62014CJ0293
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
23. prosinca 2015. (
*
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Direktiva 2006/123/EZ — Područje primjene ratione materiae — Djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti — Djelatnost dimnjačara — Zadaće iz područja ‚nadzora zaštite od požara’ — Teritorijalno ograničenje odobrenja za obavljanje djelatnosti — Usluga od općeg gospodarskog interesa — Nužnost — Proporcionalnost“
U predmetu C‑293/14,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud, Austrija), odlukom od 20. svibnja 2014., koju je Sud zaprimio 13. lipnja 2014., u postupku
Gebhart Hiebler
protiv
Waltera Schlagbauera
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Tizzano (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, u svojstvu predsjednika prvog vijeća, F. Biltgen, E. Levits, M. Berger i S. Rodin, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar
tajnik: L.Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 6. svibnja 2015.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
za G. Hieblera, G. Medweschek, Rechtsanwalt,
—
za W. Schlagbauera, A. Seebacher, Rechtsanwalt,
—
za austrijsku vladu, G. Eberhard, u svojstvu agenta,
—
za nizozemsku vladu, M. Bulterman i J. Langer, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, F. Bulst i T. Scharf, kao i H. Tserepa‑Lacombe, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 16. srpnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. stavka 2. točke (i), članka 10. stavka 4. i članka 15. stavaka 1., 2. točke (a) i stavka 3. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka po reviziji između G. Hieblera i W. Schlagbauera, dvaju austrijskih državljana koji obavljaju djelatnost dimnjačara, povodom tužbe W. Schlagbauera za prekid nepoštene poslovne prakse koju G. Hiebler navodno primjenjuje prilikom obavljanja svoje profesionalne djelatnosti.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 17., 70. i 72. Direktive 2006/123 određuju:
„(17)
Ova Direktiva obuhvaća jedino one usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu. Usluge od općeg interesa nisu obuhvaćene u definiciji iz članka [57. UFEU‑a] te stoga ne ulaze u područje primjene ove Direktive. Usluge od općeg gospodarskog interesa su usluge koje se pružaju u zamjenu za ekonomsku naknadu te, stoga, ulaze u područje primjene ove Direktive. Međutim, određene usluge od općeg gospodarskog interesa, kao one koje mogu postojati u području prijevoza, isključene su iz područja primjene ove Direktive, dok su određene druge usluge od općeg gospodarskog interesa, kao one koje mogu postojati u području poštanskih usluga, predmet odstupanja od odredbi o slobodi pružanja usluga iz ove Direktive. U skladu s propisima Zajednice o tržišnom natjecanju ova se Direktiva ne bavi financiranjem usluga od općeg gospodarskog interesa niti se primjenjuje na programe potpore koje dodjeljuju države članice, posebno na području socijale. Ova se Direktiva ne bavi nastavkom na Bijelu knjigu Komisije o uslugama od općeg interesa.
[...]
(70)
Za potrebe ove Direktive i ne dovodeći u pitanje članak [14. UFEU‑a] usluge se mogu smatrati uslugama od općeg gospodarskog interesa jedino ako se njima izvršava posebna zadaća u društvenom interesu, koju je dotična država članica povjerila pružatelju usluge. Dodjeljivanje takve zadaće mora biti potvrđeno jednim ili više akata, čiji oblik određuje dotična država članica i mora se precizno navesti priroda takve posebne zadaće.
[...]
(72)
Usluge od općeg gospodarskog interesa imaju važne zadaće vezane uz socijalnu i teritorijalnu koheziju. Postupak ocjenjivanja koji je predviđen u ovoj Direktivi ne smije ometati izvršavanje tih zadaća. On također ne smije utjecati na zahtjeve koji su potrebni za izvođenje tih zadaća, dok se istodobno treba riješiti pitanje neopravdanih ograničenja slobode poslovnog nastana.“
4
Članak 2. Direktive 2006/123 određuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.
2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
[...]
i)
djelatnosti povezane s izvršavanjem [javnih] ovlasti, kako je određeno u članku [51. UFEU‑a];
[...]“
5
Članak 4. te direktive propisuje:
„U smislu ove Direktive:
[...]
(6)
‚sustav ovlašćivanja’ je svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti;
(7)
‚zahtjev’ je svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica ili koje proizlazi iz sudske prakse, upravne prakse, propisa profesionalnih tijela ili kolektivnih pravila strukovnih udruženja ili drugih profesionalnih organizacija, usvojenih pri izvođenju [njihove] pravne nezavisnosti; propisi utvrđeni u kolektivnim ugovorima sklopljenim između socijalnih partnera se kao takvi ne smatraju zahtjevima u smislu ove Direktive;
(8)
‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’ su razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: javni red, javnu sigurnost, javnu zaštitu, javno zdravlje, očuvanje financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti, zaštitu potrošača, primatelja usluga i radnika, poštene poslovne transakcije, borbu protiv prijevara, zaštitu okoliša i urbanog okoliša, zdravlje životinja, intelektualno vlasništvo, očuvanje nacionalne povijesne i umjetničke baštine, ciljeve socijalne i kulturne politike;
[...]“
6
Članak 10. stavak 4. spomenute direktive glasi kako slijedi:
„Ovo ovlaštenje pružatelju dopušta pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na cijelom državnom području, uključujući osnivanje agencija, društava kćeri, podružnica ili ureda, osim ako novo ovlaštenje za svaki poslovni nastan ili ograničenje ovlaštenja na određeni dio državnog područja nije opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes.“
7
Članak 15. te direktive glasi:
„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
a)
kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja, a posebno u obliku granica koje se utvrđuju s obzirom na populaciju ili minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga;
[...]
