62016CC0195
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MICHAL BOBEK
presentate il 16 maggio 2017 (
1
)
Causa C‑195/16
Staatsanwaltschaft Offenburg
contro
I
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Amtsgericht Kehl (Tribunale circoscrizionale, Kehl, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Trasporti – Patente di guida – Riconoscimento reciproco – Ambito di applicazione – Certificato provvisorio emesso da un altro Stato membro attestante il diritto alla guida sul suo territorio – Procedimento penale per mancata esibizione di una patente di guida – Distinzione tra diritto alla guida e patente di guida – Natura delle sanzioni – Amministrativa o penale»
I. Introduzione
1.
I (in prosieguo: l’«imputato») superava con successo in Francia l’esame per il conseguimento della patente di guida. In attesa dell’emissione della patente di guida definitiva, gli veniva rilasciato un certificato provvisorio attestante l’acquisizione del diritto alla guida. Un mese dopo, l’imputato veniva fermato mentre era alla guida di un’autovettura a Kehl, in Germania. Il certificato provvisorio francese da lui esibito non veniva accettato come documento riconosciuto in base al diritto tedesco. All’imputato veniva contestato il reato di guida senza averne il diritto.
2.
In tale contesto di fatto, il giudice penale nazionale di primo grado, l’Amtsgericht Kehl (Tribunale circoscrizionale, Kehl, Germania), ha sottoposto alla Corte due serie di questioni. In primis, sia alla luce del diritto primario che ai sensi del diritto derivato dell’Unione, esso chiede quali siano i tipi di documenti che gli Stati membri devono riconoscere come prova dell’esistenza del diritto alla guida; se essi siano tenuti ad accettare soltanto le patenti di guida definitive e standardizzate o se debbano essere riconosciuti anche certificati provvisori emessi dalle autorità competenti di un altro Stato membro. In secondo luogo, quali tipologie di sanzioni possa comminare lo Stato membro a chi, pur avendo acquisito un diritto alla guida, non sia ancora in grado di dimostrarlo attraverso una patente di guida rilasciata nella forma definitiva e conforme agli standard, come previsto dal pertinente diritto derivato dell’Unione.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1.
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in prosieguo: il «TFUE»)
3.
L’articolo 18, primo comma, TFUE così dispone: «[n]el campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».
4.
A norma del successivo articolo 21, paragrafo 1 «[o]gni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».
5.
L’articolo 45, paragrafo 1, del medesimo Trattato così recita: «[l]a libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione è assicurata».
6.
Ai sensi dell’articolo 49 TFUE, le restrizioni alla «libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate».
7.
L’articolo 56, primo comma, del Trattato citato così dispone: «[n]el quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione».
2.
Direttiva 2006/126
8.
Il considerando 2 della direttiva concernente la patente di guida (
2
) (in prosieguo: la «direttiva») così recita: «[l]e norme relative alle patenti di guida sono elementi indispensabili della politica comune dei trasporti, contribuiscono a migliorare la sicurezza della circolazione stradale, nonché ad agevolare la libera circolazione delle persone che trasferiscono la propria residenza in uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato la patente di guida. (…) Malgrado i progressi compiuti in materia di armonizzazione delle norme relative alle patenti di guida, sussistono divergenze significative tra gli Stati membri relativamente alle norme sulla periodicità del rinnovo delle patenti e sulle sottocategorie di veicoli che necessitavano di un’armonizzazione più accentuata al fine di contribuire alla realizzazione delle politiche comunitarie».
9.
Il considerando 3 ha il seguente tenore: «[l]a facoltà d’imporre le disposizioni nazionali in materia di durata di validità, previste dalla direttiva 91/439/CEE, ha come conseguenza l’esistenza contemporanea di norme differenti nei vari Stati membri e la circolazione di oltre 110 diversi modelli di patente negli Stati membri. Ciò dà adito a problemi di trasparenza per i cittadini, le forze dell’ordine e le amministrazioni preposte alla gestione delle patenti e porta alla contraffazione di documenti risalenti talvolta ad alcuni decenni fa».
10.
In base al considerando 5, «[l]a presente direttiva non dovrebbe pregiudicare le abilitazioni alla guida esistenti, concesse o acquisite prima della data di applicazione».
11.
Il considerando 8 è formulato nei seguenti termini: «[p]er rispondere ad esigenze imprescindibili di sicurezza della circolazione, è opportuno fissare condizioni minime per il rilascio della patente di guida. Occorre procedere ad un’armonizzazione delle norme relative agli esami che i conducenti devono superare nonché al rilascio della patente di guida. (…)».
12.
L’articolo 1, paragrafo 1, prevede che «[g]li Stati membri istituiscono una patente nazionale di guida secondo il modello comunitario di cui all’allegato I a norma delle disposizioni della presente direttiva. La sigla distintiva dello Stato membro che rilascia la patente di guida figura nell’emblema disegnato a pagina 1 del modello comunitario di patente di guida».
13.
A norma dell’articolo 2, paragrafo 1, «[l]e patenti di guida rilasciate dagli Stati membri sono riconosciute reciprocamente dai medesimi».
14.
In forza dell’articolo 3, paragrafo 3, «[g]li Stati membri si assicurano che, entro il 19 gennaio 2033, tutte le patenti di guida rilasciate o in circolazione soddisfino tutti i requisiti della presente direttiva».
15.
L’articolo 4, paragrafo 1, così dispone: «[l]a patente di guida di cui all’articolo 1 autorizza a guidare i veicoli a motore delle categorie definite in appresso. (…)».
16.
L’articolo 5, paragrafo 1, presenta il seguente tenore: «[l]a patente di guida menziona le condizioni alle quali il conducente è abilitato a guidare».
17.
L’articolo 7, paragrafo 1, stabilisce quanto segue: «[i]l rilascio della patente di guida è subordinat[o]:
a)
al superamento di una prova di verifica delle capacità e dei comportamenti e di una prova di controllo delle cognizioni, nonché al soddisfacimento di norme mediche, conformemente alle disposizioni degli allegati II e III;
(…)».
B. Diritto tedesco
1.
Fahrerlaubnis-Verordnung (regolamento sulle autorizzazioni di guida)
18.
L’articolo 4 del Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (
3
) (regolamento disciplinante l’ammissione dei singoli alla guida di veicoli su strada; in prosieguo: la «FeV») disciplina i requisiti di autorizzazione e identificazione per la guida dei veicoli a motore:
(1)   Chiunque conduca un veicolo a motore su una strada pubblica deve essere abilitato alla guida. (…)
(2)   il diritto alla guida deve essere attestato da un certificato ufficiale in corso di validità (patente di guida). Chiunque si trovi alla guida di un veicolo a motore deve essere munito di patente e deve esibirla, qualora ciò gli sia richiesto da una persona competente, a fini di controllo. Il conducente deve disporre del permesso di guida internazionale o della patente di guida nazionale straniera, unitamente alla relativa traduzione richiesta a norma dell’articolo 29, paragrafo 2, secondo periodo, ed esibirli, se ciò gli viene richiesto da una persona competente, a fini di controllo.
(3)   In deroga a quanto previsto al paragrafo 2, primo periodo, il diritto alla guida può essere altresì attestato mediante un certificato diverso da una patente di guida ove ciò sia espressamente previsto o sia stata rilasciata un’esplicita autorizzazione in tal senso. Il secondo periodo del paragrafo 2 si applica mutatis mutandis al certificato ai sensi del primo periodo».
