61977C0013
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 21 de septiembre de 1977 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El procedimiento prejudicial, que debemos examinar hoy y que fue emprendido por la Cour de cassation belga, versa sobre la interpretación de la letra f) del artículo 3, del párrafo segundo del artículo 5 y de los artículos 86, 90, 30, 31 y 32 del Tratado CEE, así como sobre la interpretación de algunas disposiciones de la Directiva 72/464/CEE del Consejo relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco (DO L 303, p. 1; EE 09/01, p. 39) que entró en vigor el 1 de julio de 1973.
Para mejor comprender este procedimiento, señalaré ante todo lo siguiente:
En Bélgica, las labores del tabaco están gravadas por un impuesto sobre consumos específicos y por el Impuesto sobre el Valor Añadido. Las personas sujetas a estos impuestos son, para las labores manufacturadas en Bélgica, los fabricantes y, para las mercancías importadas, los importadores. Los impuestos son pagados por medio de sellos fiscales que pueden adquirirse en las oficinas de las autoridades del ramo. Estos sellos pueden ser fijados tanto por el fabricante como por el importador pero, como deben quedar bajo el envase de celofán cuando se emplea este tipo de embalaje (que parece ser el normal para los cigarrillos), la colocación del sello fiscal en las mercancías importadas es en la práctica realizada siempre por el fabricante, en este caso extranjero. La base para el cálculo de los derechos es el precio de venta al por menor que se indica en el sello fiscal. Este es, en principio, determinado libremente por los fabricantes e importadores. Hay que advertir, sin embargo que, como existe en Bélgica un control oficial de los precios máximos, los aumentos de precio deben ser autorizados por el Ministro de Asuntos Económicos. Al parecer sucede lo mismo con las disminuciones de precios, que deben también ser notificadas y que sólo pueden entrar en vigor después de haber transcurrido ciertos plazos.
Es importante sobre todo señalar para el presente procedimiento que los minoristas están obligados a respetar los precios indicados en los sellos fiscales. Esto. viene impuesto por el artículo 58 de la Ley belga de 3 de julio de 1969, que promulgó el Código del Impuesto sobre el Valor Añadido, que dice lo siguiente:
«Por lo que se refiere a los tabacos fabricados, importados o producidos en el país, el impuesto se percibirá en todos los casos en los que, en virtud de disposiciones legales o reglamentarias relativas al régimen fiscal del tabaco, deba pagarse el impuesto sobre consumos específicos. El impuesto se calculará con arreglo al precio inscrito en el sello fiscal, que debe ser el precio de venta impuesto al consumidor o, si no se ha previsto ningún precio, sobre la base establecida para la percepción del impuesto sobre consumos específicos.»
Una Orden Ministerial de 9 de abril de 1974, por otra parte, modificó en el mismo sentido el Reglamento anexo a la Orden Ministerial de 22 de enero de 1948, que regula la percepción del impuesto sobre consumos específicos sobre el tabaco, de modo que ahora este texto dispone también que los productos a los que se refiere deben venderse a los consumidores a los precios que se indican en los sellos fiscales.
La sociedad de la que es causahabiente la parte demandante en el litigio principal, que explota en Bélgica grandes almacenes, no se atuvo a lo dispuesto por el citado artículo 58 cuando en 1972 vendió cigarrillos a un precio inferior al indicado en el sello fiscal. L'Association des détaillants en tabac (ATAB), que es la parte demandada en el litigio principal, entabló ante el tribunal de commerce de Bruselas una acción para que cesara la venta, la cual fue estimada por el presidente de dicho tribunal. Considerando que la conducta de Inno constituía un acto de competencia desleal y una infracción del artículo 58 de la antedicha Ley, condenó a dicha empresa a que cesara de ofrecer en venta o vender cigarrillos a un precio inferior al indicado en el sello fiscal.
Inno apeló contra esta resolución alegando que el citado artículo 58 no era compatible con las normas del Tratado CEE sobre la competencia, ni con sus disposiciones sobre la libre circulación de mercancías y que infringía igualmente la Directiva del Consejo antes citada, ya que ésta no autorizaba más que precios máximos. Como la Cour d'appel no dio la razón a Inno, esta empresa recurrió a continuación ante la Cour de cassation belga, ante la cual afirmó que, al partir de la idea de que el artículo 58 de la Ley belga era compatible con el Tratado CEE, la sentencia de la Cour d'appel había infringido la letra f) del artículo 3, el párrafo segundo del artículo 5 y los artículos 85, 86 y 90, 30, 31, 32 y 36 del Tratado CEE así como las disposiciones de la Directiva 72/464 del Consejo.
Teniendo en cuenta estos argumentos, la Cour de cassation belga, mediante resolución de 7 de enero de 1977, suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial y con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, la larga lista de las cuestiones siguientes:
1)
a)
La letra f) del artículo 3, el párrafo segundo del artículo 5 y el artículo 86 del Tratado CEE ¿deben interpretarse en el sentido de que prohiben a un Estado miembro establecer o mantener en su legislación una disposición que impone, entre otras cosas, tanto a los productos importados como a los productos fabricados en el país, para su venta al consumidor, un precio de venta fijado por los fabricantes o por los importadores, cuando esta disposición puede favorecer la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado común por una o varias empresas, en el sentido del artículo 86 del Tratado CEE?
¿Está prohibido, entre otras cosas en este sentido, establecer o mantener una disposición legislativa nacional que favorece el abuso de posición dominante por una o varias empresas, que consiste en que los fabricantes o importadores de labores del tabaco puedan obligar a los minoristas de un Estado miembro a observar los precios de venta al consumidor fijados por ellos?
b)
¿Está prohibido establecer o mantener una disposición nacional como la contemplada en la letra a), incluso cuando tiene un alcance general, en el sentido de que se aplica a cualquier fabricante o importador, es decir, también a los que no tienen una posición dominante o que no la explotan de manera abusiva y, a fortiori, cuando su finalidad, objeto o efecto no consiste en ningún caso en un abuso de posición dominante?
Las disposiciones del Tratado CEE mencionadas en la letra a), eventualmente en relación con otras, ¿no deben, en un caso semejante, interpretarse en el sentido de que el establecimiento o el mantenimiento de tal disposición legislativa nacional no está en absoluto prohibida, sino que simplemente esta disposición no puede tener incidencia alguna en el ámbito de aplicación del artículo 86 del Tratado CEE, en el sentido de que está prohibido el abuso de posición dominante, incluso cuando, como en el caso presente, la misma se haya visto favorecida por esta disposición legal?
2)
El artículo 90 del Tratado CEE ¿debe interpretarse en el sentido de que nos encontramos en presencia de «empresas a las que el Estado concede derechos especiales o exclusivos», cuando, al contrario del caso de los fabricantes e importadores de otros productos que deben poner en conocimiento del Ministro de Asuntos Económicos las alzas de precios que se proponen aplicar, pero que no pueden fijar el precio obligatorio de venta al consumidor, el Estado impone a los fabricantes e importadores de ciertos productos la misma obligación de declarar las alzas de precios que se propongan pero, por medio de una disposición legislativa que declara el precio de estos productos, aumentado tras la declaración obligatoria para la venta al consumidor, les da indirectamente la posibilidad de fijar por sí mismos el precio impuesto de venta al consumidor?
En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, el mantenimiento de estos derechos especiales o exclusivos ¿puede ser contrario a las disposiciones del Tratado CEE, en particular a las contenidas en los artículos 7 y 85 a 94 inclusive?
3)
Los artículos 30, 31 y 32 del Tratado CEE, ¿deben interpretarse en el sentido de que constituye una «medida de efecto equivalente a […]», en el sentido del citado artículo 30, una normativa de un Estado miembro que, para la venta de ciertos productos al consumidor, impone un precio fijo que está indicado en los sellos fiscales y que, según los casos, es fijado tanto por los fabricantes de estos productos establecidos en dicho Estado como por los importadores de estos mismos productos, en particular procedentes de otros Estados miembros?
O bien, ¿deben interpretarse estos artículos en el sentido de que semejante normativa no constituye una medida de este tipo más que cuando consta de hecho que puede dificultar directa o indirectamente, actual o potencialmen-te, los intercambios comunitarios, lo que en cada caso debe ser comprobado por el Juez nacional?
¿La situación es diferente en el supuesto de que el Estado miembro permita a los productores y a los importadores, tras una declaración de subida de precios y respetando un cierto plazo de espera, establecer los precios, incluyendo los de venta al por menor, pero donde es el Estado el que publica los precios e impone su observancia mediante la medida antes citada?
