Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 4 september 2025 (1)
Zaak C‑43/24 [Shipov] (i)
K. M. H.
tegen
Obshtina Stara Zagora
[verzoek van de Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21, lid 1, VWEU – Artikelen 7 en 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven – Belemmeringen – Verzoek tot wijziging van gegevens betreffende de burgerlijke staat van een transgender – Geen nationale procedure – Ontbreken van een in een andere lidstaat opgestelde akte – Verplichting voor de lidstaat van herkomst om de wijziging van de genderidentiteit en de daaropvolgende wijzigingen te erkennen en in te schrijven in de geboorteakte – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 4 – Verplichting tot afgifte van identiteitsdocumenten die overeenstemmen met de beleefde en geleefde genderidentiteit ”
I.      Inleiding
1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een procedure die K. M. H. heeft ingeleid tegen de Obshtina Stara Zagora (gemeente Stara Zagora, Bulgarije) met het oog op een beslissing waarbij zijn geslachtsverandering wordt vastgesteld en tevens
wordt gelast dat zijn naam(2) wordt gewijzigd en deze wijziging in zijn geboorteakte wordt opgenomen.
2.        Deze prejudiciële verwijzing heeft dus betrekking op de erkenning en inschrijving in de burgerlijke stand, door de autoriteiten van een lidstaat die bevoegd zijn om een geboorteakte te wijzigen, van de transgenderidentiteit van een persoon die staatsburger is van die lidstaat. Deze persoon heeft zijn vrijheid om te reizen en te verblijven uitgeoefend in een andere lidstaat, maar zijn verzoek strekt niet tot erkenning van een wijziging van een element van zijn identiteit dat rechtmatig in een andere lidstaat is verkregen.
3.        Tot en met het arrest Mirin(3) van 4 oktober 2024 had de rechtspraak van het Hof in het kader van de inschrijving in de burgerlijke stand alleen betrekking op de erkenning door een lidstaat van de gevolgen van een in een andere lidstaat verkregen akte of beslissing, en was deze rechtspraak voornamelijk gebaseerd op het in artikel 21 VWEU verankerde recht van de burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, waarbij erop werd gewezen dat het Unierecht geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de burgerlijke staat.
4.        Daarnaast heeft het Hof in deze rechtspraak, wat de erkenning van de juridische banden betreft, uitdrukkelijk aangegeven dat de erkenning door een lidstaat van een juridische situatie die in een andere lidstaat op rechtmatige wijze is vastgesteld, niet de verplichting met zich meebrengt voor de eerstgenoemde lidstaat waar deze situatie gevolgen heeft die in het Unierecht zijn vastgesteld, om zijn regeling betreffende de burgerlijke staat van personen te wijzigen.(4) Tot slot heeft het Hof met betrekking tot andere gebieden gewezen op de bevoegdheid van de lidstaten als het gaat om de wettelijke erkenning van de genderidentiteit.(5)
5.        In de zaak die heeft geleid tot het arrest Mirin, bestond er in de lidstaat waarvan de persoon staatsburger was een nationale regeling tot wijziging van de genderidentiteit.(6) In casu is dit niet het geval, aangezien de lidstaat waarvan de persoon de nationaliteit bezit, sterk gekant is tegen erkenning van het hebben van een andere genderidentiteit.
6.        In het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof dus verzocht om zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een wettelijke regeling van een lidstaat, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, die een wijziging van de genderidentiteit van een van zijn staatsburgers en de gevolgen daarvan niet erkent, in een situatie waarbij er geen sprake is van een in een andere lidstaat op rechtmatige wijze vastgestelde wijziging van de genderidentiteit.(7) Het gaat hier om een belangrijke kwestie, aangezien de burgerlijke staat van personen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort.
7.        Het Hof zal aldus moeten bepalen of de situatie in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, van welke belemmering bij de uitoefening van de rechten sprake is waarop de betrokkene zich kan beroepen en of deze belemmering kan worden gerechtvaardigd.
8.        Ik zal uiteenzetten waarom het Hof in het licht van een aantal bepalingen van het Unierecht zou kunnen oordelen dat een lidstaat verplicht is om de belemmeringen van het recht van vrij verkeer en verblijf aan te pakken die het gevolg zijn van het feit dat die lidstaat de genderidentiteit die door een van zijn staatsburgers wordt beleefd
en geleefd juridisch niet erkent door zijn geboorteakte en zijn identiteitsdocumenten te wijzigen, ook in de situatie waarin er geen sprake is van een in een andere lidstaat verkregen wettelijke vaststelling dat de genderidentiteit gewijzigd is.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
9.        In het kader van de onderhavige conclusie verwijs ik naar artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU, artikel 7 en artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(8) en artikel 4, punt 3, van richtlijn 2004/38/EG(9).
B.      Bulgaars recht
1.      Wet betreffende de registratie van burgers
10.      Artikel 1, lid 2, van de wet betreffende de registratie van burgers (hierna: „ZGR”), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:
„De registratie van burgers bestaat in de inschrijving van geboorte, huwelijk en overlijden in de registers van de akten van de burgerlijke stand en in de opname van personen in het bevolkingsregister.”
11.      Artikel 2, lid 1, ZGR bepaalt:
„De registratie van natuurlijke personen in de Republiek Bulgarije is gebaseerd op de gegevens die zijn opgenomen in hun akten van de burgerlijke stand en op gegevens die zijn opgenomen in andere bij de wet aangewezen akten.”
12.      Artikel 3 van die wet bepaalt:
„1.      In de registers van akten van de burgerlijke stand worden de in artikel 1, lid 2, genoemde gebeurtenissen opgenomen met betrekking tot alle personen die op het moment waarop de gebeurtenis plaatsvindt Bulgaarse burgers zijn, en met betrekking tot personen die geen Bulgaarse burgers zijn, maar die zich op het moment waarop de gebeurtenis plaatsvindt op het grondgebied van de Republiek Bulgarije bevinden.
2.      In het bevolkingsregister worden ingeschreven:
1.      alle Bulgaarse burgers;
[...] [(10)]”
13.      Volgens artikel 8, lid 1, van diezelfde wet zijn de belangrijkste gegevens voor de registratie van personen: naam, geboortedatum en -plaats, geslacht, nationaliteit en persoonlijk identificatienummer.
14.      In artikel 9, lid 1, ZGR staat te lezen:
„De naam van een Bulgaarse burger die op het grondgebied van de Republiek Bulgarije is geboren, bestaat uit een voornaam, een patroniem en een familienaam. De drie delen van de naam worden in de geboorteakte vermeld.”
15.      Artikel 13 van deze wet bepaalt:
„Het patroniem van een persoon wordt gevormd door de voornaam van de vader en wordt geschreven met het achtervoegsel -ov of -ev en een uitgang naargelang van het geslacht van het kind, behalve wanneer de voornaam van de vader het gebruik van deze uitgangen niet toelaat of wanneer deze in strijd zijn met de familiale, etnische of religieuze tradities van de ouders.
16.      Artikel 14, lid 1, van die wet bepaalt:
„De familienaam van een persoon is de familienaam of het patroniem van de vader, met het achtervoegsel -ov of -ev en een uitgang naargelang van het geslacht van het kind, tenzij de gezins-, etnische of religieuze tradities van de ouders anders vereisen.”
17.      Artikel 19, lid 1, van diezelfde wet luidt als volgt:
„Wanneer de voornaam, het patroniem of de familienaam ridicuul, vernederend of maatschappelijk onaanvaardbaar zijn en in gevallen waarin gewichtige omstandigheden zulks vereisen, wordt wijziging ervan door de rechter toegestaan op basis van een schriftelijk verzoek van de betrokkene.”
18.      Volgens artikel 45, lid 1, punten 6 tot en met 8, ZGR moet de geboorteakte de naam van de pasgeborene, het persoonlijke identificatienummer van het kind (alleen voor Bulgaarse burgers) en het geslacht en de nationaliteit bevatten.
19.      Artikel 73 van deze wet bepaalt dat de wijziging van de gegevens betreffende de burgerlijke staat van personen, die zijn opgenomen in opgestelde akten van de burgerlijke stand, geschiedt via een gerechtelijke of administratieve procedure.
20.      Overeenkomstig artikel 76, lid 5, van die wet worden de naam en het geslacht via gerechtelijke weg gewijzigd.
21.      Volgens artikel 100 van dezelfde wet is het uniforme systeem van de registratie van de burgers en van administratieve dienstverlening aan de bevolking (ESGRAON) een nationaal systeem om gegevens van natuurlijke personen in de Republiek Bulgarije op te nemen in de burgerlijke stand, en een bron van persoonsgegevens met betrekking tot deze personen.
22.      In artikel 101, punten 1 tot en met 4, ZGR staat te lezen:
„De taken van de ESGRAON zijn:
1.      het aanleggen en bijhouden van registers van akten van de burgerlijke stand;
2.      het aanleggen en bijhouden van een elektronisch nationaal register van akten van de burgerlijke stand;
3.      het aanleggen en bijhouden van een bevolkingsregister;
4.      het opzetten van een systeem voor het aanmaken en toewijzen van de unieke administratieve identificatiecode (persoonlijk identificatienummer) van natuurlijke personen en het aanleggen en bijhouden van een register van persoonlijke identificatienummers.”
2.      Wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten
23.      Volgens artikel 4, lid 1, van de Zakon za bulgarskite lichni dokumenti (wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten)(11) van 1 april 1999, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, heeft elke Bulgaarse staatsburger recht op een identiteitsdocument.
