62006CC0096
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 15 novembre 2007 (
1
)
Causa C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
contro
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
«Regolamento (CE) n. 615/98 — Direttiva 91/628/CEE — Restituzioni all’esportazione — Diniego — Inosservanza della direttiva 91/628/CEE — Pregiudizio al benessere degli animali — Onere della prova — Assenza di elementi di prova»
1.
Con il presente rinvio pregiudiziale il giudice a quo chiede, in sostanza, alla Corte di precisare il rapporto da stabilire tra quanto previsto dal n. 3 e quanto disposto dal n. 2 dell’art. 5 del regolamento (CE) della Commissione n. 615/98 (
2
) con riferimento alla prova del rispetto delle condizioni dettate da tale regolamento in materia di restituzioni alle esportazioni.
I — Quadro giuridico
2.
L’art. 13, n. 9, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (
3
), come modificato dal regolamento (CE) n. 2634/97 (
4
), subordina il pagamento delle restituzioni all’esportazione di animali vivi al rispetto della normativa comunitaria relativa al benessere degli animali, segnatamente alle disposizioni concernenti la protezione degli animali durante il trasporto.
3.
Le modalità di applicazione del regolamento n. 805/68 sono precisate dal regolamento della Commissione n. 615/98.
4.
L’art. 1 di quest’ultimo precisa che il pagamento delle restituzioni alle esportazioni di animali vivi della specie bovina è subordinato, in particolare, al rispetto delle disposizioni della direttiva del Consiglio 91/628 (
5
) durante il trasporto e fino al primo luogo di scarico degli animali nel paese terzo di destinazione finale.
5.
In base all’art. 2 del regolamento n. 615/98 deve essere effettuato un controllo degli animali all’uscita dal territorio della Comunità. Il n. 3 di tale articolo prevede che un veterinario ufficiale, delegato dall’autorità competente dello Stato dal cui territorio escono gli animali, verifichi e certifichi a) che gli animali sono idonei, conformemente alle prescrizioni di cui alla direttiva 91/628, ad effettuare il viaggio previsto, b) che il mezzo di trasporto sul quale gli animali vivi lasceranno il territorio comunitario è conforme a quanto stabilito dalla predetta direttiva e c) che sono state adottate le misure adeguate a garantire la cura degli animali durante il viaggio prescritte dalla stessa direttiva.
6.
L’art. 5, n. 2, del regolamento n. 615/98 dispone che alle domande di pagamento relative alle restituzioni all’esportazione sia acclusa la prova del rispetto dell’art. 1 dello stesso regolamento; esso precisa che detta prova è costituita dal documento di cui al suo art. 2, n. 3, ossia il certificato redatto dal veterinario del punto di uscita e, eventualmente, dal rapporto di cui all’art. 3, n. 2, qualora sia stato effettuato un cambio del mezzo di trasporto.
7.
L’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 stabilisce quanto segue:
«La restituzione all’esportazione non è versata per gli animali deceduti durante il trasporto o per gli animali per i quali l’autorità competente, in base ai documenti di cui al paragrafo 2, ai rapporti dei controlli di cui all’articolo 4 e/o a qualsiasi altro elemento di cui disponga in merito al rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 1, ritenga che non è stata rispettata la direttiva relativa alla protezione degli animali durante il trasporto».
8.
La direttiva 91/628 stabilisce i criteri che gli Stati membri devono seguire per la protezione degli animali durante il trasporto. In particolare, l’art. 5, n. 1, lett. b) e c), stabilisce che gli Stati membri provvedano affinché ogni trasportatore utilizzi dei mezzi tali da garantire il rispetto delle disposizioni comunitarie in materia di protezione del benessere degli animali, segnatamente le prescrizioni di cui all’allegato alla direttiva, e non trasporti, o faccia trasportare, gli animali in condizioni tali da esporli al rischio di lesioni o sofferenze inutili.
9.
Infine, il predetto allegato alla direttiva indica i vari requisiti che i mezzi di trasporto devono presentare per evitare di esporre gli animali a lesioni o sofferenze inutili, quali quelli attinenti allo spazio a disposizione degli animali trasportati o alle condizioni igieniche.
II — Fatti, domanda pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
10.
Nel marzo 1999 la società Viamex Agrar Handels (in prosieguo: la «Viamex») dichiarava allo Hauptzollamt Emden l’esportazione verso il Libano di 35 bovini per mezzo della nave «Al Hajj Moustafa II».
11.
