61974C0004(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 26 GIUGNO 1975
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Nella linea delle nostre precedenti conclusioni in questo stesso processo, mi resta ora, in seguito alla riapertura del dibattimento, il compito di pronunciarmi sul merito della causa n. 4-74.
Il ricorso è relativo alla decisione di un trasferimento del dott. Scuppa nell'ambito della sua istituzione. Adentre inizialmente l'oggetto principale del ricorso era l'annullamento di questa decisione e la condanna della convenuta ai danni, in corso di causa il ricorrente ha modificato l'ordine delle sue conclusioni chiedendo a titolo principale di ottenere la riparazione dei danni materiali e morali che egli pretende derivanti dalla decisione impugnata. Per le ragioni esposte nelle nostre prime conclusioni, ci limiteremo qui a considerare la questione sotto il solo aspetto del danno morale.
Danno morale. Nel rapporto d'impiego, il funzionario ha innegabilmente un diritto al rispetto della sua personalità. La violazione di questo diritto non può restare senza conseguenze, anche al di Ià di quella che sia l'eventuale riparazione del danno materiale, e pur quando non sussistano i presupposti per l'annullamento dell'atto lesivo. Non si tratta — è chiaro — dell'azione di responsabilità extracontrattuale, per l'esercizio della quale l'articolo 215 del trattato CEE richiede una previa indagine sull'esistenza di un principio comune ai diritti degli Stati membri; semmai ci avvicineremmo al regime generale della responsabilità contrattuale di cui parla il 1o comma dello stesso articolo 215. Ma in materia di rapporti d'impiego si applicano le norme particolari dello statuto dei funzionari. Se l'articolo 24 di questo testo tutela il funzionario dalle eventuali offese che gli possono venire dall'esterno, tanto più la tutela deve venire assicurata all'interno dell'istituzione da cui il funzionario dipende. In ogni caso, per il rapporto d'impiego lo statuto assegna alla Corte un potere di piena giurisdizione, entro il quale giustizia e equità vogliono che si trovi il rimedio per riparare ogni eventuale offesa ai diritti appunto della dignità umana e professionale. Sin dall'inizio la Corte ha avuto cura di affermare questa tutela dei diritti morali del funzionario. Troviamo una sentenza nelle cause riunite nn. 7-56 e da 3 a 7-57 del 12 luglio 1957 la quale espressamente dice: «Le emozioni provocate da questo comportamento (dell'istituzione convenuta), il turbamento e il disagio che ne sono derivati per i ricorrenti hanno così determinato un danno morale per il quale essi hanno diritto a risarcimento» (Raccolta, vol. III, p. 127). Altra giurisprudenza è sempre costante nel ribadire questa forma particolare di tutela, per la quale non è necessario dimostrare l'illegittimità del provvedimento lesivo (v. sentenze nelle cause riunite nn. 43, 45 e 48-59 del 15 luglio 1960, Raccolta 1960, p. 924; nn. 19 e 65-63, Raccolta 1965, p.640; nn. 84-63,87-63 e 93-63; Raccolta 1964, p. 655, 939, 990; nn. 25-60, Raccolta 1962, p. 58-59). La risarcibilità del danno subito da un funzionario anche indipendentemente dall'illegittimità della decisione impugnata è stata ancora recentemente da voi confermata nella sentenza del 12 luglio 1973 nelle cause riunite nn. 10 e 47-82 (Di Pillo, Raccolta 1973, p. 772).
Nessun dubbio quindi che la tutela concreta di un aspetto della personalità del funzionario può trovare la sua realizzazione anche in questo riconoscimento di una riparazione per eventuali danni morali.
2.
Possiamo quindi passare ad esaminare se nella specie esista il presupposto, cioè il comportamento di colpa di chi aveva il potere di agire per la Commissione.
Nella decisione che l'ha trasferito dalla divisione competente per le «strutture sociali in agricoltura e il problema fondiario» a una divisione avente compiti più circoscritti e una funzione che si può ritenere meno significativa sul piano generale dello sviluppo della politica agraria, qual è quella che s'interessa dei settori del tabacco e del luppolo, il ricorrente ravvisa una manovra per spingerlo ad abbandonare volontariamente il servizio della Commissione in coincidenza con la disciplina speciale relativa al volontariato; quanto meno, egli fa rientrare il provvedimento nella realizzazione di un piano volto a estrometterlo dalle funzioni presso quella divisione di primaria importanza di cui, all'inizio del 1969, aveva assunto la responsabilità.
