62019CC0811
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 4 marca 2021 r. (
1
)
Sprawy połączone C‑811/19 i C‑840/19
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie
przeciwko
FQ,
GP,
HO,
IN
przy udziale:
JM
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, Rumunia)]
oraz
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție
przeciwko
NC
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii – Artykuł 325 ust. 1 TFUE – Postępowanie karne w sprawie korupcji – Projekty finansowane częściowo ze środków europejskich – Uregulowanie krajowe ustanawiające wymóg posiadania specjalizacji przez członków składów orzekających w sprawach dotyczących korupcji – Orzeczenie trybunału konstytucyjnego nakazujące ponowne rozpatrzenie w pierwszej instancji orzeczeń sądowych wydanych przez niewyspecjalizowane składy – Prawo do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy – Artykuł 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Niezawisłość sędziowska – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Pierwszeństwo prawa Unii – Postępowania dyscyplinarne wobec sędziów
I. Wprowadzenie
1.
Czy wyrok krajowego trybunału konstytucyjnego stwierdzający uchybienie przez krajowy sąd najwyższy ciążącemu na nim prawnemu obowiązkowi utworzenia wyspecjalizowanych składów orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw korupcyjnych, który prowadzi do ponownego rozpatrzenia rozstrzygniętych już spraw dotyczących korupcji związanej z zarządzaniem środkami Unii, jest zgodny z prawem Unii?
2.
Takie jest zasadniczo pytanie skierowane do Trybunału w rozpatrywanych sprawach. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy – w świetle tych okoliczności faktycznych – art. 325 ust. 1 TFUE oraz zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) stoją na przeszkodzie wydaniu przez trybunał konstytucyjny takiego orzeczenia. Na gruncie tych spraw powstaje również pytanie, czy art. 47 akapit drugi karty obejmuje wymóg posiadania przez sędziów specjalizacji.
3.
Szereg kwestii poruszonych w niniejszych sprawach pokrywa się z zagadnieniami omówionymi już przeze mnie w równoległej opinii w sprawach połączonych Euro Box Promotion i in. (C‑357/19 i C‑547/19), którą także przedstawię w dniu dzisiejszym (
2
). Niniejsze sprawy wykazują również pewne cechy wspólne z innymi (licznymi) wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym kierowanymi w 2019 r. do Trybunału przez różne rumuńskie organy wymiaru sprawiedliwości, które to wnioski legły u podstaw przedstawionej już przeze mnie (głównej) opinii w sprawie Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in. (
3
) W zakresie, w jakim kwestie poruszone w niniejszych sprawach zostały już zbadane w owych opiniach, oprę się na przedstawionej w nich analizie.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Konwencja PIF
4.
Odpowiednie postanowienia Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanej dalej „konwencją PIF”) (
4
) zostały przytoczone w pkt 4 i 5 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
B.
Prawo rumuńskie
1. Kodeks postępowania karnego
5.
W art. 281 ust. 1 lit. a) Lege nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (ustawy nr 135/2010 ustanawiającej kodeks postępowania karnego, zwanej dalej „kodeksem postępowania karnego”), zatytułowanym „Przesłanki nieważności bezwzględnej”, wskazano, że „zawsze pociąga za sobą nieważność” między innymi naruszenie przepisów dotyczących członków składów orzekających.
6.
Artykuł 421 ust. 2 lit. b) kodeksu postępowania karnego, zatytułowany „Rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym”, stanowi: „W postępowaniu odwoławczym sąd wydaje jedno z następujących rozstrzygnięć:
[…]
uchyla wyrok wydany w pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi, którego orzeczenie zostało uchylone z tej przyczyny, na którą powołuje się jedna ze stron, że postępowanie przed tym sądem toczyło się bez udziału tej strony, zaś ta strona albo nie została zgodnie z prawem wezwana do stawiennictwa, albo – jeżeli została zgodnie z prawem wezwana do stawiennictwa – nie miała możliwości stawienia się przed sądem i poinformowania sądu o braku takiej możliwości. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, którego orzeczenie zostało uchylone, następuje również wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek nieważności bezwzględnej, z wyjątkiem przypadku braku właściwości sądu, kiedy to sprawa jest przekazywana do sądu właściwego”.
7.
Artykuły 426 ust. 1, art. 428 ust. 1 i art. 432 ust. 1 kodeksu postępowania karnego zostały przytoczone w pkt 12–14 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
2. Kodeks karny
8.
Artykuły 154 i 155 Lege nr. 286/2009 privind Codul penal (ustawy nr 286/2009 ustanawiającej kodeks karny) z dnia 17 lipca 2009 r., w brzmieniu zmienionym i uzupełnionym, które są właściwymi przepisami regulującymi terminy przedawnienia, przytoczono w pkt 15 i 16 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
3. Ustawa nr 78/2000
9.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 Lege nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (ustawy nr 78/2000 o zapobieganiu, wykrywaniu i karaniu czynów korupcyjnych, zwanej dalej „ustawą nr 78/2000”) „na potrzeby niniejszej ustawy przestępstwa, o których mowa w art. 289–292 kodeksu karnego, stanowią przestępstwa korupcyjne, w tym również wtedy, gdy ich sprawcami są osoby wymienione w art. 308 kodeksu karnego”.
10.
Artykuł 29 ustawy nr 78/2000, w brzmieniu nadanym ustawą nr 161/2003, stanowi, że „[na] potrzeby postępowania w pierwszej instancji w sprawie przestępstw przewidzianych w niniejszej ustawie ustanawia się wyspecjalizowane składy”.
4. Ustawa nr 304/2004
11.
Artykuł 19 ust. 3 Lege nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (ustawy nr 304/2004 o organizacji wymiaru sprawiedliwości, zwanej dalej „ustawą nr 304/2004”) (
5
) stanowi, że „z początkiem każdego roku prezydium Înalta Curte de Casație și Justiție [wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości, Rumunia] […] może zatwierdzić utworzenie wyspecjalizowanych składów w ramach izb wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości […]”.
5. Ustawa nr 303/2004
12.
Zgodnie z art. 99 lit. ș) Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (ustawy nr 303/2004 o zasadach mających zastosowanie do sędziów i prokuratorów, zwanej dalej „ustawą nr 303/2004”) (
6
)„niezastosowanie się do orzeczenia Curtea Constituțională [trybunału konstytucyjnego, Rumunia] […]” stanowi wykroczenie dyscyplinarne.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
A.
Sprawa C‑811/19
13.
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., wydanym przez izbę karną wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekającą w składzie trzech sędziów, oskarżeni zostali skazani w pierwszej instancji na kary pozbawienia wolności od dwóch do ośmiu lat w związku z popełnieniem przestępstw, w tym czynów korupcyjnych (płatnej protekcji), prania pieniędzy, fałszowania dokumentów i przestępstw równoważnych z korupcją.
14.
Przedstawione oskarżonym zarzuty pozostawały w związku z wszczętym w 2009 r. przez spółkę S.C. Compania de Apă Olt S. A postępowaniem o udzielenie trzech zamówień publicznych na wykonanie robót związanych z modernizacją i rozbudową sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w różnych lokalizacjach. Te zamówienia publiczne stanowiły element projektu finansowanego głównie (w 82%) ze środków europejskich w ramach sektorowego programu operacyjnego „Środowisko”. Ustalono między innymi, w odniesieniu do przestępstwa korupcji, że pierwszy oskarżony, który dawniej piastował urzędy burmistrza, senatora i ministra, przyjął od dyrektora spółki obietnicę zapłaty kwoty odpowiadającej 20% całkowitej wartości trzech przedmiotowych zamówień publicznych. Tym samym otrzymał on faktycznie łączną kwotę w wysokości 1500000 EUR (6200000 lejów rumuńskich, zwanych dalej „RON”) w zamian za wpływ wywierany na członków komisji przetargowych spółki S.C. Compania de Apă Olt S.A., urzędników Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor (krajowej rady ds. rozstrzygania sporów, Rumunia) oraz sędziów sądu apelacyjnego.
15.
Czterech spośród pięciu oskarżonych (zwanych dalej „wnoszącymi apelację” w postępowaniu głównym) oraz Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (prokuratura – urząd prokuratora przy wysokim trybunale kasacyjnym i sprawiedliwości – krajowa dyrekcja antykorupcyjna, Rumunia, zwana dalej „prokuratorem”) odwołali się od wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. do izby karnej wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekającej w składzie pięciu sędziów.
16.
Gdy toczyło się postępowanie apelacyjne, Curtea Constituțională a României (zwany dalej „trybunałem konstytucyjnym”) wydał orzeczenie nr 417 z dnia 3 lipca 2019 r. (zwane dalej „orzeczeniem nr 417/2019”) (
7
). W tym orzeczeniu, które zapadło w ramach postępowania wszczętego skargą wniesioną przez przewodniczącego izby deputowanych, trybunał konstytucyjny stwierdził istnienie konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym między z jednej strony parlamentem oraz z drugiej strony wysokim trybunałem kasacyjnym i sprawiedliwości, wynikającego z braku utworzenia przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości wyspecjalizowanych składów orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw korupcyjnych, z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy nr 78/2000.
17.
Trybunał konstytucyjny uznał, że wydanie w sprawie orzeczenia przez niewyspecjalizowany skład skutkuje, zgodnie z art. 281 ust. 1 lit. a) kodeksu postępowania karnego, uchyleniem wyroku. Wspomniany przepis w sposób wyraźny przewiduje, że naruszenie przepisów dotyczących członków składów orzekających wywołuje skutek w postaci uchylenia orzeczenia. W związku z tym sprawy rozpatrywane przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, które zostały rozstrzygnięte w pierwszej instancji przez trzyosobowe składy orzekające wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości przed dniem 23 stycznia 2019 r. (kiedy to utworzono wyspecjalizowane składy), o ile wydane w nich orzeczenia nie nabrały powagi rzeczy osądzonej, muszą zostać ponownie rozpatrzone w pierwszej instancji przez wyspecjalizowane składy, zgodnie z art. 421 ust. 2 lit. b) kodeksu postępowania karnego.
18.
Po ogłoszeniu orzeczenia nr 417/2019 wnoszący apelację wnieśli o uznanie, że jest ono wiążące i wywiera wpływ na zaskarżony wyrok wydany w postępowaniu głównym. Ich zdaniem, w świetle orzeczenia nr 417/2019, zaskarżony wyrok jest nieważny. Trzyosobowy skład orzekający, który wydał wyrok w pierwszej instancji w postępowaniu głównym, nie specjalizował się w sprawach przestępstw korupcyjnych.
19.
Sąd odsyłający jest zdania, że orzeczenie nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego, które skutkuje uchyleniem wyroków wydanych w określonych ramach czasowych w pierwszej instancji przez izbę karną wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekającą w składzie trzech sędziów, narusza zasadę skuteczności sankcji karnych za poważne, niezgodne z prawem działania naruszające interesy finansowe Unii. Z jednej strony stwarza to bowiem pozory bezkarności, a z drugiej – powoduje wystąpienie systemowego ryzyka bezkarności z uwagi na przedawnienie ścigania, a to ze względu na złożoność i długość postępowania do czasu wydania prawomocnego wyroku w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy.
20.
Ponadto sąd odsyłający uważa, że obowiązująca w Unii zasada niezawisłości sędziowskiej sprzeciwia się ustanowieniu, w drodze orzeczenia organu sądowego niezaliczanego do władz sądowniczych, środków proceduralnych wymagających ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji niektórych spraw, co podważa zasadność oskarżenia pomimo braku ku temu poważnych podstaw. Nie da się uznać, że funkcjonujące w ramach izby karnej wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości składy złożone z sędziów specjalizujących się w sprawach karnych naruszają prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawo do dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Sąd odsyłający jest zatem zdania, że prawo Unii sprzeciwia się temu, by wiążące skutki prawne mogły zostać przypisane orzeczeniu organu sądowego, takiego jak trybunał konstytucyjny, które wyłącza uprawnienie sądu krajowego do dokonania oceny możliwości zastosowania zasady pierwszeństwa.
21.