Con provvedimento del 1o febbraio 2001 lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (in prosieguo: lo «Hauptzollamt») respingeva, in base all’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, la richiesta di restituzioni all’esportazione avanzata dalla Viamex, in quanto riteneva che quest’ultima avesse effettuato il trasporto in questione in violazione della normativa comunitaria in materia di protezione degli animali. In particolare, lo Hauptzollamt osservava che gli animali in questione erano stati trasportati in Libano a bordo di una nave che, in quanto inserita il 28 febbraio 1997 in un cosiddetto elenco negativo della Commissione, a suo avviso doveva considerarsi non soddisfare i requisiti previsti dalla direttiva 91/628 all’epoca dell’esportazione e quindi non essere idonea al trasporto di animali vivi.
12.
La Viamex proponeva opposizione contro tale diniego. Lo Hauptzollamt la respingeva con decisione del 18 maggio 2001.
13.
Contro detto provvedimento di rigetto la Viamex ricorreva dinanzi al Finanzgericht di Amburgo sostenendo che nel caso di specie non vi era stata alcuna violazione della normativa comunitaria in materia di restituzioni, segnatamente della direttiva 91/628, in quanto non era rinvenibile alcuna disposizione nella legislazione comunitaria secondo cui una nave dovesse essere autorizzata per il trasporto di animali vivi; per cui la restituzione non poteva essere negata per il solo motivo che la nave utilizzata per l’esportazione figurava in un elenco negativo della Commissione e, a fortiori, non poteva esserlo dato che l’inserzione in detto elenco si basava su un’ispezione effettuata dall’esperto della Commissione il 18 e 19 febbraio 1997, cioè ben due anni prima del trasporto in questione, e dato che alla domanda di restituzione all’esportazione erano stati acclusi i seguenti documenti attestanti i lavori effettuati sulla nave:
a)
una dichiarazione scritta del capitano della nave datata 16 ottobre 1997 e controfirmata dal capo dei veterinari frontalieri di Capodistria (Slovenia) e
b)
una perizia del commissario di avaria Kähler & Prinz.
14.
Lo Hauptzollamt, per parte sua, osservava che nel caso di specie l’inclusione del mezzo di trasporto utilizzato in un elenco negativo della Commissione costituiva un elemento sufficiente per ritenere che la direttiva 91/628 non fosse stata rispettata e per negare, pertanto, il pagamento della restituzione all’esportazione ai sensi del regolamento n. 615/98.
15.
Il giudice di rinvio, nutrendo dubbi circa l’interpretazione dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, sospendeva il giudizio innanzi a esso pendente e sottoponeva alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:
«1)
Se la disposizione di cui all’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 contenga una fattispecie di esclusione, con la conseguenza che sullo Hauptzollamt incombe un onere di allegazione e di prova quanto alla sussistenza dei requisiti previsti dalla disposizione suddetta.
2)
Per il caso in cui la questione precedente sia risolta in senso affermativo: se la conclusione, ai sensi dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, riguardante il mancato rispetto della direttiva [91/628] richieda la prova di una violazione di [tale] direttiva nel caso concreto, oppure se sia sufficiente, per soddisfare l’onere di allegazione e di prova ad essa incombente, che l’autorità adduca e dimostri circostanze che, considerate complessivamente, indichino con una notevole probabilità che la direttiva [91/628] non è stata rispettata, (anche) riguardo all’esportazione di cui trattasi.
3)
Indipendentemente dalle soluzioni alla prima e alla seconda questione: se l’autorità possa negare (integralmente) ad un esportatore la restituzione all’esportazione ai sensi dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 qualora, riguardo all’esportazione di cui trattasi, non vi siano indizi del fatto che, a causa della (eventuale) violazione della direttiva 91/628, sia stato pregiudicato il benessere degli animali durante il trasporto».
16.
In forza dell’art. 23 dello Statuto della Corte hanno presentato osservazioni scritte lo Hauptzollamt e la Commissione. All’udienza, tenutasi contestualmente per le cause C-37/06 e C-58/06, hanno presentato osservazioni relative alla presente causa la Viamex, il governo tedesco e la Commissione.
III — Analisi giuridica
17.
Osservo, in primo luogo, che, se la Corte accoglierà la soluzione da me proposta nell’ambito delle cause C-37/06 e C-58/06 (secondo cui non può ritenersi valido in quanto contrario al principio di proporzionalità il rinvio che, agli effetti della concessione di restituzioni alle esportazioni, l’art. 1 del regolamento n. 615/98 fa alla direttiva 91/628), detto regolamento risulterà inapplicabile alla fattispecie in esame e non si dovrà pertanto fornire risposta ai quesiti sottoposti alla Corte nel presente procedimento concernenti l’interpretazione di una sua disposizione. Procederò, comunque, all’analisi dei quesiti di cui sopra per l’ipotesi in cui la Corte, nell’ambito delle cause C-37/06 e C-58/06, si pronunci in senso positivo rispetto alla validità e conformità al principio di proporzionalità del regolamento n. 615/98.
