62010CC0053_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En una situación en la que se ha concedido un permiso de edificación en fase de anteproyecto para un centro comercial de jardinería que iba a abrirse en una parcela anteriormente ocupada por una planta de reciclado de chatarra y en una zona que ya contiene comercios de venta minorista y mayorista, talleres y un hotel, pero que se encuentra cerca de un establecimiento en el que hay sustancias peligrosas y que por tanto está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II, (2) el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) alemán solicita orientación sobre las obligaciones que atañen a las autoridades responsables de la planificación.
2. Las cuestiones planteadas están relacionadas con la obligación de garantizar que se elaboren y apliquen políticas que tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener distancias adecuadas entre los establecimientos peligrosos y los edificios y zonas frecuentados por el público.
3. ¿Se aplica esta obligación únicamente en el ámbito de la ordenación territorial (3) (es decir, en las políticas relativas a la utilización del suelo en zonas ampliamente delimitadas), o también cuando se adoptan decisiones urbanísticas individuales? Y, cuando existe acceso público a instalaciones situadas en una «zona de peligro» identificada alrededor de un establecimiento, ¿debe evolucionar cualquier cambio de uso de esa zona hacia el cumplimiento del objetivo a largo plazo de mantener las distancias adecuadas, o es permisible garantizar simplemente que el nuevo uso sea coherente con la situación existente?
4. Estas cuestiones se plantean en un contexto en el que, por un lado, no se ha elaborado ningún plan de asignación o de utilización del suelo para la zona correspondiente y, por otro, la legislación nacional exige que se concedan licencias de edificación cuando un proyecto cumpla determinados requisitos específicos. En el presente asunto, en particular, el proyecto no impondría la adopción de medidas de prevención de accidentes más estrictas al establecimiento existente.
La Directiva Seveso II
5. La Directiva, según establece en su artículo 1, «tiene por objeto la prevención de accidentes graves en que intervengan sustancias peligrosas, así como la limitación de sus repercusiones en las personas y el medio ambiente, con miras a garantizar de forma coherente y eficaz niveles elevados de protección en toda la Comunidad». La mayor parte de sus disposiciones van dirigidas a garantizar que los responsables de establecimientos en los que haya ciertas sustancias peligrosas por encima de unas cantidades determinadas adopten las precauciones necesarias para evitar accidentes, y que se cuente con planes de emergencia en caso de que, a pesar de las medidas, se produzcan accidentes. Otra cuestión es, sin embargo, que tales establecimientos estén situados de tal modo que se limiten las consecuencias de dichos accidentes.
6. A tal efecto, el considerando cuarto del preámbulo establece que «a la vista de los accidentes de Bhopal y de México, que pusieron de manifiesto los riesgos que plantea la proximidad entre asentamientos con riesgos y zonas residenciales, el Consejo y los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, en su Resolución de 16 de octubre de 1989, pidió a la Comisión que incluyera en la Directiva 82/501/CEE [ (4) ]
disposiciones en materia de controles de la planificación de la ocupación del suelo cuando se autoricen nuevas instalaciones y cuando el desarrollo urbanístico tenga lugar en torno a instalaciones existentes».
7. De conformidad con el vigésimo segundo considerando, «para proporcionar a los centros de población, zonas frecuentadas por el público y zonas naturales de interés y sensibilidad especial, una mayor protección frente al peligro de accidente grave, es necesario que las políticas de ordenación o utilización del territorio u otras políticas pertinentes aplicadas en los Estados miembros tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de asegurar la separación adecuada entre dichas zonas y los establecimientos que presenten tales peligros y, para los establecimientos existentes, tengan en cuenta medidas técnicas complementarias, a fin de no incrementar los riesgos para las personas».
8. El artículo 12 de la Directiva se titula «Control de la urbanización», y en su apartado 1 establece lo siguiente:
«Los Estados miembros velarán por que se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus consecuencias en sus políticas de asignación o de utilización del suelo y en otras políticas pertinentes. Procurarán alcanzar tales objetivos mediante el control de:
a) la implantación de los nuevos establecimientos;
b) las modificaciones de los establecimientos existentes contempladas en el artículo 10; [ (5) ]
c) las nuevas obras realizadas en las proximidades de los establecimientos existentes, tales como vías de comunicación, lugares frecuentados por el público, zonas para viviendas, cuando el emplazamiento o las obras ejecutadas puedan aumentar el riesgo o las consecuencias de accidente grave.
