62008TJ0029_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑29/08,
Liga para Protecção da Natureza (LPN),
con domicilio en Lisboa, representada por el Sr. P. Vinagre e Silva, abogado,
parte demandante,
apoyada por
Reino de Dinamarca,
representado inicialmente por la Sra. B. Weis Fogh, y posteriormente por el Sr. C. Vang, en calidad de agentes,
por
República de Finlandia,
representada inicialmente por el Sr. J. Heliskoski, las Sras. A. Guimaraes‑Purokoski, M. Pere y H. Leppo, y posteriormente por el Sr. M. Heliskoski y la Sra. Guimaraes‑Purokoski, en calidad de agentes,
y por
Reino de Suecia,
representado por las Sras. A. Falk, S. Johannesson y K. Petkovska, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea,
representada por las Sras. P. Costa de Oliveira y D. Recchia, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la pretensión de que se anule la decisión de la Comisión de 22 de noviembre de 2007 mediante la que se confirma la negativa a permitir el acceso a documentos contenidos en el expediente de un procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Portuguesa en relación con el proyecto de construcción de un embalse en el río Sabor (Portugal), proyecto que podría incumplir la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), y la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. J. Azizi (Ponente), Presidente, y la Sra. E. Cremona y el Sr. S. Frimodt Nielsen, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de octubre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
Reglamento (CE) nº 1049/2001
1. El Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), define los principios, condiciones y límites del acceso a los documentos de dichas instituciones previsto en el artículo 255 CE.
2. Según el artículo 2 del Reglamento nº 1049/2001:
«1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.
[…]
3. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
[…]»
3. Los apartados 2, 3 y 6 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 disponen, en particular, lo siguiente:
«2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
– […]
– los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
– el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3. Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
[…]
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»
Reglamento (CE) nº 1367/2006
4. A tenor del considerando 8 del Reglamento (CE) nº 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264, p. 13):
«La definición de información medioambiental en el presente Reglamento abarca toda la información, disponible en cualquier forma, que se refiera al estado del medio ambiente. Esta definición, similar a la adoptada en virtud de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo [DO L 41 […], p. 26], presenta un contenido igual a la adoptada en el Convenio de Aarhus. La definición de “documento”, que figura en el Reglamento […] nº 1049/2001 abarca la información medioambiental tal y como se define en el presente Reglamento.»
5. Según el considerando 15 del Reglamento nº 1367/2006:
«Las excepciones contempladas en el Reglamento […] nº 1049/2001 deben aplicarse subordinadas a cualquier otra disposición específica en el presente Reglamento relativa a las solicitudes de información medioambiental. Los motivos de denegación en lo que se refiere al acceso a la información medioambiental deben interpretarse de forma restrictiva, teniendo en cuenta el interés público atendido por la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones en el medio ambiente. […]»
6. El artículo 3 del Reglamento nº 1367/2006 dispone lo siguiente:
«El Reglamento […] nº 1049/2001 se aplicará a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos comunitarios, sin discriminación por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio, y, en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por razón del lugar en que éstas tengan su sede oficial o un centro efectivo de actividades.
[…]»
7. A tenor del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/20061, que lleva como epígrafe «Aplicación de excepciones respecto de las solicitudes de acceso a información medioambiental»:
«Por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento […] nº 1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento […] nº 1049/2001, los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.»
Hechos
8. La demandante, la Liga para Protecção da Natureza (LPN), es una asociación portuguesa con domicilio en Lisboa (Portugal). Es miembro de la Plataforma Sabor Livre, que está integrada por varias organizaciones no gubernamentales (ONG) cuyo objetivo es la protección del medio ambiente. En tal condición, sigue de cerca el proyecto de construcción de un embalse en el río Sabor en Portugal (en lo sucesivo, «proyecto de embalse») a fin de velar, en particular, por que las especies y los hábitats afectados sean objeto de una protección adecuada, en consonancia con las exigencias derivadas de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva hábitats»).
9. Mediante escrito de 22 de abril de 2003, la LPN presentó ante la Dirección General (DG) «Medio Ambiente» de la Comisión de las Comunidades Europeas una denuncia, registrada con el número 2003/4523, en la que sostenía que el proyecto de embalse suponía un perjuicio para los lugares de importancia comunitaria (LIC) de «Morais» y de «Río Sabor y Maçãs», contraviniendo la Directiva hábitats.
10. A raíz de la mencionada denuncia, la Comisión incoó un procedimiento por incumplimiento contra la República Portuguesa y se puso en contacto con las autoridades de este país con el fin de comprobar hasta qué punto el proyecto de embalse podría infringir la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), así como la Directiva hábitats.
11. Mediante escrito de 27 de marzo de 2007, la LPN solicitó a la DG «Medio Ambiente» el acceso a la información relativa a la tramitación de la denuncia y que se le permitiera consultar tanto los documentos elaborados por el «Grupo de trabajo de la Comisión» como la documentación intercambiada entre la Comisión y las autoridades portuguesas.
12. Mediante escrito de 22 de mayo de 2007, la DG «Medio Ambiente» denegó, con arreglo al artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, la solicitud de acceso a los documentos formulada por la LPN, basándose en que la divulgación de los documentos en cuestión podría afectar al buen desarrollo del procedimiento por incumplimiento incoado en virtud del artículo 226 CE, en cuyo marco la Comisión y los Estados miembros deben cooperar en un clima de confianza mutua de cara a emprender negociaciones y alcanzar una solución amistosa de la controversia. En aquel mismo escrito, la DG «Medio Ambiente» indicó, entre otros extremos, que la Comisión había enviado el 18 de octubre de 2005 a las autoridades portuguesas un escrito de requerimiento, al que dichas autoridades contestaron el 16 de diciembre de ese mismo año, y que desde ese momento seguían desarrollándose contactos bilaterales con vistas a resolver la controversia.
13. En el escrito de 14 de junio de 2007, dirigido a la Comisión y registrado por ésta el 22 de junio de 2007, la LPN reiteró su solicitud de acceso y pidió a la Comisión que reconsiderara su decisión denegatoria.
14. Mediante escrito de 16 de julio de 2007, la Comisión informó a la LPN del hecho de que, en virtud del artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, el plazo para responder se ampliaba en 15 días laborables y expiraba, en consecuencia, el 3 de agosto de 2007.
15. Mediante escrito de 3 de agosto de 2007, la Comisión comunicó a la LPN que desgraciadamente, en razón del volumen de los documentos solicitados, no le resultaba posible responder dentro de plazo, pero que estaba haciendo todo lo que estaba en su mano para darle una respuesta final lo más rápidamente posible.
16. A raíz de un anuncio público del Ministro de Economía portugués en el sentido de que la Comisión había archivado o estaba a punto de archivar la denuncia que dio lugar al procedimiento por incumplimiento relativo al proyecto de embalse, la LPN envió a la Comisión otros dos escritos el 27 de septiembre y el 1 de octubre de 2007.
17. Mediante escrito de 9 de noviembre de 2007, la DG «Medio Ambiente» respondió, en lo sustancial, que la Comisión no había archivado el procedimiento por incumplimiento, sino que le había atribuido la «máxima prioridad» a fin de finalizar lo antes posible su apreciación. Por otro lado, la DG «Medio Ambiente» comunicó que, en aplicación de sus «normas internas», se informaría a la denunciante sobre la evolución de la tramitación del expediente y que ésta tendría ocasión de presentar sus observaciones antes de que la Comisión adoptara una decisión.
18. En el escrito de 22 de noviembre de 2007 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión respondió al escrito de la LPN de 14 de junio de 2007 y confirmó su negativa a facilitar el acceso a los documentos solicitados.
19. Para justificar la decisión impugnada, la Comisión consideró esencialmente que todos los documentos que habían sido objeto de correspondencia entre ella y las autoridades portuguesas podían ampararse en la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, tal como había sido interpretado por la sentencia del Tribunal de 11 de diciembre de 2001, Petrie y otros/Comisión (T‑191/99, Rec. p. II‑3677), apartado 68, excepción que se refiere a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria.
20. En particular, la Comisión indicó que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento, debe reinar un clima de confianza mutua entre ella y el Estado miembro afectado que les permita emprender un proceso de negociación y de compromiso destinado a alcanzar una solución amistosa de la controversia que evite iniciar ante el Tribunal de Justicia un procedimiento judicial. La Comisión observó asimismo, por un lado, que el proceso de negociación entre ella y las autoridades portuguesas seguía su curso y, por otro, que habían tenido lugar o iban a tener lugar varios intercambios de puntos de vista y diversas reuniones con el fin de analizar el impacto del proyecto de embalse. De ello dedujo la Comisión que la divulgación de los documentos solicitados afectaría a su capacidad de resolver adecuadamente sobre la supuesta infracción, ya que tal divulgación podría comprometer las posibilidades de alcanzar junto a las autoridades portuguesas una solución amistosa de la controversia antes de que tener que llevar el asunto al Tribunal de Justicia. Por otro lado, la Comisión consideró que el «acceso parcial» contemplado en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001 no resultaba posible en lo que atañe a dichos documentos, puesto que la excepción invocada se aplicaba a la totalidad de los mismos.
21. Por otra parte, en lo que atañe al eventual «interés público superior» en el sentido de la última frase del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, la Comisión consideró que no existía tal interés. Según dicha institución, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en virtud del cual se presume que la divulgación presenta un interés público superior si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente, no resulta aplicable a las investigaciones relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, como sucede en el caso de autos. La Comisión precisó que tampoco constituía un interés público superior evitar el riesgo que se produjera una infracción grave de la Directiva hábitats, puesto que el Tribunal de Justicia es el único competente para determinar y declarar si el Estado miembro de que se trate ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Según la Comisión, la divulgación de los documentos solicitados no aportará clarificación alguna a este respecto en tanto el Tribunal de Justicia no haya zanjado definitivamente esta cuestión.
