61998CC0423_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I den foreliggende sag har Corte d'appello di Napoli i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af visse bestemmelser i den primære fællesskabsret med henblik på at få fastslået, hvorvidt det er i overensstemmelse med fællesskabsretten, at nationale retsregler lader specielt ikke-statsborgeres erhvervelse af fast ejendom være afhængig af en forudgående indhentet tilladelse, når det drejer sig om ejendomme beliggende i områder på italiensk territorium, som er erklæret for at være af militær betydning.
II - De faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne
2. Den 14. januar 1998 købte to tyske statsborgere to ejendomme beliggende i Barano på øen Ischia uden for Napoli. Tinglysningsdommeren i Napoli nægtede imidlertid at registrere salget af ejendommene, da køberne ikke inden indgåelsen af salgsaftalen havde indhentet den tilladelse fra præfekten, som kræves ifølge artikel 18 i lov nr. 898 af 24. december 1976, som ændret ved artikel 9 i lov nr. 104 af 2. maj 1990 og nu er gældende i henhold til dekret, udstedt den 15. maj 1990 af forsvarsministeren efter samråd med indenrigsministeren . Som det vil blive forklaret nedenfor, er denne tilladelse påkrævet, når de til salg udbudte ejendomme, sådan som det er tilfældet i den foreliggende sag, er beliggende i områder, som er erklæret for at være »af militær betydning«.
3. Alfredo Albore, som er appellant i hovedsagen og notar i Forio (herefter »Albore«), indbragte tinglysningsdommerens afvisning for Tribunale di Napoli og nedlagde påstand om, at kravet om, at der skulle indhentes en forudgående tilladelse, ikke kunne anvendes på udlændinge, der var borgere i en af Fællesskabets medlemsstater, idet dette stred mod grundlæggende bestemmelser i Fællesskabets retsorden. Retten i første instans tog ikke påstanden til følge.
4. Den 22. juni 1998 appellerede Albore denne afgørelse, idet han på ny nedlagde påstand om, at den omtvistede nationale lovgivning var i strid med fællesskabsrettens regler.
5. Den forelæggende ret bemærker, at de omhandlede bestemmelser i italiensk lovgivning umiddelbart synes at stride mod bestemmelserne i EF-traktatens artikel 6 (efter ændring nu artikel 12 EF), sammenholdt med artikel 52 og 56 (efter ændring nu artikel 43 EF og 46 EF) samt artikel 67 (ophævet ved Amsterdam-traktaten). Den skønnede dog, at det var nødvendigt »at anmode Domstolen i medfør af EF-traktatens artikel 177 om en præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt artikel 18 i lov nr. 898/76, som ændret ved artikel 9 i lov nr. 104/90, er forenelig med de tidligere citerede bestemmelser i traktaten«.
III - Den relevante nationale lovgivning
6. Den italienske lov nr. 1095 af 3. juni 1935 om særlige regler for overdragelse af ejendomsretten til fast ejendom beliggende i provinser, som støder op til landegrænser, bestemmer i artikel 1:
»Alle retshandler om hel eller delvis overdragelse af fast ejendom beliggende i områder i provinser, der støder op til landegrænser, skal forelægges præfekten i provinsen til godkendelse.«
I henhold til samme lovs artikel 2 kan retshandler om overdragelse eller erhvervelse ikke indføres i de offentlige registre, »hvis der ikke fremlægges bevis for, at de er godkendt af præfekten«.
7. I artikel 18 i lov nr. 898 af 24. december 1976 om nye regler vedrørende militære servitutter, som ændret ved lov nr. 104 af 2. maj 1990, bestemmes følgende:
»Bestemmelserne i artikel 1 og 2 i lov nr. 1095 af 3. juni 1935, som ændret ved lov nr. 2207 af 22. december 1939, finder også anvendelse i områder på italiensk territorium, som ved dekret, udstedt af forsvarsministeren efter samråd med indenrigsministeren og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale, er erklæret for områder af militær betydning.
Tilladelsen fra præfekten og udtalelsen fra den militære myndighed vedrørende retshandler om hel eller delvis overdragelse af fast ejendom, jf. lov nr. 1095 af 3. juni 1935, som ændret ved lov nr. 2207 af 22. december 1939, er ufornøden, når der er tale om hel eller delvis overdragelse til italienske statsborgere eller den italienske stats forvaltning, herunder de offentlige virksomheder, til kommunerne, provinserne og til de øvrige offentligt ejede virksomheder samt til alle andre offentligretlige eller privatretlige juridiske personer, der henhører under italiensk ret.«
8. Det dekret, der i henhold til lov nr. 104 af 2. maj 1990 skulle udstedes af forsvarsministeren og indenrigsministeren i fællesskab, blev udstedt den 15. maj 1990 og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale den 22. maj 1990 (GURI, nr. 117). I dette dekret erklæredes de samme områder som de, der var beskrevet i artikel 18 i den førnævnte lov nr. 898/76, for områder af militær betydning. Disse områder omfatter i praksis alle små øer, der hører med til det italienske nationale territorium, herunder øen Ischia, som har relevans for hovedsagen.
IV - Formaliteten vedrørende det præjudicielle spørgsmål
9. Den italienske regering er af den opfattelse, at det omhandlede præjudicielle spørgsmål ikke skal realitetsbesvares af Domstolen, for så vidt som den verserende hovedsag er af rent national karakter. Den gør især gældende, at spørgsmålet om erhvervelse af ejendomsret til faste ejendomme kun ville kunne gøres til genstand for en undersøgelse ud fra fællesskabsretten, hvis den stod i sammenhæng med udøvelsen af en af de friheder, som traktaten sikrer, dvs. etableringsfriheden, den frie bevægelighed og fri udveksling af tjenesteydelser. Den blotte omstændighed, at køberne af de omhandlede ejendomme er personer med tysk statsborgerskab, er ikke tilstrækkelig til, at de begrænsninger, som den italienske lovgivning sætter for erhvervelsen af fast ejendom, kan anses for at stå i sammenhæng med den faktiske udøvelse af en af de ovennævnte friheder, som Fællesskabets retsorden sikrer.
10. Jeg er ikke enig i den ovennævnte argumentation. Det er på dette punkt tilstrækkeligt at betone, at når beboere i andre medlemsstater mod vederlag erhverver fast ejendom, udgør dette en kapitalbevægelse over grænserne og er derfor omfattet af fællesskabsprincippet om frie kapitalbevægelser. Det er på dette punkt relevant at henvise til dommen af 1. juni 1999, Konle . I præmis 22 i denne dom hedder det, at »kapitalbevægelserne omfatter herved transaktioner, hvorved udlændinge foretager investeringer i fast ejendom på en medlemsstats område, således som det fremgår af nomenklaturen for kapitalbevægelser i bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67 (EFT L 178, s. 5)«.
11. I den foreliggende sag er købet af ejendommene foretaget af en tysk statsborger på italiensk territorium. Under forudsætning af, at denne person ikke er bosiddende i Italien, falder erhvervelsen af fast ejendom, uanset hvilket formål dette tjener, under fællesskabsrettens anvendelsesområde, om ikke af andre grunde, så fordi den forudsætter kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne. Og hvis den samme person allerede er bosiddende i Italien, har spørgsmålet interesse for Fællesskabets retsorden ud fra synsvinklen fri bevægelighed for personer.
V - Valget af retsgrundlag
A - Parternes argumenter
12. Albore forsøger at sætte det omhandlede nationale forbud i forbindelse med de bestemmelser i traktaten, som drejer sig om etableringsfrihed, arbejdskraftens frie bevægelighed, den frie udveksling af tjenesteydelser, kapitalens frie bevægelighed og det princip om forbud mod forskelsbehandling, som er formuleret i traktatens artikel 6. Han påberåber sig her dommen af 30. maj 1989, Kommissionen mod Grækenland, i hvilken Domstolen antog, at retten til at erhverve fast ejendom udgør en vigtig bestanddel af de frie kapitalbevægelser, af den frie bevægelighed for personer og den frie udveksling af tjenesteydelser. Han gør desuden gældende, at forbuddet mod forskelsbehandling, sammenholdt med retten til beskyttelse af privatlivet, skal forstås således, at fællesskabsretten er til hinder for en national lov, som pålægger borgere fra andre medlemsstater at angive deres formål med at erhverve en fast ejendom, for så vidt borgerne i den stat, loven er udstedt i, ikke er pålagt samme forpligtelse. Derimod skal det omhandlede præjudicielle spørgsmål ikke ifølge Albore's argumentation undersøges ud fra EF-traktatens artikel 223 (efter ændring nu artikel 296 EF) og artikel 224 (nu artikel 297 EF), eftersom de særlige forudsætninger for at anvende disse bestemmelser ikke foreligger i den verserende sag.
13. De bemærkninger til sagen, som den græske regering har indgivet til Domstolen, har til formål at få anerkendt de omtvistede nationale forbuds forenelighed med fællesskabsretten, idet de relaterer sig til det nationale forsvar, til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed og til udenrigspolitikken, områder, hvori medlemsstaterne - ifølge den græske regering - råder over den størst mulige skønsfrihed. Uden at påberåbe sig nogen af traktatens bestemmelser som specifikt retsgrundlag til afgørelse af den omtvistede sag, nævner den artikel J.1 i traktaten om Den Europæiske Union (artikel J-J.11 i traktaten om Den Europæiske Union er blevet erstattet af artikel 11 EU-28 EU), og traktatens artikel 223 og 224 samt EF-traktatens artikel 36 og 48 (efter ændring nu artikel 30 EF og 39 EF) og artikel 73 D (nu artikel 58 EF), hvoraf den udleder, at der består en, om ikke ubetinget, så dog særdeles udstrakt frihed for medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger af hensyn til det nationale forsvar og til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed, selv om disse foranstaltninger indskrænker nogle af de friheder, der er fastsat i Fællesskabets retsorden.
