62019CC0718
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
10 päivänä helmikuuta 2021 (
1
)
Asia C-718/19
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
vastaan
Conseil des ministres
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour constitutionnelle (perustuslakituomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – SEUT 20 ja SEUT 21 artikla – Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltion alueella – Yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä tehty päätös oleskeluoikeuden päättymisestä – Turvaamistoimenpiteet pakenemisen vaaran estämiseksi poistumista varten myönnettynä määräaikana tai tämän määräajan pidennyksen aikana – Kansalliset säännökset jotka ovat täysin samoja tai samankaltaisia kuin direktiivin 2008/115/EY 7 artiklan 3 kohdan perusteella kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavat säännökset – Unionin kansalainen kieltäytyy noudattamasta päätöstä oleskeluoikeuden päättymisestä yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvästä syystä – Karkottamista varten tapahtuvan säilöönoton enimmäiskesto
I Johdanto
1.
Belgian Cour constitutionnelle (perustuslakituomioistuin) pyytää kahdella ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuinta tutkimaan pääasiallisesti, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla sekä direktiivin 2004/38/EY (
2
) (jäljempänä oleskeludirektiivi) säännökset esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, joista on tämän direktiivin nojalla tehty maastapoistamispäätös, toimenpiteitä, jotka ovat täysin samoja tai samankaltaisia kuin ne, joita kansallisen oikeuden mukaan sovelletaan laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin direktiivin 2008/115/EY (
3
) (jäljempänä palauttamisdirektiivi) nojalla.
2.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, ettei ole kiellettyä, että kansallinen lainsäätäjä antaa toisen direktiivin säännöksiä mukailevia säännöksiä, ”mikäli se vaikuttaa soveliaalta ja ellei mikään muu [unionin] oikeuden säännös sitä estä”. (
4
) Unionin tuomioistuin on nimittäin täsmentänyt tuomiossa Petrea, (
5
) että ”jäsenvaltiot voivat antaa [palauttamisdirektiivin] säännöksiä mukailevia säännöksiä osoittaakseen toimivaltaiset viranomaiset ja määritelläkseen menettelyn, jota sovelletaan – – sellaisen [oleskeludirektiiviin perustuvan] päätöksen tekemiseen, jossa määrätään unionin kansalaisen palauttamisesta, jollei mikään unionin oikeuden säännös ole sen esteenä”.
3.
Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa tämä oikeuskäytäntö puoltaa kieltävää vastausta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin, on kuitenkin vielä varmistuttava siitä, voidaanko sitä soveltaa myös silloin, kun on kyse pääasian kohteena olevien kaltaisista toimenpiteistä – eli turvaamistoimenpiteistä pakenemisen vaaran estämiseksi maastapoistamispäätöksen tekemisen jälkeen sekä säilöönottotoimenpiteistä maastapoistamisen täytäntöönpanon varmistamiseksi –, joita voitaisiin pitää muina kuin puhtaasti menettelyllisinä toimenpiteinä, koska ne ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vaikuttavat vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämiseen itseensä.
4.
Näiden kysymysten johdosta unionin tuomioistuin pääsee ensimmäistä kertaa tutkimaan, ovatko kansalliset säännöt, jotka on oleskeludirektiivin perusteella annettu maastapoistamispäätösten täytäntöönpanon varmistamiseksi, yhteensopivia unionin oikeuden kanssa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. Oleskeludirektiivi
5.
Oleskeludirektiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan, että ”oleskeluluvan haltijaa ei saisi karkottaa niin kauan kuin hän ei aiheuta kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle”.
6.
Direktiivin 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on direktiivin 6 artiklassa säädetty enintään kolmen kuukauden oleskeluoikeus, sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja direktiivin 7, 12 ja 13 artiklassa säädetty yli kolmen kuukauden oleskeluoikeus ja tämän oleskeluoikeuden säilyttämistä koskevia oikeuksia, sikäli kuin he täyttävät näissä artikloissa säädetyt edellytykset. Tämän 14 artiklan 4 kohdassa säädetään edellä mainituista säännöksistä poiketen, että unionin kansalaisia koskevaa karkottamistoimenpidettä ei saa missään tapauksessa toteuttaa, jos he ovat työntekijöitä tai ovat tulleet tähän jäsenvaltioon työnhakuun.
7.
Oleskeludirektiivin 15 artiklan, jonka otsikko on ”Menettelyä koskevat takeet”, 1 kohdassa säädetään, että ”jäljempänä 30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä”.
8.
Oleskeludirektiivin 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä” ja että ”yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. – – Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleistävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä”.
9.
Oleskeludirektiivin 28 artiklan, jonka otsikko on ”Suoja karkottamista vastaan”, 1 kohdan mukaan ”vastaanottavan jäsenvaltion on ennen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvan karkottamispäätöksen tekemistä otettava huomioon se, kuinka kauan asianomainen on oleskellut sen alueella, asianomaisen ikä, terveydentila, perhe- ja taloudellinen tilanne, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä kotimaahansa”. Tämän artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että ”vastaanottava jäsenvaltio voi tehdä karkottamispäätöksen, joka koskee sellaista unionin kansalaista tai tämän perheenjäsentä, tämän kansalaisuudesta riippumatta, jolla on oikeus oleskella pysyvästi jäsenvaltion alueella, ainoastaan yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä vakavista syistä”.
10.
Oleskeludirektiivin 30 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”[27 artiklan 1 kohdan nojalla tehtyjä päätöksiä koskevassa i]lmoituksessa on – – tarvittaessa mainittava aika, jonka kuluessa henkilön on poistuttava jäsenvaltion alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta alueelta poistumiseen varatun ajan on oltava vähintään yksi kuukausi ilmoittamispäivästä lukien”.
11.
Oleskeludirektiivin 33 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”jos – – karkottamispäätös pannaan täytäntöön yli kahden vuoden kuluttua sen tekemisestä, jäsenvaltion on varmistettava, että asianomaisen henkilön yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle aiheuttama uhka on edelleen todellinen, ja arvioitava, ovatko aineelliset olosuhteet karkottamispäätöksen tekemisen jälkeen muuttuneet”.
2. Palauttamisdirektiivi
12.
Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan, että ”säilöönottoa maastapoistamista varten olisi rajoitettava, ja siinä olisi noudatettava oikeasuhteisuuden periaatetta käytettyihin keinoihin ja tavoiteltuihin päämääriin nähden. Säilöönotto on perusteltu ainoastaan palauttamisen valmistelemiseksi tai henkilön poistamiseksi maasta, ja jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää”.
13.
Palauttamisdirektiivin 1 artiklan mukaan tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita on unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palautettaessa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia.
14.
Direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetään, ettei tätä direktiiviä sovelleta henkilöihin, joilla on oikeus vapaaseen liikkumiseen unionissa.
15.
Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 7 alakohdassa olevan määritelmän mukaan ”pakenemisen vaaralla” tarkoitetaan ”sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta”.
16.
Tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.
17.
Direktiivin 7 artiklan, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen paluu”, 3 kohdassa säädetään, että vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa.
18.
Palauttamisdirektiivin IV luvussa, jonka otsikko on ”Säilöönotto maastapoistamista varten”, olevan 15 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun a) on olemassa pakenemisen vaara; tai b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista. Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken”. Tämän artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetään, että ”säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta”, ja että ”jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät”.
B
Belgian lainsäädäntö
19.
Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annettua lakia (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) (
6
) on muutettu yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden suojan vahvistamiseksi 24.2.2017 annetulla lailla (loi du 24 février 2017 afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale) (
7
) (jäljempänä 24.2.2017 annettu laki). Viimeksi mainitulla lailla pannaan osittain täytäntöön erityisesti oleskelu- ja palauttamisdirektiivit.
20.
Tämän 24.2.2017 annetun lain 27–32 §:llä on lisätty 15.12.1980 annettuun lakiin sen 44ter–44octies §.
21.
Edellä mainitun 15.12.1980 annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna 24.2.2017 annetulla lailla (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki) 44ter §:ssä säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen annetussa maastapoistumismääräyksessä on mainittava määräaika, jonka kuluessa hänen on poistuttava kuningaskunnan alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta tämän määräajan on oltava vähintään yksi kuukausi päätöksen tiedoksiantamisesta.
Ministeri tai hänen edustajansa voi jatkaa ensimmäisessä kohdassa tarkoitettua määräaikaa, kun 1° vapaaehtoinen paluu ei voi toteutua mainitussa määräajassa tai 2° se on perusteltua asianomaisen henkilön tilanteeseen liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi. – –”
22.
Tämän lain 44quater §:ssä säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei voida poistaa maasta pakkokeinoin ennen 44ter §:ssä tarkoitetun määräajan päättymistä.
Jotta estettäisiin pakenemisen vaara 44ter §:ssä tarkoitetun määräajan kuluessa, unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia. Kuninkaalla on toimivalta määrittää nämä toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä.”
23.
Kyseisen lain 44quinquies §:ssä säädetään seuraavaa:
”1 momentti. Ministerin tai hänen edustajansa on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet maastapoistumismääräyksen täytäntöön panemiseksi, kun 1° unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen ei ole myönnetty minkäänlaista määräaikaa kuningaskunnan alueelta poistumiseksi; 2° unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä ei ole poistunut kuningaskunnan alueelta hänelle myönnetyssä määräajassa; 3° unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on ennen kuningaskunnan alueelta poistumista varten myönnetyn määräajan päättymistä vaarassa paeta tai ei ole noudattanut määrättyjä turvaamistoimia taikka häntä on pidettävä uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle.
