Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 12 februari 2026(1)
Mål C‑225/24
Europaparlamentet
mot
Europeiska kommissionen
” Talan om ogiltigförklaring – Kommissionens beslut C(2023) 9014 av den 13 december 2023 – Förordning (EU) 2021/1060 – Artikel 9.1 och artikel 15 – Bilaga III – Det övergripande nödvändiga villkoret ’Effektiv tillämpning och effektivt genomförande av stadgan om de grundläggande rättigheterna’ – Lagstiftningsreformer avseende brister i rättsväsendets oberoende i Ungern ”
I.      Inledning
1.        Från och med den fleråriga budgetramen 2021–2027 har rättsstatsvillkoret blivit en del i alla finansieringsinstrument genom vilka medel från unionsbudgeten förvaltas och utbetalas.
2.        Förevarande mål rör tillämpningen av det villkoret, i den mån det avser rättsväsendets oberoende, inom ramen för de finansiella regler som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser.(2)
3.        EU-domstolen har att pröva en talan som Europaparlamentet har väckt mot kommissionens beslut C(2023) 9014 (nedan kallat det angripna beslutet).(3) Genom det beslutet hävde kommissionen i december 2023 innehållandet av utbetalningen av medel som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser för ett antal program som hade godkänts för finansiering i Ungern.
4.        Målet ger emellertid upphov till ännu ej prövade frågor om kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och skyldigheter när den bedömer huruvida en enskild medlemsstat har uppfyllt de specifika villkor som har överenskommits för att medel ska utbetalas – frågor som även kan vara relevanta för andra budgetramar.
II.    Bakgrund
A.      Villkorlighet enligt olika EU-finansieringsinstrument
5.        Innan jag förklarar och prövar de grunder som Europaparlamentet har åberopat till stöd för sin talan, är det nödvändigt att kort redogöra för förhållandet mellan de olika finansieringsinstrument som uppställer ett oberoende domstolsväsende som ett EU-budgetmässigt villkor för Ungern, för att bättre förstå bakgrunden till målet.(4)
6.        Såsom jag nämnde i inledningen förutsatte utbetalningar från unionsbudgeten, som har överenskommits inom ramen för den fleråriga budgetramen 2021–2027, att den mottagande medlemsstaten upprätthåller rättsstatsprincipen. Detta fastställs som en allmän regel i villkorlighetsförordningen,(5) som ”fastställ[er] de regler som är nödvändiga för att skydda unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer i medlemsstaterna”.(6)
7.        En del av rättsstatsvillkoret är den skyldighet som medlemsstaterna åläggs att säkerställa ett välfungerande och oberoende rättsväsende, som ett sätt att garantera att EU-medel används för avsett ändamål och därmed skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen.(7)
8.        Denna skyldighet att säkerställa ett oberoende rättsväsende togs i någon form med i mer specifika budgetramar. I förordningen om gemensamma bestämmelser, som är i fråga i förevarande mål, har det villkoret tagits med som ett av de övergripande nödvändiga villkoren, under benämningen ”effektiv tillämpning och effektivt genomförande av stadgan om de grundläggande rättigheterna” (nedan kallat det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan).(8)
9.        Inom en annan budgetram, nämligen förordningen om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens (nedan kallad RFF-förordningen),(9) kallas villkoren för utbetalningar inom ramen för den faciliteten för ”delmål” och ”mål”.(10) De övergripande villkoren, som om de inte är uppfyllda medför att ingen utbetalning kan göras inom ramen för den budgetramen, benämns allmänt ”superdelmål”.
10.      Förordningen om gemensamma bestämmelser och RRF-förordningen innehåller finansiella regler för de olika fonder som används för att fördela unionsbudgeten. I förordningen om gemensamma bestämmelser samlas reglerna för de flesta av de ”traditionella” EU-fonder som används för att finansiera olika EU-politikområden, däribland EU:s sammanhållningspolitik. Faciliteten för återhämtning och resiliens inrättades i enlighet med artikel 175 tredje stycket FEUF, vilken möjliggör finansiering av åtgärder utanför fonderna, och är det största utgiftsprogrammet inom ramen för NextGenerationEU-instrumentet.(11)
11.      När det gäller Ungern enades man om en rad specifika villkor och åtgärder inom ramen för RRF-förordningen för att uppnå ett oberoende rättsväsende.(12) Av de 27 superdelmål som har fastställts i den och som Ungern måste uppnå för att kunna erhålla utbetalning enligt RFF-förordningen, avser fyra rättsväsendets oberoende.(13) Dessa delmål är (med undantag för skyldigheten att samråda med berörda parter) identiska med de krav som har antagits enligt förordningen om gemensamma bestämmelser som en del av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan för Ungern.(14)
12.      Ungern har hittills inte erhållit några utbetalningar enligt RFF-förordningen, eftersom kommissionen konstaterat att de nödvändiga reformer som superdelmålen krävde inte hade genomförts.(15) Det innehållandet har ännu inte hävts.(16)
13.      Slutligen tillämpades även rättsstatsvillkoret med avseende på Ungern enligt villkorlighetsförordningen. Innehållande av betalningar eller andra åtgärder enligt den förordningen är underordnade de åtgärder som kan vidtas för att skydda budgeten enligt annan lagstiftning, däribland förordningen om gemensamma bestämmelser och RFF-förordningen.(17)
14.      Med tillämpning av villkorlighetsförordningen antog rådet, den 12 december 2022, ett beslut(18) om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern. Kommissionen föreslog(19) dessa åtgärder till följd av allvarliga, systematiska, utbredda och sammanflätade oriktigheter, brister och svagheter i förfarandena för offentlig upphandling i Ungern och begränsningar när det gäller lagföringen av korruption i den medlemsstaten.(20) Genom det beslutet innehöll rådet 55 procent
av budgetåtagandena(21) för tre sammanhållningspolitiska program(22) för perioden 2021–2027.(23)
15.      Innehållandet enligt villkorlighetsförordningen har fortfarande inte hävts, men däremot hävdes innehållandet av betalningar för samma tre program inom ramen för förordningen om gemensamma bestämmelser genom det angripna beslutet av den 13 december 2023.
16.      Samma dag antog kommissionen, på eget initiativ och med stöd av artikel 7.2 i villkorlighetsförordningen, ett beslut avseende omprövning av situationen i Ungern, utan att Ungern hade överlämnat en skriftlig underrättelse för att åtgärderna skulle upphävas.(24) Kommissionen konstaterade att Ungern inte hade åtgärdat den situation som hade lett till att budgetåtgärderna enligt villkorlighetsförordningen vidtogs. Kommissionen föreslog därför inte för rådet att åtgärderna enligt den förordningen skulle hävas eller anpassas.(25)
B.      Steg som ledde fram till det angripna beslutet
1.      Förfarande enligt förordningen om gemensamma bestämmelser och beslut om godkännande
17.      Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser ska de program som medlemsstaterna föreslår för finansiering godkännas av kommissionen.(26)
18.      Enligt den budgetramen ska unionsbudgeten fördelas enligt principen om delad förvaltning i enlighet med de utförliga bestämmelser som fastställs i artikel 63 i budgetförordningen.(27) Vid genomförandet av budgeten ska medlemsstaterna och kommissionen säkerställa respekt för övergripande principer, inbegripet respekt för de grundläggande rättigheterna och efterlevnad av stadgan, såsom krävs enligt artikel 9.1 i förordningen om gemensamma bestämmelser.
19.      Enligt artikel 10 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska varje medlemsstat utarbeta en partnerskapsöverenskommelse i vilken den strategiska inriktningen för programplaneringen och arrangemangen för hur de fonder som omfattas av den förordningen ska kunna användas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Enligt artikel 12 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska dessa partnerskapsöverenskommelser därefter bedömas av kommissionen för att avgöra om de överensstämmer med den förordningen och de fondspecifika bestämmelserna.
20.      Enligt artikel 15.2 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska medlemsstaterna, när de utarbetar partnerskapsöverenskommelserna, göra en egen bedömning av huruvida de nödvändiga villkor som är kopplade till det valda specifika målet är uppfyllda. När en medlemsstat anser att ett nödvändigt villkor är uppfyllt informerar den kommissionen om detta. I enlighet med artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska kommissionen så snart som möjligt och senast tre månader efter det att den mottagit denna information göra en bedömning och informera medlemsstaten huruvida den håller med medlemsstaten. Ett nödvändigt villkor är uppfyllt ”om alla relevanta kriterier är uppfyllda”.(28) Detta bildar en norm som är bindande både för en medlemsstat och för kommissionen vid bedömningen av huruvida nödvändiga villkor blivit uppfyllda.
21.      Bilaga III till förordningen om gemensamma bestämmelser innehåller övergripande nödvändiga villkor som, enligt artikel 15.1 i den förordningen, gäller för alla de specifika målen. De villkoren måste vara uppfyllda innan en utbetalning från fonderna görs. Ett av de övergripande nödvändiga villkor som fastställs i bilaga III till förordningen om gemensamma bestämmelser är det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan, enligt vilket de mottagande medlemsstaterna bland annat måste ha ”[a]rrangemang för att säkerställa att de program som stöds av fonderna och deras genomförande överensstämmer med relevanta bestämmelser i stadgan”.
22.      När Ungern ansökte om finansiering från de fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser den 22 juli 2022, ansåg Ungern att alla övergripande nödvändiga villkor, inbegripet det angående stadgan, hade uppfyllts.(29)
23.      Den 22 december 2022 antog kommissionen besluten om godkännande av tio operativa program som finansieras av de fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser för perioden 2021–2027.(30)
24.      När kommissionen bedömde dessa program identifierade den emellertid fyra stora brister när det gäller det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan i Ungern, vilka avsåg (i) rättsväsendets oberoende, (ii) den akademiska friheten, (iii) den så kallade barnskyddslagen och (iv) rätten till asyl.
25.      När det gäller det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan och bristerna i rättsväsendets oberoende i Ungern, konstateras det i skälen i godkännandebesluten att ”upprepade farhågor har uttryckts inom ramen för den europeiska planeringsterminen och rättsstatsmekanismen när det gäller rättsväsendets oberoende i Ungern”.(31) I de skälen görs sedan en mer ingående beskrivning av de farhågorna, varvid en hänvisning görs till de förfaranden som har överenskommits enligt RFF-förordningen och enligt vilken Ungern har gått med på att genomföra vissa reformer för att uppnå ett oberoende rättsväsende.
26.      Kommissionen godkände därför alla tio program och fastställde beloppet för det ekonomiska stödet och medfinansieringsgraderna,(32) men ställde in utbetalningen av det stödet fram till dess att Ungern hade uppfyllt det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan.
27.      De övergripande nödvändiga villkoren behandlas på samma sätt i artikel 3 i respektive godkännandebeslut. I synnerhet anges i artikel 3.2 i dem utförliga villkor som Ungern måste uppfylla för att avhjälpa åsidosättandet av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan vad gäller bristerna i rättsväsendets oberoende. Den bestämmelsen har följande lydelse:
”Vad gäller det övergripande nödvändiga villkoret ’3. Effektiv tillämpning och effektivt genomförande av stadgan om de grundläggande rättigheterna’ ska följande gälla:
När det gäller bristerna i rättsväsendets oberoende är det nödvändiga villkoret uppfyllt så snart Ungern har infört följande ändringar och de ändringarna tillämpas:
a)       Lagändringar som ger Nationella domarrådet en stärkt roll och större befogenheter för att skapa en effektiv motvikt till de befogenheter som ordföranden för Nationella myndigheten för domstolsväsendet har, såsom anges i punkt 3.
b)       Lagändringar vad gäller reglerna för val av Kúrias [Högsta domstolen] ordförande, lagändringar och andra ändringar av reglerna för Kúrias system för fördelning av mål och lagstiftningsbestämmelser om ändring av bestämmelserna om Kúrias funktionssätt, såsom anges i punkt 4.
c)       Lagändringar vad gäller
i)       666 § och följande paragrafer i den ungerska straffprocesslagen, för att avskaffa möjligheten för Kúria att pröva lagenligheten av en domares beslut att begära ett förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol, och
ii)       490 § i den ungerska straffprocesslagen om vilandeförklaring av mål, för att undanröja eventuella hinder för en domstol att begära förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF.
d)       Lagändringar som undanröjer möjligheten, som infördes år 2019 genom ändring av 27 § i lag CLI från år 2011, för offentliga myndigheter att överklaga slutliga domstolsavgöranden till Författningsdomstolen.”(33)
28.      I artikel 3.3 och 3.4 i godkännandebesluten anges sedan exakt vad som förväntas av Ungern när det gäller de reformer som räknas upp i artikel 3.2 a och b i dessa beslut.(34)
29.      Slutligen anges i artikel 3.5 i godkännandebesluten att ”en ny bedömning kommer att göras så snart Ungern har underrättat kommissionen om att de åtgärder för att avhjälpa bristerna i fråga om rättsväsendets oberoende som avses i punkterna 2, 3 och 4 har införts och tillämpas”.(35)
2.      Händelser före det angripna beslutet
30.      Den 18 juli 2023
underrättade Ungern kommissionen om att Ungern ansåg att de reformer som hade genomförts uppfyllde det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan.
