SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 2 de octubre de 2018 (*)
«Recurso de anulación — Derecho institucional — Protocolo sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea — Parlamento Europeo — Concepto de “sesión presupuestaria” que debe celebrarse en Estrasburgo (Francia) — Artículo 314 TFUE — Ejercicio de las facultades presupuestarias durante un período de sesiones plenarias adicional celebrado en Bruselas (Bélgica)»
En el asunto C‑73/17,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 9 de febrero de 2017,
República Francesa, representada por los Sres. F. Alabrune, D. Colas y B. Fodda y por la Sra. E. de Moustier, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por:
Gran Ducado de Luxemburgo, representado por la Sra. D. Holderer y el Sr. C. Schiltz, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Parlamento Europeo, representado por los Sres. R. Crowe y U. Rösslein, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. A. Tizzano, Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. M. Ilešič, T. von Danwitz (Ponente) y A. Rosas, Presidentes de Sala, y los Sres. E. Juhász y D. Šváby, la Sra. A. Prechal, el Sr. F. Biltgen, la Sra. K. Jürimäe, el Sr. C. Lycourgos y el Sr. Vilaras, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Wathelet;
Secretario: Sra. V. Giacobbo-Peyronnel, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de mayo de 2018;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de junio de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, la República Francesa solicita la anulación de cuatro actos del Parlamento Europeo relativos a la adopción del presupuesto anual de la Unión Europea para el ejercicio 2017 (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»), a saber:
–        el orden del día de la sesión plenaria del Parlamento de 30 de noviembre de 2016 [documento P8_DO(2016)11‑30], en la medida en que incluye debates sobre el texto conjunto de presupuesto general de la Unión para el ejercicio 2017;
–        el orden del día de la sesión plenaria del Parlamento de 1 de diciembre de 2016 [documento P8_DO(2016)12‑01], en la medida en que establece la votación seguida de explicaciones de voto acerca de dicho texto conjunto;
–        la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016 [documento T8‑0475/2016, P8_TA‑PROV(2016)0475] relativa al citado texto conjunto, y
–        el acto de 1 de diciembre de 2016 mediante el cual el Presidente del Parlamento declaró que el presupuesto anual de la Unión correspondiente al ejercicio 2017 había quedado definitivamente adoptado.
Marco jurídico
2        El 12 de diciembre de 1992, los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron de común acuerdo, sobre la base del artículo 216 del Tratado CEE, del artículo 77 del Tratado CECA y del artículo 189 del Tratado CEEA, la decisión relativa a la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados organismos y servicios de las Comunidades Europeas (DO 1992, C 341, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión de Edimburgo»).
3        En la Conferencia intergubernamental que dio lugar a la adopción del Tratado de Ámsterdam, el texto de la Decisión de Edimburgo fue recogido como Protocolo anexo a los Tratados UE, CE, CECA y CEEA.
4        Actualmente, el artículo único, letra a), del Protocolo sobre la fijación de las sedes de las instituciones y de determinados órganos, organismos y servicios de la Unión Europea anexo a los Tratados UE, FUE y CEEA (en lo sucesivo, «Protocolo sobre las sedes de las instituciones»), establece, en términos idénticos al artículo 1, letra a), de la Decisión de Edimburgo, lo siguiente:
«El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se celebrarán los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria. Los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas. Las comisiones del Parlamento Europeo se reunirán en Bruselas. La Secretaría General del Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en Luxemburgo.»
5        El artículo 314 TFUE dispone, en particular:
«El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la Unión con arreglo a un procedimiento legislativo especial, atendiendo a las disposiciones siguientes.
[...]
3.      El Consejo adoptará su posición sobre el proyecto de presupuesto y la transmitirá al Parlamento Europeo, a más tardar el 1 de octubre del año que precede al de la ejecución del presupuesto. [...]
4.      Si, en un plazo de cuarenta y dos días desde dicha transmisión, el Parlamento Europeo:
[...]
c)      aprueba enmiendas por mayoría de los miembros que lo componen, el proyecto así enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión. El Presidente del Parlamento Europeo, de acuerdo con el Presidente del Consejo, convocará sin demora al Comité de Conciliación. [...]
5.      El Comité de Conciliación, que estará compuesto por los miembros del Consejo o sus representantes y por un número igual de miembros que representen al Parlamento Europeo, tendrá por misión alcanzar, en un plazo de veintiún días a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento Europeo, sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo.
[...]
6.      Si, en el plazo de veintiún días mencionado en el apartado 5, el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de catorce días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto.
7.      Si, en el plazo de catorce días mencionado en el apartado 6:
a)      el Parlamento Europeo y el Consejo aprueban el texto conjunto o no adoptan decisión alguna, o si una de estas instituciones aprueba el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna, el presupuesto se considerará definitivamente adoptado de conformidad con el texto conjunto, o bien
b)      el Parlamento Europeo, por mayoría de los miembros que lo componen, y el Consejo rechazan el texto conjunto, o si una de estas instituciones rechaza el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto, o bien
[...]
d)      el Parlamento Europeo aprueba el texto conjunto mientras que el Consejo lo rechaza, el Parlamento Europeo podrá, en un plazo de catorce días a partir de la fecha del rechazo del Consejo, decidir por mayoría de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos emitidos que confirma en su totalidad o en parte las enmiendas a que se refiere la letra c) del apartado 4. Si no se confirma una enmienda del Parlamento Europeo, se mantendrá la posición adoptada en el Comité de Conciliación con respecto a la línea presupuestaria objeto de la enmienda. El presupuesto se considerará definitivamente adoptado sobre esta base.
