61996CC0262(01)_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indholdet af mit oprindelige forslag til afgoerelse og begrundelsen for at genaabne den mundtlige forhandling i den foreliggende sag
1 Ved kendelse af 23. september 1998 (herefter »kendelse om genaabning«) anordnede Domstolen genaabning af den mundtlige forhandling i den foreliggende sag, der blev afsluttet den 12. februar 1998 efter paahoer af mit forslag til afgoerelse. I kendelsen om genaabning anfoerte Domstolen, at artikel 3, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 3/80 af 19. september 1980 om anvendelsen af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstaters sociale sikringsordninger paa tyrkiske arbejdstagere og paa deres familiemedlemmer (1) (herefter »afgoerelse nr. 3/80«) ikke er andet end et udtryk paa det socialsikringsretlige omraade for det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som nedfaeldet i artikel 9 i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, der blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EOEF's medlemsstater og Faellesskabet (2) (herefter »aftalen EOEF-Tyrkiet«). I kendelsen om genaabning anfoeres det saaledes, at »Domstolen kunne foele sig foranlediget til at traeffe afgoerelse om fortolkningen af denne bestemmelse i aftalen«. Parterne i hovedsagen, de medlemsstater, der er »interveneret« i sagen, og Kommissionen havde ikke udtalt sig om artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet i deres skriftlige indlaeg. Der blev derfor gennemfoert en ny mundtlig forhandling, under hvilken Domstolen hoerte alle interesserede. Sagsoegeren i hovedsagen, de repraesenterede nationale regeringer og Kommissionen diskuterede derfor kun, om og i givet fald i hvilket omfang naevnte artikel 9 »i sig selv eller sammenholdt med artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80« kan have betydning for besvarelsen af de spoergsmaal, som allerede var blevet stillet Domstolen. Jeg skal i dette nye forslag til afgoerelse ligeledes begraense mig til at gennemgaa det spoergsmaal, der anfoeres i kendelsen om genaabning. I oevrigt henviser jeg i det hele til det forslag til afgoerelse, som jeg allerede har fremsat (3). Jeg supplerer det - som jeg skal komme naermere ind paa - saaledes subsidiaert.
Betydningen af artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet for besvarelsen af de foreliggende praejudicielle spoergsmaal
2 Lad mig indledningsvis henvise til, at aftalen EOEF-Tyrkiet »har til formaal at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk for at lette Tyrkiets optagelse i Faellesskabet« (4). Med henblik paa at virkeliggoere disse formaal omfatter den associering, der blev indfoert ved den paagaeldende aftale, i) en indledende fase, hvor Republikken Tyrkiet med stoette fra Faellesskabet skal styrke sin oekonomi, ii) en overgangsperiode, hvorunder der skal ske en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnaermelse af de kontraherende parters oekonomiske politikker og iii) en endelig fase, som bygger paa toldunionen og indebaerer en styrkelse af samordningen af den oekonomiske politik (5). Bestemmelserne til gennemfoerelse af denne endelige fase er blevet fastlagt i afgoerelse nr. 1/95 fra Associeringsraadet EF-Tyrkiet (6).
3 I artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, der er indeholdt i aftalens afsnit II (der har overskriften »Ivaerksaettelse af overgangsperioden«), bestemmes foelgende: »De kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesomraade og med forbehold af de saerlige bestemmelser, som kan indfoeres i medfoer af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 [nu artikel 6] i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab anfoerte princip«. Den naevnte artikel 8 lyder saaledes: »Til virkeliggoerelse af de i artikel 4 fastsatte maal [det vil sige en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnaermelse af Tyrkiets oekonomiske politik til Faellesskabets, for at sikre, at associeringen fungerer tilfredsstillende, og at man udvikler de faelles foranstaltninger, der er noedvendige til at naa dette maal] bestemmer associeringsraadet ... betingelserne, formerne og tempoet for ivaerksaettelsen af egnede foranstaltninger inden for de omraader, der er omhandlet i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, og som skal tages i betragtning, saerligt de i denne del anfoerte, saavel som enhver beskyttelsesklausul, som maatte vise sig paakraevet«. Betingelserne, formerne og tempoet for gennemfoerelsen af overgangsperioden er (i stedet for at blive fastlagt af associeringsraadet) blevet fastlagt i en tillaegsprotokol, som de kontraherende parter undertegnede den 23. november 1970 i Bruxelles, og som blev vedlagt aftalen EOEF-Tyrkiet (7) (herefter »tillaegsprotokollen«). Jeg skal desuden anfoere, at afsnit II i tillaegsprotokollen, der har overskriften »Bevaegelighed for personer og tjenesteydelser«, indeholder en speciel bestemmelse, som atter fremhaever den forpligtelse, der - imidlertid kun for medlemsstaternes vedkommende (uden betingelse om gensidighed) - er til materielretligt at sikre ligebehandling i overensstemmelse med den generelle bestemmelse i artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet. Artikel 37 i tillaegsprotokollen - hvis formulering minder om traktatens artikel 48, stk. 2 - forpligter enhver medlemsstat til »for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, som er beskaeftiget i Faellesskabet, (at oprette) en ordning, hvorunder der ikke finder nogen i nationalitet begrundet forskelsbehandling sted i forhold til arbejdstagere, som er statsborgere i andre af Faellesskabets medlemsstater, for saa vidt angaar arbejdsvilkaar og afloenning«.
4 Lad mig indledningsvis minde om, hvilken paastand sagsoegeren har fremsat i hovedsagen: Hun har anmodet den tyske ret om at undlade at anvende den nationale retsregel over for hende, i henhold til hvilken retten til at modtage den relevante familieydelse er betinget af, at den beroerte har en saerlig opholdstilladelse, der ikke kraeves af den paagaeldende medlemsstats egne statsborgere. Hvorvidt kan en saadan anmodning stoettes paa artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, »sammenholdt med artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80«, som det anfoeres i kendelsen om genaabning? Foernaevnte artikel 3, stk. 1, udgoer klart en speciel tilkendegivelse paa det sociale sikringsomraade af det generelle forbud mod forskelsbehandling i naevnte artikel 9; dette betonede Domstolen selv i kendelsen om genaabning. Hvis Domstolen skulle antage, at den specielle regel i afgoerelsen forbyder den forskelsbehandling, som sagsoegeren i hovedsagen har modsat sig, saa ville dette vaere tilstraekkeligt til at loese problemet. Det ville saa vaere overfloedigt ogsaa at stoette sig paa det generelle princip om ligebehandling. Dette gaelder saa meget desto mere som artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet udtrykkeligt finder anvendelse uafhaengigt af de saerlige bestemmelser om betingelserne, formerne og tempoet for gennemfoerelsen af associeringens overgangsperiode (jf. ovenfor, punkt 3). Til disse saerlige bestemmelser hoerer efter min opfattelse imidlertid de saerlige udtryk for det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som er indeholdt dels i tillaegsprotokollens artikel 37 (jf. ovenfor, punkt 3), dels - hvilket er af stoerst betydning her - i netop artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80. Denne afgoerelse blev netop vedtaget paa grundlag af tillaegsprotokollen, naermere bestemt artikel 39, i henhold til hvilken »associeringsraadet [vedtager] bestemmelser vedroerende social tryghed for arbejdstagere af tyrkisk nationalitet, som bevaeger sig inden for Faellesskabet og for deres familie, som opholder sig inden for Faellesskabet«. Jeg mener ligesom generaladvokat Jacobs i sit forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Graekenland, at det skal konstateres, at en national lovgivning strider mod artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, naar der foreligger en ubegrundet forskelsbehandling af personer, der ikke beskyttes af en mere specifik bestemmelse i faellesskabsretten, men at denne konstatering ikke tjener noget fornuftigt formaal, naar der foreligger en mere specifik hjemmel (8).