2 momentti. Kun unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä vastustaa maastapoistamista tai kun on uhkana, että hän on maasta poistettaessa vaarallinen, ryhdytään pakkokeinoin tapahtuvaan palauttamiseen tarvittaessa saattajaa käyttämällä. Häneen voidaan tällöin kohdistaa pakkokeinoja – –.
3 momentti Kuningas nimeää valtioneuvoston päätöksellä elimen, joka vastaa pakkokeinoin tapahtuvien palautusten valvonnasta, ja määrittää tätä valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämä toimielin on riippumaton maastapoistamiseen liittyvissä asioissa toimivaltaisista viranomaisista.”
24.
Tämän 15.12.1980 annetun lain 44sexies §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ministeri tai hänen edustajansa voi tilapäisesti lykätä maastapoistamista, kun se on perusteltua kuhunkin asiaan liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi. Hän ilmoittaa siitä asianomaiselle.
Pakenemisen vaaran estämiseksi unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia. Kuninkaalla on toimivalta määrittää nämä toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä.
Ministeri tai hänen edustajansa voi samoissa tapauksissa määrätä unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä pysymään asunnossaan ajan, jota tämän toimenpiteen täytäntöönpano edellyttää.”
25.
Tämän lain 44septies §:ssä säädetään seuraavaa:
”1 momentti. Jos yleiseen järjestykseen, kansalliseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvät syyt sitä edellyttävät, eikä muita lievempiä keinoja voida soveltaa tehokkaasti, unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voidaan maastapoistamistoimenpiteen täytäntöönpanon varmistamiseksi ottaa säilöön ajaksi, joka on ehdottoman välttämätön toimenpiteen täytäntöön panemiseksi, kuitenkin enintään kahdeksi kuukaudeksi.
Ministeri tai hänen edustajansa voi kuitenkin jatkaa säilössä pitämistä kahdella kuukaudella, jos ulkomaalaisen maasta poistamisen edellyttämät toimenpiteet on toteutettu seitsemän arkipäivän kuluessa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä säilöön ottamisesta, jos toimenpiteet suoritetaan asianmukaisella ripeydellä ja jos on edelleen mahdollista poistaa asianomainen tosiasiallisesti maasta kohtuullisen ajan kuluessa.
Jos säilössä pitämistä on jo kerran jatkettu, päätöksen säilössä pitämisen jatkamisesta voi tehdä vain ministeri.
Viiden kuukauden jälkeen unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on vapautettava. Yleisen järjestyksen säilyttämisen tai kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä säilössä pitämistä voidaan jatkaa kerrallaan aina kuukaudella kuitenkin niin, että sen kokonaiskesto voi olla enintään kahdeksan kuukautta.
2 momentti. Edellä 1 momentissa tarkoitettu unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voi valittaa nostaa häntä koskevasta säilöönottopäätöksestä 71 §:n ja sitä seuraavien pykälien mukaisesti.”
26.
Kyseisen lain 44octies §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän lain 74/8 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tiloissa ei saa pitää säilössä 1° alaikäisiä unionin kansalaisia ilman huoltajaa; 2° alaikäisiä unionin kansalaisen perheenjäseniä ilman huoltajaa; 3° unionin kansalaisten perheitä, jos niihin kuuluu vähintään yksi alaikäinen.”
27.
Tämän lain 74/5 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Säilöönotto määrätyssä paikassa rajoilla voi kestää enintään kaksi kuukautta. Ministeri tai hänen edustajansa voi kuitenkin jatkaa 1 momentissa tarkoitetun ulkomaalaisen säilössä pitämistä kahdella kuukaudella 1° jos ulkomaalaista koskee täytäntöönpanokelpoinen palauttamistoimenpide 2° ja jos ulkomaalaisen maasta poistamisen edellyttämiin toimiin on ryhdyttyä seitsemän arkipäivän kuluessa 1 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä ja ne suoritetaan asianmukaisella ripeydellä ja on edelleen mahdollista poistaa ulkomaalainen tosiasiallisesti maasta kohtuullisen ajan kuluessa.
Jos säilössä pitämistä on jo kerran jatkettu, edellisessä kohdassa tarkoitetun päätöksen voi tehdä vain ministeri. Säilöönoton kokonaiskesto ei voi koskaan ylittää viittä kuukautta.
Yleisen järjestyksen turvaamisen tai kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä ulkomaalaisen säilöönottoa voidaan edellisessä kohdassa tarkoitetun määräajan päätyttyä jatkaa kerrallaan aina kuukaudella kuitenkin niin, että sen kokonaiskesto voi tämän johdosta olla enintään kahdeksan kuukautta. – –”
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
28.
Belgian Cour constitutionnellessa on nostettu kaksi 24.2.2017 annetun lain kumoamista koskevaa kannetta, joista toisen on nostanut Ordre des barreaux francophones et germanophone (
8
) ja toisen neljä yleishyödyllistä yhdistystä (ASBL) (
9
) (jäljempänä pääasian kantajat). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on yhdistänyt nämä kaksi asiaa.
29.
Cour constitutionnelle pohtii näiden kanteiden yhteydessä, ovatko eräät unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamista koskevat 24.2.2017 annetun lain säännökset yhteensopivia unionin oikeuden kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei siis ole varma siitä, ovatko tämän lain kaksi säännöstä, joissa säädetään mahdollisuudesta kohdistaa unionin kansalaiseen tai hänen perheenjäseneensä, jolle on annettu maastapoistamispäätös, yhtäältä turvaamistoimenpiteitä pakenemisen vaaran estämiseksi sen määräajan kuluessa, joka hänelle on asetettu Belgian alueelta poistumiseksi, ja toisaalta tämän määräajan päätyttyä säilöönottotoimenpide (mesure de maintien) eli säilöönotto (rétention) (jäljempänä säilöönottotoimenpide) maastapoistamistoimenpiteen täytäntöönpanon varmistamiseksi, yhteensopivia SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sekä oleskeludirektiivin kanssa.
30.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustelee pohdintojaan seuraavasti.
31.
Siltä osin kuin on kyse yhtäältä turvaamistoimenpiteistä, se toteaa, ettei oleskeludirektiivissä ole säännöstä, joka koskisi toimenpiteitä, joita voitaisiin kohdistaa unionin kansalaisiin tai heidän perheenjäseniinsä pakenemisen vaaran estämiseksi, kun heistä on tehty maastapoistamispäätös, ja että koska tätä alaa ole yhdenmukaistettu unionin oikeudessa, kansallinen lainsäätäjä voi antaa tällaisia säännöksiä, koska sillä pitäisi lähtökohtaisesti olla vapaus antaa säännöksiä, joiden esikuvana on käytetty samankaltaisia säännöksiä, joita kansallisessa oikeudessa sovelletaan laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin palauttamisdirektiivin nojalla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin on jo katsonut tuomiossa Petrea, (
10
) että jäsenvaltiot voivat antaa palauttamisdirektiivin säännöksiä mukailevia säännöksiä osoittaakseen toimivaltaiset viranomaiset ja määritelläkseen menettelyn, jota sovelletaan sellaisen päätöksen tekemiseen, jossa määrätään unionin kansalaisen palauttamisesta, jollei mikään unionin oikeuden säännös ole sen esteenä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin, voidaanko tätä oikeuskäytäntöä soveltaa käsiteltävään asiaan, koska se katsoo pääasiallisesti, ettei turvaamistoimenpiteitä voida pitää menettelyllisinä säännöksinä, koska ne väistämättä vaikuttavat vapaata liikkumista ja oleskelua koskevan oikeuden käyttämiseen itseensä.
32.
Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa säilöönottotoimenpiteestä, että 24.2.2017 annetussa laissa unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään kohdellaan samalla tavalla kuin kaikkia muita ulkomaalaisia odotettaessa heidän maastapoistamistaan mihin tahansa maailman maahan, erityisesti siltä osin kuin on kyse kahdeksan kuukauden mittaisesta säilöönoton enimmäiskestosta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kuitenkin pääasiallisesti, onko tämä enimmäiskesto oikeasuhteinen, etenkin kun oleskeludirektiivistä voidaan päätellä, ettei säilöönoton kesto saa ylittää aikaa, joka on ehdottoman välttämätön maastapoistamispäätöksen täytäntöön panemiseksi. (
11
)
33.
Tässä tilanteessa Cour constitutionnelle on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko unionin oikeutta ja erityisesti [SEUT] 20 ja [SEUT] 21 artiklaa ja [oleskeludirektiiviä] tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan säännöksiä, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joilla pannaan kolmansien maiden kansalaisten osalta täytäntöön [palauttamisdirektiivin] 7 artiklan 3 kohta, eli säännöksiä, joiden perusteella unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimenpiteitä pakenemisen vaaran estämiseksi määräaikana, joka hänelle on myönnetty maasta poistumiseksi sen jälkeen, kun päätös oleskeluoikeuden päättymisestä on tehty yleiseen järjestykseen liittyvästä syystä, tai tämän määräajan pidennyksen aikana?