22. Mediante escrito de 7 de enero de 2008, la LPN solicitó a la Comisión, al amparo del Reglamento nº 1049/2001, que le comunicara las «normas internas» mencionadas en el escrito de la DG «Medio Ambiente» fechado el «22 de noviembre de 2007», a fin de poder «examinar y estar al tanto en mejores condiciones» del procedimiento de tramitación de la denuncia.
23. El 18 de enero de 2008, a saber, el día de la interposición del presente recurso contra la decisión impugnada, la DG «Medio Ambiente» comunicó a la LPN su intención de proponer a la Comisión que archivara la denuncia en el procedimiento por incumplimiento relativo al proyecto de embalse, instando a la LPN a presentar, en el plazo de un mes contado a partir de la recepción de la correspondiente carta, las observaciones que considerara pertinentes.
24. Mediante escrito de 6 de febrero de 2008 dirigido a la DG «Medio Ambiente», la LPN reiteró su solicitud de tener acceso a los documentos contenidos en el expediente del procedimiento por incumplimiento, así como a las «normas internas» de la Comisión, tal como se mencionan en el escrito de dicha DG de 9 de noviembre de 2007, cuyo conocimiento consideraba necesario para ejercitar de una manera eficaz su derecho a ser oída y para someter «observaciones pertinentes». La LPN solicitó asimismo que el plazo de un mes para responder no comenzara a correr hasta después de que hubiera recibido las precisiones solicitadas y los documentos requeridos.
25. Mediante escrito de 19 de febrero de 2008 dirigido a la Comisión, la LPN reiteró su solicitud de tener acceso a las «normas internas» específicas de dicha institución.
26. El 27 de febrero de 2008, la LPN remitió a la Comisión un escrito en el que expuso varias objeciones técnicas, formales y jurídicas al archivo de su denuncia.
27. Mediante correo electrónico de 4 de marzo de 2008, la LPN aportó algunas precisiones a sus observaciones expuestas en el escrito de 27 de febrero de 2008.
28. Mediante escrito de 3 de abril de 2008, la Comisión comunicó a la LPN, en lo sustancial, los siguientes extremos: en primer lugar, que en la reunión de 28 de febrero de 2008 había decidió archivar la denuncia relativa al proyecto de embalse; en segundo lugar, que en los procedimientos de infracción del Derecho comunitario, los denunciantes no disfrutan de acceso privilegiado a los documentos y, por tanto, deben invocar el derecho general de acceso previsto en el Reglamento nº 1049/20001, y, en tercer lugar, que, al haberse archivado la denuncia, la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, de dicho Reglamento dejaba de resultar aplicable, de modo que ya se le podían remitir los documentos solicitados, salvo en caso de que estuvieran amparados por alguna otra excepción en virtud del mismo Reglamento. A tal efecto, la Comisión adjuntó una lista de documentos denominada «Relación de los documentos del expediente». Por último, la Comisión expuso las razones por las cuales consideraba oportuno, a la luz de la legislación comunitaria aplicable en materia de medio ambiente, no seguir tramitando la denuncia.
29. Posteriormente, la LPN solicitó tener acceso a algunos de los documentos incluidos en la «Relación de los documentos del expediente» que había notificado la Comisión.
30. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de mayo de 2008 y registrada con el número T‑186/08, la LPN interpuso recurso, en particular, contra la decisión de la Comisión, de 28 de febrero de 2008, por la que se archivaba la denuncia.
31. El 20 de junio de 2008, la LPN pudo consultar el expediente de la DG «Medio Ambiente» y tener acceso al contenido de algunos de los documentos solicitados.
32. Mediante escrito de 11 de julio de 2008, la LPN reiteró su solicitud de tener acceso a los documentos cuyo contenido no había examinado o sólo había examinado en parte.
33. En el escrito de 24 de octubre de 2008, cuya referencia es SG.E.3/MIB/psi D(2008) 8639 (en lo sucesivo, «Decisión de 24 de octubre de 2008»), la Comisión, para empezar, acordó a la LPN el acceso al contenido íntegro de 21 documentos de los que figuraban en una lista adjunta a dicho escrito. A continuación, acordó a la LPN el acceso parcial al contenido de otros 16 documentos incluidos en la mencionada lista. Por último, denegó a la LPN el acceso a otros 10 documentos de los que figuraban en la lista (véanse los apartados 2.1 à 2.3 de la Decisión de 24 de octubre de 2008). Para fundamentar su negativa a acordar el acceso a determinados documentos o a determinadas partes de los documentos, la Comisión invocó la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, salvo en lo que se refiere a algunos pasajes de un documento, en relación con los cuales invocó también la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del mismo Reglamento, relativa a la protección de los procedimientos judiciales (véanse los apartados 2.4.1 y 2.4.2 de la Decisión de 24 de octubre de 2008).
34. Mediante escrito de 7 de noviembre de 2008, la Comisión remitió a la LPN otros dos documentos.
35. Mediante auto de 7 de septiembre de 2009, LPN/Comisión (T‑186/08, no publicado en la Recopilación), el Tribunal declaró la inadmisibilidad del recurso de la LPN mencionado en el anterior apartado 30 en la medida en que pretende que se anule la decisión de 28 de febrero de 2008 por la que se acuerda archivar la denuncia.
Procedimiento y pretensiones de las partes
36. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de enero de 2008, la LPN interpuso el presente recurso.
37. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 8, 19 y 20 de mayo de 2008, respectivamente, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la LPN. Mediante auto de 8 de julio de 2008, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dichas intervenciones. La República de Finlandia presentó su escrito de formalización de la intervención el 27 de agosto de 2008, mientras que el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia hacían lo propio el 22 de septiembre del mismo año. La Comisión presentó sus observaciones sobre los mencionados escritos de formalización de la intervención el 5 de febrero de 2009.
38. La LPN, apoyada por los coadyuvantes, solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
39. En su escrito de contestación, la Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la LPN.
40. Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de noviembre de 2008, la Comisión solicitó al Tribunal que declare que «el presente recurso ha quedado sin objeto en lo que atañe a los documentos divulgados, debido a que la [LPN] ha dejado de tener interés en ejercitar la acción», que «el objeto del presente recurso ha sido modificado en lo que atañe a los documentos denegados» y que, «en tales circunstancias y de conformidad con el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, procede acordar el sobreseimiento del presente recurso».
41. La LPN y los coadyuvantes formularon sus observaciones sobre esta pretensión dentro de los plazos señalados.
42. En sus observaciones sobre la pretensión de la Comisión de que se declare el sobreseimiento, la LPN solicita al Tribunal que, como diligencia de ordenación del procedimiento en virtud del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, requiera a la Comisión para que aporte los documentos a los que LPN aún no ha tenido acceso o sólo un acceso parcial.
43. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral.
44. Mediante escrito de 12 de julio de 2010, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento en virtud del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal requirió a las partes principales para que aportaran determinados documentos y respondieran por escrito a algunas preguntas formuladas asimismo por escrito. Dichas partes cumplimentaron el mencionado requerimiento aportando listas en donde se identificaban todos los documentos solicitados a los que se había permitido, durante el procedimiento, que LPN tuviera acceso íntegro o parcial, y respondieron a las mencionadas preguntas dentro de los plazos fijados al efecto. Por otro lado, el Tribunal requirió a todas las partes para que se pronunciaran en la vista sobre las eventuales consecuencias que cabría deducir, para la solución del litigio, de las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rec. p. I‑0000), y Comisión/Bavarian Lager (C‑28/08 P, Rec. p. I‑0000).
45. En la vista de 5 de octubre de 2010 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
46. En la vista, en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal, la LPN renunció a su pretensión de que se examine la legalidad de la Decisión de 24 de octubre de 2008 y retiró su tercer motivo, basado en el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001, sin perjuicio de que el Tribunal tenga en cuenta, al decidir sobre las costas, el carácter extemporáneo de la decisión impugnada. Por otro lado, la LPN aceptó que el objeto del litigio se circunscribiera a los documentos y a los extractos de documentos a los que aún no había tenido acceso, a condición de que se condene a la Comisión a cargar con las costas correspondientes a la parte del litigio sobre la que el Tribunal no se pronuncie. Las mencionadas declaraciones se incluyeron en el acta de la vista.
47. A resultas de las peticiones de rectificación del acta de la vista formuladas por la República de Finlandia y por la LPN, presentadas en la Secretaría del Tribunal los días 19 y 20 de octubre de 2010, respectivamente, el Tribunal decidió volver a abrir la fase oral del procedimiento mediante auto de 16 de noviembre de 2010. Tras oír a las otras partes sobre tales peticiones, el Tribunal procedió a llevar a cabo las rectificaciones solicitadas del acta de la vista, quedando finalizada la fase oral del procedimiento.