5 Spoergsmaalet om, hvorvidt artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet kan anvendes paa sagsoegeren (og andre personer, der er i en lignende situation), er derimod relevant, hvis Domstolen undlader at foelge den loesning, som jeg har foreslaaet i mit foerste forslag til afgoerelse, og fastslaar, at artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 ikke er umiddelbart anvendelig, eller at afgoerelsens personelle anvendelsesomraade under alle omstaendigheder ikke omfatter en tyrkisk statsborger, som subjektivt set er i den samme situation som sagsoegeren i hovedsagen. Artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet svarer, set ud fra dens formaal og indhold, til artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80. Af denne grund skal jeg over for Domstolen endnu en gang i det vaesentlige henvise til mine udredninger om artikel 3, stk. 1, i det foregaaende forslag til afgoerelse. Efter min opfattelse gaelder disse mutatis mutandis ogsaa for undersoegelsen af artikel 9.
Er artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet umiddelbart anvendelig?
6 I sin tid undersoegte jeg spoergsmaalet om, hvilken betydning artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 har for de foreliggende praejudicielle spoergsmaal, paa grundlag af Domstolens faste praksis. Jeg henviser ligeledes til denne praksis nu. Jeg henviser til Domstolens afgoerelser vedroerende muligheden for ved de nationale retter at paaberaabe sig bestemmelserne i de aftaler, som Raadet har indgaaet i henhold til EF-traktatens artikel 228 eller 238, eller de bestemmelser, der er afledt af saadanne aftaler. Der er, som jeg anfoerte dengang og nu gentager, tale om domme, der klart er inspireret af noedvendigheden af i overensstemmelse med de principper, der karakteriserer et retsfaellesskab som Det Europaeiske Faellesskab, at sikre, at der sker en direkte beskyttelse af de rettigheder, som borgerne har i henhold til internationale aftaler af denne art. Den nationale ret er, saadan som Domstolen har fastslaaet, forpligtet til at undersoege, om de regler, der er relevante i den konkrete sag, udelukkende er udtryk for programerklaeringer eller derimod - henset til deres ordlyd og til den paagaeldende aftales formaal og natur - indeholder klare og praecise forpligtelser, som har en direkte virkning, fordi aftalen ikke er betinget af, at de kontraherende parter udsteder yderligere retsakter. I dette tilfaelde kan den enkeltes rettigheder beskyttes af den nationale ret (9).
7 Jeg skal derfor gennemgaa ordlyden af artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet. Denne bestemmelse paalaegger paa klar, praecis og ubetinget vis de kontraherende parter en forpligtelse til at opnaa et bestemt resultat, nemlig at sikre, at Faellesskabets og de tyrkiske statsborgere behandles ens paa de omraader, der henhoerer under aftalens anvendelsesomraade. Der er tale om et forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der traeffes nogen form for yderligere foranstaltninger. Forbuddet indeholder saaledes de karakteristika, der kendetegner en faellesskabsretlig regel, som kan paaberaabes for de nationale domstole: det adskiller sig saaledes ikke fra de tilsvarende forbud, der er opstillet i traktatens artikel 6 (som den naevnte artikel 9 udtrykkelig henviser til) og i andre specielle traktatbestemmelser, hvori det generelle princip anvendes (som for eksempel artikel 48, stk. 2, artikel 52, 59 og 95). Domstolen har som bekendt laenge anerkendt, at de netop naevnte bestemmelser har en direkte (saakaldt »vertikal«) virkning (10).
8 De principper, som Domstolen formulerede i Metalsa-dommen, taler ogsaa for, at artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet i den konventionssammenhaeng, som den indgaar i, opfylder det samme formaal som forbuddet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 6: »udvidelsen af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten til at omfatte en bestemmelse, der er affattet i sammenlignelige, lignende eller endog de samme vendinger, i en overenskomst indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland ... afhaenger [bl.a.] af det formaal, der forfoelges med hver enkelt bestemmelse inden for dens saerlige rammer, og ... dels sammenligningen af overenskomstens formaal og den sammenhaeng, hvori den indgaar, og dels traktatens formaal er af stor betydning i denne sammenhaeng. En international traktat skal nemlig [som det fremgaar af artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969] ... fortolkes loyalt i overensstemmelse med den saedvanlige betydning, der maatte tillaegges traktatens udtryk i deres sammenhaeng og belyst af dens hensigt og formaal« (11). Hvis man overfoerer tanken bag Metalsa-dommen paa den foreliggende sag, saa maa Domstolens fortolkning af traktatens artikel 6 udvides til at omfatte artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet. Under den mundtlige forhandling har den franske regering imidlertid givet udtryk for den modsatte opfattelse: ifoelge regeringen er der tale om to forskellige typer aftaler, en »stormasket« associeringsordning kan ikke ligestilles med en stats integration i Faellesskabet. Dette argument overbeviser mig ikke. I Pabst & Richarz-dommen anerkendte Domstolen, at en bestemmelse i en anden associeringsaftale, nemlig artikel 53, stk. 1, i associeringsaftalen med Den Hellenske Republik af 9. juli 1961, er umiddelbart anvendelig (12). Jeg skal bestemt ikke benaegte, at denne aftale gaar laengere end aftalen EOEF-Tyrkiet (og tillaegsprotokollen hertil) hvad angaar den gradvise tilpasning til kravene i faellesskabsretten. Men som generaladvokat Darmon anfoerte i Sevince-sagen, aendrer dette ikke noget ved, at tanken bag og indholdet i de to aftaler i vidt omfang er ens. I oevrigt giver praeamblen til aftalen EOEF-Tyrkiet ikke mulighed for paa forhaand at udelukke, at aftalens bestemmelser kan have det formaal at forberede Tyrkiets eventuelle tiltraedelse af Faellesskabet (13).
9 Og hvad der er endnu vigtige er, at hvis man tager hensyn til formaalet med og arten af aftalen EOEF-Tyrkiet (jf. herom ovenfor, punkt 2), saa kommer man efter min mening ikke udenom, at artikel 9 er egnet til regulere de tyrkiske statsborgeres situation umiddelbart. Det er ganske vist rigtigt, at Domstolen hvad angaar den relevante afgoerelses struktur og indhold i Demirel-dommen (14) anfoerte, »at denne fastlaegger de generelle maalsaetninger med associeringen og de generelle retningslinjer for virkeliggoerelsen af disse, uden at selve aftalen indeholder praecise regler om, hvorledes denne virkeliggoerelse skal foeres ud i livet«. Hvad konkret angaar de bestemmelser, der er relevante for afgoerelsen af den foreliggende sag, fastslog Domstolen, at artikel 12 i aftalen EOEF-Tyrkiet, hvorefter de kontraherende parter er enige om at lade sig inspirere af traktatens artikel 48, 49 og 50 hvad angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed, og tillaegsprotokollens artikel 36 - hvorefter arbejdskraftens frie bevaegelighed gradvis vil blive gennemfoert mellem afslutningen af det tolvte og det toogtyvende aar efter aftalens ikrafttraedelse og i overensstemmelse med de principper, der er opstillet i artikel 12, og i henhold til de regler, associeringsraadet om noedvendigt gennemfoerer med henblik herpaa - har karakter af programerklaeringer (15). Men Domstolen fastslog ikke, at alle bestemmelser i den paagaeldende aftale uden forskel ikke har nogen direkte virkning; den var derimod af den helt anden opfattelse, at problemet om umiddelbar anvendelighed skal loeses ved at undersoege de bestemte regler i hvert enkelt tilfaelde. Domstolen fastslog dermed stiltiende, men klart, det kriterium, der skal anvendes til at fastslaa, hvilke virkninger de bestemmelser, som aftalen er sammensat af, har. Det er dette kriterium, der skal anvendes. Men hverken den omstaendighed, at aftalen generelt set ikke opstiller praecise bestemmelser om, hvorledes man skal opnaa aftalens formaal, eller den omstaendighed, at isaer arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem medlemsstaterne og Tyrkiet efter de kontraherende parters oenske kun skal gennemfoeres gradvis, giver grundlag for at udelukke det resultat, som her er afgoerende, nemlig, at de enkelte bestemmelser i aftalen, der skal medvirke til, at forholdene inden for rammerne af associeringen bliver tilpasset kravene i faellesskabsretten, som foelge af deres raekkevidde kan anses for at vaere umiddelbart anvendelige (16). Dette er efter min opfattelse tilfaeldet for artikel 9's vedkommende, der knaesaetter forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet; og det er efter min mening betegnende, at de nationale regeringer, der er »interveneret« i sagen, selv om de har gjort gaeldende, at artikel 9 blot har karakter af en programerklaering, ikke har vaeret i stand til at angive, hvilke supplerende foranstaltninger der er eller burde vaere blevet ivaerksat med henblik paa at gennemfoere ligebehandlingsprincippet. Jeg er enig med Kommissionen i, at det tvaertimod maa anerkendes, at denne bestemmelse er praecis og ubetinget.
