62006CJ0532
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
24. ledna 2008 (
*1
)
„Směrnice 92/50/EHS — Veřejné zakázky na služby — Realizace studie týkající se evidence pozemků, urbanizace a provedení pro obytnou čtvrť — Kritéria, která mohou být zvolena jako ‚kvalitativní kritéria výběru‘ nebo jako ‚kritéria pro zadání‘ — Ekonomicky nejvýhodnější nabídka — Dodržení kritérií pro zadání stanovených v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky — Dodatečné stanovení váhových koeficientů a podkritérií pro kritéria pro zadání — Zásada rovného zacházení s hospodářskými subjekty a povinnost transparentnosti“
Ve věci C-532/06,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Řecko) ze dne 28. listopadu 2006, došlým Soudnímu dvoru dne 29. prosince 2006, v řízení
Emm. G. Lianakis AE,
Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon,
Nikolaos Vlachopoulos
proti
Dimos Alexandroupolis,
Planitiki AE,
Aikaterini Georgoula,
Dimitrios Vasios,
N. Loukatos kai Synergates AE Meleton,
Eratosthenis Meletitiki AE,
A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE,
Nikolaos Sideris,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann (zpravodaj), předseda senátu, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič a E. Levits, soudci,
generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE a N. Sideris E. Konstantopoulou a P. E. Bitsaxisem, dikigoroi,
—
za Komisi Evropských společenství M. Patakia a D. Kukovcem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 23 odst. 1 a článků 32 a 36 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. října 1997 (Úř. věst. L 328, s. 1; Zvl. vyd. 06/03, s. 3, dále jen „směrnice 92/50“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci dvou sporů mezi jednak konsorciem projekčních a znaleckých kanceláří složeným z Emm. G. Lianakis AE (univerzální nástupce Emm. Lianakis EPE), Sima Anonymi Techniki Etaireia Meleton kai Epivlepseon a N. Vlachopoulos (dále jen „konsorcium Lianakis“), a jednak konsorciem složeným z Planitiki AE, A. Georgula a D. Vasios, (dále jen „konsorcium Planitiki“) proti Dimos Alexandroupolis (obec Alexandroupolis) a konsorciu složenému z N. Loukatos kai Synergates AE Meleton, Eratosthenis Meletitiki AE, A. Pantazis – Pan. Kyriopoulou kai syn/tes os „Filon“ OE – N. Sideris (dále jen „konsorcium Loukatos“) ve věci zadání zakázky na realizaci studie týkající se evidence pozemků, urbanizace a provedení pro část Dimos Alexandroupolis.
Právní rámec
3
Směrnice 92/50 koordinuje postupy při zadávání veřejných zakázek na služby.
4
Za tímto účelem tato směrnice jednak určuje, které zakázky musejí podléhat zadávacímu postupu, a jednak stanoví procesní pravidla, která musejí být dodržena, včetně zejména zásady rovného zacházení s hospodářskými subjekty, kvalitativní kritéria výběru subjektů (zvaná „kvalitativní kritéria výběru“) a kritéria pro zadání zakázek (zvaná „kritéria pro zadání“).
5
Článek 3 odst. 2 směrnice 92/50 tak stanoví, že „[z]adavatelé zajistí, aby nedocházelo k diskriminaci jednotlivých poskytovatelů služeb“.
6
Článek 23 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že „[z]akázky se zadávají na základě kritérií stanovených v kapitole 3 [a sice v článcích 36 a 37] s přihlédnutím k článku 24 poté, co byla zadavateli potvrzena vhodnost poskytovatelů služeb, kteří nebyli vyloučeni podle článku 29 na základě kritérií uvedených v čl. 31 a 32“.
7
Podle článku 32 téže směrnice:
„1.   Schopnost poskytovatelů služeb poskytovat služby se může hodnotit zejména s ohledem na jejich dovednosti, výkonnost, zkušenosti a spolehlivost.
