62014CC0113
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 20 april 2016 (
1
)
Zaak C‑113/14
Bondsrepubliek Duitsland
tegen
Europees Parlement,
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring — Keuze van de rechtsgrondslag — VWEU — Artikel 43, leden 2 en 3 — Gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten — Verordening (EU) nr. 1308/2013 — Artikel 7 — Verordening (EU) nr. 1370/2013 — Artikel 2 — Maatregelen voor de prijsbepaling — Referentiedrempels — Interventieprijzen”
I – Inleiding
1.
Het is nu 2016 na Christus. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) wordt volledig beheerst door de gewone wetgevingsprocedure ... Volledig? Nee! Want een onverzettelijke bepaling in het VWEU betreffende het GLB valt nog niet onder deze gewone procedure. Het leven is niet gemakkelijk voor degenen die wordt gevraagd om de werkingssfeer van deze bepaling af te bakenen. (
2
)
2.
Het Verdrag van Lissabon heeft het stelsel van de „horizontale” bevoegdheden op het gebied van het GLB fundamenteel veranderd. Terwijl vóór 1 december 2009, datum van inwerkingtreding van genoemd Verdrag, uitsluitend de Raad van de Europese Unie bevoegd was om, op voorstel van de Europese Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, maatregelen te nemen (
3
), is nu in het VWEU bepaald dat het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en de overige bepalingen vaststellen die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven (artikel 43, lid 2, VWEU), terwijl de Raad, op voorstel van de Commissie, de maatregelen vaststelt voor, onder andere, de prijsbepaling (artikel 43, lid 3, VWEU).
3.
Deze verandering leidde al snel tot een geschil tussen de Commissie en het Parlement enerzijds en de Raad anderzijds over de vraag hoe deze twee rechtsgrondslagen precies moeten worden afgebakend. (
4
)
4.
In de onderhavige zaak, de derde zaak betreffende artikel 43, leden 2 en 3, VWEU, heeft de Bondsrepubliek Duitsland beroep ingesteld tegen het Parlement en de Raad wegens vaststelling van een regeling op de grondslag van artikel 43, lid 2, VWEU in plaats van artikel 43, lid 3, VWEU. (
5
) Zij verzoekt om nietigverklaring van artikel 7 van verordening (EU) nr. 1308/2013 (hierna: „Integrale-GMO-verordening”) (
6
), dat volgens de gewone wetgevingsprocedure is ingevoerd op de grondslag van artikel 43, lid 2, VWEU, alsook om nietigverklaring van artikel 2 van verordening (EU) nr. 1370/2013 (hierna: „vaststellingsverordening”) (
7
), dat is ingevoerd krachtens artikel 43, lid 3, VWEU.
5.
Het Hof moet zich dus nogmaals uitspreken over de voorwaarden waaronder wetgevings- of andere maatregelen op het gebied van landbouw of visserij volgens de gewone wetgevingsprocedure of door de Raad alleen moeten worden vastgesteld.
6.
Deze vraag is in constitutioneel opzicht van groot belang. (
8
) Het Hof heeft reden om de politieke instellingen eraan te herinneren dat het niet de procedures zijn die de rechtsgrondslag van een handeling bepalen, maar dat de rechtsgrondslag de procedures bepaalt die voor de vaststelling van die handeling moeten worden gevolgd. (
9
)
II – Toepasselijke bepalingen
A – VWEU
7.
Artikel 40, leden 1 en 2, VWEU luiden als volgt:
„1.   Om de [in artikel 39 gestelde] doeleinden [van het GLB] te bereiken wordt een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand gebracht.
[...]
2.   De gemeenschappelijke ordening [...] kan alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de [in artikel 39 omschreven] doelstellingen [van het GLB] te bereiken, met name prijsregelingen [...].”
8.
Artikel 43, lid 2, VWEU luidt als volgt:
„Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de in artikel 40, lid 1, bedoelde gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten in en stellen de overige bepalingen vast die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven.”
9.
Artikel 43, lid 3, VWEU luidt als volgt:
„De Raad stelt op voorstel van de Commissie de maatregelen vast voor de prijsbepaling, de heffingen, de steun en de kwantitatieve beperkingen, alsook voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden.”
B – Integrale-GMO-verordening
10.
De overwegingen 2, 5, 10, 12 en 14 van de Integrale-GMO-verordening luiden als volgt:
„(2)
Deze verordening dient alle basisonderdelen van de gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten [te] bevatten.
[...]
(5)
Overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU dient de Raad maatregelen voor de bepaling van de prijzen, de heffingen, de steun en de kwantitatieve beperkingen vast te stellen. Indien artikel 43, lid 3, VWEU van toepassing is, dient in deze verordening ter wille van de duidelijkheid expliciet te worden vermeld dat de maatregelen op die rechtsgrondslag door de Raad zullen worden vastgesteld.
[...]
(10)
Om de markten te stabiliseren en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te garanderen is voor de verschillende sectoren een gedifferentieerd systeem van marktondersteuning ontwikkeld, en zijn regelingen inzake rechtstreekse steunverlening ingevoerd, rekening houdend met enerzijds de uiteenlopende behoeften van elk van deze sectoren en anderzijds de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende sectoren. Deze maatregelen nemen de vorm aan van openbare interventie of de betaling van steun voor particuliere opslag. De marktondersteunende maatregelen dienen te worden behouden, zij het in gestroomlijnde en vereenvoudigde vorm.
[...]
(12)
Met het oog op duidelijkheid en transparantie moeten de bepalingen inzake openbare interventie een gemeenschappelijke structuur krijgen, terwijl het in elke sector gevoerde beleid in stand moet worden gehouden. Met dat doel voor ogen dient een onderscheid te worden gemaakt tussen referentiedrempels en interventieprijzen en [dienen deze laatste te worden gedefinieerd]. [...]
[...]
(14)
De openbare-interventieprijs dient te bestaan uit een vaste prijs voor bepaalde hoeveelheden van bepaalde producten, en dient in andere gevallen conform de met vorige GMO’s opgedane praktijk en ervaring te worden bepaald in het kader van de betrokken openbare inschrijving.”
11.
Artikel 7 („Referentiedrempels”) van de Integrale-GMO-verordening staat in de „Inleidende bepalingen” van deze verordening en luidt als volgt:
„1.   De volgende referentiedrempels worden vastgesteld:
a)
voor de sector granen, 101,31 EUR per ton, voor het stadium van de groothandel voor aan het pakhuis geleverde goederen, niet gelost;
b)
voor padie, 150 EUR per ton, voor de standaardkwaliteit volgens de definitie in punt A van bijlage III, voor het stadium van de groothandel voor aan het pakhuis geleverde goederen, niet gelost;
c)
voor suiker van de standaardkwaliteit volgens de definitie in punt B van bijlage III, voor onverpakte suiker, af fabriek:
i)
voor witte suiker: 404,4 EUR per ton;
ii)
voor ruwe suiker: 335,2 EUR per ton;
d)
voor de sector rundvlees, 2224 EUR per ton voor karkassen van mannelijke runderen van bevleesdheids-/vetheids-klasse R3 zoals omschreven in het in bijlage IV, punt A, bepaalde indelingsschema van de Unie voor karkassen van runderen die ten minste acht maanden oud zijn;
e)
voor de sector melk en zuivelproducten:
i)
246,39 EUR per 100 kg voor boter;
ii)
169,80 EUR per 100 kg voor mageremelkpoeder;
f)
1509,39 EUR per ton voor karkassen van varkens van de standaardkwaliteit zoals in termen van gewicht en magervleesaandeel als volgt omschreven in het in bijlage IV, punt B, bepaalde indelingsschema van de Unie voor karkassen van varkens;
i)
karkassen met een gewicht van 60 tot minder dan 120 kg: klasse E;
ii)
karkassen met een gewicht van 120 tot 180 kg: klasse R;
g)
voor de sector olijfolie:
i)
1779 EUR per ton voor extra olijfolie van de eerste persing;
ii)
1710 EUR per ton voor olijfolie van de eerste persing;
iii)
1524 EUR per ton voor olijfolie voor verlichting waarvan het gehalte aan vrije vetzuren twee graden bedraagt, welk bedrag met 36,70 EUR per ton wordt verlaagd voor elke extra graad zuurgehalte.
