ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
25 juillet 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Aides d’État – Régime en faveur des sources d’énergies renouvelables et des gros consommateurs d’énergie – Décision (UE) 2015/1585 – Validité au regard de l’article 107 TFUE – Recevabilité – Défaut d’introduction d’un recours en annulation par les requérantes au principal »
Dans l’affaire C‑135/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main, Allemagne), par décision du 23 février 2016, parvenue à la Cour le 7 mars 2016, dans la procédure
Georgsmarienhütte GmbH,
Stahlwerk Bous GmbH,
Schmiedag GmbH,
Harz Guss Zorge GmbH
contre
Bundesrepublik Deutschland,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), A. Rosas et J. Malenovský, présidents de chambre, MM. E. Juhász, A. Borg Barthet, D. Šváby, Mme A. Prechal et M. C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. M. Aleksejev, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 décembre 2017,
considérant les observations présentées :
–        pour Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH et Harz Guss Zorge GmbH, par Me H. Höfler ainsi que par Me H. Fischer, Rechtsanwälte,
–        pour le gouvernement allemand, par MM. T. Henze et R. Kanitz, en qualité d’agents, assistés de Me T. Lübbig, Rechtsanwalt,
–        pour la Commission européenne, par M. T. Maxian Rusche ainsi que par Mme K. Herrmann, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 27 février 2018,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur la validité de la décision (UE) 2015/1585 de la Commission, du 25 novembre 2014, relative au régime d’aides SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [appliqué par l’Allemagne en faveur de l’électricité d’origine renouvelable et des gros consommateurs d’énergie] (JO 2015, L 250, p. 122, ci-après la « décision litigieuse »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant quatre sociétés du groupe Georgsmarienhütte, à savoir Georgsmarienhütte GmbH, Stahlwerk Bous GmbH, Schmiedag GmbH et Harz Guss Zorge GmbH, à la Bundesrepublik Deutschland (République fédérale d’Allemagne) au sujet de la récupération, à la suite de l’adoption de la décision litigieuse, d’aides illégales déclarées incompatibles avec le marché intérieur dont ont bénéficié ces sociétés.
Le droit allemand
3        Il ressort de la décision de renvoi que le Gesetz zur Neuregelung des Rechtsrahmens für die Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (loi portant nouvelle réglementation du cadre juridique de la promotion de l’électricité produite à partir d’énergies renouvelables) (BGBl. 2011 I, p. 1634, ci-après l’« EEG de 2012 ») prévoit, en substance, un mécanisme de compensation des coûts générés par l’électricité issue de sources d’énergies renouvelables à l’échelle fédérale. Ce mécanisme repose, notamment, sur un prélèvement (ci‑après le « prélèvement EEG »), lequel représente un coût qui est, en principe, répercuté par les fournisseurs d’électricité sur les acheteurs et les consommateurs finals d’électricité.
4        Par exception, dans le cadre d’un régime de compensation spécial, l’EEG de 2012 permet, pour les entreprises électro-intensives qui sont de grosses consommatrices d’énergie (ci-après les « EEI »), le plafonnement du prélèvement EEG en application de ses articles 40, 41 et 43. Ce plafonnement a pour but de limiter les coûts énergétiques de ces entreprises et de préserver ainsi leur compétitivité internationale.
5        L’EEG de 2012 prévoit, à son article 40, que le prélèvement EEG est plafonné sur demande présentée au Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Office fédéral de l’économie et du contrôle des exportations, Allemagne) (ci-après le « BAFA »).
Le litige au principal et la question préjudicielle
6        Les requérantes au principal sont quatre sociétés appartenant au groupe Georgsmarienhütte. Elles ont pour activité la production d’acier et de fonte ainsi que le travail de l’acier et ont bénéficié, pour les années 2013 et 2014, d’un plafonnement du prélèvement EEG accordé par décisions du BAFA.
7        Ces décisions de plafonnement ont cependant été retirées avec effet rétroactif, pour une partie des sommes concernées, par décisions du BAFA du 25 novembre 2014 (ci-après les « décisions de retrait partiel »). Ce dernier a également rejeté les réclamations introduites par les requérantes au principal contre ces décisions de retrait partiel.
8        Les décisions de retrait partiel ont été adoptées en exécution de la décision litigieuse, par laquelle la Commission européenne a déclaré que constituait une aide d’État illégale, notamment, le régime de compensation spécial en faveur des EEI et ordonné à la République fédérale d’Allemagne de procéder à la récupération des aides incompatibles avec le marché intérieur auprès des bénéficiaires de celles-ci.
