T‑322/19. sz. ügy
Aisha Muammar Muhammed El‑Qadhafi
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék ítélete (ötödik tanács), 2021. április 21.
„Közös kül‑ és biztonságpolitika – A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A pénzeszközök befagyasztása – Azon személyek, szervezetek és szervek jegyzéke, akikre, illetve amelyekre a pénzeszközök és gazdasági erőforrások befagyasztása alkalmazandó – Az Európai Unió területére való beutazás és az azon történő átutazás korlátozásai – Az Unió területére való beutazás és a területén történő átutazás korlátozásainak hatálya alatt álló személyek jegyzéke – A felperes nevének a jegyzékekben való további szerepeltetése – Keresetindítási határidő – Elfogadhatóság – Indokolási kötelezettség – Mérlegelési hiba”
1.      Megsemmisítés iránti kereset – Határidők – Kezdet – Valamely személlyel vagy szervezettel szemben korlátozó intézkedéseket maga után vonó jogi aktus – Közzétett és a címzettekkel közölt jogi aktus – A jogi aktus közlésének időpontja – Az érdekelttel az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététel útján történő közlés – Megengedhetőség – Feltételek – A Tanács számára a közlés lehetetlensége
(EUMSZ 263. cikk, hatodik bekezdés, és EUMSZ 275. cikk, második bekezdés; (KKBP) 2015/1333 tanácsi határozat; 2016/44 tanácsi rendelet)
(lásd: 52., 55., 58., 61–63. pont)
2.      Uniós jog – Elvek – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Líbiával szembeni korlátozó intézkedések – A pénzeszközök és a gazdasági erőforrások befagyasztása – A felperes nevét az ezen intézkedésekkel érintett személyek jegyzékében fenntartó későbbi határozat – Bejelentési kötelezettség
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés; (KKBP) 2015/1333 tanácsi határozat; 2016/44 tanácsi rendelet)
(lásd: 56., 57. pont)
3.      Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Az indokolás elégtelensége – Az érdemi jogszerűségre vonatkozó jogalaptól elkülönülő jogalap
(EUMSZ 256. és EUMSZ 296. cikk)
(lásd: 76., 77. pont)
4.      Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az érintett előtt ismert összefüggésbe illeszkedő határozat – Rövidített indokolás megengedhetősége – Az érintettnek az említett intézkedések hatálya alá tartozó személyek jegyzékein való fenntartását igazoló egyedi, különös és konkrét okok
(EUMSZ 296. cikk; (KKBP) 2015/1333 tanácsi határozat; 2016/44 tanácsi rendelet)
(lásd: 81–84. pont)
5.      Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – Az intézkedés megalapozottságára vonatkozó bizonyíték – Az Unió hatáskörrel rendelkező hatóságának azon kötelezettsége, hogy vitatás esetén bizonyítsa az érintett személyekkel vagy szervezetekkel szemben figyelembe vett indokok megalapozottságát
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; (KKBP) 2015/1333 tanácsi határozat; 2016/44 tanácsi rendelet)
(lásd: 101. és 102. pont)
6.      Bírósági eljárás – Ítélt dolog – Terjedelem
(lásd: 112. pont)
7.      Megsemmisítés iránti kereset – Megsemmisítést kimondó ítélet – Joghatások – A Líbiával szemben hozott korlátozó intézkedések elfogadásáról szóló rendelet részleges megsemmisítése – A rendelet megsemmisítésének a fellebbezési határidő lejárta napjától vagy a fellebbezés elutasításának napjától történő hatálybalépése
(EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés, EUMSZ 275. cikk, második bekezdés, EUMSZ 280. és EUMSZ 288. cikk; a Bíróság alapokmánya, 60. cikk; (KKBP) 2015/1333 tanácsi határozat; 2016/44 tanácsi rendelet)
(lásd: 123. pont)
Összefoglalás
