61995CC0280_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1 Η παρούσα υπόθεση αφορά την παράλειψη της Ιταλίας να αναζητήσει ενίσχυση χορηγηθείσα το 1992 σε 100 000 έως 150 000 ιταλικές επιχειρήσεις οδικής μεταφοράς υπό μορφή πιστώσεως φόρου, υπολογιζομένης βάσει της εκ μέρους τους καταναλώσεως καυσίμων και λιπαντικών. Η Ιταλία δεν αμφισβητεί ότι παρέλειψε να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την αναζήτηση της ενισχύσεως, σύμφωνα με την υποχρέωση που της επέβαλε η Επιτροπή με απόφαση του Ιουνίου 1993. Με το υπόμνημα αντικρούσεως που κατέθεσε στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής λόγω παραβάσεως κράτους μέλους, η Ιταλία υποστηρίζει ότι η αναζήτηση της ενισχύσεως είναι αδύνατη, επειδή οι θιγόμενοι οδικοί μεταφορείς θα αντιδράσουν απεργώντας, πράγμα το οποίο θα επιφέρει κοινωνική κρίση και προσβολή της δημοσίας τάξεως, και λόγω της τεχνικής δυσχέρειας όσον αφορά τον προσδιορισμό του ποσού της πιστώσεως, δεδομένου ότι αυτή χορηγήθηκε σε πάρα πολλούς και σε σχέση με ποικίλους φόρους και φορολογικές περιόδους.
Νομικό και πραγματικό πλαίσιο
2 Οι φόροι καταναλώσεως στο πετρέλαιο ντίζελ στην Ιταλία είναι μεταξύ των υψηλότερων στην Κοινότητα. Το 1990, οι δυσχέρειες που αντιμετώπιζε ο τομέας των οδικών μεταφορών είχαν ως αποτέλεσμα απεργία διαρκείας μιας εβδομάδας, η οποία αποδιοργάνωσε σοβαρά τον οικονομικό και κοινωνικό βίο της χώρας. Στις 19 Απριλίου 1990, η Ιταλική Κυβέρνηση συνήψε με τις οικείες επαγγελματικές ενώσεις συμφωνία για τη διευθέτηση της διενέξεως, βάσει της οποίας η εν λόγω κυβέρνηση δεσμεύθηκε να μειώσει τις δαπάνες που περιορίζουν την ανταγωνιστικότητα του τομέα και, ειδικότερα, να χορηγήσει πίστωση φόρου με σκοπό τη μείωση της πραγματικής τιμής του πετρελαίου ντίζελ. Στις 28 Ιανουαρίου 1992, η Ιταλική Κυβέρνηση θέσπισε, με υπουργική απόφαση (στο εξής: υπουργική απόφαση του 1992) (1), πίστωση φόρου για το οικονομικό έτος 1992 υπέρ των Ιταλών επαγγελματιών οδικών μεταφορέων που εργάζονται για λογαριασμό τρίτων. Οι επιχειρήσεις αυτές μπορούσαν να εκπίπτουν την εν λόγω πίστωση φόρου από τον φόρο εισοδήματος, τον οποίο όφειλαν ως φυσικά ή νομικά πρόσωπα, από τους δημοτικούς φόρους, από τον φόρο προστιθεμένης αξίας ή από τις καταβολές των κρατήσεων στην πηγή στις οποίες προέβαιναν επί των αποδοχών των μισθωτών ή των ελευθέρων επαγγελματιών. Το ποσό της πιστώσεως υπολογιζόταν βάσει της διαφοράς μεταξύ της τιμής στην Ιταλία των καυσίμων και των λιπαντικών, που χρησιμοποιούν οι εν λόγω εταιρείες οδικής μεταφοράς κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων τους, και της μέσης τιμής τους στα άλλα κράτη μέλη της Κοινότητας, ενώ προβλέπονταν ανώτατα όρια οριζόμενα σε σχέση με τη μέση ετησίως διανυόμενη απόσταση και τη μέση ετήσια κατανάλωση καυσίμων από οχήματα κατατασσόμενα σε τέσσερις διαφορετικές κατηγορίες, ανάλογα με το συνολικό επιτρεπτό βάρος. Για το οικονομικό έτος 1992, η εν λόγω πίστωση ήταν εκπεστέα από διετείς δόσεις και οριστικά υπόλοιπα αφορώντα άμεσους φόρους, από μηνιαίες και τριμηνιαίες εκκαθαρίσεις φόρου προστιθεμένης αξίας και από μηνιαίες καταβολές κρατήσεων στην πηγή. Ο εκπρόσωπος της Ιταλικής Κυβερνήσεως επισήμανε κατά την προφορική διαδικασία ότι τυχόν υπόλοιπα πιστώσεων που υφίσταντο στο τέλος του οικονομικού έτους 1992 και προέκυπταν από την τελική δήλωση του φορολογουμένου τον Μάιο του 1993, δηλαδή πριν από την ημερομηνία λήψεως της αποφάσεως της Επιτροπής, μπορούσαν να μεταφερθούν στο επόμενο έτος ή στα επόμενα έτη, πλην όμως προσέθεσε ότι τα οικεία ποσά για τα μεταγενέστερα έτη ήταν πιθανώς ασήμαντα. Απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Δικαστηρίου σχετικά με την λειτουργία του καθεστώτος πιστώσεως φόρου, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε ότι ο δικαιούμενος την έκπτωση υποχρεούνταν να αναφέρει σε ad hoc έντυπο φορολογικής δηλώσεως, προβλεπόμενο από υπουργική απόφαση (2), αφενός, τα στοιχεία που αποδείκνυαν το ύψος της αιτούμενης πιστώσεως και, αφετέρου, τον τρόπο ασκήσεως του δικαιώματος αυτού κατά το επίμαχο οικονομικό έτος.
