61999CC0001_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Dans des questions préjudicielles posées au titre de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), le Tribunale civile e penale di Genova (Italie) demande à la Cour de justice l'interprétation des articles 243 et 244 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire .
II - Les faits du litige au principal
2. Les questions préjudicielles s'inscrivent dans le cadre d'un litige qui oppose la société Kofisa Italia Srl (ci-après «Kofisa») au Ministero delle Finanze et au concessionnaire du service de recouvrement fiscal de la province de Gênes.
3. Sans introduire de recours administratif préalable, la société Kofisa a saisi directement le Tribunale civile e penale di Genova de l'injonction de payer que le service des douanes de cette ville lui avait envoyée pour lui demander le versement de 782 393 152 LIT, majorées des intérêts, en raison d'irrégularités commises dans l'utilisation du plafond applicable à la TVA à l'importation pour 1995.
4. Alors que la procédure était en cours, le service de recouvrement a pris contre Kofisa une mesure d'exécution forcée en vue de la perception du montant précité, majoré des frais et intérêts échus et à échoir. Kofisa a attaqué cette mesure en demandant qu'elle soit déclarée illégale et que soit prononcé le sursis à l'exécution de l'injonction de payer et de la mesure d'exécution forcée jusqu'à la décision de l'autorité judiciaire sur l'existence de la dette fiscale.
5. Dans le cadre de cette deuxième affaire, et plus concrètement dans le cadre de la demande de sursis à exécution, le Tribunale civile e penale di Genova, constatant son incompétence à la lumière de la législation nationale en vigueur et de la jurisprudence en la matière, a observé que l'article 244 du code des douanes communautaire établit que les autorités douanières peuvent surseoir, sous certaines conditions, à l'exécution d'une décision contestée devant elles.
6. Après avoir constaté que les conditions requises par l'article 244 pour surseoir à l'exécution de la décision attaquée semblent être réunies en l'espèce, la juridiction de renvoi s'est prise à éprouver des doutes sur l'applicabilité de cette disposition, au motif que Kofisa avait présenté sa demande sans recours administratif préalable au sens de l'article 243 du code et parce que l'article 244 ne donne compétence pour surseoir à l'exécution de la décision attaquée qu'aux autorités douanières, et non aux autorités judiciaires.
7. C'est pourquoi elle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice deux questions préjudicielles relatives à ses doutes sur l'interprétation des articles 243 et 244 du code.
III - Les questions préjudicielles
8. Le Tribunale civile e penale di Genova demande à la Cour de justice de statuer sur les questions préjudicielles d'interprétation ci-après:
«1) Le recours visé au paragraphe 2 de l'article 243 du règlement (CEE) n° 2913, du 12 octobre 1992, peut-il être formé directement devant l'autorité judiciaire sans qu'une demande analogue ait été préalablement adressée aux autorités douanières?
2) Le pouvoir de surseoir à l'exécution de la décision attaquée prévu à l'article 244 du règlement (CEE) n° 2913, du 12 octobre 1992, est-il attribué à titre exclusif aux autorités douanières ou, également, à l'autorité judiciaire devant laquelle a été formé le recours?»
IV - Les dispositions communautaires
9. L'article 243 du code des douanes communautaire dispose:
«1. Toute personne a le droit d'exercer un recours contre les décisions prises par les autorités douanières qui ont trait à l'application de la réglementation douanière et qui la concernent directement et individuellement.
A également le droit d'exercer un recours, la personne qui avait sollicité une décision relative à l'application de la réglementation douanière auprès des autorités douanières, mais qui n'a pas obtenu que celles-ci statuent sur cette demande dans le délai visé à l'article 6 paragraphe 2.
Le recours doit être introduit dans l'État membre où la décision a été prise ou sollicitée.
2. Le droit de recours peut être exercé:
a) dans une première phase, devant l'autorité douanière désignée à cet effet par les États membres;
b) dans une seconde phase, devant une instance indépendante qui peut être une autorité judiciaire ou un organe spécialisé équivalent, conformément aux dispositions en vigueur dans les États membres.»
10. Pour sa part, l'article 244 prévoit:
«L'introduction d'un recours n'est pas suspensive de l'exécution de la décision contestée.
Toutefois, les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de ladite décision lorsqu'elles ont des raisons fondées de douter de la conformité de la décision contestée à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.
Lorsque la décision contestée a pour effet l'application de droits à l'importation ou de droits à l'exportation, le sursis à l'exécution de cette décision est subordonné à l'existence ou à la constitution d'une garantie. Toutefois, cette garantie peut ne pas être exigée lorsqu'une telle exigence serait de nature, en raison de la situation du débiteur, à susciter de graves difficultés d'ordre économique ou social.»
11. Enfin, l'article 245 dispose:
«Les dispositions relatives à la mise en oeuvre de la procédure de recours sont arrêtées par les États membres.»
V - La procédure devant la Cour de justice
12. Des observations écrites ont été présentées en l'espèce, dans le délai établi à cet effet par l'article 20 du statut CE de la Cour de justice, par la partie demanderesse au principal, par les gouvernements italien et du Royaume-Uni et par la Commission. Des observations orales ont été présentées à l'audience du 22 juin 2000 par le représentant de Kofisa et par les agents du gouvernement italien et de la Commission.
13. La société Kofisa soutient d'entrée que la compétence de la Cour de justice en l'espèce découle des arrêts Dzodzi et Giloy . Étant donné que les autorités douanières italiennes sont responsables de la perception à l'importation tant des droits de douane que des taxes sur le chiffre d'affaires et que les procédures à cet effet sont identiques, elle estime que les dispositions pertinentes doivent être interprétées de façon uniforme. D'autre part, l'article 70 de la loi italienne sur la TVA établit que les dispositions de la réglementation douanière relatives aux droits perçus à la frontière sont applicables aux litiges en matière de TVA à l'importation.
