62014TJ0066
T‑66/1462014TJ0066EU:T:2016:4300001111212TRETTENS DOM (Ottende Afdeling)21. juli 2016 (
*1
)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe — indefrysning af midler — ansvar uden for kontraktforhold«
I sag T-66/14,
John Arnold Bredenkamp, Harare (Zimbabwe),
Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, Castletown (Isle of Man),
Scottlee Holdings (Private) Ltd, Harare,
Fodya (Private) Ltd, Harare,
ved P. Moser, QC, og solicitor G. Martin,
sagsøgere,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved B. Driessen og E. Dumitriu-Segnana, som befuldmægtigede,
og
Europa-Kommissionen ved S. Bartelt, D. Gauci og T. Scharf, som befuldmægtigede,
sagsøgte,
angående en påstand støttet på artikel 268 TEUF om erstatning for det tab, som sagsøgerne angiveligt har lidt som følge af vedtagelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 77/2009 af 26. januar 2009 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2009, L 23, s. 5), af Kommissionens forordning (EU) nr. 173/2010 af 25. februar 2010 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2010, L 51, s. 13) og af Kommissionens forordning (EU) nr. 174/2011 af 23. februar 2011 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2011, L 49, s. 23),
har
RETTEN (Ottende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias (refererende dommer), og dommerne M. Kancheva og C. Wetter,
justitssekretær: fuldmægtig L. Grzegorczyk,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. februar 2016,
afsagt følgende
Dom (
1
)
Tvistens baggrund
1
Rådet for Den Europæiske Union gav ved fælles holdning 2002/145/FUSP af 18. februar 2002 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EFT 2002, L 50, s. 1), vedtaget i henhold til artikel 15 EU, udtryk for alvorlig bekymring over situationen i Zimbabwe, særligt med hensyn til Republikken Zimbabwes regerings alvorlige menneskerettighedskrænkelser, herunder bl.a. krænkelser af menings- og foreningsfriheden og retten til fredelig forsamling. På denne baggrund indførte Rådet visse restriktive foranstaltninger for en periode på 12 måneder med mulighed for forlængelse, som løbende skulle tages op til fornyet overvejelse.
2
Rådets fælles holdning 2004/161/FUSP af 19. februar 2004 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2004, L 50, s. 66) foreskrev en forlængelse af de restriktive foranstaltninger, der var blevet indført ved fælles holdning 2002/145. Ifølge artikel 4, stk. 1, i fælles holdning 2004/161, som ændret ved artikel 1, nr. 1), i Rådets fælles holdning 2008/632/FUSP af 31. juli 2008 om ændring af fælles holdning 2004/161 (EUT 2008, L 205, s. 53), skulle »[m]edlemsstaterne [træffe] de nødvendige foranstaltninger til at hindre, at medlemmer af [Republikken] Zimbabwes regering og fysiske personer med tilknytning til dem samt andre fysiske personer, som [var] involveret i aktiviteter, der alvorligt undergrave[de] demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, indrejs[te] i eller rejs[te] gennem deres område«, og »[e]n liste over de i nærværende stykke omhandlede personer [fandtes] i bilaget«. Ifølge artikel 5, stk. 1, i fælles holdning 2004/161, som ændret ved artikel 1, nr. 5), i fælles holdning 2008/632, »[blev] [a]lle pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende de enkelte medlemmer af [Republikken] Zimbabwes regering eller alle fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem eller tilhørende andre fysiske eller juridiske personer, som [var] involveret i aktiviteter, der alvorligt undergrave[de] demokrati, respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, inde[frosset]«, og »[e]n liste over de i nærværende stykke omhandlede personer og enheder [fandtes] i bilaget«. Fælles holdning 2004/161, som ændret, er efterfølgende blevet forlænget indtil den 20. februar 2010 i medfør af Rådets fælles holdning 2009/68/FUSP af 26. januar 2009 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2009, L 23, s. 43) og indtil den 20. februar 2011 i medfør af Rådets afgørelse 2010/92/FUSP af 15. februar 2010 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2010, L 41, s. 6). Artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i Rådets afgørelse 2011/101/FUSP af 15. februar 2011 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2011, L 42, s. 6), som ophævede fælles holdning 2004/161 og fandt anvendelse indtil den 20. februar 2012, fastsatte foranstaltninger, der var identiske med foranstaltningerne i artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i fælles holdning 2004/161.
