Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 12 martie 2026(1)
Procedura de aviz 1/24
Inițiată în urma solicitării formulate de Comisia Europeană
„ Aviz emis în temeiul articolului
218 alineatul
(11)
TFUE – Transport aerian – Acord privind transportul aerian dintre Sultanatul Oman, pe de o parte, și Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de altă parte – Articolul 3 alineatul (2) TFUE – Acord internațional care ar putea aduce atingere normelor comune – Competența Uniunii Europene de a încheia singură acordul respectiv ”
Cuprins
I.
Introducere
II.
Contextul relevant
A.
Evenimente care au condus la adoptarea propunerii de acord preconizat
B.
Procedura în fața Curții
C.
Contextul acordului preconizat
1.
Contextul juridic internațional
2.
Acordurile privind transportul aerian încheiate de statele membre și de Uniune după Hotărârile „Cer Deschis”
3.
Conținutul acordului preconizat cu Sultanatul Oman
III.
Analiză
A.
Admisibilitate
B.
Existența și natura competenței externe a Uniunii
1.
Existența competenței externe a Uniunii
2.
Natura competenței externe a Uniunii
3.
Acorduri mixte
C.
Atribuirea în favoarea Uniunii a competenței de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe
D.
Competența exclusivă a Uniunii de a încheia acordul preconizat din motive de necesitate
E.
Competența exclusivă a Uniunii de a încheia acordul preconizat pe baza efectului AETR
1.
Cu privire la sarcina probei
2.
Principalul dezacord dintre părțile la prezenta procedură
3.
Efectul AETR și afectarea
4.
Aplicarea în cazul acordului preconizat
a)
Angajamentele care urmează să fie analizate
b)
Articolul 3 din acordul preconizat („acordarea drepturilor”)
1)
Există o suprapunere?
2)
Se aduce atingere normelor comune ale Uniunii în lipsa unei suprapuneri?
c)
Articolul 8 („Concurența loială”)
d)
Articolul 11 („Taxe vamale, impozite, taxe și tarife”)
e)
Alte dispoziții cuprinse în titlul I
IV.
Concluzie
I.      Introducere
1.        „Cerul este limita.”
2.        Prezenta cauză ridică problema dacă cerul este (în continuare) limita competenței exclusive a Uniunii de a încheia acorduri privind transportul aerian cu țări terțe.
3.        Această întrebare a fost adresată de Comisia Europeană prin cererea introductivă din 13 septembrie 2024, prin care s‑a solicitat, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, un aviz al Curții cu privire la următoarea întrebare:
„Uniunea Europeană are competență exclusivă pentru încheierea Acordului privind transportul aerian dintre Sultanatul Oman, pe de o parte, și Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de altă parte?”
4.        Problema centrală care stă la baza acestei întrebări este dacă Uniunea a dobândit competența exclusivă de a acorda drepturi de trafic țărilor terțe. Acordarea unor asemenea drepturi conferă transportatorilor aerieni din țări terțe posibilitatea de a efectua zboruri între teritoriile statelor membre, de a le survola și de a ateriza pe teritoriul acestora.
5.        În Hotărârile „Cer deschis”(2), Curtea a considerat că, ținând seama de stadiul dreptului Uniunii la momentul respectiv, Uniunea Europeană nu avea competență exclusivă în domeniul serviciilor de transport aerian(3). Comisia, susținută de Parlamentul European, afirmă că stadiul actual al dreptului Uniunii impune un răspuns diferit.
6.        În cazul unui răspuns afirmativ al Curții, consecința ar fi aceea că statele membre nu ar mai putea încheia acorduri privind transportul aerian cu țări terțe, nu doar cu Sultanatul Oman, astfel cum este cazul acordului care face obiectul prezentei cauze, ci cu orice țară terță.
7.        Răspunsul la întrebarea adresată de Comisie impune Curții să analizeze domeniul complex al dreptului constituțional al Uniunii care reglementează competențele externe ale Uniunii Europene. În special, se solicită Curții să clarifice metodologia prin care efectuează aprecierea celei de a treia ipoteze descrise la articolul 3 alineatul (2) TFUE, potrivit căreia Uniunea dobândește competența exclusivă de a încheia un acord internațional în cazul în care acordul în cauză „ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora”.
8.        Ne vom structura concluziile după cum urmează. Vom explica mai întâi contextul relevant al procedurii prezentei cereri (secțiunea II).
În continuare, vom rezuma evenimentele care au condus la acordul preconizat, conținutul acestuia, precum și contextul de drept internațional și de drept al Uniunii în care acesta se înscrie. Vom începe apoi analiza întrebării adresate Curții (secțiunea III). În cadrul acesteia, vom lua mai întâi poziție cu privire la pretinsa inadmisibilitate a prezentei cereri de aviz al Curții (secțiunea III.A). Ulterior, ne vom apleca asupra jurisprudenței privind existența și natura competențelor externe (secțiunea III.B). Aceasta ne va conduce la
examinarea problemei existenței unei competențe a Uniunii de a acorda drepturi de trafic țărilor terțe, contestată de unele părți la prezenta procedură (secțiunea III.C), înainte de a ne concentra asupra caracterului eventual exclusiv al acestei competențe în temeiul articolului
3 alineatul (2) TFUE, pe baza necesității (secțiunea III.D) sau a efectului AETR (secțiunea III.E).
II.    Contextul relevant
A.      Evenimente care au condus la adoptarea propunerii de acord preconizat
9.        În 2018, Comisia a fost autorizată, prin intermediul directivelor de negociere, să încheie un acord cuprinzător privind transportul aerian între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Sultanatul Oman, pe de altă parte(4).
10.      Aceste directive au fost adoptate prin intermediul a două decizii distincte.
11.      În primul rând, Consiliul a autorizat Comisia să înceapă negocierile cu Sultanatul Oman în ceea ce privește aspectele care sunt de competența exclusivă a Uniunii(5).
12.      În al doilea rând, o altă decizie a fost adoptată de statele membre reunite în cadrul Consiliului, iar nu de Consiliu în calitate de instituție a Uniunii. Prin această decizie, Comisia a fost autorizată să negocieze cu Sultanatul Oman acele aspecte ale acordului preconizat care nu sunt de competența exclusivă a Uniunii(6).
13.      Niciuna dintre aceste două decizii nu precizează care sunt aspectele care sunt de competența exclusivă a Uniunii și care sunt cele care nu sunt de competența exclusivă a Uniunii.
14.      În cadrul reuniunii Comitetului Reprezentanților Permanenți care a urmat adoptării acestor două decizii, Comisia și‑a exprimat dezacordul cu privire la modul în care i‑au fost încredințate directivele de negociere menționate anterior. Printre altele, aceasta a susținut:
„2.      Comisia consideră că Uniunea este competentă să negocieze și să încheie acorduri cuprinzătoare în domeniul transportului aerian în privința tuturor aspectelor acestora. Aceasta reamintește, de asemenea, că, în conformitate cu jurisprudența Curții, astfel cum este reflectată în cauza C‑459/03 (punctele 92-95), existența competenței externe a Uniunii nu este, în principiu, condiționată de adoptarea unor măsuri de drept derivat care să vizeze domeniul în cauză.
[…]
4.      În plus, Comisia consideră că negocierea unui acord cuprinzător privind transportul aerian numai de către Uniune este cea mai eficientă modalitate de a îndeplini obiectivele politicii comune în domeniul transporturilor, în special în ceea ce privește un tratament comun care urmează să fie acordat în cadrul Uniunii transportatorilor aerieni stabiliți în țări terțe și un tratament comun care urmează să fie acordat de către țări terțe transportatorilor aerieni din Uniune.
5.      Pentru ca beneficiile acordurilor internaționale în domeniul aviației să poată fi obținute fără întârzieri nejustificate, acestea ar trebui să se aplice cât mai curând posibil după semnarea lor. Practica actuală arată că participarea statelor membre la aceste acorduri cauzează întârzieri considerabile în ceea ce privește intrarea lor în vigoare, iar aplicarea provizorie nu este întotdeauna asigurată în aceste cazuri(7).”
15.      Negocierile privind acordul preconizat s‑au încheiat la 7 iunie 2020, iar textul acestuia a fost parafat la 1 decembrie 2021.
16.      Proiectul de text al acordului respectiv, astfel cum a fost prezentat Curții, prevede semnarea acestuia atât de către Uniune, cât și de către toate statele sale membre. Rezultă că, în forma sa actuală, acordul respectiv este redactat pentru a fi încheiat ca acord mixt.
17.      Comisia nu a prezentat încă o propunere de decizie a Consiliului privind semnarea respectivului acord în numele Uniunii Europene(8).
B.      Procedura în fața Curții
18.      Parlamentul, Consiliul și guvernele tuturor statelor membre, cu excepția României, au depus observații scrise cu privire la cererea de aviz a Comisiei. În timp ce Parlamentul susține poziția Comisiei potrivit căreia Uniunea Europeană are competența exclusivă de a încheia acordul preconizat, Consiliul și toate statele membre participante au o opinie contrară.
19.      La 7 și la 8 iulie 2025 a avut loc o ședință la care au participat Parlamentul, Consiliul, Comisia, guvernele belgian, bulgar, ceh, danez, german, elen, spaniol, francez, italian, cipriot, lituanian, luxemburghez, maghiar, maltez, neerlandez, austriac, portughez, slovac și suedez, precum și Irlanda.
C.      Contextul acordului preconizat
1.      Contextul juridic internațional
20.      În anul
1944, reprezentanți ai 54 de state s‑au reunit la Chicago (Statele Unite) pentru a „stabili măsuri în vederea instituirii imediate a unor rute și servicii aeriene mondiale provizorii” și pentru a „discuta principiile și metodele care trebuie urmate la adoptarea unei noi convenții în domeniul aviației”(9).
21.      Conferința de la Chicago a avut ca rezultat adoptarea Convenției privind aviația civilă internațională (denumită în continuare „Convenția de la Chicago”)(10).
22.      Convenția de la Chicago rămâne până în prezent instrumentul juridic internațional fundamental care reglementează drepturile și obligațiile statelor în ceea ce privește aviația civilă internațională(11). Toate statele membre sunt semnatare ale acestei convenții, în timp ce Uniunea nu este ea însăși semnatară(12).
23.      La articolul 1, Convenția de la Chicago prevede recunoașterea fără echivoc a faptului că „fiecare stat are suveranitatea completă și exclusivă asupra spațiului aerian de deasupra teritoriului său”(13).
24.      Pentru acest motiv, astfel cum prevede articolul
6 din convenția menționată, „[niciun] serviciu aerian internațional regulat nu va putea fi exploatat deasupra sau în interiorul teritoriului unui Stat contractant dacă nu are permisiunea specială sau orice altă autorizație a statului respectiv și cu condiția de a se conforma celor cuprinse în [respectiva] permisiune sau autorizație”.
25.      În virtutea acestui cadru, orice autorizație pentru efectuarea unui zbor internațional dincolo de frontierele teritoriale trebuie, în principiu, să fie acordată de statul sau statele în cauză, în temeiul fie al unui acord bilateral, fie al unui acord multilateral(14).
26.      În paralel cu Conferința de la Chicago – deși separat de convenție(15) – negociatorii au formulat un set de drepturi în domeniul aviației comerciale, cunoscute sub denumirea de „libertățile aerului”(16).
27.      În prezent, Organizația Aviației Civile Internaționale (denumită în continuare „OACI”) distinge nouă libertăți ale aerului. Acestea sunt reprezentate vizual mai jos(17):
28.      Numai libertățile a treia-a noua permit transportul aerian comercial și sunt adesea denumite „drepturi de trafic”. Acestea deschid accesul la piață pentru zborurile care își au punctul de plecare într‑un stat și au punctul de sosire sau fac escală pe teritoriul unui alt stat(18). Prima și a doua libertate nu sunt considerate libertăți care conferă acces la piață.
29.      La Conferința de la Chicago au fost adoptate două acorduri multilaterale care prevăd schimbul de drepturi de trafic aferente anumitor libertăți ale aerului.
30.      În primul rând, Acordul privind serviciile aeriene internaționale de tranzit(19) prevede schimbul multilateral de drepturi de tranzit aerian, și anume dreptul de survolare (prima libertate a aerului) și dreptul de aterizare în scopuri tehnice (a doua libertate a aerului). Toate statele membre sunt părți la acest acord(20).
31.      În al doilea rând, Acordul internațional privind transportul aerian era destinat să prevadă schimbul multilateral al primelor cinci libertăți ale aerului(21). Însă acesta a fost semnat și acceptat doar de un număr redus de state și, prin urmare, în esență a rămas literă moartă(22).
32.      Lipsa unui acord care să prevadă schimbul de drepturi de trafic la nivel multilateral a condus la proliferarea acordurilor bilaterale sau regionale în domeniul transportului aerian, prin care statele respective își deschid reciproc spațiul aerian național și piețele pentru operarea serviciilor aeriene internaționale(23).
33.      Astfel, înainte de pronunțarea Hotărârilor „Cer Deschis”, practica consacrată în Uniune era ca statele membre să încheie acorduri bilaterale privind transportul aerian cu țări terțe(24). În anul
2003, se estima că existau aproximativ 1 500 de astfel de acorduri bilaterale(25).
34.      Astfel cum a subliniat guvernul german, în cadrul schimbului de drepturi de trafic prin acorduri bilaterale, primele patru libertăți fac cel mai adesea obiectul schimbului, cea de a cincea și cea de a șasea libertate fiind de obicei restricționate, cea de a șaptea libertate fiind rareori acceptată, iar cea de a opta și cea de a noua libertate fiind aproape întotdeauna excluse(26).
35.      Acordul preconizat cu Sultanatul Oman, în discuție în prezenta cauză, nu privește decât acordarea drepturilor de trafic aferente primelor patru libertăți(27).
2.      Acordurile privind transportul aerian încheiate de statele membre și de Uniune după Hotărârile „Cer Deschis”
36.      Situația din Uniune s‑a schimbat după Hotărârile „Cer Deschis”. Prin urmare, se impune o scurtă prezentare.
37.      De la începutul anilor
’90 și, prin urmare, într‑o perioadă în care legiuitorul Uniunii a adoptat diverse regulamente de instituire a unei piețe interne a transportului aerian(28), Comisia a solicitat în mod repetat Consiliului să îi acorde mandate de negociere pentru a o autoriza să negocieze un acord privind transportul aerian cu Statele Unite ale Americii în vederea înlocuirii mai multor acorduri bilaterale dintre această țară și statele membre(29). De asemenea, Comisia a solicitat statelor membre să își coordoneze pozițiile înainte de a iniția negocieri cu Statele Unite.
38.      După ce Consiliul a refuzat în mod repetat să îi acorde un astfel de mandat (până în 1996)(30) și constatând că solicitările sale privind coordonarea între statele membre nu au fost respectate, Comisia a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Regatului Unit, Danemarcei, Suediei, Finlandei, Belgiei, Luxemburgului, Austriei și Germaniei(31).
39.      În hotărârile pronunțate în aceste cauze, Curtea a admis doar parțial susținerile de neîndeplinire a obligațiilor formulate de Comisie. În primul rând, Curtea a constatat că statele membre negociaseră anumite clauze referitoare la aspecte devenite de competența exclusivă a Uniunii, având în vedere existența unor norme interne ale Uniunii(32). În al doilea rând, aceasta a considerat că o anumită clauză inclusă în fiecare dintre acordurile „Cer deschis” încheiate între Statele Unite și statul membru respectiv, prin care erau limitate proprietatea și controlul asupra companiilor aeriene, era contrară dreptului de stabilire, astfel cum este garantat de articolul 52 TFUE(33).
40.      Cu toate acestea, iar acest element prezintă o importanță deosebită pentru prezenta cauză, Curtea a constatat că, la acel moment, dreptul Uniunii nu conținea norme privind acordarea de drepturi de trafic sau de autorizații de operare transportatorilor aerieni din state terțe. Prin urmare, un angajament internațional asumat de respectivele state membre care prevedea schimbul de drepturi de trafic cu o țară terță nu putea fi considerat ca aducând atingere legislației Uniunii(34).
41.      În practică, concluzia Curții potrivit căreia anumite aspecte ale acordurilor bilaterale privind transportul aerian încheiate cu state terțe țineau de competența exclusivă a Uniunii a însemnat că statele membre nu mai puteau încheia asemenea acorduri fără ca Uniunea să fie, de asemenea, parte la acestea. Cu alte cuvinte, Uniunea a devenit în mod necesar parte la astfel de acorduri. Acest lucru a stimulat Comisia să înceapă promovarea unei politici comune a Uniunii privind relațiile externe în domeniul transportului aerian(35).
42.      În vederea remedierii încălcărilor constatate în Hotărârile „Cer Deschis”, Comisiei i s‑a acordat un mandat orizontal de renegociere a acordurilor cu Statele Unite. De asemenea, Comisiei i‑au fost acordate directive pentru renegocierea acordurilor încheiate bilateral de statele membre, care conțineau clauze considerate a intra în competența exclusivă a Uniunii sau a fi contrare dreptului Uniunii(36).
43.      Cu toate acestea, acordurile orizontale rezultate nu au înlocuit acordurile bilaterale ale statelor membre, ci doar au modificat sau au completat dispozițiile relevante din acordurile respective care au fost considerate a fi de competența exclusivă a Uniunii sau a fi contrare dreptului Uniunii.
44.      Noua politică externă în domeniul transportului aerian urmărită de Comisie după pronunțarea Hotărârilor „Cer deschis” include demersul de a încheia acorduri cuprinzătoare privind transportul aerian cu parteneri strategici ai Uniunii și cu statele învecinate. Odată ce aceste acorduri intră în vigoare, orice acorduri bilaterale existente între statele membre și țările terțe devin caduce și sunt înlocuite de acestea.
45.      Majoritatea acestor acorduri sunt încheiate ca acorduri „mixte”, inclusiv acordul cuprinzător privind transportul aerian încheiat cu Statele Unite(37), acordul multilateral privind înființarea unui spațiu aerian comun european încheiat cu anumite state învecinate(38), precum și o serie de acorduri bilaterale încheiate cu anumite țări terțe(39).
46.      Cu toate acestea, anumite acorduri cuprinzătoare privind transportul aerian au fost încheiate ca acorduri „încheiate exclusiv de Uniune”. Primul astfel de acord a fost încheiat cu Regatul Norvegiei în anul
1992(40). În anul
2002 a urmat un acord cu Confederația Elvețiană(41). Acordul de comerț
și de cooperare cu Regatul Unit(42), încheiat după retragerea acestuia din Uniunea Europeană, a fost de asemenea încheiat ca acord încheiat exclusiv de Uniune, însă cuprinde capitole privind transportul aerian și acordarea drepturilor de trafic. Deși acordurile menționate demonstrează posibilitatea Uniunii de a încheia singură acorduri privind transportul aerian, astfel cum vom explica în continuare, neparticiparea statelor membre în calitate de părți la aceste acorduri nu constituie dovada unei competențe exclusive a Uniunii în ceea ce privește toate aspectele unor asemenea acorduri privind transportul aerian.
47.      În cererea sa introductivă și în ședință, Comisia a făcut trimitere la aceste exemple de acorduri privind transportul aerian încheiate exclusiv de Uniune pentru a sublinia argumentul potrivit căruia politica externă a Uniunii în domeniul aviației ar fi simplificată și accelerată dacă Uniunea ar putea încheia singură asemenea acorduri cu state terțe. Printre alte exemple, Comisia a explicat că intrarea în vigoare a acordurilor mixte durează adesea mai mult de zece
ani, ceea ce ar amâna beneficiile pe care transportatorii aerieni din Uniune, industria aeronautică din Uniune în ansamblu și utilizatorii serviciilor respective le‑ar putea obține din respectivele acorduri.
48.      Indiferent dacă acest lucru este adevărat sau nu, astfel de argumente de politici publice nu pot modifica existența sau natura competențelor externe, astfel cum sunt stabilite prin tratate. Este de competența exclusivă a Curții să decidă dacă stadiul actual al dreptului Uniunii în domeniul transportului aerian, interpretat în lumina cadrului constituțional relevant al Uniunii, permite să se concluzioneze că un acord privind transportul aerian – precum acordul preconizat cu Sultanatul Oman – intră în întregime în sfera de competență exclusivă a Uniunii.
49.      Pentru a efectua această apreciere, este necesar să se prezinte pe scurt conținutul acordului preconizat(43).
3.      Conținutul acordului preconizat cu Sultanatul Oman
50.      Preambulul acordului preconizat prezintă scopul acestuia, care constă, printre altele, în îmbunătățirea serviciilor aeriene, asigurarea unui nivel ridicat de siguranță și securitate aeriană, promovarea concurenței și a accesului la piață, protecția mediului și limitarea emisiilor de gaze cu efect de seră, realizarea unui nivel ridicat de protecție a pasagerilor, precum și facilitarea accesului industriei transportului aerian la capital.
51.      Acordul este alcătuit din trei titluri. Precedat de o secțiune fără titlu care conține două dispoziții (articolul 1 privind definițiile și articolul 2 privind excluderea efectului direct), titlul I reglementează „dispozițiile economice” ale acordului preconizat(44), titlul II se referă la „cooperarea în materie de reglementare”(45), iar titlul III conține „dispoziții instituționale”(46). Acordul preconizat cuprinde, de asemenea, o anexă cu dispoziții tranzitorii.
52.      Lista semnăturilor de la finalul acordului preconizat arată că acesta a fost conceput ca un acord mixt, având ca părți Uniunea Europeană și toate statele sale membre.
53.      Părțile la prezenta procedură admit, fie în mod expres, fie în mod implicit, că majoritatea dispozițiilor acordului preconizat intră în competența exclusivă a Uniunii sau sunt doar accesorii exercitării acestei competențe. Cu toate acestea, există un dezacord cu privire la natura acestei competențe în ceea ce privește anumite dispoziții cuprinse în titlul
I din acordul preconizat.