Fundamentos de Derecho
Sobre la pretensión de que se acuerde el sobreseimiento
Alegaciones de las partes
48. La Comisión recuerda que, mediante escrito de 3 de abril de 2008, comunicó a la LPN que había dejado de ser aplicable el motivo para denegar el acceso en virtud del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 y que le había enviado una lista de documentos contenidos en el expediente del procedimiento por incumplimiento a fin de que ésta pudiera ejercitar su derecho de acceso a los documentos. La Comisión añade que la LPN tuvo posteriormente acceso a algunos de los documentos solicitados y presentó una solicitud confirmatoria en lo que atañe a los documentos cuyo acceso había sido total o parcialmente denegado. La Comisión afirma que, en respuesta a dicha solicitud, adoptó la Decisión de 24 de octubre de 2008. Por último, la Comisión indica que, mediante carta de 7 de noviembre de 2008, transmitió a la LPN otros dos documentos.
49. De lo anterior deduce la Comisión, por un lado, que el objeto del presente recurso resultó modificado al haberse concedido el acceso a una gran parte de los documentos solicitados, y, por otro lado, que, por lo que respecta a los documentos que habían sido objeto de denegación de acceso total o parcial, los motivos de la negativa ya no eran los mismos que los invocados en la decisión impugnada. Por consiguiente, concluye la Comisión, en lo que atañe a los documentos divulgados o a las partes divulgadas de los documentos, la LPN había dejado de tener interés en que se anulara dicha decisión, pues tal anulación no podía procurarle ningún beneficio adicional.
50. La LPN, apoyada por los coadyuvantes, solicita que se desestime la pretensión de que se acuerde el sobreseimiento.
51. Con carácter principal, la LPN alega sustancialmente que los documentos divulgados se le comunicaron tardíamente y basándose en una razón insuficiente, a saber, el hecho de que había finalizado el procedimiento por incumplimiento, siendo así que el acceso a tales documentos en el curso de ese procedimiento resultaba necesario para que pudiera exponer oportunamente su punto de vista y evitar el presente recurso. No obstante, en la medida en que tuvo conocimiento del contenido de dichos documentos, no se opone a que el objeto del presente recurso se circunscriba a aquellos documentos aún no divulgados o divulgados sólo parcialmente, a condición de que se condene a la Comisión a cargar con las costas correspondientes a la parte del litigio que ha perdido su objeto. En la vista, la LPN confirmó su acuerdo con la indicada limitación del objeto del litigio, lo que se hizo constar en la correspondiente acta (véase el apartado 46 supra).
52. Por otra parte, en cuanto a los documentos cuyo acceso fue denegado en su integridad o parcialmente, la LPN mantiene su pretensión de que se anule la decisión impugnada. A este respecto, cuestiona que se hayan modificado el objeto del litigio y los motivos de la denegación. Según ella, la Comisión no puede modificar en el curso del proceso los motivos invocados para denegar el acceso a los documentos con el único fin de evitar el control de legalidad de la decisión impugnada. La LPN añade que sigue teniendo interés en que se le comuniquen los documentos aún no divulgados o divulgados sólo parcialmente, así como en una respuesta debidamente motivada sobre las razones por las cuales se le había denegado el acceso a dichos documentos durante el procedimiento por incumplimiento. La LPN estima que, en el caso de autos, carecía de fundamento el motivo de denegación relativo a la protección del objetivo de las actividades de investigación, invocado en la decisión impugnada.
53. En cualquier caso, la LPN alega que la Comisión debe cargar con las costas por dos razones: en primer lugar, porque no motivó debidamente su negativa a divulgar los documentos solicitados durante el procedimiento por incumplimiento, y, en segundo lugar, porque es plenamente responsable de la situación que dio lugar al presente incidente del procedimiento.
54. La República de Finlandia niega que el objeto del litigo haya sido modificado a raíz de la adopción de la Decisión de 24 de octubre de 2008. El mero hecho de que el motivo de denegación invocado en dicha Decisión difiera de los motivos de denegación en los que se basó la decisión impugnada no supone ni tal modificación ni que el recurso quede sin objeto en el sentido del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento. Según el Reino de Suecia, el hecho de que la decisión impugnada se haya quedado «sin efecto» en el curso del proceso no impone al Tribunal la obligación de declarar que el recurso se ha quedado sin objeto mientras no se haya revocado formalmente dicha decisión. En tales circunstancias, la LPN seguirá teniendo un interés legítimo en que se examine la legalidad de la decisión impugnada y en que, si procede, dicha decisión sea anulada. Los coadyuvantes precisan que la Comisión no puede modificar el objeto del litigo adoptando una segunda decisión que contenga una nueva motivación o una motivación modificada, pues tal modo de proceder no tiene incidencia sobre la validez de la decisión inicial y resulta contrario al principio de seguridad jurídica. Según ellos, si se admitiera tal modo de proceder, cualquier institución podría sustraer al control del Tribunal los motivos de un acto impugnado adoptando posteriormente otros actos con el mismo objeto pero basados en motivos diferentes.
Apreciación del Tribunal
55. Procede recordar que, para fundamentar su pretensión de que se acuerde el sobreseimiento, la Comisión invoca en lo sustancial dos argumentos. Por un lado, que el presente recurso ha quedado sin objeto y que el interés de la LPN en ejercitar la acción ha desaparecido en la medida en que el recurso se refiere a los documentos a los que aquélla tuvo acceso en el curso del proceso. Por otro lado, que, como consecuencia de la Decisión de 24 de octubre de 2008, el objeto del presente recurso resultó modificado en la medida en que dicha Decisión se basa en dos nuevos motivos de denegación que son diferentes del motivo invocado para fundamentar la decisión impugnada.
56. Según reiterada jurisprudencia, el objeto del litigio, tal como se haya fijado en el escrito de interposición del recurso, debe subsistir, al igual que el interés en ejercitar la acción, hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso ha de poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333, apartado 42; sentencia del Tribunal General de 24 de septiembre de 2008, Reliance Industries/Consejo y Comisión, T‑45/06, Rec. p. II‑2399, apartado 35).
57. En lo que atañe a aquellos documentos y extractos de documentos a los que la LPN tuvo acceso en el curso del proceso, cabe considerar que el litigio ha quedado sin objeto y que, por lo tanto, procede acordar el sobreseimiento (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo, T‑84/03, Rec. p. II‑4061, apartados 28 a 30).
58. En cuanto a los documentos a los que la LPN aún no ha tenido acceso o a los que sólo ha tenido un acceso parcial, procede declarar que el mero hecho de que la Comisión haya adoptado una nueva decisión en lo que atañe al acceso a una parte de los documentos a los que se refiere la decisión impugnada no autoriza en cuanto tal a llegar a la conclusión de que el litigio ha quedado sin objeto.
59. En efecto, aun suponiendo que la adopción por la Comisión de la Decisión de 24 de octubre de 2008 haya privado a la decisión impugnada de algunos de sus efectos jurídicos, el litigio conserva su objeto debido al hecho de que la Comisión no ha revocado formalmente esta última decisión (véase, en este sentido, la sentencia Wunenburger/Comisión, citada en el apartado 56 supra, apartados 47 a 49), tal como la propia Comisión ha reconocido en su respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal, de manera que, en principio, la decisión impugnada continúa produciendo efectos jurídicos obligatorios.
60. Por otro lado, en cuanto a la pérdida del interés en ejercitar la acción, procede recordar que de reiterada jurisprudencia se desprende que el demandante puede seguir teniendo interés en solicitar la anulación de u n acto para evitar que la ilegalidad en que supuestamente incurre dicho acto se repita en el futuro. Este interés en ejercitar la acción se deriva del artículo 266 TFUE, párrafo primero, según el cual las instituciones de las que emane el acto anulado estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. Ahora bien, este interés en ejercitar la acción sólo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que el demandante interpuso recurso (véanse, en este sentido, la sentencia Wunenburger/Comisión, citada en el apartado 56 supra, apartados 50 a 53, y la jurisprudencia citada, así como la sentencia Reliance Industries/Consejo y Comisión, apartado 56 supra, apartado 43).
61. Pues bien, en el caso de autos procede recordar, por un lado, que en la decisión impugnada la Comisión adoptó una posición de principio respecto de la negativa a dar acceso a la totalidad de los documentos contenidos en el expediente relativo a un procedimiento por incumplimiento en el ámbito del Derecho del medio ambiente, y, por otro lado, que la LPN es una asociación cuyo objetivo principal consiste en la protección del medio ambiente y la participación en el proceso de toma de decisiones en la materia. Por lo tanto, tal como la Comisión reconoció en la vista, existe un riesgo suficientemente concreto –e independiente de las circunstancias del caso de autos– de que en el futuro, en situaciones análogas –es decir, cuando la LPN solicite a la Comisión tener acceso a documentos relacionados con datos medioambientales relativos a un procedimiento por incumplimiento en curso de tramitación–, la LPN se vea expuesta a la misma ilegalidad alegada.
62. Por consiguiente, procede considerar que la LPN sigue teniendo interés en ejercitar la acción contra la decisión impugnada, en la medida en que dicha decisión denegaba el acceso a los documentos de que se trata al amparo de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección, en particular, del objetivo de las actividades de investigación, interpretada a la luz de las normas pertinentes del Reglamento nº 1367/2006.
63. Habida cuenta del mencionado riesgo de que se repita la ilegalidad alegada, carece de importancia que, en caso de anulación de la decisión impugnada, la Comisión no esté necesariamente obligada, en virtud del artículo 266 TFUE, párrafo primero, a facilitar a la LPN el acceso a los documentos aún no divulgados o sólo parcialmente divulgados, basándose en que puede seguir invocando la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones en razón del carácter firme e irrecurrible de la Decisión de 24 de octubre de 2008. En efecto, tal como la propia Comisión reconoció en la vista, en tal supuesto estaría obligada a llevar a cabo un nuevo examen de la solicitud de acceso a los documentos de que se trata a la luz de eventuales nuevos elementos de hecho y de Derecho.
