62017TJ0834_RES
Processo T‑834/17
United Parcel Service, Inc.
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) de 23 de fevereiro de 2022
«Responsabilidade extracontratual — Concorrência — Mercados dos serviços internacionais de distribuição expresso de pequenas encomendas no EEE — Concentração — Decisão que declara a concentração incompatível com o mercado interno — Anulação da decisão por um Acórdão do Tribunal Geral — Direitos de defesa — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Nexo de causalidade»
Processo jurisdicional — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Pedido de reparação dos danos causados por uma instituição da União — Requisitos mínimos — Falta de rigor na organização de certos argumentos de direito e de facto — Admissibilidade
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 21.o; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.o, alínea d)]
(cf. n.os 26‑28)
Processo jurisdicional — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Fundamentos de direito não apresentados na petição — Remissão global para outros documentos anexos ao pedido — Inadmissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.° e 53.°, primeiro parágrafo. Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.o, alínea d)]
(cf. n.os 31‑34)
Processo jurisdicional — Petição inicial — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Fundamentos de direito não apresentados na petição — Remissão global para outros documentos — Inadmissibilidade — Admissibilidade de uma remissão para os documentos apresentados noutro órgão jurisdicional noutro processo — Apreciação caso a caso — Requisito essencial — Identidade das partes, designadamente dos demandantes nos outros dois processos
[Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, artigo 21.o; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.o, alínea d)]
(cf. n.o 51)
Processo jurisdicional — Apresentação da prova — Prazo — Apresentação tardia da prova e do oferecimento de prova — Requisitos
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 76.°, alínea f), 81.°, n.o 1, e 85.°, n.os 1, 2 e 4)
(cf. n.os 64‑66, 69, 79)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da concorrência da União Europeia — Margem de apreciação da instituição ao adotar o ato — Consideração dessa margem pelo juiz da União na avaliação do ilícito
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 82‑88)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Ilícito — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Norma jurídica que confere direitos aos particulares — Conceito — Direitos de defesa — Inclusão
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.o 95)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Violação pela Comissão da sua obrigação de transmitir à parte que notificou uma operação de concentração a última versão do modelo econométrico utilizado para avaliar os efeitos dessa operação nos preços — Violação suficientemente caracterizada dos direitos de defesa da parte em causa
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 139/2004 do Conselho, artigo 18.o, n.o 3)
(cf. n.os 97‑111, 117, 118, 122, 123)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Insuficiência de fundamentação de um ato da União — Exclusão
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.o 189)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Ilícito — Violação suficientemente caracterizada do direito da concorrência da União Europeia — Margem de apreciação da instituição ao adotar o ato — Escolha do modelo econométrico efetuada pela Comissão no âmbito de um processo de controlo das concentrações que se afasta sensivelmente da prática comum da instituição — Inexistência de violação suficientemente caracterizada
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 201‑203, 209, 210, 215‑228)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Nexo de causalidade — Conceito — Ónus da prova
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.o 341)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Nexo de causalidade — Dano constituído pelas despesas relativas à participação num processo de controlo de uma concentração entre duas empresas concorrentes — Despesas resultantes da livre escolha do demandante — Inexistência de nexo de causalidade direto entre o dano e o comportamento da instituição
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.o 343)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Nexo de causalidade — Dano constituído pelas despesas relativas ao pagamento de uma indemnização contratual de rescisão na sequência de uma decisão que declara incompatível com o mercado interno uma operação de concentração notificada — Despesas decorrentes de uma obrigação contratual resultante da vontade das partes — Inexistência de nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da instituição
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 344‑350)
Responsabilidade extracontratual — Pressupostos — Nexo de causalidade — Lucros cessantes devido a uma decisão que declara incompatível com o mercado interno uma operação de concentração notificada — Empresa que anunciou renunciar a essa operação na sequência da referida decisão — Violação dos direitos de defesa sem impacto decisivo no resultado do procedimento de controlo da operação projetada — Abandono da operação de concentração — Inexistência de nexo de causalidade direto entre o dano e o comportamento da instituição
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 353‑371)
Resumo
O Tribunal Geral julga improcedentes duas ações de indemnização intentadas pela UPS e pela ASL Aviation Holdings; as duas sociedades reclamam a reparação dos danos económicos alegadamente sofridos devido à ilegalidade de uma decisão da Comissão que declara uma concentração notificada incompatível com o mercado interno
Por Decisão de 30 de janeiro de 2013 (a seguir «decisão controvertida») (
1
), a Comissão Europeia declarou incompatível com o mercado interno uma operação de concentração notificada entre a United Parcel Service, Inc. (a seguir «UPS») e a TNT Express NV (a seguir «TNT»), duas empresas com atividade nos mercados dos serviços internacionais de distribuição expresso de pequenas encomendas.
