61973C0153
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 8. MAI 1974
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Zum Sachverhalt des Verfahrens, dem meine heutigen Schlußanträge gelten, brauche ich keine langen Ausführungen zu machen.
Aus der vor nicht allzu langer Zeit entschiedenen Rechtssache 134/73 ist bekannt, daß die Firma Holtz & Willemsen, Klägerin auch des gegenwärtigen Verfahrens, seit Anfang vergangenen Jahres in einer förmlichen Auseinandersetzung mit Rat und Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft steht.
Dabei geht es um die zusätzliche Beihilfe, die den in Italien gelegenen Ölmühlen für die Verarbeitung von Raps- und Rübsensamen aus der Ernte der Gemeinschaft gewährt wird. Diese Beihilfe wurde bekanntlich nach der Anwendung der Gemeinsamen Fettmarktordnung (Ratsverordnung Nr. 136/66 vom 22. September 1966, ABl. Nr. 172 vom 30. 9. 1966, S. 3025) auf Raps und Rübsen sowie Rüböl durch Ratsverordnung Nr. 876/67 vom 20. November 1967 (ABl. Nr. 281 vom 21. 11. 1967, S. 7) zunächst für das Wirtschaftsjahr 1967/68 eingeführt. In den folgenden Jahren wurde ihre Anwendbarkeit mit geänderten Beihilfesätzen immer wieder verlängert, zuletzt — soweit es jetzt interessiert — durch Ratsverordnung Nr. 1336/72 vom 27. Juni 1972 (ABl. L 147 vom 29. 6. 1972, S. 7) für das Wirtschaftsjahr 1972/73 und unter Herabsetzung der Beihilfe auf einen Betrag von 0,8 RE pro 100 kg Ölsaaten.
Diese Regelung hält die Firma Holtz & Willemsen für diskriminierend. Sie ist der Ansicht, auch andere in größerer Entfernung von den Haupterzeugungsgebieten für Raps gelegene Ölmühlen (zu denen sie selbst mit ihrem im Land Nordrhein-Westfalen ansässigen Betrieb gehört) hätten unter den Schwierigkeiten zu leiden, wie sie für die italienischen Ölmühlen mit der Folge der Gewährung einer zusätzlichen Beihilfe anerkannt worden sind.
Die Firma Holtz & Willemsen hat deswegen — wie sich inzwischen gezeigt hat, erfolglos — versucht, Rat und Kommission zu einer Ausdehnung der Beihilferegelung auf Ölmühlen mit Verarbeitungsstätten im Land Nordrhein-Westfalen zu bewegen.
Gleichzeitig ist sie bestrebt — und darum geht es im jetzigen Verfahren —, einen Ausgleich in Geld für die in der Vergangenheit erlittene Diskriminierung zu erhalten. Diese Absicht hat sie schon in Schreiben an Rat und Kommission vom 23. Januar 1973. angekündigt. Vor den Gerichtshof hat sie ihren Anspruch gebracht mit einer am 23. Juli 1973 gemäß Artikel 215 Absatz 2 des EWG-Vertrags erhobenen Amtshaftungsklage.
Dabei stützt sie die Schadensberechnung auf einen Vorschlag der Kommission zur Regionalisierung der italienischen Zusatzbeihilfe. Ihm entnimmt sie für Ölmühlen, die im Gebiet von Venedig gelegen sind, einen Beihilfesatz von 0,6 RE. Diesen Satz multipliziert sie, da sie der Meinung ist, ihre Ölmühle befinde sich in einer entsprechenden Situation, mit den von ihr in den Jahren 1969 bis 1972 verarbeiteten Mengen an Gemeinschaftsraps. Das ergibt eine Summe von 201072 RE oder — umgerechnet zum Kurs von 3,66 DM einen Betrag von 735924 DM. In diesem Umfang soll ihr also die Gemeinschaft Schadensersatz leisten.
Bei der Prüfung der Frage, ob der so motivierte und berechnete Anspruch begründet ist, ergeben sich die folgenden Überlegungen.
I — Zunächst sind ein paar Bemerkungen zur Zulässigkeit der Klage zu machen
1.
Die erste betrifft die Tatsache, daß die Klage anfangs gegen die Europäischen Gemeinschaften gerichtet war, also auch gegen die offensichtlich nicht beteiligte Montangemeinschaft und gegen die Euratomgemeinschaft. Auf eine entsprechende Rüge der Kommission hat die Klägerin jedoch in ihrer Replik die Bezeichnung der Beklagtenseite geändert und zum Ausdruck gebracht, daß sie nur die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, vertreten durch Rat und Kommission, als Beklagte ansieht.
Dieser Punkt ist demnach in Ordnung gebracht worden. Irgendwelche Konsequenzen aus der zunächst weitergehenden Klageadressierung zu ziehen, erscheint mir nicht erforderlich.
2.
