62014CC0043_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. Nejvyšší správní soud — Върховният административен съд на Чешката република поставя на Съда въпрос за безплатното разпределение на права на емисии съгласно Директива 2003/87(2) . Както по испанското дело Iberdrola(3), става въпрос за производство на електроенергия, но не за такса, която по-специално има за цел да удържи неочакваните печалби поради безплатното разпределение, а за облагането на това разпределение с данък върху даренията.
2. Ето защо следва да се изясни дали данъкът върху даренията е съвместим с принципа на безплатното разпределение. В случай че данъкът не е съвместим с него, следва да се изясни дали поне сума, по-малка от 10 % от стойността на всички разпределени в държавата членка квоти, може да бъде удържана, тъй като държавите членки трябва да разпределят безвъзмездно само 90 % от квотите. Във връзка с това участието на Комисията в установяването на националния план за разпределение придобива съществено значение.
II – Правна уредба
А – Право на Съюза
3. Действително Върховният административен съд се позовава на Директива 2009/29(4), която изменя Директива 2003/87, но съгласно член 3 от Директива 2009/29 Директива 2003/87 се прилага в предходната ѝ редакция до 31 декември 2012 г. Ето защо облагането с данък на разпределението на квоти за емисии за 2011 г. и 2012 г., което е предмет на спора в главното производство, следва да се разгледа съгласно старата редакция.
4. В член 1 от Директива 2003/87 се определят целите и предметът ѝ:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността (наричана по-долу „схемата на Общността“), за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“.
5. Квотите за емисии се определят в член 3, буква а) от Директива 2003/87:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
а) „квота“ означава квота за отделяне на един тон еквивалент на въглероден двуоксид в рамките на определен период, […]“.
6. Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 2003/87 държавите членки съставят планове за разпределение на квотите:
„За всеки период, упоменат в член 11, параграфи 1 и 2, всяка държава членка разработва национален план, в който се посочва общото количество на квотите, които тя възнамерява да разпредели за този период, и как предлага да ги разпредели. Планът трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, включени в приложение III, като се отчетат надлежно коментарите на обществеността“.
7. Член 9, параграф 3 от Директива 2003/87 урежда правомощията на Комисията във връзка с плановете за разпределение на държавите членки:
„В срок от три месеца след уведомяването за национален план за разпределение от страна на държава членка съгласно параграф 1 Комисията може да отхвърли този план или някой аспект от него въз основа на това, че е несъвместим с критериите, изброени в приложение III или в член 10. Ако предложените изменения се приемат от Комисията, държавата членка взима решение единствено по член 11, параграф 1 или 2. […]“.
8. Разходите от квоти за емисии са уредени в член 10 от Директива 2003/87:
„За тригодишния период, започващ на 1 януари 2005 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 95 % от квотите безплатно. За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., държавите членки следва да разпределят най-малко 90 % от квотите безплатно“.
9. Действителното разпределение за съответния период се урежда в член 11, параграф 2 от Директива 2003/87:
„За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., […] всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и полага началото на процес на отпускане на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко 12 месеца преди началото на съответния период и се основава на националния план за разпределение на държавата членка, изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10, като се отчитат бележките на обществеността“.
10. Член 21, параграф 1 от Директива 2003/87 урежда задълженията за докладване на държавите членки:
„Всяка година държавите членки представят на Комисията доклад за прилагането на настоящата директива. В този доклад следва да се обръща особено внимание на мерките за разпределение на квоти, […], на въпросите, свързани със съблюдаването на директивата, както и на данъчното облагане на квотите, ако има такова. […]“.
Б – Чешкото право
11. Директива 2003/87 е транспонирана в чешкото право със Закон № 695/2004 за условията за търговия с квоти за емисии на парникови газове и за изменение на някои закони. Наред с други въпроси този закон регламентира квотите за емисии на парникови газове и системата за разпределение на квоти за емисии.
12. Законът за данъка върху даренията е изменен със Закон № 402/2010, който влиза в сила на 1 януари 2011 г. Съгласно член 6, параграф 8 от Закона за данъка върху даренията безплатното придобиване на права за емисии се облага са данък върху даренията:
„С данък върху даренията се облага безвъзмездното придобиване на квоти за емисии на парникови газове през 2011 г. и 2012 г. за производството на електроенергия в инсталация, в която към или след 1 януари 2005 г. се произвежда електроенергия с цел продажба на трети лица и в която не се извършва дейност, попадаща в обхвата на търговията с квоти за емисии на парникови газове, освен изгарянето на горива (наричана по-нататък „безвъзмездно придобитата квота“) от производител на електроенергия“.
