Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 13 maggio 2026 (1)
Causa C-227/25 P
DR,
DS
contro
Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)
« Impugnazione – Funzione pubblica – Ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione europea proposto a motivo dell’inadempimento, da parte di un’istituzione, del suo obbligo di garantire la protezione dei dati personali – Danno morale subito dall’agente e da sua moglie – Fondamento giuridico del ricorso proposto dalla moglie dell’agente – Irricevibilità del ricorso fondato sugli articoli 268 e 340 TFUE – Diritto o obbligo del familiare di proporre il proprio ricorso sulla base dell’articolo 270 TFUE »
I.      Introduzione
1.        La presente impugnazione è stata proposta avverso l’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 17 gennaio 2025, DR e DS/EIOPA (2), con la quale quest’ultimo ha respinto in quanto irricevibile il ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione proposto da un agente dell’Unione, DR, e da sua moglie, DS, a motivo dell’asserita divulgazione dei loro dati personali da parte dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) in occasione del controllo etico e dell’indagine amministrativa cui DR è stato sottoposto.
2.        Tale impugnazione invita la Corte a pronunciarsi sulle conseguenze che il Tribunale ha tratto dai principi da essa elaborati nella sentenza del 5 maggio 2022, Commissione/Missir Mamachi di Lusignano (3), riguardante le condizioni di ricevibilità dei ricorsi per risarcimento danni proposti dai familiari di un funzionario o di un agente in occasione di una controversia che trova origine nel rapporto di impiego che vincola quest’ultimo all’istituzione interessata.
3.        Proporrò alla Corte di accogliere detta impugnazione e di annullare l’ordinanza impugnata nella parte in cui il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso di DS per il motivo che esso è stato proposto su una base giuridica errata. Spiegherò le ragioni per le quali tale ordinanza si fonda, a mio avviso, su un’interpretazione erronea dei termini della sentenza citata, poiché la facoltà offerta dalla Corte ai familiari di un funzionario o di un agente di agire sulla base dell’articolo 270 TFUE si trasforma, in detta ordinanza, in un obbligo la cui inosservanza comporta il rigetto del ricorso in quanto irricevibile.
II.    Fatti
4.        Ai fini della presente impugnazione, i fatti all’origine della controversia, esposti ai punti da 2 a 30 dell’ordinanza impugnata, possono essere riassunti come segue.
5.        Il 16 settembre 2017 DR è stato assunto in qualità di agente presso il servizio «Vigilanza» dell’EIOPA dopo avere compilato una dichiarazione di conflitti di interessi. In seguito all’avvio, in data 7 dicembre 2018, di una procedura di controllo etico nei suoi confronti, con messaggi di posta elettronica del 14 gennaio 2019 e del 10 marzo 2019 egli ha comunicato informazioni relative alle società A, B e C (4), facendo valere la natura riservata dei dati trasmessi e precisando che essi non potevano essere divulgati ad altre persone in seno all’EIOPA senza il suo previo consenso. A seguito della relazione di valutazione trasmessa dal responsabile delle questioni etiche all’EIOPA, il 22 luglio 2019 il direttore esecutivo di tale autorità ha avviato un’indagine amministrativa nei confronti di DR per accertare la natura delle sue attività esterne. Il 30 settembre 2019 l’investigatrice esterna incaricata dell’indagine ha trasmesso la propria relazione e DR è stato destituito dalle sue funzioni presso l’EIOPA con decisione del 17 dicembre 2019.
6.        Il 13 gennaio 2020 DR ha presentato una prima denuncia al Mediatore europeo per segnalare l’illegittimità del proprio licenziamento. Tale denuncia è stata respinta in quanto irricevibile per il motivo che DR non aveva esaurito tutti i mezzi di ricorso interni. Il 3 febbraio 2020 DR ha quindi proposto un reclamo presso l’EIOPA contro la decisione di licenziamento nel quale, in primo luogo, ha contestato la legittimità del proprio trasferimento ad un altro servizio e quella della decisione di licenziamento, in secondo luogo, ha denunciato diverse irregolarità relative al trattamento dei suoi dati personali, in terzo luogo, ha fatto valere l’esistenza di fatti di molestie nei suoi confronti e infine, in quarto luogo, ha chiesto un risarcimento economico per il danno asseritamente subito.
7.        Con decisione del 2 giugno 2020, l’EIOPA ha respinto il reclamo relativo alla decisione di licenziamento.
8.        Il 16 settembre 2020 DR ha presentato una seconda denuncia al Mediatore, il quale l’ha respinta in quanto non disponeva di motivi sufficienti per avviare un’indagine.
9.        Il 30 settembre 2020 DR ha adito il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) per far valere il trattamento illecito da parte dell’EIOPA dei suoi dati personali, di quelli di DS e di quelli delle società in questione.