Eine zweite Bemerkung gilt der vom Rat vorgebrachten Einwendung, die Klage sei auf legislatorisches Unrecht, nämlich darauf gestützt, daß die Gemeinschaftsverordnungen über die zusätzliche Beihilfe in diskriminierender Weise nur für in Italien gelegene Ölmühlen galten. Dieses Problem ist jedoch im Urteil der Rechtssachen 63 bis 69/72 (Werhahn u. a./Rat und Kommission, EuGH 13. 11. 1973) bereits geklärt worden. Danach ist klar, daß unter bestimmten Voraussetzungen, auf die wir später eingehen werden, Ansprüche nach Artikel 215 Absatz 2 des EWG-Vertrags grundsätzlich auch dann denkbar sind, wenn ein normativer Akt Schadensursache sein soll.
Da im jetzigen Verfahren insoweit keine neuen Gesichtspunkte aufgezeigt wurden, kann es bei dieser Feststellung sein Bewenden haben: Ein brauchbarer Zulässigkeitseinwand ist auf dem vom Rat gezeigten Wege also nicht zu gewinnen.
3.
Ebenfalls vom Rat wurde weiterhin geltend gemacht, die Klage ziele wie eine Untätigkeitsklage in Wahrheit auf eine Ergänzung der Gemeinschaftsregelung über die Zusatzbeihilfe ab, denn die von der Klägerin begehrten Feststellungen im Schadensersatzverfahren hätten praktisch dieselben Wirkungen wie ein Urteil nach Artikel 175 des EWG-Vertrags. Wenn eine solche Zusatzregelung aber von Privatpersonen — wie sich gezeigt habe — im Kl agewege nicht direkt erzwungen werden könne, sei es auch nicht angängig, eine Schadensersatzklage zuzulassen, die denselben Effekt habe.
Diese Problematik ist gleichfalls nicht neu, sondern in einer Reihe früherer Verfahren bereits aufgetaucht.
Dazu wurde etwa im Urteil der Rechtssache 4/69 (Lütticke/Kommission, EuGH 28. 4. 1971 — Slg. 1971, 325) festgestellt, die Schadensersatzklagen der Artikel 178 und 215 Absatz 2 seien selbständige Rechtsbehelfe mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten und von Voraussetzungen abhängig gemacht, die ihrem besonderen Zweck angepaßt seien. Einen die Unzulässigkeit der Klage nach sich ziehenden Umstand könne man demnach nicht darin sehen, „daß die Erhebung der Schadensersatzklage in bestimmten Fällen zu einem ähnlichen Ergebnis wie die Untätigkeitsklage nach Artikel 175 führen könnte“. An dieser Linie wurde festgehalten im Urteil der Rechtssache 5/71 (Zuckerfabrik Schöppenstedt/Rat, EuGH 2. 12. 1971 — Slg. 1971, 975), und zwar in bezug auf das Verhältnis zu Anfechtungsklagen. Außerdem kehrt sie wieder im Urteil der Rechtssachen 9 und 11/71 (Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit und Grands Moulins de Paris/Kommission, EuGH 13. 6. 1972 — Slg. 1972, 391) sowie im Urteil der Rechtssache 43/72 (Firma Merkur/Kommission, EuGH 24. 10. 1973).
Man muß daraus den Schluß ziehen, daß der Gerichtshof die Limitierung der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nicht auf andere Klagearten übertragen will. Im Interesse eines wirksamen Rechtsschutzes, nämlich der Beachtung des Grundsatzes, daß Bestimmungen über den Rechtsschutz nicht restriktiv interpretiert werden dürfen, ist er vielmehr offenbar der Auffassung, die Amtshaftungsklage könne einen gewissen Ausgleich dafür geben, daß das Klagerecht von Privatpersonen nach Artikel 173 und Artikel 175 des EWG-Vertrags begrenzt ist.
Nach meiner Ansicht besteht kein Anlaß, jetzt von diesem Rechtsstandpunkt abzugehen. Die Zulässigkeit der Klage kann daher auch unter dem soeben behandelten Aspekt nicht angezweifelt werden.
4.
Der Rat hat sodann die Ansicht vertreten, die Zulässigkeit der Klage könne selbst dann nicht angenommen werden, wenn man sich auf den Boden der bisherigen Rechtsprechung stelle, nach der — wie unter anderem im Urteil der Rechtssache 5/71 festgehalten wurde — Schadensersatzansprüche auf normative Akte mit wirtschaftspolitischem Einschlag nur unter der Voraussetzung gestützt werden können, daß eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Schutznorm gegeben ist. Im vorliegenden Fall sei nämlich — was für die Zulässigkeit der Klage notwendig sei — nicht schlüssig dargetan, daß ein krasser Rechtsverstoß vorliege; es fehle an der Darlegung schwerwiegender Wettbewerbsnachteile und tiefgreifender, existenzbedrohender Auswirkungen für die Klägerin.
Zu diesem Einwand möchte ich zunächst bemerken, daß „hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Schutznorm“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes wohl lediglich bedeutet, es müsse ein krasser Verstoß gegen Rechtsregeln gegeben sein. Darüber hinaus zu gehen, besteht meines Erachtens kein Anlaß. Zwar ist in den Schlußanträgen zu den Rechtssachen 63 bis 69/72 auch von existenzbedrohenden Auswirkungen der beanstandeten Regelung die Rede; ich vermag aber nicht zu erkennen, daß sie von meinem Vorgänger, der die erwähnten Schlußanträge formuliert hat, als unerläßliche Klagevoraussetzung angesehen wurden, und ich kann insbesondere in der Rechtsprechung des Gerichtshofes keinen Anhaltspunkt dafür finden, daß solche Maßstäbe für Amtshaftungsklagen aus normativen Akten zu gelten hätten.
