61995C0041
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO LA PERGOLA
fremsat den 14. november 1995 (
*1
)
Indledning
1.
Den foreliggende sag rejser en række spørgsmål vedrørende udarbejdelsen af Fællesskabets budget og kompetencefordelingen mellem de to institutioner, der til sammen udgør budgetmyndigheden, nemlig Parlamentet og Rådet. Domstolen skal tage stilling til, om disse institutioner hver især på de af sagen omhandlede punkter lovligt har udøvet deres kompetence under proceduren, som blev afsluttet ved Parlamentets formands erklæring, hvorved han fastslog, at budgettet for 1995 var vedtaget.
Sagens faktiske omstændigheder
2.
Rådet har anlagt sagen den 17. februar 1995 og anfægtet den retsakt, hvorved Parlamentets formand den 15. december 1994 fastslog, at Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 1995 endeligt var vedtaget (
1
). Rådet har nedlagt påstand om, at den anfægtede retsakt annulleres i medfør af EF-traktatens artikel 173 og Euratom-traktatens artikel 146 (
2
), og at budgettet for 1995 som følge heraf erklæres ugyldigt, men at retsakterne til gennemførelse af budgettet, der er vedtaget inden dommen, hvor der eventuelt gives sagsøgeren medhold, opretholdes.
3.
Den foreliggende sags faktiske omstændigheder kan hurtigt sammenfattes på følgende måde.
Parlamentet foretog ændringer i visse poster i budgettet for 1995, som Rådet havde godkendt under sin førstebehandling. Rådet anså de pågældende poster for at vedrøre obligatoriske udgifter. Parlamentet betegnede dem på ny som ikke-obligatoriske udgifter og ønskede i overensstemmelse med traktatens artikel 203 at vedtage visse ændringer hertil og ikke ændringsforslag, som Parlamentet kan fremsætte til obligatoriske udgifter. Som det vil fremgå nedenfor anså Rådet derefter fortsat de pågældende udgifter som obligatoriske og behandlede derfor de ændringer heraf, som Parlamentet havde truffet bestemmelse om, ikke som ændringer, men netop som ændringsforslag, stadig på grund af klassifikationen af de pågældende udgifter.
Der er 131 af de omtvistede budgetposter, og de henhører med en enkelt undtagelse — hvor posten er opført i undersektion B7 (internationale fiskeriaftaler) — under undersektion B1 (EUGFL, Garantisektionen). For hver budgetpost under undersektion B1 er der til de forandringer, som Parlamentet har vedtaget i form af ændringer, knyttet anmærkninger, der skal begrunde, at de pågældende udgifter ikke er obligatoriske, og der henvises deri til, at »grundforordningerne« giver Kommissionen en »manøvremargen« og »handlefrihed« ved forvaltningen af den pågældende aktion. Ved den ændring, som Parlamentet godkendte for budgetposten under undersektion B7, ændres anmærkningen til posten således, at der afsættes en bevilling på 1000000 ECU til dækning af udgifter i forbindelse med en fiskeriaftale, som Fællesskabet vil forhandle med Rusland om sildefiskeri. For de i sagen omtvistede budgetposter har Parlamentet i visse tilfælde tillige ændret bevillingsbeløbet i det budgetforslag, som Rådet oprindeligt havde udarbejdet.
Under Rådets andenbehandling den 16. november 1994 forkastede det de ændringer, Parlamentet havde foreslået ved førstebehandlingen, idet Rådet fandt, at »ændringerne« for så vidt angik de omtvistede budgetposter ifølge institutionernes budgetmæssige praksis og klassifikationen i den fælles erklæring af 1982 (
3
) var ændringsforslag vedrørende obligatoriske udgifter.
Begrundelsen for at forkaste ændringerne foreslået af Parlamentet er opført i protokollen for den pågældende samling i Rådet og gengivet i gennemgangen af resultaterne af Rådets andenbehandling af Fællesskabets budget. Dette dokument blev fremsendt til Parlamentet den 16. november 1994.
Rådets formand bekræftede siden institutionens holdning til klassifikationen af de omtvistede budgetposter i en skrivelse af 2. december 1994 til Parlamentets formand, hvori Rådet erindrede om, at det var Rådets opfattelse, at udgifter, der er omfattet af landbrugsretningslinjerne i overensstemmelse med fælleserklæringen af 1982 og den interinstitutionelle aftale af 1993 (
4
) (herefter »1993-aftalen«), sioille anses for at være obligatoriske.
Rådet indtog fortsat denne holdning under andenbehandlingen i Parlamentet. Formanden for Rådet erklærede over for Parlamentet under mødet den 13. december 1994, at Rådet for så vidt angik de omtvistede budgetposter ikke kunne »anerkende«, at klassifikationen af de pågældende udgifter som obligatoriske blev ændret, idet det i forbindelse med forhandlingerne om den interinstitutionelle aftale var aftalt, at udgifter under udgiftsområde 2 og 3 fremover skulle klassificeres som ikke-obligatoriske, og det var forudsat, at klassifikationen af alle andre udgifter, herunder udgifter under udgiftsområde 1, skulle forblive uændret.
Under den efterfølgende parlamentsdebat blev der fremsat forskellige synspunkter med hensyn til klassifikationen af de i den foreliggende sag omhandlede udgifter. Den 15. december 1994 vedtog Parlamentet alligevel en beslutning med følgende indhold: »(Parlamentet) bifalder under disse omstændigheder, at alle de ændringer, som Rådet har betragtet som ’ændringsforslag’, og som vedrører budgetposter, hvor Kommissionen ifølge de gældende bestemmelser inden for sine beføjelser til at foretage forvaltningsmæssige skøn skal respektere det beløb, der er opført på budgettet, genfremsættes ved andenbehandlingen.«
4.
Den 15. december 1994 blev der udstedt den sidste retsakt i den komplicerede procedure for vedtagelse af Fællesskabets budget.
Under debatten i forsamlingen og efter afstemningen, hvorved Parlamentets beslutning blev vedtaget, afgav formanden for Rådet, Haller, følgende redegørelse:
»Rådets holdning på dette område er meddelt Parlamentet med skrivelse af 2. december 1994 fra Rådets formand og af mig selv i min redegørelse af 13. december 1994. Jeg må derfor meddele, at Rådet forbeholder sig alle rettigheder på dette område. Jeg vil gerne samtidig påpege, at Rådets tilslutning til den nye sats for ikke-obligatoriske udgifter er baseret på den holdning, Rådet har fastlagt.«
Efter opfordring fra formanden for Parlamentets Budgetudvalg og efter indlæg fra en række andre medlemmer afgav Parlamentets formand følgende redegørelse:
»Jeg fastslår, at til trods for de divergerende synspunkter vedrørende en række punkter, er der i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 203 opnået enighed med Rådet om en ny maksimalsats for forhøjelser. Budgetproceduren kan således afsluttes med succes.«
Efter denne redegørelse underskrev Parlamentets formand budgettet i mødesalens midte i nærværelse af Rådets formand, Haller, medlem af Kommissionen, Schmidhuber, ordførerne og formanden for Parlamentets Budgetudvalg.
