62017CC0239
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 17 maj 2018 (
1
)
Mål C‑239/17
Gert Teglgaard
Fløjstrupgård I/S
mot
Fødevareministeriets Klagecenter
(begäran om förhandsavgörande från Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark)
”Gemensam jordbrukspolitik – Stödsystem för jordbrukare – Tvärvillkor – Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 – Rådets förordning (EG) nr 73/2009 – Kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 – Kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 – Minskning av direktstöd – Åsidosättande av nationell lagstiftning om genomförande av rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket – Relevant år för beräkning av minskning av direktstöd”
1.
En grupp om 173 mål, som för närvarande handläggs av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark, Danmark), gäller betalning av direktstöd till jordbrukare och minskning av sådana betalningar som påföljd för att de inte iakttagit tvärvillkor. Domstolen har ombetts att ge vägledning för tolkningen av bestämmelserna om vilket år som ska vara avgörande för procentuella minskningar av stödet som påföljd för sådana överträdelser. En kort förklaring av hur bestämmelserna tillämpas är nödvändig för att förstå det sammanhang i vilket dessa mål förekommer.
2.
Jordbrukare som önskar erhålla direktstöd måste uppfylla en rad urvalskrav som gäller, bland annat, vilka områden som deklarerats som jordbruksmark och hur dessa områden används. Felaktigheter i fråga om urvalskriterierna leder till minskning av, eller utestängande från, det stöd som jordbrukarna annars skulle ha varit berättigade till.
3.
Utöver urvalskriterierna, som anger förutsättningarna för att det ska föreligga rätt till sådant stöd, gäller för de jordbrukare som mottar betalningar enligt systemen för direktstöd också krav på att iaktta tvärvillkor. Ett sådant krav gäller begränsningar i användningen av gödningsmedel. Att sådana krav uppfylls är inte ett villkor för att få rätt till stöd, men underlåtelse att uppfylla kraven kan leda till minskning av de belopp som jordbrukare mottar som stöd (eller, i extrema fall, vägran att ge dem stöd över huvud taget).
4.
Kraven avseende tvärvillkor och påföljderna för dem som inte uppfyller kraven är avsedda att förmå jordbrukare att respektera gällande EU-lagstiftning som gäller deras verksamhet.
EU-rätt
Förordning nr 1782/2003
5.
Genom rådets förordning (EG) nr 1782/2003 (
2
) fastställdes gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken. I skäl 2 i förordningen angavs följande:
”Full utbetalning av direktstöd bör kopplas till uppfyllelse av bestämmelser som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet. …. Om dessa grundläggande normer inte uppfylls bör medlemsstaterna helt eller delvis dra in direktstöd på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade. Sådana indragningar bör inte påverka tillämpningen av påföljder som har fastställts eller kommer att fastställas i enlighet med annan gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning.”
6.
Artikel 6 hade rubriken ”Minskning av eller uteslutning från stöd”. Dess första punkt hade följande lydelse:
”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas till följd av en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den enskilde jordbrukaren skall det sammanlagda beloppet av direktstöd för det år då överträdelsen inträffar, efter tillämpning av artiklarna 10 och 11, minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.” (kursivering tillagd)
7.
Artikel 6.1 ändrades genom rådets förordning (EG) nr 146/2008, (
3
) som trädde i kraft den 1 april 2008. Efter ändringen hade artikel 6.1 följande lydelse:
”I de fall då det förekommer överträdelser av de föreskrivna verksamhetskraven eller villkoren för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden vid någon tidpunkt under ett visst kalenderår (nedan kallat det aktuella kalenderåret) och överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den jordbrukare som lämnade in stödansökan det aktuella kalenderåret, ska det sammanlagda direktstöd som med tillämpning av artiklarna 10 och 11 ska betalas ut till jordbrukaren minskas eller dras in i enlighet med de närmare bestämmelser som anges i artikel 7.
Första stycket ska också tillämpas när överträdelsen i fråga beror på en åtgärd eller försummelse som direkt kan tillskrivas den person till eller från vilken jordbruksmarken har överförts.
Vid tillämpning av första och andra stycket för år 2008 ska kalenderåret motsvara perioden 1 april–31 december 2008.
…” (kursivering tillagd)
8.
Artikel 7, som hade rubriken ”Närmare bestämmelser om minskning eller uteslutning”, (
4
) hade följande lydelse:
”1.   Närmare bestämmelser för minskningar och uteslutningar enligt artikel 6 skall fastställas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 144.2. (
5
) I detta sammanhang skall hänsyn tas till den upptäckta överträdelsens allvar, omfattning, varaktighet och upprepning samt de kriterier som anges i punkterna 2, 3 och 4 i den här artikeln.
…”
Kommissionens förordning nr 796/2004
9.
Närmare bestämmelser för att genomföra förordning nr 1782/2003 utfärdades i kommissionens förordning nr 796/2004. (
6
) Skälen 55–57 i förordningen hade följande lydelse:
”(55)
För att man effektivt skall kunna skydda [unionens] finansiella intressen, bör det antas lämpliga bestämmelser för bekämpning av oegentligheter och bedrägeri. …
(56)
Det system med minskning av eller uteslutning från stöd som fastställs i förordning (EDG) nr 1782/2003 när det gäller tvärvillkoren har emellertid ett annat syfte, nämligen att få jordbrukarna att efterleva gällande lagstiftning på tvärvillkorens olika områden.
(57)
Beslut om minskning av och uteslutning från stöd bör fattas med beaktande av proportionalitetsprincipen. … I samband med tvärvillkoren får minskning av och uteslutning från stöd bara tillämpas om jordbrukaren gjort sig skyldig till försumlighet eller uppsåt. Beslut om minskning av och uteslutning från stöd bör graderas efter hur allvarlig den begångna oegentligheten är, och bör gå så långt som till fullständig uteslutning från ett eller flera stödsystem under en viss tid. …”
10.
I skäl 70 angavs följande:
”Särskilda och detaljerade bestämmelser måste antas för en rättvis tillämpning av de olika minskningar som skall göras med avseende på en eller flera stödansökningar från en och samma jordbrukare. Minskning och uteslutning enligt denna förordning bör tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av ytterligare påföljder enligt andra [unions]bestämmelser eller enligt nationell lagstiftning.”
11.
Kapitel II i del II, avdelning IV, innehöll artiklarna 65–67 och hade rubriken ”Iakttagelser i samband med tvärvillkor”. Artikel 65 hade rubriken ”Allmänna principer och definitioner” och angav i de delar som är av intresse för detta förslag till avgörande:
”…
2.   Vid tillämpningen av artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1782/2003 skall en åtgärd eller en försummelse direkt anses bero på den enskilde jordbrukare som själv begick överträdelsen och som vid den tidpunkt då överträdelsen i fråga konstaterades ansvarade för jordbruksföretaget, arealen, produktionsenheten eller djuret i fråga. …
…
4.   Överträdelser skall anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha meddelats den behöriga kontrollmyndigheten på något sätt.”
12.
I artikel 66, som hade rubriken ”Minskning vid försummelse”, föreskrevs följande:
”1.   Om en överträdelse beror på jordbrukarens försummelse skall det … göras en minskning av det totala belopp i direktstöd, enligt definitionen i artikel 2 d i förordning (EG) nr 1782/2003, som har beviljats eller som skall beviljas jordbrukaren i fråga efter stödansökningar som han har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då konstaterandet gjordes. Minskningen skall i allmänhet vara 3 % av det totalbeloppet.
…” (kursivering tillagd).
13.
Artikel 67 hade rubriken ”Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse” och hade följande lydelse:
”1.   Om jordbrukaren har begått den konstaterade överträdelsen med avsikt skall minskningen av det totalbelopp som avses i artikel 66.1 första stycket i allmänhet vara 20 % av det totalbeloppet …
…”
14.