[...]
9.      Cuando haya concluido el procedimiento establecido en el presente artículo, el Presidente del Parlamento Europeo declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado.
10.      Cada institución ejercerá las competencias que le atribuye el presente artículo dentro del respeto a los Tratados y a los actos adoptados en virtud de estos, en particular en materia de recursos propios de la Unión y de equilibrio entre los ingresos y los gastos.»
6        El Reglamento interno del Parlamento, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Reglamento interno»), dispone en su artículo 156, titulado «Plazos»:
«Salvo en los casos de urgencia previstos en los artículos 135 y 154, solamente se podrá proceder al debate y a la votación de un texto si este está disponible con veinticuatro horas de antelación como mínimo.»
7        A tenor del artículo 158, apartado 1, del Reglamento interno, «todos los documentos del Parlamento deberán estar redactados en las lenguas oficiales».
Antecedentes del litigio
8        El 20 de mayo de 2015, el Parlamento adoptó el calendario de sus períodos de sesiones plenarias de 2016, en el que se previó, en particular, la celebración de períodos de sesiones plenarias ordinarias en Estrasburgo (Francia) del 24 al 27 de octubre, del 21 al 24 de noviembre y del 12 al 15 de diciembre de 2016, así como un período de sesiones plenarias adicionales el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016 en Bruselas (Bélgica).
9        El 18 de julio de 2016, la Comisión Europea publicó un proyecto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017. El 14 de septiembre de 2016, el Consejo trasladó al Parlamento su posición sobre este proyecto. El 26 de octubre de 2016, tras la votación en la Comisión de presupuestos y los debates mantenidos durante el período de sesiones plenarias ordinarias que se celebró en Estrasburgo del 24 al 27 de octubre de 2016, el Parlamento adoptó una resolución legislativa que recogía enmiendas a dicho proyecto. El 27 de octubre de 2016, se inició el procedimiento de conciliación presupuestaria entre el Parlamento y el Consejo. Este procedimiento resultó en la adopción, el 17 de noviembre de 2016, de un acuerdo sobre un texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 que ese mismo día se trasladó al Parlamento y al Consejo. Los servicios de la Comisión llevaron a cabo la formalización técnica de dicho acuerdo al objeto de concretarlo en términos presupuestarios y jurídicos. El texto conjunto de presupuesto así formalizado fue trasladado al Parlamento en la tarde del 24 de noviembre de 2016.
10      El 28 de noviembre de 2016, el Consejo aprobó el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017. El Parlamento no incluyó el debate y la votación sobre dicho texto en el orden del día del período de sesiones plenarias ordinarias celebrado en Estrasburgo del 21 al 24 de noviembre de 2016, sino en el del período de sesiones plenarias adicionales celebrado los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2016 en Bruselas. Mediante resolución legislativa de 1 de diciembre de 2016, el Parlamento aprobó el citado texto. El mismo día, el Presidente del Parlamento declaró en sesión plenaria que el presupuesto anual de la Unión correspondiente al ejercicio 2017 había quedado definitivamente adoptado.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
11      La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule los actos impugnados.
–        Mantenga los efectos del acto mediante el cual el Presidente del Parlamento declaró que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión correspondiente al ejercicio 2017 hasta que dicho presupuesto sea definitivamente adoptado mediante un acto conforme a los Tratados, en un plazo razonable a partir de la fecha en que se dicte sentencia.
–        Condene en costas al Parlamento.
12      El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que tiene por objeto los dos órdenes del día de las sesiones plenarias del Parlamento de 30 de noviembre y de 1 de diciembre de 2016 y la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016.
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la República Francesa.
–        Con carácter subsidiario, mantenga los efectos del acto mediante el cual el Presidente del Parlamento Europeo declaró que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión correspondiente al ejercicio 2017 hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable, de un nuevo acto que lo sustituya.
13      Mediante auto de 7 de junio de 2017, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención del Gran Ducado de Luxemburgo en apoyo de las pretensiones de la República Francesa.
Sobre el recurso
Sobre la admisibilidad
14      El Parlamento sostiene que el recurso es inadmisible, en la medida en que tiene por objeto los dos órdenes del día de las sesiones plenarias del Parlamento de 30 de noviembre y de 1 de diciembre de 2016 y la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016. Aduce que estos dos órdenes del día solo son medidas de organización de carácter estrictamente interno que carecen de efectos jurídicos frente a terceros. Por su parte, la resolución legislativa es un mero acto preparatorio del acto mediante el cual el Presidente del Parlamento Europeo declaró que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión correspondiente al ejercicio 2017.