Ao mesmo tempo que anunciava publicamente que renunciava a essa operação de concentração, a UPS interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão controvertida. Por Acórdão de 7 de março de 2017 (
2
), o Tribunal Geral deu provimento a esse recurso e, por Acórdão de 16 de janeiro de 2019 (
3
), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso que a Comissão interpôs desse Acórdão.
Entretanto, a Comissão tinha declarado compatível com o mercado interno uma operação de concentração notificada entre a TNT e a FedEx Corp. (a seguir «FedEx»), uma concorrente da UPS (
4
).
No final de 2017, a UPS propôs uma ação de indemnização contra a Comissão, com vista à reparação dos danos económicos alegadamente sofridos por causa da ilegalidade da decisão controvertida (
5
). Em 2018, foi também proposta uma ação de indemnização pelas sociedades ASL Aviation Holdings DAC e ASL Airlines (Ireland) Ltd (a seguir, em conjunto, «sociedades ASL»), que, antes da adoção da decisão controvertida, tinham celebrado acordos comerciais com a TNT a serem executados depois da aprovação da concentração entre a UPS e a TNT (
6
).
A Sétima Secção alargada do Tribunal Geral julga improcedentes estas duas ações de indemnização.
Apreciação do Tribunal Geral
Improcedência da ação de indemnização proposta pela UPS (processo T‑834/17)
Com a sua ação de indemnização, a UPS alegava que, ao adotar a decisão controvertida, a Comissão tinha cometido violações suficientemente caracterizadas do direito da União, suscetíveis de gerar responsabilidade extracontratual da União. Segundo a UPS, a Comissão tinha, em primeiro lugar, violado os seus direitos processuais no procedimento administrativo, em segundo lugar, violado o dever de fundamentação e, em terceiro lugar, cometido erros relativos à apreciação de mérito da operação de concentração notificada.
A título preliminar, o Tribunal lembra que a responsabilidade extracontratual da União exige a reunião de três pressupostos cumulativos, a saber, a violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade direto entre essa violação e o dano sofrido.
Em primeiro lugar, quanto ao alegado desrespeito dos direitos processuais da UPS no procedimento administrativo, esta, por um lado, criticava a Comissão por não ter comunicado a versão final do modelo econométrico que tinha servido para analisar os efeitos da concentração notificada nos preços nem os critérios de avaliação dos ganhos de eficiência resultantes dessa concentração. Por outro lado, a UPS entendia que a Comissão tinha violado o seu direito de acesso às informações fornecidas pela FedEx no procedimento administrativo.
No que respeita à falta de comunicação da última versão do modelo econométrico utilizado pela Comissão, o Tribunal Geral refere que, com efeito, por força da regulamentação aplicável, a Comissão era obrigada a dar conhecimento dessa última versão à UPS. Uma vez que, nesse ponto, a Comissão dispunha de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, cometeu uma violação suficientemente caracterizada dos direitos de defesa da UPS ao não lhe comunicar esse modelo. Além disso, tendo em conta a jurisprudência em matéria de respeito dos direitos de defesa e o Acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de janeiro de 2019, essa violação dos direitos da UPS não era desculpável por uma alegada falta de clareza do direito da União, como alegava a Comissão.
O Tribunal Geral também rejeita o argumento de defesa da Comissão relativo ao facto de a elaboração do modelo econométrico ter sido precedida de múltiplas trocas com a UPS. Com efeito, ao não comunicar a versão final do modelo econométrico, a Comissão não só incumpriu uma obrigação processual destinada a garantir a legitimidade do processo de controlo das concentrações da União, bem como o seu caráter equitativo, como, além disso, colocou a UPS numa situação que não lhe permitia compreender uma parte dos fundamentos da decisão controvertida.