54.      Dezacordul cel mai important este legat de articolul 3 alineatul (2) din acordul preconizat, și anume acordarea de drepturi de trafic. În temeiul acestei dispoziții, drepturile de trafic aferente primelor patru libertăți ale aerului se acordă reciproc între părțile contractante(47).
55.      Pe de o parte, Consiliul și statele membre consideră că acordarea acestor drepturi nu intră în sfera competenței exclusive a Uniunii. Aceste părți susțin că dreptul Uniunii, în stadiul său actual, nu prevede norme comune care să reglementeze acordarea drepturilor respective și fac trimitere în special la Hotărârile „Cer Deschis”. Astfel cum am explicat mai sus, Curtea a statuat în acele hotărâri că dreptul comunitar, în forma sa de la data pronunțării acestora, nu reglementa acordarea drepturilor de trafic și, prin urmare, nu putea fi afectat de încheierea unui acord internațional între statele membre și un stat terț. Pe de altă parte, Comisia, susținută de Parlament, consideră că dreptul Uniunii în domeniul transportului aerian a evoluat în mod semnificativ de la pronunțarea Hotărârilor „Cer deschis”. Așadar, în stadiul actual, acest domeniu al dreptului Uniunii ar putea fi afectat dacă acordul preconizat ar fi încheiat de statele membre.
III. Analiză
56.      Domeniul competențelor externe ale Uniunii este unul dintre cele mai complexe domenii ale dreptului constituțional al Uniunii. Adesea, acesta relevă o confuzie între noțiunile pertinente, în special în ceea ce privește atribuirea de competențe și natura partajată sau exclusivă a acestora, precum și motivele care stau la baza caracterului mixt al acordurilor(48).
57.      În această privință, chiar dacă întrebarea, astfel cum a fost adresată de Comisie, prezumă existența unei competențe a Uniunii și, prin urmare, pune în discuție numai natura acesteia, mai multe state membre interveniente susțin că acordarea drepturilor de trafic constituie o competență a statelor membre care nu a fost atribuită Uniunii Europene.
58.      Pentru acest motiv, analiza noastră este structurată după cum urmează. După ce vom respinge pe scurt argumentele referitoare la admisibilitatea prezentei cereri de aviz adresate Curții (secțiunea III.A), vom delimita noțiunile pertinente pentru a concluziona în sensul existenței unei competențe externe exclusive a Uniunii (secțiunea III.B). În continuare, vom propune Curții să respingă argumentele prin care se contestă existența competenței Uniunii de a acorda drepturi de trafic (secțiunea III.C). Aceasta ne va permite să trecem la examinarea argumentelor în favoarea constatării existenței unei competențe exclusive a Uniunii în ceea ce privește acordul preconizat. În ordinea inversă celei utilizate de Comisie în cererea sa, vom examina mai întâi dacă Uniunea a dobândit competența exclusivă de a încheia acordul preconizat în temeiul articolului
3 alineatul
(2) a doua teză TFUE, respectiv „argumentul necesității” (secțiunea III.D). Vom examina în continuare dacă o competență exclusivă decurge din articolul
3 alineatul
(2) a treia teză TFUE, respectiv „efectul AETR” (secțiunea III.E).
A.      Admisibilitate
59.      Mai multe state membre interveniente pun sub semnul întrebării admisibilitatea prezentei cereri de aviz, susținând că aceasta nu îndeplinește condițiile pentru inițierea procedurii prevăzute la articolul
218 alineatul
(11) TFUE.
60.      În această privință, trebuie amintit că Curtea a explicat în mod clar că, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, un stat membru, Parlamentul, Consiliul sau Comisia pot obține avizul Curții „în orice moment înainte de exprimarea definitivă a consimțământului [Uniunii] de a‑și asuma obligații în temeiul acordului”(49).
61.      Până în prezent, acordul preconizat cu Oman rămâne „preconizat”, având în vedere că Comisia nu a propus încă adoptarea de către Consiliu a unei decizii de autorizare a semnării sale, în temeiul articolului 218 alineatul (5) TFUE(50).
62.      În acest context, în primul rând, argumentul invocat de anumite state membre potrivit căruia Comisia a așteptat trei ani înainte de a introduce prezenta cerere de aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE nu modifică caracterul „preconizat” al acordului respectiv și, prin urmare, nu poate afecta admisibilitatea cererii Comisiei. Acest lucru este valabil chiar dacă, în spiritul cooperării loiale, Comisia ar fi trebuit să introducă respectiva cerere cât mai curând posibil.
63.      În al doilea rând, mai multe state membre afirmă că problema repartizării competențelor în ceea ce privește acordul preconizat a fost deja soluționată prin intermediul deciziilor de autorizare a negocierilor, adoptate de Consiliu și de statele membre în anul 2018(51). În consecință, Comisia nu ar mai putea modifica această repartizare. O cerere de aviz adresată Curții privind repartizarea competențelor ar avea, așadar, un caracter ipotetic.
64.      Nici acest argument nu poate fi reținut. Din perspectiva admisibilității unei cereri formulate în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, este irelevant dacă Consiliul și statele membre, precum și Comisia sunt sau nu sunt de acord cu repartizarea competențelor în vederea încheierii unui anumit acord(52).
65.      Contrariul ar implica faptul că, prin adoptarea unei decizii de autorizare a deschiderii negocierilor privind un acord internațional, Consiliul și statele membre ar putea stabili repartizarea competențelor Uniunii fără a ține seama de atribuțiile și de procedurile prevăzute de tratate(53). Acest lucru ar lipsi de obiect procedura prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE(54).
66.      Rezultă că cererea de aviz adresată Curții de către Comisie nu este ipotetică, dat fiind că rezultatul prezentei proceduri poate avea efecte asupra modului în care este încheiat acordul preconizat.
B.      Existența și natura competenței externe a Uniunii
1.      Existența competenței externe a Uniunii
67.      Pentru ca Uniunea Europeană să poată încheia un acord internațional, este necesar ca aceasta să fie învestită cu competența necesară în acest scop. În dreptul Uniunii, acest principiu este denumit „principiul atribuirii”(55).
68.      Potrivit dispozițiilor articolului 5 alineatul (2) TUE, acest principiu împuternicește Uniunea să acționeze „numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate”. Prin urmare, astfel cum prevăd articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatul (2) TUE, în măsura în care o competență nu a fost atribuită Uniunii, competența de a acționa revine exclusiv statelor membre. Aceasta conduce la o situație simplă: Uniunea nu poate acționa decât în măsura în care i‑a fost atribuită competența în acest sens.
69.      În consecință, orice apreciere a caracterului exclusiv sau partajat al unei competențe externe a Uniunii presupune ca, în primul rând, tratatele să fi atribuit Uniunii competența necesară pentru a acționa.
70.      O competență externă poate fi atribuită Uniunii în mod expres sau implicit(56).
71.      În prezent, aspectul dacă Uniunea Europeană este competentă să încheie un acord internațional este reglementat de articolul
216 alineatul
(1) TFUE. Această dispoziție acoperă atât competențele explicite, cât și pe cele implicite(57). Ea a fost introdusă în Tratatul FUE prin Tratatul de la Lisabona și reflectă evoluțiile anterioare ale jurisprudenței.
72.      Articolul 216 alineatul (1) TFUE prevede patru situații în care Uniunea poate încheia un acord cu una sau mai multe țări terțe sau organizații internaționale(58), și anume:
(i)      în cazul în care se prevede astfel în tratate (competență expresă) sau
(ii)      în cazul în care încheierea unui acord este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate (competență implicită ori „competențe externe paralele”)(59) sau
(iii)      în cazul în care încheierea unui acord este prevăzută printr‑un act juridic obligatoriu al Uniunii [competență implicită, astfel cum se clarifică în Avizul 1/94 (Acorduri anexate la Acordul OMC)](60) sau
(iv)      în cazul în care încheierea unui acord este de natură să influențeze normele comune ori să modifice domeniul de aplicare al acestora (competență implicită, astfel cum a fost consacrată pentru prima dată în Hotărârea AETR)(61).
73.      După cum vom explica mai detaliat în continuare, mai multe state membre care au intervenit în prezenta procedură consideră că competența de a acorda drepturi de trafic revine exclusiv statelor membre. Astfel, va fi necesar mai întâi să se aprecieze dacă această competență a fost atribuită Uniunii fie în mod expres, fie în mod implicit (a se vedea secțiunea C).
2.      Natura competenței externe a Uniunii
74.      Odată ce s‑a stabilit că Uniunii i‑a fost atribuită o competență, următoarea întrebare este dacă această competență este partajată sau exclusivă.
75.      Ce înseamnă că o competență este partajată sau exclusivă?
76.      În cazul în care Uniunea are competență exclusivă, statele membre nu pot acționa în privința unei chestiuni care intră în sfera competenței respective. Acest lucru este valabil chiar și atunci când Uniunea nu a acționat(62). Cu alte cuvinte, în domeniul competențelor exclusive ale Uniunii, numai aceasta poate acționa.
77.      Raportând aceste considerații la întrebarea adresată Curții în prezenta procedură, constatarea existenței unei competențe exclusive a Uniunii de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe ar implica faptul că statele membre nu ar mai putea încheia acorduri internaționale în domeniul transportului aerian. Aceasta este situația chiar și în ipoteza în care Uniunea Europeană ar decide să nu încheie un acord în domeniul transportului aerian cu o anumită țară terță, și anume cu excepția cazului în care Uniunea Europeană ar delega exercitarea competenței sale exclusive statelor membre în vederea încheierii unor astfel de acorduri fără ea.
78.      În schimb, în cazul în care competența în cauză este atribuită în mod partajat, atât statele membre, cât și Uniunea pot decide să o exercite. O decizie cu privire la aspectul dacă Uniunea ar trebui să exercite această competență în raport cu o anumită țară terță sau cu un anumit grup de țări terțe este o decizie politică ce este limitată de principiile constituționale ale subsidiarității și proporționalității(63).
79.      În ceea ce privește actele care reglementează politicile Uniunii pe plan intern, în cazul în care Uniunea exercită o competență partajată, articolul
2 alineatul
(2) a doua și a treia teză TFUE se opune ca statele membre să acționeze atât timp cât respectiva chestiune rămâne reglementată la nivelul Uniunii. Acesta este așa‑numitul principiu al preempțiunii. Rațiunea de a fi a acestui principiu constă în prevenirea conflictelor și în menținerea unor norme comune ale Uniunii(64). Protocolul (nr. 25) privind exercitarea competențelor partajate, anexat la Tratatul de la Lisabona (denumit în continuare „Protocolul nr. 25”), explică faptul că preempțiunea privește numai elementele specifice reglementate de un act al Uniunii, iar nu întregul domeniu căruia îi aparține actul respectiv(65).
80.      Preempțiunea acțiunii statelor membre produce un efect similar celui care intervine atunci când Uniunii îi este conferită o competență exclusivă: statele membre nu mai pot reglementa o anumită chestiune. Există însă o diferență notabilă. Prin preempțiune, statele membre nu „pierd” dreptul de a exercita o competență partajată, acestea putând exercita din nou respectiva competență în cazul în care Uniunea Europeană decide să abroge măsura Uniunii referitoare la un anumit obiect de reglementare. În schimb, într‑un domeniu de competență exclusivă a Uniunii, chiar și atunci când un anumit obiect de reglementare nu este vizat de o măsură a Uniunii, statele membre sunt totuși împiedicate să acționeze(66).
81.      Competențele exclusive ale Uniunii sunt enumerate în mod exhaustiv la articolul
3 alineatul
(1) TFUE(67). Statele membre nu pot adopta acte interne și nu pot încheia acorduri internaționale în aceste domenii.
82.      Pe lângă domeniile enumerate ex ante ca fiind exclusive, Tratatul de la Lisabona a adăugat alineatul (2) la articolul 3 TFUE.
83.      Acest alineat implică faptul că, în împrejurările specifice pe care le stabilește, anumite competențe atribuite drept competențe partajate pot deveni exclusive în dimensiunea lor externă. Cu alte cuvinte, aceste competențe nu sunt atribuite ex ante de TFUE ca fiind exclusive, ci pot dobândi această natură prin adoptarea unei reglementări a Uniunii. Aceste tipuri de competențe au fost denumite „exclusivitate ulterioară”, „exclusivitate prin exercitare”(68) sau „exclusivitate subsecventă”(69).
84.      În principiu, competențele externe ale Uniunii sunt partajate, cu excepția cazului în care acordul internațional în discuție privește o chestiune care intră în sfera unei competențe exclusive exprese a Uniunii, prevăzută la articolul 3 alineatul (1) TFUE, sau care a devenit ulterior exclusivă în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE.
85.      Politica Uniunii în domeniul transportului aerian sau, în mod mai general, politica în domeniul transporturilor nu se numără printre politicile enumerate ca fiind exclusive la articolul 3 alineatul (1) TFUE.
86.      Dimpotrivă, politica în domeniul transporturilor face parte dintre domeniile de competență partajată, astfel cum sunt enumerate (neexhaustiv) la articolul 4 alineatul (2) litera (g) TFUE.
87.      Prin urmare, singura modalitate prin care s‑ar putea considera că statele membre sunt împiedicate să încheie un acord privind transportul aerian este ca exercitarea acestei competențe partajate să fi devenit exclusivă pentru obiectul de reglementare în cauză ca urmare a îndeplinirii uneia dintre condițiile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
88.      Prin urmare, articolul 3 alineatul (2) TFUE poate exclude posibilitatea statelor membre de a încheia un acord internațional într‑un domeniu în care acestea nu au conferit de la bun început Uniunii o competență exclusivă (expresă), în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute de această dispoziție.
89.      Având în vedere că tratatele reglementează tipul de preempțiune care conduce la exclusivitate în relațiile externe într‑o dispoziție distinctă de cea care privește preempțiunea existentă în sfera internă, există motive întemeiate pentru a trata în mod diferit aceste două tipuri de preempțiune. Astfel, Curtea a statuat deja că Protocolul nr. 25 la Tratatul de la Lisabona nu reglementează tipul de preempțiune care stabilește competența exclusivă a Uniunii de a încheia un acord internațional în temeiul articolului
3 alineatul
(2) TFUE(70). Dimpotrivă, efectele reglementării interne a Uniunii asupra naturii competenței sale externe sunt reglementate exclusiv de articolul
3 alineatul
(2) TFUE, iar nu de articolul
2 alineatul
(2) TFUE, la care se referă Protocolul nr. 25.
90.      Articolul
3 alineatul
(2) TFUE prevede că Uniunea are competență exclusivă în ceea ce privește încheierea unui acord internațional:
(i)      în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii sau
(ii)      în cazul în care aceasta este necesară pentru a permite Uniunii să își exercite competența internă (denumită în continuare „a doua ipoteză” sau „exclusivitate pe baza necesității”) sau
(iii)      în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora (denumită în continuare „a treia ipoteză” sau „efectul AETR”).
91.      Cu titlu introductiv, trebuie semnalat gradul ridicat de similitudine al formulării utilizate la articolul 216 alineatul (1) TFUE și la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Deși această similitudine a generat critici doctrinare(71) (pe bună dreptate, în opinia noastră), Curtea nu poate formula critici, ci trebuie să interpreteze textul tratatelor.
92.      În această privință, observăm că cele două dispoziții se referă la chestiuni diferite și, prin urmare, ar trebui interpretate în contextele lor pertinente. În timp ce articolul 216 alineatul (1) TFUE se referă la existența unei competențe externe și, prin urmare, este legat de principiul atribuirii, articolul 3 alineatul (2) TFUE se referă la natura respectivei competențe externe și stabilește situațiile în care acordurile internaționale trebuie încheiate sub forma unor acorduri exclusiv la nivelul Uniunii(72).
93.      Potrivit cunoștințelor noastre, nu există un act legislativ al Uniunii care să îi impună acesteia să încheie un acord privind transportul aerian cu Sultanatul Oman în particular sau cu țări terțe în mod mai general. În consecință, propunem ca argumentele părților la prezenta procedură să fie interpretate în sensul că se referă numai la a doua și la a treia ipoteză în care exclusivitatea poate decurge din articolul
3 alineatul
(2) TFUE.
3.      Acorduri mixte
94.      Înainte de a trece la examinarea aspectului dacă Uniunea dispune de competență exclusivă pentru a încheia acordul preconizat, se impune clarificarea unei chestiuni conexe referitoare la concluziile ce pot fi desprinse, dacă este cazul, din propunerea ca acest acord să fie încheiat ca acord mixt.
95.      Clarificarea acestei chestiuni este pertinentă, având în vedere că mai multe părți la prezenta procedură, inclusiv Comisia, au invocat argumente referitoare la „caracterul mixt” al acordurilor internaționale.
96.      „Acordurile mixte”, ca o categorie specifică de acorduri internaționale, nu sunt menționate în tratate, ci rezultă din practică. Curtea a definit acordurile mixte ca fiind acele acorduri „[semnate] și [încheiate] atât de Uniune, cât și de fiecare dintre statele membre ale acesteia”(73).
97.      Doctrina face distincție între acordurile mixte obligatorii și acordurile mixte facultative(74).
98.      În cazul în care un acord cuprinde aspecte care țin de competența exclusivă a statelor membre și aspecte care țin fie de competența exclusivă a Uniunii, fie de competența sa partajată, Uniunea nu poate încheia un asemenea acord singură, ci numai împreună cu statele sale membre. Într‑o asemenea situație, încheierea acordului ca acord mixt este obligatorie.
99.      Un alt scenariu în care încheierea acordurilor ca acorduri mixte ar putea fi obligatorie, ceea ce ar putea fi denumită „mixitate obligatorie inversată”, vizează situația avută în vedere în Hotărârile „Cer Deschis”: în cazul în care un acord internațional negociat de un stat membru cuprinde aspecte care țin de competența exclusivă a Uniunii, acel stat
membru nu poate încheia singur acel acord(75). Într‑o asemenea situație, dacă statele membre intenționează să fie părți la un astfel de acord, Uniunea este obligată să se alăture acestora(76).
100. Pertinent pentru prezenta analiză referitoare la acordurile mixte este faptul că Uniunea a adoptat Regulamentul (CE) nr. 847/2004(77) drept reacție la Hotărârile „Cer deschis”. Printre alte aspecte, acest act permite statelor membre să încheie acorduri „la care sunt părți exclusiv statele”, cu condiția ca respectivele acorduri să cuprindă clauze standard și ca statele membre să informeze Comisia cu privire la acestea printr‑o procedură prestabilită(78). Regulamentul nr. 847/2004, care prezintă relevanță pentru prezenta procedură inclusiv în ceea ce privește competența Uniunii de a încheia singură acordul preconizat, poate fi interpretat ca un exemplu de act al Uniunii care permite statelor membre să încheie un acord internațional fără participarea Uniunii în calitate de parte, chiar și atunci când anumite părți ale acordului respectiv privesc aspecte ce intră în competența exclusivă a Uniunii(79).
101. În sfârșit, în cazul în care un acord privește exclusiv aspecte care țin de competența partajată, acordul respectiv poate fi încheiat fie sub forma unui acord mixt, fie sub forma unui acord exclusiv al Uniunii. Decizia privind modalitatea de încheiere a respectivului acord, fie ca acord mixt, fie ca acord exclusiv al Uniunii, reflectă o opțiune politică(80), iar nu o exigență constituțională(81).
102. Rezultă că există două motive pentru care un acord internațional ar putea fi încheiat ca acord exclusiv al Uniunii: fie pentru că Uniunea dispunea într‑adevăr de competență exclusivă asupra întregului acord, fie pentru că competența asupra întregului acord sau asupra unor părți ale acestuia era partajată, iar la nivel politic s‑a decis ca această competență să fie exercitată exclusiv de Uniune.
103. Pentru motivele de mai sus, nu este determinant în scopul prezentei analize faptul că, în trecut, acordarea de drepturi de trafic Regatului Norvegiei, Confederației Elvețiene și Regatului Unit a avut loc prin intermediul unor acorduri încheiate exclusiv de Uniune(82). Astfel, faptul că aceste acorduri au fost încheiate exclusiv de Uniune se poate explica atât prin argumentul potrivit căruia s‑a considerat oportun din punct de vedere politic ca numai Uniunea să încheie acordurile menționate, cât și prin argumentul potrivit căruia Uniunea dispune de o competență exclusivă asupra întregului conținut al acestor acorduri, inclusiv acordarea de drepturi de trafic.
104. În concluzie, chiar dacă acordul preconizat intră (parțial) sub incidența unei competențe partajate, acest lucru nu împiedică încheierea sa ca acord încheiat exclusiv de Uniune. Numai în situația în care toate elementele acordului preconizat intră în sfera unei competențe exclusive a Uniunii, rațiuni de ordin constituțional, iar nu considerente politice, impun încheierea acestuia ca acord exclusiv al Uniunii.
105. Existența unor astfel de motive constituționale face obiectul analizei pe care o vom efectua în secțiunile D și E.
C.      Atribuirea în favoarea Uniunii a competenței de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe
106. Mai multe state membre care au intervenit în prezenta procedură susțin că competența de a acorda drepturi de trafic nu a fost atribuită Uniunii, ci rămâne o competență a statelor membre(83). Acestea susțin că autorizarea zborurilor transportatorilor aerieni din țări terțe pe teritoriul lor constituie o exercitare a principiului suveranității asupra spațiului aerian al unui stat, astfel cum se confirmă la articolul 1 din Convenția de la Chicago. În virtutea acestui fapt, Uniunea nu ar putea niciodată să acorde drepturi de trafic, întrucât această competență nu i‑a fost atribuită.
107. Având în vedere această poziție, este necesar să se verifice dacă Uniunii i‑a fost atribuită competența de a acorda drepturi de trafic țărilor terțe.
108. După cum s‑a explicat, este posibil ca o astfel de atribuire să fi fost realizată în mod expres sau implicit. Pentru a stabili existența unei competențe exprese, trebuie să se analizeze dacă tratatele conțin un temei juridic care prevede în mod specific că Uniunea poate încheia un acord cu privire la acest aspect specific(84).
