62010CC0002_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27. september 2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet (2), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (3), Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (herefter »fugledirektivet«) (4) og Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (herefter »habitatdirektivet«) (5) .
2. Anmodningen om præjudiciel afgørelse er fremsat i en sag mellem Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl og Eolica di Altamura srl (herefter »sagsøgerne«), på den ene side, og Regione Puglia, på den anden side, vedrørende afslag på godkendelse af at opstille vindmøller på et område i nationalparken Alta Murgia, et beskyttet område, som er klassificeret som en lokalitet af fællesskabsbetydning og som et særligt beskyttet område »pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta«. Ifølge national lovgivning forbydes bl.a. opstilling af vindmøller, der ikke er beregnet til selvforsyning, på lokaliteter af fællesskabsbetydning og særligt beskyttede områder, der indgår i det økologiske net Natura 2000.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
3. Artikel 191 TEUF (tidligere artikel 174 EF) bestemmer:
»1. Unionens politik på miljøområdet skal bidrage til forfølgelse af nedennævnte mål:
– bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten
– beskyttelse af menneskers sundhed
– forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne
– fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer, og navnlig bekæmpelse af klimaændringer.
2. Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Den bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler. […]«
4. Artikel 192, stk.1, TEUF (tidligere artikel 175 EF) bestemmer:
»1. Europa-Parlamentet og Rådet træffer efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget afgørelse om de aktioner, der skal iværksættes af Unionen med henblik på at gennemføre de mål, der er anført i artikel 191.«
5. Artikel 193 TEUF (tidligere artikel 176 EF) bestemmer, at »[b]eskyttelsesforanstaltninger, som vedtages i henhold til artikel 192, [ikke] er […] til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger skal være forenelige med traktaterne. De meddeles Kommissionen.«
6. Artikel 194, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd:
»Som led i det indre markeds oprettelse og funktion og under hensyn til kravet om at bevare og forbedre miljøet sigter Unionens politik på energiområdet mod i en ånd af solidaritet mellem medlemsstaterne:
a) at sikre energimarkedets funktion
b) at sikre energiforsyningssikkerheden i Unionen
c) at fremme energieffektivitet og energibesparelser samt udvikling af nye og vedvarende energikilder
d) at fremme sammenkobling af energinet.«
1. Direktiv 2001/77
7. I første til tredje betragtning til direktiv 2001/77 er følgende anført:
»(1) De vedvarende energikilder udnyttes i dag ikke fuldt ud i Fællesskabet. Fællesskabet erkender, at det er nødvendigt at prioritere fremme af vedvarende energikilder, fordi deres udnyttelse bidrager til miljøbeskyttelsen og den bæredygtige udvikling. Dette kan desuden skabe lokale arbejdspladser, have en positiv indvirkning på den sociale samhørighed, bidrage til forsyningssikkerheden og fremskynde opfyldelsen af Kyoto-forpligtelserne. Det er derfor nødvendigt at sikre en bedre udnyttelse af dette potentiale inden for rammerne af det indre marked for elektricitet.
(2) Som anført i hvidbogen om vedvarende energikilder, i det følgende benævnt »hvidbogen«, lægger Fællesskabet stor vægt på at fremme elektricitet produceret fra vedvarende energikilder såvel af hensyn til miljøet som for at sikre og sprede elforsyningskilderne samt styrke den sociale og økonomiske samhørighed. Rådet har ved resolution af 8. juni 1998 om vedvarende energikilder og Europa-Parlamentet ved beslutning om Kommissionens hvidbog godkendt dette.
(3) Øget brug af elektricitet fra vedvarende energikilder er en vigtig del af den pakke af foranstaltninger, som må iværksættes, hvis Kyoto-protokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer, i det følgende benævnt »Kyoto-protokollen«, skal efterkommes, samt af enhver pakke af politiske tiltag til opfyldelse af yderligere forpligtelser.«
8. Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/77 bestemmer:
»Medlemsstaterne eller de kompetente organer, medlemsstaterne har udpeget, vurderer de nuværende nationale love og administrative bestemmelser om procedurer for meddelelse af bevillinger eller de øvrige procedurer, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 96/92/EF, vedrørende opførelse af anlæg, der producerer elektricitet fra vedvarende energikilder, med det formål
– at fjerne lovgivningsmæssige og andre hindringer for øget produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder
– at forenkle og fremskynde procedurerne på det relevante forvaltningsniveau, og
– at sikre, at reglerne er objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende samt fuldt ud i overensstemmelse med de særlige karakteristika ved de forskellige vedvarende energikildeteknologier.«
9. Artikel 13 i direktiv 2009/28 med overskriften »Administrative procedurer, forskrifter og reglementer« bestemmer:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at eventuelle nationale regler om godkendelses‑, certificerings- og licensprocedurer, der anvendes på anlæg og tilknyttede transmissions- og distributionsnetinfrastrukturer til produktion af elektricitet, opvarmning eller køling fra vedvarende energikilder, og på processen for forarbejdning af biomasse til biobrændstoffer eller andre energiprodukter, er forholdsmæssige og nødvendige.
