62001CC0245_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nel presente procedimento il Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo del Land della Bassa Sassonia) ha chiesto alla Corte di accertare la portata dell'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (1) (in prosieguo: la «direttiva sulle attività televisive», o la «direttiva»), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE (2). Tale normativa regola la frequenza con la quale sono consentite interruzioni pubblicitarie nel corso di lungometraggi cinematografici e di film prodotti per la televisione. Essa stabilisce che tra tali interruzioni intercorra un periodo di durata maggiore di quella prevista per altri programmi. Serie e sceneggiati a puntate sono comunque espressamente esclusi dall'applicazione dell'art. 11, n. 3.
2 Le questioni proposte alla Corte riguardano due punti controversi. Il primo consiste nel sapere se l'art. 11, n. 3, della direttiva si applichi a film prodotti per la televisione concepiti fin dal principio per l'inserimento di interruzioni pubblicitarie. Il secondo riguarda i criteri che devono essere soddisfatti per trasmettere film per la televisione diversi qualificandoli come «serie», in modo da escluderli dall'ambito di applicazione dell'art. 11, n. 3.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
3 La direttiva sulle attività televisive è stata adottata il 3 ottobre 1989 e le sue disposizioni dovevano essere attuate entro il 3 ottobre 1991 . Essa è stata modificata dalla direttiva 30 giugno 1997, 97/36/CE, che doveva essere attuata entro il 31 dicembre 1998. Benché la controversia nella fattispecie sia iniziata prima dell'adozione di quest'ultima direttiva, l'ordinanza di rinvio pregiudiziale non è stata emessa prima del giugno 2001 e la sua formulazione si riferisce quindi ad entrambe le direttive. L'art. 1, n. 13, dell'ultima direttiva ha modificato l'art. 11 della direttiva originaria, ma ha lasciato intatte le parti di tale normativa rilevanti per la presente causa.
4 La direttiva ha il fine essenziale di facilitare la libera diffusione dei programmi televisivi nell'ambito della Comunità introducendo un nucleo di disposizioni minime comuni che tutti gli Stati membri devono applicare alle emittenti televisive che rientrino nella loro giurisdizione (3). La normativa comune comprende disposizioni che regolano la pubblicità televisiva, la sponsorizzazione e la televendita, contenute nel capitolo IV della direttiva (artt. 10-20).
5 L'art. 11 contiene disposizioni relative alla frequenza di intervalli pubblicitari.
6 L'art. 11, n. 1, consente l'inserimento di spot pubblicitari sia tra i programmi che nel corso degli stessi, purché le condizioni di cui ai nn. 2-5 di tale articolo siano soddisfatte in modo tale che «non ne siano pregiudicati l'integrità ed il valore - tenuto conto degli intervalli naturali [degli stessi] nonché della [loro] durata e natura - nonché i diritti dei titolari».
7 L'art. 11, n. 4, stabilisce la regola generale (in prosieguo: la «regola generale») secondo la quale devono trascorrere almeno venti minuti tra ogni successiva interruzione all'interno del programma. L'art. 11, n. 3, introduce una norma speciale relativa alla «trasmissione di opere audiovisive come i lungometraggi cinematografici ed i film prodotti per la televisione» (in prosieguo: la «norma speciale»). Questo tipo di opere, tenuto conto di una durata programmata superiore a quarantacinque minuti, può essere interrotta soltanto una volta per ogni periodo di quarantacinque minuti. È' autorizzata un'altra interruzione se la loro durata programmata supera di almeno venti minuti due o più periodi completi di quarantacinque minuti. L'art. 11, n. 3, prevede altresì una deroga alla norma speciale (in prosieguo: la «deroga») relativamente a lungometraggi per la televisione. La deroga riguarda «serie, romanzi a puntate, programmi ricreativi e documentari», con la conseguenza che questo tipo di opere diviene soggetto alla regola generale.
8 Il fine dell'art. 11 emerge in parte dal 26, considerando del preambolo della direttiva, che stabilisce che «per garantire un'integrale ed adeguata protezione degli interessi della categoria di consumatori costituita dai telespettatori, è essenziale che la pubblicità televisiva sia sottoposta ad un certo numero di norme minime e di criteri (...)».