24.      Artikel 9, lid 1, van deze wet bepaalt:
„In geval van wijziging van de naam, het persoonlijk identificatienummer (persoonsnummer/vreemdelingennummer), het geslacht, de nationaliteit of ingrijpende en blijvende veranderingen in het uiterlijk is de betrokkene verplicht om binnen maximaal 30 dagen een aanvraag in te dienen voor de afgifte van nieuwe Bulgaarse identiteitsdocumenten.”
25.      In artikel 13, lid 1, van die wet worden de soorten identiteitsdocumenten opgesomd. Het gaat met name om de identiteitskaart, het paspoort en het rijbewijs.
26.      Ingevolge artikel 16, lid 1, van diezelfde wet moeten de namen, de geboortedatum, het persoonlijke identificatienummer, het geslacht en de nationaliteit van de betrokkene in de identiteitsdocumenten worden vermeld. De leden 2 en 6 van dit artikel bepalen dat het paspoort en de identiteitskaart ook biometrische gegevens moeten bevatten.
27.      In lid 1, punt 16, van de aanvullende bepalingen van de wet inzake de Bulgaarse identiteitsdocumenten is daaraan toegevoegd dat het gezicht van de burger en diens vingerafdrukken de biometrische gegevens zijn.
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
28.      K. M. H. is op 7 augustus 1990 in Bulgarije geboren en bij de geboorte als man geregistreerd met een naam die bestaat uit een voornaam, een patroniem en een familienaam(12) die met dat geslacht overeenkomen. Er is een persoonlijk identificatienummer toegekend en een identiteitsdocument afgegeven, waarin hij ook als man wordt geïdentificeerd. K. M. H. stelt evenwel dat zij(13) „zich sinds haar kinderjaren altijd vrouw heeft gevoeld wat betreft uiterlijk, gedrag, beleving, emotionaliteit en voorkomen.”(14)
29.      Deze persoon woont momenteel in Italië samen met haar Italiaanse partner(15) die in haar levensonderhoud voorziet. Zij heeft een hormoonbehandeling gehad waardoor zij zich als vrouw kan presenteren en zij wenst een geslachtsveranderende operatie te ondergaan, hetgeen zou inhouden dat de burgerlijke staat wijzigt. De discrepantie tussen enerzijds het uiterlijk en het gedrag van een persoon van het vrouwelijk geslacht en anderzijds het in het bezit hebben van officiële identiteitsdocumenten, waaronder haar identiteitskaart, met de vermelding van een persoon van het mannelijk geslacht, brengt voor haar dagelijks ongemakken en problemen met zich mee, in het bijzonder bij het vinden van een baan.
30.      Om die reden heeft K. M. H. in 2017 de Rayonen sad Stara Zagora (rechter in eerste aanleg Stara Zagora, Bulgarije) op grond van artikel 19, lid 1, ZGR verzocht te verklaren dat zij een vrouw is, en te gelasten dat haar mannennaam, zijnde K. M. H. (voornaam, patroniem en familienaam) wordt gewijzigd in een vrouwennaam, zijnde K. M. H. (voornaam, patroniem en familienaam) en dat deze wijziging wordt vermeld in de aan haar afgegeven geboorteakte.
31.      Deze rechter, die beschikte over verschillende medische adviezen en een deskundigenonderzoek waarin de verklaringen van K. M. H. met betrekking tot de geclaimde genderidentiteit werden bevestigd, heeft haar verzoek op 28 februari 2018 afgewezen. Hij heeft erkend dat K. M. H. een transgender is, en vastgesteld dat dit verzoek strekkende tot het laten erkennen van een wijziging van genderidentiteit(16) voortvloeit uit een vrije wil en een weloverwogen keuze is. Hij heeft evenwel geoordeeld dat niet is voldaan aan het wettelijke criterium op basis waarvan het verzoek op grond van artikel 73 ZGR, gelezen in samenhang met artikel 19 van die wet, kan worden toegewezen. Hij was van oordeel dat het Bulgaarse objectieve recht niet voorziet in de mogelijkheid om op psychologische gronden de feiten die in een akte van de burgerlijke stand zijn vastgesteld, te wijzigen.
32.      De Okrazhen sad Stara Zagora (rechter in tweede aanleg Stara Zagora, Bulgarije), heeft deze beslissing in hoger beroep bevestigd op 15 juni 2018, allereerst op grond dat de Bulgaarse wetgever heeft bepaald dat het geslacht wordt ingeschreven dat bij de geboorte wordt bepaald op basis van primaire geslachtskenmerken. Een geslachtswijziging kan enkel worden toegestaan indien dit noodzakelijk is vanwege een lichamelijke verandering. De bepalingen van de ZGR zijn voorts volstrekt eenduidig en laten geen ruimte voor een andere uitlegging. Ten slotte staat het aan de staat om, in zijn hoedanigheid van wetgever, maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het recht op eerbiediging van het privé-, en het familie- en gezinsleven van de burgers wordt gewaarborgd, overeenkomstig de rechtstreeks toepasselijke regel van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(17).
33.      De Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije) heeft bij beschikking van 7 februari 2019 het cassatieberoep toegelaten en bij beslissing van 28 juni 2019 geoordeeld dat, ongeacht het ontbreken van een nationale regeling ter zake, het beginsel van eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven vereist dat de rechter per geval nagaat of aan de materiële voorwaarden voor wijziging van de genderidentiteit van een persoon – waaraan een juridische wijziging van de gegevens betreffende de burgerlijke staat die zijn opgenomen in de geboorteakte is onderworpen – is voldaan, zodat het vereiste juiste evenwicht tussen het algemeen belang en de belangen van het individu kan worden bereikt in het licht van artikel 8 EVRM. De Varhoven kasatsionen sad heeft besloten de zaak terug te verwijzen naar de Okrazhen sad Stara Zagora opdat deze rechter nieuw bewijsmateriaal vergaart met betrekking tot de medische situatie van K. M. H.
34.      Bij beslissing van 21 november 2019 heeft de Okrazhen sad Stara Zagora, die beschikte over een tweede deskundigenonderzoek waarin werd bevestigd dat K. M. H. een transgender is, haar verzoek tot wijziging van de burgerlijke staat opnieuw afgewezen en de motivering van zijn eerste beslissing herhaald, die was ingegeven door het ontbreken van een procedure op basis waarvan het „psychologisch geslacht” in een geboorteakte kan worden opgenomen.
35.      K. M. H. heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de Varhoven kasatsionen sad. Dit cassatieberoep is op 26 juni 2023 toegelaten op grond van de onverenigbaarheid van die beslissing met het door K. M. H. aangevoerde arrest van 30 april 1996, P./S.(18), betreffende de volgende rechtsvragen die in het geding aan de orde zijn, zoals samengevat door de verwijzende rechter: „Hebben natuurlijke personen het recht om hun eigen identiteit te bepalen, met inbegrip van het behoren tot een bepaald geslacht? Vormt de weigering van de rechter om de wijziging van het geslacht, de naam en het persoonlijk identificatienummer te gelasten in de akten van de burgerlijke stand van een verzoeker die te kennen heeft gegeven transseksueel te zijn, een ongelijke behandeling?”
36.      Die procedure in de zaak is heropend nadat de voltallige zitting van de civiele kamers van de Varhoven kasatsionen sad haar interpretatieve beslissing nr. 2/2020 van 20 februari 2023(19) had gegeven, die bindend is voor alle overheidsinstanties en alle rechterlijke instanties, daaronder begrepen de formaties van de Varhoven kasatsionen sad. In antwoord op de vraag of de voorwaarden voor wijziging van gegevens in akten van de burgerlijke stand van een persoon die te kennen heeft gegeven transgender te zijn, voortvloeien uit artikel 8 EVRM, is om te beginnen geoordeeld(20) dat het in Bulgarije geldende materiële recht niet voorziet in de mogelijkheid om de gegevens betreffende geslacht, naam en persoonlijk identificatienummer in akten van de burgerlijke stand te wijzigen in een dergelijk geval. Voorts noopt het Unierecht niet tot een andere conclusie, aangezien de regels inzake de burgerlijke staat van personen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Tot slot is deze beslissing gebaseerd op arrest nr. 15 van 26 oktober 2021 van de Konstitutsionen sad (grondwettelijk hof, Bulgarije), waaruit blijkt dat de term „geslacht” in de grondwet alleen in de biologische betekenis ervan kan worden opgevat en dat het openbaar belang prevaleert boven het belang van transgenders, vanwege de morele en/of religieuze regels en beginselen die ten grondslag liggen aan de in de samenleving verankerde opvattingen en waarden waarvan de stabiliteit en bestendigheid moeten worden gewaarborgd. In dit verband wordt in dat arrest benadrukt dat de wijziging van de geboorteakte van een persoon die te kennen geeft „transseksueel” te zijn, gevolgen heeft voor de burgerlijke staat van andere personen, onder wie minderjarige en handelingsonbekwame personen, zoals de kinderen van die persoon en zijn echtgenoot.
37.      De Varhoven kasatsionen sad heeft evenwel twijfels over de uitlegging die in de interpretatieve beslissing is gegeven. Ten eerste betoogt hij, onder verwijzing naar artikel 8 EVRM en artikel 9 VEU, dat er sprake is van discriminatie in de zin van die bepalingen indien de werkingssfeer van het nationale recht dat discriminatie op grond van geslacht verbiedt, beperkt is tot interseksuele personen en tot andere personen vanwege van bepaalde medische redenen. Hij verwijst ook naar identieke of vergelijkbare gevallen die in andere lidstaten verschillend worden behandeld, teneinde te wijzen op schending van het recht op een eerlijk proces van Bulgaarse transgenders.
