62003CC0385_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. Por despacho de 30 de Julho de 2003, o Bundesfinanzhof alemão submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à interpretação de um regime sancionatório no domínio das restituições à exportação. O órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação do artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 (2) .
2. No acórdão de 11 de Julho de 2002 no processo C‑210/00 (3), o Tribunal de Justiça analisou já este regime sancionatório, tendo reconhecido a validade do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, «na medida em que prevê uma sanção para o exportador que, sem culpa, solicita uma restituição à exportação mais importante do que aquela a que tem direito».
3. A este respeito, o Tribunal de Justiça partiu do princípio de que o regime sancionatório em questão não tem carácter penal pelo que, em qualquer caso, o princípio «Nulla poena sine culpa» não é aplicável ao regime sancionatório em causa. Porém, neste contexto, o Tribunal de Justiça sublinhou que «o facto de o princípio «Nulla poena sine culpa» não ser aplicável a sanções como as que estão em causa no processo principal não deixa os particulares sem protecção jurídica». Referiu‑se à sua jurisprudência, segundo a qual «uma sanção, mesmo de carácter não penal, só poderá ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca» (4) .
4. É certo que, no caso em apreço, se trata, em princípio, não da validade do regime sancionatório em causa, mas da sua interpretação, e isto na medida em que se baseia numa diferença entre a restituição à exportação solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada, sem esclarecer ao mesmo tempo qual o documento a que se deve atender para determinar os dados relativos à restituição solicitada. Ora, se for confirmado que, como o órgão jurisdicional de reenvio entende, o regime sancionatório é equívoco, poderia colocar‑se a questão de saber qual o alcance da referida afirmação (5) feita no acórdão Käserei Champignon I.
II – Enquadramento jurídico
A – Direito comunitário
5. O artigo 3.° do Regulamento n.° 3665/87 dispõe:
«1. Por dia de exportação entende‑se a data em que o serviço aduaneiro aceita a declaração de exportação em que se indica que será pedida uma restituição.
2. A data de aceitação da declaração de exportação determina:
a) A taxa de restituição aplicável, se não tiver havido fixação antecipada da restituição;
b) Os ajustamentos a efectuar, se for caso disso, nas taxas de restituição, se tiver havido fixação antecipada da restituição.
3. É equiparado à aceitação da declaração de exportação qualquer acto com os mesmos efeitos jurídicos que essa aceitação.
4. O dia da exportação é determinante para estabelecer a quantidade, natureza e características do produto exportado.
5. O documento utilizado aquando da exportação para beneficiar de uma restituição deve conter todos os dados necessários para o cálculo do montante da restituição e, nomeadamente:
a) A designação dos produtos, de acordo com a nomenclatura utilizada para as restituições;
b) A massa líquida desses produtos ou, se for caso disso, a unidade de medida a ter em consideração no cálculo da restituição;
c) Desde que tal seja necessário para o cálculo da restituição, a composição dos produtos considerados ou uma referência a essa composição.
Caso o documento referido no presente número seja a declaração de exportação, esta deve conter, para além dessas indicações, a menção código restituição.
6. No momento dessa aceitação ou desse acto, os produtos ficam sob controlo aduaneiro até à sua saída do território aduaneiro da Comunidade.»
6. O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 tem, designadamente, o seguinte teor:
«1. Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efectivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:
a) A metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;
b) Ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.
Considera‑se como restituição solicitada o montante calculado com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 3.° ou do n.° 2 do artigo 25.° Se a taxa da restituição variar em função do destino, a parte diferenciada da restituição solicitada será calculada com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 47.°
A sanção referida na alínea a) não será aplicável:
– nos casos de força maior,
– em casos excepcionais caracterizados por circunstâncias não controláveis pelo exportador, que tenham ocorrido após a aceitação da declaração de exportação ou da declaração de pagamento pelas autoridades competentes, desde que, imediatamente após delas ter tido conhecimento e no prazo referido no n.° 2 do artigo 47.°, o exportador as tenha notificado às autoridades competentes, a não ser que estas já tenham verificado que a restituição solicitada era incorrecta, [...]
No caso de as autoridades competentes terem verificado que a restituição solicitada era incorrecta e que a exportação não foi efectuada, não sendo, por conseguinte, possível qualquer redução da restituição, o exportador pagará o montante equivalente à sanção referida na alínea a) ou b). Se a taxa da restituição variar em função do destino, para o cálculo da restituição solicitada e da restituição aplicável será tida em conta a taxa positiva mais baixa, ou, se for mais elevada, a taxa resultante da indicação relativa ao destino em conformidade com o n.° 2 do artigo 22.° ou o n.° 4 do artigo 25.°, excepto nos casos de destino obrigatório.»
7. O artigo 25.°, n. os  1 e 2, do Regulamento n.° 3665/87 estabelece:
«1. Sempre que o exportador manifestar a sua vontade de exportar os produtos ou as mercadorias após transformação ou armazenagem e de beneficiar de uma restituição em aplicação das disposições referidas nos artigos 4.° ou 5.° do Regulamento (CEE) n.° 565/80, a admissão ao benefício destas disposições fica subordinada à apresentação às autoridades aduaneiras da declaração a seguir denominada declaração de pagamento.
Os Estados‑Membros podem denominar de outro modo a declaração de pagamento.
2. A declaração de pagamento deve conter todos os dados necessários para a determinação da restituição e, se for caso disso, do montante compensatório monetário aplicáveis aos produtos ou mercadorias a exportar, nomeadamente:
a) A designação dos produtos ou mercadorias em conformidade com as nomenclaturas utilizadas para as restituições e os montantes compensatórios monetários;
b) A massa líquida dos produtos ou mercadorias ou, se for caso disso, a quantidade expressa na unidade de medida a tomar em consideração para o cálculo da restituição ou do montante compensatório monetário;
c) A composição dos produtos ou mercadorias em causa, ou uma referência a essa composição, desde que tal se mostre necessário para o cálculo da restituição ou do montante compensatório monetário [...].»
8. O artigo 29.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3665/87 prevê:
«O montante só será pago após pedido escrito do exportador. Os Estados‑Membros podem estabelecer um formulário especial a utilizar para este efeito.»
9. O artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 é do seguinte teor, por extracto:
«A restituição só é paga, a pedido específico do exportador, pelo Estado‑Membro no território do qual tiver sido aceite a declaração de exportação.
O pedido de restituição será feito:
a) por escrito; a este respeito, os Estados‑Membros podem prover um formulário especial; [...]»
