62005CC0127
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 18. jaanuaril 2007 (
1
)
Kohtuasi C-127/05
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Sotsiaalpoliitika — Töötajate ohutuse ja tervise kaitse — Direktiiv 89/391/EMÜ — Artikli 5 lõige 1 — Tööandja kohustus tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides — Tööandja vastutus”
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas kohtuasjas palub Euroopa Ühenduste Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik piiras tööandjate kohustust tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides kohustusega teha seda üksnes niivõrd, kui see on mõistlikult võimalik, on Ühendkuningriik rikkunud kohustusi, mis tulenevad nõukogu 12. juuni 1989. aasta direktiivi 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta (
2
) artikli 5 lõigetest 1 ja 4.
II. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 89/391
2.
EÜ asutamislepingu artikli 118a (EÜ asutamislepingu artiklid 117–120 asendati EÜ artiklitega 136–143) alusel ja ühenduse 23. oktoobri 1987. aasta tööohutuse, -hügieeni ja -tervishoiu kolmanda tegevuskava (
3
) elluviimiseks vastu võetud direktiiviga 89/391, mida nimetatakse ka „raamdirektiiviks”, kehtestati üldist laadi regulatsioon kutsealaste riskide vältimise ning töötajate ohutuse ja tervise kaitse valdkonnas, millesse kuulub ohutuseeskirjade ühenduse piires tehnilise ühtlustamise kava (edaspidi „raamdirektiiv”). Raamdirektiivi üldine kohaldamisala ilmneb peale artikli 1 lõike 2, milles on määratletud selle direktiivi ese, ka selle artiklist 16, mille lõikes 1 on nähtud kõigepealt ette, et nõukogu võtab komisjoni ettepanekul, mis põhineb EÜ asutamislepingu artiklil 118a, vastu üksikdirektiivid (edaspidi „üksikdirektiivid” (
4
)), ning siis täpsustatud lõikes 3, et „[k]äesoleva direktiivi sätteid kohaldatakse [nendes] käsitletud valdkondade suhtes täielikult, ilma et see piiraks kõnealustes üksikdirektiivides sisalduvate rangemate ja/või erisätete kohaldamist”.
3.
Seda arvestades tuleb kõigepealt meenutada EÜ asutamislepingu artikli 118a teksti ja seejärel raamdirektiivi sätteid, mis on käesolevas kohtuasjas asjakohased, samuti üldjoontes selle ülesehitust.
4.
Artikkel 118a, mis lisati EÜ asutamislepingusse ühtse Euroopa akti artikliga 21, annab ühenduse sotsiaalpoliitikas konkreetse ja autonoomse tähtsuse tööohutuse valdkonnale. Sellest sai õiguslik alus, mis võimaldab võtta selles valdkonnas vastu nn teise põlvkonna direktiive, mis erinevalt eelnevatest ei põhine enam EÜ asutamislepingu artiklil 100 või 100a, mis olid ebakohased selle valdkonna laiaulatuslike regulatsioonide jaoks teleoloogilise piirangu tõttu, mille nad seadsid nende alusel vastu võetud aktidele – nimelt nõude tõttu, et taolised regulatsioonid peavad olema vajalikud ühisturu loomisel ja toimimisel. (
5
)
5.
EÜ asutamislepingu artikli 118a lõige 1 sätestab, et „[l]iikmesriigid pööravad eriti töökeskkonnas erilist tähelepanu töötajate ohutuse ja tervise kaitseks kavandatud abinõude tõhustamisele ning seavad endale eesmärgiks kõnealuse valdkonna tingimuste ühtlustamise, säilitades juba tehtud täiustused”. Selle eesmärgi saavutamisele kaasaaitamiseks näeb selle artikli lõige 2 ette, et nõukogu võtab selles õigusnormis märgitud menetluse kohaselt „vastu miinimumnõuded järkjärguliseks rakendamiseks, arvestades igas liikmesriigis kehtivaid tingimusi ja tehnilisi eeskirju” ning hoidudes „haldus-, finants- ja õiguslike piirangute kehtestamisest viisil, mis pidurdaks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete asutamist ja arengut”. Lõpuks on selle artikli lõikes 3 täpsustatud, et „[k]äesoleva artikli alusel vastuvõetud sätted ei takista liikmesriike säilitamast või kehtestamast rangemaid töökaitsemeetmeid, kui need, mis on kooskõlas käesoleva lepinguga”.
6.
Raamdirektiiv jaguneb neljaks jaotiseks. I jaotises „Üldsätted” on neli artiklit. Artiklites 1 ja 2 on piiritletud vastavalt direktiivi eesmärk ja reguleerimisala, samal ajal kui artiklis 3 määratletakse mõisted „töötaja”, „tööandja”, „töötajate esindaja” ja „ennetamine”. Eelkõige on artikli 3 punktis b defineeritud mõiste „tööandja” ja seda järgmiselt: „füüsiline või juriidiline isik, kes on töötajaga töösuhtes ja kes vastutab ettevõtte ja/või asutuse eest”. Artikli 4 lõikes 1 on nähtud ette, et „[l]iikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et tööandjad, töötajad ja töötajate esindajad järgiksid käesoleva direktiivi rakendamiseks vajalikke õigusnorme”.
7.
Raamdirektiivi II jaotis „Tööandja kohustused” koosneb kaheksast artiklist. Artikkel 5 „Üldsäte” kehtestab lõikes 1 tööandja ohutuse tagamise kohustuse järgmiselt:
„Tööandja kohustus on tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides.”
8.
Artikli 5 lõiked 2 ja 3 sätestavad:
„2.   Kui tööandja kasutab artikli 7 lõike 3 kohaselt pädevaid majaväliseid teenistusi või isikuid, ei vabasta see teda kõnealuses valdkonnas vastutusest.
3.   Töötajate kohustused töötervishoiu ja -ohutuse valdkonnas ei mõjuta põhimõtet, et tööandja vastutab.”
9.
Lõpuks on artikli 5 lõike 4 esimeses lõigus sätestatud, et direktiiv „ei piira liikmesriikide võimalust näha ette tööandja vastutusest vabastamine või tema vastutuse piiramine juhul, kui sündmused toimuvad ebatavalistel ja ettenägematutel asjaoludel ning tööandjast sõltumatult, või erakorraliste sündmuste puhul, mille tagajärgi ei oleks olnud võimalik ära hoida, hoolimata kõikidest asjakohastest abinõudest”. Artikli 5 lõike 4 teises lõigus on täpsustatud, et „[l]iikmesriigid ei pruugi esimeses lõigus nimetatud võimalust kasutada”.
10.
Tööandja ohutuse tagamise kohustuse sisu on täpsustatud raamdirektiivi järgnevates artiklites 6–12.
11.
Käesoleva kohtuasja analüüsimisel on asjakohased eeskätt artiklis 6 „Tööandjate üldised kohustused” sätestatud õigusnormid, mis näevad ette:
„1.   Oma vastutuse piires võtab tööandja kõik töötajate ohutuse ja tervise kaitseks vajalikud meetmed, sealhulgas kutsealaste riskide ärahoidmine, teabe ja väljaõppe andmine ning vajaliku korralduse ja vajalike vahendite tagamine.
Tööandja peab olema valmis neid meetmeid vajadusel kohandama, et võtta arvesse muutunud asjaolusid, ja olukorda parandama.
2.   Tööandja rakendab lõike 1 esimeses lõigus nimetatud meetmeid järgmiste üldiste ennetuspõhimõtete alusel:
a)
riskide vältimine;
b)
vältimatute riskide analüüs;
c)
riskide tõrjumine nende tekkefaasis;
d)
töö kohandamine üksikisiku järgi, eelkõige töökohtade kujundamise, töövahendite valiku ning töö- ja tootmismeetodite valiku osas, pidades eriti silmas üksluise töö ja etteantud kiirusel töötamise leevendamist ning nendega seotud tervist kahjustavate mõjude vähendamist;
e)
kohandamine vastavalt tehnika arengule;
f)
ohtlike tegurite asendamine ohutute või vähem ohtlikega;
g)
sellise ühtse üldise ennetuspoliitika väljatöötamine, mis hõlmab tehnikat, töökorraldust, töötingimusi, sotsiaalsuhteid ja töökeskkonnaga seotud tegurite mõju;
h)
kollektiivsete kaitsemeetmete eelistamine üksikult võetavatele kaitsemeetmetele;
i)
töötajatele asjakohaste juhiste andmine.
3.   Ilma et see piiraks käesoleva direktiivi muude sätete kohaldamist, peab tööandja ettevõtte ja/või asutuse tegevuse laadi arvesse võttes:
a)
hindama ohtu töötajate ohutusele ja tervisele, muu hulgas töövahendite valikul, keemiliste ainete või valmististe kasutamisel ja töökohtade sisustamisel.
