62023CJ0679_RES
Causa C‑679/23 P
WSeWTeWYeWZeYAeYB
contro
Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 18 dicembre 2025
«Impugnazione – Politica comune in materia di asilo e di immigrazione – Regolamento (UE) 2016/1624 – Gestione europea integrata delle frontiere esterne dell’Unione europea – Guardia di frontiera e costiera europea – Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) – Obblighi di Frontex in materia di protezione dei diritti fondamentali – Operazione congiunta di rimpatrio coordinata da Frontex – Responsabilità extracontrattuale di Frontex – Nesso di causalità tra la violazione di simili obblighi e il danno subito»
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Politica d’asilo – Gestione integrata europea delle frontiere esterne dell’Unione – Regolamento 2016/1624 – Obblighi imposti all’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) nel quadro del coordinamento delle operazioni congiunte di rimpatrio – Portata – Verifica dell’esistenza di decisioni di rimpatrio individuali esecutive riguardanti le persone incluse in un’operazione di rimpatrio
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 51, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1624, artt. 2, punti 12 e 14, 3, 16, §§ 2 e 3, 22, §§ 1 e 3, b), 27, §§ 1 e 2, 28, § 1, e 34, §§ 1 e 2; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2008/115, artt. 6, § 1, e 12, § 1]
(v. punti 95‑103)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – 122750 / Danno subito a seguito dell’inosservanza da parte dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) degli obblighi imposti dal regolamento 2016/1624 – 122734 / Nesso di causalità tra la violazione di tali obblighi e il danno subito – Criteri di valutazione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1624)
(v. punti 110‑112, 149‑153)
Controlli alle frontiere, asilo e immigrazione – Politica d’asilo – Gestione europea integrata delle frontiere esterne dell’Unione – Regolamento 2016/1624 – Obblighi imposti all’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) nel quadro del coordinamento delle operazioni congiunte di rimpatrio – Obblighi in materia di tutela dei diritti fondamentali – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1624, artt. 16, 20, § 1, 21, § 2, 28, § 1, e 29, § 4; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2008/115, art. 8, § 6)
(v. punti 130‑133)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Danno subito a seguito dell’inosservanza da parte dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) degli obblighi imposti dal regolamento 2016/1624 – Interruzione del nesso di causalità diretto derivante dalla scelta personale del ricorrente – Valutazione in concreto – Criteri
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 148‑161)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Nesso causale – Danno costituito dalle spese relative al procedimento precontenzioso dinanzi al funzionario dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) – Spese derivanti dalla libera scelta del ricorrente – Nesso di causalità tra il danno e il comportamento del personale di Frontex – Criteri di valutazione – Caratteristiche del procedimento in questione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, comma 2; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1624, considerando 50 e art. 72)
(v. punti 168‑173)
Sintesi
Con la sua sentenza, la Corte, riunita in Grande Sezione, accoglie parzialmente l’impugnazione proposta da WS e a. (in prosieguo: i «ricorrenti») avverso la sentenza del Tribunale nella causa WS e a./Frontex (
1
), con la quale quest’ultimo ha respinto il loro ricorso diretto ad ottenere il risarcimento dei danni che essi avrebbero subito a seguito del mancato rispetto da parte dell’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (in prosieguo: «Frontex») degli obblighi ad essa incombenti in forza, in particolare, del regolamento 2016/1624 (
2
). In tale occasione, essa fornisce precisazioni sugli obblighi imposti da tale regolamento a Frontex, nell’ambito del coordinamento di operazioni congiunte di rimpatrio, nonché sulle conseguenze, per la responsabilità extracontrattuale di tale agenzia, dell’inosservanza di tali obblighi e delle eventuali conseguenti violazioni di diritti fondamentali durante siffatte operazioni di rimpatrio.