2.   De Commissie houdt toezicht op de referentiedrempels vastgesteld in lid 1, rekening houdend met objectieve criteria, onder meer ontwikkelingen in de productie, productiekosten (met name inputs) en markttendensen. Indien nodig worden de referentiedrempels volgens de gewone wetgevingsprocedure geactualiseerd in het licht van de ontwikkelingen in de productie en op de markten.”
12.
Artikel 15 („Openbare-interventieprijs”) van deze verordening luidt als volgt:
„1.   Onder ‚openbare-interventieprijs’ wordt verstaan:
a)
de prijs waartegen producten in het kader van de openbare interventie worden aangekocht, in het geval van aankopen tegen een vaste prijs, of;
b)
de maximumprijs waartegen voor openbare interventie in aanmerking komende producten mogen worden aangekocht, in het geval van aankopen in het kader van openbare inschrijvingen.
2.   De maatregelen inzake de bepaling van het niveau van de openbare-interventieprijs, de bedragen van toeslagen en kortingen daaronder begrepen, worden overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU door de Raad vastgesteld.”
C – Vaststellingsverordening
13.
De overwegingen 2 en 3 van de vaststellingsverordening luiden:
„(2)
Met het oog op duidelijkheid en transparantie moeten de bepalingen inzake openbare interventie een gemeenschappelijke structuur krijgen, terwijl het in elke sector gevoerde beleid in stand moet worden gehouden. Met dat doel voor ogen is het zinvol een onderscheid te maken tussen de in [de Integrale-GMO-]verordening [...] vastgelegde referentiedrempels, enerzijds, en de interventieprijzen, anderzijds, en deze laatste te definiëren. [...]
(3)
De hoogte van de openbare-interventieprijs bij aankopen tegen een vaste prijs of in het kader van een inschrijvingsprocedure moet worden voorgeschreven, met inbegrip van de gevallen waarin een aanpassing van de openbare-interventieprijzen nodig kan zijn. [...]”
14.
Artikel 1 („Toepassingsgebied”) van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening omvat maatregelen met betrekking tot de vaststelling van prijzen, heffingen, steun en kwantitatieve beperkingen in het kader van de bij [de Integrale-GMO-]verordening [...] vastgestelde integrale gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten.”
15.
Artikel 2 („Openbare-interventieprijzen”) van deze verordening, bepaalt:
„1.   Het niveau van de openbare-interventieprijs:
a)
voor zachte tarwe, gerst, durumtarwe, maïs, padie en mageremelkpoeder is gelijk aan de in artikel 7 van [de Integrale-GMO-]verordening [...] vastgestelde respectieve referentiedrempel in het geval van aankopen tegen een vaste prijs, en mag niet hoger liggen dan de respectieve referentiedrempel bij aankoop via een openbare inschrijving;
b)
voor boter is gelijk aan 90 % van de in artikel 7 van [de Integrale-GMO‑]verordening [...] vastgestelde referentiedrempel in het geval van aankopen tegen een vaste prijs, en mag niet hoger liggen dan 90 % van de referentiedrempel bij aankoop via een openbare inschrijving;
c)
voor rundvlees mag niet hoger liggen dan het niveau genoemd in artikel [13], lid 1, onder c), van [de Integrale-GMO-]verordening [...].
2.   De in lid 1 bedoelde openbare-interventieprijzen voor zachte tarwe, durumtarwe, gerst, maïs, en padie worden door middel van verhogingen of verlagingen aangepast op basis van de voornaamste kwaliteitscriteria voor de producten.
3.   De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast waarin de bedragen worden bepaald waarmee de openbare-interventieprijzen van de in lid 2 van dit artikel genoemde producten worden verhoogd of verlaagd, onder de in dat lid vastgestelde voorwaarden. Deze uitvoeringshandelingen worden volgens de onderzoeksprocedure van artikel 15, lid 2, vastgesteld.”
III – Voorgeschiedenis van het geding
16.
Een homogene en volledige gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten werd voor het eerst gecodificeerd door verordening (EG) nr. 1234/2007 (
10
) op de grondslag van artikel 37 van het EG-Verdrag.
17.
Na de inwerkingtreding van het VWEU heeft de Commissie op 12 oktober 2011 vijf voorstellen ingediend voor verordeningen van het Parlement en de Raad en van de Raad alleen, betreffende een grondige herziening van het GLB. Een van deze voorstellen was een Integrale-GMO-verordening van het Parlement en de Raad. In artikel 7 van dit „hervormingsvoorstel”, dat was gebaseerd op artikel 43, lid 2, VWEU, was een bepaling opgenomen betreffende de vaststelling van „referentieprijzen”.
18.
Diezelfde dag heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening van de Raad houdende maatregelen inzake de vaststelling van steun en restituties in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor landbouwproducten, gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU.
19.
Op 4 juli 2012 heeft het Parlement een verslag van zijn commissie Landbouw en Plattelandsontwikkeling goedgekeurd, waarin het voorstel van de Commissie voor de Integrale-GMO-verordening strijdig werd geacht met de prerogatieven van de wetgever krachtens artikel 43, lid 2, VWEU en derhalve werd voorgesteld om „alle bepalingen in verband met artikel 43, lid 3, VWEU [te] schrappen”.
20.
Op 13 september 2012 heeft het voorzitterschap van de Raad een werkdocument aan het Speciaal Comité Landbouw gestuurd en daarin aangegeven dat het naar zijn oordeel enkel aan de Raad is om, onder meer, de referentieprijzen van landbouwproducten vast te stellen in het kader van openbare interventies, overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU. Volgens het beknopt verslag van de Raad (
11
) is dit standpunt tijdens de volgende vergadering van het Speciaal Comité Landbouw op 17 september 2012 door een „overgrote meerderheid” van de lidstaten overgenomen.
21.
Op 12 oktober 2012 heeft het secretariaat-generaal van de Raad vervolgens een ontwerp-vaststellingsverordening ingediend waarin, naast interventieprijzen, „referentieprijzen” waren opgenomen. Dit ontwerp werd op 5 november 2012 door het Speciaal Comité Landbouw van de Raad aangenomen.
22.
Op 13 december 2012 en 12 maart 2013 heeft het voorzitterschap van de Raad geconsolideerde versies van de Integrale ontwerpverordening-GMO voorgelegd. In deze twee ontwerpen verwees het opschrift van artikel 7, eerste zin, naar de referentieprijzen en werd vervolgens vermeld dat „[m]aatregelen inzake de bepaling van de referentieprijzen [...] overeenkomstig artikel 43, lid 3, [...] [VWEU] door de Raad [worden] vastgesteld”.
23.
Op 13 maart 2013 heeft het Parlement een amendement aangenomen waarin alle referentieprijzen opnieuw in artikel 7 van de Integrale ontwerpverordening-GMO werden opgenomen.
24.
Tussen 11 april en 26 juni 2013 heeft het meningsverschil tussen de instellingen geleid tot meer dan tien informele trialoogrondes over de toekomstige Integrale-GMO-verordening. Tegen het einde van dit overleg heeft het secretariaat-generaal van de Raad op 4 juni 2013 een verslag verzonden waaruit volgt dat de vaststelling van de referentieprijzen een geschilpunt bleef. Tijdens de allerlaatste trialoogbesprekingen heeft het Parlement aangegeven dat het niet akkoord ging met het GLB-hervormingspakket omdat regels betreffende de referentieprijzen in de Integrale-GMO-verordening ontbraken.
25.
Op 21 juni 2013 heeft het voorzitterschap van de Raad een werkdocument gepresenteerd ter voorbereiding van de vergadering van 24 en 25 juni 2013, waarin de stand van zaken van de trialoog werd weergegeven. In dat document was sprake van „referentieprijzen”.
26.
