62003CC0028_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, el Simvoulio tis Epikratias (Consejo de Estado Griego) ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial acerca de la compatibilidad con las Directivas comunitarias sobre seguros (2) de la normativa nacional que establece un trato preferencial de los créditos salariales contra la compañía de seguros en caso de insolvencia, en detrimento de los asegurados por tal compañía. Aunque este asunto fue afrontado en una Directiva específica en 2001, (3) el órgano jurisdiccional remitente parece no haber tenido conocimiento de ello, probablemente porque los hechos que originaron el litigio en el asunto principal son anteriores a la adopción de esa Directiva.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
2. El mercado interior de los servicios de seguros fue establecido progresivamente por tres generaciones de directivas sobre el seguro directo distinto del seguro de vida, por un lado, y sobre el seguro de vida, por otro. La regulación de ambos ramos de seguro se rige por los mismos principios básicos. El primero de ellos es el principio de la autorización única, que consta a su vez de dos aspectos: 1) la prestación de servicios de seguros en el mercado interior está supeditada a la autorización por un Estado miembro y 2) dicha autorización es suficiente para poder prestar esos servicios en toda la Comunidad. El segundo principio es el del control del país de origen, que significa que cualquier prestador de servicios de seguros está sujeto únicamente a la supervisión del Estado miembro en el que se encuentra su domicilio social.
3. Las disposiciones de las Directivas sobre seguros relevantes para el presente caso son las destinadas a garantizar la estabilidad financiera de las compañías de seguros: los artículos 15, 16 y 22 de la Directiva 73/239, en su versión modificada por la Directiva 92/49, y las disposiciones equivalentes, los artículos 17, 18 y 26, de la Directiva 79/267, en su versión modificada por la Directiva 92/96. Dado que las disposiciones de las Directivas sobre seguros distintos de los de vida y los seguros de vida están redactadas en términos prácticamente idénticos y la respuesta a la cuestión prejudicial no depende de la formulación concreta, me limitaré a citar los preceptos de la primera.
4. Los artículos 15, apartado 1, y 16, apartado 1, de la Directiva 73/239 en la fecha en que sucedieron los hechos estaban redactados en términos casi idénticos y establecen que el Estado miembro de origen impondrá a cada empresa de seguros la obligación de constituir provisiones técnicas suficientes y un margen de solvencia adecuado, respectivamente, para el conjunto de sus actividades.
5. Conforme al artículo 22, apartado 1, la autorización concedida por la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social podrá ser revocada en determinadas circunstancias. En ese caso, la autoridad de supervisión del país del domicilio social adoptará, entre otras, las medidas que resulten oportunas para proteger los intereses de los asegurados y, en particular, restringirá la libre disposición de los activos de la empresa.
6. Aunque el Simvoulio tis Epikratias no la mencionó, debe hacerse referencia también a la Directiva 2001/17, dado que constituye un elemento importante para dar respuesta a la cuestión prejudicial. Los artículos 10 y 11 de esta Directiva disponen lo siguiente:
«Artículo 10
Consideración que debe darse a los créditos de seguro
1. Los Estados miembros garantizarán que los créditos de seguro tengan prioridad sobre otros créditos en contra de la compañía de seguros según uno de los dos métodos siguientes o de acuerdo con ambos métodos:
a) respecto de los activos que representen las provisiones técnicas, los créditos de seguro tendrán prioridad absoluta sobre cualquier otro crédito en contra de la compañía de seguros;
b) respecto de la totalidad de los activos de la compañía de seguros, los créditos de seguro tendrán prioridad sobre cualquier otro crédito en contra de la compañía de seguros, con la única excepción posible de:
i) los créditos a favor de los asalariados en razón de su contrato o relación de trabajo,
ii) […]
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que la totalidad o una parte de los gastos derivados del procedimiento de liquidación, tal como se definan en su legislación nacional, tengan prioridad sobre los créditos de seguro.
3. […]
Artículo 11
Subrogación en un régimen de garantía
El Estado miembro de origen podrá disponer que, cuando un régimen de garantía establecido en dicho Estado miembro se haya subrogado en los derechos de los acreedores de seguros, los créditos de dicho régimen no se beneficien de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 10.»
B. Derecho griego
7. Las Directivas sobre seguros se incorporaron al Derecho griego mediante los Decretos Presidenciales 118/1985 y 252/1996, que modifican el Decreto-ley 400/1970 relativo al negocio de seguros privados.
