62018CC0427
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 16ης Οκτωβρίου 2019 (
1
)
Υπόθεση C-427/18 P
Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης
κατά
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean-Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre-Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
«Αίτηση αναιρέσεως – Υπαλληλική υπόθεση – Μόνιμοι υπάλληλοι και μέλη του λοιπού προσωπικού – Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης – Αποδοχές – Προσωπικό τοποθετημένο σε τρίτη χώρα – Αποζημίωση συνθηκών διαβίωσης για το τοποθετημένο στην Αιθιοπία προσωπικό – Μείωση από 30 % σε 25 %»
1.
Με την αίτησή της αναιρέσεως, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) ζητεί να αναιρεθεί η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 13ης Απριλίου 2018, Alba Aguilera κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
2
), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση του αρμόδιου για τον προϋπολογισμό και τη διοίκηση γενικού διευθυντή της ΕΥΕΔ, της 19ης Απριλίου 2016, σχετικά με τον καθορισμό της αποζημίωσης συνθηκών διαβίωσης που προβλέπεται στο άρθρο 10 του παραρτήματος X του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – οικονομικό έτος 2016 [ADMIN(2016) 7], καθόσον με αυτήν μειώνεται, από την 1η Ιανουαρίου 2016, η αποζημίωση συνθηκών διαβίωσης (στο εξής: ΑΣΔ) που καταβάλλεται στο τοποθετημένο στην Αιθιοπία προσωπικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης από 30 % σε 25 % του ποσού αναφοράς (στο εξής: επίμαχη απόφαση).
I. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Ο Κανονισμός Υπηρεσιακής Καταστάσεως και το Καθεστώς που εφαρμόζεται επί του λοιπού προσωπικού της Ευρωπαϊκής Ένωσης
2.
Ο Κανονισμός Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: ΚΥΚ), όπως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης, διευκρινίζει στο άρθρο του 1β, στοιχείο αʹ, ότι, εκτός αν προβλέπεται άλλως στον ΚΥΚ, η ΕΥΕΔ εξομοιώνεται, για την εφαρμογή του ΚΥΚ, με τα όργανα της Ένωσης.
3.
Το άρθρο 10 του ΚΥΚ συνέστησε την επιτροπή κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, η οποία αποτελείται από ίσο αριθμό εκπροσώπων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και εκπροσώπων των επιτροπών προσωπικού τους.
4.
Η μοναδική διάταξη στον τίτλο VIIIβ του ΚΥΚ είναι το άρθρο 101α. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι, με την επιφύλαξη των λοιπών διατάξεων του ΚΥΚ, το παράρτημα Χ του ΚΥΚ θεσπίζει τις ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις οι οποίες ισχύουν για τους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα.
5.
Το άρθρο 110 του ΚΥΚ ορίζει:
«1.   Οι γενικές διατάξεις για την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης εκδίδονται από την αρμόδια για τους διορισμούς αρχή κάθε θεσμικού οργάνου κατόπιν διαβουλεύσεων με την επιτροπή προσωπικού και την επιτροπή κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.
2.   Οι κανόνες εφαρμογής του παρόντος κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης που θεσπίζει η Επιτροπή, συμπεριλαμβανομένων των γενικών εκτελεστικών διατάξεων που αναφέρονται στην παράγραφο 1, εφαρμόζονται κατ’ αναλογία στους οργανισμούς. […]»
6.
Το παράρτημα X του ΚΥΚ, το οποίο επιγράφεται «Ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις που ισχύουν για τους υπαλλήλους οι οποίοι είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα», ορίζει στο άρθρο του 1, πρώτο και τρίτο εδάφιο, τα εξής:
«Το παρόν παράρτημα θεσπίζει τις ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις που ισχύουν για τους υπαλλήλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι οποίοι είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα.
[…]
Οι γενικές εκτελεστικές διατάξεις θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 110 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.»
7.
Το άρθρο 10 του παραρτήματος αυτού προβλέπει τα εξής:
«1.   Καθορίζεται [ΑΣΔ], ανάλογα με τον τόπο υπηρεσίας του υπαλλήλου, ως ποσοστό ενός ποσού αναφοράς. Αυτό το ποσό αναφοράς συνίσταται στο άθροισμα του βασικού μισθού, του επιδόματος αποδημίας, του επιδόματος στέγης και του επιδόματος για τα συντηρούμενα τέκνα, αφού αφαιρεθούν οι υποχρεωτικές κρατήσεις που προβλέπονται στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης ή στους κανονισμούς που εκδίδονται για την εκτέλεση του.
Εφόσον ο υπάλληλος είναι τοποθετημένος σε χώρα όπου οι συνθήκες διαβίωσης μπορούν να θεωρηθούν αντίστοιχες με εκείνες που υπάρχουν συνήθως μέσα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν καταβάλλεται καμία αποζημίωση τέτοιου είδους.
Για τους άλλους τόπους υπηρεσίας, η [ΑΣΔ] ορίζεται στη βάση, μεταξύ άλλων, των ακόλουθων παραμέτρων:
–
υγειονομικές συνθήκες και συνθήκες νοσοκομειακής περίθαλψης,
–
ασφάλεια,
–
κλιματολογικές συνθήκες,
–
βαθμός απομόνωσης,
–
άλλες τοπικές συνθήκες.
Η [ΑΣΔ] που ισχύει για κάθε τόπο υπηρεσίας αξιολογείται σε ετήσια βάση και, αν είναι σκόπιμο, αναπροσαρμόζεται από την αρμόδια για τους διορισμούς αρχή, αφού ζητηθεί η γνώμη της Επιτροπής Προσωπικού.
[…]
3.   Οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του παρόντος άρθρου αποφασίζονται από την αρμόδια για τους διορισμούς αρχή.»
8.
Το Καθεστώς που εφαρμόζεται επί του λοιπού προσωπικού της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: ΚΛΠ), όπως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης, διευκρινίζει στο άρθρο του 10, παράγραφος 5, ότι ο τίτλος VIIIβ του ΚΥΚ εφαρμόζεται, κατ’ αναλογίαν, στους έκτακτους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα. Εξάλλου, το άρθρο 118 του ΚΛΠ προβλέπει ότι το παράρτημα X του ΚΥΚ εφαρμόζεται, κατ’ αναλογίαν, στους συμβασιούχους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτες χώρες, με την επιφύλαξη, σε ορισμένες περιπτώσεις, του άρθρου 21 του παραρτήματος αυτού.
Β.
Οι αποφάσεις της ΕΥΕΔ
9.