Medlemsstaterne tager navnlig passende skridt til at sikre:
[…]
c) at de administrative procedurer strømlines og fremskyndes på det rette administrative niveau
d) at reglerne om godkendelse, certificering og licensudstedelse er objektive, gennemsigtige, forholdsmæssige, ikke diskriminerer mellem ansøgere og tager fuldt hensyn til de særlige træk ved individuelle teknologier til vedvarende energi
[…]
f) at der, hvor det er relevant, opstilles forenklede og mindre byrdefulde godkendelsesprocedurer, herunder i form af en simpel underretning, hvis de relevante lovrammer giver mulighed herfor, for mindre projekter og for decentrale anlæg til produktion af energi fra vedvarende energikilder.
[…]«
2. Fugledirektivet
10. Fugledirektivets artikel 2 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«.
11. Fugledirektivets artikel 3, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne ud fra de i direktivets artikel 2 omhandlede hensyn skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor EF-traktaten finder anvendelse. I henhold til samme artikels stk. 2, litra a), omfatter foranstaltningerne til beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder bl.a. oprettelse af beskyttede områder.
12. Fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, kræver, at medlemsstaterne som særligt beskyttede områder udlægger dem, der opfylder de i disse bestemmelser fastlagte ornitologiske kriterier.
13. Fugledirektivets artikel 4, stk. 4, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
14. Fugledirektivets artikel 14 fastsætter, at »[m]edlemsstaterne kan træffe beskyttelsesforanstaltninger, der er strengere end dem, der er fastsat i dette direktiv«.
3. Habitatdirektivet
15. Habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, fastsætter oprettelsen af et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000, som ligeledes omfatter de særligt beskyttede områder, som er udpeget af medlemsstaterne i henhold til fugledirektivets bestemmelser.
16. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, bestemmer:
»2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
17. I henhold til direktivets artikel 7 »[træder] forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv […] i stedet for forpligtelserne i [fugledirektivets] artikel 4, stk. 4, første punktum, [...] for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter [fugledirektivet], hvis denne dato er senere«.
B – Nationale bestemmelser
18. I henhold til artikel 1, stk. 1226, i lov nr. 296 af 27. december 2006 (herefter »finansloven for 2007«) (legge 27 dicembre 2006 n. 296, legge finanziaria per il 2007) (6) skal regionerne og de selvstyrende provinser Trento og Bolzano for at forhindre yderligere traktatbrudssøgsmål vedtage eller fuldstændiggøre de foranstaltninger, der foreskrives i artikel 4 og 6 i den anordning, der blev indført ved dekret fra republikkens præsident nr. 357 af 8. september 1997, med senere ændringer, inden for tre måneder efter ikrafttrædelsen af den pågældende lov, på grundlag af de ensartede minimumskriterier fastsat i dekret fra miljøministeren og ministeren for natur- og havbeskyttelse.
19. Artikel 5, stk. 1, i dekret fra miljøministeren og ministeren for natur- og havbeskyttelse af 17. oktober 2007 om fastlæggelse af ensartede minimumskriterier for fastsættelsen af beskyttelsesforanstaltninger for særlige bevaringsområder og særligt beskyttede områder (Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)) (7) (herefter »ministerdekretet«) bestemmer, at regionerne og de selvstyrende provinser skal indføre følgende forbud gældende for alle særligt beskyttede områder:
»[…]
(l) [O]pførelsen af nye vindmølleanlæg, med undtagelse af anlæg, hvis godkendelsesprocedure ved anmeldelsen af projektet var påbegyndt på tidspunktet for vedtagelsen af denne retsakt. De kompetente myndigheder skal, efter samråd med INFS [Det nationale institut for vild fauna], vurdere virkningerne af projektet, idet de skal tage hensyn til den biologiske cyklus hos de arter, for hvilke området blev oprettet. Erstatnings- og moderniseringstiltag, herunder teknologiske, der ikke medfører øgede konsekvenser for området i henseende til bevaringsmålene for et særligt beskyttet område, samt vindmøller beregnet til selvforsyning med en samlet effekt på op til 20 kW undtages ligeledes.«
20. Artikel 2 i Puglias regionale lov nr. 31 af 21. oktober 2008 om regler for energi produceret fra vedvarende energikilder og om begrænsning af forurenende emissioner samt om miljøretlige regler (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (herefter »regional lov nr. 31«) bestemmer følgende:
»[…]
(6) I henhold til artikel 6 og 7 i direktiv 92/43/EØF og artikel 4 og 6 i gennemførelsesanordningen fastsat ved dekret fra republikkens præsident nr. 357 af 8. september 1997, med senere ændringer […], er det forbudt at placere vindmøller, der ikke er beregnet til selvforsyning, på lokaliteter af fællesskabsbetydning og i særligt beskyttede områder, som indgår i det økologiske net »Natura 2000« […]
