62024CC0313
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 26. juni 2025 (
1
)
Sag C-313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
mod
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,
procesdeltager:
Scudieri International Srl
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – forordning (EU) nr. 833/2014 – artikel 5k, stk. 1, litra c) – forbud mod tildeling og fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter til og med russiske statsborgere og enheder eller organer, der er etableret i Rusland – begrebet at handle »på vegne af eller efter anvisning fra« en »enhed« – de facto-kontrol – omstændigheder, der kræver, at den ordregivende myndighed foretager yderligere undersøgelser – vurdering baseret på alle relevante retlige og faktiske omstændigheder«
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (
2
), som ændret ved forordning (EU) 2022/576 (
3
).
2.
Anmodningen er indgivet i en sag mellem Opera Laboratori Fiorentini SpA og en række italienske offentlige og private enheder vedrørende tildelingen af en tiårig offentlig kontrakt til en værdi af 8,89 mio. EUR om drift af indendørs bar- og restaurantydelser i Palazzo Pitti og Boboli-haven inden for museumskomplekset Gallerie degli Uffizi i Firenze i Italien (herefter »den omtvistede kontrakt«).
3.
Opera Laboratori Fiorentini, der placerede sig på andenpladsen i udbudsproceduren, anfægtede afgørelsen om at tildele kontrakten til Scudieri International Srl ved et søgsmål anlagt ved Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (den regionale forvaltningsdomstol for Toscana, Italien) og gjorde gældende, at tildelingen er i strid med forbuddet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, eftersom to af de tre direktører i Scudieri International er russiske statsborgere, og en af dem desuden er dette selskabs bestyrelsesformand og administrerende direktør samt enedirektør for Sielna SpA (herefter »moderselskabet«), et selskab, der ejer 90% af selskabskapitalen i Scudieri International.
I. Retsforskrifter
4.
Artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, således som denne bestemmelse var affattet på det tidspunkt, der er relevant for den foreliggende sag, fastsætter, at det er forbudt at tildele eller fortsætte gennemførelse af offentlige kontrakter eller koncessionskontrakter, der er omfattet af de relevante udbudsdirektiver, til eller med:
»a)
russiske statsborgere, fysiske personer, der er bosiddende i Rusland, eller juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland
b)
juridiske personer, enheder eller organer, hvoraf en enhed som omhandlet i dette stykkes litra a) direkte eller indirekte ejer over 50%, eller
c)
fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ som omhandlet i nærværende stykkes litra a) eller b),
herunder, hvis de tegner sig for mere end 10% af kontraktværdien, underentreprenører, leverandører eller enheder, hvis formåen er udnyttet, jf. udbudsdirektiverne«.
5.
Artikel 12 i forordning nr. 833/2014 fastsætter følgende:
»Det er forbudt bevidst og forsætligt at deltage i aktiviteter, der har til formål eller til følge at omgå forbuddene i denne forordning.«
II. Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
6.
På grundlag af den åbne elektroniske udbudsprocedure indledt af den ordregivende myndighed tildelte Ministero della Cultura (kulturministeriet, Italien) – Gallerie degli Uffizi den omtvistede kontrakt til Scudieri International ved afgørelse af 25. november 2022, efter at denne virksomhed havde opnået det højeste pointtal af de fire deltagere.
7.
Opera Laboratori Fiorentini opnåede det næsthøjeste pointtal og anfægtede denne afgørelses lovlighed ved Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (den regionale forvaltningsdomstol for Toscana), idet selskabet bl.a. gjorde gældende, at den omtvistede kontrakt tilsidesætter de forbud, der er fastsat i artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014, eftersom to ud af de tre direktører for Scudieri International er russiske statsborgere, hvoraf den ene er dette selskabs bestyrelsesformand og administrerende direktør samt enedirektør for moderselskabet, der ejer 90% af selskabskapitalen i Scudieri International.
8.
Ved dom af 25. maj 2023 gav denne ret ikke medhold i Opera Laboratori Fiorentinis søgsmål.
9.
Opera Laboratori Fiorentini har iværksat appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), den forelæggende ret, til prøvelse af dommen afsagt af Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (den regionale forvaltningsdomstol for Toscana) og fremsat de samme klagepunkter som i første instans.
10.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den verserende sag kræver en afklaring af, om Scudieri International burde være blevet udelukket fra udbudsproceduren, fordi artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes således, at denne bestemmelse forbyder tildeling af kontrakter til økonomiske operatører, der handler »på vegne af eller efter anvisning fra« en russisk statsborger, og den valgte tilbudsgiver i den foreliggende sag handler »efter anvisning fra« en russisk »enhed«, nærmere bestemt bestyrelsesmedlemmerne, hvoraf den ene er bestyrelsesformand og administrerende direktør samt enedirektør for moderselskabet.
11.
Den forelæggende ret anmoder om præcisering af fortolkningen af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, eftersom der efter dens opfattelse er tvivl om, hvorvidt formuleringen »på vegne af eller efter anvisning fra« kun er relevant, såfremt den henviser til en anden »enhed« end en fysisk person, som er russisk statsborger, eller hvorvidt udtrykket »enhed« skal opfattes således, at det omfatter hele den gruppe af personer, der er nævnt i de foregående litraer a) og b) i artikel 5k, stk. 1.
12.
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Skal bestemmelsen i artikel 5k, [stk. 1], litra c), i forordning [nr. 833/2014], der er blevet indført ved forordning [2022/576] om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – hvad angår den del, hvorefter det er forbudt at tildele eller fortsætte gennemførelse af offentlige kontrakter eller koncessionskontrakter med »fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed som omhandlet i dette stykkes litra a) eller b), herunder, hvis de tegner sig for mere end 10% af kontraktværdien, underentreprenører, leverandører eller enheder, hvis formåen er udnyttet, jf. udbudsdirektiverne« – fortolkes således, at forbuddet finder anvendelse på et selskab, der er stiftet efter italiensk ret, har sæde i Italien, er delejet af et italiensk selskab, og hvis selskabsdeltagere omfatter fysiske personer, som ikke er russiske statsborgere, men hvis bestyrelse består af tre medlemmer, hvoraf to er russiske statsborgere, og en af disse russiske statsborgere, ud over at være selskabets bestyrelsesformand og administrerende direktør, også er enedirektør i det moderselskab, som ejer 90% af kapitalen?«
13.
Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, den østrigske, den italienske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter, med undtagelse af den østrigske og den nederlandske regering, afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 5. marts 2025.
III. Bedømmelse
14.
Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, for så vidt som denne bestemmelse forbyder tildeling eller fortsat gennemførelse af enhver offentlig kontrakt eller koncessionskontrakt til eller med »fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed som omhandlet i dette stykkes litra a) eller b)«, skal fortolkes således, at dette forbud finder anvendelse, når et selskab, der er stiftet efter italiensk ret, og hvor to ud af tre bestyrelsesmedlemmer er russiske statsborgere, hvoraf den ene er dette selskabs bestyrelsesformand og administrerende direktør samt enedirektør for et moderselskab, der ejer 90% af selskabskapitalen i den valgte tilbudsgiver.
15.
Artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 forbyder tildeling eller fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter eller koncessionskontrakter, der er omfattet af EU’s udbudsdirektiver, når der er en forbindelse mellem en tilbudsgiver og Rusland. Dette forbud finder anvendelse i tre typer situationer, som er opregnet i dette stykkes litra a)-c), der hver fastlægger en kategori af retssubjekter, som forbuddet finder anvendelse på. Navnlig omfatter litra c) fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der handler »på vegne af eller efter anvisning fra […] en enhed […] som omhandlet i nærværende stykkes litra a) eller b)«.
16.
Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot skal tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
4
).
17.
I det foreliggende tilfælde er begrebet »på vegne af eller efter anvisning fra en enhed« som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 ikke blevet defineret af EU-lovgiver, og denne bestemmelse indeholder heller ikke nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på fastlæggelsen af dens betydning og rækkevidde. Dette begreb skal derfor undergives en selvstændig og ensartet fortolkning (
5
).
A.
Ordlydsfortolkning
18.
Med den nationale rets spørgsmål anmodes Domstolen i det væsentlige om at fastslå, om den specifikke ledelses- og ejerskabsstruktur, der er tale om i den foreliggende sag, med henblik på artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 medfører et agent- eller kontrolforhold, der er tilstrækkeligt til at konkludere, at den valgte tilbudsgiver »handler på vegne af eller efter anvisning fra« et andet retssubjekt. Mere specifikt ønskes det oplyst, om en sådan situation kan udgøre et agent- eller stedfortræderarrangement, som går ud over normalt selskabsejerskab og dermed er omfattet af forbuddet.
19.
For det første skal det påpeges, at det fremgår af en sammenligning af de forskellige sprogversioner af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, at ordlyden i visse af disse versioner svarer til »på vegne af« (
6
), mens det i andre svarer til »i […]’s navn« (
7
). Endvidere forekommer begrebet »ledelse« i visse af sprogversionerne (
8
), mens andre anvender udtrykkene»ifølge« eller »efter instruks fra« (
9
). Det er relevant at bemærke, at mens denne sondring kan synes at være af begrænset betydning, er det klart, at udtrykket »instruks« betegner en mere præcis og detaljeret form for kontrol.
20.
Sammenligningen af de forskellige sprogversioner af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, navnlig de udtryk, der anvendes til at beskrive det forhold, der indebærer, at der »handles på vegne af eller efter anvisning fra«, viser således en vis grad af sproglig variation, idet visse versioner taler om handling »i […]’s navn« eller »efter instruks fra«.
21.
Hvad for det andet angår udtrykket »enhed« som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 skal det påpeges, at det i visse sprogversioner af Unionens retsakter specifikt anvendes til at betegne juridiske personer (
10
). Hvis denne fortolkning blev lagt til grund, ville dette indebære, at henvisningen i artikel 5k, stk. 1, litra c), til en »enhed […] som omhandlet i […] litra a) eller b)« ikke omfatter de fysiske personer – altså russiske statsborgere – der er omhandlet i dette stykkes litra a). Dermed ville det i denne bestemmelse fastsatte forbud ikke finde anvendelse på selskaber, der handler på vegne af eller efter anvisning fra russiske statsborgere, og restriktionens rækkevidde ville dermed blive indskrænket på en måde, der potentielt kunne undergrave dens effektive virkning (effet utile). I andre sprogversioner anvendes udtrykket »enhed« imidlertid bredere og kan begrebsmæssigt omfatte både fysiske og juridiske personer (
11
).
22.
Henset til forskellene med hensyn til udtrykkenes betydning og anvendelse i forskellige sprogversioner kan der ikke drages konklusioner på baggrund af en ordlydsfortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014. Jeg vil derfor foretage en kontekstuel fortolkning af denne bestemmelse, eftersom denne forordning ikke selv definerer, hvad der skal forstås ved at »handle på vegne af eller efter anvisning fra« et retssubjekt eller ved udtrykket »enhed som omhandlet i [dette stykkes] litra a) eller b)«.
B.
Kontekstuel fortolkning
23.
I opbygningen af artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 er litra c) placeret efter litra a) og b), som begge fastsætter specifikke forbud mod, at russiske retssubjekter eller retssubjekter, som ejes af disse, deltager i udbudsprocedurer.
24.
Artikel 5k, stk. 1, litra a), i forordning nr. 833/2014 forbyder udtrykkeligt tildeling eller fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter eller koncessionskontrakter til eller med russiske statsborgere eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland, der således ikke kan være valgte tilbudsgivere.
25.
Artikel 5k, stk. 1, litra b), i forordning nr. 833/2014 udvider forbuddet til at omfatte juridiske personer, enheder eller organer, hvoraf en enhed som omhandlet i dette stykkes litra a) direkte eller indirekte ejer over 50%. Litra b) har tydeligvis til formål at forhindre omgåelse af den i litra a) fastsatte foranstaltning ved at forbyde anvendelsen af enheder, der er etableret uden for Rusland og reelt ejes af et retssubjekt, der er omfattet af det i litra a) fastsatte forbud. På denne baggrund ville det være i strid med bestemmelsens formål at fortolke udtrykket »enhed« i litra b) således, at det ikke omfatter fysiske personer. En sådan fortolkning ville skabe et ubegrundet smuthul og gøre det muligt for russiske statsborgere at omgå forbuddet ved at eje kontrollerende aktieandele i udenlandske enheder og herved undergrave den effektive virkning (effet utile) af den restriktive foranstaltning.
26.
Tilsvarende har artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 til formål at forhindre omgåelse af litra a) og b) i situationer, hvor en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ ikke er direkte omfattet af de forbud, der er fastsat i disse to litraer.
27.