De retlige regler
5.
De relevante fællesskabsretlige regler i den foreliggende sag er reglerne i traktatens artikel 203, stk. 4-10 (
5
). Disse bestemmelser vedrører som bekendt de to institutioners kompetence ved udarbejdelsen af budgettet, kravene til flertal og procedurens forløb.
Formaliteten
6.
Parlamentet har indledningsvis gjort gældende, at sagen skal afvises, for så vidt som der er nedlagt påstand om, at budgettet for 1995 kendes ugyldigt. Efter Parlamentets opfattelse skal denne påstand afvises, idet den er formålsløs, fordi budgettet alligevel i det tilfælde, at Domstolen annullerer Parlamentets formands retsakt, hvorved det fastslås, at budgettet er vedtaget, allerede af den grund bliver ugyldigt.
Rådet har heroverfor anført, at når Rådet har nedlagt påstand om, at budgettet kendes ugyldigt, er det udelukkende som en direkte og naturlig konsekvens af annullationen af Parlamentets formands retsakt, og at Rådet derfor ikke forstår grunden til — eller »rækkevidden«, som det siges — af Parlamentets formalitetsindsigelse.
7.
Dette spørgsmål er efter min opfattelse klart besvaret i Domstolens retspraksis. Jeg henviser i det omfang, det her er nødvendigt, kun hertil for at erindre om, at det er fastslået, at »annullationen af Parlamentets formands akt bevirker, at budgettet... mister sin gyldighed« (
6
). Det er derfor ikke fornødent, at Domstolen, som den fastslog i den pågældende sag, tager stilling til »Rådets påstande om« — som det her er tilfældet — »annullation af budgettet i dets helhed«.
Det er således anerkendt, at hvis sagsøgeren får medhold i den principale påstand om, at Parlamentets formands retsakt, hvori det fastslås, at budgettet er vedtaget, kendes ugyldig, fastslås det dermed også indirekte, at budgettet er ugyldigt i sin helhed. Det indebærer efter min opfattelse, at når Rådet som i den foreliggende sag ved anfægtelsen af formandens retsakt også nedlægger påstand om, at budgettet erklæres ugyldigt, skal denne påstand ikke afvises. Det skal den ikke, fordi den ikke er selvstændig, men nødvendigvis accessorisk i forhold til den principale påstand, som ingen er i tvivl om skal antages til realitetsbehandling. Eftersom annullationen af budgettet er en uundgåelig følge af annullationen af formandens retsakt, må påstanden om, at denne indirekte virkning fastslås, tages til følge, hvis der i dommen gives sagsøgeren medhold i den principale påstand. Hvis endvidere formalitetsindsigelsen, således som den er rejst af Parlamentet — tages til følge, og hvis for det andet Parlamentets formands retsakt blev kendt ugyldig og annulleret, ville denne afgørelse også bevirke, at budgettet i sin helhed mistede sin gyldighed. Det ses derfor ikke, hvori den praktiske interesse i at rejse indsigelsen ligger. Man behøver næppe at tilføje, at da det er en accessorisk påstand, kan den nødvendigvis ikke tages til følge i det modsatte tilfælde, nemlig hvis Domstolen frifandt Parlamentet.
Realiteten
Parternes argumenter
8.
Jeg skal nu behandle sagens realitet. Formandens retsakt, hvorved det fastslås, at budgettet er vedtaget, anfægtes af Rådet, idet budgettet efter Rådets opfattelse ikke er udarbejdet i overensstemmelse med forskrifterne herom. Ifølge sagsøgeren har Parlamentet overskredet sine beføjelser ved at ændre bestemmelser i budgettet, der vedrører obligatoriske udgifter, som Parlamentet ikke har ret til at ændre, men hvortil det kun kan fremsætte forslag om ændring, der kræver Rådets godkendelse, og en sådan godkendelse foreligger ikke.
9.
Rådets anbringende falder nærmere bestemt i to led; Parlamentet har tilsidesat reglerne, der tillægger Rådet kompetence med hensyn til de obligatoriske udgifter, og de interinstitutionelle aftaler, hvori udgifter henhørende under de omtvistede budgetposter konkret er klassificeret som obligatoriske i overensstemmelse med disse regler og under disses anvendelse, og tilsidesættelsen af bestemmelserne i disse aftaler indebærer, at den forpligtelse, som påhviler institutionerne til at optræde loyalt, er tilsidesat.
10.
Heroverfor har Parlamentet for det første anført, at det ved andenbehandlingen tilkommer Parlamentet endeligt at omklassificere de udgifter, hvis art udlægges forskelligt af budgetmyndighedens to parter, som ikke-obligatoriske.
Til støtte for anbringendet vedrørende tilsidesættelse af 1993-aftalen har Parlamentet anført, at udgifter under udgiftsområde 2 og 3 i aftalen klassificeres som ikke-obligatoriske, mens spørgsmålet om klassificeringen af udgifter under udgiftsområde 1 ikke er afgjort i aftalen. Den omstændighed, at aftalen intet indeholder om de sidstnævnte udgifter, betyder derfor ikke, at det er obligatoriske udgifter. Det forhold, at institutionerne ikke har udtalt sig herom, viser ifølge Parlamentet kun, at der ikke er opnået enighed om deres art.
På den anden side afhænger spørgsmålet, om udgifterne skal klassificeres som obligatoriske, ifølge Parlamentet af, om de følger af objektive retsregler. Det skal derfor konkret bedømmes, post for post, om den tilgrundliggende retsakt binder Kommissionen i forvaltningen af udgifterne, eller om den derimod tilkender den en skønsmæssig beføjelse, idet udgiften da er ikke-obligatorisk. Parlamentet er af den opfattelse, at klassifikationen vedtaget i 1982 er forældet, enten fordi der nu ikke længere er overensstemmelse mellem budgettet for 1995 og budgetposterne omhandlet i den fælles erklæring fra 1982, eller fordi klassifikationen af udgifterne i denne erklæring under alle omstændigheder er ophævet ved 1993-aftalen.
11.
Heroverfor har Rådet anført, at klassifikationen af udgifterne ikke kan foretages ensidigt, men skal foretages efter aftale mellem budgetmyndighedens to parter. For så vidt angår den foreliggende sag har 1988- og 1993-aftalen ikke ophævet den fælles erklæring af 1982. Ifølge Rådet er det ikke muligt at udlede af det forhold, at 1993-aftalen ikke omtaler udgifterne under udgiftsområde 1, at disse udgifter ikke længere er obligatoriske, som de var i henhold til den fælles erklæring af 1982. Hvis udgifterne under udgiftsområde 1 skulle anses for ikke-obligatoriske udgifter, ville det — tilføjer Rådet — fratage 1993-aftalen dens indhold. I bilag II til aftalen er der fastsat en særlig samarbejdsprocedure mellem de tre institutioner vedrørende de obligatoriske udgifters størrelse. Denne procedure kan således ikke anvendes, hvis udgifterne under udgiftsområde 1 ikke længere blev anset for at være obligatoriske, hvilket de på nuværende tidspunkt er de eneste, der bliver.
