62001CC0198_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La presente causa verte sulla portata del cosiddetto principio della «State action defence» (eccezione fondata sul comportamento dello Stato), principio ben consolidato nel diritto comunitario, in base al quale le imprese cui viene addebitata una violazione delle norme sulla concorrenza contenute negli artt. 81 CE e 82 CE possono obiettare che la loro condotta non rientra nell'ambito di applicazione di quelle norme qualora sia stata imposta dalla normativa nazionale ovvero l'ordinamento giuridico interno stesso impedisse loro qualsiasi possibilità di attività concorrenziale.
2 Nella fattispecie, ciò che rileva principalmente è stabilire se il diritto comunitario consenta o imponga a un'autorità nazionale preposta alla tutela della concorrenza che stia verificando il comportamento di determinate imprese di disapplicare, in quanto contraria al Trattato, una normativa nazionale che richieda a quelle imprese di porre in essere una condotta anticoncorrenziale, e quindi di sopprimere, retroattivamente e/o per il futuro, l'immunità dalle sanzioni di cui esse altrimenti godrebbero in virtù del principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato. Si deve inoltre stabilire se un contesto normativo nazionale che incida sensibilmente sulla concorrenza lasci alle imprese interessate un margine di autonomia che potrebbe restringere ulteriormente la concorrenza sul mercato pertinente.
3 Tali questioni sono sollevate in un procedimento in cui un consorzio di produttori italiani di fiammiferi contesta una decisione dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in prosieguo: l'«Autorità Garante» o l'«Autorità») in cui quest'ultima dichiarava la normativa che istituisce il consorzio e ne disciplina il funzionamento in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE, affermava che il consorzio e i suoi membri avevano violato l'art. 81 CE mediante la ripartizione delle quote di produzione e ingiungeva al consorzio e ai suoi membri di porre fine alle violazioni constatate.
Normativa che disciplina la fabbricazione e la vendita di fiammiferi in Italia
4 Con Regio Decreto 11 marzo 1923, n. 560 (in prosieguo: il «Regio Decreto»), il legislatore italiano introduceva una nuova disciplina della fabbricazione e della vendita di fiammiferi, istituendo un consorzio tra determinate fabbriche nazionali di fiammiferi, il Consorzio Industrie Fiammiferi (in prosieguo: il «CIF» o il «consorzio»), e concedendo a questo un monopolio fiscale (relativamente alla riscossione e al pagamento di un'imposta di fabbricazione) e un monopolio commerciale (relativo al diritto esclusivo di fabbricazione e vendita di fiammiferi sul mercato italiano). In base a tale sistema, lo Stato era responsabile della fissazione del prezzo di vendita dei fiammiferi, mentre il CIF era responsabile della ripartizione delle quote di produzione tra i suoi membri.
5 Successivamente, la disciplina subiva considerevoli modifiche, che conducevano all'apertura dell'accesso al consorzio (consentendo l'adesione di nuovi membri, alla sola condizione che essi avessero ottenuto una licenza di fabbricazione) e del mercato (consentendo sia la fabbricazione di fiammiferi da parte di imprese esterne al consorzio sia le importazioni da altri Stati membri). Tuttavia, taluni aspetti rilevanti del sistema rimanevano intatti.
6 Ai sensi dell'art. 4 della più recente versione della convenzione tra il CIF e lo Stato italiano (in prosieguo: la «convenzione del 1992») (1), che regola il funzionamento del consorzio, le quote di produzione devono tuttora essere ripartite tra le imprese del consorzio da un'apposita commissione (in prosieguo: la «commissione dell'art. 4») nominata dal consiglio di amministrazione del consorzio. La commissione è composta da tre rappresentanti delle industrie consorziate ed uno del consorzio, è presieduta da un funzionario dei Monopoli di Stato (in prosieguo: l'«Amministrazione dei Monopoli di Stato») e delibera a maggioranza. Le sue decisioni devono essere comunicate all'Amministrazione dei Monopoli di Stato e da questo approvate. Inoltre, talune operazioni, tra cui le cessioni delle assegnazioni, devono essere comunicate per approvazione al Ministro delle Finanze. Lo Statuto del CIF prevede che la ripartizione della produzione dev'essere stabilita «tenendosi conto del rapporto percentuale esistente». La regolarità di tale ripartizione è controllata da un'altra commissione (in prosieguo: la «commissione del CIF»), composta da tre membri nominati dal consiglio di amministrazione del consorzio, che al principio di ogni anno propone alla direzione generale del consorzio il programma delle consegne di fiammiferi da parte dei consorziati.
7 La convenzione del 1992 non modificava sostanzialmente gli aspetti del sistema relativi alla fissazione dei prezzi. Con il decreto legge 30 agosto 1993, n. 331 (in prosieguo: il «decreto legge n. 331») (2), tuttavia, il legislatore italiano adottava nuove norme sulle accise e altri tributi indiretti. L'art. 29 di tale decreto legge individua direttamente nel fabbricante e nell'importatore il soggetto obbligato al pagamento del tributo. Secondo il giudice del rinvio, questa norma ha eliminato il monopolio fiscale del consorzio. Il monopolio commerciale, dal canto suo, sembra essere stato abolito già nel 1983, con l'abolizione del divieto di fabbricazione e di vendita di fiammiferi in Italia a carico delle imprese non consorziate. La partecipazione al consorzio rimaneva comunque obbligatoria, almeno fino all'abolizione del monopolio fiscale nel 1993. Vi sono tuttavia diverse opinioni circa la natura volontaria o obbligatoria dell'appartenenza al CIF anche dopo tale data per i fabbricanti di fiammiferi che erano già membri del consorzio prima della fine del monopolio fiscale.
Decisione dell'Autorità Garante
8 Prima del 1996, la competenza dell'Autorità Garante riguardava l'applicazione del diritto italiano della concorrenza, ma non si estendeva all'applicazione del diritto comunitario della concorrenza. Dall'entrata in vigore della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (in prosieguo: la «legge n. 52/96»), tuttavia, essa acquisiva anche la competenza ad applicare gli artt. 81, n. 1, CE e 82 CE.
9 A seguito della denuncia di un fabbricante di fiammiferi tedesco che segnalava le difficoltà da esso incontrate nell'accesso al mercato italiano della distribuzione dei fiammiferi, nel novembre 1998 l'Autorità Garante apriva un'istruttoria per accertare l'esistenza di eventuali violazioni degli artt. 81 CE e 82 CE. L'oggetto dell'istruttoria veniva presto ampliato in particolare a un'intesa tra il CIF e uno dei maggiori produttori europei di fiammiferi, la Swedish Match SA, in virtù della quale il primo si sarebbe impegnato ad acquistare dalla seconda una quantità di fiammiferi corrispondente ad una quota prestabilita del consumo nazionale italiano.