109. În această privință, observăm că, deși numărul dispozițiilor care abilitează în mod expres Uniunea să acționeze în raport cu țări terțe sau cu organizații internaționale a crescut de la Tratatul de la Roma(85), capitolul care reglementează politica în domeniul transporturilor nu conține încă o clauză expresă care să abiliteze Uniunea să încheie acorduri internaționale în domeniul transporturilor.
110. Dimensiunea externă a politicii Uniunii în domeniul transporturilor este menționată în mod expres numai la articolul
207 alineatul
(5) TFUE.
111. Totuși, această trimitere a fost introdusă pentru a exclude transporturile din sfera politicii comerciale comune și, astfel, din natura expres exclusivă a acesteia din urmă(86).
112. În schimb, articolul 207 alineatul (5) TFUE face trimitere la capitolul din tratat referitor la politica comună în domeniul transporturilor (partea a treia titlul VI), care, în sine, nu face referire în mod expres la o competență a Uniunii de a încheia acorduri internaționale. În opinia noastră, acesta este motivul pentru care trimiterea de la articolul
207 alineatul
(5) TFUE la capitolul privind politica comună în domeniul transporturilor (care include în prezent și transportul aerian) în scopul negocierii și al încheierii unui acord internațional în acest domeniu nu poate fi interpretată ca o competență expresă a Uniunii de a încheia acorduri în domeniul transportului aerian. Această trimitere încrucișată sugerează mai degrabă că competența externă a Uniunii de a încheia acorduri privind transportul aerian este o competență externă implicită.
113. Potrivit articolului 216 alineatul (1) TFUE, o competență externă implicită există printre altele ori de câte ori Uniunii îi este atribuită o competență internă, indiferent dacă respectiva competență internă este sau nu este exercitată, precum și atunci când încheierea acordului respectiv este necesară pentru realizarea unuia dintre obiectivele Uniunii. Astfel de competențe paralele, care recunosc că politicile Uniunii ar putea avea dimensiuni interne și externe(87), au fost dezvoltate și confirmate în jurisprudența Curții înainte de a fi codificate la articolul
216 alineatul
(1) TFUE(88).
114. Totuși, o competență externă implicită rămâne supusă principiului atribuirii. Aceasta înseamnă că articolul
216 alineatul
(1) TFUE nu poate servi, în sine, drept temei juridic pentru încheierea unui acord internațional. Temeiul juridic adecvat pentru un astfel de acord trebuie să se regăsească în dispozițiile tratatelor care conferă Uniunii competența de a reglementa un anumit domeniu sau o anumită chestiune.
115. Atunci când domeniul acoperit de acordul internațional este transportul aerian, temeiul juridic pentru competența implicită de a semna un astfel de acord se regăsește la articolul 100 alineatul (1) TFUE.
116. Transportul aerian (împreună cu transportul maritim) reprezintă o parte specifică a politicii Uniunii în domeniul transporturilor, întrucât dezvoltarea sa (atât pe plan intern, cât și, în consecință, pe plan extern) depinde, în temeiul articolului 100 TFUE, de adoptarea unor măsuri legislative de către Parlament și Consiliu.
117. Cu toate acestea, până în prezent, dimensiunea internă a politicii comune în domeniul transportului aerian este reglementată în mare parte de norme comune ale Uniunii. Această împrejurare exprimă opțiunea politică a Parlamentului European și a Consiliului de a pune în aplicare această politică a Uniunii.
118. Având în vedere existența unei politici interne în domeniul transportului aerian, rezultă că trebuie să existe și o dimensiune externă implicită.
119. Cu toate acestea, subzistă întrebarea dacă toate elementele pertinente pentru reglementarea exhaustivă a transportului aerian au fost conferite Uniunii sau dacă există anumite aspecte, cum ar fi acordarea drepturilor de trafic, pe care statele membre au ales să nu i le confere sau, cu alte cuvinte, au ales să le păstreze.
120. În această privință, trebuie să observăm mai întâi că, în temeiul principiului suveranității teritoriale, exprimat la articolul
1 din Convenția de la Chicago, realizarea oricărei politici de transport aerian în cadrul Uniunii depinde de acordarea drepturilor de trafic.
121. Cel puțin din perspectiva dimensiunii sale comerciale, fără acordarea unor astfel de drepturi, nu este posibilă dezvoltarea unei politici în domeniul transportului aerian, nici în cadrul Uniunii, nici în afara acesteia. În acest sens, includerea în tratate a posibilității de a dezvolta o politică comună a Uniunii în domeniul transportului aerian în temeiul articolului
100 alineatul
(1) TFUE trebuie să implice în mod necesar și competența Uniunii de a decide dacă și căror
țări li se acordă drepturi de trafic.
122. Pe plan intern, schimbul de drepturi de trafic între statele membre și drepturile conexe ale transportatorilor din Uniune de a opera servicii comerciale în Uniunea Europeană decurg din Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 („Regulamentul privind serviciile aeriene”)(89). Astfel, legiuitorul Uniunii a urmărit să instituie o piață internă a transportului aerian(90).
123. Regulamentul privind serviciile aeriene nu privează statele membre de suveranitatea lor asupra spațiului aerian de deasupra teritoriilor lor. Acest regulament nu este decât rezultatul exercitării de către Uniune, în temeiul principiului atribuirii, a drepturilor suverane ale statelor membre în vederea realizării unei politici a Uniunii în domeniul transportului aerian(91).
124. Pentru a dezvolta dimensiunea externă a politicii Uniunii în domeniul transportului aerian, care nu se poate concretiza decât prin acordarea de drepturi de trafic țărilor terțe, Uniunea dispune astfel de o competență externă implicită(92).
125. Acest aspect fiind clarificat, ne putem îndrepta în continuare atenția asupra întrebării adresate de Comisie cu privire la aspectul dacă această politică a devenit, în ansamblul său, o competență externă exclusivă, astfel încât acordul preconizat ar trebui să fie încheiat numai de Uniune.
D.      Competența exclusivă a Uniunii de a încheia acordul preconizat din motive de necesitate
126. Comisia se întemeiază pe a doua ipoteză prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE pentru a susține că încheierea acordului preconizat exclusiv la nivelul Uniunii este necesară pentru exercitarea competenței interne (partajate) în domeniul politicii transporturilor.
127. Putem fi succinți, dat fiind că această problemă a fost deja soluționată în Hotărârile „Cer deschis”. În hotărârile menționate, Curtea a explicat mai întâi că, în lumina Avizului 1/76 (Acordul privind crearea unui fond european de dezafectare a navelor de navigație interioară)(93), o competență exclusivă întemeiată pe necesitate există atunci când o competență internă nu poate fi exercitată în mod efectiv decât concomitent cu o competență externă sau, cu alte cuvinte, atunci când competența internă respectivă nu poate fi realizată prin stabilirea unor norme interne(94).
128. În aceasta constă diferența dintre principiul necesității prevăzut la articolul 216 alineatul (1) TFUE și cel de la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Articolul 216 alineatul (1) TFUE recunoaște existența unor competențe externe paralele în cadrul domeniilor de politică atribuite Uniunii, a căror exercitare poate fi necesară pentru realizarea obiectivului urmărit de politica respectivă în cadrul tratatelor. Această competență există, dar dispoziția respectivă nu conține nicio mențiune cu privire la aspectul dacă Uniunea ar trebui să o exercite. În schimb, „necesitatea” în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE înseamnă că Uniunea este singura competentă să acționeze, întrucât exercitarea competenței sale interne ar fi imposibilă fără încheierea unui acord internațional.
129. Acest lucru reiese în mod clar din modul în care Curtea a stabilit competența exclusivă a Uniunii în Avizul 1/76 (Acordul privind crearea unui fond european de dezafectare a navelor de navigație interioară)(95). Aceasta înseamnă că Curtea a optat pentru o interpretare restrictivă a noțiunii de „necesitate” ca motiv de exclusivitate. Astfel, ea a evitat de asemenea confundarea semnificației noțiunilor de „competențe externe paralele” și de „exclusivitate” a acestora. Soluția contrară ar conduce la dispariția competențelor externe partajate ale Uniunii, acesteia fiindu‑i acordată competența exclusivă de a acționa pe plan extern ori de câte ori este împuternicită să pună în aplicare o anumită politică. Cu toate acestea, până în prezent, Curtea nu a considerat că aceasta a fost intenția autorilor Tratatului de la Lisabona atunci când au inclus noțiunea de „exclusivitate pe baza necesității” la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
130. În Hotărârile „Cer Deschis”, Curtea a statuat că nu i‑au fost prezentate suficiente elemente de probă care să demonstreze că, pentru a realiza obiectivul de instituire a unei piețe interne a serviciilor în domeniul transportului aerian, Uniunea ar trebui de asemenea să aibă competența exclusivă de a încheia acorduri privind transportul aerian cu țări terțe(96). În plus, Curtea a reținut că, la data pronunțării respectivelor hotărâri, piața internă a serviciilor aeriene era deja realizată, infirmând astfel argumentul necesității(97).
131. În prezenta cauză, singurul argument nou invocat de Comisie în raport cu situația examinată în Hotărârile „Cer Deschis” este acela potrivit căruia domeniul transportului aerian, pe care Curtea l‑a considerat în acele hotărâri ca fiind reglementat doar într‑o manieră „relativ limitată”, este în prezent reglementat într‑o măsură semnificativ mai amplă de dreptul Uniunii. Chiar admițând acest aspect, el nu este de natură să susțină afirmația Comisiei potrivit căreia încheierea acordului preconizat cu Sultanatul Omanului este „necesară” pentru exercitarea de către Uniune a competenței sale interne în sensul articolului
3 alineatul
(2) TFUE. Dimpotrivă, acest aspect întărește argumentul potrivit căruia politica internă respectivă a fost instituită cu succes fără să fi fost „necesară” încheierea unui acord internațional în domeniul transportului aerian.
132. Cu toate acestea, Comisia susține că un număr mai mare de dispoziții noi din legislația internă a Uniunii se aplică nu numai transportatorilor din Uniune, ci și transportatorilor din țări terțe [de exemplu, articolul
15 alineatul (5) și articolele
22-24 din Regulamentul privind serviciile aeriene]. Comisia consideră că din acest element rezultă necesitatea încheierii de către Uniune a unor acorduri internaționale în domeniul transportului aerian. În opinia noastră, Comisia formulează un argument construit pe o inversare a logicii. Aceste dispoziții nu impun ca transportatorilor aerieni din țări terțe să li se acorde acces la piața serviciilor de transport aerian a Uniunii. Dimpotrivă, ele există pentru acele situații în care un asemenea acces a fost deja acordat. Prin urmare, nu se poate susține că Uniunea trebuie să aibă competența exclusivă de a acorda drepturi de trafic transportatorilor din țări terțe, deoarece dispune de normele care reglementează drepturile sau obligațiile acestora odată ce drepturile respective sunt acordate.
133. Prin urmare, propunem Curții să constate că Uniunea nu are competența exclusivă de a încheia acordul privind transportul aerian cu Oman în temeiul celei de a doua ipoteze prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
E.      Competența exclusivă a Uniunii de a încheia acordul preconizat pe baza efectului AETR
134. Argumentul cel mai important și mai complex invocat în prezenta cauză se referă la a treia ipoteză prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Potrivit acesteia, Uniunea dobândește competența exclusivă de a încheia un acord internațional „în măsura în care [încheierea acordului] ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora”.
1.      Cu privire la sarcina probei
135. Înainte de a aborda argumentele referitoare la aplicarea articolului
3 alineatul
(2) TFUE, considerăm că este necesar să reacționăm la o afirmație a Consiliului. Sugerând că argumentele Comisiei sunt insuficiente pentru a stabili existența efectului AETR, această instituție susține că revine părții care invocă caracterul exclusiv al competenței externe a Uniunii obligația de a prezenta elemente de probă sau argumente de natură să stabilească existența acestei competențe.
136. Deși este adevărat că Curtea a utilizat termeni similari, ea a formulat aceste observații în cadrul unor acțiuni directe introduse în temeiul articolului 263 TFUE(98).
137. Însă procedura prevăzută la articolul
218 alineatul
(11) TFUE nu este o procedură contradictorie, cu două părți adverse. Procedura de emitere a unui aviz al Curții nu are ca scop acceptarea sau respingerea unei cereri a părții care a inițiat procedura. Dimpotrivă, această procedură servește interesului public de a preveni încheierea unui acord internațional contrar tratatelor și care ar putea genera dificultăți (și situații stânjenitoare) pentru Uniune în relațiile sale cu partenerii internaționali(99).
138. În acest sens, chiar dacă argumentele invocate de instituția care a solicitat un aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE, la fel ca cele ale altor părți la procedură, sunt valoroase pentru Curte, răspunsul Curții nu depinde de aceste argumente.
2.      Principalul dezacord dintre părțile la prezenta procedură
139. Comisia, susținută de Parlament, propune o metodologie de stabilire a efectului AETR diferită de cea susținută de Consiliu și de statele membre.
140. Comisia și Parlamentul susțin că articolul
3 alineatul
(2) TFUE a codificat, sub forma unei atribuiri pozitive de competență, jurisprudența privind competența externă exclusivă a Uniunii. Potrivit acestor părți, efectul AETR trebuie înțeles în sensul că, odată ce un „domeniu” este reglementat în întregime sau cel puțin „în mare parte” de norme comune ale Uniunii, cum este cazul domeniului transportului aerian, se impune concluzia că un acord în materia transportului aerian, inclusiv în ceea ce privește drepturile de trafic, poate aduce atingere normelor comune sau le poate modifica domeniul de aplicare. În acest caz, competența Uniunii trebuie să fie exclusivă. Este lipsit de relevanță dacă acordarea drepturilor de trafic aerian țărilor terțe este reglementată în mod direct de norme ale Uniunii, atât timp cât aceste norme se înscriu în cadrul mai larg al transportului aerian, domeniu pentru care există norme comune ale Uniunii pe plan intern. În consecință, aceste instituții resping o abordare „nucleică” ce ar impune evaluarea fiecărui angajament asumat în cadrul unui acord internațional în raport cu existența unor norme comune specifice ale Uniunii în acest sens.
141. Consiliul și statele membre admit că există un risc ca normele comune ale Uniunii să fie afectate în mod negativ sau să li se modifice domeniul de aplicare în cazul în care angajamentele internaționale intră în sfera acestor norme comune. Aceste părți admit, de asemenea, că respectivele norme comune ale Uniunii pot fi afectate sau li se poate modifica domeniul de aplicare chiar și atunci când domeniul de aplicare al acordului internațional în discuție și al normelor relevante ale Uniunii nu coincid în totalitate, atât timp cât angajamentele în cauză se înscriu totuși într‑un domeniu deja „reglementat în mare parte” de normele Uniunii. Totuși, potrivit acestor părți, simpla constatare a faptului că un domeniu de acțiune este „reglementat în mare parte” de norme ale Uniunii nu poate conduce, prin ea însăși, la constatarea existenței unei competențe exclusive. Acestea susțin că este necesar un risc „real” de afectare, care nu poate fi stabilit prin referire la o simplă enumerare a mai multor norme ale Uniunii care reglementează un anumit domeniu. În schimb, este necesară o explicație specifică a modului în care aceste norme ar putea fi afectate de angajamentele internaționale preconizate. Prin urmare, aprecierea Curții ar implica două etape: în primul rând, aprecierea domeniului de aplicare și a suprapunerii dintre cele două seturi de norme în cauză – și anume normele relevante ale Uniunii în cauză și angajamentele internaționale care urmează să fie asumate – și, în al doilea rând, stabilirea unui risc real de afectare a normelor relevante ale Uniunii. O asemenea apreciere trebuie realizată dispoziție cu dispoziție în vederea identificării în mod concret a riscului de afectare pertinent. În opinia Consiliului, cererea Comisiei omite această a doua etapă.
3.      Efectul AETR și afectarea
142. Amintim că, potrivit articolului 3 alineatul (2) TFUE, Uniunea dobândește competența exclusivă de a încheia un acord internațional dacă încheierea acestuia „ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora”. Ce presupune „afectarea”?
143. Nici textul(100) articolului
3 alineatul
(2) TFUE, nici lucrările sale pregătitoare nu oferă prea multe indicații(101).
144. La originea ideii care stă la baza acestei dispoziții, și anume aceea că o competență partajată a Uniunii poate deveni o competență exclusivă a Uniunii atunci când un acord internațional ar putea afecta sau modifica normele existente ale Uniunii, este Hotărârea AETR. Curtea a confirmat că această jurisprudență rămâne pertinent, statuând că a treia ipoteză prevăzută la articolul
3 alineatul
(2) TFUE trebuie interpretată „în lumina” hotărârii menționate și a jurisprudenței ulterioare(102).
145. Prin urmare, deși Hotărârea AETR a fost pronunțată cu mult înainte de introducerea articolului 3 alineatul (2) TFUE în textul tratatului, „ideea” care stă la baza sa rămâne pertinentă pentru interpretarea condițiilor în care iau naștere competențele exclusive(103).
146. În opinia noastră, efectul AETR cuprinde două aspecte importante.
147. Primul aspect important rezultă din cuprinsul punctului 17 din Hotărârea AETR, în care Curtea a afirmat că, „de fiecare dată când, pentru punerea în aplicare a unei politici comune prevăzute prin tratate, [Uniunea] a adoptat dispoziții de instituire a unor norme comune, indiferent sub ce formă, statele membre nu mai au dreptul, acționând individual sau chiar colectiv, de a contracta cu statele terțe obligații care afectează aceste norme”(104).
148. Această afirmație sugerează că efectul AETR se bazează pe noțiunea de preempțiune: atunci când Uniunea adoptă norme comune, ea ocupă acel domeniu specific al dreptului Uniunii, cu consecința că statele membre nu mai au dreptul de a ocupa același domeniu(105).
149. Cu toate acestea, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și de la introducerea articolului 3 alineatul (2) TFUE, a devenit discutabil dacă efectul AETR trebuie înțeles ca un efect de preempțiune sau, astfel cum susține Comisia în prezenta procedură, ca o atribuire pozitivă a unei competențe exclusive(106).
150. Astfel cum am explicat mai sus (a se vedea punctul 89 din prezentele concluzii), Curtea a exclus aplicarea Protocolului nr. 25 în raport cu articolul 3 alineatul (2) TFUE. Prin aceasta, Curtea a respins posibilitatea ca „preempțiunea AETR” să fie înțeleasă în același mod ca „preempțiunea internă”, care se limitează la preempțiunea unor norme specifice.
151. Cu toate acestea, în opinia noastră, această concluzie nu exclude posibilitatea ca efectul AETR să fie interpretat prin prisma preempțiunii în general. Aceasta implică doar că efectul AETR nu este limitat numai la tipul de preempțiune recunoscut în contextul competențelor interne, și anume cel restrâns la norme specifice, ci poate avea o sferă mai largă.
152. În această privință, potrivit Comisiei, articolul 3 alineatul (2) TFUE trebuie interpretat în sensul că permite chiar și o „preempțiune de domeniu”.
153. Însă Consiliul și statele membre nu sunt de acord cu această interpretare. De exemplu, guvernul suedez a explicat în prezenta procedură că nu consideră că inaplicabilitatea Protocolului nr. 25 are drept consecință faptul că este suficient, în temeiul articolului
3 alineatul
(2) TFUE, să se constate pur și simplu că un „domeniu” pertinent este reglementat „în mare parte” de norme ale Uniunii. Astfel, partea respectivă a susținut că, chiar dacă efectul AETR nu ar putea fi înțeles prin prisma preempțiunii, acest lucru nu înseamnă că o analiză specifică nu este necesară pentru a stabili caracterul exclusiv.
154. Ajungem astfel la al doilea aspect important al efectului AETR: acela că el poate fi explicat, în parte, prin principiul cooperării loiale(107), exprimat în prezent la articolul 4 alineatul (3) TUE.
155. În Hotărârea AETR, imediat după ce a amintit principiul cooperării loiale, Curtea a statuat că, „în măsura în care sunt adoptate norme [ale Uniunii] pentru realizarea obiectivelor tratatului, statele membre nu pot, în afara cadrului instituțiilor [Uniunii], să își asume angajamente care pot afecta normele respective sau care pot influența în mod negativ domeniul de aplicare al acestora”(108).
156. În consecință, deși excluderea competențelor statelor membre s‑a întemeiat pe logica preempțiunii, invocarea principiului cooperării loiale și a obligațiilor care decurg din acesta este cea care a introdus, în Hotărârea AETR, logica „afectării”(109). În consecință, în virtutea efectului AETR, statele membre sunt împiedicate să își asume angajamente internaționale care ar putea aduce atingere unor norme comune.
157. În opinia noastră, jurisprudența care a urmat Hotărârii AETR, atât înainte, cât și după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a întâmpinat dificultăți în a explica în mod clar efectul AETR, în special în ceea ce privește modul în care se poate constata existența unei afectări care precedă intervenția statelor membre. În unele situații, jurisprudența ar putea fi interpretată ca acceptând chiar logica unei „preempțiuni prin domeniu”(110), iar în altele aceasta a părut să insiste asupra unei analize aprofundate a afectării, realizată normă cu normă(111). Prin urmare, este de înțeles că doctrina a descris jurisprudența ca fiind susceptibilă de a crea confuzie și neclară(112).
158. Cu toate acestea, în opinia noastră, impresia potrivit căreia Curtea a adoptat poziții diferite de la o cauză la alta este adesea rezultatul neluării în considerare a contextului specific în care cauzele respective au fost deduse judecății Curții. Acest context ar putea influența demersurile pe care Curtea le‑a considerat necesare pentru a constata sau a exclude caracterul exclusiv(113).
159. Astfel, chiar dacă Curtea nu a plasat niciodată efectul AETR în
una dintre nișele dezbătute în doctrină, jurisprudența sa nu pare să susțină interpretarea preempțiunii prin domeniu propusă de Comisie.
160. Pe de altă parte, chiar dacă, potrivit înțelegerii noastre, etapele impuse de jurisprudență par a fi explicate mai fidel de Consiliu, jurisprudența nu impune totuși ca o apreciere articol cu articol să fie realizată în mod sistematic.
