Προσωρινό κείμενο
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 16ης Οκτωβρίου 2025 (*)
« Παράβαση κράτους μέλους – Πρόσβαση στη διεθνή αγορά μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία – Κανονισμός (ΕΚ) 1073/2009 – Άρθρο 2, σημεία 4 και 7, και άρθρο 15, στοιχείο βʹ – Ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στο πλαίσιο έκτακτων γραμμών – Εθνικά μέτρα εφαρμογής που θεσπίζουν μέγιστη περίοδο επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα – Περιθώριο εκτίμησης – Αναλογικότητα »
Στην υπόθεση C‑482/23,
με αντικείμενο προσφυγή δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 26 Ιουλίου 2023,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους P. Messina και C. Vang,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από την:
Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ, εκπροσωπούμενη από την M. Brathovde, τον K. Isaksen, την M.‑M. Joséphidès και την I. O. Vilhjálmsdóttir,
παρεμβαίνουσα,
κατά
Βασιλείου της Δανίας, εκπροσωπούμενου αρχικώς από τις D. Elkan, J. F. Kronborg και C. Maertens, στη συνέχεια δε από τις D. Elkan και C. Maertens,
καθού,
υποστηριζόμενου από:
την Ισλανδία, εκπροσωπούμενη από την V. B. Eggertsdóttir, τον H. Jónsson, την I. Óskarsdóttir και την N. G. Sigurðardóttir,
το Βασίλειο της Νορβηγίας, εκπροσωπούμενο από τον T. Aalia και την E. Eikeland,
παρεμβαίνοντες,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Jürimäe, πρόεδρο τμήματος, K. Lenaerts, Πρόεδρο του Δικαστηρίου, ασκούντα καθήκοντα δικαστή του δευτέρου τμήματος, F. Schalin, M. Gavalec και
Z. Csehi (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Α. Ράντος
γραμματέας: C. Strömholm, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2024,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6ης Μαρτίου 2025,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1        Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη επιτρέποντας τις ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στο πλαίσιο έκτακτων γραμμών, εκτός αν οι μεταφορές εκτελούνται μέσα σε χρονικό διάστημα επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 1073/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση κοινών κανόνων πρόσβασης στη διεθνή αγορά μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 561/2006 (ΕΕ 2009, L 300, σ. 88).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1072/2009
2        Το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1072/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, για τους κοινούς κανόνες πρόσβασης στην αγορά διεθνών οδικών εμπορευματικών μεταφορών (ΕΕ 2009, L 300, σ. 72), το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού νοούνται ως:
[…]
6)      “ενδομεταφορές”: εθνικές μεταφορές για λογαριασμό τρίτου που εκτελούνται σε προσωρινή βάση σε κράτος μέλος υποδοχής, σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό·
[…]».
3        Το άρθρο 8 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενική αρχή», προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.      Κάθε μεταφορέας που εκτελεί οδικές εμπορευματικές μεταφορές για λογαριασμό τρίτου, ο οποίος είναι κάτοχος κοινοτικής άδειας και του οποίου ο οδηγός, εφόσον είναι υπήκοος τρίτης χώρας, έχει στην κατοχή του βεβαίωση οδηγού, έχει δικαίωμα, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στο παρόν κεφάλαιο, να εκτελεί ενδομεταφορές.
2.      Αφού παραδώσουν τα εμπορεύματα που μεταφέρθηκαν στο πλαίσιο της εισερχόμενης διεθνούς μεταφοράς, οι μεταφορείς οι οποίοι αναφέρονται στην παράγραφο 1 επιτρέπεται να εκτελούν, με το ίδιο όχημα, ή αν πρόκειται για συνδυασμούς συζευγμένων οχημάτων το μηχανοκίνητο όχημα του ίδιου οχήματος, έως και τρεις ενδομεταφορές αφού εκτελέσουν διεθνή μεταφορά με αφετηρία άλλο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα και προορισμό το κράτος μέλος υποδοχής. Η τελευταία εκφόρτωση στο πλαίσιο της ενδομεταφοράς πριν από την αναχώρηση από το κράτος μέλος υποδοχής πραγματοποιείται εντός επτά ημερών από την τελευταία εκφόρτωση στο κράτος μέλος υποδοχής στο πλαίσιο της διεθνούς μεταφοράς εισόδου.
Εντός του χρονικού διαστήματος που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο, οι μεταφορείς μπορούν να εκτελούν ορισμένες ή όλες τις ενδομεταφορές που επιτρέπονται στο πλαίσιο του εν λόγω εδαφίου σε οποιοδήποτε κράτος μέλος εφόσον περιορίζονται σε μία πράξη ενδομεταφοράς ανά κράτος μέλος διέλευσης εντός τριημέρου από την είσοδο άνευ φορτίου στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.
