Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
26 de março de 2020 (*)
«Acesso aos documentos – Regulamento (CE) n.° 1049/2001 – Relatório de auditoria dos recursos humanos da EACEA – Recusa de acesso – Exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria»
No processo T‑646/18,
Laurence Bonnafous, residente em Bruxelas (Bélgica), representada por A. Blot e S. Rodrigues, advogados
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por C. Ehrbar e K. Herrmann, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.° TFUE e destinado à anulação da Decisão C (2018) 6753 final da Comissão, de 9 de outubro de 2018, que recusou o pedido de acesso ao relatório final de auditoria de 2018 dos recursos humanos da Agência Executiva relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA), de 21 de janeiro de 2018, apresentado pela recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, N. Półtorak (relatora) e M. Stancu, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1        A recorrente, Laurence Bonnafous, era agente contratual da Agência Executiva relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA).
2        Em 30 de julho de 2018, a recorrente dirigiu um correio eletrónico ao serviço de auditoria interno da Comissão Europeia, a fim de solicitar, em aplicação do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), acesso ao documento identificado pelo referido serviço como «Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]» (Relatório de auditoria final – Auditoria do serviço de auditoria interna da Comissão à gestão dos recursos humanos da EACEA, a seguir «documento solicitado»).
3        Por carta de 9 de agosto de 2018, o serviço de auditoria interna da Comissão recusou à recorrente o acesso ao documento solicitado. Essa recusa baseava‑se, em substância, na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, que dispõe que uma instituição da União pode recusar conceder o acesso a um documento se a divulgação deste último for suscetível de lesar a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a referida divulgação. Com efeito, considerou que a divulgação, nessa fase, do documento solicitado lesaria a proteção dos objetivos prosseguidos pelas atividades de inspeção, inquérito e auditoria às quais esse documento se dedicava, na medida em que essa divulgação colocaria entraves à implementação efetiva das recomendações nele contidas e que as correspondentes medidas de acompanhamento não estavam completamente terminadas.
4        Por carta de 29 de agosto de 2018, a recorrente apresentou um pedido confirmativo de acesso ao documento solicitado.
5        Por correio eletrónico de 19 de setembro de 2018, a Comissão informou a recorrente de que o prazo inicial previsto para responder ao pedido confirmativo de acesso que tinha apresentado devia ser prorrogado por 15 dias úteis e que, portanto, havia que fixar um novo prazo a esse respeito, o qual terminaria em 10 de outubro de 2018.
6        Em 9 de outubro de 2018, a Comissão adotou a Decisão C (2018) 6753 final (a seguir «decisão impugnada»), mediante a qual recusou o pedido confirmativo de acesso ao documento da recorrente. Considerou, em substância, por um lado, que a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, interpretada à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho (JO 2012, L 298, p. 1, a seguir «Regulamento Financeiro»), se opunha à divulgação prematura de um relatório de auditoria que poderia comprometer a serenidade e a independência da auditoria e, por outro, que nenhum interesse público superior impunha que essa exceção não fosse aplicada.
Tramitação processual e pedidos das partes
7        Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de outubro de 2018, a recorrente interpôs o presente recurso.
8        Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, a recorrente pediu a apensação do processo T‑614/17, Bonnafous/EACEA, ao presente processo. Em 5 de dezembro de 2018, a Comissão opôs‑se à apensação dos dois processos.
9        Em 21 de dezembro de 2018, a recorrente ofereceu nova prova na Secretaria do Tribunal Geral.
10      Por Decisão de 7 de janeiro de 2019, o presidente da Terceira Secção do Tribunal Geral decidiu não apensar o presente processo ao processo T‑614/17.
11      A Comissão apresentou contestação na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de janeiro de 2019.
12      O recorrente apresentou réplica na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de março de 2019.
13      A Comissão apresentou tréplica na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de abril de 2019.
14      Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, em aplicação do artigo 27.°, n.° 5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Primeira Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
15      Na falta de pedido de audiência de alegações pelas partes no prazo fixado, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos, decidiu julgar o recurso sem fase oral, em conformidade com o artigo 106.°, n.° 3, do Regulamento de Processo.
16      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão impugnada;
–        condenar a recorrida nas despesas.
17      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
18      A recorrente invoca três fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação conjunta do artigo 15.°, n.° 3, TFUE, do artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do Regulamento n.° 1049/2001. O segundo fundamento é relativo à violação do dever de fundamentação que decorre do artigo 296.° TFUE e do artigo 41.° da Carta. Por fim, o terceiro fundamento refere‑se a uma violação do princípio da proporcionalidade.