I ricorrenti sono una famiglia di sei cittadini siriani, di etnia curda, giunti sull’isola di Milos (Grecia) il 9 ottobre 2016 insieme a un gruppo di rifugiati. Il 20 ottobre, dopo un’operazione congiunta di rimpatrio condotta dalla Repubblica ellenica e coordinata da Frontex, sono stati trasferiti a un centro di accoglienza temporaneo in Turchia. Nel novembre 2016, le autorità turche hanno rilasciato loro documenti di protezione temporanea e un permesso di viaggio temporaneo. Dopo essersi stabiliti a Saruj (Turchia), i ricorrenti si sono poi trasferiti in Iraq per stabilirsi a Erbil, temendo di essere rimpatriati dalle autorità turche in Siria.
Nel 2017 hanno presentato una prima denuncia al responsabile dei diritti fondamentali di Frontex, sostenendo di essere stati respinti dalla Grecia in Turchia a seguito dell’operazione di rimpatrio condotta da Frontex, e poi, nel 2018, una seconda denuncia relativa al trattamento della prima. Dichiarate ammissibili, tali denunce sono state trasmesse alle autorità di polizia greche. Nel 2019 il responsabile ha informato i ricorrenti della chiusura da parte di tali autorità dell’indagine interna relativa alla prima denuncia, ha trasmesso loro la sua relazione finale sulle denunce e ha chiuso il procedimento di trattamento delle stesse.
Il 20 settembre 2021 i ricorrenti hanno presentato al Tribunale un ricorso per il risarcimento dei danni materiali e morali che ritenevano di aver subito a causa di presunti comportamenti illeciti commessi da Frontex prima, durante e dopo l’operazione congiunta di rimpatrio.
Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha innanzitutto ritenuto che alcuni documenti prodotti dai ricorrenti fossero irricevibili, a causa della loro presentazione tardiva e ingiustificata. Per quanto riguarda il merito, dopo aver rilevato che le condizioni per il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione (
3
) sono cumulative, esso ha deciso di esaminare in primo luogo la condizione relativa all’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento contestato a Frontex e i danni lamentati. Quindi, ha ritenuto che le spese sostenute dai ricorrenti per recarsi in Grecia non potessero derivare direttamente dal comportamento addebitato a Frontex, poiché erano anteriori all’operazione di rimpatrio controversa. In secondo luogo, ha ritenuto che Frontex avesse il solo compito, nell’ambito dell’operazione di rimpatrio controversa, di fornire assistenza tecnica e operativa agli Stati membri, e non di esaminare la fondatezza delle decisioni di rimpatrio delle persone incluse in tale operazione, poiché tali decisioni, così come quelle relative alla concessione della protezione internazionale, derivano da una valutazione che è di esclusiva competenza degli Stati membri. Infine, dopo aver esaminato gli argomenti relativi ai danni materiali e morali che sarebbero stati subiti durante l’operazione di rimpatrio controversa e successivamente ad essa, il Tribunale ha dichiarato che i ricorrenti non avevano fornito la prova di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra i fatti addebitati a Frontex e i danni asseriti e, di conseguenza, ha respinto integralmente il ricorso per risarcimento danni.
A sostegno dell’impugnazione proposta avverso tale sentenza, i ricorrenti sostengono, in particolare, che il Tribunale ha erroneamente ritenuto, da un lato, che Frontex non avesse l’obbligo di assicurarsi dell’esistenza di una decisione di rimpatrio scritta e, dall’altro, che non esistesse un nesso di causalità tra i comportamenti addebitati a Frontex e i danni lamentati e che tale nesso fosse stato interrotto dalle loro «scelte» personali.
Giudizio della Corte
Anzitutto, per quanto riguarda gli obblighi specifici imposti a Frontex dal regolamento 2016/1624, la Corte osserva che tale agenzia assume, in forza di tale regolamento, un insieme di obblighi volti a garantire il rispetto dei diritti fondamentali nell’ambito delle operazioni di rimpatrio da essa coordinate. Tali obblighi derivano, da un lato, dall’obbligo generale della guardia di frontiera e costiera europea, di cui Frontex fa parte, di garantire la tutela dei diritti fondamentali nell’esecuzione dei compiti di tale guardia ai sensi di tale regolamento e, dall’altro, dall’obbligo di Frontex di controllare in modo efficace il rispetto dei diritti fondamentali in tutte le sue attività.