Sur la première question posée, Kofisa déclare que l'irrecevabilité du recours introduit directement devant l'autorité judiciaire ne peut découler des termes de l'article 243. De surcroît, puisque, d'un côté, l'article 245 du code des douanes communautaire établit que les dispositions relatives à la mise en oeuvre de la procédure de recours sont arrêtées par les États membres et que, d'autre part, la loi douanière italienne n'ouvre qu'un recours juridictionnel contre l'injonction de payer, elle conclut que le contribuable n'a d'autre solution que de suivre cette prescription légale, de sorte que la violation de l'article 243 ne saurait lui être opposée.
En ce qui concerne la deuxième question préjudicielle, Kofisa affirme que la réponse se trouve en partie dans l'arrêt prononcé par la Cour de justice dans l'affaire Factortame e.a., car la primauté du droit communautaire oblige le juge national à écarter l'application d'une norme de droit interne qui ferait obstacle à l'adoption de mesures provisoires.
Quant au point de savoir si l'autorité judiciaire peut ordonner le sursis à exécution, la partie demanderesse au principal considère qu'il ne serait pas raisonnable de n'admettre la faculté de surseoir à exécution qu'au cours de la première phase du recours. En outre, elle juge incohérent que l'autorité judiciaire ait le pouvoir d'annuler une décision de l'autorité douanière, mais non celui d'en suspendre l'exécution. À son avis, cet argument est encore renforcé dans des cas comme celui de l'ordre juridique italien, où le recours ne peut être introduit devant les autorités douanières, ce qui écarterait toute possibilité de surseoir à l'exécution de l'acte attaqué. Elle considère de même qu'énoncer formellement cette compétence dans le code était inutile, car la faculté d'ordonner les mesures provisoires figure parmi les attributions normales des juridictions nationales.
14. Le gouvernement italien aborde en premier lieu la question de la compétence de la Cour de justice. Après avoir observé que l'objet du litige, la TVA à l'importation, est étranger au champ d'application du code, il soutient que, si l'article 70 de la loi italienne sur la TVA renvoie à la réglementation douanière en ce qui concerne les litiges et sanctions en matière de TVA à l'importation, ce renvoi serait limité aux lois nationales relatives aux droits perçus à la frontière et remonterait à une disposition de 1972, époque où il n'existait aucune disposition communautaire dans ce domaine. En définitive, à la différence de l'affaire Giloy, il n'y a pas dans l'ordre juridique italien de disposition qui entraînerait l'application du code, et en particulier de ses articles 243 et 244, aux litiges en matière de TVA à l'importation, de sorte que la Cour serait incompétente en l'espèce.
Le gouvernement italien se prononce à titre subsidiaire sur les questions préjudicielles. Pour la première, il souligne que l'article 243 du code ne permet pas de se dispenser d'une phase administrative préalable et que, par conséquent, un recours formé directement devant le juge doit être déclaré irrecevable.
Sur la deuxième question préjudicielle, le gouvernement italien fait valoir que l'«instance indépendante» n'est pas investie, en première instance, du pouvoir de surseoir à l'exécution de la décision adoptée par l'autorité douanière. En revanche, en deuxième instance, il est possible d'introduire un recours contre le refus de surseoir à exécution prononcé par l'autorité douanière et, dans ce cas, l'instance indépendante pourrait prendre les mesures appropriées, dont le sursis à l'exécution de la décision attaquée.
15. Le gouvernement du Royaume-Uni souligne dans ses observations que l'article 243 du code des douanes communautaire établit une procédure de recours structurée obligatoirement en deux phases successives, de sorte qu'un requérant ne peut s'adresser à un organe judiciaire sans avoir d'abord soumis la question à l'autorité douanière. Ce système en deux phases bénéficie tant à la partie requérante, en lui permettant d'attaquer les décisions d'une autorité douanière au moyen d'une procédure informelle et peu coûteuse, qu'à l'autorité douanière, qui a ainsi l'occasion de corriger rapidement une décision manifestement erronée.
À titre subsidiaire, pour le cas où la Cour estimerait que l'article 243 n'oblige pas les États membres à établir une procédure en deux étapes, le Royaume-Uni souligne que, si un État membre a décidé de prévoir deux phases, l'article 243 ne peut être invoqué pour éluder la première phase.
Le gouvernement du Royaume-Uni ne présente pas d'observations sur la deuxième question préjudicielle.
16. Enfin, la Commission soulève à titre liminaire la question de la recevabilité des questions préjudicielles. Tandis que, dans l'affaire Giloy, qui portait également sur la TVA à l'importation, la Cour a souligné qu'il était hors de doute que le litige au principal devait être tranché par l'application de normes de droit communautaire, il n'y a en l'espèce, selon la Commission, aucune certitude de ce genre, puisque c'est en réalité la réglementation douanière qui s'inspire du régime en vigueur dans le cadre des impôts directs et indirects, comme la TVA, et non pas l'inverse. En définitive, selon la Commission, les éléments nécessaires pour pouvoir affirmer sans aucun doute que la Cour doit se prononcer font défaut en l'occurrence.
Quant à la première question préjudicielle, la Commission affirme que l'article 243 du code doit être interprété en ce sens qu'il ne fait pas obstacle à la saisine immédiate d'un organe judiciaire, sans recours préalable devant les autorités douanières .
