61997CC0365_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen beoogt met haar tegen de Italiaanse Republiek aangespannen beroep wegens niet-nakoming te doen vaststellen, dat de Italiaanse Republiek de op haar krachtens het EG-Verdrag rustende verplichtingen niet is nagekomen, en zulks niet wegens een eventuele gebrekkige omzetting, maar omdat zij voor het gebied van de stroombedding van de San Rocco geen integrale en juiste toepassing heeft gegeven aan de artikelen 4, 5, 7, eerste streepje, en 10 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(1), of de daarmee overeenkomende bepalingen zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991.(2)
2 Het beroep werpt overigens enige interessante vragen op met betrekking tot de ontvankelijkheid, het eigenlijke begrip "niet-nakoming" en de omvang van de bewijslast van de Commissie.
Juridisch kader
3 Richtlijn 75/442 beoogt de harmonisatie van de nationale regelingen inzake de verwijdering van afvalstoffen.
4 De voor deze zaak relevante bepalingen van richtlijn 75/442 in haar oorspronkelijke versie luiden als volgt:
"Artikel 4
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name:
- zonder risico voor het water, de lucht of de bodem, alsmede voor fauna en flora,
- zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken,
- zonder schade te berokkenen aan natuur en landschap.
Artikel 5
De lidstaten zorgen voor het in leven roepen of aanwijzen van de bevoegde instantie(s) die voor een bepaald gebied belast is (zijn) met de planning en organisatie van, het verlenen van vergunningen voor en het houden van toezicht op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen.
(...)
Artikel 7
De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat houders van afvalstoffen:
- deze stoffen afleveren aan een particuliere of openbare ophaaldienst,
dan wel
- (...)
(...)
Artikel 10
De ondernemingen die hun eigen afvalstoffen vervoeren, ophalen, opslaan, storten of behandelen alsmede die welke ten behoeve van derden afvalstoffen ophalen of vervoeren, staan onder toezicht van de in artikel 5 bedoelde bevoegde instantie."
5 Artikel 1 van richtlijn 91/156 bepaalt, dat de artikelen 1 tot en met 12 van richtlijn 75/442/EEG worden vervangen door de nieuwe artikelen 1 tot en met 18 en de bijlagen I, II A en II B.
6 De artikelen 4, 5, 7 en 10 van richtlijn 75/442 zijn vervangen door de nieuwe artikelen 4, 6, 8 en 13, die als volgt luiden:
"Artikel 4
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name:
- zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora,
- zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken,
- zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.
(...)
Artikel 6
De lidstaten dienen de bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de bepalingen van deze richtlijn.
(...)
Artikel 8
De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:
- deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht,
of
- (...)
(...)
Artikel 13
Inrichtingen of ondernemingen die de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde handelingen verrichten, worden op passende wijze periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties."
7 Ingevolge artikel 2 van richtlijn 91/156 dienden de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen in werking te doen treden om uiterlijk op 1 april 1993 aan de richtlijn te voldoen.
De precontentieuze procedure
8 Op 26 juni 1990 zond de Commissie een aanmaningsbrief aan de Italiaanse regering, waarin zij stelde dat deze niet voldeed aan haar verplichtingen uit de artikelen 4, 5, 6, 7 en 10 van richtlijn 75/442.
9 Bij schrijven van 28 januari 1992 deed het Italiaanse Ministerie van Milieubeheer de Commissie de volgende informatie toekomen:
- gebleken was dat er in het San Rocco-dal regelmatig biologisch en chemisch materiaal werd gestort, afkomstig van de tweede polikliniek, waardoor de bevolking van bepaalde wijken ernstig in gevaar werd gebracht;
- in dat dal deden zich ernstige hydrogeologische problemen voor als gevolg van de aanwezigheid van tufsteengroeven;
- één van de tufsteengroeven werd in het verleden gebruikt als illegale stortplaats;
- na verzegeling op 8 mei 1990 was die steengroeve sinds mei 1991 wederom gebruikt als stortplaats. Tegen de exploitant is ter zake strafvervolging ingesteld, welke procedure nog steeds hangende is.
10 Toen zij geen bericht ontving over de uitvoering van maatregelen voor het herstel van de ecologische situatie in het San Rocco-dal, zond de Commissie de Italiaanse regering op 5 juli 1996 een met redenen omkleed advies waarin zij stelde, dat de Italiaanse Republiek de uit hoofde van de artikelen 4, 5, 6, 7 en 10 van richtlijn 75/442 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
11 Op 2 januari 1997 ontving de Commissie van de Italiaanse permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie een nota inzake een milieubeheersplan voor het gehele gebied van Campania, waarin het San Rocco-dal is gelegen.
12 Later zond de permanente vertegenwoordiging de Commissie bij schrijven van 21 april 1997 een mededeling van het Ministerie van Milieubeheer, waarin een aantal initiatieven werd genoemd voor het herstel van de ecologische situatie in het San Rocco-dal. Deze mededeling bevatte met name het volgende:
- de gemeente Napels had in overleg met de provinciale directie milieubeheer de nodige maatregelen genomen om erop toe te zien, dat geen illegale afvalstortingen in het San Rocco-dal meer zouden plaatsvinden;
- de steengroeve aan de bovenloop van de San Rocco, die meermaals als illegale stortplaats was gebruikt, was in september 1996 opnieuw verzegeld;
- het afvalwater van de tweede polikliniek werd thans definitief via de gemeenteriolering afgevoerd;
- de lokale autoriteiten hadden zes particuliere stortplaatsen gesloten;
- de rioleringsdienst van de gemeente Napels was verschillende malen opgetreden om afval te vernietigen en het voortdurend toezicht en schoonhouden van de stroombedding te verzekeren, zulks teneinde de openbare en particuliere veiligheid (in het Italiaans: "incolumità") te waarborgen;
- een commissie van deskundigen was aangewezen met de opdracht een project uit te werken voor de volledige sanering van de stroombedding, zowel in geomorfologisch en hydrologisch als in sanitair opzicht.
13 Op grond van deze informatie heeft de Commissie een onderzoek ingesteld naar de effecten van de aangekondigde initiatieven voor de ecologische toestand van het San Rocco-dal; na afloop daarvan kreeg zij kennis van het vergaderverslag van de gemeenteraad van Napels van 10 maart 1997, waaruit het volgende bleek:
- voor de stroombedding van de San Rocco was onmiddellijk een hydrologische aanpassing nodig. De vervuiling scheen te zijn verergerd als gevolg van nieuwe lozingen van afvalwater;
- het hydrologische aanpassingsproject kon slechts worden goedgekeurd in het kader van een meer omvattende beslissing die alle ecologische problemen in het betrokken gebied definitief moest oplossen;
- te dien einde was een groep van onafhankelijke deskundigen ingesteld, die als voornaamste opdracht had deze sanering in grote lijnen te plannen, waarna door de technische dienst van de gemeente een definitief project voor de hydraulische aanpassing van het San Rocco-dal zou worden uitgewerkt.
