62007TJ0421_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑421/07,
Deutsche Post AG, Bonn (Tyskland), företrätt av advokaterna J. Sedemund och T. Lübbig,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen,
inledningsvis företrädd av N. Khan och B. Martenczuk, därefter av B. Martenczuk och D. Grespan, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
UPS Europe NV/SA,
Bryssel (Belgien),
och
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, Neuss (Tyskland),
företrädda av advokaterna T. Ottervanger och E. Henny,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 12 september 2007 att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 [EG] med avseende på det statliga stöd som Förbundsrepubliken Tyskland beviljat Deutsche Post AG [statligt stöd C 36/07 (ex NN 25/07)],
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna M.E. Martins Ribeiro och H. Kanninen (referent),
justitiesekreterare: handläggaren T. Weiler,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 juni 2011,
följande
Dom
Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. Den 8 juni 1989 antog Förbundsrepubliken Tyskland lagen om postens organisation (Postverfassungsgesetz) (BGBl. 1989 I, s. 1026) (nedan kallad PostVerfG). Enligt 1 § andra stycket PostVerfG uppdelades det tyska postverket, Deutsche Bundespost, i tre separata juridiska enheter (Teilsondervermögen), nämligen Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom och Deutsche Bundespost PostBank (nedan kallade DB-Postdienst, DB-Telekom respektive DB-Postbank). Enligt 65 § andra stycket PostVerfG var nämnda enheter skyldiga att upprätthålla de tjänster som Deutsche Bundespost tillhandahöll. DB-Telekom övertog sålunda ansvaret för de telekommunikationstjänster som Deutsche Bundespost tillhandahållit medan DB-Postdienst övertog Deutsche Bundesposts verksamhet inom postsektorn, inbegripet samhällsomfattande posttjänster.
2. Den 14 september 1994 antog Förbundsrepubliken Tyskland lagen om omorganisation av posten (Postumwandlungsgesetz) (BGBl. 1994 I, s. 2339) (nedan kallad PostUmwG). Enligt 1 och 2 §§ PostUmwG ombildades de tre juridiska enheterna till aktiebolag från och med den 1 januari 1995, och DB‑Postdiensts verksamhet övertogs av sökanden. DB Telekoms och DB Postbanks verksamheter övertogs av Deutsche Telekom AG respektive Deutsche Postbank AG.
3. Den 7 juli 1994 ingav paketdistributionsföretaget UPS Europe NV/SA (nedan kallat UPS Europe) ett klagomål (nedan kallat 1994 års klagomål) till Europeiska gemenskapernas kommission avseende DB-Postdienst. Klagomålet grundades både på artikel 86 i EG‑fördraget (senare artikel 82 EG) och på artikel 92 i EG‑fördraget (senare artikel 87 EG). Detta klagomål åtföljdes av ett annat klagomål som ingavs år 1997 av sammanslutningen av privata leverantörer av kurir- och expresstjänster, Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (nedan kallad BIEK).
4. UPS Europe och BIEK kritiserade DB-Postdienst för att missbruka sin dominerande ställning genom att tillämpa en icke‑kostnadstäckande försäljningspolitik inom sektorn för pakettjänster från dörr till dörr, vilken sektor är konkurrensutsatt. Denna försäljningspolitik finansierades med hjälp av intäkterna från posttransportsektorn (eller förmedling av brev) inom vilken DB-Postdienst hade ett lagstadgat monopol eller med hjälp av statliga medel som det beviljats i strid med artikel 87 EG.
5. Genom skrivelse av den 17 augusti 1999, vilken offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning
den 23 oktober 1999 (EGT C 306, s. 25), meddelade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG med avseende på vissa åtgärder enligt vilka sökanden fått del av statliga medel (nedan kallat 1999 års inledningsbeslut) och uppmanade medlemsstaten i fråga att tillhandahålla kommissionen vissa handlingar och uppgifter.
6. Den 20 mars 2001 antog kommissionen beslut 2001/354/EG i ett förfarande enligt artikel 82 EG (Ärende COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (EGT L 125, s. 27). I detta beslut konstaterade kommissionen att sökanden hade missbrukat sin dominerande ställning inom postordersegmentet, genom att under åren 1974–2000 bevilja sina kunder trohetsrabatter endast om de åtog sig att låta sökanden sköta all eller en övervägande del av hanteringen av deras paket eller kataloger över en viss vikt och genom att under åren 1990–1995 tillämpa en icke‑kostnadstäckande försäljningspolitik.
7. Den 19 juni 2002 antog kommissionen beslut 2002/753/EG om Förbundsrepubliken Tysklands åtgärder till fördel för sökanden (EGT L 247, s. 27) (nedan kallat 2002 års beslut).
