WYROK TRYBUNAŁUz dnia 17 grudnia 1980 r.(*)Swoboda przepływu pracowników[…]W sprawie 149/79Komisja Wspólnot Europejskich,
reprezentowana przez radcę prawnego J. Amphoux, działającego
w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez L. Dubouis,
profesora wydziału prawa i nauk politycznych Uniwersytetu
Aix‑Marseille III, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, biuro
radcy prawnego Maria Cervina, budynek Jean Monnet, Kirchberg_strona skarżąca_przeciwkoKrólestwu Belgii,
reprezentowanemu przez ministra spraw zagranicznych, którego zastępuje
pełnomocnik R. Hoebaer, dyrektor w ministerstwie spraw
zagranicznych, handlu zagranicznego i współpracy dla rozwoju,
z adresem do doręczeń w Luksemburgu, ambasada Belgii, 4, rue
des Girondins, résidence Champagne_strona pozwana_popieranemu przezRepublikę Federalną Niemiec,
reprezentowaną przez M. Seidela i E. Grabitza,
działających w charakterze pełnomocników, z adresem do
doręczeń w Luksemburgu, biuro kanclerza ambasady Republiki
Federalnej Niemiec, 20–22, avenue Emile‑Reuter_Republikę Francuską,
reprezentowaną przez G. Guillaume’a, działającego
w charakterze pełnomocnika i P. Moreau Defarges’a,
działającego w charakterze zastępcy pełnomocnika, z adresem do
doręczeń w Luksemburgu, ambasada Francji, 2, rue Bertholet_Zjednoczone Królestwo,
reprezentowane przez W. H. Godwina, Assistant Treasury
Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem
do doręczeń w Luksemburgu, ambasada brytyjska, 28, boulevard Royal_interwenienci_mającej
za przedmiot skargę o stwierdzenie, że Królestwo Belgii uchybiło
zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z art. 48
traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia
15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu
pracowników wewnątrz Wspólnoty poprzez wprowadzenie cenzusu warunku
obywatelstwa przy dostępie do stanowisk, które nie wchodzą w zakres
art. 48 ust. 4 traktatu EWG_TRYBUNAŁ_w
składzie: J. Mertens de Wilmars, prezes, P. Pescatore
i T. Koopmans, prezesi izb, Mackenzie Stuart,
A. O’Keeffe, G. Bosco i A. Touffait, sędziowie_rzecznik generalny: H. Mayras_sekretarz: A. Van Houtte_wydaje następującyWyrok[…]Co do prawa1        Pismem
złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 28 września
1979 r. Komisja wniosła, na podstawie art. 169 traktatu EWG,
skargę o stwierdzenie, że „wprowadzając lub umożliwiając
wprowadzenie warunku obywatelstwa belgijskiego przy zatrudnianiu na
stanowiskach niewymienionych w art. 48 ust. 4 traktatu,
Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na
nim ciążą na mocy art. 48 traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady
(EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r.
w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty
(Dz.U. L 257, str. 2).2        W
uzasadnionej opinii oraz w skardze Komisja powołała się
w sposób ogólny na „rozmaite oferty pracy” pochodzące od Société
nationale des chemins de fer belges – SNCB (belgijskiej krajowej spółki
kolejowej) i Société nationale des chemins de fer vicinaux – SNCV
(belgijskiej spółki kolei lokalnej) dotyczące stanowisk robotników
niewykwalifikowanych oraz na oferty pracy opublikowane „w ostatnich
latach” przez miasto Brukselę i gminę Auderghem i jedynie
tytułem przykładu wymieniła stanowiska wskazane w tych ofertach.
