61980C0159
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 4 JUIN 1981 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Dans la présente affaire préjudicielle, il s'agit essentiellement d'interpréter la notion de flocons de céréales autres que l'orge et l'avoine qui est utilisée dans le cadre de la réglementation communautaire inhérente au régime des prélèvements et des restitutions pour les produits transformés à base de céréales et de riz (article 5, paragraphe 1, B, b), du règlement du Conseil n° 141/64 du 21 octobre 1964).
Rappelons brièvement les faits. La société Ludwig Wünsche & Co. — qui opère en république fédérale d'Allemagne et s'occupe de commerce de céréales — ayant exporté des flocons de sorgho au cours de la période du 21 juin au 18 août 1965, a obtenu le bénéfice de restitutions sous la forme de certificats pour l'importation, en exemption de prélèvement, de 180 kg de sorgho pour chaque quintal de flocons exporté.
L'office fédéral pour l'organisation des marchés agricoles (le Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung), après avoir attribué les restitutions précitées, les a révoquées par décision du 8 décembre 1966, estimant que la marchandise exportée était non pas des flocons, mais des grains aplatis, et il s'est limité à autoriser l'importation de sorgho en exemption de prélèvement à concurrence de 102 kg par quintal de grains aplatis. La société Wünsche a formé recours devant le Hessisches Finanzgericht contre cette décision modificative, et ce tribunal, par ordonnance du 25 juin 1980, a déféré les questions suivantes à notre Cour:
«a)
Les «flocons de sorgho» (art. 1, d), du règlement (CEE) n° 19 et annexe) de la variété visée à l'article 5, paragraphe 1, B, b), du règlement n° 141/64 ([teneur en cendres], rapportée à la matière sèche, inférieure ou égale à 2 % en poids) se distinguent-ils par leur seule teneur en cendres de la variété de flocons de sorgho visée à l'article 5, paragraphe 1, B, c), du règlement (CEE) n° 141/64 ou les flocons de sorgho [d'une teneur en cendres, rapportée à la matière sèche,] inférieure ou égale à 2 % en poids doivent-ils encore en plus être mondés?
b)
Était-il possible (question a)), pour des exportations réalisées au cours de l'année 1965, de recourir déjà, aux fins de l'interprétation, aux notes explicatives de la Nomenclature de Bruxelles, selon lesquelles les flocons se caractérisent par le fait qu'ils proviennent nécessairement de grains mondés (note explicative n° 62 — position tarifaire 11.02)?
c)
Faut-il considérer que, par application de la note explicative relative à la position tarifaire 11.02, le verbe «monder» signifiait également pour le sorgho, en tant que céréale dite «nue», que les grains devaient être dépouillés de leur péricarpe y compris les cellules d'aleurone, en sorte que l'amande farineuse devienne «généralement» visible? Faillait-il attribuer à l'adverbe «généralement» le sens de «en majorité» (à concurrence de plus de 50 %) ou celui de «en très grande majorité» (à concurrence de plus de 75 %)?
d)
En vue de l'interprétation de la notion de «flocons», était-il permis de recourir (en complément ou — en cas de réponse négative aux questions a) à c) — à titre exclusif) au préambule respectif, avant-dernier considérant, des règlements (CEE) nos 55/62 et 141/64 ainsi qu'à l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 92/62 et à l'article 15, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 141/64, selon lesquels la restitution pour les produits transformés devait se calculer par référence au prélèvement perçu sur les produits de base nécessaires à leur fabrication?»
2.
Pour comprendre le sens des références à la réglementation communautaire contenues dans la première question, il convient tout d'abord de rappeler que le règlement du Conseil n° 19 du 4 avril 1962, portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales a introduit un régime de prélèvements applicable aux échanges tant entre États membres qu'entre États membres et pays tiers (article 1) et a autorisé simultanément les États membres à accorder des restitutions à l'exportation, «afin de permettre l'exportation vers les pays tiers sur la base des cours pratiqués sur le marché mondial», compensant les différences existant entre ces cours et les prix de l'État membre exportateur (article 20, paragraphe 2). Dans la liste des produits soumis à l'organisation commune des marchés céréaliers figuraient (article 1, lettre d)) «les produits transformés repris à l'annexe du ... règlement»; en particulier «les grains aplatis (y compris les flocons)» relevant de la catégorie reprise sous la position 11.02 du tarif douanier commun.