Rækkefølgen af litra a)-c) i artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 tyder på en trinvis struktur: Litra a) fastsætter et direkte forbud, litra b) udvider dette forbud til enheder, der kontrolleres direkte gennem majoritetsbesiddelse, og litra c) fungerer som en rest- eller »opsamlings«-bestemmelse, der tager sigte på at forhindre omgåelse med andre retlige eller faktiske arrangementer, hvorved de retssubjekter, der er opregnet i dette stykkes litra a) eller b), udøver de facto-kontrol. Placeringen af litra c) i opbygningen tyder således på, at dette litra har en supplerende og beskyttende rolle, altså har til formål at udfylde potentielle lakuner og styrke effektiviteten af de forbud, der er fastsat i denne forordnings artikel 5k, stk. 1, litra a) og b). Artikel 5k, stk. 1, litra c), kræver derfor en bredere fortolkning, end hvad litra a) og b) i sig selv synes at indikere, med henblik på at omfatte omgåelsesarrangementer, der ganske vist ikke formelt falder ind under disse to litraer, men opnår de samme forbudte resultater, nemlig at muliggøre tildeling eller fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter til eller med fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der reelt kontrolleres af retssubjekter, som er omfattet af de første to litraer, selv om de muligvis ikke formelt opfylder de heri anførte kriterier.
28.
Hvad mere specifikt angår formuleringen »enhed […] som omhandlet i […] litra a) eller b)« skal det påpeges, at artikel 5k, stk. 1, litra b), ved at udvide forbuddene til at omfatte tilbudsgivere, hvoraf mere end 50% direkte eller indirekte ejes af »en enhed som omhandlet i […] litra a)«, sikrer, at forbuddene ikke er begrænset til operatører, som identificeres formelt, men også omfatter operatører med væsentlige økonomiske og retlige forbindelser til disse. Dette støtter den fortolkning, at udtrykket »enhed« som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes funktionelt og bredt snarere end indskrænkende for at sikre dette forbuds effektive virkning (effet utile).
29.
I denne henseende er det væsentligt at påpege, at artikel 5k, stk. 1, litra a), i forordning nr. 833/2014 udtrykkeligt henviser til både fysiske personer (»russiske statsborgere«) og juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland. Litra b) omfatter retssubjekter, der ejes af de i litra a) omhandlede enheder, og overtager dermed den samme gruppe af retssubjekter. Tilsvarende må henvisningen i litra c) til »en enhed […] som omhandlet i […] litra a) og b)« forstås således, at denne bestemmelse omfatter alle fysiske personer, juridiske personer, enheder og organer. Hvis udtrykket »enhed« i litra c) blev fortolket snævert, således at det ikke omfatter fysiske personer, ville dette indebære en kunstig begrænsning, som savner grundlag i denne bestemmelses opbygning eller logik.
30.
Hvis artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 blev fortolket således, at denne bestemmelse udelukkende henviser til en enhed, der er etableret i Rusland, i den snævre forstand, der anvendes i litra a), in fine, ville »opsamlings«-formålet med litra c) blive undergravet. En sådan fortolkning ville udelukke tilfælde, hvor en offentlig kontrakt tildeles en enhed, som i praksis kontrolleres af russiske statsborgere, personer med bopæl i Rusland samt russiske juridiske personer, enheder eller organer, men hvor der ikke foreligger majoritetsbesiddelse – og dermed muliggøre, at formålene med de forbud, der er fastsat i artikel 5k, stk. 1, omgås med indirekte arrangementer. Heraf følger, at denne bestemmelses litra c) specifikt har til formål at lukke sådanne smuthuller og forhindre omgåelse af de forbud, der er fastsat i denne bestemmelses litra a) og c).
31.
Hvad angår udtrykket »på vegne af eller efter anvisning fra« kræver artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 efter min opfattelse ikke, at en enhed som omhandlet i litra a) eller b) ejer en majoritetsandel eller udøver formel kontrol. Litra c) omfatter derimod en bredere mængde af forhold, som er baseret på funktionel eller faktisk indflydelse (»de facto-kontrol«). Selskabsstrukturen er særdeles relevant i denne forbindelse: Mens bestyrelsen generelt har til opgave at fastlægge selskabets strategiske kurs og udøve ledelsesfunktioner på højt niveau, kan den administrerende direktør være betroet at udøve den operationelle kontrol med de daglige aktiviteter. Samtidig har aktionærerne – i visse selskabsstrukturer – beføjelse til at udforme eller blokere for selskabets politik. Tilsvarende kræver vurderingen af, om et retssubjekt »handler på vegne af eller efter anvisning fra« et andet som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), en undersøgelse af den faktiske fordeling af indflydelsen og beslutningskompetencen inden for koncernen snarere end et formalistisk fokus på jobtitler eller selskabsform.
32.
I denne henseende skal det påpeges, at rammerne for selskabsstyrelse kan være forskellige i de enkelte medlemsstater, men typisk involverer tre centrale organer: aktionærer, et tilsyns- eller rådgivningsorgan (såsom et råd eller tilsynsråd) og en bestyrelse, som hver især udfylder særskilte roller. Aktionærernes generalforsamling udgør sædvanligvis det suveræne organ i selskabet, som er ansvarligt for de væsentligste strukturelle beslutninger, såsom udnævnelse og afskedigelse af direktører, godkendelse af årsregnskabet og ændring af selskabets vedtægter. I systemer med to niveauer fører et tilsynsråd tilsyn og fastlægger den strategiske retning, mens en bestyrelse er ansvarlig for de daglige aktiviteter og gennemførelsen af selskabets politik. I bestyrelsessystemer med ét niveau forenes disse funktioner i en enkelt bestyrelse. I begge systemer kan direktører, herunder administrerende direktører, tillægges delegerede beføjelser til at lede de daglige aktiviteter og repræsentere selskabet udadtil (
12
).
33.
Heraf følger, at selv hvis der ikke foreligger majoritetsbesiddelse eller formel retlig kontrol, kan et selskab fortsat være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, såfremt det funktionelt, driftsmæssigt eller økonomisk handler som stedfortræder for eller efter instruks eller anvisning fra russiske statsborgere, fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b). Med andre ord bør litra c) fortolkes således, at det omfatter situationer, hvor en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ har en betydelig tilknytning – herunder i kraft af delt kontrol, økonomisk afhængighed eller funktionel underordning – til de retssubjekter, der er opregnet i litra a) eller b). Når et datterselskab eller en anden tilknyttet virksomhed handler på vegne af eller efter anvisning fra et sådant retssubjekt, kan det således, selv hvis der ikke er tale om formelt ejerskab, være omfattet af forbuddet. Denne fortolkning er i overensstemmelse med det formål om at bekæmpe omgåelse, som forfølges med artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, der tager sigte på at forhindre indirekte eller de facto-omgåelse af de centrale restriktioner.
34.
Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 5k, stk. 1, litra c), omfatter yderligere arrangementer end blot formel majoritetsbesiddelse eller majoritetskontrol. For at sikre denne forordnings effektive virkning (effet utile) bør denne bestemmelse fortolkes således, at den omfatter adfærd, der viser, at en juridisk person, en enhed eller et organ handler under de facto-kontrol af en enhed som omhandlet i litra a) eller b), selv hvis der ikke er tale om formelt ejerskab eller retlig kontrol.