3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
a)
nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
b)
nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
c)
proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
4.   Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.
[...]“
Austrijsko pravo
8
Članak 120. stavak 1. Zakonika koji se odnosi na obrtničke, trgovačke i industrijske djelatnosti (Gewerbeordnung, u daljnjem tekstu: GewO) određuje:
„Odobrenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara potrebno je [...] za čišćenje, metenje i kontrolu dimnjaka, dimnih plinova i cijevi za ispuštanje dima i plinova te kamina koji su na njih priključeni. U mjeri u kojoj su dimnjačari prema propisima neke savezne države obvezni obavljati djelatnosti ‚upravne policije’, osobito djelatnosti iz područja ‚nadzora zaštite od požara’ (Feuerpolizei), građevinske inspekcije ili slične djelatnosti, oni obavljaju javne dužnosti te u tu svrhu moraju imati poslovni nastan u Austriji.“
9
Članak 123. GewO‑a određuje:
„1.   Guverner savezne države (Landeshauptmann) uredbom utvrđuje teritorijalno ograničenje obavljanja djelatnosti dimnjačara. Ta uredba ograničava dimnjačarska područja tako da omogući odgovarajuće obavljanje djelatnosti povezanih s ‚nadzorom zaštite od požara’ te unutar dimnjačarskog područja osigura ekonomsku održivost barem dvaju dimnjačarskih društava od kojih svako zapošljava barem dva dimnjačara na puno radno vrijeme. [...]
2.   U svrhu obavljanja djelatnosti dimnjačara izdaju se samo odobrenja koja u smislu članka 120. stavka 1. ograničavaju obavljanje djelatnosti na odgovarajuće dimnjačarsko područje. U slučaju opasnosti od odgode, zadaće predviđene člankom 122. stavkom 2. ili promjene dimnjačarskog područja u skladu s člankom 124., djelatnosti propisane člankom 120. stavkom 1. mogu se također obavljati izvan dimnjačarskog područja. [...]
3.   Dimnjačari su unutar svojeg dimnjačarskog područja obvezni obavljati djelatnosti propisane člankom 120. stavkom 1. u skladu s važećom maksimalnom tarifom.“
10
Sukladno odredbama članka 124. GewO‑a:
„U slučaju promjene dimnjačara ovlaštenog za čišćenje određenog objekta, dimnjačar prethodno ovlašten za obavljanje tog posla mora bez odlaganja poslati pisano izvješće o posljednjem obavljenom čišćenju te stanju navedenog objekta dimnjačaru ovlaštenom za obavljanje tog posla u budućnosti, općini te vlasniku objekta čišćenja. […] Ako na određenom dimnjačarskom području postoje najviše dva dimnjačara, premještaj u drugo dimnjačarsko područje je dopušten.“
11
Članak 125. stavak 1. GewO‑a glasi:
„Guverner savezne države uredbom određuje maksimalne tarife. Pritom je potrebno uzeti u obzir kapacitete društava kao i interese korisnika usluga. […]“
12
Propisi saveznih država sadržavaju pravila koja vlasnicima instalacija za grijanje nameću obvezu redovitog čišćenja dimnjaka od strane dimnjačara. Također propisuju da dimnjačari obavljaju posebne zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara.“
13
U saveznoj državi Koruškoj te zadaće uključuju redovitu inspekciju s ciljem sprečavanja požara (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung, u daljnjem tekstu: inspekcijski nadzor zaštite od požara).
14
Konkretnije, članak 26. Uredbe savezne države Koruške o nadzoru sigurnosti i zaštite od požara, u daljnjem tekstu: Uredba o nadzoru) određuje:
„1.   Inspekcijski nadzor zaštite od požara u pogledu građevinskih instalacija služi za utvrđivanje okolnosti koje mogu uzrokovati ili potaknuti požar te otežati ili spriječiti njegovo gašenje i provođenje mjera spašavanja.
2.   Tijekom [inspekcijskog nadzora zaštite od požara], osobito je potrebno vizualno provjeriti:
a)
poštuje li vlasnik zgrade (vlasnik instalacije) ili korisnik nekretnine odredbe ovog zakona ili uredbe i odluke donesene na temelju ovog zakona te postoje li nedostaci u odnosu na [pravila o nadzoru zaštite od požara];
b)
postoje li strukturalna oštećenja koja predstavljaju opasnost od požara;
c)
postoje li druge okolnosti relevantne za sprečavanje požara ili njegovo gašenje […]
3.   Inspekcijski nadzor zaštite od požara provodi se uzimajući u obzir opasnost od požara koju predstavlja strukturna instalacija i provodi se u pogledu navedenih strukturnih instalacija:
a)
svakih 15 godina u slučaju niske opasnosti od požara;
b)
svakih 9 godina u slučaju prosječne opasnosti od požara;
c)
svakih 5 godina u slučaju visoke opasnosti od požara; [...]“
15
Članak 27. Uredbe o nadzoru utvrđuje:
„1.   Inspekciju propisanu člankom 26. [...] samostalno provodi dimnjačar koji je angažiran za čišćenje.
