62013CC0166
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 25 de junio de 2014 (
1
)
Asunto C‑166/13
Sophie Mukarubega
contra
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
[Petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal administratif de Melun (Francia)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2008/115/CE — Retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular — Procedimiento de adopción de una decisión de retorno — Principio del respeto a los derechos de defensa — Denegación por la Administración de la concesión de una autorización de residencia en calidad de refugiado a un nacional de un tercer país en situación irregular que lleva aparejada la obligación de abandonar el territorio — Derecho a ser oído antes de dictarse la decisión de retorno — Riesgo de fuga — Incidencia de la existencia de un recurso de Derecho interno con efectos suspensivos que permita al extranjero ser oído a posteriori»
I. Introducción
1.
La presente petición de decisión prejudicial, presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de abril de 2013 por el tribunal administratif de Melun (Francia), se refiere a la naturaleza y al contenido del derecho a ser oído establecido en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») antes de la adopción de una decisión de retorno, con arreglo a la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. (
2
)
2.
Esta petición ha sido formulada en el marco de un litigio en el que son parte la Sra. Mukarubega y el préfet de police y el préfet de la Seine‑Saint‑Denis. La Sra. Mukarubega solicita que se anulen las resoluciones de 26 de octubre de 2012 por las que el préfet de police desestimó su solicitud de autorización de residencia y le ordenó abandonar el territorio, y que se anulen las resoluciones de 5 de marzo de 2013, por las que el préfet de la Seine-Saint-Denis le ordenó abandonar el territorio francés, rechazó la concesión de un plazo para su salida voluntaria, determinó el país de destino al que podría ser expulsada y ordenó su internamiento administrativo.
3.
En las presentes conclusiones será necesario encontrar el justo equilibro entre el derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión de retorno y la necesidad de no alargar inútilmente, o incluso abusivamente, el procedimiento de retorno, so pena de poner en peligro la lucha contra la inmigración clandestina.
II. Marco jurídico
A. Directiva 2008/115
4.
El artículo 3 de la Directiva 2008/115, titulado «Definiciones», enuncia:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
4)
«decisión de retorno»: una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno;
[...]»
5.
El artículo 5 de la Directiva 2008/115, titulado «No devolución, interés superior del niño, vida familiar y estado de salud», dispone:
«Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:
a)
el interés superior del niño,
b)
la vida familiar,
c)
el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate,
y respetarán el principio de no devolución.»
6.
El artículo 6 de dicha Directiva, titulado «Decisión de retorno», dispone:
«1.   Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
[…]
4.   Los Estados miembros podrán, en cualquier momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el periodo de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue un derecho de estancia.
[…]
6.   La presente Directiva no impedirá a los Estados miembros adoptar una decisión sobre la finalización de la situación regular, unida a una decisión de retorno y/o de expulsión y/o a una prohibición de entrada, en una única decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial […].»
B. Derecho francés
7.
El artículo L.313-11 del Code de l’entrée et du séjour des étrangers y du droit d’asile (Código en materia de entrada y estancia de los extranjeros y de derecho de asilo; en lo sucesivo, «Ceseda») dispone:
«Salvo que su presencia constituya una amenaza para el orden público, se expedirá, de pleno derecho, una tarjeta de residencia temporal con la mención “vida privada y familiar”:
[…]
7o
Al extranjero que no viva en situación de poligamia y que no esté incluido en las categorías anteriores o en aquellas que den derecho a la reagrupación familiar, cuyos vínculos personales y familiares en Francia, apreciados, en particular, en función de la intensidad, antigüedad y estabilidad de los mismos, de las circunstancias vitales del interesado, de su arraigo en la sociedad francesa y de la naturaleza de los vínculos que conserva con la familia que permanece en el país de origen, sean tales que denegarle la autorización de residencia supondría un menoscabo de su derecho al respeto de su vida privada y familiar desproporcionado en relación con los motivos de denegación, sin que se exija el requisito establecido en el artículo L.311-7. El arraigo del extranjero en la sociedad francesa se valorará teniendo especialmente en cuenta su conocimiento de los valores de la República;
[…]
11o
Al extranjero con residencia habitual en Francia, cuyo estado de salud requiera una atención médica sin la cual podría sufrir consecuencias de excepcional gravedad, siempre que no exista en su país de origen un tratamiento adecuado, salvo que concurra una circunstancia humanitaria de carácter excepcional, apreciada por la autoridad administrativa, previo informe del Director General de la agence régionale de santé [Agencia Regional de Salud], sin que se exija el requisito establecido en el artículo L.311-7. La autoridad administrativa adoptará la decisión sobre la expedición de la tarjeta de residencia previo informe del médico de la agence régionale de santé de la región en la que resida el interesado, designado por el Director General de la agence, o, en París, del médico que sea jefe del servicio médico de la prefectura de policía. El médico de la agence régionale de santé o, en París, el jefe del servicio médico de la prefectura de policía podrá convocar al solicitante a un examen médico ante una comisión médica regional cuya composición será fijada por el Conseil d’État mediante decreto.»
8.
El artículo L.313-14 del Ceseda dispone:
«Podrá concederse la tarjeta de residencia temporal a que se refiere el artículo L.313-11 […], salvo que ello suponga una amenaza para el orden público, al extranjero que no viva en situación de poligamia, cuya admisión obedezca a consideraciones humanitarias o se justifique por motivos excepcionales alegados por él, sin que pueda oponerse frente al mismo el requisito establecido en el artículo L.311-7.
[…]»
9.
El artículo L.511-1 del Ceseda establece:
«I.
La autoridad administrativa podrá obligar a abandonar el territorio francés a un extranjero que no sea nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, de otro Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo[, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3),] o de la Confederación Suiza, y que no sea miembro de la familia de un nacional de dichos Estados […], si se encuentra en alguna de las siguientes situaciones:
[…]
3o Cuando se haya denegado al extranjero la expedición o la renovación de un permiso de residencia, o cuando se le hubiese retirado un permiso previamente expedido […].»
10.
El artículo L.742-7 del Ceseda dispone:
«El extranjero al que se haya denegado definitivamente el reconocimiento de la condición de refugiado o el beneficio de la protección subsidiaria, y que no pueda ser autorizado por ningún otro título a permanecer en el territorio, deberá abandonar el territorio francés, so pena de que se adopte contra él la medida de expulsión prevista en el título I del libro V y, en su caso, las sanciones contempladas en el capítulo I del título II del libro VI.»
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11.
El 10 de septiembre de 2009, la Sra. Mukarubega, ciudadana ruandesa nacida el 12 de marzo de 1986, entró en Francia con un visado.
12.
El 4 de diciembre de 2009, solicitó al préfet de police una autorización para permanecer en Francia en calidad de refugiada. Durante la tramitación del procedimiento de asilo, la Sra. Mukarubega disfrutó de una autorización temporal para residir en Francia.
13.
Mediante resolución de 21 de marzo de 2011, el Director de la Office français de protección des réfugiés et apatrides (Oficina francesa de protección de los refugiados y apátridas; en lo sucesivo, «OFPRA») denegó a la Sra. Mukarubega el estatuto de refugiado. Esta resolución fue confirmada por otra de la Cour nationale du droit d’asile (Tribunal nacional del Derecho de asilo; en lo sucesivo, «CNDA») de 30 de agosto de 2012, que le fue notificada el 10 de septiembre de 2012.
14.
Mediante orden de 26 de octubre de 2012, el préfet de police denegó a la Sra. Mukarubega la autorización de residencia en calidad de refugiada y le ordenó abandonar el territorio francés (en lo sucesivo, «primera decisión de retorno»). Se fijó Ruanda como país de destino y se le concedió un plazo de salida voluntaria de 30 días.