Enligt artikel 81 trädde förordning nr 796/2004 i kraft den 7 maj 2004.
Förordning nr 73/2009
15.
Genom rådets förordning (EG) nr 73/2009 (
7
) upphävdes och ersattes förordning nr 1782/2003 med verkan, såvitt det är av betydelse för detta förslag till avgörande, från och med den 1 januari 2009. (
8
) I skäl 3 angavs:
”I förordning (EG) nr 1782/2003 fastställs det att jordbrukare som inte uppfyller vissa krav på områdena folkhälsa, djurhälsa och växtskydd, miljö och djurskydd ska få minskat direktstöd eller bli uteslutna. Detta system med tvärvillkor utgör en integrerad del av gemenskapens direktstöd och bör därför bibehållas. …”
16.
Skäl 53 hade följande lydelse:
”… denna förordning [bör] gälla från och med den 1 januari 2009. De bestämmelser som kan minska jordbrukarnas rättigheter eller införa nya krav, bland annat kraven på tvärvillkor, som jordbrukarna måste uppfylla under hela året, bör emellertid endast tillämpas från och med 2010 …”
17.
Artikel 23 hade rubriken ”Minskning eller uteslutning vid överträdelse av bestämmelserna om tvärvillkor”. I punkt 1 angavs:
”Om föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden inte iakttas vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår (nedan kallat kalenderåret i fråga), och det beror på en åtgärd eller en försummelse som direkt kan anses bero på den jordbrukare som lämnade in stödansökan avseende kalenderåret i fråga, ska det sammanlagda beloppet av direktstöd som har beviljats eller kommer att beviljas den jordbrukaren … minskas eller dras in i enlighet med de närmare föreskrifter som anges i artikel 24.
…” (kursivering tillagd).
18.
I artikel 24.1 angavs att närmare föreskrifter för minskningar och uteslutningar enligt artikel 23 skulle fastställas i en separat tillämpningsförordning. I detta sammanhang skulle hänsyn tas bland annat till hur allvarliga eller omfattande överträdelserna hade varit, deras varaktighet och hur ofta de förekommit.
Kommissionens förordning nr 1122/2009
19.
Genom kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 (
9
) upphävdes och ersattes kommissionens förordning nr 796/2004 med verkan från och med den 1 januari 2010. (
10
) Av artikel 70, som hade rubriken ”Allmänna principer och definitioner”, framgick följande i de delar som är av intresse för detta förslag till avgörande:
”…
4.   Överträdelser ska anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha kommit till den behöriga kontrollmyndighetens eller, i tillämpliga fall, utbetalningsställets, kännedom på något annat sätt.
…
8.   Vid tillämpning av minskningar ska procentsatsen för minskningen tillämpas på det totala belopp som utgörs av
a)
det totala beloppet för samtliga direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas den berörda jordbrukaren till följd av de stödansökningar som denne redan har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då iakttagelsen görs
…” (kursivering tillagd).
20.
Artikel 71 hade rubriken ”Minskning vid försummelse” och i punkt 1 föreskrevs följande:
”… en konstaterad överträdelse som beror på jordbrukarens försummelse [ska] leda till en minskning. Minskningen ska som allmän regel vara 3 % av det totala belopp som avses i artikel 70.8.
Utbetalningsstället får dock på grundval av den bedömning som den behöriga kontrollmyndigheten ska lämna i kontrollrapportens utvärderingsdel enligt artikel 54.1 c[ (
11
)] besluta att antingen minska den procentsatsen till 1 % eller öka den till 5 % av det totala beloppet eller, i de fall som avses i artikel 54.1 c andra stycket, inte tillämpa några minskningar alls.”
21.
Artikel 72 hade rubriken ”Minskning och uteslutning vid avsiktlig överträdelse”. I artikel 72.1 angavs att ”[o]m jordbrukaren har begått den konstaterade överträdelsen med avsikt ska minskningen av det totala belopp som avses i artikel 70.8 första stycket i allmänhet vara 20 % av det totala beloppet”.
22.
I artikel 86.1 föreskrevs följande:
”Förordning (EG) nr 796/2004 ska upphöra att gälla från och med den 1 januari 2010.
Den ska dock fortsätta att tillämpas i fråga om stödansökningar som avser regleringsår eller bidragsperioder som börjar före den 1 januari 2010.”
Direktiv 91/676
23.
I den lagstiftning som behandlade tvärvillkor under den aktuella tiden ingick rådets direktiv 91/676/EEG. (
12
) I artikel 1 anges att direktivet har till syfte att minska och förhindra vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket.
Nationell rätt
24.
Direktiv 91/676 införlivades i Danmark, såvitt här är av betydelse, genom Gødningsanvendelsesloven (den danska lagen om användning av gödningsmedel).
25.
EU-bestämmelserna om tvärvillkor infördes i Danmark genom ett antal nationella bestämmelser. Enligt den hänskjutande domstolen var alla versioner av dessa bestämmelser som gällde vid den aktuella tiden så formulerade att minskningar av det stöd som skulle betalas skulle beräknas på grundval av det kalenderår i vilket överträdelsen upptäcktes (”upptäcktåret”). (
13
)
Bakgrund, förfarande och tolkningsfrågorna
26.
De två utvalda fallen för denna begäran om förhandsavgörande gäller jordbrukare som befunnits ha överträtt tvärvillkorskraven genom att övergödsla sina åkrar under perioderna 2006/2007 och 2007/2008 (Gert Teglgaard) respektive 2006/2007 och 2008/2009 (Fløjstrupgård I/S).
27.
Gert Teglgaards och Fløjstrupgårds överträdelser upptäcktes efter det att polisen hade gjort en husrannsakan och beslagtagit handlingar hos en importör av gödningsmedel som hade sålt sådana medel till ett stort antal jordbrukare utan att underrätta Plantedirektoratet (Växtdirektoratet). Gödningsmedlen i fråga hade inte upptagits i jordbrukarnas gödningsredovisning. Husrannsakningen och beslaget ägde rum i november 2009.
28.
Växtdirektoratet skickade ut ”samrådsbrev” den 4 januari 2011. De danska myndigheterna behandlar detta datum som dagen för ”konstaterandet” av en överträdelse.
29.
Till en början beslutade den myndighet som ansvarade för utbetalningar av jordbruksstöd (vid den aktuella tiden NaturErhvervsstyrelsen) under åren 2011 och 2012 att minska utbetalningarna av stöd till jordbrukarna i fråga, inklusive Gert Teglgaard och Fløjstrupgård. Minskningarna av stöd enligt dessa första beslut grundades på de stödbelopp som skulle betalas för vart och ett av de år under vilka jordbrukarna faktiskt hade åsidosatt sina tvärvillkorsförpliktelser (”överträdelseåret”), det vill säga för Gert Teglgaard stödåren 2007 och 2008 och för Fløjstrupgård stödåren 2007 och 2009. (
14
)
30.
År 2012 fick NaturErhvervsstyrelsen kännedom om följande yttrande som kommissionen hade avgett till Revisionsrätten som kommentar till ”revisionens inriktning och omfattning” såvitt gällde revisionen av marknads- och direktstöd för jordbruk i årsrapporten för budgetåret 2011: (
15
)
”Jordbrukare som inte uppfyller kraven [på tvärvillkor] får ta emot betalningar, men de drabbas av påföljder som fastställs på grundval av den konstaterade överträdelsens allvarlighetsgrad, omfattning, varaktighet och upprepning samt graden av försummelse eller avsikt från den berörda jordbrukarens sida. Detta framgår även av att betalningar kan göras innan kontrollerna av tvärvillkoren har slutförts och av att påföljderna inte tillämpas på betalningarna för det kalenderår då jordbrukaren inte uppfyllde kraven, utan på betalningarna för det kalenderår då detta konstaterades av de nationella myndigheterna.” (kursivering tillagd)
31.