4)
a)
Las disposiciones de la Directiva 72/464 del Consejó de Ministros de 19 de diciembre de 1972, en particular su artículo 5, ¿tienen efecto directo, en el sentido de que los particulares tienen, entre otros, el derecho de ampararse en ellas ante los órganos jurisdiccionales nacionales?
b)
El artículo 5 de la Directiva 72/464 del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, ¿debe interpretarse en el sentido de que está prohibido a los Estados miembros establecer o mantener una medida legislativa que, para la venta al consumidor de labores del tabaco importados o fabricados en el país, impone un precio de venta que esté indicado en el sello fiscal, de manera que ni se puede superar el precio máximo, ni vender el artículo a un precio inferior?
Antes de poder examinar estas cuestiones se ha de señalar aún que en 1974 Inno presentó una queja ante la Comisión y solicitó la apertura de un procedimiento, con arreglo a las normas sobre la competencia, contra la Fedetab, que es una asociación que agrupa a la mayoría de los fabricantes belgas y luxemburgueses de labores del tabaco, algunos de los cuales son igualmente importadores, contra la FNCG que, por su parte, reúne a todos los principales mayoristas belgas de labores del tabaco y contra la ATAB, que es la asociación belga de minoristas de tabaco. Al proceder así Inno se refería a una serie de acuerdos de los años 1967 a 1969 que la Fedetab celebró con la Fédération du commerce de gros, así como con los mayoristas y minoristas belgas y que se refieren a la observancia de los precios indicados en los sellos fiscales, la prohibición de cualquier rebaja y la negativa a servir los pedidos de los comerciantes que no se atuvieren a estas disposiciones sobre los precios. Como consecuencia de esta queja, la Comisión emprendió, en julio de 1974, un procedimiento con arreglo al Reglamento no 17 de 6 de febrero de 1962 y, en julio de 1975, comunicó a la Fedetab una serie de cargos. Al parecer este procedimiento sigue pendiente ante la Comisión.
Además conviene saber que Inno solicitó igualmente a la Comisión la apertura de un procedimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, contra el Estado belga por incompatibilidad del citado artículo 58 con las disposiciones del Tratado CEE y la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972. La Comisión examinó la disposición belga a la luz del artículo 30 del Tratado CEE, pero parece haber llegado a la conclusión de que no estaba justificada la interposición de un recurso.
Como hemos visto, el órgano jurisdiccional de remisión se encuentra ante la cuestión de si el artículo 58 de la Ley belga de 3 de julio de 1969, que dispone la observancia de los precios indicados en los sellos fiscales, es compatible con el Derecho comunitario. Para el examen de las diversas cuestiones planteadas, me tomaré la libertad de apartarme del orden elegido por la Cour de cassation. Me parece, en efecto, más sencillo comenzar por la Directiva del Consejo de 1972. Después me ocuparé de los problemas relativos a los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE que se refieren, como bien sabe el Tribunal de Justicia, a las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación. Examinaré finalmente el Derecho comunitario de la competencia y buscaré la doctrina que, para la solución del caso presente, se contiene, por una parte en la letra f) del artículo 3, en el párrafo segundo del artículo 5 y en el artículo 86 del Tratado CEE y, por otra parte, en su artículo 90.
1.
En relación con la Directiva del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, la Cour de cassation planteó una cuestión que tiene dos partes. Pregunta, en primer lugar, si la Directiva, y en particular su artículo 5, producen efectos directos en el sentido de la posibilidad de aplicación directa del Derecho comunitario; efectivamente, tan sólo en este caso puede un órgano jurisdiccional nacional tomar este texto como criterio de su valoración del Derecho nacional. Seguidamente la Cour de cassation quiere saber si dicho artículo 5 prohibe a los Estados miembros adoptar disposiciones legislativas que, para la venta al consumidor de las labores del tabaco importadas, o fabricadas en el país, impongan un determinado precio, o sea, el que figura en el sello fiscal.
Por lo que se refiere a esta cuestión me parece oportuno examinar en primer lugar su segunda parte.
Por ello recordaré en primer lugar el texto del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva del Consejo:
«Sin perjuicio de la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de los precios o el respeto de los precios impuestos, los fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de los productos.»
La demandante en el asunto principal, que alegó esta disposición ante el órgano jurisdiccional belga, afirma —refiriéndose en particular a la génesis y a los considerandos de la Directiva— que el legislador quiso expresar de esta manera que tan sólo son lícitos los precios máximos y que la formación de los precios, por lo demás, debe seguir siendo libre. La alusión adicional que figura en la segunda frase (en el texto español, primera): «las legislaciones sobre el respeto de los precios impuestos» puede solamente referirse, so pena de no ser compatible con el Tratado CEE, a los precios impuestos individual y contractualmente por los fabricantes. Por el contrario no se puede tratar aquí de la legislación de regímenes colectivos en el sentido de una competencia atribuida a los Estados miembros para fijar los precios ni de una facultad semejante que se hubiera concedido a los fabricantes e importadores.
A esta opinión se opone la de aquellos que pretenden que con esta adición el Consejo autorizó expresamente un sistema de precios vinculados; la falta de una tentativa de armonización en este sector permite afirmar que dicho sistema no es considerado un obstáculo a la libre circulación de mercancías.
Hay una tercera opinión en cierto modo equidistante entre las anteriores. Para sus partidarios, también la génesis y tenor de la disposición de que se trata muestran claramente que la Directiva no establece solamente el principio de los precios máximos. Semejante objetivo en relación con los precios estaría fuera de lugar, por lo demás, en una Directiva de carácter fiscal. Por otra parte, opinan que la segunda frase (primera en español) del apartado 1 del artículo 5 no debe interpretarse como una autorización expresa de los sistemas de precios fijos que estaría efectivamente fuera del marco de una armonización. Dicha frase debería, por el contrario, entenderse como una simple remisión a la competencia de los Estados miembros en el ámbito de la determinación de los precios, como una reserva a favor de los regímenes nacionales de precios impuestos que disponen o la determinación directa de los precios o la autorización de los precios impuestos por los fabricantes e importadores. La conformidad a Derecho de tales sistemas debería ser correctamente evaluada en relación con las disposiciones generales del Tratado CEE, de las que tampoco el Consejo puede disentir.
Respecto al presente litigio, se puede perfectamente demostrar, a mi parecer, que la opinión sostenida por Inno no es exacta y que la remisión que hace la Directiva a los precios máximos de venta al por menor no permite, pues, deducir de ella una prohibición de establecer un sistema de precios fijos.
Ante todo, semejante objetivo en relación con la competencia no tiene verdaderamente su lugar en una Directiva de armonización de las bases de imposición.
Por otra parte, también puede hacer referencia a los propios términos de la segunda frase (primera en español) del apartado 1 del artículo 5. Como toda disposición legislativa tiene por naturaleza alcance general, la expresión «legislaciones sobre los precios impuestos» permite perfectamente suponer que estas palabras se refieren a los sistemas colectivos de establecimiento de los precios y no tan sólo, por vía de consecuencias, a las determinaciones de los precios individuales, realizadas mediante contrato.
Las indicaciones que nos proporciona el origen de dicha disposición, finalmente, van también claramente en este sentido. De este modo, en la propuesta modificada de una Directiva relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, que la Comisión presentó al Consejo el 20 de noviembre de 1970, el apartado 1 del artículo 6, convertido más tarde en el apartado 1 del artículo 5, declaraba simplemente, después de la frase que afirmaba que los fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos: «Esta disposición no puede, sin embargo, constituir un obstáculo para la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios». El Comité Económico y Social, que debía emitir dictamen sobre esta propuesta, pidió -por motivos de los que me ocuparé inmediatamente-que los términos «precios máximos de venta al por menor» fueran reemplazados por «precios fijos de venta al por menor» o por «precios de venta al por menor». Esta propuesta de enmienda se refería al apartado 1 del artículo 5 y al apartado 1 del artículo 6. Además el Comité Económico y Social sugirió que, en el marco de la reserva a favor de las legislaciones nacionales, la segunda frase del apartado 1 del artículo 6 fuera completada con las siguientes palabras: «o sobre la determinación de los precios fijos de venta al por menor» (véase DO C 93, p. 12). Esta última propuesta correspondía a un proyecto de resolución de la Comisión de finanzas y presupuestos del Parlamento Europeo, proyecto que dicha Comisión justificó en un informe de 11 de octubre de 1971 (Parlamento Europeo, documentos de sesiones, documento no 117/71 de 11 de octubre de 1971) declarando que el texto de la Directiva debía precisar que no estaba prohibida la determinación de los precios fijos de venta al por menor. El propio Parlamento, en su resolución de 16 de diciembre de 1971 (DO C 2, p. 10) ha ido incluso más lejos. Ha mantenido también que, dado que todos los Estados miembros tenían un sistema similar, tanto el artículo 5 como el artículo 6 de la Directiva debían hablar, no de precios máximos de venta al por menor, sino de precios fijos de venta al por menor. Sin embargo, pensando al parecer en la próxima adhesión de tres nuevos Estados miembros que no conocen este sistema, el Consejo no quiso pronunciarse formalmente por esta solución, sino que prefirió añadir a la segunda frase del apartado 1 del artículo 5 una reserva sobre el respeto a los precios impuestos. Opino que esta misma génesis no permite dudar de que las palabras que se añadieron finalmente se referían tan sólo a los precios impuestos por los fabricantes e importadores y a la obligación de respetarlos que se imponía a los minoristas.