3 Στις 15 Απριλίου 1992, η Επιτροπή απηύθηνε στην Ιταλική Κυβέρνηση έγγραφο με το οποίο ζήτησε να της παρασχεθούν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με την υπουργική απόφαση του 1992 και με το οποίο δήλωσε ότι θεωρούσε ότι το καθεστώς πιστώσεως φόρου ενέπιπτε στο άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϋκής Κοινότητας (στο εξής: Συνθήκη) (3). Δεδομένου ότι δεν ικανοποιήθηκε από την από 4 Αυγούστου 1992 απάντηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η Επιτροπή ενημέρωσε την εν λόγω κυβέρνηση, με έγγραφο της 26ης Οκτωβρίου 1992, ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης και της ζήτησε να της παράσχει τις λεπτομερείς πληροφορίες που είχε ζητήσει και τις παρατηρήσεις της (4). Μη έχοντας λάβει απάντηση, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 93/496/ΕΟΚ της 9ης Ιουνίου 1993, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 32/92 (ex NN 67/92) - Ιταλία (πίστωση φόρου για τους επαγγελματίες οδικούς μεταφορείς) (5) (στο εξής: απόφαση), που κοινοποιήθηκε στην Ιταλική Κυβέρνηση με έγγραφο της 16ης Ιουνίου 1993.
4 Τα άρθρα 1 έως 3 της αποφάσεως προβλέπουν τα εξής:
« Άρθρο 1
Η ενίσχυση που χορηγείται στους επαγγελματίες οδικούς μεταφορείς στην Ιταλία υπό μορφή πιστώσεως φόρου για τον φόρο εισοδήματος ή για το δημοτικό φόρο ή για το ΦΠΑ, η οποία καθιερώθηκε με την ιταλική υπουργική απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 1992, είναι παράνομη, δεδομένου ότι χορηγείται κατά παράβαση των διαδικαστικών κανόνων που ορίζονται στο άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Η ενίσχυση αυτή δεν συμβιβάζεται ούτε με την κοινή αγορά δυνάμει του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης, δεδομένου ότι δεν πληροί κανέναν από τους όρους για εξαίρεση που προβλέπονται στο άρθρο 92, παράγραφοι 2 και 3, ούτε πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 1107/70.
Άρθρο 2
Η Ιταλία καταργεί την ενίσχυση που αναφέρεται στο άρθρο 1 και εξασφαλίζει ότι τα ήδη χορηγηθέντα ποσά επιστρέφονται εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας αποφάσεως. Η ενίσχυση επιστρέφεται σύμφωνα με τις ουσιαστικές και δικονομικές της διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας και ειδικότερα αυτές που διέπουν τους τόκους υπερημερίας για χρηματικά ποσά που οφείλονται στο κράτος· οι τόκοι αυτοί αρχίζουν να υπολογίζονται από την ημερομηνία χορηγήσεως της παράνομης ενισχύσεως.
Άρθρο 3
Η Ιταλία ενημερώνει την Επιτροπή, εντός δύο μηνών από την ημερομηνία κοινοποιήσεως της παρούσας αποφάσεως, για τα μέτρα που έλαβε προκειμένου να συμμορφωθεί προς αυτήν».
5 Εν τω μεταξύ, η Ιταλική Κυβέρνηση παρέτεινε την ισχύ του καθεστώτος πιστώσεως φόρου για το οικονομικό έτος 1993, ενώ επιπλέον συμπεριέλαβε στο πεδίο εφαρμογής του τους μη Ιταλούς οδικούς μεταφορείς, όσον αφορά το καταναλισκόμενο στο ιταλικό έδαφος πετρέλαιο ντίζελ (6). Mε έγγραφο που απηύθυνε στην Επιτροπή στις 26 Αυγούστου 1993, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι με τα μέτρα αυτά εξαλείφθηκε οποιαδήποτε έλλειψη νομιμότητας και ότι η αναζήτηση των χορηγηθεισών πιστώσεων θα ήταν από τεχνικής απόψεως εξαιρετικά δυσχερής και επαχθής για τις φορολογικές αρχές, δεδομένου ότι ο χρόνος, η συχνότητα και ο τρόπος διενέργειας των εκπτώσεων διέφεραν ανάλογα με το είδος των φόρων από τους οποίους οι επί μέρους επιχειρήσεις επέλεγαν να εκπέσουν την πίστωση. Ωστόσο, η εν λόγω κυβέρνηση ουδαμώς προσέβαλε την απόφαση.
