Zaak C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
tegen
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(verzoek om een prejudiciële beslissing,
ingediend door de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 30 januari 2025
„ Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 102 VWEU – Misbruik van een machtspositie – Toekenning aan nationale mededingingsautoriteiten van bevoegdheden tot handhaving van de mededingingsregels – Richtlijn (EU) 2019/1 – Onafhankelijkheid van de nationale mededingingsautoriteiten – Artikel 4, lid 5 – Vaststelling van prioriteiten voor de procedures voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU – Aan ondernemingen en ondernemersverenigingen opgelegde geldboeten – Artikel 13 – Procedures wegens inbreuk op het mededingingsrecht – Inachtneming van de redelijke termijn – Nationale regeling die bepaalt dat de nationale autoriteit verplicht is de punten van bezwaar mee te delen binnen een vervaltermijn van 90 dagen vanaf het tijdstip waarop zij kennisneemt van de wezenlijke elementen van de inbreuk – Volledige en automatische nietigverklaring van het besluit van de nationale mededingingsautoriteit in geval van niet-inachtneming van deze termijn – Ne-bis-in-idembeginsel – Verval van de bevoegdheid om een nieuwe inbreukprocedure in te leiden voor dezelfde feiten – Doeltreffendheidsbeginsel – Rechten van verdediging van ondernemingen ”
1.        Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Uitlegging verzocht wegens de toepasselijkheid op een interne situatie van een bepaling van Unierecht die door het nationale recht van toepassing is verklaard – Bevoegdheid tot het geven van die uitlegging
(Art. 267 VWEU)
(zie punten 29‑34)
2.        Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Uitvoering door de lidstaten – Verplichtingen van de lidstaten tijdens de termijn voor omzetting in nationaal recht – Verplichting om geen bepalingen vast te stellen die het door de richtlijn voorgeschreven resultaat in gevaar kunnen brengen – Verplichting voor de nationale rechterlijke instanties om vanaf de inwerkingtreding van de richtlijn het nationale recht zoveel mogelijk aldus uit te leggen dat de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling niet in gevaar wordt gebracht
(Art. 4, lid 3, VEU; art. 288, derde alinea, VWEU)
(zie punten 36‑40)
3.        Mededinging – Regels van de Unie – Toepassing door nationale mededingingsautoriteiten –Beschikking waarbij een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie wordt vastgesteld en een geldboete wordt opgelegd – Voorwaarden – Inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel – Nationale regeling die bepaalt dat de nationale autoriteit verplicht is de punten van bezwaar mee te delen binnen een vervaltermijn van 90 dagen vanaf het tijdstip waarop zij kennisneemt van de wezenlijke elementen van de inbreuk – Regeling die de operationele onafhankelijkheid van de nationale mededingingsautoriteit kan aantasten – Regeling die een stelselmatig risico inhoudt dat inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie onbestraft blijven – Ontoelaatbaarheid
(Art. 102 VWEU; richtlijn 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 5, en art. 13, lid 1)
(zie punten 43‑61, 66‑76, 81 en dictum)
4.        Mededinging – Regels van de Unie – Toepassing door nationale mededingingsautoriteiten –Beschikking waarbij een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie wordt vastgesteld en een geldboete wordt opgelegd – Voorwaarden – Inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel – Eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen – Afweging van die voorwaarden bij de vaststelling van termijnen voor inbreukprocedures
(Art. 102 VWEU; richtlijn 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, leden 1 en 2)
(zie punten 62‑65)
5.        Mededinging – Unieregels – Verplichtingen van de lidstaten – Verbod op het nemen of handhaven van maatregelen die het nuttig effect van deze regels in gevaar brengen – Verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties – Verplichting om de nationale regeling conform het Unierecht uit te leggen – Omvang
(Art. 102 VWEU; richtlijn 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 78‑80)
Samenvatting
In antwoord op een prejudiciële verwijzing door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) stelt het Hof vast dat richtlijn 2019/1(1) en artikel 102 VWEU zich verzetten tegen een nationale regeling die een nationale mededingingsautoriteit verplicht om de onderzoeksfase op tegenspraak van door haar gevoerde procedures inzake mededinging in te leiden binnen een termijn van 90 dagen die begint te lopen vanaf het tijdstip waarop die autoriteit kennisneemt van de wezenlijke elementen van de vermeende inbreuk.
Op 24 maart 2018 is bij de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italiaanse mededingings- en marktautoriteit; hierna: „AGCM”) een klacht binnengekomen over de prijzen die werden gehanteerd door de onderneming Caronte & Tourist SpA (hierna: „C&T”), die een veerbootdienst verzorgt in de Straat van Messina (Italië).
Na contact te hebben opgenomen met de havenautoriteit van Messina om bijkomende informatie te verkrijgen, heeft de AGCM C&T op 4 augustus 2020 ervan in kennis gesteld dat zij een procedure tot vaststelling van een inbreuk op het gebied van de mededinging had ingeleid.