Ustalenie dokładnego wykazu spornych stanowisk stało się możliwe dopiero
dzięki informacjom dostarczonym, na żądanie Trybunału, przez rząd
belgijski w toku procedury pisemnej i ustnej oraz
w następstwie dokonanego przez Komisję w trakcie procedury
ustnej wyliczenia, którego rząd belgijski nie zakwestionował.3        Z
tych informacji oraz wyliczenia wynika, że chodzi o stanowiska
uczniów –maszynistów lokomotyw, ładowaczy, toromistrzów, manewrowych
i dyżurnych ruchu w SNCB, robotników niewykwalifikowanych
w SNCV, a także stanowiska pielęgniarek, pielęgniarek
dziecięcych, stróżów nocnych, hydraulików, stolarzy, elektryków,
pomocników ogrodników, architektów, kontrolerów w mieście Brukseli
i w gminie Auderghem. Informacje zgromadzone w toku
postępowania dowodowego nie pozwoliły jednak na ustalenie dokładnego
zakresu obowiązków na stanowiskach objętych tym wyliczeniem.4        Oferty
dotyczące tych stanowisk zostały rzeczywiście w okresie od
1973 r. do 1977 r. rozpowszechnione poprzez rozplakatowanie
i publikację w prasie przez przedsiębiorstwa publiczne oraz
ww. jednostki samorządowe, a wśród warunków zatrudnienia wymieniono
w ogłoszeniach obywatelstwo belgijskie.5        Pismem
z dnia 21 listopada 1978 r. Komisja poinformowała rząd
Królestwa Belgii, że „uważa taką politykę za niezgodną
z art. 48 traktatu EWG i przepisami rozporządzenia EWG
nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
Wspólnoty” i tym samym wszczęła wobec tego państwa członkowskiego
procedurę w trybie art. 169 traktatu EWG.6        Pismem
z dnia 15 stycznia 1979 r. stałe przedstawicielstwo
Królestwa Belgii odpowiedziało między innymi, że:–        sporny
warunek dotyczący obywatelstwa odpowiada przepisom art. 6 akapit
drugi konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie Belgowie
[…] mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych i wojskowych,
z wyjątkiem szczególnych przypadków przewidzianych w ustawie”_–        w
każdym razie dokonana przez Komisję wykładnia art. 48 ust. 4
traktatu powoduje konieczność dokonania wewnątrz każdej jednostki
administracyjnej rozróżnienia między stanowiskami, których zajmowanie
wiąże się z udziałem w wykonywaniu władzy publicznej
i stanowiskami, których to nie dotyczy; w ten sposób podnosi
kwestię, której rozwiązanie powinno nastąpić na poziomie wspólnotowym
dla wszystkich państw członkowskich.7        Komisja
uznała, że powyższa argumentacja rządu belgijskiego jest nie do
przyjęcia. W dniu 2 kwietnia 1979 r. wystosowała na
podstawie art. 169 traktatu uzasadnioną opinię, podkreślając m.in.,
że:–        Królestwo
Belgii nie może powoływać się na art. 6 akapit drugi swojej
konstytucji w celu uzasadnienia zarzucanych mu praktyk
w zakresie dostępu do zatrudnienia_–        wyjątek
przewidziany w art. 48 ust. 4 traktatu dotyczy jedynie
stanowisk, których zajmowanie wiąże się z rzeczywistym udziałem
w wykonywaniu władzy publicznej, to jest obejmujących kompetencje
do wydawania decyzji dotyczących jednostek lub związanych
z interesem narodowym, w szczególności w zakresie
wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa_–        przesłanki
stosowania tego wyjątku nie są spełnione w przypadku stanowisk
tego rodzaju, jak wskazane w ofertach zatrudnienia, będących
przedmiotem sporu.8        W
związku z tym, że Królestwo Belgii nie zastosowało się do
uzasadnionej opinii w wyznaczonym przez Komisję terminie,
w dniu 27 września 1979 r. wniosła ona niniejszą skargę.9        Artykuł
48 ust. 4 traktatu stanowi, że „postanowienia niniejszego artykułu
nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej”.10      Postanowienie
to pozostawia poza zakresem zastosowania trzech pierwszych ustępów tego