10 Jeg mener derimod ikke, at argumentet om, at aftalen EOEF-Tyrkiet i det vaesentlige har til formaal at styrke en hurtig udvikling af Tyrkiets oekonomi, oege beskaeftigelsesgraden og hoejne det tyrkiske folks levestandard med henblik paa senere at lette Tyrkiets tiltraedelse af Faellesskabet, er afgoerende: Det siges, at forholdet er kendetegnet ved en betydelig uligevaegt i de forpligtelser, der paahviler de kontraherende parter (17). Alt dette medfoerer imidlertid ikke ifoelge Domstolens praksis, at associeringsaftalen ikke kan indeholde bestemmelser, der giver borgerne rettigheder, som de kan paaberaabe sig umiddelbart ved de nationale domstole, selv hvis der foreligger modstridende nationale bestemmelser (18).
11 Lad mig til stoette for min opfattelse endelig fremfoere, at Domstolen i forbindelse med tilsvarende bestemmelser i samarbejdsaftalerne mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og henholdsvis Kongeriget Marokko (19) og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet (20) allerede har bekraeftet, at ligebehandlingsprincippet er umiddelbart anvendeligt. Som generaladvokat Van Gerven i forbindelse med denne retspraksis anfoerte i sit forslag til afgoerelse i Kziber-sagen, forholder det sig nemlig saadan, at »en aftale ikke noedvendigvis skal vaere 'langtraekkende' (eller sagt paa en anden maade, sigte mod en integration i Faellesskabet), for at dens bestemmelser kan vaere umiddelbart anvendelige«. Det er med henblik herpaa tilstraekkeligt, at den paagaeldende internationale overenskomst »gaar videre end til blot at indebaere gensidige forpligtelser for signatarstaterne, sagt med andre ord, [at den] ... efter sin karakter og sit formaal vil kunne skabe retsvirkninger for private« (21). Naar dette er tilfaeldet, skal det saa meget desto mere anerkendes, at ligebehandlingsprincippet er umiddelbart anvendeligt, naar den bestemmelse, som indeholder princippet - som i den foreliggende sag - er indeholdt i en associeringsaftale. En aftale af denne art mellem Faellesskabet og det paagaeldende tredjeland skaber nemlig taettere baand end dem, der foelger af en samarbejdsaftale (22). En associering »skaber saerlige og indbyrdes begunstigende forbindelser med et tredjeland, som dermed faar en i hvert fald delvis tilknytning til Faellesskabets system« (23). Ifoelge den tyske og den britiske regering udgoer artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet for saa vidt angaar en eventuel anerkendelse af umiddelbar anvendelighed derimod et minus i forhold til de forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som er opstillet i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko (artikel 41, stk. 1) og EOEF-Algeriet (artikel 39, stk. 1), da disse forbud i henhold til en udtrykkelig bestemmelse skal anvendes paa det specifikke socialsikringsretlige omraade, mens artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet blot skaber en forbindelse til det generelle ligebehandlingsprincip i EF-traktaten. Jeg deler ikke denne opfattelse. Artikel 9 skulle, siges det, ikke vaere umiddelbart anvendelig, fordi det sociale sikringsomraade - som det spoergsmaal, vi her beskaeftiger os med, vedroerer - ikke henhoerer under bestemmelsens anvendelsesomraade. Men naar man argumenterer saadan, blander man to aspekter af problemet sammen, som skal betragtes adskilt. Ét er, om artikel 9 - saadan som jeg mener det - opfylder kriterierne for at vaere en umiddelbart anvendelig bestemmelse; noget helt andet er, om der er en begrundelse for ikke at lade det foreliggende tilfaelde indordne under denne bestemmelses anvendelsesomraade - dette har intet at goere med, om bestemmelsen opfattes saaledes, at den er umiddelbart anvendelig, eller ej. Det er dette andet aspekt, jeg skal beskaeftige mig med i det foelgende.
12 Undersoegelsen af ordlyden af artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet og af formaalet med og karakteren af den overenskomst, som bestemmelsen er en del af, foerte til den konklusion, at der er tale om en bestemmelse, der har en direkte virkning. I hvert fald kan de personer, bestemmelsen anvendes paa, paaberaabe sig den for de nationale retter.
Henhoerer en tyrkisk statsborger, der er i en situation som sagsoegeren, under anvendelsesomraadet for artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet?
13 Det skal her undersoeges, om den paagaeldende bestemmelse, der forpligter medlemsstaterne og Republikken Tyrkiet til at undlade at indfoere eller opretholde regler, som indebaerer en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, skal anvendes, naar der er tale om en tyrkisk statsborger, der ligesom sagsoegeren i) har faaet tilladelse til inden for rammerne af en familiesammenfoering at flytte til sin tyrkiske aegtefaelle, der bor paa en medlemsstats omraade, og som ved siden af sine universitetsstudier paa grundlag af en arbejdstilladelse har loennet beskaeftigelse som loesarbejder i hoejst 16 timer ugentligt, og som er daekket af den tvungne arbejdsulykkesforsikring; ii) lovligt bor sammen med aegtefaellen i vaertsmedlemsstaten og iii) ansoeger om en familieydelse, nemlig boernetilskud. Ifoelge vaertslandets lovgivning om denne ydelse anses de obligatoriske bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring for betalt for den foraelder, der passer sit barn, i hele boernepasningsperioden.
Det er disse aspekter, der er af betydning i den foreliggende sag. Jeg skal gennemgaa dem punkt for punkt i forhold til bestemmelserne i artikel 9. Det skal indledningsvis undersoeges, om en person, der er i en situation som sagsoegeren, kan kvalificeres som »arbejdstager« eller en »arbejdstagers familiemedlem«. Saadan som artikel 9 er formuleret, afgraenser den nemlig klart det personelle og saglige anvendelsesomraade for det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er opstillet i denne bestemmelse: Saadan forstaar jeg i hvert fald vendingen »inden for denne aftales [aftalen EOEF-Tyrkiet] anvendelsesomraade«. Som allerede anfoert (jf. ovenfor, punkt 3 og 9) hoerer arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabet og Tyrkiet netop til de omraader, der er omfattet af den paagaeldende aftale: Det er dette felt, der er tale om her. Anvendelsesomraadet for artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet skal defineres paa grundlag af en undersoegelse af denne artikels bestemmelser, sammenholdt med artikel 37 i foernaevnte tillaegsprotokol (jf. ovenfor, punkt 3). Sidstnaevnte regel skal efter min mening ligeledes anses for at have en direkte virkning paa samme maade som artikel 9 og af de samme grunde, som jeg har anfoert ovenfor for denne artikels vedkommende (jf. punkt 6 til 9).
