61997CJ0319_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-319/97,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Tingsrätt di Landskrona (Svezia) nel procedimento penale dinanzi ad esso pendente contro
Antoine Kortas,
domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95, nn. 4-9, CE), nonché della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1994, 94/36/CE, sulle sostanze coloranti destinate ad essere utilizzate nei prodotti alimentari (GU L 237, pag. 13),
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch e P. Jann (relatore), presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: A. Saggio
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
viste le osservazioni scritte presentate:
- per il signor Kortas, dai signori Carl Michael von Quitzow e Alexander Broch, rättegångsombud;
- per il governo svedese, dalla signora Lotty Nordling, rättschef presso il dipartimento del commercio con l'estero del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo danese, dal signor Jørgen Molde, capodivisione presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo francese, dalle signore Kareen Rispal-Bellanger, vicedirettore per il diritto economico internazionale e per il diritto comunitario presso la direzione «Affari giuridici» del Ministero degli Affari esteri, e Régine Loosli-Surrans, chargé de mission presso la direzione medesima, in qualità di agenti;
- per il governo dei Paesi Bassi, dal professor J.G. Lammers, in qualità di agente;
- per il governo austriaco, dalla signora Christine Stix-Hackl, «Gesandte» presso il Ministero federale degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per la Commissione delle Comunità europee, dalla signora Lena Ström, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Kortas, rappresentato dai signori Carl Michael von Quitzow e Alexander Broch, del governo svedese, rappresentato dalla signora Lotty Nordling e dal signor Inge Simfors, hovrättsassessor presso il dipartimento del commercio con l'estero del Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo francese, rappresentato dalla signora Régine Loosli-Surrans, del governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal signor Marc Fiersta, consigliere giuridico aggiunto presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo finlandese, rappresentato dalla signora Tuula Pynnä, consigliere giuridico presso il Ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, e della Commissione, rappresentata dalla signora Lena Ström, all'udienza del 16 settembre 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 28 gennaio 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 6 agosto 1997, pervenuta in cancelleria il 16 settembre successivo, il Tingsrätt di Landskrona ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 95, nn. 4-9, CE), nonché della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1994, 94/36/CE, sulle sostanze coloranti destinate ad essere utilizzate nei prodotti alimentari (GU L 237, pag. 13; in prosieguo: la «direttiva»).
2 Tali questioni sono state sollevate nel contesto di un procedimento penale promosso dal Pubblico ministero svedese nei confronti del signor Kortas per violazione delle norme relative all'impiego di additivi nella composizione di prodotti alimentari.
3 Il signor Kortas è accusato di aver venduto nel suo negozio, sino al 15 settembre 1995, prodotti dolciari che aveva importato dalla Germania e che contenevano un colorante denominato E 124 o «rosso coccinella». Conformemente all'art. 6 della livsmedelslag (1971:511) (legge svedese sui prodotti alimentari), possono essere utilizzati come additivi solo quelli autorizzati per il prodotto alimentare di cui trattasi. Per il periodo dal 1, gennaio 1994 al 30 giugno 1996, gli additivi autorizzati erano menzionati negli allegati della statens livsmedelverks kungörelse (1993:33) om livsmedelstillsatser (ordinanza dell'amministrazione nazionale dei prodotti alimentari sugli additivi per alimenti). Per il periodo successivo i detti additivi figurano elencati nella statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter och allmänna råd om livsmedelstillsatser (ordinanza dell'amministrazione nazionale dei prodotti alimentari contenente istruzioni e consigli generali sugli additivi per alimenti), in vigore dal 1, luglio 1996. Da tali istruzioni emerge che il colorante E 124 non è autorizzato come additivo nei prodotti dolciari. Del resto, secondo l'art. 30 della legge svedese sui prodotti alimentari, il divieto è penalmente sanzionato.
