62005CC0241_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Με διάταξη που εξέδωσε στις 9 Μαΐου 2005, το Conseil d’Etat (γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας) έθεσε στο Δικαστήριο, δυνάμει των άρθρων 68 ΕΚ και 234 ΕΚ, ένα ερώτημα σχετικό με την ερμηνεία του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν (στο εξής: Σύμβαση εφαρμογής ή απλώς Σύμβαση), το οποίο ορίζει την ανώτατη διάρκεια κυκλοφορίας αλλοδαπών που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών (στο εξής, μεταξύ άλλων: χώρος Σένγκεν).
2. Ειδικότερα, το Conseil d’État ερωτά ποια έννοια πρέπει να δοθεί στον όρο «ημερομηνία της πρώτης εισόδου», δηλαδή στην ημερομηνία από την οποία αρχίζει να υπολογίζεται, κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 20, παράγραφος 1, η περίοδος των «τρ[ιών] μ[ηνών] εντός περιόδου έξι μηνών» κατά τη διάρκεια της οποίας, συμφώνως προς τη Σύμβαση, ο αλλοδαπός μπορεί να κυκλοφορεί ελεύθερα εντός του χώρου Σένγκεν.
I – Νομικό πλαίσιο
Κοινοτικό δίκαιο
Η κυκλοφορία των αλλοδαπών που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως στο χώρο Σένγκεν
3. Ως γνωστόν, προκειμένου «να επιτύχουν την κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα και να διευκολύνουν την κυκλοφορία των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών» διαμέσου των συνόρων, τα κράτη μέλη της Μπενελούξ, η Γαλλία και η Γερμανία συνήψαν το 1985 τη Συμφωνία του Σένγκεν (2) και το 1990 μια Σύμβαση εφαρμογής της εν λόγω Συμφωνίας (3) (στο εξής, από κοινού: συμφωνίες του Σένγκεν). Στις συμφωνίες αυτές προσχώρησαν διαδοχικά η Ιταλία, η Ισπανία, η Πορτογαλία, η Ελλάδα, η Αυστρία, η Δανία, η Φινλανδία και η Σουηδία. Οι συμφωνίες του Σένγκεν και οι συμβάσεις προσχώρησης αποτελούν μέρος του λεγόμενου κεκτημένου του Σένγκεν.
4. Η κυκλοφορία στον χώρο Σένγκεν των μη υποκειμένων στην υποχρέωση θεωρήσεως αλλοδαπών διέπεται από τη Σύμβαση εφαρμογής.
5. Συμφώνως προς το άρθρο 1, νοείται ως αλλοδαπός:
«κάθε πρόσωπο που δεν είναι υπήκοος των κρατών μελών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων».
6. Στη συνέχεια, το άρθρο 5, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:
«Μπορεί να επιτραπεί η είσοδος στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών, για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες, σε αλλοδαπούς που ανταποκρίνονται στις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) είναι κάτοχοι εγκύρου εγγράφου ή εγγράφων, επιτρεπόντων τη διέλευση των συνόρων, καθοριζομένων από την εκτελεστική επιτροπή·
β) είναι κάτοχοι μιας έγκυρης θεωρήσεως, εάν αυτή απαιτείται·
γ) προσκομίζουν, αν παραστεί ανάγκη, έγγραφα που δικαιολογούν το σκοπό και καθορίζουν τις συνθήκες της προβλεπόμενης παραμονής τους, διαθέτουν δε τα αναγκαία μέσα διαβιώσεως, τόσο για την προβλεπόμενη παραμονή τους όσο και για την επιστροφή τους στη χώρα προελεύσεώς τους ή τη διέλευση προς τρίτο κράτος στο οποίο είναι εξασφαλισμένη η είσοδός τους ή είναι σε θέση να εξασφαλίσουν νομίμως τα μέσα διαβιώσεώς τους·
δ) δεν είναι καταχωρημένοι στους καταλόγους ανεπιθυμήτων·
ε) δεν θεωρούνται ικανοί να διαταράξουν τη δημόσια τάξη, την εθνική ασφάλεια ή τις διεθνείς σχέσεις ενός από τα συμβαλλόμενα μέρη.»
7. Κρίσιμο εν προκειμένω είναι κυρίως το άρθρο 20, παράγραφος 1, το οποίο ορίζει τα εξής:
«Αλλοδαποί μη υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών επί τρεις μήνες κατ’ ανώτατο όριο, εντός περιόδου έξι μηνών από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου, εφόσον πληρούν τους όρους εισόδου που προβλέπονται από το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία α΄, γ΄, δ΄ και ε΄.»
8. Υπενθυμίζεται επίσης ότι ένα σχετικό πρωτόκολλο, το οποίο προσαρτήθηκε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, όπως είχαν τροποποιηθεί με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (4), ενσωμάτωσε το λεγόμενο κεκτημένο του Σένγκεν στο θεσμικό και νομικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως. Προς τον σκοπό αυτό, το εν λόγω Πρωτόκολλο εξουσιοδοτεί τα δεκατρία κράτη που έχουν υπογράψει τις συμφωνίες του Σένγκεν να θεσπίσουν στενότερη συνεργασία μεταξύ τους, στο πεδίο ισχύος των συμφωνιών αυτών και των σχετικών διατάξεων. Το ίδιο Πρωτόκολλο αναθέτει στο Συμβούλιο το έργο του προσδιορισμού των διατάξεων των Συνθηκών που αποτελούν τη νομική βάση για κάθε διάταξη ή απόφαση που περιλαμβάνεται στο κεκτημένο του Σένγκεν.