161. În opinia noastră, jurisprudența poate fi înțeleasă pornind de la obiectivul efectului AETR. În Avizul 1/03 (Noua Convenție de la Lugano) din 7
februarie 2006 (EU:C:2006:81), Curtea a explicat că obiectivul menționat este „de a asigura o aplicare uniformă și coerentă a normelor [Uniunii] și o bună funcționare a sistemului pe care acestea îl instituie pentru a menține deplina eficacitate a dreptului [Uniunii]”(114).
162. Aplicarea uniformă și coerentă a dreptului Uniunii și buna funcționare a sistemului instituit prin acesta ar putea fi puse în pericol dacă există riscul ca normele comune să fie afectate de un angajament la nivel internațional asumat de statele membre. Afectarea, în acest sens, înseamnă, astfel cum a explicat Curtea, „o incidență asupra sensului, a domeniului de aplicare și a eficacității” normelor comune ale Uniunii(115).
163. Întrebarea care trebuie formulată pentru a stabili existența efectului AETR este, așadar, dacă angajamentele asumate de un anumit stat membru la nivel internațional pot avea un efect asupra sensului, domeniului de aplicare sau eficacității normelor comune ale Uniunii.
164. Privit din această perspectivă, efectul AETR poate fi interpretat ca servind obiectivului de a elimina „obstacolele” care pot fi generate de acțiunea externă a statelor membre, astfel încât să se mențină o ordine juridică uniformă a Uniunii caracterizată prin norme comune, respectiv ca o formă de „preempțiune menită să prevină apariția unor obstacole”(116).
165. Aspectul dacă un angajament internațional reprezintă un obstacol în calea menținerii sistemului instituit prin normele comune ale Uniunii poate fi evaluat în mod diferit în raport cu o convenție multilaterală care vizează reglementarea la nivel internațional a unui domeniu specific care este deja reglementat de norme comune ale Uniunii(117), cu un acord bilateral cuprinzător care acoperă numeroase domenii de acțiune(118) sau cu un acord internațional sectorial încheiat de statele membre, care poate conține norme care se suprapun cu norme comune ale Uniunii(119).
166. Cu toate acestea, este incontestabil că, pentru ca riscul de afectare a normelor Uniunii să poată apărea, trebuie să existe o anumită interacțiune între cele două seturi de norme: cele de la nivel internațional și cele de la nivelul Uniunii(120).
167. Există două ipoteze în care are loc această interacțiune: ipoteza în care există o suprapunere și ipoteza în care nu există o asemenea suprapunere.
168. Prima ipoteză a efectului AETR este, așadar, aceea în care normele internaționale și normele Uniunii se suprapun. Cu privire la această ipoteză, Curtea a constatat existența unei afectări, întrucât angajamentele internaționale intrau în domeniul de aplicare al normelor comune ale Uniunii(121).
169. Să luăm ca exemplu Convenția de la Haga(122) și Convenția Consiliului Europei privind protecția drepturilor conexe ale organismelor de radiodifuziune(123). În Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga)(124) și în Hotărârea Comisia/Consiliul(125), Curtea a putut deduce, pe baza aprecierii simplei suprapuneri (chiar și parțiale), că domeniul de aplicare și natura celor două seturi de norme adoptate la nivel internațional puteau afecta normele existente ale dreptului Uniunii și perspectivele lor de evoluție previzibile. Ca urmare a constatării potrivit căreia angajamentele în cauză vizau același domeniu și aceleași situații avute în vedere de dreptul Uniunii, nu se impunea o analiză individuală a fiecărui angajament. Prin urmare, Curtea a putut să concluzioneze în mod legitim că aceste acorduri internaționale, privite „în ansamblul lor”, riscau să aducă atingere unor norme comune ale Uniunii(126).
170. Pentru a ajunge la o astfel de concluzie, nu este necesar ca cele două seturi de norme să intre în conflict(127).
171. Atribuirea unei competențe exclusive Uniunii este motivată tocmai de prevenirea unui astfel de conflict. Prezența la nivel internațional permite Uniunii fie să convină, într‑un acord internațional, asupra acelorași norme care există deja ca norme comune, fie să accepte angajamente internaționale diferite, știind că normele comune ale Uniunii vor trebui adaptate (ceea ce numai Uniunea, iar nu statele membre, poate accepta). Cu toate acestea, în ambele cazuri, diferendul la nivel internațional este evitat deoarece Uniunea, iar nu statele membre, își asumă un angajament internațional.
172. Astfel, simpla posibilitate ca statele membre să exercite pe plan extern o competență deja exercitată de Uniune pe plan intern pentru a reglementa un anumit domeniu ar putea fi suficientă pentru a constata un risc de afectare a sistemului comun de norme ale Uniunii.
173. Pentru o astfel de constatare, nu este necesar nici ca cele două seturi de norme să coincidă în totalitate(128).
174. Astfel, potrivit Curții, un risc de afectare (ca urmare a unei suprapuneri de angajamente) poate apărea atunci când normele comune ale dreptului Uniunii reglementează „în mare parte” un domeniu care face obiectul unui angajament internațional(129).
175. Cu toate acestea, argumentul privind „domeniul reglementat în mare parte” nu poate fi invocat dacă nu există nicio suprapunere, de exemplu în cazul în care normele Uniunii în cauză nu reglementează decât o situație internă, dar angajamentele internaționale în cauză privesc exclusiv o situație externă. Într‑un astfel de scenariu, nu există nicio suprapunere între normele comune ale Uniunii și un angajament internațional. Prin urmare, noțiunea de „domeniu reglementat în mare parte” (pe plan intern) nu se aplică pentru a stabili existența unui risc de afectare.
176. Prin urmare, chiar dacă, astfel cum par să susțină Comisia și Parlamentul, domeniul transportului aerian, împreună cu aspecte adiacente precum siguranța și securitatea sau protecția mediului, este în prezent pe deplin acoperit, pe plan intern, de norme comune ale dreptului Uniunii, acest lucru nu este suficient pentru a stabili existența unei competențe externe exclusive automate pentru anumite aspecte ale acestui domeniu care nu fac obiectul unor norme interne comune. Într‑un astfel de caz, nu există o suprapunere.
177. Astfel cum am subliniat deja la punctul 167 din prezentele concluzii, a doua ipoteză în care un angajament internațional poate interacționa cu norme comune ale dreptului Uniunii intervine în afara unei situații de suprapunere.
178. Într‑un astfel de caz, chiar dacă angajamentul internațional nu privește același aspect precum cel reglementat de o normă a Uniunii, el poate avea totuși un efect asupra respectivei norme a Uniunii.
179. În opinia noastră, acest tip de afectare în lipsa unei suprapuneri este cel la care se referă Curtea în jurisprudența sa atunci când explică faptul că efectul AETR „trebuie să se întemeieze pe concluziile deduse dintr‑o analiză globală și concretă a relației care există între acordul internațional preconizat și dreptul Uniunii în vigoare. Această analiză trebuie să ia în considerare domeniile acoperite de normele Uniunii și, respectiv, de dispozițiile acordului preconizat, de perspectivele lor de evoluție previzibile, precum și de natura și de conținutul acestor norme și dispoziții, pentru a se verifica dacă acordul în discuție ar putea aduce atingere aplicării uniforme și coerente a normelor Uniunii și bunei funcționări a sistemului pe care îl instituie(130)”.
180. Aplicate în prezenta procedură, aceste două ipoteze de afectare posibilă pot conduce la concluzia că Uniunea dispune de o competență exclusivă pentru a încheia acordul preconizat, fie pentru că Uniunea și‑a exercitat pe plan intern competența partajată de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe, fie, în lipsa unor astfel de norme interne, pentru că acordarea de drepturi de trafic de către statele membre Sultanatului Oman riscă să afecteze sistemul de transport aerian intern instituit de normele comune ale Uniunii.
181. După ce am expus analiza care trebuie efectuată de Curte, vom aborda în continuare aplicarea acestui cadru angajamentelor cuprinse în acordul preconizat.
4.      Aplicarea în cazul acordului preconizat
a)      Angajamentele care urmează să fie analizate
182. La punctul 50 și următoarele din prezentele concluzii, am explicat structura acordului preconizat și diferitele tipuri de dispoziții ale acestuia. Amintim că acordul preconizat este împărțit în trei seturi de dispoziții: titlul I privind dispozițiile economice, titlul II privind cooperarea în materie de reglementare și titlul III privind dispozițiile instituționale.
183. Esența dezacordului dintre părți – și, de altfel, a acordului preconizat în ansamblul său – o reprezintă acordarea de drepturi de trafic în temeiul articolului 3 din acesta. Această dispoziție se regăsește în titlul
I al acordului preconizat. Astfel cum explică Consiliul și statele membre, acordarea drepturilor de trafic constituie „rațiunea de a fi” a acordurilor internaționale în domeniul transportului aerian, dat fiind că, în lipsa schimbului unor asemenea drepturi, aceste acorduri ar fi lipsite de orice efect rezonabil. În consecință, vom examina în detaliu această dispoziție și argumentele invocate în legătură cu ea [subsecțiunea (b) de mai jos].
184. Părțile contestă, de asemenea, caracterul exclusiv al altor două dispoziții din cadrul titlului I: articolul 8 (privind concurența loială) și articolul 11 (privind taxele vamale, impozitele, taxele
și tarifele). Prin urmare, vom analiza separat și aceste două dispoziții [subsecțiunea (c) de mai jos].
185. Celelalte dispoziții (cu caracter economic) din titlul
I se referă, în principal, la exploatarea serviciilor de transport aerian și a serviciilor conexe. Nu se contestă faptul că cel puțin unele dintre aceste dispoziții coincid cu un domeniu care este deja acoperit (parțial sau integral) de normele Uniunii sau că acestea ar putea afecta normele Uniunii care reglementează în mod direct drepturile sau obligațiile transportatorilor din țări terțe odată ce aceștia intră pe cerul unic european. Din motive de exhaustivitate, vom examina totuși pe scurt majoritatea acestor dispoziții [subsecțiunea (d) de mai jos].
186. În schimb, pentru motivele enunțate în continuare, nu vom analiza caracterul exclusiv al competenței Uniunii în privința anumitor dispoziții ale titlului I, precum și a dispozițiilor titlurilor II și III.
187. În primul rând, titlul II din acordul preconizat privește cooperarea în materie de reglementare. În măsura în care aceste dispoziții conțin de fapt angajamente obligatorii susceptibile să determine aplicarea celei de a treia ipoteze a articolului 3 alineatul (2) TFUE(131), ele acoperă domenii care fac deja obiectul unor norme comune ale Uniunii(132). În ceea ce privește aceste aspecte, este clar (și necontestat) că respectiva cooperare are loc în cadrul competenței exclusive a Uniunii. Acest lucru se datorează faptului că, în cazul în care cooperarea în materie de reglementare în temeiul acestor dispoziții conduce la adoptarea anumitor standarde referitoare, de exemplu, la siguranța(133) sau securitatea aviației(134), care sunt diferite sau complementare standardelor actuale adoptate în temeiul dreptului Uniunii, consecințele unei asemenea cooperări pot afecta norme comune ale Uniunii. După cum am explicat la punctul 171 din prezentele concluzii, numai Uniunea este în măsură să accepte asemenea consecințe și, prin urmare, numai Uniunea este autorizată să participe la o astfel de cooperare. Rezultă că nu este necesar să se aprecieze separat dispozițiile titlului II.
188. În al doilea rând, acordul preconizat conține mai multe dispoziții referitoare la cadrul instituțional al acestuia, precum și la alte aspecte accesorii legate de acordul respectiv. Majoritatea sunt incluse în titlul III, însă se încadrează de asemenea în această categorie articolul 1 („Definiții”), articolul 2 („Efect direct”), articolul 6 („Liberalizarea cerințelor în materie de proprietate și control aplicabile transportatorilor aerieni”)(135), articolul 9 („Desfășurarea activității”)(136) și articolul 14 („Statistici”)(137) cuprinse în titlul I. Toate aceste dispoziții sunt menite să asigure efectivitatea angajamentelor de fond prevăzute în acord. În ceea ce privește astfel de dispoziții, „Curtea a avut deja ocazia să arate că competența Uniunii de a contracta angajamente internaționale o include pe cea de a prevedea pentru aceste angajamente dispoziții instituționale. Prezența lor în acord este lipsită de incidență asupra naturii competenței de a‑l încheia. Normele menționate au, așadar, un caracter auxiliar și țin de aceeași competență cu cea de care țin respectivele dispoziții de fond”(138). Prin urmare, nici aceste dispoziții nu necesită o analiză separată.
b)      Articolul 3 din acordul preconizat („acordarea drepturilor”)
1)      Există o suprapunere?
189. Am explicat că, în Hotărârile „Cer Deschis”, Curtea a constatat că, în stadiul în care se afla dreptul Uniunii la momentul respectiv, Uniunea nu își exercitase competența internă partajată de a reglementa acordarea drepturilor de trafic către țări terțe(139). Pentru acest motiv, Curtea a constatat că acordarea de drepturi de trafic de către statele membre Statelor Unite nu poate afecta exercitarea internă a competenței partajate a Uniunii în domeniul transportului aerian.
190. Cu toate acestea, Comisia susține că situația a evoluat.
191. În primul rând, această instituție consideră că normele comune ale dreptului Uniunii, în special Regulamentul privind serviciile aeriene, reglementează în prezent întregul sector al transportului aerian. În prezent, aceste norme au înlocuit, potrivit Comisiei, „pânza de păianjen istorică de acorduri bilaterale”, astfel încât aceste raporturi nu mai sunt reglementate de dreptul internațional, ci numai de dreptul Uniunii.
192. Nu considerăm că extinderea normelor comune, invocată de Comisie, a modificat dreptul Uniunii într‑un mod atât de pertinent din punct de vedere material (în raport cu situația de la momentul pronunțării Hotărârilor „Cer Deschis”) astfel încât să permită concluzia că competența partajată pentru acordarea drepturilor de trafic pe plan extern a fost exercitată pe plan intern.
193. Astfel cum susține în mod întemeiat guvernul ceh, Regulamentul privind serviciile aeriene privește piața internă a serviciilor de transport aerian, în cadrul căreia dreptul de a exploata servicii aeriene este recunoscut automat transportatorilor aerieni din Uniune și implică acordarea de drepturi de trafic între statele membre(140). Acest lucru rezultă din articolul 19 din regulamentul menționat coroborat cu definiția dreptului de trafic care figurează la articolul 2 punctul
14 din acesta. Cu alte cuvinte, Regulamentul privind serviciile aeriene reprezintă exercitarea pe plan intern a unei competențe partajate a Uniunii de a reglementa acordarea drepturilor de trafic între statele membre. Astfel cum am explicat, acest tip de exercitare a unei competențe partajate a Uniunii nu este de natură să producă un efect AETR și, prin urmare, nici să excludă posibilitatea statelor membre de a exercita componenta externă a acestei competențe partajate, constând în acordarea de drepturi de trafic țărilor terțe.
194. Rezultă că, prin adoptarea Regulamentului privind serviciile aeriene, Uniunea nu și‑a exercitat competența partajată de a acorda drepturi de trafic țărilor terțe, în raport cu care s‑ar suprapune angajamentul statelor membre referitor la acordarea de drepturi de trafic Sultanatului Oman.
195. În al doilea rând, Comisia invocă Regulamentul nr. 847/2004 pentru a susține că există în prezent norme comune ale dreptului Uniunii care reglementează acordarea de drepturi de trafic țărilor terțe. Potrivit Comisiei, acest regulament demonstrează că, în stadiul actual al dreptului Uniunii, și acordarea de drepturi de trafic unor țări terțe este reglementată în prezent de norme comune ale Uniunii. Articolul
3 alineatul
(2) din acordul preconizat aduce atingere, așadar, normelor comune ale dreptului Uniunii.
196. Nu suntem de acord cu interpretarea dată de Comisie domeniului de aplicare al acestui regulament.
197. Este adevărat că Regulamentul nr. 847/2004 constituie un exemplu de exercitare pe plan intern a competenței partajate a Uniunii de a reglementa un aspect extern al transportului aerian. Cu toate acestea, regulamentul respectiv, care a fost adoptat în urma deciziei Curții în Hotărârile „Cer deschis”, are ca obiectiv principal coordonarea cu Comisia a negocierilor acordurilor bilaterale prin care statele membre acordă drepturi de trafic statelor terțe în vederea asigurării conformității acestor acorduri cu dreptul Uniunii și, implicit, a protejării normelor comune ale Uniunii(141). În acest scop, Regulamentul nr. 847/2004 stabilește cadrul în care statele membre își exercită competența de a încheia acorduri privind transportul aerian cu țări terțe în vederea remedierii situațiilor constatate în Hotărârile „Cer deschis”, potrivit cărora anumite dispoziții care, de regulă, fac parte dintr‑un acord privind transportul aerian pot aduce atingere unor norme comune ale Uniunii. Regulamentul stabilește acest cadru impunând ca acordurile negociate bilateral să cuprindă clauze standard menite să protejeze normele comune ale Uniunii, precum și obligația ca acestea să fie notificate Comisiei înainte de încheiere, pentru a permite acestei instituții să aprecieze dacă alte dispoziții riscă să aducă atingere normelor comune respective(142).
198. Cu toate acestea, Regulamentul nr. 847/2004 nu conține norme comune care să reglementeze acordarea drepturilor de trafic țărilor terțe și nici nu restrânge libertatea statelor membre de a acorda astfel de drepturi țărilor terțe. În opinia noastră, interpretarea Comisiei potrivit căreia acest regulament deleagă statelor membre competența de a acorda drepturi de trafic, care a devenit între timp o competență exclusivă a Uniunii, nu își găsește niciun temei în regulamentul menționat sau în alte acte legislative ale Uniunii. În realitate, având în vedere că Regulamentul nr. 847/2004 reglementează modul în care statele membre pot acorda drepturi de trafic, considerăm că acest instrument constituie un argument în sprijinul concluziei potrivit căreia, pe plan extern, drepturile de trafic continuă să fie exercitate de statele membre.
199. În consecință, Regulamentul nr. 847/2004 nu constituie o exercitare pe plan intern a competenței partajate a Uniunii de a acorda drepturi de trafic statelor terțe. Pentru acest motiv, angajamentul prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din acordul preconizat nu se suprapune cu normele comune cuprinse în regulamentul menționat.
200. În sfârșit, simpla împrejurare că Uniunea a încheiat în trecut(143) un acord privind transportul aerian cu o țară terță nu permite să se concluzioneze că o competență partajată a Uniunii de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe a fost exercitată pe deplin la nivel extern, astfel încât aceasta ar putea justifica caracterul exclusiv al unei asemenea competențe în raport cu acorduri cu orice stat terț. Astfel cum am explicat, aceste precedente atestă pur și simplu posibilitatea ca acordurile privind transportul aerian să poată fi încheiate numai de Uniune, întrucât toate aspectele lor intră în sfera de competență a Uniunii, însă nu demonstrează și nici nu reprezintă sursa unei competențe externe exclusive a Uniunii pentru întregul acord privind transportul aerian.
201. În această privință, guvernele danez și suedez atrag atenția asupra a două regulamente care au fost adoptate pentru a permite Uniunii să stabilească o conectivitate aeriană de bază cu Regatul Unit după expirarea perioadei de tranziție prevăzute în Acordul de retragere(144) în vederea exercitării de către Uniune a competențelor sale, inclusiv a acordării de drepturi de trafic în privința Regatului Unit(145). Totuși, aceste regulamente limitează în timp această exercitare a competenței Uniunii la perioada de aplicare a regulamentelor menționate. În această privință, ambele regulamente prevăd în mod expres că „exercitarea competenței Uniunii în temeiul prezentului regulament nu aduce atingere competenței în materie de drepturi de trafic a statelor membre în cadrul oricăror negocieri actuale sau viitoare, la semnarea sau la încheierea unor acorduri internaționale privind serviciile aeriene cu orice altă țară terță, precum și cu Regatul Unit în ceea ce privește perioada ulterioară încetării aplicării prezentului regulament”(146).
202. Aceste regulamente dovedesc, așadar, cel mult lipsa voinței politice de a permite exercitarea de către Uniune a competenței de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe. Cu toate acestea, Curtea nu poate suplini lipsa de voință politică a legiuitorului Uniunii de a permite instituirea unei competențe exclusive a Uniunii.
203. Considerăm, așadar, că competența internă a Uniunii referitoare la acordarea de drepturi de trafic unor țări terțe nu a fost încă exercitată prin adoptarea unor norme comune, astfel încât articolul 3 alineatul (2) din acordul preconizat nu se suprapune cu asemenea norme.
2)      Se aduce atingere normelor comune ale Uniunii în lipsa unei suprapuneri?
204. În lipsa unor dispoziții comune cu care articolul
3 alineatul
(2) din acordul preconizat s‑ar putea suprapune, Curtea trebuie să aprecieze în continuare dacă această dispoziție poate aduce atingere altor norme de drept al Uniunii.
205. În această privință, Comisia susține că, prin acordarea de drepturi de trafic Sultanatului Oman, transportatorii aerieni din Oman ar putea începe să participe la piața internă a serviciilor de transport aerian. În consecință, anumite norme ale dreptului Uniunii care reglementează această piață ar deveni aplicabile respectivilor transportatori din state terțe. Aceasta, la rândul său, ar risca să aducă atingere respectivelor norme. În orice caz, chiar în lipsa acordării drepturilor de trafic, Comisia susține că există o serie de norme interne care nu se aplică numai pe plan intern, ci se aplică direct și transportatorilor din țări terțe.
206. Din nou, considerăm că Comisia nu a stabilit existența unei afectări, în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE.
