62023CO0220
BESCHIKKING VAN HET HOF (Zevende kamer)
11 januari 2024 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – Staatssteun – Steun voor hernieuwbare energie – Verplichting om elektriciteit te leveren uit hernieuwbare energiebronnen – Met de interne markt verenigbare steun – Voorafgaande aanmelding van de steun – Artikel 108, lid 3, VWEU – Mogelijkheid om een geldboete op te leggen wegens niet-nakoming van de leveringsverplichting in de periode vóór die aanmelding”
In zaak C‑220/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (rechter in tweede aanleg Warschau, bevoegd in handelszaken en intellectuele eigendom, Polen) bij beslissing van 22 maart 2022, ingekomen bij het Hof op 5 april 2023, in de procedure
R. sp. z o.o.
tegen
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki,
geeft
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal (rapporteur), president van de Tweede kamer, waarnemend voor de president van de Zevende kamer, N. Wahl en M. L. Arastey Sahún, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof uitspraak te doen bij met redenen omklede beschikking,
de navolgende
Beschikking
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU.
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen R. sp. z o.o. en de Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (voorzitter van de dienst voor de regulering van de energiemarkt, Polen; hierna: „voorzitter van de energiereguleringsdienst”) over een geldboete die aan R. is opgelegd wegens niet-nakoming van de verplichtingen inzake het aanvragen en indienen van certificaten van oorsprong waaraan zij is onderworpen in het kader van een steunregeling voor producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in Polen.
Pools recht
3
Artikel 9a van de ustawa – Prawo energetyczne (wet op het energiewezen) van 10 april 1997, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „energiewet”), bepaalde:
„1.   De in lid 1a bedoelde energiebedrijven, eindgebruikers en makelaars of tussenhandelaars in grondstoffen zijn, voor zover bepaald in de op grond van lid 9 vastgestelde bepalingen, verplicht om:
1)
[…] een certificaat van oorsprong aan te vragen voor de elektriciteit uit [hernieuwbare] energiebronnen op het grondgebied van de Republiek Polen en dit in te leveren bij de voorzitter van de energiereguleringsdienst of
2)
om binnen de in lid 5 vastgestelde termijn een volgens de formule van lid 2 berekende vervangende vergoeding te betalen.
1a.   Moeten voldoen aan de in de leden 1 en 8 bedoelde verplichting:
1)
energiebedrijven die elektriciteit produceren of verhandelen en elektriciteit verkopen aan eindgebruikers;
[…]
5.   De in lid 1, punt 2, […] bedoelde vervangende vergoedingen vormen inkomsten van het nationaal fonds voor milieubescherming en waterbeheer en worden vóór 31 maart van het jaar volgend op het kalenderjaar waarop zij betrekking hebben, overgemaakt op de bankrekening van dat fonds.
[…]
9.   De minister van Economische zaken bepaalt bij besluit de gedetailleerde werkingssfeer van de in [lid 1] bedoelde verplichtingen […].
[…]”
4
Artikel 56, lid 1, punt 1a, van de energiewet luidde:
„Er wordt een geldboete opgelegd aan eenieder die zijn verplichting verzuimt om een certificaat van oorsprong of een certificaat van oorsprong van biogas aan te vragen en dit in te leveren bij de voorzitter van de energiereguleringsdienst of om een vervangende vergoeding te betalen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
5
In 2005 heeft de Republiek Polen een regeling van certificaten van oorsprong ingevoerd om producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen („groene stroom”) te ondersteunen. In het kader van dat stelsel worden dergelijke certificaten kosteloos ter beschikking van deze producenten gesteld op basis van hun groenestroomproductie, en zijn andere energiebedrijven, en met name de bedrijven die elektriciteit aan eindgebruikers verkopen, verplicht om certificaten van oorsprong van deze producenten af te nemen en deze in te leveren bij de voorzitter van de energiereguleringsdienst in een hoeveelheid die overeenkomt met een percentage van hun verhandelde elektriciteitsvolumen.
6
In 2013 heeft R. – een onderneming die elektriciteit verhandelt en die onderworpen is aan de in artikel 9a, lid 1, punt 1, van de energiewet neergelegde verplichting om certificaten van oorsprong aan te vragen en in te dienen voor de door haar verhandelde elektriciteitsvolumen – elektriciteit verkocht aan H. S.A., een vennootschap die ferrolegeringen produceert, alsook aan andere afnemers.