W tych okolicznościach Înalta Curte de Casație și Justiție (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 19 ust. 1 [TUE], art. 325 ust. 1 [TFUE], art. 58 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE [Dz.U. 2015, L 141, s. 73], art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii [Dz.U. 2017, L 198, s. 29] należy interpretować w ten sposób, że wykluczają one wydanie orzeczenia przez organ niezaliczany do władz sądowniczych, [trybunał konstytucyjny], orzekający w przedmiocie wyjątku proceduralnego dotyczącego ewentualnego niezgodnego z prawem składu orzekającego, w świetle zasady specjalizacji sędziów [wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości] (nieprzewidzianej w konstytucji rumuńskiej), które nakłada na organ sądowy obowiązek skierowania spraw będących przedmiotem postępowania odwoławczego (o charakterze dewolutywnym) celem ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji przed tym samym sądem?
2)
Czy art. 2 [TUE] i art. 47 akapit drugi [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, aby organ niezaliczany do władz sądowniczych, stwierdził niezgodność z prawem składu orzekającego izby sądu najwyższego (składu, w którym urząd sprawują sędziowie, spełniający w momencie awansu m.in. wymóg posiadania specjalizacji wymaganej do awansu do izby karnej sądu najwyższego)?
3)
Czy pierwszeństwo prawa Unii należy interpretować w taki sposób, że zezwala ono sądowi krajowemu na odstąpienie od wykonania orzeczenia trybunału konstytucyjnego dokonującego wykładni normy niższego rzędu niż konstytucja dotyczącej organizacji [wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości] zawartej w ustawie krajowej o zapobieganiu, wykrywaniu i karaniu przestępstw korupcyjnych, normy, która jest interpretowana przez organ sądowy w ten sam sposób od szesnastu lat?
4)
Czy zgodnie z art. 47 [karty][,] [z]asada swobodnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości obejmuje specjalizację sędziów i tworzenie wyspecjalizowanych składów sądu najwyższego?”.
B.
Sprawa C‑840/19
22.
Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. były minister i poseł został skazany na karę czterech lat pozbawienia wolności w związku z popełnieniem przestępstwa korupcyjnego dotyczącego środków Unii. Wyrok ten został wydany przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości orzekający w składzie trzech sędziów.
23.
Oskarżony zobowiązał się podjąć u burmistrza miasta Jassy (Rumunia) interwencję na rzecz osoby trzeciej, która jest obecnie świadkiem oskarżenia w postępowaniu głównym. Oskarżony miał nakłaniać burmistrza, aby ten wyraził zgodę na podpisanie ze spółką osoby trzeciej umowy dotyczącej projektu w dziedzinie zarządzania transportem drogowym oraz zapewnił sprawne wykonanie owej umowy w zamian za prowizję w wysokości 5% wartości przedmiotu umowy. Szacunkowa wartość przedmiotu umowy wynosiła 69614309 RON (bez VAT). Projekt był finansowany ze środków Unii w ramach operacyjnego programu rozwoju regionalnego. Oskarżonemu faktycznie wypłacono kwotę w wysokości 3400000 RON. Przedmiotowym wyrokiem orzeczono również w stosunku do oskarżonego przepadek kwot w wysokości 303118 RON (około 68000 EUR) i 30000 EUR.
24.
Oskarżony (zwany dalej „wnoszącym apelację” w postępowaniu głównym) i prokurator odwołali się od wyroku wydanego w pierwszej instancji do izby karnej wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekającej w składzie pięciu sędziów. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. ten skład wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości częściowo uwzględnił apelację wniesioną przez wnoszącego apelację i uchylił środek w postaci przepadku kwoty 30000 EUR, natomiast utrzymał w mocy nałożoną na wnoszącego apelację karę czterech lat pozbawienia wolności.
25.
Po uprawomocnieniu się tego wyroku ogłoszono orzeczenie nr 685/2018 trybunału konstytucyjnego (
8
). W owym orzeczeniu trybunału konstytucyjnego stwierdzono istnienie konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym między z jednej strony parlamentem oraz z drugiej strony wysokim trybunałem kasacyjnym i sprawiedliwości, spowodowanego okolicznością, że jedynie czterech z pięciu członków pięcioosobowego składu orzekającego zostało powołanych w drodze losowania. Jeśli chodzi o skutki tego ustalenia, trybunał konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie nr 685/2018 stosuje się również do prawomocnych wyroków w zakresie, w jakim stronom nie upłynął jeszcze termin na skorzystanie z nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
26.
Po ogłoszeniu orzeczenia nr 685/2018 trybunału konstytucyjnego zarówno wnoszący apelację, jak i prokurator wnieśli skargi nadzwyczajne zmierzające do uchylenia wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r.
27.
Wyrokami, odpowiednio, z dnia 25 lutego 2019 r. i 20 maja 2019 r. pięcioosobowy skład wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości uwzględnił – w wykonaniu orzeczenia nr 685/2018 trybunału konstytucyjnego – skargi nadzwyczajne o uchylenie wyroku. Uchylił on w całości wyrok z dnia 28 czerwca 2018 r. i postanowił o ponownym rozpatrzeniu apelacji od wyroku z dnia 26 maja 2017 r. wniesionych przez wnoszącego apelację i prokuratora.
28.
Gdy rozpatrywano ponownie te apelacje, trybunał konstytucyjny wydał orzeczenie nr 417/2019. Po ogłoszeniu owego orzeczenia wnoszący apelację wniósł o uznanie, że jest ono wiążące i wywiera wpływ na wyrok z dnia 26 maja 2017 r., ponieważ trzyosobowy skład orzekający, który wydał tenże wyrok, nie specjalizował się w sprawach przestępstw korupcyjnych.
29.
W tych okolicznościach Înalta Curte de Casație și Justiție (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 19 ust. 1 [TUE], art. 325 ust. 1 [TFUE] i art. 4 [dyrektywy 2017/1371], przyjętej na mocy art. 83 ust. 2 [TFUE], należy interpretować w ten sposób, że wykluczają one wydanie orzeczenia przez organ niezaliczany do władz sądowniczych, [trybunał konstytucyjny], które zobowiązuje do ponownego rozpatrzenia spraw korupcyjnych, rozstrzygniętych w określonym czasie i będących na etapie postępowania apelacyjnego, z powodu braku powołania w sądzie najwyższym wyspecjalizowanych w zakresie spraw korupcyjnych składów orzekających, mimo uznania, że sędziowie tworzący te składy posiadają specjalizację?
2)
Czy art. 2 [TUE] i art. 47 akapit drugi [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, aby organ niezaliczany do władz sądowniczych, stwierdził niezgodność z prawem składu orzekającego izby sądu najwyższego (składu, w którym urząd sprawują sędziowie, spełniający w momencie awansu między innymi wymóg posiadania specjalizacji wymaganej do awansu do sądu najwyższego)?
3)
Czy zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w taki sposób, że zezwala ona sądowi krajowemu na niezastosowanie obowiązującego na mocy prawa krajowego orzeczenia sądu konstytucyjnego, wydanego w sprawie dotyczącej sporu konstytucyjnego?”.
C.
Postępowanie przed Trybunałem
30.
Sąd odsyłający wniósł, zarówno w sprawie C‑811/19, jak i w sprawie C‑840/19, o rozpatrzenie odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Postanowieniami z dnia 28 listopada 2019 r. i z dnia 16 grudnia 2019 r. prezes Trybunału postanowił o rozpoznaniu w trybie przyspieszonym, odpowiednio, sprawy C‑811/19 i sprawy C‑840/19. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 26 lutego 2020 r. obie sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach ustnego etapu postępowania oraz do wydania wyroku.
31.
W sprawie C‑811/19 uwagi na piśmie zostały przedstawione przez pierwszego wnoszącego apelację, prokuratora, rządy polski i rumuński oraz przez Komisję Europejską.
32.
W sprawie C‑840/19 uwagi na piśmie zostały przedstawione przez wnoszącego apelację, prokuratora, rządy rumuński i polski oraz przez Komisję.
33.
Pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19, wnoszący apelację w sprawie C‑840/19, prokurator, rząd rumuński i Komisja odpowiedzieli na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi na piśmie.
IV. Analiza
34.
Niniejsza opinia ma następującą strukturę. W pierwszej kolejności odniosę się do zarzutów dotyczących dopuszczalności pytań prejudycjalnych, które zostały podniesione przez zainteresowane strony (sekcja A). W drugiej kolejności przedstawię pokrótce ramy prawa Unii i wskażę właściwe normy prawa Unii znajdujące zastosowanie w niniejszych sprawach (sekcja B). W trzeciej kolejności zbadam co do istoty pytania zadane Trybunałowi w trybie prejudycjalnym (sekcja C).
A.
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych
1. Sprawa C‑811/19
35.
Rząd polski podnosi, że pytania zadane w sprawie C‑811/19 są niedopuszczalne. Zdaniem tego rządu sąd odsyłający w rzeczywistości zwraca się nie o dokonanie wykładni prawa Unii, lecz o skontrolowanie co do istoty wyroku krajowego. W ramach postępowania prejudycjalnego niedopuszczalna jest merytoryczna kontrola przez Trybunał orzeczeń sądów krajowych, w ramach której wskazuje on, czy sądy krajowe mają obowiązek stosowania się do orzeczeń wydanych przez inne sądy krajowe. Ponadto zdaniem tego rządu odpowiedź Trybunału na pytania prejudycjalne nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Postępowanie główne dotyczy bowiem sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym, niewykazującej związku z żadną dziedziną, w której Unia posiada jakiekolwiek kompetencje. Dodatkowo karta znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy państwa członkowskie stosują prawo Unii, co nie ma miejsca w tym przypadku.
36.
Moim zdaniem zastrzeżenia sformułowane przez rząd polski nie zasługują na uwzględnienie.
37.
Po pierwsze, argumenty o braku kompetencji Unii w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości odnoszą się do właściwości Trybunału, a nie do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W każdym razie Unia rzeczywiście nie posiada bezpośredniej kompetencji normatywnej w dziedzinie ogólnej organizacji wymiaru sprawiedliwości. Niemniej nie ulega również wątpliwości, że przy formułowaniu własnych przepisów i stosowaniu praktyk mających wpływ na stosowanie i egzekwowanie prawa Unii na szczeblu krajowym państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać w szczególności wymogów ustanowionych w art. 2, art. 19 ust. 1 TUE, art. 325 ust. 1 TFUE i w art. 47 karty. Ten tok rozumowania nie jest uwarunkowany dziedziną. Jest on natomiast – jak zawsze ma to zresztą miejsce w przypadku nakładanych przez prawo Unii ograniczeń domyślnej krajowej autonomii proceduralnej – uwarunkowany wywieranym wpływem. Może się on odnosić do dowolnego elementu krajowych struktur lub procedur służących egzekwowaniu prawa Unii na szczeblu krajowym.
38.
Wystarczy zatem stwierdzić, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy konkretnie wykładni zakresu stosowania prawa Unii, w szczególności zaś art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 325 ust. 1 TFUE, dyrektywy 2015/849 i dyrektywy 2017/1371 oraz art. 47 karty, co oznacza, iż Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego wniosku w całości (
9
).
39.
Po drugie, co się tyczy kwestii, czy odpowiedź Trybunału jest niezbędna do wydania przez sąd odsyłający rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym na potrzeby stosowania art. 267 TFUE (
10
), należy zauważyć, że wszystkie pytania prejudycjalne w sprawie C‑811/19 zostały skierowane do Trybunału w toku badania apelacji wniesionych do sądu odsyłającego. Z wyjaśnień tego sądu wynika, że wydanie przezeń rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia wyroku wydanego w pierwszej instancji i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia przez trzyosobowy skład orzekający (w pierwszej instancji) zależy od udzielonych przez Trybunał odpowiedzi na pytania skierowane w trybie prejudycjalnym. Owe pytania zmierzają właśnie do ustalenia, po pierwsze, czy orzeczenie trybunału konstytucyjnego nakazujące ponowne rozpatrzenie spraw jest zgodne z innymi uregulowaniami prawa Unii, o których wykładnię wniesiono (pytania pierwsze, drugie i trzecie), oraz po drugie, czy można odstąpić od wykonania takiego orzeczenia na podstawie zasady pierwszeństwa prawa Unii (pytanie czwarte).