6 Στην από 24 Νοεμβρίου 1993 απάντησή της, η Επιτροπή ανέφερε ότι, κατά την άποψή της, το τροποποιηθέν καθεστώς πιστώσεως φόρου δεν εξάλειψε τη νόθευση του ανταγωνισμού, την οποία είχε επισημάνει με την απόφαση (7), και παρατήρησε ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν είχε ακόμη λάβει μέτρα για την αναζήτηση της ενισχύσεως που είχε χορηγηθεί δυνάμει της υπουργικής αποφάσεως του 1992. Με την απάντησή της 21ης Δεκεμβρίου 1993, η Ιταλική Κυβέρνηση υπεραμύνθηκε του τροποποιηθέντος καθεστώτος πιστώσεως φόρου (8), χωρίς όμως να αναφερθεί στην απόφαση. Με μεταγενέστερο έγγραφο, της 13ης Ιανουαρίου 1994, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε ότι, κατόπιν εμπεριστατωμένου ελέγχου, αποδείχθηκε τεχνικώς αδύνατη η αναζήτηση της ενισχύσεως που είχε χορηγηθεί δυνάμει της υπουργικής αποφάσεως του 1992, την οποία επέβαλε η απόφαση, επειδή τούτο θα καθιστούσε αναγκαία την εξέταση ενός τεράστιου αριθμού δηλώσεων που είχαν υποβάλει 150 000 περίπου επιχειρήσεις οδικών μεταφορών σχετικά με πολλούς διαφορετικούς φόρους (9). Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ισχυρίστηκε - ούτε με το έγγραφο αυτό ούτε οποτεδήποτε άλλοτε πριν από την κίνηση της παρούσας διαδικασίας - ότι μια απόπειρα αναζητήσεως της πιστώσεως φόρου θα προκαλούσε ανεπίτρεπτη κοινωνική αναταραχή.
7 Στις 18 Αυγούστου 1995, η Επιτροπή άσκησε δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης προσφυγή με την οποία ζήτησε από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς την απόφαση και, ειδικότερα, παρελείποντας να αναζητήσει την ενίσχυση που χορηγήθηκε δυνάμει της υπουργικής αποφάσεως του 1992 υπό μορφή πιστώσεως φόρου για το οικονομικό έτος 1992 σε σχέση με τον φόρο εισοδήματος, τον δημοτικό φόρο ή τον φόρο προστιθεμένης αξίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη, καθώς και να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Ισχυρισμοί των διαδίκων
8 Η Επιτροπή και η Ιταλική Δημοκρατία υπέβαλαν γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις.
9 Η Επιτροπή διατείνεται ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται εμπόδια ενυπάρχοντα στις εσωτερικές έννομες τάξεις τους για να αποφεύγουν την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν από το κοινοτικό δίκαιο (10) και ότι μόνον η απόλυτη αδυναμία θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη μη εκτέλεση της αποφάσεως εκ μέρους της Ιταλικής Κυβερνήσεως (11). Οσάκις ένα κράτος μέλος συναντά δυσκολίες που δεν είχαν προβλεφθεί στο πλαίσιο της εκτελέσεως αποφάσεως σχετικής με κρατικές ενισχύσεις, οφείλει να καταστήσει το πρόβλημα γνωστό στην Επιτροπή, προκειμένου να μπορέσουν να συνεργαστούν καλόπιστα για να υπερκερασθούν οι δυσκολίες, σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης (12). Η Ιταλική Κυβέρνηση εξέθεσε βέβαια, στην αλληλογραφία της με την Επιτροπή, τις δυσκολίες που αντιμετώπιζε, πλην όμως ούτε επιχείρησε να αναζητήσει την ενίσχυση ούτε πρότεινε στην Επιτροπή οποιαδήποτε εναλλακτική λύση.
10 Η Ιταλική Κυβέρνηση δέχεται ότι δεν μπορεί πλέον να αμφισβητήσει το κύρος της αποφάσεως. Ωστόσο, υποστηρίζει ότι, με τα από 26 Αυγούστου 1993 και 13 Ιανουαρίου 1994 έγγραφά της, γνωστοποίησε στην Επιτροπή τις δυσχέρειες εκτελέσεως της αποφάσεως και ότι, κατόπιν τούτου, ελλείψει οποιασδήποτε ανακοινώσεως εκ μέρους της Επιτροπής, θεώρησε ότι η Επιτροπή είχε παύσει να ασχολείται με την υπόθεση. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται το χρονικό διάστημα που διέρρευσε μέχρι την κίνηση της παρούσας διαδικασίας, όχι τόσο για να αμφισβητήσει το παραδεκτό της όσο για να στηρίξει το επιχείρημα ότι ο χρόνος που χρειάστηκε για να ενεργήσει η Επιτροπή καθιστά ακόμη δυσχερέστερη την αναζήτηση της ενισχύσεως. Η Ιταλική Κυβέρνηση διατείνεται ότι είναι αδύνατη η αναζήτηση της επίδικης ενισχύσεως, πρώτον, διότι η πίστωση φόρου χορηγήθηκε για την αντιμετώπιση μιας σοβαρής κοινωνικής κρίσεως και διότι οποιαδήποτε απόπειρα αναζητήσεώς της θα είχε ως συνέπεια, εντός αυτού του εξαιρετικά μαχητικού οικονομικού τομέα, νέες απεργίες και νέες αναταραχές, οι οποίες θα προσέβαλλαν τη δημόσια τάξη και θα ανάγκαζαν το Δημόσιο να υποχωρήσει και, δεύτερον, διότι, ενόψει του αριθμού των ενδιαφερομένων φορολογουμένων και της ποικιλίας των φόρων, των φορολογικών περιόδων και των φορολογικών αρχών, μεταξύ των οποίων είχαν διασπαρθεί οι εκπτώσεις, η αναζήτηση της ενισχύσεως, η οποία εν πάση περιπτώσει δεν θα μπορούσε να είναι παρά μόνο μερική, θα ήταν αφόρητα επαχθής. Απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Δικαστηρίου σχετικά με τις διαδικασίες αναζητήσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε ότι θα ήταν αναγκαίο να ασχοληθεί με την αναζήτηση μεγάλος αριθμός διαφορετικών φορολογικών υπηρεσιών διασκορπισμένων σε ολόκληρη την επικράτεια, διότι η εφαρμοστέα νομοθεσία προβλέπει ότι κάθε φορολογική αρχή, η οποία υποδιαιρείται βάσει γεωγραφικών και λειτουργικών κριτηρίων, προβαίνει στην αναζήτηση των φόρων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της. Κατά την προφορική διαδικασία, ο εκπρόσωπος της Ιταλικής Κυβερνήσεως δήλωσε ότι η αναζήτηση πρέπει να θεωρείται αντικειμενικώς αδύνατη οσάκις δεν είναι ούτε ευλόγως ούτε σχετικώς δυνατή, οπότε οι ενέργειες που έχουν σοβαρές αρνητικές συνέπειες πρέπει να θεωρούνται, στην πραγματικότητα, αδύνατες. Η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ήταν πρόθυμη να επιδιώξει συμβιβασμό με την Επιτροπή, πλην όμως ισχυρίζεται ότι ακόμη και οι εναλλακτικές στρατηγικές για τη μερική αναζήτηση της ενισχύσεως, π.χ., με δόσεις, δεν μπορούν να εφαρμοστούν στην πράξη.
