62003CC0511_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Observaciones preliminares
1. La presente petición de decisión prejudicial, que afecta a la problemática de la EEB, versa esencialmente sobre la cuestión de si un Estado miembro debe adoptar medidas contra la Comisión si ésta no ha concedido una autorización solicitada por dicho Estado miembro.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
2. Como medida para combatir la EEB, la Comisión adoptó la –ya derogada– Decisión 94/381/CE de la Comisión, de 27 de junio de 1994, sobre medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y la utilización como alimento de proteínas derivadas de mamíferos. (2) Su artículo 1 disponía, en la versión aquí pertinente:
«1. En un plazo de treinta días a partir de la notificación de la presente Decisión, los Estados miembros prohibirán la utilización de proteínas derivadas de tejidos de mamíferos en la alimentación de los rumiantes.
2. No obstante, los Estados miembros que logren establecer un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes serán autorizados por la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE, para permitir que se utilicen en la alimentación de los rumiantes proteínas de especies no rumiantes.»
3. El artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE (3) establece:
«En los casos en que se haga referencia al procedimiento previsto en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, creado por la Decisión 68/361/CEE (13), se pronunciará con arreglo a las normas que establece el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE.»
4. El artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, (4) establece en la versión rectificada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 15 de junio de 1990: (5)
«1. En los casos en que se haga referencia al procedimiento definido en el presente artículo, el Comité veterinario permanente, creado por la Decisión 68/361/CEE, en adelante denominado “Comité”, será convocado sin demora por su Presidente bien a iniciativa propia, bien a petición de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo de dos días. [ (6) ]
El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado para la adopción de aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. En el momento de la votación en el Comité, los votos de los representantes de los Estados miembros se ponderarán de la manera definida en el artículo antes mencionado. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité.
4. Cuando las medidas previstas no sean conformes al dictamen del Comité, o a falta de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
Si, transcurrido un plazo de quince días a partir de la fecha en que se le hubiere sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las medidas propuestas salvo en el caso en el que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple en contra de dichas medidas.»
5. La Decisión 96/449/CE de la Comisión, de 18 de julio de 1996, por la que se autorizan sistemas alternativos de tratamiento térmico para la transformación de desperdicios animales con vistas a la inactivación de los agentes patógenos de la encefalopatía espongiforme, (7) prohibía en principio la transformación de desperdicios animales de mamíferos y autorizaba únicamente determinados procedimientos. Al objeto de permitir a las empresas afectadas la adaptación o sustitución de sus instalaciones, se estableció como fecha de entrada en vigor el 1 de abril de 1997.
B. Derecho nacional
6. El Productschap voor veevoeder (Organismo profesional de Derecho público para la alimentación animal; en lo sucesivo, «Productschap») estableció en un proyecto de protocolo (en lo sucesivo, «Protocolo») un sistema de producción y control con el que pueden distinguirse las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes, como por ejemplo los cerdos.
7. El Protocolo acompañaba como anexo I al Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders (Reglamento sobre la transformación de productos animales en piensos) de 9 de noviembre de 1994 (en lo sucesivo, «Reglamento de 1994»). Con arreglo a dicho Reglamento, se prohíbe a los fabricantes de piensos transformar productos animales en piensos para rumiantes. Esta prohibición no se aplica a los productos animales procedentes exclusivamente de no rumiantes si el productor de éstos está reconocido por el Productschap en virtud del citado Reglamento y la partida en cuestión está provista de una indicación. El fabricante de productos animales será reconocido por el Productschap si desarrolla su actividad de conformidad con el Protocolo recogido en el anexo I.
8. Sin embargo, el Protocolo nunca entró en vigor por no ser aprobado por el Ministro competente.
9. Mediante escrito de 29 de noviembre de 1994, el Estado solicitó a la Comisión que le autorizara, con arreglo a la Decisión 94/381, para aplicar el Protocolo sobre la separación de proteínas. El Reglamento de 1994 no fue autorizado por la Comisión ni antes ni después de la concesión del permiso.