35.
Hvad angår læsningen af udtrykket »enhed […] som omhandlet i […] litra a) eller b)«, sammenholdt med andre dele af forordning nr. 833/2014, skal det påpeges, at denne forordning henviser til juridiske personer, enheder eller organer, mens den i visse tilfælde sondrer mellem fysiske og juridiske personer (
13
). Det forhold, at fysiske eller juridiske personer ikke nævnes udtrykkeligt i formuleringen »enhed […] som omhandlet i […] litra a) eller b)« i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, udelukker imidlertid ikke disse retssubjekter fra bestemmelsens anvendelsesområde. Hvis udtrykket »enhed« med henblik på denne bestemmelse fortolkes således, at det omfatter såvel fysiske og juridiske personer som organer, sikres det, at forbuddene ikke kan omgås ved at anvende personer, der, selv om de ikke selv er formelle retlige enheder, funktionelt handler på vegne af eller efter anvisning fra disse enheder som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 833/2014 – uanset om disse anvisninger gives af fysiske eller juridiske personer. I denne henseende kan både operatøren og den, der giver anvisningen, være en fysisk eller juridisk person eller et organ – i overensstemmelse med bestemmelsens opbygning, som bevidst er affattet således, at den omfatter en bred gruppe af retssubjekter, idet der henvises til »en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ«. Med henblik på artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 ville en indskrænkende fortolkning, der udelukker fysiske personer fra begrebet »enhed«, derfor være til skade for denne bestemmelses effektive virkning (effet utile).
36.
Denne bredere fortolkning støttes af fjerde betragtning til forordning 2022/576, hvori det præciseres, at ændringerne har til formål at forbyde »tildeling og fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter og koncessioner med russiske statsborgere og enheder eller organer, der er etableret i Rusland«. En tilsvarende ordlyd fremgår af sjette betragtning til afgørelse (FUSP) 2022/578 (
14
), der blev vedtaget samme dag, hvori det samme brede politiske mål understreges. Disse kontekstuelle elementer bekræfter, at artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 har til formål at omfatte arrangementer, der ganske vist ikke formelt er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), men som opnår de samme resultater gennem selskabskontrol eller reelt ejerskab.
37.
Ydermere støtter fortolkningen af formuleringen »handler på vegne af eller efter anvisning fra«, når denne forordnings artikel 5k, stk. 1, litra c), sammenholdes med andre retsakter på området for restriktive foranstaltninger, den opfattelse, at denne bestemmelse omfatter en bredere gruppe af forhold end blot formelt ejerskab eller selskabskontrol.
38.
I dommen i sagen HTTS mod Rådet (
15
) fastslog Domstolen f.eks., at i forbindelse med forordning (EU) nr. 961/2010 (
16
) ligestilles den omstændighed at »befinde sig under en persons eller enheds kontrol eller at være ejet af en person eller enhed« med den omstændighed at »handle efter en persons eller enheds instrukser eller på dennes vegne« i opbygningen af denne forordnings artikel 16, stk. 2. Hermed gav Domstolen udtryk for en bred opfattelse af rækkevidden af det pågældende forbud – som fandt anvendelse på et selskab, der blev kontrolleret eller ejet af en person eller juridisk enhed – ved at lade det omfatte den omstændighed, at der handles på vegne af eller efter anvisning fra denne person eller enhed, selv om dette ikke udtrykkeligt var fastsat i den pågældende bestemmelse. Efter min opfattelse har en sådan fortolkning til formål at sikre den effektive virkning (effet utile) af de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved forordningen, uden strengt at henholde sig til den definition, der i national ret anvendes ved kvalificeringen af personer som direktører.
39.
En fortolkning baseret på effektivitetsprincippet (effet utile), såsom den, der foreslås i punkt 34 i dette forslag til afgørelse, kræver en undersøgelse af en række faktorer, herunder identiteten på de personer, der faktisk kontrollerer den valgte tilbudsgiver. Når myndighederne udleder, at der foreligger de facto-kontrol, skal de tage hensyn til forskellige faktiske omstændigheder, såsom eksistensen af minoritetsandele, personlige bånd mellem direktører eller reelle ejere og mønstre i forretningsaktiviteten, der tyder på samordning (
17
). Dette er på linje med de restriktive foranstaltningers formål om at bekæmpe omgåelse, som også afspejles i artikel 12 i forordning nr. 833/2014, der forbyder deltagelse i aktiviteter, der har til formål at omgå restriktive foranstaltninger (
18
).
40.
Alt i alt bekræfter en kontekstuel fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, at denne bestemmelse primært har til formål at forhindre omgåelse af de forbud, der er fastsat i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b). Sammenholdt med denne forordnings artikel 12, som udtrykkeligt forbyder bevidst og forsætlig deltagelse i omgåelsesaktiviteter, må artikel 5k, stk. 1, litra c), opfattes som en nødvendig beskyttelsesforanstaltning med henblik på at sikre de restriktive foranstaltningers sammenhæng og effektive virkning (effet utile) (
19
), når der foreligger komplekse ejerskabs- eller organisationsstrukturer. Denne konklusion støttes efter min opfattelse af en formålsorienteret fortolkning af sidstnævnte bestemmelse.
C.
Formålsorienteret fortolkning
41.
Forordning nr. 833/2014 har som en del af Den Europæiske Unions ordning med restriktive foranstaltninger (
20
) til formål at reagere på Ruslands handlinger, der destabiliserer Ukraine, ved at pålægge effektive forbud, som kan håndhæves – navnlig på følsomme områder såsom offentlige udbud (
21
). Mens denne forordnings artikel 5k, stk. 1, tager sigte på at udelukke russisk indflydelse på offentlige kontrakter i EU, er dens underliggende formål at forhindre enheder med tilknytning til Rusland i at drage økonomisk fordel af medlemsstaternes udbudsprocedurer. Dette er på linje med sanktionernes bredere formål: at reducere de økonomiske ressourcer, der er tilgængelige for den russiske stat eller dens økonomi, navnlig i lyset af de geopolitiske spændinger. Ved at udelukke sådanne enheder fra muligheden for at blive tildelt kontrakter ved udbud, begrænser Den Europæiske Union ikke blot deres indflydelse, men blokerer også potentielle indtægtsstrømme, der kunne støtte den russiske økonomi eller krigsindsats.
42.