15.
A pesar de esta decisión de retorno, la Sra. Mukarubega permaneció en Francia irregularmente hasta el mes de marzo de 2013, en que intentó desplazarse a Canadá con un pasaporte belga falso. En ese momento fue interceptada por la policía francesa y detenida el 4 de marzo de 2013 por uso fraudulento de un documento administrativo.
16.
Durante su detención, la Sra. Mukarubega fue interrogada acerca de su situación personal y familiar, su trayectoria, su solicitud de autorización de residencia en Francia y su posible regreso a Ruanda.
17.
Mediante orden de 5 de marzo de 2013, el préfet de la Seine-Saint-Denis ordenó a la Sra. Mukarubega abandonar el territorio francés, le denegó un plazo de salida voluntaria y determinó que su país de destino era Ruanda (en lo sucesivo, «segunda decisión de retorno»). Además, mediante orden del mismo día, acordó el internamiento administrativo de la Sra. Mukarubega.
18.
El 6 de marzo de 2013, la Sra. Mukarubega presentó ante el tribunal administratif de París un recurso de anulación contra la primera decisión de retorno. Al mismo tiempo, presentó ante el tribunal administratif de Melun un recurso contra la segunda decisión de retorno. Mediante providencia de 7 de marzo de 2013, el tribunal administratif de París remitió al tribunal administratif de Melun el recurso presentado por la Sra. Mukarubega.
19.
Mediante resolución de 8 de marzo de 2013, el magistrado designado por el Presidente del tribunal administratif de Melun anuló la orden de internamiento administrativo de la Sra. Mukarubega por el motivo de que dicho internamiento había sido notificado con anterioridad a la segunda decisión de retorno, por lo que carecía de base legal.
20.
La Sra. Mukarubega aduce ante el tribunal administratif de Melun un motivo relacionado con la vulneración de su derecho a ser oída durante todo el procedimiento, al no habérsele dado la oportunidad de formular alegaciones específicas acerca de su situación personal antes de la adopción de la primera decisión de retorno, pronunciada al tiempo que se le notificaba la denegación de autorización de residencia. Sostiene que la segunda decisión de retorno, a saber, la orden del préfet de la Seine-Saint-Denis de 5 de marzo de 2013, vulneró ese mismo principio.
21.
El órgano jurisdiccional remitente señala que, con arreglo al artículo L.511-1 del Ceseda, al extranjero que haya presentado una solicitud de permiso de residencia podrá imponérsele, en el momento en que se le deniegue ese permiso, la obligación de abandonar el territorio francés. Según dicho órgano jurisdiccional, el extranjero podrá invocar ante la administración cualquier elemento relativo a su situación personal, sin que ésta esté obligada a adoptar una decisión de expulsión en su contra.
22.
Añade que, no obstante, la decisión de denegar el permiso de residencia puede adoptarse, como ocurre en el caso de autos, sin advertir de ello al interesado y después de transcurrido un largo período desde la presentación de la solicitud de permiso de residencia, de modo que la situación personal del extranjero puede haber cambiado desde la presentación de esta solicitud.
23.
El órgano jurisdiccional remitente considera que la respuesta a los motivos esgrimidos por la Sra. Mukarubega depende de si el derecho a ser oído en cualquier procedimiento se debe interpretar en el sentido de que obliga a la Administración —cuando pretende adoptar una decisión de retorno respecto a un extranjero en situación irregular— a permitir al interesado presentar sus alegaciones, tanto si dicha decisión de retorno es consecutiva a la denegación de un permiso de residencia como si no, y, en particular, si existe un riesgo de fuga. Según este órgano jurisdiccional, el extranjero en situación irregular que sea objeto de una obligación de abandonar el territorio francés puede interponer un recurso por desviación de poder ante el juez administrativo a efectos de suspender la ejecución de la medida de expulsión. Estima que la respuesta a los motivos anteriormente expuestos depende también de si el carácter suspensivo del procedimiento iniciado ante la jurisdicción contencioso-administrativa permite introducir una excepción a que el ejercicio por parte del extranjero en situación irregular de su facultad de expresar su punto de vista con respecto a la medida de expulsión desfavorable se haga con carácter previo a su adopción.
24.
En estas condiciones, el tribunal administratif de Melun decidió, a los efectos de la resolución del presente litigio, suspender el procedimiento y plantear al el Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el derecho de ser oído en todo procedimiento, que forma parte integrante del principio fundamental de respeto del derecho de defensa y que, además, está recogido en el artículo 41 de la [Carta], en el sentido de que obliga a la Administración a permitir al interesado que presente sus observaciones cuando pretenda adoptar una decisión de retorno respecto a un extranjero en situación irregular, tanto si dicha decisión es consecutiva a la denegación de un permiso de residencia como si no y, en particular, si existe riesgo de fuga?
2)
¿Permite el carácter suspensivo del procedimiento ante la jurisdicción contencioso-administrativa establecer una excepción al carácter previo de la posibilidad de que un extranjero en situación irregular exprese su punto de vista con respecto a la medida desfavorable de expulsión adoptada en su contra?
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25.
La Sra. Mukarubega, el Gobierno francés, el Gobierno griego, el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea han formulado observaciones escritas. La Sra. Mukarubega, el Gobierno francés y la Comisión han formulado observaciones orales en la vista celebrada el 8 de mayo de 2014.
V. Análisis
A. Alegaciones
26.
La Sra. Mukarubega estima que el Tribunal de Justicia debe aplicar el artículo 41 de la Carta a las decisiones de retorno dado que, a raíz de la sentencia Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, apartados 19 a 21), los derechos fundamentales garantizados por la Carta deben ser respetados cuando una normativa nacional esté incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Según la Sra. Mukarubega, las decisiones de retorno adoptadas contra extranjeros en situación irregular constituyen una «aplicación» del Derecho de la Unión por la administración prefectoral.
27.
La Sra. Mukarubega considera que el derecho a ser oído supone, en primer lugar, ser informado previamente, de forma clara y pertinente, acerca de las medidas que se pretenden adoptar, de manera que la resolución administrativa no llegue de forma totalmente inesperada. Estima que, más allá de la obligación de información, el derecho a ser oído también debería obligar a la administración a comprobar, dirigiéndose al extranjero, el conjunto de datos pertinentes relativos a su situación, antes de adoptar una decisión de retorno.
28.
A este respecto, la Sra. Mukarubega señala que la primera decisión de retorno no fue adoptada hasta que se comprobó que la CNDA había desestimado su solicitud de asilo, más de 33 meses después de la presentación de la solicitud, sin analizar su situación personal en la fecha en que se tomó la decisión, situación que desde entonces había cambiado.
29.
Según la interesada, la denegación de la autorización de residencia fue adoptada teniendo en cuenta únicamente los datos que obraban en el expediente de residencia, y la decisión de retorno no fue adoptada con referencia a dicho expediente, pese a que, al adoptarla, el préfet de police debió haber tenido en cuenta unos datos que ni fueron recabados por la Administración, ni tampoco fueron comunicados motu proprio por la persona extranjera. En consecuencia, la Sra. Mukarubega estima que la decisión de retorno no constituye la consecuencia lógica, necesaria y exclusiva de la denegación de la autorización de residencia.
30.
Señala, a este respecto, que, aunque el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 plantee que, en principio, «los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio», esta norma se aplica «sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5». Concluye que estas excepciones dejan a los Estados miembros un margen de apreciación muy amplio en cuanto a la oportunidad de la decisión de retorno.
31.