A — Sul primo e sul secondo quesito
18.
Con il primo e il secondo quesito, che esaminerò congiuntamente qui di seguito per l’evidente nesso esistente tra loro, il giudice a quo chiede in sostanza alla Corte di precisare se, in base all’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, l’autorità amministrativa nazionale, nonostante disponga di un certificato di un veterinario ufficiale di uno Stato membro del punto di uscita di bovini dalla Comunità attestante che il mezzo su cui questi sono trasportati verso uno Stato terzo è, nel momento in cui tale attestato viene rilasciato, conforme a quanto richiesto dalla direttiva 91/628, possa rifiutare il pagamento di una restituzione all’esportazione in base ad elementi che, benché non riguardino direttamente il trasporto in questione, fanno presumere con notevole probabilità che detta direttiva non sia stata rispettata, o se, invece, detta autorità sia tenuta ad esporre i motivi e fornire la prova del mancato rispetto della direttiva con specifico riferimento al caso di specie.
19.
La risposta ai quesiti in esame, come indicato all’inizio, esige l’accertamento della relazione che si postula intercorra tra il n. 2 e il n. 3 dell’art. 5 del regolamento n. 615/98 della Commissione agli effetti della disciplina delle restituzioni alle esportazioni di bovini.
20.
Al riguardo bisogna stabilire se la disposizione di cui al n. 3 di detto articolo (ai termini del quale «[la] restituzione all’esportazione non è versata per gli animali deceduti durante il trasporto o per gli animali per i quali l’autorità competente, in base ai documenti di cui al paragrafo 2, ai rapporti dei controlli di cui all’articolo 4 e/o a qualsiasi altro elemento di cui disponga in merito al rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 1, ritenga che non è stata rispettata la direttiva relativa alla protezione degli animali durante il trasporto») contenga, come detto nella richiesta avanzata dal Finanzgericht Hamburg, «una fattispecie di esclusione». A tal fine occorre chiarire se essa vada letta insieme alla disposizione di cui al n. 2 - ai termini del quale alle domande di pagamento relative alle restituzioni all’esportazione, redatte a norma dell’articolo 47 del regolamento (CEE) n. 3665/87, deve essere aggiunta, entro i termini previsti da tale articolo, la prova della conformità all’articolo 1, prova costituita: i) dal documento di cui all’articolo 2, paragrafo 3, debitamente compilato, e ii) eventualmente, dal rapporto di cui all’articolo 3, paragrafo 2 - o se invece tali disposizioni debbano essere intese e applicate autonomamente l’una dall’altra. Nella prima ipotesi verrebbe fortemente relativizzato il valore della prova del rispetto di quanto previsto dal n. 2 di tale art. 5 fornita dall’esportatore mediante la produzione di un documento rilasciato, ai sensi dell’art. 2, n. 3, dal veterinario ufficiale del punto di uscita del bestiame dalla Comunità e attestante che questi ha verificato e accertato, ai fini che interessa il caso di specie, che «il mezzo di trasporto sul quale gli animali vivi lasceranno il territorio doganale della Comunità è conforme alle disposizioni della direttiva 91/628/CEE» (direttiva il cui art. 5 obbliga gli Stati membri, tra l’altro, a provvedere affinché «ogni trasportatore (…) c) utilizzi, per il trasporto di animali contemplati dalla presente direttiva, dei mezzi di trasporto tali da garantire il rispetto (…) delle prescrizioni previste dall’allegato»); all’autorità competente a rilasciare la restituzione basterebbe esprimere, sulla base di qualsiasi elemento di cui disponga, dubbi sostanziali relativi al rispetto della direttiva per rovesciare l’effetto della prova fornita dall’esportatore e costringerlo a fornire la dimostrazione dell’inconsistenza di tali dubbi. Nella seconda ipotesi, invece, spetterebbe a detta autorità la prova dell’idoneità degli elementi da essa invocati e stabilire che la documentazione allegata alla domanda di restituzione non è idonea a provare il rispetto della direttiva.
21.