15      A este respecto, conviene señalar que, al incluir el debate y la votación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en el orden del día de las sesiones plenarias del 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016, el Parlamento decidió ejercer sus facultades presupuestarias con arreglo al artículo 314 TFUE, apartado 6, durante un período de sesiones plenarias adicional en Bruselas. Pues bien, la cuestión de si los órdenes del día se refieren exclusivamente a la organización interna del Parlamento y de si producen efectos jurídicos frente a terceros, resultantes del ejercicio por esta institución de sus facultades, está indisociablemente unida al examen de su contenido y, por tanto, al examen del fondo del recurso, de modo que esa cuestión no puede apreciarse en el marco del análisis de la admisibilidad del recurso (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento, 230/81, EU:C:1983:32, apartado 30; de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento, C‑213/88 y C‑39/89, EU:C:1991:449, apartado 16, y de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartado 20).
16      En lo que respecta a la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha señalado que la deliberación del Parlamento sobre el proyecto de presupuesto anual en segunda lectura, en el marco del artículo 203, apartado 6, del Tratado CEE, podía ser objeto de un recurso de anulación. En efecto, según el artículo 10 de ese artículo (que pasó a ser el artículo 203, apartado 10, del Tratado CE y, posteriormente, el artículo 272 CE, apartado 10, y el artículo 314 TFUE, apartado 10), cada institución debe ejercer las competencias que le han sido otorgadas en materia presupuestaria respetando las disposiciones del Tratado. Si no fuera posible someter los actos de la autoridad presupuestaria al control del Tribunal de Justicia, las instituciones que ejercen esta autoridad podrían inmiscuirse en las competencias de los Estados miembros o de las demás instituciones, o rebasar los límites fijados a sus competencias (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, 34/86, EU:C:1986:291, apartado 12). Estas consideraciones son aplicables, mutatis mutandis, a la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016 por la que se aprobó en segunda lectura el texto conjunto del presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 con arreglo al artículo 314 TFUE, apartado 6.
17      Por consiguiente, el recurso es admisible.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
18      La República Francesa, apoyada por el Gran Ducado de Luxemburgo, invoca un motivo único, basado en que los actos impugnados vulneran el Protocolo sobre las sedes de las instituciones. De conformidad con el artículo único, letra a), de ese Protocolo, el Parlamento está obligado a ejercitar la facultad presupuestaria que le confiere el artículo 314 TFUE íntegramente durante el período de sesiones plenarias ordinarias celebradas en Estrasburgo. Aduce que en el caso de autos, esta institución ha incumplido tal regla al incluir, al amparo del apartado 6 del citado artículo, los debates y la votación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en el orden del día del período de sesiones plenarias adicional que se celebró en Bruselas el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016 y al declarar, mediante el acto del Presidente del Parlamento basado en dicho artículo 314 TFUE, apartado 9, que el presupuesto había quedado definitivamente adoptado durante ese mismo período de sesiones plenarias adicional.
19      En efecto, la regla recogida en el artículo único, letra a), de dicho Protocolo no contempla ninguna excepción. Aunque la República Francesa no se opone a que determinados actos relativos a la ejecución del presupuesto se adopten durante los períodos de sesiones plenarias adicionales, en particular para tener en cuenta algunos hechos imprevistos, esta práctica no puede tolerarse en cuanto atañe al procedimiento presupuestario previsto en el artículo 314 TFUE que conduce a la adopción del presupuesto anual de la Unión y constituye un hito clave del ejercicio de la democracia en el seno de esta.
20      Según la República Francesa, las disposiciones del citado artículo 314 TFUE deben conciliarse con las normas relativas a la sede del Parlamento resultantes del Protocolo sobre las sedes de las instituciones que, con arreglo al artículo 51 TUE, forman parte integrante de los Tratados y tienen el mismo nivel jurídico que el artículo 314 TFUE. Por tanto, las exigencias derivadas de los plazos establecidos en este último artículo no priman sobre las obligaciones relativas a la sede del Parlamento que establece dicho Protocolo, y menos aún cuando es posible conciliarlas.
21      A este respecto, la República Francesa considera que esta institución está obligada a fijar el calendario de los períodos de sesiones plenarias ordinarias en Estrasburgo de modo que uno de esos períodos se programe dentro del plazo de catorce días previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6, para que el Parlamento vote sobre el texto conjunto de presupuesto en el marco del procedimiento de conciliación. Asevera que, en la medida en que, por lo general, el Comité de Conciliación agota el período de conciliación de veintiún días previsto en el apartado 5 de este último artículo, es posible prever la fecha del acuerdo de conciliación de dicho texto conjunto. En el supuesto de que el Comité de Conciliación alcance un acuerdo antes de la fecha prevista, la «formalización» de este y, por consiguiente, la fecha en la que el plazo de catorce días antes citado comienza a correr pueden aplazarse.