A son tour, le règlement du Conseil n° 141/64, ayant spécifiquement trait au régime des produits transformés à base de céréales et de riz, prévoyait un système de prélèvements et de restitutions et, en son article 5, paragraphe 1 (visant à déterminer l'élément mobile des prélèvements), il mentionnait les produits «ex position 11.02 du tarif douanier commun» en y incluant «les grains aplatis y compris les flocons)» et, parmi ceux-ci, les flocons (lettre B) divisés en trois groupes: les flocons d'orge et d'avoine (B, a)), les flocons d'autres céréales (B, b)) et «les autres cas» (B, c)). Il faut noter ici que l'importance de cette classification était liée aux diverses quantités de produits de base prévues au regard de chaque groupe, sur la base desquelles s'évaluait le montant des prélèvements et des restitutions: pour les flocons d'orge et d'avoine, le rapport aux fins de la restitution était de 200 kg de produit de base qu'il était permis d'importer en exemption de prélèvement pour chaque quintal de flocons exporté; pour les flocons d'autres céréales, le rapport descendait à 180 kg pour 100 kg de marchandise exportée et dans les autres cas le rapport était de 102/100. D'autre part, pour les «flocons d'autres céréales» (groupe B, b)), la norme que nous examinons en ce moment posait la condition que leur teneur en cendres, rapportée à la matière sèche, soit «inférieure ou égale à 2 % en poids». Compte tenu de cela, le juge du fond désire savoir maintenant s'il suffit que cette condition ait été respectée pour que les flocons de sorgho puissent être classés sous le groupe B, b).
La solution alternative envisagée par le même juge du fond consiste en ce que les flocons en question doivent également être mondés. Cette solution s'explique par la circonstance qu'il existe un précédent d'un grand intérêt dans la jurisprudence de notre Cour, à savoir l'arrêt du 8 avril 1976 dans l'affaire 106/75, Merkur/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Recueil 1976, p. 531).
Dans cette affaire, il était également question du classement d'une marchandise relevant de la position tarifaire 11.02, déclarée par la société exportatrice en tant que flocons d'orge et classée, en revanche, par l'autorité douanière allemande comme orge aplatie; là aussi, le versement de restitutions à l'exportation se trouvait en jeu. Aux fins du classement sous la sous-position 11.02 E I b du tarif douanier commun (flocons d'orge), il s'agissait précisément d'établir si la production de flocons implique, outre la fragmentation ou l'aplatissement des grains, un traitement de mondage consistant à priver ceux-ci d'une partie du péricarpe. La Cour a estimé que les flocons d'orge «sont fabriqués à partir de grains soumis à une opération de mondage, leur faisant perdre une partie de leur enveloppe» (point 5 des motifs), tandis que les grains d'orge aplatis «sont ... simplement soumis à un traitement qui, en modifiant leur forme, ne les dépouille pas de la majeure partie de leurs enveloppes, qui, selon les notes explicatives de Bruxelles, adhèrent fortement aux grains, même après le battage et le vannage» (point 4 des motifs).
Il résulte clairement de cette dernière phrase que la Cour a tenu compte des notes explicatives de la Nomenclature élaborée par le Conseil de coopération douanière (ce qu'il est convenu d'appeler la Nomenclature de Bruxelles); elle a souligné en outre que la note 3) relative à la position douanière 11.02 entend par «grains mondés ... les grains qui ont été partiellement dépouillés de leur pellicule propre (péricarpe) et, dans le cas particulier des grains d'orge vêtue ..., ceux qui ont été dépourvus de leurs enveloppes ou bractées, lesquelles adhèrent fortement aux grains, même après le battage ou le vannage». Dans le même arrêt, la Cour a encore relevé que selon la note 6) de la Nomenclature de Bruxelles, toujours relative à la position 11.02, il faut entendre par flocons «les grains écrasés ou aplatis conservant encore une partie de leur pellicule» (voir point 3 des motifs).