14 Van oordeel, dat nog niet alle nodige maatregelen waren genomen of uitgevoerd om de in het met redenen omkleed advies ter kennis van de Italiaanse Republiek gebrachte grieven weg te nemen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid van het beroep
15 De Italiaanse regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep met vier argumenten.
De eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid
16 De Italiaanse regering stelt, dat de aanmaningsbrief weliswaar geen gedetailleerde uiteenzetting van de bezwaren hoeft te bevatten, maar dat in casu de in de aanmaningsbrief van 26 juni 1990 vervatte grief onvoldoende duidelijk was om haar in staat te stellen behoorlijk verweer te voeren. Die brief bevatte slechts "een algemene en hypothetische voorstelling van feiten en een even algemene opsomming van artikelen van de richtlijn, zonder op enigerlei wijze een verklaring te geven van het tussen het een en het ander bestaande verband". De Italiaanse Republiek had zich daarom in haar antwoord van 28 januari 1992 beperkt tot het aan de Commissie verschaffen van volledige informatie over hetgeen in het San Rocco-dal was gebeurd.
17 De Commissie herinnert er om te beginnen aan, dat volgens vaste rechtspraak(3) de aanmaningsbrief de lidstaat de gegevens moet verschaffen die hij nodig heeft om zijn verdediging voor te bereiden, en slechts een eerste beknopte samenvatting van de bezwaren behoeft te bevatten.
18 Zij is van mening, dat de aanmaningsbrief het aan de Italiaanse regering voorgehouden verzuim op voldoende duidelijke wijze heeft gepreciseerd, aangezien daarin wordt gesproken van verontreiniging als gevolg van ongecontroleerde afvallozingen op stroomopwaarts gelegen plaatsen in het San Rocco-dal en het uitblijven van de nodige maatregelen voor de planning en organisatie van en het toezicht op de verwijdering van afvalstoffen als bedoeld in richtlijn 75/442. De Commissie wijst er bovendien op, dat zij reeds in haar brief van 15 december 1988 de Italiaanse regering had gevraagd opmerkingen te maken over de ecologische situatie in het San Rocco-dal. Tenslotte blijkt uit het antwoord op de aanmaningsbrief, dat de Italiaanse regering volledig in staat is geweest gebruik te maken van haar recht van verweer, aangezien zij punt voor punt op de grieven heeft geantwoord en daarbij niets heeft gesteld over een te algemene strekking van de grieven.
19 Ook al zou men niet, zoals de Commissie doet, uit het feit dat de Italiaanse regering zich punt voor punt heeft verweerd, zou kunnen afleiden, dat de in de aanmaningsbrief vervatte grief voldoende precies was, ben ik toch van mening, dat in casu die aanmaningsbrief geheel voldeed aan de nauwkeurigheidseisen die in de door de Commissie terecht aangehaalde rechtspraak worden gesteld. Immers, de omschrijving van het verzuim, zoals hierboven door de Commissie aangehaald, en de kwalificatie daarvan als mogelijke schending van de artikelen 4, 5, 6, 7 en 10 van richtlijn 75/442 moeten voldoende worden geacht om de betrokken lidstaat in staat te stellen verweer te voeren.
20 Op grond daarvan concludeer ik tot verwerping van de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid.
De tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid
21 De verwerende regering betoogt in de tweede plaats, dat er een onaanvaardbaar verschil bestaat tussen het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift. De in het met redenen omkleed advies van 5 juli 1996 aangevoerde grieven hadden alleen betrekking op de oorspronkelijke versie van richtlijn 75/442, terwijl in het verzoekschrift tevens wordt verwezen naar de bepalingen van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156.
22 De Commissie wijst erop, dat het aan de Italiaanse Republiek voorgehouden verzuim betrekking heeft op een feitelijke situatie - te weten de verontreiniging van het San Rocco-dal door afvalstoffen - die een duidelijke schending van de richtlijn vormt, zowel in haar oorspronkelijke als in haar gewijzigde versie. De oorspronkelijk door de richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen zijn enkel nader uitgewerkt en stringenter geformuleerd, maar inhoudelijk onveranderd gebleven. De in de artikelen 4, 5, 7 en 10 van richtlijn 75/442 genoemde verplichtingen worden in richtlijn 91/156 volledig bekrachtigd, zodat de ecologische situatie in het San Rocco-dal a fortiori in strijd met de nieuwe bepalingen moet worden geacht. Het feit dat de toepasselijke regeling in de loop van de procedure wijzigingen heeft ondergaan, betekent volgens de Commissie niet, dat zij haar grieven jegens de Italiaanse regering heeft gewijzigd.
23 Ter adstructie van haar betoog verwijst de Commissie naar het arrest van 17 november 1992(4), waarin het Hof heeft geoordeeld, dat "het met redenen omkleed advies van de Commissie en het beroep op dezelfde gronden en middelen moeten berusten. Dit vereiste kan evenwel niet zover gaan, dat er in alle gevallen een volmaakte overeenstemming zou moeten bestaan tussen de nationale bepalingen die in het met redenen omkleed advies worden genoemd, en die welke in het verzoekschrift worden genoemd. Wanneer tussen deze twee fasen van de procedure een wetswijziging heeft plaatsgevonden, is het immers voldoende dat het stelsel dat door de in de administratieve procedure gewraakte wetgeving was ingevoerd, in zijn geheel bezien in stand is gelaten door de nieuwe wettelijke maatregelen die de betrokken lidstaat heeft ingevoerd." Deze redenering kan mutatis mutandis worden uitgebreid tot het geval dat de communautaire norm is gewijzigd.
24 Hierop reageert de Italiaanse regering met de stelling, dat het verschil tussen het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift niet kan worden gerechtvaardigd door de wijziging van de richtlijn in de loop van de procedure, omdat de wijziging meer dan drie jaar vóór de betekening van het met redenen omkleed advies heeft plaatsgevonden. De Commissie had derhalve bij het opstellen van het met redenen omkleed advies niet zonder meer voorbij mogen gaan aan het feit, dat met ingang van 1 april 1993 de oorspronkelijke tekst van richtlijn 75/442 niet meer gold.
25 Bovendien zou de formulering van het met redenen omkleed advies, waarin bij uitsluiting wordt verwezen naar de bepalingen van de oorspronkelijke richtlijn, een impliciete, maar duidelijke afbakening van het tijdstip van de verweten inbreuk betekenen, en wel in die zin dat zij geen betrekking had op feiten die zich vóór 1 april 1993 hebben voorgedaan.
26 Alvorens op deze exceptie in te gaan, moet ik stilstaan bij het chronologische verloop van de precontentieuze procedure en de wijze waarop de Commissie de bepalingen die zij geschonden acht, heeft vermeld.
27 De aanmaningsbrief is op 26 juni 1990 verzonden.
28 Richtlijn 91/156 tot wijziging (en niet tot vervanging) van richtlijn 75/442 is op 18 maart 1991 vastgesteld. De lidstaten dienden uiterlijk op 1 april 1993 daaraan te voldoen.
29 Het met redenen omkleed advies is gedateerd 5 juli 1996. Het dispositief vermeldt de oude nummers van de geschonden artikelen, hetgeen zeker onjuist is.