12.
Parlamentets indvendinger over for det af Rådet anførte vedrører ikke alene kriterierne, der abstrakt finder anvendelse på klassifikationen af udgifterne. Ifølge sagsøgte har Rådet alligevel allerede indvilliget i omklassifikationen af de pågældende udgifter til ikke-obligatoriske ved i medfør af traktatens artikel 203 at give sit samtykke til overskridelsen af maksimalsatsen for forhøjelser. Maksimalsatsen for forhøjelser og den kategori af ikke-obligatoriske udgifter, som den skal anvendes på, er uløseligt forbundne. Der er derfor netop opnået enighed om fastsættelsen af maksimalsatsen, for så vidt Rådet har erklæret sig enig med Parlamentet i, på hvilken kategori af udgifter en nærmere fastsat sats skal anvendes. I medfør af artikel 203, stk. 9, fjerde og femte afsnit, vedrører maksimalsatsen for forhøjelser, dvs. den nye sats, som Parlamentet og Rådet skal fastsætte efter fælles aftale, i det omfang den overstiger den tidligere fastsatte sats, udelukkende de ikke-obligatoriske udgifter. Det afgørende spørgsmål i forbindelse med løsningen af nærværende tvist består derfor i at afgøre, om budgetmyndighedens to parter har indgået en aftale om maksimalsatsen for forhøjelser.
I den foreliggende sag har Parlamentet for at godtgøre, at der forelå en aftale både om maksimalsatsen for forhøjelser og følgelig om den klassifikation af udgifter som ikke-obligatoriske, som den forudsætter, i sit svarskrift fremført forskellige anbringender. For det første gøres det gældende, at Rådets formand tilsluttede sig Parlamentets holdning i den ovennævnte redegørelse, han afgav til forsamlingen under debatten ved budgettets andenbehandling. Endvidere havde den samme rådsformand under Parlamentets behandling indtaget en holdning, hvoraf det let kunne udledes, at han tilsluttede sig Parlamentets formands erklæring om, at han fastslog, at budgettet var vedtaget. Praksis for forholdet mellem de to institutioner i forbindelse med udarbejdelse af budgettet taler efter Parlamentets opfattelse i retning af det af denne institution anførte. Der påhvilede Rådet en forpligtelse — som det hidtil altid har opfyldt — til rettidigt og utvetydigt at påpege eventuel manglende overholdelse af forskrifterne, der kunne medføre ugyldighed af den endelige retsakt, hvorved det fastslås, at budgettet er vedtaget, og som henhører under Parlamentets formands kompetence. Ifølge Parlamentet gik det ikke til på den måde i den foreliggende sag. Rådet forkastede ikke udtrykkeligt Parlamentets holdning, som Rådet tidligere havde gjort ved andre lejligheder, men deltog derimod repræsenteret af sin formand i godkendelsesceremonien, efter at budgettet var vedtaget, og formanden havde fastslået dette. Parlamentet anser Rådets holdning for at være et udtryk for god tone mellem institutionerne og et udslag af et selvstændigt organs høflighed over for et andet, hvilket imidlertid ifølge Parlamentet kan få retsvirkninger, som det fremgår af Den Internationale Domstols praksis (
7
) på folkerettens område. Rådet har heroverfor anført, at formanden, Haller, ikke havde beføjelse til at ændre den holdning, hans institution havde indtaget, og således ikke var i stand til at godkende maksimalsatsen for forhøjelser, som var en konsekvens af Parlamentets omklassifikation af de pågældende udgifter, men som Rådet selv modsatte sig. Parlamentet finder imidlertid, at det under alle omstændigheder tilkom Rådets formand at fortolke, udtrykke og gennemføre institutionens vilje, som han repræsenterede. Sagsøgeren anfører endvidere, at Parlamentets formand således fuldt ud måtte stole på den redegørelse, som formanden, Haller, afgav på Rådets vegne i mødesalen, og ikke havde nogen grund til at betvivle, at Rådet havde til hensigt at godkende den nye maksimalsats for forhøjelser.
13.
Sagsøgeren påpeger imidlertid, at en aftale om maksimalsatsen for forhøjelser kun kan anses for være lovligt indgået, når budgetmyndighedens to parter er blevet enige om fastsættelsen af de ikke-obligatoriske udgifter, som taksten skal anvendes på. Uenigheden om bestemmelsen af de ikke-obligatoriske udgifter ville derfor være til hinder for, at Rådet gyldigt kunne give sin tilslutning til maksimalsatsen for forhøjelser.
Under alle omstændigheder forelå der ifølge Rådet ikke i den foreliggende sag en aftale om maksimalsatsen for forhøjelser. Rådet anfører, at formanden for Rådet tilsendte Parlamentet skrivelsen af 2. december 1994 og fremmødte til samlingen den 13. december s.å. for ved disse to lejligheder at modsætte sig omklassifikationen af de i sagen omhandlede udgifter til ikke-obligatoriske udgifter. Han advarede således kraftigt Parlamentet mod alle mulige konsekvenser heraf.
Rådet har endvidere anført, at formandens redegørelse i mødesalen den 15. december 1994 efter budgetdebatten ikke kan forstås på anden måde. Også da erklærede Rådet, at det kun kunne give sin tilslutning til maksimalsatsen for forhøjelser »baseret på den holdning«, Rådet tidligere havde fastlagt. Rådet havde således ikke givet sin tilslutning og ville kun give den på den betingelse, at udgifterne, som Parlamentet havde klassificeret som ikke-obligatoriske, tværtimod blev anset for at være obligatoriske, således at den nye maksimalsats for forhøjelser blev beregnet og anvendt ud fra det beregningsgrundlag for udgifterne, der fulgte af den af Rådet anvendte klassifikation.
Rådet har dernæst anført, at der i den franske oversættelse af redegørelsen, som formanden afgav på tysk, står: »le Conseil donne son accord«, mens der på originalsproget står, »die Zustimmung des Rates [...] erfolgt«. Da erklæringen fra Rådets formand var undergivet visse betingelser, der endnu ikke var opfyldt, skulle originalteksten have været oversat med verbet i fremtid: »l'accord du Conseil interviendra«. Parlamentet ser i den nutid, der er brugt i den franske version, et bevis på Rådets egentlige og ubetingede tilslutning til maksimalsatsen for forhøjelser. Efter Rådets opfattelse var Parlamentet imidlertid forpligtet til at anerkende, at en nødvendig betingelse for en sådan tilslutning ikke var opfyldt, idet der fortsat var uenighed om klassifikationen af de pågældende udgifter. Hvis den fortolkning af den pågældende redegørelse, som Parlamentet har foreslået, skulle lægges til grund, ville den kun kunne anses for modstridende. Den eneste mulige fortolkningsmåde ville bestå i at anse formandens henvisning til Rådets holdning, som tidligere var meddelt, for klar og sammenhængende, således at tilslutningen kunne gives og kun ville blive givet, hvis Parlamentet anerkendte denne holdning til klassifikationen af de omtvistede udgifter.
