61978C0085
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 9 NOVEMBER 1978 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
De procedure waarin ik thans conclusie neem, betreft de toepassing van verordening nr. 19 van 4 april 1962 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1962, blz. 933), en op grond daarvan vastgestelde regelingen, vooral verordening nr. 130 van de Raad houdende afwijking van artikel 17 van verordening nr. 19 met betrekking tot het van tevoren vaststellen van de heffing voor bepaalde produkten (PB 1962, blz. 2555), alsmede verordening nr. 87 van de Commissie van 25 juli 1962 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de invoer- en uitvoercertificaten voor graan en graanprodukten.
Ingevolge verordening nr. 19 werden wegens het verschillende prijsniveau in de Lid-Staten ook heffingen toegepast in het intracommunautaire handelsverkeer. Voor de invoer uit andere Lid-Staten was een invoercertificaat vereist, dat op aanvraag werd afgegeven en enige maanden geldig bleef. De hoogte van de heffing werd in beginsel bepaald door het bedrag dat op de dag van invoer gold. In afwijking hiervan was in verordening nr. 130 voor bepaalde produkten, waaronder gerst, een voorfixatie van de heffing voorzien. Werd om zo'n voorfixatie gevraagd, dan werd de heffing toegepast die gold op de dag van indiening van het verzoek. De afgegeven certificaten gaven niet alleen het recht te importeren, zij verplichtten ook daartoe. Ter verzekering van de naleving van deze verplichting moest de importeur een waarborg stellen die werd verbeurd wanneer de verplichting niet werd nagekomen. Ten deze bepaalt artikel 8 van verordening nr. 87 van de Commissie:
1.
„Bij de beschouwing van de vraag of een waarborg geheel of gedeeltelijk is verbeurd, wordt rekening gehouden met de omstandigheden die grond opleveren voor het maken van een uitzondering.
2.
a)
Als gronden voor het maken van een uitzondering in de zin van lid 1 dienen in het bijzonder te worden aangemerkt:
—
staking,
—
oorlog en onlusten,
—
door de regering uitgevaardigde uitvoerverboden,
—
schipbreuk,
—
averij,
—
machineschade,
—
ijsgang,
—
belemmering van de scheepvaart door overheidsmaatregelen.
3.
Indien de Lid-Staten op andere dan de in lid 2, sub a, genoemde gronden het bestaan van een uitzondering in de zin van lid 1 erkennen, brengen zij deze gronden onverwijld ter kennis van de Commissie.”
Overeenkomstig deze bepalingen diende de firma Hirsch & Söhne, verweerster in het hoofdgeding, op 16 januari 1963 een aanvraag in voor een invoercertificaat voor brouwerijgerst uit Frankrijk. Op het aanvraagformulier was vermeld „levering uiterlijk in april 1963”; ook in de begeleidende brief was sprake van „levering uiterlijk in april 1963”. De rechtsvoorgangster van verzoekster in het hoofdgeding, de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, gaf het aangevraagde certificaat op 17 januari 1963 af. Dit certificaat bevatte geen voorfixatie van de heffing; het was dus een zogenaamd dagcertificaat, waarbij de op de dag van invoer geldende heffing diende te worden toegepast.
Toen verweerster dit — pas later — ontdekte, richtte zij zich telefonisch en vervolgens op 8 februari 1963 ook schriftelijk tot verzoekster. Zij betoogde dat haar aanvraag betrekking had op een termijntransactie en dat het certificaat dienovereenkomstig moest worden aangevuld met de vermelding van het heffingbedrag dat gold op de dag van indiening van de aanvraag. Op 15 februari 1963 wees verzoekster dit verzoek af op grond dat in de aanvraag niet over een termijntransactie was gesproken. Verweerster nam hiermee geen genoegen en wendde zich op 20 februari, 4 maart en 19 maart nogmaals tot verzoekster. Zij verklaarde daarbij haar bezwaar tegen het certificaat te handhaven; om echter verzoekster tegemoet te komen stelde zij op 19 maart ook voor, voor het certificaat de tussen 1 en 11 februari geldende heffing toe te passen. Toen op 21 maart 1963 ook dit voorstel werd afgewezen, verklaarde verweerster in een nieuw verzoekschrift van 5 april 1963, dat zij, onder handhaving van haar bezwaar, tevens de nietigheid van haar eigen aanvraag van 16 januari 1963 inriep. Daartoe betoogde zij dat de bepalingen van het Bürgerliches Gesetzbuch (§ 119 e. v.) inzake het inroepen van de nietigheid („Anfechtung”) van wilsverklaringen wegens dwaling analogisch konden worden toegepast, en zij voerde aan dat zij steeds een termijntransactie en niet een dagcertificaat voor ogen had gehad. Tevens verklaarde zij het haar verstrekte certificaat in geen geval te zullen gebruiken, doch haar aanvraag voor een invoercertificaat met voorfixatie van de heffing (maand van invoer: april 1963) te handhaven.
