Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 10 juli 2025 (1)
Zaak C‑797/23
Meta Platforms Ireland Limited
tegen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
in tegenwoordigheid van
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
[verzoek van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Intellectuele eigendom – Auteursrecht en naburige rechten – Richtlijn (EU) 2019/790 – Artikel 15 – Bescherming van perspublicaties met betrekking tot onlinegebruik – Nationale wetgeving die voorziet in de betaling van een billijke vergoeding – Verplichtingen opgelegd aan aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij – Bevoegdheden toegekend aan een onafhankelijke administratieve autoriteit – Afweging van grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 17, lid 2 – Grondrecht op bescherming van intellectueel eigendom – Artikel 16 – Vrijheid van ondernemerschap – Artikel 11 – Vrijheid van meningsuiting en informatievrijheid ”
Inleiding
1.        Van alle sectoren van de economie die door de digitale revolutie en de opkomst van het internet zijn getroffen – en dat
zijn ze bijna allemaal –
krijgt
de mediasector, met name de geschreven pers, de meeste klappen te verduren. Deze sector wordt namelijk geconfronteerd met ingrijpende veranderingen. Deze veranderingen zijn in de eerste plaats te wijten aan het veranderende gedrag van gebruikers, die niet alleen de gedrukte pers inruilen voor onlinetoegang tot informatie, maar ook steeds meer uiteenlopende bronnen raadplegen –
want in de digitale wereld is de keuze vrijwel onbeperkt. In de tweede plaats worden die veranderingen veroorzaakt door de opkomst van knipseldiensten, die vaak worden aangeboden door grote onlineplatforms. Deze diensten creëren een „substitutie-effect” doordat ze gebruikers in staat stellen om, zij het op oppervlakkige wijze, kennis te nemen van journalistieke inhoud zonder toegang te hebben tot de oorspronkelijke bronnen, namelijk de websites van de kranten en tijdschriften. In de derde plaats hebben die veranderingen te maken met de concurrentie die de traditionele media ondervinden van de nieuwe distributiekanalen voor informatie die mogelijk zijn gemaakt door het internet, met name de „sociale media”.
2.        Die ingrijpende veranderingen hebben geleid tot een drastische daling van de inkomsten van persuitgevers, die de kosten van hun traditionele economische model niet meer kunnen dragen. Die daling is zowel te wijten aan de ineenstorting van de verkoop van papieren kranten en tijdschriften als aan het verlies van reclame-inkomsten, die nu vooral door de grote onlineplatforms worden binnengehaald.
3.        De gevolgen van de crisis in de traditionele media zijn echter niet alleen economisch van aard. De media spelen een fundamentele rol in de werking van democratische samenlevingen: ze vormen zowel de belangrijkste bron van betrouwbare informatie voor het grote publiek als het meest doeltreffende instrument om ervoor te zorgen dat de publieke opinie controle uitoefent op het gedrag van politici. Hun verzwakking en vervanging door nieuwe spelers, waarvan de kwaliteit van de informatie op zijn zachtst gezegd wisselend is, dragen in hoge mate bij tot ernstige maatschappelijke en politieke problemen.
4.        Om deze reden zijn er in derde landen(2), maar ook in lidstaten, namelijk Duitsland en Spanje, wetgevende maatregelen genomen ten gunste van persuitgevers. Deze maatregelen lossen de verwachtingen echter niet in
vanwege problemen met betrekking tot zowel de wettigheid als de doeltreffendheid ervan.(3)
5.        De situatie van persuitgevers ten opzichte van onlineplatforms is namelijk niet zo eenvoudig als ze op het eerste gezicht lijkt. Hoewel deze platforms de belangen van uitgevers schaden, met name door het „substitutie-effect” en de concurrentie die ze vormen, hebben ze ook een positief „expansie-effect” doordat ze een nieuw publiek aantrekken. De gewoonten van de gebruikers blijken echter zodanig te zijn veranderd dat een zeer groot deel van hen tegenwoordig alleen nog via de verschillende platforms toegang heeft tot journalistieke inhoud. Uitgevers zijn dus grotendeels afhankelijk van deze platforms om nieuwe klanten te werven, waardoor de aanwezigheid van hun inhoud op deze platforms onmisbaar is. Het omgekeerde geldt echter niet: de aanwezigheid van deze inhoud is niet cruciaal voor onlineplatforms. Uitgevers bevinden zich dus in een kwetsbare positie ten opzichte van deze platforms, waardoor pogingen om de situatie te verhelpen door nieuwe intellectuele-eigendomsrechten aan deze uitgevers toe te kennen, weinig doeltreffend zijn. Bovendien worden niet alle persuitgevers op dezelfde manier getroffen: terwijl de grote uitgevers meer te lijden hebben onder het substitutie-effect, profiteren de kleine uitgevers, met name lokale uitgevers, eerder van het expansie-effect, doordat zij toegang krijgen tot een publiek dat zij met traditionele middelen niet hadden kunnen bereiken.
6.        Het is dan ook niet verwonderlijk dat de bepalingen van het Unierecht die in deze zaak aan de orde zijn en die een nieuw intellectueel-eigendomsrecht voor uitgevers invoeren, zowel tijdens de procedure voor de vaststelling als na de inwerkingtreding ervan fel bekritiseerd zijn.(4) De situatie werd zelfs vergeleken met die in het bekende sprookje van Hans Christian Andersen „De nieuwe kleren van de keizer”.(5)
7.        Bij de omzetting van de betrokken bepalingen van het Unierecht hebben sommige lidstaten niettemin maatregelen genomen, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse maatregelen, om de onderhandelingspositie van de persuitgevers te versterken en zo de keizer echte kleren te geven. Het is nu aan het Hof om de door het Unierecht opgelegde grenzen te bepalen die deze maatregelen niet mogen overschrijden.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
8.        Artikel 15 van richtlijn (EU) 2019/790 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt en tot wijziging van richtlijnen 96/9/EG en 2001/29/EG(6) bepaalt met name het volgende:
„1.      De lidstaten verlenen in een lidstaat gevestigde uitgevers van perspublicaties de in artikel 2 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 2001/29/EG[(7)] bedoelde rechten voor het onlinegebruik van hun perspublicaties door aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij.
De in de eerste alinea bedoelde rechten gelden niet voor particulier of niet-commercieel gebruik van perspublicaties door individuele gebruikers.
De krachtens de eerste alinea verleende bescherming geldt niet voor handelingen op het gebied van hyperlinking.
[...]
4.      De in lid 1 bepaalde rechten vervallen twee jaar nadat de perspublicatie is verschenen. Die termijn wordt berekend vanaf 1 januari van het jaar volgend op de datum waarop die perspublicatie is verschenen.
[...]”
Italiaans recht
9.        Artikel 43
bis van legge n. 633 – Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (wet nr. 633 betreffende de bescherming van het auteursrecht en andere rechten die verband houden met de uitoefening daarvan) van 22 april 1941(8), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wet nr. 633/1941”), bepaalt met name het volgende:
„1.      Aan uitgevers van perspublicaties, hetzij individueel, hetzij in een samenwerkingsverband of een consortium, worden voor het onlinegebruik van hun perspublicaties door aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij [...], met inbegrip van ondernemingen voor mediamonitoring en knipseldiensten, de in de artikelen 13 en 16 bedoelde exclusieve rechten van reproductie en van mededeling toegekend.
[...]
6.      De in lid 1 bedoelde rechten zijn niet van toepassing op het gebruik, voor privé- of niet-commerciële doeleinden, van perspublicaties door individuele gebruikers, noch op hyperlinking, noch op het gebruik van afzonderlijke woorden of zeer korte fragmenten uit een perspublicatie.
[...]
8.      Voor het onlinegebruik van perspublicaties betalen aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij de in lid 1 bedoelde personen een billijke vergoeding. Binnen zestig dagen na de datum van inwerkingtreding van deze bepaling neemt de Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni [(toezichthoudende autoriteit voor de communicatiesector, Italië)
(hierna: ‚AGCOM’)] een regeling aan waarbij de criteria voor het bepalen van de in de eerste zin bedoelde billijke vergoeding wordt vastgesteld, waarbij onder andere rekening wordt gehouden met het aantal onlineraadplegingen van het artikel, het aantal jaren van activiteit en de marktpositie van de in lid 3 bedoelde uitgevers en het aantal journalisten dat zij in dienst hebben, alsmede de door beide partijen gemaakte kosten voor technologische en infrastructurele investeringen en de economische voordelen die de publicatie beide partijen oplevert op het gebied van zichtbaarheid en reclame-inkomsten.