31.      Országgyűlés (Nationalförsamlingen, Ungern) hade bland annat antagit lagen om reform av domstolsväsendet (lag X av den 3 maj 2023)(36), vilken trädde i kraft den 1 juni 2023. Genom den lagen ändrades en rad andra rättsakter om det ungerska domstolsväsendets organisation och funktionssätt, däribland lagen om domstolspersonals anställningsförhållanden (lag LXVIII år 1997)(37), lagen om Författningsdomstolen (lag CLI år 2011)(38), lagen om domstolarnas organisation (lag CLXI år 2011)(39), lagen om domares ställning och löner (lag CLXII år 2011)(40) samt straffprocesslagen (lag XC år 2017).(41)
32.      Kommissionen ansåg att den, på grundval av den information som den hade erhållit, inte fullt ut kunde bedöma huruvida det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan i fråga om domstolsväsendets oberoende var uppfyllt och begärde därför ytterligare information från Ungern den 26 september 2023 och ännu en gång den 1 november 2023. Ungern besvarade dessa förfrågningar i december det året.
33.      Ungern antog ytterligare lagstiftning för att åtgärda vissa kvarstående problem inom det ungerska systemet för organisation av domstolsväsendet, vilka kommissionen hade påpekat. Den 7 december 2023 antog Ungern dekret 18/2023(42), genom vilket ändringar gjordes av domstolsförvaltningsreglerna när det gäller systemet för fördelning av mål. Dekretet trädde i kraft 61 dagar efter offentliggörandet, det vill säga den 6 februari 2024.
34.      Den 13 december 2023 antog Ungern 35 § i lagen om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023).(43) Genom den bestämmelsen ändrades
artikel 490.1 i straffprocesslagen
(lag XC år 2017) för att avskaffa en inskränkning i rätten att framställa begäran om förhandsavgörande i brottmål. 35 § i den lagen trädde i kraft 61 dagar efter offentliggörandet, det vill säga den 13 februari 2024.
35.      I sin ansökan har parlamentet hänvisat till två andra lagändringar, som infördes före det angripna beslutet och som Europaparlamentet anser vara relevanta för förevarande talan.
36.      Genom 3 § i lag om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023) infördes en ny paragraf 16/A i lagen om Författningsdomstolen (lag CLI år 2011), genom vilken Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern) har fått en ny befogenhet att, inom ramen för ett förfarande för förhandsavgörande, avge ett yttrande till EU-domstolen i frågor där landet har självbestämmanderätt.
37.      Slutligen antog Ungern, den 12 december 2023, lagen om skydd av den nationella suveräniteten
(lag LXXXVIII år 2023).(44)
3.      Det angripna beslutet(45)
38.      Kommissionen antog det angripna beslutet den 13 december 2023, vari kommissionen konstaterade att Ungern uppfyllde det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan vad gäller rättsväsendets oberoende. Kommissionen hävde därför inställandet av utbetalningen av medel för programmen enbart med avseende på den delen av det villkoret. På grundval av detta blev Ungern berättigat att erhålla omkring 10,2 miljarder euro från flera unionsfonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser.
39.      I artikel 1 i det angripna beslutet anges att kommissionen godkände den skrivelse som bifogats det beslutet och som innehåller kommissionens (nya) bedömning av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan i enlighet med artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser vad gäller bristerna i rättsväsendets oberoende i Ungern.
40.      I den bedömningsskrivelsen erinras det först om de tio berörda programmen, varpå det ges en förteckning över de ändringar som angavs i godkännandebesluten och som Ungern behövde införa och på grundval av vilka kommissionen skulle bedöma det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan med avseende på rättsväsendets oberoende.
41.      I bedömningsskrivelsen anges även när de formella kontakterna mellan kommissionen och Ungern ägde rum.(46)
42.      I bedömningsskrivelsen anges sedan, utan närmare precisering, att kommissionen gjorde en bedömning av den information som hade lämnats till den, i enlighet med artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser, och på grundval av vilken kommissionen ansåg att Ungern hade uppfyllt det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan med avseende på domstolarnas oberoende. Ungern kunde därför få ersättning för sina utgifter för vissa program – för vilka det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan till en början inte ansågs ha varit uppfyllt på grund av brister i domstolarnas oberoende.(47)
43.      I bedömningsskrivelsen erinras det dessutom om att kommissionen inte har godkänt utbetalningen av medel för flera program som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser, eftersom brister kvarstår i Ungern vad gäller den akademiska friheten, Ungerns barnskyddslag och rätten till asyl.(48)
44.      Det angripna beslutet, som riktar sig till Ungern, har inte offentliggjorts.
45.      Genom ett pressmeddelande som offentliggjordes den 13 december 2023, samma dag som det angripna beslutet, informerade kommissionen allmänheten om det angripna beslutet genom vilket den frigjorde medel från flera program som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser. I samma pressmeddelande informerade kommissionen även allmänheten om sitt ytterligare beslut, som även det offentliggjordes den dagen, om att fortsätta innehållandet av budgetåtaganden enligt villkorlighetsförordningen.(49)
III. Parternas yrkanden
46.      Genom ansökan av den 25 mars 2024
har parlamentet yrkat att EU-domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
47.      Kommissionen har yrkat att EU-domstolen ska ogilla talan och förplikta parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.    Förfarandet vid domstolen
48.      Den 26 juli 2024 biföll domstolens ordförande Ungerns ansökan om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
49.      En förhandling hölls den 14 oktober 2025 vid vilken parlamentet, kommissionen och den ungerska regeringen yttrade sig muntligen.
V.      Bedömning
50.      Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet har parlamentet åberopat tre grunder, varav den första består av sex delar. Genom dessa grunder har parlamentet hävdat att kommissionen i) har åsidosatt artikel 9.1 och artikel 15 i förordningen om gemensamma bestämmelser och bilaga III till den och gjort en uppenbart oriktig bedömning, ii) har åsidosatt sin motiveringsskyldighet och iii) gjort sig skyldig till maktmissbruk.
51.      Innan jag påbörjar min bedömning av respektive grund, kommer jag att avhandla ett antal
prejudicialfrågor vilka är av relevans för EU-domstolen ska göra sin
laglighetsprövning i förevarande mål.
A.      Prejudicialfrågor
52.      Parlamentet och kommissionen är oense om vilken som är den lämpliga omfattning som ska gälla
för EU-domstolens prövning när den bedömer kommissionens beslut att det nödvändiga villkoret om domstolsväsendets oberoende enligt förordningen om gemensamma bestämmelser är uppfyllt.
53.      Parlamentet anser att en sådan bedömning kräver en fullständig prövning från EU-domstolens sida. Kommissionen anser tvärtom att EU‑domstolens prövning endast ska omfatta frågan huruvida kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning.(50)
54.      Omfattningen av EU-domstolens prövning beror i princip på den grad av hänsyn som EU-domstolen ska ta till den EU-institution vars beslut är föremål för prövning. Detta beror i sin tur på huruvida, och i vilken mån, den tillämpliga lagstiftningen ger institutionen ett utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av beslutet. I princip gäller att ju större utrymme för skönsmässig bedömning som institutionen ges, desto mindre ingripande ska EU-domstolens prövning vara, eftersom dess prövning endast behöver avse gränserna för nämnda utrymme.
55.      I detta avseende förefaller det kunna urskiljas två olika steg vad gäller rättsstatsprincipen som en del av den budgetmässiga villkorligheten.
56.      Som ett första steg fastställer EU-institutionerna (och enbart kommissionen enligt förordningen om gemensamma bestämmelser och rådet på förslag av kommissionen enligt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och villkorlighetsförordningen) de särskilda krav som en medlemsstat – för att säkerställa utbetalning från budgeten – måste uppfylla för att Europeiska unionens ekonomiska intressen ska skyddas.
57.      Såsom parterna i förevarande mål är eniga om, har kommissionen vid det skedet ett utrymme för skönsmässig bedömning att bedöma situationen i en medlemsstat och besluta vilka villkor som är nödvändiga och tillräckliga för att skydda Europeiska unionens budgetintressen. För det första begränsas detta utrymme för skönsmässig bedömning av syftet med rättsstatsvillkoret i budgetsammanhang, vilket är att säkerställa en korrekt användning av unionens medel.(51) För det andra styrs det utrymmet för skönsmässig bedömning, inom ramen för förordningen om gemensamma bestämmelser, av artikel 9.1 i den förordningen, vilken kräver att såväl medlemsstaterna som kommissionen ska säkerställa respekt för de grundläggande rättigheterna och efterlevnad av stadgan vid genomförandet av fonderna, och av artikel 15 i och bilaga III till den förordningen, vilken innehåller en förteckning över de övergripande nödvändiga villkoren, inbegripet det angående stadgan. Enligt de bestämmelserna ska kommissionen säkerställa att stadgan iakttas, men det sägs inget om exakt hur kommissionen ska göra detta.
58.      Kommissionen har således ett visst utrymme för skönsmässig bedömning att fastställa vad som är nödvändigt för att det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan ska iakttas i en enskild medlemsstat och kan, inom gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning och i samråd med den medlemsstaten, uppställa de specifika krav som den staten måste uppfylla innan en utbetalning från budgeten får göras.
59.      Kommissionen utövade ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning när den antog godkännandebesluten med avseende på de tio program som Ungern hade föreslagit. De besluten ifrågasattes inte, såsom kommissionen betonade vid förhandlingen. Frågan hur kommissionen utövade sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den antog dessa beslut och när den ställde upp konkreta krav för Ungern enligt det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan är därför inte aktuell i förevarande mål.
60.      I förevarande mål är det beslut som kommissionen fattade i det andra steget som ska prövas.
61.      I det andra steget ska kommissionen, efter det att den medlemsstat som är skyldig att vidta åtgärder för att följa det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan har underrättat kommissionen om att sådana åtgärder vidtagits, bedöma huruvida de överenskomna villkoren har blivit uppfyllda, i enlighet med artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser.
62.      I detta steg har kommissionen i princip inte något utrymme för skönsmässig bedömning. I artikel 15.2 i förordningen om gemensamma bestämmelser föreskrivs att ett nödvändigt villkor är uppfyllt om alla relevanta kriterier är uppfyllda, vilket enligt min mening inbegriper de specifika övergripande nödvändiga villkor angående stadgan som, i godkännandebeslut, har ställts upp med avseende på en viss medlemsstat.
63.      Annorlunda uttryckt, innebär detta att så snart kommissionen har fastställt de specifika kraven i godkännandebesluten, kan den
endast besluta att tillåta utbetalning om samtliga krav är uppfyllda.