I följande skriftväxling mellan de behöriga danska myndigheterna och kommissionen förklarade kommissionen formellt i en skrivelse av den 7 februari 2013 att minskning av stöd som påföljd för överträdelse av tvärvillkorskraven skulle beräknas med ledning av det totala stödet som skulle utgå för det år då brottet konstaterades.
32.
NaturErhvervsstyrelsen återupptog sedan handläggningen av de tidigare ärendena om minskning av stöd och meddelade nya beslut år 2013 (”2013 års beslut”), i vilka den grundade stödminskningarna på det belopp som hade betalats som stöd under det år då överträdelser konstaterats, vilket var år 2011.
33.
För några av jordbrukarna, inklusive Gert Teglgaard och Fløjstrupgård, som hade utvidgat sina odlade områden mellan det eller de år då överträdelser ägt rum och året då överträdelserna konstaterats, ledde 2013 års beslut till större minskningar av stödet. I Gert Teglgaards fall orsakade det nya beslutet en minskning av stödet med 1908483,02 danska kronor (DKK) (ungefär 256157 euro) mer än den minskning som skulle ske enligt det initiala beslutet. För Fløjstrupgård ledde det nya beslutet till en minskning av stödet som var 105396,53 DKK (ungefär 14146 euro) mer än enligt det ursprungliga beslutet.
34.
Gert Teglgaard och Fløjstrupgård klagade över 2013 års beslut till Fødevareministeriets Klagecenter, som genom beslut av den 22 juni 2015 respektive den 12 december 2014 fastställde de beslut som NaturErhvervsstyrelsen hade fattat år 2013.
35.
Gert Teglgaard och Fløjstrupgård överklagade sedan 2013 års beslut till den hänskjutande domstolen och yrkade att dessa beslut skulle upphävas. Den hänskjutande domstolen har vilandeförklarat målen och begärt EU-domstolens förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF i följande frågor:
”1.   I en situation där en jordbrukare ett visst kalenderår inte iakttar föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och direktstödet till jordbrukaren därför ska minskas (se artikel 6.1 i [förordning nr 1782/2003], i förening med artikel 66.1 i kommissionens förordning nr 796/2004), ska minskningen av stödet då beräknas på grundval av jordbrukarens direktstöd:
a)
under det kalenderår då överträdelsen äger rum, eller
b)
under det (senare) kalenderår då överträdelsen fastställs/konstateras?
2.   Blir resultatet detsamma enligt de senare gällande bestämmelserna i artikel 23.1 i [förordning nr 73/2009], jämförd med artikel 70.4 och 8.a i kommissionens förordning nr 1122/2009?
3.   I en situation där en jordbrukare åren 2007 och 2008 inte iakttog föreskrivna verksamhetskrav eller god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, men detta fastställdes/konstaterades först år 2011, är det då [förordning nr 1782/2003] jämförd med kommissionens förordning nr 796/2004 som är tillämplig på beräkningen av stödminskningen eller är det [förordning nr 73/2009] jämförd med kommissionens förordning nr 1122/2009 som är tillämplig?”
36.
Skriftliga yttranden har ingetts av Gert Teglgaard och Fløjstrupgård, den österrikiska och den danska regeringen och Europeiska kommissionen. Med undantag av den österrikiska regeringen var dessa parter också närvarande vid förhandlingen den 15 mars 2018 och framförde då muntligt sina synpunkter.
Bedömning
Den tredje frågan
37.
Genom sin tredje fråga, som jag ska behandla först, begär den hänskjutande domstolen vägledning om vilket av följande regelverk som ska tillämpas när en jordbrukare inte respekterade tvärvillkorskraven åren 2007 och 2008 och denna överträdelse upptäcktes först år 2011: (i) förordning nr 1782/2003 jämförd med kommissionens förordning nr 796/2004, eller (ii) förordning nr 73/2009 jämförd med kommissionens förordning nr 1122/2009.
38.
Vad gäller de två aktuella rådsförordningarna gällde den ursprungliga lydelsen av artikel 6 i förordning nr 1782/2003 från den 1 januari 2005 och den ändrade lydelsen av artikel 6 från den 1 april 2008. (
16
) Förordning nr 1782/2003 upphävdes genom förordning nr 73/2009, som gällde från och med den 1 januari 2009 såvitt avser de nu relevanta bestämmelserna. Artikel 23 i denna förordning har i huvudsak samma innehåll som den ändrade versionen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003.
39.
Enligt artikel 2 e i förordning nr 1782/2003 och artikel 2 e i förordning nr 73/2009 (båda med nästan samma ordalydelse och med samma innebörd i alla elva originalspråksversionerna) ska med ”stöd under ett visst kalenderår” förstås ”stöd som har beviljats eller kommer att beviljas för det berörda året/de berörda åren, inbegripet alla stöd avseende perioder som inleds under det kalenderåret/de kalenderåren”.
40.
I den ändrade lydelsen av artikel 6.1 tredje stycket i förordning nr 1782/2003 föreskrevs att kalenderåret under år 2008 skulle motsvara perioden 1 april–31 december 2008 vid tillämpningen av de två föregående styckena i artikel 6.1.
41.
Följaktligen är den ursprungliga lydelsen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 den version som ska tillämpas på stöd som beviljats i fråga om kalenderåret 2007, inklusive stöd som avser andra perioder som började under det året.
42.
För kalenderåret 2008 är den ursprungliga lydelsen av artikel 6.1 tillämplig för perioden från den 1 januari till den 31 mars 2008, inklusive stöd avseende andra perioder som börjat löpa under den nämnda tremånadersperioden, vilket ska tolkas så att det är fråga om en specifik period eller ett separat ”kalenderår”. (
17
)
43.
För stöd som beviljats för perioden 1 april–31 december 2008, inklusive betalningar som beviljats avseende andra perioder som började under denna niomånadersperiod, är det den ändrade lydelsen av artikel 6.1 som är tillämplig.
44.
Såvitt gäller kommissionens förordningar föreskrivs i artikel 81 i förordning nr 796/2004 att den är tillämplig på ”stödansökningar som avser regleringsår eller stödperioder som börjar den 1 januari 2005”. Genom förordning nr 1122/2009 upphävdes förordning nr 796/2004. Artikel 86 i förordning nr 1122/2009 anger särskilt:
”1.   Förordning (EG) nr 796/2004 ska upphöra att gälla från och med 1 januari 2010.
Den ska dock fortsätta att tillämpas i fråga om stödansökningar som avser regleringsår eller bidragsperioder som börjar före den 1 januari 2010.”
45.
I artikel 2 led 25 i kommissionens förordning nr 1122/2009 definierades ”bidragsperiod” som ”den period som en stödansökan avser, oavsett när den lämnas in”.
46.
Alltså ska, i överensstämmelse med lydelsen av de berörda bestämmelserna, de stödminskningar som är aktuella i de nationella målen och som hänför sig till regleringsår eller bidragsperioder som börjat efter den 1 januari 2005 och före den 1 januari 2010 ske i enlighet med kommissionens förordning nr 796/2004.
Den första frågan
47.
Genom sin första fråga söker den hänskjutande domstolen få klarhet om den rätta tolkningen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 och bestämmelserna i kommissionens förordning nr 796/2004 om genomförandet av denna bestämmelse. Närmare bestämt frågar domstolen om artikel 6.1 ska anses innebära att stödminskningar på grund av överträdelse av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av det sammanlagda direktstödet för det år då överträdelsen ägde rum eller på grundval av stödet under det år då överträdelsen upptäcktes.