Pärast hindamist ja vastavalt vajadusele peavad ennetusmeetmed ning tööandja rakendatavad töö- ja tootmismeetodid:
—
tagama töötajatele pakutava ohutuse ja tervise kaitse taseme paranemise,
—
olema kaasatud ettevõtte ja/või asutuse kõikidesse tegevusaladesse kõikidel hierarhilistel tasanditel;
b)
töötajale ülesannet andes võtma arvesse töötaja sobivust tervise ja ohutuse seisukohast;
c)
tagama, et enne uute tehnoloogiate kavandamist ja rakendamist konsulteeritakse töötajate ja/või nende esindajatega küsimustes, mis käsitlevad seadmete valiku, töötingimuste ja töökeskkonna mõju töötajate ohutusele ja tervisele;
d)
võtma asjakohaseid meetmeid tagamaks, et aladele, kus esineb tõsine ja konkreetne oht, pääseksid ainult asjakohaseid juhiseid saanud töötajad.
4.   Kui ühes ja samas töökohas töötavad mitme ettevõtte töötajad, peavad tööandjad tegema koostööd ohutust, tervishoidu ja tööhügieeni käsitlevate sätete rakendamisel, kooskõlastama oma tegevusala laadi arvesse võttes kutsealaste riskide suhtes kohaldatavad kaitse- ja ennetusmeetmed ning teatama üksteisele ja oma töötajatele ja/või töötajate esindajatele kõnealustest riskidest, ilma et see piiraks käesoleva direktiivi muude sätete kohaldamist.
5.   Tööohutust, -hügieeni ja -tervishoidu käsitlevad meetmed ei või mingil juhul tuua töötajatele kaasa rahalisi kulusid.”
12.
Raamdirektiivi artikliga 7 ja järgmiste artiklitega kehtestatakse tööandjale konkreetsemad kohustused, mis on järgmised: kaitse- ja ennetusmeetmete korraldamine (artikkel 7), asjakohaste meetmete võtmine esmaabi, tulekustutustööde ja töötajate evakueerimise vallas ning tõsise ja otsese ohu korral (artikkel 8); töötervishoiu ja -ohutusega seotud riskide analüüsi enda käsutuses hoidmine ja kaitsemeetmete võtmise ja vajaduse korral kaitsevahendite kasutamise otsustamine (artikkel 9) ning kohustused töötajate teavitamise, nendega konsulteerimise ja nende osalemise ning nende väljaõppe valdkonnas (vastavalt artiklid 10, 11 ja 12).
13.
Raamdirektiivi III jaotis koosneb ainult ühest artiklist, milles määratakse kindlaks töötajate kohustused ohutusjuhtimise valdkonnas (artikkel 13).
14.
Direktiivi IV jaotises on lõpuks toodud „muud sätted”, nende hulgas eespool viidatud artikkel 16 (
6
). Artikli 18 lõikes 1 on nähtud ette, et „[l]iikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigusnormid 31. detsembriks 1992”.
B. Siseriiklikud õigusnormid
15.
Ühendkuningriik on esimene tööstusriik, kes võttis vastu õigusnormid töötajate ohutuse ja tervise valdkonnas. Esimene Factory Act, mille eesmärk oli reguleerida alaealiste tööd, pärineb 1802. aastast ja sellele järgnes palju teisi sama valdkonna seadusandlikke meetmeid, milles esialgu piirduti konkreetsete töötajate kategooriate ja kindlate majandussektoritega ning mida seejärel laiendati Factory and Workshop Actiga 1878 kogu tööstustegevusele.
16.
Et ühtlustada tööõnnetustevastased õigusaktid, mida iseloomustas killustatus ja pragmaatiline lähenemine, asutati 1970. aastal komisjon, mille eesotsas oli Lord Robens, ja mis esitas 1972. aastal mitmesuguseid soovitusi sisaldava aruande, mille põhjal võeti vastu 1974. aasta Health and Safety at Work Act’iga (edaspidi „HSW Act”).
17.
See viimane moodustab kogu Briti tööohutussüsteemi nurgakivi. Sisuliselt on tegemist raamseadusega, mida on aastate jooksul mitu korda muudetud ja milles on määratud kindlaks miinimumnõuded, mida kohaldatakse kõikide töötajate suhtes, sõltumata tegevusvaldkonnast. HSW Act’i alusel võeti vastu mitmesuguseid määrusandlikke akte, mis täiendavad sellega kehtestatud korda.
18.
Siinkohal tuleb märkida, et direktiivi 89/391 ülevõtmine viis Briti õiguses vaid väheste seadusandlike meetmete võtmiseni, sest esiteks leiti olemasolev süsteem üldjoontes vastavat selles direktiivis sätestatule ning teiseks väljendas tookordne konservatiivide valitsus poliitilist tahet vähendada mõju, mida direktiiv ja üldisemalt ühenduse sotsiaalpoliitika valdkonnas vastu võetavad õigusaktid siseriiklikule õiguskorrale avaldavad, miinimumini.
19.
Õigusnormide osas, millega Briti õigus viidi vastavusse raamdirektiivi artikli 5 lõikes 1 sätestatuga, viitab kostjaks olev valitsus HSW Act’i artiklile 2 „General duties of employers to their employees”, mille lõikes 1 on sätestatud:
„It shall be the duty of every employer to ensure, so far as is reasonably practicable, the health, safety and welfare at work of all his employees.”
20.
Sama artikli lõikes 2 on mitteammendavalt loetletud mõned konkreetsed kohustused, mis tööandjal lõikes 1 üldises sõnastuses kehtestatud ohutuse tagamise kohustuse kohaselt on. See lõige 2 näeb ette:
„Without prejudice to the generality of an employer’s duty under the preceding subsection, the matters to which that duty extends include in particular:
a)
the provision and maintenance of plant and systems of work that are, so far as is reasonably practicable, safe and without risks to health;
b)
arrangements for ensuring, so far as is reasonably practicable, safety and absence of risk to health in connection with the use, handling, storage and transport of articles and substances;
c)
the provision of such information, instruction, training and supervision as is necessary to ensure, so far as is reasonably practicable, the health and safety at work of his employees;
d)
so far as is reasonably practicable as regards any place of work under the employer’s control, the maintenance of it in a condition that is safe and without risks to health and the provision and maintenance of means of access to and egress from it that are safe and without such risks;
e)
the provision and maintenance of a working environment for his employees that is, so far as is reasonably practicable, safe, without risks to health, and adequate as regards facilities and arrangements for their welfare at work”.
21.
HSW Act’i artikliga 2 tööandjale kehtestatud kohustuste rikkumiste eest karistatakse kriminaalkorras sama seaduse artikli 33 lõike 1 punkti a ja artikli 47 lõike 1 punkti a alusel.
22.
Tööõnnetuste ja kutsehaiguste korral hüvitatakse kannatanutele kahju Industrial Injury Scheme’i (tööstusõnnetuste skeem) alusel, mida rahastatakse üldistest maksudest ja mis seega on mitteosamakseline.
23.
Lisaks on nii, et kuigi HSW Acti artikli 47 lõike 1 kohaselt ei too artikliga 2 kehtestatud kohustuste täitmata jätmine tööandjale kaasa tsiviilvastutust, on see vastutus ette nähtud raamdirektiivi mõningate sätete ja üksikdirektiivide ülevõtmiseks vastu võetud Management of Health and Safety at Work Regulations 1999 (1999. aasta töötervishoiu ja -ohutuse juhtimise määrused) mitmes sättes. (
7
)
24.
Lõpuks kujutab tööandja kohustus hüvitada kahju, mille ta tekitas sellega, et rikkus hoolsuskohustust, mis tal töötajate ees on, endast common law põhimõtet.
25.
Alates 1972. aastast on enamik tööandjaid Employer’s Liability (compulsory insurance) Act 1969 (1969. aasta tööandja kohustusliku kindlustuse seadus) järgi kohustatud sõlmima kohustusliku tsiviilvastutuskindlustuse lepingu, mis katab tööõnnetustest või kutsehaigustest tingitud kahju.
26.
Eespool kirjeldatuga samalaadne süsteem kehtib Põhja-Iirimaal. (
8
)
III. Kohtueelne menetlus
27.
Komisjon saatis 29. septembril 1997 Ühendkuningriigile märgukirja, milles esitas sellele liikmesriigile teatavad etteheited, mis käsitlesid raamdirektiivi ülevõtmist Briti õigusesse. Sealhulgas väideti, et selle direktiivi artikkel 5 on võetud üle valesti, sest muu hulgas nähti asjakohastes siseriiklikes õigusnormides ette klausel „so far as is reasonably practicable” (niivõrd, kui see on mõistlikult võimalik, edaspidi „SFAIRP-klausel”), millega piirati komisjoni meelest selle artikli lõikes 1 tööandjale kehtestatud kohustuse ulatust, minnes nimetatud õigusnormiga vastuollu.
28.
Ühendkuningriik vastas sellele etteheitele oma 30. detsembri 1997. aasta ja 23. oktoobri 2001. aasta vastustes märgukirjale, saates mitu siseriiklikku kohtuotsust, millest ilmneb selle liikmesriigi sõnul, et nimetatud säte on raamdirektiivi artikliga 5 kooskõlas.
29.