8. El artículo 3 del Decreto-ley incluye el requisito de que para ejercer su actividad, una compañía de seguros que tenga su domicilio social en Grecia deberá haber obtenido previamente la  autorización del Ministro de Comercio. También fija las circunstancias en que se puede revocar dicha autorización. Con arreglo al apartado 7 de esta disposición, «mediante la revocación definitiva de la autorización para el funcionamiento de la compañía de seguros, quedará revocada la autorización para su constitución, lo cual dará lugar a su disolución».
9. El artículo 7 del Decreto-ley obliga a «las empresas de seguros con domicilio social en Grecia […] a constituir provisiones técnicas suficientes para el conjunto de los contratos de seguros celebrados tanto en Grecia como en otros Estados miembros, a través de sucursales o en régimen de libre prestación de servicios». Esas provisiones técnicas han de estar constituidas por elementos del activo del mismo valor y expresadas en la misma moneda.
10. Además, el artículo 8, apartado 1, del Decreto-ley obliga a las empresas de seguros con domicilio social en Grecia a constituir un fondo de garantía que consiste en destinar, en Grecia o en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, determinados elementos del activo a proteger los intereses de los beneficiarios de un contrato de seguro. Quedarán integrados en el fondo de garantía los elementos del activo que representan las provisiones técnicas a que se refiere el artículo 7 del Decreto-ley, así como los elementos del activo que representan la cuarta parte del límite mínimo establecido en el artículo 20, apartado 2, punto A, letra e), del Decreto-ley.
11. Si una compañía de seguros incumple lo dispuesto en los mencionados artículos 7 y 8 en materia de provisiones técnicas, con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Decreto-ley, el Ministro de Comercio, mediante decisión publicada en el Diario Oficial y después de haber informado a las autoridades competentes de los Estados miembros en los que la compañía ejerce su actividad a través de sucursales o en régimen de libre prestación de servicios, podrá destinar al fondo de garantía la totalidad o una parte del patrimonio de dicha compañía, prohibir la libre disposición total o parcial de su patrimonio, revocar provisional o definitivamente la autorización de funcionamiento para todos o para parte de los ramos en los que opera la compañía y adoptar cualquier otra medida apropiada para proteger los intereses de los asegurados, así como los de cualquier otro beneficiario del contrato de seguro.
12. La disposición pertinente en el litigio principal es el artículo 10, apartado 1, del Decreto-ley, en su versión modificada por el artículo 35, apartado 9, de la Ley 2496/1997:
«Los beneficiarios de seguros y sus derechohabientes a título universal o particular podrán invocar un crédito privilegiado contra el fondo de garantía que goza de preferencia sobre cualquier otro crédito privilegiado, general o particular, salvo el previsto en el artículo 12 a, apartado 8, y los créditos privilegiados salariales que no sean los de los administradores y los gestores de la compañía de seguros.»
El artículo 12 a, apartado 8, da prioridad a las retribuciones y los gastos del comisario de la liquidación o de la quiebra y del liquidador.
13. Por último, debe señalarse que en 1996 la competencia de supervisar las compañías de seguros pasó del Ministro de Comercio al Ministro para el Desarrollo.
III. Hechos, litigio principal y cuestión prejudicial
14. El Epikouriko Kefalaio es una persona jurídica de Derecho privado griego sujeta a la vigilancia y el control del Ministro de Comercio griego. Tiene por finalidad abonar la indemnización por responsabilidad civil derivada de accidentes de vehículos a motor cuando no haya cobertura de seguro, inter alia,
cuando la compañía de seguros sea declarada en quiebra o se le haya revocado la autorización para ejercer la actividad aseguradora por haber infringido la ley. Una vez que el Epikouriko Kefalaio haya abonado la indemnización, se subrogará en todos los derechos que la persona damnificada por el accidente pueda invocar contra el deudor de la indemnización o contra el asegurador de éste.
15. En 1995, el Ministro de Comercio griego revocó definitivamente la autorización de constitución y funcionamiento de la compañía de seguros Intercontinental AE; el patrimonio mobiliario e inmobiliario de dicha compañía quedó bloqueado en un fondo de garantía. Posteriormente, en noviembre de 1998, el Ministro para el Desarrollo griego procedió a levantar el bloqueo de los activos de la compañía, inter alia,
por importe de 28.967.185 GRD, «para asegurar el cobro de los créditos privilegiados que resultan de la relación laboral por cuenta ajena», con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, del Decreto-ley 400/1970, en su versión modificada por el artículo 35, apartado 9, de la Ley 2496/1997.