10. El Estado instó en diciembre de 1995 a la Comisión a iniciar un procedimiento de habilitación. En junio de 1997, rogó encarecidamente a la Comisión que se pronunciara definitivamente sobre dicha solicitud a fin de que los Países Bajos pudieran proporcionar una información clara al sector.
11. El Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Secretario de Estado de Sanidad, Bienestar y Deporte) dio ejecución a la Decisión 96/449 mediante la denominada «Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten» (Orden Ministerial sobre sistemas de tratamiento térmico y productos finales) de 25 de marzo de 1997, (8) modificada mediante la orden ministerial de 23 de julio de 1997 (9) y que entró en vigor el 30 de julio de 1997. Después de esta fecha, las proteínas derivadas de tejidos de mamíferos sólo podían ser comercializadas para su utilización en piensos para rumiantes si habían sido sometidas a tratamiento térmico.
12. Esta medida (la obligación de tratamiento térmico) también se aplicaba al proceso de producción de Ten Kate, que a partir del 30 de julio de 1997 debía utilizar el tratamiento térmico prescrito. Sin embargo, como este tratamiento hubiera supuesto considerables inversiones para Ten Kate y aún no se vislumbraba la autorización que había de dar la Comisión conforme a la Decisión 94/381, Ten Kate interrumpió la producción de proteínas procedentes de grasas de cerdo.
13. Mediante escrito de 9 de marzo de 1998, el Ministro solicitó al Productschap que adaptara el Reglamento de 1994 y la Decisión del Presidente, de 8 de agosto de 1994, a la Decisión 94/381, habida cuenta de que el proceso de decisión comunitario sobre el Protocolo no tendría lugar a corto plazo.
14. El 30 de junio de 1998, el Presidente del Productschap adoptó la Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998 (Decisión del Productschap del sector de los piensos «Productschap Diervoeder» que regula la transformación de productos animales en piensos). (10) El artículo 2 de la citada decisión establece que los fabricantes de piensos no pueden transformar productos animales en piensos para rumiantes, si bien están exentos de esta prohibición (entre otros) los productos animales procedentes exclusivamente de no rumiantes, producidos en los Países Bajos, de conformidad con el Protocolo de separación de proteínas recogido en el anexo I, por productores reconocidos por el Productschap en virtud de la citada decisión y que lleva en la indicación establecida en el artículo 8. Con arreglo al artículo 3, el reconocimiento conforme a esta decisión sólo se concedería cuando la Comisión aprobase el Protocolo de separación de proteínas.
15. El 22 de febrero de 1999, el Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Secretario de Estado de Agricultura, Patrimonio Natural y Pesca) adoptó la Regeling verbod diermelen in diervoeders (Orden Ministerial que establece la prohibición del uso de harinas de origen animal en piensos), (11) que entró en vigor el 1 de marzo de 1999. Esta orden ministerial prohibía sin más la utilización de proteínas animales en piensos destinados a la alimentación de rumiantes (salvo varias excepciones que no son pertinentes en el presente asunto).
III. Hechos y procedimiento principal
16. Ten Kate Musselkanaal B.V. es la sociedad matriz de Ten Kate Europrodukten B.V. y Ten Kate Produktie Maatschappij B.V. (en lo sucesivo, «Ten Kate»), que se dedican a la producción y venta, entre otros productos, de proteínas destinadas a la transformación en leche para terneros. Estas proteínas son el producto final de la transformación de la grasa procedente del sacrificio de cerdos.
17. Ten Kate adaptó su procedimiento de fabricación al Protocolo sobre la separación de proteínas. El Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Servicio Nacional de Inspección del ganado y de la carne; en lo sucesivo, «RVV») autorizó a Ten Kate a producir siguiendo este proceso. Ten Kate era la única fundición de grasa en los Países Bajos que trabajaba observando el sistema establecido en el Protocolo sobre la separación de proteínas.