[...]
9.   U odnosu na svaku inspekciju provedenu u skladu sa stavkom 1., vlasnik (korisnik nekretnine ili društvo za upravljanje nekretninom) sudjeluje u troškovima, a dimnjačar ih naplaćuje. Ako dužnik ne plati taj doprinos u troškovima, općina će isti utvrditi odlukom. Iznos sudjelovanja u troškovima određuje se ovisno o tarifama predviđenima za inspekciju u uredbi koja se odnosi na maksimalne tarife za djelatnost dimnjačara.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
16
G. Hiebler obavlja djelatnost dimnjačara u saveznoj državi Koruškoj na temelju ovlaštenja za obavljanje djelatnosti za područje „A“ te države, u skladu s člankom 123. GewO‑a.
17
Do 26. srpnja 2011. su na području „B“ najviše dva dimnjačara obavljala svoju djelatnost. Posljedično tomu, dimnjačari ovlašteni za obavljanje djelatnosti na drugim područjima, poput G. Hieblera, mogli su na temelju članka 124. GewO‑a također nuditi svoje usluge klijentima koji su se nalazili na području „B“.
18
Izmjena podzakonskih propisa koji se odnose na sektorizaciju obavljanja dužnosti dimnjačara u saveznoj državi Koruškoj, a koja je stupila na snagu 27. srpnja 2011., dovela je do stvaranja novog područja „C“ kao rezultat spajanja područja „B“ s drugim područjem.
19
Iako su slijedom tog spajanja četiri dimnjačara obavljala svoju djelatnost na novom području „C“, G. Hiebler je nastavio s pridobivanjem klijenata koji su tamo prebivali i s obavljanjem svoje djelatnosti dimnjačara za nekolicinu od njih koji su ga angažirali za čišćenje svojih dimnjaka.
20
Ta aktivnost je rezultirala time da je W. Schlagbauer, nositelj ovlaštenja za obavljanje djelatnosti na navedenom području „C“, pretrpio gubitak prihoda. Posljedično tomu, isti je podnio tužbu Landsgerichtu Klagenfurt (regionalni sud u Klagenfurtu) kojom zahtijeva da sud utvrdi prekid poslovne prakse G. Hieblera, okvalificirane kao nepoštene, naloži istomu da plati iznos od 2594,65 eura na ime naknade štete, uključujući kamate i pravne troškove, kao i da objavi presudu koja će biti donesena. G. Hiebler tražio je odbijanje tužbe navodeći da se Direktiva 2006/123 protivi austrijskom propisu u glavnom postupku time što ista određuje teritorijalno ograničenje odobrenja za obavljanje privatnih gospodarskih djelatnosti dimnjačara.
21
Landesgericht Klagenfurt (regionalni sud u Klagenfurtu) prihvatio je tužbu W. Schlagbauera smatrajući da je teritorijalno ograničenje iz članka 123. GewO‑a u skladu s navedenom direktivom jer nije diskriminirajuće te je nužno i proporcionalno.
22
Oberlandesgericht Graz (Viši regionalni sud u Grazu) potvrdio je tu odluku, dodavši da zadaće od društvenog interesa povjerene dimnjačarima u području „nadzora zaštite od požara“ opravdavaju teritorijalno ograničenje odobrenja za obavljanje djelatnosti dimnjačara.
23
G. Hiebler pokrenuo je postupak po reviziji pred Oberster Gerichtshofom (Vrhovni sud). Pred tim sudom tvrdio je da, iako bi se moglo smatrati da je nacionalni propis iz glavnog postupka u skladu s pravom Unije u mjeri u kojoj se predmetno teritorijalno ograničenje odnosi na zadaće koje obavljaju dimnjačari u području „nadzora zaštite od požara“, on to nije, s obzirom na to da se to ograničenje također odnosi na privatne gospodarske djelatnosti potonjih koje se tiču čišćenja i održavanja dimnjaka, cijevi za ispuštanje dima i plinova te kamina koji su na njih priključeni.
24
Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) smatra nespornim da se na temelju članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 ista ne smije primijeniti na zadaće od društvenog interesa obuhvaćene „nadzorom zaštite od požara“, nego bi trebala obuhvatiti samo privatne gospodarske djelatnosti dimnjačara. Ipak, taj sud se pita, s obzirom na postojeću povezanost tih zadaća i aktivnosti, može li se utvrditi da se ta direktiva ne primjenjuje na izvršavanje djelatnosti dimnjačara u cjelini.
25
Nadalje, pod pretpostavkom da navedene privatne gospodarske djelatnosti ulaze u područje primjene navedene direktive, Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) također izražava sumnje u usklađenost austrijskog propisa iz glavnog postupka s pravilima o slobodi poslovnog nastana pružatelja usluga u Uniji, utvrđenima u člancima 10. i 15. iste direktive.