19.
L’articolo 22, rubricato «Procedure presso l’autorità competente e presso il centro di controllo tecnico», così dispone:
«(…)
(3)   Qualora siano soddisfatti tutti i requisiti previsti per il conferimento del diritto alla guida, l’autorità competente per la patente di guida è tenuta a rilasciare quest’ultima.
(4)   (…) In seguito al superamento dell’esame, l’esperto, l’esaminatore o, altrimenti, l’autorità competente per la patente di guida, rilascia detta patente dopo aver inserito la data di emissione. La patente di guida può essere rilasciata soltanto se l’identità del candidato è stata accertata al di là di ogni ragionevole dubbio. Se la patente di guida è rilasciata dall’esperto o dall’esaminatore, questi ne informa l’autorità competente, conferma la data di emissione e invia alla suddetta autorità il certificato di formazione. Il diritto alla guida è concesso mediante rilascio della patente o, in mancanza di essa, in via alternativa, attraverso un’attestazione provvisoria di superamento dell’esame valida per il solo territorio della Germania quale prova del diritto alla guida conformemente all’allegato 8a».
20.
L’articolo 29 disciplina il riconoscimento del diritto alla guida degli stranieri a determinate condizioni. Detto articolo è formulato nei seguenti termini:
(1)   Chiunque sia in possesso di un diritto alla guida estero può condurre, nei limiti del diritto riconosciutogli, un veicolo a motore sul territorio tedesco a condizione che non abbia la propria residenza abituale in Germania ai sensi dell’articolo 7. (…)
(2)   Il diritto alla guida deve essere attestato da una patente di guida nazionale o da un permesso di guida internazionale in corso di validità (…). Le patenti di guida nazionali straniere redatte in una lingua diversa dal tedesco che non siano state rilasciate in un altro Stato membro dell’Unione europea (…) necessitano di una traduzione.
(3)   Il diritto di cui al paragrafo 1 non è riconosciuto ai titolari di un diritto alla guida straniera,
1.
che siano in possesso unicamente di un’autorizzazione per esercitarsi alla guida o di un’altra patente di guida provvisoria;
(…)».
21.
L’articolo 75, paragrafo 4, prevede che l’essere sprovvisti di patente di guida (e, in caso di richiesta da parte delle autorità competenti, la mancata esibizione della stessa a fini di controllo) integra un illecito amministrativo («Ordnungswidrigkeit»).
2.
Straßenverkehrsgesetz (Codice della strada)
22.
L’articolo 21 dello Straßenverkehrsgesetz (
4
) (in prosieguo: lo «StVG») prevede le seguenti sanzioni:
«(1)   Chiunque conduca un veicolo a motore senza essere titolare del relativo diritto (…) è punibile con la reclusione sino a un anno o con una sanzione pecuniaria.
(2)   Chiunque commetta con colpa un atto di cui al paragrafo 1 (…) è punibile con la reclusione sino a 6 mesi o con una sanzione pecuniaria pari a 180 giorni/ammenda (…)».
III. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
23.
Il 17 aprile 2015 l’imputato superava l’esame per la patente di guida in Francia, suo paese di residenza. Pertanto, egli aveva diritto al rilascio di una patente per i veicoli rientranti nella categoria B. In Francia la patente di guida definitiva non viene consegnata immediatamente, dal momento che tale operazione può richiedere varie settimane o diversi mesi (
5
). Al superamento dell’esame, l’imputato riceveva dunque un certificato provvisorio (il Certificat d’Examen du Permis de Conduire o «CEPC») (
6
).
24.
Circa un mese dopo, il 15 maggio 2015, l’imputato veniva fermato alla guida di un’autovettura a Kehl. Pur non potendo esibire una patente di guida in corso di validità, egli presentava il suo certificato provvisorio, ossia il CEPC, unitamente a un documento d’identità ufficiale.
25.
Il Pubblico Ministero di Offenburg contestava all’imputato il reato di guida senza disporre del relativo diritto ai sensi dell’articolo 21 dello StVG. Il suo certificato provvisorio era valido soltanto sul territorio francese e non era riconosciuto dal diritto tedesco come valida autorizzazione alla guida in Germania.
26.
Il Pubblico Ministero chiedeva al giudice di primo grado, l’Amtsgericht Kehl (Tribunale circoscrizionale, Kehl), di irrogare all’imputato una sanzione penale. Detto giudice dubita della compatibilità di un’eventuale condanna penale con una serie di disposizioni di diritto dell’Unione. Il giudice del rinvio chiede se, sotto il profilo del diritto dell’Unione, debba ritenersi che l’imputato era effettivamente in possesso di un’autorizzazione che lo legittimava a guidare in Germania. Ove una siffatta tipologia di prova del diritto alla guida dovesse essere riconosciuta, con conseguente mancata commissione di un reato, il giudice del rinvio chiede se i fatti di causa possano comunque integrare un illecito amministrativo.
27.
Pertanto, con ordinanza del 22 marzo 2016, l’Amtsgericht Kehl (Tribunale circoscrizionale, Kehl) sottoponeva alla Corte le seguenti questioni:
«1)
Se il diritto dell’Unione (…), in particolare l’articolo 2 della direttiva 2006/126 (…) o gli articoli 18, 21, 45, 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (…), debba essere interpretato nel senso che osti alla normativa di uno Stato membro che neghi il riconoscimento di un permesso di guida ottenuto in un altro Stato membro, specialmente ai sensi della (…) direttiva [2006/126].
2)
Se il diritto dell’Unione (…), in particolare l’articolo 2 della (…) direttiva [2006/126] o gli articoli 18, 21, 45, 49 e 56 TFUE, debba essere interpretato nel senso che osti alla normativa di uno Stato membro che neghi il riconoscimento di un certificato di autorizzazione rilasciato da un altro Stato membro al titolare di un permesso di guida ivi conseguito ai sensi della (…) direttiva [2006/126], anche nel caso in cui detto Stato membro abbia limitato la validità di tale certificato, ratione temporis e sul proprio territorio, e il certificato medesimo non rispetti, inoltre, le disposizioni relative al modello di patente di guida di cui alla direttiva in questione.
3)
In caso di risposta negativa alla questione sub 1): se il diritto dell’Unione (…), in particolare l’articolo 2 della (…) direttiva [2006/126] o gli articoli 18, 21, 45, 49 e 56 TFUE, debba essere interpretato nel senso che osti alla normativa di uno Stato membro che punisca con sanzione penale un reato connesso alla guida di un autoveicolo, ove il conducente, pur avendo conseguito il permesso di guida in un altro Stato membro ai sensi della [detta] direttiva (…), non disponga del diritto alla guida di veicoli, senza tuttavia poter addurre prove al riguardo attraverso un certificato di autorizzazione corrispondente al modello di patente di guida di cui alla direttiva medesima.
4)
In caso di risposta negativa alla questione sub 2): se il diritto dell’Unione (…), in particolare l’articolo 2 della (…) direttiva [2006/126] o gli articoli 18, 21, 45, 49 e 56 TFUE, debba essere interpretato nel senso che osti alla normativa di uno Stato membro, in cui il candidato al conseguimento della patente ottenga quest’ultima, in forma definitiva, di regola immediatamente a seguito del superamento dell’esame di guida pratica, che punisca con sanzione di polizia l’infrazione connessa alla guida di un autoveicolo laddove, al momento del viaggio, il conducente, il quale abbia ottenuto il permesso di guida in un altro Stato membro ai sensi della (…) direttiva [2006/126] non disponga di una patente definitiva attestante il suo diritto alla guida di veicoli, non essendogli stata ancora rilasciata la patente stessa, in considerazione delle peculiarità procedurali del suo rilascio in questo Stato membro sulle quali il conducente non possa in alcun modo influire, ma sia invece in possesso di un certificato ufficiale comprovante la presenza delle condizioni necessarie per l’ottenimento del permesso di guida».