En ce qui concerne la deuxième question, elle estime que l'article 244 n'attribue la faculté de surseoir à l'exécution qu'aux autorités douanières. Cependant, elle n'exclut pas que les autorités judiciaires puissent ordonner le sursis à l'exécution en vertu des règles de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national. En outre, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le droit communautaire reconnaît aux particuliers le droit à une protection juridictionnelle complète et effective, qui suppose notamment que puisse être assurée une protection provisoire lorsqu'elle est nécessaire à la pleine efficacité de la décision définitive.
VI - Compétence de la Cour de justice
17. J'examinerai en premier lieu le point de savoir si la Cour de justice est compétente pour se prononcer sur les questions posées. À cet égard, il faut observer que la matière sur laquelle porte le litige au principal échappe au champ d'application du code des douanes communautaire. Aux termes de l'article 4, point 10, de ce code, la notion de droits à l'importation englobe uniquement les droits de douane et les taxes d'effet équivalent ainsi que les prélèvements agricoles et autres impositions à l'importation instituées dans le cadre de la politique agricole commune ou dans d'autres régimes spécifiques du secteur agricole. Elle n'inclut pas la TVA à l'importation, qui reste donc étrangère au champ d'application du code.
18. Cependant, la juridiction a quo ne semble avoir aucun doute quant à l'applicabilité des dispositions du code communautaire ni, en conséquence, quant à la nécessité d'obtenir de la Cour une interprétation de ces dispositions. Elle s'appuie à cet égard sur l'arrêt Giloy, dont l'objet, constitué par la taxe sur le chiffre d'affaires perçue à l'importation, était également étranger au champ d'application du droit communautaire, et où la Cour s'est déclarée compétente parce que les dispositions litigieuses du droit allemand s'appliquaient de façon identique aux situations soumises, d'une part, à l'ordre juridique interne et, d'autre part, au droit communautaire, de sorte que ces dispositions devaient être interprétées de façon uniforme.
19. Autrement dit, il se pose une nouvelle fois la question de savoir si la Cour est compétente, en vertu de l'article 177 du traité, pour répondre à des questions posées par une juridiction nationale sur l'interprétation du droit communautaire, lorsque ces questions s'inscrivent dans le cadre d'un litige où la législation communautaire ne s'applique pas en tant que telle, mais a été transposée par la législation nationale à un contexte non communautaire.
20. Cette question a été examinée par la Cour de justice en diverses occasions. Sa première décision à ce sujet remonte à 1985, dans l'affaire Thomasdünger . Elle a été suivie des arrêts Dzodzi, Gmurzynska-Bscher, Tomatis et Fulchiron, Kleinwort Benson, Leur-Bloem et Giloy . Il faut ajouter à cela les arrêts Federconsorzi et Fournier, pour les renvois au droit communautaire contenus dans des stipulations contractuelles.
21. En vertu de cette jurisprudence, la Cour de justice est compétente au titre de l'article 177 du traité pour interpréter le droit communautaire lorsque le législateur national a décidé de renvoyer à des dispositions communautaires pour réglementer des matières incluses dans le champ d'application de son droit interne.
22. Il est significatif d'observer que cette jurisprudence a toujours buté sur l'opposition des avocats généraux. Ainsi l'avocat général Mancini a-t-il conclu dans l'affaire Thomasdünger que la Cour de justice ne devait pas répondre aux questions posées parce que, sous l'apparence d'une interprétation des dispositions du tarif douanier commun, elle se prononcerait en réalité sur les normes de droit interne dans lesquelles ces dispositions ont été absorbées, en perdant entièrement leur contenu impératif .
23. Pour sa part, l'avocat général Darmon a affirmé, dans ses conclusions dans les affaires Dzodzi et Gmurzynska-Bscher, que la finalité de la procédure préjudicielle, qui est d'assurer l'uniformité des effets du droit communautaire, ne concerne que le champ d'application de ce dernier tel que par lui-même et par lui seul défini. Selon M. Darmon, le renvoi auquel procède une législation nationale ne saurait étendre la portée du droit communautaire ni par conséquent la compétence de la Cour de justice, car «il n'est pas de droit communautaire hors de son champ d'application» .
24. Enfin, dans les affaires Leur-Bloem et Giloy, l'avocat général Jacobs, après avoir minutieusement passé en revue la jurisprudence pertinente, est parvenu à la conclusion que la Cour de justice ne doit statuer que dans les affaires où elle a connaissance du cadre factuel et réglementaire du litige et où ce contexte est englobé dans le champ d'application de la disposition communautaire .
25. Cependant, la Cour de justice n'a jamais suivi ces propositions de ses avocats généraux et, comme je l'ai annoncé, elle a élaboré une jurisprudence constante en vertu de laquelle elle se juge compétente sur la base de l'article 177 du traité pour interpréter les normes communautaires quand celles-ci ne réglementent pas directement la situation litigieuse, mais que le législateur national a décidé de se référer à leur contenu.
26. Pour affirmer sa compétence dans ce type d'affaires, la Cour se fonde sur trois points essentiels. Elle considère en premier lieu que les juridictions nationales qui sont saisies du litige et doivent assumer la responsabilité de la décision judiciaire à intervenir sont seules compétentes pour apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre leur jugement que la pertinence des questions qu'elles posent à la Cour .
En deuxième lieu, la Cour s'appuie sur l'absence de norme en sens contraire, puisqu'il ne ressort ni des termes de l'article 177 ni de la finalité de la procédure instituée par cet article que les auteurs du traité auraient voulu exclure de la compétence de la Cour les renvois préjudiciels portant sur une disposition communautaire dans le cas particulier où le droit national d'un État membre renvoie au contenu de cette disposition pour déterminer les règles applicables à une situation purement interne à cet État .