19      O Tribunal Geral considera oportuno abordar o recurso com a apreciação do segundo fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 296.° CE e do artigo 41.° da Carta
20      A recorrente entende que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada. Em especial, alega que a identificação dos riscos está enunciada no condicional e sem qualquer referência às razões específicas que permitem defini‑los, ou mesmo esboçá‑los. Lamenta, assim, que essa fundamentação abstrata se baseie em considerações muito vagas. Além disso, sustenta que existem contradições entre a fundamentação da referida decisão e o conteúdo da carta de 19 de setembro de 2018 que lhe foi enviada pelo secretário‑geral da Comissão para justificar o adiamento da resposta dada ao pedido confirmativo que tinha apresentado. Em seu entender, o referido atraso era, com efeito, aí explicado pela necessidade de agrupar todos os elementos necessários para responder ao pedido de acesso ao documento que tinha apresentado. Ora, nenhum rasto dos referidos elementos figura nesta decisão. Na fase da réplica, e ainda no âmbito do segundo fundamento, a recorrente alega igualmente que, de qualquer modo, a Comissão não cumpriu o seu dever de assistência e de informação do público, que decorre do artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001.
21      A Comissão contesta esta argumentação.
22      A título liminar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE e pelo artigo 41.°, n.° 2, alínea c), da Carta deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.° 147 e jurisprudência referida).
23      A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.° 150 e jurisprudência referida). Quanto a um pedido de acesso aos documentos, quando a instituição em causa o recusa deve demonstrar em cada caso, com base nas informações de que dispõe, que os documentos cujo acesso é solicitado estão efetivamente abrangidos pelas exceções enumeradas no Regulamento n.° 1049/2001 (Acórdãos de 10 de setembro de 2008, Williams/Comissão, T‑42/05, EU:T:2008:325, n.° 95, e de 7 de julho de 2011, Valero Jordana/Comissão, T‑161/04, não publicado, EU:T:2011:337, n.° 49).
24      Compete, portanto, segundo a jurisprudência, à instituição que recusou o acesso a um documento fornecer uma fundamentação que permita compreender e verificar, por um lado, se o documento pedido está efetivamente abrangido pelo domínio objeto da exceção invocada e, por outro, se a necessidade de proteção relativa a essa exceção é real (v. Acórdão de 4 de maio de 2012, In ‘t Veld/Conselho, T‑529/09, EU:T:2012:215, n.° 118 e jurisprudência referida).
25      Por outro lado, embora a Comissão seja obrigada a expor os fundamentos que justificam a aplicação ao caso em apreço de uma das exceções ao direito de acesso previstas pelo Regulamento n.° 1049/2001, não é obrigada a fornecer informações que vão além do que é necessário para a compreensão, pelo requerente do acesso, das razões que estiveram na origem da sua decisão e para a fiscalização, pelo Tribunal Geral, da legalidade desta última (v., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2008, Terezakis/Comissão, T‑380/04, não publicado, EU:T:2008:19, n.° 119).
26      É à luz destes elementos que importa determinar se, no caso em apreço, a Comissão cumpriu as exigências decorrentes do artigo 296.° TFUE e do artigo 41.° da Carta.
27      Em primeiro lugar, a recorrente alega que, na decisão impugnada, os riscos a que a Comissão se refere para justificar a sua recusa de divulgar o documento pedido são enunciados de forma puramente hipotética, sem qualquer referência às razões específicas que permitem defini‑los.
28      A este respeito, há que salientar que os fundamentos subjacentes à decisão impugnada estão aí claramente expostos.
29      Com efeito, na decisão impugnada, a Comissão entendeu, em substância e à luz de uma presunção geral de confidencialidade, que a eventual divulgação do documento pedido era suscetível de prejudicar os objetivos da auditoria em causa. Considerou, assim, que essa divulgação criava o risco de comprometer a serenidade e a independência dessa auditoria, nomeadamente no que respeita ao seguimento a dar‑lhe, bem como à sua validação pelo seu serviço de auditoria interna. Considerou, portanto, que existia um risco previsível de que o clima de confiança mútua entre a EACEA e o referido serviço fosse posto em causa pela comunicação do documento solicitado, o que poderia ter‑se refletido negativamente na implementação das recomendações pertinentes.
30      À luz dos elementos precedentes, não se pode deixar de observar que, na decisão impugnada, a Comissão expôs claramente os riscos pelos quais considerou que os objetivos da auditoria em causa podiam ser ameaçados com a divulgação do documento solicitado.
31      A este respeito, há que precisar que não há que decidir, nesta fase, quanto ao mérito dos fundamentos que figuram na decisão impugnada. Com efeito, a apreciação da existência e do alcance da fundamentação de uma decisão da Comissão é do domínio da fiscalização das formalidades substanciais e, portanto, da legalidade formal da decisão. Deve ser distinguida da análise do mérito dos fundamentos dessa decisão, que é, por sua vez, do domínio da fiscalização da sua legalidade quanto ao mérito (v. Acórdão de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.° 67 e jurisprudência referida), e que será, no caso em apreço, desenvolvida no âmbito da análise do primeiro fundamento formulado pela recorrente.