9 La direttiva riprende da vicino la convenzione europea sulla televisione transfrontaliera (in prosieguo: la «convenzione», o la «convenzione sulla televisione»), adottata dal Consiglio d'Europa subito prima dell'adozione della direttiva, essendosi svolti contemporaneamente i lavori concernenti questi due strumenti. Ai presenti fini, l'art. 14 della convenzione è identico all'art. 11 della direttiva.
10 In una riunione tenuta a Rodi il 2 e 3 dicembre 1988, il Consiglio europeo sottolineava l'importanza di spiegare gli sforzi della Comunità compatibilmente con la convenzione del Consiglio d'Europa (4). La convenzione viene anche menzionata nel quarto considerando del preambolo della direttiva. La convenzione è accompagnata da una relazione esplicativa richiamata dalla Corte di giustizia in ausilio all'interpretazione della direttiva (5).
11 La relazione esplicativa stabilisce (al paragrafo 245) che l'art. 14 della Convenzione cerca di instaurare un ragionevole equilibrio tra gli interessi finanziari delle emittenti televisive e degli inserzionisti, da un lato, e gli interessi degli spettatori, autori e produttori di programmi, dall'altro.
12 E' pertanto ragionevole concludere che le disposizioni dell'art. 11 mirano a realizzare un equilibrio tra diversi interessi potenzialmente in confitto: quelli degli spettatori, delle emittenti televisive, degli inserzionisti dai quali dipende finanziariamente l'attività televisiva, e quelli dei produttori dei programmi (6).
13 Nella presente causa è sorta una certa confusione riguardo ai termini «serie» e «serial» citati nella clausola di esclusione, ed in particolare riguardo al termine «Reihe» utilizzato nella versione in lingua tedesca della deroga e nelle questioni proposte dal giudice nazionale. Se si compara l'ordine dei termini della versione di lingua tedesca («Serien, Reihen...») con quello delle versioni di lingua inglese e francese («series, serials...»; «séries, feuilletons...»), sembra che «Reihe», corrisponda a «serial» nella versione inglese e a «feuilleton» nella versione francese, e che il termine tedesco «Serie» corrisponda a «series» nella versione inglese e a «série» nella versione francese.
14 Il termine «Reihe» tuttavia, correttamente inteso, pare avere una portata più ampia rispetto a «serie», com'è infatti suggerito dalla formulazione delle questioni sollevate dal giudice nazionale, e in realtà «Reihe» sembra corrispondere all'inglese «series» e al francese «série».
15 In ogni caso, ciò che ai presenti fini è necessario per l'interpretazione della deroga, è stabilire in quali circostanze opere audiovisive diverse saranno sufficientemente collegate da costituire una serie o uno sceneggiato a puntate e ricadere pertanto nell'ambito di applicabilità di quest'ultima. Tenuto conto che i limiti esterni di tali due concetti sono stati resi chiari, non mi sembra necessario pervenire ad un'esatta delimitazione della linea di confine tra i due, dato soprattutto che essi, almeno in alcune versioni linguistiche, appaiono imprecisi e con significati coincidenti.
La Convenzione europea dei diritti dell'uomo
16 Nel corso del procedimento è stato citato l'art. 10 della Convenzione. Esso prevede quanto segue:
« 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche
e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo non impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
2. L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei disordini e dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario».
17 In Germania, l'emittenza televisiva rientra nella competenza dei Länder tedeschi, più che in quella del governo federale. Un accordo tra i Länder (il Rundfunksstaatsvertrag, convenzione pubblica sulla radiotelevisione) garantisce un'impostazione coordinata della relativa normativa. Nella Bassa Sassonia, la regolamentazione televisiva è contenuta nel Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz (legge sulla radiotelevisione del Land della Bassa Sassonia). Sia il Rundfunkstaatsvertrag che il Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz contengono disposizioni che, in tutti gli aspetti rilevanti, sono identiche a quelle dell'art. 11, nn. 1, 3 e 4 della direttiva.
