WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 26 września 2024 r.(*)
Odwołanie – Zamówienia publiczne na usługi – Nieprawidłowości w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego – Decyzja w sprawie odzyskania wydana przez Komisję Europejską po podpisaniu umowy – Charakter prawny – Decyzja, która nie wywołuje wyłącznie skutków w ramach tej umowy – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Środki administracyjne – Wykonywanie prerogatyw władzy publicznej – Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 263 TFUE – Właściwość sądu Unii
W sprawach połączonych C‑160/22 P i C‑161/22 P
mającej za przedmiot dwa odwołania w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 3 marca 2022 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali początkowo B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz i J. Estrada de Solà, w charakterze pełnomocników, a następnie J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà i P. Ortega Sánchez de Lerín, w charakterze pełnomocników,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
HB, którą reprezentowała L. Levi, avocate,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego trzeciej izby, N. Piçarra (sprawozdawca), N. Jääskinen i M. Gavalec, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Lamote, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 września 2023 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 stycznia 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        W swoich odwołaniach Komisja Europejska wnosi o częściowe uchylenie wyroków Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2021 r., HB/Komisja (T‑795/19, zwanego dalej „pierwszym zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2021:917) i z dnia 21 grudnia 2021 r., HB/Komisja (T‑796/19, zwanego dalej „drugim zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2021:918) (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi wyrokami”), w których Sąd odrzucił jako niedopuszczalne wniesione przez HB skargi o stwierdzenie nieważności, odpowiednio, decyzji Komisji C(2019) 7319 final z dnia 15 października 2019 r. nakazującej obniżenie kwoty należnej z tytułu zamówienia CARDS/2008/166‑429 i odzyskanie nienależnie wypłaconych kwot (zwanej dalej „decyzją w sprawie odzyskania CARDS”) oraz decyzji Komisji C(2019) 7318 final z dnia 15 października 2019 r. w sprawie obniżenia kwot należnych z tytułu zamówienia TACIS/2006/101‑510 i odzyskania nienależnie wypłaconych kwot (zwanej dalej „decyzją w sprawie odzyskania TACIS”) (zwanych dalej łącznie „spornymi decyzjami”).
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 2988/95
2        Artykuł 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) stanowi w ust. 2:
„Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
3        Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje:
„Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot”.
4        Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia:
„Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
–        poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
–        poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki”.
Rozporządzenie finansowe z 2002 r.
5        Artykuł 103 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 390, s. 1), (zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym z 2002 r.”), które zostało uchylone ze skutkiem od dnia 31 grudnia 2012 r., przewidywał:
„W przypadku gdy procedura udzielania zamówień okazała się być obarczona istotnymi błędami, zaistniały nieprawidłowości lub nadużycia finansowe, instytucje zawieszają procedurę i mogą podjąć wszelkie niezbędne środki, włączając w to unieważnienie procedury.
Jeśli po udzieleniu zamówienia okaże się, że procedura udzielania zamówień lub realizacja umowy obarczone były istotnymi błędami, zaistniały nieprawidłowości lub nadużycia finansowe, instytucje mogą postanowić, w zależności od tego, na jakim etapie znajduje się procedura, nie zawierać umowy lub zawiesić jej wykonanie lub, w stosownych przypadkach, rozwiązać umowę.
W przypadku gdy takie błędy, nieprawidłowości lub nadużycia finansowe powstały ze strony wykonawcy, instytucje, proporcjonalnie do wagi błędów, nieprawidłowości lub nadużyć finansowych, mogą dodatkowo dokonać windykacji już zapłaconych kwot lub rozwiązać wszystkie umowy zawarte z takim wykonawcą”.
Rozporządzenie finansowe z 2018 r.
6        Artykuł 21 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym z 2018 r.”), stanowi w ust. 3 lit. b):
„Wewnętrznymi dochodami przeznaczonymi na określony cel są:
[…]
b)      dochody pochodzące ze spłaty – zgodnie z art. 101 – nienależnie wypłaconych kwot”.
7        Artykuł 131 rozporządzenia finansowego z 2018 r., zatytułowany „Zawieszenie, zakończenie obowiązywania i obniżenie”, stanowi w ust. 2 i 4:
„2.      W przypadku gdy po wyborze okaże się, że w trakcie procedury wyboru doszło do nieprawidłowości lub nadużyć finansowych, właściwy urzędnik zatwierdzający może:
a)      odmówić zaciągnięcia zobowiązania prawnego lub unieważnić przyznanie nagrody;
b)      zawiesić płatności;
c)      zawiesić wykonanie zobowiązania prawnego;
d)       w stosownych przypadkach, zakończyć obowiązywanie zobowiązania prawnego w całości lub w odniesieniu do jednego lub większej liczby odbiorców.