40.
W świetle powyższych rozważań wydaje się, że pytania skierowane w trybie prejudycjalnym spełniają wymóg „niezbędności” zawarty w art. 267 TFUE. Są one zatem dopuszczalne.
2. Sprawa C‑840/19
41.
W odniesieniu do dopuszczalności pytań prejudycjalnych w sprawie C‑840/19 rząd polski formułuje uwagi, które zasadniczo pokrywają się z uwagami przedstawionymi w sprawie C‑811/19.
42.
Wnoszący apelację utrzymuje, że wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE nie jest „niezbędne”. Wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości ma po prostu rozstrzygnąć pewną kwestię proceduralną, mianowicie stwierdzić bezwzględną nieważność zaskarżonego wyroku. Nie jest do tego konieczne wydanie przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Ponadto wnoszący apelację podnosi – jeżeli chodzi o pytanie drugie – że nie dotyczy ono zagadnienia związanego z wykładnią prawa Unii znajdującego zastosowanie w postępowaniu głównym. Podobne argumenty przytacza on w odniesieniu do pytania trzeciego.
43.
Dodatkowo wnoszący apelację wskazuje, że w postanowieniu odsyłającym przeinaczono okoliczności faktyczne przez włączenie do niego elementów nienależących do odpowiednich akt sprawy w postępowaniu głównym w celu stworzenia związku z interesami finansowymi Unii, z myślą o zapewnieniu dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Ani przedstawione mu zarzuty, ani wydany wobec niego w pierwszej instancji wyrok nie dotyczą bowiem konkretnie przestępstwa korupcji w związku z zamówieniami publicznymi finansowanymi ze środków Unii. Informacje, którymi posłużył się sąd odsyłający, pochodzą z innej sprawy karnej, w której wnoszącemu apelację nie przysługuje status strony. Podążając tym tokiem rozumowania, wnoszący apelację podnosi – co się tyczy pytania pierwszego – że sąd odsyłający udzielił niepełnych informacji na temat krajowych ram prawnych. Podobnie informacje na temat trybunału konstytucyjnego i jego rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu nr 417/2019 są niepełne i częściowo nieprawidłowe.
44.
Moim zdaniem nie można uwzględnić żadnego z argumentów przytoczonych w celu zakwestionowania dopuszczalności.
45.
Po pierwsze, rozważania przedstawione w pkt 37–40 niniejszej opinii – które dotyczą zarówno właściwości Trybunału, jak i „niezbędności” odpowiedzi Trybunału na potrzeby stosowania art. 267 TFUE w sprawie C‑811/19 – odnoszą się w równym stopniu do praktycznie tych samych argumentów wysuniętych w sprawie C‑840/19.
46.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługują również dodatkowe, przytoczone przez wnoszącego apelację, argumenty dotyczące dopuszczalności pytań prejudycjalnych.
47.
Jeśli chodzi o pierwszą grupę argumentów, należy przypomnieć, że postępowanie, o którym mowa w art. 267 TFUE, opiera się na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału. Ocena stanu faktycznego sporu w postępowaniu głównym oraz wykładnia i zastosowanie prawa krajowego należą wyłącznie do sądu odsyłającego. Do Trybunału nie należy ocena prawidłowości ram stanu prawnego i faktycznego, które zostały określone przez sąd krajowy (
11
). Ponadto, co się tyczy argumentów dotyczących braku związku między niniejszą sprawą a interesami finansowymi Unii, należy wskazać, że to właśnie o ustalenie, czy art. 325 ust. 1 TFUE znajduje zastosowanie w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, zwrócono się w pytaniu pierwszym.
48.
W konsekwencji pytania skierowane w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑840/19 są dopuszczalne.
B.
W przedmiocie mających zastosowanie uregulowań prawa Unii
49.
Poprzez poszczególne pytania zadane Trybunałowi w trybie prejudycjalnym w obu sprawach wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości zasadniczo zwraca się o dokonanie wykładni art. 2, art. 19 ust. 1 TUE, art. 47 karty, art. 325 ust. 1 TFUE oraz dyrektywy 2015/849 i dyrektywy 2017/1371. Rozpocznę od zbadania, które z owych uregulowań prawa Unii mają znaczenie dla niniejszego postępowania.
1. Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 TUE
50.
Jak wskazałem w opinii w sprawie AFJR (
12
) oraz w opinii w sprawie Euro Box Promotion (
13
), w obecnym stanie orzecznictwa Trybunału art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie, jeżeli organ krajowy może rozstrzygać, jako sąd, kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii (
14
). Nie ulega raczej wątpliwości, że wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, będący organem sądowym, którego niezawisłości może ewentualnie zagrażać rozpatrywane w niniejszej sprawie orzeczenie trybunału konstytucyjnego, jest krajowym organem sądowym, do którego należy rozstrzyganie, jako sąd, kwestii dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii.
51.
Ponadto, co się tyczy art. 2 TUE, o którym wspomniano w pytaniu drugim skierowanym zarówno w sprawie C‑811/19, jak i w sprawie C‑840/19, przeprowadzanie odrębnej analizy tego postanowienia na potrzeby owych spraw nie wydaje się konieczne. Państwo prawne – jako jedną z wartości, na których opiera się Unia – chroni gwarancja prawa do skutecznej ochrony sądowej i prawo podstawowe do rzetelnego procesu, których nieodłącznym elementem jest z kolei między innymi zasada niezależności sądownictwa (
15
). Artykuł 47 karty i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE konkretyzują zatem ten wymiar wartości państwa prawnego wskazanej w art. 2 TUE (
16
).
2. Decyzja w sprawie MWiW (oraz karta)
52.
Dwa postanowienia odsyłające w niniejszych sprawach – podobnie jak w przypadku opinii w sprawie Euro Box Promotion i in. (C‑357/19 i C‑547/19) – nie zawierają szczegółowych pytań dotyczących decyzji Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (zwanej dalej „decyzją w sprawie MWiW”) (
17
). Owa decyzja stanowiła jednak podstawę wszystkich dotychczasowych spraw analizowanych w ramach pierwszej kategorii spraw (tj. w sprawie AFJR oraz w równoległej sprawie Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (
18
)). Została ona również przywołana w innej sprawie należącej do drugiej kategorii spraw, mianowicie w sprawie DNA – Serviciul Teritorial Oradea (C‑379/19), w której równoległą opinię przedstawię w dniu dzisiejszym.
53.
Wszystkie zainteresowane strony, które ustosunkowały się do zadanych przez Trybunał pytań wymagających odpowiedzi na piśmie, z wyjątkiem pierwszego wnoszącego apelację w sprawie C‑811/19, zgadzają się co do tego, że decyzja w sprawie MWiW, zwłaszcza ze względu na wskazane w jej załączniku cele pierwszy i trzeci, ma zastosowanie do podniesionych w niniejszych sprawach kwestii, które wiążą się ze zwalczaniem korupcji, praworządnością oraz gwarancją niezawisłości wymiaru sprawiedliwości.
54.
Z przyczyn, które omówiłem szczegółowo w opinii w sprawie Euro Box Promotion (
19
) i które można w pełni odnieść również do niniejszych spraw – w tym ze względu na fakt, że przedmiotowym uregulowaniem krajowym jest orzeczenie krajowego trybunału sprawiedliwości – decyzja w sprawie MWiW znajduje zastosowanie także w niniejszych sprawach. Tym samym zastosowanie ma też art. 47 karty, ponieważ decyzja w sprawie MWiW wywołała skutek w postaci zastosowania karty, zgodnie z jej art. 51 ust. 1.
3. Artykuł 325 ust. 1 TFUE (oraz karta)
55.
Zgodnie z art. 325 ust. 1 TFUE państwa członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii za pomocą środków, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich. Aby możliwe było zastosowanie art. 325 ust. 1 TFUE, musi więc istnieć nadużycie finansowe lub jakiekolwiek inne działanie nielegalne mogące naruszyć interesy finansowe Unii. W związku z tym nasuwa się pytanie, czy tak rzeczywiście jest w świetle okoliczności leżących u podstaw niniejszych spraw.
56.
Moim zdaniem na takie pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Po pierwsze, art. 325 ust. 1 TFUE ma zastosowanie do przestępstw związanych z korupcją przy projektach finansowanych ze środków Unii (litera a)). Po drugie, okoliczność, że zarzuty przedstawione wnoszącym apelację w postępowaniu głównym nie dotyczą przestępstw, w przypadku których wskazano wyraźnie, iż przedmiot ochrony stanowią interesy finansowe Unii, nie ma w tym względzie znaczenia (litera b)).
a) a) Artykuł 325 TFUE (oraz konwencja PIF) znajdują zastosowanie w przypadku korupcji związanej ze środkami Unii
57.
Pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19 podnosi, w odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał, że art. 325 ust. 1 TFUE nie znajduje w jego przypadku zastosowania. Nie wszystkie przestępstwa korupcyjne dotyczące projektów finansowanych ze środków Unii naruszają interesy finansowe Unii. W art. 325 ust. 1 TFUE ustanowiono jedynie obowiązek nakładania sankcji karnych w przypadkach poważnych nadużyć finansowych objętych regulacją konwencji PIF. Ponadto zdaniem pierwszego wnoszącego apelację nikt nie twierdził, że przy udzielaniu zamówień, w związku z którymi uznano go za winnego przestępstwa płatnej protekcji, naruszono bezpośrednio lub pośrednio przepisy dotyczące przyznawania środków lub przepisy w dziedzinie zamówień publicznych. Stwierdza on także, że konwencja PIF oraz dołączone do niej protokoły nie mają zastosowania, ponieważ w jego sprawie nie występuje żaden element transgraniczny, zaś on sam nie został oskarżony ani o przestępstwa korupcji biernej, o których mowa w pierwszym protokole do konwencji PIF, ani o przestępstwo prania pieniędzy w związku z poważnym nadużyciem finansowym w rozumieniu konwencji PIF.
58.
Wnoszący apelację w sprawie C‑840/19, rząd rumuński, prokurator i Komisja podnoszą w odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał, że art. 325 ust. 1 TFUE, w szczególności zaś wyrażenie „inne działania nielegalne”, obejmuje przestępstwa korupcji związane z projektami lub zamówieniami finansowanymi ze środków Unii.
59.
Całkowicie podzielam to stanowisko. Z przyczyn natury ogólnej, które omówiłem szczegółowo w opinii w sprawie Euro Box Promotion (
20
), zawarte w art. 325 ust. 1 TFUE wyrażenie „inne działania nielegalne” może obejmować wszystkie przestępstwa korupcji popełnione w związku z wydatkowaniem środków Unii.
60.
Dodatkowe argumenty przytoczone przez pierwszego wnoszącego apelację w sprawie C‑811/19 wydają się w tym względzie pozbawione znaczenia. Po pierwsze, nic nie potwierdza jego tezy, że w zakresie stosowania art. 325 ust. 1 TFUE mieszczą się wyłącznie przypadki poważnych nadużyć finansowych objętych regulacją konwencji PIF. Wręcz przeciwnie, zawarte w art. 325 ust. 1 TFUE wyrażenie „wszelkie inne działania nielegalne” potwierdza, że owo postanowienie ma szerszy zakres (
21
).
61.
Po drugie, z samego wyrażenia „wszelkie inne działania nielegalne” nie wypływa – w odniesieniu do czynów korupcyjnych związanych z zarządzaniem projektami finansowanymi ze środków Unii lub z przydzielaniem takich projektów – wymóg istnienia dodatkowego naruszenia zasad prawa Unii dotyczących przyznawania środków Unii lub zamówień publicznych. Zgodnie z wyjaśnieniami sądu odsyłającego, które przedstawiono w obu postanowieniach odsyłających, pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19, jak również wnoszący apelację w sprawie C‑840/19 uzyskali, wskutek popełnienia czynów stanowiących rozpatrywane przestępstwa, kwoty stanowiące znaczną część wartości projektów publicznych finansowanych (w dużej mierze) ze środków Unii. Z powyższego wynika, że rozpatrywane przestępstwa korupcyjne naruszają interesy finansowe Unii, ponieważ wiążą się z poważną ingerencją w procedurę zgodnego z prawem przydzielania projektów finansowanych ze środków Unii, a tym samym wpływają na prawidłowość rozdysponowywania i wykorzystywania takich środków.