3.
L'arrêt du 8 avril 1976 définit donc avec suffisamment de précision la notion de flocons de céréales dans le cadre de la même position douanière que celle qui est rappelée par l'article 5 du règlement 141/64 et discutée dans la présente affaire sous l'angle du sous-groupe comprenant les flocons de céréales autres que l'orge et l'avoine. Si nous suivons l'interprétation accueillie par la Cour dans cet arrêt, il faudra répondre à la première question du juge allemand que les flocons de sorgho, pour pouvoir être classés sous la lettre B, b), du paragraphe 1 de l'article 5, doivent se caractériser par la présence de deux éléments: en premier lieu, les grains doivent avoir été traités par mondage et, en second lieu, la teneur en cendres ne doit pas être supérieure à 2 %.
Une telle solution a été critiquée par le juge du fond. Dans l'ordonnance de renvoi, il observe que la notion de flocons de céréales devrait être définie seulement sur la base des dispositions des règlements communautaires dont il s'agit dans l'espèce (principalement sur la base des articles 1, lettre d), du règlement n° 19/62 et 5 du règlement n° 141/64 que nous avons déjà cités), sans recours aux notes explicatives de la Nomenclature de Bruxelles comme instrument auxiliaire d'interprétation. Les dispositions communautaires en la matière seraient en effet suffisamment claires en ce sens que, pour qu'il y ait flocons de céréales, elles exigeraient exclusivement une certaine teneur en cendres et non pas aussi le mondage. La condition d'ambiguïté du texte ferait ainsi défaut, laquelle serait nécessaire pour pouvoir recourir aux notes de Bruxelles.
Nous pensons que cette thèse ne peut être partagée. La Cour a déjà eu l'occasion d'affirmer qu'à défaut de dispositions communautaires en la matière, les notes explicatives prévues par la convention de Bruxelles sur la nomenclature des marchandises du tarif douanier sont un moyen valable pour l'interprétation des différentes positions douanières (arrêts du 8 décembre 1970 dans l'affaire 14/70, Bakels, Recueil 1970, p. 1001, et du 15 décembre 1971 dans l'affaire 21/71, Brodersen, Recueil 1971, p. 1069). En particulier, le premier arrêt a affirmé que «tant que les positions du tarif douanier commun n'ont pas encore fait l'objet de notes explicatives dans le cadre communautaire, l'observation desdites notes et avis (provenant du Conseil de coopération douanière de Bruxelles) constitue un moyen utile en vue d'assurer que le tarif extérieur commun soit interprété et appliqué de manière uniforme à toutes les frontiers du marché commun». Dans le cas présent, c'est précisément le critère d'interprétation résultant de cette jurisprudence qui doit trouver application: en effet, l'article 5 du règlement n° 141/64 contient l'expression «flocons de céréales» en mentionnant corrélativement la position 11.02 du tarif douanier commun, mais sans fournir d'éléments Sermettant d'identifier la notion de ocons, et l'on sait que les notes explicatives du tarif douanier commun n'existaient pas encore à l'époque des faits controversés. Quant à la limitation de la teneur en cendres qui ne doit pas dépasser une certaine valeur, selon l'article 5 précité, celle-ci laisse entièrement ouverte la question de la définition de la notion tarifaire de flocons de céréales. Il nous paraît donc légitime de faire référence aux notes explicatives de la Nomenclature de Bruxelles aux fins d'interpréter cette notion.