28.
Hanno presentato osservazioni scritte il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Polonia e la Commissione europea.
IV. Analisi
29.
Con la prima e la seconda questione, il giudice del rinvio chiede essenzialmente se gli Stati membri siano obbligati ad accettare quale documento valido attestante il diritto alla guida soltanto una patente di guida definitiva standardizzata, rilasciata a norma della direttiva 2006/126, o se invece siano tenuti ad accettare altri documenti ugualmente attestanti l’esistenza del suddetto diritto in un altro Stato membro. Con la terza e la quarta questione, il giudice chiede quale tipologia di sanzioni possa essere eventualmente comminata ai conducenti che abbiano acquisito un siffatto diritto alla guida in uno Stato membro ma non possano ancora fornirne prova attraverso una siffatta patente di guida definitiva standardizzata.
30.
Il giudice del rinvio ha sollevato le proprie questioni con riferimento a due gruppi di disposizioni di diritto dell’Unione: la direttiva, ma anche una serie di disposizioni di diritto primario, quali quelle del TFUE in materia di libera circolazione, di non discriminazione e di cittadinanza dell’Unione. Concordo con esso nel ritenere che entrambi i gruppi di disposizioni rilevino nell’ambito della presente controversia. Tuttavia, a fini di chiarezza espositiva, affronterò ciascuno di essi separatamente, in passaggi successivi.
31.
Le presenti conclusioni sono strutturate come segue: in via preliminare, inizierò operando una distinzione tra le due nozioni centrali ai fini della presente causa, vale a dire, il diritto alla guida, da un lato, e la patente di guida, dall’altro (A). Successivamente valuterò gli obblighi previsti a carico degli Stati membri dalla direttiva (B), prima di esaminare gli obblighi generali scaturenti dai Trattati in sede di imposizione di sanzioni in ambiti coperti dal diritto primario dell’Unione (C).
A. Nota terminologica: «abilitazione alla guida» e «patente di guida»
32.
Sia il diritto dell’Unione che vari ordinamenti giuridici nazionali distinguono nettamente (il venire ad) esistenza del diritto a svolgere una certa attività, come il «diritto alla guida», e il fatto che il titolare di detto diritto sia in grado di dimostrarlo esibendo il documento appropriato (a prescindere dal fatto che sia denominato certificato, licenza o autorizzazione), come una «patente di guida». Un diritto insorge quando sono soddisfatte tutte le condizioni necessarie previste dalla legge. In tal caso, al fine di fornire una prova al riguardo, viene rilasciato un certificato corrispondente (
7
).
33.
A livello di diritto dell’Unione, la suddetta distinzione si rinviene, con riferimento alle patenti di guida, sia nella direttiva stessa, sia nella giurisprudenza della Corte che l’ha preceduta.
34.
Come suggerisce il suo stesso titolo, la direttiva mira principalmente ad armonizzare e standardizzare il certificato, vale a dire la patente di guida. Tuttavia, essa incide anche sul diritto alla guida, fissando taluni requisiti sostanziali minimi da soddisfare onde acquisire tale diritto. In particolare, oltre all’età, la direttiva fissa norme minime relative agli esami che i conducenti devono superare e al rilascio della patente di guida, unitamente a norme minime concernenti l’idoneità fisica e mentale per la guida, in conformità degli articoli 4 e 7, paragrafo 1, della direttiva in combinato disposto con gli allegati II e III (
8
).
35.
Inoltre, la causa Skanavi (
9
) precede la direttiva 2006/126. Sebbene in un contesto di fatto in certa misura differente, la Corte ha stabilito in termini generali che «il rilascio di una patente di guida da parte di uno Stato membro in sostituzione di quella rilasciata da un altro Stato membro non costituisce il fondamento del diritto di condurre un autoveicolo nel territorio dello Stato ospitante, attribuito direttamente dal diritto comunitario, ma l’attestazione dell’esistenza di un simile diritto» (
10
).
36.
La Corte ha così chiaramente riconosciuto che una patente di guida costituisce la mera prova di un diritto alla guida esistente. Il diritto de qua presuppone che siano stati soddisfatti tutti i requisiti previsti dalla direttiva per consentire a una persona di guidare un veicolo. Dal suo canto, la «patente di guida» costituisce il documento finale attestante tale diritto, rilasciato in forma standardizzata come richiesto dalla direttiva. Come statuito dalla Corte, «il possesso di una patente di guida rilasciata da uno Stato membro deve essere considerato come prova del fatto che il titolare di tale patente soddisfaceva, alla data in cui questa gli è stata rilasciata, le suddette condizioni» (
11
). Così, il diritto alla guida trae origine da un evento giuridico, vale a dire, l’effettivo rispetto di tutte le condizioni fisiche, mentali e intellettuali necessarie per acquisirla. Per contro, il documento costituito dalla patente di guida è un tipo di attestazione ufficiale della sua esistenza.
37.
Infine, sempre a livello di diritto dell’Unione, occorre osservare che una distinzione simile è stata riscontrata dalla Corte anche in altri ambiti. A titolo di esempio, la Corte ha operato una distinzione analoga tra il diritto di soggiorno, ottenuto in ragione dell’avveramento delle condizioni fissate dal diritto dell’Unione, e il permesso di soggiorno. In particolare, essa ha ritenuto che «la natura dichiarativa dei permessi di soggiorno implica che questi attestano unicamente un diritto preesistente» (
12
). Il rilascio di «un permesso di soggiorno ad un cittadino di uno Stato membro dev’essere considerato (…) non come un atto costitutivo di diritti, ma come un atto destinato a comprovare, da parte di uno Stato membro, la posizione individuale del cittadino di un altro Stato membro» (
13
). Alla luce di tali premesse, la Corte ha dunque concluso che sia per i cittadini di uno Stato membro, sia per i cittadini di paesi terzi con essi coniugati, il diritto di soggiorno deriva direttamente dal diritto dell’Unione, indipendentemente dal rilascio di un permesso di soggiorno da parte dell’autorità competente di uno Stato membro (
14
).
38.
Nella stessa ottica, il fatto che il diritto dell’Unione distingua tra le due suddette nozioni difficilmente può sorprendere a livello nazionale. Infatti, è vero piuttosto il contrario. A quanto pare, la distinzione tra l’insorgenza di un diritto come evento giuridico, da un lato, e il successivo o parallelo rilascio di una certificazione di carattere dichiarativo attestante tale evento, dall’altro, è comune agli ordinamenti giuridici di diversi Stati membri.
39.
Nello specifico contesto della patente di guida, il giudice del rinvio indica che una distinzione tra diritto alla guida e patente di guida sussiste sia nel diritto tedesco che in quello francese. Tale distinzione è poi recepita nel settore delle sanzioni dove costituisce la base della differenziazione tra sanzioni penali e sanzioni amministrative. In entrambi gli ordinamenti giuridici, la guida senza averne il diritto è punibile come reato. Guidare senza essere in possesso della patente di guida effettiva, pur avendo acquisito il suddetto diritto, è sanzionabile come illecito amministrativo.
