Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 1 de agosto de 2025 (1)
Processo C‑799/23
Comissão Europeia
contra
República Eslovaca
« Incumprimento de Estado — Política social — Diretiva 2000/43/CE — Igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica — Discriminação indireta das crianças de etnia cigana no domínio da educação »
I.      Introdução
1.        Com a presente ação intentada ao abrigo do artigo 258.° TFUE, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Diretiva 2000/43 (2), ao discriminar as crianças de etnia cigana no domínio da educação.
2.        Mais precisamente, a Comissão alega, com o seu primeiro fundamento, que o número de crianças de etnia cigana colocadas em escolas de ensino especial ou em turmas de ensino especial para crianças com deficiências mentais ou outras deficiências é consideravelmente superior ao de outras crianças. Com o seu segundo fundamento, alega que as crianças de etnia cigana são segregadas no ensino básico nas escolas de ensino regular, ao serem colocadas em escolas frequentadas exclusivamente pela etnia cigana, em turmas separadas ou em pisos separados, ou ao serem separadas das outras crianças em cantinas escolares.
3.        Segundo a Comissão, este tratamento desfavorável das crianças de etnia cigana é o resultado de práticas que existem há muito tempo e que a República Eslovaca não eliminou. Essas práticas são generalizadas, no sentido de que dão origem a discriminação das crianças de etnia cigana no sistema educativo em todo o país.
4.        Embora não conteste a existência dessa discriminação, a República Eslovaca alega que a mesma é o resultado de problemas estruturais causados pela discriminação enraizada da população de etnia cigana na sociedade eslovaca, que não podem ser resolvidos rapidamente. No entanto, esse Estado‑Membro alega ter demonstrado que adotou uma série de medidas destinadas a fazer face ao problema.
5.        O presente processo, que é a primeira ação por incumprimento decorrente de uma desigualdade estrutural enraizada numa sociedade, coloca ao Tribunal de Justiça
a questão inédita de como deve tratar este tipo de ação. A Comissão não censura a República Eslovaca pela existência de medidas legislativas ou outras medidas concretas que são discriminatórias ou que conduzem a discriminação, mas antes pela existência continuada de uma situação de discriminação na sociedade eslovaca.
6.        Por conseguinte, é, a meu ver, necessário perguntar se a República Eslovaca está sujeita a uma obrigação de resultado, que exige que elimine a discriminação baseada na origem étnica no domínio da educação, ou se está sujeita a uma obrigação de meios, que exige simplesmente que desenvolva os seus melhores esforços para eliminar essa discriminação. O tipo de prova relevante para o Tribunal de Justiça decidir o presente processo dependerá
se a obrigação imposta pela Diretiva 2000/43 é uma obrigação de resultado ou de meios.
II.    Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
7.        Na sequência de inquéritos realizados sob a forma de um EU pilot procedure
(processo piloto da União Europeia), a Comissão enviou à República Eslovaca, em 30 de abril de 2015, uma notificação para cumprir.
8.        Nessa notificação, a Comissão alegou que existiam provas convincentes de que as crianças de etnia cigana eram
sujeitas a uma discriminação significativa no domínio da educação na República Eslovaca. A Comissão identificou, em especial, que o número de crianças de etnia cigana colocadas em escolas de ensino especial ou em turmas para crianças com deficiências mentais ou outras deficiências era desproporcionado, bem como que as crianças de etnia cigana eram marginalizadas
de outras formas nas escolas de ensino regular por via de segregação, colocando‑as em turmas separadas ou em escolas separadas. No entender da Comissão, essa discriminação era o resultado de medidas legislativas inadequadas de transposição da Diretiva 2000/43, de uma aplicação inadequada das medidas existentes e de práticas administrativas e sociais deficientes.
9.        Em 16 de agosto de 2015, a República Eslovaca respondeu à notificação para cumprir, informando que tinha efetuado alterações legislativas. Por exemplo, tinha incluído uma definição de segregação na legislação pertinente e tinha introduzido uma obrigação expressa de colocar as crianças oriundas de meios socialmente desfavorecidos com outras crianças, a fim de evitar a segregação. Tinha também criado um mecanismo jurídico para analisar os procedimentos de diagnóstico que estavam a contribuir para o número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial. Além disso, esse Estado‑Membro contestou o argumento de que a legislação em vigor não tinha sido corretamente aplicada e declarou que continuava a implementar progressivamente várias medidas adicionais para resolver os problemas mencionados na notificação para cumprir.
10.      Entre dezembro de 2015 e dezembro de 2017, foram apresentados pedidos de informações complementares e foi realizada uma reunião entre a Comissão e representantes da República Eslovaca.
11.      Em 11 de outubro de 2019, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Eslovaca, observando que, embora as recentes alterações da legislação pertinente representassem certamente uma melhoria significativa, existiam ainda indícios de práticas discriminatórias persistentes idênticas às anteriormente identificadas.
12.      Por conseguinte, a Comissão retirou a sua alegação relativa à transposição legislativa inadequada da Diretiva 2000/43. No entanto, considerou que os dados continuavam a indicar que a República Eslovaca não tinha dado uma resposta eficaz ao problema da discriminação das crianças de etnia cigana no sistema educativo, uma vez que as crianças de etnia cigana continuavam a ser representadas de forma desproporcionada em escolas de ensino especial e em turmas de ensino especial. Segundo a Comissão, esse facto devia‑se, em grande medida, a uma metodologia de diagnóstico inadequada e a dificuldades na revisão dos diagnósticos efetuados. A Comissão manteve também a alegação relativa à segregação das crianças de etnia cigana nas escolas de ensino regular. Apesar de existirem várias causas, nada justificava a persistência da segregação.
13.      No parecer fundamentado, a Comissão estabeleceu um prazo para a República Eslovaca pôr termo às alegadas infrações que terminava em 11 de dezembro de 2019.
14.      Em 6 de dezembro de 2019, a República Eslovaca respondeu a esse parecer fundamentado.
15.      Na sua resposta, a República Eslovaca afirmou que os dados estatísticos relativos à população de etnia cigana fornecidos pela Comissão não eram fiáveis, sobretudo devido às dificuldades associadas à recolha desses dados sobre a origem étnica. Em seguida, enumerou as medidas legislativas e não legislativas recentemente adotadas para combater a discriminação das crianças de etnia cigana no sistema escolar e os projetos específicos propostos neste domínio. Por último, a República Eslovaca assegurou à Comissão que envidaria esforços para pôr em prática, o mais rapidamente possível, as medidas legislativas concretas expostas na sua resposta ao parecer fundamentado da Comissão e comprometeu‑se a implementar, de forma gradual e contínua, outras medidas conexas a curto e a longo prazo.
16.      Na sequência dessa resposta, tiveram lugar outros contactos entre a Comissão e a República Eslovaca entre 2020 e 2022, especialmente em setembro de 2022, quando Helena Dalli, Comissária Europeia para a Igualdade, visitou escolas do leste da Eslováquia e se reuniu com representantes da República Eslovaca, entre os quais o primeiro‑ministro Eduard Heger.
17.      Em 22 de dezembro de 2023, a Comissão intentou a presente ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.° TFUE.
18.      A República Eslovaca apresentou a sua contestação em 26 de março de 2024.
19.      A Comissão apresentou réplica em 7 de maio de 2024 e a República Eslovaca apresentou tréplica em 17 de junho de 2024.
