61984C0094
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
van 7 maart 1985
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Inleiding
1.1. Het probleem
In de onderhavige zaak is het niet alledaagse probleem aan de orde, of de bij zijn Italiaanse moeder in België wonende Hongaar Deak op grond van het Gemeenschapsrecht aanspraak kan maken op Belgische werkloosheids- of wachtuitkeringen. De moeilijkheid de potentiële praktische draagwijdte van deze vraag te overzien maakt het probleem er niet eenvoudiger op.
De verwijzingsrechter baseert zijn op genoemd probleem betrekking hebbende twee vragen op artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71.
Zoals Uw Hof in zijn schriftelijke vragen aan de Belgische Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) en aan de Commissie van 26 oktober 1984 heeft doen uitkomen, kan voor deoplossing vanhet vraagstuk echter ook artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van belang zijn. Daarbij verwees U in Uw vragen naar Uw desbetreffende arresten van 31 mei 1979 in de zaak Even (zaak 207/78, Jurispr. 1979, blz. 2019), 14 januari 1982 in de zaak Reina (zaak 65/81, Jurispr. 1982, blz. 33) en 12 juli 1984 in de zaak Castelli (zaak 261/83, Jurispr. 1984, blz. 3199). Op enkele andere terzake relevante arresten zal ik hierna nog terugkomen.
1.2. De gestelde vragen
De vragen, die het Arbeidshof te Luik U over het probleem gesteld heeft luiden als volgt:
„I.
Dient artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 als volgt te worden uitgelegd, dat iemand die geen onderdaan van een Lid-Staat is, op grond van de zinsnede ‚alsmede hun gezinsleden’ in artikel 2, lid 1, van deze verordening aanspraak kan maken op de rechten voortvloeiende uit de Belgische wettelijke regeling inzake werkloosheid, op de enkele grond dat zijn moeder onderdaan van een Lid-Staat is ?
II.
Gesteld dat iemand die geen onderdaan van een Lid-Staat is, op grond van artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 aanspraak kan maken op de uit de Belgische wettelijke regeling inzake werkloosheid voortvloeiende rechten, kan hij dan op grond van het in artikel 3, lid 1, van deze verordening neergelegde beginsel van gelijkheid van behandeling aanspraak maken op toepassing van artikel 124 van het Belgisch koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, dat voorziet in een wachtuitkering voor jongeren die hun studies hebben beëindigd, maar nog geen werk hebben gevonden, nu artikel 67 van voornoemde verordening kennelijk geen aanspraak verleent op zulk een werkloosheidsuitkering zolang geen tijdvak van verzekering of van arbeid is vervuld ?”
In Uw vragen van 26 oktober vroeg U in de eerste plaats, of de wachtgelden, geïntroduceerd door het koninklijk besluit van 30 maart 1982 beschouwd dienden te worden als sociale voordelen, als bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968, in die zin, dat zij voordelen opleveren „die, al dan niet gebonden aan een arbeidscontract, aan nationale werknemers algemeen worden toegekend en dit in hoofdzaak op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemers of op grond van het enkele feit van hun verblijf op het nationale grondgebied, zodat het mede toekennen daarvan aan werknemers uit andere Lid-Staten hun mobiliteit binnen de Gemeenschap kan bevorderen”. Bij een bevestigend antwoord op deze eerste vraag vroeg U vervolgens, of het voordeel van dergelijke uitkeringen, door toepassing van genoemde verordening nr. 1612/68, dient te worden uitgebreid tot een persoon die de zoon is van een werknemer, onderdaan van een Lid-Staat, maar zelf geen onderdaan van een Lid-Staat is.
1.3. De tekst van de relevante communautaire en nationale voorschrìfien
a)
Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 luidt als volgt:
„Deze verordening is van toepassing op werknemers op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten, dan wel op het grondgebied van een der Lid-Staten wonende staatlozen of vluchtelingen zijn, alsmede op hun gezinsleden en op hun nagelaten betrekkingen.”
