61992C0037
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 2 marzo 1993 (
*1
)
A — Introduzione
1.
La presente domanda di decisione pregiudiziale della Cour d'appel di Douai (Francia) concerne l'applicazione del diritto comunitario nell'ambito dell'eliminazione degli oli usati, più precisamente l'applicazione delle disposizioni sulla libera circolazione delle merci e della direttiva del Consiglio emanata in merito a tale ambito (
1
). Agli imputati della causa principale, cittadini belgi, si contesta di avere raccolto rifiuti (in Francia nel 1985), e cioè di avere «raccolto e trasportato» oli usati, senza la necessaria autorizzazione (
2
).
2.
Come si ricava dalle disposizioni citate dalla Cour d'appel ad illustrazione di tale addebito (
3
) e presentate a questa Corte dal governo francese (
4
), si tratta dell'autorizzazione necessaria per la «raccolta» («ramassage») di oli usati, e cioè per il raggruppamento, la raccolta e il trasporto di partite di oli usati, le quali provengano da più di un detentore (
5
). Tale autorizzazione viene rilasciata, in base a un bando, a quei candidati che si siano dimostrati in possesso dei requisiti prescritti, in particolare con riferimento ai mezzi da porre in opera, e cioè a quei candidati la cui offerta garantisca le migliori condizioni di raccolta in considerazione della protezione dell'ambiente (
6
). L'autorizzazione è rilasciata per un periodo di 4 anni (
7
).
3.
Dalle disposizioni pertinenti si ricava inoltre che la disciplina delle condizioni di raccolta è precisata e integrata mediante varie modalità. In base all'art. 4 del decreto 79-981 ogni autorizzazione è limitata a una delle zone nelle quali è suddiviso l'intero territorio metropolitano. All'interno di tale zona il titolare dell'autorizzazione [il cosiddetto «raccoglitore autorizzato» — («ramasseur agrée»)] è obbligato, ai sensi dell'art. 6, lett. a), del decreto 79-981 nella versione di cui al decreto 85-387, a raccogliere gli oli usati. L'art. 8 dell'allegato all'ordinanza 29 marzo 1985 concretizza tale obbligo nel senso che l'impresa di raccolta autorizzata deve provvedere alla rimozione di tutte le partite di oli usati superiori ai 200 litri ad essa offerti entro 15 giorni.
4.
In base alle norme vigenti all'epoca dei fatti (
8
) l'attività di raccolta delle imprese autorizzate avveniva in una situazione di monopolio all'interno della suddetta zona assegnata. Ciò si ricava già dal dettato dell'art. 4 del decreto 79-981, ma è stato ancora una volta espressamente affermato mediante l'art. 6 dell'allegato all'ordinanza 29 marzo 1985 concernente la raccolta di oli usati. Ivi si afferma che:
«L'autorizzazione può essere concessa solo ad un unico soggetto, persona fisica o giuridica.
Essa può tuttavia essere concessa in comune a più persone fisiche o giuridiche. In tale ipotesi l'accordo raggiunto va comunicato al commissaire de la République (commissario governativo)».
5.
Come si ricava dalle sentenze Inter-Huiles (
9
), Rhône-Alpes-Huiles (
10
), ADBHU (
11
) nonché Commissione/Francia (
12
), tale disciplina è stata emanata nell'ambito dell'art. 5 della direttiva del Consiglio, richiamata all'inizio. Tale disposizione fa riferimento agli artt. 2, 3 e 4 della direttiva, secondo i quali gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per garantire la raccolta e l'eliminazione innocua degli oli usati mediante, per quanto possibile, la loro eliminazione, e al riguardo dispone:
«Qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente».
6.
Per ragioni di completezza è qui opportuno ricordare che la disciplina francese per l'eliminazione degli oli usati prevedeva originariamente un divieto assoluto di esportazione di oli siffatti. Nelle suddette sentenze e, in particolare, nella sentenza Commissione/Francia, la Corte ha dichiarato ciò in contrasto con la direttiva del Consiglio e con l'art. 34 del Trattato. All'epoca dei fatti rilevanti per la causa principale le norme vigenti erano quelle di cui agli artt. 3 e 6 del decreto 79-981 nella versione di cui al decreto 85/387, in forza delle quali il detentore e l'impresa per la raccolta potevano consegnare gli oli anche ad imprese specializzate nella loro eliminazione in altri Stati membri, le quali disponessero di un'autorizzazione per l'eliminazione in conformità all'art. 6 della direttiva.
7.
A differenza dei precedenti ricorsi cui aveva dato luogo la disciplina francese, non si controverte oggi in merito alle disposizioni in materia di esportazione, che detta disciplina prevedeva in forma di obblighi di consegna o eliminazione a carico delle imprese di detenzione, raccolta ed eliminazione. Il giudice nazionale pone invece alla Corte la seguente questione:
«Se la normativa francese, che sul territorio di tale Stato istituisce un sistema di raccolta e di eliminazione di oli usati a favore di imprese cui l'amministrazione rilascia un'autorizzazione per talune aree riservate, possa essere interpretata, alla luce degli artt. 30-36 del Trattato CEE e della direttiva del Consiglio delle Comunità europee, nel senso che di fatto essa consente il rilascio di un'autorizzazione soltanto ad imprese nazionali, e se, di conseguenza, detta normativa debba essere considerata conforme o meno alle suddette norme comunitarie».
8.
Nel prosieguo occorrerà esaminare in modo molto approfondito la portata di detta questione poiché, nell'ambito del testo dell'ordinanza di rinvio, essa fornisce le uniche informazioni valide alla delimitazione del problema la soluzione del quale viene rimessa a questa Corte. Per il resto, l'ordinanza di rinvio contiene infatti solo una breve illustrazione degli antefatti, dello svolgimento della procedura e un richiamo alle pertinenti disposizioni del diritto nazionale.
