SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
de 2 de julio de 2025 (*)
« Ayudas de Estado — Televisión digital — Ayuda al despliegue de la TDT en las zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) — Decisión por la que se declara la ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal — Artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Derechos procedimentales de las partes interesadas — Derecho de defensa — Selectividad — Carga de la prueba »
En el asunto T‑715/21,
Cellnex Telecom, S. A., con domicilio social en Madrid,
Retevisión I, S. A., con domicilio social en Madrid,
representadas por el Sr. A. Lamadrid de Pablo y la Sra. N. Bayón Fernández, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. P. Němečková y los Sres. B. Stromsky y J. M. Carpi Badía, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
SES Astra SA, con domicilio social en Betzdorf (Luxemburgo), representada por el Sr. A. Creus Carreras, abogado,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada),
integrado por la Sra. K. Kowalik-Bańczyk, Presidenta, y los Sres. E. Buttigieg, G. Hesse e I. Dimitrakopoulos (Ponente) y la Sra. B. Ricziová, Jueces;
Secretaria: Sra. P. Núñez Ruiz, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 5 de octubre de 2023;
visto el auto de reapertura de la fase oral del procedimiento de 20 de diciembre de 2023;
habiendo considerado la diligencia de ordenación del procedimiento de 20 de diciembre de 2023 mediante la que se instaba a las partes a presentar sus observaciones sobre las consecuencias que procedía extraer de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), en relación con el presente asunto y las respuestas de las partes presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 16 y el 18 de enero de 2024;
habiendo considerado la diligencia de ordenación del procedimiento de 31 de enero de 2024 mediante la que se instaba a la Comisión a finalizar su examen de las consecuencias de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), en relación con el presente asunto y la respuesta de la Comisión presentada en la Secretaría del Tribunal General el 14 de marzo de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, Cellnex Telecom, S. A., y Retevisión I, S. A., solicitan la anulación de la Decisión (UE) 2021/2034 de la Comisión, de 10 de junio de 2021, relativa a la ayuda estatal SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) concedida por España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) (DO 2021, L 417, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
2        El presente asunto se refiere a la transición de la radiodifusión analógica a la radiodifusión digital en España y, concretamente, a las medidas adoptadas por las autoridades españolas para asegurar el despliegue de la televisión digital en las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español, excepto en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (en lo sucesivo, «medida controvertida»).
3        El Reino de España estableció un marco normativo para impulsar el proceso de transición de la radiodifusión analógica a la digital, promulgando, entre otras normas, la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (BOE n.º 142, de 15 de junio de 2005, p. 20562), y el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (BOE n.º 181, de 30 de julio de 2005, p. 27006). Este Real Decreto impuso a los radiodifusores nacionales privados y públicos la obligación de garantizar, respectivamente, que el 95 % y el 98 % de la población recibiera la televisión digital terrestre (TDT). En cuanto a los radiodifusores privados, dicho porcentaje fue aumentado al 96 % por el Real Decreto 365/2010, de 26 de marzo, por el que se regula la asignación de los múltiples de la Televisión Digital Terrestre tras el cese de las emisiones de televisión terrestre con tecnología analógica (BOE n.º 81, de 3 de abril de 2010, p. 30750).
4        Para hacer posible la transición de la televisión analógica a la TDT, la Decisión impugnada indica que las autoridades españolas dividieron el territorio español en tres zonas distintas, denominadas respectivamente «zona I», «zona II» y «zona III». La zona I es aquella en la que los radiodifusores nacionales privados y públicos estaban sujetos a obligaciones de cobertura del servicio de televisión (96 % de la población española para los radiodifusores privados y 98 % para los públicos) y donde los costes de transición a la televisión digital corrieron a cargo de los propios radiodifusores. Las zonas II y III abarcan el resto del territorio español en el que no rigen las obligaciones de cobertura antes mencionadas. La zona II comprende las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español que agrupan al 2,5 % de la población que en el pasado recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica terrestre. En esta zona, los radiodifusores, al no tener interés comercial, no invirtieron en la digitalización de la red de distribución de la señal de televisión digital. La zona III incluye las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español que agrupan al 1,5 % de la población donde, como consecuencia de la topografía, el servicio de televisión se presta a través de la tecnología satelital.
5        En septiembre de 2007, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Nacional de Transición a la TDT, cuyo objetivo era el cese efectivo de la señal analógica de televisión y que el servicio de TDT alcanzara un porcentaje de cobertura de población española al menos igual al de la televisión analógica.
6        Para alcanzar los objetivos de cobertura fijados para la TDT, las autoridades españolas decidieron otorgar financiación pública para sostener el proceso de digitalización en la zona II, y más en concreto, en el interior de las regiones de las comunidades autónomas situadas en dicha zona.
7        El 29 de febrero de 2008, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (en lo sucesivo, «MITyC») adoptó una resolución orientada a mejorar las infraestructuras de telecomunicaciones y a establecer los criterios y la distribución de la financiación de las actuaciones encaminadas al desarrollo de la Sociedad de la Información en el marco de un plan titulado «Plan Avanza», aprobado por el Consejo de Ministros el 14 de noviembre de 2005. El presupuesto aprobado mediante dicha resolución se asignó en parte a la digitalización de la televisión en la zona II.
8        Esta digitalización se llevó a cabo entre julio y noviembre de 2008. A continuación, el MITyC transfirió fondos a las comunidades autónomas, que se comprometieron a cubrir los demás costes de la operación con sus propios recursos presupuestarios.
9        En octubre de 2008, el Consejo de Ministros decidió acordar fondos adicionales para la extensión y culminación de la cobertura de TDT en el marco de los proyectos de transición a la tecnología digital que debían completarse a lo largo del primer semestre de 2009.
10      Posteriormente, las comunidades autónomas comenzaron a llevar a cabo la extensión de la TDT en la zona II. A tal efecto, ellas mismas organizaron licitaciones públicas o encomendaron la extensión a empresas privadas. En algunos casos, las comunidades autónomas pidieron a los ayuntamientos que se encargaran de dicha extensión.
11      Cellnex Telecom (anteriormente, Abertis Telecom, S. A.) es un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red. Es titular del 100 % del capital social de Retevisión I, adjudicataria de una parte de las licitaciones organizadas por las diversas Administraciones públicas españolas.
12      El 18 de mayo de 2009, la Comisión Europea recibió una denuncia de la coadyuvante, el operador de televisión por satélite SES Astra SA, relativa a un presunto régimen de ayuda estatal adoptado por el Reino de España en favor de la conversión de la televisión analógica a la TDT en la zona II. Según la coadyuvante, este régimen constituía una ayuda no notificada que falseaba la competencia entre la plataforma de radiodifusión terrestre y la plataforma de radiodifusión por satélite.
13      Mediante escrito de 29 de septiembre de 2010, la Comisión informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, con relación al régimen de ayudas en cuestión para todo el territorio español, a excepción de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, región para la que se incoó un procedimiento separado (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»).
14      Al término del procedimiento de investigación formal, la Comisión adoptó la Decisión 2014/489/UE, de 19 de junio de 2013, relativa a la ayuda estatal SA.28599 [C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] concedida por el Reino de España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) (DO 2014, L 217, p. 52), cuyo artículo 1 declaraba que la ayuda estatal concedida a los operadores de la plataforma de televisión terrestre para el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de TDT en la zona II había sido ejecutada infringiendo lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y era incompatible con el mercado interior, con la excepción de la ayuda que fuera concedida con arreglo al criterio de neutralidad tecnológica. El artículo 3 de dicha Decisión ordenaba que se recuperara de los operadores de TDT la referida ayuda incompatible, independientemente de que estos hubiesen recibido la ayuda directa o indirectamente.
15      El Reino de España y algunos de los beneficiarios de la medida controvertida presentaron varios recursos de anulación de la Decisión 2014/489 ante el Tribunal General. Mediante sentencias de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), de 26 de noviembre de 2015, Abertis Telecom y Retevisión I/Comisión (T‑541/13, no publicada, EU:T:2015:898), de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión (T‑487/13, no publicada, EU:T:2015:899); de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Cataluña y CTTI/Comisión (T‑465/13, no publicada, EU:T:2015:900), de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), y de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comisión (T‑462/13, EU:T:2015:902), el Tribunal General desestimó todos los recursos y confirmó la Decisión 2014/489.
16      Posteriormente, las sentencias del Tribunal General mencionadas en el apartado anterior fueron recurridas en casación ante el Tribunal de Justicia mediante los respectivos recursos interpuestos por el Reino de España, la Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi, S. A., la Comunidad Autónoma de Cataluña y el Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (CTTI) de la Generalidad de Cataluña, la Comunidad Autónoma de Galicia y Redes de Telecomunicación Galegas Retegal, S. A. (Retegal), Navarra de Servicios y Tecnologías, S. A., y Abertis Telecom y Retevisión I. El recurso de casación interpuesto por el Reino de España contra la sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), fue desestimado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, España/Comisión (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003). Los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi, la Comunidad Autónoma de Cataluña y el CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, y Abertis Telecom y Retevisión I contra las sentencias de 26 de noviembre de 2015, Abertis Telecom y Retevisión I/Comisión (T‑541/13, no publicada, EU:T:2015:898), de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión (T‑487/13, no publicada, EU:T:2015:899), de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Cataluña y CTTI/Comisión (T‑465/13, no publicada, EU:T:2015:900), y de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comisión (T‑462/13, EU:T:2015:902), fueron desestimados por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco y otros/Comisión (C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999). Finalmente, el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal contra la sentencia de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), fue estimado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
17      En la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), el Tribunal de Justicia declaró que la Decisión 2014/489 incumplía la obligación de motivación en cuanto concluía que la ventaja conferida por la medida controvertida tenía carácter selectivo, toda vez que, en esencia, la motivación de dicha Decisión no contenía indicación alguna que permitiera comprender las razones por las que debería considerarse que las empresas activas en el sector de la radiodifusión se encontraban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las empresas activas en otros sectores, o bien que la situación de hecho y de Derecho de las empresas que utilizan la tecnología terrestre era comparable a la de las empresas que utilizan otras tecnologías (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, apartado 61). En consecuencia, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), así como la Decisión 2014/489.
18      A raíz de la anulación de la Decisión 2014/489, la coadyuvante envió a la Comisión, por iniciativa propia, el 22 de enero, el 30 de enero, el 29 de mayo y el 15 de junio de 2018 y el 11 de enero de 2019, varios escritos en los que expresaba sus puntos de vista acerca de las consecuencias que procedía extraer de esa anulación. En el transcurso de la investigación se celebraron varias reuniones por iniciativa de las partes, a saber, el 28 de junio de 2018, entre la Comisión y Cellnex Telecom, el 19 de septiembre de 2018, entre la Comisión y la coadyuvante, y el 16 de octubre de 2018, entre la Comisión y el Reino de España. El 31 de octubre de 2018, el Reino de España facilitó una sinopsis de los procedimientos de licitación y de otras medidas aplicadas por las comunidades autónomas a raíz de la Decisión 2014/489. Mediante escrito de 14 de diciembre de 2018, la Comisión solicitó al Reino de España información adicional, que este presentó el 19 de febrero de 2019. El 19 de marzo de ese mismo año, el Reino de España remitió a la Comisión un escrito de la Comunidad Autónoma del País Vasco de fecha 4 de febrero de 2019. El 4 de abril de 2019, la Comisión envió una solicitud de información al Reino de España, a la que este respondió el 10 de mayo de 2019. El 26 de abril de 2019, la Comisión envió nuevas solicitudes de información, en las que instaba al Reino de España, Itelazpi, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología, Retegal, la coadyuvante y las demandantes a que manifestaran sus puntos de vista sobre la selectividad de la medida controvertida, a la luz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002). La coadyuvante respondió a dicha solicitud de información el 27 de mayo de 2019, mientras que Cellnex Telecom e Itelazpi hicieron lo propio el 13 de junio de 2019. El Reino de España respondió a la solicitud de información el 14 de junio de 2019. El 1 de octubre de 2020, la Comisión envió una solicitud de información al Reino de España para obtener información actualizada después de la adopción de la Decisión 2014/489, a la que dicho Estado miembro respondió el 19 de octubre de 2020 y el 5 de febrero de 2021.
19      En este contexto, el 10 de junio 2021, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que consideró que la medida controvertida constituía un régimen de ayudas financiado directamente con cargo al presupuesto del Estado o a los presupuestos de determinadas comunidades autónomas y corporaciones locales, que confería una ventaja económica a los operadores que explotan la red terrestre (en lo sucesivo, «operadores de red terrestre» u «operadores de la plataforma terrestre»). Además, en la Decisión impugnada la Comisión señaló que los beneficiarios directos de la medida controvertida eran los operadores de la plataforma de red terrestre que recibieron los fondos destinados a la mejora y extensión de su red en la zona II y al suministro de equipos en conexión con su red, y que también se beneficiaron de la ayuda en curso para la explotación y el mantenimiento de estas redes. A continuación, la Decisión impugnada confirmó el carácter selectivo de la medida controvertida debido esencialmente, por un lado, a que disminuía para algunas empresas los costes que, en condiciones normales de mercado, deben soportar los operadores y, por otro lado, a que, aun en el caso de que el sistema de referencia fuera el sector de la radiodifusión y su objetivo fuera la transmisión de emisiones en digital, la medida controvertida confería una ventaja únicamente a los operadores de la plataforma terrestre, pese a que existían tecnologías diferentes de la tecnología terrestre (en particular, la tecnología satelital) que podían prestar servicios de transmisión de la señal de radiodifusión digital. Por otra parte, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que, en este caso, no se cumplían las condiciones enunciadas en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), que la medida controvertida falseaba la competencia entre las plataformas terrestre y satelital y que afectaba al comercio entre los Estados miembros. Por último, se consideró que la medida controvertida era incompatible con el mercado interior y que no podía aplicársele la excepción contemplada en el artículo 106 TFUE, apartado 2. La Comisión ordenó, en consecuencia, que la ayuda fuera recuperada de sus beneficiarios.
20      El articulado de la Decisión impugnada establece lo siguiente:
«Artículo 1
La ayuda estatal concedida a los operadores de la plataforma de televisión terrestre para el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de televisión digital terrestre en la zona II, ejecutada ilegalmente por [el Reino de España] infringiendo lo dispuesto en el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] es incompatible con el mercado interior, con la excepción de la ayuda que fuera concedida con arreglo al criterio de neutralidad tecnológica.
