62011CJ0216
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
14. marts 2013 (
*1
)
»Traktatbrud — direktiv 92/12/EØF — punktafgifter — tobaksvarer, som er købt i en medlemsstat og transporteret til en anden medlemsstat — udelukkende kvantitative bedømmelseskriterier — artikel 34 TEUF — kvantitative indførselsrestriktioner«
I sag C-216/11,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 10. maj 2011,
Europa-Kommissionen ved W. Mölls og O. Beynet, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Franske Republik ved G. de Bergues og N. Rouam, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen, og dommerne J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan og A. Prechal (refererende dommer),
generaladvokat: P. Cruz Villalón
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. december 2012,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed (EFT L 76, s. 1, herefter »direktivet«), herunder navnlig dette direktivs artikel 8 og 9 samt artikel 34 TEUF, idet den anvender et kriterium, der udelukkende er kvantitativt, ved bedømmelsen af den erhvervsmæssige karakter for så vidt angår privatpersoners besiddelse af forarbejdet tobak, som hidrører fra en anden medlemsstat, idet dette kriterium anvendes pr. individuelle køretøj (og ikke pr. person) og samlet for alle tobaksvarer, og idet privatpersoner ganske enkelt hindres i at indføre tobaksvarer, der hidrører fra en anden medlemsstat, når mængden overstiger 2 kg pr. individuelle køretøj.
Retsforskrifter
EU-retlige forskrifter
2
Direktivets artikel 8 fastsætter:
»For så vidt angår varer, som privatpersoner anskaffer til eget brug, og som de selv medfører, gælder ifølge princippet for det indre marked, at punktafgifterne opkræves i den medlemsstat, hvor varerne er anskaffet.«
3
Direktivets artikel 9 har følgende ordlyd:
»1.   Punktafgiften forfalder, når varer, der er overgået til forbrug i en medlemsstat, oplægges med handel for øje i en anden medlemsstat, jf. dog artikel 6,7 og 8.
I dette tilfælde er punktafgiften skyldig i den medlemsstat, på hvis område varerne befinder sig, og den opkræves hos den person, hvor varerne befinder sig.
2.   For at kunne fastslå, at de i artikel 8 omhandlede varer er beregnet til erhvervsmæssige formål, skal medlemsstaterne blandt andet tage hensyn til følgende:
—
den forretningsmæssige status hos den person, der er i besiddelse af varerne, og årsagerne til dette
—
stedet, hvor varerne befinder sig, eller i givet fald den anvendte transportform
—
ethvert dokument vedrørende varerne
—
varernes art
—
varernes mængde.
Hvad angår anvendelsen af første afsnit, femte led, kan medlemsstaterne, men kun for at bevise ovennævnte forhold, opstille vejledende mængder. Disse vejledende mængder må ikke være mindre end:
a)
Tobaksvarer
cigaretter 800 stk.
cerutter og cigarillos (cigarer med en maksimumsvægt på 3 g/stk.) 400 stk.
cigarer 200 stk.
røgtobak: 1,0 kg
[...]«
Fransk lovgivning
4
Artikel 302 D i code général des impôts (lov om afgifter), i den affattelse, der var gældende ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, som den 23. november 2009 blev fremsendt til Den Franske Republik (herefter »CGI«), bestemmer:
«I.-1. Afgiften forfalder: [...]
4o
med forbehold for […] artikel 575 G og 575 H, ved konstateret besiddelse i Frankrig af alkohol, alkoholholdige drikkevarer og forarbejdet tobak med kommercielt formål, når den, der er i besiddelse af varerne, ikke ved fremlæggelse af et ledsagedokument, en faktura eller en kvittering alt efter omstændighederne kan påvise, at varerne omsættes under en ordning med suspension af afgifter, [eller] at afgiften er erlagt i Frankrig [...]