Esta interpretación está además explícitamente confirmada por un acta del Consejo, según la cual el Consejo y la Comisión concuerdan en que por «precios impuestos» hay que entender «los precios establecidos por los fabricantes o importadores y even-tualmente homologados por el Estado». No se puede en modo alguno compartir la opinión de Inno, que afirma que esta expresión se refiere tan sólo a los precios declarados lícitos por el Estado como precios máximos autorizados, porque para esto hubiera bastado hablar de disposiciones sobre el control del nivel de precios.
Tampoco se puede contradecir esta interpretación alegando el octavo considerando de la Directiva del Consejo que declara «que los imperativos de la competencia implican un régimen de precios libres para todos los grupos de labores del tabaco». En mi opinión, este considerando debe tan sólo expresar que el Estado, en la medida de lo posible, se abstendrá de influir en la formación de los precios. Teniendo en cuenta los términos del apartado 1 del artículo 5 y la génesis que he indicado, este considerando poco preciso en relación con el objetivo evidente de la Directiva, es insuficiente para probar la pretendida voluntad del Consejo de garantizar la libre formación de los precios al nivel del comercio al por menor.
La interpretación del artículo 5 de la Directiva no lleva, pues, a la conclusión de que no pueden existir en principio más que precios máximos de venta al por menor y que los precios fijados por los fabricantes o importadores no pueden ser declarados obligatorios. En el caso presente basta esta comprobación. En otras palabras, no es pues necesario examinar por el momento si la Directiva debía indicar efectivamente que desde el punto de vista del Consejo los regímenes de precio fijo son conformes a Derecho, lo que, suponiendo que ésta haya sido su intención, plantearía automáticamente la cuestión de si el Tratado autoriza tales regímenes o si, a la vista de los principios generales del Tratado, es dudosa la validez de la Directiva.
En cuanto a la otra parte de la cuestión referente a la Directiva, que pregunta si el apartado 1 del artículo 5 es una norma con efecto directo que puede ser alegada ante los órganos jurisdiccionales nacionales, no debe de hecho seguir examinándose, porque está claro que el artículo 58 de la Ley belga de 3 de julio de 1969 no es incompatible con las disposiciones de la Directiva. Sin embargo, sobre este punto añadiré unas pocas palabras. Como ya ha mostrado la jurisprudencia actual, las Directivas no pueden, en conjunto, producir efecto directo. Por el contrario no cabe excluir que semejante efecto acompañe a ciertas disposiciones de una Directiva. Para esto habrá de tratarse de disposiciones claras o incondicionales, que prescriban un determinado comportamiento, un resultado preciso y que no reserven a los Estados miembros ninguna facultad de apreciación. Sobre este punto me remito a las sentencias de 6 de octubre de 1970, Grad (9/70, ↔ Rec. p. 825); de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn (41/74_↔ Rec. p. 1337), y de 1 de febrero de 1977, Verbond nederlandse ondernemingen (51/76, Rec. p. 113). Según las observaciones anteriores es, no obstante, claro que, para la primera (segunda en español) frase del apartado 1 del artículo 5, que la demandante en el litigio principal invoca en su favor, no concurren estos requisitos, ya que la segunda frase, que debe ponerse en relación con la primera, contiene una reserva; los Estados miembros pueden establecer excepciones al régimen de precios máximos, ya que les es posible, o bien atenerse al régimen de precios máximos o bien controlar el nivel de precios en el momento de fijar los precios máximos o también declarar obligatorios los precios máximos elegidos por los fabricantes e importadores.
En resumen, pues, se puede confirmar que la Directiva 72/464 del Consejo no permite llegar a la conclusión de que no puede aplicarse el artículo 58 de la Ley belga de 1969.
2.
Antes de empezar a ocuparme de las otras cuestiones presentadas, que se refieren a la interpretación del artículo 30 y de las normas del Tratado CEE sobre la competencia, creo oportuno examinar en primer lugar la opinión de ATAB, que pretende que estas disposiciones en manera alguna han de ser tenidas en cuenta para el enjuiciamiento de la norma belga sobre los precios fijos.
Según ATAB, un fuerte impuesto proporcional, que sea calculado, como en Bélgica, sobre el precio de venta al por menor, da lugar necesariamente a un sistema de precios fijos. De este modo, el Estado tiene la seguridad de obtener efectivamente los ingresos procedentes del impuesto sobre el tabaco que están previstos en el presupuesto. Debido al pequeño margen de beneficio que se reserva el comercio minorista, tolerar diferencias de precios en esta fase crearía, sin embargo, el riesgo de que algunos comercios minoristas no pudieran resistir la presión de la competencia, con la consecuencia probable -como sucedió en Alemania a principios de los años treinta-de una considerable pérdida de ingresos fiscales. Tampoco el consumidor está interesado en esta competencia de precios al nivel del comercio minorista. Si se pusieran en venta algunas labores del tabaco a un precio inferior, prosigue ATAB, la transparencia que existe en este mercado produciría en efecto, una baja generalizada de los precios por los propios fabricantes y, por tanto, una utilización de sellos fiscales por un valor inferior. Inmediatamente la baja que se seguiría de los ingresos fiscales sería compensada con un aumento del impuesto sobre el tabaco, a fin de que se cumplieran las previsiones presupuestarias. En realidad, semejantes medidas de baja de precios no darían, pues, al consumidor más que un beneficio temporal. Dado que la aplicación de precios fijos al consumidor constituye, en tales circunstancias, un elemento esencial del sistema fiscal y, en el caso del impuesto sobre el tabaco, un factor, se diría, inherente al sistema, habría que evaluarlo tan sólo en el marco de la armonización prevista en los artículos 99 y siguientes del Tratado, a la cual se subordinan tanto las disposiciones sobre las restricciones cuantitativas a la importación como las normas sobre la competencia. Concluye ATAB que, sin embargo, esta armonización está aún en sus comienzos y el elemento de que se trata aquí no ha sido regulado en el marco de la primera etapa alcanzada actualmente. En efecto, la Directiva del Consejo de 1972 tropieza aún con los diferentes obstáculos a los intercambios que derivan de las diferencias entre los Derechos nacionales. Esto, por lo demás, es lo que explica que el Consejo haya autorizado expresamente los sistemas de precios fijos en el artículo 5 de la Directiva.
Estas observaciones, que impresionan a primera vista, no resultan, sin embargo, convincentes cuando se las examina más detenidamente.
De este modo no me parece irrefutable la propia tesis, según la cual tan sólo un sistema de precios fijos permitiría asegurar los ingresos procedentes del impuesto sobre el tabaco. Algunos replicarán justamente, en efecto, que otro sistema, -el de precios máximos al consumidor-parece haber funcionado mucho tiempo de manera satisfactoria, entre otros países, en la misma Bélgica.
Creo que otro elemento importante es la declaración del Agente del Consejo que ha subrayado expresamente en la vista oral que la Directiva del Consejo de 1972 no pretendió pronunciarse sobre la conformidad o no de los «precios impuestos» de los que se trata en el apartado 1 del artículo 5 del Tratado CEE. Los esfuerzos de armonización cesaron en el punto en que comenzó la reserva formulada en el artículo 5 y la cuestión de la compatibilidad de los regímenes de precios fijos con el Tratado no ha quedado resuelta, según dicho Agente.