18. El 24 de febrero de 1998 Ten Kate demandó al Estado ante el Rechtbank Den Haag y solicitó que se declarase la responsabilidad del Estado por el perjuicio causado por la prohibición, en vigor desde el 30 de julio de 1997, de fabricar y vender proteínas destinadas a la transformación en leche para terneros, así como al pago de una indemnización por daños y perjuicios.
19. En opinión de Ten Kate, los perjuicios se debieron a las medidas que el Estado adoptó en virtud de las Decisiones 94/381 y 96/449. El Estado se demoró en la adopción de medidas dirigidas a conseguir que la Comisión concediera la autorización solicitada.
20. En efecto, en noviembre de 1994, el Estado solicitó a la Comisión que le autorizara, en virtud de la Decisión 94/381, para aplicar el sistema de producción y control relativo a la separación de proteínas desarrollado por las autoridades neerlandesas.
21. El Rechtbank Den Haag desestimó la demanda, mientras que el Gerechtshof Den Haag estimó el recurso de apelación interpuesto por Ten Kate.
22. Ninguna de las partes del procedimiento principal discute que un recurso por omisión interpuesto por la propia Ten Kate hubiera sido inadmisible. Mediante un recurso de indemnización con arreglo al artículo 288 CE no se habría podido conseguir que Ten Kate siguiera desarrollando su actividad.
23. El Hoge Raad alberga dudas sobre el margen de apreciación de que dispone el Estado en relación con la interposición en un recurso por omisión. Además, a juicio del Hoge Raad, ha de elucidarse si la Comisión posee un derecho exclusivo de iniciativa para presentar propuestas al Comité.
IV. Cuestiones prejudiciales
24. El Hoge Raad solicita al Tribunal de Justicia que responda a las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)	La cuestión de si el Estado, en un caso como el presente, está obligado para con un ciudadano, como Ten Kate, que tenga interés en ello, a hacer uso de sus posibilidades de recurso reconocidas respectivamente en el artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE) y en el artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE) y si, en caso de incumplimiento de esta obligación, está obligado a reparar el daño sufrido por el ciudadano en cuestión, ¿debe responderse sobre la base de las normas del Derecho neerlandés o de las normas del Derecho comunitario?
2)	En caso de que deba responderse en todo o en parte a la cuestión sobre la base de las normas del Derecho comunitario:
a)	¿Puede el Derecho comunitario implicar, en determinadas circunstancias, una obligación y una responsabilidad como aquellas a las que hace referencia dicha cuestión?
B)	En caso de respuesta afirmativa a la letra a) de la segunda cuestión:
¿qué normas del Derecho comunitario deben aplicarse como criterio para responder a la primera cuestión en un caso concreto como el presente?
3)	¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381/CE, en relación, si fuera necesario, con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425/CEE y en el artículo 17 de la Directiva 89/662/CEE, en el sentido de que de él se desprende una obligación para la Comisión o el Consejo de conceder la autorización allí mencionada, en caso de que el sistema que el Estado miembro solicitante aplica o desea aplicar sea efectivamente apropiado para distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes?
4)	¿En qué medida la respuesta a la tercera cuestión supone una restricción del derecho o, en su caso, de la obligación del Estado mencionada en la cuestión primera de actuar, en virtud del artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE), contra la omisión de conceder una autorización como la tratada en el presente asunto, o de impugnar, en virtud del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE), la negativa a conceder esta autorización?»
25. La tercera cuestión es relevante tanto en caso de que la primera cuestión deba apreciarse conforme al Derecho neerlandés como en caso de que deba apreciarse conforme al Derecho comunitario, a menos que deba darse una respuesta negativa a la segunda cuestión, letra a). La cuarta cuestión únicamente es relevante en conexión con la segunda cuestión, letra b).
V. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
26. La primera cuestión prejudicial está dirigida a averiguar el fundamento jurídico de una eventual obligación de los Estados miembros de interponer un recurso de nulidad o un recurso por omisión y –en caso de no interposición– de la responsabilidad del Estado miembro.
27. El órgano jurisdiccional remitente señala el Derecho neerlandés como posible fundamento jurídico. Así pues, la primera cuestión prejudicial también está dirigida, en cualquier caso, a la interpretación del Derecho nacional.
28. Ahora bien, en virtud de la competencia del Tribunal de Justicia sobre las peticiones de decisión prejudicial, establecida en el artículo 234 CE, la interpretación de Derecho nacional no se encuentra entre las funciones del Tribunal de Justicia. Procede, pues, declarar la inadmisibilidad de este aspecto de la primera cuestión prejudicial.
VI. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
29. Mediante las dos primeras cuestiones prejudiciales, entendidas de forma restrictiva por cuanto respecta a la competencia del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si el Derecho comunitario obliga a los Estados miembros a interponer un recurso de nulidad o un recurso por omisión y si, en caso de incumplimiento de esta obligación, los Estados miembros están obligados a reparar el daño sufrido por el ciudadano en cuestión.
30. Dado que una eventual obligación de indemnización con arreglo al Derecho comunitario presupone el incumplimiento de una obligación comunitaria, ha de examinarse en primer lugar si el Derecho comunitario establece una obligación en tal sentido.
31. Un análisis del claro tenor en todas sus versiones lingüísticas de los artículos 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación) y 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE) pone de manifiesto sin lugar a dudas que estas disposiciones conceden a los Estados miembros una facultad para interponer tales recursos.
32. Ni de la formulación de ambas disposiciones ni de la sistemática de la tutela judicial comunitaria cabe inferir una obligación en tal sentido. Resulta ajena a las disposiciones pertinentes de Derecho primario la existencia de una obligación de interponer recursos. Los objetivos de la tutela judicial de los Estados miembros tampoco sustentan una obligación de interponer un recurso de nulidad o un recurso por omisión. Antes bien, los Estados miembros que, por lo demás, son también las Altas Partes Contratantes, es decir, los autores del Derecho primario, quisieron dejar en manos de aquellos Estados miembros que tuvieran legitimación activa la decisión de hacer uso o no de su facultad de interponer recursos. Así pues, corresponde a los Estados miembros decidir libremente a este respecto.
33. En consecuencia, no existe si quiera una intención en tal sentido del legislador.
34. Una obligación de interponer un recurso constituye siempre una amplia restricción de las facultades de una parte a la que se reconoce la legitimación activa. Una limitación tan considerable del margen de actuación habría requerido una norma clara.
35. Además, la obligación de interponer un recurso de nulidad o un recurso por omisión queda refutada por la comparación, a la que alude el Gobierno francés, con el recurso por incumplimiento previsto en el artículo 226 CE. Sobre este recurso ha declarado el Tribunal de Justicia, en reiterada jurisprudencia, que la Comisión no está obligada a interponerlo. Si ni siquiera la Comisión, en su condición de guardiana de los Tratados, está obligada a interponer el recurso previsto en el artículo 226 CE, tanto menos obligados estarán los Estados miembros a ejercer las competencias de control del cumplimiento del Derecho comunitario a ellos atribuidas.
36. Tampoco cabe deducir obligación alguna de interponer un recurso del deber de lealtad de los Estados miembros establecido en el artículo 10 CE. Esta disposición de Derecho primario prevé, ciertamente, obligaciones de actuación de los Estados miembros, pero se trata de «medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad». Esto significa que el artículo 10 CE requiere la existencia de una obligación comunitaria; es decir, presupone tal obligación. Sin embargo, en el presente procedimiento ha de dilucidarse en primer lugar la existencia de tal obligación.
37. La obligación de interponer un recurso de nulidad o un recurso por omisión podría derivar, en todo caso, del Derecho nacional.
38. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial, letra a), que el Derecho comunitario no obliga a los Estados miembros, en un caso como el presente, a hacer uso de sus posibilidades de recurso conforme a los artículos 230 CE o 232 CE.
39. Dado que la respuesta a la letra a) de la segunda cuestión prejudicial es negativa, no es necesario responder a la cuestión de la letra b).
40. Procede responder a la primera cuestión prejudicial que la cuestión de si, en un caso como el presente, un Estado miembro está obligado para con un ciudadano que tenga interés en ello a hacer uso de sus posibilidades de recurso reconocidas en los artículos 232 CE o 230 CE y de si, en caso de incumplimiento de esta obligación, está obligado a reparar el daño sufrido por el ciudadano en cuestión, no puede responderse sobre la base de las normas del Derecho comunitario.
VII. Sobre la tercera cuestión prejudicial
41. Mediante la tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si las disposiciones aplicables de Derecho derivado obligan a la Comunidad a conceder una autorización.
42. El tenor del artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381 en todas las versiones lingüísticas aplicables en la fecha de su adopción indica –al menos a primera vista– que incumbe a la Comisión la obligación de conceder esta autorización.
43. Así, las diversas versiones lingüísticas emplean, en esencia, expresiones como «los Estados miembros serán autorizados [...]» (12) o «la Comisión autorizará [...]». (13)
44. Ahora bien, esta primera conclusión interpretativa ha de examinarse en relación con la remisión, contenida en el artículo 1, apartado 2, al artículo 17 de la Directiva 90/425, que a su vez remite al procedimiento previsto en el artículo 17 de la Directiva 89/662.
45. Mediante estas remisiones se establece que la Comisión tenga que adoptar su decisión observando un determinado procedimiento de comitología.
46. La disposición a que se hace referencia, es decir, el artículo 17 de la Directiva 89/662, prevé un determinado procedimiento que dispone la participación de un comité, a saber, el Comité veterinario permanente.
47. A tal respecto, el artículo 17 de la Directiva 89/662 distingue dos tipos de casos en función de si las medidas previstas por la Comisión son o no conformes al dictamen del Comité (o de si el Comité no elabora dictamen alguno).
48. Estos modos de actuación establecidos en los apartados 3 y 4 del artículo 17 de la Directiva 89/662 tienen un elemento en común: la Comisión adopta en primer lugar únicamente una decisión sobre las medidas previstas. La Comisión sólo puede adoptar esta decisión con independencia de otros órganos. Ahora bien, tal decisión es equiparable a una propuesta y no puede confundirse con la concesión de la autorización.
49. La decisión relativa a la autorización no se produce hasta la adopción de la primera decisión y tras su sometimiento al Comité. Será adoptada –según el caso– por la Comisión o por el Consejo.
50. Por razones procedimentales, una obligación de la Comisión sólo puede referirse a actos que sean competencia exclusiva de la Comisión. No están incluidos los actos cuya competencia corresponda al Consejo o al Comité veterinario permanente. El problema jurídico que es objeto del procedimiento sobre el que versa la presente petición de decisión prejudicial ha de diferenciarse de la cuestión de si el Consejo o el Comité están, por su parte, obligados a adoptar determinados actos.
51. De conformidad con el artículo 17, apartado 2, de la Directiva 89/662, la Comisión está expresamente obligada a presentar al Comité un proyecto de medidas (¡y no sólo la solicitud del Estado miembro interesado!) y a adoptar las medidas previstas si se da un determinado requisito, a saber, cuando sean conformes con el dictamen del Comité.
52. Además, del artículo 17, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 89/662 resulta una obligación de la Comisión de someter sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse. Ello sucede cuando las medidas previstas no son conformes con el dictamen del Comité o bien cuando no se ha emitido tal dictamen.
53. Por último, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva 89/662 incumbe a la Comisión una obligación determinada si el Consejo no se ha pronunciado. En este caso, la Comisión adoptará las medidas propuestas por ella salvo cuando el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple contra dichas medidas.