16. En el procedimiento ante el Simvoulio tis Epikratias, el Epikouriko Kefalaio solicita la anulación de esta última decisión. Alega que el levantamiento del bloqueo de 28.967.185 GRD, que habían sido destinadas al fondo de garantía de las deudas, para garantizar los créditos privilegiados salariales de los empleados de la compañía, merma el patrimonio que hubiera podido cubrir sus propios créditos frente a Intercontinental AE. En su opinión, ello es contrario al objetivo de las Directivas sobre seguros de proteger los intereses de los asegurados.
17. El Simvoulio tis Epikratias llegó a una conclusión sobre la compatibilidad del artículo 35, apartado 9, de la Ley 2496/1997 con las Directivas sobre seguros. En su resolución puso de relieve que la protección efectiva de los asegurados constituye un objetivo fundamental de la legislación comunitaria y de la normativa nacional que adapta el ordenamiento jurídico interno a aquélla, y que la obligación de establecer provisiones técnicas es la garantía más importante para la protección de los derechos de dichos asegurados. Consideró, por ello, que el artículo 35, apartado 9, de la Ley 2496/1997, conforme al cual el fondo de garantía queda afectado al pago de los créditos salariales de los empleados de la compañía de seguros con preferencia sobre los créditos de los asegurados y de sus derechohabientes a título universal o particular, es contrario a las disposiciones pertinentes de las Directivas sobre seguros de la Comunidad y que debía anularse la decisión impugnada, que se basó en el artículo 35, apartado 9. No obstante, por considerar que podían suscitarse dudas razonables respecto a esta interpretación, el Simvoulio tis Epikratias decidió plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«A la luz de lo dispuesto, en particular, en los artículos 15 y 16 de la Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio, en su versión modificada y completada por la Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo y por la Tercera Directiva 92/49/CEE del Consejo, y a la luz de los artículos 17 y 18 de la Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio, en su versión modificada y completada por la Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo y por la Tercera Directiva 92/96/CEE del Consejo, ¿puede el legislador nacional adoptar disposiciones que prevean que, en caso de quiebra, liquidación o situación análoga de insolvencia de una compañía de seguros, los elementos del activo incluidos en las provisiones técnicas de la compañía se utilicen para satisfacer con prioridad los créditos derivados de una relación laboral por cuenta ajena con dicha compañía, con preferencia respecto a los créditos de los beneficiarios de los seguros y de sus derechohabientes a título universal o particular?»
18. El Epikouriko Kefalaio, los Gobiernos griego y del Reino Unido así como la Comisión han presentado observaciones escritas. El Gobierno griego y la Comisión estuvieron representados en la vista que tuvo lugar el 13 de mayo de 2004.
IV. Respuesta a la cuestión prejudicial
19. Con carácter preliminar, hay que señalar que las Directivas sobre seguros no contienen ninguna norma expresa sobre las compañías de seguros en situación de insolvencia. Dichas normas se introdujeron a nivel comunitario con la adopción de la Directiva 2001/17. El apartado segundo de la exposición de motivos de esta Directiva señala expresamente que «las Directivas de seguros [...] no incluyen normas de coordinación en caso de un procedimiento de liquidación» y que el establecimiento de tales normas «tiene por objeto un correcto funcionamiento del mercado interior y la protección de los acreedores». De ello puede deducirse simplemente, sensu contrario,
que las Directivas sobre seguros no prohíben la adopción y aplicación de normas nacionales sobre esta materia.
20. No obstante, el hecho de que este asunto haya sido regulado a nivel comunitario en un momento posterior no excluye la posibilidad de que se interpreten las Directivas sobre seguros de forma que no impidan que los Estados miembros adopten medidas como las controvertidas en el litigio principal. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente llegó a esta misma conclusión al considerar que, como las Directivas sobre seguros tienen por objetivo proteger los intereses de los asegurados, toda norma nacional que dé prioridad a los intereses de otras categorías de personas será incompatible con dichas Directivas.