2)
Onko unionin oikeutta ja erityisesti [SEUT] 20 ja [SEUT] 21 artiklaa ja [oleskeludirektiiviä] tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, jotka eivät ole noudattaneet yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvästä syystä tehtyä päätöstä oleskeluoikeuden päättymisestä, sovelletaan säännöstä, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan samassa tilanteessa oleviin kolmansien maiden kansalaisiin, siltä osin kuin on kyse maastapoistamista varten tapahtuvan säilöönoton enimmäiskestosta, joka on kahdeksan kuukautta?”
34.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian kantajat, Belgian, Tanskan, Espanjan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio. Espanjan ja Puolan hallituksia lukuun ottamatta nämä osapuolet esittivät lisäksi suullisia huomautuksia 16.11.2020 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
A
Alustavat huomautukset
35.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymysten keskiössä on se, onko unionin oikeus esteenä sille, että jäsenvaltio soveltaa unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, joista on oleskeludirektiivin nojalla tehty päätös heidän poistamisekseen jäsenvaltion alueelta, täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka ovat täysin samoja tai samankaltaisia kuin ne, joita sovelletaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maasta poistamiseen palauttamisdirektiivin nojalla, kun kyseiset toimenpiteet ovat omiaan vaikuttamaan vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan oikeuden käyttämiseen itseensä.
36.
Mielestäni ennen asian tarkastelun aloittamista on syytä esittää katsaus sovellettaviin oikeussääntöihin ja relevanttiin oikeuskäytäntöön (1 kohta) sekä selventää asiassa esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten ulottuvuutta (2 kohta).
1. Sovellettavat oikeussäännöt ja relevantti oikeuskäytäntö
37.
Aluksi on muistutettava, että unionin kansalaisuus – sellaisena kuin se on otettu käyttöön Maastrichtin sopimuksella (
12
) – antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, jollei perussopimuksissa vahvistetuista rajoituksista ja ehdoista ja niiden soveltamiseksi toteutetuista toimenpiteistä muuta johdu. Tällä hetkellä tämä oikeus annetaan unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklassa.
38.
Oleskeludirektiivin, jossa säännellään erityisesti edellytyksiä, jotka koskevat sitä, miten unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voivat käyttää oikeutta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, tavoitteena on helpottaa ja tehostaa tämän oikeuden käyttämistä. (
13
) Tässä direktiivissä ei kuitenkaan ole pelkästään siinä säädettyjen erilaisten oleskeluoikeuksien saamisen edellytyksiä koskevia sääntöjä vaan myös joukko säännöksiä, joilla on tarkoitus säännellä jonkin tällaisen oikeuden menettämisestä seuraavaa tilannetta.
39.
Oleskeludirektiivissä säädetään tässä yhteydessä kahdesta tapauksesta, joissa jäsenvaltiot voivat tehdä unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä vapaata liikkumista ja oleskelua rajoittavia päätöksiä ja erityisesti ”karkottamispäätöksiä”, eli tapauksesta, jossa tällaisia päätöksiä tehdään ”yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä” (oleskeludirektiivin 27 artiklan 1 kohta), ja tapauksesta, jossa nämä päätökset tehdään ”muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä” (oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohta). (
14
)
40.
Oleskeludirektiivissä säädetään paitsi tilanteista, joissa voidaan tehdä unionin kansalaisia tai heidän perheenjäseniään koskevia karkottamispäätöksiä, myös joukosta menettelyä koskevia sääntöjä ja takeita, joita on noudatettava, erityisesti direktiivin 15, 30, 31 ja 33 artiklassa säädetyistä säännöistä ja takeista. Näihin sääntöihin kuuluu sääntö, josta säädetään tämän direktiivin 30 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan ajan, jonka kuluessa henkilön on karkottamispäätöksen johdosta poistuttava jäsenvaltion alueelta, on kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta oltava vähintään yksi kuukausi päätöksen ilmoittamispäivästä lukien.
41.
Oleskeludirektiivissä ei näitä säännöksiä lukuun ottamatta kuitenkaan säädetä karkottamispäätösten toteuttamista tai täytäntöönpanoa koskevasta erityisestä säännöstöstä eikä sitäkään suuremmalla syyllä säännöksistä, jotka koskisivat turvaamistoimenpiteitä pakenemisen vaaran estämiseksi vapaaehtoista poistumista varten myönnettynä määräaikana, tai säännöksistä, jotka koskisivat säilöönottoa tällaista maastapoistamista varten. Oleskeludirektiivissä ei ole myöskään yhtään säännöstä, joka nimenomaisesti estäisi jäsenvaltioita toteuttamasta tällaisia toimenpiteitä.
42.
Kun näistä kysymyksistä ei ole olemassa unionin sääntöjä, kunkin jäsenvaltion asiana on säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista menettelysäännöistä menettelyllistä itsemääräämisoikeutta koskevan periaatteen nojalla, kunhan nämä menettelysäännöt eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita koskevat säännöt (vastaavuusperiaate) eikä niillä tehdä unionin oikeusjärjestyksessä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate). (
15
)
43.
Siltä osin kuin on kyse tämän maastapoistamispäätösten täytäntöönpanoa koskevien yksityiskohtaisten menettelysääntöjen määrittämistä koskevan kansallisen toimivallan käyttämisestä, on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, ettei unionin oikeus lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että unionin kansalaisiin sovellettavaa järjestelmää luotaessa käytetään kolmansien maiden kansalaisia koskevia sääntöjä siitä huolimatta, ettei oleskelu- ja palauttamisdirektiivien kohde välttämättä ole sama. (
16
) Unionin tuomioistuin nimittäin on tuomiossa Petrea muistuttanut, että ”jäsenvaltiot voivat antaa [laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia koskevan palauttamisdirektiivin] säännöksiä mukailevia säännöksiä osoittaakseen toimivaltaiset viranomaiset ja määritelläkseen menettelyn, jota sovelletaan [unionin kansalaisen maastapoistamista koskevan] päätöksen tekemiseen, – – jollei mikään unionin oikeuden säännös ole sen esteenä”. (
17
)
44.
Käsiteltävässä asiassa on siis katsottava, että koska oleskeludirektiivissä ei ole karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä, jäsenvaltiot voivat lähtökohtaisesti tukeutua myöhemmin annetun ja tältä osin relevantteja säännöksiä sisältävän palauttamisdirektiivin säännöksiin.
45.
Siltä osin kuin on kyse yhtäältä turvaamistoimenpiteistä, palauttamisdirektiivin 7 artiklan kohdassa nimittäin säädetään, että ”vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa”. (
18
) Siltä osin kuin on toiseksi kyse mahdollisuudesta ottaa unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä säilöön karkottamispäätöksen täytäntöönpanon varmistamiseksi, palauttamisdirektiivissä samaten asetetaan täsmälliset puitteet maastapoistamista varten tapahtuvalle säilöönotolle sen IV luvussa, jonka otsikko on ”Säilöönotto maastapoistamista varten”.
46.
Lähtökohtaisesti ei siis ole estettä sille, että jäsenvaltiot voivat soveltuvin osin soveltaa kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskevista päätöksistä annettuja säännöksiä unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, joista on tehty karkottamispäätös.
47.
Jotta kolmansien maiden kansalaisia koskevat säännökset olisivat todella siirrettävissä koskemaan unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään tuomion Petrea mukaisesti, mikään unionin oikeuden säännös ei näin ollen saa olla sen esteenä. Tässä yhteydessä on muistutettava, että oikeus oleskella jäsenvaltioiden alueella tunnustetaan SEUT 21 artiklassa jokaiselle unionin kansalaiselle, ”jollei perussopimuksissa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu”. (
19
) On siten selvitettävä myös, voivatko turvaamistoimenpiteet ja säilöönottotoimenpiteet sellaisinaan olla toimenpiteitä, jotka ovat omiaan rajoittamaan unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Tässä yhteydessä on niin, että vaikkei unionin oikeus ole mitenkään esteenä sille, että jäsenvaltiot perustavat oman karkottamispäätösten täytäntöönpanojärjestelmänsä, tällaisilla järjestelmillä ei saada haitata unionin oikeuden tehokasta vaikutusta. (
20
)
48.
Näiden näkökohtien valossa on tutkittava, voidaanko tuomion Petrea mukaista oikeuskäytäntöä soveltaa kuhunkin pääasiassa kyseessä olevaan toimenpiteeseen ja millä edellytyksillä.
2. Ennakkoratkaisukysymysten ulottuvuus
49.
Jotta hälvennettäisiin kaikki epäselvyys molempien ennakkoratkaisukysymysten merkityksestä ja ulottuvuudesta, on mielestäni tarpeen esittää seuraavat selvennykset.
50.
Katson ensinnäkin, että on tarpeen esittää ilmaisun ”oleskeluoikeuden päättymisestä tehty päätös” käyttöä koskeva terminologinen täsmennys. On nimittäin todettava, että kahdesta ennakkoratkaisukysymyksestä, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne muotoillut, ensimmäinen koskee ”turvaamistoimenpiteitä” ja toinen ”säilöönottoa”, kun unionin kansalaisista tai heidän perheenjäsenistään on tehty ”päätös oleskeluoikeuden päättymisestä”. On kuitenkin täsmennettävä, että vaikka ”oleskeluoikeuden päättymisestä tehty päätös” merkitsee lähtökohtaisesti velvollisuutta poistua maan alueelta, se ei väistämättä merkitse maastapoistamistoimenpiteen toteuttamista eli 15.12.1980 annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua ”maastapoistumismääräystä”. (
21
) Koska molemmissa ennakkoratkaisukysymyksissä tarkoitetaan tilanteita, joihin liittyy maastapoistamistoimenpiteestä päättäminen, niiden on käsitykseni mukaan ymmärrettävä tarkoittavan unionin kansalaisia tai heidän perheenjäseniään, joista ei ole tehty ainoastaan oleskeluoikeuden päättymistä koskevaa päätöstä vaan maastapoistamispäätös.