Contesto dei fatti e questioni pregiudiziali
18 Nel procedimento dinanzi al giudice nazionale, la ricorrente RTL Television GmbH (in prosieguo: la «RTL»), chiede l'annullamento di una decisione del 12 novembre 1993 adottata dal Niedersächsische Landesrundfunkausschuss (Commissione per la radiodiffusione della Bassa Sassonia; in prosieguo: la «Commissione»), che era allora l'ente responsabile per la regolamentazione delle emittenze televisive private nella regione della Bassa Sassonia, poi però sostituito in tale ruolo dal convenuto, il Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (istituto del Land della Bassa Sassonia per la teleradiodiffusione privata; in prosieguo: l'«NLM»).
19 La decisione impugnata riguarda alcuni film trasmessi e da trasmettere da parte della RTL. I film in questione erano prodotti per la televisione ed erano raggruppati insieme in una serie dal titolo «Der große TV-Roman», che comprendeva diverse categorie tematiche, cui a loro volta erano stati dati titoli quali «Familienschicksale», «Gefährliche Leidenschaften» e «Schicksalhafte Begegnungen». Essi erano stati specificamente programmati per
includere intervalli pubblicitari alla frequenza consentita dalla regola generale.
20 La Commissione sosteneva che, nonostante il tentativo della RTL di raggruppare i film in questione, essi non potevano essere considerati parte di una «serie» (Reihe) poiché le singole produzioni erano prive di qualsiasi identità di contenuto, in forma di uno sviluppo della trama condiviso o di personaggi comuni. Conseguentemente essi ricadevano nell'ambito di applicazione delle disposizioni di diritto nazionale integranti la norma speciale e potevano quindi essere interrotti meno frequentemente di quanto previsto dalla regola generale.
21 La RTL proponeva un ricorso nel quale contestava la validità della decisione della Commissione per svariati motivi, uno dei quali era che l'interpretazione data dalla Commissione al termine «serie» (Reihe) era in contrasto con il corretto significato da attribuire a tale termine in quanto materia comunitaria. La RTL sosteneva che affinché un determinato numero di opere costituisse una «serie», sarebbe stato sufficiente che queste ultime fossero state caratterizzate da elementi relativi tanto al contenuto, come il genere del film, le similitudini delle sceneggiature o le somiglianze tematiche, quanto alla forma, come la durata ed l'orario della trasmissione e diversi altri fattori come, ad esempio, un regista determinato.
22 In base a tale definizione, la RTL sosteneva che «Der große TV Roman» costituisse una serie e pertanto ricadesse nell'ambito di applicazione della deroga piuttosto che in quello della norma speciale. Con riguardo al contenuto, i film ricompresi sotto tale intitolazione erano caratterizzati da somiglianze tematiche. Ciò si rifletteva in una struttura unitaria di base, secondo la quale al centro di ogni film si ritrovava sempre un personaggio principale che nello sviluppo della trama doveva confrontarsi con situazioni estreme della vita che presentavano un intenso riferimento alla realtà contemporanea. I film venivano inoltre trasmessi allo stesso orario e la durata di ogni trasmissione era grossomodo uguale.
23 Essendo stato respinto il ricorso in primo grado, la RTL proponeva impugnazione dinanzi all'Oberverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo federale). Sebbene l'Oberverwaltungsgericht fosse propenso a condividere l'interpretazione del termine «serie» (Reihe) adottato dala commissione, esso ha ritenuto che si trattasse di una questione di diritto comunitario, ed ha pertanto deciso di sospendere il procedimento dinanzi ad esso pendente e di proporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni:
«(1)
Se l'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (GU 1989, L 298, pag. 23), nella versione risultante dalla direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 30 giugno 1997, 97/36/CE (GU 1997, L 202, pag. 60), limitando le interruzioni pubblicitarie, persegua la tutela del valore artistico dei film per il cinema e per la televisione, indipendentemente dalla circostanza che i film per la televisione sono prodotti fin dal principio per la televisione e prevedono, nella loro concezione, pause per le inserzioni pubblicitarie.