[…]
(8) Forbuddet i [stk.] 6 og 7 ovenfor omfatter en bufferzone på 200 meter.«
III – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
21. Ifølge forelæggelseskendelsen har Eolica di Altamura erhvervet rettighederne til at opføre en vindmøllepark, der ikke er beregnet til selvforsyning (dvs. med henblik på at producere elektricitet til kommercielle formål), og som skal opføres på et areal, der tilhører Azienda Agro-Zootecnica Franchini. Dette område befinder sig inden for Alta Murgia nationalpark, der er klassificeret som en lokalitet af fællesskabsbetydning og et beskyttet område »pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta«. Ansøgningerne om godkendelse til at bygge en vindmøllepark blev afvist af den myndighed, der har ansvar for parken, og Regione Puglia ved beslutninger af henholdsvis 1. september 2006 og 4. juli 2007. Regione Puglias afslag var baseret på artikel 6, stk. 3, litra a), i den regionale anordning nr. 16 af 4. oktober 2006, hvori det i henseende til placering af vindmøller bestemmes, at lokaliteter af fællesskabsbetydning og særligt beskyttede områder efter habitat- og fugledirektiverne anses for at være aldeles »uhensigtsmæssige« og artikel 14, stk. 2, litra a), i den samme regionale anordning, hvoraf fremgår, at disse områder anses for »uegnede« i mangel af en planlovgivning for vindmøller. Sagsøgerne anlagde sag til prøvelse af disse afslag og den regionale anordning, som lå til grund for disse afslag. De fik medhold i første instans. Under denne sag blev regional anordning nr. 15/2008 imidlertid vedtaget, hvilket tvang sagsøgerne til at anlægge et nyt annullationssøgsmål.
22. I tvisten i hovedsagen for den forelæggende ret har sagsøgerne nedlagt påstand om, at artikel 5, stk. 1, litra n), artikel 5, stk. 4, og artikel 5, stk. 4, litra a), i den nationale anordning nr. 15/2008 annulleres. Artikel 5, stk. 1, litra n), forbyder bl.a. opførelsen af nye vindmøller på Natura 2000-områder. Sagsøgerne har bl.a. gjort gældende, at principperne i direktiv 2001/77 er tilsidesat. Regione Puglia har gjort gældende, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling eller er ugrundet.
23. I løbet af tvisten i hovedsagen trådte regional lov nr. 31 i kraft. Den forelæggende ret fandt, at forbuddet mod vindmøller, der ikke er beregnet til selvforsyning, i henhold til artikel 2, stk. 6, i regional lov nr. 31, finder anvendelse på sagsøgerens ansøgning om godkendelse og vurdering af forenelighed med miljøet fra lovens ikrafttrædelsesdato (dvs. fra og med den 8.11.2008), uanset om der var foretaget særlige vurderinger af den miljømæssige påvirkning eller effekt.
24. Ud fra ovenstående betragtninger har Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ved afgørelse af 23. september 2009, indgået til Domstolens Justitskontor den 4. januar 2010, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 1, stk. 1226, i lov nr. 296 af 27. december 2006, sammenholdt med artikel 5, stk. 1, i dekret fra miljøministeren og ministeren for natur- og havbeskyttelse af 17. oktober 2007, og artikel 2, stk. 6, i Puglia-regionens regionale lov nr. 31 af 21. oktober 2008 forenelig med [EU-]retten, navnlig med de principper, som kan udledes af direktiv 2001/77/EF og 2009/28/EF (om vedvarende energikilder) og direktiv 1979/409/EF og 1992/43/EF (om beskyttelse af vilde fugle og bevaring af naturtyper), for så vidt som der ved disse bestemmelser er indført et absolut og ubetinget forbud mod at placere vindmøller, der ikke er beregnet til selvforsyning, i særligt beskyttede områder og i særlige bevaringsområder af fællesskabsbetydning, som udgør det økologiske net »Natura 2000«, i stedet for at opstille krav om gennemførelse af en vurdering af den miljømæssige indvirkning med henblik på at undersøge hvert enkelt projekts indvirkning på den lokalitet, som berøres af placeringen?«
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
25. Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgerne og Kommissionen. Der blev afholdt retsmøde den 10. februar 2011, hvorunder sagsøgerne, Regione Puglia og Kommissionen afgav mundtlige indlæg.
V – Bedømmelse
A – Indledende overvejelser
26. Det fremgår utvetydigt af forelæggelseskendelsen, at Domstolen anmodes om at afgøre, hvorvidt den nationale lovgivning er forenelig med EU-retten. I denne henseende er det tilstrækkeligt at påpege, at selv om Domstolen under en sag om en præjudiciel forelæggelse ikke er kompetent til at træffe afgørelse om foreneligheden af en national foranstaltning med EU-retten, er den dog beføjet til at forsyne den nationale ret med de under EU-retten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at vurdere spørgsmålet om forenelighed med henblik på at afgøre den indbragte sag (8) .