64. A la vista de las consideraciones precedentes, procede desestimar la pretensión de la Comisión de que se acuerde el sobreseimiento en la medida en que dicha pretensión se refiere a aquellos de los documentos de que se trata que no se han comunicado a la LPN o que sólo se le han comunicado parcialmente.
Resumen de los motivos de anulación
65. A raíz de la limitación del objeto del presente litigio en la vista, procede examinar los dos motivos de anulación formulados sustancialmente por la LPN.
66. Por un lado, la LPN sostiene que la decisión impugnada infringe varias disposiciones del Reglamento nº 1367/2006 y, en particular, el artículo 6.
67. Por otro lado, la LPN invoca la interpretación errónea de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección, en particular, del objetivo de las actividades de investigación.
68. Este último motivo se subdivide en tres partes. En primer lugar, la LPN reprocha a la Comisión haberse abstenido ilegalmente de examinar y de motivar, de un modo concreto e individual, si la mencionada excepción se aplicaba a cada uno de los documentos a los que se había solicitado tener acceso y que aún no se habían divulgado y, en caso afirmativo, en qué medida se aplicaba. En segundo lugar, la Comisión se abstuvo erróneamente de apreciar si procedía facilitar al menos un acceso parcial a dichos documentos. En tercer lugar, concluye la LPN, la Comisión pasó por alto los intereses públicos que, tal como fueron invocados en la solicitud de acceso, exigían la divulgación de dichos documentos.
69. Habida cuenta del solapamiento entre los motivos primero y segundo, el Tribunal considera oportuno apreciarlos conjuntamente.
Sobre los motivos primero y segundo, basados en la infracción del Reglamento nº 1367/2006 y del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001
Alegaciones de las partes
– Sobre el primer motivo, basado en la infracción del Reglamento nº 1367/2006
70. A la luz de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 1367/2006, la LPN estima que los documentos a los que solicitó tener acceso contienen información que debe divulgarse, habida cuenta de los intereses en materia de medio ambiente que ella se propone defender en el marco del proyecto de embalse. Según la LPN, aunque en el caso de autos no podía presumirse, en virtud del artículo 6 de dicho Reglamento, la existencia de un interés público superior que permita excluir las excepciones invocadas, tal circunstancia no exime a la Comisión de su obligación de apreciar concretamente si existe al menos un interés público en la divulgación. No obstante lo cual, añade la LPN, contrariamente a las exigencias derivadas de la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento, la Comisión hizo una aplicación «automática» de las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001 e incumplió su deber de interpretar restrictivamente todo motivo de denegación basado en el artículo 4, apartado 2, de este último Reglamento, habida cuenta del interés público de la divulgación.
71. Por consiguiente, concluye la LPN, la decisión impugnada debe ser anulada por haberse incumplido la obligación de interpretar en sentido estricto lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento, obligación impuesta en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006.
72. En la réplica, la LPN rebate la tesis de la Comisión según la cual el Reglamento nº 1367/2008 no resulta aplicable en el caso de autos. Según aquélla, la propia Comisión reconoció implícitamente que no había examinado si los documentos en cuestión contenían o no información sobre emisiones al medio ambiente. Por lo tanto, concluye la LPN, la Comisión incurrió en error de Derecho al interpretar dicho Reglamento.
73. La LPN añade que las normas generales de acceso a los documentos enunciadas en el Reglamento nº 1049/2001 no tienen como efecto excluir la aplicación de las normas más específicas que establece el Reglamento nº 1367/2006 en relación con el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Según la LPN, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, procede entender en sentido amplio el concepto de «información medioambiental» que recoge el considerando 8 del Reglamento nº 1367/2006, concepto que debe interpretarse a la luz del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).
74. En efecto, la LPN estima que, con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 1367/2006, el Reglamento nº 1049/2001 se limita a regular la forma de ejercitar el mencionado derecho de acceso y la manera en que la Comisión divulga la información. Así pues, según la LPN, al aplicar el Reglamento nº 1049/2001 y, en particular, las excepciones que pueden justificar la denegación de una solicitud de acceso a información medioambiental, la Comisión debe tener en cuenta las condiciones específicas previstas por el Reglamento nº 1367/2006. La LPN añade que la anterior apreciación resulta confirmada por el considerando 15 de este último Reglamento, que remite expresamente a las excepciones contempladas en el Reglamento nº 1049/2001, las cuales deben aplicarse subordinadas a cualquier otra disposición específica en el Reglamento nº 1367/2006 relativa a las solicitudes de información medioambiental.
75. Por otra parte, prosigue la LPN, si bien es cierto que, en lo que atañe a las excepciones contempladas en los guiones primero y segundo del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 excluye de su ámbito de aplicación las «investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario», no lo es menos que la segunda frase de dicha disposición establece claramente que los motivos de denegación basados en las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente. Así pues, la LPN considera, por un lado, que, aun cuando no resultara aplicable la presunción de que existe un interés público superior, la Comisión está obligada a apreciar concretamente si existe un interés público, y, por otro lado, que si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente, como sucede en el caso de autos, la Comisión deberá interpretar en sentido estricto los motivos de denegación.
76. A este respecto, la LPN sostiene que la Comisión no puede invocar válidamente la sentencia Petrie y otros/Comisión, antes citada en el apartado 19, sentencia que se dictó con anterioridad a la entrada en vigor de los Reglamentos n os  1049/2001 y 1367/2006. La LPN precisa que el Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión, de 6 de diciembre de 1993 (DO L 340, p. 41; en lo sucesivo, «Código de conducta»), establecido por la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43), y [por] la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58), que había precedido a los citados Reglamentos, no exigía una apreciación tan concreta y motivada de aquellas situaciones en las que el acceso a los documentos podía suponer un perjuicio para el buen desarrollo de una investigación y ni siquiera preveía que un interés público superior pudiera prevalecer sobre el interés en proteger los objetivos de las actividades de investigación. Por último, la LPA indica que, a diferencia de la situación que dio origen a la sentencia Petrie y otros/Comisión, antes citada en el apartado 19, en el supuesto de aplicación del Código de conducta tan sólo dos documentos debidamente identificados habrían eludido la «regla del autor», y que, en el caso de autos, la Comisión ni siquiera consultó a las autoridades portuguesas para saber si era posible divulgar documentos emitidos en el ámbito de éstas.
77. A este respecto, la LPN alega que, en virtud de la aplicación del Reglamento nº 1367/2006, en el caso de autos podía divulgarse incluso la información vinculada a una investigación, habida cuenta del resultado de la apreciación del interés público que procede llevar a cabo con arreglo al artículo 6 del mismo Reglamento.
78. Los coadyuvantes alegan en lo sustancial que al adoptar la decisión impugnada la Comisión infringió el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006.
79. Según la República de Finlandia y el Reino de Suecia, el legislador comunitario destacó en el Reglamento nº 1367/2006 la importancia del acceso del público a la información medioambiental en relación con las normas generales de acceso que establece el Reglamento nº 1049/2001. Por consiguiente, si bien el artículo 6 del Reglamento nº 1367/2006 no era directamente aplicable a un procedimiento por incumplimiento, tal como el del caso de autos, contiene normas específicas sobre la manera en que debe apreciarse, en el contexto de la aplicación del Reglamento nº 1049/2001, el interés general particularmente importante de la divulgación de información medioambiental, concretamente en materia de emisiones al medio ambiente.
80. De este modo, según el Reino de Dinamarca y la República de Finlandia, cuando una institución examina la solicitud de acceso a un documento que contiene información medioambiental, debe tener en cuenta los objetivos del Reglamento nº 1367/2006, interpretado a la luz del Convenio de Aarhus, que menciona la gran importancia y la necesidad de mejorar el acceso de los particulares a dicha información en relación con el objetivo previsto por las normas generales del Reglamento nº 1049/2001, dado que tal acceso contribuye en amplio grado a la protección del medio ambiente. Así pues, la Comisión debería tomar en consideración tales principios al examinar y aplicar las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, incluso en el marco de la apreciación de si la divulgación reviste un interés público (superior), a fin de garantizar la más amplia transparencia posible en beneficio de los ciudadanos de la Unión.
81. La República de Finlandia y el Reino de Suecia rebaten la tesis de la Comisión según la cual la última frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 se limita a recordar el principio de que las excepciones del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse de manera restrictiva. Añaden que esta frase significa que, al examinar la información pertinente, la institución debe, en particular, tener en cuenta la mencionada exigencia de interpretación estricta, así como el interés público en recibir información sobre las emisiones al medio ambiente. Por lo tanto, aunque la ponderación de los intereses divergentes hubiera de efectuarse formalmente en el marco únicamente del Reglamento nº 1049/2001 a la luz del Reglamento nº 1367/2006, habría que atribuir la máxima importancia al interés general en una transparencia mayor cuando se trata de información medioambiental.
82. La Comisión solicita que se desestime el primer motivo.
– Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001
83. En el marco de la primera parte del segundo motivo, basada en la inexistencia de examen concreto de los documentos de que se trata, la LPN cuestiona el carácter fundado de la motivación que la Comisión expuso en la decisión impugnada para justificar la denegación de la solicitud de acceso a los documentos, motivación que la LPN juzga asimismo demasiado vaga y genérica. Según ésta, en virtud de la obligación de interpretación de manera restrictiva que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 impone a la Comisión, dicha institución debía examinar concretamente cada uno de los documentos de que se trata, a fin de determinar si están o no incluidos en el ámbito de aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, lo que se abstuvo de hacer en el caso de autos, contrariamente a las exigencias derivadas de la jurisprudencia. Por lo demás, admitir que la referida excepción ampara a todos los documentos relacionados con las actividades de inspección, investigación y auditoria mientras tales actividades no den lugar a la adopción de las decisiones basadas en las mismas equivaldría a supeditar el acceso a dichos documentos a un acontecimiento aleatorio, futuro y tal vez alejado en el tiempo, dependiente tanto de la discrecionalidad de la Comisión como de la celeridad y diligencia de las diferentes autoridades.