En indskrænkende fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 ville undergrave disse formål ved at gøre det muligt for enheder at strukturere transaktioner på en måde, der formelt falder uden for anvendelsesområdet for artikel 5k, stk. 1, litra a) og b), men reelt opnår netop det resultat, som disse bestemmelser har til formål at forhindre. I denne henseende er det ganske vist korrekt, at restriktive foranstaltninger skal fortolkes indskrænkende på grund af de heraf følgende begrænsninger af grundlæggende rettigheder (
22
), men dette udelukker ikke en bredere fortolkning af en bestemmelses specifikke ordlyd, når en sådan fortolkning er nødvendig for at forhindre omgåelse af de forbud, der er fastsat i tidligere bestemmelser, og sikre deres effektive virkning (effet utile) (
23
).
43.
En sådan bred fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 drages ikke i tvivl af Jemerak-dommen (
24
), hvor Domstolen anlagde en indskrænkende fortolkning af denne forordnings artikel 5n, stk. 2, litra b), vedrørende forbuddet mod direkte eller indirekte at yde juridisk rådgivning, navnlig i forbindelse med den formelle rolle, der består i notariel bekræftelse. Forordningens artikel 5k, stk. 1, litra c), er derimod en beskyttelsesforanstaltning, der har til formål at bekæmpe omgåelse og tager sigte på at omfatte arrangementer, der ganske vist ikke udtrykkeligt er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), men alligevel undergraver den effektive virkning (effet utile) af de heri fastsatte forbud. Som sådan er det begrundet at anlægge en bred fortolkning af denne bestemmelse i overensstemmelse med dens særlige sammenhæng og formål. Henset til forskellene mellem de to bestemmelsers formål – den ene forbyder at yde juridisk rådgivning, mens den anden forbyder deltagelse i offentlige udbud – er en bredere fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 ikke i strid med denne dom, men fremhæver snarere denne forordnings sektorspecifikke tilgang og bestemmelsens specifikke rolle i denne forordning.
44.
Når dette er sagt, er det ikke hensigten med artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 at fastsætte en generel eller automatisk udelukkelse alene på grundlag af selskabsdirektørers russiske statsborgerskab. Bestemmelsens formål er snarere at omfatte funktionelt tilsvarende situationer, hvor operatører – uanset deres formelle tilknytning eller erklærede uafhængighed – i praksis opererer på vegne af eller efter anvisning fra retssubjekter, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, litra a) og b), dvs. russiske statsborgere eller enheder, der er etableret i Rusland eller ejes af russiske statsborgere. Med andre ord har artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 til formål at sikre den effektive virkning (effet utile) af forbuddene i litra a) og b) og lukke potentielle smuthuller i forbindelse med deres anvendelse. En bred fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), er således ikke blot hensigtsmæssig, men også nødvendig for at sikre effektiviteten af de omhandlede foranstaltninger (
25
). Hvis denne bestemmelse blev fortolket på en ubehørigt indskrænkende måde, ville dette give mulighed for omgåelse med formalistiske eller indirekte arrangementer. Navnlig kan russiske statsborgere, særligt når de i rollen som selskabsdirektører handler på en måde, der gennemfører viljen eller interesserne for en enhed, der er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), falde ind under dette forbuds anvendelsesområde. Denne tilgang afspejler både forordningens ordlyd og ånd og sikrer, at den ikke kan omgås med selskabsstyrelsesmæssige teknikaliteter. Det forhold, at der er tale om russiske statsborgere, såsom direktører, er derfor ikke i sig selv tilstrækkeligt til at udløse de forbud, der er fastsat i artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014. Litra c) finder imidlertid anvendelse, hvis der er specifikke holdepunkter for stedfortrædervirksomhed eller ledelse, der beviser, at tilbudsgiveren handler på vegne af eller efter anvisning fra en enhed, der er underlagt et af forbuddene i litra a) eller b). Denne brede fortolkning af begrebet »enhed« har atter til formål at bevare dette forbuds effektive virkning (effet utile), således at det bliver vanskeligt at omgå.
45.
Endvidere kan artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, selv om et af de væsentligste formål med denne forordning er at undgå risikoen for at bidrage til den russiske krigsindsats, ikke fortolkes således, at bestemmelsens anvendelsesområde er begrænset til situationer, hvor et materielt bidrag til denne indsats er sandsynligt eller bevist. Eftersom denne bestemmelse tager sigte på at forhindre omgåelse af forbuddene i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b), ved at imødegå arrangementer, hvor et retssubjekt handler »på vegne af eller efter anvisning fra« de restsubjekter, der er omfattet af disse forbud, anvender denne forordnings artikel 5k, stk. 1, litra c), i denne forbindelse en forebyggende tilgang, som har til formål ikke blot at udelukke personer, enheder eller organer, der formelt ejes af russiske aktører, fra offentlige udbud, men også personer, enheder eller organer, der i praksis handler under kontrol af personer, enheder eller organer med tilknytning til Rusland. Selv om en beviselig risiko for, at midler bruges til at understøtte Ruslands militære aggression, kan udgøre et tvingende bevis for en sådan tilknytning, er det ikke et konstituerende element i det retlige kriterium, der er fastlagt i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014. Anvendelsen af denne bestemmelse er således uafhængig af, hvad midlerne i sidste ende faktisk anvendes til, hvilket afspejler denne forordnings formål om at sikre den effektive virkning (effet utile) af EU’s restriktive foranstaltninger.
D.
Foreløbig konklusion
46.
Det afgørende i forbindelse med artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 er ikke blot, hvor beføjelserne hidrører fra, men snarere om den materielle virkning af arrangementet er, at selskabet handler på vegne af eller efter anvisning fra en russisk statsborger, en russisk fysisk eller juridisk person, en russisk enhed eller et russisk organ som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b). Selv hvis de ikke formelt har del i ejerskabet, kan russiske statsborgere i centrale ledelsesstillinger blive betroet at gennemføre strategiske beslutninger, der er i overensstemmelse med interesserne for den russiske regering eller personer, der er underlagt EU’s restriktive foranstaltninger. Denne mulighed er udtrykkeligt omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), som udvider anvendelsesområdet for udelukkelsen fra offentlige udbud til også at omfatte personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra de retssubjekter, der er omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b). Med henblik på dette formål ville en formalistisk tilgang være utilstrækkelig, eftersom bestemmelsens formål er at forhindre omgåelse af de forbud, der er fastsat i disse litraer. Anvendelsen af artikel 5k, stk. 1, litra c), kræver derfor en faktuel undersøgelse, der ikke kun tager udgangspunkt i selskabsmæssige formaliteter.
47.