10 Il 13 luglio 2000 l'Autorità adottava la sua deliberazione finale, secondo la quale il comportamento degli operatori sul mercato italiano dei fiammiferi, benché determinato più o meno direttamente dal contesto normativo che aveva disciplinato il settore a partire dal Regio Decreto, costituiva anche in parte il risultato di autonome decisioni imprenditoriali.
11 Essa distingueva, poi, la partecipazione delle imprese al consorzio prima e dopo l'entrata in vigore del decreto legge n. 331 nel 1994.
12 Dopo aver rilevato che il detto decreto e la convenzione del 1992 avevano di fatto abolito il monopolio fiscale e commerciale del consorzio, l'Autorità concludeva che, dal 1994 in poi, la partecipazione al CIF era più volontaria che obbligatoria (3) e che il comportamento dei consorziati doveva pertanto essere considerato come il risultato di autonome scelte imprenditoriali delle quali questi potevano essere ritenuti responsabili.
13 Per quanto riguarda il periodo precedente al 1994, invece, l'analisi era più complessa. Il quadro normativo, limitando e controllando la produzione e gli sbocchi sul mercato, aveva già ristretto la concorrenza. Inoltre, incaricando il CIF di ripartire le quote di produzione tra i suoi membri, aveva imposto al CIF di adottare decisioni in contrasto con l'art. 81, n. 1, CE.
14 L'Autorità Garante ha quindi ritenuto che (i) prima del 1994 la normativa nazionale, nella misura in cui richiedeva la partecipazione al consorzio al fine della produzione e della commercializzazione dei fiammiferi in Italia, offriva una «copertura legale» a comportamenti (del CIF e dei suoi membri) altrimenti proibiti; (ii) tale normativa doveva «essere disapplicata dal giudice e/o da qualsivoglia amministrazione pubblica», in quanto in contrasto con il combinato disposto degli artt. 3, lett. g), 10 e 81, n. 1, CE; (iii) tale disapplicazione avrebbe «implic[ato]» il venir meno della copertura legale.
15 L'Autorità ha poi dichiarato che «in ogni caso», cioè a prescindere dalla determinazione dell'impatto della normativa vigente, il comportamento dei consorziati CIF, in particolare il potere di ripartizione della produzione al loro interno, poteva essere valutato in relazione all'art. 81 CE. Ha quindi rilevato che i programmi annuali predisposti dalla commissione CIF e dalla Direzione Generale del consorzio, che fissavano il quantitativo globale della produzione e le quote individuali delle singole imprese, erano in contrasto con l'art. 81, n. 1, CE. Inoltre, l'applicabilità dell'art. 81, n. 1, CE al funzionamento della commissione dell'art. 4 non poteva essere esclusa perché, sebbene l'art. 4 della convenzione del 1992 prevedesse un obbligo di ripartizione della produzione, non stabiliva i criteri e il meccanismo da seguire. Elementi quali la composizione della commissione dell'art. 4, il fatto che essa deliberasse a maggioranza e il contenuto stesso delle deliberazioni, che chiaramente recepivano le richieste formulate dai rappresentanti dei produttori, dimostravano che le deliberazioni erano riconducibili al CIF e, in particolare, ai suoi membri. Infine, il fatto che tutte le decisioni di ripartizione della produzione fossero comunicate e autorizzate dallo Stato italiano non escludeva l'applicazione delle regole di concorrenza (4).
16 L'Autorità verificava poi se i criteri adottati dal consorzio ai fini della ripartizione delle quote della produzione fossero tali da determinare un'effettiva restrizione della concorrenza rispetto a quanto già risultante dallo stesso obbligo imposto dalla legislazione italiana. Il riferimento alle quote «storiche» e la ripetizione di scambi e cessioni di quote tra produttori, che favorivano la cristallizzazione di posizioni di mercato e la sopravvivenza di imprese inefficienti, e, infine, l'impegno dei membri a ridurre le loro rispettive quote di produzione per assicurare al principale concorrente straniero una quota per le sue importazioni creavano restrizioni alla concorrenza ulteriori rispetto a quelle che già comportava l'obbligo legale di ripartizione delle quote di produzione. Il margine di discrezionalità goduto dal CIF nell'assolvere i compiti affidatigli dalla legge avrebbe dovuto essere utilizzato in modo tale da non restringere ulteriormente la concorrenza rimanente. L'istruttoria aveva quindi dimostrato che i comportamenti posti in essere dal CIF e dalle sue imprese rientravano nell'ambito dell'art. 81, n. 1, lett. b) e c), CE, il quale vieta accordi volti, rispettivamente, a «limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti» e a «ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento».
17 Per questi motivi, l'Autorità Garante dichiarava, in particolare, che:
a) l'esistenza e l'attività del CIF, quali disciplinate dal Regio Decreto 11 marzo 1923, n. 560, e dall'annessa Convenzione, così come da ultimo modificata dal decreto del Ministro delle Finanze del 5 agosto 1992, erano in contrasto con gli artt. 3, lett. g), 10 e 81, n. 1, CE, nella misura in cui hanno imposto, fino al 1994, e, a partire da tale data, consentito e agevolato al CIF e alle imprese consorziate comportamenti anticoncorrenziali in violazione dell'art. 81, n. 1, CE;
b) in ogni caso, il CIF e le imprese consorziate avevano adottato delibere consortili e proceduto ad accordi che, in quanto volti a definire le modalità e i meccanismi di ripartizione tra le imprese consorziate della produzione di fiammiferi destinati ad essere commercializzati dallo stesso CIF in modo tale da limitare la concorrenza al di là di quanto comportato dalla conferente normativa, integravano fattispecie lesive della concorrenza, in violazione dell'art. 81, n. 1, CE;
c) il CIF e la Swedish Match SA avevano posto in essere un accordo, volto alla ripartizione della produzione di fiammiferi e alla distribuzione in comune degli stessi attraverso il CIF, che integrava una fattispecie lesiva della concorrenza, in violazione dell'art. 81, n. 1, CE;
(...)
e) il CIF, le imprese consorziate e la Swedish Match SA dovevano cessare dall'attuazione e continuazione delle infrazioni accertate e astenersi dal porre in essere intese che avessero oggetto o effetto analogo (...).
Causa principale e ordinanza di rinvio
18 Il CIF ha adito il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (in prosieguo: il «TAR») chiedendo l'annullamento della deliberazione dell'Autorità.
19 Dinanzi al detto giudice, il CIF ha dedotto in particolare i seguenti motivi, tutti contestati dall'Autorità:
1) L'Autorità non poteva sindacare la validità delle norme adottate dallo Stato italiano, come invece ha fatto ai fini del punto a) del dispositivo del suo provvedimento. Una legittimazione a procedere in tal senso non le derivava né dalla legge n. 52/96 né dal principio del primato del diritto comunitario. Tale principio costituisce il fondamento per una disapplicazione incidentale, ma non per un controllo diretto della compatibilità delle norme nazionali con il diritto comunitario.