Bij besluit van 11 april 2022 heeft de AGCM op basis van de nationale wetgeving geconstateerd dat C&T zich schuldig maakte aan misbruik van een machtspositie door excessieve prijzen voor de veerbootdienst voor voertuigen in de Straat van Messina in rekening te brengen. Derhalve heeft deze autoriteit C&T gelast om een dergelijke praktijk in de toekomst te staken en haar een geldboete opgelegd.
C&T heeft tegen het besluit van 11 april 2022 beroep ingesteld bij de bestuursrechter in eerste aanleg voor Latium, met name op grond dat de onderzoeksfase op tegenspraak van de procedure die tot dat besluit had geleid, te laat was ingeleid.
In dit verband merkt deze rechter op dat volgens de nationale rechtspraak, zoals uitgelegd door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de AGCM de onderzoeksfase op tegenspraak van de procedure dient in te leiden door de mededeling van de punten van bezwaar binnen een termijn van 90 dagen vanaf het tijdstip waarop zij kennisneemt van de wezenlijke elementen van de vermeende inbreuk, die mogelijkerwijs slechts de gegevens omvatten van de eerste melding van de inbreuk (hierna: „betrokken termijn”). Elke overschrijding van die termijn leidt tot nietigverklaring van het na de inbreukprocedure vastgestelde besluit van de AGCM in zijn geheel, zonder dat de betrokken onderneming hoeft aan te tonen dat zij schade heeft geleden als gevolg van de niet-inachtneming van de betrokken termijn. Op grond van het ne-bis-in-idembeginsel kan de AGCM evenmin een nieuwe inbreukprocedure met betrekking tot dezelfde praktijk inleiden, ook al heeft de betrokken onderneming de praktijk nog steeds niet beëindigd.
Aangezien de bestuursrechter in eerste aanleg voor Latium twijfelt of een dergelijke regeling verenigbaar is met het mededingingsrecht van de Unie, heeft hij het Hof hierover een vraag gesteld.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen merkt het Hof op dat in casu het besluit van de AGCM tot inleiding van de onderzoeksfase op tegenspraak van de tegen C&T gevoerde procedure is vastgesteld gedurende de omzettingstermijn van richtlijn 2019/1, die ertoe strekt aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten bevoegdheden toe te kennen voor een doeltreffender handhaving van de mededingingsregels alsook de goede werking van de interne markt te waarborgen. De lidstaten dienen zich evenwel volgens vaste rechtspraak gedurende de omzettingstermijn van een richtlijn te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.
Rekening houdend met deze verduidelijking stelt het Hof vast dat de verwijzende rechter met zijn prejudiciële vraag in essentie wenst te vernemen of richtlijn 2019/1 en artikel 102 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke aan de orde is in het hoofdgeding.
Dienaangaande brengt het Hof eerst in herinnering dat, bij gebreke van een specifieke Unierechtelijke regeling, het weliswaar aan de lidstaten staat om de procedurele termijnen voor de vaststelling van inbreuken en de oplegging van sancties door de nationale mededingingsautoriteiten vast te stellen en toe te passen, maar zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht in acht moeten nemen.
De nationale regels waarbij dergelijke termijnen worden vastgelegd moeten er dus, met inachtneming van het rechtszekerheidsbeginsel, toe strekken dat de zaken binnen een redelijke termijn door de nationale mededingingsautoriteiten worden afgehandeld zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffende handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU en van richtlijn 2019/1 in de interne rechtsorde.
Voor een doeltreffende uitvoering van hun verplichting om het mededingingsrecht van de Unie ten uitvoer te brengen, moeten de nationale mededingingsautoriteiten echter verschillende prioriteiten aan de bij hen ingediende klachten kunnen toekennen, waarvoor zij over een ruime beoordelingsmarge moeten kunnen beschikken. Bovendien is de erkenning van een dergelijke ruime beoordelingsmarge ook gerechtvaardigd in het licht van richtlijn 2019/1.
In dat verband volgt zowel uit het doel zelf van de aan de mededeling van punten van bezwaar voorafgaande fase van een inbreukprocedure inzake mededinging als uit de ruime beoordelingsmarge waarover een nationale mededingingsautoriteit moet beschikken bij de vaststelling van prioriteiten voor haar procedures inzake de handhaving van artikel 102 VWEU, dat een dergelijke autoriteit in die fase van de procedure niet alleen alle voorafgaande onderzoeksmaatregelen en de vaak complexe feitelijke en juridische beoordelingen moet kunnen verrichten die zij nodig heeft om te beoordelen of de inleiding van de onderzoeksfase op tegenspraak gerechtvaardigd is, maar ook, afhankelijk van de prioriteit die zij in het kader van de uitoefening van haar operationele onafhankelijkheid aan een lopende inbreukprocedure wenst toe te kennen, het meest geschikte moment moet kunnen kiezen om in voorkomend geval de onderzoeksfase op tegenspraak van die procedure in te leiden.