Artículo 2
La ayuda individual otorgada en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 no constituye ayuda si, en el momento de su concesión, cumplía las condiciones establecidas por el Reglamento adoptado en aplicación del artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 994/98 del Consejo[, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO 1998, L 142, p. 1)], aplicable en el momento de concesión de la ayuda.
Artículo 3
1.      [El Reino de] España procederá a recuperar de los beneficiarios la ayuda incompatible concedida en virtud del régimen mencionado en el artículo 1.
2.      Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva.
3.      Se calculará un interés compuesto de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) n.º 794/2004 [de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE].
4.      [El Reino de] España cancelará todos los pagos pendientes del régimen de ayuda mencionado en el artículo 1 con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1.      La recuperación de la ayuda concedida en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2.      [El Reino de] España garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses desde la fecha de su notificación.
Artículo 5
1.      En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, [el Reino de] España presentará la siguiente información:
a)      la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen, desglosada según las categorías siguientes: i) adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por las comunidades autónomas y ayuntamientos, ii) ayuntamientos que actúan como operadores de red, iii) empresas públicas que actúan como operadores de red y iv) adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por la empresa pública;
b)      el importe total (principal e intereses) que deba recuperarse de cada beneficiario;
c)      una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)      documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2.      [El Reino de] España mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que concluya la recuperación de la ayuda concedida con arreglo al régimen mencionado en el artículo 1. Presentará inmediatamente, a solicitud simple de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses de recuperación ya cobrados de los beneficiarios.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de España.»
Pretensiones de las partes
21      Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
–        Anule la Decisión impugnada.
–        Condene en costas a la Comisión.
22      La Comisión, apoyada por la coadyuvante, solicita al Tribunal General que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
23      La coadyuvante plantea una causa de inadmisión por extemporaneidad de la demanda.
24      A este respecto, conviene recordar que incumbe al juez de la Unión apreciar si, dadas las circunstancias de cada caso, una buena administración de la justicia justifica que se desestime un recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartados 51 y 52).
25      En el presente asunto, el Tribunal General considera que, por razones de economía procesal, procede examinar directamente la fundamentación del recurso, sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad.
Sobre el fondo
26      Las demandantes invocan dos motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo está basado, en esencia, en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, la vulneración de los derechos procedimentales de las partes interesadas, la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), y la vulneración del derecho de defensa del Reino de España. El segundo motivo está basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en lo que atañe al concepto de «selectividad», la infracción de la carga de la prueba y el incumplimiento de la obligación de motivación.
Observaciones preliminares
27      En primer lugar, el Reglamento 2015/1589 derogó el Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1), y entró en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, que tuvo lugar el 24 de septiembre de 2015. Por ello, el procedimiento de investigación formal que se reanudó, de hecho, tras la anulación de la Decisión 2014/489 mediante la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), se regía por las disposiciones del Reglamento 2015/1589. En consecuencia, la cuestión de si las demandantes pueden sostener fundadamente que, tras esa sentencia, la Comisión debería haber adoptado una decisión de incoación rectificativa o adicional, o una nueva decisión de incoación, y debería haber comunicado al Reino de España las observaciones de la coadyuvante y de las otras partes interesadas en respuesta a su solicitud de información de 26 de abril de 2019, debe apreciarse con arreglo a este Reglamento. En cambio, la alegación de las demandantes relativa a la insuficiencia del análisis previo de la selectividad expuesto en la Decisión de incoación debe apreciarse con arreglo a las disposiciones del Reglamento n.º 659/1999, que era aplicable en el momento de la adopción de la citada Decisión.
28      En segundo lugar, la coadyuvante planteó la inadmisibilidad del primer motivo por considerarlo basado en una irregularidad de la Decisión de incoación que ha sido invocada por primera vez en el marco del presente recurso.
29      A este respecto, procede señalar que la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), no se pronunció sobre la suficiencia de la motivación de la Decisión de incoación a la vista, en particular, de los requisitos enumerados en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999 y que las partes no alegan ni que dicha cuestión se hubiera sometido al Tribunal General o al Tribunal de Justicia ni que hubiera sido definitivamente zanjada. Por otra parte, de la jurisprudencia se desprende que el respeto de los derechos procedimentales de las partes interesadas implica que estas puedan impugnar la decisión final invocando en apoyo de su recurso vicios relativos a todas las etapas del procedimiento que condujo a esa decisión, incluidos, por tanto, los relativos a la decisión de incoación (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08, EU:T:2011:493, apartado 78 y jurisprudencia citada).
30      De ello se sigue que las demandantes pueden lícitamente invocar, por primera vez en el presente recurso, irregularidades que vician la Decisión de incoación y, por tanto, el procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión impugnada.
31      Así pues, la causa de inadmisión planteada por la coadyuvante debe desestimarse, sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad.
Sobre el primer motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, la vulneración de los derechos procedimentales de las partes interesadas, la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 y la vulneración del derecho de defensa del Reino de España
32      El primer motivo se divide, en esencia, en tres partes. La primera parte se basa en la vulneración del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los derechos procedimentales de las partes interesadas con arreglo a dicho procedimiento, al no haber adoptado la Comisión una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal inicial, rectificativa o adicional que contuviera un análisis preliminar de la selectividad que fuera suficiente y sobre el que hubieran podido presentar sus observaciones. La segunda parte se basa en la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, al no haber comunicado la Comisión al Reino de España las observaciones de la coadyuvante y de las partes interesadas en respuesta a la solicitud de información que contenía el escrito de 26 de abril de 2019 de la Comisión. La tercera parte se basa en la vulneración del derecho de defensa del Reino de España. Según las demandantes, de no haber existido estas irregularidades, la Decisión impugnada probablemente no habría incurrido en los errores y contradicciones que se describen en el recurso y habría tenido un contenido muy diferente.
33      Antes que nada, ha de examinarse la primera parte, y a continuación, conjuntamente, las partes segunda y tercera.
–       Sobre la primera parte, basada en la vulneración del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los derechos procedimentales que asisten a las partes interesadas
34      Las demandantes alegan que la Decisión impugnada se adoptó vulnerando el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, así como los derechos procedimentales de las partes interesadas con arreglo a dicho procedimiento, ya que la Comisión no adoptó una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal que incluyera un análisis preliminar de la selectividad que fuera suficiente y sobre el que hubieran podido presentar sus observaciones. Según las demandantes, tal análisis no figuraba en la Decisión de incoación, lo cual fue puesto de relieve, en esencia, por la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), que anuló la Decisión 2014/489 por no incluir una indicación de las razones por las que la Comisión consideraba que la tecnología terrestre y la tecnología satelital se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo de la medida controvertida. En tales circunstancias, antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión debería haber adoptado una decisión de incoación rectificativa o adicional, o una nueva decisión de incoación, en la que presentara su razonamiento preliminar sobre la supuesta selectividad de la medida controvertida.
35      La Comisión y la coadyuvante rebaten las alegaciones de las demandantes.
36      A tenor del artículo 108 TFUE, apartado 2, si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
37      El artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 659/1999 establece que si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Según el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, «la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común».
38      Conforme a la jurisprudencia, del artículo 108 TFUE, apartado 2, así como del artículo 1, letra h), del Reglamento n.º 659/1999, se deriva que, cuando la Comisión decide incoar un procedimiento de investigación formal relativo a un programa de ayudas, debe dar al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones, y esa obligación tiene la condición de «requisito sustancial de forma». Esta condición resulta de que tal obligación constituye un requisito esencial de procedimiento intrínsecamente ligado a la correcta formación o expresión de la voluntad del autor del acto (sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 89).
39      Pues bien, la obligación que el Tribunal de Justicia ha calificado de «requisito sustancial de forma» se concreta, en particular, en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999, que obliga específicamente a la Comisión a resumir, en la decisión de incoación, las principales cuestiones de hecho y de Derecho para el examen de la ayuda o del programa de ayudas de que se trate y, en consecuencia, a garantizar el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 90).
40      De ello se sigue, en particular, que la selectividad de la ventaja, como uno de los requisitos para la calificación de «ayuda de Estado» con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, constituye una cuestión principal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 659/1999, y, como tal, debe ser resumida y valorada en la decisión de incoación (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 55).
41      En el caso de autos, procede examinar por tanto si las demandantes pueden sostener fundadamente que el análisis preliminar de la selectividad de la medida controvertida expuesto en la Decisión de incoación era insuficiente, habida cuenta de los requisitos del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999.
42      Para apreciar el alcance de la obligación de motivar una decisión de incoación de un procedimiento de investigación formal, como la Decisión de incoación, es preciso recordar que, conforme al artículo 6 del Reglamento n.º 659/1999, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, la decisión de incoación puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluir una «valoración inicial» de la medida estatal de que se trate en cuanto a si presenta el carácter de ayuda y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior (sentencias de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, EU:T:2002:111, apartado 137; de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 99, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 79). La decisión de incoación del procedimiento de investigación formal contiene, pues, una valoración provisional tanto de la calificación de la medida de ayuda de Estado como de su compatibilidad con el mercado interior (sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 75).
43      El carácter necesariamente provisional de la calificación de una medida estatal como ayuda de Estado en una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal resulta confirmado asimismo por el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, que dispone que, al concluir el procedimiento de investigación formal, la Comisión podrá declarar que la medida no constituye una ayuda (sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 78).
44      Además, según la jurisprudencia, si bien los conceptos de «ventaja» y «selectividad» constituyen dos criterios distintos, pueden examinarse conjuntamente como una «tercera condición» prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 1, relativa a la existencia de una «ventaja selectiva» (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2023, Magnetrol International y otros/Comisión, T‑263/16 RENV, T‑265/16, T‑311/16, T‑319/16, T‑321/16, T‑343/16, T‑350/16, T‑444/16, T‑800/16 y T‑832/16, recurrida en casación, EU:T:2023:565, apartados 45 a 47 y jurisprudencia citada).
45      En primer lugar, en el caso de autos, procede señalar que la medida controvertida, examinada en la Decisión de incoación, se adoptó en un contexto muy conocido de las demandantes, que operaban en el mercado de las telecomunicaciones digitales (véase el anterior apartado 11). El marco jurídico de referencia, que tiene por objeto regular el sector de la radiodifusión televisiva digital y organizar la transición de la radiodifusión analógica a la radiodifusión digital de las señales de televisión, se describe en los considerandos 6 a 11 de la Decisión de incoación. En particular, de los considerandos 6 y 7 de la Decisión de incoación se desprende que la medida controvertida se adoptó en el marco del régimen de transición a la televisión digital en España y que su objetivo es permitir que la señal de televisión digital cubra las zonas que quedaban fuera de las obligaciones de cobertura impuestas a los radiodifusores públicos y privados, a excepción de las zonas más aisladas donde no es posible construir una red terrestre y donde la plataforma satelital es la única disponible.
46      A continuación, en el considerando 22 de la Decisión de incoación se recuerda la postura de las autoridades españolas, según la cual, la medida controvertida no era discriminatoria, toda vez que los operadores de red terrestre y los de red satelital operaban en mercados diferentes y los primeros realizaban un servicio público y emitían fundamentalmente en abierto, mientras que los segundos utilizaban un modelo privado y de pago. Las autoridades españolas añadieron que la medida controvertida no era selectiva, puesto que los operadores de red satelital podían participar en las licitaciones organizadas por las comunidades autónomas, como hizo la coadyuvante en Cantabria, y que dichas comunidades autónomas no excluían expresamente la participación de operadores de la plataforma satelital.
47      Además, en el considerando 28 de la Decisión de incoación, la Comisión recordó que las autoridades españolas consideraban que los costes de extensión de la cobertura de la tecnología terrestre y de la tecnología satelital no eran comparables y presentaron, a estos efectos, un estudio de costes realizado en 2007 (en lo sucesivo, «estudio de costes de 2007»). La Comisión consideró que tal supuesto no estaba totalmente justificado y que no podía concluirse en absoluto que la tecnología terrestre fuera menos onerosa.
48      Por otra parte, la Comisión examinó conjuntamente las condiciones relativas a la existencia de una ventaja y a la selectividad de dicha ventaja en los considerandos 37 a 47 de la Decisión de incoación. En el considerando 47 de esta Decisión concluyó que la medida controvertida parecía dar una ventaja selectiva en particular a los proveedores/instaladores de red (ventaja sectorial), a los operadores de la plataforma de TDT y a los radiodifusores de TDT, tanto en abierto como de pago.
49      A este respecto, el considerando 40 de la Decisión de incoación indica que los operadores privados existentes de la red analógica continuaban operando la red de TDT, mientras que los ayuntamientos y otras entidades públicas que operaban dicha red se beneficiaban de la financiación pública de la extensión y actualización de su red digital. Según el considerando 43 de la misma Decisión, había que añadir a estos beneficios la subvención continuada de los costes de funcionamiento de las redes digitales locales por parte de los gobiernos regionales.
50      Por añadidura, en el considerando 44 de la Decisión de incoación, la Comisión recordó la alegación de la coadyuvante según la cual, en esencia, los operadores de red terrestre obtenían una ventaja directa al competir con los operadores de otras plataformas. La Comisión indicó igualmente que un radiodifusor interesado en una cobertura nacional habría tenido, por tanto, menos incentivos para optar por la plataforma satelital.
51      De los considerandos 22, 28, 40, 41, 43 y 44 de la Decisión de incoación se infiere claramente, pues, que la Comisión comparó la situación de los operadores de la plataforma terrestre con la de los operadores de otras plataformas, en particular con los de la plataforma satelital. La Comisión, en consecuencia, consideró que esas situaciones eran comparables a efectos del examen del requisito de selectividad de la ventaja, a la vista del objetivo perseguido por el marco jurídico de referencia, que regula la transición a la televisión digital en España, teniendo en cuenta la capacidad de los referidos operadores para transmitir la señal de radiodifusión digital.