Blijkbaar zijn de goederen in april 1963 inderdaad onder dekking van een nieuw invoercertificaat ingevoerd. Omdat het oorspronkelijk afgegeven certificaat echter niet was benut en de Einfuhr- und Vorratsstelle het beroep op dwaling — hetgeen de nietigheid van het oorspronkelijke certificaat zou hebben meegebracht — niet wilde aanvaarden, verklaarde zij de gestelde waarborg in juli 1963 verbeurd.
Hiertegen kwam de firma Hirsch in september 1963 allereerst in beroep bij het Verwaltungsgericht — overigens zonder succes, want het beroep werd in juli 1974 afgewezen — en vervolgens bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof. Bij arrest van 15 maart 1976 stelde dit de firma Hirsch in hoofdzaak in het gelijk. Het achtte een inroeping van de nietigheid van een aanvraag van een certificaat wegens dwaling niet uitgesloten en wel mede op grond van overwegingen die verband houden met het stelsel en de eisen van de gemeenschappelijke ordening van de graanmarkt. Het huldigde de opvatting dat aan de voorwaarden voor een dergelijke inroeping was voldaan, daar de firma Hirsch had gedwaald aangaande de inhoud van de aanvraag, aangezien zij in werkelijkheid een termijncertificaat had willen vragen en dit enkel bij vergissing niet had gedaan. De verklaring van 5 april 1963, waarmee de nietigheid was ingeroepen, was ook tijdig afgelegd, namelijk onverwijld na kennisname van de gronden daarvoor. Door die inroeping was echter de ingediende aanvraag vervallen en dus ook — omdat de aanvraag voorwaarde is voor de afgifte van het certificaat — het certificaat zelf, alsmede de daarop gebaseerde verplichting tot invoer, waarvan de nakoming door de waarborg moest worden verzekerd.
Vervolgens kwam de zaak bij wege van beroep tot cassatie voor het Bundesverwaltungsgericht. De Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, de rechtsopvolgster van de Einfuhr- und Vorratsstelle, acht namelijk de rechtsopvatting van het Verwaltungsgerichtshof niet juist, omdat men ervan zou moeten uitgaan dat het gemeenschapsrecht een uitputtende regeling bevat voor het geval een invoercertificaat niet wordt gebruikt. Krachtens deze regeling zou het dan ook uitgesloten zijn dat na de afgifte van een certificaat de nietigheid van de aanvraag kan worden ingeroepen op grond van dwaling bij de indiening daarvan. Verweerster in cassatie daarentegen acht een dergelijke inroeping met betrekking tot de aanvraag en daarmee de vernietiging van het invoercertificaat wel mogelijk. Zij baseert zich in beginsel op het Duitse recht, omdat de uitvoering van het gemeenschapsrecht aan de nationale autoriteiten is overgelaten. Daartegen zou in geen geval als bezwaar kunnen worden aangevoerd dat daarmee de waarde van de — door de certificaten mogelijk gemaakte — prognoses over de warenbewegingen wordt verminderd, want een aanvraag van een dagcertificaat had ook vlak voor de dag van invoer kunnen worden ingediend, dat wil zeggen op een tijdstip waarop de nietigheid van de eerste aanvraag al lang was ingeroepen.
Het Bundesverwaltungsgericht kwam bij de beoordeling van het geval tot de conclusie dat het was gebonden aan de feitelijke constatering van het Verwaltungsgerichtshof, dat bij vergissing een dagcertificaat was aangevraagd en dat de nietigheid van deze aanvraag tijdig was ingeroepen. Daarnaast gaf het een uiteenzetting over het inroepen van nietigheid wegens dwaling in het Duitse administratieve recht, dat wil zeggen over de mogelijkheid bepalingen uit het burgerlijk recht analogisch op dit gebied toe te passen. Daarmee was het probleem nog niet volledig tot klaarheid gebracht en in elk geval viel er, vanwege de eisen van het publiekrecht, niet aan te ontkomen het recht om een beroep op nietigheid te doen, in te perken. Omdat het bovendien voor het Bundesverwaltungsgericht niet duidelijk was hoe het beroep op dwaling in het gemeenschapsrecht is geregeld, schorste het bij beschikking van 27 januari 1978 de procedure en verzocht het Hof van Jusititie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag uitspraak te doen inzake de volgende vragen:
1.
Dient de vraag of de nietigheid van een verzoek tot afgifte van een invoercertificaat als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening 19/62/EEG, kan worden ingeroepen en welke gevolgen een dergelijke inroeping heeft, naar nationaal recht te worden beantwoord?
2.
Zo neen, kan dan volgens het gemeenschapsrecht de nietigheid van een dergelijk verzoek wegens dwaling worden ingeroepen, eventueel ook dan, wanneer de dwaling onverschoonbaar is?
3.
Zo ja, welke rechtsgevolgen heeft dan een dergelijke inroeping wat betreft de verbeurte van de waarborg, die de aanvrager ingevolge artikel 16, lid 2, tweede zin, van verordening 19/62/EEG moet stellen, om te garanderen dat de verplichting tot invoer tijdens de geldigheidsduur van het certificaat wordt nageleefd?
Hierover wil ik het volgende opmerken.
1.