38.      Ten tweede dringt volgens deze rechter de vraag zich op of het verbod om de gegevens die in de geboorteakte zijn opgenomen juridisch te wijzigen, niet in strijd is met de beginselen van gelijkheid van burgers van de Unie en vrij verkeer „die zijn verankerd in de artikelen 8 en 21 VWEU, en in artikel 7 van het Handvest [...] en artikel 8 EVRM”, aangezien de betrokkenen hun identiteit niet kunnen aantonen aan de hand van hun identiteitsdocumenten waarin zij als persoon van het andere geslacht staan vermeld.
39.      Ten slotte is de verwijzende rechter van oordeel dat het aan het Hof staat om te beoordelen of een bindende uitlegging van de grondwet – die is gegeven door een beslissing van de Konsitutsionen sad – dat de term „geslacht” enkel in de biologische betekenis ervan moet worden opgevat, in overeenstemming is met de vereisten van het Unierecht en een juridische belemmering kan vormen voor de inaanmerkingneming van de genderidentiteit in documenten van de burgerlijke stand.
40.      In deze omstandigheden heeft de Varhoven kasatsionen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staan de in artikel 9 VEU en in de artikelen 8 en 21 VWEU verankerde – en in artikel 7 van het [Handvest] en artikel 8 van het [EVRM] bevestigde – beginselen van gelijkheid van alle burgers van de Unie en van vrij verkeer in de weg aan een nationale regeling van een lidstaat die elke mogelijkheid uitsluit om de vermeldingen betreffende geslacht, naam en persoonlijk identificatienummer te wijzigen in de akten van de burgerlijke stand van een verzoeker die te kennen heeft gegeven [transgender] te zijn?
2)      Staan de in artikel 9 VEU en in de artikelen 8 en 21 VWEU verankerde beginselen van gelijkheid van alle burgers van de Unie en van vrij verkeer en het in artikel 10 VWEU neergelegde verbod op discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid, zoals bevestigd in artikel 7 van het Handvest en artikel 8 van het EVRM, alsmede het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte, in de weg aan nationale rechtspraak (in casu het interpretatief arrest [...]), volgens welke het op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Unie geldende objectieve materiële recht niet voorziet in enige mogelijkheid om het geslacht, de naam en het persoonlijk identificatienummer te wijzigen in de akten van de burgerlijke stand van een verzoeker die te kennen heeft gegeven [een transgender] te zijn, waardoor deze zich in een andere situatie bevindt dan die waarin hij zich zou bevinden in een andere lidstaat waar de rechtspraak zich op het tegenovergestelde standpunt stelt?
Is een nationale rechtspraak toelaatbaar volgens welke een wijziging van genderidentiteit, gelet op religieuze waarden en morele opvattingen, niet is toegestaan tenzij die wijziging in het geval van bepaalde (intersekse) personen om medische redenen noodzakelijk is?
Is een nationale rechtspraak toelaatbaar volgens welke een geslachtsverandering, gelet op religieuze waarden en morele opvattingen, alleen is toegestaan in bepaalde gevallen en voor bepaalde (intersekse) personen om medische redenen, maar niet in andere gevallen van wijziging van genderidentiteit om aanvullende andere medische redenen?
3)      Geldt de in de rechtspraak van het Hof [arrest van 5 juni 2018 Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385), en het arrest (Pancharevo)] met betrekking tot de toepassing van richtlijn [2004/38] en artikel 21, lid 1, VWEU vastgestelde verplichting voor de lidstaten van de Europese Unie om de in een andere lidstaat en volgens het recht van die lidstaat vastgestelde burgerlijke staat van een persoon te erkennen, ook met betrekking tot het geslacht als wezenlijk onderdeel van de burgerlijke staat, en vereist de in een andere lidstaat vastgestelde wijziging van het geslacht van een persoon die ook de Bulgaarse nationaliteit heeft, dat die wijziging in de desbetreffende registers van de Republiek Bulgarije wordt ingeschreven?
4)      Is in het licht van het uit het Handvest en het EVRM voortvloeiende recht op een eerlijk proces een bindende en bij arrest van de Konstitutsionen sad (grondwettelijk hof van de Republiek Bulgarije) gegeven uitlegging van de grondwet toelaatbaar volgens welke het begrip ‚geslacht’ alleen in de biologische betekenis ervan moet worden verstaan? Is die uitlegging verenigbaar met de vereisten van het Unierecht en kan zij een juridisch obstakel vormen voor de registratie van een geslachtswijziging?”
41.      De verwijzende rechter heeft op 27 mei 2024 geantwoord op een verzoek om inlichtingen van het Hof.
42.      De Estse, de Hongaarse, de Nederlandse, en de Portugese regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. K. M. H., de Bulgaarse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 22 mei 2025, waarbij zij ook hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof.
IV.    Analyse
43.      Om te beginnen merk ik op dat de eerste prejudiciële vraag weliswaar betrekking heeft op de nationale regeling die uitsluit dat de transgenderidentiteit bij de burgerlijke stand kan worden ingeschreven, maar dat de andere vragen betrekking hebben op de nationale rechtspraak volgens welke deze regeling niet aldus kan worden uitgelegd dat de burgerlijke staat van een transgender kan worden gewijzigd.
44.      In dit verband wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de Unierechtelijke bepalingen inzake de gelijkheid van de burgers van de Unie, hun recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, het beginsel van non-discriminatie en het recht op effectieve rechtsbescherming, welke rechten zijn verankerd in het Handvest, zich ertegen verzetten dat de nationale regeling en de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan hebben gegeven, „de wijziging van genderidentiteit”(21) niet toestaan van een Bulgaars staatsburger met het oog op de inschrijving van die wijziging in zijn geboorteakte en zijn identiteitsdocumenten, ook zonder dat hij een geslachtsveranderende operatie heeft ondergaan.
45.      Aangezien dit verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen een Bulgaars staatsburger en de Bulgaarse autoriteit die bevoegd is om gegevens in de burgerlijke stand op te nemen, dat geen betrekking heeft op de erkenning van een in een andere lidstaat geregistreerde akte of beslissing, moet worden verduidelijkt waarom het Hof bevoegd is om uitspraak te doen.(22)
46.      Mijns inziens kan worden volstaan met de vaststelling dat de situatie van K. M. H. binnen de werkingssfeer van artikel 21, lid 1, VWEU valt.(23) K. M. H. heeft namelijk als Bulgaars staatsburger(24) gebruik gemaakt van haar recht van vrij verkeer in een andere lidstaat, te weten de Italiaanse Republiek. Zij wenst daar te verblijven en er te werken en vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen onder een identiteit die het gevolg is van een juridische erkenning van haar genderidentiteit in haar lidstaat van herkomst, en wenst dat haar gezinsleven met haar Italiaanse partner wordt gewaarborgd. De Republiek Bulgarije is als enige bevoegd om aan K. M. H. een identiteitskaart of paspoort te verstrekken waarop haar nationaliteit is vermeld.
47.      K. M. H. kan zich dus met name beroepen op het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat aan iedere burger van de Unie is verleend overeenkomstig artikel 20, lid 2, onder a), en artikel 21, lid 1, VWEU, onder voorbehoud, volgens de laatstgenoemde bepaling, van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.(25) In dit verband heeft richtlijn 2004/38 met name tot doel de voorwaarden voor de uitoefening van deze rechten en de beperkingen daarop vast te stellen.(26) Meer bepaald voorziet artikel 4, lid 3, ervan in de afgifte van een identiteitskaart of een paspoort.
48.      Wat de vragen van de verwijzende rechter betreft en om te beginnen de eerste twee vragen, merk ik op dat hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing en zijn antwoord op het verzoek om inlichtingen van het Hof heeft ingediend voordat het arrest Mirin werd gewezen dat betrekking had op de inschrijving in de geboorteakte van een burger van de Unie van de wijziging van zijn voornaam en zijn genderidentiteit door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit heeft. Het Hof heeft geoordeeld dat „artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 7 en 45 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat de wijziging die een onderdaan van die lidstaat rechtmatig in zijn voornaam en genderidentiteit heeft laten doorvoeren in een andere lidstaat terwijl hij zijn vrijheid van verkeer en verblijf uitoefende, wordt erkend en wordt ingeschreven in zijn geboorteakte, met als gevolg dat hij in eerstgenoemde lidstaat een nieuwe, gerechtelijke procedure tot wijziging van zijn genderidentiteit moet instellen, waarin geen rekening wordt gehouden met de reeds in die andere lidstaat rechtmatig verkregen wijziging”.(27)
49.      Er bestaat evenwel een belangrijk verschil tussen de zaak die heeft geleid tot het arrest Mirin en de onderhavige zaak, namelijk dat er in casu geen sprake is van een in een andere lidstaat rechtmatig verkregen genderidentiteitswijziging. Bijgevolg blijven de eerste en de tweede prejudiciële vraag relevant.
50.      De twijfels die de verwijzende rechter in zijn derde prejudiciële vraag heeft geuit kunnen vervolgens door het arrest Mirin weliswaar worden weggenomen, maar deze vraag is niet-ontvankelijk, aangezien de vraag geen verband houdt met het voorwerp van het geding, en dus hypothetisch is. K. M. H. heeft immers geen enkele rechterlijke of administratieve beslissing verkregen in Italië, waar zij verblijft, zoals blijkt uit het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek om inlichtingen van het Hof.
51.      Tot slot kan de vierde prejudiciële vraag mijns inziens aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of de betrokken bepaling van nationaal recht door hem niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd enkel en alleen omdat deze bepaling door de Konsitutsionen sad is uitgelegd op een wijze die niet verenigbaar is met dit recht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.