52      Finalmente, la conclusión expuesta en el anterior apartado 51 también viene corroborada por los considerandos 49 a 52 de la Decisión de incoación, relativos a la distorsión de la competencia. En particular, el considerando 49 de dicha Decisión indica, en esencia, que la medida controvertida, al ir dirigida a la digitalización e instalación de centros emisores terrestres, sin considerar la difusión de la señal de televisión por satélite, podía falsear la competencia entre la plataforma terrestre y la plataforma satelital. Asimismo, en el considerando 51 de la Decisión de incoación se rechazó el argumento de las autoridades españolas, recordado en el considerando 50 de dicha Decisión, según el cual la plataforma satelital operada por la coadyuvante no formaba parte del mismo mercado que la plataforma terrestre, ya que no tenía derechos de emisión en abierto. A este respecto, el considerando 51 indica, en concreto, que la coadyuvante había competido con la plataforma terrestre para la extensión de la cobertura en Cantabria y que la plataforma satelital se había utilizado en la zona III después de que el Gobierno español impusiera obligaciones a los radiodifusores para garantizar que sus señales se enviaran a través de esta plataforma. Por último, en el considerando 52 de la Decisión de incoación, la Comisión sostuvo que el hecho de que los radiodifusores de cadenas en abierto fueran reacios a utilizar la plataforma satelital no implicaba que dicha plataforma y la plataforma terrestre pertenecieran a mercados diferentes y que la situación podría haber sido diferente si el Gobierno hubiera intervenido de otra manera en lo atinente a la radiodifusión en la zona II.
53      Por consiguiente, habida cuenta del carácter y del contenido antes mencionado de la Decisión de incoación, así como del contexto de su adopción, procede considerar que las demandantes tuvieron la posibilidad, a pesar de la escueta motivación relativa a la selectividad de la medida controvertida expuesta en esa Decisión, de comprender las razones por las que la Comisión consideró, con carácter preliminar, que la referida medida parecía conferir una ventaja selectiva concretamente a los operadores de red terrestre frente a los operadores de red que utilizaban otras tecnologías, en particular la satelital, los cuales competían con los primeros por la difusión de la señal de televisión digital objeto del régimen jurídico por el que se rige la transición a la televisión digital en España. Pues bien, esta apreciación preliminar de la Comisión quedó confirmada, en esencia, por el razonamiento subsidiario relativo a la selectividad que figura en los considerandos 172 y siguientes de la Decisión impugnada.
54      Así pues, las demandantes no pueden sostener fundadamente que la Decisión de incoación infringió el artículo 108 TFUE, apartado 2, y el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999, al no indicar cuál era el sistema de referencia ni presentar un examen previo de la comparabilidad de hecho y de Derecho entre los operadores de red terrestre y los de red satelital a la vista del objetivo perseguido por ese sistema de referencia.
55      En segundo lugar, se ha de hacer constar que la motivación correspondiente a la selectividad de la medida controvertida, expuesta en la Decisión de incoación, permitió a Cellnex Telecom presentar su punto de vista sobre esta cuestión, en particular en cuanto a la comparabilidad de las situaciones de las tecnologías terrestre y satelital.
56      En efecto, en sus observaciones de 2 de febrero de 2011 sobre la Decisión de incoación, Cellnex Telecom afirmó que las plataformas terrestre y satelital no estaban presentes en el mismo mercado y que el caso de la licitación llevada a cabo en Cantabria no demostraba lo contrario. Explicó al respecto que, aunque era técnicamente posible utilizar la tecnología satelital en la zona II, los radiodifusores no percibían que las tecnologías en cuestión eran sustituibles. Además, en el apartado 6 de las observaciones antes mencionadas, Cellnex Telecom enumeró varias características por las que se suponía que las tecnologías terrestre y satelital eran diferentes. Así, afirmó que la utilización de la tecnología satelital para la extensión de la cobertura en la zona II era más onerosa, que los radiodifusores eran reacios a difundir sus programas por satélite, toda vez que ya tenían derechos de difusión por vía terrestre, y que la TDT permitía a los radiodifusores difundir los programas regionales o locales en las zonas para las que fueron creados, lo cual no era posible con la tecnología satelital.
57      En tercer lugar, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General sobre las consecuencias que procedía extraer, en el marco del presente asunto, de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), las demandantes afirmaron que esta sentencia y las alegaciones que presentaron en apoyo del primer motivo seguían el mismo razonamiento. Indicaron que, en la citada sentencia, el Tribunal de Justicia anuló la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto fundándose en que carecía de motivación en cuanto a la selectividad de la medida controvertida y en que no contenía apreciaciones preliminares sobre la comparabilidad entre las empresas beneficiarias de la medida controvertida y otras empresas que estaban excluidas de ella. En el presente caso, señalaron que el error es aún más evidente, puesto que la Decisión de incoación no contenía ni un solo apartado dedicado al análisis de la selectividad.
58      Por un lado, en la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), apartado 83, el Tribunal de Justicia consideró que la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto adolecía, en esencia, de un defecto de motivación, al no haber expuesto en ella la Comisión las razones por las que la medida controvertida favorecía a determinadas empresas en relación con otras empresas que se hallaban, habida cuenta del objetivo perseguido por ese régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable.
59      Tal conclusión debe entenderse, no obstante, a la luz tanto del contenido de la decisión de incoación de que se trataba como de la medida de ayuda que se había examinado en ese asunto. A este respecto, procede señalar que la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto se refería a un régimen de subvenciones con objeto de incentivar la producción eléctrica al que solo podían acogerse las centrales de carbón que cumplieran ciertos requisitos.
60      Pues bien, salvo la referencia a la competencia entre las centrales beneficiarias de la medida de ayuda examinada y las demás centrales, la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto no contenía otras indicaciones que permitieran comprender las razones por las que todas esas centrales hubieran podido estar en una situación comparable.
61      Por otro lado, se desprende, en particular, de los anteriores apartados 45 a 53 que, en el presente asunto, la Decisión de incoación contenía, de manera global, un análisis preliminar de la selectividad que permitía deducir fácilmente que, a la vista del objetivo de difusión de la señal de televisión digital, las tecnologías satelital y terrestre se hallaban, según la Comisión, en una situación comparable, toda vez que tanto una como otra podían garantizar que la señal de televisión digital llegara a la población española, concretamente en la zona II. Así, el hecho de que las tecnologías satelital y terrestre sean competidoras y, por tanto, capaces de difundir la señal de televisión digital, en particular, en las zonas más alejadas y aisladas del territorio español, lo que corresponde al objetivo del marco jurídico de referencia en el que se integra la medida controvertida, debe considerarse, en las concretas circunstancias del presente asunto, una cuestión principal para la comparabilidad de las tecnologías en cuestión. Conviene recordar asimismo que, en la Decisión de incoación, la Comisión descartó también los argumentos expuestos por las autoridades españolas para demostrar que las tecnologías antes mencionadas no se hallaban en una situación comparable, por sus costes respectivos y porque los radiodifusores de las cadenas en abierto eran supuestamente reacios a utilizar la plataforma satelital (véanse los anteriores apartados 47 y 52).
62      En consecuencia, la solución aplicada en la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), no es extrapolable al caso de autos.
63      Por todo ello, procede considerar que la Decisión de incoación contenía un análisis preliminar de la selectividad de la medida controvertida suficiente y, por tanto, que la Comisión respetó su obligación de dar a las demandantes la oportunidad de presentar sus observaciones sobre esta cuestión, en cumplimiento del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999.
64      Por último, y en todo caso, el hecho de que, en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Decisión impugnada tenga en cuenta elementos mencionados en el anterior apartado 56, así como otras circunstancias fácticas o jurídicas comunicadas por el Reino de España y las otras partes interesadas en el marco del procedimiento de investigación formal, y que, por tanto, el análisis de la selectividad de la medida controvertida sea más completo que el presentado en la Decisión de incoación, no supone, por sí solo, que la Comisión esté obligada a adoptar una decisión de incoación rectificativa o adicional para permitir a las partes interesadas presentar de nuevo sus observaciones acerca de un análisis preliminar de la selectividad, hipotéticamente más completo, pues tal obligación iría en contra tanto de lo que significa la distinción entre la decisión de incoación y la decisión que pone fin al referido procedimiento como de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 42 y 43.
65      En cuarto lugar, de la jurisprudencia se desprende que solo en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se percatara de que tal decisión se basa en hechos incompletos o en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tendría la posibilidad, incluso la obligación, de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación o una nueva decisión de incoación con el fin de permitir al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas presentar eficazmente sus observaciones (véase la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 76 y jurisprudencia citada; sentencia de 21 de diciembre de 2021, Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Comisión, T‑263/15 RENV, no publicada, EU:T:2021:927, apartado 68).
66      En efecto, solo cuando la Comisión modifica su razonamiento, a raíz de la decisión de iniciar una investigación, sobre hechos o una calificación jurídica de esos hechos que resultan determinantes para su apreciación sobre la existencia de una ayuda o de su compatibilidad con el mercado interior, debe rectificar la decisión de incoación o ampliarla, con el fin de permitir al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas presentar eficazmente sus observaciones (sentencias de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 77, y de 21 de diciembre de 2021, Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Comisión, T‑263/15 RENV, no publicada, EU:T:2021:927, apartado 69).
67      Pues bien, en el presente asunto, las demandantes no han indicado en qué medida el razonamiento subsidiario sobre la selectividad expuesto en la Decisión impugnada se basa en hechos o en una calificación jurídica de esos hechos que resultan determinantes para la apreciación de la existencia de una ayuda o de su compatibilidad con el mercado interior y que, hipotéticamente, no fueron ya expuestos en la Decisión de incoación.
68      A la vista de lo anterior, las demandantes no pueden sostener fundadamente que, antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión debería haber adoptado una decisión rectificativa o adicional, o una nueva decisión de incoación, con el fin de exponer de forma preliminar su apreciación del sistema de referencia, del objetivo de este y de la comparabilidad de las situaciones en cuestión.
69      Esta conclusión no queda desvirtuada por el argumento de las demandantes de que la Comisión estaba obligada a adoptar una nueva decisión de incoación del procedimiento a raíz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), que anuló tanto la Decisión 2014/489 como la Decisión de incoación. A este respecto, las demandantes reconocen que la anulación de un acto de la Unión Europea no afecta necesariamente a los actos preparatorios, pero sostienen que, en este punto, el caso de autos es diferente, pues el considerando 41 de la Decisión 2014/489 indicaba que la Decisión de incoación formaba parte de dicha Decisión.
70      En primer término, para adecuarse a una sentencia anulatoria y darle plena ejecución, las instituciones están obligadas a respetar no solo el fallo de la sentencia, sino también los fundamentos de Derecho que han conducido a aquel y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. En efecto, esos fundamentos de Derecho identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal, y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que las instituciones afectadas habrán de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 64 y jurisprudencia citada).
71      Además, la anulación de un acto que pone fin a un procedimiento administrativo que comprende varias fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento que precedió a la adopción del acto impugnado, con independencia de los fundamentos de Derecho, de naturaleza sustantiva o procesal, de la sentencia anulatoria (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 66 y jurisprudencia citada).
72      Así, puede reponerse el procedimiento destinado a sustituir tal acto al momento preciso en el que se produjo la ilegalidad (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 65 y jurisprudencia citada).
73      En el presente asunto, del punto 1 del fallo de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), así como de los fundamentos de Derecho que constituyen su sustento necesario, se infiere que el Tribunal de Justicia anuló la Decisión 2014/489 por contener una motivación insuficiente en cuanto a la selectividad de la medida controvertida. En la expresada sentencia, el Tribunal de Justicia entendió que esa Decisión no contenía una motivación suficiente para sustentar la conclusión según la cual la medida controvertida era selectiva y no se pronunció sobre la existencia de una motivación suficiente de la Decisión de incoación ni sobre la legalidad de esta última Decisión.
74      De esta manera, la ilegalidad de que adolecía la Decisión 2014/489 se produjo en el momento de su adopción y no concierne al procedimiento que la precedió, sobre el que el Tribunal de Justicia no se pronunció. Por tanto, la ejecución de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), no obligaba a la Comisión a volver a tramitar íntegramente el procedimiento del artículo 108 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑257/10, no publicada, EU:T:2012:504, apartados 48 y 49).
75      En segundo término, es necesario señalar que el considerando 41 de la Decisión 2014/489 indicaba que la Decisión de incoación era «parte integrante» de la Decisión 2014/489, pero a efectos de remitirse, «para detalles […] adicionales», a los fundamentos que justificaban la incoación del procedimiento de investigación formal expuestos en esa Decisión. Así, la Decisión de incoación no fue anulada por la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), que no se pronunció sobre la legalidad de esa Decisión y no afectó a la existencia de la misma Decisión, la cual produjo, por lo demás, efectos jurídicos autónomos (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión, C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989, apartado 65). En consecuencia, el argumento de las demandantes de que la Decisión de incoación fue anulada por la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), al ser parte integrante de la Decisión 2014/489, no puede ser acogido.
76      Por cuanto antecede, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
–       Sobre las partes segunda y tercera, basadas respectivamente en la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 y en la vulneración del derecho de defensa del Reino de España
77      Las demandantes imputan a la Comisión no haber comunicado al Reino de España las respuestas de la coadyuvante y de las otras partes interesadas a la solicitud de información de 26 de abril de 2019, contraviniendo lo dispuesto por el artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 y vulnerando el derecho de defensa del Reino de España.
78      La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes.
79      En primer lugar, procede recordar que el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento 2015/1589 dispone que en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes, salvo en casos debidamente justificados. A tenor del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, las observaciones recibidas se comunicarán al Estado miembro interesado. Si una parte interesada lo solicita, alegando posibles perjuicios, no se revelará su identidad a dicho Estado miembro. El Estado miembro interesado podrá replicar a las observaciones presentadas en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
80      De una lectura conjunta de los apartados 1, primera frase, y 2 del artículo 6 del Reglamento 2015/1589 se deduce que las observaciones a las que se refiere este último apartado son las observaciones sobre la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal que las partes interesadas tuvieron la oportunidad de presentar.
81      Pues bien, en el caso de autos, el escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 se limita a solicitar las observaciones de las partes sobre la selectividad de la medida controvertida a raíz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y por tanto no constituye una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal.
82      De aquí se sigue que las observaciones de la coadyuvante y de las partes interesadas remitidas en respuesta al escrito antes mencionado no constituyen observaciones sobre una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal a los efectos del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589. Por lo tanto, la Comisión no estaba obligada, con arreglo a esta disposición, a comunicar dichas observaciones al Reino de España.
83      En segundo lugar, procede observar que el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate. Por lo tanto, únicamente ese Estado miembro, como destinatario de la decisión impugnada, puede invocar un verdadero derecho de defensa (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 71 y jurisprudencia citada).