B – Realiteten
27. Essensen i det forelagte spørgsmål er efter min opfattelse, hvorvidt fugledirektivet, habitatdirektivet, direktiv 2001/77 og direktiv 2009/28 er til hinder for, at medlemsstaterne vedtager nationale foranstaltninger, der under visse omstændigheder forbyder opførelsen af vindmøller på områder, der indgår i det økologiske net Natura 2000, uden nogen forudgående vurdering af, om et givent projekt påvirker et bestemt område.
28. Med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at det pågældende forbud har et begrænset anvendelsesområde, da det på nuværende tidspunkt kun gælder for vindmøller og ikke andre måder, hvorpå der kan produceres energi fra vedvarende kilder (9) .
29. Med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse fremgår det ligeledes, at forbuddet mod vindmøller er begrænset, da det kun omfatter opførelsen af nye vindmøller og ikke allerede eksisterende møller (10) . Forbuddet finder endvidere ikke anvendelse på vindmøller, der er beregnet til selvforsyning, og som har en samlet effekt på op til 20 kW (11) . Under retsmødet fremhævede Kommissionen og Regione Puglia det pågældende forbuds begrænsede anvendelsesområde.
30. Efter min opfattelse har den forelæggende ret, sagsøgerne og Kommissionen med rette anført, at klassificeringen af et område som en lokalitet af fællesskabsbetydning (12) eller et særligt beskyttet område (13), der indgår i det økologiske net Natura 2000, ikke bevirker, at al byggeri på området forbydes efter fugledirektivet og habitatdirektivet.
31. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, sammenholdt med direktivets artikel 7 (14), pålægger medlemsstaterne at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af levesteder i lokaliteter af fællesskabsbetydning og særligt beskyttede områder, samt væsentlige forstyrrelser af de arter, for hvilke disse områder er udpeget. Det bestemmes i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, at de kompetente nationale myndigheder først giver tilladelse til en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for lokalitetens forvaltning, men kan påvirke lokaliteten væsentligt, når de ved hjælp af en vurdering af planen eller projektets virkning på lokaliteten har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet. Den sidstnævnte bestemmelse indfører således en fremgangsmåde, der ved hjælp af en forudgående kontrol skal sikre, at en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for den pågældende lokalitets forvaltning, men kan påvirke lokaliteten væsentligt, kun tillades, for så vidt som den/det ikke skader lokalitetens integritet (15) .
32. Med henblik på at godkende en plan eller et projekt for lokaliteter af fællesskabsbetydning og særligt beskyttede områder skal der først foretages en hensigtsmæssig individuel vurdering af den pågældende plan eller det pågældende projekt i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
33. I den foreliggende sag forbyder den nationale lovgivning, under visse omstændigheder, opførelsen af vindmøller på det pågældende område uden en forudgående individuel vurdering af den relevante plan eller det relevante projekt efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, som konkret viser, at opførelsen får negative konsekvenser for området. For at besvare de forelagte spørgsmål er det derfor efter min opfattelse nødvendigt at afgøre, om, og i givet fald under hvilke betingelser, EU-retten tillader, at en medlemsstat indfører strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger end dem, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, nærmere bestemt foranstaltninger, der under visse omstændigheder forbyder opførelsen af vindmøller på Natura 2000-områder uden en forudgående individuel vurdering af den relevante plan eller det relevante projekt, som viser, at opførelsen vil få negative konsekvenser.
34. I overensstemmelse med fugledirektivets artikel 14 kan medlemsstaterne træffe beskyttelsesforanstaltninger, der er strengere end dem, der er fastsat i direktivet. Fugledirektivets artikel 14 opstiller ganske vist ingen udtrykkelige betingelser herfor, men efter min opfattelse skal sådanne strengere beskyttelsesforanstaltninger være i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
35. Habitatdirektivet indeholder ikke en bestemmelse, der modsvarer fugledirektivets artikel 14. Som Kommissionen har anført i sit indlæg, fandt artikel 130t EF (tidligere artikel 176 EF og nu artikel 193 TEUF) dog anvendelse, eftersom det retlige grundlag for habitatdirektivet var artikel 130s EF (tidligere artikel 175 EF og nu artikel 192 TEUF). Artikel 193 TEUF tillader medlemsstaterne at indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger på den betingelse, at de er forenelige med traktaterne, dvs. traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (16), og meddeles Kommissionen.
36. Sagsakterne indeholder ingen oplysninger om, at strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger er meddelt til Kommissionen.
