Rechtssache C‑612/13 P
ClientEarth
gegen
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten der Organe der Europäischen Union – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich – Umweltinformationen – Übereinkommen von Århus – Art. 4 Abs. 1 und 4 – Ausnahme vom Recht auf Zugang – Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten – Von einem Unternehmen im Auftrag der Europäischen Kommission über die Umsetzung von Umweltrichtlinien durchgeführte Studien – Teilweise Verweigerung des Zugangs“
Leitsätze – Urteil des Gerichtshofs (Zweite Kammer) vom 16. Juli 2015
1.        Völkerrechtliche Verträge – Übereinkünfte der Union – Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Übereinkommen von Århus) – Wirkungen – Vorrang vor Rechtsakten des abgeleiteten Unionsrechts – Messung der Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts an diesem Übereinkommen – Voraussetzungen – Möglichkeit, sich auf Art. 4 Abs. 1 und 4 des Übereinkommens zu berufen – Fehlen
(Art. 216 Abs. 1 AEUV; Übereinkommen von Århus, Art. 4 Abs. 1 und 4; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)
2.        Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Tragweite – Im Auftrag der Kommission erarbeitete Studien zur Umsetzung bestimmter Richtlinien durch die Mitgliedstaaten – Einbeziehung
(Art. 17 Abs. 1 EUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)
3.        Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Anwendung auf Studien, die im Auftrag der Kommission erarbeitet wurden, um die Umsetzung bestimmter Richtlinien durch die Mitgliedstaaten zu überprüfen und gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten – Allgemeine Vermutung der Anwendung der Ausnahme vom Recht auf Zugang – Zulässigkeit – Voraussetzung – Zugehörigkeit der Studien zu einer Akte zu einem laufenden Vertragsverletzungsverfahren
(Art. 258 Abs. 1 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)
4.        Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung von Dokumenten – Berufung auf die Grundsätze der Transparenz und der Demokratie – Erforderlichkeit, konkrete, fallbezogene Umstände anzuführen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)
1.        Die von der Union geschlossenen internationalen Übereinkünfte binden ihre Organe nach Art. 216 Abs. 2 AEUV und haben daher Vorrang vor den durch sie erlassenen Rechtsakten. Daraus folgt, dass die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts durch die Unvereinbarkeit mit derartigen völkerrechtlichen Regeln berührt wird. Der Unionsrichter kann die behauptete Unvereinbarkeit eines Unionsrechtsakts mit den Bestimmungen einer internationalen Übereinkunft, deren Vertragspartei die Union ist, allerdings nur prüfen, wenn die Art und Struktur der Übereinkunft dem nicht entgegenstehen und die Bestimmungen der Übereinkunft außerdem inhaltlich als unbedingt und hinreichend genau erscheinen.
Was das Übereinkommen von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten angeht, ist festzustellen, dass weder der Umstand, dass in Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 1 Buchst. c dieses Übereinkommens von Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarischer Art die Rede ist, noch die Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 2 des Übereinkommens, die in der erstgenannten Bestimmung genannten Ablehnungsgründe eng auszulegen, so verstanden werden können, dass sie eine ganz bestimmte Verpflichtung des Unionsgesetzgebers zur Folge haben. Erst recht kann aus diesen Bestimmungen nicht hergeleitet werden, dass es unzulässig wäre, den Begriff der Untersuchung in einem Sinne zu verstehen, der den Besonderheiten der Union Rechnung trägt, insbesondere der Aufgabe der Kommission, Untersuchungen über etwaige Vertragsverletzungen von Mitgliedstaaten durchzuführen, die die richtige Anwendung der Verträge und des auf deren Grundlage erlassenen Unionsrechts beeinträchtigen würden. Ein Kläger kann sich bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission also nicht auf Art. 4 Abs. 1 und 4 des Übereinkommens von Århus berufen.
Im Übrigen ist es zwar, wenn die Union eine bestimmte, durch im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) geschlossene Übereinkünfte übernommene Verpflichtung erfüllen wollte oder wenn der betreffende Unionsrechtsakt ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen solcher Übereinkünfte verweist, gegebenenfalls Sache des Gerichtshofs, die Rechtmäßigkeit des betreffenden Unionsrechtsakts an den WTO‑Regeln zu messen. Die Verordnung Nr. 1049/2001, insbesondere Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich, verweist aber weder ausdrücklich auf das Übereinkommen von Århus, noch erfüllt sie eine bestimmte Verpflichtung aus diesem Übereinkommen. Der Grundsatz der Messung der Rechtmäßigkeit der Unionsrechtsakte an den WTO‑Regeln kommt also auf keinen Fall zum Tragen.
(vgl. Rn. 33-37, 42, 43)
2.        Aus der Rechtsprechung ergibt sich in keiner Weise, dass eine Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission einen förmlichen Beschluss der Kommission als Kollegium voraussetzte.