30 Nochtans, en dit komt mij zeer belangrijk voor, wordt in de inleiding van het met redenen omkleed advies uitdrukkelijk melding gemaakt van het feit, dat de richtlijn is gewijzigd. In punt I, zesde alinea (de voorafgaande alinea's geven een uiteenzetting van de verplichtingen die uit de oude artikelen voortvloeien) van het met redenen omkleed advies is immers het volgende vermeld:
"Richtlijn 75/442/EEG is gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, die voor 1 april 1993 diende te zijn omgezet. In wezen echter zijn de bepalingen van de artikelen 4, 5, 7 en 10 van richtlijn 75/442/EEG overgenomen in de artikelen 4, 6, 7, 10 en 13 van richtlijn 91/156/EEG."
31 Het petitum van het verzoekschrift vermeldt de nummers van de oude artikelen waaraan steeds tussen haakjes het nummer van de desbetreffende bepaling in de nieuwe versie van de richtlijn is toegevoegd, met de precisering "inhoudelijk grotendeels gelijk".
32 Het is duidelijk, dat de Commissie strikt genomen zowel in het dispositief van het met redenen omkleed advies als in het petitum van het verzoekschrift de nieuwe artikelnummers had moeten vermelden, waarbij het haar vrijstond daaraan tussen haakjes de oude nummers toe te voegen.
33 Moet het beroep daarom niet-ontvankelijk worden verklaard? Ik geloof het niet.
34 Een eerste argument tegen een zeer strikte beoordeling is, dat wij niet te maken hebben met twee richtlijnen waarvan de ene in de plaats van de andere is gekomen, maar met één en dezelfde richtlijn waarvan enige bepalingen zijn vervangen door grotendeels gelijkluidende.
35 In de tweede plaats is de overeenstemming tussen de oude en de nieuwe bepalingen in de inleiding van het met redenen omkleed advies nauwkeurig aangegeven.
36 In de derde plaats is van belang, dat de nieuwe bepalingen niet minder streng zijn dan de oude. De Italiaanse Republiek worden derhalve geen feiten ten laste gelegd die verwijtbaar waren op grond van de oude versie van de richtlijn, maar niet meer op grond van de nieuwe versie.
37 Vervolgens merk ik op, dat de rechtspraak van het Hof(5) op het punt van de identiteit tussen de grieven in het met redenen omkleed advies en die in het verzoekschrift weliswaar streng is, maar daarom nog strikt formalistisch. Men kan haar eerder kwalificeren als functioneel. Deze rechtspraak beoogt immers de inachtneming van de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat te waarborgen en inzonderheid veilig te stellen, dat hij in de precontentieuze procedure de mogelijkheid heeft stelling te nemen tegen alle bezwaren die ten slotte in het verzoekschrift zijn gehandhaafd.
38 Zonder zover te gaan als de Commissie en de redenering van het Hof in het arrest van 17 november 1992, Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, met betrekking tot de wijziging van nationale bepalingen naar analogie uit te breiden tot wijzigingen in de communautaire regelgeving tijdens de procedure, ben ik toch van mening, dat men daaruit een voorkeur van het Hof kan afleiden voor een niet-formalistische benadering van een dergelijke kwestie.
39 Aangezien tenslotte, zoals de Commissie aanvoert, richtlijn 91/156 enkel maar sommige bepalingen van richtlijn 75/442 heeft versterkt, spreekt het vanzelf, dat de aan de lidstaten onder vigeur van de oorspronkelijke versie van de richtlijn opgelegde verplichtingen van toepassing blijven onder vigeur van de gewijzigde versie van die richtlijn. De verplichtingen waarvan de Italiaanse regering niet-nakoming wordt verweten, zijn steeds voor haar van kracht gebleven.
40 Bijgevolg betekent de gelijktijdige verwijzing naar de oude en de nieuwe artikelen met de toevoeging "inhoudelijk grotendeels gelijk", dat de Commissie van mening is, dat de door haar bedoelde bepalingen inhoudelijk gelijk zijn.
41 Subsidiair moet deze verwijzing aldus worden verstaan, dat de Commissie de verschillende grieven daarmee heeft willen beperken tot het "corpus communis" van de twee opvolgende versies van de betrokken artikelen.
42 Het volstaat derhalve, dat het Hof, wanneer het een bepaalde grief gegrond acht, de inbreuk omschrijft met de bewoordingen van dit "corpus communis".
43 Ik geef daarom in overweging, het argument van de Italiaanse regering, dat het beroep geen betrekking kan hebben op feiten die zich na 1 april 1993, datum waarop de wijzigingen van de richtlijn in werking zijn getreden, hebben voorgedaan, als ongegrond af te wijzen.
De derde exceptie van niet-ontvankelijkheid
44 De Italiaanse regering stelt, dat de Commissie haar beroep heeft gebaseerd op het resultaat van nieuwe verificaties die zij heeft verricht na ontvangst van de brief van 21 april 1997. In die omstandigheden had de Commissie de precontentieuze procedure opnieuw moeten beginnen in plaats van beroep in te stellen.
45 De Commissie is van mening, dat de nieuwe verificaties geen nieuwe grieven tegen de Italiaanse Republiek hebben opgeleverd. Die verificaties zijn alleen uitgevoerd om na te gaan, of de maatregelen die de Italiaanse regering had genoemd in antwoord op het met redenen omkleed advies, inderdaad van dien aard waren, dat de ecologische situatie in het San Rocco-dal weer in overeenstemming met het gemeenschapsrecht werd gebracht. Naar evenwel was gebleken, waren die maatregelen niet geschikt om verbetering te brengen in het milieubederf in dat dal.
46 De Italiaanse regering antwoordt, dat het argument van de Commissie, dat de nieuwe onderzoeken niet tot nieuwe grieven hebben geleid, onvoldoende is om de exceptie van niet-ontvankelijkheid te weerleggen. Het absolute vereiste van identiteit tussen het met redenen omkleed advies en het beroep heeft niet alleen betrekking op het voorwerp van het geschil, doch eveneens op de aangevoerde beweegredenen en middelen. Inderdaad heeft de Commissie in haar memorie van repliek zelf erkend, dat zij haar beroep voor een deel heeft gebaseerd op het verslag van de vergadering van de gemeenteraad van Napels van 10 maart 1997.
47 De argumentatie van de verwerende regering met betrekking tot deze exceptie kan mij niet overtuigen. Immers, noch de door de Commissie ingestelde onderzoeken noch het feit dat deze zich beroept op het verslag van de vergadering van de gemeenteraad kunnen als nieuwe middelen of nieuwe beweegredenen worden beschouwd. Zij zijn slechts elementen die de Commissie tot de conclusie hebben gebracht, dat het in het met redenen omkleed advies gestelde verzuim voortduurde, ondanks het verloop van de termijn van twee maanden en niettegenstaande de beloften, van de Italiaanse autoriteiten in hun reactie op het met redenen omkleed advies, handelend op te zullen treden.