37. Det fremgår imidlertid af EUR-Lex, at ministerdekretet var meddelt Kommissionen som en national foranstaltning til gennemførelse af både habitat- og fugledirektivet (17) . Med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse ser det ud til, at Kommissionen var blevet underrettet om den forpligtelse, der var pålagt regionerne og de selvstyrende provinser efter artikel 5, stk. 1, nr. l, i det pågældende ministerdekret til, under visse omstændigheder, at forbyde opførelsen af nye vindmøller på områder, der indgår i Natura 2000-nettet.
38. Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at en tilsidesættelse af forpligtelsen til at underrette Kommissionen efter artikel 193 TEUF udgør en væsentlig proceduremangel, som medfører, at de pågældende strengere nationale foranstaltninger bliver ugyldige eller uanvendelige i forhold til enkeltpersoner. Artikel 193 TEUF kræver blot, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen. Artikel 193 TEUF opstiller ingen tidsfrist eller procedure for, at Unionen skal kunne overvåge de strengere nationale beskyttelsesforanstaltninger (18) . Endvidere betinger artikel 193 TEUF ikke gennemførelsen af disse foranstaltninger af, at Kommissionen samtykker eller undlader at gøre indsigelse. Det følger heraf, at den forpligtelse, der pålægges medlemsstaterne ved artikel 193 TEUF, skal sikre, at Kommissionen underrettes om nationale miljømæssige beskyttelsesforanstaltninger, der er strengere end EU-retten på dette område. Kommissionen kan således vurdere, om de nationale beskyttelsesforanstaltninger er forenelige med EU-retten og om nødvendigt træffe de rette foranstaltninger. Hverken ordlyden af eller formålet med artikel 193 TEUF gør det muligt at fastslå, at en medlemsstats tilsidesættelse af forpligtelsen til at underrette Kommissionen i sig selv bevirker, at de pågældende nationale beskyttelsesforanstaltninger bliver ugyldige (19) .
39. På trods af den skønsmargen, som medlemsstaterne tildeles efter fugledirektivets artikel 14 og artikel 193 TEUF til at vedtage strengere beskyttelsesforanstaltninger end dem, der er vedtaget af Unionen, skal medlemsstaterne udøve deres beføjelse i overensstemmelse med for det første Unionens miljø- og energipolitik (20), der efter artikel 191 TEUF og 194 TEUF bl.a. skal bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten, bekæmpe klimaændringer og fremme udvikling af nye og vedvarende energikilder, og for det andet med de almindelige principper i EU-retten.
40. Efter min opfattelse er det pågældende forbud i overensstemmelse med Unionens miljøpolitiske mål.
41. Den forelæggende ret har i sin forelæggelseskendelse anført, at ministerdekretet og således bl.a. forbuddet i dets artikel 5, stk. 1, nr. 1, blev vedtaget på grundlag af delegerede beføjelser efter artikel 1, stk. 1226, i finansloven for 2007, med henblik på at undgå yderligere traktatbrudssager mod Den Italienske Republik som følge af Kommissionens begrundede udtalelse mod Italien i traktatbrudssag nr. 2006/2131, bl.a. vedrørende f ugledirektivets artikel 2, 3 og 4, der bestemmer, at der skal træffes alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle arter, samt særlige beskyttelsesforanstaltninger (21) . Der blev ikke for Domstolen fremlagt anden forklaring af de(n) grund(e), der førte til vedtagelsen af det pågældende forbud.
42. Med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse synes forbuddet mod, under visse omstændigheder, at opføre nye vindmøller på Natura 2000-områder at forfølge samme mål som fugle- og habitatdirektiverne og navnlig habitatdirektivets artikel 6, stk. 1-3, nemlig at bevare visse levesteder og arter og undgå forringelse af levestederne samt forstyrrelser af de pågældende arter. Det skal i denne henseende bemærkes, at under retsmødet har Kommissionen anført, at med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse findes der på det pågældende område to fuglearter, som er særligt følsomme over for vindmøller. Endvidere har Regione Puglia under retsmødet anført, at et stort antal af de fugle, der kendetegner det pågældende område, er blevet dræbt af vindmøller (placeret uden for området).
43. Under retsmødet henviste Kommissionen endvidere til sin 2010-vejledning angående udvikling af vindkraft inden for Natura 2000-nettet (22) og risikoen ved vindmøller. I den omfattende liste over eventuelle konsekvenser, som udviklingen af vindkraft kan få for natur og fauna, indgår kollisionsrisiko, forstyrrelse og fortrængning (således at et levested ikke længere kan anvendes), barrikaderende virkninger (vindmølleparker kan tvinge fugle eller pattedyr til at ændre retning) og tab eller forringelse af levesteder.
44. Det skal ligeledes bemærkes, at Domstolen i sag C-215/06 (23) har beskrevet de miljømæssige virkninger fra en bestemt vindmøllepark, der var opført uden at der var foretaget en korrekt vurdering af dens miljømæssige virkning.