84      Asimismo, según la jurisprudencia, la violación del derecho de defensa constituye por su naturaleza una ilegalidad intrínsecamente subjetiva, que debe ser invocada, pues, por el propio Estado miembro interesado (véase la sentencia de 16 de marzo de 2016, Frucona Košice/Comisión, T‑103/14, EU:T:2016:152, apartado 81 y jurisprudencia citada; sentencia de 21 de diciembre de 2021, Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Comisión, T‑263/15 RENV, no publicada, EU:T:2021:927, apartado 82).
85      En consecuencia, las demandantes no pueden invocar la vulneración del derecho de defensa de la que supuestamente fue víctima el Reino de España.
86      Por lo tanto, las partes segunda y tercera del primer motivo no pueden ser acogidas.
87      Por cuantas razones anteceden, se desestima el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en lo que atañe al concepto de «selectividad», la infracción de la carga de la prueba y un incumplimiento de la obligación de motivación
88      El segundo motivo se compone de dos partes, basadas, la primera, en errores y en una falta de motivación que vician el razonamiento principal sobre la selectividad, y la segunda, en errores y en una falta de motivación que vician el razonamiento subsidiario sobre la selectividad.
89      El Tribunal General considera oportuno comenzar con el examen de la segunda parte del segundo motivo, que se subdivide en cinco alegaciones. La primera alegación se basa, en esencia, en la inversión ilícita de la carga de la prueba de la selectividad de la medida controvertida y en otros errores de la Comisión en cuanto a la acreditación de este requisito. La segunda, en un error en la definición del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación. La tercera, en un error en la identificación del objetivo del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación. La cuarta, en la falta de examen de la comparabilidad de iure de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación. La quinta, en la existencia de errores que vician la comparación de facto de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación.
–       Sobre la primera alegación, basada en una inversión de la carga de la prueba y en otros errores en cuanto a la acreditación de la selectividad
90      Las demandantes imputan a la Comisión fundamentalmente no haber demostrado, a la vista del objetivo perseguido por el legislador español, la comparabilidad fáctica y jurídica entre las empresas que operan en el sector de la radiodifusión utilizando la tecnología digital terrestre y las que utilizan otras tecnologías. Para las demandantes, la Comisión se limitó a rechazar los argumentos y las pruebas que presentaron el Reino de España y las partes interesadas con objeto de demostrar que las tecnologías en cuestión no son comparables y a suponer que la medida controvertida era selectiva, de modo que trasladó indebidamente la carga de la prueba de la selectividad al Estado miembro. La Decisión impugnada no contiene el análisis de la comparabilidad de hecho y de Derecho que exige la jurisprudencia. Por otra parte, las demandantes imputan a la Comisión, en esencia, haber examinado la selectividad remitiéndose a su análisis de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior, cuando tal manera de proceder es contraria a la jurisprudencia. Las demandantes añaden que la Comisión parece confundir la selectividad de la medida controvertida con su compatibilidad, cuya prueba incumbe a las empresas, ya que, en la Decisión impugnada, hace referencia a la necesidad de un estudio ex ante para probar, en esencia, el carácter no selectivo de la medida controvertida.
91      La Comisión y la coadyuvante rebaten las alegaciones de las demandantes.
92      Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 53 y jurisprudencia citada; sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 27).
93      En lo que se refiere al requisito de selectividad de la ventaja, inherente a la calificación de una medida de «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de una jurisprudencia igualmente reiterada se desprende que este requisito requiere que se determine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, la medida nacional en cuestión puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen, y que reciben de este modo un trato diferenciado que, en esencia, puede calificarse de discriminatorio (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 28 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, World Duty Free Group y España/Comisión, C‑51/19 P y C‑64/19 P, EU:C:2021:793, apartado 32).
94      El requisito de selectividad que se deriva del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe diferenciarse claramente de la detección concomitante de una ventaja económica, dado que, cuando la Comisión detecta la existencia de una ventaja, en un sentido amplio, derivada directa o indirectamente de una medida determinada, debe acreditar, además, que dicha ventaja beneficia específicamente a una o a varias empresas. Para ello, corresponde a la Comisión demostrar, en particular, que la medida en cuestión introduce diferenciaciones entre las empresas que se hallan, a la luz del objetivo perseguido, en una situación comparable. Es necesario, por tanto, que la ventaja se conceda de manera selectiva y pueda colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que la de otras (véase la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, apartado 48 y jurisprudencia citada). No obstante, debe diferenciarse según que la medida en cuestión esté pensada como un régimen general de ayuda o como una ayuda individual. En este último caso, la identificación de la ventaja económica permite, en principio, presumir su selectividad. En cambio, al examinar un régimen general de ayuda, es necesario identificar si la medida en cuestión, a pesar de la constatación de que confiere una ventaja de alcance general, lo hace en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad (véase la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, apartado 49 y jurisprudencia citada).
95      Según la jurisprudencia, incumbe a la Comisión aportar la prueba de la existencia de una «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por lo tanto, también la prueba de que concurre el requisito de la concesión de una ventaja selectiva a los beneficiarios (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Larko/Comisión, C‑445/22 P, no publicada, EU:C:2023:773, apartado 29 y jurisprudencia citada).
96      En este contexto, con objeto de calificar una medida nacional como «selectiva», la Comisión debe identificar, en un primer momento, el sistema de referencia, es decir, el régimen «normal» aplicable en el Estado miembro de que se trate, y demostrar, en un segundo momento, que la medida en cuestión supone una excepción a ese sistema de referencia, en la medida en que introduce diferenciaciones entre operadores económicos que, teniendo en cuenta el objetivo perseguido por dicho sistema, se hallan en una situación fáctica y jurídica comparable (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 57, y de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 37 y jurisprudencia citada).
97      Sin embargo, no incumbe a la Comisión buscar, por iniciativa propia y a falta de cualquier indicio en este sentido, toda la información que pueda tener relación con el asunto de que conoce, aun cuando tal información sea de dominio público (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Larko/Comisión, C‑445/22 P, no publicada, EU:C:2023:773, apartado 34 y jurisprudencia citada).
98      Finalmente, el concepto de «ayuda de Estado» no se refiere, no obstante, a las medidas que establecen una diferenciación entre empresas que, en relación con el objetivo perseguido por el régimen jurídico en cuestión, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, y que, en consecuencia, son a priori selectivas, cuando el Estado miembro de que se trate consigue demostrar que esa diferenciación está justificada porque resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en que se inscriben tales medidas (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 58; véase también la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 38 y jurisprudencia citada).
99      A la luz de estos principios debe apreciarse si, en el caso de autos, la Comisión satisfizo la obligación que le incumbe de demostrar la existencia de una ventaja selectiva.
100    En primer lugar, en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Comisión planteó la hipótesis, en el considerando 172 de la Decisión impugnada, de que el sistema de referencia se limitara, en el presente asunto, al sector de la radiodifusión y de que el objetivo de dicho sistema fuera la transmisión de emisiones en digital. Además, la Comisión observó que, en el sector de la radiodifusión, varias plataformas de radiodifusión competían entre sí y podían prestar servicios de transmisión de la señal de radiodifusión digital. En el considerando 173 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que la selectividad de la medida se evaluaría teniendo en cuenta todas las empresas que ofrecían, o podían ofrecer, servicios de extensión de la cobertura de la radiodifusión digital en la zona II. A continuación, en el considerando 176 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso las circunstancias que acreditaban, a su juicio, que tecnologías distintas de la TDT, especialmente la satelital, estaban en condiciones de prestar servicios de transmisión de la señal de televisión digital en la zona II. Por otra parte, en los considerandos 174, 175 y 177 a 188 de la Decisión impugnada, la Comisión rechazó los diversos argumentos presentados por el Reino de España y las partes interesadas para demostrar que la tecnología terrestre no se hallaba en una situación comparable a la de la tecnología satelital. Por último, en el considerando 177 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que no existía ningún motivo inherente invocado por el Reino de España que justificase que otras plataformas distintas de la terrestre quedaran excluidas ex ante de los beneficios de la medida controvertida.
101    De cuanto antecede se infiere que la Comisión expuso suficientemente las consideraciones en las que basó su apreciación sobre la comparabilidad jurídica y fáctica entre las tecnologías terrestre y satelital habida cuenta del objetivo del sistema de referencia, a saber, la transmisión de emisiones en digital en todo el territorio español.
102    Por lo tanto, el argumento de las demandantes según la cual la Comisión se limitó a suponer que la medida controvertida era selectiva y a rechazar los argumentos y las pruebas presentados por el Estado miembro y las partes interesadas con el fin de demostrar que las tecnologías en cuestión no eran comparables es infundado y debe desestimarse.
103    Por otra parte, procede considerar que, puesto que las partes interesadas y el Reino de España habían presentado, en el marco del procedimiento de investigación formal, argumentos para sostener que las tecnologías en cuestión no eran comparables, también les incumbía proporcionar a la Comisión toda la información y todos los datos que le permitieran verificar la procedencia de tal afirmación, en su caso, una vez que dicha institución les hubiera instado a que proporcionaran toda la información pertinente a tales efectos (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, apartados 103 y 104 y jurisprudencia citada).
104    Por lo que se refiere más concretamente al argumento relativo a la mayor eficiencia, desde el punto de vista de los costes, de la tecnología terrestre respecto de la tecnología satelital, invocado en el marco del procedimiento de investigación formal por el Reino de España y algunas partes interesadas, entre ellas Abertis Telecom, a la que sucedió Cellnex Telecom, se impone señalar que estos últimos habían comunicado espontáneamente diversos estudios de costes con los que confirmar dicho argumento.
105    En tales circunstancias, incumbía a la Comisión examinar si las conclusiones de los citados estudios estaban fundadas en Derecho sin estar obligada necesariamente a adoptar medidas de investigación adicionales o a instar a las partes interesadas y al Reino de España a presentar datos y pruebas adicionales que le permitieran verificar si la diferencia de costes alegada era real.
106    A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia, la cuestión de si una medida constituye una ayuda de Estado debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 143 y jurisprudencia citada). Así, con el fin de apreciar la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital, la Comisión debía basarse en la situación existente en el momento de la adopción de la medida controvertida.
107    Pues bien, en el presente asunto, la Comisión constató que, a excepción del estudio de costes de 2007, realizado ex ante por las autoridades españolas, los estudios de costes aportados por las partes interesadas se basaban en datos posteriores a la adopción de la medida controvertida. Además, por lo que se refiere al estudio de costes de 2007, la Comisión consideró que este no bastaba para demostrar la superioridad sistemática de la plataforma terrestre frente a la satelital, porque concluía que la elección de una solución tecnológica determinada para la extensión de la cobertura debía ser analizada para cada región en concreto, teniendo en cuenta sus peculiaridades topográficas y demográficas.
108    Esta apreciación ya ha sido confirmada por el Tribunal General en la sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), apartado 120, que ha adquirido firmeza.
109    No existiendo datos anteriores a la adopción de la medida controvertida que permitan determinar, aunque sea retrospectivamente, los costes que habría generado el despliegue de una u otra tecnología en las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio de cada una de las regiones españolas donde no rige ningún porcentaje de cobertura obligatorio para los radiodifusores nacionales públicos y privados, no cabe censurar a la Comisión por no haber realizado su propio estudio de costes o no haber solicitado otros estudios a las autoridades españolas y a las partes interesadas.
110    Finalmente, las demandantes imputan a la Comisión, por un lado, no haber realizado ningún acto de investigación tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y, por otro lado, haber rechazado los numerosos estudios aportados por las partes interesadas y por el Reino de España sin respaldar su análisis mediante la menor prueba o el menor estudio y sin aceptar ni desestimar las conclusiones que figuraban en los estudios mencionados en el anterior apartado 107 al motivar su punto de vista.
111    Por una parte, el argumento de las demandantes de que, tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), la Comisión se limitó a hacer suyos los argumentos expuestos por la coadyuvante en las observaciones que presentó a raíz de dicha sentencia, sin haberlos contrastado con el Estado miembro o con las otras partes, no está suficientemente fundamentado y, por lo tanto, debe ser desestimado.
112    Por otra parte, el argumento de las demandantes según el cual, en esencia, la Comisión no examinó suficientemente los estudios de costes presentados por el Estado miembro y las partes interesadas es infundado. En efecto, de los considerandos 177 y 250 a 264 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión efectuó tal examen y llegó a la conclusión de que, con independencia de la validez de sus resultados, a excepción del estudio de costes de 2007, dichos estudios fueron elaborados después de haberse adoptado la medida controvertida y, en su mayor parte, no estaban suficientemente detallados y no eran fiables.
113    A la vista de lo anterior, la alegación de las demandantes basada en una inversión de la carga de la prueba por la Comisión es infundada y debe desestimarse.
114    En segundo lugar, las demandantes imputan a la Comisión haber concluido que las dos tecnologías en cuestión eran comparables sobre la base de argumentos ajenos a las características técnicas, jurídicas, cualitativas y económicas de ambas tecnologías en España y, por consiguiente, sin realizar un análisis de la comparabilidad de hecho y de Derecho que exige la jurisprudencia.
115    A este respecto, se impone señalar que la jurisprudencia del Tribunal General y del Tribunal de Justicia en materia de selectividad no exige que la Comisión compare todas las características técnicas, jurídicas, cualitativas y económicas de las tecnologías terrestre y satelital, sino únicamente que demuestre, sobre la base de elementos de hecho y de Derecho pertinentes, que estas tecnologías se hallan en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo del sistema de referencia.
116    Como se desprende del anterior apartado 100, la Comisión satisfizo dicha obligación.
117    Por ello, no puede acogerse el argumento de las demandantes.
118    En tercer lugar, por lo que se refiere a la alegación de las demandantes según la cual, en esencia, la Comisión no podía, a efectos del análisis de la selectividad, remitirse a su análisis de la compatibilidad de la medida controvertida, procede señalar que se basa en una interpretación errónea de la sentencia de 10 de abril de 2019, Deutsche Post/Comisión (T‑388/11, EU:T:2019:237), cuyo resultado no es extrapolable al caso de autos.