32      Em segundo lugar, a recorrente alega que a fundamentação da decisão impugnada é demasiado abstrata, na medida em que se baseia em considerações muito vagas.
33      A este respeito, e como resulta do resumo que figura no n.° 29 supra, refira‑se que, na decisão impugnada, a Comissão considerou nomeadamente que, para além dos riscos a que estariam expostos os objetivos da auditoria em causa se o documento solicitado fosse divulgado, essa divulgação era igualmente impedida pelo facto de haver que interpretar a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro. Além disso, a Comissão recordou a necessidade de distinguir entre as atividades administrativas e os processos legislativos, uma vez que a exigência de transparência se revela mais acentuada para estes últimos, o que a recorrente não contesta.
34      Ora, não se pode deixar de observar que os fundamentos expostos no n.° 33 supra constituíam uma indicação suficiente dada à recorrente para que esta pudesse saber se a decisão impugnada estava bem fundamentada ou se padecia de um vício que permitisse contestar a sua validade. Com efeito, com base nestes fundamentos, a recorrente estava em condições de compreender as razões específicas pelas quais a Comissão tinha considerado, no caso em apreço, que o documento pedido estava abrangido pela exceção prevista pelo artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Importa, aliás, constatar a este respeito que a impossibilidade, alegada pela recorrente, de considerar que havia que proceder a essa interpretação da referida exceção está no cerne da argumentação por ela desenvolvida no âmbito do primeiro fundamento que invoca. Além disso, importa igualmente observar que os referidos fundamentos são suficientes para permitir ao Tribunal exercer a sua fiscalização jurisdicional sobre a legalidade da decisão impugnada.
35      Assim, não se pode contestar que a decisão impugnada preenche as condições enunciadas pela jurisprudência, conforme acima recordadas nos n.os 22 a 25. Por conseguinte, o argumento da recorrente segundo o qual a fundamentação da decisão impugnada é demasiado abstrata deve também ser rejeitado.
36      Em terceiro lugar, a recorrente alega que os fundamentos da decisão impugnada não correspondem aos expostos num correio eletrónico que lhe tinha sido transmitido em 19 de setembro de 2018.
37      Todavia, há que observar que o correio eletrónico em causa tinha apenas por objeto indicar à recorrente que a Comissão não estava em condições de responder ao seu pedido confirmativo de acesso ao documento solicitado no prazo inicialmente fixado. Assim, esse correio eletrónico de modo nenhum visava expor as razões pelas quais haveria, eventualmente, que recusar o referido pedido.
38      Daqui resulta que este argumento da recorrente não é suscetível de pôr em causa o caráter suficiente da fundamentação da decisão impugnada, e que há, portanto, que rejeitá‑lo por esse motivo.
39      Em quarto lugar, a recorrente alega na réplica que a Comissão não cumpriu o seu dever de assistência e de informação do público decorrente do artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001.
40      Importa recordar que o artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe que «[a]s instituições devem prestar informações e assistência aos cidadãos sobre como e onde podem apresentar os pedidos de acesso a documentos».
41      A este respeito, há que constatar que a recorrente não apresenta nenhum elemento que possa demonstrar que a Comissão, no caso em apreço, não cumpriu as obrigações previstas pelo artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001, nem, aliás, que a alegada falta de fundamentação da decisão impugnada que invoca constitui um incumprimento do dever de assistência e de informação previsto nessa disposição.
42      A este propósito, como já foi recordado nos n.os 2 a 6,
supra, há que salientar que a recorrente começou por solicitar o acesso ao documento em causa enviando um correio eletrónico ao serviço de auditoria interna da Comissão em 30 de julho de 2018. Este último respondeu‑lhe, devidamente, por carta de 9 de agosto de 2018. Em seguida, a recorrente contestou a apreciação comunicada pelo referido serviço apresentando um pedido confirmativo de acesso em 29 de agosto de 2018. A Comissão respondeu devidamente a este pedido confirmativo de acesso através da adoção da decisão impugnada em 9 de outubro de 2018, após ter tido o cuidado de informar a recorrente, em 19 de setembro de 2018, de que o prazo para responder ao referido pedido devia ser prorrogado por quinze dias.
43      Há igualmente que precisar que a recorrente não contesta a regularidade do procedimento no termo do qual a decisão impugnada foi adotada. Resulta, aliás, das considerações que precedem que estava suficientemente informada das modalidades de apresentação dos pedidos de acesso aos documentos para poder apresentar o pedido de acesso controvertido. Por outro lado, é pacífico que a Comissão lhe respondeu com diligência.