Enfin, la Cour estime qu'il y a un intérêt communautaire certain à ce que, pour éviter des divergences d'interprétation futures, les dispositions ou les notions reprises du droit communautaire reçoivent une interprétation uniforme, quelles que soient les conditions dans lesquelles elles sont appelées à s'appliquer .
27. Selon cette jurisprudence, une demande de décision préjudicielle formée par une juridiction nationale ne peut être considérée comme irrecevable que dans les cas où la procédure de l'article 177 du traité a été détournée de son objet et tend, en réalité, à amener la Cour à statuer par le biais d'un litige construit, ou s'il est manifeste que la disposition de droit communautaire soumise à l'interprétation de la Cour ne saurait trouver à s'appliquer, ni directement ni indirectement, aux circonstances de l'espèce .
28. Ces arguments ne semblent pas totalement convaincants.
29. Le premier, fondé sur le partage des rôles avec les tribunaux nationaux, s'accorde mal, selon moi, avec les principes établis par la jurisprudence de la Cour en matière de recevabilité des questions préjudicielles.
Ainsi, la Cour estime qu'il ne lui appartient pas de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques et elle rejette les questions qui n'ont manifestement aucun rapport avec la réalité ou l'objet du litige au principal, en particulier lorsque le juge national demande l'interprétation de normes communautaires qui ne sont pas applicables à l'affaire . La Cour a également statué que ne sont pas recevables les questions préjudicielles qui ne répondent pas à un besoin objectif pour la solution du litige au principal .
30. En se déclarant compétente dans les affaires où un juge national lui demande d'interpréter une disposition communautaire dans un contexte étranger au champ d'application de cette disposition, et ce en s'appuyant sur le principe de la compétence exclusive des tribunaux nationaux pour déterminer la pertinence des questions posées, la Cour prend le risque de tomber dans une contradiction: être plus rigoureuse pour apprécier la recevabilité des questions préjudicielles soulevées dans des affaires qui doivent être tranchées par l'application de normes de droit communautaire dans un contexte communautaire que pour apprécier la recevabilité des questions dans lesquelles l'objet du litige au principal est étranger au champ d'application du droit de la Communauté.
31. Il ne faut pas oublier, d'autre part, que la Cour doit délivrer son interprétation dans le contexte adéquat. En ce sens, depuis l'arrêt Telemarsicabruzzo e.a., la Cour a été plus stricte lorsqu'il s'est agi d'exiger que les juridictions nationales définissent clairement le contexte factuel et réglementaire dans lequel s'inscrivent les questions posées. Ces précisions sont fondamentales non seulement pour fournir au juge a quo une réponse utile pour la solution du litige au principal, mais également parce qu'il est très souvent difficile, voire impossible, d'interpréter une norme dans l'abstrait.
32. Or, l'interprétation que la Cour pourrait donner lorsque la situation de fait à l'origine du renvoi préjudiciel n'est pas soumise à la réglementation communautaire pourrait ne pas être adéquate, dans la mesure où elle serait effectuée en dehors du contexte approprié. C'est pourquoi on peut soutenir, comme l'avocat général Jacobs l'a fait dans ses conclusions dans les affaires Giloy et Leur-Bloem, que la Cour de justice doit se prononcer uniquement lorsque le contexte factuel et réglementaire du litige est compris dans le champ d'application de la norme communautaire .
33. En ce qui concerne le deuxième argument, selon lequel il ne ressort ni de l'article 177 ni de la finalité de la procédure préjudicielle que les auteurs du traité auraient voulu exclure de la compétence de la Cour de tels renvois préjudiciels, je pense qu'il méconnaît l'un des principes fondamentaux de la répartition des compétences au sein de la Communauté: le principe d'attribution spécifique de la compétence.
34. Aux termes de l'article 3 B du traité CE (devenu article 5 CE), la Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le traité. Pour sa part, l'article 4 du traité CE (devenu article 7 CE) établit que chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le traité.
Les compétences conférées à la Communauté et, par voie de conséquence, à ses institutions, sont donc des compétences d'attribution, c'est-à-dire qu'elles n'existent qu'en tant qu'elles découlent des traités constitutifs. La compétence nationale est le principe et la compétence communautaire l'exception; autrement dit encore, la compétence nationale est virtuellement illimitée, tandis que la compétence communautaire est circonscrite .
35. Or, à mes yeux, les traités n'ont pas chargé la Cour de justice de statuer sur des affaires étrangères au champ d'application du droit communautaire, de sorte que le discours tenu par la Cour à propos de l'absence d'argument de texte en sens contraire ne parvient pas à me convaincre. Partant, la compétence de la Cour pour se prononcer sur ce type d'affaires ne pourrait être déduite que d'un éventuel intérêt communautaire, ce qui nous amène au troisième argument, à mon avis tout aussi dépourvu de fondement.
36. Selon la jurisprudence évoquée à ce propos, cet intérêt résiderait dans la nécessité d'assurer une interprétation uniforme du droit communautaire. Or, pour défendre cette thèse, il faudrait déterminer tout d'abord quel risque pour l'uniformité d'interprétation du droit communautaire mène la Cour à assumer cette compétence. La Cour ne l'a jamais expliqué dans sa jurisprudence.