2.   Technickou způsobilost poskytovatele služby je možno doložit jedním nebo více níže uvedenými způsoby, podle povahy, množství a účelu služeb, které se mají poskytovat:
a)
vzděláním a odbornou kvalifikací poskytovatele služby a/nebo vedení podniku, zejména osoby nebo osob, které jsou odpovědné za poskytování služeb;
b)
seznamem hlavních služeb poskytnutých za poslední tři roky s uvedením částek, dat a jmen soukromých či veřejných příjemců poskytnutých služeb;
[…]
c)
přehledem techniků nebo technických útvarů, na něž se smluvní strana obrací, ať už patří k poskytovateli služby či nikoli, zvláště těch, kteří jsou zodpovědní za řízení jakosti;
d)
přehledem průměrného počtu zaměstnanců poskytovatele služeb za rok a počet řídicích pracovníků za poslední tři roky;
e)
přehledem nástrojů, vybavení provozu a technického vybavení, jež má poskytovatel služby k dispozici pro provádění služeb;
f)
popisem opatření poskytovatele služeb, jimiž zajišťuje jakost, a jeho vybavení pro studium a výzkum;
[…]“
8
Článek 36 směrnice 92/50 stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o výkonu určitých služeb, jsou kritéria, na nichž zakládají zadavatelé zadání zakázky, tato:
a)
pokud je zakázka zadána ekonomicky nejvýhodnější nabídce, různá kritéria podle zakázky: například jakost, technický přínos, estetické a funkční vlastnosti, technická pomoc a servis, den dodání, dodací lhůta a lhůta pro dokončení, cena, nebo
b)
pouze nejnižší cena.
2.   Pokud se má zakázka zadat ekonomicky nejvýhodnější nabídce, uvede zadavatel v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky všechna kritéria, která zamýšlí při zadání zakázky uplatnit; pokud je to možné, v sestupném pořadí podle důležitosti.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
9
V roce 2004 obecní rada v Alexandroupolis vyhlásila nabídkové řízení pro zadání zakázky na realizaci studie týkající se evidence pozemků, urbanizace a provedení pro oblast Palagia, část uvedené obce mající méně než 2000 obyvatel. Pro tuto studii byl stanoven rozpočet ve výši 461737 eur.
10
Vyhlášení zakázky uvádělo jako kritéria pro zadání v pořadí přednosti zaprvé prokázanou zkušenost znalce, nabytou při realizování studií během posledních tří let, zadruhé početní stav zaměstnanců a technické vybavení kanceláře a zatřetí schopnost realizovat studii do stanoveného data, spolu se závazky, které na sebe kancelář převzala, a její vědecký potenciál.
11
Na toto nabídkové řízení odpovědělo třináct projekčních kanceláří, včetně zejména konsorcií Lianakis a Planitiki, jakož i konsorcia Loukatos.
12
Aby mohla vyhodnotit nabídky uchazečů, zadávací komise Dimos Alexandroupolis (dále jen „zadávací komise“) během vyhodnocování nabídek stanovila váhové koeficienty a podkritéria pro kritéria pro zadání uvedená ve vyhlášení zakázky.
13
Stanovila tak váhu 60 %, 20 % a 20 % pro každé ze tří kritérií pro zadání uvedených ve vyhlášení zakázky.
14
Mimoto určila, že zkušenost (první kritérium pro zadání) měla být posuzována podle hodnoty realizovaných studií. Uchazeč tak obdržel 0 bodů pro studie v hodnotě do 500000 eur, 6 bodů pro studie v hodnotě mezi 500000 a 1000000 eur, 12 bodů pro studie v hodnotě mezi 1000000 a 1500000 eur a tak dále až do nejvyššího počtu 60 bodů pro studie v hodnotě nad 12000000 eur.
15
Početní stav zaměstnanců a technické vybavení kanceláře (druhé kritérium pro zadání) měly být posuzovány podle velikosti projekční skupiny. Uchazeč tedy obdržel 2 body za skupinu od 1 až 5 osob, 4 body za skupinu od 6 až 10 osob a tak dále až do nejvyššího počtu 20 bodů za skupinu s více než 45 osobami.
16
Konečně zadávací komise rozhodla, že schopnost realizovat studii do stanoveného data (třetí kritérium pro zadání) měla být posuzována podle hodnoty závazků, které na sebe kancelář převzala. Uchazeč tak obdržel nejvyšší počet 20 bodů za závazky v hodnotě nižší než 15000 eur, 18 bodů za závazky v hodnotě mezi 15000 a 60000 eur, 16 bodů za závazky v hodnotě mezi 60000 a 100000 eur a tak dále až do nejnižšího počtu 0 bodů za závazky v hodnotě nad 1500000 eur.