(2) Quali criteri debbano essere soddisfatti per qualificare come "serie" la trasmissione di più film per il cinema e per la televisione in deroga alle limitazioni della pubblicità previste in relazione ai film per il cinema e per la televisione.
(3) Se per "serie" ai sensi dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552/CEE, nella versione della direttiva 97/36/CE debbano intendersi trasmissioni che consistono di più programmi, presentano una comune concezione dovuta a comuni elementi tematici, contenutistici e formali, e vengono mandati in onda in un unico contesto temporale.
(4) Se l'interpretazione dell'art. 11, n. 3, della direttiva 89/552/CEE, nella versione della direttiva 97/36/CE, consenta di rinunciare interamente o parzialmente agli elementi in comune a carattere tematico o contenutistico per concentrarsi soprattutto su elementi formali o formali-ricettivi».
24 La prima questione riguarda pertanto l'ambito di applicazione della norma speciale stessa, e più precisamente se i film prodotti per la televisione ricadono nel suo ambito anche quando sono stati programmati per includere spazi pubblicitari. Le restanti questioni riguardano la portata della deroga. Esse sono dirette ad accertare i criteri in base ai quali determinare quando film diversi costituiscano una serie. In particolare, esse mirano a stabilire se i film in questione debbano risultare collegati da una stretta connessione dei contenuti o se sia sufficiente la condivisione di un tema generale e/o elementi formali comuni.
25 La Corte riceveva osservazioni scritte dalla RTL, dalla NLM, dal
governo del Regno Unito e dalla Commissione, parti che, ad eccezione del governo del Regno Unito, erano tutte presenti in udienza.
Valutazione
La prima questione
26 Con la sua prima questione, il giudice del rinvio intende sostanzialmente conoscere se, alla luce delle finalità perseguite dalla norma speciale, quest'ultima può essere estesa a film prodotti per la televisione concepiti, fin dal principio, per consentire l'inserimento di interruzioni pubblicitarie.
27 La RTL sostiene che la regolamentazione della pubblicità costituisce una limitazione per i diritti fondamentali di espressione e di libertà artistica dei produttori e delle emittenti, diritti ricompresi nel principio generale dell'ordine pubblico comunitario. Conformemente ad esso, per essere compatibile con la normativa comunitaria primaria, la regolamentazione della pubblicità nella direttiva sulla televisione deve dimostrare di essere adeguata, necessaria e proporzionata al raggiungimento di un obiettivo legittimo.
28 La RTL concorda sul fatto che la tutela dell'integrità artistica dei film possa costituire un obiettivo legittimo tale da giustificare la limitazione di diritti fondamentali, ma soltanto nel momento in cui contribuisca alla realizzazione di diritti «altrui», ai sensi dell'art. 10, n. 2, della Convenzione dei diritti dell'uomo. La RTL sostiene che per «altri» devono intendersi, nel presente contesto, i produttori dei film la cui integrità forma oggetto di tutela.
29 La RTL ne consegue che se può dimostrarsi che il produttore del film ha previsto di interrompere quest'ultimo più frequentemente di quanto preveda la norma speciale, non vi è più alcun obiettivo legittimo che giustifichi l'applicazione della norma speciale limitando i diritti fondamentali. Una simile restrizione non potrebbe essere consentita per tutelare i diritti del creatore dell'opera, tenuto conto che si porrebbe direttamente in contrasto con la stessa volontà di quest'ultimo. Essa comprometterebbe altresì il pluralismo dei mezzi audiovisivi, tenuto conto che il successivo finanziamento dei film dipende dall'abilità dell'emittente televisiva di inserire interruzioni pubblicitarie più frequenti di quanto consentito dalla norma speciale.
30 La RTL sostiene che, quando possibile, la normativa comunitaria dovrebbe essere interpretata in modo tale da garantire la sua conformità ai diritti fondamentali, e che corrispondentemente, la norma speciale dev'essere intesa come applicabile ai film solo se questa sia la volontà del creatore degli stessi, i cui diritti la giustificano.
