci C‑484/10,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunal Supremo (Španielsko) zo 14. septembra 2010 a doručený Súdnemu dvoru 7. októbra 2010, ktorý súvisí s konaním:
Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor),
Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac)
proti
Administración del Estado,
Calidad Siderúrgica SL,
Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales,
Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR),
Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos,
Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción,
Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop),
Ferrovial Agromán SA,
Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (Oficemen),
Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq),
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory M. Safjan, sudcovia E. Levits (spravodajca) a J.‑J. Kasel,
generálny advokát: Y. Bot,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 5. októbra 2011,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–        Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor) a Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac), v zastúpení: A. Vázquez Guillén, procurador, za právnej pomoci J. M. Sala Arquer, abogado,
–        Calidad Siderúrgica SL, v zastúpení: M. del Valle Gili Ruiz, procuradora, za právnej pomoci C. L. Rubio Soler, abogado,
–        Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), v zastúpení: L. Cazorla González‑Serrano, abogado,
–        Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción, v zastúpení: C. Tejada Marcelino, procuradora, za právnej pomoci A. Albert Mora, abogado,
–        Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop), v zastúpení: C. Hidalgo Senén a E. Hidalgo Martínez, procuradores,
–        Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq), v zastúpení: R. Martínez Solís, abogada,
–        španielska vláda, v zastúpení: S. Centeno Huerta a B. Plaza Cruz, splnomocnené zástupkyne,
–        holandská vláda, v zastúpení: C. M. Wissels, splnomocnená zástupkyňa,
–        Európska komisia, v zastúpení: L. Banciella, G. Zavvos a A. Alcover San Pedro, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ.
2        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor) a Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac) na jednej strane a Administración del Estado, Calidad Siderúrgica SL, Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales, Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción, Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop), Ferrovial Agromán SA, Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (Oficemen) a Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq) na druhej strane vo veci návrhu na zrušenie kráľovského dekrétu č. 1247/2008 z 18. júla 2008, ktorým sa schvaľujú pokyny k stavebnému betónu (EHE‑08) (BOE č. 203 z 22. augusta 2008, s. 35176).
Právny rámec
Právo Únie
3        Smernica Rady 89/106/EHS z 21. decembra 1988 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov vzťahujúcich sa na stavebné výrobky (Ú. v. ES L 40, 1989, s. 12; Mim. vyd. 13/009, s. 296), zmenená a doplnená smernicou Rady 93/68/EHS z 22. júla 1993 (Ú. v. ES L 220, s. 1; Mim. vyd. 13/012, s. 173, ďalej len „smernica 89/106“), sa podľa svojho článku 1 ods. 1 uplatňuje na „stavebné výrobky“.
4        V článku 6 ods. 2 tejto smernice sa uvádza:
„Členské štáty však umožnia výrobkom, na ktoré sa nevzťahuje článok 4 ods. 2, aby boli na ich území uvedené na trh, ak spĺňajú vnútroštátne právne predpisy zhodné so zmluvou, pokiaľ európske technické špecifikácie podľa kapitoly II a III nestanovujú iné…“
5        Podľa článku 16 uvedenej smernice:
„1.      Ak chýbajú technické špecifikácie, ako je definované v článku 4, v prípade všetkých predmetných výrobkov, členský štát určenia na základe jednotlivých žiadostí uzná zhodu výrobku s platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi, ak majú uspokojivé testy a inšpekcie uskutočnené schváleným orgánom v členskom štáte výroby podľa metód platných v danom členskom štáte určenia alebo týmto členským štátom uznaných za rovnocenné.
2.      Členský štát výroby informuje členský štát určenia, v zhode s ktorými opatreniami sa majú uskutočniť testy a inšpekcie tým orgánom, ktorý uvažujú na tento cieľ schváliť. Členský štát určenia a vyrábajúci členský štát si navzájom poskytnú všetky nevyhnutné informácie. Na ukončenie tejto výmeny informácií členský štát výroby schváli takto určený orgán. Ak má členský štát pochybnosti, zdôvodní svoje stanovisko a informuje Komisiu.
3.      Členské štáty zabezpečia, aby si vymenované orgány vzájomne poskytovali všetku nevyhnutnú pomoc.
4.      Keď členský štát zistí, že schválený orgán riadne nevykonáva dané testy a inšpekcie v zhode so svojimi vnútroštátnymi právnymi predpismi, upovedomí členský štát, v ktorom bol tento orgán schválený. Daný členský štát v rozumnom časovom limite informuje certifikačný členský štát, aké opatrenia uskutočnil. Ak certifikačný členský štát neuzná tieto činnosti ako uspokojivé, môže zakázať uvedenie daného výrobku na trh a do prevádzky alebo ho vystaviť špeciálnym podmienkam. Informuje o tom ostatné členské štáty a Komisiu.“
6        Článok 17 tej istej smernice stanovuje:
„Členský štát určenia prisúdi rovnakú hodnotu správam a atestom zhody [potvrdeniam o zhode – neoficiálny preklad], ktoré sú vydané členským štátom výroby v zhode s postupom podľa článku 16, aký majú v ich zodpovedajúcich vnútroštátnych dokumentoch.“
7        V kapitole VII smernice 89/106 s názvom „Schválené orgány“ sa nachádza článok 18, v ktorého odseku 2 sa uvádza:
„Certifikačné orgány, inšpekčné orgány a hodnotiace laboratória dodržiavajú kritériá uvedené v prílohe IV.“
8        V prílohe IV smernice 89/106 sú uvedené minimálne podmienky, ktoré musia spĺňať certifikačné orgány, inšpekčné orgány a hodnotiace laboratóriá, aby boli schválené v súlade s touto smernicou.