[…]»
Ο κανονισμός 1073/2009
4        Οι αιτιολογικές σκέψεις 3, 4 και 10 του κανονισμού 1073/2009 έχουν ως εξής:
«(3)      Για να εξασφαλισθεί ένα συνεκτικό πλαίσιο για τις διεθνείς μεταφορές επιβατών με πούλμαν και λεωφορεία σε ολόκληρη την Κοινότητα, ο παρών κανονισμός πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις διεθνείς μεταφορές στο έδαφος της Κοινότητας. […]
(4)      Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών είναι βασική αρχή της κοινής πολιτικής μεταφορών και απαιτεί να εξασφαλίζεται η πρόσβαση στις αγορές των διεθνών μεταφορών στους μεταφορείς όλων των κρατών μελών, χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας ή τόπου εγκατάστασης.
[…]
(10)      Πρέπει να επιτραπεί η πρόσβαση των μη εγκατεστημένων μεταφορέων σε εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών, αλλά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε είδους μεταφοράς. Όταν εκτελούνται τέτοιες ενδομεταφορές, πρέπει να υπόκεινται στην κοινοτική νομοθεσία όπως ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 561/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης
Μαρτίου 2006, για την εναρμόνιση ορισμένων κοινωνικών διατάξεων στον τομέα των οδικών μεταφορών [(ΕΕ 2006, L 102, σ. 1)], και στο εθνικό δίκαιο που ισχύει σε συγκεκριμένους τομείς στο κράτος μέλος υποδοχής.»
5        Το άρθρο 1 του κανονισμού 1073/2009, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει στην παράγραφο 4 τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στις εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών για λογαριασμό τρίτου που εκτελούνται σε προσωρινή βάση από μη εγκατεστημένο μεταφορέα, όπως προβλέπονται στο κεφάλαιο V.»
6        Το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
4)      “έκτακτες γραμμές”, εκείνες οι οποίες δεν εμπίπτουν στον ορισμό των τακτικών γραμμών, συμπεριλαμβανομένων των ειδικών τακτικών γραμμών, και των οποίων το κύριο χαρακτηριστικό είναι η μεταφορά ομάδων επιβατών που έχουν συσταθεί κατόπιν πρωτοβουλίας ενός εντολέα ή του ίδιου του μεταφορέα·
[…]
7)      “ενδομεταφορές”,
–      οι εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών για λογαριασμό τρίτου που εκτελούνται σε προσωρινή βάση από μεταφορέα στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
–      η επιβίβαση και αποβίβαση επιβατών εντός του ιδίου κράτους μέλους, στο πλαίσιο τακτικής διεθνούς γραμμής, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος κανονισμού, με την προϋπόθεση ότι δεν πρόκειται για τον κύριο στόχο της γραμμής·
[…]».
7        Το κεφάλαιο V του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ενδομεταφορές», περιλαμβάνει τα άρθρα 14 και 15.
8        Το άρθρο 14 του κανονισμού αυτού, το οποίο επιγράφεται «Γενική αρχή», έχει ως εξής:
«Κάθε μεταφορέας που εκτελεί οδικές μεταφορές επιβατών για λογαριασμό τρίτου, και ο οποίος έχει κοινοτική άδεια, έχει δικαίωμα, υπό τους όρους που καθορίζονται στο παρόν κεφάλαιο και χωρίς διάκριση όσον αφορά την ιθαγένειά του ή τον τόπο εγκατάστασής του, να εκτελεί τις ενδομεταφορές που καθορίζονται στο άρθρο 15.»
9        Κατά το άρθρο 15 του κανονισμού 1073/2009, το οποίο φέρει τον τίτλο «Χορήγηση άδειας για ενδομεταφορές»:
«Γίνονται δεκτές οι ενδομεταφορές (“καμποτάζ”) για τις ακόλουθες γραμμές:
[…]
β)      τις έκτακτες γραμμές·
[…]».
Το δανικό δίκαιο
10      Από την 1η Νοεμβρίου 2019 το Βασίλειο της Δανίας εφαρμόζει διοικητική πρακτική δυνάμει της οποίας οι δανικές αρχές ερμηνεύουν τη έκφραση «σε προσωρινή βάση», η οποία χρησιμοποιείται στον ορισμό του όρου «ενδομεταφορές» στο άρθρο 2, σημείο 7, του κανονισμού 1073/2009, υπό την έννοια ότι δεν μπορεί να υποδηλώνει περίοδο μεγαλύτερη των «επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα» (στο εξής: επίμαχη διοικητική πρακτική). Η πρακτική αυτή περιγράφεται σε ανακοινωθέν Τύπου του Υπουργείου Μεταφορών της 11ης Οκτωβρίου 2019, με τίτλο «Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser» («Η Δανία καθιστά αυστηρότερη την ερμηνεία των κανόνων της Ένωσης στον τομέα των ενδομεταφορών με λεωφορεία και πούλμαν»).