Een punt van belang bij de beantwoording van de eerste vraag is dat de vernietiging van een certificaataanvraag bij wege van „Anfechtung” — resulterende in de vernietiging van het certificaat zelf en het verval of de opheffing van de verplichting tot invoer — betrekking heeft op het materiële recht inzake invoer. Door toepassing van nationaal recht toe te staan, zou men ongewenste verkeersverleggingen en mededingingsbeperkingen teweeg kunnen brengen daar niet uitgesloten is dat de nationale rechtsstelsels op dit punt verschillen. In een zo belangrijk onderdeel van het recht is dit onaanvaardbaar. Wij dienen er derhalve van uit te gaan dat een uniforme communautaire regeling noodzakelijk is; de vraag of de nietigheid van een certificaataanvraag op grond van dwaling kan worden ingeroepen, moet dus aan de hand van het gemeenschapsrecht worden beantwoord.
Terecht is ten deze gewezen op de rechtspraak tot op heden, bijvoorbeeld het arrest van 28 mei 1974 (zaak 3/74, Pfützenreuther, Jurispr. 1974, blz. 589), volgens hetwelk de bepalingen betreffende invoercertificaten in de Lid-Staten eenvormig moeten worden uitgelegd en toegepast. Van belang is ook dat ingevolge het arrest van 18 februari 1970 (zaak 40/69, Bollmann, Jurispr. 1970, blz. 69) de Lid-Staten voor de toepassing van gemeenschapsverordeningen geen maatregelen mogen nemen waardoor de strekking van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen wordt gewijzigd of daaraan bepalingen worden toegevoegd.
Na hetgeen ik in het begin heb gezegd, zou het daarentegen onjuist zijn zich voor een afwijkende opvatting te beroepen op het arrest van 11 februari 1971 (zaak 39/70, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH, Jurispr. 1971, blz. 49), volgens hetwelk nationale vorm- en procedurevoorschriften voor de toepassing van het gemeenschapsrecht beslissend kunnen zijn. En evenmin kan voor zo'n andere opvatting een argument worden ontleend aan artikel 7, tweede alinea, van verordening nr. 87 van de Commissie, luidende: „Totdat overeenkomstig de procedure van artikel 26 van verordening nr. 19 van de Raad harmonisatie plaatsvindt, worden de voorschriften betreffende het stellen en het verbeuren alsmede het bedrag van de waarborg door de Lid-Staten vastgesteld …” Met betrekking tot deze bepaling heeft de Commissie overtuigend betoogd dat men bij deze regeling het oog had op nog geldige, niet gebruikte certificaten, doch dat het bij het inroepen van de nietigheid wegens dwaling gaat om een nietigheid ex tune van de invoercertificaten, waarvan de teruggave van de waarborg dus slechts een secundair gevolg is.
Mitsdien moet met betrekking tot de eerste vraag worden geconstateerd dat het probleem of het mogelijk is de nietigheid van de aanvraag tot verlening van een invoercertificaat in te roepen, niet aan de hand van het nationale recht, doch alleen van het gemeenschapsrecht kan worden opgelost.
2.
Vervolgens wil ik onderzoeken of het inroepen van de nietigheid van een aanvraag om afgifte van een certificaat wegens dwaling, dat wil dus zeggen dat die aanvraag achteraf en met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt, inderdaad volgens EEG-recht mogelijk is.
a)
Bij dit onderzoek moet ik een — mijns inziens belangrijke — opmerking vooraf maken.
In het hoofdgeding gaat het niet om een willekeurige dwaling, bijvoorbeeld een „Motivirrtum” (een dwaling in de beweegredenen die aan de verklaring ten grondslag liggen), maar om een zogenaamde „Erklärungsirrtum” (
2
): wij hebben hier een geval waarin de aanvrager iets vroeg wat hij niet wilde, waarin dus zijn werkelijke bedoeling niet duidelijk tot uiting kwam. Het bestaan van een „Erklärungsirrtum” — dat moet worden bewezen, hetgeen niet eenvoudig is — heeft de laatste feitenrechter, het Hessische Verwaltungsgerichtshof, verbindend vastgesteld. Daaraan hebben wij ons te houden. Daarentegen zijn thans niet casusposities van belang — ik zeg dit met het oog op bepaalde door de Commissie gebruikte formuleringen — waarin een aanvrager achteraf tot de ontdekking komt dat zijn verwachtingen aangaande de ontwikkeling van de heffingbedragen niet uitkomen en een prefixatie van de heffing voordeliger zou zijn geweest. Evenmin gaat het om gevallen — hier zou in feite van het gevaar van manipulatie moeten worden gesproken — waarin een importeur om commerciële redenen zijn plannen zou willen veranderen en daarom van zijn invoercertificaat en van de verplichting tot invoer af zou willen. Door dergelijke overwegingen mag men zich niet laten leiden bij de poging een oplossing voor het onderhavige probleem te vinden.
b)
Omdat het uiteindelijk erom gaat of de waarborg rechtmatig verbeurd is verklaard, lijkt het logisch het antwoord op de onderhavige vraag te zoeken in de desbetreffende regeling — destijds artikel 8 van verordening nr. 87. De vraag is dus of deze bepaling, die ik aan het begin heb aangehaald, ook het geval omvat waarin bij de aanvraag van een certificaat is gedwaald en de aanvraag deswege als nietig is te beschouwen.