40.
A tal riguardo concordo con il giudice del rinvio: in generale, le nozioni di diritto alla guida e patente di guida non dovrebbero essere confuse. Ovviamente, esse sono intrinsecamente connesse. Il rilascio di una patente presuppone l’esistenza del diritto de qua. Tuttavia, entrambe vantano, in una certa misura, un’esistenza autonoma, come rivela il fenomeno descrivibile quale disallineamento o scarto temporale tra diritto e documento ufficiale.
41.
È possibile, come sembra essere accaduto nel procedimento principale, avere il diritto alla guida senza essere ancora in possesso dell’appropriata patente di guida. Oppure una persona può avere il diritto alla guida ed essere priva di una patente di guida nella forma attualmente richiesta dalla direttiva. Ciò accadrebbe, in particolare, per coloro che sono ancora in possesso di una patente di guida anteriore all’entrata in vigore della direttiva.
42.
Per contro, è ipotizzabile il caso di un soggetto in possesso di una patente di guida ma ormai privo del diritto alla guida. Tralasciando i casi di frode, tale situazione può altresì presentarsi quando il diritto individuale alla guida è stato sospeso o revocato ma l’interessato non ha ancora restituito la patente.
43.
Non si tratta di una discussione puramente teorica, dal momento che determina concrete conseguenze pratiche e conduce, segnatamente, a una necessaria conclusione: il venire ad esistenza del diritto alla guida costituisce un evento giuridico autonomo che dispiega di per sé effetti giuridici, a prescindere dalla presenza di un certificato che lo attesti nelle forme appropriate e standardizzate richieste per una patente di guida. Tale circostanza assume notevole rilievo ai fini delle potenziali sanzioni. Tuttavia, prima di affrontare la questione di cui trattasi, occorre esaminare gli obblighi di riconoscimento reciproco gravanti sugli Stati membri in forza della direttiva.
B. Obblighi degli Stati membri a norma della direttiva 2006/126
44.
Con la prima parte della prima e della seconda questione, che possono essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede se la direttiva 2006/126 obblighi gli Stati membri ad accettare un certificato provvisorio emesso da un altro Stato membro come valida prova del diritto alla guida.
45.
Rispondo sinteticamente a tale questione con un «no». È vero che la direttiva contiene talune disposizioni in materia di condizioni che occorre soddisfare al fine di ottenere il diritto alla guida. Tuttavia, l’unico obbligo chiaramente derivante dalla direttiva è quello del riconoscimento reciproco di un documento standardizzato denominato «patente di guida» di cui prevede effettivamente l’armonizzazione.
46.
A norma dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva, «[l]e patenti di guida rilasciate dagli Stati membri sono riconosciute reciprocamente dai medesimi». Secondo una giurisprudenza consolidata, la clausola di riconoscimento reciproco «prevede il reciproco riconoscimento, senza alcuna formalità, delle patenti di guida rilasciate dagli Stati membri. Tale disposizione impone a questi ultimi un obbligo chiaro e preciso, che non lascia alcun margine discrezionale quanto ai provvedimenti da adottare per conformarvisi» (
15
).
47.
Sussiste pertanto un obbligo di riconoscimento reciproco formulato in termini imperativi. Tuttavia, il giudice del rinvio chiede cosa si intenda esattamente con «patenti di guida» ai fini della disposizione in esame. A suo avviso, è dubbio se l’espressione suddetta debba essere interpretata nel senso che un permesso di guida deve essere riconosciuto a norma dell’articolo 2 della direttiva solo se è stata rilasciata una patente di guida ufficiale sotto forma di un certificato di autorizzazione o se l’obbligo di riconoscere le patenti di guida copra il diritto alla guida, a prescindere dall’esistenza di una patente di guida ufficiale. Il giudice del rinvio ritiene che tale ambiguità tragga origine anzitutto dal fatto che, in mancanza di una normativa dell’Unione armonizzata in tale ambito, la direttiva non ha previsto un riconoscimento generale dei permessi di guida in tutti gli Stati membri.
48.
In base alle argomentazioni dedotte dai governi olandese e polacco nonché dalla Commissione, l’obbligo di riconoscimento reciproco previsto dalla direttiva si applica soltanto alle patenti di guida, ossia ai certificati standardizzati attestanti l’esistenza di un diritto alla guida.
49.
Condivido la suddetta posizione. A mio giudizio, l’obbligo di riconoscimento reciproco di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva riguarda soltanto la patente di guida standardizzata quale documento ufficiale attestante, da parte di un’autorità, il diritto alla guida. Né il testo, né il contesto, né gli obiettivi della direttiva possono essere estesi al punto da imporre agli Stati membri il riconoscimento automatico di tipologie di documenti non esplicitamente previste dalla direttiva.
50.
In primis, l’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva prevede espressamente il riconoscimento reciproco delle «patenti di guida» rilasciate dagli Stati membri. Tenuto conto della distinzione tra diritto e certificazione operata nella precedente sezione delle presenti conclusioni, è piuttosto chiaro che con «patente» si intende il documento fisico, la certificazione ufficiale che sono state soddisfatte le condizioni richieste ai fini dell’autorizzazione alla guida. Ciò trova conferma anche nelle espressioni impiegate in altre versioni linguistiche della direttiva, come in tedesco Führerscheine, in francese permis de conduire, in ceco ridičské průkazy, in spagnolo permisos de conducción, in italiano, patenti di guida. Tutte queste espressioni si riferiscono chiaramente al documento vero e proprio.
51.
In secondo luogo, anche una lettura sistematica della direttiva porta al medesimo risultato. La ratio delle disposizioni della direttiva è incentrata sul formato della patente stessa. La direttiva contiene requisiti precisi in materia di struttura, contenuto, caratteristiche fisiche ed elementi di sicurezza di un documento diretto a provare, in maniera standardizzata e uniforme, l’esistenza del diritto alla guida.
52.
Per quanto attiene alla struttura, la patente nazionale di guida deve essere conforme al modello dell’Unione europea di cui all’allegato I e a norma dell’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva. Il modello suddetto indica quale debba essere l’aspetto della patente di guida nell’Unione, oltre a illustrare la tipologia e l’ordine delle informazioni che devono figurarvi. Circa il contenuto, l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva richiede che le patenti di guida menzionino le condizioni alle quali il conducente è abilitato a guidare. La direttiva richiede inoltre elementi di sicurezza intesi a evitare ogni rischio di falsificazione delle patenti di guida. In particolare, l’articolo 3, paragrafo 2, impone espressamente, in combinato disposto con l’allegato I, che il materiale usato per la patente di guida sia protetto contro le falsificazioni.
53.
Inoltre, uno sguardo alla genesi normativa conferma che l’obiettivo del legislatore dell’Unione (Comunità) in questo settore è rimasto invariato. Anche la direttiva che ha preceduto l’attuale (
16
) sembra aver perseguito l’obiettivo di armonizzare il documento in sé (
17
).
54.
In terzo e ultimo luogo, anche l’obiettivo generale della direttiva suffraga la conclusione che l’obbligo di riconoscimento reciproco si applica soltanto al documento ufficiale costituito dalla patente di guida in sé.
55.