17
Na základě těchto pravidel zadávací komise zařadila konsorcium Loukatos na první místo se 78 body, konsorcium Planitiki na druhé se 72 body a konsorcium Lianakis na třetí místo se 70 body. Ve svém zápisu ze dne 27. dubna 2005 tedy navrhla zadání studie konsorciu Loukatos.
18
Rozhodnutím ze dne 10. května 2005 obecní rada v Alexandroupolis zápis zadávací komise schválila a zadala realizaci studie konsorciu Loukatos.
19
Jelikož se konsorcia Lianakis a Planitiki domnívala, že se konsorcium Loukatos mohlo stát úspěšným uchazečem pouze díky dodatečnému stanovení zadávací komisí váhových koeficientů a podkritérií pro kritéria pro zadání uvedená ve vyhlášení zakázky, napadla rozhodnutí přijaté obecní radou v Alexandroupolis, nejdříve u téže rady a poté u Symvoulio tis Epikrateias (řecká státní rada) na základě zejména žalobních důvodů vycházejících z porušení čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50.
20
Za těchto okolností se Symvoulio tis Epikrateias rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Umožňuje článek 36 směrnice 92/50 v případě, že vyhlášení zakázky směřující k zadání zakázky na služby stanoví pouze pořadí přednosti kritérií pro zadání, aniž by stanovilo váhové koeficienty každého kritéria, aby váhové koeficienty kritérií byly stanoveny zadávací komisí dodatečně, a v případě kladné odpovědi, za jakých podmínek?“
K předběžné otázce
21
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 brání tomu, aby zadavatel v rámci zadávacího řízení stanovil váhové koeficienty a podkritéria pro kritéria pro zadání uvedená v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky dodatečně.
22
Komise Evropských společenství ve svém písemném vyjádření uvedla, že před odpovědí na položenou otázku je třeba přezkoumat, zda směrnice 92/50 brání tomu, aby v zadávacím řízení zadavatel vzal v úvahu jako „kritéria pro zadání“, a nikoliv jako „kvalitativní kritéria výběru“, zkušenost uchazečů, jejich početní stav zaměstnanců a jejich technické vybavení, jakož i schopnost dodat zakázku ke stanovenému datu.
23
V tomto ohledu je nutno konstatovat, že i když po formální stránce předkládající soud omezil svou otázku na výklad čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 z hlediska případné pozdější změny kritérií pro zadání, taková skutečnost Soudnímu dvoru nebrání, aby předkládajícímu soudu poskytl všechny prvky výkladu práva Společenství, které mohou být užitečné pro rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena, bez ohledu na to, zda tento soud tento výklad ve své otázce zmínil (viz rozsudek ze dne 26. dubna 2007, Alevizos, C-392/05, Sb. rozh. s. I-3505, bod 64 a citovaná judikatura).
24
Je tedy třeba nejprve přezkoumat oprávněnost kritérií zvolených jako „kritéria pro zadání“ a poté přezkoumat možnost stanovit váhové koeficienty a podkritéria pro kritéria pro zadání uvedená ve vyhlášení zakázky dodatečně.
Ke kritériím, která mohou být zvolena jako „kritéria pro zadání“ (článek 23 a čl. 36 odst. 1 směrnice 92/50)
25
V tomto ohledu je třeba připomenout, že směrnice 92/50 ve svém čl. 23 odst. 1 stanoví, že zakázka se zadává na základě kritérií stanovených v článcích 36 a 37 směrnice s přihlédnutím k jejímu článku 24 poté, co byla zadavateli potvrzena vhodnost poskytovatelů služeb, kteří nebyli vyloučeni podle jejího článku 29 na základě kritérií uvedených v jejích čl. 31 a 32.
26
Z judikatury vyplývá, že i když směrnice 92/50 teoreticky nevylučuje, že potvrzení vhodnosti uchazečů a zadání zakázky mohou probíhat souběžně, nemění to nic na tom, že obě tyto operace jsou dvěma rozdílnými operacemi a že se řídí rozdílnými pravidly (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na stavební práce, rozsudek ze dne 20. září 1988, Beentjes, 31/87, Recueil, s. 4635, body 15 a 16).