2) L'Autorità ha interpretato in maniera erronea l'art. 29 del decreto legge n. 331, che ha lasciato inalterata la natura obbligatoria del CIF. Neppure successivamente all'avvento di tale norma il comportamento delle consorziate potrebbe essere quindi ricondotto a scelte imprenditoriali operate in completa autonomia e la distinzione tracciata dall'Autorità tra il periodo precedente e quello successivo all'entrata in vigore del decreto legge deve giudicarsi priva di fondamento.
3) L'Autorità ha applicato in maniera erronea l'art. 81 CE, in quanto la previsione normativa dell'obbligo di fissare le quote di produzione creava già, per sua natura, una situazione tale da eliminare a priori ogni possibilità di confronto concorrenziale tra le imprese consorziate, indipendentemente dai criteri che avrebbero potuto essere seguiti in concreto per la determinazione delle quote. Qualsiasi restrizione della concorrenza derivante dalla fissazione delle quote di produzione non potrebbe quindi essere attribuita al CIF e ai suoi membri.
20 Il TAR, pur ritenendo che in virtù del principio del primato del diritto comunitario debbano disapplicare le norme interne in conflitto con gli artt. 10 CE e 81 CE non solamente i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi della Pubblica Amministrazione, dubita, tuttavia, che nelle specifiche circostanze del caso in esame l'Autorità avesse il potere di disapplicare la normativa che disciplinava il CIF. Questo perché, a suo avviso, la disapplicazione ha avuto luogo nell'esercizio della sua potestà repressiva. Inoltre, la disapplicazione è stata effettuata in malam partem, cioè in senso sfavorevole alle imprese interessate. Secondo il giudice del rinvio, in tale situazione (i) la disapplicazione della normativa nazionale non fungerebbe da presupposto per offrire tutela a diritti attribuiti ai singoli dalle norme comunitarie, (ii) le imprese sotto tale «copertura legale» si sarebbero mosse in una posizione di presumibile buona fede, (iii) una disapplicazione in malam partem nell'esercizio di poteri sanzionatori potrebbe violare il principio della certezza del diritto, e (iv) le imprese interessate, per sottrarsi al rischio di sanzioni o, comunque, di inchiesta da parte dell'Autorità, avrebbero quale unica possibilità quella di rifiutare esse stesse di adempiere un obbligo imposto dalla normativa interna, comportamento che, con tutte le incognite ed i limiti relativi, apparirebbe problematico.
21 Pertanto, con ordinanza 24 gennaio 2001, il TAR ha rimesso alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, in presenza di circostanze per cui un'intesa tra imprese provoca effetti pregiudizievoli al commercio comunitario, e qualora l'intesa stessa sia imposta o favorita da un provvedimento legislativo nazionale che ne legittima o rafforza gli effetti, con specifico riguardo alla determinazione dei prezzi e alla ripartizione del mercato, l'art. 81 CE impone o consente all'Autorità nazionale preposta alla tutela della concorrenza di disapplicare comunque tale disciplina e di provvedere a sanzionare o almeno a vietare per il futuro il comportamento anticoncorrenziale delle imprese, e con quali conseguenze giuridiche;
2) se una normativa nazionale che rimette alla competenza ministeriale la determinazione della tariffa di vendita di un prodotto e affida, inoltre, ad un consorzio obbligatorio tra i produttori il potere di ripartire la produzione fra le imprese possa essere considerata, per quanto rileva ai fini dell'applicazione dell'art. 81, n. 1, CE, come una disciplina che lascia sussistere la possibilità di una concorrenza suscettibile di venire ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese».
22 Il CIF, l'Autorità e la Commissione, che sono stati altresì rappresentati all'udienza, hanno presentato osservazioni scritte.
Prima questione pregiudiziale
Argomenti delle parti
23 Il primo argomento esposto dal CIF poggia sui principi enunciati nella causa Ladbroke (5). Nella relativa sentenza, la Corte ha dichiarato che «gli artt. 85 e 86 del Trattato [divenuti artt. 81 CE e 82 CE] riguardano soltanto comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di loro propria iniziativa». Invece, «se un comportamento anticoncorrenziale viene imposto alle imprese da una normativa nazionale o se quest'ultima crea un contesto giuridico che di per sé elimina ogni possibilità di comportamento concorrenziale da parte loro, gli artt. 85 e 86 non trovano applicazione. In una situazione del genere la restrizione alla concorrenza non trova origine, come queste norme implicano, in comportamenti autonomi delle imprese. (...) Gli artt. 85 e 86 del Trattato si applicano invece nel caso in cui la normativa nazionale lasci sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese» (6). Inoltre, la Corte ha chiarito che «la compatibilità di una normativa nazionale con le norme del Trattato sulla concorrenza non può essere ritenuta determinante allorché si tratta di verificare l'applicabilità degli artt. 85 e 86 del Trattato ai comportamenti delle imprese che si conformano alla normativa nazionale» (7). Pertanto, in tali casi, «la previa valutazione di una normativa nazionale, che incida su tali comportamenti, è diretta (...) unicamente ad accertare se la detta normativa lasci sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi da parte delle imprese interessate» (8).
24 Secondo il CIF tali constatazioni sono perfettamente trasponibili al caso di specie, che riguarda l'applicazione decentralizzata di norme comunitarie sulla concorrenza da parte delle autorità nazionali di concorrenza. Il CIF sostiene, quindi, in primo luogo, che il comportamento delle imprese sottoposte ad inchiesta, in quanto imposto dalla normativa nazionale, non era autonomo e pertanto non rientrava nell'ambito dell'art. 81 CE; inoltre quelle imprese non potevano essere costrette ad ignorare una normativa nazionale vincolante che era ancora in vigore. In secondo luogo, l'Autorità avrebbe dovuto limitare il proprio esame della normativa italiana, verificando solo se essa impedisse al CIF e ai suoi membri di porre in essere comportamenti autonomi. In senso stretto, la sentenza Ladbroke implica che non era necessario che l'Autorità Garante disapplicasse la normativa nazionale in esame nella presente causa. Tuttavia, il CIF ammette anche che, al fine di assicurare l'effetto utile delle norme del Trattato che sono «direttamente applicabili», le amministrazioni nazionali possano disapplicare le norme interne contrastanti con le prime, ma solo «incidentalmente» e con effetti non erga omnes, cioè limitati alle parti in causa.