Il giudice a quo chiede nella sua ordinanza di rinvio chiaramente alla Corte di verificare l’attendibilità degli argomenti che esplicitamente e dichiaratamente lo spingono a propendere per la seconda soluzione. Gli argomenti che indica al riguardo sono i seguenti:
a)
l’art. 5, n. 2, del regolamento n. 615/98 prevede specificamente che l’esportatore fornisca la prova del rispetto dell’art. 1 del regolamento medesimo e quindi anche della direttiva 91/628 mediante il documento debitamente compilato di cui all’art. 2, n. 3, di detto regolamento;
b)
il regolamento (CE) della Commissione, del 9 aprile 2003, n. 639, recante modalità di applicazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1254/1999 del Consiglio per quanto riguarda le norme in materia di benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto ai fini della concessione di restituzioni all’esportazione (
6
), come indicato al suo secondo ’considerando’, ha sostituito il regolamento n. 615/98 a «fini di chiarezza»; a questo scopo ha eliminato ogni possibilità che i nn. 2 e 3 dell’art. 5 di detto regolamento siano considerati come passaggi di un’unica procedura di pagamento per il cui perfezionamento si debbano avere prima una domanda corredata di una prova di valore relativo fornita dall’esportatore e poi, eventualmente una seconda fase caratterizzata dall’analisi di elementi che sollevino dubbi sostanziali che incombe all’esportatore, in qualità di postulante la restituzione, contrastare fornendo ulteriori prove; detto regolamento ha qualificato gli elementi contenuti nel n. 2, vale a dire la domanda di restituzione dell’esportatore e la prova costituita dai documenti previsti dallo stesso n. 2, come costituenti, di per sé, la «procedura di pagamento delle restituzioni all’esportazione»;
c)
il legislatore comunitario non ha redatto la disposizione dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 al congiuntivo, prevedendo la possibilità che l’autorità, sulla base di qualsiasi altro elemento di cui disponga in merito al rispetto delle disposizioni di cui all’art. 1 del regolamento n. 615/98, ritenga che la direttiva 91/628 possa non essere stata rispettata, con la conseguenza che un rifiuto della restituzione all’esportazione sulla base di detto art. 5, n. 3, presuppone la prova, a carico dell’autorità competente, che riguardo al trasporto di cui trattasi la direttiva 91/628 non è stata effettivamente osservata;
d)
solo violazioni constatate e quindi dimostrate concretamente potrebbero giustificare di per sé, anche sotto il profilo della proporzionalità, il rifiuto totale della restituzione all’esportazione ad un esportatore, sebbene esso abbia fornito la prova della conformità all’art. 1 del regolamento n. 615/98 producendo i documenti o i rapporti indicati all’art. 5, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 615/98;
e)
l’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 contiene quattro fattispecie alternative in presenza delle quali la restituzione all’esportazione deve essere negata; poiché si deve ritenere che dette alternative non solo siano equiparate, ma siano anche operanti singolarmente e con pari rilevanza, il «qualsiasi altro elemento» dell’autorità menzionato quale quarta alternativa deve avere la stessa forza e qualità delle alternative precedenti per giustificare una perdita integrale del diritto alla restituzione. Dubbi e probabilità non dovrebbero essere considerati sufficienti a integrare tale alternativa.
22.
Gli argomenti così invocati dal giudice di rinvio a sostegno della soluzione che esso prospetta del problema oggetto di questi primi due quesiti appaiono, nel loro insieme, decisamente condivisibili. Ad essi, peraltro se ne aggiungono, altri, non certo meno importanti, relativi agli obblighi che l’art. 8 e l’art. 18 della direttiva del Consiglio 91/628 pongono a carico degli Stati membri, obblighi che la Commissione non poteva trascurare nell’adottare il regolamento n. 615/98 e che comunque non possono essere trascurati nell’interpretazione delle disposizioni di quest’ultimo.
23.
A termini del citato art. 8 «[g]li Stati membri assicurano che, in conformità dei principi e delle norme di controllo stabiliti dalla direttiva 90/425/CEE, le autorità competenti verifichino il rispetto delle prescrizioni della presente direttiva, senza discriminazioni, controllando:
(…)
c)
i mezzi di trasporto (…) nei luoghi di partenza (…)».
24.
È in correlazione a tale obbligo che il regolamento n. 615/98, rubricato «Controlli nella Comunità», prevede all’art. 2, n. 2, quanto segue:
«Un veterinario ufficiale del punto di uscita verifica e certifica, conformemente alle disposizioni della direttiva 96/93/CE del Consiglio che:
(…)
—
il mezzo di trasporto sul quale gli animali vivi lasceranno il territorio doganale della Comunità è conforme alle disposizioni della direttiva 91/628/CEE». E all’art. 2, n. 3, prevede che lo stesso veterinario, «se constata che le condizioni di cui al paragrafo 2 sono soddisfatte, certifica tale constatazione apponendo l’indicazione (…)
—
“Controllato e risultato conforme alle disposizioni dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 615/98”».