54. De igual modo, la comparación con otras disposiciones de la citada Directiva apoya la tesis de que el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 94/381, en relación con el artículo 17 de la Directiva 90/425 y el artículo 17 de la Directiva 89/662, se interprete en el sentido de que establece obligaciones de la Comisión, aunque sólo en determinadas condiciones.
55. Así, con respecto a la Comisión, la Directiva 89/662 contiene, además de las normas mencionadas, disposiciones potestativas expresas, tal como prueban los artículos 7, apartado 1, letra a), 8, apartado 1, y 9, apartado 3.
56. A su vez, por cuanto respecta a la Directiva 90/425, puede aducirse su artículo 9, apartado 1, como prueba de que la citada Directiva diferencia, al igual que otros actos normativos de Derecho comunitario derivado, entre «potestad» y «obligación».
57. Este régimen establecido en el artículo 1, apartado 2, en relación con el artículo 17 de la Directiva 90/425, no se contradice en modo alguno con el penúltimo considerando de la citada Directiva. En efecto, este considerando remite también al artículo 17 de la Directiva 89/662 y, en consecuencia, «importa» también el procedimiento del Comité ahí regulado.
58. En este contexto, ha de abordarse ahora la cuestión de si el artículo 17, apartado 2, de la Directiva 89/662 establece un plazo dentro del cual el Comité debe emitir un dictamen.
59. Esta cuestión plantea una dificultad únicamente en la medida en que existen dos versiones del pasaje decisivo del artículo 17, apartado 2, a saber, la segunda frase. En la primera versión publicada tras la adopción de la Directiva falta un plazo expreso. Sin embargo, esta versión fue rectificada posteriormente –si bien no se publicó hasta junio de 1990–. Es sólo esta versión rectificada, es decir, la segunda, la que fija al Comité un plazo de dos días para emitir su dictamen. A tal respecto, llama la atención el hecho de que la versión original, a diferencia de los casos típicos de rectificación, adoptó, en todas las versiones lingüísticas entonces en vigor, la misma disposición, la cual no preveía plazo alguno contado en días. En consecuencia, se rectificaron todas las versiones lingüísticas.
60. Dado que la interpretación del artículo 17, apartado 2, segunda frase, de la Directiva 89/662 debe seguir la versión rectificada, la conclusión es inequívoca: el Comité debe pronunciarse en un plazo de dos días.
61. El hecho de que el plazo haga referencia a la actuación del Comité y de que el artículo 17 no imponga un plazo a la Comisión no modifica en nada las obligaciones que incumben a la Comisión en virtud del artículo 17.
62. Así pues, como conclusión provisional procede señalar que incumbe a la Comisión una obligación de actuación. Ahora bien, otra cuestión es si la Comisión está obligada a proponer al Comité veterinario permanente o al Consejo unas medidas concretas. En el presente asunto, se trata de la concesión de una determinada autorización, en particular sobre los requisitos de la concesión de dicha habilitación.
63. En este punto ha de recordarse que la concesión de una autorización no puede efectuarse únicamente por la Comisión. Lo anterior está relacionado con la cuestión de cuales son las obligaciones que incumben a cada uno de los órganos que participan en el procedimiento.
64. Sin embargo, en el presente procedimiento prejudicial han de abordarse en primer lugar los requisitos materiales en virtud de los cuales existe una obligación de conceder una autorización.
65. La respuesta a esta cuestión la ofrece el claro tenor del artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381. La autorización se concede únicamente a los Estados miembros que «logran establecer un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes».
66. El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381 se remite, pues, a la existencia de un requisito objetivo y no a la tesis de la Comisión, caracterizada por valoraciones subjetivas. Ahora bien, dado que, si concurre tal requisito, esta disposición no prevé una autorización ex lege del interesado, sino que establece expresamente la concesión de la autorización, cabe deducir de lo anterior que los órganos que participan en el procedimiento previsto en el artículo 17 de la Directiva 89/662, tales como el Comité veterinario permanente, la Comisión y el Consejo, deben examinar la concurrencia de los requisitos.
