61989CO0057_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak 57/89 R,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I . Pernice, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E . Roeder, Regierungsdirektor bij het Bondsministerie van Economische Zaken, en J . Sedemund, advocaat te Keulen, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, 20-22, avenue Émile Reuter,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om de voorlopige stopzetting te gelasten van de werkzaamheden ter uitvoering van het goedkeuringsbesluit van 25 september 1985 betreffende het project "kustbescherming Leybucht", welke werkzaamheden worden verricht in een beschermingszone als bedoeld in artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand,
geeft
kamerpresident T . Koopmans,
waarnemend voor de president van het Hof krachtens de artikelen 85, tweede alinea, en 11 van het Reglement voor de procesvoering,
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 28 februari 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 4 van richtlijn 79/409 van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand ( PB 1979, L 103, blz . 1, hierna : de richtlijn ), te besluiten tot bepaalde bouwmaatregelen in speciale beschermingszones of deze maatregelen uit te voeren, waardoor het leefgebied van beschermde vogels wordt aangetast .
2 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 14 juli 1989, heeft de Commissie krachtens artikel 186 EEG-Verdrag en artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering het Hof in kort geding verzocht, de Bondsrepubliek Duitsland bij wijze van voorlopige maatregel te gelasten al het nodige te doen om, tot de uitspraak van het Hof in de hoofdzaak, de dijkbouwwerkzaamheden in de omgeving van de Leybucht stop te zetten en in het bijzonder voorlopig niet te beginnen met de werkzaamheden in bouwsector IV .
3 De Leybucht ligt in de Oostfriese Waddenzee, ten noorden van Emden, en heeft een diameter van ongeveer vijf kilometer . Zij is reeds lang een broed -, voedsel - en rustplaats voor diverse soorten vogels ( stand - en trekvogels ) en is in het bijzonder een belangrijke broedplaats voor de kluut .
4 De Leybucht is bij een verordening van de deelstaat Nedersaksen van 21 december 1985, betreffende het nationale park "Niedersaechsisches Wattenmeer", onder speciale bescherming geplaatst . De grenzen van het nationale park blijken uit de bij die verordening gevoegde landkaarten . Op 6 september 1988 deelde de Duitse regering overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de richtlijn de Commissie mee, dat de Leybucht als speciale beschermingszone was aangewezen .
5 De omstreden werkzaamheden houden verband met een door de Bezirksregierung Weser-Ems, de bevoegde regionale autoriteit, vastgesteld kustbeschermingsplan, dat voorziet in herinrichting van de Leybucht . Dit plan werd op 25 september 1985 vastgesteld na een goedkeuringsprocedure waarbij iedere belanghebbende onder meer de mogelijkheid tot inspraak en tot het indienen van bezwaren had . Het plan voorziet voor de westelijke sector van de Leybucht in de aanleg van een ingedijkt waterbekken ( dam en spaarbekken ), met sluizen naar zee en een vaargeul van de kleine vissershaven Greetsiel naar deze sluizen; in de zuidoostelijke sector moet de bestaande dijk worden versterkt, opgehoogd en verbreed en een afwateringskanaal achter de nieuwe dijk worden aangelegd; in het noordoosten is de afsluiting geprojecteerd van een gedeelte van de baai door een nieuwe dijk, in combinatie met sluis - en afwateringswerken . Met de werkzaamheden in sector I - aanleg van een spaarbekken - is reeds begin 1986 een aanvang gemaakt .
6 De Commissie stelt, dat bedoelde werkzaamheden in strijd zijn met artikel 4, lid 4, van de richtlijn, omdat zij de ecologisch waardevolle gebieden aanzienlijk verkleinen en leiden tot een teruggang van de populaties van enkele in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten, met name de kluut, de kolgans en twee soorten sterns . De werkzaamheden zouden dus in de zin van artikel 4, lid 4, een wezenlijke invloed hebben op de bescherming van vogels .
7 Uit de opzet van de richtlijn en met name uit de gradatie van algemene ( artikel 3, lid 1 ) en speciale ( artikel 4, lid 1 ) beschermingsmaatregelen blijkt, aldus de Commissie, dat de Lid-Staten in door henzelf als speciale beschermingszones aangewezen gebieden specifieke verplichtingen hebben om de in bijlage I bij de richtlijn genoemde bijzonder bedreigde vogelsoorten actief te beschermen . Actieve ingrepen in deze beschermingszones, die door economische of toeristische belangen worden ingegeven en tot verstoringen van het leefgebied van de vogels kunnen leiden, moeten ingevolge artikel 4, lid 4, eerste zin, van de richtlijn, achterwege blijven .
8 De Duitse regering betoogt, dat de voorgenomen maatregelen de dijkbeveiliging dienen en dat er in het gebied van de Leybucht geen sprake is van toeristische of andere economische projecten . Bij de zeer zware stormen in 1953, 1962 en 1976 was gebleken dat de bestaande dijken niet sterk en hoog genoeg meer waren om het achterland en zijn inwoners te beschermen . Omdat de stormvloedlijn in de afgelopen decennia aanzienlijk was gestegen, moesten de dijken dringend worden opgehoogd en versterkt, ten einde de bevolking ook tegen de zwaarste stormvloeden te beveiligen . Weliswaar zou niet kunnen worden ontkend, dat het dijkbouwplan verstoringen voor de vogels tot gevolg kan hebben, maar na de voltooiing van de bouwwerkzaamheden zou het niet meer nodig zijn de vaargeulen naar zee regelmatig uit te baggeren, wat ecologisch weer een gunstige uitwerking zou hebben .