B — Osservazioni
I. Sull'interpretazione e sulla portata della questione pregiudiziale
9.
1. In base al testo della questione, il giudice nazionale chiede informazioni in merito a una «interpretazione» del diritto nazionale che questa Corte, in base all'art. 177 del Trattato CEE, non può evidentemente fornire.
10.
E mia opinione tuttavia che tale questione non possa essere giudicata irricevibile per questo motivo. Con la richiesta di «interpretazione» la Corte viene infatti invitata in realtà a valutare la disciplina francese in considerazione di un criterio, che il giudice nazionale ritiene determinante per la compatibilità di detta disciplina con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE e con la direttiva. Secondo il parere della Cour d'appel la disciplina viola il diritto comunitario se «di fatto essa consente il rilascio di un'autorizzazione soltanto alle imprese nazionali».
11.
In quest'ottica la Corte è invitata non a interpretare la disciplina francese, bensì a valutare la sua compatibilità con il diritto comunitario dal punto di vista di un'esclusione di fatto di imprese di altri Stati membri.
12. 2.
La questione va reinterpretata anche in merito alle indicazioni sulla compatibilità delle prescrizioni nazionali con il diritto comunitario cui essa, secondo il suo enunciato, mira. In base ad una giurisprudenza costante la Corte, in relazione a una tale questione, fornisce al giudice nazionale i criteri che consentono a quest'ultimo di risolvere esso stesso la questione riguardante la compatibilità delle disposizioni applicabili con il diritto comunitario.
13.
3. Si pone poi il problema di quali siano gli aspetti precisi della disciplina francese da considerare oggetto della questione pregiudiziale. Gli spunti forniti al riguardo a questa Corte dal testo della questione sono infatti molto scarni.
14.
Si possono tuttavia individuare due elementi:
—
da un lato la disciplina francese viene caratterizzata per il fatto che essa «istituisce un sistema di raccolta e di eliminazione di oli usati a favore di imprese cui l'amministrazione rilascia un'autorizzazione per talune aree riservate»;
—
dall'altro, come già chiarito, secondo l'opinione della Cour d'appel tale disciplina potrebbe essere valutata nel senso che «di fatto essa consente il rilascio di un'autorizzazione soltanto ad imprese nazionali».
15.
a)
Alla luce di tali elementi noi possiamo escludere, in considerazione di due aspetti della disciplina francese, che la Cour d'appel volesse farne l'oggetto della domanda pregiudiziale. Il giudice infatti non pone in questione né il requisito di un'autorizzazione, né la circostanza che l'impresa di raccolta autorizzata nella maniera suddetta (
13
) sia obbligata ad adoperare la raccolta di oli usati.
16.
b)
Per il resto, l'oggetto della questione non appare chiaro a prima vista. Un'analisi dei due elementi prima richiamati lascia spazio infatti a più di un'interpretazione. Il primo elemento pone in rilievo il monopolio di cui dispongono le imprese di raccolta autorizzate nell'ambito delle zone ad esse assegnate. Esso pertanto concerne una circostanza la quale rende impossibile sia a imprese nazionali sia a imprese di altri Stati membri di esercitare l'attività di raccolta parallelamente all'impresa autorizzata.
17.
Il secondo elemento, vale a dire il carattere della disciplina francese preso in considerazione dal giudice di rinvio, il quale la qualifica come una normativa che di fatto consente il rilascio di un'autorizzazione soltanto ad imprese nazionali, pone in risalto evidentemente una posizione di sfavore riguardante proprio le imprese di altri Stati membri e, in questi limiti, si distingue dal primo elemento.
18.
In base a quest'analisi della questione è possibile trarre conclusioni differenti.
—
O il giudice vuol porre come oggetto della questione solo gli effetti del monopolio, e dunque la circostanza che imprese di raccolta diverse da quella già autorizzata non possono più ottenere ulteriori autorizzazioni. A una tale lettura potrebbe giungersi considerando l'esclusione, reputata «di fatto», delle imprese di altri Stati membri solo come definizione imperfetta dei suddetti effetti del monopolio.
—
Oppure si può partire dal fatto che il richiamo al monopolio deve solo individuare l'ambito generale che le disposizioni nazionali fissano alla controversia. In tale ipotesi la questione può essere intesa nel senso che, mediante essa, si chiedono indicazioni sulla legittimità di specifiche forme della disciplina francese, le quali rendono in modo particolare più difficile alle imprese di altri Stati membri in concorrenza con quelle nazionali l'ottenimento di un'autorizzazione (in regime di esclusiva).
—
Oppure la questione va intesa nel senso che Corte deve ritenersi investita di entrambi i problemi, in tal modo individuati.
19.
Sono dell'opinione che in ogni caso vada valutata la compatibilità con il diritto comunitario dell'instaurazione del monopolio di zona.
20.
La questione fa infatti espressamente richiamo a tale circostanza al fine di caratterizzare oggettivamente la disciplina francese.
21.
L'esattezza di tale lettura della questione trova conferma nello svolgimento della procedura al quale il giudice di rinvio fa espresso riferimento. Al riguardo occorre iniziare con la sentenza del Tribunal correctionnel di Laon, pronunciata su tale controversia in primo grado, sentenza che ha indotto la Cour d'appel (a suo dire) a far rinvio alla Corte (
14
).
22.
In detta sentenza di primo grado, depositata agli atti nella causa principale, si legge fra l'altro:
«A sostegno della loro assoluzione gli imputati, dopo aver provato di essere titolari di un'autorizzazione in Belgio, sostengono nondimeno che la disciplina francese è contraria alle disposizioni del Trattato di Roma in quanto, concedendo un'autorizzazione in esclusiva ad un'impresa per zona per procedere alla raccolta degli oli ed escludendo così implicitamente l'intervento di imprese straniere autorizzate allo svolgimento di tale attività, essa lede i principi della libera circolazione delle merci e dei beni all'interno della Comunità europea ()» (
15
).