62.
Po trzecie, aby możliwe było zastosowanie art. 325 ust. 1 TFUE, nie musi istnieć łącznik o charakterze transgranicznym. Po czwarte, to do sądu krajowego należy ustalenie, czy rozpatrywane przestępstwa wchodzą w zakres jakichkolwiek szczególnych postanowień konwencji PIF i dołączonego do niej protokołu (w odniesieniu do przestępstw związanych z korupcją). Niezależnie od tego, czy te akty prawne rzeczywiście znajdują zastosowanie, należy wskazać, że rozpatrywane przestępstwa – zwłaszcza zaś przestępstwo płatnej protekcji w związku z udzieleniem zamówienia publicznego finansowanego ze środków Unii – są już same w sobie objęte zakresem zawartego w art. 325 ust. 1 TFUE wyrażenia „inne działania nielegalne”, a tym samym wchodzą w zakres stosowania prawa Unii.
b) Związek między zarzutami w sprawie karnej a interesami finansowymi Unii
63.
Pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19 i wnoszący apelację w sprawie C‑840/19 podnoszą w udzielonych na piśmie odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał, że art. 325 ust. 1 TFUE wymaga, aby związek między przestępstwami a interesami finansowymi Unii wypływał w sposób wyraźny z definicji przestępstwa. Pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19 utrzymuje, że jedynie przyjęcie takiego podejścia zagwarantuje mu prawo do obrony. Wnoszący apelację w sprawie C‑840/19 wskazuje, że ani przedstawione mu zarzuty, ani wydane wobec niego wyroki nie dotyczą konkretnie nadużycia finansowego związanego z projektami finansowanymi przez Unię. Mimo że prawo rumuńskie zna szczególne przestępstwa związane z interesami finansowymi Unii, wnoszącego apelację nie oskarżono o popełnienie żadnego z nich (
22
).
64.
Nie mogę zgodzić się z tym stanowiskiem.
65.
Po pierwsze, zakres stosowania art. 325 ust. 1 TFUE nie może się ograniczać wyłącznie do skutecznego ścigania pewnych szczególnych przestępstw wprowadzonych do krajowego porządku prawnego, w przypadku których wskazano wyraźnie, że przedmiot ochrony stanowią interesy finansowe Unii czy też nawet środki Unii. W ten sposób zakres stosowania owego postanowienia prawa pierwotnego Unii byłby uzależniony od sposobu określenia na szczeblu krajowym znamion konkretnych przestępstw.
66.
Jak słusznie zauważyli Komisja, rząd rumuński i prokurator, ustalenie, czy interesy finansowe Unii zostały naruszone, nie może zależeć od jednoznacznie określonych w prawie krajowym znamion danego przestępstwa. Oceny w tym względzie należy dokonywać z uwzględnieniem szerszych ram faktycznych. Jak podnosi bowiem rząd rumuński, krajowe interesy finansowe i interesy finansowe Unii są często ze sobą powiązane. W prawie krajowym nie da się w sposób niebudzący wątpliwości doprecyzować, jaki jest związek pomiędzy przestępstwami o charakterze ogólnym a przestępstwami, które dotyczą konkretnie interesów finansowych Unii, jeżeli za zarządzanie środkami odpowiada ten sam podmiot, a same środki mieszają się ze sobą w ramach różnych współfinansowanych projektów.
67.
Po drugie, co się tyczy wymogu poszanowania prawa do obrony, nie widzę powodu, dla którego okoliczność, że art. 325 ust. 1 TFUE mógłby znaleźć zastosowanie, miałaby (automatycznie) oznaczać jakiekolwiek naruszenie prawa do obrony.
68.
Wreszcie, po trzecie, pragnę przypomnieć, że bezpośrednią konsekwencją ustalenia, iż zastosowanie znajduje art. 325 ust. 1 TFUE, oraz być może również art. 2 ust. 1 konwencji PIF, a także w końcu art. 2 ust. 1 protokołu do konwencji PIF, jest stosowanie karty. Skoro bowiem sankcje nakładane lub nałożone na oskarżonych w postępowaniu głównym, jak również postępowania karne, które się przeciwko nim toczyły lub które nadal się przeciwko nim toczą, stanowią przejaw stosowania art. 325 ust. 1 TFUE oraz, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, konwencji PIF i dołączonego do niej protokołu, karta znajduje zastosowanie na mocy jej art. 51 ust. 1 (
23
).
4. Dyrektywa 2015/849 i dyrektywa 2017/1371
69.
W pytaniu pierwszym skierowanym zarówno w sprawie C‑811/19, jak i w sprawie C‑840/19 wśród mających potencjalne zastosowanie uregulowań prawa Unii wskazano art. 4 dyrektywy 2017/1371. Dodatkowo w pytaniu pierwszym skierowanym w sprawie C‑811/19 wymieniono również art. 58 dyrektywy 2015/849.
70.
W odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał zainteresowane strony przedstawiają rozbieżne stanowiska dotyczące możliwości zastosowania dyrektywy 2015/849 i dyrektywy 2017/1371 w niniejszych sprawach. Jak jednak zauważa rząd rumuński, z informacji przekazanych Trybunałowi wynika, że okoliczności faktyczne, które doprowadziły do wszczęcia ścigania karnego w postępowaniu głównym, miały miejsce przed wejściem w życie obu dyrektyw. Wydaje się zatem, że żadna z tych dwóch dyrektyw nie znajduje zastosowania w okolicznościach postępowania głównego w obu sprawach.
5. Wniosek częściowy
71.
Podsumowując, decyzja w sprawie MWiW i art. 325 ust. 1 TFUE oraz art. 47 akapit drugi karty, jak również, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, konwencja PIF i dołączony do niej protokół, stanowią właściwe uregulowania zarówno w sprawie C‑811/19, jak i w sprawie C‑840/19.
72.
W rozpatrywanych sprawach zastosowanie znajdują ponadto art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 TUE. Mam jednak wątpliwości, czy ich analiza w kontekście niniejszych spraw skutkowałaby powstaniem, czy to z punktu widzenia treści, czy też przejrzystości, jakiejkolwiek wartości dodanej względem przytoczonych powyżej, bardziej szczegółowych uregulowań (
24
). Z tego powodu art. 47 akapit drugi karty należy uznać za właściwe ramy prawne, ponieważ zarówno decyzja w sprawie MWiW, jak i art. 325 ust. 1 TFUE wywołują skutek tego rodzaju, że karta znajduje zastosowanie.
C.
Ocena
73.
Aby udzielić odpowiedzi na pytania skierowane w trybie prejudycjalnym w niniejszych sprawach, na samym początku przedstawię pokrótce krajowe ramy prawne (część pierwsza). W drugiej kolejności przeanalizuję pytanie drugie skierowane w sprawie C‑811/19 oraz w sprawie C‑840/19, a także pytanie czwarte skierowane w sprawie C‑811/19, które dotyczą wykładni art. 47 karty. Zbadam w szczególności, czy rzeczone postanowienie ustanawia wymóg posiadania specjalizacji przez sędziów (część druga). W trzeciej kolejności zajmę się pytaniem pierwszym skierowanym w obu sprawach, które przeanalizuję przede wszystkim z perspektywy art. 325 ust. 1 TFUE (część trzecia), a następnie przedstawię zwięzłe rozważania na temat zasady niezawisłości sędziowskiej (część czwarta). Na samym końcu odniosę się do zasady pierwszeństwa prawa Unii, a tym samym odpowiem na pytanie trzecie skierowane w obu sprawach (część piąta).
1. Krajowe ramy prawne
74.
Artykuł 29 ustawy nr 78/2000, w brzmieniu nadanym ustawą nr 161/2003, stanowi, że na potrzeby postępowania w pierwszej instancji, w sprawach przestępstw korupcyjnych przewidzianych w owej ustawie, ustanawia się wyspecjalizowane składy. Wydaje się, że owe składy nie zostały utworzone przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości aż do chwili przyjęcia decyzji prezydium wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości nr 14 z dnia 23 stycznia 2019 r. (zwanej dalej „decyzją nr 14/2019”).
75.
Zdaniem sądu odsyłającego, który skierował do Trybunału pytania w sprawie C‑840/19, z orzecznictwa wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości dotyczącego członków składów orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw, o których mowa w ustawie nr 78/2000, wynika, że wszyscy sędziowie izby karnej wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości mogą rozpoznawać w pierwszej instancji wszystkie sprawy należące do właściwości tego sądu (
25
). W związku z tym oraz z uwagi na dokonaną przez siebie wykładnię art. 19 ust. 3 ustawy nr 304/2004 i art. 29 ustawy nr 78/2000, jak również z uwagi na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”), wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem – ze względu na wymóg posiadania specjalizacji – powołania do trzyosobowych składów orzekających. Tym samym nie zaistniała potrzeba stwierdzenia bezwzględnej nieważności.
76.
W decyzji nr 14/2019 z dnia 23 stycznia 2019 r. prezydium wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości stwierdziło, że wszystkie składy wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekające w sprawach karnych stanowią składy specjalizujące się w sprawach przestępstw korupcyjnych, tak iż wszystkie trzyosobowe składy orzekające wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości mają nadal funkcjonować jako składy wyspecjalizowane w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy nr 78/2000.
77.
W następstwie skargi wniesionej przez przewodniczącego izby deputowanych trybunał konstytucyjny stwierdził, w orzeczeniu nr 417/2019 z dnia 3 lipca 2019 r., istnienie konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym między parlamentem a wysokim trybunałem kasacyjnym i sprawiedliwości. Ten konflikt wynikał z braku utworzenia – wbrew regulacji art. 29 ust. 1 ustawy nr 78/2000, w brzmieniu nadanym ustawą nr 161/2003 – przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości wyspecjalizowanych składów orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw korupcyjnych. Ponieważ wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości odmówił utworzenia wyspecjalizowanych składów, uchybił on spoczywającemu na nim obowiązkowi przestrzegania prawa – z naruszeniem wymogów państwa prawnego i lojalności konstytucyjnej – co było równoznaczne z ingerencją w kompetencje organu ustawodawczego przypisane parlamentowi rumuńskiemu. Trybunał konstytucyjny uznał również, że ta odmowa stanowiła naruszenie postanowień konstytucji rumuńskiej dotyczących prawa do rzetelnego procesu w odniesieniu do prawa do sądu ustanowionego na mocy ustawy (
26
).
78.
W sentencji orzeczenia nr 417/2019 wskazano, że sprawy toczące się przed wysokim trybunałem kasacyjnym i sprawiedliwości, które zostały rozstrzygnięte w pierwszej instancji przed wydaniem przez prezydium wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości decyzji nr 14/2019 i w których nie wydano prawomocnego wyroku, mają zostać ponownie rozpatrzone, zgodnie z art. 421 ust. 2 lit. b) kodeksu postępowania karnego, przez wyspecjalizowane składy utworzone zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy nr 78/2000.
79.
Trybunał konstytucyjny uznał, że rozstrzygnięcie sprawy przez skład niewyspecjalizowany, jeżeli właściwość przysługiwała składowi wyspecjalizowanemu, pociąga za sobą bezwzględną nieważność orzeczenia. Zgodnie z art. 281 ust. 1 lit. a) kodeksu postępowania karnego naruszenie przepisów dotyczących członków składu orzekającego stanowi przesłankę nieważności bezwzględnej (
27
).
80.