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
11      Η Επιτροπή φρονεί ότι η επίμαχη διοικητική πρακτική, κατά την οποία οι ενδομεταφορές με λεωφορεία ή πούλμαν στο δανικό έδαφος περιορίζονται, για τους μη εγκατεστημένους μεταφορείς, σε περίοδο επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα, δεν είναι σύμφωνη με τον σκοπό που επιδιώκει ο κανονισμός 1073/2009 και αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας.
12      Κατόπιν επαφών με τη Δανική Κυβέρνηση, η Επιτροπή, στις 9 Ιουνίου 2021, απέστειλε στο Βασίλειο της Δανίας προειδοποιητική επιστολή με την οποία επισήμανε ότι το εν λόγω κράτος μέλος, εφαρμόζοντας την επίμαχη διοικητική πρακτική, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1073/2009.
13      Το Βασίλειο της Δανίας απάντησε στην προειδοποιητική επιστολή στις 2 Αυγούστου 2021, δηλώνοντας ότι η πρακτική αυτή είναι σύμφωνη με τον κανονισμό 1073/2009. Συναφώς, κατ’ αρχάς, δεν υφίσταται, κατά την άποψή του, κοινή ερμηνεία των κανόνων περί ενδομεταφορών για τις μεταφορές επιβατών. Περαιτέρω, η εν λόγω πρακτική είναι σύμφωνη με τον σκοπό του ανωτέρω κανονισμού καθώς και με τη έκφραση «σε προσωρινή βάση» που χρησιμοποιείται στον κανονισμό 1072/2009. Τέλος, η πρακτική αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας.
14      Στις 19 Μαΐου 2022 η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Δανίας αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε την 1η Ιουλίου 2022. Στην απάντησή του, το κράτος μέλος υποστήριξε ότι η επίμαχη διοικητική πρακτική είναι σύμφωνη με τον κανονισμό 1073/2009.
15      Η Επιτροπή θεώρησε ότι η απάντηση του Βασιλείου της Δανίας δεν ήταν ικανοποιητική και αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
16      Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από την Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ, υπενθυμίζει ότι ο κανονισμός 1073/2009 θεσπίζει λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή της καθιερούμενης στο πρωτογενές δίκαιο αρχής της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών επιβατών με πούλμαν και λεωφορεία.
17      Σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού αυτού, οι μεταφορείς της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι ελεύθεροι να παρέχουν υπηρεσίες έκτακτης οδικής μεταφοράς επιβατών σε προσωρινή βάση εντός κρατών μελών διαφορετικών από το κράτος μέλος εγκατάστασής τους, υπό τη μόνη προϋπόθεση να διαθέτουν κοινοτική άδεια.
18      Η επίμαχη διοικητική πρακτική, όμως, συνεπάγεται ότι απαγορεύεται σε μη εγκατεστημένο μεταφορέα να εκτελεί δύο ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στη Δανία κατά τη διάρκεια του ίδιου ημερολογιακού μήνα, εάν οι μεταφορές αυτές πραγματοποιούνται σε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο της μίας εβδομάδας. Επομένως, μεταφορέας ο οποίος εκτελεί ενδομεταφορά στη Δανία την πρώτη ημέρα ενός μήνα και, στη συνέχεια, εκ νέου στις 20 του ίδιου μήνα παραβιάζει, σύμφωνα με την ανωτέρω πρακτική, τον κανονισμό 1073/2009, ακόμη και αν οι μεταφορές αυτές είναι οι μόνες μεταφορές που πραγματοποίησε ο εν λόγω μεταφορέας στη Δανία.
19      Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, καθόσον ο κανονισμός 1073/2009 ρυθμίζει τις προϋποθέσεις της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών διεθνών μεταφορών επιβατών με πούλμαν και λεωφορεία, ο κανονισμός αυτός, ειδικότερα δε η έκφραση «σε προσωρινή βάση» στο άρθρο 2, σημείο 7, του κανονισμού, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα των σχετικών διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, όπως αυτές έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο.