20.      Foi realizada uma audiência em 8 de abril de 2025, na qual a Comissão e a República Eslovaca apresentaram alegações orais.
III. Análise
21.      Com a presente ação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Eslovaca não cumpriu, de forma sistemática e persistente, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 3.°, n.° 1, alínea g), dessa diretiva:
—      ao colocar um número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial ou em turmas de ensino especial para crianças com deficiências mentais ou outras deficiências, nas quais o ensino segue um currículo simplificado; e
—      ao segregar as crianças de etnia cigana, colocando‑as em turmas separadas nas
escolas de ensino regular ou em escolas separadas.
22.      No âmbito de uma ação por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 258.° TFUE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado (3).
23.      Considero que, antes de apreciar os argumentos que lhe foram apresentados, o Tribunal de Justiça deve debruçar‑se sobre a questão de saber que tipo de provas deve a Comissão apresentar em apoio dos seus fundamentos num processo desta natureza.
24.      Tal depende, a meu ver, de saber se a obrigação decorrente do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 2, da mesma, é uma obrigação de resultado ou uma obrigação de meios.
25.      Procederei, portanto, da seguinte forma.
26.      Na secção (A), estabelecerei as diferenças decorrentes de uma conclusão pela existência de uma obrigação de resultado em comparação com a conclusão pela existência de uma obrigação de meios.
27.      Na secção (B), proporei ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43, lido em conjugação com o artigo 1.° e o artigo 2.°, n.° 2, da mesma, no sentido de que impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado. Tal requereria que a Comissão demonstrasse que o resultado pretendido, ou seja, a inexistência de discriminação no domínio da educação, não tinha sido alcançado pelo Estado‑Membro em questão.
28.      A este respeito, tal como proporei na secção (C), dados estatísticos ou outros dados que provem a existência da alegada discriminação constituem um meio adequado para demonstrar a existência do incumprimento alegado pela Comissão. Em contrapartida, outros elementos de prova, relativos às medidas tomadas para combater a discriminação, bem como a sua eficácia ou ineficácia, são irrelevantes para provar ou refutar o incumprimento da obrigação de resultado.
29.      Na secção (D), defenderei que a Comissão demonstrou suficientemente a existência de discriminação das crianças de etnia cigana em relação a ambos os fundamentos por ela invocados. A contestação apresentada pela República Eslovaca, que visa convencer o Tribunal de Justiça de que as medidas que pôs em prática produzirão as melhorias desejadas, não é suscetível de refutar as provas de que ambas as
formas de alegada discriminação das crianças de etnia cigana continuavam a existir no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
A.      Obrigação de resultado versus
obrigação de meios
30.      No caso em apreço, em apoio dos seus dois fundamentos, a Comissão apresentou ao Tribunal de Justiça diferentes dados estatísticos e outros dados, em relatórios de organizações internacionais, organizações não governamentais (a seguir «ONG») e autoridades eslovacas. Esses documentos servem para demonstrar, primeiro, que existia um número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial ou turmas de ensino especial no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e mesmo após essa data e, segundo, que, em muitas situações, as crianças de etnia cigana são colocadas em escolas separadas ou em turmas separadas em escolas de ensino regular (4). Esses dados são apresentados para demonstrar a existência ou a existência contínua de discriminação das crianças de etnia cigana no sistema educativo eslovaco.
31.      A República Eslovaca não refuta, em princípio (5), as alegações de que a discriminação persiste. Todavia, alega que adotou uma série de medidas e de programas destinados a fazer face à discriminação existente (6). Algumas dessas medidas foram lançadas antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado e algumas delas foram adotadas posteriormente. Segundo a República Eslovaca, essas medidas já conduziram a algumas melhorias. No entanto, esse Estado‑Membro sublinha que, tendo em conta a existência de uma desigualdade estrutural de longa data que afeta a etnia cigana na sociedade eslovaca, as medidas adotadas não poderiam alterar os padrões societais no
curto período de tempo estabelecido.
32.      A Comissão reconhece que a República Eslovaca adotou uma série de medidas que poderão contribuir para eliminar a discriminação. No entanto, também considera que algumas dessas medidas são inadequadas ou que a sua aplicação não é suficientemente garantida (7). Importa referir que a Comissão afirma que essas medidas ainda não eliminaram nem mesmo reduziram o nível de discriminação das crianças de etnia cigana no sistema educativo eslovaco (8).
33.      A pertinência desses argumentos para determinar se o alegado incumprimento das obrigações ocorreu ou não depende, em meu entender, do tipo de obrigação imposta aos Estados‑Membros pelas disposições invocadas pela Comissão. Diferentes argumentos serão pertinentes consoante a alegação da Comissão diga respeito ao incumprimento de uma obrigação de resultado ou ao incumprimento de uma obrigação de meios.
34.      Uma obrigação de resultado exige que um Estado‑Membro cause um resultado ou uma situação predefinida específica. O importante é o próprio resultado, independentemente dos meios escolhidos para o alcançar. Se o resultado não for alcançado, existe incumprimento, a menos que o Estado‑Membro possa demonstrar a existência de força maior ou outras circunstâncias excecionais. Inversamente, uma obrigação de meios exige que um Estado‑Membro tome todas as medidas adequadas para atingir um determinado objetivo, sem garantir necessariamente que esse objetivo seja concretizado. O importante são os esforços envidados, mesmo que o resultado não tenha sido, ou ainda não tenha sido, alcançado (9).
35.      Por conseguinte, se a Diretiva 2000/43 impuser uma obrigação de resultado, basta que a Comissão demonstre que simplesmente existe discriminação das crianças de etnia cigana nas escolas. Neste cenário, os argumentos da República Eslovaca relativos às medidas implementadas para alcançar o resultado não constituem uma defesa; não refutam a alegação de incumprimento da obrigação.
36.      Em contrapartida, se existir uma obrigação de meios, mesmo que o resultado ainda não tenha sido alcançado, o facto de o Estado‑Membro ter envidado os seus melhores esforços para eliminar a discriminação é um argumento pertinente. Nesse caso, a Comissão deveria demonstrar por que razão as medidas adotadas pela República Eslovaca não constituem os seus melhores esforços para combater a discriminação (10).
37.      Além disso, há que recordar que a Comissão não tem a obrigação de dar início a uma ação por incumprimento e goza de total discricionariedade não só para decidir se intenta tal ação, mas também quando o fazer e qual o seu objeto (11). Além disso, a Comissão goza também de total discricionariedade quanto à decisão de levar tal processo até ao Tribunal de Justiça (12).
38.      Interrogada na audiência sobre essa questão, a Comissão explicou que tinha decidido intentar a ação contra a República Eslovaca no Tribunal de Justiça, não obstante existirem também problemas semelhantes noutros Estados‑Membros (13), uma vez que considerava que não tinham sido realizado progressos visíveis na eliminação da discriminação das crianças de etnia cigana nesse Estado‑Membro.
39.      Embora a Comissão goze de total discricionariedade ao longo de toda a ação por incumprimento, quando o processo é submetido ao Tribunal de Justiça, este último tem
de decidir com base em critérios jurídicos (14) e não tem competência para examinar a adequação da decisão da Comissão de intentar uma ação no Tribunal de Justiça contra um Estado‑Membro (15).
40.      Por conseguinte, se um processo submetido no Tribunal de Justiça tiver por objeto o alegado incumprimento de uma obrigação de resultado, e se a Comissão provar que o resultado não foi alcançado, o Tribunal de Justiça não pode senão declarar que essa obrigação não foi cumprida.