artykułu grupę stanowisk, które wiążą się z udziałem, pośrednim
lub bezpośrednim, w wykonywaniu władzy publicznej oraz ze
sprawowaniem funkcji, które mają na celu ochronę interesów ogólnych
państwa lub innych organizacji publicznych. Stanowiska takie zakładają
bowiem istnienie szczególnego poczucia solidarności zajmujących je osób
wobec państwa, jak również wzajemność praw i obowiązków, które są
podstawą więzi obywatelskiej.11      To
zatem z uwzględnieniem celu, jaki przyświeca art. 48
ust. 4 należy określić zakres odstępstwa od zasad swobodnego
przepływu i równego traktowania ustanowionych w trzech
pierwszych ustępach tego artykułu. Określenie zakresu stosowania
art. 48 ust. 4 stwarza jednak specyficzne trudności
z tego powodu, że w poszczególnych państwach członkowskich
władza publiczna przyjęła na siebie obowiązki o charakterze
gospodarczym i społecznym lub też uczestniczy w działaniach,
które nie mogą być traktowane jak typowe funkcje administracji
publicznej, ale które przez swój charakter wchodzą w zakres
zastosowania traktatu. W tych warunkach rozszerzenie wyjątku
przewidzianego w art. 48 ust. 4 na stanowiska, które –
choć związane z państwem lub innymi podmiotami prawa publicznego –
nie oznaczają jednak żadnego współuczestnictwa w zadaniach
właściwej administracji publicznej, skutkowałoby wyłączeniem
z zasad traktatowych znacznej liczby stanowisk i stworzenie
nierówności pomiędzy państwami członkowskimi, w zależności od
różnic w organizacji państwa i organizacji niektórych sektorów
życia gospodarczego.12      Należy
zatem ustalić, czy stanowiska, których dotyczy skarga, można łączyć
z pojęciem administracji publicznej w rozumieniu art. 48
ust. 4, którego wykładnia i stosowanie powinny być jednolite
w całej Wspólnocie. Trzeba przyznać, że stosowanie wyżej wskazanych
kryteriów odróżniających stwarza w konkretnych przypadkach
problemy dotyczące oceny i rozgraniczenia. Wynika z tego, że
kwalifikacja ta zależy od ustalenia, czy dane stanowiska są czy też nie
są charakterystyczne dla działań specyficznych dla administracji
publicznej jako umocowanej do wykonywania władzy publicznej
i odpowiedzialnej za ochronę ogólnych interesów państwa.13      O
ile starając się o stanowisko, które – choć oferowane przez władze
publiczne – nie wchodzi w zakres stosowania art. 48
ust. 4, pracownik z innego państwa członkowskiego, tak samo
jak pracownik krajowy, powinien spełniać wszystkie pozostałe warunki
zatrudnienia, w szczególności dotyczące umiejętności
i kwalifikacji zawodowych, o tyle postanowienia trzech
pierwszych ustępów art. 48 i przepisy rozporządzenia
nr 1612/68 nie zezwalają na odmowę dostępu do tych stanowisk
jedynie na podstawie obywatelstwa.14      Na
poparcie swojej, popieranej przez interwenientów, tezy, zgodnie
z którą wyjątek ustanowiony w art. 48 ust. 4
traktatu ma zasięg ogólny i obejmuje wszystkie stanowiska
w administracji państwa członkowskiego, rząd belgijski powołał się
na przepis szczególny art. 8 rozporządzenia nr 1612/68, na
podstawie którego pracownik z innego państwa członkowskiego „może
być wyłączony z udziału w zarządzie instytucji prawa
publicznego oraz sprawowania urzędów regulowanych prawem publicznym”.15      Trudno
przyjąć, by przepis ten stanowił argument przemawiający za tezą rządu
belgijskiego; przeciwnie, potwierdza on podaną powyżej wykładnię
art. 48 ust. 4. W istocie, jak przyznaje sam rząd
belgijski, wyżej cytowany art. 8 nie ma na celu wyłączenia
pracowników z innych państw członkowskich od pracy na niektórych
stanowiskach, lecz tylko pozwala ewentualnie wyłączyć tych pracowników
od pewnych działań, które wiążą się z wykonywaniem władzy