64.      Detta innebär att EU-domstolens prövning
måste vara inriktad på frågan huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning av huruvida en medlemsstat hade uppfyllt respektive krav. Detta är en bedömning av de faktiska omständigheterna, vilket i förevarande mål innebär att de reformer som Ungern vidtagit måste analyseras. Vissa av parlamentets påståenden (exempelvis påståendena rörande det nya poängsystemet för val av domare eller rörande de nya reglerna för val av ordförande för Kuría (Högsta domstolen)) kräver en sådan bedömning av lämpligheten av de reformer som Ungern vidtagit. Eftersom kommissionen inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende räcker det med att EU-domstolen finner att kommissionen har gjort en oriktig bedömning för att beslutet ska vara ogiltigt. För att säkerställa unionens ekonomiska intressen måste EU-domstolen med andra ord finna att det inte föreligger några oriktiga bedömningar, och får inte nöja sig med att enbart finna
att det inte föreligger några
uppenbart oriktiga bedömningar av de ändringar som Ungern har genomfört.
65.      Många av parlamentets argument i detta mål är emellertid inte av det slaget. Parlamentet har inte angripit, eller har i vart fall inte i den övervägande delen av sina argument angripit, kommissionens bedömning av de faktiska omständigheterna, trots att det har beskrivit sina grunder som inriktade på ”bristfällig bedömning”.(52) Det är exempelvis ostridigt att huruvida vissa delar av ungersk lagstiftning var i kraft när det angripna beslutet antogs. Grunden för parlamentets yrkande är emellertid i huvudsak oenigheten rörande frågan huruvida kommissionen hade något handlingsutrymme när det gällde att frigörandet av medel även om de uppställda kraven inte hade uppfyllts i minsta detalj.
66.      Enligt min mening går det endast att besvara denna fråga om den betraktas mot bakgrund av syftet med att det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan ställdes upp, vilket är se till att unionens ekonomiska intressen värnas. Kommissionen bör därför ha ett visst utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida det fortfarande föreligger en risk för unionens ekonomiska intressen, även om vissa av kraven (ännu) inte är uppfyllda – eller åtminstone inte helt och hållet – vid den tidpunkt då beslutet om att häva innehållandet av betalningen antas. På samma sätt måste kommissionen också beakta annan relevant utveckling – oavsett om det rör sig om utveckling på lagstiftningsplanet eller konkreta åtgärder – och ha befogenhet att, med hänsyn till denna utveckling, kunna vägra att frigöra medel om utvecklingen i fråga försvagar eller undergräver konkreta reformer som genomförts i enlighet med övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan. Kommissionen måste ha ett sådant utrymme för fritt skön för att kunna göra anpassningar till varje enskild situation som inte kan förutses.
67.      EU-domstolen måste emellertid kunna utföra sin domstolsprövning med beaktande av kommissionens ”verklighetsjusteringar”. Detta innebär att om kommissionen i sitt beslut om att häva innehållandet av betalningen avviker från något av de konkreta villkor som ställts upp enligt det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan, måste den ange skälen till varför den ansåg att respektive krav i princip
var uppfyllt, så att det inte förelåg någon risk unionens finansiella intressen.
68.      Kommissionen är skyldig att lämna en sådan förklaring vid tidpunkten för antagande av ett beslut, eftersom det utan någon sådan förklaring är svårt att bedöma huruvida någon domstolsprövning över huvud taget är nödvändig. Även om ett sådant beslut formellt sett endast är riktat till den berörda medlemsstaten, finns det ett mer omfattande allmänintresse bakom beslutet, nämligen utbetalningen av offentliga medel. Av detta skäl och i synnerhet i fall där frigörandet av medel tidigare hade innehållit, är kommissionen skyldig att lämna en förklaring inte bara till Ungern utan till EU-medborgarna i allmänhet. Detta är också ett argument för att kräva att ett sådant beslut ska offentliggöras. (53)
69.      Mot denna bakgrund måste EU-domstolen i förevarande mål bedöma huruvida kommissionen i praktiken beslutade att frigöra medlen trots att de konkreta kraven enligt Ungerns övergripande nödvändiga villkor angående stadgan inte hade uppfyllts och huruvida kommissionens motivering för att avvika från några av dessa krav räcker för att EU-domstolen ska kunna finna att det inte längre föreligger någon risk för unionens ekonomiska intressen.
70.      Parlamentets huvudargument till stöd för den första grunden är: i) att kommissionen inte gjorde någon grundlig bedömning av de lagstiftningsreformer i Ungern som den själv hade begärt i godkännandebesluten, ii) att inte alla de reformerna hade genomförts vid den tidpunkt då kommissionen antog det angripna beslutet och iii) att kommissionen inte hade beaktat annan relevant utveckling som inte hade tagits upp i godkännandebesluten. Parlamentets huvudargument till stöd för den andra grunden är att det resonemang som krävdes i det angripna beslutet
saknades
71.      Jag föreslår att följande överväganden ska vara vägledande för EU-domstolens bedömning av sådana argument.
72.      För det första står det enligt min mening klart att kommissionen måste stå fast vid de krav som den själv har fastställt för Ungern i godkännandebesluten. Såsom kommissionen har påpekat måste vart och ett av de specifika kraven, som är utformade för att avhjälpa en eller flera av de konstaterade bristerna, ha en direkt koppling till förvaltningen och genomförandet av fonderna. Utgångspunkten måste därför vara att risken för unionens ekonomiska intressen skulle bestå om inte alla de kraven är uppfyllda. Ungern måste i det avseendet genomföra alla de reformer som anges i de besluten, och kommissionen kan i princip inte göra utbetalningar före detta.
73.      För det andra kan det, såsom har nämnts ovan, vara alltför strikt att kräva att reformerna ska ha genomförts i minsta detalj, eftersom kommissionen måste kunna befinna sig i ett läge där den kan anpassa sin bedömning till varje enskild situation. Om kommissionen konstaterar att Ungern generellt sett har uppfyllt kraven på rättsväsendets oberoende så att medlen kan frigöras, måste kommissionen emellertid förklara hur det faktum att vissa villkor inte är uppfyllda inte utgör en risk för unionens ekonomiska intressen.
74.      För det tredje bör kommissionen i princip inte, när den har begärt att en medlemsstat ska anta konkreta lagändringar, såsom kommissionen gjorde i godkännandebesluten,(54) anta ett beslut om att häva innehållandet innan den erforderliga lagstiftningen har trätt i kraft. På samma sätt gäller att om kravet är att lagstiftningen ska genomföras i praktiken, måste kommissionen bedöma och vara tillfreds med det faktiska genomförandet av lagstiftningen innan den antar ett beslut om att häva innehållandet av betalningen. Om kommissionen däremot anser att enbart ett förslag till eller ett antagande av en lagstiftning redan uppfyller de fastställda kraven innan lagstiftningens ikraftträdande och/eller genomförande, ska kommissionen förklara varför så är fallet.
75.      För det fjärde kan kommissionen i princip inte ställa andra krav utöver dem som fanns med i godkännandebesluten som ytterligare villkor för utbetalning av medel. Om en ny rättslig utveckling sker (i fråga om lagstiftning, rättspraxis eller liknande) under perioden mellan det att godkännandebesluten antas och antagandet av beslutet om att häva innehållandet av betalningen, måste kommissionen emellertid beakta den utvecklingen, under förutsättning att den är av en sådan art att den påverkar syftet med reformer som krävdes i godkännandebesluten. Att blunda för en sådan utveckling skulle strida mot rättsstatsvillkorets syfte. Det skulle även strida mot artikel 15.6 i förordningen om gemensamma bestämmelser, vilken ålägger medlemsstaterna och kommissionen att säkerställa att de nödvändiga villkoren är uppfyllda och respekteras under hela programperioden.
76.      Mot bakgrund av det ovan anförda kommer jag nu att undersöka vart och ett av parlamentets påståenden i den ordning i vilken den institutionen har framfört dem i sin ansökan till EU-domstolen.
B.      Den första grunden: Åsidosättande av artikel 9.1 och artikel 15 i förordningen om gemensamma bestämmelser och bilaga III till den samt uppenbart oriktiga bedömningar
77.      Parlamentets första grund är indelad
i sex delgrunder som avser (i) att inte alla ändringar var i kraft vid tidpunkten för det angripna beslutet, (ii) att bedömningen av reformerna avseende Nationella domarrådet var felaktig, (iii) att bedömningen av reformerna när det gäller Kúrias (Högsta domstolen) oberoende var felaktig, (iv) att bedömningen av reformerna när det gäller utnämningar av domare var felaktig, (v) att bedömningen av reformerna när det gäller begäranden om förhandsavgörande var felaktig och (vi) att kommissionen inte hade beaktat alla de omständigheter som var relevanta för bedömningen.
1.      Den första grundens första delgrund: Alla ändringar var inte i kraft vid tidpunkten för det angripna beslutet
a)      Huvudfrågor och parternas argument
78.      I artikel 3.2 i godkännandebesluten föreskrivs att det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan ska anses vara uppfyllt när Ungern har ”infört de ändringar som anges däri och de ändringarna tillämpas”.
79.      Parlamentet har hävdat att kommissionen gjorde fel när den antog det angripna beslutet före ikraftträdandet av dekret 18/2023 om Kúrias (Högsta domstolen) system för fördelning av mål – i vilket det fastställs utförliga registreringsregler och redogörs för domstolens skyldighet att offentliggöra uppdateringar på sin webbplats varje vecka – och 35 § lagen om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023) – genom vilken orden ”tillämplig i straffrättsliga förfaranden” togs bort från 490 § första stycket straffprocesslagen, vilka kommissionen ansåg utgjorde hinder för att begära förhandsavgöranden från EU-domstolen. Båda rättsakterna trädde i kraft 61 dagar efter offentliggörandet, det vill säga den 6 respektive den 13 februari 2024.
80.      Kommissionen har hävdat att det framgår av lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023) att ”nästan alla” av de ändringar som krävdes i godkännandebesluten var i kraft och började tillämpas från och med den 1 juni 2023. De två ändringar som ännu inte hade trätt i kraft vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs är, enligt kommissionens mening, enbart ytterligare förtydliganden av åtgärder som redan var i kraft. Den ungerska regeringen, som har intervenerat till stöd för kommissionen, har hävdat att de två ändringar som parlamentet har hänvisat till gjordes för att säkerställa att de ytterligare detaljerade bestämmelser som hade utarbetats och föreslagits på grundval av en uttömmande bedömning från kommissionens sida skulle antas.
81.      Enligt kommissionen kunde den dessutom inte begära ytterligare förtydliganden, såsom föreskrivs i artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser, eftersom detta endast skulle vara möjligt vid en negativ bedömning. Kommissionen har vidare angett att den hade begärt förtydliganden vid två tidigare tillfällen, vilket innebar att dess beslut redan hade försenats under en mycket längre tid än den tremånadersperiod som krävs enligt den bestämmelsen.
b)      Bedömning
82.      Enligt artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser ska kommissionen ”så snart som möjligt och senast [inom] tre månader” efter det att den mottagit relevant information göra en bedömning och informera medlemsstaten i fråga om huruvida den instämmer i medlemsstatens egenbedömning om att de övergripande nödvändiga villkoren är uppfyllda. När kommissionen inte förfogar över tillräckliga uppgifter för att fatta ett positivt eller ett negativt beslut, finns det emellertid inget som hindrar den från att begära ytterligare uppgifter, såsom kommissionen i själva verket hade gjort vid två tidigare tillfällen i det aktuella förfarandet (se punkt 32 i förevarande förslag till avgörande).
83.      I andra, tredje och fjärde styckena i artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser regleras endast det förfarande som ska följas för det fall kommissionen gör en negativ bedömning. Det nämns dock ingenting i den bestämmelsen, eller i förordningen om gemensamma bestämmelser mer allmänt, om kommissionens möjlighet att begära ytterligare förtydliganden.