Non vi è dubbio che, tenuto conto delle diverse competenze delle due divisioni qui considerate, degli interessi propri del ricorrente e dell'importanza della divisione che questi aveva diretto per alcuni anni, ricevendo anche in tale qualità, nel novembre 1969 e nel gennaio 1972, notazioni eccellenti sotto ogni aspetto, il suo trasferimento nell'altra divisione, soprattutto se considerato nel contesto dei fatti che hanno preceduto tale decisione, era suscettibile di pregiudicarlo sul piano morale, e forse anche sul piano dello sviluppo della sua carriera professionale.
I diversi episodi allegati dal ricorrente per mostrare l'ostilità di cui egli pretende di essere stato fatto segno da parte del suo superiore diretto in una forma che si sarebbe tradotta in un vero e proprio boicottaggio dell'attività da svolgere (allegazioni sostanzialmente non contraddette per quanto riguarda la materialità dei fatti riferiti) sono spiegati dalla convenuta in maniera generale come una reazione al comportamento dello stesso ricorrente, il quale sarebbe stato animato da uno spirito sistematicamente contrario all'accettazione delle necessità di funzionamento e di interesse del servizio. La Commissione afferma che all'epoca in cui si trattava di varare il piano Mansholt, relativo alla modificazione delle strutture agricole, l'interesse del servizio aveva richiesto di attribuire particolari responsabilità e compiti di coordinazione al capo della divisione E/1, la quale era stata incaricata di definire gli orientamenti generali per certe attività di altre divisioni aventi campi d'azione strettamente interdipendenti in relazione alle esigenze di quella riforma. A questa organizzazione del servizio, il ricorrente avrebbe reagito negativamente rifiutandosi di accettare una situazione che era comune anche agli altri capi di divisione della sua direzione in rapporto al capo della divisione E/1, e che il ricorrente considerava come un inammissibile stato di subordinazione incompatibile con il suo grado e con le sue funzioni. Secondo la convenuta, questo rifiuto è all'origine dei vari incidenti allegati dal ricorrente.
Risulta dagli atti che il capo della divisione E/1 impartiva correntemente ordini al ricorrente, chiedendogli dati, note, studi da fornire entro un determinato termine su questioni di competenza della divisione E/3. Non risulta invece che il ricorrente abbia mai omesso di fornire puntualmente quanto gli era così richiesto. La convenuta non ha precisato alcun fatto concreto atto a mostrare mancanze da parte del ricorrente ai suoi doveri d'ufficio. Risulterebbe al contrario che questi fosse animato da grande dedizione al servizio. Stando così le cose, non gli si può fare un appunto solo perché egli non vedeva di buon occhio la sua sottoposizione di fatto a un collega. In un organismo dove il senso della gerarchia è notoriamente assai sviluppato, come pare sia negli uffici della Commissione, è consono al rispetto degli stessi poteri di ogni funzionario che gli ordini sul lavoro da eseguire gli vengano impartiti dal superiore e non da un funzionario di pari grado e qualifica.
La Commissione ci dice che è stato in eguito all'atteggiamento sfavorevole del ricorrente a questa situazione che si sono verificate le difficoltà che hanno poi condotto ai fatti che troviamo all'origine di questa causa. Peraltro non riusciamo a comprendere perché un atteggiamento di protesta mantenuto in termini rispettosi dell'autorità, e tale da non contraddire il dovere di collaborazione incombente sul ricorrente nell'ambito del servizio, abbia potuto giustificare la progressiva forzata estromissione del ricorrente stesso dall' esercizio reale delle sue funzioni di capo divisione, e un atteggiamento di malvolenza nei suoi confronti, il quale solo può spiegare certe reazioni brusche con rimproveri del tutto gratuiti da parte del direttore preposto al ricorrente.
3.