51.
Toiseksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin rajaa ensimmäisen kysymyksen koskemaan mahdollisuutta soveltaa unionin kansalaisiin ”turvaamistoimenpiteitä”, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joita sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, kun maastapoistamispäätös on tehty ”yleiseen järjestykseen liittyvästä syystä”. Tämä kysymyksen rajaus ei kuitenkaan ilmene nimenomaisesti kansallisen lainsäädännön ja erityisesti 15.12.1980 annetun lain 44quater, 44quinquies ja 44sexies §:n sanamuodosta. Kuten Belgian hallitus on vahvistanut huomautuksissaan, tällaisia ”turvaamistoimenpiteitä” voidaan nimittäin toteuttaa aina, kun unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä osalta päätetään maastapoistamistoimenpiteestä ja he ovat vaarassa paeta, (
22
) mihin kuuluu tilanteita, jotka eivät merkitse uhkaa yleiselle järjestykselle, eli tilanteita, joissa maastapoistaminen johtuu oleskeludirektiivin 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista ”yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen” liittyvistä syistä sekä kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista ”muista kuin [tämän direktiivin 27 artiklan 1 kohdassa säädetyistä] syistä”.
52.
On totta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. (
23
) Kun esitetyt kysymykset on rajattu koskemaan yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä tehtyjä karkottamispäätöksiä, unionin tuomioistuimen on näin ollen lähtökohtaisesti vastattava niihin vain tältä osin.
53.
Käsiteltävässä tapauksessa on kuitenkin yhtäältä todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene, miksi näitä turvaamistoimenpiteitä on arvioitava yksinomaan yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä tehtyjen karkottamispäätösten osalta. Toisaalta on todettava, että ”pakenemisen vaara” on aivan yhtä mahdollinen sekä yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä että ”yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen” liittyvistä syistä oleskeludirektiivin 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehtyjen karkottamispäätösten osalta ja jopa tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista ”muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen” perustuvista syistä tehtyjen karkottamispäätösten osalta. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle annettaisiin täydellinen vastaus, ehdotan näin ollen, että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymystä laajennettaisiin niin, että se kattaa kaikki oleskeludirektiivin nojalla tehdyt karkottamispäätökset.
54.
Totean kolmanneksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin rajaa toisen ennakkoratkaisukysymyksen koskemaan vain mahdollisuutta säätää karkottamista varten tapahtuvan säilöönoton enimmäiskestosta, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, kun maastapoistamispäätös on tehty yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvästä syystä. Edellä mainitun 15.12.1980 annetun lain 44septies §:ssä kuitenkin säädetään säilöönoton mahdollisuudesta ”jos yleiseen järjestykseen, kansalliseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvät syyt sitä edellyttävät”. (
24
) Voitaisiin näin ollen pohtia tämän kysymyksen laajentamista niin, että se kattaisi kansanterveyteen liittyvät syyt. Käsitykseni mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen rajaus on tässä tapauksessa kuitenkin perusteltu, koska toinen ennakkoratkaisukysymys koskee kohdennetusti tämän pykälän säännöstä, joka mahdollistaa säilöönoton jatkamisen kahdeksaan kuukauteen saakka vain”yleisen järjestyksen säilyttämisen tai kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä”.
55.
Neljänneksi ja viimeiseksi on tähdennettävä, että Belgian hallitus ehdottaa, että toinen ennakkoratkaisukysymys muotoiltaisiin uudelleen siten, että säilöönottotoimenpide erotettaisiin siitä, ettei asianomainen henkilö ole poistunut maan alueelta asetetussa määräajassa. Belgian hallitus nimittäin toteaa, että Belgian oikeuden mukaan ketään ulkomaalaista – olipa sitten kyse unionin kansalaisesta, hänen perheenjäsenestään tai kolmannen maan kansalaisesta – ei voida ottaa säilöön pelkästään siitä syystä, ettei hän ole noudattanut yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden perusteella tehtyä päätöstä oleskeluoikeuden päättymisestä. Säilöönottoon turvautuminen on oikeutettua vain palauttamisen valmistelemiseksi ja henkilön poistamiseksi maasta, kun asianomaisen henkilön käyttäytyminen uhkaa vaarantaa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon.
56.
Huomautan tässä yhteydessä, että Belgian hallituksen käsitys näyttää kylläkin saavan tukea 15.12.1980 annetun lain 44septies §:n sanamuodosta. Toinen ennakkoratkaisukysymys, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen esittänyt, on käsitykseni mukaan kuitenkin sovitettavissa yhteen Belgian hallituksen kannan kanssa, koska silloin kun asianomainen henkilö ei noudata maastapoistamispäätöstä asetetussa määräajassa, hän osoittaa käyttäytyvänsä tavalla, joka vaarantaa päätöksen täytäntöönpanon ja oikeuttaa vapaudenmenetyksen säilöönotolla maastapoistamisen toteuttamiseksi pakkokeinoin. Ehdotan näin ollen, ettei toista ennakkoratkaisukysymystä muotoilla uudelleen Belgian hallituksen ehdottamalla tavalla.
57.
Tarkastelen seuraavassa kumpaakin ennakkoratkaisukysymystä näiden täsmennysten valossa.
B
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
58.
Ensimmäisellä kysymyksellään, joka olisi mielestäni muotoiltava uudelleen tämän ratkaisuehdotuksen 53 kohdassa esitettyjen näkökohtien huomioon ottamiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä oleskeludirektiiviä tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, joista on oleskeludirektiivin nojalla tehty maastapoistamispäätös, sovelletaan ”turvaamistoimenpiteitä”, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joilla pannaan kolmansien maiden kansalaisten osalta täytäntöön palauttamisdirektiivin 7 artiklan 3 kohta, pakenemisen vaaran estämiseksi määräaikana, joka on myönnetty kyseisen jäsenvaltion alueelta poistumiseksi.
59.
Pääasian kantajat katsovat, että kysymykseen on vastattava myöntävästi siten, että tällaiset turvaamistoimenpiteet ovat SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sekä oleskeludirektiivin vastaisia. Belgian, Tanskan, Espanjan ja Puolan hallitukset sitä vastoin ehdottavat aineellisesti yhtäpitävän päättelyn perusteella ja pääasiallisesti tuomion Petrea analogiseen soveltamiseen tukeutuen, että kysymykseen on vastattava kieltävästi. Komissio puolestaan täsmentää, että tällaisia turvaamistoimenpiteitä on voitava soveltaa jopa ennen oleskeludirektiivin 30 artiklan 3 kohdassa säädetyn vapaaehtoista poistumista koskevan määräajan päättymistä, kunhan toimenpiteet perustuvat objektiivisiin syihin ja ovat oikeasuhteisia.
1. Turvaamistoimenpiteiden yksilöinti ja oikeudellinen luonnehdinta
60.
Edellä mainitun 15.12.1980 annetun lain 44quater §:ssä säädetään mahdollisuudesta velvoittaa unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä, jolle annettu maastapoistamispäätös, noudattamaan ennen sen määräajan päättymistä, jonka kuluessa hänen on poistuttava maan alueelta, turvaamistoimenpiteitä ”pakenemisen vaaran estämiseksi”. Tällaisia toimenpiteitä voidaan määrätä myös siinä tapauksessa, että maastapoistamista lykätään tilapäisesti tämän lain 44sexies §:n nojalla. Siltä varalta, ettei turvaamistoimenpiteitä noudateta, kyseisen lain 44quinquies §:ssä säädetään, että kaikki maastapoistumismääräyksen täytäntöön panemisen edellyttämät toimenpiteet voidaan toteuttaa jopa ennen vapaaehtoista poistumista varten myönnetyn määräajan päättymistä, jos asianomainen henkilö on vaarassa paeta.
61.
Tässä yhteydessä on tärkeää huomata, ettei kansallisessa lainsäädännössä määritellä näitä ”turvaamistoimenpiteitä”, lukuun ottamatta mahdollisuutta määrätä henkilö pysymään asunnossaan (jäljempänä myös kotiaresti) tilanteessa, jossa maastapoistamista on tilapäisesti lykätty 15.12.1980 annetun lain 44sexies §:ssä tarkoitetuin tavoin. Muutoin tässä laissa säädetään, että ”kuninkaalla on toimivalta määrittää nämä toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä” (44quater ja 44sexies §), mutta siinä ei täsmennetä näiden toimenpiteiden sisältöä. Belgian hallitus on tarkentanut huomautuksissaan, ettei yhdessäkään kuninkaan päätöksessä ole tähän mennessä määritetty näitä toimenpiteitä. (
25
)
62.
On kuitenkin todettava, että kyseisiä säännöksiä koskevien perustelujen mukaan säännösten ”esikuvana ovat laajalti olleet” palauttamisdirektiivin säännökset. (
26
) Koska tällaiset toimenpiteet mukailevat tämän direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavia ”samankaltaisia” säännöksiä, ne voivat siten muodostua erityisesti sellaisista ”velvoittei[sta] – – kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa”. Asiaa tarkasteltaessa on siten pidettävä lähtökohtana, että tällaiset toimenpiteet voivat todella olla pääasian kohteena olevissa kansallisissa säännöksissä tarkoitettuja ”turvaamistoimenpiteitä”.