14. Kommissionen skønner, at det ville være rigtigere at undersøge det omtvistede spørgsmål ud fra traktatens artikel 56 og 73 D. Nærmere betegnet synes den pågældende italienske lovgivning dels at udgøre en »ny begrænsning« i etableringsfriheden, dels en hindring for de frie kapitalbevægelser.
15. Den italienske regering gør gældende, at den pågældende lovgivning, såfremt det ovenstående spørgsmål skulle blive taget op til realitetsbehandling, er fuldstændig i overensstemmelse med fællesskabsretten.
B - Mit syn på spørgsmålet
a) Særlige træk ved nationale foranstaltninger angående hæren og det nationale forsvar
16. Jeg vil begynde min analyse med at gøre opmærksom på, at det er et ømfindtligt spørgsmål, der berøres i nærværende sag, nemlig spørgsmålet om fællesskabsrettens stilling til statslige foranstaltninger, der angår forsvaret af nationale interesser af militær art. Denne særlige side af den nationale offentlige interesse - der jo er direkte forbundet med begrebet national suverænitet, og som hører med til statens inderste kerneområde - udviser efter min opfattelse visse særlige træk, som adskiller den fra de øvrige sider af den offentlige sikkerhed, hvis man antager, at »offentlig sikkerhed« er et overbegreb, der bl.a. omfatter de statslige foranstaltninger, de beslutninger og den politik, som er forbundet med en medlemsstats interesser og behov af militær art. Med andre ord bør både den, der udformer fællesskabsretten, og den, der anvender den, for det første nærme sig dette spørgsmål med stor forsigtighed og for det andet eventuelt anvende en regulerende eller fortolkende tilgang af særlig art, som afviger mere eller mindre fra den sædvanlige behandling af de øvrige tilfælde, der drejer sig om beskyttelsen af den nationale offentlige sikkerhed.
17. Det er i øvrigt betegnende, at den primære fællesskabsret i visse tilfælde særligt nævner det nationale forsvar eller helt særlige situationer, hvor en medlemsstat kan gøre brug af sit militære apparat. Jeg hentyder naturligvis her til bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende indførelse af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og til traktatens artikel 223 og 224, bestemmelser, som jeg vil vende tilbage til senere i min analyse. Endvidere har Domstolen til stadighed tilkendegivet, at det helt og holdent hører under medlemsstaternes kompetence at fastlægge den nationale politik vedrørende den (indre og ydre) offentlige sikkerhed og træffe de hertil fornødne foranstaltninger; a fortiori gælder det, at det ikke blot er overladt statens egen suverænitet at bestemme over sine »militære anliggender«, men den må heller ikke møde forhindringer fra Fællesskabets retsordens side, som kunne stå i vejen for den nationale frihed til at bestemme.
18. Ovenstående betragtninger fører imidlertid ikke til den konklusion - sådan som den græske regering synes at antyde i sine bemærkninger - at den ovenfor nævnte nationale kompetence ikke kan gøres til genstand for kontrol fra fællesskabsrettens side, hvad der ville være ensbetydende med en accept af eksistensen af »et almindeligt forbehold for samtlige foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige sikkerhed« . Statslige reguleringer, som foretages af hensyn til nationale militære formål, er underlagt kontrol, hvad angår deres forenelighed med fællesskabsretten, for så vidt anvendelsen af dem hindrer eller begrænser overholdelsen af reglerne i Fællesskabets retsorden.
19. Netop på dette punkt dukker der imidlertid en yderligere vanskelighed op for den, der vil anvende fællesskabsretten. Selv om det i visse tilfælde, som ovenfor anført, ville være fornuftigt at anerkende, at den særlige kategori af nationale foranstaltninger af »militær interesse« på grund af deres særlige karakter bør holdes adskilt fra andre nationale ordninger vedrørende den offentlige sikkerhed og har behov for særbehandling fra Domstolens side, når den kontrollerer, om foranstaltningerne stemmer overens med fællesskabsreglerne, giver bestemmelserne i den primære ret ikke direkte mulighed herfor. For det første kan bestemmelserne i EF-traktaten om en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som anerkender medlemsstaternes ret til selv at hævde de særlige træk ved deres forsvarspolitik, på ingen måde anfægte anvendelsen af EF-traktaten . Derfor kan medlemsstaterne ikke påberåbe sig bestemmelserne i EU-traktaten og dermed undlade at opfylde de forpligtelser, som hidrører fra EF-traktaten. Med hensyn til den sidstnævnte synes nationale bestemmelser, som har at gøre med militære anliggender og det nationale forsvar, og som indfører begrænsninger i eller hindringer for anvendelsen af fællesskabsreglerne, - bortset fra de tilfælde, der hører under anvendelsesområdet for den særlige sikkerhedsklausul i artikel 223 ff-- kun at kunne retfærdiggøres i de tilfælde og under de forudsætninger, hvor dette udtrykkeligt er fastsat af fællesskabslovgiver.
20. Som sådanne sikkerhedsklausuler kan f.eks. følgende artikler i EF-traktaten betragtes: Artikel 36, 56, 66, 73 D og 100 A (nu artikel 30 EF, 46 EF, 55 EF, 58 EF og 95 EF), som tillader afvigelser fra reglerne om fri bevægelighed og indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning. De pågældende bestemmelser henviser imidlertid ikke - og dette er som sagt meget vigtigt - til spørgsmål af militær art eller til det nationale forsvar, men generelt til nationale foranstaltninger, der er »begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«; og de kræver, at disse afvigende nationale foranstaltninger overholder proportionalitetsprincippet, og at de underkastes en omfattende realitetskontrol fra Domstolens side. Det synes således at kunne udledes af ordlyden af bestemmelserne i den primære ret, at i alle de tilfælde, hvor der ikke er tale om at anvende traktatens artikel 223 ff., skal nationale reguleringer som den i den foreliggende sag undersøges som enhver anden statslig foranstaltning, der vedrører den offentlige orden og sikkerhed.
21. Men er dette nu rigtigt, eller skal Domstolen alligevel lede efter en egnet måde at tilpasse den af Fællesskabet udøvede kontrol på til de særlige omstændigheder ved de omhandlede sager? Som jeg vil forklare senere, er den sidstnævnte løsning den eneste acceptable og i god overensstemmelse med den retspraksis, som Domstolen har fulgt indtil nu.
b) Retsgrundlaget for traktatens artikel 224
22. Jeg anser det her for formålstjenligt først at behandle traktatens artikel 224 og undersøge, hvorvidt det er muligt at anvende den i den omtvistede sag.
23. Med denne artikel er der i traktaten indført en slags sikkerhedsventil til beskyttelse af nogle grundlæggende interesser hos medlemsstaterne. Den pågældende klausul, der giver medlemsstaterne mulighed for at unddrage sig de forpligtelser, som de under normale omstændigheder er underlagt inden for rammerne af Fællesskabets retsorden, har karakter af en dobbelt undtagelse. For det første skal den nemlig, ligesom de øvrige beskyttelsesklausuler, der ledsager fællesskabsreglerne, fortolkes snævert, da den udgør en afvigelse fra den alment gældende ordning, som disse regler har skabt. Men for det andet synes det, i modsætning til de øvrige klausuler, umuligt at iværksætte denne klausul »under normale omstændigheder«; dette er kun tilladt i ekstreme situationer, som er udtømmende beskrevet i artikel 224.
24. Domstolen har på grundlag af denne konstatering, især siden generaladvokat Darmon's forslag til afgørelse i Johnston-sagen, anset bestemmelserne i artikel 224 for at have en underordnet karakter i forhold til traktatens øvrige bestemmelser; efter denne fortolkning udgør artiklen den »ultima ratio, som alene kan påberåbes, dersom hensynet til beskyttelsen af den offentlige orden ikke konkret er tilgodeset i en anden fællesskabsbestemmelse« . Dette er i øvrigt hovedårsagen til, at den omhandlede bestemmelse i den primære ret indtil nu aldrig har været bragt i anvendelse .
25. Men den argumentation, ifølge hvilken den subsidiære karakter ved en bestemmelse i den primære ret automatisk kan udledes af den selv samme bestemmelses karakter af undtagelse, kan efter min opfattelse ikke holde for en juridisk kritik.
26. Jeg har naturligvis forståelse for Domstolens forbehold i forbindelse med artikel 223, idet medlemsstaternes systematiske påberåbelse af denne artikel ville rumme en fare for at ødelægge balancen i traktatens bestemmelser og for, at kontrolmekanismen vedrørende de nationale foranstaltningers forenelighed med fællesskabsretten, når disse afviger fra de alment gældende fællesskabsregler, kunne svigte; medlemsstaterne har nemlig al mulig interesse i at søge at få de pågældende nationale foranstaltninger undersøgt ud fra artikel 224, netop for at undgå den strenge domstolskontrol af proportionaliteten, der som regel følger med anvendelsen af de øvrige beskyttelsesklausuler i traktaten (f.eks. artikel 36, 56, 66 osv.); i forbindelse med artikel 224 begrænser Domstolen sig i henhold til EF-traktatens artikel 225 (nu artikel 298 EF) til kun at undersøge, hvorvidt den pågældende medlemsstat ved anvendelsen af beføjelserne i artikel 224 har »misbrugt« disse.