3
Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 af 19. februar 2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (EUT 2004, L 55, s. 1) blev, som det anføres i femte betragtning hertil, vedtaget for at gennemføre de restriktive foranstaltninger i fælles holdning 2004/161, for så vidt som disse hører under anvendelsesområdet for EF-traktaten. Forordningen bestemte bl.a., i artikel 6, stk. 1, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhørte de enkelte medlemmer af Republikken Zimbabwes regering eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der havde tilknytning til dem, og som var opført på listen i bilag III, blev indefrosset. I medfør af forordningens artikel 11, litra b), blev Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bemyndiget til at ændre nævnte bilag på grundlag af afgørelser truffet vedrørende bilaget til fælles holdning 2004/161.
4
Navnet på den første sagsøger, John Arnold Bredenkamp, blev tilføjet listen over personer, der er omhandlet i artikel 4 og 5 i fælles holdning 2004/161, i medfør af artikel 2 og del I i bilaget til fælles holdning 2009/68. Begrundelsen for opførelsen af dette navn i punkt 7 i nævnte bilag er følgende:
»Forretningsmand med stærk tilknytning til [Republikken] Zimbabwes regering. Har bl.a. gennem sine firmaer ydet finansiel og anden form for støtte til styret (se også punkt 1-9, 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 og 32 i del II).«
5
Navnet på den første sagsøger blev tilføjet listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 314/2004, i medfør af artikel 1 og bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 77/2009 af 26. januar 2009 om ændring af forordning nr. 314/2004 (EUT 2009, L 23, s. 5). Begrundelsen for opførelsen af sagsøgeren i punkt 7 i del I i nævnte bilag er følgende:
»Forretningsmand med tætte forbindelser til regeringen i Zimbabwe. Han har, herunder via sine selskaber, ydet finansiel og anden form for støtte til styret (jf. også punkt [1-9], 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 og 32 i del II).«
6
Navnene på den anden og den tredje sagsøger, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd og Scottlee Holdings (Private) Ltd, blev også tilføjet listen over personer, der i medfør af artikel 2 og bilaget til fælles holdning 2009/68 er omfattet af artikel 4 og 5 i fælles holdning 2004/161. Disse samme navne blev tilføjet listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der i medfør af artikel 1 og bilaget til forordning nr. 77/2009 er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Begrundelsen for deres opførelse på de omhandlede lister er henvisningen i fælles holdning 2004/161 til, at de er »Ejet af John Arnold Bredenkamp«, eller henvisningen i forordning nr. 77/2009 til, at de »Ejes af John Arnold Bredenkamp«. Navnet »Breco International« blev desuden tilføjet i punkt 7 i del II på listen over personer, der i medfør af artikel 2 og bilaget til fælles holdning 2009/68 er omfattet af artikel 4 og 5 i fælles holdning 2004/161, og i medfør af artikel 1 og bilaget til forordning nr. 77/2009 i punkt 7 i del II i bilag III til forordning nr. 314/2004. Begrundelsen for opførelsen af dette navn på de nævnte lister er den samme som begrundelsen for opførelsen af navnene på den anden og den tredje sagsøger på de samme lister.
7
Ved stævning indleveret til Retten Justitskontor den 6. april 2009 anlagde John Arnold Bredenkamp og 18 juridiske personer, herunder den anden og den tredje sagsøger i den foreliggende sag, sag med påstand om annullation af forordning nr. 77/2009 (sag T-145/09, Bredenkamp m.fl. mod Kommissionen).
8
Navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International blev opretholdt på de omhandlede lister i medfør af afgørelse 2010/92, af Kommissionens forordning (EU) nr. 173/2010 af 25. februar 2010 om ændring af forordning nr. 314/2004 (EUT 2010, L 51, s. 13), af afgørelse 2011/101 og af Kommissionens forordning (EU) nr. 174/2011 af 23. februar 2011 om ændring af forordning nr. 314/2004 (EUT 2011, L 49, s. 23).
9
Navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International blev slettet fra de omhandlede lister i medfør af Rådets afgørelse 2012/97/FUSP af 17. februar 2012 om ændring af afgørelse 2011/101 (EUT 2012, L 47, s. 50), og af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 151/2012 af 21. februar 2012 om ændring af forordning nr. 314/2004 (EUT 2012, L 49, s. 2).
10
Efter vedtagelsen af afgørelse 2012/97 og af gennemførelsesforordning nr. 151/2012 fastslog Retten i kendelse af 6. september 2012, Bredenkamp m.fl. mod Kommissionen (T-145/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:407), at det var ufornødent at træffe afgørelse i den sag, der var anlagt den 6. april 2009.
Retsforhandlinger og parternes påstande
11
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. januar 2014 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
12
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale erstatning med tillæg af renter som anført i stævningen.
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale renter svarende til Euribor forhøjet med to procentpoint regnet fra datoen for den dom, hvorved sagens behandling afsluttes.