10. O primeiro, terceiro e quinto considerandos do Regulamento n.° 2945/94 têm a seguinte redacção:
«Considerando que a regulamentação comunitária em vigor prevê a concessão de restituições à exportação unicamente com base em critérios objectivos, nomeadamente no que respeita à quantidade, natureza e características do produto exportado, bem como ao destino geográfico do mesmo; que, à luz da experiência adquirida, a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; que, para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária.
[...]
Considerando que, quando um exportador forneça informações erradas, essas informações podem levar a um pagamento indevido da restituição se o erro não for detectado, enquanto no caso de o erro ser detectado, é inteiramente adequado aplicar ao exportador uma sanção num montante proporcional ao montante que teria recebido indevidamente se o erro não tivesse sido detectado; que, no caso de as informações erradas terem sido intencionalmente fornecidas, é igualmente adequado aplicar uma sanção mais grave;
[...]
Considerando que a experiência adquirida e as irregularidades, nomeadamente fraudes, já detectadas neste contexto indicam que esta medida é necessária, apropriada e suficientemente dissuasora e que deve ser uniformemente aplicada em todos os Estados‑Membros;»
B – Direito nacional
11. O Ausfuhrerstattungsverordnung alemão, de 24 de Maio de 1996 (6), (a seguir «Ausfuhrerstattungsverordnung») contém igualmente regras referentes a um pedido de pagamento da restituição à exportação.
12. O § 15 do Ausfuhrerstattungsverordnung é do seguinte teor:
«§ 15 – Requerente e pedido
Apenas pode apresentar o pedido de restituições à exportação, nos termos do modelo prescrito, quem
1. nos casos dos §§ 3 e 5 for mencionado na casa 2 da declaração de exportação para efeitos de restituições, ou
2. tenha entregue a declaração de pagamento nos termos dos §§ 8, n.° 1, ou 11, n.° 2, primeiro ou segundo período.»
III – Os factos e o processo principal
13. A demandante no processo principal, a Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (a seguir «Käserei Champignon»), mandou despachar para exportação, em 29 de Julho de 1996, uma remessa de queijo, designadamente queijo fundido, abrangido por diversos números da lista de mercadorias da nomenclatura da organização de mercado, incluindo também mercadorias não passíveis de restituição.
14. Em 12 de Agosto de 1996, a Käserei Champignon requereu ao Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (a seguir «Hauptzollamt») o pagamento de um adiantamento sobre as restituições à exportação. No pedido, as posições correspondentes às mercadorias não passíveis de restituição foram riscadas, tendo‑lhes sido aposta a menção manuscrita «riscadas», e uma sigla. Numa carta que acompanhava o pedido de pagamento, a Käserei Champignon informou que não solicitava qualquer restituição em relação às referidas posições.
15. O Hauptzollamt concedeu à Käserei Champignon um adiantamento sobre as restituições às exportações para as posições não riscadas, de acordo com o pedido apresentado, mas, por decisão de 26 de Março de 1997, aplicou uma sanção para as posições riscadas, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87.
16. A Käserei Champignon apresentou reclamação deste acto, que foi julgada improcedente por decisão de 25 de Maio de 1999. Pelo contrário, a sua acção subsequentemente intentada no Finanzgericht Hamburg foi considerada procedente. O Finanzgericht entendeu que a demandante não tinha apresentado qualquer pedido de pagamento relativamente às posições 4 e 5, na medida em que não se pode considerar equivalente a entrega da declaração de exportação. O Hauptzollamt interpôs recurso de revista deste acórdão para o Bundesfinanzhof, o órgão jurisdicional de reenvio.
17. O Bundesfinanzhof refere que, para decidir da legalidade da sanção, é necessário saber se a entrega da declaração de exportação, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 representa já o pedido de pagamento, na acepção do regime de sanções do artigo 11.°, n.° 1, do dito regulamento ou se este apenas tem lugar quando do pedido escrito, exigido nos termos do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87. Assim, se um pedido escrito específico for uma condição para a aplicação do regime de sanções, a sanção foi aplicada injustamente no presente caso.
18. No Bundesfinanzhof, o Hauptzollamt alegou que o entendimento da Käserei Champignon e do Finanzgericht de que a sanção apenas pode ser aplicada quando o exportador tiver apresentado o pedido de pagamento previsto pelo legislador nacional, com base na autorização comunitária, em complemento da declaração de exportação, reduziria a zero o efeito dissuasor da disposição sancionatória. Além disso, tal entendimento desvia‑se da interpretação vinculativa das normas pertinentes feita pelo Tribunal de Justiça.
19. Segundo o Hauptzollamt, resulta do fim preventivo do regime sancionatório, patente em especial nos terceiro e quinto considerandos do Regulamento n.° 2945/94, através do qual foi introduzido o regime sancionatório do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, que a norma sancionatória é, desde logo, aplicável caso sejam prestadas informações falsas na declaração de exportação.
20. Finalmente, o Hauptzollamt argumenta que não é admissível que na Comunidade vigorem regimes diferentes no que diz respeito ao momento em que deve ser aplicada a sanção do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, consoante um Estado‑Membro considere, com base nas regras nacionais de execução, que o pedido de pagamento está contido na declaração de exportação ou só no pedido apresentado posteriormente – exercendo a faculdade conferida pelo artigo 47.°, n. os  1 e 2, do Regulamento n.° 3665/87.
21. O Bundesfinanzhof opõe ao argumento do Hauptzollamt de que a declaração de exportação contém já o pedido de restituição, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, porque o exportador já é aqui obrigado a declarar que irá requerer uma restituição para as mercadorias inscritas – o teor do artigo 47.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87. Esta norma, que confere expressamente aos Estados‑Membros a faculdade de prever um formulário especial para a apresentação do pedido escrito de pagamento mencionado no artigo 47.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 torna possível uma clara diferenciação entre a declaração de exportação e o pedido de pagamento.
22. Segundo o Bundesfinanzhof, a disposição do artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 fornece um argumento de maior importância a favor da tese do Hauptzollamt. Esta norma define o conceito de «restituição solicitada» como o montante que deve ser calculado com base nas informações fornecidas na declaração de exportação. Esta disposição não atende a um pedido de pagamento específico, a par da declaração de exportação.
23. Quanto à tese da Käserei Champignon – segundo a qual a sanção só pode ser aplicada quando o exportador tiver apresentado o pedido de pagamento previsto nos termos do direito nacional em complemento da declaração de exportação – o Bundesfinanzhof observa que este entendimento pode encontrar apoio no teor do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87.