25.
L’art. 18 della direttiva 91/628, per parte sua, stabilisce che «[g]li Stati membri adottano misure specifiche e appropriate».
26.
Il fatto che il documento rilasciato dal veterinario ufficiale del punto di uscita dalla Comunità non costituisca un mero servizio reso all’esportatore dal veterinario indicato, ma la certificazione di un’attività di controllo che la normativa comunitaria della materia obbliga gli Stati membri a compiere non può non incidere in modo rilevante sul valore della prova che il regolamento n. 615/98 attribuisce a tale documento.
27.
Non si può ritenere che quanto indicato al punto precedente non valga in una situazione, quale quella del caso di specie, in cui il controllo sulla conformità del mezzo di trasporto alle disposizioni della direttiva 91/628 è esercitato in uno Stato membro diverso da quello competente a liquidare la restituzione all’esportazione ed è l’autorità competente di quello Stato e non di quest’ultimo a rilasciare il documento di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 615/98. Tale ipotesi è esclusa dalla logica del sistema giuridico in cui tale regolamento si inserisce.
28.
Detto sistema, infatti, per rispondere agli obiettivi di protezione degli animali e di funzionamento armonioso delle organizzazioni comuni di mercato per gli animali e i prodotti di origine animale, ha dato luogo ad una rete comunitaria il cui funzionamento, nell’ottica della realizzazione del mercato interno, implica necessariamente una cooperazione tra gli Stati membri basata sul principio del mutuo riconoscimento.
29.
È per effetto dell’arricchimento del valore della prova attribuito al documento in questione dal n. 2 dell’art. 5 del regolamento n. 615/98, costituito non solo dall’obbligo sancito a carico degli Stati membri dal sopra indicato art. 8 della direttiva del Consiglio 91/628, ma anche dall’operare del principio del mutuo riconoscimento, che si deve escludere che un’autorità competente ad effettuare una restituzione all’esportazione possa invocare in senso contrario conferendogli preminenza un elemento di prova contrastato da dati di tenore opposto forniti dall’esportatore e sostenendo sbrigativamente la non pertinenza di questi.
30.
Ciò in quanto il fatto di non prestare sufficiente attenzione a dati forniti dall’esportatore a) va al di là di un’equilibrata valutazione dell’onere della prova spettante all’amministrazione ai sensi di quella applicazione autonoma dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 che è a buon diritto prospettata dal giudice di rinvio e b), in sostanza, si traduce in un completo rovesciamento dell’onere della prova ponendo questa decisamente a carico dell’esportatore.
31.
Che nella fattispecie evocata nell’ordinanza di rinvio la pretesa avanzata dallo Hauptzollamt Hamburg si trovi in una situazione di inconciliabilità con il valore attribuito al documento di cui all’art. 5, n. 2, del regolamento n. 615/98, del tipo di quella indicata nel precedente paragrafo 29, non può non risultare dai dati che in tale ordinanza sono sottoposti all’attenzione della Corte.
32.
Il giudice di rinvio fa, infatti, presente che:
—
l’autorità competente al rilascio delle restituzioni all’esportazione avrebbe espresso dubbi sulla conformità alla direttiva del mezzo di trasporto utilizzato basandosi a) sul fatto che il 18 e 19 febbraio 1997 un esperto veterinario della Commissione ha ispezionato nel porto di Capodistria la nave su cui, nel marzo 1999, è stato effettuato il trasporto concernente il caso in questione accertando che essa, sotto vari aspetti, non corrispondeva a quanto previsto dalla direttiva 91/628 e b) solo a seguito di un’ispezione della medesima nave effettuata da veterinari francesi nel novembre 1999 essa non è stata più indicata come non idonea al trasporto di animali;
—
a fronte di tali dati l’esportatore, come indicato al precedente paragrafo 12, ha fatto valere che l’accertamento effettuato dai veterinari francesi nel novembre 1999 è stato preceduto a) da lavori atti a superare le insufficienze rilevate il 18 e 19 febbraio 1997, attestati da una dichiarazione scritta del capitano della nave datata 16 ottobre 1997 e controfirmata dal capo dei veterinari frontalieri di Capodistria (Slovenia) e b) da una perizia del commissario di avaria Kähler & Prinz;
—
l’autorità amministrativa tedesca ha ritenuto irrilevanti tali dati, nonostante essi potessero ritenersi confermati dai risultati dell’ispezione effettuata da veterinari francesi nel novembre 1999.
