61998CC0104_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Oberster Gerichtshof der Republik Österreich har anhängiggjort föreliggande begäran om förhandsavgörande, som handlar om tolkningen och tilllämpningen av artikel 7 i rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet,(1) för att kunna bedöma om en lagstiftning, genom vilken olika pensionsåldrar(2) för kvinnor och män infördes med verkan från den 1 september 1996 för en förmån kallad "förtida ålderspension på grund av arbetsoförmåga", är förenlig med gemenskapsrätten.
2 Enligt denna undantagsbestämmelse kan, som undantag från likabehandlingsregeln, pensionsåldern för rätt till (allmän) ålderspension bestämmas olika för kvinnor och män. Denna möjlighet att göra undantag gäller dock inte för andra förmåner som är uppräknade i artikel 3 i likabehandlingsdirektivet, som till exempel förmåner på grund av invaliditet.
3 I den omtvistade föreskriften i § 122 c i Bauern-Sozialversicherungsgesetz (lag om socialförsäkring för jordbrukare, nedan kallad BSVG)(3) föreskrivs att "en manlig försäkrad har rätt till ålderspension på grund av arbetsoförmåga när han har fyllt 57 år och en kvinnlig försäkrad när hon fyllt 55 år, om ...". Denna föreskrift ersatte en bestämmelse som med samma innehåll i övrigt lydde: "En försäkrad har rätt till ... när han (hon) fyllt 55 år, om han (hon) ..."
4 Klagande i tvisten vid den nationella domstolen (nedan kallade klagandena) är 13 jordbrukare som vid åldrar mellan 55 och 57 ansökte om förtida ålderspension på grund av arbetsoförmåga. Eftersom samtliga sökanden vid den avgörande tidpunkten ännu inte hade uppnått 57 års ålder, avslogs deras ansökningar. Detta beslut överklagades och målet är numera genom revisionstalan anhängigt vid Oberster Gerichtshof.
5 Den nationella domstolen är tveksam till om den omtvistade bestämmelsen är förenlig med direktiv 79/7. Det är enligt den nationella domstolen tveksamt om den österrikiska bestämmelsen faller under undantagsregeln i artikel 7.1 a i direktiv 79/7. Regeln tillåter att medlemsstaterna utesluter "avgörandet av pensionsålder för att bevilja ålders- och avgångspension och de eventuella konsekvenserna härav för andra förmåner" från likabehandlingsdirektivets tillämpningsområde. Om de aktuella förmånerna däremot skall anses vara "invaliditetsförmåner"(4) i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet, så omfattas de inte av undantagsregeln, vilket innebär att det enligt likabehandlingsprincipen, som föreskrivs i artikel 4 i direktivet och som skall tillämpas direkt sedan den 23 september 1984, är förbjudet med olika regler vad gäller rätten till förmånerna.
6 Enligt den nationella domstolen talar goda grunder för att den omstridda förmånen - vid den gemenskapsrättsliga bedömningen - skall anses vara en invaliditetsförmån i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet. Nedsatt arbetsförmåga hos den potentiella mottagaren av förmånen är ett oeftergivligt villkor för att erhålla den omtvistade förmånen. En studie av förmånens tillkomsthistoria förstärker intrycket att det är fråga om en invaliditetsförmån i den mening som avses i gemenskapsrätten. Från början betecknades den helt enkelt som en "pension på grund av arbetsoförmåga".(5) Under årens lopp har kriterierna för rätt till förmånen mjukats upp för att komma till rätta med de mest ömmande fallen i den aktuella branschen. Förmånens grundläggande karaktär har dock inte förändrats. Den omständigheten att begreppet "ålderspension" förekommer i förmånens namn sedan 1993,(6) innebär inte i sig att det är fråga om en ålders- eller avgångspension i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet.
7 En ytterligare oklarhet avseende frågan huruvida de olika regler för kvinnor och män som infördes 1996 är förenliga med likabehandlingsdirektivet framgår, enligt den nationella domstolen, av artikel 7.2 och det sammantagna syftet med likabehandlingsdirektivet, varav man kan sluta sig till att undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 i likabehandlingsdirektivet endast får bibehållas under en viss övergångstid. Genom domstolens rättspraxis har den nationella domstolen dragit slutsatsen att en förändring av diskriminerande bestämmelser inom området för undantagsregeln i artikel 7.1 endast kan anses vara förenlig med direktivet om det är fråga om en ändring som innebär att olikheterna i reglerna mellan kvinnor och män minskar. Den omtvistade nationella lagstiftningen utgjorde dock ett steg i motsatt riktning, i synnerhet som den innebar att en diskriminering mellan kvinnor och män som inte fanns tidigare infördes.
8 Oberster Gerichtshof der Republik Österreich har därför ställt följande frågor till domstolen:
"1) Skall artikel 7.1 a i direktiv 79/7/EEG tolkas så, att den endast tillåter att en medlemsstat fastställer olika pensionsåldrar beträffande rätt till pension som uteslutande grundas på att en viss ålder har uppnåtts, eller omfattar denna undantagsbestämmelse även rätt till pension som visserligen kan beviljas först från och med en viss ålder, men därutöver endast får beviljas på grund av invaliditet (arbetsoförmåga)?