44      Neste contexto, não se pode deixar de observar a inexistência de qualquer elemento na argumentação da recorrente que possa demonstrar que a Comissão não cumpriu o seu dever de assistência conforme previsto no artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 ou que esse incumprimento pode ferir a legalidade da decisão impugnada. Além disso, a recorrente não apresenta nenhum elemento suscetível de explicar o nexo que estabelece entre este alegado incumprimento e a fundamentação dessa decisão, que é, no entanto, objeto do presente fundamento.
45      Por conseguinte, o argumento da recorrente de que a Comissão não cumpriu o dever de assistência e de informação do público decorrente do artigo 6.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001 não tem fundamento. Deve portanto ser afastado.
46      Consequentemente, o segundo fundamento deve ser julgado totalmente improcedente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 15.°, n.° 3, TFUE, do artigo 42.° da Carta, e do Regulamento n.° 1049/2001
47      A recorrente alega, em substância, que foi erradamente que, na decisão impugnada, a Comissão recusou a divulgação do documento pedido invocando a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001. Este fundamento pode dividir‑se em quatro partes.
48      Na primeira parte, a recorrente sustenta que a auditoria no âmbito da qual o documento solicitado foi redigido estava terminada quando pediu para lhe ter acesso. A este respeito, o próprio título desse documento, ou seja, «Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares (2018) 361356)», bem como as considerações expostas na decisão impugnada segundo as quais, «[c]om base no relatório final de auditoria, [a EACEA] aceitou implementar as recomendações propostas» demonstram que a auditoria em causa estava concluída. Por outro lado, o documento intitulado «HR Annual Plan» (Plano anual dos Recursos Humanos), elaborado pela própria EACEA, corrobora estas alegações na medida em que prevê ações corretivas que demonstram que a fase final do exercício de auditoria tinha sido atingida. Além disso, resulta deste último documento que sete das ações propostas no documento solicitado foram plenamente realizadas, ao passo que é razoável supor que as duas últimas ações propostas no documento solicitado foram plenamente realizadas, uma vez que já tinham sido realizadas, respetivamente, em 70% e em 80% na elaboração do documento intitulado «HR Annual Plan». A recorrente alega, na réplica, que dez ações de maior importância foram então totalmente executadas com base nas recomendações do relatório de auditoria. Em apoio desta argumentação, elaborou uma nota recapitulativa relativa à análise das taxas de implementação das medidas de execução pela EACEA. Sustenta, todavia, a este respeito, que, uma vez que a exceção prevista pelo artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 só pode ser invocada para recusar o acesso a um documento no caso de a sua divulgação poder comprometer os objetivos prosseguidos por uma atividade de auditoria, não é aplicável no caso em apreço devido ao facto de a auditoria em causa estar concluída.  Em todo o caso, é inaceitável fazer depender de um acontecimento aleatório, futuro e longínquo o acesso ao documento solicitado.
49      Na segunda parte, a recorrente sustenta que o argumento da Comissão segundo o qual há que esperar que as recomendações formuladas no documento solicitado sejam por ela classificadas, após terem sido implementadas pela EACEA, antes de autorizar a sua comunicação ao público, é contrário tanto ao objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1049/2001 como ao direito à transparência reconhecido pelo artigo 15.° TFUE e pelo artigo 42.° da Carta. De resto, isso já foi declarado pelo Tribunal Geral no seu Acórdão de 9 de junho de 2010, Éditions Jacob/Comissão (T‑237/05, EU:T:2010:224). De qualquer modo, a recorrente alega que o alcance geral dado ao conceito de objetivos das atividades de inquérito pela Comissão resulta de uma interpretação neutralizadora do direito à transparência por esta última que não pode ser aceite. Além disso, a possibilidade de invocar certas presunções gerais não pode, segundo a recorrente, ser deduzida de forma sistemática para qualquer procedimento de inquérito ou de auditoria, uma vez que as exceções ao princípio da transparência devem ser objeto de uma interpretação restritiva e circunscrita à especificidade do processo em causa, como demonstra o n.° 123 do Acórdão de 9 de junho de 2010, Éditions Jacob/Comissão (T‑237/05, EU:T:2010:224).
50      Na terceira parte, a recorrente alega que uma disposição do direito derivado não pode restringir, sem justificação, um direito fundamental cujo valor jurídico é equivalente ao do direito primário. Por conseguinte, há que afastar o argumento da Comissão segundo o qual a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 deve ser interpretada à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro, que dispõe que «[o]s relatórios e as conclusões do auditor interno […] só são acessíveis ao público após a aprovação pelo auditor interno das medidas adotadas para lhes dar execução». Na réplica, a recorrente afirma tomar nota de que a referida exceção deve poder ser interpretada de forma coerente com o artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro. Considera, no entanto, que a possibilidade de invocar essa obrigação de confidencialidade não podia, no caso em apreço, dispensar a Comissão de efetuar um exame concreto e individual do documento solicitado, na medida em que, estando o referido documento concluído, a Comissão não podia aplicar a exceção prevista nesta última disposição nem uma presunção geral de proteção das atividades de auditoria.