9.      Bij de onderhandelingen over de overeenkomst betreffende het gebruik van de in lid 1 bedoelde rechten tussen aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij, met inbegrip van ondernemingen voor mediamonitoring en knipseldiensten, en de in lid 3 bedoelde uitgevers wordt ook rekening gehouden met de criteria die zijn vastgelegd in de in lid 8 bedoelde regeling. Tijdens de onderhandelingen mogen aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij de zichtbaarheid van de inhoud van uitgevers in de zoekresultaten niet beperken. De ongerechtvaardigde beperking van deze inhoud tijdens de onderhandelingsfase kan worden beoordeeld in het kader van de controle op de naleving van de verplichting tot goede trouw zoals bepaald in artikel 1337 van het burgerlijk wetboek.
10.      Indien binnen dertig dagen na het verzoek van een van de betrokken partijen om onderhandelingen te beginnen geen overeenstemming over de hoogte van de vergoeding wordt bereikt, kan elke partij de [AGCOM] verzoeken om de billijke vergoeding vast te stellen, en in haar verzoek haar economische voorstel toelichten, onverminderd het recht om bij de gewone rechter beroep in te stellen overeenkomstig lid 11. Binnen zestig dagen na het verzoek van de belanghebbende partij, alsook wanneer een partij, ondanks een geldige oproeping, niet is verschenen, bepaalt de [AGCOM] op basis van de criteria die zijn vastgesteld in de regeling als bedoeld in lid 8, welk van de economische voorstellen aan de voornoemde criteria voldoet of stelt zij ambtshalve de hoogte van de billijke vergoeding vast indien volgens haar geen van de voorstellen daaraan voldoet.
11.      Indien de partijen na de vaststelling van een billijke vergoeding door de [AGCOM] niet tot een overeenkomst komen, kan elke partij een vordering instellen bij de ondernemingskamer van de gewone rechtbank [...], onder meer om het beroep in te stellen als bedoeld in artikel 9 van wet nr. 192 van 18 juni 1998.
12.      Aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij, met inbegrip van ondernemingen voor mediamonitoring en knipseldiensten, zijn verplicht om op verzoek van de belanghebbende partij, onder meer via organisaties voor collectief beheer of onafhankelijke beheerentiteiten [...], indien zij daartoe gemachtigd zijn, of de [AGCOM] de gegevens te verstrekken die nodig zijn om de hoogte van de billijke vergoeding te bepalen. De nakoming van de in de eerste volzin bedoelde verplichting ontslaat de in lid 3 bedoelde uitgevers niet van de verplichting tot geheimhouding van de commerciële, industriële en financiële informatie waarvan zij kennis hebben genomen. De [AGCOM] houdt toezicht op de nakoming van de informatieverplichting door de aanbieders van diensten. Indien deze gegevens niet binnen dertig dagen na het in de eerste volzin bedoelde verzoek worden verstrekt, legt de [AGCOM] de in gebreke blijvende partij een bestuurlijk geldboete op van maximaal één procent van de omzet die is behaald in het laatste boekjaar dat vóór de kennisgeving van de betwisting is afgesloten [...].
[...]
14.      De in dit artikel bedoelde rechten komen twee jaar na de publicatie van het journalistieke werk te vervallen [...].”
10.      Delibera n. 3/23/CONS (besluit nr. 3/23/CONS), aangenomen door de AGCOM op 19 januari 2023, bevat in bijlage A de regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere giornalistico di cui all’articolo 43-bis della Legge 22 aprile 1941, n. 633 (regeling betreffende de vaststelling van de criteria voor het bepalen van een billijke vergoeding voor het onlinegebruik van perspublicaties overeenkomstig artikel 43
bis van wet nr. 633/1941) en:
–        stelt de criteria vast voor het bepalen van de hoogte van de billijke vergoeding, waarbij onder andere een berekeningsgrondslag wordt vastgesteld op basis van de reclame-inkomsten van de aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die voortvloeien uit het onlinegebruik van de perspublicaties van de uitgever, na aftrek van de inkomsten van de uitgever uit het omleiden van verkeer naar zijn website (artikel 4);
–        stelt op basis van een aantal aanvullende criteria in artikel 4, lid 2 een percentage vast van maximaal 70 % dat op het basisbedrag moet worden toegepast om de hoogte van de billijke vergoeding te bepalen;
–        beschrijft de verplichtingen inzake het ter beschikking stellen van gegevens, definieert de inspectiebevoegdheden van de AGCOM en voorziet in de toepassing van een administratieve geldboete tegen de overtreder die kan oplopen tot 1 % van de omzet die in het laatste boekjaar vóór de kennisgeving van de betwisting op de nationale markt is behaald (artikel 5);
–        stelt de procedure vast die moet worden gevolgd om de AGCOM te verzoeken de hoogte van de billijke vergoeding vast te stellen, en bevat de regels voor deze procedure, met de mogelijkheid voor de AGCOM om dit bedrag eenzijdig vast te stellen (artikelen 8‑12).
Hoofdgeding, procedure en prejudiciële vragen
11.      De in Ierland gevestigde vennootschap Meta Platforms Ireland Limited (hierna: „Meta”) levert diensten van de informatiemaatschappij, met name als exploitant van het online sociale netwerk Facebook.
12.      Bij verzoekschrift ingediend bij de verwijzende rechter, de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), heeft Meta beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit nr. 3/23/CONS en de bijlagen daarbij.
13.      Ter ondersteuning van haar beroep voert Meta met name aan dat artikel 43
bis van wet nr. 633/1941 en het bestreden besluit in strijd zijn met artikel 15 van richtlijn 2019/790, dat geen rechten op vergoeding maar exclusieve rechten vastlegt. Bovendien is deze regeling – gezien de verplichtingen die aan aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij worden opgelegd, de aanzienlijke beperkingen van de contractvrijheid van marktdeelnemers en de rol en bevoegdheden die aan de AGCOM zijn toegekend – ook in strijd met de vrijheid van ondernemerschap zoals gewaarborgd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en inzonderheid met het beginsel van vrije mededinging. Meta wijst voor de verwijzende rechter op het gebrek aan evenredigheid en geschiktheid van de door de Italiaanse wetgever genomen maatregelen, die de dienstverlening door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen in Italië belemmeren of op zijn minst aanzienlijk minder aantrekkelijk maken.
14.      In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 15 van [richtlijn 2019/790] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de invoering van nationale bepalingen – zoals artikel 43 bis van wet [nr. 633/1941] en besluit nr. 3/23/CONS van de [AGCOM] – voor zover daarbij:
a)      in aanvulling op de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde exclusieve rechten, [aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij] worden verplicht om een billijke vergoeding aan uitgevers te betalen;
b)      aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij worden verplicht om:
–        onderhandelingen aan te gaan met uitgevers,
–        die uitgevers en de [AGCOM] de informatie te verstrekken die nodig is om de billijke vergoeding vast te stellen, en
–        de zichtbaarheid van de inhoud van de uitgever in de zoekresultaten niet te beperken zolang de onderhandelingen niet zijn afgerond;
c)      de volgende bevoegdheden worden toegekend aan de [AGCOM]:
–        een toezichthoudende bevoegdheid en een sanctiebevoegdheid,
–        de bevoegdheid om de criteria voor het bepalen van de billijke vergoeding vast te stellen,
–        de bevoegdheid om, indien de partijen geen overeenstemming bereiken, de precieze hoogte van de billijke vergoeding vast te stellen?
2)      Staat artikel 15 van richtlijn 2019/790 in de weg aan nationale bepalingen als die bedoeld in [de eerste vraag], waarbij aan aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij een verplichting tot openbaarmaking van gegevens wordt opgelegd, daarop toezicht wordt uitgeoefend door de [AGCOM] en bestuurlijke sancties worden opgelegd bij niet-nakoming van die verplichting?