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13
Rådet og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14
Parterne har fremlagt en række processkrifter, der blev indgivet inden for rammerne af sag T-145/09, Bredenkamp m.fl. mod Kommissionen. Da der ikke findes nogen grund til at udelukke disse sagsakter fra den foreliggende sag, overføres de endeligt hertil. Parterne har desuden ikke tilkendegivet, at de var imod fremlæggelsen af disse processkrifter fra de to parter.
Retlige bemærkninger
15
Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne gjort gældende, at de har lidt fem former for økonomiske og ikke-økonomiske tab forårsaget af en række ulovligheder, der vedrører den oprindelige opførelse og opretholdelse af deres navne på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Disse ulovligheder er beskrevet i fire klagepunkter.
16
Rådet har indledningsvis anført, at søgsmålet åbenbart bør afvises eller er åbenbart ugrundet på grund af åbenbar mangel på beviser påberåbt til støtte for kapitlet om de tab, som sagsøgerne påstår at have lidt.
17
I denne henseende bemærkes, at en række betingelser skal være opfyldt, for at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, har været retsstridig, at der er indtrådt et tab, og at der er årsagssammenhæng mellem den foreholdte adfærd og det påståede tab. Det forhold, at disse tre betingelser skal være opfyldt samtidigt, indebærer, at så snart en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele for erstatningssøgsmålet, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser er opfyldt (jf. dom af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).
18
Henset til den første sagsøgers påstand om erstatning for det ikke-økonomiske tab, som vedkommende angiveligt har lidt, skal den problematik, der er knyttet til lovligheden af Rådets og Kommissionens adfærd i forhold til nævnte sagsøger, undersøges først. Rådets argumenter vedrørende sagens afvisning eller sagens åbenbart ugrundede karakter må under hensyntagen til de beviser, som er bilag til stævningen, således afvises, i det mindste for så vidt angår det af den første sagsøger påståede ikke-økonomiske tab, da søgsmålet indeholder tilstrækkelige beviser, der redegør for de omstændigheder, der ville kunne begrunde et sådant tab. Hvis det i denne forbindelse konstateres, at de nævnte institutioner ikke har handlet på en ulovlig måde i forhold til nævnte sagsøger, skal søgsmålet forkastes i sin helhed i forhold til samtlige sagsøgere under hensyntagen til den omstændighed, at begrundelsen for de omtvistede opførelser hviler på opførelsen af den første sagsøgers navn på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004.
19
Kommissionen har for sin del indledningsvis anført, at den fjerde sagsøger aldrig har været genstand for restriktive foranstaltninger, hvorfor søgsmålet bør afvises i forhold til denne.
20
Som det er anført i præmis 6 ovenfor, har den fjerde sagsøger påstået at være Breco International (Private)’s efterfølger, som under navnet »Breco International« blev tilføjet listen over juridiske personer, enheder og organer, der i medfør af artikel 1 og i bilaget til forordning nr. 77/2009 er omfattet af artikel 6 i bilag III til forordning nr. 314/2004. Det bemærkes i denne henseende, at det i punkt 7 i del II i nævnte bilag er anført, at Breco International er en juridisk person med hjemsted i St. Helier (Jersey). Ifølge de forklaringer, som Rådet har givet i retsmødet, blev eksistensen af en sådan enhed med hjemsted på Jersey udledt af en virksomhedsagenturrapport, der er vedlagt som bilag til den af denne institution indleverede duplik. Ifølge et certifikat vedrørende navneændring udstedt af det zimbabwiske selskabsregister den 29. september 2010 og fremlagt af sagsøgerne i forbindelse med berigtigelsen af stævningen, er den fjerde sagsøger det zimbabwiske selskab Breco International (Private) Ptd., nu Fodya (Private) Ltd. I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at opførelsen af Breco Internationals navn på de omhandlede lister ikke var begrundet i et bevis stammende fra det zimbabwiske selskabsregister for, at denne enhed består som juridisk person. For det andet er der ingen beviser, som gør det muligt at udlede, at de pågældende institutioner ved at opføre Breco Internationals navn på de nævnte lister havde til hensigt herpå at opføre navnet på den fjerde sagsøger, som har hjemsted i Harare (Zimbabwe), og hvis identifikationsoplysninger derfor adskiller sig væsentligt fra Breco Internationals. På denne baggrund har sagsøgerne med urette hævdet, at den fjerde sagsøgers navn har været genstand for en opførelse på disse lister.