20      Παραπέμποντας ιδίως στη νομολογία που απορρέει από τις αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, σκέψη 27), και της 11ης Δεκεμβρίου 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, σκέψεις 31 και 32), η Επιτροπή εκτιμά ότι ούτε η διάρκεια, ούτε η συχνότητα, ούτε η περιοδικότητα, ούτε η συνέχεια μιας δραστηριότητας μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μοναδικό κριτήριο για να διαπιστωθεί αν η δραστηριότητα αυτή εμπίπτει στις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και στους κανόνες του κανονισμού 1073/2009 που διέπουν τις ενδομεταφορές. Επομένως, το να περιορίζονται αυτόματα οι ενδομεταφορές σε προκαθορισμένο χρονικό διάστημα, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της επίμαχης διοικητικής πρακτικής, αντιβαίνει στον κανονισμό αυτόν.
21      Συγκεκριμένα, η διατύπωση του κανονισμού, κατά την οποία οι μεταφορείς έχουν το δικαίωμα να εκτελούν μεταφορές επιβατών με πούλμαν και λεωφορεία «σε προσωρινή βάση» εντός κράτους μέλους υποδοχής συνεπάγεται ότι πρέπει να εκτιμάται κατά περίπτωση αν η δραστηριότητα του οικείου μεταφορέα πραγματοποιήθηκε σε προσωρινή βάση. Συνεπώς, ένας κανόνας όπως αυτός που εισάγεται με την επίμαχη διοικητική πρακτική δεν μπορεί να υποκαταστήσει το περιθώριο εκτίμησης που απορρέει κατ’ ανάγκην από μια τέτοια κατά περίπτωση εκτίμηση.
22      Η Επιτροπή προσθέτει ότι ο κανονισμός 1073/2009 δεν επιτρέπει ρητώς στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής όσον αφορά τις έκτακτες ενδομεταφορές. Εξάλλου, μολονότι, βεβαίως, παρά την άμεση εφαρμογή τους στις εθνικές έννομες τάξεις, ορισμένες διατάξεις ενός κανονισμού, για να τεθούν σε εφαρμογή, ενδέχεται να απαιτούν τη λήψη μέτρων εφαρμογής από τα κράτη μέλη, εντούτοις η πρακτική αυτή δεν πληροί, εν προκειμένω, τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν συναφώς, όπως αυτές προκύπτουν από τη νομολογία, και ειδικότερα από την απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, σκέψη 41).
23      Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, πρώτον, η επίμαχη διοικητική πρακτική δεν αποσαφηνίζει απλώς το περιθώριο εκτίμησης που παρέχεται στα κράτη μέλη, αλλά περιορίζει υπέρμετρα το δικαίωμα των μεταφορέων να εκτελούν ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στη Δανία. Δεύτερον, η πρακτική αυτή αντιβαίνει στον σκοπό του κανονισμού 1073/2009, ο οποίος είναι να απελευθερωθεί η εκτέλεση ορισμένων ειδών οδικών μεταφορών επιβατών και να καθοριστούν οι όροι υπό τους οποίους επιτρέπεται στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να εκτελούν εγχώριες μεταφορές επιβατών εντός ενός κράτους μέλους στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής μεταφορών της Ένωσης. Ειδικότερα, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, δεδομένου ότι το άρθρο 2, σημείο 7, του ανωτέρω κανονισμού προβλέπει ως περιορισμό των ενδομεταφορών μόνον την εκτέλεσή τους «σε προσωρινή βάση», το Βασίλειο της Δανίας, θεσπίζοντας ένα γενικό καθεστώς όπως αυτό προκύπτει από την επίμαχη διοικητική πρακτική, δεν εξασφαλίζει το περιθώριο εκτίμησης που απαιτείται για την προαναφερθείσα κατά περίπτωση εκτίμηση. Τρίτον, η εν λόγω πρακτική είναι δυσανάλογη.
24      Απαντώντας στα επιχειρήματα αυτά, το Βασίλειο της Δανίας, υποστηριζόμενο από το Βασίλειο της Νορβηγίας, παρατηρεί, κατ’ αρχάς, ότι η επίμαχη διοικητική πρακτική εισήχθη προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι διαπιστωθείσες από τις δανικές αρχές δυσκολίες καθορισμού, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, της νομιμότητας ή μη των ενδομεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία.