Aucun doute ne saurait subsister par conséquent sur la réponse que nous suggérons de donner à la deuxième question du juge du fond au sujet de la possibilité d'appliquer les notes en question «comme élément d'interprétation auxiliaire» à une espèce remontant à l'année 1965. A vrai dire, nous croyons que rien ne s'y oppose. Et nous ajouterons que la coïncidence substantielle entre les notes de Bruxelles et les notes explicatives du tarif douanier commun publiées par la suite — coïncidence relevée dans l'arrêt Merkur précité — concourt à démontrer la valeur interprétative des premières.
4.
Revenant maintenant à l'examen de la première question, nous commencerons par rappeler que selon la note 6 relative à la position 11.02 de la Nomenclature de Bruxelles, les grains de céréales doivent, pour être transformés en «flocons», ête écrasés ou aplatis et conserver une partie de leur pellicule. Comment faut-il entendre l'expression «conservant encore une partie de leur pellicule»? Notre Cour l'a déjà interprétée en ce sens que les grains doivent avoir été soumis au mondage et, précisément, «doivent avoir été dépouillés d'une partie de leur propre pellicule (péricarpe)» (voir point 9 des motifs de l'arrêt du 8 avril 1976 déjà cité). L'on est parvenu à ce résultat en mettant en relation la note 6 avec la note 3 relative à la position 11.02: à la note 3, il est question en effet de «grains qui ont été mondés ... pour être dépouillés entièrement ou partiellement de leur pellicule (péricarpe)». Ce point de vue nous semble convaincant: il est raisonnable, en effet, de supposer que, lorsqu'il est question de «conservation d'une partie de la pellicule» à la note 6, le mot «pellicule» est utilisé dans le même sens que celui dans lequel il est employé à la note 3 où il est précisé que l'on a voulu par là se référer au péricarpe.
L'avocat de la société Wünsche a soutenu que, lorsqu'il s'agit de céréales nues comme le sorgho, le mondage du grain se réalise par le simple dépouillement des bractées (ou glumes), c'est-à-dire des pellicules qui enveloppent les fleurs graminées. Il conviendra de préciser que sont dites «nues» les céréales qui sont dépouillées des bractées par simple battage et «vêtues» celles qui conservent les bractées adhérant fortement aux grains, même après le battage. Il nous semble toutefois que l'interprétation suggérée par la société Wünsche ne peut être partagée, parce qu'elle est contraire au libellé de la note 6, laquelle exige l'enlèvement d'au moins une partie du péricarpe pour qu'il puisse être question de flocons.
A l'appui de sa thèse, l'avocat de la société Wünsche expose essentiellement deux arguments. Il affirme en premier lieu que l'enlèvement du péricarpe serait préjudiciable en ce qu'il diminuerait la valeur nutritive du produit et, en second lieu, que la basse teneur en cendres, exigée par l'article 5 du règlement n° 141/64, pourrait être obtenue également par le simple enlèvement des bractées. Sur le premier point, nous observerons qu'il ne nous paraît pas possible de passer outre à une indication textuelle très claire, comme celle qui est contenue dans les notes de Bruxelles, en ayant recours à des arguments empruntés à la fonction alimentaire du produit. Quant au second argument, nous noterons que, selon les informations techniques fournies par l'expertise Vorweck du 2 février 1980 — produite par l'avocat de la société Wünsche —, le pourcentage en cendres rapporté au sorgho anhydre dépouillé des seules bractées peut également être supérieur à 2 % en certains cas: par conséquent, le mondage, en assurant une réduction supplémentaire de la teneur en cendres qui s'ajoute à celle provenant de la perte des bractées, garantit mieux le respect de la disposition tarifaire.
5.