84. Por otro lado, la LPN considera errónea la tesis según la cual la divulgación de todos los documentos de que se trata compromete la capacidad de la Comisión para dar un tratamiento adecuado a la infracción y alcanzar, en su caso, una solución amistosa. Según la LPN, por el contrario, su solicitud de acceso tiene como finalidad «ayudar a la Comisión a alcanzar un acuerdo que garantice y vele por la observancia de las estrictas normas medioambientales comunitarias, que vinculan tanto a los Estados miembros como a la Comisión». Pues bien, prosigue la LPN, la Comisión no explicó por qué razón la divulgación de los documentos de que se trata podía poner en peligro tal solución amistosa con las autoridades portuguesas. La LPN estima que la Comisión no puede justificar la denegación de su solicitud de acceso invocando riesgos meramente hipotéticos e infundados. Además, el ejemplo del acta de una visita que representantes de la DG «Medio Ambiente» realizaron en julio de 2007 a la región en la que estaba previsto construir el embalse del río Sabor, y en la que participó la propia LPN, demuestra según ésta que tal riesgo no existía en el caso de autos. A juicio de la LPN, la Comisión yerra al referirse a la sentencia Petrie y otros/Comisión, citada en el apartado 19 supra,
puesto que aquella sentencia, por un lado, se dictó en una época en la que aún no estaba en vigor el Reglamento nº 1367/2006 y, por otro, se basó en amplia medida en la «regla del autor», que exonera a la Comisión de su obligación de proceder al examen de documentos emitidos por terceros y que el Reglamento nº 1049/2001 no reprodujo. La LPN sostiene que, en el caso de autos, la Comisión estaba obligada a llevar a cabo tal examen, documento por documento, lo que se abstuvo de hacer. Según la LPN, cualquier otra interpretación resulta contraria a las exigencias derivadas de la jurisprudencia relativa al artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento.
85. En el marco de la segunda parte del segundo motivo, la LPN sostiene que la negativa de la Comisión a facilitarle al menos el acceso parcial a los documentos de que se trata vulnera el principio de proporcionalidad.
86. Según la LPN, de la decisión impugnada resulta que la Comisión se abstuvo de efectuar una apreciación concreta de la información contenida en dichos documentos, limitándose a citar el escrito de requerimiento y la respuesta de las autoridades portuguesas sin examinar su contenido específico a la luz del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. La LPN estima, además, que la Comisión se refirió erróneamente a categorías muy generales de documentos del expediente sin precisar siquiera el número de éstos, así como a la existencia de supuestas «opiniones motivadas solicitadas» («reasoned opinions requested») que ignora por completo. Ahora bien, concluye la LPN, hubiera sido indispensable un examen concreto e individual de dichos documentos para determinar si era posible una divulgación parcial.
87. En la réplica, la LPN estima, en relación con todo lo que antecede, que la Comisión violó los principios de cooperación, de transparencia y de proporcionalidad.
88. En el marco de la tercera parte del segundo motivo, la LPN rebate la afirmación según la cual no existía ningún interés público que justificara la divulgación de los documentos de que se trata porque los daños al medio ambiente en cuestión únicamente podían ser declarados por el Tribunal de Justicia si la Comisión así lo solicitaba ante dicho Tribunal. En primer lugar, la LPN sostiene que tal afirmación resulta incompatible con el derecho fundamental de todo particular a participar en los procedimientos relativos al medio ambiente, tal como ha sido reconocido por el Reglamento nº 1367/2006. Según la LPN, el interés público que reviste la protección del medio ambiente no requiere la confirmación previa por el juez de la Unión Europea. En segundo lugar, la LPN alega que la referida afirmación pasa por alto el hecho de que la Comisión le había garantizado el derecho a formular observaciones antes de la adopción de la decisión definitiva en el procedimiento por incumplimiento incoado a raíz de su denuncia. A este respecto, la LPN alega que los documentos a los que había solicitado tener acceso le permitirían ejercitar más eficazmente su derecho a ser oída en este contexto a efectos de la protección de los intereses públicos medioambientales afectados por el proyecto de embalse.
89. Por lo demás, añade la LPN, la hipótesis de que el Tribunal de Justicia declare que la República Portuguesa ha infringido el Derecho comunitario carece de pertinencia y no puede afectar al derecho de todo particular a participar –de un modo concreto y preventivo– en la protección del medio ambiente, máxime cuando las consecuencias negativas para el medio ambiente de tal infracción del Derecho comunitario ya no pueda repararlas el Estado miembro a posteriori.
90. Según los coadyuvantes, la Comisión interpretó y aplicó erróneamente la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, y en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001.
91. Los coadyuvantes recuerdan que las instituciones deben apreciar concretamente, en cada caso, si un documento puede incluirse en las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. En principio, tal examen concreto e individual debe llevarse a cabo en relación con toda información contenida en cada uno de los documentos mencionados en la solicitud de acceso y plasmarse en la motivación de la decisión. Pues bien, en la motivación de la decisión impugnada no consta, según los coadyuvantes, que la Comisión haya efectuado tal examen concreto e individual del contenido de los documentos de que se trata. Los coadyuvantes precisan que en dicha decisión ni siquiera se identifican los documentos a cuya divulgación se oponía la Comisión, pues la relación de tales documentos sólo se transmitió a la LPN iniciado ya el procedimiento. El Reino de Suecia añade que, en todo caso, la elaboración de la mencionada relación no equivale al examen de la cuestión de si la divulgación total o parcial de cada uno de los mencionados documentos podía menoscabar de un modo concreto y efectivo un interés protegido.
92. Según los coadyuvantes, contrariamente a lo que alega la Comisión, en el caso presente no concurren las circunstancias que eximen a dicha institución, con carácter excepcional, de su obligación de examinar concreta e individualmente los documentos de que se trate, a saber, aquellos supuestos en los que resulta evidente que debe permitirse el acceso a los documentos o que éste debe denegarse. El examen individual y concreto de los documentos a los que se ha solicitado tener acceso constituye un principio fundamental de interpretación del Reglamento nº 1049/2001, que sólo admite excepciones en caso de que existan razones imperiosas, razones que la Comisión no ha invocado. Los coadyuvantes añaden que el mero hecho de que los documentos de que se trata estén relacionados con una investigación en curso no es suficiente para justificar la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del citado Reglamento.
93. Los coadyuvantes alegan que, en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 (véanse los apartados 80 y 81 supra),
las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 deben ser objeto de interpretación y aplicación estricta. Según el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia, el principio de transparencia tiene por objeto garantizar, mediante el derecho de acceso a los documentos, que las decisiones de las instituciones sean adoptadas de la forma más abierta posible, así como una mayor legitimidad y responsabilidad de las instituciones frente a los ciudadanos (considerandos 1 a 4 del Reglamento nº 1049/2001), determinando de este modo la interpretación que debe darse tanto a los principios generales como a las disposiciones específicas del Reglamento nº 1049/2001, y ello en lo que atañe a cualesquiera actividades de dichas instituciones, incluidos los procedimientos por incumplimiento incoados por la Comisión.
94. Por otro lado, los coadyuvantes sostienen que el riesgo de que el interés protegido resulte afectado debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. Más concretamente, es preciso que la divulgación de los documentos de que se trate pueda suponer un perjuicio efectivo para la protección del objetivo de las actividades de investigación en lo que atañe a los incumplimientos en cuestión. Sin embargo, prosiguen los coadyuvantes, la motivación de la decisión impugnada se refiere de un modo general a la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento en curso y al interés de los Estados miembros en que se garantice la confidencialidad, pero no precisa por qué razón las actividades de investigación en cuestión resultarían efectivamente perjudicadas por el hecho de la divulgación del contenido de cada uno de dichos documentos. Ahora bien, añaden, admitir tal motivación equivaldría a reconocer que todo procedimiento por incumplimiento debe tramitarse en el secreto más absoluto, al menos hasta la terminación de la fase administrativa, lo que resultaría incompatible con el objetivo del Reglamento nº 1049/2001 de garantizar un acceso a los documentos lo más amplio posible. Según los coadyuvantes, esta apreciación resulta confirmada por la abolición de la regla del autor, habiendo sido el objetivo del legislador limitar la facultad del autor de un documento para impedir la divulgación del mismo invocando, de manera abstracta, su interés en que se respete la confidencialidad del contenido de dicho documento. De este modo, prosiguen los coadyuvantes, la Comisión incumplió su obligación de examinar, de un modo concreto e individual, cada uno de los documentos de que se trata para determinar si su contenido tiene o no carácter confidencial y, por tanto, de interpretar y aplicar en sentido estricto la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. El Reino de Dinamarca añade que, al proceder de esa manera, la Comisión incumplió también la obligación de motivación que le incumbe en virtud de dicho Reglamento.