Komisjon, keda Ühendkuningriigi esitatud argumendid ei veennud, võttis vastu põhjendatud arvamuse, mis saadeti sellele liikmesriigile 25. juulil 2003 ja milles väideti käesolevas kohtuasjas asjakohase osas, et põhjustel, mis on sõnastatud juba märgukirjas, on rikutud raamdirektiivi artiklit 5. Komisjon andis Ühendkuningriigile korralduse võtta meetmed põhjendatud arvamuse järgimiseks kahe kuu jooksul. Ühendkuningriigi taotlusel pikendati seda tähtaega nelja kuuni.
30.
Ühendkuningriik vastas põhjendatud arvamusele 24. novembri 2003. aasta kirjaga, vaidlustades raamdirektiivi artikli 5 väidetava rikkumise.
IV. Poolte nõuded
31.
Komisjon esitas Euroopa Kohtu kantseleisse 21. märtsil 2005 saabunud hagiavaldusega EÜ artikli 226 alusel hagi, mis on käesoleva kohtuasja ese.
32.
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
—
tuvastada, et piirates tööandjal lasuvat kohustust tagada töötajate ohutus ja tervis kõigis tööga seotud aspektides sellega, mis on mõistlikult võimalik, rikkus Ühendkuningriik raamdirektiivi artikli 5 lõigetest 1 ja 4 tulenevaid kohustusi;
—
mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
33.
Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
V. Analüüs
A. Poolte argumendid
34.
Komisjoni arvates kujutab raamdirektiivi artikli 5 lõige 1, millega kehtestatakse üldpõhimõte, mille kohaselt on tööandjal kohustus tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides, endast selle direktiiviga ette nähtud kaitsesüsteemi keset. Tõlgenduse kohaselt, mille sellele õigusnormile annab komisjon, vastutab tööandja kõikide tema ettevõttes toimuvate sündmuste eest, mis kahjustavad töötajate tervist ja ohutust, kusjuures ainsaks võimalikuks erandiks on raamdirektiivi artikli 5 lõikes 4 otsesõnu ette nähtud juhtumid. Et viimane õigusnorm on erand tööandja vastutuse üldpõhimõttest, tuleb seda tõlgendada kitsendavalt.
35.
Komisjon väidab, et temapoolset raamdirektiivi artikli 5 tõlgendust kinnitavad seda direktiivi ettevalmistavad materjalid, millest nähtub ühenduse seadusandja selge tahe kehtestada tööandja suhtes objektiivse vastutuse kord, kusjuures sellest vastutusest võib vabastada või seda piirata üksnes siis, kui tegemist on selle artikli lõikes 4 ette nähtud ettenägematute asjaoludega. Niisugust tõlgendust kinnitab veel ka see, et kui esimesed töötajate ohutuse ja tervise valdkonna direktiivid – mis võeti vastu enne seda, kui EÜ asutamislepingusse lisati artikkel 118a – sisaldasid tööandjale pandud kohustuste määratluses SFAIRP-klauslit, siis nimetatud artikli alusel vastu võetud „uue põlvkonna” direktiivides, sealhulgas raamdirektiivis, loobuti sellest lõplikult.
36.
Kuigi komisjon on Ühendkuningriigiga nõus selles, et raamdirektiivi artikli 5 lõikega 1 ei kohustata tööandjaid tagama täiesti ohutut töökeskkonda, rõhutab ta, et tema lähenemine erineb Ühendkuningriigi omast tagajärgede osas, mis kaasnevad, kui tuvastatakse, et niisugust niisugust tulemust on võimatu saavutada. Komisjoni meelest eeldab tööandja ohutuse tagamise kohustuse sõnastamine absoluutsena, et kui ennetusmeetmed kukuvad läbi, on viimane siiski objektiivselt vastutav tagajärgede eest, mida see töötajate tervisele kaasa toob.
37.
Komisjon arvab, et argument, millele Ühendkuningriik teise võimalusena tugineb ja mille kohaselt on SFAIRP-klausel raamdirektiivi artikli 5 lõigetega 1 ja 4 igal juhul kooskõlas, tuleb tagasi lükata.
38.
Selles osas märgib komisjon, et artikli 5 lõikes 4 ei kehtestata – vastupidi sellele, mida võib järeldada Ühendkuningriigi argumentide põhjal – „mõistlikkuse reeglil” põhinevat erandit tööandja vastutuse põhimõttest, vaid piirdutakse sellega, et loetletakse juhtumid, mil tööandjat võib erandkorras vastutusest vabastada, ning neid juhtumeid võib pidada vääramatu jõu juhtudeks.
39.
Briti kohtute praktikast ilmneb aga, et huvide kaalumine, mille kohtud peavad SFAIRP-klausli kohaldamisel läbi viima, tuleb teostada kõikidel juhtudel, mil küsimuse all on tööandja vastutus, ka siis, kui töötajate tervist kahjustavad sündmused on tingitud täiesti ettenähtavatest asjaoludest. Arvestades, et ei ole olemas vaidlusaluse klausli ühtki sellist määratlust, millega selle kohaldamist piirataks üksnes juhtumitega, mil kahju töötajate tervisele tekkis ettenägematute asjaolude või erakorraliste sündmuste tõttu, ega kohtupraktikat, mille alusel võiks oletada, et tööandja võib enese kaitseks sellele sättele tugineda ainult niisuguste asjaolude või sündmuste korral, arvab komisjon, et selle kohaldamine Briti õiguskorras ei võimalda saavutada tulemust, mis on raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 järgi koostoimes lõikega 4 kohustuslik.
40.
Komisjon rõhutab ka, et hindamine, mis tuleb SFAIRP-klausli kohaselt läbi viia, hõlmab ennetusmeetmete maksumuse arvessevõtmist, mis on ilmses vastuolus raamdirektiivi põhjenduse 13 sõnastusega, mille kohaselt „töötajate tööohutuse, -hügieeni ja -tervishoiu parandamine on eesmärk, mida ei tohiks allutada puhtmajanduslikele kaalutlustele”.
41.
Ühendkuningriik arvab, et kuigi raamdirektiivi artikli 5 lõige 1 määratleb tööandja ühelt poolt kui subjekti, kes on eelkõige kohustatud tagama töötajate ohutuse ja tervise tööl, ning tõlgendatuna koostoimes sama direktiivi artiklitega 6–12 ja vastavalt proportsionaalsuse üldpõhimõttele määrab kindlaks selle kohustuse ulatuse, ei ole selles teisalt midagi öeldud tööandja vastustuse laadi kohta juhul, kui ta jätab selle kohustuse täitmata. See küsimus on jäetud liikmesriikide otsustada tulenevalt nende kohustusest võtta vajalikud meetmed, et tagada ühenduse õiguse – mille konkreetseks väljenduseks on direktiivi artikkel 4 – kohaldamine ja tõhusus.
42.
Raamdirektiivi artikli 5 lõikega 1 tööandjale pandud kohustuse ulatuse kohta märgib Ühendkuningriik, et kuigi see kohustus on sõnastatud absoluutsena, ei tulene sellest tööandjale kohustust saavutada tulemus, mis seisneb täiesti ohuvaba töökeskkonna tagamises.
43.
Selle liikmesriigi arvates on niisugune tõlgendus kooskõlas nii raamdirektiivi sätetega, mis on mõeldud täpsustama selles artiklis sätestatud kohustust, ja eelkõige direktiivi artikli 6 lõikega 2, mille järgi tööandja ülesanne on „riskide vältimine või piiramine” ja „ohtlike tegurite asendamine ohutute või vähem ohtlikega” (
9
), kui ka üksikdirektiivide erinevate nõuetega, mis teatud tööstusharudes võetavaid ennetusmeetmeid täpsustades viitavad selliste meetmete võimalikkuse ja asjakohasusega seotud kaalutlustele. Niisugune tõlgendus on kooskõlas ka proportsionaalsuse üldpõhimõttega ja EÜ asutamislepingu artikliga 118a, mis on raamdirektiivi õiguslik alus ja mille kohaselt on selle artikli alusel vastu võetud direktiivide eesmärk kehtestada ainult „miinimumnõuded järkjärguliseks rakendamiseks”.
44.
Tööandja vastutuse kohta märgib Ühendkuningriik, et raamdirektiivi ükski säte ja eriti selle artikli 5 lõike 1 ei nõua, et tööandja suhtes kohaldataks mittesüülist vastutust. Esiteks näeb see artikkel ette vaid tööandja kohustuse tagada töötajate ohutus ja tervis, kuid ei näe ette kohustust hüvitada tööõnnetuste tõttu tekkinud kahju. Teiseks jätab raamdirektiiv liikmesriikidele vabaduse otsustada, kas tööandja suhtes tuleks kohaldada tsiviil- või kriminaalvastutust. Kolmandaks on jäetud liikmesriikide otsustada ka küsimus, kas tööõnnetuste tõttu tekkinud kulud tuleb kanda üksikul tööandjal, tööandjatel üldiselt või kogu ühiskonnal.
45.