Por otra parte, no me parece cierto que la jurisprudencia alegada por ATAB (sentencias de 22 de marzo de 1977, Iannelli, «Meroni», 74/76_↔ Rec. p. 557, y de 18 de mayo de 1977, Officier van justitie, 111/76, Rec. p. 901) permita afirmar que existe una tendencia a no reconocer a las disposiciones sobre las restricciones cuantitativas, al menos en ciertos casos particulares, más que una importancia limitada. En todo caso no se puede deducir esta conclusión de la sentencia 111/76, donde no ha habido siquiera que referirse al artículo 30, puesto que la incompatibilidad de las medidas nacionales, de las que se trataba en aquel asunto, se derivaba ya de un Reglamento comunitario (Reglamento no 123/67/CEE, DO 1967, 117, p. 2301). En cuanto a la sentencia Meroni, antes citada, según la cual el artículo 30 no se aplica a los obstáculos respecto a los que existen disposiciones específicas, hay que señalar que esta resolución se refería a problemas de naturaleza diferente, en aquel caso a las disposiciones sobre los derechos de aduana, al artículo 95 del Tratado y a sus normas sobre las ayudas. En lo que se refiere a estas últimas, el Tribunal de Justicia ha señalado además, que las modalidades de un régimen de ayudas, no necesarias a su objeto o a su funcionamiento, podían perfectamente examinarse a la luz del artículo 30 y ser declaradas contrarias a esta disposición.
Precisamente esta sentencia y la última comprobación que acabo de reproducir merecen seguramente ser recordadas en relación con la tesis de ATAB, que opina que el sistema de precios fijos es un elemento necesario del régimen fiscal del tabaco, de modo que no debe, en su opinión, evaluarse a la vista de las disposiciones generales del Tratado, en particular del artículo 30, sino situarse tan sólo en el contexto de las disposiciones de armonización enunciadas en los artículos 99 y siguientes, es decir, ser en su caso objeto de una recomendación de la Comisión en el sentido del artículo 102 del Tratado. Todo lo que se ha informado en el curso del procedimiento hace pensar efectivamente que no ha podido demostrarse plenamente la tesis según la cual el sistema belga de precios fijos constituye un elemento esencial e indispensable del régimen fiscal del tabaco.
Sobre este punto la declaración del Agente del Gobierno de Luxemburgo me parece significativa: en el curso de la fase oral declaró explícitamente que el establecimiento del sistema de precios fijos en Luxemburgo en otoño de 1975 no se había decidido por motivos de orden fiscal, sino más bien por razones de competencia y en particular, para proteger a los minoristas de tabaco contra la competencia de las grandes cadenas comerciales o de los grandes almacenes.
Igualmente es interesante comprobar que el Gobierno neerlandés ha intentado justificar de modo similar el sistema de los precios fijos por motivos relativos puramente a la competencia, referentes a su política en relación con las clases medias. Se ha referido, en efecto, como hecho más importante, a que el número de minoristas de tabaco, que experimentaban graves dificultades, había descendido fuertemente y que una nueva disminución no podía aceptarse por sus efectos sobre los mayoristas y los pequeños fabricantes ni tampoco desde el punto de vista del interés de los consumidores para los que era importante la oferta de una amplia gama de productos.
Finalmente, en la misma Bélgica, el régimen fiscal del tabaco funcionó durante más de veinte años, como se ha dicho anteriormente, únicamente, con un sistema de precios máximos, es decir, sin precios fijos. Cuando se aprobó el régimen de precios fijos, se reconoció expresamente que esta innovación perseguía también una finalidad económica.
Así pues, cuando se siguen los rigurosos principios relativos a la falta de tener en cuenta ciertas disposiciones generales del Tratado, que pueden deducirse de la sentencia Meroni, antes citada, es difícil seguir la opinión según la cual el régimen de precios fijos en el contexto de la imposición sobre las labores del tabaco podría situarse tan sólo en el marco de la armonización fiscal. En verdad, no nos encontramos ante una materia en que las normas especiales, como las que prevé la Directiva 70/50/CEE de la Comisión (DO L 13, p. 29), de la que me ocuparé más tarde, permiten no tener en cuenta las disposiciones sobre las restricciones cuantitativas a la importación. Igualmente la Comisión tiene ciertamente razón cuando declara que el mero hecho de que se reconozca que una normativa ha sido también aprobada por motivos fiscales no permite dejar de adoptar como criterio de examen las disposiciones generales del Tratado sobre las medidas de efecto equivalente y las normas sobre la competencia, so pena de privar de su sustancia a determinadas disposiciones fundamentales del mismo.
3.
Así pues, si no es en absoluto superfluo interpretar también las otras disposiciones del Tratado citadas por la Cour de cassation, me propongo ahora en primer lugar, como ya dije, examinar el grupo de problemas que se refieren a los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE. Desde este punto de vista se trata de determinar si una normativa nacional que impone un precio fijo, determinado por los fabricantes o importadores, para la venta de labores del tabaco al consumidor, puede considerarse como una medida de efecto equivalente.
Me parecer justificado conceder cierta prioridad al examen de esta cuestión porque evidentemente tiene una importancia primordial en el procedimiento y porque es a ella a la que se han consagrado los alegatos más detallados.
El problema de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación ha desempeñado repetidamente un papel en la jurisprudencia. Esta ha aclarado por este medio una serie de aspectos de los que también podemos partir aquí.
Recuérdese, por ejemplo, que el Tribunal de Justicia se basó en repetidas ocasiones en las definiciones que muy pronto dio la Comisión en su Directiva 70/50. Así fue, en particular, en la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73_↔ Rec. p. 409) y de 22 de marzo de 1977, Meroni, antes citada. Igualmente la jurisprudencia ha precisado también que las medidas contempladas son tan sólo las que se refieren directamente a las importaciones. Hay que pensar también en aquéllas que influyen en las importaciones indirectamente, como por ejemplo, las medidas que afectan a la producción u otras fases de la comercialización. Al respecto se recordará, por ejemplo, la sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76_↔ Rec. p. 1279) o la sentencia de 26 de febrero de 1976, Tasca (65/75, Rec. p. 291). Por esta razón no sorprende comprobar que la definición general de las medidas de efecto equivalente, que se repite sin cesar en la jurisprudencia más reciente, sea muy amplia, ya que considera como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa (véase por ejemplo la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74_↔ Rec. pp. 837 y ss., especialmente p. 852) cualquier regulación comercial de los Estados miembros que pueda dificultar directa o indirectamente, actual o potencialmente el comercio intracomunitario.
Antes de examinar los hechos del presente litigio a la luz de esta jurisprudencia, la amplia discusión que ha tenido lugar sobre este punto me hace formular dos afirmaciones que se pueden hacer sin dificultad.
Recordará este Tribunal de Justicia que en el curso del procedimiento también se ha hecho referencia a la jurisprudencia sobre los regímenes de precios máximos que se contiene en la sentencia Tasca, antes citada, y en la sentencia de 26 de febrero de 1976, Sadam (asuntos acumulados 88/75 a 90/75_« Rec. p. 323). Creo que es evidente que las diferencias en lo que se refiere a los hechos privan a estas resoluciones de un interés directo para el presente procedimiento. Las antedichas sentencias tenían por objeto precios máximos fijados por la autoridad nacional, cuyo nivel podía tener el efecto de un obstáculo para las importaciones. Unos efectos similares no existen en el caso de un régimen de precios fijos como el presente, ya que los precios máximos de los que se trata aquí y que fueron después declarados obligatorios son libremente determinados —por limitarnos a ellos— por los importadores, es decir, que la posibilidad que se deja a estos últimos de elegir el nivel de precios les permite determinar a ellos mismos las posibilidades de venta de los productos importados.
La segunda observación previa que quiero hacer está en relación con un argumento a favor del régimen belga de precios fijos que, según se ha dicho, podría deducirse de la Directiva 70/50 de la Comisión. Esta Directiva distingue entre las medidas que no se aplican indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados (artículo 2) y las medidas sobre la comercialización de los productos que se aplican indistintamente a los productos nacionales y a los importados (artículo 3). El artículo 2 cita explícitamente, en las letras a) a e) del apartado 3, diversas medidas referentes a los precios. Por ello y teniendo en cuenta que la medida belga, que se aplica indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, no cabe dentro del régimen del artículo 2 sino precisamente en el del artículo 3, se ha pretendido deducir de ello que, como el artículo 3 no habla expresamente de medidas relativas a los precios, la norma belga no puede calificarse de medida de efecto equivalente. Esta conclusión no me parece indiscutible y ello no sólo porque estas deducciones a contrario exigen en general prudencia, sino porque el dato que creo más importante es más bien que el artículo 3 habla de manera completamente general de comercialización y que, ante este concepto, no existe seguramente ningún motivo para excluir precisamente las medidas en materia de precios. A mayor abundamiento, es importante señalar que, a la argumentación expuesta anteriormente, se puede oponer sin más la definición muy amplia de medidas de efecto equivalente que ha elaborado la jurisprudencia.