Dall'esame del fascicolo personale del ricorrente risulta che questi ha compiuto al servizio della Commissione una carriera esemplare. Entrato in servizio nel maggio 1959 in qualità di amministratore principale per assistere il capo della divisione IV e poi della divisione III nei rapporti con il Consiglio e con il Comitato dei rappresentanti permanenti, ha svolto le sue mansioni in maniera tale da meritare i più vivi e ripetuti elogi dei suoi superiori.
Nominato capo divisione all'inizio del 1969, assegnato alla divisione E/3 della direzione generale dell'agricoltura, il ricorrente, fin dal primo anno del suo servizio in questa nuova qualità, ha ricevuto delle notazioni ottime sotto tutti i riguardi. Nel rapporto stabilito nel novembre 1969, ne viene messa in rilievo la vivacità d'ingegno e la grande volontà e capacità di lavoro, la forte dedizione al servizio, l'autorità e le doti di direzione necessarie per assumere le responsabilità di una divisione.
Anche il secondo rapporto relativo alla sua attività di capo divisione, compilato il 28 gennaio 1972 dal diretto superiore del ricorrente, ne conferma l'eccellenza per quanto riguarda sia la competenza, sia il rendimento, sia il suo comportamento in servizio. Ne viene tra l'altro segnalato l'alto senso di responsabilità.
Peraltro, risulta dalla documentazione allegata al ricorso che già fin dal 1970 il ricorrente aveva cominciato a far rilevare, sia pure in forma rispettosa, di essere impedito di partecipare pienamente ai lavori attinenti alle incombenze e al settore d'interessi della sua divisione, come risultava ad esempio dal fatto di essere lasciato al di fuori di certe riunioni che si tenevano nell'ambito della direzione generale agricoltura, relative a problemi a cui la sua divisione era direttamente interessata.
Segnalazioni di questo genere relative a diverse difficoltà e impedimenti al pieno esercizio delle funzioni si susseguono e diventano sempre più frequenti negli anni successivi, senza però provocare reazioni da parte del direttore competente a cui costantemente e con espressioni di fiducia il ricorrente si rivolgeva. In tale contesto, l'osservazione sopra riferita di quest'ultimo circa l'«alto senso di responsabilità» che egli eveva notato nel dott. Scuppa potrebbe assumere il senso di una beffa. Ma interpretarla così sarebbe forse prestare al suo autore un'intenzione inesistente: e conviene dunque prenderla nel suo significato letterale. In tal caso, però, diventa difficile spiegare l'atteggiamento negativo costantemente tenuto nei confronti del responsabile di una divisione di primaria importanza nell'ambito della direzione a lui affidata.
Il carattere della presente controversia ci obbliga a scendere nei particolari, perché solo un esame scrupoloso può dare un quadro concreto della situazione in cui il ricorrente si è trovato a svolgere le sue funzioni, e può al tempo stesso mettere in piena luce il significato della decisione di trasferimento in relazione alla quale il ricorrente chiede il risarcimento del danno morale e materiale che gliene risulta.
4.
Il dott. Scuppa cita tutta una serie di fatti avvenuti successivamente alla presa di funzioni nel suo posto di capo della divisione E/3, per mostrare che, dopo essere stato messo in una situazione di reale subordinazione di fatto nei confronti di un suo pari grado — il responsabile della divisione E/1 — in una situazione cioè che non potrebbe essere giustificata per esigenze relative allo svolgimento da parte di quest'ultimo di funzioni di mera coordinazione delle attività delle varie divisioni in seno a una stessa direzione, aveva subito vessazioni di vario genere: è stato sistematicamente escluso da riunioni che interessavano da vicino l'attività della sua divisione, veniva tenuto all'oscuro di lavori della Commissione e di dati e informazioni che ugualmente interessavano la sua divisione, i funzionari da lui direttamente dipendenti ricevevano istruzioni da parte non solo del suo direttore — senza neppure che egli ne fosse al corrente — (v. allegato 19 al reclamo amministrativo del 14 giugno 1973), ma del suo stesso collega, capo della divisione E/1; gli era impedito qualsiasi contatto diretto con i superiori i quali si rifiutavano sistematicamente di riceverlo e di rispondere a sue istanze di chiarimenti e ai tentativi di cercare di eliminare eventuali malintesi, riceveva risposte brusche e accuse gratuite in relazione a domande esposte nei termini più corretti relative a esigenze di funzionamento del servizio.