45. Efter min opfattelse er det pågældende forbud også i overensstemmelse med Unionens energipolitiske mål.
46. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at direktiv 2001/77 og direktiv 2009/28 udtrykker en klar præference for at fremme vedvarende energikilder, eftersom disse bidrager til beskyttelsen af miljøet og økosystemet mod de farer, som klimaforandringerne har afstedkommet, samt en bæredygtig udvikling og vækst i lokalområderne. Ifølge den forelæggende ret kræver navnlig artikel 6 i direktiv 2001/77, at medlemsstaterne skal fjerne lovgivningsmæssige og andre hindringer for en øget produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, forenkle og fremskynde godkendelsesprocedurerne og sikre, at reglerne er objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende samt fuldt ud i overensstemmelse med de særlige karakteristika ved de forskellige vedvarende energikildeteknologier.
47. Efter min opfattelse fastsætter traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ingen prioritering mellem Unionens miljøpolitik og dens energipolitik. I artikel 194, stk. 1, TEUF bestemmes imidlertid, at Unionens energipolitik skal tage hensyn til kravet om at bevare og forbedre miljøet (24) . Artikel 191, stk. 1, TEUF henviser til formålet om at bekæmpe klimaændringer.
48. Første og anden betragtning i præamblen til direktiv 2001/77 henviser til, at behovet for at prioritere fremme af vedvarende energikilder og elektricitet produceret fra vedvarende energikilder er en vigtig målsætning for EU (25) . Efter min opfattelse søgte unionslovgiver imidlertid ikke, i modsætning til hvad sagsøgerne har anført, at prioritere disse mål frem for andre (miljømæssige) mål, men forsøgte at fremme elektricitet produceret fra vedvarende energikilder for at beskytte miljøet og opfylde Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (26), for at sikre og sprede forsyningskilderne og styrke den sociale og økonomiske samhørighed (27) . Blandt de primære foranstaltninger til at opnå disse mål indgår bl.a. de ikke-bindende vejledende mål, som direktiv 2001/77 opstiller for anvendelsen af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder (28) og en afbureaukratisering af procedurer for meddelelse af tilladelse til opførelse af anlæg, der producerer elektricitet fra vedvarende energikilder (29) .
49. Trods sagsøgernes påstand om, at »pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta« geografisk set er meget omfattende, er det ikke for Domstolen bevist, at det begrænsede forbud mod opførelsen af visse vindmøller på Natura 2000-områder i Puglia har hindret produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder på nationalt eller regionalt plan. Under retsmødet har Kommissionen anført, at Puglia er en af de regioner i Italien, der har flest vindmøller. Den ligger på en førsteplads hvad angår kapacitet og på en andenplads efter Sicilien hvad angår antallet af anlæg.
50. På grundlag af det bevismateriale, som Kommissionen har fremlagt vedrørende den aktuelle nationale elproduktion fra vedvarende energikilder (30) og den store udbredelse af vindmøller i Puglia, fremgår det derimod af de for Domstolen under retsmødet fremlagte oplysninger, med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse, at det pågældende forbud i hovedsagen ikke er til hinder for at opnå det bindende mål på 17%, som er fastsat i direktiv 2009/28 for Italien i 2020.
51. Efter min opfattelse er det ligeledes nødvendigt at undersøge, om det pågældende forbud strider mod de afbureaukratiseringsregler, der er indeholdt i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/77.
52. Da der ikke for Domstolen er fremsat påstand om det modsatte, og med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse, mener jeg, at det pågældende forbud, der er lovbestemt, synes tilstrækkeligt gennemsigtigt og objektivt. Henset til forbuddets begrænsede anvendelsesområde (31), er der endvidere ikke noget bevis på, at formålet med at fjerne lovgivningsmæssige og andre hindringer for en øget produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, samt forenkle og fremskynde godkendelsesprocedurerne er blevet hindret på regionalt eller nationalt plan.
53. Hvad angår spørgsmålet om diskrimination fremgår det af fast retspraksis, at dette princip indebærer, at der ikke for ensartede situationer må gælde forskellige vilkår, og at der ikke for forskellige situationer må gælde ens vilkår, medmindre en sådan forskelsbehandling er objektivt begrundet (32) .
54. I forbindelse med tvisten i hovedsagen forudsætter en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet som følge af en forskelsbehandling, at de pågældende situationer er sammenlignelige med hensyn til samtlige de omstændigheder, der kendetegner dem. Ved afgørelsen af spørgsmålet om diskriminering er det nødvendigt at tage den anvendelige EU-rets mål og principper, der i tvisten i hovedsagen er baseret på Unionens miljøpolitk (33), i betragtning. Unionens politik på miljøområdet tilstræber ifølge artikel 191, stk. 2, TEUF at sikre et højt beskyttelsesniveau og bygger bl.a. på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats (34) .
55. Sagsøgerne har gjort gældende, at andre industrielle byggeprojekter end opførelse af vindmølleparker på det pågældende område ikke er omfattet af et tilsvarende forbud, men i givet fald skal vurderes i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (35) .