La Sra. Mukarubega señala asimismo que la segunda decisión de retorno fue adoptada después de un interrogatorio policial que duró 50 minutos, centrado principalmente en su «periplo», en el delito de falsificación y uso de documentos administrativos falsos y, más en general, en su situación administrativa. Expone que, durante su detención, no fue informada en ningún momento de que podía ser objeto de una nueva decisión de retorno, ni, menos aún, requerida a formular alegaciones a este respecto.
32.
Por último, la Sra. Mukarubega estima que el derecho a ser oído debe ser aplicado aun cuando exista riesgo de fuga. Sólo puede admitirse una excepción a dicho principio en caso de riesgo excepcional que afecte a la seguridad interior o a un interés fundamental del Estado. El carácter suspensivo de un procedimiento ante la jurisdicción contencioso-administrativa no permite hacer una excepción al derecho de un extranjero en situación irregular a dar a conocer su punto de vista acerca de la desfavorable medida de expulsión que se pretende tomar en su contra antes de la adopción de la misma.
33.
El Gobierno francés considera que del propio tenor literal del artículo 41 de la Carta se desprende que éste va dirigido, no a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, a los órganos y a los organismos de la Unión. (
3
) Añade, sin embargo, que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, el derecho a ser oído constituye un principio general del Derecho de la Unión que se deriva no sólo del derecho a una buena administración, establecido en el artículo 41 de la Carta, sino también del respeto de los derechos de defensa y del derecho a un juicio justo, establecidos en los artículos 47 y 48 de la Carta. Según ese mismo Gobierno, el respeto del derecho a ser oído se exige no sólo a las instituciones de la Unión, en virtud del artículo 41 de la Carta, sino también, al constituir un principio general del Derecho de la Unión, a las administraciones de los Estados miembros cuando adopten decisiones que entren en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, aun cuando la legislación aplicable no establezca expresamente tal formalidad. (
4
)
34.
El Gobierno francés estima que, en virtud de la Directiva 2008/115, una decisión de retorno es la consecuencia directa y obligada de haberse comprobado que la persona de que se trata está en situación irregular. En efecto, según ese Gobierno, una vez comprobado el carácter irregular de la estancia, la adopción de una decisión de retorno constituye una obligación para los Estados miembros. Según ese mismo Gobierno, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 obliga a los Estados miembros a dictar una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país en situación irregular en su territorio, a excepción de los supuestos específicos contemplados en los apartados 2 a 5 de dicho artículo. De ello se deriva, a su entender, que, cuando se ha dado trámite de audiencia al nacional de un tercer país durante la tramitación del procedimiento relativo al derecho de residencia, no es necesario repetir nuevamente ese trámite antes de dictar una decisión de retorno.
35.
El Gobierno francés añade que, habida cuenta del número de solicitudes de permiso de residencia que cada año tramita la Administración, la carga que supondría dar nuevamente audiencia a la persona afectada antes de dictarse una decisión de retorno podría suponer un obstáculo aun mayor para preparar con conocimiento de causa la decisión, sin aumentar por ello de manera significativa la protección del extranjero, y hacer fracasar el propio procedimiento de retorno, poniendo a los Estados miembros en la imposibilidad de evitar la fuga de una persona en situación irregular.
36.
El Gobierno francés señala que, en el asunto principal, la Sra. Mukarubega, cuya solicitud de asilo había sido desestimada definitivamente, estaba perfectamente informada de que su residencia en territorio francés era irregular y de que corría el riesgo de ser objeto de una medida de expulsión. Señala que, precisamente, en el acta de la declaración que le fue tomada durante su detención, se refleja que era plenamente consciente de ese riesgo.
37.
Subraya, asimismo, que un nacional de un tercer país al que haya sido denegada la concesión de un permiso de residencia puede personarse en cualquier momento en la prefectura para que se le tome nuevamente declaración con el fin de hacer valer datos nuevos a los efectos de regularizar su situación.
38.
Por lo que respecta a la segunda decisión de retorno, el Gobierno francés señala que la Sra. Mukarubega fue detenida al amparo del artículo 62-2 del code de procédure pénale [Código de Procedimiento Penal]. Aclara que, en ese marco, fue interrogada por los servicios de policía, entre otros extremos, acerca de su situación en relación con su derecho de residencia. Según dicho Gobierno, el extranjero tiene derecho, en el marco de su detención, a las garantías procesales, entre ellas, la de ser asistido por un abogado y por un intérprete.
39.
El Gobierno francés propone, con carácter subsidiario, contestar a la segunda cuestión prejudicial que la Directiva 2008/115 ha de ser interpretada en el sentido de que la posibilidad para el nacional de un tercer país de interponer contra la decisión de retorno de que es objeto un recurso con efectos suspensivos ante un órgano jurisdiccional y de alegar ante el juez todos los elementos pertinentes acerca de su situación personal permite compensar las limitaciones que puedan existir a su derecho a ser oído antes de la adopción de dicha decisión.
40.
El Gobierno neerlandés considera que el principio del derecho de defensa, tal y como se refleja actualmente en el artículo 41 de la Carta, incluye, en particular, el derecho de toda persona a ser oída antes de que se adopte una decisión que pudiera ser desfavorable para ella. Según dicho Gobierno, sólo puede apreciarse si se ha vulnerado el principio del derecho de defensa después de analizar todos los aspectos y los trámites del conjunto del procedimiento, pues una infracción de esta índole no puede, en principio, resultar de irregularidades formales posteriormente «subsanadas» a lo largo del procedimiento, tomado en su conjunto, si no se ha producido un perjuicio efectivo para el interesado.
41.
En cuanto a la primera decisión de retorno tomada contra la Sra. Mukarubega, el Gobierno neerlandés considera que no ha existido vulneración del principio del derecho de defensa. Estima que el derecho a ser oído sólo puede apreciarse en función de los elementos desfavorables de una decisión de retorno. Pues bien, según el Gobierno neerlandés, ni la declaración de que se encuentra en situación irregular, ya acreditada por la falta de un permiso de residencia válido, ni la obligación de retorno derivada del hecho de que el extranjero no dispone de un permiso de residencia válido, tienen un carácter desfavorable. En cambio, el hecho de establecer un plazo en el cual el extranjero debe abandonar el territorio del Estado miembro sí constituye, según dicho Gobierno, un elemento desfavorable de la decisión de retorno, acerca del cual el interesado ha de ser oído, especialmente cuando el plazo máximo de 30 días pueda reducirse. Sin embargo, según el Gobierno neerlandés, si bien existe la posibilidad de que el interesado interponga ante una instancia de la jurisdicción contencioso‑administrativa un recurso con efectos suspensivos referido a la legalidad de la decisión de retorno, el hecho de no haber sido oído previamente por la autoridad administrativa tampoco constituye una desventaja desproporcionada o que suponga un perjuicio para el interesado. Además, considera que el principio del derecho de defensa no puede ser objeto de una aplicación sin límites, so pena de menoscabar la finalidad de la Directiva retorno.
42.
Por último, dicho Gobierno considera que la segunda decisión de retorno no debe considerarse tal, en el sentido de la Directiva 2008/115, ni, por lo tanto, examinarse en relación con el principio del derecho de defensa, dado que, según él, en la primera decisión de retorno se consideró probado que la Sra. Mukarubega residía ilegalmente en Francia y se le concedió un plazo para abandonar Francia. De este modo, según dicho Gobierno el procedimiento de retorno, en el sentido de la Directiva 2008/115, se inició con la primera decisión de retorno, por lo que las posibles medidas coercitivas posteriores, como la segunda decisión de retorno, deben considerarse actos adoptados en ejecución de una decisión de retorno ya adoptada.
43.