27. Jeg mener imidlertid, at artikel 224 har fået tillagt en yderligere rolle inden for traktatens regelsystem, ud over den, der blot består i at tillade medlemsstaterne at træffe konkrete foranstaltninger, der afviger fra fællesskabsreglerne, og som muligvis ville kunne begrundes med en henvisning til andre bestemmelser i den primære ret. Det forekommer mig, at artikel 224 udgør den skillelinje, der adskiller de normale omstændigheder, hvorunder de nationale og fællesskabsordningerne fungerer, fra de alvorlige situationer, hvor en nation er i fare, og som påvirker relationerne mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. De bånd, der sammenknytter den nationale retsorden med Fællesskabets, undergår gennem artikel 224 betydelige ændringer med hensyn til art, styrke og omfang; det er derfor vigtigt hver gang at få fastslået, hvorvidt forudsætningerne for anvendelsen af denne artikel foreligger. Og det er grunden til, at fællesskabslovgiver ikke har gjort utilstrækkeligheden af de øvrige retlige veje, som traktaten sikrer medlemsstaterne til beskyttelse af deres interesser, til en udtrykkelig betingelse for udøvelsen af de i artikel 224 fastlagte nationale beføjelser.
28. Hvad er nu artikel 224's anvendelsesområde? Albore og Kommissionen anser det næsten for en selvfølge, at der ikke er noget grundlag for at anvende artiklen i den foreliggende tvist. Jeg er ikke sikker på, at dette negative svar er så indlysende.
29. For det første rummer artikel 224 en vigtig fortolkningsvanskelighed. De tilfælde, der opregnes i denne artikel, nemlig »alvorlige indre uroligheder, der forstyrrer den offentlige orden«, »krig«, »alvorlig international spænding, der udgør en krigstrussel«, »opfylde[lse af medlemsstatens] forpligtelser, som den har indgået med henblik på bevarelse af freden og den internationale sikkerhed« er direkte forbundet med politiske, strategiske og geopolitiske vurderinger, som i princippet hører ind under medlemsstaternes kompetence. Som generaladvokat Jacobs bemærker i sit forslag til afgørelse i sag C-120/94, rejser der sig »det grundlæggende problem vedrørende omfanget af Domstolens beføjelse til at øve retlig kontrol i sådanne tilfælde«, især når disse drejer sig om »krig« eller »krigstrussel«. I disse tilfælde anerkendes det, at »denne prøvelse ... er alvorligt indskrænket, fordi der ikke eksisterer egnede kriterier, som domstolene kan anvende« . Desuden betoner han, at det område, hvor Domstolen (i henhold til artikel 225) kan øve sin kontrol af, om der har fundet misbrug sted, »er overmåde begrænset - ikke blot på grund af denne og den forudgående artikels ordvalg, men også på grund af sagens karakter« . Følgelig kan den nationale opfattelse af, hvilke betingelser der skal foreligge, for at artikel 224 kan anvendes, selv om den ikke ligger helt uden for fællesskabsrettens kontrol, ikke bringes ind under en fuldstændig domstolskontrol af realiteten, sådan som proportionalitetskontrollen, der udføres inden for rammerne af traktatens artikel 36, 56, 66 osv.
30. Der rejser sig endvidere et yderligere fortolkningsspørgsmål. Forudsætter anvendelsen af artikel 224, at der foreligger omstændigheder og situationer, som er beskrevet i artiklen, dvs. reelle indre uroligheder, krig, en virkelig krigstrussel eller en forpligtelse - normalt af militær art - som medlemsstaten har påtaget sig med henblik på bevarelse af freden og den internationale sikkerhed? Albore og Kommissionen synes at svare ja til dette spørgsmål. Generaladvokat La Pergola har i sit forslag til afgørelse i Sirdar-sagen hævdet, at det er udelukket at anvende artikel 224 til at begrunde nationale foranstaltninger vedrørende organiseringen af specialstyrker i hæren i perioder, hvor den pågældende medlemsstat ikke befinder sig i en situation med alvorlige uroligheder, krig, krigstrussel osv. Denne indskrænkende løsning ser umiddelbart ud til at være i overensstemmelse både med ordlyden af den omhandlede regel i den primære ret og det fortolkningsprincip, der kræver, at undtagelserne fra overholdelsen af fællesskabsretten skal fortolkes og anvendes indskrænkende.
31. Imidlertid mener jeg, at man godt kan forsøge at nærme sig spørgsmålet på en anden måde, som går ud fra den særlige karakter ved de situationer, som traktaternes ophavsmænd henviser til i artikel 224. For at udtrykke mig mere præcist: Jeg er af den opfattelse, at det afgørende og langsigtede formål, som ophavsmændene til denne artikel har haft, går ud på at sikre medlemsstaterne den størst mulige frihed til at imødegå bestemte ekstraordinære og særligt farlige situationer. Det forudsættes ikke nødvendigvis, at der foreligger en sådan situation, for at der kan træffes foranstaltninger til imødegåelse heraf, men det er tilstrækkeligt, at foranstaltningerne står i direkte forbindelse med situationen og udelukkende vedrører denne. Man ville derfor kunne hævde, at medlemsstaternes beføjelser til at foretage de nødvendige handlinger, når de står over for en krisesituation, også omfatter beføjelsen til forebyggende at fastlægge de nødvendige foranstaltninger, som vil tillade dem at kunne klare forholdene under krig, international uro eller statens opløsning. En ekstremt snæver fortolkning af artikel 224 gående ud på, at alle nationale beslutninger, som direkte og udelukkende står i forbindelse med de ekstraordinære situationer, der er beskrevet i samme artikel - det drejer sig sædvanligvis om beslutninger vedrørende organisationen af det nationale forsvar og de væbnede styrker - automatisk falder uden for artiklens anvendelsesområde, ville kunne fratage denne bestemmelse enhver effektiv virkning. Men der er forskel på en snæver fortolkning af en undtagelsesklausul - hvad jeg er helt enig i - og en så indskrænkende udlægning af meningen med den, at den mister enhver praktisk nytte.
32. Imod denne tankegang kan det fremføres, at netop på grund af de i artikel 224 nævnte situationers ekstraordinære natur bør de trufne nationale foranstaltninger under alle omstændigheder have en midlertidig karakter. Man kan således ikke forestille sig, at statslige beslutninger om en varig regulering af et spørgsmål, selv om det drejer sig om imødegåelsen af krigssituationer eller andre tilsvarende kriser, kan bringes ind under artikel 224's anvendelsesområde. Med andre ord: Selv om man godtog, at der ikke nødvendigvis skal være et tidsmæssigt sammenfald mellem de omhandlede nationale foranstaltninger og de perioder, i hvilke de i artiklen nævnte særlige situationer faktisk forekommer - jeg har ovenfor forklaret vanskeligheden ved klart at skulle præcisere, i hvilke tilfælde der bevisligt består en »krigstrussel« - må foranstaltningerne alligevel ikke strække sig over et uendeligt tidsrum; for den varige karakter af disse viser, at de ikke udelukkende er blevet indført til løsning af de problemer, som er omfattet af artikel 224. Jeg ville ikke have noget imod, at man fremførte en sådan fortolkningsformodning, som naturligvis kan anfægtes, men som i praksis ville være meget svær at gendrive.
33. Men for ikke kun at forblive på det teoretiske plan vil jeg forsøge at overføre de ovennævnte betragtninger til forholdene omkring den foreliggende tvist. Jeg stiller mig selv det spørgsmål, hvorvidt de omtvistede forbud mod erhvervelse af fast ejendom i områder, der er erklæret for at være af militær betydning, ville kunne falde ind under anvendelsesområdet for artikel 224. Jeg ville ikke anse det for umuligt at besvare dette spørgsmål bekræftende, såfremt de pågældende forbud har en midlertidig og speciel karakter. Lad mig blot minde om det anarki, der herskede en vis periode i Albanien - et land, der er nabo til Italien - eller a fortiori om Italiens involvering i NATO's militære operationer i Bosnien og her for nylig i Kosovo. Ville nogen kunne nægte de italienske myndigheder retten til at betragte de nævnte omstændigheder som krigstrusler, eller som særlige situationer, der er opstået på grund af en international forpligtelse, indgået »med henblik på bevarelse af freden og den internationale sikkerhed«? Ville man kunne forbyde Italien at have mulighed for, i betragtning af den ustabile situation på Balkan de sidste fem år, at opretholde præventive forbud, som i den foreliggende sag, også i perioder, hvor den internationale orden og sikkerhed ganske vist er blevet genoprettet, men uden at man er sikker på, at problemerne er endegyldigt overvundet? Ville Domstolen kunne underkaste de ekstraordinære reguleringer, som var blevet indført til at forsvare de nationale militære interesser, en fuldstændig proportionalitetskontrol, f.eks. ved at skønne, at øen Ischia ikke ligger i et mere eller mindre »farligt« område? Eller ville man kunne gøre gældende, som antydet af Albore, at militære behov af denne art ikke længere foreligger?
34. Det er efter min opfattelse åbenbart, at forudsætningerne for anvendelsen af artikel 224, i hvert fald for visse medlemsstaters vedkommende, ikke er så virkelighedsfjern, som vi plejer at forestille os. Og Domstolens vanskeligheder med at afgrænse og kontrollere, om der er sket misbrug, som fastlagt i traktatens artikel 225, er ud fra enhver betragtning betydelige; dette bygger naturligvis på den fortolkning, at anvendelsen af artikel 224 ikke kan afvises ved - efter min mening med urette - at man henviser til denne artikels rent subsidiære karakter.