Los Estados miembros velarán por que sus políticas de asignación o utilización del suelo y otras políticas pertinentes, y los procedimientos de aplicación de dichas políticas tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos contemplados en la presente Directiva y, por otra, las zonas de vivienda, los edificios y las zonas frecuentadas por el público, los ejes importantes de transporte tanto como sea posible, las zonas recreativas y las zonas que presenten un interés natural particular de carácter especialmente sensible, así como la necesidad, en lo que respecta a los establecimientos existentes, de adoptar medidas técnicas complementarias de conformidad con el artículo 5, [ (6) ]
con el fin de no aumentar los riesgos para las personas». (7)
Derecho alemán aplicable
9. El artículo 1, apartado 3, de la Ley alemana de edificación (8) exige a los ayuntamientos que elaboren planes de asignación o utilización del suelo tan pronto y en la medida en que sea necesario para el desarrollo urbanístico. El artículo 1, apartado 7, exige que los diversos intereses públicos y privados sean ponderados y comparados equitativamente en la elaboración de tales planes.
10. El artículo 34 de la Ley de edificación se titula «Admisibilidad de proyectos dentro de las zonas urbanizadas», y en su apartado 1 establece:
«Dentro de las zonas municipales urbanizadas, un proyecto será admisible cuando, según la naturaleza y el alcance del uso arquitectónico, la construcción, y la superficie del solar de que se trate, dicho proyecto se integre en el aspecto característico de las inmediaciones y su urbanización esté garantizada, sin perjuicio de las exigencias de salubridad en materia de vivienda y condiciones de trabajo.»
11. Es sabido que, allí donde no se ha elaborado un plan de asignación o utilización del suelo para una zona determinada, las autoridades urbanísticas no tienen potestad para denegar una licencia de edificación en fase de anteproyecto para proyectos que cumplan los requisitos del artículo 34 de la Ley de edificación, ni tampoco están obligadas ni autorizadas para llevar a cabo una nueva ponderación de los intereses públicos y privados, como es obligatorio cuando elaboran un plan de urbanización.
12. En lo que concierne a los planeamientos y medidas que requieran un amplio espacio o que influyan sobre el desarrollo urbanístico o la funcionalidad de la zona afectada, el artículo 50 de la Ley federal de control de emisiones (9) exige que las superficies previstas para un uso determinado se estructuren de tal modo que se eviten en la medida de lo posible los efectos nocivos sobre el medio ambiente y las repercusiones que los accidentes operativos graves, en el sentido del artículo 3, número 5, de la Directiva Seveso II, (10) puedan tener sobre las zonas destinadas exclusiva o primordialmente a uso residencial o sobre otras zonas vulnerables, en particular las zonas frecuentadas por el público, las vías de comunicación importantes, las zonas de recreo así como las zonas y edificios frecuentados por el público que, basándose en criterios medioambientales, se consideren especialmente valiosos o sensibles.
13. Por último, el artículo 3 del Duodécimo Reglamento relativo a la aplicación de la Ley federal de control de emisiones (11) exige a los responsables de los establecimientos peligrosos, en particular, que adopten las medidas necesarias tanto para impedir accidentes graves como para reducir al mínimo los efectos de tales accidentes.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
14. Franz Mücksch OHG (en lo sucesivo, «Mücksch») obtuvo una licencia de edificación en fase de anteproyecto (12) del Ayuntamiento de Darmstadt para construir un centro comercial de jardinería con una zona de ventas de 9.368 m², situado en un solar que hasta entonces había estado ocupado por una planta de reciclado de chatarra y que posee en un polígono industrial al noroeste de la ciudad. En las proximidades se encuentran varios establecimientos comerciales de venta minorista y mayorista, talleres y un hotel. El terreno linda al norte con varios trazados de ferrocarril, detrás de los cuales están las instalaciones industriales propiedad de Merck KG aA (en lo sucesivo, «Merck»), que están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II y del Duodécimo Reglamento relativo a la aplicación de la Ley federal de control de emisiones. (13) Según parece, no se ha elaborado ningún plan de asignación o de utilización del suelo para la zona afectada, (14) ni el proyecto tiene la relevancia regional prevista en el artículo 50 de la Ley federal de prevención de emisiones.
15. Merck ha presentado una objeción a la licencia de edificación en fase de anteproyecto, sobre la que debe decidir el Land Hessen (la administración regional en cuyo territorio se encuentra Darmstadt). Mücksch ha solicitado la desestimación de la objeción.
16. Durante el desarrollo del litigio se elaboró un informe de impacto en el que se establecía el perímetro de seguridad respecto a los posibles peligros que planteaba la instalación de Merck siguiendo las directrices del Ministerio federal de Medio Ambiente. La parcela de Mücksch está situada en su totalidad dentro de ese perímetro de seguridad.
17. En primera instancia, se ordenó al Land Hessen desestimar la objeción de Merck. Los recursos de apelación interpuestos por Merck y por el Land Hessen fueron desestimados, y ambas partes han recurrido en casación ante el órgano jurisdiccional remitente. Según alegan, el tribunal de apelación no interpretó el Derecho nacional de conformidad con la Directiva Seveso II, cuyo artículo 12, apartado 1, según sus alegaciones, impide la autorización del proyecto de Mücksch.