21
I modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende, påvirker den omstændighed, at den fjerde sagsøger ikke har fremlagt dokumentation for, at den pågældendes navn har været genstand for en opførelse på de omhandlede lister, dog ikke spørgsmålet om, hvorvidt det foreliggende erstatningssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det er blevet anlagt af denne. Spørgsmålet om, hvorvidt opførelsen af Breco Internationals navn eller navnene på de tre første sagsøgere på de nævnte lister har påført den fjerde sagsøger tab, som skal erstattes ifølge reglerne i præmis 17 ovenfor, vedrører således ikke spørgsmålet om, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, men er knyttet til spørgsmålet om, hvorvidt de påståede tab faktisk er indtrådt, og til, om der er årsagssammenhæng mellem dels de påståede ulovligheder, som disse opførelser er behæftet med, dels disse tab.
22
Selv om det er sandt, at sagsøgernes argumentation ikke er korrekt, for så vidt som de har gjort gældende, at den fjerde sagsøgers navn har været genstand for en opførelse på de omhandlede lister, forholder det sig derfor stadig således, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår den fjerde sagsøger.
23
Hvad angår Rådets og Kommissionens påståede ulovlige adfærd bemærkes indledningsvis, at selv om sagsøgerne i stævningens indledning har henvist dels til de fælles holdninger og de afgørelser, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i EU-traktaten, og som pålægger restriktive foranstaltninger over for sagsøgerne, dels til de forordninger, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne i EF-traktaten og EUF-traktaten, tager de i deres klagepunkter om de ulovligheder, der angiveligt er blevet begået, udelukkende sigte på disse sidstnævnte forordninger. På denne baggrund skal det fastslås, at søgsmålet tager sigte på at fastlægge Den Europæiske Unions ansvar uden for kontraktforhold alene på grundlag af de omhandlede forordninger og med undtagelse af de fælles holdninger og afgørelser, der er vedtaget inden for rammerne af FUSP.
24
For at betingelsen for Unionens ansvar uden for kontraktforhold, hvorefter den adfærd, der er lagt institutionerne til last, skal være retsstridig, er opfyldt, er det et krav, at det er godtgjort, at der er sket en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Dette er pr. definition tilfældet med den grundlæggende ejendomsret (dom af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 33 og 75).
25
I den foreliggende sag har sagsøgerne gjort gældende, at forordning nr. 77/2009, 173/2010 og 174/2011, for så vidt som disse vedrører dem, for det første mangler hjemmel, for det andet er behæftet med retlige og faktiske fejl, for det tredje er behæftet med tilsidesættelse af væsentlige formskrifter og for det fjerde, at de, henset til de ovennævnte ulovligheder, udgør en krænkelse af ejendomsretten.
26
Hvad angår betingelsen om, at den retsregel, der angiveligt er blevet krænket, skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder, bemærkes indledningsvis, at de restriktive foranstaltninger har til formål at begrænse de udpegede personers udøvelse af visse rettigheder, i første omgang udøvelsen af deres ejendomsret. Henset til de formål, som et system med restriktive foranstaltninger som det i hovedsagen omhandlede har til formål at opnå, udgør sidstnævnte en begrænsning, der opfylder kriterierne i artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (dom af 27.2.2014, Ezz m.fl. mod Rådet, T-256/11, EU:T:2014:93, præmis 195-205). Sagsøgerne har desuden ikke påstået, at dette system som sådan krænker deres ejendomsret. Det skal dog bemærkes, at beføjelsen til at begrænse ejendomsretten skal udøves i henhold til de proceduremæssige og materielle regler, der er fastsat med dette formål. I mangel heraf skal det i givet fald fastslås, at der foreligger en ubegrundet begrænsning i ejendomsretten (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 352, 353 og 368-370). For så vidt som de klagepunkter, der er anført til støtte for søgsmålet, tager sigte på at fastslå, at de forordninger, hvorved de tre første sagsøgeres aktiver er blevet indefrosset, er behæftet med ulovligheder vedrørende de proceduremæssige og materielle regler, der regulerer beføjelsen til at begrænse deres ejendomsret, er de derfor baseret på regler, der tillægger borgerne rettigheder.
27
Først skal klagepunktet om den påståede manglende hjemmel undersøges, derefter klagepunktet om den påståede krænkelse af væsentlige formskrifter og endelig de to andre klagepunkter vedrørende de anfægtede handlingers materielle lovlighed.