48 Bijgevolg dient deze exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.
De vierde exceptie van niet-ontvankelijkheid
49 In dupliek betoogt de Italiaanse regering, dat de Commissie bij repliek op onaanvaardbare wijze nieuwe feitelijke gegevens naar voren heeft gebracht dan wel haar grieven nieuw of anders heeft geformuleerd, te weten:
- door te stellen, dat er onder degenen die verantwoordelijk waren voor het inrichten van de illegale stortplaats in het San Rocco-dal, personen waren die onder het in artikel 10 van richtlijn 75/442 genoemde toezicht stonden;
- door te stellen, dat de in de stortplaats onbeheerd achtergelaten afvalstoffen risico's hebben geschapen en schade aan water, bodem, lucht, flora en fauna alsmede aan het landschapsbeeld hebben berokkend;
- door aan de Italiaanse regering met betrekking tot de illegale stortplaats te verwijten, haar verplichting om de ecologische situatie weer in overeenstemming met het gemeenschapsrecht te brengen, niet te zijn nagekomen.
50 Aangaande het eerste streepje moet ik er op wijzen, dat de Commissie geenszins stelt dat dergelijke personen de illegale stortplaats hebben ingericht, doch slechts dat zij deze hebben benut. In haar verzoekschrift nu beroept de Commissie zich op schending van artikel 10 van richtlijn 75/442 op grond van het feit dat "de afvalstoffen nog steeds in het betrokken dal worden gestort". Aangezien de litigieuze stortplaats zich eveneens in het San Rocco-dal bevindt, kan deze omstandigheid als bestanddeel van de gestelde schending van artikel 10 van richtlijn 75/442 worden beschouwd.
51 Aangaande het tweede streepje volstaat de vaststelling, dat de bestreden stelling in feite niets anders is dan een parafrase van artikel 4 van richtlijn 75/442. Aangezien in het verzoekschrift eveneens schending van deze bepaling is aangevoerd, moet de stelling van de Commissie geacht worden daarop betrekking te hebben.
52 Met betrekking tot het derde streepje, tenslotte, wil ik opmerken, dat het verwijt van de Commissie evenmin een nieuwe grief is die niet in het verzoekschrift zou zijn geformuleerd. Dat verwijt moet immers - onverminderd het onderzoek van de gegrondheid van de grieven - eveneens worden opgevat als onderdeel van de gestelde niet-nakoming van artikel 4 van richtlijn 75/442, zoals dit door de Commissie wordt uitgelegd.
53 Op grond van bovenstaande overwegingen geef ik derhalve in overweging, het beroep ontvankelijk te verklaren.
Ten gronde
54 Alvorens de grieven van de Commissie te gaan bespreken, moet ik ingaan op twee argumenten van de Italiaanse regering, waarvan het ene gericht is tegen het beroep in zijn geheel, en het andere tegen de juridische kwalificatie van een deel van de door de Commissie gestelde feiten.
Kan de Commissie de toepassing van een richtlijn op bepaalde punten controleren?
55 Om te beginnen betoogt de Italiaanse regering, dat de Commissie in casu een rechtstreekse bescherming van het milieu tracht uit te oefenen. Haars inziens echter "heeft de Commissie krachtens artikel 169 van het Verdrag geen andere taak dan erop toe te zien dat een richtlijn in nationaal recht wordt omgezet, en na te gaan, welke wettelijke en bestuursrechtelijke middelen de lidstaat daartoe heeft aangewend". Het beroep van de Commissie zou derhalve niet op het Verdrag zijn gegrond.
56 Bovendien moet een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 van het Verdrag betrekking hebben op een belangrijk deel van het nationale grondgebied. In casu heeft de Commissie een kleine gemeente tot doelwit gekozen, die niet een in de nationale rechtsorde aangewezen bestuurseenheid voor de uitoefening van bestuursrechtelijke functies op het gebied van afvalstoffen vormt en die slechts een klein stukje vertegenwoordigt van het uitgebreide gebied van de gemeente Napels.
57 De Commissie brengt hiertegen in, dat het niet alleen haar taak is erop toe te zien dat de richtlijnen in elke nationale rechtsorde worden omgezet, maar ook om na te gaan, of de door die richtlijnen nagestreefde doelstellingen in de lidstaten, op wie een resultaatsverplichting rust, ook daadwerkelijk en op juiste wijze worden bereikt.
58 Tegen het argument van de Italiaanse regering, dat het gebied van het San Rocco-dal te klein is om een beroep wegens niet-nakoming tegen de Italiaanse Republiek te rechtvaardigen, brengt de Commissie in, dat artikel 169 van het Verdrag geen territoriale minimumomvang als vereiste stelt, en beroept zij zich op het arrest van 7 april 1992(6), waarin het Hof een niet-nakoming heeft vastgesteld met betrekking tot de verwijdering van afvalstoffen in het district Chania op het eiland Kreta en inzonderheid met betrekking tot het bestaan van een stortplaats in de monding van een rivier.
59 De Commissie voegt daaraan toe, dat het feit dat het gebied waar de inbreuk heeft plaatsgehad, geen aparte bestuurlijke eenheid is, van geen enkel belang is. Een lidstaat kan zich immers niet beroepen op voorschriften of situaties van zijn nationale rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-naleving van uit richtlijnen voortvloeiende verplichtingen.
60 Hoe over dit debat te oordelen? Ik kan niet ontkennen, dat ik enig begrip voor de reactie van de Italiaanse regering kan opbrengen. De Commissie erkent trouwens zelf in repliek, dat "het niet goed voorstelbaar is, dat de Commissie telkens verplicht is op te treden zodra de doeleinden van de milieuvoorschriften niet worden bereikt", doch zij voegt daaraan toe, dat "de Commissie ongetwijfeld een inbreukprocedure kan instellen wanneer zij van oordeel is, dat er een communautair belang bestaat bij het aantonen van een inbreuk van een lidstaat".
61 Mijns inziens dient de Commissie het normaliter aan de bevoegde nationale autoriteiten over te laten, erop toe te zien dat een op correcte wijze omgezette richtlijn daadwerkelijk op het gehele grondgebied van dat land wordt toegepast. Wanneer wordt vastgesteld, dat het uit de richtlijn voortvloeiende nationale recht wordt geschonden, dient het Openbaar Ministerie het nodige te ondernemen om bestraffing ervan door de rechter te bewerkstelligen. Particulieren kunnen klacht indienen of schadevergoedingsacties instellen indien zij menen schade te hebben geleden door schending van de nationale rechtsnormen die ter uitvoering van de richtlijn zijn vastgesteld. Ons Hof zal in voorkomend geval op verzoek van de nationale rechter de bepalingen van de richtlijn uitleggen.
62 Dit alles neemt echter niet weg, dat artikel 155, eerste streepje, EG-Verdrag aan de Commissie de algemene taak toedeelt, toe te zien op de toepassing van zowel de bepalingen van het Verdrag als van de bepalingen die de instellingen krachtens het Verdrag vaststellen. Bovendien bepaalt artikel 189, dat "een richtlijn verbindend [is] ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij is bestemd". Indien daarom mocht blijken, dat een richtlijn slechts in woorden is omgezet, doch de lidstaat niet met de nodige zorg toeziet op de naleving van de richtlijn, kan men de Commissie niet het recht ontzeggen een beroep wegens niet-nakoming in te stellen.
63 Die situatie zal zich zeker voordoen, wanneer de Commissie constateert, dat de richtlijn in een reeks, over een bepaalde periode verspreide gevallen niet is toegepast.