51      Na quarta parte, a recorrente sustenta que a decisão impugnada não satisfaz o teste do risco razoavelmente previsível. Com efeito, o risco de prejudicar a serenidade e a independência do inquérito em causa só está aí formulado de forma puramente hipotética. Em contrapartida, nem a necessidade de aplicar a exceção em causa nem a de aplicar a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 à totalidade do documento pedido estão aí demonstradas. Por conseguinte, uma presunção geral de não divulgação não pode ser invocada para justificar a referida decisão. À luz destas considerações, a recorrente considera que, no caso em apreço, não havia que alegar a existência de um interesse público superior para justificar a divulgação do referido documento. Contudo, salienta, em todo o caso e a título subsidiário, um erro manifesto de apreciação que vicia essa decisão. Com efeito, entende que aí se considera erradamente que os seus argumentos para obter o acesso a esse documento são «sobretudo de natureza privada». Ora, a Comissão deveria ter identificado quais eram essas considerações privadas e examinar se o facto de invocar princípios gerais de transparência era suficiente para afastar a necessidade de proteção desse documento.
52      A Comissão contesta esta argumentação.
53      O Tribunal Geral considera útil começar por examinar conjuntamente as primeira a terceira partes e, em seguida, a quarta.
Quanto à primeira a terceira partes
54      A título liminar, no que respeita ao direito de acesso do público aos documentos das instituições da União, importa recordar que, por força do artigo 42.° da Carta, «[q]ualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado‑Membro, tem direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o suporte desses documentos». Resulta igualmente do artigo 15.°, n.° 3, primeiro período, TFUE que «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o respetivo suporte».
55      Paralelamente, o Regulamento n.° 1049/2001, adotado com base no artigo 255.°, n.° 2, CE, destina‑se, como decorre do seu artigo 1.°, lido à luz do considerando 4, a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos das instituições (Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 40).
56      Todavia, há que recordar que, em circunstâncias específicas, podem ser introduzidos limites a este direito de acesso. Assim, é designadamente previsto no artigo 15.°, n.° 3, TFUE que «[o]s princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão de reger o exercício do direito de acesso aos documentos serão definidos por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário». Resulta, portanto, claramente da sua redação que os referidos limites podem ser fixados através de regulamentos.
57      O Regulamento n.° 1049/2001 prevê, no seu artigo 4.°, um regime de exceções que autoriza as instituições a recusar o acesso a um documento, no caso de a divulgação do mesmo poder prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo (v. Acórdão de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T‑540/15, EU:T:2018:167, n.° 59 e jurisprudência referida).
58      A este respeito, a jurisprudência recordou, aliás, que o direito de acesso aos documentos estava sujeito a determinados limites fundados em razões de interesse público ou privado, precisando que, na medida em que estabelecem derrogações ao princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, estas exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (Acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.os 62 e 63).
59      Entre as exceções ao direito de acesso aos documentos figura a prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, nos termos do qual as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.
60      O regime das exceções previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, designadamente no seu n.° 2, assenta numa ponderação dos interesses que se opõem numa determinada situação, a saber, por um lado, os interesses que são favorecidos pela divulgação dos documentos em questão e, por outro, os que são ameaçados por esta divulgação. A decisão tomada sobre um pedido de acesso a documentos depende da questão de saber qual o interesse que deve prevalecer no caso concreto (Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.° 42).
61      Além disso, quando a divulgação de um documento é pedida a uma instituição, esta deve apreciar, em cada caso concreto, se esse documento é abrangido pelas exceções ao direito de acesso do público aos documentos das instituições enumeradas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 (v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:208:374, n.° 35).
62      É à luz das considerações precedentes que importa apreciar, no caso em apreço, a questão de saber se se justificava, como sustenta a Comissão, recusar à recorrente o acesso ao documento solicitado, com base na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, interpretado à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro, essencialmente pelo facto de ter havido um risco previsível de que a sua divulgação prejudicaria o objetivo da auditoria em causa, obstando à implementação, pela EACEA, das recomendações que figuram nesse artigo.
63      Resulta, em substância, da argumentação da recorrente que esta contesta a aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, bem como a sua interpretação à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro, ao documento solicitado, pelo facto de a auditoria no âmbito do qual se inscrevia a redação desse documento estar concluída quando apresentou o seu pedido de acesso ao referido documento. Com efeito, segundo a recorrente, seria contrário ao objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1049/2001, bem como ao princípio da transparência, esperar que as recomendações formuladas num relatório final de auditoria fossem implementadas antes de os documentos a ele relativos poderem ser divulgados sem receio de prejudicar os objetivos prosseguidos por essa auditoria.