22      Añade que, en el caso de autos, el Parlamento podía haber incluido el debate y la votación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en el orden del día de una sesión del período de sesiones plenarias ordinarias que se celebró entre el 21 y el 24 de noviembre de 2016 en Estrasburgo, respetando al mismo tiempo el plazo de catorce días previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6. En efecto, ese período de sesiones plenarias ordinarias se desarrolló en su totalidad durante dicho plazo y comenzó cuatro días después de que se alcanzara el acuerdo sobre el texto conjunto el 17 de noviembre de 2016. Así, teniendo en cuenta el único plazo que debe observarse antes de que se abra el debate sobre un texto, es decir, el plazo mínimo de distribución de veinticuatro horas previsto en el artículo 156 del Reglamento interno, el Parlamento podía claramente haber incluido el debate y la votación sobre dicho texto conjunto en el orden del día del período de sesiones plenarias ordinarias en cuestión. En este contexto, la República Francesa rebate que los retos que señala el Parlamento respecto de la formalización técnica, la traducción y la finalización del expediente presupuestario imposibilitaran a dicha institución pronunciarse sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 durante el período de sesiones plenarias ordinarias que se celebró en Estrasburgo entre el 21 y el 24 de noviembre de 2016.
23      Por último, en cuanto atañe al acto por el que el Presidente del Parlamento declaró que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017, la República Francesa sostiene que nada le impedía haber esperado a la sesión plenaria ordinaria siguiente, que se celebró entre el 12 y el 15 de diciembre de 2016.
24      El Parlamento alega que la expresión «la sesión presupuestaria» debe interpretarse en el sentido de que se refiere a un único período de sesiones plenarias específico, esto es, el período de sesiones en el que el Parlamento ejerce las facultades que le fueron conferidas originalmente por el artículo 203 del Tratado CEE para proponer enmiendas al proyecto de presupuesto inicial, en su versión enmendada por el Consejo. La Decisión de Edimburgo únicamente consagra la práctica anterior del Parlamento consistente en organizar, a finales de octubre o principios de noviembre, un período de sesiones plenarias en Estrasburgo a tal fin. Este período de sesiones plenarias, denominado «período de sesiones de octubre II», se suma al período de sesiones plenarias ordinarias del mes de octubre, debido a la práctica de dicha institución de no celebrar períodos de sesiones plenarias en agosto, y se destina, en esencia, a la primera lectura del proyecto de presupuesto.
25      Por el contrario, a juicio del Parlamento, en contra de lo que alega la República Francesa, nada de lo dispuesto en el Protocolo sobre las sedes de las instituciones sugiere que los debates y las votaciones ulteriores sobre el texto conjunto de presupuesto anual adoptado en el marco del procedimiento de conciliación deban desarrollarse asimismo durante un período de sesiones plenarias ordinarias en Estrasburgo. Según el Parlamento, la interpretación que defiende este Estado miembro implica, o bien que se celebren más de seis períodos de sesiones plenarias mensuales en Estrasburgo durante la segunda parte del año, lo que resultaría contrario a la obligación, prevista en el Protocolo, de celebrar, con una cadencia regular, doce períodos de sesiones mensuales en Estrasburgo, o bien consecuencias incompatibles con el efecto útil del artículo 314 TFUE.
26      Habida cuenta del plazo de catorce días previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6, para la aprobación del texto conjunto de presupuesto anual, el Parlamento alega que tal interpretación obligaría al Comité de Conciliación a adoptar sistemáticamente dicho texto en los catorce días previos a la fecha de un período de sesiones plenarias en Estrasburgo, de modo que este Comité quedaría privado de su libertad de adoptar el citado texto en cualquier momento durante el período de conciliación de veintiún días previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 5. Además, esta misma interpretación impediría al Parlamento debatir y votar el presupuesto anual de la Unión tras el duodécimo período de sesiones plenarias ordinarias en Estrasburgo y obviaría el supuesto, contemplado en el artículo 314 TFUE, apartado 7, letras b) y d), de que el presupuesto deba adoptarse en el marco de un nuevo procedimiento presupuestario o mediante votación del Parlamento en la que se confirmen la totalidad o parte de sus enmiendas. En ese caso, la no adopción del presupuesto al término del ejercicio presupuestario entraña la aplicación del artículo 315 TFUE, relativo al presupuesto provisional.
27      El Parlamento alega además que, en el caso de autos, fue imposible incluir el debate y la votación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en el orden del día de una sesión del período de sesiones plenarias ordinarias que se celebró entre el 21 y el 24 de noviembre de 2016 en Estrasburgo. En efecto, antes de someter el texto conjunto a la aprobación del Parlamento y del Consejo, fue preciso plasmar el acuerdo político anexo a las cartas de transmisión del Comité de Conciliación en los textos presupuestarios de carácter jurídico y ordenar su traducción a todas las lenguas oficiales de la Unión. Pues bien, la formalización técnica de dicho texto conjunto suele necesitar en todo caso alrededor de una semana de trabajo y suele confiarse a los servicios de la Comisión. En el presente asunto, la Comisión comunicó al Parlamento y al Consejo que el texto conjunto formalizado estuvo disponible, y además únicamente en lengua inglesa, solo 18 minutos antes de que finalizase el período de sesiones plenarias ordinarias de noviembre de 2016.
Apreciación del Tribunal de Justicia
28      Como señala el artículo 314 TFUE, apartado 10, el Parlamento debe ejercer las facultades presupuestarias que le incumben dentro del respeto a los Tratados y a los actos adoptados en virtud de estos.
29      En primer lugar, esta institución debe respetar el Protocolo sobre las sedes de las instituciones que, con arreglo al artículo 51 TUE, forma parte integrante de los Tratados. El artículo único, letra a), de este Protocolo dispone que «el Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se celebrarán los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria».