48.
Jag ska först uppehålla mig vid den ursprungliga lydelsen av förordning nr 1782/2003. Därefter ska jag undersöka om rättsläget förändrades till följd av ändringen i artikel 6.1 i den förordningen genom förordning nr 146/2008, innan jag övergår till de detaljerade genomförandebestämmelserna som utfärdades av kommissionen (förordning nr 796/2004). Denna ordning för analysen respekterar det hierarkiska förhållandet mellan rådsförordningen och kommissionens genomförandeförordning.
Förordning nr 1782/2003
49.
Av tio av de elva originalspråksversionerna (
18
) av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, före ändringarna i artikeln, framgår det klart att den minskning av stöd som skulle göras vid överträdelser skulle gälla året för överträdelsen. Exempelvis föreskrevs i den engelskspråkiga versionen att minskningen skulle tillämpas på ”the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non-compliance occurs”. De danska, nederländska, finska, grekiska, italienska, portugisiska, spanska och svenska versionerna leder alla till samma resultat, (
19
) vilket också följer, fastän mindre tydligt, av den tyska språkversionen (logiskt avses med ”das betreffende Kalenderjahr” den tid då en viss handling eller underlåtenhet orsakar regelbrottet i fråga). (
20
)
50.
Endast i en språkversion av artikel 6.1 – den franska – fanns den avvikande upplysningen att minskningen skulle tillämpas på det år då regelbrottet konstaterades. (
21
)
51.
Det följer av fast rättspraxis att de formuleringar som används i en språkversion av en EU-rättslig bestämmelse inte kan tjäna som enda grund för tolkningen av den bestämmelsen eller tillåtas ta överhanden över de andra språkversionerna, eftersom en sådan tillämpning skulle vara oförenlig med kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten. (
22
)
52.
I detta fall är det tydligt att den franska språkversionen avviker från alla de övriga språkversionerna. Därför kan den inte (som kommissionen tycktes förorda vid förhandlingen) användas som enda grund för att tolka artikel 6.1. Om emellertid den franska texten inte endast är ett översättningsfel, betyder förekomsten av denna avvikande text att en rent bokstavlig tolkning av den bestämmelsen, grundad på de andra tio språkversionerna, inte i sig kan vara avgörande. När det finns skillnader mellan språkversionerna av en unionstext, måste bestämmelsen i fråga tolkas mot bakgrund av ändamålet med bestämmelsen och det allmänna systemet av bestämmelser i vilken den ingår. (
23
) Dessutom måste vederbörlig hänsyn tas till tolkningsbegränsningar som föranleds av behovet att respektera allmänna EU-rättsliga principer, särskilt likabehandlingsprincipen, diskrimineringsförbudet och proportionalitetsprincipen. (
24
) Jag ska återkomma till dessa viktiga inskränkningar senare i mitt förslag till avgörande. (
25
)
Ändamål
53.
I skäl 2 i förordning nr 1782/2003 anges att ”[f]ull utbetalning av direktstöd bör kopplas till uppfyllelse av bestämmelser som gäller jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet” och att ”medlemsstaterna helt eller delvis [ska] dra in direktstöd på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade”, om dessa målsättningar inte uppfylls. Artikel 6.1 kräver vidare att överträdelsen måste kunna anses ”direkt … bero på den enskilde jordbrukaren” för att indragningarna ska kunna genomföras.
54.
Syftet med de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1782/2003 i deras ursprungliga lydelse var därför att utforma en samling regler som skapade ett direkt band mellan överträdelse och indragning av betalningsstöd. (
26
)
55.
Tillgodoses detta syfte bäst genom att påföljden för överträdelsen beräknas på grundval av det stöd som skulle betalas under det år då överträdelsen ägt rum eller under det år då den upptäcktes?
56.
Vid användning av specificerade procentuella minskningar upprätthålls det avsedda sambandet med den överträdelse som föranleder minskningen endast genom att minskningen grundas på det stöd som annars skulle ha betalats för det år då överträdelsen inträffade. Om den procentuella minskningen i stället grundas på stödet under det år då överträdelsen konstaterades och det året skiljer sig från året då överträdelsen inträffade, kommer påföljden inte att vara (till exempel) en 3-procentig minskning av stödet annat än om betalningen av stöd för det år då överträdelsen konstaterades av en tillfällighet råkar vara lika stor som betalningen under det år då överträdelsen ägde rum. En sådan påföljd kan inte anses ha beräknats ”på grundval av kriterier som är proportionerliga, objektiva och graderade”. (
27
)
57.
Om man ser mera allmänt på bestämmelsernas syfte, kan man konstatera att syftet med tvärvillkorskraven och de påföljder som tillämpas när kraven inte iakttas är att förmå jordbrukare som mottar stöd enligt systemen för utbetalning av direktstöd att, år efter år, respektera gällande lagstiftning rörande jordbruksmark, jordbruksproduktion och jordbruksverksamhet. (
28
) Detta syfte förefaller mig bäst tillgodoses om påföljden direkt och tydligt förbinds med året då överträdelsen ägde rum.
58.
Här är det också viktigt att notera att året då överträdelsen konstateras i många fall bestäms på ett godtyckligt sätt. Jag är införstådd med att kontroller på marken ofta leder till att felaktigheter upptäcks samma år som de lagstridiga åtgärderna ägt rum. I sådana fall blir givetvis resultatet av procentuella nedskärningar exakt detsamma, vare sig man vid beräkningen utgår från det direktstöd som skulle betalas året då överträdelsen ägde rum eller året då överträdelsen upptäcktes. De två är då identiska. När en felaktighet uppenbaras genom någon annan kontroll (som i de nu aktuella fallen som legat till grund för begäran om förhandsavgörande), är däremot året då felaktigheten konstateras det år då de behöriga myndigheterna råkade upptäcka att det begåtts ett fel. Det förefaller inte finnas något logiskt skäl till att anse att en minskning med X procent av direktstödet som annars skulle ha utbetalats för något följande år utan direkt relation till året då felet begicks upprätthåller ett ”proportionerligt, objektivt och graderat” samband mellan överträdelsen och påföljden.
59.
Kommissionen sökte framhålla att användning av året för överträdelsen som grund skapar svårigheter genom att utbetalning av stödet redan har skett i de fall då överträdelsen konstateras under ett senare år än det år då överträdelsen ägde rum.
60.
På den punkten är det emellertid viktigt att skilja mellan beräkningen av minskningen och verkställigheten av minskningen genom avdrag från betalningen till en jordbrukare. Uppgifter om betalning av jordbruksstöd under tidigare år bevaras av berörda nationella myndigheter, numera vanligen i elektronisk form. Som kommissionen medgav vid förhandlingen som svar på domstolens frågor, är det därför fullt möjligt att beräkna minskningen på grundval av beloppet av direktstöd under året för överträdelsen och att sedan verkställa minskningen genom avdrag från nästa utbetalning av stöd. Ett enkelt exempel räcker för att illustrera detta och för att klargöra att det är önskvärt att tillämpa ett sådant system.
61.
Vi kan tänka oss att jordbrukaren A under år 1 ansöker om och får 10000 euro i direktstöd. Under år 2 utökas hans odlingar och han ansöker därför om och beviljas 20000 euro i direktstöd. Därefter fastställs under år 3 att han under år 1 hade oaktsamt brutit mot tvärvillkorskravet. När detta konstateras har jordbrukaren A gett in en ansökan om direktstöd för år 3, denna gång avseende 30000 euro, eftersom han på nytt har utvidgat sin jordbruksmark.
62.