Op 25 juni 2013 heeft het voorzitterschap van de Raad een addendum bij dit werkdocument voorgelegd, waarin de resterende geschilpunten waren vermeld. Onder het opschrift „Positions on Article 43(3) related provisions” betreffende de Integrale ontwerpverordening-GMO heeft het voorzitterschap bij wijze van compromis („landing zone”) voorgesteld om het begrip „referentiedrempel” te gebruiken.
27.
In de nacht van 25 op 26 juni 2013, na verschillende schorsingen van de vergadering, heeft een gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad uiteindelijk ingestemd met het verzoek van het Parlement om de referentieprijzen in het vervolg onder de naam „referentiedrempels” op te nemen in artikel 7 van deze verordening. De regeringen van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk hebben zich echter niet voor deze algemene koerswijziging uitgesproken en hebben zich onthouden van stemming.
28.
Op 25 september 2013 heeft het voorzitterschap van de Raad een werkdocument voorgelegd met daarin de volledige geconsolideerde versie van de Integrale ontwerpverordening-GMO. Deze versie van het ontwerp was het resultaat van het in de interne trialoog bereikte akkoord. Artikel 7 van de geconsolideerde versie van de Integrale ontwerpverordening-GMO had als opschrift „Referentiedrempels” in plaats van „Referentieprijzen”. Voor het overige bleef de inhoud van de verordening ongewijzigd.
29.
Op 13 december 2013 heeft het secretariaat-generaal van de Raad een nota aan de afgevaardigden gezonden, volgens welke „[h]et onderhandelingsresultaat met betrekking tot de verwijzing naar artikel 43, lid 3, [...] [VWEU] [...] deel uit[maakt] van het algemene compromis over de momenteel ondernomen hervorming van het GLB en [...] het standpunt van elke instelling over het toepassingsgebied van deze bepaling, alsmede elke toekomstige ontwikkeling met betrekking tot deze kwestie, met name nieuwe rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, onverlet [laat]”.
30.
Onder het opschrift „Verklaring van de Raad over artikel 43, lid 3, [...] [VWEU]” was ten aanzien van het resultaat van de onderhandelingen over het GLB tijdens de trialoog van juni 2013 vermeld dat „de Raad [bevestigt] dat zijn besluit om aangelegenheden die onder artikel 43, lid 3, VWEU vallen, door de Integrale-GMO-verordening te laten bestrijken, in de uitzonderlijke omstandigheden van die trialoog alleen bedoeld was om een compromis mogelijk te maken”.
31.
De Duitse regering heeft hieromtrent verklaard dat zij, om verschillende redenen, sommige van de voorstellen in de Integrale ontwerpverordening-GMO niet kon steunen. Zij is van mening dat het krachtens artikel 43, lid 3, VWEU uitsluitend aan de Raad staat om, op voorstel van de Commissie, onder meer „maatregelen vast te stellen voor de prijsbepaling”. De Duitse regering is van mening dat deze regel van verdeling van bevoegdheden tussen de instellingen van de Unie niet opzij kan worden gezet en heeft aangekondigd dat zij dientengevolge deze ontwerpverordening afwees.
32.
Bij de stemming over de Integrale-GMO-verordening op 16 december 2013 heeft de Duitse regering dan ook tegen gestemd en heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk zich onthouden van stemming. Bij de stemming over de vaststellingsverordening op dezelfde dag hebben de regeringen van beide genoemde landen zich onthouden van stemming. Bij die gelegenheid heeft de Raad in het proces-verbaal van zijn zitting „bevestigd” dat „zijn besluit om aangelegenheden die onder artikel 43, lid 3, VWEU vallen, door de Integrale-GMO-verordening te laten bestrijken, in de uitzonderlijke omstandigheden van die trialoog alleen bedoeld was om een compromis mogelijk te maken” en dat „dat [besluit] [...] geen invloed [zal] hebben op het standpunt dat de Raad in de toekomst zal blijven innemen ter verdediging van de hem bij het Verdrag van Lissabon toegekende prerogatieven”.
IV – Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
33.
De Duitse regering verzoekt het Hof de twee bestreden bepalingen nietig te verklaren, met handhaving van hun gevolgen tot de inwerkingtreding van verordeningen die op de juiste rechtsgrondslag zijn vastgesteld, en het Parlement en de Raad te veroordelen in de kosten.
34.
In zijn verweerschrift verzoekt het Parlement het Hof om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, subsidiair, te verwerpen en de Bondsrepubliek Duitsland te veroordelen in de kosten.
35.
De Raad op zijn beurt refereert zich aan het oordeel van het Hof over de hoofdvorderingen van de Duitse regering en verzoekt het Hof voorts om, als het deze vorderingen toewijst, de gevolgen van de bestreden bepalingen te handhaven tot de inwerkingtreding van bepalingen die op de juiste rechtsgrondslag zijn vastgesteld, en elke partij te veroordelen in de eigen kosten.
36.
De regeringen van de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk hebben geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusie van de Duitse regering, terwijl de Commissie ter ondersteuning van het Parlement heeft geïntervenieerd.
37.
Alle bovengenoemde partijen hebben de zitting van 3 februari 2016 bijgewoond.
V – Analyse
A – Ontvankelijkheid
1. Belangrijkste argumenten van partijen
38.
Het Parlement en de Commissie zijn van mening dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard aangezien artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening niet los kan worden gezien van de rest van de handeling. Volgens het Parlement sluit dit artikel volledig aan op de doelstellingen van deze verordening en dient het om deze doelstellingen te verwezenlijken. De kern van de Integrale-GMO-verordening zou dan ook worden gewijzigd indien artikel 7 zou moeten worden geschrapt. Bovendien vervult het artikel binnen het kader van deze verordening verschillende functies die met andere bepalingen van deze verordening zijn verbonden.
39.
De Duitse regering en de interveniërende regeringen, alsook de Raad, benadrukken dat noch het Parlement, noch de Commissie heeft aangetoond op welke wijze en in hoeverre nietigverklaring van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening zou leiden tot een wijziging van de kern van deze verordening, die meer dan tweehonderd bepalingen omvat die alle aspecten en sectoren van het GLB bestrijken.
2. Beoordeling
40.
Gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie is slechts mogelijk wanneer de delen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste van scheidbaarheid is niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg zou hebben dat de kern van die handeling wordt gewijzigd. (
12
)
41.
Noch de Integrale-GMO-verordening als geheel, die een groot aantal tamelijk diverse onderwerpen behandelt, noch de inhoud van artikel 7 van deze verordening of de verhouding tussen referentiedrempels en interventieprijzen (
13
) pleit vóór niet-scheidbaarheid van de bestreden bepaling. Ik zie geen enkele wezenlijke grond om aan te nemen dat de kern van de Integrale-GMO-verordening wordt gewijzigd indien de bestreden bepaling nietig verklaard zou worden.
42.
Ik ben dan ook van mening dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.
B – Ten gronde
1. Verzoek tot nietigverklaring van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening
a) Belangrijkste argumenten van partijen
i) Duitse regering
43.
De Duitse regering betoogt dat het Parlement en de Raad artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening op een onjuiste rechtsgrondslag hebben gebaseerd. Aangezien het hier, in het geval van „referentieprijzen” die uiteindelijk „referentiedrempels” zijn genoemd, een „maatregel voor de prijsbepaling” betrof, diende artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening te worden gebaseerd op artikel 43, lid 3, VWEU.
44.
Ter ondersteuning van haar verzoek tot nietigverklaring verwijst de Duitse regering naar het vroegere regime van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten van verordening nr. 1234/2007. In overweging 16 bij deze verordening wordt „referentieprijs” gedefinieerd als een prijs die volgt uit een beleidsbeslissing van de Raad. In dit verband merkt deze regering op dat verordening nr. 1234/2007 de Raad uitdrukkelijk de bevoegdheid verleende om de referentieprijzen te herzien. Bovendien zou de vroegere gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten, alsmede de totstandkomingsgeschiedenis van de Integrale-GMO-verordening (en met name van artikel 7), aantonen dat het systeem van maatregelen voor de prijsbepaling van landbouwproducten in wezen niet is gewijzigd en dat de referentieprijzen of -drempels het „vangnet” van het GLB blijven. Volgens de Duitse regering is de invoering van artikel 7 in de Integrale-GMO-verordening, alsook de vervanging van het begrip „referentieprijzen” door „referentiedrempels”, echter het resultaat van een politiek compromis dat uitsluitend gesloten is om te voorkomen dat het totaalpakket van de GLB-hervormingen zou mislukken.