33.
Non vi è dubbio che ritenendo, in presenza dei dati di cui al precedente paragrafo, esistesse la condizione per applicare il terzo comma dell’art. 5 e per escludere il diritto alla restituzione, l’autorità amministrativa ha molto sbrigativamente rovesciato l’onere della prova ad essa spettante ponendolo prevalentemente a carico dell’esportatore. Se essa, infatti, poteva ragionevolmente e sbrigativamente sostenere che la dichiarazione scritta del 16 ottobre 1997 del capitano della nave concernente i lavori effettuati proveniva da persona appartenente alla sfera della ricorrente nel giudizio principale, non altrettanto poteva fare con riferimento alla controfirma di tale dichiarazione effettuata dal capo dei veterinari frontalieri di Capodistria e alla perizia del capitano di avaria Kähler & Prinz datata 22 settembre 1998. E si deve ritenere che lo abbia fatto se si considera che, secondo un’equilibrata valutazione della ripartizione dell’onere della prova, l’autorità amministrativa tedesca aveva solo il dovere di dimostrare «circostanze che, considerate complessivamente, indichino con una notevole probabilità che la direttiva relativa alla protezione di animali durante il trasporto non era stata rispettata». Si deve, infatti, ritenere che non corrisponda a un’adeguata constatazione complessiva delle circostanze l’avere attribuito rilievo all’ispezione del 18 e 19 febbraio e non agli altri dati di cui sopra.
34.
Un’altra conferma altrettanto valida alla soluzione del primo e del secondo quesito come prospettata nell’ordinanza di rinvio viene dalla presa in considerazione dell’art. 18, n. 1, della direttiva del Consiglio 91/628, ai termini del quale, come già indicato, «[g]li Stati membri adottano misure specifiche appropriate affinché ogni infrazione alla presente direttiva» (comprese quelle discendenti dalla mancata utilizzazione «per il trasporto di animali (…) dei mezzi di trasporto tali da garantire il rispetto (…) delle prescrizioni previste dall’allegato»), «commessa da persone fisiche o giuridiche, venga sanzionata (
7
)».
35.
Non si può non notare, infatti, che con tale disposizione il legislatore comunitario ha applicato un principio ben preciso tratto dalla tradizione degli Stati europei e facente parte integrante del sistema giuridico comunitario, ossia il principio più volte affermato dalla Corte secondo cui sanzioni che incidano su diritti o libertà di persone fisiche e giuridiche possono essere inflitte solo se previste in modo giuridicamente chiaro ed inequivocabile (
8
) e se risultano proporzionate rispetto alle violazioni per le quali sono comminate (
9
).
36.
Il Consiglio, come sopra indicato al paragrafo 34, ha precisato che, nel quadro dell’attuazione della direttiva di cui fa parte detto art. 18, tale principio deve essere rispettato dagli Stati membri.
37.
Nel caso Wilfried Monsees (
10
) la Corte ha ripreso con enfasi tale principio affermando esplicitamente che, nel valutare la legittimità di un atto posto in essere da uno Stato membro per dare attuazione alla direttiva 91/628 qui in considerazione, detto principio è applicabile anche alla luce della direttiva 95/29, anche se questa è applicabile a partire da una data successiva ai fatti rispetto ai quali ci si doveva esprimere nel caso di specie. Ritenendo evidentemente questa seconda direttiva portatrice di una valutazione e di un giudizio di carattere generale espresso direttamente dal legislatore comunitario, al punto 30 ha rilevato che «si potevano prendere in considerazione misure adeguate all’obiettivo della tutela della salute degli animali e meno restrittive per la libera circolazione delle merci» rispetto a quelle contemplate dalla direttiva 91/628 «come mostrato dalle disposizioni previste dalla direttiva 95/29».
38.