14 De betragtninger, som jeg fremfoerte i mit foerste forslag til afgoerelse (punkt 46 og 50 til 66), giver efter min opfattelse grundlag for let at kunne svare paa det spoergsmaal, som vi her har med at goere. Som allerede naevnt (jf. punkt 4) blev afgoerelse nr. 3/80 vedtaget paa grundlag af artikel 39 i tillaegsprotokollen; den traadte i kraft den 19. september 1980 og har siden bundet de kontraherende parter (24). Selv hvis Domstolen maatte antage, at ingen af bestemmelserne i afgoerelse nr. 3/80 (og saaledes selv ikke artikel 3, stk. 1) er umiddelbart anvendelige, saa ville der derfor efter min mening ikke vaere noget til hinder for at anvende de bestemmelser, der er fastsat i afgoerelsen, til at definere det personelle og saglige anvendelsesomraade for den associeringsordning, som blev oprettet ved aftalen EOEF-Tyrkiet, og dermed - og det er det, der her er relevant - for artikel 9 selv. En tyrkisk statsborger, der befinder sig i en situation som sagsoegeren, ville saaledes som foelge af, at vedkommende er en »arbejdstagers familiemedlem«, have krav paa bevilling af den omstridte »familieydelse« paa grundlag af retten til ligebehandling; den paagaeldende ville endog selv skulle defineres som »arbejdstager« hvad angaar den periode, hvor de tvungne bidrag til den lovpligtige pensionsforsikring anses for betalt, nemlig boernepasningsperioden.
15 Det er efter min opfattelse desuden formaalstjenligt her at undersoege, om artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, saadan som den er blevet suppleret af de relevante bestemmelser i tillaegsprotokollen, ogsaa af en anden grund end blot henvisningen til artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 skal anvendes paa sagsoegerens situation. Hertil skal siges, at forholdet mellem artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet og artikel 37 i tillaegsprotokollen mutatis mutandis svarer til forholdet mellem artikel 6 og artikel 48, stk. 2, i traktaten. Domstolens fortolkning af traktatens artikel 48, stk. 2, skal saaledes i overensstemmelse med den naevnte Metalsa-dom (jf. ovenfor, punkt 8) udvides til at omfatte tillaegsprotokollens artikel 37. I henhold til Domstolens faste praksis er begrebet »arbejdstager« i traktatens artikel 48's forstand faellesskabsretligt og maa ikke fortolkes indskraenkende. Det vaesentlige kendetegn ved et arbejdsforhold er, at en person i en vis periode praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger. Deltidsbeskaeftigelse henhoerer ogsaa under artikel 48 ff., mens eventuelle aktiviteter af saa ringe omfang, at de fremtraeder som et rent marginalt supplement, falder uden for dette anvendelsesomraade (25). I sit forslag til afgoerelse i Eroglu-sagen anfoerte generaladvokat Darmon, at man ikke »uden videre ved simpel analogi [kan] haevde, at en arbejdstager, som omhandlet i associeringsaftalen, er en person, der opfylder den faellesskabsretlige definition af dette begreb«. Selv om tyrkiske arbejdstagere ikke laengere er i samme situation som statsborgere fra andre tredjelande, kan de efter generaladvokatens opfattelse dog ikke sammenlignes med faellesskabsarbejdstagere, isaer ikke hvad angaar indrejse til en medlemsstats omraade (26), opholdsret, fornyelse af arbejdstilladelse og fri adgang til loennet beskaeftigelse (27). Generaladvokat Darmon anerkendte dog, at en saadan arbejdstagers retsstilling i henhold til aftalen EOEF-Tyrkiet naermer sig den tilsvarende definition af det faellesskabsretlige begreb, for saa vidt som aftalen EOEF-Tyrkiet, der har traktatens artikel 48 som forbillede, »gradvist udvider anvendelsesomraadet for en af Faellesskabets grundlaeggende rettigheder til tyrkiske statsborgere, nemlig adgangen til arbejdsmarkedet. Aftalen forfoelger saaledes samme maal, som fremgaar af EOEF-traktaten for saa vidt angaar Faellesskabets statsborgere«. Paa grundlag af disse overvejelser kom generaladvokat Darmon til det resultat, at begrebet »arbejdstager« i aftalen - i mangel af ethvert holdepunkt for en indskraenkende fortolkning - ikke kan fortolkes »meget anderledes end det faellesskabsretlige arbejdstagerbegreb, saaledes som Domstolen har anfoert i dom af 21. november 1991 i Le Manoir-sagen« (jf. ovenfor, fodnote 25, og den tilsvarende del i teksten) (28).
16 Disse principper har Domstolen tilsyneladende herefter anerkendt. I flere nyere domme om fortolkningen af begrebet »tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat« og »lovlig beskaeftigelse« (i forbindelse med artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80) har Domstolen anvendt en definition af begrebet »arbejdstager«, der er naesten identisk med den, der blev opstillet i Le Manoir-dommen (29). Jeg taenker paa de to parallelle domme Guenaydin og Ertanir, ifoelge hvilke - selv om bestemmelserne vedroerende associeringen EOEF-Tyrkiet ikke beroerer medlemsstaternes kompetence til at udstede forskrifter saavel om tyrkiske statsborgeres indrejse til landet som om betingelserne for deres foerste beskaeftigelse (30) - ogsaa det tilfaelde, der her er relevant, kan henfoeres under anvendelsesomraadet for associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, nemlig det forhold, at en vandrende tyrkisk arbejdstager, der har faaet tilladelse til at indrejse paa en medlemsstats omraade og dér i henhold til de fornoedne nationale tilladelser uafbrudt igennem en passende periode har haft loennet beskaeftigelse, hvorved han for en anden efter dennes anvisninger har udfoert en reel, faktisk erhvervsmaessig beskaeftigelse (31). Domstolen tilfoejede, at denne fortolkning ikke beroeres af den omstaendighed, at den paagaeldende arbejdstager »alene har faaet meddelt opholds- og/eller arbejdstilladelser i vaertsmedlemsstaten med henblik paa midlertidig beskaeftigelse hos en ved navn benaevnt arbejdsgiver« (32). Som det fremgaar af Domstolens afgoerelser vedroerende fortolkningen af artikel 7, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, skal der desuden tages hensyn til formaalet med at fremme beskaeftigelse og ophold for de tyrkiske arbejdstagere, der er tilknyttet det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, og sikre, at disse personer kan opretholde deres familiaere baand. Set ud fra denne synsvinkel henhoerer ogsaa en tyrkisk statsborger, der i sin egenskab af en vandrende tyrkisk arbejdstagers familiemedlem, inden for rammerne af en familiesammenfoering har faaet tilladelse til at flytte til arbejdstageren i den paagaeldende medlemsstat, under anvendelsesomraadet for aftalen EOEF-Tyrkiet (33). Selv om begrebet »familiemedlemmer« ikke defineres i den foernaevnte artikel 7, stk. 1, maa man gaa ud fra, at det skal forstaas paa samme maade som det identiske begreb i artikel 10 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (34), ligesom begrebet »social sikring« i forbindelse med samarbejdsaftalerne med de nordvestafrikanske lande ifoelge Domstolen skal fortolkes i lyset af forordning nr. 1408/71 (35).
17 Et andet spoergsmaal er, om den paagaeldende bestemmelse materielretligt skal anvendes paa familieydelser som boernetilskuddet og tillaegget hertil, som sagsoegeren har anmodet om i hovedsagen. Ogsaa her gaar jeg i min undersoegelse ud fra, at dette ikke kan bekraeftes ved en fortolkning af aftalen EOEF-Tyrkiet i lyset af artikel 4, stk. 1, litra h), i afgoerelse nr. 3/80 (jf. ovenfor, punkt 15). Kommissionen har anfoert, at spoergsmaalet skal besvares bekraeftende. Efter dennes mening skal »arbejdsvilkaarene« som foelge af den udtrykkelige henvisning i tillaegsprotokollens artikel 37 omfattes af forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (jf. ovenfor, punkt. 3). Ifoelge Kommissionen skal begrebet »arbejdsvilkaar« i forbindelse med traktatens regler om arbejdskraftens frie bevaegelighed fortolkes bredt og omfatte alt, hvad der vedroerer den situation, som den arbejdstager staar i, der har accepteret en ansaettelse, herunder de situationer, der er reguleret af bestemmelserne om social sikring og - hvad der her er relevant - retten til ydelser som boernetilskud. Jeg deler ikke denne opfattelse. Det fremgaar nemlig af Domstolens praksis, at man kun kan tale om et »arbejdsvilkaar«, hvis den relevante ydelse - ogsaa selv om den formelt set er en del af en national social sikringsordning - har forbindelse med et arbejdsforhold (36). Den tyske lovgivning om familieydelser indgaar derimod i en social sikringsordning, der anvendes paa alle indbyggere, uafhaengigt af deres erhvervsmaessige status (men under forbehold af de undtagelser, der foelger af de opholdsretlige regler for udlaendinge).