41.      Nesse caso, a Comissão acompanhará então os progressos realizados pelo Estado‑Membro para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça e tem poder discricionário para decidir se, quando e em que condições dará seguimento ao processo, intentando uma ação ao abrigo do artigo 260.° TFUE (16).
42.      No caso em apreço, parece que a Comissão intentou a ação com fundamento num alegado incumprimento em alcançar um resultado. Alega que existe discriminação das crianças de etnia cigana nas escolas, em vez de que a República Eslovaca não está a envidar esforços para eliminar essa discriminação.
43.      As principais alegações da Comissão são, portanto, que um resultado não foi alcançado, no que respeita ao pôr fim à colocação de um número desproporcionadamente elevado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial e no que respeita à dessegregação das crianças de etnia cigana no ensino regular.
44.      Antes de apreciar se a Comissão fez prova das suas alegações, há que determinar se esta tem fundamento para intentar a presente ação por incumprimento com base no artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da mesma.
B.      Eliminação da discriminação como uma obrigação de resultado
45.      Será que o
artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43 estabelece uma obrigação de resultado que exige que os Estados‑Membros eliminem a discriminação direta e indireta no domínio da educação (17)?
46.      Como defenderei, a Diretiva 2000/43 impõe efetivamente uma obrigação de resultado e não simplesmente uma obrigação de meios.
47.      Conforme o disposto no artigo 1.°, a Diretiva 2000/43 tem por objetivo estabelecer «um quadro jurídico para o combate à discriminação baseada em motivos de origem racial ou étnica, com vista a pôr em prática nos Estados‑Membros o princípio da igualdade de tratamento». A expressão «pôr em prática» aponta não para um mero esforço, mas para um resultado concreto.
48.      O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43 prevê que «[p]ara efeitos da presente diretiva, entende‑se por “princípio da igualdade de tratamento” a ausência de qualquer discriminação, direta ou indireta, em razão da origem racial ou étnica». A expressão «a ausência de qualquer discriminação» implica também uma obrigação de resultado.
49.      Em seguida. o artigo 2.°, n.° 2, alíneas a) e b), dessa diretiva define
a discriminação direta e indireta. Deste modo, indica uma situação desejada na qual o princípio da igualdade de tratamento é respeitado.
50.      Por conseguinte, a concretização desse princípio, que é o objetivo da Diretiva 2000/43, exige que a discriminação direta ou indireta em razão da origem racial ou étnica, incluindo no domínio da educação, como alegado no caso em apreço, seja eliminada nos Estados‑Membros.
51.      No entanto, nas suas peças escritas (18), a República Eslovaca afirma que as disposições da Diretiva 2000/43 invocadas pela Comissão não criam nenhumas obrigações para os Estados‑Membros, simplesmente definindo o princípio da igualdade de tratamento e o conceito de discriminação indireta.
52.      É certo que essas disposições não estão redigidas em termos de obrigações dos Estados‑Membros. No entanto, as diretivas são, em geral, instrumentos da União que exigem aos Estados‑Membros a obtenção de resultados regulamentares, mas deixando‑lhes liberdade de escolher os meios para alcançar esses resultados (19).
53.      A Diretiva 2000/43 descreve claramente o resultado que cada Estado‑Membro deve alcançar: igualdade na sociedade através da eliminação da discriminação direta e indireta em razão da origem racial ou étnica. Por conseguinte, a correta aplicação
dessa diretiva pressupõe que não existe discriminação num Estado‑Membro.
54.      O exposto é aplicável não só a casos individuais de discriminação (20) mas também
à eliminação das desigualdades estruturais.
55.      A Comissão intentou a presente ação com fundamento na existência de discriminação indireta, tal como definida no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2000/43. Nos termos dessa disposição, considera‑se que existe discriminação indireta sempre que uma disposição, critério ou prática aparentemente neutra coloque pessoas de uma dada origem racial ou étnica numa situação de desvantagem comparativamente com outras pessoas.
56.      É precisamente por o legislador da União ter identificado a discriminação indireta como um resultado proibido que considero claro que a sua intenção era abolir as desigualdades estruturais nos Estados‑Membros (21).
57.      A discriminação indireta é uma questão particularmente importante
quando existe desigualdade estrutural enraizada que afeta um grupo numa determinada sociedade. Nesses casos, regras aparentemente neutras em termos de origem étnica podem facilmente ter um impacto díspar num grupo étnico que já é objeto de discriminação (22).
58.      É precisamente essa a situação em causa no presente processo. Tal como confirmado pela República Eslovaca, uma forma específica de discriminação indireta, a segregação da população de etnia cigana,
está presente, há muito, na sociedade desse Estado‑Membro. Não é um problema de segregação de direito, como abordado no processo Brown c. Board of Education (23), referido por alguns participantes no presente processo. Esse tipo de discriminação é mais fácil de abordar, uma vez que implica que sejam suprimidas todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas de um Estado‑Membro que sejam contrárias ao princípio da igualdade de tratamento. Tal é expressamente exigido pelo artigo 14.°, alínea a), da Diretiva 2000/43 (24).
59.      No entanto, no caso em apreço, estamos perante uma segregação de
facto, baseada em práticas e não na letra da lei. A Diretiva 2000/43 não poderia ter previsto medidas específicas para pôr termo a tal segregação de
facto, uma vez que não é possível alcançar uma solução
para o problema através da adoção de uma ou mesmo de várias regras específicas. Além disso, os meios para resolver a segregação
de facto variarão em função das circunstâncias específicas de cada Estado‑Membro. O exposto explica a razão pela qual a Diretiva 2000/43 não prevê de medidas específicas com vista a eliminar a discriminação enraizada de um grupo étnico.
60.      Essa inexistência de medidas específicas não pode, todavia, ser interpretada no sentido de que a Diretiva 2000/43 não impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de eliminar a discriminação de facto resultante de desigualdades estruturais. Os Estados‑Membros estão sujeitos a uma obrigação positiva de tomar todas as medidas necessárias para eliminar discriminação étnica enraizada. Essa obrigação não é expressa sob a forma de medidas específicas que os Estados‑Membros devem adotar, uma vez que não poderia ser expressa dessa forma.
61.      Além disso, o considerando 12 da Diretiva 2000/43 dispõe que é necessária uma ação específica no domínio da discriminação em razão da origem racial ou étnica para assegurar o desenvolvimento de sociedades democráticas e tolerantes, o que, por sua vez, permite a participação de todas as pessoas, independentemente da origem racial ou étnica (25). O exposto confirma que o objetivo desse diploma é a eliminação de desigualdades sociais enraizadas.
62.      Essa perspetiva do conceito de discriminação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
63.      Nos seus acórdãos, o Tribunal de Justiça tem repetidamente afirmado que o princípio da igualdade de tratamento, tal como consagrado nos Tratados e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, é um princípio geral fundamental do direito da União. Os instrumentos de direito derivado, como a Diretiva 2000/43, concretizam esse princípio (26). A observância deste princípio impõe um dever que
vai além da mera obrigação de «melhores esforços» dos Estados‑Membros.