35. Spørgsmålet er dog ikke aktuelt i den foreliggende sag. Den relevante italienske lovgivning har ikke en midlertidig, men en varig karakter, hvorved den ifølge den ovenstående analyse falder uden for artikel 224's anvendelsesområde. Desuden har den italienske regering ikke benyttet sig af den undtagelse, som artikel 224 åbner mulighed for. Den har end ikke forsøgt at forklare årsagerne til, at der enten foreligger en situation, som falder ind under artikel 224, eller at de omtvistede foranstaltninger, eftersom de har en militær karakter, udelukkende og ubestrideligt har til formål at imødegå sådanne situationer, således at det i overensstemmelse med den ovenfor fremsatte fortolkning er muligt at placere dem inden for artikel 224's anvendelsesområde, i hvert fald for en begrænset tid. Og for så vidt medlemsstaternes opfattelse af de geopolitiske, strategiske og øvrige omstændigheder med relation til artikel 224 er afgørende for anvendelsen af denne artikel, sådan som det er forklaret ovenfor, er det overflødigt at beskæftige sig yderligere med dette specielle spørgsmål.
36. Den forudgående analyse er imidlertid ikke blottet for værdi. Den er uundværlig til at påvise den betydning, som de omhandlede nationale bestemmelser har, og den særlige måde, de skal betragtes på. Eftersom analysen behandler et problem, der af Italien karakteriseres som værende »af militær interesse«, og som således er forbundet med situationer, der potentielt kunne henføres under traktatens artikel 224, skal Domstolen tage hensyn til disse parametre ved sin kontrol af de pågældende bestemmelser, selv om det sker ud fra de øvrige hjemler, som traktaten åbner mulighed for. Hvis Domstolen også foretager disse afgørende bedømmelser uden for artikel 224's område, vil medlemsstaterne ikke længere have noget incitament til at insistere på at påberåbe sig artikel 224 på en udvidet og for Fællesskabets legalitet potentielt farlig måde.
c) Øvrige hjemler
37. Ud over traktatens artikel 224 har vi endnu tilbage at undersøge, for det første, hvorvidt det omhandlede nationale forbud strider mod visse fællesskabsregler, og for det andet, om det til trods herfor alligevel er foreneligt med fællesskabsretten. Den forelæggende ret og parterne har som passende hjemmel i sagen foreslået de bestemmelser i den primære ret, der forbyder al forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, privatlivets fred og fri bevægelighed, for personer, frie kapitalbevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser.
38. Inden vi går i detaljer med undersøgelsen af retsgrundlaget, skal det bemærkes, at de pågældende bestemmelser i traktaten udviser et fælles træk: Når de fortolkes korrekt, tillader de under visse forudsætninger nationale undtagelser fra princippet om fri bevægelighed af hensyn til beskyttelsen af den »offentlige sikkerhed«. Begrebet offentlig sikkerhed opfattes på samme måde af Domstolen, uanset inden for hvilken speciel lovramme den påberåbes. I betragtning heraf spiller valget af den eller de afgørende bestemmelser i traktaten ikke nogen større praktisk rolle for vurderingen af den omhandlede sag.
39. For det første, hvad angår de frie kapitalbevægelser, er det tilstrækkeligt at minde om følgende : På den ene side omfatter kapitalbevægelserne også bevægelser, hvormed personer, der ikke er bosiddende i en medlemsstat, foretager investeringer i fast ejendom, der er beliggende i den pågældende medlemsstat; på den anden side fastsætter den omhandlede italienske lovgivning visse yderligere betingelser, der særligt gælder ikke-italienske statsborgere, som ønsker at erhverve ejendomsret til fast ejendom i visse områder af Italien. Den pågældende nationale lovgivning handler således klart om frie kapitalbevægelser; dens forenelighed med fællesskabsretten skal derfor undersøges i lyset af de fællesskabsregler, som fastlægger denne grundlæggende frihed inden for Fællesskabet, for så vidt det kan sandsynliggøres, at køberne i hovedsagen, som er tyske statsborgere, ikke er bosiddende i Italien.
40. Derimod er det ikke muligt, eftersom Domstolen ikke kender deres hensigt med at købe ejendommene, med sikkerhed at fastslå, hvorvidt den omhandlede erhvervelse af ejendomsret hænger sammen med personers frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser. Ganske vist kan købet af ejendommene udgøre et vigtigt element i disse friheder, som det er blevet tilkendegivet i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, men i den for den forelæggende ret verserende tvist er forbindelsen mellem købet af de omhandlede ejendomme på øen Ischia og hensigten om at udøve de pågældende fællesskabsfriheder af hypotetisk karakter. Jeg mener derfor, at de forelagte præjudicielle spørgsmål ikke skal undersøges på dette retsgrundlag, naturligvis på betingelse af, at køberne af de pågældende ejendomme, som det er sandsynliggjort, ikke allerede var bosiddende eller havde til hensigt at bosætte sig i Italien.
41. Man kunne selvfølgelig hævde, at det at købe en ejendom i et turistområde som øen Ischia i Italien er tilstrækkeligt til at sandsynliggøre, at det er køberens hensigt at besøge øen som turist, altså som modtager af tjenesteydelser, hvorved bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse her . Domstolens og fællesskabslovgivers rummelige afgrænsning af anvendelsesområdet for personers frie bevægelighed og etableringsfriheden, idet de heri indbefatter kategorier af personer, som ikke er direkte forbundet med at levere eller søge arbejde eller med andre økonomiske aktiviteter, ville kunne føre os frem til den konklusion, at blot et forsøg på at købe en ejendom i et område inden for Fællesskabet er ensbetydende med en klart udtrykt hensigt om at gøre brug af den frie bevægelighed for personer eller den frie etableringsret, hvorved de pågældende artikler i traktaten finder anvendelse. Selv om jeg i princippet ikke er modstander af en sådan fortolkningsformodning - som ganske vist ikke ville ophæve den hypotetiske karakter af forbindelsen mellem det omtvistede ejendomskøb og de omhandlede friheder i traktaten - anser jeg det alligevel ikke for nødvendigt at gå videre i den retning, navnlig fordi den foreliggende sag, som forklaret ovenfor, synes at falde ind under området for frie kapitalbevægelser. Men som anført ovenfor vil svaret på spørgsmålet, om den omtvistede nationale lovgivning er forenelig med fællesskabsretten, ikke i det foreliggende tilfælde afhænge af, hvilket aspekt af den frie bevægelighed, der lægges til grund for undersøgelsen.
42. Endelig er det også interessant, når det hævdes, at de pågældende nationale begrænsninger er i strid med traktatens artikel 6, hvorved der består et generelt forbud mod »al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet«, og med den inden for Fællesskabet anerkendte ret til beskyttelse af privatlivets fred.
43. Retten til beskyttelse af privatlivet er da også fastlagt i Fællesskabets retsorden . Alligevel mener jeg ikke, at den af de italienske myndigheder fastsatte forpligtelse til at meddele dem formålet med, at en person ønsker at købe en ejendom, udgør en tilsidesættelse af retten til beskyttelse af privatlivets fred. Under alle omstændigheder fremtræder disse grundlæggende rettigheder »dog ikke som absolutte, men kan være undergivet begrænsninger, forudsat at disse er i virkelig overensstemmelse med de formål, som Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, og ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve kerneområdet for de således sikrede rettigheder ...« . Derfor er de omhandlede nationale forbud, selv om de skulle blive anset for at udgøre en begrænsning af retsbeskyttelsen af privatlivets fred, ikke i strid med fællesskabsretten, for så vidt de kan begrundes ud fra den offentlige interesse, som f.eks. hensynet til det nationale forsvar.
44. Efter min opfattelse bør man tillægge det anbringende større vægt, ifølge hvilket den pågældende italienske lovgivning strider mod traktatens artikel 6, fordi den indfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Den italienske og græske regering gør gældende, at traktatens artikel 6 ikke kan anvendes selvstændigt, men kun, når andre, mere specifikke bestemmelser i traktaten finder anvendelse, og som udgør konkrete anvendelser af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Hvis man accepterede denne indskrænkende betragtningsmåde, ville artikel 6 ikke kunne udgøre noget retsgrundlag for at undersøge den foreliggende sag, medmindre sagen også hører hjemme under reguleringerne i en anden af traktatens bestemmelser, som f.eks. fri bevægelighed for personer, frie kapitalbevægelser eller fri udveksling af tjenesteydelser. Jeg er ikke enig i den ovennævnte indskrænkende fortolkning, som fører til, at den pågældende regel i den primære ret mister enhver praktisk nytte. Domstolen har gjort det klart, at et retssubjekt kan påberåbe sig traktatens artikel 6 som begrundelse for sine rettigheder i alle situationer, som falder ind under Fællesskabets retsorden, for så vidt en af de mere specifikke bestemmelser i den primære eller afledte fællesskabsret, som konkretiserer medlemsstaternes grundlæggende forpligtelse til at undgå forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, ikke kan anvendes . Naturligvis har retten til at blive behandlet ens uanset nationalitet, en ret, som hidrører fra den ovennævnte bestemmelse, heller ikke nogen absolut karakter. Man kan godt tænke sig, at der opretholdes eller indføres nationale begrænsninger, som er legitimt begrundet i offentlige hensyn, svarende til bestemmelserne i traktatens artikel 36, 59, 69 osv.