[…]
4.      Oprócz środków, o których mowa w ust. 2 lub 3, właściwy urzędnik zatwierdzający może obniżyć wysokość dotacji, nagrody, wkładu wynikającego z umowy o przyznanie wkładu lub cenę należną w zamówieniu proporcjonalnie do wagi nieprawidłowości, nadużycia finansowego lub naruszenia obowiązków, w tym również w przypadkach, gdy dane działania nie zostały zrealizowane lub zostały zrealizowane w niewystarczającym stopniu, częściowo lub z opóźnieniem.
[…]”.
Okoliczności powstania sporów
8        Okoliczności powstania dwóch rozpatrywanych sporów zostały przedstawione przez Sąd, odpowiednio, w pkt 1–29 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 1–24 drugiego zaskarżonego wyroku i na potrzeby niniejszego postępowania można je streścić w następujący sposób:
9        Co się tyczy sprawy, w której zapadł drugi zaskarżony wyrok, w dniu 25 stycznia 2006 r. Unia Europejska, reprezentowana przez jej delegaturę na Ukrainie, ogłosiła przetarg w celu udzielenia zamówienia na usługi w zakresie zapewnienia wsparcia technicznego na rzecz organów ukraińskich w celu zbliżenia prawodawstwa ukraińskiego do prawodawstwa Unii. Zamówienie to wpisywało się w ramy programu wsparcia technicznego dla Wspólnoty Niepodległych Państw (TACIS), którego celem było promowanie przejścia do gospodarki rynkowej oraz umacnianie demokracji i praworządności w państwach partnerskich Europy Wschodniej i Azji Środkowej.
10      W dniu 17 lipca 2006 r. zamówienie TACIS/2006/101‑510 (zwane dalej „zamówieniem TACIS”) zostało udzielone konsorcjum koordynowanemu przez HB spośród ośmiu oferentów, którzy złożyli oferty. Odpowiednia umowa (zwana dalej „umową TACIS”) została podpisana w tym samym dniu na maksymalną wartość 4 410 000 EUR.
11      Jeśli chodzi o sprawę, w której zapadł pierwszy zaskarżony wyrok, w dniu 24 października 2007 r. Unia Europejska, reprezentowana przez Europejską Agencję Odbudowy (EAR), ogłosiła przetarg w celu udzielenia zamówienia na usługi w zakresie zapewnienia wsparcia technicznego dla wysokiej rady sądownictwa w Serbii. Zamówienie to wpisywało się w ramy Programu pomocy Wspólnoty na rzecz odbudowy, rozwoju i stabilizacji (CARDS), którego celem było zapewnienie pomocy Wspólnoty krajom Europy Południowo-Wschodniej na potrzeby ich uczestnictwa w procesie stabilizacji i stowarzyszania z Unią.
12      W dniu 10 czerwca 2008 r. zamówienie CARDS/2008/166‑429 (zwane dalej „zamówieniem CARDS”) zostało udzielone konsorcjum koordynowanemu przez HB spośród pięciu oferentów, którzy złożyli oferty. Odpowiednia umowa (zwana dalej „umową CARDS”) została podpisana w dniu 30 lipca 2008 r. na maksymalną wartość 1 999 125 EUR.
13      Zarówno umowa CARDS, jak i umowa TACIS (zwane dalej łącznie „spornymi umowami”) stanowiły w szczególności, że wszelkie kwestie nieobjęte odnośną umową są regulowane przepisami prawa belgijskiego oraz że wszelkie spory dotyczące tej umowy, które nie mogą zostać rozstrzygnięte polubownie, podlegają wyłącznej jurysdykcji sądów w Brukseli (Belgia). W przypadku gdyby kontrahent Unii dopuścił się błędów, nieprawidłowości lub nadużyć finansowych przy udzielaniu zamówienia, umowy te przewidywały, że Unia mogłaby, po pierwsze, odmówić dokonania należnych płatności lub odzyskać w sposób proporcjonalny już wypłacone kwoty, a po drugie, rozwiązać umowę, w szczególności jeżeli jej kontrahent dopuścił się poważnych wykroczeń zawodowych.
14      W następstwie misji dochodzeniowej przeprowadzonej przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) urząd ten stwierdził w raporcie z dnia 7 kwietnia 2009 r. istnienie poważnych nieprawidłowości i możliwych czynów korupcyjnych związanych z uczestnictwem HB w przetargach dotyczących zarówno zamówienia CARDS, jak i zamówienia TACIS. W raportach końcowych z dochodzenia przekazanych Komisji, odpowiednio, w dniach 19 kwietnia 2010 r. i 28 listopada 2011 r. OLAF potwierdził istnienie tych nieprawidłowości i tych dokumentów oraz zalecił rozwiązanie spornych umów, których wykonanie zostało w międzyczasie zawieszone, a także odzyskanie nienależnie wypłaconych kwot.