10.      Il 1º dicembre 2021 DR ha presentato una terza denuncia al Mediatore.
11.      Con decisione del 9 settembre 2022, il GEPD ha dichiarato che l’EIOPA aveva violato l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e l’articolo 15, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE) 2018/1725 (5), poiché, durante l’indagine amministrativa, non aveva correttamente informato DR della base giuridica del trattamento dei suoi dati personali. Di conseguenza, il GEPD ha deciso di rivolgere un ammonimento all’EIOPA, ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 2, lettera b), di tale regolamento.
12.      Con decisione del 25 maggio 2023, facendo seguito alla terza denuncia di DR, il Mediatore ha dichiarato che, in occasione della sua assunzione, l’EIOPA non aveva gestito in modo diligente la questione relativa ai suoi conflitti di interessi, il che aveva dato luogo a un caso di cattiva amministrazione. Inoltre, il Mediatore ha rilevato che l’EIOPA non aveva svolto in modo attento e rigoroso il controllo etico e l’indagine amministrativa.
III. Procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione
A.      Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
13.      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 aprile 2024, i ricorrenti hanno proposto un ricorso ai sensi dell’articolo 268 TFUE e fondato sull’articolo 340, secondo comma, TFUE al fine di ottenere il risarcimento del danno morale che ritengono di avere subito a causa del comportamento illecito dell’EIOPA per quanto riguarda il trattamento dei loro dati personali nell’ambito del controllo etico e dell’indagine amministrativa di cui DR è stato oggetto.
14.      Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 luglio 2024, l’EIOPA ha sollevato un’eccezione di irricevibilità. Essa ha sostenuto, in particolare, che il ricorso proposto da DR e da sua moglie, DS, trova origine nel rapporto di impiego del primo, sicché l’oggetto di detto ricorso rientrerebbe manifestamente nell’ambito di applicazione dell’articolo 270 TFUE nonché degli articoli 90 e 91 dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (6), e non in quello dell’articolo 268 e nell’articolo 340, secondo comma, TFUE. Nel contesto delle osservazioni che hanno presentato sull’eccezione di irricevibilità, i ricorrenti hanno ribadito e difeso espressamente la scelta di tale fondamento giuridico sulla base dei termini del regolamento 2018/1725.
15.      Con l’ordinanza impugnata, adottata sul fondamento dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del suo regolamento di procedura, il Tribunale ha respinto il ricorso proposto da DR e DS in quanto irricevibile.
B.      Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
16.      Il 24 marzo 2025 i ricorrenti hanno proposto un’impugnazione avverso l’ordinanza impugnata. Nelle loro conclusioni, essi chiedono che la Corte voglia annullare detta ordinanza, accogliere le loro conclusioni dinanzi Tribunale, dichiarare che l’EIOPA ha commesso una violazione sufficientemente qualificata di norme giuridiche che conferiscono diritti ai singoli, in particolare degli articoli 8 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché del regolamento 2018/1725, e che i ricorrenti hanno subito un danno morale derivante dagli illeciti commessi dall’EIOPA, ordinare il risarcimento di tale danno e condannare l’EIOPA a tutte le spese dei due gradi di giudizio o, in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca nel merito.
17.      L’EIOPA chiede che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare i ricorrenti alle spese.
IV.    Analisi
18.      A sostegno della loro impugnazione, i ricorrenti deducono due motivi vertenti, in primo luogo, su un difetto di motivazione del punto 74 dell’ordinanza impugnata e, in secondo luogo, su un errore di diritto relativo alla portata della nozione di «persone indicate nello statuto» ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, di quest’ultimo (7).
19.      Poiché il dispositivo di tale ordinanza, nella parte in cui riguarda il ricorso proposto da DS, si basa sulla sua qualità di «persona indicata nello statuto», esaminerò anzitutto il secondo motivo di impugnazione.
A.      Sul secondo motivo, vertente su un’interpretazione erronea della portata della nozione di «persone indicate nello statuto» ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto
1.      Ordinanza impugnata
20.      Al punto 38 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha constatato, in via preliminare, che i ricorrenti fondano il loro ricorso sull’articolo 268 e sull’articolo 340, secondo comma, TFUE.
21.      Ai punti da 39 a 47 di tale ordinanza, esso ha citato i principi e la giurisprudenza pertinente riguardanti la portata dell’articolo 270 TFUE, richiamandosi segnatamente alla sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano.
22.      Al punto 43 della suddetta ordinanza il Tribunale ha ricordato che da tale giurisprudenza risulta che, allorché la controversia trovi origine nel rapporto di impiego che vincola un funzionario o un agente a un’istituzione dell’Unione, non solo tale funzionario o agente, ma anche qualsiasi altra persona cui si applica lo statuto, ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto, «può agire nei confronti di un’istituzione dell’Unione, sul fondamento dell’articolo 270 TFUE, per contestare la legittimità di un atto che gli o le rechi pregiudizio».