Trybunał konstytucyjny zauważył ponadto, że specjalizacja sędziów wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości w odniesieniu do przestępstw korupcyjnych nie została przewidziana w żadnym przepisie prawa oraz że istnieje obowiązek określenia specjalizacji sędziów lub co najmniej niektórych spośród nich. Możliwość uznania wszystkich sędziów – z uwagi na ich wykształcenie i doświadczenie – za „wyspecjalizowanych” nie jest wykluczona, jednak trybunał konstytucyjny stwierdził, że ów aspekt powinien jednak być wykazany. W związku z tym nawet w razie uznania, że wszyscy sędziowie wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości posiadają specjalizację w dziedzinie przestępstw objętych zakresem ustawy nr 78/2000 oraz że mogą zasiadać w wyspecjalizowanych składach, ponieważ posiadają wymagane doświadczenie zawodowe, nie można przyjąć, iż wszystkie składy orzekające złożone z tych sędziów są właściwe do orzekania w sprawach tych przestępstw. Okoliczność, że wszyscy sędziowie posiadają specjalizację, oznacza po prostu, iż przy powoływaniu członków takich składów uwzględnia się wszystkich sędziów.
81.
Co się jednak tyczy sytuacji zaistniałej po przyjęciu przez prezydium wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości decyzji nr 14/2019, trybunał konstytucyjny wskazał, że nawet jeżeli w sposób nieprzejrzysty określiła ona specjalizację składów, to wraz z jej wydaniem ustało naruszenie konstytucji. W związku z tym w okresie następującym po przyjęciu decyzji nr 14/2019 cel ustawy został osiągnięty, zaś istniejące naruszenie zostało wyeliminowane (
28
).
82.
Na płaszczyźnie procesowej orzeczenie nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego wywołało skutek tego rodzaju, że wszystkie sprawy dotyczące korupcji, które zostały rozstrzygnięte w pierwszej instancji przez trzyosobowe składy orzekające wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości w okresie pomiędzy wejściem w życie zasady specjalizacji wynikającej z ustawy nr 78/2000 (co miało miejsce w 2003 r.) a przyjęciem decyzji nr 14/2019 (co miało miejsce w 2019 r.), o ile wydane w nich orzeczenia nie nabrały powagi rzeczy osądzonej, mają zostać ponownie rozpatrzone w pierwszej instancji. Niemniej w następstwie przyjęcia decyzji nr 14/2019 – w której stwierdzono, że wszystkie składy wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekające w sprawach karnych stanowią składy specjalizujące się w sprawach przestępstw korupcyjnych – wszystkie trzyosobowe składy orzekające wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości mają nadal funkcjonować jako składy wyspecjalizowane w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy nr 78/2000, po wydaniu orzeczenia nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego.
83.
Podsumowując, o ile prawidłowo rozumiem krajowe ramy prawne, u sedna niniejszej sprawy zdaje się leżeć brak formalnego wyznaczenia. Wraz z formalnym stwierdzeniem przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, że wszystkie jego składy orzekające w sprawach karnych stanowią składy specjalizujące się w sprawach przestępstw korupcyjnych, te same składy, złożone dokładnie z tych samych sędziów, stały się składami utworzonymi zgodnie z prawem.
2. Specjalizacja sędziów i prawo do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy
84.
Poprzez pytanie czwarte skierowane w sprawie C‑811/19 sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 47 karty obejmuje wymóg specjalizacji sędziów i utworzenia wyspecjalizowanych składów sądu najwyższego, takiego jak wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości. Pytanie drugie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 dotyczy zasadniczo tego, czy art. 47 akapit drugi karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie orzeczeniu nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego.
85.
Te pytania mają charakter dwuwymiarowy. Po pierwsze, czy specjalizacja sędziów stanowi element (autonomicznego) standardu wynikającego z art. 47 karty, którego nieprzestrzeganie pociąga za sobą niezgodność z prawem Unii? Po drugie, czy art. 47 karty stoi na przeszkodzie stwierdzeniu niezgodności z prawem z tej przyczyny, że naruszono przepis prawa krajowego przewidujący specjalizację sędziów, co potencjalnie budzi zastrzeżenia w odniesieniu do możliwości zdefiniowania na szczeblu krajowym, czym jest „sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy”?
86.
Moim zdaniem na tak postawione pytania należy w obu przypadkach udzielić odpowiedzi przeczącej. Aby wyjaśnić, dlaczego uważam, że tak właśnie jest, przeanalizuję najpierw, jaki dokładnie standard wynika z art. 47 akapit drugi karty (lit. a)). Następnie zbadam, czy owo postanowienie należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przedmiotowemu orzeczeniu trybunału konstytucyjnego (lit. b)).
a) W przedmiocie przewidzianego w prawie Unii standardu ochrony
87.
Po pierwsze, wydaje mi się, że na gruncie prawa Unii nie istnieje żaden wymóg – czy to w sprawach przestępstw korupcyjnych, w zakresie ochrony interesów finansowych Unii, czy też w innych dziedzinach prawa Unii – posiadania specjalizacji przez sędziów lub przez składy orzekające, który to wymóg mógłby być ujęty w ramy art. 47 karty.
88.
Od kandydatów na urząd sędziego z pewnością należy wymagać legitymowania się potwierdzonymi umiejętnościami i kwalifikacjami w dziedzinie prawa. Braki w tym zakresie mogłyby bowiem powodować problemy związane z bezstronnością i niezawisłością sędziowską. Oczywiście, z technicznego punktu widzenia, niekompetentny sędzia może być niezawisły, a w pewnych przypadkach nawet nadzwyczaj niezawisły. Mimo to słuszne wydaje się jednak przyjęcie, że w dłuższej perspektywie niekompetentni sędziowie nie będą w stanie w pełni przysłużyć się obronie i utrzymaniu niezawisłości sędziowskiej.
89.
Na szczeblu krajowym mamy do czynienia z uderzającą różnorodnością podejść do kwestii posiadania specjalizacji przez sędziów. W niektórych państwach członkowskich zakresy specjalizacji sędziów określono naprawdę wąsko. Z kolei w innych w ogóle tego nie uczyniono. Ponadto różne zasady obowiązują nawet w obrębie tego samego porządku prawnego: często jest tak, że im wyżej w hierarchii organów wymiaru sprawiedliwości, tym niższy poziom specjalizacji. Mimo to w niektórych systemach sędziowie rzeczywiście mają dość wąsko zakreślony zakres specjalizacji, nawet na najwyższym szczeblu wymiaru sprawiedliwości.
90.
Tę różnorodność widać również w orzecznictwie (a raczej w tym, że milczy ono na temat kwestii specjalizacji sędziów), i to zarówno w tym dotyczącym art. 47 karty, jak i w tym dotyczącym art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). Wnoszący apelację w sprawie C‑840/19, zapytany o to, na jakiej podstawie można by oprzeć argument o istnieniu zasady prawnej przewidującej specjalizację sędziów, powołuje się – w odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał – na wyrok ETPC dotyczący innego zagadnienia (
29
) oraz na szereg niewiążących dokumentów wydawanych przez różne organy międzynarodowe, w których z uznaniem wypowiadano się na temat koncepcji specjalizacji sędziów i zachęcano do jej stosowania w określonych okolicznościach, wskazując przy tym, że sprawdza się ona w praktyce i jest ogólnie pożądana (
30
). W żadnym razie nie da się jednak uznać, że te dokumenty mogłyby zostać przywołane na poparcie tezy, iż funkcjonowanie wyspecjalizowanych składów orzekających stanowi warunek, którego niespełnienie byłoby równoznaczne z naruszeniem wymogów art. 47 karty (lub art. 6 EKPC).
91.
Po drugie, całe to zagadnienie ma jeszcze jeden wymiar, mianowicie przewidziane w art. 47 karty prawo do „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”. Choć wymóg posiadania specjalizacji przez składy orzekające nie stanowi składnika standardu ochrony przyznanego w art. 47 karty, to jednak gdy taki wymóg jest określony w prawie krajowym, może on stanowić składnik prawa do „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”.
92.
Główne elementy składające się na przewidziany w prawie Unii standard ochrony, wynikający z art. 47 akapit drugi karty, zostały przedstawione w pkt 136–143 opinii w sprawie Euro Box Promotion. W tym miejscu ograniczę się do przywołania dwóch najważniejszych elementów.
93.
Po pierwsze, prawo do „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy” jest z konieczności określane w drodze odniesienia do prawa krajowego. W związku z tym przepisy krajowe mogą rzeczywiście stać się istotne poprzez odesłanie.
94.
Po drugie, z perspektywy prawa Unii oraz w ścisłym związku z podejściem przyjętym w tej kwestii przez ETPC, nie wydaje się, że każde naruszenie przepisów krajowych dotyczących członków składu orzekającego będzie automatycznie skutkować naruszeniem art. 47 karty. Jak bowiem wynika z wyroku Simpson, nieprawidłowości mogą pociągać za sobą naruszenie art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty „w szczególności gdy nieprawidłowość ta ma taki charakter i wagę, że stwarza ona rzeczywiste ryzyko, że pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, narażając prawidłowość skutku, do którego prowadzi procedura mianowania, i wzbudzając w ten sposób uzasadnione wątpliwości w przekonaniu jednostek co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów […]”. Trybunał zauważył, że tak właśnie jest, „gdy chodzi o podstawowe normy stanowiące integralną część ustroju i funkcjonowania tego systemu sądownictwa” (
31
).
b) Analiza
95.
Po pierwsze, jak wskazano powyżej oraz zgodnie z uwagami przedstawionymi przez rząd rumuński, prokuratora i Komisję, wymóg specjalizacji nie jest objęty, jako taki, standardem ustanowionym w art. 47 karty. Tym samym można położyć kres sugestiom, że istnieje zasada specjalizacji sędziów, która stanowi element standardu wynikającego z art. 47 karty.
96.
Po drugie jednak, pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19 wskazuje w odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał, że skoro prawo do „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy” odnosi się do ustawodawstwa krajowego, art. 47 akapit drugi karty, który musi być zgodny z minimalnym standardem wynikającym z art. 6 EKPC, nie może narzucać standardu opartego na kryteriach różniących się od gwarancji przewidzianych na szczeblu krajowym. Ponadto podnosi on, że w orzeczeniu nr 417/2019 uznano, iż wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości w sposób rażący naruszył przepisy prawa dotyczące wymogu specjalizacji.
97.
Moim zdaniem nie można zgodzić się z taką argumentacją.
98.
Autonomiczny i niezależny charakter treści normatywnej art. 47 karty, który w istocie musi – zgodnie z art. 52 ust. 3 karty – zapewniać ochronę na tym samym lub wyższym poziomie co poziom przewidziany w odpowiadających mu postanowieniach EKPC, wymyka się właśnie ramom takiej czysto automatycznej i formalnej oceny. Nie każde formalne naruszenie dowolnej zasady (krajowej) odnoszącej się potencjalnie do jakiegoś elementu organizacji wymiaru sprawiedliwości stanowi naruszenie art. 47 karty.
99.
Jak podnosi rząd rumuński, prokurator i Komisja, naruszenie zasady rozpatrywanej w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia, zgodnie z art. 47 karty.
100.
Po pierwsze, wymóg specjalizacji zdaje się mieć wybitnie formalny charakter. Jak zauważył prokurator, wszystkie składy wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości stały się wyspecjalizowane z dnia na dzień, w następstwie wydania przez prezydium owego sądu decyzji nr 14/2019. Orzeczeniem trybunału konstytucyjnego nr 417/2019 zaaprobowano ten skutek, uznając go za zgodny z krajowymi wymogami konstytucyjnymi. Oznacza to, jak wskazuje Komisja, że czysto formalną czynność uznania składów za wyspecjalizowane, bez wprowadzania jakichkolwiek zmian o charakterze merytorycznym, uznano za wystarczającą na potrzeby zapewnienia zgodności z wymogami konstytucyjnymi, w tym z wymogami narzuconymi przez określone w konstytucji prawa podstawowe.
101.
Po drugie, ta zasada jawi się raczej jako dość ograniczony wyjątek mający zastosowanie jedynie do określonych dziedzin prawa oraz do postępowania w pierwszej instancji.
102.
Po trzecie, jak zauważa Komisja, pozostałe okoliczności towarzyszące, takie jak wątpliwości dotyczące wykładni mających zastosowanie uregulowań, a także fakt, że ta zasada nie została pominięta w sposób celowy, wskazują na to, iż naruszenie nie ma „rażącego” charakteru.