23.
Nell'ambito della propria valutazione il Tribunale espone quanto segue:
«Ebbene, l'autorizzazione concessa in esclusiva ad un'impresa francese per zona per la raccolta degli oli usati ha come corollario il divieto per qualunque impresa straniera, autorizzata o meno, di raccogliere detti oli sul territorio francese, mentre tali imprese, quando godano di un'autorizzazione rilasciata a priori nel rispetto delle condizioni e con le garanzie richieste ai sensi della [direttiva] (
16
) CEE 16 giugno 1975, offrono tutte le garanzie per procedere ad operazioni di raccolta in condizioni che tutelino la natura e l'ambiente.
Ne consegue che il sistema di autorizzazione, che conferisce a un'impresa francese per zona il monopolio della raccolta degli oli usati, non può trovare giustificazione negli interessi superiori al principio della libera circolazione delle merci enunciati nell'articolo 36 del Trattato di Roma e che detto sistema è pertanto contrario alle norme dell'articolo 34 del medesimo Trattato» (
17
).
24.
Tale sentenza, con la quale gli imputati sono stati assolti, è stata confermata dalla Cour d'appel d'Amiens con sentenza 30 gennaio 1989.
25.
Il 7 novembre 1990 la Cour de cassation ha tuttavia cassato tale sentenza (in seguito alle conclusioni della parte civile, nei confronti della quale la sentenza della Cour d'appel non aveva ancora acquisito forza di giudicato) e, con riferimento alle considerazioni del Tribunal correctionnel, ha chiarito quanto segue:
«Ma da un lato la direttiva del Consiglio delle Comunità europee 75/439, concernente l'eliminazione degli oli usati, prevede, nel suo articolo 5, che gli Stati membri possono disporre la suddivisione in zone assegnate a una o più imprese le quali, ai sensi dell'articolo 6, devono ottenere un'autorizzazione da parte dell'autorità competente.
Sia dalla suddetta direttiva sia dalle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee discende d'altronde che l'unico limite posto alla disciplina degli Stati membri consiste nel divieto di qualunque provvedimento che miri a restringere gli scambi comunitari.
Con la sentenza da essa pronunciata, la Cour d'appel ha ignorato il senso e la portata delle suddette disposizioni e dei suddetti principi, a fronte del fatto che la normativa francese in materia di raccolta e di eliminazione degli oli usati non esclude la possibilità per qualunque persona fisica o giuridica appartenente alla Comunità economica europea di ottenere la prevista autorizzazione» (
18
).
26.
La domanda di pronuncia pregiudiziale appare qui come punto d'arrivo di uno sviluppo, lungo il quale la questione specifica relativa alla legittimità del monopolio — quale ostacolo alla concessione di più di un'autorizzazione per zona — si è poco a poco sovrapposta a una questione più generale, sollevata parimenti in principio, vale a dire se imprese di raccolta che godano di un'autorizzazione all'estero abbiano bisogno in Francia di una (ulteriore) autorizzazione per la raccolta.
27.
Questo conferma l'interpretazione della questione pregiudiziale precedentemente illustrata (
19
).
28.
Si potrebbe poi riflettere sulla questione se il giudice di rinvio chieda inoltre anche indicazioni sulla legittimità di modalità le quali rendano specificamente più difficile alle imprese di altri Stati membri in concorrenza con imprese nazionali l'ottenimento di un'autorizzazione per la raccolta.
29.
A mio parere non c'è tuttavia bisogno che la Corte si pronunci in via definitiva al riguardo. Il giudice di rinvio infatti non ci indica assolutamente quali aspetti della disciplina francese dovrebbero essere oggetto di esame. A ciò fa riscontro il fatto che il governo francese e la Commissione hanno analizzato al riguardo punti tutto affatto diversi.
30.
Accanto ad alcuni non criticabili aspetti (
20
), il governo francese ha fatto riferimento al requisito — l'unico problematico, a suo parere — che il candidato debba possedere nella zona interessata una capacità di immagazzinaggio esattamente determinata.
31.
Di contro la Commissione, dopo avere criticato nel corso della fase scritta in linea generale il fatto che le imprese di raccolta dotate di autorizzazione in altri Stati membri avrebbero bisogno secondo la disciplina francese di un'ulteriore autorizzazione, nel corso della fase orale ha sostenuto che la concessione dell'autorizzazione francese dovrebbe avvenire in condizioni agevolate, dato che si dovrebbe tenere in conto l'esistenza delle garanzie desumibili dall'autorizzazione rilasciata dall'altro Stato membro.
32.
Ciò posto, non ritengo opportuno approfondire l'esame degli aspetti — possibili — della questione qui trattati. Al riguardo, faccio richiamo ai requisiti individuati dalla Corte nella sentenza Telemarsicabruzzo (
21
) in riferimento all'ammissibilità delle domande pregiudiziali. Secondo tale sentenza (
22
) l'esigenza di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale impone che quest'ultimo definisca l'ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate.
33.
Nella fattispecie il giudice non ha menzionato gli elementi rilevanti della disciplina francese né ha fornito le necessarie indicazioni in merito ai fatti. Noi ignoriamo del tutto se gli imputati della causa principale abbiano presentato, in occasione di un bando di concorso, una domanda di concessione di un'autorizzazione ed eventualmente in qual modo essi potrebbero risultare svantaggiati nei confronti dei candidati francesi.
34.
4. Ciò posto, la questione, in quanto essa sia oggetto della nostra considerazione, potrebbe essere formulata nel modo seguente:
Se sia compatibile con gli artt. 30-36, nonché con la direttiva 75/439, il fatto che secondo la disciplina nazionale sulla raccolta degli oli usati, la quale subordina l'attività di raccolta per ciascuna zona del territorio statale da essa determinata al rilascio di un'autorizzazione per ognuna di tali zone, per una zona possa essere rilasciata al tempo stesso solo un'autorizzazione per la raccolta, cosicché altre imprese di raccolta, fra le quali quelle di altri Stati membri, non possono ottenere per tale zona nessuna autorizzazione prima della scadenza di un'autorizzazione già esistente.