64      Em primeiro lugar, no que respeita à fase em que se encontrava a auditoria em causa quando a decisão impugnada foi adotada, importa recordar que o documento solicitado é um relatório final do serviço de auditoria interna da Comissão que faz parte do processo administrativo relativo a uma auditoria da gestão dos recursos humanos na EACEA.
65      A este propósito, há que observar desde logo que o presente caso se distingue do processo que deu origem ao Acórdão de 12 de maio de 2015, Technion e Technion Research Ż Development Foundation/Comissão (T‑480/11, EU:T:2015:272), invocado nomeadamente pela Comissão na decisão impugnada a título de exemplo. Com efeito, o Tribunal Geral tinha considerado, no n.° 66 desse acórdão, que, «à data da adoção da decisão [em causa], o relatório final que pôs termo ao processo de auditoria ainda não tinha sido adotado e que continuava a ser possível a realização de atividades complementares de investigação relacionadas com essa auditoria». Ora, é pacífico que, no caso em apreço, o relatório final tinha sido adotado quando a decisão impugnada foi adotada.
66      Todavia, como resulta dos elementos juntos aos autos, nomeadamente da nota recapitulativa elaborada pela própria recorrente, apenas algumas recomendações formuladas no documento solicitado tinham sido aplicadas em 24 de outubro de 2018, o que implica que todas as recomendações formuladas nesse documento ainda não tinham sido implementadas quando a decisão impugnada foi adotada.
67      Por conseguinte, resulta das considerações precedentes que, embora o relatório final que põe termo ao procedimento de auditoria tenha sido efetivamente adotado quando da apresentação do pedido de acesso aos documentos controvertidos, estavam em curso medidas de execução relativas ao referido procedimento de auditoria quando a decisão impugnada foi adotada.
68      Em segundo lugar, na medida em que a recorrente alega que esperar que as recomendações formuladas no documento solicitado sejam classificadas pela Comissão antes de autorizar a sua comunicação ao público é contrário tanto ao objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1049/2001 como ao direito à transparência reconhecido pelo artigo 15.° TFUE e pelo artigo 42.° da Carta, há que observar o seguinte.
69      Na decisão impugnada, a Comissão considerou, nomeadamente, que havia que interpretar a exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro. Em todo o caso, há que salientar que o Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013 (UE) n.° 1301/2013 (UE) n.° 1303/2013 (UE) n.° 1304/2013 (UE) n.° 1309/2013 (UE) n.° 1316/2013 (UE) n.° 223/2014 (UE) n.° 283/2014 e a Decisão 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), que, segundo o seu artigo 281.°, n.° 1, revogou o Regulamento Financeiro com efeitos a partir de 2 de agosto de 2018, contém, no seu artigo 118.°, n.° 9, uma disposição que retoma em substância o artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro.
70      A este respeito, importa precisar que o artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro prevê que «[o]s relatórios e as conclusões do auditor interno, bem como o relatório da instituição, só são acessíveis ao público após a aprovação pelo auditor interno das medidas adotadas para lhes dar execução».
71      Há igualmente que observar que o Regulamento n.° 1049/2001 e o Regulamento Financeiro têm objetivos diferentes. O Regulamento n.° 1049/2001 visa facilitar ao máximo o exercício do direito de acesso aos documentos e promover boas práticas administrativas (Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 109). O Regulamento Financeiro visa, por seu turno, definir as disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União. Mais precisamente, o seu capítulo 9 define as missões e as modalidades concretas de funcionamento aplicáveis ao auditor interno de que cada instituição da União é obrigada a dotar‑se.
72      Paralelamente, há que observar que o Regulamento n.° 1049/2001 e o Regulamento Financeiro não contêm disposições que prevejam expressamente o primado de um sobre o outro. Ora, decorre de jurisprudência constante que não se pode excluir, por princípio, a interpretação das exceções previstas no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001 à luz de certas regulamentações específicas do direito da União. Assim, em tal hipótese, importa assegurar uma aplicação de cada um destes regulamentos que seja compatível com a aplicação do outro e permita uma aplicação coerente destes (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 123; de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, EU:T:2013:38, n.° 85, e de 21 de setembro de 2016, Secolux/Comissão, T‑363/14, EU:T:2016:521, n.° 43).
73      Ora, o próprio objetivo do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro é restringir o acesso aos relatórios e às conclusões do auditor interno, preservando os referidos documentos de uma divulgação ao público até à validação das suas medidas de execução por este último. Nestas condições, permitir um acesso generalizado, com base no Regulamento n.° 1049/2001, aos relatórios do auditor interno cujas medidas de execução ainda não foram objeto de validação por este último seria suscetível de pôr em perigo o equilíbrio que o legislador da União quis assegurar no Regulamento Financeiro entre o direito do público de aceder aos documentos das instituições o mais amplamente possível e a faculdade de o auditor interno levar a bom termo as auditorias que conduz.