Em contrapartida, quanto à falta de comunicação à UPS dos critérios de avaliação dos ganhos de eficiência resultantes da concentração notificada, o Tribunal Geral refere que nenhuma disposição do direito da União aplicável ao controlo das concentrações impõe à Comissão que defina antecipadamente, de forma abstrata, os critérios específicos com base nos quais pretende admitir que um ganho de eficiência possa ser considerado verificável. Nestas condições, é desprovida de fundamento jurídico a argumentação da UPS no sentido de demonstrar que a Comissão era obrigada a comunicar‑lhe os critérios específicos e os limites probatórios que tencionava aplicar para determinar se cada um dos ganhos de eficiência invocado era verificável.
Além disso, o Tribunal Geral rejeita a argumentação de que a Comissão violou o direito de acesso da UPS a determinados documentos fornecidos à Comissão pela FedEx no procedimento administrativo. Com efeito, não tendo a UPS exercido os seus direitos de acesso em tempo útil e nas formas previstas na legislação aplicável (falta de consulta do auditor), não preenchia as condições para obter a reparação de um dano alegadamente resultante da violação desses direitos.
Em segundo lugar, no que respeita à alegada violação do dever de fundamentação pela Comissão, o Tribunal Geral lembra que a insuficiência de fundamentação de um ato da União não é, em princípio, suscetível de gerar responsabilidade da União.
Em terceiro lugar, quanto ao argumento da UPS relativo a erros na apreciação de mérito da operação de concentração notificada, o Tribunal Geral, não deixando de confirmar que a Comissão cometeu determinados erros, refere que estes não constituem violações suficientemente caracterizadas do direito da União para serem suscetíveis de gerar responsabilidade extracontratual da União. A este respeito, o Tribunal Geral precisa que, embora a Comissão tenha utilizado, em violação das suas próprias regras (Boas práticas para a produção da prova económica), um modelo econométrico que se afastava sensivelmente da prática comum em matéria económica, dispunha de uma margem de apreciação considerável na definição do referido modelo. Além disso, para efetuar a sua análise dos efeitos da operação de concentração notificada, a Comissão não se baseou exclusivamente nesse modelo econométrico, tendo efetuado igualmente uma análise geral das características do mercado em causa, pondo em evidência a natureza e as características desse mercado e as consequências decorrentes da operação prevista.
Em último lugar, o Tribunal Geral conclui que a UPS não conseguiu demonstrar a existência de erros manifestos e graves na apreciação do caráter verificável dos ganhos de eficiência ou da situação concorrencial da FedEx no projeto de concentração nem de qualquer indício suscetível de revelar uma desigualdade de tratamento entre a decisão sobre a operação entre a FedEx e a TNT e a decisão controvertida.
Tendo assim verificado que a violação suficientemente caracterizada dos direitos processuais da UPS no procedimento administrativo se limitava à falta de comunicação da última versão do modelo econométrico utilizado pela Comissão para analisar os efeitos da concentração notificada sobre os preços, o Tribunal Geral examina, em seguida, a existência de um nexo de causalidade direto entre esse ilícito e os danos invocados pela UPS, a saber, em primeiro lugar, as despesas relacionadas com a sua participação no procedimento de controlo da operação de concentração notificada entre a FedEx e a TNT, em segundo lugar, o pagamento à TNT de uma indemnização contratual de rutura no seguimento da rescisão do acordo de fusão celebrado com a TNT e, em terceiro lugar, os lucros cessantes resultantes da impossibilidade de executar esse acordo de fusão.
Em primeiro lugar, no que respeita, às despesas ligadas à participação da UPS no procedimento de controlo da operação de concentração notificada entre a FedEx e a TNT, o Tribunal Geral observa que essa participação resultava manifestamente da livre escolha da UPS. Assim, a violação dos direitos processuais da UPS no procedimento de controlo da operação de concentração entre ela própria e a TNT não pode ser considerada a causa determinante das despesas ligadas à sua participação no procedimento de controlo da operação de concentração entre a FedEx e a TNT. Do mesmo modo, uma vez que o pagamento da indemnização à TNT por rutura tinha origem numa obrigação contratual resultante dos termos do acordo de fusão celebrado entre a UPS e a TNT, as ilegalidades que viciam a decisão controvertida não podiam constituir a causa determinante do pagamento dessa indemnização à TNT.