II. Sulle disposizioni del diritto comunitario cui va fatto richiamo in quanto criteri di riferimento
35.
Per la soluzione della questione riformulata nel senso suddetto la Corte non ha bisogno di attenersi all'esame degli artt. 30-36 e della direttiva, che il giudice di rinvio ha richiamato nella sua questione, ma per costante giurisprudenza può richiamarsi anche ad altre pertinenti disposizioni (
23
).
36.
Al riguardo, per ragioni che illustrerò subito, è opportuno ricomprendere nella ritrattazione anche l'art. 59 del Trattato.
37.
Quanto all'applicazione dell'art. 90, n. 1, occorre constatare che tale articolo non fornisce nessun criterio di valutazione autonomo riguardo alla creazione di diritti di esclusiva. La Corte (
24
) ha infatti dichiarato
«che, pur presupponendo tale articolo l'esistenza di imprese concessionarie di taluni diritti speciali ed esclusivi, da ciò non consegue tuttavia che tutti i diritti speciali ed esclusivi siano necessariamente compatibili col Trattato».
38.
Così prosegue la Corte:
«Ciò dipende dalle diverse norme cui l'art. 90, n. 1, fa rinvio».
39.
Neanche l'art. 90, n. 2, appare rilevante nel caso di specie. Certo, come ha rilevato l'avvocato generale signora Rozès, l'impresa di raccolta munita di autorizzazione, in base all'obbligo ad essa imposto di raccolta degli oli usati, potrebbe essere considerata come un'impresa incaricata della gestione di servizi di interesse economico generale (
25
).
40.
Tuttavia l'art. 90, n. 2, presuppone, ad eccezione delle misure statali ai sensi dell'art. 90, n. 1 (dunque di quelle che vengano emanate dopo la creazione del diritto di esclusiva menzionato in tale disposizione), il comportamento di una impresa (
26
) (con l'evidente conseguenza che, ai sensi dell'art. 5, gli Stati membri devono astenersi da qualunque misura la quale agevoli, incoraggi o rafforzi un comportamento che si dimostri di per sé contrario alla concorrenza in considerazione dell'art. 90, n. 2).
41.
Ma la creazione da parte dello Stato del monopolio di zona di cui trattasi non può esser posta in collegamento con il comportamento di un'impresa.
42.
In proposto, esaminerò in prosieguo il problema sollevato dal punto di vista della libera circolazione delle merci e della libera prestazione dei servizi, nell'ordine previsto dall'art. 60.
III. Sulla compatibilità della disciplina controversa con il diritto comunitario
43.
1) Per quanto concerne l'aspetto della libera circolazione delle merci ai sensi degli artt. 30 e seguenti, occorre affermare innanzi tutto che gli oli usati sono senza dubbio «merci» ai sensi del Trattato (
27
) e che nell'ambito delle disposizioni menzionate è solo l'art. 34, e non l'art. 30, ad assumere rilevanza in quanto sede materiae. Il monopolio controverso non rappresenta certamente una restrizione all'importazione.
44.
A mio parere tuttavia neanche le disposizioni menzionate in ultimo entrano in gioco, poiché la fattispecie controversa — malgrado la natura di merce dell'olio usato — non rientra assolutamente nell'ambito di tutela delle disposizioni sulla libera circolazione delle merci. L'ostacolo creato attraverso il monopolio si rivolge infatti contro la prestazione di servizi che potrebbero essere forniti da imprese diverse da quella autorizzata, cosicché — in considerazione delle circostante di cui al caso di specie — sono gli artt. 59 e seguenti a costituire lo sfondo pertinente della discussione. Mi si consenta di dare i seguenti chiarimenti al riguardo.
45.
Senza dubbio, la disciplina sul monopolio non osta direttamente alle esportazioni di oli usati (
28
).
46.
Esse piuttosto conducono al risultato che imprese diverse da quella già autorizzata non possano più ottenere alcuna autorizzazione e pertanto non possano compiere la raccolta di oli usati nell'ambito delle attività relative. Detta attività rappresenta però una prestazione di servizi e una componente inscindibile di tale negozio è rappresentata dalla presa in consegna degli oli usati da parte delle imprese di raccolta (quale possibile premessa di una successiva operazione di interscambio).
47.
Va ricordato al riguardo che, ai sensi degli artt. 2-4 della direttiva, gli Stati membri hanno l'obbligo di adottare le misure necessarie per garantire la raccolta e l'eliminazione innocua degli oli usati e hanno cioè l'obbligo di vietare determinate forme di eliminazione particolarmente nocive. Ai sensi dell'art. 6 della direttiva, in osservanza del detto divieto, le imprese che eliminano gli oli usati debbono ottenere un'autorizzazione.
48.
Detto sistema pone i detentori di oli usati, in particolare i detentori di piccole quantità, di fronte a determinati problemi, qualora essi non possono né eliminare da soli i loro oli usati né trasportarli ad un'impresa di eliminazione autorizzata. Come risposta a questa specifica situazione le norme francesi istituiscono un duplice obbligo: quello del detentore di oli usati di consegnare gli oli ad un'impresa di raccolta autorizzata (
29
) e quello dell'impresa di raccolta autorizzata di prendere in consegna gli oli usati (
30
).
49.
L'attività di raccolta serve ad adempiere entrambi questi obblighi. Il suo significato economico sostanziale consiste non nel procurare alle imprese di raccolta gli oli usati al fine di una successiva alienazione, bensì nell'adempimento di obblighi disposti nell'interesse della tutela dell'ambiente.