Mis puudutab Briti korra vastavust raamdirektiivile ja komisjoni etteheidete järgimist, siis Ühendkuningriik väidab eelkõige, et seda korda iseloomustab seadusandja valik karistada töötajate ohutust ja tervist kaitsvate õigusnormide rikkumise eest kriminaalkorras ning seega ka üldine ohutuse tagamise kohustus, mis on kehtestatud HSW Act’i artikli 2 lõikega 1.
46.
Selle liikmesriigi meelest loob niisugune valik tõhusama süsteemi, sest kriminaalkaristuse hoiatav mõju on suurem kui tsiviilvastutusel, millega kaasneb kahjuhüvitise maksmine, mille kohta on tööandjatel võimalik sõlmida kindlustusleping. Pealegi sobib kriminaalkaristuste korra kasutamine paremini kokku niisuguse kaitsesüsteemiga nagu Briti oma, mis põhineb ennetusel. Briti süsteemi tõhusust näitab ka statistika, millest nähtub, et Ühendkuningriik on pikka aega olnud üks liikmesriikidest, kus on registreeritud kõige vähem tööõnnetusi.
47.
Ühendkuningriik rõhutab, et HSW Act’i artikliga 2 kehtestatakse „automaatne” kriminaalvastutus, millest tööandja saab vabaneda üksnes siis, kui tõendab, et on teinud töötajate tervise ja ohutuse riskide vältimiseks kõik, mis on mõistlikult võimalik. Tööandja ei vabane temal lasuvast tõendamiskoormisest muidu, kui tõendades, et töötajate tervise ja ohutuse riski ning raha, aja või probleemide kujul esineva ohverduse (sacrifice, whether in money, time or trouble) vahel, mille oleks kaasa toonud selle riski vältimiseks vajalikud meetmed, on suur disproportsioon (gross disproportion) ning et võrreldes kõnesoleva ohverdusega on risk tühine. Ühendkuningriik täpsustab, et SFAIRP-klausli kohaldamisel läbi viidav test eeldab olukordade puhtobjektiivset hindamist, mis välistab tööandja majandusliku seisukorraga seotud kaalutlused.
48.
Kostjaks olev liikmesriik kinnitab ka, et otsus võtta artikli 5 lõige 1 üle, nähes ette kohustused, mille täitmata jätmise eest karistatakse kriminaalkorras, ei tähenda, et kannatanutel ei oleks võimalik saada tööõnnetuste korral hüvitist.
49.
Briti õiguses on niisugune hüvitamine ette nähtud sotsiaalkindlustussüsteemiga.
50.
Ühendkuningriik väidab veel, et tööandja on vastutav ka kahju eest, mis tekib seetõttu, et ta ei täida common law’ga ette nähtud hoolsuskohustust töötajate ees. Nimetatud kohustuse kohaselt peab tööandja tagama tervisliku ja ohutu töökeskkonna, nägema ette töötajate ohutust ja tervist ähvardavaid riske ning võtma sobivad ennetusmeetmed.
51.
Eespool esitatud argumentide põhjal arvab kostjaks olev liikmesriik, et on raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 õigesti üle võtnud.
52.
Teise võimalusena väidab Ühendkuningriik, et niisugusena, nagu Ühendkuningriigi kohtud on SFAIRP-klauslit kohaldanud, langeb selle kohaldamisala kokku raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 kohaldamisalaga.
B. Hinnang
1. Sissejuhatavad märkused
53.
Kuigi näib raske või kunstlik lahutada tööandjatel tööohutust käsitlevate õigusaktide kohaselt lasuvate kohustuste sisu ja ulatuse analüüsi nende rikkumisega kaasneva haldus-, tsiviil- või kriminaalvastutuse vormide analüüsist, tundub mulle siiski, et on võimalik eristada kahte erinevat tasandit, mil tuleb mängu SFAIRP-klausel, mille vastavuse raamdirektiivi artikli 5 lõigetele 1 ja 4 komisjon käesoleva kohtuasja raames vaidlustas.
54.
Esiteks võib see klausel mängu tulla selle üldise ohutuse tagamise kohustuse piiranguna, mis tööandjal raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 kohaselt on. Selles mõttes võib see olla asjakohane ennetustegevuse ulatuse ja piiride kindlaksmääramisel.
55.
Teiseks võib kõnealune klausel kaudselt mängu tulla ka kui tööandja nimetatud kohustuse täitmata jätmisega kaasneva vastutuse piirang.
56.
Küsimus selle klausli kooskõlast raamdirektiiviga kerkib loogiliselt seoses mõlema eespool kirjeldatud valdkonnaga, mil see mängu tuleb.
57.
Niisiis tuleb kõigepealt teha kindlaks, missugused on nimetatud klausli õigusvastased aspektid, mille komisjon soovib tõstatada hagis, mis on käesoleva kohtuasja esemeks.
58.
Komisjoni kirjalike märkuste lugemisel saab hageja väite põhisisu piisavalt selgeks. Selle kohaselt määratakse raamdirektiivi artikli 5 lõikega 1 peale selle, et tööandja kohustus tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides sõnastatakse absoluutsena, selle kohustusega kaasnevana kindlaks tööandja vastutus kõikide tema ettevõttes toimuvate sündmuste eest, mis kahjustavad töötajate tervist. Komisjon tuletab raamdirektiivi artikli 5 lõikest 1 koostoimes lõikega 4 selle vastutuse laadi, liigitades selle mittesüüliseks. Nimetatud institutsiooni meelest vastutab tööandja tagajärgede eest, mille toob kaasa ükskõik missugune tema ettevõttes toimuv töötajate tervist ja ohutust kahjustav sündmus, sõltumata ennetavatest meetmetest, mis ta konkreetselt võttis või oleks võinud võtta, ning ainsaks erandiks on raamdirektiivi artikli 5 lõikes 4 spetsiaalselt loetletud erandid. Et HSW Act’ist ja eelkõige selle artikli 2 lõikest 1 koostoimes artiklitega 33 ja 47 ilmneb, et tööandja ei vastuta tema ettevõttes tekkivate riskide või toimuvate sündmuste tagajärgede eest juhul, kui ta suudab tõendada, et ta on võtnud töötajate ohutuse ja tervise tagamiseks kõik meetmed, mis on mõistlikult võimalikud, leiab komisjon, et Ühendkuningriigi õigusnormid ei ole kooskõlas raamdirektiivi artikli 5 lõigetega 1 ja 4.
59.
Hoolimata hagis esitatud nõuete sõnastusest, ilmneb komisjoni kirjalike märkuste sisust ning kogu kirjaliku menetluse ja kohtuistungi käigus toimunud arutelust selgelt, et see institutsioon ei vaidlusta vaidlusaluse klausli õiguspärasust mitte sellest seisukohast, kui palju võib see mõjutada tööandja ohutuse tagamise kohustuse ulatust, vaid teisest vaatevinklist – nimelt sellest, kuidas see piirab tööandja vastutust tema ettevõttes toimuvate töötajate tervist ja ohutust kahjustavate sündmuste eest.
60.
On selge, et need kaks võimalikku õigusvastasuse aspekti on teineteisest lahutamatud, kui asuda seisukohale, et raamdirektiivi artikli 5 lõikega 4, mida tõlgendatakse eraldi või koostoimes lõikega 1, määratakse kindlaks selle vastutuse ulatus, mis tööandjal on, kui ta jätab täitmata ohutuse tagamise kohustuse; need on aga eraldatavad, kui leida, et selle õigusnormiga püüti kehtestada laiem tööandja vastutus.
61.
Seega tuleb hinnata, kas tööandja ohutuse tagamise kohustuse ulatus ja raamdirektiivi asjakohastest sätetest tuleneva tööandja vastutuse ulatus langevad kokku, nagu arvab Ühendkuningriik, või hõlmab see vastutus kõikide töötajate tervist kahjustavate sündmuste tagajärgi, nagu väidab komisjon – kusjuures ainsaks erandiks on artikli 5 lõikes 4 loetletud juhtumid – sõltumata sellest, kas need sündmused ja tagajärjed saab kirjutada tööandja teatava hooletuse arvele, mida viimane ennetavate meetmete võtmisel ilmutas.
2. Raamdirektiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 tõlgendamine
62.
Komisjon ja Ühendkuningriik lähtuvad raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 kahest erinevast tõlgendusest. Komisjoni väide põhineb selle õigusnormi tõlgendusel, mis käsitleb peamiselt tööandja vastutust töötajate tervisele tekitatud kahju eest, samal ajal kui Ühendkuningriik võtab aluseks sama õigusnormi tõlgenduse, mis käsitleb põhiliselt kohustusi, mis tööandjal vajalike ennetavate meetmete võtmisel on.
63.
Tõlgendus, mida pooldab Ühendkuningriik, põhineb raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 sõnasõnalisel tõlgendamisel. Komisjon lähtub seevastu peamiselt selle õigusnormi süstemaatilisest tõlgendusest, tuues eelkõige välja artikli 5 lõigetes 1 ja 4 sätestatu omavahelised seosed.
64.