84.      Enligt min mening ligger det lika mycket i den aktuella medlemsstatens intresse som det är angeläget för ett effektivt och snabbt genomförande av förfarandet att kommissionen har möjlighet att begära ytterligare förtydliganden innan den fattar ett positivt eller ett negativt beslut. Om kommissionen inte har tillräckligt med information kan den inte fatta ett positivt beslut, utan skulle således endast kunna anta ett negativt sådant för att säkerställa ett korrekt genomförande av unionens budget. I ett sådant scenario skulle hela förfarandet behöva tas om från början, vilket skulle innebära att kommissionen får ytterligare tre månader på sig att fatta ett beslut, efter det att den berörda medlemsstaten har meddelat sitt genomförande av de reformer som blivit ålagda.
85.      I denna bemärkelse innebär kravet på förtydliganden således inte nödvändigtvis att perioden förlängs till förfång för en medlemsstat, utan gör det istället möjligt för kommissionen att snabbare kunna fatta ett positivt beslut. Av detta skäl, och i motsats till vad kommissionen har hävdat, åsidosätts inte medlemsstatens rätt att få en motiverad bedömning så snart som möjligt av att handläggningen upphör i avvaktan på ett förtydligande eller ett ikraftträdande av en ny lagstiftning.
86.      Detta innebär att kommissionen, enligt förordningen om gemensamma bestämmelser, vare sig var förhindrad att begära ytterligare förtydliganden eller att invänta ikraftträdandet av reformerna i fråga innan den antog det positiva beslutet.
87.      Mot denna bakgrund ska det erinras om att både dekret 18/2023 och 35 § lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV
år 2023) började tillämpas i februari 2024. Det faktum att kommissionen hade insisterat på att dessa lagändringar lades till visar att kommissionen ansåg att sådana ändringar inte enbart utgjorde ”tillägg” utan i själva verket i allra högsta grad var nödvändiga och att de därför ingår bland de aspekter som ”ska vara tillämpliga” innan någon positiv bedömning kunde göras.
88.      Eftersom dessa lagändringar ännu inte tillämpades, vilket ingick bland villkoren i godkännandebesluten, åsidosatte kommissionen sina skyldigheter genom att anta det angripna beslutet i ett för tidigt skede och utan att ange någon motivering för beslutet.
89.      Jag föreslår därför att EU-domstolen bifaller talan såvitt avser den första grundens första delgrund.
2.      Den första grundens andra delgrund: Felaktig bedömning av reformerna avseende Nationella domarrådet
a)      Huvudfrågor och parternas argument
90.      I godkännandebesluten konstaterade kommissionen att inrättandet av Nationella myndigheten för domstolsväsendet – som förvaltar domstolarna och leds av en ordförande med omfattande administrativa befogenheter – innebär en uppenbar risk för godtyckliga beslut om domares karriärmöjligheter, inbegripet omplacering och avsättande av dem från den domarpool som prövar förvaltningsmål.(55) På grund av denna risk kräver artikel 3.3 i godkännandebesluten att lagändringar görs som ger Nationella domarrådet utökade befogenheter, så att det på ett effektivt sätt kan utöva sin konstitutionella funktion att ha tillsyn över Nationella myndigheten för domstolsväsendet. I synnerhet krävs det enligt led b i femte stycket
artikel 3.3 i godkännandebesluten att Nationella domarrådet ges full rättskapacitet och budgetmässigt oberoende. Enligt led d i femte stycket i artikel 3.3 i godkännandebesluten måste Ungern ändra reglerna om val av domare till Nationella domarrådet, och enligt led a i tredje stycket i artikel 3.3
ska Nationella domarrådet ges befogenhet att avge bindande yttranden över föreskrifter om poängsystemet för bedömning av ansökningar till domartjänster.
91.      För att uppfylla dessa krav antog Ungern 45 §
lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X år 2023), genom vilken Nationella domarrådet fick ett större administrativt och budgetmässigt oberoende.(56) I den ändringen föreskrevs emellertid att Nationella domarrådets budgetuppgifter tillfälligt skulle utföras av Nationella myndigheten för domstolsväsendet, under en period på nio månader från det att ändringen trädde i kraft (nedan kallad övergångsperioden). Den perioden löpte ut den 1 mars 2024, efter det att det angripna beslutet antogs.
92.      Parlamentet anser att kommissionens bedömning av dessa tre reformer var felaktig. Parlamentet anser att det angripna beslutet var förhastat vad gäller Nationella domarrådets rättskapacitet och finansiella autonomi. När det gäller de nya reglerna för val av ledamöter av Nationella domarrådet, vilka skulle träda i kraft först i januari 2024, anser parlamentet likaså att kommissionen inte kunde anta det angripna beslutet innan de reglerna hade trätt i kraft. Vad gäller det bindande yttrandet över poängsystemet anser parlamentet att lagen inte innebär att det befintliga poängsystemet måste ersättas inom en viss tidsfrist, vilket innebär att det nuvarande systemet skulle kunna bibehållas på obestämd tid.
93.      Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023), som trädde i kraft innan det angripna beslutet antogs, införde de nödvändiga reformerna, som var inriktade på att ge Nationella domarrådet utökade befogenheter över Nationella myndigheten för domstolsväsendet. Den nio månader långa övergångsperioden gällde endast förvaltningsmässiga och organisatoriska frågor, vilket inte hindrade Nationella domarrådet från att utöva sina nya befogenheter över Nationella myndigheten för domstolsväsendet. Kraven avseende valet av Nationella domarrådets ledamöter var endast marginella, och kommissionen hade i vilket fall som helst ingen anledning att anse att Nationella domarrådets kapacitet och oberoende hindrade den från att utöva de nödvändiga kontrollfunktionerna över Nationella myndigheten för domstolsväsendet. Slutligen anser kommissionen inte att den omständigheten att den inte krävde att poängsystemet skulle ändras inom en viss tidsfrist utgör ett fel i förhållande till det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan, vilket är skälet till att kommissionen inte fastställde detta som ett krav i godkännandebesluten.
b)      Bedömning
94.      Parlamentets första två anmärkningar avser att det angripna beslutet antagits för tidigt. I linje med mitt förslag till avgörande med avseende på den första grundens första delgrund, och eftersom det inte finns någon motivering i det angripna beslutet till varför kommissionen inte väntade till dess att de reformerna hade trätt i kraft eller genomförts, anser jag att EU‑domstolen ska slå fast att kommissionens rättstillämpning var felaktig.
95.      När det gäller det bindande yttrandet över regleringen av poängsystemet, instämmer jag med kommissionen i att godkännandebesluten inte krävde någon omedelbar reform av det systemet, utan enbart föreskrev att Nationella domarrådet måste ges befogenhet att avge bindande yttranden över eventuella reformer av det systemet. Eftersom den aspekten av godkännandebesluten inte ifrågasattes efter det att de hade antagits, föreslår jag att EU-domstolen slår fast att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna aspekt av andra delgrunden i parlamentets första grund.
96.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen delvis bifaller talan såvitt avser den första grundens andra delgrund.
3.      Den första grundens tredje delgrund: Felaktig bedömning av reformerna avseende Kúrias (Högsta domstolen) oberoende
a)      Huvudfrågor och parternas argument
97.      I godkännandebesluten ansåg kommissionen att rättsväsendets oberoende särskilt hade undergrävts till följd av de omfattande skönsmässiga befogenheter som Kúrias (Högsta domstolen) ordförande hade tilldelats när det gäller såväl utnämning av domare till ledande befattningar som fördelning av mål.(57) På grundval av detta uppmanades det i artikel 3.4 i godkännandebesluten till en rad ändringar av reglerna för val av Kúrias ordförande(58) och systemet för fördelning av mål vid den domstolen.(59)
98.      När det gäller valet av Kúrias (Högsta domstolen) ordförande har parlamentet hävdat att kommissionen, innan den antog det angripna beslutet, inte på ett adekvat sätt hade bedömt möjligheten för Kúrias nuvarande ordförande att kvarstå i sitt ämbete på obestämd tid genom ett beslut av en tredjedels minoritet inom Országgyűlés (Nationalförsamlingen).(60)
99.      Parlamentet har tagit upp fyra invändningar när det gäller systemet för fördelning av mål. För det första var inte fördelningen av mål till avdelningarna utan mänsklig inblandning fullständigt automatiserad
i enlighet med 18 §
lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X år 2023),(61) vilket var ett förfarande som inte hade genomförts innan det angripna beslutet antogs. I oktober 2023 uppmanade kommissionen dessutom Ungern att inkomma med en skriftlig bekräftelse från en oberoende kriminalteknisk expert eller en person med ett likvärdigt yrke på att mål som inges elektroniskt tilldelas ett målnummer utan mänsklig inblandning. Det sakkunnigutlåtandet hade inte lämnats in vid tidpunkten för det angripna beslutet. För det andra har parlamentet hävdat systemet inte är transparent, eftersom de rapporter som Kúria (Högsta domstolen) offentliggör på sin webbplats varje vecka innehåller ofullständiga uppgifter och eftersom den domstolen inte tänker gå ut med skälen till att mål omfördelas till en annan avdelning. I ett fall där ett undantag gjordes bestod den offentliggjorde motiveringen endast i en uppgift om vilken rättslig bestämmelse som tillämpades i det målet. Parlamentet har dessutom hävdat att när mål omfördelas på grund av arbetsbelastning finns det ingen möjlighet att kontrollera huruvida den ursprungliga avdelningen verkligen hade en för hög arbetsbelastning. När undantag görs bör dessutom beslutet i ärendeakten registreras i systemet för fördelning av mål och göras tillgängligt för parterna. Parlamentet har emellertid påpekat att det är oklart huruvida sådana registreringar görs över huvud taget eller huruvida de, om de görs, innehåller tillräckligt detaljerade uppgifter för att parterna ska kunna bedöma huruvida undantaget är i linje med de allmänna reglerna. För det tredje har reglerna för fördelning av mål, från och med den 1 januari 2024, gjort det möjligt att inrätta nya avdelningar som är behöriga att pröva valrelaterade mål rörande 2024 års val till Europaparlamentet och kommunala val.(62) Parlamentet har hävdat att det inte finns någon information om de avdelningarnas sammansättning. För det fjärde har parlamentet hävdat att kommissionen, i godkännandebesluten, bortsåg från att det kan finnas problem med ärendehanteringssystemet i de lägre instanserna, såsom angavs i 2023 års rapport om rättsstatsprincipen.(63)
100. Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att godkännandebesluten inte innehåller något krav på att Kúrias (Högsta domstolen) ordförande ska avgå tidigare och att dennes mandatperiod under alla omständigheter löper ut år 2028. Vad gäller systemet för fördelning av mål har kommissionen gjort gällande att Ungern uppfyllde alla de krav som angavs i godkännandebesluten, och att det inte krävdes att målen skulle fördelas utan all mänsklig inblandning. I de besluten krävdes i stället endast att mål som inges elektroniskt ska tilldelas ett nummer utan mänsklig inblandning. De veckovisa loggfiler som offentliggörs på Kúrias webbplats bekräftar dessutom att de mål som inges elektroniskt tilldelas målnummer i den ordning i vilken de inkommer och att de fördelas till avdelningarna i samma ordning. När ett särskilt undantag görs får parterna dessutom information om de tillämpliga skälen för undantaget. När det gäller undantaget på grund av arbetsbelastning har kommissionen påpekat att det i godkännandebesluten ställdes krav på tillgång till objektiva uppgifter, vilket har tillgodosetts sedan det att Nationella domarrådet fick befogenhet att avge bindande yttranden över datablad och metoder för att bedöma domarnas arbetsbelastning. Kommissionen har dessutom hävdat att den, vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs, inte kunde ha känt till att nya avdelningar kunde inrättas i systemet för fördelning av mål, vilket blev möjligt först från och med den 1 januari 2024. Slutligen har kommissionen medgett att vissa förbättringar krävs i de lägre instanserna, men att den inte krävde detta i godkännandebesluten eftersom den ansåg att det var tillräckligt att koncentrera sig på att Kúria fungerar väl, vilket är det allra viktigaste för att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen inom ramen för de berörda programmen.
b)      Bedömning
101. Enligt 36 § 1 lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X år 2023)(64) antog Ungern de ändringar som kommissionen hade krävt i sina godkännandebeslut. De ändringarna innebar inte att Kúrias (Högsta domstolen) sittande ordförande behövde avsättas, vilket kommissionen i vilket fall som helst inte kan kräva eftersom detta skulle strida mot principen om oavsättlighet enligt unionsrätten.(65) Enligt min mening är den omständigheten att den befintliga ordföranden skulle kunna stanna kvar på posten på obestämd tid under förutsättning att den majoritet som krävs i Országgyűlés (Nationalförsamlingen)
inte uppnås för att en ny ordförande ska kunna utses orimligt hypotetisk och berättigar inte slutsatsen att kommissionen har gjort en oriktig bedömning – i form av att den nya lagstiftningen uppfyllde kraven under det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan – som skulle motivera att det angripna beslutet ogiltigförklaras. Detta gäller i än högre grad eftersom det i godkännandebesluten inte krävdes någon ändring av systemet för the Országgyűlés (Nationalförsamlingen)
val av Kúrias ordförande.