3)      Staan het beginsel [...] van vrijheid van ondernemerschap als bedoeld in de artikelen 16 en 52 van het [Handvest], het beginsel van vrije mededinging als bedoeld in artikel 109 VWEU en het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 52 van het [Handvest] in de weg aan nationale bepalingen als de hierboven vermelde bepalingen, waarbij:
a)      in aanvulling op de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde exclusieve rechten een recht op vergoeding is ingevoerd, waarvan de uitoefening gepaard gaat met de voormelde verplichting voor aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij om onderhandelingen aan te gaan met uitgevers, om uitgevers en/of de [AGCOM] de informatie te verstrekken die nodig is om een billijke vergoeding vast te stellen, en om in zoekresultaten de zichtbaarheid van de inhoud van de uitgever niet te beperken zolang deze onderhandelingen niet zijn afgerond;
b)      aan de [AGCOM] de volgende bevoegdheden zijn toegekend:
–        een toezichthoudende bevoegdheid en een sanctiebevoegdheid,
–        de bevoegdheid om de criteria voor het bepalen van de billijke vergoeding vast te stellen,
–        de bevoegdheid om, indien de partijen geen overeenstemming bereiken, de precieze hoogte van de billijke vergoeding vast te stellen?”
15.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 21 december 2023 bij het Hof ingekomen. Meta, de Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), de Italiaanse, Belgische, Deense en Franse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Meta, de FIEG, de Società italiana degli autori ed editori (SIAE, Italiaanse vereniging van auteurs en uitgevers), Gedi Gruppo Editoriale SpA, de Italiaanse, Franse en Poolse regering en de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting die op 10 februari 2025 heeft plaatsgevonden.
Analyse
16.      De verwijzende rechter stelt in deze zaak drie prejudiciële vragen. De eerste twee vragen, die ik gezamenlijk zal behandelen, hebben betrekking op de verenigbaarheid met artikel 15 van richtlijn 2019/790 van verschillende door de Italiaanse wetgever vastgestelde maatregelen betreffende de aard van de aan persuitgevers verschuldigde vergoeding, de verplichtingen van aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij (hierna: „ADIM’s”) die perspublicaties gebruiken, en de bevoegdheden van de AGCOM. De derde vraag betreft de verenigbaarheid van deze maatregelen met de artikelen 16 en 52 van het Handvest en met artikel 109 VWEU.
17.      Als inleidende opmerking over alle opgeworpen vragen wijs ik erop dat zowel het hoofdgeding als het verzoek om een prejudiciële beslissing en de in deze procedure ingediende opmerkingen blijk geven van een diepgaand meningsverschil tussen de betrokken partijen over de uitlegging van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen van het Italiaanse recht. Dit meningsverschil doet zich voor tussen enerzijds Meta, wier uitlegging door de verwijzende rechter lijkt te worden gedeeld, en anderzijds de Italiaanse regering, de tussenkomende uitgeversorganisaties en, volgens de door de Commissie verstrekte informatie, de AGCOM. Deze onenigheid betreft de aard van de in deze bepalingen vastgestelde
vergoeding voor persuitgevers en het dwingende karakter van de aan ADIM’s opgelegde verplichtingen en van de aan de AGCOM verleende bevoegdheden. In het kader van de prejudiciële procedure kan het Hof alleen de voorwaarden vaststellen waaronder deze bepalingen in overeenstemming met het Unierecht kunnen worden geacht, aangezien de uitlegging van bepalingen van nationaal recht uitsluitend onder de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties valt. Ik zal dit beginsel in deze conclusie benadrukken en de verwijzende rechter eraan herinneren dat elke rechterlijke instantie van een lidstaat verplicht is haar nationale recht zo
veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen.
Eerste en tweede prejudiciële vraag
18.      Met zijn eerste twee prejudiciële vragen wil de verwijzende rechter nagaan of 1) de verplichting tot een billijke vergoeding van persuitgevers die aan ADIM’s zou worden opgelegd [eerste vraag, onder a)], 2) andere verplichtingen die aan ADIM’s worden opgelegd [eerste vraag, onder b)], en 3) de bevoegdheden van de AGCOM in het onderhandelingsproces tussen ADIM’s en persuitgevers [eerste vraag, onder c), en tweede vraag] verenigbaar zijn met artikel 15 van richtlijn 2019/790. Alvorens deze verschillende aspecten te analyseren, maak ik enkele algemene opmerkingen over artikel 15 van richtlijn 2019/790.
Artikel 15 van richtlijn 2019/790
19.      Wat in de eerste plaats de aard van de rechten betreft die aan persuitgevers worden toegekend in artikel 15 van richtlijn 2019/790, wordt in de eerste alinea van lid 1 van dat artikel verwezen naar de „in artikel 2 en artikel 3, lid 2, van richtlijn [2001/29] bedoelde rechten”. Ter herinnering, deze bepalingen verlenen respectievelijk het exclusieve recht om elke vorm van reproductie van beschermde materialen toe te staan of te verbieden (het reproductierecht) en het exclusieve recht om beschermde materialen beschikbaar te stellen voor het publiek op zodanige wijze dat zij voor leden van het publiek op een door hen individueel gekozen plaats en tijd toegankelijk zijn (het recht van beschikbaarstelling voor het publiek).
20.      Volgens Meta volgt uit deze bewoordingen van artikel 15 van richtlijn 2019/790, waarin wordt verwezen naar de bepalingen van richtlijn 2001/29, dat de rechten van persuitgevers van precies dezelfde aard zijn als de naburige rechten waarop richtlijn 2001/29 betrekking heeft, namelijk exclusieve rechten die de houders ervan in staat stellen om, eventueel tegen betaling, het gebruik van beschermd materiaal te verbieden of toe te staan aan personen die daarvan gebruik willen maken, op basis van de contractvrijheid van beide partijen en zonder enige tussenkomst van de overheid.
21.      Ik ben er echter niet van overtuigd dat artikel 15 van richtlijn 2019/790 op die manier moet worden uitgelegd. Als het doel van de Uniewetgever namelijk louter was geweest om nieuwe naburige rechten ten gunste van persuitgevers te creëren, dan had hij volstaan met een uitbreiding van de lijsten van rechthebbenden in artikel 2 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 2001/29, en eventueel een aanpassing van de beschermingstermijn van de aldus in richtlijn 2006/116/EG(9) vastgestelde exclusieve rechten. Naar mijn mening beperkt het doel van artikel 15 van die richtlijn zich daar echter niet toe.
22.      Richtlijn 2019/790 heeft namelijk tot doel, zoals met name blijkt uit overweging 3 ervan, het auteursrecht van de Unie op verschillende punten aan te vullen om specifieke problemen op te lossen die met name verband houden met de snelle technologische en economische ontwikkelingen in de digitale omgeving. Meer in het bijzonder worden de redenen voor de vaststelling van artikel 15 van die richtlijn uiteengezet in met name de overwegingen 54 en 55 daarvan, waarin wordt benadrukt dat de belangrijkste zorg van de Uniewetgever was om de in de inleiding van deze conclusie genoemde moeilijkheden te verhelpen.
23.      Het is weliswaar juist dat de wetgever daartoe heeft gekozen om persuitgevers exclusieve rechten van reproductie en beschikbaarstelling voor het publiek toe te kennen en dat deze rechten volgens overweging 57 van richtlijn 2019/790 „dezelfde strekking [moeten] hebben als de [respectieve] in richtlijn [2001/29] bedoelde rechten”, maar deze laatste stelling wordt tegengesproken door de bewoordingen van artikel 15 van die richtlijn zelf.