Ci riferiamo a fatti specifici sui quali il ricorrente, all'epoca in cui si sono verificati, ha preso posizione in note comunicate al suo superiore diretto, e sulla materialità dei quali non vi sono state contestazioni da parte della Commissione. Si deve anzitutto premettere che, come risulta dal documento n. 1641/VI/69 del 10 febbraio 1969 (allegato n. 5 al reclamo amministrativo), la decisione di attribuire alla divisione E/1 il compito di dare un orientamento generale ai lavori relativi a tutta una serie di importanti competenze della divisione del ricorrente e di altre divisioni della stessa direzione, aveva costituito una misura di carattere generale interna alla direzione e del tutto indipendente dal ricorrente il quale ha preso servizio come capo divisione successivamente a tale data. Peraltro, il ricorrente nota già all'inizio di settembre 1969 che il capo della divisione E/1 non si limitava a dare un orientamento generale di carattere politico ai lavori della sua divisione, ma, oltre a richiedere precise prestazioni al suo collega capo della divisione E/3, come abbiamo già rilevato, si rivolgeva anche direttamente ai subordinati di questi impartendo loro ordini e ben precise istruzioni di lavoro che davano termini tassativi per la loro esecuzione. Di fronte a fatti di questo genere, che costituivano indubbiamente un'interferenza poco compatibile con le regole gerarchiche e che non rientravano nell'ambito dei compiti di orientamento generale attribuiti al capo della divisione E/1, non si può dar torto al ricorrente se questi ha espresso fin dall'inizio delle sue funzioni di capo divisione delle riserve ben precise e decise (v. nota del 6 ottobre 1969 al signor Rendcki, capo della divisione E/1, con copia al direttore, in allegato 6 al citato reclamo).
Mutamenti di rilievo nelle responsabilità del ricorrente vengono comunicati a questi all'ultimo istante senza consultazione preliminare e dopo che i suoi subordinati già erano stati messi al corrente (v. allegato 17 al reclamo amministrativo sopra citato).
In allegato 20 vi è una nota in data 5 giugno 1972 rivolta al direttore Craps in cui il ricorrente lamentava di mancare costantemente di informazioni necessarie per il lavoro della sua divisione o di esser messo al corrente troppo tardi per potere utilmente assolvere i suoi compiti. Un'ulteriore segnalazione nello stesso senso, in relazione a un caso preciso, risulta dall'allegato 21, attinente a un documento in data 15 giugno 1972.
Non risulta che a queste prese di posizione, rispettose ma chiare e precise, del ricorrente, il superiore a cui esse erano rivolte abbia mai reagito. Tutti gli sforzi per chiarire eventuali malintesi ed eliminare le difficoltà erano semplicemente lasciati cadere nel vuoto. Già nella nota del 18 febbraio 1972 il ricorrente aveva esposto al suo direttore i diversi problemi a cui egli si era trovato di fronte nell'espletamento delle mansioni di capo divisione. Trattasi di un documento di diciotto pagine pieno di fatti, il cui oggetto era in epigrafe chiaramente messo in evidenza in questi termini:
«domanda di garanzie per quanto riguarda il rispetto:
—
del mio dovere (e del mio diritto) di adempiere efficacemente i miei obblighi verso la Commissione, senza subire intralci che sono ormai continui, per quanto riguarda l'assunzione delle mie responsabilità, la mia autorità e le possibilità di contatto e di informazione che mi spettano come capo della divisione VI-E/3;
—
della mia dignità professionale e umana».
Il ricorrente terminava questa dettagliata nota di doglianze pregando il suo direttore di consentirgli di discutere francamente insieme, in uno spirito costruttivo, le menzionate difficoltà al fine di eliminarle sgombrando il terreno da una serie di problemi inutili.
Nel suo reclamo amministrativo, il ricorrente ha lamentato l'assenza totale di reazione da parte del suo direttore anche a questa nota, asserzione che non è stata smentita dalla convenuta.