50.
In perfetta consonanza con tale impostazione l'art. 13 della direttiva dispone:
«Quale contropartita degli obblighi che gli Stati membri impongono alle imprese di raccolta e/o di eliminazione, ai sensi dell'articolo 5, queste ultime possono beneficiare di indennità per i servizi resi».
51.
Al riguardo, nella sentenza ADBHU (
31
), per quanto riguarda le indennità garantite in base a tale disposizione la Corte ha affermato che
«si tratta non di aiuti ai sensi degli articoli 92 e segg. del Trattato CEE, ma della contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese di raccolta o di eliminazione».
52.
Pertanto una disposizione, la quale preveda un monopolio per imprese di raccolta da determinare con esclusione di altri concorrenti, osta alla libera prestazione dei servizi e non alla libera circolazione delle merci. L'art. 34 del Trattato è pertanto irrilevante.
53.
Non nuoce a tale conclusione il fatto che il sistema francese impedisca alle imprese di raccolta di altri Stati membri di svolgere le relative attività nell'ambito di un commercio eventuale di oli usati. Il vero ostacolo, a una tale azione non è il monopolio di cui trattasi bensì l'obbligo dell'impresa di raccolta di prendere in consegna le partite di oli usati ad essa offerte; obbligo in merito al quale il giudice di rinvio non solleva nessun dubbio. Detto obbligo basta da solo ad evitare che l'attività di raccolta si eserciti per meri fini commerciali e a far sì che l'impresa interessata debba prestare il relativo servizio per procurarsi mediante una tale attività gli oli usati. Certamente il monopolio rafforza l'effetto di ostacolo al commercio che può derivare da una disciplina del genere. Ma ciò si fonda in ultima istanza sul fatto che viene ostacolata la prestazione di servizi i quali trovino il loro corrispettivo — tra l'altro — nella cessione di beni (
32
). Ciò posto, sarebbe inopportuno valutare il monopolio a parte, dal punto di vista dell'art. 34 (
33
).
54.
Per concludere sul punto mi si lasci dire, per completezza, che si resta ben lontani da una violazione dell'art. 34 anche qualora si consideri l'attività di raccolta come una mera premessa per scambi commerciali e pertanto la si riconduca nell'ambito degli artt. 30 e seguenti. Secondo una costante giurisprudenza una violazione dell'art. 34 presuppone che i provvedimenti di cui trattasi
«abbiano l'oggetto o l'effetto di restringere specificamente le correnti d'esportazione e di determinare in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d'esportazione, in modo da procurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello stesso Stato (
34
)».
55.
Ma l'attività di altre imprese di raccolta, quale che sia la loro origine, non influirebbe sul rapporto tra commercio interno e commercio di esportazione (
35
). Questo si regola piuttosto — qualora non venga istituito nessun altro ostacolo alle esportazioni — in base ai prezzi offerti sui diversi mercati per gli oli usati.
56.
Tutto ciò posto, suggerisco a questa Corte di esaminare il problema sollevato non dal punto di vista dell'art. 34 bensì da quello della libera prestazione dei servizi, della quale tratterò nel prosieguo.
57.2)
È inoltre incontestabile il fatto che l'attività delle imprese di raccolta rientri nell'ambito di applicazione degli artt. 59 e segg. Si tratta infatti di un'attività industriale e/o commerciale ai sensi dell'art. 60, n. 2. Al riguardo mi si lasci affermare, in linea generale, che in sede di applicazione del Trattato ad attività organizzate dallo Stato si deve sempre vegliare a che l'ordine pubblico economico del Trattato venga in rilievo solo entro i limiti ad esso imposti. Per essere più precisi, tale ordine non può trovare applicazione in merito-ad attività che siano riservate agli Stati membri in forza del Trattato, in quanto del tutto prive di carattere economico. Così, per quanto riguarda le unità economiche cui sono applicabili gli artt. 85 e seguenti, si deve trattare di «imprese», ipotesi che ricorre nel caso di uffici di collocamento (anche pubblici) (
36
), mentre non lo è per gli enti di assistenza sociale come quello di cui trattasi nella sentenza Poucet (
37
).
58.
Per quanto concerne gli artt. 59 e seguenti, dalla giurisprudenza Humbel (
38
) discende che l'insegnamento fornito nell'ambito di un sistema scolastico nazionale non rappresenta un servizio che venga fornito di norma contro corrispettivo, in quanto manca nel caso lo scambio fra prestazione e contro-prestazione che è tipico per le attività di cui all'art. 60, n. 2 (
39
).
59.
L'attività di cui trattasi viene condotta da imprese private a fini di lucro, mentre lo Stato vi interviene solo in qualità di arbitro per quanto riguarda la concorrenza — che esso limita nel modo suddetto. È del tutto comprensibile che un simile intervento da parte dello Stato non possa mutare in nulla il fatto che l'attività rientri fra le categorie di cui all'art. 60, n. 2.
60.
Per quanto riguarda in modo più specifico la controprestazione che un'attività del genere implica, essa nel caso di imprese di raccolta si compone di prestazioni di diversa natura, secondo le circostanze. Da un lato l'impresa di raccolta acquista la proprietà dell'olio raccolto. Come evidenziato in sede di fase orale, tale prodotto ha di regola un valore commerciale che può variare secondo il suo grado di sporcizia. Esso si può pertanto considerare in tutto o in parte come prestazione del detentore degli oli usati. Ma secondo la natura e lo stato dell'olio quest'ultimo deve forse offrire in più anche una prestazione in denaro d'indennizzo dei servizi di raccolta. Infine lo Stato interessato può, conformemente all'art. 13 della direttiva, garantire indennizzi i quali, come detto, hanno comunque il carattere di corrispettivo. Ai fini dell'applicazione dell'art. 60 è poi irrilevante fino a che punto le prestazioni di persone differenti possano concorrere alla formazione del corrispettivo. Detta disposizione infatti non prescrive che la prestazione venga retribuita da quelle persone che ne traggono profitto (
40
).