64 Maar wat moet zij doen in geval van een op zichzelf staande inbreuk? Het zou dan moeten gaan om een evident, bijzonder frappant geval, waarin de pogingen van de Commissie om de lidstaat tot handelend optreden te bewegen, vruchteloos zijn gebleven. De illegale stortplaats op Kreta, waarop het voormelde arrest van 7 april 1992, Commissie/Griekenland, betrekking had, behoorde onbetwistbaar tot deze categorie.
65 Zo ook de vergunningsverlening door een bevoegde instantie voor de bouw van een nieuw blok met een vermogen van 500 MW voor een elektrische thermische centrale zonder de in een richtlijn voorgeschreven voorafgaande milieu-effectbeoordeling. Naar aanleiding van dit geval heeft het Hof geoordeeld: "Gelet op haar rol van hoedster van het Verdrag, is de Commissie (...) bij uitsluiting bevoegd te beslissen, of het opportuun is om een niet-nakomingsprocedure in te leiden en op grond van welk aan de betrokken lidstaat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid. Zij kan het Hof derhalve verzoeken een niet-nakoming vast te stellen, hierin bestaande dat in een bepaald geval het door de richtlijn beoogde resultaat niet is bereikt."(7)
66 De in de onderhavige zaak aan de orde zijnde situatie wordt in de memorie van antwoord van de Italiaanse regering als volgt omschreven: "Het San Rocco-dal ligt in het achterland van de stedelijke[(8)] agglomeratie van de gemeente Napels. Dit dal heeft de vorm van een steilwandig erosiedal. Het betreft een diepe insnijding in het terrein, met een bochtig verloop en over een lengte van ongeveer zes kilometer. Het hoogteverschil tussen de bodem van het dal en de bovenrand varieert van 20 tot 30 meter. Een waterloop stroomt over de bodem van het dal, die wordt gevoed niet door bronnen, maar uitsluitend door regenwater[(9)] dat toevloeit uit een bassin van circa 10 km2. Aan het einde van het dal vloeit de waterloop niet in een andere waterloop, maar loopt geheel af in een opening van de gemeenteriolering van Napels."
67 De aanwezigheid in een grote agglomeratie van een illegale stortplaats en een waterloop die grotendeels wordt gevormd door afvalwater van ziekenhuizen en particuliere woningen, schept een situatie waarvan het volstrekt begrijpelijk is, dat de Commissie zich genoopt voelde op te treden.
68 Daarvoor is nog wel nodig, dat de ten laste gelegde feiten in de werkingssfeer van de aangehaalde richtlijn vallen. Welnu, dit wordt voor een deel door de Italiaanse regering betwist.
Vallen alle ten laste gelegde feiten onder de richtlijn?
69 De Italiaanse Republiek en de Commissie verschillen van mening over de vraag, of naast hetgeen is gedeponeerd op de illegale stortplaats, waarvan het bestaan niet wordt bestreden, ook nog andere afvalstoffen in de zin van de richtlijn in het dal zijn gestort.
70 De Commissie stelt, dat de Italiaanse autoriteiten hebben erkend dat biologisch en chemisch materiaal afkomstig van de tweede polikliniek er ten tijde van de verzending van het met redenen omkleed advies werden gestort.
71 De Italiaanse regering erkent, dat de stellingen van de Commissie uitsluitend zijn gebaseerd op door de Italiaanse regering zelf verschafte inlichtingen in haar op 28 januari 1992 aan de Commissie verzonden brief. Die inlichtingen waren afkomstig uit een door de "Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri" (milieu-opsporingsdienst van de Carabinieri; hierna: "NOE")(10) opgesteld rapport. In dit rapport wordt, afgezien van de illegale stortplaats, echter niet gesproken van milieuverontreiniging door stortingen van afval. Integendeel, uit het rapport blijkt dat "lozingen van ziekenhuizen, van een kliniek en van andere inrichtingen samenstromen in de waterloop door het dal". Het betreft dus niet het lozen van vaste of vloeibare substanties die als afvalstoffen kunnen worden aangemerkt, omdat het gebruik van het woord "samenstromen" duidelijk aangeeft, dat het betreft het afvloeien van niet tot de werkingssfeer van de richtlijn behorend afvalwater. De Italiaanse regering voegt hieraan toe, dat de ernstige ecologische problemen die zich in het San Rocco-dal hebben voorgedaan en zich voor een deel nog steeds voordoen, niet alleen worden veroorzaakt door lozingen van water, maar ook door hydrogeologische verschijnselen, die eveneens van de werkingssfeer van de richtlijn zijn uitgesloten. Ook de stelling, dat uit het verslag van de vergadering van de gemeenteraad van Napels van 10 maart 1997 zou blijken dat de door het Ministerie van Milieubeheer aangekondigde maatregelen onvoldoende waren, zou onjuist zijn, omdat die vergadering slechts het rapport van de NOE bevestigde, zonder er ook maar iets aan toe te voegen.
72 Volgens de Italiaanse regering vormt het feit dat een illegale stortplaats in het dalgebied is ingericht, de enige relatie tussen de ecologische situatie in het San Rocco-dal en de toepassing ter plaatse van de richtlijn. Omdat dit een illegale stortplaats is, komt dit feit voor rekening van de particulieren, die in strijd hebben gehandeld met de nationale omzettingsbepalingen van de richtlijn. Deze hebben in het kader van de bovengenoemde dwangmaatregelen concrete toepassing gevonden. De verzegeling, zo stelt de verwerende regering, "belet dat verdere afvalstoffen aldaar worden gestort en dat al ter plekke aanwezige afvalstoffen worden verwijderd of gemanipuleerd".
73 Ik stel vast, dat de Commissie zich beperkt tot de opmerking dat "de biologische en chemische materialen die het dal verontreinigen, zeker niet kunnen worden vergeleken met afvalwater", maar dat zij geen enkel bewijs levert op grond waarvan twijfel kan ontstaan aan de juistheid van de stelling van de Italiaanse regering, te weten dat het niet betreft afvalstoffen in vloeibare toestand, doch afvalwater dat niet tot de werkingssfeer van de richtlijn behoort.
74 Wat leren ons de in dit opzicht relevante bepalingen?
75 Het gewijzigde artikel 2 van richtlijn 75/442, dat op dit punt gelijkluidend is aan artikel 2 van de oorspronkelijke versie, bepaalt dat buiten de werkingssfeer van de richtlijn valt "afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand".
76 Artikel 2 van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater(11), verstaat onder:
"1. $stedelijk afvalwater': huishoudelijk afvalwater of het mengsel van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater[(12)] en/of afvloeiend hemelwater;
2. $huishoudelijk afvalwater': afvalwater van woongebieden en diensten, dat overwegend afkomstig is van de menselijke stofwisseling en van huishoudelijke werkzaamheden;
3. $industrieel afvalwater': al het afvalwater dat wordt geloosd vanaf terreinen die voor bedrijfsactiviteiten worden gebruikt en dat geen huishoudelijk afvalwater of afvloeiend hemelwater is."