24. Além disso, o Bundesfinanzhof entende que pode militar a favor do entendimento da Käserei Champignon a possibilidade de ser contrário ao princípio da proporcionalidade aplicar‑lhe uma sanção apesar de ela expressamente não ter requerido o pagamento da restituição à exportação para as posições riscadas e, por conseguinte, também não ter recebido quaisquer restituições pelas mesmas.
25. Tendo dúvidas quanto à interpretação do regime sancionatório do artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87, na redacção dada pelo Regulamento n.° 2945/94, o Bundesfinanzhof decidiu submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial a este respeito.
IV – A questão prejudicial
26. O Bundesfinanzhof suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, para decisão prejudicial, a seguinte questão:
«O artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2945/94, deve ser interpretado – tendo também em consideração o princípio da proporcionalidade – no sentido de que as informações falsas no que diz respeito a determinadas mercadorias constantes da declaração de exportação, que podem ter por efeito o pagamento de uma restituição à exportação superior à aplicável ao exportador, implicam a redução da restituição à exportação no montante definido como sanção nesse artigo, apesar de ser declarado no pedido de pagamento a entregar nos termos do direito nacional que não é solicitado o pagamento da restituição à exportação para certas mercadorias em causa na declaração?»
V – Quanto à questão prejudicial
27. Face à situação exposta pelo órgão jurisdicional de reenvio, é sobretudo duvidoso se os dados de que resulta que foi pedida uma restituição à exportação devem ser obtidos a partir da declaração de exportação e/ou do pedido de pagamento eventualmente necessário. Isto deve ser determinado mediante interpretação do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, tendo devidamente em conta o princípio geral da proporcionalidade.
A – Quanto ao teor do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87
1. Argumentos das partes
28. A Käserei Champignon distingue entre a declaração de exportação e o pedido de pagamento e utiliza como argumento, em primeiro lugar, o teor dos artigos 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, e 47.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87. Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 é aplicada uma sanção se «um exportador solicitou uma restituição
superior à aplicável» (o sublinhado é meu). Nestes termos, é relevante apenas o pedido de restituição . Ao abrigo do artigo 47.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, os Estados‑Membros podem prever um formulário especial para esse fim. A República Federal da Alemanha fez uso dessa faculdade ao adoptar o § 15 do regulamento nacional relativo às restituições à exportação, e prescreve um determinado impresso para o pedido de restituição, que distingue entre a declaração de exportação e o requerimento para pagamento de restituições à exportação. Nos termos do direito alemão, o pedido de pagamento previsto a nível nacional constitui o pedido de restituição determinante. Este argumento é também aceite pelo Bundesfinanzhof.
29. A Käserei Champignon alega ainda que também não decorre do artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 que o pedido de restituição corresponde à declaração de exportação. Com efeito, o segundo parágrafo não define o conceito de «restituição solicitada», oferecendo apenas, através da remissão para outras normas nele contida, uma base de cálculo do montante da restituição solicitada.
30. Pelo contrário, a Comissão entende que, na acepção do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, não existe sequer um «pedido de pagamento». O artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, define o conceito de «restituição solicitada», que se distingue precisamente do conceito de «restituição aplicável», na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea b). Decorre da remissão contida nesta definição que, para efeitos da restituição solicitada, são determinantes, nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 3665/87, os dados contidos na declaração de exportação e, nos termos do artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3665/87, os dados contidos na declaração de pagamento, que não deve ser confundida com o pedido de pagamento,
para os efeitos do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87. Neste ponto, o Bundesfinanzhof concorda com a Comissão e considera este argumento mais decisivo que o argumento literal da Käserei Champignon.
31. Além disso, a Comissão indica que, embora a versão alemã da disposição sancionatória do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 utilize o conceito de «Zahlungsantrag» (pedido de pagamento), seria correcto o conceito de «Zahlungserklärung» (declaração de pagamento). Noutras versões linguísticas, é manifesto que a declaração de pagamento prevista no artigo 25.°, n.° 2, é também a declaração de pagamento do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, pois ambas as disposições utilizam os mesmos conceitos, tais como déclaration de paiement, payment declaration, declaración de pago, declaração de pagamento .
2. Apreciação
32. Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, é aplicável uma sanção se «um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável». O conceito de restituição solicitada é definido a seguir, no segundo parágrafo, primeira frase, da mesma disposição; aqui considera‑se «como restituição solicitada o montante calculado com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 3.° ou do n.° 2 do artigo 25.°». Para efeitos do cálculo da restituição solicitada, o segundo parágrafo, segunda frase, remete ainda para o artigo 47.°, se a taxa da restituição variar em função do destino, com base nas informações fornecidas. A partir desta redacção, não é possível determinar, com certeza, se o segundo parágrafo constitui uma definição legal do conceito de restituição solicitada, na acepção do primeiro parágrafo, ou tão‑só, tal como a Käserei Champignon sustenta, uma base de cálculo.
33. Em qualquer caso, deve concluir‑se, tal como a Comissão, que o artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87 só utiliza o conceito de restituição, distinguindo o primeiro parágrafo entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à respectiva exportação efectivamente realizada. Assim, não é mencionado qualquer «pedido de pagamento» no artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos.
34. Por conseguinte, nos termos do seu texto, a disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 atende essencialmente à restituição solicitada, e o segundo parágrafo contém, em qualquer caso, indicações para o seu cálculo. Neste ponto, são determinantes os dados constantes da declaração de exportação, nos termos do artigo 3.° ou da declaração de pagamento, nos termos do artigo 25.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3665/87; os dados constantes do pedido de pagamento, mencionado no artigo 47.° do Regulamento n.° 3665/87, só devem ser tidos em conta em casos especiais (7) . Além disso, resulta do regime do artigo 29.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3665/87 que, como a Comissão acertadamente sublinha, os conceitos de «declaração de pagamento» e de «pedido de pagamento» não são idênticos, mas devem ser diferenciados: o artigo 29.°, n.° 2, refere‑se à declaração de pagamento prevista no artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, ao passo que o artigo 47.° se refere ao pedido de pagamento.
35. Em qualquer caso, resulta claramente das considerações anteriores que, para determinar a restituição solicitada, na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, não se deve atender, em primeira linha, ao pedido de pagamento, na acepção do artigo 47.° do mesmo regulamento.