24.      Hoewel het reproductierecht in de zin van artikel 2 van richtlijn 2001/29 immers „de directe of indirecte, tijdelijke of duurzame, volledige of gedeeltelijke reproductie [...], met welke middelen en in welke vorm ook” van het beschermde materiaal betreft, en het recht van beschikbaarstelling voor het publiek in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn elke handeling omvat waarbij het beschermde materiaal voor het publiek beschikbaar wordt gesteld op zodanige wijze dat dat materiaal voor leden van het publiek op een door hen individueel gekozen plaats en tijd toegankelijk is, is de strekking van de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde rechten van persuitgevers veel beperkter. Deze rechten hebben uitsluitend betrekking op het onlinegebruik van publicaties van persuitgevers door ADIM’s. Uitdrukkelijk uitgesloten zijn het gebruik door individuele gebruikers van deze diensten voor privé- of niet-commerciële doeleinden, alsmede „hyperlinking”.(10) Bovendien zijn de rechten van persuitgevers niet van toepassing op het gebruik van afzonderlijke woorden of zeer korte fragmenten uit hun publicaties, een beperking die niet lijkt te gelden voor andere naburige rechten van het auteursrecht.(11) Daarentegen zijn alle uitzonderingen en beperkingen die van toepassing zijn op grond van
artikel 5 van richtlijn 2001/29 ook van toepassing op de rechten van persuitgevers. Ten slotte is de beschermingstermijn van deze rechten, die twee jaar bedraagt, aanzienlijk korter dan die van andere naburige rechten, die in beginsel 50 jaar worden beschermd.(12)
25.      De rechten van persuitgevers hebben dus niet het algemene karakter van auteursrechten of andere naburige rechten, maar zijn gericht op de verwezenlijking van het doel van artikel 15 van richtlijn 2019/790. Dat doel bestaat er echter niet alleen in persuitgevers in staat te stellen zich te verzetten tegen het gebruik van hun publicaties door ADIM’s zonder financiële tegenprestatie –
wat potentieel schadelijker zou zijn geweest voor de uitgevers dan voor de ADIM’s – maar ook in het vastleggen van de voorwaarden waaronder deze publicaties daadwerkelijk kunnen worden gebruikt.
Daarbij moeten de uitgevers een billijk deel ontvangen van de inkomsten die de ADIM’s uit dat gebruik genereren. Hoewel deze rechten in wezen exclusieve en preventieve rechten blijven om toestemming te verlenen of te weigeren, ben ik van mening dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging ervan moeten beschikken over een ruime beoordelingsmarge, zodat zij rekening kunnen houden met het doel van artikel 15 van richtlijn 2019/790 en alle moeilijkheden die aan de verwezenlijking daarvan verbonden zijn, en maatregelen kunnen nemen die verder gaan dan wat normaal gesproken is bepaald voor de tenuitvoerlegging van auteursrechten en naburige rechten, met name door richtlijn 2004/48/EG.(13)
26.      In de tweede plaats komt het mij nuttig voor om enkele verduidelijkingen te geven met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 15 van richtlijn 2019/790 op ADIM’s zoals Meta, dat wil zeggen op aanbieders van zogenoemde „socialemediadiensten”. Volgens mij heeft het debat dat hierover heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een vraag van het Hof aan de deelnemers aan de terechtzitting namelijk enkele misverstanden aan het licht gebracht. Hoewel de procedure in het hoofdgeding, zoals de Commissie benadrukt, geen betrekking heeft op een concreet geval
van toepassing van de bepalingen van het Italiaanse recht ter uitvoering van artikel 15 van die richtlijn, maar op de abstracte toetsing van de wettigheid ervan, zullen deze verduidelijkingen naar mijn mening bijdragen tot een beter begrip van de strekking van dat artikel en van de uitdagingen die aan de uitvoering ervan verbonden zijn.
27.      Het is duidelijk dat een socialenetwerkdienst zoals Facebook, aangeboden door Meta, voldoet aan de definitie van „dienst van de informatiemaatschappij” zoals bedoeld in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2019/790, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn (EU) 2015/1535(14). Het bedrijfsmodel van deze dienst is echter gebaseerd op door gebruikers geüploade inhoud. Artikel 15, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2019/790 sluit evenwel het gebruik van publicaties van persuitgevers door gebruikers van diensten van de informatiemaatschappij voor privé- of niet-commerciële doeleinden uit van het toepassingsgebied van de rechten van persuitgevers. In dat verband rijst de vraag in hoeverre het gebruik van perspublicaties in het kader van een sociaal netwerk moet worden beschouwd als vallend onder de rechten waarin artikel 15 van die richtlijn voorziet.
28.      Gebruikers van een sociaal netwerk kunnen perspublicaties op hun accounts delen. Wanneer dit op privébasis gebeurt (dat wil zeggen wanneer de inhoud alleen zichtbaar is voor een beperkte kring van ontvangers die als privé kan worden aangemerkt) of op niet-commerciële basis (dat wil zeggen zonder verband met een winstgevende activiteit van de betrokken gebruiker), vallen deze handelingen overeenkomstig artikel 15, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2019/790 niet onder de exclusieve rechten van persuitgevers.
29.      Zoals verschillende deelnemers aan de terechtzitting echter hebben benadrukt, is het Facebook-netwerk niet alleen een passieve plek waar gebruikers inhoud met elkaar delen. Met behulp van geavanceerde algoritmen biedt het gebruikers concrete inhoud aan op basis van hun veronderstelde interesses, zonder dat deze gebruikers naar deze inhoud hebben gezocht of dat deze inhoud door andere gebruikers aan hen is aangeboden. Facebook is dus een echte autonome aanbieder van inhoud, met als bijzonderheid dat de inhoud niet door Facebook wordt gecreëerd of aangekocht: deze wordt door gebruikers geüpload en vervolgens zorgt Facebook ervoor dat deze inhoud aan gebruikers wordt aangeboden. Een dergelijk gebruik kan naar mijn mening niet worden toegeschreven aan de gebruikers, maar moet worden beschouwd als uitgevoerd door de ADIM, Meta, en bijgevolg, voor zover het perspublicaties betreft, als vallend onder de exclusieve rechten van de uitgevers.
30.      Wanneer persuitgevers daarentegen zelf hun eigen publicaties delen op een sociaal netwerk zoals Facebook, kunnen zij geen aanspraak maken op enige vergoeding uit hoofde van de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde rechten, ook niet voor het latere gebruik van die publicaties door het sociale netwerk binnen het kader dat is vastgelegd in de voorwaarden voor de levering van de betrokken dienst. Dit vloeit voort uit de aard van deze rechten als exclusieve rechten. De houder van een dergelijk recht die het beschermde materiaal zelf beschikbaar heeft gesteld voor het publiek op een sociaal netwerk of een andere dienst van de informatiemaatschappij, moet namelijk worden geacht toestemming te hebben gegeven voor het gebruik van dat materiaal in overeenstemming met de voorwaarden voor de levering van de betrokken dienst.(15)
Recht op een billijke vergoeding
31.      Met zijn eerste vraag, onder a), vraagt de verwijzende rechter of artikel 15 van richtlijn 2019/790 zich ertegen verzet dat aan persuitgevers het recht op een „billijke vergoeding” wordt toegekend dat een aanvulling vormt op of in de plaats komt van het in dat artikel vastgestelde exclusieve recht. Meta betoogt namelijk in haar beroep in het hoofdgeding en in haar opmerkingen in deze zaak dat een dergelijk recht is ingevoerd bij de bepalingen van het Italiaanse recht ter omzetting van dat artikel. De verwijzende rechter lijkt dit standpunt te delen. De Italiaanse regering stelt daarentegen dat deze uitlegging van de betrokken nationale bepalingen onjuist is, aangezien de daarin bedoelde „billijke vergoeding” slechts het resultaat is van onderhandelingen tussen de persuitgevers en de ADIM’s over het gebruik van perspublicaties door de ADIM’s.
32.      Het is juist dat het gebruik van de term „billijke vergoeding” in artikel 43 bis, lid 8, van wet nr. 633/1941 niet passend is, aangezien deze term niet verwijst naar een exclusief recht van preventieve aard, zoals de rechten die zijn vastgelegd in artikel 15 van richtlijn 2019/790, maar een eenvoudig recht op vergoeding of compensatie, zonder dat de rechthebbende zich tegen het gebruik van het beschermde materiaal kan verzetten.(16) Het is echter vaste rechtspraak dat houders van een exclusief recht van preventieve aard, ongeacht of het om auteursrechten of naburige rechten gaat, zelfs tegen financiële vergoeding niet het recht kan worden ontzegd om al dan niet voorafgaande toestemming te geven voor elk gebruik van het beschermde materiaal, onder voorbehoud van de uitzonderingen en beperkingen op dit recht waarin de relevante bepalingen van het Unierecht voorzien.(17) Hoewel de wijze waarop deze toestemming wordt verleend kan worden vastgesteld, onder meer door gebruik te maken van collectief rechtenbeheer of (weerlegbare) vermoedens, blijft het beginsel van voorafgaande toestemming van kracht.(18) Aangezien de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde rechten van persuitgevers exclusieve rechten van preventieve aard zijn, zou het in strijd zijn met deze bepaling om deze rechten om te zetten in een eenvoudig recht op een billijke vergoeding voor het gebruik van de publicaties van de uitgevers door de ADIM’s, zonder dat de uitgevers zich tegen dit gebruik kunnen verzetten.