8. Kommissionens bedömning i 2002 års beslut gjordes i fyra led.
9. Kommissionen erinrade för det första om att den i 1999 års beslut utgick från antagandet att den statliga kompensation som DB-Postdienst och därefter sökanden fått för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eventuellt översteg de specifika merkostnader som de haft när de utförde dessa tjänster. Kommissionen meddelade att fem förmodade stödåtgärder skulle undersökas. För det första, statliga garantier för att täcka Deutsche Bundesposts skulder från tiden före uppdelningen i tre aktiebolag (nedan kallade de statliga garantierna), för det andra, finansieringen med statliga medel av en pensionsfond för anställda hos DB-Postdienst och sökanden, och för det tredje, eventuellt statligt stöd till förmån för sökanden (skälen 2, 4, 5 och 7 i 2002 års beslut).
10. Kommissionen redogjorde därefter för Förbundsrepubliken Tysklands yttranden över de fem påstådda stödåtgärder som avsågs i 1999 års inledningsbeslut (skälen 12–20 i 2002 års beslut). Vad gäller den statliga finansieringen angav kommissionen att Förbundsrepubliken Tyskland hade medgett att DB-Postdienst och sökanden fått del av två överföringar av statliga medel bestående dels av överföringar mellan 1990 och 1994 med stöd av 37 § tredje stycket i PostVerfG, dels av att DB-Telekom den 1 januari 1995 med stöd av 7 § PostUmwG avstått från en fordran på sökanden (nedan kallade överföringarna från DB-Telekom). Kommissionen angav att den tyska regeringen inte förnekat att det var fråga om statliga överföringar men att den likväl gjorde gällande att dessa var nödvändiga för att sökanden skulle kunna tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (skälen 16–20 i 2002 års beslut).
11. Kommissionen angav slutligen att ”[e]nligt klagomålen från UPS [Europe] och BIEK gäller [2002 års beslut] kostnadstäckningen inom området pakettjänster från dörr till dörr som tillhandahålls under konkurrens”. Kommissionens undersökning skulle därför koncentreras på sökandens kostnadstäckning i samband med de båda viktigaste pakettjänsterna från dörr till dörr som är konkurrensutsatta, nämligen paketbefordran mellan företag och deras kunder respektive postorderförsäljning (skäl 21 i 2002 års beslut).
12. Kommissionen angav för det andra att Förbundsrepubliken Tyskland hade meddelat kommissionen att sökanden mellan 1990 och 1998 hade redovisat vinst inom den sektor som omfattades av monopol och förluster inom den konkurrensutsatta sektorn samt att sökanden redovisade en förlust för båda sektorerna sammantaget. Kommissionen drog härav slutsatsen att ett eventuellt underskott inom sektorn för pakettjänster inte kunde kompenseras med vare sig vinster från den sektor som omfattades av monopol eller med vinster från de konkurrensutsatta sektorerna (skälen 66–69 och fotnot 107 i 2002 års beslut).
13. För det tredje konstaterade kommissionen att sökandens förluster inom sektorn för pakettjänster mellan 1990 och 1998 med nödvändighet behövde täckas med statliga medel och beslutade att undersöka huruvida dessa hade samband med dess skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen konstaterade att om så inte var fallet hade sökanden fått en förmån i den mening som avses i artikel 87.1 EG (skäl 72 i 2002 års beslut).
14. Kommissionen fann att från och med den 1 februari 1994 hade sökanden, med stöd av 2 § andra stycket punkt 3 i lagen om obligatoriska posttjänster (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (BGBl. 1994 I, s. 86), möjligheten, men inte skyldigheten, att inom sektorn för pakettjänster ge sina kunder rabatt med följd att avgifterna blev lägre än den enhetstaxa som fastställdes i 1 § första stycket i lagen om obligatoriska posttjänster. Kommissionen angav att mot bakgrund av de tillämpade rabatterna var intäkterna för åren 1994–1999 otillräckliga för att täcka driftskostnaderna, vilket ledde till ett underskott på 1 118,7 miljoner tyska mark (DEM) som saknade samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänster av ett allmänt ekonomiskt intresse (skälen 75–79, 82, 86 och 88 i 2002 års beslut).
15. Kommissionen påpekade vidare, för det första, att de medel som användes för statlig finansiering av pensionerna stod under Förbundsrepubliken Tysklands kontroll, för det andra – vad gäller de statliga garantierna – att Förbundsrepubliken Tyskland hade direkt kontroll över sökandens skuldebrev och, för det tredje, att vad gäller Förbundsrepubliken Tysklands finansiella stöd till sökanden, att överföringarna från DB-Telekom kunde tillskrivas nämnda medlemsstat (skälen 92–94 i 2002 års beslut).
16. Kommissionen noterade att utan överföringarna från DB‑Telekom skulle Förbundsrepubliken Tyskland ha varit tvungen att använda allmänna budgetmedel för att stödja DB‑Postdienst och sökanden (skäl 95 i 2002 års beslut).