74      Assim, para efeitos da interpretação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, importa aplicar uma presunção geral segundo a qual a divulgação das conclusões e dos relatórios do auditor interno antes da validação, por este último, das medidas de execução que implicam pode obstar aos objetivos das auditorias que conduz (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, n.° 123; de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, EU:T:2013:38, n.° 85; e de 21 de setembro de 2016, Secolux/Comissão, T‑363/14, EU:T:2016:521, n.° 43), uma vez que esta presunção de prejuízo em nada exclui a possibilidade de os interessados demonstrarem, nomeadamente, que um dado documento, cuja divulgação é requerida, não está coberto por tal presunção (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.° 100 e jurisprudência referida).
75      Em todo o caso, há que precisar que o facto de os documentos relativos a uma auditoria interna estarem cobertos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, não estando as medidas de execução da auditoria em causa validadas pelo auditor interno, apenas conduz à restrição do direito fundamental do público ao acesso aos documentos de forma duplamente limitada.
76      Com efeito, por um lado, esta interpretação só diz respeito, entre as atividades de inspeção, inquérito e auditoria, à categoria específica das auditorias conduzidas pelo auditor interno. Por outro lado, é limitada no tempo, uma vez que apenas permite às instituições da União recusar o acesso aos relatórios e conclusões relativos a essas auditorias internas até que o auditor interno tenha validado as medidas tomadas com vista à sua execução. Por outras palavras, a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, conforme interpretada à luz do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro, está limitada à duração do procedimento no termo do qual o auditor interno valida as medidas de acompanhamento desses relatórios.
77      Tendo em conta o que precede, e tendo em conta a necessidade de assegurar uma aplicação coerente do Regulamento n.° 1049/2001 e do Regulamento Financeiro, é, portanto, sem razão que a recorrente sustenta que a Comissão procedeu a uma interpretação neutralizadora do direito à transparência ao recusar‑lhe o acesso ao documento solicitado com o fundamento de que o seguimento a dar à auditoria em causa ainda não tinha sido validado pelo auditor interno.
78      Em terceiro lugar, no que respeita à alegação da recorrente de que a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 não era aplicável no caso em apreço, na medida em que a divulgação do documento solicitado não podia comprometer os objetivos da auditoria em causa por esta última já estar concluída, há que recordar que, como foi constatado no n.° 66 supra, todas as recomendações formuladas nesse documento ainda não tinham sido aplicadas quando a decisão impugnada foi adotada.
79      A este propósito, há que precisar que, no momento da prolação do Acórdão de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão (T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190), invocado pela recorrente nos seus articulados, as disposições pertinentes do Regulamento Financeiro em matéria de acesso aos documentos num processo de auditoria interna ainda não tinham entrado em vigor à época dos factos no processo que deu origem ao referido acórdão, e que o Regulamento Financeiro na sua versão então aplicável não previa regras que restringissem o acesso do público aos relatórios de auditoria. Ora, desde a entrada em vigor do artigo 99.°, n.° 6, do Regulamento Financeiro na sua versão de 2012, as suas disposições devem ser necessariamente tidas em conta para efeitos da apreciação da legalidade da decisão impugnada pelas razões que figuram nos n.os 68 a 77. Assim, as medidas de execução em causa no caso em apreço não podem ser consideradas um acontecimento aleatório, futuro e longínquo, ao qual se condicionaria o acesso ao documento solicitado na aceção da jurisprudência referida pela recorrente.
80      Tendo em conta o que precede, há que considerar improcedentes a primeira a terceira partes do primeiro fundamento.
Quanto à quarta parte
81      A recorrente alega, em primeiro lugar, que não resulta da decisão impugnada que a Comissão tenha procedido a um exame concreto do documento solicitado antes de concluir pela sua «confidencialidade». Em segundo lugar, alega que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao concluir que o seu interesse em obter a divulgação do documento solicitado era antes de natureza privada.
82      A este respeito, há que recordar, em primeiro lugar, que uma instituição, quando recebe um pedido assente no Regulamento n.° 1049/2001, está obrigada, em princípio, a proceder a uma apreciação concreta e individual do conteúdo dos documentos a que se refere o pedido (Acórdão de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, EU:T:2005:125, n.° 74).