45. Men artikel 6 udgør under ingen omstændigheder et egnet retsgrundlag for at undersøge den foreliggende sag, ikke fordi den ikke kan anvendes selvstændigt, men fordi der findes en anden bestemmelse i fællesskabsretten, der drejer sig om en særlig manifestation af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Nærmere betegnet kan man ikke direkte påberåbe sig traktatens artikel 6, når det forud herfor er fastslået, at den omtvistede nationale lovgivning vedrører fællesskabsretten under synsvinklen frie kapitalbevægelser og således falder ind under traktatens artikel 67 ff., subsidiært under synsvinklen fri bevægelighed for personer.
46. Som konklusion mener jeg, at den verserende sag skal undersøges på grundlag af kategorien frie kapitalbevægelser, selv om det subsidiært også ville være muligt at gøre det på grundlag af kategorien fri bevægelighed for personer.
VI - Den omtvistede nationale lovgivnings forenelighed med fællesskabsretten
A - Legalitetskontrolkriteriet
47. I modsætning til, hvad den forelæggende ret anfører, skal de nationale bestemmelser ikke undersøges på grundlag af traktatens artikel 67, men derimod på grundlag af artikel 73 B og 73 D, som det udtrykkeligt er fastsat i samme traktats artikel 73 A (ophævet ved Amsterdam-traktaten). Der kan ikke herske tvivl om, at kravet om en forudgående administrativ tilladelse til erhvervelse af en fast ejendom, særligt for købere, der ikke er italienske statsborgere, udgør en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og en hindring for de frie kapitalbevægelser. Altså er denne bestemmelse forbudt i henhold til artikel 73 B, medmindre den kan begrundes i henhold til artikel 73 D. Denne bestemmelse lyder: »Bestemmelserne i artikel 73 B griber ikke ind i medlemsstaternes ret til ... at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed«. Det er nævnt ovenfor, at traktatens ophavsmænd har anvendt betegnelsen »den offentlige sikkerhed« for at nedfælde den samme dimension af den offentlige interesse både i traktatens artikel 73 D og i artikel 36, 56 og 66 i samme traktat. Tilbage står at undersøge, hvorvidt den pågældende italienske lovgivning udgør en legitim begrænsning af de frie kapitalbevægelser af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed.
48. Før jeg fortsætter med gennemgangen af dette særlige spørgsmål, anser jeg det for nødvendigt at betone de forskelle, der er mellem den foreliggende sag og den, som Domstolen behandlede i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland . Genstanden for den sidstnævnte dom ligner den foreliggende, idet det drejede sig om, hvorvidt en national lovgivning, der fastsætter en særordning for udlændinge og udenlandske juridiske personer med hensyn til udformningen af retsakter vedrørende ejendomme beliggende i grænseområder, er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Men der er nogle af de spørgsmål, der er dukket op i forbindelse med den foreliggende tvist, som Domstolen ikke beskæftigede sig med i sag 305/87 . Således bestred den græske regering ikke Kommissionens klagepunkter om, at den førnævnte lovgivning var i strid med traktatens artikel 48, 52 og 59, men nøjedes under den skriftlige forhandling med at henvise til, at der forelå et lovforslag til ændring af de kritiserede bestemmelser . Og det var først under den mundtlige forhandling, at den græske regering uden yderligere præciseringer gjorde gældende, at de omtvistede foranstaltninger var berettigede som foranstaltninger truffet i henhold til traktatens artikel 224; dette anbringende blev ikke realitetsprøvet af Domstolen . Endelig, med hensyn til genstanden for den forelagte tvist, nøjedes Domstolen med at fastslå, at den græske lovgivning var i strid med traktatens artikel 48, 52 og 59, uden at undersøge, hvorvidt disse bestemmelser eventuelt kunne retfærdiggøres som nødvendige for at beskytte Den Hellenske Republiks militære interesser; med andre ord blev spørgsmålet om forholdet mellem de pågældende nationale forbud og beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i realiteten ikke gjort til genstand for en domstolskontrol.
49. Efter Domstolens faste praksis skal de bestemmelser i traktaten, der tillader, at der træffes nationale foranstaltninger, som afviger fra de alment gældende fællesskabsregler, fortolkes snævert på grund af deres karakter af undtagelse. Det følger heraf, at de nationale foranstaltninger, der indfører eller opretholder hindringer eller begrænsninger for de frie bevægelser, er underlagt en fuld proportionalitetskontrol, for at det kan fastslås, hvorvidt de er i overensstemmelse med de forpligtelser, som den primære ret pålægger medlemsstaterne. Enhver national foranstaltning, som afviger herfra, må ikke stå i misforhold til det tilsigtede mål og skal fortolkes således, »at dens virkninger begrænses til, hvad der er nødvendigt for at værne om de hensyn, det er dens formål at beskytte« .
50. Særlig interessant er Domstolens tidligere nævnte dom i sagen C-302/97, Konle, som drejede sig om, hvorvidt en østrigsk lovgivning, der lod retshandlinger i forbindelse med, at udlændinge erhverver fast ejendom i visse områder af Østrig med henblik på byggeri, være afhængige af, at der foreligger tilladelse fra den kompetente myndighed for transaktioner vedrørende fast ejendom. Den pågældende lovgivning havde til formål at hindre, at der i nærmere bestemte egne i Østrig skete en ændring af brugen af ejendommene til at være sekundærboliger. Efter at Domstolen havde erklæret disse foranstaltninger for at udgøre en diskriminerende begrænsning af kapitalens frie bevægelighed, fastslog den, at »i det omfang, hvor en medlemsstat kan begrunde sit krav om forudgående tilladelse med henvisning til et formål inden for landsplanlægningen, såsom opretholdelsen i almenhedens interesse af en fast bosiddende befolkning og en økonomisk virksomhed, der er uafhængig af turisterhvervet i visse regioner, kan den restriktion, som et sådan krav er, kun tillades, hvis den ikke anvendes på diskriminatorisk måde, og såfremt formålet ikke kan opnås ved mindre indgribende foranstaltninger« . Og den nåede til den konklusion, at »under hensyn til den risiko for forskelsbehandling, der er forbundet med en ordning med forudgående tilladelse til erhvervelsen af fast ejendom, således som den, der omhandles i denne sag, samt henset til de andre muligheder, som den pågældende medlemsstat har for at sikre overholdelsen af den politik, den har fastlagt i sin landsplanlægning, udgør den omhandlede procedure vedrørende administrativ tilladelse en hindring for kapitalbevægelser, der ikke er nødvendig for at hindre overtrædelser af den nationale lovgivning vedrørende sekundærboliger« .
51. Domstolens retspraksis, som udtrykt i ovenstående dom, er til hjælp i den foreliggende sag, ikke blot på grund af analogien til genstanden i den nuværende sag, men også fordi den afslører, hvor dybtgående den proportionalitetskontrol er, som Domstolen foretager inden for rammerne af anvendelsesområdet for traktatens artikel 73 D. Det er netop for at undersøge nødvendigheden af og i strengeste forstand proportionaliteten i en national ordning, at Domstolen følger en retlig argumentation, der ligner den, som forfatteren til den omstridte ordning har fulgt, idet den søger at finde en løsning til at opnå det af de offentlige myndigheder tilstræbte formål på en sådan måde, at de gennem traktaten fastsatte fællesskabsfriheder kun berøres i mindst muligt omfang. Med andre ord: På visse trin af sin retlige argumentation sætter Domstolen sig i den nationale lovgivers sted for at kunne afgøre, om de nationale foranstaltninger, den har fået forelagt til kontrol, opfylder kravene til nødvendighed og til proportionalitet i strengeste forstand.
52. Under den mundtlige forhandling påberåbte Kommissionen sig Konle-dommen, idet den betonede lighedspunkterne mellem den dér behandlede østrigske lovgivning og de omtvistede bestemmelser i italiensk ret. Den gjorde gældende, at den løsning, der var anvendt i Konle-dommen, kan overføres direkte til den foreliggende sag. Den opfordrede med andre ord Domstolen til at anlægge det synspunkt, at den omtvistede italienske lovgivning og kravet om, at der på forhånd skal gives tilladelse ved køb af fast ejendom, er i strid med princippet om frie kapitalbevægelser, da reglerne ikke er nødvendige for at beskytte den af de nationale myndigheder fremførte offentlige interesse, for så vidt som denne kan sikres gennem ordninger, der er mindre belastende for den ovennævnte inden for Fællesskabet gældende frihed.
53. Jeg er ikke enig med Kommissionen heri. Jeg har svært ved at acceptere, at det er muligt at følge den ovennævnte retspraksis punkt for punkt ved først at foretage en grundig vurdering af de militære behov, som Den Italienske Republik påberåber sig, og dernæst at foreslå alternative metoder til at opfylde disse behov. Den fuldstændige gennemgang af realiteten i sagen, som anvendelsen af proportionalitetsprincippet sædvanligvis indebærer, er ikke rimelig i den foreliggende sag af grunde, som jeg har forklaret i detaljer i det foregående .