25      Περαιτέρω, κατά την άποψή του, τα κράτη μέλη δικαιούνται να λάβουν μέτρα εφαρμογής για να αποσαφηνίσουν το περιεχόμενο του άρθρου 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1073/2009. Συγκεκριμένα, δεν είναι δυνατόν, βάσει του γράμματος του εν λόγω κανονισμού, του σκοπού που αυτός επιδιώκει ή του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, να προσδιοριστεί τι ακριβώς σημαίνει η έκφραση «σε προσωρινή βάση» που διαλαμβάνεται στο άρθρο 15, στοιχείο βʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, σημείο 7, αυτού. Υπό τις συνθήκες αυτές, τα κράτη μέλη έχουν τη ευχέρεια, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου που απορρέει ιδίως από τις αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), και της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας (C‑541/16, EU:C:2018:251), να λάβουν μέτρα εφαρμογής προκειμένου να αποσαφηνίσουν το περιεχόμενο των οικείων διατάξεων.
26      Εν προκειμένω, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, η επίμαχη διοικητική πρακτική κατέστησε δυνατό να προσδιοριστούν ακριβώς οι περιπτώσεις στις οποίες η δραστηριότητα αλλοδαπής επιχείρησης μεταφορών στη Δανία ασκείται «σε προσωρινή βάση». Η πρακτική αυτή είναι σύμφωνη με τον σκοπό του κανονισμού 1073/2009, ο οποίος συνίσταται στη εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών διασφαλίζοντας παράλληλα ότι οι ενδομεταφορές δεν διεξάγονται κατά τρόπο που να συνιστά σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα.
27      Ως προς το γεγονός ότι η ανωτέρω πρακτική βασίζεται σε χρονικό διάστημα αποτελούμενο από αριθμό ημερών και όχι σε αριθμό μεταφορών, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, προκειμένου να αποσαφηνίσει το περιεχόμενο της έκφρασης «σε προσωρινή βάση» που διαλαμβάνεται στον
κανονισμό 1072/2009, το οποίο αφορά τις ενδομεταφορές εμπορευμάτων, θέσπισε επίσης κανόνα στον οποίο γίνεται αναφορά σε χρονικό διάστημα επτά ημερών. Οι ενδομεταφορές εμπορευμάτων, αφενός, και οι ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία, αφετέρου, στηρίζονται, όμως, στις ίδιες αρχές.
28      Τέλος, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, η επίμαχη διοικητική πρακτική είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας. Η πρακτική αυτή συνιστά μέτρο που διασφαλίζει ότι οι ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία δεν εκτελούνται με συνεχή τρόπο και σε τέτοια έκταση ώστε, στην πραγματικότητα, η μη εγκατεστημένη επιχείρηση να εγκαταλείπει πολύ σπάνια, ή να μην εγκαταλείπει ποτέ, το έδαφος του κράτους υποδοχής, με αποτέλεσμα η δραστηριότητα να χάνει τον προσωρινό χαρακτήρα της.
29      Το Βασίλειο της Νορβηγίας προσθέτει ότι η επίμαχη διοικητική πρακτική είναι σαφής από νομική άποψη, προβλέψιμη και ευχερώς εφαρμόσιμη. Επιπλέον, το γράμμα, το πλαίσιο, ο σκοπός και το ιστορικό θέσπισης του κανονισμού 1073/2009 δεν αντιτίθενται σε ερμηνεία βάσει της οποίας να είναι δυνατόν να προβλέπεται ορισμένη μέγιστη περίοδος προκειμένου οι ενδομεταφορές να μπορούν να θεωρηθούν ως «προσωρινές». Αντιθέτως, το γεγονός ότι δεν υπάρχουν στον εν λόγω κανονισμό συγκεκριμένες διατάξεις που να διέπουν το περιεχόμενο της έννοιας της «ενδομεταφοράς» αφήνει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτίμησης για τη θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής.
30      Το Βασίλειο της Νορβηγίας υποστηρίζει εξάλλου ότι, χωρίς σαφή καθορισμό των κανόνων οι οποίοι διέπουν την έκταση των ενδομεταφορών που μνημονεύονται στο
άρθρο 2, σημείο 7, και στο άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού, θα υπονομευόταν η αποτελεσματικότητα του κανονισμού, υπό την έννοια ότι δεν θα ήταν δυνατόν να ελεγχθεί η έκταση των επιτρεπόμενων μεταφορών και να διασφαλιστεί η τήρησή της κατά τρόπο συνεπή και προβλέψιμο.
31      Άλλωστε, όσον αφορά την έκφραση «σε προσωρινή βάση» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, σημείο 7, του ανωτέρω κανονισμού, το Βασίλειο της Νορβηγίας αμφιβάλλει ως προς το αν η έκφραση αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με τον προσωρινό χαρακτήρα των υπηρεσιών κατά την έννοια των άρθρων 56 και 57 ΣΛΕΕ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
32      Με την προσφυγή της, η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Δανίας ότι, μη επιτρέποντας τις ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στο πλαίσιο έκτακτων γραμμών, εκτός αν οι μεταφορές εκτελούνται μέσα σε χρονικό διάστημα επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1073/2009. Εν πάση περιπτώσει, κατά την Επιτροπή, η επίμαχη διοικητική πρακτική δεν συνάδει με τον επιδιωκόμενο από τον κανονισμό αυτόν σκοπό και αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας.