95. Del mismo modo, según los coadyuvantes, la Comisión infringió el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, en virtud del cual incumbe a dicha institución apreciar si el interés protegido por la excepción en cuestión justifica denegar el acceso a la integridad del documento de que se trate o tan sólo a algunas partes del mismo, debiendo divulgarse las restantes partes del documento. Pues bien, añaden los coadyuvantes, al no haber llevado a cabo un examen concreto e individual de los documentos de que se trata, la Comisión pasó necesariamente por alto la posibilidad de una divulgación parcial de su contenido. A este respecto, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia cuestionan la tesis de la confidencialidad general y absoluta del contenido de todos los documentos y de toda la información relativa a un procedimiento por incumplimiento. Aun suponiendo que los documentos en cuestión contuvieran información confidencial, la Comisión debería haber examinado concretamente si alguna parte de los mismos versa sobre información separable no confidencial que pueda ser divulgada.
96. Los coadyuvantes sostienen que, en el presente asunto, la Comisión pasó también por alto la existencia de un interés público en la divulgación de los documentos de que se trata. Contrariamente a las exigencias derivadas de la jurisprudencia, la Comisión no ponderó en la decisión impugnada, por un lado, la necesidad de proteger las actividades de investigación y, por otro, el interés público que reviste la divulgación de información sobre el medio ambiente, cuya importancia pone de relieve el Reglamento nº 1367/2006. Según los coadyuvantes, tal ponderación debería haber llevado a la conclusión de que el interés en la divulgación prevalecía sobre el interés en proteger la confidencialidad. A este respecto, la eventual inaplicabilidad de la presunción de la existencia de un interés público superior en el sentido del artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento no exime a la Comisión de indagar si existe ese interés público superior en la divulgación. Para los coadyuvantes, lo anterior resulta más cierto aún en la medida en que, por un lado, en el marco de tal ponderación, la Comisión debe tener en cuenta los objetivos del Reglamento nº 1367/2006 y del Convenio de Aarhus, que atribuyen especial importancia al acceso del público a la información medioambiental (véanse los apartados 80 y 81 supra), y en que, por otro lado, dicha institución no examinó, en todo caso, si la divulgación de la información contenida en cada uno de los documentos de que se trata podía suponer un perjuicio para el objetivo de las actividades de investigación protegido por el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
97. Por último, según la República de Finlandia, la Comisión no podía legítimamente limitarse a apreciar un interés público superior relativo a la represión de una infracción grave de la Directiva hábitats, sino que debía examinar de oficio todas las circunstancias que pudieran resultar pertinentes a este respecto. Así pues, concluye la República de Finlandia, la Comisión incurrió en aplicación indebida del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006.
98. La Comisión solicita que se desestime el segundo motivo.
Apreciación del Tribunal
– Observaciones preliminares
99. Los motivos primero y segundo versan en lo sustancial sobre la interpretación y la aplicación de la excepción relativa a la protección del «objetivo de las actividades […] de investigación», excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, considerada a la luz del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006.
100. A este respecto, procede recordar antes de nada que, en el marco de un recurso de anulación interpuesto al amparo del artículo 230 CE, la legalidad del acto impugnado debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adopte el acto (sentencia del Tribunal de 11 de marzo de 2009, Borax Europe/Comisión, T‑121/05, no publicada en la Recopilación, apartado 48).
101. Pues bien, en el caso de autos, en el momento en que se adoptó la decisión impugnada se encontraba en curso de tramitación un procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Portuguesa en virtud del artículo 226 CE. Por consiguiente, la Comisión estaba legitimada, en principio, para invocar la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, Rec. p. II‑2023, apartado 113, y de 12 de septiembre de 2007, API/Comisión, T‑36/04, Rec. p. II‑3201, apartados 121, 133 y 134).
102. Ahora bien, cuando la Comisión deniega el acceso a los documentos de que se trate basándose en la referida excepción, debe no obstante, por un lado, cumplir su obligación de examinar si tales documentos pueden ampararse en su totalidad en dicha excepción y, por otro lado, ponderar adecuadamente el eventual interés público superior de su divulgación y el interés de la protección de su confidencialidad (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723, apartados 33 y ss., y la sentencia del Tribunal General de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, apartados 69 y ss.).
103. De este modo, dado que la LPN y los coadyuvantes reprochan a la Comisión, con carácter principal, no haber llevado a cabo un examen concreto e individual de los documentos de que se trata y no haber tenido suficientemente en cuenta, en este marco, las disposiciones del Reglamento nº 1367/2006, procede examinar, en un primer momento, en qué medida este último Reglamento puede modificar el alcance de la obligación que incumbe a la Comisión en virtud del Reglamento nº 1049/2001.
104. A este respecto, procede recordar que la decisión impugnada se adoptó tanto sobre la base del Reglamento nº 1049/2001 como del Reglamento nº 1367/2006.
– Sobre la incidencia del Reglamento nº 1367/2006 en el alcance de la obligación de examen de la Comisión
105. De los considerandos 8 y 15 del Reglamento nº 1367/2006 y, en particular, de la fórmula «subordinadas a cualquier otra disposición específica en el presente Reglamento relativa a las solicitudes de información medioambiental», en relación con los artículos 3 y 6 del mismo Reglamento, se desprende que éste constituye lex specialis en relación con el Reglamento nº 1049/2001 al remplazar, modificar o precisar algunas de las disposiciones de este último Reglamento cuando la solicitud de acceso versa sobre «información medioambiental» o sobre información que «se refiera a emisiones al medio ambiente».
106. En efecto, en primer lugar, del artículo 3 del Reglamento nº 1367/2006 se desprende que el Reglamento nº 1049/2001 constituye la normativa aplicable a toda solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de la institución de que se trate.
107. En segundo lugar, con respecto al derecho de acceso a documentos que contengan información medioambiental, la segunda frase del considerando 15 y la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, cuya respectiva redacción coincide en amplia medida, reafirman el principio según el cual toda excepción a un derecho subjetivo o a un principio general del Derecho de la Unión –incluido el derecho de acceso previsto en el artículo 255 CE, en relación con el Reglamento nº 1049/2001– debe aplicarse e interpretarse de manera restrictiva (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartado 36, y Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 102 supra, apartado 36). En lo que atañe al derecho de acceso a documentos que contengan información medioambiental, la mencionada obligación de interpretación restrictiva de las excepciones contempladas en el Reglamento nº 1049/2001 se ve reforzada, de un lado, tanto por la necesidad de que la institución concernida tenga en cuenta el interés público en la divulgación de dicha información medioambiental como por la mención a si tal información se refiere a emisiones al medio ambiente, y, de otro lado, por el hecho de que el Reglamento nº 1049/2001 no contiene precisiones análogas en cuanto a la aplicación de tales excepciones en este ámbito.
108. En tercer lugar, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 no pone en tela de juicio el principio formulado por el artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento nº 1049/2001, según el cual la institución afectada debe tener en cuenta la posibilidad de que la divulgación revista un interés público superior, sino que se limita a modificar y a precisar las condiciones en que dicha institución ha de examinar si la divulgación reviste un interés público superior en el marco de una solicitud de acceso a documentos que contengan información medioambiental. De este modo, la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 establece una presunción legal según la cual la divulgación revestirá un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente, salvo si tal información versa sobre una investigación, en particular sobre una investigación relativa a posibles incumplimientos del Derecho comunitario. De lo anterior resulta que, tal como alegan la LPN y los coadyuvantes, aun cuando aquella presunción legal no se aplica a documentos relacionados con investigaciones iniciadas en el marco de procedimientos por incumplimiento, no por ello dicha disposición exime a la Comisión de su obligación de tener en cuenta, en cada caso concreto, eventuales intereses públicos superiores en la divulgación, sobre todo aquellos que estén relacionados con la información medioambiental en un sentido más amplio que el de «emisiones al medio ambiente», ni tampoco de la obligación de efectuar la ponderación que exige la jurisprudencia (véase, en este sentido, la sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 102 supra, apartados 44, 45 y 67).
109. A la luz de estas consideraciones procede verificar si, en el caso de autos, la Comisión ha cumplido su obligación de examinar si los documentos de que se trata podían efectivamente ampararse, en su totalidad, en la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, en relación con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006.
– Sobre las exigencias que conforman la obligación de examen de la Comisión
110. Según reiterada jurisprudencia, habida cuenta del imperativo de interpretar y aplicar en sentido estricto toda excepción al derecho de acceso a los documentos, el hecho de que un documento se refiera a una actividad de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, no es por sí solo suficiente para justificar la aplicación de la excepción de que se trata, la cual sólo es aplicable si la divulgación de los documentos en cuestión puede suponer efectivamente un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación de la Comisión relativas a los incumplimientos controvertidos (véanse, en este sentido, las sentencias Franchet y Byk, citada en el apartado 101 supra, apartados 105 y 109, y API/Comisión, citada en el apartado 101 supra,
apartado 127). En efecto, el mencionado riesgo de menoscabar el interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 102 supra,
apartados 43 y 63). Además, dicha excepción, según resulta de su propio tenor literal, no tiene por objeto proteger las actividades de investigación en cuanto tales, sino el objetivo de esas actividades, que en un procedimiento por incumplimiento consiste en conseguir que el Estado miembro afectado se ajuste al Derecho comunitario (véanse, en este sentido, la sentencia API/Comisión, citada en el apartado 101 supra,
apartados 127 y 133, y la jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott en el asunto Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 44 supra, Rec. p. I‑0000, puntos 109 a 115).
111. Así pues, en el marco de un procedimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, cuando la divulgación de un documento pueda suponer un perjuicio para el buen desarrollo de ese procedimiento por incumplimiento y, en particular, para las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro, dicha institución puede, en principio, denegar el acceso al referido documento, puesto que la divulgación de éste menoscabaría la protección del objetivo de las actividades de investigación, a saber, conseguir que el Estado miembro se ajuste al Derecho comunitario.