Ei ole kahtlust, et artikli 5 lõike 1 tõlgendamise esimeses etapis, mis põhineb sõnastusel, ei ole võimalik omistada sellele õigusnormile muud otstarvet peale õigussubjekti kindlaksmääramise ja temale kohustuse kehtestamise, mille eesmärk on tagada kaitse õigushüvele, mis on samuti määratletud.
65.
Sellest vaatevinklist väljendab see õigusnorm ettekirjutust, millel on tööohutuse kaitse valdkonnas traditsiooniliselt õigusaktide aluspõhimõtte roll: tööandja oma õigusliku töösuhte poole ja tootmistegurite korraldaja topeltrollis (vt raamdirektiivi artikli 3 punkt b) määratakse selleks isikuks, kellel ohutuse tagamise kohustus peamiselt lasub.
66.
Kui aga eemalduda kõnesoleva õigusnormi sõnastusel põhinevast tõlgendusest ja vaadelda seda normi tema kontekstis, näib siiski raske mitte tõlgendada artikli 5 lõikes 1 sätestatut nii, et sellega soovitakse mitte ainult kinnitada tööandja üldist ohutuse tagamise kohustust, vaid ka piiritleda minimaalse vastutuse kord, mida tuleb kohaldada tööandja kui ohutuse tagamise kohustusega isiku suhtes, kui leiavad aset töötajate tervist kahjustavad sündmused.
67.
Selles mõttes ei tundu määravad mitte artikli 5 järgmised lõiked 2 ja 3, vaid pigem selle artikli lõike 4 esimene lõik.
68.
Kuigi nendes viidatakse spetsiaalselt mõistele „vastutus”, võib artikli 5 lõikeid 2 ja 3 nimelt tõlgendada kui norme, mille eesmärk on täpsustada lõikega 1 kehtestatud kohustuse laadi ja ulatust, sest sätestatakse, et seda ei laiendata teistele isikutele peale tööandja, kellel on tööandjapoolse delegeerimise (artikli 5 lõige 2) või seaduses ettenägemise tulemusena (artikli 5 lõige 3) konkreetsed kohustused kaitse- ja ennetustegevuse korraldamisel või üldisemalt tööohutuse ja -tervishoiu säilitamisel. Nendes õigusnormides piirdutakse pealegi sellega, et meenutatakse tööandja vastutust (või õigemini kohustusi) ainult seoses niisuguste sündmuste ennetamisega, mis võivad kaitstud õigushüve kahjustada.
69.
Seevastu artikli 5 lõike 4 esimeses lõigus on otsesõnu viidatud korrale, mille kohaselt tööandja vastutab töötajate tervist kahjustavate sündmuste tagajärgede eest.
70.
Kui tõlgendada raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimest lõiku a contrario, kinnitab see vaieldamatult põhimõtet, mille kohaselt ei ole liikmesriikidel lubatud välistada või piirata tööandja vastutust kahju eest, mis on tingitud asjaoludest või sündmustest, mida ei ole loetletud selles õigusnormis.
71.
Raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimesest lõigust näib tõesti ilmnevat seadusandja tahe visandada töötajate tervisele tekitatud kahju eest vastutamise ühine mudel, mille puhul tundub esmapilgul, et süü kriteerium jäetakse kõrvale ja see läheneb pigem mittesüülise vastutuse mudelile.
72.
Tuleb siiski põhjalikumalt kontrollida, kas komisjoni tugevat poolehoidu leidnud tõlgendus on õige.
73.
Selles küsimuses pean kõigepealt vajalikuks täpsustada, et raamdirektiivi sätete tõlgendus, mille puhul peetakse tööandja mittesüülist vastutust ühenduse töötajate ohutuse ja tervise kaitse süsteemi osaks, saab minu arvates olla õigustatud ainult artikli 5 lõike 4 niisuguse tõlgenduse põhjal.
74.
Komisjoni väidet, mille kohaselt on selline tõlgendus võimalik juba ainuüksi raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 põhjal, ei saa minu meelest toetada.
75.
Nagu eespool rõhutatud, piirdutakse viimases õigusnormis sellega, et tööandjale kehtestatakse tagamiskohustus, mida tuleb peamiselt mõista kui ennetamiskohustust, samal ajal kui vastutuse kohta, mis lasub kohustatud subjektil, kui toimub selle kohustuse ettenägemisega kaitstud hüve kahjustav sündmus, ei ole midagi öeldud.
76.
On kindlasti tõsi, et niisuguses õigusnormis sisaldub varjatult ka vastutust käsitlev säte, sest kohustuse kehtestamisega nii, et ei nähta ette mingis vormis vastutust juhuks, kui seda kohustust ei täideta, taandatakse selle kohustuse kehtestavad õigusnormid paratamatult lihtsalt programmilisteks avaldusteks, samal ajal kui raamdirektiivis sätestatud kohustuste sunnijõud ilmneb selgelt artikli 4 lõikest 1, millega liikmesriikidele tehakse ülesandeks „võt[ta] kõik vajalikud meetmed tagamaks, et tööandjad […] järgiksid käesoleva direktiivi rakendamiseks vajalikke õigusnorme”.
77.
Vastupidi komisjoni väitele näib mulle siiski, et on raske kinnitada – isegi kui jätta selle õigusnormi sõnastus kõrvale ja tõlgendada seda, lähtudes selle kontekstist –, et nähes raamdirektiivi artikli 5 lõikega 1 õigussubjektile spetsiaalselt ette juriidilise kohustuse, sooviti sellega ka varjatult kehtestada sellele isikule laiem vastutus, kui kaasneb selle kohustuse võimaliku täitmata jätmisega. Teiste sõnadega ei arva ma, et ainuüksi selle õigusnormi sõnastuse põhjal võiks järeldada, et tööandja suhtes kehtib kohustus, mis on peamiselt ennetamiskohutus, ja samal ajal mittesüülise vastutuse kord – mis seega ei sõltu sellest, kas kohustatud subjektile saab ette heita mingit süüd või hooletust ennetusmeetmete võtmisel – sündmuste puhul, mis kahjustavad õigushüve, mida selle kohustuse kehtestamisega kaitsta soovitakse.
78.
Seega tuleb veel kontrollida, kas komisjoni väidet, mille kohaselt kohustab raamdirektiiv liikmesriike kehtestama tööandja mittesüülise vastutuse korra töötajate tervist kahjustavate sündmuste puhuks, võib põhjendada ainult selle direktiivi artikli 5 lõike 4 esimene lõik.
79.
Nimetatud õigusnormi kohaselt ei piira raamdirektiiv „liikmesriikide võimalust näha ette tööandja vastutusest vabastamine või tema vastutuse piiramine juhul, kui sündmused toimuvad” teatavatel asjaoludel või teatavate sündmuste puhul.
80.
Minu meelest räägivad paljud tegurid, mis tulenevad nii kõnesoleva õigusnormi sõnasõnalisest kui ka ajaloolisest tõlgendusest, selle õigusnormi niisuguse tõlgenduse vastu, mille komisjon välja pakub.
81.
Esiteks näib mulle, et õigusnormi sõnastust on raske ühitada tähenduse ja otstarbega, mis tuleks selles sätestatule anda, kui tõlgendada seda nii, nagu taotleb hagejaks olev institutsioon.
82.
Sellest vaatevinklist näib väljend „[k]äesolev direktiiv ei piira liikmesriikide võimalust” olevat mõeldud pigem selleks, et lisada selgitus direktiivi sätete ulatuse kohta – ja vastavalt ka liikmesriikide tegutsemisruumi kohta nende sätete siseriiklikku õigusesse ülevõtmisel –, kui selleks, et põhjendada vaadeldava õigusnormi a contrario tõlgendamise korral liikmesriikide kohustust näha oma õigussüsteemides ette tööandja mittesüülise vastutuse kord, mida ei ole sama direktiivi teiste sätetega ei sõnaselgelt ega varjatult kehtestatud.
83.
Teiseks tekitab võimalus tõlgendada artikli 5 lõike 4 esimest lõiku nii, nagu soovib komisjon, kahtlusi ka normitehnika tõttu, mida ühenduse seadusandja kasutas.
84.
Nimelt näib väheusutav, et tööandja mittesüülise vastutuse põhimõtte kasuks otsustamine ühenduse töötajate tervise ja ohutuse kaitse süsteemi raames ning niisuguse valikuga kaasnev siseriiklike vastutussüsteemide ühtlustamine tuleb tuletada a contrario õigusnormist, milles mainitakse sõnaselgelt üksnes seda, et liikmesriikidel on võimalus konkreetsetel juhtudel tööandja vastutust piirata või ta sellest vabastada. Ühenduse seadusandja selline teguviis tundub veel ebatõenäolisem, kui võtta arvesse, et mõnes liikmesriigis, näiteks Ühendkuningriigis, on mittesüülise vastutuse vormide kasutamine vähelevinud.
85.
Kolmandaks muudavad selle õigusnormi tekkelooga seotud tõlgendamisargumendid märgatavalt raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimese lõigu ulatust.
86.
Selles osas ilmneb kohtutoimikust, et artikli 5 lõige 4 lisati raamdirektiivi teksti, et rahuldada taotlused, mille Briti ja Iiri delegatsioonid nõukogus raamdirektiivi eelnõu teemal tekkinud arutelu käigus esitasid.