4 Il colorante E 124 rientra tuttavia tra quelli il cui impiego nei prodotti dolciari è autorizzato dalla direttiva. Infatti, l'art. 2, nn. 1 e 2, di quest'ultima prevede che le sostanze elencate nell'allegato I della direttiva possono essere impiegate come coloranti nei prodotti alimentari alle condizioni specificate negli allegati da III a V. Il colorante E 124 rientra tra tali sostanze il cui impiego è autorizzato fino a concorrenza di una concentrazione totale di 50 mg/kg o di 50 mg/l.
5 Ai sensi dell'art. 9, gli Stati membri mettono in vigore, al più tardi entro il 31 dicembre 1995, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva, la quale è stata adottata sulla base dell'art. 100 A del Trattato.
6 Ai termini di tale articolo 100 A, n. 4:
«Allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata, uno Stato membro ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti previste dall'articolo 36 o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente, esso notifica tali disposizioni alla Commissione.
La Commissione conferma le disposizioni in questione dopo aver verificato che esse non costituiscono uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati.
In deroga alla procedura di cui agli articoli 169 e 170, la Commissione o qualsiasi Stato membro può adire direttamente la Corte di giustizia ove ritenga che un altro Stato membro faccia un uso abusivo dei poteri contemplati dal presente articolo».
7 Il Regno di Svezia è divenuto membro della Comunità in virtù dell'atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1; in prosieguo: l'«Atto di adesione»), firmato il 24 giugno 1994 con effetto dal 1, gennaio 1995.
8 L'art. 151 dell'Atto di adesione concedeva ai nuovi Stati membri la possibilità di chiedere alcune deroghe temporanee ad atti delle istituzioni emanati tra il 1, gennaio 1994 e la data della firma del Trattato di adesione. Il n. 2 di tale disposizione prevede:
«Su richiesta debitamente motivata di uno dei nuovi Stati membri, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può adottare anteriormente al 1, gennaio 1995 misure di deroga temporanee ad atti delle istituzioni adottati tra il 1, gennaio 1994 e la data della firma del trattato di adesione».
9 Conformemente all'art. 151 dell'Atto di adesione, il 26 luglio 1994 il Regno di Svezia ha presentato alla Commissione una domanda intesa ad autorizzarlo a mantenere in vigore il divieto di utilizzare il colorante E 124 nei prodotti alimentari. Sembra che tra il governo svedese e la Commissione siano intervenute delle discussioni dalle quali sarebbe emerso che il Regno di Svezia non potrebbe ottenere la deroga necessaria per mantenere in vigore il divieto del detto colorante.
10 Il 5 novembre 1995 il governo svedese ha notificato alla Commissione, conformemente all'art. 100 A, n. 4, del Trattato, una domanda di deroga facendo presente la propria intenzione di mantenere l'applicazione delle disposizioni nazionali in vigore relative al detto colorante. In particolare, ha fatto valere, a sostegno della sua domanda, che qualora l'impiego di taluni coloranti autorizzati nella direttiva fosse consentito in Svezia potrebbero esservi rischi per la salute. Infatti, tali coloranti sono noti in quanto talvolta producono nell'uomo reazioni di ipersensibilità, come l'orticaria e l'asma, il che spiega la reticenza di tale Stato membro nei confronti di siffatti coloranti.
11 La Commissione si è astenuta dal rispondere alla notifica del governo svedese e, rispondendo a un quesito rivoltole dalla Corte, ha, con lettera 16 luglio 1998, comunicato l'imminente adozione di una decisione.
12 In ragione delle disposizioni dell'art. 2, nn. 1 e 2, della direttiva, che autorizzano, a determinate condizioni, l'impiego del colorante E 124 nella composizione dei prodotti dolciari, il signor Kortas ha fatto valere che le azioni penali intraprese nei suoi confronti erano basate su una normativa nazionale in contrasto con il diritto comunitario e che dovevano pertanto essere archiviate. Il Pubblico ministero, per contro, ha sostenuto doversi ritenere che il Regno di Svezia avesse ottenuto una deroga alle disposizioni della direttiva, in quanto la Commissione, per anni, non aveva reagito alla notifica di tale Stato membro.