El Gobierno griego estima que el derecho a ser oído previamente es un derecho que no puede verse afectado por la existencia de un recurso administrativo o jurisdiccional. No obstante, señala que, con frecuencia, como ocurre en el presente asunto, la decisión de retorno no puede disociarse de un procedimiento preexistente de solicitud de un estatuto de protección internacional, pues la primera decisión de retorno en el presente asunto es consecuencia directa de la desestimación de la solicitud de asilo en primera y segunda instancia. De ello deduce que, en tales circunstancias, el derecho a ser oído previamente a la adopción de una decisión de retorno se ha respetado, al haber tenido la interesada la posibilidad de exponer de forma eficaz su punto de vista en el marco de la tramitación del procedimiento de asilo por ella instado.
44.
Según ese mismo Gobierno, el hecho de que haya transcurrido un determinado tiempo entre la decisión desestimatoria de la solicitud de asilo y la decisión de retorno nada cambia, dado que un lapso de tiempo de dos meses y diez días no puede alterar los elementos decisivos del asunto. Considera, asimismo, que la interesada no puede contentarse con invocar, en abstracto, una vulneración de su derecho a ser oída previamente sino que, al contrario, debe probar específicamente y de manera precisa la existencia de todos los elementos decisivos que la Administración no haya podido tener en cuenta y que podrían haber conducido a un resultado diferente.
45.
La Comisión señala que el derecho a ser oído durante todo el procedimiento está consagrado en el artículo 41 de la Carta. Según la Comisión, aunque dicho artículo de la Carta precise que sólo se aplica a las instituciones y a los órganos de la Unión, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia M. (EU:C:2012:744) que «hay que señalar que, como resulta de su propio tenor literal, este precepto es de aplicación general». (
5
) Considera que, cuando adoptan decisiones de retorno, los Estados miembros aplican el Derecho de la Unión y están, en consecuencia, vinculados con las obligaciones derivadas de la Carta. (
6
)
46.
La Comisión estima que las autoridades competentes han de oír al interesado, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la finalidad de la Directiva 2008/115, que pretende instaurar un procedimiento eficaz que garantice que los nacionales de terceros países en situación irregular regresen lo más rápidamente posible a sus países de origen. Según la Comisión, el derecho a ser oído debe permitir a la Administración una instrucción del expediente que haga posible adoptar con pleno conocimiento de causa la decisión y motivarla adecuadamente de manera que se permita, en su caso, al interesado ejercer válidamente su derecho a recurrir. Estima, sin embargo, que este derecho no puede suponer que «el procedimiento administrativo se reabra de manera indefinida».
47.
En cuanto a la primera decisión de retorno adoptada en el caso de autos, la Comisión considera que la posibilidad existente en Derecho francés de adoptar una única orden en la que, a la vez que se deniega al solicitante de asilo la autorización de residencia, se le ordena que abandone el territorio es conforme a la Directiva 2008/115. Esta simplificación de los trámites procedimentales se justifica, según la Comisión, en la medida en que la obligación de abandonar el territorio es consecuencia lógica de la denegación de la autorización de residencia. Estima que, en tanto y cuanto los motivos por los que el interesado haya solicitado un permiso de residencia hayan sido examinados al formular sus alegaciones en el marco de su solicitud de asilo y durante la tramitación del recurso contra la desestimación de dicha solicitud, puede considerarse que se ha dado cumplimiento al derecho a ser oído previamente a la decisión de retorno y ello, con mayor motivo, cuando, como ocurre en el presente asunto, la decisión de retorno parece haber sido comunicada a la interesada menos de dos meses después de la desestimación de su solicitud de asilo.
48.
Según la Comisión, cuando se da el caso de que, entre el trámite de audiencia al interesado y la resolución adoptada al término del expediente, transcurra un lapso de tiempo importante, el juez nacional habrá de comprobar si el interesado tuvo ocasión de comunicar cualquier elemento fáctico nuevo que no hubiera podido tenerse en cuenta durante la tramitación del procedimiento.
49.
En cuanto a la segunda decisión de retorno, la Comisión considera que no puede hacerse una excepción al derecho a ser oído, ni porque haya una anterior decisión de retorno, ni tampoco debido a un riesgo de fuga, dado que, en tal caso, el interesado puede ser interrogado cuando se le detenga a los efectos de comprobar si tiene derecho de residencia.
50.
Por último, considera que la existencia de un recurso contencioso administrativo con efectos suspensivos no autoriza a hacer una excepción con respecto al derecho de un extranjero en situación irregular a ser oído previamente a la adopción de una decisión de retorno.
B. Apreciación
1. Observaciones preliminares
51.
El ámbito de aplicación de la Carta en lo relativo a la actuación de los Estados miembros está definido en su artículo 51, apartado 1, a tenor del cual las disposiciones de la Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.
52.
Como ha señalado el Tribunal de Justicia, el artículo 51 «de la Carta confirma la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la medida en la que la acción de los Estados miembros debe ser acorde con las exigencias derivadas de los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión». (
7
)
53.
En efecto, añade el Tribunal de Justicia, en el apartado 19 de la sentencia Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) y en el apartado 33 de la sentencia Pfleger y otros (EU:C:2014:281), «conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en esencia, los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas. El Tribunal de Justicia ya ha indicado que, por este motivo, no puede apreciar a la luz de la Carta una normativa nacional que no se inscriba en el marco del Derecho de la Unión. Por el contrario, cuando una normativa nacional está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe proporcionar, en el marco de una remisión prejudicial, todos los elementos de interpretación necesarios para que el órgano jurisdiccional nacional pueda apreciar la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales cuyo cumplimiento debe garantizar».
54.
El Tribunal de Justicia declara asimismo en el apartado 21 de la sentencia Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) y en el apartado 34 de la sentencia Pfleger y otros (EU:C:2014:281) que, «puesto que los derechos fundamentales garantizados por la Carta deben ser respetados cuando una normativa nacional esté incluida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, no existe ningún supuesto comprendido en el Derecho de la Unión en el que no se apliquen dichos derechos fundamentales. La aplicabilidad del Derecho de la Unión implica la aplicabilidad de los derechos fundamentales garantizados por la Carta».
55.
Es cierto que, a pesar de que el artículo 51 de la Carta, incluido bajo el título de «Disposiciones generales que rigen la interpretación y la aplicación de la Carta», define el ámbito de aplicación de ésta tanto con respecto a la Unión como con respecto a los Estados miembros, su artículo 41 sólo proclama el derecho a ser oído con respecto a las «instituciones, órganos y organismos de la Unión», (
8
) como puso de relieve el Tribunal de Justicia en su sentencia Cicala (EU:C:2011:868, apartado 28), citada por el Gobierno francés en sus observaciones escritas, (
9
) sin que el Tribunal de Justicia, pese a ello, utilizara este argumento como determinante en la solución que adoptó en esa misma sentencia.
56.
No considero coherente ni conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (
10
) que la redacción del artículo 41 de la Carta pueda introducir de este modo una excepción a lo prescrito por su artículo 51 que permita a los Estados miembros dejar sin aplicar un artículo de la Carta, incluso cuando ponen en práctica el Derecho de la Unión. Además, soy claramente partidario de que el artículo 41 de la Carta sea aplicable a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión aunque, de todos modos, como señala el Gobierno francés, el derecho a ser oído constituye, con arreglo a una jurisprudencia constante, un principio general del Derecho de la Unión que «se deriva no sólo del derecho a una buena administración, establecido en el artículo 41 de la Carta, sino también del respeto de los derechos de defensa y del derecho a un juicio justo, establecidos en los artículos 47 y 48 de la Carta». (
11
) El respeto de este derecho a ser oído se exige, en este concepto, al menos a las autoridades «de los Estados miembros cuando adopten decisiones que entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión». (
12
)
57.