11 Η Επιτροπή διατείνεται ότι, αν γινόταν δεκτό το σχετικό με τη δημόσια τάξη επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως, τούτο θα είχε ως συνέπεια την καθιέρωση ενός δικαίου των ισχυρών και ενός δικαίου των αδυνάτων, και ότι μπορούσε να είχε προβλέψει τις δυσχέρειες που επικαλείται, αφού η ενίσχυση χορηγήθηκε ακριβώς με σκοπό την εξομάλυνση μιας κοινωνικής κρίσεως του ιδίου είδους με εκείνη που, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, θα προκληθεί τώρα αν επιχειρηθεί η αναζήτησή της. Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν επιχείρησε να προβεί στην αναζήτηση το 1993, οπότε τούτο θα ήταν ίσως ευχερέστερο. Εν όψει του μεγέθους της ιταλικής φορολογικής αρχής, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα τεχνικά εμπόδια στην αναζήτηση, τα οποία επικαλείται η Ιταλική Κυβέρνηση, δεν είναι τόσο επαχθή ώστε να πληρούται η προϋπόθεση της απόλυτης αδυναμίας. Η Επιτροπή δέχεται ότι μια αναζήτηση «μέχρι και της τελευταίας λίρας» δεν είναι ίσως δυνατή, πλην όμως η Ιταλική Κυβέρνηση την προκαλεί να διευκρινίσει συναφώς ποια μέτρα ή ποιος βαθμός αναζητήσεως θα την ικανοποιούσαν. Ανεξαρτήτως του διαδραμόντος χρόνου, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η στάση της όσον αφορά την ανάγκη αναζητήσεως της παράνομης ενισχύσεως ήταν πάντοτε σαφής και ότι διατύπωσε προτάσεις, όπως είναι η δημιουργία μιας ομάδας εργασίας στο πλαίσιο του Υπουργείου Οικονομικών, ώστε να μπορέσει η Ιταλική Κυβέρνηση να αποδείξει ότι ήταν διατεθειμένη να εκτελέσει την απόφαση. Επιπλέον, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δήλωσε ότι η αναζήτηση θα καθίστατο ευχερέστερη εάν χρησιμοποιούνταν ο ειδικός πίνακας σχετικά με το ποσό και τον τρόπο χρήσεως της πιστώσεως φόρου, ο οποίος έπρεπε υποχρεωτικά να συμπεριλαμβάνεται στην ετήσια φορολογική δήλωση κάθε φορολογουμένου (13).
Ανάλυση
12 Οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι το κύρος της αποφάσεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής, αφού η απόφαση δεν προσβλήθηκε εντός της προθεσμίας που προβλέπει το άρθρο 173 της Συνθήκης. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, μόνον η απόλυτη αδυναμία μπορεί να δικαιολογήσει την εκ μέρους κράτους μέλους μη εκπλήρωση της υποχρεώσεώς του να αναζητήσει κρατική ενίσχυση καταβληθείσα παρανόμως (14). Επιπλέον, μολονότι η αναζήτηση μιας παρανόμως χορηγηθείσας ενισχύσεως πρέπει κατ' αρχήν να γίνεται σύμφωνα με τις σχετικές διαδικαστικές διατάξεις του εθνικού δικαίου, εντούτοις, οι διατάξεις αυτές δεν πρέπει να εφαρμόζονται κατά τρόπο ώστε να καθίσταται ουσιαστικώς αδύνατη η αναζήτηση που επιτάσσει το κοινοτικό δίκαιο (15). Πριν προβώ στην ανάλυση των επιμέρους λόγων για τους οποίους, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, είναι αδύνατη η εκτέλεση της αποφάσεως, πρώτα θα εξετάσω γενικώς το κριτήριο της απόλυτης αδυναμίας.