33.      Net als andere bepalingen van het Unierecht waarin naburige rechten van het auteursrecht worden vastgesteld, moet artikel 15 van richtlijn 2019/790 naar mijn mening worden uitgelegd als een maatregel tot volledige harmonisatie van de materiële inhoud van de daarin verleende rechten.(19) Het staat de lidstaten dus niet vrij om naast deze rechten een recht op een aanvullende billijke vergoeding vast te stellen. ADIM’s kunnen met name niet worden verplicht om een dergelijke vergoeding te betalen wanneer zij geen gebruik maken van perspublicaties die op grond van die bepaling zijn beschermd.
34.      Ten slotte bepaalt overweging 82 van richtlijn 2019/790 dat niets in die richtlijn mag worden uitgelegd als een beletsel voor houders van auteursrechten en naburige rechten om het gebruik van hun werken of andere materialen kosteloos toe te staan. Aangenomen dat dit ook betrekking heeft op de rechten bedoeld in artikel 15 van die richtlijn, moet dat artikel aldus worden uitgelegd dat persuitgevers vrij zijn om licenties te verlenen voor het gebruik van hun publicaties zonder daarvoor een financiële vergoeding te vragen. Dit is inherent aan de aard zelf van een exclusief recht, dat geen onvervreemdbaar recht op vergoeding inhoudt.
35.      Lid 8 van artikel 43
bis van wet nr. 633/1941 moet echter worden gelezen in het licht van alle bepalingen van dat artikel en van de uitvoeringsbepalingen. Wat het bij die bepalingen ingestelde stelsel betreft, lijkt het erop dat voor het gebruik van hun publicaties door de ADIM’s voorafgaande toestemming van de persuitgevers vereist is, welke toestemming moet worden verleend na vrije, zij het begeleide onderhandelingen tussen de partijen. Bovendien lijkt dat artikel zich met name niet te verzetten tegen het feit dat uitgevers weigeren toestemming te geven, noch tegen het feit dat zij deze toestemming kosteloos geven. De verplichting van de ADIM’s om een overeenkomst te sluiten met de persuitgevers, lijkt verband te houden met het daadwerkelijke gebruik van de perspublicaties door de ADIM’s of, op zijn minst, met het voornemen om daarvan gebruik te maken. Er is dus geen sprake van betaling zonder gebruik.
36.      Uit de betrokken Italiaanse bepalingen lijkt dus voort te vloeien dat de term „billijke vergoeding” overeenkomstig het standpunt van de Italiaanse regering verwijst naar de vergoeding die persuitgevers van ADIM’s kunnen krijgen voor het gebruik van hun publicaties die onder de beschermde rechten van artikel 15 van richtlijn 2019/790 vallen. De Italiaanse wetgever zou namelijk zijn uitgegaan van het beginsel dat deze vergoeding billijk moet zijn.
37.      Hoe dan ook moet artikel 15 van richtlijn 2019/790 aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen nationale bepalingen van een lidstaat die persuitgevers het recht toekennen om een billijke vergoeding te verkrijgen in ruil voor hun toestemming voor het gebruik van hun publicaties door ADIM’s, op voorwaarde dat deze bepalingen de uitgevers niet de mogelijkheid ontnemen om hun toestemming te weigeren of kosteloos te verlenen en de ADIM’s geen betaling opleggen die geen verband houdt met een daadwerkelijk of voorgenomen gebruik van de perspublicaties. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan, rekening houdend met de verplichting die op elke rechterlijke instantie van een lidstaat rust om haar nationale recht zo
veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen.
Verplichtingen van de ADIM’s
38.      Met zijn eerste vraag, onder b), vraagt de verwijzende rechter in wezen of artikel 15 van richtlijn 2019/790 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat ADIM’s de verplichting hebben om onderhandelingen met uitgevers aan te gaan, de voor de vaststelling van de verschuldigde vergoeding noodzakelijke informatie te verstrekken en de zichtbaarheid van de inhoud van uitgevers tijdens de onderhandelingsperiode niet te beperken. De twijfels van de verwijzende rechter vloeien voort uit het feit dat de Italiaanse wetgever verder is gegaan dan de normatieve inhoud van die bepaling en mechanismen voor overheidsingrijpen heeft ingevoerd op een gebied dat volgens hem uitsluitend moet worden geregeld door de wil van de betrokken partijen, zoals die tot uiting komt in vrije onderhandelingen.
39.      Ik ben echter niet van mening dat dit voldoende is om tot de conclusie te komen dat de Italiaanse wetgeving onverenigbaar is met artikel 15 van richtlijn 2019/790.
40.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, moeten de bepalingen van het auteursrecht van de Unie waarin beschermde rechten worden vastgesteld, zoals artikel 15 van richtlijn 2019/790, weliswaar worden beschouwd als een maatregel tot volledige harmonisatie van de materiële inhoud van die rechten(20), maar dat geldt niet voor de maatregelen ter uitvoering van die rechten. Richtlijnen binden de lidstaten namelijk wat betreft het te bereiken resultaat, maar laten hun de keuze van de vorm en de middelen vrij.
41.      Indien de lidstaten dit nodig achten, hebben zij dus de mogelijkheid om de uitoefening van de exclusieve rechten zodanig te regelen dat de doeltreffendheid ervan wordt gewaarborgd. Dit geldt met name voor de rechten die zijn vastgelegd in artikel 15 van richtlijn 2019/790, dat tot doel heeft de voorwaarden vast te stellen waaronder persuitgevers een vergoeding kunnen krijgen voor het onlinegebruik van hun publicaties.(21) Gelet op het aanzienlijke onevenwicht op de markt tussen die uitgevers en de ADIM’s, hebben de lidstaten het recht maatregelen te nemen om dit onevenwicht weg te werken, met name door aan de aanbieders concrete verplichtingen op te leggen met betrekking tot het aangaan van onderhandelingen om toestemming te verkrijgen voor het gebruik van die publicaties.
42.      Dergelijke aanvullende verplichtingen zijn dus niet in strijd met artikel 15 van richtlijn 2019/790, op voorwaarde dat zij met name geen afbreuk doen aan de aard van de in die bepaling vastgestelde rechten als exclusieve rechten van preventieve aard. De aan ADIM’s opgelegde verplichtingen, bedoeld in de eerste vraag, onder b), zijn naar mijn mening niet in strijd met die voorwaarde.
43.      De verplichting om onderhandelingen aan te gaan met persuitgevers, die volgens Meta voortvloeit uit artikel 43
bis, leden 8 tot en met 10, van wet nr. 633/1941, lijkt alleen van toepassing te zijn in geval van daadwerkelijk of voorgenomen gebruik van perspublicaties door een ADIM. Aangezien artikel 15 van richtlijn 2019/790 uitgevers exclusieve rechten voor dergelijk gebruik toekent, is het logisch dat ADIM’s voorafgaande toestemming van de uitgevers moeten verkrijgen, waarvan de toekenningsvoorwaarden tussen de betrokken partijen moeten worden onderhandeld.
44.      Die bepaling van het nationale recht kan daarentegen niet in overeenstemming met artikel 15 van richtlijn 2019/790 worden uitgelegd indien zij ADIM’s zou verplichten om met persuitgevers te onderhandelen over toestemming voor een gebruik dat deze aanbieders niet voornemens zijn te maken, of om publicaties van uitgevers te gebruiken wanneer zij dat niet wensen.