36. A utilização do conceito de «Zahlungsantrag» (pedido de pagamento) no artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segundo travessão, não contradiz esta conclusão. Noutras versões linguísticas, como a francesa, inglesa, italiana, espanhola e portuguesa, esta passagem toma por base a declaração de pagamento, que corresponde ao conceito do artigo 25.°, n.° 2, ao qual já o artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, faz referência. O facto de a versão alemã não utilizar, como outras versões linguísticas, o conceito de declaração de pagamento que corresponde ao artigo 25.°, n.° 2, coloca um problema de autenticidade plurilinguística. Dado que os textos de direito comunitário são igualmente vinculativos nas diferentes versões linguísticas, a interpretação de uma disposição de direito comunitário implica uma comparação de todas as versões linguísticas (8) . A necessidade de uma aplicação e, por conseguinte, de uma interpretação uniforme exclui que um texto seja considerado isoladamente e exige que seja interpretado à luz de todas as outras versões (9) .
37. Para fundamentar a importância do pedido de pagamento para a determinação da restituição solicitada, na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, a Käserei Champignon remete ainda, erradamente, para o formulário nacional que a República Federal da Alemanha está, é certo, autorizada a prever, ao abrigo do artigo 47.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87. Contudo, uma norma de direito comunitário não pode ser interpretada à luz de uma regulamentação nacional específica, que o Estado‑Membro pode adoptar ao abrigo do direito comunitário.
38. A circunstância de a restituição solicitada, na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 não dever ser determinada, pelo menos em primeira linha, à luz do pedido de pagamento, não permite, contudo, extrair qualquer ilação conclusiva quanto aos documentos que devem ser utilizados para tal fim. Neste contexto, é importante a referência no artigo 3.°, n.° 5, a um documento «utilizado aquando da exportação para beneficiar de uma restituição» e esclarece que este pode ser – mas não tem que ser – a declaração de exportação (10) .
39. Quanto ao teor do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, constata‑se de novo uma divergência entre as diferentes versões linguísticas. Nos termos desta norma, entende‑se por dia da exportação «a data em que o serviço aduaneiro aceita a declaração de exportação em que se indica que será pedida uma restituição». A versão alemã – ou a neerlandesa – desta definição parece sugerir que a restituição é pedida já na declaração de exportação – pelo menos em princípio – ao passo que a utilização do futuro nas versões francesa (11), inglesa, italiana, espanhola ou portuguesa parece indicar que a declaração de exportação não contém necessariamente um tal pedido.
40. Resulta do exposto que a disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 não se baseia, tendo em conta o seu teor, no pedido de pagamento, na acepção do artigo 47.°, n.° 1, ao utilizar o conceito de «restituição solicitada». É o que decorre, em especial, da remissão no segundo parágrafo, primeira frase, para as informações fornecidas na declaração de exportação nos termos do artigo 3.° ou na declaração de pagamento, nos termos do n.° 2 do artigo 25.° do Regulamento n.° 3665/87, não sendo necessário examinar aqui em que medida as informações fornecidas no pedido de pagamento previsto no artigo 47.°, n.° 1, reiteram as informações fornecidas na declaração de exportação ou na declaração de pagamento, quando um Estado‑Membro exerce a faculdade prevista no artigo 47.°, n.° 1, segundo parágrafo. Em qualquer caso, a partir do teor do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 não é possível determinar claramente qual o documento de que devem resultar as informações referentes à restituição solicitada.
B – Interpretação sistemática
1. Argumentos das partes
41. A Käserei Champignon alega que a própria existência do artigo 47.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 indica que existe uma diferença entre – no seu entender – a declaração de exportação e o pedido de restituição. Com efeito, esta disposição, que diferencia terminologicamente a declaração de exportação e o pedido de pagamento, seria supérflua se a declaração de exportação constituísse já o pedido de restituição.
42. A Käserei Champignon considera o seu entendimento corroborado também pelo Regulamento (CE) n.° 800/1999 da Comissão (12) . O artigo 49.°, n.° 1, primeiro parágrafo, deste regulamento dispõe que a restituição só será paga mediante pedido específico. O primeiro considerando do Regulamento n.° 800/1999 refere que este regulamento procede, por razões de clareza, à reforma do Regulamento n.° 3665/87.
43. Finalmente, segundo a Käserei Champignon, também não é possível deduzir do artigo 11.°, n.° 1, quinto parágrafo, qualquer razão para sancionar já a prestação de informações erradas na declaração de exportação.
44. Contrariamente ao Hauptzollamt, a Käserei Champignon considera que o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Janeiro de 1975 no processo 55/74 (13) não é útil para a interpretação a realizar no caso em apreço. Com efeito, ao invés do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, no regulamento que foi objecto desse processo não se exigia a apresentação de qualquer pedido.
45. Para defender a sua tese, a Comissão apresenta também argumentos obtidos através de uma interpretação sistemática. Da relação entre o artigo 3.°, n.° 1, e o artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 depreende‑se já que a prestação de informações falsas na declaração de exportação acarreta uma sanção. Com efeito, o artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 é uma disposição contida no título 4 do regulamento, que regula o processo de pagamento da restituição, pelo que o pedido de pagamento específico, aí referido, só pode ser qualificado como um acto administrativo que assegura o pagamento efectivo.
46. A Comissão acrescenta que o artigo 11.°, n.° 1, terceiro e quinto parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87 indica que o pedido de pagamento não constitui um requisito de aplicação da sanção. Caso contrário, a renúncia a uma sanção caso seja apresentada uma declaração de substituição, prevista no terceiro parágrafo, segundo travessão, não faria qualquer sentido.
2. Apreciação
47. Como foi explicado supra, para efeitos do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 é determinante apenas a restituição solicitada. Assim, o artigo 47.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, que estabelece uma diferença conceptual entre a declaração de exportação e o pedido de pagamento, não pode fornecer qualquer esclarecimento quanto aos requisitos de uma sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, desde logo porque o artigo 11.°, n.° 1, não se baseia num destes conceitos, mas precisamente na restituição solicitada.
48. Além disso, deve ter‑se em conta que a disposição sancionatória do artigo 11.° está contida no título 2 (14), capítulo 1 (15), do Regulamento n.° 3665/87, ao passo que o artigo 47.° se situa no título 4 (16) . O artigo 11.° regula os requisitos do direito à restituição, pelo que tem natureza material e, neste contexto, remete para os artigos 3.° e 25.°, que fazem igualmente parte do título 2. Pelo contrário, o artigo 47.°, estando compreendido no título 4, é uma regra processual e regula o pedido de pagamento como acto administrativo do processo de pagamento.