119    En efecto, en la sentencia de 10 de abril de 2019, Deutsche Post/Comisión (T‑388/11, EU:T:2019:237), el Tribunal General estimó que la decisión objeto del litigio incumplía la obligación de motivación en la medida en que, en la fase de examen de la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión había considerado que la existencia de una ventaja económica exclusiva no podía probarse comparando las cargas que pesaban, por un lado, sobre la parte demandante y, por otro, sobre sus competidores, a pesar de que había efectuado realmente tal comparación en la fase de apreciación de la compatibilidad de la ayuda en cuestión con el mercado interior. A la vista de lo anterior, el Tribunal General declaró que, al no haber motivado de manera suficientemente clara e inequívoca la existencia de una ventaja, de conformidad con lo exigido en el artículo 107 TFUE, apartado 1, mientras que ya estaba procediendo a apreciar la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior, la Comisión colocó a la demandante en una situación de incertidumbre jurídica al término de la fase de examen preliminar y en la fase de adopción de la Decisión impugnada, y no permitió al juez de la Unión ejercer su control atinente a la calificación provisional de la medida controvertida de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
120    En el presente asunto, procede observar que la Decisión impugnada no adolece de tal contradicción en su motivación y que las remisiones efectuadas en dicha Decisión se refieren a las razones por las que la Comisión no tuvo en cuenta las conclusiones de los estudios de costes aportados por el Reino de España y las partes interesadas, que supuestamente demostraban, por un lado, que las tecnologías satelital y terrestre no eran comparables en cuanto a los costes, y, por tanto, que la medida controvertida no concedía ninguna ventaja selectiva, y, por otro lado, que esta última era compatible con el mercado interior. Habida cuenta de que las razones por las que la Comisión descartó las conclusiones de los citados estudios eran las mismas, ya sea en cuanto a la comparabilidad de las tecnologías en cuestión o en cuanto al carácter adecuado de la medida controvertida, la Comisión podía lícitamente remitirse a las apreciaciones que había efectuado en relación con cualquiera de esas dos cuestiones.
121    Por ello, el argumento de las demandantes debe ser desestimado.
122    En cuarto lugar, en la medida en que las demandantes imputan a la Comisión haber considerado, en la Decisión impugnada, que era necesario un estudio ex ante para probar, en esencia, que la medida controvertida no era selectiva, confundiendo así dicho requisito con la compatibilidad de la medida controvertida, que ha de ser probada por las empresas, por un lado, procede señalar que la Comisión examinó los estudios en cuestión no solamente a efectos de apreciar la selectividad de la medida controvertida, sino también con el fin de verificar si esta era adecuada en el marco del análisis de la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior.
123    Por otro lado, de la jurisprudencia se desprende que la cuestión de si una medida constituye una ayuda de Estado debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida (véase el anterior apartado 106).
124    Así pues, a efectos de apreciar si la extensión de la cobertura en la zona II mediante la tecnología terrestre era más eficiente, desde el punto de vista de los costes, que mediante la tecnología satelital y, por tanto, si estas dos tecnologías se hallaban o no en una situación comparable, procede tener en cuenta la situación existente en el momento en que se adoptó la medida controvertida.
125    A este respecto, procede considerar que los estudios de costes realizados antes de la adopción de dicha medida no pueden sino atestiguar la situación existente en el momento en que se adoptó la medida.
126    No obstante, no cabe excluir que puedan ser pertinentes para el examen de la existencia de una ayuda de Estado unos estudios posteriores a la adopción de la referida medida, siempre que se basen únicamente en los datos disponibles y en la evolución previsible en el momento en que se adoptó la decisión de proceder a la medida controvertida (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, apartado 124).
127    Pues bien, procede señalar, en este caso, que las demandantes no alegan que los estudios de costes presentados por algunas comunidades autónomas y algunas partes interesadas se basaran en datos disponibles y en la evolución previsible en el momento en que se adoptó la medida controvertida.
128    A la vista de lo anterior, procede considerar que la Comisión no incurrió en error de Derecho al no tener en cuenta unos estudios basados en datos posteriores a la adopción de la medida controvertida.
129    Por cuanto antecede, el argumento de las demandantes debe ser desestimado, así como, consecuentemente, la primera alegación de la segunda parte del segundo motivo.
–       Sobre la segunda alegación, basada en esencia en un error en la definición del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación
130    Las demandantes imputan a la Comisión haber definido erróneamente, en la Decisión impugnada, el sistema de referencia y su objetivo y no haber examinado, por tanto, correctamente la comparabilidad de las tecnologías en cuestión a la luz de dicho sistema. En primer lugar, las demandantes señalan que la Comisión definió el sistema de referencia en función de los servicios que un grupo de empresas ofrecen o pueden ofrecer, contrariamente a lo que se indica en el apartado 133 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (DO 2016, C 262, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación relativa al concepto de “ayuda estatal”»). En segundo lugar, alegan que, en esencia, el sistema de referencia identificado por la Comisión se limita erróneamente a la zona II, sin tener en cuenta que la zona de extensión de cobertura abarca tanto la zona II como la zona III. En tercer lugar, las demandantes alegan que la Decisión impugnada adolece de una falta de análisis y de motivación que, por un lado, impide a las partes entender cuál es el sistema de referencia finalmente definido en la Decisión impugnada, sus objetivos y las razones por las que la Comisión llegó a las conclusiones expuestas en dicha Decisión y, por otro lado, impide también a los tribunales de la Unión ejercer su control judicial. En conclusión, las demandantes sostienen que, habida cuenta de los errores de que adolece la definición del sistema de referencia, todo el análisis de la selectividad efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada está necesariamente viciado.
131    La Comisión y la coadyuvante rebaten las alegaciones de las demandantes.
132    De la jurisprudencia se desprende que un error cometido al determinar el sistema de referencia vicia inevitablemente todo el análisis del requisito de la selectividad (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 52 y jurisprudencia citada).
133    Además, la determinación del sistema de referencia, que debe llevarse a cabo tras un debate contradictorio con el Estado miembro de que se trate, ha de ser el resultado de un examen objetivo del contenido, de la articulación y de los efectos concretos de las normas aplicables en virtud del Derecho nacional de ese Estado (véase, por analogía, la sentencia de 6 de octubre de 2021, Banco Santander/Comisión, C‑52/19 P, EU:C:2021:794, apartado 44 y jurisprudencia citada).
134    Dado que la determinación del sistema de referencia debe ser el resultado de un examen objetivo del contenido y de la articulación de las normas aplicables en virtud del Derecho nacional, no procede, en esta primera etapa del examen del carácter selectivo, tomar en consideración los objetivos perseguidos por el legislador al adoptar la medida examinada. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que, en principio, estas eviten su calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, ya que esta disposición no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencia de 6 de octubre de 2021, Banco Santander/Comisión, C‑52/19 P, EU:C:2021:794, apartado 47 y jurisprudencia citada).
135    En primer lugar, como se ha recordado en el anterior apartado 100, la Comisión planteó formalmente la hipótesis, en el marco del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, en el considerando 172 de la Decisión impugnada, de que el sistema de referencia se limitara al «sector de la radiodifusión» y de que tuviera como objetivo la «transmisión de emisiones en digital».
136    Esta definición debe entenderse, no obstante, en relación con los considerandos 21 a 39 y 138 a 140 de dicha Decisión, que presentan el contexto de la digitalización de la radiodifusión en España, la base jurídica de la medida controvertida y las principales normas que regulan la transición de la televisión analógica a la televisión digital. En particular, según el considerando 21 de la Decisión impugnada, la medida investigada se ha de analizar en el contexto de la digitalización de la radiodifusión que se ha llevado o se está llevando a cabo en las plataformas por tierra, por satélite y por cable. Se indica asimismo, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que, durante el período 2005‑2009, las autoridades españolas adoptaron diversas medidas con vistas a la conversión de la televisión analógica en digital, entre ellas la medida controvertida.
137    Así, de una lectura conjunta de los considerados 21, 27 y 172 de la Decisión impugnada se infiere que el sistema de referencia identificado en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad es el sector de la radiodifusión digital en España y que su objetivo es la transmisión de emisiones en digital en la totalidad del territorio español.
138    Se impone observar que dicho sistema de referencia no se limita a la zona I, a la zona II o a las zonas II y III, sino que comprende indudablemente todas esas zonas.
139    Por un lado, de aquí se sigue que las demandantes no pueden sostener fundadamente que la Decisión impugnada adolezca de una falta de análisis y de motivación que les impide entender el sistema de referencia identificado por la Comisión y sus objetivos, al igual que la Decisión 2014/489 anulada por la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
140    Por otro lado, el argumento de las demandantes de que la Decisión impugnada limitó indebidamente el sistema de referencia a la zona II no se ajusta a los hechos y debe ser desestimado.
141    En segundo lugar, el argumento de las demandantes de que la Comisión definió el sistema de referencia en función de los servicios que un grupo de empresas pueden ofrecer, en contra del apartado 133 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda de Estado», parte de una premisa fáctica errónea. En efecto, la Comisión expuso suficientemente en los considerandos 14 a 20, 21 a 39 y 138 a 140 de la Decisión impugnada las principales disposiciones legales reguladoras del sector de la radiodifusión digital en España, en particular la transición de la televisión analógica a la televisión digital (así como su financiación).
142    A este respecto, la base jurídica del régimen de ayudas se describió en los considerandos 28 a 39 y 138 a 140 de la Decisión impugnada. En particular, de los considerandos 28 y 138 resulta que el marco legal para la transición a la televisión digital en España era una compleja red formada por varios actos jurídicos promulgados por el Gobierno central español, las comunidades autónomas y las autoridades locales, es decir, los ayuntamientos, a lo largo de un período de cuatro años. Dichos actos, descritos en los considerandos 29 a 39 de la Decisión impugnada, son los siguientes: primero, la Ley 10/2005; segundo, el Real Decreto 944/2005, en particular su disposición adicional duodécima; tercero, el Plan de Transición a la TDT; cuarto, la resolución de 29 de febrero de 2008 del MITyC; quinto, las adendas de 2008 a los convenios marco de 2006; sexto, los convenios marco de 2008; séptimo, el acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 2008 por el que se asignaban más recursos para la extensión y culminación de la cobertura de la TDT; octavo, el Real Decreto‑ley 1/2009, de 23 de febrero, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (BOE n.º 47, de 24 de febrero de 2009, p. 19015); noveno, el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de mayo de 2009 por el que se aprobaron los criterios de distribución de los importes destinados a la financiación de iniciativas encaminadas a la transición a la TDT; décimo, la Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (BOE n.º 161, de 4 de julio de 2009, p. 55729), y, undécimo, las adendas de 2009 a los convenios marco de 2008.
143    Del considerando 139 de la Decisión impugnada se desprende que, para la Comisión, los diversos actos adoptados a nivel central y los convenios celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas s y modificados por estos constituían la base del régimen de ayudas para la extensión de la cobertura en la zona II e incluían sus características esenciales, es decir, el incentivo para pasar a la televisión digital en la zona II y la limitación de este incentivo a la tecnología terrestre. Además, la Comisión consideró que estos actos y convenios tenían el objetivo de llevar a las comunidades autónomas a adoptar medidas que no eran tecnológicamente neutras y que, en la práctica, las comunidades autónomas aplicaron el plan del Gobierno central a partir de sus respectivos convenios marco, que estaban hechos siguiendo el mismo modelo. En el considerando 140 de la Decisión impugnada, la Comisión añadió que las medidas adoptadas por las autoridades nacionales, autonómicas o locales perseguían el mismo objetivo y que, a la vista de sus estrechos vínculos, debían analizarse conjuntamente como parte de un mismo sistema. Así pues, en esencia, las autoridades estatales o subestatales españolas no tenían margen alguno en la aplicación técnica del sistema para respetar el principio de neutralidad tecnológica.
144    De igual forma, por un lado, la Ley 10/2005, el Real Decreto 944/2005, el Plan técnico nacional de 2005 y el Plan de Transición a la TDT regulaban principalmente la transición a la TDT en la zona I, es decir, la zona en la que los radiodifusores nacionales públicos y privados tenían la obligación de asegurar, sufragando los costes que ello implicara, que la señal de televisión digital llegase a la cuasitotalidad de la población, a saber, al 98 % de la población para los primeros y al 96 % para los segundos, conforme a sus obligaciones de servicio público (véanse los considerandos 29 a 32 y 138 de la Decisión impugnada).
145    Por otro lado, procede señalar que la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005, el Real Decreto‑ley 1/2009, la Ley 7/2009, las adendas de 2008 a los convenios marco de 2006, los convenios marco de 2008, los acuerdos del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 2008 y de 29 de mayo de 2009, la resolución de 29 de febrero de 2008 del MITyC y las adendas de 2009 a los convenios marco de 2008 (véase el anterior apartado 142) sentaron las bases para la extensión de la cobertura de la señal de televisión digital al porcentaje de la población española que no disfrutaba de tal cobertura, en virtud de las obligaciones de servicio público que incumben a los radiodifusores nacionales públicos y privados (véase el anterior apartado 3).
146    De ello se sigue que la Comisión no definió el sistema de referencia en función de los servicios que un grupo de empresas pueden ofrecer, sino en función de un conjunto de disposiciones legales y reglamentarias reguladoras de la transición a la radiodifusión digital en España.
147    Por lo tanto, no puede acogerse el argumento de las demandantes.
148    Por añadidura, procede observar que la afirmación que figura en el considerando 173 de la Decisión impugnada, según la cual la selectividad de la medida en cuestión se evaluaría teniendo en cuenta a todas las empresas que ofrecen —o pueden ofrecer— servicios de extensión de la cobertura de la radiodifusión digital en la zona II, no se refiere a la identificación del sistema de referencia, sino a la identificación de las tecnologías cuya situación de hecho y de Derecho debe compararse a efectos del análisis de la selectividad, es decir, por un lado, la tecnología terrestre receptora de financiación pública para la extensión de la cobertura de la señal de TDT en la zona II y, por otro, la tecnología satelital, que fue excluida de dicha financiación. La Comisión, por tanto, no incurrió en error de Derecho al considerar que, a efectos del examen de la selectividad de la medida controvertida, procedía comparar la situación jurídica y fáctica de las empresas capaces de realizar la extensión de la cobertura de la señal de radiodifusión digital en la zona II habida cuenta del objetivo del sistema de referencia, a saber, la transmisión de emisiones en digital en todo el territorio español.
149    Por otra parte, debe señalarse que, contrariamente a lo que afirman las demandantes, las disposiciones legales y reglamentarias mencionadas en el anterior apartado 145 dividían el territorio español efectivamente en tres zonas, a saber, la zona I, en la que la cobertura de la señal de televisión digital la debían proporcionar los radiodifusores públicos y privados sin financiación pública; la zona II, formada por zonas remotas y menos urbanizadas del territorio donde reside la población que, antes del cese de la señal analógica, recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica terrestre en virtud de obligaciones de servicio público a cargo de los radiodifusores antes mencionados, y la zona III, donde la tecnología más adecuada, por razones de costes, era la satelital.