Kommissionens detaljerade genomförandebestämmelser föreskriver en minskning med 3 procent av stödet som påföljd för en oaktsam överträdelse av tvärvillkorsförpliktelserna (artikel 66 i kommissionens förordning nr 796/2004). Givetvis kan denna påföljd inte dras av från direktstödet för år 1, eftersom jordbrukaren redan har mottagit detta stöd. Ingenting hindrar däremot att påföljdsbeloppet beräknas på grundval av direktstödet för år 1 (vilket leder till en påföljd om 300 euro, det vill säga 3 procent av 10000 euro) och att detta belopp dras av från direktstödet för år 3 som ännu inte utbetalats till jordbrukaren. Alltså får jordbrukaren A för år 3 utbetalt 30000 euro minskat med 300 euro, det vill säga 29700 euro.
63.
Ett sådant förfarande leder till en korrekt påföljd, bestående av avdrag med 3 procent, för jordbrukaren A:s oaktsamma beteende under år 1. Om påföljden i stället både beräknas på, och dras av från, direktstödet för år 3, blir resultatet en påföljd (3 procent av 30000 euro = 900 euro) som inte motsvarar 3 procent av direktstödet för det år då det oaktsamma åsidosättandet av tvärvillkorskravet skedde. Det oaktsamma beteendet skulle i stället leda till en påföljd om 9 procent.
64.
Jag anser därför att artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 i dess ursprungliga lydelse bör tolkas så att avdrag från betalning av stöd på grund av en överträdelse av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av det direktstöd som skulle betalas för det kalenderår då överträdelsen begicks.
Förordning nr 146/2008
65.
Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 ändrades genom förordning nr 146/2008 med verkan från och med den 1 april 2008. Efter ändringen hade den engelskspråkiga versionen följande lydelse:
”Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ”the calendar year concerned”), and the non-compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted … to that farmer, shall be reduced or cancelled …”
66.
Den ändrade lydelsen innehåller inte någon uttrycklig hänvisning till året då överträdelsen konstaterades i någon av de elva språkversionerna, och de språkliga olikheterna mellan den franska texten och texterna i de övriga tio originalspråksversionerna före ändringen tycks ha avlägsnats.
67.
I skälen till förordning nr 146/2008 (eller i förordning nr 73/2009, som senare ersatte och upphävde den ändrade förordning nr 1782/2003) finns ingenting som tyder på att någon förändring var avsedd i fråga om beräkningen av de avdrag som skulle göras från betalningar av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven.
68.
Kommissionen noterar detta förhållande (
29
) och framhåller uttryckligen att artikel 6 i förordning nr 1782/2003 därför ska ha samma innebörd före och efter ändringen genom förordning nr 146/2008.
69.
Jag delar uppfattningen att den ursprungliga och den ändrade versionen bör ha samma innebörd. Enligt min uppfattning ger en naturlig läsning av den ändrade texten ytterligare stöd för att det ska finnas ett direkt samband mellan överträdelsen och påföljden för överträdelsen. Som den österrikiska regeringen helt riktigt har påpekat i sitt skriftliga yttrande om den första hänskjutna frågan, kan ett direkt samband endast anses föreligga om det procentuella avdraget från vad jordbrukaren annars skulle erhålla beräknas på grundval av stödbeloppet för det år då överträdelsen begicks. Varken texten eller en teleologisk tolkning talar för den alternativa tolkning som förordas av kommissionen.
70.
Jag har därför kommit fram till att den ändrade lydelsen av artikel 6.1, liksom den ursprungliga lydelsen, bör tolkas så att den kräver att minskning av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska göras på grundval av det sammanlagda direktstödet under året då överträdelsen ägde rum.
71.
Mot denna bakgrund övergår jag nu till att behandla de relevanta bestämmelserna i kommissionens tillämpningsförordning.
Kommissionens förordning nr 796/2004
72.
I artikel 66 i kommissionens förordning nr 796/2004 anges i versionerna på alla elva originalspråken att minskningen av beloppet i direktstöd på grund av försumlighet vid uppfyllandet av tvärvillkoren ska göras genom avdrag från det belopp som jordbrukaren erhåller under det år då försumligheten konstateras.
73.
Med stöd av dessa formuleringar uppmanar kommissionen domstolen att tolka artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 i ljuset av den ordalydelse den valde för sin tillämpningsförordning och dess syfte med att välja dessa formuleringar.
74.
Domstolen har emellertid konsekvent ansett att en tillämpningsförordning (tertiärlagstiftning) som antagits med stöd av ett bemyndigande i en rådsförordning (sekundärlagstiftning) inte får avvika från bestämmelserna i den rådsförordning som den grundar sig på. (
30
) De relevanta delarna av kommissionens förordning nr 796/2004 utfärdades med stöd av artiklarna 7 och 144 i förordning nr 1782/2003. Kommissionen var därför bunden av bestämmelserna i förordning nr 1782/2003 – särskilt av principen i artikel 6.1 – när den utfärdade detaljbestämmelser för att ge effekt åt denna princip. Den kunde inte lagligt fastställa regler som stod i strid med förordning nr 1782/2003. Kommissionens delegerade befogenheter (vires) att anta tertiärlagstiftning hade gränser som fastslagits i den (hierarkiskt överordnade) sekundärlagstiftningen som antagits av rådet.
75.
Jag har redan påpekat att artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 enligt min mening anger att året för överträdelsen är det år som ska användas för att beräkna den procentuella minskningen av direktstöd som påföljd för överträdelsen. Texten i artikel 66.1 i kommissionens förordning nr 796/2004, om den läses med omdöme, kan mycket väl ges en innebörd som är förenlig med detta krav.
76.
Jag har i punkt 60 ovan redan fäst uppmärksamheten vid den avgörande skillnaden mellan beräkning och verkställighet. Artikel 66.1 anger att det ska ”göras en minskning av det totala belopp i direktstöd … som har beviljats eller som skall beviljas jordbrukaren i fråga efter stödansökningar som han har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då konstaterandet gjordes” (kursivering tillagd). Kommissionen uppmanar domstolen att läsa ordet ”göras” så att det betyder både ”beräknas”och ”dras av”. Det finns emellertid, såvitt jag förstår, inget språkligt skäl för en sådan läsning. ”Göras” är ett ganska abstrakt och allmänt ord. Det kan, det medger jag, anses betyda ”beräknas” (synonymt med ”beräknas på grundval av”), och det är tydligt att det är så som kommissionen vill att det ska läsas. Men ”göras” kan lika väl helt enkelt betyda ”dras av från” (efter att det ”beräknats” eller ”uträknats” på annan grund). Och det finns enligt min mening inga goda skäl för att anse att ”göras” nödvändigtvis ska betyda både”beräknats”och”dragits av” om detta strider mot vad man vill uppnå genom åtgärden (vilket skulle vara fallet om den kombinerade tolkningen godtogs här).
77.
Visserligen hänvisar slutorden i första stycket av artikel 66.1 till ”3 % av det totalbeloppet”, vilket kunde låta som en hänvisning tillbaka till betalningen under det kalenderår då konstaterandet gjordes, men jag anser, med hänsyn till vad jag anser vara den korrekta läsningen av rådets (hierarkiskt överordnade) förordning, att orden som jag har kursiverat nödvändigtvis måste falla bort.
78.
Eftersom kommissionen i sina svar på domstolens frågor vid förhandlingen bestämt vidhöll sin uppfattning om hur lagstiftningen ska förstås, ankommer det på mig att omsorgsfullt granska de kompletterande skäl den anförde till stöd för sin tolkning.
79.
Kommissionen har, för det första, hävdat att kontroller på platsen är obligatoriska i fråga om tvärvillkor, medan administrativ kontroll (en sådan som tillämpades i de fall som målen vid den nationella domstolen gäller) är frivillig. (
31
) Av det skälet är året för överträdelsen och året för konstaterandet av överträdelsen normalt samma år.