15      W dniu 19 marca 2013 r. delegatura Unii na Ukrainie zawiadomiła HB, że umowę TACIS można było uznać za wykonaną po zatwierdzeniu raportu końcowego, płatności za fakturę końcową i zwrocie gwarancji bankowej. W dniu 24 maja 2018 r. delegatura na Ukrainie zawiadomiła HB o zamiarze odzyskania wszystkich kwot wypłaconych na podstawie tej umowy, odpowiadających kwocie 4 241 507 EUR. W następstwie sprzeciwu HB wspomniana delegatura potwierdziła ten zamiar pismem z dnia 5 grudnia 2018 r.
16      W dniu 15 października 2019 r. Komisja wydała decyzję w sprawie odzyskania TACIS.
17      W dniu 11 lipca 2014 r. delegatura Unii w Serbii, której umowa CARDS została przeniesiona w wyniku rozwiązania EAR, poinformowała HB o swoim zamiarze rozwiązania tej umowy z powodu poważnych zarzutów dotyczących niezgodnego z prawem udzielenia zamówienia CARDS i potwierdziła ten zamiar pismem z dnia 8 maja 2015 r. W dniu 9 listopada 2015 r. wspomniana delegatura przekazała HB nakaz odzyskania kwoty 1 197 055,86 EUR.
18      W dniu 15 października 2019 r. Komisja wydała decyzję w sprawie odzyskania CARDS.
19      W spornych decyzjach, opierających się w szczególności na art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r., art. 131 rozporządzenia finansowego z 2018 r. i art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, Komisja uznała, że procedury udzielania zamówień CARDS i TACIS były obarczone nieprawidłowością w rozumieniu rzeczonych art. 103 i 131, którą można przypisać konsorcjom koordynowanym przez HB (art. 1). W związku z tym kwoty tych zamówień zostały obniżone do 0 EUR (art. 2), a wszystkie płatności dokonane w ramach tych zamówień uznano za nienależnie wypłacone i podlegające odzyskaniu (art. 3). W art. 5 tych decyzji uściślono, że zgodnie z art. 263 [TFUE] na wspomniane decyzje można „w terminie dwóch miesięcy wnieść skargę o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
Postępowania przed Sądem i zaskarżone wyroki
Sprawa T‑795/19
20      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2019 r. HB wniosła na podstawie art. 263 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE skargę o:
–        stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzyskania CARDS;
–        nakazanie zwrotu wszystkich kwot ewentualnie odzyskanych przez Komisję na podstawie tej decyzji, powiększonych o odsetki za zwłokę według stopy procentowej stosowanej przez Europejski Bank Centralny (EBC), powiększonej o 7 punktów;
–        nakazanie Komisji uiszczenia zapłaty ostatniej faktury wystawionej na kwotę 437 649,39 EUR, powiększonej o odsetki za zwłokę według stopy procentowej stosowanej przez EBC, powiększonej o 7 punktów;
–        nakazanie uwolnienia gwarancji bankowej i naprawienia szkody majątkowej poniesionej ze względu na to późne uwolnienie gwarancji;
–        nakazanie Komisji zapłaty symbolicznego 1 EUR z tytułu odszkodowania, z zastrzeżeniem możliwości zmiany, oraz
–        obciążenie Komisji wszystkimi kosztami postępowania.
21      Komisja wniosła do Sądu o:
–        oddalenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzyskania CARDS jako bezzasadnego;
–        odrzucenie pozostałych żądań jako niedopuszczalnych lub w każdym razie oddalenie ich jako bezzasadnych; oraz
–        obciążenie HB kosztami postępowania.
22      W pierwszym zaskarżonym wyroku Sąd podniósł z urzędu niedopuszczalność skargi w zakresie, w jakim dotyczyła ona stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzyskania CARDS. Po zbadaniu w pkt 67–88 tego wyroku treści tej decyzji Sąd uznał w pkt 89 tego wyroku, że mogła ona wywoływać jedynie skutki w ramach umowy CARDS i że nie mogła zostać oddzielona od tej umowy. Sąd wywiódł z tego w pkt 90 tego wyroku, że decyzja w sprawie odzyskania CARDS nie stanowiła, z uwagi na jej charakter, aktu mogącego być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. Tym samym Sąd odrzucił jako niedopuszczalne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto w zakresie dotyczącym odpowiedzialności pozaumownej Unii Sąd oddalił ową skargę w pkt 97–103 pierwszego zaskarżonego wyroku jako bezzasadną. Wreszcie w pkt 107 i 108 tego wyroku Sąd uznał, że w niniejszym przypadku art. 5 wspomnianej decyzji stanowił podstawę sporu i w związku z tym obciążył również Komisję kosztami poniesionymi przez HB, mimo że jej żądania nie zostały uwzględnione.