25 L'Autorità Garante afferma che il potere, e persino l'obbligo, di accertare se la normativa che disciplina il CIF sia in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE deriva dai principi dell'effetto diretto e del primato del diritto comunitario come elaborati nella giurisprudenza, in particolare nella sentenza Fratelli Costanzo (9). Essa sostiene di non aver esercitato un controllo diretto della normativa controversa nell'effettuare tale accertamento. La dichiarazione di incompatibilità di quella normativa con gli artt. 10 CE e 81 CE era stata effettuata incidentalmente, nell'ambito di un esame del comportamento del CIF e dei consorziati. La valutazione del contesto normativo pertinente era comunque necessaria per via della sua incidenza diretta sul comportamento delle imprese interessate. L'Autorità afferma che la dichiarazione da essa effettuata non equivaleva propriamente a una disapplicazione, né, a fortiori, implicava l'annullamento o l'abrogazione di quella normativa, poiché appartiene esclusivamente al legislatore nazionale abrogare o modificare una normativa. Tuttavia, l'effetto e la conseguenza della dichiarazione, secondo l'Autorità, consiste nel fatto che tutti i giudici nazionali e gli organi amministrativi chiamati a esaminare la normativa in questione avrebbero l'obbligo di disapplicarla e le imprese sottoposte ad istruttoria avrebbero l'obbligo di porre fine alla condotta coperta da quella normativa.
26 L'Autorità sottolinea altresì di non aver «condannato» il CIF e i consorziati per la loro condotta coperta dalla normativa nazionale, ma solo per le restrizioni della concorrenza che si aggiungevano a quelle derivanti dalla normativa che disciplinava il CIF. Osservando che è un tratto tipico dell'esercizio delle funzioni dell'enforcement delle norme di concorrenza da parte di un'autorità amministrativa - e, più in generale, di qualsiasi forma di enforcement amministrativo - il fatto che il compito primario dell'autorità nazionale di concorrenza sia funzionale non alla tutela della posizione giuridica di un privato, ma dell'«interesse pubblico» all'efficacia di tali norme, l'Autorità si sofferma sulle preoccupazioni del giudice del rinvio in relazione alla violazione dei principi della buona fede e della certezza del diritto, nonché sulla disapplicazione della normativa nazionale in malam partem di cui si è detto sopra. In primo luogo, l'Autorità osserva che, nella maggioranza dei casi di disapplicazione di norme interne contrastanti con disposizioni comunitarie, effetti sfavorevoli sono la logica e frequente conseguenza di tal disapplicazione (10). Analogamente, per quanto riguarda la certezza del diritto, l'Autorità rileva che la situazione è identica ai casi in cui un giudice nazionale dichiara la normativa nazionale contraria al diritto comunitario e la disapplica. Infine, l'Autorità sottolinea di non aver omesso di tenere in debita considerazione la buona fede delle imprese interessate, «condannando» solo il comportamento non coperto dalla normativa controversa e, in ogni caso, non infliggendo loro sanzioni.
27 All'udienza, tuttavia, l'Autorità Garante ha affermato altresì che, sebbene la dichiarazione di incompatibilità di una normativa nazionale non implichi necessariamente l'imputabilità alle imprese soggette ad esame delle condotte coperte dalla normativa, essa potrebbe riconsiderare la decisione di non sanzionare tali imprese qualora continuassero a porre in essere comportamenti anticoncorrenziali malgrado la detta dichiarazione.
28 L'Autorità conclude che un'autorità nazionale di concorrenza preposta all'applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE sia altresì legittimata, nell'ambito dell'esame dei comportamenti delle imprese, ad accertare ed eventualmente disapplicare una normativa nazionale in contrasto con il combinato disposto degli artt. 10 CE e 81 CE.
29 La Commissione sostiene che, in virtù dell'effetto diretto e del primato del diritto comunitario, un'autorità nazionale di concorrenza è autorizzata a disapplicare la normativa nazionale che sia in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE. Alla stregua del giudice del rinvio, tuttavia, sembra considerare gli effetti sfavorevoli di tale disapplicazione come principale problema della presente causa. Ciononostante, ritiene possibile distinguere la causa in esame, in cui si discute di applicazione di disposizioni del Trattato direttamente applicabili, dalla giurisprudenza che nega che le direttive possano creare obblighi in capo ai singoli (11). In particolare, la Commissione afferma che nessun principio di diritto interno o comunitario osta a che obblighi ed oneri a carico dei singoli possano derivare da norme comunitarie direttamente applicabili «erga omnes». Tale principio è stato espressamente riconosciuto dalla Corte con riferimento ai regolamenti e deve applicarsi, a maggior ragione, a norme del Trattato come gli artt. 10 CE e 81 CE. Quanto alle conseguenze giuridiche di tali norme nella specie, la Commissione ritiene che esse siano limitate ai soggetti destinatari del provvedimento, non avendo l'Autorità preteso di privare le disposizioni di diritto interno della loro efficacia normativa. Inoltre, la Commissione sembra suggerire che l'applicabilità del combinato disposto degli artt. 10 CE e 81 CE presupponga un comportamento delle imprese interessate che, seppur imposto dalla normativa controversa, sia comunque il frutto di «scelte imprenditoriali autonome». La Commissione sottolinea poi che vi potrebbero essere in effetti due distinte violazioni: una degli artt. 10 CE e 81 CE, imputabile allo Stato, e una dell'art. 81 CE, della quale sono responsabili le imprese interessate.
30 La Commissione propone di risolvere la prima questione dichiarando che gli artt. 10 CE e 81 CE non ostano a che l'Autorità Garante disapplichi una norma di legge nazionale in contrasto con detti articoli, anche nei casi in cui gli effetti di tale disapplicazione risultino sfavorevoli agli operatori economici sottoposti al procedimento.
Chiarimento circa la rilevanza e la portata della questione proposta
31 Il giudice del rinvio chiede se gli artt. 10 CE e 81 CE impongano o consentano a un'autorità nazionale preposta alla tutela della concorrenza di disapplicare una normativa nazionale che imponga o favorisca un'intesa tra imprese (che è di per sé in contrasto con l'art. 81 CE) e di provvedere a sanzionare o almeno a vietare per il futuro il comportamento anticoncorrenziale delle imprese interessate.
32 La rilevanza di tale questione ai fini del procedimento dinanzi al giudice nazionale sembra fondarsi su due supposizioni: che l'Autorità abbia disapplicato la normativa di disciplina del CIF e che, sulla base di tale disapplicazione, essa abbia sanzionato o vietato per il futuro il comportamento del CIF e/o dei consorziati.
33 In primo luogo, tuttavia, non è affatto chiaro se l'Autorità Garante abbia effettivamente «disapplicato» la normativa in esame.