Om den påståede manglende hjemmel
28
Sagsøgerne har gjort gældende, at artikel 60 EF og 301 EF, som er retsgrundlag for forordning nr. 314/2004, kun tager sigte på tredjelande og deres ledere og de enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres af dem. Ingen af sagsøgerne ville dog være omfattet af nogen af disse kategorier, heller ikke selv om påstanden om, at den første sagsøger havde stærk tilknytning til Zimbabwes regering, skulle godtages, hvilket sagsøgerne har bestridt. Det er således ikke enhver form for tilknytning, der kan begrunde opførelsen af navnet på en zimbabwisk forretningsmand på listen over personer, der er omfattet af nævnte forordnings artikel 6, uanset om denne forretningsmand har udvist en særlig adfærd. Ifølge sagsøgerne indebærer retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, at de kan kræve erstatning for tab, der er lidt på grund af den manglende hjemmel, som de omtvistede retsakter er behæftet med. De har i alle tilfælde anført, at selv om den første sagsøger måtte anses for at have tilknytning til Zimbabwes regering, giver denne omstændighed ikke de omhandlede institutioner beføjelse til automatisk at føje navnene på den anden og den tredje sagsøger og på Breco International til de omhandlede lister.
29
Med denne argumentation har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at artikel 6 i forordning nr. 314/2004, fortolket i lyset af artikel 60 EF og 301 EF, som udgør bestemmelsens retsgrundlag, tager sigte på tredjelande og deres ledere, og hvad angår fysiske og juridiske personer kun dem, som har direkte tilknytning til eller som kontrolles direkte af sidstnævnte, og ikke forretningsmænd og virksomheder som sagsøgerne.
30
I artikel 60, stk. 1, EF bestemmes, at hvis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande. I henhold til artikel 301 EF skal Rådet, såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge FUSP-bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffe de nødvendige hasteforanstaltninger.
31
Artikel 60 EF og 301 EF omfatter, henset til ordlyden af disse bestemmelser og særligt udtrykkene »over for de berørte tredjelande« og »med et eller flere tredjelande«, vedtagelse af foranstaltninger over for tredjelande, idet sidstnævnte begreb kan omfatte lederne af et sådant land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem. Det kan dog ikke udelukkes, at lederne af visse virksomheder kan være genstand for restriktive foranstaltninger vedtaget med hjemmel i artikel 60 EF og 301 EF, såfremt det godtgøres, at de har tilknytning til det udpegede tredjelands ledere (jf. i denne retning dom af 13.3.2012, Tay Za mod Rådet, C-376/10 P, EU:C:2012:138, præmis 53 og 55).
32
Forordning nr. 314/2004 og de omtvistede forordninger til ændring heraf, der er nævnt i præmis 25 ovenfor, vedrører vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for Republikken Zimbabwe.
33
Ifølge anden betragtning til forordning nr. 314/2004 var der under hensyntagen til, at dette lands regering i alvorlig grad krænker menneskerettighederne, grundlag for at opretholde de restriktive foranstaltninger, der allerede blev indført i februar 2002.
34
De omhandlede restriktive foranstaltninger er blevet omsat til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører de personer, der er omfattet af de kategorier, der er beskrevet i artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Det drejer sig om medlemmer af Zimbabwes regering og fysiske og juridiske personer, enheder og organer, som har tilknytning til disse medlemmer.
35
I den foreliggende sag fremgår det af bilaget til forordning nr. 77/2009, at den første sagsøgers navn er blevet opført på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, som er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, med den begrundelse, at denne havde »tætte forbindelser til regeringen i Zimbabwe« og havde, »herunder via sine selskaber, ydet finansiel og anden form for støtte til styret« (jf. præmis 5 ovenfor). Denne opførelse blev foretaget i medfør af den beføjelse, som Kommissionen er tillagt ved nævnte forordnings artikel 11, litra b), og efter vedtagelsen af fælles holdning 2009/68.
36
Som Rådet og Kommissionen har gjort gældende, svarer denne begrundelse faktisk til begrebet person, »som har tilknytning« til lederne i det land, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger. Henset til, at de formål, der forfølges med de restriktive foranstaltninger, er at forhindre enhver støtte ydet til den udpegede regering, skal begrebet »som har tilknytning« også omfatte de personer, der driver forretning som beskrevet i præmis 35 ovenfor. Den ved forordning nr. 77/2009 foretagne opførelse af den første sagsøgers navn på listen over fysiske og juridiske personer, enheder og organer, som er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, er derfor gyldigt baseret på artikel 60 EF og 301 EF, som denne sidstnævnte forordning er baseret på.
37
Denne konklusion gælder også i forhold til de juridiske personer, hvis navne er opført på listen over personer, som er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, og som tilhører den første sagsøger. Som Rådet har gjort gældende, er muligheden for at vedtage restriktive foranstaltninger over for enhver juridisk person, der tilhører en fysisk person, som har tilknytning til lederne i det omhandlede land, en klar forudsætning for effektiviteten af de nævnte foranstaltninger. Eftersom navnene på den anden og den tredje sagsøger blev opført på de omhandlede lister med den begrundelse, at disse ejes af den første sagsøger, hviler denne opførelse således gyldigt på artikel 60 EF og 301 EF. Det samme gælder for opførelsen af Breco Internationals navn, som hviler på en enslydende begrundelse, hvorfor forordning nr. 314/2004 gyldigt var baseret på nævnte artikler i henseende hertil.