Sprawa T‑796/19
23      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2019 r. HB wniosła na podstawie art. 263 TFUE i art. 340 akapit drugi TFUE skargę o:
–        stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzyskania TACIS;
–        nakazanie zwrotu wszystkich kwot ewentualnie odzyskanych przez Komisję na podstawie tej decyzji, powiększonych o odsetki za zwłokę według stopy procentowej stosowanej przez EBC, powiększonej o 7 punktów;
–        nakazanie Komisji zapłaty symbolicznego 1 EUR z tytułu odszkodowania, z zastrzeżeniem możliwości zmiany, oraz
–        obciążenie Komisji wszystkimi kosztami postępowania.
24      Komisja wniosła do Sądu o:
–        oddalenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzyskania TACIS jako bezzasadnego;
–        odrzucenie całości żądań odszkodowawczych jako niedopuszczalnych lub ich oddalenie jako bezzasadnych; oraz
–        obciążenie HB kosztami postępowania.
25      W drugim zaskarżonym wyroku Sąd podniósł z urzędu niedopuszczalność skargi w zakresie, w jakim dotyczyła ona stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzyskania TACIS. Po zbadaniu w pkt 62–85 tego wyroku treści tej decyzji Sąd uznał w pkt 86 tego wyroku, że mogła ona wywoływać jedynie skutki w ramach umowy TACIS i że nie mogła zostać oddzielona od tej umowy. Sąd wywiódł z tego w pkt 87 tego wyroku, że decyzja w sprawie odzyskania TACIS nie stanowiła, z uwagi na jej charakter, aktu mogącego być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE. W związku z tym Sąd odrzucił jako niedopuszczalne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto w zakresie dotyczącym odpowiedzialności pozaumownej Unii Sąd oddalił ową skargę w pkt 93–99 drugiego zaskarżonego wyroku jako bezzasadną. Wreszcie w pkt 103 i 104 tego wyroku Sąd uznał, że w niniejszym przypadku art. 5 wspomnianej decyzji stanowił podstawę sporu i w związku z tym obciążył również Komisję kosztami poniesionymi przez HB, mimo że jej żądania nie zostały uwzględnione.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
26      W swym odwołaniu w sprawie C‑160/22 P Komisja wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie pierwszego zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd odrzucił w nim jako niedopuszczalną skargę HB o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzyskania CARDS i obciążył Komisję kosztami postępowania, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych;
–        przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności, a także kosztów postępowania oraz
–        obciążenie HB kosztami postępowania.
27      W swym odwołaniu w sprawie C‑161/22 P Komisja wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie drugiego zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd odrzucił w nim jako niedopuszczalną skargę HB o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzyskania TACIS i obciążył Komisję kosztami postępowania, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych;
–        przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności, a także kosztów postępowania oraz
–        obciążenie HB kosztami postępowania.
28      W odpowiedzi na oba odwołania HB wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie obu odwołań oraz
–        obciążenie Komisji całością kosztów postępowania.
29      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 11 maja 2022 r. sprawy C‑160/22 P i C‑161/22 P połączono do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
W przedmiocie odwołań
30      Na poparcie odwołań wniesionych w sprawach C‑160/22 P i C‑161/22 P Komisja podnosi trzy zarzuty, które jej zdaniem są „ściśle ze sobą związane”, ponieważ artykuły, których dotyczyły sporne decyzje, stanowią nierozerwalną całość, która w przypadku braku któregokolwiek z tych artykułów byłaby pozbawiona sensu prawnego.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
31      HB utrzymuje, że ponieważ skargi na sporne decyzje zostały odrzucone przez Sąd jako niedopuszczalne, odwołania wniesione przez Komisję są same w sobie niedopuszczalne, ponieważ żądania Komisji nie zostały, nawet w części, uwzględnione, jak tego wymaga art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
32      Komisja odpowiada, że w zakresie, w jakim Sąd odrzucił skargi o stwierdzenie nieważności spornych decyzji jako niedopuszczalne, jej żądanie uznania tych skarg za bezzasadne, które zakłada właściwość Sądu, a tym samym dopuszczalność owych skarg, nie zostało uwzględnione.
Ocena Trybunału
33      Zgodnie z art. 56 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odwołanie może zostać wniesione przez każdą stronę, której żądania nie zostały uwzględnione w całości lub w części.
34      W niniejszym przypadku, jak przypomniano w pkt 21 i 24 niniejszego wyroku, Komisja wniosła w pierwszej instancji o oddalenie skarg o stwierdzenie nieważności spornych decyzji jako bezzasadnych.
35      Tymczasem, odrzucając te skargi jako niedopuszczalne, Sąd nie uwzględnił przesłanki dotyczącej właściwości tego sądu do rozpoznania tych skarg, na której opierało się rozumowanie Komisji. W konsekwencji należy uznać, że żądania Komisji nie zostały w pierwszej instancji uwzględnione.