Il rifiuto di qualsiasi contatto diretto da parte del suo direttore risulta documentato ancora dalle note a questo rivolte in data 16 marzo 1973 e 21 marzo 1973 (allegati 2 e 9 al reclamo amministrativo). Le accuse meramente gratuite, brutalmente espresse nella nota di risposta rivolta il 21 marzo 1973 (allegato 8) al ricorrente, possono piuttosto far pensare a un'assenza di obiettività e di serenità da parte del superiore nei confronti del suo capo divisione. Anche lo stile direi militaresco con cui, in una riunione con il Consiglio, lo stesso direttore gli ingiunge di lasciare la sala per far posto a un altro funzionario (fra l'altro di grado inferiore, v. allegato 4) non pare tale da poter contribuire all'armonia dei rapporti umani nell'ambito del servizio.
5.
Le deficienze attinenti al comportamento nel servizio che risultano da questa serie di fatti non appaiono imputabili al ricorrente, il quale ha più volte manifestato la sua piena disponibilità a rimuovere ogni elemento eventuale di attrito o di malinteso che potesse esistere fra lui e il suo superiore diretto. Noi lamentiamo qui soprattutto l'inerzia di fronte alle reiterate richieste di un colloquio in vista di una franca discussione dei problemi che indubbiamente si ponevano. Simile atteggiamento non è compatibile né con dei criteri d'efficienza, né con quel rispetto della personalità degli individui che si impone in un'amministrazione moderna.
Come ha affermato la convenuta, all'origine di tutte le difficoltà vi è la reazione negativa (ma manifestatasi solo verbalmerite) del ricorrente di fronte alle interferenze dirette nell'attività della sua divisione consentite dai superiori a un suo collega anche al livello di pura esecuzione.
Non si mette qui in questione l'opportunità di attribuire alla divisione E/1 dei compiti di coordinamento del lavoro delle altre divisioni al fine di una migliore funzionalità in relazione all'esigenza di mettere in opera il piano Mansholt. Ma non sarebbe lecito a un funzionario, sia pure del più alto grado, qual è il direttore generale dell'agricoltura (nell'ipotesi in cui la situazione riferita sopra si sia determinata con il suo consenso) di spingere così lontano il mutamento dell'organizzazione interna dei servizi decisa dalla Commissione da provocare di fatto uno svuotamento delle funzioni del dipendente a cui la Commissione aveva affidato la responsabilità di una divisione per sottoporre questa ad altri.
In tal modo, si rischia di confondere i compiti e le responsabilità, di turbare la ripartizione interna delle competenze volute dalla stessa Commissione; si viola inoltre il diritto di un funzionario espressamente dichiarato eccellente ad esercitare pienamente le sue mansioni, se ne lede la dignità, se ne compromette il rispetto di fronte ai suoi stessi subordinati.
La decisione di trasferimento, che ha costituito inizialmente l'oggetto principale del ricorso n. 4-74, rappresenta la conclusione di questo processo di irregolare estromissione di fatto del ricorrente dall' l'esercizio delle sue funzioni di capo della divisione E/3. Alla luce dei fatti che l'hanno preceduta, essa può assumere il significato di un colpo di grazia.
È possibile che il ricorrente abbia avuto una concezione delle sue funzioni che andava al di là dei poteri spettanti a un capo divisione. È possibile che il non aver nascosto tale sua concezione sia all' origine delle sue difficoltà nei rapporti con i superiori. È anche possibile che egli abbia manifestato una eccessiva sensibilità nei riguardi delle prerogative del suo posto di lavoro e del rispetto delle singole competenze. Ma tutto ciò avrebbe potuto giustificare un suo preciso richiamo all'ordine, una esplicita definizione dei limiti delle sue funzioni; non può invece giustificare la sua semplice estromissione di fatto, ad opera di altri funzionari, anche se del più alto grado, dalle funzioni e dalle responsabilità che gli incombevano per decisione della Commissione.