80.
Den danska regeringen är inte överens med kommissionen om dessa sakfrågor och presenterade material som enligt denna regering visade att de två åren inte nödvändigtvis sammanfaller.
81.
När året för överträdelsen och året för konstaterandet av överträdelsen är samma år, är det givetvis utan betydelse vilket år som läggs till grund för beräkningen av den procentuella minskningen av stödet som påföljd för åsidosättandet av tvärvillkorskraven. När de två åren inte sammanfaller, kan valet av år för beräkningen däremot ha stor betydelse. (
32
) Kommissionens argument är därför inte övertygande.
82.
För det andra har kommissionen hänvisat till administrativ lämplighet. Med en välvillig tolkning är argumentet att det är lättast att använda samma år som grund för beräkning av avdraget och att detta år ska utgöra perioden för verkställande av avdraget.
83.
På fråga från domstolen vid förhandlingen medgav emellertid kommissionen att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna, förmodligen i datoriserad form, förvarar dokumentation om stödbetalningar som skett under gångna år och att det inte skulle vara särskilt svårt att räkna ut avdrag på grundval av det år då överträdelsen ägt rum och att sedan verkställa avdraget under det år då konstaterandet av överträdelsen gjordes. Kommissionen accepterade också att det, i fall då det inte fanns någon aktuell ansökan om stöd för det år då konstaterandet av överträdelsen gjordes (till exempel därför att den person som var ansvarig för försummelsen hade upphört med sin verksamhet som jordbrukare), mycket väl kunde vara möjligt att beräkna avdraget på grundval av året då överträdelsen ägde rum och sedan begära återbetalning av det för mycket betalda beloppet som en skuld till myndigheterna. Detta förefaller mig tillräckligt som bemötande av kommissionens argument rörande administrativ lämplighet.
84.
För det tredje har kommissionen hänvisat till sin avsikt att utforma tillämpningsförordningen till ledning för hur förordning nr 1782/2003 skulle tolkas. Jag har redan diskuterat och avvisat resonemanget i denna del. (
33
)
85.
Min slutsats blir alltså att dessa argument inte utgör övertygande skäl för att inta en annan hållning till hur rådsförordningen (och följaktligen också kommissionens tillämpningsförordning) ska tolkas.
86.
Det finns dessutom en viktigare och mera grundläggande invändning mot kommissionens ståndpunkt.
Likabehandlingsprincipen
87.
I artikel 40.2 andra stycket FEUF anges att den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna ”ska utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom unionen”. Genom denna ordalydelse förbjuds diskriminering mellan producenter av samma produkt. Bestämmelsen hänvisar inte i klara ordalag till beräkningen av minskningar av det stöd som betalas till jordbrukare enligt förordning nr 1782/2003. Detta rubbar dock inte det förhållandet att förbudet mot diskriminering i fördraget endast är en specifik aspekt av den allmänna likabehandlingsprincipen som är en av de grundläggande principerna inom EU-rätten. Denna princip kräver att likartade situationer inte ska behandlas på olika sätt, om inte en sådan behandling är objektivt berättigad. (
34
)
88.
Överensstämmer den tolkning av förordning nr 1782/2003 som förordats av kommissionen i förordning nr 796/2004 och i den skriftliga vägledning som den gav NaturErhvervsstyrelsen i skrivelse av den 7 februari 2013 och som kräver att minskningar av stöd ska beräknas på grundval av stödbeloppen för det år då en överträdelse konstaterades, med likabehandlingsprincipen?
89.
Jag anser att svaret klart är ”nej” Jag vill belysa detta med följande exempel.
90.
Låt oss anta att jordbrukarna A, B och C bedriver jordbruk på likadana markområden och att var och en av dem har rätt till 10000 euro i direktstöd för år 1. De överträder alla tre sina tvärvillkorsförpliktelser under år 1, men överträdelserna upptäcks inte under det året.
91.
Under år 2 avslutar jordbrukare A sin verksamhet och överför odlingsområdena till en annan jordbrukare. Jordbrukare B fortsätter jordbruket på samma område som tidigare och ansöker på nytt om samma belopp (10000 euro) i direktstöd. Jordbrukare C ökar storleken på sin odlade mark och ansöker om ökat direktstöd.
92.
Under år 3 upptäcks överträdelserna. De behöriga nationella myndigheterna gör i vederbörlig ordning ”konstateranden” av att förpliktelserna inte iakttagits och utfärdar beslut om minskning av direktstödet för varje jordbrukare med 3 procent, beräknat – som kommissionen anser vara den riktiga beräkningen – på grundval av varje jordbrukares sammanlagda rätt till direktstöd under år 3.
93.
Resultatet blir att jordbrukare A (som inte har något krav på direktstöd under år 3, därför att han har upphört med sin verksamhet) får en minskning av stödet med 3 procent av 0 (noll) = 0. Han kommer alltså helt undan påföljd. Jordbrukare B, som fortfarande brukar samma jord som under år 1 och är berättigad till 10000 euro för år 3, får en minskning av direktstödet för år 3 med 3 procent av 10000 euro, det vill säga 300 euro. Den påföljd som åläggs honom är händelsevis densamma som den skulle ha varit om året för överträdelsen hade tagits som året för beräkning av minskningen av stödet med 3 procent. (Jag säger ”händelsevis” därför att det råkar vara så att hans jordbruksmark och hans rätt till direktstöd är likdana under år 3 som de var under år 1.) Jordbrukare C har ökat sin jordbruksmark väsentligt och är berättigad till direktstöd med 100000 euro under år 3. Följaktligen blir påföljden för hans försummelse under år 1 en minskning med 3000 euro baserad på hans rätt till stöd för år 3.
94.
Det framgår av detta att resultatet av att tillämpa kommissionens metod blir att påföljderna för de tre jordbrukarna A, B och C (0 euro, 300 euro respektive 3000 euro) blir helt olika för exakt samma överträdelse av tvärvillkorskraven under år 1. Kommissionen har inte anfört några skäl som står i samklang med lagstiftningens ändamål för att rättfärdiga ett sådant resultat. I stället är det fråga om identiskt beteende som leder till helt olika påföljder av skäl som inte har något att göra med överträdelsen och som också är helt främmande för syftet med den lagstiftning som det är fråga om att verkställa.
95.
Kommissionen, som är medveten om dessa svårigheter, åberopar proportionalitetsprincipen för att komma till rätta med den orättvisa som uppkommer. Jag övergår därför till att behandla det argument som kommissionen anför med hänvisning till denna princip.
Proportionalitetsprincipen
96.
De medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de mål som eftersträvas uppnås och medlen får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. (
35
) Som framgår av det exempel jag just har nämnt, är dessa villkor inte uppfyllda när det gäller en påföljd som innebär en procentuell minskning av stöd grundad på det stöd som ska betalas för det år då försummelsen konstaterats. Påföljden är inte ”ägnad att säkerställa att de mål uppnås” som eftersträvas genom kommissionens förordning nr 796/2004. Den innebär ingen påföljd alls när jordbrukaren inte har något anspråk på stöd enligt systemet för direktstöd under det efterföljande året (jordbrukare A i mitt exempel). Omvänt innebär det en strängare påföljd än nödvändigt (och, som det förefaller, strängare än avsett) för vissa överträdelser (jordbrukare C i mitt exempel). Endast när året för överträdelsen och året för konstaterandet av överträdelsen råkar sammanfalla uppnås med denna metod det önskade sambandet mellan överträdelsen av tvärvillkorsbestämmelserna och påföljden för denna överträdelse.