7
Om aan deze verplichting te voldoen met betrekking tot de elektriciteitsvolumen die zij in 2013 aan eindgebruikers had verkocht, heeft R. bij de voorzitter van de energiereguleringsdienst certificaten van oorsprong ingediend die overeenstemden met die volumen, waarbij deze certificaten evenwel niet de aan H. geleverde hoeveelheid elektriciteit dekten.
8
R. was namelijk van mening dat de aan H. geleverde elektriciteit niet voor eigen verbruik was, zodat H. met betrekking tot deze hoeveelheid elektriciteit geen eindgebruiker was. Het aan die onderneming geleverde volume viel volgens R. dus niet onder de verplichting van artikel 9a, eerste lid, punt 1, van de energiewet.
9
Bij besluit van 20 december 2018 heeft de voorzitter van de energiereguleringsdienst – die van oordeel was dat de aan H. verkochte hoeveelheid elektriciteit wel degelijk bestemd was voor eigen verbruik en dus onder die verplichting viel – ten eerste vastgesteld dat R. die verplichting niet was nagekomen en evenmin de vervangende vergoeding had betaald, en heeft hij ten tweede krachtens artikel 56, lid 1, punt 1a, van die wet aan R. een geldboete van 19898182,35 Poolse zloty (PLN) (ongeveer 4476096,12 EUR) opgelegd wegens niet-nakoming van deze verplichting.
10
R. heeft beroep ingesteld bij de Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (rechter in eerste aanleg Warschau – bijzondere rechter voor mededingings- en consumentenzaken, Polen), die het beroep gedeeltelijk heeft toegewezen door dat besluit nietig te verklaren voor zover daarbij een geldboete was opgelegd.
11
Daartoe heeft deze rechter geoordeeld dat de voorzitter van de energiereguleringsdienst krachtens artikel 56, lid 1, punt 1a, van de energiewet weliswaar in beginsel bevoegd was om R. een geldboete op te leggen wegens niet-nakoming van de verplichting om certificaten van oorsprong in te dienen met betrekking tot de hoeveelheid aan H. geleverde elektriciteit, maar dat artikel 108, lid 3, VWEU zich daartegen verzette.
12
Volgens die rechter bleek namelijk uit besluit C(2016) 4944 final van de Commissie van 2 augustus 2016 betreffende steunmaatregel SA.37345 (2015/NN) – Polen – Poolse regeling van certificaten van oorsprong ter ondersteuning van hernieuwbare energie en ter verlaging van de heffingen in verband met de verplichting van certificaten van hernieuwbare energie voor energie-intensieve gebruikers (PB 2016, C 471, blz. 1; hierna: „eindbesluit van 2 augustus 2016”) dat de Poolse regeling van certificaten van oorsprong staatssteun vormt. Ofschoon de Europese Commissie de regeling bij dat besluit verenigbaar met de interne markt had verklaard, is het nog steeds in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU om dat stelsel ten uitvoer te leggen met betrekking tot een periode die aan dat besluit voorafgaat.
13
De voorzitter van de energiereguleringsdienst heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (rechter in tweede aanleg Warschau, bevoegd in handelszaken en intellectuele eigendom, Polen), waarbij hij met name schending van artikel 108, lid 3, VWEU aanvoerde.
14
De verwijzende rechter stelt op basis van het eindbesluit van 2 augustus 2016 vast dat de bepalingen waarbij de verplichting inzake certificaten van oorsprong in de Poolse rechtsorde is ingevoerd, in strijd zijn met artikel 108, lid 3, VWEU.
15
Volgens deze rechter is de vraag of aan een onderneming een geldboete kan worden opgelegd op grond van nationale bepalingen betreffende een steunregeling die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer is gelegd, evenwel nog niet beantwoord in de rechtspraak van het Hof, met name voor het geval waarin die steunregeling later verenigbaar met de interne markt is verklaard.
16
In dit verband acht deze rechter het denkbaar dat een onderneming die onderworpen is aan de verplichtingen uit hoofde van een niet-aangemelde steunregeling en die ervan overtuigd is dat de regeling niet is aangemeld, erop moet kunnen rekenen dat zij niet zal worden bestraft wanneer zij die verplichtingen niet nakomt, net als de ontvanger van niet-aangemelde steun er rekening mee moet houden dat die steun zal moeten worden terugbetaald.