Endelig benægter Rådet, at Rådets formand skulle have samtykket i Parlamentets og særligt Parlamentets formands fremgangsmåde, da han fastslog, at budgettet var vedtaget. Rådets formand havde handlet, som han var forpligtet til, idet det ikke er Rådets pligt at gribe ind i de rettigheder, som traktaten i artikel 203, stk. 7, særligt og udelukkende tillægger Parlamentets formand. Udvisning af gensidig høflighed mellem institutionerne kan ifølge Rådet heller ikke gøres til genstand for domstolsprøvelse.
Analyse
14.
Hvordan skal man nu bedømme Rådets og Parlamentets modsatte synspunkter? Hvis man forenkler spørgsmålet, der skal besvares, kan man sige, at til syvende og sidst er tvistens kerne klassifikationen af visse budgetposter henhørende under landbrugsretningslinjerne og af en anden budgetpost vedrørende fiskeriaftaler. Hvis udgifterne derunder ikke er obligatoriske, har Parlamentet i henhold til artikel 203 beføjelse til endeligt at vedtage de her omtvistede ændringer, og budgettet må da anses for at være vedtaget i overensstemmelse med forskrifterne. Hvis udgifterne klassificeres som obligatoriske, skal sagsøgeren i nærværende sag derimod have medhold.
Når problemet formuleres på denne måde, skal det indledningsvis anføres, at de domme, som indtil nu er afsagt vedrørende udarbejdelsen af Fællesskabets budget (
8
), ikke direkte beskæftiger sig med at undersøge og definere de nøjagtige kendetegn ved obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter. Domstolen har imidlertid haft lejlighed til at præcisere, hvilket kriterium eller rettere hvilket retligt instrument der er afgørende for sondringen mellem de to kategorier af udgifter.
15.
Hvad der på baggrund af retspraksis kan fastslås, er, at »spørgsmål om afgrænsning af de ikke-obligatoriske udgifter i forhold til de obligatoriske udgifter er genstand for en interinstitutionel forligsprocedure, som blev indført ved Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens ’fælles erklæring’ af 30. juni 1982 (...), og at de kan løses inden for rammerne af denne« (
9
).
Domstolens synspunkt er her klart: Der skal være enighed mellem de institutioner, som løsningen af klassifikationsproblemer vedrører. Spørgsmålet har været forbeholdt aftaler mellem Rådet og Parlamentet. Der findes på nuværende tidspunkt en række aftaler af denne art. Den første klassifikation af udgifter blev foretaget i 1982-erklæringen (
10
). De tre institutioner, der deltager i udarbejdelsen af budgettet, vedtog derefter den 29. juni 1988 en »aftale mellem institutionerne om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren« (
11
) og den 29. oktober 1993 ovennævnte 1993-aftale.
Den første af disse aftaler omhandler ikke sondringen mellem disse to kategorier af udgifter. Det gør den anden, men de bestemmelser, den indeholder, fortolkes forskelligt af Parlamentet og Rådet (
12
).
16.
Her skal påpeges den første og indlysende konsekvens af at anvende kriteriet, der klart er formuleret i retspraksis, på den foreliggende sag — og det er et kriterium, som efter min opfattelse skal anvendes. Aftalen mellem institutionerne er det retlige instrument til konkret at klassificere udgifterne og angiver proceduren til gennemførelse af traktatens bestemmelser på området. Hvis det forholder sig således, er det udelukket, at Parlamentet ensidigt kan afgøre karakteren af de udgifter, som det har kompetence til at ændre.
I aftalen skal det ved at bestemme udgifternes karakter nærmere angives, hvad der er det materielle anvendelsesområde — forudsætningen kan man sige — for den kompetence, som ved udarbejdelsen af budgettet set for hvert regnskabsår tilkommer Rådet eller Parlamentet. Som vi allerede har set i punkt 10 og 11 ovenfor, har parterne divergerende opfattelser af de interinstitutionelle aftaler, som skulle have klassificeret de pågældende udgifter. Efter min opfattelse skal Domstolen ikke beskæftige sig med at analysere bestemmelserne i disse aftaler. For at træffe afgørelse er det tilstrækkeligt at vende undersøgelsen mod det andet aspekt af sagen for at se, om der foreligger en aftale om den nye maksimalsats for forhøjelser i overensstemmelse med traktatens artikel 203, stk. 9, femte afsnit.
Det er — ved nærmere eftersyn — netop således, at sagsøgeren og sagsøgte forelægger sagen for at gøre modsatte synspunkter gældende. Det er indlysende, at der kun kan foreligge en aftale om en maksimalsats, når der er enighed både om procentsatsen for forhøjelsen og om det samlede udgiftsbeløb, som denne procentsats skal beregnes i forhold til. Procentsatsen fastsættes hver gang for et regnskabsår. Ifølge traktaten skal den udgøre grundlaget for beregningen. Den består i samtlige udgifter, som ikke klassificeres som obligatoriske. Enighed om satsen forudsætter således, at det er fastlagt, hvor mange og hvilke udgifter der er ikke-obligatoriske til forskel fra de øvrige i budgettet. Hvis der på grund af divergerende opfattelser af klassifikationen af udgifterne ikke er enighed, og så længe spørgsmålet ikke er afklaret ved en aftale mellem Rådet og Parlamentet, kan budgettet ikke udarbejdes i overensstemmelse med forskrifterne. Dette er fastslået i retspraksis (
13
), og der er ingen grund til på ny at tage stilling hertil.
17.
Det skal derfor undersøges, om og på hvilken måde Rådet i den foreliggende sag har givet sin tilslutning eller derimod har nægtet at give den.
Jeg skal først gennemgå den i nærværende sag anfægtede retsakt. Den handling, hvorved Parlamentets formand fastslog, at budgettet for 1995 endeligt var vedtaget, fandt udtryk på følgende måde: »Jeg fastslår, at til trods for de divergerende synspunkter vedrørende en række punkter, er der i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 203 opnået enighed med Rådet om en ny maksimalsats for forhøjelser. Budgetproceduren kan således afsluttes med succes.« Formanden nævnte ikke, på hvilke punkter de to institutioner havde divergerende synspunkter, eller hvilke konsekvenser dette kunne have fået. Han fastslog kun, at til trods for Parlamentets og Rådets holdningsforskel var der opnået en aftale om maksimalsatsen for forhøjelser. Det skal undersøges, på hvilket grundlag en sådan erklæring kan anses for at være berettiget. Sagsøgte har til støtte for sine anbringender anført, at Parlamentets formand konstaterede budgettets forskriftsmæssige vedtagelse med støtte i Rådets formands redegørelse i mødesalen under samlingen den 15. december 1994. Indholdet af denne redegørelse skal derfor nærmere gennemgås.