17. Kommissionen fann därefter att det förekom en snedvridning av konkurrensen och att denna påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen fann vidare att de stöd som getts var oförenliga med den gemensamma marknaden, eftersom de inte kunde motiveras enligt artikel 87.2 EG och 87.3 EG samt att nettoöverskottet av beloppet på 1 118,7 miljoner DEM i sektorn för pakettjänster inte kunde anses härröra från den skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som avses i artikel 86.2 EG (skälen 96–106 i 2002 års beslut).
18. Kommissionen fann för det fjärde att i den mån den kompensation som Förbundsrepubliken Tyskland beviljat för merkostnader på grund av en icke‑kostnadstäckande försäljningspolitik ledde till att de kostnader som i normala fall är förknippade med tillhandahållande av konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr minskade, var detta en fördel i den mening som avses i artikel 87.1 EG och ett stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden, vilket stöd uppgick till 572 miljoner euro (skäl 107 i 2002 års beslut).
19. Artikeldelen i 2002 års beslut har följande lydelse:
” Artikel 1
Det statliga stöd på 572 miljoner euro (1 118,7 miljoner [DEM]) som [Förbundsrepubliken Tyskland] har beviljat till förmån för [sökanden] är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
[Förbundsrepubliken Tyskland] skall vidta nödvändiga åtgärder för att avskaffa och återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen utbetalats till [sökanden].
…”
20. Genom dom av den 1 juli 2008 i mål T‑266/02, Deutsche Post mot kommissionen (REG 2008, s. II‑1233), ogiltigförklarade förstainstansrätten 2002 års beslut. Genom dom av den 2 september 2010 i mål C‑399/08 P, kommissionen mot Deutsche Post (REU 2010, s. I‑0000), ogillade domstolen kommissionens överklagande av förstainstansrättens dom.
21. Den 22 april 2004 inkom UPS Europe med ett klagomål enligt artikel 82 EG till kommissionen och gjorde gällande att sökandens taxor inom den sektor som omfattades av monopol utgjorde missbruk. Kommissionen inledde en undersökning och fick inom ramen för denna undersökning motta vissa handlingar avseende de tyska myndigheternas beslut om dessa taxor.
22. Den 11 maj 2004 inkom UPS Europe med ett nytt klagomål till kommissionen och gjorde däri gällande att kommissionen i 2002 års beslut inte hade undersökt samtliga de statliga åtgärder som angavs i 1994 års klagomål och att de fördelar som sökanden beviljats klart översteg de belopp som kommissionen hade beslutat skulle återkrävas. TNT Post AG & Co. KG inkom för sin del med ett klagomål den 16 juli 2004, i vilket de gjorde gällande att taxorna för de tjänster som sökanden fakturerade sitt dotterbolag, DB-PostBank, var orimligt låga och att dessa tjänster finansierades av intäkter från den sektor som omfattades av monopol. Kommissionen skickade efter dessa klagomål begäran om upplysningar till Förbundsrepubliken Tyskland, som besvarade dessa.
23. Genom skrivelse av den 4 april 2006 meddelade kommissionen UPS Europe att det saknas ett tillräckligt gemenskapsintresse för att gå vidare med klagomålet på grundval av artikel 82 EG.
24. Den 26 april 2007 uppmanade UPS Europe formellt kommissionen att vidta nödvändiga åtgärder med anledning av dess klagomål av den 11 maj 2004.
25. Genom skrivelse av den 13 juni 2007 godkände Förbundsrepubliken Tyskland att de uppgifter som getts till kommissionen i samband med undersökningen till följd av klagomålet från UPS Europe den 22 april 2004 kunde användas i ett förfarande om statligt stöd.
26. Den 3 september 2007 väckte UPS Europe och UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (nedan tillsammans kallade UPS) talan vid förstainstansrätten enligt artikel 232 EG och yrkade att förstainstansrätten skulle fastställa att kommissionen rättsstridigt hade underlåtit att vidta åtgärder genom att inte ta ställning till det klagomål som ingavs av sökandena till kommissionen den 11 maj 2004 (mål T‑329/07, UPS Europe och UPS Deutschland mot kommissionen).
27. Genom skrivelse av den 12 september 2007 underrättade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG beträffande det statliga stöd som de tyska myndigheterna hade beviljat Deutsche Post AG (statligt stöd C 36/07 (ex NN 25/07)) (nedan kallat den angripna rättsakten). Den angripna rättsakten publicerades i Europeiska unionens officiella tidning
den 19 oktober 2007 (EUT C 245, s. 21) på det giltiga språket (tyska). Den föregicks av en sammanfattning på de övriga officiella språken.
28. Genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 november 2007 återkallade UPS sin talan i det ovan i punkt 26 nämnda målet T‑329/07. Genom beslut av förstainstansrätten den 11 december 2007 i mål T‑329/07, UPS Europe och UPS Deutschland mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), avskrevs målet.