21. Para determinar si es posible interpretar de este modo las Directivas sobre seguros, deben tenerse en cuenta los objetivos de las referidas Directivas y, en particular, el alcance de la armonización que pretenden conseguir. Del primer apartado de la exposición de motivos de las Directivas sobre seguros se deduce claramente que su principal objetivo es la realización del mercado interior de seguros y facilitar a las empresas de seguros establecidas en la Comunidad la cobertura de riesgos y responsabilidades situados dentro de la Comunidad. Pues bien, como declaró el Tribunal de Justicia, tienen por objetivo «realizar la libre comercialización en la Comunidad de los productos de seguros». (4) Para conseguir este objetivo, las Directivas aspiran a «llevar a cabo la armonización básica, necesaria y suficiente para llegar al reconocimiento mutuo de las autorizaciones y los sistemas de supervisión cautelar que permita la concesión de una única autorización válida en toda la Comunidad y la aplicación del principio de control por el Estado miembro de origen». (5) Esto sugiere que el alcance de la armonización que persiguen las Directivas se limita a lo necesario para garantizar el acceso al mercado de seguros en toda la Comunidad y por tanto, no abarca aspectos que no tengan relación con dicho acceso.
22. Uno de los principales aspectos que fue objeto de armonización con este objetivo fue la normativa nacional destinada a garantizar la estabilidad financiera y económica de las compañías de seguros. Como explicó el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el asunto Comisión/Alemania, (6) dada la sensibilidad del sector de seguros desde el punto de vista del consumidor como tomador del seguro y asegurado, todos los Estados miembros han introducido legislación mediante la que se sujeta a las compañías de seguros a normas vinculantes tanto por lo que respecta a su situación financiera como a las condiciones de los seguros que aplican y a una supervisión permanente, para garantizar el cumplimiento de dichas normas. Tales normas, que podrían restringir la libre prestación de servicios pueden, sin embargo, estar justificadas por razones imperativas de interés público, siempre que las normas del Estado de establecimiento no sean adecuadas para lograr el nivel necesario de protección y que los requisitos establecidos en el Estado en el que se preste el servicio no sobrepasen lo que resulte necesario al respecto. (7) En esta situación, el mercado interior en el sector de los seguros sólo podrá realizarse si las medidas nacionales divergentes, que estén justificadas con arreglo al Derecho comunitario y que continúen por tanto restringiendo la libertad de prestación de servicios, se coordinan mediante la armonización.
23. Como señaló también el Reino Unido en sus observaciones escritas, mientras las diferencias entre las normas nacionales que pretenden evitar que se produzcan casos de insolvencia, tales como la obligación de constituir provisiones técnicas y un margen de solvencia, pueden afectar al acceso a los mercados de seguros de otros Estados miembros, no puede considerarse prima facie
que las divergencias entre las normas nacionales que regulan las situaciones de insolvencia o de liquidación tengan tal efecto. Esto es, en sí mismo, una clara indicación de que las normas sobre insolvencia no están comprendidas dentro del ámbito ratione materiae
de las Directivas sobre seguros, por lo que los Estados miembros siguieron siendo competentes para adoptar medidas a ese respecto.
24. El planteamiento del órgano jurisdiccional remitente y del Epikouriko Kefalaio se basa en el argumento de que, dado que la constitución de provisiones técnicas pretende en última instancia proteger los intereses de los tomadores de seguros y de los asegurados, cuando una compañía de seguros se encuentra en situación de insolvencia sus créditos deben gozar de un estatus privilegiado con respecto a los activos que cubren dichas provisiones técnicas. Aun cuando este planteamiento parece bastante lógico y aceptable, lo cierto es que no encuentra apoyo ni en el texto ni en la finalidad de las Directivas sobre seguros. Si bien la legislación nacional que fue objeto de dicha armonización iba destinada efectivamente a la protección de los intereses de los consumidores en el sector de los seguros y las Directivas también pretenden garantizar un nivel suficiente de protección en toda la Comunidad, la principal función de dichas Directivas en esa fase del proceso de armonización era, repito, eliminar obstáculos a la prestación de servicios de seguros con arreglo a la libertad de establecimiento o a la libertad de prestación de servicios. La base legal de las Directivas, los artículos 57, apartado 2, del Tratado CEE (actualmente artículo 47 CE, apartado 2, tras su modificación) y 66 del Tratado CEE (actualmente artículo 55 CE), que facultan al Consejo para adoptar Directivas que faciliten el acceso y el ejercicio de actividades por cuenta propia (incluidas las personas jurídicas) o, en otras palabras, que faciliten el acceso al mercado, también apunta en esa dirección.