26
U tim uvjetima Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1.
Je li cijela poslovna djelatnost dimnjačara u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (i) Direktive 2006/123 isključena iz područja primjene te direktive jer dimnjačari obavljaju i zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ (protupožarne preglede, vještačenja u okviru postupaka gradnje itd.)?
2.
Ako je odgovor na prvo pitanje niječan:
Je li pravilo nacionalnog prava prema kojem je ovlaštenje za obavljanje djelatnosti dimnjačara načelno ograničeno na određeno „dimnjačarsko područje” usklađeno s člankom 10. stavkom 4. i člankom 15. stavcima 1. i 2. točkom (a) i stavkom 3. Direktive 2006/123?
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
27
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2006/123 tumačiti na način da je obavljanje djelatnosti, poput one dimnjačara iz glavnog postupka, u potpunosti isključeno iz područja primjene navedene direktive zbog činjenice da ta djelatnost ne podrazumijeva samo obavljanje privatnih gospodarskih aktivnosti, već i zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“.
28
Oberster Gerichtshof (Vrhovni sud) postavlja to pitanje oslanjajući se na implicitnu pretpostavku da zadaće iz područja „nadzora od požara“ povjerene dimnjačarima savezne države Koruške trebaju biti okvalificirane kao aktivnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti i da stoga nisu obuhvaćene područjem primjene navedene direktive na temelju njezina članka 2. stavka 2. točke (i). Treba stoga utvrditi dovodi li veza između obavljanja tih zadaća i privatnih gospodarskih aktivnosti do neprimjenjivosti navedene direktive na izvršavanje djelatnosti dimnjačara u cijelosti.
29
Osim toga, kao što je Europska komisija navela u svojim pisanim očitovanjima, taj sud u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije naveo dokaze na temelju kojih je na taj način okvalificirao navedene zadaće.
30
Zbog toga je, kako bi se pružio odgovarajući odgovor na prvo pitanje, najprije potrebno provjeriti jesu li zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“, poput onih iz glavnog postupka, povezane s „izvršavanjem javnih ovlasti“ na temelju članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 ili su prema potrebi obuhvaćene nekom drugom djelatnošću koja ne ulazi u područje primjene te direktive. Samo pod tim pretpostavkama valja potom utvrditi dovodi li takva okolnost do neprimjenjivosti iste direktive na izvršavanje djelatnosti dimnjačara u njezinoj cijelosti.
31
U okviru prve provjere valja najprije ispitati opseg odredbe sadržane u navedenom članku 2. stavku 2. točki (i).
32
Kako je navedeno u točki 2.1.2. Priručnika o provedbi Direktive „o uslugama“ (u daljnjem tekstu: Priručnik), ta odredba odražava odstupanje od pravila o slobodi poslovnog nastana sadržanog u članku 45. UEZ‑a, sada članku 51. UFEU‑a, nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora. Valja stoga, u svrhu tumačenja navedene odredbe, uputiti na načela koja je u odnosu na te članke razvio Sud u svojoj sudskoj praksi.
33
S obzirom na tu sudsku praksu, valja ponajprije navesti da se kao iznimka od temeljne slobode, odstupanje predviđeno u članku 2. stavku 2. točki (i) Direktive 2006/123 mora tumačiti na način koji njegov opseg ograničava na ono što je nužno potrebno za zaštitu interesa koju ta odredba omogućuje državama članicama (vidjeti, analogijom, presudu Komisija/Belgija, C‑47/08, EU:C:2011:334, točka 84. i navedenu sudsku praksu), i stoga mora biti ograničeno samo na djelatnosti koje, uzete same po sebi, predstavljaju izravnu i specifičnu povezanost s izvršavanjem javnih ovlasti (vidjeti, analogijom, presude Komisija/Belgija, C‑47/08, EU:C:2011:334, t. 85. i SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, t. 51.).
34
Nadalje, kao što proizlazi iz sudske prakse Suda, djelatnosti koje služe pomaganju ili pripremanju izvršavanja javnih ovlasti nisu obuhvaćene tim odstupanjem (vidjeti, analogijom, presudu Komisija/Njemačka, C‑404/05, EU:C:2007:723, t. 44.), s obzirom na to da su lišene autonomije odlučivanja svojstvene izravnom državnom nadzoru (vidjeti, analogijom, presude Komisija/Portugal, C‑438/08, EU:C:2009:651, t. 36. i 41., i SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, t. 53.) te su lišene ovlasti prinude (vidjeti, analogijom, presudu Komisija/Španjolska, C‑114/97, EU:C:1998;519, t. 37.) ili ovlasti prisile (vidjeti, analogijom, presude Anker i dr., C‑47/02, EU:C:2003:516, t. 61. i Komisija/Portugal, C‑438/08, EU:C:2009:651, t. 44.).
35
Stoga je s obzirom na tu sudsku praksu potrebno provjeriti jesu li zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ koje su povjerene dimnjačarima savezne države Koruške povezane s „izvršavanjem javnih ovlasti“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123.