63.
Näiden turvaamistoimenpiteiden oikeudellisen luonnehdinnan osalta on olemassa kaksi erilaista lähestymistapaa.
64.
Yhtäältä Puolan hallitus, johon Belgian ja Tanskan hallitukset yhtyvät, toteaa, että nämä turvaamistoimenpiteet ovat pääasiallisesti pelkkiä olemassa olevaan maastapoistamispäätökseen liittyviä hallinnollisia toimenpiteitä, joiden ainoana tarkoituksena on varmistaa päätöksen täytäntöönpano ja joita ei voida toteuttaa ilman sitä. Turvaamistoimenpiteet eivät siten ole omiaan rajoittamaan liikkumis- ja oleskeluvapautta enempää, vaan niillä pyritään yksinomaan varmistamaan maastapoistamispäätöksen, joka kiistatta on oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa tai 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vapaata liikkuvuutta rajoittava toimenpide, täytäntöönpano. (
27
)
65.
Jos on hyväksyttävä tämä ensimmäinen lähestymistapa, ”turvaamistoimenpiteitä” voitaisiin luonnehtia menettelyllisiksi toimenpiteiksi, jotka kuuluvat täysin jäsenvaltioiden menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen, kunhan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan.
66.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja komissio toteavat toisaalta, että vaikka nämä turvaamistoimenpiteet ovat liitännäisiä, ne vaikuttavat väistämättä kyseisen unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä oikeuksiin ja vapauksiin, koska toimenpiteillä pyritään nimenomaisesti estämään häntä pakenemasta, mikä saattaa estää häntä siirtymästä mahdollisesti toiseen jäsenvaltioon.
67.
Jos on hyväksyttävä tämä jälkimmäinen lähestymistapa, ”turvaamistoimenpiteitä” ei ole luonnehdittava pelkiksi menettelyllisiksi toimenpiteiksi vaan toimenpiteiksi, joilla kohdistetaan SEUT 21 artiklassa tarkoitettuun liikkumisvapauteen uusi rajoitus. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on siis selvitettävä, ovatko nämä turvaamistoimenpiteet oikeutettuja, koska ne perustuvat objektiivisiin syihin ja ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. (
28
)
2. Rajoituksen olemassaolo
68.
Seuraavista syistä ehdotan, että noudatetaan jälkimmäistä lähestymistapaa, jonka mukaan ”turvaamistoimenpiteitä” ei ole pidettävä pelkkinä menettelysäännöksinä vaan toimenpiteinä, jotka ovat omiaan rajoittamaan SEUT 21 artiklassa tarkoitettua liikkumisvapautta.
69.
Mielestäni on ensinnäkin tärkeää tähdentää aluksi, ettei se, että unionin kansalaisesta tai hänen perheenjäsenestään on tehty maastapoistamispäätös, merkitse, ettei tällä henkilöllä enää ole oikeutta liikkua vapaasti unionin alueella. Hänen on nimittäin kylläkin poistuttava maastapoistamisesta päättäneen vastaanottavan jäsenvaltion alueelta, mutta hänellä edelleen on perusoikeus liikkua ja oleskella vapaasti muualla unionin alueella. Näin ollen on hylättävä käsitys, jonka mukaan ”turvaamistoimenpiteet” eivät sen vuoksi, että ne ovat maastapoistamispäätöksiin nähden liitännäisiä, voisi sellaisenaan olla omiaan vaikuttamaan maastapoistamispäätöksen kohteena olevan henkilön oikeuteen liikkua vapaasti. Tätä toteamusta ei kumoa myöskään se, että turvaamistoimenpiteillä pyritään helpottamaan asianomaisen henkilön maastapoistamista vastaanottavasta jäsenvaltiosta eikä rajoittamaan hänen oikeuttaan liikkua ja oleskella muissa jäsenvaltioissa.
70.
Toiseksi – ja kun otetaan huomioon edellä todettu – ei käsitykseni mukaan voida siitä huolimatta, ettei 15.12.1980 annetussa laissa ole täsmennetty ”turvaamistoimenpiteiden” sisältöä, sulkea pois mahdollisuutta, että nämä toimenpiteet voivat suoraan vaikuttaa oleskeludirektiivissä annettuun liikkumis- ja oleskeluvapauteen. Tämä toteamus on ilmeinen, kun turvaamistoimenpide toteutetaan ”kotiarestiin määräämisenä”, joka määritelmällisesti merkitsee liikkumisvapauden rajoittamista paitsi kyseisen jäsenvaltion alueella myös unionin alueella. Samoin sen kaltaiset toimenpiteet, kuten velvoite ilmoittautua säännöllisesti viranomaisille, tallettaa asianmukainen rahavakuus, luovuttaa asiakirjoja tai pysytellä tietyssä paikassa, voivat myös vaikuttaa paitsi asianomaisen henkilön kykyyn liikkua ja jopa oleskella toisessa jäsenvaltiossa myös hänen kykyynsä valmistella vapaaehtoista poistumistaan. Tällaiset turvaamistoimenpiteet voivat tarkemmin sanottuna saattaa kyseenalaiseksi, voiko henkilö tosiasiallisesti käyttää oikeutta saada oleskeludirektiivin 30 artiklan 3 kohdassa säädetyn yhden kuukauden määräajan erityisesti valmistellakseen vapaaehtoista poistumista toiseen jäsenvaltioon, mikä viime kädessä vaikuttaa oikeuteen liikkua vapaasti. (
29
) Näin on erityisesti, jos kyseisistä turvaamistoimenpiteistä määrättäisiin hyvin pian maastapoistamispäätöksen tiedoksiantamisen jälkeen. Ei näet vaikuta siltä, että 15.12.1980 annetun lain 44ter §:ssä suljettaisiin pois turvaamistoimenpiteiden toteuttaminen ennen yhden kuukauden määräajan päättymistä. (
30
)
71.
Kolmanneksi tästä analyysistä seuraa, että ”turvaamistoimenpiteiden” tarkoituksena ei ole pelkästään karkottamispäätöksen täytäntöönpanoon liittyvien menettelyjen organisointi. Tällaisen päätöksen täytäntöönpano ei nimittäin lähtökohtaisesti edellytä turvaamistoimenpiteiden määräämistä etukäteen. Nämä toimenpiteet ovat tässä mielessä tosiaankin hallinnollisia toimenpiteitä, mutta ne menevät huomattavasti sellaisia pelkkiä organisatorisia tai menettelyllisiä toimenpiteitä pidemmälle, joista oli erityisesti kyse tuomiossa Petrea. Käsitykseni mukaan ei näin ollen ole asianmukaista käsitellä niitä pelkkinä menettelysääntöinä ja arvioida niitä siltä kannalta, ovatko ne vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukaisia. (
31
)
72.
Tämän perusteella on todettava, että vaikka tuomion Petrea mukaisessa oikeuskäytännössä tunnustetaan jäsenvaltioille mahdollisuus käyttää palauttamisdirektiiviä esikuvana oleskeludirektiivin nojalla tehtyjen karkottamispäätösten täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamiseksi, tätä oikeuskäytäntöä ei voida nyt käsiteltävässä asiassa soveltaa täysimääräisesti, koska nämä turvaamistoimenpiteet – päinvastoin kuin puhtaasti organisatoriset ja menettelylliset toimenpiteet – ovat omiaan vaikuttamaan oleskeludirektiivissä annettujen oikeuksien käyttöön itseensä ja erityisesti rajoittamaan liikkumis- ja oleskeluvapautta. Sen ratkaisemiseksi, ovatko kyseiset toimenpiteet unionin oikeuden mukaisia, on näin ollen selvitettävä, voidaanko ne oikeuttaa.
3. Oikeuttamisperusteen olemassaolo
73.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lainsäädäntö, joka on omiaan rajoittamaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta, voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan silloin, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. (
32
)
74.
Näiden vaatimusten valossa on tutkittava, voivatko turvaamistoimenpiteet olla oikeutettuja huolimatta niiden rajoittavasta vaikutuksesta liikkumis- ja oleskeluvapauteen.
75.
Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin objektiivista syistä, Belgian hallitus toteaa, että kyseessä olevat turvaamistoimenpiteet ovat oikeutettuja sen vuoksi, että Belgian lainsäätäjä haluaa estää karkottamispäätöksen kohteena olevan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä ”pakenemisen vaaran”. Belgian hallituksen mukaan tämä päämäärä ilmenee selvästi 15.12.1980 annetun lain 44quater ja 44quinquies §:n sanamuodosta itsestään ja vastaa johdonmukaisesti tämän lain perusteluja. (
33
)
76.
Käsitykseni mukaan on katsottava, että tällainen oikeuttamisperuste on oikeutettu ja sillä voidaan perustella SEUT 21 artiklassa vahvistetun kaltaista perusvapautta rajoittava toimenpide. (
34
) Kyseessä olevilla turvaamistoimenpiteillä pyritään nimittäin varmistamaan oleskeludirektiivin nojalla tehdyn karkottamispäätöksen täytäntöönpano, kun toimivaltaiset viranomaiset katsovat erityisesti, että on vaarana, ettei asianomainen henkilö asetetussa määräajassa noudata päätöstä vapaaehtoisesti. Kyseisillä toimenpiteillä siis pyritään viime kädessä varmistamaan oleskeludirektiivin tehokas vaikutus ja olemaan vaarantamatta unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä karkottamista, kun tätä vaaditaan tämän direktiivin perusteella. Toisaalta ja yleisemmällä tasolla jäsenvaltioilla on oikeutettu intressi ottaa avoimuutta, oikeusvarmuutta ja ennakoitavuutta koskevista syistä käyttöön karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskeva järjestelmä, mukaan lukien pakenemisen vaaraa koskevat säännöt.