30      La República Francesa alega que, en virtud de esta última disposición, el Parlamento debe ejercitar la totalidad de sus facultades presupuestarias en Estrasburgo, mientras que, según el Parlamento, dicha disposición se refiere a un período de sesiones plenarias específico, a saber, el período relativo a la primera lectura del proyecto presupuestario, lo que excluiría los actos impugnados del ámbito de aplicación de dicha disposición.
31      A este respecto, ha de señalarse que el artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones se refiere a «la sesión presupuestaria», sin indicar, no obstante, un período de sesiones plenarias ordinarias en particular ni los actos comprendidos en el ámbito de competencia del Parlamento en el marco del procedimiento presupuestario que deberían adoptarse durante dicho período de sesiones plenarias. Pues bien, según el artículo 314 TFUE, el Parlamento puede verse obligado a decidir sobre el presupuesto anual de la Unión en varias ocasiones y, habida cuenta de las fechas límite y de los plazos fijados en este artículo, durante distintos períodos de sesiones plenarias ordinarias.
32      A falta de más precisiones en el artículo único, letra a), de dicho Protocolo, debe considerarse que la expresión «la sesión presupuestaria» se remite a todos los períodos de sesiones plenarias durante los que el Parlamento ejerce sus facultades presupuestarias y a todos los actos adoptados por esa institución a este respecto.
33      En efecto, en lo que concierne al artículo 1, letra a), de la Decisión de Edimburgo, redactado en términos idénticos al artículo único, letra a), del citado Protocolo, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de señalar que esta disposición define la sede del Parlamento como el lugar en el que deben celebrarse, con una cadencia regular, doce períodos de sesiones plenarias ordinarias de esta institución, incluidas aquellas durante las cuales el Parlamento debe ejercitar las facultades presupuestarias que le confiere el Tratado (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de octubre de 1997, Francia/Parlamento, C‑345/95, EU:C:1997:450, apartado 29, y de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartado 40).
34      Ha de añadirse que el ejercicio por el Parlamento de sus facultades presupuestarias en sesión plenaria reviste una importancia particular para la transparencia y la legitimidad democrática de la acción de la Unión basada en su presupuesto anual. Pues bien, estas no pueden garantizarse mediante la mera primera lectura del proyecto de presupuesto en el marco del procedimiento presupuestario previsto en el artículo 314 TFUE cuando el Parlamento aprueba enmiendas a dicho proyecto con arreglo al artículo 314 TFUE, apartado 4, letra c).
35      Efectivamente, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el ejercicio por el Parlamento de su facultad presupuestaria en sesión plenaria constituye un momento fundamental de la vida democrática de la Unión y requiere especialmente un debate público, en sesión plenaria, que permita a los ciudadanos de la Unión tener conocimiento de las diversas orientaciones políticas expresadas y, así, formarse una opinión política sobre la acción de la Unión (sentencia de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartado 68). Además, la transparencia del debate parlamentario en sesión plenaria permite afianzar la legitimidad democrática del procedimiento presupuestario respecto de los ciudadanos de la Unión, así como la credibilidad de sus acciones.
36      Pues bien, el procedimiento de conciliación previsto en el artículo 314 TFUE, apartados 4, letra c), y 5, puede dar lugar a importantes enmiendas del proyecto de presupuesto que no han sido examinadas por el Parlamento en la primera lectura ni han sido objeto de un debate público en el seno del Comité de Conciliación. Como ha confirmado el Parlamento durante la vista, las sesiones de ese Comité no son públicas y en ellas participan 28 miembros del Parlamento que, aunque reflejan las relaciones de mayoría que existen en su seno, no representan totalmente los intereses políticos de todos los miembros de esta institución.
37      En estas condiciones, la expresión «la sesión presupuestaria» que figura en el artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones no solo comprende el período de sesiones plenarias ordinarias consagrado al examen del proyecto de presupuesto en primera lectura, sino también la segunda lectura, con arreglo al artículo 314 TFUE, apartado 6, lo cual garantiza que se celebre un debate y una votación públicos, en sesión plenaria, sobre el texto conjunto del presupuesto anual resultante del procedimiento de conciliación.
38      En segundo lugar, el Parlamento está obligado a respetar las exigencias que le impone el artículo 314 TFUE para ejercitar sus facultades presupuestarias en sesión plenaria. Las fechas límite y los plazos fijados en esta disposición tienen por objetivo garantizar la adopción del presupuesto anual de la Unión antes de que finalice el año anterior al ejercicio de que se trate y su incumplimiento puede entrañar, en su caso, la aplicación del artículo 315 TFUE, relativo al presupuesto provisional.
39      Así, en el supuesto, en particular, de que el Parlamento no logre adoptar una decisión en segunda lectura sobre el texto conjunto de presupuesto anual en el plazo de catorce días previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6, o de que el Consejo lo rechace en dicho plazo, del apartado 7, letra b), de este artículo se deduce que la Comisión debe presentar un nuevo proyecto de presupuesto y, por consiguiente, que el procedimiento presupuestario debe reiniciarse. En este mismo supuesto, el Parlamento pierde además su prerrogativa, recogida en el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra b), que le permite, en caso de que el Consejo rechace el texto conjunto de presupuesto anual, adoptar unilateralmente el presupuesto en el marco de una nueva votación por mayoría cualificada.