29. Den angripna rättsakten är uppdelad i flera punkter.
30. I punkt 1 i den angripna rättsakten erinrade kommissionen om de förfaranden enligt artiklarna 82 EG och 87 EG som genomförts mot svaranden sedan 1994 års klagomål. Kommissionen angav att det var nödvändigt att genomföra en fullständig granskning av samtliga störningar av konkurrensen till följd av statliga medel som sökanden och dess företrädare hade beviljats. Kommissionen angav vidare att det förfarande som påbörjades genom 1999 års inledningsbeslut skulle kompletteras för att beakta de uppgifter som nyligen lämnats och för att kommissionen skulle kunna anta en slutlig ståndpunkt huruvida dessa medel var förenliga med EG‑fördraget (skälen 1–15 i den angripna rättsakten).
31. Kommissionen påpekade att den ”kompletterande granskning” som den avsåg genomföra ”inte på något sätt [skulle komma] att ersätta 2002 års beslut” i vilket det konstaterades att ”statligt stöd på 572 miljoner euro hade använts för korssubventionering av affärsverksamhet utan att ta ställning till huruvida [sökanden och dess företrädare] hade fått en för hög kompensation [för fullgörandet av sin skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse] av statliga medel”. Kommissionen förklarade att den avsåg att i sin granskning avgöra huruvida det förekommit en överkompensation, utöver dessa 572 miljoner euro, och angav att den skulle granska samtliga statliga åtgärder som antagits till förmån för nämnda företag mellan den 1 juli 1989 då DB-Postdienst bildades och den 31 december 2007 då sökandens skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förväntades upphöra (skäl 15 i den angripna rättsakten).
32. I punkt 3 i den angripna rättsakten, med rubriken ”Beskrivning av de statliga åtgärderna till förmån för DB-Postdienst och [sökanden]” angav kommissionen att DB‑Postdienst och sökanden haft en fördel av de överföringar som gjorts från DB‑Telekom samt av de statliga garantierna (skälen 25–32, 38 och 39 i den angripna rättsakten).
33. Kommissionen undersökte vidare huruvida pensionerna finansierats med statliga medel. Vad gäller perioden mellan 1989 och 1994 ansåg sig kommissionen inte ha några uppgifter om att DB‑Postdienst skulle ha bidragit till finansieringen av dess anställdas pensioner, vilken således förmodades helt ha fallit på den tyska staten. Vad avser perioden mellan 1995 och 1999 betalade sökanden ett belopp till posttjänstemännens pensionsfond vilken bildades den 1 januari 1995 med stöd av 16 § första stycket i lag av den 14 september 1994 om de anställdas vid tidigare Deutsche Bundespost rättigheter (Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigen der früheren Deutschen Bundespost) (Postpersonalrechtsgesetz) (BGBl. 1994 I, s. 2325). Den tyska staten hade emellertid täckt upp underskottet i denna fond. Beloppet av de betalningar som sökanden gjort till denna fond hade år 2000 minskats till 33 procent av de aktiva tjänstemännens bruttolön, och vad gäller senare år saknade kommissionen detaljerade uppgifter (skälen 40–48 i den angripna rättsakten).
34. I punkt 6 i den angripna rättsakten, med rubriken ”Bedömning av huruvida det förekommit statligt stöd”, konstaterade kommissionen för det första att samtliga selektiva fördelar som DB-Postdienst och sökanden beviljades innebar en snedvridning av konkurrensen och påverkade handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen anmärkte för det andra att DB-Telekoms överföringar och de statliga garantierna utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG (skälen 72–75 i den angripna rättsakten). För det tredje påpekade kommissionen att den statliga finansieringen av pensionerna innefattade en överföring av statliga medel. Kommissionen angav att för perioden mellan 1989 och 1995 hade ”DB-Postdienst uppenbarligen aldrig bidragit till finansieringen av [sina] anställdas pensioner” och för perioden mellan 1995 och 1999 ”upp[kom] frågan huruvida [sökanden] fått en ekonomisk fördel av villkoren för beviljande av förtida pensioner”. Kommissionen angav särskilt, efter att den påpekat att Förbundsrepubliken Tyskland hade gjort gällande att sökanden sedan 1995 hade haft ”kostnader i samband med pensioner som översteg vad som dess konkurrenter hade betalat”, att den önskade undersöka i vilken utsträckning den statliga finansieringen av pensionerna ”[hade] varit fördelaktigare för [sökanden] än för andra aktörer” (skälen 76–78 i den angripna rättsakten).
35. I punkt 7 i den angripna rättsakten, med rubriken ”Bedömning av det statliga stödets förenlighet med den gemensamma marknaden”, angav kommissionen att den avsåg att undersöka i vilken utsträckning ersättningen till sökanden och dess föregångare var nödvändig för att säkerställa den skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som dessa hade mellan 1989 och den 31 december 2007 (skälen 80 och 81 i den angripna rättsakten). Kommissionen redogjorde för vilken beräkningsmetod som den avsåg att använda samt vilka intäkter som skulle beaktas (skälen 84–104 i den angripna rättsakten).