9. Συμφώνως προς το άρθρο 2 και το παράρτημα Α της αποφάσεως 1999/436/ΕΚ του Συμβουλίου (5), η νομική βάση του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως είναι το άρθρο 62, παράγραφος 3, ΕΚ.
Ειδικές ρυθμίσεις για τους Ρουμάνους υπηκόους
10. Η Ρουμανία περιλαμβάνεται στον κατάλογο χωρών των οποίων οι υπήκοοι απαλλάσσονται, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 539/2001 (6), από την υποχρέωση θεωρήσεως «για διαμονή η συνολική διάρκεια της οποίας δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες» (βλ. παράρτημα II).
Εθνικό δίκαιο
11. Κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών τα οποία αφορά η κυρία δίκη, οι προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής των αλλοδαπών στη Γαλλία διέπονταν από το διάταγμα 45-2658 της 2ας Νοεμβρίου 1945 (7) .
12. Το άρθρο 22 του εν λόγω διατάγματος προβλέπει τα εξής:
«I - Ο εκπρόσωπος του κράτους σε κάθε νομό και, στο Παρίσι, ο διοικητής της αστυνομίας μπορούν, με αιτιολογημένη απόφαση, να αποφασίσουν την απέλαση αλλοδαπού στις ακόλουθες περιπτώσεις:
1) εφόσον ο αλλοδαπός δεν μπορεί να αποδείξει τη νόμιμη είσοδό του στο γαλλικό έδαφος, εκτός αν είναι δικαιούχος ισχύουσας άδειας παραμονής·
[...].
II - Οι διατάξεις του σημείου 1 της παραγράφου Ι εφαρμόζονται στον αλλοδαπό που δεν είναι υπήκοος κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας:
a) εφόσον δεν πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου τις οποίες τάσσει το άρθρο 5 της [Συμβάσεως εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν]·
b) ή εφόσον, προερχόμενος απευθείας από το έδαφος συμβαλλόμενου στη σύμβαση αυτή κράτους, δεν μπορεί να αποδείξει ότι εισήλθε στο μητροπολιτικό έδαφος συμμορφούμενος προς τις διατάξεις των άρθρων 19, παράγραφοι 1 ή 2, 20, παράγραφος 1, 21, παράγραφοι 1 ή 2, της Συμβάσεως [εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν]·
[...]».
II – Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
13. Από τη διάταξη παραπομπής προκύπτει ότι ο Ν. Bot, Ρουμάνος υπήκοος, εισήλθε περισσότερες από μία φορές στον χώρο Σένγκεν.
14. Συγκεκριμένα, ο Ν. Bot διέμεινε στη Γαλλία από τις 15 Αυγούστου έως τις 2 Νοεμβρίου 2002 και στη συνέχεια από το τέλος Νοεμβρίου 2002 έως το τέλος Ιανουαρίου 2003. Στη συνέχεια, επέστρεψε στη Γαλλία μέσω Ουγγαρίας στις 23 Φεβρουαρίου 2003 και κατόπιν, κατά τους ισχυρισμούς του, μέσω Αυστρίας και Γερμανίας. Στις 25 Μαρτίου 2003 ο Ν. Bot συνελήφθη από τις αστυνομικές αρχές.
15. Ο Νομάρχης του Val de Marne, με απόφαση της 26ης Μαρτίου 2003 που ελήφθη κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 22, παράγραφος ΙΙ, στοιχείο b, του διατάγματος 45-2658, διέταξε την απέλαση του Ν. Bot.
16. Μετά την απόρριψη από το tribunal administratif (διοικητικό πρωτοδικείο) του Melun της προσφυγής του κατά της εν λόγω αποφάσεως, ο Ν. Bot προσέφυγε στο Conseil d’État, το οποίο, αμφιβάλλοντας για την ερμηνεία του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως εφαρμογής, έθεσε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Ποια έννοια πρέπει να δοθεί στον όρο “ημερομηνία της πρώτης εισόδου”, όπως χρησιμοποιείται στην παράγραφο 1 του άρθρου 20 της Συμβάσεως εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, και, συγκεκριμένα, πρέπει να θεωρηθεί ως “πρώτη είσοδος” στο έδαφος των συμβαλλομένων στην εν λόγω σύμβαση κρατών κάθε είσοδος που λαμβάνει χώρα μετά την πάροδο περιόδου έξι μηνών, κατά την οποία δεν έλαβε χώρα άλλη είσοδος στο έδαφος αυτό, καθώς και, στην περίπτωση αλλοδαπού που πραγματοποιεί πολλαπλές εισόδους για σύντομης διάρκειας παραμονές, κάθε είσοδος που ακολουθεί άμεσα την πάροδο προθεσμίας έξι μηνών από την ημερομηνία της προηγούμενης γνωστής “πρώτης εισόδου”;»
17. Στο πλαίσιο της διαδικασίας, υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις οι κυβερνήσεις της Γαλλίας, της Φινλανδίας, της Τσεχίας και της Σλοβακίας, καθώς και η Επιτροπή.
III – Νομική ανάλυση
18. Όπ ως προαναφέρθηκε, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως προβλέπει ότι «[α]λλοδαποί μη υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών επί τρεις μήνες κατ’ ανώτατο όριο, εντός περιόδου έξι μηνών από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου».