40      Por otra parte, a falta de debate y de votación del Parlamento sobre el texto conjunto de presupuesto anual en el plazo de catorce días que establece el artículo 314 TFUE, apartado 6, dicho texto podrá ser adoptado unilateralmente por el Consejo, en las condiciones previstas en el apartado 7, letra a), del citado artículo. Pues bien, como se ha indicado en los apartados 34 a 36 de esta sentencia, es particularmente importante para la transparencia y la legitimidad democrática de la acción de la Unión, que se manifiestan a través del procedimiento de adopción del presupuesto anual, que el Parlamento ejercite las facultades que le incumben en virtud del artículo 314 TFUE, apartado 6, y que se pronuncie en sesión plenaria sobre el texto conjunto.
41      Por consiguiente, el Parlamento debe actuar a este respecto con la máxima atención y todo el rigor y compromiso que tal responsabilidad exige (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartado 68), lo que implica que el debate y la votación parlamentarios se basen en un texto que haya sido transmitido a los diputados con suficiente antelación y traducido a todas las lenguas oficiales de la Unión. En efecto, la Unión está comprometida con la preservación del multilingüismo, cuya importancia se recuerda en el artículo 3 TUE, apartado 3, párrafo cuarto (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de mayo de 2015, España/Consejo, C‑147/13, EU:C:2015:299, apartado 42, y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 203).
42      En tercer lugar, en la medida en que el artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones y el artículo 314 TFUE tienen el mismo valor jurídico, las exigencias dimanantes del primero de ellos no pueden, como tales, prevalecer sobre las que se derivan del segundo, y viceversa. Ambas deben aplicarse caso por caso, conciliándose debidamente y respetando el equilibrio justo entre ellas.
43      Además, conforme a reiterada jurisprudencia, el Protocolo sobre las sedes de las instituciones se rige por el respeto mutuo de las competencias respectivas de los Estados miembros y el Parlamento y por un deber recíproco de cooperación leal (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento, 358/85 y 51/86, EU:C:1988:431, apartados 34 y 35; de 1 de octubre de 1997, Francia/Parlamento, C‑345/95, EU:C:1997:450, apartados 31 y 32, y de 13 de diciembre de 2012, Francia/Parlamento, C‑237/11 y C‑238/11, EU:C:2012:796, apartados 41, 42 y 60).
44      Por tanto, el Parlamento está obligado a ejercitar sus facultades presupuestarias durante un período de sesiones plenarias ordinarias en Estrasburgo; no obstante, esta exigencia resultante del artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones no impide que, de ser necesario para el correcto desarrollo del procedimiento presupuestario con arreglo al artículo 314 TFUE, el presupuesto anual sea objeto de debate y votación durante un período de sesiones plenarias adicionales en Bruselas. Un desarrollo del procedimiento que primara de manera absoluta la observancia del artículo único, letra a), de dicho Protocolo en detrimento de la plena participación del Parlamento en el citado procedimiento sería incompatible con la necesaria conciliación de las obligaciones derivadas de estas disposiciones, recordadas en el apartado 42 de la presente sentencia.
45      En cuanto atañe al control jurisdiccional del respeto a las exigencias resultantes de los apartados 42 a 44 de esta sentencia, ha de observarse que, al efectuar la necesaria conciliación entre las obligaciones previstas en el artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones y las del artículo 314 TFUE, el Parlamento dispone de un margen de apreciación que se deriva de las exigencias asociadas al correcto desarrollo del procedimiento presupuestario. Por tanto, este control jurisdiccional consiste en determinar si el Parlamento, al ejercer una parte de sus facultades presupuestarias durante un período de sesiones plenarias adicionales, ha incurrido en errores de apreciación a este respecto.
46      Procede pues determinar si los actos impugnados respetan la necesaria conciliación entre las obligaciones resultantes del artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones y el artículo 314 TFUE a la luz de las anteriores consideraciones.
47      La República Francesa alega, a este respecto, que la adaptación del calendario parlamentario habría permitido llevar a cabo el debate y la votación del texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en Estrasburgo, dentro de los plazos previstos en el artículo 314 TFUE, apartado 6, y que tal debate y tal votación podrían haberse llevado a cabo, en todo caso, durante el período de sesiones plenarias ordinarias de noviembre de 2016. Además, el acto por el que el Presidente del Parlamento declaró que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 podría también haberse adoptado en la sesión plenaria ordinaria siguiente, que se celebró entre el 12 y el 15 de diciembre de 2016.
48      En lo que respecta al calendario parlamentario del año 2016, la alegación de la República Francesa se basa, en esencia, en la premisa según la cual, en la medida en que el Parlamento podía prever razonablemente la fecha en la que el Comité de Conciliación iba a alcanzar un acuerdo sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión, a saber, el 17 de noviembre de 2016, en el momento en que se fijó dicho calendario o esta institución debería haber fijado un período de sesiones plenarias ordinarias posterior al 21 y 24 de noviembre de ese año, con el fin de permitir que durante esa sesión se pudiera celebrar un debate y una votación en segunda lectura sobre dicho texto en plazo.