9        Plus précisément, par la décision litigieuse, la Commission a constaté que l’aide consistant en des réductions du prélèvement EEG en faveur des EEI est compatible avec le marché intérieur lorsqu’elle relève de l’une des quatre catégories mentionnées à l’article 3, paragraphe 1, de cette décision. Selon l’article 3, paragraphe 2, de ladite décision, toute aide qui ne relève pas de l’une des catégories visées à cet article 3, paragraphe 1, est incompatible avec le marché intérieur et la République fédérale d’Allemagne, selon les articles 6 et 7 de cette même décision, est dès lors tenue de procéder à la récupération des aides incompatibles auprès des bénéficiaires, selon les modalités prévues à l’annexe III de la décision litigieuse.
10      Les requérantes au principal ont introduit un recours devant le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main, Allemagne), dirigé notamment contre les décisions de retrait partiel.
11      Devant cette juridiction, lesdites requérantes ont émis des doutes quant à la qualification d’« aide d’État » au sens de l’article 107 TFUE, par la Commission, du plafonnement du prélèvement EEG. C’est dans ces conditions que le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« La décision [litigieuse] est-elle contraire au traité [FUE] dans la mesure où la Commission considère le plafonnement du prélèvement EEG comme constituant une aide d’État au sens de l’article 107 TFUE ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
12      Dans l’affaire en cause au principal, est, en substance, contestée la validité de la décision litigieuse en ce que celle-ci a qualifié le plafonnement du prélèvement EEG d’« aide d’État » au sens de l’article 107 TFUE.
13      La Commission, se fondant sur l’arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), fait valoir que la demande de décision préjudicielle est irrecevable au motif que les requérantes au principal n’ont pas formé de recours en annulation contre la décision litigieuse devant le Tribunal de l’Union européenne.
14      Il convient de rappeler que, au point 17 de cet arrêt, prononcé dans une affaire présentant des similitudes avec l’affaire au principal, la Cour a jugé en substance, que, notamment pour des considérations relatives à la sécurité juridique, est exclue la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide d’État, objet d’une décision de la Commission adressée directement au seul État membre dont relève ce bénéficiaire, qui aurait pu sans aucun doute attaquer cette décision sur le fondement de l’article 263 TFUE et qui a laissé s’écouler le délai impératif prévu au sixième alinéa de cette disposition, de remettre utilement en cause la légalité de ladite décision devant les juridictions nationales à l’occasion d’un recours dirigé contre les mesures nationales d’exécution de cette même décision (voir, également, arrêts du 15 février 2001, Nachi Europe, C‑239/99, EU:C:2001:101, point 30, et du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 28).
15      La Cour a plus particulièrement considéré que, dans une telle hypothèse, adopter la solution contraire reviendrait à reconnaître au bénéficiaire de l’aide la faculté de contourner le caractère définitif qui, en vertu du principe de sécurité juridique, doit s’attacher à une décision après l’expiration des délais de recours (arrêts du 15 février 2001, Nachi Europe, C‑239/99, EU:C:2001:101, point 30, et du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 28 ainsi que jurisprudence citée).
16      Toutefois, l’exclusion rappelée au point 14 du présent arrêt se justifie également dans l’hypothèse où le bénéficiaire de l’aide se prévaut, devant une juridiction nationale, de l’invalidité de la décision de la Commission avant l’expiration du délai de recours contre cette décision, prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE.
17      Ainsi, la possibilité pour un justiciable de se prévaloir, dans le cadre d’un recours formé devant une juridiction nationale, de l’invalidité de dispositions contenues dans un acte de l’Union, qui constitue le fondement d’une décision nationale prise à son égard, présuppose, soit qu’il ait également introduit, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, un recours en annulation contre cet acte de l’Union dans les délais impartis, soit qu’il ne l’ait pas fait, faute de disposer sans aucun doute du droit d’introduire un tel recours (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, E et F, C‑550/09, EU:C:2010:382, points 46 et 48 ; du 17 février 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, points 22 et 23, ainsi que du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 67 et jurisprudence citée).
18      Partant, dès lors qu’un justiciable qui entend contester un acte de l’Union a sans aucun doute qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il est tenu de faire usage de la voie de droit prévue par cette disposition en introduisant un recours devant le Tribunal.
19      En effet, comme l’a relevé en substance M. l’avocat général aux points 40 à 44 de ses conclusions, le recours en annulation, qui s’accompagne de la possibilité de former un pourvoi contre la décision du Tribunal, offre un cadre procédural particulièrement approprié à l’examen approfondi et contradictoire de questions factuelles comme juridiques, notamment dans des domaines techniques et complexes tels que celui des aides d’État, ainsi qu’il ressort du troisième considérant de la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom, du Conseil, du 24 octobre 1988, instituant un Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO 1988, L 319, p. 1).