19. Η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν, για τους λόγους που θα εκθέσω λεπτομερέστερα στη συνέχεια (βλ. σημεία 34 έως 41), δύο ιδιότυπες ερμηνείες της έννοιας «ημερομηνία της πρώτης εισόδου» η οποία χρησιμοποιείται στην εν λόγω διάταξη. Κατά την άποψη της Φινλανδικής Κυβερνήσεως, η έννοια αυτή αναφέρεται στην πρώτη είσοδο του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν εντός των έξι μηνών που προηγούνται της τελευταίας εισόδου. Κατά την άποψη της Επιτροπής, αντιθέτως, ο όρος υποδηλώνει την είσοδο του αλλοδαπού η οποία πραγματοποιείται τουλάχιστον τρεις μήνες μετά την τελευταία έξοδο. Σε περίπτωση εισόδου πριν την πάροδο τριών μηνών από την τελευταία έξοδο, διευκρινίζει η Επιτροπή, το δικαίωμα διαμονής του αλλοδαπού πρέπει να υπολογιστεί λαμβανομένων υπόψη των χρονικών περιόδων κατά τις οποίες έχει ήδη παραμείνει εντός του χώρου Σένγκεν στο διάστημα των τελευταίων έξι μηνών.
20. Αντιθέτως, η Γαλλική, η Τσεχική και η Σλοβακική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι η έννοια της «πρώτης εισόδου» αναφέρεται στην πρώτη γενικά είσοδο του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν και στις εισόδους που πραγματοποιούνται στη συνέχεια, εφόσον απέχουν τουλάχιστον έξι μήνες μεταξύ τους.
21. Προσωπικά, συμφωνώ με την τελευταία αυτή λύση, και αυτό όχι μόνον για λόγους γραμματικής και συστηματικής ερμηνείας, αλλά και διότι θεωρώ ότι συνάδει περισσότερο με την απαίτηση της ασφάλειας δικαίου.
22. Αρχίζοντας από τα επιχειρήματα γραμματικής ερμηνείας, πιστεύω ότι ορθώς η Γαλλική, η Τσεχική και η Σλοβακική Κυβέρνηση, αλλά και η Επιτροπή, υπογραμμίζουν ότι από την ίδια τη διάταξη προκύπτει ότι «από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου» του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν αρχίζει να τρέχει περίοδος έξι μηνών
«εντός» της οποίας ο αλλοδαπός μπορεί να κυκλοφορεί ελεύθερα στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών «επί τρεις μήνες
κατ’ ανώτατο όριο».
23. Επομένως, συμφώνως προς την εν λόγω διάταξη, αφής στιγμής ο αλλοδαπός εισέρχεται στον χώρο Σένγκεν, αρχίζει να τρέχει μια προθεσμία η οποία λήγει μετά από έξι μήνες. «Εντός» αυτών των έξι μηνών, ο αλλοδαπός μπορεί να κυκλοφορεί ελεύθερα στο έδαφος των συμβαλλομένων μερών, είτε επί μία συνεχή περίοδο τριών μηνών είτε για περισσότερες της μιας περιόδους μικρότερης διάρκειας, των οποίων όμως το άθροισμα δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να υπερβαίνει το «ανώτατο όριο» των τριών μηνών. Αφής στιγμής εξαντληθούν οι τρεις μήνες συμφώνως προς αυτό τον υπολογισμό, ο αλλοδαπός οφείλει να εγκαταλείψει το έδαφος των συμβαλλομένων μερών, στο οποίο μπορεί να επιστρέψει μόνον το επόμενο εξάμηνο. Η επιστροφή του αλλοδαπού, η οποία απέχει τουλάχιστον έξι μήνες από την «πρώτη είσοδο», αποτελεί νέα «πρώτη είσοδο», από την οποία αρχίζουν να υπολογίζονται εκ νέου αντιστοίχως οι προαναφερθείσες περίοδοι των έξι και τριών μηνών.
24. Υπέρ της εν λόγω ερμηνείας μπορεί να προβληθεί και ένα επιχείρημα συστηματικής φύσεως. Συγκεκριμένα, όπως παρατήρησε η Γαλλική Κυβέρνηση, η προαναφερθείσα λύση συμπίπτει με τη λύση την οποία υπαγορεύει ακόμα σαφέστερα η Σύμβαση για τους αλλοδαπούς οι οποίοι υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως.
25. Πράγματι, συμφώνως προς το άρθρο 19, παράγραφος 1, της Συμβάσεως, «[α]λλοδαποί κάτοχοι ομοιόμορφης θεωρήσεως (…) μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος του συνόλου των συμβαλλομένων μερών κατά τη διάρκεια ισχύος της θεωρήσεώς τους», η οποία, συμφώνως προς το άρθρο 11, ισχύει για «μία ή περισσότερες εισόδους, χωρίς ούτε η διάρκεια συνεχούς διαμονής ούτε η συνολική διάρκεια των αλλεπαλλήλων διαμονών να δύνανται να υπερβούν τους τρεις μήνες ανά εξάμηνο από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου» (8) . Με μεγάλη σαφήνεια, συνεπώς, η Σύμβαση αναγνωρίζει στους αλλοδαπούς οι οποίοι υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως δικαίωμα κυκλοφορίας επί τρεις μήνες «ανά εξάμηνο» το οποίο υπολογίζεται «από την ημερομηνία της πρώτης εισόδου».