150    A este respecto, en primer término, procede señalar que, conforme a la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005, los órganos competentes de las administraciones públicas y de las entidades dependientes de las mismas podían acordar la instalación, en zonas donde no existiera cobertura del servicio de TDT, de estaciones terrestres en red de frecuencia única para la difusión a sus ciudadanos del referido servicio, siempre y cuando se cumplieran una serie de condiciones, entre ellas la observancia del Plan técnico nacional de 2005 que establece las condiciones técnicas relativas a la radiodifusión digital terrestre.
151    En la Decisión impugnada, la Comisión explicó que la facultad de los ayuntamientos y de las autoridades de las comunidades autónomas de extender la cobertura de la señal de televisión digital, establecida por la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005, afectaba a una proporción de la población comprendida entre el 96 % y el 100 % (véase el considerando 33 de la Decisión impugnada).
152    A continuación, el preámbulo del Real Decreto‑ley 1/2009 indicaba que la tecnología satelital era la «más adecuada» para realizar la extensión complementaria de la cobertura poblacional de los canales de TDT de ámbito estatal, respecto de las zonas en las que residieran ciudadanos que no iban a tener cobertura de dichos canales de televisión una vez cumplidos los compromisos de alcanzar el 98 % y el 96 % de la población española por parte de los radiodifusores públicos y privados respectivamente, y una vez realizadas las extensiones de cobertura, por parte de las administraciones públicas, más allá de dichos porcentajes de población. El referido preámbulo precisaba además que esa obligación de extensión complementaria de cobertura mediante sistemas por satélite alcanzaría en torno al 1,5 % de la población que se ubicaba en zonas dispersas y aisladas del territorio y cuya cobertura mediante emisores terrestres de televisión habría supuesto un coste desproporcionado. El preámbulo de la Ley 7/2009 estaba redactado en los mismos términos.
153    Además, el artículo 1 del Real Decreto‑ley 1/2009 y el artículo 1 de la Ley 7/2009 introdujeron una disposición adicional séptima en la Ley 10/2005, cuyo apartado 2 disponía que, en esencia, el acceso a los canales digitales de ámbito estatal pertenecientes a radiodifusores públicos y privados y difundidos por satélite se limitaría a los ciudadanos residentes en zonas en las que, una vez concluida la transición a la TDT, no existiría cobertura del servicio de TDT de ámbito estatal.
154    Si bien los preámbulos del Real Decreto‑ley 1/2009 y de la Ley 7/2009, así como el apartado 2 de la disposición adicional séptima de la Ley 10/2005, no establecieron expresamente que la tecnología terrestre quedaría reservada a la zona II, también es cierto que una lectura conjunta de dichos textos revela implícita pero necesariamente que las autoridades españolas reservaron expresamente la tecnología satelital a las zonas dispersas y aisladas del territorio nacional en las que la población no recibiría los canales nacionales de televisión digital, una vez concluida la transición a la TDT realizada por los radiodifusores públicos y privados, conforme a sus obligaciones de servicio público, y una vez completada la extensión de la cobertura por las «administraciones públicas» (es decir, las comunidades autónomas o los ayuntamientos), más allá de las obligaciones de cobertura que incumbían a dichos radiodifusores.
155    Así pues, el Real Decreto‑ley 1/2009 confirma la existencia de una división del territorio español en tres zonas, a saber, la zona I, en la que la cobertura de la señal de televisión digital la proporcionaron los radiodifusores públicos y privados sin financiación pública; la zona II, donde las comunidades autónomas y los ayuntamientos procedieron a la extensión de la cobertura más allá de los porcentajes de población que ya recibía la señal de TDT en virtud de las obligaciones de servicio público a cargo de los radiodifusores antes mencionados, de manera cofinanciada por el Estado central y las comunidades autónomas, y la zona III, donde la tecnología más adecuada, por razones de costes, era la satelital.
156    Por otra parte, en la vista se hizo constar que la Comisión no consideraba que las disposiciones y los convenios que formaban la base jurídica del régimen de ayudas excluyeran la tecnología satelital de la extensión de la cobertura en la zona II, sino que excluían dicha tecnología de la financiación pública prevista a esos efectos.
157    De aquí se sigue que las demandantes no pueden sostener fundadamente que la legislación española distinguiera solamente entre, por un lado, el territorio «normal» (zona I) y, por otro, la zona llamada «de extensión de la cobertura» (zonas II y III), en la que, en esencia, la elección entre las tecnologías terrestre y satelital se hizo supuestamente en función de los costes respectivos de las referidas tecnologías.
158    Por último, en lo atinente al argumento de las demandantes de que, en el caso de autos, el sistema de referencia consiste, bien en la digitalización de la radiodifusión en la zona de extensión de la cobertura (zonas II y III), bien en la digitalización de la radiodifusión terrestre en España, procede recordar que el sector de la radiodifusión digital en España y el proceso de digitalización de esta radiodifusión concernían a las plataformas por tierra, por satélite o por cable (véase el considerando 21 de la Decisión impugnada).
159    En efecto, tras el proceso de digitalización, estas tres plataformas transportarían y transmitirían los canales de televisión digital.
160    En consecuencia, no puede acogerse el argumento de las demandantes mencionado en el anterior apartado 158.
161    A la vista de cuanto antecede, procede considerar que, en el marco del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Comisión no incurrió en error de Derecho o en error de apreciación al definir el sistema de referencia.
162    En consecuencia, la segunda alegación de la segunda parte del segundo motivo debe ser desestimada.
–       Sobre la tercera alegación, basada en la identificación errónea del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación.
163    Las demandantes consideran que resulta difícil comprender cuál es el objetivo a la vista del cual ha de realizarse el análisis de la comparabilidad. Según las demandantes, el objetivo de la medida controvertida era lograr que se llevase la señal de televisión digital a las zonas menos pobladas de España y no solamente a la zona II, habida cuenta de la ausencia de un interés comercial de los radiodifusores en toda la zona de extensión de la cobertura. Este objetivo no incluía, en principio, la utilización de una tecnología concreta. En consecuencia, las demandantes consideran que la Decisión impugnada indica injustificadamente que el supuesto régimen (erróneamente limitado a la zona II) fue diseñado por el legislador con el objetivo de discriminar sistemáticamente en favor de la tecnología terrestre. Para las demandantes, si ese fuera realmente el objetivo del régimen, la Comisión debería haber efectuado la comparación a la luz de tal objetivo, y se habría visto obligada a reconocer que era lógico no aplicar el régimen a la tecnología satelital. Tal incoherencia confirma, según las demandantes, que la limitación del sistema de referencia a la zona II es arbitraria y no está justificada, carece de motivación y vicia por completo el análisis de la selectividad.
164    La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes.
165    Con carácter preliminar, procede recordar, por un lado, que el examen de la comparabilidad de las situaciones en cuestión debe efectuarse habida cuenta del objetivo del sistema de referencia (véase el anterior apartado 93).
166    En el caso de autos, el objetivo del sistema de referencia fue definido claramente en el considerando 172 de la Decisión impugnada como la «transmisión de emisiones en digital».
167    A continuación, la medida controvertida consiste en una serie de disposiciones adoptadas por el Estado central y las comunidades autónomas con el fin de que la población española tenga acceso a la señal de televisión digital más allá de los porcentajes de cobertura impuestos a los radiodifusores públicos y privados en virtud de las obligaciones de servicio público.
168    En el considerando 188 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que el objetivo de la medida controvertida era «promover en España la transición de la tecnología de radiodifusión analógica a la digital y garantizar la continuidad de la recepción de la señal de televisión por parte de los residentes de determinadas zonas remotas y rurales (zona II)».
169    Contrariamente a lo que afirman las demandantes, el objetivo del sistema de referencia y el de la medida controvertida estaban, por tanto, claramente definidos en la Decisión impugnada.
170    Por otra parte, en primer lugar, de los anteriores apartados 165 a 168 se desprende que dichos objetivos coinciden en parte por cuanto, no obstante su ámbito territorial más restringido, la medida controvertida participa en la realización del objetivo del sistema de referencia, que es el único pertinente para el examen de la comparabilidad de hecho y de Derecho de los operadores que utilizan las tecnologías en cuestión (véase el anterior apartado 93).
171    De ello se sigue que, al evaluar la selectividad de la medida controvertida, la Comisión no incurrió en error de Derecho al comparar la situación jurídica y fáctica de las empresas capaces de llevar a cabo la extensión de la cobertura de la señal de radiodifusión digital en la zona II habida cuenta del objetivo del sistema de referencia (a saber, la transmisión de emisiones en digital en todo el territorio español, incluida la zona II), sin determinar antes el objetivo de la medida controvertida.
172    A la vista de lo anterior, la alegación de las demandantes según la cual la Comisión identificó el objetivo de la medida controvertida, en el considerando 188 de la Decisión impugnada, solo después de concluir, en los considerandos 173 a 187 (en particular en los considerandos 173, 181 y 187) de la Decisión impugnada, que las situaciones de los operadores de las tecnologías en cuestión eran comparables es inoperante y debe ser desestimada.
173    En segundo lugar, por lo que se refiere a los argumentos de las demandantes según los cuales, por un lado, el objetivo del sistema de referencia era la transmisión de la señal de televisión digital a las zonas menos pobladas de España, por lo que la Comisión limitó injustificadamente ese objetivo a la zona II, y, por otro lado, el objetivo de la medida controvertida era lograr que se llevase la señal de televisión digital a las zonas menos pobladas de España y no solamente a la zona II, procede desestimarlos por las razones ya expuestas en los anteriores apartados 148, 149, 158 y 159.
174    En tercer lugar, las demandantes sostienen que el objetivo de la medida controvertida, a saber, lograr que se llevase la señal de televisión digital a las zonas menos pobladas de España, no incluía en principio la utilización de una tecnología concreta, pues esto era ya una cuestión de medios, no de objetivos.
175    A este respecto, procede recordar que la naturaleza de los objetivos perseguidos por las medidas estatales y su justificación carecen de relevancia en cuanto a su calificación como ayuda de Estado. En efecto, el artículo 107 TFUE, apartado 1, no establece una distinción en función de las causas o de los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 25 de enero de 2022, Comisión/European Food y otros, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, apartado 122 y jurisprudencia citada).
176    Así pues, en el presente asunto, la circunstancia de que la medida controvertida no tuviera por objetivo favorecer la tecnología terrestre, en caso de que resultara probada, no excluye la existencia de una ventaja selectiva conferida a los operadores de la plataforma terrestre por la referida medida.
177    En cualquier caso, si bien el objetivo de la medida controvertida, a saber, promover la transición a la tecnología de radiodifusión digital en España y garantizar la continuidad de la recepción de la señal de televisión por parte de los residentes de la zona II (véase el considerando 188 de la Decisión impugnada), es tecnológicamente neutro, de los considerandos 33 a 39 de la Decisión impugnada resulta que las disposiciones y los convenios que forman la base jurídica de dicha medida se refieren únicamente a la tecnología terrestre y a la financiación de la expresada tecnología, pero sin excluir formalmente otras tecnologías. Por lo demás, en la vista se hizo constar que la Comisión no consideraba que las disposiciones y los convenios que formaban la base jurídica de la medida controvertida excluyeran la tecnología satelital de la extensión de la cobertura en la zona II, sino que excluían, de hecho, dicha tecnología de la financiación pública prevista a esos efectos.
178    En cuarto lugar, por lo que se refiere a las críticas de las demandantes contra el argumento formulado por la Comisión de que el objetivo del marco normativo español consistía en preservar la competencia leal entre las tecnologías y la neutralidad tecnológica, basta con señalar que tal razón no se menciona en la Decisión impugnada en apoyo del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, sino para sustentar el razonamiento principal sobre la selectividad. De ahí que dichas críticas sean inoperantes frente al razonamiento subsidiario sobre la selectividad y deban desestimarse.
179    Por cuanto antecede, la tercera alegación de la segunda parte del segundo motivo debe ser desestimada.
–       Sobre la cuarta alegación, basada en la inexistencia de un análisis de la comparabilidad de la situación jurídica de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación
180    Las demandantes imputan a la Comisión haber considerado, en la Decisión impugnada, que las diferencias en cuanto a las respectivas normativas aplicables a la plataforma terrestre y a la plataforma satelital eran irrelevantes para apreciar la selectividad. Alegan que tal conclusión es jurídicamente errónea, porque, a efectos del examen de la comparabilidad, debe compararse la situación de los operadores tanto de hecho como de Derecho. Las demandantes consideran asimismo que la Decisión impugnada adolece de un vicio de motivación, toda vez que las razones por las que la Comisión entendió que las diferencias jurídicas eran irrelevantes no aparecen en los fundamentos de dicha Decisión.
181    La Comisión solicita que se desestimen los argumentos de las demandantes.
182    En primer lugar, los argumentos de las demandantes en apoyo de la cuarta parte del segundo motivo parecen partir de la premisa errónea según la cual la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que las diferencias en cuanto a la normativa aplicable a la tecnología terrestre y la aplicable a la tecnología satelital eran irrelevantes para el análisis de la selectividad.
183    Pues bien, de los considerandos 175 y 176 de la Decisión impugnada se desprende que, según la Comisión, solo las diferencias normativas invocadas por el Reino de España y las partes interesadas eran irrelevantes en el caso de autos, porque no influían en la facultad de los operadores afectados de prestar el servicio de transmisión de la señal de televisión digital. Dicho de otro modo, para la Comisión, las diferencias normativas, que no niega que existan, no colocaban a los operadores en una situación diferente habida cuenta del objetivo del sistema de referencia, a saber, la transmisión de emisiones en digital.
184    Así pues, la alegación según la cual la Decisión impugnada adolece de un error de Derecho y de un vicio de motivación imputables a la Comisión, por haber considerado que las diferencias normativas eran irrelevantes para el examen de la comparabilidad de las situaciones en cuestión, parte de una interpretación errónea de la Decisión impugnada y debe ser desestimada.
185    En segundo lugar, procede verificar si, habida cuenta de las diferencias normativas existentes entre las tecnologías terrestre y satelital invocadas por las demandantes, la Comisión incurrió en error al considerar que tales diferencias eran irrelevantes en el caso de autos.