112. Por otro lado, según ha reconocido la jurisprudencia, cuando se solicita a una institución la divulgación de un documento, aquella está obligada a apreciar, en cada caso, si dicho documento está comprendido en las excepciones al derecho de acceso enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 102 supra, apartado 35). A este respecto, se ha declarado, por una parte, que el examen de una solicitud de acceso a documentos debe revestir un carácter concreto e individual y versar sobre el contenido de cada uno de los documentos mencionados en dicha solicitud y, por otra parte, que tal examen debe recogerse en la motivación de la decisión de la institución, en lo que atañe a todas las excepciones contempladas en los apartados 1 a 3 del artículo 4 del mismo Reglamento en las que dicha decisión se base (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal Verein für Konsumenteninformation/Comisión, citada en el apartado 102 supra, apartados 69 a 74; véase también, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citado en el apartado 44 supra,
puntos 73 a 80).
113. Existen, no obstante, varias excepciones a la obligación de la Comisión de examinar concreta e individualmente los documentos a los que se ha solicitado tener acceso.
114. En efecto, según reiterada jurisprudencia, dado que el examen concreto e individual que, en principio, debe efectuar la institución a raíz de una solicitud de acceso basada en el Reglamento nº 1049/2001 tiene por objeto permitir a la institución, por una parte, valorar en qué medida resulta aplicable una excepción al derecho de acceso y, por otra, valorar la viabilidad de un acceso parcial, dicho examen no será necesario cuando, por las circunstancias particulares del caso, sea evidente que el acceso ha de denegarse o, por el contrario, concederse. Tal será el supuesto, en particular, de determinados documentos que o bien estén manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien, a la inversa, sean manifiestamente accesibles en su integridad, o bien hayan sido objeto de una previa valoración concreta e individual por la Comisión en circunstancias similares (sentencias Verein für Konsumenteninformation/Comisión, citada en el apartado 102 supra, apartado 75, y API/Comisión, citada en el apartado 101 supra, apartado 58).
115. También se ha declarado reiteradamente que, en principio, la institución concernida puede basarse –incluso en el marco de la motivación de la decisión denegatoria– en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza, siempre que se compruebe en cada caso que las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita (véase, en este sentido, la sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 102 supra, apartado 50).
116. Por otra parte, contrariamente a lo que alegan la LPN y los coadyuvantes, aunque los considerandos y las disposiciones del Reglamento nº 1367/2006 reafirman el principio según el cual todas las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 al derecho de acceso previsto en el artículo 255 CE deben interpretarse de manera restrictiva cuando la solicitud de acceso se refiera a información medioambiental (véanse los apartados 105 a 108 supra), tales considerandos y disposiciones no contienen ni nguna indicación que permita deducir que las consideraciones generales que figuran en los apartados 114 y 115 supra no resultan aplicables a una solicitud de acceso a información medioambiental.
117. Es verdad que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en cuanto norma especial en relación con las disposiciones del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, contiene precisiones relativas a la interpretación en sentido estricto de las excepciones que contemplan dichas disposiciones, así como a la ponderación entre intereses divergentes (veánse los apartados 105 a 108 supra), lo que puede tener como resultado que el acceso a la información medioambiental sea más amplio que el acceso a otra información contenida en los documentos que obran en poder de las instituciones. Pero no es menos cierto que esta conclusión carece de incidencia sobre la cuestión de si la institución concernida debe efectuar o no un examen concreto e individual de los documentos o información solicitados. Por consiguiente, las condiciones que permiten, según la jurisprudencia, que dicha institución se abstenga con carácter excepcional de llevar a cabo tal examen concreto e individual se aplican mutatis mutandis cuando los documentos de que se trate estén manifiestamente incluidos en una misma categoría que pueda ampararse en alguna de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, de conformidad con los mencionados principios jurisprudenciales, aunque de la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 se deduzca que la presunción de que la divulgación de información sobre emisiones al medio ambiente reviste interés público superior resulta inaplicable en el ámbito de un procedimiento por incumplimiento en curso de tramitación, la totalidad de los documentos emitidos en el marco de tal procedimiento por incumplimiento puede ser objeto de protección en cuanto categoría.
– Sobre el cumplimiento por la Comisión de su obligación de examinar los documentos de que se trata
118. En cuanto a la cuestión de si la Comisión cumplió en el caso de autos su obligación de examinar los documentos de que se trata, procede recordar que, a tenor de la decisión impugnada, todos los documentos que fueron objeto de correspondencia entre la Comisión y las autoridades portuguesas a lo largo del procedimiento por incumplimiento podían ampararse en la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria. Para fundamentar esta conclusión, la Comisión se basó sustancialmente en la jurisprudencia citada en los apartados 112 y 115 supra.
Según la Comisión, dado que la excepción invocada se aplica a la totalidad de los documentos de que se trata, la necesidad de proteger la confidencialidad de los intercambios de correspondencia entre ella y el Estado miembro concernido, en el marco de un procedimiento por incumplimiento en curso de tramitación, se opone asimismo al acceso parcial a dichos documentos, en el sentido del artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001.
119. De la mencionada motivación se deduce que la Comisión se fundamentó esencialmente en el principio que autoriza a la institución concernida a abstenerse de llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de los documentos de que se trate o, al menos, a no incluir en la decisión impugnada una motivación detallada sobre dicho examen, basándose en que todos esos documentos forman parte manifiestamente de una misma categoría de documentos que está comprendida en el ámbito de aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
120. Dicha motivación no incurre en ningún error de hecho o de Derecho.
121. En efecto, contrariamente a lo que sostienen la LPN y los coadyuvantes, debido a las circunstancias particulares del caso de autos, era evidente, por un lado, que todos los documentos de que se trata estaban incluidos, en lo que atañe a su contenido íntegro, en la misma categoría de documentos, y, por otro lado, que debía denegarse el acceso a dicha categoría de documentos basándose en la excepción invocada (véase, en este sentido, la sentencia Verein für Konsumenteninformation/Comisión, citada en el apartado102 supra, apartado 75). En efecto, la Comisión se refirió fundadamente, con carácter general, al hecho de que todos los documentos de que se trata tienen su origen en la correspondencia que mantuvo con las autoridades portuguesas en el marco del procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Portuguesa. Además, a la vista de la relación de documentos que figura en el anexo B.6 del escrito de contestación, resulta inconcebible que la Comisión pudiera permitir el acceso a uno solo de dichos documentos o a una parte de su contenido, sin comprometer las negociaciones en curso con las autoridades portuguesas. Así pues, de conformidad con lo considerado en el apartado 111 supra,
la divulgación, incluso parcial, de los documentos de que se trata podría suponer efectivamente un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación de la Comisión relativas a los supuestos incumplimientos de la República Portuguesa en relación con el proyecto de embalse (véanse, en este sentido y por analogía, las conclusiones de la Abogada General Kokott en el asunto Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citadas en el apartado 44 supra, puntos 109 a 112 y 118 a 121).
122. En este contexto, no puede prosperar la alegación de los coadyuvantes según la cual tal enfoque equivaldría a reconocer que un procedimiento por incumplimiento puede desarrollarse en el «secreto más absoluto», ya que tal situación no es sino la consecuencia inevitable del reconocimiento de la excepción cuya finalidad es la protección de las actividades de investigación, en particular cuando éstas se están llevando a cabo, así como del hecho de que, en las condiciones expuestas en los apartados 114 a 117 supra, la institución concernida puede invocar dicha excepción, con carácter general, a fin de proteger la confidencialidad de toda una categoría de documentos. Por idénticas razones, la LPN y los coadyuvantes no pueden sostener fundadamente que, si se autorizara a la Comisión a abstenerse de llevar a cabo un examen concreto e individual del contenido de cada uno de los documentos de que se trata, dicha institución no podría tener suficientemente en cuenta el interés público en la divulgación, en el sentido de la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, máxime cuando esta disposición no resulta aplicable en el caso de autos (véase el apartado 136 infra).
123. La anterior apreciación se ve confirmada por los principios reconocidos en la sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, apartado 44 supra, apartados 54 a 62, sobre los cuales las partes se pronunciaron en la vista.
124. En efecto, el Tribunal de Justicia reconoció en aquella sentencia que la institución comunitaria de que se trate puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza. Según el Tribunal de Justicia, en lo que concierne a los procedimientos administrativos de control de las ayudas de Estado, tales presunciones generales pueden resultar del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 [CE], así como de la jurisprudencia relativa al derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó que el procedimiento de control de las ayudas de Estado, habida cuenta de su sistema general, constituye un procedimiento incoado contra un Estado miembro, en cuyo marco tan sólo este último disfruta del derecho de defensa –incluido el derecho a que se le comuniquen determinados documentos–, a diferencia de los interesados, que no tienen, en este marco, derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión. El Tribunal de Justicia declaró asimismo que procede tener en cuenta esta circunstancia a efectos de la interpretación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, si dichos interesados pudieran obtener el acceso, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, a los documentos del expediente administrativo de la Comisión, se cuestionaría el sistema de control de las ayudas de Estado (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 44 supra, apartados 54 a 59).