Si las dos observaciones que acabo de exponer no pueden contribuir a la solución del problema que nos ocupa, debo ahora intentar precisar las orientaciones que se derivan a este fin de la citada definición general formulada por el Tribunal de Justicia. Desde este punto de vista puedo limitarme a la cuestión de la determinación de los precios por los importadores y prescindir de la determinación de los precios por los fabricantes nacionales. Para los intercambios internacionales este último aspecto no tendría, en efecto, importancia más que si los minoristas, que están obligados por los precios impuestos, realizaran operaciones de exportación. Ahora bien, debido al sistema de sellos fiscales, que la Comisión calificó oportunamente de legítima medida de control, estas exportaciones no se producen en realidad; a lo sumo se registran ventas completamente insignificantes en la fronteras, que, para el enjuiciamiento de la normativa impugnada, pueden, sin duda, no tenerse en cuenta.
En lo que se refiere a la determinación de los precios por los importadores, la Comisión pretende en particular que los intercambios internacionales se encuentran afectados por los mismos, incluso si no se trata de medidas dirigidas directamente contra las importaciones. A falta de precios impuestos, los minoristas tendrían efectivamente la posibilidad de seguir una política propia de precios y, por lo tanto, de realizar, mediante rebajas de precios, sobre todo en las regiones fronterizas, un volumen de negocios más elevado y de contribuir de este modo al aumento de los intercambios comerciales. Por el contrario, el mantenimiento de la medida dificultaría considerablemente una evolución en este sentido. Así pues, la simple realización de importaciones paralelas debiera quedar excluida porque no se encuentran en libre práctica, en ningún Estado miembro, labores del tabaco que lleven un sello fiscal belga, pero la posibilidad de importar labores del tabaco disponibles en el mercado extranjero debería igualmente excluirse por las extraordinarias complicaciones que presenta el reembolso del impuesto sobre el tabaco extranjero: la Ley alemana sobre el régimen fiscal del tabaco, por ejemplo, exige la destrucción de los sellos fiscales bajo control administrativo y seguidamente, un nuevo envasado. Así pues, el minorista o bien dependería de la colaboración de los importadores, respecto a los cuales tan sólo los clientes poderosos podrían imponer sus ideas propias en materia de precios, o bien habría que pensar en la posibilidad de que los propios minoristas se hicieran importadores en el sentido de la Ley belga y que fijaran por sí mismos los precios, adquiriendo los sellos fiscales necesarios. A este respecto, no obstante, habría que tener en cuenta que semejante modificación de su papel en la vida económica sería difícil y costosa y por esta razón tan sólo posible para operadores económicos poderosos. Además, habría que pensar que, en razón de este sistema, por lo demás legal, de los sellos fiscales, los comerciantes-importadores dependerían de la colaboración de los fabricantes extranjeros para la colocación de los sellos fiscales. Esta dependencia les crearía la dificultad de no llegar a hacer prevalecer sus concepciones en materia de precios sobre la política a veces divergente de los fabricantes y del mismo modo los interesados chocarían en ciertos casos con negativas a servir los pedidos debido a contratos de exclusiva celebrados con otros importadores. Esta afirmación fue corroborada durante el procedimiento por la correspondencia presentada por Inno, que se componía de cartas intercambiadas por esta firma con fabricantes extranjeros o con importadores exclusivos. Finalmente un obstáculo capital para estos esfuerzos lo constituyó la imposibilidad de obtener de las competentes autoridades belgas sellos fiscales que indicaran un precio inferior. Como lo muestra una nota de 14 de junio de 1977 dirigida a Inno por el Inspecteur général belga de los impuestos sobre consumos específicos, la autoridad fiscal competente opinaba, en efecto, que cigarrillos de la misma marca y de igual calidad no podían ofrecerse simultáneamente al mercado con sellos fiscales diferentes. Al respecto se basaba en el Reglamento belga relativo al régimen fiscal de las labores del tabaco e igualmente en la Directiva del Consejo de 1972, según la cual no se podía pensar en fijar varios precios máximos de venta al por menor para el mismo producto. Por todas estas razones es necesario reconocer que los minoristas que quisieran seguir una política de precios propia, que favoreciera sus ventas, chocarían con grandes dificultades. Para las marcas extranjeras esta situación supondría aún más graves consecuencias, ya que tendrían primero que conquistar su puesto en el mercado; el régimen de precios en vigor tendría pues para ellas consecuencias más graves que para los productos nacionales.
Añádase a esto que buena parte de las importaciones belgas, más de la mitad de ellas, las realizan fabricantes de labores del tabaco belgas, que no tienen ciertamente el mismo interés que los importadores completamente independientes en el aumento de las ventas de productos extranjeros.
No sería realista suponer que los pequeños minoristas de labores del tabaco quieran practicar básicamente una política propia de precios, concediendo rebajas. Por lo demás se lo impide el pequeño margen de beneficio que para los cigarrillos en Bélgica es, al parecer, aproximadamente el 7,5 % del precio indicado en el sello fiscal. De este modo, para justificar su propuesta de que no se hablase en la Directiva del Consejo más que de precios fijos de venta al por menor, el Comité Económico y Social declaró que las labores del tabaco manufacturadas eran las que menos se prestaban a la venta con rebajas, que los minoristas especializados no podían en ningún caso practicarla por el pequeño margen que les estaba reservado, que sólo podían realizarla los grandes almacenes, pero que ello, sin embargo, debía considerarse como una práctica de competencia desleal. Estos grandes almacenes trabajan en efecto con menores costos gracias a la práctica del auto servicio, a sus posibilidades favorables para la compra al por mayor y a la facultad que tienen de explotar integralmente el margen de beneficios del 10 % previsto para el comercio mayorista y minorista. Por esta razón, además, en Bélgica son sólo los grandes almacenes los que se esfuerzan para obtener excepciones a los precios inscritos en los sellos fiscales, mientras que la Association des détaillants en tabac defiende enérgicamente el sistema de precios fijos. Desde este punto de vista no es pues posible afirmar que un obstáculo a las importaciones paralelas, conjuntamente con la libre formación de los precios, reside ya en el hecho de que sea difícil para un minorista hacerse importador. Seguramente este argumento no es válido para empresas como la demandante en el litigio principal.
Señalemos lo siguiente sobre las dificultades que Inno encontró cuando intentó importar por sí misma con precios inferiores marcados en los sellos fiscales.
Como se ha dicho, ciertos fabricantes extranjeros o bien han invocado contratos de exclusiva celebrados con importadores belgas, o bien se han negado a aceptar para sus productos precios diferentes, en tanto que algunos importadores belgas rehusaron aplicar precios diferentes alegando que la situación jurídica belga no lo permitiría. Esta última opinión está de acuerdo efectivamente con la actitud de la Administración fiscal belga, tal como se expresa en el escrito presentado por Inno, antes mencionado.
Si examinamos primero la cuestión citada en último lugar, parece que las autoridades belgas no han aplicado al respecto el artículo 58 de la Ley de 1969, es decir, la disposición que es objeto de la demanda en el litigio principal, sino el Reglamento belga que regula el régimen fiscal del tabaco y la Directiva del Consejo de 1972. El obstáculo que se deriva de la actitud de las autoridades fiscales belgas tiene, pues, su origen no en el régimen de los precios fijos para las labores del tabaco, sino en otros preceptos. Al respecto hay además que señalar que las autoridades belgas alegan erróneamente la Directiva del Consejo en apoyo de su opinión, porque no se alcanza a ver cómo de esta Directiva se puede deducir el principio de que para un mismo producto no puede haber más que un sólo precio máximo de venta al por menor. Del Reglamento belga sobre el régimen fiscal del tabaco, interesa señalar -dado que los acontecimientos que tiene que juzgar la Cour de cassation se produjeron en 1972—que, para justificar su opinión, la autoridad fiscal se remitió tan sólo a la versión modificada de 1974. Para el texto que estaba en vigor anteriormente, por el contrario, el antedicho escrito señala muy claramente que la cuestión de la colocación de sellos fiscales por un valor inferior no se planteaba a la sazón, porque no estaban prohibidas entonces las ventas a precios inferiores al indicado en el sello fiscal.
Los otros obstáculos alegados se refieren, en parte, a la conducta de ciertos fabricantes extranjeros que, teniendo en cuenta el monopolio técnico que tienen en la fase de la colocación de los sellos fiscales, puede en efecto, como la Comisión lo observó oportunamente, considerarse abusiva en el sentido del artículo 86 del Tratado CEE, y en parte a que los fabricantes han celebrado contratos de exclusiva con empresas belgas para el abastecimiento del mercado belga, lo que permite ciertamente plantearse cuestiones, no tan sólo porque las particularidades del régimen fiscal hacen que no sean posibles las importaciones paralelas, que la Comisión juzga indispensables en estas circunstancias, sino también porque los importadores exclusivos son en gran parte fabricantes belgas de labores del tabaco.