17
De doeltreffendheid van het verbod van artikel 108, lid 3, VWEU ondersteunt deze redenering alsook de omstandigheid dat de middelen die afkomstig zijn van de in artikel 9a, lid 1, punt 2, en lid 5, van de energiewet bedoelde vervangende vergoeding en de middelen die voortvloeien uit de sancties wegens niet-betaling ervan, bestemd zijn voor de financiering van de steun, waarbij de vervangende vergoeding overigens – anders dan de voorzitter van de energiereguleringsdienst stelt – een integrerend deel van de steun vormt.
18
Gelet hierop heeft de Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział Gospodarczy i Własności intelektualnej de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 108, lid 3, [VWEU], gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, [VEU], aldus worden uitgelegd dat het verzuim om staatssteun bij de [Commissie] aan te melden, ook wanneer de Commissie vervolgens bij besluit vaststelt dat deze steun verenigbaar is met de interne markt, eraan in de weg staat dat een geldboete wordt opgelegd aan een onderneming die voorafgaand aan dat besluit van de Commissie een verplichting uit hoofde van een nationale bepaling tot tenuitvoerlegging van die steun niet is nagekomen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
19
Krachtens artikel 99 van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Hof, met name wanneer het antwoord op een prejudiciële vraag duidelijk uit de rechtspraak kan worden afgeleid, in elke stand van het geding op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen.
20
In casu dient deze bepaling te worden toegepast.
21
Met zijn enige vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een geldboete wordt opgelegd aan een onderneming wegens niet-nakoming van een verplichting die deel uitmaakt van een steunmaatregel die ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling door de Commissie van het eindbesluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, wanneer het betrokken geval van niet-nakoming heeft plaatsgevonden in de periode die aan de vaststelling van dat besluit voorafgaat.
22
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze vraag rijst met betrekking tot een in 2005 ingevoerde Poolse regeling van certificaten van oorsprong om producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen in Polen te ondersteunen. Hoewel deze regeling volgens de Commissie een steunregeling in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU vormt, hebben de Poolse autoriteiten de regeling pas in 2013 bij haar aangemeld, omdat zij er aanvankelijk van waren uitgegaan dat die regeling niet als staatssteun kon worden aangemerkt. In haar eindbesluit van 2 augustus 2016 heeft de Commissie die regeling verenigbaar met de interne markt verklaard, maar kritiek geuit op de voorbarige tenuitvoerlegging ervan.
23
In deze context heeft de gestelde vraag, zoals deze door de verwijzende rechter is gemotiveerd, betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van een geldboete die aan een onderneming is opgelegd omdat zij met name niet heeft voldaan aan haar verplichting om voor haar gehele volume aan verkochte elektriciteit certificaten van oorsprong aan te vragen en in te dienen, een verplichting ten aanzien waarvan op basis van het eindbesluit van 2 augustus 2016 vaststaat dat zij deel uitmaakt van dezelfde steunregeling.
24
In het licht van deze verduidelijkingen moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat bij artikel 108, lid 3, VWEU preventief toezicht op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen is ingevoerd. De aldus bij wege van voorzorg vastgestelde regeling moet ervoor zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen ten uitvoer worden gelegd. Teneinde deze doelstelling te bereiken, wordt de uitvoering van een voorgenomen steunmaatregel opgeschort totdat de twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door het eindbesluit van de Commissie (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25
In dit verband vormt de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van de bij het VWEU ingevoerde toezichtregeling op het gebied van staatssteun. In het kader van deze regeling moeten de lidstaten bij de Commissie elke maatregel tot invoering of wijziging van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aanmelden en mogen zij een dergelijke maatregel overeenkomstig artikel 108, lid 3, derde zin, VWEU niet ten uitvoer leggen zolang deze instelling van de Europese Unie geen eindbesluit heeft gegeven over deze maatregel (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26
Het in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verbod beoogt te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen heeft voordat de Commissie een redelijke termijn heeft gehad om het ontwerp nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
In het kader van deze toezichtregeling voor staatssteun vervullen de Commissie enerzijds en de nationale rechterlijke instanties anderzijds aanvullende, maar onderscheiden taken. Inzonderheid dienen de nationale rechterlijke instanties, in afwachting van het eindbesluit van de Commissie, de rechten van de justitiabelen te beschermen in geval van een eventuele schending van het in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verbod door de nationale autoriteiten (arrest van 15 september 2016, PGE, C‑574/14, EU:C:2016:686, punten 30 en 31).