186    En primer término, las demandantes alegan que el cese de la señal analógica previsto por la legislación española para el 3 de abril de 2010 se impuso exclusivamente respecto a la tecnología analógica terrestre y que, para la parte de la población no cubierta por las obligaciones impuestas a los radiodifusores públicos y privados, estos últimos no tenían interés comercial alguno en financiar la conversión digital. Por consiguiente, habida cuenta de la obligación de realizar la transición a la tecnología digital y de la inminencia del abandono de la tecnología analógica, las autoridades competentes decidieron compensar, al menos parcialmente, los costes de los operadores dispuestos a extender la cobertura digital a las zonas que ya estaban cubiertas antes del abandono de la tecnología analógica y en las que la tecnología terrestre seguía siendo preferible al satélite. Las demandantes añaden que, aun cuando se considerase que las compensaciones beneficiaron solamente a operadores terrestres y solamente se aplicaron a la digitalización de la radiodifusión analógica terrestre, ello se debería a que estos eran los únicos que se vieron sujetos a la obligación de digitalización y, por tanto, a la obligación de dejar de prestar sus servicios mediante la radiodifusión terrestre analógica ya instalada. Para las demandantes, además, como se desprende del apartado 71 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal», «la existencia de una ventaja se excluye en el caso de […] pago de una compensación por expropiación». Este mecanismo de cuasiexpropiación no se refería a los operadores de la plataforma satelital, que, por tanto, no tenían por qué ser compensados por ninguna pérdida de derechos.
187    Basta con señalar, a este respecto, que ni el sistema de referencia ni la propia medida controvertida tenían como objetivo, explícito o implícito, compensar a los operadores de la plataforma terrestre por el cese de la señal analógica o el eventual cese de actividad de los operadores que utilizaban esta tecnología. Por lo demás, las demandantes no presentan ningún dato que pueda sustentar sus afirmaciones.
188    Por añadidura, las demandantes no sostienen que el cese de la señal analógica afectara de alguna manera a la capacidad de la tecnología satelital o de la terrestre para transmitir la señal de televisión digital.
189    Por consiguiente, el hecho de que el cese de la señal analógica afectara específicamente a la tecnología terrestre no es pertinente a efectos de la comparación de la situación de las plataformas terrestre y satelital habida cuenta del objetivo de la transmisión de la señal de televisión digital en España, incluida la zona II.
190    En segundo término, las demandantes sostienen que cada una de estas tecnologías está en gran medida sometida a una legislación específica y distinta.
191    En particular, las demandantes comienzan recordando que, en el momento de la adopción de la medida controvertida, solo la televisión terrestre constituía un servicio público, de suerte que la plataforma terrestre se utilizaba generalmente para difusión en abierto, mientras que la satelital se asociaba a la televisión de pago. A continuación, las demandantes mencionan las diferencias en las condiciones relativas al título habilitante para explotar las frecuencias atribuidas. Sostienen que, mientras que el título habilitante para explotar las frecuencias atribuidas a la TDT corresponde a los radiodifusores, las frecuencias satelitales corresponden a los operadores de red de satélite. Para las demandantes, en consecuencia, la titularidad y el régimen jurídico del espectro radioeléctrico son diferentes en las plataformas satelital y terrestre, lo que da lugar a importantes diferencias respecto a las situaciones jurídicas y los intereses de los operadores de ambas tecnologías. Además, la conservación del título habilitante de los radiodifusores está condicionado a su utilización efectiva (cobertura mínima), lo cual es una razón adicional por la que los radiodifusores terrestres tienen interés en continuar utilizando las frecuencias de la radiodifusión terrestre, incluso si también difunden la señal mediante satélite. Por último, las demandantes alegan que el marco regulatorio de la TDT se caracteriza por su limitación territorial y por la presencia de obligaciones de cobertura vinculadas a la concesión del espacio radioeléctrico, a diferencia de la tecnología satelital. Según las demandantes, esto afectaba, entre otros, a las concesiones administrativas y a la planificación del espectro y del número de múltiples digitales disponibles, sin olvidar que, con arreglo a la normativa aplicable, una misma persona física o jurídica no podía controlar directa o indirectamente más de la mitad de las concesiones administrativas del servicio de radiodifusión sonora terrestre que coincidieran sustancialmente en su ámbito de cobertura y, en todo caso, más de cinco concesiones en un mismo ámbito de cobertura.
192    A este respecto, basta con señalar que las demandantes no han expuesto ningún argumento o dato que demuestre que las diferencias normativas mencionadas en los anteriores apartados 186 y 191 influyeron real o potencialmente en la capacidad de los operadores de la plataforma satelital para prestar el servicio de transmisión de la señal de televisión digital en España, en particular en la zona II.
193    Cabe añadir que el hecho de que la tecnología satelital se utilizara en la zona III y, esporádicamente, en la zona II en apoyo de la plataforma terrestre (véanse los considerandos 176 y 227 de la Decisión impugnada) prueba que dicha tecnología compite con la tecnología terrestre para la prestación del mismo servicio, no obstante estar sometida a un régimen jurídico distinto del aplicable a la tecnología terrestre.
194    Por consiguiente, la Comisión consideró acertadamente que las diferentes normativas a las que están sujetas la tecnología terrestre y la satelital respectivamente eran irrelevantes para el examen de la selectividad.
195    De ello se sigue que las demandantes no pueden sostener fundadamente que las diferencias en cuanto a las normativas aplicables colocaron a las plataformas terrestre y satelital en situaciones jurídicas que no son comparables.
196    Por cuanto antecede, la cuarta alegación de la segunda parte del segundo motivo debe ser desestimada.
–       Sobre la quinta alegación, basada en errores que vician la comparación de facto de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación
197    Las demandantes sostienen que la comparación de facto entre las plataformas terrestres y por satélite realizada en la Decisión impugnada adolece de varios errores graves y de una motivación insuficiente, de manera que la Decisión impugnada infringe los artículos 107 TFUE, apartado 1, y 296 TFUE.
198    En primer lugar, las demandantes imputan a la Comisión haber considerado, en la Decisión impugnada, que las tecnologías terrestre y satelital eran comparables, ya que la transmisión de la señal de televisión digital en la zona II mediante satélite era posible. Si bien las demandantes no cuestionan tal posibilidad técnica, entienden que se trata de una cuestión irrelevante para determinar si las dos tecnologías están en una situación de hecho comparable y si, en esencia, la tecnología satelital constituye una alternativa válida a la tecnología terrestre. Además, según las demandantes, conforme a la jurisprudencia, la existencia de una competencia potencial no basta para acreditar la selectividad de una medida de ayuda.
199    Procede recordar que una medida es selectiva si introduce una diferenciación entre empresas que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo del sistema de referencia.
200    Por un lado, en la medida en que el objetivo del sistema de referencia es, en el presente asunto, la transmisión de emisiones en digital, procede considerar que la Comisión entendió correctamente, en la Decisión impugnada, que tanto los operadores de la plataforma terrestre como los operadores de la plataforma satelital eran capaces de llevar a cabo dicha transmisión, como atestiguaba, en particular, el hecho de que la tecnología satelital se había utilizado para la extensión de la cobertura en la zona III y se había utilizado también, de hecho, en la zona II en apoyo de la plataforma terrestre. A este respecto, de los considerandos 176 y 227 de la Decisión impugnada se desprende que el operador de satélite Hispasat prestaba servicios en algunas partes de la zona II en apoyo de la transmisión terrestre de la TDT, extremo que no ha sido rebatido por las demandantes.
201    Así, procede considerar que, en la Decisión impugnada, la Comisión demostró que la competencia entre las tecnologías terrestre y satelital era real y no solamente potencial.
202    Por otro lado, procede señalar que la Comisión no llegó a la conclusión de que las situaciones en cuestión eran comparables únicamente por la relación de competencia, real o potencial, entre las plataformas terrestre y satelital. En efecto, concretamente de los considerandos 174 y siguientes de la Decisión impugnada se infiere que la Comisión tuvo en cuenta una serie de circunstancias que, a su juicio, determinaban que las dos tecnologías en cuestión fueran similares habida cuenta del objetivo de la transmisión de la señal de radiodifusión digital. En particular, en el considerando 176 de la Decisión impugnada, en primer término, la Comisión destacó que la coadyuvante había ganado una licitación para la extensión de la cobertura de la televisión digital en Cantabria y que los operadores de red satelital prestaban servicios comparables a los de la plataforma terrestre. En segundo término, la Comisión señaló que la plataforma satelital se utilizaba, en España, para la extensión de la cobertura en la zona III, que no existía ninguna razón técnica o cualitativa por la que esa tecnología no pudiera utilizarse en la zona II y que la misma tecnología se había utilizado en la zona II en apoyo de la transmisión terrestre por TDT. En tercer término, la Comisión citó el ejemplo de otros Estados miembros que utilizan la plataforma satelital para que la cobertura de la radiodifusión digital alcance las zonas más remotas. En cuarto término, la Comisión constató que varios canales públicos y privados eran distribuidos a través de la plataforma terrestre y se emitían también a través de la plataforma satelital. En quinto término, la Comisión explicó que, en mayo de 2010, la cobertura de la TDT en España alcanzó al 98,85 % de la población, mientras que solo el 93,5 % de los hogares veía la televisión a través de la plataforma terrestre. Ello quería decir, a su juicio, que el 5 % de los hogares disponía de acceso a la TDT, pero prefería no utilizarlo, ya que la mayoría de ellos estaban abonados a la televisión de pago vía satélite.
203    Por lo tanto, los argumentos de las demandantes parten de una lectura errónea de la Decisión impugnada y deben desestimarse por infundados.
204    De ello se deduce igualmente que las demandantes no pueden alegar fundadamente una motivación insuficiente de la Decisión impugnada en cuanto a la comparación de facto entre las plataformas terrestre y satelital.
205    En segundo lugar, las demandantes imputan a la Comisión haber discriminado a favor de la tecnología satelital, en esencia por haber aplicado un criterio diferente al analizar las licitaciones en las que el adjudicatario era un operador de red satelital y las licitaciones en las que el adjudicatario era un operador de red terrestre. Según las demandantes, la licitación de la Comunidad Autónoma de Cantabria no era tecnológicamente neutra y es una prueba evidente de este criterio discriminatorio.
206    De entrada, procede señalar que el argumento de las demandantes se basa únicamente en la licitación organizada en Cantabria. A continuación, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, dicha licitación, pese a que incluía una solución de referencia relativa a la extensión de la cobertura de la tecnología satelital, indicaba expresamente, en el apartado 2 de la disposición general séptima, que «esta solución no tiene carácter básico ni vinculante, pudiendo el licitador sujetarse a ella o presentar una solución alternativa».
207    Por añadidura, es preciso observar que, en su introducción, la licitación indicaba expresamente que, conforme al principio de neutralidad tecnológica, la adjudicación del contrato no estaba condicionada al despliegue de una solución tecnológica concreta, y que serían los agentes, el mercado y las posibilidades que la tecnología ofreciera los que determinasen las soluciones más apropiadas de acuerdo con los criterios objetivos establecidos.
208    Así pues, procede considerar que la Comisión podía fundadamente mencionar el ejemplo de la licitación de la Comunidad Autónoma de Cantabria para mostrar que la tecnología satelital era una opción real y viable para la digitalización de la zona II.
209    En tercer lugar, las demandantes señalan, en esencia, una serie de errores cometidos por la Comisión al apreciar la comparabilidad de las situaciones de hecho en cuestión.
210    En primer término, las demandantes imputan a la Comisión no haber tenido en cuenta que los radiodifusores no estaban dispuestos a ceder la señal a los operadores de red satelital del mismo modo que la cedían a los operadores de red terrestre, como, por lo demás, reconoce la propia Decisión impugnada. En particular, sostienen que del considerando 184 de la Decisión impugnada se infiere que los radiodifusores, por lo general, solo adquirían los derechos de difusión terrestre de los creadores de contenidos. Así, no tenían derechos de transmisión de esos contenidos mediante la plataforma satelital y tenían que renegociar los derechos de contenidos necesarios para permitir su difusión mediante dicha plataforma. Esto incrementaba los costes de los contenidos, y los autores de los contenidos podrían no estar dispuestos a vender los derechos. Este es el motivo por el que —excepto cuando estaban obligados a hacerlo— los radiodifusores se negaban a facilitar su señal para que sus contenidos fueran difundidos por operadores de satélite. Además, las demandantes sostienen que, contrariamente a lo que se afirma en el considerando 184 de la Decisión impugnada, el hecho de que el Estado impusiera ex post a los radiodifusores una obligación legal de ceder los derechos de difusión de sus contenidos vía satélite demuestra que dicha dificultad no era «superable».
211    Procede observar, de entrada, que, en el considerando 184 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó la alegación del Reino de España y de las partes interesadas según la cual los operadores de la plataforma satelital no podían recibir la señal de los radiodifusores, toda vez que estos últimos eran reticentes a utilizar esa tecnología y no tenían derechos de transmisión de sus contenidos vía satélite. La Decisión impugnada indica que «estas dificultades» eran «superables», ya que la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (BOE n.º 79, de 1 de abril de 2010, p. 30157) había impuesto a los licenciatarios de los servicios de comunicación audiovisual de ámbito estatal la obligación de negociar la venta de sus principales canales de radiodifusión con independencia de la tecnología que utilizaran. Además, basándose en el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, la Comisión concluyó que los operadores satelitales podían negociar con los radiodifusores y obtener acceso a su señal a efectos de la extensión de la cobertura en la zona II.
212    Contrariamente a lo que afirman las demandantes, la Comisión tuvo en cuenta por tanto las dificultades antes mencionadas.
213    A continuación, debe observarse que, según la jurisprudencia, la cuestión de si una medida constituye una ayuda de Estado debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 143 y jurisprudencia citada). Así, con el fin de apreciar la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital, la Comisión debía basarse en la situación existente en el momento de la adopción de la medida controvertida.
214    Pues bien, en el caso de autos, sin que sea necesario tener en cuenta la Ley 7/2010, promulgada posteriormente a la adopción de la medida controvertida, ni de los autos ni de las afirmaciones de las partes se desprende que la celebración de contratos de licencia entre los radiodifusores y los operadores de red satelital constituyera una «dificultad» en la fecha en que se adoptó la medida controvertida.
215    En efecto, los ejemplos de la Comunidad Autónoma de Cantabria (véanse los considerandos 176 y 226 de la Decisión impugnada) y de la Comunidad Foral de Navarra (véase el considerando 184 de la Decisión impugnada) muestran, por el contrario, que los operadores de red satelital se encontraron con la negativa de algunos radiodifusores a cederles los derechos de licencia sobre sus contenidos cuando ejecutaban los contratos adjudicados mediante licitación.