23.      Al fine di determinare le persone diverse dai funzionari o agenti che possono essere considerate «indicate nello statuto», il Tribunale ha rilevato, al punto 44 dell’ordinanza impugnata, che, secondo la suddetta giurisprudenza, lo statuto e il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA») hanno lo scopo di disciplinare i rapporti giuridici tra le istituzioni dell’Unione e i loro funzionari o agenti e che, per conseguire tale scopo, non solo stabiliscono una serie di diritti e di obblighi reciproci fra tali istituzioni e i loro funzionari o agenti, ma inoltre conferiscono diritti e benefici ad alcuni loro familiari.
24.      Al punto 45 di tale ordinanza, il Tribunale ha quindi constatato che, per quanto riguarda il coniuge di un funzionario o di un agente, gli articoli 42 ter e 55 bis dello statuto nonché l’articolo 16 del RAA gli consentono, nel caso in cui sia colpito da una grave malattia o da una grave disabilità, di beneficiare dell’assistenza del funzionario o dell’agente dando a quest’ultimo la possibilità di esercitare il suo diritto ad un congedo per motivi familiari o al lavoro ad orario ridotto. Inoltre, l’articolo 70 dello statuto e l’articolo 35 del RAA concedono al coniuge superstite, a determinate condizioni, il diritto a prestazioni in caso di decesso del funzionario o dell’agente.
25.      Al punto 46 di detta ordinanza, il Tribunale ne ha concluso che il coniuge di un funzionario o di un agente è una persona indicata nello statuto, ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto, e che, di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza citata, «può» proporre, allo stesso titolo del funzionario o dell’agente di cui è coniuge, un ricorso per risarcimento danni nei confronti di un’istituzione dell’Unione sulla base dell’articolo 270 TFUE, allorché la controversia trovi origine nel rapporto di impiego che vincola tale funzionario o agente a detta istituzione.
26.      A tal riguardo, al punto 47 dell’ordinanza impugnata il Tribunale ha rilevato che, ai sensi della menzionata giurisprudenza, «il diritto delle persone indicate nello statuto di agire sulla base dell’articolo 270 TFUE non è subordinato alla condizione che tali persone dispongano effettivamente, in ciascun caso di specie, dei diritti e benefici loro conferiti dallo statuto e dal RAA. Infatti, è sufficiente che, in virtù dei vincoli che le uniscono ad un funzionario o ad un agente, dette persone siano indicate nello statuto».
27.      Alla luce di tali principi elaborati in particolare nella sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano il Tribunale ha concluso, al punto 48 di detta ordinanza, che, «poiché il ricorso per risarcimento danni proposto da un funzionario o da un agente e dal suo coniuge trova origine nel rapporto di impiego che vincola detto funzionario o agente a un’istituzione dell’Unione, tale ricorso rientra, a pena di irricevibilità, nell’ambito dell’articolo 270 TFUE, come attuato dall’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto, e non può essere fondato sull’articolo 340, secondo comma, TFUE».
28.      Di conseguenza, al fine di valutare la ricevibilità del ricorso riguardo sia a DR che a DS, il Tribunale ha esaminato, ai punti da 51 a 61 dell’ordinanza impugnata, l’origine della controversia per stabilire se tale origine si trovi nel rapporto di impiego che vincolava DR all’EIOPA. Dopo avere accertato che è effettivamente così, il Tribunale ha concluso, al punto 62 di detta ordinanza, che, conformemente alla giurisprudenza citata, il ricorso doveva essere considerato irricevibile in quanto si fondava sull’articolo 340, secondo comma, TFUE.
29.      Al punto 63 di tale ordinanza, il Tribunale ha rilevato che, «[i]n ogni caso», quand’anche il ricorso potesse essere interpretato come fondato sull’articolo 270 TFUE e il suo oggetto dovesse o meno coincidere con quello del reclamo riguardante la decisione di licenziamento di DR, occorreva dichiararlo irricevibile in quanto i ricorrenti non hanno avviato un procedimento precontenzioso presso l’EIOPA, conformemente agli articoli 90 e 91 dello statuto.
30.      Al punto 64 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che tale conclusione non poteva essere messa in discussione dagli argomenti dedotti dai ricorrenti nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità.
2.      Argomenti delle parti
31.      Con il loro secondo motivo, i ricorrenti sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che doveva essere riconosciuta a DS la qualità di «persona indicata nello statuto» ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto e, in tale qualità, ella doveva proporre il suo ricorso per risarcimento danni sulla base dell’articolo 270 TFUE.