Como señalé en el punto 49 de mi postura a este respecto en el asunto G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, apartado 49), «estando reconocida desde hace largo tiempo por la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia la obligación de las autoridades nacionales de respetar el derecho a ser oído antes de adoptar una decisión que pueda afectar de forma desfavorable a los intereses de una persona, el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta confirma esa obligación y le da rango de valor constitucional».
58.
En este caso, la adopción de una decisión de retorno por parte de un Estado miembro se hace en aplicación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 y, por lo tanto, del Derecho de la Unión, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del artículo 51, apartado 1, de la Carta. De ello se infiere que, en una situación como ésta, que se rige por el Derecho de la Unión, los Estados miembros deben aplicar los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento jurídico de la Unión, entre ellos, el derecho a ser oído cuando la autoridad nacional se propone adoptar una decisión lesiva para una persona. (
13
)
59.
La decisión de retorno, en el sentido de la definición contenida en el artículo 3, punto 4, y a la que se refiere el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, constituye, contrariamente a lo señalado por el Gobierno neerlandés (
14
) en sus alegaciones, una resolución lesiva para su destinatario. Por medio de esta decisión, un Estado miembro declara irregular la situación de un nacional de un tercer país y le impone una obligación de retorno, o la enuncia. (
15
)
60.
El sexto considerando de la Directiva 2008/115 precisa que los Estados miembros deben garantizar un procedimiento justo y transparente para las decisiones de retorno.
61.
Sin embargo, la Directiva 2008/115 no prevé ningún trámite específico para dar audiencia al nacional de un tercer país antes de la adopción de una decisión de retorno. (
16
) Las garantías procedimentales establecidas en el capítulo III de la Directiva 2008/115 se refieren únicamente a la forma que debe adoptar la decisión de retorno (artículo 12), (
17
) las vías de recurso (artículo 13) y las garantías a la espera del retorno (artículo 14).
62.
En estas circunstancias, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el respeto de dicho derecho se impone incluso cuando la normativa aplicable no establezca expresamente tal formalidad. (
18
)
63.
De ello se deduce que la regulación de las condiciones conforme a las que debe garantizarse el respeto del derecho de defensa de los nacionales de terceros países en situación irregular y las consecuencias de la vulneración de ese derecho corresponden al Derecho nacional, siempre que las reglas adoptadas en ese sentido no sean más desfavorables que las que protegen a los particulares en situaciones de Derecho nacional comparables (principio de equivalencia) y no hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (
19
)
64.
Pues bien, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia M. (EU:C:2012:744, apartado 87 y jurisprudencia citada), «el derecho a ser oído garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses». El Tribunal de Justicia añade, en esa misma sentencia que «dicho derecho exige igualmente que la Administración preste toda la atención necesaria a las observaciones formuladas de este modo por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisión detalladamente». (
20
)
65.
En consecuencia, la autonomía procedimental de los Estados miembros, resultado de la ausencia de un procedimiento específico en la Directiva 2008/115, no puede tener como consecuencia privar al nacional de un tercer país de su derecho a que la autoridad nacional oiga sus alegaciones antes de adoptar contra él una decisión de retorno.
66.
No obstante, el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones al ejercicio de los derechos consagrados en la misma, siempre que la limitación de que se trate esté prevista por la ley, respete el contenido esencial del derecho fundamental en cuestión y que, con observancia del principio de proporcionalidad, sea necesaria y responda efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión Europea. (
21
) De ello se infiere que el respeto del derecho de defensa no constituye una prerrogativa absoluta, sino que puede ser objeto de restricciones, en determinadas circunstancias. (
22
)
67.
Antes de examinar más concretamente la aplicación de estos principios a las circunstancias del asunto principal, considero útil recordar que el objetivo del derecho a ser oído, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, es, por un parte, permitir la instrucción del expediente y establecer los hechos con la mayor precisión y concreción posibles, y, por otra parte, garantizar la protección efectiva del interesado. (
23
) Esta disposición pretende garantizar que cualquier decisión que afecte de manera desfavorable a una persona sea adoptada con pleno conocimiento de causa.
2. Sobre la primera cuestión prejudicial
a) Reflexiones generales acerca de la decisión de retorno
68.
Según una jurisprudencia constante, la Directiva 2008/115 sólo versa sobre el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentran en situación irregular en un Estado miembro y, por tanto, no tiene por objeto armonizar totalmente las normas nacionales en materia de residencia de extranjeros. (
24
) Sin embargo, una vez comprobada la irregularidad de la situación, las autoridades nacionales competentes deben, en virtud del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva y sin perjuicio de las excepciones que establece su artículo 6, apartados 2 a 5, adoptar una decisión de retorno. (
25
) Además, el artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115 permite a los Estados miembros «adoptar una decisión sobre la finalización de la situación regular, unida a una decisión de retorno». (
26
)
69.
Como, con razón, señala el Gobierno francés, (
27
) el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 obliga, por tanto, a un Estado miembro que no esté dispuesto a conceder un permiso de residencia a un nacional de un tercer país a dictar contra él una decisión de retorno. Por consiguiente, y sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 6, apartados 2 a 5 de dicha Directiva, me uno a la afirmación del Gobierno francés, (
28
) y del Gobierno griego (
29
) así como de la Comisión, (
30
) de acuerdo con la cual la adopción de una decisión de retorno es consecuencia obligada de la decisión que establece el carácter irregular de la situación del interesado y constituye su corolario.
70.
En consecuencia, considero que, al no existir disposiciones de Derecho de la Unión que prevean un trámite específico que garantice a los nacionales de terceros países en situación irregular el derecho a ser oídos antes de la adopción de una decisión de retorno, el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta no puede interpretarse en el sentido de que, cuando la autoridad nacional competente se disponga a adoptar una decisión que declare la existencia de una situación irregular al mismo tiempo que una decisión de retorno, (
31
) dicha autoridad deba necesariamente (
32
) informar previamente al interesado o «advertirle» (
33
) de manera que pueda alegar su punto de vista con respecto a esta última. (
34
)
71.
Sin embargo, para que el procedimiento sea justo y transparente, es necesario, con el fin de dar cumplimiento a la obligación prescrita por el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, por una parte, que el Derecho nacional prevea, explícitamente y sin equívocos, la obligación de abandonar el territorio en caso de situación irregular y, por otra parte, que las autoridades nacionales competentes garanticen al interesado su derecho a ser oído útilmente en el marco del procedimiento relativo a su permiso de residencia o, en su caso, al carácter irregular de su situación. En este caso, la obligación de dar nuevamente audiencia al interesado antes de adoptar la decisión de retorno sería redundante y desproporcionada.
72.
A este respecto, comparto enteramente la observación de la Comisión según la cual el derecho a ser oído antes de que se adopte una decisión de retorno no puede instrumentalizarse con la finalidad de que «se reabra de manera indefinida el procedimiento administrativo». (
35
) En efecto, debe evitarse complicar el procedimiento o alargarlo inútilmente, sin aumentar la protección jurídica del interesado, (
36
) y ello, con el fin de preservar el equilibro entre el derecho fundamental del interesado a ser oído antes de que se adopte en su contra una decisión y la obligación de los Estados miembros de luchar contra la inmigración ilegal.
b) Aplicación a la primera decisión de retorno
73.
En el presente asunto, mediante una orden de 26 de octubre de 2012, es decir, menos de dos meses después de que se notificara a la Sra. Mukarubega la resolución de la CNDA (confirmatoria de la del OFPRA) denegándole el estatuto de refugiado, las autoridades francesas denegaron a la Sra. Mukarubega la autorización de residencia en calidad de refugiada, obligándola, al mismo tiempo, a abandonar el territorio francés. Deseo señalar a este respecto que el artículo L.511-1, I, 3o, del Ceseda prevé expresamente que la autoridad administrativa francesa competente podrá obligar a abandonar el territorio francés a un extranjero que no sea ciudadano de un Estado miembro de la Unión, de otro Estado parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) o de la Confederación Suiza, y que no sea miembro de la familia de un ciudadano de dichos Estados, cuando se haya denegado al extranjero la expedición o la renovación de un permiso de residencia, o cuando se le hubiese retirado un permiso previamente expedido. (
37
)
74.