18. El Bundesverwaltungsgericht señala que, con arreglo al Derecho nacional considerado de forma aislada, está permitida la edificación del centro comercial de jardinería, y que los recursos deben ser desestimados. El centro «se integra» con su entorno inmediato, en el sentido del artículo 34, apartado 1, de la Ley alemana de edificación, y se ha prestado la consideración debida a las instalaciones próximas, incluidas las de Merck; si finalmente se edifica, no cambiarán los requisitos impuestos a Merck por las normas de prevención de accidentes graves. Además, el proyecto cumple los requisitos de salubridad en materia de vivienda y condiciones de trabajo. Tampoco se puede denegar la autorización en virtud de lo dispuesto en la Ley federal de control de emisiones. Consecuentemente, la decisión de las autoridades urbanísticas, que no es discrecional en esas circunstancias, debe ser favorable.
19. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente no está seguro de si el artículo 12, apartado 1, de la Directiva Seveso II exige algún cambio en la asignación o utilización del suelo en las proximidades de un establecimiento incluido en el ámbito de aplicación de la Direc tiva para respetar una «distancia adecuada». En tal caso, la legislación nacional debería interpretarse y aplicarse de conformidad con esa exigencia. A este respecto se plantea la cuestión de si el artículo 12, apartado 1, concierne únicamente a las políticas de asignación o utilización del suelo o si también afecta a la aplicación específica de las normas de planificación urbanística en casos individuales. En este último supuesto es importante saber si, en casos de uso mixto del suelo, como en el presente asunto, la Directiva prohíbe un cambio de uso que no favorezca el objetivo imperativo a largo plazo de mantener distancias adecuadas, o si el Derecho nacional que exige una autorización para tal cambio de uso ya tiene suficientemente en cuenta ese objetivo.
20. En consecuencia, el Bundesverwaltungsgericht ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 12, apartado 1, de la [Directiva Seveso II] en el sentido de que las obligaciones que impone a los Estados miembros, en particular, la de tener en cuenta, en su política de utilización del suelo, así como en los procedimientos de aplicación de esta política, la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre los establecimientos contemplados en la Directiva y los edificios frecuentados por el público, están dirigidas a las entidades responsables del planeamiento, que, sobre la base de una ponderación de los intereses públicos y privados afectados, deben decidir sobre la utilización del suelo, o se dirigen también a las autoridades competentes para la concesión de licencias de obras que, en el marco de una competencia reglada, deben decidir sobre la aprobación de un proyecto de edificación en una zona municipal urbanizada ya existente?
2) En caso de que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva Seveso II se dirija también a las autoridades competentes para la concesión de licencias de obras que, en el marco de una competencia reglada, deben decidir sobre la aprobación de un proyecto de edificación en una zona municipal urbanizada ya existente;
¿Comprenden las obligaciones mencionadas la prohibición de autorizar el emplazamiento de un edificio frecuentado por el público que –en relación con los principios aplicables en materia de planeamiento– no guarda la distancia adecuada con un establecimiento ya existente, cuando ya existen varios edificios semejantes frecuentados por el público que no están a una distancia superior o sensiblemente superior de dicho establecimiento, el nuevo proyecto no implica para el responsable de la instalación nuevas exigencias para limitar las consecuencias derivadas de un accidente y se cumplen las exigencias de salubridad en materia de vivienda y condiciones de trabajo?
3) En caso de respuesta negativa a esta última cuestión:
¿Tiene suficientemente en cuenta la exigencia de guardar las distancias adecuadas una norma según la cual el emplazamiento de un edificio frecuentado por el público debe ser autorizado cuando concurren las circunstancias mencionadas en la cuestión anterior?»
21. Han presentado observaciones escritas Mücksch, Merck, el Gobierno alemán y la Comisión, y todos ellos estuvieron representados en la vista celebrada el 27 de enero de 2011.
Apreciación
22. Como ya he indicado, la petición de decisión prejudicial plantea dos problemas fundamentales. El primero es si el artículo 12, apartado 1, de la Directiva impone obligaciones únicamente respecto a la planificación del uso del suelo, o si también afecta a las decisiones individuales de conceder o denegar la autorización a proyectos particulares (primera cuestión). El segundo, en qué medida esas obligaciones impiden la autorización, en particular las autorizaciones no discrecionales, de un proyecto que no reduce (y, de hecho, aumenta) la presencia del público en las proximidades de un establecimiento peligroso, aunque el público utilice otras instalaciones cercanas en cualquier caso y el proyecto no requiera de medidas de seguridad adicionales (preguntas 2 y 3). A continuación se examinarán esas cuestiones una por una.
Grado de aplicabilidad de las obligaciones
23. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva Seveso II exige a los Estados miembros, entre otras cosas, que «velen por que se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus consecuencias en sus políticas de asignación o de utilización del suelo y en otras políticas pertinentes», y que «sus políticas de asignación o utilización del suelo y otras políticas pertinentes, y los procedimientos de aplicación de dichas políticas tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos contemplados en la presente Directiva y, por otra, las zonas de vivienda, los edificios y las zonas frecuentadas por el público».