32.      Citando il punto 52 della sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano
, i ricorrenti sostengono che la nozione di «persone indicate nello statuto», ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, di tale testo, come interpretata dalla Corte, include i familiari ai quali lo statuto fa riferimento poiché sono stati loro conferiti diritti e benefici specifici e che essi sono legittimati far valere tali diritti e benefici a prescindere dalla circostanza che la loro pretesa sia fondata o meno. Così, nella causa che ha dato luogo a detta sentenza, lo statuto conferiva espressamente diritti e benefici ai familiari del funzionario deceduto. Tuttavia, ciò non avverrebbe nel caso di DS. Quest’ultima non farebbe valere né pretenderebbe di godere di un diritto o di un beneficio conferitole dallo statuto e il suo ricorso consisterebbe nel denunciare il trattamento illecito dei suoi dati personali in violazione del regolamento 2018/1725.
33.      L’EIOPA sostiene che tale motivo è manifestamente infondato. In primo luogo, in quanto coniuge di un ex agente temporaneo dell’EIOPA, DS trarrebbe dallo statuto una serie di diritti pecuniari, come il fatto di essere coperta dal regime comune di assicurazione dei funzionari e degli altri agenti. In secondo luogo, sarebbe irrilevante sapere se, nel caso di specie, DS rivendichi diritti e benefici sulla base dello statuto, giacché l’articolo 13 di quest’ultimo farebbe specificamente riferimento ai coniugi di funzionari (8).
3.      Valutazione
34.      Ritengo che tale motivo sia fondato. A mio avviso, infatti, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel qualificare DS come «persona indicata nello statuto», il che comportava per la medesima l’obbligo di proporre il suo ricorso per responsabilità sulla base dell’articolo 270 TFUE.
35.      Osservo che, nei punti 43, 44 e 47 dell’ordinanza impugnata, il riferimento ai punti da 46 a 48 e da 51 a 55 della sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignanoè preceduto dai termini «v., in tal senso». Tuttavia, rilevo che, in detta ordinanza, il Tribunale va oltre una semplice applicazione particolare di tale sentenza, dal momento che amplia la nozione di «persone indicate nello statuto» quale definita dalla Corte ed enuncia una condizione di ricevibilità dei ricorsi per responsabilità extracontrattuale dell’Unione proposti da queste ultime rendendo obbligatorio adire il Tribunale sulla base dell’articolo 270 TFUE. È l’effetto combinato di questi due aspetti di detta ordinanza a sollevare una difficoltà, dato che il Tribunale trae conseguenze procedurali irragionevoli dalla menzionata sentenza, poiché nessuna disposizione o giurisprudenza esige che il coniuge di un funzionario o di un agente proponga il proprio ricorso su un siffatto fondamento giuridico. Sebbene i ricorrenti non sviluppino il secondo di questi aspetti a sostegno del loro secondo motivo, tale aspetto è strettamente connesso alla loro contestazione, come espressa al punto 47 della loro impugnazione.
36.      Come rilevato dai ricorrenti, la situazione di cui trattasi nella presente causa è diversa da quella che ha dato luogo alla sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano. Come risulta dai punti 48, 51, 52 e 54 di detta sentenza, la Corte definisce la nozione di «persone indicate nello statuto» alla luce, in particolare, dei «diritti e benefici» che lo statuto conferisce loro, poiché i familiari del funzionario godono effettivamente di diritti e benefici pecuniari specifici in caso di decesso di quest’ultimo. La Corte ha aggiunto che non occorre stabilire se essi dispongano effettivamente di tali diritti e benefici nel caso di specie considerato, e ciò in modo da evitare che sia necessario esaminare preliminarmente la fondatezza del ricorso per statuire sulla competenza del giudice (9). Tuttavia, è proprio perché essi potevano, in applicazione dello statuto, godere di benefici pecuniari a motivo del decesso del funzionario che la Corte ha potuto assimilarli a «persone indicate nello statuto».
37.      Orbene, nel procedimento principale, lo statuto non conferisce al coniuge del funzionario o dell’agente alcun diritto né alcun beneficio connesso al trattamento dei suoi dati personali. Al punto 45 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale fa riferimento alle disposizioni statutarie che consentono al funzionario o all’agente di beneficiare del diritto a un congedo familiare o al lavoro ad orario ridotto in caso di grave malattia o grave disabilità del coniuge, oppure a quest’ultimo di beneficiare di prestazioni in caso di decesso del funzionario o dell’agente. Tali disposizioni non hanno alcun rapporto con un eventuale diritto o beneficio che lo statuto riconoscerebbe al coniuge del funzionario o dell’agente in caso di trattamento illecito dei suoi dati personali. Analogamente, nella sua comparsa di risposta, l’EIOPA richiama l’articolo 13 dello statuto, ai sensi del quale il funzionario è tenuto a dichiarare l’attività lucrativa esercitata a titolo professionale dal coniuge. Tuttavia, tale articolo enuncia un obbligo statutario a carico del funzionario o dell’agente, che va distinto da un diritto o beneficio a favore dei familiari di quest’ultimo sul quale si fonda la giurisprudenza della Corte.