13. Член 7a от Закона за данъка върху даренията урежда данъчната основа при безвъзмездно придобиване на квоти:
„(1) При безвъзмездно придобиване на квоти данъчната основа за облагане с данък върху даренията е сумата, получена от умножението на средната пазарна стойност на квотата за емисии на парникови газове към 28 февруари на съответната календарна година по броя на безвъзмездно придобитите квоти за производството на електроенергия за съответната календарна година.
(2) Средната пазарна стойност на квота за емисии на парникови газове към 28 февруари на съответната календарна година се определя от Министерството на околната среда по метод, до който се осигурява отдалечен достъп“.
14. Ставката на данъка върху даренията при безвъзмездно придобиване на квоти е посочена в член 14a от Закона за данъка върху даренията:
„Ставката на данъка върху даренията при безвъзмездно придобиване на квоти е 32 %“.
15. Член 20 от Закона за данъка върху даренията освобождава от данък безвъзмездното придобиване на права за емисии за целите на комбинираното производство на електрическа и топлинна енергия.
16. Върховният административен съд посочва, че посоченото изменение на Закона за данъка върху даренията цели съгласно мотивите към закона да се покрият разходите по отпусканата помощ за производството на електроенергия от възобновяеми източници. Въвеждането на помощ довело до значително нарастване на подпомаганите източници и същевременно до значително намаляване на инвестиционните разходи за изграждането им, което се усетило по-специално при слънчевите електроцентрали. Ето защо се наложило изразходването на значителни финансови средства за изплащане на помощи на оператори на слънчеви електроцентрали. Един от източниците за покриване на разходите за тази помощ били приходите от данъка върху даренията, събиран за безвъзмездното разпределение на квоти за емисии.
III – Главното производство и преюдициалното запитване
17. За производството на електроенергия Чешката република е разпределила на ŠKO-ENERGO, s.r.o. (наричано по-нататък „SKO“) през 2011 г. и 2012 г. безплатни права за емисии, но го е обложила с данък върху даренията в размер на 20 473 152 CZK (което към момента съответства на около 740 000 EUR).
18. SKO оспорва този данък. В настоящото производство Върховният административен съд поставя на Съда следния въпрос:
„Трябва ли член 10 от Директива 2003/87 да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на разпоредби от националното право, по силата на които безплатно разпределените в съответния период квоти за емисии се облагат с данък върху даренията?“.
19. Писмени становища са представили SKO, данъчната дирекция, Чешката република и Европейската комисия. Всички те, с изключение на данъчната дирекция, са участвали в съдебното заседание на 19 ноември 2014 г.
IV – От правна страна
20. Върховният административен съд иска да се установи дали облагането на безплатното разпределение на квоти за емисии за 2011 г. и 2012 г. с данък върху даренията е съвместимо с член 10 от Директива 2003/87. Следва да се добави, че Чешката република е обложила само част от това разпределение, а именно квотите, които са разпределени за производството на електроен ергия чрез изгарянето на горива, с изключение на комбинираното производство на електрическа и топлинна енергия.
21. Член 10 от Директива 2003/87 в приложимата ѝ редакция предвижда за този период безплатно разпределение на поне 90 % от квотите за емисии.
22. Най-напред следва да се изясни дали облагането с данък върху даренията е съвместимо с принципа на безплатното разпределение (вж. част A). След това следва да се разгледа твърдението на Чешката република, че облагането е в размер по-малък от 10 % от стойността на разпределените емисии, поради което не нарушава изискването за безплатно разпределение на квотите в размер на 90 % (вж. част Б).
А – Относно безвъзмездността
23. Съдът вече е установил, че понятието за безвъзмездност по член 10 от Директива 2003/87 е пречка не само за прякото определяне на цена за разпределение на квотите за емисии, но също и за последващото събиране на такса за разпределените квоти(5) .
24. Действително Чешката република поддържа, че данъкът служи — както в решение Iberdrola и Gas Natural — единствено за удържането на неочаквани печалби, които се получават от разпределението на квоти за емисии за производството на електроенергия. По това дело Съдът допуска подобно удържане.