61.
La prestazione così individuata può certamente, ma non deve, essere fornita nell'ambito di uno stabilimento ai sensi dell'art. 52 (v. articolo 60, n. 3). L'attività di raccolta non presuppone concettualmente che l'imprenditore debba disporre di una presenza costante nello Stato ospitante (
41
).
62.
Così imprese che si trovino in zone vicino al confine e che dispongano di capacità di immagazzinaggio in luoghi appropriati nello Stato in cui hanno sede possono senza dubbio essere operative negli Stati confinanti, come è avvenuto chiaramente nel caso di specie. Neanche la circostanza dell'autorizzazione necessaria per la raccolta porta all'applicazione dell'art. 52. Detta autorizzazione costituisce solo uno dei presupposti della presenza, senza influenzare ulteriormente la sua durata o la sua frequenza.
63.
Ci si può allora chiedere se la concessione del monopolio violi l'art. 59, dato che essa crea ostacoli all'attività di raccolta, in quanto detta attività potrebbe essere fornita come prestazione da parte di imprese di altri Stati membri.
64.
La costituzione di un monopolio del tipo di cui trattasi rappresenta — in quanto tale — una restrizione non discriminatoria di un tal tipo di servizi. Anche restrizioni di questo tipo rientrano nell'art. 59 del Trattato, come è ammesso dalla sentenza Säger (
42
) in poi. La sentenza Commissione/Paesi Bassi (
43
) dello stesso giorno chiarisce che ciò vale anche (
44
) nell'ipotesi di creazione di diritti di esclusiva (
45
).
65.
Ciò posto, l'istituzione del monopolio dovrebbe essere giustificata da esigenze di pubblico interesse di natura imperativa per soddisfare l'art. 59 del Trattato CEE. Occorre rilevare che la Corte nell'ambito della libera circolazione delle merci ha ritenuto la tutela dell'ambiente come un'esigenza di carattere imperativo tale da poter giustificare l'esistenza di restrizioni (
46
). Ma la situazione non può essere diversa nemmeno nell'ambito della libera prestazione dei servizi. Al riguardo va richiamata la sentenza ADBHU (
47
), dove la tutela dell'ambiente — nell'ambito dell'eliminazione degli oli usati — è stata ritenuta un motivo che può giustificare restrizioni (
48
) del principio fondamentale della libertà del commercio (
49
).
66.
Al riguardo non intendo contestare il fatto che il sistema del monopolio di zona possa favorire la tutela dell'ambiente, il che già discende dal combinato disposto dell'art. 5 e del terzo e settimo ‘considerando’ della direttiva. Una tale disciplina ha infatti lo scopo, per sua natura, di consentire alle imprese prescelte di esercitare la loro attività in modo proficuo malgrado l'obbligo di raccolta a loro incombente — obbligo il quale concerne anche partite di oli usati prive di interesse economico. Essa promuove in tal modo l'interesse delle imprese idonee ad attivarsi per ottenere un'autorizzazione connessa con un obbligo di raccolta. Essa può pertanto agevolare in tal modo il fatto che si proceda ad una raccolta completa degli oli usati, conformemente agli artt. 2, 3 e 4 della direttiva (per quanto non sia possibile realizzare in altro modo un'eliminazione regolare).
67.
Tuttavia, da questo punto di vista il provvedimento è giustificato solo se esso soddisfi il principio di proporzionalità e quindi, fra l'altro, se sia necessario al raggiungimento del fine suddetto (
50
). L'art. 5 della direttiva tiene in considerazione tale circostanza, facendo dipendere l'instaurazione di un sistema di zona dal fatto che gli scopi fissati negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere raggiunti in modo diverso.
68.
Ciò posto, andrebbe presa in considerazione la possibilità di rispondere al giudice di rinvio nel senso di rimettere a lui stesso il compito di valutare il carattere necessario del sistema del monopolio di zona. Tuttavia nutro dubbi sul fatto che la premessa di cui all'art. 5, secondo il quale un tale sistema può esser necessario, sia corretta. Nella sentenza ADBHU la Corte non si è posta tale problema in sede di valutazione della validità di tale articolo dal punto di vista della libertà del commercio. Allora non c'erano neanche i motivi per farlo, dato che questo problema non era stato sollevato. Oltre tutto la Corte dal canto suo non si era ancora pronunciata, con la chiarezza dimostrata nella sentenza Säger, nel senso che l'art. 59 è applicabile anche a restrizioni non aventi carattere discriminatorio. A fronte di tali premesse sembra giustificata una certa cautela in merito a un possibile annullamento dell'art. 5 della direttiva per violazione della libertà del commercio (
51
).
69.
Poiché riserve di tal genere non sembrano più conformi allo stadio di sviluppo attuale, la suddetta questione dovrebbe essere oggetto di esame in questa sede. Sarebbe opportuno attenersi al riguardo a quanto stabilito dalla Corte nelle sentenze Inter-Huiles e Rhône-Alpes-Huiles in merito ai divieti di esportazione oggetto di esame in tali occasioni. Detti divieti avevano la funzione, proprio a somiglianza del sistema del monopolio di zona qui controverso, di garantire la redditività di determinate imprese, in quel caso delle imprese di eliminazione. Al riguardo la Corte ha dichiarato:
«È stato inoltre sostenuto che la normativa criticata risponde ad una necessità economica, poiché soltanto la raccolta completa degli oli usati è in grado di garantire la redditività delle imprese autorizzate all'eliminazione di detti oli e, di conseguenza, la realizzazione degli obiettivi della direttiva. Questo argomento non può essere accolto. Gli artt. 13 e 14 della direttiva prevedono infatti che gli Stati membri, onde compensare gli obblighi imposti alle imprese per l'attuazione dell'art. 5, possono, senza ostacolare le esportazioni, attribuire a dette imprese delle indennità finanziate secondo il principio “chi inquina paga”» (
52
).