Η απόφαση του Ύπατου Εκπροσώπου της Ένωσης για τις εξωτερικές υποθέσεις και την πολιτική ασφαλείας, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με την αποζημίωση συνθηκών διαβίωσης και τη συμπληρωματική αποζημίωση που προβλέπονται στο άρθρο 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ [HR DEC(2013) 013] (στο εξής: απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2013), αφορά τον ΚΥΚ και το ΚΛΠ, περιλαμβανομένου του άρθρου 10, επισημαίνεται δε σε αυτήν ότι εκδόθηκε κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή προσωπικού. Κατά την πρώτη και μοναδική αιτιολογική της σκέψη, σκοπός της απόφασης της 17ης Δεκεμβρίου 2013 είναι η χάραξη εσωτερικών κατευθυντήριων γραμμών σχετικά, μεταξύ άλλων, με την ΑΣΔ.
10.
Κατά το άρθρο 2 της απόφασης αυτής:
«Αφού ζητηθεί η γνώμη των επιτροπών προσωπικού της ΕΥΕΔ και της Επιτροπής, η [αρμόδια για τους διορισμούς αρχή (στο εξής: ΑΔΑ)] καθορίζει τα ποσοστά της [ΑΣΔ] όσον αφορά τους διαφόρους τόπους υπηρεσίας. […]»
11.
Δυνάμει του άρθρου 12, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω απόφασης, οι διατάξεις της εφαρμόζονται, κατ’ αναλογίαν, στους έκτακτους υπαλλήλους και στους συμβασιούχους υπαλλήλους.
12.
Βάσει της απόφασης της 17ης Δεκεμβρίου 2013 καθώς και του παραρτήματος X του ΚΥΚ, ιδίως των άρθρων του 8 και 10, και κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή προσωπικού της ΕΥΕΔ και την επιτροπή προσωπικού της Επιτροπής, εκδόθηκε η απόφαση ΕΥΕΔ DEC(2014) 049 του εκτελούντος χρέη διοικητικού γενικού διευθυντή της ΕΥΕΔ, της 3ης Δεκεμβρίου 2014, σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές που καθορίζουν τη μεθοδολογία για τον προσδιορισμό, μεταξύ άλλων, των ΑΣΔ (στο εξής: απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 2014).
II. Το ιστορικό της διαφοράς και η επίμαχη απόφαση
13.
Ο Ruben Alba Aguilera και τα λοιπά πρόσωπα των οποίων τα ονόματα παρατίθενται στον κατάλογο των προσφευγόντων-εναγόντων είναι μόνιμοι υπάλληλοι ή μέλη του λοιπού προσωπικού που έχουν τοποθετηθεί στην αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Αιθιοπία.
14.
Στις 19 Απριλίου 2016, ο αρμόδιος για τον προϋπολογισμό και τη διοίκηση γενικός διευθυντής της ΕΥΕΔ εξέδωσε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, την επίμαχη απόφαση περί αναθεώρησης του ποσού της ΑΣΔ που καταβάλλεται στα μέλη του προσωπικού τα οποία είναι τοποθετημένα σε τρίτες χώρες. Με την απόφαση αυτή, ο συντελεστής της ΑΣΔ που εφαρμόζεται στο προσωπικό της Ένωσης που είναι τοποθετημένο στην αντιπροσωπεία στην Αιθιοπία μειώθηκε από 30 % σε 25 % του ποσού αναφοράς. Επιπροσθέτως, από την απόφαση που εκδόθηκε την ίδια ημέρα από τον αρμόδιο για τον προϋπολογισμό και τη διοίκηση γενικό διευθυντή της ΕΥΕΔ σχετικά με τη χορήγηση άδειας ανάπαυσης στους μονίμους υπαλλήλους, στους εκτάκτους υπαλλήλους και στους συμβασιούχους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτες χώρες προκύπτει ότι άδεια ανάπαυσης χορηγείται μόνον αν ο τόπος υπηρεσίας θεωρείται δύσκολος ή ιδιαίτερα δύσκολος. Δεδομένου ότι μειώθηκε ο συντελεστής της ΑΣΔ που εφαρμόζεται στο προσωπικό της Ένωσης το οποίο είναι τοποθετημένο στην αντιπροσωπεία στην Αιθιοπία, οι προσφεύγοντες-ενάγοντες απώλεσαν επίσης το δικαίωμα λήψης αδειών ανάπαυσης.
15.
Δυνάμει του άρθρου 90, παράγραφος 2, του ΚΥΚ, οι προσφεύγοντες-ενάγοντες υπέβαλαν, έκαστος, μεταξύ της 13ης και της 18ης Ιουλίου 2016, διοικητική ένσταση κατά της επίμαχης απόφασης ενώπιον της ΑΔΑ ή της αρμόδιας για τη σύναψη συμβάσεων πρόσληψης αρχής (στο εξής: ΑΣΣΠΑ).
16.
Με απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 2016, η ΑΔΑ και η ΑΣΣΠΑ απέρριψαν τις ανωτέρω διοικητικές ενστάσεις.
III. Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
17.
Με την προσφυγή-αγωγή τους, οι προσφεύγοντες-ενάγοντες ζήτησαν από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την επίμαχη απόφαση καθόσον με αυτήν μειώνεται, από την 1η Ιανουαρίου 2016, η ΑΣΔ που καταβάλλεται στο τοποθετημένο στην Αιθιοπία προσωπικό της Ένωσης από 30 % σε 25 % του ποσού αναφοράς, να υποχρεώσει την ΕΥΕΔ να τους καταβάλει κατ’ αποκοπήν ποσό λόγω ηθικής βλάβης, το ύψος του οποίου θα προσδιοριστεί ex aequo et bono από το Γενικό Δικαστήριο, και να καταδικάσει την ΕΥΕΔ στα δικαστικά έξοδα.
18.
Η ΕΥΕΔ ζήτησε να απορριφθεί η προσφυγή-αγωγή και να καταδικαστούν οι προσφεύγοντες-ενάγοντες στα δικαστικά έξοδα.
19.
Το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την επίμαχη απόφαση, απέρριψε κατά τα λοιπά την προσφυγή-αγωγή και καταδίκασε την ΕΥΕΔ στα δικαστικά έξοδα.
IV. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και τα αιτήματα των διαδίκων
20.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 26 Ιουνίου 2018, η ΕΥΕΔ άσκησε την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως. Με την αίτησή της αναιρέσεως, η ΕΥΕΔ ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, να κάνει δεκτά τα αιτήματα που είχε υποβάλει πρωτοδίκως και να καταδικάσει τους αναιρεσιβλήτους στα δικαστικά έξοδα τόσο της πρωτοβάθμιας όσο και της κατ’ αναίρεση δίκης.
21.
Οι αναιρεσίβλητοι ζητούν από το Δικαστήριο, κυρίως, να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει την ΕΥΕΔ στα δικαστικά έξοδα και, επικουρικώς, αν η αίτηση αναιρέσεως γίνει δεκτή, να αναπέμψει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο.
V. Ανάλυση
22.