25. За разлика от това обаче по посоченото дело е установено, че разглежданото испанско законодателство удържа неочакваните печалби, които са резултат от използването на безплатно разпределените квоти(6) . То облага освен това и предприятия като водноелектрическите и атомните централи, които действително не се нуждаят от квоти, но въпреки това реализират неочаквани печалби, тъй като други предприятия включват стойността на квотите в цените си(7) .
26. Данъкът върху даренията, с който се облагат безплатно разпределените квоти, обаче не се основава на използването на квотите, а единствено на обстоятелството за безплатното разпределение. Ето защо става въпрос за такса, която се събира впоследствие за разпределението. По този начин тя е несъвместима с безвъзмездността на разпределението.
27. Противно на твърдението на данъчната дирекция, този резултат не се поставя под съмнение от факта, че при настоящото състояние на правото на Съюза данъкът върху даренията не е хармонизиран и поради тази причина попада в компетентността на държавите членки. Държавите членки трябва по-специално да изпълняват(8) правомощията си, като спазват правото на Съюза, тъй като съгласно член 4, параграф 3 ДЕС те се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.
28. Данъкът върху даренията не може да бъде обоснован и с член 193 ДФЕС. Според него правилата на Съюза в областта на правото на околната среда не са пречка за отделните държави членки да запазят съществуващите или да въведат по-строги предпазни мерки. Подобна мярка трябва да следва същата насока за опазване на околната среда като въпросната директива(9) или да е свързана с нея(10) . Данъкът върху даренията обаче противоречи на предвидената в член 10 от Директива 2003/87 безвъзмездност на разпределението.
29. В настоящия случай може да се постави въпросът до каква степен общи данъци, с които се облагат квотите за емисии, биха могли да действат ефективно, тъй като чешкият данък върху даренията, с който се облага разпределението на квотите, не е от общ характер, а е насочен по-специално към облагането на разпределението на квоти за производството на електроенергия чрез изгарянето на горива, с изключение на комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия. Квоти, които са разпределени за други дейности, например за производството на стомана не се облагат с този данък.
30. Налага се изводът, че облагането на разпределението с данък върху даренията е несъвместимо с безплатното разпределение на квоти за емисии съгласно член 10 от Директива 2003/87.
Б – Относно позволеното възмездно разпределение
31. Чешката република напомня обаче, че член 10 от Директива 2003/87 ѝ позволява да разпредели възмездно 10 % от квотите за емисии. Следователно данъкът бил допустим, защото възлизал само на 6,23 % от стойността на всички разпределени от нея квоти.
32. Макар това твърдение да не е посочено в преюдициалното запитване, Съдът следва да го разгледа, за да бъде полезен на Върховния административен съд с отговора си(11) .
33. На пръв поглед по този начин се повдигат сложни въпроси.
34. Всъщност Чешката република не се е ограничила да обложи разпределението на 10 % от квотите. По собствените ѝ данни са засегнати почти 20 % от разпределените квоти. Не е очевидно, че подобно разширяване на облагането би било съвместимо с член 10 от Директива 2003/87 единствено защото получената сума е под 10 % от общата стойност. Напротив, правилно SKO и Комисията отбелязват, че за Директивата е от значение не стойността на квотите, а техният брой. Това важи по-специално за освободените количества парникови газове.
35. Нуждае се от разясняване и фактът дали с този данък може да се обложи определен сектор, по-специално производството на електроенергия чрез изгарянето на горива, с изключение на комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия(12) .
36. Тези въпроси обаче могат да останат отворени. Причината за това е, че в одобрения от Комисията национален план за разпределение Чешката република е посочила, че по принцип всички квоти за емисии се разпределят безплатно. Единствено за неразпределените квоти от резерва за нови участници на пазара е бил предвиден търг(13) .
37. Действително последващи изменения на плана за разпределение са възможни, но прилагането им изисква съгласието на Комисията съгласно член 9, параграф 3, второ изречение от Директива 2003/87(14) . В хода на съдебното заседание обаче Чешката република признава, че данъкът върху даренията, с който се облага безплатното разпределение на квоти, не е приет и впоследствие в плана за разпределение.