34 Al punto 175 della deliberazione, l'Autorità Garante afferma in termini generali che quella normativa doveva essere «disapplicata dal giudice e/o da qualsivoglia amministrazione pubblica», senza dichiarare ciò che essa stessa avrebbe fatto o avrebbe dovuto fare nella fattispecie. In effetti, al punto 176, essa ricorre al modo condizionale e afferma che la disapplicazione della normativa «implicherebbe» il venir meno della «copertura» legale fornita dalla normativa. Inoltre, nel dispositivo, al punto a) dichiara semplicemente che la normativa nazionale è in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE, senza esplicitare le conseguenze di tale contrasto per la decisione stessa e per i futuri procedimenti amministrativi o giudiziari. Il punto b) della deliberazione riguarda solamente la condotta del CIF e dei consorziati, che aveva limitato la concorrenza al di là di quanto comportato dalla conferente normativa. Tuttavia, sebbene il punto e) del dispositivo imponga alle imprese di cessare le «infrazioni accertate», non è chiaro in che cosa consistano tali infrazioni e in particolare se esse si riferiscano solo alla condotta che esorbitava da quanto prescritto dalla conferente normativa [ai sensi del punto b)] ovvero anche a quella «coperta» dalla normativa [che è dichiarata incompatibile al punto a)].
35 Rimane pertanto dubbio se il punto a) del dispositivo della deliberazione costituisca una semplice dichiarazione priva di dirette conseguenze per il caso di specie ovvero se, al contrario, tale dichiarazione possa incidere sulle imprese sottoposte al procedimento e quindi rappresenti una disapplicazione, o almeno sia ritenuta tale. Gli argomenti dell'Autorità (12) sembrano deporre in tale ultimo senso.
36 Inoltre, non sembra che siano state inflitte sanzioni alle imprese interessate, giacché l'unica ingiunzione riguarda la cessazione delle infrazioni accertate. Ci si chiede dunque anche se il riferimento fatto nella questione pregiudiziale al potere di sanzionamento non sia di natura ipotetica.
37 Se quest'interpretazione delle due supposizioni fosse corretta, la rilevanza della prima questione proposta potrebbe essere messa in discussione.
38 Tuttavia, la deliberazione dell'Autorità Garante è ambigua sul punto della disapplicazione e sul divieto, e le osservazioni scritte del CIF e della Commissione sembrano fondarsi su un'interpretazione della deliberazione analoga a quella sottesa alla questione proposta dal giudice del rinvio. Inoltre, come cercherò di dimostrare, le preoccupazioni derivanti dall'eventuale inflizione di sanzioni sono rilevanti anche se l'autorità nazionale di concorrenza ha ingiunto solamente di cessare i comportamenti anticoncorrenziali. Ciò risulta evidente nel caso di specie, in cui, all'udienza, l'Autorità Garante ha dichiarato di poter riconsiderare la sua decisione di non infliggere sanzioni qualora le imprese interessate non dovessero conformarsi alla sua dichiarazione (13). E' quindi necessario, a mio avviso, esaminare la prima questione proposta dal TAR.
39 In ogni caso, secondo una giurisprudenza costante, l'art. 234 CE è basato sulla netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte. In virtù di tale separazione, non spetta alla Corte, ma al giudice nazionale, accertare i fatti che hanno dato origine alla causa e trarne le conseguenze ai fini della sua pronuncia (14). Inoltre, spetta unicamente ai giudici nazionali che sono chiamati a risolvere la controversia valutare sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale sia la rilevanza delle questioni che essi sottopongono alla Corte (15).
40 Al fine di rispettare la detta separazione delle funzioni e, allo stesso tempo, fornire al giudice nazionale una risposta utile, analizzerò la questione proposta cercando di stabilire in particolare se, in virtù del diritto comunitario, un'autorità nazionale di concorrenza possa o debba:
- disapplicare una normativa nazionale in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE e su tale base sanzionare precedenti comportamenti anticoncorrenziali di imprese che, in linea di principio, erano coperti da quella normativa;
- disapplicare una normativa nazionale in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE e su tale base vietare per il futuro comportamenti anticoncorrenziali di imprese che, in linea di principio, sarebbero coperti da quella normativa.
41 Prima di affrontare tali questioni, tuttavia, è necessario enucleare il problema di fondo nel caso di specie.
Il problema di fondo
42 A mio avviso, il problema di fondo nel caso di specie non è se un'autorità nazionale di concorrenza possa o, eventualmente, debba disapplicare una normativa nazionale che contravvenga al diritto comunitario. In linea di principio, è pacifico che tutti i giudici nazionali devono agire in tal modo quando le disposizioni comunitarie hanno un effetto diretto. Infatti, ciò deriva dal principio dell'effetto diretto del diritto comunitario e dal primato del diritto comunitario sul diritto nazionale. Il potere, o il dovere, di disapplicare la normativa nazionale che contravviene al diritto comunitario vale non solo per i giudici nazionali ma anche, secondo la giurisprudenza della Corte, a «tutti gli organi dell'amministrazione» (16).
43 Nella giurisprudenza della Corte è altresì pacifico che, sebbene gli artt. 81 CE e 82 CE, di per sé, riguardino soltanto la condotta delle imprese e non i provvedimenti di legge o di regolamento degli Stati membri, tali disposizioni, lette congiuntamente con il principio del dovere di cooperazione di cui all'art. 10 CE, fanno obbligo agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche aventi il carattere di legge o di regolamento, idonei a rendere praticamente inefficaci le norme di concorrenza da applicarsi alle imprese (17). Tale caso ricorre, tra l'altro, quando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l'art. 81 CE, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa il suo carattere pubblico, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d'intervento in materia economica (18).
44 Sembra quindi chiaro che almeno i giudici nazionali siano competenti o, a seconda delle circostanze, tenuti a disattendere una disposizione di una normativa nazionale qualora, per esempio, essa impedisca a una parte in un procedimento civile o amministrativo di far valere i diritti conferiti dall'art. 81 CE, nei confronti di un altro privato o delle pubbliche autorità.
45 Analogamente, sembra chiaro che un'autorità nazionale di concorrenza, nel corso di un'istruttoria sul comportamento di un'impresa ai sensi dell'art. 81 CE, possa riscontrare che, se tale comportamento era stato imposto da una normativa nazionale, la normativa era in contrasto ovvero incompatibile con il combinato disposto degli artt. 10 CE e 82 CE.
46 Comunque, il problema di fondo nella fattispecie non è se un'autorità nazionale di concorrenza possa procedere a un tale accertamento di incompatibilità, bensì se essa possa in tal modo rendere le imprese passibili di sanzione per una condotta che è imposta dalla normativa nazionale.
47 A questo proposito, è utile distinguere tra l'eventuale inflizione di sanzioni per comportamenti pregressi e per comportamenti futuri.