36      Wynika z tego, że odwołania w sprawach C‑160/22 P i C‑161/22 P są dopuszczalne.
Co do istoty
Argumentacja stron
37      W trzech zarzutach podniesionych w odwołaniach w sprawach C‑160/22 P i C‑161/22 P, dotyczących odpowiednio pkt 67–90 pierwszego zaskarżonego wyroku i pkt 62–87 drugiego zaskarżonego wyroku, które ze względu na ich powiązanie należy zbadać łącznie, Komisja zarzuca Sądowi, że naruszył on prawo, ponieważ dokonał „kontraktualizacji” jej prerogatyw władzy publicznej, przewidzianych w szczególności w art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r., na mocy których instytucja ta może stwierdzić nieprawidłowości, jakimi obarczone jest zamówienie publiczne, obniżyć w konsekwencji cenę tego zamówienia i odzyskać nienależnie zapłacone kwoty.
38      Komisja utrzymuje w pierwszej kolejności, że Sąd „naruszył system prawny Unii”, uznawszy w pkt 75 i 76 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 70 i 71 drugiego zaskarżonego wyroku, że sporne umowy „absorbują” środki władzy publicznej przyjęte na podstawie przepisów tego art. 103 w związku z art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, o których mowa w art. 1–3 spornych decyzji, co skutkuje poddaniem tych środków kontroli sądu właściwemu dla sporów dotyczących umowy. Nie uwzględniając charakteru prawnego tych decyzji i opierając się jedynie na fakcie, że odnośna umowa została podpisana przed przyjęciem rzeczonych decyzji, Sąd naruszył wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., ADR Center/Komisja (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 69–72).
39      Uznawszy w pkt 76 i 77 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 71 i 72 drugiego zaskarżonego wyroku, że sporne decyzje miały charakter „umowny”, mimo że były one wyrazem wykonywania prerogatyw władzy publicznej, Sąd postąpił ponadto wbrew „duchowi i literze” rozporządzenia nr 2988/95 oraz rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2018 r. oraz dokonał zmiany samego charakteru uprawnień przyznanych Komisji przez prawodawcę Unii.
40      Co więcej, orzekając w pkt 77 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 72 drugiego zaskarżonego wyroku, że Komisja powinna powołać się na te prerogatywy przed sądem właściwym dla sporów dotyczących umowy, Sąd wypaczył te uprawnienia. Administracja, która musiałaby zwrócić się do sądu właściwego dla sporów dotyczących umowy i oczekiwać na jego orzeczenie w celu zawieszenia stosunku umownego, w odniesieniu do którego ma podejrzenia o nadużycia finansowe, nie byłaby bowiem skuteczna w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i nieprawidłowości. Byłoby to również sprzeczne z art. 325 ust. 1 TFUE.
41      W drugiej kolejności zdaniem Komisji w pkt 78 i 86 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 73 i 83 drugiego zaskarżonego wyroku Sąd naruszył prawo, kwalifikując art. 1 i 3 spornych decyzji jako środki lub akty o charakterze „umownym”. Sąd nie uwzględnił tym samym kompetencji własnych Komisji do jednostronnego określenia, co stanowi nieprawidłowość, nawet jeśli została ona popełniona na etapie administracyjnym poprzedzającym zawarcie umowy. Ponadto środki, które Komisja mogłaby wówczas lub w późniejszym terminie przyjąć na podstawie w szczególności art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r. lub art. 131 rozporządzenia finansowego z 2018 r., nie mają na celu naprawienia szkody wynikającej z umowy. Co więcej, środek w postaci odzyskiwania kwot wypłaconych w zależności od wagi nieprawidłowości, o którym mowa w art. 131, jest środkiem niemającym związku ze stosunkami umownymi. Obniżenie kwoty zamówienia do 0 EUR i odzyskanie w całości wypłaconej kwoty nie mogą być również uznane za bezpośrednie konsekwencje stwierdzenia nieprawidłowości popełnionych przez HB jako kontrahenta, które miały wpływ na udzielenie zamówień TACIS i CARDS, a tym samym na zawarcie spornych umów.
42      Ponadto Komisja zarzuca Sądowi, że w pkt 73 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 68 drugiego zaskarżonego wyroku orzekł, iż „zamierzała ona w istocie wykazać stwierdzenie wady mającej wpływ na zawarcie umowy”, podczas gdy z treści spornych decyzji wynika, że zamierzała ona przyjąć środki wchodzące w zakres wykonywania jej prerogatyw władzy publicznej w celu ochrony interesów finansowych Unii.
43      Zdaniem Komisji w zakresie, w jakim w momencie popełnienia nieprawidłowości HB miała co najwyżej status oferenta, Sąd naruszył również prawo w pkt 79 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 74 drugiego zaskarżonego wyroku, powołując się na istotne nieprawidłowości popełnione przez HB „jako kontrahenta”.