27
Potvrzení vhodnosti uchazečů je totiž prováděno zadavateli v souladu s kritérii hospodářské, finanční a technické způsobilosti (tzv. „kvalitativní kritéria výběru“) uvedenými v článcích 31 a 32 zmíněné směrnice (viz, co se týče veřejných zakázek na stavební práce rozsudek Beentjes, citovaný výše, bod 17).
28
Naproti tomu zadání zakázky je založeno na kritériích stanovených v čl. 36 odst. 1 téže směrnice, a sice buď nejnižší ceně, nebo ekonomicky nejvýhodnější nabídce (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na stavební práce rozsudek Beentjes, citovaný výše, bod 18).
29
I  když je přitom skutečností, že v tomto posledně uvedeném případě čl. 36 odst. 1 směrnice 92/50 nestanoví taxativní výčet kritérií, která mohou zadavatelé zvolit, a že tudíž toto ustanovení ponechává na zadavatelích volbu kritérií pro zadání zakázky, která zamýšlejí přijmout, nemění to nic na tom, že tato volba se může týkat jen kritérií směřujících k určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na stavební práce rozsudek Beentjes, citovaný výše, bod 19; ze dne 18. října 2001, SIAC Construction, C-19/00, Recueil, s. I-7725, body 35 a 36, jakož i ohledně veřejných zakázek na služby rozsudky ze dne 17. září 2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Recueil, s. I-7213, body 54 a 59, a ze dne 19. června 2003, GAT, C-315/01, Recueil, s. I-6351, body 63 a 64).
30
Jako „kritéria pro zadání“ jsou tudíž vyloučena kritéria, jejichž cílem není určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky, nýbrž v zásadě souvisí s posouzením vhodnosti uchazečů provést dotčenou zakázku.
31
Ve věci v původním řízení se však kritéria zvolená zadavatelem jako „kritéria pro zadání“ týkají především zkušenosti, kvalifikací a prostředků k zajištění řádného provedení dotčené zakázky. Jedná se o kritéria, která se týkají vhodnosti uchazečů provést tuto zakázku, a která tudíž nemají povahu „kritérií pro zadání“ ve smyslu čl. 36 odst. 1 směrnice 92/50.
32
V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že čl. 23 odst. 1, článek 32 a čl. 36 odst. 1 směrnice 92/50 brání tomu, aby zadavatel v rámci zadávacího řízení zohlednil jako „kritéria pro zadání“, a nikoliv jako „kvalitativní kritéria výběru“, zkušenost uchazečů, jejich početní stav zaměstnanců a jejich technické vybavení, jakož i schopnost dodat zakázku ke stanovenému datu.
K dodatečnému stanovení váhových koeficientů a podkritérií pro kritéria pro zadání uvedená v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky
33
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 3 odst. 2 směrnice 92/50 ukládá zadavatelům zajistit, aby nedocházelo k diskriminaci jednotlivých poskytovatelů služeb.
34
Takto zakotvená zásada rovného zacházení zahrnuje rovněž povinnost transparentnosti (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na dodávky rozsudek ze dne 18. listopadu 1999, Unitron Scandinavia a 3-S, C-275/98, Recueil, s. I-8291, bod 31, a ohledně veřejných zakázek na stavební práce rozsudek SIAC Construction, citovaný výše, bod 41).
35
Mimoto z čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 vyplývá, že pokud se má zakázka zadat ekonomicky nejvýhodnější nabídce, musí zadavatel v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky uvést všechna kritéria, která zamýšlí při zadání zakázky uplatnit; pokud možno v sestupném pořadí podle důležitosti.
36
Podle judikatury toto posledně uvedené ustanovení vykládané ve světle zásady rovného zacházení s hospodářskými subjekty, vyjádřené v čl. 3 odst. 2 směrnice 92/50, a povinnosti transparentnosti, která z ní vyplývá, vyžaduje, aby veškeré skutečnosti, k nimž přihlíží zadavatel při určení ekonomicky nejvýhodnější nabídky a jejich relativní význam, byly potenciálním uchazečům známy v okamžiku přípravy jejich nabídek (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek v odvětví vody, energie, dopravy a telekomunikací rozsudek ze dne 25. dubna 1996, Komise v. Belgie, C-87/94, Recueil, s. I-2043, bod 88; ohledně veřejných zakázek na stavební práce rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další, C-470/99, Recueil, s. I-11617, bod 98, a ohledně veřejných zakázek na služby rozsudek ze dne 24. listopadu 2005, ATI EAC e Viaggi di Maio a další, C-331/04, Sb. rozh. s. I-10109, bod 24).