36. I punkt 8 i den angripna rättsakten, med rubriken ”Beslut”, uppmanade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland att ”inkomma med sina synpunkter inom en månad från mottaganden [av den angripna rättsakten]” och att ”meddela samtliga uppgifter som är till hjälp för den rättsliga bedömningen av ovannämnda åtgärder mot bakgrund av reglerna om statligt stöd”.
Förfarandet och parternas yrkanden
37. Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 22 november 2007.
38. Genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 29 februari 2008 begärde UPS att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
39. Genom beslut av den 9 juli 2008 biföll ordföranden på förstainstansrättens första avdelning UPS interventionsansökan.
40. På grund av ändringen i sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
41. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och ställde, såsom en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler, skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade dessa frågor inom den tilldelade fristen.
42. Parterna utvecklade talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 9 juni 2011.
43. Sökanden har yrkat att tribunalen ska:
– ogiltigförklara den angripna rättsakten,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
44. Kommissionen har, med stöd av UPS, yrkat att tribunalen ska:
– avvisa eller, i andra hand, ogilla talan,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
45. Kommissionen har med stöd av UPS, utan att göra en formell invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114 i rättegångsreglerna, bestritt att talan kan upptas till sakprövning.
46. Kommissionen har anfört två huvudsakliga argument till stöd för sin ståndpunkt. För det första har kommissionen i sitt svaromål hävdat att ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas annat än om det avser frågan om huruvida ett stöd ska betraktas som nytt eller befintligt stöd. Beslutet utgör däremot inte en rättsakt mot vilken talan kan väckas om det avser frågan om huruvida en åtgärd ska kvalificeras som statligt stöd. Varken sökanden eller Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid i rätt tid gjort gällande att de åtgärder som granskats i rättsakten utgjorde befintligt stöd.
47. Kommissionen har för det andra, i sitt skriftliga svar på en fråga från tribunalen och under förhandlingen, gjort gällande att de negativa verkningar som kan följa för sökanden genom den angripna akten redan uppkommit genom 1999 års inledningsbeslut. Enligt kommissionen avsåg detta beslut samtliga åtgärder som provisoriskt kvalificerats som nytt stöd i den angripna rättsakten. Om denna skulle ogiltigförklaras skulle dessa åtgärder fortfarande vara föremål för det formella granskningsförfarande som inleddes 1999. Sökanden saknar således ett berättigat intresse av att få saken prövad.
48. Sökanden har hävdat att talan kan upptas till sakprövning. Sökanden har därvid gjort gällande att de åtgärder som avses i den angripna rättsakten ska behandlas som befintligt stöd, eftersom de redan varit föremål för ett förfarande som i alla delar avslutades genom 2002 års beslut. Talan kan således tas upp till sakprövning, då dessa åtgärder i den angripna rättsakten kvalificerats som nytt stöd. Sökanden har i andra hand gjort gällande att ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet kan angripas redan då kvalificeringen av en åtgärd bestrids.
49. Enligt fast rättspraxis är det endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG. Vad särskilt gäller rättsakter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, utgör i princip endast de åtgärder vid förfarandets slut genom vilka en institutions ståndpunkt slutgiltigt fastställs rättsakter mot vilka talan kan väckas, medan preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet inte utgör sådana rättsakter (domstolens dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, punkterna 9 och 10, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, och förstainstansrättens dom av den 10 juli 1990 i mål T‑64/89, Automec mot kommissionen, REG 1990, s. II‑367, punkt 42, och av den 25 mars 2009 i mål T‑332/06, Alcoa Trasformazioni mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 34).
50. Ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande av en statlig stödåtgärd har emellertid enligt rättspraxis självständiga rättsverkningar när kommissionen har kvalificerat den granskade åtgärden som nytt stöd, i synnerhet när det gäller frågan om den berörda åtgärden ska avbrytas (domstolens dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen, REG 2001, s. I‑7303, punkt 62, förstainstansrättens dom av den 23 oktober 2003 i de förenade målen T‑346/99–T‑348/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mot kommissionen, REG 2003, s. II‑4259, punkt 33, och i det ovan i punkt 49 nämnda målet Alcoa Trasformazioni mot kommissionen, punkt 34). Denna slutsats är tillämplig inte enbart när den åtgärd som håller på att genomföras anses utgöra ett befintligt stöd av myndigheterna i den berörda medlemsstaten, utan även när dessa myndigheter anser att den åtgärd som beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande avser inte omfattas av artikel 87.1 EG (se domen i det ovan i punkt 49 nämnda målet Alcoa Trasformazioni mot kommissionen, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
51. Ett beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande beträffande en åtgärd som håller på att genomföras och som av kommissionen betecknas som nytt stöd, förändrar givetvis åtgärdens rättsliga räckvidd och de stödmottagande företagens rättsliga ställning, i synnerhet beträffande det fortsatta genomförandet av denna åtgärd. Fram till dess att beslutet fattas kan medlemsstaten, de företag som tar emot stödet och andra ekonomiska aktörer anta att åtgärden genomförs lagenligt, i form av en allmän åtgärd som inte omfattas av artikel 87.1 EG eller i form av ett befintligt stöd. Efter det att ett sådant beslut fattats, föreligger det däremot åtminstone allvarliga tvivel med avseende på åtgärdens lagenlighet, som, utan att hindra möjligheten att ansöka om interimistiska åtgärder vid domstol, bör medföra att medlemsstaten avbryter tillämpningen av åtgärden, eftersom ett omedelbart beslut om att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, vilket skulle göra det möjligt att på ett lagenligt sätt fortsätta att verkställa åtgärden, är uteslutet när ett formellt granskningsförfarande har inletts. Ett sådant beslut kan även åberopas vid en nationell domstol som har att avgöra vilka konsekvenser en överträdelse av artikel 88.3 sista meningen EG medför. Ett beslut med det innehållet kan slutligen medföra att de företag som tar emot stöd vägrar att ta emot nya utbetalningar eller nya förmåner eller att de avsätter medel som eventuellt behövs för senare ekonomisk gottgörelse. Även affärsvärlden tar, i sina förbindelser med dessa stödmottagande företag, hänsyn till att dessa har en bräcklig rättslig och finansiell ställning (domen i de ovan i punkt 50 nämnda förenade målen Diputación Foral de Álava mot kommissionen, punkt 34, och i det ovan i punkt 49 nämnda målet Alcoa Trasformazioni mot kommissionen, punkt 36).
52. Det framgår av den angripna rättsakten att den antogs för att inleda det formella granskningsförfarandet med avseende på tre åtgärder, nämligen överföringarna från DB‑Telekom, de statliga garantierna och den statliga finansieringen av pensionerna (nedan kallade de omtvistade åtgärderna).
53. Såsom angetts i punkt 34 ovan har kommissionen i den angripna rättsakten kvalificerat överföringarna från DB‑Telekom och de statliga garantierna som nytt stöd (skälen 72–75 i den angripna rättsakten). Vad avser den statliga finansieringen av pensionerna har kommissionen uttryckt tvivel huruvida åtgärden medfört en fördel för sökanden (skälen 76–78 i den angripna rättsakten).
54. Enligt ovan i punkterna 49–51 angiven rättspraxis ska det undersökas huruvida den angripna rättsakten har självständiga rättsverkningar som medför att den kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
55. Det ska erinras om att den angripna rättsakten föregicks av ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet, nämligen 1999 års inledningsbeslut. Tribunalen ska därför först undersöka om inte de rättsverkningar som den angripna rättsakten påstås ha gett upphov till under alla omständigheter redan hade uppkommit genom 1999 års inledningsbeslut, vilket kommissionen har gjort gällande i sina argument för att talan inte kan tas upp till sakprövning (se punkt 47 ovan).
56. Det är ostridigt mellan parterna att det formella granskningsförfarande som inleddes genom 1999 års inledningsbeslut redan omfattade de omtvistade åtgärderna, vilka för övrigt granskats i 2002 års beslut.
57. Kommissionen påpekade nämligen i skäl 37 i 1999 års inledningsbeslut att enligt UPS Europe och BIEK täcktes sökandens skulder i enlighet med 40 § PostVerfG av en statlig garanti som sedan den 2 januari 1995 begränsades till vid denna tidpunkt befintliga skulder. I skäl 62 i 1999 års inledningsbeslut angav kommissionen att det efter en preliminär granskning av nämnda åtgärd inte var möjligt att slå fast att det inte var fråga om statligt stöd.
58. Kommissionen angav vidare, i skäl 40 i 1999 års inledningsbeslut, att Förbundsrepubliken Tyskland enligt BIEK hade övertagit ansvaret för underskottet i posttjänstemännens pensionsfond, vilket innebar ett statligt stöd till sökandens fördel. I skäl 65 i 1999 års inledningsbeslut angav kommissionen att kostnaderna för pensioner till sökandens och dess företrädares tidigare anställda betalades av denna fond. Kommissionen påpekade att Förbundsrepubliken Tyskland hade täckt upp det betydande underskottet i fonden. Kommissionen anmärkte även att det efter en preliminär granskning av nämnda åtgärd inte var möjligt att slå fast att det inte var fråga om statligt stöd.
59. I skäl 63 i 1999 års inledningsbeslut påpekade slutligen kommissionen att överföringen av fastigheter och andra tillgångar från staten till sökanden i princip borde betraktas som statligt stöd, och således skulle motiveras. I skäl 80 i samma beslut begärde kommissionen att de tyska myndigheterna skulle lämna detaljerade uppgifter om det statliga finansiella stöd som beviljats sökandens verksamheter. Kommissionen angav härvidlag, bland andra åtgärder, eventuella subventioner till nytta för sökanden i den mån dessa var betydande i den mening som avses i EG‑fördragets bestämmelser om statligt stöd.