Artikel 3, lid 1, van voormelde verordening bepaalt:
„Personen die op het grondgebied van een der Lid-Staten wonen en op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke Lid-Staat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, behoudens bijzondere bepalingen van deze verordening.”
Artikel 67 van de verordening luidt als volgt:
„1)
Het bevoegde orgaan van een Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkering afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, houdt, voor zover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid alsof het tijdvakken van verzekering waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld mits evenwel de tijdvakken van arbeid als tijdvakken van verzekering zouden zijn beschouwd indien zij krachtens bedoelde wettelijke regeling waren vervuld.
2)
Het bevoegde orgaan van de Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkeringen afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van arbeid, houdt, voor zover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid, alsof het tijdvakken van arbeid waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld.
3)
Met uitzondering van de in de in artikel 71, lid 1, sub a), ii) en sub b), ii), bedoelde gevallen, wordt toepassing van de leden 1 en 2 afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene laatstelijk
—
in het geval van lid 1, tijdvakken van verzekering,
—
in het geval van lid 2, tijdvakken van arbeid
heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd.
4)
Wanneer de duur waarover uitkeringen worden verleend afhankelijk is van de duur der tijdvakken van verzekering of van arbeid, is lid 1 respectievelijk lid 2, van toepassing.”
b)
Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 luidt als volgt:
„Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.”
c)
Naar luid van artikel 124 van het Belgisch koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, in de ten tijde van de aan het onderhavige geding ten grondslag liggende feiten geldende versie, zijn „jonge werknemers gezinshoofden”, die na het einde van hun studies of leertijd geen werk vinden, gerechtigd op werkloosheidsuitkering op voorwaarde dat zij aan de in dit artikel gestelde voorwaarden voldoen.
Artikel 125 van voormeld koninklijk besluit van 20 december 1963 bepaalt dat artikel 124 echter op vreemde en staatloze werknemers „alleen toepasselijk (is) binnen de grenzen van een internationale overeenkomst”.
Het koninklijk besluit van 30 maart 1982 bepaalt in artikel 2, dat „de jeugdige werknemers die voldoen aan de voorwaarden van artikel 124 van het koninklijk besluit (van 20 december 1963), maar die de hoedanigheid niet hebben van gezinshoofd, kunnen toegelaten worden tot het genot van wachtuitkeringen”. Voorts heet het in artikel 3, dat de bepalingen van de titels I tot III van het koninklijk besluit van 20 december 1963 — waaronder voormeld artikel 125 — van toepassing zijn op de wachtuitkeringen.
2. Beoordeling van de ingediende schriftelijke opmerkingen
2.1. De eerste vraag van de verwijzings-rechter
Ten aanzien van de eerste vraag van de verwijzingsrechter leiden zowel de RVA als de Commissie uit Uw arrest van 23 november 1976 in de zaak Kermaschek (zaak 40/76, Jurispr. 1976, blz. 1669) af, dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1408/71 in casu niet van toepassing is. De RVA leidt dit af uit de omstandigheid, dat het bij de werkloosheids- en wachtuitkeringen zijns inziens niet gaat om van de rechten van een uitkeringsgerechtigde afgeleide aanspraken, maar om aanspraken, die slechts toekomen aan degenen, die persoonlijk voldoen aan de voorwaarden voor toekenning daarvan. Daartoe behoort de voorwaarde, dat betrokkene onderdaan van één van de Lid-Staten is.
De Commissie stelt in haar opmerkingen eveneens voorop, dat in genoemd arrest een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds werknemers en anderzijds hun gezinsleden en nagelaten betrekkingen. Ook de Commissie is van oordeel, dat het voordeel waarop Deak in casu aanspraak meent te kunnen maken, geen uitkering is die hem toekomt in zijn hoedanigheid van gezinslid van een werkloze migrerende werknemer, in die zin dat zij zou neerkomen op een afgeleid recht dat zijn oorsprong heeft in het feit dat zijn bloedverwant in opgaande lijn migrerend werknemer is.