Además, según consta en los autos ante el Tribunal de Justicia, el artículo L.742‑7 del Ceseda precisa que el extranjero al que se haya denegado definitivamente el reconocimiento de la condición de refugiado o el beneficio de la protección subsidiaria, y que no pueda ser autorizado por ningún otro título a permanecer en el territorio, deberá abandonar el territorio francés, so pena de que se adopte contra él una medida de expulsión.
75.
Es obligado señalar que la primera decisión de retorno se tomó al término del procedimiento relativo al derecho de residencia de la Sra. Mukarubega en calidad de refugiada, procedimiento en el que pudo exponer de manera exhaustiva el conjunto de los motivos de su solicitud de asilo, (
38
) y después de haberse agotado todas las vías de recursos previstas en Derecho nacional contra la desestimación de dicha solicitud. (
39
) Además, la Sra. Mukarubega no niega haber sido oída en relación con su solicitud de asilo, tanto por el OFPRA, por una parte, como por la CNDA, por otra, de una manera adecuada y efectiva, y en unas condiciones que le permitieron exponer el conjunto de los motivos de su solicitud.
76.
Sin embargo, la Sra. Mukarubega reprocha concretamente a las autoridades nacionales competentes no haberla oído en relación con la evolución de su situación personal entre la fecha de su solicitud de asilo y la fecha en que fue adoptada la primera decisión de retorno, es decir, en ese período de 33 meses. Esta alegación no es pertinente, dado que la Sra. Mukarubega fue oída una segunda vez por la CNDA en relación con su solicitud de asilo el 17 de julio de 2012, es decir seis semanas antes de la resolución de esta última de denegarle el asilo y un poco más de tres meses antes de la primera decisión de retorno, lo cual no puede considerarse un período irrazonable.
77.
En mi opinión, en las circunstancias del asunto principal, las autoridades nacionales adoptaron la decisión de retorno de conformidad con el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta sobre el derecho a ser oído.
78.
Propongo, por lo tanto, contestar a la primera cuestión prejudicial que el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no obliga a una autoridad nacional a volver a oír al nacional de un tercer país cuando pretenda adoptar una decisión de retorno tras haber declarado el carácter irregular de su situación como consecuencia de una resolución en la que le ha sido denegado el asilo, al término de un procedimiento en que su derecho a ser oído ha sido plenamente respetado.
79.
Esta conclusión sólo abarca, en el presente asunto, el expediente iniciado por la Sra. Mukarubega para obtener la condición de refugiada, el procedimiento al término del cual se le denegó tal estatuto y se declaró irregular su situación, y también la decisión de retorno contra ella adoptada, que constituye su necesaria consecuencia, a la luz del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
80.
Por lo tanto, se aplica sin perjuicio de que una legislación nacional permita a un nacional de un tercer país iniciar otro procedimiento con arreglo a otra fundamentación jurídica, como precisamente ocurre con la legislación francesa.
81.
Sobre esta cuestión, el Gobierno francés subraya que, en Francia, un nacional de un tercer país a quien se haya denegado un permiso de residencia puede, en cualquier momento, personarse en la prefectura para que se le tome nuevamente declaración, con el fin de hacer valer datos nuevos a los efectos de regularizar su situación.
82.
Añade, en particular, que el artículo L.313-11, 7o, del Ceseda permite expedir un permiso de residencia a un nacional de un tercer país por razones basadas en el respeto a su vida privada y familiar, sin que pueda oponerse frente al mismo el carácter irregular de su estancia. Lo mismo ocurre, según dicho Gobierno, con el artículo L.313-11, 11o, del Ceseda, por motivos basados en su estado de salud. Además, según el Gobierno francés, el artículo L.313-14 del Ceseda permite expedir un permiso de residencia a un nacional de un tercer país cuando su expedición obedezca a consideraciones humanitarias o se justifique por motivos excepcionales alegados por él, sin que, del mismo modo, pueda oponerse frente al mismo el carácter irregular de su estancia.
83.
En mi opinión, estas disposiciones de Derecho francés entran en el ámbito de aplicación del artículo 5, letras b) y c), de la Directiva 2008/115 y de la excepción al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 contemplada en el apartado 4 de dicho artículo. (
40
) En efecto, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115, los Estados miembros podrán conceder un permiso de residencia por razones humanitarias o de otro tipo a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el periodo de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue un derecho de estancia.
84.
Es evidente que, cuando, como ocurre en Francia, la legislación nacional prevé la posibilidad de expedir un permiso de residencia a un nacional de un tercer país por motivos excepcionales, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115, no puede adoptarse una decisión de retorno contra una persona que haya presentado una solicitud de permiso de residencia basada en alguno de esos motivos, sin haberla oído antes al respecto. De otro modo, se corre el riesgo de que la decisión de retorno se base en datos incompletos u obsoletos, y no en informaciones precisas y actualizadas.
85.
Considero que, en un supuesto como ése, corresponde al interesado formular una solicitud motivada, basada en los motivos contemplados por la legislación nacional, y completar la misma con todos los datos y pruebas necesarias.
86.
Tal podría ser el caso, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe tal extremo, de la solicitud presentada al amparo del artículo L.313-14 del Ceseda por la Sra. Mukarubega el 28 de septiembre de 2012, esto es, tras la desestimación definitiva de su solicitud de asilo por la CNDA (10 de septiembre de 2012) y antes de que le fuera notificada la primera decisión de retorno (el 26 de octubre del mismo año).
87.
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el cambio en su situación personal desde que presentó su solicitud de asilo, alegado por la Sra. Mukarubega en este segundo expediente, constituye un motivo de regularización de su situación con arreglo al artículo L.313-14 del Ceseda y, en su caso, si ha sido tenido en cuenta por las autoridades nacionales competentes antes de la adopción de la primera decisión de retorno. Al efectuar esta comprobación, el órgano jurisdiccional remitente deberá asegurarse de que la solicitud en cuestión haya sido presentada de buena fe y no constituya una maniobra dilatoria de la Sra. Mukarubega con la finalidad de retrasar, o incluso comprometer, el procedimiento ante las autoridades nacionales competentes y, en su caso, la adopción de una decisión de retorno. (
41
)
c) Aplicación a la segunda decisión de retorno
88.
Cabe preguntarse eventualmente, al igual que el Gobierno neerlandés, (
42
)si la adopción de una segunda decisión de retorno contra la Sra. Mukarubega era necesaria en el caso de autos, visto que, antes del 6 de marzo de 2013, (
43
) ni siquiera había recurrido (
44
) la primera decisión de retorno. Sin embargo, esta cuestión ya no es relevante a los efectos del litigio principal. En efecto, considero que, al haber optado las autoridades nacionales competentes, por las razones que sean, por adoptar una segunda decisión de retorno, estaban obligadas, con arreglo al artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, a oír a la Sra. Mukarubega antes de adoptar dicha decisión.
89.
De los autos ante el Tribunal de Justicia se desprende que, antes de la adopción de la segunda decisión de retorno, la Sra. Mukarubega fue detenida en virtud del artículo 62-2 del code de procédure pénale francés (
45
) por uso fraudulento de un documento administrativo. Dado que, durante la detención, la libertad de la Sra. Mukarubega estuvo restringida, no existía ningún riesgo de fuga que pudiera justificar, en aras del interés general, con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, una limitación de su derecho a ser oída en virtud del artículo 41, apartado 2, letra a) de la misma.