49      Ahora bien, ninguno de los elementos alegados por la República Francesa permiten concluir, en relación con este extremo, que el Parlamento incurriera en un error de apreciación al fijar su calendario de sesiones plenarias ordinarias para el año 2016.
50      En efecto, la premisa que se expone en el apartado 48 de la presente sentencia no puede admitirse. Así, en el momento de fijación del calendario de las sesiones plenarias ordinarias, tanto el recurso al procedimiento de conciliación como la fecha en que dicho procedimiento comenzaría y, en su caso, finalizaría debido a la adopción de un acuerdo sobre un texto conjunto de presupuesto anual eran, en principio, inciertos. Como reconoce la República Francesa, en ese momento no podía excluirse en modo alguno que, en caso de remisión al Comité de Conciliación, este último alcanzaría un acuerdo sobre un texto conjunto de presupuesto anual de la Unión en una fecha anterior al 17 de noviembre de 2016, que hubiese podido permitir al Parlamento debatir y votar en segunda lectura dicho texto durante la sesión plenaria ordinaria celebrada del 21 al 24 de noviembre de 2016, y ello sin infringir las exigencias de atención, rigor y compromiso que se han recordado en el apartado 41 de esta sentencia.
51      Esta última constatación no queda desvirtuada por la alegación de la República Francesa según la cual, en caso de acuerdo en el seno del Comité de Conciliación antes de la expiración del plazo previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 5, dicho Comité podría haber aplazado la formalización de dicho acuerdo. En efecto, este enfoque, consistente en aplazar artificialmente la fecha de dicho acuerdo, resulta incompatible con el apartado 6 del citado artículo, según el cual el plazo de catorce días conferido al Parlamento y al Consejo para aprobar el texto conjunto comienza a correr a partir de la fecha en la que el Comité de Conciliación alcanza el acuerdo en cuestión.
52      Por tanto, cabe considerar que, al fijar su calendario de sesiones plenarias ordinarias para el año 2016, el Parlamento respetó los límites de las facultades de apreciación a que alude el apartado 45 de la presente sentencia.
53      Es preciso comprobar asimismo si, en el marco establecido por dicho calendario, el Parlamento pudo ejercer sus facultades presupuestarias mediante los actos impugnados durante el período de sesiones plenarias adicionales que se celebró en Bruselas el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016 sin incurrir en ningún tipo de error de apreciación.
54      En lo tocante, en primer lugar, a los órdenes del día de las sesiones plenarias del Parlamento del 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016, y a la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016, relativa al texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017, no se discute que el acuerdo del Comité de Conciliación sobre dicho texto se alcanzó y transmitió al Parlamento y al Consejo el 17 de noviembre de 2016. El Parlamento no incluyó dicho texto en el orden del día del período de sesiones plenarias ordinarias celebrado en Estrasburgo del 21 al 24 de noviembre de 2016, sino en el del período de sesiones plenarias adicionales celebrado en Bruselas el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016.
55      A este respecto, ha de observarse que, en el caso de autos, el 1 de diciembre de 2016 era el último día del plazo previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6. En la medida en que, el 28 de noviembre de 2016, el Consejo ya había aprobado el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017, que el Parlamento hubiera rebasado este plazo habría implicado la adopción del presupuesto anual para dicho ejercicio, con arreglo al artículo 314 TFUE, apartado 7, letra a), sin la participación del Parlamento en el procedimiento presupuestario en segunda lectura.
56      En cuanto atañe a la alegación de la República Francesa según la cual el Parlamento podría haber adoptado una decisión sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en una fecha anterior, esto es, durante el período de sesiones plenarias ordinarias celebrado del 21 al 24 de noviembre en Estrasburgo, ha de señalarse que el agotamiento por el Parlamento del plazo previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 6, no pone en entredicho la legalidad de los órdenes del día de las sesiones plenarias del Parlamento del 30 de noviembre y del 1 de diciembre de 2016 ni de la resolución legislativa del Parlamento de 1 de diciembre de 2016 a la luz del Protocolo sobre las sedes de las instituciones. Ciertamente, el Parlamento está legitimado para agotar los plazos que le impone lo dispuesto en dicho artículo 314. Como señaló el Parlamento durante la vista ante el Tribunal de Justicia, los debates internos en el seno de los distintos grupos políticos y de la Comisión de Presupuestos se dilatan durante un tiempo considerable, que resulta de particular importancia para preparar el debate y la votación presupuestarios en sesión plenaria y, sobre todo, para alcanzar una mayoría.
57      Además, el acuerdo del Comité de Conciliación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 fue sometido a una formalización técnica y traducido a todas las lenguas oficiales de la Unión, cuya necesidad las partes no han cuestionado. Estas tampoco cuestionan la decisión de confiar esta formalización técnica a los servicios de la Comisión, adoptada de común acuerdo por el Parlamento y el Consejo, de conformidad con el Acuerdo interinstitucional de 2 de diciembre de 2013 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera (DO 2013, C 373, p. 1).