Il ne nous paraît pas, en définitive, qu'il y ait des raisons valables de s'écarter de l'interprétation donnée par la Cour dans l'arrêt Merkur déjà cité du 8 avril 1976. Cette interprétation trouve sa confirmation dans le critère sur lequel le législateur communautaire s'est fondé pour définir le montant des restitutions pour les produits transformés, critère consistant à mettre ce chiffre en rapport avec celui du prélèvement grevant les produits de base nécessaires à leur fabrication. De cette manière, l'on a établi un lien entre le processus de production et le montant de la restitution en ce sens que, plus la transformation du produit de base est complexe et se caractérise par des pertes, plus la restitution pour le produit transformé sera élevée. Le fait que tel soit le critère auquel répond la réglementation à l'examen peut se déduire du préambule du règlement n° 55 du 30 juin 1962 ayant trait aux produits transformés à base de céréales ainsi que du préambule du règlement n° 141/64 adopté ultérieurement — tous deux mentionnés par le juge du fond dans sa quatrième question —; ces textes précisent de manière explicite que les restitutions doivent correspondre à l'incidence des prélèvements fixés pour le produit de base sur les prix des produits transformés (voir en particulier le troisième considérant du préambule du règlement n° 141/64).
Cette interprétation est confirmée par les règles en matière de restitutions édictées par les deux règlements précités et par d'autres sources communautaires concernant le régime juridique des produits transformés à base de céréales. Ainsi, l'article 2 du règlement de la Commission n° 92 du 25 juillet 1962 (relatif aux restitutions applicables aux exportations de proudits transformés à base de céréales) édicté que, pour les céréales transformées, y compris évidemment les flocons, «la restitution vers les pays tiers peut être accordée sous forme d'une autorisation d'importer en franchise de prélèvement la quantité de produits de base fixée conformément à l'article 16 du règlement n° 55 du Conseil ...». Le renvoi à l'article 16 du règlement 55 a pour conséquence que la restitution inhérente au produit transformé ne doit pas dépasser celle qui peut être accordée à l'exportation de la quantité du produit de base dont il a été tenu compte dans le calcul de l'élément mobile. L'article 15 du règlement n° 141/64 dispose en outre que les États peuvent accorder les restitutions dans une mesure qui «est déterminée, compte tenu notamment des conditions du marché mondial et des prix des produits de base».
Il nous a déjà été donné de rappeler que le montant des restitutions pour les flocons d'autres céréales était fixé par le règlement n° 141/64 selon le rapport 180/100, en ce sens que celui qui exportait 100 kilos de flocons recevait une restitution, sous la forme d'un certificat pour l'importation en exemption de prélèvement, de 180 kilos du produit de base. Un rapport aussi élevé procédait évidemment de la supposition que le produit de base subissait des pertes appréciables dans le cours du processus de transformation en flocons; en effet, il eût été absurde de maintenir un rapport de ce genre si la transformation avait été limitée à l'enlèvement des seules bractées et à l'aplatissage ou à l'écrasement des grains. Pour justifier, du moins en partie, le rapport de 180 à 100, il est logiquement nécessaire d'admettre une perte supplémentaire du produit de base, perte qu'il est raisonnable de voir dans l'enlèvement du péricarpe.
La conclusion à laquelle nous sommes ici parvenu nous permet de prendre position sur la quatrième question du juge allemand, concernant la possibilité de prendre appui — aux fins de l'interprétation de la notion de flocons de céréales — sur le fait que les règlements 55 et 92 de 1962 et 141 de 1964 règlent la restitution pour les produits transformés selon le critère que celle-ci doit «se calculer par référence au prélèvement perçu sur les produits de base nécessaires à leur fabrication». Compte tenu de ce que nous avons dit, il s'avère en effet que l'interprétation de la notion de flocons que nous avons retenue trouve précisément confirmation dans la manière selon laquelle le montant des restitutions est déterminé. A vrai dire, la quatrième question concerne toutefois non pas la signification d'une disposition communautaire, mais le procédé d'interprétation visant à préciser la notion de flocons de céréales figurant à l'article 5 du règlement n° 141/64. L'interprétation de cette norme fait l'objet de la première question et se trouve au cœur même du présent litige; nous nous sommes déjà prononcé sur ce point en exposant les arguments sur lesquels notre opinion se fonde. La quatrième question ne fait rien d'autre, en substance, que d'attirer l'attention sur un de ces arguments, et précisément sur celui que nous avons pris en considération en dernier lieu. Il s'agit par consé-3uent, selon nous, d'une demande épourvue de toute autonomie, à laquelle il n'est pas nécessaire que la Cour donne une réponse spécifique, étant donné qu'elle peut être considérée comme absorbée par la question principale.