49. A qualificação jurídica do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 pode ser extrapolada para o artigo 49.°, n.° 1, do Regulamento n.° 800/1999, de teor quase idêntico, que altera o Regulamento n.° 3665/87. O primeiro considerando do Regulamento n.° 800/1999, no qual se afirma que só é necessário proceder à reforma do Regulamento n.° 3665/87, alterado diversas vezes, «por razões de clareza», milita também a favor de uma interpretação uniforme. Nestas condições, a reforma efectuada não apoia a tese da Käserei Champignon, segundo a qual, de acordo com a distinção feita no artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 entre a declaração de exportação e o pedido de pagamento, o pedido de restituição – por ela assim denominado – deve ver‑se no pedido de pagamento.
50. Da comparação entre as regras materiais dos artigos 3.°, 11.° e 25.° do Regulamento n.° 3665/87 e a regra processual do ar tigo 47.° deste regulamento decorre apenas que, em princípio, se deve diferenciar entre o procedimento relativo ao pedido (17) e o procedimento relativo ao pagamento, não decorrendo directamente daqui qual o documento de que resulta a restituição solicitada.
51. Contudo, o artigo 11.°, n.° 1, terceiro e quinto parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87 pode militar no sentido de que a prestação de informações falsas na declaração de exportação é susceptível de acarretar a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1.
52. O artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, segundo travessão, prevê uma excepção à aplicação de sanção no caso de entrega de uma declaração de substituição. Todavia, esta excepção só é aplicável se as próprias autoridades ainda não constataram que a restituição solicitada era incorrecta. Dado que o controlo físico é efectuado pelas autoridades num momento posterior à declaração de exportação e anterior ao pedido de pagamento, esta disposição não teria qualquer sentido se, para aplicar a sanção, se tomasse como referência o pedido de pagamento posterior. A decisão do Tribunal de Justiça de que a rectificação dos dados na declaração de exportação já não poderá ser permitida quando o pedido for formulado depois de os serviços aduaneiros terem informado o exportador da intenção de procederem à verificação das mercadorias ou depois de terem detectado a inexactidão das menções em causa (18), pode aplicar‑se ao caso da declaração de substituição (19) .
53. Também nos termos do artigo 11.°, n.° 1, quinto parágrafo, primeira frase, o pedido de pagamento não constitui um requisito de aplicação da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo. Com efeito, esta disposição comina uma sanção também caso não tenha sido efectuada qualquer exportação e a restituição solicitada seja incorrecta. Daqui resulta, a contrario, que precisamente o pedido de pagamento não constitui um pressuposto para a aplicação da sanção dado que, neste caso, não pode ser apresentado qualquer pedido de pagamento.
54. Em qualquer caso, o acórdão Unkel (20) afigura‑se pouco útil. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que a apresentação do exemplar de controlo, na acepção do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2315/69 da Comissão (21) e do artigo 5.° do Regulamento n.° 1041/67/CEE da Comissão (22), na redacção dada pelo artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2586/69 da Comissão (23), perante o organismo nacional competente para a concessão de restituições, pode ser considerada um pedido de restituição. Porém, o Regulamento n.° 1041/67 não continha nem uma exigência de um pedido de pagamento, equiparável ao artigo 47.°, n.° 1, primeira frase, do Regulamento n.° 3665/87, nem concedia aos Estados‑Membros a faculdade de preverem formulários especiais, equiparável à referida no artigo 47.°, n.° 1, segunda frase. Por conseguinte, este acórdão não pode ser invocado.
55. Em resumo, é de concluir que, em qualquer caso, se deve diferenciar, também do ponto de vista sistemático, entre o procedimento relativo ao pedido de restituição e o procedimento relativo ao pagamento da restituição, pelo que a restituição solicitada, na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, não se pode inferir só do pedido de pagamento, referido no artigo 47.°, n.° 1, deste regulamento.
C – Interpretação teleológica
1. Argumentos das partes
56. A Käserei Champignon, que defendeu, no quadro do processo C‑210/00, que a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, tem carácter penal, salienta agora que esta sanção, como o Tribunal de Justiça concluiu nesse acórdão (24), é, do ponto de vista conceptual, um montante negativo de restituição e não tem carácter penal. Não obstante, a Käserei Champignon argumenta ainda que esta disposição não corresponde a um «delito de perigo abstracto» e que, portanto, um perigo meramente abstracto para os interesses financeiros da Comunidade não pode ser relevante do ponto de vista do direito sancionatório. Isto também não é contrariado pela ideia subjacente ao terceiro considerando do Regulamento n.° 2945/94. Pelo contrário, só um perigo concreto pode acarretar uma sanção, mas um tal perigo não pode existir na fase da apresentação da declaração de exportação.
57. Além disso, a Käserei Champignon duvida que o fim preventivo do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 possa ser frustrado se só o pedido de pagamento e não já a declaração de exportação constituir a solicitação referida no artigo 11.°, n.° 1.
58. Finalmente, a Käserei Champignon entende que, apreciando correctamente a situação jurídica, também não existe o perigo de uma aplicação não uniforme da disposição sancionatória no seio da Comunidade. Com efeito, o que se verifica não é que o regime sancionatório pode ser aplicado em momentos distintos, mas que o pedido de restituição à exportação pode ser apresentado em momentos distintos, com base na faculdade conferida pelo artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87.
59. Em contrapartida, a Comissão salienta a finalidade da disposição sancionatória que, nos termos do primeiro considerando do Regulamento n.° 2945/94, consiste em reforçar a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes, bem como – de acordo com a ideia expressa no quinto considerando – em incutir um efeito preventivo e dissuasor à sanção que, nos termos do terceiro considerando, é aplicável logo quando as informações fornecidas pelo exportador podem levar a um pagamento indevido da restituição.
60. Segundo a Comissão e o Hauptzollamt, a atribuição de importância decisiva às informações fornecidas no pedido de pagamento, nos termos do artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, implicaria que o exportador pode apresentar uma declaração de exportação com informações erradas e, não sendo efectuado um controlo posterior, apresentar um correspondente pedido de pagamento, sem receio de uma sanção. Isto reduz a zero o efeito dissuasor da sanção, que é referido no quinto considerando do Regulamento n.° 3665/87.
61. Além disso, a Comissão e o Hauptzollamt sustentam que, se as informações fornecidas no pedido de pagamento forem consideradas determinantes, os efeitos preventivos do sistema dos controlos físicos seriam significativamente reduzidos, porque apenas um número limitado de exportações é efectivamente submetido a um controlo físico.