26. Φρονώ συνεπώς ότι θα ήταν παράλογο και ασυνεπές να υποστηριχθεί ότι το ίδιο αυτό σύστημα, βασιζόμενο και αυτό στον διαχωρισμό μεταξύ αλλεπαλλήλων εξαμήνων, εφαρμόζεται στους αλλοδαπούς που υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως και όχι στους αλλοδαπούς που δεν υπόκεινται σε αυτή την υποχρέωση και ότι δηλαδή για τους τελευταίους θα έπρεπε να ισχύουν οι περιοριστικότερες μέθοδοι υπολογισμού τις οποίες προτείνουν η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή (και τις οποίες θα εξετάσω λεπτομερέστερα στα σημεία 40 και 41 κατωτέρω), με το περίεργο πράγματι αποτέλεσμα να επιφυλάσσεται λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση στα άτομα προς τα οποία το σύστημα Σένγκεν επιδεικνύει μεγαλύτερη εύνοια. Πράγματι, οι μη υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως αλλοδαποί είναι εκείνοι που προέρχονται από χώρες στις οποίες η Κοινότητα αναγνωρίζει, κατόπιν «σταθμισμένης, κατά περίπτωση, αξιολόγησης διαφόρων κριτηρίων που συνδέονται κυρίως με την παράνομη μετανάστευση, με τη δημόσια τάξη και την ασφάλεια, καθώς και με τις εξωτερικές σχέσεις της Ένωσης», ευνοϊκή μεταχείριση η οποία συνίσταται ακριβώς στην απαλλαγή από την υποχρέωση θεωρήσεως (βλ. πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 539/2001).
27. Από την άλλη πλευρά, νομίζω ότι η προτεινόμενη ερμηνεία συνάδει περισσότερο με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία ως γνωστόν επιτάσσει ότι «η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να είναι βεβαία, η δε εφαρμογή της προβλεπτή από τους υποκειμένους σ’ αυτήν» (9) . Πράγματι, η ερμηνεία την οποία υποστηρίζω οδηγεί σε ένα σύστημα αρκετά σαφές, το οποίο επιτρέπει, αφενός, στις εθνικές διοικήσεις να εφαρμόζουν ευχερώς και χωρίς αμφιβολίες τις ρυθμίσεις της Συμβάσεως και, αφετέρου, στους αλλοδαπούς που επιθυμούν να κυκλοφορήσουν στον χώρο Σένγκεν να «γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων» (10) .
28. Ανεξαρτήτως αυτού, οφείλω να επισημάνω ότι για την ερμηνεία που προτείνω υπάρχουν δύο σημαντικές αντιρρήσεις, οι οποίες πρέπει συνεπώς να σχολιαστούν.
29. Κατά πρώτον, θα μπορούσε να εκφραστεί η αντίρρηση ότι, αν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας του αλλοδαπού υπολογιστεί βάσει αυτοτελών και αλλεπαλλήλων εξαμήνων, ο αλλοδαπός ο οποίος κατά το πρώτο εξάμηνο άσκησε το δικαίωμα αυτό επί περισσότερους από τρεις μήνες, θα μπορεί οπωσδήποτε να το ασκήσει το επόμενο εξάμηνο επί άλλους τρεις μήνες. Ουσιαστικώς δηλαδή, μια παράβαση που διεπράχθη το πρώτο εξάμηνο δεν θα μπορούσε να επισύρει κύρωση κατά τα επόμενα εξάμηνα.
30. Αυτό θα μπορούσε να συμβεί, για παράδειγμα, στην περίπτωση ακριβώς του Ν. Bot, ο οποίος εισήλθε στον χώρο Σένγκεν στις 15 Αυγούστου 2002. Αν εφαρμοστεί το προτεινόμενο σύστημα, η περίοδος των έξι μηνών λήγει στις 15 Φεβρουαρίου 2003. Κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, ο Ν. Bot διέμεινε στη Γαλλία επί περισσότερους από τρεις μήνες (από τις 15 Αυγούστου 2002 έως τις 2 Νοεμβρίου 2002 και από το τέλος Νοεμβρίου 2002 έως το τέλος Ιανουαρίου 2003). Παρά ταύτα, το επόμενο εξάμηνο (το οποίο αρχίζει με τη νέα «πρώτη είσοδο» στις 23 Φεβρουαρίου 2003) ο Ν. Bot θα μπορούσε να ασκήσει, συμφώνως με την ερμηνεία που δέχομαι, νέο δικαίωμα κυκλοφορίας επί τρεις μήνες. Την ημέρα που τον συνέλαβε η αστυνομία (25 Μαρτίου 2003) θα μπορούσε να προβάλει ότι δικαιούται να διαμείνει στη Γαλλία επί δύο σχεδόν ακόμη μήνες και συνεπώς δεν θα μπορούσε να απελαθεί.
31. Κατά την άποψή μου, όμως, η αντίρρηση αυτή πρέπει να απορριφθεί.
32. Πράγματι, συμφώνως προς την ερμηνεία την οποία δέχομαι, το εξάμηνο που αρχίζει με τη νέα «πρώτη είσοδο» γεννά ένα νέο δικαίωμα (συνεχούς ή διακεκομμένης) διαμονής τριών μηνών. Είναι όμως σαφές ότι η έναρξη του νέου εξαμήνου δεν σημαίνει ότι «δίδεται άφεση» για την παράβαση των ρυθμίσεων Σένγκεν που διαπράχθηκε στο παρελθόν. Η παράβαση αυτή συνεχίζει να υφίσταται και συνεπώς μπορεί να τιμωρηθεί.