L’approccio e il principio seguiti dalla Corte, come rilevato nelle conclusioni che ho presentato il 13 settembre 2007 nelle cause C-37/06 e C-58/06, non potevano, a maggior ragione, non essere seguiti dalla Commissione adottando il regolamento n. 615/98 in quanto, da un lato,
a)
la valutazione e il giudizio che il legislatore comunitario ha espresso con l’art. 18 della direttiva del Consiglio 91/628 hanno dato luogo a un criterio — il criterio secondo cui le sanzioni adottabili in materia devono consistere in adeguate misure specifiche — a cui essa non poteva sottrarsi adottando un regolamento destinato dare seguito a detta direttiva e, dall’altro,
b)
essendo possibile utilizzare un parametro di giudizio espresso dal legislatore comunitario in una direttiva nel contesto della valutazione della proporzionalità di misure prese da uno Stato per dare attuazione a una precedente direttiva, tale parametro è a maggior ragione utilizzabile quando espresso in una direttiva del Consiglio agli effetti dell’interpretazione di un regolamento della Commissione che intende darvi seguito.
39.
Ne consegue che la richiesta di precisazioni che il Finanzericht avanza alla Corte implica una verifica della compatibilità con il principio di proporzionalità del rinvio effettuato dal regolamento n. 615/98 alla direttiva 91/628, nell’eseguire la quale non è possibile esimersi dal ricercare un adeguato equilibrio tra la garanzia del perseguimento dei fini delle politiche comunitarie cui il regolamento mira e la tutela giuridica dei soggetti che ne sono destinatari.
40.
Al riguardo occorre prestare attenzione al fatto che la direttiva prevede che la responsabilità della tutela della salute degli animali non ricada unicamente sull’esportatore o sul suo rappresentante, ma anche sugli Stati membri; come già visto, ai sensi dell’art. 8 della direttiva, essi sono obbligati ad assicurarsi «che le autorità competenti verifichino il rispetto delle prescrizioni della (…) direttiva, senza discriminazioni, controllando
(…)
c)
i mezzi di trasporto (…) nei luoghi di partenza (…)».
41.
A fronte di questa responsabilità condivisa per assicurare la tutela della salute dei bovini non può ritenersi conforme al principio di proporzionalità che un’autorità amministrativa competente a rilasciare restituzioni all’esportazione possa avanzare un’interpretazione del n. 2 dell’art. 5 quale quella indicata nei precedenti paragrafi 11 e 13. Detta interpretazione risulterebbe sproporzionata in quanto inciderebbe radicalmente sul diritto dell’esportatore senza tener conto della violazione dell’obbligo di controllo dei mezzi di trasporto degli animali che il predetto art. 8 della direttiva 91/628 impone allo Stato membro dal quale tali mezzi escono dal territorio doganale, violazione che l’autorità competente ad effettuare la restituzione perverrebbe a considerare come avvenuta non accettando come prova il documento di cui al n. 2 dell’art. 5 del regolamento n. 615/98 ed esercitando la facoltà che il n. 3 dello stesso articolo le accorda. Essa risulterebbe tanto più sproporzionata in quanto, sempre secondo la tesi che lo Hauptzollamt avanza sulla base di una lettura meramente formale della disposizione, tale facoltà sarebbe esercitabile sulla base di un dubbio o di una supposizione desunta da un singolo elemento considerato disgiuntamente da altri ritenuti sbrigativamente ed erroneamente non pertinenti.
42.
Quanto rilevato nei precedenti paragrafi, in particolare nei paragrafi 40 e 41, non può non trovare conferma nel regolamento n. 1/2005 del Consiglio, adottato sulla base di una raccomandazione della Commissione di procedere a modificare della legislazione comunitaria scaturita dalla direttiva 91/628, modificata dalla direttiva 95/29/CE dello stesso Consiglio, per tener conto dell’esperienza acquisita dagli Stati membri nell’applicazione di tale legislazione. Detto regolamento, infatti:
a)
al sedicesimo ’considerando’ sottolinea che il trasporto di animali coinvolge categorie di operatori diversi dai trasportatori, con la conseguenza che «certi obblighi in materia di benessere degli animali dovrebbero essere estesi a qualsiasi operatore coinvolto nel trasporto di animali»; e
b)
al ventiduesimo ’considerando’ precisa che «gli Stati membri dovrebbero stabilire regole sulle sanzioni applicabili alle violazioni» delle sue disposizioni ed assicurare che queste siano «proporzionate».
B — Sul terzo quesito
43.
Con il terzo quesito il giudice di rinvio chiede, in sostanza, alla Corte se, in base all’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, il pagamento delle restituzioni all’esportazione può essere negato in presenza di una violazione delle disposizioni di cui alla direttiva 91/628, sebbene non vi sia alcun elemento che indichi che il benessere degli animali trasportati è stato concretamente compromesso a causa del mancato rispetto della predetta direttiva.
44.