45.      Een dergelijke verplichting lijkt met name niet voort te vloeien uit het verbod voor ADIM’s om tijdens de onderhandelingen in kwestie de publicaties van persuitgevers in de zoekresultaten te verbergen. In de eerste plaats mag namelijk worden aangenomen dat publicaties die in de zoekresultaten verschijnen, worden gebruikt onder de voorwaarden van artikel 15 van richtlijn 2019/790. In de tweede plaats lijken deze onderhandelingen, aangezien dit verbod van toepassing is in het kader van de onderhandelingen tussen de aanbieders en de uitgevers, de gebeurtenis te zijn die voorafgaat aan de inwerkingtreding van dit verbod. Er is dus geen sprake van een algemene verplichting voor ADIM’s om perspublicaties te gebruiken op een wijze die onder de in dat artikel vastgestelde exclusieve rechten valt.
46.      Dat verbod lijkt dus uitsluitend bedoeld om misbruik door ADIM’s te voorkomen, die vanwege hun dominante marktpositie zouden kunnen proberen druk uit te oefenen op uitgevers of de economische waarde van het gebruik van perspublicaties voor hen zouden kunnen verbergen.
47.      Ten slotte heeft de verplichting om bepaalde informatie openbaar te maken duidelijk tot doel het onevenwicht tussen persuitgevers en ADIM’s op dit gebied te verhelpen. Alleen ADIM’s beschikken namelijk over informatie waarmee de economische waarde van het onlinegebruik van perspublicaties kan worden beoordeeld. In een markt waar het spel van vraag en aanbod zijn rol niet kan vervullen vanwege de quasimonopoliepositie van de grootste ADIM’s en de afhankelijkheid van de uitgevers van die aanbieders, lijkt transparantie met betrekking tot de toegang tot die informatie echter onontbeerlijk om het billijke karakter van de onderhandelingen over de toestemming van uitgevers voor het gebruik van hun publicaties te waarborgen.
48.      Een dergelijke verplichting is daarentegen geenszins onverenigbaar met de exclusieve en preventieve aard van de rechten die aan persuitgevers worden verleend in artikel 15 van richtlijn 2019/790. Het feit dat de rechthebbenden vrij zijn om het gebruik van hun beschermde materiaal toe te staan en dat potentiële gebruikers vrij zijn om een dergelijke toestemming te vragen, belet de wetgever namelijk niet om maatregelen te nemen om het billijke karakter van de onderhandelingen te waarborgen, zodra de betrokken partijen besluiten deze te starten.
49.      Derhalve moet artikel 15 van richtlijn 2019/790 aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de verschillende verplichtingen die de ADIM’s worden opgelegd door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse bepalingen, mits aan de in punt 37 van deze conclusie genoemde voorwaarden wordt voldaan.
Bevoegdheden van de AGCOM
50.      Met zijn eerste vraag, onder c), en zijn tweede vraag wenst
de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15 van richtlijn 2019/790 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen nationale bepalingen die, in het kader van onderhandelingen over de verlening door persuitgevers van de toestemming voor het gebruik van hun publicaties door ADIM’s, aan een overheidsinstantie zoals de AGCOM bepaalde bevoegdheden toekennen, namelijk de bevoegdheid om toezicht te houden en sancties op te leggen, de bevoegdheid om de criteria vast te stellen voor de bepaling van de door ADIM’s aan uitgevers verschuldigde vergoeding, de bevoegdheid om de precieze hoogte van een dergelijke vergoeding vast te stellen wanneer de partijen geen overeenstemming bereiken, en ten slotte de bevoegdheid om sancties op te leggen aan ADIM’s die niet voldoen aan de verplichting tot openbaarmaking van informatie.
51.      Net als bij de vraag betreffende de aan ADIM’s opgelegde verplichtingen, heeft de verwijzende rechter twijfels over de verenigbaarheid van een dergelijke bevoegdheid tot ingrijpen door een overheidsinstantie met het beginsel van vrije onderhandelingen tussen de partijen, dat volgens hem voortvloeit uit de exclusieve en preventieve aard van de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 aan persuitgevers toegekende rechten.
52.      Ook hier ben ik van mening dat een dergelijke bevoegdheid tot ingrijpen niet als strijdig met die bepaling kan worden beschouwd. In het algemeen geldt namelijk dat, gezien de ruime beoordelingsmarge waarover zij beschikken bij de omzetting van de bepalingen van een richtlijn, zoals artikel 15 van richtlijn 2019/790, lidstaten kunnen voorzien in maatregelen van overheidsinterventie met betrekking tot de onderhandelingen over de verlening van gebruikstoestemmingen, op voorwaarde dat deze interventie de partijen niet de vrijheid ontneemt om deze toestemmingen aan te vragen en
te verlenen, en de voorwaarden voor de verlening ervan vast te stellen. Om in overeenstemming te zijn met dat artikel moeten de nationale bepalingen in het hoofdgeding derhalve aldus worden uitgelegd dat zij de overheidsinstantie – in casu de AGCOM – geen bevoegdheden toekennen om dwang uit te oefenen met betrekking tot het sluiten van de overeenkomst en de voorwaarden daarvan, maar uitsluitend bevoegdheden om de partijen bij te staan en eventueel te controleren of zij de op hen rustende verplichtingen nakomen.
53.      Meer in het bijzonder zijn de criteria die de AGCOM heeft vastgesteld om de hoogte van de door de ADIM’s te betalen vergoeding te bepalen, alsook de hoogte die deze autoriteit eventueel ambtshalve kan vaststellen bij gebrek aan overeenstemming tussen de partijen, mijns inziens niet bindend voor die partijen, die vrij blijven om al dan niet een overeenkomst te sluiten op basis van deze voorstellen of om een andere hoogte voor deze vergoeding vast te stellen. Een dergelijke overheidsinterventie, die beperkt blijft tot maatregelen ter ondersteuning van de partijen, komt mij gerechtvaardigd voor, aangezien het gaat om nieuw gecreëerde rechten, waarvan de marktwaarde dus nog niet goed is bepaald, en om een markt waarop een relatie van dominantie en afhankelijkheid tussen de actoren bestaat. Aangezien de partijen bovendien vrij blijven om de voorwaarden van hun relaties definitief vast te stellen, komt deze interventie mij niet onverenigbaar voor met de exclusieve en preventieve aard van de in artikel 15 van richtlijn 2019/790 aan persuitgevers toegekende rechten.
54.      Wat de toezichthoudende en sanctiebevoegdheid van de AGCOM betreft met betrekking tot de naleving van de verplichting tot openbaarmaking van informatie die op ADIM’s rust, herinner ik eraan(22) dat deze verplichting naar mijn mening in overeenstemming is met artikel 15 van richtlijn 2019/790. Een bevoegdheid van een overheidsinstantie om toe te zien op de naleving van die verplichting, in combinatie met eventuele sancties in geval van niet-naleving, kan derhalve niet als strijdig met die bepaling worden beschouwd, mits het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen.
55.      Artikel 15 van richtlijn 2019/790 moet derhalve aldus worden uitgelegd dat het zich, net als in het geval van de aan de ADIM’s opgelegde verplichtingen, niet verzet tegen de bevoegdheden van de AGCOM waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse bepalingen voorzien, aangezien deze de betrokken partijen niet de vrijheid ontnemen om toestemming te vragen en te verlenen voor het onlinegebruik van perspublicaties en om de hoogte van een eventuele vergoeding voor die toestemming vast te stellen.
Slotopmerkingen betreffende artikel 15 van richtlijn 2019/790 en antwoord op de vragen
56.      Twee opmerkingen komen mij noodzakelijk voor om de analyse van artikel 15 van richtlijn 2019/790 te vervolledigen.
57.      Ten eerste merk ik op dat, overeenkomstig artikel 43
bis, lid 11, van wet nr. 633/1941, wanneer de partijen zelfs op basis van de door AGCOM vastgestelde hoogte van de vergoeding geen overeenstemming kunnen bereiken, elk van hen een beroep bij de rechter kan instellen. Aangezien de verwijzende rechter deze kwestie niet aan de orde heeft gesteld, is het voorwerp van een dergelijk beroep niet helemaal duidelijk. Het is waar dat deze bepaling betrekking heeft op een specifiek rechtsmiddel in het Italiaanse recht dat volgens de regering van die lidstaat alleen toelaat vast te stellen dat een van de partijen misbruik maakt van de economische afhankelijkheid van de andere partij, maar deze vermelding wordt voorafgegaan door de woorden „onder meer”(23), wat zou kunnen suggereren dat ook rechtsmiddelen met andere voorwerpen mogelijk zijn.