37. À mon avis, le prétendu intérêt communautaire à ce que, dans ces cas, toute disposition de droit communautaire reçoive une interprétation uniforme est tout simplement inexistant. Ainsi que l'avocat général Jacobs l'a souligné dans ses conclusions dans les affaires Giloy et Leur-Bloem, le risque pour la bonne application du droit communautaire dans l'État concerné serait tout au plus indirect et temporaire. Il est en effet évident, selon lui, que toute interprétation d'une règle communautaire donnée par une juridiction nationale dans de telles circonstances ne sera pas basée sur une décision de la Cour et pourra être remise en cause dès qu'elle sera appliquée dans un contexte communautaire .
38. De surcroît, la prise en charge de cette compétence n'est pas non plus une mesure idoine pour la finalité poursuivie, car elle est susceptible de porter atteinte à une des caractéristiques fondamentales des arrêts de la Cour: leur effet contraignant. Dans une situation extérieure au champ d'application du droit communautaire, les juridictions nationales ne seraient pas tenues de suivre l'interprétation délivrée par la Cour.
D'une part, cette circonstance me paraît en contradiction ouverte avec la jurisprudence de la Cour, selon laquelle on ne saurait admettre que les réponses données par la Cour aux juridictions des États contractants aient un effet purement consultatif et soient dépourvues d'effet obligatoire, car cela dénaturerait la fonction de la Cour, telle qu'elle est conçue par le traité, à savoir celle d'une juridiction dont les arrêts sont contraignants.
D'autre part, cette constatation enlève de manière définitive toute portée utile à l'argument de la Cour relatif à l'intérêt qu'il y a de sauvegarder l'uniformité d'interprétation de toute disposition du droit communautaire. Les juridictions nationales n'étant pas obligées de suivre l'interprétation de la Cour, comment la prise en charge de cette compétence par cette dernière pourrait-elle garantir que les dispositions et concepts repris du droit communautaire reçoivent une interprétation uniforme?
39. Dans un autre ordre d'idées, la Cour de justice fait dépendre, par cette jurisprudence, le champ d'application du droit communautaire et, au bout du compte, sa propre compétence d'une décision qui est imputable aux autorités des États membres. De cette façon, et sous prétexte de garantir l'uniformité d'interprétation, elle met en cause de manière paradoxale un autre principe essentiel de l'ordre juridique communautaire, qui est celui de son autonomie par rapport aux droits des États membres. Cette dépendance des législations nationales signifie en outre que la compétence de la Cour pourra varier très largement d'un État membre à l'autre. Il est difficile d'accepter que le champ d'application d'une norme fondamentale du droit communautaire, telle que l'article 177 du traité, soit déterminé en partie par les divers ordres juridiques nationaux.
40. Il ne faut pas méconnaître non plus d'autres difficultés découlant de l'extension de la compétence de la Cour, comme l'absence d'obligation de saisir la Cour pour les juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours ou les problèmes qui peuvent apparaître en cas d'introduction d'une demande préjudicielle relative à la validité d'un acte de la Communauté dans une affaire de ce type.
41. L'extension de la compétence peut également entraîner une augmentation importante du nombre d'affaires sur lesquelles la Cour devra statuer. Cela pourrait attenter, de façon plus larvée, à l'interprétation uniforme du droit communautaire que cette prise en charge de compétences nouvelles prétend sauvegarder: étant donné que l'extension de la compétence à ce type d'affaires est susceptible d'augmenter la charge de travail de la Cour et, partant, d'allonger les délais nécessaires pour statuer, cette prolongation des délais pourrait dissuader les juridictions des États membres de saisir la Cour à titre préjudiciel.
42. C'est pourquoi je me rallie à l'avis des avocats généraux qui m'ont précédé, selon lequel la Cour n'est pas compétente pour répondre aux questions posées par une juridiction nationale à propos de l'interprétation du droit communautaire, lorsque ces questions tirent leur origine d'un litige où la législation communautaire n'est pas appliquée dans un contexte relevant de son champ d'application, mais a simplement été transposée par la réglementation nationale à un contexte non communautaire.
43. Pour m'en tenir aux décisions les plus récentes de la Cour en la matière, j'observe que, dans son arrêt Kleinwort Benson, où elle était saisie de l'interprétation de certaines dispositions de la convention de Bruxelles, la Cour a adopté une position un peu plus stricte à propos des limites de sa compétence. Sans aller jusqu'à suivre les suggestions de l'avocat général Tesauro, qui l'invitait à revenir sur sa jurisprudence, la Cour a déclaré qu'elle n'était pas compétente pour se prononcer sur la question posée par la juridiction a quo.
44. Dans cette affaire, les dispositions du Royaume-Uni ne renvoyaient pas directement et inconditionnellement au droit communautaire. Les juridictions britanniques n'étaient en outre pas tenues de statuer sur les litiges dont elles étaient saisies en appliquant, de façon absolue et inconditionnelle, l'interprétation de la convention fournie par la Cour de justice. Dans ces conditions, la Cour a considéré que l'interprétation qu'elle donnerait ne serait pas contraignante pour la juridiction nationale et, renvoyant à l'avis 1/91, elle a déclaré qu'il n'était pas possible d'admettre que ses réponses aux juridictions des États contractants aient un effet purement consultatif et soient dépourvues d'effet obligatoire, car une telle situation dénaturerait la fonction qui lui est impartie par le protocole du 3 juin 1971, à savoir celle d'une juridiction dont les arrêts sont contraignants .
45. En somme, l'arrêt Kleinwort Benson marque, par rapport aux affaires antérieures, un infléchissement dans la jurisprudence de la Cour de justice. Dans cet arrêt, la Cour exige que le renvoi du droit national au droit communautaire soit direct et inconditionnel et qu'il convertisse le droit communautaire en droit applicable en tant que tel. En revanche, la jurisprudence antérieure n'imposait pas de conditions quant à la nature du renvoi et considérait que l'appréciation de sa pertinence et de ses effets incombait exclusivement à la juridiction nationale. En second lieu, la Cour de justice estime que son interprétation doit être contraignante pour la juridiction de renvoi, alors que cette appréciation ne se retrouvait pas dans sa jurisprudence antérieure.