13 Προκειμένου να γίνει δεκτή η ύπαρξη απόλυτης αδυναμίας, όπως το κριτήριο αυτό έχει διαμορφωθεί στο ειδικό πλαίσιο της αναζητήσεως παρανόμων κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να συντρέχουν ορισμένες προϋποθέσεις. Ένα κράτος μέλος, το οποίο «κατά την εκτέλεση της αποφάσεως συναντά δυσχέρειες που δεν είχαν προβλεφθεί και δεν μπορούσαν να προβλεφθούν ή αντιλαμβάνεται ότι θα υπάρξουν συνέπειες που δεν είχε υπολογίσει η Επιτροπή», οφείλει να θέσει τα προβλήματα αυτά στην κρίση της Επιτροπής, προτείνοντας τις κατάλληλες τροποποιήσεις της επίμαχης αποφάσεως (16). Το Δικαστήριο έχει σταθερά απορρίψει τα επιχειρήματα περί απόλυτης αδυναμίας που προβάλλουν τα κράτη μέλη όταν απλώς «ανακοινώνουν στην Επιτροπή δυσκολίες πολιτικής και νομικής φύσεως που παρουσιάζει η εκτέλεση της αποφάσεως, χωρίς να προβαίνουν σε καμία ενέργεια προς την επίμαχη επιχείρηση για την ανάκτηση της ενισχύσεως και χωρίς να προτείνουν στην Επιτροπή τρόπους εκτελέσεως της αποφάσεως που θα καθιστούσαν δυνατή την υπερπήδηση των επίμαχων δυσχερειών» (17). Κατά συνέπεια, η απόλυτη αδυναμία δεν μπορεί να στηρίζεται σε απλές υποθέσεις αλλά, αντιθέτως, πρέπει να αποδεικνύεται από την αποτυχία των προσπαθειών αναζητήσεως, οι οποίες έχουν καταβληθεί καλόπιστα, και οι οποίες πρέπει να συνοδεύονται από συνεργασία με την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 5 της Συνθήκης, με σκοπό την υπερπήδηση των δυσκολιών που έχουν ανακύψει.
14 Η δικαιολόγηση της μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο, με επίκληση της απόλυτης αδυναμίας, φαίνεται να αποκλείει εξ ορισμού οποιονδήποτε βαθμό σχετικότητας, η δε επιχειρηματολογία της Ιταλικής Δημοκρατίας δεν συνάδει προς τη δικαιολόγηση αυτή. Πράγματι, η νομολογία διακρίνει μεταξύ της απόλυτης αδυναμίας και της ευρύτερης έννοιας της ανωτέρας βίας, η οποία καλύπτει και περιστάσεις των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν παρά μόνο με υπερβολικές θυσίες, παρά την καταβολή κάθε επιμέλειας (18). Ακόμη και αν, στο πλαίσιο της εφαρμογής του κριτηρίου της απόλυτης αδυναμίας, επιτρεπόταν ορισμένη στάθμιση των σκοπών και των μέσων, σε περιπτώσεις ακραίας δυσαναλογίας μεταξύ των δύο, η προϋπόθεση να έχει καταβληθεί η δέουσα επιμέλεια για την αντιμετώπιση δυσχερειών που μπορούν να προβλεφθούν αποτελεί προδήλως εγγύηση κατά οποιασδήποτε απόπειρας καταχρήσεως.
15 Έρχομαι τώρα στην εξέταση, αφενός, του ισχυρισμού της Ιταλικής Δημοκρατίας σχετικά με την απόλυτη αδυναμία συμμορφώσεώς της με τη διάταξη της αποφάσεως περί αναζητήσεως της ενισχύσεως και, αφετέρου, των δύο ειδικών λόγων που προβλήθηκαν, ήτοι σχετικά με τη δημόσια τάξη και τα τεχνικά προβλήματα στα οποία θα προσέκρουε οποιαδήποτε απόπειρα αναζητήσεως της παράνομης ενισχύσεως. Δεν θεωρώ τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβερνήσεως πειστικά, τούτο δε για διαφόρους λόγους.
16 Πρώτον, η Ιταλία ουδόλως επιχείρησε να αναζητήσει την ενίσχυση. Στην πραγματικότητα, είναι σαφές ότι η Ιταλία εξακολούθησε, τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό, να χορηγεί την παράνομη ενίσχυση, καθόσον επέτρεψε τη μεταφορά μη χρησιμοποιηθεισών πιστώσεων από το 1992 και την έκπτωσή τους από τον φόρο κατά μεταγενέστερα οικονομικά έτη, ακόμη και μετά τον Ιούνιο του 1993, οπότε εκδόθηκε η απόφαση. Μολονότι η Ιταλική Κυβέρνηση επισήμανε ευθύς εξ αρχής τις τεχνικές δυσχέρειες τις οποίες θα συνεπαγόταν, σύμφωνα με τις προβλέψεις της, η εκτέλεση της αποφάσεως, δεν διατύπωσε καμία πρόταση σχετικά με το πώς θα μπορούσαν να υπερπηδηθούν οι δυσχέρειες αυτές ή πώς θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί η αναζήτηση, είτε εν όλω είτε εν μέρει. Επιπλέον, πριν από την έναρξη της παρούσας διαδικασίας, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ανέφερε κανένα πρόβλημα δημοσίας τάξεως. Επομένως, η Ιταλική Δημοκρατία δεν τήρησε τις προϋποθέσεις που προαναφέρθηκαν στην παράγραφο 13.