Risulta chiaramente dalla lettera del n. 3 dell’art. 5 del regolamento n. 615/98 che la Commissione ha inteso subordinare il pagamento delle restituzioni all’esportazione esclusivamente al rispetto delle disposizioni della direttiva 91/628 indipendentemente da qualsiasi accertamento di un pregiudizio concreto subito dagli animali trasportati per il mancato rispetto delle condizioni dettate dalla direttiva in questione. Difatti, il summenzionato articolo prevede che le autorità competenti non versino le restituzioni all’esportazione, oltre che per gli animali morti durante il trasporto, anche per quelli per i quali ritengono che la direttiva non sia stata rispettata, senza che sia previsto alcun concreto accertamento del pregiudizio patito dagli animali in conseguenza della violazione delle disposizioni comunitarie concernenti la tutela del benessere di questi ultimi.
45.
È, invero, evidente che è estremamente difficile rinvenire segni di sofferenze patite durante le fasi di viaggio dagli animali interessati e reperire, di conseguenza, elementi che dimostrino il pregiudizio subito dagli stessi, o quantomeno la messa in pericolo del loro benessere.
46.
Tutto quanto indicato nei paragrafi 44 e 45 non toglie però che le condizioni per la negazione della restituzione debbano essere accertate in base a quanto rilevato nella risposta data sopra congiuntamente al primo e secondo quesito — ai paragrafi 18-42 — e che, comunque, il sistema di sanzioni previsto dal regolamento n. 615/98 possa essere applicato solo ove lo si ritenga conforme al principio di proporzionalità.
IV — Conclusioni
47.
Alla luce delle suesposte considerazioni propongo alla Corte di rispondere congiuntamente ai quesiti avanzati dal Finanzgericht Hamburg nei seguenti termini:
«Non si può considerare che quanto previsto dal n. 3 dell’art. 5 del regolamento (CE) n. 615/98 della Commissione, del 18 marzo 1998, recante modalità di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per quanto riguarda il benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto, attenga ad una seconda parte delle prove che il postulante una restituzione all’esportazione di bovini debba fornire al fine di ottenerne il pagamento. La direttiva 91/628/CEE del Consiglio, del 19 novembre 1991, relativa alle protezione degli animali durante il trasporto, pone obblighi per il suo rispetto non solo a carico dell’esportatore ma anche degli Stati membri e delle loro autorità. In presenza di una richiesta di pagamento accompagnata dalla prova prevista dal n. 2 dell’art. 5 del predetto regolamento non può risultare conforme al principio di proporzionalità un’interpretazione del n. 3 dello stesso articolo che abiliti l’autorità competente ad effettuare detta restituzione a negarla sulla base di un dubbio o di una supposizione di mancato rispetto della direttiva durante il trasporto, e ciò indipendentemente dal fatto che essa non ha l’onere di dimostrare il pregiudizio concreto subito dagli animali durante il trasporto in questione».
(
1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
2
)	Regolamento della Commissione del 18 marzo 1998, recante modalità di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per quanto riguarda il benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto (GU L 82, pag. 19).
(
3
)	GU L 148, pag. 24.
(
4
)	Regolamento del Consiglio del 18 dicembre 1997, che modifica il regolamento (CEE) n. 805/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 356, pag. 13).
(
5
)	Direttiva 91/628/CEE del Consiglio, del 19 novembre 1991, relativa alla protezione degli animali durante il trasporto e recante modifica delle direttive 90/425/CEE e 91/496/CEE (GU L 340, pag. 17), così come modificata dalla direttiva 95/29/CE del Consiglio del 29 giugno 1995 (GU L 148, pag. 52). Questa direttiva è stata abrogata dal regolamento (CE) n. 1/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004, sulla protezione degli animali durante il trasporto e le operazioni correlate che modifica le direttive 64/432/CEE e 93/119/CE e il regolamento (CE) n. 1255/97 (GU L 3, pag. 1). L'art. 33 di tale regolamento ne prevede però l'abrogazione solo a partire dal 5 gennaio 2007.
(
6
)	GU L 93, pag. 10.
(
7
)	Artt. 18 n. 1 e 5, parte A, n. 1, lett. c.
(
8
)	V., ad esempio, sentenze 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena (Racc. pag. 4587, punto 15), e 12 dicembre 1990, causa C-172/89, Vandermoortele/Commissione (Racc. pag. I-4677, punto 9).
(
9
)	V. sentenza Maizena, cit., punto 15, e sentenza 11 luglio 2002, causa C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (Racc. pag. I-6453, punto 59).
(
10
)	Sentenza 11 maggio 1999, causa C-350/97, Wilfried Monsees (Racc. pag. I-2921).