38
Følgelig kan der hvad angår hjemmelen for opførelsen af navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, ikke konstateres nogen ulovlighed.
39
For så vidt som sagsøgernes argumentation om, at deres adfærd ikke gør det muligt at betegne dem som havende tilknytning til Zimbabwes regering, kunne fortolkes således, at de gjorde gældende, at de ikke har tilknytning til nævnte regering som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 314/2004 som fortolket i præmis 34 ovenfor, ville en sådan argumentation i øvrigt være sammenfaldende med klagepunktet om de påståede fejl vedrørende vurderingen af de faktiske omstændigheder, som vil blive behandlet i præmis 65-94 nedenfor.
Den påståede tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
40
Sagsøgerne har gjort gældende, at retsakterne, i medfør af hvilke navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International er blevet opført på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, ikke indeholder særlige og konkrete begrundelser, som gør det muligt for dem at vurdere, om disse opførelser er begrundet i forhold til de lovmæssige krav i forbindelse hermed, og dermed at anfægte gyldigheden heraf. Ifølge sagsøgerne burde de imidlertid have fået forelagt begrundelsen for de omhandlede retsakter, da de blev vedtaget, og en undladelse heraf kan ikke afhjælpes under sagens behandling. I alle tilfælde burde beviserne i forbindelse hermed have været forelagt dem før den første fornyelse af deres opførelse og have været ledsaget af muligheden for dem for at blive hørt. Da korrespondancen med Rådet har været begrænset til proceduremæssige spørgsmål, har de dog ikke haft ret til nogen beviser af denne art.
41
Ved denne argumentation har sagsøgerne påberåbt sig to klagepunkter. Det første vedrører en påstået manglende begrundelse og det andet en krænkelse af deres ret til forsvar på grund af dels den manglende meddelelse af de beviser, som de lægges til last, dels den manglende mulighed for at gøre deres argumenter gældende for Rådet og Kommissionen. Denne påståede krænkelse af retten til at blive hørt har desuden påvirket deres ret til en effektiv domstolsbeskyttelse.
[udelades]
Om den påståede krænkelse af retten til at blive hørt
48
Under hensyntagen til den nødvendige overraskelseseffekt af en indefrysningsforanstaltning (jf. præmis 45 ovenfor) kræver retten til at blive hørt, som skal overholdes på området for restriktive foranstaltninger, ifølge fast retspraksis hverken, at unionsmyndighederne forud for den første optagelse af navnet på en person eller en enhed på den liste, hvorved der pålægges restriktive foranstaltninger, meddeler den berørte person eller enhed begrundelsen for optagelsen på denne liste (jf. dom af 4.2.2014, Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, T-174/12 og T-80/13, EU:T:2014:52, præmis 137 og den deri nævnte retspraksis), eller at Rådet har pligt til ex officio at foranstalte en høring af denne person eller enhed (dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, T-390/08, EU:T:2009:401, præmis 93 og 98).
49
Når Rådet oprindeligt har indefrosset aktiver for en begrænset periode, skal det derimod i princippet give de berørte personer mulighed for at blive hørt, før anvendelsen af denne foranstaltning forlænges. For at være effektive skal retsakter, der forlænger anvendelsen af en sådan foranstaltning, således ikke nødvendigvis drage fordel af en overraskelseseffekt (jf. i denne retning dom af 12.3.2014, Al Assad mod Rådet, T-202/12, EU:T:2014:113, præmis 70).
50
Selv om det er korrekt, at overholdelsen af retten til forsvar under omstændigheder, hvor der er blevet meddelt tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte i tilstrækkelig grad at give sin mening til kende vedrørende de omstændigheder, som den pågældende lægges til last af de omhandlede institutioner, hvilket er tilfældet i hovedsagen (jf. præmis 43-46 ovenfor), ikke indebærer en forpligtelse for sidstnævnte til uden videre at give aktindsigt i dokumenter, som er indeholdt i deres sagsakter, har de nævnte institutioner ikke desto mindre pligt til efter begæring fra den berørte part at give aktindsigt i alle administrative dokumenter, der ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning (jf. i denne retning dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, T-390/08, EU:T:2009:401, præmis 97).
51
Retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af retsakter, der opretholder restriktive foranstaltninger over for personer, som allerede er omfattet af disse, forudsætter desuden, at Rådet lægger disse personer nye forhold til last (dom af 12.3.2014, Al Assad mod Rådet, T-202/12, EU:T:2014:113, præmis 71).