17 Δεύτερον, τα προβλήματα που αναμένει να αντιμετωπίσει τώρα η Ιταλική Κυβέρνηση, εάν επιχειρήσει να αναζητήσει την παράνομη ενίσχυση, μπορούσαν κάλλιστα να είχαν προβλεφθεί. Το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης επιβάλλει την κοινοποίηση των σχεδιαζομένων ενισχύσεων στην Επιτροπή και απαγορεύει την εφαρμογή των σχεδιαζομένων μέτρων, αν η Επιτροπή προβάλει αντιρρήσεις, έως ότου η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης καταλήξει στην έκδοση οριστικής αποφάσεως. Η Ιταλική Κυβέρνηση είχε πλείστες ευκαιρίες να κοινοποιήσει την ενίσχυση κατά το διάστημα μεταξύ της 19ης Απριλίου 1990, οπότε συνάφθηκε η συμφωνία, και της θέσεως σε εφαρμογή της συμφωνίας, μέσω της υπουργικής αποφάσεως του 1992. Εν πάση περιπτώσει, στις 15 Απριλίου 1992, οπότε η Επιτροπή γνωστοποίησε για πρώτη φορά στην Ιταλική Κυβέρνηση ότι, κατά την άποψή της, το καθεστώς πιστώσεως φόρου αποτελούσε κρατική ενίσχυση, ή, το αργότερο, στις 26 Οκτωβρίου 1992, οπότε η Επιτροπή δήλωσε ότι είχε αποφασίσει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, περιήλθε πλέον τυπικώς σε γνώση της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι οι πιστώσεις δεν έπρεπε να χορηγηθούν και ότι θα υποχρεωνόταν ενδεχομένως να αναζητήσει όσες είχαν πράγματι χορηγηθεί. Παρά ταύτα, η εν λόγω κυβέρνηση δεν ενημέρωσε τους οδικούς μεταφορείς για το ενδεχόμενο αυτό και εξακολούθησε να εφαρμόζει το καθεστώς ενισχύσεως. Εν όψει των περιστάσεων που αποτέλεσαν την αφορμή για την εφαρμογή του καθεστώτος αυτού, η Ιταλική Κυβέρνηση όφειλε να γνωρίζει αν μια απόπειρα αναζητήσεως της ενισχύσεως θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την αναζωπύρωση των μαχητικών εκδηλώσεων και των απεργιών ή άλλες διαταράξεις της δημόσιας τάξης. Επιπλέον, ο τρόπος εφαρμογής του καθεστώτος ενισχύσεων έπρεπε να είχε καταστήσει την Ιταλική Κυβέρνηση σε θέση να προβλέψει ότι η αναζήτηση των καταβληθεισών ενισχύσεων θα συνεπαγόταν μεγάλο φόρτο εργασίας για τη διοίκηση. Ο φόρτος αυτός δεν οφείλεται σε εξωτερική αιτία, αλλά στις ίδιες τις αποφάσεις της Ιταλικής Κυβερνήσεως σχετικά με τον τρόπο διαχειρίσεως της ενισχύσεως και την οργάνωση των φορολογικών υπηρεσιών της.
18 Τρίτον, ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν πληροί τις γενικές προϋποθέσεις για τη δικαιολόγηση της μη εκτελέσεως της αποφάσεως με επίκληση απόλυτης αδυναμίας, οι δύο ειδικοί λόγοι τους οποίους προβάλλει η Ιταλική Κυβέρνηση δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί.
19 Το Δικαστήριο δέχεται ότι συγκεκριμένα εμπόδια αναγόμενα στη δημόσια τάξη μπορούν, σε ακραίες περιπτώσεις, να εμποδίσουν ένα κράτος μέλος να συμμορφωθεί με τις υποχρέωσεις που υπέχει από το κοινοτικό δίκαιο, πλην όμως τούτο πρέπει να επιτρέπεται μόνο προσωρινά, μέχρι την αποκατάσταση συνθηκών ομαλής λειτουργίας της διοικήσεως (19). Ωστόσο, στον τομέα του ελέγχου της αλιείας, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι, «αν οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους παρέλειπαν συστηματικώς να προβούν σε δίωξη των υπευθύνων για τέτοιες παραβάσεις» (20), θα διακυβευόταν η ομοιόμορφη εφαρμογή της κοινής πολιτικής αλιείας. Απαντώντας στο επιχείρημα της Γαλλικής Κυβερνήσεως, η οποία διατεινόταν ότι ήταν αναγκασμένη να μη προβεί στη δίωξη των υπευθύνων για παραβάσεις του καθεστώτος ποσοστώσεων, επειδή το κοινωνικοοικονομικό κλίμα ήταν τόσο δυσμενές ώστε να υπάρχει κίνδυνος σημαντικών αναταραχών, ικανών να δημιουργήσουν σοβαρά οικονομικά προβλήματα, το Δικαστήριο έκρινε ότι «ο απλός φόβος για εσωτερικές δυσχέρειες δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παράλειψη εφαρμογής του επίμαχου καθεστώτος» (21). Όπως επισήμανα στις προτάσεις μου στην υπόθεση εκείνη, από τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν τα άρθρα 5 και 189 της Συνθήκης απορρέει ότι, οσάκις τα κράτη μέλη επιφορτίζονται ειδικώς με την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, υποχρεούνται να χρησιμοποιούν ολόκληρο τον κρατικό μηχανισμό τους, συμπεριλαμβανομένων, εν ανάγκη, των αστυνομικών δυνάμεών τους, προκειμένου να διασφαλίζουν την εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους (22). Η συλλογιστική αυτή μπορεί να εφαρμοστεί απαράλλαχτη στην παρούσα υπόθεση. Απλώς και μόνο το ενδεχόμενο να ανακύψουν προβλήματα δημοσίας τάξεως δεν μπορεί, από μόνο του, να επιτρέψει στην Ιταλική Κυβέρνηση να αποφύγει την εκπλήρωση της υποχρεώσεώς της να προβεί στην αναζήτηση της παράνομης ενισχύσεως.
