62021CJ0061_RES
Zadeva C‑61/21
JP
proti
Ministre de la Transition écologiqueinPremier ministre
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu, Francija))
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 22. decembra 2022
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktive 80/779/EGS, 85/203/EGS, 96/62/ES, 1999/30/ES in 2008/50/ES – Kakovost zraka – Mejne vrednosti, določene za mikrodelce (PM10) in za dušikov dioksid (NO2) – Prekoračitev – Načrti za kakovost zraka – Škoda, ki naj bi bila povzročena posamezniku zaradi poslabšanja zraka, ki je posledica prekoračitve teh mejnih vrednosti – Odgovornost zadevne države članice – Pogoji za uveljavljanje te odgovornosti – Zahteva, da je namen kršenega pravila prava Unije podeliti pravice oškodovancem – Neobstoj“
Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Opredelitev upoštevnih elementov prava Unije – Preoblikovanje vprašanj
(člen 267 PDEU)
(Glej točko 34.)
Pravo Evropske unije – Pravice, podeljene posameznikom – Kršitev države članice – Obveznost povrnitve škode, povzročene posameznikom – Pogoji – Pravno pravilo, katerega namen je podeliti pravice posameznikom – Pojem – Direktive, ki nalagajo, prvič, naj države članice spoštujejo mejne vrednosti onesnaževal v zunanjem zraku in, drugič, sprejetje ustreznih ukrepov v primeru preseganja teh vrednosti – Izključitev – Možnost neposredno prizadetih posameznikov, da pri pristojnih nacionalnih organih dosežejo sprejetje ustreznih ukrepov – Nevplivanje
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2008/50, člena 13(1) in 23(1); Direktiva Sveta 80/779, člena 3 in 7; Direktiva Sveta 85/203, člena 3 in 7; Direktiva Sveta 96/62, člena 7 in 8; Direktiva Sveta 1999/30, člena 4(1) in 5(1))
(Glej točke od 43 do 62 in 65 ter izrek.)
Povzetek
JP, rezident aglomeracije Pariz, je v okviru tožbe, vložene pri Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (upravno sodišče v Cergy-Pontoisu, Francija), med drugim zahteval, naj mu Francoska republika povrne škodo zaradi poslabšanja njegovega zdravstvenega stanja, ki naj bi bilo povzročeno s poslabšanjem kakovosti zunanjega zraka v tej aglomeraciji. To poslabšanje naj bi bilo posledica prekoračitve mejnih vrednosti koncentracije dušikovega dioksida (NO2) in mikrodelcev (PM10), določenih z Direktivo 2008/50 o kakovosti zunanjega zraka (
1
), ker francoski organi niso izpolnili obveznosti iz členov 13 (
2
) in 23 (
3
) te direktive.
Ker je bila njegova tožba zavrnjena ‐ v bistvu ‐ z obrazložitvijo, da določbe Direktive 2008/50 o kakovosti zunanjega zraka, na katere se je skliceval, posameznikom ne dajejo nobene pravice do povrnitve morebitne škode, nastale zaradi poslabšanja kakovosti zraka, je JP zoper sodbo vložil pritožbo pri cour administrative d’appel de Versailles (višje upravno sodišče v Versaillesu, Francija).
Sodišče, ki mu je zadnjenavedeno sodišče predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, je v velikem senatu pojasnilo pogoje za uveljavljanje odgovornosti države članice za škodo, ki je posamezniku nastala zaradi poslabšanja zraka, ki je posledica preseganja mejnih vrednosti onesnaževal v zunanjem zraku.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej poudarilo, da je Direktiva 2008/50 o kakovosti zunanjega zraka, na katero se sklicuje JP, začela veljati 11. junija 2008, to je deloma po domnevnem nastanku škode na zdravju, ki naj bi začela nastajati leta 2003. Tako je menilo, da je za preučitev morebitne odgovornosti Francoske republike za zadevno škodo primerno upoštevati ne le relevantne določbe te direktive, ampak tudi določbe direktiv, ki so bile sprejete pred njo (
4
) in ki določajo podobne zahteve.
Sodišče je nato opozorilo, da je za uveljavljanje odgovornosti države s strani posameznikov potrebna izpolnitev treh kumulativnih pogojev, in sicer, da je namen kršenega pravila prava Unije podeliti posameznikom pravice, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, ki so jo utrpeli ti posamezniki.