58      Pues bien, en el caso de autos, tras esta formalización técnica, el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 no se puso a disposición del Parlamento hasta la tarde del 24 de noviembre de 2016, es decir, el último día del período de sesiones plenarias ordinarias del mes de noviembre de 2016, y únicamente en su versión inglesa. En estas circunstancias, con arreglo a los artículos 156 y 158 del Reglamento interno, el debate y la votación sobre este texto no podían incluirse en el orden del día de dicho 24 de noviembre de 2016. En efecto, según estas disposiciones, únicamente se puede proceder al debate y a la votación con base en un texto redactado en las lenguas oficiales de la Unión, que debe distribuirse a los diputados con veinticuatro horas de antelación como mínimo. El respeto de estas exigencias mínimas es indispensable para la preparación del debate y la votación en sesión plenaria sobre el texto conjunto de presupuesto anual con toda la atención, el rigor y el compromiso necesarios y, en particular, teniendo en cuenta las obligaciones asociadas al multilingüismo.
59      En cuanto a la duración de la formalización técnica del acuerdo del Comité de Conciliación sobre el texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para 2017, que fue, en el caso de autos, de siete días, la República Francesa no ha demostrado que fuera excesiva. Si bien es cierto que el Parlamento está efectivamente obligado a garantizar que se adopten todas las medidas necesarias para que la duración de la formalización técnica permita, en su caso, observar las obligaciones resultantes del artículo único, letra a), del Protocolo sobre las sedes de las instituciones, este Estado miembro no ha aportado ningún elemento concreto que permita afirmar que el Parlamento no ha respetado esta obligación y, por tanto, que la duración de dicha formalización técnica podría haberse reducido, de modo que el texto conjunto podría haberse puesto a disposición del Parlamento, en las condiciones exigidas por su Reglamento interno, en una fecha anterior al 24 de noviembre de 2016.
60      Aun suponiendo que esa duración hubiera podido ser inferior, conviene tener en cuenta el tiempo que, más allá de las obligaciones mínimas derivadas del artículo 156 del Reglamento interno, resulta necesario para preparar la sesión plenaria relativa al texto conjunto de presupuesto anual, tiempo este del que deben disponer los diputados y, especialmente, los miembros de las minorías parlamentarias que no hayan estado representadas en el procedimiento de conciliación, para poder tomar razonablemente conocimiento de ese texto, debatirlo y votarlo con toda la atención, el rigor y el compromiso necesarios.
61      Por consiguiente, el Parlamento no incurrió en un error de apreciación al incluir el debate y la votación del texto conjunto de presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017 en el orden del día del período de sesiones plenarias adicionales que se celebró el 30 de noviembre y el 1 de diciembre de 2016 en Bruselas y al aprobar dicho texto mediante resolución legislativa durante el mismo período de sesiones plenarias adicionales.
62      En lo que concierne, en segundo lugar, al acto por el que se declaró la adopción definitiva del presupuesto anual de la Unión para el ejercicio 2017, ha de señalarse que el Tratado FUE no establece ningún plazo en el que el Presidente del Parlamento deba adoptarlo, si bien, en virtud del artículo 314 TFUE, apartado 9, tal adopción debe producirse una vez concluido el procedimiento previsto en dicho artículo.
63      En efecto, ese acto está estrechamente relacionado con la votación, en segunda lectura, del texto conjunto de presupuesto anual. El acto del Presidente del Parlamento mediante el cual, tras verificar la regularidad del procedimiento, se declara formalmente que el presupuesto anual de la Unión ha quedado definitivamente adoptado constituye la última fase del procedimiento de adopción de dicho presupuesto y le confiere fuerza obligatoria (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2013, Consejo/Parlamento, C‑77/11, EU:C:2013:559, apartado 50). Pues bien, cuando, a la luz de la necesaria conciliación a la que se hace referencia en el apartado 42 de la presente sentencia, el Parlamento está legitimado para debatir y votar sobre el texto conjunto de presupuesto anual durante un período de sesiones plenarias adicionales en Bruselas, el Presidente de esta institución ha de realizar tal declaración durante el mismo período de sesiones plenarias.
64      Además, dada la importancia de la adopción del presupuesto anual para la acción de la Unión, no puede exigirse que el Presidente del Parlamento espere al siguiente período de sesiones plenarias ordinarias celebradas en Estrasburgo para declarar el cierre definitivo del procedimiento presupuestario y conferir fuerza obligatoria al presupuesto anual de la Unión.
65      Por consiguiente, el Presidente del Parlamento pudo declarar durante la sesión plenaria que se celebró el 1 de diciembre de 2016 en Bruselas que se había adoptado definitivamente el presupuesto anual de la Unión para el ejercicio de 2017 sin incurrir en error de apreciación alguno.
66      A la luz del conjunto de las consideraciones anteriores, debe desestimarse el motivo único de la República Francesa y, por tanto, el recurso.
Costas
67      A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Parlamento la condena en costas de la República Francesa y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarle a cargar, además de con sus propias costas, con las del Parlamento. Conforme al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, el Gran Ducado de Luxemburgo, que ha intervenido en el litigio, cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      La República Francesa cargará, además de con sus propias costas, con las del Parlamento Europeo.
3)      El Gran Ducado de Luxemburgo cargará con sus propias costas.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: francés.