Ten deze ben ik evenals de Commissie van mening dat deze opvatting moeilijk te verdedigen is. Weliswaar is artikel 8, lid 1, zeer algemeen geformuleerd waar het met betrekking tot de verbeurte van de waarborg bepaalt dat „rekening wordt gehouden met de omstandigheden, die grond opleveren voor het maken van een uitzondering.” Evenmin mag men over het hoofd zien, dat de Lid-Staten ingevolge artikel 8, lid 3, ook op grond van andere omstandigheden een uitzondering als bedoeld in lid 1 mogen erkennen. Uit de strekking van de bepaling blijkt echter duidelijk dat zij enkel betrekking heeft op de verbeurte van een waarborg in verband met een geldig certificaat, doch niet op gevallen waarin het om de ongedaanmaking van het certificaat en de daaraan gekoppelde invoerverplichting gaat. Vooral de in lid 2 opgesomde voorbeelden — het zijn alle gevallen van overmacht — tonen in alle duidelijkheid aan dat omstandigheden zijn bedoeld waarin naderhand optredende gebeurtenissen de nakoming van een geldige verplichting tot invoer verhinderen.
c)
Vervolgens dienen wij in dit verband te onderzoeken of het zojuist besproken artikel 8 van verordening nr. 87 in de ogen van de gemeenschapswetgever een volledige regeling is, die andere overwegingen — inzonderheid die welke verband houden met de inroeping van nietigheid wegens dwaling — uitsluit, of dat het gemeenschapsrecht hier een leemte vertoont, die eventueel met behulp van rechtsfiguren uit het nationale recht, dus van algemene rechtsbeginselen, dient te worden opgevuld.
Zoals bekend nemen de Commissie en de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung het eerstgenoemde standpunt in. Hiervoor beroepen zij zich op de bedoeling van de certificaat- en waarborgregeling: deze moet het de communautaire beheersorganen van de gemeenschappelijke marktordening mogelijk maken een prognose over de ontwikkeling van de markt op te stellen, en daarbij moet inzonderheid de waarborgregeling, die de naleving van de verplichting tot in- en uitvoer dient te verzekeren, voor een zo groot mogelijke nauwkeurigheid van die prognose zorgen. Daarom moeten eventuele uitzonderingen slechts in geringe mate mogelijk zijn en derhalve, zoals in de verordening is gebeurd, beperkt blijven tot gevallen van overmacht. Niet in de laatste plaats is ten deze ook van belang dat artikel 8 van verordening nr. 87 voor de annulering van een certificaat een zekere beoordelingsvrijheid voorziet. Dit systeem zou echter worden ondergraven indien men zich — in Duitsland bijvoorbeeld door het inroepen van de nietigheid wegens dwaling — eenzijdig van de verplichting tot invoer zou kunnen bevrijden.
Mij echter komt deze uiterst restrictieve opvatting niet zo overtuigend voor.
Ten deze lijkt mij al van belang — ook al moge dit geen doorslaggevend argument zijn — dat in latere verordeningen (nr. 1373/70, PB 1970, L 158, blz. 1, en nr. 193/75, PB 1975, L 25, blz. 10) het ongedaan maken, het herroepen van een certificaataanvraag wordt toegestaan, zij het enkel op de dag zelf van indiening van de aanvraag (tot 16 uur volgens de eerstgenoemde verordening, tot 13 uur volgens verordening nr. 193/75).
Ik zie ook niet in waarom de bedoeling van de certificaat- en waarborgregeling — zoals die valt af te leiden uit de considerans van de verschillende betrokken verordeningen en zoals die ook herhaaldelijk in de rechtspraak is verduidelijkt — zo dwingend tot een dusdanig restrictieve opvatting zou moeten leiden. Weliswaar kan niet worden ontkend dat het om een nauwkeurige prognose van de marktontwikkeling gaat, die in het belang van een goede werking van de gemeenschapsrechtelijke prijsregeling een tijdig en effectief gebruik van het in de gemeenschapsverordeningen voorziene instrumentarium mogelijk moet maken. Maar de Commissie zelf heeft toegegeven, dat het niet op een absolute nauwkeurigheid aankomt, doch dat het voldoende is het globale volume te kennen. Zo gezien kan men zich toch moeilijk voorstellen dat aan dit streven afbreuk wordt gedaan wanneer in bepaalde, stellig zeer zeldzame gevallen wegens eventuele dwalingen een correctie zou moeten worden aangebracht, temeer wanneer men bedenkt dat het inroepen van nietigheid op grond dwaling in verband met de eisen van het gemeenschapsstelsel aan strikte voorwaarden is onderworpen.