18 Naar dette er sagt, skal jeg praecisere, at jeg ogsaa mener, at de familieydelser, der har til formaal at lette de oekonomiske byrder, der er forbundet med boerneopdragelse, henhoerer under anvendelsesomraadet for aftalen EOEF-Tyrkiet; men jeg mener det dog af andre grunde end Kommissionen. Selv om der ikke henvises ordret til traktatens artikel 51 i den naevnte aftales artikel 12 (jf. ovenfor, punkt 9), giver artikel 39, stk. 1, i tillaegsprotokollen - der ligesom artikel 37 henhoerer under afsnit II (»bevaegelighed for personer og tjenesteydelser«) i denne internationale overenskomst - associeringsraadet befoejelse til at vedtage bestemmelser om social sikring til fordel for tyrkiske arbejdstagere, der flytter sig inden for Faellesskabet, og deres familie, der bor paa Faellesskabets omraade. Det bestemmes isaer i artikel 39, stk. 3, at disse regler »skal goere det muligt at sikre udbetaling af familietillaeg, saafremt arbejdstagerens familie opholder sig inden for Faellesskabet« (min fremhaevelse). Hvis man foretager en analog anvendelse af de principper, som Domstolen fastsatte i Kziber-dommen (37), saa skal udtrykket »social sikring« i forbindelse med aftalen EOEF-Tyrkiet under alle omstaendigheder forstaas paa samme maade som det tilsvarende begreb i forordning nr. 1408/71, under hvis saglige anvendelsesomraade den gren af det sociale sikringssystem, der vedroerer familieydelser, henhoerer [jf. artikel 4, stk. 1, litra h)].
19 Jeg er foelgelig af den opfattelse, at en tyrkisk statsborger i en situation som sagsoegerens, i hvert fald i sin egenskab af en arbejdstagers familiemedlem (38), henhoerer under det personelle anvendelsesomraade for aftalen EOEF-Tyrkiet, naar denne laeses i sammenhaeng med tillaegsprotokollens artikel 37 og 39. Lad mig gentage, hvad jeg bemaerkede i mit foerste forslag til afgoerelse: Hvis man accepterer en snaever fortolkning af begrebet »arbejdstager« i en situation som den foreliggende, saa vil dette medfoere en ubegrundet indskraenkning af de tyrkiske statsborgeres mulighed for, eventuelt sammen med deres familie, at bevaege sig inden for Faellesskabet med henblik paa erhvervsmaessig beskaeftigelse, og man ville dermed naegte de tyrkiske arbejdstagere, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, en passende beskyttelse, hvilket ville vaere i strid med formaalet med og aanden bag aftalen EOEF-Tyrkiet. Der kan desuden ikke vaere tvivl om, at den ydelse, som hovedsagen drejer sig om, er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, sammenholdt med tillaegsprotokollens artikel 39.
Er den ret, som sagsoegeren i hovedsagen har paaberaabt sig, omfattet af det i artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet knaesatte forbud mod enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet?
20 Nu, hvor spoergsmaalet om muligheden for ved den nationale ret at paaberaabe sig ligebehandlingsprincippet i artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet, sammenholdt med tillaegsprotokollens artikel 37 og 39, er besvaret bekraeftende, kan jeg, hvad angaar spoergsmaalet om princippets raekkevidde, kun gentage, hvad jeg sagde om artikel 3, stk. 1, i afgoerelse nr. 3/80 i mit foerste forslag til afgoerelse. Sagsoegerens situation kan bedoemmes umiddelbart, hvis man laegger den beskrevne pligt til at foretage en ligebehandling til grund; den ret, som sagsoegeren har gjort gaeldende, at hun har til at modtage de omtvistede familieydelser for den paagaeldende periode, fremgaar efter min mening af en anvendelse af forbuddet mod forskelsbehandling, sammenholdt med den tyske lovgivning om familieydelser. Det maa saaledes vaere tilstraekkeligt at anerkende, at ovennaevnte bestemmelser i aftalen har en direkte virkning, for dermed at give sagsoegeren mulighed for at nyde en effektiv retsbeskyttelse, saafremt der - vel at maerke - rent faktisk foreligger en forskelsbehandling. I det foreliggende tilfaelde kan man analogt anvende Domstolens praksis om fortolkning af traktatens artikel 48, stk. 2 (jf. ovenfor, punkt 15), hvorefter det ogsaa med hensyn til vandrende arbejdstageres sociale sikring forholder sig saaledes, at »ligebehandlingsprincippet ikke alene indebaerer et forbud mod aabenlyse former for forskelsbehandling, begrundet i nationalitet, men ogsaa mod alle skjulte former for forskelsbehandling, hvorved det samme faktisk bliver resultatet, selv om forskelsbehandlingen udoeves paa grundlag af andre formelle kriterier« (39). Medlemsstaterne kan saaledes ikke frigoere sig fra forpligtelsen til at sikre ligebehandling, heller ikke ved at traeffe foranstaltninger, der bygger paa et dobbelt kriterium, hvor nationaliteten hos den, der modtager en social sikringsydelse, kombineres med spoergsmaalet om vedkommendes form for (midlertidige eller varige) ophold paa det nationale omraade. Men det er praecis, hvad der sker i den nationale lovgivning, som den forelaeggende ret har beskrevet: I den tyske forbundslov om boernetilskud, Bundeskindergeldgesetz, behandles tyske og andre statsborgere fra Faellesskabet indirekte anderledes end andre borgere, alt efter hvilken form for opholdsret, den beroerte har. Til forskel fra de statsborgere fra andre lande uden for Faellesskabet, der er i den samme situation som sagsoegeren, har de tyske statsborgere, som kun midlertidigt opholder sig i Tyskland, altid ret til familieydelser; de opfylder pr. definition betingelsen i tysk lovgivning, nemlig betingelsen om, at de skal have ret til varigt ophold i Tyskland. Som Domstolen udtalte i Martínez Sala-dommen, foretages der en forskelsbehandling, naar en medlemsstat forlanger, at en borger i en anden medlemsstat, som anmoder om at modtage en familieydelse, der ikke er afhaengig af betaling af bidrag (boernepasningsydelse, »Erziehungsgeld«), og som ligner den, vi her har med at goere, skal vaere i besiddelse af et dokument fra den kompetente myndighed, der har retsstiftende virkning, mens dette ikke forlanges af landets egne statsborgere (40). Dette princip skal efter min opfattelse anvendes analogt i den foreliggende sag.
21 Den objektive begrundelse for denne forskelsbehandling af udlaendinge fra stater uden for Faellesskabet, der sker paa grundlag af opholdsretkriteriet og dermed (indirekte) paa grundlag af nationalitet, lader ud fra en foerste betragtning til at bygge paa den antagelse, at omfanget af omkostningerne ved boernepasning for de familier, der har saedvanligt ophold i Tyskland, og dermed behovet for at modtage finansiel stoette fra staten, varierer alt efter, hvilken nationalitet den boerneopdragende foraelder har, og, naar denne er udlaending, alt efter, hvilken form for - varig eller midlertidig - opholdsret vedkommende har. Et saadant adskillelseskriterium kan imidlertid ikke anses for begrundet: Det er nemlig alle familier, der bor i indlandet, som har brug for boernetilskud i den periode, de opholder sig i Tyskland. Det er ikke tilfaeldigt, at den socialforsikringsordning (betaling af bidrag i tre aar fra den lovpligtige pensionsforsikrings side), der er oprettet ved den tyske lov om social sikring til fordel for den foraelder, der passer boern, er forbundet med et krav om, at vedkommende har saedvanligt ophold paa tysk omraade, og ikke afhaenger af, hvilken nationalitet eller form for opholdsret den beroerte har. Der er efter min mening ikke nogen fornuftig og overbevisende begrundelse for den forskel, der goeres mellem de foraeldre, der har tysk statsborgerskab, og som har ret til den paagaeldende ydelse, selv hvis de kun lejlighedsvis og midlertidigt opholder sig paa det nationale omraade, og de foraeldre, der har tilladelse til at opholde sig dér i en begraenset periode, der ikke kan forlaenges, og som noedvendigvis er udlaendinge fra stater uden for Faellesskabet.