102. Jag anser därför att EU-domstolen ska underkänna parlamentets argument.
103. När det gäller automatiseringen av målfördelningen antog Ungern det krav som kommissionen fastställde i godkännandebesluten genom införandet av 18 §
lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X 2023).(66) Innan det angripna beslutet antogs inkom Ungern emellertid inte med något utlåtande från en oberoende sakkunnig som intygade att mål som inges elektroniskt faktiskt tilldelas ett målnummer utan mänsklig inblandning – vilket var ett villkor som kommissionen hade insisterat på. Kommissionen har inte lämnat någon förklaring i det angripna beslutet till varför den avstod från att upprätthålla detta krav.(67)
104. Jag anser därför att EU-domstolen ska anse att parlamentet har fog för sitt påstående.
105. När det gäller insynen i systemet för fördelning av mål genomförde Ungern reformerna av lagen om reform av domstolsväsendet genom att anta dekret 18/2023, som inte hade tillämpats vid den tidpunkt då kommissionen antog det angripna beslutet (såsom redan har påpekats inom ramen för den första grundens första delgrund). Kommissionen kunde därför inte rimligen ha dragit slutsatsen att kraven i godkännandebesluten hade uppfyllts.
106. Parlamentet har dessutom hävdat att de nya reglerna om systemet för fördelning av mål blev tillämpliga från och med den 1 januari 2024, vilket innebar att reglerna från december 2023 ersattes, och att de innebär att nya avdelningar ska inrättas för prövning av valrelaterade mål rörande valet till Europaparlamentet och kommunvalet. Kommissionen har hävdat att den inte kände till ändringarna, men det framgår emellertid av skriftväxlingen med Ungern att kommissionen kände till dem. Kommissionen kände också till att det nya
målfördelningssystemet skulle träda i kraft först i samband med nästa ändring av Kúrias (Högsta domstolen) system för fördelning av mål, vilken var avsedd att träda i kraft efter det att det angripna beslutet antogs. Det finns således objektiva tecken på att kommissionen var medveten om
att fördelningssystemet skulle skilja sig från det som den hade begärt, men kommissionen var likväl snar att göra en positiv bedömning, utan att bekräfta att rätt system tillämpades eller åtminstone ange varför det undantaget kunde godtas.
107. Av detta skäl föreslår jag att EU-domstolen finner att parlamentet har fog
för dessa båda påståenden.
108. Slutligen var Ungern inte förpliktat att införa sådana reformer enligt förordningen om gemensamma bestämmelser, eftersom kommissionen inte hade ställt några krav vad gäller lägre instansers handläggning av mål.
109. Det saknades således fog för detta påstående från parlamentet.
110. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen delvis bifaller talan såvitt avser den första grundens tredje delgrund.
4.      Den första grundens fjärde delgrund: Oriktig bedömning av reformerna om utnämningar av domare
a)      Huvudfrågor och parternas argument
111. Enligt artikel 3.4 i godkännandebesluten ska Ungern bland annat avskaffa möjligheten för ledamöter av Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) att utnämnas till ledamöter i
Kúria (Högsta domstolen) utan att följa det normala ansökningsförfarandet.
112. Parlamentet har kritiserat kommissionen för att inte ha krävt att Ungern skulle avskaffa möjligheten för ledamöter av
Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), som hade utsetts att tjänstgöra vid den domstolen före de reformer av rättsväsendet som infördes genom 59 §
lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X 2023), att fortsätta som ordinarie domare vid appellationsdomstolar som de själva väljer. De ledamöter av Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) som utsågs efter det att lagen om reform av domstolsväsendet (lag X 2023) trädde i kraft kan inte överföras till appellationsdomstolar, medan de som redan var i tjänst vid den domstolen innan lagen antogs kan bli överförda.
113. Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att dess bedömning var inriktad på utnämningsprocessen för Kúrias (Högsta domstolen) domare, och inte på Alkotmánybíróságs (Författningsdomstolen) ledamöter. Kommissionen har vidare hävdat att möjligheten för ledamöter av Alkotmánybíróság att få fortsätta sin karriär vid appellationsdomstolarna, utan att behöva genomgå det ordinarie förfarandet för utnämning av domare, inte är av en sådan art att den skulle kunna undergräva rättsväsendets oberoende i Ungern.
b)      Bedömning
114. Jag anser att Ungern endast delvis har genomfört den reform som kommissionen har krävt, eftersom de nya reglerna endast gäller framtida ledamöter av Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) men inte påverkar dem som redan tjänstgör vid den domstolen. Kommissionen borde därför ha säkerställt att Ungern fullt ut hade genomfört de krav som kommissionen hade fastställt för den medlemsstaten i godkännandebesluten, vilka enligt min mening är avsedda att tillämpas på samma sätt på alla ledamöter av Alkotmánybíróság som har tjänstgjort vid den domstolen före och efter ikraftträdandet av den relevanta bestämmelsen i lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023).
115. Jag anser följaktligen att kommissionen underlät att tillämpa detta krav som hade ålagts Ungern, varför jag föreslår att EU-domstolen bifaller talan såvitt avser den första grundens fjärde delgrund.
5.      Den första grundens femte delgrund: Oriktig bedömning av reformerna när det gäller begäranden om förhandsavgörande
a)      Huvudfrågor och parternas argument
116. Enligt artikel 3.2 c i godkännandebesluten ska Ungern (enligt artikel 3.2 c i) ändra 666 § och följande paragrafer i straffprocesslagen för att avskaffa möjligheten för Kúria (Högsta domstolen) att pröva lagenligheten av ett beslut fattat av en domare i lägre instans om att begära förhandsavgörande från EU-domstolen och (enligt artikel 3.2 c ii) ändra 490 § i den lagen om vilandeförklaring av ett måls handläggning, för att undanröja eventuella hinder för en domstol att begära förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF.
117. Parlamentet har hävdat att de reformer som infördes genom 63(68) och 64(69) §§ lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023) inte uttryckligen medför ogiltigförklaring av Kúrias prejudicerande beslut Bt.III.838/2019/11, som EU-domstolen har konstaterat strida mot unionsrätten(70) och som skulle kunna ha en avskräckande verkan på domare som överväger att begära förhandsavgörande från EU-domstolen. Till stöd för det argumentet har parlamentet åberopat 3 § i lagen om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023), genom vilken Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) fick möjlighet att avge ett yttrande till EU‑domstolen, inom ramen för ett förfarande för förhandsavgörande, i frågor som exempelvis rör nationell identitet, säkerhet och suveränitet. Parlamentet anser att den ändringen, jämförd med lagen om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023) som antogs vid samma sammanträde i Országgyűlés (Nationalförsamlingen), skulle kunna ge ordinarie domare en signal om att frågor på dessa områden ska avgöras av Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen), vilket därigenom skulle kunna ha en avskräckande effekt på domare som överväger att begära förhandsavgörande i liknande frågor. Parlamentet har dessutom hävdat att de delar av reformen som avsåg ett undanröjande av hindren för att begära förhandsavgöranden – i synnerhet delen om att uppgiften ”tillämplig på straffrättsliga förfaranden” skulle tas bort från 490 § första stycket straffprocesslagen – ännu inte var tillämpliga den dag då det angripna beslutet antogs, eftersom de infördes först genom 35 §
lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV år 2023), som trädde i kraft år 2024.
118. Kommissionen anser, med stöd av Ungern, att lagändringarna, som trädde i kraft den 1 juni 2023 när 63 och 64 §§ lagen om reform av domstolsväsendet antogs
(lag X år 2023) antogs, redan hade undanröjt alla de tvivel när det gäller begäranden om förhandsavgörande som sökanden har hänvisat till. Kommissionen anser även att det, på grundval av dessa lagstiftningsreformer såväl som EU‑domstolens dom i målet IS (Hänskjutandebeslutets rättsstridighet), inte kan hävdas att Kúrias (Högsta domstolen) beslut Bt.III.838/2019/11 fortfarande skulle ha en avskräckande effekt på domare. För att säkerställa att inget rimligt tvivel kvarstod antog Ungern därför 35 § lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV år 2023), genom vilken Ungern tog bort orden ”tillämplig i straffrättsliga förfaranden” i 490 § första stycket straffprocesslagen. Kommissionen anser att, även om den specifika ändringen trädde i kraft efter det angripna beslutet, hade de främsta hinder för att begära förhandsavgörande som hade införts genom Kúrias (Högsta domstolen) prejudicerande beslut redan undanröjts genom 63 och 64 §§ lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X år 2023), vilket parlamentet inte har bestritt. Vad gäller det sena borttagandet genom 35 §
lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV år 2023) av den eventuellt vilseledande formuleringen i straffprocesslagen, har kommissionen förklarat att det redan tydligt framgick av motiveringen till den lagen att alla frågor kan hänskjutas till EU-domstolen för förhandsavgörande.(71) Slutligen har kommissionen hävdat att parlamentet inte har visat på vilket sätt nationella domare är förhindrade att begära förhandsavgörande från EU-domstolen enligt den lagändring som ger Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen)
möjlighet att avge ett tolkningsyttrande till EU-domstolen.
b)      Bedömning
119. Enligt min uppfattning innebar 63 § lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X år 2023) inte något fullständigt undanröjande av hindren för att begära förhandsavgörande, vilket är skälet till att Ungern senare antog 35 § lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV år), genom vilken Ungern strök orden ”tillämplig på straffrättsliga förfaranden”. Jag delar därför parlamentets uppfattning att den nödvändiga lagstiftningsreformen inte hade genomförts vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs. Jag skulle dock i princip kunna godta kommissionens förklaring att dess huvudsakliga oro när det gäller förhandsavgöranden redan hade stillats genom andra reformer från Ungerns sida, och att antagandet av 35 § – som inte hade trätt i kraft vid den tidpunkt då kommissionen antog det angripna beslutet – helt enkelt var en ytterligare korrigering av den eventuellt vilseledande formuleringen i straffprocesslagen. I det angripna beslutet angav kommissionen emellertid inte några skäl till varför den inte väntade med att anta det angripna beslutet till dess att lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV år 2023) hade trätt i kraft.
120. Jag anser därför att parlamentets påstående är välgrundat.
121. Genom att anta 3 §
lagen om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023) införde Ungern dessutom en möjlighet för Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen) att avge yttranden i frågor som rör den nationella suveräniteten när en sådan fråga uppkommer inom ramen för en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. Kommissionen kände till den ändringen, som trädde i kraft den 14 december 2023, det vill säga dagen efter det att det angripna beslutet antogs. Vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet var det inte objektivt klart, och det är i dagsläget fortfarande inte objektivt klart, vilken avsikten är med denna nya befogenhet för Författningsdomstolen att avge yttranden i frågor som rör den nationella suveräniteten eller hur den kommer att tillämpas. Mot denna bakgrund kan en sådan bestämmelse, såsom parlamentet har påstått, faktiskt ha en avskräckande effekt på nationella domare och hindra dem från att framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen när de anser att en sådan begäran
är nödvändig för att lösa tvister som rör tillämpningen av unionsrätten.