Daarnaast dwingt mijns inziens het arrest van 17 december 1970 (zaak 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH, Jurispr. 1970, blz. 1125) ook niet tot de conclusie dat de regeling inzake de verbeurte van de waarborg als uitputtend moet worden beschouwd in de zin die de Commissie en de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung voorstaan. U zult zich herinneren dat het in genoemde zaak ging om de vraag of de certificaat- en waarborgregeling van het marktordeningsrecht in overeenstemming is met rechtsbeginselen die aan gemeenschappelijke grondrechtsideeën kunnen worden ontleend. In casu werd vastgesteld dat de bepalingen inzake overmacht de betrokken handelaren voldoende bescherming bieden tegen verbeurte van de waarborg. Evenals in het arrest van 11 juli 1968 (zaak 4/68, Schwarzwaldmilch GmbH, Jurispr. 1968, blz. 525) en in de latere arresten van 17 december 1970 (zaak 25/70, Koster, Berodt & Co., Jurispr. 1970, blz. 1161), 30 januari 1974 (zaak 158/73, E. Kampffmeyer, Jurispr. 1974, blz. 101) en 28 mei 1974 (zaak 3/74, Pfützenreuter, Jurispr. 1974, blz. 589) werd het begrip overmacht in eerstgenoemde zaak-Internationale Handelsgesellschaft elastisch omschreven: het omvat niet enkel de volstrekte onmogelijkheid tot nakoming van een internationale handelstransactie, veeleer komt het aan op abnormale, buiten toedoen van de handelaar optredende omstandigheden. Waar echter met betrekking tot dit probleem, dat wil zeggen het latere tenietgaan van een verplichting tot in- of uitvoer, is benadrukt dat het niet mocht gaan om gevallen waarin het achterwege blijven van de uitvoer aan de exporteur zelf is te wijten of het gevolg is van een dwaling zijnerzijds dan wel van zuiver commerciële overwegingen, is klaarblijkelijk niet gedacht aan gevallen als het onderhavige, waarin een de aanvrager persoonlijk betreffende omstandigheid ten gevolge kan hebben dat de verplichting tot invoer ex tune vervalt.
Daarom ben ik van mening dat men artikel 8 van verordening nr. 87 niet juist interpreteert wanneer men daarin een uitputtende regeling zou zien voor alle gevallen waarin de waarborg kan worden verbeurd — vanuit het zicht van de rechtsstaat zou dat trouwens bedenkingen ten aanzien van de geldigheid ervan kunnen oproepen, die in de rechtspraak nog niet aan de orde zijn gekomen. Veeleer moet men ervan uitgaan dat genoemd artikel alleen de verbeurte van de waarborg regelt ingeval er een geldig certificaat is, en dat het gemeenschapsrecht een leemte vertoont met betrekking tot de vraag of de afgifte van een certificaat en daarmee de invoerverplichting ongedaan kunnen worden gemaakt door een beroep op nietigheid van de aanvraag wegens dwaling bij de indiening hiervan.
d)
Het probleem hoe deze leemte bevredigend moet worden opgevuld — en in mijn ogen is dat het kernprobleem van de procedure —, levert in beginsel zeker geen moeilijkheden op. Men dient terug te vallen op de wijze waarop dergelijke gevallen in het recht van de Lid-Staten worden geregeld, en — zoals reeds in ander verband is gebleken, bijvoorbeeld bij schadeacties uit onrechtmatige overheidsdaad wegens een normatieve handeling — is het daarbij niet zonder meer noodzakelijk dat een bepaalde rechtsfiguur, om als gemeenschappelijk beginsel te kunnen worden aanvaard, steeds in de rechtsstelsels van alle Lid-Staten wordt aangetroffen. Anderzijds moet men natuurlijk voor ogen houden dat het onderdeel van het gemeenschapsrecht, waarvan de leemten moeten worden opgevuld, aan bijzondere eisen moet voldoen, zodat in zoverre het nationale recht wellicht niet volledig kan worden nagevolgd.
Het daartoe noodzakelijke rechtsvergelijkend onderzoek levert echter — en hoe kan het anders bij dit onderwerp — op detailpunten tal van problemen op. Uitgangspunt moet zijn hoe het verschijnsel dwaling in het burgerlijk recht gewoonlijk wordt geregeld. Men vindt hier verschillende rechtstechnische oplossingen: hier is men bevoegd de onder dwaling tot stand gekomen overeenkomst eenzijdig te vernietigen, daar wordt aangenomen — en dit lijkt zowel in het Franse als het Nederlandse recht voor de hand te liggen in een geval als het onderhavige, waarin een verklaring niet overeenstemde met de werkelijke wil — dat de overeenkomst wegens een gebrek aan wilsovereenstemming nietig is. Ook blijkt al snel dat de voorwaarden waaronder deze rechtsgevolgen intreden, niet overal even streng zijn, en dit hangt samen met de vraag of bij intrekking van de wilsverklaring schadevergoeding is verschuldigd en zo ja, volgens welke regels. Tenslotte is het moeilijk een juist inzicht te krijgen in de mogelijkheid om dergelijke civielrechtelijke figuren te transponeren in het publiekrecht, waar zij overigens slechts in een klein deelgebied — namelijk waar wilsverklaringen van particulieren een rol spelen — van belang kunnen zijn; deze ontwikkeling is immers nog niet erg oud en er bestaat dus geen uitgebreide praktijk, zodat vele zaken in de rechtspraak nog niet zijn opgehelderd en in de wetenschap op tal van punten onenigheid bestaat.