13 Il giudice a quo, adito con la causa in primo grado, si è chiesto se, in un simile caso, la direttiva prevalga sulle disposizioni nazionali e se le vadano riconosciuti effetti diretti. Dalla fattispecie della causa a qua emerge che, sebbene i fatti per i quali il signor Kortas è perseguito si siano prodotti prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva, cioè il 31 dicembre 1995, va applicata la legge penale vigente al momento della pronuncia della sentenza. Infatti, l'art. 5 della lag (1964:163) om införande av brottsbalken (legge svedese di attuazione del codice penale) prevede: «La pena è fissata secondo la legge in vigore alla data della perpetrazione del reato. Se al momento della pronuncia della sentenza è in vigore una legge diversa, va applicata la legge che prevede un'esenzione di pena o una pena più mite». E' determinante pertanto sapere se tale direttiva abbia effetti diretti in quanto le sue disposizioni sarebbero più favorevoli per il signor Kortas di quelle del diritto nazionale.
14 Ciò considerato, il Tingsrätt di Landskrona ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se una direttiva emanata ai sensi dell'art. 100 A del Trattato di Roma possieda effetti diretti.
2) In caso affermativo, se una siffatta direttiva possieda effetti diretti anche nel caso in cui uno Stato membro abbia proceduto ad una notificazione ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato di Roma.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2, in quali termini la notificazione operata dallo Stato membro incida sulla questione degli effetti diretti nei seguenti periodi:
a) nel periodo intercorrente tra la notificazione e la risposta;
b) nel periodo successivo alla risposta».
Sulla ricevibilità delle questioni pregiudiziali
15 I governi danese e olandese sostengono che la soluzione della controversia di cui alla causa a qua non dipende dalla soluzione delle questioni pregiudiziali, in quanto questa riguarda fatti che si sono prodotti prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva e che gli Stati membri non possono, nei confronti dei loro cittadini, assumere obblighi derivanti da una direttiva prima della scadenza di un siffatto termine.
16 A questo proposito basta considerare che il giudice a quo, chiamato a pronunciarsi in un procedimento penale, deve applicare la legge più favorevole al reo al momento della pronuncia della sua sentenza. Dato che le disposizioni della direttiva sono più favorevoli al signor Kortas di quelle del diritto nazionale applicabile, le questioni sollevate rispondono pertanto a una necessità obiettiva ai fini della pronuncia della sentenza.
17 Ciò considerato, la ricevibilità delle questioni pregiudiziali non può essere messa in dubbio con riferimento alla data di entrata in vigore della direttiva.
18 Del resto, il governo francese si interroga sulla ricevibilità della seconda questione, la cui soluzione, a suo avviso, non è necessaria per dirimere la controversia di cui alla causa principale. Esso sostiene che il Regno di Svezia, non avendo partecipato al procedimento di adozione della direttiva, poiché non era ancora membro della Comunità, non potrebbe avvalersi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato.
19 A questo proposito basta rilevare che dalla formulazione dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato non emerge assolutamente che uno Stato che è divenuto membro dell'Unione europea dopo l'adozione di una direttiva non possa avvalersi della detta disposizione nei confronti di tale direttiva.
Sulla prima questione
20 Con la prima questione il giudice a quo vuole in sostanza sapere se una direttiva possa produrre effetti diretti anche quando ha come base giuridica l'art. 100 A del Trattato e il n. 4 di tale disposizione conferisce agli Stati membri la facoltà di chiedere una deroga all'attuazione di tale direttiva.
21 Secondo la costante giurisprudenza (v., in particolare, sentenze 19 gennaio 1982, causa 8/81, Becker, Racc. pag. 53, punto 25; 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo, Racc. pag. 1839, punto 29, e 17 settembre 1996, cause riunite da C-246/94 a C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e a., Racc. pag. I-4373, punto 17), in tutti i casi in cui disposizioni di una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito tempestivamente la direttiva sia che l'abbia recepita in modo inadeguato.