83      Esta solução de princípio não significa, contudo, que se exija semelhante exame em todas as circunstâncias. Com efeito, tendo o exame concreto e individual, a que a instituição deve em princípio proceder em resposta a um pedido de acesso formulado com base no Regulamento n.° 1049/2001, por objetivo permitir à instituição em causa, por um lado, apreciar em que medida uma exceção ao direito de acesso é aplicável e, por outro, apreciar a possibilidade de um acesso parcial, o referido exame pode não ser necessário quando, em razão das circunstâncias específicas do caso concreto, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido. Tal pode ser o caso, designadamente, se determinados documentos estiverem, desde logo, manifestamente cobertos na sua integralidade por uma exceção ao direito de acesso ou, pelo contrário, forem manifestamente acessíveis na sua totalidade, ou, por último, tiverem sido já objeto de uma apreciação concreta e individual por parte da instituição em circunstâncias similares. (Acórdão de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, EU:T:2005:125, n.° 75).
84      Ora, é pacífico no caso em apreço que, na decisão impugnada e pelas razões que constam do n.° 29,
supra, a Comissão considerou que os objetivos da auditoria em causa estariam expostos a ameaças em caso de divulgação do documento pedido. Estas considerações foram, aliás, claramente enunciadas na referida decisão.
85      Assim, há que concluir que era manifesto, no caso em apreço, que uma apreciação concreta e individual do conteúdo do documento visado no pedido não era necessária, uma vez que este estava abrangido por uma presunção geral segundo a qual a divulgação das conclusões e relatórios redigidos pelo auditor interno, antes da validação das suas medidas de execução por este último, pode prejudicar os objetivos das auditorias a que se referem.
86      Por conseguinte, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual não resulta da decisão impugnada que a Comissão procedeu a um exame concreto do documento solicitado.
87      Em segundo lugar, na medida em que a recorrente acusa a Comissão de ter cometido um erro manifesto ao considerar que os interesses subjacentes ao pedido de acesso ao documento solicitado que tinha apresentado eram sobretudo de natureza privada, há que constatar que é com razão que a Comissão sublinha que, quando pediu a apensação do presente processo ao processo que deu origem ao Acórdão de 6 de junho de 2019, Bonnafous/EACEA (T‑614/17, não publicado, EU:T:2019:381), a recorrente apresentou expressamente tais fundamentos de ordem privada para justificar o seu interesse em obter o acesso ao documento solicitado.
88      Assim, no pedido de apensação em causa, a recorrente alega, nomeadamente, que «[a] leitura [do documento solicitado] deveria então [permitir‑lhe] corroborar e/ou documentar várias das acusações que apresentou no processo T‑614/17».
89      Ora, o interesse particular que pode ter um requerente no acesso a um documento que lhe diz pessoalmente respeito não pode ser tomado em consideração como interesse público superior na aceção do disposto do 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001. Daqui se conclui que a defesa dos seus interesses com o objetivo de intentar uma ação não constitui um interesse público superior na aceção da referida disposição (v., neste sentido, Acórdão de 24 de maio de 2011, NLG/Comissão, T‑109/05 e T‑444/05, EU:T:2011:235, n.° 148).
90      Por outro lado, importa mais uma vez recordar que a recusa de divulgação oposta à recorrente e a presunção geral segundo a qual a divulgação do documento pedido seria suscetível de prejudicar os objetivos da auditoria em causa que fundamenta essa recusa são provisórias. Com efeito, resulta da própria natureza da referida presunção que esta só é oponível enquanto o serviço de auditoria interna da Comissão não validou as medidas de execução do documento solicitado. Por conseguinte, a referência aos Acórdãos de 12 de outubro de 2000, JT’s Corporation/Comissão (T‑123/99, EU:T:2000:230, n.° 50), e de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão (T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, n.° 112), que figura na réplica em apoio do argumento segundo o qual a decisão impugnada priva os cidadãos da possibilidade de fiscalizar a legalidade do exercício do poder público, não é pertinente no caso em apreço.
91      Assim, em face do exposto, há que considerar que a recorrente não apresentou nenhum argumento passível de demonstrar que um interesse público superior podia justificar a divulgação do documento solicitado no caso em apreço.
92      Por conseguinte, a quarta parte e, com ela, o primeiro fundamento na sua totalidade devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade
93      A recorrente alega que a presunção geral de não divulgação do documento solicitado em que assenta a decisão impugnada não é justificada. Considera que a recusa de comunicação, ainda que parcial, desse documento deve ser interpretada como uma recusa de o examinar concreta e individualmente, o que constitui uma violação manifesta do princípio da proporcionalidade.
94      A Comissão contesta esta argumentação.
95      A este respeito, basta observar que, pelas mesmas razões que as que constam dos n.os 82 a 85,
supra, a Comissão não era obrigada a proceder, no caso em apreço, ao exame concreto e individual do documento solicitado.
96      Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento e negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
97      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, nos termos do pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      Laurence Bonnafous é condenada nas despesas.
Kanninen
Półtorak
Stancu
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de março de 2020.
Assinaturas
*      Língua do processo: francês.