Det væsentlige er her, at Rådet — med den person, der repræsenterede det i Parlamentets mødesal som talerør — gentog sin opfattelse af de omtvistede udgifters art og forbeholdt sig alle rettigheder til at forsvare sin opfattelse, herunder til at gøre den gældende ved Domstolen. Rådets formand erklærede nemlig også: »Gleichzeitig möchte ich darauf hinweisen, daß die Zustimmung des Rates zu dem neuen Satz für die nicht obligatorischen Ausgaben auf der Grundlage der dargelegten Haltung des Rates erfolgt« (
14
). Parterne har i deres indlæg og retsmødet stredes om indholdet af denne bemærkning.
18.
Sagsøgte tillægger den franske oversættelse af Rådets formands ord den værdi, at han tilsluttede sig maksimalsatsen for forhøjelser, da han fremkom med denne bemærkning, uden at udskyde dette punkt til en senere afgørelse. Det forholder sig imidlertid således, at der udtrykkeligt var opstillet betingelser for Rådets tilslutning til maksimalsatsen for forhøjelser, som ikke var opfyldt på daværende tidspunkt, hvilket Parlamentet endelig selv har anerkendt, idet Parlamentet har anført, at klassifikationen af de omtvistede udgifter ikke kunne anses for at være afgjort i 1993-aftalen og således stadig skulle bestemmes nærmere. Dette ville — herom kan der ikke være nogen tvivl efter Domstolens afgørelser (
15
) — kræve en ny aftale mellem de to budgetmyndigheder. De indgik imidlertid ikke en sådan aftale.
Jeg finder heller ikke Parlamentets argumenter vedrørende Rådets formands optræden i mødesalen overbevisende, idet Parlamentet anfører, at han undlod at gøre indsigelse mod, at budgettet skulle være vedtaget i overensstemmelse med forskrifterne, eller endog vise tegn på tilslutning eller godkendelse ved denne lejlighed. Parlamentet kan ikke være berettiget til at forvente, at formanden for en anden institution overskrider sin kompetence (
16
). Rådets formand havde i mødesalen fremsat udtrykkelige forbehold over for Parlamentets beslutning, og han havde ikke andre anledninger til eller muligheder for at forhindre, at Parlamentet og dets formand handlede, som de gjorde.
Det kan heller ikke med rimelighed forlanges, at Rådets formand skulle lade være med at følge reglerne om høflighed mellem institutionerne i sin holdning over for Parlamentet. Den omstændighed, at han fulgte dem, beviser under alle omstændigheder ikke, at han tilsluttede sig det synspunkt, Parlamentet har gjort gældende i den foreliggende sag. Endvidere er forholdet mellem Fællesskabets institutioner udelukkende fastlagt ved traktatens regler (
17
). De regler, der kan finde anvendelse på viljestilkendegivelser, der forpligter en suveræn stat i henhold til folkeretten, hvortil sagsøgte har henvist, kan ikke anvendes på forholdet mellem institutionerne inden for Fællesskabet (
18
).
Herefter bemærkes det, at Rådets formand heller ikke i mødesalen kunne have givet udtryk for en anden holdning end den, Rådet havde indtaget til de her behandlede spørgsmål. Han optrådte alene som talerør for institutionen og fremførte dens synspunkt, som han under ingen omstændigheder var beføjet til at tage op til revision eller ændre (
19
). Jeg kan heller ikke dele Parlamentets opfattelse af, at Rådet skulle have anlagt nærværende sag umiddelbart efter den officielle bekendtgørelse af, at budgettet var vedtaget. Rådet anlagde sag ved Domstolen inden for den i traktaten fastsatte frist, og dette er det eneste, der har relevans for den foreliggende sag.
19.
Endelig skal resultatet af ovenstående sammenfattes.
Den udtrykkelige henvisning til de betingelser, som aftalen om maksimalsatsen for forhøjelser skulle anses for indgået under, som det fremgår af Rådets formands redegørelse, udelukker objektivt, at Rådet kunne godkende den klassifikation af de omtvistede udgifter, som var foretaget af Parlamentet. Rådet gav ikke Parlamentet sin tilslutning til klassifikationen, som maksimalsatsen for forhøjelser skulle beregnes og anvendes på grundlag af.
Mangelen ved den af Rådet anfægtede retsakt og budgettet i dets helhed er som ovenfor nævnt påført ved tilsidesættelsen af det princip, hvorefter klassifikationen af udgifter som obligatoriske eller ikke-obligatoriske kun kan ske ved aftale mellem de to berørte institutioner. Dette forhold medfører, at alle sagsøgerens andre anbringender til støtte for, at der skulle være sket en tilsidesættelse af traktatens artikel 203, bliver formålsløse. Så længe der ikke foreligger en aftale om, at de udgifter, som Parlamentet har vedtaget en ændring af, ikke er obligatoriske, er betingelsen for, at denne institution lovligt kan vedtage godkendte ændringer for så vidt angår de omtvistede budgetposter, ikke opfyldt. Det første anbringende må således tages til følge.
20.
Parlamentet har endelig gjort gældende, at Rådet har tilsidesat sin forpligtelse til loyalt samarbejde mellem institutionerne. Parlamentet synes således at kritisere, at Rådet på den ene side har givet sin tilslutning til maksimalsatsen og på den anden side har undladt at give sin tilslutning, idet Rådet ikke har indtaget samme holdning som Parlamentet med hensyn til beregningsgrundlaget for de udgifter, som maksimalsatsen for forhøjelser nødvendigvis skulle anvendes på. Som vi har set ovenfor, afslog Rådet ved tilstrækkelige viljestilkendegivelser at give sin tilslutning til satsen, idet det havde en anden opfattelse heraf end Parlamentet. Af denne grund må det anbringende forkastes, som ligger til grund for Parlamentets indlæg, og hvorefter grundsætningen patere legem quam ipse fecisti er til hinder for, at sagsøgeren kan få medhold, og hvorefter Rådet end ikke har søgsmålsinteresse (
20
). Der ville i øvrigt ikke kunne foreligge en tilsidesættelse af den pågældende forpligtelse som beskrevet af sagsøgte uafhængigt af tilsidesættelse af traktatens bestemmelser om udarbejdelse af budgettet og om henholdsvis Parlamentets og Rådets kompetence (
21
). Da Rådet afslog at give sin tilslutning til klassifikationen af udgifterne, anvendte institutionen en beføjelse, som utvivlsomt tilkom den. Rådets holdning er derfor lovlig og ikke illoyal. Det er ikke nødvendigt i den foreliggende sag at undersøge, om Parlamentets ensidige klassifikation af de ikke-obligatoriske udgifter — som anført af Rådet i dets andet anbringende — er i strid med bestemmelserne i aftalerne indgået mellem de berørte institutioner. Selv under forudsætning af, at man viser den størst mulige imødekommenhed over for sagsøgtes anbringende, indeholder den sidst indgåede af disse aftaler, dvs. 1993-aftalen, intet om spørgsmålet om klassifikationen af de omtvistede udgifter og budgetposter. En aftale herom ville derfor være nødvendig, men en sådan aftale blev der ikke indgået, hverken om en ny maksimalsats for forhøjelser eller om det dermed forbundne spørgsmål om fastlæggelse af de obligatoriske udgifter. Den anfægtede retsakt er ugyldig, fordi den er vedtaget i strid med princippet om, at der skal foreligge en aftale, snarere end i strid med en bestemt aftale.