Studien, die im Auftrag der Kommission nach Ablauf der Frist zur Umsetzung einer ganzen Reihe von Richtlinien der Union erarbeitet wurden, und zwar gerade mit dem Ziel, den Stand des Prozesses der Umsetzung dieser verschiedenen Richtlinien in bestimmten Mitgliedstaaten zu überprüfen, gehören zu den Instrumenten, über die die Kommission im Rahmen ihrer Verpflichtung aus Art. 17 Abs. 1 EUV, die Anwendung des Unionsrechts unter Kontrolle des Gerichtshofs zu überwachen, verfügt, um etwaige Verstöße der Mitgliedstaaten gegen ihre Verpflichtung zur Umsetzung der betreffenden Richtlinien aufzudecken und gegen Mitgliedstaaten, bei denen sie annehmen sollte, dass sie einen Verstoß gegen das Unionsrecht begangen haben, gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Sie fallen daher unter den Begriff der Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001.
Dass die Kommission solche Studien nicht durch ihre eigenen Stellen erarbeitet, sondern einen externen Dienstleister damit beauftragt und die Studien weder den Standpunkt der Kommission wiedergeben noch diese für sie verantwortlich ist, bedeutet nicht, dass die Kommission, indem sie die Studien in Auftrag gegeben hat, ein anderes Ziel verfolgt hätte, als sich mit diesen Untersuchungsmitteln fundierte Informationen über die Vereinbarkeit der Rechtsvorschriften bestimmter Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht zu verschaffen, um etwaige Zuwiderhandlungen gegen dieses Recht aufspüren und gegen den säumigen Mitgliedstaat gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten zu können.
(vgl. Rn. 60-63)
3.        Es steht dem betreffenden Organ frei, sich bei der Rechtfertigung der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, dessen Verbreitung gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission beantragt worden ist, auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können.
Bei einem Antrag auf Zugang zu Studien, die im Auftrag der Kommission zur Umsetzung einer ganzen Reihe von Richtlinien der Union erarbeitet worden sind, ist die Kommission, sofern aufgrund der Studien zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses, mit dem der Zugang verweigert wurde, von ihr bereits ein Aufforderungsschreiben gemäß Art. 258 Abs. 1 AEUV an einen Mitgliedstaat gesandt worden war und die Studien deshalb in eine Akte zur vorprozessualen Phase eines Vertragsverletzungsverfahrens aufgenommen worden waren, zu der Annahme berechtigt, dass bei vollständiger Verbreitung der Studien, die Gefahr bestanden hätte, dass die Natur und der Ablauf dieser Phase des Verfahrens verändert worden wären, indem die Verhandlungen zwischen ihr und dem betreffenden Mitgliedstaat und das Finden einer einvernehmlichen Lösung zur Abstellung der zur Last gelegten Vertragsverletzung ohne Eintritt in die gerichtliche Phase des Vertragsverletzungsverfahrens erschwert worden wären. Die Schlussfolgerung der Kommission, durch eine solche vollständige Verbreitung wäre der Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigt worden, ist daher nicht zu beanstanden. Daran ändert auch nichts, dass die Studien von einem externen Unternehmen erarbeitet worden sind und nicht den Standpunkt der Kommission wiedergeben.
Bei Studien, aufgrund deren zum Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses, mit dem der Zugang verweigert wird, von der Kommission noch kein Aufforderungsschreiben gemäß Art. 258 Abs. 1 AEUV an den betreffenden Mitgliedstaat gesandt worden ist und bei denen zu diesem Zeitpunkt daher noch nicht feststeht, ob wegen ihnen gegen den betreffenden Mitgliedstaat die vorprozessuale Phase eines Vertragsverletzungsverfahrens eingeleitet würde, liegen die Dinge jedoch anders. In allen Rechtssachen, in denen eine allgemeine Vermutung anerkannt wurde, betraf die betreffende Verweigerung des Zugangs nämlich eine Gesamtheit von Dokumenten, die durch ihre Zugehörigkeit zu einer Akte zu einem noch anhängigen Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren klar umschrieben waren. Mithin wäre eine von der Kommission vorgenommene Ausdehnung des Geltungsbereichs der Vermutung der Vertraulichkeit auf solche Studien nicht rechtmäßig. Ein solcher Ansatz wäre unvereinbar mit dem Erfordernis der strengen Auslegung und Anwendung einer derartigen Vermutung. Diese stellt nämlich eine Ausnahme von der Verpflichtung des betroffenen Organs dar, jedes Dokument, auf das sich ein Antrag auf Zugang bezieht, konkret und individuell zu prüfen, und ganz allgemein von dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der Unionsorgane befinden.
(vgl. Rn. 68, 69, 72, 73, 78-81)
4.        Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 89, 90, 92, 93)