87.
Eelkõige selgub Ühendkuningriigi esitatud dokumentidest, mis käsitlevad sotsiaalküsimuste töörühma 21. ja 22. juuni 1998. aasta koosolekuid, et sel puhul tõstatasid Briti ja Iiri delegatsioonid küsimuse probleemidest, mida direktiivi ülevõtmine vastavates riikides tekitaks, kui selles säilitatakse tööandjale kehtestatavate kohustuste osas jäik sõnastus, mille komisjon välja pakkus.
88.
Sisuliselt väitsid need liikmesriigid, et töötajate ohutuse ja tervise valdkonnas ei ole Briti ja Iiri kohtutel vastupidi civil law süsteemides tegutsevatele kohtunikele kirjutatud õiguse tõlgendamisel mingit tõlgendamisvabadust. Järelikult muutnuks suure osa tööandja kohustuste sõnastamine absoluutsena, nagu oli direktiivi eelnõus, raamdirektiivi nõuete kohaldamise common law riikides põhjendamatult jäigaks. Nad tegid seega ettepaneku lisada direktiivi eelnõu asjakohastesse sätetesse SFAIRP-klausli taoline paindlikkuse klausel, mis oli juba olemas nn esimese põlvkonna direktiivides.
89.
Erinevate võimalike lahenduste hulgast, mis võeti kaalumisele, et rahuldada Briti ja Iiri delegatsioonide nõudmised, (
10
) otsustati valida võimalus lisada üldklausel artikli 5 lõike 4 vormis.
90.
Komisjon meenutab hagis, et ühes nõukogu ja komisjoni ühisavalduses, mis on ära toodud nõukogu 12. juuni 1989. aasta koosoleku protokollis, täpsustati, et raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 eesmärk on „aidata lahendada anglosaksi õigusega riikide õiguslikke probleeme” ning see ei luba teha direktiivi siseriiklikusse õiguskorda ülevõtmisel „erandeid ühenduse töötajate ohutuse ja tervise kaitse tasandist”.
91.
Artikli 5 lõige 4 lisati seega raamdirektiivi pärast nõukogus toimunud arutelu viisi üle, kuidas lahendada probleemid, mida tööandja ohutuse tagamise kohustuse sõnastamine absoluutsena tekitab common law süsteemides, võttes arvesse nendes õiguskordades tegutsevate kohtute kohustust tõlgendada kirjutatud õigust sõna-sõnalt.
92.
Sellest järeldub, et isegi kui lähtuda argumentidest, mis põhinevad raamdirektiivi õigusloomeprotsessil, on raske anda artikli 5 lõike 4 esimesele lõigule tähendust, mida soovib anda komisjon.
93.
Lõpuks tuleb muuseas mainida, et hagejaks oleva institutsiooni väitele näib vastu rääkivat ka raamdirektiivi õiguslik alus, sest ei ole ilmne, et EÜ asutamislepingu artikli 118a alusel – milles piirdutakse sellega, et nähakse ette, et direktiivide abil võetakse vastu „miinimumnõuded järkjärguliseks rakendamiseks” – oleks ühenduse seadusandjal lubatud ühtlustada liikmesriikides kehivad vastutuse korrad.
94.
Kuigi kõik eespool punktides 80–92 esitatud asjaolud koos sunnivad ühelt poolt lükkama komisjoni soovitatud tõlgenduse tagasi, võimaldavad need teisalt esitada raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimese lõigu teistsuguse tõlgenduse ja seda toetada.
95.
Kõnesoleva õigusnormi tekkelugu võimaldab eelkõige mõista, kuidas see asetub artikli 5 konteksti, ning saada aru selle omavahelistest seostest eelkõige nimetatud artikli lõikega 1.
96.
Eespool raamdirektiivi õigusloomeprotsessi kohta esitatust ilmneb minu arvates, et artikli 5 lõike 4 esimene lõik lisati sellesse direktiivi eesmärgiga selgitada artikli 5 lõikega 1 kehtestatud tööandja ohutuse tagamise kohustuse ulatust (
11
) ja järelikult selle vastutuse ulatust, mis selle kohustuse võimaliku täitmata jätmisega kaasneb. Seda selgitatakse eelkõige nende juhtumite kindlaksmääramise ja sõnaselge määratlemisega, mil konkreetne töötajate tervist kahjustav sündmus ja selle tagajärjed ei kujuta endast ohutuse tagamise kohustuse rikkumist ja neid ei peeta seega tööandja süüks.
97.
Selles mõttes kujutab artikli 5 lõike 4 esimene lõik endast teatavas mõttes artikli 5 lõike 1 tõlgendusklauslit.
98.
Kuigi me lähtume ikka vajadusest tõlgendada kõnesolevat õigusnormi vastavalt otstarbele, mille ühenduse seadusandja on sellele andnud ja mis ilmneb raamdirektiivi ettevalmistavatest materjalidest, kinnitavad eespool esitatud tõlgendust asjaolud, mis tulenevad selle õigusnormi sõnasõnalisest tähendusest ja on toodud välja eespool punktis 82.
99.
Siinkohal on vaja kontrollida, kas seda tõlgendust kinnitab ka artikli 5 lõike 1 süstemaatiline tõlgendamine.
100.
Sai juba öeldud, et selles õigusnormis sätestatakse tööandja kohustus tagada töötajate ohutus ja tervis. Nagu nägime, tuleb nüüd konkreetselt selgeks teha selle absoluutsena sõnastatud kohustuse sisu ja ulatus.
101.
Selles küsimuses nõustun pooltega ja arvan, et need tuleb selgeks teha, lähtudes raamdirektiivi kõikidest sätetest ja eelkõige selle artiklist 6, milles on kindlaks määratud tööandjate üldised kohustused, kuigi mulle näib, et mõned juhised selle kohta leiab juba artikli 5 lõike 1 tõlgendamisel.
102.
Esiteks näib mulle selge, et selle õigusnormiga tehakse kohustatud subjektile kohustuslikuks positiivne käitumine, mis seisneb meetmete võtmises, et saavutada selle õigushüve kaitse eesmärk, milleks on töötajate ohutuse ja tervise kaitse.
103.
Et kõnesolevaks kohustuseks on „tagada” selle hüve kaitse, peavad need meetmed teiseks olema sobivad ja piisavad niisuguse eesmärgi saavutamiseks. Teiste sõnadega, võttes arvesse raamdirektiivi artikli 5 lõikes 1 sätestatu sõnastust, eeldab tööandjale selle õigusnormiga kehtestatud kohustus minu arvates kõikide meetmete võtmist, mis osutuvad vajalikuks, et tagada töötajate ohutus ja tervis kõikides tööga seotud aspektides.
104.
Niisugust järeldust kinnitab lisaks raamdirektiivi artikli 6 lõike 1 esimene lõik, mis näeb ette, et „[o]ma vastutuse piires võtab tööandja kõik töötajate ohutuse ja tervise kaitseks vajalikud meetmed […]”.
105.
Kolmandaks kohustab raamdirektiivi artikli 6 lõikega 1 taotletav kaitse-eesmärk tõlgendama tööandjale kehtestatud kohustust peamiselt ennetavas võtmes. See kohustus täidetakse seega esiteks siis, kui nähakse ette ja hinnatakse ettevõtte tegevusest tingitud riske, mis ähvardavad töötajate ohutust ja tervist, ja teiseks siis, kui töötatakse välja ja võetakse vajalikud ennetavad meetmed.
106.
Raamdirektiivi artikli 9 lõikes 1 on tööandjal lasuvatele ennetamiskohustustele antud äsja täpsustatud sisu. Selle õigusnormi kohaselt on tööandja „käsutuses […] töötervishoiu ja -ohutusega seotud riskide analüüs, mis käsitleb muu hulgas eririske, millega töötajate rühmad kokku puutuvad” (artikli 9 lõike 1 punkt a) ja ta „otsustab kaitsemeetmete võtmise ja vajaduse korral kaitsevahendite kasutamise” (artikli 9 lõike 1 punkt b).
107.
Loetledes ennetamise üldpõhimõtteid, mille abil antakse tööandja ohutuse tagamise kohustusele konkreetne vorm, sätestab raamdirektiivi artikli 6 lõige 2 samamoodi, et ennetusmeetmetel, mis tööandja võtab, peavad olema järgmised eesmärgid: „riskide vältimine” (punkt a), „vältimatute riskide analüüs” (punkt b), „riskide tõrjumine nende tekkefaasis” (punkt c), „[…] ennetuspoliitika väljatöötamine […]” (punkt g).
108.
Et tehniline progress ja tootmissüsteemide areng võivad viia nii selleni, et esile kerkivad uued töötajate ohutust ja tervist ähvardavad riskid, kui ka selleni, et kaitsemeetmed mitmekesistuvad ja täiustuvad, tuleb tööandja ohutuse tagamise kohustust neljandaks tõlgendada dünaamiliselt ja see hõlmab pidevat kohanemist asjaoludega, mis võivad mõjutada töötajaid ähvardavate riskide arvu ja suurust ning nende riskide vältimiseks või piiramiseks vajalike meetmete tõhusust.