2) Skall artikel 7.1 a och 7.2 i direktiv 79/7/EEG tolkas så, att den tillåter att en medlemsstat efter att införlivandefristen har löpt ut ändrar en tidigare gällande regel om lika pensionsålder för män och kvinnor (nämligen fyllda 55 år för båda könen) på så vis att olika åldrar därefter föreskrivs för män respektive kvinnor (nämligen 57 år för män och 55 år för kvinnor)?"
9 Klagandena, den österrikiska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen är parter i målet. Jag återkommer till vad parterna har anfört inom ramen för den rättsliga bedömningen.
B - Bedömning
1. Den första frågan
10 Vad gäller tillämpligheten av undantagsregeln i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet skall åtskillnad göras mellan å ena sidan ålders- och avgångspensioner och å andra sidan eventuella konsekvenser av den fastslagna pensionsåldern för andra förmåner. Undantagsbestämmelsen skall därför undersökas i två led. Först skall den omtvistade förmånens karaktär bestämmas och de avgörande gemenskapsrättsliga kriterierna definieras. Endast om det är möjligt att utgå ifrån att det inte rör sig om en ålders- eller avgångspension, skall det prövas om bestämmandet av olika pensionsåldrar i den omtvistade nationella lagen kan anses vara en konsekvens av att skilda pensionsåldrar för den omtvistade förmånen har bestämts på ett tillåtet sätt.
11 Klagandena har avseende bedömningen av den första frågan i stort sett stött sig på den nationella domstolens uppfattning. Eftersom en primär förutsättning för att erhålla förmånen är en nedsatt arbetsförmåga, måste den omtvistade förmånen betraktas som en invaliditetsförmån i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet. Den omfattas därför inte av undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet.
12 Den österrikiska regeringen har inledningsvis klargjort att den aktuella förmånen ur systematisk synvinkel inte är unik för jordbrukarnas socialförsäkring, utan att den återfinns i samma form i socialförsäkringen för egna företagare inom industrin (GSVG) samt socialförsäkringen för icke självständiga förvärvsarbetande (ASVG).
13 Den österrikiska regeringen är av den uppfattningen att den omtvistade diskrimineringen är berättigad genom artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet. Den anser att ålderspensionen på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetsoförmåga är en ålderspension i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet. Därvid hänvisar den till förmånens tillkomsthistoria. Den österrikiska regeringen har anfört att olika pensionsålder gäller för kvinnor och män i Österrike - för män 65 år och för kvinnor 60 år. Vid sidan härav finns det en möjlighet till förtidspension, som på olika rättsliga grunder kan tas i anspråk redan fem år före det att den normala pensionsåldern har uppnåtts, till exempel på grund av arbetslöshet eller efter lång försäkringstid. Genom Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten(7) (nationell konstitutionell lag om olika åldersgränser för manliga och kvinnliga socialförsäkrade) kommer på lång sikt pensionsåldrarna för män och kvinnor att anpassas till varandra och höjas. Sedan den omfattande pensionsreformen år 1993,(8) genom vilken en sammanställning av olika typer av förmåner gjordes, skall den omstridda förmånen anses vara en ålderspension, för vilken minimiåldern för båda könen fastställts till 55 år. Samtidigt med införandet av en förtida ålderspension på grund av nedsatt arbetsförmåga infördes en förtida ålderspension på grund av bestående arbetsoförmåga för jordbrukare och egna företagare.(9)
14 Den österrikiska regeringen har framfört flera systematiska argument som skall visa likheten mellan förmånen och en vanlig ålderspension. Här skall nämnas skyddet av yrkesverksamhet och karenstiden, som gör det lättare att få rätt till förmånen än till en ren invaliditetsförmån. Även bestämmelserna om att förmånen inte utbetalas om förvärvsarbete utförs återfinns inom ramen för bestämmelserna om ålderspension, men inte för de om invaliditetspension. Slutligen omvandlas den omtvistade förmånen till en ålderspension när den vanliga pensionsåldern uppnås.
15 Den österrikiska regeringen har inte gjort någon hemlighet av att 1996 års Strukturanpassungsgesetz motiverades med budgetskäl, inte minst för att kunna uppfylla Maastricht-kriterierna.
16 Eftersom den österrikiska regeringen har kommit till den slutsatsen att den "förtida ålderspensionen på grund av arbetsoförmåga" utgör en ålderspension i den mening som avses i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet, åberopar den endast i andra hand ytterligare överväganden om de konsekvenser av pensionsåldern som möjligen kan motivera diskriminering avseende andra förmåner.
17 Mot bakgrund av en analys av domstolens rättspraxis med relevans i det föreliggande målet(10) är den österrikiska regeringen av den uppfattningen att, för det första, överensstämmelsen mellan systemet för ålderspension och systemen för de andra förmåner som skall undersökas och, för det andra, de ekonomiska aspekterna, talar för att den förtida ålderspensionen på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetsoförmåga i vart fall är en förmån som har ett omedelbart samband med de olika pensionsåldrarna. Undantagsregeln i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet skall därför i vart fall tillämpas.
18 Förenade kungarikets regering anser inledningsvis att det inte finns någon grund för att ifrågasätta att den nationella domstolen behandlar den omtvistade förmånen som en pension på grund av arbetsoförmåga. Därefter erinrar den om att en förmån objektivt sett och med nödvändighet måste vara kopplad till de olika pensionsåldrarna för att omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet. Eftersom den lagändring genom vilken den omtvistade diskrimineringen infördes antogs av finansiella skäl, är det svårt att se hur en sådan ändring med nödvändighet kan vara kopplad till de olika pensionsåldrarna.