Προς στήριξη της αιτήσεώς της αναιρέσεως, η ΕΥΕΔ διατυπώνει δύο λόγους με τους οποίους προβάλλει, με τον πρώτο, πλάνη περί το δίκαιο όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 1 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ και, με τον πρώτο δεύτερο, πλάνη περί το δίκαιο όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 10 του παραρτήματος αυτού. Με τους λόγους αυτούς, υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι εσφαλμένως το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, εφαρμόζοντας τις προβλεπόμενες στο άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ διατάξεις που διέπουν την καταβολή της ΑΣΔ, η ΕΥΕΔ υποχρεούνταν να θεσπίσει γενικές εκτελεστικές διατάξεις (στο εξής: ΓΕΔ), σύμφωνα με το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού.
23.
Στους λόγους αυτούς, η ΕΥΕΔ μνημονεύει τις σκέψεις 28 και 29 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης στις οποίες το Γενικό Δικαστήριο, παραπέμποντας στη νομολογία του, υπενθύμισε ότι η θέσπιση ΓΕΔ είναι υποχρεωτική σε δύο περιπτώσεις: όταν ο νομοθέτης ρητώς το προβλέπει (ρητή υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ) ή όταν επιβάλλεται από την ίδια τη φύση της εφαρμοστέας διάταξης (σιωπηρή υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ). Η ερμηνεία αυτή έχει ήδη γίνει δεκτή στη νομολογία του Δικαστηρίου (
3
).
Α.
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως
24.
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία του άρθρου 1 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, η ΕΥΕΔ προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι έκρινε, κυρίως στις σκέψεις 30 και 31 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, ότι το τρίτο εδάφιο της διάταξης αυτής ρητώς επιβάλλει υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ για το σύνολο του παραρτήματος αυτού.
25.
Οι αναιρεσίβλητοι αμφισβητούν, κυρίως, το παραδεκτό του πρώτου λόγου αναιρέσεως. Ως εκ τούτου, πριν αναλυθεί επί της ουσίας ο λόγος αυτός, πρέπει να εξεταστεί η επιχειρηματολογία των αναιρεσιβλήτων, με την οποία ζητούν, κατ’ ουσίαν, να απορριφθεί ο λόγος αυτός ως απαράδεκτος.
1. Επί του παραδεκτού
26.
Οι αναιρεσίβλητοι υποστηρίζουν ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι απαράδεκτος καθόσον η υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ σχετικά με το άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, σε εκτέλεση του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, βασίζεται στη νομολογία που δημιούργησε η απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
4
), την οποία η ΕΥΕΔ δεν αμφισβήτησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου. Επομένως, κατ’ αυτούς, ο πρώτος λόγος αναιρέσεως μεταβάλλει το αντικείμενο της διαφοράς.
27.
Δεν συμμερίζομαι τις αμφιβολίες των αναιρεσιβλήτων επί του ζητήματος αυτού.
28.
Ασφαλώς, στη σκέψη 25 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι η ΕΥΕΔ δεν αμφισβητεί ότι από την απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
5
) προκύπτει ότι η ίδια υποχρεούνταν να θεσπίσει ΓΕΔ για την εφαρμογή του άρθρου 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, δεδομένου ότι η υποχρέωση που απορρέει από το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού καλύπτει επίσης τις διατάξεις που διέπουν την ΑΣΔ.
29.
Εντούτοις, όπως προκύπτει από τη σκέψη 27 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η ΕΥΕΔ υποστήριξε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, μεταξύ άλλων, ότι οι αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 2013 και της 3ης Δεκεμβρίου 2014 μπορούσαν να εξομοιωθούν με τις ΓΕΔ που θεσπίζονται σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ. Εξ αυτού συνάγω ότι η ΕΥΕΔ υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν επιβάλλει «αναπόφευκτη» υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ πριν από την έκδοση απόφασης βάσει του άρθρου 10 του παραρτήματος αυτού. Στην απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
6
), όμως, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε ρητώς την ερμηνεία του άρθρου 1 του παραρτήματος X του ΚΥΚ κατά την οποία οι αποφάσεις που εκδίδονται χωρίς να πληρούνται οι διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 110 του ΚΥΚ μπορούν να εξομοιώνονται με τις ΓΕΔ. Επομένως, αντιθέτως προς όσα προβάλλουν οι αναιρεσίβλητοι, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η ΕΥΕΔ δεν αμφισβήτησε τη νομολογία που δημιούργησε η απόφαση εκείνη.
30.
Ως εκ τούτου, εκτιμώ ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι παραδεκτός. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί το βάσιμο του λόγου αυτού με τον οποίο η ΕΥΕΔ υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως έκρινε ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ ρητώς επιβάλλει υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ για το σύνολο του παραρτήματος αυτού.
2. Επί της ουσίας
31.
Επισημαίνεται, εξαρχής, ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, το ερώτημα το οποίο πρέπει να απαντηθεί δεν είναι αν η θέσπιση ΓΕΔ είναι αναγκαία για το σύνολο του επίμαχου παραρτήματος, αλλά αν η θέσπισή τους είναι αναγκαία για την εφαρμογή του άρθρου 10, παράγραφος 1, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ, το οποίο αφορά την αναθεώρηση του ύψους της ΑΣΔ που καταβάλλεται στο προσωπικό που είναι τοποθετημένο σε τρίτες χώρες. Θα αναλύσω τον πρώτο λόγο αναιρέσεως από την οπτική αυτή, η οποία, εν πάση περιπτώσει, καλύπτει επίσης την επίκριση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης επί του συγκεκριμένου αυτού ζητήματος.
32.
Υπενθυμίζεται ότι, στις σκέψεις 30 και 31 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ ρητώς επιβάλλει υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ για το σύνολο του παραρτήματος αυτού. Επομένως, κατά το Γενικό Δικαστήριο, θεσμικό όργανο της Ένωσης που καλείται να εφαρμόσει τις διατάξεις που διέπουν την καταβολή της ΑΣΔ, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, υποχρεούται να θεσπίσει ΓΕΔ σύμφωνα με το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού.
33.
Προς στήριξη του συμπεράσματός του ότι η ΕΥΕΔ υποχρεούνταν να θεσπίσει ΓΕΔ πριν από την έκδοση της επίμαχης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο βασίστηκε στην παρατήρηση ότι, μολονότι το άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση της επίμαχης απόφασης, δεν περιέχει καμία ρητή επιταγή θέσπισης ΓΕΔ, αντιθέτως το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού ρητώς προβλέπει τέτοια υποχρέωση η οποία αφορά το σύνολο του εν λόγω παραρτήματος. Το γεγονός ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, περιλαμβάνεται στις «γενικές διατάξεις» του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ προσδίδει στη διάταξη αυτή γενικό χαρακτήρα με αποτέλεσμα η εν λόγω διάταξη να αφορά όλες τις διατάξεις του παραρτήματος αυτού, περιλαμβανομένων αυτών του άρθρου 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ που διέπουν την καταβολή της ΑΣΔ. Επισημαίνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο εφάρμοσε την ίδια συλλογιστική στην απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
7
), στην οποία, άλλωστε, παραπέμπει επανειλημμένως η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση.
34.