Kar zadeva prvi pogoj, in sicer da je namen kršenega pravila podeliti pravice posameznikom, te pravice nastanejo ne le kadar so izrecno podeljene z določbami prava Unije, ampak tudi zaradi pozitivnih ali negativnih obveznosti, ki jih te določbe jasno določeno nalagajo tako posameznikom kot državam članicam ali institucijam Unije. Kršitev takih obveznosti s strani države članice namreč lahko ovira zadevne posameznike pri izvrševanju pravic, ki so jim implicitno podeljene na podlagi zadevnih določb, ter tako spremeni pravni položaj, ki naj bi ga te določbe ustvarile zanje. Zato polna učinkovitost teh določb in varstvo pravic, ki jih te podeljujejo, zahtevata, da imajo posamezniki možnost pridobiti odškodnino, in to neodvisno od tega, ali imajo zadevne določbe neposredni učinek, saj ta lastnost ni niti potrebna niti sama po sebi zadostna, da bi bil ta prvi pogoj izpolnjen.
V obravnavanem primeru člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50 o kakovosti zunanjega zraka tako kot podobne določbe predhodnih direktiv državam članicam v bistvu nalagata, prvič, obveznost, da zagotovijo, da ravni, med drugim, NO2 in PM10, na njihovem ozemlju in od določenih datumov ne presegajo mejnih vrednosti, določenih v teh direktivah, in drugič, obveznost, da določijo ustrezne ukrepe za odpravo morebitnih preseganj teh vrednosti, med drugim v okviru načrtov za kakovost zraka. Iz tega sledi, da te določbe določajo precej jasne in natančne obveznosti glede rezultata, ki ga morajo države članice zagotoviti. Vendar te obveznosti sledijo splošnemu cilju varovanja zdravja ljudi in okolja kot celote ter na podlagi njih ni mogoče šteti, da implicitno posameznikom podeljujejo pravice, katerih kršitev bi lahko povzročila odgovornost države članice za škodo, ki naj bi jim bila povzročena. Zato prvi od treh pogojev za uveljavljanje odgovornosti države, ki so kumulativni, ni izpolnjen.
Te ugotovitve ne more spremeniti možnost, ki je s sodno prakso Sodišča priznana posameznikom, in sicer da ti pri nacionalnih organih, po potrebi tako, da se obrnejo na pristojna sodišča, dosežejo, da sprejmejo načrt za kakovost zraka v primeru preseganja mejnih vrednosti iz Direktive 2008/50 in prejšnjih direktiv. Ta možnost, ki izhaja zlasti iz načela učinkovitosti prava Unije, ki je učinkovitost, h kateri lahko zadevni posamezniki prispevajo s sprožitvijo upravnih ali sodnih postopkov zaradi svoje specifične situacije, ne pomeni, da je namen obveznosti, ki izhajajo iz člena 13(1) in člena 23(1) Direktive 2008/50 ter podobnih določb prejšnjih direktiv, dodeliti zadevnim osebam individualne pravice v smislu prvega od treh zgoraj navedenih pogojev.
Glede na vse navedeno je Sodišče ugotovilo, da je treba člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50 o kakovosti zunanjega zraka ter podobne določbe predhodnih direktiv razlagati tako, da njihov namen ni posameznikom podeliti individualne pravice, zaradi katerih ti lahko pridobijo pravico do odškodnine od države članice iz naslova načela odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, za katere ta odgovarja.
(
1
)	Direktiva 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1).
(
2
)	Člen 13(1) te direktive določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI“, in da „[m]ejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI“.
(
3
)	Člen 23(1) iste direktive določa: „Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.“
(
4
)	In sicer člena 3 in 7 Direktive Sveta z dne 15. julija 1980 o mejnih in priporočenih vrednostih kakovosti zraka za žveplov dioksid in suspendirane delce (80/779/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 142), člena 3 in 7 Direktive Sveta z dne 7. marca 1985 o standardih kakovosti zraka za dušikov dioksid (85/203 EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 239), člena 7 in 8 Direktive Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 95) ter člen 4(1) in člen 5(1) Direktive Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 164).