19 Även kommissionen anser i princip att den nationella domstolens uppfattning att den omtvistade förmånen utgör en invaliditetsförmån är riktig. Med hänvisning till domstolens rättspraxis har kommission anfört att undantagsregler skall tolkas restriktivt och har kommit till den slutsatsen att en förtida ålderspension, som beviljas på grund av en annan faktor än ålderdom i den mening som avses i artikel 3 i likabehandlingsdirektivet, inte är någon ålders- eller avgångspension i den mening som avses i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet. För att besvara frågan om den omtvistade olikheten i behandling är en konsekvens av olika pensionsåldrar för en annan förmån, måste det prövas om den objektivt sett och med nödvändighet är kopplad till de olika pensionsåldrarna, varvid budgetöverväganden principiellt sett inte kan utgöra grundval för det nödvändiga sambandet. Av dessa skäl är artikel 7.1 a inte tillämplig.
Bedömning
20 Den rättsliga behandlingen av den omstridda förmånen är till syvende och sist en bedömning som skall genomföras av den nationella domstolen enligt nationell rätt. Denna bedömning måste icke desto mindre följa gemenskapsrättsliga kriterier och det är domstolens uppgift att definiera dessa.
21 I artikel 3 i likabehandlingsdirektivet definieras direktivets tillämpningsområde. Enligt artikel 3.1 a skall likabehandlingsdirektivet gälla,
"lagstadgade system som lämnar skydd vid
- sjukdom, - invaliditet, - ålderdom, - olycksfall i arbetet samt yrkessjukdomar, - arbetslöshet".
22 För att kunna hänföra förmånerna till endera skyddssystemet, måste dess karakteristiska kännetecken bestämmas. Sådana objektiva kriterier bör också kunna möjliggöra en avgränsning av systemen i förhållande till varandra. Såtillvida är den huvudsakliga förutsättningen för att beviljas en ålderdomsförmån att den lagstadgade pensionsåldern har uppnåtts. För en invaliditetsförmån är det däremot avgörande att en vanligtvis bestående arbetsoförmåga på grund av ett fysiskt eller psykiskt men föreligger. För en arbetslöshetsförmån är det till exempel karakteristiskt att mottagaren av förmånen inte står i ett faktiskt anställningsförhållande, men däremot principiellt är beredd att återgå till arbetslivet, vilket objektivt kan fastställas genom att han måste vara registrerad som arbetssökande vid arbetsförmedlingen.(11)
23 Klassificeringen av en förmån kan bli problematisk när den - som i det föreliggande fallet - uppvisar drag från såväl det ena som det andra systemet. Därutöver kan det vara förvirrande när begreppet "pensionsålder" - såsom i föreliggande fall av den österrikiska regeringen - uppfattas som en arbetsoförmåga på grund av ålder eller enligt en definition i ett annat sammanhang som den tidpunkt vid vilken en person inte längre anses vara arbetsförmögen på grund av sin ålder.(12)
24 Ändå utgör sådana omständigheter inte hinder för att kunna vinna klarhet i begreppen. Även om den lagstadgade pensionsåldern sätts i förbindelse med en arbetsoförmåga, oberoende av dess art, så handlar det därvid på sin höjd om ett antagande i form av en lagfäst fiktion. Det är nämligen utan vidare möjligt att föreställa sig att en kroppslig arbetsförmåga kvarstår när den lagstadgade pensionsåldern har uppnåtts, utan att det faktum att pensionsåldern har uppnåtts i sig ifrågasätts. Det är däremot såväl tillräckligt som ett villkor för förmånen att en viss ålder objektivt sett har uppnåtts.(13)
25 Principiellt annorlunda förhåller det sig med systemet avseende invaliditet. Härvid måste ett men som inskränker arbetsförmågan objektivt sett vara för handen. Så förhåller det sig avseende den förmån som skall bedömas i det föreliggande fallet. Kriteriet ålder kan tillkomma som ett moment som förstärker det aktuella försäkringsskyddet. Socialpolitiskt sett kan man utgå ifrån att en nedsatt arbetsförmåga i förening med en hög levnadsålder troligen är en försvårande omständighet.(14) Som den förmån vars karaktär skall bestämmas i föreliggande fall visar, kan också socialpolitiska och arbetsmarknadspolitiska aspekter, såsom en önskan att minska trycket i en bransch och att undvika svårare sociala situationer, spela en roll när en social förmån utformas, utan att förmånens karaktär därigenom i sig ifrågasätts. Kriteriet avseende minimiålder är dessutom ägnat att objektivt sett begränsa kretsen av potentiella förmånstagare. Kriteriet skall därför inte anses utgöra en avgörande faktor när förmånens karaktär bestäms.
