ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
19 de novembro de 2013 (*)
«Ação por omissão — Adaptação anual das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes da União Europeia — Estatuto dos Funcionários — Adaptação dos coeficientes de correção — Decisão do Conselho — Recusa de adoção da proposta da Comissão — Abstenção — Inadmissibilidade»
No processo C‑196/12,
que tem por objeto uma ação por omissão ao abrigo do artigo 265.° TFUE, entrada em 26 de abril de 2012,
Comissão Europeia, representada por J. Currall, D. Martin e J.‑P. Keppenne, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
apoiada por:
Parlamento Europeu, representado por A. Neergaard e S. Seyr, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer e J. Herrmann, na qualidade de agentes,
demandado,
apoiado por:
República Federal da Alemanha, representada por T. Henze e J. Möller, na qualidade de agentes,
Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad e S. Centeno Huerta, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por C. Wissels e M. Bulterman, na qualidade de agentes,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por E. Jenkinson e J. Beeko, na qualidade de agentes, assistidas por R. Palmer, barrister,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vice‑presidente, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (relator), E. Juhász, M. Safjan, C. G. Fernlund e J. L. da Cruz Vilaça, presidentes de secção, A. Rosas, G. Arestis, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de setembro de 2013,
profere o presente
Acórdão
1        Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adotar a proposta da Comissão relativa a um regulamento do Conselho que adapta, com efeitos a partir de 1 de julho de 2011, as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia, bem como os coeficientes de correção aplicáveis a essas remunerações e pensões [COM(2011) 820 final, a seguir «proposta de regulamento»], o Conselho da União Europeia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no Estatuto dos Funcionários da União Europeia, aprovado pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (JO L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), conforme alterado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.° 1080/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010 (JO L 311, p. 1), na sua redação resultante de uma retificação publicada em 5 de junho de 2012 (JO L 144, p. 48, a seguir «Estatuto»).
Quadro jurídico
2        O artigo 65.° do Estatuto enuncia:
«1.      O Conselho procede anualmente a um exame do nível de remunerações dos funcionários e dos outros agentes da União. Este exame ocorrerá em setembro, com base num relatório comum, apresentado pela Comissão e baseado no valor, em 1 de julho e em cada país da União, de um índice comum estabelecido pelo Serviço de Estatística da União Europeia, em ligação com os serviços nacionais de estatística dos Estados‑Membros.
No decurso deste exame, o Conselho examina […] a necessidade, no âmbito da política económica e social da União, de proceder a uma adaptação das remunerações. Serão especialmente tomados em consideração o eventual aumento dos vencimentos públicos e as necessidades de recrutamento.
2.      No caso de variação sensível do custo de vida, o Conselho decide, num prazo máximo de dois meses, medidas de adaptação dos coeficientes de correção e, se for caso disso, do seu efeito retroativo.
3.      Na aplicação do presente artigo, o Conselho delibera, sob proposta da Comissão, pela maioria qualificada prevista nos n.os 4 e 5 do artigo 16.° [TUE].»
3        Nos termos do artigo 82.°, n.° 2, do Estatuto, quando o Conselho, em aplicação do n.° 1 do artigo 65.°, decidir adaptar as remunerações, a mesma adaptação será aplicada às pensões.
4        Em conformidade com o artigo 65.°‑A do Estatuto, as modalidades de aplicação dos seus artigos 64.° e 65.° são definidas no anexo XI do Estatuto.
5        O artigo 1.° deste anexo, que faz parte da secção 1 do seu capítulo 1, prevê que, para efeitos do exame previsto no n.° 1 do artigo 65.° do Estatuto, o Eurostat redigirá anualmente, antes do final do mês de outubro, um relatório sobre a evolução do custo de vida em Bruxelas (Bélgica) (índice internacional de Bruxelas), sobre a evolução do custo de vida fora de Bruxelas (paridades económicas e índices implícitos) e sobre a evolução do poder de compra das remunerações dos funcionários nacionais das administrações centrais de oito Estados‑Membros (indicadores específicos).
6        Nos termos do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, que constitui a secção 2 do capítulo 1 deste anexo, sob o título «Modalidades da adaptação anual das remunerações e pensões»:
«1.      Nos termos do n.° 3 do artigo 65.° do Estatuto, o Conselho decide, antes do final do ano, a adaptação das remunerações e pensões proposta pela Comissão e baseada nos elementos previstos na secção 1 do presente anexo, com efeitos a partir de 1 de julho.
2.      O valor da adaptação é igual ao produto do indicador específico pelo índice internacional de Bruxelas. A adaptação é fixada em termos líquidos em percentagem igual para todos.
[...]
5.      Não se aplica qualquer coeficiente de correção na Bélgica e no Luxemburgo. Os coeficientes de correção aplicáveis:
a)      Às remunerações pagas aos funcionários da União em serviço nos outros Estados‑Membros e em certos outros locais de afectação,
b)      [...] às pensões pagas noutros Estados‑Membros pelo serviço anteriormente prestado, correspondentes aos direitos adquiridos antes de 1 de maio de 2004,
serão determinados pelos rácios entre as paridades económicas referidas no artigo 1.° do presente anexo e as taxas de câmbio previstas no artigo 63.° do Estatuto para os países correspondentes.