24. La redacción literal de ese artículo ya deja claro que las obligaciones comprenden no sólo las políticas de asignación o utilización del suelo, sino también «otras políticas pertinentes». Esas políticas no pueden sino incluir las que regulan la concesión o denegación de licencias de edificación individuales, que tienen suma relevancia para las políticas de asignación o utilización del suelo. Queda claro, además, que los «procedimientos de aplicación de dichas políticas» deben tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener distancias adecuadas. También en este caso dichos procedimientos han de incluir los relativos a la concesión o denegación de licencias de edificación en casos individuales, que constituyen por excelencia la aplicación de las políticas de planeamiento urbanístico.
25. Dado el inequívoco sentido de dichos términos, se necesitaría de una razón muy poderosa para afirmar que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva no se refiere a las decisiones urbanísticas individuales además de las políticas generales de asignación o utilización del suelo.
26. Mücksch se esfuerza por extraer tal razón de las referencias repetidas a los términos «políticas» de asignación o de utilización del suelo y «planificación» utilizados en la Directiva, en los trabajos preparatorios y en las directrices de la Comisión, (15) así como de la clara naturaleza a largo plazo del objetivo afectado. El Gobierno alemán aduce argumentos similares, aunque acepta que el artículo 12, apartado 1, puede restringir las decisiones urbanísticas individuales en los casos en los que no se haya elaborado una política o plan general de asignación o utilización del suelo para una zona particular.
27. Estos argumentos no carecen de fundamento, pero no creo que puedan llevar a la conclusión de que el artículo 12, apartado 1, no impone obligaciones también en el plano de las decisiones urbanísticas individuales, con independencia de que se haya elaborado un plan general o no.
28. De hecho, queda claro que la Directiva contempla –e incluso exige– un sistema en el que se persigan los objetivos del artículo 12, apartado 1, en primer lugar, a través de la planificación de la asignación o utilización del suelo (plano político). Se necesita un enfoque coherente y coordinado si se desea alcanzar satisfactoriamente esos objetivos, y un requisito que afectase principalmente a las decisiones individuales no podría conciliase fácilmente con un enfoque de ese tipo. Una vez que se cuenta con un enfoque coherente y coordinado, por otro lado, es de esperar que las decisiones urbanísticas individuales lo cumplan y se consigan los objetivos sobre el terreno, y no sólo sobre el papel.
29. No obstante, se pueden imaginar fácilmente circunstancias en las que esa situación no se cumple. En el caso del litigio principal, no se ha elaborado, de hecho, ningún plan de asignación o utilización del suelo para la zona afectada. En otros casos, podría suceder que se hubiese elaborado en plan pero que éste no hubiese tenido en cuenta de forma apropiada la necesidad de mantener distancias adecuadas. O, dependiendo de la normativa nacional, es posible que el plan de asignación o utilización del suelo no haya impuesto restricciones de obligado cumplimiento a las autoridades responsables de decidir sobre las solicitudes individuales de licencias de edificación.
30. Sin embargo, el artículo 12, apartado 1, segunda frase, de la Directiva exige específicamente a los Estados miembros que se aseguren, en particular, de que la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas sea tenida en cuenta en los procedimientos de aplicación de las políticas correspondientes. Eso sólo puede suponer que el sistema nacional, con independencia de los detalles concretos, debe garantizar que la necesidad en cuestión sea tenida en cuenta en alguna fase –y, como máximo, en la fase final– del procedimiento que conduce a la aprobación o denegación de cada solicitud individual de licencia de edificación en las proximidades de un establecimiento comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva. Si no fuese así, la Directiva correría el riesgo de quedar privada de todo efecto útil a este respecto.
31. Debo aclarar, no obstante, que dicha conclusión no desvirtúa en modo alguno el requisito principal de garantizar que la necesidad de mantener distancias adecuadas sea debidamente tenida en cuenta en la fase anterior, en particular en la de planificación del uso del suelo. (16)
Alcance de la obligación controvertida
32. De mi análisis de la primera cuestión se desprende que las autoridades responsables de valorar la solicitud de licencia de edificación de Mücksch, al decidir si autorizan o deniegan tal permiso, deben «tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas» entre las instalaciones de Merck y el centro comercial de jardinería propuesto por Mücksch.