37
Potenciálním uchazečům totiž musí být umožněno seznámit se v okamžiku přípravy svých nabídek s existencí a dosahem těchto skutečností (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na služby výše citované rozsudky Concordia Bus Finland, bod 62, a ATI EAC e Viaggi di Maio a další, bod 23).
38
Zadavatel tudíž nemůže uplatnit váhová pravidla nebo podkritéria pro kritéria pro zadání, se kterými uchazeče předem neseznámil (viz obdobně ohledně veřejných zakázek na stavební práce rozsudek Universale-Bau a další, citovaný výše, bod 99).
39
Tento výklad je podpořen cílem směrnice 92/50, kterým je odstranění překážek volného pohybu služeb, a tedy ochrana zájmů hospodářských subjektů usazených v členském státě, které chtějí nabídnout služby zadavatelům usazeným v jiném členském státě (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 3. října 2000, University of Cambridge, C-380/98, Recueil, s. I-8035, bod 16).
40
Za tímto účelem musí být s uchazeči zacházeno rovnocenně po dobu celého řízení, což předpokládá, že kritéria a podmínky, kterými se řídí každá zakázka, musejí být adekvátně zadavateli zveřejněny (viz v tomto smyslu ohledně veřejných zakázek na stavební práce výše citované rozsudky Beentjes, bod 21, a SIAC Construction, bod 34, jakož i ohledně veřejných zakázek na služby rozsudek ATI EAC e Viaggi di Maio a další, citovaný výše, bod 22).
41
Na rozdíl od pochybností vyjádřených předkládajícím soudem nejsou tato zjištění v rozporu s výkladem čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 podaným Soudním dvorem ve výše citovaném rozsudku ATI EAC e Viaggi di Maio a další.
42
Ve věci, ve které byl vydán tento rozsudek, byla totiž jak kritéria pro zadání a jejich váhové koeficienty, tak podkritéria pro tato kritéria pro zadání stanovena předem a zveřejněna v zadávací dokumentaci. Dotčený zadavatel nicméně krátce před otevřením obálek dodatečně stanovil váhové koeficienty pro podkritéria.
43
Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 nebrání tomu, aby bylo postupováno tímto způsobem, pokud jsou splněny tři velmi konkrétní podmínky, a sice že rozhodnutí postupovat tímto způsobem:
—
nemění kritéria pro zadání zakázky vymezená v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky;
—
neobsahuje skutečnosti, které by, pokud by byly známy v době přípravy nabídek, mohly tuto přípravu ovlivnit;
—
nebylo přijato s přihlédnutím ke skutečnostem, jež by mohly mít diskriminační účinek vůči některému z uchazečů (viz v tomto smyslu rozsudek ATI EAC e Viaggi di Maio a další, citovaný výše, bod 32).
44
Ve věci v původním řízení je třeba naproti tomu konstatovat, že zadávací komise ve vyhlášení zakázky uvedla pouze samotná kritéria pro zadání a po podání nabídek a jejich otevření dodatečně stanovila jak váhové koeficienty, tak podkritéria pro tato kritéria pro zadání. To přitom zjevně není v souladu s povinností zveřejnění stanovenou v čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50, vykládaném ve světle zásady rovného zacházení s hospodářskými subjekty a povinnosti transparentnosti.
45
S ohledem na výše uvedené je tedy třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 36 odst. 2 směrnice 92/50 vykládaný ve světle zásady rovného zacházení s hospodářskými subjekty a povinnosti transparentnosti, která z ní vyplývá, brání tomu, aby zadavatel v rámci zadávacího řízení stanovil váhové koeficienty a podkritéria pro kritéria pro zadání uvedená v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky dodatečně.
K nákladům řízení
46
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 36 odst. 2 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. října 1997, vykládaný ve světle zásady rovného zacházení s hospodářskými subjekty a povinnosti transparentnosti, která z ní vyplývá, brání tomu, aby zadavatel v rámci zadávacího řízení stanovil váhové koeficienty a podkritéria pro kritéria pro zadání uvedená v zadávací dokumentaci nebo ve vyhlášení zakázky dodatečně.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.