109.
Selles osas täpsustab raamdirektiivi artikli 6 lõige 2, et ennetusmeetmete võtmisel on oluline nende „kohandamine vastavalt tehnika arengule” (punkt e).
110.
Lõpuks ilmneb raamdirektiivi artikli 6 lõike 2 punktis b – millega, nagu nägime, tehakse tööandjale kohustuslikuks „vältimatute riskide analüüs” – ja punktis f – mille järgi on vajalik „ohtlike tegurite asendamine ohutute või vähem ohtlikega” – sätestatud üldistest ennetuskriteeriumidest, et artikli 5 lõikes 1 ette nähtud üldine ohutuse tagamise kohustus ei ole nii ulatuslik, et nõuda tööandjalt täiesti riskivaba töökeskkonna loomist.
111.
Eespool punktides 102–110 esitatud analüüs võimaldab järeldada, et vastavalt raamdirektiivi artikli 5 lõikes 1 ette nähtud ohutuse tagamise kohustusele peab tööandja ennetama või piirama võimaluste piires ja tehnika arengu taset arvestades kõiki töötajate ohutust ja tervist ähvardavaid riske, mis on konkreetselt ettenähtavad.
112.
Vastutuse valdkonda ülekantuna tähendab see, et töötaja süüks arvatakse nii töötajate ohutust ähvardavate ettenähtavate ja välditavate riskide tekkimine kui ka nende sündmuste tagajärjed, milleni need riskid viivad, sest mõlemal juhul on tegemist eespool piiritletud üldise ohutuse tagamise kohustuse täitmata jätmisega.
113.
Seevastu ei saa panna tööandja süüks ei ettenägematute ega/või vältimatute riskide tekkimist ega nende sündmuste tagajärgi, milleni need riskid viivad.
114.
Eespool kirjeldatud juhtumite hulka, mida ei loeta tööandja süüks, kuuluvad aga ka raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimeses lõigus nimetatud juhtumid, samal ajal kui eespool punktis 112 kirjeldatud juhtumid, mida peetakse tööandja süüks, vastavad juhtumitele, mille puhul see õigusnorm, tõlgendatuna a contrario, välistab liikmesriikide võimaluse näha ette tööandja vastutusest vabastamine või selle piiramine.
115.
Raamdirektiivi artikli 5 lõike 1 süstemaatiline tõlgendamine kinnitab seega eespool punktis 96 esitatud väidet.
116.
Kõikidest esitatud põhjendustest järeldub, et raamdirektiivi artikli 5 lõike 4 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et selles määratakse kindlaks sama artikli lõikes 1 ette nähtud üldise ohutuse tagamise kohustuse täitmata jätmisega kaasneva tööandja vastutuse ulatus.
117.
Vastupidi komisjoni väitele ei võimalda see õigusnorm seega ei tõlgendatuna eraldi ega koostoimes artikli 5 lõikega 1 kinnitada, et raamdirektiiviga sooviti kehtestada tööandja mittesüüline vastutus.
118.
Kuigi selle direktiivi artikli 5 lõigetest 1 ja 4 tulenev tööandja vastutus on sõnastatud eriti ulatuslikuna, on see tegelikult hoopis süüline vastutus, mis kaasneb tööandjale kehtestatud ohutuse tagamise kohustuse täitmata jätmisega.
119.
Niisugust järeldust ei lükka ümber artikli 5 lõike 4 esimese lõigu sõnastus, millega liikmesriikidele antakse ainult võimalus vabastada tööandja selles õigusnormis nimetatud juhtumitel vastutusest või seda vastutust piirata. Ühenduse seadusandja otsustamist niisuguse sõnastuse kasuks võib seletada sooviga jätta liikmesriikidele võimalus kehtestada tööandjale laiem vastutus kui see, mis tuleneb raamdirektiivi artikli 5 lõikest 1 ja lõike 4 esimesest lõigust, st vastutus, mis on nii lai, et hõlmab kõiki töötajate tervist kahjustavaid sündmusi, isegi kui tööandjale ei saa panna süüks mingit hooletust ennetusmeetmete võtmisel. Nii tuleb minu meelest mõista hilisemat täpsustust artikli 5 lõike 4 teises lõigus, mille kohaselt „[l]iikmesriigid ei pruugi esimeses lõigus nimetatud võimalust kasutada”.
120.
Järelduste põhjal, millele jõudsin raamdirektiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 tõlgendamise osas, analüüsin nüüd, kas etteheited, mis komisjon käesolevas hagis esitab, on põhjendatud.
3. Raamdirektiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 väidetav rikkumine Ühendkuningriigi poolt
121.
Esitatud põhjendustest lähtudes leian, et komisjoni argumendid põhinevad raamdirektiivi sätete ekslikul tõlgendusel.
122.
Kuigi sellest tõdemusest piisab minu arvates iseenesest, et jätta hagi rahuldamata, näib mulle asjakohane esitada mõned täiendavad kaalutlused juhuks, kui Euroopa Kohus toetab küll kõnealuste õigusnormide niisugust tõlgendust, mille mina välja pakun, kuid peab vajalikuks jätkata hagi analüüsimist ja hinnata sellest tõlgendusest lähtudes, kas rikkumine, mida Ühendkuningriigile ette heidetakse, leidis aset või mitte.
123.
Kostjaks olev liikmesriik toonitas kostja vastuses korduvalt, et HSW Act’i artikliga 2 tööandjale kehtestatud kohustuste täitmata jätmise eest karistatakse kriminaalkorras. Selle liikmesriigi meelest tagab Briti seadusandja valik, mille kohaselt tööandjal lasuvate ennetamiskohustuste rikkumise puhul kohaldatakse kriminaalvastutust, tõhusama kaitsesüsteemi ja on täielikult kooskõlas raamdirektiiviga, sest selle direktiiviga ei kohustata liikmesriike ette nägema konkreetses vormis vastutust, et karistada nende rikkumiste eest. Ühendkuningriik väidab siiski, et selle direktiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 tõlgendus, mille komisjon välja pakub, kohustaks juhul, kui Euroopa Kohus seda toetab, Briti seadusandjat sellest valikust loobuma, sest mittesüüline kriminaalvastutus ei ole mõeldav.
124.
Selles küsimuses pean vajalikuks täpsustada, et peale selle, et raamdirektiiviga ei kohustata liikmesriike valima konkreetses vormis vastutust – nagu õigesti märkis Ühendkuningriik –, ei eeldata selles ka konkreetses siseriiklikus õiguskorras ette nähtud erinevate vastutuse vormide – tsiviil-, kriminaal- või muu vastutuse – samasugust ulatust.
125.
Teiste sõnadega, kuigi liikmesriigid on raamdirektiivi järgi kohustatud ette nägema tööandja vastutuse korra, mis vastab sellest direktiivist tulenevale mudelile, on neil võimalus valida see vastutuse vorm või näha ette veel muus vormis vastutus, mis võib olla kitsam võrreldes nendes õigusnormides ette nähtuga. Seepärast ei saa minu meelest kritiseerida liikmesriigi otsust näha eespool tõlgendatud ohutuse tagamise kohustuse täitmata jätmise puhul ette tööandja tsiviilvastutus ja samal ajal piiratud kriminaalvastutus näiteks ainult siis, kui rikutud on õnnetusjuhtumitevastaste õigusaktide täpsemaid nõudeid.
126.
Sellest järeldub, et käesolevas kohtuasjas vaidluse all olevat klauslit ei saa arvustada, kui tuleb teha järeldus, et selles piiritletakse tööandja vastutus küll kitsamana, kui tuleneb raamdirektiivist, ent nähakse ette vaid kriminaalvastutus, ning et Briti õiguskorras on ette nähtud tööandja tsiviilvastutus, mille ulatus vastab seevastu täielikult vastutuse korrale, mille kehtestamist taotleti raamdirektiivis.
127.
Kuigi Briti süsteemis nähakse tööandja tsiviilvastutus aga ette ainult juhul, kui tööandja rikub talle seaduse erisätetega kehtestatud konkreetseid kohustusi, mitte siis, kui ta jätab täitmata HSW Act’i artikli 2 lõikes 1 sätestatud üldise ohutuse tagamise kohustuse, (
12
) ilmneb kohtutoimikust siiski, et common law’s eksisteerib tööandja tsiviilvastutus juhul, kui tööandja ei täitnud oma hoolsuskohustust töötajate ees.
128.
Lähtudes eeldusest, millele komisjon tööandjale raamdirektiiviga kehtestatud vastutuse mittesüülisuse osas tugines, ei ole seda vastutuse vormi hagis käsitletud.
129.