21.
Der skal her fremsættes en sidste bemærkning til den grundlæggende betydning af dette princip som fastlagt af Domstolen. I staternes retsorden kan aftaler mellem myndigheder udgøre et middel til forfatningssystemets selvudfyldning, når det anvendes til — særligt på fortolkningsniveau — at afhjælpe eventuelle huller i forskrifterne om fordeling af kompetencen, særligt lovgivningskompetencen, mellem de organer, hvis selvstændighed i samme henseende er sikret i henhold til den grundlæggende norm.
I fællesskabsretsordenen udfylder aftalen mellem institutionerne en uundværlig funktion som redskab ved udarbejdelsen af budgettet, hvilket har en afgørende og ubestridelig betydning for, at institutionssystemet i sin helhed konkret kan fungere. Det er en aftale, der nærmere skal fastlægge grænsen mellem den kompetence med hensyn til udgifter, der er tillagt henholdsvis Parlamentet og Rådet. Hvis ikke den udfylder de grundlæggende bestemmelser i traktaten, bidrager den så afgjort til deres iværksættelse. Det pågældende princip anerkender — og det drejer sig om et valg, som man vel nok kan betegne som værende af forfatningsmæssig art — at de institutioner, der skal anvende og overholde det, er ligeværdige og befinder sig i ligestillede situationer. Der foreligger således en egentlig form for fælles beslutningstagen.
Jeg mener herved, at man må se på budgetproceduren i dens helhed, som denne særlige ordning med klassifikation af udgifterne i henhold til aftale er et led i. Den er begrebsmæssigt — for så vidt som den tillægger det organ, der repræsenterer folket, en beføjelse til at forkaste budgetforslaget — en forløber for den tilsvarende beføjelse til at forkaste forslaget, som tilkommer Parlamentet under den procedure, der senest er indført ved traktatens artikel 189 B, og som netop betegnes som fælles beslutningstagen. Ganske vist er der i sidstnævnte procedure lagt mere vægt på aftaleprincippet. På sin vis kommer det til udtryk på det tidspunkt, hvor formanden for Parlamentet og Rådet hver især underskriver de vedtagne retsakter.
Under budgetproceduren henhører den retsakt, hvorved det fastslås, at budgettet er vedtaget, alene under Parlamentets formands kompetenceområde. Dette er imidlertid ikke til hinder for, at aftaleprincippet skal anses for en væsentlig faktor, fordi det finder anvendelse på det afgørende tidspunkt i proceduren, hvor udgifterne klassificeres — særligt ved fastsættelse af maksimalsatsen for forhøjelser.
Manglende overholdelse af dette princip bringer den ligevægt mellem Rådet og Parlamentet, som der skal være ved budgetudarbejdelsen, i fare. Det er denne mangel, der foreligger i nærværende sag, og som undergraver grundlaget for lovligheden af formandens retsakt, hvori han fastslår, at budgettet er vedtaget. I mit forslag har jeg fulgt den i retspraksis fastlagte fremgangsmåde for at bedømme den foreliggende sag på baggrund af det princip, der skulle overholdes.
22.
Jeg foreslår derfor, at retsakten, hvorved Parlamentets formand fastslår, at budgettet for 1995 er vedtaget, annulleres med de konsekvenser, der følger af en sådan afgørelse. Når budgettet kendes ugyldigt, må den pågældende procedure genoptages fra det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev til.
Retsvirkninger af annullationen
23.
Rådet har bl.a. nedlagt påstand om, at Domstolen bringer sine beføjelser i EF-traktatens artikel 174 (
22
) i anvendelse og opretholder virkningerne af retsakterne, der er vedtaget til gennemførelse af budgettet inden afsigelsen af dommen om annullation (
23
). Under sagen har Rådet udvidet sin påstand til, at alle virkninger af det ugyldige budget opretholdes, indtil Parlamentet og Rådet selv endeligt har vedtaget Fællesskabets budget for 1995. Parlamentet har ikke nærmere angivet sin stillingtagen hertil i indlæggene.
Jeg er af den opfattelse, at det af hensyn til den betydning, som budgettet har for Fællesskabets fortsatte funktion, er fuldt ud berettiget at tage Rådets påstand til følge. Endnu en grund til at tage den til følge er, at ordningen med foreløbige tolvtedele i traktatens artikel 204 vanskeligt lader sig anvende i den foreliggende sag. De foreløbige tolvtedele ville nemlig skulle beregnes på grundlag af budgettet for 1994 vedtaget af Fællesskabet bestående af tolv medlemsstater for derefter at anvendes på Fællesskabet, der i mellemtiden er udvidet til at omfatte femten medlemsstater. Jeg foreslår derfor, at Rådet får medhold i sin påstand som omformuleret under retsmødet i overensstemmelse med den retspraksis, som Domstolen har udviklet i andre sager (
24
).
Sagsomkostninger
24.
I betragtning af sagens store betydning for institutionerne og de principielle retlige spørgsmål, parterne har rejst, foreslår jeg, at parterne i medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, hver tilpligtes at bære deres omkostninger.
Forslag til afgørelse
Herefter skal jeg foreslå Domstolen at afsige følgende dom:
—
Rådets påstand tages til følge og Parlamentets formands retsakt, hvorved det fastslås, at Fællesskabets budget for regnskabsåret 1995 er endeligt vedtaget, annulleres med den følge, at den omhandlede procedure, efter at budgettet er kendt ugyldigt, skal genoptages fra det tidspunkt, hvor Parlamentets formand udstedte den pågældende retsakt.
—
Virkningerne af det annullerede budget opretholdes, indtil Parlamentet og Rådet endeligt har vedtaget Fællesskabets budget for 1995.
—
Hver part bærer sine omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – EFT 1994 L 369, s. 1.
(
2
) – Rådet har undladt tillige at påberåbe sig de tilsvarende bestemmelser i EKSF-traktaten til støtte for sin pastand. Efter min opfattelse skal sagen ifølge domspraksis under alle omstændigheder antages til realitetsbehandling. For det forste har Domstolen anerkendt, at en sag, der anlægges i medfør af én bestemmelse i en af traktaterne, kan udstrækkes til også at angå den tilsvarende bestemmelse i en anden traktat (»nodvendigheden af en fuldstændig og sammenhængende legalitetskontrol kræver, at denne bestemmelse (EØF-traktatens artikel 173) fortolkes således, at den ikke kan udelukke Domstolens kompetence til under en sag, hvorunder der er nedlagt påstand om annulation af en retsakt, der er udstedt i henhold til en bestemmelse i EØF-traktaten, at tage stilling til et anbringende vedrorende tilsidesættelse af en bestemmelse i Euratom-traktaten eller EKSF-traktaten« (dom af 29.3.1990, sag C-62/88, Grækenland mod Rådet, Sml. I, s. 1527, præmis 8)). For det andet har Domstolen antaget sager til realitetsbehandling, der var anlagt vedrorende områder henhorende under flere traktater, selv om der i sagerne kun var påberåbt bestemmelser i én af dem (»når en anfægtet beslutning på én gang og uadskilleligt berører områderne for flere traktater, kan sagen admitteres, for så vidt Domstolens kompetence og de retsmidler, som er fastsat i en af traktaterne, finder anvendelse på den pågældende retsakt« (dom af 11.7.1984, sag 222/83, Differdange kommune m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2889, præmis 6)). Præjudikaterne i Domstolens dom af 3.7.1986 (sag 34/86, Rådet mod Parlamentet, Sml. s. 2155) og senere domme på budgetområdet, hvori det lægges til grund, at budgettet er udeleligt, hvilket er en konsekvens af enheds- og universalitetsprincippet, der ligger bag det, taler også for denne losning.