52
I den foreliggende sag fremgår det af sagens akter, at en advokat den 5. februar 2009 indgav en begæring til Kommissionen om aktindsigt i de dokumenter, der dannede grundlag for den oprindelige opførelse af den første sagsøgers navn på listen over personer, som i medfør af forordning nr. 77/2009 er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Denne begæring blev indgivet på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43). Ved skrivelse af 5. marts 2009 anerkendte Kommissionen at være i besiddelse af to dokumenter, der vedrørte begæringen. Kommissionen anerkendte særligt at være i besiddelse af to dokumenter fra »telexnettet af de europæiske korrespondenter« (COREU), der bl.a. indeholdt oplysninger om opførelsen af navnene på den første sagsøger og på de selskaber, som sidstnævnte ejer, på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Kommissionen gav ikke desto mindre afslag på aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.
53
Ved skrivelse af 9. marts 2009 blev der indleveret en »genfremsat begæring«, denne gang på vegne af den første sagsøger og 16 selskaber, heriblandt den anden og den tredje sagsøger og Breco International. Ved skrivelse af 3. juli 2009 meddelte Kommissionen afslag på aktindsigt i de nævnte dokumenter under henvisning til den samme begrundelse som den, der havde begrundet det oprindelige afslag.
54
Ved skrivelse af 6. juni 2012 fremsendte den første sagsøger desuden til Rådet en begæring om aktindsigt i de oplysninger, som vedrører opførelsen af dennes navn og navnene på flere af dennes selskaber, heriblandt den anden og den tredje sagsøger og Breco International, på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Denne begæring blev formuleret på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 2000, L 8, s. 1). Ved skrivelse af 18. september 2012 svarede Rådet ved at fremsende fire dokumenter fra Rådets Generalsekretariat til medlemsstaterne. Disse dokumenter indeholder i det væsentlige oplysninger om identiteten af de tre første sagsøgere og Breco International. Et af disse dokumenter med overskriften »Coreu FUSP/0053/09« henviser til, at den første sagsøger pålægges restriktive foranstaltninger af Amerikas Forenede Staters føderale myndigheder begrundet i den økonomiske støtte, som den første sagsøger via sit netværk af virksomheder har ydet til Zimbabwes regering. Det nævnes desuden deri, at den første sagsøger har tilknytning til en minister i nævnte regering og til Zimbabwes præsident, Robert Mugabe.
55
Det fremgår af disse omstændigheder, at de tre første sagsøgere og Breco International henvendte sig til Kommissionen senest den 9. marts 2009 og begærede aktindsigt i beviserne for opførelsen af navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Kommissionen, som har udstedt både forordning nr. 77/2009, i medfør af hvilken sagsøgernes navne oprindeligt blev opført på de omhandlede lister, og forordning nr. 173/2010 og 174/2011, efterkom imidlertid ikke denne begæring.
56
Hvis det antages, at denne undladelse kunne anses for at have kunnet forhindre de tre første sagsøgere i i tilstrækkelig grad at give deres mening til kende vedrørende den foranstaltning, som denne institution havde vedtaget over for dem, skal det desuden undersøges, om dette forhold, henset til omstændighederne i den foreliggende sag, i alle tilfælde kun udgør en formel fejl, som ikke har haft nogen følger, eftersom sagsøgerne ikke ville have været i stand til at varetage deres forsvar bedre, hvis fejlen ikke havde foreligget (dom af 4.2.2014, Syrian Lebanese Commercial Bank mod Rådet, T-174/12 og T-80/13, EU:T:2014:52, præmis 146).
57
I denne henseende bemærkes, at sagsøgerne har anført, at de den 19. februar 2009 har indgivet en begæring om aktindsigt i de dokumenter, der vedrører opførelsen af navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, til Foreign & Commonwealth Office (FCO, Kontoret for Udenrigs- og Commonwealth-anliggender, Det Forenede Kongerige) i henhold til Freedom of Information Act 2000 (lov af 2000 om informationsfrihed). Som svar på denne begæring fremsendte FCO den 2. juni 2009 en liste på 17 dokumenter og kopier af 2 andre dokumenter, som alle var offentligt tilgængelige. Blandt disse dokumenter fandtes en rapport af 8. oktober 2002 fra ekspertgruppen om ulovlig udnyttelse af naturressourcerne og andre former for rigdomme i Den Demokratiske Republik Congo (herefter »ekspertgruppen«), udarbejdet i regi af De Forenede Nationers (FN) sikkerhedsråd (herefter »rapporten af 8. oktober 2002«), en række artikler i pressen vedrørende den første sagsøger og et antal internetlinks til oplysninger om de selskaber, der er omfattet.