90.
Según el acta de la declaración de la Sra. Mukarubega, ésta se manifestó, entre otros extremos, sobre su derecho de residencia en Francia. Fue interrogada acerca de si aceptaba regresar a su país de origen y si deseaba permanecer en Francia. El acta muestra con claridad que sabía perfectamente que no tenía ninguno derecho de residencia legal en Francia, pese a los numerosos trámites que, a tal fin, había llevado a cabo, y que conocía las consecuencias de su situación irregular. La Sra. Mukarubega explicó que, debido al hecho de que era una «sin papeles» y que no podía ni «trabajar» ni «permanecer en Francia», había conseguido un pasaporte belga falso con la intención de desplazarse a Canadá. Debo señalar que, aunque la declaración tuvo lugar principalmente en forma de preguntas y respuestas, la Sra. Mukarubega fue requerida, al hilo de la misma, a añadir las observaciones que considerara pertinentes.
91.
De ello se infiere que la Sra. Mukarubega tuvo la posibilidad de ser oída sobre cuestiones que no eran «el mero hecho de la situación irregular». (
46
)Habida cuenta de la variedad de formas en que tuvo lugar la declaración tomada a la Sra. Mukarubega, y siempre que se hayan respetado (
47
) las garantías establecidas por la legislación (
48
)y la jurisprudencia francesas (
49
) (en particular, la asistencia de un abogado), extremo que el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar, estimo que el hecho de que esta declaración haya durado cincuenta minutos no permite, en sí mismo, considerar que haya sido insuficiente.
92.
En función de cuanto antecede, debo añadir algo a mi respuesta a la primera cuestión prejudicial, a saber, que el hecho de que una autoridad nacional haya respetado el derecho a ser oído de un interesado, en los términos prescritos por los principios generales del Derecho de la Unión y en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, al tramitar un determinado expediente (por ejemplo, una solicitud de asilo), no la exime de darle audiencia nuevamente al tramitar un procedimiento instado sobre una base jurídica diferente (por ejemplo, una solicitud de regularización de la residencia por razones humanitarias), y ello, aunque la finalidad de las dos solicitudes sea idéntica en lo esencial (en este caso, la regularización de su situación).
3. Sobre la segunda cuestión prejudicial
93.
Con esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia acerca de la cuestión de si el derecho de un nacional de un tercer país en situación irregular de iniciar, con arreglo al Derecho nacional, un procedimiento contencioso con efectos suspensivos ante un órgano jurisdiccional nacional, (
50
) permite a las autoridades administrativas nacionales no darle audiencia antes de adoptar un acto lesivo para él, en este caso, una decisión de retorno.
94.
Es evidente que esta cuestión sólo tiene sentido si se considera que, en circunstancias como las del asunto principal, no se ha respetado el derecho a ser oído, lo cual no ocurre, en mi opinión.
95.
En cualquier caso, considero que los derechos consagrados por los artículos 41 y 47 de la Carta son muy diferentes y se aplican en contextos distintos, a saber, el primero, en una fase administrativa pre-contenciosa, y, el segundo, en un contexto contencioso y judicial. (
51
) De ello se infiere que los derechos en cuestión no pueden fusionarse, so pena de suprimir el derecho de un particular a ser oído cuando la Administración se propone adoptar contra él un acto que le es lesivo y tiene acceso a un recurso jurisdiccional. La voluntad del legislador de la Unión de proteger a los administrados en todas las fases procedimentales se desprende claramente de la articulación de los artículos 41 y 47 de la Carta. No puede hacerse mezcla alguna de esos dos derechos muy diferentes, pues se correría el riesgo de abrir una brecha en la continuidad del sistema del derecho de defensa protegido por la Carta. (
52
)
96.
Por consiguiente, y siempre que no sean aplicables limitaciones autorizadas con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, (
53
) el hecho de que el interesado que sea objeto de una decisión de retorno pueda iniciar, con arreglo al Derecho nacional, un procedimiento contencioso de carácter suspensivo contra dicha decisión de retorno no puede, en mi opinión, suplir retroactivamente el incumplimiento del artículo 41 de la Carta por parte de las autoridades administrativas nacionales.
97.
No obstante, procede señalar que, en el apartado 85 de la sentencia Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588), el Tribunal de Justicia declaró que «la imposición de una sanción inicial de 700 euros [a las sociedades que no presentan sus cuentas anuales ante el órgano jurisdiccional competente] sin requerimiento previo y sin posibilidad de ser oído antes de la imposición de la sanción no afecta al contenido esencial del derecho fundamental de que se trata, ya que la interposición de un recurso motivado contra la resolución que impone la multa coercitiva determina la inaplicación inmediata de la misma y da lugar al inicio de un procedimiento ordinario en el que se garantiza el derecho a ser oído.».
98.
Las conclusiones a las que llegó el Tribunal de Justicia en la sentencia Texdata Software (EU:C:2013:588) no pueden, en mi opinión, extrapolarse al caso de autos. En ese asunto, se trataba de una sanción meramente pecuniaria, mientras que las decisiones de retorno de las que se trata en el asunto principal pueden tener una repercusión importante en la propia vida de un ser humano. Por consiguiente, sobre todo si no existe riesgo de fuga, no puedo imaginar cuáles son las razones que podrían invocarse como objetivo de interés general que justifique la falta de audiencia previa (
54
) en el asunto principal.
VI. Conclusión
99.
A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal administratif de Melun en los siguientes términos:
1)
Cuando una autoridad nacional ha comprobado el carácter irregular de la situación de un nacional de un tercer país, como consecuencia de una resolución en la que le ha sido denegado el asilo, tomada al término de un procedimiento en que se ha respetado su derecho a ser oído, prescrito por los principios generales del Derecho de la Unión y consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Derecho de la Unión no le obliga a volver a oírlo antes de adoptar contra él una decisión de retorno.
El hecho de que, al tramitar un determinado expediente (por ejemplo, una solicitud de asilo), una autoridad nacional haya respetado el derecho a ser oído de un interesado, prescrito por los principios generales del Derecho de la Unión y consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, no la exime de darle audiencia nuevamente al tramitar un procedimiento instado sobre una base jurídica diferente (por ejemplo, una solicitud de regularización de la residencia por razones humanitarias), y ello aunque la finalidad de las dos solicitudes sea idéntica en lo esencial (en este caso, la regularización de su situación).
2)
De no ser aplicables las limitaciones autorizadas con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el derecho de un nacional de un tercer país en situación irregular a iniciar un procedimiento contencioso con efectos suspensivos ante un órgano jurisdiccional nacional no exime a las autoridades administrativas nacionales de oírlo antes de adoptar contra él una decisión de retorno.
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO L 348, p. 98.
(
3
)	Sentencia Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), apartado 28.
(
4
)	Sentencia M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), apartados 82 a 86.
(
5
)	Apartado 84.
(
6
)	Sentencia Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105), apartado 21.
(
7
)	Sentencias Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105), apartado 18, y Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 32.
(
8
)	El alcance que actualmente tiene el artículo 41 de la Carta fue objeto de debate en el seno del Praesidium de la Convención que elaboró la Carta. Se propusieron enmiendas para, por una parte, extender, y, por otra, clarificar su ámbito de aplicación, que no fueron aceptadas. Véase el Proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Síntesis de las enmiendas presentada por el Praesidium (Carta 4284/00 CONVENT 37).
(
9
)	Véase el punto 33 de las presentes conclusiones.
(
10
)	Véase la sentencia N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), apartados 49 y 50.
(
11
)	Véanse las observaciones del Gobierno francés en el punto 33 de las presentes conclusiones.