Abgesehen von dieser korrigierenden Anmerkung wird man freilich einräumen müssen, daß es tatsächlich zweifelhaft ist, ob das Klagevorbringen für die Zulässigkeitsprüfung ausreicht. Vielleicht hätte die Klägerin darüber hinaus (nämlich zusätzlich zu der Behauptung, es sei ihr zu Unrecht ein Zuschuß in Höhe von 6 RE pro Tonne verarbeiteten Gemeinschaftsraps' vorenthalten worden) auch eine Beziehung herstellen müssen zu ihren Gestehungskosten insgesamt und ihrer Gewinnspanne sowie zu anderen Umständen der Produktion und des Absatzes von Rüböl, um so den Klagevortrag im erforderlichen Ausmaß näher zu substantiieren.
Da es sich hier jedoch offensichtlich um eine delikate Bewertungsfrage handelt, die nicht eindeutig zu beantworten ist, ziehe ich es vor, sie jetzt offenzulassen. Ich schlage demgemäß nicht vor, die Klage wegen Fehlens eines schlüssigen Klagevortrags als unzulässig abzuweisen, sondern ziehe es vor, das angeschnittene Problem im Zusammenhang mit der Untersuchung der Begründetheit der Klage zu behandeln.
5.
Schließlich ist jetzt noch auf eine Frage einzugehen, die die Kommission in ihrem zweiten Schriftsatz aufgeworfen hat. Die Kommission macht darin geltend, in Wahrheit gehe es der Klägerin nicht um einen Schadensersatzanspruch, sondern um einen Anspruch auf Zahlung zusätzlicher Beihilfe nach Kriterien, wie sie auch für bestimmte italienische Ölmühlen maßgeblich sind, also um einen Anspruch aufgrund von Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags in Verbindung mit der Verordnung Nr. 876/67.
Uber einen derartigen Anspruch hätten nach dem System der Gemeinschaftsregelung die nationalen Verwaltungsstellen zu entscheiden, denn die zusätzliche Beihilfe werde nach dem gleichen Verfahren ausgezahlt wie die normale Beihilfe, die nach geltendem Gemeinschaftsrecht auch für Ölmühlen in der Bundesrepublik Deutschland in Betracht komme: So gesehen erscheine es richtig, die Klägerin an die deutschen Verwaltungsstellen und im Falle eines Streits an die nationalen Gerichte zu verweisen, die dann gegebenenfalls eine Vorlage nach Artikel 177 einreichen könnten. Lasse man hingegen gleichzeitig eine Klage nach Artikel 215 beim Europäischen Gerichtshof zu, so könnten sich daraus — wie die Kommission im einzelnen zu zeigen versucht hat — schwierige Probleme ergeben.
Aus diesen Überlegungen hat die Kommission zwar — wenn ich recht sehe — keinen formellen Zulässigkeitseinwand abgeleitet; das von ihr aufgeworfene Problem muß aber zweifellos im Zusammenhang mit der Zulässigkeitsprüfung betrachtet werden.
Sieht man sich die Einlassungen der Kommission näher an, so fühlt man sich an das Urteil der Rechtssache 96/71 (Haegeman/Kommission, EuGH 25. 10. 1972 — Slg. 1972, 1005) erinnert. In diesem Verfahren ging es bekanntlich um die Aufhebung einer Entscheidung der Kommission, mit der ein Antrag der Klägerin jenes Verfahrens auf Freistellung von Ausgleichsabgaben für die Einfuhr griechischen Weines und auf Erstattung derartiger Abgaben abgelehnt wurde. Im Hinblick darauf, daß dem Ratsbeschluß vom 21. April 1970 zufolge Gemeinschaftsmittel, zu denen auch die erwähnten Ausgleichsabgaben gehören, von den Organen der Mitgliedstaaten erhoben werden, hat der Gerichtshof seinerzeit festgehalten, Streitigkeiten über die Belastung von Privatpersonen mit solchen Abgaben und über deren Erstattung seien von den nationalen Behörden zu entscheiden und einschlägige Auseinandersetzungen gegebenenfalls vor die nationalen Gerichte zu bringen.
Indessen lassen sich gegen die Übernahme dieser Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall wohl zwei gewichtige Gesichtspunkte ins Feld führen.
Einmal erscheint fraglich, ob sich die Situation des jetzt interessierenden Falles mit der der Rechtssache 96/71 vergleichen läßt. Immerhin ist nicht ein einfacher Zahlungsanspruch, gerichtet auf die Gewährung einer Subvention, eingeklagt, sondern ein Schadensersatzanspruch, und zwar mit dem Bestreben, seine spezifischen Voraussetzungen darzulegen. Für einen solchen Anspruch ist die Zuständigkeit des Gerichtshofes sicher gegeben, während andererseits zweifelhaft ist, ob in einem solchen Fall auch eine Kompetenzzuweisung an die Behörden und Gerichte der Mitgliedstaaten angenommen werden kann mit der von der Kommission für richtig gehaltenen Konsequenz, daß eine Zuständigkeit dieses Gerichtshofes zunächst ausgeschlossen wird.