publicznej, takich jak te – aby ograniczyć się do przykładów podanych
przez sam rząd belgijski – które obejmują „obecność przedstawicieli
związków zawodowych w zarządach licznych instytucji prawa
publicznego o kompetencjach gospodarczych”.16      Rząd
belgijski podkreśla jeszcze, że prawo konstytucyjne niektórych państw
członkowskich odnosi się w sposób wyraźny do problemu zatrudnienia
w administracji publicznej, przy czym w kwestii tej zasadą
jest wyłączenie obywateli innych państw, z zastrzeżeniem
ewentualnych odstępstw. Takie jest jego zdaniem również znaczenie
art. 6 konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie”
Belgowie „mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych
i wojskowych, z wyjątkiem szczególnych przypadków
przewidzianych w ustawie”. Rząd belgijski sam oświadczył, że nie
kwestionuje, iż „norma wspólnotowa jest nadrzędna nad normą krajową”,
jednak uważa, że zbieżność prawa konstytucyjnego tych państw
członkowskich powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu wykładni
art. 48 ust. 4 w celu wyjaśnienia jego znaczenia
i pominięcia wykładni takiej, jaką przypisuje mu Komisja, która to
wykładnia skutkowałaby powstaniem sprzeczności ze wspomnianymi
przepisami konstytucyjnymi.17      Rząd
francuski przedstawił podobny argument, podkreślając zasady przyjęte
w prawie francuskim w odniesieniu do administracji publicznej,
która wywodzi się od koncepcji całościowej opartej na wymogu
obywatelstwa francuskiego jako warunku dostępu do zatrudnienia na
wszelkich stanowiskach w administracji publicznej na szczeblu
państwa, gmin lub innych instytucji publicznych, bez możliwości
dokonania rozróżnienia na podstawie charakteru i cech danego
stanowiska.18      Rzeczywiście
w systemie przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników
zadaniem art. 48 ust. 4 jest uwzględnianie faktu istnienia
przepisów w rodzaju tych, które zostały wymienione. Jednak
jednocześnie, jak przyznał w swoich uwagach rząd francuski,
ustalenie zakresu pojęcia „administracji publicznej” w rozumieniu
art. 48 ust. 4 nie może być pozostawione do całkowitego
uznania państw członkowskich.19      Niezależnie
od okoliczności, że treść konstytucji belgijskiej nie wyklucza
możliwości wprowadzenia wyjątków od ogólnego warunku posiadania
obywatelstwa belgijskiego, wypada przypomnieć, jak to stale podkreślał
Trybunał w swym orzecznictwie, że uciekanie się do przepisów
wewnętrznego porządku prawnego celem ograniczenia zakresu przepisów
prawa wspólnotowego skutkowałoby zagrożeniem dla jedności
i skuteczności tego prawa, zatem nie może zostać uznane za
dopuszczalne. Zasada ta, podstawowa dla istnienia Wspólnoty, musi być
stosowana również przy określaniu zakresu i granic art. 48
ust. 4 traktatu. O ile prawdą jest, że postanowienie to
uwzględnia prawnie uzasadniony interes państw członkowskich
w zakresie zastrzeżenia dla ich własnych obywateli pewnej grupy
stanowisk związanych z wykonywaniem władzy publicznej
i ochroną interesów ogólnych, należy jednocześnie unikać sytuacji,
w której skuteczność („effet utile”) i zakres postanowień
traktatu dotyczących swobody przepływu pracowników i równego
traktowania obywateli wszystkich państw członkowskich zostałyby
ograniczone poprzez wykładnie pojęcia administracji publicznej
wywiedzione wyłącznie z prawa krajowego i uniemożliwiające
stosowanie przepisów prawa wspólnotowego.20      Wreszcie
rządy belgijski i francuski utrzymują, że wyłączenie pracowników –
cudzoziemców od zatrudniania na stanowiskach, które początkowo nie są
związane z wykonywaniem władzy publicznej, może okazać się
konieczne w szczególności wówczas, gdy rekrutacja odbywa się na