52.      Het Hof heeft immers geoordeeld dat de nationale rechter die gebruik heeft gemaakt van de hem door artikel 267, tweede alinea, VWEU geboden mogelijkheid in voorkomend geval het oordeel van een hogere nationale rechter naast zich moet neerleggen indien hij, gelet op de uitlegging van het Hof, meent dat dit oordeel in strijd is met het Unierecht, en zo nodig de nationale regel die hem verplicht om zich aan de beslissingen van die hogere rechter te houden, buiten toepassing moet laten. Dit geldt met name wanneer een gewone rechter volgens een regel van nationaal procesrecht gebonden is door een beslissing van een nationaal grondwettelijk hof, en hij die beslissing in strijd acht met het Unierecht.(28)
53.      Bijgevolg stel ik het Hof voor om zich toe te spitsen op mijn analyse van
de eerste en de tweede prejudiciële vraag, voor zover zij zijn gebaseerd op artikel 21 VWEU en artikel 7 van het Handvest, en deze gezamenlijk te onderzoeken.
54.      Aangezien K. M. H. zich kan beroepen op artikel 21, lid 1, VWEU, kunnen bepaalde door de verwijzende rechter aangevoerde gronden mijns inziens buiten toepassing worden gelaten, namelijk de bepalingen inzake gelijkheid (artikel 9 VEU en artikel 8 VWEU), non-discriminatie (artikel 10 VWEU) en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 47 van het Handvest).
55.      Daarom stel ik voor de eerste en de tweede prejudiciële vraag opnieuw te formuleren. Daarnaast kan het Hof – in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, en om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding – rekening houden met bepalingen van het Unierecht waarvan de nationale rechter bij de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt.(29)
56.      Gelet op het doel van het verzoek om een prejudiciële beslissing(30) moet dus ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU alsmede artikel 7 en artikel 45, lid 1, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, die niet toestaat dat de wijziging van de genderidentiteit van haar staatsburgers, ook zonder dat er een geslachtsveranderende operatie heeft plaatsgevonden, en de wijziging van hun naam en persoonlijk identificatienummer wettelijk worden erkend en ingeschreven in hun geboorteakte, terwijl de wijziging van de gegevens in hun identiteitsdocumenten van deze inschrijving afhangt.
57.      Het Hof heeft zich op het gebied van de burgerlijke staat en de wettelijke erkenning van de transgenderidentiteit reeds uitgesproken over de verplichtingen van de lidstaten op grond van het Unierecht in specifieke omstandigheden, te weten de rechtmatig in een andere lidstaat verkregen genderidentiteitswijziging.(31) De logica die aan deze rechtspraak ten grondslag ligt, is gelijk aan die met betrekking tot de naam. Dit
berust op de vaststelling dat de uitoefening van de bij artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU verleende rechten wordt belemmerd wanneer de in een lidstaat erkende identiteit van een „mobiele” burger van de Unie verschilt van de identiteit die in de lidstaat waarvan hij staatsburger is, is geregistreerd.(32)
58.      Deze belemmering rechtvaardigt dat de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de burgerlijke staat van personen wordt beperkt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof behoort, bij de huidige stand van het Unierecht, de burgerlijke staat van personen – waarvan de regels inzake de wijziging van de voornaam, de naam en genderidentiteit van een persoon deel uitmaken – immers tot de bevoegdheid van de lidstaten, en laat het Unierecht deze bevoegdheid onverlet. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moet elke lidstaat evenwel het Unierecht in acht nemen en, in het bijzonder, de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Daartoe moeten de lidstaten de burgerlijke staat van personen erkennen die in een andere lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat is vastgesteld.(33)
59.      Wanneer er geen sprake is van een handeling of beslissing die rechtmatig is verkregen in een andere lidstaat dan die waarvan de betrokkene staatsburger is, gaat het evenwel niet meer om het oplossen van problemen die ontstaan omdat de burgerlijke staat van een persoon per lidstaat verschilt vanwege het feit dat hij zijn recht van vrij verkeer en verblijf in een lidstaat heeft uitgeoefend.
60.      De vraag die nog niet eerder aan het Hof is voorgelegd betreft de vraag hoe de doeltreffendheid van de uitoefening van deze vrijheid kan worden gewaarborgd wanneer de genderidentiteit die door een burger van de Unie wordt beleefd en geleefd, verschilt van de genderidentiteit die voortvloeit uit de vermelding van zijn geslacht in zijn geboorteakte, die in zijn identiteitskaart of paspoort wordt overgenomen. Zoals K. M. H. voor de nationale rechterlijke instanties aanvoert, beschikt zij in casu feitelijk niet over identiteitsdocumenten op grond waarvan zij op het grondgebied van de lidstaten kan reizen, verblijven en werken zonder dat zij twijfels moet wegnemen die ontstaan wegens de discrepantie tussen enerzijds geslachtsaanduiding in die documenten, die overeenstemt met de aanduiding daarvan in haar geboorteakte, en anderzijds de genderidentiteit die door haar wordt beleefd en geleefd.
61.      Bijgevolg rijst de vraag welke Unierechtelijke grondslag de basis kan vormen op grond waarvan de lidstaten verplicht zijn de wijziging van de genderidentiteit van een op hun grondgebied geboren staatsburger, juridisch te erkennen.
62.      Wanneer er geen sprake is van een in een andere lidstaat vastgestelde handeling of besluit, kan de werkingssfeer van artikel 21, lid 1, VWEU, zoals uitgelegd met betrekking tot de identiteit van „mobiele” Unieburgers, mijns inziens niet worden uitgebreid tot een dergelijke situatie waarin die identiteit verschilt naargelang van de betrokken lidstaat. Wanneer enkel op deze grondslag, zelfs gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, wordt beslist dat een lidstaat verplicht is de wijziging van de genderidentiteit juridisch te erkennen, zou daarmee afbreuk worden gedaan aan het beginsel dat de lidstaten bevoegd zijn op het gebied van de burgerlijk staat van personen en bijgevolg de burgerlijke stand. Een dergelijke beslissing zou uiteindelijk ertoe leiden dat de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten zonder beperkingen worden erkend, terwijl geen enkele bepaling van de Verdragen hierin voorziet. Bovendien wordt een uitlegging op basis van artikel 45, lid 1, van het Handvest begrensd door artikel 51, lid 2, van het Handvest.
63.      Daarom ben ik, net als de Commissie, die zich ter terechtzitting in die zin heeft uitgesproken, van mening dat een antwoord dat is gebaseerd op artikel 21, lid 1, VWEU juncto artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, de voorkeur verdient.
64.      Een dergelijk antwoord biedt het fundamentele voordeel dat de uitoefening door de burgers van de Unie van hun recht van vrij verkeer en verblijf, als bedoeld in artikel 21, lid 1, VWEU, binnen de in richtlijn 2004/38 vastgestelde beperkingen en voorwaarden blijft.(34) Daarnaast kan dat antwoord worden gestaafd door drie uitspraken van het Hof, te weten het arrest Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, betreffende de voorwaarden voor de afgifte van een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Europese Unie, en de arresten Mirin en Deldits, betreffende de inschrijving van de transgenderidentiteit in de openbare registers.
65.      Het Hof heeft namelijk verduidelijkt dat de door de Unie aan haar burgers geboden ruimte zonder binnengrenzen mede wordt verwezenlijkt door het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, dat rechtstreeks door artikel 20, lid 2, onder a), en artikel 21, lid 1, VWEU aan iedere burger van de Unie wordt verleend en waarvan richtlijn 2004/38 volgens vaste rechtspraak de uitoefening beoogt te vergemakkelijken.(35)
66.      De identiteitskaarten en paspoorten, die specifiek een gezichtsopname bevatten van de houders ervan, dienen ter identificatie van de burgers van de Unie(36), met name om aan te tonen dat zij het recht hebben om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er te verblijven, en dus om dit recht uit te oefenen.(37)
67.      Wanneer de door de betrokken lidstaat afgegeven identiteitskaarten en paspoorten dus een aan de geboorteakte ontleende geslachtsaanduiding van de houder ervan bevatten, dan moet de genderidentiteit die door deze persoon beleefd en geleefd
wordt erop worden vermeld als deze verschilt van het geslacht dat bij de geboorte is toegewezen.(38) Hetzelfde geldt voor de voornaam, naam en, indien van toepassing, het persoonlijke identificatienummer die samenhangen met de wijziging van de genderidentiteit. In dit verband zij eraan herinnerd dat de geslachtsaanduiding psychosociale gevolgen heeft(39), aangezien hiermee de mannelijke of de vrouwelijke genderidentiteit wordt bepaald. Indien deze aanduiding in een concrete situatie niet overeenstemt met de door de betrokkene beleefde en geleefde genderidentiteit(40), doet het document dat als bewijs van de identiteit (identiteitskaart of paspoort) wordt overgelegd dus noodzakelijkerwijs twijfel rijzen over de echtheid of de waarheidsgetrouwheid ervan.(41)
68.      Met betrekking tot de vermelding van het geslacht op identiteitskaarten of paspoorten lijkt het mij op dit punt nuttig om een aantal belangrijke preciseringen aan te brengen.
69.      Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de EU-wetgeving inzake de afgifte van paspoorten enerzijds en identiteitskaarten anderzijds. Verordening (EG) nr. 2252/2004 ziet op paspoorten.(42) Verordening 2025/1208 is thans van toepassing op identiteitskaarten.
70.      Ofschoon deze verordeningen in beide gevallen verwijzen naar aanbevelingen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO)(43), met name die welke zijn opgenomen in document nr. 9303 betreffende machineleesbare reisdocumenten(44), moet erop worden gewezen dat er verschillen zijn.