64.      Se a Diretiva 2000/43 se limitasse a impor obrigações de meios, o seu «effet utile»
(efeito útil) no combate à discriminação ficaria consideravelmente comprometido. As decisões do Tribunal de Justiça, por exemplo, sobre a interpretação do conceito de discriminação demonstram que é dada especial importância à prevenção de resultados discriminatórios. Tal é o caso relativamente tanto à discriminação direta (27) como à discriminação indireta (28). O mesmo se aplica
em relação ao combate a discriminação enraizada existente.
65.      Além disso, a interpretação da obrigação que incumbe aos Estados‑Membros por força dos artigos 1.° e 2.° da Diretiva 2000/43 como sendo uma obrigação de resultado que implica um dever positivo de eliminar a discriminação das crianças de etnia cigana nas escolas está em conformidade com a posição do Tribunal Europeu dos Direitos Humano (a seguir «TEDH») nos seus recentes acórdãos relativos à segregação de crianças de etnia cigana nas escolas (29). Esse órgão jurisdicional considerou que a declaração da existência de segregação implica deveres positivos de dessegregação para os Estados.
66.      Por último, em especial no domínio da educação, existe um argumento adicional relativo à razão pela qual o legislador da União não podia prever medidas específicas a adotar pelos Estados‑Membros, podendo apenas impor uma obrigação de resultado. Esse argumento está relacionado com a repartição de competências entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, tal como foi discutido na audiência.
67.      A União não dispõe de competência regulamentar no domínio da educação, como resulta dos artigos 6.° e 165.° TFUE, e goza apenas de uma competência de apoio. Por conseguinte, a União Europeia não pode impor aos Estados‑Membros a adoção das medidas no que respeita à organização dos seus sistemas educativos ou ao conteúdo do ensino.
68.      No entanto, com base na competência que lhe é atribuída pelo artigo 19.° TFUE, a União Europeia pode adotar medidas para combater a discriminação em razão da origem étnica, limitando assim a competência dos Estados‑Membros em matéria de organização dos seus sistemas educativos (30). Por conseguinte, uma vez que a União Europeia não tem competência para prever medidas específicas, a eliminação da discriminação no domínio da educação só pode ser alcançada através da imposição de uma obrigação de resultado. As medidas através das quais o resultado deve ser alcançado enquadram‑se na esfera de competência dos Estados‑Membros.
69.      A República Eslovaca, não obstante ter inicialmente argumentado que o artigo 2.° da Diretiva 2000/43 contém apenas definições, parece, no entanto, admitir que essa diretiva impõe uma obrigação de resultado. Na sua contestação, afirmou: «A Diretiva 2000/43 impõe, assim, aos Estados‑Membros que assegurem a aplicação do princípio da igualdade de tratamento, incluindo no domínio da educação» (31).
70.      Em suma, os artigos 1.° e 2.° da Diretiva 2000/43, lidos em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, alínea g), da mesma, impõem aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado de eliminar a discriminação em razão da origem étnica no domínio da educação. Esta obrigação não só proíbe a discriminação por parte dos Estados‑Membros, mas impõe também o dever de adotarem medidas específicas e ações concretas para eliminar desigualdades existentes resultantes de preconceitos enraizados na sociedade.
71.      Se o resultado pretendido é uma sociedade sem discriminação de um grupo étnico no domínio da educação, a forma como o Tribunal de Justiça deve determinar se existe ou não um incumprimento da obrigação de resultado é examinando as provas e, com base nas mesmas, determinar se existe ou não discriminação das crianças de etnia cigana nas escolas. Isto leva‑me à questão seguinte, que se prende com o tipo de provas que devem ser apresentadas ao Tribunal de Justiça para demonstrar o incumprimento de uma obrigação de resultado.
C.      Prova do incumprimento de uma obrigação de resultado
72.      Para provar o incumprimento de uma obrigação de resultado de eliminar a discriminação das crianças de etnia cigana nas escolas, a Comissão deve apresentar ao Tribunal de Justiça elementos de prova que demonstrem que as crianças de etnia cigana se encontram em desvantagem no sistema de ensino eslovaco. Se a Comissão demonstrar suficientemente a existência de tal discriminação, a República Eslovaca deve apresentar elementos de prova que contraditem os elementos de prova da Comissão e demonstrar que não existe uma diferença de tratamento que desfavoreça as crianças de etnia cigana. Caso contrário, tem de justificar esse tratamento discriminatório.
73.      A meu ver, a maior parte dos elementos de prova apresentados ao Tribunal de Justiça por ambas as partes no presente processo não é relevante para decidir se, como alega a Comissão nos seus dois fundamentos de recurso, existia discriminação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
74.      Na audiência, a Comissão esclareceu que, em seu entender, a República Eslovaca incorreu em incumprimento das suas obrigações devido a práticas discriminatórias, o que contribuiu ativamente para a discriminação, e devido
à não adoção de medidas adequadas para eliminar discriminação enraizada na sociedade.
75.      Na minha
opinião, embora seja certamente importante identificar as causas da discriminação enraizada, numa ação por incumprimento que alega o incumprimento de uma obrigação de resultado, não é necessário provar quais as ações específicas dos órgãos estatais que contribuíram para a alegada discriminação ou quais as ações que não conseguiram pôr termo a essa discriminação. De facto,
Estado‑Membro é livre de escolher os meios utilizados para eliminar a discriminação. Para efeitos da decisão do Tribunal de Justiça, a questão de saber se esses meios são adequados e eficazes só é pertinente na medida em que demonstre ou não se o resultado pretendido foi alcançado (32).
76.      Em suma, todos os argumentos e elementos de prova apresentados pelas partes sobre a adequação e suficiência das várias medidas adotadas pela República Eslovaca para resolver os problemas identificados nos dois fundamentos de recurso são muito importantes no contexto da política antidiscriminação e nos esforços desse Estado‑Membro e da Comissão para alcançar a igualdade. No entanto, esses argumentos não são pertinentes para o Tribunal de Justiça para determinar se o incumprimento existia no termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado.
77.      Para o Tribunal de Justiça, o que importa é se os elementos de prova apresentados pela Comissão provam que existia discriminação à data dos factos e se a República Eslovaca provou que as medidas que pôs em prática tinham conseguido eliminar a discriminação até essa data.
D.      Será que a Comissão fez prova suficiente dos alegados incumprimentos no presente processo?
1.      Quanto ao primeiro fundamento: número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial ou turmas de ensino especial
78.      A Comissão alega que, não apenas em 11 de dezembro de 2019, data em que terminava o prazo fixado no parecer fundamentado, mas também posteriormente, dados oficiais revelavam um número desproporcionadamente elevado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial ou turmas de ensino especial na República Eslovaca. O número de crianças de etnia cigana que frequentavam esses programas especiais era aproximadamente três vezes superior ao de outras crianças (33).
79.      A Comissão baseia‑se não só em diversos relatórios de organismos da União, de organizações internacionais e de ONG, mas também em relatórios emitidos pelas autoridades eslovacas. Ainda que esses relatórios utilizem metodologias diferentes e contenham resultados ligeiramente diferentes, todos eles revelam um número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial. A meu ver, esses elementos constituem prova prima facie suficiente para transferir o ónus da prova para o Estado‑Membro, que deve demonstrar a inexatidão ou irrelevância de tais elementos de prova.
80.      A República Eslovaca, em rigor, não contesta essa alegação de discriminação, afirmando antes que foram alcançadas melhorias graças a várias medidas que introduziu e que, por conseguinte, os números estão a diminuir (34). No entanto, esse Estado‑Membro explica que não pode demonstrar essa diminuição dos números com base nos mesmos dados e na mesma metodologia utilizados nos relatórios apresentados pela Comissão, uma vez que não dispõe desses dados nem dessa metodologia (35).