26 De förhållanden avseende det faktiska ianspråktagandet av förmånen som den österrikiska regeringen har angett vid den muntliga förhandlingen talar i princip inte emot detta synsätt. Då andelen förtida ålderspensioner på grund av arbetsoförmåga år 1998 utgjorde 50 procent av alla beviljade förtida ålderspensioner inom jordbrukarnas socialförsäkring, vilket jämfört med summan av samtliga beviljade pensioner utgjorde en andel av 39 procent, medan andelen "äkta pension på grund av arbetsoförmåga" endast utgjorde 15 procent, så var det utan tvekan fråga om en stor andel. Därvid får man dock inte glömma att kriteriet arbetsoförmåga inom ramen för förutsättningarna för rätt till förmånen är kopplat till skyddet av yrkesverksamhet, vilket innebär att arbetsoförmågan(15) måste fastställas avseende en viss bestämd verksamhet, nämligen jordbruk. Den konkreta utformningen av förutsättningarna för rätt till förmånen beror, som den österrikiska regeringen uttryckligen har bekräftat, på socialpolitiska överväganden. Detta hindrar dock inte att arbetsoförmåga utgör en avgörande faktor för att bestämma förmånens karaktär.
27 Vid den fortsatta prövningen kommer utgångspunkten vara att den förmån vars karaktär här skall bestämmas utgör en invaliditetsförmån i den mening som avses i artikel 3 i direktiv 79/7, vilket innebär att den inte omfattas av undantagsregeln i artikel 7.1 a första punkten i likabehandlingsdirektivet, utan på sin höjd skall betraktas som en "annan förmån" för vilken det har "konsekvenser" att olika pensionsåldrar har bestämts.
28 Domstolen har i domen i målet Graham m.fl.(16) godtagit att olikheter i behandlingen av kvinnor och män avseende rätten till och beräkningen av bestämda invaliditetsförmåner i Förenade kungarikets rättsordning utgör konsekvenser för andra förmåner av att olika pensionsålder har bestämts för kvinnor och män. Närmare bestämt handlade målet om att invaliditetspensionen när pensionsåldern uppnåddes - vid 60 års ålder för kvinnor och vid 65 års ålder för män - minskades till samma belopp som den ålderspension som rätt faktiskt förelåg till. För det andra rörde det sig om ett invaliditetsbidrag som betalades utöver invaliditetspensionen och som endast beviljades en person som blivit arbetsoförmögen minst fem år innan pensionsåldern uppnåddes, det vill säga för kvinnor vid 55 års ålder och för män vid 60 års ålder.
29 Domstolen uppställde därvid följande kriterier för att olika behandling skall vara berättigad på grund av "eventuella konsekvenser", i den mening som avses i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet, "för andra förmåner". Såsom domstolen redan avgjorde i domen i målet Thomas m.fl.,(17) är undantaget begränsat till diskriminering inom andra förmånssystem som objektivt och med nödvändighet r kopplad till de olika pensionsåldrarna.(18) Så är fallet om denna diskriminering objektivt sett är nödvändig för att undvika att den finansiella jämvikten i det sociala trygghetssystemet äventyras, eller för att garantera överensstämmelse mellan systemet för avgångspension och andra förmånssystem.(19)
30 Medan det i målet Graham m.fl. fanns ett objektivt samband mellan pensionsåldern och den omtvistade likabehandlingen, eftersom den oönskade rättsföljden i form av en minskning av förmånen skedde samtidigt som pensionsåldern uppnåddes, förhåller det sig annorlunda i föreliggande fall. Det finns inget samband mellan hur pensionsåldern bestäms och hur minimiåldern för rätt till den "förtida ålderspensionen på grund av arbetsoförmåga" bestäms. Förutsättningarna för rätten till förmånen och åldersgränsen för den förtida ålderspensionen på grund av arbetsoförmåga är oberoende av det allmänna systemet för ålderspension. Ett samband mellan de båda systemen uppkommer först när den lagstadgade ålderspensionen uppnås, eftersom den förtida pensionen på grund av arbetsoförmåga då ersätts av vanlig ålderspension.
31 Jämfört med den lagstadgade pensionsåldern har minimiåldern för rätt till den omstridda förmånen snarare valts utan hänsyn till systemen. Medan den har fastställts till 55 år för kvinnor, vilket innebär fem år innan den lagstadgade pensionsåldern uppnås, har den fastställts till 57 år för män, det vill säga åtta år innan pensionsåldern uppnås.
32 Den österrikiska regeringen har vid den muntliga förhandlingen anfört att om man skulle anta hypotesen att det hade varit en skillnad i åldern för rätt till förmånen på så vis att den för kvinnor skulle ha varit 50 år och för män 55 år, så skulle en symmetrisk höjning med två år, det vill säga till 52 år för kvinnor och 57 år för män, säkert ha ansetts vara oproblematisk. Utgångssituationen var dock annorlunda, eftersom "pensionsåldern" för denna förmån även för kvinnor hade fastställts till 55 år. Eftersom en höjning av åldern över denna "normala förtida pensionsålder" inte skulle ha stämt överens med det österrikiska systemet, var det nödvändigt att den förblev oförändrad för kvinnor, medan den höjdes med två år för män. Dessutom finns det ingen skyldighet för en stat som har föreskrivit en skillnad i pensionsåldern om fem år mellan kvinnor och män att också överföra denna skillnad på ett symmetriskt sätt på alla konsekvenser härav.
33 Denna argumentation kan dock inte på något sätt ta bort betydelsen av det faktum att det före den omtvistade lagändringen fanns en reglering som inte var diskriminerande och vars form inte heller var avhängig av den lagstadgade pensionsåldern, eftersom den omstridda förmånen var oberoende av denna ålder.