Zum anderen kommen wir nicht an den Erkenntnissen des neueren Urteils 43/72 vorbei. Zu der These, der Kläger solle hinsichtlich einer Weigerung der Zollbehörden, Ausgleichsbeträge zu gewähren, an die nationalen Verwaltungsbehörden und Gerichte verwiesen werden, wurde in diesem Urteil festgehalten, der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften sei durchaus zuständig für die Beurteilung der aufgeworfenen Streitfrage. Darüber hinaus heißt es in dem Urteil, es würde gegen die Grundsätze einer guten Rechtspflege und der Prozeßökonomie verstoßen, wollte man die Klägerin zwingen, nationale Rechtsbehelfe auszuschöpfen und so längere Zeit auf die endgültige Entscheidung über ihren Antrag zu warten.
Auch wenn man also einräumen muß, daß die gleichzeitige Zuständigkeit nationaler Organe und des Europäischen Gerichtshofes heikle Probleme mit sich bringen kann (sie haben sich in anderer Form auch in dem bekannten Kampffmeyer-Verfahren gezeigt), so würde es doch andererseits wenig befriedigend erscheinen, die Klägerin zu einem Umweg zu zwingen. d. h. sie an die nationalen Organe und Gerichte zu verweisen, welch letztere dann über Artikel 177 den Gerichtshof befassen könnten.
Selbst die zweifellos interessanten Überlegungen der Kommission sollte man also nicht zum Anlaß nehmen, von einer Unzulässigkeit der Klage zu sprechen.
Damit steht insgesamt fest, daß die Untersuchung der Begründetheit der Klage in Angriff genommen werden kann.
II — Zur Begründetheit
Erste Voraussetzung für die Zuerkennung eines Schadensersatzanspruchs ist nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes die Rechtswidrigkeit des Verhaltens, das nach der Meinung des Klägers zu einem Schaden geführt haben soll.
Insofern wurde im vorliegenden Fall geltend gemacht, die Gewährung der zusätzlichen Beihilfe lediglich an Ölmühlen, die in Italien gelegen sind (also unter Ausschluß anderer, von den Rapserzeugungsgebieten gleichfalls weiter entfernten Ölmühlen), stelle eine Verletzung von Artikel 7 des EWG-Vertrags, d. h. eine Diskriminierung „aus Gründen der Staatsangehörigkeit“ dar. Außerdem sei diese Strukturierung der zusätzlichen Beihilfe nicht mit dem generellen Gleichbehandlungsgebot vereinbar, wie es in Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte festgelegt worden ist.
Ehe ich auf diese Vorwürfe näher eingehe, möchte ich noch einmal in Erinnerung bringen, wie es zu der Gewährung der Sonderbeihilfe für die italienischen Ölmühlen gekommen ist.
Die Gemeinsame Fettmarktordnung der Ratsverordnung Nr. 136/66, die ab 1. Juli 1967 auf Raps, Rübsen und Rüböl angewandt wird, kennt wie andere Marktordnungen ein System verschiedener Preise. Das sind zum einen die Richtpreise, von denen man annimmt, daß sich die Marktpreise ihnen annähern; das sind zum anderen die darunter liegenden Interventionspreise, die den Erzeugern ein Mindesteinkommen garantieren und die am niedrigsten im Haupterzeugungsgebiet sind, während in anderen Erzeugungsgebieten nach Maßgabe der Entfernung vom Haupterzeugungsgebiet und der Transportkosten abgeleitete höhere Interventionspreise gelten.
Abschöpfungen an den Außengrenzen sind in Abweichung von anderen Marktordnungen und offenbar mit Rücksicht auf bestimmte GATT-Verpflichtungen nicht vorgesehen. Drittlandware kann also unbelastet in die Gemeinschaft gelangen, die übrigens trotz beträchtlicher und zunehmender Eigenerzeugung einen erheblichen Einfuhrbedarf hat. Damit von den Verarbeitern aber Drittlandraps der Gemeinschaftserzeugung nicht vorgezogen wird, ist bei Verarbeitung von Gemeinschaftsraps die Gewährung einer Beihilfe an die Verarbeiter vorgesehen; sie entspricht der Differenz zwischen dem Richtpreis und dem Weltmarktpreis. Auf diese Weise ergibt sich eine gewisse Gemeinschaftspräferenz, und zwar einfach deswegen, weil der Marktpreis in der Gemeinschaft gewöhnlich unter dem Niveau des Richtpreises bleibt.