Begraensning af de tidsmaessige virkninger af dommen i den foreliggende sag
22 En sidste bemaerkning er efter min mening noedvendig hvad angaar Domstolens mulighed for (i det omfang den maatte foelge mit forslag til afgoerelse), at begraense de tidsmaessige virkninger af sin fortolkende dom ud fra et almindeligt retssikkerhedsprincip, som er en del af faellesskabsretten. I mit foerste forslag til afgoerelse foreslog jeg at begraense de tidsmaessige virkninger af dommen til foerst at gaelde fra datoen for dommens afsigelse, bortset fra de undtagelser, der i henhold til princippet om ret til en omfattende og effektiv retsbeskyttelse skal goeres til fordel for dem, der forud for domsafsigelsen har anlagt sag eller indgivet en tilsvarende klage. Til stoette for denne holdning anfoerte jeg for det foerste den objektive og betydelige usikkerhed, der herskede indtil dommen i sagen Taflan-Met m.fl. med hensyn til, om afgoerelse nr. 3/80 var traadt i kraft eller ej, og for det andet de ikke mindre alvorlige og objektive usikkerhedselementer, som denne dom har fremkaldt med hensyn til, om det er muligt at paaberaabe sig denne afgoerelse og foelgelig princippet om forbud mod forskelsbehandling i dennes artikel 3, stk. 1, ved domstolene, ogsaa selv om Raadet ikke har vedtaget nogen gennemfoerelsesforanstaltninger.
Denne opfattelse vil man efter min mening ikke kunne holde fast ved, hvis Domstolen maatte beslutte sig til at besvare de praejudicielle spoergsmaal paa grundlag af en fortolkning af artikel 9 i aftalen EOEF-Tyrkiet og artikel 37 og 39 i tillaegsprotokollen. Selv hvis de alvorlige oekonomiske konsekvenser, som de »intervenerende« nationale regeringer har paaberaabt sig, maatte anses for at vaere paavist paa grundlag af konkrete angivelser (41), aendrer dette ikke noget ved, at fortolkningen af et forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som for eksempel forbuddet i de ovennaevnte bestemmelser i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, i henhold til Domstolens faste praksis ikke kan give anledning til »objektiv og alvorlig« usikkerhed, hverken hvad angaar forbuddets raekkevidde eller muligheden for at paaberaabe sig det umiddelbart (42). I den foreliggende sag foreligger der derfor ikke nogen usaedvanlige omstaendigheder, der ville kunne begrunde den afvigelse fra princippet om fortolkende dommes tilbagevirkende kraft, som de nationale regeringer, der er »interveneret« i sagen, har anmodet om (43).
Forslag til afgoerelse
Paa grundlag af ovenstaaende overvejelser foreslaar jeg Domstolen at give foelgende svar paa de praejudicielle spoergsmaal fra Sozialgericht Aachen, saafremt den ikke foelger mit forslag til afgoerelse af 12. februar 1998:
»Artikel 9 i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, som blev undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EOEF's medlemsstater og Faellesskabet, sammenholdt med artikel 37 og 39 i tillaegsprotokollen, som blev undertegnet af de kontraherende parter den 23. november 1970 i Bruxelles og blev vedlagt aftalen EOEF-Tyrkiet, skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for, at en medlemsstat kan forlange af en tyrkisk statsborger, der i) i forbindelse med en familiesammenfoering har faaet tilladelse til at flytte til sin aegtefaelle, der er tyrkisk statsborger, som har bopael paa en medlemsstats omraade, hvor han ved siden af sine universitetsstudier som loesarbejder og paa grundlag af en arbejdstilladelse har en loennet beskaeftigelse, der ikke overskrider et maksimalt antal timer ugentligt, og ii) lovligt bor paa vaertsmedlemsstatens omraade, at vedkommende skal have en saerlig form for opholdsret, der giver indehaveren mulighed for varigt at opholde sig paa det nationale omraade, for at kunne oppebaere en familieydelse som boernetilskuddet og tillaegget hertil efter tysk lovgivning, hvorimod det ikke kraeves, at de indlaendinge, der bor paa medlemsstatens omraade, har et saadant dokument.«
(1) - EFT 1983 C 110, s. 60. Den naevnte artikel 3, stk. 1, bestemmer foelgende: »Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne afgoerelse, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne afgoerelse«. Lad mig erindre om, at ligebehandlingsprincippet i artikel 3, stk.1, i afgoerelse nr. 3/80 naesten ordret gentager formuleringen i den dagaeldende artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (herefter »forordning nr. 1408/71«, EFT 1971 II, s. 366, som aendret og tilpasset senere).
(2) - Aftalen EOEF-Tyrkiet blev indgaaet, godkendt og bekraeftet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541). I aftalens artikel 22, stk. 1, bestemmes det, at associeringsraadet - der blev oprettet ved artikel 6 i samme aftale og bestaar af dels medlemmer af medlemsstaternes regeringer, medlemmer af Raadet og af Kommissionen, dels medlemmer af den tyrkiske regering - er beslutningsdygtigt »til virkeliggoerelse af de i aftalen fastlagte maal og i de tilfaelde den opregner ... Hver af de to kontraherende parter er forpligtet til at traeffe saadanne foranstaltninger, som gennemfoerelsen af de trufne afgoerelser noedvendiggoer«.
(3) - Jeg henviser ligeledes til mit foerste forslag til afgoerelse for saa vidt angaar beskrivelsen af de faktiske og retlige omstaendigheder i forbindelse med de foreliggende praejudicielle spoergsmaal (jf. punkt 1 til 14).
(4) - Jf. praeamblen til aftalen EOEF-Tyrkiet og dennes artikel 2, stk. 1 (naevnt ovenfor i fodnote 2).
(5) - Jf. dom af 30.9.1987, sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719, praemis 15.
(6) - Afgoerelse af 22.12.1995 om ivaerksaettelse af slutfasen af toldunionen (EFT 1996 L 35, s. 1).
(7) - Tillaegsprotokollen blev godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2760/72 af 19.12.1972 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 581); tillaegsprotokollen traadte i overensstemmelse med sin artikel 63, stk. 2, i kraft den 1.1.1973.