34 Även av denna anledning är det svårt att inse varför den genom lagändringen införda diskrimineringen avseende minimiåldern för rätt till den förtida ålderspensionen på grund av arbetsoförmåga med nödvändighet skulle vara kopplad till den lagstadgade pensionsåldern. Den tidigare lagstiftningen, som inte innebar någon diskriminering och som fungerade väl, talar snarare för att det inte finns något nödvändigt samband mellan de numera olika åldrarna för rätt till förmånen och den lagstadgade pensionsåldern. Åldern för rätt till förmånen, som var 55 år för såväl män som kvinnor, ändrades varken enhetligt eller proportionellt i förhållande till den lagstadgade pensionsåldern. Därför kan knappast systemens koherens heller motivera den omtvistade olikheten i behandling.
35 Vad gäller den finansiella jämvikten i de berörda socialförsäkringssystemen skall det konstateras att skälen för lagändringen var ekonomiska. De budgetära överväganden som har anförts skall dock förstås som allmänna sparåtgärder för att generellt avlasta statsbudgeten, åtgärder som skall betraktas oberoende av finansieringen och det ekonomiska sambandet mellan de berörda sociala förmånerna i snäv betydelse. Den österrikiska regeringen har i vart fall inte anfört några argument som gör att man oberoende av de allmänna budgetära övervägandena kan sluta sig till att systemen är beroende av varandra. Att uppnå "Maastricht-kriterierna" var utan tvivel ett gemenskapsrättsligt påbud. Detta påbud rättfärdigar dock inte att ett försök att följa kriterierna görs på ett sätt som är diskriminerande mellan könen. Budgetära överväganden är åtminstone enligt domstolens fasta rättspraxis inte ägnade att motivera en diskriminering mellan könen.(20)
36 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan skall de olika åldrarna för kvinnor och män för rätt till en förtida ålderspension på grund av arbetsoförmåga varken anses vara objektivt eller med nödvändighet kopplade till den lagstadgade pensionsåldern. Ett åberopande av artikel 7.1 a andra punkten i likabehandlingsdirektivet för att motivera olikheten i behandling är därför också utesluten. Detta gäller oberoende av om artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet endast tillåter medlemsstaterna att upprätthålla bestående diskriminering eller om artikeln eventuellt till och med tillåter att diskriminering införs. Detta konstaterande leder omedelbart till den andra frågan, vilken i enlighet med den uppfattning som här företräds endast behöver besvaras i andra hand.
2. Den andra frågan
37 Med den andra frågan vill den nationella domstolen veta om artikel 7.1 a och 7.2 i likabehandlingsdirektivet omfattar de olika pensionsåldrar som har införts i efterhand.
38 Till en början skall klargöras att "i efterhand" å ena sidan bör förstås som efter den tidpunkt när likabehandlingsdirektivet blev bindande för medlemsstaten. Denna tidpunkt kan för Österrikes del bestämmas till tillträdesdatumet till det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, det vill säga den 1 januari 1994, eller i vart fall senast till tillträdesdatumet till den Europeiska gemenskapen, det vill säga den 1 januari 1995. Å andra sidan visar användningen av termen "i efterhand" på att det redan dessförinnan fanns en reglering som föreskrev likabehandling.
39 Vidare skall klargöras att det enligt logiken i den prövning som har genomförts ovan inte var pensionsåldern i snäv betydelse som bestämdes olika i efterhand, utan åldern för tillträde till en socialförmån, för vilken pensionsåldern på sin höjd har "konsekvenser".
40 Klagandena är av den uppfattningen att artikel 7.2 och artikel 8.2 i likabehandlingsdirektivet inte tillåter att nya undantag från likabehandlingsprincipen införs. De föreskrifter som skall antas och de åtgärder som skall vidtas i enlighet med dessa bestämmelser får å ena sidan endast vara sådana som utgör steg mot att förverkliga likabehandlingsdirektivets grundsyfte och å andra sidan utvärderingar och analyser som kan utgöra grundval för att fastställa om det fortfarande kan motiveras att undantaget upprätthålls. Den österrikiska rätten strider mot likabehandlingsdirektivet.
41 Den österrikiska regeringen har inledningsvis hävdat att höjningen av pensionsåldern för män för rätt till förtida ålderspension på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetsoförmåga utan tvivel kan utgöra ett steg mot att förverkliga principen om likabehandling i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet, eftersom männens ålder för rätt till pensionen tidigare var tio år lägre än den "normala" pensionsåldern, medan den för kvinnor bara var fem år lägre. Numera har denna skillnad reducerats till tre år. Om olika åldrar för den förtida ålderspensionen på grund av arbetsoförmåga kan motiveras på grund av överensstämmelse med den normala ålderspensionen, måste detta gälla för hela övergångstiden fram till dess att principen om likabehandling förverkligas fullständigt. Den nationella lagstiftaren måste under denna tid försöka uppnå de ändamål han önskar. Om domstolen inte skulle acceptera detta synsätt, måste på grund av finansiella överväganden åldern för rätt till pension höjas från 55 till 57 år för såväl män som kvinnor. Detta skulle dock stå i diametral motsats till likabehandlingsdirektivets grundläggande syfte att i möjligaste mån bibehålla existerande fördelar för kvinnor under övergångstiden.