Pertanto, secondo la Corte, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che Frontex non avesse alcun obbligo di verificare l’esistenza di decisioni individuali di rimpatrio esecutive adottate nei confronti delle persone soggette a un’operazione congiunta di rimpatrio coordinata da tale agenzia, sulla base del motivo che la missione di quest’ultima consisterebbe unicamente nel fornire assistenza tecnica e operativa agli Stati membri, senza poter esaminare la fondatezza di tali decisioni di rimpatrio. La Corte precisa al riguardo che la verifica dell’esistenza di siffatte decisioni estranea a un qualsivoglia esame della loro fondatezza e non interferisce pertanto sulla competenza esclusiva di cui gli Stati membri dispongono in tale materia in forza dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. Pertanto, Frontex è tenuta a verificare l’esistenza di decisioni di rimpatrio individuali esecutive che, conformemente all’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, devono essere adottate in forma scritta, per tutte le persone che uno Stato membro intende includere in tali operazioni, al fine di garantire il rispetto dei requisiti derivanti dal regolamento 2016/1624 nonché dei diritti fondamentali delle persone interessate, in particolare il principio di non respingimento.
In tali circostanze, e alla luce del principio di leale cooperazione (
4
), è altresì viziata da un errore di diritto la valutazione del Tribunale secondo cui dovrebbe essere escluso qualsiasi nesso di causalità tra il comportamento contestato a Frontex e i danni lamentati dai ricorrenti, perché su tale agenzia non incomberebbe alcun obbligo quanto alla verifica dell’esistenza di una decisione di rimpatrio riguardante le persone incluse in un’operazione congiunta di rimpatrio coordinata da tale agenzia.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il fatto che Frontex sia soggetta a un obbligo di verifica al riguardo non significa che esista necessariamente un nesso di causalità tra un’eventuale violazione di tale obbligo e, in tutto o in parte, i danni asseriti dai ricorrenti. È vero che l’esistenza di un siffatto nesso di causalità deve essere esaminata tenendo conto di tale obbligo di verifica e degli altri obblighi imposti a Frontex per garantire il rispetto dei requisiti del regolamento 2016/1624 e dei diritti fondamentali degli interessati. Tale esame deve tuttavia essere effettuato tenendo conto di tutti i fatti pertinenti (
5
) e delle valutazioni in diritto richieste.
Per quanto riguarda, poi, la responsabilità per eventuali violazioni dei diritti fondamentali commesse durante un volo di rimpatrio, la Corte rileva che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che tali violazioni fossero di esclusiva responsabilità dello Stato membro ospitante, escludendo qualsiasi responsabilità di Frontex. Infatti, tenuto conto degli obblighi che incombono a Frontex in forza del regolamento 2016/1624, non si può escludere a priori che una violazione di tali obblighi, da parte dei suoi servizi o dei suoi agenti, nell’ambito di una determinata operazione, possa aver concorso al verificarsi di violazioni di diritti fondamentali in occasione di un volo di ritorno a danno di persone allontanate. È irrilevante al riguardo che, conformemente alla direttiva 2008/115 (
6
) e come ricorda il regolamento 2016/1624 (
7
), il controllo dei rimpatri forzati spetti agli Stati membri. Infatti, in virtù di quest’ultimo regolamento, l’assistenza fornita da Frontex o il coordinamento o l’organizzazione che essa assicura per le operazioni congiunte di rimpatrio devono essere devono essere forniti conformemente a tale direttiva, e su Frontex incombono obblighi di controllo complementari a quelli degli Stati membri.
Inoltre, nella misura in cui agenti di Frontex partecipano o possono partecipare essi stessi a siffatte operazioni, sia in qualità di funzionario di coordinamento sia in qualità di esperti impiegati nell’ambito di tali operazioni, non si può neppure escludere a priori che azioni od omissioni colpevoli di tali agenti possano essere in relazione causale con il verificarsi di siffatte violazioni.