44      Wreszcie w pkt 80 i 81 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 77 i 78 drugiego zaskarżonego wyroku Sąd błędnie orzekł, że środki odzyskiwania mogły zostać przyjęte przez Komisję jako środki wykonania spornych umów i że środki, o których mowa w art. 2 i 3 spornych decyzji, polegają na „stwierdzeniu rozwiązania umowy, w konsekwencji unieważnieniu umowy”. Sąd pomylił zatem pojęcia rozwiązania i unieważnienia ex tunc umów z ich skutkami. W każdym razie rozporządzenie nr 2988/95 nie ustanawia w art. 4 ani unieważnienia, ani rozwiązania umowy jako warunku zastosowania administracyjnych środków odzyskiwania. Artykuł 131 ust. 4 rozporządzenia finansowego z 2018 r. nie uzależnia również przyjęcia środka w postaci obniżenia ceny od rozwiązania umowy lub innego środka o charakterze umownym.
45      HB odpowiada, że Komisja nadaje zaskarżonym wyrokom zakres, którego nie posiadają. Rozumowanie przyjęte przez Sąd w pkt 72 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 67 drugiego zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym uprawnienia, jakie Komisja wywodzi z rozporządzenia finansowego z 2002 r. lub innych przepisów prawa wtórnego, wpisują się, począwszy od dnia podpisania umowy, w ramy stosunków umownych, nie ma bowiem nic nowatorskiego ani też nie narusza ono systemu prawnego Unii. Z wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., ADR Center/Komisja (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 67), wynika, po pierwsze, że o ile rozporządzenia finansowe i rozporządzenie nr 2988/95 przyznają Komisji uprawnienie do zobowiązania kontrahenta do wywiązania się z jego obowiązków o charakterze finansowym, o tyle istnienie umowy stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja wykonywała kompetencje przyznane jej przez te rozporządzenia w sposób jednostronny. Po drugie, z pkt 73 tego wyroku wynika, że jeżeli wydanie decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny wchodzi w zakres wykonywania przez Komisję jej prerogatyw władzy publicznej, instytucja ta wykracza poza swoje kompetencje, gdy istnieje stosunek umowny, a sąd Unii nie jest sądem właściwym dla sporów dotyczących umowy.
46      Ponadto z wyroku z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 21) wynika, że w przypadku gdy Komisja, w celu przyznania pomocy finansowej w ramach art. 272 TFUE wybiera zawarcie umowy, jest ona zobowiązana do niewykraczania poza te ramy. Tak więc, zdaniem HB, fakt, iż Komisja chciała wykonywać swoje kompetencje własne, nie oznacza, że jest do tego uprawniona lub że wykonuje swoje kompetencje poza sferą stosunku umownego.
47      Wreszcie HB podnosi, że Sąd słusznie uznał ją za stronę umowy i z powodów przedstawionych w pkt 67–78 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 62–73 drugiego zaskarżonego wyroku uznał, że nieprawidłowości należy oceniać w ramach stosunku umownego, ponieważ sporne decyzje zostały wydane po zawarciu spornych umów. To samo dotyczy kwalifikacji obniżenia do 0 EUR kwoty zamówień unieważniających umowę ze skutkiem wstecznym oraz stwierdzenia, że rozwiązanie skutkuje unieważnieniem ex tunc wiążących skutków umowy. Z art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r. wynika, że rozwiązanie zawartej umowy jest rozważane wraz z odzyskaniem już wypłaconych kwot lub też bez ich odzyskania. W niniejszym przypadku Komisja postanowiła odzyskać całość już wypłaconych kwot, co jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy.
Ocena Trybunału
48      Należy przypomnieć, że skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE można zasadniczo wnieść na wszelkie akty instytucji Unii, które niezależnie od ich charakteru lub formy mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, które mogą wpłynąć na interesy strony skarżącej poprzez spowodowanie istotnej zmiany w jej sytuacji prawnej. Sąd Unii nie jest jednak właściwy do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności, jeżeli sytuacja prawna skarżącego wpisuje się wyłącznie w ramy stosunków umownych, których reżim prawny podlega prawu krajowemu wyznaczonemu przez strony umowy (wyroki: z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 16, 18; z dnia 16 lipca 2020 r., Inclusion Alliance for Europe/Komisja, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, pkt 71, 72; a także z dnia 16 lipca 2020 r., ADR Center/Komisja, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 62, 63).
49      Po pierwsze bowiem, art. 274 TFUE stanowi, że spory, których stroną jest Unia, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych. Po drugie, z art. 272 TFUE wynika, że Trybunał jest właściwy do orzekania w sporach wynikających z umowy prawa publicznego lub umowy prawa prywatnego zawartej przez Unię lub w jej imieniu tylko wtedy, gdy umowa ta zawiera odpowiednią klauzulę arbitrażową.
50      Wynika z tego, że gdyby w braku klauzuli arbitrażowej sąd Unii uznał się za właściwy do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktów wpisujących się w ramy wyłącznie umowne, to nie tylko mógłby on pozbawić wszelkiej skuteczności (effet utile) art. 272 TFUE, ale także mógłby rozszerzyć swoją jurysdykcję poza granice wyznaczone w art. 274 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 19; z dnia 16 lipca 2020 r., Inclusion Alliance for Europe/Komisja, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 16 lipca 2020 r., ADR Center/Komisja, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, pkt 63, 64).