42 Den österrikiska regeringen har kommit till den slutsatsen att en lagändring, genom vilken en tidigare enhetlig pensionsålder för män och kvinnor för förtida ålderspension på grund av nedsatt arbetsförmåga eller arbetsoförmåga höjs med två år endast för män, omfattas av artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet. Vid den muntliga förhandlingen har den österrikiska regeringen uttryckligen påpekat att ordalydelsen av artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet inte innehåller någon antydan om att det skulle röra sig om en stoppklausul. I bestämmelsen talas om "avgörandet av pensionsålder" och inte om "bibehållande av pensionsålder".
43 Förenade kungarikets regering har tolkat den andra frågan som så, att den skall anses avse frågan huruvida artikel 7.1 a utgör en stoppklausul, enligt vilken en medlemsstat inte får vidta några åtgärder som har diskriminerande karaktär, även om dessa faller inom undantagets tillämpningsområde. Förenade kungarikets regering besvarar den så ställda frågan nekande. En stopplikt framgår varken av likabehandlingsdirektivets ordalydelse eller av domstolens rättspraxis.
44 Kommissionen utgår från att undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 har till syfte att förverkliga målsättningen likabehandling av könen. Därav följer att föreskriften skall förstås som en typ av "stopplikt". En medlemsstat skulle överskrida det fria utrymme som bestämmelsen ger för att anpassa pensionssystemet om den förstärkte en bestående diskriminering eller till och med införde en ny. Detta synsätt stöds av ordalydelsen i artikel 7.2 där det talas om att det är tillåtet att bibehålla undantag. Av detta kan slutsatsen dras att det är tillåtet att bibehålla, men inte att införa nya, diskriminerande bestämmelser.
Bedömning
45 Eftersom såväl den österrikiska regeringen som Förenade kungarikets regering och kommissionen har använt begreppet stoppklausul eller stopplikt, skall detta begrepp först definieras för att en fortsatt bedömning skall kunna göras.
46 Begreppet kan uppfattas som en skyldighet att bibehålla det rättsläge som gällde när likabehandlingsdirektivet trädde i kraft. Eftersom likabehandlingsdirektivet dock enligt ordalydelse och syfte eftersträvar ett "stegvis" förverkligande av principen om likabehandling inom området för social trygghet, är en sådan statisk tolkning inte rimlig i föreliggande fall. En stoppklausul skulle emellertid också kunna uppfattas på så sätt att en försämring av status quo är förbjuden efter det att likabehandlingsdirektivet trätt i kraft. Detta tycks motsvara den betydelse av begreppet som de berörda parterna anser att det har och överensstämmer med en ändamålsorienterad tolkning av direktivets bestämmelser. Man undgår emellertid inte genom detta synsätt frågan om vilken typ av förändring det måste vara fråga om för att det skall kunna anses vara en förbättring av det bestående läget och därmed ett steg i rätt riktning.
47 Det är ostridigt att likabehandlingsdirektivets syfte kan beskrivas som likabehandling av könen avseende sociala förmåner, varvid dock en del områden är undantagna från direktivets tillämpningsområde på en a priori obestämd tid.(21) Syftet med undantagsbestämmelserna i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet har i domstolens rättspraxis beskrivits som att övergångsvis bibehålla regler som gynnar kvinnor i samband med pensionering.(22)
48 Detta "gynnande av kvinnor" kan dock, såväl vid beräkningen av förmånens storlek som i dess konsekvenser för andra förmåner, medföra nackdelar för kvinnor. Domstolen har accepterat sådana nackdelar avseende kvinnors pensionsrättsliga situation.(23) Det är således problematiskt att fastställa den måttstock med vilken de eftersträvade framstegen vad gäller att uppfylla likabehandlingsdirektivets ändamål skall mätas.
49 Om kvinnornas position förbättras i jämförelse med en ursprungligen missgynnad ställning, som var fallet i målet Bramhill(24), kan det utan tvekan anses vara ett steg för att uppfylla syftet.(25)
50 I det föreliggande fallet är det betydligt svårare att avgöra vad som utgör ett framsteg i den mening som avses i likabehandlingsdirektivet. Som den österrikiska regeringen med rätta har anfört, var kvinnorna relativt sett missgynnade i den reglering avseende förtida ålderspension på grund av arbetsoförmåga som inte innehöll någon diskriminering och som gällde före lagändringen år 1996, eftersom de endast kunde ta denna förmån i anspråk fem år innan de uppnådde den lagstadgade pensionsåldern, medan män kunde vara potentiella förmånstagare redan tio år innan de uppnådde den "normala" pensionsåldern. En lika stor höjning för kvinnor som för män av åldern för rätt till en förmån av den aktuella typen skulle visserligen motsvara ändamålet absolut likabehandling, men skulle däremot relativt sett drabba kvinnor hårdare. Det finns ingen uppenbar lösning på denna intressekonflikt.
51 Utgångspunkten för bedömningen bör vara den i domstolens rättspraxis ständigt upprepade principen att undantag skall tolkas restriktivt.(26) Lagändringar som har till syfte att minska olikheten i behandling, utan att därvid omedelbart införa en fullgradig likabehandling, är endast tillåtna inom ramen för det klart avgränsade tillämpningsområdet för undantagsbestämmelserna. Därför tycks även bestämmelser som bibehåller olikheter i behandlingen, om än i försvagad form,(27) inte vara uteslutna på förhand.