207. În primul rând, după cum s‑a precizat și în ședință, încheierea acordului preconizat nu va avea ca efect să permită transportatorilor aerieni din Oman să participe pe piața Uniunii a serviciilor de transport aerian. Acești transportatori nu vor fi asimilați transportatorilor din Uniune în cazul zborurilor în interiorul Uniunii, din moment ce drepturile de trafic care sunt acordate în temeiul acordului preconizat privesc numai primele patru libertăți ale aerului. Cu alte cuvinte, acestor transportatori nu li se va permite să transporte pasageri sau mărfuri între aeroporturile din diferite state membre sau din același stat membru (și, prin urmare, nu vor participa la piața internă a serviciilor de transport aerian)(147).
208. În al doilea rând, posibilitatea de a efectua zboruri către și dinspre Sultanatul Oman, din și către anumite puncte din cadrul Uniunii, implică aplicarea mai multor norme comune ale Uniunii referitoare la siguranță, securitate, protecția mediului, normele aeroportuare, inclusiv distribuirea sloturilor, precum și a altor norme(148). Cu toate acestea, astfel cum au arătat mai multe guverne participante, acest fapt înseamnă doar că respectivele norme vor deveni aplicabile unui număr suplimentar de transportatori, iar nu că va fi adusă „atingere” acestora. În sine, simpla aplicare a acestor norme nu este de natură să aibă „incidență asupra sensului, domeniului de aplicare și eficacității acestora” (a se vedea punctul 162 din prezentele concluzii). Cu alte cuvinte, tipul de afectare „factuală” invocat de Comisie nu este suficient pentru a declanșa efectul AETR(149).
209. În sfârșit, în cazul în care anumite norme comune ale dreptului Uniunii reglementează deja în prezent atât activitățile transportatorilor din Uniune, cât și pe cele ale transportatorilor din țări terțe sau chiar se referă în mod specific numai la transportatorii din țări terțe, aceste norme se aplică, în orice caz, numai după acordarea drepturilor de trafic. Prin urmare, acordarea unor drepturi de trafic nu poate aduce atingere normelor respective, întrucât ele devin aplicabile ca o consecință a acordării drepturilor de trafic numai în cazul în care unul sau mai mulți transportatori aerieni din Oman decid să exercite respectivele drepturi de trafic în viitor.
210. În mod evident, aceasta nu înseamnă că alte dispoziții ale acordului preconizat care pot fi pertinente pentru exercitarea drepturilor de trafic nu pot aduce atingere normelor comune ale Uniunii care se aplică atât transportatorilor din Uniune, cât și transportatorilor din țări terțe. Cu toate acestea, cel puțin în ceea ce privește angajamentul prevăzut la articolul
3 alineatul
(2) din acordul preconizat, nu suntem convinși că există un risc de afectare în sensul jurisprudenței AETR.
211. Prin urmare, considerăm că Uniunea nu a dobândit o competență exclusivă de a acorda drepturi de trafic statelor terțe ca urmare a riscului de a se aduce atingere unor norme comune ale dreptului Uniunii care nu se suprapun.
212. Pentru toate aceste motive, propunem Curții să constate că Uniunea Europeană nu are competența exclusivă de a acorda drepturi de trafic unor țări terțe pe baza efectului AETR, astfel cum se prevede la articolul 3 alineatul (2) TFUE. În același timp, aceasta înseamnă că Uniunea nu are competența exclusivă de a încheia întregul acord privind transportul aerian cu Sultanatul Oman.
c)      Articolul 8 („Concurența loială”)
213. Articolul
8 din acordul preconizat stabilește obiectivul comun de instituire a unui mediu echitabil și concurențial. În acest sens, ambele părți se angajează să adopte sau să mențină norme în domeniul dreptului concurenței, să instituie sau să mențină autorități de concurență independente dotate cu competențele și resursele necesare, să interzică orice forme de discriminare sau practici neloiale și să nu acorde sau să mențină subvenții care denaturează condițiile de concurență loială. Această dispoziție prevede de asemenea că părțile contractante pot sprijini transportatorii aerieni în anumite situații și în anumite condiții.
214. Invocând posibilitatea de a acorda sprijin financiar transportatorilor aerieni în anumite împrejurări, mai multe state membre au susținut că articolul
8 nu este susceptibil să aducă atingere normelor comune ale dreptului Uniunii în materie de concurență și de aplicare a ajutoarelor de stat, dat fiind că această dispoziție nu le impune să prevadă măsuri de sprijin incompatibile cu dreptul Uniunii.
215. Cu toate acestea, faptul că o dispoziție a unui acord internațional este conformă cu normele existente ale Uniunii nu exclude constatarea afectării într‑o situație de suprapunere. Independent de condițiile precise în care pot fi acordate măsuri de sprijin financiar în temeiul articolului 8 din acordul preconizat, obiectul acestei dispoziții intră sub incidența unor norme comune ale dreptului Uniunii, în fapt, din două perspective. Prin urmare, există riscul ca, dacă este lăsată la latitudinea statelor membre, o astfel de dispoziție a unui acord internațional să poată aduce atingere unor norme comune cu care se suprapune.
216. În primul rând, există instrumente legislative ale Uniunii(150) care reglementează în general aplicarea articolelor 101, 102, 107 și 108 TFUE în cazul activităților care pot avea un efect asupra pieței interne, inclusiv în domeniul transportului aerian(151). În al doilea rând, obiectul articolului 8 din acordul preconizat se suprapune de asemenea cu anumite norme de drept al Uniunii care reglementează în mod specific aplicarea normelor în materie de concurență și de ajutoare de stat în sectorul transporturilor aeriene în raport cu statele terțe. Astfel, Regulamentul (CE) nr. 487/2009(152) instituie norme care reglementează aplicarea articolului
101 alineatul
(3) TFUE în privința anumitor categorii de acorduri și practici concertate în sectorul transporturilor aeriene, inclusiv între Uniune și țări terțe(153). Mai recent, legiuitorul Uniunii a adoptat, de asemenea, Regulamentul (UE) 2019/712(154), care stabilește norme sectoriale specifice menite să protejeze concurența în domeniul transportului aerian și care, pentru a folosi formularea Consiliului, „vizează în special țările terțe și entitățile din țări terțe”. Acest regulament conferă Comisiei competența de a adopta măsuri pentru a contracara practici, printre care subvenționarea, existente pe teritoriul țărilor terțe, care denaturează concurența dintre transportatorii aerieni din Uniune și transportatorii aerieni din țările terțe și care, astfel, cauzează sau amenință să cauzeze un prejudiciu transportatorilor aerieni din Uniune(155).
217. Rezultă că articolul
8 din acordul preconizat se suprapune cu norme comune ale dreptului Uniunii, astfel încât această dispoziție riscă să aducă atingere acestor norme comune. Prin urmare, statele membre nu mai pot conveni cu țările terțe asupra unor măsuri referitoare la aspectele legate de aceste norme comune.
d)      Articolul 11 („Taxe vamale, impozite, taxe și tarife”)
218. Articolul 11 din acordul preconizat privește scutirea de taxe de import și de taxe pe combustibil, echipamente, piese de schimb și alte bunuri (precum alimente, băuturi sau alte produse vândute pasagerilor) pe care transportatorii aerieni le încarcă, le descarcă sau le utilizează pe teritoriul părții contractante respective în cursul furnizării serviciilor aeriene.
219. Cel puțin în ceea ce privește scutirea produselor energetice destinate aviației civile, Curtea a recunoscut deja existența unor norme comune ale Uniunii sub forma Directivei 2003/96/CE(156), adoptată în vederea asigurării respectării, printre altele, a Convenției de la Chicago(157). Dat fiind că aceste norme se aplică atât transportatorilor din Uniune, cât și celor din țări terțe, articolul
11 din acordul preconizat se suprapune, cel puțin în această măsură, cu un domeniu reglementat de dreptul Uniunii. Consiliul a acceptat această concluzie în ședință.
220. Consiliul și mai multe state membre susțin totuși că, în măsura în care articolul 11 din acordul preconizat prevede o scutire de alte taxe și impozite, inclusiv pentru transportul pieselor de schimb și al altor bunuri, nu există norme comune ale dreptului Uniunii.
221. Cu toate acestea, din memorandumul consultărilor anexat la acordul preconizat reiese că, „[î]n ceea ce privește articolul
11 din acordul preconizat, delegația Uniunii a explicat că scutirile Uniunii în materie de taxe vamale și de taxă pe valoarea adăugată (TVA) sunt reglementate de Regulamentul (CE) nr. 1186/2009[(158)] al Consiliului (pentru taxele vamale) și de Directiva 2009/132/CE[(159)] a Consiliului (pentru TVA) și că articolul
11 conține scutirile legate în mod specific de aviație, în măsura permisă de Regulamentul nr. 1186/2009 al Consiliului și de Directiva 2009/132 a Consiliului în raport cu practicile recomandate de Organizația Aviației Civile Internaționale”(160).
222. Nici Consiliul, nici statele membre nu contestă această afirmație.
223. Regulamentul (CE) nr. 1186/2009, care stabilește un regim de scutire de la plata taxelor la import și la export, precum și de exceptare de la alte măsuri ale Uniunii(161), prevede la articolul
132 litera
(b) că dispozițiile regulamentului menționat se aplică „fără a aduce atingere […] dispozițiilor în vigoare privind magaziile […] avioanelor”. Directiva 2009/132, care stabilește domeniul de aplicare al anumitor scutiri de la taxa pe valoarea adăugată(162), la articolul
93 litera
(c), prevede că această directivă „nu împiedică statele membre să acorde în continuare […] scutirile acordate în contextul acordurilor contractate pe baze de reciprocitate cu țări terțe care sunt părți contractante la [Convenția de la Chicago] […] în scopul punerii în aplicare a Practicilor Recomandate, articolele 4.42 și 4.44 din anexa 9 la [această] [c]onvenție”.
224. Cu alte cuvinte, dreptul Uniunii reglementează domeniul scutirilor de taxe vamale și de TVA pentru importul și exportul anumitor bunuri, dar lasă statelor membre posibilitatea de a acorda anumite scutiri care se înscriu în acest domeniu în scopul furnizării serviciilor de transport aerian către și dinspre state terțe și pentru a asigura respectarea obligațiilor care le revin în temeiul Convenției de la Chicago.
225. Acest tip de reglementare constituie, de asemenea, o exercitare a unei competențe a Uniunii, întrucât interferează cu libertatea statelor membre de a reglementa în acest domeniu care ține de competențele partajate dincolo de aceste elemente specifice. Dat fiind că aceste norme se aplică atât transportatorilor din Uniune, cât și transportatorilor din țări terțe, angajamentele cuprinse la articolul
11 din acordul preconizat se suprapun cu aceste norme și sunt, așadar, susceptibile să le aducă atingere.
226. Astfel cum a explicat de altfel Comisia în ședință, fără a fi contrazisă în această privință, normele menționate mai sus sunt completate, pe de o parte, prin Directiva (UE) 2020/262(163), care prevede scutiri de accize pentru combustibilul de aviație, și prin Regulamentul (UE) 2018/581(164), care instituie scutiri de taxe vamale pentru echipamentele aeronautice, iar pe de altă parte, printr‑un sistem extins de scutiri în domeniul TVA, întemeiat pe Directiva 2006/112/CE(165), toate acestea fiind aplicabile în mod egal transportatorilor din țări terțe. Această din urmă directivă instituie sistemul comun al TVA‑ului(166), iar la literele (e), (f)
și (g) ale articolului 148 din aceasta prevede o scutire obligatorie pentru „livrarea de bunuri pentru alimentarea și aprovizionarea aeronavelor utilizate de companiile aeriene care efectuează în principal transport internațional cu plată”, „livrarea, modificarea, repararea, întreținerea și închirierea [unor astfel de aeronave] și livrarea, închirierea, repararea și întreținerea echipamentelor încorporate sau utilizate pe aeronavele respective”, precum și „prestarea altor servicii decât cele [tocmai menționate] pentru satisfacerea nevoilor directe ale [unor astfel de aeronave] sau a încărcăturilor lor”. Potrivit Comisiei, din nou fără a fi contrazisă, aceste scutiri de TVA acoperă toate elementele enumerate la articolul 11 din acordul preconizat.
227. În sfârșit, este necesar să se ia poziție cu privire la susținerea suplimentară a Consiliului și a unor state membre potrivit căreia scutirea de taxe și impozite, precum cele pe proprietate sau pe capital, nu privește exercitarea unei competențe a Uniunii.
228. Acest argument se referă la existența unei competențe. Cu toate acestea, astfel cum am explicat, Uniunea are competența de a reglementa în domeniul transportului aerian. În cadrul exercitării acestei competențe, Uniunea are dreptul să își asume orice angajamente care au ca scop principal facilitarea exercitării respectivei competențe a Uniunii(167).
229. Acesta este cazul articolului 11 din acordul preconizat: acest angajament urmărește să scutească de la plata taxelor, impozitelor și altor tarife „aeronavele utilizate în transportul aerian internațional de către transportatorii aerieni ai celeilalte părți contractante”, precum și echipamentele, consumabilele și alte articole obișnuite ale acestora „destinate sau utilizate exclusiv în legătură cu operarea sau cu service‑ul” aeronavelor respective(168). Prin urmare, acesta servește obiectivului principal al acordului preconizat de liberalizare a serviciilor de transport aerian între părțile contractante. Aceasta înseamnă că intră în sfera de competență a Uniunii în domeniul transportului aerian.
230. Deși este foarte posibil, cel puțin potrivit cunoștințelor noastre, să nu existe, la ora actuală, norme comune de drept al Uniunii care să scutească aeronavele din țări terțe și toate echipamentele, consumabilele și alte obiecte obișnuite de la plata impozitelor și a taxelor pe proprietate și pe capital, acest lucru nu este relevant pentru a concluziona că articolul
11 din acordul preconizat, în ansamblul său, afectează un domeniu acoperit deja în mare parte de norme comune ale Uniunii și poate, prin urmare, în pofida faptului că suprapunerea este doar parțială, să fie interpretat ca reprezentând o competență exclusivă a Uniunii în temeiul articolului
3 alineatul
(2) TFUE.
231. În consecință, considerăm că articolul
11 din acordul preconizat poate aduce atingere unor norme comune ale dreptului Uniunii.
e)      Alte dispoziții cuprinse în titlul I
232. Articolele 4, 5, 7, 10, 12 și 13 din acordul preconizat privesc, toate, normele materiale care reglementează accesul, exercitarea și restricționarea exercitării transportului aerian și a serviciilor auxiliare. Aceste angajamente sunt alcătuite din obligații cu caracter orizontal și din obligații specifice, unele formulate în termeni imperativi, altele în termeni mai vagi, adresate fie părților contractante însele, fie transportatorilor lor aerieni respectivi.
233. În primul rând, articolele 4 și 5 din acordul preconizat reglementează în esență condițiile de acordare și de refuz, de revocare, de suspendare sau de limitare a autorizațiilor de operare (și anume condiția ulterioară acordării drepturilor de trafic). Aceste angajamente impun, între altele, ca transportatorii aerieni din Oman să fie tratați în aceleași condiții și supuși acelorași cerințe ca transportatorii aerieni din Uniune(169) și obligă transportatorii aerieni din Oman să respecte normele aplicabile ale dreptului Uniunii în ceea ce privește acordarea, refuzul, revocarea, suspendarea, precum și impunerea de condiții sau limitări unei autorizații de operare(170). Condițiile pentru acordarea și menținerea unei autorizații de operare sunt reglementate de Regulamentul privind serviciile aeriene(171). Astfel, articolele
4 și 5 din acordul preconizat se suprapun cu anumite norme de drept al Uniunii care reglementează această materie. Ele aduc, așadar, atingere respectivelor norme comune ale Uniunii.
234. În al doilea rând, articolul
7 din acordul preconizat este intitulat „Respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative”. În ședință, această dispoziție a fost denumită și „clauză de conformitate”. La alineatul (1), această dispoziție impune, în general, respectarea tuturor „actelor cu putere de lege și a normelor administrative privind intrarea pe teritoriul Uniunii, operarea în cadrul său sau ieșirea de pe acesta”, care sunt obligatorii pentru transportatorii aerieni din Oman atunci când prestează servicii de transport aerian. Alineatul (2) completează această dispoziție, impunând aceeași obligație de conformitate și în ceea ce privește „intrarea pe teritoriu[l] [Uniunii], operarea în cadrul său sau ieșirea de pe teritoriul [Uniunii] a pasagerilor, a echipajelor, a bagajelor, a mărfurilor și/sau a poștei din aeronavă”.
235. Cu alte cuvinte, privite în ansamblu, dispozițiile articolului 7 alineatele (1) și (2) din acordul preconizat stabilesc, la nivel orizontal, că transportatorii aerieni din Oman care își exercită drepturile de trafic aerian acordate în temeiul articolului 3 din acord trebuie să respecte toate normele aplicabile ale dreptului Uniunii care reglementează transportul aerian și serviciile auxiliare. În această privință, conținutul acestor alineate îl reflectă în mod evident pe cel al articolului 11 din Convenția de la Chicago, care impune respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative locale pentru exercitarea serviciilor de transport aerian pe teritoriul celuilalt stat.
236. Articolul 7 din acordul preconizat conține astfel un angajament de a menține efectivitatea și uniformitatea normelor care reglementează exploatarea serviciilor de transport aerian în Uniune, precum și efectivitatea ordinii juridice a Uniunii în ansamblul său. În caz contrar, statele membre ar fi în măsură să își asume un angajament internațional de natură să impună adaptarea normelor comune ale Uniunii pentru a permite efectuarea anumitor zboruri ale transportatorilor aerieni din Oman către și dinspre Uniunea Europeană. Pentru aceste motive, articolul
7 este o dispoziție care ține de competența exclusivă a Uniunii, obiectivul său fiind de a împiedica afectarea unor norme comune.
237. În al treilea rând, articolul
10 din acordul preconizat se referă în esență la activitățile comerciale și la serviciile legate de operarea serviciilor de transport aerian. Printre altele, aceste activități se referă la dreptul de a furniza servicii de handling la sol, la alocarea sloturilor orare pe aeroporturi, la anumite acorduri de cooperare comercială, precum cele de partajare de cod, și la anumite tipuri de acorduri de închiriere a aeronavelor(172). Toate aceste angajamente sunt reglementate de dreptul Uniunii și se aplică în mod egal, în prezența unui angajament precum cel cuprins în acordul preconizat, operatorilor din țări terțe: astfel, furnizarea de servicii de handling la sol este reglementată de Directiva 96/67/CE(173), alocarea sloturilor este reglementată de Regulamentul (CEE) nr. 95/93(174), iar acordurile de cooperare comercială, precum acorduri de partajare a codurilor și cele de închiriere a aeronavelor, sunt reglementate de Regulamentul privind serviciile aeriene(175). Articolul
10 din acordul preconizat se suprapune și aduce atingere, așadar, unui domeniu reglementat de norme comune de drept al Uniunii.
238. În al patrulea rând, articolul 12 din acordul preconizat se referă la plata tarifelor de utilizare pentru folosirea serviciilor de navigație aeriană și de control al traficului aerian, a serviciilor de securitate a aviației și a serviciilor și infrastructurilor conexe. În prezent(176), și această dispoziție acoperă un domeniu reglementat de norme comune ale dreptului Uniunii: astfel, Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2019/317(177) stabilește norme comune privind sistemele de tarifare pentru serviciile de navigație aeriană și pentru funcțiile de rețea(178), care se aplică oricărui „utilizator al spațiului aerian”(179) și, prin urmare, se aplică în mod egal atât transportatorilor din Uniune, cât și celor din afara Uniunii, precum cei din Oman.
239. De asemenea, Directiva 2009/12/CE(180) stabilește principii comune pentru perceperea tarifelor de aeroport pe aeroporturile comunitare(181), care se aplică tarifelor plătite de toți „utilizatorii aeroportului”(182), în mod nediscriminatoriu(183), și, prin urmare, indiferent de țara terță de origine a unui transportator aerian. Rezultă că articolul 12 din acordul preconizat se suprapune cu normele comune ale dreptului Uniunii și le aduce atingere(184).
240. În al cincilea rând, articolul 13 din acordul preconizat privește în esență tarifele pentru transportul aerian de pasageri și de marfă și urmărește să garanteze că companiile aeriene își pot stabili propriile prețuri fără o influență nejustificată din partea autorităților publice. În dreptul Uniunii, stabilirea prețurilor și regimul tarifelor aeriene, inclusiv cerințele de transparență, sunt reglementate de Regulamentul privind serviciile aeriene. Articolul
22 din regulamentul menționat extinde în mod specific libertatea de stabilire a tarifelor pentru transportul aerian de pasageri și a tarifelor pentru transportul aerian de marfă și la transportatorii aerieni din țări terțe pe bază de reciprocitate(185). De asemenea, articolul
23 din același regulament prevede obligații specifice referitoare la claritatea și la transparența tarifelor pentru transportul aerian de pasageri și, respectiv, de marfă și enunță principiul potrivit căruia accesul la tarifele pentru transportul aerian de pasageri și, respectiv, de marfă ar trebui să fie nediscriminatoriu. Aceste norme se aplică „în cazul serviciilor aeriene oferite de pe un aeroport situat pe teritoriul unui stat membru”(186) și, prin urmare, se aplică și transportatorilor aerieni din Oman în cazul încheierii acordului preconizat. Articolul
13 din acordul preconizat acoperă, așadar, un domeniu reglementat de dreptul Uniunii și poate aduce atingere acestor norme comune.
241. În consecință, considerăm că articolele 4, 5, 7, 10, 12 și 13 din acordul preconizat aduc atingere unor norme comune ale dreptului Uniunii.
IV.    Concluzie
242. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată după cum urmează:
Uniunea Europeană nu are competența exclusivă de a încheia Acordul privind transportul aerian dintre Sultanatul Oman, pe de o parte, și Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de altă parte.
Competența de a acorda drepturi de trafic țărilor terțe nu a fost exercitată pe plan intern și, prin urmare, rămâne în sfera competenței partajate a Uniunii Europene și a statelor sale membre.