Sanzioni per comportamenti pregressi
48 Appare chiaro al di là di ogni ragionevole dubbio che una dichiarazione di incompatibilità non possa rendere le imprese passibili di sanzioni in relazione a comportamenti posti in essere nel passato qualora tali comportamenti fossero imposti dalla normativa nazionale. Ciò violerebbe non solamente il principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato, come elaborato nella causa Ladbroke (19), ma anche i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico comunitario, in particolare il principio della certezza del diritto e il divieto connesso di retroattività della pena (nulla poena sine lege).
49 Inoltre, vi sono motivi di temere per il principio della certezza del diritto anche sotto altri due aspetti. In primo luogo, in un caso simile le imprese si troverebbero di fronte a due distinti obblighi, con rischi di conseguenze negative qualunque dovesse essere la scelta effettuata. In secondo luogo, come sottolineato dal CIF all'udienza, la definizione degli obblighi delle imprese ai sensi del diritto comunitario dipende dall'interpretazione di principi complessi che scaturiscono dall'applicazione congiunta degli artt. 10 CE e 81 CE.
50 Da un lato, è vero che le imprese che scegliessero, di loro iniziativa, di disapplicare la normativa nazionale potrebbero far valere a loro difesa, qualora fosse avviato un procedimento nei loro confronti, il fatto che quella normativa era incompatibile con le disposizioni del Trattato aventi effetto diretto. Tuttavia, per tutte le ragioni esposte, a mio avviso non può essere loro richiesto, quale obbligo di legge, di disattendere quella normativa finché essa rimanga in vigore e non sia abrogata dal legislatore. Non si può ritenere che i principi dell'effetto diretto e del primato del diritto comunitario impongano alle imprese, con la minaccia di severe sanzioni, di disattendere gli obblighi derivanti dalla legislazione nazionale. Altrimenti, ciò significherebbe imporre alle imprese il dovere di applicare il diritto comunitario, che incombe piuttosto alle autorità comunitarie e nazionali.
51 Inoltre, non si dovrebbe dimenticare che, in un caso come quello in esame, la responsabilità per la violazione del diritto comunitario non è dell'impresa interessata bensì dello Stato membro che ha emanato o mantenuto in vigore la normativa controversa.
52 Gli stessi principi devono applicarsi, a mio avviso, sia qualora le sanzioni che possono venire inflitte dalle autorità nazionali per violazione delle norme comunitarie sulla concorrenza di cui si tratta vengano classificate come penali sia come amministrative. Quando le imprese sono esposte al rischio di ricevere consistenti ammende per violazione delle norme sulla concorrenza e quando lo scopo delle ammende è retributivo e deterrente, devono applicarsi gli stessi principi fondamentali, indipendentemente dal fatto che il procedimento che si conclude con l'inflizione delle ammende sia di natura amministrativa o penale.
53 Tali principi devono prevalere su qualsiasi argomento basato sull'efficacia del diritto comunitario della concorrenza, in quanto i requisiti di efficacia rimangono soggetti a principi che sono fondamentali per il concetto di norma giuridica, tra cui la certezza del diritto e il nulla poena. In ogni caso, l'efficacia della normativa comunitaria sulla concorrenza potrebbe essere favorita da una dichiarazione di incompatibilità proveniente da un'autorità nazionale di concorrenza: una simile dichiarazione fornirebbe presumibilmente allo Stato membro un forte stimolo ad abrogare la normativa in contrasto con il diritto comunitario e potrebbe costituire la base per richieste di risarcimento nei confronti degli Stati membri da parte di coloro che fossero stati danneggiati da quella normativa.
54 Gli argomenti sopra esposti non sono inficiati dalla necessità, oggidì sempre più riconosciuta, di maggiore decentralizzazione nell'attuazione della normativa comunitaria sulla concorrenza, che potrebbe richiedere alle autorità nazionali di concorrenza di esercitare in misura crescente i poteri finora esercitati dalla Commissione. La Commissione non ha mai avuto il potere di disapplicare la normativa nazionale. Né ha il potere di infliggere sanzioni alle imprese per comportamenti imposti dalla legislazione nazionale, come dimostra chiaramente il principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato.
Sanzioni per comportamenti futuri
55 Le precedenti considerazioni in merito alla certezza del diritto e al principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato si applicano anche quando, come sembrerebbe accadere nel caso di specie, un'autorità nazionale di concorrenza vieti futuri comportamenti anticoncorrenziali. Infatti, si può presumere che un simile divieto sia suscettibile di essere messo in atto mediante sanzioni. Come è stato espressamente riconosciuto dall'Autorità, il misconoscimento della sua dichiarazione, che è implicitamente rafforzata da un divieto, potrebbe indurla a riconsiderare la decisione di non infliggere sanzioni (20).
56 In tal caso, quindi, il principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato verrebbe pienamente in rilievo.
57 Inoltre, a prescindere naturalmente dalla questione della retroattività, sorgerebbero le stesse preoccupazioni per il principio della certezza del diritto.
58 Benché un'autorità nazionale di concorrenza possa essere legittimata a dichiarare l'incompatibilità della normativa nazionale con il diritto comunitario, non ritengo che una simile dichiarazione risolverebbe la situazione di incertezza giuridica per le imprese interessate. Esse continuerebbero a trovarsi tra Scilla e Cariddi, sotto le spoglie di due obblighi giuridici confliggenti, la violazione di uno qualsiasi dei quali le esporrebbe a nefaste conseguenze.
59 Le cose potrebbero stare diversamente, tuttavia, se un pronunciamento ufficiale eliminasse ogni dubbio circa gli obblighi delle imprese interessate. Ciò potrebbe avvenire, per esempio, qualora l'incompatibilità della normativa nazionale con il diritto comunitario fosse stata definitivamente accertata da un giudice nazionale, eventualmente a seguito di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. In tal caso la protezione accordata dal principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato verrebbe meno e le imprese potrebbero essere ritenute responsabili per le loro condotte anticoncorrenziali.
60 Per le ragioni sopra esposte, ritengo che la Corte dovrebbe risolvere la prima questione dichiarando che il diritto comunitario osta a che un'autorità nazionale di concorrenza disapplichi una normativa nazionale che sia in contrasto con il combinato disposto degli artt. 10 CE e 81, n. 1, CE, nella misura in cui tale disapplicazione conduca all'inflizione di sanzioni ad imprese per loro pregressi comportamenti ovvero ad un divieto proiettato nel futuro con possibile inflizione di sanzioni. Tale conclusione, tuttavia, non impedisce a un'autorità nazionale di concorrenza di dichiarare che la normativa nazionale in esame è incompatibile con il diritto comunitario.
Seconda questione pregiudiziale
61 Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se, per quanto rileva ai fini dell'applicazione dell'art. 81, n. 1, CE, una normativa nazionale che rimette alla competenza ministeriale la determinazione della tariffa di vendita di un prodotto e affida, inoltre, ad un consorzio obbligatorio tra i produttori il potere di ripartire la produzione fra le imprese possa essere considerata come una disciplina che lascia sussistere la possibilità di una concorrenza suscettibile di venire ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese.