52 Ett införande av nya olikheter i behandlingen i ett förmånssystem som tidigare var fritt från diskriminering är däremot av en annan art. Den omständigheten att det till en början var möjligt att utforma en typ av förmån könsneutralt, kan tyda på att undantagsbestämmelsen inte har tillämpats. Det kan inte anses vara fråga om att "bibehålla undantagen i fråga" i den mening som avses i artikel 7.2 i likabehandlingsdirektivet, när en undantagsbestämmelse för första gången skall tillämpas som rättslig grund när lagar senare antas. Artikel 7.1 kan såtillvida inte anses vara oberoende av artikel 7.2. Även om det i artikel 7.1 endast talas om "avgörandet av pensionsålder" innefattar begreppet "bibehålla" i artikel 7.2 att undantagsbestämmelserna i artikel 7.1 åtminstone måste ha tillämpats för att de skall kunna berättiga en senare lagändring med diskriminerande innehåll. Det är således inte möjligt att införa en ny olikhet i behandlingen.
53 För att besvara frågorna i det föreliggande fallet behöver man dock inte fördjupa sig närmare i denna problematik, eftersom undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet, som skall tolkas restriktivt i enlighet med den ståndpunkt som här har intagits i svaret på den första frågan, i vart fall inte kan tillämpas materiellt i detta fall.
En tolkningsdoms rättsverkningar i tiden
54 Republiken Österrike och Förenade kungariket har föreslagit att verkan i tiden för domstolens avgörande skall begränsas till att endast gälla framtiden för det fall att den österrikiska regleringen skulle anses strida mot gemenskapsrätten. Österrike hänvisar därvid framför allt till de stora ekonomiska följdverkningarna.
55 Enligt domstolens fasta rättspraxis kan och skall nationella domstolar tillämpa gemenskapsrättsliga regler på det sätt som domstolen tolkar dem, i princip även på rättsförhållanden som har uppkommit före en dom som meddelats med anledning av en begäran om tolkning.(28) En begränsning av tolkningsavgörandets principiella verkan bakåt i tiden, i analogi med artikel 174 andra stycket i EG-fördraget(29) (nu artikel 231 EG), kan enligt domstolens rättspraxis endast komma i fråga i undantagsfall, när det är motiverat av tvingande rättssäkerhetshänsyn med anknytning till samtliga berörda offentliga och privata intressen.(30) Så är fallet när det föreligger en fara för allvarliga ekonomiska återverkningar och det råder ovisshet om gemenskapsbestämmelsernas räckvidd.(31) Bara under förutsättning att båda villkoren är uppfyllda kan det godtas att ett berättigat behov av skydd för berättigade förväntningar vad gäller nationella reglers förenlighet med gemenskapsrätten föreligger. Därvid skall än en gång betonas att faran för svåra ekonomiska återverkningar inte ensam utgör grund för ett skydd av berättigade förväntningar om att en regel skall bibehållas.
56 Dessa förutsättningar för en begränsning av ett tolkningsavgörandes verkan i tiden vad gäller artikel 7.1 a i likabehandlingsdirektivet föreligger inte. Visserligen har den österrikiska regeringen uppgett att om de nuvarande reglerna skulle befinnas vara oförenliga med gemenskapsrätten skulle det innebära en betydande ekonomisk belastning. Denna påstådda ökade belastning måste dock sättas i relation till omständigheterna i målet. Å ena sidan förorsakades den omtvistade lagändringen inte av kostnaderna i den berörda ekonomiska delen av socialförsäkringen i sig, utan av allmänna budgetära överväganden som å sin sida hade till syfte att Maastricht-kriterierna skulle uppfyllas, vilket inte har något som helst sakligt samband med förmånssystemets koherens. Å andra sidan framgår av en rent praktisk bedömning att den ökade finansiella belastningen kommer att vara av begränsad betydelse, eftersom det i det föreliggande fallet rör sig om en pension på grund av arbetsoförmåga. Ett ovillkorligt kriterium för att förmånen skall utlösas är härvid att en (åtminstone delvis) arbetsoförmåga kan fastställas. Detta kan knappast ske med verkan bakåt i tiden.
57 Följande skall anmärkas angående skyddet av berättigade förväntningar vad gäller nationella reglers förenlighet med gemenskapsrätten. Effekten av att en diskriminering "med nödvändighet är kopplad" till olika åldersgränser i ålderspensionen har tydligt slagits fast i tidigare beslut av domstolen.(32) Även kriterierna för att konstatera "nödvändighet" och den "objektiva kopplingen" har domstolen redan beskrivit på ett sådant sätt att det inte kan finnas utrymme för rättsliga tvivel. Mot bakgrund av att de tidigare bestämmelserna under många år inte innehöll någon diskriminering, kunde något grundat tvivel för Österrikes del inte bestå om att införandet av diskriminerande åldersgränser inte var nödvändigt i den mening som avses i denna rättspraxis.
C - Förslag till avgörande
58 Som slutsats av ovanstående överväganden föreslår jag följande svar på begäran om förhandsavgörande:
Artikel 7.1 a i direktiv 79/7/EEG skall tolkas så, att den inte medger en medlemsstat att tillämpa undantagsregleringen på förmåner som visserligen kan beviljas först från och med en viss ålder, men som dessutom endast får beviljas på grund av bestående invaliditet (arbetsoförmåga).