For at fastslå, om besiddelsen i Frankrig af disse varer er til erhvervsmæssige formål, tager myndighederne hensyn til følgende omstændigheder:
a.
den forretningsmæssige status hos den, der er i besiddelse af varerne
b.
stedet, hvor varerne befinder sig, den anvendte transportform og ethvert dokument vedrørende varerne
c.
varernes art
d.
varernes mængde, navnlig når den er større end de vejledende tærskler, der er fastsat i [direktivets] artikel 9, stk. 2 […]«
5
CGI’s artikel 575 G har følgende ordlyd:
»Forarbejdet tobak må ikke omsættes efter at være solgt i detailhandelen i større mængder end 1 kg uden det dokument, der er angivet i artikel 302 M, stk. II.«
6
CGI’s artikel 575 H fastsætter:
»Med undtagelse af leverandører på lagre, tobakshandlere på salgssteder, de personer, der er nævnt i artikel 565, stk. 3, de forhandlere, der er nævnt i artikel 568, stk. 4, og i de mængder, der er fastsat ved den budgetansvarlige ministers dekret, de videreforhandlere, der er nævnt i artikel 568, stk. 1, må ingen være i besiddelse af mere end 2 kg forarbejdet tobak på lagre, i erhvervslokaler eller om bord på transportmidler.«
Fransk administrativ praksis
7
På tidspunktet for udløbet af den frist, som var fastsat i den begrundede udtalelse af 23. november 2009, fremgik følgende af hjemmesiden for direction générale des douanes et droits indirects du ministère du Budget (budgetministeriets generaldirektorat for told og indirekte afgifter):
»Generelle spørgsmål
Hvis De køber varer til privat brug ved rejser i andre medlemsstater i Den Europæiske Union, behøver De ikke deklarere dem eller betale told eller afgifter, når De rejser ud af eller ind i Frankrig.
[…] Køber De […] tobak, har fællesskabslovgivning fastsat vejledende tærskler for privatpersoners køb.
Ved overskridelse af tærsklerne for tobak […] (jf. nedenfor) og på grundlag af andre kriterier kan Deres køb anses for erhvervsmæssige køb af de franske toldmyndigheder. I så fald skal De betale told og afgifter for alle varerne i Frankrig. Disse tærskler finder ligeledes anvendelse ved udrejse fra Frankrig til en anden medlemsstat i Den Europæiske Union.
Tobak
På baggrund af [CGI’s] artikel 575 G og 575 H […] finder følgende bestemmelser anvendelse fra den 1. januar 2006 for privatpersoners køb af tobak i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, med undtagelse af de ti nye medlemsstater:
—
De kan medføre fem kartoner cigaretter (dvs. 1 kg tobak) uden passerseddel.
Obs.: Den nævnte tærskel gælder for hvert individuelle transportmiddel og for hver person over 17 år i forbindelse med kollektiv transport (ved mere end ni transporterede personer, inklusive føreren).
—
Ved seks til ti kartoner skal du medbringe et forenklet ledsagedokument (FLD). En rejsende, som ikke har et sådant dokument, vil ved kontrol få tobakken beslaglagt og blive pålagt en sanktion. En privatperson kan frasige sig varen. I så fald pålægges vedkommende ingen sanktionsforanstaltning.
For at skaffe dette dokument skal man blot indfinde sig på det første franske toldkontor efter grænsen.
—
Det er i alle tilfælde forbudt at indføre mere end ti kartoner cigaretter (eller 2 kg tobak). Kontrollerede personer pålægges de ovenfor nævnte sanktioner (beslaglæggelse af tobakken og sanktion)
For kollektive transportmidler (fly, båd, bus, tog) gælder disse bestemmelser individuelt pr. passager.«
Den administrative procedure
8
Idet Kommissionen var af den opfattelse, at såvel den franske lovgivning som den franske administrative praksis på området for privatpersoners indførsel af tobak var i strid med direktivet, proportionalitetsprincippet og artikel 28 EF, sendte den en åbningsskrivelse til Den Franske Republik den 23. oktober 2007, som denne medlemsstat besvarede ved skrivelse af 18. januar 2008.
9
Den 23. november 2009 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Den Franske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder at regne fra dens modtagelse. Medlemsstaten besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 22. januar 2010.
10
Da Kommissionen ikke var tilfreds med de af Den Franske Republik fremførte forklaringer, har den besluttet at anlægge denne sag.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af direktivets artikel 8 og 9
11
Kommissionen har gjort gældende, at den franske lovgivning og administrative praksis er i strid med direktivet, herunder navnlig dets artikel 8 og 9, for så vidt som de kriterier, der anvendes til at bedømme besiddelse af tobaksvarer med handel for øje, er rent kvantitative kriterier, for så vidt som de i CGI’s artikel 575 G og 575 H fastsatte tærskler gælder samlet for alle de tobaksvarer, der besiddes, for så vidt som disse tærskler i tilfælde af transport i et individuelt køretøj, finder anvendelse pr. køretøj, ikke pr. person, og for så vidt som de sanktioner, der er fastsat i tilfælde af overtrædelse af disse sidstnævnte artikler, er særligt strenge.