20 Το επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως σχετικά με την τεχνική δυσχέρεια αναζητήσεως της ενισχύσεως είναι επίσης ανεπίτρεπτο. Η υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδος (23) αφορούσε επίσης την υποχρέωση αναζητήσεως μιας παράνομης ενισχύσεως χορηγηθείσας υπό μορφή φορολογικής απαλλαγής. Η Ελληνική Κυβέρνηση είχε υποστηρίξει ότι η ελάχιστη οικονομική σημασία της απαλλαγής, οι διοικητικές δυσκολίες διακρίσεως μεταξύ των διαφόρων δραστηριοτήτων των αποδεκτών, καθώς και το δυσανάλογο κόστος των μέτρων αναζητήσεως της ενισχύσεως καθιστούσαν την είσπραξη του φόρου αντιοικονομική και μη ορθολογική (24). Δεδομένου ότι δεν είχε επιχειρηθεί η αναζήτηση ούτε είχε διατυπωθεί οποιαδήποτε πρόταση προς την Επιτροπή σχετικά με εναλλακτικές δυνατότητες, το Δικαστήριο δεν δέχτηκε ότι τα εμπόδια αυτά συνιστούσαν απόλυτη αδυναμία (25). Φρονώ ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να καταλήξει στο ίδιο συμπέρασμα στην παρούσα υπόθεση (26).
21 Κατά την προφορική διαδικασία, ο εκπρόσωπος της Ιταλικής Κυβερνήσεως δέχτηκε ότι η αναζήτηση θα ήταν, σύμφωνα με τη διατύπωση που χρησιμοποίησε, θεωρητικώς δυνατή, βάσει των στοιχείων που προκύπτουν από την υποχρεωτική ετήσια φορολογική δήλωση. Ωστόσο, υποστήριξε ότι η αναζήτηση θα ήταν υπέρμετρα επαχθής, λόγω του μεγάλου αριθμού των τυχόντων ενισχύσεως και λόγω της κατανομής των αρμοδιοτήτων αναζητήσεως μεταξύ των διαφόρων φορολογικών υπηρεσιών που έχουν την ευθύνη των διαφόρων γεωγραφικών περιοχών και των διαφόρων φόρων. Ωστόσο, εν όψει της μηχανοργανώσεως των φορολογικών δεδομένων, δεν θεωρώ ότι το πρόβλημα της αναζητήσεως το οποίο θα αντιμετώπιζε η Ιταλική Δημοκρατία διαφέρει καθ' οποιονδήποτε τρόπο από τη συνήθη υποχρέωση ελέγχου των απειράριθμων φορολογικών οφειλών, απαιτήσεων και απαλλαγών που χαρακτηρίζουν τον φορολογικό μηχανισμό ενός σύγχρονου κράτους. Εν πάση περιπτώσει, όπως προανέφερα, και αντίθετα προς την άποψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η οποία υπεραμύνεται ενός κριτηρίου που στηρίζεται στην εύλογη και σχετική δυνατότητα, η έννοια της απόλυτης αδυναμίας δεν επιτρέπει καμία αξιολόγηση της αναλογικότητας μεταξύ των σκοπών και των μέσων όταν επιδιώκεται ο τερματισμός μιας παράνομης στρεβλώσεως του ανταγωνισμού, εξαιρουμένων ίσως των εξαιρετικά ακραίων περιπτώσεων. Επιπλέον, στο μέτρο που τα τεχνικά προβλήματα οφείλονται στις διαδικασίες αναζητήσεως που εφαρμόζονται στην Ιταλία, επιβάλλεται να υπομνηστεί ότι οι εθνικές διαδικασίες δεν πρέπει να εφαρμόζονται κατά καθιστώντα την αναζήτηση ουσιαστικώς αδύνατη τρόπο.
22 Επομένως, η παράλειψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως να χρησιμοποιήσει τις φορολογικές υπηρεσίες και, εν ανάγκη, τις αστυνομικές της δυνάμεις, προκειμένου να υπερπηδήσει τα εμπόδια τα οποία όφειλε να είχε προβλέψει και για τα οποία είναι εν μέρει υπεύθυνη η ίδια, καθώς και η παράλειψη αναζητήσεως της παράνομης ενισχύσεως, όπως επέβαλλε η απόφαση, ουδόλως μπορούν να δικαιολογηθούν. Επομένως, η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη.
Πρόταση
23 Για τους λόγους που προεκτέθηκαν, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Η Ιταλική Δημοκρατία, παραλείποντας να συμμορφωθεί με την απόφαση 93/496/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 9ης Ιουνίου 1993, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 32/92 (ex NN 67/92) - Iταλία (πίστωση φόρου για τους επαγγελματίες οδικούς μεταφορείς), παρέβη τις υποχρέωσεις που υπέχει από τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Κοινότητας.
2) Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.»
(1) - GURI αριθ. 25, της 21ης Ιανουαρίου 1992, σ. 17. Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε με υπουργικές αποφάσεις της 7ης Μαρτίου 1992 και της 16ης Ιανουαρίου 1993.
(2) - Υπουργική απόφαση της 26ης Ιουλίου 1990, GURI αριθ. 175, της 28ης Ιουλίου 1990.
(3) - Επιστολή υπενθυμίσεως απεστάλη στις 6 Μαου 1992.
(4) - Η σχετική επιστολή υπενθυμίσεως απεστάλη στις 12 Φεβρουαρίου 1993.
(5) - ΕΕ 1993, L 233, σ. 10.
(6) - Νομοθετικό διάταγμα 19 της 26ης Ιανουαρίου 1993, GURI αριθ. 21, της 27ης Ιανουαρίου 1993· η ισχύς του διατάγματος αυτού παρατάθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 82 της 29ης Μαρτίου 1993, GURI αριθ. 73, της 29ης Μαρτίου 1993· η ισχύς του διατάγματος αυτού παρατάθηκε και το περιεχόμενό του τροποποιήθηκε με τον νόμο 162 της 27ης Μαου 1993, GURI αριθ. 123, της 28ης Μαου 1993. Η ισχύς του καθεστώτος πιστώσεως φόρου παρατάθηκε κατόπιν για τα επόμενα οικονομικά έτη.