Εν συνεχεία, στη σκέψη 34 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η ΕΥΕΔ δεν είχε ακόμη θεσπίσει ΓΕΔ για την εφαρμογή του άρθρου 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, σύμφωνα με το άρθρο 110 του ΚΥΚ. Εξάλλου, στη σκέψη 35 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 2013 και της 3ης Δεκεμβρίου 2014 δεν μπορούν να θεωρηθούν ΓΕΔ κατά την έννοια του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, για τη χάραξη απλώς και μόνον εσωτερικών κατευθυντήριων γραμμών, όπως οι εν λόγω αποφάσεις, τα θεσμικά όργανα δεν υποχρεούνται να τηρούν τις διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 110 του ΚΥΚ, ειδικά δε να λαμβάνουν τη γνώμη της επιτροπής κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και να διαβουλεύονται με την επιτροπή προσωπικού του θεσμικού οργάνου που αφορούν οι κατευθυντήριες γραμμές. Αντιθέτως, το άρθρο 110 του ΚΥΚ προβλέπει ότι δεν είναι δυνατή η θέσπιση ΓΕΔ από θεσμικό όργανο χωρίς τήρηση της διττής προϋποθέσεως να διαβουλευθεί με την επιτροπή προσωπικού του και να λάβει τη γνώμη της επιτροπής κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης.
35.
Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ περιλαμβάνεται στις γενικές διατάξεις του παραρτήματος αυτού. Επομένως, δύναται a priori να εφαρμοστεί όσον αφορά όλες τις διατάξεις του εν λόγω παραρτήματος.
36.
Εντούτοις, η ερμηνεία του Γενικού Δικαστηρίου στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται στην παραδοχή ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ συνιστά αυτοτελή και επαρκή πηγή της υποχρέωσης θέσπισης ΓΕΔ όσον αφορά το σύνολο του παραρτήματος αυτού. Αντιθέτως, η ΕΥΕΔ αμφισβητεί την παραδοχή αυτή και τάσσεται υπέρ της ερμηνείας κατά την οποία το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ συνεπάγεται ότι, στις περιπτώσεις που οι σχετικές διατάξεις του παραρτήματος αυτού επιβάλλουν τη θέσπιση ΓΕΔ, αυτές θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 110 του ΚΥΚ. Με άλλα λόγια, η ΕΥΕΔ θεωρεί, όπως εξέθεσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ συνιστά απλώς και μόνον διαδικαστική παραπομπή. Η ΕΥΕΔ υποχρεούται να θεσπίσει ΓΕΔ πριν από την εφαρμογή διάταξης του παραρτήματος X του ΚΥΚ, μόνον αν η σχετική διάταξη προβλέπει τέτοια υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ. Σε τέτοια περίπτωση, οι ΓΕΔ πρέπει να θεσπιστούν σύμφωνα με τις προβλεπόμενες στο άρθρο 110 του ΚΥΚ διαδικαστικές απαιτήσεις.
37.
Υπό τις συνθήκες αυτές, προκειμένου να καθοριστεί αν, στο πλαίσιο του παραρτήματος X του ΚΥΚ, υπάρχει ρητή διάταξη η οποία επιβάλλει στην ΑΔΑ να θεσπίζει ΓΕΔ κατά την άσκηση της εξουσίας λήψης αποφάσεων που της παρέχει το άρθρο 10, παράγραφος 1, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, πρέπει να εξεταστεί ο ρόλος του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ σε σχέση με τις λοιπές διατάξεις του ΚΥΚ.
38.
Επισημαίνω ήδη ότι, κατά την άποψή μου, διάφορα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ της ερμηνείας κατά την οποία η τελευταία αυτή διάταξη δεν επιβάλλει ρητή υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ πριν από την έκδοση απόφασης περί αναθεώρησης του ύψους της ΑΣΔ που καταβάλλεται στα μέλη του προσωπικού που είναι τοποθετημένα σε τρίτες χώρες. Συγκεκριμένα, αυτή η ερμηνεία του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ ενισχύεται από τα συμπεράσματα που συνάγονται, πρώτον, από τη διάκριση μεταξύ ΓΕΔ και λεπτομερών κανόνων εφαρμογής στην οποία προβαίνει ο νομοθέτης στο πλαίσιο του παραρτήματος X του ΚΥΚ [υπό α)], δεύτερον, από τη χρήση των ΓΕΔ όσον αφορά άλλες διατάξεις του παραρτήματος αυτού [υπό β)], και, τέλος, τρίτον, από την αναγκαιότητα σεβασμού της πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω παραρτήματος [υπό γ)].
α) Η διάκριση μεταξύ των ΓΕΔ και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής
39.
Όπως παρατηρεί η ΕΥΕΔ στην αίτησή της αναιρέσεως, από την εξέταση του παραρτήματος X του ΚΥΚ στο σύνολό του προκύπτει ότι το άρθρο 3 του παραρτήματος αυτού ρητώς προβλέπει ότι η ΑΔΑ δύναται να εκδώσει απόφαση βάσει ΓΕΔ. Αντιθέτως, το άρθρο 10, παράγραφος 3, του εν λόγω παραρτήματος χρησιμοποιεί διαφορετική διατύπωση και προβλέπει ότι η ΑΔΑ καθορίζει τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του άρθρου 10 του ίδιου αυτού παραρτήματος.
40.
Η διαφορετική αυτή διατύπωση έχει συνέπειες όσον αφορά τον τρόπο θέσπισης των ΓΕΔ και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής. Συγκεκριμένα, το άρθρο 110 του ΚΥΚ προβλέπει ότι η ΑΔΑ θεσπίζει τις ΓΕΔ κατόπιν διαβουλεύσεων με την επιτροπή προσωπικού και την επιτροπή κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης. Αντιθέτως, το άρθρο 10, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ διευκρινίζει ότι η ΑΣΔ που ισχύει για κάθε τόπο υπηρεσίας αξιολογείται σε ετήσια βάση και, αν είναι σκόπιμο, αναπροσαρμόζεται από την ΑΔΑ, αφότου ζητηθεί η γνώμη της επιτροπής προσωπικού· επιπλέον, στην παράγραφο 3 του άρθρου αυτού προβλέπεται ότι η ΑΔΑ καθορίζει τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του άρθρου 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ.
41.