Vnútroštátne právo
9        Pokyny k stavebnému betónu (EHE‑08) schválené kráľovským dekrétom č. 1247/2008 (ďalej len „pokyny k betónu“) stanovujú technické špecifikácie, ktoré musia spĺňať výrobky z betónu, aby mohli byť používané v odvetví stavebníctva v Španielsku.
10      Tieto pokyny takisto stanovujú spôsoby kontroly technických špecifikácií, ktoré musia byť splnené.
11      Pokiaľ ide o vystužujúcu oceľ, článok 87 pokynov k betónu stanovuje dva spôsoby, na základe ktorých je možné potvrdiť zhodu výrobkov s technickými špecifikáciami.
12      Na jednej strane je dokázané, že vystužujúca oceľ je v zhode s normami kvality a bezpečnosti, ak má certifikát kvality, ktorý bol úradne uznaný v súlade s prílohou č. 19 týchto pokynov.
13      Na druhej strane v prípade neexistencie uznaného certifikátu kvality sa zhoda s uvedenými špecifikáciami konštatuje prostredníctvom skúšok pri preberaní každej dodávky vystužujúcej ocele.
14      Pokiaľ ide o vystužujúcu oceľ pochádzajúcu z iného členského štátu než zo Španielskeho kráľovstva, článok 4.1 pokynov k betónu stanovuje:
„V rámci pôsobnosti týchto pokynov môžu byť stavebné výrobky, ktoré boli legálne vyrobené alebo uvedené na trh v členských štátoch Európskej únie…, použité pod podmienkou, že sú v súlade s právnymi úpravami týchto štátov a – pokiaľ ide o účel ich použitia – zaručujú taký stupeň bezpečnosti, ktorý je rovnocenný so stupňom bezpečnosti, ktorý vyžadujú tieto pokyny.
Tento stupeň rovnocennosti sa priznáva v súlade s ustanoveniami článku 4.2 alebo prípadne v súlade s článkom 16 smernice 89/106/EHS…
…
Dobrovoľné certifikáty kvality, ktoré uľahčujú dodržiavanie požiadaviek stanovených týmito pokynmi, môžu byť uznané orgánmi verejnej správy každého členského štátu Európskeho hospodárskeho priestoru, ktoré sú príslušné pre odvetvie stavebníctva, a môžu obsahovať informáciu o projekte štruktúry, výrobkoch, postupoch na jej výrobu alebo o zohľadnení environmentálnych kritérií.“
15      Článok 81 týchto pokynov s názvom „Stupne záruk a certifikáty kvality“ stanovuje:
„Základným požiadavkám vymedzeným v týchto pokynoch vyhovujú len tie výrobky a postupy, ktoré spĺňajú určitý súbor špecifikácií s dostatočným stupňom záruk.
[Štáty výroby] môžu v prípade svojich výrobkov a postupov uplatniť vyšší stupeň záruk, než je požadované minimum, a to tým, že zavedú systémy (napr. systém certifikátov kvality), ktoré prostredníctvom príslušných kontrol, inšpekcií a skúšok potvrdia, že ich systémy kontroly kvality a výroby zodpovedajú požiadavkám, ktoré je potrebné splniť na účely udelenia týchto certifikátov.
Rovnaké dodatočné stupne záruk, ktoré sú vyššie, než je minimum stanovené v právnych predpisoch, je možné preukázať prostredníctvom:
a)      uplatnenia certifikátu kvality, ktorý bol úradne uznaný podľa postupu stanoveného v prílohe č. 19 týchto pokynov, alebo
b)      rovnocenného systému – pokiaľ ide o výrobky vyrobené priamo v rámci určitého staveniska alebo postupy vykonané na tomto stavenisku –, ktorý schvaľuje a kontroluje Dirección Facultativa, ktoré zaručí, že tieto výrobky alebo postupy poskytujú záruky, ktoré sú rovnocenné so zárukami požadovanými v prílohe č. 19 v súvislosti s úradne uznávanými certifikátmi kvality.
Tieto pokyny stanovujú uplatnenie určitých osobitných kritérií na účely prijatia výrobkov a postupov, v prípade ktorých bol prostredníctvom ktoréhokoľvek z postupov uvedených v predchádzajúcom odseku preukázaný vyšší stupeň záruky.