20      Il convient cependant de préciser qu’un tel constat est sans préjudice du rôle que joue le renvoi préjudiciel dans l’architecture juridictionnelle de l’Union.
21      En effet, la procédure du renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE établit une coopération directe entre la Cour et les juridictions nationales dans le cadre de laquelle ces dernières participent de façon étroite à la bonne application et à l’interprétation uniforme du droit de l’Union ainsi qu’à la protection des droits conférés par cet ordre juridique aux particuliers (avis 1/09, du 8 mars 2011, EU:C:2011:123, point 84).
22      Il s’ensuit que la nécessité pour une personne physique ou morale, afin de contester la légalité d’un acte de l’Union, d’introduire un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE lorsqu’elle a sans aucun doute qualité pour agir au sens du quatrième alinéa de cet article est sans préjudice de la possibilité offerte à ladite personne de contester la légalité des actes nationaux d’exécution de cet acte devant les juridictions nationales compétentes.
23      Il a d’ailleurs été jugé que le bénéficiaire d’une aide d’État qui a introduit, dans le délai imparti à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, un recours en annulation devant le Tribunal contre une décision de la Commission déclarant cette aide incompatible avec le marché intérieur ne peut être considéré comme visant à contourner le caractère définitif s’attachant à cette décision au motif qu’il conteste également la validité de celle-ci devant la juridiction de renvoi (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 29).
24      Il importe encore de rappeler que, lorsque la solution du litige pendant devant la juridiction nationale dépend de la validité de la décision de la Commission, il résulte de l’obligation de coopération loyale que la juridiction nationale devrait, afin d’éviter de prendre une décision allant à l’encontre de celle de la Commission, surseoir à statuer jusqu’à ce qu’une décision définitive sur le recours en annulation soit rendue par les juridictions de l’Union, sauf si elle considère que, dans les circonstances de l’espèce, il est justifié de déférer une question préjudicielle à la Cour sur la validité de la décision de la Commission (arrêt du 14 décembre 2000, Masterfoods et HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, point 57).
25      Il y a également lieu d’indiquer que, pour les raisons mentionnées au point 19 du présent arrêt, le principe de bonne administration de la justice peut justifier, en cas de saisine concomitante du Tribunal, dans le cadre d’un recours en annulation, et de la Cour, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel en validité, que la Cour fasse usage, si elle le considère approprié, de l’article 54, troisième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne afin de suspendre la procédure devant elle au profit de celle introduite devant le Tribunal.
26      Dans l’affaire au principal, il convient donc d’examiner, eu égard aux considérations figurant aux points 14 à 19 du présent arrêt, la question de savoir si les requérantes au principal avaient, sans aucun doute, qualité pour agir en annulation contre la décision litigieuse devant le Tribunal, sur le fondement de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2017, A e.a., C‑158/14, EU:C:2017:202, points 66 et 67 ainsi que jurisprudence citée), et ce indépendamment de la question de savoir si lesdites requérantes ont introduit leur recours devant les juridictions nationales avant l’expiration du délai de recours devant le Tribunal.
27      À cet égard, il résulte de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, qu’une personne physique ou morale ne peut former un recours contre une décision adressée à une autre personne que si ladite décision la concerne directement et individuellement.
28      En l’espèce, l’article 10 de la décision litigieuse prévoit expressément que la République fédérale d’Allemagne est destinataire de ladite décision.
29      Cependant, il convient de constater, en premier lieu, que les articles 6 et 7 de la décision litigieuse enjoignent à la République fédérale d’Allemagne de récupérer les aides incompatibles octroyées, si bien que les autorités allemandes étaient tenues, sans disposer de la moindre marge d’appréciation, de procéder à la récupération de ces aides selon des modalités définies à l’annexe III de la décision litigieuse.
30      Partant, les requérantes au principal doivent être considérées comme directement concernées par cette décision (voir, en ce sens, arrêts du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission, C‑15/98 et C‑105/99, EU:C:2000:570, point 36 ; du 17 septembre 2009, Commission/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, points 48 et 49, ainsi que du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, points 60 et 61).
31      En second lieu, il importe de rappeler que les sujets autres que les destinataires d’une décision ne peuvent prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 29 avril 2004, Italie/Commission, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, point 36 ainsi que jurisprudence citée).
32      Il a, notamment, été jugé que, lorsque l’acte attaqué affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres de ce groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint d’opérateurs économiques (arrêt du 17 septembre 2009, Commission/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, point 54 et jurisprudence citée).