Η εφαρμογή της ερμηνείας που προτείνει το Γενικό Δικαστήριο, υποστηριζόμενο επί του ζητήματος αυτού από τους αναιρεσιβλήτους, θα οδηγούσε σε πολλαπλασιασμό των διαδικαστικών απαιτήσεων. Συγκεκριμένα, για να μπορέσει να αναθεωρήσει την ΑΣΔ που καταβάλλεται στο προσωπικό που είναι τοποθετημένο σε τρίτες χώρες, η ΑΔΑ θα έπρεπε, αφενός, να διαβουλευθεί με την επιτροπή προσωπικού και την επιτροπή κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης για να θεσπίσει ΓΕΔ, και, αφετέρου, να καθορίσει τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής και να λάβει, εκ νέου, τη γνώμη της επιτροπής προσωπικού. Επομένως, αν, όπως έκρινε το Γενικό Δικαστήριο, η ΑΔΑ πρέπει να θεσπίσει ΓΕΔ πριν από την έκδοση απόφασης περί αναθεώρησης του ύψους της ΑΣΔ, δημιουργούνται ερωτηματικά σχετικά με τους λόγους που οδήγησαν στη μνεία των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής στο άρθρο 10, παράγραφος 3, του παραρτήματος X του ΚΥΚ, το οποίο θέτει λιγότερες διαδικαστικές απαιτήσεις σε σχέση με τις προβλεπόμενες στο άρθρο 110 του ΚΥΚ.
42.
Αυτός ο πολλαπλασιασμός των διαδικαστικών απαιτήσεων δύναται να αποτελέσει στοιχείο ως προς το ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ δεν προβλέπει ρητή υποχρέωση όσον αφορά την έκδοση απόφασης περί αναθεώρησης του ύψους της ΑΣΔ που καταβάλλεται στο προσωπικό το οποίο είναι τοποθετημένο σε τρίτες χώρες, όπως η επίμαχη απόφαση. Η κρίση αυτή δεν κλονίζεται από τα επιχειρήματα που προβάλλουν οι αναιρεσίβλητοι, οι οποίοι, επικαλούμενοι την απόφαση Osorio κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
8
), υποστηρίζουν ότι η ερμηνεία του συνόλου των διατάξεων του παραρτήματος X του ΚΥΚ, και ειδικότερα του άρθρου 3 του παραρτήματος αυτού, δεν επιβεβαιώνει την ερμηνεία που προτείνει η ΕΥΕΔ.
β) Οι γενόμενες στο παράρτημα Χ του ΚΥΚ αναφορές σε ΓΕΔ
43.
Αληθεύει ότι το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης ερμήνευσε το άρθρο 3 του παραρτήματος X του ΚΥΚ στην απόφαση Osorio κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
9
), το δε Γενικό Δικαστήριο εξέδωσε την απόφασή του στην υπόθεση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
10
) επί της αιτήσεως αναιρέσεως που είχε ασκηθεί κατά της απόφασης εκείνης. Στην πρώτη ως άνω απόφαση, το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης έκρινε ότι, κατά το γράμμα της, στη διάταξη αυτή ρητώς προβλέπεται παρέκκλιση από το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού. Ως εκ τούτου, οι ΓΕΔ τις οποίες μνημονεύει το άρθρο 3 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, και οι οποίες αφορούν την κατάσταση των υπαλλήλων που τοποθετούνται προσωρινά στην έδρα του οργάνου ή σε οποιονδήποτε άλλο τόπο υπηρεσίας στην Ένωση, δεν είναι δυνατόν, κατά το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης, να έχουν εφαρμογή στις «ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις που ισχύουν για τους υπαλλήλους […] που είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα», οι οποίες μνημονεύονται στο άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, και επομένως να παραπέμπουν στις ΓΕΔ που προβλέπονται στο άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του ίδιου αυτού παραρτήματος (
11
).
44.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, αναφέροντας ότι το παράρτημα X του ΚΥΚ θεσπίζει τις ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις οι οποίες ισχύουν για τους υπαλλήλους της Ένωσης που είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα, το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού ορίζει το πεδίο εφαρμογής του ως άνω παραρτήματος, με αποτέλεσμα οι διατάξεις του εν λόγω παραρτήματος κατ’ αρχήν να μην έχουν εφαρμογή στους υπαλλήλους που υπηρετούν εντός της Ένωσης. Πάντως, βάσει του άρθρου 3 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, η ΑΔΑ μπορεί να αποφασίσει, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, να υπαγάγει έναν προσωρινά τοποθετημένο στην Ένωση υπάλληλο σε ορισμένες διατάξεις του εν λόγω παραρτήματος, μολονότι αυτό προορίζεται για τη ρύθμιση της κατάστασης των τοποθετημένων σε τρίτη χώρα υπαλλήλων.
45.
Εξάλλου, η παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 3 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ αφορά μόνον το πρώτο εδάφιο του άρθρου 1 του παραρτήματος αυτού. Ως εκ τούτου, η παρέκκλιση αυτή παρέχει στην ΑΔΑ τη δυνατότητα να επεκτείνει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του εν λόγω παραρτήματος (
12
). Ουδέν στοιχείο συνεπάγεται ότι το άρθρο 3 του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν καταλαμβάνεται από τις απαιτήσεις του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, το οποίο ορίζει ότι οι ΓΕΔ πρέπει να θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 110 του ΚΥΚ.
46.
Από τις εκτιμήσεις αυτές προκύπτει ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν συνιστά αυτοτελή και επαρκή πηγή υποχρέωσης θέσπισης ΓΕΔ σύμφωνα με το άρθρο 110 του ΚΥΚ. Κατά την άποψή μου, μια τέτοια ρητή ή σιωπηρή υποχρέωση μπορεί να προκύψει μόνον από την ερμηνεία της διάταξης αυτής σε συνδυασμό με άλλη διάταξη του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από το σημείο 23 των παρουσών προτάσεων, υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ υφίσταται όταν ο νομοθέτης το προβλέπει ρητώς ή όταν επιβάλλεται από την ίδια τη φύση της εφαρμοστέας διάταξης.
47.
Οι ανωτέρω εκτιμήσεις πρέπει να εξεταστούν λαμβανομένης υπόψη της άποψης που διατύπωσαν οι αναιρεσίβλητοι κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι αυτή η ερμηνεία του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ θα στερούσε από τη διάταξη αυτή κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα.
γ) Επί της πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ
48.
Είναι προφανές ότι η ερμηνεία κατά την οποία το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ συνιστά, κατά τη διατύπωση της ΕΥΕΔ, απλώς και μόνον «διαδικαστική παραπομπή» μπορεί να δημιουργήσει αμφιβολίες όσον αφορά τη διάρθρωση του παραρτήματος αυτού και, ειδικότερα, όσον αφορά τους λόγους για τους οποίους περιελήφθη εκεί το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο. Συγκεκριμένα, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ήδη από το άρθρο 110 του ΚΥΚ προκύπτει ότι οι ΓΕΔ θεσπίζονται σύμφωνα με την προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή διαδικασία. Εξάλλου, ο ΚΥΚ περιέχει επίσης διατάξεις που μνημονεύουν τις ΓΕΔ, χωρίς να προβλέπεται ρητώς στις διατάξεις αυτές ότι οι ΓΕΔ θεσπίζονται τηρουμένου του άρθρου 110 του ΚΥΚ (
13
).
49.