Voor de in artikel 124 van het koninklijk besluit van 20 december 1963 bedoelde uitkering komt de betrokkene (jonge werknemer) immers in aanmerking uit hoofde van zijn individuele situatie en niet op grond van zijn hoedanigheid als „gezinslid” van een werknemer.
Ook de Commissie concludeert dus, dat de eerste vraag van de verwijzende rechter ontkennend moet worden beantwoord.
Gelet met name op rechtsoverweging 9 van Uw geciteerde arrest in de zaak Kermaschek kan ik mij bij dit eenstemmig door RVA en Commissie voorgestelde ontkennende antwoord op de eerste vraag aansluiten. Blijkens genoemde rechtsoverweging kunnen gezinsleden van werknemers, die onderdaan zijn van een Lid-Staat „slechts aanspraak ... maken op de uitkeringen welke in die wetgevingen voorzien zijn ten behoeve van de gezinsleden van werkloze werknemers — waarbij de nationaliteit dier gezinsleden niet terzake doet”.
2.2. De tweede vraag van de verwijzings-rechter
Gelet op dit ontkennende antwoord op de eerste vraag van de verwijzingsrechter, behoeft de tweede vraag van de verwijzingsrechter als zodanig geen antwoord van Uw Hof. Daar de tweede vraag in feite is toegespitst op wachtuitkeringen voor jongeren die hun studies hebben beëindigd, lijkt het mij echter nuttig deze vraag opnieuw te formuleren in het licht van de door Uw Hof aan de RVA en de Commissie gestelde vragen.
2.3. De vragen van Uw Hof
Op de twee eerder vermelde vragen die. Uw Hof aan de RVA en aan de Commissie heeft gesteld, heeft helaas alleen de Commissie geantwoord. Een contradictoire behandeling, waarbij ook het standpunt van de RVA, c.q. de Belgische regering in Uw overwegingen kan worden verdisconteerd is aldus achterwege gebleven.
Zich daarbij met name baserend op Uw arresten in de zaken Cristini (zaak 32/75, Jurispr. 1975, blz. 1085) en Castelli (zaak 261/83, arrest van 12 juli 1984, Jurispr. 1984, blz. 3199), heeft de Commissie op Uw vragen als volgt geantwoord :
„a)
De bij koninklijk besluit van 30 maart 1982 ingevoerde wachtuitkeringen zijn sociale voordelen als bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 indien zij, ook indien niet gekoppeld aan het bestaan van een arbeidsovereenkomst, worden toegekend aan personen die krachtens de nationale wetgeving als werknemers worden aangemerkt en in België verblijven.
b)
De uitbreiding van deze sociale voordelen tot al degenen die in aanmerking komen voor toepassing van verordening nr. 1612/68, inzonderheid de bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of ten laste van een in België tewerkgestelde werknemer die onderdaan is van een andere Lid-Staat, is geschikt om de mobiliteit der werknemers binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken.
c)
De door artikel 7 van verordening nr. 1612/68 voorgeschreven gelijkheid van behandeling strekt er eveneens toe te verhinderen, dat bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of ten laste van zulk een werknemer, ongeacht de nationaliteit (al dan niet afkomstig uit een Lid-Staat van de Gemeenschap) van bedoelde bloedverwanten in neergaande lijn worden gediscrimineerd.
d)
Artikel 7, lid 2, van voormelde verordening moet aldus worden uitgelegd, dat de toekenning van een sociaal voordeel als de bij koninklijk besluit van 30 maart 1982 ten gunste van werkzoekende jonge werknemers ingevoerde wachtuitkering, wanneer een bloedverwant in neergaande lijn van een werknemer als bedoeld in artikel 10, lid 1, sub a, van voormelde verordening op zulk een voordeel aanspraak maakt, niet afhankelijk kan worden gesteld van het bestaan van een internationale overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Staat (gebeurlijk een derde), waarvan bedoelde bloedverwant in neergaande lijn onderdaan is.”