54. Det er i øvrigt min opfattelse, at Domstolen har erkendt nødvendigheden af at begrænse proportionalitetskontrollen i sager som den foreliggende. Det er den tanke, der synes at ligge bag Domstolens praksis, der overlader medlemsstaterne et vist skøn, når de griber regulerende ind i områder, der har at gøre med den nationale offentlige sikkerhed . Det kan af denne tilkendegivelse sluttes, at den domstolskontrol, der udføres ved anvendelse af det grundlæggende proportionalitetsprincip, modificeres fra en fuld kontrol af realiteten til en undersøgelse af de yderste grænser for det skøn, medlemsstaterne råder over i spørgsmål om den offentlige sikkerhed. Særligt når det gælder det konkrete område af den offentlige sikkerhed, som består i sikringen af de militære interesser og det nationale forsvar, er grænserne for medlemsstaternes skøns- og handlingsret særdeles vide, som jeg har haft lejlighed til at hævde ovenfor. Og samtidig med, at omfanget af den nationale skønsfrihed udvides, sker der en tilsvarende indskrænkning af det område, hvor de pågældende nationale foranstaltninger kan kontrolleres på grundlag af fællesskabsretten .
55. Men hvilke kriterier skal man lægge til grund for at afgøre, hvor dybt Domstolen må gribe ind i sager som den foreliggende? Som Kommissionen med rette bemærker, er Fællesskabets retsorden imod, at en medlemsstat i generelle, vage og hypotetiske vendinger påberåber sig en national offentlig interesse, selv af militær art, til støtte for en tilsidesættelse af fællesskabsreglerne. Det modsatte ville nemlig medføre, at man anerkendte eksistensen af en (større eller mindre) kategori af nationale »regeringsakter«, som ville ligge uden for Fællesskabets legalitetskontrol. For at en medlemsstat skal kunne afvige fra fællesskabslinjen, er det derfor et absolut krav, at den fremkommer med de nødvendige forklaringer, hvoraf det kan udledes, at de indførte undtagelser ikke har nogen almen karakter eller på utilladelig vis tager sigte på hypotetiske situationer, som der ikke føres bevis for. Dette krav om »et minimum af begrundelse« er forudsætningen for, at nationale beslutninger, som træffes angående spørgsmål af militær betydning, kan anerkendes som værende forenelige med fællesskabsretten.
56. Dette betyder ikke, at man i den foreliggende sag for at kunne anvende fællesskabsretten skal foretage en realitetsvurdering af Den Italienske Republiks forsvarspolitik eller begive sig ud i en udtømmende afvejning af den nationale lovgivers forskellige valg af regler på området. Det er den sidstnævnte, der alene har kompetence til for det første at erklære et spørgsmål for at være af militær betydning og for det andet at søge efter en måde at opfylde dette særlige formål af offentlig interesse på. Men påberåbelsen af det nationale forsvar kan ikke være unddraget kontrol; de nationale foranstaltninger skal i et vist omfang begrundes, således at der heraf klart og tydeligt kan udledes for det første, hvad der er det tilstræbte formål, og for det andet, hvad der er den logiske forbindelse mellem opnåelsen af dette formål og de indførte nationale reguleringer. Domstolen kan ikke acceptere en henvisning uden yderligere rimelige forklaringer til begrebet nationalt forsvar på en sådan måde, at begrebet benyttes som påskud for at unddrage sig de forpligtelser, traktaten pålægger en medlemsstat. Når de nationale myndigheder henviser til den militære dimension af den offentlige sikkerhed, skal de i hvert fald herunder respektere logikkens regler og almindelig sund fornuft. Man må heller ikke under dække af, at det er et spørgsmål af militær interesse, skjule andre statslige formål, som er i strid med traktatens bestemmelser, som for eksempel en indirekte indførelse af forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Der er ingen tvivl om, at det sidstnævnte eksempel udgør en form for misbrug fra den involverede medlemsstats side og strider mod reglerne om fri bevægelighed.
57. Domstolens dom af 27. november 1997, Kommissionen mod Grækenland, er et typisk eksempel på Domstolens kontrol af de nationale regler, som en medlemsstat sætter i forbindelse med sit nationale forsvar. Den Hellenske Republik havde opretholdt gyldigheden af nogle lovbestemmelser, som foreskrev, at betingelsen for, at skibe havde ret til at blive optaget i de græske skibsregistre og sejle under græsk flag, var, at de ejedes med over 50% af græske statsborgere eller af græske juridiske personer, hvis kapital ejedes af græske statsborgere med samme procentdel; som begrundelse for denne lovgivning fremførte Den Hellenske Republik bl.a. de særlige træk ved indretningen af det nationale forsvar og behovet for at kunne tvangsudskrive skibe til imødegåelse af ekstraordinære situationer. Domstolen nøjedes med at tilbagevise det ovenstående argumentation som følger: »Endelig skal det med hensyn til indretningen af Den Hellenske Republiks militære forsvar blot konstateres, at myndighederne kan beslutte at tilvejebringe ethvert skib, der fører græsk flag, til brug for militære formål, uanset ejerens nationalitet« . Med andre ord byggede Domstolen sin argumentation på logiske slutninger og almindelig sund fornuft, der siger, at en stats beføjelser til at tvangsudskrive visse goder af grunde dikteret af det nationale forsvar er så brede, at de ikke på nogen måde kan berøres af statsborgerskabet hos ejerne til disse goder. Der var derfor ikke nogen logisk sammenhæng mellem de nationale regler og opnåelsen af det militære formål, som den pågældende medlemsstat forfulgte.
B - Anvendelsen af de ovennævnte kriterier på den verserende sag
58. Det står nu tilbage at overføre konklusionerne af den ovenstående analyse på den foreliggende sag med hensyn til grænserne for den af Fællesskabet øvede legalitetskontrol og kriterierne herfor. Jeg gentager, at medlemsstaterne ganske vist har en vidtstrakt frihed til at udøve skøn, når det gælder deres interesser af militær art, men at denne beføjelse ikke er unddraget kontrol. Når de nationale myndigheder indfører undtagelser fra det grundlæggende fællesskabsprincip om fri bevægelighed, påhviler der dem derfor en forpligtelse til at begrunde de pågældende undtagelser, forstået således, at de nøje skal præcisere det formål, der tilstræbes med de pågældende nationale regler, og den logiske forbindelse mellem opnåelsen af formålet og de indførte regler. Overholdelsen af begrundelsespligten - hvis særlige karakteristika naturligvis tilpasses de konkrete forhold i hver enkelt sag - er en uomgængelig forudsætning for, at Fællesskabet kan udøve sin legalitetskontrol, således at det hver gang kan fastslås, at medlemsstaterne ikke har overskredet de yderste grænser for den skønsfrihed, de har i forbindelse med forsvaret af deres interesser af militær art, eller at de ikke misbruger påberåbelsen af dette område af de offentlige hensyn, mens de i virkeligheden har andre formål for øje, som er strid med fællesskabsrettens krav.
59. For at Fællesskabet kan foretage en korrekt legalitetskontrol af den omhandlede italienske lovgivning, i henhold til hvilken ikke-italienske statsborgeres erhvervelse af fast ejendom beliggende i områder af militær betydning er betinget af en forudgående administrativ tilladelse, må de italienske myndigheder forinden fremkomme med nedenstående forklaringer.
60. For det første er det med hensyn til udformningen af den omtvistede lovgivning nødvendigt at få præciseret, hvad der er den indre logik i den ordning, der erklærer visse dele af territoriet for områder »af militær betydning«, og de generelle kriterier, der om muligt lægges til grund ved fastsættelsen af disse områder, tillige med årsagen til, at særligt udenlandske købere af fast ejendom er forpligtet til at underkaste sig en procedure med at indhente forhåndstilladelse.
61. For det andet vil det med hensyn til anvendelsen af de pågældende regler i praksis være nyttigt for den, der skal anvende fællesskabsretten, at få kendskab - naturligvis kun i det omfang, det er muligt, når man betænker de særlige træk ved sagen, der involverer sikringen af nationale militære interesser - til de enkelte dele af de nationale administrative myndigheders kontrol, og de kriterier, der tages i brug ad hoc for at bevilge eller afslå den pågældende tilladelse.
a) De omtvistede nationale bestemmelsers indre logik
62. Jeg begynder med det første punkt i kravet om begrundelse. De italienske myndigheder skal i virkeligheden besvare to spørgsmål. For det første, hvorfor er det nødvendigt at behandle udlændinge, der ønsker at erhverve fast ejendom i visse egne af Italien, på en særlig, tydeligvis diskriminatorisk måde? Og for det andet, hvorledes fastsættes det på lovgivningsniveau, hvilke dele af det italienske territorium denne særlige ordning for udlændinge gælder for?
i) Hvorfor gælder den særlige ordning kun for ikke-italienske statsborgere?
63. Af de svar, som den italienske regering har givet på Domstolens spørgsmål under den skriftlige forhandling, kan det udledes, at ordningen med kravet om forhåndstilladelse ved ikke-italienske statsborgeres erhvervelse af fast ejendom beliggende i områder, der er erklæret for at være af militær betydning, bygger på følgende argumentation: De personer, som er statsborgere i en medlemsstat, tilhører som sådanne et »nationalt fællesskab«, idet de deler det pågældende fællesskabs grundlæggende interesser. For det første går man ud fra, at disse personers interesser er identiske med det tilsvarende »nationale fællesskabs« interesser. For det andet er de samme personer, ene og alene på grund af deres statsborgerskab, underlagt en særlig forpligtelse, som hidrører fra den pligt til solidaritet, der forbinder borgeren med den stat, han er statsborger i, til at indordne sig under det nationale fællesskabs interesser. Denne pligt svarer i praksis til en række delforpligtelser, der påhviler statsborgerne, som for eksempel den, der står i den italienske straffelovs artikel 246, som foreskriver straf for enhver borger, der mod et pengebeløb eller en anden fordel fra udlandet foretager sig noget, der strider mod de nationale interesser. Det er klart, at de, der ikke har italiensk statsborgerskab, ikke befinder sig i samme retlige og faktiske situation som de italienske statsborgere, forstået således, at de for det første ikke kan anses for »deltagere« i Italiens nationale interesser, og for det andet ikke er underlagt de særlige forpligtelser, der er fastsat af den italienske retsorden, til at indordne sig under disse interesser.