56. Med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse er det ikke for Domstolen bevist, at andre erhvervsdrivende end sagsøgerne har fået godkendelse til at opføre kommercielle vindmølleparker på området »pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta« efter ikrafttrædelsen af regional lov nr. 31.
57. Henset til de angivelige negative konsekvenser, som kan opstå for Natura 2000-områderne og navnlig for det pågældende område, særligt som følge af opførelse og drift af vindmølleparker (36), fremgår det endvidere, med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse, at forbuddet ikke er udtryk for forskelsbehandling. I denne henseende foreligger der for Domstolen ikke noget som helst bevis for, at anden industriel bebyggelse har alle tilsvarende påståede potentielle negative konsekvenser på sådanne områder (37) som opførelsen og driften af vindmølleparker. Dette er imidlertid noget, den forelæggende ret skal afgøre.
58. Efter min opfattelse skal det pågældende forbud ligeledes være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der indebærer, at de vedtagne foranstaltninger ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (38) . Det påhviler den forelæggende ret at afgøre, om det pågældende forbud i tvisten i hovedsagen ikke går videre end nødvendigt for at opnå det tilstræbte mål. I den henseende mener jeg, at den forelæggende ret bl.a. skal tage forbuddets begrænsede anvendelsesområde i betragtning, for så vidt som det synes at finde anvendelse på et defineret, begrænset geografisk område, på en bestemt vedvarende energikilde og kun på nye kommercielle vindmølleparker (39) .
VI – Forslag til afgørelse
59. I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, således:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27. september 2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, og Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter er ikke til hinder for, at en medlemsstat vedtager strengere nationale foranstaltninger, der forbyder opførelsen af vindmøller, der ikke er beregnet til selvforsyning, på et Natura 2000-område, forudsat at forbuddet er i overensstemmelse med Unionens miljø- og energipolitik, at det ikke er i strid med ligebehandlingsprincippet, og at det ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opnå det tilstræbte mål, hvilket det påhviler den forelæggende ret at afgøre.«
(1) .
(2)  –	EFT L 283, s. 33.
(3)  –	EUT L 140, s. 16.
(4)  –	EFT L 103, s. 1.
(5)  –	EFT L 206, s. 7.
(6)  –	GURI nr. 299 af 27.12.2006, SO nr. 244.
(7)  –	GURI nr. 258 af 6.11.2007.
(8)  –	Dom af 22.5.2008, sag C-439/06, citiworks, Sml. I, s. 3913, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis.
(9)  –	Det skal i den henseende bemærkes, at mens direktiv 2001/77 definerer »vedvarende energikilder« som »vedvarende, ikke-fossile kilder (vind, sol, geotermisk varme, bølge- og tidevandsenergi, vandkraft, biomasse, lossepladsgas, gas fra rensningsanlæg og biogas)«, indeholder direktivet ingen særlig henvisning til en bestemt kilde. Som Kommissionen har anført, kan medlemsstater i princippet vælge den vedvarende energikilde, som de finder mest hensigtsmæssig. Ifølge Kommissionen indeholder hverken direktiv 2001/77 eller i særdeleshed direktiv 2009/28 nogen prioritering mellem forskellige vedvarende energikilder. Jf. artikel 2, litra a), i direktiv 2001/77.
(10)  –	Jf. punkt 19 ovenfor. Det fremgår, at erstatning og modernisering af eksisterende vindmøller på Natura 2000-områder ligeledes er tilladt, forudsat at visse vilkår er opfyldt.
(11)  –	Jf. punkt 19 og 20 ovenfor.
(12)  –	Jf. definitionen i habitatdirektivets artikel 1, litra k). Jf. habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, i henseende til at oprette et økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000, der omfatter særlige beskyttede områder klassificeret af medlemsstaterne i henhold til fugledirektivet.
(13)  –	Jf. fugledirektivets artikel 3, stk. 2, litra a), om medlemsstaternes oprettelse af beskyttede områder. Jf. fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, vedrørende valget af de områder, der er bedst egnede til at kunne klassificers som særligt beskyttede områder.
(14)  –	Artikel 7 i direktiv 92/43 medfører, at de forpligtelser, der følger af det nævnte direktivs artikel 6, stk. 2-4, erstatter de forpligtelser, der følger af artikel 4, stk. 4, i direktiv 79/409. Jf. dom af 20.9.2007, sag C-304/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7495, præmis 104.
(15)  –	Dom af 7.9.2004, sag C-127/02, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, Sml. I, s. 7405, præmis 32-34. Efter en vurdering af konsekvenserne efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og i fald denne giver et negativt resultat, kan de kompetente myndigheder enten afvise at godkende planen eller projektet eller give en godkendelse efter direktivets artikel 6, stk. 4, forudsat at betingelserne heri er opfyldt. Jf. dom af 26.10.2006, sag C-239/04, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 10183, præmis 25.