De vertegenwoordiger van belanghebbende in het bodemgeschil (die geen schriftelijke opmerkingen heeft ingediend) heeft zich ter zitting bij dit standpunt van de Commissie aangesloten. Hij was met name van mening, dat de verwijzingsrechter in zijn vragen ten onrechte werkloosheidsuitkeringen en wachtuitkeringen op gelijke voet heeft gesteld. Wachtuitkeringen aan jeugdige schoolverlaters, die zich op de arbeidsmarkt melden, zijn ook naar zijn oordeel sociale voordelen, die in casu niet op grond van verordening nr. 1408/71, maar op grond van verordening nr. 1612/68 moeten worden beoordeeld.
Hoewel ik de argumenten, die de Commissie in haar antwoord op Uw vragen voor haar standpunt heeft aangevoerd, in het algemeen sterk acht, zal ik U niet voorstellen dit standpunt in Uw antwoord over te nemen. Ik heb daarvoor naast inhoudelijke redenen met name een procedureel motief. Inhoudelijk zie ik in de eerste plaats in zoverre een verschil met de zaken Cristini en Castelli, waarop de Commissie zich als precedenten beroept, dat in die zaken duidelijk een sociaal voordeel aan de orde was, dat onmogelijk als een uitkering van sociale zekerheid kon worden beschouwd in de zin als omschreven in Uw arrest in de zaak Frilli (zaak 1/72, Jurispr. 1972, blz. 457). In beide gevallen was sprake van voordelen behorende tot „algemene stelsels van sociale bescherming, die voor een gehele bevolking zijn bedoeld en uitgaan van de nationaliteit en de woonplaats” ... als bedoeld in rechtsoverweging 20 van dit arrest. Rechtsoverweging 21 voegt daaraan als voorwaarden om optreden van Uw Hof mogelijk te maken toe „de bescherming van migrerende werknemers in alle gevallen waar dit mogelijk blijkt met inachtneming van de beginselen van de sociale wetgeving der Gemeenschap en zonder dat daarmede het stelsel der betrokken nationale wetgevingen wordt doorkruist” (onderstreping mijnerzijds toegevoegd). Nu de RVA in casu geen schriftelijk antwoord op Uw vragen heeft gegeven en uitdrukkelijk ter zitting heeft verklaard, terzake geen standpunt te kunnen bepalen, acht ik het inhoudelijk niet mogelijk en procedureel onjuist aan Uw Hof niettemin een standpuntbepaling voor te stellen. Met name voor de vaststelling of aan de door mij onderstreepte voorwaarde uit het arrest-Frilli is voldaan, zou een contradictoire procedure naar mijn oordeel noodzakelijk zijn geweest. In de in Uw vragen verder nog geciteerde arresten in de zaken Even (zaak 207/78, Jurispr. 1979, blz. 2019) en Reina (zaak 65/81, Jurispr. 1982, blz. 33) ging het — anders dan in de zaken Cristini en Castelli — om sociale voordelen voor werknemers, niet om sociale voordelen voor hun gezinsleden. In zoverre kwamen in deze zaken niet de problemen aan de orde, die in casu beslissend zijn. Ik denk hier met name aan de potentiële draagwijdte die een standpunt als door de Commissie voorgesteld ten gunste van jeugdige onderdanen van derde Staten (kinderen van onderdanen van een Lid-Staat) zou kunnen hebben en de mogelijke onverenigbaarheid van die potentiële draagwijdte met het stelsel der betrokken nationale wetgevingen. Tenslotte acht ik onderdeel b) van het antwoord van de Commissie op Uw tweede vraag een zwak punt in haar betoog. Ter motivering van de stelling, dat een ander standpunt het vrije werknemersverkeer onder omstandigheden in gevaar zou brengen voor de werknemer, van wie een kind met de nationaliteit van een derde land afhankelijk is, verwijst de Commissie hier zonder meer naar haar betoog op bladzijde 4 van haar antwoord. Dit betoog heeft echter slechts betrekking op kinderen die eveneens onderdanen zijn van een Lid-Staat. Voor een dergelijk geval heeft Uw arrest in de zaak Inzirillo (zaak 63/76, Jurispr. 