31 Di contro, il governo del Regno Unito, la Commissione, il giudice del rinvio e la NLM, ritengono tutti che la norma speciale debba applicarsi ai film prodotti per la televisione a prescindere dal fatto che essi siano stati o meno concepiti per incorporare interruzioni pubblicitarie.
32 Non ritengo convincenti le argomentazioni della RTL relative alla prima questione.
33 Considerando in primo luogo il testo dell'art. 11, n. 3, della direttiva, mi sembra che esso abbia un significato del tutto univoco relativamente alla presente questione. Come rileva la Commissione, la norma speciale dettata da tale disposizione è stata chiaramente prevista per essere applicata sia a film per la televisione che a film per il cinema, e non effettua distinzioni in base alla circostanza se un film per la televisione sia stato o meno concepito per includere interruzioni pubblicitarie.
34 Il significato indicato dal testo dell'art. 11, n. 3, è confermato dal riferimento effettuato all'iter legislativo della direttiva 97/36/CE, che ha introdotto tale disposizione nella sua formulazione attuale. Come sottolineano il governo del Regno Unito, la Commissione e il giudice del rinvio, la proposta originale della Commissione di modifica della direttiva sulle attività televisive era diretta ad escludere i film per la televisione dall'ambito di applicazione della norma speciale. In una relazione esplicativa la Commissione giustificava l'emendamento proposto in parte in base al fatto che «film destinati ad essere trasmessi da enti televisivi possono essere ideati fin dall'inizio in modo da aprire intervalli "naturali" che consentano di inserire spot pubblicitari senza nuocere all'integrità dell'opera», mentre film prodotti per il cinema «in linea di massima non ammettono interruzioni pubblicitarie» (7). Il fatto che l'emendamento proposto della Commissione sia stato respinto durante l'iter legislativo, depone a favore della tesi che la norma speciale sia stata concepita, come indica il testo della stessa, per essere applicata a tutti i film per la televisione, senza la distinzione fatta valere dalla RTL.
35 Come la Commissione sottolinea, l'interpretazione proposta dalla RTL renderebbe l'applicazione della norma speciale assolutamente discrezionale nel caso di film prodotti per la televisione, dipendendo questa dalla volontà dei produttori di tali film. Tale interpretazione comporterebbe quindi, di fatto, l'applicazione dell'emendamento all'art. 11, n. 3,
proposto dalla Commissione ma respinto dal legislatore comunitario.
36 Né gli obiettivi perseguiti dalla norma speciale indicano una qualsiasi necessità di deviare dal testo chiaro e inequivocabile della stessa per leggere al suo interno un'ulteriore deroga relativa a film per la televisione programmati per includere interruzioni pubblicitarie. Alla luce del ventiquattresimo considerando della direttiva e della relazione esplicativa
alla convenzione sulla televisione, la norma speciale di cui all'art. 11, n. 3, può essere intesa non soltanto come diretta a soddisfare gli interessi dei produttori di opere audiovisive, ma anche come finalizzata a proteggere i consumatori dall'eccessiva pubblicità nei film per la televisione, un obiettivo che sarebbe altresì valido per film programmati per includere intervalli pubblicitari.
37 Resta la questione se una simile interpretazione della norma speciale, come sostiene la RTL, integri un'ingiustificata restrizione dei diritti fondamentali contenuti nei principi generali del diritto comunitario.
38 Non sono convinto che la regolamentazione della pubblicità televisiva comporti necessariamente ed in tutti i casi una restrizione dei diritti fondamentali della libertà di espressione e della libertà artistica delle emittenti televisive e dei produttori. Anche supponendo, comunque, che la norma speciale costituisca una limitazione di quei diritti che debba essere pertanto giustificata, ritengo che la RTL sia in errore nel sostenere che il solo interesse in grado di giustificarla sia quello dei produttori dei film di cui trattasi. A mio parere, è altrettanto legittimo tenere conto degli interessi degli spettatori quali consumatori. La norma speciale può quindi essere giustificata in base al fatto che essa è necessaria per tutelare gli spettatori da un'eccessiva pubblicità.