125. De lo anterior dedujo el Tribunal de Justicia que, cuando las actividades de las instituciones se inscriben en el marco de las funciones administrativas que el artículo 88 CE les atribuye específicamente, procede tener en cuenta la circunstancia de que los interesados que no sean el Estado miembro al que afectan los procedimientos de control de ayudas de Estado no tienen derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión y, por tanto, reconocer la existencia de una presunción según la cual la divulgación de los documentos del expediente administrativo supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación, con la consecuencia de que la institución concernida puede incluso abstenerse de llevar a cabo previamente un examen concreto e individual de los documentos de que se trate. Según el Tribunal de Justicia, todo ello no es óbice para que, a este respecto, los interesados sigan teniendo derecho a demostrar que un documento determinado no está amparado por la citada presunción general o que existe un interés superior que justifica la divulgación del mismo (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 44 supra, apartados 60 a 62).
126. En cuanto al control que la Comisión debe ejercer en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, procede declarar que tal control se inscribe en una función administrativa, en cuyo ámbito la Comisión dispone de amplias facultades discrecionales y mantiene un diálogo bilateral con el Estado miembro afectado (véanse, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2007, AEPI/Comisión, C‑461/06 P, no publicado en la Recopilación, apartado 24, y el auto del Tribunal General de 5 de septiembre de 2006, AEPI/Comisión, T‑242/05, no publicado en la Recopilación, apartados 28 y 29). Por lo demás, según reiterada jurisprudencia, la posición procesal de las partes que han presentado una denuncia ante la Comisión, como la LPN en el caso de autos, en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, es fundamentalmente diferente a la posición que tienen, por ejemplo, en el marco de un procedimiento de aplicación de las normas comunitarias en materia de competencia, tal como está regulada en el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO 2003, L 1, p. 1), y en el Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO L 123, p. 18), procedimiento este último en el cual los denunciantes disfrutan de garantías procesales específicas cuya observancia está sujeta a un control judicial efectivo en el marco de un eventual recurso contra la decisión de no dar curso a la denuncia. En cambio, los denunciantes en el sentido de la Comunicación 2002/C 244/03 no tienen la posibilidad de interponer ante el órgano jurisdiccional de la Unión un recurso contra una posible decisión de archivar su denuncia y no poseen derechos procesales comparables a aquellos de los que podrían disfrutar, en particular, en el marco de un procedimiento iniciado con arreglo a los Reglamentos antes citados, que les faculten para exigir ser informados y ser oídos por la Comisión (véase, en este sentido, el auto LPN/Comisión, citado en el apartado 35 supra, apartado 56, y la jurisprudencia citada).
127. Por consiguiente, al no tener la LPN derecho, en el marco de un procedimiento de ese tipo, a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión, es conveniente reconocer, por analogía con la situación de los interesados en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, la existencia de una presunción general según la cual la divulgación de los documentos del expediente administrativo supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación. Así pues, es suficiente con que la Comisión compruebe si tal presunción general debe aplicarse a la totalidad de los documentos de que se trata, sin que tenga necesariamente que llevar a cabo previamente un examen concreto e individual del contenido de cada uno de dichos documentos. Pues bien, dado que, en el momento en que se adoptó la decisión impugnada, el procedimiento por incumplimiento se encontraba en curso de tramitación, la Comisión debía necesariamente partir del principio de que tal presunción general resultaba aplicable a todos los documentos de que se trata.
128. La presunción a la que se hace referencia en el apartado 125 supra, no excluye, sin embargo, el derecho de los interesados a demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 (sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 44 supra, apartado 62).
129. En cuanto al primer aspecto, es preciso declarar que ni la LPN ni los coadyuvantes han aportado elementos que puedan poner en tela de juicio el carácter fundado de la apreciación según la cual los documentos de que se trata estaban amparados, en su totalidad, por la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
130. En tales circunstancias, deben desestimarse las imputaciones basadas en la falta de examen concreto e individual de los documentos de que se trata, en la negativa contraria a Derecho a dar acceso parcial a dichos documentos y en la infracción del Reglamento nº 1367/2006.
131. Por último, habida cuenta de la tercera parte del segundo motivo, procede examinar si la Comisión consideró acertadamente, en la decisión impugnada, que la divulgación de los documentos de que se trata no revestía interés público o interés público superior.
– Sobre el interés público superior de la divulgación
132. En cuanto al interés público superior, en el sentido de la última frase del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, procede recordar que, a tenor de la decisión impugnada, tal interés no existe en el caso de autos. Según la Comisión, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en virtud del cual se considerará que la divulgación reviste el mencionado interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente, no resulta aplicable a las investigaciones relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario.
133. Esta apreciación de que no existe un interés público superior, en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine,
del Reglamento nº 1049/2001, no incurre en ningún error de hecho ni de Derecho.
134. En efecto, en primer lugar, procede declarar que, en el momento en que se adoptó la decisión impugnada, el procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Portuguesa se encontraba en curso de tramitación. Por lo tanto, la presunción de que la divulgación reviste un interés público superior, en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, no resultaba aplicable en el caso de autos, de manera que ni siquiera es preciso pronunciarse sobre el extremo de si los documentos en cuestión contenían o no efectivamente información que se refiera a «emisiones» al medio ambiente.
135. En segundo lugar, en la medida en que la LPN y los coadyuvantes alegan que la finalidad del Reglamento nº 1367/2006 es mejorar la transparecencia en materia de medio ambiente en relación con la que garantizan las normas del Reglamento nº 1049/2001, procede declarar que la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en cuanto lex specialis
en relación con el Reglamento nº 1049/2001 al remplazar, modificar o precisar algunas de las disposiciones de este último Reglamento cuando la solicitud de acceso versa sobre «información medioambiental» o sobre información que «se refiera a emisiones al medio ambiente» (véase el apartado 105 supra),
excluye precisamente tal mejora a efectos de la ponderación de los intereses divergentes, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, cuando los documentos en cuestión están contenidos en el expediente de un procedimiento por incumplimiento en curso de tramitación. Por consiguiente, la LPN y los coadyuvantes no pueden reprochar a la Comisión el no haber tomado debidamente en consideración tal interés público superior en la divulgación ni, por tanto, el no haber procedido correctamente a la ponderación de los intereses divergentes.
136. En tercer lugar, en el contexto de la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, la LPN y los coadyuvantes tampoco pueden invocar válidamente la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006. En efecto, por un lado, esta última disposición se refiere únicamente a la obligación de interpretación restrictiva de las excepciones distintas de las mencionadas en la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, es decir, de aquellas excepciones que no sean las contempladas en los guiones primero y tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001. Por otro lado, la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 se refiere tan sólo al «interés público» que revista la divulgación, y no al interés público «superior», en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento nº 1049/2001. Por consiguiente, debe desestimarse la argumentación de la LPN y de los coadyuvantes según la cual en el caso de autos los principios de mayor transparencia, de acceso público a los documentos, de mejor participación del ciudadano en el proceso decisorio y de mayor legitimidad constituyen no obstante un interés público –o incluso un interés público superior– que justifica la divulgación de los documentos de que se trata.
137. En cuarto lugar, en la medida en que la LPN se ha referido a su interés en participar activamente en el procedimiento por incumplimiento en cuestión a fin de promover el interés público en la protección del medio ambiente, protección de la que se considera garante en tanto que ONG, basta con declarar que el derecho de acceso a los documentos no depende de la naturaleza del interés particular que el solicitante del acceso pueda tener o no tener en la obtención de la información solicitada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, apartado 44).
138. Por otra parte, en la vista, al responder a la preguntas formuladas por el Tribunal, la LPN y los coadyuvantes no estuvieron en condiciones de indicar ningún otro interés público superior que no fuera la mayor transparencia en materia medioambiental –que, según ellos, la Comisión debería haber tenido en cuenta a efectos de la aplicación en el caso de autos del artículo 4, apartado 2, in fine,
del Reglamento nº 1049/2001, ni tampoco fueron capaces de explicar si la información solicitada se refería a las emisiones al medio ambiente, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, y, en su caso, en qué medida.
139. En tales circunstancias, procede desestimar la imputación de la LPN y de los coadyuvantes basada en que la Comisión se abstuvo de tener en cuenta el interés público o el interés público superior que reviste la divulgación de la información medioambiental en cuestión y de proceder correctamente a la ponderación de los intereses divergentes, en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine,
del Reglamento nº 1049/2001, sin que resulte necesario examinar las restantes alegaciones formuladas por la LPN y por los coadyuvantes en este contexto.
140. Por consiguiente, deben desestimarse en su totalidad como infundados los motivos primero y segundo, y procede desestimar el recurso.
Costas
141. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado los motivos de la LPN en la medida en que su recurso se refiere a los documentos y partes de documentos cuyo acceso se le denegó, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
142. A tenor del artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, el Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
143. Por otro lado, en virtud del artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento, en caso de sobreseimiento el Tribunal resolverá discrecionalmente sobre las costas. A este respecto, procede declarar que, si la LPN no hubiera obtenido en el curso del procedimiento acceso a determinados documentos o extractos de documentos, se habría desestimado la totalidad de su recurso por las razones expuestas anteriormente en los apartados 99 a 140. Por consiguiente, procede condenarla a cargar con la totalidad de sus costas, así como con las costas en que haya incurrido la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso en la medida en que versa sobre documentos o partes de documentos cuyo acceso le fue denegado a la Liga para Protecção da Natureza (LPN) en virtud de la Decisión SG.E.3/MIB/psi D(2008) 8639 de la Comisión de 24 de octubre de 2008.
2) Sobreseer el recurso en todo lo demás.
3) La Liga para Protecção da Natureza (LPN) cargará con sus propias costas, así como con las costas en que haya incurrido la Comisión Europea.
4) El Reino de Dinamarca, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.