38. Действително Чешката република поддържа, че данъчни въпроси не се уреждат в план за разпределение. В това отношение тя се позовава на задълженията за докладване по член 21, параграф 1 от Директива 2003/87, които включват по-специално въпроси във връзка с данъчното облагане на квотите.
39. Достатъчно е обаче да се докладва за развитието на общите данъчни мерки, по-специално за данъци, които имат за предмет използването на квоти. Когато обаче данъците са насочени по-специално към безплатното разпределение на определени квоти, те засягат метода на разпределение, който съгласно член 9, параграф 1 от Директива 2003/87 трябва да бъде установен в плана за разпределение.
40. Освен това съгласно член 9, параграф 3 от Директива 2003/87 Комисията проверява дали планът за разпределение на държава членка е съвместим с член 10(15) . За да бъде осъществена тази проверка, мерките, които по принцип са несъвместими с принципа на безплатното разпределение, трябва да бъдат включени от началото в плана за разпределение или поне впоследствие чрез измененията.
41. В диалог с Комисията, както и чрез предвиденото участие на обществеността съгласно член 9, параграф 1 и член 11, параграф 2 от Директива 2003/87, въпросите, свързани с облагането на разпределението, следва освен това да могат да бъдат обстойно обсъдени.
42. Би могла да се приеме правна уредба, която подобно на обяснената в решение Iberdrola(16) испанска система е съвместима с правото на Съюза. Следва да се добави, че въпросът за установяване на испанските мерки в плана за разпределение не се поставя, тъй като за разлика от настоящите чешки разпоредби те се отнасят не до разпределението на квоти, а засягат използването им(17) .
43. Налага се изводът, че облагането на разпределението на квоти за емисии с данък върху даренията е несъвместимо с член 9 от Директива 2003/87, когато не е предвидено в националния план за разпределение.
V – Заключение
44. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:
„1. Принципът на безплатното разпределение на квоти за емисии съгласно член 10 от Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността, в редакцията на Регламент (ЕО) № 219/2009, е несъвместим с облагането на разпределението с данък върху даренията.
2. Облагането на разпределението на квоти за емисии с данък върху даренията е несъвместимо с член 9 от Директива 2003/87, когато не е предвидено в националния план за разпределение“.
(1) .
(2)  –	Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в ОВ L 199, 2011 г., стр. 76) в редакцията на Регламент (ЕО) № 219/2009 (ОВ L 87, 2009 г., стр. 109).
(3)  –	Решение Iberdrola и Gas Natural (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 и C‑640/11, EU:C:2013:660).
(4)  –	Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността (ОВ L 140, стр. 63).
(5)  –	Решение Iberdrola и Gas Natural (EU:C:2013:660, т. 31).
(6)  –	Вж. решение Iberdrola и Gas Natural (EU:C:2013:660, т. 28, 29 и 32—38).
(7)  –	Решение Iberdrola и Gas Natural (EU:C:2013:660, т. 36).
(8)  –	Вж. относно облагането на предвидена в правото на Съюза престация решение Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, т. 10), както и основно решения Wielockx (C‑80/94, EU:C:1995:271, т. 16), X Holding (C‑337/08, EU:C:2010:89, т. 16) и Blanco (C‑344/13 и C‑367/13, EU:C:2014:2311, т. 24).
(9)  –	Решение Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, т. 41).
(10)  –	Решение Deponiezweckverband Eiterköpfe (EU:C:2005:222, т. 52).
(11)  –	Решения Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, т. 39), Abraham и др. (C‑2/07, EU:C:2008:133, т. 24), както и Bonnier Audio и др. (C‑461/10, EU:C:2012:219, т. 47).
(12)  –	Вж. заключението ми по съединени дела Iberdrola и Gas Natural (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 и C‑640/11, EU:C:2013:191, по-специално т. 96 и 97).
(13)  –	Národní alokační pl án České republiky 2008 až 2012, S. 6 (Nr. 3), 13 и 29 (http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/nap/docs/nap_czech_final_en.pdf).
(14)  –	Решение Комисия/Латвия (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, т. 56).
(15)  –	Решение Комисия/Полша (C‑504/09 P, EU:C:2012:178, т. 47 и 81), както и решение Комисия/Естония (C‑505/09 P, EU:C:2012:179, т. 49).
(16)  –	EU:C:2013:660.
(17)  –	Решение Iberdrola и Gas Natural (EU:C:2013:660, т. 28, 29 и 38).