33      Ainsi, les bénéficiaires effectifs d’aides individuelles octroyées au titre d’un régime d’aides dont la Commission a ordonné la récupération sont, de ce fait, individuellement concernés au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En effet, l’obligation de récupération imposée par une décision de la Commission concernant un régime d’aides individualise suffisamment tous les bénéficiaires du régime en question en ce qu’ils sont exposés, dès l’adoption de cette décision, au risque que les avantages qu’ils ont perçus soient récupérés, et se trouvent ainsi affectés dans leur situation juridique (voir, en ce sens, arrêts du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission, C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, points 53 et 56, ainsi que du 21 décembre 2011, A 2A/Commission, C‑320/09 P, non publié, EU:C:2011:858, points 58 et 59).
34      Il est constant que les requérantes au principal ont bénéficié de décisions individuelles accordées par le BAFA leur permettant d’obtenir un plafonnement du prélèvement EEG.
35      Or, ce plafonnement a précisément été qualifié, par la Commission, d’« aide incompatible avec le marché intérieur » et la récupération en a été ordonnée selon les modalités prévues dans la décision litigieuse.
36      Dès lors, les requérantes au principal ne sont pas seulement concernées par la décision litigieuse en ce qu’elles sont des EEI faisant partie du secteur de l’énergie visé par le régime d’aide examiné dans ladite décision. Elles le sont à titre individuel en leur qualité de bénéficiaires effectifs de l’aide octroyée au titre de ce régime et dont la Commission a ordonné la récupération (voir, en ce sens, arrêts du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission, C‑15/98 et C‑105/99, EU:C:2000:570, point 34, et du 29 avril 2004, Italie/Commission, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, point 39).
37      Il résulte de ce qui précède que les requérantes au principal étaient sans aucun doute recevables à demander l’annulation de la décision litigieuse.
38      Il est certes constant que chacune des requérantes au principal avait formé un recours en annulation devant le Tribunal contre la décision C(2013) 4424 final de la Commission, du 18 décembre 2013, d’ouvrir la procédure formelle d’examen au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE au sujet des mesures mises en œuvre par la République fédérale d’Allemagne en faveur de l’électricité d’origine renouvelable et des gros consommateurs d’énergie [Aide d’État SA. 33995 (2013/C) (ex 2013/NN)].
39      La procédure formelle d’examen ayant été entre-temps clôturée par l’adoption de la décision litigieuse, le Tribunal a toutefois, par ordonnances du 9 juin 2015, Stahlwerk Bous/Commission (T‑172/14, non publiée, EU:T:2015:402), du 9 juin 2015, Georgsmarienhütte/Commission (T‑176/14, non publiée, EU:T:2015:414), du 9 juin 2015, Harz Guss Zorge/Commission (T‑177/14, non publiée, EU:T:2015:395), et du 9 juin 2015, Schmiedag/Commission (T‑183/14, non publiée, EU:T:2015:396), conclu à un non-lieu à statuer sur les recours introduits par les requérantes au principal, au motif qu’ils étaient devenus sans objet.
40      Par ailleurs, ces recours étaient assortis de demandes d’adaptation des conclusions, que les requérantes au principal avaient introduites en cours de procédure, visant à ce que lesdits recours aient également pour objet l’annulation de la décision litigieuse. Cependant, le Tribunal, dans les ordonnances citées au point précédent, a rejeté ces demandes comme irrecevables au motif que la décision litigieuse n’avait pas modifié ou remplacé la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen citée au point 38 du présent arrêt et qu’elle n’avait pas non plus le même objet.
41      Il importe, en outre, de souligner que le Tribunal a pris soin de préciser, de façon identique aux points 23 ou 24 des ordonnances mentionnées au point 39 du présent arrêt, que le rejet des demandes d’adaptation visant à obtenir l’annulation de la décision litigieuse était sans préjudice de la possibilité dont jouissaient les requérantes au principal d’introduire un recours contre ladite décision.
42      Les requérantes au principal n’ont toutefois pas formé de nouveau recours devant le Tribunal.
43      Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, dans la mesure où les requérantes au principal disposaient sans aucun doute du droit d’introduire un recours en annulation, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, contre la décision litigieuse, mais qu’elles n’ont pas exercé ce droit, elles ne sauraient invoquer l’invalidité de cette décision à l’appui de leurs recours portés devant la juridiction de renvoi contre des mesures nationales d’exécution de ladite décision.
44      Dans ces conditions, la validité de la décision litigieuse n’ayant pas été valablement mise en cause devant la juridiction de renvoi, la présente demande de décision préjudicielle est irrecevable.
Sur les dépens
45      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main, Allemagne), par décision du 23 février 2016, est irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.