81.      Não obstante, como sublinha com razão a Comissão, ainda que a metodologia seja diferente, caso se tivesse verificado uma diminuição significativa da proporção de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial, os diferentes relatórios registariam essa tendência positiva, embora com base em metodologias diferentes.
82.      Em todo o caso, as estatísticas elaboradas por diferentes autoridades da República Eslovaca não revelam nenhuma alteração significativa, mas confirmam a existência de uma desproporção significativa em dezembro de 2019, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
83.      Um primeiro documento emitido
em 2011 pelo Ministério da Educação da República Eslovaca, a saber, o seu Plano Estratégico Nacional, tinha reconhecido a existência de problemas de discriminação na sequência de diagnósticos incorretos de crianças (36). Com efeito, de acordo com esse documento, embora apenas uma pequena percentagem de uma determinada população (entre 1 % e 3 %) seja geralmente portadora de deficiências mentais, as crianças de etnia cigana representavam entre 16 % e 17 % das crianças presentes em escolas de ensino especial ou em turmas de ensino especial na República Eslovaca. Do mesmo modo, 60 % das crianças em turmas de ensino especial e 80 % das crianças em escolas de ensino especial eram de origem cigana, embora a população de etnia cigana representasse apenas aproximadamente 8 % da população total.
84.      Em 2020, o Atlas das Comunidades Ciganas, compilado pelo vice‑ministro do Governo da República Eslovaca responsável pelas comunidades ciganas, referia números comparáveis. Segundo esse documento (37), 17 % das crianças oriundas de comunidades ciganas marginalizadas com idades compreendidas entre os 6 e os 15 anos eram colocadas em estabelecimentos de ensino especial. Para as crianças de etnia cigana que viviam em agregados familiares integrados, a taxa era ligeiramente inferior, situando‑se em 14 %. Tal como esse documento demonstra, essas taxas eram significativamente mais elevadas do que entre a população geral — em 2019, apenas 5,7 %
do total de crianças em idade escolar na República Eslovaca estavam inscritas em programas de ensino especial.
85.      De um modo geral, é possível debater a exatidão de um conjunto de números em comparação com outro e/ou a eficácia da metodologia utilizada num estudo em comparação com outra (38). No entanto, foi demonstrado que a desproporção, que indica divergências entre os números relativos à experiência das crianças de etnia cigana e à experiência das crianças de etnia não cigana, é demasiado importante para ser ignorada (39).
86.      Não é contestado que a colocação incorreta de crianças em turmas ou escolas de ensino especial constitui um indício de discriminação. As
escolas de ensino especial seguem um currículo simplificado, o que significa que as hipóteses de as crianças prosseguirem os seus estudos são mais restritas, o que, consequentemente, diminui as suas perspetivas de inclusão igualitária na sociedade como adultos.
87.      As crianças de etnia cigana são, assim, colocadas numa situação de desvantagem em comparação com outras crianças, na aceção do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva 2000/43.
88.      Contudo, de acordo com a jurisprudência constante, é possível justificar a discriminação indireta se a regra ou prática em questão tiver um objetivo legítimo que é alcançado de forma proporcionada. Esse conceito de um objetivo legítimo suscetível de justificar discriminação étnica deve, no entanto, ser interpretado de forma estrita (40).
89.      A este respeito, a República Eslovaca alega que a desproporção existente nos números poderia ser explicada pelo facto de um elevado número de crianças de etnia cigana que vivem em comunidades ciganas marginalizadas serem oriundas de meios socioeconómicos tão desfavorecidos que não estão tão bem preparadas como as outras crianças para realizar os testes de acesso à escola primária. Esse Estado‑Membro explica ainda que implementou medidas,
como o ensino pré‑primário obrigatório e o assistente aos pais, que visam reduzir essa disparidade.
90.      Por um lado, o facto de uma elevada proporção de crianças de etnia cigana viver em meios socioeconómicos desfavorecidos em comunidades ciganas marginalizadas não pode ser invocado como justificação para a sua discriminação nas escolas. Essa desigualdade enraizada, mesmo que possa explicar a representação desproporcionada em estabelecimentos de ensino especial, não pode ser utilizada como justificação para mais uma situação de impacto negativo. Por outro lado, o facto de terem sido adotadas medidas para resolver a desproporção existente só pode ser utilizado como argumento quando essas medidas tenham produzido o resultado pretendido.
91.      Em conclusão, considero que a Comissão demonstrou suficientemente que existia uma diferença de tratamento com base no número desproporcionado de crianças de etnia cigana que tinham sido colocadas em escolas ou turmas de ensino especial no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Em contrapartida, a República Eslovaca não refutou os elementos de prova da Comissão nem apresentou nenhum
objetivo legítimo para essa discriminação.
92.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o primeiro fundamento invocado pela Comissão.
2.      Quanto ao segundo fundamento: a segregação de facto
93.      O segundo fundamento de recurso da Comissão diz respeito à segregação das crianças de etnia cigana nas escolas de ensino regular.
94.      O incumprimento da obrigação de eliminar a segregação, enquanto incumprimento de uma obrigação de resultado, pode ser provado através de dados fiáveis que demonstrem que a segregação existe na prática.
95.      A este respeito, a Comissão alega que, não apenas no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, mas também após esse prazo (41), existia e continua a existir uma segregação generalizada das crianças de etnia cigana relativamente
aos seus colegas de etnia não cigana nas escolas eslovacas. Essa segregação assumiu várias formas, tais como escolas, salas de aula ou cantinas separadas. A Comissão corrobora esta afirmação com dados estatísticos e outros elementos de prova.
96.      Na sua petição, a Comissão baseia‑se, mais uma vez, em diversos documentos emitidos por autoridades nacionais ou internacionais e por ONG.
97.      A este respeito, já em 2012, antes do início do procedimento pré‑contencioso, a República Eslovaca tinha reconhecido a existência de segregação étnica das crianças de etnia ciganas (42).
98.      Durante o procedimento pré‑contencioso, foram apresentados vários outros relatórios oficiais que reconheciam a existência de segregação étnica das crianças de etnia cigana. Num relatório da Štátna školská inšpekcia (Inspeção Académica das Escolas) relativo a 2017/2018, foi reconhecido que «em quatro escolas, a organização do ensino revelava sinais de segregação através da criação de turmas separadas para as crianças de comunidades ciganas marginalizadas, bem como através da separação espacial dos vestiários e da restauração separada (43)».
99.      Mesmo após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado, as autoridades eslovacas continuaram a reconhecer a existência da segregação. Em junho de 2020, o Ministério da Educação, da Ciência, da Investigação e do Desporto da República Eslovaca reconheceu que a segregação das crianças de etnia cigana nas escolas era um problema de longa data (44). A «Estratégia para a Igualdade, a Inclusão e a Participação das Comunidades Ciganas até 2030», adotada pelas autoridades eslovacas em abril de 2021, reconheceu ainda que a estratégia anterior não atingia os seus objetivos (45).
100. Do mesmo modo, nos últimos anos, os órgãos jurisdicionais eslovacos, em particular o Najvyšší súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal eslovaco), declararam repetidamente que, em várias escolas, os alunos de etnia cigana eram sujeitos a segregação de facto (46). Mesmo que esses acórdãos não possam, por si só, ser utilizados como prova de segregação generalizada, mas apenas de casos individuais de discriminação, constituem, no entanto, elementos de prova pertinentes em
conjunto com outros dados que foram apresentados.