(
3
) – Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens fælles erklæring af 30.6.1982 om forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren (EFT C 194, s.1).
(
4
) – Aftalen mellem institutionerne af 29.10.1993 om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren (EFT C 331, s. 1).
(
5
) – Artikel 203, stk. 4-10, har følgende ordlyd:
»4.
Budgetforslaget skal forelægges Europa-Parlamentet senest den 5. oktober i det år, der ligger forud for det, forslaget vedrører.
Europa-Parlamentet har ret til med et flertal af sine medlemmers stemmer at ændre budgetforslaget, og til med absolut flertal af de afgivne stemmer at foreslå Rådet ændringer i forslaget vedrørende de udgifter, der nødvendigt følger af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne.
Hvis Europa-Parlamentet inden femogfyrre dage efter forelæggelse af budgetforslaget har godkendt dette, er budgettet endeligt vedtaget.
Hvis Europa-Parlamentet inden for denne frist hverken har ændret budgetforslaget eller foreslået nogen ændring af dette, betragtes budgettet som endeligt vedtaget.
Såfremt Europa-Parlamentet inden udløbet af denne frist har vedtaget ændringer eller stillet ændringsforslag, oversendes budgetforslaget til Rådet i den ændrede form eller ledsaget af ændringsforslag.
5.
Efter at Rådet har drøftet budgetforslaget med Kommissionen og i fald med de andre interesserede institutioner, træffer det afgørelse på følgende måde:
a)
Rådet kan med kvalificeret flertal modificere enhver af de af Europa-Parlamentet vedtagne ændringer
b)
for så vidt angår ændringsforslagene:
—
hvis en af Europa-Parlamentet foreslået ændring ikke medfører forhøjelse af det samlede udgiftsbeløb for en institution, navnlig fordi den udgiftsforhøjelse, der ville følge af ændringsforslaget udtrykkeligt udlignes af en eller flere foreslåede ændringer, der medfører en tilsvarende nedsættelse af udgifterne, kan Rådet med kvalificeret flertal forkaste dette ændringsforslag. Træffes der ingen beslutning om at forkaste ændringsforslaget, er det godkendt
—
hvis en af Europa-Parlamentet foreslået ændring medfører forhøjelse af det samlede udgiftsbeløb for en institution, kan Rådet med kvalificeret flertal godkende ændringsforslaget. Træffes der ingen beslutning om at godkende ændringsforslaget, er det forkastet
—
hvis Rådet i henhold til bestemmelserne i et af de to foregående afsnit har forkastet et ændringsforslag, kan det med kvalificeret flertal enten opretholde det i budgetforslaget opførte beløb eller fastsætte et andet beløb.
Budgetforslaget ændres i overensstemmelse med de ændringsforslag, Rådet har godkendt.
Har Rådet ikke inden femten dage efter forelæggelsen af budgetforslaget modificeret nogen af de ændringer, Europa-Parlamentet har vedtaget, og er Europa-Parlamentets ændringsforslag blevet godkendt, betragtes budgettet som endeligt vedtaget. Rådet meddeler Europa-Parlamentet, at det ikke har modificeret nogen af ændringerne, og at ændringsforslagene er blevet godkendt. Har Rådet inden udløbet af denne frist modificeret en eller flere af de ændringer, Europa-Parlamentet har vedtaget, eller er Europa-Parlamentets ændringsforslag blevet forkastet eller modificeret, oversendes det modificerede budgetforslag på ny til Europa-Parlamentet. Rådet gør dette bekendt med udfaldet af sine rådslagninger.
6.
Når Europa-Parlamentet er blevet underrettet om udfaldet af behandlingen af sine ændringsforslag, kan det inden femten dage efter forelæggelsen af budgetforslaget med et flertal af sine medlemmers stemmer og med tre femtedele af de afgivne stemmer ændre eller forkaste Rådets modifikationer af de af Europa-Parlamentet foretagne ændringer og vedtager derved budgettet. Har Europa-Parlamentet ikke truffet nogen afgørelse inden udløbet af denne frist, betragtes budgettet som endeligt vedtaget.
7.
Nar den i denne artikel foreskrevne behandling er afsluttet, fastslår Europa-Parlamentets formand, at budgettet er endeligt vedtaget.
8.
Dog kan Europa-Parlamentet, når vægtige grunde taler herfor, med et flertal af sine medlemmers stemmer og med to tredjedele af de afgivne stemmer, forkaste budgetforslaget og begære, at et nyt forslag forelægges det.
9.
For samtlige udgifter, der ikke er en nodvendig følge af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne, fastsættes hvert år en maksimalsats for forhojelser i forhold til udgifter af samme art i det lobende regnskabsår.
Efter høring af Udvalget for Økonomisk Politik fastslår Kommissionen denne maksimalsats således, som den fremgår af:
—
udviklingen inden for Fællesskabet af bruttonationalindkomsten i faste priser
—
den gennemsnitlige ændring i medlemsstaternes budgetter
og
—
udviklingen af leveomkostningerne i løbet af det seneste regnskabsår.
Om maksimalsatsen skal der inden den 1. maj gives meddelelse til alle Fællesskabets institutioner. Disse er pligtige til at rette sig efter den under budgetbehandlingen, dog med forbehold af bestemmelserne i dette stykkes fjerde og femte afsnit.
Er den forhøjelsessats, der følger af det budgetforslag, som Rådet har udarbejdet, med hensyn til sådanne udgifter, som ikke nødvendigt følger af traktaten eller af retsakter udstedt i henhold tit denne, større end halvdelen af maksimalsatsen, kan Europa-Parlamentet, ved udøvelsen af sin ret til at foretage ændringer, yderligere forhøje det samlede beløb for sådanne udgifter med op til halvdelen af maksimalsatsen.
Når Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen finder, at Fællesskabernes virksomhed nødvendiggør en forhøjelse ud over den sats, der er fastlagt ved den i dette stykke foreskrevne fremgangsmåde, kan der fastsættes en anden sats ved aftale mellem Rådet, hvis afgørelse træffes med et kvalificeret flertal, og Europa-Parlamentet, hvis afgørelse træffes med et flertal af dets medlemmers stemmer og med tre femtedele af de afgivne stemmer.