V rámci kontroly prijatia možno zohľadniť záruky vyplývajúce z vlastníctva certifikátu, ak tento certifikát spĺňa určité podmienky. Táto kontrola umožňuje uplatniť osobitné kritériá na účely prijatia tak vykonávacích postupov, ako aj výrobkov, v súvislosti s ktorými sa nevyžaduje označenie CE podľa smernice 89/106/EHS, a to v prípade, ak tieto postupy alebo výrobky majú dobrovoľný certifikát kvality, ktorý bol úradne uznaný riadiacim strediskom príslušným v odvetví stavebníctva a verejných prác, ktoré je súčasťou verejnej správy ktoréhokoľvek členského štátu Európskej únie alebo signatárskeho štátu Dohody o Európskom hospodárskom priestore.
Ustanovenie predchádzajúceho odseku sa uplatní takisto na stavebné výrobky, ktoré boli legálne vyrobené alebo uvedené na trh v štátoch, ktoré uzavreli s Európskou úniou dohodu o pristúpení k colnej únii, pokiaľ táto dohoda týmto výrobkom priznáva rovnaké zaobchádzanie ako výrobkom, ktoré boli vyrobené alebo uvedené na trh v niektorom z členských štátov Európskej únie. V takých prípadoch sa na účely zistenia stupňa rovnocennosti uplatnia postupy stanovené v smernici 89/106/EHS.
Na účely dosiahnutia zhody so základnými požiadavkami stanovenými v týchto pokynoch je potrebné, aby certifikáty kvality spĺňali podmienky úradného uznávania stanovené v prílohe č. 19.
…“
16      V prílohe č. 19 pokynov k betónu s názvom „Stupne záruk a podmienky úradného uznávania certifikátov“ sú predovšetkým uvedené pravidlá týkajúce sa organizácie a fungovania certifikačných orgánov, ako aj právomoci, ktoré majú príslušné správne orgány vo vzťahu k týmto certifikačným orgánom.
17      Článok 1 tejto prílohy upravuje:
„Tieto pokyny stanovujú, že vo vzťahu k určitým výrobkom a postupom, v ktorých prípade sú dobrovoľne a podľa článku 81 preukázané dodatočné stupne záruk, ktoré sú vyššie, než je právnymi predpismi stanovené minimum, môže Dirección Facultativa uplatniť určité osobitné kritériá.
Uvedené vyššie stupne záruk sa spravidla preukazujú prostredníctvom certifikátu kvality, ktorý je úradne uznaný správnym orgánom príslušným pre odvetvie stavebníctva niektorého z členských štátov Európskej únie, zo signatárskych štátov Dohody o Európskom hospodárskom priestore alebo niektorého zo štátov, ktoré uzavreli s Európskou úniou dohodu o pristúpení k colnej únii, pričom v takom prípade sa rovnocennosť konštatuje na základe postupov stanovených v smernici 89/106/EHS.“
18      Podľa článku 2 prílohy č. 19 pokynov k betónu:
„… Pokiaľ ide o výrobky alebo postupy, v ktorých prípade sa označenie CE neuplatní, sa stupňom záruk podľa právnych predpisov rozumie stupeň záruk stanovený v týchto pokynoch.
Okrem toho výrobca akéhokoľvek výrobku, osoba zodpovedná za akýkoľvek z postupov alebo zhotoviteľ stavby môže dobrovoľne predložiť certifikát kvality, ktorým sa preukazuje vyšší stupeň záruk, než je minimum stanovené v týchto pokynoch. V prípade výrobkov s označením CE musia tieto certifikáty kvality poskytovať pridanú hodnotu, pokiaľ ide o vlastnosti, na ktoré sa označenie CE nevzťahuje.
Keďže ide o dobrovoľné certifikáty kvality, môžu byť udeľované na základe rôznych kritérií a v rámci osobitných postupov. Táto príloha stanovuje podmienky, na základe ktorých je možné na účely úradného uznávania príslušnými správnymi orgánmi rozlišovať certifikáty poskytujúce vyšší stupeň záruk v porovnaní so stupňom podľa právnej úpravy.“
19      Článok 3 tejto prílohy znie:
„Príslušný správny orgán, ktorý vykonáva úradné uznávanie certifikátov, je povinný overiť splnenie podmienok úradného uznania, ktoré sú stanovené v tejto prílohe, a dohliadať na ich priebežné plnenie. Na účely dosiahnutia tohto cieľa môže správny orgán – pri dodržaní potrebnej dôvernosti – zasiahnuť do všetkých činností, ktoré považuje za relevantné pre uznanie certifikátu.
…“
20      Článok 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu stanovuje:
„Na účely úradného uznania certifikátu je potrebné, aby certifikát:
–        spĺňal podmienku dobrovoľnosti a aby ho vydal certifikačný orgán, ktorý vyhovuje podmienkam stanoveným touto prílohou,
–        bol v súlade s týmito pokynmi, pričom to musí byť výslovne uvedené v právnom predpise upravujúcom udeľovanie certifikátu, a
–        bol udelený na základe právneho predpisu, ktorý vymedzuje osobitné záruky, ktoré certifikát poskytuje, postup jeho udeľovania, režim jeho fungovania, technické požiadavky, ktorým podlieha, ako aj pravidlá prijímania rozhodnutí, ktoré sa ho týkajú.