(16)  –	Jf. artikel 1 TEU. Jf. også dom af 14.4.2005, sag C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Sml. I, s. 2753, præmis 58 og 59. I dommens præmis 58 fastslog Domstolen, at »i det omfang en national foranstaltning inden for rammerne af Fællesskabets miljøpolitik forfølger de samme mål som et direktiv, men går videre end de i direktivet fastsatte minimumskrav, er dette hjemlet i og tilladt i medfør af artikel 176 EF på de heri anførte betingelser.«
(17)  –	I præamblen til det pågældende ministerdekret henvises bl.a. til artikel 1, stk. 1226, i finansloven for 2007, som synes at udgøre en del af dekretet.
(18)  –	Jf. i modsætning hertil dom af 30.4.1996, sag C-194/94, CIA Security International, Sml. I, s. 2201, præmis 47-55. Jf. også dom af 26.9.2000, sag C-443/98, Unilever, Sml. I, s. 7535.
(19)  –	Jf. analogt dom af 13.7.1989, sag 380/87, Enichem Base m.fl. mod Comune di Cinisello Balsamo, Sml. s. 2491.
(20)  –	Det separate punkt om energi i artikel 194 TEUF blev indført ved Lissabontraktaten. Jf. imidlertid artikel 2 EF, der henviser til en bæredygtig udvikling af den økonomiske virksomhed og artikel 3, stk. 1, litra u), EF, hvori bestemmes, at Fællesskabet skal indføre foranstaltninger på energiområdet.
(21)  –	Disse sager resulterede i, at Domstolen i dom af 15.7.2010, sag C-573/08, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, fastslog, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter det pågældende direktivs artikel 2-7, 9-11, 13 og 18 ved ikke at gennemføre fugledirektivet i italiensk ret i fuld overensstemmelse med det pågældende direktiv og ved ikke at gennemføre direktivets artikel 9, således at det blev sikret, at de undtagelser, som de kompetente italienske myndigheder har vedtaget, er i overensstemmelse med de vilkår og krav, der nævnes i artiklen.
(22)  –	Jf. »Guidance on wind energy and Natura 2000«, tilgængelig på http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm
(23)  –	Dom af 3.7.2008, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4911.
(24)  –	Det skal bemærkes, at retsgrundlaget for direktiv 2001/77 er artikel 175, stk. 1, EF (nu artikel 192, stk. 1, TEUF), og retsgrundlaget for direktiv 2009/28 hovedsageligt er artikel 175, stk. 1, EF.
(25)  –	I direktivets artikler prioriteres ikke noget bestemt mål.
(26)  –	Jf. tredje betragtning til direktiv 2001/77.
(27)  –	Jf. begrundelsen for forslag til direktivet KOM(2000) 279 endelig, 2000/116 (COD) samt hvidbogen om vedvarende energikilder KOM(97) 599 endelig, der henvises til i den anden betragtning i præamblen til direktiv 2001/77. Af indledningen til begrundelsen for forslaget fremgår, at det foreslås »at pålægge medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at VEK-E-andelen [andelen af elektricitet produceret på vedvarende energikilder] øges i overensstemmelse med de energi- og miljøpolitiske mål i den pågældende medlemsstat og i EU som helhed«. Punkt 2.1 bestemmer, at »fremme af vedvarende energikilder er en vigtig målsætning for EU, såvel af hensyn til miljøet som for at sikre og sprede forsyningskilderne samt styrke den sociale og økonomiske samhørighed«.
(28)  –	Artikel 3 i direktiv 2009/28 fastsætter bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder. Eftersom medlemsstater ikke i henhold til artikel 27 i direktiv 2009/28 skal gennemføre artikel 3 før den 5.12.2010, finder den pågældende bestemmelse imidlertid ikke anvendelse i tvisten i hovedsagen.
(29)  –	Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/77.
(30)  –	Under retsmødet anførte Kommissionen, at med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse, var 18,3% af elektriciteten i Italien i 2006 produceret fra vedvarende energikilder.
(31)  –	Jf. punkt 28 og 29 ovenfor.
(32)  –	Jf. dom af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 46.
(33)  –	Jf. fodnote 24 ovenfor.
(34)  –	Jf. i den retning dom af 16.12.2008, sag C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., Sml. I, s. 9895, præmis 30.
(35)  –	Det fremgår af sagsakterne, at de selskaber, der har anlagt søgsmål, hverken har lidt tab eller har påberåbt sig nogen forskelsbehandling baseret på nationalitet.
(36)  –	Jf. punkt 42 ff. ovenfor.
(37)  –	Med hensyn til deres unikke egenskab og formål.
(38)  –	Dom af 4.6.1992, forenede sager C-13/91 og C-113/91, Debus, Sml. I, s. 3617, præmis 16, og af 5.5.1998, sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2265, præmis 96.
(39)  –	Jf. punkt 28 og 29 ovenfor.