El sistema de precios fijos no puede considerarse de por sí como la verdadera causa de la complicación de las importaciones paralelas, es decir, del obstáculo al comercio.
Dado que un obstáculo a los intercambios se deriva pues tan sólo de la coincidencia del régimen de precios fijos con la conducta de otros operadores económicos y con una práctica administrativa nacional para la que no se puede encontrar ninguna base en el régimen de precios fijos, este régimen no puede, en mi opinión, considerarse incompatible con el artículo 30 del Tratado. Me parecería más indicado enfrentarse a los obstáculos perceptibles de otra manera, por ejemplo, con medidas contra los fabricantes extranjeros basadas en el artículo 86 del Tratado, mediante una evaluación más estricta de los contratos de exclusiva que excluyen las importaciones paralelas y mediante la prohibición de la práctica administrativa belga en relación con los precios diferentes que aparecen en los sellos fiscales.
Para de alguna manera cerrar estas consideraciones añadiré, no obstante, una última observación, que es igualmente importante.
A lo largo del procedimiento se ha demostrado que la normativa belga sobre los precios fijos de las labores del tabaco tiene igualmente una finalidad económica, la de proteger el comercio minorista contra la competencia de los grandes almacenes, entre otras razones en interés del consumidor, que dispone de este modo de una red de distribución suficientemente densa y que ofrece un amplio surtido. La Comisión no duda, en principio, de lo justificado de esta preocupación, pero opina, no obstante, que se puede alcanzar esta finalidad por otros medios menos rigurosos para los intercambios internacionales y la Comisión cita como medidas posibles la prohibición de vender por debajo del precio de compra, una limitación de las rebajas que se pueden conceder en la fase del comercio minoristas o en un sistema de autorizaciones para los minoristas con el criterio de establecer el derecho a vender labores del tabaco sólo en puntos de venta especializados. Con esto la Comisión piensa evidentemente en el artículo 3 de su Directiva 70/50 de 22 de diciembre de 1969, que habla de medidas que regulan la comercialización, aplicables indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados, que son consideradas como medidas de efecto equivalente cuando sus efectos restrictivos sobre la circulación de las mercancías excedan de los efectos propios de una normativa mercantil.
En el marco de una evaluación de las diversas medidas posibles, desde el punto de vista de su efecto de obstáculo a los intercambios, esta consideración nos lleva a la cuestión de si, en una situación en la que un efecto restrictivo sobre el comercio se deriva de la combinación de un régimen de precios fijos y otras circunstancias (conducta de otros operadores económicos en el mercado, práctica administrativa en la entrega de los sellos fiscales) no sería más bien necesario adoptar medidas que no plantearan dificultades particulares, para hacer frente a las circunstancias concomitantes indicadas y calificar el régimen de precios fijos conforme con el artículo 3 de la Directiva de la Comisión, en lugar de pronunciarse por la supresión del sistema de precios fijos y por la aprobación simultánea de medidas sustitutivas recomendadas por la Comisión. Cuando se recuerda que esta última piensa a este respecto en medidas que van hasta la concesión de licencias a los minoristas de labores del tabaco no me cabe la menor duda que debía preferirse la posibilidad citada en primer lugar, que es menos radical para la vida económica. Incluso desde el punto de vista de los principios enunciados en la Directiva 70/50 de la Comisión, no es pues posible llegar a la conclusión de que el régimen belga de los precios fijos para las labores del tabaco deba ser considerado como una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE.
De este modo creo que ha sido tratado suficientemente el grupo de problemas relacionados con el artículo 30 del Tratado CEE, sin que parezca necesario examinar más a fondo los diversos matices de la cuestión planteada por la Cour de cassation.
4.
La cuestión siguiente, de la que podemos ocuparnos ahora, se refiere a la letra f) del artículo 3, al párrafo segundo del artículo 5 y al artículo 86 del Tratado CEE. No reproduciré aquí su largo texto, por más que habría sido útil para mostrar que esta cuestión, que comprende varias subdivisiones, no es precisamente fácil de entender, de modo que cuesta trabajo comprender su sentido. Por lo demás, esto explica que las partes en este asunto hayan presentado al respecto las observaciones más divergentes, que es muy difícil e incluso imposible sistematizar.
Con independencia del alcance exacto de las cuestiones planteadas, pueden, no obstante, formularse fácilmente algunas obser vaciones relativas al examen de los problemas que indican. Empezaremos por ellas.
En primer lugar, es importante señalar que el presente procedimiento, basado en el artículo 177 del Tratado, tiene por único objeto conseguir una interpretación del Derecho comunitario y que ha de evitarse toda comprobación material relativa al campo de la aplicación del Derecho comunitario. Esta observación se impone en razón de ciertos argumentos extraordinariamente seductores que ha presentado Inno. Como es sabido, se remite a diversos acuerdos celebrados por la Fedetab, entre 1967 y 1969, con los mayoristas y minoristas belgas que no serían compatibles con el artículo 85 del Tratado. Inno dedujo de esto que el Derecho comunitario tampoco permite alcanzar el mismo efecto, es decir, una especie de acuerdo obligatorio, mediante medidas legislativas. Se remite por otra parte a la posición dominante que la Fedetab ostenta de acuerdo con la Fédération belge du commerce de gros y declaró que esta posición había sido abusivamente explotada, recurriendo a medios de presión para garantizar la observancia de los precios fijados por los fabricantes. Ahora bien, también se debería evitar que el Estado imponga el mismo resultado mediante decisiones públicas, es decir, por medio de leyes y que, en cierto modo, legalice de este modo el abuso. En el marco del presente procedimiento basado en el artículo 177, no podemos ciertamente pronunciarnos sobre estas cuestiones de hecho ni investigar si se puede efectivamente hablar de una posición dominante y de su explotación abusiva. Tampoco procede examinar en este procedimiento si ciertos acuerdos infringen el artículo 85 del Tratado o si pueden acogerse a la excepción del apartado 3 del artículo 85; al parecer, esta cuestión está siendo investigada por la Comisión. Para proceder correctamente hay que evitar considerar los indicios materiales invocados como probados, es decir, no se puede basar, sin más, nuestra interpretación en los hechos alegados por Inno.
Por otra parte -y esta comprobación también puede hacerse sin dificultad— es cierto que una posición de fuerza derivada de la ley -en nuestro caso, la posibilidad para los fabricantes e importadores de fijar los precios obligatorios de venta al por menor-no constituye por sí misma y necesariamente una posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado. Me remito sobre este asunto a la sentencia de 8 de junio de 1971, Deutsche Grammophon (78/70_↔ Rec. p. 487), en la que el Tribunal de Justicia subrayó que el titular de un derecho conexo al derecho de autor no tenía por este solo hecho una posición dominante en el sentido del artículo 86. En el caso presente no hemos de olvidar que la posibilidad imputada existe igualmente para los pequeños fabricantes y pequeños importadores. Suponiendo que la cuestión de la posibilidad de aplicar el artículo 86 reciba una respuesta afirmativa, será necesario, en cualquier caso, realizar además un examen técnico de la situación del mercado, como lo ha declarado repetidamente la jurisprudencia en lo que se refiere a la posibilidad de eliminar la competencia.
En tercer lugar, también podemos señalar previamente que el Tratado no prohibe de ningún modo la constitución de posiciones de mercado dominantes y que no excluye, en particular, su creación por vía legislativa, lo qué puede ser corroborado por la jurisprudencia. En estas circunstancias es incorrecto deducir del artículo 86 una obligación de los Estados miembros de no adoptar ninguna medida que pueda poner en peligro la competencia.
Si, como la Cour de cassation parece solicitarlo en sus cuestiones, queremos proporcionarle una ayuda aún mayor de interpretación para resolver la controversia, el punto fundamental del litigio sobre si las disposiciones indicadas permiten efectivamente deducir de las mismas obligaciones para los Estados miembros suscita las siguientes observaciones.
Es evidente que el artículo 86 no se dirige más que a las empresas y define los límites de su comportamiento. Por lo tanto, no se contempla la aplicación directa de esta norma a los Estados y a las medidas que emanen de los poderes públicos. Igualmente, parece evidente que, ya que el artículo 3 declara in limine:
«la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según el ritmo previsto en el presente Tratado […]», la letra f) del artículo 3 se dirige, por su parte, a los órganos comunitarios. Como declaró el Tribunal de Justicia en las sentencias de 21 de febrero de 1973, Europemballage Corporation y Continental Can Company/Comisión (6/72_↔ Rec. p. 215) y de 6 de marzo de 1974, Istituto Chemioterapico Italiano y Commercial Solvente/Comisión (asuntos acumulados 6/73 y 7/73_↔ Rec. p. 223) esta letra f) del artículo 3 puede, todo lo más, servir para interpretar los artículos 85 y 86. Tampoco permite, pues, deducir de la misma obligaciones para los Estados miembros.