46. Cependant, dans les affaires Leur-Bloem et Giloy, la Cour de justice n'applique pas les conditions énoncées dans l'arrêt Kleinwort Benson et examine à nouveau sa compétence à la lumière de la jurisprudence antérieure. La Cour n'examine pas si la référence faite par le droit national au droit communautaire est directe et inconditionnelle ni si le juge qui pose la question est lié par l'interprétation qui lui sera donnée. La compétence apparaît comme étant présumée et de règle, tandis que l'incompétence n'est qu'une exception limitée aux litiges artificiels ou à ceux dans lesquels la disposition communautaire n'est manifestement pas applicable dans le litige au principal.
Concrètement, tandis que, dans l'arrêt Kleinwort Benson (point 16), la Cour exige un renvoi direct et inconditionnel au droit communautaire, dans l'arrêt Giloy, en revanche, la compétence de la Cour est présumée, comme le confirme le point 26 de l'arrêt, d'après lequel aucun élément du dossier ne laissait supposer, dans cette affaire, que le litige au principal ne serait pas tranché par application des normes de droit communautaire. La Cour semble donner beaucoup d'importance à la reconnaissance de l'autonomie des juridictions nationales et évite par conséquent de censurer leurs décisions, sauf en cas d'anomalie manifeste.
47. Dans ses observations présentées à la Cour de justice en l'espèce, le gouvernement italien affirme qu'il n'y a pas dans l'ordre juridique interne de disposition qui entraînerait l'applicabilité du code des douanes communautaire. Pour sa part, la Commission considère que, à la différence de l'affaire Giloy, il n'existe aucune certitude que l'affaire au principal doive être tranchée au moyen de l'application de normes de droit communautaire.
48. Au bout du compte, et comme la Cour de justice n'a pas compétence pour interpréter le droit national, on en arrive ainsi à une situation où il n'est pas possible de garantir que l'interprétation des dispositions de droit communautaire demandée à la Cour soit nécessaire pour trancher le litige au principal.
49. En ce sens, je crois approprié de rappeler les conditions que la Cour impose pour déclarer la recevabilité d'une question préjudicielle. Comme je l'ai déjà souligné auparavant, la Cour a été plus stricte lorsqu'il s'est agi d'exiger que les juridictions nationales définissent clairement le contexte factuel et le régime réglementaire dans lequel s'inscrivent les questions qu'elles posent. En outre, en dépit de la règle de base de la compétence exclusive de la juridiction nationale pour déterminer la pertinence des questions déférées au titre de l'article 177 du traité, la jurisprudence a établi le principe de l'irrecevabilité des questions qui sont dépourvues de lien avec le litige au principal et qui ne répondent à aucune nécessité objective inhérente à la solution à donner au litige.
50. Selon moi, la jurisprudence Kleinwort Benson s'adapte bien mieux à ces exigences de recevabilité d'une question préjudicielle que les arrêts postérieurs Giloy et Leur-Bloem. La condition imposée par Kleinwort Benson de l'existence d'un renvoi direct et inconditionnel au droit communautaire reflète le souci que l'interprétation à faire soit objectivement nécessaire à la solution du litige au principal. En revanche, la formule Leur-Bloem et Giloy ne garantit pas que la décision de la Cour de justice soit nécessaire pour trancher l'affaire au principal ni que, de ce fait, les juridictions soient obligées de l'appliquer.
51. En conséquence, afin d'éviter que la Cour ne se prononce sur une disposition communautaire dépourvue de rapport avec l'objet du litige au principal et pour respecter à la fois la présomption de pertinence des questions préjudicielles posées par les juridictions nationales et la jurisprudence sur la recevabilité de ces questions, je propose de reprendre le critère utilisé dans l'arrêt Kleinwort Benson et de déclarer que la Cour de justice est incompétente pour se prononcer sur toute question préjudicielle relative à l'interprétation d'une norme communautaire qui ne remplirait pas la condition d'être applicable dans l'ordre juridique interne en vertu d'un renvoi direct et inconditionnel.
52. Dans la présente affaire, il résulte de l'ordonnance de renvoi que les éléments nécessaires pour pouvoir affirmer avec certitude que la Cour de justice doit se prononcer sur les questions préjudicielles posées ne sont pas tous réunis, car les faits de l'affaire au principal sont étrangers au champ d'application du droit communautaire et il n'a pas été établi de quelle façon les dispositions communautaires à interpréter ont été rendues applicables du fait d'un renvoi à ces dispositions de la part du droit national.
53. Par ces motifs, je propose à la Cour de justice de se déclarer incompétente pour se prononcer sur les questions posées par le Tribunale civile e penale di Genova.
54. Subsidiairement, pour le cas où la Cour déciderait de ne pas se rallier à cette suggestion, je vais examiner les questions préjudicielles soulevées par la juridiction de renvoi.
VII - Examen des questions préjudicielles
A - La première question préjudicielle
55. Par sa première question préjudicielle, le Tribunale civile e penale di Genova veut savoir si, dans le cadre de l'article 243 du code des douanes communautaire, le recours introduit contre une décision peut être formé directement devant les autorités judiciaires, sans qu'aucune demande analogue n'ait été préalablement adressée aux autorités douanières.
56. L'article 243 établit que le droit de recours peut être exercé dans une première phase devant l'autorité douanière désignée à cet effet et dans une seconde phase devant une instance indépendante. Ce libellé semble suggérer que le législateur a voulu établir une succession dans les voies de recours.