36
U predmetnom slučaju valja utvrditi, kao što proizlazi iz članka 26. Uredbe o nadzoru, da se te zadaće sastoje osobito od redovne inspekcije građevinskih instalacija kako bi se odredilo poštuje li vlasnik instalacije ili njezin korisnik zakone i propise iz tog područja, ima li ona kakvo strukturno oštećenje koje predstavlja opasnost od požara te mogu li druge okolnosti izazvati ili pogodovati ili otežati gašenje požara i provođenje spašavanja.
37
Ipak, prilikom izvršavanja navedenih zadaća, kao što je i navela austrijska vlada u svojim pisanim očitovanjima, dimnjačari ispunjavaju dužnost koja je povjerena općinama na temelju članka 118. stavka 3. točke 9. austrijskog Ustava, na temelju kojeg lokalne zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ ulaze u područje djelovanja tih općina.
38
Kao što je u točki 35. svojeg mišljenja naveo nezavisni odvjetnik, zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ pomoćne su u odnosu na izvršavanje javnih ovlasti jer ih načelnik svake općine u biti povjerava dimnjačarima te se izvršavaju pod njegovim neposrednim nadzorom a da pritom dimnjačari ne raspolažu ovlastima provedbe, prinude ili prisile prema svojim klijentima. Taj navod potvrđuje obveza koju imaju dimnjačari prilikom izvršavanja navedenih zadaća, a koja se sastoji u tome da dotičnu općinu obavijeste o nedostacima koji nisu uklonjeni ako postoji neposredna opasnost od požara ili je provođenje inspekcijskog nadzora bilo otežano.
39
Iz toga proizlazi da zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ koje izvršavaju dimnjačari u saveznoj državi Koruškoj kao takve nisu povezane s izvršavanjem javnih ovlasti u smislu članka 2. stavka 2. točke (i) Direktive 2006/123 i stoga ne čine djelatnosti koje su na temelju te odredbe isključene iz područja primjene te direktive.
40
Takav zaključak ne bi bio doveden u pitanje kad bi sud koji je uputio zahtjev okvalificirao navedene zadaće kao zadaće povezane s uslugom od općeg gospodarskog interesa kao što je to navela austrijska vlada u odgovoru na pisano pitanje koje je postavio Sud.
41
U tom pogledu valja navesti da, kao što to proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, djelatnosti iz područja „nadzora zaštite od požara“ obavljaju dimnjačari savezne države Koruške, u skladu s uvodnom izjavom 70. Direktive 2006/123 i sudskom praksom Suda, s pomoću posebne zadaće u društvenom interesu koja im je povjerena ovlaštenjem, odnosno odobrenjem za obavljanje njihove djelatnosti, i na temelju podzakonskog propisa, odnosno članka 26. Uredbe o nadzoru, koji na jasan i transparentan način definiraju točnu narav nametnute obveze od društvenog interesa (vidjeti, analogijom, presude Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335, t. 37., i Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, t. 48.).
42
Nadalje, čini se da iz navedenog spisa također proizlazi, da su u skladu s člankom 14. UFEU‑a, člankom 1. Protokola (br. 26) o uslugama od općeg interesa (SL 2010., C 83, str. 308.), priloženom Ugovoru o FEU, i ustaljenom sudskom praksom Suda, ovlašteni dimnjačari u saveznoj državi Koruškoj obvezni osigurati, na temelju navedene obveze pružanja usluge od društvenog interesa, zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ u korist svih korisnika s područja koje im je povjereno na način da jamče jednakost pristupa uslugama, uz primjenu jedinstvenih tarifa čiji se maksimalni iznos utvrđuje uredbom guvernera te savezne države (vidjeti, analogijom, presude Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, EU:C:2010:335, t. 38., i Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, t. 47. ) i uz osiguravanje sličnih pretpostavki kvalitete, bez obzira na posebne situacije i stupanj ekonomske isplativosti svake pojedine transakcije (vidjeti, u tom smislu, presudu Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, t. 15.).
43
Ipak, unatoč tomu što te zadaće mogu biti okvalificirane kao zadaće povezane s uslugom od općeg gospodarskog interesa, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, one su obuhvaćene područjem primjene Direktive 2006/123.
44
Kao što je nezavisni odvjetnik primijetio u točki 37. svojeg mišljenja, iz članka 2. stavka 2. točke (a) navedene direktive, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 17., 70. i 72., izričito proizlazi da se njome utvrđena pravila u načelu primjenjuju na sve usluge od općeg gospodarskog interesa, pri čemu su samo negospodarske usluge od općeg interesa isključene iz područja primjene tih pravila.
45
Valja stoga zaključiti da, bez obzira na kvalifikaciju koju im dodijeli sud koji je uputio zahtjev, zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ koje obavljaju dimnjačari u saveznoj državi Koruškoj ulaze u područje primjene iste direktive.
46
S obzirom na to da se pokazalo bespredmetnim, ne treba postavljati pitanje o tome dovodi li povezanost između navedenih zadaća i privatnih gospodarskih djelatnosti koje obavljaju dimnjačari u saveznoj državi Koruškoj do neprimjenjivosti Direktive 2006/123 i na potonje aktivnosti i stoga na izvršavanje djelatnosti dimnjačara u njezinoj cijelosti.