Por el contrario, no hay duda de que, puestas en relación estas disposiciones con el párrafo segundo del artículo 5, llevan al resultado de que, también en este campo, la acción del Estado tiene ciertos límites. En efecto, según el párrafo segundo del artículo 5 los Estados miembros están obligados a abstenerse de todas las medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos del Tratado. Por esta razón, el Tribunal de Justicia, en su sentencia en el asunto Deutsche Grammophon, antes citada, falló que el párrafo segundo del artículo 5 estáblecía una obligación general, cuyo contenido concreto dependía de las disposiciones del Tratado igual que la normas que se deducen de su sistema general. Por lo que se refiere a las relaciones entre el Derecho nacional de la competencia y el Derecho comunitario de la competencia, la sentencia de 13 de febrero de 1969, Walt Wilhelm y otros (14/68_↔ Rec. p. 1) contiene además esta fórmula significativa según la cual los Estados miembros no pueden adoptar medidas que comprometan la eficacia del Tratado.
En estas circunstancias, es preciso reconocer como principio que el Derecho comunitario debe poder desplegar sus efectos y que los Estados miembros están obligados, por consiguiente, a no hacer nada que pueda oponerse a su acción. En relación con el artículo 86 -ya que sobre el artículo 85, que no ha sido objeto de las cuestiones y que aparentemente no interesa ya a la Cour de Cassation, no es preciso pronunciarse-esto significa indudablemente que los Estados miembros tienen la obligación de no excluir las empresas del ámbito de aplicación del artículo 86 y no crear, por un acto estatal, consecuencias que el artículo 86 prohibe provocar a las empresas.
Pese a todo, es un poco complicado dar una respuesta adecuada a esta cuestión de la Cour de cassation, que habla de disposiciones legislativas que pueden favorecer la explotación de una posición dominante.
Parece en verdad justificado considerar al respecto lo que la Comisión ha declarado, a saber, que los Estados que crean por vía legislativa un sistema de precios fijos, como el del presente caso, están igualmente obligados a dictar las medidas oportunas para evitar un abuso previsible. En otras palabras, estos Estados tienen la obligación de velar para que la fijación de los precios, a la que se atribuye un efecto obligatorio, no dé lugar a abusos. Teniendo en cuenta los términos de la primera cuestión, dudo, sin embargo, de que la Cour de cassation se haya referido efectivamente a este aspecto. Por un lado, no se ha de perder de vista, en efecto, que el Derecho belga prevé ya tales medidas de protección, ya que cualquier modificación del precio de una labor del tabaco debe ser autorizada por el Ministre des affaires économiques y no puede entrar en vigor, con su consentimiento, sino después de haber transcurrido cierto plazo. Por otra parte, podemos preguntamos si el sistema tiene verdaderamente por efecto favorecer una explotación abusiva, porque o bien ciertas empresas ocupan una posición de fuerza en el mercado que permite abusos en el momento de fijar los precios, o bien esto no es así y el sistema de precios fijos tampoco tiene entonces influencia en el nivel de los precios. Además, ya se observó oportunamente al respecto que, desde el punto de vista de la lucha contra los abusos por parte de las empresas, la eficacia del Derecho comunitario no se vería afectada en modo alguno.
Por esta razón, tal vez convenga prescindir de los términos de la cuestión «que puedan favorecer una explotación abusiva» y suponer que esta fórmula del órgano jurisdiccional a quo parte de un razonamiento como el que se lee entre líneas en la argumentación de Inno. Se trata, pues, de examinar si el Tratado impide que el resultado que se alcanzaba anteriormente, tal vez, por medio de un abuso, es decir, la observancia de los precios impuestos por los fabricantes e importadores, está actualmente prescrito por la ley.
También desde este punto de vista será difícil llegar a la conclusión de que es inaplicable la disposición del Derecho belga que interesa a la Cour de cassation.
Sin duda podemos prescindir aquí de la circunstancia de que el precepto se aplica también a los pequeños fabricantes e importadores, de los cuales no se puede decir verdaderamente que hayan sustituido una conducta abusiva por una disposición legal, de modo que, en esta medida, habría que preguntarse al menos si la disposición de que se trata puede considerarse íntegramente inaplicable. El elemento verdaderamente decisivo es, no obstante, el hecho de que un criterio importante, igualmente para la aplicación del artículo 86, es el efecto de obstáculo para los intercambios internacionales. Ahora bien, como el examen del problema del efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación ha mostrado ya que el artículo 58 de la Ley belga de 1969 no produce este efecto, no podría suceder otra cosa con el artículo 86.
En relación con el artículo 86 se puede, pues, comprobar igualmente que esta norma no permite declarar inaplicable la disposición belga sobre el régimen de precios fijos.
5.
Me queda pronunciarme sobre la interpretación que hay que dar al artículo 90 del Tratado CEE, es decir, a examinar si se puede hablar de empresas a las que el Estado otorga derechos especiales o exclusivos cuando los fabricantes o importadores de ciertos productos pueden fijar los precios obligatorios de venta al consumidor y comprobar si el mantenimiento de estos derechos contraviene los artículos 7 y 85 al 94 del Tratado.
También sobre este punto se han expuesto multitud de opiniones divergentes. Para intentar sistematizarlas, se ha de analizar en primer lugar la objeción de que la interpretación de artículo 90 no tiene ninguna importancia en el caso presente. Se dice que esta disposición no puede actuar porque el régimen de precios previsto por el artículo 58 forma parte integrante del sistema fiscal belga del tabaco, para cuya evaluación existen normas particulares. Además, sería necesario tener presente que el artículo 90 no es directamente aplicable y que por esta razón no puede tener importancia en los procedimientos judiciales nacionales.
Unas breves observaciones bastan para refutar esta afirmación. En lo que se refiere a la primera parte me remito a lo que acabo de declarar, antes de examinar el artículo 30, sobre los artículos 99 y siguientes del Tratado CEE. En relación con su segunda parte, recordaré la jurisprudencia (sentencia Sacchi, antes citada) según la cual está claro que en todo caso el apartado 1 del artículo 90 tiene efecto directo cuando actúa en relación con normas directamente aplicables, como es el caso en el artículo 86.
Entonces, cuando nos preguntamos, sobre esta base, cómo debe entenderse la parte de la frase «empresas a las que el Estado otorga derechos especiales o exclusivos» la expresión «empresas» no presenta ciertamente dificultades. La utilización del término general «empresas» después de la expresión «empresas públicas», en efecto, permite deducir seguramente que el concepto de «empresas» se aplica igualmente en esta disposición a las empresas privadas.
Más complicada por ser fuertemente controvertida es, por el contrario, la cuestión de si, en el caso del régimen belga, puede realmente hablarse de un reconocimiento de derechos. Al respecto se ha afirmado que las empresas no gozaban del derecho a fijar los precios obligatorios de venta al consumidor, sino que los precios eran declarados obligatorios por el Estado. Las empresas tendrían sobre todo obligaciones, en particular la de pagar el impuesto sobre consumos específicos y el Impuesto sobre el Valor Añadido en función del precio inscrito en el sello fiscal y la de notificar las modificaciones de precios. Además, no se trataría en modo alguno de derechos reconocidos a las empresas en interés de las mismas, para facilitarles su funcionamiento, sino de medidas destinadas a realizar una cierta política del Estado.
Igualmente tampoco hay unanimidad sobre la cuestión de si, en los casos en que se trate de un reconocimiento de derechos, nos encontraríamos en presencia de una concesión de derechos especiales. Se ha alegado al respecto que sería preciso realizar una comparación entre todas las empresas de este sector económico, dentro del cual existe una competencia, y no una comparación con todos los operadores económicos, y que se vería entonces cómo la regulación belga se aplicaba a todos los fabricantes e importadores de labores del tabaco.
Estos puntos discutidos me sugieren las siguientes observaciones.