Por último, no que diz respeito aos alegados lucros cessantes da UPS, o Tribunal Geral refere que não se pode presumir que essa concentração, sem a violação dos direitos processuais da UPS no processo de controlo da operação de concentração entre ela própria e a TNT, teria sido declarada compatível com o mercado interno. Por outro lado, a UPS não demonstrou nem forneceu elementos que permitam ao Tribunal Geral concluir que, sem essa violação, a Comissão teria declarado a referida operação compatível com o mercado interno. Além disso, a renúncia da UPS à operação de concentração projetada logo depois do anúncio da decisão controvertida teve por efeito quebrar qualquer nexo de causalidade direto entre o ilícito declarado e o dano alegado.
Em face do exposto, o Tribunal Geral conclui que a UPS não demonstrou que a violação dos seus direitos processuais no procedimento de controlo da operação de concentração entre ela própria e a TNT constituía a causa determinante dos danos invocados. Assim, julgou integralmente improcedente a ação de indemnização.
Improcedência da ação de indemnização proposta pelas sociedades ASL (processo T‑540/18)
A ação de indemnização intentada pelas sociedades ASL tinha por objeto a reparação do alegado lucro cessante resultante da impossibilidade, por causa da decisão controvertida, de executar acordos comerciais celebrados com a TNT. Em apoio deste pedido, as sociedades ASL invocavam uma violação dos seus direitos fundamentais e da UPS pela Comissão, bem como a existência de erros graves e manifestos na apreciação pela Comissão da concentração notificada entre a UPS e a TNT.
Em primeiro lugar, o Tribunal Geral considera que as sociedades ASL não podem invocar, como fundamento do seu próprio pedido de indemnização, uma violação dos direitos de defesa da UPS no âmbito do procedimento de controlo da operação de concentração entre esta última e a TNT. Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal Geral, é necessário que a proteção conferida pela norma invocada em apoio de uma ação de indemnização seja efetiva no que respeita à pessoa que a invoca e, portanto, que essa pessoa esteja entre aquelas a quem essa norma confere direitos.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considera improcedente a argumentação das sociedades ASL relativa ao facto de a Comissão ter violado, no âmbito do procedimento de controlo da concentração entre a UPS e a TNT, os seus direitos fundamentais, nomeadamente o seu direito a uma boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A este respeito, o Tribunal precisa que, na medida em que as sociedades ASL tinham livremente optado por não participar nesse procedimento, não podiam invocar uma alegada violação, pela Comissão, dos seus direitos fundamentais no contexto desse procedimento.
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral julga inadmissível o fundamento relativo à existência de erros graves e manifestos cometidos pela Comissão na apreciação da operação de concentração entre a UPS e a TNT, uma vez que, a esse respeito, as sociedades ASL se limitaram a remeter para a petição apresentada pela UPS no processo T‑834/17.
À luz destas considerações, o Tribunal Geral, declarando que as sociedades ASL não demonstraram a existência de violações suficientemente caracterizadas do direito da União que ferissem a decisão controvertida, julga improcedente a ação.
(
1
)	Decisão C(2013) 431 da Comissão, de 30 de janeiro de 2013, que declara uma concentração incompatível com o mercado interno e com o funcionamento do Acordo EEE (processo COMP/M.6570 — UPS/TNT Express).
(
2
)	Acórdão de 16 de janeiro de 2019, Comissão/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23).
(
3
)	Acórdão de 7 de março de 2017, United Parcel Service/Comissão (T‑194/13, EU:T:2017:144).
(
4
)	Decisão que declara uma concentração compatível com o mercado interno e com o funcionamento do Acordo EEE (Processo M.7630 — FedEx/TNT Express), cujo resumo foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2016, C 450, p. 12).
(
5
)	Processo T‑834/17, United Parcel Service/Comissão.
(
6
)	Processo T‑540/18, ASL Aviation Holdings e ASL Airlines (Ireland)/Comissão.