Uvedený právny predpis:
–        musí byť verejne prístupný, jasne a presne naformulovaný a musí obsahovať jednoznačne presné informácie tak vo vzťahu k zákazníkovi certifikačného orgánu, ako aj vo vzťahu k ostatným dotknutým stranám,
–        musí tiež stanoviť osobitné postupy týkajúce sa zariadení, ktoré nie sú súčasťou staveniska, zariadení, ktoré sú súčasťou tohto staveniska, ako aj postupov vykonávaných v rámci tohto staveniska,
–        musí zaručiť nezávislosť a nestrannosť certifikačných orgánov; na tento účel predovšetkým stanoví povinnosť, aby do postupu rozhodovania o jednotlivých žiadostiach nemohli zasahovať osoby vykonávajúce konzultantskú alebo poradenskú činnosť týkajúcu sa predmetnej žiadosti,
–        musí stanoviť pokyny pre zaobchádzanie s výrobkami certifikovanými na základe nevyhovujúcich výsledkov kontrol výroby, a to na účely okamžitého prijatia nápravných opatrení, prípadne informovania zákazníkov; musí tiež vymedziť maximálnu lehotu, v rámci ktorej musia byť prijaté nápravné opatrenia po tom, čo bol zistený nesúlad,
–        musí obsahovať minimálne požiadavky, ktoré musia spĺňať laboratóriá podieľajúce sa na udeľovaní certifikátov,
–        musí stanoviť, že podmienkou udelenia certifikátu je dostupnosť údajov z kontroly výroby počas najmenej šiestich mesiacov, pokiaľ ide o výrobky alebo postupy použité v zariadeniach mimo staveniska. Pokiaľ ide o zariadenia v rámci staveniska, právny predpis musí stanoviť kritériá, prostredníctvom ktorých sa zabezpečí stupeň informovanosti o výrobe a rovnaký stupeň záruk pre užívateľa,
–        v prípade výrobkov alebo postupov, ktoré nie sú uvedené v tejto prílohe, ale patria do pôsobnosti týchto pokynov, musí poskytnúť vyššie záruky, pokiaľ ide o iné vlastnosti, než vyžadujú právne predpisy, ktoré však môžu prispieť k dodržiavaniu podmienok stanovených týmito pokynmi.“
Skutkové okolnosti vo veci samej a prejudiciálna otázka
21      Členmi združenia Ascafor sú podniky, ktorých hlavné predmety činnosti spočívajú vo výrobe a uvádzaní vystužujúcej ocele do betónu na trh v Španielsku. Členmi združenia Asidac sú španielski dovozcovia stavebnej ocele.
22      Tieto združenia sa domnievajú, že pokyny k betónu a najmä článok 81 a príloha č. 19 týchto pokynov obmedzujú ich možnosť dovážať vystužujúcu oceľ z iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva.
23      Vnútroštátny súd spresňuje, že na to, aby vystužujúca oceľ mohla byť používaná v stavebníctve v Španielsku, musí zodpovedať určitým technickým špecifikáciám.
24      Pokyny k betónu upravujú dva spôsoby preukázania splnenia týchto požiadaviek, a to buď, že sa zhoda vystužujúcej ocele s technickými špecifikáciami konštatuje prostredníctvom skúšok a kontrol pri preberaní každej dodávky tohto výrobku, alebo že vystužujúca oceľ má úradne uznaný certifikát kvality, teda že sa preukáže, že výrobca sa pri jej výrobe riadil požiadavkami stanovenými týmito pokynmi.
25      Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že pokiaľ ide o prvý prípad, skúšky a kontroly zhody sú nákladnejšie a neznáša ich výrobca, ale konečný užívateľ ocele, keďže ide o prípad v rámci postupu preukazovania zhody prostredníctvom získania úradne uznaného certifikátu kvality.
26      Vnútroštátny súd dospel k záveru, že užívatelia vystužujúcej ocele sú motivovaní používať certifikované výrobky, t. j. výrobky s úradne uznaným certifikátom kvality, aby sa vyhli ťažkostiam a nákladom spojeným s kontrolou zhody pri preberaní každej dodávky vystužujúcej ocele, takže výrobcovia z iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva sú takisto motivovaní, aby uvádzali svoje výrobky na španielsky trh prostredníctvom takého certifikátu kvality, ktorý bol úradne uznaný španielskymi orgánmi.
27      Vnútroštátny súd v tejto súvislosti vyjadruje pochybnosti o zlučiteľnosti uvedených podmienok, ktoré musia spĺňať certifikačné orgány týchto členských štátov, aby certifikáty kvality, ktoré vydávajú, boli úradne uznané v Španielsku, s článkami 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ, pričom pripomína postup uznávania certifikátov kvality iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva, aký stanovuje článok 81 pokynov k betónu v spojení s prílohou č. 19 týchto pokynov.