103.
Ponadto wszystkie te rozważania stanowią praktyczną ilustrację prawdziwego charakteru wymogu specjalizacji w sądzie krajowym: w pierwszym rzędzie chodzi w nim o kwestię zarządzania wewnętrznego i efektywności pracy sądu. Nie ulega wątpliwości, że rażące i celowe pominięcie takiej zasady, jeżeli została ona uprzednio w sposób wyraźny przewidziana w krajowym porządku prawnym, nie jest pozbawione skutków prawnych (
32
). Niemniej, sam w sobie, wymóg specjalizacji sędziów nie stanowi podstawowej zasady systemu sądowego na potrzeby stosowania standardu wynikającego z art. 47 akapit drugi karty, która to zasada musiałaby zawsze obowiązywać, aby mogły być spełnione wymogi stawiane przez art. 47 karty.
104.
Wreszcie należy rozważyć jeszcze jedną kluczową kwestię związaną z art. 47 karty. Samo ustalenie, że owo postanowienie nie nakłada wymogu specjalizacji sędziów, co oznacza, iż wynikający z niego autonomiczny standard umożliwiający określenie, czym jest sąd ustanowiony na mocy ustawy, nie został naruszony, jeszcze nie załatwia sprawy, ponieważ wciąż nierozstrzygnięte pozostaje pytanie, czy to postanowienie stoi na przeszkodzie temu, by krajowy trybunał konstytucyjny stwierdził istnienie takiego naruszenia w świetle chronionych konstytucyjnie praw podstawowych lub innych wartości.
105.
Z przyczyn omówionych już przeze mnie szczegółowo w pkt 145–156 opinii w sprawie Euro Box Promotion na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej: art. 47 karty nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu istnienia takiego naruszenia.
106.
Jeśli chodzi o kwestie prawne i sytuacje objęte zakresem stosowania uregulowań prawa Unii, które jednak nie są w pełni przez nie określone, Trybunał uznał, że naruszenie art. 47 karty ma miejsce w szczególności, gdy nieprawidłowości mają taką wagę, iż stwarzają rzeczywiste ryzyko skorzystania z nienależnych uprawnień dyskrecjonalnych, co z kolei przekłada się na uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziów (
33
), przy czym nie oznacza to jednak, że krajowy trybunał konstytucyjny nie może stwierdzić, iż zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rzetelnego procesu zostało naruszone w świetle odmiennego, wyższego standardu krajowego. W sprawach i sytuacjach, które nie są w pełni określone uregulowaniami prawa Unii, karta stanowi, zgodnie z jej art. 53, „podłogę” (minimalny poziom ochrony), lecz nie „sufit” (maksymalny poziom ochrony). Sąd krajowy może więc zdecydować się na zastosowanie wyższego standardu krajowego.
107.
Określenie tego krajowego standardu konstytucyjnego, o ile oczywiście takowy istnieje, należy do właściwych organów krajowych. Rząd rumuński i prokurator oświadczyli, że wymóg specjalizacji nie stanowi elementu krajowego standardu prawa do skutecznej ochrony sądowej. Przyjmuję to stwierdzenie do wiadomości, jednak Trybunał nie jest w stanie uczynić w tym względzie nic więcej. Pragnę ponownie powtórzyć, że określenie krajowego standardu konstytucyjnego należy do sądów i organów krajowych. Nie oznacza to jednak koniecznie, że każdy argument odwołujący się do istnienia wyższego standardu krajowego zostanie w ostatecznym rozrachunku uznany za wystarczające uzasadnienie w świetle prawa Unii. Tym zagadnieniem zajmę się w następnej sekcji.
c) Wniosek częściowy
108.
W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytania drugie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 oraz na pytanie czwarte skierowane w sprawie C‑811/19 Trybunał odpowiedział, że art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje on wymogu utworzenia wyspecjalizowanych składów orzekających. Natomiast, art. 47 akapit drugi karty nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu krajowego trybunału konstytucyjnego, w którym stwierdzono – poprzez zastosowanie rzeczywistego i racjonalnego krajowego standardu ochrony prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz na podstawie dokonanej przez ten organ wykładni mających zastosowanie uregulowań krajowych – że wyznaczenie składu odsyłającego jest niezgodne z prawem z powodu naruszenia krajowego wymogu prawnego przewidującego specjalizację składów orzekających.
3. W przedmiocie ochrony interesów finansowych Unii
109.
Rozpatrywane sprawy wiążą się jeszcze z dwiema innymi kwestiami, mianowicie z wykładnią art. 325 ust. 1 TFUE – w odniesieniu do wydania oraz skutków orzeczenia nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego, a także z wykładnią art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 karty – w odniesieniu do tego samego orzeczenia konstytucyjnego. W niniejszej sekcji zajmę się dość szczególnymi problemami mającymi związek z ewentualnym wpływem przedmiotowego rozstrzygnięcia konstytucyjnego na ochronę interesów finansowych Unii.
110.
Co się tyczy szczególnych kwestii związanych z art. 325 ust. 1 TFUE, sąd odsyłający wyjaśnia, że nałożony przez trybunał konstytucyjny wymóg ponownego rozpatrzenia obu analizowanych spraw może uniemożliwić zastosowanie skutecznych i odstraszających sankcji w sprawach dotyczących czynów naruszających interesy finansowe Unii. Z uwagi na złożoność i czas trwania postępowania do chwili wydania nowego, prawomocnego wyroku na skutek wznowienia postępowania w pierwszej instancji istnieje ryzyko przedawnienia karalności. Wykonanie orzeczenia nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego, które jest wiążące na mocy prawa krajowego, pociąga za sobą wznowienie postępowania w pierwszej instancji i prowadzi tym samym do dwukrotnego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji i trzykrotnego rozstrzygnięcia na etapie apelacji w tym samym postępowaniu. Zaniepokojenie sądu odsyłającego wzbudzają zwłaszcza okoliczności postępowania głównego w sprawie C‑840/19, w której postępowania karne rozpoczęły się około cztery lata temu, zaś sprawa jest już na etapie ponownego rozpatrzenia zwykłego środka odwoławczego w następstwie uwzględnienia skargi nadzwyczajnej z wnioskiem o uchylenie wyroku (wskutek wykonania orzeczenia nr 685/2018 trybunału konstytucyjnego).
111.
W pkt 173–184 opinii w sprawie Euro Box Promotion wyjaśniam szczegółowo, jakie względy należy brać pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności normatywnej uregulowań i praktyk krajowych z art. 325 ust. 1 TFUE. Po pierwsze, powinna ona w istocie pozostać, tak jak ma to miejsce w każdej innej dziedzinie prawa Unii, oceną zgodności normatywnej. Nie może ona się przerodzić w – do pewnego stopnia subiektywną i potencjalnie arbitralną – analizę wybranych danych statystycznych dotyczących liczby wyroków skazujących i uniewinniających, które to dane zazwyczaj nie są dostępne dla sędziego krajowego. Po drugie, w ramach samej tej oceny, kwestia poszanowania legalności i praw podstawowych jest obecna już na etapie dokonywania wykładni zakresu obowiązków wynikających z art. 325 ust. 1 TFUE. Po trzecie, element równania mogą potencjalnie stanowić racjonalne i rzeczywiste względy natury konstytucyjnej na szczeblu krajowym, do których można zaliczyć na przykład jakikolwiek wyższy poziom ochrony określonych w ten sposób krajowych praw podstawowych.
112.
Krótko mówiąc, w tej dziedzinie prawa należy kierować się tokiem rozumowania i ogólnym podejściem przyjętym w wyrokach M.A.S, Scialdone i Dzivev (
34
), a nie w wyrokach Taricco i Kolev (
35
).
113.
W związku z tym wśród elementów, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu oceny zgodności uregulowań krajowych z wymogami art. 325 ust. 1 TFUE, należy wymienić: po pierwsze, normatywną i systemową ocenę treści przedmiotowych uregulowań; po drugie, ich cel oraz kontekst krajowy; po trzecie, ich możliwe do racjonalnego uchwycenia lub przewidzenia skutki praktyczne wynikające z wykładni lub praktyki stosowania takich uregulowań (co oznacza, że poza nawiasem należy postawić wszelkie statystyczne szacunki dotyczące liczby spraw, na które faktycznie lub potencjalnie może zostać wywarty wpływ); po czwarte, prawa podstawowe i legalność jako element wewnętrznej równowagi przy dokonywaniu wykładni wymogów materialnych nakładanych przez art. 325 ust. 1 TFUE. Niemniej wszelkie podnoszone w tym względzie kwestie odnoszące się do porządku krajowego muszą odzwierciedlać rzeczywiste i racjonalne względy związane z wyższym poziomem ochrony praw. Ponadto ich potencjalny wpływ na interesy będące przedmiotem ochrony art. 325 ust. 1 TFUE musi być proporcjonalny.
114.
Moim zdaniem orzeczenie krajowe rozpatrywane w niniejszych sprawach nie spełnia tych wymogów. Ujmując rzecz prosto, wyraźnie wymagana przez prawo krajowe – lecz raczej pomocnicza i czysto formalna – czynność wyznaczenia wywiera zupełnie nieproporcjonalny wpływ na chronione interesy Unii.
115.
Po pierwsze, z punktu widzenia abstrakcyjnej i systemowej analizy treści przedmiotowego rozstrzygnięcia, orzeczenie nr 417/2019 nie wzbudza, na pierwszy rzut oka, szczególnych wątpliwości. Owo orzeczenie ani nie ustanawia bowiem nowego środka odwoławczego, ani nie zdaje się obchodzić istniejących ram prawnych. Jak zauważył wnoszący apelację w sprawie C‑840/19, to orzeczenie nakazuje zastosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którymi należy przesłać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez sąd odwoławczy, w szczególności gdy ma miejsce naruszenie dotyczące członków składu orzekającego (
36
).
116.
Po drugie, co się tyczy celu orzeczenia nr 417/2019 i kontekstu krajowego, w jaki się ono wpisuje, pragnę zauważyć, że z akt sprawy przed Trybunałem w żaden sposób nie wynika – niezależnie od tego, czy owo zagadnienie będzie analizowane przez pryzmat elementów o charakterze obiektywnym, z punktu widzenia szerszego kontekstu, czy też w świetle skutków praktycznych – iż celem owego orzeczenia było obejście lub podważenie instrumentów prawnych wspomagających walkę z korupcją lub naruszenie ochrony interesów finansowych Unii.
117.
Moim zdaniem wyłącznie ze względu na okoliczność, że – jak zostało to wskazane w postanowieniach odsyłających – skarga leżąca u podstaw orzeczenia nr 417/2019 została wniesiona przez przewodniczącego izby deputowanych, który był objęty postępowaniem karnym w związku z przestępstwami wchodzącymi w zakres ustawy nr 78/2000, które to postępowanie, na etapie odwoławczym, toczyło się przed składem złożonym z pięciu sędziów wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości, nie wystarcza do przyjęcia odmiennego wniosku. Jak wielokrotnie podkreślano w kontekście niniejszych spraw, żaden sąd, a już z pewnością nie Trybunał, nie może się opierać na insynuacjach i przypuszczeniach (
37
).
118.
Po trzecie, zgodnie z argumentami przytoczonymi przez Komisję i prokuratora, poważne wątpliwości może w istocie wzbudzać trzeci spośród przywołanych powyżej elementów, który odnosi się do ogólnie możliwych do uchwycenia lub przewidzenia praktycznych konsekwencji rozpatrywanego orzeczenia. Inaczej niż ma to miejsce w przypadku orzeczenia trybunału konstytucyjnego analizowanego w opinii w sprawie Euro Box Promotion i in. (C‑357/19 i C‑547/19), a także zgodnie z argumentacją Komisji, zdaje się, że skutki orzeczenia nr 417/2019 są, jeżeli oceniać je z różnych perspektyw, dość daleko idące.
119.