70.
La Corte ha ripreso tale giurisprudenza in rapporto ai processi di smaltimento dei rifiuti da macellazione (
53
), sebbene non in termini altrettanto chiari (
54
).
71.
Ebbene, le medesime riflessioni devono esser valide quando si tratti di assicurare la redditività delle imprese di raccolta. La giurisprudenza menzionata mostra di muoversi nel solco della considerazione, di carattere generale, che solo a condizioni rigorose lo Stato possa restringere le libertà fondamentali del Trattato mediante provvedimenti che garantiscano una certa redditività (
55
). In particolare detto Stato non può finanziare prestazioni di servizi, che il mercato da solo non offre senza intervento statale per motivi di redditività (
56
), mediante esclusione della concorrenza, voluta dal Trattato nell'interesse delle libertà fondamentali, bensì deve provvedere eventualmente a remunerare esso stesso dette prestazioni (
57
). Come fa comprendere l'art. 14 della direttiva, esso può — e deve — ridistribuire detti oneri in base al principio «chi inquina paga».
72.
Da questo punto di vista, ai fini della tutela dell'ambiente non appare necessario integrare l'obbligo di raccolta con un monopolio dell'impresa autorizzata. La concessione di tale monopolio non è pertanto compatibile con l'art. 59.
C — Conclusione
73.
Sulla scorta dei rilievi sopra svolti, propongo di risolvere la questione pregiudiziale della Cour d'appel di Douai nel seguente modo:
«L'art. 59 del Trattato si oppone a disposizioni nazionali le quali, qualora la raccolta di oli usati venga fatta dipendere da un'autorizzazione la quale fa riferimento ad una delle zone del territorio nazionale delimitata a tale scopo e include l'obbligo di raccolta delle partite di oli usati ivi offerte, stabiliscono che per ciascuna zona di raccolta possa essere concessa solo un'autorizzazione di raccolta alla volta».
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	Diretriva 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'elimi-nazione degli olii usati, GU L 194 del 25 luglio 1975, pag. 31.
(
2
)	V. ordinanza di rinvio, pag. 2.
(
3
)	Art. 24, n. 5, della legge 15 luglio 1975; decreto 21 novembre 1979; ordinanza 29 marzo 1985; ordinanza prefettizia 30 agosto 1985.
(
4
)	Allegati 1-4 alla risposta del governo francese ai quesiti posti dalla Corte.
(
5
)	V. art. 1 dell'ordinanza 29 marzo 1985 concernente la rac-colta di oli usati.
(
6
)	Art. 5, dell'allegato della suddetta ordinanza 29 marzo 1985.
(
7
)	Art. 5, n. 2, del decreto 79-981 nella versione di cui al decreto 85-387.
(
8
)	Dal combinato disposto degli artt. 4, n. 1, e 5, n. 2, del decreto 79-981 nella versione di cui al decreto 89-648 e dell'art. 3 dell'ordinanza 21 novembre 1979, nonché dell'art. 5, allegato 2, della circolare 5 dicembre 1989 discende che il principio del monopolio è stato nel frattempo sostituito dal principio (temperato, certo, da eccezioni) secondo il quale il numero dei titolari dell'autorizzazione per ciascuna zona non va soggetto a limiti.
(
9
)	Sentenza 10 marzo 1983, causa 172/82, Syndicat National des Fabricants Raffineurs d'Huile de Graissage e a./Groupement d'intérêt économique «Inter-Huile» e a. (Race. pag. 555).
(
10
)	Sentenza 9 febbraio 1984, causa 285/82, Groupement d'in-térêt «Rhône-Alpes-Huiles» e a./Syndicat National des Fabricants Raffineurs d'Huile de Graissage e a. (Race. pag. 575).
(
11
)	Sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83, Procureur de la République/ADBHU (Race. pag. 531).
(
12
)	Sentenza 7 febbraio 1985, causa 173/83, Commissione/Francia (Race. pag. 491).
(
13
)	V. supra, paragrafo 3.
(
14
)	A pag. 3 dell'ordinanza di rinvio si legge: «Vista la sentenza del Tribunal correctionnel di Laon, questa Cour d'appel, in base agli elementi sottoposti a suo giudizio, ritiene che vi siano motivi sufficienti per sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee, prima di decidere nel merito, la questione pregiudiziale formulata qui di seguito nel dispositivo».
(
15
)	V. ultimo capoverso della sentenza, pag. 3.
(
16
)	Il Tribunale parla erroneamente di una «circolare» («circulaire»).
(
17
)	V. ultimi due capoversi della sentenza, pag. 4.
(
18
)	V. sentenza della Cour de cassation, pag. 4.
(
19
)	V. supra, paragrafo 19.
(
20
)	La preferenza concessa alle imprese che garantiscano la tutela dell'ambiente nella maggior misura possibile; l'obbligo di operare la raccolta; l'obbligo di compiere, all'atto di ogni ritiro, un doppio prelievo di campioni; la circostanza che l'atto di candidatura deve contenere indicazioni sull'esperienza del candidato.
(
21
)	Sentenza 26 gennaio 1993, cause riunite C-320/90, C-321/90 e C-322/90, Telemarsicabruzzo/Circostel e a. (Race. pag. I-393).
(
22
)	Punto 6 della motivazione.
(
23
)	V, ai fini del caso di specie, in particolare le sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT (Race. pag. I-2925, in particolare pag. I-2956, punto 7 della motivazione); e inoltre 16 luglio 1992, causa C-187/91, Stato belga/Belovo (Race, pag. I-4937, punto 12 della motivazione), nonché 16 dicembre 1992, causa C-114/91, Procedimento penale/Claeys (Race. pag. I-6559, punti 10 e 11 della motivazione).