33. Συνεπώς, φρονώ και εγώ, όπως και η Γαλλική Κυβέρνηση, ότι ο ενδιαφερόμενος μπορεί να τιμωρηθεί από τα κράτη μέλη, ακόμα και αν συλληφθεί εντός εξαμήνων διαφορετικών από εκείνο κατά το οποίο διαπράχθηκε η παράβαση, και να του επιβληθούν οι κυρώσεις που προβλέπουν προς τον σκοπό αυτό –τηρουμένων, εννοείται, του κοινοτικού δικαίου και ιδίως της αρχής της αναλογικότητας– οι αντίστοιχες έννομες τάξεις.
34. Λεπτότερο είναι το ζήτημα που θέτει η δεύτερη αντίρρηση που προέβαλαν η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
35. Η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή εκκινούν από την ορθή βάση ότι, ανεξαρτήτως εξαμήνου, η Σύμβαση και ο κανονισμός 539/2001 επιτρέπουν στους αλλοδαπούς που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως να διαμείνουν στον χώρο Σένγκεν για περιόδους που δεν υπερβαίνουν τους τρεις συνεχείς μήνες.
36. Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 5 της Συμβάσεως, μπορεί να επιτραπεί η είσοδος στον χώρο Σένγκεν αλλοδαπών που «είναι κάτοχοι μιας έγκυρης θεωρήσεως, εάν αυτή απαιτείται», μόνον «για διαμονή που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες». Αυτό το απόλυτο όριο επιβεβαιώνεται στη συνέχεια από το άρθρο 10, το οποίο θεσπίζει «μια ομοιόμορφη θεώρηση, ισχύουσα στο σύνολο του εδάφους των συμβαλλομένων μερών (…) για τρίμηνη διαμονή κατ’ ανώτατο όριο ». Το όριο αυτό επαναλαμβάνεται στη συνέχεια ειδικώς για τους αλλοδαπούς που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως. Πράγματι, δυνάμει των άρθρων 1, παράγραφος 2, και 2, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού 539/2001, οι υπήκοοι των τρίτων χωρών οι οποίες περιλαμβάνονται στον σχετικό κατάλογο (μεταξύ των οποίων καταλέγεται και η Ρουμανία) απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεωρήσεως, πάντοτε όμως «για διαμονή η συνολική διάρκεια της οποίας δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες».
37. Από το εν λόγω σύμπλεγμα κανόνων προκύπτει συνεπώς ότι η διαμονή των αλλοδαπών που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υπερβεί τους τρεις συνεχείς μήνες. Για διαμονή μεγαλύτερης διάρκειας, οι αλλοδαποί θα πρέπει να είναι κάτοχοι ειδικών εθνικών αδειών ή θεωρήσεων, οι οποίες εκδίδονται από τα κράτη μέλη (11) .
38. Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και το άρθρο 62, παράγραφος 3, ΕΚ το οποίο, δυνάμει της αποφάσεως 1999/436/ΕΚ, αποτελεί τη νομική βάση του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως (βλ. ανωτέρω, σημείο 9). Πράγματι, η εν λόγω διάταξη επιτρέπει στην Κοινότητα να θεσπίζει «μέτρα που καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες υπήκοοι τρίτων χωρών δύνανται να ταξιδεύουν ελεύθερα εντός του εδάφους των κρατών μελών, για χρονική περίοδο που δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες » (12) . Σε καμία συνεπώς περίπτωση το άρθρο 20, παράγραφος 1, δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στους αλλοδαπούς που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως να διαμένουν στα κράτη μέλη για διάστημα μεγαλύτερο των τριών συνεχών μηνών.
39. Σύμφωνα όμως με τη Φινλανδική Κυβέρνηση και την Επιτροπή, αυτό ακριβώς θα συνέβαινε αν γινόταν δεκτή η ερμηνεία του άρθρου 20, παράγραφος 1, την οποία εξέθεσα ανωτέρω.
40. Συναφώς, η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή αναφέρουν το ακόλουθο παράδειγμα. Έστω αλλοδαπός ο οποίος πραγματοποιεί την πρώτη του είσοδο στον χώρο Σένγκεν την 1η Ιανουαρίου 2006 και εξέρχεται αυθημερόν. Το άτομο αυτό επανεισέρχεται στη συνέχεια στο εν λόγω έδαφος στις 2 Απριλίου και παραμένει μέχρι τη λήξη του εξαμήνου, δηλαδή μέχρι τις 30 Ιουνίου (συνεπώς για διάστημα δύο μηνών και τριάντα ημερών). Την 1η Ιουλίου αρχίζει νέο εξάμηνο και, για τον λόγο αυτό, ο αλλοδαπός συνεχίζει να διαμένει για άλλους τρεις μήνες στο χώρο Σένγκεν. Έτσι, η διαμονή του παρατείνεται επί σχεδόν έξι συνεχείς μήνες (για την ακρίβεια επί έξι μήνες μείον μια ημέρα) και συνεπώς επί τρεις μήνες περισσότερο από το προαναφερθέν ανώτατο όριο.
41. Για να αποφευχθεί όμως μια τέτοια κατάσταση, η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή προτείνουν δύο διαφορετικές ερμηνείες του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως.