Jak zauważyła Komisja, skutki wywierane przez orzeczenie nr 417/2019 nie wydają się być ograniczone do stosunkowo krótkiego okresu: orzeczenie nr 417/2019 nakłada wymóg ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji wszystkich spraw, w których trwa postępowanie apelacyjne, a wyrok w pierwszej instancji został wydany między 21 kwietnia 2003 r. (dniem, w którym poprawkami wprowadzonymi do ustawy nr 78/2000 ustanowiono wymóg specjalizacji) a 22 stycznia 2019 r. (dniem, w którym prezydium wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości uznało, że wszystkie składy należy uznawać za składy wyspecjalizowane). Łącznie jest to 16 lat. Jak słusznie wskazuje Komisja, mając na uwadze ogólny stopień złożoności spraw dotyczących przestępstw korupcyjnych popełnionych przez osoby podlegające właściwości wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości (osoby piastujące urzędy lub urzędnicy państwowi wysokiego szczebla), a także prawdopodobieństwo wniesienia apelacji, możliwe do racjonalnego przewidzenia skutki tego orzeczenia są bardzo dalekosiężne.
120.
Ponadto należy oczywiście dodać, że orzeczenie nr 417/2019 ma na celu wywołanie skutków dotyczących zakresu – zarówno przedmiotowego, jak i podmiotowego – mającego szczególne znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów finansowych Unii. Jak bowiem podnosi Komisja, owo orzeczenie wywiera wpływ wyłącznie na te sprawy korupcyjne, w których oskarżeni podlegają właściwości wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości orzekającego w pierwszej instancji, co oznacza, że ponowne rozpatrzenie będzie konieczne we wszystkich sprawach dotyczących przestępstw korupcyjnych popełnionych przez osoby zajmujące wysokie stanowiska publiczne.
121.
Chociaż wykonanie orzeczenia nr 417/2019 nie prowadzi do umorzenia postępowania karnego, to prawdą jest, że wywołane jego wykonaniem ryzyko przedawnienia ścigania staje się dość odczuwalne. Co więcej, jak również wskazała Komisja, nawet gdyby przyjąć, że art. 154 i 155 kodeksu karnego nie ustanawiają reżimu przedawnienia, który należałoby per se uznać za problematyczny, to wykonanie orzeczenia nr 417/2019 oznacza, iż sprawy już rozpatrywane na etapie postępowania odwoławczego obejmującego całość kwestii merytorycznych będą musiały nie tylko zostać rozpatrzone ponownie na tym właśnie etapie, lecz również po raz kolejny od samego początku. Oznacza to konieczność powtórzenia wszystkich etapów postępowania, co znacząco zwiększa ryzyko upływu terminów przedawnienia.
122.
Po czwarte, w niniejszych sprawach decydujące znaczenie, przynajmniej według mnie, ma przede wszystkim wyważanie między interesami Unii a interesami krajowymi, jak również (nie)proporcjonalny pod względem konsekwencji proceduralnych rezultat takiej operacji wyważania.
123.
Można ponownie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli prawo Unii pozostawia państwom członkowskim pewną swobodę uznania, organy i sądy krajowe są uprawnione do ochrony praw podstawowych na podstawie konstytucji narodowej, o ile nie powoduje to podważenia poziomu ochrony zagwarantowanego w karcie ani pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności prawa Unii (
38
). Ponadto w niniejszej opinii wskazano już, że konkretna krajowa norma konstytucyjna może w istocie przewidywać wymóg specjalizacji sędziów w formie czy to niezależnego standardu krajowego, czy też wymogu wpisanego w zasadę krajową określającą, co też należy w ostatecznym rozrachunku uważać za sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (czy też za rzetelny proces, za ustanowiony zgodnie z prawem sąd, albo za jeszcze coś innego, w zależności od sposobu ujęcia w słowa tej instytucji prawnej w krajowych uregulowaniach rangi konstytucyjnej) (
39
).
124.
Jak jednak podkreśliłem w opinii w sprawie Euro Box Promotion (
40
), każdy taki standard krajowy musi być racjonalny i rzeczywisty, aby można go było skutecznie powoływać jako uzasadniony interes krajowy w kontekście art. 325 ust. 1 TFUE, a także jako wyższy krajowy standard ochrony w rozumieniu karty. Uregulowanie krajowe musi być podyktowane rzeczywistą troską, której przejawem będzie racjonalne przyczynianie się do ochrony krajowych praw podstawowych i wartości i której przedmiot będzie mógł (co do zasady, niekoniecznie zaś pod względem zakresu lub konkretnego sformułowania) zostać uznany za wartość w ramach Unii opartej na wartościach państwa prawnego, demokracji i godności osoby ludzkiej.
125.
Ponadto, co ma dość kluczowe znaczenie w kontekście niniejszych spraw, nawet jeżeli taki standard krajowy zostanie skutecznie zaliczony w poczet elementów równania umożliwiającego znalezienie punktu równowagi na potrzeby art. 325 ust. 1 TFUE, wynik takiej operacji wyważania musi być proporcjonalny. Innymi słowy, uzasadnione interesy Unii (skuteczna ochrona interesów finansowych Unii) muszą pozostawać w racjonalnej równowadze względem uzasadnionych wartości i standardów krajowego porządku prawnego. Jeżeli te wartości i standardy zostaną faktycznie uwzględnione, to nie mogą one wkraczać w przestrzeń interesów Unii w stopniu przewyższającym to, co niezbędne dla ochrony tych interesów krajowych.
126.
W kontekście niniejszych spraw zarówno pierwszy wnoszący apelację w sprawie C‑811/19, jak i wnoszący apelację w sprawie C‑840/19 podnoszą, że art. 325 ust. 1 TFUE nie może skutkować odstąpieniem od wykonania orzeczeń trybunału konstytucyjnego, które odzwierciedlają krajowe normy prawne rangi konstytucyjnej służące skutecznemu zagwarantowaniu prawa podstawowego do rzetelnego procesu.
127.
Niemniej prokurator, rząd rumuński i Komisja podają w wątpliwość rzeczywisty charakter względów związanych z prawami podstawowymi, które leżą u podstaw orzeczenia nr 417/2019. Z przyjętego w owym orzeczeniu czysto formalnego podejścia do wymogu specjalizacji wynika, że nie da się uznać, iż jego praktyczny skutek polegający na tym, że sprawy są rozpatrywane ponownie przez dokładnie te same składy, prowadzi do jakiegokolwiek dostrzegalnego naruszenia prawa krajowego.
128.
Podzielam te zastrzeżenia.
129.
Po pierwsze, mam pewne wątpliwości co do tego, z jakiego powodu krajowy standard przewidujący specjalizację sędziów, który ma charakter wyłącznie formalny i polega po prostu na mechanicznym wyznaczeniu dokładnie tych samych składów oraz sędziów, można by uznać za istotny. Trudno jest zrozumieć, jak rzeczony wymóg przyczynia się do zapewnienia wyższego stopnia (skutecznej) ochrony sądowej.
130.
Po drugie, moje zdziwienie wywołuje również fakt, że prawo krajowe w widoczny sposób ustanawia wymóg „superspecjalizacji”. Mogę sobie wyobrazić, że sędziowie posiadają specjalizację w konkretnych dziedzinach prawa (takich jak prawo karne, prawo podatkowe, prawo rodzinne, prawo własności intelektualnej i tak dalej) (
41
). Rozumiem także, że specjalizacja może stanowić kwestię związaną z właściwością szczególną niektórych sądów do orzekania w przedmiocie konkretnych typów przestępstw lub w sprawach toczących się przeciwko oskarżonym należącym do określonej kategorii (
42
). Dość nietypowym jest jednak wymóg specjalizacji odnoszący się do czynów korupcji (kryminalnej) i przewidujący – z uwagi na kwestie związane z istotą lub złożonością tych czynów – konieczność posiadania specjalizacji (lub doświadczenia) w stopniu przewyższającym wymagania, których spełnienie jest niezbędne do objęcia urzędu (wyspecjalizowanego) sędziego karnego na szczeblu krajowego sądu najwyższego.
131.
Być może da się jednak utrzymywać, że wyższy standard krajowy zagwarantowany orzeczeniem nr 417/2019 nie wprowadza wymogu specjalizacji jako takiego, lecz przewiduje stosowanie precyzyjnego pojęcia „sądu ustanowionego na mocy ustawy”. W tym ujęciu kwestia tego, kto „specjalizuje się” w korupcji kryminalnej, nie będzie w rzeczywistości związana ze specjalizacją per se, lecz ze wskazaniem grupy sędziów, spośród których można by faktycznie powoływać członków składów orzekających w pierwszej instancji, a tym samym stanie się zagadnieniem dotyczącym zgodności z prawem składu sędziowskiego. Jeżeli tak faktycznie by było, to konieczne będzie ponowne rozważenie tego, czy prawo podstawowe do skutecznej ochrony sądowej zostałoby naruszone wskutek dowolnego uchybienia jakiejkolwiek zasadzie, nawet takiej, która ma charakter czysto formalny i nie wywołuje żadnych skutków w odniesieniu do prawa do obrony lub prawa do rzetelnego procesu ani nie ma na nie żadnego istotnego wpływu (
43
).
132.
W każdym razie, niezależnie od problemu zdefiniowania standardu krajowego oraz jego celu, wciąż pozostaje jeszcze kwestia proporcjonalnego rezultatu operacji wyważania wartości w ramach wykładni art. 325 ust. 1 TFUE. Przedmiotowemu uregulowaniu krajowemu dość sporo brakuje do spełnienia tego kryterium proporcjonalności. Należy się po prostu zastanowić, czy można dopuścić do tego, by dość wątpliwy wymóg krajowy, który jest stosowany w czysto formalny (by nie powiedzieć formalistyczny) sposób i którego wkład w zapewnienie skutecznej indywidualnej ochrony sądowej praw jednostek nie jest wcale oczywisty, skutkował potencjalnie koniecznością ponownego rozpatrzenia spraw rozstrzygniętych wyrokiem w ciągu ostatnich 16 lat.
133.
Przyjęcie takiego podejścia przez sądy krajowe prowadziłoby moim zdaniem do niezgodności tych elementów prawa krajowego z wymogami narzucanymi przez art. 325 ust. 1 TFUE.
a) Wniosek częściowy
134.
W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19, w zakresie, w jakim dotyczą one art. 325 ust. 1 TFUE, należy odpowiedzieć, że postanowienie to należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie orzeczeniu krajowego trybunału konstytucyjnego stwierdzającemu niezgodność z prawem składów orzekających krajowego sądu najwyższego orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw korupcyjnych, ze względu na to, że owe składy nie specjalizują się w sprawach przestępstw korupcyjnych, pomimo że sędziów będących członkami tych składów uznano za posiadających wymaganą specjalizację, jeżeli takie stwierdzenie może wywołać systemowe ryzyko bezkarności w przypadku przestępstw naruszających interesy finansowe Unii.
4. W przedmiocie zasady niezawisłości sędziowskiej
135.
Poprzez pytania pierwsze skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19, w zakresie, w jakim dotyczą one art. 19 ust. 1 TUE, oraz poprzez pytania drugie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 akapit drugi karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wydaniu przez trybunał konstytucyjny, określany mianem „organu niezaliczanego do władz sądowniczych”, orzeczenia takiego jak orzeczenie nr 417/2019. W tym wymiarze (czy też w tym aspekcie dyskusji) tak sformułowane pytania dotyczą przede wszystkim struktury instytucjonalnej i funkcji trybunału konstytucyjnego oraz wpływu wydanego przezeń orzeczenia na sprawy rozstrzygnięte przez wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości.
136.
Rzeczone pytania, mimo że powołuje się w nich inne orzeczenie trybunału konstytucyjnego, pokrywają się – w szerszym wymiarze instytucjonalnym – z pytaniami, które przeanalizowałem już w opinii w sprawie Euro Box Promotion. W ślad za moimi wyjaśnieniami przedstawionymi w owej opinii nie wydaje mi się, by zadaniem Trybunału miało być analizowanie in abstracto wyborów instytucjonalnych dokonywanych przez państwo członkowskie w odniesieniu do składu lub kompetencji krajowego trybunału konstytucyjnego, o ile nic nie wskazuje na to, że taka instytucja przestaje w ujęciu strukturalnym spełniać wymogi stawiane niezawisłemu sądowi, zgodnie z autonomicznym rozumieniem tego pojęcia w prawie Unii (
44
).