47
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da Direktivu 2006/123 treba tumačiti na način da obuhvaća obavljanje djelatnosti, poput one dimnjačarske iz glavnog postupka, u njezinoj cijelosti, čak i ako ta djelatnost ne podrazumijeva samo izvršavanje privatnih gospodarskih djelatnosti, već i zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“.
Drugo pitanje
48
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protive li se članci 10. i 15. Direktive 2006/123 nacionalnom propisu, poput onog iz glavnog postupka, koji ograničava ovlaštenje za izvršavanje djelatnosti dimnjačara u njezinoj cijelosti na određeno geografsko područje.
49
U tom pogledu valja ponajprije utvrditi da takvo teritorijalno ograničenje ovlaštenja za izvršavanje uslužne djelatnosti predstavlja, u skladu s člancima 10. i 15. navedene direktive, ograničenje slobode poslovnog nastana pružatelja usluga.
50
S jedne strane, iz članka 10. stavka 4. iste direktive koji predviđa da svako ovlaštenje za poslovni nastan pružatelju usluge mora dopustiti izvođenje uslužne djelatnosti na „cijelom državnom području“, implicitno proizlazi da svako teritorijalno ograničenje takvog ovlaštenja ometa izvršavanje predmetne djelatnosti.
51
S druge strane, članak 15. stavak 2. točka (a) Direktive 2006/123 izričito kvalificira „teritorijalna ograničenja“ izvršavanja uslužne djelatnosti kao „zahtjeve“ u smislu članka 4. točke 7. te direktive, koji čine uvjete koji utječu na slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga.
52
U tom kontekstu, kako bi se pružio koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev, valja utvrditi pravni režim kojem je podvrgnuto teritorijalno ograničenje poput onog u glavnom postupku na temelju članaka 10. i 15. navedene direktive, kako bi se utvrdilo je li to ograničenje zabranjeno ili se pod određenim uvjetima može prihvatiti.
53
S jedne strane, kad je riječ o članku 10. Direktive 2006/123, iako je točno da tekst njegova stavka 4. jednostavno zahtijeva postojanje „prevladavajućeg razloga koji se odnosi na društveni interes“ kako bi se opravdalo ograničenje ovlaštenja na određeni dio državnog područja, ostaje činjenica da, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 45. svojeg mišljenja i kao što proizlazi iz točke 6.1.5. Priručnika, ta odredba zahtijeva da takvo ograničenje poštuje i načela nediskriminacije i proporcionalnosti kao opća načela prava Unije.
54
S druge strane, valja utvrditi da članak 15. Direktive 2006/123, time što uvrštava teritorijalna ograničenja obavljanja uslužne djelatnosti na popis zahtjeva podvrgnutih ispitivanju utvrđenom u stavku 2., također ovlašćuje države članice, na temelju svojeg stavka 1., da zadrže ili prema potrebi uvedu u svoje pravne sustave takva ograničenja, pod uvjetom da su ista u skladu sa zahtjevima nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti, predviđenima u njegovu stavku 3. (vidjeti, u tom smislu, presudu Rina Services i dr., C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 32. i 33.).
55
Iz tih razmatranja proizlazi, kao što je u svojim pisanim očitovanjima istaknula Komisija, da i članak 10. stavak 4. i članak 15. stavak 3. navedene direktive predviđaju mogućnost opravdanja ograničenja slobode poslovnog nastana, poput teritorijalnog ograničenja iz glavnog postupka, i u tu svrhu zahtijevaju poštovanje istih uvjeta kojima je cilj da to ograničenje, ponajprije, nije diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo, potom da je opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes te naposljetku da je prikladno za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; da ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja te da ga nije moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
56
U predmetnom slučaju valja na prvom mjestu utvrditi da se teritorijalno ograničenje iz glavnog postupka primjenjuje bez diskriminacije s obzirom na državljanstvo.
57
Kao drugo, valja napomenuti da, kao što i proizlazi iz pisanih očitovanja austrijske vlade, cilj tog ograničenja jest osigurati dobro funkcioniranje odredaba o zaštiti od požara kao i olakšati sprečavanje požara, eksplozija i trovanja plinom.
58
Budući da su ti ciljevi obuhvaćeni zaštitom javnog zdravlja, koja spada, kao što to proizlazi iz članka 4. točke 8. Direktive 2006/123 i ustaljene sudske prakse Suda, u prevladavajuće razloge koji se odnose na društveni interes koji mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana (vidjeti osobito, u tom smislu, presudu Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:59, t. 34. i ustaljenu sudsku praksu), valja utvrditi da je uvjet koji se odnosi na nužnost teritorijalnog ograničenja iz glavnog postupka također ispunjen.
59
Posljedično tomu, valja kao treće pristupiti razmatranju proporcionalnosti teritorijalnog ograničenja iz glavnog postupka ponajprije ispitujući može li takvo ograničenje jamčiti izvršenje zadanog cilja.