77.
Siltä osin kuin on toiseksi kysymys näiden toimenpiteiden oikeasuhteisuuden valvonnasta, on todettava, että relevantin oikeuskäytännön mukaan toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. (
35
)
78.
Turvaamistoimenpiteiden oikeasuhteisuuden arviointi edellyttää asianomaiseen jäsenvaltioon liittyvien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen tarkastelua ja punnintaa, joiden toteuttamiseen ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on unionin tuomioistuinta paremmat edellytykset, etenkin kun näiden toimenpiteiden varsinaista sisältöä ei ole vielä määritetty (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 61 kohta). Toisaalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuuluu ottaa huomioon institutionaalinen asiayhteys ja tapa, jolla toimivaltaiset viranomaiset soveltavat kyseisiä toimenpiteitä. Käsitykseni mukaan seuraavat seikat ovat merkityksellisiä oikeasuhteisuutta arvioitaessa.
79.
Katson ensinnäkin, että näiden turvaamistoimenpiteiden järjestelmällinen soveltaminen pakenemisen vaaraan suoraan liittymättömien seikkojen – kuten maastapoistamisen oikeuttavan syyn – perusteella on liikkumis- ja oleskeluoikeuden rajoitus, jolla ylitetään se, mikä on tarpeen pakenemisen vaaran pienentämistä koskevan päämäärän saavuttamiseksi. Maastapoistamisen syy ei nimittäin silloinkaan, kun on kyse yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamisesta, voi yksinään perustella turvaamistoimenpidettä. On mielestäni kuitenkin selvää, että asianomaisten henkilöiden käyttäytyminen ennen karkottamispäätöksen tekemistä on pakenemisen vaaran kannalta ratkaiseva seikka, joka toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon. Toimenpiteen oikeasuhteisuuden arvioimiseksi on esimerkiksi ilman muuta otettava huomioon sen yleiseen järjestykseen kohdistuvan uhan luonne, joka oikeuttaa maastapoistamisen. (
36
)
80.
Toiseksi katson, että soveltamiselle, joka on oikeassa suhteessa tavoiteltuihin päämääriin, täytyy olla tunnusomaista, että turvaamistoimenpiteisiin turvaudutaan vain, kun on olemassa todellinen pakenemisen vaara. Toimivaltaisten viranomaisten on siten sovellettava näitä toimenpiteitä poikkeuksellisesti ja asianomaisen henkilön pakenemisen vaaraa koskevan henkilökohtaisen arvioinnin perusteella. Jotta turvaamistoimenpiteitä pidettäisiin oikeasuhteisina, kunkin toimenpiteen valinnan on siten perustuttava pakenemisen vaaran vakavuuteen. Esimerkiksi ”velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa”, joka selvästi rajoittaa vapautta liikkua ja oleskella vapaasti, on oikeutettu vain, kun pakenemisen vaara on erityisen suuri. Toimivaltaisten viranomaisten on siten selvitettävä tapauskohtaisesti, onko turvaamistoimenpiteiden joukossa SEUT 21 artiklassa annettujen oikeuksien käyttämistä vähemmän haittaavia toimenpiteitä, joilla pystyttäisiin saavuttamaan maastapoistamispäätöksen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamista koskeva päämäärä. Kuten komissio on huomauttanut, toimenpide, joka suorastaan estää unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään noudattamasta maastapoistamispäätöstä vapaaehtoista poistumista varten myönnetyssä määräajassa, on lisäksi sekä suhteeton että tarkoituksensa vastainen.
81.
Edellä todetun perusteella ehdotan, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä oleskeludirektiiviä on tulkittava siten, etteivät ne lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että jäsenvaltiot soveltavat kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään oleskeludirektiivin nojalla tehdyn karkottamispäätöksen kohteena olevia unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään koskevista ”turvaamistoimenpiteistä”, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joilla pannaan kolmansien maiden kansalaisten osalta täytäntöön palauttamisdirektiivin 7 artiklan 3 kohta, pakenemisen vaaran estämiseksi määräaikana, joka on myönnetty kyseisen jäsenvaltion alueelta poistumiseksi, kunhan toimenpiteet perustuvat objektiivisiin syihin ja ovat oikeasuhteisia.
C
Toinen ennakkoratkaisukysymys
82.
Toisella kysymyksellään, joka on ehdotukseni mukaan muotoiltava uudelleen tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa esitettyjen näkökohtien huomioon ottamiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä oleskeludirektiiviä tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseneensä, joista on tehty karkottamispäätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä ja jotka eivät ole tässä päätöksessä asetetussa määräajassa poistuneet kyseisen jäsenvaltion alueelta, sovelletaan säilöönottotoimenpidettä, jonka enimmäiskesto on kahdeksan kuukautta ja joka on täysin samanlainen kuin se, josta on säädetty laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten osalta.
83.
Pääasian kantajat ehdottavat, että kysymykseen vastataan myöntävästi, ja ne väittävät pääasiallisesti, että on vaarana, että tällainen toimenpide johtaa suhteettomiin säilöönottoihin, joiden kesto ylittää sen, mikä on ehdottoman välttämätöntä henkilön karkottamiseksi, ilman että säilöönoton kestoon voitaisiin kohdistaa tehokasta valvontaa. Belgian hallitus, jonka kantaan Tanskan ja Espanjan hallitukset pääosin yhtyvät, väittää, että kysymykseen on vastattava kieltävästi, mutta se kuitenkin muotoilee kysymyksen uudelleen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta). Myös komissio ehdottaa, että kysymykseen vastataan kieltävästi, ja väittää, että jäsenvaltioiden on voitava säätää säilöönoton kestosta, joka on täysi sama kuin se, josta on säädetty laittomasti oleskelevien kolmasien maiden kansalaisten osalta, kunhan tämä kesto on yksittäisissä tapauksissa mahdollisimman lyhyt eikä ylitä aikaa, joka on ehdottoman välttämätön karkottamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi.
1. Säilöönottotoimenpiteen yksilöinti ja oikeudellinen luonnehdinta
84.
Edellä mainitun 15.12.1980 annetun lain 44septies §:ssä säädetään mahdollisuudesta ottaa unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä säilöön karkottamistoimenpiteen täytäntöönpanon varmistamiseksi, ellei muita lievempiä keinoja voida soveltaa tehokkaasti. Säilöönotto voi kestää ajan, joka on ehdottoman välttämätön maastapoistamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi ja joka ei lähtökohtaisesti saa ylittää kahta kuukautta. Tässä säännöksessä säädetään myös säilöönoton jatkamismahdollisuuksista, jotka ovat täysin samat kuin ne, joista on 15.12.1980 annetun lain 74/5 §:n 3 momentissa säädetty kolmansien maiden kansalaisten osalta, eli säilöönoton enimmäiskesto on viisi kuukautta tai, jos kyse on yleiseen järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, kahdeksan kuukautta. Ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta huolestuttaa tämä viimeksi mainittu kahdeksan kuukauden enimmäiskesto, ja tämä analyysi koskee sitä.
85.
Muistutan aluksi, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 41–46 kohdassa on todettu, oleskeludirektiivissä ei säädetä karkottamispäätösten toteuttamista tai täytäntöönpanoa koskevasta erityisestä säännöstöstä eikä sitäkään suuremmalla syyllä säännöksistä, jotka koskisivat säilöönottoa tällaista karkottamista varten. Oleskeludirektiivissä ei ole myöskään yhtään säännöstä, joka olisi nimenomaisesti esteenä sille, että jäsenvaltiot toteuttavat tällaisia toimenpiteitä. Kun näistä kysymyksistä ei ole unionin sääntöjä, on siis kunkin jäsenvaltion asiana säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään karkottamispäätösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista menettelysäännöistä tarvittaessa antamalla kolmansien maiden kansalaisia koskevan palauttamisdirektiivin säännöksiä mukailevia säännöksiä.
86.
Palauttamisdirektiivin 15 artiklassa nimittäin säädetään mahdollisuudesta ottaa henkilö säilöön maastapoistamista varten ”palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta – – erityisesti kun a) on olemassa pakenemisen vaara; tai b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista”. Tämän artiklan 1 kohdassa säädetään säilöönoton kestosta, että sen on oltava ”mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin – – maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken”, ja tämän artiklan 5 kohdassa lisätään, että ”kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta”. Saman artiklan 6 kohdassa säädetään lisäksi mahdollisuudesta pidentää säilöönottoa ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos maastapoistaminen kestää kauemmin siitä syystä, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.
87.
Se, että nämä palauttamisdirektiivin säännökset voisivat olla siirrettävissä koskemaan unionin kansalaisia, edellyttää kuitenkin, etteivät ne itsessään rajoita heidän liikkumis- ja oleskeluvapauttaan, paitsi jos ne ovat oikeutettuja eivätkä haittaa unionin oikeuden tehokasta vaikutusta.