A 2011‑es líbiai háborút követően és Muammar Qadhafi rezsimének bukását követően az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa 2011. február 26‑án elfogadta az 1970. (2011) sz. határozatot, amely korlátozó intézkedéseket vezet be Líbiával, valamint azokkal a személyekkel és szervezetekkel szemben, akik és amelyek az emberi jogok súlyos megsértésében – és többek között a civil lakosság elleni támadásokban – vettek részt.(1) Az Európai Unió Tanácsa – a maga részéről – 2011. február 28‑án és március 2‑án a líbiai helyzetre tekintettel korlátozó intézkedéseket fogadott el,(2) amelyek előírják, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy megakadályozzák az 1970. (2011) sz. határozatban felsorolt személyeknek a területükre való beutazását vagy a területükön történő átutazását, valamint hogy befagyasztják e személyek pénzeszközeit, egyéb pénzügyi eszközeit és gazdasági erőforrásait. Azt követően, hogy az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa 2014‑ben és 2015‑ben új korlátozó intézkedéseket fogadott el azokkal a személyekkel és szervezetekkel szemben, akik vagy amelyek veszélyeztetik Líbia békéjét, stabilitását vagy biztonságát, illetve politikai átmenetének sikeres megvalósulását,(3) a Tanács – többek között azzal a céllal, hogy kiterjessze az eredeti jegyzékbevételi kritériumokat – új jogi aktusokat fogadott el.(4)
A felperes líbiai állampolgár és a korábbi líbiai vezető Muammar Qadhafi lánya. Először a rezsimmel fennálló szoros kapcsolata, majd pedig az 1970. (2011) sz. határozat megsértésével folytatott utazások miatt vették fel a tanácsi jogi aktusok mellékletében szereplő jegyzékekre. A Tanács, az érintett személyek és szervezetek nevét tartalmazó jegyzékek felülvizsgálatát követően, a 2017/497 határozattal és a 2017/489 rendelettel,(5) majd pedig – a felperessel szembeni indokok fenntartása mellett – a 2020/374 határozattal és a 2020/371 rendelettel,(6) az utazási tilalmat és a vagyoni eszközök befagyasztását előíró 1970. (2011) sz. határozat alapján, fenntartotta a felperes nevének az e jegyzékekbe való felvételét. A felperes megtámadta ezeket a jogi aktusokat.
A Törvényszék a felperest érintő részeikben megsemmisíti ezeket a jogi aktusokat, mivel a megtámadott jogi aktusok nem rendelkeznek ténybeli alappal. A kereset elfogadhatóságát illetően a Törvényszék megállapítja többek között, hogy – a jelen ügyben megtámadott jogi aktusokból közvetlenül eredő kötelezettség hiányában is – a Tanács feladata közölni az érintett személyekkel a jegyzékekre való felvételt módosító határozatokat.
A Törvényszék álláspontja
A kereset elfogadhatóságát illetően – amelynek elkésettségére a Tanács hivatkozik –, a Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy jóllehet a megtámadott jogi aktusok hatálybalépésére az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzétételükkel sor kerül, a megtámadott jogi aktusok megsemmisítése iránti kereset – EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján történő – benyújtására nyitva álló határidő mindegyik említett személy tekintetében a közlés időpontjában kezdődik, amelyre sor kell, hogy kerüljön. A Törvényszék e tekintetben pontosítja, hogy noha a megtámadott jogi aktusok elfogadásának alapjául szolgáló 2015/1333 határozat és 2016/44 rendelet nem írja elő kifejezetten azt a kötelezettséget, hogy a Tanácsnak közölnie kell az érintett személyekkel azokat a jogi aktusokat, amelyekkel fenntartja nevüknek a jegyzékekbe való felvételét, a közlési kötelezettség a hatékony bírói jogvédelem elvéből következik, többek között a jegyzékbe vétel fenntartásáról szóló határozat esetében, mégpedig attól függetlenül, hogy a jegyzékbe vétel fenntartásáról szóló említett határozat új információkon alapult‑e. A jelen ügyben a megtámadott jogi aktusokat nem rendszeres időközönként fogadják el, és – figyelemmel az elfogadásuk kiszámíthatóságának hiányára – ha a kereset megindításának határideje kizárólag a közzétételüktől kezdődne, az érintett személyeknek folyamatosan ellenőrizniük kellene a Hivatalos Lapot, ami veszélyeztetné az uniós bírósághoz való hozzáférésüket. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy a Tanács nem hivatkozhat érvényesen arra, hogy a jelen ügyben a keresetindítási határidő a felperes esetében a megtámadott jogi aktusok Hivatalos Lapban való közzétételének időpontjában kezdődött.