1976, blz. 2057) inderdaad overwogen, dat een ander standpunt dan door de Commissie verdedigd, voor de betrokken werknemer aanleiding zou kunnen zijn naar een andere Lid-Staat te verhuizen, waar hij de betrokken voordelen voor zijn kind wèl zou kunnen verwerven. Dit gevolg zou dan volgens het arrest inderdaad inbreuk maken op het beginsel van het vrije verkeer van werknemers. Zonder nader onderzoek van de situatie in andere Lid-Staten ook in een geval als in casu aan de orde (waar het kind de nationaliteit van een niet-Lid-Staat bezit), lijkt het mij echter niet evident, dat genoemde rechtsoverwegingen in Uw arrest-Inzirillo zonder meer in het onderhavige geval van toepassing kunnen worden geacht. Ik stel U dus voor, in Uw antwoord op de gestelde vragen de mogelijke toepasselijkheid van verordening nr. 1612/68 weliswaar te vermelden, maar daarop op de aangegeven gronden geen definitief antwoord te geven. Wanneer de verwijzingsrechter daarin aanleiding vindt, aanvullende vragen aan Uw Hof te stellen, is de mogelijkheid van een contradictoire behandeling beter verzekerd. Ook de regeringen van andere Lid-Staten zouden in een dergelijke uitbreiding van de vraagstelling aanleiding kunnen vinden alsnog hun oordeel kenbaar te maken.
Het belang van de mogelijkheid van een dergelijke contradictoire behandeling wordt naar mijn oordeel onderstreept door het procesverloop in de zaak 267/83, waarin Uw Hof op 13 februari 1985 arrest wees. In die zaak was het recht op verblijf aan de orde van een gescheiden levende, maar niet van haar Franse echtgenoot gescheiden onderdaan van een niet-Lid-Staat. Hoewel aldus geen sociale voordelen als in casu van belang aan Uw oordeel werden onderworpen, hebben wegens de ook in die zaak grote potentiële draagwijdte van de gestelde vragen over de rechtspositie van een gezinslid, geen onderdaan van een Lid-Staat, drie Lid-Staten schriftelijke opmerkingen ingediend.
3. Conclusie
Concluderend stel ik U derhalve voor, op de U gestelde vragen als volgt te antwoorden:
1)
Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 kan niet aldus worden uitgelegd, dat iemand die geen onderdaan van een Lid-Staat is, op grond van de zinsnede „alsmede hun gezinsleden” in dit artikel, aanspraak kan maken op werkloosheidsuitkeringen en wachtuitkeringen, voortvloeiend uit een nationale wetgeving als hier in geding, op de enkele grond dat zijn moeder onderdaan van een Lid-Staat is.
2)
Een jeugdige schoolverlater, die na het einde van zijn studie of leertijd nog geen werk heeft gevonden, maar die geen onderdaan van een Lid-Staat is, kan derhalve geen aanspraak maken op een wachtuitkering als bedoeld in artikel 124 van het Belgisch koninklijk besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid in verbinding met de artikelen 2 en 3 van het koninklijk besluit van 30 maart 1982, op grond van verordening nr. 1408/71. De vraag, of wachtuitkeringen als hier aan de orde sociale voordelen zijn als bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 (PB 1968, L 257, biz. 2), waarop ook een onderdaan van een niet-Lid-Staat, als in de vragen van de verwijzingsrechter bedoeld, aanspraak kan maken, kan in het kader van de onderhavige procedure niet definitief worden beantwoord.