28
De toepassing van die regels berust op een verplichting tot loyale samenwerking, die met name inhoudt dat de nationale rechterlijke instanties alle algemene of bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag in gevaar kunnen brengen, zoals artikel 4, lid 3, VEU voorschrijft (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punt 41).
29
In de tweede plaats volgt uit vaste rechtspraak dat een steunmaatregel die tot uitvoering wordt gebracht met schending van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig is (arrest van 8 december 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30
In een situatie waarin de Commissie met betrekking tot een steunmaatregel die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering is gebracht, in een eindbesluit heeft vastgesteld dat die steun op grond van artikel 107 VWEU verenigbaar is met de interne markt, zoals in casu, heeft dit besluit verder niet tot gevolg dat de ongeldigheid van uitvoeringsmaatregelen die in strijd met het in artikel 108, lid 3, laatste volzin, neergelegde verbod zijn vastgesteld, achteraf worden gedekt. Elke andere uitlegging zou de schending door de betrokken lidstaat van deze bepaling in de hand werken en deze van haar nuttig effect beroven (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 21).
31
Hieruit volgt dat steun die ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling van het eindbesluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, als onrechtmatig in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU moet worden beschouwd voor de periode die aan de vaststelling van dat besluit voorafgaat (zie in die zin arrest van 15 december 2022, Veejaam en Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, punt 54).
32
In de derde plaats heeft het Hof bovendien geoordeeld – en deze vaststelling geldt niet alleen voor een bepaald onderdeel van het Unierecht – dat een sanctiestelsel dat in geldboeten of andere dwangmaatregelen voorziet om de uitvoering te verzekeren van een nationale regeling die strijdig met het Unierecht is bevonden, op die enkele grond strijdig met het Unierecht moet worden geacht (arrest van 11 september 2003, Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33
Bijgevolg zijn sancties op de niet-nakoming van een verplichting die in strijd is met artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU doordat zij, zoals in punt 31 van de onderhavige beschikking is opgemerkt, deel uitmaakt van een steunregeling die ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling van het eindbesluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, zelf in strijd met die bepaling wanneer zij worden opgelegd wegens niet-nakoming van die verplichting voor de periode die aan de vaststelling van dat besluit voorafgaat.
34
In casu blijkt uit de bevindingen van de verwijzende rechter om te beginnen dat de in artikel 9a, lid 1, punt 1, van de energiewet neergelegde verplichting om certificaten van oorsprong aan te vragen en deze in te leveren bij de voorzitter van de energiereguleringsdienst, deel uitmaakt van een steunregeling die in strijd met artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU in de Poolse rechtsorde is ingevoerd, aangezien deze regeling ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling door de Commissie van het eindbesluit waarbij deze regeling verenigbaar met de interne markt is verklaard, vervolgens dat die verplichting dus in de periode voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit in strijd was met artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU, en tot slot dat aan R. een sanctie is opgelegd voor een inbreuk die is gepleegd in de periode waarin die verplichting onrechtmatig was.
35
In die omstandigheden – die de verwijzende rechter zo nodig moet nagaan – moet een sanctie als aan R. is opgelegd, gelet op de in de punten 24 tot en met 32 van deze beschikking aangehaalde rechtspraak, in strijd worden geacht met artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU.
36
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een geldboete wordt opgelegd aan een onderneming wegens niet-nakoming van een verplichting die deel uitmaakt van een steunmaatregel die ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling door de Commissie van het eindbesluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, wanneer het betrokken geval van niet-nakoming heeft plaatsgevonden in de periode die aan de vaststelling van dat besluit voorafgaat.
Kosten
37
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich ertegen verzet dat een geldboete wordt opgelegd aan een onderneming wegens niet-nakoming van een verplichting die deel uitmaakt van een steunmaatregel die ten uitvoer is gelegd vóór de vaststelling door de Commissie van het eindbesluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, wanneer het betrokken geval van niet-nakoming heeft plaatsgevonden in de periode die aan de vaststelling van dat besluit voorafgaat.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.