In casu zijn de hier aangeduide problemen nog te overzien. In de eerste plaats, omdat wij ons, daar de rechtstoestand van 1963 aan de orde is, tot de rechtsstelsels van de zes oorspronkelijke Lid-Staten kunnen beperken. Hierbij wil ik echter opmerken dat een blik op het Deense en het Angelsaksische recht niet tot een volstrekt andere conclusie leidt, indien althans een dergelijk globaal oordeel niet aanmatigend voorkomt, gezien de vele mogelijke oplossingen van het Engelse recht, die bij een continentaal-Europese jurist wel een gevoel van onzekerheid moeten teweegbrengen. In de tweede plaats is stellig een zekere vereenvoudiging geoorloofd om de bijzonderheden van het betrokken onderdeel van het gemeenschapsrecht tot hun recht te doen komen; op deze wijze immers kunnen wij tal van detailproblemen van het nationale recht feitelijk ter zijde laten.
Een eerste belangrijk resultaat van dit onderzoek is dat dwaling nergens als volstrekt irrelevant wordt beschouwd. Het Italiaanse recht kent naast de eigenlijke dwaling (errore essenziale) ook de dwaling in de verklaring (errore nella dichiarazione) en derzelver overbrenging (errore nella sua trasmissione) (artikel 1433 Code civile). Iets dergelijks geldt ook in het Duitse recht, waar vooral als dwaling wordt beschouwd een dwaling omtrent de inhoud van een wilsverklaring en de omstandigheid dat de declarant een verklaring van deze inhoud in het geheel niet wilde geven (§ 119 BGB). In de Franse rechtskring — waarbij het Nederlandse recht althans op dit punt nauw aansluit — vallen dergelijke gevallen van dwaling — afgezien van de eerder vermelde kwalificatie — onder de rechtsfiguur van het gebrek aan wilsovereenstemming (vice du consentement).
Grote verschillen doen zich echter voor met betrekking tot de aard en de bijkomende omstandigheden van de dwaling. In het Duitse recht maakt het geen enkel verschil of de dwaling onverschoonbaar of voor de wederpartij kenbaar was — wat verband houdt met de verplichting tot vergoeding van de door het opgewekte vertrouwen veroorzaakte schade, die echter in het publiekrecht in het geheel geen of slechts een ondergeschikte rol kan spelen; de andere rechtsstelsels echter kennen beperkingen al naar gelang de ernst of vermijdbaarheid van de dwaling. In het Nederlandse en het Belgische recht moet de dwaling bijvoorbeeld verschoonbaar zijn (De Waal, Les vices du consentement dans le contrat, Pays-Bas, uitgegeven door het Institut de droit comparé te Parijs, blz. 89, 92; arrest van het Belgische Hof van Cassatie van 6 januari 1944, Pasicrisie 1944, I, blz. 133); in het Franse recht worden grove dwalingen niet in aanmerking genomen (Mazeaud, Leçons de droit civil, deel II, afl. I, nr. 175), en in het Italiaanse recht komt het erop aan of een dwaling „essenziale” is (artikel 1428 Codice civile). Daarnaast is hier en daar ook de wetenschap van de wederpartij van belang. Dit geldt voor het Italiaanse recht, waar de dwaling kenbaar moet zijn voor de wederpartij (artikel 1428 Codice civile) en het schijnt eveneens zo te zijn in het Nederlandse recht, volgens hetwelk het ook van belang is of de wederpartij moest weten dat het element waaromtrent werd gedwaald, essentieel was (De Waal, op. cit., blz. 94).
Een tweede belangrijk resultaat is dat de transpositie van dergelijke civielrechtelijke figuren in het publiekrecht in principe door geen enkel rechtsstelsel wordt uitgesloten.