71.      Wat de paspoorten betreft, is in deel 4 van document 9303, met als opschrift „Specificaties voor machineleesbare paspoorten (MRP) en andere MRTD[(45)] in TD3-formaat[(46)]”(47), in zone II voorzien in een veld 11 betreffende het geslacht van de houder van het paspoort, dat de „verplichte en optionele elementen van persoonsgegevens” bevat, in de volgende Franse formulering: „F (féminin) [vrouwelijk], M (masculin) [mannelijk] of X (sexe non spécifié) [geslacht onbepaald]”(48). Ingevolge deze norm zijn de lidstaten dus verplicht te voorzien in een veld waar gegevens met betrekking tot het geslacht worden opgenomen. Zij kunnen evenwel van het verstrekken van deze informatie worden vrijgesteld.(49)
72.      Met betrekking tot identiteitskaarten zijn dezelfde voorschriften inzake de vermelding van het geslacht opgenomen in deel 5 van document 9303, met als opschrift „Specificaties voor machineleesbare officiële reisdocumenten (MROTD) in TD1-formaat[(50)]”.(51)
73.      Ten aanzien van identiteitskaarten van Unieburgers kunnen de lidstaten evenwel afwijken van deze voorschriften, zoals is bepaald in artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening 2025/1208, gelezen in het licht van overweging 25 ervan. Met betrekking tot deze identiteitskaarten heeft de Uniewetgever ervoor gekozen:
–        het woord „gender” te gebruiken in plaats van het woord „geslacht”, dat is vermeld in document 9303 ter aanduiding van deze informatie die op de identiteitskaart moet worden opgenomen in het desbetreffende veld, en
–        de lidstaten de keuze te laten of zij het „gender” (in de zin van „geslacht” volgens document 9303) van een persoon op zijn identiteitskaart willen vermelden. Met andere woorden, de lidstaten zijn niet verplicht om in dat document een veld op te nemen waar het gender (of geslacht) wordt vermeld.(52)
74.      Bij de verdere analyse van de voorwaarden waaronder een identiteitskaart moet worden afgegeven die in overeenstemming is met de door een transgender Unieburger beleefde en geleefde genderidentiteit, moet dus worden uitgegaan van de veronderstelling dat de lidstaat waarvan deze persoon staatsburger is, het gender (of geslacht) op de identiteitskaarten vermeldt.
75.      In een dergelijk geval, zoals in casu in Bulgarije(53), wordt de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een transgender Unieburger belemmerd doordat de autoriteit die als enige bevoegd is, namelijk de autoriteit van zijn lidstaat van herkomst, een identiteitskaart afgeeft waarop zijn geslacht dat in de geboorteakte is vermeld, moet worden overgenomen, terwijl dit niet meer overeenkomt met de door hem beleefde en geleefde genderidentiteit. In die omstandigheden is dit identiteitsdocument niet in overeenstemming met het doel ervan. Ik herinner eraan dat dit doel erin bestaat de houder ervan te kunnen identificeren zonder dat de echtheid van de door hem overgelegde documenten of de waarheidsgetrouwheid van de daarin vervatte gegevens in twijfel kan worden getrokken.(54)
76.      Op grond van deze bevinding zou het Hof dus moeten vaststellen dat er een nieuw soort belemmering is van de uitoefening door een Unieburger van de rechten die door artikel 21 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, gelezen in het licht van artikel 7 van dat Handvest, gewaarborgd worden. Deze belemmering vloeit niet voort uit het feit dat er sprake is van twee verschillende akten op het gebied van de burgerlijke staat die betrekking hebben op dezelfde persoon, maar uit het feit dat er een verplichting bestaat om het geslacht dat uit de geboorteakte voortvloeit, te vermelden op de identiteitskaart, en het niet mogelijk is om een andere genderidentiteit daarop te vermelden, te weten de genderidentiteit die door de betreffende persoon wordt beleefd en geleefd.
77.      Het Hof zou dan kunnen oordelen dat een lidstaat zich in een dergelijke situatie niet kan beroepen op het ontbreken van een procedure voor de wettelijke erkenning van de transgenderidentiteit in zijn nationale recht om te verhinderen dat het recht op het verkrijgen van een identiteitsdocument wordt uitgeoefend, waarmee de uitoefening van het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, wordt vergemakkelijkt.(55)
78.      Mijns inziens moet ook het door de Bulgaarse regering ter terechtzitting aangevoerde argument worden afgewezen dat in het identiteitsdocument enkel het geslacht kan worden vermeld dat bij de geboorte van de betrokkene is geregistreerd, aangezien in dit document gegevens uit de geboorteakte worden weergegeven. De identiteitsdocumenten worden inderdaad op basis van de geboorteakte opgesteld(56) vanwege het gemeenschappelijke bewijsdoel ervan op het gebied van de identiteit, waarbij geboorteakten de volledige gegevens bevatten en de identiteitsdocumenten een samenvatting ervan.(57)
79.      In een geboorteakte wordt immers een bevinding geregistreerd, te weten de geboorte van een persoon van een algemeen bepaald geslacht en de aan hem gegeven identiteit (naam, voornaam), alsmede de banden met een van de ouders of met beide ouders. De vermeldingen met betrekking tot het geslacht, de voornaam en de naam dienen ter identificatie van de persoon van wie de geboorte is geregistreerd. Deze vermeldingen kunnen naargelang van de lidstaten in meer of mindere mate met elkaar verband houden, of deze nu sociologisch van aard zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot de keuze van een voornaam, of een juridisch karakter hebben, bijvoorbeeld in Bulgarije met betrekking tot de naam(58), of in Hongarije, volgens de schriftelijke opmerkingen van de Hongaarse regering, met betrekking tot de voornaam.
80.      Dat de geboorteakte dient als referentiedocument waarin de wijzigingen van de daarin opgenomen gegevens worden vastgelegd, voor bewijsdoeleinden, met name met het oog op de afgifte van identiteitsdocumenten, is voorts een keuze die behoort tot de uitoefening door de lidstaten van hun bevoegdheid op het gebied van zowel de burgerlijke staat(59) als de afgifte van identiteitsdocumenten.(60)
81.      De lidstaten dienen evenwel bij de uitoefening van die bevoegdheid op die twee gebieden het Unierecht te eerbiedigen, en in het bijzonder de bepalingen van het VWEU betreffende de vrijheid van iedere burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.(61)
82.      Gelet op de strenge vereisten die aan de identiteitskaart bewijskracht verlenen(62) met het oog op de uitoefening van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, moet bijgevolg in een rechtsstelsel waarin de geboorteakte het enige referentiedocument is gedurende het leven van een persoon, de wijziging van de genderidentiteit eerst officieel worden geregistreerd alvorens een identiteitskaart van een transgender kan worden opgemaakt waarop de door hem beleefde en geleefde genderidentiteit wordt vermeld, die dus niet overeenstemt met de geslachtsaanduiding in zijn geboorteakte. Met andere woorden, het feit dat het identiteitsdocument een geslachtsaanduiding bevat en dat deze uitsluitend is ontleend aan de geboorteakte van de persoon, zoals die rechtmatig in de bevoegde lidstaat is opgesteld op grond van de nationaliteit van die persoon, schept voor die lidstaat, gelet op het doel van het identiteitsdocument, de verplichting om de door die persoon beleefde en geleefde genderidentiteit juridisch te erkennen en in die akte op te nemen.(63)
83.      In die omstandigheden vormt een nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, op grond waarvan een transgender, omdat zijn genderidentiteit niet wordt erkend, geen aanspraak kan maken op een door het Unierecht beschermd recht, zoals in casu het recht om te beschikken over een identiteitsdocument waarmee hij zijn recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven kan uitoefenen, een beperking van het in artikel 21, lid 1, VWEU vastgelegde recht om vrij te reizen en te verblijven.(64)
84.      Verder heeft het Hof geoordeeld dat „[e]en dergelijke beperking [...] ook [moet] worden vastgesteld met betrekking tot het door artikel 45, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht”.(65)
85.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een nationale regeling die de uitoefening van dat in artikel 21 VWEU vastgelegde recht kan belemmeren, enkel worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.(66)
86.      Voorts is een nationale regeling die, doordat zij de genderidentiteit van een transgender niet erkent, deze persoon verhindert om te voldoen aan een voorwaarde voor de toekenning van een door het Unierecht beschermd recht, in beginsel onverenigbaar met de vereisten van Unierecht.(67)
87.      In casu verwijst de verwijzende rechter naar het arrest van de Konstitutsionen sad nr. 15, van 26 oktober 2021, waarop de interpretatieve beslissing(68) is gebaseerd, die op haar beurt uitgaat van het beginsel dat enkel het biologische geslacht in de geboorteakte wordt vermeld, en van religieuze waarden en morele opvattingen in verband met de gevolgen van de wijziging van de burgerlijke staat van een transgender voor zijn gezinsleden(69).
88.      De Bulgaarse regering heeft ter terechtzitting geen specifieke rechtvaardiging aangevoerd. Zij betoogde dat de wettelijk erkenning van genderidentiteit behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten, die binnen de Unie moet worden geëerbiedigd.
89.      Gesteld dat de nationale regeling, zoals uitgelegd door de Konstitutsionen sad en de voltallige zitting van de civiele kamers van de Varhoven kasatsionen sad in haar interpretatieve beslissing, een legitieme doelstelling nastreeft, kan zij hoe dan ook slechts als gerechtvaardigd worden beschouwd indien zij in overeenstemming is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert en in het bijzonder met het in artikel 7 van het Handvest neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven.(70)
90.      Aangezien de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als de rechten die worden gewaarborgd door artikel 8 EVRM, dat een minimumbeschermingsniveau(71) vormt, moet worden vastgesteld dat uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(72) volgt dat de lidstaten krachtens de positieve verplichtingen die voor hen uit artikel 8 EVRM(73) voortvloeien, verplicht zijn ervoor te zorgen dat de wijziging van de genderidentiteit wordt erkend, met name door de betrokkenen in staat te stellen hun burgerlijke staat, met de daaruit voortvloeiende gevolgen(74), op een snelle, transparante en toegankelijke wijze in officiële documenten te laten wijzigen.