62 La soluzione di tale questione impone quindi che si verifichi quanto incida sulla concorrenza nel mercato di riferimento una normativa come quella in esame che, tra le altre cose, dispone che sia lo Stato a fissare i prezzi di vendita e impone a un consorzio di produttori di ripartire le quote di produzione tra i propri membri. In particolare, ciò che si deve valutare è se la normativa lasci un margine per un comportamento anticoncorrenziale autonomo da parte delle imprese nel momento in cui queste assolvono il loro obbligo di legge di ripartire le quote di produzione.
63 Nell'ambito di un rinvio pregiudiziale, la Corte è chiamata ad interpretare le norme comunitarie controverse, mentre spetta al giudice nazionale applicarle ai fatti della causa dinanzi ad esso pendente. Mi riferirò, quindi, alle circostanze di fatto della causa solo nella misura in cui ciò sia necessario al fine di risolvere utilmente la questione proposta dal giudice del rinvio. Cercherò principalmente di chiarire quei principi del diritto comunitario, sviluppati nella giurisprudenza della Corte, che possono aiutare il TAR a risolvere la causa ad esso sottoposta.
64 Potrebbe essere utile richiamarsi nuovamente alla sentenza Ladbroke. Il concetto di base è che l'art. 81 CE (e certamente anche l'art. 82 CE) riguarda soltanto comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di loro propria iniziativa, giacché la restrizione alla concorrenza dev'essere loro imputabile. Il criterio stabilito dalla Corte prevede che si verifichi se la condotta delle imprese sia autonoma, nel senso che tali imprese devono avere la possibilità di esercitare un'attività concorrenziale. Al contrario, come si è visto nell'analizzare la prima questione (21), se la condotta anticoncorrenziale è imposta dalla normativa nazionale o se questa crea un contesto normativo che in partenza elimina qualsiasi possibilità di attività concorrenziale da parte loro, l'art. 81 CE non trova applicazione.
65 Quest'impostazione è stata seguita dal Tribunale di primo grado nella causa Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (22). Dopo aver sottolineato che il principio dell'eccezione fondata sul comportamento dello Stato è stato applicato in modo restrittivo dai giudici comunitari (23), in quanto esclude i comportamenti anticoncorrenziali dalla sfera di applicazione dell'art. 81, n. 1, CE, il detto giudice ha affermato che ciò che si deve stabilire mediante il criterio della causa Ladbroke è se gli effetti restrittivi della concorrenza trovino origine unicamente nella legge nazionale oppure, quanto meno in parte, nel comportamento del ricorrente (24).
66 Nella causa in esame, il giudice del rinvio deve pertanto determinare se, dato il contesto normativo di cui si tratta, le imprese interessate godessero di un sufficiente margine di autonomia per restringere la concorrenza oltre quanto già causato dalla normativa nazionale. In caso affermativo, dalla sentenza Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali discende che, benché gli effetti restrittivi imputabili al comportamento delle imprese siano certamente limitati, ciò basta a considerarle responsabili ai sensi dell'art. 81, n. 1, CE.
67 Inoltre mi preme sottolineare, alla stregua del giudice del rinvio, che la ripartizione delle quote di produzione rappresenta una violazione particolarmente grave delle norme sulla concorrenza.
68 A mio avviso non vi è motivo per ritenere che, in linea di principio, sia esclusa la possibilità di qualsiasi margine di autonomia per un'attività di concorrenza per via della predeterminazione dei prezzi ad opera dello Stato. Infatti, la concorrenza dei prezzi «non è (...) la sola forma efficace di concorrenza né quella cui si debba dare in ogni caso la preminenza assoluta» (25). Seppur limitata, la concorrenza può sempre concentrarsi su fattori quali, per esempio, la quantità e/o qualità dei prodotti o servizi di cui si tratta. Evidentemente, tuttavia, su tal punto è il giudice nazionale a decidere, in considerazione del mercato e del prodotto pertinenti.
69 Analogamente, non condivido l'affermazione del consorzio secondo cui, in caso di normativa nazionale che imponga a determinate imprese di ripartire la produzione tra di loro, verrebbe meno in partenza qualsiasi possibilità di concorrenza poiché tutti gli effetti negativi sulla concorrenza «troverebbero origine unicamente» nella normativa stessa. Quando una norma di legge prevede semplicemente un obbligo di ripartizione delle quote di produzione senza definire i criteri e le procedure in base ai quali la ripartizione dovrebbe avvenire, la concorrenza può esserne certamente influenzata, almeno ipoteticamente, in maniera differente a seconda della ripartizione effettivamente compiuta e, in ogni caso, può essere distorta ulteriormente rispetto a quanto già prodotto dall'obbligo di legge stesso. Ciò è stato confermato nella causa Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali, in cui il Tribunale di primo grado ha dichiarato che, quando una normativa nazionale impone ad un'associazione di imprese, costituita dai rappresentanti dell'industria di cui si tratta che agiscono e prendono decisioni nel loro esclusivo interesse, di adottare una tariffa ma non determina i livelli o massimali di prezzo né definisce i criteri da prendere in considerazione in sede di fissazione della tariffa, non si può escludere che la normativa controversa lasci sussistere la possibilità di una certa concorrenza, che è quindi suscettibile di essere falsata (26).
70 Dalla giurisprudenza risulta altresì chiaramente che le decisioni non rientrano nell'ambito di applicazione del diritto comunitario della concorrenza se l'organo che le adotta è composto per la maggior parte dai rappresentanti delle pubbliche autorità e se, nell'adottare tali decisioni, deve rispettare diversi criteri legati al pubblico interesse (27). Da quanto risulta dal fascicolo, non sembra che ciò accada nel caso di specie.
71 Si deve inoltre sottolineare che il fatto che gli accordi anticoncorrenziali siano comunicati ed autorizzati da una pubblica autorità non rappresenta necessariamente un fattore decisivo. Nella sentenza BNIC/Clair (28) la Corte ha dichiarato che, per sua stessa natura, l'accordo che fissi un prezzo minimo per un prodotto (violazione comparabile per gravità alla ripartizione della produzione e del mercato) e sia trasmesso alle pubbliche autorità affinché questo prezzo minimo sia omologato, onde renderlo obbligatorio per il complesso degli operatori economici del mercato di cui trattasi, ha l'oggetto di alterare il gioco della concorrenza sul mercato stesso. La Corte ha soggiunto che l'adozione di un atto da parte della pubblica autorità, destinata a rendere obbligatorio un accordo per tutti gli operatori economici, anche se non hanno partecipato all'accordo stesso, non può avere l'effetto di sottrarlo all'applicazione dell'art. 81, n. 1. Tali conclusioni sono della massima importanza se si considera che l'eccezione fondata sul comportamento dello Stato è stata applicata restrittivamente (29) e se, come suggerito dall'Autorità Garante, il controllo esercitato effettivamente dall'Amministrazione dei Monopoli di Stato non sembra essere particolarmente intenso (30).