42. Κατά την άποψη της Φινλανδίας, η «πρώτη είσοδος» του αλλοδαπού θα πρέπει να προσδιοριστεί με τον ακόλουθο συλλογισμό. Ξεκινώντας από την ημερομηνία της τελευταίας εισόδου του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν, μετρά κανείς έξι μήνες προς τα πίσω, προκειμένου να διαπιστώσει αν ο αλλοδαπός έχει εισέλθει ήδη στον χώρο Σένγκεν. Αν έχει εισέλθει, η «πρώτη είσοδος» κατά την έννοια της Συμβάσεως είναι η πρώτη είσοδος του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν εντός του εξαμήνου που προηγείται της τελευταίας εισόδου. Λαμβάνοντας ως σημείο εκκινήσεως την «πρώτη είσοδο» που προσδιορίζεται κατ’ αυτόν τον τρόπο, πρέπει στη συνέχεια να υπολογιστούν το τρίμηνο και το εξάμηνο που προβλέπει το άρθρο 20, παράγραφος 1, και να αποφασιστεί, στη βάση αυτή, αν, κατά το χρονικό σημείο της τελευταίας εισόδου, ο αλλοδαπός έχει ήδη εξαντλήσει τις ημέρες διαμονής που διέθετε.
43. Ακόμη πολυπλοκότερη θεωρώ τη λύση που προτείνει η Επιτροπή. Λαμβάνει και αυτή ως σημείο εκκινήσεως την τελευταία είσοδο του αλλοδαπού, προκειμένου να διαπιστωθεί αν, πριν από αυτήν, ο αλλοδαπός είχε ήδη εισέλθει στον χώρο Σένγκεν. Αν ναι, η Επιτροπή προτείνει να γίνεται η ακόλουθη διάκριση: αν μεταξύ της τελευταίας εισόδου και τ ης τελευταίας εξόδου έχουν περάσει περισσότεροι από τρεις μήνες, η τελευταία είσοδος αποτελεί την «πρώτη είσοδο» για τους σκοπούς της Συμβάσεως· αν, αντιθέτως, έχουν περάσει λιγότεροι από τρεις μήνες, τότε λαμβάνονται υπόψη οι έξι μήνες πριν από την ημερομηνία της τελευταίας εισόδου, προκειμένου να διαπιστωθεί αν κατά τη διάρκεια των έξι αυτών μηνών ο αλλοδαπός είχε ήδη εξαντλήσει τους τρεις μήνες διαμονής του στον χώρο Σένγκεν.
44. Συναφώς, οφείλω να παρατηρήσω ότι οι προεκτεθείσες λύσεις, αν και εκκινούν από ορθή βάση, δεν με πείθουν πλήρως.
45. Πράγματι, όσον αφορά τον υπολογισμό των προθεσμιών που προβλέπει το άρθρο 20, παράγραφος 1, και οι δύο λύσεις καταλήγουν τελικά να αγνοούν ή να θέτουν σε δεύτερη μοίρα την έννοια της «πρώτης εισόδου», η οποία αποτελεί, κατά την εν λόγω διάταξη, την ημερομηνία ενάρξεως των προθεσμιών, και προσδίδουν αντιθέτως ιδιαίτερο βάρος στην έννοια της «τελευταίας εισόδου», την οποία η περί ης ο λόγος διάταξη δεν αναφέρει καν.
46. Επιπλέον, φρονώ ότι οι εν λόγω λύσεις είναι εξαιρετικά πολύπλοκες, καθώς και ότι δεν συνάδουν, λόγω επίσης της πολυπλοκότητάς τους, με την απαίτηση της σαφήνειας και της ασφάλειας δικαίου, οι οποίες, όπως προαναφέρθηκε (βλ. σημείο 27), πρέπει να αποτελούν χαρακτηριστικά της κοινοτικής νομοθεσίας, και συνεπώς και του κοινοτικοποιημένου κεκτημένου του Σένγκεν.
47. Πράγματι, την ημέρα κατά την οποία ο αλλοδαπός εμφανίζεται στα σύνορα του χώρου Σένγκεν (τη λεγόμενη τελευταία είσοδο), οι αστυνομικοί θα πρέπει να πραγματοποιούν, βασιζόμενοι στα διαθέσιμα στοιχεία, εξαιρετικά πολύπλοκους υπολογισμούς. Μόνο μετά την ολοκλήρωση των εν λόγω υπολογισμών θα μπορούν και θα υποχρεούνται να ανακοινώσουν αυθημερόν στον αλλοδαπό αν μπορεί ακόμη να κυκλοφορήσει ελεύθερα επί ορισμένο αριθμό ημερών στον χώρο Σένγκεν ή αν έχει εξαντλήσει το σχετικό δικαίωμα. Σε τελική ανάλυση, η εφαρμογή της Συμβάσεως θα καθίστατο εξαιρετικά πολύπλοκη για τις εθνικές διοικήσεις και ελάχιστα προβλέψιμη για τους ιδιώτες.
48. Εξάλλου, φρονώ ότι οι δύο λύσεις τις οποίες αφορά η ανωτέρω κριτική δεν δικαιολογούνται ούτε και ως οι μόνες που μπορούν να εξασφαλίσουν την τήρηση του ανωτάτου ορίου των τριών συνεχών μηνών που μνημονεύθηκε ανωτέρω (βλ. σημεία 34 έως 36).