(
24
)	Sentenza 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Race. pag. I-1223, punto 22 della motivazione).
(
25
)	V. le conclusioni del 10 febbraio 1983, causa C-172/82, Inter-Huiles (Race. pag. 568, in particolare pag. 581, colonna destra).
(
26
)	V. conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 9 febbraio 1993, causa C-320/91, Corbeau (Race. pag. I-2533, in particolare pag. I-2548, paragrafo 14).
(
27
)	Le sentenze citate nelle note 9-12 si basavano già su tale punto di vista. Esso è stato successivamente riconfermato in modo fermo con la sentenza 9 luglio 1992, Commissione/Belgio, causa C-2/90 (Race. pag. I-4431, punto 26 della motivazione).
(
28
)	V. al riguardo le riflessioni che la Corte ha condotto nel-l'ambito dell'art. 30 in merito alle disposizioni le quali ostano direttamente alle importazioni di rifiuti: sentenza 9 luglio 1992, nota precedente, punto 26 della motivazione.
(
29
)	Decreto 79-981, art. 3.
(
30
)	V. supra, paragrafo 3.
(
31
)	V. supra, nota 11.
(
32
)	V. infra, paragrafo 60.
(
33
)	V. le mie conclusioni del 7 maggio 1985, causa C-173/83, Commissione/Francia (Race. pag. 491, in particolare pag. 497).
(
34
)	V., ad esempio, sentenza 9 giugno 1992, causa C-47/90, Delhaize/Promalvin (Race. pag. I-3669, punto 12 della motivazione).
(
35
)	V. in tal senso la sentenza ADBHU (v. nota 11), punti 14 e seguenti della motivazione.
(
36
)	Sentenza 23 aprile 1991, causa C-41/90, Höfner e Elser/Macrotron (Race. pag. I-1979, in particolare pag. I-2017).
(
37
)	Sentenza 17 febbraio 1993, cause riunite C-159/91 e C-160/91, Poucet/AGF (Race. pag. I-637).
(
38
)	Sentenza 27 settembre 1988, causa C-263/86, Stato belga/Humbel (Race. pag. 5365, punti 15-18 della motivazione).
(
39
)	V. anche la sentenza 4 ottobre 1991, causa C-159/90, Society for the protection of unborn children Ireland/Grogan (Race. pag. I-4685, punto 18 della motivazione).
(
40
)	Sentenza 26 aprile 1988, causa 352/85, Bond van Adverteerders/Stato olandese (Race. pag. 2085, punto 16 della motivazione).
(
41
)	V. sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania (Race. pag. 3755).
(
42
)	Sentenza 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger/Dennemeyer (Race. pag. I-4221, punto 12 della motivazione).
(
43
)	Causa C-353/90 (Race. pag. I-4069).
(
44
)	Sentenza Commissione/Paesi Bassi, punti 22-24 e 25 della motivazione, príma frase. La Corte ha in tal sede anche ripetuto che l'art. 90, n. 1, quanto tale non fornisce alcun criterio per la valutazione di diritti di esclusiva (punti 33 e seguenti della motivazione).
(
45
)	Certo, diversamente dalla maggior parte dei diritti di esclu-siva costituiti per legge, le disposizioni di cui trattasi non escludono completamente la concorrenza, ma pongono ad essa limiti nel momento della concessione dell'autorizzazione (di esclusiva). Ciò tuttavia non muta in nulla quel che concerne l'applicazione dei principi appena richiamati.
(
46
)	Sentenza 20 settembre 1988, causa C-302/86, Commissione/Danimarca (Race. pag. I-4607, punti 8 e seguenti della motivazione).
(
47
)	Race. 1985, pag. 531 e seguenti.
(
48
)	V. punto 13 della motivazione, pag. 549, nonché conclu-sioni, pag. 534, seconda colonna.
(
49
)	V. punto 9 della motivazione, pag. 548.
(
50
)	Sentenza Säger, punto 15 della motivazione; sentenza Commissione/Paesi Bassi, punto 31 della motivazione; v. anche sentenza ADBHU, punti 13 e 15 della motivazione, v. nota 46.
(
51
)	In tale occasione, ho utilizzato l'espressione «diritto fonda-mentale del libero esercizio delle attività economiche»: Race. 1985, pag. 532 (in particolare pag. 534).
(
52
)	V. sentenza Inter-Huiles, punto 13 della motivazione; il cor-sivo è mio.
(
53
)	Sentenza 6 ottobre 1987, causa C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoederfabriek Nederland (Race. I-3883, punto 16 della motivazione).
(
54
)	Più chiaramente le conclusioni dell'avvocato generale Cruz Vilaça, pag. 3894, in particolare pag. 3901, paragrafo 62, con riferimento alla sentenza Inter-Huiles.
(
55
)	Analogamente, sentenza 10 luglio 1984, causa 72/83, Cam-pus Oil (Race. pag. I-2727, punti 44 e seguenti della motivazione). Tale sentenza si basa sulla specificità del mercato fetrolifero, caratterizzato da una marcata dipendenza dagli tati terzi produttori di petrolio (v. punti 28-31 e 38-41 della motivazione). Nel caso di specie non è ravvisabile una situazione eccezionale di tal genere. V. anche sentenza 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Race. pag. I-4747, punti 47-49 della motivazione).
(
56
)	Da questa ipotesi vanno distinte le altre in cui l'istituzione di un monopolio può essere giustificata da ragioni non economiche, per esempio motivi di pubblica sicurezza, ragioni culturali e sociali. Al riguardo la Corte ha presoposizioni in passato in sede di valutazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza; v. al riguardo l'analisi approfondita dell'avvocato generale Tesauro nella causa Corbeau, già citata.
(
57
)	V. sentenza Campus Oil, punto 46 della motivazione.