12
Den Franske Republik har indledningsvis gjort gældende, at CGI’s artikel 575 G og 575 H alene regulerer besiddelse af tobak, og ikke fremgangsmåden ved eller betingelserne for opkrævning af punktafgifter. Disse bestemmelser er derfor ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 8 og 9. Under alle omstændigheder er den franske lovgivning og administrative praksis ikke i strid med direktivet, og de fastsatte sanktioner er forholdsmæssige.
13
Det bemærkes, at direktivet tilsigter at fastlægge en række regler vedrørende besiddelse og omsætning af og kontrol med punktafgiftspligtige varer, herunder navnlig med henblik på at sikre, at vilkårene for punktafgiftens forfald er de samme i alle medlemsstater (dom af 23.11.2006, sag C-5/05, Joustra, Sml. I, s. 11075, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
14
Direktivet sondrer i denne henseende mellem på den ene side de varer, der besiddes med handel for øje, og på den anden side de varer, som besiddes til privat brug (Joustra-dommen, præmis 28).
15
Hvad angår de varer, der besiddes til privat brug, skal punktafgifterne af sådanne varer i henhold til direktivets artikel 8 betales i den medlemsstat, hvor varerne er anskaffet (Joustra-dommen, præmis 31). Hvad derimod angår de varer, som besiddes med handel for øje, fastsætter direktivets artikel 9, stk. 1, i det væsentlige, at punktafgiften forfalder i den medlemsstat, hvor disse varer besiddes.
16
Med henblik på at kunne fastslå, at varer besiddes med handel for øje, opregner direktivets artikel 9, stk. 2, et bestemt antal kriterier. Særligt skal medlemsstaterne, således som det fremgår af selve ordlyden i dette stk. 2’s første afsnit, for at kunne fastslå, at varer er beregnet til erhvervsmæssige formål, bl.a. tage hensyn til flere forhold, idet mængden af varer, der besiddes, kun er et blandt andre nævnte forhold. Hvad desuden angår dette forhold bestemmer samme stk. 2’s andet afsnit, at medlemsstaterne, men kun for at bevise ovennævnte forhold, kan opstille vejledende mængder.
17
Således som generaladvokaten har anført i punkt 20 og 21 i forslaget til afgørelse, følger det heraf, at direktivets artikel 9, stk. 2, ikke tillader medlemsstaterne at fastslå, at varer besiddes med handel for øje, alene ved at basere sig på en udelukkende kvantitativ tærskel for så vidt angår de varer, der besiddes.
18
Hvad angår den anfægtede lovgivning er det ganske vist korrekt, således som Den Franske Republik har anført, at CGI’s artikel 302 D som sådan ikke fastsætter et sådant rent kvantitativt kriterium for at fastslå, at varer besiddes med handel for øje.
19
For så vidt som det imidlertid fremgår af denne artikel, at den finder anvendelse »med forbehold for […] artikel 575 G og 575 H«, bliver de tærskler, der er fastsat i disse to sidstnævnte artikler, i realiteten de eneste relevante forhold for at fastslå, at varer besiddes med handel for øje, således som det bekræftes af den franske administrative praksis. Den Franske Republik bestrider ikke, at disse tærskler har en udelukkende kvantitativ karakter.
20
Nævnte medlemsstat har ligeledes gjort gældende, at dens lovgivning og administrative praksis ikke er i strid med direktivets artikel 9, stk. 2, idet nævnte tærskler finder samlet anvendelse på alle de tobaksvarer, der besiddes, og idet tobaksmængderne i tilfælde af transport i et individuelt køretøj beregnes pr. køretøj, ikke pr. person.
21
I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af direktivets artikel 9, stk. 2, andet afsnit, at selv om medlemsstaterne beslutter at fastsætte tærskler – der i henhold til denne bestemmelse alene kan være vejledende – for mængden af tobaksvarer, der besiddes, med henblik på at fastslå, hvorvidt disse kan anses for at besiddes med handel for øje, skal de overholde visse minimumstærskler.