122. Kommissionen kunde därför inte göra en positiv bedömning av Ungerns lagstiftningsreform utan att fastställa den nya bestämmelsens verkliga effekt.
123. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen bifaller talan såvitt avser den första grundens femte delgrund.
6.      Den första grundens sjätte delgrund: Relevanta omständigheter beaktades inte i kommissionens bedömning
a)      Huvudfrågor och parternas argument
124. Parlamentet har hävdat att kommissionen begränsade sin bedömning till att enbart avse de förtecknade villkoren i godkännandebesluten, utan att beakta annan viktig utveckling som hade skett mellan det att godkännandebesluten och det angripna beslutet antogs. Parlamentet har i synnerhet hävdat att det inte finns några bevis för att kommissionen beaktade Ungerns lag om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023),(72) som enligt parlamentets mening inkräktar på de statliga institutionernas konstitutionella befogenheter, inbegripet domstolarnas, genom att inrätta en myndighet för skydd av den nationella suveräniteten (nedan kallad myndigheten)(73) som har omfattande befogenheter att utreda all verksamhet som den anser strida mot den nationella suveräniteten. I 8 § 2 i den lagen klassificeras myndighetens utredningar som icke-administrativa, vilket innebär att de inte kan angripas i förvaltningsdomstol.
Dessutom myndighetens slutsatser eller rapporter inte kan bli föremål för rättsprövning. Parlamentet har därför hävdat att kommissionen borde ha erhållit försäkringar innan den gjorde sin positiva bedömning. Parlamentet har dessutom hävdat att kommissionens bedömning inte beaktade de farhågor som hade uttryckts inom ramen för den europeiska planeringsterminen och 2023 års rättsstatsmekanism, vilka inföll efter godkännandebesluten. Slutligen har parlamentet även hävdat att den bedömningen även bortsåg från det faktum att reformerna av rättsväsendet hade genomförts utan lämpliga samråd med berörda parter.
125. Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att de frågor som parlamentet har tagit upp inte är relevanta, eftersom de inte föranleder slutsatsen att de antagna ändringarna inte ger de garantier som är nödvändiga för att säkerställa efterlevnad av stadgan vid genomförandet av unionsfonderna. Kommissionen har vidare hävdat att parlamentet inte har visat att lagen om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023) har någon som helst koppling till rättsväsendets oberoende i Ungern. Kommissionen anser dessutom att parlamentet inte har identifierat de nya brister som har tagits upp inom ramen för den europeiska planeringsterminen och 2023 års rättsstatsmekanism och att parlamentet inte har förklarat på vilket sätt de skulle kunna betraktas som systematiska och tillräckligt allvarliga för att den slutsatsen ska kunna dras att det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan inte har uppfyllts. Slutligen anser kommissionen att den omständigheten att reformerna av rättsväsendet genomfördes utan lämpliga samråd med berörda parter inte lagligen kan motivera en bedömning att det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan inte är uppfyllt.
126. Den ungerska regeringen har i sin interventionsinlaga hävdat att samråd med berörda parter inte krävdes i godkännandebesluten, varför Ungern inte lämnade några bevis för sådana samråd i sin egenbedömning. Förslaget till lag om ändring av domstolsväsendet (lag X år 2023) lades icke desto mindre fram för socialt samråd mellan den 18 januari och den 3 februari 2023, och Ungern hade underrättat kommissionen om de skriftliga yttranden som hade inkommit och höll muntliga samråd med företrädare för organisationer, inklusive civilsamhällen.
b)      Bedömning
127. Kommissionen var, år 2023, medveten om antagandet av lagen om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023), såsom bekräftades vid förhandlingen.(74) Kommissionen har dock hävdat att den, vid antagandet av det angripna beslutet, inte hade några belägg för att den lagen kunde undergräva effektiviteten i de mekanismer som har utformats för att säkerställa efterlevnad av stadgan i Ungern. Det angripna beslutet innehåller inte några bevis för att kommissionen beaktade den lagen, och kommissionen har inte heller förklarat hur den kom fram till slutsatsen att den lagstiftningsutvecklingen inte undergräver eller motverkar målen med de reformer som Ungern genomförde efter godkännandebesluten.
128. Enligt min åsikt var kommissionen åtminstone skyldig att begära en förklaring från Ungern för att förvissa sig om de eventuella konsekvenserna av den lagen. Såsom redan har angetts ovan (se punkt 75 i förevarande förslag till avgörande), kan kommissionen inte bortse från utveckling som kan påverka målen med de reformer som kommissionen har fastställt i godkännandebesluten. Detta innebär att även om inga nya villkor kan uppställas, var kommissionen skyldig att tillförsäkra sig om
Ungern inte införde annan lagstiftning som skulle kunna minska effekterna av de reformer som genomförs för att uppfylla villkoren i godkännandebesluten.
129. Jag föreslår därför att EU-domstolen finner att parlamentet har fog för sitt påstående.
130. När det gäller parlamentets påstående att kommissionen bortsåg från frågor som hade tagits upp inom ramen för den europeiska planeringsterminen och 2023 års rättsstatsmekanism i sin bedömning, delar jag kommissionens uppfattning att parlamentet inte har angett exakt vilka punkter som påstås ha förbisetts (farhågorna om mekanismen för fördelning av mål i de lägre instanserna har redan behandlats i punkt 97 i förevarande förslag till avgörande).
131. När det gäller samråden med berörda parter är det riktigt att kommissionen inte tog med det kravet i godkännandebesluten.(75) Samtidigt har Ungern i sin interventionsinlaga angett att Ungern genomförde det samråd med berörda parter som krävdes för lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023) i enlighet med återhämtnings- och resiliensplanen. Vare sig kommissionen eller parlamentet har bestritt det påståendet.
132. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen bifaller talan såvitt avser den första grundens sjätte delgrund, men endast såvitt avser
lagen om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023).
C.      Den andra grunden: Kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten
1.      Huvudfrågor och parternas argument
133. Genom sin andra grund har parlamentet gjort gällande att kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten, som fastställs i artikel 296 FEUF, eftersom det i det angripna beslutet endast räknas upp de ändringar som Ungern har antagit och inte ges några väsentliga förklaringar som medför att läsaren kan förstå de skäl som ligger till grund för den positiva bedömningen. Parlamentet har dessutom hävdat att en ansvarsfull användning av unionsbudgeten grundar sig på principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna, vilken undergrävs när kommissionen frigör medel utan att lämna en tillräcklig motivering som en försäkran till andra EU-institutioner, medlemsstater och unionsmedborgare.
134. Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att parlamentet underlät att tillämpa det korrekta rättsliga kriteriet och inte tog vederbörlig hänsyn till rättspraxis avseende motiveringsskyldigheten. Enligt denna rättspraxis ska kravet på motivering bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall och det ska av motiveringen klart och tydligt framgå varför det omtvistade beslutet eller den omtvistade rättsakten har antagits.(76) När den berörde har varit direkt inblandad i utarbetandet av det omtvistade beslutet och således känner till de skäl som legat till grund för institutionens antagande av detsamma, är motiveringsskyldighetens omfattning emellertid mycket begränsad.(77) Kommissionen har i det avseendet förklarat att det angripna beslutet utgör kommissionens svar till Ungern vad gäller skälen till de lagstiftningsreformer som har införts på grundval av godkännandebesluten. När ett beslut föregås av en omfattande dialog med den person som är rättsligt berörd av det, är det tillräckligt att det i ett sådant beslut anges de viktigaste faktiska och rättsliga omständigheter som är relevanta för att en positiv bedömning ska göras. Dessutom är det först när kommissionen inte instämmer i medlemsstatens bedömning av huruvida de vidtagna åtgärderna är förenliga med de nödvändiga villkoren som kommissionen är skyldig att ange sin bedömning i enlighet med artikel 15.4 andra stycket i förordningen om gemensamma bestämmelser.
2.      Bedömning
135. Vilken typ av motivering är kommissionen skyldig att lämna i ett beslut varigenom den häver det innehållande av betalningar från budgeten för vilket kommissionen tidigare har uppställt vissa villkor och till vem ska ett sådant beslut riktas?
136. Motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF har bland annat till funktion att möjliggöra domstolsprövning. I EU-domstolens fasta praxis klargörs det att ”… den motivering som krävs enligt artikel 296 andra stycket FEUF [ska] vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning.”
(78)
137. Härav följer att motiveringen, förutom att göra det möjligt för EU-domstolen att utföra sin prövning, också måste det göra det möjligt för de eventuella sökande att avgöra huruvida de ska väcka talan vid EU-domstolen över huvud taget.
138. Kommissionen har till stöd för sitt svaromål endast anfört att Ungern har getts en tillräcklig motivering för att kunna förstå beslutet. Motiveringen bör dock också, även om den inte nödvändigtvis måste gå in på detaljer, tillgodose de intressen som andra kan ha av det beslutet, även om de inte är adressater. I förevarande fall gäller detta särskilt skälen till varför den omständigheten att kraven inte ännu var uppfyllda inte hindrade kommissionen från att besluta att frigöra medlen från unionsbudgeten.
139. Det angripna beslutet innehöll endast en uppräkning av de krav som ställdes i godkännandebesluten och av de reformer som Ungern hade antagit för att uppfylla de kraven, men det gjordes vare sig något omnämnande av vilka krav som inte var uppfyllda vid den tidpunkt då beslutet antogs eller av den utveckling som hade skett under mellantiden. Kommissionen lämnade således inte någon som helst förklaring till varför de ouppfyllda kraven inte längre ansågs utgöra ett hinder för att frigöra medel från unionsbudgeten. Den delen av motiveringen var således inte enbart otillräcklig för att dess materiella godtagbarhet skulle kunna ifrågasättas, utan var i själva verket obefintlig och innebär således ett åsidosättande av artikel 296 FEUF.
140. Mot denna bakgrund anser jag att kommissionen i det angripna beslutet fullständigt har underlåtit att lämna en del av den erforderliga motiveringen och jag föreslår att EU-domstolen bifaller parlamentets talan såvitt avser den andra grunden.
D.      Den tredje grunden: Kommissionen har missbrukat sina befogenheter
1.      Huvudfrågor och parternas argument
141. Parlamentet har hävdat att, även om parlamentet inte kunde granska skriftväxlingen mellan kommissionen och Ungern mellan den 11 och den 13 december 2023, visar de tillgängliga indicierna att kommissionen åsidosatte sina befogenheter när den gjorde en positiv bedömning av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan. Parlamentet har hävdat att den positiva bedömningen gjordes i utbyte mot att den ungerska premiärministern beslutade att lämna rummet, vilket innebar att de återstående medlemmarna av Europeiska rådet kunde besluta att inleda anslutningsförhandlingarna med Ukraina den 14 och 15 december 2023. Bevis för detta är bland annat den omständigheten att premiärministern upprepade gånger har gjort en koppling mellan stödet till Ukraina och blockeringen av unionsmedel till Ungern, den omständigheten att det framgår av inlägg på sociala medier att han lämnade rummet under omröstningen, uttalanden från en ledamot av kommissionen, den omständigheten att beslutet endast är avfattat på engelska och utbetalningen till Ungern den 27 december 2023 – en dag då kommissionen håller stängt. Slutligen har parlamentet hävdat att kommissionen inte var skyldig att göra sin bedömning före det datumet och att kommissionen inte har förklarat i det angripna beslutet varför den inte väntade till dess att de nödvändiga reformerna började tillämpas.