60
U tom pogledu valja podsjetiti da u skladu sa sudskom praksom Suda, zdravstvene ustanove i infrastruktura, ljekarne kao i optičarske radnje mogu biti predmet plana razmještaja na način da se osigura zdravstvena skrb koja odgovara potrebama stanovništva, koja pokriva cjelinu teritorija te vodi računa o geografski izoliranim ili na drugi način potrebitim krajevima (vidjeti, u tom smislu, presudeHartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 51. i 52.; Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 70., kao i Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 36. i 37.).
61
Ta ista načela čine se prenosiva na obavljanje djelatnosti dimnjačara iz glavnog postupka.
62
Iz očitovanja austrijske vlade proizlazi da u saveznim državama, poput savezne države Koruške, postoje aglomeracije koje se dimnjačarima mogu učiniti kao profitabilne i stoga atraktivnije, kao što su one koje su smještene u urbanim zonama. Nasuprot tomu, drugi dijelovi državnog teritorija mogu se smatrati manje atraktivnima, poput onih u geografski izoliranim ili na drugi način potrebitim krajevima (vidjeti, analogijom, presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 72.).
63
Ne može se isključiti da, uslijed nepostojanja razgraničenja po područjima, dimnjačari odluče izvršavati svoje djelatnosti isključivo na područjima koja smatraju atraktivnima i stoga pružati usluge u korist ograničenog dijela stanovništva, na način da stanovnici manje atraktivnih područja budu pogođeni nedostatnim brojem raspoloživih pružatelja usluga koji osiguravaju pouzdanu i kvalitetnu dimnjačarsku uslugu (vidjeti, analogijom, presudu Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 73.).
64
Iz toga slijedi da treba smatrati da teritorijalno ograničenje iz glavnog postupka omogućava uravnoteženu raspodjelu dimnjačara na državnom teritoriju, zatim da čitavom stanovništvu osigurava odgovarajući pristup djelatnostima dimnjačara i da stoga jamči odgovarajuću zaštitu javnog zdravlja.
65
Iako iz prethodno navedenoga slijedi da se takvim propisom u načelu može postići cilj zaštite javnog zdravlja, također je bitno da taj propis postiže taj cilj na sustavan način. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, nacionalno zakonodavstvo ne može jamčiti ostvarenje predviđenog cilja, osim ako istinski ne osigurava njegovo ostvarenje i to na sustavan i dosljedan način (vidjeti, u tom smislu, presude Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 te C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 94.; Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 47. kao i Sokoll‑Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, t. 39.
66
Glede toga, iako je naposljetku nacionalni sud taj koji ocjenjuje udovoljava li i u kojoj mjeri članak 123. GewO‑a tim zahtjevima, Sud je ovlašten dati upute na temelju spisa glavnog postupka kao i pisanih i usmenih očitovanja koja su mu podnesena, tako da navedenom sudu omogući donošenje odluke (vidjeti presudu Grupo Itevelesa i dr. C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 77. i navedenu sudsku praksu).
67
Također valja napomenuti da propis iz glavnog postupka neposredno ne utvrđuje niti omogućuje ograničavanje geografskih područja s pomoću kriterija koji su u skladu s ciljem osiguravanja uravnotežene raspodjele privatnih gospodarskih djelatnosti i njihovih zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“ na tim područjima.
68
Iako se teritorijalno ograničenje iz glavnog postupka odnosi na izvršavanje djelatnosti dimnjačara u njezinoj cijelosti, nacionalni propis kao jedini kriterij za razgraničavanje po područjima utvrđuje onaj koji se odnosi na minimalni broj dimnjačara čija se gospodarska održivost unutar svakog područja mora jamčiti kako bi se osiguralo zadovoljavajuće obavljanje zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“ a da se pritom ne uzimaju u obzir privatne gospodarske djelatnosti koje osim toga čine najvažniji dio obavljanja djelatnosti dimnjačara.
69
Zbog toga postoji opasnost da članak 123. GewO‑a od njegova stupanja na snagu neće osigurati ujednačenu raspodjelu obavljanja privatnih gospodarskih djelatnosti dimnjačara na predmetnom području i stoga jednaku razinu zaštite javnog zdravlja na cijelom tom području (vidjeti, analogijom, presudu Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 54.).
70
U tim okolnostima, i podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, čini se da nacionalni propis iz glavnog postupka ne nastoji na dosljedan i sustavan način postići cilj zaštite javnog zdravlja.
71
Takva ocjena, koja proizlazi iz tumačenja članka 10. stavka 4. i članka 15. stavaka 1., 2. točke (a) i stavka 3. Direktive 2006/123, ipak se ne mora prihvatiti ako se navedeni nacionalni propis ocijeni u odnosu na stavak 4. navedenog članka 15., pod pretpostavkom da sud koji je uputio zahtjev kvalificira zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ kao zadaće povezane s uslugom od općeg gospodarskog interesa, u skladu s načelima iz točaka 41. i 42. ove presude.
72
U tom pogledu valja utvrditi da članak 15. navedene direktive u svojem stavku 4. predviđa da se pravila određena u njegovim stavcima 1. do 3. ne primjenjuju na nacionalno zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa osim ako primjena potonjih stavaka ne otežava postizanje, pravno ili činjenično, posebne zadaće koja im je dodijeljena.