62. Finalmente, segundo a Comissão e o Hauptzollamt, milita contra o carácter determinante das informações fornecidas no pedido de pagamento, no âmbito do artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87, que, em consequência, a disposição sancionatória seria aplicada nos Estados‑Membros em momentos distintos, o que é contrário ao quinto considerando do Regulamento n.° 3665/87.
2. Apreciação
63. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, as sanções previstas nas regulamentações de política agrícola comum – como, no caso de informações falsas fornecidas ao ser solicitada a restituição, o regime do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 – destinam‑se a lutar contra as numerosas irregularidades cometidas no âmbito das ajudas à agricultura e que, ao onerar gravemente o orçamento da Comunidade, são susceptíveis de comprometer as acções levadas a cabo pelas instituições neste domínio para estabilizar os mercados, apoiar o nível de vida dos agricultores e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores (25) .
64. A protecção dos interesses financeiros da Comunidade é também um objectivo expresso da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, tal como resulta da redacção dos primeiro e terceiro considerandos do Regulamento n.° 2945/94, que introduziu esta disposição.
65. O Tribunal de Justiça pronunciou‑se já sobre a natureza da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 e não lhe reconheceu carácter penal (26) .
66. Para precisar a natureza das infracções imputadas a sancionar deste modo, o Tribunal de Justiça sublinhou por várias vezes que «as normas transgredidas se dirigiam unicamente aos operadores económicos que optaram, com inteira liberdade, por recorrer a um regime de ajudas em matéria agrícola» (27) . O Tribunal de Justiça declarou ainda que «(n)o contexto de um regime de ajudas comunitário, no qual [...] a concessão da ajuda está necessariamente subordinada à condição de o seu beneficiário apresentar todas as garantias de probidade e de fiabilidade» e daí concluiu que «a sanção adoptada em caso de desrespeito destas exigências constitui um instrumento administrativo específico». Ela destina‑se «a garantir a boa gestão financeira dos fundos públicos comunitários» (28) .
67. A este respeito, o Tribunal de Justiça observa que «só os operadores que pediram para beneficiar de restituições à exportação são susceptíveis de lhes ser aplicada a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, quando se mostre que as informações fornecidas por esses operadores em apoio do seu pedido estão erradas» (29) .
68. Finalmente, o Tribunal de Justiça declarou que «a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 consiste no pagamento de uma penalidade cujo montante é determinado em função da quantia que teria sido indevidamente recebida pelo operador económico se a irregularidade não tivesse sido detectada pelas autoridades competentes. Assim, a sanção faz parte integrante do regime de restituições à exportação em causa e não tem carácter penal» (30) .
69. Embora o Tribunal de Justiça tenha claramente decidido que a disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 não tem carácter penal, a Käserei Champignon tenta enquadrá‑la nas categorias do direito penal, definindo os factos que dão origem à sanção como um delito de perigo concreto. Esta tese não parece convincente, atendendo a que a disposição sancionatória não tem carácter penal. De resto, não é necessário examinar se o direito comunitário prevê uma categoria correspondente.
70. De todas as considerações precedentes decorre que, em qualquer caso, a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, é aplicada em consequência da inexactidão das informações fornecidas para solicitar a restituição. Neste contexto, é irrelevante qual o documento em que tais informações foram fornecidas. Esta constatação corresponde também à finalidade desta sanção, enunciada no primeiro considerando do Regulamento n.° 2945/94: nos termos deste considerando, «a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; [...] para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária». O terceiro considerando salienta também este sentido e finalidade, ao referir que «quando um exportador forneça informações erradas, essas informações podem levar a um pagamento indevido da restituição se o erro não for detectado, enquanto, no caso de o erro ser detectado, é inteiramente adequado aplicar ao exportador uma sanção num montante proporcional ao montante que teria recebido indevidamente se o erro não tivesse sido detectado».
71. Deste modo, o objectivo da protecção dos interesses financeiros da Comunidade através da luta contra as fraudes e com a ajuda do efeito preventivo da sanção exige que não se espere até ser causado um prejuízo às finanças da Comunidade, mas que sejam logo sancionadas as informações falsas susceptíveis de causar um tal prejuízo, o que corresponde também ao texto do terceiro considerando, já referido, segundo o qual devem ser sancionadas as informações erradas, que podem
levar a um pagamento indevido da restituição.
72. Porém, daqui não decorre que sejam pertinentes apenas as informações fornecidas na declaração de exportação para os fins da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87: com efeito, o artigo 3.°, n.° 5, segundo parágrafo, do mesmo regulamento, interpretado «a contrario sensu», abre aos Estados‑Membros a possibilidade de preverem um formulário, que não coincida com a declaração de exportação, para solicitar uma restituição. Por conseguinte, compete ao juiz nacional determinar se, atendendo aos factos, se deve considerar, nos termos do direito nacional, que a declaração de exportação é ou não o documento «utilizado aquando da exportação para beneficiar de uma restituição».
73. A esta solução diferenciada não se opõem, em princípio, nem a necessidade de assegurar uma interpretação uniforme do direito comunitário nem o efeito preventivo ou dissuasor da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87.
74. É certo que, a propósito do efeito preventivo da disposição sancionatória em causa, a Comissão sublinha, acertadamente, que entendendo o pedido de pagamento como requisito da sanção, este efeito dissuasor poderia ser reduzido a zero, se o respectivo pedido de pagamento fosse precedido de um controlo físico. Com efeito, nos termos do Regulamento (CE) n.° 2221/95 da Comissão (31) só um número limitado de exportações é submetido a um controlo físico, para fiscalizar se as exportações foram efectiva e regularmente realizadas. Entendendo o posterior pedido de pagamento como requisito da sanção, aquando da descoberta de uma declaração incorrecta durante um controlo aleatório, o exportador teria a possibilidade de evitar a aplicação de uma sanção, ao não apresentar um pedido de pagamento para o produto em causa. Assim, a eficácia do sistema de controlo físico, nomeadamente o efeito preventivo destas fiscalizações, seria consideravelmente diminuída, o que, por seu turno, contrariaria o efeito útil da disposição sancionatória.
75. Quanto ao efeito dissuasor, a Comissão alega ainda, não sem razão, que sendo, em princípio, essenciais as informações fornecidas no pedido de pagamento, o exportador poderia apresentar uma declaração de exportação com informações erradas e, caso não fosse efectuado um exame posterior através de um controlo aleatório, poderia apresentar o correspondente pedido de pagamento, sem ter de recear uma sanção. É indubitável que isto atenua o efeito dissuasor da sanção.