45.
Onder verwijzing naar de bewoordingen van artikel 43, lid 3, VWEU benadrukt de Duitse regering dat volgens deze bepaling, waarin geen enkel onderscheid wordt gemaakt tussen prijzen in strikte zin en prijzen in ruime zin maar in het algemeen wordt gesproken over „maatregelen voor de prijsbepaling”, alle belangrijke onderdelen van de prijsbepaling onder de bevoegdheid van de Raad vallen. Aangezien artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening een exact bedrag voor bepaalde landbouwproducten vaststelt en artikel 2 van de vaststellingsverordening vervolgens de interventieprijs als een percentage van de „referentiedrempel” definieert, zijn interventie- en referentieprijzen nauw verbonden met de marktprijzen en vormt artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening een essentieel onderdeel van de prijsbepaling.
46.
Nog steeds vanuit de doelstellingen van artikel 43, lid 3, VWEU betoogt de Duitse regering dat volgens artikel 7, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening de referentiedrempels afhankelijk van de ontwikkelingen bij de productie en op de markten worden geactualiseerd, waarbij de Commissie belast is met het regelmatige toezicht op de referentieprijzen, met name op ontwikkelingen in de productie en markttendensen. Indien de bevoegde regelgevende autoriteit dus snel, flexibel en efficiënt moet reageren op marktontwikkelingen, zal dit veel sneller kunnen gebeuren als de Raad bevoegd is, die, in tegenstelling tot de pre-Lissabon-situatie, het Parlement zelfs niet meer hoeft te raadplegen.
47.
Aangaande de verhouding tussen de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU stelt de Duitse regering dat lid 3 van artikel 43 VWEU lid 2 van zijn werkingssfeer uitsluit, althans dat deze twee leden elkaar wederzijds uitsluiten. In ieder geval is er volgens deze regering geenszins sprake van een hiërarchie tussen deze twee regels, die twee verschillende en autonome rechtsgrondslagen vormen.
48.
Bovendien is de Duitse regering van oordeel dat artikel 43, lid 3, VWEU elke betekenis zou verliezen en dus geen enkel nuttig effect meer zou hebben, als artikel 43, lid 2, VWEU in de onderhavige zaak als rechtsgrondslag zou worden gekozen. Daarnaast impliceert het beginsel van institutioneel evenwicht tussen de organen van de Unie dat iedere instelling haar bevoegdheden uitoefent met inachtneming van die van de andere instellingen.
49.
Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof betreffende de keuze van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van rechtshandelingen van de Unie is de Duitse regering van oordeel dat in de onderhavige zaak alle onderdelen die objectief gezien aan een rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen, erop wijzen dat artikel 43, lid 3, VWEU de enig relevante rechtsgrondslag vormt. Een dubbele rechtsgrondslag is in de onderhavige zaak eveneens uitgesloten, aangezien de voorzieningen van respectievelijk de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU onafhankelijk van elkaar kunnen worden toegepast.
50.
Aangaande het argument van het Parlement dat uit artikel 40, lid 2, VWEU volgt dat het de Uniewetgever in de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens artikel 43, lid 2, VWEU vrijstaat om alle in lid 2 van artikel 40 VWEU genoemde maatregelen vast te stellen, met inbegrip van „prijsregelingen”, is de Duitse regering van oordeel dat dit argument geen rekening houdt met het bestaan van artikel 43, lid 3, VWEU. Volgens de Duitse regering maakt dit standpunt artikel 43, lid 3, overbodig.
ii) Raad en interveniërende regeringen
51.
Zowel de Raad als de twee interveniërende regeringen steunen de argumenten van de Duitse regering. Voorts stelt de Raad, onder verwijzing naar artikel 294, lid 1, VWEU, dat de Verdragen op geen enkele wijze de hypothese ondersteunen dat de gewone wetgevingsprocedure voorrang zou hebben op de bepalingen ter vaststelling van niet-wetgevingshandelingen. De interveniërende regeringen voegen hieraan toe dat artikel 43, lid 3, VWEU als lex specialis moet worden beschouwd in vergelijking met de ruimere maatregelen als bedoeld in artikel 43, lid 2, VWEU.
iii) Parlement en Commissie
52.
Het Parlement en de Commissie delen de opvatting van de Duitse regering dat de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU twee verschillende rechtsgrondslagen vormen, ook al is er, zoals het Parlement opmerkt, tussen beide leden sprake van een sterk contextueel verband. Beide stellen echter dat artikel 43, lid 3, VWEU aan de Raad slechts de zeer specifieke, uitvoerende bevoegdheid verleent om de exacte eindprijzen vast te stellen. Alle overige maatregelen vallen onder de werkingssfeer van artikel 43, lid 2, VWEU, hetgeen voortvloeit uit de verwijzing in deze laatste bepaling naar artikel 40 VWEU en uit de bewoordingen van artikel 40, lid 1 en, a fortiori, lid 2, VWEU, waarin expliciet de prijsregelingen worden genoemd als een van de belangrijke onderdelen voor het tot stand brengen van een gemeenschappelijke marktordening.
53.
Hieruit leidt het Parlement af dat de „maatregelen” die de Raad volgens artikel 43, lid 3, VWEU bevoegd is te nemen, als „uitvoeringshandelingen sui generis” kunnen worden aangemerkt. Het is van oordeel dat de niet-wetgevingsprocedure als bedoeld in artikel 43, lid 3, VWEU, als een uitzondering op de algemene regel van artikel 43, lid 2, VWEU moet worden beschouwd. Volgens de Commissie is er echter een hiërarchisch verband tussen het tweede en derde lid van artikel 43 VWEU. Bovendien stelt zij dat de Europese wetgever over een aanzienlijke discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de vraag wat hij aan de uitvoerende macht overlaat, en dat er, in de onderhavige zaak, geen sprake is van een klaarblijkelijke fout in de uitoefening van die bevoegdheid van de wetgever, ook al voorziet artikel 43, lid 3, VWEU in een uitdrukkelijke delegatie van bevoegdheden.
54.
Aangaande de doelstelling en de inhoud van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening stelt het Parlement dat deze doelstelling identiek is aan, en dus onlosmakelijk verbonden met die van de Integrale-GMO-verordening, namelijk „vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten”. Volgens het Parlement en de Commissie dient artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening als basisbepaling voor het interventiesysteem in de gemeenschappelijke marktordening. De referentiedrempels, als „vangnet van het GLB”, activeren het interventiesysteem en andere marktondersteunende maatregelen. Dienaangaande stelt de Commissie dat, los van de onderhavige zaak, de referentiedrempels herhaaldelijk in aanmerking zijn genomen in de Integrale-GMO-verordening en de vaststellingsverordening, bijvoorbeeld voor het verlenen van steun aan particuliere opslag en voor de vaststelling van de productierestitutie in de sector suiker.
55.
Met betrekking tot de „referentiedrempels”, die zowel in verordening nr. 1234/2007 als in het kader van de onderhandelingen over de hervorming van het GLB „referentieprijzen” werden genoemd, merkt het Parlement op dat het opschrift van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening werd herzien om tegemoet te komen aan een eis van de Raad. De Commissie vond de oude benaming „referentiedrempels” misleidend, omdat de „referentieprijzen” al drempelwaarden waren die als indicatie dienden voor de vaststelling van de reële prijzen en slechts een sturende functie hadden.
56.
Wat betreft de verwijzing van de Duitse regering naar het vroegere regime van de gemeenschappelijke marktordening zijn het Parlement en de Commissie van oordeel dat deze regering stilzwijgend voorbijgaat aan het feit dat verordening nr. 1234/2007 op een andere rechtsgrondslag berust, namelijk artikel 37 EG.
57.