10.
Hver institution udøver de beføjelser, der tilkommer den i henhold til denne artikel, under iagttagelse af bestemmelserne Í traktaten og af de i medfør af denne udstedte retsakter, navnlig af dem, der vedrører Fællesskabernes egne indtægter og ligevægten mellem indtægter og udgifter.«
(
6
) – Dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (nævnt ovenfor i fodnote 2).
(
7
) – Parlamentet har udtrykkeligt henvist (sic) til Den Internationale Domstols dom i Case concerning the Temple of Préah Vihéar (ICJ Reports 1962, s. 64) og i Case concerning the Arbitral Award made by the King of Spain on the 23.12.1906 (ICJ Reports 1910, s. 192).
(
8
) – I dom af 27.9.1988 (sag 204/86, Grækenland mod Rådet, Sml. s. 5323) blev det faktisk undersøgt, om visse budgetposter lovligt kunne klassificeres som obligatoriske. Domstolen udledte imidlertid de pågældende udgifters beskaffenhed af omstændigheder ved dem, men afgrænsede ikke de generelle kriterier for konkret at afgøre, hvad der var den rigtige klassifikation.
(
9
) – Dom af 3.7.1986 (Rådet mod Parlamentet, nævnt ovenfor i fodnote 2).
(
10
) – Institutionernes procedure inden afgivelsen af den fælles erklæring i 1982 er gengivet af generaladvokat Mancini i hans forslag til afgørelse, hvortil der her skal henvises, og som han afgav i sag 34/86, hvori der blev afsagt ovennævnte dom den 3.7.1986.
(
11
) – EFT L 185, s. 33.
(
12
) – Folgende bestemmelser i 1993-aftalen har særlig interesse:
»III.
FORBEDRING AF BUDGETPROCEDUREN
16.
Institutionerne forpligter sig ti! på budgettet at opfore de bevillinger, der er nodvendige til under overholdelse af budgetdisciplinen og bestemmelserne i punkt 13, fjerde afsnit, at overholde Fællesskabets retlige samt interne og eksterne politiske forpligtelser.
Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen bekræfter de principper og mekanismer, der er fastsat i landbrugsretningslinjen i overensstemmelse med konklusionerne på Det Europæiske Råd i Edinburgh.
Institutionerne er enige om, at alle udgifter under udgiftsområde 2 og 3 i de finansielle overslag er ikkcobligatoriske udgifter. Institutionerne er enige om at indfore en interinstitutionel samarbejdsprocedure for budgettet. Dette samarbejdes nærmere regler anfores i bilag II, der udgor en integreret del af nærværende aftale.
17.
Budgetmyndighedens to parter forpligter sig til for regnskabsårene 1993-1999 at acceptere de maksimale stigningstakter for ikke-obligatoriske udgifter, der fremkommer som folge af budgetter, der er opstillet under overholdelse af de i de finansielle overslag fastsatte lofter.«
»Erklæring vedrorende bestemmelserne om budgetproceduren i traktaten
(ad punkt 16, tredje afsnit)
Det er de tre institutioners opfattelse, at traktatens bestemmelser om budgetproceduren, herunder ordningen for obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter, skal tages op til fornyet overvejelse på den statskonference, der er planlagt til 1996, med henblik på at nå frem til et samarbejde mellem institutionerne på partnerskabsbasis.«
(
13
) – Ovennævnte dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet, og dom af 27.9.1988, Grækenland mod Rådet (nævnt ovenfor i fodnote 8).
(
14
) – Se oversættelsen i punkt 4, ovenfor.
(
15
) – Jf. dom af 27.9.1988, Grækenland mod Rådet (nævnt ovenfor i fodnote 8).
(
16
) – Der skal her blot henvises til traktatens artikel 4, stk. 1, hvori det bestemmes, at »hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt den ved denne traktat«.
(
17
) – Dom af 23.2.1988 (sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 38), i henhold til hvilken »det er traktaten, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Fællcsskabets institutioner træffer afgørelse, og bestemmelserne herom (kan) hverken (...) ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv«.
(
18
) – Dom af 18.3.1980, sag 92/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1115, præmis 7. Domstolen fastslog heri, at »man ikke kan betegne en retsakt, der såvel ved sit indhold som ved den institutionelle ramme, inden for hvilken den er udarbejdet, er karakteriseret som en ’fællcsskabsbcslutning’, som ’international aftale’. De samme betragtninger gælder, når der er tale om et direktiv fra Rådet«.
(
19
) – I traktatens artikel 203, stk. 9, femte afsnit, er det bl.a. fastsat, at Rådet skal træffe afgørelse med kvalificeret flertal for at give sin tilslutning til den nye maksimalsats for forhøjclser. En tilsvarende bestemmelse findes for Parlamentet, hvis afgørelse skal træffes med et flertal af dets medlemmers stemmer og med tre femtedele af de afgivne stemmer.
(
20
) – I den betydning, Parlamentet har givet begrebet, drejer det sig måske om manglende søgsmålsberettigelse snarere end manglende søgsmålsinteresse.
(
21
) – Jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt ovenfor i fodnote 17).
(
22
) – Rådet har nedlagt påstand om, at virkningerne af budgettet opretholdes i medfør alene af reglen i EF-traktaten, nemlig artikel 174, uden at henvise til den tilsvarende bestemmelse i Euratom-traktaten, artikel 147. Af de grunde, som er anført ovenfor i fodnote 2 vedrørende muligheden af at udstrække virkningerne af et annullationssøgsmål i medfør af bestemmelserne i én traktat til at omfatte tilsvarende bestemmelser i andre fællesskabstraktater, mener jeg analogt, at hjemmelen i EF-traktatens artikel 174 er tilstrækkelig til, at spørgsmålet om opretholdelse af virkningerne af budgettet falder inden for Domstolens kompetence, uanset til hvilken traktat der henvises.
(
23
) – I artikel 174 er det ordret bestemt, at Domstolen nærmere kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger, der derefter skal betragtes som bestående, men udelukkende med hensyn til forordninger. Domstolen har allerede i adskillige domme ved en analogi udstrakt anvendelsen af den pågældende bestemmelse til også at gælde for andre retsakter end de i bestemmelsen nævnte og har særligt besluttet at opretholde virkningerne af direktiver (dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193 og af 5.7.1995, sag C-21/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1827) og for så vidt angår budgettet (ovennævnte dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet, og dom af 31.3.1992, sag C-284/90, Rådet mod Parlamentet, Sml. I, s. 2277). Jeg er derfor af den opfattelse, at dette spørgsmål herefter er afklaret i retspraksis, og at der derfor intet er til hinder for, at artikel 174 tillige finder anvendelse i den foreliggende sag.
(
24
) – Dom af 7.7.1992, Parlamentet mod Rådet (nævnt i fodnote 23), af 1.6.1994 (sag C-388/92, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2067) og af 5.7.1995, Parlamentet mod Rådet (nævnt i fodnote 23).