58.      Het zou naar mijn mening echter problematisch zijn als een van de betrokken partijen, met name een ADIM, de andere partij via de rechter zou kunnen dwingen een overeenkomst te sluiten en toestemming te geven voor het gebruik van perspublicaties. Een dergelijke mogelijkheid zou namelijk in strijd zijn met de exclusieve aard van de rechten die in artikel 15 van richtlijn 2019/790 aan persuitgevers worden verleend. Om in overeenstemming te zijn met deze bepaling moet het nationale recht van een lidstaat derhalve aldus worden uitgelegd dat een dergelijke mogelijkheid wordt uitgesloten.
59.      Ten tweede stelt Meta in haar opmerkingen dat de maatregelen die de Italiaanse wetgever heeft genomen ter uitvoering van artikel 15 van richtlijn 2019/790 zo sterk afwijken van de bewoordingen van dat artikel en van de maatregelen die andere lidstaten daartoe hebben genomen, dat zij leiden tot een versnippering van de interne markt met betrekking tot de rechten van persuitgevers, waardoor het door de Uniewetgever nagestreefde doel van harmonisatie in het gedrang komt.
60.      Het komt mij echter voor dat een zekere versnippering van de interne markt inherent is aan het auteursrecht en de naburige rechten, in ieder geval in het huidige stadium van de ontwikkeling van het Unierecht op dit gebied. De verlening van licenties voor de exploitatie van beschermd materiaal gebeurt namelijk normaal gesproken voor een bepaalde lidstaat en het collectieve beheer van die rechten wordt op nationaal niveau georganiseerd. De harmonisatie op dit gebied heeft dus voornamelijk betrekking op de inhoud van de beschermde rechten(24), terwijl de wijze waarop deze rechten worden geëxploiteerd onder de nationale rechtsstelsels blijft vallen en dus van lidstaat tot lidstaat kan verschillen.
61.      De in artikel 15 van richtlijn 2019/790 bedoelde rechten van persuitgevers vormen hierop geen uitzondering. Toestemming voor het gebruik van perspublicaties moet worden onderhandeld en verkregen volgens de in elke lidstaat geldende regels, die noodzakelijkerwijs verschillen van die in andere lidstaten. Ik ben echter niet van mening dat dit afbreuk doet aan het in dat artikel beoogde harmonisatiedoel, dat betrekking heeft op de inhoud van de rechten van uitgevers. Bovendien is de Italiaanse Republiek, voor zover ik weet, niet de enige lidstaat die regels heeft aangenomen die verder gaan dan de loutere bevestiging van de exclusieve rechten ten gunste van persuitgevers.(25)
62.      Ik stel daarom voor om op de eerste en de tweede vraag te antwoorden dat artikel 15 van richtlijn 2019/790 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen nationale bepalingen van een lidstaat die
–        persuitgevers het recht toekennen om een billijke vergoeding te verkrijgen in ruil voor de toestemming voor het gebruik van hun publicaties door ADIM’s,
–        ADIM’s die dergelijke publicaties willen gebruiken, bepaalde verplichtingen opleggen met betrekking tot onderhandelingen met die uitgevers, openbaarmaking van informatie en goede trouw tijdens de onderhandelingen,
–        een overheidsinstantie de bevoegdheid verlenen om regelgeving vast te stellen, toezicht uit te oefenen en sancties op te leggen, met inbegrip van de mogelijkheid om criteria voor te stellen voor het vaststellen van de aan uitgevers verschuldigde vergoeding of de hoogte van die vergoeding,
op voorwaarde dat deze bepalingen de uitgevers niet de mogelijkheid ontnemen om een dergelijke toestemming te weigeren of kosteloos te verlenen, dat zij de ADIM’s geen betalingen opleggen die geen verband houden met een daadwerkelijk of voorgenomen gebruik van dergelijke publicaties, en dat zij de contractvrijheid van de partijen niet op dwingende wijze beperken. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan, rekening houdend met de verplichting die op elke rechterlijke instantie van een lidstaat rust om haar nationale recht zo
veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen.
Derde prejudiciële vraag
63.      Met zijn derde vraag wenst
de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 16 en 52 van het Handvest, alsmede „het beginsel van vrije mededinging als bedoeld in artikel 109 VWEU” aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen nationale bepalingen als beschreven in punt 62 van deze conclusie, die zijn vastgesteld ter omzetting van artikel 15 van richtlijn 2019/790.
64.      Allereerst moet worden opgemerkt dat artikel 109 VWEU een dergelijk beginsel niet bevat, aangezien het betrekking heeft op de bevoegdheden van de instellingen van de Unie om maatregelen te nemen ter uitvoering van de artikelen 107 en 108 VWEU betreffende staatssteun. In de motivering van zijn beslissing verwijst de verwijzende rechter evenwel
met name naar artikel 119 VWEU als bron van dat beginsel. Meta verwijst in haar opmerkingen ook naar deze laatste bepaling. Hoewel artikel 119 VWEU inderdaad tweemaal verwijst naar een „openmarkteconomie met vrije mededinging”, staat het in de inleiding van titel VIII, met als opschrift „Economisch en monetair beleid”, van het VWEU en heeft het betrekking op de wijze waarop de lidstaten hun economisch beleid moeten coördineren. Dit artikel is dus niet relevant voor het toetsen van de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om harmonisatiemaatregelen op een gebied als het auteursrecht om te zetten.
65.      Aangezien noch artikel 119 VWEU, noch artikel 109 VWEU relevant is voor de toetsing van de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen, zal ik de analyse van de derde vraag beperken tot de bepalingen van het Handvest.
66.      Artikel 16 van het Handvest bepaalt dat „[d]e vrijheid van ondernemerschap [...] erkend [wordt] overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgevingen en praktijken”.(26) Het Hof heeft reeds opgemerkt dat, gelet op de bewoordingen van die bepaling, die zich onderscheiden van die van de andere fundamentele vrijheden in titel II van het Handvest, maar die wel dicht bij de bewoordingen van een aantal bepalingen van titel IV van het Handvest liggen, door de overheid op een groot aantal wijzen in de vrijheid van ondernemerschap kan worden ingegrepen en, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit kan worden gesteld, en dat de vrijheid van ondernemerschap in relatie tot haar maatschappelijke functie moet worden beschouwd. Deze omstandigheid vindt haar weerslag met name in de wijze waarop het evenredigheidsbeginsel overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest moet worden toegepast.(27) Bovendien moet een rechtvaardig evenwicht worden gewaarborgd tussen de vrijheid van ondernemerschap en andere grondrechten, met name de bescherming van intellectuele eigendom, zoals vastgelegd in artikel 17, lid 2, van het Handvest.(28)
67.      Wat de inhoud van de vrijheid van ondernemerschap betreft, heeft het Hof geoordeeld dat deze met name de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging omvat.(29)
68.      Beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap die zijn ingevoerd om redenen van algemeen belang, kunnen dus alleen in uitzonderlijke gevallen als strijdig met deze vrijheid worden beschouwd, namelijk wanneer ze kennelijk onevenredig zijn of afbreuk doen aan de essentie ervan.(30)
69.      Naar mijn mening is dit niet het geval voor de nationale maatregelen die in deze zaak aan de orde zijn, zoals beschreven in punt 62 van deze conclusie, aangezien zij voldoen aan de daarin genoemde voorwaarden. Deze maatregelen zijn genomen met het oog op het door de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2019/790 erkende algemeen belang, namelijk het versterken van de positie van persuitgevers, belangrijke actoren in elke democratische samenleving, ten opzichte van ADIM’s. Aangezien de Italiaanse bepalingen de betrokkenen niet verplichten om handelsbetrekkingen aan te gaan onder bindend vastgestelde voorwaarden, zie ik niet in hoe zij afbreuk zouden doen aan de essentie van de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen of aan de contractvrijheid. De verschillende verplichtingen die aan de ADIM’s worden opgelegd en de bevoegdheden waarover de AGCOM beschikt, komen mij evenmin kennelijk onevenredig voor in het licht van de moeilijkheden die persuitgevers ondervinden om de inkomsten te innen die hun toekomen voor het gebruik van hun onlinepublicaties.