1      Limba originală: engleza.
2      Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Regatul Unit (C‑466/98, EU:C:2002:624), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Danemarca (C‑467/98, EU:C:2002:625), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Suedia (C‑468/98, EU:C:2002:626), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Finlanda (C‑469/98, EU:C:2002:627), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Belgia (C‑471/98, EU:C:2002:628), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Luxemburg (C‑472/98, EU:C:2002:629), Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Austria (C‑475/98, EU:C:2002:630), și Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Germania (C‑476/98, EU:C:2002:631) (denumite în continuare, împreună, Hotărârile „Cer Deschis”). Cu scopul simplificării, trimiterea se va face la numerotarea Hotărârii din 5 noiembrie 2002, Comisia/Belgia (C‑471/98, denumită în continuare „Comisia/Belgia”, EU:C:2002:628).
3      A se vedea de asemenea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America ș.a. (C‑366/10, denumită în continuare „Hotărârea ATAA”, EU:C:2011:864, punctele 69 și 70), în care Curtea a statuat că, „chiar dacă este adevărat că Uniunea a dobândit și anumite competențe exclusive de a‑și asuma față de statele terțe angajamente care se înscriu în domeniul de aplicare al reglementării Uniunii în materia transporturilor aeriene internaționale și, în consecință, în domeniul de aplicare al Convenției de la Chicago […] statele membre au păstrat competențe care se înscriu în domeniul convenției menționate, precum cele referitoare la atribuirea drepturilor de trafic”.
4      Aceste directive sunt rezultatul inițiativei Comisiei din 2015 de a începe negocierile pentru acorduri cuprinzătoare privind transportul aerian între Uniune și o serie de state membre ale Consiliului de Cooperare al Golfului. A se vedea Recomandarea de decizie a Consiliului de autorizare a Comisiei în vederea începerii negocierilor pentru încheierea de acorduri cuprinzătoare privind transportul aerian între Uniunea Europeană și cele șase state membre ale Consiliului de Cooperare al Golfului [COM(2015) 607 final). Deși textul acestei recomandări nu este accesibil publicului, acesta a fost prezentat Curții de către Comisie ca anexă la cererea sa introductivă.
5      Decizia Consiliului care autorizează Comisia să înceapă negocierile pentru un acord cuprinzător privind transportul aerian între Uniunea Europeană și statele sale membre și Sultanatul Oman în ceea ce privește aspectele care sunt de competența exclusivă a Uniunii (documentul nr. 11258/18, 30 august 2018).
6      Decizia reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului, care autorizează Comisia Europeană să negocieze, în numele statelor membre, dispozițiile unui acord cuprinzător privind transportul aerian între Uniunea Europeană și statele sale membre și Sultanatul Oman, în ceea ce privește aspectele care nu sunt de competența exclusivă a Uniunii (documentul nr. 11273/18, 30 august 2018).
7      Procesul‑verbal sumar al Comitetului Reprezentanților Permanenți din 12 și 14 septembrie 2018 (documentul nr. 12469/18, 25 septembrie 2018, p. 10).
8      În cadrul ședinței, Comisia a explicat că motivul pentru care nu a prezentat Consiliului o propunere este legat de o decizie internă de a nu iniția semnarea acordului preconizat până când Curtea va da avizul său în prezenta cauză.
9      Lucrările Conferinței internaționale privind aviația civilă, „Invitation of the United States of America to the Conference”, vol. 1, partea I, p. 1. Cu privire la viziunea conferinței menționate, a se vedea de asemenea US Department of State Bulletin, alocuțiunea secretarului de stat adjunct al SUA, Adolf A. Berle, pe atunci președinte interimar al Conferinței de la Chicago, susținută la Chicago la 1 noiembrie 1944, vol. XI, nr. 260, 5 noiembrie 1944, p. 530: „utilizarea spațiului aerian are în comun cu utilizarea mării faptul că e o cale deschisă de natură tuturor oamenilor. Se deosebește însă de mare prin faptul că este supus suveranității statelor peste teritoriul cărora se întinde. De aceea, se cuvine ca statele să se înțeleagă între ele asupra modului în care spațiul aerian este utilizat, astfel încât acesta să aducă, pretutindeni, cel mai mare folos întregii omeniri”.
10      Convenția privind aviația civilă internațională, semnată la Chicago la 7 decembrie 1944 (Recueil des traités des Nations unies,
vol. 15, nr. 102, denumită în continuare „Convenția de la Chicago”).
11      Domeniul de aplicare al Convenției de la Chicago este descris în Hotărârea ATAA, punctele 50 și 59.
12      A se vedea Hotărârea ATAA, punctul 60. A se vedea de asemenea în acest sens articolul 92 litera
(a) din Convenția de la Chicago.
13      Mendes De Leon explică că proclamarea principiului suveranității asupra spațiului aerian al unui stat a avut, printre altele, un context militar. Astfel, odată cu creșterea numărului de aeronave militare care survolau spațiul aerian național al altor state, în special în timpul celui de Al Doilea Război Mondial, s‑a considerat necesară instituirea unui control strict asupra limitelor spațiului aerian. Invocarea suveranității a servit ca instrument pentru asigurarea acestui control. A se vedea Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law”, în Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E.,
și Dugard, J. (ed.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 484.
14      A se vedea în acest sens Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport”, în
Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, nr. 4, 1953, p. 454-462, în special p. 454-456.
15      În consecință, Convenția de la Chicago nu definește tipurile de drepturi de trafic pe care un stat le poate acorda unui alt stat.
16      Salacuse explică faptul că, deși libertatea de a survola teritoriul unei alte părți contractante fără a ateriza fusese deja consacrată în Convenția privind reglementarea navigației aeriene din 1919 (11 LNTS 173), conceptualizarea celorlalte libertăți a avut loc abia în cadrul Convenției de la Chicago; a se vedea Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law”, în Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, nr. 4, 1980, p. 822.
17      A se vedea Manualul privind reglementarea transportului aerian internațional, Organizația Aviației Civile Internaționale (doc. 9626, 2016, p. 117).
18      A se vedea de exemplu Weber, L., „The Chicago Convention”, în Dempsey P. S.,
și Jakhu, R. (ed.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londra, 2016, p. 9-32, în special p. 14 și 15 (în care se explică că „drepturile de trafic sunt drepturi comerciale, și anume drepturi de a zbura pe teritoriul unui alt stat în scopul îmbarcării și/sau al debarcării pasagerilor, mărfurilor sau corespondenței în scopuri comerciale. Acestea cuprind drepturile corespunzătoare celei de a treia, a patra și a cincea libertăți, și anume dreptul de a transporta pasageri, mărfuri sau corespondență către un punct situat într‑un alt stat, dreptul de a îmbarca pasageri, mărfuri sau corespondență într‑un alt stat pentru transport către statul de origine al transportatorului aerian și, respectiv, dreptul de a transporta pasageri, mărfuri sau corespondență dintr‑un punct situat într‑un alt stat către un punct ulterior aflat pe teritoriul unui stat terț. Uneori, drepturile sau privilegiile corespunzătoare celei de a șasea, a șaptea, a opta și a noua libertăți sunt, de asemenea, desemnate drepturi de trafic”).
19      Acordul privind serviciile aeriene internaționale de tranzit, semnat la Chicago la 7 decembrie 1944 (84 UNTS 389).
20      A se vedea lista OACI a părților la Acordul privind serviciile aeriene internaționale de tranzit, disponibilă la adresa: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf
21      Acordul internațional privind transportul aerian, nota de subsol
26 de mai jos, la p. 255 și 266.
22      Se pare că Grecia (deși și‑a rezervat acordarea drepturilor aferente celei de
a cincea libertăți) și Țările de Jos sunt singurele state membre care au acceptat Acordul internațional privind transportul aerian. A se vedea lista OACI a părților la Acordul internațional privind transportul aerian, disponibilă la adresa: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf
23      Potrivit articolului 83 din Convenția de la Chicago, statele trebuie să înregistreze încheierea acordurilor internaționale bilaterale și multilaterale în domeniul transportului aerian la Organizația Aviației Civile Internaționale. Cu toate acestea, nu a fost posibilă identificarea unui număr exact al acordurilor privind transportul aerian aflate în vigoare.
24      Cu privire la evoluția politicii externe a Uniunii în domeniul transportului aerian, înainte și după Hotărârile „Cer deschis”, a se vedea Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Facultatea de Drept, Universitatea din Zagreb, Zagreb, 2019, Titlul 2.3, p. 32.
25      A se vedea Camera Lorzilor (Regatul Unit), Comisia specială pentru Uniunea Europeană, „Open Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), sesiunea 2002-2003, al 17-lea raport, 8 aprilie 2003, p. 9.
26      A se vedea de asemenea în acest sens Salazar, J. C.,
și van Fenema, P., „International air transport agreements”, în Dempsey, P. S.,
și Jakhu, R. (ed.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, Londra, 2016, p. 252-294, în special p. 258 și 259.
27      A se vedea articolul
3 alineatul
(2) din acordul preconizat.
28      A se vedea în această privință Regulamentul (CEE) nr. 2299/89 al Consiliului din 24 iulie 1989 de stabilire a unui cod de conduită pentru sistemele informatizate de rezervare (JO 1989, L 220, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 30), Regulamentul (CEE) nr. 2407/92 al Consiliului din 23 iulie 1992 privind licențele operatorilor de transport aerieni (JO 1992, L 240, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 76), Regulamentul (CEE) nr. 2408/92 al Consiliului din 23 iulie 1992 privind accesul operatorilor de transport aerian comunitari la rutele aeriene intracomunitare (JO 1992, L 240, p. 8, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 167), Regulamentul (CEE) nr. 2409/92 al Consiliului din 23 iulie 1992 privind tarifele serviciilor aeriene pentru transportul de pasageri și de marfă (JO 1992, L 240, p. 15, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 176) și Regulamentul (CEE) nr. 95/93 al Consiliului din 18 ianuarie 1993 privind normele comune de alocare a sloturilor orare pe aeroporturile comunitare (JO 1993, L 14, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 204).
29      Acordurile pe care statele membre le încheiaseră cu Statele Unite făceau parte din politica „Cer deschis” a acestei țări. Aceste acorduri urmăreau în esență liberalizarea dreptului de zbor între Statele Unite și fiecare dintre statele membre în cauză. Stadlmeier consideră că această politică se întemeia pe o strategie de tip divide et impera: unor state europene mai mici, selectate, cu companii aeriene active la nivel internațional și cel puțin un aeroport important care funcționa ca hub suprarregional, li se oferea o liberalizare limitată (prin puncte suplimentare de intrare în Statele Unite), în schimbul unei liberalizări complete în sens invers. În acest mod, se putea exercita presiune asupra statelor europene mai mari, cu companii aeriene internaționale mai puternice (la momentul respectiv), precum Regatul Unit și Franța, prin acordarea unui avantaj concurențial competitorilor acestora, în special KLM, Lufthansa și Sabena, pe rutele directe către Statele Unite, prin puncte de intrare mai numeroase pe teritoriul acestei țări. În același timp, pe rutele către Uniunea Europeană, companiile aeriene din Statele Unite au putut concura mai agresiv cu Air France și British Airways ca urmare a acordării unor drepturi nelimitate aferente celei de
a cincea libertăți. Pe baza acestor elemente, Stadlmeier explică preocupările și interesul Comisiei de a coordona poziția statelor membre. A se vedea Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?”, în Simma, B., și Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Viena, 1999, p. 167.
30      Solicitările Comisiei privind acordarea unui mandat de negociere pentru un acord cuprinzător al Uniunii Europene cu Statele Unite sunt descrise de Curte în Hotărârile „Cer deschis”; a se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctele 15-21.
31      Pentru mai multe detalii, a se vedea Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza Comisia/Regatul Unit (C‑466/98, EU:C:2002:63, punctul 8 și urm.).
32      Mai precis, este vorba despre normele referitoare la tarifele practicate pe rutele din interiorul Uniunii, despre normele privind sistemul informatizat de rezervare și despre normele privind alocarea sloturilor orare, toate acestea fiind considerate de Curte ca fiind de competența exclusivă a Uniunii. A se vedea, de exemplu, Hotărârea Comisia/Belgia, punctele 112, 114, 116 și 120.
33      A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 142. Clauza respectivă recunoștea dreptul Statelor Unite de a revoca, a suspenda sau a limita drepturile de trafic în situațiile în care transportatorii aerieni desemnați de Regatul Belgiei nu erau deținuți de acest stat sau de resortisanții săi.
34      A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctele 103-106.
35      A se vedea în această privință Comunicarea Comisiei din 11 martie 2005 – „Developing the agenda for the Community’s external aviation policy” [COM(2005) 79 final].
36      În anexa la cererea sa de aviz adresată Curții în cadrul prezentei proceduri, Comisia a furnizat Curții o listă a unor astfel de acorduri, care sunt în prezent în vigoare cu
21 de state terțe. Astfel de acorduri sunt încheiate exclusiv de Uniune, deoarece se referă numai la domeniile care sunt de competența exclusivă a Uniunii.
37      Decizia (UE)
2020/1110 a Consiliului din 23
ianuarie 2018 privind încheierea, în numele Uniunii Europene, a Acordului privind transportul aerian dintre Comunitatea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statele Unite ale Americii, pe de altă parte (JO 2020, L 244, p. 6).
38      A se vedea Decizia (UE) 2018/145 a Consiliului din 9 octombrie 2017 privind încheierea, în numele Uniunii, a Acordului multilateral între Comunitatea Europeană și statele sale membre, Republica Albania, Bosnia și Herțegovina, Republica Bulgaria, Republica Croația, fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Republica Islanda, Republica Muntenegru, Regatul Norvegiei, România, Republica Serbia și Misiunea administrației interimare a Națiunilor Unite în Kosovo privind înființarea unui spațiu aerian comun european (JO 2018, L 26, p. 1).
39      A se vedea de exemplu Decizia (UE) 2019/702 a Consiliului din 15 aprilie 2019 privind încheierea, în numele Uniunii, a Acordului privind transportul aerian dintre Comunitatea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Canada, pe de altă parte (JO 2019, L 120, p. 1), și Decizia (UE) 2020/948 a Consiliului din 26 iunie 2020 privind încheierea, în numele Uniunii, a Acordului privind spațiul aerian comun între Uniunea Europeană și statele sale membre, pe de o parte, și Georgia, pe de altă parte (JO 2020, L 212, p. 1). Alte astfel de acorduri au fost, de asemenea, încheiate și semnate de Uniune, dar, nefiind ratificate de către statele membre, nu au intrat încă în vigoare. Un exemplu în acest sens îl constituie acordul cu Statul Qatar, care a fost încheiat ca acord mixt, în pofida propunerii Comisiei de încheiere a acestui acord ca acord încheiat exclusiv de Uniune; a se vedea Recomandarea de decizie a Consiliului de autorizare a Comisiei în vederea începerii negocierilor pentru încheierea de acorduri cuprinzătoare privind transportul aerian între Uniunea Europeană și cele șase state membre ale Consiliului de Cooperare al Golfului (COM(2015) 607 final) și Acordul privind transportul aerian între Uniunea Europeană și statele membre ale acesteia, pe de o parte, și Statul Qatar, pe de altă parte (JO 2021, L 391, p. 3).
40      Acordul între Comunitatea Economică Europeană, Regatul Norvegiei și Regatul Suediei privind aviația civilă (JO 1992, L 200, p. 21).
41      Acordul între Comunitatea Europeană și Confederația Elvețiană privind transportul aerian (JO 2002, L 114, p. 73).
42      A se vedea Acordul comercial și de cooperare dintre Uniunea
Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, pe de altă parte (JO 2021, L 149, p. 10), care reglementează transportul aerian în Partea a doua, Rubrica a doua, Titlul I, inclusiv acordarea drepturilor de trafic la articolul 419 din acesta.
43      Deși textul negociat al acordului preconizat cu Sultanatul Oman nu este disponibil public la momentul redactării prezentelor concluzii, acesta a fost furnizat Curții de către Comisie împreună cu cererea sa de inițiere a prezentei proceduri.
44      Titlul I din acordul preconizat este compus din articolul 3 („Acordarea drepturilor”), articolul 4 („Autorizația de operare”), articolul 5 („Refuzarea, revocarea, suspendarea sau limitarea unei autorizații”), articolul 6 („Liberalizarea cerințelor în materie de proprietate și control aplicabile transportatorilor aerieni”), articolul 7 („Respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative”), articolul 8 („Concurență loială”), articolul 9 („Desfășurarea activității”), articolul 10 („Oportunități comerciale”), articolul 11 („Taxe vamale, impozite, taxe și tarife”), articolul 12 („Taxe de utilizare”), articolul 13 („Tarife”) și articolul 14 („Statistici”).
45      Titlul II din acordul preconizat este compus din articolul 15 („Siguranța aviației”), articolul 16 („Securitatea aviației”), articolul 17 („Managementul traficului aerian”), articolul 18 („Mediu”), articolul 19 („Răspunderea transportatorilor aerieni”), articolul 20 („Protecția consumatorilor”), articolul 21 („Sisteme informatizate de rezervare”) și articolul 22 („Aspecte sociale”).
46      Titlul III din acordul preconizat este compus din articolul 23 („Interpretare și aplicare”), articolul 24 („Comitetul mixt”), articolul 25 („Soluționarea litigiilor și arbitrajul”), articolul 26 („Relația cu alte acorduri”), articolul 27 („Modificări ale acordului”), articolul 28 („Aderarea de noi state membre ale Uniunii Europene”), articolul 29 („Denunțarea acordului”), articolul 30 („Înregistrarea acordului”) și articolul 31 („Intrarea în vigoare și aplicarea provizorie”).
47      Există de asemenea un dezacord între părțile la prezenta procedură cu privire la aspectul dacă articolele 8, 10 și 11 din acordul preconizat intră în sfera competenței exclusive a Uniunii.
48      Această procedură evidențiază în special o anumită confuzie între existența unei competențe și natura acesteia. De exemplu, anumite state membre, după ce au susținut că acordarea drepturilor de trafic constituie o competență partajată, au afirmat totodată că, în cazul în care Curtea ar recunoaște existența unei competențe exclusive a Uniunii, aceasta ar fi contrară principiului atribuirii competențelor.
49      A se vedea de exemplu Avizul 1/94 (Acorduri anexate la Acordul OMC) din 15 noiembrie 1994 (EU:C:1994:384, punctul 12).
50      A se vedea punctul 17 din prezentele concluzii.
51      A se vedea punctele 10-12 din prezentele concluzii.
52      A se vedea prin analogie Avizul 1/20 [Aviz dat în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE (Tratatul modernizat privind Carta energiei)] din 16 iunie 2022 (EU:C:2022:485, punctul 36 și jurisprudența citată) (în care se explică faptul că posibilitatea de a introduce o cerere de aviz în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE nu presupune, ca o condiție prealabilă, un acord definitiv între instituțiile în cauză).
53      A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 aprilie 2024, Comisia/Consiliul (Semnarea acordurilor internaționale) (C‑551/21, EU:C:2024:281, punctul 82 și jurisprudența citată) (în care se explică faptul că o practică nu poate modifica normele tratatelor pe care instituțiile Uniunii sunt obligate să le respecte).
54      Trebuie adăugat că cele două decizii de acordare a mandatului de negociere Comisiei nu indică, în niciun caz, poziția Consiliului și a statelor membre cu privire la aspectele acordului preconizat care țin de competența partajată sau cele care țin de competența exclusivă a Uniunii Europene. A se vedea în această privință punctul 14 din prezentele concluzii.
55      Cu privire la diferitele interpretări ale repartizării competențelor în ordinile juridice federale, a se vedea Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction”, în Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 19-38.
56      Noțiunea de competențe implicite nu este specifică exclusiv ordinii juridice a Uniunii. Aceasta este recunoscută și în dreptul internațional în ceea ce privește organizațiile internaționale. A se vedea cu titlu general Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (CIJ Recueil, 1949, p. 174).
57      Articolul 216 TFUE este primul articol din cadrul Titlului V din Tratatul FUE și este intitulat „Acordurile internaționale”. În timp ce articolul 216 TFUE privește existența competenței de a încheia astfel de acorduri, articolul 218 TFUE (care face parte din același titlu) prevede procedura de încheiere a unui acord internațional. Cu toate acestea, procedura respectivă poate fi modificată, în cazul în care se prevede astfel în alte dispoziții ale tratatelor.
58      Schütze observă că a doua și a treia ipoteză în raport cu care articolul 216 alineatul (1) TFUE prevede competența implicită a Uniunii de a încheia un acord internațional [a se vedea ipotezele (iii) și (iv) de la punctul 72 din prezentele concluzii] sunt, în realitate, subsumate primei ipoteze [ipoteza (ii)], și anume cea a „competențelor externe paralele”. A se vedea Schütze, R., European Union Law, ediția a 4‑a, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, p. 293. Putem fi de acord cu această poziție, dar am dori să adăugăm că menționarea acestor două ipoteze nu numai că nu este necesară, ci, de fapt, creează confuzie între noțiunile de existență a competenței și de caracter exclusiv al acesteia, reglementate la articolul 3 alineatul (2) TFUE prin aceeași formulare ca cea de la articolul 216 alineatul (1) TFUE.
59      În Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (22/70, denumită în continuare „Hotărârea AETR”, EU:C:1971:32, punctul 16), Curtea a precizat pentru prima dată că competența de a încheia un acord internațional este „nu numai atribuită explicit prin tratat […] ci poate decurge și din alte dispoziții din tratat sau din acte adoptate, în cadrul acestor dispoziții, de către instituțiile comunitare”. Această formulare a permis să subziste anumite îndoieli cu privire la necesitatea unor măsuri interne pentru existența competenței externe. Jurisprudența ulterioară a clarificat acest aspect în sensul recunoașterii unei „competențe externe paralele”. La punctul 3 din Avizul 1/76 (Acordul privind crearea unui fond european de dezafectare a navelor de navigație interioară) din 26 aprilie 1977 (EU:C:1977:63), Curtea a precizat că, „de fiecare dată când dreptul comunitar
conferă puteri instituțiilor Comunității în cadrul sistemului său intern în scopul atingerii unui obiectiv specific, Comunitatea are autoritatea de a‑și asuma angajamentele internaționale necesare realizării acestui obiectiv, chiar în lipsa unei dispoziții explicite în această privință”. În consecință, Curtea a arătat, la punctul 4 din acel aviz, că asemenea competențe „[decurg] […] în mod implicit din dispozițiile tratatului privind stabilirea competenței interne”.