97.
I sitt skriftliga yttrande medger kommissionen att proportionalitetsprincipen kan bli åsidosatt under sådana förhållanden. Den föreslår som en lösning att det belopp som betalas ut som direktstöd för året då överträdelsen ägde rum får användas som beräkningsgrund i stället i dessa undantagsfall. Som jag förstår det, hävdar alltså kommissionen att den korrekta metoden är att använda året för konstaterandet av överträdelsen som grund för att bestämma påföljden men att, när en sådan allmän regel leder till resultat som är klart orimliga, situationen kan korrigeras med hjälp av proportionalitetsprincipen.
98.
Kommissionen kunde inte, när den tillfrågades vid förhandlingen, nämna något fall i domstolens praxis där domstolen hade godkänt att proportionalitetsprincipen används på detta sätt för att korrigera ett strukturellt fel som uppkommit genom val av en viss metod. Jag känner inte heller till något fall som kan stödja detta nya förslag.
99.
Vid förhandlingen framhöll den danska regeringen – enligt min mening med rätta – att metoden för att beräkna påföljden framför allt måste uppfylla två kriterier. Den måste vara tydlig, så att den utan svårighet kan tillämpas av de behöriga nationella myndigheterna på ett mycket stort antal individuella fall, och den måste skapa rättssäkerhet för både den individuelle jordbrukaren och den nationella förvaltningen. Det är svårt att tänka sig en ordning som är mera oförenlig med dessa båda syften än ett arrangemang där resultatet av tillämpningen av en generell metod, när det är ”tillräckligt” oacceptabelt (vad nu detta må betyda), medför att hela grunden för beräkningen ska ändras skönsmässigt av de hårt belastade myndigheterna som svarar för tillämpningen av systemet.
100.
Slutligen vill jag också nämna kommissionens argument att det inte skulle vara nödvändigt att använda proportionalitetsprincipen som korrektiv när det har varit fråga om en avsiktlig underlåtenhet att iaktta bestämmelserna, i enlighet med principen om att svek omintetgör allt (”fraus omnia corrumpit”). Emellertid har EU-lagstiftaren redan utformat en särskild bestämmelse om ett annat (högre) procenttal som ska tillämpas för påföljden i fall av uppsåtliga brott än det som gäller för oaktsamma försummelser. (
36
) Med hänsyn härtill finner jag det svårt att förstå kommissionens argument, som jag i vart fall inte anser övertygande.
101.
Jag vill därför starkt avråda domstolen från att ta sin tillflykt till en sådan – i mina ögon tvivelaktig – användning av proportionalitetsprincipen för att komma till rätta med de svårigheter som tydligt skapas av den av kommissionen förordade metodiken. I stället föreslår jag att domstolen ställer sig bakom en tolkning av förordning nr 1782/2003 och kommissionens förordning nr 796/2004 som inte skapar sådana svårigheter.
Svar på den första frågan
102.
Min slutsats är därför att artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, både i sin ursprungliga lydelse och i sin ändrade lydelse genom förordning nr 146/2008, ska förstås så att procentuella minskningar av utbetalningar av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av direktstödet för det kalenderår under vilket överträdelsen ägde rum. Artikel 66.1 i kommissionens förordning nr 796/2004 ska tolkas så att minskningen av direktstödet som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av året då överträdelsen ägde rum och sedan dras av från – det vill säga tillämpas på – det stöd som ska betalas för året då överträdelsen konstaterades.
Den andra frågan
103.
I sin andra fråga begär den hänskjutande domstolen besked om huruvida domstolens svar på den första frågan också gäller enligt artikel 23.1 i förordning nr 73/2009 och artiklarna 70.4 och 70.8 a i kommissionens förordning nr 1122/2009. Jag kan kort behandla denna fråga.
104.
Artikel 23 i förordning nr 73/2009 återger nästan ordagrant texten i artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i dess lydelse enligt förordning nr 146/2008. En genomgång av skälen i förordning nr 73/2009 visar inte att lagstiftaren hade för avsikt att ändra principen som kommit till uttryck i den ändrade versionen av artikel 6 i förordning nr 1782/2003 när den ersattes av artikel 23 i förordning nr 73/2009.
105.
Den bedömning som jag gjort i det föregående av artikel 6 i förordning nr 1782/2003, i både dess ursprungliga och dess ändrade lydelse, gäller därför också för artikel 23 i förordning nr 73/2009.
Kommissionens förordning nr 1122/2009
106.
I artikel 70 i kommissionens förordning nr 1122/2009, ”Allmänna principer och definitioner”, föreskrevs i punkt 4 att ”[ö]verträdelser ska anses konstaterade om de upptäcks i samband med någon typ av kontroller som utförs i enlighet med den här förordningen eller efter att ha kommit till den behöriga kontrollmyndighetens eller, i tillämpliga fall, utbetalningsställets, kännedom på något annat sätt” och i punkt 8 att ”procentsatsen för minskningen [ska] tillämpas på det totala belopp som utgörs av … det totala beloppet för samtliga direktstöd som har beviljats eller som ska beviljas den berörda jordbrukaren till följd av de stödansökningar som denne redan har lämnat in eller kommer att lämna in under det kalenderår då iakttagelsen görs …”.
107.
Av de skäl som jag har angett i punkterna 74–101 ovan i fråga om motsvarande bestämmelse i artikel 66.1 i förordning nr 796/2004, ska artikel 70 i kommissionens förordning nr 1122/2009, för att stå i överensstämmelse med principen i artikel 23 i förordning nr 73/2009, tolkas så att minskningen av direktstödet som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av året för överträdelsen och sedan dras av från – det vill säga tillämpas på – det stöd som ska betalas för det år då överträdelsen konstaterades.
108.
Svaret på den andra frågan som hänskjutits för förhandsavgörande bör därför vara att artikel 23 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så att de procentuella minskningarna av betalningarna av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av direktstödet för det kalenderår då överträdelsen ägde rum. Artikel 70 i kommissionens förordning nr 1122/2009 ska tolkas så att minskningen av direktstödet som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven bör beräknas på grundval av det år då överträdelsen ägde rum och sedan dras av från – det vill säga tillämpas på – det stöd som ska betalas för det år då överträdelsen konstaterades.
Förslag till avgörande
109.
På grundval av alla ovanstående överväganden anser jag att domstolen ska besvara de frågor som hänskjutits av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark) på följande sätt:
Fråga 3:
Artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare i dess ursprungliga lydelse är tillämplig på betalningar som beviljats för kalenderåret 2007, inklusive betalningar för andra perioder som börjat under detta år.
Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, i dess ursprungliga lydelse, är tillämplig på betalningar som beviljats för perioden från den 1 januari till den 31 mars 2008, inklusive betalningar för andra perioder som börjat under denna tremånadersperiod.
För betalningar som beviljats för perioden 1 april–31 december 2008, inklusive betalningar för andra perioder som börjar under denna niomånadsperiod, är artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, så som den ändrats genom rådets förordning (EG) nr 146/2008 av den 14 februari 2008, tillämplig.
Enligt artikel 86 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen ska kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 gälla för ansökningar om stöd avseende regleringsår eller bidragsperioder som börjar före den 1 januari 2010.
Fråga 1:
Artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003, både i sin ursprungliga lydelse och i sin ändrade lydelse genom förordning nr 146/2008, ska förstås så att procentuella minskningar av utbetalningar av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av direktstödet för det kalenderår under vilket överträdelsen ägde rum. Artikel 66.1 i kommissionens förordning nr 796/2004 ska tolkas så att minskningen av direktstödet som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av året då överträdelsen ägde rum och sedan dras av från – det vill säga tillämpas på – det stöd som ska betalas för året då överträdelsen konstaterades.