[...]»
7        O capítulo 5 do anexo XI do Estatuto intitula‑se «Cláusula de exceção». É composto unicamente pelo artigo 10.°, que dispõe:
«Em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social na União, avaliada à luz dos dados objetivos fornecidos pela Comissão, esta deve apresentar propostas adequadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho, que deliberam nos termos do artigo 336.° [TFUE].»
8        Nos termos do artigo 15.°, n.° 1, deste anexo, o mesmo é aplicável entre 1 de julho de 2004 e 31 de dezembro de 2012.
Antecedentes do litígio
9        Considerando que a recente crise económica e financeira surgida na União provoca uma «deterioração grave e súbita da situação económica e social na União» na aceção do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, o Conselho pediu à Comissão, em dezembro de 2010, que apresentasse, com fundamento neste artigo 10.°, propostas adequadas a tempo de o Parlamento Europeu e ele próprio as analisarem e adotarem antes do final do ano de 2011.
10      Em resposta a este pedido, a Comissão apresentou ao Conselho, em 13 de julho de 2011, o Relatório sobre a cláusula de exceção (artigo 10.° do anexo XI do Estatuto) [COM(2011) 440 final], no qual concluiu, baseando‑se em quinze indicadores e nas previsões económicas europeias publicadas pela Direção‑Geral «Assuntos Económicos e Financeiros» em 13 de maio de 2011, que não era adequado apresentar uma proposta nos termos do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto.
11      A análise deste relatório deu origem a discussões no Conselho, que culminaram num novo pedido dirigido por este à Comissão, destinado à implementação do referido artigo 10.° e à apresentação de uma proposta adequada de adaptação das remunerações.
12      Em resposta a este pedido, a Comissão apresentou a Comunicação COM(2011) 829 final, de 24 de novembro de 2011, que fornece informações suplementares para o Relatório COM(2011) 440 final, que assentava nomeadamente nas previsões económicas comunicadas pela sua Direção‑Geral «Assuntos Económicos e Financeiros» em 10 de novembro de 2011. A Comissão concluiu novamente que a União não estava confrontada com uma situação extraordinária na aceção do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto e que não podia, portanto, acionar a cláusula de exceção.
13      No mesmo dia, a Comissão apresentou a sua proposta de regulamento acompanhada de uma exposição de motivos. A adaptação das remunerações proposta com base no método «normal» previsto no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto era de 1,7%.
14      Através da Decisão 2011/866/UE do Conselho, de 19 de dezembro de 2011, sobre a proposta da Comissão relativa ao regulamento do Conselho que adapta, com efeitos a partir de 1 de julho de 2011, as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia, bem como os coeficientes de correção aplicáveis a essas remunerações e pensões (JO L 341, p. 54), o Conselho decidiu «não adotar a proposta [de regulamento]», nomeadamente pelos seguintes motivos:
«(8)      O Conselho [...] está convicto de que a crise financeira e económica que actualmente se faz sentir na União, conduzindo a ajustamentos orçamentais significativos num grande número de Estados‑Membros, nomeadamente através de redução dos salários dos trabalhadores da função pública, constitui uma deterioração grave e súbita da situação económica e social na União.
[...]
(13)      À luz das considerações que precedem, o Conselho considera que a posição da Comissão, no que respeita à existência de uma deterioração grave e súbita da situação económica e social e à sua recusa em apresentar uma proposta com base no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, se baseia em motivos manifestamente insuficientes e erróneos.
(14)      Dado que o Tribunal de Justiça […] concluiu no processo [em que foi proferido o acórdão de 24 de novembro de 2010, Comissão/Conselho (C‑40/10, Colet., p. I‑12043)] que, durante o período de aplicação do anexo XI do Estatuto, o procedimento previsto no artigo 10.° do mesmo Estatuto constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação das remunerações, o Conselho ficou dependente de uma proposta da Comissão para aplicar o referido artigo em situação de crise.
(15)      O Conselho está convicto de que, atendendo à redação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto e no cumprimento do dever de cooperação leal entre as instituições, consagrado no artigo 13.°, n.° 2, segundo período, do [TUE], a Comissão teria sido obrigada a apresentar ao Conselho uma proposta adequada. As conclusões da Comissão e o facto de não ter apresentado tal proposta violam assim essa obrigação.
(16)      Na medida em que o Conselho apenas pode decidir sob proposta da Comissão, a Comissão, ao errar nas suas conclusões e ao abster‑se de apresentar uma proposta ao abrigo do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, impediu o Conselho de reagir de forma adequada à deterioração grave e súbita da situação económica e social através da adopção de um ato jurídico ao abrigo do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto.»
15      Ao mesmo tempo que interpôs um recurso de anulação da Decisão 2011/866 ao abrigo do artigo 263.° TFUE, no processo em que foi proferido o acórdão de 19 de novembro de 2013, Comissão/Conselho (C‑63/12), a Comissão enviou à Presidência do Conselho uma carta datada de 25 de janeiro de 2012, registada no Secretariado do Conselho em 20 de fevereiro de 2012, na qual o convidava, nos termos do artigo 265.° TFUE, a adotar a proposta de regulamento no prazo de dois meses a contar da receção dessa carta. O Conselho «tomou nota» da referida carta.