77 Artikel 3 van die richtlijn bepaalt het volgende:
"1. De lidstaten zorgen ervoor dat alle agglomeraties voorzien zijn van een opvangsysteem voor stedelijk afvalwater:
- uiterlijk op 31 december 2000 voor agglomeraties met meer dan 15 000 inwonerequivalenten (i.e.),
en
- uiterlijk op 31 december 2005 voor agglomeraties met 2 000 tot 15 000 i.e.
Voor stedelijk afvalwater dat wordt geloosd in ontvangende wateren die worden beschouwd als $kwetsbare gebieden' in de zin van artikel 5, zorgen de lidstaten ervoor dat er voor agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. uiterlijk op 31 december 1998 opvangsystemen aanwezig zijn."
78 Uit deze bepaling volgt, dat zelfs voor het mengsel "van huishoudelijk afvalwater en industrieel afvalwater" de lidstaten niet verplicht waren een opvangsysteem in te richten vóór 31 december 1998, dat wil zeggen een tijdstip gelegen na die van de toezending van het met redenen omkleed advies. Dit is ongetwijfeld de reden waarom de Commissie zich niet op deze richtlijn heeft beroepen.
79 Volgens de rechtspraak van het Hof(13) kan de betrokken lidstaat, wanneer de Commissie voldoende gegevens heeft verschaft waaruit de niet-nakoming blijkt, zich niet ertoe beperken het bestaan ervan te ontkennen, doch dient hij de aangevoerde gegevens en hun gevolgen substantieel en in detail te betwisten; zo niet, moeten de door de Commissie gestelde feiten bewezen worden geacht.
80 Die voorwaarden zijn echter in het onderhavige geval niet vervuld, omdat de Commissie onvoldoende gegevens heeft verschaft om aan te tonen dat de polikliniek "afvalstoffen in vloeibare toestand" heeft geloosd en niet slechts "stedelijk afvalwater".
81 Integendeel, door in punt 11 van haar verzoekschrift te erkennen, dat "het afvalwater van de tweede polikliniek thans definitief via de gemeenteriolering wordt afgevoerd", erkent de Commissie impliciet dat het wel degelijk afvalwater betreft.
82 Het zou zeker verleidelijk zijn om met een beroep op "het grote gevaar voor de omwonenden", waarvan in de brief van het Ministerie van Milieubeheer van 28 januari 1992 wordt gesproken, te concluderen, dat het niet kan gaan om simpele lozingen van afvalwater. Anderzijds staat echter vast, dat het San Rocco-dal, ook al zou daarin slechts huishoudelijk afvalwater worden geloosd, op grond van dit feit een soort open riool vormt, wat onvermijdelijk gevaar voor de omwonenden oplevert. Bovendien geloof ik niet, dat lozingen naar gelang van hun schadelijkheidsgehalte een andere kwalificatie kunnen krijgen. De kwalificatie afvalwater dan wel afvalstoffen hangt geheel af van de aard van de betrokken lozingen.
83 In dit opzicht zou men van de kant van de Commissie hebben mogen verwachten, dat zij het Hof een dossier voorlegt met een nauwkeurige en onbetwistbare beschrijving van de chemische stoffen in de betrokken lozingen. Ik ben mij ervan bewust, dat dit een probleem schept tussen enerzijds de toezichthoudende taak die artikel 155 van het Verdrag aan de Commissie toedeelt, en anderzijds de beperkte middelen waarover zij beschikt om zich van die taak te kwijten. Maar dit gebrek aan middelen kan geen reden zijn om de Commissie te ontheffen van de in het kader van een beroep wegens niet-nakoming op haar rustende bewijslast.
84 De ecologische situatie die door het "storten van biologisch en chemisch materiaal" van de polikliniek is ontstaan, kan dus niet in aanmerking worden genomen in het onderhavig beroep wegens niet-nakoming, omdat niet is aangetoond, dat die stortingen onder de werkingssfeer van richtlijn 75/442 vallen. Dit is slechts anders ten aanzien van de situatie die door het bestaan van de illegale stortplaats is veroorzaakt.
De grief inzake de niet-inachtneming van de verplichtingen uit hoofde van artikel 4 van richtlijn 75/442
85 De Commissie verzoekt het Hof te verklaren dat de Italiaanse Republiek, door niet de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder en zonder schade aan natuur- en landschapsschoon, de verplichting niet is nagekomen die op haar rust krachtens artikel 4 van richtlijn 75/442 (of artikel 4 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, dat inhoudelijk grotendeels gelijk is).
86 Onverminderd hetgeen ik hierna nog zal opmerken over de laatste alinea van de nieuwe versie van artikel 4, kan ervan worden uitgegaan, dat de twee versies in wezen gelijkluidend zijn.
87 De Commissie heeft later gepreciseerd, dat de Italiaanse Republiek de krachtens dit artikel op haar rustende resultaatsverplichting niet heeft vervuld.
88 De Italiaanse regering betoogt, dat dit argument niet-ontvankelijk is, omdat het niet in het verzoekschrift voorkomt, en wordt tegengesproken door het arrest Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e.a.(14) In dit arrest heeft het Hof onderscheid gemaakt tussen de programmatische doelstellingen van artikel 4 van de richtlijn, die de lidstaten moeten nastreven, en de verplichtingen waaraan de lidstaten moeten voldoen. In beginsel kan uit de omstandigheid, dat de feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de doelstellingen van artikel 4, niet automatisch een verzuim van de verplichtingen van die bepaling worden afgeleid.
89 Mijns inziens stelt de Italiaanse regering ten onrechte, dat het in casu een nieuwe grief betreft. Sedert de precontentieuze procedure berust de hele actie van de Commissie op de stelling, dat de Italiaanse Republiek de door de richtlijn voorgeschreven resultaatsverplichtingen niet heeft vervuld.
90 Daarentegen is het argument dat de Italiaanse regering aan het arrest Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e.a. ontleent, mijns inziens overtuigend. Ook al zou men immers bij lezing van alléén artikel 4 op de gedachte kunnen komen, dat het de lidstaten een autonome resultaatsverplichting oplegt, is dit toch niet het geval. In punt 12 van dit arrest heeft het Hof immers verklaard:
"Leest men artikel 4 van de richtlijn, dat grotendeels de inhoud van de derde overweging van de considerans overneemt, in zijn context, dan blijkt immers dat dit een programmabepaling is, die de doelstellingen aangeeft welke de lidstaten moeten nastreven bij de nakoming van de meer specifieke verplichtingen die de artikelen 5 tot en met 11 van de richtlijn hun opleggen met betrekking tot de planning van en het toezicht en de controle op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen."
91 Het arrest vervolgt in punt 14:
"De betrokken bepaling moet dus worden gezien als de afbakening van het kader waarbinnen de activiteiten van de lidstaten op het gebied van de afvalstoffenverwerking zich moeten afspelen, en niet als een bepaling die op zichzelf de vaststelling van concrete maatregelen (...) oplegt."
92 De uit deze twee passages volgende conclusie is duidelijk: artikel 4 als zodanig kan niet de grondslag vormen van een inbreuk op de richtlijn. Daarvoor is nodig, dat tegelijkertijd een inbreuk op een andere, meer specifieke bepaling van de richtlijn, kan worden vastgesteld.
93 Juist is wel, dat de aangehaalde zaak artikel 4 in zijn oorspronkelijke versie betrof. In 1991 is het aangevuld met de volgende zin:
"De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden."