Når dette er sagt, er det væsentligt at påpege, at artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 ikke har til formål at fastsætte en generel eller automatisk udelukkelse baseret på en selskabsdirektørs russiske statsborgerskab. Bestemmelsens formål er snarere at omfatte funktionelt tilsvarende situationer, hvor operatører – uanset deres formelle tilknytning eller erklærede uafhængighed – de facto opererer på vegne af eller efter anvisning fra retssubjekter, der er omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b), dvs. russiske statsborgere eller enheder, der er etableret i Rusland eller ejes af russiske statsborgere. Eftersom udtrykket »på vegne af eller efter anvisning fra« i artikel 5k, stk. 1, litra c), omfatter situationer, hvor et retssubjekt handler under tredjemænds de facto-kontrol, kræver det en undersøgelse af en række faktorer, herunder identiteten på den person, der faktisk kontrollerer tilbudsgiveren. En sådan konstatering kræver en vurdering af både retlige og faktiske omstændigheder fra sag til sag med henblik på at fastslå de relevante forbindelsers præcise karakter og indhold.
E.
Individuel vurdering af både retlige og faktiske omstændigheder
48.
Som nævnt ovenfor (
26
) bør der ved vurderingen af, om en person, en enhed eller et organ handler »på vegne af eller efter anvisning fra« en anden som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, tages hensyn til alle de potentielt relevante retlige og faktiske omstændigheder, der kan tyde på, at russiske statsborgere eller enheder, der er etableret i Rusland eller ejes af russiske statsborgere, udøver de facto-kontrol. Som Kommissionen har påpeget i sine retningslinjer, bør en sådan vurdering omfatte alle relevante retlige og faktiske omstændigheder, såsom den relevante enheds præcise ejerskabs- og kontrolstruktur, personlige og erhvervsmæssige bånd mellem de pågældende personer, parternes operationelle og ledelsesmæssige adfærd, beviser for, at der tidligere er modtaget instrukser fra eller handlet i samordning med sanktionerede enheder, samt oplysninger fra tredjemænd eller andre kontekstuelle holdepunkter (
27
).
49.
Heraf følger, at den individuelle vurdering, der gennemføres med henblik på anvendelsen af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, bør omfatte en nuanceret, specifik undersøgelse af de faktiske omstændigheder i hver enkelt sag for at fastslå, om den pågældende enhed reelt handler under kontrol af et retssubjekt, der er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b). Denne vurdering bør foretages ud fra en risikobaseret tilgang, hvilket indebærer, at de nationale myndigheder bør støtte sig på et system af indikatorer eller udløsende faktorer ved identificeringen af selskaber, der kan kræve yderligere vurdering.
50.
Som før nævnt (
28
) tager begrebet at »handle på vegne af eller efter anvisning fra« sigte på at omfatte indirekte kontrol og de facto-kontrol. Heraf følger, at en direktørs statsborgerskab kan være relevant for vurderingen af, om han eller hun handler som stedfortræder, men skal vurderes sammenholdt med andre faktiske omstændigheder, såsom direktørens tilknytning til russiske statsborgere eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland, den rolle, han eller hun spiller i selskabet, samt selskabets samlede struktur, som det tilkommer den nationale ret at efterprøve. I denne henseende styrkes statsborgerskabets relevans som et kriterium af det forhold, at artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 udtrykkeligt henviser til enheder, der er omhandlet i litra a), hvilket omfatter fysiske personer, der er russiske statsborgere. Eftersom litra c) har til formål at forhindre omgåelse af forbuddene i litra a) og b), er direktørens russiske statsborgerskab ikke blot en sekundær omstændighed – det er en potentielt væsentlig indikator for, at selskabet kan handle på vegne af eller efter anvisning fra en person, der er underlagt de centrale restriktioner i artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014. Det følger imidlertid af de kriterier, der er fastsat i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, at hvis tilbudsgiverens direktører er russiske statsborgere og selskabet de facto kontrolleres af en russisk enhed, kan selskabet handle »på vegne af eller efter anvisning fra« denne enhed. Omvendt bør relevansen af direktørens nationalitet i forbindelse med artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 begrænses til scenarier, hvor direktører har beføjelser, der rækker ud over dem, der er forbundet med den daglige ledelse. Specifikt må det fastslås, at hvis direktøren blot er ansvarlig for selskabets driftsmæssige aspekter og handler efter aktionærernes generelle anvisninger uden at udøve beføjelser til at træffe strategiske beslutninger eller kontrol over selskabets bredere målsætninger, bør hans eller hendes statsborgerskab ikke udløse en yderligere vurdering. I sådanne tilfælde spiller direktøren snarere en rolle som mellemleder, og selskabets handlinger bør ikke automatisk anses for at blive udøvet »på vegne af eller efter anvisning fra« en russisk statsborger eller en russisk fysisk eller juridisk person, en russisk enhed eller et russisk organ som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b). Der bør således fokuseres på, om direktøren udøver væsentlig kontrol eller beslutningskompetence, og om hans eller hendes handlinger har et sådant omfang, at de påvirker selskabets overordnede retning – faktorer, som kan begrunde anvendelsen af restriktive foranstaltninger. Denne sondring sikrer, at forordning nr. 833/2014 tager sigte på personer, der er i stand til at øve reel indflydelse.
51.
I denne henseende er det ganske vist korrekt, således som den italienske regering og Kommissionen har anført, at en direktør, der ikke er partner, i henhold til italiensk ret typisk repræsenterer selskabet og handler på vegne af dets aktionærer. EU’s restriktive foranstaltninger er imidlertid underlagt deres egne selvstændige juridiske rammer og formål, som består i at sikre, at sanktionerede enheder eller personer ikke kan omgå forbud med indirekte kontrol eller de facto-kontrol. Det følger således af Kommissionens udtalelse af 17. oktober 2019 (
29
), at begrebet at »handle på vegne af« inden for lovgivningen om EU’s restriktive foranstaltninger ikke er begrænset til formel retlig repræsentation eller agentvirksomhed i snæver forstand i henhold til national ret. Det er snarere et materielt begreb, der omfatter enhver situation, hvor en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ handler for at tjene interesserne for eller efter instruks fra en person, en enhed eller et organ som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) og b), i forordning nr. 833/2014. Dette kan omfatte faktisk indflydelse, samordnet adfærd eller roller, der funktionelt er i overensstemmelse med interesserne for russiske statsborgere eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er etableret i Rusland, eller disses strategiske retning. Hvis der udelukkende tages udgangspunkt i den formelle rolle, der spilles af en direktør, der ikke er partner, er dette i henhold til italiensk ret utilstrækkeligt til at udelukke muligheden for, at en sådan fysisk eller juridisk person, en sådan enhed eller et sådant organ reelt handler »på vegne af eller efter anvisning fra« et retssubjekt, der er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 833/2014.
52.