2. Rajoituksen olemassaolo
88.
Tässä yhteydessä katson, että saman kuin ”turvaamistoimiin” sovelletun päättelyn (ks. edellä 68–72 kohta) mukaisesti säilöönottotoimenpide ei voi olla pelkkä menettelyllinen toimenpide, koska se on omiaan estämään unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapautta. Tällainen ”säilöönotto” nimittäin on tosiasiallisesti liikkumisvapauden rajoitus, koska se ei salli asianomaisen henkilön liikkua vapaasti, ei edes karkottamispäätöksen tehneessä jäsenvaltiossa. (
37
)
3. Oikeuttamisperusteen olemassaolo
89.
Tällainen rajoitus voi kuitenkin olla oikeutettu, jos se perustuu objektiivisiin syihin ja on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohta).
90.
Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin objektiivisista syistä, on tässä yhteydessä huomautettava, ettei 15.12.1980 annetun lain 44septies §:ssä ole palauttamisdirektiivin 15 artiklan säännösten vastaisesti mitään muuta mainintaa syistä, jotka voisivat oikeuttaa säilöönottotoimenpiteeseen turvautumisen, kuin se, että yleistä järjestystä, kansallista turvallisuutta tai kansanterveyttä koskevien syiden on ”edellytettävä” säilöönottoa ja että sillä on pyrittävä ”karkottamistoimenpiteen täytäntöönpanon varmistamiseen”. Belgian hallitus on huomautuksissaan selventänyt tältä osin, että säilöönottoon turvautuminen on oikeutettua vain palauttamisen valmistelemiseksi ja henkilön poistamiseksi maasta ja että se tulee kyseeseen vain silloin, kun asianomaisen henkilön käyttäytyminen uhkaa vaarantaa karkottamispäätöksen täytäntöönpanon. Siltä varalta, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistun vahvistaa tämän tulkinnan, on katsottava, että tällainen toimenpide, jolla pääasiallisesti pyritään varmistamaan karkottamispäätöksen täytäntöönpano ja viime kädessä oleskeludirektiivin tiettyjen säännösten tehokas vaikutus, on käsitykseni mukaan oikeutettu ja sillä voidaan perustella vapaan liikkuvuuden rajoittaminen.
91.
Toiseksi katson, että vaikka jäsenvaltioiden on myös oikeutettua haluta säätää säilöönoton enimmäiskestosta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuuluu arvioida enimmäiskeston oikeasuhteisuutta niin, että se ottaa tarvittaessa huomioon 15.12.1980 annetun lain 74/5 §:n 3 momentin täytäntöönpanoa koskevan hallinnollisen kokemuksen sekä päätöskäytännön, joka koskee aikaa, joka tavanomaisesti vaaditaan sellaisen toimenpiteen täytäntöön panemiseksi, jolla unionin kansalainen karkotetaan toiseen jäsenvaltioon. Tämän perusteella pystytään ratkaisemaan, onko kahdeksan kuukautta suhteettomasti pidempi kuin aika, joka on ehdottoman välttämätön karkottamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi. Seuraavilla seikoilla voi olla tältä osin merkitystä.
92.
Säilöönoton enimmäiskestoon turvautumista ei ensinnäkään ole arvioitava erikseen vaan 15.12.1980 annetun lain 44septies §:n soveltamisen laajemmassa asiayhteydessä. Tällaisen asiayhteyden tarkastelun perusteella näyttää käsitykseni mukaan nimittäin siltä, että kahdeksan kuukauden enimmäiskeston täyttävään pidentämiseen turvautuminen on oikeutettua vain poikkeuksellisesti. Ensinnäkin tässä 44septies §:ssä todetaan selvästi, että säilöönottotoimenpide toteutetaan vain, kun ”muita lievempiä keinoja [ei] voida soveltaa tehokkaasti”. Seuraavaksi on todettava, että tällaisen säilöönoton pidentäminen kahdella kuukaudella koskee vain tapausta, jossa karkottamiseksi tarvittavat toimenpiteet on toteutettu seitsemän työpäivän kuluessa säilöön ottamisesta, minkä tavanomaisesti pitäisi nopeuttaa niitä. Lisäksi tämän ensimmäisen pidentämisen jälkeen seuraavasta pidentämisestä voi päättää vain ministeri niin, että säilöönoton enimmäiskesto on viisi kuukautta, jonka päätyttyä asianomainen henkilö on vapautettava. Lopuksi on todettava, että vain yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden säilyttämisen sitä edellyttäessä säilöönottoa jatketaan kerrallaan aina kuukaudella kahdeksan kuukauden kokonaiskestoon saakka.
93.
Totean toiseksi, että Belgian hallitus on istunnossa selvittänyt, että tämä kahdeksan kuukauden enimmäiskesto on valittu siksi, ettei oleskeludirektiivissä suljeta pois karkottamispäätöksen tekemistä kolmansien maiden kansalaisista, kun nämä ovat unionin kansalaisen perheenjäseniä. Tästä näkökulmasta enimmäiskesto on laskettu sen enimmäiskeston perusteella, jota sovelletaan 15.12.1980 annetun lain 74/5 §:n 3 momentin nojalla kolmansien maiden kansalaisiin.
94.
Hyvin erityislaatuisia tapauksia lukuun ottamatta ja sen vuoksi, että 15.12.1980 annetun lain 44septies §:ssä tarkoitetaan palauttamisen valmistelemista ja henkilön poistamista maasta, karkottamiseen tarvittava aika voi yleisesti olla huomattavasti lyhyempi, kun on kyse unionin kansalaisista ja heidän perheenjäsenistään, joilla on jäsenvaltion kansalaisuus, koska palauttaminen kotivaltioon ei edellytä kolmannen maan vaan jäsenvaltion yhteistyötä. Katson nimittäin, että enimmäisajassa, joka täysin sama kuin se, josta on säädetty laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten osalta, ei oteta huomioon tiettyjä seikkoja, jotka erottavat unionin kansalaisten tilanteen kolmansien maiden kansalaisten tilanteesta, eli yhtäältä unionin jäsenvaltioiden välistä yhteistoimintajärjestelmää, jollaista ei välttämättä ole olemassa kolmansien maiden osalta, ja toisaalta sitä erityispiirrettä, että unionin kansalaisten tapauksessa heidän henkilöllisyytensä on yleensä tiedossa eikä heidän kansalaisuudestaan ole mitään epäilyä (viimeksi mainittu arviointiperuste voi usein oikeuttaa sen, että kolmansien maiden kansalaisten osalta määräaika on pidempi heidän kansalaisuutensa varmistamiseksi).
95.
Edellä todetun perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä oleskeludirektiiviä on tulkittava siten, etteivät ne lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että jäsenvaltiot säätävät säilöönoton enimmäiskestosta, joka on täysin sama kuin se, josta on säädetty laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten osalta, kunhan säilöönoton kesto on yksittäisissä tapauksissa mahdollisimman lyhyt eikä ylitä aikaa, joka on ehdottoman välttämätön karkottamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi ja joka yleensä on lyhyempi kuin maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisia koskevan maastapoistamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi tarvittava aika.
V Ratkaisuehdotus
96.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour constitutionnellen (Belgia) ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/38/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 5.4.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 492/2011, on tulkittava siten, etteivät ne lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että jäsenvaltiot soveltavat direktiivin 2004/38 nojalla tehdyn karkottamispäätöksen kohteena olevaan unionin kansalaiseen tai hänen perheenjäseneensä ennen tämän direktiivin 30 artiklan 3 kohdassa vapaaehtoista poistumista varten säädetyn määräajan päättymistä pakenemisen vaaran estämiseksi sen kaltaisia turvaamistoimenpiteitä, joita tarkoitetaan jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 7 artiklan 3 kohdassa, kunhan toimenpiteet perustuvat objektiivisiin syihin ja ovat oikeasuhteisia.
2)
SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä direktiiviä 2004/38/EY, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 492/2011, on tulkittava siten, etteivät ne lähtökohtaisesti ole esteenä sille, että jäsenvaltiot säätävät tämän direktiivin nojalla tehdyn karkottamispäätöksen kohteena olevan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä osalta sellaisesta tämän direktiivin 30 artiklan 3 kohdassa vapaaehtoista poistumista varten säädetyn määräajan päättymisen jälkeen maastapoistamispäätöksen täytäntöön panemiseksi toteuttavasta säilöönottotoimenpiteestä, jonka enimmäiskesto on täysin sama kuin se, josta on säädetty laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten osalta, kunhan tämä säilöönoton kesto on yksittäisissä tapauksissa mahdollisimman lyhyt eikä ylitä aikaa, joka on ehdottoman välttämätön maastapoistamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi ja joka yleensä on lyhyempi kuin maassa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia koskevan maastapoistamistoimenpiteen täytäntöön panemiseksi tarvittava aika.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77), sellaisena kuin se on muutettuna 5.4.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 492/2011 (EUVL 2011, L 141, s. 1, oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35 ja EUVL 2005, L 197, s. 34).
(
3
)	Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY (EUVL 2008, L 348, s. 98).
(
4
)	Määräys 10.2.2004, Mavrona (C-85/03, EU:C:2004:83, 20 kohta).
(
5
)	Tuomio 14.9.2017, Petrea (C-184/16, jäljempänä tuomio Petrea, EU:C:2017:684, 52 kohta).
(
6
)	Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584.