67. El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381 debe interpretarse en el sentido de que las actividades de las empresas también son ilícitas aunque se ajusten a un sistema nacional objetivamente apropiado si no se ha concedido todavía la autorización con arreglo al Derecho comunitario. Un permiso que haya sido concedido únicamente por un organismo del Estado miembro de que se trate no puede sustituir a una autorización de la Comunidad y, en consecuencia, no puede servir de base a una actividad conforme con el Derecho comunitario.
68. En consecuencia, el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381 ha de entenderse en el sentido de que los órganos participantes en el procedimiento previsto en el artículo 17 de la Directiva 89/662 no sólo pueden analizar el funcionamiento del sistema solicitado por el Estado miembro interesado, sino que incluso están obligados a examinar la situación concreta.
69. Así pues, la Comisión ha de convencerse de la idoneidad del sistema. A tal fin, la Comisión dispone de varios medios, tales como realizar inspecciones o pedir información. Para ello, ha de concederse a la Comisión el tiempo necesario. Esto concuerda también con el régimen previsto en la Decisión 94/381, que no fija plazo alguno a la Comisión.
70. El régimen resultante de las disposiciones de la Decisión 94/381, de la Directiva 90/425 y de la Directiva 89/662 se diferencia, a tal respecto, del régimen sobre el que versaba el asunto Monsanto y respecto al cual el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión no estaba vinculada al dictamen del Comité. (14) Con independencia de que la normativa objeto de interpretación en aquel procedimiento estaba basada en una relación entre Comisión y Comité muy distinta, con arreglo a la disposición pertinente en el citado asunto, la Comisión estaba obligada a adoptar estas medidas «teniendo en cuenta» las observaciones del Comité. (15)
71. Respecto a la cuestión de si la Comisión u otro órgano estaba obligada, en el presente asunto, a conceder la autorización solicitada por los Países Bajos, ha de señalarse en primer lugar que los órganos competentes de la Comunidad no estaban convencidos de que el Estado miembro interesado hubiera introducido un sistema que permitiese distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las proteínas animales de especies no rumiantes.
72. De todos modos la cuestión de si la Comisión había incumplido su obligación en este caso concreto podría haber sido objeto de un recurso por omisión con arreglo al artículo 232 CE. En un procedimiento prejudicial como el presente, la cuestión de si tal recurso hubiera prosperado no puede admitirse como objeto del litigio.
73. Hay que examinar, claro está, si la apreciación de la conformidad del sistema solicitado por los Países Bajos con las exigencias del Derecho comunitario constituye el objeto del presente procedimiento prejudicial.
74. El objeto de un procedimiento prejudicial viene determinado por las cuestiones prejudiciales, en relación con las demás partes de la resolución de remisión. Ello constituye únicamente el alcance máximo de un procedimiento. En efecto, no constituyen el objeto de un procedimiento las cuestiones prejudiciales que sean total o parcialmente inadmisibles. Ahora bien, como se desprende de las cuestiones prejudiciales y de la resolución de remisión en el presente asunto, la cuestión de la idoneidad del sistema solicitado no se halla entre las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. De igual modo, se excluye una ampliación del objeto del procedimiento.
75. Por lo demás, la idoneidad del sistema solicitado tampoco podría examinarse porque ello afecta al examen de la compatibilidad con el Derecho comunitario de una me dida nacional, que no puede ser objeto de una decisión prejudicial con arreglo al artículo 234 CE.
76. Por último, la apreciación de la actuación de los órganos que han participado efectivamente o que deben participar en el presente procedimiento controvertido afecta a la apreciación de las circunstancias de un caso concreto. Ello también excedería de lo que, con arreglo al artículo 234 CE, puede ser objeto de un procedimiento prejudicial.