Die Art der Festlegung der Preise in Verbindung mit der Tatsache, daß in Italien so gut wie kein Raps angebaut wird, italienische Verarbeiter also auf Lieferungen aus anderen Mitgliedsländern oder aus Drittstaaten angewiesen sind, ließ im Herbst 1967 die Befürchtung aufkommen, die italienischen Ölmühlen seien nicht mehr wettbewerbsfähig. Dies erklärte sich aus folgenden Überlegungen: Ging man davon aus, daß sich die Preise in den Erzeugungsgebieten der Gemeinschaft in der Nähe der Richtpreise einpendelten, so mußte es wegen der Höhe der Transportkosten für Raps bis in die italienischen Verarbeitungszentren für die italienischen Ölmühlen sinnvoller erscheinen, Drittlandraps zu verarbeiten. Italienische Ölmühlen konnten bei dieser Sachlage also nicht in den Genuß der Gemeinschaftspräferenz gelangen, und die Preisgestaltung konnte in diesem Falle nicht bewirken, daß die zunehmende Rapsproduktion der Gemeinschaft in die Verarbeitungszentren der Gemeinschaft abfloß. Ergaben sich dagegen Marktpreise in der Nähe der Interventionspreise, so mußte sich der Standortvorteil der Ölmühlen in der Nähe der Rapserzeugungsgebiete zürn Schaden der italienischen Ölmühlen auswirken: Da der Transport einer bestimmten Menge von Öl mit geringeren Aufwendungen verbunden ist als der Transport des zur Erzeugung einer solchen Ölmenge erforderlichen Rapses, konnten Ölmühlen in der Nähe der Erzeugungsgebiete für Raps die Preise der italienischen Ölmühlen unterbieten. — In beiden Fällen war demnach eine Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Ölmühlen nicht mehr gegeben. Dies ist meines Erachtens in einer Ratsaufzeichnung vom 22. September 1967 betreffend „bei der Durchführung der Verordnung, Fette' aufgetretene Schwierigkeiten auf dem italienischen Fettmarkt“ überzeugend dargestellt worden. Aufschlußreiche Einzelheiten ergeben sich auch aus einem Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission vom 1. März 1972. Es enthält Berechnungen zur Wettbewerbslage von Ölmühlen in verschiedenen italienischen Städten bei der Verarbeitung von Gemeinschaftsraps aus Frankreich und der Verarbeitung von Drittlandraps sowie insbesondere Vergleiche mit möglichen Angeboten von französischen Ölmühlen, die sich in größerer Nähe der Erzeugungsgebiete befinden.
Die Berechtigung derartiger Befürchtungen hat sich anscheinend auch schnell erwiesen. Preisangebote französischer Rapsölerzeuger lagen im Herbst 1967 offenbar erheblich unter den Preisen italienischer Ölmühlen. Mit Sicherheit hat sich eine heftige Zunahme der Rapsölimporte in Italien ergeben. Waren nämlich Importe aus anderen Mitgliedsländern vor Anwendung der Fettmarktordnung auf Raps und Rübsen unbedeutend — sie betrugen im Jahr 1966 rund 2000 Tonnen —, so machten die Importe im Jahr 1967 24000 Tonnen aus, und sie stiegen bis zum Jahr 1972 sogar auf über 48000 Tonnen an. Angesichts der geschilderten Wettbewerbslage war so mit einer völligen Verdrängung der italienischen Ölmühlen von dem sehr bedeutenden italienischen Rapsölmarkt zu rechnen. Es drohten für die italienischen Ölmühlen schwere wirtschaftliche Schäden, hatten sie doch im Wirtschaftsjahr 1966/67 rund 77000 Tonnen Rapsöl produziert, eine Erzeugung, die ungefähr 25 % ihrer Kapazität ausmachte.
Dem sollte die Einführung der Sonderbeihilfe zugunsten der italienischen Ölmühlen im Herbst 1967 entgegenwirken. Die getroffene Maßnahme, deren Berechtigung im Grunde auch von der Klägerin nicht angezweifelt wird, hat sich dann auch tatsächlich in dem erwarteten Sinne ausgewirkt. Sie hat dafür gesorgt, daß Gemeinschaftsraps in erheblichem Umfang nach Italien floß, d.h. sie hat Warenströme auf einem von der Gemeinschaft geförderten Gebiet günstig beeinflußt, und sie hat wettbewerbsfähige Preise sichergestellt. Dies geschah im übrigen — um das jetzt schon zu sagen —, ohne von seiten der italienischen Ölmühlen, was Rapsschrot und Rapsöl angeht, einen nennenswerten Wettbewerbsdruck zu begründen. Tatsächlich hat sich im Verfahren gezeigt, daß Rapsöl aus Italien so gut wie gar nicht exportiert wird und daß die früher schon bedeutenden Rapsschrotexporte aus Italien nicht in einem großen Umfang zugenommen haben. Hinsichtlich der genauen Zahlen verweise ich auf die schriftlichen Darlegungen der Kommission, die namentlich zu den Fragen des Gerichtshofes gemacht worden sind.