142. Kommissionen har, med stöd av Ungern, hävdat att parlamentet inte har visat att det angripna beslutet avviker från de mål som motiverar kommissionens befogenheter. Kommissionen har vidare hävdat att den var tvungen att iaktta en tre månader lång tidsfrist som började löpa den 18 juli 2023, vilken avbröts två gånger och återupptogs först efter det att Ungern hade inkommit med förtydliganden, vilket innebär att tidsfristen löpte ut före årets slut. Den omständigheten att beslutet antogs tio arbetsdagar före den fristen tyder inte, enligt kommissionens uppfattning, på att förfarandet var förhastat, eftersom ärendet hade varit under utredning under nästan fem månader, vilket vida överskrider tidsfristen på tre månader och går utöver tillämpningsområdet för artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser, vilken kräver att ett ställningstagande ska göras ”så snart som möjligt och senast tre månader” efter det att kommissionen har mottagit medlemsstatens egenbedömning. Kommissionen har följaktligen hävdat att den iakttog artikel 15.4 i förordningen om gemensamma bestämmelser. Slutligen fattades det interna beslutet om att bemyndiga en generaldirektör att översända skrivelsen inom ramen för ett skriftligt förfarande, beslutet var endast avfattat på engelska i enlighet med kommissionsordförandens bemyndigande enligt kommissionens arbetsordning och den bifogade skrivelsen översattes senare till ungerska.
2.      Bedömning
143. Enligt EU-domstolens fasta praxis ”innebär … en rättsakt maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet”.(79)
144. Det faktum att medlen frigjordes trots att samtliga konkreta krav som hade uppställts ännu inte var uppfyllda – och således frigjordes för tidigt – och att detta skedde utan någon förklaring, kan få en förnuftig människa att ifrågasätta den verkliga motiveringen bakom det angripna beslutet. Antagandena eller ”indicierna”, som parlamentet kallar dem, om att EU-medel frigjordes till Ungern i utbyte mot politiska favörer grundar sig emellertid framför allt på inlägg i sociala medier, intervjuer och tidningsreportage. De räcker, enligt min mening, inte för att visa att kommissionen antog det angripna beslutet uteslutande eller primärt för att uppnå ett annat mål än att fastställa att Ungern hade genomfört de lagstiftningsreformer som krävdes i fråga om rättsväsendets oberoende – vilket är just det villkor som skulle ge Ungern rätt till utbetalning av medel från de fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser.
145. Med hänsyn till att EU-domstolen ställer stränga beviskrav när det gäller påstått maktmissbruk,(80) föreslår jag att EU-domstolen ogillar talan såvitt avser den tredje grunden.
VI.    Rättegångskostnader
146. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
147. Eftersom parlamentet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och kommissionen har tappat målet, ska kommissionen förpliktas att ersätta parlamentets rättegångskostnader.
148. I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Ungern, i egenskap av intervenient, bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
149. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen
–        ogiltigförklarar kommissionens genomförandebeslut C(2023) 9014 av den 13 december 2023 om godkännande och undertecknande av kommissionens bedömning, enligt artikel 15.4 i förordning (EU) 2021/1060, av uppfyllandet av det övergripande nödvändiga villkoret ”3. Effektiv tillämpning och effektivt genomförande av stadgan om de grundläggande rättigheterna” med avseende på brister i rättsväsendets oberoende i Ungern,
–        förpliktar Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader och Europaparlamentets rättegångskostnader, och
–        förpliktar Ungern att bära sina rättegångskostnader.
1      Originalspråk: engelska.
2      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (EUT L 231, 2021, s. 159 och rättelser i EUT L 261, 2021, s. 58 och EUT L 241, 2022, s. 16).
3      Kommissionens genomförandebeslut C(2023) 9014 av den 13 december 2023 om godkännande och undertecknande av kommissionens bedömning, enligt artikel 15.4 i förordning (EU) 2021/1060, av uppfyllandet av det övergripande nödvändiga villkoret ”3. Effektiv tillämpning och effektivt genomförande av stadgan om de grundläggande rättigheterna” med avseende på brister i rättsväsendets oberoende i Ungern, Bryssel den 13 december 2023 (ej publicerat).
4      För en tydlig översikt och förklaring av EU:s olika finansieringsinstrument, se de Witte, B., ”Integration through Funding? The Union’s Finances as Policy Instrument”, i Weber, R., (utg.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 221–236.
5      Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten (EUT L 433I, 2020, s. 1) (nedan kallad villkorlighetsförordningen).
6      Se artikel 1 i villkorlighetsförordningen.
7      Se artikel 4.2 d och skälen 8, 9 och 10 i villkorlighetsförordningen. Se, även, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet  (C‑156/21, EU:C:2022:97), och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet  (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      Se artikel 15 och bilaga III till förordningen om gemensamma bestämmelser. Den relevanta delen av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan i bilaga III har följande lydelse: ”Effektiva mekanismer finns för att säkerställa överensstämmelse med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)
… och omfattar följande: 1. Arrangemang för att säkerställa att de program som stöds av fonderna och deras genomförande överensstämmer med relevanta bestämmelser i stadgan. …”
9      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens (EUT L 57, 2021, s. 17).
10      Se artikel 2.4 i RFF-förordningen.
11      NextGenerationEU är ett tillfälligt finansieringsprogram – som inrättades som svar på de ekonomiska effekterna av covid-19-pandemin – på 750 miljarder euro och för vars finansiering Europeiska unionen anskaffade medel på finansmarknaderna. Även om NextGenerationEU presenteras som en nödåtgärd mot covid-19-pandemin, är det i själva verket en plan som främjar en strukturell omvandling av medlemsstaternas ekonomier, med särskild tonvikt på den gröna och digitala omställningen. Se, van Middelaar, L., ”Investment politics, A new capacity to project Union action into the future?”, i Weber, R., (utg.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 237–257, särskilt s. 251.
12      Förfarandet inom ramen för RFF-förordningen innebär att en medlemsstat först ska utarbeta en nationell återhämtnings- och resiliensplan, som är förenlig med de ”relevanta landsspecifika utmaningar och prioriteringar” som anges i Europeiska planeringsterminen och andra instrument (se artiklarna 17 och 18 i RFF-förordningen). Kommissionen granskar sedan planen i nära samarbete med den berörda medlemsstaten och lägger fram den överenskomna återhämtnings- och resiliensplanen, åtföljd av delmål och mål, för rådet för godkännande (se artikel 20 i RFF-förordningen). Kommissionen lade fram förslaget avseende Ungern den 30 november 2022, och rådet godkände Ungerns återhämtnings- och resiliensplan, som innehöll 111 delmål och mål, den 5 december 2022. Se rådets genomförandebeslut om godkännande av bedömningen av Ungerns återhämtnings- och resiliensplan, 15447/22, antaget den 5 december 2022 (nedan kallat rådets genomförandebeslut om Ungerns återhämtnings- och resiliensplan), tillgängligt på följande internetadress: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15447-2022-INIT/sv/pdf. Den 7 december 2023 antog rådet, på förslag av kommissionen, ändringar av det genomförandebeslutet för att inkludera en ansökan om ytterligare finansiering inom ramen för REPowerEU, som hade inrättats under mellantiden (det beslutet finns tillgängligt på följande internetadress: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15964-2023-REV-1/en/pdf).
13      Se superdelmålen 213–216 i bilagan till rådets genomförandebeslut om Ungerns återhämtnings- och resiliensplan.
14      Såsom jag kommer att förklara närmare nedan (se punkterna 16–28 i förevarande förslag till avgörande) införlivades de kraven i godkännandebesluten i enlighet med förordningen om gemensamma bestämmelser (se fotnot 31 i förevarande förslag till avgörande). Genom de besluten godkände kommissionen tio program som Ungern hade föreslagit, samtidigt som den ställde in utbetalningen till dess att de nödvändiga villkoren hade blivit uppfyllda.
15      Se kommissionens pressmeddelande på följande internetadress: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_22_7273.
16      Vid förhandlingen förklarade kommissionen att Ungern inte hade begärt några utbetalningar från faciliteten för återhämtning och resiliens, trots att detta är en förutsättning för utbetalningar från den.
17      Kommissionen har förklarat att den endast använder sig av åtgärderna enligt den förordningen när dessa är mer effektiva. Se Meddelande från kommissionen, Riktlinjer för tillämpningen av förordning (EU, Euratom) 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten ((2022/C
132/02, s. 12), som finns tillgängliga på följande internetadress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      Se rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 om åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (EUT L 325, 2022, s. 94).
19      Se förslaget till rådets genomförandebeslut om åtgärder för att skydda unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern (COM(2022) 485 final), tillgängligt på följande internetadress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Kommissionens första underrättelse enligt villkorlighetsförordningen skickades till Ungern den 27 april 2022, vilket innebar starten på bedömningsprocessen tillsammans med Ungern.
20      Se skälen 11 och 12 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506.
21      Det innehållandet uppgick till cirka 6,3 miljarder euro.
22      De programmen är det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus, det operativa programmet för integrerad transport plus och det operativa programmet för territoriell utveckling och utbyggnad plus. De finansieras genom de fonder som omfattas förordningen om gemensamma bestämmelser.
23      Genom samma beslut förbjöd rådet kommissionen att ingå nya rättsliga åtaganden med allmännyttiga truster och enheter som trusterna upprätthåller för EU‑finansiering som genomförs med direkt eller indirekt förvaltning. I Ungern kontrollerar dessa allmännyttiga truster 21 ungerska offentliga institutioner. Deras styrelser har befogenhet att fastställa strategi, budget, personalpolicy, organisationsstruktur och institutioner och kan utse verkställande direktörer, till exempel på högre akademiska och administrativa befattningar.
24      Se kommissionens beslut av den 13 december 2023 avseende omprövning, på kommissionens initiativ, av uppfyllandet av villkoren i artikel 4 i förordning (EU, Euratom) 2020/2092 efter rådets genomförandebeslut (EU) 2022/2506 av den 15 december 2022 om Ungern (C(2023) 8999 final), tillgängligt på följande internetadress: https://commission.europa.eu/system/files/2023–12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Det ska noteras att Ungern under denna period underrättade kommissionen om de ändringar som det landet hade gjort avseende stiftelser för förvaltning av tillgångar av allmänt intresse som utför offentliga uppgifter och begärde att kommissionen skulle föreslå för rådet att anpassa eller upphäva åtgärderna enligt villkorlighetsförordningen, men endast vad gäller allmännyttiga truster. Efter kommissionens beslut att avvisa reformerna såsom otillräckliga, väckte Ungern talan om ogiltigförklaring av det beslutet den 26 februari 2025, vilken för närvarande är anhängig vid tribunalen i mål T‑138/25, Ungern/kommissionen.
26      Se artiklarna 21–23 i förordningen om gemensamma bestämmelser.
27      Den förordning som var tillämplig vid tidpunkten för det angripna beslutet var Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012, s. 1 (EUT L 193, 2018, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen).
28      Se artikel 15.2 andra meningen i förordningen om gemensamma bestämmelser (min kursivering).
29      En sådan egenbedömning rapporterades för alla de tio program som Ungern hade ansökt om. Se, exempelvis, skäl 5 i det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Fonden för en rättvis omställning under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern.
30      Det rör sig om följande beslut: Beslut C(2022) 10004 om godkännande av det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden och Fonden för en rättvis omställning under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10007 om godkännande av det operativa programmet för digital förnyelse plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, och Europeiska socialfonden+ under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10008 om godkännande av det operativa programmet för territoriell utveckling och utbyggnad plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10009 om godkännande av det operativa programmet för ekonomisk utveckling och innovation plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10010 om godkännande av det operativa programmet för utveckling av mänskliga resurser plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden
och Europeiska socialfonden+ under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10011 om godkännande av det operativa programmet för integrerad transport plus för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden under målet Investering för sysselsättning och tillväxt avseende Ungern, beslut C(2022) 10018 om godkännande av fiskeriprogrammet för Ungern plus Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden avseende Ungern, beslut C(2022) 10019 om godkännande av programmet för stöd från Fonden för inre säkerhet för perioden 2021–2027, beslut C(2022) 10020 om godkännande av programmet för stöd från instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik för perioden 2021–2027 och beslut C(2022) 10022 om godkännande av programmet för stöd från Asyl-, migrations- och integrationsfonden för perioden 2021–2027 (nedan kallade godkännandebesluten).