91.      Daarnaast heeft het EHRM in het arrest P.H. tegen Bulgarije verwezen naar zijn arrest van 9 juli 2020, Y.T. tegen Bulgarije(75), waarbij het heeft benadrukt dat het tot de slotsom is gekomen dat „de nationale autoriteiten, door te weigeren de geslachtsverandering van de verzoeker wettelijk te erkennen zonder daarvoor een toereikende en relevante motivering aan te voeren en zonder uit te leggen waarom nationale rechterlijke instanties in andere zaken een dergelijke geslachtsverandering hadden erkend, op ongerechtvaardigde wijze inbreuk hadden gemaakt op het recht van de verzoeker op eerbiediging van zijn privéleven”.(76)
92.      Vervolgens heeft het EHRM in dezelfde zin geoordeeld, namelijk dat „[h]et ontbreken van een afweging van de individuele belangen van verzoekster tegen het openbaar belang, in een context waarin de praktijk van de hoge Bulgaarse rechterlijke instantie uiteenloopt, zoals in de zaak [die heeft geleid tot het arrest] Y.T. tegen Bulgarije [...], aantoont dat een rigide redenering wordt gehanteerd met betrekking tot de erkenning van de seksuele identiteit. In casu heeft deze rigide redenering verzoekster gedurende een onredelijke en ononderbroken periode in een verontrustende situatie gebracht waarin zij onnodig gevoelens van kwetsbaarheid, vernedering en angst heeft ervaren (zie, mutatis mutandis, [arresten van 11 juli 2002,] Christine Goodwin tegen het Verenigd Koninkrijk [CE:ECHR:2002:0711JUD002895795], §§ 77‑78
[...], en Y.T. tegen Bulgarije [...], § 72)”(77).
93.      Voorts heeft het EHRM, dat op de hoogte was gesteld van de procedure betreffende de interpretatieve beslissing die nog hangende was toen het uitspraak deed(78), eveneens in het arrest P.H. tegen Bulgarije herinnerd aan „de noodzaak om te verwijzen naar de aanbevelingen van internationale organen, in het bijzonder het Comité van ministers en de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa, alsmede de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de mensenrechten, over maatregelen ter bestrijding van discriminatie op grond van seksuele geaardheid of genderidentiteit, waaronder de aanbeveling aan de staten om de wijziging van naam en geslacht in officiële documenten op een snelle, transparante en toegankelijke wijze mogelijk te maken”.(79)
94.      In deze context geef ik het Hof in overweging te oordelen dat het in beginsel aan de verwijzende rechter staat om, zonder de wijziging van de betrokken nationale regeling bij wet of bij om het even welke andere grondwettelijke procedure af te wachten, volle werking te verlenen aan de in punt 82 van de onderhavige conclusie genoemde verplichting door die regeling uit te leggen in het licht van het Unierecht en, in het bijzonder, van de regels inzake het vrije verkeer en verblijf, het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op afgifte van identiteitsdocumenten, of door, zo nodig, die regeling buiten toepassing te laten.(80) Mijns inziens moet de geslachtsaanduiding van de betrokkene die in zijn geboorteakte is opgenomen vanaf het moment dat deze akte is opgesteld evenwel niet ter discussie wordt gesteld of worden gezien als een fout die moet worden gerectificeerd.(81)
95.      Van groot belang in dit verband zijn ten eerste de uiteenzetting – die is herhaald in het arrest P.H. tegen Bulgarije – van de rechtspraak voorafgaand aan de interpretatieve beslissing dat „het nationale recht de wettelijke erkenning van de geslachtsverandering mogelijk maakt”(82), en het afwijkende standpunt van een groot aantal rechters bij die interpretatieve beslissing die met een krappe meerderheid(83) werd genomen(84), aangezien zij aantonen dat de nationale regeling niet consequent is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht.
96.      Ten tweede moet worden benadrukt dat het EHRM in het arrest van 17 februari 2022, Y tegen Polen(85), rekening heeft gehouden met het feit dat het systeem voor geboorteregistratie een historisch karakter heeft en dat de verwijzing naar het bij de geboorte toegewezen geslacht in bepaalde situaties nuttig kan zijn om bepaalde feiten te bewijzen die dateren van vóór de geslachtsverandering, ook al kan dit voor de betrokkene een bepaalde spanning met zich meebrengen.(86)
97.      Voorts lijkt het passend om, ongeacht de door de betrokken lidstaat gekozen procedure, in de eerste plaats in herinnering te brengen dat het EHRM heeft geoordeeld dat „het behoud van het beginsel van de onbeschikbaarheid van de burgerlijke staat van personen, van de waarborging van de betrouwbaarheid en de consistentie van de burgerlijke staat en, meer in het algemeen, van het vereiste van rechtszekerheid, [...] onder het algemeen belang [valt] en [...] de invoering van strenge procedures rechtvaardigt, met name om de onderliggende redenen voor een verzoek tot wijziging van de identiteit na te gaan (zie, mutatis mutandis, [arresten van 6 april 2017,] A.P., Garçon en Nicot tegen Frankrijk, [CE:ECHR:2017:0406JUD007988512], § 142, [11 oktober 2018,] S.V. tegen Italie, [CE:ECHR:2018:1011JUD005521608], § 69 [...], en Y.T tegen Bulgarije [...], § 70)”.(87)
98.      In de tweede plaats staat het weliswaar aan de lidstaten om de voorwaarden vast te stellen voor de wettelijke erkenning van de geslachtsverandering van een persoon(88), maar gelet op de door de Bulgaarse regering ter terechtzitting verstrekte informatie moet worden verduidelijkt dat het niet toelaatbaar is dat de uitoefening door een transgender van zijn recht om zijn transidentiteit te laten registreren bij de burgerlijke stand met het oog op het verkrijgen van een identiteitskaart of een paspoort dat overeenstemt met zijn genderidentiteit, afhankelijk wordt gesteld van het overleggen van bewijs dat deze transgender een geslachtsveranderende operatie heeft ondergaan.
99.      Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een dergelijk bewijsvereiste afbreuk doet aan de wezenlijke inhoud van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en met name aan de essentie van het recht op menselijke integriteit en het recht op eerbiediging van het privéleven als bedoeld in respectievelijk de artikelen 3 en 7 van het Handvest.(89) Daarnaast heeft het Hof eraan herinnerd dat het EHRM heeft geoordeeld dat de erkenning van de genderidentiteit van een transgender persoon niet afhankelijk mag worden gesteld van een operatie die deze persoon niet wenst te ondergaan(90) en dat een medische verklaring, waarin een reeds gestelde psychologische diagnose is opgenomen, in dit verband relevant en afdoend bewijs kan vormen.(91)
100. Bijgevolg mag elke procedure die ertoe leidt dat de burgerlijke staat van een transgender wordt vervolledigd met het oog op het verkrijgen van een daarmee overeenstemmend identiteitsdocument niet afhankelijk worden gesteld van het overleggen van het bewijs van een geslachtsveranderende operatie.
101. Uit een en ander volgt dat, zo nodig door middel van een uitlegging in de rechtspraak van de nationale regeling, moet worden voorzien in een passende procedure op het gebied van de burgerlijke staat, zodat aan Bulgaarse staatsburgers identiteitsdocumenten kunnen worden afgegeven die overeenstemmen met de door hen beleefde en geleefde genderidentiteit.
V.      Conclusie
102. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Varhoven kasatsionen sad te beantwoorden als volgt:
„Artikel 20 en artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 7 en artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, die niet toestaat dat de wijziging van de genderidentiteit van haar staatsburgers, ook zonder dat er een geslachtsveranderende operatie heeft plaatsgevonden, en de wijziging van hun naam en persoonlijk identificatienummer wettelijk worden erkend en ingeschreven in hun geboorteakte, terwijl de wijziging van de gegevens in hun identiteitsdocumenten van deze inschrijving afhangt.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      De term „naam” wordt hier gebruikt in de zin van artikel 9, lid 1, van de Zakon za grazhdanskata registratsia (wet betreffende de registratie van burgers) van 27 juli 1999 (DV nr. 67 van 27 juli 1999). Zie punten 14 en 30 van de onderhavige conclusie voor respectievelijk de verwijzing naar deze bepaling en de details over het voorwerp van het verzoekschrift.
3      C‑4/23, EU:C:2024:845; hierna: „arrest Mirin”.
4      Zie met betrekking tot het huwelijk van personen van hetzelfde geslacht, arrest van 5 juni 2018, Coman e.a. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punten 45 en 46), en met betrekking tot afstamming ten aanzien van personen van hetzelfde geslacht, arrest van 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo” (C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 57; hierna: „arrest Pancharevo”).
5      Zie arresten van 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen) (C‑451/16, EU:C:2018:492, punt 29), en 13 maart 2025, Deldits (C‑247/23, EU:C:2025:172, punt 37; hierna: „arrest Deldits”).
6      Zie arrest Mirin (punten 67-70). Ik merk opnieuw op dat 25 van de 27 lidstaten voorzien in procedures voor de wijziging van de burgerlijke staat zodat de wettelijke identiteit van de geboorte wordt gewijzigd door een individuele keuze met betrekking tot het geslacht [zie mijn conclusie in de zaak Mirin (C‑4/23, EU:C:2024:385, punt 73)].