64. Mens et italiensk statsborgerskab hos køberen af fast ejendom i områder af militær betydning og de deraf afledte særlige forpligtelser - efter den fremherskende opfattelse hos de italienske myndigheder - er tilstrækkelige til, at de nationale militære interesser ikke kommer i fare på grund af købet, er der ikke samme garanti i de tilfælde, hvor køberen er udlænding. Der er derfor behov for, stadig ifølge den italienske regering, en yderligere ordning til sikring af de nationale militære interesser. Det er netop dette formål, som den omhandlede italienske lovgivning tager sigte på gennem indførelsen af en ordning med forhåndstilladelser, der specielt kræves, når køberen af fast ejendom i områder af militær betydning er udlænding.
65. Mod den ovenstående argumentation fra de italienske myndigheders side kunne man fremføre følgende kritik. Det kan godt være, at udlændinges retlige og faktiske situation ikke er identisk med de italienske statsborgeres, men der rejser sig det spørgsmål, hvorvidt det set ud fra Fællesskabet er acceptabelt, at der særligt for de førstnævntes vedkommende kræves forhåndskontrol, når de sidstnævnte ikke synes at være underlagt en ordning, som svarer til den førnævnte forhåndskontrol : I henhold til ovennævnte artikel 246 i den italienske straffelov straffes den italienske statsborger, der skader de nationale (i denne sammenhæng militære) interesser; men det ville være i strid med den indre logik i ordningen, der forsvarer de nationale militære interesser, hvis den italienske retsorden affinder sig med, at disse interesser angribes, når gerningsmanden er italiener, og så først griber repressivt ind, mens den anser det for nødvendigt at gribe ind på forhånd i aktiviteter foretaget af udlændinge i Italien for at kunne forsvare nøjagtigt de samme interesser. Skulle der måske i den omtvistede italienske lovgivning gemme sig en mere generel negativ holdning hos den nationale lovgiver over for ikke-italienske statsborgere, idet det er underforstået, at udlændinge de jure synes mere tilbøjelige til at udvise landsskadelig adfærd og derfor i praksis er farligere, navnlig i de tilfælde, hvor den offentlige militære interesse er involveret?
66. Der er ingen tvivl om, at den ovenfor anførte opfattelse, forudsat at den faktisk gengiver den italienske lovgivers hensigt, er en hindring for den, der skal anvende fællesskabsretten, for så vidt den kan anses for at afvise de ideer, som Fællesskabets retsorden lægger vægt på, om en stadig tilnærmelse af befolkningerne i medlemsstaterne og om at fremme den europæiske enhed. Men denne kritik er af politisk og ikke af juridisk karakter. På det nuværende stadium på vejen mod den europæiske enhed og trods de fremskridt, der er sket på det institutionelle og forfatningsmæssige plan, især hvad det europæiske statsborgerskab angår, har medlemsstaterne efter min opfattelse bevaret retten til at skelne mellem egne statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater og til at mene, at de førstnævntes adfærd i visse tilfælde og under visse forudsætninger udgør en mindre potentiel fare for den nationale militære sikkerhed end de sidstnævntes. Således mener jeg, at en italiensk lovgivning, der anvendes på områder af militær betydning inden for det nationale territorium, ikke er i strid med fællesskabsretten, blot fordi den pålægger ikke-italienske statsborgere, der ønsker at erhverve fast ejendom i disse områder, en pligt til at indhente en administrativ forhåndstilladelse, som der ikke stilles krav om, når køberen af de pågældende ejendomme er italiensk statsborger. Denne forskelsbehandling kan betragtes som berettiget set ud fra fællesskabsretten.
ii) Nærmere bestemmelse af begrebet områder »af militær betydning«
67. Selv om logikken i at skelne mellem statsborgere og ikke-statsborgere i forhold til det omtvistede spørgsmål om erhvervelse af fast ejendom på italiensk territorium i hvert fald i teorien kan accepteres set ud fra fællesskabsretten, betyder dette dog ikke, at den omhandlede italienske lovgivning automatisk i enhver henseende er forenelig med reglerne for Fællesskabets retsorden. For at nødvendigheden af den ovennævnte sondring af hensyn til forsvaret af Italiens militære interesser skal kunne anerkendes, må man kræve at få præciseret logikken i det system, der erklærer visse dele af Italien for områder af militær betydning og bringer dem ind under en ordning, som kun vedrører udlændinge. Naturligvis forlanger jeg ikke - hvad jeg heller ikke ville kunne - at få en analyse af den italienske forsvarspolitik, således at man i detaljer kan få præciseret begrebet »militær betydning«. Dog anser jeg det for et uomgængeligt krav, at de italienske myndigheder er i stand til at gøre rede for filosofien bag det system, der opdeler det italienske territorium i områder med og uden militær betydning, og for, hvorledes systemet med forhåndskontrol fungerer.
68. Jeg skal dog her bemærke, at selv efter den italienske regerings skriftlige og mundtlige bemærkninger er grundlaget for den omhandlede lovgivning ikke præciseret tilstrækkeligt klart. Det ministerielle dekret af 15. maj 1990, der gennemfører bestemmelserne i lov nr. 104/90 og fastlægger de områder af militær betydning, for hvilke der gælder en særlig ordning for handel med fast ejendom, opregner simpelt hen uden nærmere forklaringer de ø-områder, som var udpeget i lov nr. 898/76, der henviser videre til de ældre love nr. 1095/35 og nr. 2207/39. De pågældende ministre synes ikke at have foretaget nogen realitetsbedømmelse af, om det var formålstjenligt eller ej at bevare de omhandlede ø-områder under særordningen, eller også har de ikke, hvis man antager, at de undersøgte spørgsmålet, anført den begrundelse, de bygger deres beslutning på. Desuden indeholder hverken loven fra 1976 eller den oprindelige fra 1935 nogen konkrete angivelser af filosofien bag systemet med at opdele Italien i områder med og uden militær betydning, og anfører end ikke de generelle kriterier, som de kompetente nationale myndigheder skal benytte ved denne opdeling. Endvidere synes der heller ikke at være draget omsorg for, at spørgsmålet tages op til undersøgelse med regelmæssige mellemrum, således at der kan tages stilling til det formålstjenlige i, at et område, der oprindeligt er anbragt under kategorien områder af militær betydning, skal vedblive med at tilhøre denne kategori.
69. Det er endda karakteristisk, at mens lov nr. 898/76 udtømmende regulerer spørgsmålet om de militære servitutter, der påhviler ejendomme, som er naboer til militære installationer (artikel 1-15), samt om de begrænsninger, der er pålagt udførelsen af visse byggearbejder i »kommuner af militær betydning«, er den samme lov særdeles uklar med hensyn til »områderne af militær betydning« i artikel 18. Således præciserer loven i detaljer de tilfælde, hvor der pålægges begrænsninger i anvendelsen af bygninger på grund af, at de ligger i nærheden af militære installationer, samt indholdet af disse begrænsninger og betingelserne for at kunne pålægge disse. De pågældende begrænsningers gyldighed er tidsmæssigt begrænset, det undersøges med mellemrum, om de er nødvendige, og der er taget højde for sandsynligheden af, at de ophæves, eller at der skal betales erstatning til dem, der derved har lidt tab. Derimod er systemet med inddelingen af hele det italienske territorium i områder med og uden militær betydning i det væsentlige forblevet uændret i den form, det havde lige før Anden Verdenskrig, på et tidspunkt, hvor de geopolitiske og strategiske betingelser var helt anderledes. Den nuværende italienske lovgiver synes ikke at have undersøgt nødvendigheden af at opretholde dette system, han har end ikke sørget for at antyde, ud fra hvilke kriterier begrebet områder af militær betydning er blevet fastlagt.
70. Sammenfattende rummer den italienske lovgivning altså ikke noget element, der forklarer, hvorfor og ud fra hvilke kriterier visse dele af det nationale territorium har en så stor militær interesse i forhold til andre dele, at det kan retfærdiggøre anvendelsen af en særordning til ulempe for udlændinge i forbindelse med ejendomshandel. Der er ikke påvist nogen logisk relation, der særligt forbinder forsvaret af denne interesse med etableringen af en ordning med forhåndskontrol ved handel med fast ejendom, når køberen ikke er italiensk statsborger.
71. Det skal her bemærkes, at den manglende begrundelse for den omtvistede lovgivning ikke kan retfærdiggøres på den måde, som den italienske regering har forsøgt det under den mundtlige forhandling, idet den påberåber sig et generelt og upræcist begreb »militær hemmelighed«. Noget sådant kan måske retfærdiggøre afvisningen af at udlevere konkrete oplysninger om et bestemt områdes særlige militære interesse. Men det kan ikke råde bod på manglen på begrundelse for, at større dele af det italienske territorium er placeret under kategorien områder af militær betydning. Der må sondres mellem det generelle system med at erklære visse områder for at være af militær betydning, som de italienske myndigheder skal kunne gøre rede for logikken i, og så ad hoc anvendelserne af dette system, som godt kan være dækket af den militære hemmelighed.