77. Así pues, ha de responderse a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, en relación con lo establecido en el artículo 17 de la Directiva 90/425 y en el artículo 17 de la Directiva 89/662, debe interpretarse en el sentido de que establece una obligación para la Comisión, el Comité veterinario permanente o el Consejo de conceder a un Estado miembro la autorización correspondiente o de conceder la autorización cuando ello sea conforme al dictamen del Comité o cuando, transcurrido un plazo de quince días a partir de la fecha en que se le hubiera sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, salvo en el caso de que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple contra dichas medidas. En consecuencia, también incumbe al Consejo una obligación de actuación. Una obligación de conceder una autorización presupone que el Estado miembro interesado establezca un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes.
VIII. Sobre la cuarta cuestión prejudicial
78. Dado que, según señala el órgano jurisdiccional remitente, la cuarta cuestión prejudicial sólo es relevante en relación con la segunda cuestión, letra b), y ésta, a su vez sólo es pertinente en caso de que se responda afirmativamente a la segunda cuestión, letra a), es decir, en el caso en que el Derecho comunitario pueda implicar, en determinadas circunstancias, una obligación y una responsabilidad, no es necesario responderla a la luz de la solución aquí propuesta a las cuestiones primera y segunda.
IX. Conclusión
79. Habida cuenta de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales del modo siguiente:
1.	La cuestión de si, en un caso como el presente, un Estado miembro está obligado para con un ciudadano, que tenga interés en ello, a hacer uso de sus posibilidades de recurso reconocidas en los artículos 232 CE o 230 CE y de si, en caso de incumplimiento de esta obligación, está obligado a reparar el daño sufrido por el ciudadano en cuestión, no puede responderse sobre la base de las normas del Derecho comunitario.
2.	El artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381, en relación con el artículo 17 de la Directiva 90/425 y con el artículo 17 de la Directiva 89/662, debe interpretarse en el sentido de que establece una obligación para la Comisión
–	de examinar la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 94/381;
–	de proponer al Comité veterinario permanente o al Consejo la concesión a un Estado miembro de la autorización correspondiente;
–	de conceder la autorización cuando ello sea conforme con el dictamen del Comité o cuando, transcurrido un plazo de quince días a partir de la fecha en que se le hubiera sometido el asunto, el Consejo no se hubiere pronunciado, salvo en el caso de que el Consejo se haya pronunciado por mayoría simple contra dichas medidas.
Las obligaciones de actuación incumben también al Comité veterinario permanente y al Consejo.
3.	Una obligación de conceder una autorización presupone que el Estado miembro interesado establezca un sistema que permita distinguir las proteínas animales de especies rumiantes de las de especies no rumiantes.
(1) .
(2)
–	DO L 172, p. 23.
(3)
–	Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29).
(4)
–	DO L 395, p. 13.
(5)
–	DO L 151, p. 40.
(6)
– En la versión no rectificada, la segunda frase del artículo 17, apartado 2, tiene el siguiente tenor:
«El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el Presidente podrá fijar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate.»
(7)
–	DO L 184, p. 43.
(8)
–	Stcrt., p. 61.
(9)
–	Stcrt., p. 141.
(10)
–	Verordeningenblad Bedrijfs-organisatie1998, nº 44.
(11)
–	Stcrt. 1999, nº 37.
(12)
–	Por ejemplo, las versiones lingüísticas románicas y las versiones alemana y neerlandesa.
(13)
–	Así, la versión lingüística inglesa emplea el término «shall».
(14)
–	Sentencia de 8 de enero de 2002, Francia/Monsanto y Comisión (C‑248/99 P, Rec. p. I‑1), apartados 71 y 86 y ss.
(15)
–	Artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 2377/90 del Consejo, de 26 de junio de 1990, por el que se establece un procedimiento comunitario de fijación de los límites máximos de residuos de medicamentos veterinarios en los alimentos de origen animal (DO L 224, p. 1), modificado en diversas ocasiones.