22 La valutazione circa l'effetto diretto non può dipendere dal fatto che, in ragione della base giuridica di una direttiva, gli Stati membri dispongono della facoltà di chiedere alla Commissione una deroga all'attuazione di tale direttiva qualora lo ritenessero necessario. Infatti, l'idoneità generale di una direttiva a produrre effetti diretti non è assolutamente in funzione della sua base giuridica, ma soltanto delle sue caratteristiche intrinseche, come quelle ricordate nel punto precedente della presente sentenza.
23 Pertanto la prima questione va risolta nel senso che una direttiva è idonea a produrre effetti diretti anche quando ha come base giuridica l'art. 100 A del Trattato e il n. 4 di tale disposizione conferisce agli Stati membri la facoltà di chiedere una deroga all'attuazione di tale direttiva.
Sulla seconda e terza questione
24 Con la seconda e la terza questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice a quo vuole in sostanza sapere se sugli effetti diretti di una direttiva, il cui termine di trasposizione è scaduto, abbia ripercussioni la notifica di uno Stato membro effettuata ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, intesa ad ottenere la conferma delle disposizioni nazionali che derogano alla detta direttiva.
25 In limine, si deve ricordare che lo Stato membro che, dopo la scadenza del termine di trasposizione o dopo l'entrata in vigore di una misura di armonizzazione contemplata dall'art. 100 A, n. 1, del Trattato, intende continuare ad applicare disposizioni nazionali che derogano a tale misura è tenuto a notificarle alla Commissione.
26 Si deve altresì ricordare che la Commissione deve assicurarsi che sussistano tutte le condizioni che consentano a uno Stato membro di avvalersi della deroga contemplata dall'art. 100 A, n. 4. A tal fine, deve verificare se le disposizioni di cui trattasi sono giustificate dalle importanti esigenze previste dall'art. 100 A, n. 4, primo comma, e non costituiscono uno strumento di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri.
27 Il procedimento previsto da tale disposizione è inteso a garantire che nessuno Stato membro possa applicare una normativa nazionale che deroga alle regole armonizzate senza averne ottenuto la conferma da parte della Commissione.
28 Infatti, come emerge dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 17 maggio 1994, causa C-41/93, Francia/Commissione, Racc. pag. I-1829, punti 29 e 30), le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari verrebbero rese inoperanti se gli Stati membri conservassero la facoltà di applicare unilateralmente una disciplina nazionale derogatoria, per cui uno Stato membro è autorizzato ad applicare le disposizioni nazionali notificate ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato solo dopo aver ottenuto una decisione di conferma da parte della Commissione.
29 Il giudice a quo vuol sapere se non vi sia un'eccezione a tale principio qualora la Commissione non reagisca a una notifica effettuatale da uno Stato membro.
30 A questo proposito, i governi svedese, danese, francese, olandese e austriaco sostengono che il principio fissato dalla Corte nella menzionata sentenza Francia/Commissione non trova applicazione qualora la risposta della Commissione non intervenga appena possibile o entro un termine ragionevole. Dal momento che la notifica da parte del Regno di Svezia è stata effettuata nel 1995 e, fino ad oggi, non è intervenuta alcuna risposta da parte della Commissione, i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento esigerebbero che dopo un tale lasso di tempo la conferma delle disposizioni nazionali sia ritenuta acquisita da parte della Commissione.
31 I governi svedese e austriaco affermano che il termine di cui dispone la Commissione in materia potrebbe uniformarsi al termine di due mesi che la Corte ha considerato ragionevole nel contesto della procedura di cui all'art. 93 del Trattato CE (divenuto art. 88 CE) in materia di controllo degli aiuti di Stato (v. sentenza 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione, Racc. pag. 1451, punto 11), mentre il governo francese suggerisce di ispirarsi alla nozione di «breve termine» quale utilizzata nel contesto dell'attuazione della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/107/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (GU 1989, L 40, pag. 27).