7      Zie met betrekking tot een situatie waarin dat wel het geval is, arrest Mirin (punt 57).
8      Hierna: „Handvest”.
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35).
10      Volgens artikel 93, lid 4, ZGR, aangehaald in het arrest van 16 mei 2024, Toplofikatsia Sofia (Begrip woonplaats van verweerder) (C‑222/23, EU:C:2024:405, punt 12), „[worden] in het buitenland wonende Bulgaarse onderdanen die niet in het bevolkingsregister zijn ingeschreven en geen vast adres in Bulgarije kunnen opgeven, ambtshalve ingeschreven in het bevolkingsregister van het district ‚Sredets’ van de stad Sofia”.
11      DV nr. 93 van 11 augustus 1998. De titel van deze wet is gewijzigd bij DV nr. 82 van 16 oktober 2009.
12      Zie punt 14 van de onderhavige conclusie.
13      Ik geef het Hof in overweging een vrouwelijk voornaamwoord te hanteren overeenkomstig de door verzoekster in haar opmerkingen geuite wens.
14      Zie punt 3 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
15      Volgens de toelichting van de verwijzende rechter in antwoord op het verzoek om inlichtingen van het Hof.
16      Ik zal hier niet de uitdrukkingen gebruiken die in sommige motiveringen van het verzoek om een prejudiciële beslissing in het Frans worden gebruikt, zoals „transsexual” (transseksueel), „transsexualité” (transseksualiteit) of „changer de sexe civil” (het wijzigen van het geslacht dat in de burgerlijke stand is vermeld), of „changer le sexe inscrit dans l'acte de naissance” (het wijzigen van het geslacht dat is opgenomen in de geboorteakte), maar alleen verwijzen naar de uitdrukking „identité de genre” (genderidentiteit) die de nationale rechter ter ondersteuning van zijn verzoek om uitlegging heeft gebruikt (zie de tweede prejudiciële vraag alsmede de punten 79 en 80 van dat verzoek). Ik verwijs ook naar de schriftelijke opmerkingen van K. M. H. Het gaat er immers niet om de geslachtsaanduiding in de geboorteakte, die als onjuist zou worden beschouwd, te rectificeren. Het gaat om een verzoek tot inschrijving in de burgerlijke stand van een verklaring met betrekking tot de genderidentiteit, dat wil zeggen de bevestiging van de overtuiging te behoren tot een ander gender dan het gender dat overeenkomt met het bij de geboorte toegewezen geslacht, hetgeen gestaafd wordt door medische adviezen. Zie over deze terminologische vraag mijn conclusie in de zaak Mirin (C‑4/23, EU:C:2024:385, voetnoot 4) en de arresten Mirin (punt 2) en Deldits (punten 2 en 39).
17      Ondertekend te Rome op 4 november 1950; hierna: „EVRM”.
18      C‑13/94, EU:C:1996:170.
19      Hierna: „interpretatieve beslissing”.
20      De verwijzende rechter zet in punt 22 van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ook het afwijkende standpunt uiteen van 21 van de 44 hoogste rechters die hebben deelgenomen aan de vaststelling van die interpretatieve beslissing, op grond dat er geen strijdigheid is tussen artikel 8 EVRM en de Konstitutsiya (grondwet) en dat een andere uitlegging mogelijk is van met name artikel 76, lid 5, ZGR en van lid 1, punt 17, van de aanvullende bepalingen van de Zakon za zashtita ot diskriminatsia (wet ter bescherming tegen discriminatie), die sinds 1 januari 2004 van kracht is (DV nr. 86 van 30 september 2003, waarbij de titel van deze wet is gewijzigd bij DV nr. 68 van 22 augustus 2006).
21      Deze uitdrukking is ontleend aan de tweede prejudiciële vraag.
22      Ter terechtzitting heeft de Bulgaarse regering op basis van deze omstandigheden betoogd dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is.
23      Zie in die zin arrest Mirin (punt 41).
24      Zie met betrekking tot de vaststelling dat de hoedanigheid van Unieburger automatisch voortvloeit uit de nationaliteit van een lidstaat, arrest van 29 april 2025, Commissie/Malta (Staatsburgerschap door investeringen) (C‑181/23, EU:C:2025:283, punt 92). Zie ook ter herinnering aan het beginsel dat de hoedanigheid van Unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt en de aan die hoedanigheid verbonden rechten, arrest Mirin (punten 51 en 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en arrest van 29 april 2025, Commissie/Malta (Staatsburgerschap door investeringen) (C‑181/23, EU:C:2025:283, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      Zie arrest Mirin (punt 52).
26      Zie arrest van 22 februari 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (C‑491/21, EU:C:2024:143, punt 27; hierna: „arrest Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date”).
27      Zie arrest Mirin (punt 71).
28      Zie arresten van 15 januari 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 71), en 26 september 2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, punten 61 en 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie met name arresten van 20 maart 1986, Tissier (35/85, EU:C:1986:143, punt 9), en 24 juni 2025, GR REAL (C‑351/23, EU:C:2025:474, punt 61).
30      Zie punt 38 van de onderhavige conclusie.
31      Zie arrest Mirin (punt 71).
32      Zie arrest Mirin (punten 52‑57). Zie meer in het algemeen over de erkenning van de burgerlijke staat van personen die in een andere lidstaat overeenkomstig het recht van die lidstaat is vastgesteld, welke erkenning is gebaseerd op de vrijheid van elke burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, arrest Pancharevo (punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      Zie arresten Mirin (punt 53) en Deldits (punt 37).
34      In het arrest Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (punt 27), heeft het Hof benadrukt dat „[i]n dergelijke beperkingen en voorwaarden is voorzien in richtlijn 2004/38, die met name tot doel heeft de voorwaarden voor de uitoefening van deze rechten en de beperkingen daarop vast te stellen”.
35      Zie arrest van 29 april 2025, Commissie/Malta (Staatsburgerschap door investeringen) (C‑181/23, EU:C:2025:283, punten 84-86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Met betrekking tot de identiteitskaart, zie de overwegingen 17, 18, 21, 29 en 33 en artikel 3, lid 5, van verordening (EU) 2025/1208 van de Raad van 12 juni 2025 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (PB L 2025/1208), die op 10 juli 2025 in werking is getreden (zie artikel 16 van deze verordening). Die verordening vervangt verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (PB 2019, L 188, blz. 67), waarvan de gevolgen zijn gehandhaafd onder de voorwaarden die het Hof in zijn arrest heeft vastgesteld en waarbij zij ongeldig is verklaard [zie arrest van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, punt 128)]. Zie ook met betrekking tot de integratie van biometrische gegevens in identiteitskaarten, te weten twee vingerafdrukken en de gezichtsopname, waarbij de eerstgenoemden dienen ter aanvulling van de laatstgenoemde, arrest van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, punten 91, 98 en 99).
37      Zie arrest van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, punt 51). Zie ook artikel 11, lid 6, van verordening 2025/1208.
38      Zie naar analogie, arrest Deldits (punt 32).
39      Zie mijn conclusie in de zaak Mirin (C‑4/23, EU:C:2024:385, voetnoot 4).
40      Zie voor de definitie van „genderidentiteit” de Yogyakarta principles (Jogjakarta-beginselen) plus 10 (staatsverplichtingen betreffende de toepassing van het internationaal humanitair recht met betrekking tot seksuele geaardheid, genderidentiteit, genderexpressie en geslachtskenmerken, ter aanvulling op de Jogjakarta-beginselen, vastgesteld in november 2017 (zie https://yogyakartaprinciples.org/introduction-pj10/), blz. 6, voetnoot 2. Zie ook met betrekking tot het feit dat de persoonlijke identiteit waarvan de genderidentiteit een bestanddeel is, zou kunnen worden omschreven als „het geheel van opvattingen en gevoelens die een persoon ontwikkelt over zichzelf” of als „datgene wat het mogelijk maakt om dezelfde persoon te blijven, zichzelf te ontplooien en zichzelf te worden in een bepaalde samenleving en cultuur, en in relatie tot de anderen”, Husser, A., La situation personelle dans la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne, proefschrift dat is verdedigd op 1 december 2023, Bruylant, Brussel, 2024, blz. 153, punt 217 en voetnoot 536.
41      Zie arrest Mirin (punt 56).
42      Verordening (EG) van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PB 2004,
L 385, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 (PB 2009, L 142, blz. 1, met rectificatie in PB 2009, L 188, blz. 127; hierna: „verordening nr. 2252/2004”).
43      Bij het te Chicago op 7 december 1944 ondertekende Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Recueil des traités des Nations Unies, deel 15, nr. 102), is de ICAO opgericht („International Civil Aviation Organization” in het Engels). De Europese Unie is geen partij bij dit verdrag (zie https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/air/international-aviation/european-union-icao_en, in het bijzonder „The Status of the EU at ICAO”), in tegenstelling tot haar lidstaten (zie de lijst van staten die partij zijn bij de ICAO op het volgende internetadres: https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Chicago_FR.pdf).
44      Voor verordening nr. 2252/2004, zie artikel 1 en bijlage, aangehaald in het arrest van 2 oktober 2014, U (C‑101/13, EU:C:2014:2249, punten 4 en 5). Met betrekking tot verordening 2025/1208, zie artikel 3. De laatste uitgave van dit document 9303, de achtste, dateert van 2021 (hierna: „document 9303”).
45      „MRTD” betekent „machineleesbaar reisdocument”.
46      „TD3” betekent „machineleesbaar reisdocument in het formaat 3”.