(
12
)	Ídem.
(
13
)	Sentencia Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746), apartado 36.
(
14
)	Véase el punto 41 de las presentes conclusiones.
(
15
)	Véanse el artículo 3, punto 4, y el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115.
(
16
)	No deja de ser sorprendente que la Directiva 2008/115 no prevea una tramitación específica a este respecto, teniendo en cuenta las importantes repercusiones que puede tener una decisión de retorno en la vida de un ser humano, mientras que, en materia de derechos de aduanas y de Derecho de la competencia, sí se ha establecido un procedimiento para garantizar el derecho a ser oído. Véanse, en relación con los derechos de aduana, el artículo 22, apartado 6, del Reglamento (UE) no 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (DO L 269 p. 1, y corrección de errores DO L 287, p. 90), y mis conclusiones presentadas en el asunto Kamino International Logistics y Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 y C‑130/13, EU:C:2014:94), puntos 51 a 57. En relación con el Derecho de la competencia, el artículo 27, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [81 CE] y [82 CE] (DO 2003, L 1, p. 1), dispone que, «antes de adoptar las decisiones previstas en los artículos 7, 8, 23 y en el apartado 2 del artículo 24, la Comisión ofrecerá a las empresas o asociaciones de empresas sometidas al procedimiento instruido por la Comisión la oportunidad de manifestar su opinión con respecto a los cargos que les sean imputados por la Comisión. La Comisión únicamente basará sus decisiones en los cargos en relación con los cuales las partes interesadas hayan podido presentar sus observaciones. Los denunciantes participarán estrechamente en el procedimiento». El subrayado es mío.
(
17
)	El artículo 12, apartado 1, primer párrafo, de la Directiva 2008/115 establece que «las decisiones de retorno […] se dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de hecho y de derecho, así como información sobre las vías de recurso de que se dispone».
(
18
)	Véase la sentencia M. (EU:C:2012:744), apartado 86.
(
19
)	Véase la sentencia G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), apartado 35. La obligación de los Estados miembros de respetar el principio de efectividad se ve confirmada por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, según el cual, aquéllos «establecerán las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión».
(
20
)	Sentencia M. (EU:C:2012:744), apartado 88 y jurisprudencia citada.
(
21
)	Véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 101, y Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670), apartado 34.
(
22
)	Véase la sentencia Dokter y otros (C‑28/05, EU:C:2006:408), apartado 75. Véase, también, la sentencia G. y R. (EU:C:2013:533), apartado 36, en la que el Tribunal de Justicia declaró que, si bien los Estados miembros están facultados para permitir el ejercicio del derecho de defensa de los nacionales de terceros países en situación irregular según las mismas modalidades que se aplican a las situaciones internas, esas modalidades tienen que ajustarse al Derecho de la Unión, y en especial no deben perjudicar el efecto útil de la Directiva 2008/115.
(
23
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto M. (C‑277/11, EU:C:2012:253), puntos 35 y 36.
(
24
)	Véanse las sentencias Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807), apartado 28, y Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777), apartado 31.
(
25
)	Véanse, en este sentido, las sentencias El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartado 35, y Achughbabian (EU:C:2011:807), apartado 31.
(
26
)	Véase, igualmente, la propia definición de decisión de retorno según los términos establecidos en el artículo 3, punto 4, de dicha Directiva, que asocia la declaración de situación irregular a la imposición de una obligación de retorno.
(
27
)	Véase el punto 34 de las presentes conclusiones.
(
28
)	Ídem.
(
29
)	Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.
(
30
)	Véase el punto 47 de las presentes conclusiones.
(
31
)	Como así lo permite el artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115.
(
32
)	Con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2008/115, los Estados miembros pueden, no obstante, adoptar o mantener disposiciones que sean más favorables para las personas a quienes se aplica dicha Directiva, a condición de que tales disposiciones sean compatibles con la misma.
(
33
)	Véase el punto 22 de las presentes conclusiones.
(
34
)	Véase, por analogía, la sentencia M. (EU:C:2012:744), apartado 95.
(
35
)	Véase punto 46 de las presentes conclusiones.
(
36
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:370), punto 57.
(
37
)	Véanse igualmente los puntos 9 y 21 de las presentes conclusiones.
(
38
)	Deseo señalar, a este respecto, que los artículos 12 y 13 de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO L 304, p. 12, y corrección de errores DO 2005, L 204, p. 24) prevén, en particular, una entrevista personal con el interesado en relación con su solicitud en condiciones que le permitan exponer el conjunto de motivos en que se basa esta última, y ello, antes de que se adopte una decisión.
(
39
)	Véase el punto 13 de las presentes conclusiones.
(
40
)	No se desprende de los autos ante el Tribunal de Justicia indicio alguno de que se hayan vulnerado las disposiciones del artículo 5 de la Directiva 2008/115 al adoptarse la primera decisión de retorno.
(
41
)	Véase la sentencia Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), apartado 57.
(
42
)	Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.
(
43
)	El 6 de marzo de 2013, por lo tanto, después de la adopción de la segunda decisión de retorno, la Sra. Mukarubega interpuso un recurso de anulación contra la primera decisión de retorno ante el tribunal administratif de Paris.
(
44
)	Véase artículo 13 de la Directiva 2008/115.
(
45
)	Según esta disposición, «la detención es una medida coercitiva adoptada por un oficial de la policía judicial, bajo la supervisión de la autoridad judicial, mediante la cual la persona respecto de la que existan una o varias razones plausibles para sospechar que ha cometido o intentado cometer un delito castigado con una pena de privación de libertad se mantiene a disposición de los instructores de las diligencias de investigación».
(
46
)	Véase, en este sentido, el sexto considerando de la Directiva 2008/115.
(
47
)	Durante su detención, la Sra. Mukarubega fue informada de que tenía derecho a la asistencia letrada. Según el acta de notificación de la detención, la Sra. Mukarubega manifestó que quería «ser asistida por un letrado del servicio de guardia del Colegio de Abogados de Seine Saint Denis» y contar con asistencia letrada en sus interrogatorios y declaraciones, procediendo los servicios de policía a la oportuna comunicación al servicio de guardia del Colegio de Abogados. En la vista ante el Tribunal de Justicia, el abogado de la Sra. Mukarubega señaló, sin que por parte del representante del Gobierno francés se rebatiera este extremo que, «por razones logísticas» de falta de personal en el Colegio de Abogados de Saint-Seine-Denis, no se presentó ningún abogado a la declaración del 4 de marzo de 2013.
(
48
)	Véanse los artículos 63-3-1, 63-4, 63-4-1 y 63-4-2 del Código de Procedimiento Penal francés, relativo al derecho de la persona detenida a ser asistida por un abogado y a las modalidades y limitaciones de este derecho.
(
49
)	Véase, en particular, sentencia de la chambre criminelle de la Cour de cassation (Sala de lo Penal del Tribunal de Casación francés), recurso de casación de 7 de febrero de 2012, no 11-83676, relativa a la anulación de las actas de declaración del detenido por el hecho de que su abogado no llegó a presentarse.
(
50
)	Véase el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, que prevé vías de recurso más diversas.
(
51
)	Véase mi postura a este respecto en el asunto G. y R. (EU:C:2013:553), punto 47, y mis conclusiones presentadas en el asunto Kamino International Logistics y Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94), punto 69.
(
52
)	Véase mi postura a este respecto en el asunto G. y R. (EU:C:2013:553), puntos 47 y 48.
(
53
)	Véase el punto 66 de las presentes conclusiones.
(
54
)	Véase, por analogía, mis conclusiones presentadas en el asunto Kamino International Logistics y Datema Hellman Worldwide Logistics (EU:C:2014:94), punto 72.