38.      Un’interpretazione così estensiva della nozione di «persone indicate nello statuto» e l’ampliamento dell’ambito di applicazione ratione personae dell’articolo 270 TFUE che essa determina non solleverebbero necessariamente difficoltà particolari se tale interpretazione non implicasse, nell’ordinanza impugnata, un inasprimento delle condizioni di ricevibilità dei ricorsi per risarcimento danni proposti dai familiari di un funzionario o di un agente (10). Infatti, la facoltà offerta dalla Corte ai familiari di un funzionario o di un agente di agire sul fondamento dell’articolo 270 TFUE si trasforma, secondo il Tribunale, in un obbligo, il che comporta che detta ordinanza sia viziata da un errore di diritto.
39.      Sebbene il Tribunale abbia rilevato, correttamente, al punto 46 dell’ordinanza impugnata, che il coniuge di un funzionario o di un agente «può» proporre un ricorso per risarcimento danni sulla base dell’articolo 270 TFUE allorché la controversia trovi origine nel rapporto di impiego che vincola tale funzionario o agente all’istituzione e abbia fatto correttamente riferimento, nel punto 47 di detta ordinanza, al «diritto delle persone indicate nello statuto di agire sul fondamento dell’articolo 270 TFUE», esso ha tuttavia immediatamente affermato, al punto 48 della stessa, che questo tipo di ricorso sarà in sostanza dichiarato irricevibile se non è proposto sulla base di tale articolo. Orbene, queste due affermazioni sono contraddittorie: o si tratta di una facoltà, o si tratta di un obbligo. Poiché la Corte ha chiaramente optato, nella sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano, per una semplice facoltà offerta ai familiari del funzionario, il Tribunale, che, senza motivo, ha trasformato tale facoltà in un obbligo, non ha rispettato la giurisprudenza della Corte e ha quindi violato l’articolo 270 TFUE nonché l’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto.
40.      Tale conclusione mi sembra corroborata dal fatto che la Corte, interpretando estensivamente la legittimazione ad agire dei familiari di un funzionario o di un agente ai sensi dell’articolo 270 TFUE, non ha inteso creare una condizione di ricevibilità dei ricorsi per risarcimento danni proposti da questi ultimi. Salvo errore da parte mia, i termini utilizzati ai punti 55 e 62 della sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano testimoniano soltanto la volontà del giudice dell’Unione di offrire ai familiari di un funzionario o di un agente la possibilità di proporre un ricorso per risarcimento danni sulla base dell’articolo 270 TFUE allorché la controversia trovi origine nel rapporto di impiego che vincola detto funzionario o agente all’istituzione interessata, e non di escludere totalmente la possibilità di proporre tale ricorso sulla base dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE.
41.      I termini di detta sentenza non sono imperativi, come dimostra l’espressione ripetutamente utilizzata «peuvent (...) introduire un recours» [«eine Schadensersatzklage erheben können», in lingua tedesca, «may (...) bring an action», in lingua inglese, o «possono (...) proporre un ricorso» in lingua italiana (il corsivo è mio)]. Tale espressione implica il riconoscimento di una scelta. Se è vero che i familiari di un funzionario o di un agente hanno la possibilità di proporre un ricorso per risarcimento danni sulla base dell’articolo 270 TFUE allorché la controversia trovi origine nel rapporto di impiego che lo vincola all’istituzione interessata, tuttavia la proposizione di detto ricorso su un siffatto fondamento giuridico non costituisce assolutamente un obbligo ed essi dispongono al riguardo di un margine di discrezionalità. Essi hanno quindi anche la possibilità di proporre il loro ricorso sulla base degli articoli 268 e 340 TFUE. Come il Tribunale ha ricordato ancora di recente, «[l]o statuto è esso stesso uno strumento autonomo, che ha l’unico scopo di disciplinare i rapporti giuridici tra le istituzioni e i loro funzionari o agenti, stabilendo tra loro diritti e obblighi reciproci» (11). In altri termini, lo statuto ha un effetto relativo: esso crea obblighi solo tra le parti e osta a che ai terzi, che non hanno prestato il loro consenso al contratto, vengano imposti siffatti obblighi in forza di quest’ultimo.
42.      L’interpretazione restrittiva che deve essere data alle condizioni di ricevibilità dei ricorsi dinanzi al giudice, in quanto condizionano l’accesso al medesimo e l’effettività della tutela giurisdizionale, nonché l’esigenza imperativa di disporre di norme chiare al riguardo ostano a che il verbo «potere» sia qui assimilato al verbo «dovere» e sia inteso nel senso che impone ai familiari di un funzionario o di un agente di proporre il loro ricorso sulla base dell’articolo 270 TFUE, a pena di irricevibilità. Un siffatto sviluppo della giurisprudenza avrebbe richiesto, quanto meno, un minimo di spiegazioni, poiché riguarda l’interpretazione di condizioni di ricevibilità dei ricorsi proposti dai singoli dinanzi al Tribunale, la cui corretta interpretazione è essenziale al fine di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale.