101. Por último, em 2023, o Ministério da Educação, da Ciência, da Investigação e do Desporto da República Eslovaca adotou um guia sobre a dessegregação (47), que foi atualizado em 2024 (48). À data da redação das presentes conclusões, o sítio Internet do Ministério da Educação da República Eslovaca contém uma secção dedicada à dessegregação, na qual se declara que, «[p]ara o Ministério da Educação, da Investigação, do Desenvolvimento e da Juventude da República Eslovaca (MŠVVaM SR), a dessegregação é não só uma prioridade estratégica, mas também uma condição prévia para a criação de um sistema educativo mais equitativo e inclusivo na Eslováquia. O objetivo é que todas as crianças sejam
plenamente integradas no sistema educativo e que cada criança receba uma educação que corresponda às suas necessidades educativas individuais e esteja plenamente
integrada na sociedade» (49).
102. O exposto demonstra o empenho da República Eslovaca na resolução do problema e deixa claro que a questão que se coloca no caso em apreço não se prende com a negação dos valores da União Europeia consagrados no artigo 2.° TUE (50).
103. No entanto, se resultar dos elementos de prova submetidos ao Tribunal de Justiça que existia segregação das crianças de etnia cigana no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, este deve concluir pela existência de incumprimento (51).
104. Todos os documentos apresentados pela Comissão apontam para a existência de uma segregação de
facto, e a República Eslovaca não refutou esses elementos de prova.
105. Outra questão que importa colocar é a de saber se a segregação corresponde necessariamente a um tratamento desfavorável que tem como consequência uma discriminação.
106. A meu ver, a segregação constitui, por si só, discriminação.
107. Embora o currículo seguidos por crianças de etnia cigana em escolas ou turmas separadas possa não ser de qualidade inferior ao currículo proposto em turmas mistas (52), a separação social e cultural de um grupo étnico reforça a estigmatização preexistente numa sociedade. Consequentemente, diminui as hipóteses de essas crianças encontrarem o seu lugar na sociedade eslovaca e não as coloca em pé de igualdade com os seus colegas de etnia não cigana. A segregação é também negativa para as crianças de etnia não cigana, uma vez que estas são privadas da exposição a uma cultura diferente da sua, o que prejudica o seu desenvolvimento educativo e social.
108. É por essa razão que, a meu ver, a segregação constitui, por si só, discriminação e nunca pode ser justificada.
109. No entanto, a República Eslovaca entende que não pode ser considerada responsável por uma segregação que não está sob o seu controlo.
110. Por exemplo, explicou que, muitas vezes, são os pais de crianças de etnia não cigana que se opõem à inclusão de crianças de etnia cigana nas turmas ou que transferem os seus filhos para outras escolas porque existem crianças de etnia cigana na turma na escola originalmente escolhida. Este fenómeno, conhecido por «white flight» (53), foi discutido na audiência como uma possível justificação para a República Eslovaca.
111. Esse facto não pode ser aceite como justificação para a discriminação (54). Os deveres positivos impostos a um Estado‑Membro pela Diretiva 2000/43 exigem que estes adotem e apliquem medidas para prevenir a segregação nas escolas resultante do preconceito enraizado numa sociedade em relação a um grupo étnico (55).
112. O mesmo se aplica à situação inversa, em que os pais de crianças de etnia cigana consentem na segregação. Tal como o TEDH considerou no processo Salay c. Eslováquia, o consentimento parental não pode violar o direito da criança à igualdade de acesso à educação nem legitimar ações que resultam no tratamento desigual das crianças no sistema educativo (56).
113. A República Eslovaca alegou também que algumas comunidades ciganas, muitas vezes as comunidades ciganas marginalizadas, estão territorialmente separadas do resto da população, o que explica a razão pela qual as escolas são exclusivamente de etnia cigana
nessas zonas.
114. Embora compreenda que esse facto constitui um sério obstáculo à eliminação de escolas exclusivamente
de etnia cigana, considero, no entanto, que essa segregação das crianças nas escolas não pode ser justificada pela existência de uma segregação geral das pessoas de etnia cigana na República Eslovaca (57).
115. Todavia, devido à situação
in loco, é verdade que, como sustenta a República Eslovaca, a resolução dos problemas de discriminação enraizada leva tempo. No entanto, as dificuldades para eliminar a segregação e o tempo necessário para o fazer não podem ser invocados como meio de defesa no âmbito de ações por incumprimento baseadas na existência de discriminação.
116. Não se pode ignorar que o triste facto de que cada ano em que a segregação persiste, cada grupo de crianças de etnia cigana afetadas por esse tratamento desfavorável perde uma oportunidade para o seu futuro. Trata‑se de um problema difícil, se não mesmo impossível, de resolver.
117. Em conclusão, considero que a Comissão demonstrou suficientemente a existência de uma prática generalizada de segregação das crianças de etnia cigana em turmas separadas nas escolas de ensino regular ou em escolas separadas. Em contrapartida, a República Eslovaca não refutou essas conclusões, nem tal segregação pode ser justificada.
118. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o segundo fundamento invocado pela Comissão.
IV.    Quanto às despesas
119. A Comissão pediu a condenação da República Eslovaca nas despesas. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Sendo a República Eslovaca a parte vencida, há que condená‑la nas despesas.
V.      Conclusão
120. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:
1)      Declare que:
–        ao colocar um número desproporcionado de crianças de etnia cigana em escolas de ensino especial ou em turmas de ensino especial para crianças com deficiências mentais ou outras deficiências, nas quais o ensino segue um currículo simplificado, e
–        ao segregar as crianças de etnia cigana, colocando‑as em turmas separadas nas escolas de ensino regular ou em escolas separadas,
a República Eslovaca não cumpriu, de forma sistemática e persistente, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica, lido em conjugação com o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), e o artigo 3.°, n.° 1, alínea g), dessa diretiva;
2)      Condene a República Eslovaca a suportar as suas próprias despesas e a pagar as despesas incorridas pela Comissão Europeia.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica (JO 2000, L 180, p. 22).
3      V., neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 2006, Comissão/Reino Unido (C‑508/03, EU:C:2006:287, n.° 77 e jurisprudência referida), e de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509, n.° 70 e jurisprudência referida).
4      V., no que respeita ao primeiro fundamento, n.° 48 da petição da Comissão e, quanto ao segundo fundamento, n.os 82 e 83 da mesma. Nos anexos da sua petição e da tréplica, a Comissão apresentou um vasto número de documentos nos quais se baseia na petição.
5      Contudo, a República Eslovaca explicou que era difícil refutar as estatísticas apresentadas pela Comissão, uma vez que muitos dos relatórios em que esta se baseia são externos e utilizam uma metodologia diferente, pelo que a República Eslovaca não pode comprovar melhorias nas estatísticas utilizando a mesma metodologia.
6      V., a este respeito, n.° 74 da contestação. A República Eslovaca também apresentou um vasto número de documentos que comprovam os seus esforços desenvolvidos para pôr em prática medidas e programas adequados.