In base al suo considerando 2, la direttiva accresce la sicurezza della circolazione stradale e agevola la libera circolazione delle persone. I considerando 3 e 4, a loro volta, sottolineano la necessità di risolvere problemi di trasparenza ed evitare la contraffazione. La ratio dell’ottenere, alla fine (
18
), una patente standard a livello di Unione, valida in tutto il suo territorio, è quella di sostituire 110 diversi modelli di patente di guida. Dal momento che potrebbe essere difficile valutarne la validità, tali differenze potrebbero dare adito a frodi.
56.
Tutti i suddetti obiettivi conducono a una conclusione: la direttiva mira a introdurre una patente di guida standardizzata che permetta un riconoscimento immediato e agevole da parte di qualsiasi autorità in ogni luogo dell’Unione. Pertanto, il tentativo di interpretare la direttiva nel senso che gli Stati membri sono tenuti ancora una volta a riconoscere tutte le tipologie di documenti che un altro Stato membro può emettere al fine di dimostrare l’esistenza del diritto alla guida contrasterebbe chiaramente con l’obiettivo generale della stessa.
57.
Nel contempo, come indicato supra al paragrafo 34 delle presenti conclusioni, la direttiva prevede anche vari elementi di armonizzazione minima del diritto alla guida, fissando le condizioni sostanziali e formali in presenza delle quali la patente di guida può essere rilasciata, quali età o idoneità fisica alla guida.
58.
Tuttavia, a mio giudizio, i suddetti requisiti minimi sono stati gradualmente introdotti quali prerequisiti necessari per il riconoscimento reciproco delle patenti di guida. Tale conclusione emerge già dalla sentenza Choquet in cui la Corte, nel lontano 1978, ha negato il riconoscimento delle patenti di guida rilasciate da altri Stati membri senza un sufficiente grado di armonizzazione delle condizioni per il rilascio di dette patenti (
19
).
59.
Così, in linea con la suddetta logica, in successive modifiche il legislatore dell’Unione ha fissato alcuni requisiti minimi quali prerequisiti per il riconoscimento reciproco delle patenti di guida. Tuttavia, non ritengo che tali elementi di armonizzazione minima e piuttosto secondaria di taluni aspetti del diritto alla guida possano essere considerati equivalenti a un’armonizzazione e implicanti un obbligo di riconoscimento reciproco del diritto alla guida stessa. L’armonizzazione di taluni prerequisiti al fine di agevolare il riconoscimento reciproco del documento definitivo non implica anche il riconoscimento di tali prerequisiti. Sono pronto a riconoscere che l’«armonizzazione occulta» o l’«armonizzazione casuale», in larga misura involontaria, possano certamente essere titoli accattivanti per un articolo accademico, non credo tuttavia che sarebbero un buon punto di partenza per interpretare la portata degli obblighi degli Stati membri in base al diritto derivato.
60.
Alla luce delle considerazioni suesposte, emerge che l’articolo 2 della direttiva 2006/126 non può essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri di riconoscere documenti attestanti l’acquisizione del diritto alla guida in un altro Stato membro diversi da quelli che soddisfano i requisiti posti dalla direttiva di cui trattasi.
C. Obblighi generali degli Stati membri in base ai Trattati
61.
Nella precedente sezione delle presenti conclusioni ho suggerito che, a mio avviso, la direttiva non può essere interpretata nel senso che obbliga gli Stati membri a riconoscere il diritto alla guida ottenuto in un altro Stato membro. La direttiva si limita a obbligare gli Stati membri a emettere, e quindi a riconoscere, una certificazione standard ivi chiaramente prevista, costituita dalla patente di guida uniforme.
62.
Tuttavia, si rende ancora necessario esaminare la seconda parte delle prime due questioni sollevate dal giudice nazionale, vale a dire quali obblighi gravino in questo settore sugli Stati membri in forza del diritto primario. La natura di tali obblighi si ricollega alla terza e alla quarta questione sollevate dal giudice summenzionato. Esse vertono sulla natura delle eventuali sanzioni che possono essere irrogate all’imputato da uno Stato membro per l’essersi messo alla guida di un autoveicolo privo di patente e in possesso soltanto di un certificato provvisorio attestante l’acquisizione del diritto alla guida in un altro Stato membro.
63.
Nella parte restante delle presenti conclusioni affronterò le suddette questioni. Dopo aver individuato le disposizioni pertinenti di diritto primario (1), ne esaminerò la compatibilità con le sanzioni penali e amministrative inflitte per la guida senza patente (2).
1.
Disposizioni pertinenti di diritto primario: libera circolazione e divieto di discriminazione
64.
La direttiva prevede unicamente il riconoscimento reciproco delle patenti di guida. Essa non disciplina l’eventuale applicazione di sanzioni in caso di mancata acquisizione del diritto alla guida o in caso di mancata esibizione di una patente di guida ufficiale o di un documento corrispondente di diversa tipologia.
65.
Pertanto, come in altri ambiti del diritto dell’Unione, in assenza di una disciplina specifica dell’Unione in materia, la facoltà di prevedere sanzioni è rimessa, in linea di principio, agli Stati membri (
20
).
66.
Tuttavia, nell’esercizio della suddetta competenza, gli Stati membri sono comunque tenuti a rispettare altri requisiti scaturenti dal diritto dell’Unione, in particolare dal diritto primario. Nelle materie non disciplinate dal diritto derivato che ricadono tuttavia chiaramente nell’ambito del diritto dell’Unione, continuano a trovare applicazione il diritto primario e le obbligazioni da esso derivanti.
67.
Il giudice del rinvio suggerisce che le sanzioni penali e amministrative previste per la guida senza una patente riconosciuta in Germania ma unicamente con un certificato provvisorio rilasciato da un altro Stato membro, potrebbero violare il divieto generale di discriminazione a norma dell’articolo 18 TFUE e le libertà fondamentali sancite negli articoli 21, 45, 49 e 56 TFUE.
68.
Osservo anzitutto che la presente situazione ricade chiaramente nell’ambito di applicazione dei Trattati, quantomeno per due ragioni distinte: in primis, nella sentenza Skanavi, la Corte ha già stabilito che il diritto alla guida deriva effettivamente dal diritto dell’Unione (
21
); in secondo luogo, in ogni caso, è piuttosto chiaro che l’imputato si è avvalso del diritto di libera circolazione sul territorio dell’Unione.
69.
Per quanto attiene, in particolare, alla libera circolazione, le ragioni specifiche per cui l’imputato si trovava in Germania non sono state indicate. Pertanto, spetta al giudice nazionale stabilire quali libertà di circolazione siano in gioco nell’ambito del procedimento principale. Al fine di coadiuvare pienamente il giudice del rinvio è possibile formulare alcune indicazioni di carattere generale ipotizzando altresì diverse opzioni.
70.
In primis, l’imputato può aver guidato sino in Germania per svolgere una determinata attività economica in quel paese, ad esempio per cercare lavoro, stabilirvisi, oppure per ricevere o prestare dei servizi. A questo proposito, tenuto conto dell’importanza dei mezzi di trasporto individuali, il mancato riconoscimento di un certificato provvisorio rilasciato da un altro Stato membro può ledere l’effettivo svolgimento di una serie di attività da parte di dipendenti o lavoratori autonomi (
22
). Così, il mancato riconoscimento di un certificato provvisorio potrebbe ostacolare l’esercizio della libera circolazione da parte dei lavoratori o la libertà di stabilimento.
71.