216    Esta negativa, opuesta por los operadores económicos, no podían preverla sin duda las autoridades españolas antes de llevar a cabo las licitaciones para la extensión de la cobertura ni en el momento en que algunas de estas autoridades, a saber, las de Cantabria y Navarra, adjudicaron los contratos para la extensión de la cobertura a los operadores satelitales.
217    Procede considerar a fortiori que la reticencia de los radiodifusores a ceder sus derechos a los operadores de red satelital tampoco era previsible en el momento de la adopción de la medida controvertida y que la «dificultad» invocada por el Reino de España surgió ex post, al realizar concretamente la extensión de la cobertura en la zona II.
218    Por otra parte, las demandantes imputan también a la Comisión haber declarado, en el considerando 184 de la Decisión impugnada, que la dificultad invocada era superable, haciendo referencia al ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, donde el operador satelital que ganó la licitación en 2015 obtuvo, en mayo de 2019, a raíz de la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la autorización de los radiodifusores para acceder a sus canales con ciertas condiciones. Según las demandantes, la Comisión no mencionó el resultado de la reclamación especial interpuesta por dicho operador ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra contra una resolución de 28 de mayo de 2019 del Director General de Informática, Telecomunicaciones e Innovación Pública de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se renunciaba a la adjudicación del contrato para la extensión de la televisión digital en Navarra (zonas II y III) durante el período 2015‑2020.
219    Basta con señalar, a este respecto, que de la resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra de 7 de agosto de 2019 se infiere que la razón por la que el Director General de Informática, Telecomunicaciones e Innovación Pública anuló la adjudicación del contrato antes mencionado era la imposibilidad de que el operador satelital inicialmente seleccionado cumpliera las prescripciones de la licitación. En efecto, los acuerdos celebrados entre el operador satelital y los radiodifusores estipulaban que debían otorgarse derechos de difusión de sus canales vía satélite cuando resultara imposible para dicho operador difundir otros canales, concretamente los canales internacionales ya transmitidos mediante su satélite y cualquier canal nuevo que pudiera transmitirse en el futuro. Pues bien, se consideró que la limitación del número de canales que podía difundir el operador satelital era contraria al pluralismo informativo y otorgaba un menor servicio a la población destinataria de la prestación objeto del contrato. Otra razón invocada por dicho Director fue el tiempo transcurrido desde el inicio de la licitación, que convirtió en desfasadas las prescripciones tecnológicas de la misma, por el desarrollo de nuevas infraestructuras y tecnologías y el avance de la demanda de plataformas de televisión por Internet.
220    Así pues, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, la resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra no hace sino corroborar la apreciación de la Comisión según la cual la dificultad para los operadores de red satelital de acceder a los contenidos de los radiodifusores era superable.
221    En cualquier caso, de la Decisión impugnada se desprende, sin que tal extremo haya sido refutado por el Reino de España, que la tecnología satelital se utilizó efectivamente para garantizar la cobertura de los canales de televisión digital en la zona III (véase el considerando 184 de la citada Decisión), así como en una parte de la zona II (véanse los considerandos 176 y 227 de la misma Decisión).
222    Por consiguiente, procede considerar que la dificultad para los operadores de red satelital de obtener los derechos de difusión sobre los contenidos de los radiodifusores no pone en entredicho la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital en relación con la transmisión de la señal de televisión digital en España.
223    En segundo término, las demandantes alegan que, aunque teóricamente es posible utilizar la plataforma satelital, esta tecnología no es tan adecuada como la terrestre al modelo de desconexiones territoriales asimétricas que tiene la televisión en un Estado complejo como España, con programaciones distintas según las comunidades autónomas e incluso según los municipios.
224    No obstante, es preciso señalar, por un lado, que las propias demandantes reconocen que la plataforma satelital teóricamente podría adaptarse al modelo de desconexiones territoriales asimétricas vigente en España, aunque esta opción resultaría más complicada técnicamente y más costosa que la tecnología terrestre.
225    Por otro lado, las demandantes no han rebatido la apreciación de la Comisión que figura en el considerando 271 de la Decisión impugnada, según la cual el contrato que celebró la coadyuvante tras ganar la licitación en Cantabria incluía un sistema profesional de acceso condicional. Las demandantes tampoco han presentado argumentos para refutar la conclusión de la Comisión que figura en el considerando 267 de la Decisión impugnada, según la cual algunos hogares de la zona II recibían canales en abierto vía satélite.
226    Pues bien, estos ejemplos atestiguan la capacidad de la tecnología satelital para adecuarse al modelo de desconexiones territoriales español.
227    Por último, las demandantes invocan un informe elaborado por la Office of Communications (OFCOM, Oficina de Comunicaciones, Reino Unido) antes de la adopción del régimen de ayudas en favor del despliegue de la televisión local en el Reino Unido, declarado compatible con el mercado interior mediante la Decisión C(2012) 8766 final de la Comisión, de 5 de diciembre de 2012, relativa a la ayuda estatal SA.33980 (2012/N) — Reino Unido — Televisión local en el Reino Unido. Según las demandantes, de dicho informe se desprende que la tecnología satelital no era viable para las televisiones locales, y la Comisión reconoció también tal extremo en la citada Decisión.
228    Por un lado, procede señalar que, no obstante las precedentes consideraciones, en la Decisión antes mencionada la Comisión declaró que la medida notificada por el Reino Unido constituía una ayuda de Estado. Por lo demás, las apreciaciones de la Comisión relativas a la viabilidad de la tecnología satelital se efectuaron al analizar la compatibilidad de la medida objeto de esa Decisión.
229    Por otro lado, las demandantes no han expuesto las razones por las que entienden que debe considerarse que la situación en el Reino Unido era comparable a la existente en España, siendo así que la medida notificada por el Reino Unido afectaba a la televisión local, mientras que la medida controvertida se refiere a la cobertura de la señal de televisión digital en general y, por tanto, a la cobertura de los canales de televisión nacionales y locales.
230    Por consiguiente, no cabe invocar eficazmente el informe de la OFCOM ni la Decisión C(2012) 8766 final en apoyo de la argumentación de las demandantes.
231    De ello se sigue que las demandantes no han acreditado que la extensión de la cobertura mediante la tecnología satelital no permitiera seguir el modelo de las desconexiones territoriales y, por tanto, difundir las diferentes programaciones según las comunidades autónomas o los municipios.
232    En tercer término, las demandantes rebaten la conclusión formulada por la Comisión en la Decisión impugnada según la cual la solución adoptada para la zona III demuestra que habría sido perfectamente posible utilizar el satélite también en la zona II. A este respecto, las demandantes señalan que la legislación española no distingue entre las zonas II y III, sino que las engloba en una sola zona de extensión de la cobertura. Añaden que, en las partes del territorio donde la tecnología terrestre ya no era eficiente y hubiera supuesto un coste totalmente inasumible, el Estado había impuesto la tecnología satelital como «mal menor» (zona III). Sin embargo, incluso en esta zona, la elección de la tecnología satelital implicaba desventajas que habrían tenido que ser subsanadas, en particular obligando a los radiodifusores a ceder su señal y financiando los equipos de recepción domésticos.
233    De los anteriores apartados 149 a 157 se desprende que la normativa pertinente estableció una distinción dentro de la propia de zona de extensión de la cobertura entre, por un lado, la zona donde residía la población que, antes del cese de la señal analógica, recibía los canales públicos y privados mediante la televisión analógica terrestre y a la que no le afectaban las obligaciones de cobertura impuestas a los radiodifusores públicos y privados (zona II) y, por otro lado, la zona de extensión residual, formada por las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español donde se consideró que la tecnología satelital era la más adecuada por razones de costes (zona III).
234    En consecuencia, las demandantes sostienen erróneamente, en esencia, que la zona II se definía de manera negativa como la zona que no era la zona donde se había considerado que la tecnología satelital era la más adecuada.
235    Por último, en la medida en que las demandantes sostienen, en esencia, que dicha división era artificial, porque partía de tener en cuenta a posteriori las zonas en las que las administraciones públicas consideraron que la tecnología terrestre era más eficiente por razones de costes frente a las zonas donde se optó por la solución del satélite (zona III), procede señalar que la Comisión rechazó acertadamente todos los estudios de costes invocados por las demandantes en apoyo de este argumento (véanse los anteriores apartados 107 a 112 y 123 a 128).
236    Por lo tanto, las demandantes no han demostrado que la elección de la tecnología terrestre efectuada por las comunidades autónomas y los ayuntamientos estuviera justificada a priori.
237    En cuarto lugar, las demandantes imputan a la Comisión no haber tenido en cuenta que la TDT se basaba en un sistema de televisión analógica preexistente que cubría casi todo el territorio español y haberse limitado a señalar en la Decisión impugnada que parte de las infraestructuras debía renovarse y que había que construir nuevas torres.
238    A este respecto, conviene observar que, en el considerando 183 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que la instalación de la red de TDT en la zona II no es una simple adaptación o una mejora de la red analógica preexistente, que la radiodifusión digital terrestre es una tecnología diferente de la radiodifusión analógica terrestre y que la extensión de la cobertura exigía la instalación de equipo digital en los centros preexistentes y requería también la construcción de nuevos centros en la zona II.
239    Dado que no se había realizado un estudio ex ante en cada comunidad autónoma para evaluar el coste de la digitalización de la red terrestre existente y compararlo con el de la extensión de la cobertura del satélite, la Comisión podía fundadamente no considerar que el hecho de que hubiera una red analógica preexistente colocaba a las plataformas terrestre y satelital en una situación diferente habida cuenta del objetivo del sistema de referencia.
240    Por lo tanto, el argumento de las demandantes debe ser desestimado.
241    En quinto término, las demandantes alegan, en esencia, la falta de examen y la falta de motivación en la Decisión impugnada en cuanto a la circunstancia mencionada en los estudios e informes presentados a la Comisión de que existía un importante solapamiento entre las zonas I y II, ya que los radiodifusores públicos y privados nacionales ya cubrían el 98 % y el 96 % de la población, respectivamente, y algunos radiodifusores públicos de las comunidades autónomas, como en el País Vasco, incluso el 100 % de la población, y que todos ellos lo hacían mediante la TDT. Ello implica, según las demandantes, que la inmensa mayoría de los núcleos de población situados en la zona II recibían ya la señal de los radiodifusores públicos mediante la tecnología terrestre y que, si los ciudadanos residentes en la zona II tuvieran que recibir los canales privados mediante satélite, se produciría duplicación de instalaciones y de costes, ya que se obligaría a los hogares a contar tanto con equipos de recepción de tecnología terrestre (para recibir los canales públicos) como satelital (para los privados). Este solapamiento sustancial entre las zonas I y II generaba, pues, grandes sinergias de costes en favor de la TDT y era una característica de hecho que debía ser tenida en cuenta por las autoridades españolas a la hora de comparar las tecnologías en cuestión.
242    La Comisión rebate las alegaciones de las demandantes.
243    En el presente asunto, procede observar, coincidiendo con las demandantes, que la Decisión impugnada no menciona expresamente el argumento relativo, en esencia, a la sinergia de costes derivada del solapamiento de las zonas I y II.
244    Dicho esto, ese argumento se integra en las alegaciones, más generales, de las partes interesadas según las cuales la tecnología satelital era menos eficiente por razones de costes que la tecnología terrestre a efectos de la extensión de la cobertura en la zona II.
245    Pues bien, en particular de los anteriores apartados 107 y 112 se desprende que las referidas alegaciones han sido desestimadas debido, en esencia, a que los estudios de costes presentados para sustentarlas no permitían demostrar que la tecnología satelital resultara sistemáticamente desfavorecida desde el punto de vista de los costes con respecto a la tecnología terrestre.
246    De ello se sigue que la Comisión desestimó implícita, pero necesariamente, el argumento relativo, en esencia, a la sinergia de costes derivada del solapamiento de las zonas I y II.
247    Así pues, la alegación basada en la falta de motivación y de un examen de la supuesta sinergia de costes derivada del solapamiento de las zonas I y II debe ser desestimada.
248    Por cuanto antecede, debe desestimarse la quinta alegación de la segunda parte del segundo motivo, así como, consecuentemente, la segunda parte en su totalidad.
249    A la vista de lo anterior, el Tribunal General entiende que no es necesario examinar la primera parte del segundo motivo, dirigida a cuestionar el razonamiento principal sobre la selectividad expuesto en la Decisión impugnada. En efecto, aun suponiendo que dicho razonamiento adoleciera de errores, estos no conducirían a la anulación de la Decisión impugnada, que está correctamente basada en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad.
250    De ahí que deba desestimarse el segundo motivo. Por consiguiente, debe desestimarse el presente recurso en su totalidad.
Costas
251    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
252    Al haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas a cargar con sus propias costas, así como con las de la Comisión y la coadyuvante, conforme a lo solicitado por estas últimas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Cellnex Telecom, S. A., y Retevisión I, S. A., cargarán, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea y SES Astra SA.
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Dimitrakopoulos
Ricziová
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de julio de 2025.
El Secretario
El Presidente
V. Di Bucci
M. van der Woude
Índice
Antecedentes del litigio
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
Sobre el fondo
Observaciones preliminares
Sobre el primer motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, la vulneración de los derechos procedimentales de las partes interesadas, la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 y la vulneración del derecho de defensa del Reino de España
– Sobre la primera parte, basada en la vulneración del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y de los derechos procedimentales que asisten a las partes interesadas
– Sobre las partes segunda y tercera, basadas respectivamente en la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 y en la vulneración del derecho de defensa del Reino de España
Sobre el segundo motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en lo que atañe al concepto de «selectividad», la infracción de la carga de la prueba y un incumplimiento de la obligación de motivación
– Sobre la primera alegación, basada en una inversión de la carga de la prueba y en otros errores en cuanto a la acreditación de la selectividad
– Sobre la segunda alegación, basada en esencia en un error en la definición del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación
– Sobre la tercera alegación, basada en la identificación errónea del sistema de referencia y en el incumplimiento de la obligación de motivación.
– Sobre la cuarta alegación, basada en la inexistencia de un análisis de la comparabilidad de la situación jurídica de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación
– Sobre la quinta alegación, basada en errores que vician la comparación de facto de las tecnologías terrestre y satelital y en el incumplimiento de la obligación de motivación
Costas
*      Lengua de procedimiento: español.