39 Nelle sue argomentazioni relative alle restanti questioni sollevate, la RTL espressamente ammette la possibilità di giustificare la norma speciale con riferimento ad una simile finalità, ma sostiene che, perlomeno nel caso in cui questa venga interpretata estensivamente e la deroga ad essa in modo restrittivo, la norma speciale non costituirebbe uno strumento adeguato al raggiungimento di tale obiettivo. Per le ragioni di seguito esposte, non ritengo la norma speciale sproporzionata, se interpretata come da me proposto.
40 Le restanti questioni sollevate riguardano la scelta dei criteri da applicare per accertare se una determinata opera costituisca una «serie» ai fini dell'art. 11, n. 3, della direttiva.
41 La RTL afferma che il termine «serie» è ambiguo, non avendo ricevuto alcuna definizione chiara nella direttiva e non avendo un significato chiaro e uniforme nelle diverse versioni linguistiche della direttiva. Esso dev'essere quindi interpretato in senso conforme al contesto in cui è collocato e agli obiettivi della direttiva, ed in modo da evitare ogni limitazione dei diritti fondamentali contenuti nei principi generali del diritto comunitario. La RTL sostiene che ognuno di tali metodi interpretativi porta a propendere per un interpretazione estensiva del termine «serie», secondo la quale opere diverse vanno a costituire una serie quando vengono trasmesse ad un orario stabilito e sono collegate tra loro in base ad altri criteri formali e sostanziali, e attraverso un tema generale comune, come nel caso di «Der größe TV-Roman».
42 A parere della RTL, un'interpretazione sistematica di «serie» suggerisce che, per evitare di rendere il termine ridondante, dovrebbe essere fornita una definizione che lo diversifichi sufficientemente dal termine «serial». La clausola di esclusione non avrebbe incluso entrambi termini se ad essi non si fosse voluto ricondurre significati diversi. Il primo termine non dovrebbe pertanto richiedere uno così stretto collegamento tra le diverse parti come quello richiesto dal secondo. Secondo la RTL, mentre un «serial» richiede un'unità di azione, luogo e personaggi, una «serie» sarà rinvenibile in base ai criteri più generali esposti nel precedente paragrafo.
43 La RTL sostiene inoltre che gli obiettivi della direttiva depongono a favore di un interpretazione estensiva del termine «serie». Essa sottolinea, in primo luogo, l'obiettivo primario della direttiva di promuovere la libera circolazione dei servizi, e asserisce che limitazioni della pubblicità troppo severe sono contrarie a tale obiettivo. Ogni ambiguità in tali limitazioni dev'essere pertanto interpretata in modo restrittivo. Tenuto conto che il termine «serie» rientra nella deroga alla limitazione rappresentata dalla norma speciale, ad esso dovrebbe essere attribuito l'ampio significato sostenuto dalla RTL.
44 La RTL presta altresì attenzione all'obiettivo della direttiva di promuovere la produzione audiovisiva europea, evidenziato dai considerando 19, 20 e 22 del preambolo della direttiva. Nel limitare la frequenza degli intervalli pubblicitari, la norma speciale pregiudica la capacità delle emittenti di recuperare i costi richiesti dalla produzione di film per la televisione in ambito europeo. Di contro, produttori statunitensi sono avvantaggiati nel recuperare i costi della produzione di film, date le più frequenti interruzioni pubblicitarie che è loro consentito programmare.
45 In ultimo, la RTL sostiene che un'interpretazione restrittiva del concetto di «serie» non ha un fondamento legittimo, e conseguentemente dev'esserne data una lettura la più ampia possibile, al fine di minimizzare la limitazione di diritti fondamentali rappresentata dalla norma speciale. Un'interpretazione restrittiva del termine non sarebbe giustificata dalla tutela della qualità delle opere audiovisive, data la natura soggettiva di valutazioni qualitative e la necessità di evitare di attribuire il potere di effettuare valutazioni simili in una società pluralistica e democratica.