Heraf følger, at en direktørs statsborgerskab ganske vist ikke i sig selv er afgørende, men, når det sammenholdes med hans eller hendes rolle, ejerskabsforbindelser og ledelsesansvar, kan udløse en forpligtelse til øget overvågning fra nationale myndigheder i henhold til artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014. I den foreliggende sag kan det forhold, at to ud af tre bestyrelsesmedlemmer i Scudieri International er russiske statsborgere, og at en af dem også er dette selskabs bestyrelsesformand og administrerende direktør samt enedirektør for moderselskabet, begrunde yderligere overvågning fra de nationale ordregivende myndigheder. Navnlig kan direktørernes statsborgerskab, sammenholdt med deres roller og ejerskabsstruktur, anses for at udgøre en faktor, der indebærer en risiko for, at enheden kontrolleres af russiske enheder eller statsborgere, selv hvis selve selskabet ikke direkte kontrolleres af et russisk retssubjekt.
53.
Mere specifikt er det i den foreliggende sag for det første blevet fastslået, at to af de tre bestyrelsesmedlemmer i Scudieri International er russiske statsborgere, for det andet at en af de russiske statsborgere både fungerer som bestyrelsesformand og administrerende direktør for Scudieri International, hvilket kan tyde på en høj grad af daglig driftsmæssig og strategisk kontrol, som er mere omfattende end blot formel eller nominel deltagelse, og for det tredje at samme person også er enedirektør for moderselskabet, som ejer 90% af selskabsandelene i Scudieri International, hvilket indikerer en vertikal kontrolstruktur, som indebærer, at samme person udøver faktisk kontrol over både moderselskabet og dets datterselskab. Disse faktorer tyder på et overlap i den ledelsesmæssige kontrol, der sammenholdt med den betydelige tilknytning mellem moderselskabet og datterselskabet kan give anledning til begrundet bekymring for, at Scudieri International handler »på vegne af eller efter anvisning fra« en person, en enhed eller et organ, som er omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 833/2014. Der er derfor en begrundet risiko for, at Scudieri International kan anvendes som et redskab for en anden endelig reel ejer, der faktisk er omfattet af denne forordnings artikel 5k, stk. 1, litra c). Når der foreligger en sådan situation, kan de nationale myndigheder – således som også Opera Laboratori Fiorentini har påpeget i sit skriftlige indlæg og i retsmødet for Domstolen – være forpligtet til at vurdere, om en tilbudsgiver er omfattet af forbuddet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 på grund af statsborgerskab, kontrol, ledelse eller ejerskabsforbindelser. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at fastslå, om en sådan vurdering er nødvendig.
54.
Navnlig når selskabsstrukturen er kompleks og består af flere niveauer, skal myndighederne anvende »kriteriet om den endelige reelle ejer«. Selv om artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 ikke nævner den endelige reelle ejer, anvendes dette kriterium i andre EU-retsakter (
30
) til stadighed med henblik på at identificere skjulte kontrolstrukturer eller strukturer for reelt ejerskab. En kontekstuel og formålsorienteret fortolkning af artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 bør gøre det muligt for ordregivende myndigheder at fastslå, om en endelig reel ejer udøver de facto-kontrol, navnlig når den endelige reelle ejer er en russisk statsborger eller en fysisk eller juridisk person, en enhed eller et organ, der er etableret i Rusland. Tilsvarende kan det forhold, at der er tale om en endelig reel ejer med sådanne kendetegn, udløse en forpligtelse for de ordregivende myndigheder til at gennemføre forstærkede overvågningsprocedurer for at fastslå, om tilbudsgiveren reelt handler på vegne af eller efter anvisning fra en person, en enhed eller et organ, som er omfattet af artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 833/2014. I den foreliggende sag tilkommer det – i forbindelse med Opera Laboratori Fiorentinis søgsmål til prøvelse af de ordregivende myndigheders beslutning om at tildele Scudieri International den omtvistede kontrakt – den forelæggende ret at tage hensyn til alle disse omstændigheder.
IV. Forslag til afgørelse
55.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer spørgsmålet fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) således:
»Artikel 5k, stk. 1, litra c), i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 af 31. juli 2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine,
skal fortolkes således, at for så vidt som denne bestemmelse forbyder tildeling eller fortsat gennemførelse af offentlige kontrakter eller koncessionskontrakter til eller med »fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der handler på vegne af eller efter anvisning fra […] en enhed […] som omhandlet i [dette stykkes] litra a) eller b)«, finder dette forbud ikke automatisk anvendelse på en situation, hvor en offentlig kontrakt tildeles et selskab i en medlemsstat, hvor to af de tre bestyrelsesmedlemmer er russiske statsborgere, hvoraf den ene er bestyrelsesformand og administrerende direktør for dette selskab og også er enedirektør for dets moderselskab, som ejer 90% af selskabskapitalen i førstnævnte selskab og ligeledes er stiftet efter en medlemsstats ret, når ingen af disse selskaber direkte eller indirekte ejes af russiske statsborgere eller enheder som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), i forordning nr. 833/2014.
Disse faktiske omstændigheder, navnlig centrale lederes statsborgerskab og roller samt væsentlige bånd mellem tilbudsgiveren og dennes moderselskab, kan imidlertid udgøre relevante indikatorer, der kræver, at den ordregivende myndighed foretager yderligere overvågning. Sådanne forhold kan udløse en forpligtelse til at vurdere, om tilbudsgiveren reelt handler »på vegne af eller efter anvisning fra« en enhed, der er omfattet af denne forordnings artikel 5k, stk. 1, litra a) eller b), herunder gennem de facto-kontrol udøvet af personer, enheder eller organer med tilknytning til Rusland. Der bør ved denne vurdering tages hensyn til alle relevante retlige og faktiske omstændigheder, herunder den endelige reelle ejers rolle og indflydelse.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Rådets forordning af 31.7.2014 (EUT 2014, L 229, s. 1).
(
3
) – Rådets forordning af 8.4.2022 om ændring af forordning nr. 833/2014 (EUT 2022, L 111. s. 1).
(
4
) – Dom af 10.9.2014, Ben Alaya (C-491/13, EU:C:2014:2187, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
(
5
) – Jf. dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint) (C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
(
6
) – På dansk (på vegne af), nederlandsk (namens of), finsk (yhteisön puolesta), fransk (pour le compte [de]), italiensk (per conto […] di) og spansk (por cuenta […] de). Selv om det polske (w imieniu) og det rumænske (în numele) udtryk bogstaveligt betyder »i […]’s navn«, anvendes de i betydningen »på vegne af« på de pågældende sprog.
(
7
) – På estisk (üksuse nimel), tysk (im Namen), græsk (εξ ονόματος), ungarsk (nevében), lettisk (vārdā), portugisisk (em nome) og slovakisk (v mene).