31      Se, exempelvis, skäl 8 i kommissionens genomförandebeslut om godkännande av det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus.
32      Se artiklarna 1 och 2 i respektive godkännandebeslut.
33      Artikel 3.2 är identisk i alla tio godkännandebeslut. Mina kursiveringar.
34      Jag kommer att återkomma till dessa särskilda krav, som påstods inte vara uppfyllda, vid bedömningen av specifika delar av parlamentets första grund (se avsnitt V underavsnitt B i förevarande förslag till avgörande).
35      Min kursivering.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény (Lag X år 2023 om ändring av vissa lagar avseende domstolsväsendet i samband med Ungerns återhämtnings- och resiliensplan)
(nedan kallad lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023))
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény (Lag LXVIII år 1997 om domstolspersonals anställningsförhållanden) (nedan kallad lagen om domstolspersonals anställningsförhållanden (Lag LXVIII år 1997)).
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény (Lag CLI år 2011 om Författningsdomstolen) (nedan kallad lagen om Författningsdomstolen (Lag CLI år 2011)).
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Lag CLXI år 2011 om domstolars organisation och förvaltning) (nedan kallad lagen om domstolarnas organisation (lag CLXI år 2011)).
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Lag CLXII år 2011 om domares ställning och löner) (nedan kallad lagen om domares ställning och löner (lag CLXII år 2011)).
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (Lag XC år 2017 om straffprocess) (nedan kallad straffprocesslagen (lag XC år 2017)).
42      18/2023 (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002 (VIII. 1) (Justitieministeriets dekret 18/2023 av den 7 december 2023 om ändring av dekretet om handläggning av mål)
(nedan kallat dekret 18/2023).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény (Lag LXXXV år 2023 om ändring av vissa lagar för att stärka kopplingarna mellan universitet, forskningsinstitut och landets ekonomi samt om ändring av vissa lagar om vuxenutbildning och kultur); (nedan kallad lag om ändring av universitetslagen (lag LXXXV år 2023)).
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (Lag LXXXVIII år 2023 om skydd av den nationella suveräniteten)
(nedan kallad lagen om skydd av den nationella suveräniteten (lag LXXXVIII år 2023)).
45      I förevarande förslag till avgörande använder jag begreppet ”det angripna beslutet” för att beteckna både beslutet som sådant och den bedömningsskrivelse som åtföljde det beslutet.
46      Den 18 juli 2023 informerade Ungern kommissionen först om sin positiva egenbedömning vad gäller uppfyllandet av det övergripande nödvändiga villkoret angående stadgan med avseende på rättsväsendets oberoende. Eftersom kommissionen inte kunde avgöra huruvida de lagändringar som Ungern hade infört uppfyllde alla de specificerade villkoren i godkännandebesluten, begärde kommissionen förtydliganden från Ungern den 26 september 2023. Ungern svarade den 19 oktober 2023 och lämnade kompletterande förklaringar. Den 1 november 2023 framställde kommissionen en begäran om ytterligare förtydliganden, vilken Ungern besvarade genom skrivelser av den 11, den 12 och den 13 december 2023.
47      Dessa program är:
Programmet för stöd från Fonden för inre säkerhet, enligt genomförandebeslut C(2022)10019, programmet för stöd från instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik, enligt genomförandebeslut C(2022)10020, det operativa programmet för territoriell utveckling och utbyggnad plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10008, det operativa programmet för integrerad transport plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10011, det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10004, och fiskeriprogrammet för Ungern plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10018.
48      Dessa program är:
Programmet för stöd från Asyl-, migrations- och integrationsfonden, enligt genomförandebeslut C(2022)10022, det operativa programmet för utveckling av mänskliga resurser plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10010, i dess rättade lydelse enligt genomförandebeslut (2023)1483 av den 8 mars 2023, det operativa programmet för digital förnyelse plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10007, och det operativa programmet för ekonomisk utveckling och innovation plus, enligt genomförandebeslut C(2022)10009.
49      Se kommissionens pressmeddelande, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality, den 13 december 2023, vilket finns tillgängligt på följande internetadress: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Även om parlamentet faktiskt kvalificerade kommissionens fel som uppenbara, förklarade parlamentet vid förhandlingen att det endast ville antyda att misstagen var uppenbara, snarare än att hävda att det är på denna nivå som EU-domstolen ska pröva beslutets lagenlighet.
51      Såsom EU-domstolen har förklarat i två domar om villkorlighet, innebär de krav som rättsstaten ställer som en del av budgetvillkoren att unionsinstitutionerna får företa bedömningar av förhållanden i medlemsstaterna endast i den mån som dessa förhållanden är av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen. Se dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet  (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 144 och 145), och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet  (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 162 och 163).
52      Även om dessa uttryck eventuellt inte skulle återge kärninnehållet i samtliga av parlamentets grunder, kommer jag att hålla fast vid den terminologin för att upprätthålla ett samband med respektive del av parlamentets första grund.
Påståendet om en ”oriktig bedömning” i den andra, den tredje, den fjärde och den femte delen av parlamentets första grund måste dock, med avseende på vissa av dessa påståenden, förstås så, att det inte enbart anser en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, utan även en felaktig rättstillämpning.
53      Jag kan inte annat än påpeka att det genom detta mål blivit klarlagt att insynen är otillfredsställande när det gäller många steg avseende användningen av EU-medel och genomförandet av olika former av villkorlighet i detta hänseende. Detta strider mot demokratiprincipen, eftersom det blir svårt för EU-medborgare att förstå hur och varför många budgetbeslut fattas.
54      Se, exempelvis, artikel 3 i kommissionens genomförandebeslut C(2022)10004 om godkännande av det operativa programmet för miljö och energieffektivitet plus.
55      Se skäl 9 i godkännandebesluten.
56      Om ändring av underavdelning 63 i lagen om domstolarnas organisation (lag CLXI år 2011).
57      Se skälen 10 och 11 i godkännandebesluten.
58      Den som ansöker om den befattningen måste i synnerhet ha minst fem års erfarenhet som domare, ordföranden kan inte bli omvald och Nationella domarrådet ska avge ett bindande yttrande över huruvida kandidaten är lämplig för den befattningen.
59      I synnerhet ska målnumren tilldelas utan mänsklig inblandning, målen bör tilldelas avdelningarna enligt på förhand fastställda och objektiva kriterier, den dömande sammansättningen ska bestämmas utifrån en i förväg fastställd algoritm, parterna i målet bör utifrån akten i målet kunna kontrollera huruvida reglerna om fördelning av mål har tillämpats på ett korrekt sätt och Kúrias domarråd och de berörda domaravdelningarna bör kunna avge ett bindande yttrande över systemet för fördelning av mål.
60      Det påpekas kommissionens 2023 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Hungary, 2023, s. 7 (nedan kallad 2023 års rapport om rättsstatsprincipen), att ”en blockerande majoritet i parlamentet kan hindra valet av en ny ordförande och därmed hålla den sittande ordförande kvar i ämbetet på obestämd tid”.
61      Om ändring av 10 § 4 c lagen om domstolarnas organisation
(lag CLXI år 2011).
62      I bestämmelse VI.4 i ordningen för fördelning av mål föreskrivs att chefen för den administrativa avdelningen, genom ett särskilt beslut, får tilldela valrelaterade mål till avdelningar med tre domare (avdelning VIII, IX, X och XI), om mer än 15 valrelaterade mål inkommer till Kúria inom en period på tre kalenderdagar. De fyra avdelningarna VIII, IX, X och XI är nyinrättade avdelningar som inrättats specifikt för att handlägga valtvister och de sammanträder inte för att handlägga andra typer av mål. Detta är anledning till att de kallas för ”spökavdelningar”. Utan dessa ändringar skulle valtvister handläggas av de befintliga avdelningarna med tre domar.
63      Se 2023 års rapport om rättsstatsprincipen, s. 6.
64      Om ändring av 114 § 1 lagen om organisation av domstolarna
(lag CLXI år 2011).
65      Se dom av den 5 november 2019, kommissionen/Polen (Allmänna domstolars oavhängighet) (C‑192/18, EU:C:2019:924, punkt 115), och dom av den 7 maj 2024, NADA m.fl. (C‑115/22, EU:C:2024:384, punkterna 43 och 44).
66      Om ändring av 10 § 4 lagen om domstolarnas organisation
(lag CLXI år 2011). Där föreskrivs att ”numren på mål som inkommer på elektronisk väg ska tilldelas genom en automatisk process, utan mänsklig inblandning”.
67      I sin skrivelse till kommissionen av den 11 december 2023 angav Ungern att Ungern, på grundval av ett förslag från kommissionen som hade lagts fram vid de bilaterala mötena den 2 november 2023, åtog sig att förse kommissionen med en oberoende revisionsrapport senast den 30 juni 2024.
68      I 63 § 1 lagen om reform av domstolsväsendet
(lag X
år 2023) föreskrivs att ”en domstol får, ex officio eller på begäran, inleda ett förfarande för förhandsavgörande vid EU-domstolen … enligt bestämmelserna i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen, om den anser det nödvändigt med avseende på en unionsrättsakt eller unionslagstiftning som är tillämplig på straffrättsliga förfaranden”.
69      I 64 § lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023) föreskrivs att ”ett beslut som har meddelats enligt 490 § kan inte överklagas”.
70      Se dom av den 23 november 2021, IS (Hänskjutandebeslutets rättsstridighet)  (C‑564/19, EU:C:2021:949).
71      I motiven till 63 §
lagen om reform av domstolsväsendet (lag X år 2023) anges följande: ”… inga beslut får fattas om att pröva lagenligheten av ett beslut om att hänskjuta en fråga till Europeiska unionens domstol för förhandsavgörande” och ”att ungerska domares rätt att hänskjuta frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande enligt EU‑fördragen inte begränsas genom nationella instrument”.
72      Den lagen antogs den 12 december 2023 vid samma sammanträde i
Országgyűlés (Nationalförsamlingen) som när 35 §
lagen om ändring av universitetslagen
(lag LXXXV
år 2023) antogs.
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Myndigheten för skydd av den nationella suveräniteten).
74      Det ska även beaktas att kommissionen väckte
fördragsbrottstalan
vid EU-domstolen gällande
suveränitetslagen. Se det pågående målet C‑829/24, kommissionen/Ungern. Se också generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål C‑829/24, kommissionen/Ungern, vilket föredragits samma dag som detta förslag till avgörande.
75      Sådana samråd krävdes emellertid enligt fyra identiskt formulerade delmål enligt RFF-förordningen.
76      Kommissionen har hänvisat till domen av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkterna 146–148 och där angiven rättspraxis), och domen av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkterna 114 och 115).
77      Kommissionen har hänvisat till domen av den 11 december 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/kommissionen (1252/79, EU:C:1980:288, punkt 14), domen av den 14 januari 1981, Tyskland/kommissionen (819/79, EU:C:1981:2, punkterna 19–21), domen av den 14 november 1989, Italien/kommissionen (14/88, EU:C:1989:421, punkt 11), domen av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63), domen av den 22 mars 2001, Frankrike/kommissionen (C‑17/99, EU:C:2001:178, punkt 35), domen av den 10 september 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (C‑687/13, EU:C:2015:573, punkterna 75 och 76), och domen av den 27 september 2012, Applied Microengineering/kommissionen, T‑387/09, EU:T:2012:501, punkt 67).
78      Se, exempelvis, dom av den 11 juli 2013, Ziegler mot
kommissionen (C 439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 115 och där angiven rättspraxis) eller dom av den 23 januari 2025, Neos mot Ryanair och kommissionen (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, punkt 34 och där angiven rättspraxis) (min kursivering).
79      Se dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
80      Se Lenaerts, K., Gutman, K. och Nowak, J., T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, punkterna 7.191–7.194.