33. Pero el órgano jurisdiccional remitente necesita saber con mayor precisión qué implica esa obligación antes de poder resolver el recurso. Al formular y explicar las cuestiones 2 y 3, señala una serie de factores que pueden ser relevantes a tal efecto: i) que no se haya elaborado ningún plan de asignación o utilización del suelo, de forma que las atribuciones de la autoridad que deba conceder el permiso se limiten a verificar el cumplimiento de la Ley de edificación; ii) que el proyecto de centro comercial de jardinería cumpla la Ley de edificación y que deba ser, por tanto, autorizado en virtud de la legislación nacional; iii) que, con independencia de que el proyecto se lleve a cabo o no, otros edificios y zonas de las proximidades están y continuarán siendo frecuentadas por el público; iv) que, si el proyecto se lleva a cabo, conducirá a una mayor, y no a una menor, asistencia de público y, v) que, si el proyecto se lleva a cabo, no se impondrán a Merck requisitos de seguridad más estrictos que si no se lleva a cabo.
34. De esos factores, i) y ii) son relevantes para la cuestión de si el marco procedimental nacional, que exige una decisión favorable en circunstancias como las descritas en el presente asunto, cumple los requisitos de la Directiva. Por otro lado, los factores iii), iv) y v), conciernen a los requisitos de fondo, más que a los formales, de la Directiva; la cuestión es si, por separado o conjuntamente, pueden exigir una decisión favorable o desfavorable en circunstancias como las del litigio principal.
35. Antes de examinar esos dos grupos de factores, creo que es útil analizar con más detalle los términos de la disposición en cuestión.
Redacción del artículo 12, apartado 1, de la Directiva
36. El informe final del estudio de evaluación de impacto llevado a cabo antes de la propuesta actual para sustituir la Directiva Seveso II (17) establece que la Directiva «incluye requisitos sobre la planificación de la asignación o utilización del suelo para las nuevas instalaciones y un requisito formulado de forma imprecisa de “tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas” que podría incluir las instalaciones existentes». En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña la propuesta (18) se hace constar que «la cuestión de los establecimientos existentes que ya están situados en las inmediaciones de las zonas residenciales y otras zonas frecuentadas por el público, que algunos Estados miembros están tratando en el plano nacional, no queda cubierta en este documento».
37. Aunque puede ser legítimo describir ese requisito como «formulado de forma imprecisa», no puedo admitir que existan dudas sobre si se aplica a los establecimientos existentes. Se hace referencia expresa a los «establecimientos contemplados en la presente Directiva», y no hay ninguna duda de que esa Directiva es de aplicación a los establecimientos existentes. De hecho, no se ha expresado la opinión contraria en ninguna fase del presente procedimiento.
38. Sin embargo, es cierto que se necesita cierta exégesis.
39. En primer lugar, la expresión «distancias adecuadas» deja un espacio considerable a la interpretación. Es natural e inevitable, ya que no puede haber límites precisos, absolutos y objetivos a la «zona de peligro» que circunda ningún establecimiento, y dichos límites variarán en cualquier caso dependiendo, entre otras cosas, de la naturaleza de los riesgos y de las medidas de seguridad que se hayan adoptado. Por tanto, será necesario, siempre que se considere la necesidad de mantener tales distancias, que se valore cuál es la distancia correspondiente. Según las circunstancias, la valoración puede realizarse de modo abstracto, de conformidad con criterios normalizados basados en factores relevantes, o bien de forma concreta, caso por caso, si es necesario en las licencias de edificación individuales. Puede dar lugar a un límite arbitrario y absoluto (por ejemplo, la prohibición de acceso, por parte del público, al terreno o instalaciones que se encuentren a una distancia determinada del establecimiento), o adoptar un enfoque más flexible basado en circunstancias específicas (como las características geográficas, la dirección habitual del viento o la frecuencia e intensidad del uso por parte del público). Ninguno de los enfoques parece quedar excluido por la Directiva.
40. Por otro lado, la expresión «a largo plazo» no sólo es indefinida en sí misma: también puede hacer referencia, indistintamente, a una fecha límite futura no definida o a la necesidad de mantener las distancias adecuadas con carácter en principio permanente. En sus observaciones, la Comisión se ha decantado por esta última interpretación, sugiriendo que los Estados miembros deben mantener las distancias adecuadas existentes, tanto actualmente como en el futuro. En mi opinión, las dos interpretaciones, de hecho, convergen, y la redacción literal permite aceptarlas ambas. Es decir, cuando ya se respetan las distancias adecuadas, existe la necesidad de mantenerlas en el futuro (a largo plazo); cuando no todavía no, existe la necesidad de introducirlas como objetivo a largo plazo. En ninguno de los casos, sin embargo, se expresa un periodo de tiempo definido.
41. Por último, debe observarse que, según está redactado el artículo 12, apartado 1, la «necesidad» de mantener las distancias adecuadas no constituye por sí misma una obligación o requisito impuesto a los Estados miembros o a sus autoridades administrativas. Lo que los Estados miembros están obligados a hacer es velar por que sus políticas y los procedimientos de aplicación «tengan en cuenta» esa necesidad. En otras palabras, la necesidad en cuestión debe estar, como si dijéramos, incluida en el balance de situación: debe ser ponderada con otras necesidades e intereses relevantes al elaborar o aplicar las políticas en cuestión. Ese proceso no conduce por sí mismo a decisiones automáticas predeterminadas por la ley y alcanzadas mediante la simple aplicación de una fórmula.