25. El Gobierno griego alega que las Directivas sobre seguros van encaminadas a proteger a los asegurados, pero únicamente durante el período en el que la compañía de seguros opera con normalidad. No creo que esto sea correcto. La obligación de una compañía de seguros de constituir provisiones técnicas suficientes y un margen de solvencia constituye, obviamente, una medida cautelar para proteger los intereses, inter alía,
de los asegurados en tales compañías de seguros, y muy especialmente cuando la compañía llega a una situación en la que no está en condiciones de cumplir sus obligaciones. Esta función, sin embargo, no tiene influencia en la prelación de los créditos de las diversas categorías de acreedores. Aunque la protección de los intereses de los consumidores en este ámbito es un objetivo subyacente en las Directivas sobre seguros, ello no excluye que se protejan los intereses de otras categorías de acreedores cuando se produzca una situación de insolvencia.
26. La adopción de la Directiva 2001/17 confirma este planteamiento. Esta Directiva no solo establece disposiciones expresas en el artículo 10 sobre la prelación de los créditos contra las compañías de seguros en situación de liquidación, sino que en su exposición de motivos afirma expresamente que las Directivas sobre seguros «no incluyen normas de coordinación en caso de un procedimiento de liquidación». (8) Esta afirmación inequívoca del legislador comunitario acerca del alcance de las Directivas sobre seguros lleva a la conclusión ineludible de que con anterioridad a la adopción de la Directiva 2001/17 la regulación de este aspecto era competencia de los Estados miembros.
27. A la afirmación que hice más arriba en el sentido de que las normas sobre insolvencia de las compañías de seguros no afectan al acceso al mercado, añadiría que la Directiva 2001/17 no persigue este objetivo como tal. Constituye más bien una medida que favorece el «correcto funcionamiento» del mercado interior. (9) En otras palabras, no creo que la adopción de esta Directiva contradiga la observación que realicé en el punto 23 de las presentes conclusiones.
28. Por lo que respecta a la supuesta prioridad de los créditos de los tomadores de seguros y los asegurados, es significativo que la Directiva 2001/17, en el segundo considerando de su exposición de motivos, se refiera a la protección de los «acreedores» en general y que los dos sistemas de prelación establecidos en el artículo 10 de la Directiva que se describen como «básicamente equivalentes» también respeten los derechos de otras categorías de acreedores, incluidos los empleados de la compañía de seguros. Por tanto, mientras el primer sistema concede prioridad absoluta a los créditos de seguro sobre los activos que representan las provisiones técnicas únicamente, el segundo sistema concede prioridad relativa a los créditos de seguros en la medida en que tienen prioridad sobre el conjunto del activo de la compañía de seguros, con excepción de los créditos de otras cuatro categorías de acreedores, entre los que se encuentran los créditos de los empleados de la compañía de seguros.
V. Conclusión
29. Por ello considero que debe responderse a la cuestión prejudicial planteada por el Simvoulio tis Epikratias lo siguiente:
«Los artículos 15 y 16 de la Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio, en su versión modificada y completada por la Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo y la Tercera Directiva 92/49/CEE del Consejo, y los artículos 17 y 18 de la Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio, en su versión modificada y completada por la Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo y la Tercera Directiva 92/96/CEE del Consejo, han de interpretarse en el sentido de que no prohíben que el legislador nacional adopte disposiciones que prevean que, en caso de quiebra, liquidación o situación análoga de insolvencia de una compañía de seguros, los elementos del activo incluidos en las provisiones técnicas de la compañía se utilicen para satisfacer con prioridad los créditos derivados de una relación laboral por cuenta ajena con dicha compañía, con preferencia respecto a los créditos de los beneficiarios de los seguros y de sus derechohabientes a título universal o particular.»
(1) .
(2)
–	Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), en su versión modificada por la Segunda Directiva 88/357/CEE del Consejo (DO L 172, p. 1) y la Tercera Directiva 92/49/CEE del Consejo (DO L 228, p. 1) y por la Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio (DO L 63, p. 1; EE 06/02, p. 62), en su versión modificada por la Segunda Directiva 90/619/CEE del Consejo (DO L 330, p. 50) y la Tercera Directiva 92/96/CEE del Consejo (DO L 360, p. 1; en lo sucesivo, «Directivas sobre seguros»).
(3)
–	Directiva 2001/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las compañías de seguros (DO L 110, p. 28).
(4)
–	Sentencia de 25 de febrero de 2003, Comisión/Italia (C-59/01, Rec. I-1759) apartado 26.
(5)
–	Considerando 5 de las exposiciones de motivos de las Directivas 92/49 y 92/96.
(6)
–	Sentencia de 4 de diciembre de 1986 (C-205/84, Rec. p. 3755).
(7)
–	Apartados 30 a 33 de la sentencia.
(8)
–	Considerando 2 de la exposición de motivos.
(9)
–	Considerando 2 de la exposición de motivos.