(
8
) – I den estiske (või juhtimisel), den finske (johdolla), den ungarske (irányítása szerint), den italienske (sotto la direzione), den lettiske (norādēm), den polske (pod kierunkiem), den portugisiske (sob a direção) og den spanske (bajo la dirección) version er begrebet »under anvisning fra« fremherskende.
(
9
) – I den danske (efter anvisning fra), den nederlandske (aanwijzing van), den franske (selon les instructions), den tyske (auf Anweisung), den rumænske (în conformitate cu instrucțiunile) og den slovakiske (na základe pokynov) version, udtrykkes begrebet at handle »efter instruks«. Den græske sprogversion ligger tættere på begrebet at handle »under ordrer fra«.
(
10
) – Udtrykket er på visse EU-sprog knyttet til juridiske personer og udelukker i visse tilfælde endda begrebsmæssigt fysiske personer, såsom på dansk (enhed), tysk (Organisation), ungarsk (szervezet), lettisk (vienība) og rumænsk (entitate). På estisk (üksus), omfatter det udtryk, der svarer til »enhed«, ikke fysiske personer (isik). Det finske udtryk (yhteisö) kan betegne en gruppe fysiske personer, der har et fælles mål eller er indbyrdes forbundne, eller juridiske personer, men ikke fysiske personer som individer. På portugisisk beskriver udtrykket (entidade) kun juridiske personer.
(
11
) – Begrebet »enhed« på engelsk (entity), fransk (entité), græsk (οντότητα), italiensk (entità), polsk (podmiot) og slovakisk (subjekt) omfatter i begrebsmæssig henseende både juridiske og fysiske personer, om end det oftest anvendes til at beskrive juridiske personer.
(
12
) – Jf. analogt dom af 12.7.2018, The Goldman Sachs Group mod Kommissionen (T-419/14, EU:T:2018:445, præmis 91 og 112). I forbindelse med en vurdering af, om der forelå afgørende indflydelse i EU-konkurrencerettens forstand som omhandlet i artikel 101 TEUF, understregede Retten, at aktionærernes beføjelse til at udnævne medlemmerne af et selskabs bestyrelse er anerkendt som en væsentlig indikator for kontrol, og støttede sig på denne struktur ved undersøgelsen af et moderselskabs mulighed for at øve indflydelse på sit datterselskabs handlinger. Rammerne for selskabsstyrelse udgør således det retlige og faktiske grundlag for vurderingen af kontrollen og indflydelsen, hvilket gør dem direkte relevante for fastlæggelsen af moderselskabets ansvar i henhold til EU-konkurrencereglerne.
(
13
) – Jf. f.eks. artikel 10 i forordning nr. 833/2014.
(
14
) – Rådets afgørelse af 8.4.2022 om ændring af afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 111, s. 70).
(
15
) – Dom af 10.9.2019 (C-123/18 P, EU:C:2019:694, præmis 79).
(
16
) – Rådets forordning af 25.10.2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2007 (EUT 2010, L 281, s. 1).
(
17
) – Jf. Kommissionens udtalelse af 17.10.2019 om artikel 5, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 (C(2019) 7476 final), hvori Kommissionen også fandt det hensigtsmæssigt at undersøge ejerskab og kontrolstrukturer.
(
18
) – Jf. også Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2024/1226 af 24.4.2024 om, hvad der skal anses for strafbare handlinger og for sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger og om ændring af direktiv (EU) 2018/1673 (EUT L, 2024/1226), som fastsætter minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og sanktioner for overtrædelse af Unionens restriktive foranstaltninger. I henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra h), skal medlemsstaterne sikre, at det udgør en strafbar handling at omgå Unionens restriktive foranstaltninger.
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 132).
(
20
) – Afgørelse 2022/578 og forordning 2022/576 var begge en del af den femte runde af restriktive foranstaltninger, der blev vedtaget af Den Europæiske Union over for Rusland, og som havde til formål at bidrage til at øge det økonomiske pres på Kreml og undergrave dets evne til at finansiere invasionen af Ukraine ved at indføre bredere foranstaltninger med henblik på at forstærke indvirkningen på den russiske økonomi.
(
21
) – Jf. sjette betragtning til afgørelse 2022/578, som knytter situationens alvor til indførelsen af yderligere restriktive foranstaltninger i forbindelse med offentlige udbud. Som Opera Laboratori Fiorentini i det væsentlige gjorde gældende i retsmødet for Domstolen, tilsigter EU-lovgiver, således som det fremgår af sjette betragtning, at øge rækkevidden af forbuddet i forbindelse med udbud for at forhindre, at sanktionerede russiske interesser deltager. Artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014 bør derfor opfattes som en funktionel bestemmelse, der har til formål at bekæmpe omgåelse, i overensstemmelse med udviklingen i trusselsvurderingen.
(
22
) – Som påpeget af den italienske regering udgør artikel 5k, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 en restriktion for friheden til at oprette og drive egen virksomhed som omhandlet i artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det skal imidlertid erindres, at Domstolen til stadighed har fastslået, at denne ret bl.a. ikke er absolut og kan begrænses af hensyn til den almene interesse, navnlig for at opfylde legitime formål af almen interesse, som er anerkendt af Den Europæiske Union (jf. dom af 21.12.2021, Bank Melli Iran, C-124/20, EU:C:2021:1035, præmis 80, og af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 148).
(
23
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl. (C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 39, 40 og 47), og af 11.11.2021, Bank Sepah (C-340/20, EU:C:2021:903, præmis 45 og 56), samt generaladvokat Bots forslag til afgørelse Afrasiabi m.fl. (C-72/11, EU:C:2011:737, punkt 77).
(
24
) – Dom af 5.9.2024 (C-109/23, EU:C:2024:681, præmis 47).
(
25
) – Dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 132).
(
26
) – Jf. punkt 39 og 47 ovenfor.
(
27
) – Jf. også Commission consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014, 2022, navnlig i dokumentet »Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia« (Consolidated version of the FAQs on sanctions against Russia and Belarus, linket efterprøvet den 7.5.2025). I disse retningslinjer forklares det, at afgørelsen af, om en enhed handler »på vegne af eller efter anvisning fra« en anden som omhandlet i artikel 5k, stk. 1, litra c), i forordning nr. 833/2014, kræver en omfattende faktuel vurdering. Jf. i denne henseende besvarelsen af spørgsmål 11.
(
28
) – Jf. punkt 46 ovenfor.
(
29
) – Kommissionens udtalelse af 17.10.2019 om artikel 5, stk. 1, i [forordning nr. 833/2014] (C(2019) 7476 final).
(
30
) – Jf. analogt artikel 13, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20.5.2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/843 af 30.5.2018 (EUT 2018, L 156, s. 43).