Aangaande het argument van de Duitse regering dat het nuttig effect van artikel 43, lid 3, VWEU wordt geschaad als artikel 7 van de verordening gebaseerd zou kunnen worden op artikel 43, lid 2, VWEU, is het Parlement van oordeel dat de invoering van de vaststellingsverordening als zodanig volstaat om aan te tonen dat er sprake is van een nuttig effect van artikel 43, lid 3, VWEU.
58.
Noch het Parlement, noch de Commissie ziet namelijk de noodzaak van een snelle aanpassing van de referentiedrempels aan de marktontwikkelingen die, volgens de Duitse regering, een interventie van de Raad vereisen. Zelfs als artikel 43, lid 3, VWEU bedoeld is om een snelle prijsbepaling te waarborgen en deze taak in de geschiedenis van het GLB een belangrijke eis was, is het Parlement van oordeel dat deze taak al geruime tijd steeds meer aan betekenis heeft ingeboet en in de praktijk is verdwenen.
59.
Subsidiair stelt het Parlement dat indien met artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening de doelstellingen van het tweede en het derde lid van artikel 43 VWEU worden nagestreefd, de bestreden bepaling nog altijd rechtsgeldig zou zijn, aangezien de doelstellingen van artikel 43, lid 2, VWEU prevaleren.
b) Beoordeling
i) Algemene rechtspraak van het Hof betreffende de rechtsgrondslag
60.
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder met name de doelgerichtheid, of, met andere woorden, het doel en de inhoud van de handeling. (
14
) Ook het wettelijk kader kan daarbij worden betrokken. (
15
) Het zijn niet de procedures die de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling bepalen, maar de rechtsgrondslag bepaalt welke procedures voor de vaststelling van die handeling moeten worden gevolgd. (
16
) Indien na onderzoek van een maatregel blijkt dat hij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten waarvan de ene kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component terwijl de andere slechts ondergeschikte betekenis heeft, moet hij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de hoofdcomponent. (
17
)
61.
Slechts in het uitzonderlijke geval van een maatregel die meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, kan volgens het Hof, indien verschillende bepalingen van het Verdrag op gelijke voet toepasselijk zijn, deze maatregel op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. (
18
) Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn. (
19
)
ii) Rechtspraak van het Hof betreffende de rechtsgrondslag: artikel 43 VWEU
62.
Het Hof heeft zich reeds uitgesproken over de werkingssfeer van respectievelijk de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU in twee zaken betreffende het gemeenschappelijk visserijbeleid.
63.
In de eerste zaak, die heeft geleid tot het arrest van 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad (hierna: „arrest Venezuela”) (
20
), was het de vraag of de Raad, door een besluit inzake de toekenning van vangstmogelijkheden aan Venezolaanse vissersvaartuigen voor de kust van Frans-Guyana te baseren op artikel 43, lid 3, VWEU (
21
), al dan niet de juiste rechtsgrondslag had gekozen. Het Hof oordeelde negatief en verklaarde derhalve het besluit van de Raad wegens het ontbreken van bevoegdheid nietig. Volgens het Hof vormde artikel 43, lid 2, VWEU de juiste rechtsgrondslag en had de handeling dus volgens de gewone wetgevingsprocedure moeten worden vastgesteld.
64.
Meer in het bijzonder heeft het Hof geoordeeld dat „het vaststellen van de in artikel 43, lid 2, VWEU bedoelde bepalingen [...] immers noodzakelijkerwijs een beoordeling [omvat] van de vraag of die bepalingen ‚nodig’ zijn om de doelstellingen van in het VWEU geregeld gemeenschappelijk beleid na te streven, zodat sprake is van een aan de Uniewetgever voorbehouden politiek besluit. Voor het overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU vaststellen van de maatregelen [...] is dat echter niet het geval omdat dergelijke maatregelen overwegend technisch van aard zijn en bedoeld zijn om uitvoering te geven aan de krachtens [...] lid 2 [...] [van dat artikel] vastgestelde bepalingen.” (
22
)
65.
In het arrest Venezuela (
23
) heeft het Hof evenwel geen nadere definitie gegeven van wat het verstaat onder „politiek besluit” en maatregelen die „overwegend technisch van aard zijn”. Ik vraag mij in dit verband af of deze twee begrippen elkaar wederzijds uitsluiten. Hoe moet bijvoorbeeld een technische maatregel met grote budgettaire gevolgen worden gekwalificeerd? Is dat niet ook een maatregel die een „politiek besluit” behelst?
66.
In de tweede zaak, die leidde tot het arrest van 1 december 2015, Parlement en Commissie/Raad (hierna: „arrest kabeljauw”) (
24
), heeft het Hof een verordening van de Raad tot vaststelling van een langetermijnplan voor kabeljauwbestanden (
25
) nietig verklaard. Ook in dit geval was het van oordeel dat de Raad de hem door artikel 43, lid 3, VWEU verleende bevoegdheden had overschreden.
67.
In dit arrest heeft het Hof herhaald dat artikel 43, lid 3, VWEU maatregelen kan omvatten die verder gaan dan de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden, voor zover die maatregelen geen politieke keuze behelzen die aan de Uniewetgever is voorbehouden omdat zij „nodig” zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven. In plaats van de formulering te herhalen dat „[v]oor het overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU vaststellen van de maatregelen voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden [...] een dergelijke beoordeling niet nodig [is] omdat dergelijke maatregelen overwegend technisch van aard zijn en bedoeld zijn om uitvoering te geven aan de krachtens artikel 43, lid 2, VWEU vastgestelde bepalingen” (
26
), heeft het Hof aangegeven dat deze maatregelen niet moeten worden verward met de maatregelen bedoeld in artikel 291, lid 2, VWEU en dat deze bepaling derhalve niets zegt over de werkingssfeer van artikel 43, lid 3, VWEU. (
27
)
68.
Het lijkt mij moeilijk om op grond van artikel 43, lid 3, VWEU vastgestelde maatregelen te verwarren met „uitvoeringsbevoegdheden” in de zin van artikel 291 VWEU. (
28
) Deze precisering van het Hof lijkt mij niettemin noodzakelijk om mogelijke verwarring van deze twee begrippen te voorkomen. In diezelfde lijn stel ik voor om in het vervolg elke verwijzing naar uitvoeringshandelingen in het kader van artikel 43, lid 3, VWEU, te vermijden.
69.
Bovendien heeft het Hof in het arrest kabeljauw (
29
) benadrukt dat „de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU andere doelstellingen nastreven en elk een specifieke werkingssfeer hebben, zodat zij afzonderlijk kunnen worden gebruikt als grondslag voor de vaststelling van bepaalde maatregelen [ (
30
) ] in het kader van het [...] [gemeenschappelijk visserijbeleid], met dien verstande dat de Raad bij de vaststelling van handelingen op basis van artikel 43, lid 3, VWEU, de grenzen van zijn bevoegdheden in acht moet nemen, alsook, in voorkomend geval, het reeds krachtens artikel 43, lid 2, VWEU vastgestelde rechtskader”. (
31
) Het motiveerde deze uitspraak met de ontstaansgeschiedenis, daarbij erop wijzend dat artikel 37 EG was vervangen door artikel 43, leden 2 en 3, VWEU en om die reden bij de beoordeling van een mogelijke parallel tussen deze twee artikelen rekening moet worden gehouden met het tweede en derde lid van artikel 43 VWEU. (
32
)
70.
Uit de tot nu toe gewezen arresten van het Hof volgt dus dat de krachtens artikel 43, lid 3, VWEU vastgestelde handelingen weliswaar geen wetgevingshandelingen zijn, maar evenmin loutere uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 291, lid 2, VWEU. In de doctrine overheerst het standpunt dat het om een autonome bevoegdheid sui generis (
33
) gaat, zoals verwoord door advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (
34
).
71.
Het feit dat de procedure van artikel 43, lid 3, VWEU niet wordt aangemerkt als „gewone wetgevingsprocedure” heeft bovendien geen enkele invloed op de verhouding tot deze procedure. De procedures van de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU zijn elk gebaseerd op een autonome rechtsgrondslag in het Verdrag. Gezien de duidelijke bewoordingen van artikel 294, lid 1, VWEU, volgens welke de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is wanneer in de Verdragen naar deze procedure wordt verwezen, lijkt het mij moeilijk voor te stellen dat juridisch zou kunnen worden gesproken van een standaardprocedure die in zekere zin voorrang zou hebben op andere procedures. (
35
)
72.