72. Nok har medlemsstaterne en omfattende skønsfrihed til at fastlægge kriterier, ud fra hvilke visse områder af militære årsager kan henføres under en særordning, men de kan ikke fuldstændig undlade at fastlægge sådanne kriterier og i påkommende tilfælde foretage en ganske vilkårlig karakterisering af de forskellige områder af det nationale territorium. For i så fald ville intet kunne hindre medlemsstaterne i at henføre hele det nationale territorium under en særordning og herved indføre en omfattende begrænsning i de frie kapitalbevægelser, blot ved uden nogen forklaring at påberåbe sig de pågældende territoriers militære betydning. Set ud fra fællesskabsretten må en sådan praksis klart fordømmes.
73. På dette punkt finder jeg det relevant at tilføje to yderligere bemærkninger, som svækker den omhandlede italienske lovgivnings stilling, hvad angår dens forenelighed med fællesskabsretten.
74. For det første er det ikke uden betydning, at ordningen med forhåndstilladelser ved overdragelse af fast ejendom i områder af militær betydning, som lov nr. 1095/35 indførte, oprindeligt gjaldt alt køb og salg af ejendom uden undtagelse, uafhængigt af køberens statsborgerskab. Lov nr. 898/76, der opretholdt anvendelsesområdet for de pågældende regler og udvidede det geografisk, bestemte, at disse regler ikke længere skulle anvendes, når køberen var italiensk statsborger. Forskelsbehandlingen af ikke-italienske statsborgere er altså indført senere, på et tidspunkt, hvor Den Italienske Republik allerede var medlem af De Europæiske Fællesskaber og var forpligtet til at respektere principperne om frie kapitalbevægelser. Denne omstændighed sammenholdt med den ovenfor konstaterede mangel på tilstrækkelige forklaringer med hensyn til den logik, som systemet med forhåndskontrollen bygger på, og som forbinder denne med de faktiske behov for at beskytte de nationale militære interesser, tillader os ikke at udelukke den mulighed, at den omhandlede italienske lovgivning udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling til skade for de statsborgere i andre medlemsstater, som ønsker at udøve de rettigheder, der hidrører fra princippet om frie kapitalbevægelser.
75. For det andet skal det særligt med hensyn til ø-områderne, sådan som det område, det præjudicielle spørgsmål drejer sig om, bemærkes, at den italienske lovgiver har placeret samtlige småøer, der hører til Italien, i kategorien områder af militær betydning . Det ser altså ud til, at de særlige geopolitiske og strategiske karakteristika ved øen Ischia, som interesserer os her, ikke er blevet undersøgt på det tidspunkt, da øen blev erklæret for at høre til områder af militær betydning. Set ud fra fællesskabsretten bliver det problem, som er skabt af manglen på tilstrækkelige forklaringer på logikken i det omhandlede system med at opdele det italienske territorium og i den måde, som den offentlige militære interesse er forbundet med det konkrete område på, yderligere forstærket af, at mange af de i dekretet af 15. maj 1990 opregnede øer, herunder også Ischia, i dag har en betydelig turistmæssig interesse; det er et forhold, der naturligvis virker tiltrækkende på italienske og udenlandske købere af fast ejendom og gør erhvervelsen af ejendomme, der ligger på disse øer, til en yderst attraktiv investering. Og når den italienske lovgiver ikke giver nogen som helst forklaring på, hvorfor disse øer har militær betydning, er det ikke muligt at kontrollere, hvorvidt det forbud, der rammer udenlandske købere, virkelig har til formål at beskytte nogle særlige interesser af militær art, eller om der med forbuddet tilstræbes en forskelsbehandling af fremmede investorer i forhold til de italienske på en måde, der er i direkte modstrid med fællesskabsretten.
76. Så vidt det kan fastslås ud fra de oplysninger, Domstolen råder over, synes den omhandlede italienske lovgivning således ikke at være forenelig med fællesskabsretten, for så vidt den udgør en undtagelse fra anvendelsen af princippet om frie kapitalbevægelser, uden at nødvendigheden af at indføre denne undtagelse til beskyttelse af en offentlig interesse af militær art er begrundet. Jeg har dog stadig et lille forbehold, for så vidt de italienske myndigheder inden for rammerne af hovedsagen kan give den forelæggende ret de nødvendige forklaringer, hvoraf man kan udlede for det første filosofien bag systemet med at erklære visse områder af det italienske territorium for at være af militær betydning, og for det andet den logiske relation mellem hensynet til Italiens militære interesser i områder af militær betydning og anvendelsen af en særordning i forbindelse med overdragelse af fast ejendom i disse områder .
b) Anvendelsen af de omtvistede italienske retsregler
77. Den følgende analyse bygger på den forudsætning, at det antages, at de omhandlede bestemmelser om inddeling af det italienske statsterritorium i områder med og uden militær betydning faktisk har til formål at beskytte en eksisterende offentlig interesse af militær art, og at forhåndskontrollen ved overdragelse af fast ejendom i områder af militær betydning har en logisk forbindelse med beskyttelsen af denne interesse, hvorved lovgivningen ikke - i hvert ikke i abstrakt forstand - er i strid med fællesskabsreglerne om frie kapitalbevægelser. Og ud fra denne antagelse skal det så undersøges, hvorvidt den måde, den pågældende lovgivning er anvendt på ad hoc udgør en uberettiget hindring for udøvelsen af denne frihed og derfor strider mod fællesskabsretten. Det er følgelig vigtigt at vurdere elementerne i den administrative forhåndskontrol, sådan som den udøves i praksis.
78. Af de svar, som den italienske regering har givet på Domstolens spørgsmål, kan det udledes, at den reelle beføjelse til at give en udlænding tilladelse til at erhverve fast ejendom i et område af militær betydning, ligger hos de militære myndigheder, som afgiver en udtalelse i sagen. Det er i sidste ende disse myndigheder, der erklærer, hvorvidt det konkrete områdes militære betydning ikke er til hinder for, at en konkret udlænding kan erhverve en ejendom. Men der findes ingen klare kriterier for udøvelsen af denne forhåndskontrol, og vi ved ikke, om de militære myndigheders undersøgelse drejer sig om udlændingen som person eller om karakteristika ved ejendommen.
79. Det skal her betones, at det behov, som den, der skal anvende fællesskabsretten, har for at kende den måde, hvorpå de nationale myndigheder gennemgår ansøgninger fra ikke-italienske statsborgere om tilladelse til at erhverve fast ejendom i områder af militær betydning, kan komme i konflikt med behovet for bevarelse af militære hemmeligheder. Begrundelserne for, at den militære administration afgiver en udtalelse for eller imod at udstede tilladelse til en udlænding, hviler sandsynligvis på vurderinger af fortrolig art, som det muligvis kunne skade den offentlige sikkerhed at offentliggøre. Selv om det vanskelige problem med at forene det retslige opklaringsarbejde med bevarelsen af en militær hemmelighed er relevant for Fællesskabets retsorden, for så vidt som det indvirker på kontrollen af, om fællesskabslegaliteten er overholdt ad hoc, hører det ikke desto mindre fortsat hjemme under den nationale lovgivning og er således dækket af princippet om medlemsstaternes retslige selvstændighed. Det tilkommer den nationale retsinstans i sin egenskab af fællesskabsretsinstans, der anvender fællesskabsretten, at søge at finde den bedst mulige løsning, idet den på den ene side tager hensyn til sin forpligtelse til at undersøge, hvorvidt den måde, den omhandlede italienske lovgivning anvendes på, udgør en ulovlig forskelsbehandling af ikke-italienske statsborgere, og på den anden side de muligheder og de begrænsninger, som den nationale lovgivning sætter for adgangen til de afgørende oplysninger.
80. Men uanset hvor grundig den retslige kontrol er af ad hoc-anvendelsen af den pågældende lovgivning, er det efter min opfattelse nyttigt at kunne henvise til nogle tal vedrørende den administrative praksis indtil i dag. Af de oplysninger, som den italienske regering har leveret i sine skriftlige bemærkninger, og som ikke er blevet bestridt, fremgår det, at der af det samlede antal ansøgninger fra udlændinge i de to år 1997-1998 i Italien kun i to tilfælde er blevet givet afslag, hvoraf det ene angik et grænseområde. Det kan således heraf udledes, at den omhandlede lovgivning i dag ikke ser ud til at blive anvendt som et middel til systematisk at udelukke udlændinge fra muligheden for at købe fast ejendom i visse områder af Italien. Dette tyder efter min opfattelse på, at det nationale kontrolsystem i forbindelse med ejendomshandel ikke synes at fungere på en måde, der i sin helhed udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling af ikke-italienske statsborgere i strid med alt, hvad princippet om fri bevægelighed påbyder. Set ud fra fællesskabsrettens synsvinkel er problemet ved den omhandlede lovgivning, som nævnt ovenfor, af anden art: Det ligger i manglen på tilstrækkelige forklaringer vedrørende kriterierne for en nøje bestemmelse af begrebet »områder af militær betydning« og den logiske relation, der knytter den militære offentlige interesse sammen med disse områder og med den særordning, der anvendes ved overdragelse af fast ejendom.
VII - Forslag til afgørelse
81. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Fællesskabsretten, herunder især princippet om frie kapitalbevægelser, er til hinder for nationale bestemmelser, der gør ikke-statsborgeres erhvervelse af en fast ejendom beliggende i et område på statens territorium, som er erklæret for et område af militær betydning, afhængig af en administrativ tilladelse, for så vidt der ikke gives nogen tilstrækkelig forklaring med hensyn til de kriterier, der anvendes i forbindelse med, at et område erklæres for at være af militær betydning, og med hensyn til nødvendigheden af at udøve den ovennævnte forhåndskontrol til sikring af nationale interesser af militær art.«