49. Πράγματι, φρονώ ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει ιδίως η Φινλανδική Κυβέρνηση, η λύση την οποία προκρίνω και η οποία βασίζεται σε αυτοτελή και διαδοχικά εξάμηνα, εντός των οποίων επιτρέπεται στον αλλοδαπό (συνεχής ή διακεκομμένη) διαμονή τριών μηνών, αποκλείει αφεαυτής την παράβαση του εν λόγω ανωτάτου ορίου.
50. Και εξηγούμαι. Η λύση την οποία υποστηρίζω εδώ ορίζει ως «πρώτη είσοδο» αφενός την πρώτη είσοδο του αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν και αφετέρου τις επόμενες εισόδους που απέχουν μεταξύ τους τουλάχιστον έξι μήνες. Αυτό σημαίνει ότι, μόλις συμπληρωθεί το πρώτο εξάμηνο, το επόμενο εξάμηνο δεν αρχίζει να υπολογίζεται αυτομάτως, αλλά μόνον από την νέα «πρώτη είσοδο» του αλλοδαπού.
51. Με άλλα λόγια, η συνέχιση της διαμονής του αλλοδαπού κατά την εκπνοή ενός εξαμήνου δεν σημαίνει ότι αρχίζει να τρέχει το επόμενο εξάμηνο. Για να συμβεί αυτό, πρέπει, κατά την εκπνοή του πρώτου εξαμήνου, ο αλλοδαπός να εξέλθει από τον χώρο Σένγκεν και στη συνέχεια να επιστρέψει σε αυτόν. Κατ’ αυτόν τον τρόπο διακόπτεται αναγκαστικά η συνέχεια των εξαμήνων και συνεπώς αποκλείεται ο κίνδυνος να παραβιάσει ο αλλοδαπός το απόλυτο όριο των τριών συνεχών μηνών «συνενώνοντας» τους τελευταίους μήνες του πρώτου εξαμήνου και τους πρώτους μήνες του επομένου εξαμήνου (βλ. παράδειγμα που εκτίθεται στο σημείο 38).
52. Κατά την άποψη της Επιτροπής όμως, η υποχρέωση του αλλοδαπού να απομακρυνθεί από τον χώρο Σένγκεν στο τέλος του εξαμήνου δεν αρκεί εν τοις πράγμασι για να εξασφαλιστεί η τήρηση της εν λόγω προθεσμίας. Πράγματι, ο αλλοδαπός θα μπορούσε κάλλιστα: i) να διαμείνει τους τελευταίους δύο μήνες και τριάντα ημέρες του πρώτου εξαμήνου, ii) να εξέλθει και να επιστρέψει την επόμενη ημέρα στον χώρο Σένγκεν και, στη συνέχεια, να έχει την αξίωση να κυκλοφορεί ελεύθερα επί άλλους τρεις μήνες. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο αλλοδαπός θα μπορούσε εύκολα να καταστρατηγήσει τη ρύθμιση Σένγκεν, εφόσον, απομακρυνόμενος για μία μόνον ημέρα, θα μπορούσε να κυκλοφορεί ελεύθερα επί έξι σχεδόν συνεχείς μήνες.
53. Και εδώ η αντίρρηση της Επιτροπής ξεκινά από ορθή βάση, δηλαδή από την απαίτηση να αποφεύγεται η εύκολη καταστρατήγηση των κοινοτικών ρυθμίσεων. Πράγματι, είναι σαφές ότι η εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων «δεν μπορεί να επεκτείνεται μέχρι σημείου που να καλύπτει την πρακτική [των ιδιωτών] που συνιστά κατάχρηση δικαιώματος» (13) .
54. Εντούτοις, θεωρώ ότι η απαίτηση αυτή μπορεί να γίνει σεβαστή δι’ άλλης οδού, χωρίς να χρειαστεί να διαστρεβλωθεί η έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως.
55. Πράγματι, αντί να χρησιμοποιείται ένας πολύπλοκος μηχανισμός, ο οποίος μάλιστα αποκλίνει από το γράμμα της εν λόγω διατάξεως, πιστεύω ότι η διάταξη μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στις κρατικές διοικήσεις και στα εθνικά δικαστήρια να επαληθεύουν κατά περίπτωση αν ο αλλοδαπός είχε την πρόθεση να δημιουργήσει καταχρηστικώς τις προϋποθέσεις ασκήσεως των δικαιωμάτων που του αναγνωρίζονται και, εφόσον διαπιστωθεί κάτι τέτοιο, να μην του αναγνωρίζουν τα εν λόγω δικαιώματα.
56. Υπενθυμίζω συναφώς ότι το Δικαστήριο έχει ήδη αναφέρει τη δυνατότητα επιβολής κυρώσεων για καταχρηστικές πρακτικές, απαιτώντας σχετικώς τη διαπίστωση της συνδρομής δύο στοιχείων: αφενός, της συνδρομής «ενός συνόλου αντικειμενικών περιστάσεων από τις οποίες να προκύπτει ότι, παρά την τυπική τήρηση των προϋποθέσεων που θέτει η κοινοτική ρύθμιση, δεν επιτεύχθηκε ο επιδιωκόμενος με τη ρύθμιση αυτή σκοπός»· αφετέρου, της ύπαρξης «ενός υποκειμενικού στοιχείου, το οποίο συνίσταται στη βούληση του ενδιαφερομένου να αποκομίσει όφελος που απορρέει από την κοινοτική ρύθμιση δημιουργώντας τεχνητά τις προϋποθέσεις που είναι αναγκαίες για την παροχή του οφέλους αυτού» (14) .