28      Za týchto okolností Tribunal Supremo rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je možné domnievať sa, že podrobná právna úprava, ktorá upravuje podmienky úradného uznávania certifikátov kvality a ktorá sa nachádza v prílohe č. 19 kráľovského dekrétu č. 1247/08 z 18. júla 2008, v spojení s článkom 81 tohto dekrétu, je nadmerná, neprimeraná vo vzťahu k sledovanému cieľu a stanovuje neodôvodnené obmedzenia, ktorými sťažuje uznávanie rovnocennosti certifikátov, a bráni alebo obmedzuje uvádzanie dovážaných výrobkov na trh, a preto je v rozpore s článkami [34 ZFEÚ] a [36 ZFEÚ]?“
O prejudiciálnej otázke
O prípustnosti
29      Calidad Siderúrgica SL, Aidico Instituto Tecnológico de la Construcción a Acerteq sa dovolávajú neprípustnosti prejudiciálnej otázky.
30      Na jednej strane vnútroštátny súd v skutočnosti žiada Súdny dvor, aby rozhodol vo veci samej tým, že poskytne výklad vnútroštátneho práva. Súdny dvor by preto mal vysloviť nedostatok svojej právomoci.
31      Na druhej strane bola otázka koncipovaná v hypotetickej a fiktívnej rovine, keďže vnútroštátny súd neuviedol, ktorá z požiadaviek stanovených spornou vnútroštátnou právnou úpravou je neprimeraná vo vzťahu k cieľu, ktorý táto právna úprava sleduje.
32      Najskôr je potrebné pripomenúť, že konanie stanovené v článku 267 ZFEÚ je založené na jasnej deľbe úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom. Len vnútroštátnemu súdu, ktorému bol spor predložený a ktorý nesie zodpovednosť za rozhodnutie, ktoré vydá, prislúcha so zreteľom na konkrétne okolnosti veci posúdiť potrebu rozhodnutia o prejudiciálnej otázke na účely vydania svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré položí Súdnemu dvoru. Preto pokiaľ sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri rozsudky z 5. októbra 2006, Nádasdi a Németh, C‑290/05 a C‑333/05, Zb. s. I‑10115, bod 28, ako aj zo 16. decembra 2008, Michaniki, C‑213/07, Zb. s. I‑9999, bod 32).
33      Súdnemu dvoru však neprináleží, aby v rámci prejudiciálneho konania posudzoval súlad vnútroštátnej právnej úpravy s právom Únie, ani aby vykladal zákonné alebo iné právne predpisy vnútroštátneho práva (pozri najmä rozsudky z 9. septembra 2003, Jaeger, C‑151/02, Zb. s. I‑8389, bod 43; z 31. januára 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Zb. s. I‑349, bod 49; uznesenia zo 17. septembra 2009, Investitionsbank Sachsen‑Anhalt, C‑404/08 a C‑409/08, bod 25, ako aj z 13. januára 2010, Calestani a Lunardi, C‑292/09 a C‑293/09, bod 15).
34      V každom prípade Súdny dvor opakovane rozhodol, že je príslušný poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia posúdiť tento súlad na účely rozhodnutia vo veci, o ktorej rozhoduje (pozri najmä rozsudky z 15. decembra 1993, Hünermund a i., C‑292/92, Zb. s. I‑6787, bod 8; Centro Europa 7, už citovaný, bod 50, ako aj uznesenie Calestani a Lunardi, už citované, bod 16).
35      Na jednej strane sa prejudiciálna otázka v prejednávanej veci výslovne týka výkladu článkov 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ, keďže vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o zlučiteľnosti spornej vnútroštátnej právnej úpravy s uvedenými článkami.
36      Na druhej strane hoci je pravda, že vnútroštátny súd neuviedol, ktoré z požiadaviek stanovených spornou vnútroštátnou právnou úpravou vo vzťahu k certifikačným orgánom môžu ísť nad rámec toho, čo je na dosiahnutie sledovaného cieľa nevyhnutné, treba zdôrazniť, že pochybnosti vnútroštátneho súdu sa týkajú úplnosti stanovených požiadaviek a nie konkrétnej požiadavky.
37      Práve preto je potrebné vnútroštátnemu súdu poskytnúť užitočnú odpoveď.
O veci samej
Úvodné poznámky
38      Najskôr treba pripomenúť, že hlavným cieľom smernice 89/106 je odstrániť prekážky obchodovaniu vytvorením podmienok umožňujúcich, aby sa stavebné výrobky voľne uvádzali na trh v rámci Únie. Na tento účel uvedená smernica spresňuje základné požiadavky, ktoré musia spĺňať stavebné výrobky a ktoré sú vykonané harmonizovanými normami a vnútroštátnymi preberajúcimi normami, európskymi technickými schváleniami, ako aj vnútroštátnymi technickými špecifikáciami uznanými na úrovni Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2008, Komisia/Belgicko, C‑227/06, bod 31).
39      Je nesporné, že vystužujúca oceľ do betónu je „stavebný výrobok“ v zmysle smernice 89/106, ktorý nie je predmetom ani harmonizovanej normy alebo európskeho technického schválenia a ani národnej technickej špecifikácie uznanej na úrovni Únie v zmysle článku 4 ods. 2 tejto smernice.