73
U tom kontekstu, i s obzirom na točku 10.2.4. Priručnika u vezi s uvodnom izjavom br. 72 Direktive 2006/123, članak 15. stavak 4. te direktive valja tumačiti na način da se ta odredba ne protivi nacionalnom propisu koji predviđa teritorijalno ograničenje poput onog u glavnom postupku, pod uvjetom da je to ograničenje, s jedne strane, dimnjačarima potrebno za obavljanje njihovih zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“ u gospodarski održivim uvjetima i, s druge strane, proporcionalno tom izvršavanju.
74
Kao što proizlazi iz sudske prakse Suda s područja pravila Ugovora u vezi s tržišnim natjecanjem, kako bi se pristupilo toj potonjoj ocjeni, valja krenuti od pretpostavke prema kojoj za nositelje zadaće od općeg gospodarskog interesa obveza osiguranja njihovih usluga u uvjetima gospodarske ravnoteže pretpostavlja mogućnost postojanja kompenzacije između profitabilnih područja djelatnosti i onih manje profitabilnih te stoga može opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana u područjima koja su gospodarski profitabilna (vidjeti, analogijom, presude Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198-, t. 16. i 17., kao i Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, t. 57.).
75
Ipak, valja također imati u vidu da takvo ograničenje nije opravdano kad je riječ o posebnim uslugama, odvojivih od predmetne usluge od općeg gospodarskog interesa, ako te usluge, svojom prirodom i uvjetima pod kojima se nude, ne dovode u pitanje gospodarsku ravnotežu navedene usluge od općeg gospodarskog interesa (vidjeti, analogijom, presude Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, t. 19., i Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, t. 59.).
76
S obzirom na ta razmatranja, na sudu koji je uputio zahtjev je da u okviru ocjene proporcionalnosti teritorijalnog ograničenja iz glavnog postupka ispita jesu li privatne gospodarske djelatnosti dimnjačara u saveznoj državi Koruškoj toliko usko povezane sa zadaćama iz područja „nadzora zaštite od požara“ da ih se mora smatrati neodvojivima od istih.
77
Ako nije takav slučaj, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri je li teritorijalno ograničenje iz glavnog postupka, u mjeri u kojoj se odnosi i na izvršavanje privatnih gospodarskih djelatnosti odvojivih od zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“, u svakom slučaju nužno kako bi predmetni dimnjačari mogli osigurati potonje zadaće u uvjetima gospodarske ravnoteže, ili se gospodarska održivost izvršavanja navedenih zadaća može osigurati i razgraničenjem područja isključivo u odnosu na to potonje izvršavanje.
78
U tom pogledu iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da propis savezne države Salzburg određuje ograničenja dimnjačarske djelatnosti isključivo u odnosu na zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“, što može pokazati da takvo teritorijalno ograničenje može biti dostatno da bi se jamčilo izvršavanje tih zadaća u uvjetima gospodarske ravnoteže.
79
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti kako slijedi:
—
Članak 10. stavak 4. i članak 15. stavke 1., 2. točku (a) i stavak 3. Direktive 2006/123 valja tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu poput onog iz glavnog postupka koji ograničava ovlaštenje za izvršavanje djelatnosti dimnjačara, u njezinoj cijelosti, na određeno geografsko područje ako takav propis ne nastoji na dosljedan i sustavan način postići cilj zaštite javnog zdravlja, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.
—
Članak 15. stavak 4. Direktive 2006/123 mora se tumačiti na način da se ne protivi takvom propisu u slučaju da zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ treba okvalificirati kao zadaće povezane s uslugom od općeg gospodarskog interesa, pod uvjetom da teritorijalno ograničenje bude nužno i proporcionalno obavljanju tih zadaća u gospodarski održivim uvjetima. Navedeno treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev.
Troškovi
80
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi glavnog postupka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Direktivu 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da obuhvaća obavljanje djelatnosti, poput one dimnjačarske iz glavnog postupka, u njezinoj cijelosti, čak i ako ta djelatnost ne podrazumijeva samo izvršavanje privatnih gospodarskih djelatnosti, već i zadaća iz područja „nadzora zaštite od požara“.
2.
Članak 10. stavak 4. i članak 15. stavke 1., 2. točku (a) i stavak 3. Direktive 2006/123 valja tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu poput onog iz glavnog postupka koji ograničava ovlaštenje za izvršavanje djelatnosti dimnjačara, u njezinoj cijelosti, na određeno geografsko područje ako takav propis ne nastoji na dosljedan i sustavan način postići cilj zaštite javnog zdravlja, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.
Članak 15. stavak 4. Direktive 2006/123 mora se tumačiti na način da se ne protivi takvom propisu u slučaju da zadaće iz područja „nadzora zaštite od požara“ treba okvalificirati kao zadaće povezane s uslugom od općeg gospodarskog interesa, pod uvjetom da teritorijalno ograničenje bude nužno i proporcionalno obavljanju tih zadaća u gospodarski održivim uvjetima. Navedeno treba utvrditi sud koji je uputio zahtjev.
Potpisi
(
*
)   Jezik postupka. njemački