60      Avizul din 15 noiembrie 1994 (EU:C:1994:384). A se vedea punctul 95 din acest aviz, în care Curtea explică faptul că, „atunci când a inclus în actele sale legislative interne clauze referitoare la tratamentul care trebuie rezervat
resortisanților țărilor terțe sau când a conferit în mod expres instituțiilor sale o competență pentru a negocia cu state terțe, Comunitatea dobândește o competență externă exclusivă în domeniile reglementate prin aceste acte”. Numai a doua ipoteză, astfel cum este enunțată la acest punct, a fost inclusă la articolul 216 alineatul (1) TFUE.
61      La punctul 16 din Hotărârea AETR, Curtea a precizat că competența de a încheia un acord internațional poate decurge din dispozițiile tratatului „sau din acte adoptate, în cadrul acestor dispoziții, de instituțiile comunitare”. La punctul 17 din aceeași hotărâre, Curtea a explicat în continuare că, „de fiecare dată când, pentru punerea în aplicare a unei politici comune prevăzute prin tratat, Comunitatea a adoptat dispoziții de instituire a unor norme comune, indiferent sub ce formă, statele membre nu mai au dreptul, acționând individual sau chiar colectiv, de a contracta cu statele terțe obligații care afectează aceste norme”. Acea afirmație descria, în același timp, situația în care există o competență implicită a Uniunii și situația în care aceasta capătă caracter exclusiv, acest din urmă aspect fiind reglementat de articolul 3 alineatul (2) TFUE.
62      A se vedea articolul
2 alineatul
(1) TFUE.
63      A se vedea articolul
5 alineatele
(3) și (4) TUE.
64      Preempțiunea, în sensul articolului 2 alineatul (2) TFUE, implică faptul că domeniul reglementat de măsurile Uniunii este „ocupat”. Din acest motiv, statele membre nu pot reglementa aceeași chestiune, chiar dacă aleg să reglementeze chestiunea respectivă într‑un mod compatibil cu normele Uniunii în cauză. Preempțiunea exclude, așadar, posibilitatea unui conflict de norme. În cazul în care însă un stat membru reglementează totuși într‑un domeniu ocupat de dreptul Uniunii, iar normele sale naționale sunt contrare normelor comune relevante ale Uniunii, un principiu diferit, și anume principiul supremației dreptului Uniunii, soluționează conflictul astfel apărut în favoarea aplicării normelor comune ale Uniunii.
65      Protocolul nr. 25 la Tratatul de la Lisabona are următorul cuprins: „În ceea ce privește articolul 2 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene referitor la competențele partajate, în cazul în care Uniunea desfășoară o acțiune într‑un anumit domeniu, domeniul de aplicare al exercitării competențelor sale include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu.”
66      A se vedea în această privință Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences”, în
Azoulai, L. (ed.),
The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 156-167, în special p. 162: „Această regulă a efectului de blocare, a preempțiunii, trebuie distinsă de situația unei competențe exclusive a Uniunii, în care nu există nicio competență națională.”
67      Domeniile enumerate sunt: uniunea vamală, stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne, politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro, conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind pescuitul și politica comercială comună.
68      A se vedea în această privință Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union:
from «cubist» perspectives towards «naturalist» constitutional principles?”, în Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 272.
69      A se vedea, de exemplu, Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, în
Common Market Law Review, vol. 55, nr. 5, 2018, p. 1101-1141.
70      A se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctul 73). Pentru critici de natură doctrinară la adresa acestei poziții, a se vedea Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, în
Common Market Law Review, vol. 55, nr. 5, 2018, p. 1124-1126.
71      A se vedea de exemplu, Dashwood, A., „The relationship between the Member States and the European Union/European Community”, în McDonnell (ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, p. 55, Cremona, M.,
„The Union’s external action: Constitutional perspectives”, în Amato, G., Amato, Bribosia, H.,
și de Witte, B. (ed.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution,
Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 1184-1189, Schütze, R., „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis”, în European Law Review, vol. 33, nr. 5, 2008, p. 709-722, în special p. 713 și 714.
72      A se vedea Hotărârea din 5 decembrie 2017, Germania/Consiliul (C‑600/14, EU:C:2017:935, punctele 46-50).
73      A se vedea Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 29). Cu privire la acordurile mixte, a se vedea în general Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations”, în Chamon, M.,
și Govaere, I. (ed.), în EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 8-18.
74      Termenii „obligatoriu” și „facultativ”, utilizați pentru a descrie acordurile mixte, au fost inventați de Allan Rosas; a se vedea Rosas, A., „Mixed Union – Mixed Agreements”, în Koskenniemi, M. (ed.), International Law Aspects of the European Union, Brill Nijhoff, Leiden, 1998, p. 131. A se vedea de asemenea Chamon, M., și Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?” în Chamon, M.,
și Govaere, I. (ed.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 2, Govaere, I., „«Facultative» and «Functional Mixity» in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral”, College of Europe Research Papers in Law, 03/2019; Hillion, C.,
și Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation”, în Chamon, M.,
și Govaere, I. (ed.), EU External Relations Post‑Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 86.
75      A se vedea în acest sens punctul 41 din prezentele concluzii.
76      Astfel de acorduri ar putea însă fi încheiate și ca acorduri încheiate exclusiv de Uniune, cu condiția ca Uniunii să îi fie atribuite competențe cu privire la toate aspectele acordului respectiv. O astfel de posibilitate există însă numai dacă niciuna dintre dispozițiile în cauză nu intră în sfera de competență exclusivă a statelor membre.
77      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind negocierea și punerea în aplicare a acordurilor de reglementare a serviciilor aeriene dintre statele membre și țările terțe (JO 2004, L 157, p. 7).
78      A se vedea articolul
1 din Regulamentul nr. 847/2004.
79      În secțiunea III.E de mai jos, vom reveni asupra relevanței acestui regulament pentru a răspunde la întrebarea dacă Uniunea Europeană dispune de competență exclusivă pentru a încheia acordul preconizat.
80      A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, punctul 30).
81      A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2017, Germania/Consiliul (C‑600/14, EU:C:2017:935, punctul 68), și Hotărârea din 20 noiembrie 2018, Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:925, punctul 126).
82      A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii.
83      În ședință, ca răspuns la o întrebare adresată de Curte, această poziție a fost confirmată în mod explicit de guvernele bulgar, elen, lituanian și maghiar. În opinia noastră, aceeași poziție a fost susținută, chiar dacă nu într‑un mod la fel de explicit, și de guvernele german și cipriot, precum și de Irlanda.
84      În Tratatul FUE, a se vedea, de exemplu, articolul 79 alineatul (3) (referitor la acordurile privind readmisia încheiate cu țări terțe), articolul 191 alineatul (4) (referitor la mediu) sau articolul 207 alineatul (3) (referitor la politica comercială comună).
85      Tratatul inițial conținea doar două dispoziții care atribuiau în mod expres Uniunii competența de a încheia acorduri internaționale: acorduri comerciale și tarifare (articolul 113 din Tratatul CEE) și acorduri de asociere (articolul 238 din Tratatul CEE). Pentru o prezentare generală și o explicație cu privire la competențele externe exprese ale Uniunii după Tratatul de la Lisabona, a se vedea Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, p. 21-58.
86      A se vedea Avizul 1/94 (Acorduri anexate la Acordul OMC) din 15 noiembrie 1994 (EU:C:1994:384, punctul 48).
87      A se vedea în această privință Cremona, M., „EU External Competence‑Rationales for Exclusivity”, în Garben,
S.,
și
Govaere,
I. (eds), The division of competences between the EU and the Member States,
Hart, 2017, p. 133-150, la p. 136, care sugerează că „includerea articolului 216 alineatul (1) în TFUE înseamnă că, în prezent, este probabil mai corect să nu se facă referire la competențe externe explicite și implicite, ci mai degrabă să se facă distincție între competențele care fac parte în mod explicit din acțiunea externă a Uniunii […]
și competențele care sunt descrise drept «aspectel[e] externe ale celorlalte politici ale [Uniunii]»”.
88      A se vedea Avizul 1/76 (Acordul privind crearea unui fond european de dezafectare a navelor de navigație interioară) din 26 aprilie 1977 (EU:C:1977:63, punctul 3), Avizul 2/91 (Convenția nr. 170 a OIM) din 19 martie 1993 (EU:C:1993:106, punctul 7), Avizul 1/03 (Noua Convenție de la Lugano) din 7 februarie 2006 (EU:C:2006:81, punctul 114) și Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 67).
89      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 24
septembrie 2008 privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate (JO 2008, L 293, p. 3) (denumit în continuare „Regulamentul privind serviciile aeriene”); a se vedea alineatul (1) al articolului 15 din acesta, care prevede că „Transportatorii aerieni comunitari au dreptul de a opera servicii aeriene intracomunitare”. Această liberalizare a avut loc mai întâi prin Regulamentul nr. 2408/92 [a se vedea articolul 3 alineatul (1) din acesta, care prevedea că, „[s]ub rezerva prezentului regulament, operatorii de transport aerian comunitari sunt autorizați de către statul membru interesat sau de către statele membre interesate să exercite drepturi de trafic pe rute intracomunitare”].
90      În Hotărârile „Cer deschis”, Comisia a susținut că piața internă a serviciilor aeriene a fost „realizată” în 1992 (a se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 71).
91      Ar trebui să adăugăm că Regulamentul privind serviciile aeriene rezervă în mod expres statelor membre posibilitatea de a limita sau de a refuza exercitarea unor astfel de drepturi în cazul în care există probleme grave de mediu sau situații de urgență; a se vedea articolele 20 și 21 din acesta. În afara acestor situații, statele membre nu pot limita sau refuza exercitarea acestor drepturi de trafic în cadrul Uniunii atât timp cât Regulamentul privind serviciile aeriene rămâne în vigoare.
92      Existența unei astfel de competențe externe implicite nu este repusă în discuție de argumentul, invocat în special de guvernul maghiar, potrivit căruia politica în domeniul transportului aerian poate avea legături cu securitatea națională, care, potrivit articolului 4 alineatul (2) ultima teză TUE, ține de responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru. Această legătură nu „rezervă” acordarea drepturilor de trafic competenței exclusive a statelor membre. În scopul prezentei cauze, articolul 4 alineatul (2) TUE impune doar ca Uniunea să țină seama de preocupările statelor membre legate de securitatea națională atunci când decide să acorde drepturi de trafic unei țări terțe în vederea încheierii unui acord privind transportul aerian și să se asigure că acordarea respectivelor drepturi, precum și încheierea ulterioară a acordului menționat nu aduc atingere exercitării corespunzătoare a funcțiilor esențiale ale statelor membre. A se vedea prin analogie Hotărârea din 15 iulie 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punctul 43).
93      Avizul din 26 aprilie 1977 (EU:C:1977:63)
94      A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 68, în care Curtea face trimitere la punctul 89 din Avizul 1/94 (Acorduri anexate la Acordul OMC) din 15 noiembrie 1994 (EU:C:1994:384).
95      Avizul din 26
aprilie 1977 (EU:C:1977:63). La baza acestui aviz s‑a aflat instituirea unei structuri de administrare a căilor navigabile pe Rin și Mosel, în scopul raționalizării situației economice a sectorului transportului pe căi navigabile interioare în acea regiune geografică. Întrucât respectiva regiune cuprindea Confederația Elvețiană, obiectivul respectiv nu putea fi realizat fără participarea acestei țări terțe. Acesta este motivul pentru care Curtea a concluzionat că Uniunea dispune de o competență exclusivă pentru a încheia acordurile internaționale necesare cu această țară.
96      A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 72.
97      A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 71.
98      Astfel, jurisprudența invocată de Consiliu în sprijinul argumentului său privind sarcina probei se limitează la cauze având ca obiect acțiuni în anulare: a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctul 75), Hotărârea din 20 noiembrie 2018, Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:925, punctul 115), precum și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Comisia/Consiliul (Organizația Maritimă Internațională) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punctul 120).
99      A se vedea în acest sens Lenaerts, K., Gutman, K., și Nowak, J. T., EU Procedural Law, ediția a 2‑a, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, p. 521, punctul 12.01, care arată că procedura prevăzută la articolul
218 alineatul
(11) TFUE are ca obiect în special prevenirea complicațiilor care ar putea rezulta din litigii referitoare la compatibilitatea cu tratatele a acordurilor internaționale care sunt obligatorii pentru Uniune și evitarea producerii unor consecințe negative în cadrul relațiilor internaționale.
100      O examinare lingvistică a diferitelor versiuni lingvistice pare să evidențieze anumite diferențe. Pe de o parte, anumite versiuni lingvistice, în special versiunea în limba engleză („affect”), versiunea în limba spaniolă („affectar”), versiunea în limba franceză („affecter”) și versiunea în limba croată („utjecati”) utilizează, toate, un termen care implică faptul că chiar și un efect potențial redus asupra dreptului Uniunii care decurge din angajamentele internaționale în cauză ar fi suficient în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE. Alte versiuni lingvistice, precum versiunea în limba germană („beeinträchtigen”) și versiunea în limba neerlandeză („aantasten”), utilizează un termen care implică faptul că angajamentele în cauză trebuie să interfereze cu normele comune ale dreptului Uniunii, să le aducă atingere sau să le afecteze.
101      Potrivit analizei deja efectuate de avocații generali Kokott, Sharpston și Jääskinen. Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Comisia/Consiliul (C‑137/12, EU:C:2013:441, punctele 111-117), Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:224, punctele 95-97) și Luarea de poziție a avocatului general Jääskinen privind Avizul 1/13 [(Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga), EU:C:2014:2292, punctele 69 și 70].
102      A se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctele 66 și 67), Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 71) și Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 180 și jurisprudența citată).
103      Constrângerile de redactare nu permit prezentarea în detaliu a împrejurărilor care au condus la pronunțarea Hotărârii AETR. Foarte pe scurt, cauza respectivă privea încheierea Acordului european privind transportul rutier sub egida ONU. Pentru a susține în fața Curții că Comunitatea Europeană (de atunci) avea competența de a încheia acest acord, Comisia s‑a întemeiat pe Regulamentul (CEE) nr. 543/69 al Consiliului din 25 martie 1969 de armonizare a anumitor dispoziții din domeniul social privind transportul rutier (JO 1969, L 77, p. 49), care reglementa aspectele sociale ale transportului rutier. Receptivă la acest argument, Curtea a considerat mai întâi că competența de a încheia un acord internațional putea fi dedusă din atribuirea de competențe (pe atunci) Comunității Europene în acest domeniu de politică, chiar dacă în tratat nu exista o abilitare expresă privind încheierea de acorduri internaționale în domeniul transportului rutier. Totodată, Curtea a apreciat că, în domeniul vizat de regulamentul în discuție, statele membre nu mai dispuneau de competența de a încheia acordul preconizat (a se vedea Hotărârea AETR, punctele 16 și 17). Prin urmare, Hotărârea AETR constituie un exemplu de hotărâre în care Curtea a consacrat simultan două noțiuni importante de drept al Uniunii: noțiunea de competențe implicite și posibilitatea ca, în cazul în care este exercitată pe plan intern, o asemenea competență externă implicită să devină exclusivă. Pentru o descriere detaliată a împrejurărilor în care a fost pronunțată Hotărârea AETR, a se vedea McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System”, în Nicola, F.,
și Davies, B. (ed.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, p. 134-153.
104      A se vedea Hotărârea AETR, punctul 17, sublinierea noastră.
105      A se vedea Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de «préemption»”, în Demaret,
P. (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Bruges, 1986, p. 39 și 42-43.
106      Cu toate acestea, calificarea dobândirii unei competențe exclusive în temeiul articolului 3 alineatul (2) TFUE drept o atribuire pozitivă de competență ridică probleme teoretice de ordin constituțional. Astfel cum observă Schütze, faptul că o competență își poate schimba natura ca urmare a legislației Uniunii, iar nu în temeiul dispozițiilor tratatului, nu este în concordanță cu principiul atribuirii privit drept categorie constituțională. Astfel, logica preempțiunii poate explica mai bine efectul AETR. A se vedea Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union:
from «cubist» perspectives towards «naturalist» constitutional principles?”, în Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      A se vedea Hotărârea AETR, punctele 21 și 22. La acel moment, acest principiu era exprimat la articolul
5 din Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene.
108      Hotărârea AETR, punctul 22, sublinierea noastră. În situația vizată de Hotărârea AETR, existau deja norme comune privind standardizarea perioadelor de conducere și de repaus pentru transporturile între statele membre și statele terțe (prin Regulamentul nr. 543/69). Prin urmare, statele membre nu puteau să își asume angajamente internaționale paralele având același obiect – și anume normele care reglementează perioadele de conducere și de repaus pentru astfel de deplasări – prin încheierea acordului internațional.
109      Cu toate acestea, se poate susține, de asemenea, că nu există o diferență reală, întrucât scopul preempțiunii este, de asemenea, de a preveni afectarea normelor Uniunii.
110      Acest lucru este valabil în special în cauzele în care se pare că Curtea a concluzionat în favoarea competenței exclusive pe baza argumentului privind „domeniul reglementat în mare parte de normele Uniunii”. A se vedea de exemplu Avizul 2/91 (Convenția nr. 170 a OIM) din 19 martie 1993 (EU:C:1993:106, punctele 25 și 26).
111      A se vedea de exemplu Verellen, care explică faptul că, „la nivel de principii, Curtea prezintă o imagine ambiguă. Pe de o parte, aceasta validează criteriul «domeniului reglementat în mare parte». Pe de altă parte, ea subliniază necesitatea efectuării unei «analize specifice»”. A se vedea Verellen, T., „The ERTA Doctrine in the Post‑Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13”, în Columbia Journal of European Law,
vol. 21, nr. 2, 2015, p. 383-410, la p. 402.
112      De exemplu, Kuijper a observat că „jurisprudența AETR a devenit atât de complicată încât este aproape inutilă pentru instituțiile politice ale Comunității ca orientare pentru acțiunile viitoare”. A se vedea Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double‑hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, p. 9.
113      Printre acestea se numără luarea în considerare a tipului de procedură care a condus la o anumită hotărâre. Astfel, cauzele invocate de părțile la prezenta procedură au fost deduse judecății Curții în moduri diferite: unele au fost inițiate prin cereri de aviz al Curții formulate în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE [precum Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303)], altele au fost introduse sub forma unor acțiuni în anulare (a se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul, C‑114/12, EU:C:2014:2151), unele au ajuns la Curte în cadrul procedurilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea Hotărârile „Cer deschis”), iar altele prin intermediul trimiterilor preliminare (a se vedea Hotărârea din 26 noiembrie 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399). Însă aceste diferențe procedurale nu ar trebui să modifice răspunsul în ceea ce privește sensul afectării care determină competența exclusivă a Uniunii.
114      A se vedea Avizul 1/03 (Noua Convenție de la Lugano) din 7 februarie 2006 (EU:C:2006:81, punctul 128). În acest sens, Cremona a observat că, în jurisprudența ulterioară Tratatului de la Lisabona, „accentul [este pus de Curte] mai degrabă pe identificarea măsurii în care reglementarea Uniunii instituie un sistem unitar și pe aspectul dacă funcționarea sa eficientă poate fi compromisă”. A se vedea Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action”, în Craig, P.,
și de Búrca, G. (ed.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 458.
115      A se vedea Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 85). A se vedea de asemenea, mai recent, Hotărârea din 20 noiembrie 2018, Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:925, punctul 114 și jurisprudența citată).
116      În același sens, a se vedea Schütze, R., „Supremacy without Pre‑emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre‑emption”, în Common Market Law Review,
vol. 43, nr. 4, 2006, p. 1023-1048, p. 1036 și urm. A se vedea de asemenea Chamon, M., „Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post‑Lisbon Jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, în Common Market Law Review,
vol. 55, nr. 4, 2018, p. 1101-1142.
117      A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151), și Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303).
118      A se vedea de exemplu Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376).
119      Reamintim obiectul în discuție în Hotărârile „Cer Deschis”.
120      A se vedea în același sens constatarea avocatului general Szpunar, care a considerat că, „[î]n cazul în care un angajament internațional nu ar avea niciun efect asupra dreptului Uniunii (ținând seama de evoluția sa viitoare previzibilă), faptul că cele două sisteme de norme se referă la același domeniu ar fi irelevant în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE”. A se vedea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Comisia/Consiliul (Organizația Maritimă Internațională) (C‑161/20, EU:C:2021:957, punctul 117).
121      A se vedea de exemplu Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 71) și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctul 68).
122      În discuție în Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303).
123      În discuție în Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Avizul din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Hotărârea din 4
septembrie 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      A se vedea de asemenea Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 201 și jurisprudența citată), în care Curtea precizează că, „atunci când un acord între Uniune și un stat terț prevede aplicarea, în privința relațiilor internaționale vizate de acest acord, a unor norme care se vor suprapune în mare măsură cu normele comune ale Uniunii aplicabile situațiilor intracomunitare, trebuie să se considere că acest acord poate să aducă atingere sau să modifice domeniul de aplicare al acestor norme comune”.
127      A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctul 71 și jurisprudența citată), precum și Avizul 3/15 (Tratatul de la Marrakech privind accesul la operele publicate) din 14 februarie 2017 (EU:C:2017:114, punctul 113 și jurisprudența citată) (care explică faptul că riscul de a aduce atingere sau de a modifica normele comune ale Uniunii prin angajamente internaționale se aplică „chiar în lipsa unei contradicții posibile între angajamentele respective și normele comune ale Uniunii”). A se vedea de asemenea, în acest sens, Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza Comisia/Regatul Unit (C‑466/98, EU:C:2002:63, punctele 71 și 75).