40      Pokiaľ však ide o stavebný výrobok, na ktorý sa nevzťahuje článok 4 ods. 2 smernice 89/106, článok 6 ods. 2 tejto smernice stanovuje, že členské štáty schvália jeho uvedenie na trh na svojom území, pokiaľ tento výrobok spĺňa vnútroštátne predpisy v súlade so Zmluvou, ak európske technické špecifikácie nestanovujú inak (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Belgicko, už citovaný, bod 33).
41      Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, podľa španielskej právnej úpravy existujú dva spôsoby preukázania zhody vystužujúcej ocele do betónu so španielskymi normami bezpečnosti a priemyselnej kvality, a to buď prostredníctvom skúšok a kontrol pri preberaní každej dodávky ocele na stavenisku, alebo predložením certifikátu kvality, ktorý je predpokladom, že výrobca ocele splnil vyššie technické špecifikácie.
42      Žalobkyne vo veci samej, ktoré sa prikláňajú k posúdeniu vnútroštátneho súdu, zdôraznili, že prvý spôsob vedie k zvýšeniu nákladov na kontrolu, pričom španielska vláda prinajmenšom poukázala na to, že počet kontrol sa v tomto ohľade zvýšil, pričom súvisiace náklady znášajú koneční užívatelia.
43      Za týchto okolností má druhý spôsob preukázania zhody vystužujúcej ocele v Španielsku celkom osobitný význam, keďže koneční užívatelia sú ekonomicky motivovaní používať certifikovanú vystužujúcu oceľ s certifikátom kvality.
44      V tejto súvislosti treba poznamenať, že v článku 81 pokynov k betónu je upravený postup uznávania certifikátov kvality, ktoré má vystužujúca oceľ vyrobená v iných členských štátoch než v Španielskom kráľovstve a ktoré vydali orgány týchto členských štátov. Tento článok predovšetkým upravuje, že na to, aby bol certifikát kvality, ktorý bol vydaný členským štátom, úradne uznaný, musí vyhovovať podmienkam stanoveným v prílohe č. 19 týchto pokynov.
45      Táto príloha obsahuje jednak základné podmienky, ktoré musí spĺňať vystužujúca oceľ, a jednak procesné a formálne požiadavky týkajúce sa vydávania certifikátu kvality.
46      Článok 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu predovšetkým stanovuje požiadavky, ktoré musia spĺňať certifikačné orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva, aby mohli byť certifikáty kvality, ktoré vydávajú, úradne uznané v Španielsku.
47      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 16 ods. 1 smernice 89/106 uplatniteľného na stavebné výrobky, ktorých technické špecifikácie neboli harmonizované, členský štát určenia uzná zhodu týchto výrobkov s platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi, ak majú uspokojivé testy a inšpekcie uskutočnené schváleným orgánom v členskom štáte výroby podľa metód platných v danom členskom štáte určenia alebo týmto členským štátom uznaných za rovnocenné.
48      Príloha IV tejto smernice v tejto súvislosti stanovuje nevyhnutné minimálne podmienky, ktoré musia certifikačné orgány, inšpekčné orgány a hodnotiace laboratóriá splniť, aby boli schválené.
49      Treba konštatovať, že požiadavky stanovené pre certifikačné orgány v článku 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu idú nad rámec týchto minimálnych podmienok.
50      Je však nesporné, že členský štát môže na svojom území podriadiť uvedenie stavebného výrobku, na ktorý sa nevzťahujú harmonizované technické špecifikácie ani technické špecifikácie uznané na úrovni Únie, na trh iba vnútroštátnym ustanoveniam, ktoré sú v súlade s povinnosťami vyplývajúcimi zo Zmluvy, najmä so zásadou voľného pohybu tovaru uvedenou v článkoch 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ (pozri rozsudok Komisia/Belgicko, už citovaný, bod 34).
51      Ako uvádzajú žalobkyne vo veci samej, je preto potrebné overiť, či úplné uplatňovanie týchto požiadaviek na certifikačné orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva predstavuje prekážku voľného pohybu tovaru.
O existencii prekážky voľného pohybu tovaru
52      Podľa ustálenej judikatúry každá obchodno‑právna úprava členských štátov, ktorá môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne brániť obchodu v rámci Únie, sa má považovať za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia v zmysle článku 34 ZFEÚ (pozri najmä rozsudky z 11. júla 1974, Dassonville, 8/74, Zb. s. 837, bod 5, a z 2. decembra 2010, Ker‑Optika, C‑108/09, Zb. s. I‑12213, bod 47).
53      Z ustálenej judikatúry rovnako vyplýva, že článok 34 ZFEÚ odzrkadľuje povinnosť dodržiavať zásady zákazu diskriminácie a vzájomného uznávania výrobkov legálne vyrobených a uvádzaných na trh v iných členských štátoch, ako aj povinnosť zaručiť výrobkom Únie voľný prístup na vnútroštátne trhy (pozri rozsudky z 10. februára 2009, Komisia/Taliansko, C‑110/05, Zb. s. I‑519, bod 34, ako aj Ker‑Optika, už citovaný, bod 48).