57. Cependant, ainsi que la Commission le souligne dans ses observations, à la différence de la plupart des dispositions du code, qui instituent un régime précis, renvoyant, le cas échéant, aux dispositions de mise en oeuvre à adopter par le législateur communautaire, celles du titre huit, relatif au droit de recours, se limitent à donner corps à certains aspects essentiels de la protection des opérateurs économiques, sans réglementer la matière de façon exhaustive et, concrètement, sans fixer de façon impérative les conditions et modalités d'accès aux instances de recours.
58. Ainsi que le Comité économique et social l'a observé dans son avis sur la proposition de règlement du Conseil établissant le code des douanes communautaire, «... la particularité de l'harmonisation des droits de recours ne réside pas seulement dans les divergences parfois considérables qui caractérisent les dispositifs nationaux, mais aussi dans le fait que ceux-ci s'appliquent de manière généralement uniforme à l'ensemble du droit administratif ou fiscal national et que cette harmonisation, réalisée uniquement dans l'intérêt de la législation douanière, entraînera l'éclatement de systèmes nationaux jusqu'à présent homogènes en matière de droits de recours. ...» . C'est pourquoi le législateur communautaire s'est limité à réglementer certains aspects généraux.
59. Cette volonté du législateur apparaît de façon claire si l'on compare la proposition initiale présentée par la Commission au code finalement adopté.
60. Dans la proposition de la Commission, le titre relatif aux recours contenait une réglementation détaillée structurée en quatre chapitres. Le premier d'entre eux («Droits de recours») incluait un article 241 qui, dans ses grandes lignes, correspond à l'article 243 du code.
Les deux chapitres suivants (respectivement «Première phase de l'exercice du droit de recours» et «Deuxième phase de l'exercice du droit de recours») établissaient les normes applicables aux procédures devant les autorités douanières et devant les instances indépendantes.
Enfin, le chapitre 4 («Autres dispositions relatives au droit de recours») incluait un article 250 qui, d'une part, reconnaissait expressément aux particuliers le droit de s'adresser directement à l'instance indépendante, auquel cas ils étaient réputés s'être désistés de leur droit de recours devant les autorités douanières et, d'autre part, permettait l'application de dispositions nationales prévoyant que, dans certains cas, les recours doivent être directement introduits devant l'instance indépendante.
61. La majeure partie de cette réglementation exhaustive des recours en matière douanière a disparu dans la version finale adoptée par le Conseil. Outre l'article 243, précité, et l'article 244 relatif au sursis à l'exécution de la décision attaquée (auquel je me référerai lors de l'examen de la deuxième question), le texte définitif n'a repris, à la place, que l'article 245 qui, de manière lapidaire, établit que les dispositions relatives à la mise en oeuvre de la procédure de recours sont arrêtées par les États membres.
62. Ce laconisme du législateur montre en somme que le système de recours mis en place vise simplement à fixer certains éléments fondamentaux afin de garantir la protection des droits des opérateurs économiques, tout en laissant aux États membres le soin de réglementer la matière de façon exhaustive, dans le respect des dispositions communautaires.
63. D'autre part, le fait que le législateur a choisi d'utiliser, à l'article 243, la formule «le droit de recours peut être exercé» et non pas une autre du genre «le droit de recours doit être exercé» indique que l'intention n'était pas d'imposer une procédure en deux phases consécutives.
64. Comme le dit la Commission, il existe un élément supplémentaire qui confirme cette interprétation de l'article 243 du code: en effet, l'objet du recours tant devant les autorités douanières que devant les autorités judiciaires est toujours la décision des autorités douanières relative à l'application de la réglementation douanière. Si le législateur avait voulu instaurer un système de recours en deux phases consécutives, le deuxième recours, devant les autorités judiciaires, aurait dû avoir pour objet non pas la décision initiale des autorités douanières, mais la décision prise sur le premier recours.
65. Partant, l'article 243 ne doit pas être interprété comme imposant à l'échelon communautaire une procédure de recours en deux étapes successives. Cet article laisse à la discrétion des États membres la réglementation de mise en oeuvre et, partant, la possibilité d'appliquer une procédure en deux phases. Ainsi, un État membre pourra exiger l'introduction d'un recours préalable devant les autorités douanières avant de s'adresser aux autorités judiciaires, tandis qu'un autre État membre pourra renoncer à ce recours préalable.
66. Néanmoins, pour donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, il faut déterminer si, lorsqu'un État membre a décidé d'établir un système en deux phases, où la recevabilité du recours devant l'instance indépendante est subordonnée à l'introduction préalable d'un recours devant l'autorité douanière, un particulier peut invoquer l'article 243 du code pour éviter la première phase et s'adresser directement à l'instance indépendante.
67. Pour les raisons déjà évoquées, la réponse doit être négative. Si, comme je l'ai dit, le code attribue aux États membres la faculté d'organiser la procédure de recours en tenant compte des particularités qui caractérisent leurs différents systèmes juridiques, force est également de considérer que, lorsqu'un État membre a établi une procédure en deux phases successives, les particuliers doivent la respecter et saisir l'autorité douanière avant de s'adresser à l'instance indépendante.
68. Pour toutes ces raisons, je suggère à la Cour de justice de répondre à la juridiction de renvoi que l'article 243 du code doit être interprété en ce sens qu'il permet aux États membres de réglementer la procédure de recours contre les décisions en matière douanière en prévoyant soit deux phases successives - la première devant une autorité douanière, la deuxième devant une instance indépendante - soit une phase unique devant une instance indépendante. Si l'État membre opte pour une procédure en deux phases, il appartient au droit national de déterminer si, et dans quelles conditions, les particuliers peuvent s'adresser directement à l'instance indépendante.