Requisitos procedimentales de la Directiva
42. Los puntos esenciales de la situación planteada ante el órgano jurisdiccional remitente son los siguientes. En virtud de la legislación alemana, cuando no se ha elaborado un plan de asignación o utilización del suelo para una zona particular la autoridad responsable de decidir sobre las solicitudes de licencias de edificación en esa zona debe comprobar que cada una de las solicitudes cumpla la Ley de edificación y algunas otras disposiciones. No tiene facultad para tener en cuenta otros factores –como la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas–, pero debe aprobar la solicitud (al menos en lo que se refiere a los licencias de edificación en fase de anteproyecto) si se determina que dichas disposiciones se han cumplido. En el litigio principal, al haberse apreciado afirmativamente el cumplimiento, era preceptivo conceder el permiso de edificación en fase de anteproyecto.
43. De conformidad con mi análisis, esa situación no es compatible con el artículo 12, apartado 1, de la Directiva. Conforme a esta disposición, en principio se han de elaborar planes de asignación o utilización del suelo. Cuando se elaboren tales planes, deberán tener en cuenta la necesidad de mantener las distancias adecuadas. En cambio, cuando no sea así, esa necesidad debe ser tenida en cuenta –junto con los demás requisitos impuestos por la Ley de edificación u otra legislación aplicable– en el desarrollo del procedimiento conducente a la concesión o denegación de una licencia de edificación individual. Eso no ha ocurrido en el litigio principal.
44. Consecuentemente, en mi opinión, el Bundesverwaltungsgericht, como él mismo indica, debe interpretar y aplicar su legislación nacional de manera que ésta dé cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva. En cualquier caso, la autorización automática concedida es compatible con la Directiva.
45. Sin embargo, eso no significa que deba denegarse la licencia de edificación. Una denegación que no haya tenido en cuenta de manera razonada la necesidad de mantener las distancias adecuadas no sería más válida que una aprobación dada en esas mismas circunstancias. Por tanto, cuando la autoridad competente adopte una nueva decisión teniendo en cuenta la necesidad en cuestión, habrá de decidir qué importancia se otorga a los otros tres factores citados en la petición de decisión prejudicial, es decir, la presencia de otros edificios y zonas de uso público, el incremento en el número de personas que frecuentarán las inmediaciones del establecimiento de Merck y la falta de necesidad de imponer el requisito de que Merck adopte medidas de seguridad adicionales si se aprueba el proyecto de Mücksch.
Requisitos sobre el fondo de la Directiva
46. En el litigio principal, un informe de impacto ha definido una zona alrededor del establecimiento de Merck, cuyos límites, puede suponerse, son considerados como una «distancia adecuada» a efectos de la Directiva. (19) La zona abarca terrenos de uso mixto e incluye varios edificios y zonas utilizados por el público. (20) En la actualidad, por tanto, el tipo de distancia adecuada contemplado en la Directiva no se mantiene. Sin embargo, dado que no debe tomarse ninguna decisión respecto al uso de los edificios y zonas ya existentes, no hay margen para tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener tales distancias (salvo mediante órdenes sumarias de expropiación o demolición, que no son contempladas por la Directiva).
47.
Por otro lado, esa necesidad debe ser tenida en cuenta al evaluar el proyecto de Mücksch, que implica cambiar el uso de una parcela de terreno en esa zona. En el uso actual de la parcela, como planta de reciclado de chatarra, se puede dar por supuesto que implicará la presencia habitual de empleados que trabajen en la planta, así como la aparición, menos regular, de personas que entreguen chatarra para su reciclado o que recojan productos reciclados. El centro comercial de jardinería propuesto permite imaginar una mayor frecuencia de uso por el público general como (potenciales) consumidores, posiblemente sin que disminuya el número de empleados o de entregas. La presencia de más personas en la «zona de peligro» alrededor del establecimiento de Merck, aunque obviamente no tiene ningún efecto sobre el riesgo de que se produzca un accidente, podría hacer más graves las consecuencias de un hipotético accidente. No obstante, es sabido que las medidas de seguridad adoptadas en la actualidad por Merck se consideran adecuadas aun si la afluencia de público en la zona aumentara en la medida prevista en caso de que el proyecto de Mücksch saliera adelante. Esto puede sugerir, bien que el aumento de la frecuencia de público es marginal en el contexto del polígono industrial considerado en su conjunto (que, procede recordar, ya contiene comercios de venta al por mayor y al por menor, talleres y un hotel), o que las medidas de seguridad adoptadas representan más que el mínimo exigido.