Fråga 2:
Artikel 23 i rådets förordning (EG) av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 ska tolkas så att procentuella minskningar av betalningar av direktstöd som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av det kalenderår då överträdelsen ägde rum. Artikel 70 i förordning nr 1122/2009 ska tolkas så att minskningen av direktstödet som påföljd för överträdelser av tvärvillkorskraven ska beräknas på grundval av det år då överträdelsen ägde rum och sedan dras av från – det vill säga tillämpas på – det stöd som ska betalas för året då överträdelsen konstaterades.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Förordning av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1).
(
3
)	Förordning av den 14 februari 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, samt om ändring av förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 46, 2008, s. 1). Enligt artikel 3 a i denna förordning gällde den ändrade versionen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 från och med den 1 april 2008.
(
4
)	Artikel 7 ändrades också genom förordning nr 146/2008, men de ändringar som gjordes är utan betydelse för detta förslag till avgörande.
(
5
)	Artikel 144.2 hänvisade till rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23) och ”förvaltningsförfarandet” enligt artikel 4 i detta beslut.
(
6
)	Förordning av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordning nr 1782/2003 (EUT L 141, 2004, s. 18).
(
7
)	Förordning av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).
(
8
)	Detta gjordes enligt skäl 2 i förordning nr 73/2009 ”av tydlighetsskäl” efter det att förordning nr 1782/2003 hade ändrats väsentligt vid flera tillfällen. Förordning nr 73/2009 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 2015 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).
(
9
)	Förordning av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystemet inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).
(
10
)	Kommissionens förordning nr 1122/2009 upphävdes med verkan från den 1 januari 2015 genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och de villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48).
(
11
)	Den ”kontrollrapport” som nämns i artikel 54 ska innehålla en bedömning av överträdelsens betydelse i fråga om varje enskild rättsakt och/eller norm på grundval av dess allvar, omfattning, varaktighet och upprepning i enlighet med artikel 24.1 i förordning (EG) nr 73/2009, med uppgift om alla eventuella faktorer som kan tänkas öka eller minska den minskning som ska tillämpas (artikel 54.1 c).
(
12
)	Direktiv av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10 s. 192).
(
13
)	I begäran om förhandsavgörande nämns vissa delar av de danska bestämmelserna som utfärdades år 2010 och som tycks hänvisa till det år ”under vilket ansökan om stöd eller begäran om betalning mottogs och under vilket överträdelsen konstaterades” (kursivering tillagd). Fastän jag inte uttalar någon mening om tolkningen av dansk lag, tycks det, om man grundar sig på den hänskjutande domstolens beslut om hänskjutande, som om de danska bestämmelserna, åtminstone såvitt gäller den version som utfärdades år 2010, grundades på antagandet att dessa två åren sammanföll.
(
14
)	I artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 före ändringen användes uttrycket ”det sammanlagda beloppet av direktstöd för det år då överträdelsen inträffar”. I den ändrade versionen talas om ”det sammanlagda beloppet av direktstöd som … ska betalas ut”, i likhet med artikel 23 i förordning nr 73/2009 (med slutet ”som … har beviljats eller kommer att beviljas”). I kommissionens förordningar används liknande ordalag och som jag förstår det hänvisar alla dessa fyra förordningar till ”det sammanlagda direktstödet som ska betalas”.
(
15
)	Revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2011 jämte institutionernas svar (EUT C 344, 2012, s. 1, på s. 75, punkt 3.9).
(
16
)	Se artikel 3 a i förordning nr 146/2008.
(
17
)	Detta följer av att den ändrade lydelsen av artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003 gällde från och med den 1 april 2008 i enlighet med artikel 3 a i förordning nr 146/2008, se fotnot 3 ovan.
(
18
)	Med ”originalspråksversioner” menar jag versionerna på Europeiska unionens officiella språk vid den tid då förordning nr 1782/2003 utfärdades.
(
19
)	På danska: ”det kalenderår, hvor den manglende overholdelse finder sted”; nederländska: ”het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt”; finska: ”sinä kalenterivuonna, jona noudattamatta jättäminen tapahtuu”; grekiska: ”να καταβληθούν κατά το ημερολογιακό έτος κατά το οποίο σημειώθηκε η μη εφαρμογή”; italienska: ”nell’anno civile in cui si è verificata l’inosservanza”; portugisiska: ”no ano civil em que ocorre tal incumprimento”; spanska: ”en el año natural en que se produzca el incumplimiento”; och svenska: ”det år då överträdelsen inträffar”.
(
20
)	Den tyska språkversionen lyder: ”Werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr … zu gewährenden Direktzahlungen … gekürzt oder ausgeschlossen.”
(
21
)	Den franska språkversionen lyder: ”le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé”.
(
22
)	Se dom av den 26 april 2012, DRochTV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punkt 44.
(
23
)	Se dom av den 26 april 2012, DR och TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punkt 45.
(
24
)	Se, till exempel, förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs i målet Dowling, C‑85/90, EU:C:1992:170, punkt 10, och förslag till avgörande av generaladvokat Mazáks i målet Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:345, punkt 44.
(
25
)	Se punkterna 87–94 respektive 96–102 nedan.
(
26
)	Kravet på att överträdelse ska ”direkt bero på” den enskilde jordbrukaren var ursprungligen förbundet med en förutsättning för rätt till stöd som bestod i att jordbrukaren hade de aktuella jordlotterna till sitt förfogande under en bestämd tid av minst 10 månader (se artikel 44.3 i förordning nr 1782/2003). De ändringar som gjordes genom förordning nr 146/2008 förkortade denna period till en enda dag och utvidgade stödmottagarens ansvar för överträdelser avseende vilka områden som deklarerades som jordbruksområden i vissa fall, till exempel då marken hade överlåtits. Se artikel 1.3 och skälen 2 och 3 i förordning nr 146/2008.
(
27
)	Jag har undersökt de eventuella konsekvenserna för en enskild jordbrukare och för en grupp av tre jordbrukare som alla på samma sätt åsidosätter sina tvärvillkorsförpliktelser, med hjälp av två konstruerade exempel, se punkterna 61–63 och 90–93 nedan.
(
28
)	Se skäl 2 i förordning nr 1782/2003.
(
29
)	I sitt skriftliga yttrande gör kommissionen samma bedömning av artikel 23.1 i förordning nr 73/2009, som den anser böra ges samma innebörd som artikel 6.1 i förordning nr 1782/2003.
(
30
)	Se dom av den 10 mars 1971, Deutsche Tradax, 38/70, EU:C:1971:24, punkt 10, och dom av den 2 mars 1999, Spanien/kommissionen, C‑179/97, EU:C:1999:109, punkt 20.
(
31
)	Kommissionen åberopade här artikel 25.1 och 25.2 i förordning nr 1782/2003 samt artikel 22.1 och 22.2 i förordning nr 73/2009.
(
32
)	Se exemplen i punkterna 61–63 ovan och punkterna 90–93 nedan.
(
33
)	Se punkt 74 ovan.
(
34
)	Dom av den 19 oktober 1977, Ruckdeschel m.fl., 117/76 och 16/77, EU:C:1977:160, punkt 7.
(
35
)	Se, bland många, dom av den 18 november 1987, Maizena m.fl., 137/85, EU:C:1987:493, punkt 15, dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 122, dom av den 10 juli 2003, kommissionen/ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, punkt 156, och dom av den 13 december 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, punkt 39.
(
36
)	Se artikel 7.3 i förordning nr 1782/2003 och artikel 24.3 i förordning nr 73/2009. Se vidare artikel 67 i kommissionens förordning nr 796/2004 och artiklarna 70.8 och 72.1 i kommissionens förordning nr 1122/2009.