60. Som svar på kommissionens begäran lämnade de tyska myndigheterna en utförlig redogörelse avseende förekomsten av överföringar från DB‑Telekom (se skälen 16–20 i 2002 års beslut). Kommissionen angav som svar på en fråga från tribunalen att dessa uppgifter lämnades till kommissionen den 16 september 1999. Förbundsrepubliken Tyskland lämnade även synpunkter avseende frågan huruvida dessa överföringar utgjorde statligt stöd.
61. Då den angripna rättsakten således avser samma åtgärder som dem som omfattades av 1999 års inledningsbeslut, då kommissionen redan i samband med detta beslut och det förfarande som följde därpå angett att de omtvistade åtgärderna kunde omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG, och då de självständiga rättsverkningarna av ett formellt granskningsförfarande följaktligen redan uppkommit efter nämnda beslut att inleda det formella granskningsförfarandet, kan den angripna rättsakten inte medföra sådana rättsverkningar och således inte utgöra en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas. Det har nämligen ända sedan det förfarande som inleddes 1999 åtminstone förelegat ett allvarligt tvivel avseende huruvida de omtvistade åtgärderna var lagenliga. Inledandet av nämnda förfarande innebar nämligen att ett omedelbart beslut om att åtgärderna skulle vara förenliga med den gemensamma marknaden – som skulle få till följd att dessa kunde fullföljas till fördel för sökanden – inte kunde komma i fråga.
62. Sökanden har emellertid gjort gällande att det formella granskningsförfarande som inleddes med avseende på de omtvistade åtgärderna genom 1999 års inledningsbeslut i alla avseenden avslutades genom 2002 års beslut. Kommissionen har däremot hävdat att förfarandet endast delvis avslutades genom detta beslut.
63. Tribunalen ska således undersöka huruvida detta förfarande, med avseende på de omtvistade åtgärderna, avslutades innan den angripna rättsakten antogs.
64. Enligt artikel 7.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1), vilken enligt artikel 13.1 in förordningen är tillämplig på förfarandet avseende olagligt stöd, ska det formella granskningsförfarandet avslutas genom ett beslut såsom föreskrivs i punkterna 2–5 i denna artikel (såvida inte medlemsstaten återkallar anmälan).
65. Det framgår av artikel 7.2–5 i förordning nr 659/1999 att ett beslut att avsluta det formella granskningsförfarandet kan utformas på fyra olika sätt, nämligen att den anmälda åtgärden inte utgör stöd (artikel 7.2), att åtgärden utgör ett stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden (positivt beslut, artikel 7.3), att åtgärden utgör ett stöd som kan anses förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att vissa skyldigheter och villkor efterlevs (villkorligt beslut, artikel 7.4) eller slutligen att åtgärden utgör ett stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden (negativt beslut, artikel 7.5).
66. Av dessa bestämmelser följer att det formella granskningsförfarandet ska avslutas genom ett beslut i vilket den granskade åtgärden uttryckligen kvalificeras enligt en av bestämmelserna i artikel 7.2–5 i förordning nr 659/1999.
67. Det framgår emellertid av 2002 års beslut, särskilt av de skäl som anges i punkterna 9–16 ovan, att kommissionen inte uttryckligen kvalificerade de omtvistade åtgärderna enligt dessa bestämmelser, förutom de 572 miljoner euro som avses i det aktuella beslutets artikeldel. Kommissionen begränsade sig till att konstatera dels att åtgärderna innefattade en överföring av statliga medel till sökanden, dels att dessa medel måste ha använts till att täcka det underskott som uppstått på grund av den icke‑kostnadstäckande försäljningspolitiken inom sektorn för pakettjänster, vilket underskott uppgick till 1 118,7 miljoner DEM eller motsvarande 572 miljoner euro, eftersom sökanden inte kunde finansiera det aktuella underskottet med egna medel.
68. Kommissionen medgav under förhandlingen att 2002 års beslut inte innehöll några förklaringar med innebörden att det var fråga om ett slutligt beslut i den del som rörde de omtvistade åtgärderna och att det formella granskningsförfarandet inte hade avslutats i vissa delar. Detta beslut ska emellertid, enligt kommissionen, tolkas i sin helhet, och artikeldelen ska läsas mot bakgrund av skälen.
69. Såsom tribunalen har angett i punkt 11 ovan påpekade kommissionen i skäl 21 i 2002 års beslut att beslutet avsåg kostnadstäckningen inom området pakettjänster från dörr till dörr som tillhandahålls under konkurrens.