Πάντως, η νομοθετική τεχνική που βασίζεται σε παραπομπή στο άρθρο 110 του ΚΥΚ δεν χρησιμοποιείται μόνον στο παράρτημα Χ του ΚΥΚ. Συγκεκριμένα, ο ΚΥΚ περιέχει διάφορες διατάξεις οι οποίες μνημονεύουν τη θέσπιση των ΓΕΔ σύμφωνα με το άρθρο του 110 (
14
). Επομένως, κατά τον νομοθέτη, πάντοτε είναι σκόπιμη η παραπομπή στο άρθρο 110 του ΚΥΚ προκειμένου να διευκρινιστεί ότι θεσπίζονται ΓΕΔ σύμφωνα με την προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή διαδικασία.
50.
Βεβαίως, στο πλαίσιο αυτών των διατάξεων του ΚΥΚ, η παραπομπή στο άρθρο 110 του ΚΥΚ συνοδεύεται με τη διευκρίνιση ότι πρόκειται για ΓΕΔ συγκεκριμένου άρθρου ή εδαφίου (
15
). Αντιθέτως, το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν περιέχει παρόμοια διευκρίνιση, ήτοι ότι πρόκειται για ΓΕΔ του παραρτήματος αυτού ή του συνόλου των διατάξεών του. Φρονώ, πάντως, ότι δεν μπορούμε να υποκαταστήσουμε τον νομοθέτη και να προσθέσουμε μια τέτοια διευκρίνιση γενικού χαρακτήρα όσον αφορά όλες τις διατάξεις του σχετικού παραρτήματος. Όπως παρατηρεί η ΕΥΕΔ, μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να καταστήσει κενές περιεχομένου τις διατάξεις του παραρτήματος X του ΚΥΚ, οι οποίες είναι αυτοτελείς, και να τους προσδώσει ατελή χαρακτήρα.
51.
Άλλωστε, το παράρτημα X είναι το μόνο που προβλέπει ρητώς ότι οι διατάξεις του εφαρμόζονται κατά παρέκκλιση από τις άλλες διατάξεις του ΚΥΚ. Ασφαλώς, το άρθρο 101α του ΚΥΚ προβλέπει ότι, με την επιφύλαξη των λοιπών διατάξεων του ΚΥΚ, το εν λόγω παράρτημα Χ θεσπίζει τις ειδικές και κατά παρέκκλιση διατάξεις οι οποίες, τηρουμένων των άλλων διατάξεων του ΚΥΚ, ισχύουν για τους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτη χώρα. Επομένως, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι παρέλκει η από το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ επαναβεβαίωση της δυνατότητας εφαρμογής του άρθρου 110 του ΚΥΚ. Εντούτοις, χωρίς την επαναβεβαίωση αυτή, θα είναι δύσκολο να καθοριστεί αν, μνημονεύοντας τις ΓΕΔ στο άρθρο του 3, το παράρτημα X του ΚΥΚ παρεκκλίνει επίσης από τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 110 του ΚΥΚ.
52.
Επιπλέον, η υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ μπορεί να λάβει τη μορφή ρητής ή σιωπηρής υποχρέωσης. Δεν αποκλείεται, συμπληρωματικώς προς το άρθρο του 3, το παράρτημα X του ΚΥΚ να περιλαμβάνει επίσης διατάξεις οι οποίες, λόγω της ίδιας της φύσης τους, επιβάλλουν τη θέσπιση ΓΕΔ. Σε μια τέτοια περίπτωση, το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ θα επέβαλλε την τήρηση των διαδικαστικών απαιτήσεων του άρθρου 110 του ΚΥΚ.
53.
Τέλος, το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι οι διαδικαστικές απαιτήσεις του άρθρου 110 του ΚΥΚ πρέπει να πληρούνται ακόμη και όταν θεσπίζονται ΓΕΔ χωρίς να υφίσταται τέτοια υποχρέωση.
54.
Από τις εκτιμήσεις αυτές προκύπτει ότι η ερμηνεία κατά την οποία το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν συνιστά αυτοτελή και επαρκή πηγή υποχρέωσης θέσπισης ΓΕΔ δεν έχει ως αποτέλεσμα να καταστεί η διάταξη αυτή κενή περιεχομένου.
55.
Παρεμπιπτόντως, επισημαίνεται ότι η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται, σε κάποιο μέτρο, από την πρόσφατη νομολογία του Γενικού Δικαστηρίου.
56.
Ασφαλώς, στην απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
16
), η οποία μνημονεύεται επανειλημμένως στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο αναγνώρισε την ύπαρξη ρητής υποχρέωσης θέσπισης ΓΕΔ όσον αφορά το σύνολο του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, περιλαμβανομένων των διατάξεων που διέπουν την καταβολή της ΑΣΔ.
57.
Εντούτοις, η εκτίμηση σχετικά με το σύνολο του παραρτήματος αυτού στην προμνησθείσα απόφαση μπορεί να θεωρηθεί μόνον obiter dictum. Συγκεκριμένα, η απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
17
) αφορούσε απόφαση με την οποία είχε επικαιροποιηθεί ο κατάλογος των τρίτων χωρών στις οποίες οι συνθήκες διαβίωσης θεωρούνται αντίστοιχες με εκείνες που συνήθως διαπιστώνονται στην Ένωση. Ειδικότερα, η απόφαση εκείνη αφορούσε το άρθρο 10, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, το οποίο ορίζει μόνον ότι η ΑΣΔ δεν καταβάλλεται όταν ο υπάλληλος είναι τοποθετημένος σε χώρα όπου οι συνθήκες διαβίωσης μπορούν να θεωρηθούν αντίστοιχες με εκείνες που συνήθως υπάρχουν στην Ένωση. Αντιθέτως, η επίμαχη απόφαση αφορά το άρθρο 10, παράγραφος 1, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, του οποίου το περιεχόμενο είναι πιο αναλυτικό από εκείνο του άρθρου 10, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του ίδιου αυτού παραρτήματος.
58.
Εξάλλου, στην απόφαση PO κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
18
), μεταγενέστερη της απόφασης Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
19
), το ίδιο το Γενικό Δικαστήριο περιόρισε σε κάποιον βαθμό την εμβέλεια της νομολογίας του, κρίνοντας ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι υποχρεώνει την ΕΥΕΔ να θεσπίσει ΓΕΔ για την άσκηση της εξουσίας λήψης αποφάσεων την οποία παρέχει το άρθρο 15, δεύτερη περίοδος, του παραρτήματος αυτού. Στην απόφαση PO κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
20
), το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι οι εκτιμήσεις που εξέθεσε σε αυτήν ήταν σύμφωνες με εκείνες που διατυπώθηκαν στην απόφαση Vanhalewyn κατά ΕΥΕΔ (
21
). Λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης, εκτιμώ ότι παρέλκει η εξέταση του ζητήματος αυτού. Εν προκειμένω, κρίσιμο είναι, λαμβανομένης υπόψη επίσης της απόφασης PO κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (
22
), το γεγονός ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ δεν επιβάλλει υποχρέωση γενικού χαρακτήρα όσον αφορά το σύνολο του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ.