A keresetindítási határidő kezdő időpontjának meghatározása céljából azon részletes szabályokat illetően, amelyeknek megfelelően a Tanács köteles volt közölni a felperessel a jogi aktusokat, a Törvényszék emlékeztet ezután arra, hogy kizárólag abban az esetben megengedett az ilyen jogi aktusoknak valamely értesítés Hivatalos Lapban való közzététele útján történő, közvetett közlése, ha a Tanács nem tudja a jogi aktust egyedileg közölni. Máskülönben a Tanács könnyedén kivonhatná magát az egyedi közlésre irányuló kötelezettsége alól. Mivel a megtámadott jogi aktusok nem képezték a Hivatalos Lapban közzétett értesítés tárgyát, a Tanács számára pedig nem volt lehetetlen, hogy az említett jogi aktusokat közölje a felperessel vagy az ilyen értesítés ügyfele nevében történő átvételére megfelelően megbízott ügyvéddel, a Törvényszék – az iratokra figyelemmel – úgy véli, hogy 2017. évi jogi aktusok egyedi közlésére a 2019. március 25‑i levélben került sor, és hogy a felperes a 2020. évi jogi aktusokról legkorábban a pervezető intézkedés keretében a Törvényszék által feltett kérdésekre a Tanács által 2020. július 13‑án adott válaszból szerezhetett tudomást. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy a kereset nem elkésett.
Az ügy érdemével kapcsolatban elsősorban a megtámadott jogi aktusok indokolásának állítólagos hiányát illetően a Törvényszék megállapítja, hogy a megtámadott jogi aktusok közlik azt az okot, amely miatt a Tanács 2017 márciusában és 2020 márciusában fenntartotta a felperes nevét a vitatott jegyzékeken, és amely ok megfelel a nevének a 2011. évi jogi aktusok mellékletét képező jegyzékekbe, majd később a vitatott jegyzékekbe való felvétele céljából említett indokolásnak. A Törvényszék megállapítja, hogy a Tanács nyújtott információkat a felperes részére oly módon, hogy utalt egyrészről a felperes által 2011‑ben és 2013‑ban nyilvánosan tett, a legitim líbiai hatóságok megdöntésére és az apja halálának megtorlására felszólító kijelentésekre, másrészről a Líbiában továbbra is fennálló instabil helyzetre, újólag megerősítve, hogy meg kell akadályozni, hogy az M. Qadhafi korábbi rezsimjével kapcsolatban álló személyek továbbra is veszélyeztessék a líbiai helyzetet. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonja le, hogy a felperes megérthette, hogy nevét az 1970. (2011) sz. határozat alapján történő jegyzékbevétele, és a megtámadott jogi aktusok hátteréül szolgáló kontextus részét képező kijelentések miatt, valamint amiatt tartották fenn a vitatott jegyzékeken, hogy a Tanács továbbra is szükségesnek ítélte ezeket az intézkedéseket.
Másodsorban a felperes nevének a jegyzékeken való fenntartását igazoló ténybeli alap állítólagos hiányát illetően a Törvényszék megállapítja, hogy a felperes neve vitatott jegyzékeken való 2017. márciusi és 2020. márciusi fenntartása céljából a megtámadott jogi aktusok csak azokat az indokokat említik, amelyeket nevének a 2011. évi jogi aktusok mellékletét képező jegyzékekbe való felvétele, valamint az 1970. (2011) sz. határozat alkalmazása céljából előterjesztettek. A Törvényszék rámutat, hogy jóllehet a megtámadott jogi aktusok alapjául szolgáló indokokat – azaz azt, hogy ő Muammar Qadhafi lánya, és hogy szoros kapcsolatban áll ezen utóbbi rezsimjével – nem vitatták időben az uniós bíróság előtt, a Tanács egyáltalán nem mentesült az annak bizonyítására irányuló kötelezettsége alól, hogy a felperes nevének a vitatott jegyzékeken való fenntartása kellően biztos ténybeli alapra épül.