Voor het Duitse recht blijkt dit uit het verwijzingsvonnis zelf, dat ten deze naar de relevante rechtspraak ter zake van bijvoorbeeld het sociale recht en het ambtenarenrecht verwijst, doch daarbij tevens opmerkt dat de eisen van het publiekrecht beperkingen noodzakelijk kunnen maken. Zo kan een afweging van belangen ertoe leiden dat het belang van de declarant bij een herstel van zijn dwaling moet wijken voor het belang van het algemeen bij de instandhouding van de handeling. Daarnaast wordt in de literatuur (Krause, Die Willenserklarungen des Bürgers im Bereich des öffentlichen Rechts, Verwaltungsarchiv 1970, blz. 297) ook onderscheid gemaakt naar gelang de dwaling al dan niet verschoonbaar is. — Voor het Nederlandse recht is in dit verband een zaak uit het ambtenarenrecht van belang, welke betrekking had op de opzegging van een dienstverband op grond van onjuiste inlichtingen (Ambtenarengerecht Amsterdam, 26 augustus 1949, AB 1949, blz. 803). — Voor het Belgische recht kan worden gewezen op een uitspraak van de Raad van State in een zaak betreffende een bestuurshandeling waarbij op de betrokkene dwang was uitgeoefend (Raad van State, 27 juni 1952, Verzameling 1952, blz. 630). — In het Italiaanse recht bestaat er een duidelijke leer op dit punt (Alessi, Principi di diritto amministrativo 1974, deel II, blz. 551; Zanobini, Corso di diritto amministrativo 1958, deel I, blz. 230), terwijl voorts kan worden gewezen op een uitspraak van de Consiglio di Stato in een zaak betreffende het ontslag van een ambtenaar, waarbij zich een dwaling omtrent zijn rechtspositie had voorgedaan (Consiglio di Stato, 6 juli 1956, Foro amministrativo 1957, I, blz. 42). — Tenslotte kunnen ook gevallen uit het Franse recht worden aangehaald, betreffende administratieve handelingen op verzoek of waarvoor anderszins medewerking van particulieren was vereist, en waarbij de betrokkene onder dwang of onder invloed van een nerveuze depressie had gehandeld, de draagwijdte van zijn verzoek niet kon overzien, dan wel gedwaald had omtrent het voorwerp van de handeling (Conseil d'Etat, 15 januari 1931, Recueil Lebon 1931, blz. 49; Conseil d'Etat, 10 november 1971, Recueil Lebon 1971, blz. 667; Conseil d'Etat, 22 mei 1968, Recueil Lebon 1968, blz. 991; Conseil d'Etat, 6 juni 1958, Recueil Lebon 1958, blz. 323).
Strekt men het onderzoek dan nog uit tot de rechtsgevolgen van de dwaling — nietigheid van een handeling krachtens eenzijdige mededeling van betrokkene of vernietiging van de administratieve beschikking door de rechter op grond van een tijdig ingestelde vordering —, dan blijkt dat in Italië en Frankrijk de laatstgenoemde weg moet worden gevolgd, wanneer de administratie haar beschikking niet zelf intrekt (Consiglio di Stato, 12 juli 1958, Foro amministrativo 1958, I, 2, blz. 610; Conseil D'État, 3 november 1922, Recueil Lebon 1922, blz. 970). In het Duitse recht lijkt op dit punt nog geen duidelijkheid te bestaan; in de literatuur wordt echter wel verdedigd dat de beschikking, na voorafgaande tijdige „Anfechtung”, door de rechter nietig moet worden verklaard (Krause, op. cit.).
Vraagt men zich vervolgens af welke conclusie uit het voorgaande kan worden getrokken voor het onderhavige geval — al lijkt een algemene theorie over de betekenis van de dwaling in het gemeenschapsrecht ten aanzien van alle details nog niet mogelijk —, dan lijkt het mij niet uitgesloten dat het beroep op dwaling bij het aanvragen van een invoercertificaat geoorloofd is; men zal deze mogelijkheid veeleer als een uitvloeisel van een algemene rechtsgedachte moeten zien.
Zoals ik reeds te kennen gaf, zal men zo'n beroep niet kunnen verwerpen op grond van de eerder omschreven bedoeling van de certificaat- en waarborgregeling. De beperkte waarde hiervan blijkt in feite al uit de omstandigheid, dat de prognose van de marktontwikkeling op grond van de werkelijk verrichte importen, waarvoor op korte termijn dagcertificaten kunnen worden aangevraagd, telkens weer gecorrigeerd moet worden, dat het mogelijk was certificaten voor 95 tot 105 % te benutten, en dat ook gevallen van overmacht telkens weer correcties nodig maken. Bij een systeem dat zoveel onvolmaaktheden vertoont, is het stellig niet noodzakelijk correcties die het gevolg zijn van de vernietiging van een certificaat wegens dwaling in de aanvraag daarvan, steeds uit te sluiten, zulks op grond dat de ongestoorde werking van het stelsel een algemeen belang zou zijn.
Anderzijds mag men echter deze eisen ook weer niet volledig buiten beschouwing laten, dat wil zeggen, men moet er naar streven verstoringen van het stelsel, die het gevolg kunnen zijn van beroepen op nietigheid wegens dwaling, zoveel mogelijk te beperken. Daarom is het mijns inziens noodzakelijk het recht om nietigheid in te roepen, aan een strikte termijn te binden. Dit impliceert dat de ontvangers de aan hen afgegeven certificaten onmiddellijk moeten controleren en hun bezwaren onverwijld kenbaar moeten maken, zodat de eventueel noodzakelijke correcties op de kortst mogelijke termijn kunnen worden aangebracht. Dit is in overeenstemming met het in het arrest in zaak 3/74 uitgesproken beginsel, dat een beroep op overmacht onverwijld moet worden gedaan. Hiervan dient men om redenen van rechtszekerheid ook niet af te wijken wanneer de dwaling kenbaar is, aangezien ook dan de overheid er belang bij heeft snel te weten of dit in de praktijk gevolgen heeft. Evenzo acht ik het niet juist onderscheid te maken naar gelang al of niet tegelijk met de inroeping van de nietigheid een nieuwe, op voorfixatie van de heffing gerichte aanvraag wordt ingediend, want ten eerste zijn er voor een dergelijke koppeling geen aanknopingspunten in het nationale recht te vinden, en ten tweede is het volgens het systeem van de marktordening niet alleen van belang de omvang van de te verwachten invoer te kennen, maar ook die van de heffingen daarop. Houdt men echter deze principiële zienswijze voor de juiste, dan hebben andere, reeds eerder vermelde gezichtspunten voor het gemeenschapsrecht geen enkele betekenis meer. Hierbij denk ik met name aan de vraag of alleen verschoonbare dwalingen relevant kunnen zijn en of grove dwalingen buiten beschouwing moeten blijven.