43.      Nelle circostanze particolari della causa che ha dato luogo alla sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano, tale interpretazione estensiva della competenza del giudice dell’Unione ad esaminare i ricorsi per risarcimento danni proposti sulla base dell’articolo 270 TFUE aveva lo scopo di garantire una maggiore tutela ai familiari del funzionario, tenuto conto degli obblighi di diligenza e di sollecitudine incombenti all’istituzione. Essa era inoltre intesa a garantire che azioni relative al medesimo fatto risultante dal rapporto di impiego tra un funzionario e l’istituzione da cui egli dipende o dipendeva possano essere concentrate nell’ambito di un unico procedimento giurisdizionale, dinanzi al medesimo giudice.
44.      Pur condividendo l’intento di centralizzare tutti questi contenziosi, rilevo tuttavia che, nel presente procedimento, in definitiva DS viene privata della possibilità di far esaminare la sua domanda di risarcimento del danno da lei personalmente subito, e ciò a causa del suo status familiare. Tale soluzione può risultare particolarmente severa rispetto al trattamento processuale riservato dal Tribunale al ricorso per risarcimento danni proposto in medesima data, in ragione della commissione del medesimo atto, da un’impresa di cui DR è proprietario, fondatore, rappresentante legale e direttore generale, nonché da un’impresa detenuta dalla stessa (12). Detto ricorso, con cui tali persone giuridiche hanno chiesto il risarcimento dei danni asseritamente subiti durante il controllo etico e l’indagine amministrativa a cui DR è stato sottoposto sul fondamento degli articoli 268 e 340 TFUE, è stato esaminato nel merito dal Tribunale nella sentenza del 25 marzo 2026, DP e DQ/EIOPA (13).
45.      Alla luce di tali elementi, ritengo che l’ordinanza impugnata sia viziata da un errore di diritto nella parte in cui il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto da DS per il motivo che esso era fondato sull’articolo 340, secondo comma, TFUE.
46.      In tali circostanze, non occorre quindi esaminare il primo motivo, vertente su un difetto di motivazione di detta ordinanza quanto al fondamento giuridico del ricorso proposto da DS.
47.      Propongo tuttavia di esaminare tale primo motivo non solo in via principale, in quanto verte su un difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata relativamente al fondamento giuridico del ricorso proposto da DR, ma anche in subordine, nel caso in cui la Corte dichiarasse infondato il secondo motivo vertente su un’interpretazione erronea della portata della nozione di «persone indicate nello statuto», ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto.
B.      Sul primo motivo, vertente su un difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata relativamente al fondamento giuridico del ricorso proposto da DR e DS
1.      Ordinanza impugnata
48.      Ai punti da 64 a 78 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha esaminato i vari argomenti sollevati dai ricorrenti nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità.
49.      In particolare, ai punti da 72 a 75 di tale ordinanza, il Tribunale ha esaminato il secondo argomento, fondato sull’esistenza di precedenti giurisprudenziali nei quali il Tribunale avrebbe riconosciuto la ricevibilità di ricorsi proposti a motivo della violazione del regolamento 2018/1725 (14), e ciò sebbene essi non fossero stati proposti sulla base dell’articolo 270 TFUE.
50.      Al punto 74 di detta ordinanza, il Tribunale ha dichiarato che, «nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 1º dicembre 2021, JR/Commissione (T‑265/20, EU:T:2021:850), la ricorrente, che si era candidata a un concorso interno in seno alla Commissione (...) e non era stata iscritta nell’elenco di riserva, aveva chiesto l’annullamento delle decisioni della Commissione che le negavano l’accesso a informazioni relative a detto concorso. Pertanto, tale sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto sulla base dell’articolo 263 TFUE e non è pertinente per valutare se, nel caso di specie, i ricorrenti siano legittimati ad agire nei confronti dell’EIOPA sulla base dell’articolo 340, secondo comma, TFUE».
2.      Argomenti delle parti
51.      Con il loro primo motivo, i ricorrenti deducono un difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata.
52.      Essi fanno valere che il punto 74 di tale ordinanza non consente loro di comprendere le ragioni per le quali l’articolo 270 TFUE costituirebbe, ai sensi della giurisprudenza menzionata dal Tribunale ai punti da 39 a 41 di detta ordinanza, il mezzo di ricorso per il contenzioso della funzione pubblica. A tal riguardo, sostengono che il giudice dell’Unione ha riconosciuto, nella sentenza del 1º dicembre 2021, JR/Commissione (15), menzionata nel suddetto punto 74, la ricevibilità di un ricorso di annullamento fondato sull’articolo 263 TFUE nell’ambito di una controversia analoga, che trovava origine nel rapporto di impiego che vincolava il funzionario all’istituzione interessata e verteva sulla violazione del regolamento 2018/1725.