59.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, εκτιμώ ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι βάσιμος, στο μέτρο που η ΕΥΕΔ υποστηρίζει ότι εσφαλμένως το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ επιβάλλει ρητή υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ πριν από την έκδοση, βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος αυτού, απόφασης περί αναθεώρησης του ύψους της ΑΣΔ που καταβάλλεται στους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτες χώρες. Εντούτοις, φρονώ ότι η εκτίμηση αυτή δεν αρκεί για την αναίρεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης χωρίς να εξεταστεί ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως.
Β.
Επί του δευτέρου λόγου αναιρέσεως
60.
Υπενθυμίζεται ότι, στις σκέψεις 28 και 29 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι η θέσπιση ΓΕΔ είναι υποχρεωτική σε δύο περιπτώσεις: όταν ο νομοθέτης το προβλέπει ρητώς ή όταν επιβάλλεται από την ίδια τη φύση της εφαρμοστέας διάταξης.
61.
Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως αφορά τις εκτιμήσεις που διατύπωσε το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 28 και 29 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Με τον συγκεκριμένο λόγο αναιρέσεως, η ΕΥΕΔ υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι το άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ είναι διάταξη για την οποία απαιτείται η έκδοση ΓΕΔ, καθόσον είναι ασαφής ή αόριστη σε τέτοιον βαθμό ώστε να ελλοχεύει ο κίνδυνος αυθαίρετης εφαρμογής της.
62.
Αντιθέτως, οι αναιρεσίβλητοι διατείνονται, κυρίως, ότι ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως είναι αλυσιτελής. Δεδομένου ότι το Γενικό Δικαστήριο ορθώς έκρινε ότι το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ ρητώς επιβάλλει στην ΕΥΕΔ υποχρέωση θέσπισης των ΓΕΔ του άρθρου 10 του παραρτήματος αυτού, το ζήτημα της σαφήνειας του εν λόγω άρθρου 10 δεν ασκεί επιρροή.
1. Επί του λυσιτελούς χαρακτήρα του λόγου αναιρέσεως
63.
Κατανοώ τα επιχειρήματα των αναιρεσιβλήτων όσον αφορά τον λυσιτελή χαρακτήρα του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, στο μέτρο που η διατύπωση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης μπορεί να δημιουργήσει αμφιβολίες όσον αφορά την πηγή της υποχρέωσης την οποία είχε, κατά το Γενικό Δικαστήριο, η ΕΥΕΔ. Συγκεκριμένα, αρχικώς, στις σκέψεις 30 και 31 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, όσον αφορά το σύνολο του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ, περιλαμβανομένων των περιεχόμενων στο άρθρο 10 του παραρτήματος αυτού διατάξεων που διέπουν την καταβολή της ΑΣΔ, το άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω παραρτήματος ρητώς προβλέπει υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ.
64.
Εντούτοις, εν συνεχεία, στη σκέψη 32 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο παρέθεσε κρίσεις υπέρ της υποχρέωσης θέσπισης ΓΕΔ όσον αφορά το άρθρο 10 του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η υποχρέωση αυτή εξηγείται εκ του ότι η διάταξη αυτή παρέχει στην ΑΔΑ ιδιαιτέρως ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον προσδιορισμό των συνθηκών διαβίωσης που επικρατούν σε τρίτες χώρες. Στο ίδιο πνεύμα, στη σκέψη 38 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η θέσπιση των ΓΕΔ είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλιστεί ότι τα κριτήρια για τον προσδιορισμό των συνθηκών διαβίωσης που επικρατούν σε τρίτες χώρες θεσπίζονται κατά τρόπο αφηρημένο και ανεξάρτητο από κάθε άλλη διαδικασία που έχει ως αντικείμενο την αναθεώρηση του ύψους της ΑΣΔ, προκειμένου να αποτραπεί ο κίνδυνος η επιλογή των κριτηρίων αυτών να επηρεαστεί από το συγκεκριμένο αποτέλεσμα που ενδεχομένως επιθυμεί η Διοίκηση.
65.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν χαρακτήρισε, τουλάχιστον έμμεσα, το άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ επίσης με γνώμονα τη δεύτερη περίπτωση που μνημονεύεται στο σημείο 60 των παρουσών προτάσεων.
66.
Αν ερμηνεύω ορθώς την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση και αν η ίδια η φύση του άρθρου 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ επιβάλλει υποχρέωση θέσπισης ΓΕΔ, ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως δεν είναι αλυσιτελής, και το γεγονός ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως είναι βάσιμος δεν συνεπάγεται την αναίρεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης. Εκτιμώ, επομένως, ότι η ανάλυση της αίτησης αναιρέσεως δεν μπορεί να σταματήσει στην εκτίμηση του πρώτου λόγου αναιρέσεως και ότι πρέπει να εξεταστεί επίσης ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως.
2. Επί της ουσίας
67.
Υπενθυμίζεται ότι με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως η ΕΥΕΔ υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι το άρθρο 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ είναι διάταξη για την οποία απαιτείται η έκδοση ΓΕΔ. Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι διάταξη αυτή είναι ασαφής ή αόριστη σε τέτοιο βαθμό ώστε να ελλοχεύει ο κίνδυνος αυθαίρετης εφαρμογής της. Η ΕΥΕΔ υποστηρίζει, όμως, ότι, στο πλαίσιο της θέσπισης των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής σχετικά με την ΑΣΔ, το άρθρο 10, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος X του ΚΥΚ επιβάλλει να ζητείται η γνώμη της επιτροπής προσωπικού, όπως συνέβη κατά την έκδοση των αποφάσεων της 17ης Δεκεμβρίου 2013 και της 3ης Δεκεμβρίου 2014. Το στάδιο αυτό θα απομάκρυνε από μόνο του κάθε κίνδυνο να επιβληθούν τα κριτήρια για τον καθορισμό του συντελεστή της ΑΣΔ από τη Διοίκηση με σκοπό την επίτευξη ενός επιδιωκόμενου αποτελέσματος. Εξάλλου, ο βαθμός λεπτομέρειας του άρθρου 10, το οποίο καθορίζει τις παραμέτρους που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον καθορισμό της ΑΣΔ και καθιερώνει ετήσια αξιολόγησή τους, αποδεικνύει από μόνος του ότι οι σχετικές διατάξεις δεν αφήνουν περιθώριο αυθαίρετης εφαρμογής.
68.
Οι αναιρεσίβλητοι υποστηρίζουν ότι –αν είναι λυσιτελής– ο υπό κρίση λόγος αναιρέσεως είναι αβάσιμος, δεδομένου ότι η θέσπιση ΓΕΔ σημαίνει ότι η γνώμη της επιτροπής κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης μπορεί να επηρεάσει την απόφαση της ΑΔΑ.
69.