70. I detta skäl preciserade kommissionen att dess analys i 2002 års beslut för att bedöma huruvida de omtvistade åtgärderna var förenliga med den gemensamma marknaden enbart avsåg paketsektorn. I punkt II F i 2002 års beslut, med rubriken ”Infrastrukturkostnader som kan hänföras till paket tjänster från dörr till dörr”, analyserade kommissionen således inte eventuella merkostnader på grund av skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inom denna sektor. I punkt II G i 2002 års beslut, med rubriken ”Omfattningen av [sökandens] allmännyttiga skyldigheter inom paketsektorn”, undersökte inte kommissionen sökandens andra skyldigheter att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I punkt II H i 2002 års beslut, med rubriken ”Gamla åtaganden som [sökanden] övertagit i egenskap av före detta statligt företag”, analyserade kommissionen endast påverkan på paketsektorn av de åtaganden som åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland och sökanden. Punkt III i 2002 års beslut, med rubriken ”Synpunkter från tredjepart”, avser huvudsakligen tredjepartssynpunkter avseende den finansiella situationen, affärsverksamheten och merkostnaderna till följd av DB-Postdiensts och sökandens skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inom paketsektorn.
71. På samma sätt analyserade kommissionen i 2002 års beslut frågan huruvida det förekom en fördel för sökanden och DB‑Postdienst enbart vad gäller förlusttäckning inom paketsektorn (skälen 66–91 i 2002 års beslut). Enbart frågorna om snedvridning av konkurrensen, påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och huruvida denna fördel var förenlig med den gemensamma marknaden undersöktes därefter (skälen 96–106 i 2002 års slutliga beslut).
72. Slutligen, när kommissionen i 2002 års beslut fann att en åtgärd som omfattades av 1999 års inledningsbeslut inte utgjorde statligt stöd, angav den detta uttryckligen.
73. Kommissionen angav nämligen i skäl 64 i 1999 års inledningsbeslut att en klagande hade påstått att sökanden 1998 hade förvärvat en del av Deutsche Postbank från Förbundsrepubliken Tyskland genom att från försäljningspriset dra av en icke‑existerande fordran på den tyska staten. Kommissionen ansåg att det av en preliminär granskning av de villkor enligt vilka detta förvärv ägt rum inte var möjligt att slå fast att Förbundsrepubliken Tyskland inte beviljat sökanden statligt stöd. I skäl 65 i 2002 års beslut angav emellertid kommissionen att sökandens förvärv av DB‑Postbank inte inneburit att denna beviljats något statligt stöd.
74. Kommissionen analyserade således inte, i 2002 års beslut, de omtvistade åtgärderna annat än i den mån de avsåg finansieringen av vissa av sökandens verksamheter inom paketsektorn. Det kan således konstateras att kommissionen i 2002 års beslut varken uteslöt eller bekräftade att dessa åtgärder utgjorde statligt stöd som var oförenligt med EG‑fördraget, utöver de 572 miljoner euro som avses i beslutets artikeldel.
75. Härav följer att vid tidpunkten för den angripna rättsaktens antagande hade inte det formella granskningsförfarande som med avseende på de omtvistade åtgärderna inleddes 1999, avslutats genom 2002 års beslut, annat än vad gäller de 572 miljoner euro som angavs i artikeldelen i nämnda beslut.
76. Kommissionen hade visserligen i 2002 års beslut kunnat ange i tydligare ordalag i vilken utsträckning den avslutade det formella granskningsförfarande som inleddes genom 1999 års inledningsbeslut. Detta konstaterande påverkar emellertid inte bedömningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning.
77. Slutsatsen i punkt 75 ovan påverkas inte av domen i det ovan i punkt 20 nämnda målet Deutsche Post mot kommissionen. Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen 2002 års beslut efter det att förevarande talan hade väckts. Tribunalen uttalade sig nämligen inte i denna dom om huruvida det formella granskningsförfarande som inletts 1999 hade avslutats med avseende på de omtvistade åtgärderna.
78. Den angripna rättsakten förändrade således inte, vid den tidpunkt då den antogs, vare sig de omtvistade åtgärdernas rättsliga räckvidd eller sökandens rättsliga ställning.
79. Det ska tilläggas att enligt fast rättspraxis har domen i det ovan i punkt 20 nämnda målet Deutsche Post mot kommissionen retroaktiv verkan ( ex tunc ), och den medförde således att 2002 års beslut retroaktivt undanröjdes från rättsordningen (se förstainstansrättens dom av den 10 oktober 2001 i mål T‑171/99, Corus UK mot kommissionen, REG 2001, s. II‑2967, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Denna dom kan således inte påverka slutsatsen att 2002 års beslut saknade betydelse för frågan huruvida den angripna rättsakten eventuellt skulle ha självständiga rättsverkningar.
80. Av vad som ovan anförts följer att den angripna rättsakten inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. Talan ska följaktligen avvisas.
Rättegångskostnader
81. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
82. Enligt artikel 87.4 tredje stycket i rättegångsreglerna ska UPS bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Deutsche Post AG ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3) UPS Europe NV/SA och UPS Deutschland Inc. & Co. OHG ska bära sina rättegångskostnader.