58
Den 4. november 2011 fremsatte den første sagsøger desuden efter vedtagelsen af afgørelse 2011/101 og forordning nr. 174/2011 en ny begæring til FCO vedrørende dokumenterne om hans opførelse på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Som svar på denne begæring fremsendte FCO en liste på 15 dokumenter, herunder bl.a. rapporten af 8. oktober 2002 og en række artikler i pressen, til den første sagsøger.
59
Det bemærkes endvidere, således som Rådet har anført, at Kommissionen ved skrivelse af 27. januar 2009 oplyste den første sagsøger om opførelsen af dennes navn på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, og ved skrivelse af 18. december 2009 opfordrede nævnte sagsøger til at fremsende sine bemærkninger og sin eventuelle anmodning om fjernelse fra listen til Rådet. Ved skrivelser af henholdsvis 26. oktober 2009, 26. november 2009, 21. januar 2010 og 10. februar 2010 fremsendte den første sagsøger desuden sine bemærkninger vedrørende opførelsen af hans navn og navnene på hans selskaber på de omhandlede lister til alle Rådets medlemmer. Ved skrivelse af 16. februar 2010 forkastede Rådet den første sagsøgers argumenter, bl.a. under henvisning til de forhold, der fremgik af den anden rapport, som i FN-regi blev udarbejdet af ekspertgruppen den15. oktober 2003 (herefter »rapporten af 15. oktober 2003«). Rådet oplyste den første sagsøger om, at de omhandlede opførelser ville blive opretholdt i medfør af afgørelse 2010/92. Den første sagsøger besvarede denne sidstnævnte skrivelse ved en e-mail af 19. april 2010, som Rådet besvarede ved skrivelse af 7. juni 2010. Endelig fremsatte den første sagsøger ved skrivelse af 13. maj 2011 sine bemærkninger til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og modtog den 29. juni 2011 et svar fra EU-Udenrigstjenesten. Som svar på to skrivelser fra den første sagsøger af 11. oktober 2011 og 3. november 2011 mindede Rådet ved skrivelse af 9. november 2011 desuden den første sagsøger om, at han til enhver tid kunne indsende en dokumenteret anmodning om, at de restriktive foranstaltninger blev taget op til fornyet overvejelse.
60
For det første fremgår det af det ovenstående, at de tre første sagsøgere og Breco International via FCO har haft adgang til en hel række elementer, der var de vigtigste beviser og oplysninger, som dannede grundlag for deres opførelse på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004. Dels har sagsøgerne således gentagne gange, i stævningens punkt 52.3 og 55, gjort gældende, at opførelsen af navnene på de tre første sagsøgere og på Breco International på de omhandlede lister blev foretaget på Det Forenede Kongeriges foranledning, og at det er usandsynligt, at Rådet eller Kommissionen har været i besiddelse af andre oplysninger end dem, som FCO har fremsendt til dem. Dels har Rådet anført, at de oplysninger, som sagsøgerne har opnået fra FCO, er de vigtigste oplysninger, som Rådet har taget hensyn til.
61
For det andet fremgår det heraf, at de tre første sagsøgere og Breco International efter at have fået aktindsigt i disse oplysninger oprettede og opretholdt en løbende kontakt med Rådet vedrørende de grundlæggende spørgsmål, der knyttede sig til opførelsen og opretholdelsen af deres navne på listen over de personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004.
62
Under hensyntagen til disse betragtninger skal det fastslås, at den omstændighed, at Kommissionen ikke gav de tre første sagsøgere aktindsigt i oplysningerne, der dannede grundlag for opførelsen af deres navne på listen over personer, der er omfattet af artikel 6 i forordning nr. 314/2004, ikke udgjorde en krænkelse af deres ret til forsvar. Denne undladelse har således ikke forhindret disse sidstnævnte i at fremføre deres sag efter at have fået kendskab til en hel række elementer, der i sig selv betegnes som de vigtigste oplysninger, som de omhandlede institutioner tog i betragtning som grundlag for en begrundelse, der desuden er forblevet den samme i hele den periode, hvor nævnte opførelse har fundet sted. Under hensyntagen til betragtningerne i præmis 20 ovenfor, hvoraf fremgår, at den fjerde sagsøger ikke har været genstand for en opførelse på de omhandlede lister, kan der desuden ikke konstateres nogen krænkelse af denne sidstnævntes ret til forsvar.
[udelades]
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen frifindes.
2)
John Arnold Bredenkamp, Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, Scottlee Holdings (Private), Ltd og Fodya (Private) Ltd betaler de omkostninger, der er afholdt af Rådet og Kommissionen.
Gratsias
Kancheva
Wetter
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. juli 2016.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
1
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.