Nel contesto dei fatti sopra riferiti, la decisione di trasferimento potrebbe assumere obiettivamente il significato di approvazione dell'operato dei superiori del ricorrente e di sconfessione di quest'ultimo. Non risulta però che le ragioni di divergenza che potevano sussistere fra il ricorrente e i suoi superiori abbiano costituito oggetto di un esame specifico da parte della Commissione (ciò che d'altronde avrebbe richiesto che si sentisse al riguardo anche il diretto interessato). Tenuto conto del fatto che il ricorrente non è stato neppure sentito, dobbiamo presumere che gli autori della decisione non abbiano avuto una chiara visione del contesto dei precedenti in cui essa si situava e che non abbiano inteso dare all' atto un tal significato. Ma allora essi sarebbero stati indotti a prendere una decisione che, alla luce dei precedenti, sia pure a loro insaputa, assume l'aspetto di una messa in disparte di un funzionario che ha ben meritato: decisione che lo lede professionalmente e umanamente.
6.
Iudex iudicare debet secundum alligata et probata, e se c'è una garanzia da rispettare nell'interesse di tutti, funzionari o cittadini che siano, questa sta nell'osservanza rigorosa che si deve fare in ogni processo dell'antico principio di diritto.
Noi ci troviamo di fronte a una serie di prove, gravi, precise e concordanti di un trattamento non consono con le regole e le ragioni del servizio pubblico. Si potrebbe anche considerare l'ipotesi — perché nelle vicende umane c'è sempre una causalità — si potrebbe cioè forse anche dubitare che questo trattamento di particolare disistima e di singolare spregio del rispetto ai diritti della persona fosse dovuto a corrispondenti deficienze del funzionario in questione. Ma non è sulla base di una generica induzione di questo genere, non comprovata in alcun modo, e neanche sostenuta dalla convenuta, che si può respingere la pretesa del funzionario a che i diritti della propria personalità siano tutelati.
Se per avventura l'ammistrazione ha ritenuto che il silenzio fosse la via migliore anche per coprire eventuali deficienze del funzionario, la vostra sentenza dirà chiaro che non era questo il metodo da seguire. Se, in ipotesi, i capi da cui il ricorrente dipendeva avessero ritenuto di uniformarsi a una prassi di larghezza diffondendosi in elogi del funzionario senza che questi ne avesse il merito, per poi colpirlo nella sostanza al momento propizio, la vostra sentenza dirà chiaro che non è con questi metodi di compiacente insincerità che si governano gli uomini in un regime che deve essere esemplare per serietà, e che soprattutto deve affermare il rispetto della personalità umana.
La vostra condanna potrà quindi essere la condanna di un metodo: affinché non si pensi che la Corte di giustizia approvi che il governo degli uomini sia lasciato all'arbitrio decisionale dei sovrapposti senza che i dipendenti funzionari siano neppure messi in grado di comprendere le ragioni di provvedimenti che toccano la sostanza della loro vita.
L'autorità che ha il potere di nomina può certo disporre ad ogni momento il trasferimento di un funzionario nell'interesse del servizio. Ma quando, nel contesto dei fatti che l'hanno preceduta, la decisione assume obiettivamente il carattere di atto conclusivo rispetto a un comportamento d'insieme che è incompatibile con princìpi fondamentali che s'impongono all'attività amministrativa, essa può trovarsene a sua volta contaminata; e ciò anche a prescindere dalla procedura inabituale che pare sia stata adottata, e che potrebbe forse trovare una spiegazione nelle particolari esigenze del periodo in cui venne presa. La stessa convenuta ha d'altronde ammesso che le difficoltà che avevano contrassegnato i rapporti del ricorrente con altri funzionari della direzione E dell'agricoltura non sono del tutto estranee al suo trasferimento in altra direzione: si riconosce così un legame fra la situazione sopra criticata e la decisione impugnata, quantomeno nell'intento di quei funzionari responsabili che l'avevano promossa.
Per questo, senza bisogno di considerare la domanda subordinata relativa all'annullamento di tale decisione, vi domandiamo che la Commissione sia condannata alla riparazione dei torti subiti dal ricorrente nella sua personalità di funzionario, lasciando al vostro prudente apprezzamento la determinazione della somma che riterrete rispondente al significato morale che si attende dalla vostra decisione.
In ogni caso vi chiediamo che, nella causa n. 4-74, la convenuta sia condannata alle spese processuali.