De hiervóór aangehaalde rechtspraak geeft echter geen antwoord op het argument dat de rechtsgrondslag van artikel 43, lid 3, VWEU alleen dan kan worden gebruikt wanneer reeds maatregelen krachtens artikel 43, lid 2, VWEU zijn genomen. (
36
) Het Hof heeft niet vastgesteld dat elk autonoom besluit dat beleidsoverwegingen inhoudt, noodzakelijkerwijs onder artikel 43, lid 2, VWEU valt. (
37
)
73.
Zoals ik de rechtspraak begrijp, bevat artikel 43 VWEU twee rechtsgrondslagen die elkaar wederzijds uitsluiten.
74.
Gezien deze overwegingen moeten de inhoud en de doelstellingen van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening worden onderzocht en moet worden vastgesteld of deze bepaling rechtsgeldig kon worden ingevoerd op de grondslag van artikel 43, lid 2, VWEU.
iii) Vallen de referentiedrempels van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening binnen de werkingssfeer van artikel 43, lid 3, VWEU?
75.
Artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening staat onder de „Inleidende bepalingen” en heeft als opschrift „Referentiedrempels”. In lid 1 worden de referentiedrempels in Euro per ton of per 100 kilogram vastgesteld voor een reeks landbouwproducten. Volgens lid 2 „[houdt] de Commissie [...] toezicht op de referentiedrempels [vastgesteld in lid 1], rekening houdend met objectieve criteria, onder meer ontwikkelingen in de productie, productiekosten (met name inputs) en markttendensen”. In hetzelfde lid is bepaald: „Indien nodig worden de referentiedrempels volgens de gewone wetgevingsprocedure geactualiseerd in het licht van de ontwikkelingen in de productie en op de markten.”
76.
In de Integrale-GMO-verordening is echter geen abstracte of zelfs louter „politieke” (
38
) definitie van „referentiedrempels” opgenomen.
77.
Volgens artikel 15, lid 1, van de Integrale-GMO-verordening wordt onder „openbare-interventieprijs” verstaan de prijs waartegen producten in het kader van de openbare interventie worden aangekocht, in het geval van aankopen tegen een vaste prijs [onder a)] of de maximumprijs waartegen voor openbare interventie in aanmerking komende producten mogen worden aangekocht, in het geval van aankopen in het kader van openbare inschrijvingen [onder b)]. Artikel 15, lid 2, van de Integrale-GMO-verordening bepaalt dat „[d]e maatregelen inzake de bepaling van het niveau [ (
39
) ] van de openbare-interventieprijs, de bedragen van toeslagen en kortingen daaronder begrepen, worden overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU door de Raad vastgesteld”. Volgens overweging 12 van de Integrale-GMO-verordening „dient een onderscheid te worden gemaakt tussen referentiedrempels en interventieprijzen en deze laatste te definiëren”.
78.
Artikel 2 van de vaststellingsverordening stelt op zijn beurt een percentage vast voor elk product waaraan een referentiedrempel is toegekend in artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening. Dit percentage van de referentiedrempel vormt dus de interventieprijs.
79.
De Integrale-GMO-verordening en de vaststellingsverordening handhaven zo de structuur en de systematiek van verordening nr. 1234/2007 wat de vaststelling van een interventieprijs in twee opeenvolgende stappen betreft.
80.
Artikel 43, lid 3, VWEU heeft betrekking op „maatregelen voor de prijsbepaling”. (
40
)
81.
In het gewone spraakgebruik wordt onder „prijs” de ruilverhouding tussen een zaak of een dienst en geld verstaan. (
41
) Volgens deze definitie vormen de interventieprijzen uit de vaststellingsverordening ontegenzeglijk prijzen. Het exacte bedrag waartegen producten worden gekocht, vloeit rechtstreeks voort uit de toepassing van de interventieprijzen op de referentiedrempels.
82.
Wat betreft de „referentiedrempels”, is het niet van belang of zij al dan niet prijzen (
42
) vormen, zodra er sprake is van „maatregelen voor de prijsbepaling”. De vraag is dus of de „referentiedrempels”„maatregelen voor de prijsbepaling” vormen.
83.
Ter verduidelijking van de aard van de referentiedrempels, die voorheen referentieprijzen werden genoemd, verwijs ik naar de voorganger van de Integrale-GMO-verordening, verordening nr. 1234/2007. In de eerste plaats werd in overweging 11 van verordening nr. 1234/2007 reeds bevestigd, zoals dat nu gebeurt in overweging 12 van de Integrale-GMO-verordening, dat referentieprijzen en interventieprijzen naast elkaar bestaan. In de overwegingen 16 en 28 van verordening nr. 1234/2007, die niet meer voorkomen in de Integrale-GMO-verordening, werd voorts de verhouding tussen deze twee begrippen abstract weergegeven en stond vast dat de referentieprijzen sterk leken op prijzen in de strikte zin van het woord. Naar mijn oordeel moet deze opvatting in het licht van de voorgeschiedenis van het geding en de arresten Venezuela (
43
) en kabeljauw (
44
) in die zin worden begrepen dat voornoemde drie overwegingen van verordening nr. 1234/2007 politieke overwegingen bevatten betreffende het nastreven van de doelstellingen van het GLB, terwijl de artikelen 8 en 18 van dezelfde verordening, met daarin de referentie- en interventieprijzen, bedoeld waren om de prijzen vast te stellen en dus een maatregel voor de prijsbepaling vormden. Bovendien werden voorheen de interventieprijzen gedefinieerd in artikel 2, lid 2, onder c), van verordening nr. 1234/2007 en vastgesteld in artikel 18 van deze verordening.
84.
Nu worden echter de interventieprijzen gedefinieerd in artikel 15 van de Integrale-GMO-verordening en vastgesteld door de vaststellingsverordening.
85.
Ook al worden in artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening geen (finale) interventieprijzen vastgesteld, dit artikel bepaalt voor een grote reeks landbouwproducten tot op de eurocent nauwkeurig de bedragen die, volgens de Integrale-GMO-verordening, als richtlijn voor de Raad dienen bij de vaststelling van de latere interventieprijzen.
86.
De plaatsing van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening onder de „[i]nleidende bepalingen” lijkt mij geen steun te bieden aan het betoog van het Parlement en de Commissie dat de referentiedrempels een essentieel onderdeel vormen van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten waarnaar artikel 43, lid 2, VWEU verwijst. Volgens de arresten Venezuela en kabeljauw moeten de beginselregels betreffende de gemeenschappelijke marktordening in de Integrale-GMO-verordening staan. Deze verordening definieert de referentiedrempels echter geenszins als „essentieel onderdeel”. (
45
)
87.
Ik ben van mening dat het veeleer een essentieel onderdeel voor de vaststelling van een interventieprijs betreft, hetgeen betekent dat deze bepaling niet thuishoort in de Integrale-GMO-verordening.
88.
Aangaande het argument van de Commissie dat de vermelding van de referentiedrempels in verschillende andere bepalingen van de Integrale-GMO-verordening en de vaststelling daarnaast van interventieprijzen een bewijs is van het politieke belang en de noodzaak van deze drempels in de zin van artikel 43, lid 2, VWEU, volstaat het op te merken dat de Uniewetgever, door in een andere context naar een bepaald begrip te verwijzen, in dit geval de referentiedrempels, de Raad zijn uit artikel 43, lid 3, VWEU voortvloeiende bevoegdheden niet kan ontnemen.
89.
Er bestaat dus een wezenlijk verband tussen de Integrale-GMO-verordening en de vaststellingsverordening ten aanzien van de interventieprijzen. Zoals ik hiervoor heb uitgelegd, staat de definitie van de interventieprijzen van artikel 15 van de Integrale-GMO-verordening al sinds lange tijd in de bepalingen van het GLB. De interventieprijzen als zodanig worden vastgesteld door de vaststellingsverordening.