51      W konsekwencji w przypadku istnienia umowy wiążącej skarżącego z jedną z instytucji Unii, do sądów Unii można wnieść skargę na podstawie art. 263 TFUE tylko w przypadku, gdy zaskarżony akt zmierza do wywarcia wiążących skutków prawnych, które wykraczają poza wiążący strony stosunek umowny i prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej przyznanych instytucji będącej stroną umowy, działającej jako organ administracyjny (wyroki: z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 20; a także z dnia 16 lipca 2020 r., Inclusion Alliance for Europe/Komisja, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
52      W przypadku gdy instytucja w celu przyznania pomocy finansowej w ramach art. 272 TFUE wybiera zawarcie umowy, jest ona zobowiązana do niewykraczania poza te ramy. Tym samym ciąży na niej między innymi obowiązek zapewnienia, aby w ramach stosunków z jej kontrahentami nie dochodziło do stosowania niejasnych sformułowań, które mogą być postrzegane przez strony umowy jako objęte zakresem jednostronnych uprawnień decyzyjnych, wykraczających poza postanowienia umowne (wyrok z dnia 9 września 2015 r., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, pkt 21).
53      W niniejszym przypadku Sąd stwierdził w pkt 71 i 72 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 66 i 67 drugiego zaskarżonego wyroku, że bez uszczerbku dla administracyjnego charakteru postępowań przetargowych uprawnienia przyznane instytucji zamawiającej przez przepisy prawa wtórnego wpisują się, od momentu podpisania umowy, w ramy stosunków umownych.
54      W pkt 75 i 76 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 70 i 71 drugiego zaskarżonego wyroku Sąd, opierając się na orzecznictwie przytoczonym w pkt 51 niniejszego wyroku, oddalił argument Komisji, zgodnie z którym sporne decyzje, ze względu na sam fakt, że dotyczą one w szczególności art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r., art. 131 rozporządzenia finansowego z 2018 r. i art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, należą w całości lub w części do sfery administracyjnej. Zdaniem Sądu, nawet przy założeniu, że przepisy te upoważniają Komisję, pod pewnymi warunkami, do wdrożenia środków wchodzących w zakres prerogatyw władzy publicznej, nie może to wystarczyć do wyłączenia z góry owych środków z ram stosunków umownych, ponieważ wdrożenie wspomnianych przepisów wynika z naruszeń przypisywanych stronie zaangażowanej w stosunek umowny z Unią.
55      W tych okolicznościach, po wskazaniu w pkt 80 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 75 drugiego zaskarżonego wyroku, że sporne decyzje zostały wydane w chwili, gdy strony były już wobec siebie wzajemnie zobowiązane z tytułu spornych umów, oraz że strony te wykonały już istotną część, jeśli nie całość, swoich odnośnych zobowiązań, Sąd orzekł w pkt 89 i 90 pierwszego zaskarżonego wyroku oraz w pkt 86 i 87 drugiego zaskarżonego wyroku, iż decyzje te mogły wywoływać jedynie skutki wchodzące w zakres tych umów, że nie mogły zostać oddzielone od owych umów, a zatem że nie należały do kategorii aktów, których stwierdzenia nieważności można żądać od sądu Unii na podstawie art. 263 TFUE.
56      Jak słusznie twierdzi Komisja, orzekając w ten sposób, Sąd naruszył orzecznictwo Trybunału przypomniane w pkt 48–52 niniejszego wyroku.
57      Jak wynika bowiem w szczególności z orzecznictwa przytoczonego w pkt 48 i 51 niniejszego wyroku, skarga o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE nie przysługuje skarżącemu, którego sytuacja prawna wpisuje się wyłącznie w ramy stosunków umownych, których reżim prawny podlega prawu krajowemu wyznaczonemu przez strony umowy. W konsekwencji w przypadku istnienia umowy wiążącej skarżącego z jedną z instytucji Unii, do sądów Unii można wnieść tego rodzaju skargę wyłącznie pod podwójnym warunkiem, że zaskarżony akt zmierza do wywarcia wiążących skutków prawnych, które, po pierwsze, wykraczają poza wiążący strony stosunek umowny i, po drugie, prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej przyznanych instytucji będącej stroną umowy, działającej jako organ administracyjny.
58      W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że sporne decyzje prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej i nie wpisują się wyłącznie w ramy stosunków umownych.
59      Po pierwsze bowiem, poprzez te decyzje, które zostały wydane na podstawie w szczególności art. 103 rozporządzenia finansowego z 2002 r., art. 131 rozporządzenia finansowego z 2018 r. i art. 4 rozporządzenia nr 2988/95, Komisja zamierzała zaradzić nieprawidłowościom w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia, które miały wpływ na przebieg postępowań o udzielenie zamówień TACIS i CARD i które zostały zatem popełnione przed zawarciem spornych umów.