48. Todos estos factores me parecen relevantes para la necesaria consideración, por parte de la autoridad de urbanismo, de la necesidad de mantener las distancias adecuadas a largo plazo. Sin embargo, ninguno de ellos parece decisivo para el resultado final de esa consideración.
49. El hecho de que el proyecto no afecte al carácter general de la zona, que siendo una zona de usos mixtos continuará siendo inevitablemente una zona de usos mixtos durante un cierto tiempo, y el hecho de que Merck no tendrá que adoptar ninguna medida de seguridad más estricta si el proyecto se lleva a cabo, parecen indicar que el proyecto es, como mínimo, compatible con el statu quo . Un potencial incremento en la gravedad de las consecuencias de un posible accidente, por otro lado, no parece ser tan claramente compatible con el objetivo a largo plazo de mantener las distancias adecuadas. Los proyectos que, al contrario, disminuyan esa gravedad parecen preferibles como norma general.
50. Dicho esto, no encuentro nada en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva que imponga una denegación automática del licencia de edificación a cualquier proyecto que derive directamente en un incremento de la afluencia de público en la «zona de peligro» alrededor de un establecimiento en el que se almacenen sustancias peligrosas. De hecho, es posible que ese incremento no sea adverso para el objetivo a largo plazo en todas las circunstancias: por ejemplo, un incremento en la afluencia de público en una parte de la zona, si se une a, por ejemplo, una disminución de la afluencia en otra parte o al paulatino abandono de todos los inmuebles residenciales de la zona, (21) podría permitir que se implantaran unas medidas de prevención y evacuación más efectivas, contribuyendo así a los objetivos generales de la Directiva. Además, debe tenerse en cuenta que, aunque se determinen los parámetros de la «necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas», esa necesidad es por sí misma uno solo –aunque muy importante– de los factores que deben ser tenidos en cuenta para tomar una decisión. De hecho, si la Directiva dispusiera una prohibición absoluta del tipo previsto, sería difícil considerar relevante la segunda necesidad que ese mismo párrafo exige tener en cuenta, la necesidad, «en lo que respecta a los establecimientos existentes, de adoptar medidas técnicas complementarias de conformidad con el artículo 5, con el fin de no aumentar los riesgos para las personas».
51. Por último, se debe tener en cuenta que la Directiva Seveso II consigue cierto equilibro entre las responsabilidades de los operadores de establecimientos peligrosos (que consisten principalmente en medidas de seguridad y planes de emergencia) y las de las autoridades nacionales encargadas de supervisar dichos establecimientos y los riesgos que entrañan (incluida la responsabilidad de las entidades responsables del planeamiento de tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas). El enfoque alegado por Merck en el presente procedimiento, que exigiría otorgar una importancia preferente a los intereses de los responsables de establecimientos peligrosos, inclinaría demasiado, en mi opinión, esa balanza en favor de dichos responsables.
52. Por tanto, llego a la conclusión de que los factores a los que el órgano jurisdiccional nacional hace referencia en el contexto de las cuestiones 2 y 3, si bien deben ser tenidos en cuenta al evaluar la solicitud de licencia de edificación de Mücksch, no pueden ser por sí solos decisivos para determinar el resultado de esa evaluación, pero deben ser ponderados uno con otro y con las demás consideraciones relevantes al tomar una decisión.
Conclusión
53. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht como sigue:
Mediante una interpretación adecuada del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas,
1) la necesidad de mantener a largo plazo las distancias adecuadas entre los establecimientos en los que hay sustancias peligrosas y, en particular, los edificios y zonas frecuentadas por el público debe ser tenida en cuenta no sólo al elaborar los planes de asignación o utilización del suelo en el plano del diseño de la política de suelo, sino también en cualquier procedimiento que implique la evaluación de proyectos específicos y la decisión de si se concede o se deniega un licencia de edificación individual;
2) cuando se solicite una licencia de edificación para un proyecto individual en una zona para la que no se ha elaborado ninguna política o plan de asignación o utilización del suelo, la autoridad responsable de decidir sobre la solicitud debe asegurarse de que dicha necesidad sea tenida en cuenta;
3) a tal efecto, la autoridad debe tener en cuenta factores como la presencia de edificios y zonas ya frecuentados por el público en las proximidades del establecimiento en cuestión, el hecho de que el proyecto derivará en un aumento de la afluencia de público en la zona o el hecho de que no impondrá mayores requisitos de seguridad al establecimiento afectado; sin embargo, dichos factores individuales no son decisivos por sí solos para el resultado de la solicitud de licencia de edificación.
(1) .
(2)  –	Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (DO L 10, p. 13; en lo sucesivo, «Directiva Seveso II» o «Directiva»). Este sobrenombre, utilizado comúnmente, proviene de la liberación accidental de dioxinas industriales en el pueblo italiano de Seveso en 1976, que sirvió de estímulo para su predecesora, la Directiva del Consejo 82/501/CEE, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (DO L 230, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva Seveso I»). La Directiva ha sido modificada en diversas ocasiones (véase, en particular, la nota 7 infra) . La Comisión presentó al Consejo el 21 de diciembre de 2010 una propuesta para su sustitución [Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, COM(2010) 781 final].