Juhul kui Euroopa Kohus toetab küll selle direktiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 tõlgendust, millele käesoleva analüüsi käigus jõudsin, kuid peab seda ebapiisavaks, et jätta hagi rahuldamata ainult seepärast, et tõlgendus, millest lähtub komisjon, on väär, ning arvab seega, et peab hagi edasi analüüsima, ei saa siis, kui soovitakse Ühendkuningriigi seisukohta õigesti hinnata, minu arvates jätta kõrvale küsimust, kas tööandjal common law süsteemis lasuv tsiviilvastutus on vähemalt nii lai, nagu ilmneb raamdirektiivi sätetest. Jaatava vastuse korral ei ole komisjoni viidatud rikkumist aset leidnud.
130.
Kohtupraktika kohaselt ei nõua direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmine tingimata direktiivi sätete formaalset ja sõnasõnalist kordamist sõnaselges ja konkreetses õigusnormis, vaid see võib piirduda üldise õigusliku raamistikuga, kui see tegelikult tagab direktiivi täieliku kohaldamise piisava selguse ja täpsusega. (
13
)
131.
Veel tuleb meenutada, et EÜ artikli 226 alusel esitatud hagi raames peab komisjon tõendama väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist ning esitama Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, mis võimaldaksid kohtul rikkumise tuvastada, ilma et komisjon toetuks seejuures lihtsalt oletustele. (
14
)
132.
Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes arvan, et kui Euroopa Kohus toetab küll raamdirektiivi artikli 5 lõigete 1 ja 4 tõlgendust, mille mina välja pakun, kuid peab seda siiski ebapiisavaks, et jätta hagi rahuldamata ainult seepärast, et tõlgendus, millest lähtub komisjon, on väär, tuleb see jätta rahuldamata seepärast, et põhineb Briti süsteemi analüüsil, mis oli selle süsteemi raamdirektiivi nõuetele vastavuse hindamiseks ebapiisav.
133.
Järeldused, millele siiani olen jõudnud, põhinevad eespool punktides 57–59 esitatud eeldusel, et hagiga vaidlustatakse SFAIRP-klausli õigusvastasus ainult sellest vaatevinklist, et see ei võimalda piiritleda tööandja vastutust tagajärgede eest, mida põhjustavad töötajate tervist kahjustavad sündmused, raamdirektiivi artikli 5 lõigetes 1 ja 4 sätestatule vastupidises tähenduses.
134.
Selle etteheite põhjendatust analüüsin nüüd lühidalt ainult teise võimalusena ja ainult juhuks, kui Euroopa Kohus peaks hagi tõlgendama nii, et selles väidetakse, et SFAIRP-klausel on õigusvastane ka seepärast, et võib piirata raamdirektiivi artikli 5 lõikega 1 kehtestatud tööandja ohutuse tagamise kohustuse ulatust.
135.
Eespool punktides 102–110 esitatud kaalutlused võimaldasid määrata ohutuse tagamise kohustuse piirid kindlaks niisugustena, nagu need tulenevad raamdirektiivi artikli 5 lõikest 1 ja selle direktiivi sätetest, mis aitavad seda kohustust täpsustada.
136.
Eespool punktis 111 on kinnitatud, et raamdirektiivi artikli 5 lõikes 1 ette nähtud ohutuse tagamise kohustuse kohaselt peab tööandja vältima või piirama võimaluste piires ja tehnika arengu taset arvestades kõiki töötajate ohutust ja tervist ähvardavaid riske, mis on konkreetselt ettenähtavad.
137.
See tähendab eelkõige, et objektiivne tehniline võimalus kas kõrvaldada töötajate ohutust ja tervist ähvardav risk või seda vähendada, kujutab endast põhikriteeriumit, mille alusel hinnata konkreetselt tööandja käitumise vastavust raamdirektiivist tulenevatele nõuetele.
138.
HSW Act’i artikli 2 lõikes 1 sisalduv viide mõistele „mõistlikult võimalik” on minu meelest vastuolus ulatusega, mis tuleb anda raamdirektiivi artikli 5 lõikes 1 ette nähtud üldisele ohutuse tagamise kohustusele, sest sellega tuuakse mängu leebem ennetamistegevuse vastavuse hindamise kriteerium kui lihtsalt tehniline võimalus.
139.
Test, mille Briti kohtud on kohustatud läbi viima, hinnates tööandja käitumise vastavust HSW Act’i artikli 2 lõikele 1, eeldab hinnangut, mis läheb kaugemale tõdemusest, et riski tekkimist oli võimalik ette näha ja selle ulatust piirata tänu tehnilistele võimalustele, ning lubab ka konkreetselt välditavate riskide puhul kaaluda (või pigem kohustab kaaluma) esiteks ennetusmeetme kulusid – mitte ainult majanduslikke – ning teiseks selle kahju tõsidust ja ulatust, mida need riskid võivad töötajate tervisele kaasa tuua.
140.
Niisugune kulude ja kasude analüüs ei tundu mulle – isegi eeldusel, et see praktikas vaevalt tööandjale kasuliku tulemuseni viib, nagu rõhutas Ühendkuningriik – vastuvõetav, võttes arvesse ühenduse töötajate ohutuse ja tervise kaitse süsteemi, milles töötaja isiku kaitse näib olevat ettevõtlusvaimu suhtes ülimuslik. (
15
)
141.
Sellest järeldub, et kui Euroopa Kohus tõlgendab komisjoni esitatud etteheiteid nii, nagu on kirjeldatud eespool punktis 134, tuleb hagi minu arvates rahuldada.
VI. Kohtukulud
142.
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
143.
Kuna teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta hagi rahuldamata ja kuna Ühendkuningriik on nõudnud, et kohtukulud mõistetaks välja hagejalt, arvan, et kohtukulud tuleb mõista välja komisjonilt.
VII. Ettepanek
144.
Kõikidest esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule järgmise ettepaneku:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
(
1
)	Algkeel: itaalia.
(
2
)	EÜT L 183, lk 1; ELT eriväljaanne 05/01, lk 349.
(
3
)	EÜT C 28, lk 3.
(
4
)	Praeguseks on raamdirektiivi artikli 16 lõike 1 alusel vastu võetud 19 üksikdirektiivi.
(
5
)	Niisuguse õigusliku aluse valimise kohta, mis sobiks kõnesoleva sektori konkreetsete aspektide reguleerimiseks, vt 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C-84/94: Ühendkuningriik vs. nõukogu (EKL 1996, lk I-5755).
(
6
)	Vt eespool punkt 2.
(
7
)	Kohtutoimikust ilmneb, et takistused selle tsiviilvastutuse tunnustamisel, mida töötajate ohutust ja tervist käsitlevatest õigusnormidest tulenevate konkreetsete kohustuste täitmata jätmine tööandjatele kaasa toob, kõrvaldati lõplikult komisjoni sekkumiste tulemusena Management of Health and Safety at Work Regulations’i muudatusega, mis jõustus 23. oktoobril 2003.
(
8
)	HSW Act’i artikli 2 lõigetele 1 ja 2 vastavad õigusnormid sisalduvad Health and Safety at Work (Northern Ireland) Act 1978 (Põhja-Iirimaa 1978. aasta töötervishoiu ja -ohutuse seadus) artikli 4 lõigetes 1 ja 2.
(
9
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
10
)	Nendeks lahendusteks olid nõukogu ja komisjoni ühisavaldus, üldise sätte ettenägemine direktiivi tekstis või erisätte lisamine selle erinevatesse sätetesse, samal ajal kui võimalus sõnastada raamdirektiivi asjakohased sätted erinevates keeleversioonides erinevalt – lahendus, mis on valitud mõningates Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsioonides – jäeti kohe alguses kõrvale.
(
11
)	Nii näib seda pealegi olevat tõlgendanud ka komisjon hetkel, mil see direktiivi teksti lisati. Avalduses, mis kanti nõukogu 12. juuni 1989. aasta koosoleku protokolli ja toodi ära hagi punktis 25, märkis komisjon, et „viidet [raamdirektiivi artikli 5 lõikes 4] erakorralistele sündmustele, mille tagajärjed oleksid siiski olnud vältimatud, ei saa vaatamata üles näidatud hoolsusele ühelgi juhul tõlgendada nii, et see jätab tööandjale võimaluse hinnata, kas meetmed tuleb võtta, arvestades aega, mis selleks kulub, ning raskusi ja kulutusi, mis sellega kaasnevad”.
(
12
)	Mille puhul – nagu nägime – on tsiviilvastutus HSW Act’i artikli 47 lõike 1 kohaselt spetsiaalselt välistatud.
(
13
)	Vt eelkõige 7. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas C-58/02: komisjon vs. Hispaania (EKL 2004, lk I-621, punkt 26) ja 20. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-6/04: komisjon vs. Ühendkuningriik (EKL 2005, lk I-9017, punkt 21).
(
14
)	Vt 12. mai 2005. aasta otsus kohtuasjas C-287/03: komisjon vs. Belgia (EKL 2005, lk I-3761, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
15
)	Mitu seda kinnitavat asjaolu hakkab silma raamdirektiivis. Peale põhjenduse 13, millele komisjon tugineb, tuleb arvesse võtta eelkõige artikli 6 lõike 2 punktis d nimetatud kriteeriumit, millega tehakse kohustuslikuks „töö kohandamine üksikisiku järgi”.