podstawie właściwych przepisów pracowniczych, a przewidywana
ścieżka kariery tych pracowników obejmuje wyższe szczeble oraz zadania
i zadania właściwe dla władzy publicznej. Rządy niemiecki
i brytyjski dodają, że takie wyłączenie jest pożądane z uwagi
na fakt, że elastyczność w przydziale stanowisk jest cechą
charakterystyczną administracji publicznej i że w konsekwencji
stanowiska i zadania pracownika mogą się zmieniać nie tylko
w przypadku awansu, ale także na skutek przeniesienia wewnątrz tej
samej służby lub do innej, ale w równoważnej randze.21      Te
zastrzeżenia nie uwzględniają jednak faktu, że art. 48
ust. 4, obejmując swym zakresem stanowiska związane
z wykonywaniem władzy publicznej i powierzeniem pewnych zadań w
zakresie odpowiedzialności za ochronę ogólnych interesów państwa,
pozwala państwom członkowskim zastrzec w drodze odpowiednich przepisów
dla ich własnych obywateli te stanowiska w ramach określonego zawodu,
jednostki organizacyjnej lub kategorii personelu, których zajmowanie
wiąże się z wykonywaniem takiej władzy lub takich zadań.22      Argument
podniesiony w tej ostatniej kwestii przez rząd niemiecki, według
którego ewentualne wykluczenie obywateli innych państw członkowskich od
przywileju pewnych awansów lub przeniesienia w ramach administracji
publicznej spowodowałoby nierówne traktowanie wewnątrz tej
administracji, nie uwzględnia faktu, że właśnie jego wykładnia
art. 48 ust. 4, skutkująca wykluczeniem tych obywateli
z ogółu stanowisk w administracji publicznej, oznacza takie
ograniczenie praw tych obywateli, które wykracza poza to, co konieczne
dla zapewnienia przestrzegania celów omawianego postanowienia,
rozumianego zgodnie z powyższymi rozważaniami.23      Trybunał
uważa, że w odniesieniu do stanowisk będących przedmiotem sporu
informacje zawarte w aktach sprawy oraz dostarczone przez strony
w trakcie procedury pisemnej i ustnej nie pozwalają ocenić
w sposób wystarczająco pewny rzeczywistego charakteru zadań, które
wchodzą w zakres omawianych stanowisk, i są niewystarczające,
aby stwierdzić, w świetle powyższych rozważań, które spośród tych
stanowisk nie są objęte pojęciem administracji publicznej
w rozumieniu art. 48 ust. 4 traktatu.24      W
tych warunkach Trybunał uważa, że na tym etapie nie jest możliwe
wydanie orzeczenia w sprawie zarzucanego rządowi belgijskiemu
uchybienia. Trybunał wzywa zatem Komisję i Królestwo Belgii do
ponownego zbadania spornej sprawy w świetle powyższych rozważań
i złożenia Trybunałowi w określonym terminie, łącznie lub
oddzielnie, sprawozdania dotyczącego każdego rozwiązania sporu, jakie
uda się im osiągnąć, bądź też zawierające ich stanowiska,
z uwzględnieniem ustaleń prawnych wynikających z niniejszego
orzeczenia. Interwenientom umożliwione zostanie w stosownym
terminie przedstawienie Trybunałowi uwag do takiego sprawozdania lub
takich sprawozdań.Z powyższych względówTRYBUNAŁprzed
wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej przez Komisję
skargi mającej na celu stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa
członkowskiego orzeka, co następuje:1)      Komisja
i Królestwo Belgii ponownie zbadają sporną kwestię w świetle
rozważań prawnych zawartych w niniejszym orzeczeniu i złożą
Trybunałowi sprawozdanie z jego wyników przed dniem 1 lipca
1981 r. Po tej dacie Trybunał wyda orzeczenie kończące postępowanie
w sprawie.2)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie StuartO’Keeffe            Bosco      TouffaitWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 1980 r.Sekretarz       PrezesA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Język postępowania: francuski.