In secondo luogo, l’imputato può aver guidato sino in Germania semplicemente per piacere. In tale ipotesi, è verosimile che egli si sia avvalso, come turista, di taluni servizi. Pur non trattandosi probabilmente dell’obiettivo primario dei Trattati, la giurisprudenza consolidata della Corte ha stabilito che la libera prestazione dei servizi comprende anche la libertà, per i destinatari degli stessi, di recarsi in un altro Stato membro per poterne ivi fruire (
23
). Pertanto, il divieto nazionale di riconoscimento dei certificati di guida stranieri provvisori potrebbe anche essere considerato come una restrizione alla possibilità di fruire dei servizi.
72.
In terzo luogo, secondo il giudice del rinvio, l’imputato è un cittadino francese e, quindi, un cittadino dell’Unione. Il suo caso ricade altresì nell’ambito di applicazione ratione materiae della pertinente normativa dell’Unione: egli ha esercitato il suo diritto di circolare all’interno del territorio della stessa nell’ambito della nozione di cittadinanza dell’Unione di cui all’articolo 21, paragrafo 1, TFUE.
73.
In definitiva, spetta al giudice nazionale stabilire quale libertà fondamentale venga presa in considerazione nella specie. In ogni caso, dal momento che l’imputato sembra essere un cittadino dell’Unione, a mio avviso non sarebbe neppure necessario cercare di stabilire dei collegamenti (talvolta piuttosto tenui) con una delle libertà specifiche. Il fatto che si tratti di un cittadino che circola liberamente sul territorio dell’Unione dovrebbe essere di per sé sufficiente: dopo tutto, cos’altro dovrebbe rientrare nella nozione di cittadinanza europea se non il diritto di viaggiare liberamente nel territorio dell’Unione? «Autoraedarius europeus sum» (
24
).
74.
In ogni caso, ogni cittadino dell’Unione può avvalersi dell’articolo 18, primo comma, TFUE, che vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità in tutte le fattispecie rientranti nel campo di applicazione ratione materiae del diritto dell’Unione. Tra le suddette ipotesi rientrano poi, oltre alle libertà fondamentali, l’esercizio della libertà conferita dall’articolo 21 TFUE di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri (
25
).
75.
Vietando «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità», l’articolo 18 TFUE impone la parità di trattamento delle persone che si trovano in una situazione rientrante nel campo di applicazione dei Trattati (
26
). Secondo una giurisprudenza costante, il principio di non discriminazione vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga al medesimo risultato (
27
). A meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto nazionale dev’essere giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali (
28
).
2.
Compatibilità delle sanzioni penali e amministrative con il diritto primario dell’Unione
76.
Affronterò ora la questione dell’applicazione delle suddette disposizioni generali nel caso di specie. In particolare, si tratta di stabilire se eventuali sanzioni penali e/o amministrative inflitte quando una persona non può dimostrare l’esistenza del diritto alla guida esibendo la patente standardizzata siano compatibili con la libera circolazione e con il divieto di discriminazione.
77.
Secondo i Paesi Bassi, compete agli Stati membri adottare sanzioni che possono essere di carattere sia penale che amministrativo a condizione che esse non siano discriminatorie e che siano proporzionate ed efficaci.
78.
La Commissione riconosce che le sanzioni ricadono nella competenza degli Stati membri. Tuttavia, essa distingue tra due categorie di persone: quelle che hanno acquisito il diritto alla guida in un altro Stato membro e quelle che non l’hanno ancora ottenuto o cui è stato revocato. A giudizio della Commissione, solo queste ultime possono essere assoggettate a sanzioni penali.
79.
Concordo con la posizione della Commissione. Nel caso di specie, la titolarità di un diritto alla guida ottenuto in un altro Stato membro impedisce l’applicazione di sanzioni penali. D’altro canto, a mio avviso, è possibile comminare sanzioni amministrative a fronte dell’incapacità di fornire una prova adeguata del suddetto diritto attraverso la patente standardizzata richiesta.
80.
La questione di cui trattasi può essere affrontata in due modi: da una parte, come una restrizione ad una delle libertà fondamentali, che spetta al giudice nazionale individuare. Dall’altra, attraverso il divieto (indiretto) di discriminazioni in base alla nazionalità insito nella cittadinanza dell’Unione e nell’articolo 18, primo comma, TFUE. Tuttavia, in definitiva, entrambi i percorsi argomentativi sfociano nel medesimo incrocio: chi subirebbe (in modo discriminatorio) un trattamento meno favorevole e rispetto a chi?
81.
Nella specie esistono due livelli di potenziale paragone. In primis, l’attenzione è posta sulla precisa condotta oggetto di sanzione. Quale specifica mancanza viene sanzionata? In secondo luogo, i suddetti documenti, vale a dire i certificati di guida provvisori emessi a livello nazionale, sono realmente equiparabili a tali fini?
82.
Come utilmente spiegato dal giudice nazionale nella sua ordinanza di rinvio, il diritto tedesco sanziona a livello penale la mancanza di diritto alla guida, vale a dire il fatto di non avere il titolo necessario per espletare tale attività. Per contro, la sanzione amministrativa è riservata ai casi in cui un conducente, a fronte della richiesta dall’autorità competente (di norma, la polizia), non è in grado di esibire il documento richiesto nella forma prescritta. In altri termini, la sanzione amministrativa è comminata quando un soggetto, seppur effettivamente in possesso del corrispondente diritto, viola l’obbligo di esibire il documento richiesto in caso di controllo.
83.
L’essenza del divieto di discriminazione in base alla nazionalità consiste nel riconoscere a cittadini stranieri un trattamento che non sia meno favorevole di quello accordato ai cittadini nazionali. Ciò significa, quantomeno, estendere il regime nazionale a situazioni equiparabili che traggono origine da altri Stati membri, affrontando gli atti e le decisioni di questi ultimi in maniera leale e in buona fede.
84.
Nella specie, stando ai fatti accertati dal giudice nazionale, l’imputato era titolare del diritto alla guida, accordatogli in Francia. Egli, semplicemente, non poteva fornirne prova esibendo fisicamente la patente di guida standardizzata richiesta. Tralasciando la questione della produzione della prova e degli elementi probatori, rimessa al giudice nazionale, e presumendo che al momento del controllo si sia stabilito con chiarezza che l’imputato era in possesso del diritto alla guida, esso non può essere sanzionato penalmente come se ne fosse stato privo.
85.
In altri termini, la questione centrale è il trattamento che sarebbe stato accordato in una situazione simile a un conducente con un «diritto alla guida tedesco» ma privo della patente appropriata. Il giudice del rinvio afferma che in Germania la patente di guida è rilasciata immediatamente dopo il superamento degli esami necessari. Tuttavia, esso richiama anche l’articolo 22, paragrafo 4, della FeV, secondo cui, eccezionalmente, un’attestazione temporanea di superamento dell’esame valida per il solo territorio della Germania può essere accettata come prova del diritto alla guida.
86.
Ciò significa che una persona che abbia superato l’esame per l’ottenimento della patente di guida in Germania, conseguendo così il relativo diritto, se viene successivamente fermata dalla polizia prima del rilascio della patente di guida definitiva standardizzata, non solo non è punita penalmente, ma non è neppure sanzionata a livello amministrativo. Infatti, in base al diritto tedesco, un’attestazione provvisoria di superamento dell’esame emessa dalle autorità tedesche costituisce una prova giuridicamente sufficiente dell’esistenza del diritto alla guida.