53.      In particolare, sebbene i ricorrenti indichino di comprendere bene che un ricorso di annullamento fondato sull’articolo 263 TFUE è un procedimento la cui natura e la cui portata sono diverse da quelle di un ricorso per risarcimento danni fondato sull’articolo 268 e sull’articolo 340, secondo comma, TFUE, essi ritengono tuttavia che il Tribunale non abbia motivato sufficientemente la ragione di una siffatta differenza di procedura comporterebbe conseguenze processuali diverse per quanto riguarda la ricevibilità di ciascuno di tali ricorsi, entrambi proposti a motivo di una violazione del regolamento 2018/1725 da funzionari o agenti nell’ambito di controversie che trovano origine nel rapporto di impiego che li vincola all’istituzione interessata.
54.      I ricorrenti richiamano inoltre la sentenza del 6 luglio 2022, OC/SEAE (16), citata al punto 70 dell’ordinanza impugnata, nella quale il Tribunale avrebbe in sostanza addebitato alla ricorrente, funzionario del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), di non avere proposto un ricorso di annullamento sulla base dell’articolo 263 TFUE avverso la decisione della Commissione di trasmettere solo una versione sintetica di taluni documenti contenenti dati personali, in violazione del regolamento 2018/1725.
55.      L’EIOPA sostiene che tale motivo è inoperante e, in ogni caso, manifestamente infondato.
3.      Valutazione
56.      Ricordo in via preliminare che, conformemente a una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione, che incombe al Tribunale in forza dell’articolo 36 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 53 dello stesso, costituisce una formalità sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione (17). Inoltre, la motivazione della sentenza impugnata deve far apparire in modo chiaro e non equivoco il ragionamento del Tribunale, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni della decisione adottata e alla Corte di esercitare il proprio sindacato giurisdizionale (18). Tuttavia, rilevo che l’obbligo di motivazione non impone al Tribunale di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti nella controversia e la motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto i loro argomenti e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (19).
57.      Nel caso di specie, ritengo che l’ordinanza impugnata sia viziata da un’insufficienza di motivazione poiché non si pronuncia esplicitamente sull’argomento dedotto dai ricorrenti al punto 42 delle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità. Infatti, questi ultimi si sono richiamati alla sentenza del 1º dicembre 2021, JR/Commissione (20), proprio perché si trattava di un ricorso di annullamento (21). La risposta succinta a tale argomento non consente di valutare le ragioni per le quali il Tribunale oppone loro, al punto 40 dell’ordinanza impugnata, il principio secondo cui l’articolo 270 TFUE costituisce il mezzo di ricorso per il contenzioso della funzione pubblica, distinto dal mezzo di ricorso generale costituito dal ricorso di annullamento disciplinato dall’articolo 263 TFUE, mentre esisterebbero precedenti giurisprudenziali che tendono a dimostrare che detto mezzo di ricorso specifico non è esclusivo (22).
58.      Tuttavia, tale vizio di motivazione non incide sul dispositivo dell’ordinanza impugnata riguardante il ricorso proposto sia da DR che da DS e il motivo in parola deve quindi essere dichiarato inoperante.
59.      Conformemente ad una giurisprudenza costante, quando uno dei motivi accolti dal Tribunale è sufficiente a giustificare il dispositivo della sentenza, i vizi che potrebbero inficiare un altro motivo, parimenti contemplato nella sentenza in questione, non hanno comunque alcuna incidenza su detto dispositivo, cosicché il motivo che li evoca è inoperante e dev’essere respinto (23).
60.      Peraltro, il punto 74 dell’ordinanza impugnata si colloca nell’ambito di un ragionamento che il Tribunale inizia al punto 63 della stessa con l’espressione «in ogni caso». Orbene, una siffatta espressione indica che tali considerazioni costituiscono motivi ad abundantiam di detta ordinanza, giacché il Tribunale ha fondato l’irricevibilità del ricorso proposto da DR e DS sui motivi di diritto e sugli accertamenti di fatto esposti rispettivamente ai punti da 39 a 42 e da 51 a 61 della medesima ordinanza che i ricorrenti non hanno contestato nell’ambito della loro impugnazione.
V.      Conclusione
61.      Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di annullare l’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 17 gennaio 2025, DR e DS/EIOPA (T‑182/24, EU:T:2025:62), nella parte in cui il Tribunale ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso per risarcimento danni proposto da DS per il motivo che ella era tenuta a presentarlo sul fondamento dell’articolo 270 TFUE e di rinviare la causa al Tribunale.
1      Lingua originale: il francese.
2      T-182/24, in prosieguo: l’«ordinanza impugnata», EU:T:2025:62.
3      C‑54/20 P; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano», EU:C:2022:349.
4      DR era il proprietario e il direttore generale della A, che deteneva il 100% del capitale della B e della C; le ultime due si sono fuse nel 2018.
5      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2018, sulla tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione e sulla libera circolazione di tali dati, e che abroga il regolamento (CE) n. 45/2001 e la decisione n. 1247/2002/CE (GU 2018, L 295, pag. 39).