(8) - Jf. generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse af 13.4.1989 i sag 305/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1461, paa s. 1468, punkt 14, om uforeneligheden af en national regulering om erhvervelse og udoevelse af rettigheder over fast ejendom med traktatens artikel 7 (nu artikel 6), 48, 52 og 59. Jf. ligeledes generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse af 15.1.1991 i sag C-10/90, Masgio, Sml. I, s. 1119, paa s. 1130, punkt 10. Domstolen har i oevrigt opstillet principperne om, at naar en medlemsstats lovgivning er uforenelig med en af de saerlige regler til gennemfoerelse af traktatens artikel 6 inden for et bestemt omraade, saa strider den ogsaa mod det generelle ligebehandlingsprincip (jf. isaer dom af 7.3.1996, sag C-334/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1307, praemis 13). Desuden kan den ovennaevnte artikel 6 kun anvendes selvstaendigt paa forhold omfattet af faellesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder saerlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (jf. isaer ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland, praemis 13 og 28, og dom af 7.5.1998, sag C-390/96, Lease Plan, Sml. I, s. 2553, praemis 40; nylige eksempler paa en saadan selvstaendig anvendelse af det generelle princip om ligebehandling findes i dom af 20.10.1993, forenede sager C-92/92 og C-326/92, Phil Collins m.fl., Sml. I, s. 5145, af 26.9.1996, sag C-43/95, Data Delecta og Forsberg, Sml. I, s. 4661, og af 12.5.1998, sag C-85/96, Martínez Sala, Sml. I, s. 2691, praemis 63. Ganske vist har Domstolen i flere domme klart foretaget en kumulativ fortolkning af det generelle forbud mod forskelsbehandling og de relevante saerlige forbudsbestemmelser i andre traktatbestemmelser eller retsakter fra Faellesskabets institutioner. Jeg mener imidlertid, at Domstolen i en stor del af disse sager blot holdt sig til forelaeggelsesrettens oprindelige formulering af de praejudicielle spoergsmaal. Jf. isaer ovennaevnte dom i sagen Masgio, praemis 11 til 17 og 25, om fortolkningen af traktatens artikel 7 (nu artikel 6), 48 og 51, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (jf. ovenfor, fodnote 1), samt den nylige dom af 5.3.1998, sag C-160/96, Molenaar, Sml. I, s. 843.
(9) - Jf. Demirel-dommen (naevnt ovenfor i fodnote 5), praemis 14.
(10) - Jf. isaer dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm m.fl., Sml. 1969, s. 1; org. ref.: Rec. s. 1, om artikel 7 (nu 6); af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 41, om artikel 48; af 21.6.1974, sag 2/74, Reyners, Sml. s. 631, om artikel 52; af 3.12.1974, sag 33/74, Van Binsbergen, Sml. s. 1299, om artikel 59; og af 16.6.1966, sag 57/65, Luetticke, Sml. 1965-1968, s. 293; org. ref.: Rec. s. 258, om artikel 95.
(11) - Jf. dom af 1.7.1993, sag C-312/91, Metalsa, Sml. I, s. 3751, praemis 11 og 12.
(12) - Jf. dom af 29.4.1982, sag 17/81, Pabst & Richarz, Sml. s. 1331, praemis 25, 26 og 27. Af ordlyden af artikel 53, stk. 1, i aftalen EOEF-Graekenland, der er affattet paa lignende vis som traktatens artikel 95, samt af den paagaeldende aftales formaal og art, udledte Domstolen, at den paagaeldende bestemmelse inden for rammerne af denne associering opfyldte den samme funktion som traktatens artikel 95 (forbud mod diskriminerende interne afgifter).
(13) - Jf. generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse, fremsat den 15.5.1990, dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, paa s. 3473, punkt 22 til 29. Ifoelge generaladvokaten »synes de vaesentlige forskelle mellem de to aftaler, for saa vidt angaar de respektive principper, navnlig at ligge i den rytme, hvori 'maalsaetningerne' eller 'maalene' virkeliggoeres« (punkt 24).
(14) - Som anfoert i fodnote 5, praemis 16.
(15) - Som anfoert ovenfor, praemis 18 til 23.
(16) - Jf. generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse af 15.5.1990 (som anfoert ovenfor i fodnote 13), punkt 27, 28 og 29.
(17) - Jf. isaer artikel 37 i tillaegsprotokollen (som anfoert ovenfor, punkt 3).
(18) - Jf. isaer dom af 12.12.1995, sag C-469/93, Chiquita Italia, Sml. I, s. 4533, praemis 34, om den fjerde AVS-EOEF-konvention, der (ligesom de tidligere AVS-EOEF-konventioner og associeringsaftalerne mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og de afrikanske stater og Madagaskar) er kendetegnet ved en betydelig uligevaegt i de forpligtelser, der paahviler de kontraherende parter; denne uligevaegt skyldes ifoelge Domstolen den paagaeldende konventions specifikke karakter.
(19) - Jf. dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Kziber, Sml. I, s. 199, praemis 15 til 23, af 20.4.1994, sag C-58/93, Yousfi, Sml. I, s. 1353, praemis 16 til 19, og af 3.10.1996, sag C-126/95, Hallouzi-Choho, Sml. I, s. 4807, praemis 17 til 20. Den relevante bestemmelse i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Kongeriget Marokko, undertegnet den 26.4.1976 i Rabat og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2211/78 af 26.9.1978 (EFT L 264, s. 1), er artikel 41, stk. 1, som henhoerer under aftalens afsnit III (vedroerende samarbejde paa arbejdskraftsomraadet). Denne artikel bestemmer foelgende: »Med forbehold af bestemmelserne i de foelgende stykker (om sammenlaegning af forsikrings-, beskaeftigelses- og bopaelsperioder, fuldfoert i de forskellige medlemsstater, familieydelser for de familiemedlemmer, som bor inden for Faellesskabet, og overfoersel til Marokko af pensioner og aldersrenter) skal der over for arbejdstagere med marokkansk statsborgerskab og medlemmer af deres familie, der bor hos dem, anvendes en social sikringsordning, som udelukker enhver forskelsbehandling paa grund af nationalitet i forhold til statsborgere i de medlemsstater, hvor de er beskaeftiget«. Det bemaerkes, at Domstolen med henblik paa at lette overholdelsen af ligebehandlingsprincippet med hensyn til visse saerlige aspekter konkluderede, at artikel 41, stk. 1, er umiddelbart anvendelig, paa trods af, at artikel 42, stk. 1, giver det kompetente samarbejdsraad befoejelse til at vedtage bestemmelser, som kan sikre anvendelsen af principperne i artikel 41. Domstolen har i denne forbindelse anfoert, at den funktion, som samarbejdsraadet er blevet tillagt ved artikel 42, stk. 1, har »til formaal at lette haandhaevelsen af forbuddet mod forskelsbehandling, og samarbejdsraadet skal i givet fald traeffe bestemmelse om de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere princippet om sammenlaegning i artikel 41, stk. 2, men varetagelsen af denne funktion kan ikke betragtes som en forudsaetning for en umiddelbar anvendelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling« (jf. Kziber-dommen, som anfoert ovenfor, praemis 19). Endelig har Domstolen bemaerket, at formaalet med aftalen EOEF-Marokko, nemlig at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter, isaer paa arbejdskraftsomraadet, bekraefter, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 41, stk. 1, kan regulere den enkeltes retsstilling direkte (som anfoert ovenfor, praemis 20, 21 og 22).
(20) - Jf. dom af 5.4.1995, sag C-103/94, Krid, Sml. I, s. 719, praemis 21-24, og af 15.1.1998, sag C-113/97, Babahenini, Sml. I, s. 183, praemis 17 og 18, om artikel 39, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet, undertegnet i Algier den 26.4.1976, og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2210/78 af 26.9.1978 (EFT L 263, s. 1). Den paagaeldende bestemmelse er affattet paa lignende vis som artikel 41, stk. 1, i samarbejdsaftalen EOEF-Marokko, og de to aftaler har de samme formaal (jf. ovenfor, fodnote 19).
(21) - Jf. generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, fremsat den 6.12.1990 i Kziber-sagen (jf. ovenfor, fodnote 19), Sml. 1991 I, s. 208, punkt 8.
(22) - Selv om hjemmelen er den samme (traktatens artikel 238), er formaalet med en samarbejdsaftale anderledes og mere begraenset end ved de aftaler, der ligger til grund for en associering eller det paagaeldende tredjelands senere tiltraedelse af Faellesskabet. For eksempel har de naevnte aftaler EOEF-Algeriet og EOEF-Marokko (jf. fodnote 19 og 20) blot til formaal »at fremme et globalt samarbejde mellem de kontraherende parter med henblik paa at bidrage til [tredjelandets] oekonomiske og sociale udvikling og fremme en styrkelse af deres indbyrdes forbindelser« (jf. artikel 1 i aftalen EOEF-Algeriet og artikel 1 i aftalen EOEF-Marokko), og det bestemmes, at der med dette formaal for oeje skal vedtages og ivaerksaettes bestemmelser og aktioner inden for oekonomisk, teknisk og finansielt samarbejde inden for samhandel samt vedroerende arbejdskraft.