137.
Ponadto, w przeciwieństwie do orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego badanego w opinii w sprawie Euro Box Promotion i in. (C‑357/19 i C‑547/19), w niniejszej sprawie elementy prawa krajowego wynikające z wydania orzeczenia nr 417/2019 nie spełniają – przynajmniej moim zdaniem – wymogów przewidzianych w art. 325 ust. 1 TFUE.
138.
Mając na uwadze ten łączny kontekst, wydaje mi się, że nie ma konieczności ponownego zajmowania się tymi podniesionymi przez sąd odsyłający kwestiami w ramach niniejszych spraw.
5. W przedmiocie zasady pierwszeństwa
139.
Poprzez pytania trzecie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii zezwala sądowi krajowemu na odstąpienie od wykonania orzeczenia nr 417/2019 trybunału konstytucyjnego. Skierowanie tych pytań wydaje się być również częściowo motywowane faktem, że – zgodnie z art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004 – niezastosowanie przez sędziego orzeczenia trybunału konstytucyjnego stanowi wykroczenie dyscyplinarne.
140.
Owe kwestie przeanalizowałem już szczegółowo w mojej równoległej opinii w sprawie Euro Box Promotion i in. (C‑357/19 i C‑547/19), w której doszedłem do wniosku, że prawo Unii rzeczywiście umożliwia sędziemu krajowemu niezastosowanie się do (w przeciwnym razie wiążącej) oceny prawnej dokonanej przez sąd wyższej instancji, jeżeli uznaje on, iż przyjęta przez taki sąd wykładnia prawa jest sprzeczna z prawem Unii. Ponadto, z perspektywy prawa Unii, ten sam wniosek musi również znaleźć zastosowanie do wszelkich potencjalnych sankcji krajowych wymierzanych w związku z takim działaniem – jeżeli takie działanie jest, w świetle prawa Unii, prawidłowe, to nie można za nie wymierzyć żadnej sankcji (
45
).
141.
W związku z tym, mając na uwadze kontekst rozpatrywanych spraw, na pytania trzecie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 należy odpowiedzieć twierdząco: zasadę pierwszeństwa należy interpretować w ten sposób, że zezwala ona sądowi krajowemu na odstąpienie od stosowania orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego, które jest wiążące na mocy prawa krajowego, jeżeli sąd odsyłający uznaje to za konieczne w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa Unii mających skutek bezpośredni.
142.
Tytułem podsumowania warto zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, art. 325 ust. 1 TFUE rzeczywiście wywołuje skutek bezpośredni (
46
). Po drugie, w sytuacji, w której sąd krajowy może się zdecydować na odstąpienie od stosowania prawa krajowego i zasad krajowych ze względu na ich niezgodność z bezpośrednio skutecznymi uregulowaniami Unii, działa on oczywiście w ramach stosowania prawa Unii. Musi on zatem przestrzegać, również na płaszczyźnie skutków wywołanych odstąpieniem od stosowania niezgodnych zasad krajowych, przewidzianych w prawie Unii standardów dotyczących zagwarantowanych w karcie praw podstawowych (
47
).
V. Wnioski
143.
Proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, Rumunia) odpowiedział następująco:
–
Na pytania drugie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 oraz na pytanie czwarte skierowane w sprawie C‑811/19 należy odpowiedzieć, że art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje on wymogu utworzenia wyspecjalizowanych składów orzekających. Natomiast, art. 47 akapit drugi karty nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu krajowego trybunału konstytucyjnego, w którym stwierdzono – poprzez zastosowanie rzeczywistego i racjonalnego krajowego standardu ochrony prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz na podstawie dokonanej przez ten organ wykładni mających zastosowanie uregulowań krajowych – że wyznaczenie składu odsyłającego jest niezgodne z prawem z powodu naruszenia krajowego wymogu prawnego przewidującego specjalizację składów orzekających.
–
Na pytania pierwsze skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 należy odpowiedzieć, że art. 325 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie orzeczeniu krajowego trybunału konstytucyjnego stwierdzającemu niezgodność z prawem składów orzekających krajowego sądu najwyższego orzekających w pierwszej instancji w sprawach przestępstw korupcyjnych, ze względu na to, że owe składy nie specjalizują się w sprawach przestępstw korupcyjnych, pomimo że sędziów będących członkami tych składów uznano za posiadających wymaganą specjalizację, jeżeli takie stwierdzenie może wywołać systemowe ryzyko bezkarności w przypadku przestępstw naruszających interesy finansowe Unii.
–
Na pytania trzecie skierowane w sprawie C‑811/19 i w sprawie C‑840/19 należy odpowiedzieć, że zasadę pierwszeństwa należy interpretować w ten sposób, że zezwala ona sądowi krajowemu na odstąpienie od stosowania orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego, które jest wiążące na mocy prawa krajowego, jeżeli sąd odsyłający uznaje to za konieczne w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa Unii mających skutek bezpośredni.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	C‑357/19 i C‑547/19, w odniesieniu do której dla ułatwienia używam skrótu „opinia w sprawie Euro Box Promotion”.
(
3
)	Zobacz moja opinia w sprawie AsociaţiaForumul Judecătorilor din România i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 i C‑355/19, EU:C:2020:746), w odniesieniu do której dla ułatwienia używam skrótu „opinia w sprawie AFJR”. Zobacz także moja opinia przedstawiona w tym samym dniu w sprawie Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
4
)	Dz.U. 1995, C 316, s. 49.
(
5
)	Monitorul Oficial al României, część I, nr 827 z dnia 13 września 2005 r.
(
6
)	Monitorul Oficial al României, część I, nr 826 z dnia 13 września 2005 r.
(
7
)	Monitorul Oficial al României, część I, nr 825 z dnia 10 października 2019 r.
(
8
)	Zobacz pkt 127–129 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
9
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 7 marca 2017 r., X i X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, pkt 37; z dnia 26 września 2018 r., Belastingdienst/Toeslagen (Skutek zawieszający apelacji), C‑175/17, EU:C:2018:776, pkt 24; z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 74; z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, pkt 40, 41.
(
10
)	Podobnie w rozumieniu wyroku z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, pkt 45–51.
(
11
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., TVI, C‑618/11, C‑637/11 i C‑659/11, EU:C:2013:789, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
12
)	Punkty 204–211 opinii w sprawie AFJR.
(
13
)	Punkt 71 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
14
)	Wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 29; z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 50; z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 82; z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, pkt 33.
(
15
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 120.
(
16
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 167.
(
17
)	Dz.U. 2006, L 354, s. 56. Zobacz pkt 214–224 opinii w sprawie AFJR.
(
18
)	Zobacz moja opinia w sprawie Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
19
)	Punkty 75–85.
(
20
)	Punkty 91–100.
(
21
)	Zobacz, w odniesieniu do szerokości zakresu stosowania tego postanowienia, wyrok z dnia 2 maja 2018 r., Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, pkt 45. Zobacz także moja opinia w tej sprawie (EU:C:2017:553, pkt 68–69).
(
22
)	Zobacz podobnie przytoczone przez tę stronę argumenty o dopuszczalności pytań prejudycjalnych, które streszczono w pkt 43 niniejszej opinii.
(
23
)	Wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 27.
(
24
)	Zobacz także: pkt 185–225 opinii w sprawie AFJR; pkt 117 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
25
)	W tym względzie powołano wyroki z dnia 12 grudnia 2013 r., z dnia 30 stycznia 2014 r. i z dnia 27 maja 2019 r., które zostały wydane w sprawach karnych przez pięcioosobowe składy orzekające wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości.
(
26
)	Punkty 161, 162, 167 orzeczenia nr 417/2019.
(
27
)	Punkty 138, 139 orzeczenia nr 417/2019.
(
28
)	Punkt 146 orzeczenia nr 417/2019.
(
29
)	Wnoszący apelację powołał się na wyrok ETPC z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bochan przeciwko Ukrainie, CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, § 71. W owym wyroku ETPC uwzględnił kwalifikacje sędziów jako kryterium przydzielania spraw danemu sędziemu. W żaden sposób nie zasugerowano w nim, że specjalizację należy uważać za wymóg określony w ramach art. 6 EKPC.
(
30
)	Ten wnoszący apelację przywołuje sprawozdanie Komisji Weneckiej w sprawie niezależności systemu prawnego (CDL-AD (2010) 004) z dnia 16 marca 2010 r., pkt 80, 81, a także opinię nr 1 (2001) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich z dnia 23 listopada 2001 r. (CCJE (2001) OP No 1), sprawozdanie oceniające Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO) w sprawie Rumunii z dnia 14 października 2005 r., Zalecenie (iii) (w którym zalecono zwiększenie zdolności organów ścigania i sądów z myślą o skutecznym rozpatrywaniu spraw dotyczących korupcji w drodze specjalizacji i szkoleń), oraz sprawozdanie GRECO dotyczące zgodności z dnia 7 grudnia 2007 r., w którego pkt 23 GRECO z zadowoleniem przyjęło inicjatywy na rzecz zwiększenia zasobów dostępnych prokuratorom i sędziom oraz podwyższenia ich stopnia specjalizacji.
(
31
)	Wyrok z dnia 26 marca 2020 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Simpson i HG/Rada i Komisja, C‑542/18 RX-II i C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, pkt 75. Podkreślenie moje.
(
32
)	Chciałbym wyrazić się jasno – nie twierdzę, że zasada specjalizacji sędziów, jeżeli byłaby ona faktycznie przewidziana w porządku wewnętrznym, nie jest istotna z prawnego punktu widzenia. Z pewnością może ona mieć taki walor i wiązać się z szeregiem różnych kwestii, począwszy od prawidłowego przydziału spraw aż po potencjalne nadużywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez prezesa sądu w celu „nagrodzenia” niektórych sędziów w drodze niespodziewanego przydzielania im spraw, które całkowicie nie pokrywają się z ich zakresem specjalizacji oraz kompetencji, bez ich uprzedniej zgody.
(
33
)	Wyrok z dnia 26 marca 2020 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Simpson i HG/Rada i Komisja, C‑542/18 RX-II i C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, pkt 75. Podkreślenie moje.
(
34
)	Wyroki: z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936; z dnia 2 maja 2018 r., Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295; z dnia 17 stycznia 2019 r., Dzivev i in., C‑310/16, EU:C:2019:30.
(
35
)	Wyroki: z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in., C‑105/14, EU:C:2015:555; z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i in., C‑612/15, EU:C:2018:392.
(
36
)	Artykuł 421 ust. 2 lit. b) i art. 281 ust. 1 lit. a) kodeksu postępowania karnego.
(
37
)	Zobacz w tym kontekście pkt 243–248 opinii w sprawie AFJR i pkt 227–229 opinii w sprawie Euro Box Promotion. Ponadto, tak jak ma to miejsce w przypadku każdych innych faktów, za ustalenie okoliczności dotyczących potencjalnego nadużycia władzy odpowiedzialne są organy krajowe.
(
38
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 2013 r., Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, pkt 60; z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 29.
(
39
)	Zobacz pkt 103–107 niniejszej opinii.
(
40
)	Zobacz pkt 149, pkt 194–195 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
41
)	Zobacz pkt 5 opinii (2012) nr 15 Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) w sprawie specjalizacji sędziów (CCJE (2012) 4 z dnia 13 listopada 2012 r. (zwanej dalej „opinią CCJE w sprawie specjalizacji sędziów”).
(
42
)	Zobacz na przykład Europejska Komisja na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies, 2018, No 26, s. 198 i nast.
(
43
)	Tę kwestię omówiono już w pkt 95–103 niniejszej opinii.
(
44
)	Zobacz pkt 198–229 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
45
)	Punkty 235–245 opinii w sprawie Euro Box Promotion.
(
46
)	Zobacz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 39.
(
47
)	Zobacz: pkt 111–113 niniejszej opinii; pkt 174–176 opinii w sprawie Euro Box Promotion.