6      Nella versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «statuto»).
7      L’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto prevede che «[l]a Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a dirimere ogni controversia tra l’Unione e una delle persone indicate nel presente statuto circa la legalità di un atto che rechi pregiudizio a detta persona ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2. Nelle controversie di carattere pecuniario la Corte di giustizia ha una competenza anche di merito».
8      L’articolo 13 dello statuto prevede, in particolare, che, «[q]ualora il coniuge di un funzionario eserciti un’attività lucrativa a titolo professionale, il funzionario deve farne dichiarazione all’autorità che ha il potere di nomina dell’istituzione di appartenenza».
9      V. sentenza Commissione/Missir Mamachi di Lusignano (punti 52 e 61). Il punto 52 di detta sentenza è formulato come segue: «[i]l fatto che lo statuto prenda in tal modo in considerazione detti familiari del funzionario comporta che essi siano persone “indicate nel[lo] statuto”, ai sensi dell’articolo 91, paragrafo 1, di quest’ultimo e ciò indipendentemente dalla questione se un ricorrente disponga effettivamente, nel caso di specie considerato, di un diritto o di un beneficio conferito dallo statuto [nella versione in lingua inglese di tale sentenza, tale parte di frase è così formulata: “irrespective of whether an applicant does in fact have, in the particular case under consideration, a right or benefit”] (...). Infatti, la determinazione della competenza ratione personae dei giudici dell’Unione ai sensi dell’articolo 270 TFUE e dell’articolo 91, paragrafo 1, dello statuto è indipendente dalla questione dell’effettiva concessione [“actual grant” nella versione in lingua inglese] di un diritto o di un beneficio alla persona indicata nello statuto che presenta un ricorso dinanzi a tali giudici». Il corsivo è mio.
10      Condivido l’intento di garantire che azioni relative al medesimo fatto derivante dal rapporto di impiego tra un funzionario e l’istituzione interessata possano essere concentrate nell’ambito di un unico procedimento giurisdizionale, dinanzi al medesimo giudice.
11      V. ordinanza del 13 marzo 2025, RY/Commissione (T‑246/24, EU:T:2025:299, punto 30 e giurisprudenza citata).
12      Il Tribunale è stato quindi investito di due ricorsi per responsabilità extracontrattuale, proposti in concomitanza, a motivo della commissione di uno stesso atto che ha violato, da un lato, norme relative alla protezione di dati personali (T‑182/24) e, dall’altro, norme relative alla protezione di dati aziendali riservati (T‑183/24).
13      T‑183/24, EU:T:2026:221.
14      O in violazione del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU 2001, L 8, pag. 1), che il regolamento 2018/1725 ha sostituito.
15      T‑265/20, EU:T:2021:850.
16      T‑681/20, EU:T:2022:422.
17      V. sentenza del 4 ottobre 2024, UPL Europe e Indofil Industries (Netherlands)/Commissione (C‑262/23 P, EU:C:2024:862, punto 134 e giurisprudenza citata).
18      V. sentenza del 26 febbraio 2026, Martinair Holland/Commissione (C‑386/22 P, EU:C:2026:131, punto 78 e giurisprudenza citata).
19      V. sentenza del 26 febbraio 2026, Martinair Holland/Commissione (C‑386/22 P, EU:C:2026:131, punto 79 e giurisprudenza citata).
20      T‑265/20, EU:T:2021:850.
21      Al punto 42 di tali osservazioni, i ricorrenti hanno sollevato il seguente argomento: «[i]noltre, nella causa [che ha dato luogo alla sentenza del 1º dicembre 2021, JR/Commissione (T‑265/20, EU:T:2021:850)], alla Commissione è stato contestato di avere violato diverse disposizioni del regolamento 2018/1725, tra cui gli articoli 14 e 17 di tale regolamento, omettendo di comunicare taluni dati personali relativi ai punteggi ottenuti nell’ambito di un concorso. Il ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente, funzionario della Commissione, era fondato sull’articolo 263 TFUE e non è stato dichiarato irricevibile dal Tribunale».
22      Nell’ordinanza del 24 febbraio 2026, RY/Commissione (C‑336/25 P, EU:C:2026:138), la Corte ha ricordato che, «in linea con la [sua] giurisprudenza, [essa] ha ripetutamente dichiarato che l’articolo 270 TFUE (...) istituisce un mezzo di ricorso per il contenzioso della funzione pubblica distinto dai mezzi di ricorso generali, quali il ricorso di annullamento disciplinato dall’articolo 263 TFUE nonché il ricorso per risarcimento danni disciplinato dall’articolo 268 TFUE e dall’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE» (punto 36 e giurisprudenza citata).
23      V. sentenza del 13 novembre 2025, AlAssad/Consiglio (C‑779/24 P, EU:C:2025:880, punto 94 e giurisprudenza citata).