Wenn wir uns nunmehr fragen, ob die Unterlassung der Erstreckung der Sonderbeihilfe auf andere Ölmühlen, die sich in größerer Entfernung von den Erzeugungsgebieten befinden, und namentlich auf die Ölmühle der Klägerin, als Diskriminierung im Sinne des Vertrages anzusehen ist, so bedarf es, wie ich glaube, keiner vertieften Untersuchungen der von den Parteien zu den Artikeln 7 und 40 des EWG-Vertrags vorgebrachten rechtlichen Einzelargumente. Es genügen die folgenden Bemerkungen:
Gegen die Heranziehung von Artikel 7 haben die Beklagten bekanntlich eingewendet, er enthalte einen Vorbehalt zugunsten anderer Vertragsbestimmungen, und so gesehen stelle Artikel 40 eine Sondervorschrift für den Agrarbereich dar, die in außergewöhnlichen Situationen durchaus Abweichungen von dem Gleichbehandlungsgebot zulasse. Außerdem könne nicht gesagt werden, die Sonderbeihilfe sei an das Merkmal der Staatsangehörigkeit geknüpft. In den Genuß dieser Beihilfe könne vielmehr jeder Inhaber eines Zertifikats nach der Fettmarktordnung kommen, der Raps in einer in Italien gelegenen Ölmühle verarbeiten lasse. — Dazu sind eingehendere Überlegungen tatsächlich nicht angebracht, und zwar einfach deswegen, weil die Klägerin ihren Anspruch ja nicht allein auf eine angebliche Verletzung des Artikels 7 stützt, sondern sich ganz generell auf eine Mißachtung des Gleichbehandlungsgebotes beruft. Andeutungsweise mag deshalb lediglich erwähnt werden, daß die These der Beklagten nicht unvertretbar erscheint. In der Tat läßt sich schwerlich sagen, die zusätzliche Beihilfe sei gerade wegen der Staatsangehörigkeit bestimmter Ölmühlen oder ihrer Inhaber eingeführt worden. Ebensogut kann von einer Differenzierung nach der Belegenheit, nämlich nach der Entfernung von den Erzeugungsgebieten, gesprochen werden, also von einer Regionalisierung, wie sie sich auch sonst in Marktordnungen findet. Eine Zusammenfassung nach dem Staatsgebiet eines Mitgliedslandes war hier deshalb angezeigt, weil sich die Gruppe der in ihm belegenen Ölmühlen besonders deutlich von allen anderen Verarbeitern abhebt.
Was andererseits das in Artikel 40 Absatz 3 in bezug auf die gemeinsame Agrarpolitik fixierte Diskriminierungsverbot angeht, so haben die Beklagten in diesem Zusammenhang geltend gemacht, Artikel 40 Absatz 3 enthalte nur eine der maßgeblichen Maximen, die in Wechselwirkung zu anderen Geboten stehe, wie etwa dem, den Übergang von nationalen zu gemeinsamen Marktordnungen ökonomisch sinnvoll zu gestalten. Deshalb könne nicht angenommen werden, das betreffende Gleichbehandlungsgebot verlange absolute Geltung sofort mit dem Inkrafttreten einer gemeinsamen Marktordnung, vielmehr sei trotz Artikel 40 Absatz 3 vorübergehend durchaus eine differenzierende Behandlung möglich. Dies habe sich bei der Einführung anderer Marktordnungen gezeigt, die eine schrittweise Überleitung mit vorübergehender. Geltung unterschiedlicher Preise zuließen. Im Rahmen der Gemeinsamen Fettmarktordnung sei zunächst auf Übergangsbestimmungen verzichtet worden; man habe sie aber gleichsam nachgeholt, als sich herausstellte, daß der direkte Übergang zu einer gemeinsamen Marktordnung in einem Bereich, in dem es zuvor — wie in Italien — einen starken nationalen Schutz gegeben habe, zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten rührte. Somit könne zumindest bis zum 31. Dezember 1969 im Hinblick auf die italienische Sonderbeihilfe nicht von einer unzulässigen Diskriminierung gesprochen werden; Sonderregeln für Teile der Gemeinschaft müßten aber auch über das Ende der Übergangszeit hinaus als zulässig gelten. — Zu diesen Einlassungen will ich mich jetzt auf die Andeutung beschränken, daß ihre Richtigkeit im Ansatz wohl nicht anzuzweifeln ist. Es läßt sich also der Standpunkt vertreten, daß die Geltung der Sonderregelung für Italien wenigstens im Jahr 1969 schwerlich eine unzulässige Diskriminierung bedeutete. Zweifelhaft mag indessen erscheinen, ob sich die dargestellte Argumentation für den gesamten Zeitraum der Anwendbarkeit der italienischen Sonderbeihilfe, also bis zum Jahr 1972, als fundiert ansprechen läßt. Deshalb ziehe ich es auch vor, eine definitive Beurteilung des eingeklagten Anspruchs nicht über Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags zu geben, sondern auf den Kern des Diskriminierungsvorwurfes einzugehen, um zu sehen, welche Bewertung der Sachlage sich danach ergibt.
Nach der bisherigen Rechtsprechung ist dabei allerdings — weil die Schadensursache in einem normativen Akt mit wirtschaftspolitischem Einschlag zu sehen sein soll — von vornherein zu beachten, daß nur eine qualifizierte Verletzung des Diskriminierungsverbotes, d.h. — wie ich vorhin schon sagte — ein besonders deutlicher Verstoß gegen dieses Prinzip, eine offensichtliche, schwere Mißachtung seines Grundgehalts als relevant in Frage kommt.
Betrachtet man den vorliegenden Fall anhand eines derart verschärften Maßstabes, so läßt sich — um das gleich zu sagen — eine Reihe von Erwägungen anführen, die die Annahme einer schweren materiellen Diskriminierung zum Nachteil der Klägerin als recht fragwürdig erscheinen läßt.