57. Σε αυτή τη βάση, φρονώ ότι η (θεωρητική μάλλον) υπόθεση την οποία ανέφερε η Επιτροπή και σύμφωνα με την οποία ο αλλοδαπός θα μπορούσε, κατά τη λήξη του εξαμήνου, να εξέλθει από τον χώρο Σένγκεν και στη συνέχεια να επανέλθει την επόμενη ημέρα, μπορεί να αξιολογηθεί από τις κρατικές διοικήσεις και τα εθνικά δικαστήρια ως ένδειξη καταστρατηγήσεως των διατάξεων της Συμβάσεως με στόχο την επίτευξη ενός παρανόμου οφέλους, δηλαδή της διαμονής στο εν λόγω έδαφος για διάρκεια μεγαλύτερη των επιτρεπομένων τριών συνεχών μηνών. Στην περίπτωση αυτή, φρονώ ότι οι εθνικές αρχές θα πρέπει να αρνούνται την είσοδο στον αλλοδαπό ή, αν ο αλλοδαπός βρίσκεται ήδη στον χώρο Σένγκεν, να θεωρούν τη διαμονή του παράνομη.
58. Φρονώ ότι με αυτή τη διόρθωση, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως μπορεί να ερμηνευθεί κατά την έννοια που συνάδει περισσότερο με το γράμμα της διατάξεως, χωρίς να εμφανίζονται οι κίνδυνοι τους οποίους επισείει η Επιτροπή.
59. Εν κατακλείδι, θεωρώ ότι ως «πρώτη είσοδος» κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως νοούνται η πρώτη γενικά είσοδος του μη υποκειμένου σε υποχρέωση θεωρήσεως αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν, καθώς και οι μεταγενέστερες είσοδοί του, εφόσον απέχουν μεταξύ τους κατά τουλάχιστον έξι μήνες.
IV – Πρόταση
60. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Conseil d’État ως εξής:
«Ως “πρώτη είσοδος” κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 1, της Συμβάσεως εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν νοούνται η πρώτη γενικά είσοδος του μη υποκειμένου σε υποχρέωση θεωρήσεως αλλοδαπού στον χώρο Σένγκεν, καθώς και οι μεταγενέστερες είσοδοί του, εφόσον απέχουν μεταξύ τους κατά τουλάχιστον έξι μήνες».
(1) .
(2)
–	Συμφωνία του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα (ΕΕ 2000, L 239, σ. 13).
(3)
–	Σύμβαση εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν, της 14ης Ιουνίου 1985, μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας, σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19).
(4)
–	Πρωτόκολλο για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
(5)
–	Απόφαση 1999/436/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 1999, για τον καθορισμό, δυνάμει των οικείων διατάξεων της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, της νομικής βάσης για κάθε διάταξη ή απόφαση που συνιστά το κεκτημένο του Σένγκεν (ΕΕ L 176, σ. 17).
(6)
–	Κανονισμός (ΕΚ) 539/2001 του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2001, περί του καταλόγου τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, και του καταλόγου των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή (ΕΕ L 81, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 2414/2001 του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 2001 (ΕΕ L 327, σ. 1).
(7)
–	Διάταγμα 45-2658, της 2ας Νοεμβρίου 1945, περί των όρων εισόδου και παραμονής των αλλοδαπών στη Γαλλία, όπως τροποποιήθηκε τελευταία με τον νόμο 2002-305, της 4ης Μαρτίου 2002.
(8)
–	Η υπογράμμιση δική μου.
(9)
–	Βλ., μεταξύ πολλών άλλων, αποφάσεις της 22ας Φεβρουαρίου 1984, 70/83, Kloppenburg (Συλλογή 1984, σ. 1075, σκέψη 11), της 15ης Δεκεμβρίου 1987, 325/85, Ιρλανδία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 5041, σκέψη 18), της 16ης Ιουνίου 1993, C-325/91, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. I-3283, σκέψη 26), και της 16ης Οκτωβρίου 1997, C‑177/96, Banque Indosuez κ.λπ (Συλλογή 1997, σ. I-5659, σκέψη 27).
(10)
–	Απόφαση της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 1733, σκέψη 7).
(11)
–	Βλ. συναφώς το άρθρο 63, σημείο 3, στοιχείο α΄, ΕΚ και το άρθρο 18 της Συμβάσεως.
(12)
–	Η υπογράμμιση δική μου.
(13)
–	Βλ. αποφάσεις της 11ης Οκτωβρίου 1977, 125/76, Cremer (Συλλογή τόμος 1977, σ. 479, σκέψη 21), και της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C-110/99, Emsland-Stärke (Συλλογή 2000, σ. I-11569, σκέψη 51).
(14)
–	Βλ. με αυτό το πνεύμα προπαρατεθείσα απόφαση Emsland-Stärke, σκέψεις 52 έως 54, καθώς και αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1983, 205/82 έως 215/82, Deutsche Milchkontor κ.λπ. (Συλλογή 1983, σ. 2633, σκέψεις 17 έως 25 και 35 έως 39), της 15ης Μαΐου 1986, 222/84, Johnston (Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψεις 17 έως 21), της 8ης Φεβρουαρίου 1996, C-212/94, FMC κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I‑389, σκέψεις 49 έως 51), και της 15ης Ιουνίου 2000, C-418/97 και C-419/97, ARCO Chemie Nederland κ.λπ. (Συλλογή 2000, σ. I-4475, σκέψη 41).