90.
Anderzijds lijkt mij niet voort te vloeien uit de considerans van de Integrale-GMO-verordening dat referentiedrempels, en vooral de concrete invulling ervan in artikel 7 van deze verordening, noodzakelijk zouden zijn als beleidsrichtlijnen voor de gemeenschappelijke marktordening. De considerans van de Integrale-GMO-verordening geeft in dit verband in overweging 12 slechts aan dat „[...] een onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen referentiedrempels en interventieprijzen en deze laatste te definiëren”, zonder het veronderstelde belang, in de zin van artikel 43, lid 2, VWEU, van de vaststelling van deze drempels door de Europese wetgever te bevestigen.
91.
Al met al lijkt de opneming van de referentiedrempels in de Integrale-GMO-verordening dus niet noodzakelijk om de doelstellingen van het GLB na te streven. Integendeel, het betreft een materie die behoort tot de prerogatieven van de Raad in het kader van zijn bevoegdheid tot vaststelling van maatregelen voor de prijsbepaling.
92.
Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de vaststelling van de referentiedrempels in artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening als „maatregel voor de prijsbepaling” in de zin van artikel 43, lid 3, VWEU moet worden aangemerkt.
93.
Bovendien moet worden benadrukt dat het niet aan de wetgever, dat wil zeggen het Parlement en de Raad, staat om de strekking van artikel 43, lid 3, VWEU te definiëren door het al dan niet tot stand brengen van wetgeving krachtens artikel 43, lid 2, VWEU. Indien dat het geval was, zou dat tot gevolg kunnen hebben dat, zoals in de onderhavige zaak, artikel 43, lid 3, VWEU zijn nuttig effect verliest. Het zijn namelijk de lidstaten, als opstellers van de Verdragen, en niet de politieke instellingen die de werkingssfeer van dit artikel definiëren. Het argument van de Commissie dat dit deel uitmaakt van het politieke onderhandelingsproces, dient dan ook te worden verworpen. Ook al lijkt de onderhavige zaak een louter interinstitutioneel geschil (
46
) te zijn, wordt dit proces nu juist afgebakend door de in de Verdragen neergelegde bevoegdheden. Een andere uitlegging zou de politieke instellingen de bevoegdheid verlenen om buiten het door de Verdragen ingerichte kader te treden.
94.
Ten slotte, ervan uitgaande dat de twee rechtsgrondslagen van artikel 43 VWEU van elkaar verschillen in die zin dat zij elkaar wederzijds uitsluiten, is de voornoemde rechtspraak van het Hof betreffende de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling en het eventuele gebruik van een dubbele rechtsgrondslag (
47
) hier niet van toepassing. Uit deze rechtspraak blijkt immers duidelijk dat het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn. (
48
)
iv) Tussenresultaat
95.
Artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening is op een onjuiste rechtsgrondslag vastgesteld. Het beroep van de Duitse regering dient te worden gehonoreerd en deze bepaling dient nietig te worden verklaard.
2. Beroep tot nietigverklaring van artikel 2 van de vaststellingsverordening
a) Argumenten van partijen
96.
Ten aanzien van artikel 2 van de vaststellingsverordening betoogt de Duitse regering dat dit artikel, in geval van nietigverklaring van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening, om redenen van duidelijkheid en rechtszekerheid eveneens nietig moet worden verklaard, aangezien zonder deze laatste bepaling artikel 2 van de vaststellingsverordening niet zal kunnen worden toegepast, noch effect zal kunnen ressorteren. Bovendien zou dit artikel, doordat het verwijst naar artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening, de indruk kunnen wekken dat dit op de juiste rechtsgrondslag is vastgesteld.
b) Beoordeling
97.
Zoals reeds duidelijk uit de bewoordingen van artikel 2 van de vaststellingsverordening blijkt, bevat dit artikel geen exacte bedragen waarop de openbare interventie op de landbouwmarkt gebaseerd kan worden. In dit artikel wordt de openbare interventie voor elk betrokken product gekoppeld aan een specifiek verband tussen de marktprijs en het bedrag dat in artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening voor dat product is vastgesteld. De door mij aan het Hof voorgestelde nietigverklaring van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening zal er dan ook toe leiden dat artikel 2 van de vaststellingsverordening geen toepasbare inhoud meer heeft.
98.
In deze omstandigheden dient artikel 2 van de vaststellingsverordening – dat niet meer kan worden toegepast bij nietigverklaring van artikel 7 van de Integrale-GMO-verordening – om redenen van duidelijkheid en rechtszekerheid eveneens nietig te worden verklaard.
3. Verzoek tot handhaving van de werking van de bestreden bepalingen
a) Argumenten van partijen
99.
De Duitse regering verzoekt het Hof, ter bescherming van hogere belangen namelijk het gerechtvaardigd vertrouwen van landbouwbedrijven alsmede de rechtszekerheid in het algemeen, om overeenkomstig artikel 264, tweede alinea, VWEU de gevolgen van de betwiste bepalingen tot aan de inwerkingtreding van nieuwe, op de juiste rechtsgrondslag gebaseerde bepalingen in stand te laten. De Commissie ondersteunt deze redenering subsidiair.
b) Beoordeling
100.
In de arresten Venezuela (
49
) en kabeljauw (
50
) is het Hof uitgebreid ingegaan op de voorwaarden voor handhaving van bepaalde gevolgen van een nietig verklaarde bepaling op grond van artikel 264, tweede alinea, VWEU. Volgens deze rechtspraak kunnen de gevolgen van een handeling om redenen van rechtszekerheid gehandhaafd blijven, met name wanneer de directe gevolgen van de nietigverklaring ernstige negatieve consequenties voor de betrokkenen zouden hebben en de rechtmatigheid van de betrokken handeling niet vanwege het doel of de inhoud van de handeling wordt bestreden, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld of wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften. Onder deze redenen valt met name dat de bestreden handeling op een onjuiste rechtsgrondslag is vastgesteld. (
51
)
101.
Nietigverklaring van de twee bestreden bepalingen met onmiddellijke ingang zou afbreuk doen aan het gehele openbare interventiesysteem, dat sinds jaar en dag ontegenzeglijk een essentieel onderdeel vormt van het GLB. Een onderbreking van het interventiesysteem als zodanig, waardoor ten minste voor enkele maanden grote onzekerheid voor de Europese landbouwers zou ontstaan, lijkt mij noodzakelijk noch gerechtvaardigd.
102.
Bovendien hebben noch verzoekster of verweerders, noch de Commissie of de geïntervenieerde regeringen de rechtsgeldigheid van de twee bestreden bepalingen vanwege hun doel of hun inhoud betwist. Ik zie dan ook geen belemmering om de gevolgen van de genoemde bepalingen te handhaven tot aan de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn, van een nieuwe regeling die op de juiste rechtsgrondslag is vastgesteld.
VI – Kosten
103.
Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dat is gevorderd. In de onderhavige zaak heeft de Duitse regering dit gevorderd en zijn het Parlement en de Raad in het ongelijk gesteld.
104.
Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Commissie moeten dus hun eigen kosten dragen.
VII – Conclusie
105.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
—
Artikel 7 van verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wordt nietig verklaard;
—
artikel 2 van verordening (EU) nr. 1370/2013 van de Raad van 16 december 2013 houdende maatregelen tot vaststelling van steun en restituties in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten, wordt nietig verklaard;
—
overeenkomstig artikel 264, tweede alinea, VWEU worden de gevolgen van artikel 7 van verordening nr. 1308/2013 en artikel 2 van verordening nr. 1370/2013 gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn, van een nieuwe regeling die op de juiste rechtsgrondslag is vastgesteld;
—
het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie worden verwezen in de kosten, en
—
de Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie worden verwezen in hun eigen kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Stripfanaten zullen een parafrase van de tekst herkennen die op de eerste bladzijde van elk Asterixalbum staat. Ik zal deze vergelijking niet verder doortrekken naar het onderwerp van de onderhavige zaak.