Dit vormt een verplichting die verder gaat dan de definitie van een doelstelling.
94 De Commissie heeft de Italiaanse Republiek echter niet met zoveel woorden verweten, een dergelijk verbod niet te hebben uitgevaardigd. Bovendien bewijst het feit, dat de gemeente Napels de illegale stortplaats heeft verzegeld, dat er een rechtsnorm bestond die het onbeheerd achterlaten van afvalstoffen verbood.
De grief inzake niet-nakoming van de verplichtingen uit hoofde van artikel 5 (of artikel 6 van de nieuwe versie) van richtlijn 75/442
95 Artikel 5 van de richtlijn luidde:
"De lidstaten zorgen voor het in het leven roepen of aanwijzen van de bevoegde instantie(s) die voor een bepaald gebied belast is (zijn) met de planning en organisatie van, het verlenen van vergunningen voor en het houden van toezicht op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen."
96 Het nieuwe artikel 6, dat overeenkomt met artikel 5, luidt als volgt:
"De lidstaten dienen de bevoegde instanties in te stellen of aan te wijzen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de bepalingen van deze richtlijn."
97 In haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof te verklaren, dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen niet is nagekomen voor zover met betrekking tot het San Rocco-dal "de bevoegde instanties, aangewezen overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 75/442/EEG (of artikel 6 van richtlijn 75/442/EEG zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, dat inhoudelijk grotendeels gelijk is) zich niet hebben gekweten van hun verplichtingen ter zake van de organisatie van, de vergunningsverlening voor en het toezicht op de verwijdering van afvalstoffen in het betrokken gebied, een en ander in strijd met artikel 5 van richtlijn 75/442/EEG (artikel 6 van richtlijn 75/442/EEG zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG)".
98 De Commissie verklaart overigens, dat zij de programmeringsactie die heeft plaatsgehad in het meer algemene kader van het organisatieplan dat door de Italiaanse autoriteiten op 2 januari 1997 is medegedeeld, positief beoordeelt en dat zij bijgevolg van mening is, dat de schending van de organisatieverplichtingen, waarvan in het met redenen omkleed advies van 5 juli 1996 sprake is, is opgeheven.
99 Wanneer men de reeds aangehaalde artikelen 5 en 6 vergelijkt, constateert men dat het enige dat zij gemeen hebben de verplichting van de lidstaten is om een "bevoegde instantie" in het leven te roepen of aan te wijzen. Om de redenen uiteengezet met betrekking tot de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, vormt deze verplichting derhalve de enige ten aanzien waarvan de Italiaanse Republiek een inbreuk kan worden verweten. Uit de formulering van het verzoekschrift volgt echter, dat de Commissie erkent dat de Italiaanse Republiek die verplichting heeft nageleefd. Het komt mij derhalve voor, dat deze grief is vervallen.
100 Zich baserend op de tekst van het artikel 5-oud stelt de Commissie echter, dat de "bevoegde instanties" zich niet hebben gekweten van de op hen rustende resultaatsverplichtingen ter zake van de organisatie, de vergunningverlening voor en het toezicht op de verwijdering van afvalstoffen, die eveneens deel uitmaken van de artikelen 5 en 6. Ondanks mijn overtuiging dat zij hiermede ongelijk heeft, zal ik kort ingaan op haar stellingen op dit punt.
101 De Commissie wijst erop, dat ondanks de in 1990 getroffen dwangmaatregelen afvalstoffen op de illegale stortplaats zijn gedeponeerd, aangezien uit het antwoord van de Italiaanse regering op het met redenen omkleed advies blijkt, dat deze stortplaats in september 1996 opnieuw was verzegeld. Enerzijds blijkt hieruit duidelijk, hoe ondoelmatig de genomen maatregelen waren. Anderzijds zijn die verzegelingsmaatregelen ontoereikend, omdat de Italiaanse Republiek wegens de ingevolge de gewijzigde richtlijn op haar rustende resultaatsverplichting niet alleen misbruik moet bestraffen, maar ook moet zorgen voor gezonde, met het gemeenschapsrecht in overeenstemming zijnde milieuomstandigheden.
102 De Italiaanse regering acht deze grief ongegrond. In de eerste plaats behelzen de aangehaalde bepalingen niet meer dan de verplichting om de instanties aan te wijzen die met administratieve taken op het gebied van afvalbeheer zijn belast. De Italiaanse Republiek heeft aan deze verplichting voldaan bij de omzetting van de richtlijn. In de tweede plaats kan de al of niet naleving van de pretense verplichting niet worden afgemeten aan één incidenteel geval. Ten slotte tracht de Commissie de niet-nakoming aan te tonen aan de hand van niet met bewijs gestaafde omstandigheden.
103 Aangezien ik hierboven tot de conclusie ben gekomen, dat de lozing van biologische en chemische materialen niet onder de werkingssfeer van richtlijn 75/442 valt, beperkt de grief met betrekking tot de artikelen 5 en 6 zich mijns inziens tot de vraag, of het bestaan van de illegale stortplaats op zichzelf volstaat om aan te tonen, dat de bedoelde instanties in hun verplichtingen ter zake van de organisatie, vergunningverlening voor en toezicht op de verwijdering van afvalstoffen te kort zijn geschoten. Volgens mij is dit niet het geval.
104 De Commissie heeft niet aangetoond, en zelfs niet aangevoerd, dat in Napels geen openbare dienst voor de verwijdering van vuilnis en afval zou bestaan. Evenmin heeft zij aangevoerd, dat het inrichten van illegale stortplaatsen in die stad niet verboden is. Het feit dat de stortplaats is verzegeld en dat strafvervolging tegen de verantwoordelijke persoon is ingesteld, toont integendeel aan, dat de noodzakelijke wettelijke normen bestaan.
105 Een eventuele schending van de verplichtingen van de bevoegde instantie inzake "de vergunningsverlening" is niet relevant, omdat geen enkele vergunning is verleend.
106 Ten slotte kan de verplichting tot het "houden van toezicht" mijns inziens slechts betrekking hebben op legale verwijderingshandelingen van afvalstoffen. Het illegaal storten kan per definitie niet het voorwerp zijn van het "houden van toezicht" door de krachtens artikel 5-oud of artikel 6-nieuw van de richtlijn ingestelde instantie.
107 Het probleem komt er dus op neer, of de bevoegde instantie voldoende voortvarend en doeltreffend is opgetreden om de afvalstortplaats in het dal te sluiten. Deze vraag valt samen met de grief gebaseerd op de artikelen 7-oud en 8-nieuw van de richtlijn, die hierna wordt behandeld.
108 Ik kom daarom tot de conclusie, dat deze grief niet gegrond is, zelfs wanneer men ervan uit zou gaan dat de artikelen 5-oud en 6-nieuw verplichtingen scheppen die verder gaan dan de aanwijzing van een "bevoegde instantie".