Infine, sulla base della sua giurisprudenza relativa al carattere diretto del nesso di causalità tra il comportamento addebitato e il danno asserito, necessario per configurare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, la Corte sottolinea che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto, da un lato, per aver ritenuto che il fatto che il comportamento addebitato abbia costituito una condizione necessaria per il verificarsi di un danno, che non si sarebbe prodotto in assenza di tale comportamento, non è sufficiente a dimostrare un nesso di causalità e, dall’altro, per aver esaminato, nel caso di specie, la possibilità che il nesso di causalità tra il comportamento addebitato a Frontex e i danni in questione fosse stato interrotto da taluni atti dei ricorrenti.
Tuttavia, la Corte ha precisato che un esame del genere deve necessariamente essere effettuato in concreto, prendendo in considerazione l’insieme delle circostanze pertinenti che caratterizzano la situazione della persona lesa. Trattandosi, in particolare, di membri di una famiglia che sono fuggiti dal loro paese d’origine per chiedere protezione internazionale e che si trovano ad affrontare circostanze eccezionali e rischi imprevedibili, occorre tenere conto del fatto che i richiedenti asilo possono essere particolarmente vulnerabili a causa del loro percorso migratorio e delle esperienze traumatiche che possono aver vissuto, vulnerabilità che può influire sul loro giudizio. In una situazione eccezionale del genere, il nesso causale tra il comportamento addebitato e il danno asserito può sussistere anche se tra tale comportamento e tale danno è intervenuta una decisione della parte lesa. Tale decisione può essere considerata ragionevole tenuto conto di tutte le circostanze che hanno caratterizzato tale situazione.
Di conseguenza, il Tribunale ha commesso un errore di diritto per aver dichiarato che le scelte dei ricorrenti, relative al loro insediamento temporaneo in Turchia, alla loro fuga in Iraq e al loro insediamento in quest’ultimo paese, avevano interrotto ogni nesso causale sufficientemente diretto tra il comportamento addebitato a Frontex e i danni asseriti, senza procedere a una valutazione in concreto della ragionevolezza di tali scelte alla luce dell’insieme delle circostanze che hanno caratterizzato il contesto in cui tali scelte sono avvenute.
Date tali circostanze, la Corte conclude per l’annullamento parziale della sentenza impugnata (
8
) e, non essendo in grado di statuire nel merito in quanto il Tribunale non si è pronunciato sulla maggior parte dei motivi di ricorso dei ricorrenti, rinvia la causa dinanzi a quest’ultimo.
(
1
)	Sentenza del 6 settembre 2023, WS e a./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
(
2
)	Regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2016, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/CE del Consiglio (GU L 251 del 16.9.2016, pag. 1).
(
3
)	Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE è subordinato al soddisfacimento di un insieme di condizioni, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, l’effettiva esistenza del danno e la sussistenza di un nesso di causalità diretto tra la violazione dell’obbligo che incombe all’autore dell’atto e il danno subìto dalle persone lese. quando una di queste condizioni non è soddisfatta, il ricorso deve essere respinto interamente, senza che sia necessario esaminare le altre condizioni della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, e il giudice dell’Unione non è obbligato a esaminare tali condizioni in un determinato ordine.
(
4
)	Enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE e richiamato all’articolo 9 del regolamento 2016/1624.
(
5
)	Il cui accertamento spetta al Tribunale.
(
6
)	Conformemente, nel caso di specie, all’articolo 8, paragrafo 6, della direttiva 2008/115.
(
7
)	Richiamo di cui all’articolo 29, paragrafo 4.
(
8
)	La sentenza impugnata è annullata salvo nella parte in cui, da un lato, esclude in quanto irricevibili taluni documenti prodotti dai ricorrenti e, dall’altro, constata l’assenza di nesso causale tra il comportamento addebitato a Frontex e i danni lamentati dai ricorrenti per quanto riguarda le spese sostenute per recarsi in Grecia.