7      V. n.° 53 da réplica da Comissão.
8      V. n.° 35 da réplica da Comissão.
9      No direito internacional, existe uma obrigação de resultado «quando os Estados têm de alcançar uma situação de facto específica, cuja prescrição pode ser proibitiva ou imperativa». V. Wolfrum, R., «Obligation of Result Versus Obligation of Conduct: Some Thoughts About the Implementation of International Obligations», em: Arsanjani, M. H., et al. (eds). Looking to the Future. Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2011, p. 366, em especial, p. 369. V., também, Nový, Z., «The Dichotomy of Obligations of Conduct and Result in International Investment Law», Cofola International, 2022, p. 170, em especial, p. 172.
10      A dicotomia habitualmente utilizada no direito internacional é entre obrigações de meios e obrigações de resultado. No entanto, Wolfrum considera que existem também outros tipos de obrigações que os Estados assumem ao abrigo do direito internacional. Um desses tipos de obrigações é o que designa por «obrigação orientada para os objetivos». Esta obrigação distingue‑se da obrigação de resultado, na medida em que os Estados «se comprometem a pôr em marcha um processo evolutivo numa determinada direção», mas sem que seja antecipadamente imposto um resultado concreto (Wolfrum, op. cit., pp. 366 e 367). Não creio que a obrigação prevista no artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2000/43 deva ser interpretada como orientada para os objetivos, uma vez que existe um resultado claro que tem de ser alcançado — a eliminação da discriminação direta e indireta.
11      V., neste sentido, Acórdão de 14 de fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão (247/87, EU:C:1989:58), e Despacho de 4 de outubro de 2024, Fass/Alemanha e Comissão (C‑187/24 P, EU:C:2024:872, n.° 33 e jurisprudência referida).
12      Existem outras situações de discriminação enraizada que a Comissão decidiu não investigar por enquanto. Por exemplo, discriminação entre homens e mulheres à luz do princípio da igualdade de remuneração por trabalho igual ou de valor comparável existe provavelmente em quase todos os Estados‑Membros da União. V., a este respeito, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics‑explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statistics. No entanto, a Comissão nunca deu início a qualquer ação por incumprimento.
13      Deu também início a ações por incumprimento contra a Hungria [INFR(2015)2206] e a República Checa [INFR(2014)2174]. No entanto, a Comissão não decidiu, ou ainda não decidiu, submeter esses processos ao Tribunal de Justiça.
14      V., ex multis, Acórdãos de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (Valores‑limites — PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.° 70 e jurisprudência referida), e de 28 de janeiro de 2020, Comissão /Itália (Diretiva Luta Contra os Atrasos de Pagamento) (C‑122/18, EU:C:2020:41, n.° 64 e jurisprudência referida). Caso a Comissão alegue que uma determinada disposição legal foi violada, o Tribunal de Justiça deve verificar se tal alegação tem fundamento, tanto em termos factuais como jurídicos, independentemente das razões pelas quais a Comissão intentou a ação. V., a este respeito, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino superior) (C‑66/18, EU:C:2020:792, n.° 56).
15      Como o Tribunal de Justiça explicou, a Comissão dispõe de um poder discricionário quanto à instauração ou não de uma ação por incumprimento, e não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar a oportunidade do seu exercício. V., a este respeito, Acórdão de 6 de julho de 2000, Comissão/Bélgica (C‑236/99, EU:C:2000:374, n.° 28).
16      O Tribunal de Justiça confirmou que, tal como no caso do procedimento previsto no artigo 258.° TFUE, a Comissão dispõe também de poder discricionário para dar início ao procedimento previsto no artigo 260.° TFUE, e que o Tribunal de Justiça não tem competência para exercer um controlo jurisdicional sobre os motivos que levaram a essa decisão. V., por exemplo, Acórdão de 16 de julho de 2020, Comissão/Roménia (Luta contra o branqueamento de capitais) (C‑549/18, EU:C:2020:563, n.° 49 e jurisprudência referida).
17      A educação é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2000/43 por força do seu artigo 3.°, n.° 1, alínea g), razão pela qual a Comissão invoca a violação do artigo 2.°, n.° 2, em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, alínea g).
18      V. n.° 33 da contestação da República Eslovaca.
19      V. artigo 288.° TFUE.
20      Para as situações de discriminação individual, a diretiva exige que sejam disponibilizadas vias de recurso eficazes aos indivíduos que sofram de discriminação. V., a este respeito, artigos 7.° e 8.° da Diretiva 2000/43.
21      A meu ver, esse entendimento é corroborado pelo artigo 5.° da Diretiva 2000/43. Ao permitir ações positivas «[a] fim de assegurar, na prática, a plena igualdade», o legislador da União forneceu um instrumento precisamente para dar resposta às desigualdades enraizadas.
22      V., por exemplo, Fredman, S., «The Reason Why: Unraveling Indirect Discrimination», Industrial Law Journal, 2016, pp. 231‑243.
23      Brown/Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954). Nesse processo, o Supreme Court of the United States (Supremo Tribunal dos Estados Unidos) declarou que as leis adotadas pelos Estados norte‑americanos que estabelecem segregação racial eram inconstitucionais. Esse tribunal afirmou que a existência de instalações de ensino separadas implicava uma desigualdade intrínseca e que, por conseguinte, as leis que as impunham violavam a cláusula relativa à igualdade da proteção da décima quarta emenda da Constituição dos EUA (n.° 459).
24      Contrariamente à situação vigente nos Estados Unidos à data do processo Brown c. Board of Education, a República Eslovaca não dispõe de legislação segregacionista e reconhece que a segregação deve ser eliminada. A ação da Comissão não visa a legislação eslovaca, mas sim a situação de facto.
25      V., neste sentido, Acórdãos de 12 de maio de 2011, Runevič‑Vardyn e Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, n.° 41); de 16 de julho de 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, n.° 40); e de 15 de novembro de 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, n.° 35).
26      Acórdão de 15 de novembro de 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, n.° 36).
27      Acórdão de 10 de julho de 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397).
28      Acórdão de 16 de julho de 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480).
29      V. TEDH, 31 de maio de 2022, X e o. c. Albânia (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, §§ 84 a 87); de 13 de dezembro de 2022, Elmazova e o. c. Macedónia do Norte (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 74); e de 30 de março de 2023, Szolcsán c. Hungria (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 69). Para uma visão geral da evolução da jurisprudência do TEDH que conduziu ao reconhecimento do dever de dessegregação, v. Vrancken, M., «Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR», European Human Rights Law Review, 2024, pp. 112‑126.
30      A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que «[e]mbora o direito da União não prejudique esta competência dos Estados‑Membros no que se refere, por um lado, ao conteúdo do ensino e à organização do sistema educativo, bem como à sua diversidade cultural e linguística, […] não deixa de ser verdade que, no exercício dessa competência, os Estados‑Membros devem respeitar o direito da União». V., por exemplo, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o. (C‑391/20, EU:C:2022:638, n.° 59 e jurisprudência referida).
31      N.° 34 da contestação da República Eslovaca (tradução nossa para o português). Em seguida, afirmou que, «[a] fim de respeitar efetivamente esse princípio, é necessário assegurar que cada criança, seja qual for a sua origem, tenha as mesmas oportunidades de receber uma educação de qualidade que a ajude, tanto quanto possível, a desenvolver o seu potencial natural».
32      Essa conclusão está também em consonância com a posição do TEDH em processos recentes relacionados com a discriminação no domínio da educação. Por exemplo, nos Acórdãos de 30 de maio de 2013, Lavida e o. c. Grécia (ECLI:CE:ECHR:2013:0530JUD000797310),
e de 30 de março de 2023, Szolcsán c. Hungria (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816), o TEDH nem sequer procurou identificar a medida estatal que estava na origem da segregação. O facto de existir segregação constituiu prova prima facie suficiente de discriminação.