(
3
)	Volgens artikel 37, lid 2, derde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap: „Op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement stelt de Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, verordeningen of richtlijnen vast of geeft beschikkingen onverminderd de aanbevelingen die hij zou kunnen doen.”
(
4
)	Zie arresten van 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400), en 1 december 2015, Parlement en Commissie/Raad (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
5
)	Ik merk op dat hoewel de Raad als verweerder voor het Hof staat, hij in hoofdzaak dezelfde argumenten aanvoert als verzoekster.
(
6
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (PB L 347, blz. 671).
(
7
)	Verordening van de Raad van 16 december 2013 houdende maatregelen tot vaststelling van steun en restituties in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten (PB L 346, blz. 12).
(
8
)	Zie hiervoor ook de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de gevoegde zaken Parlement en Commissie/Raad (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:337, punt 39).
(
9
)	Zie arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, EU:C:2012:472, punt 80).
(
10
)	Verordening van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (PB L 299, blz. 1); zie voor de ontstaansgeschiedenis van deze verordening, Hartig Danielsen, J., EU agricultural law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2013, blz. 56.
(
11
)	Zie Raad, Beknopt verslag van 28 september 2012 betreffende de 1438e vergadering van het Speciaal Comité Landbouw van 17 september 2012, 13828/12, blz. 5, nr. 1 (bijlage A.2 bij het verzoekschrift).
(
12
)	Zie arrest Commissie/Parlement en Raad (C‑427/12, EU:C:2014:170, punt 16en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Zie analyse ten gronde in deze conclusie.
(
14
)	Zie met name arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, EU:C:1987:163, punt 11); 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (68/86, EU:C:1988:85, punt 24); 11 juni 1991, Commissie/Raad (C‑300/89, EU:C:1991:244, punt 10); 6 november 2008, Parlement/Raad (C‑155/07, EU:C:2008:605, punt 34), en 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 51).
(
15
)	Zie arrest van 8 september 2009, Commissie/Parlement en Raad (C‑411/06, EU:C:2009:518, punten 64 en 65).
(
16
)	Zie arrest van 19 juli 2012, Parlement/Raad (C‑130/10, EU:C:2012:472, punt 80).
(
17
)	Zie met name arresten van 30 januari 2001, Spanje/Raad (C‑36/98, EU:C:2001:64, punt 59), en 6 november 2008, Parlement/Raad (C‑155/07, EU:C:2008:605, punt 35).
(
18
)	Zie in die zin arresten van 11 september 2003, Commissie/Raad (C‑211/01, EU:C:2003:452, punt 40), en 6 november 2008, Parlement/Raad (C‑155/07, EU:C:2008:605, punt 36).
(
19
)	Zie arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad (C‑300/89, EU:C:1991:244, punten 17‑21), en 25 februari 1999, Parlement/Raad (C‑164/97 en C‑165/97, EU:C:1999:99, punt 14).
(
20
)	C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400.
(
21
)	Deze zaak betrof besluit 2012/19/EU van de Raad van 16 december 2011 houdende goedkeuring, namens de Europese Unie, van de verklaring inzake de toekenning van vangstmogelijkheden in de wateren van de EU aan vissersvaartuigen die de vlag van de Bolivariaanse Republiek Venezuela voeren in de exclusieve economische zone voor de kust van Frans-Guyana (PB L 6, blz. 8).
(
22
)	Zie arrest van 26 november 2014, Venezuela (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 50).
(
23
)	Arrest van 26 november 2014 (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
24
)	C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790.
(
25
)	Verordening (EU) nr. 1243/2012 van de Raad van 19 december 2012 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 1342/2008 tot vaststelling van een langetermijnplan voor kabeljauwbestanden en de bevissing van deze bestanden (PB L 352, blz. 10).
(
26
)	Cursivering van mij.
(
27
)	Zie de punten 52‑54 van het arrest van 1 december 2015, kabeljauw (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
28
)	In de systematiek van het Verdrag van Lissabon wordt de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen vast te stellen gewoonlijk in het secundaire recht geregeld (zie artikel 291, lid 2, VWEU), in tegenstelling tot artikel 43, lid 3, VWEU, welke bepaling natuurlijk deel uitmaakt van het primaire recht. Bovendien wordt deze bevoegdheid in artikel 291, lid 2, VWEU aan de Commissie en niet aan de Raad toegekend.
(
29
)	Arrest van 1 december 2015 (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
30
)	Cursivering van mij.
(
31
)	Zie punt 58 van dit arrest.
(
32
)	Zie punt 57 van het arrest van 1 december 2015, kabeljauw (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790.
(
33
)	Zie bijvoorbeeld Bianchi, D., La politique agricole commune, 2e ed, Bruylant, Brussel, 2012, blz. 97; von Rintelen, J., in Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57e herziene uitgave augustus 2015, C.H. Beck, München, artikel 43, punt 11, en Frenz, W., Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, punt 2681.
(
34
)	C‑583/11 P, EU:C:2013:21, voetnoot 33.
(
35
)	Dit geldt vanzelfsprekend zonder afbreuk te doen aan het fundamentele belang van deze procedure in het stelsel van de Verdragen.
(
36
)	Zie punt 79 van het arrest van 26 november 2014, Venezuela (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400), waarin volgens het Hof het daar bestreden besluit „geen technische maatregel of uitvoeringsmaatregel is, maar een maatregel waarvoor een autonoom besluit moet worden genomen”.
(
37
)	Zie punt 66 van de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak kabeljauw (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:337).
(
38
)	Zie arrest van 26 november 2014, Venezuela (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2004, punt 50).
(
39
)	Cursivering van mij.
(
40
)	Hieraan moet worden toegevoegd dat advocaat-generaal Sharpston, in haar conclusie in de gevoegde zaken Parlement en Commissie/Raad (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:334, punt 158), verschillende taalversies van artikel 43, lid 3, VWEU heeft vergeleken en heeft opgemerkt dat de Engelse versie enigszins verschilt van de andere voor zover daarin wordt gesproken van „measures on”, wat beperkter is dan „maatregelen voor”.
(
41
)	Zie bijvoorbeeld Le Nouveau Petit Robert, Parijs, 2003.
(
42
)	Er kan lang worden gedebatteerd over de vraag of er al dan niet sprake is van een prijs. Enerzijds kan worden gesteld, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft gedaan, dat de referentiedrempels prijzen zijn aangezien „het minimumprijzen betreft die het [GLB] wil handhaven voor de betrokken landbouwgrondstoffen”. Anderzijds kan worden gesteld, zoals door de Commissie is gedaan, dat „slechts de ‚interventieprijzen’ reële prijzen zijn, niet alleen in de zin van de [Wereldhandelsorganisatie], maar ook in het gewone taalgebruik, temeer daar de goederen alleen tegen deze prijzen worden gekocht”.
(
43
)	Arrest van 26 november 2014 (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
44
)	Arrest van 1 december 2015 (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
45
)	Dit geeft waarschijnlijk al aan dat het niet echt een essentieel onderdeel is voor de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten.
(
46
)	Zie in die zin Vandenberghe, J., „The Single Common Market Organization Regulation”, in McMahon, J. A., Cardwell, M. N., Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, blz. 78.
(
47
)	Zie met name arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad (C‑300/89, EU:C:1991:244, punten 17‑21).
(
48
)	Een cumulatie van rechtsgrondslagen, zoals in de onderhavige zaak, zou de procedure van artikel 43, lid 3, VWEU van alle betekenis ontdoen. De Raad zou dan de mogelijkheid worden ontnomen om snel te reageren op het vlak van de prijsbepaling. Bij deze cumulatie zou ook de gewone wetgevingsprocedure verplicht zijn. De passende rechtsgrondslag voor prijsbepalingsmaatregelen – artikel 43, lid 3, VWEU – voorziet namelijk juist niet in een betrokkenheid van het Parlement en het Economisch en Sociaal Comité.
(
49
)	Arrest van 26 november 2014 (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
50
)	Arrest van 1 december 2015 (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
51
)	Zie arresten van 26 november 2014, Venezuela (C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 90) en 1 december 2015, kabeljauw (C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790, punt 86en aldaar aangehaalde rechtspraak).