128      A se vedea Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 72 și jurisprudența citată).
129      A se vedea de exemplu Avizul 2/91 (Convenția nr. 170 a OIM) din 19 martie 1993 (EU:C:1993:106, punctul 25) (în care se explică faptul că o anumită parte a unei convenții a Organizației Internaționale a Muncii „aparține unui domeniu deja reglementat în mare parte de norme comunitare adoptate progresiv începând din anul 1967 în vederea unei armonizări și mai complete”, astfel încât angajamentele respective „trebuie considerate […] [ca] aparținând unui domeniu reglementat de directivele menționate anterior”) și Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 73) (în care se explică că, „[î]n special, domeniul de aplicare al normelor Uniunii poate fi afectat sau poate fi modificat prin angajamente internaționale atunci când acestea din urmă țin de un domeniu acoperit deja în mare parte de astfel de norme”).
130      A se vedea printre altele Avizul 1/13 (Aderarea unor state terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014 (EU:C:2014:2303, punctul 74 și jurisprudența citată) și Avizul 3/15 (Tratatul de la Marrakech privind accesul la operele publicate) din 14 februarie 2017 (EU:C:2017:114, punctul 74). Sublinierea noastră.
131      Astfel cum a explicat Curtea în Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctele 275 și 276), în cazul în care asemenea angajamente nu conțin obligații cu caracter obligatoriu, ele nu sunt susceptibile să producă efecte asupra naturii competenței de a încheia acordul preconizat.
132      În ceea ce privește articolul 15 („Siguranța aviației”), a se vedea de exemplu Regulamentul (UE) 2018/1139 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 iulie 2018 privind normele comune în domeniul aviației civile și de înființare a Agenției Uniunii Europene pentru Siguranța Aviației, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 2111/2005, (CE) nr. 1008/2008, (UE) nr. 996/2010, (UE) nr. 376/2014 și a Directivelor 2014/30/UE și 2014/53/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 552/2004 și (CE) nr. 216/2008 ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Regulamentului (CEE) No 3922/91 al Consiliului (JO 2018, L 212, p. 1); în ceea ce privește articolul 16 („Securitatea aviației”), a se vedea de exemplu Regulamentul (CE) nr. 300/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2008 privind norme comune în domeniul securității aviației civile și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 2320/2002 (JO 2008, L 97, p. 72); în ceea ce privește articolul 17 („Managementul traficului aerian”), a se vedea de exemplu Regulamentul (UE) 2024/2803 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2024 privind punerea în aplicare a Cerului unic european (JO
L, 2024/2803); în ceea ce privește articolul 18 („Mediu”), a se vedea de exemplu Regulamentul (UE) 2017/2392 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 decembrie 2017 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea menținerii actualelor limitări ale domeniului de aplicare pentru activitățile de aviație și în vederea pregătirii punerii în aplicare a unei măsuri globale bazate pe piață începând din 2021 (JO 2017, L 350, p. 7) și Regulamentul (UE) 2023/2405 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 octombrie 2023 privind asigurarea unor condiții de concurență echitabile pentru un transport aerian durabil (ReFuelEU în domeniul aviației) (JO L, 2023/2405); în ceea ce privește articolul 19 („Răspunderea operatorilor de transport aerian”), a se vedea de exemplu Regulamentul (CE) nr. 2027/97 al Consiliului din 9 octombrie 1997 privind răspunderea operatorilor de transport aerian în caz de accidente (JO 1997, L 285, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 170); în ceea ce privește articolul 20 („Protecția consumatorilor”), a se vedea de exemplu Regulamentul (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 12, p. 218); în ceea ce privește articolul 21 („Sisteme informatizate de rezervare”), a se vedea Regulamentul (CE) nr. 80/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 ianuarie 2009 privind un cod de conduită pentru sistemele informatizate de rezervare și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 2299/89 al Consiliului (JO 2009, L 35, p. 47) și Hotărârea Comisia/Belgia, punctele 115-117, iar în ceea ce privește articolul 22 („Aspecte sociale”), a se vedea de exemplu Regulamentul (CE) nr. 1107/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iulie 2006 privind drepturile persoanelor cu handicap și ale persoanelor cu mobilitate redusă pe durata călătoriei pe calea aerului (JO 2006, L 204, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 16, p. 72).
133      Siguranța aviației face obiectul unor norme comune ale Uniunii, astfel cum sunt prevăzute printre altele în Regulamentul 2018/1139 (JO 2018, L 212, p. 1).
134      Securitatea aviației face obiectul unor norme comune ale dreptului Uniunii, în special în temeiul Regulamentului 2018/1139 și al Regulamentului nr. 300/2008.
135      Articolul
6 din acordul preconizat privește liberalizarea cerințelor în materie de proprietate și control aplicabile transportatorilor aerieni. Acesta prevede că părțile contractante „recunosc” beneficiile potențiale ale liberalizării progresive a cerințelor în materie de proprietate și control aplicabile transportatorilor aerieni și că acestea „sunt de acord să exploreze”, la „momentul potrivit”, în cadrul comitetului mixt (instituit în temeiul articolului
24 din acordul preconizat) liberalizarea reciprocă a cerințelor în materie de proprietate și control, astfel încât acest comitet „[să poată] recomanda” modificări ale acordului. O asemenea formulare prezintă caracteristicile unei cooperări și ale unui schimb de idei, spre deosebire de un angajament în temeiul căruia ar putea fi afectate norme comune ale dreptului Uniunii.
136      Articolul
9 din acordul preconizat, intitulat „Desfășurarea activității”, prevede că părțile convin că „obstacolele în calea furnizării de servicii aeriene […] întâmpinate de transportatorii aerieni respectivi ar putea împiedica obținerea beneficiilor care decurg din prezentul acord”. În acest scop, părțile contractante convin să „coopereze” pentru a elimina aceste obstacole, iar comitetul mixt „monitorizează” progresul acestei cooperări. Pe lângă obligația comitetului mixt de a acționa într‑un anumit mod, această dispoziție nu pare să conțină niciun angajament care să poată fi apreciat în raport cu articolul
3 alineatul
(2) TFUE.
137      Articolul
14 din acordul preconizat se referă la statistici. La alineatul (1) al acestei dispoziții se stabilește obligația fiecărei părți contractante de a face schimb de statistici disponibile referitoare la transportul aerian, astfel cum se prevede în acordul preconizat, în măsura în care acest lucru este permis de reglementările naționale respective și în măsura în care statisticile respective „ar putea fi necesare în mod rezonabil”. Alineatul (2) al acestei dispoziții instituie un acord de cooperare pentru a facilita schimbul informațiilor menționate. Este clar că alineatul (2) al acestei dispoziții nu conține niciun angajament de natură să afecteze normele comune (și, prin urmare, pare mult mai apropiat de angajamentele cuprinse în titlul II din acordul preconizat). Deși alineatul (1) al acestei dispoziții este formulat în așa fel încât să stabilească o obligație de a face schimb de statistici, această obligație vizează exclusiv statisticile referitoare la transportul aerian între părțile contractante, astfel cum a fost liberalizat în temeiul acordului preconizat. În plus, astfel cum reiese din trimiterea la comitetul mixt cuprinsă în acest alineat, acest schimb are loc exclusiv în cadrul acestui comitet și numai în scopul „monitorizării evoluției transportului aerian în temeiul prezentului acord”. Prin urmare, considerăm că, în realitate, această dispoziție urmărește să mențină efectul util al acordului preconizat în ansamblul său și, prin urmare, nu este susceptibilă să intre în domeniul de aplicare al articolului 3 alineatul (2) TFUE.
138      A se vedea Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 276 și jurisprudența citată).
139      Curtea a reiterat aceeași concluzie și în Hotărârea din 21 decembrie 2011, în Hotărârea
ATAA, punctele 70 și 71, precum și în Hotărârea din 18 martie 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punctul 39).
140      În esență, aceasta este și concluzia la care a ajuns Curtea în Hotărârile „Cer Deschis” în ceea ce privește precursorul Regulamentului privind serviciile aeriene: Regulamentul nr. 2408/92; a se vedea Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 104.
141      A se vedea considerentul (16) al Regulamentului nr. 847/2004, care, în partea relevantă, precizează că „[o]biectivele prezentului regulament [sunt] coordonarea negocierilor cu țările terțe în scopul încheierii de acorduri de reglementare a serviciilor aeriene, necesitatea garantării unei abordări armonizate în ceea ce privește punerea în aplicare a acestor acorduri, precum și verificarea conformității acestora cu dreptul comunitar”.
142      A se vedea considerentele (2)-(4) ale Regulamentului nr. 847/2004, care reamintesc anumite constatări ale Curții din Hotărârile „Cer Deschis” și stabilesc apoi că, drept consecință a acestor hotărâri, ar trebui instituită o procedură de cooperare.
143      A se vedea punctul 46 din prezentele concluzii.
144      Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2019, C 384I, p. 1).
145      A se vedea Regulamentul (UE) 2019/502 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 martie 2019 privind normele comune care asigură conectivitatea aeriană de bază în ceea ce privește retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniune (JO 2019, L 85I, p. 49) și Regulamentul (UE) 2020/2225 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 decembrie 2020 privind normele comune care asigură conectivitatea aeriană de bază ca urmare a încheierii perioadei de tranziție prevăzute în Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 437, p. 86).
146      A se vedea articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul 2019/502 și articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul
2020/2225.
147      În ședință s‑a discutat dacă posibilitatea de partajare a codurilor între transportatorii aerieni din Uniune și cei din Oman, prevăzută la articolul 10 alineatul (10) din acordul preconizat, ar putea permite un astfel de acces la piață. Cu toate acestea, s‑a clarificat în cadrul discuțiilor respective că, deși transportatorii aerieni din Oman pot, în temeiul acestei dispoziții, să încheie acorduri de partajare a codurilor, să promoveze respectivele acorduri și să vândă bilete pentru zborurile respective, segmentele respective de zbor în interiorul Uniunii trebuie să fie operate de transportatorii aerieni din Uniune, chiar dacă zborurile au același cod. În această privință, articolul 10 alineatul (10) din acordul preconizat nu permite transportatorilor aerieni din Oman să participe la piața internă a serviciilor de transport aerian a Uniunii.
148      În fapt, aplicabilitatea normelor statului din care sau către care operează un transportator aerian este prevăzută la articolul 11 din Convenția de la Chicago, iar același tip de obligație este reiterat la articolul 7 din acordul preconizat.
149      A se vedea în acest sens Avizul 1/94 (Acorduri anexate la Acordul OMC) din 15 noiembrie 1994 (EU:C:1994:384, punctele 78 și 79) și Hotărârea Comisia/Belgia (punctul 98).
150      A se vedea Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16
decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și
82 din tratat (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242) și Regulamentul (UE) 2015/1588 al Consiliului din 13 iulie 2015 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale (JO 2015, L 249, p. 1).
151      A se vedea în acest sens Hotărârea din 30 aprilie 1986, Asjes ș.a. (209/84-213/84, EU:C:1986:188, punctul 45). În cazul în care un comportament anticoncurențial are loc în afara teritoriului Uniunii, dar are efecte asupra pieței interne, s‑a recunoscut deja că normele care reglementează aplicarea articolelor 101 și 102 TFUE pot fi aplicate practicilor care se limitează în întregime la teritoriul statelor terțe. A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 1988, Ahlström Osakeyhtiö ș.a./Comisia (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 și 125/85-129/85, EU:C:1988:447, punctele 17 și 18), și Hotărârea din 6 septembrie 2017, Intel/Comisia (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punctele 43-45).
152      Regulamentul Consiliului din 25 mai 2009 privind aplicarea articolului 81 alineatul (3) din tratat anumitor categorii de acorduri și practici concertate în sectorul transporturilor aeriene (JO 2009, L 148, p. 1).
153      A se vedea considerentul (3) al Regulamentului nr. 487/2009, care precizează că „Comisiei ar trebui să i se confere competența de a acorda exceptări pe categorii în sectorul transportului aerian […] în ceea ce privește traficul între Comunitate și țări terțe”.
154      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17
aprilie
2019 privind protecția concurenței în domeniul transportului aerian și de abrogare a Regulamentului
(CE) nr. 868/2004 (JO 2019, L 123, p. 4). Acest regulament urmărește instituirea unei abordări sectoriale specifice, care a fost ulterior adoptată și în ceea ce privește alte sectoare economice prin Regulamentul (UE) 2022/2560 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2022 privind subvențiile străine care denaturează piața internă (JO 2022, L 330, p. 1).
155      A se vedea considerentul (9) al Regulamentului 2019/712 (care enunță că, „pentru menținerea unor condiții care favorizează un nivel ridicat de conectivitate a Uniunii și pentru asigurarea concurenței loiale cu transportatorii aerieni din țări terțe, este necesară o legislație eficace, proporțională și disuasivă. În acest scop, Comisiei ar trebui să i se confere competența de a efectua o investigație și de a lua măsuri atunci când este necesar. Astfel de măsuri ar trebui să fie disponibile atunci când practici care denaturează concurența cauzează prejudicii transportatorilor aerieni din Uniune”). A se vedea de asemenea punctul 6 al articolului
2 din regulamentul menționat, care definește „practicile care denaturează concurența” drept „discriminări și subvenții”, ambele noțiuni fiind apoi definite la punctele
8 și 9 ale articolului 2 din același regulament.
156      Directiva Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității (JO 2003, L 283, p. 51).
157      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Hotărârea
ATAA, punctul 67 și jurisprudența citată) [în care se explică faptul că Directiva 2003/96/CE „prevede, la articolul 14 alineatul (1) litera (b), o scutire fiscală pentru produsele energetice livrate pentru utilizare drept carburant în aviație, cu excepția zborurilor de agrement cu caracter privat, scopul acesteia fiind, astfel cum reiese din cuprinsul considerentului (23) al acestei directive, ca Uniunea să respecte, printre altele, anumite obligații internaționale, inclusiv cele legate de scutirile fiscale ale produselor energetice destinate aviației civile de care beneficiază companiile aeriene în temeiul Convenției de la Chicago și al acordurilor bilaterale internaționale privind serviciile aeriene încheiate de Uniune și/sau de statele membre cu anumite țări terțe”].
158      Regulamentul Consiliului din 16 noiembrie 2009 de instituire a unui regim comunitar de scutiri de taxe vamale (JO 2009, L 324, p. 23).
159      Directiva din 19 octombrie 2009 de stabilire a domeniului de aplicare al articolului 143 literele (b) și (c) din Directiva 2006/112/CE în ceea ce privește scutirea de la taxa pe valoarea adăugată a anumitor importuri finale de bunuri (JO 2009, L 292, p. 5).
160      A se vedea punctul 10 din memorandumul consultărilor, anexat la acord.
161      A se vedea articolul
1 din Regulamentul nr. 1186/2009.
162      A se vedea articolul 1 din Directiva 2009/132.
163      Directiva Consiliului din 19 decembrie 2019 de stabilire a regimului general al accizelor (JO 2020, L 58, p. 4). Comisia face referire la articolul 11 litera (f) din această directivă, care scutește de la plata accizelor produsele „pentru consum în cadrul unui acord încheiat cu țări terțe sau cu organizații internaționale, cu condiția ca acordul în cauză să fie permis sau autorizat în ceea ce privește scutirea de la plata taxei pe valoarea adăugată”.
164      A se vedea Regulamentul Consiliului din 16 aprilie 2018 de suspendare temporară a taxelor vamale autonome prevăzute de Tariful vamal comun pentru anumite mărfuri de tipul celor care urmează a fi încorporate în aeronave sau utilizate pentru aeronave și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1147/2002 (JO 2018, L 98, p. 1), în special articolul
1 alineatul
(1) din acesta, care prevede că „[t]axele autonome din Tariful vamal comun prevăzute în Regulamentul (CEE) nr. 2658/87 [al Consiliului] [din 23 iulie 1987 privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun (JO 1987, L 256, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 4, p. 3)] pentru piese, componente și alte mărfuri de tipul celor care urmează a fi încorporate în aeronave și părți ale acestora sau utilizate pentru aeronave și părți ale acestora în cursul fabricării, reparării, întreținerii, reconstrucției, modificării sau transformării se suspendă”.
165      Directiva Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată (JO 2006, L 347, p. 1, Ediție specială, 09/vol. 3, p. 7).
166      A se vedea articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2006/112.
167      A se vedea prin analogie Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 163 și jurisprudența citată) (în care se explică faptul că, „[î]n plus, ar fi incoerent să se considere că dispozițiile care liberalizează schimburile dintre Uniune și un stat terț
țin de politica comercială comună, iar cele care urmăresc să asigure că această liberalizare a schimburilor se face cu respectarea dezvoltării durabile nu intră sub incidența acesteia. Astfel, realizarea schimburilor comerciale în conformitate cu obiectivul dezvoltării durabile este […] parte integrantă a acestei politici”).
168      A se vedea articolul 11 alineatul (1) din acordul preconizat.
169      A se vedea articolul
4 alineatul
(2) din acordul preconizat, care prevede că, „[l]a acordarea autorizațiilor de operare și a permiselor tehnice, părțile îi tratează în mod nediscriminatoriu pe toți transportatorii aerieni ai celeilalte părți”.
170      A se vedea articolul
4 alineatul
(1) litera
(d) și articolul
5 alineatul (1) litera (c) din acordul preconizat, care se referă, ambele, la condițiile „prevăzute în actele cu putere de lege și normele administrative” aplicate în mod obișnuit operării de servicii de transport aerian internațional. Articolul
5 alineatul
(1) litera
(c) din acesta
se referă, de asemenea, la respectarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative menționate la articolul
7 din acordul preconizat, ca motiv pentru refuzul, revocarea, suspendarea, impunerea de condiții sau limitarea unei autorizații de exploatare.
171      A se vedea articolele 3-14 din Regulamentul privind serviciile aeriene. A se vedea de asemenea considerentul (5) și articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul privind serviciile aeriene în ceea ce privește existența unei obligații de monitorizare care stă la baza îndeplinirii în continuare a condițiilor care guvernează autorizațiile de operare.
172      Alte aspecte ale acestei dispoziții conțin un angajament clar de conformare cu actele cu putere de lege și cu normele administrative aplicabile ale părții contractante în cauză, inclusiv o obligație de respectare a dreptului Uniunii. A se vedea în această privință articolul
10 alineatele
(2)-(5), (14) și (15) din acord.
173      A se vedea Directiva Consiliului din 15 octombrie 1996 privind accesul la piața serviciilor de handling la sol în aeroporturile Comunității (JO 1996, L 272, p. 36, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 98), în special considerentul (26) și articolul
20 alineatul
(1) din aceasta care extind drepturile recunoscute de această directivă la prestatorii de servicii de handling la sol din țări terțe și la utilizatorii aeroporturilor din țări terțe pe bază de reciprocitate.
174      În special considerentul (14) și articolul
12 din acest regulament, care oferă transportatorilor din țări terțe un tratament echivalent pe bază de reciprocitate. A se vedea de asemenea Hotărârea Comisia/Belgia (punctul 120), în care Curtea a recunoscut că acest domeniu ține de competența exclusivă a Uniunii.
175      A se vedea considerentul (10) și articolul 15 alineatele (4) și (5) din Regulamentul privind serviciile aeriene, referitoare la acordurile de partajare a codurilor, care prevăd posibilitatea încheierii unor acorduri de partajare de coduri pe bază de reciprocitate, precum și articolul 13 alineatele (3) și (4) din același regulament, referitor la contractele de închiriere în sistem dry lease sau în sistem wet lease cu legătură cu o țară terță, supuse și acestea imperativului reciprocității în cazul contractelor de închiriere în sistem wet lease.
176      Spre deosebire de Hotărârea ATAA, punctul 70, în care Curtea a considerat că stabilirea tarifelor de aeroport nu intra, la acel moment, sub incidența normelor comune ale dreptului Uniunii.
177      Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei din 11
februarie 2019 de instituire a unui sistem de performanță și de tarifare în cadrul cerului unic european și de abrogare a Regulamentelor de punere în aplicare (UE) nr. 390/2013 și (UE) nr. 391/2013 (JO 2019, L 56, p. 1).
178      A se vedea articolul
1 din Regulamentul de punere în aplicare 2019/317.
179      A se vedea articolul 2 alineatul (5) din Regulamentul de punere în aplicare 2019/317, care definește noțiunea de „utilizator al spațiului aerian” ca desemnând „operatorul aeronavei în momentul efectuării zborului sau, atunci când identitatea acestuia nu este cunoscută, proprietarul aeronavei, în afara cazului în care se dovedește că, în momentul respectiv, operatorul aeronavei a fost o altă persoană”.
180      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2009 privind tarifele de aeroport (JO 2009, L 70, p. 11).
181      A se vedea articolul 1 din Directiva 2009/12. După cum observă Comisia, aceste norme nu existau la momentul efectuării aprecierii de către Curte în Hotărârea ATAA, punctul 70.
182      Noțiunea „utilizator al aeroportului” este definită la articolul
2 punctul
3 din Directiva 2009/12 după cum urmează: „orice persoană fizică sau juridică responsabilă pentru transportul pe calea aerului al pasagerilor, al corespondenței și/sau al mărfurilor, către sau de la aeroportul în cauză”.
183      A se vedea articolul 3 din Directiva 2009/12, care prevede că „[s]tatele membre se asigură că tarifele de aeroport nu discriminează între utilizatorii aeroporturilor”.
184      Subliniem că articolul
12 din acordul preconizat prevede în mod expres că transportatorii aerieni ai părților contractante și, prin urmare, transportatorii aerieni din Oman pe teritoriul Uniunii Europene nu pot fi tratați „în condiții mai puțin favorabile decât cele mai favorabile condiții acordate oricărui alt transportator aerian”. În consecință, independent de faptul că normele Uniunii în discuție se aplică oricărui utilizator al aeroportului, există o afectare a obiectului reglementării, întrucât angajamentul cuprins în acord asimilează în mod specific transportatorii aerieni din Oman transportatorilor aerieni din Uniune.
185      A se vedea articolul 22 alineatul (1) din Regulamentul privind serviciile aeriene.
186      A se vedea articolul 23 alineatul (1) din Regulamentul privind serviciile aeriene.