87.
Ciò mi conduce al secondo punto: l’applicazione delle sanzioni amministrative e l’equiparabilità dei certificati provvisori.
88.
Se portati agli estremi, il divieto di discriminazione e l’obbligo di riconoscimento reciproco ai sensi del diritto primario potrebbero in effetti suggerire che, dal momento che la Germania accetta i certificati provvisori tedeschi di superamento dell’esame, essa dovrebbe accettare anche i CEPC francesi. Posto che la Germania riconosce i certificati provvisori nazionali, essa dovrebbe accettare anche quelli provenienti da altri Stati membri.
89.
A mio parere, gli obblighi fondati sul diritto primario non possono essere estesi a tal punto, per tre motivi principali.
90.
In primis, la direttiva ha creato un regime armonizzato di riconoscimento reciproco delle patenti di guida. Sotto il profilo costituzionale, nell’ambito di tale regime, gli obblighi di diritto primario restano rilevanti e applicabili, come ho suggerito nella precedente sezione delle presenti conclusioni. Tuttavia, non ritengo che essi possano essere estesi al punto da reintrodurre, di fatto, su vasta scala un obbligo di riconoscimento di tutti i documenti rilasciati dagli Stati membri. In parallelo, non ritengo neppure che si chieda di negare talune scelte legislative compiute a livello di diritto derivato tornando, in altri termini, a un’Europa con decine di documenti di guida diversi rilasciati da ciascuno Stato membro (
29
).
91.
In secondo luogo, occorre ricordare che in entrambi i sistemi, quello francese e quello tedesco, i certificati di guida provvisori rilasciati sono soggetti non soltanto a limiti temporali ma anche a chiari limiti territoriali. A mio giudizio, ciò li esclude dal complesso delle attestazioni di diritto alla guida comparabili, ove, ai fini della dimostrazione del suddetto diritto, la persona cui è stato rilasciato un documento decida di ignorare i limiti chiaramente fissati per tali certificati e cerchi di avvalersene al di fuori dell’«uso previsto», a livello temporale e geografico.
92.
In terzo luogo, e forse è questo l’aspetto più importante, occorre rammentare cosa sia punito esattamente con una sanzione amministrativa: a mio avviso, si tratta della mancata presentazione della documentazione nella forma corretta a fronte di una richiesta in tal senso dell’autorità competente. In quest’ottica è innegabile che una persona munita soltanto di un certificato provvisorio rilasciato in un altro Stato membro, espressamente limitato nel suo ambito temporale e geografico e dunque non pienamente riconoscibile, non adempie a tali obblighi probatori. L’imputato, secondo la definizione, non era semplicemente in grado di esibire il documento appropriato. Pertanto, egli poteva essere destinatario di una sanzione amministrativa.
93.
In altri termini, gli Stati membri possono certamente sanzionare la mancata presentazione, in sede di controllo, del documento legalmente richiesto. Tuttavia, ciò che è oggetto di sanzione è il fatto che una persona non sia munita di adeguata documentazione, qualora ciò sia previsto dalla legge, e non la mancanza del diritto per il quale è stata rilasciata la patente. La sanzione, ove applicata, si riferirebbe al mancato adempimento dei suddetti previsti obblighi di carattere probatorio e, potenzialmente, anche ai conseguenti maggiori oneri amministrativi derivanti dalla necessità di verificare, con modalità diverse, l’esistenza del diritto o dell’abilitazione che avrebbe dovuto essere comprovata in maniera rapida e uniforme tramite la patente standardizzata richiesta.
94.
A fini di completezza aggiungo che, a mio giudizio, anche un ragionamento fondato sulle sole disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione condurrebbero alla medesima conclusione. Ancora una volta la sentenza Skanavi (
30
) fornisce indicazioni utili. La fattispecie ivi affrontata riguardava la compatibilità di talune sanzioni penali irrogate a una cittadina greca che aveva trasferito la propria residenza in Germania per ragioni professionali nell’ambito della libertà di stabilimento. Come ricorrente in tale causa, ella veniva sanzionata per non aver sostituito la sua patente di guida greca con una tedesca.
95.
La Corte ha stabilito che la libertà di stabilimento ostava «a che la guida di un autoveicolo da parte di una persona che avrebbe potuto ottenere una patente dello Stato ospitante in sostituzione di quella rilasciata da un altro Stato membro, ma che non [aveva] proceduto alla detta sostituzione nel termine prescritto, [fosse] equiparata alla guida senza patente e [fosse] di conseguenza penalmente sanzionata con la detenzione o con una pena pecuniaria» (
31
). La Corte è pervenuta a tale conclusione in ragione del fatto che l’obbligo di sostituzione della patente di guida rispondeva «essenzialmente ad esigenze inerenti alla gestione amministrativa» (
32
).
96.
Un ragionamento analogo sarebbe pertinente anche nel caso di specie, ugualmente riguardante una persona che non ha ancora ricevuto la patente di guida nel formato appropriato ma che ha acquisito il diritto alla guida nel suo paese di residenza. Un obbligo nazionale che impone l’esibizione di una patente di guida definitiva standardizzata, contrapposta a un certificato provvisorio, potrebbe essere altresì considerato come un requisito amministrativo. L’ottenimento della patente di guida in una determinata forma costituisce una formalità che mira a un accertamento, da parte dell’autorità, del diritto alla guida.
97.
L’analogia con il caso Skanavi è forse ancora più evidente nel caso in esame, poiché il rilascio della patente di guida non dipende dall’imputato. Come correttamente affermato dal giudice del rinvio, a differenza di quanto accaduto nel caso Skanavi, l’imputato non aveva alcun controllo sulla data in cui gli sarebbe stata consegnata la patente.
98.
Per analogia, l’equiparazione di una persona che ha acquisito il diritto alla guida in un altro Stato membro ma non ha ancora ricevuto la sua patente di guida a quella che guidi senza patente, con conseguente potenziale applicazione di sanzioni penali (a prescindere dal fatto che si tratti di una pena detentiva o soltanto di una sanzione pecuniaria che comporti comunque un precedente penale a carico dell’interessato) sarebbe sproporzionata rispetto alla gravità della detta infrazione, in considerazione delle conseguenze che ne discendono (
33
).
99.
Ancora una volta, è possibile tracciare un parallelo più ampio con il mancato rispetto delle formalità previste per l’accertamento del diritto di soggiorno di un singolo, quale il requisito della dichiarazione formale di soggiorno entro tre giorni dall’ingresso nel territorio di uno Stato membro. A questo proposito, la Corte ha dichiarato che gli Stati membri non possono comminare una sanzione talmente sproporzionata rispetto alla gravità dell’infrazione da risolversi in un ostacolo alla libera circolazione (
34
). Così, misure di arresto o di espulsione motivate esclusivamente dall’inosservanza, da parte dell’interessato, di formalità di legge relative al controllo degli stranieri, pregiudicano la sostanza stessa del diritto di soggiorno direttamente conferito dal diritto dell’Unione e sono manifestamente sproporzionate rispetto alla gravità della violazione (
35
). Tuttavia, le autorità nazionali hanno facoltà di comminare, per l’inosservanza di tali disposizioni, penalità analoghe a quelle previste per le infrazioni minori contemplate dal diritto nazionale (
36
).
100.