(23) - Jf. Demirel-dommen (naevnt ovenfor i fodnote 5), praemis 9.
(24) - Jf. dom af 10.9.1996, sag C-277/94, Taflan-Met m.fl., Sml. I, s. 4085, praemis 21.
(25) - Jf. isaer dom af 21.11.1991, sag C-27/91, Le Manoir, Sml. I, s. 5531, praemis 7, og af 26.2.1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027, praemis 10 til 13.
(26) - Jf. nedenfor, fodnote 30, og den tilsvarende del af teksten.
(27) - Jf. forslag til afgoerelse af 12.7.1994, dom af 5.10.1994, sag C-355/93, Eroglu, Sml. I, s. 5113, paa s. 5116, punkt 23, 24 og 25.
(28) - Som anfoert ovenfor, punkt 26 til 30. I det konkrete tilfaelde fastslog generaladvokaten saaledes, at tyrkiske arbejdstageres frie adgang til arbejdsmarkedet ganske vist er underlagt betingelser (hvad angaar den foerste beskaeftigelses og opholdets varighed samt faellesskabsarbejdstageres forrang til ansaettelse), der er opstillet i Associeringsraadet EOEF-Tyrkiets afgoerelse nr. 1/80 om udviklingen af associeringen (herefter »afgoerelse nr. 1/80«), men at denne adgang ikke begraenses af en snaever definition af begrebet »arbejdstager«, der ville udelukke en arbejdstager, der er under uddannelse eller i praktik, fra aftalens anvendelsesomraade.
(29) - Jf. S O'Leary, Employment and Residence for Turkish Workers and Their Families: Analogies with the Case-Law of the Court of Justice on Article 48 EC, i Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Milano 1998, bind II, s. 731, og isaer s. 760; jf. ligeledes S. Peers, Towards Equality: Actual and Potential Rights of Third-Country Nationals in the European Union, i Comm. Mkt. L. Rev. 1996, s. 7, paa s. 21.
(30) - Jf. isaer dom af 16.12.1992, sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781, praemis 25.
(31) - Jf. dommene af 30.9.1997, sag C-36/96, Guenaydin, Sml. I, s. 5143, praemis 23, 28 og 31, og sag C-98/96, Ertanir, Sml. I, s. 5179, praemis 23, 38 og 43.
(32) - Jf. de ovenfor naevnte domme Guenaydin, praemis 35, og Ertanir, praemis 45.
(33) - Jf. dom af 17.4.1997, sag C-351/95, Kadiman, Sml. I, s. 2133.
(34) - EFT 1968 II, s. 467. I henhold til artikel 10 anses foelgende personer for arbejdstagerens familiemedlemmer: hans aegtefaelle og deres efterkommere i lige linje, der er under 21 aar eller forsoerges af ham; arbejdstagerens (og hans aegtefaelles) slaegtninge i opadstigende linje, naar disse forsoerges af ham; alle andre familiemedlemmer, som forsoerges af eller i hjemlandet er optaget i arbejdstagerens husstand.
(35) - Jf. nedenfor, fodnote 37, og den tilsvarende del i teksten. Jf. Peers, som anfoert ovenfor i fodnote 29, s. 25.
(36) - Jf. isaer dom af 13.7.1995, sag C-116/94, Meyers, Sml. I, s. 2131, praemis 24, hvori Domstolen fastslog, at en familieydelse som »familiy credit«, der gives i henhold til engelsk lovgivning, som har en noedvendig forbindelse med et arbejdsforhold, og som bevilges med henblik paa at supplere indkomsten for lavtloennede arbejdstagere, der har forsoergerpligt over for et barn, er et »arbejdsvilkaar« efter artikel 5 i Raadets direktiv 76/207/EOEF af 9.2.1976 om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbejdsvilkaar (EFT L 39, s. 40). Jf. ligeledes dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, hvor artikel 7 i ovennaevnte forordning nr. 1612/68 blev fortolket saaledes, at en adskillelsesgodtgoerelse, der er beregnet paa at kompensere for de omkostninger for en arbejdstager, som skyldes, at han har to husholdninger, én paa den private bopael og én paa det sted, hvor han arbejder, henhoerer under begrebet »arbejdsvilkaar«.
(37) - Som anfoert ovenfor (i fodnote 19), praemis 25. Jf. ligeledes Yousfi-dommen (som anfoert ovenfor i fodnote 19), praemis 24, og Krid-dommen (som anfoert ovenfor i fodnote 20), praemis 32.
(38) - For klarheds skyld skal jeg undlade at komme ind paa spoergsmaalet, om en person i sagsoegerens (eller hendes aegtefaelles) situation kan vaere omfattet af det socialsikringsretlige arbejdstagerbegreb, som kraever, at den paagaeldende uafhaengigt af, at der bestaar et arbejdsforhold, er forsikret mod i hvert fald én risiko inden for rammerne af en af de i artikel 1, litra a), i forordning nr. 1408/71 naevnte tvungne eller frivillige forsikringer, der indgaar i en generel eller speciel social sikringsordning, (jf. senest Martínez Sala-dommen, som anfoert ovenfor i fodnote 8, praemis 31 og 36).
(39) - Jf. dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 23. Jf. ogsaa isaer Sotgiu-dommen (som anfoert ovenfor i fodnote 36), dom af 16.2.1978, sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417, af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, af 23.5.1996, sag C-237/94, O'Flynn, Sml. I, s. 2617, og af 24.9.1998, sag C-35/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5325, praemis 37.
(40) - Jf. Martínez Sala-dommen (som anfoert ovenfor i fodnote 8).
(41) - I henhold til Domstolens praksis kan de finansielle foelger, som en af Domstolen afsagt dom, hvorefter der foreligger en kraenkelse af en faellesskabsretlig bestemmelse, kan have for en stat, ikke i sig selv begrunde, at de tidsmaessige virkninger af denne dom begraenses. Efter Domstolens opfattelse ville det medfoere en vaesentlig svaekkelse af beskyttelsen ved domstolene af de rettigheder, der tilkommer borgerne efter faellesskabsretten, saafremt en doms virkninger blev begraenset udelukkende under hensyn til saadanne betragtninger (jf. isaer dom af 24.9.1998, som anfoert ovenfor i fodnote 39, praemis 52. Jf. ogsaa dom af 31.3.1992, sag C-200/90, Dansk Denkavit og Poulsen Trading, Sml. I, s. 2217, praemis 20 til 23, af 11.8.1995, forenede sager C-367/93 og C-377/93, Roders m.fl., Sml. I, s. 2229, praemis 48, og af 13.2.1996, forenede sager C-197/94 og C-252/94, Bautiaa og Société française maritime, Sml. I, s. 505, praemis 55).
(42) - Jf., mutatis mutandis, Hallouzi-Choho-dommen (naevnt ovenfor i fodnote 19), praemis 41 til 45, vedroerende artikel 41, stk. 1, i aftalen EOEF-Marokko. Jf. ligeledes hvad angaar de ubegraensede tidsmaessige virkninger af en dom, som fortolker traktatens artikel 7 (nu artikel 6), dom af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593, og af 2.2.1988, sag 309/85, Barra, Sml. s. 355, praemis 9 til 15, og hvad angaar de ubegraensede tidsmaessige virkninger af en dom, som fortolker princippet om forbud mod forskelsbehandling i traktatens artikel 48 og artikel 7 i ovennaevnte forordning nr. 1612/68, dom af 24.9.1998 (naevnt ovenfor i fodnote 39), praemis 51.
(43) - Domstolen har bl.a. i Roders-dommen (naevnt ovenfor i fodnote 41, praemis 42 og 43) naevnt de i teksten omhandlede forudsaetninger for at indskraenke de tidsmaessige virkninger af en praejudiciel afgoerelse.