Συναφώς, το άρθρο 10, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ προβλέπει ότι «η [ΑΣΔ] ορίζεται στη βάση, μεταξύ άλλων, των ακόλουθων παραμέτρων». Ασφαλώς, η φράση «μεταξύ άλλων» υποδεικνύει ότι ο κατάλογος των παραμέτρων που παρατίθενται δεν είναι εξαντλητικός. Εντούτοις, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 10, παράγραφος 3, του παραρτήματος X του ΚΥΚ, κατά το οποίο «[ο]ι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του παρόντος άρθρου αποφασίζονται» από την ΑΔΑ. Επιπλέον, όπως παρατηρεί η ΕΥΕΔ, η ισχύουσα ΑΣΔ αξιολογείται σε ετήσια βάση και, αν είναι σκόπιμο, αναπροσαρμόζεται, αφότου ζητηθεί η γνώμη της επιτροπής προσωπικού. Επομένως, ο νομοθέτης προέβλεψε διάφορα μέτρα για τον αποκλεισμό του κινδύνου αυθαίρετης εφαρμογής του άρθρου 10, παράγραφος 1, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, του παραρτήματος Χ του ΚΥΚ.
70.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως είναι βάσιμος. Επομένως, από την ανάλυσή μου προκύπτει ότι οι δύο λόγοι αναιρέσεως που προέβαλε η ΕΥΕΔ είναι βάσιμοι.
71.
Ως εκ τούτου, η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση πρέπει να αναιρεθεί λόγω της πολλαπλής πλάνης περί το δίκαιο που έχει εμφιλοχωρήσει σε αυτήν και που συνίσταται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, και του άρθρου 10 του παραρτήματος X του ΚΥΚ, στο μέτρο που το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, κατά την εφαρμογή της τελευταίας αυτής διάταξης και κατά την έκδοση απόφασης περί αναθεωρήσεως του ύψους της ΑΣΔ που καταβάλλεται στους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι σε τρίτες χώρες, όπως η επίμαχη απόφαση, η ΕΥΕΔ υποχρεούται να θεσπίσει ΓΕΔ. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτή και το πρώτο σημείο του διατακτικού της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης πρέπει να αναιρεθεί.
72.
Εξάλλου, κατά το άρθρο 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αν η αίτηση αναιρέσεως κριθεί βάσιμη, το Δικαστήριο αναιρεί την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου. Στην περίπτωση αυτή, μπορεί είτε το ίδιο να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση, είτε να την αναπέμψει στο Γενικό Δικαστήριο για να την κρίνει.
73.
Εν προκειμένω, είμαι της γνώμης ότι η διαφορά δεν είναι ώριμη προς εκδίκαση. Συγκεκριμένα, με την προσφυγή-αγωγή που άσκησαν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, οι προσφεύγοντες-ενάγοντες προέβαλαν τρεις λόγους ακυρώσεως. Πάντως, όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 44 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η απόφαση αυτή εκδόθηκε χωρίς να εξεταστούν ο δεύτερος και ο τρίτος λόγος ακυρώσεως που είχαν προβάλει οι προσφεύγοντες‑ενάγοντες. Επομένως, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στο Γενικό Δικαστήριο για να αποφανθεί επ’ αυτών των λόγων ακυρώσεως.
VI. Πρόταση
74.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, φρονώ ότι οι λόγοι αναιρέσεως που προέβαλε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) πρέπει να γίνουν δεκτοί και προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1)
Αναιρεί το πρώτο σημείο του διατακτικού της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 13ης Απριλίου 2018, Alba Aguilera κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (T-119/17, EU:T:2018:183), με το οποίο το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), της 19ης Απριλίου 2016, περί μείωσης, από την 1η Ιανουαρίου 2016, της αποζημίωσης συνθηκών διαβίωσης που καταβάλλεται στο τοποθετημένο στην Αιθιοπία προσωπικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, από 30 % σε 25 % του ποσού αναφοράς, καθώς και το τρίτο σημείο του διατακτικού της απόφασης αυτής, με το οποίο το Γενικό Δικαστήριο καταδίκασε την ΕΥΕΔ στα δικαστικά έξοδα.
2)
Αναπέμπει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
3)
Επιφυλάσσεται ως προς τα δικαστικά έξοδα.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	T-119/17 (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2018:183).
(
3
)	Βλ. επίσης, όσον αφορά τις δύο αυτές περιπτώσεις, απόφαση της 8ης Ιουλίου 1965, Willame κατά Επιτροπής (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	Κατά τη σκέψη 35 της απόφασης εκείνης, το γεγονός ότι η ΑΔΑ καθόρισε «κριτήρια ικανά να κατευθύνουν την εκτίμησή της όσον αφορά την αντιστοιχία των συνθηκών διαβίωσης» δεν ασκεί επιρροή, καθόσον τα κριτήρια αυτά δεν καθιερώθηκαν στο πλαίσιο ΓΕΔ.
(
7
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156, σκέψεις 22 και 23).
(
8
)	Απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2014 (F-101/13, EU:F:2014:223).
(
9
)	Απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2014 (F-101/13, EU:F:2014:223, σκέψεις 24 και 25).
(
10
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2014, Osorio κ.λπ. κατά ΕΥΕΔ (F-101/13, EU:F:2014:223, σκέψη 25).
(
12
)	Παρεμπιπτόντως, το γεγονός ότι το άρθρο 3 του παραρτήματος X του ΚΥΚ προβλέπει τη δυνατότητα επέκτασης του πεδίου εφαρμογής του παραρτήματος αυτού συνιστά επίσης τον λόγο για τον οποίο η ΑΔΑ υποχρεούται να θεσπίζει ΓΕΔ πριν από την έκδοση απόφασης βάσει της διάταξης αυτής. Συγκεκριμένα, η επέκταση του πεδίου εφαρμογής του παραρτήματος αυτού στους υπαλλήλους που είναι τοποθετημένοι, έστω προσωρινά, εντός της Ένωσης, θα μπορούσε να αντιβαίνει στον σκοπό του παραρτήματος X του ΚΥΚ και να παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχείρισης. Πρβλ. απόφαση της 29ης Μαΐου 1997, de Rijk κατά Επιτροπής (C-153/96 P, EU:C:1997:268, σκέψεις 28 και 29).
(
13
)	Βλ., ενδεικτικώς, άρθρο 9, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, και άρθρο 13α του παραρτήματος VII του ΚΥΚ, καθώς και άρθρο 11, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του παραρτήματος VIII του ΚΥΚ.
(
14
)	Βλ. άρθρο 27, δεύτερο εδάφιο, και άρθρο 45α, παράγραφος 5, του ΚΥΚ καθώς και άρθρο 2, παράγραφος 3, του παραρτήματος IX του ΚΥΚ.
(
15
)	Βλ. υποσημείωση 13.
(
16
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156, σκέψεις 24 και 25).
(
17
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156, σκέψεις 24 και 25).
(
18
)	Απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721, σκέψεις 160 έως 165).
(
19
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721, σκέψεις 166 έως 170).
(
21
)	Απόφαση της 17ης Μαρτίου 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
)	Απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721).