Zo moet een nationale mededingingsautoriteit de mogelijkheid hebben om de inleiding van de onderzoeksfase op tegenspraak in een bepaalde procedure tijdelijk uit te stellen, ook al heeft zij de wezenlijke elementen van de vermeende inbreuk reeds vastgesteld. Een dergelijk tijdelijk uitstel mag evenwel niet leiden tot de overschrijding van de redelijke termijn waarbinnen de fase vóór de mededeling van punten van bezwaar van een inbreukprocedure moet worden afgesloten.
Gelet op het voorgaande merkt het Hof op dat het gevaar bestaat dat de toepassing van de betrokken termijn de AGCM ertoe verplicht alle bij haar aanhangige inbreukprocedures zonder onderscheid te behandelen, door niet de bijzondere omstandigheden van elke procedure in aanmerking te nemen maar een zuiver chronologische volgorde in acht te nemen, waardoor zij geen prioriteiten kan vaststellen en toepassen voor haar procedures voor de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU.
Bovendien kunnen de gevolgen van de overschrijding van de betrokken termijn de AGCM beletten een volledige samenwerking te verlenen binnen het European Competition Network dat, zoals blijkt uit richtlijn 2019/1, wordt gevormd door de nationale mededingingsautoriteiten en de Europese Commissie met het oog op een nauwe samenwerking met betrekking tot de toepassing en de handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU.
Daarbij wijst het Hof er ten eerste op dat de rechten van verdediging van de ondernemingen waartegen een inbreukprocedure wordt gevoerd hoe dan ook niet kunnen worden geschonden alleen vanwege de niet-inachtneming van de betrokken termijn. Ten tweede lijken de rechtsgevolgen die voortvloeien uit de niet-inachtneming van de betrokken termijn, zoals omschreven door de verwijzende rechter, te kunnen leiden tot een stelselmatig risico van straffeloosheid van inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie, hetgeen niet in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel.
In die omstandigheden stelt het Hof vast dat de toepassing van de betrokken termijn op de werkzaamheden van de AGCM tot gevolg kan hebben dat de operationele onafhankelijkheid van deze autoriteit wordt aangetast en er een stelselmatig risico van straffeloosheid van inbreuken op artikel 102 VWEU ontstaat. Hieruit volgt dat de nationale bepalingen die in de betrokken termijn voorzien, de verwezenlijking van het door richtlijn 2019/1 voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen.
In het licht van het voorgaande komt het Hof tot de slotsom dat richtlijn 2019/1 alsmede artikel 102 VWEU, gelezen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die, wanneer er een procedure tot vaststelling van een mededingingsverstorende praktijk wordt gevoerd door een nationale mededingingsautoriteit, ten eerste, deze autoriteit verplicht om de onderzoeksfase op tegenspraak van deze procedure in te leiden door de mededeling van de punten van bezwaar aan de betrokken onderneming binnen een termijn van 90 dagen die begint te lopen vanaf het tijdstip waarop die autoriteit kennisneemt van de wezenlijke elementen van de vermeende inbreuk, die mogelijkerwijs slechts de gegevens omvatten van de eerste melding van die inbreuk, en, ten tweede, de niet-inachtneming van deze termijn bestraft met de volledige nietigverklaring van het definitieve besluit dat door die autoriteit na de inbreukprocedure is genomen en met het verval van haar bevoegdheid om een nieuwe inbreukprocedure in te leiden met betrekking tot dezelfde praktijk.
Aangezien de vervaltermijn van 90 dagen die in de onderhavige zaak aan de orde is naar Italiaans recht ook van toepassing is op de inleidende fase van het onderzoek door de AGCM van oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, heeft het Hof daarnaast in antwoord op een parallelle prejudiciële verwijzing door de bestuursrechter in eerste aanleg voor Latium bij arrest van dezelfde dag(2) en om soortgelijke redenen als die welke hierboven zijn uiteengezet, geoordeeld dat de artikelen 11 en 13 van richtlijn 2005/29(3), gelezen in het licht van het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor de handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming, onder dezelfde voorwaarden als die welke hierboven zijn beschreven, verplicht om de onderzoeksfase op tegenspraak van de door haar gevoerde inbreukprocedures in te leiden binnen een termijn van 90 dagen die begint te lopen vanaf het tijdstip waarop die autoriteit kennisneemt van de wezenlijke elementen van de vermeende inbreuk.
1      Richtlijn (EU) 2019/1 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (PB 2019, L 11, blz. 3).
2      Arrest van 30 januari 2025, Trenitalia (C‑510/23).
3      Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB 2005, L 149, blz. 22).