54      Podľa článku 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu musia v prejednávanom prípade orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva, ktoré vydávajú certifikáty kvality pre vystužujúcu oceľ, splniť všetky podmienky, ktoré sú v tomto článku stanovené, aby uvedené certifikáty mohli byť v Španielsku úradne uznané.
55      Stanovenie povinnosti splniť všetky požiadavky môže viesť k zamietnutiu žiadosti o uznanie certifikátov kvality, ktoré boli vydané v inom členskom štáte než v Španielskom kráľovstve, pokiaľ orgán, ktorý ich vydáva, tieto podmienky nesplní, a to tým viac, že článok 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu upravuje rozsiahlejšie podmienky, než sú nevyhnutné minimálne štandardy upravené v prílohe IV smernice 89/106, ktoré musia schválené orgány v zmysle tejto smernice splniť.
56      Sporné požiadavky preto môžu viesť k obmedzeniu prístupu na španielsky trh s vystužujúcou oceľou vyrobenou a certifikovanou v inom členskom štáte než v Španielskom kráľovstve, a to v rozsahu, v akom nie sú tieto podmienky nevyhnutne splnené certifikačným orgánom štátu výroby.
57      Z tohto dôvodu sú hospodárske subjekty so sídlom v Španielskom kráľovstve odrádzané dovážať vystužujúcu oceľ vyrobenú v inom členskom štáte, a hoci sa požiadavky stanovené v článku 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu vzťahujú rovnako na certifikačné orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva, ako aj na španielske certifikačné orgány, je potrebné považovať spornú vnútroštátnu právnu úpravu za opatrenie s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 34 ZFEÚ.
O odôvodnení prekážky voľného pohybu tovaru
58      Je nesporné, že prekážka voľného pohybu tovaru môže byť odôvodnená dôvodmi všeobecného záujmu vymenovanými v článku 36 ZFEÚ alebo naliehavými požiadavkami. V oboch prípadoch musí byť vnútroštátne opatrenie schopné zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nesmie ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie (pozri rozsudok Ker‑Optika, už citovaný, bod 57).
59      V prejednávanom prípade španielska vláda zdôrazňuje, že sporná vnútroštátna právna úprava je odôvodnená ochranou zdravia a života ľudí, keďže jej cieľom je zaručiť bezpečnosť užívateľov umeleckých diel a budov.
60      Preto je nesporné, že v prípade neexistencie harmonizačných pravidiel prislúcha členským štátom rozhodnúť o úrovni, na akej chcú zabezpečovať ochranu zdravia a života ľudí, a potrebe kontroly dotknutých výrobkov pri ich používaní (pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. júna 1996, Brandsma, C‑293/94, Zb. s. I‑3159, bod 11, a z 10. novembra 2005, Komisia/Portugalsko, C‑432/03, Zb. s. I‑9665, bod 44).
61      V tejto súvislosti treba poukázať na rozdiely, ktoré boli aktualizované počas pojednávania, a to medzi chápaním systému certifikátov kvality, ktoré ústne obhajovali niektoré dotknuté strany, na jednej strane a samotným znením predmetných vnútroštátnych právnych predpisov a písomnými pripomienkami niektorých týchto strán na druhej strane.
62      Článok 2 prílohy č. 19 pokynov k betónu totiž upravuje, že „okrem toho výrobca akéhokoľvek výrobku, osoba zodpovedná za akýkoľvek z postupov alebo zhotoviteľ stavby môže dobrovoľne predložiť certifikát kvality, ktorým sa preukazuje vyšší stupeň záruk, než je minimum stanovené v týchto pokynoch. … Táto príloha stanovuje podmienky, na základe ktorých je možné na účely úradného uznávania príslušnými správnymi orgánmi rozlišovať certifikáty poskytujúce vyšší stupeň záruk v porovnaní so stupňom podľa právnej úpravy“. Španielska vláda a združenie Acerteq vo svojich písomných pripomienkach tvrdia, že prostredníctvom úradne uznaných certifikátov kvality je možné preukázať, že certifikovaný výrobok poskytuje vyšší alebo oveľa vyšší stupeň záruk než stupeň záruk, ktorý vo všeobecnosti vyžadujú pokyny k betónu.
63      Ak by vnútroštátny súd mal vychádzať z koncepcie systému certifikátov kvality v Španielsku, vyplývalo by z toho, že účelom certifikátov kvality, ktoré boli v Španielsku úradne uznané, je potvrdiť, že certifikovaný výrobok spĺňa požiadavky, ktoré idú nad rámec minimálnych štandardov, ktoré na účely zaručenia priemyselnej bezpečnosti stanovujú pokyny k betónu.
64      Za takých okolností by požiadavky na orgány poverené vydávaním certifikátov kvality, ako aj na postupy, ktoré je potrebné uskutočniť na účely úradného uznania takých certifikátov v Španielsku, stanovené v prílohe č. 19 pokynov k betónu, išli nad rámec toho, čo je nevyhnutné na potvrdenie zhody vystužujúcej ocele s minimálnymi štandardmi, ktoré zaručujú ochranu života a zdravia ľudí. Taký cieľ preto nemôže odôvodniť prekážku voľného pohybu tovaru, ktorá vyplýva zo spornej vnútroštátnej právnej úpravy.