33      Προκειμένου να κριθεί αν η προσφυγή είναι βάσιμη, πρέπει, κατά πρώτον, να υπενθυμιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, δυνάμει του άρθρου 288 ΣΛΕΕ και λόγω της φύσης των κανονισμών και της λειτουργίας τους στο σύστημα των πηγών του δικαίου της Ένωσης, οι διατάξεις των κανονισμών έχουν, εν γένει, άμεσο αποτέλεσμα στις εθνικές έννομες τάξεις, χωρίς να απαιτείται από τις εθνικές αρχές να λαμβάνουν μέτρα εφαρμογής. Εντούτοις, για την εφαρμογή ορισμένων από τις διατάξεις αυτές ενδέχεται να απαιτείται η λήψη μέτρων εφαρμογής από τα κράτη μέλη (πρβλ. αποφάσεις της 11ης Ιανουαρίου 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, σκέψη 26, της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας, C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 27, και της 30ής Μαΐου 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, σκέψη 40).
34      Στο μέτρο που το επιβάλλει η εφαρμογή ορισμένων διατάξεων ενός κανονισμού, τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής του κανονισμού αυτού εφόσον δεν παρακωλύουν την άμεση εφαρμογή του, δεν αποκρύπτουν τη φύση του ως πράξης του δικαίου της Ένωσης και συγκεκριμενοποιούν την άσκηση του περιθωρίου εκτίμησης το οποίο τους παρέχει ο εν λόγω κανονισμός, χωρίς ωστόσο να υπερβαίνουν τα όρια που θέτουν οι διατάξεις του (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, σκέψη 41, της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας, C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 28, και της 30ής Μαΐου 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, σκέψη 41).
35      Συναφώς, κατόπιν εξέτασης των εφαρμοστέων διατάξεων του συγκεκριμένου κανονισμού, ερμηνευόμενων υπό το πρίσμα των σκοπών του, μπορεί να προσδιοριστεί αν αυτές απαγορεύουν, επιβάλλουν ή παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να λαμβάνουν ορισμένα μέτρα εφαρμογής και, ιδίως στην τελευταία αυτή περίπτωση, να προσδιοριστεί αν κάποιο συγκεκριμένο μέτρο εντάσσεται στο πλαίσιο του περιθωρίου εκτίμησης που αναγνωρίζεται σε κάθε κράτος μέλος (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, σκέψη 43, της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας, C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 29, και της 30ής Μαΐου 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, σκέψη 42).
36      Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι οι κρίσιμες διατάξεις του κανονισμού 1073/2009, δηλαδή το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, καθώς και το άρθρο 2, σημεία 4 και 7, δεν επιτρέπουν ρητώς στα κράτη μέλη να θεσπίζουν εθνικά μέτρα εφαρμογής όσον αφορά τις ενδομεταφορές.
37      Ωστόσο, όπως έκρινε το Δικαστήριο σχετικά με παρόμοιες διατάξεις που αφορούν την έννοια της ενδομεταφοράς στο πλαίσιο των μεταφορών εμπορευμάτων, δηλαδή αυτές του άρθρου 2, σημείο 6, και του άρθρου 8 του κανονισμού 1072/2009, πρέπει να κριθεί αν τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτίμησης για τη θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής του κανονισμού 1073/2009, ακόμη και αν ο κανονισμός αυτός δεν τους παρέχει ρητώς σχετική εξουσιοδότηση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας,
C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 34).
38      Ειδικότερα, πρέπει να εξακριβωθεί αν, όπως υποστηρίζει το Βασίλειο της Δανίας, η έννοια της «ενδομεταφοράς», όπως επιτρέπεται δυνάμει του κανονισμού 1073/2009, στερείται όντως σαφήνειας, με αποτέλεσμα να δικαιολογείται η θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής που αποσκοπούν στην αποσαφήνιση του περιεχομένου της έννοιας αυτής.
39      Επ’ αυτού, επισημαίνεται, αφενός, ότι το άρθρο 2, σημείο 7, του ανωτέρω κανονισμού ορίζει ότι ως «ενδομεταφορές» νοούνται, μεταξύ άλλων, «οι εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών για λογαριασμό τρίτου που εκτελούνται σε προσωρινή βάση από μεταφορέα στο κράτος μέλος υποδοχής», χωρίς ωστόσο να διευκρινίζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο αυτή την προϋπόθεση περί προσωρινού χαρακτήρα.