47      Beschikbaar op: https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p4_cons_fr.pdf.
48      Zie document 9303, deel 4, blz. 14.
49      Zie document 9303, deel 4, punt 4.1.1.1, betreffende het overzicht van de data-elementen voor de visuele-inspectiezone (VIZ), alsmede noot p bij punt 4.2.2.2 (blz. 14 en 22): „Indien een uitgevende staat of een organisatie het geslacht niet wenst te definiëren, zal het opvulteken (<) in dit veld in de [machineleesbare zone] worden gebruikt en X in dit veld in de visuele-inspectiezone (VIZ).”
50      „TD1” betekent „machineleesbaar reisdocument in het formaat 1”.
51      Beschikbaar op: https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p5_cons_fr.pdf. Zie document 9303, deel 5, punt 4.1.1.1, betreffende het overzicht van de data-elementen voor de visuele-inspectiezone (VIZ), alsmede noot f), onder punt 4.2.2.3 (blz. 11 en 16): „Indien een uitgevende staat of een organisatie het geslacht niet wenst te definiëren, zal het opvulteken (<) in dit veld in de [machineleesbare zone] worden gebruikt en X in dit veld in de visuele-inspectiezone (VIZ).”
52      Verder merk ik op dat het geslacht niet wordt genoemd bij de gegevens die door de ICAO als identificerend worden beschouwd in haar leidraad voor bewijs van identiteit, die beschikbaar is op het volgende internetadres: ICAO Guide on Evidence of Identity.pdf (zie punt 2.5).
53      Zie punt 26 van de onderhavige conclusie.
54      Zie punten 57, 60, 66 en 67 van de onderhavige conclusie.
55      Zie in die zin arresten Mirin (punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Deldits (punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56      Zie in die zin arrest van 14 oktober Grunkin en Paul (C‑353/06, EU:C:2008:559, punten 25 en 26). Zie ook voor een eerdere bevinding met betrekking tot de Bulgaarse wetgeving arrest Pancharevo (punten 44 en 45). Zie ook de leidraad van de ICAO, die is aangehaald in voetnoot 52 van de onderhavige conclusie (punten 2.5 en 2.5.1).
57      Bijvoorbeeld bij een verandering van de naam of voornaam.
58      Zie punten 15 en 16 van de onderhavige conclusie.
59      Zie punt 58 van de onderhavige conclusie.
60      Zie punten 69 e.v. van de onderhavige conclusie. In sommige rechtsstelsels kan de juridische erkenning van de beleefde en geleefde genderidentiteit op zich volstaan om een identiteitskaart af te geven waarop deze genderidentiteit wordt vermeld. Zie met name arrest Mirin (punt 27). In dat geval heeft de afgifte van een genderidentiteitsakte geleid tot de volledige erkenning, in alle opzichten, van het door de betrokkene verkregen gender. Deze akte mag evenwel niet als identificatiemiddel worden gebruikt. Zie mijn conclusie in de zaak Mirin (C‑4/23, EU:C:2024:385, punt 16).
61      Zie respectievelijk arresten Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (punt 38) en Deldits (punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62      Zie in die zin arrest van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, punt 91).
63      In die zin moet deze situatie worden onderscheiden van die op basis waarvan de rechtspraak inzake gelijke behandeling bij geslachtsverandering is ontwikkeld. Die rechtspraak heeft betrekking op de gevolgen van de wijziging, die losstaan van vragen over de burgerlijke staat. Zie arresten van 7 januari 2004, K. B. (C‑117/01, EU:C:2004:7, punt 12); 27 april 2006, Richards (C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 28), en 26 juni 2018, MB (Geslachtsverandering en ouderdomspensioen) (C‑451/16, EU:C:2018:492, punten 22 en 35), waarin het Hof deze verandering als vaststaand beschouwt, aangezien het begrip „geslacht” niet beperkt is tot het biologische geslacht. Zie in dit verband, Husser, A., op. cit., blz. 155, punt 222. Zie voorts arrest van 30 april 1996, P./S. (C‑13/94, EU:C:1996:170, punten 19 en 20), waarin het Hof eraan herinnert dat het recht om niet op grond van geslacht te worden gediscrimineerd, een van de fundamentele rechten van de mens is, waarvan het Hof de eerbiediging dient te verzekeren, en een benadering volgt waarbij rekening wordt gehouden met het gevoel deel uit te maken van een ander geslacht dan dat van de geboorte.
64      Zie in die zin arresten Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (punt 48) en Mirin (punt 57).
65      Zie arrest Mirin (punt 58). Zie eveneens arrest Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (punten 49-51).
66      Zie arrest Mirin (punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67      Zie arresten Mirin (punt 60) en Deldits (punt 37).
68      Zie punt 36 van de onderhavige conclusie.
69      Zie voor de uiteenzetting van een nagenoeg identieke motivering, arrest van het EHRM van 27 september 2022, P.H. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2022:0927JUD004650920, § 4, in fine, en § 15); hierna: „arrest P.H. tegen Bulgarije”.
70      Zie arrest Mirin (punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71      Zie met name arresten Mirin (punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Deldits (punt 46).
72      Hierna: „EHRM”.
73      Zie arrest P.H. tegen Bulgarije [§ 12, waarin is verduidelijkt dat de algemene beginselen voor de beoordeling van de positieve verplichtingen van de staat op dit gebied zijn samengevat in het arrest van het EHRM van 16 juli 2014, Hämäläinen tegen Finland (CE:ECHR:2014:0716JUD003735909, §§ 65-67)].
74      Zie in die zin arrest van het EHRM van 16 juli 2014, Hämäläinen tegen Finland (CE:ECHR:2014:0716JUD003735909, § 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De in dat arrest geformuleerde positieve verplichting is vervolgens doorgetrokken ten aanzien van transgenders die geen geslachtsveranderende operatie hebben ondergaan [zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 19 januari 2021, X en Y tegen Roemenië, (CE:ECHR:2021:0119JUD000214516, §§ 165 en 168)]. Zie ook de aangehaalde rechtspraak in de punten 64-66 van het arrest Mirin. Er zij in het bijzonder aan herinnerd dat „artikel 8 EVRM de seksuele identiteit van een persoon [beschermt] als onderdeel en een van de meest intieme aspecten van zijn privéleven” (arrest Mirin, punt 64). Deze rechtspraak van het EHRM verschilt van de rechtspraak inzake het huwelijk [zie in dit verband mijn conclusie in de zaak Wojewoda Mazowiecki (C‑713/23, EU:C:2025:235, punt 48, eerste streepje)] of van de rechtspraak inzake afstamming, aangezien het EHRM de staten op die gebieden slechts een beperkte beoordelingsmarge toestaat.
75      CE:ECHR:2020:0709JUD004170116; hierna: „arrest Y.T. tegen Bulgarije”.
76      Arrest P.H. tegen Bulgarije (§ 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77      Arrest P.H. tegen Bulgarije (§ 17).
78      Arrest P.H. tegen Bulgarije (§ 6). Zie eveneens punt 36 van de onderhavige conclusie.
79      Zie arrest P.H. tegen Bulgarije (§ 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80      Zie naar analogie arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81      Ik merk op dat in het kader van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1), in artikel 5, lid 1, onder d), en artikel 16, tweede volzin, van deze verordening is bepaald dat de betrokkene het recht heeft op vervollediging van persoonsgegevens in de vorm van een bijgewerkte versie.
82      Arrest P.H. tegen Bulgarije [§ 6, waarin wordt verwezen naar de samenvatting van de Bulgaarse rechtspraak inzake geslachtsverandering in het arrest Y.T. tegen Bulgarije (§§ 24‑30)].
83      Zie met betrekking tot het afwijkende standpunt, voetnoot 20 van de onderhavige conclusie.
84      Ter terechtzitting zijn de gevolgen van de beslissingen van het EHRM voor de betrokkenen en de toepassing van artikel 9, lid 1, van de wet inzake Bulgaarse identiteitsdocumenten aan de orde gesteld (zie punt 24 van de onderhavige conclusie). Ook moet er worden gewezen op de bepalingen die worden genoemd in het arrest in de zaak Y.T. tegen Bulgarije (zie § 19 van dat arrest). Het gaat om artikel 20, lid 2, punt 5, en artikel 22, lid 7, punt 3, van de Pravilnik za izdavane na bulgarskite lichni dokumenti (regeling voor de afgifte van Bulgaarse identiteitsdocumenten) van de ministerraad van 8 februari 2010 (DV nr. 12 van 12 februari 2010), waarin wordt bepaald dat in geval van geslachtsverandering, indien deze niet in het nationale bevolkingsregister wordt overgenomen, een officieel document dat door de bevoegde autoriteiten is opgesteld, moet worden gevoegd bij de aanvraag voor een nieuw identiteitsdocument (paspoort of identiteitskaart). Een dergelijk document moet ook worden bijgevoegd in geval van ingrijpende en blijvende veranderingen in het gezicht (artikel 20, lid 1, punt 2, en artikel 22, lid 6, punt 4 van deze regeling).
85      CE:ECHR:2022:0217JUD007413114.
86      Zie arrest EHRM van 17 februari 2022, Y tegen Polen (CE:ECHR:2022:0217JUD007413114, § 79).
87      Arrest P.H. tegen Bulgarije (§ 14).
88      Zie arrest van 27 april 2006, Richards (C‑423/04, EU:C:2006:256, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89      Zie arrest Deldits (punt 45).
90      Zie arrest Deldits (punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
91      Zie arrest Deldits (punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu voldoet K. M. H. volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter aan de fysieke, sociale en psychologische voorwaarden voor de wettelijke erkenning van de wijziging van de genderidentiteit.