32 Il governo olandese suggerisce di prendere in considerazione un termine di sei mesi, alla stregua di quanto previsto dall'art. 95, n. 6, CE. Infatti, da tale nuova formulazione, che modifica e sostituisce quella dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, emerge che, se la Commissione non si è pronunciata entro un termine di sei mesi dopo la notifica delle disposizioni nazionali, queste si ritengono approvate.
33 A questo proposito, è giocoforza constatare che l'art. 100 A, n. 4, del Trattato non fissa alcun termine alla Commissione per pronunciarsi sulle disposizioni nazionali che le sono state notificate. La mancanza di un limite temporale all'intervento della Commissione è del resto corroborata dal fatto che il legislatore comunitario ha ritenuto necessario imporle, nel Trattato di Amsterdam, un termine di sei mesi per procedere alla verifica delle dette disposizioni. E' tuttavia pacifico che un tale termine non esisteva alla data in cui il Regno di Svezia ha effettuato la notifica della sua domanda di deroga alla direttiva.
34 L'assenza di un termine in materia non può tuttavia dispensare la Commissione dall'obbligo di agire, con tutta la dovuta diligenza, nel contesto delle sue responsabilità. Infatti, l'art. 100 A, n. 4, primo comma, del Trattato riguarda disposizioni nazionali che uno Stato membro ritiene giustificate da esigenze importanti previste dall'art. 36 del Trattato o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente.
35 Ciò considerato, l'attuazione del sistema di notifica prevista dal detto art. 100 A, n. 4, richiede una leale collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri. Per quanto riguarda questi ultimi, spetta loro, ai sensi dell'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), notificare il più presto possibile le disposizioni nazionali incompatibili con una misura di armonizzazione che intendono continuare ad applicare. La Commissione, dal canto suo, deve dare prova della medesima diligenza ed esaminare il più rapidamente possibile le disposizioni nazionali sottopostele. Risulta che tale non è stato chiaramente il caso per quanto riguarda l'esame della notifica di cui trattasi nella causa a qua.
36 Pertanto, anche se una mancanza di diligenza da parte della Commissione a seguito di una notifica effettuata da uno Stato membro nel contesto dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato può integrare una violazione degli obblighi che le derivano, una siffatta violazione non è tuttavia idonea a ripercuotersi sulla piena applicazione della direttiva di cui trattasi.
37 Se lo Stato membro ritiene che la Commissione violi i propri obblighi, esso può, conformemente alle disposizioni del Trattato, in particolare quelle dell'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE), adire la Corte onde far constatare tale violazione e, se del caso, chiedere in via d'urgenza l'adozione dei necessari provvedimenti provvisori.
38 Si deve pertanto risolvere la seconda e la terza questione nel senso che la notifica di uno Stato membro, effettuata ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, intesa a confermare disposizioni nazionali di deroga a detta direttiva, non influisce sugli effetti diretti di una direttiva il cui termine di trasposizione è scaduto, e questo quand'anche la Commissione si sia astenuta dal reagire a una siffatta notifica.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Le spese sostenute dai governi svedese, danese, francese, olandese, austriaco e finlandese nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tingsrätt di Landskrona con ordinanza 6 agosto 1997, dichiara:
1) Una direttiva è idonea a produrre effetti diretti anche quando ha come base giuridica l'art. 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE) e il n. 4 di tale disposizione consente agli Stati membri la facoltà di chiedere una deroga all'attuazione di tale direttiva.
2) La notifica di uno Stato membro, effettuata ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, intesa a confermare disposizioni nazionali di deroga a detta direttiva, non influisce sugli effetti diretti di una direttiva il cui termine di trasposizione è scaduto, e questo quand'anche la Commissione si sia astenuta dal reagire a una siffatta notifica.