A Törvényszék ezenfelül megjegyzi, hogy Tanács a felperes által 2011‑ben, közvetlenül az M. Qadhafi és Mutassim Qadhafi halálával kapcsolatos jelentések után és 2013‑ban nyilvánosan tett kijelentésekre való visszautalásra szorítkozik. A Törvényszék megállapítja, hogy több év telt el azóta, hogy ezekről a kijelentésekről a sajtó beszámolt, és hogy azok a Tanács tudomására jutottak, a Tanács pedig semmiféle jelzéssel nem szolgál azon indokokkal kapcsolatban, amelyek miatt az említett kijelentések tartalma tanúsította volna, hogy a felperes – a személyes helyzetében időközben bekövetkező változások ellenére – továbbra is az 1970. (2011) sz. határozat célkitűzéseivel összefüggésben szankcionált fenyegetést jelent. A Törvényszék e tekintetben megjegyzi, hogy a jegyzékbevételről szóló 2011. évi jogi aktusok és a jegyzékbevételről szóló későbbi jogi aktusok elfogadása óta a felperes már nem tartózkodik Líbiában, az iratok pedig nem említik sem azt, hogy bármiféle módon részt venne a líbiai politikai életben, nem említenek továbbá a 2011‑ben és 2013‑ban neki tulajdonítottakon kívül más kijelentéseket sem. A felperes egyéni helyzetében bekövetkező e változások ellenére a Tanács nem fejti ki azokat az okokat, amelyek miatt a felperes 2017‑ben és 2020‑ban, azaz a megtámadott jogi aktusok elfogadásakor fenyegetést jelentett a régióban a nemzetközi békére és biztonságra nézve. A Törvényszék megállapítja, hogy – figyelemmel e megfontolások összességére – megalapozottak a felperes által megfogalmazott azon kritikák, amelyek azon alapulnak, hogy a megtámadott jogi aktusok nem rendelkeznek a nevének a vitatott jegyzékeken való fenntartását igazoló ténybeli alappal, valamint hogy a Tanács olyan értékelési hibát követett el, amely maga után vonja a 2017/497 határozat és a 2020/374 határozat, valamint a 2017/489 és a 2020/371 rendelet felperest érintő részeikben történő megsemmisítését.
1      Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 2011. február 26‑i 1970. (2011) sz. határozata.
2      A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló, 2011. február 28‑i 2011/137/KKBP tanácsi határozat (HL 2011. L 58., 53. o.; helyesbítés: HL 2011. L 87., 31. o.), valamint a líbiai helyzetre tekintettel korlátozó intézkedések meghozataláról szóló, 2011. március 2‑i 204/2011/EU tanácsi rendelet (HL 2011. L 58., 1. o.; helyesbítések: HL 2011. L 80., 10. o.; HL 2015. L 143., 23. o.).
3      Az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 2014. augusztus 27‑i 2174. (2014) sz. határozata, valamint az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának 2015. március 27‑i 2213. (2015) sz. határozata.
4      A 2011/137 határozat módosításáról szóló, 2015. május 26‑i 2015/818/KKBP tanácsi határozat (HL 2015. L 129., 13. o.), valamint a 204/2011 rendelet módosításáról szóló, 2015. május 26‑i (EU) 2015/813 rendelet (HL 2015. L 129., 1. o.).
5      A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló (KKBP) 2015/1333 határozat végrehajtásáról szóló, 2017. március 21‑i (KKBP) 2017/497 tanácsi végrehajtási határozat (HL 2017. L 76., 25. o.), valamint a líbiai helyzetre tekintettel korlátozó intézkedések meghozataláról szóló (EU) 2016/44 tanácsi rendelet 21. cikke (5) bekezdésének végrehajtásáról szóló, 2017. március 21‑i (EU) 2017/489 tanácsi végrehajtási rendelet (HL 2017. L 76., 3. o.).
6      A líbiai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedésekről szóló 2015/1333 határozat végrehajtásáról szóló, 2020. március 5‑i (KKBP) 2020/374 tanácsi határozat (HL 2020. L 71., 14. o.), valamint a 2016/44 rendelet 21. cikke (5) bekezdésének végrehajtásáról szóló, 2020. március 5‑i (EU) 2020/371 tanácsi végrehajtási rendelet (HL 2020. L 71., 5. o.).