40      Αφετέρου, το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει ότι γίνονται δεκτές οι ενδομεταφορές για τις «έκτακτες γραμμές». Ωστόσο, μολονότι η έννοια των «έκτακτων γραμμών» ορίζεται στο άρθρο 2, σημείο 4, του ίδιου κανονισμού, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι καμία από τις διατάξεις αυτές δεν οριοθετεί επακριβώς, από άποψη διάρκειας ή αριθμού, τον έκτακτο χαρακτήρα των επιτρεπόμενων υπηρεσιών.
41      Το γεγονός, όμως, ότι μια διάταξη είναι διατυπωμένη με γενικό και αόριστο τρόπο αποτελεί ένδειξη ότι απαιτείται η θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής (πρβλ. απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας,
C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 39).
42      Εξάλλου, μολονότι ο σκοπός του κανονισμού 1073/2009 συνίσταται, κατά την αιτιολογική του σκέψη 3, στην εξασφάλιση ενός συνεκτικού πλαισίου για τις διεθνείς μεταφορές επιβατών με πούλμαν και λεωφορεία σε ολόκληρη την Ένωση, ο σκοπός αυτός δεν αποτελεί εμπόδιο για τη θέσπιση, από ένα κράτος μέλος, ορισμένων μέτρων εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού. Πράγματι, όσον αφορά, ειδικότερα, τις ενδομεταφορές, η αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού αυτού διευκρινίζει ότι πρέπει μεν να επιτραπεί η πρόσβαση των μη εγκατεστημένων μεταφορέων σε εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών, πλην όμως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε είδους μεταφοράς, η δε εκτέλεση τέτοιων ενδομεταφορών πρέπει να υπόκειται στη νομοθεσία της Ένωσης για την εναρμόνιση ορισμένων κοινωνικών διατάξεων στον τομέα των οδικών μεταφορών και στο εθνικό δίκαιο που ισχύει σε συγκεκριμένους τομείς στο κράτος μέλος υποδοχής.
43      Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να θεσπίσουν εθνικά μέτρα εφαρμογής του κανονισμού 1073/2009 και, ειδικότερα, του άρθρου 2, σημεία 4 και 7, καθώς και του άρθρου 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού, προκειμένου να αποσαφηνίσουν το περιεχόμενο της έννοιας της «ενδομεταφοράς», όπως αυτή διαλαμβάνεται στον εν λόγω κανονισμό.
44      Κατά δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι τα κράτη μέλη, όταν λαμβάνουν μέτρα εφαρμογής ενός κανονισμού, οφείλουν να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας, η οποία δεσμεύει τις νομοθετικές και κανονιστικές αρχές τους κατά την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και απαιτεί τα μέσα που προβλέπει μια διάταξη να είναι κατάλληλα για την υλοποίηση του επιδιωκόμενου από τη σχετική νομοθεσία της Ένωσης σκοπού και να μη βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του μέτρου (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, σκέψεις 50 έως 52, της 12ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Δανίας, C‑541/16, EU:C:2018:251, σκέψη 50, και της 30ής Μαΐου 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, σκέψη 43).
45      Όσον αφορά, πρώτον, την καταλληλότητα της επίμαχης διοικητικής πρακτικής για την υλοποίηση του σκοπού του κανονισμού 1073/2009, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι η πρακτική αυτή είναι ικανή να εξασφαλίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών, διασφαλίζοντας παράλληλα ότι οι ενδομεταφορές δεν διεξάγονται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα εντός του κράτους μέλους υποδοχής.
46      Επ’ αυτού, επισημαίνεται ότι, βεβαίως, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1073/2009, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών είναι βασική αρχή της κοινής πολιτικής μεταφορών και απαιτεί να εξασφαλίζεται η πρόσβαση στις αγορές των διεθνών μεταφορών στους μεταφορείς όλων των κρατών μελών, χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας ή τόπου εγκατάστασης, σύμφωνα με τη γενική αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο 14 του κανονισμού αυτού.
47      Ωστόσο, πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι τόσο το άρθρο 1, παράγραφος 4, όσο και το άρθρο 2, σημείο 7, του κανονισμού 1073/2009 τονίζουν τον προσωρινό χαρακτήρα των ενδομεταφορών. Η αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού αυτού υπενθυμίζει, εξάλλου, ότι η πρόσβαση των μη εγκατεστημένων μεταφορέων σε εγχώριες οδικές μεταφορές επιβατών πρέπει να επιτραπεί λαμβανομένων υπόψη των ειδικών χαρακτηριστικών κάθε είδους μεταφοράς.