Dalle osservazioni che precedono emerge che gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano a che uno Stato membro persegua come reato la guida di un veicolo qualora il conducente abbia ottenuto il diritto alla guida in un altro Stato membro nel rispetto delle condizioni poste dalla direttiva 2006/126 ma, per ragioni di carattere amministrativo che esulano dal suo controllo, non sia in grado di fornire, in sede di verifica, un documento a tal fine che soddisfi i requisiti della direttiva summenzionata.
V. Conclusione
101.
Alla luce delle considerazioni suesposte, propongo alla Corte di giustizia di rispondere alle questioni sollevate dall’Amtsgericht Kehl (Tribunale circoscrizionale, Kehl, Germania), nei seguenti termini:
–
L’articolo 2 della direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida, non può essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri di riconoscere documenti attestanti l’acquisizione del diritto alla guida in un altro Stato membro diversi da quelli che soddisfano i requisiti posti dalla direttiva di cui trattasi.
–
Gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano a che uno Stato membro persegua come reato la guida di un veicolo qualora il conducente abbia ottenuto il diritto alla guida in un altro Stato membro nel rispetto delle condizioni poste dalla direttiva 2006/126 ma, per ragioni di carattere amministrativo che esulano dal suo controllo, non sia in grado di fornire, in sede di verifica, un documento a tal fine che soddisfi i requisiti della direttiva summenzionata.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida (Rifusione) (GU 2006, L 403, pag. 18).
(
3
)	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 21. Dezember 2016 [regolamento disciplinante l’ammissione dei singoli alla guida di veicoli su strada (regolamento sull’abilitazione alla guida — FeV) del 13 dicembre 2010 (BGBl. 2010 I, pag. 1980), come modificato da ultimo dagli articoli 1 e 2 dell’11° regolamento che modifica il regolamento sull’ammissione alla guida ed altre disposizioni relative al diritto di circolazione su strada del 21 dicembre 2016 (BGBl. 2016 I, pag. 3083)].
(
4
)	Straßenverkehrsgesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 [Codice della strada (StVG), nella versione pubblicata il 5 marzo 2003 (BGBl. 2003 I, pag. 310, corrigendum pag. 919), come modificata da ultimo dall’articolo 3 della legge sul rafforzamento della lotta contro il lavoro sommerso e illegale del 6 marzo 2017 (BGBl. 2017 I, pag. 399)].
(
5
)	Stando alle informazioni fornite dal giudice del rinvio, le autorità francesi hanno rilasciato all’imputato la patente di guida definitiva in data 9 luglio 2015.
(
6
)	In base alla normativa francese, il CEPC è rilasciato quale permesso temporaneo di guida sino all’emissione della patente di guida definitiva (una patente nel formato standard conformemente alle specifiche di cui all’allegato I della direttiva 2006/126). Sul territorio nazionale, in caso di controlli, esso è esibito unitamente a un documento di identità in corso di validità, in luogo della patente di guida. Ha una validità di quattro mesi a decorrere dalla data del superamento dell’esame [v. articolo 4 I 1o dell’Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (JORF del 6 maggio 2012, pag. 8050) (regolamento del 20 aprile 2012 che specifica le condizioni per la compilazione, il rilascio e la validità delle patenti di guida)].
(
7
)	Ovviamente, un’ulteriore categoria, non considerata nel caso di specie, comprende i documenti ufficiali costitutivi di un diritto. In simili circostanze, il diritto viene ad esistenza solo se e quando è rilasciato un adeguato documento, di norma sotto forma di decisione amministrativa. Tuttavia, tali documenti aventi efficacia costitutiva sono distinti da quelli aventi una mera efficacia dichiarativa.
(
8
)	La direttiva ha realizzato solo un’armonizzazione minima delle disposizioni nazionali relative alle condizioni per il rilascio di una patente di guida, v. sentenza del 1o marzo 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punto 53).
(
9
)	V. sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
10
)	V. sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 34).
(
11
)	V. sentenza del 1o marzo 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punto 42).
(
12
)	V. sentenza del 21 luglio 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punto 54).
(
13
)	V. sentenza del 25 luglio 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punto 74). V. altresì sentenza del 21 luglio 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punto 48). Desidero osservare che le sentenze di cui trattasi affrontano una situazione opposta a quella oggetto del procedimento principale. Esse vertono sulle conseguenze derivanti, in base al diritto dell’Unione, dalla titolarità di un permesso di soggiorno in mancanza dei presupposti oggettivi del diritto di soggiorno.
(
14
)	V. sentenza del 25 luglio 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punto 74).
(
15
)	V., ad esempio, sentenze del 29 aprile 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, punto 45); del 26 giugno 2008, Wiedemann e Funk (C‑329/06 e C‑343/06, EU:C:2008:366, punto 50), e del 1o marzo 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punto 40).
(
16
)	Direttiva 91/439/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, concernente la patente di guida (GU 1991, L 237, pag. 1).
(
17
)	V., in particolare, allegato I alla direttiva 91/439, riguardante il modello comunitario di patente di guida.
(
18
)	In questo passaggio occorre sottolineare l’espressione «alla fine». La direttiva prevede chiaramente un’abolizione graduale dei documenti nazionali precedentemente in vigore, concedendo un ampio lasso di tempo durante il quale i documenti nazionali devono essere pienamente riconosciuti in base alla direttiva (v., al riguardo, considerando 5 e articolo 3, paragrafo 3, della direttiva).
(
19
)	Sentenza del 28 novembre 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punto 7).
(
20
)	V. sentenze del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 36), e del 29 ottobre 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punto 25).
(
21
)	V. sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 34).
(
22
)	V., per analogia, sentenza del 28 novembre 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punto 4 in fine). V. altresì sentenze del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punti 36 e 39), e del 29 ottobre 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punto 26).
(
23
)	V. sentenze del 31 gennaio 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, EU:C:1984:35, punto 16), e del 2 febbraio 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punto 15).
(
24
)	Riconosco, con gratitudine, l’ispirazione tratta dall’avvocato generale Jacobs, con l’espressione «civis europeus sum» nelle sue conclusioni Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, paragrafo 46).
(
25
)	V., ad esempio, sentenze del 2 ottobre 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punto 24); del 13 aprile 2010, Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 31), e del 22 dicembre 2010, Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punti 53 e 54).
(
26
)	V., in proposito, sentenza del 2 febbraio 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punto 10), e del 6 settembre 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punto 29).
(
27
)	V. sentenze del 18 luglio 2007, Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437, punto 29); del 13 aprile 2010, Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 40); del 25 gennaio 2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, punti 32 e 34), e del 18 marzo 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punto 64).
(
28
)	V. sentenze del 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, punto 40), e del 13 aprile 2010, Bressol e a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 41).
(
29
)	Per quanto attiene all’interazione tra i regimi armonizzati di diritto derivato e le disposizioni dei Trattati, v., ad esempio, sentenze del 5 aprile 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punto 36), e del 5 ottobre 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, punto 31). Per una posizione leggermente diversa, v. anche sentenze del 22 gennaio 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punto 27), e del 13 novembre 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, punto 43).
(
30
)	V. sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
31
)	Sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 39).
(
32
)	Sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 35).
(
33
)	In proposito, v. sentenza del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punto 37).
(
34
)	V., a tal riguardo, sentenze del 3 luglio 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punto 19), e del 12 dicembre 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punto 14).
(
35
)	V. sentenze del 25 luglio 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punto 78), e del 17 febbraio 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punto 40).
(
36
)	V. sentenze del 3 luglio 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punto 19), e del 12 dicembre 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punto 14).