B - La deuxième question préjudicielle
69. Par sa deuxième question préjudicielle, le Tribunale civile e penale di Genova vise à savoir si la faculté d'ordonner le sursis à l'application de la décision attaquée est attribuée par l'article 244 du code des douanes communautaire aux seules autorités douanières ou également à l'autorité judiciaire devant laquelle a été formé le recours.
70. L'article 244 se limite à établir, pour ce qui nous intéresse, que les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de la décision attaquée lorsqu'elles ont des raisons fondées de douter de la conformité de cette décision à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.
71. Le libellé même de cet article confirme l'interprétation selon laquelle la faculté d'ordonner le sursis à exécution n'est accordée qu'aux seules autorités douanières. Tandis que l'article 243 prévoit expressément une possibilité de recours tant devant les autorités douanières que devant une instance indépendante (autorité judiciaire ou organe spécialisé équivalent), l'article 244 réserve la possibilité de prononcer le sursis à l'exécution de la décision attaquée aux seules autorités douanières.
72. D'autre part, il est à souligner, comme le fait la Commission dans ses observations, que la norme en question constitue une exception à la règle générale (article 7 du code), qui détermine que, sauf dans les cas visés à l'article 244, deuxième alinéa, les décisions prises par les autorités douanières sont immédiatement exécutoires.
Compte tenu du fait que les exceptions au droit communautaire sont d'interprétation stricte, la faculté de surseoir à exécution établie à l'article 244 doit être reconnue aux seules autorités expressément mentionnées dans cette disposition, de sorte que cette norme ne saurait être interprétée de façon extensive afin de reconnaître cette faculté, en vertu d'un raisonnement par analogie, aux autorités judiciaires.
73. Les conditions qu'impose l'article 244 du code pour que l'autorité douanière ordonne le sursis à exécution confirment cette interprétation. Ce texte n'admet le sursis à exécution que dans les cas où les autorités douanières ont des raisons fondées de douter de la conformité de la décision attaquée à la réglementation douanière ou lorsqu'il y a lieu de craindre un dommage irréparable pour l'intéressé. Comme la Cour l'a souligné dans l'arrêt Giloy, les autorités douanières sursoient à l'exécution de la décision douanière attaquée dès lors que l'une des deux conditions mentionnées dans cette disposition est remplie. Partant, pour que l'autorité administrative puisse ordonner un sursis à exécution, il suffit que l'on puisse craindre un dommage irréparable pour l'intéressé.
En revanche, la jurisprudence de la Cour relative à la possibilité pour les organes juridictionnels de suspendre un acte administratif national adopté en exécution d'un règlement communautaire établit que les autorités judiciaires n'accordent ce sursis que, parmi d'autres conditions, lorsqu'elles ont des doutes sérieux sur la validité de l'acte communautaire et qu'il existe en même temps une urgence due au risque que le demandeur ne subisse un préjudice grave et irréparable.
74. Cette interprétation de l'article 244 n'exclut cependant pas que les autorités judiciaires saisies de l'affaire en vertu de l'article 243 du code puissent ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée conformément aux normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national.
75. Parallèlement, la jurisprudence de la Cour de justice établit que l'ordre juridique communautaire confère aux justiciables une protection juridictionnelle complète et effective, qui implique en particulier la reconnaissance du droit à des mesures provisoires garantissant la pleine efficacité de la décision judiciaire qui sera prise sur les prétentions formulées au titre du droit communautaire.
76. En définitive, l'article 244 du code ne fait pas obstacle à ce que les autorités judiciaires saisies en vertu de son article 243 puissent ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée sur la base des normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national ou en vertu de la protection juridictionnelle complète et effective que le droit communautaire confère aux justiciables.
77. Pour les raisons exposées ci-dessus, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle que l'article 244 du code des douanes communautaire doit être interprété en ce sens que la faculté d'ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée n'est conférée qu'aux seules autorités douanières. Néanmoins, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que les autorités judiciaires saisies d'un recours en vertu de l'article 243 du même code puissent prononcer ce sursis sur la base des normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national ou en vertu de la protection juridictionnelle complète et effective que le droit communautaire confère aux justiciables.
VIII - Conclusion
78. À la lumière des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de justice de se déclarer incompétente pour se prononcer sur les questions préjudicielles posées par le Tribunale civile e penale di Genova.
79. À titre subsidiaire, je propose à la Cour de justice de répondre à ces questions dans les termes suivants:
«1) L'article 243 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (ci-après le code des douanes communautaire) doit être interprété en ce sens qu'il permet aux États membres de réglementer la procédure de recours contre les décisions en matière douanière en prévoyant soit deux phases successives - la première devant une autorité douanière, la deuxième devant une instance indépendante - soit une phase unique devant une instance indépendante. Si l'État membre opte pour une procédure en deux phases, il appartient au droit national de déterminer si, et dans quelles conditions, les particuliers peuvent s'adresser directement à l'instance indépendante.
2) L'article 244 du code des douanes communautaire doit être interprété en ce sens que la faculté d'ordonner le sursis à l'exécution de la décision attaquée n'est conférée qu'aux seules autorités douanières. Néanmoins, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que les autorités judiciaires saisies d'un recours en vertu de l'article 243 du même code puissent prononcer ce sursis sur la base des normes de procédure en vigueur dans l'ordre juridique national ou en vertu de la protection juridictionnelle complète et effective que le droit communautaire confère aux justiciables.»