Hay un principio según el cual, cuando se interpreta el artículo 90, no se deben perder de vista las opciones fundamentales que rigen esta disposición. Esta pretende garantizar que las normas del Tratado no queden excluidas porque el Estado influya en las empresas por medios que le son propios y que las impulse a crear una situación contraria al Tratado que las empresas no pueden provocar. La multiplicidad de posibilidades que existe a este respecto, según la estructura económica y la organización del Estado, se ve claramente cuando se leen los comentarios que la doctrina ha consagrado al artículo 90. Según ésta, dado que toda excepción a las normas del Tratado debe entenderse de forma especialmente estricta, la interpretación del artículo 90 debe fundamentalmente partir de la idea de que no debe estar en función rigurosamente de los términos de dicha disposición, sino tener en cuenta su finalidad y su alcance e intentar darle la mayor eficacia posible.
Desde este punto de vista, considero perfectamente defendible hablar en el presente asunto de un reconocimiento de derechos en el sentido del artículo 90. El elemento decisivo es el hecho de que los operadores económicos afectados consigan finalmente, aunque sea por medio de una regulación legal, la posibilidad extraordinaria de que los precios impuestos por ellos deban ser respetados por los minoristas, lo que, sin la disposición legal, sólo sería pensable gracias a un acuerdo. Por el contrario, no concedo una importancia decisiva a que el contexto normativo establezca igualmente obligaciones -las de abonar los derechos y notificar los aumentos de precios—, tanto más cuanto que estas obligaciones pueden fácil y lógicamente separarse de las facultades criticadas. Tampoco es determinante, en mi opinión, la naturaleza de los intereses que tiende a promover la regulación, lo mismo que sus motivos. El artículo 90 sería seguramente interpretado de manera excesivamente restringida y, por lo tanto, parcialmente privado de su eficacia, si únicamente se tomaran en consideración los derechos que se otorgan en interés de las empresas y cuyo reconocimiento es ajeno a cualquier objetivo de los poderes públicos. Esta actitud sería contraria al hecho de que el artículo 90 se caracteriza por su interés en entender de esta manera el concurso entre los actos -y por esta razón también de los objetivos— de la autoridad pública y el comportamiento de una empresa. Por esta razón, en el marco de la presente evaluación deben encontrarse en primer plano sus efectos sobre la aplicación y la ejecución de las normas del Tratado.
Por otra parte, cuando se plantea la interpretación del artículo 90 partiendo de esta idea fundamental, es difícilmente discutible que la normativa belga sobre los precios fijos en el sector del tabaco lleva consigo, para los fabricantes e importadores, la concesión de derechos especiales. Desde este punto de vista no se puede atribuir una importancia decisiva al hecho de que, en el ámbito de la fabricación y comercialización de las labores del tabaco, tan sólo los fabricantes e importadores tengan la facultad de determinar los precios y no todos los operadores económicos del sector. Al respecto me parece fundamentalmente erróneo referirse por separado a los diferentes sectores económicos y situar en el centro de la discusión la cuestión de cómo se presenta la competencia en el interior de un sector determinado. El artículo 90 tiene evidentemente mayor alcance, como lo muestra la remisión al artículo 7 y a otras disposiciones del Tratado que son ajenas al ámbito de la competencia. Por lo tanto, hay que partir de la idea de que el artículo 90 se aplica igualmente cuando un sector económico está completamente monopolizado y cuando se crean derechos exclusivos en beneficio de una sola empresa. Incluso en tal caso hay que velar para que las medidas estatales no produzcan efectos que el Tratado prohibe provocar a las propias empresas.
Una vez aceptadas estas consideraciones sobre la primera parte de las cuestiones planteadas, queda ahora por comprobar si el artículo 90 implica que es contrario a Derecho el solo hecho de establecer un régimen de precios fijos. Esta es la opinión de Inno, que, citando la doctrina (véase, por ejemplo, Mestmäcker, Europáisches Wettbewerbsrecht, p. 652), alega que el artículo 90 actúa cuando se da a las empresas la posibilidad de sustraerse a la competencia. Como en el caso presente no sería posible distinguir entre el ejercicio del derecho, que debería ser declarado contrario al Tratado, y su reconocimiento, el hecho mismo de crear esta situación jurídica debería ser calificada como incompatible con el Tratado. A esta opinión se opone la de aquellos que, refiriéndose a los términos del artículo 90, pretenden que se debe establecer una distinción entre la concesión de derechos especiales y las medidas estatales complementarias, en relación con las cuales se debe examinar, además, si ha de tratarse de medidas individuales o si los preceptos generales se han de tener también en cuenta.
Sobre este último grupo de problemas planteados por el procedimiento señalaré brevemente lo siguiente:
La opinión según la cual el solo hecho de crear derechos especiales del tipo de los del presente caso infringe el artículo 90 tropieza, sin duda, con los términos de esta disposición. Además, la jurisprudencia ha declarado ya que el Tratado no prohibe la creación de situaciones de monopolio, que se caracterizan por la exclusión de toda competencia, y que no es criticable tampoco la extensión de semejantes derechos exclusivos. Esta norma se expresa muy claramente en la sentencia del asunto Sacchi, antes citado. Me inclino, por lo tanto, a pensar que el artículo 90 no produce automáticamente el efecto de hacer contraria a Derecho cualquier medida que dé a ciertas empresas la posibilidad de sustraerse a la competencia.
Ahora bien, como en el presente asunto no se trata de medidas estatales complementarias que excedan el reconocimiento de los derechos, hay razones para pensar —y esto sin necesidad de examinar a qué condiciones deben responder las medidas nacionales— que el artículo 90 no nos proporciona ningún indicio que permita declarar el régimen belga incompatible con el Tratado.
Esta conclusión negativa por lo que se refiere al artículo 90 puede además ser corroborada por algunas otras consideraciones. Cuando se examinan los efectos que no son permitidos por el Tratado, no se tiene ciertamente en cuenta un incumplimiento del artículo 7, es decir, infringir la prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad. Al respecto, basta comprobar que el régimen de precios fijos se aplica, sin ninguna distinción, a la vez a los productos nacionales y a los productos importados. En lo que se refiere por otra parte a las normas sobre la competencia a las que remite el artículo 90 -aunque los preceptos de los artículos 92 a 94 no sean aplicables aquí— es importante señalar, en relación con el artículo 86, que la medida belga no ejerce influencia alguna en la creación de una posición dominante, para la cual lo que importa no es tan sólo la situación jurídica, sino también el contexto económico. Igualmente, no es posible hablar de una influencia de cualquier tipo de la disposición belga sobre el eventual abuso en relación con la determinación del nivel de los precios. Por último, no se debe olvidar que los artículos 85 y 86 no se aplican más que en el caso de un obstáculo a los intercambios internacionales, lo que no es el caso, sin embargo, si se consideran tan sólo los efectos del artículo 58 de la Ley belga, como ya se ha indicado en otro contexto.
También en relación con el artículo 90 se ha comprobado, en resumen, que dicha disposición, incluso desde la interpretación extensiva que considero acertada desde diversos puntos de vista, no proporciona ningún indicio que justifique declarar inaplicable el artículo 58 de la mencionada Ley belga.
6.
Como conclusión, propongo dar la respuesta siguiente a la solicitud de resolución con carácter prejudicial formulada por la Cour de cassation belga:
a)
La letra f) del artículo 3, el párrafo segundo del artículo 5 y el artículo 86 del Tratado CEE no deben interpretarse en el sentido de que está prohibido a un Estado miembro promulgar disposiciones legislativas que, tanto para las labores del tabaco importadas como para las fabricadas en el país, declaren obligatorio el precio de venta al consumidor fijado por el fabricante o por el importador e indicado en el sello fiscal, cuando se garantice que importaciones paralelas, con determinación independiente de los precios, pueden realizarse sin obstáculos por otros operadores económicos, o mediante una práctica administrativa en el despacho de los sellos fiscales.
b)
Lo mismo sucede respecto a las disposiciones del Derecho comunitario relativas a la prohibición de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación.
c)
Se puede, igualmente, hablar de empresas a las que el Estado otorga derechos especiales o exclusivos en el sentido del artículo 90 cuando, mediante disposiciones legislativas que declaran el precio de ciertos productos, fijado por los fabricantes o importadores, obligatorio para la venta al consumidor, el Estado da así a estos fabricantes o importadores la posibilidad de fijar los precios de venta al consumidor. Estas disposiciones para el sector del tabaco no contravienen ni el artículo 7, ni los artículos 85 a 94 del Tratado CEE, a los que se remite el artículo 90.
d)
El artículo 5 de la Directiva 72/464 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, no significa que se prohiba a los Estados miembros promulgar disposiciones legislativas que, para la venta al consumidor de labores del tabaco importadas o fabricadas en el país, declaren obligatorio el precio indicado en el sello fiscal que, por lo tanto, no puede ser superado ni venderse el artículo a un precio inferior.
(
*1
)	Lengua original: alemán