Slechts één punt, dat ook bij het rechtsvergelijkend onderzoek al ter sprake is gekomen, moet nu nog worden opgehelderd, namelijk op welke wijze de dwaling moet worden ingeroepen: door een eenvoudige verklaring tegenover de instantie die het certificaat heeft afgegeven, of door een vordering in rechte tot vernietiging van het afgegeven certificaat? Wij zagen dat in een aantal rechtsstelsels de laatstbedoelde weg is voorgeschreven en het lijkt voor de hand te liggen ook in het gemeenschapsrecht van een overeenkomstig beginsel uit te gaan. Hiervoor pleit bovendien dat aldus — althans wanneer de administratie het bestaan van een dwaling niet erkent — dadelijk de nodige duidelijkheid wordt verkregen en niet pas bij de verbeurte van de waarborg, die soms eerst maanden later wordt uitgesproken. Anderzijds zult U het met mij eens zijn dat aan dat vereiste geen overdreven verwachtingen mogen worden vastgeknoopt, want ook wanneer een vordering tot vernietiging dadelijk wordt ingesteld, zal de definitieve rechterlijke uitspraak wel niet zo spoedig volgen, dat de prognose van de marktontwikkeling tijdig kan worden bijgesteld. Bovendien moet men toegeven dat de vraag hoe een handeling die volgens het gemeenschapsrecht niet kan blijven bestaan, moet worden vernietigd, zonder meer ligt op het gebied van de vorm- en procedurevoorschriften als bedoeld in het arrest in zaak 39/70. Daarom ben ik geneigd een antwoord op deze vraag niet noodzakelijk in het gemeenschapsrecht te zoeken. Steunend op de aangehaalde rechtspraak kan men het gerust aan het nationale recht overlaten, zonder het stelsel van het gemeenschapsrecht daarmee in gevaar te brengen.
3.
De derde vraag, die ik thans nog moet bespreken, behoeft ons tenslotte evenmin veel tijd te kosten. Zij betreft de rechtsgevolgen welke de inroeping van nietigheid op grond van dwaling heeft voor de verbeurte van de waarborg die de aanvrager van een certificaat ingevolge het gemeenschapsrecht moet stellen.
Ten deze kan men volstaan met de constatering dat bij een regelmatige en tijdige inroeping van nietigheid op grond van een relevante dwaling (of dit nu, al naar gelang het nationale recht, door een eenzijdige verklaring of door een vordering in rechte geschiedt) de aldus bestreden aanvraag wegvalt. Zonder een rechtsgeldige aanvraag is echter ook het op grond daarvan afgegeven certificaat nietig en daarmee vervalt ook de daarop berustende verplichting tot invoer. Omdat anderzijds het niet nakomen van de verplichting tot invoer een voorwaarde is voor de verbeurte van de waarborg, kan bij een regelmatige inroeping van de nietigheid van de aanvraag van een certificaat deze verbeurte niet plaatsvinden, zodat de gestelde waarborg moet worden vrijgegeven.
4.
De prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht kunnen mitsdien worden beantwoord als volgt:
a)
De vraag of de nietigheid van een aanvraag om afgifte van een certificaat als bedoeld in artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 19/62/EEG, kan worden ingeroepen en welke gevolgen een dergelijke inroeping heeft, moet in beginsel naar gemeenschapsrecht worden beantwoord.
b)
De inroeping van de nietigheid van een dergelijke aanvraag wegens dwaling in de wilsverklaring van de aanvrager is naar gemeenschapsrecht niet uitgesloten. Om de werking van het stelsel van de certificaat- en waarborgregeling zo min mogelijk te belemmeren, dient de aanvrager het certificaat onmiddellijk na ontvangst te controleren en vervolgens onverwijld de nietigheid ervan in te roepen. Bij deze beperking, die door het stelsel van de regeling wordt geëist, is het niet van belang of de dwaling al dan niet verschoonbaar is.
c)
De vraag of in geval van een dwaling in de wilsverklaring eenvoudige mededeling aan de bevoegde instantie voldoende is, of dat de vernietiging van het certificaat in rechte moet worden gevorderd, is naar nationaal recht te beantwoorden.
d)
Wordt de nietigheid — eventueel in rechte — met succes ingeroepen, dan vervalt het invoercertificaat en daarmee de verplichting tot invoer, tot welker zekerheid een waarborg diende te worden gesteld. De waarborg kan mitsdien niet meer worden verbeurd.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.
(
2
)	Naar Duits recht (§ 119 BGB) rechtens relevant (N.v.d.V.).