65      Niektoré dotknuté strany na pojednávaní naopak tvrdili, že španielsky systém certifikátov kvality umožňuje v prospech certifikovaného výrobku vznik domnienky zhody s minimálnymi štandardmi stanovenými v pokynoch k betónu.
66      Vnútroštátnemu súdu prináleží určiť, ktorý z týchto dvoch výkladov je relevantný. V prípade, že sa rozhodne pre výklad, ktorý na pojednávaní na Súdnom dvore podporili účastníci konania, potom treba rozlišovať medzi certifikátmi kvality, ktoré udelili schválené orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva v zmysle smernice 89/106, na jednej strane a certifikátmi kvality, ktoré udelili iné subjekty, na druhej strane.
67      V druhom z uvedených prípadov by tak bolo celkom legitímne, aby sa členský štát vzhľadom na cieľ ochrany zdravia a života ľudí uistil, že orgán, ktorý vydal certifikát kvality, vyhovuje takým požiadavkám na jeho kontrolnú činnosť, aké sú stanovené v prílohe č. 19 pokynov k betónu.
68      Pokiaľ ide o certifikáty kvality, ktoré vydali schválené orgány iných členských štátov než Španielskeho kráľovstva v zmysle smernice 89/106, Súdny dvor už rozhodol, že mechanizmus uznávania rovnocennosti týchto certifikátov vyžaduje aktívny prístup zo strany vnútroštátneho orgánu, ktorému bola doručená žiadosť o uznanie. Takýto aktívny prístup sa okrem toho žiada prípadne rovnako aj od orgánu, ktorý vydal taký certifikát, a členské štáty majú povinnosť zabezpečiť, aby príslušné schválené orgány vzájomne spolupracovali s cieľom uľahčiť konanie o získanie prístupu na vnútroštátny trh štátu dovozu (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Portugalsko, už citovaný, bod 47).
69      V článku 16 ods. 2 a 3 smernice 89/106 je navyše zdôraznený význam takej spolupráce.
70      Za týchto okolností treba konštatovať, že vzhľadom na túto spoluprácu, ako aj zásadu vzájomného uznávania, tak ako sa spomína v bode 53 tohto rozsudku, niektoré požiadavky stanovené v článku 4 prílohy č. 19 pokynov k betónu môžu ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na zabezpečenie dodržiavania minimálnych štandardov stanovených v pokynoch k betónu, ktoré zaručujú ochranu života a zdravia ľudí, čoho posúdenie v rámci konania vo veci samej prináleží vnútroštátnemu súdu.
71      Preto treba na položenú otázku odpovedať tak, že články 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že požiadavky stanovené v článku 81 pokynov k betónu v spojení s prílohou č. 19 týchto pokynov na účely úradného uznávania certifikátov vydaných v iných členských štátoch než v Španielskom kráľovstve, ktorými sa potvrdzuje stupeň kvality vystužujúcej ocele do betónu, predstavujú prekážku voľného pohybu tovaru. Taká prekážka môže byť odôvodnená cieľom ochrany zdravia a života ľudí, pokiaľ stanovené požiadavky nie sú rozsiahlejšie než minimálne štandardy, ktorých splnenie sa vyžaduje, aby mohla byť vystužujúca oceľ používaná v Španielsku. Vnútroštátnemu súdu v takom prípade a za predpokladu, že subjekt poverený vydávaním certifikátu kvality, ktorý musí byť v Španielsku úradne uznaný, je schváleným orgánom v zmysle smernice 89/106, prináleží overiť, ktorá z týchto požiadaviek ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany zdravia a života ľudí.
O trovách
72      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
Články 34 ZFEÚ a 36 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že požiadavky stanovené v článku 81 pokynov k stavebnému betónu (EHE‑08) schválených kráľovským dekrétom č. 1247/08 z 18. júla 2008 v spojení s prílohou č. 19 týchto pokynov na účely úradného uznávania certifikátov vydaných v iných členských štátoch než v Španielskom kráľovstve, ktorými sa potvrdzuje stupeň kvality vystužujúcej ocele do betónu, predstavujú prekážku voľného pohybu tovaru. Taká prekážka môže byť odôvodnená cieľom ochrany zdravia a života ľudí, pokiaľ stanovené požiadavky nie sú rozsiahlejšie než minimálne štandardy, ktorých splnenie sa vyžaduje, aby mohla byť vystužujúca oceľ používaná v Španielsku. Vnútroštátnemu súdu v takom prípade a za predpokladu, že subjekt poverený vydávaním certifikátu kvality, ktorý musí byť v Španielsku úradne uznaný, je schváleným orgánom v zmysle smernice Rady 89/106/EHS z 21. decembra 1988 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov vzťahujúcich sa na stavebné výrobky, zmenenej a doplnenej smernicou Rady 93/68/EHS z 22. júla 1993, prináleží overiť, ktorá z týchto požiadaviek ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany zdravia a života ľudí.
Podpisy
* Jazyk konania: španielčina.