70.      Met betrekking tot de vrije mededinging, een onderdeel van de vrijheid van ondernemerschap waarnaar Meta en de verwijzende rechter verwijzen, moet worden opgemerkt dat deze onder meer het verbod op misbruik van een machtspositie op de markt omvat, dat in het Unierecht is vastgelegd in artikel 102 VWEU. ADIM’s vervullen een dubbele rol ten opzichte van persuitgevers: zij zijn tegelijkertijd hun leveranciers, wat de verschillende onlinecommunicatiediensten betreft, en hun concurrenten, zowel op de markt voor de verspreiding van informatie als op die voor reclame. In deze dubbele hoedanigheid zijn ADIM’s dus bijzonder vatbaar voor misbruik van hun eventuele machtspositie op verschillende markten waarop ook persuitgevers actief zijn. Maatregelen die bedoeld zijn om de onderhandelingspositie van uitgevers te versterken, moeten dan ook niet worden beschouwd als een aantasting van de vrije mededinging, maar juist als een bevordering daarvan.
71.      Ik ben derhalve van mening dat artikel 16 van het Handvest en artikel 52 daarvan, dat slechts bevestigt dat het binnen het kader van de vrijheid van ondernemerschap mogelijk is beperkingen op te leggen aan de in het Handvest neergelegde rechten, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen nationale bepalingen zoals beschreven in punt 62 van deze conclusie, onder voorbehoud van de daarin genoemde voorwaarden.
Conclusie
72.      Gelet op het
voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 15 van richtlijn (EU) 2019/790 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt en tot wijziging van richtlijnen 96/9/EG en 2001/29/EG, en de artikelen 16 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen nationale bepalingen van een lidstaat die
–        persuitgevers het recht toekennen om een billijke vergoeding te verkrijgen in ruil voor de toestemming voor het gebruik van hun publicaties door aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij,
–        aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij die dergelijke publicaties willen gebruiken, bepaalde verplichtingen opleggen met betrekking tot onderhandelingen met die uitgevers, openbaarmaking van informatie en goede trouw tijdens de onderhandelingen,
–        een overheidsinstantie de bevoegdheid verlenen om regelgeving vast te stellen, toezicht uit te oefenen en sancties op te leggen, met inbegrip van de mogelijkheid om criteria voor te stellen voor het vaststellen van de aan uitgevers verschuldigde vergoeding of de hoogte van die vergoeding,
op voorwaarde dat deze bepalingen de uitgevers niet de mogelijkheid ontnemen om een dergelijke toestemming te weigeren of kosteloos te verlenen, dat zij de aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij geen betalingen opleggen die geen verband houden met een daadwerkelijk of voorgenomen gebruik van dergelijke publicaties, en dat zij de contractvrijheid van de partijen niet op dwingende wijze beperken.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Het voorbeeld van de Australische News Media Bargaining Code wordt vaak als referentie aangehaald.
3      Zie onder meer Rosati, E., „Neighbouring Rights for Publishers: are National and (possible) EU Initiatives Lawful?”, International review of intellectual property and competition law, 2016, deel 47(5), blz. 569. De Duitse maatregelen waren overigens het voorwerp van een gerechtelijke procedure, omdat zij niet als regels inzake diensten waren aangemeld (zie arrest van 12 september 2019, VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716). De Spaanse uitgevers werden daarentegen geconfronteerd met chantage door de exploitant van de grootste zoekmachine op het internet, die hun publicaties niet langer in zijn aggregatiedienst opnam.
4      Zie met name IVIR Institute for Information Law, Academics Against Press Publishers’ Right, open brief van 24 april 2018 (https://www.ivir.nl/academics-against-press-publishers-right); Geiger, Ch., Bulayenko, O., Frosio, G. F., „The Introduction of a Neighbouring Right for Press Publishers at EU Level: the Unneeded (and Unwanted) Reform”, European Intellectual Property Review, 2017, deel 39(4), blz. 202; Colangelo, G., Torti, V., „Copyright, Online News Publishing and Aggregators: a Law and Economics Analysis of the EU Reform”, International Journal of Law and Information Technology, 2019, deel 27(1), blz. 75; Sganga, C., Contardi, M., „When Harmonisation Leads to Fragmentation (and Potential Invalidity Claims): Snapshots from the Implementation of the New Press Publishers’ Right”, European Intellectual Property Review, 2022, deel 44(8), blz. 472, en recentelijk Balasingham, B., Kozak, M., Ruiz Palacios, T. A., „Fair P(l)ay in the Digital Arena – In Search of a Balanced Relationship Between Press Publishers and Digital News Aggregators”, International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6 mei 2025.
5      Furgał, U., „The Emperor Has No Clothes: How the Press Publishers’ Right Implementation Exposes Its Shortcomings”, GRUR International, 2023, deel 72(7), blz. 650.
6      PB 2019, L 130, blz. 92.
7      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 betreffende de harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaatschappij (PB 2001, L 167, blz. 10).
8      GURI nr. 166 van 16 juli 1941.
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de beschermingstermijn van het auteursrecht en van bepaalde naburige rechten (PB 2006, L 372, blz. 12).
10      Zonder dat wordt gespecificeerd of het ook gaat om hyperlinks die, krachtens het arrest van 8 september 2016, GS Media (C‑160/15, EU:C:2016:644), handelingen van mededeling aan het publiek vormen in de zin van artikel 3 van richtlijn 2001/29.
11      Zie arrest van 29 juli 2019, Pelham e.a. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punt 1 van het dictum).
12      Artikel 3 van richtlijn 2006/116.
13      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten (PB 2004, L 157, blz. 45).
14      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PB 2015, L 241, blz. 1).
15      Zie naar analogie arrest van 16 november 2016, Soulier en Doke (C‑301/15, EU:C:2016:878, punten 35 e.v.).
16      Volgens sommige auteurs van de rechtsleer is deze „terminologische verschuiving” te verklaren door de associatie met de vergoeding in het kader van de uitzondering voor het kopiëren voor privégebruik. Zie Sganga, C., Contardi, M., „The new Italian Press Publishers’ Right: Creative, Fairness-oriented... and Invalid?”, Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, nr. 5, blz. 421‑428. De „billijke vergoeding” wordt namelijk genoemd in artikel 16 van richtlijn 2019/790, waarin wordt bepaald dat persuitgevers recht hebben op een deel van deze vergoeding die wordt betaald voor werken waarvan deze uitgevers de gebruiksrechten hebben verworven.
17      Zie laatstelijk arrest van 6 maart 2025, ONB e.a. (C‑575/23, EU:C:2025:141, punten 105 en 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie arrest van 14 november 2019, Spedidam (C‑484/18, EU:C:2019:970, punten 42 en 43).
19      Zie naar analogie arrest van 29 juli 2019, Pelham e.a. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punt 5 van het dictum).
20      Arrest van 29 juli 2019, Pelham e.a. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punt 5 van het dictum).
21      Zie punt 25 van deze conclusie.
22      Zie punten 47 en 48 van deze conclusie.
23      Ter herinnering, deze bepaling luidt als volgt: „Indien de partijen na de vaststelling van een billijke vergoeding door de [AGCOM] niet tot een overeenkomst komen, kan elke partij een vordering instellen bij de ondernemingskamer van de gewone rechtbank [...], onder meer om het beroep in te stellen als bedoeld in artikel 9 van wet nr. 192 van 18 juni 1998.”
24      Evenals, in mindere mate, hun bescherming en collectief beheer.
25      Maatregelen in die zin zijn onder meer genomen in België, Frankrijk en Spanje (zie Furgał, U., op. cit.).
26      Cursivering van mij.
27      Arrest van 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, punten 45‑47).
28      Zie met name arrest van 15 september 2016, Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, punten 81‑83).
29      Arrest van 2 juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punt 48).
30      Zie in die zin met name arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punten 82‑88).