60      Po drugie, decyzje te nie miały na celu nałożenia kar za nienależyte wykonanie spornych umów, lecz wyciągnięcie konsekwencji z nieprzestrzegania przez HB zasady równego traktowania podczas postępowań w sprawie udzielenia zamówień TACIS i CARDS, których administracyjny charakter Sąd słusznie podkreślił, odpowiednio, w pkt 71 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 66 drugiego zaskarżonego wyroku.
61      Po trzecie, z brzmienia spornych decyzji wynika, że Komisja zamierzała odzyskać od HB kwoty, które jej zdaniem zostały jej nienależnie wypłacone. Uzasadniając zwrot tych kwot nie poprzez wagę poniesionej szkody, lecz ciężar nieprawidłowości, których dopuściła się HB w trakcie postępowania w sprawie udzielenia zamówień TACIS i CARDS, Komisja zamierzała, zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nałożyć na HB skuteczny, proporcjonalny i odstraszający środek administracyjny w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony prawnej interesów finansowych Unii.
62      W tym kontekście Komisja wyjaśniła zresztą w swoich odwołaniach, że kwoty nienależnie wypłacone HB powinny zostać ponownie wykorzystane na pierwotnie przewidziane działanie lub pierwotnie przewidziany program, ponieważ stanowią one dochody przeznaczone na określony cel w rozumieniu art. 21 ust. 3 lit. b) rozporządzenia finansowego z 2018 r. i w związku z tym, aby mogły zostać ponownie wykorzystane, podlegają z tego tytułu zwrotowi w ramach pierwotnej linii budżetowej.
63      Po czwarte, wbrew temu, co orzekł Sąd w pkt 80 pierwszego zaskarżonego wyroku i w pkt 75 drugiego zaskarżonego wyroku, tymczasowy charakter środków przyjętych przez Komisję, to znaczy okoliczność, czy środki te zostały podjęte przed udzieleniem czy po udzieleniu zamówienia, a w konsekwencji przed zawarciem czy po zawarciu spornych umów, nie może stanowić decydującej okoliczności, którą należy wziąć pod uwagę w celu ustalenia, czy spór ma charakter umowny, czy też nie.
64      Przeciwnie, rozstrzygająca jest okoliczność, że sporne decyzje nakładają kary za nieprawidłowość, której dopuszczono się przed zawarciem spornych umów i że nie odnoszą się one do wykonania tych umów. W tym kontekście nie ma znaczenia, że umawiające się strony wykonały już istotną część, jeśli nie całość, swoich odnośnych zobowiązań, czy też że decyzje te mają wpływ na wykonanie spornych umów. W szczególności okoliczność, że istotna część umowy została już wykonana, może oczywiście mieć wpływ na ocenę co do istoty proporcjonalności decyzji nakazującej odzyskanie całości kwot, które zdaniem Komisji zostały nienależnie przyznane jej kontrahentowi. Natomiast okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na ocenę administracyjnego lub umownego charakteru tej decyzji.
65      W rzeczywistości podwójny warunek, przypomniany w pkt 57 niniejszego wyroku, a w konsekwencji właściwość do rozpoznania sporu między Komisją a jej kontrahentem, należy zbadać w świetle celu realizowanego przez Komisję. Jeżeli instytucja ta domaga się wykonania umowy, należy zwrócić się do sądu właściwego dla sporów dotyczących umowy. Natomiast, jeżeli Komisja zamierza zapewnić ochronę interesów finansowych Unii i wykonuje w tym celu uprawnienia przyznane jej zarówno przez rozporządzenie nr 2988/95, jak i przez rozporządzenie finansowe mające zastosowanie ratione temporis, spór należy wnieść do sądu Unii.
66      W tych okolicznościach sporne decyzje należy uznać za „akty zaskarżalne” w rozumieniu art. 263 TFUE, w związku z czym skargę o stwierdzenie ich nieważności należy wnieść do sądu Unii.
67      W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd naruszył prawo, uznawszy w zaskarżonych wyrokach, że sporne decyzje wpisywały się w ramy stosunków umownych.
68      Wobec całości powyższych rozważań należy uwzględnić odwołania i uchylić zaskarżone wyroki.
W przedmiocie skargi do Sądu
69      Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
70      Zważywszy, że stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia, sprawy należy skierować do ponownego rozpoznania przez Sąd.
W przedmiocie kosztów
71      Ponieważ sprawy zostały skierowane do Sądu, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)      Wyroki Sądu Unii Europejskiej: z dnia 21 grudnia 2021 r., HB/Komisja (T‑795/19, EU:T:2021:917) oraz z dnia 21 grudnia 2021 r., HB/Komisja (T‑796/19, EU:T:2021:918) zostają uchylone.
2)      Sprawy zostają przekazane Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Podpisy
*      Język postępowania: francuski.