48      Όπως παρατήρησε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 44 και 45 των προτάσεών του, η επίμαχη διοικητική πρακτική, θεσπίζοντας χρονικό όριο για την εκτέλεση ενδομεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία στο δανικό έδαφος κατά τη διάρκεια ενός ημερολογιακού μήνα, αποτρέπει το ενδεχόμενο να απολέσει η δραστηριότητα αυτή τον προσωρινό της χαρακτήρα και να εξελιχθεί σε σταθερή και συνεχή δραστηριότητα. Επομένως, είναι ικανή να διασφαλίσει την απαίτηση διατήρησης του προσωρινού χαρακτήρα των ενδομεταφορών, καθώς και την προβλεψιμότητα και την τήρηση της απαίτησης αυτής.
49      Συνεπώς, η επίμαχη διοικητική πρακτική είναι κατάλληλη για την υλοποίηση του σκοπού που επιδιώκουν οι σχετικές με τις ενδομεταφορές διατάξεις του κανονισμού 1073/2009.
50      Όσον αφορά, δεύτερον, το ζήτημα αν η επίμαχη διοικητική πρακτική βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρου, επισημαίνεται ότι η εν λόγω πρακτική περιορίζει τις ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία σε περίοδο επτά συνεχόμενων ημερών κατά τη διάρκεια του ίδιου ημερολογιακού μήνα.
51      Συνεπώς, η ανωτέρω πρακτική, μολονότι έχει ως συνέπεια ότι ο οικείος μεταφορέας πρέπει να τηρήσει περίοδο αδράνειας, της οποίας η διάρκεια ποικίλλει ανάλογα με το χρονικό σημείο του ημερολογιακού μήνα κατά το οποίο εκτελούνται οι εν λόγω ενδομεταφορές, δεν έχει ως σκοπό να απαγορεύσει την πραγματοποίηση άλλων μεταφορών με πούλμαν και λεωφορεία, όπως είναι οι διεθνείς μεταφορές είτε προς το κράτος μέλος εγκατάστασης είτε προς άλλα κράτη μέλη, ακολουθούμενες, κατά περίπτωση, από ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στα άλλα αυτά κράτη μέλη. Επομένως, οι μεταφορείς μπορούν, κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου αδράνειας, να συνεχίσουν να εκτελούν τέτοιες μεταφορές [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2024, Λιθουανία κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Δέσμη μέτρων για την κινητικότητα), C‑541/20 έως C‑555/20, EU:C:2024:818, σκέψεις 832, 833  852].
52      Διαπιστώνεται, ως εκ τούτου, ότι η περίοδος αδράνειας που προκύπτει από την επίμαχη διοικητική πρακτική δεν βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου με την πρακτική αυτή σκοπού, ο οποίος συνίσταται στο να διασφαλιστεί ότι οι ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία δεν εκτελούνται κατά τρόπο που να δημιουργεί σταθερή ή συνεχή δραστηριότητα εντός του ίδιου κράτους μέλους υποδοχής.
53      Επ’ αυτού, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ο ανωτέρω σκοπός θα μπορούσε να επιτευχθεί με μέσα λιγότερο επαχθή από την εν λόγω περίοδο αδράνειας. Ωστόσο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν εξηγεί ποια είναι τα μέσα αυτά.
54      Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο διαδικασίας επί παραβάσει, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παράβασης και να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου αυτό να διαπιστώσει αν συντρέχει η εν λόγω παράβαση, χωρίς η Επιτροπή να μπορεί να στηριχθεί σε κάποιο τεκμήριο [πρβλ. αποφάσεις της 25ης Μαΐου 1982, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, 96/81, EU:C:1982:192, σκέψη 6, και της 21ης Δεκεμβρίου 2023, Επιτροπή κατά Δανίας (Μέγιστη διάρκεια στάθμευσης), C‑167/22, EU:C:2023:1020, σκέψη 47].
55      Συνεπώς, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η επίμαχη διοικητική πρακτική δεν αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας.
56      Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη επιτρέποντας τις ενδομεταφορές με πούλμαν και λεωφορεία στο πλαίσιο έκτακτων γραμμών, εκτός αν οι μεταφορές εκτελούνται μέσα σε χρονικό διάστημα επτά συνεχόμενων ημερών εντός του ίδιου ημερολογιακού μήνα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 15, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1073/2009.
57      Κατά συνέπεια, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
58      Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα του Βασιλείου της Δανίας.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1)      Απορρίπτει την προσφυγή.
2)      Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
*      Γλώσσα διαδικασίας: η δανική.