33      Além disso, segundo a Comissão, embora tenham sido introduzidas alterações nos procedimentos de diagnóstico, estas tinham tido pouco impacto e os números permanecem praticamente iguais.
34      Porém, todas essas declarações se reportam ao período posterior ao prazo fixado pelo parecer fundamentado.
35      V. n.° 6 da tréplica da República Eslovaca.
36      V. Gabinete do Governo da República Eslovaca, Gabinete do Plenipotenciário do Governo da República Eslovaca para as Comunidades Ciganas, Strategy of the Slovak Republic for Integration of Roma up to 2020, 2012, p. 15, disponível em https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty‑zoznamy‑pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof‑romaupto2020.pdf
37      Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Gabinete do Ministério do Governo da República Eslovaca para as Comunidades Ciganas), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zistovania EU SILC_MRK 2020 (Rendimento e condições de vida nas comunidades ciganas marginalizadas: Indicadores selecionados do inquérito EU SILC_MRK 2020), disponível em https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf p. 34 (anexo A. 32 da petição, p. 1878).
38      Um dos problemas relacionados com a exatidão das estatísticas era a discrepância entre o número de pessoas de etnia cigana que viviam na Eslováquia com base em inquéritos à população e esse número conforme utilizado por diferentes relatórios. Embora se verifique que os números constantes dos inquéritos à população são, de facto, inexatos, vários organismos chegaram a conclusões comparáveis determinando o número de pessoas de etnia cigana presentes na Eslováquia em cerca de meio milhão de pessoas (relativamente a este tópico, com referências, v. Comité Consultivo da Convenção‑Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais do Conselho da Europa, Fifth Opinion on the Slovak Republic, 2022, nota de rodapé n.° 26, disponível em https://rm.coe.int/5th‑op‑slovak‑republic‑en/1680a6e4ee).
39      V., também, no mesmo sentido, TEDH, Acórdão de 13 de novembro de 2007, D.H. e o. c. República Checa (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 191).
40      V., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, n.° 112). Para um raciocínio semelhante sobre o alcance das justificações, v. TEDH, Acórdão de 11 de dezembro de 2012, Sampanis e o. c. Grécia (Sampanis I) (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, § 91).
41      A este respeito, a Comissão considera que, não obstante terem sido introduzidas algumas alterações legislativas desde 2015, as medidas eficazes continuam a ser insuficientes, e as estatísticas não revelam uma verdadeira melhoria. Por exemplo, um relatório da Agência Europeia dos Direitos Fundamentais (https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma‑survey‑findings) baseia‑se em dados de 2021 que indicam que 65 % das crianças de etnia cigana com idades compreendidas entre os 6 e os 15 anos frequentavam escolas onde a maioria dos alunos, se não todos, eram de origem cigana. Além disso, apesar de as autoridades e os órgãos jurisdicionais eslovacos reconheceram a persistência do problema, as leis nacionais não exigem ações concretas para combater essa segregação.
42      V., desde logo, Gabinete do Governo da República Eslovaca, Strategy of the Slovak Republic for Integration of Roma up to 2020, 2012, p. 4, disponível em https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty‑zoznamy‑pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof‑romaupto2020.pdf
43      Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, anexo A.44 da petição, p. 32.
44      M. Filipová, Ministério da Educação, da Ciência, da Investigação e do Desporto da República Eslovaca, «Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí» («O nosso objetivo é pôr termo à segregação dos alunos de etnia cigana»), Comunicado de imprensa, 17 de junho de 2020, https://www.minedu.sk/m‑filipova‑nasim‑cielom‑je‑odstranit‑segregaciu‑romskych‑deti/.
45      Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Gabinete do Plenipotenciário do Governo para as Comunidades Ciganas), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030, 2021, disponível em https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia‑pre‑rovnost‑inkluziu‑a‑participaciu‑romov‑do‑roku‑2030/.
46      Najvyšší súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal eslovaco), Acórdãos de 15 de dezembro de 2022, referências 5Cdo/102/2020 (anexo A.52 da petição); de 28 de março de 2023, ref. 4Cdo/112/2021 (anexo A.53 da petição); e de 12 de julho de 2023, ref. 5Cdo/220/2022 (anexo A.54 da petição).
47      Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023, disponível em https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599.332e7e.pdf
48      Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR,
Manuál a monitoring uplatňovania štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024, disponível em https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf
49      https://www.minedu.sk/desegregacia/ (consultado pela última vez em 9.6.2025).
50      V., neste sentido, as minhas Conclusões no processo Comissão/Hungria (Valores da União Europeia) (C‑769/22, EU:C:2025:408, n.os 237 e segs.).
51      As medidas adotadas para combater a discriminação podem ter influência na decisão em matéria de sanções, se a Comissão decidir intentar uma ação com base no artigo 260.° TFUE.
52      No entanto, os elementos de prova de que o Tribunal de Justiça dispõe mostram que, na maioria dos casos, o currículo em turmas ou escolas segregadas é, de facto, de menor qualidade. V., por exemplo, Comissão Europeia: Direção‑Geral da Justiça e dos Consumidores, Grupo para a Política de Migração, Universidade de Utrecht e Durbáková, V., Country report, Non‑discrimination — Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/78 — Slovakia 2023, Serviço das Publicações da União Europeia, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2838/45886, anexo A.51 da petição, p. 49.
53      Esse conceito descreve um fenómeno em que as famílias «brancas»/privilegiadas transferem os seus filhos de escolas públicas, em especial aquelas onde existe uma diversidade racial cada vez maior, para escolas privadas ou escolas situadas em zonas predominantemente de população «branca». Tal ocorre frequentemente em resposta a uma diminuição percecionada da qualidade das escolas, que pode ser influenciada por fatores como as políticas de integração ou alterações demográficas.
54      O TEDH não aceitou o «white flight» como justificação do Estado contra alegações de segregação. No seu Acórdão de 13 de dezembro de 2022, Elmazova e o. c. Macedónia do Norte (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 72 a 79), o TEDH reconheceu que um Estado não pode ser a única causa de segregação, nomeadamente em casos em que os pais de alunos de etnia não cigana se recusam a matricular os seus filhos devido a uma elevada presença de alunos de etnia cigana. No entanto, esse tribunal considerou que existia uma violação das regras de não discriminação, mesmo que não houvesse intenção por parte do Estado nesse sentido, uma vez que a segregação aparente nesse caso não era objetivamente e razoavelmente justificada. V., também, Lavida c. Grécia, n.° 72.
55      V., no mesmo sentido, TEDH, Acórdão de 13 de dezembro de 2022, Elmazova e o. c. Macedónia do Norte (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 77 e 78), no qual o TEDH considerou que o «white flight» é possibilitado pela forma como o quadro regulamentar está estruturado no que diz respeito tanto às regras de admissão como às regras de transferência, o que permitiu aos pais privilegiados fazer tais escolhas.
56      TEDH, Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, Salay c. Eslováquia (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922, n.° 112).
57      V., no mesmo sentido, TEDH, Acórdãos de 13 de dezembro de 2022, Elmazova e o. c. Macedónia do Norte (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 73), e de 30 de março de 2023, Szolcsán c. Hungria, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, §§ 54, 55 e 57).