(7) - Η Επιτροπή είχε ήδη ζητήσει πληροφορίες σχετικά με το τροποποιηθέν καθεστώς πιστώσεως φόρου, με έγγραφο της 5ης Ιουλίου 1993.
(8) - Με έγγραφο της 4ης Δεκεμβρίου 1995, η Επιτροπή ζήτησε από την Ιταλική Κυβέρνηση να αναστείλει την ισχύ του τροποποιηθέντος καθεστώτος πιστώσεως φόρου. Η Επιτροπή έκρινε το εν λόγω καθεστώς παράνομο με την απόφαση 97/270/ΕΚ της 22ας Οκτωβρίου 1996, όσον αφορά το καθεστώς πίστωσης φόρου στον κλάδο οδικής μεταφοράς εμπορευμάτων για λογαριασμό τρίτων στην Ιταλία (C 45/95 ex NN 48/95) (ΕΕ L 106, σ. 22), κατά της οποίας η Ιταλική Κυβέρνηση έχει ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως (υπόθεση C-6/97).
(9) - Στο υπόμνημά της αντικρούσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρει ότι, σύμφωνα με του υπολογισμούς της, οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις είναι περισσότερες από 100 000.
(10) - Απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990 στην υπόθεση C-5/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1990, σ. Ι-3437, σκέψη 18).
(11) - Αποφάσεις της 15ης Ιανουαρίου 1986 στην υπόθεση 52/84, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1986, σ. 89, σκέψη 14)· της 2ας Φεβρουαρίου 1989 στην υπόθεση 94/87, Επιτροπή και Γερμανίας (Συλλογή 1989, σ. 175, σκέψη 8), και της 10ης Ιουνίου 1993 στην υπόθεση C-183/91, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1993, σ. Ι-3131, σκέψη 10).
(12) - Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 11 αποφάσεις Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 16, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 9, και Επιτροπή κατά Ελλάδος, σκέψη 19.
(13) - Βλ. την υπουργική απόφαση της 26ης Ιουλίου 1990, που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 2.
(14) - Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 11 αποφάσεις στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 14, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 8, και Επιτροπή κατά Ελλάδος, σκέψη 10.
(15) - Απόφαση της 21ης Μαρτίου 1990 στην υπόθεση C-142/87, Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-959, σκέψη 21)· προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 απόφαση στην υπόθεση C-5/89, Eπιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 12, και απόφαση της 20ής Μαρτίου 1997 στην υπόθεση C-24/95, Alcan Deutschland (Συλλογή 1997, σ. Ι-1591, σκέψη 24).
(16) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 16· η υπογράμμιση δική μου.
(17) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 απόφαση στην υπόθεση 94/87, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 10· βλ., επίσης, με σχεδόν πανομοιότυπη διατύπωση, την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος, σκέψη 20.
(18) - Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1970 στην υπόθεση 11/70, Internationale Handelgesellschaft (Συλλογή τόμος 1967-1971, σ. 581, σκέψη 23)· βλ. επίσης αποφάσεις της 27ης Οκτωβρίου 1987 στην υπόθεση 109/86, Θεοδωράκης (Συλλογή 1987, σ. 4319, σκέψη 7), και της 15ης Δεκεμβρίου 1994 στην υπόθεση C-136/93, Transαfrica (Συλλογή 1994, σ. Ι-5757, σ. 14)· βλ. ωστόσο απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1985 στην υπόθεση 125/83, Corman (Συλλογή 1985, σ. 3039, σκέψη 28).
(19) - Βλ. πχ, την απόφαση της 11ης Ιουλίου 1985 στην υπόθεση 101/84, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1985, σ. 2629), με την οποία το Δικαστήριο δέχτηκε ότι μια βομβιστική επίθεση κατά κέντρου επεξεργασίας δεδομένων μπορούσε να δικαιολογήσει την παράλειψη της Ιταλικής Κυβερνήσεως να συλλέξει ορισμένα στατιστικά δεδομένα, όπως απαιτούσε το κοινοτικό δίκαιο, πλην όμως μόνο κατά το περιορισμένο χρονικό διάστημα που χρειάζεται μια επιμελής δημόσια υπηρεσία για να αντικαταστήσει τον εξοπλισμό και να συλλέξει και να επεξεργαστεί τα νέα δεδομένα.
(20) - Απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 1995 στην υπόθεση C-52/95, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1995, σ. Ι-4443, σκέψη 35).
(21) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 20 απόφαση, σκέψη 37· η υπογράμμιση δική μου.
(22) - Παράγραφοι 31 και 32 των προτάσεών μου στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 20 υπόθεση.
(23) - Όπ.π., υποσημείωση 11.
(24) - Όπ.π., σκέψη 12.
(25) - Όπ.π., σκέψεις 19 και 20.
(26) - Πρέπει επίσης να υπομνηστεί ότι στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 19 υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας, καθώς και στην υπόθεση 145/85, Denkavit (Συλλογή 1987, σ. 565), επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 1987, το Δικαστήριο απέρριψε, εντός διαφορετικών πλαισίων, δικαιολογητικά επιχειρήματα στηριζόμενα στην έλλειψη προσωπικού και στον υπερβολικό φόρτο εργασίας του κέντρου ηλεκτρονικής επεξεργασίας δεδομένων στο οποίο είχε ανατεθεί η εκτέλεση ορισμένης εργασίας.