76. Contudo, o facto de o pedido de pagamento não ter carácter decisivo no contexto da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 não pode, a contrario, conduzir necessariamente à conclusão de que, como regra geral, se deve aplicar uma sanção sempre que a declaração de exportação apresente erros. O exportador de boa fé deve continuar a ter a possibilidade de rectificar a posteriori as informações inicialmente fornecidas na declaração de exportação (32), desde que esta rectificação seja efectuada voluntariamente e em tempo oportuno (33), isto é, não sob pressão de um pedido de informações ou de um – mesmo apenas iminente – controlo das autoridades aduaneiras (34) .
77. Quanto à aplicação uniforme do direito comunitário deve salientar‑se que, nos termos do quinto considerando do Regula mento n.° 2945/94, que introduziu a sanção «esta medida [...] deve ser uniformemente aplicada em todos os Estados‑Membros», o que exclui, sem dúvida, que os pressupostos de aplicação da sanção possam ser fixados pelos Estados‑Membros em momentos diferentes. Nestas condições, não é convincente, em qualquer caso, atender a formulários concretos – seja a declaração de exportação ou o pedido de pagamento – dado que estes formulários podem variar de país para país em função da competência dos Estados‑Membros para a execução das disposições comunitárias e da margem de discricionariedade, concedida neste contexto pelo Regulamento n.° 3665/87. Assim, neste contexto, basta constatar que são relevantes apenas as respectivas indicações fornecidas pelo exportador – sem ter em conta os formulários que, nos termos das regras nacionais de execução, devam eventualmente ser utilizados, formulários estes que podem ser diferentes, como resultado das opções oferecidas pelo texto do Regulamento n.° 3665/87.
78. Deve, assim, concluir‑se, a título provisório, que o sentido e a finalidade da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 e a ratio legis
do Regulamento n.° 2945/94 exigem que a sanção prevista seja aplicada quando são fornecidas informações erradas no documento utilizado para beneficiar de uma restituição – sob reserva de uma rectificação voluntária destas informações, em tempo oportuno.
D – Princípio da proporcionalidade
1. Argumentos das partes
79. A Käserei Champignon tem dúvidas quanto à proporcionalidade da disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 no caso de a declaração de exportação ser entendida como o pedido determinante, para efeitos desta norma. Alega que, se a disposição for interpretada neste sentido, a sanção não é adequada para atingir o objectivo pretendido, porque apenas quem solicita as restituições pode pôr em perigo os interesses financeiros da Comunidade. Também não é necessária, porque a possibilidade de ser aplicada uma sanção em caso de informações falsas no pedido de restituição tem um efeito suficientemente dissuasor. A sanção também não é adequada, dado que, ao atender à declaração de exportação, se pune com a mesma severidade o acto preparatório e a infracção consumada, o que é contrário às tradições jurídicas dos Estados‑Membros. O Bundesfinanzhof tem igualmente dúvidas quanto à proporcionalidade.
2. Apreciação
80. Segundo o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, os meios utilizados por uma disposição comunitária devem ser adequados à realização do objectivo pretendido, sem excederem o necessário para o alcançar (35) .
81. No acórdão Käserei Champignon I, o Tribunal de Justiça decidiu já que a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 não viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que não pode ser considerada inapta para realizar o objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária, nem se pode considerar que vá para além do que é necessário para atingir este objectivo (36) .
82. Para além desta consideração geral, as dúvidas da Käserei Champignon e do Bundesfinanzhof quanto à proporcionalidade da sanção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 referem‑se manifestamente a uma conclusão interpretativa que permitiria também a aplicação de uma sanção no caso de o exportador ter corrigido, no decurso do processo, informações inicialmente erradas.
83. A este respeito, atendendo ao processo principal, importa concluir que a possibilidade de aplicar, em princípio, uma sanção a um exportador que, sem culpa da sua parte, fornece informações falsas ao solicitar uma restituição, decorre do facto de que a disposição sancionatória em causa não pressupõe a existência de culpa. No seu acórdão Käserei Champignon I, o Tribunal de Justiça teve já em consideração este aspecto. Em consequência, é irrelevante a razão pela qual não foi efectuada a tempo uma rectificação das informações inicialmente incorrectas (37) .
84. Para atingir o objectivo da luta contra as irregularidades e as fraudes, parece adequado ter em conta os dados fornecidos no documento utilizado para beneficiar de uma restituição – sem prejuízo de uma posterior alteração destes dados, eventualmente necessária, desde que seja efectuada voluntariamente e em tempo oportuno, no sentido indicado supra
– para os fins da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87. Decorre do efeito preventivo e dissuasor visado pela sanção que o legislador comunitário considera importante que estas informações sejam correctas. É também necessário atender a estas informações para alcançar os objectivos do regime sancionatório. Com efeito, contrariamente à tese da Käserei Champignon, a mera possibilidade de sancionar a prestação de informações erradas no pedido de pagamento não tem um efeito suficientemente dissuasor (38) .
85. Além disso, deve remeter‑se para o quinto considerando do Regulamento n.° 2945/94, segundo o qual a experiência adquirida em matéria de irregularidades e fraudes no contexto da restituição à exportação indica que outras sanções e o simples reembolso da restituição não eram suficientes para ter um efeito dissuasor e incitar os exportadores a fazerem o necessário para que seja respeitada a regulamentação comunitária (39) .
86. Finalmente, mesmo tomando como referência as informações fornecidas no documento utilizado para beneficiar de uma restituição, a sanção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 é ainda proporcionada ao objectivo de protecção dos interesses financeiros da Comunidade, dado que não se opõe a uma rectificação destas informações, desde que esta seja efectuada voluntariamente e em tempo oportuno.
87. Ao censurar a alegada equiparação de actos preparatórios a infracções consumadas, por ser contrária às tradições jurídicas dos Estados‑Membros, a Käserei Champignon ignora que a disposição sancionatória em causa não tem carácter penal.
88. Mas, se a disposição sancionatória do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 se revelar demasiado rigorosa na prática, na medida em que o risco da aplicação de uma sanção possa ser incalculável para os exportadores, não compete ao Tribunal de Justiça corrigir esta situação, atendendo aos objectivos claros – e dignos de tutela – do regime em questão, cuja validade (já) não está aqui em causa; ao invés, o legislador comunitário pode ser chamado a procurar uma solução correspondente, mediante a ponderação de todos os interesses relevantes.