22
Ved udtrykkeligt at fastsætte minimumstærskler for flere særskilte kategorier af tobaksvarer tillader direktivet for det første kun medlemsstaterne at opstille tærskler i forhold til vægten af tobaksvarer, der besiddes, under ét under den betingelse, at hver af disse minimumstærskler overholdes. Den Franske Republik hævder ikke, at denne betingelse er opfyldt for så vidt angår de i CGI’s artikel 575 G og 575 H fastsatte tærskler.
23
Eftersom direktivets artikel 9, stk. 2, har til formål at præcisere de betingelser, hvorunder punktafgiften kan opkræves hos den person, hvor varerne befinder sig, som omhandlet i denne artikels stk. 1, andet afsnit, skal de vejledende minimumstærskler, der er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 2, andet afsnit, for det andet anses for at omhandle nævnte person, og dermed for at finde anvendelse pr. person.
24
Det følger af ovenstående betragtninger, at såvel den franske lovgivning som den franske administrative praksis er i strid med direktivets artikel 9, og følgelig også med direktivets artikel 8, idet de for at fastslå, at tobaksvarer besiddes med handel for øje, fastsætter rent kvantitative tærskler, der finder samlet anvendelse på alle disse varer samlet, og som i tilfælde af transport i et individuelt køretøj beregnes pr. køretøj, og idet de i øvrigt fastsætter sanktioner for overskridelse af disse frister.
25
Kommissionens første klagepunkt kan følgelig tiltrædes.
Det andet klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 34 TEUF
26
Kommissionen har gjort gældende, at CGI’s artikel 575 H ligeledes er i strid med artikel 34 TEUF. Denne nationale bestemmelse hindrer nemlig ganske enkelt privatpersoner i at indføre tobaksvarer, der hidrører fra en anden medlemsstat, i Frankrig, når mængden overstiger 2 kg pr. individuelle køretøj, selv om denne mængde besiddes til privatpersonens eget brug.
27
I denne henseende bemærkes, at enhver national foranstaltning vedrørende et område, hvor der er foretaget en udtømmende harmonisering på fællesskabsplan, skal bedømmes på grundlag af de pågældende harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af den primære fællesskabsret (dom af 14.12.2004, sag C-463/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 11705, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
28
Således som det fremgår af denne doms præmis 24, er det i den foreliggende sag ubestridt, at CGI’s artikel 575 H strider mod en foranstaltning, som på udtømmende vis harmoniserer den måde, hvorpå medlemsstaterne kan tage hensyn til mængden af tobaksvarer, der besiddes, med henblik på at fastslå, hvorvidt disse kan anses for at besiddes med handel for øje.
29
Da Kommissionen med sit andet klagepunkt imidlertid har begrænset sig til at nedlægge påstand om, at der i lyset af bestemmelserne i den primære ret tages stilling til en national foranstaltning, som skal bedømmes på grundlag af disse harmoniserede bestemmelser, bør dette klagepunkt forkastes.
30
Det skal følgelig fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, herunder navnlig dets artikel 8 og 9, idet den anvender et kriterium, der udelukkende er kvantitativt, ved bedømmelsen af den erhvervsmæssige karakter for så vidt angår privatpersoners besiddelse af forarbejdet tobak, som hidrører fra en anden medlemsstat, og idet dette kriterium anvendes pr. individuelle køretøj (og ikke pr. person) og samlet for alle tobaksvarer.
Sagens omkostninger
31
I henhold til Domstolens procesreglements artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme reglements artikel 138, stk. 3, bærer hver part imidlertid i princippet sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder. Da Kommissionen og Den Franske Republik hver især delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at hver part bærer sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 92/12/EØF af 25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed, herunder navnlig direktivets artikel 8 og 9, idet den anvender et kriterium, der udelukkende er kvantitativt, ved bedømmelsen af den erhvervsmæssige karakter for så vidt angår privatpersoners besiddelse af forarbejdet tobak, som hidrører fra en anden medlemsstat, og idet dette kriterium anvendes pr. individuelle køretøj (og ikke pr. person) og samlet for alle tobaksvarer.
2)
I øvrigt frifindes Den Franske Republik.
3)
Europa-Kommissionen og Den Franske Republik bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.