46 Sebbene la RTL ammetta che la tutela dei consumatori possa costituire una ragione legittima per l'imposizione di una limitazione quale quella contenuta nella norma speciale, essa ritiene che una simile limitazione non rappresenti un metodo adeguato per perseguire tale obiettivo. Ai consumatori è assicurata una tutela sufficiente dalla loro libertà di scegliere tra numerose emittenti. Se una determinata emittente prevedesse più interruzioni pubblicitarie di quante i consumatori fossero disposti ad accettare, essa subirebbe un corrispondente calo dei suoi indici di ascolto. In ogni caso, ritenendo necessaria una maggiore tutela degli spettatori, basterebbe richiedere alle emittenti di indicare, nel pubblicare i propri programmi, la frequenza con la quale interverrebbero intervalli pubblicitari, in via di analogia con la giurisprudenza della Corte nell'ambito della libera circolazione delle merci.
47 Il giudice del rinvio, la Commissione, il governo del Regno Unito e la NLM respingono tutti l'interpretazione del concetto di «serie» proposta dalla RTL.
48
Ritengo altresì non convincenti gli argomenti della RTL relativi alla seconda, terza e quarta questione sollevata.
49 Condivido l'affermazione che il concetto di series è impreciso, come quello di serial. Mi sembra tuttavia che ai fini del presente caso i due concetti, quali vengono generalmente intesi, possono essere delineati in modo sufficientemente chiaro. Dalle osservazioni presentate, sembra che opere audiovisive diverse, per costituire un «serial», debbano essere collegate da una trama che si svolge a puntate, della quale esse costituiscono episodi. Affinché diverse opere audiovisive costituiscano una serie esse devono essere collegate da una trama che si sviluppa in più puntate o avere personaggi (dramatis personae) in comune. Non sono tuttavia necessarie, né sufficienti, connessioni formali, del genere indicato dalla RTL.
50 Un'impostazione simile si accorda meglio, a mio parere, con gli obiettivi perseguiti dall'art. 11, n. 3, della direttiva, rispetto all'interpretazione proposta dalla RTL. Come ho già affermato nella mia analisi della prima questione, ritengo che la norma speciale possa essere intesa come diretta a tutelare gli spettatori nei confronti dell'eccessiva pubblicità durante la visione di film per il cinema e film prodotti per la televisione. L'intento è chiaramente quello di garantire agli spettatori un più alto livello di tutela per la visione di questo tipo di opere che per la visione di programmi ordinari, ad eccezione dei casi in cui si applichi la deroga. Comunque tale deroga venga interpretata, deve esserle attribuito un significato che non vada interamente a vanificare la stessa norma speciale. Come rilevano sia la Commissione, sia il governo del Regno Unito, sia la NLM, l'interpretazione data dalla RTL al termine «serie» permetterebbe alle emittenti di eludere facilmente la norma speciale raggruppando insieme film prodotti per la televisione in base a temi generali vaghi e soggettivi ed attribuendo ad essi un orario regolare di programmazione. Soltanto richiedendo un nesso strettamente attinente al contenuto è possibile evitare un risultato simile, che non può aver costituito l'obiettivo posto a fondamento della deroga.
51 Inoltre, mi sembra ragionevole presumere che i film siano stati esclusi dalla speciale regolamentazione di cui all'art. 11, n. 3, in relazione alla maggiore concentrazione richiesta agli spettatori quando la trama e i personaggi devono svilupparsi nel corso di un'opera singola e autonoma, che sarebbe eccessivamente spezzata dall'intervento di interruzioni pubblicitarie con la frequenza consentita dalla regola generale. Una tale base logica fornisce un'ulteriore ragione per interpretare i termini «serie» e «serial» come ho proposto. Tali categorie sono interessate dalla deroga proprio perché, quando la narrazione o i personaggi relativi ad un'opera vengono sviluppati nel corso di un certo numero di puntate, non vi è lo stesso bisogno di salvaguardare una sostenuta concentrazione degli spettatori, imponendo limitazioni maggiori di quelle normalmente previste per la frequenza consentita delle interruzioni pubblicitarie.