Pedidos das partes e tramitação no Tribunal de Justiça
16      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
¾        declarar que, ao não adotar a proposta de regulamento, o Conselho não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Estatuto, e
¾        condenar o Conselho nas despesas.
17      O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne julgar a ação improcedente e condenar a Comissão nas despesas.
18      Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2012, foi admitida a intervenção do Parlamento, em apoio dos pedidos da Comissão, e a da República Federal da Alemanha, do Reino de Espanha, do Reino dos Países Baixos e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, em apoio dos pedidos do Conselho.
Quanto à ação
19      A Comissão alega que a presente ação por omissão é intentada por precaução, para o caso de vir a ser considerado que a atitude do Conselho consubstancia uma abstenção, nomeadamente no que respeita à adaptação dos coeficientes de correção, e de, no âmbito do recurso de anulação interposto da Decisão 2011/866, o Tribunal considerar que esta não é um ato impugnável.
20      A Comissão sustenta que, no caso de esta decisão não constituir uma «verdadeira» recusa em adotar a proposta de regulamento, o Conselho violou o seu dever de agir decorrente do artigo 3.°, n.° 1, do anexo XI do Estatuto, a saber, o dever de adotar a proposta apresentada pela Comissão antes do final do ano em curso. Na falta de uma proposta ao abrigo do artigo 10.° deste anexo, não está preenchido um dos requisitos formais de aplicação deste artigo, pelo que, nos termos do acórdão de 24 de novembro de 2010, Comissão/Conselho, já referido, o Conselho estava obrigado a adotar a proposta de regulamento ao abrigo do dito artigo 3.°
21      Nos termos do artigo 265.°, primeiro parágrafo, TFUE, uma instituição da União pode recorrer ao Tribunal de Justiça para que este declare que, em violação dos Tratados, o Conselho se absteve de se pronunciar.
22      Esta via judicial baseia‑se na ideia de que a inação ilegal de uma instituição permite, nomeadamente às outras instituições, recorrer ao Tribunal de Justiça para que este declare que a abstenção é contrária ao Tratado FUE. O referido artigo visa a omissão resultante da abstenção de decidir ou de tomar posição e não a adoção de um ato diferente do que o demandante teria desejado ou considerado necessário (v., neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 24 de novembro de 1992, Buckl e o./Comissão, C‑15/91 e C‑108/91, Colet., p. I‑6061, n.° 17, e de 16 de fevereiro de 1993, ENU/Comissão, C‑107/91, Colet., p. I‑599, n.° 10 e jurisprudência referida).
23      Ora, no presente caso, o Conselho tomou posição sobre a proposta de regulamento, ao adotar a Decisão 2011/866, que constitui um ato impugnável na aceção do artigo 263.° TFUE, conforme o Tribunal de Justiça declarou nos n.os 29 a 33 do acórdão de 19 de novembro de 2013, Comissão/Conselho, já referido.
24      Com efeito, para manifestar o seu ponto de vista sobre a referida proposta, o Conselho adotou formalmente uma «decisão» que foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia, série L, que contém a legislação da União.
25      Além disso, nos considerandos da Decisão 2011/866, o Conselho salientou que, atendendo à crise financeira e económica atual, a Comissão estava obrigada a apresentar uma proposta adequada ao abrigo da cláusula de exceção prevista no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto.
26      Daqui resulta que o Conselho não se absteve de se pronunciar sobre a proposta de regulamento, que assentava no artigo 3.° deste anexo, mas que, em substância, a rejeitou.
27      Esta tomada de posição refere‑se à proposta de regulamento no seu todo, incluindo no que respeita à adaptação dos coeficientes de correção, embora o Conselho não tenha explicado separadamente os motivos por que recusou adaptar estes coeficientes de correção.
28      Com efeito, por um lado, o título da Decisão 2011/866 e o seu dispositivo mencionam o título completo da proposta de regulamento.
29      Por outro lado, a cláusula de exceção prevista no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto e a fundamentação da Decisão 2011/866, baseada no facto de que a Comissão devia ter apresentado uma proposta ao abrigo deste artigo 10.°, em vez de apresentar a proposta de regulamento ao abrigo do artigo 3.° do referido anexo, abrangem a adaptação anual das remunerações e das pensões no seu conjunto, ou seja, tanto a adaptação do nível geral das remunerações e das pensões como a dos coeficientes de correção, como o Tribunal declarou nos n.os 90 a 95 e 100 a 103 do acórdão de 19 de novembro de 2013, Comissão/Conselho, já referido.
30      Nestas condições, não estão preenchidos os requisitos previstos no artigo 265.° TFUE.
31      Por conseguinte, a ação por omissão deve ser julgada inadmissível.
Quanto às despesas
32      Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Nos termos do artigo 140.°, n.° 1, deste regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)      A ação é julgada improcedente.
2)      A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
3)      A República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, o Reino dos Países Baixos, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e o Parlamento Europeu suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: francês.