Vorweg ist schon bezeichnend, daß die Klägerin selbst im Laufe des Verfahrens ihren anfänglichen Standpunkt aufgegeben hat, sie sei in der gleichen Situation wie eine Ölmühle im Raume von Venedig, nämlich ebensoweit von einem für sie wichtigen Anbaugebiet (dem in Nordfrankreich) entfernt wie eine venezianische Ölmühle von dem Erzeugungsgebiet der Provence. Tatsächlich war dieser Standpunkt unhaltbar, weil festzustehen scheint, daß die Provence kein Rapsanbaugebiet von einiger Bedeutung und namentlich mit einem Umfang an Überschüssen darstellt, der für den italienischen Bedarf ins Gewicht fällt. In Wahrheit kommen für die italienischen Mühlen weiter entfernte französische Anbaugebiete, nämlich solche in der Gegend von Lyon und Bordeaux, in Frage, und es ist andererseits auch klar, daß die Klägerin nicht auf Bezüge aus Nordfrankreich angewiesen ist, sondern Raps sowohl aus der näheren Umgebung wie zum Beispiel auch aus Schleswig-Holstein beziehen kann.
Wesentlich ist sodann, daß ganz allgemein hinsichtlich der Bezugsbedingungen beträchtliche Unterschiede zwischen den italienischen Ölmühlen und dem Betrieb der Klägerin existieren.
Dies gilt einmal für Drittlandraps, dessen Preise in Venedig wegen des längeren Transportweges aus Übersee eindeutig über denen liegen, die für die Nordseehäfen, über die die Klägerin bezieht, gelten.
Dies trifft ebenso für Raps aus der Gemeinschaftserzeugung zu. Tatsächlich steht fest, daß die italienische Eigenproduktion seit 1970 nur etwa 5000 Tonnen beträgt, während über größere Entfernungen 1970 200000 Tonnen und 1971 376000 Tonnen, davon 284000 Tonnen aus der Gemeinschaft, importiert werden mußten. Demgegenüber haben die Auseinandersetzungen im Verfahren ergeben, daß sich die Klägerin zu einem wesentlich höheren Prozentsatz aus verhältnismäßig nahe gelegenen Einzugsgebieten versorgen kann. Hat sie im Jahr 1969 nach ihren eigenen Angaben 30000 Tonnen Raps verarbeitet, so stammten 5000 Tonnen davon aus nicht weit entfernten Anbaugebieten; für 14000 aus Frankreich bezogene Tonnen wurde die Herkunft nicht näher spezifiziert. Entsprechend war das Bild im Jahr 1970: Einer Verarbeitung von 17000 Tonnen stehen Bezüge in Höhe von 7000 Tonnen aus nicht weit entfernten Anbaugebieten und in Höhe von 5000 Tonnen aus Schleswig-Holstein gegenüber. Im Jahr 1971 wurden 33000 Tonnen von der Klägerin verarbeitet, wovon 7000 Tonnen aus nicht weit entfernten Anbaugebieten bezogen wurden, zu denen man wohl auch 4000 Tonnen niederländischen Raps rechnen kann, während für 3000 Tonnen französischen Raps Herkunftsangaben fehlen. Für das Jahr 1972 schließlich ergab sich eine Verarbeitung von 45000 Tonnen; davon wurden 3500 Tonnen aus Schleswig-Holstein, 3000 Tonnen aus den Niederlanden und weitere 10000 Tonnen aus ebenfalls nicht weit entfernten Anbaugebieten bezogen. Dieser Umstand, d.h. die Tatsache, daß in der Nähe der klägerischen Ölmühle Rapserzeugung von beträchtlichem Gewicht existiert, ist für die Marktverhältnisse ganz allgemein und damit für die Einstandspreise von Bedeutung. Deshalb wurde ja auch — wie uns die Kommission erklärt hat — das Gebiet, in dem die Klägerin tätig ist, in die Regionalisierung der Interventionspreise miteinbezogen, während dies für Oberitalien mit Rücksicht auf den geringen Umfang der dortigen Erzeugung nicht geschehen ist.
Schließlich konnte die Klägerin im Unterschied zu den italienischen Mühlen auch nicht geltend machen, die Produktionsbedingungen und das Preisgefüge des Gemeinsamen Marktes hätten für sie die Gefahr einer Verdrängung aus ihren herkömmlichen Ölmärkten durch Ölmühlen mit sich gebracht, die ihren Standort in größerer Nähe der Haupterzeugungsgebiete von Raps haben. Daß eine solche Gefahr tatsächlich nicht existiert, hat die Kommission anhand von Einzelberechnungen nachzuweisen versucht. — In diesem Zusammenhang ist nicht zuletzt von Interesse, daß so gut wie keine Rapsölexporte aus Italien in die Bundesrepublik stattgefunden haben. Vielmehr wäre es der Klägerin — wie die Kommission meint — mit Rücksicht auf das höhere Niveau der italienischen Ölpreise möglich gewesen, in Italien abzusetzen und so — falls notwendig — einen gewissen Ausgleich für Marktordnungsnachteile zu erzielen. Außerdem ist für die Beurteilung keineswegs belanglos, daß der Klägerin auch ohne die von ihr reklamierte zusätzliche Beihilfe in den fraglichen Jahren eine ständige Ausweitung ihrer Erzeugung gelungen ist.