6.
Il reste à examiner la troisième question posée par le juge allemand. Il s'agit d'établir comment il faut entendre la note 3 de la Nomenclature de Bruxelles, là où il est affirmé qu'à la suite du mondage, «l'amande farineuse ... est généralement visible». Le juge du fond demande plus précisément si l'expression «généralement» doit s'entendre dans le sens de «de façon prévalente» (c'est-à-dire dans une mesure supérieure à 50 %), ou dans le sens de «presque totalement» (c'est-à-dire dans une mesure supérieure à 75 %).
L'avocat de la société Wünsche fait observer que le grain est revêtu de plusieurs enveloppes: à l'extérieur, il y a les bractées qui peuvent adhérer au tégument ou s'enlever facilement, puis il y a une autre pellicule, dénommée péricarpe, et, ensuite, une troisième qui constitue l'enveloppe du grain. Cela étant, l'enlèvement, même total, du péricarpe ne mettrait pas à nu l'amande farineuse, laquelle resterait enveloppée dans la troisième pellicule; la société Wünsche en tire argument pour soutenir que la note 3 que nous venons de citer serait formulée de manière erronée. Selon nous, en considérant toutefois attentivement le contexte de la note en question, il est aisé de constater que, d'une part, l'enlèvement, fût-il partiel, du péricarpe, est toujours requis et que, d'autre part, une fois pratiqué le mondage, l'amande devient visible, du moins en général, en ce sens que le phénomène en question se vérifie le plus souvent: c'est-à-dire qu'il se vérifie quand, ensemble avec le péricarpe, la pellicule sous-jacente à celui-ci s'est également détachée.
Il nous paraît donc que l'adverbe «généralement» est employé dans notre cas pour indiquer non pas la quantité de pellicule qui doit être enlevée, afin qu'il puisse être question de mondage aux fins de l'application du tarif, mais la fréquence des cas dans lesquels, à la suite du mondage, l'amande farineuse devient visible. Selon les notes explicatives, ce phénomène se vérifie dans la plupart des cas; mais il se peut également, dans certains cas, que le mondage ait été effectué sans que l'amande farineuse n'ait été mise à nu. Cette interprétation mérite la préférence, selon nous, parce qu'elle permet de répondre aux critiques se rapportant à la cohérence de la note en question, en prenant appui sur la structure du grain de céréale.
7.
En conclusion, nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions formulées par le Finanzgericht du Land de Hesse par ordonnance du 25 juin 1980:
1.
L'expression flocons de céréales autres que l'orge et l'avoine, visée aux articles 1, lettre d), du règlement du Conseil n° 19/62 ainsi qu'à l'annexe à ce règlement et à l'article 5, paragraphe 1, lettre B, b), du règlement du Conseil n° 141/64, doit être entendue en ce sens qu'elle indique les grains de céréales aplatis qui ont été soumis au mondage et présentent une teneur en cendres ne dépassant pas 2 %. Par mondage, l'on entend un traitement du grain consistant en l'enlèvement, fût-il partiel, du péricarpe, à l'issue duquel l'amande farineuse devient, dans la majeure partie des cas, visible. Cette notion s'applique également aux céréales «nues», dont le sorgho.
2.
Pour l'interprétation de la notion de flocons de céréales autres que l'orge et l'avoine figurant dans la réglementation communautaire concernant les produits transformés à base de céréales ou de riz (règlement du Conseil n° 141/64 du 21 octobre 1964), les notes explicatives prévues par la convention de Bruxelles sur la nomenclature pour la classification des marchandises dans le tarif douanier commun représentent également un élément valable d'interprétation pour les exportations effectuées en 1965.
(
*1
)	Traduit de l'italien.