52 Una tale interpretazione di «serie», sebbene meno estensiva di quella sostenuta dalla RTL, non comporterebbe, a mio parere, nessuna ingiustificata limitazione di diritti fondamentali. Come sopra ho sostenuto, e come la stessa RTL riconosce nelle sue argomentazioni relative alla seconda, terza e quarta questione, la protezione dei consumatori è un obiettivo legittimo in grado di giustificare ogni restrizione rappresentata dalla norma speciale, come limitata dalla deroga.
53 Anche ritenendo che la norma speciale, come da me interpretata, assieme alla sua deroga, comporti una limitazione di diritti fondamentali, ritengo che essa costituisca un adeguato strumento di tutela degli spettatori. Sottolineo, anzitutto, che nell'argomentazione della RTL relativa alla questione della proporzionalità mi sembra insita una logica più radicale di quella attribuitale dalla RTL. Se fosse vero, come sembra sostenere la RTL, che sarebbe sufficiente, al fine di tutelare gli spettatori da pubblicità eccessiva, che le emittenti li informassero della frequenza degli intervalli pubblicitari, e che ogni altra limitazione della pubblicità sarebbe sproporzionata, ne conseguirebbe che non sarebbe consentito mantenere in vigore né la deroga, né la regola generale, e nemmeno le disposizioni della direttiva che regolano l'entità complessiva della pubblicità, perlomeno qualora non fossero in discussione i diritti dei produttori della trasmissione interessata. Dato che tali disposizioni della direttiva non potrebbero essere interpretate in modo da essere ritenute proporzionate, in base alla valutazione della RTL, esse dovrebbero essere eliminate in quanto incompatibili con i diritti fondamentali delle emittenti e dei produttori.
54 In ogni caso, non condivido le riserve della RTL riguardo l'adeguatezza dell'interpretazione della norma speciale e dell'eccezione che ho qui proposto. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sull'applicazione del diritto alla libertà di espressione contenuto nell'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, questa stessa Corte si è mostrata disposta ad accettare considerevoli limitazioni in materia di pubblicità commerciale (8), ed ha sottolineato la particolare importanza di concedere alle autorità nazionali un margine di discrezionalità in materia commerciale, sopratutto in un settore complesso e variabile come quello della pubblicità (9).
Conclusione
55 Di conseguenza sono del parere che le questioni proposte alla Corte vadano risolte come segue:
1) L'art. 11, n. 3, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, nella versione risultante dalla direttiva 30 giugno 1997, 97/36/CE, si applica indipendentemente dalla circostanza che i film per la televisione sono prodotti fin dal principio per la televisione e prevedono, nella loro concezione, pause per le inserzioni pubblicitarie.
2) Opere audiovisive diverse costituiscono una «serie», secondo il significato di tale disposizione, laddove esse condividano una trama a puntate o abbiano personaggi (dramatis personae) in comune.
(1) - GU 1989, L 298, pag. 23.
(2) - GU 1997, L 202, pag. 60.
(3) - Sentenza della Corte 9 febbraio 1995, causa C-412/93, Leclerc-Siplec (Racc. pag. I-179, punti 28 e 29).
(4) - Bollettino CE, n. 12/1988, pagg. 8 e 10.
(5) - Sentenza della Corte 12 dicembre 1996, cause riunite C-320/94, C-328/94, C-337/94, C-338/94 e C-339/94, RTI e a. (Racc. pag. I-6471, punto 33).
(6) - V. le mie conclusioni nella causa C-6/98, ARD (Racc. pag. I-7599, paragrafo 10).
(7) - COM(95) 86 def., 95/0074 (COD) del 31 maggio 1995, «Relazione sull'attuazione della direttiva 89/552/CEE e Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione della direttiva 89/552/CEE, del Consiglio», pag. 40.
(8) - Sentenza 24 febbraio 1994, causa Cassado Coca/Spagna (Raccolta della Corte europea dei diritti dell'uomo, serie A, n. 285).
(9) - Sentenza 28 giugno 2001, causa VTG Verein Gegen Tierfabriken/Svizzera (non ancora pubblicata, punto 69).