An sich reichen diese Erkenntnisse für die Beurteilung des gegenwärtigen Verfahrens aus. Namentlich erscheint es nicht unerläßlich, noch auf Einzelheiten der Berechnungen einzugehen, die von den Parteien des Verfahrens einerseits in der Duplik und andererseits auf Frage des Gerichtshofes in einem besonderen Schriftsatz zur Situation italienischer Ölmühlen und zu der Lage der Klägerin angestellt worden sind. Ich will dazu aber doch wenigstens folgendes anmerken:
Wahrscheinlich wird man nicht umhin können einzuräumen — zu allen Einzelheiten fehlt uns die notwendige Klarheit —, daß an den von der Kommission gelieferten Berechnungen einige Korrekturen, wie sie die Klägerin aufgezeigt hat, anzubringen sind. Andererseits wird man der Klägerin in ihrer Kritik nicht überall folgen können (etwa, was die Transportkosten Bordeaux — Venedig angeht, für die sie nur 0,8 RE ansetzt, wo doch der Unterschied in den Interventionspreisen 1,12 RE beträgt, oder wenn sie ihren eigenen Berechnungen allein Rapslieferungen aus Kiel zugrunde legt). Berücksichtigt man dies und geht man im übrigen von den von der Klägerin genannten Werten aus, so kommt man selbst dann nicht zu der Feststellung, die Schlechterstellung der Klägerin im Verhältnis zu italienischen Ölmühlen erreiche eine Größenordnung, die es erlauben würde, von einer krassen Diskriminierung zu sprechen.
Ich kann somit, was den Vorwurf der Diskriminierung angeht, meine Meinung wie folgt zusammenfassen:
Die Behandlung der italienischen Ölmühlen einerseits und der klägerischen Ölmühle andererseits, wie sie sich nach der Gesamtheit der für den Fettmarkt maßgeblichen Vorschriften darstellt, weist aus objektiven, sachlich einleuchtenden und gewichtigen Gründen prinzipiell zu Recht eine Differenzierung auf. Soweit eventuell davon gesprochen werden kann, daß die Begünstigung der italienischen Ölmühlen im Rahmen der Sonderbeihilfe über das unbedingt erforderliche Maß hinausgeht, oder soweit angenommen werden mag, daß in gewissem Umfang eine entsprechende Beihilfe auch für bestimmte deutsche Ölmühlen hätte erwogen werden können, ist jedoch, keinesfalls von einer offensichtlich irrigen Beurteilung der Sachlage und von einer schwerwiegenden, krassen Diskriminierung der deutschen Ölmühlen die Rede. Es fehlt der untersuchten Beihilferegelung also an einer qualifizierten Verletzung einer höherrangigen Schutznorm im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes. Damit ist die Klage zur Abweisung reif.
Da die gezogene Schlußfolgerung meines Erachtens über jeden Zweifel erhaben ist, brauche ich auf weitere im Verfahren diskutierte Elemente des Amtshaftungsanspruches, wie Verschulden, Ursächlichkeit und Schädigung, nicht einzugehen.
Allenfalls zum letzten Punkt mag mir noch eine kurze Bemerkung gestattet sein. Die Beklagten rügen dazu — wie Sie wissen —, daß die Klägerin keinen konkreten Schaden behauptet und nachgewiesen habe. Die Klägerin beruft sich demgegenüber, nachdem sie ihre ursprünglich hilfsweise zu einer angeblich konkreten Schädigung vorgetragenen Ausführungen hat fallenlassen, allein auf eine abstrakte Schadensberechnung und vertritt die Ansicht, auch sie sei in einem Amtshaftungsprozeß statthaft. — Daß dem tatsächlich gefolgt werden könnte, erscheint mir jedoch zweifelhaft. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf die Darlegungen, die mein Vorgänger zu einem entsprechenden Problem in den Rechtssachen 63 bis 69/72 gemacht hat. Davon abgesehen, kann man im gegenwärtigen Verfahren auch den Eindruck haben, daß die Klägerin in Wahrheit gar nicht einen Schadensersatzanspruch eingeklagt hat, sondern allein auf der Erfüllung eines Subventionsanspruches besteht, wie er sich aus den Gemeinschaftstexten über die italienische Sonderbeihilfe in Verbindung mit grundlegenden Vertragsprinzipien, nämlich dem Grundsatz der Gleichbehandlung, ergibt. Es könnte somit auch daran gedacht werden, die Klage wegen fehlender Geltendmachung einer konkreten Schädigung, die über die Nichterfüllung des angeblichen Subventionsanspruches hinausgeht, abzuweisen, eine Erwägung freilich, die ich in Anbetracht meiner übrigen Darlegungen jetzt nicht zu vertiefen brauche.
III — Nach alledem lautet mein Urteilsvorschlag:
Die von der Firma Holtz & Willemsen eingereichte Schadensersatzklage ist als unbegründet zurückzuweisen. Der Klägerin sind die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.