(
7
)	Moniteur belge 19.4.2017, s. 51890.
(
8
)	Ordre des barreaux francophones et germanophone on nostanut kanteen 24.2.2017 annetun lain 5–52 §:n kumoamiseksi kokonaan tai osittain.
(
9
)	Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme ja Vluchtelingenwerk Vlaanderen ovat nostaneet kanteen 24.2.2017 annetun lain 5, 6, 12–14, 17–19, 21, 22, 24–26, 28–31, 33, 34, 37, 41 ja 45 §:n kumoamiseksi kokonaan tai osittain.
(
10
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee myös 10.2.2004 annetun määräyksen Mavrona (C-85/03, EU:C:2004:83), johon viitataan 24.2.2017 annetun lain esitöissä.
(
11
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei viittaa oleskeludirektiivin tältä osin merkityksellisiin säännöksiin.
(
12
)	Ks. EY 8 artikla (EYVL 1992, C 191, s. 1).
(
13
)	Tuomio 7.10.2010, Lassal (C-162/09, EU:C:2010:592, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
14
)	On todettava, ettei sen enempää oleskeludirektiivin 27 artiklan 1 kohdassa kuin sen 15 artiklan 1 kohdassakaan käytetä ilmaisua ”karkottamispäätökset”. Näissä säännöksissä viitataan yleisluonteisemmin ”rajoit[uksiin, jotka koskevat] – – vapaata liikkuvuutta ja oleskelua” (27 artiklan 1 kohta) ja ”päätöksiin, joilla rajoitetaan – – vapaata liikkuvuutta” (15 artiklan 1 kohta). Direktiivin muista säännöksistä ilmenee kuitenkin, että ”karkottamispäätökset” selvästi kuuluvat näihin toimenpiteisiin (ks. oleskeludirektiivin 28 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan 2 ja 3 kohta).
(
15
)	Ks. vastaavasti tuomio 17.3.2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, 23–25 kohta); tuomio Petrea (53 kohta) ja tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, 45–59 kohta).
(
16
)	Ks. tuomio Petrea (50–56 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Petrea (C-184/16, EU:C:2017:324, 75–87 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio Petrea (52–56 kohta). Kyseissä tapauksessa unionin tuomioistuin katsoi, ettei oleskeludirektiivi ollut esteenä sille, että oleskeludirektiivin nojalla tehty palauttamispäätös tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin palauttamisdirektiivin nojalla tehty päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta. Siltä osin kuin on kysymys yhtäältä oleskeludirektiivissä säädettyjen eri toimenpiteiden toteuttamisessa toimivaltaisten viranomaisten määrittämisestä, unionin tuomioistuin katsoi, että tämä määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen, koska mainittu direktiivi ei sisällä kyseisestä asiasta mitään säännöksiä. Siltä osin kuin on toisaalta kysymys noudatettavasta menettelystä, unionin tuomioistuin katsoi, että palauttamisdirektiivissä, johon pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa oikeudessa viitattiin, säädetään paitsi menettelyllisten takeiden soveltamisesta myös ja varsinkin siitä, että kansallisessa oikeudessa voitiin joka tapauksessa säätää sellaisten tämän direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteiden soveltamisesta, jotka ovat unionin kansalaisille edullisempia.
(
18
)	Ks. myös palauttamisdirektiivin 3 artiklan 7 alakohta, jossa määritellään pakenemisen vaara.
(
19
)	Tuomio 2.10.2019, Bajratari (C-93/18, EU:C:2019:809, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
20
)	Ks. vastaavasti tuomio 27.6.2018, Diallo (C-246/17, EU:C:2018:499, 46 kohta).
(
21
)	Belgian hallitus on täsmentänyt, että kansallisessa oikeudessa oleskeluoikeuden päättymisestä tehty päätös ei sellaisenaan sisällä palauttamis- tai karkottamispäätöstä, vaan toimivaltaiset viranomaiset voivat tämän oleskeluoikeuden päättymisestätehdyn päätöksen lisäksi päättää tehdä palauttamis- tai karkottamispäätöksen. Nämä säännöt ovat johdonmukaisia suhteessa oleskeludirektiivin säännöksiin, sillä tässä direktiivissä säädetään pääasiallisesti, että karkottamispäätöksen tekemiseksi ei riitä, ettei unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä enää täytä oleskeludirektiivin III luvussa säädettyjä oleskelun edellytyksiä, vaan hänen täytyy myös muodostaa ”kohtuuton rasite vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle” (tästä ks. vireillä olevassa asiassa Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-719/19, EU:C:2021) esittämäni ratkaisuehdotuksen 49–53 kohdassa esittämäni analyysi).
(
22
)	Tämän 15.12.1980 annetun lain 44quater §:ssä, jossa säädetään mahdollisuudesta määrätä ”turvaamistoimia”, viitataan määräaikaan, jota tarkoitetaan tämän lain 44ter §:ssä, jossa puolestaan säädetään mahdollisuudesta antaa maastapoistumismääräys, ”kun unionin kansalaisella tai hänen perheenjäsenellään ei ole tai ei enää ole oikeutta oleskella maan alueella”.
(
23
)	Tuomio 10.12.2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
24
)	Kursivointi tässä.
(
25
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että ”kotiarestiin määräämisestä” säädetään laissa nimenomaisesti sen vuoksi, että ainoastaan lainsäätäjä voi säätää liikkumisvapautta rajoittavasta toimenpiteestä, ja että valtioneuvosto katsoo tämän perusteella, ettei muilla ”turvaamistoimilla”, joiden määrittämiseen kuninkaalla on toimivalta, voi olla liikkumisvapauttava rajoittavaa tarkoitusta tai vaikutusta.
(
26
)	”Näillä uusilla säännöillä ei saateta [palauttamisdirektiiviä] osaksi kansallista oikeutta, mutta se on laajalti ollut niiden esikuvana” (Doc. Parl., Chambre, 2016-2017, Doc 54-2215/001, s. 38).
(
27
)	Belgian hallitus toteaa lisäksi, etteivät turvaamistoimet perustu oleskeludirektiivin 15 tai 27 artiklassa säädettyihin syihin vaan pakenemisen vaaran olemassaoloon.
(
28
)	Ks. tuomio 6.9.2016, Petruhhin (C-182/15, EU:C:2016:630, 34 kohta) ja tuomio 13.11.2018, Raugevicius (C-247/17, EU:C:2018:898, 31 kohta).
(
29
)	Ks. vireillä olevassa asiassa Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid esittämäni ratkaisuehdotuksen 65 kohta (C-719/19, EU:C:2021).
(
30
)	Vaikka 15.12.1980 annetun lain 44ter §:ssä säädetään erityisesti, että ”maastapoistumismääräyksessä” on mainittava poistumista koskeva määräaika, jonka on oltava vähintään yksi kuukausi päätöksen tiedoksiantopäivästä lukien, tämän lain 44quater §:ssä täsmennetään, että ”jotta estettäisiin pakenemisen vaara 44ter §:ssä tarkoitetun määräajan kuluessa, unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia” (kursivointi tässä).
(
31
)	Huomautan tässä yhteydessä, että tällaisessa tapauksessa arvioidaan harvoin vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden mukaisuutta, sillä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö koskee pääasiallisesti menettelytapoja, joilla säännellään hallinnollisia ja lainkäytöllisiä menettelyjä, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeus (ks. suuntaa-antavasti tuomio 4.10.2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, 69 kohta) ja tuomio 17.3.2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, 23 ja 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)).
(
32
)	Ks. vastaavasti tuomio 12.5.2011, Runevič-Vardyn ja Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, 83 kohta) ja tuomio 26.2.2015, Martens (C-359/13, EU:C:2015:118, 34 kohta).
(
33
)	Edellä mainitun 24.2.2017 annetun lain perustelujen mukaan lailla pyritään ”varmistamaan avoimempi, johdonmukaisempi ja tehokkaampi karkottamispolitiikka erityisesti silloin, kun tavoitteena on taata yleinen järjestys tai kansallinen turvallisuus, kuitenkin niin että noudatetaan asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia” (Doc. Parl., Chambre, 2016-2017, Doc 54-2215/001, s. 4).
(
34
)	Ks. analogisesti tuomio 17.12.2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Luovuttaminen Ukrainaan) (C-398/19, EU:C:2020:1032, 42 kohta), jossa unionin tuomioistuin totesi, että tavoitetta estää riski, että rikoksiin syyllistyneet henkilöt jäisivät rankaisematta, on pidettävä oikeutettuna ja sillä voidaan perustella SEUT 21 artiklassa vahvistetun kaltaista perusvapautta rajoittava toimenpide.
(
35
)	Ks. vastaavasti tuomio 5.6.2018, Coman ym. (C-673/16, EU:C:2018:385, 41 kohta).
(
36
)	Oleskeludirektiivin 27 artiklan 2 kohdassa täsmennetään tässä yhteydessä, että yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvien karkottamispäätösten ”on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen”. Näin ollen toimivaltaisilla viranomaisilla lähtökohtaisesti on käytettävissään ensimmäinen arvio asianomaisen henkilön käyttäytymisestä.
(
37
)	Ks. analogisesti tuomio 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, 41–44 kohta), jossa katsottiin, että toimenpide, jolla unionin kansalainen otetaan säilöön, voi olla palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus. Ks. myös julkisasiamies Léger'n ratkaisuehdotus Oulane (C-215/03, EU:C:2004:653, 97 kohta).