72 E' alla luce di tali principi che il giudice nazionale dovrebbe valutare se la normativa nazionale in esame, in particolare l'obbligo di ripartizione delle quote di produzione, lasciasse sussistere la possibilità di una concorrenza suscettibile di venire ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese interessate.
73 A questo proposito, vorrei solo osservare che nel caso di specie sembra che le imprese interessate, individualmente e mediante i diversi organi del consorzio, definissero progetti, criteri, procedure e livelli di produzione al fine di ripartire le quote di produzione tra di loro. Dal fascicolo risulta che esse hanno altresì concluso con un importante concorrente straniero un accordo per la ripartizione della produzione e del mercato ai sensi del quale le imprese acconsentivano a ridurre le loro singole quote di produzione per dare al concorrente la possibilità di accedere al mercato italiano, condotta che non sembra trovare un fondamento normativo nell'obbligo di legge di ripartire le quote di produzione tra i consorziati.
74 Sebbene appaia che tali accordi, com'è stato rilevato dall'Autorità Garante e dalla Commissione, siano effettivamente in grado di falsare ulteriormente la concorrenza, spetta comunque al giudice nazionale applicare i principi di cui sopra ai fatti della causa dinanzi ad esso pendente e trarne autonome conclusioni.
Conclusione
75 Conseguentemente, ritengo che le questioni proposte dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio debbano essere risolte come segue:
1) Il diritto comunitario osta a che un'autorità nazionale di concorrenza disapplichi una normativa nazionale che sia in contrasto con il combinato disposto degli artt. 10 CE e 81, n. 1, CE, nella misura in cui tale disapplicazione conduca all'inflizione di sanzioni ad imprese per loro pregressi comportamenti ovvero ad un divieto proiettato nel futuro con possibile inflizione di sanzioni. Tale conclusione, tuttavia, non impedisce a un'autorità nazionale di concorrenza di dichiarare che la normativa nazionale in esame è incompatibile con il diritto comunitario.
2) Quando in base alla normativa nazionale i prezzi di vendita di un prodotto sono fissati dalle autorità nazionali e la ripartizione della produzione tra le imprese è affidata ad un consorzio obbligatorio tra i produttori, tali imprese rimangono soggette alla disposizioni dell'art. 81, n. 1, CE in relazione a qualsiasi condotta autonoma consentita dalla normativa. Spetta al giudice nazionale determinare, sulla base di tutte le circostanze, se il contesto normativo nazionale lasci sussistere la possibilità di una concorrenza suscettibile di venire ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese.
(1) - Approvata con Decreto del Ministro delle Finanze 5 agosto 1992.
(2) - Convertito successivamente con legge 29 ottobre 1993, n. 427.
(3) - Tuttavia, il Ministro delle Finanze italiano, in una nota del 24 novembre 1999, aveva dichiarato che la partecipazione al consorzio continuava ad essere obbligatoria fino alla scadenza della convenzione del 1992 nel 2001.
(4) - L'Autorità si richiama alla sentenza 30 gennaio 1985, causa 123/83, BNIC/Clair (Racc. pag. 391, punto 23).
(5) - Sentenza 11 novembre 1997, cause riunite C-359/95 P e C-379/95 P, Commissione e Francia/Ladbroke Racing (Racc. pag. I-6265, punti 30-35).
(6) - Punti 33 e 34.
(7) - Punto 31.
(8) - Punto 35.
(9) - Sentenza 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo/Comune di Milano (Racc. pag. 1839).
(10) - L'Autorità cita due esempi reperiti nella giurisprudenza: sentenze 10 dicembre 1991, causa C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (Racc. pag. I-5889), in materia di diritti speciali ed esclusivi, e 12 luglio 2001, causa C-399/98, Ordine degli architetti delle province di Milano e Lodi e a. (Racc. pag. I-5409), in tema di direttive sugli appalti pubblici.
(11) - La Commissione cita le sentenze 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò (Racc. pag. 2545); 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori (Racc. pag. I-3325); 26 settembre 1996, causa C-168/95, Arcaro (Racc. pag. I-4705), e 12 dicembre 1996, cause riunite C-74/95 e C-129/95, Procedimenti penali contro X (Racc. pag. I-6609).
(12) - V. paragrafi 25, 27 e 28.
(13) - V. paragrafo 27.
(14) - V., ad esempio, sentenza 16 settembre 1999, causa C-435/97, WWF e a. (Racc. pag. I-5613, punti 31 e 32).
(15) - V., in questo senso, sentenza 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese (Racc. pag. I-4139, punti 18 e 19).
(16) - V. sentenza nella causa Fratelli Costanzo, citata alla nota 10 (punto 32).
(17) - Sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77, INNO/ATAB (Racc. pag. 2115).
(18) - V., ad esempio, sentenza 21 settembre 1988, causa 267/86, Van Eycke/Aspa (Racc. pag. 4769, punto 16), che riprende la giurisprudenza sull'applicazione congiunta degli artt. 10 CE e 81 CE.
(19) - V. supra, nota 6.
(20) - V. supra, paragrafo 27.
(21) - V. supra, paragrafo 48.
(22) - Sentenza 30 marzo 2000, causa T-513/93, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Commissione (Racc. pag. II-1807); v. anche ordinanza 20 marzo 2001, causa T-59/00, Compagnia Portuale Pietro Chiesa/Commissione (Racc. pag. II-1019).
(23) - Sentenza Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (punto 60), in cui si fa riferimento, tra le altre, alla sentenza 29 ottobre 1980, cause riunite 209/78-215/78 e 218/78, Van Landewyck e a./Commissione (Racc. pag. 3125).
(24) - Sentenza Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (punto 61).
(25) - Sentenza 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione (Racc. pag. 1875, punto 21), la cui conclusione, sebbene relativa agli effetti sulla concorrenza dei prezzi di un sistema di distribuzione selettiva, può ritenersi di più ampia rilevanza.
(26) - Citata alla nota 23 (punto 62 della sentenza).
(27) - V., in particolare, sentenze 5 ottobre 1995, causa C-96/94, Centro Servizi Spediporto (Racc. pag. I-2883, punti 23-25), e 18 giugno 1998, causa C-35/96, Commissione/Italia (Racc. pag. I-3851, punti 41-44).
(28) - Causa 123/83, citata alla nota 5 (punto 22).
(29) - V. paragrafo 65.
(30) - V. sentenza 19 febbraio 2002, causa C-309/99, Wouters (Racc. pag. I-1577, punto 68).