(1) - EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111 (nedan även kallat likabehandlingsdirektivet).
(2) - Denna fotnot är utan betydelse för den svenska versionen av detta förslag till avgörande.
(3) - I dess lydelse enligt 1996 års Strukturanpassungsgesetz, BGBl 1996, s. 201.
(4) - Jämför likabehandlingsdirektivet artikel 3.1 a.
(5) - Jämför § 79 första stycket och § 70 b i Bauern-Pensionsversicherungsgesetz (lag om pension för jordbrukare, som trädde i kraft den 1 januari 1971, nedan kallad PVG).
(6) - Jämför den 18:e ändringen till BSVG (som trädde i kraft den 1 januari 1979), vilken trädde i kraft den 1 juli 1993, BGBl 1993, s. 337.
(7) - Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten av den 29 december 1992, BGBl 1992, s. 832.
(8) - 51:a ändringen av ASVG, BGBl 1992, s. 335.
(9) - 18:e ändringen av BSVG, BGBl 1993, s. 337; 19:e ändringen av GSVG, BGBl 1993, s. 336.
(10) - Domar av den 30 mars 1993 i mål C-328/91, Thomas m.fl. (REG 1993, s. I-1247), av den 7 juli 1992 i mål C-9/91, Equal Opportunities Commission (REG 1992, s. I-4297), av den 11 augusti 1995 i mål C-92/94, Graham m.fl. (REG 1995, s. I-2521), och av den 30 april 1998 i de förenade målen C-377/96-C-384/96, De Vriendt m.fl. (REG 1998, s. I-2105).
(11) - Dom av den 20 februari 1997 i de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95, Martínez Losada m.fl. (REG 1997, s. I-869), och av den 25 februari 1999 i mål C-320/95, Alvite (REG 1999, s. I-951); jämför generaladvokaten Albers förslag till avgörande av den 11 juni 1998 i samma mål, punkt 19.
(12) - Detta är fallet i en bestämmelse ur den belgiska rättsordningen, se domen i de förenade målen C-377/96-C-384/96, De Vriendt m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 21, och generaladvokaten Albers förslag till avgörande av den 15 januari 1998 i samma mål, punkt 34.
(13) - Naturligtvis vid sidan av andra förutsättningar som till exempel försäkringstider, avgiftstider och så vidare.
(14) - En jämförbar situation finner man vid äldre arbetstagares arbetslöshet, vilket innebär att man överallt även träffar på blandade typer av sociala förmåner för denna personkrets (jämför domarna i målen Martínez Losada m.fl. och Alvite, ovan fotnot 11), som ibland även kan betecknas som "förtidspension", vilket enligt den österrikiska regeringen är fallet i den österrikiska rättsordningen.
(15) - Denna fotnot är utan betydelse för den svenska versionen av detta förslag till avgörande.
(16) - Målet Graham m.fl. (ovan fotnot 10).
(17) - Målet C-328/91 (ovan fotnot 10).
(18) - Jämför målet Graham m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 11, mina kursiveringar.
(19) - Jämför det ovannämnda målet Graham m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 12.
(20) - Till exempel dom av den 24 februari 1994 i mål C-343/92, Roks m.fl. (REG 1994, s. I-571), punkt 35 och följande punkter.
(21) - Jämför artikel 7.1 a-e i likabehandlingsdirektivet.
(22) - Jämför domen i målet Thomas m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 9.
(23) - Domen i målet Graham m.fl. (ovan fotnot 10), och dom av den 30 januari 1997 i mål C-139/95, Balestra (REG 1997, s. I-549).
(24) - Dom av den 7 juli 1994 i mål C-420/92, Bramhill (REG 1994, s. I-3191).
(25) - Kvinnornas missgynnande i målet Bramhill var möjlig på grund av undantagsbestämmelsen i artikel 7.1 d. De förmåner som det därvid var fråga om öppnades genom lagstiftning för en större personkrets, dock utan att därigenom uppnå likabehandling.
(26) - Jämför domen i de förenade målen C-377/96-C-384/96, De Vriendt m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 25, med vidare hänvisningar.
(27) - Som till exempel domen i målet Bramhill (ovan fotnot 24).
(28) - Domar av den 27 mars 1980 i de förenade målen 66/79, 127/79 och 128/79, Salumi m.fl. (REG 1980, s. 1237; svensk specialutgåva, volym 5, s. 163), punkt 9, och i mål 61/79, Denkavit italiana (REG 1980, s. 1205; svensk specialutgåva, volym 5, s. 149), punkt 16.
(29) - Dom av den 26 april 1994 i mål C-228/92, Roquette frères (REG 1994, s. I-1445), punkt 19.
(30) - Dom av den 8 april 1976 i mål 43/75, Defrenne (REG 1976, s. 455; svensk specialutgåva, volym 3, s. 59), punkterna 74 och 75, och av den 2 februari 1988 i mål 24/86, Blaizot (REG 1988, s. 379; svensk specialutgåva, volym 9, s. 335), punkt 28.
(31) - Dom av den 9 augusti 1994 i de förenade målen C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-410/93 och C-411/93, Lancry m.fl. (REG 1994, s. I-3957; svensk specialutgåva, volym 16), punkt 40 och följande punkter.
(32) - Jämför domarna i målen Thomas m.fl. och Graham m.fl. (ovan fotnot 10).