9 De Duitse regering acht de uitlegging die de Commissie aan artikel 4 van de richtlijn geeft, onjuist . Maatregelen die voor de kustverdediging noodzakelijk zijn, zouden ook in beschermingszones in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn voorrang hebben boven de vogelbescherming . Een uitlegging volgens welke ingrepen enkel zijn toegestaan voor zover zij dienen ter bescherming van het leefgebied van vogels, zou niet slechts onverenigbaar zijn met de bewoordingen en het doel van de richtlijn, maar ook met hogere beginselen van het gemeenschapsrecht . Vogelbescherming zou namelijk nooit boven bescherming van mensenlevens kunnen gaan .
10 Partijen hebben op 9 augustus 1989 hun standpunt mondeling uiteengezet . Tijdens deze terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat, aangezien de dijkaanleg intussen tot kilometer 10,7 is gevorderd, zij haar vordering tot stopzetting van de bouwwerkzaamheden in de Leybucht beperkt tot de zuidoostelijke en de noordoostelijke sector, dat wil zeggen de sectoren ten oosten van kilometer 10,7 van de nieuwe dijk, waar het begin van de werkzaamheden voor 1990 is voorzien .
11 De Commissie voert aan, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de spoedeisendheid van de voorlopige maatregelen moet blijken uit het gevaar van ernstige en onherstelbare schade indien de uitspraak van het Hof in de hoofdzaak zou worden afgewacht . In casu zou het gevaar bestaan, dat bij een snelle voortgang van de werkzaamheden, in het bijzonder in bouwsector IV, het leefgebied van onder speciale bescherming geplaatste vogelsoorten verloren gaat en de vogels door de rechtstreeks met de bouwwerkzaamheden gepaard gaande verstoringen stelselmatig uit de beschermingszone worden verdreven . Alleen reeds de uitvoering van bouwsector IV zou bijna 10% van de broedparen in de Leybucht treffen . Zou het Hof later beslissen dat verweerster de betrokken maatregelen niet had mogen nemen, dan ware de verstoring en de daardoor aangerichte schade niet meer ongedaan te maken .
12 Het enige nadeel van een voorlopige bouwstop zou zijn, dat de voltooiing van het project wordt vertraagd, maar ernstige financiële gevolgen zijn niet te verwachten . Zelfs in geval het Hof voorlopige maatregelen zou gelasten, doch in de hoofdzaak het beroep van de Commissie zou afwijzen, zou de schade voor verweerster enkel hierin bestaan, dat het project pas ongeveer achttien maanden later dan voorzien wordt voltooid .
13 De Duitse regering betwist de spoedeisendheid van de gevraagde maatregelen . Van het totale dijkbouwproject zou thans bijna tweederde zijn uitgevoerd en het dijkgedeelte tot kilometer 10,7 zou vrijwel gereed zijn . De werkzaamheden aan het volgende dijkgedeelte, tussen kilometer 10,7 en kilometer 13, zouden begin 1990 moeten beginnen . De noodzakelijke verhoging en versterking van de dijk zouden tot gevolg hebben, dat de dijkvoet ongeveer 40 tot 50 m verder zeewaarts komt te liggen . Verbreding van de dijk landinwaarts zou niet mogelijk zijn, omdat de beschikbare ruimte wordt begrensd door een verkeersweg achter de dijk en het afwateringskanaal om technische redenen tussen deze weg en de dijk moet liggen . De werkzaamheden aan het dijkgedeelte tussen kilometer 13 en kilometer 15 zouden niet vóór begin 1991 beginnen . In dit gedeelte zou de dijk met een bocht ongeveer 2 000 m van het huidige verloop afwijken .
14 De Duitse regering erkent, dat het zuiver technisch niet onmogelijk zou zijn de werkzaamheden bij kilometer 10,7 te onderbreken; dit zou echter wel een reeks tamelijk kostbare voorlopige beveiligingsmaatregelen vergen . De schade die een dergelijke oplossing zou meebrengen, zou echter niet enkel bestaan in de financiële gevolgen van de bouwstop en van de ingreep in de afwikkeling van de met de aannemers gesloten contracten, maar ook in een vertraging bij de voltooiing van de kustverdediging, die in het geval van een stormvloed mensenlevens zou kunnen kosten .
15 Krachtens artikel 186 EEG-Verdrag kan het Hof in zaken welke bij hem aanhangig zijn gemaakt, de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten . Wil een voorlopige maatregel als die waarom is gevraagd, mogelijk zijn, dan dient volgens artikel 83, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering het verzoek in kort geding de omstandigheden te vermelden waaruit blijkt van het spoedeisende karakter van het verzoek, alsmede de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt .
16 Het voornaamste probleem bij dit verzoek in kort geding is de spoedeisendheid . Het plan tot herinrichting van de Leybucht is in september 1985 vastgesteld . De bouwwerkzaamheden zijn in 1986 begonnen; de bouw van het spaarbekken in de westelijke sector van de Leybucht, dat zich enkele kilometers zeeinwaarts uitstrekt, is thans vrijwel voltooid . Reeds in september 1984 wezen Duitse natuur - en milieubeschermingsorganisaties de Commissie op het dreigende gevaar voor de vogelpopulaties in het gebied . Pas in augustus 1987, dus ongeveer twee jaar nadat het omstreden plan was vastgesteld, leidde de Commissie met een formeel aanmaningsschrijven de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in; het met redenen omkleed advies werd in juli 1988 uitgebracht . Het verzoek om voorlopige maatregelen dateert van juli 1989, hoewel het beroep in de hoofdzaak reeds op 28 februari 1989 is ingesteld .
17 Uit deze chronologie van de gebeurtenissen blijkt, dat de Commissie haar beroep heeft ingesteld, nadat met de uitvoering van het omstreden plan van de Bezirksregierung was begonnen door het afsluiten van de vereiste contracten en de start van de bouwwerkzaamheden . Haar verzoek om voorlopige maatregelen heeft zij pas ingediend, toen een groot deel van de werkzaamheden reeds was voltooid . De Commissie verzoekt het Hof in feite, de bouwwerkzaamheden halverwege stop te zetten .
18 Onder deze omstandigheden kan het verzoek om voorlopige maatregelen enkel worden ingewilligd, wanneer juist door de volgende fase van de bouwwerkzaamheden - dus die welke in 1990 moeten worden verwezenlijkt - ernstig afbreuk zou worden gedaan aan de vogelbescherming in de Leybucht . Noch uit de processtukken noch uit het behandelde ter terechtzitting is echter gebleken, dat dit het geval is . In dit verband zijn drie punten van belang .
19 In de eerste plaats moet erop worden gewezen, dat de voor 1990 voorziene bouwwerkzaamheden de verhoging, verbreding en versterking van een bestaande zeewering betreffen . Anders dan de reeds voltooide en de voor 1991 voorziene werkzaamheden hebben zij niet tot doel, het oppervlak van de baai te verkleinen, maar enkel om de dijkvoet 40 tot 50 m zeewaarts te verleggen . Uit hetgeen de Duitse regering heeft verklaard met betrekking tot de broedplaatsen van de kluut - de enige vogelsoort waarover het Hof gegevens zijn verstrekt -, blijkt dat de afstand tussen die broedplaatsen en de voor 1990 voorziene bouwwerkzaamheden niet kleiner is dan de afstand tot de andere in het plan van 1985 voorziene werkzaamheden .
20 In de tweede plaats loopt volgens de officiële statistieken van de deelstaat Niedersachsen het aantal in de Leybucht broedende kluten sinds 1984 gestaag terug - met een lichte tendens tot stabilisatie sedert 1987 -, waarbij de grootste teruggang vóór de aanvang van de omstreden bouwwerkzaamheden viel waar te nemen . Niets duidt er dus op, dat de kluut juist door het begin van de werkzaamheden in bouwsector IV van zijn traditionele broedplaatsen in de Leybucht is verjaagd .
21 Ten slotte heeft de Commissie niet weten aan te tonen, dat de in haar verzoekschrift geuite vrees voor de ontwikkeling op korte termijn van massatoerisme, waardoor de vogels zouden worden gestoord, gegrond is . Enerzijds staat vast, dat het plan van 1985 het specifieke doel heeft, de watersportmogelijkheden in de Leybucht aanzienlijk te verminderen; anderzijds heeft de Commissie wat het vasteland betreft, slechts gewezen op bepaalde geruchten - die volgens de Duitse regering overigens ongegrond zijn -, volgens welke er in de omgeving van Greetsiel grote parkeerplaatsen zouden worden aangelegd .
22 Het Hof kan dus uit het beschikbare feitenmateriaal niet concluderen, dat juist de voor 1990 voorziene bouwwerkzaamheden, vergeleken met de overige maatregelen die in het plan van 1985 zijn voorzien, en in het bijzonder vergeleken met de reeds in de westelijke sector van de Leybucht uitgevoerde werkzaamheden, van die aard zijn, dat zij een wezenlijke invloed zouden hebben op het behoud van de krachtens bijlage I van de richtlijn beschermde vogels . De Commissie is er dus niet in geslaagd, de spoedeisendheid van een onderbreking van de reeds begonnen werkzaamheden aan te tonen .
23 Het verzoek om voorlopige maatregelen moet mitsdien worden afgewezen .
Dictum
Kamerpresident T . Koopmans,
waarnemend voor de president van het Hof krachtens de artikelen 85, tweede alinea, en 11 van het Reglement voor de procesvoering,
rechtdoende bij voorraad,
beschikt :
1 ) Het verzoek om voorlopige maatregelen wordt afgewezen .
2 ) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden .
Luxemburg, 16 augustus 1989 .