De grief inzake niet-inachtneming van de verplichtingen van artikel 10-oud of artikel 13-nieuw, van richtlijn 75/442
109 De Commissie stelt dat:
"de bevoegde instanties niet hebben voldaan aan hun verplichting om toezicht uit te oefenen op ondernemingen die hun eigen afvalstoffen vervoeren, ophalen, storten of behandelen, en op ondernemingen die ten behoeve van derden afvalstoffen ophalen of vervoeren, hetgeen schending oplevert van artikel 10 van richtlijn 75/442/EEG (of van artikel 13 van richtlijn 75/442/EEG zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, dat inhoudelijk grotendeels gelijk is)".
110 De formulering van deze grief is gebaseerd op het oude artikel 10. Het nieuwe artikel 13 bepaalt: "Inrichtingen of ondernemingen die de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde handelingen verrichten, worden op passende wijze periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties."
111 Bij lezing van de artikelen 9 tot en met 12-nieuw blijkt geen belangrijk verschil tussen artikel 10 en artikel 13.
112 De Italiaanse regering noemt deze grief ongegrond, met name omdat artikel 10 de uitoefening van toezicht op ondernemingen voorschrijft, die een vergunning hebben voor het uitvoeren van de verschillende fasen van de afvalverwijdering. De Commissie heeft echter niet het bewijs geleverd, dat de illegale storting is verricht door ondernemers die aan dit toezicht zijn onderworpen.
113 Bij repliek erkent de Commissie, "niet concreet te kunnen bewijzen dat de particulieren die de illegale stortplaats hebben gebruikt, aan het in deze bepaling bedoelde toezicht hadden moeten zijn onderworpen. Niettemin is het niet erg geloofwaardig, dat die afvalstoffen niet althans voor een deel van zulke particulieren afkomstig waren."
114 Hierbij volstaat mijns inziens een verwijzing naar de vaste rechtspraak(15) betreffende de bewijslast in niet-nakomingsprocedures, volgens welke de Commissie "het Hof de gegevens [dient] te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander rechtsvermoeden".
115 Nu er geen aanwijzingen zijn, dat de op de illegale stortplaats gestorte afvalstoffen afkomstig zijn van ondernemingen die aan het in artikel 10 bedoelde toezicht zijn onderworpen, moet ik deze grief als ongegrond beschouwen.
De grief inzake niet-inachtneming van de verplichtingen van artikel 7-oud of artikel 8, eerste streepje-nieuw, van richtlijn 75/442
116 Volgens de Commissie is de Italiaanse Republiek, "door niet de nodige bepalingen vast te stellen om ervoor te zorgen dat de exploitant van een tufsteengroeve, gelegen in het gebied van de bedding van de San Rocco, die in het verleden als illegale stortplaats is gebruikt, die afvalstoffen overdraagt aan een particuliere of openbare ophaaldienst of aan een onderneming die afval verwijdert, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, eerste streepje, van richtlijn 75/442/EEG (of van artikel 8, eerste streepje, van richtlijn 91/156/EEG, dat inhoudelijk grotendeels gelijk is) niet nagekomen".
117 Deze grief is gebaseerd op de tekst van artikel 7. Het nieuwe artikel 8 spreekt in plaats van "onderneming die afval verwijdert" van "onderneming die de in de bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht". Men kan derhalve zeggen, dat de twee bepalingen inhoudelijk grotendeels gelijk zijn.
118 Naar de mening van de Commissie is niet gebleken van maatregelen van de zijde van de Italiaanse instanties om de exploitant van de illegale stortplaats te dwingen de afvalstoffen over te dragen aan een particuliere of openbare ophaaldienst of aan een onderneming die afval verwijdert. Daarmee heeft de Italiaanse Republiek haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, eerste streepje, van richtlijn 75/442 niet nageleefd.
119 De Italiaanse regering acht deze grief ongegrond. Dat de steengroeve is gebruikt als illegale stortplaats toont volgens haar niet aan, dat de Italiaanse Republiek de genoemde bepaling heeft geschonden, maar alleen dat de Italiaanse bepalingen terzake zijn overtreden. Met de verzegeling van de stortplaats heeft de Italiaanse regering de nodige maatregelen genomen om het misbruik te beëindigen.
120 Het lijkt mij echter nogal logisch, dat de exploitant van een illegale stortplaats door aldaar afvalstoffen in ontvangst te nemen, houder wordt van die afvalstoffen. Artikel 7 legde de Italiaanse Republiek dan ook een specifieke verplichting op, namelijk om zodra zij van het bestaan van de stortplaats op de hoogte was gekomen en de vereisten van de strafrechtelijke procedure dit toelieten, tegen die exploitant de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de zich in de stortplaats bevindende afvalstoffen werden afgeleverd aan een particuliere of openbare ophaaldienst of een onderneming die afval verwijdert, wanneer die exploitant niet zelf kon zorgdragen voor de nuttige toepassing of verwijdering ervan.
121 Door zich te beperken tot verzegeling van de illegale stortplaats en een strafprocedure tegen de exploitant van die stortplaats in te leiden, heeft de Italiaanse Republiek niet voldaan aan de specifieke verplichting van artikel 7-oud of artikel 8-nieuw van richtlijn 75/442.
Kosten
122 Hoewel ik tot de conclusie kom, dat slechts één van de middelen van de Commissie slaagt, geef ik in overweging om verweerster in alle kosten te verwijzen. Uit het dossier blijkt immers, dat de door de Commissie ingestelde procedure een voorname rol heeft gespeeld in het besluit van de Italiaanse Republiek om een serie maatregelen te nemen teneinde een situatie die uit het oogpunt van de milieubescherming uiterst laakbaar was, te beëindigen.
Conclusie Ik geef het Hof derhalve in overweging:
- vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de noodzakelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de in een illegale stortplaats gedeponeerde afvalstoffen aan een particuliere of openbare ophaaldienst of aan een onderneming die afvalstoffen verwijdert worden afgeleverd, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7 van de oorspronkelijke versie of van artikel 8 van de gewijzigde versie van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen;
- het beroep voor het overige te verwerpen;
- de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) - PB L 194, blz. 39.
(2) - PB L 78, blz. 32.
(3) - Zij verwijst in dit verband naar het arrest van 28 maart 1985, Commissie/Italië (274/83, Jurispr. blz. 1077).
(4) - Commissie/Griekenland (C-105/91, Jurispr. blz. I-5871).
(5) - Zie inzonderheid de arresten van 20 februari 1986, Commissie/Italië (309/84, Jurispr. blz. 599); van 28 april 1993, Commissie/Italië (C-306/91, Jurispr. blz. I-2133), en van 12 januari 1994, Commissie/Italië (C-296/92, Jurispr. blz. I-1).
(6) - Commissie/Griekenland (C-45/91, Jurispr. blz. I-2509).
(7) - Arrest van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland (C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, punt 22), cursivering van mij.
(8) - Cursivering van mij.
(9) - Cursivering van mij.
(10) - Het betreft een orgaan dat speciaal is belast met de opsporing en constatering van overtredingen op ecologisch gebied.
(11) - PB L 135, blz. 40.
(12) - Cursivering van mij.
(13) - Arrest van 22 september 1988, Commissie/Griekenland (272/86, Jurispr. blz. 4875).
(14) - Arrest van 23 februari 1994 (C-236/92, Jurispr. blz. I-483).
(15) - Zie, met name, arrest van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791).