(3)
– En cuanto a un análisis de lo que se entiende por «ordenación territorial» y la distinta terminología empleada en los diferentes Estados miembros, véase el artículo 2.1 de la Land use planning guideliness in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC,
Centro Común de Investigación de la Comisión Europea, Instituto para la Protección y Seguridad del Ciudadano, Hazard Assessment Unit, septiembre de 2006.
(4)
–	Directiva Seveso I (véase la nota 2 anterior).
(5)
– El artículo 10 exige a los Estados miembros que velen por que, en caso de modificación de un establecimiento, el industrial revise y, en su caso, modifique la política de prevención de accidentes graves, así como los sistemas de gestión y los procedimientos, así como el informe de seguridad.
(6)
– El artículo 5 exige a los Estados miembros que obliguen al industrial 1) a tomar cuantas medidas sean necesarias para prevenir accidentes graves y limitar sus consecuencias para las personas y el medio ambiente y 2) a demostrar que ha tomado todas las medidas necesarias previstas en la presente Directiva.
(7)  – El párrafo segundo ha sido modificado por la Directiva 2003/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2003 (DO L 345, p. 97), por la que se modifica la Directiva 96/82 del Consejo. Más que una modificación sustantiva, parece ser una «clarificación», en el sentido del decimocuarto considerando del preámbulo de la Directiva modificadora, anteriormente, «edificios [...] frecuentados por el público», «los ejes importantes de transporte tanto como sea posible» y «las zonas recreativas» no aparecían en la lista de zonas respecto de las que deben mantenerse las distancias adecuadas.
(8)
–	Baugesetzbuch (en lo sucesivo, «BauGB»), de 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (en lo sucesivo, «Bundes-Immissionsschutzgesetz» o «BimSchG»), de 2002.
(10)
–	En virtud del artículo 3, número 5, de la Directiva, se entiende por «accidente grave» «un hecho, como una emisión, incendio o explosión importantes, que resulte de un proceso no controlado durante el funcionamiento de cualquier establecimiento al que se aplique la presente Directiva, que suponga un peligro grave, y sea inmediato o diferido, para la salud humana o el medio ambiente, dentro o fuera del establecimiento, y en el que intervengan una o varias sustancias peligrosas».
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), de 2005.
(12)
– «Bauvorbescheid»;
el Gobierno alemán explica en sus observaciones que se trata de un tipo de resolución previa vinculante que con frecuencia concierne únicamente al cumplimiento con las leyes de planificación territorial. Esta decisión proporciona un grado de certidumbre jurídica, pero por sí misma no autoriza el comienzo de las obras de edificación.
(13)
–	Durante la vista se indicó que en las instalaciones se almacenan cantidades significativas de gas tóxico de cloro, que se utilizan, en particular, para la producción de cristales líquidos.
(14)
–	El Gobierno alemán señala en sus observaciones que es poco común que el requisito de elaborar un plan de ese tipo dé lugar a una obligación exigible de hacerlo.
(15)
–	Véase la nota 3.
(16)
–	En la sentencia de 30 de septiembre de 2010, Comisión/Bélgica (C‑36/10), la Comisión aducía, sin ser contradicha en tal aspecto por el Estado miembro, que no era suficiente con transponer el párrafo segundo del artículo 12, apartado 1, de la Directiva Seveso II exigiendo que la necesidad de mantener las distancias adecuadas fuese tenida en cuenta únicamente en la fase de decisión sobre las solicitudes de licencias de edificación.
(17)
–	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, Comisión Europea, Dirección General de Medio Ambiente, septiembre de 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso %20IA_Final %20report.pdf), p. 94. La propuesta legislativa se cita en la nota 2 supra .
(18)
–	SEC(2010) 1590 final, artículo 2, apartado 5, p. 13.
(19)
–	Véase el punto 16 de las presentes conclusiones. Como ya he indicado, no puede haber una definición rígida de lo que constituye una distancia adecuada, sino que debe implicar un cierto margen de apreciación para la autoridad que deba determinar cuál es y, en su caso, de los tribunales que revisen esa determinación.
(20)
– Es bien sabido que el establecimiento de Merck estaba situado originalmente a mayor distancia de la ciudad, la cual ha ido extendiéndose hacia éste, fe nómeno que al representante del Gobierno alemán, como hizo constar en la vista, le recordó al Bosque de Birnam moviéndose hacia la colina de Dunsinane (Macbeth,
acto V).
(21)
–	En este contexto, debe tenerse en cuenta que los edificios residenciales se utilizan con frecuencia las 24 horas del día siete días a la semana, mientras que los edificios industriales o comerciales se frecuentan durante periodos más limitados.