VI – Conclusão
89. Com base nas considerações que precedem, proponho que se responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pelo Bundesfinanzhof alemão:
O artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2945/94 deve ser interpretado – tendo também em consideração o princípio da proporcionalidade – no sentido de que, no que diz respeito a determinadas mercadorias constantes do documento que deve ser utilizado para beneficiar de uma restituição, de acordo com as regras nacionais de execução, informações erradas, que podem ter por efeito o pagamento de uma restituição à exportação superior à aplicável ao exportador, implicam a redução da restituição à exportação no montante definido como sanção nesse artigo,
– apesar de ser declarado no pedido de pagamento a entregar nos termos do direito nacional que não é solicitado o pagamento da restituição à exportação para essas mercadorias no documento em causa,
– e desde que esta declaração só seja efectuada após notificação ou realização de controlos aduaneiros.
(1) .
(2)
–	Regulamento da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), na redacção do Regulamento (CE) n.° 1829/94 da Comissão, de 26 de Julho de 1994, que altera o Regulamento (CEE) n.° 3665/87 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 191, p. 5), e do Regulamento (CE) n.° 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994, que altera o Regulamento (CEE) n.° 3665/87 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, no que respeita à recuperação dos montantes indevidamente pagos e às sanções (JO L 310, p. 57) (a seguir «Regulamento n.° 3665/87»).
(3)
–	Käserei Champignon Hofmeister (Colect., p. I‑6453) (a seguir «acórdão Käserei Champignon I»).
(4)
–	Já referido, n.° 52.
(5)
–	V. supra, n.° 3.
(6)
–	BGBl. I 1996, p. 766.
(7)
–	V., a este respeito, artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.° 3665/87.
(8)
–	Acórdãos de 6 de Outubro de 1982, Cilfit (283/81, Recueil, p. 3415, n.° 18), de 14 de Dezembro de 1988, Huber (291/87, Colect., p. 6449, n.° 11), e de 17 de Dezembro de 1998, Codan (C‑236/97, Colect., p. I‑8679, n.° 25).
(9)
–	Acórdãos de 12 de Novembro de 1969, Stauder (29/69, Colect. 1969‑1970, p. 419, n.° 3), de 12 de Julho de 1979, Koschniske (9/79, Recueil, p. 2717, n. os 6 e segs.), e de 7 de Julho de 1988, Moksel (55/87, Colect., p. 3845, n.° 15).
(10)
–	Indicando o caso em que «o documento referido no presente número seja a declaração de exportação».
(11)
–	«[…] la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée» (o sublinhado é meu).
(12)
–	Regulamento de 15 de Abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11) (a seguir «Regulamento n.° 800/1999»).
(13)
–	Unkel, Colect., p. 9.
(14)
–	«Exportações para os países terceiros».
(15)
–	«Direito à restituição».
(16)
–	«Processo de pagamento da restituição».
(17)
–	Na acepção de um pedido de restituição ou de um procedimento de indicação, juridicamente vinculativa, da restituição solicitada.
(18)
–	Acórdão de 8 de Junho de 1994, Elliniko Dimosio (C‑371/92, Colect., p. I‑2391, n.° 32).
(19)
–	A propósito da utilização incorrecta do conceito de «Zahlungsantrag» (pedido de pagamento) no artigo 11.°, n.° 1, terceiro parágrafo, v. supra, n.° 36.
(20)
–	Já referido na nota 13.
(21)
–	Regulamento de 19 de Novembro de 1969, relativo ao emprego de documentos de trânsito comunitário tendo em vista a aplicação de medidas comunitárias que prevêem o controlo da utilização ou do destino das mercadorias (JO L 295, p. 14).
(22)
–	Regulamento de 21 de Dezembro de 1967, que estabelece regras de aplicação das restituições à exportação no sector dos produtos sujeitos a um regime de preço único (JO 1967, 314, p. 9, a seguir «Regulamento n.° 1041/67»).
(23)
–	Regulamento de 22 de Dezembro de 1969, que altera o Regulamento n.° 1041/67/CEE, que estabelece regras de aplicação das restituições à exportação no sector dos produtos sujeitos a um regime de preço único (JO L 322, p. 27).
(24)
–	Acórdão (já referido na nota 3, n. os 35 e segs.).
(25)
–	Acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C‑240/90, Colect., p. I‑5383, n.° 19); acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3, n.° 38).
(26)
–	Acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3, n.° 44).
(27)
–	Acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3) por remissão para os acórdãos citados nos seus n. os  32 e 33, e nos acórdãos de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect., p. 4587, n.° 13) e Alemanha/Comissão (já referido na nota 25, n.° 26).
(28)
–	Acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3, n.° 41).
(29)
–	Ibidem, n.° 42.
(30)
–	Ibidem, n.° 43.
(31)
–	Regulamento de 20 de Setembro de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 386/90 do Conselho no que diz respeito ao controlo físico aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição (JO L 224, p. 13).
(32)
–	A este respeito, v., também, artigo 65.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1):
«O declarante será autorizado, a seu pedido, a rectificar um ou vários elementos de declaração após aceitação desta última pelas autoridades aduaneiras. A rectificação não pode ter por efeito fazer incidir a declaração sobre mercadorias distintas daquelas a que inicialmente se referia.
Não obstante, a rectificação não pode ser autorizada se o respectivo pedido tiver sido formulado após as autoridades aduaneiras:
a) Terem informado o declarante da sua intenção de proceder a uma verificação das mercadorias;
b) Terem verificado a inexactidão dos elementos em causa;
c) Terem autorizado a saída das mercadorias.»
(33)
–	A este respeito, v. também o acórdão referido na nota 18.
(34)
–	Com base no despacho de reenvio, não é possível inferir se, no processo principal, as rectificações foram efectuadas pela Käserei Champignon «voluntária e atempadamente». Na audiência, o Hauptzollamt observou, a este respeito, que as rectificações foram efectuadas após ter sido realizado um controlo físico.
(35)
–	Acórdãos Maizena (já referido na nota 27, n.° 15) e de 7 de Dezembro de 1993, ADM Ölmühlen (C‑339/92, Colect., p. I‑6473, n.° 15).
(36)
–	Acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3, n.° 68).
(37)
–	A Käserei Champignon sustenta, a este respeito, que não podia verificar a inexactidão das suas informações iniciais, porque teria sido necessário um teste laboratorial para este efeito.
(38)
–	V. supra, n. os 74 e segs.
(39)
–	Acórdão Käserei Champignon I (já referido na nota 3, n.° 66).