62016CC0125
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PAOLO MENGOZZI
vom 1. Juni 2017 (
1
)
Rechtssache C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
gegen
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
(Vorabentscheidungsersuchen der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili [Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta])
„Vorabentscheidungsersuchen – Anerkennung von Berufsqualifikationen – Reglementierter Beruf – Klinischer Zahntechniker – Bedingungen für die Ausübung einer Berufstätigkeit – Verpflichtung, die Tätigkeit unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben – Niederlassungsfreiheit – Beschränkung – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“
Einleitung
1.
Klinische Zahntechniker (Clinical Dental Technologists oder Denturists, im Folgenden auch: CDT) sind Fachkräfte für Zahnapparaturen, zu deren Tätigkeiten die Anfertigung von Zahnersatz und künstlichen Zähnen sowie andere Nebenleistungen wie Reparaturen, Ergänzungen und Änderungen von Zahnersatz und Zahnprothesen gehören. In den Mitgliedstaaten, die diesen Beruf anerkennen (
2
), üben die klinischen Zahntechniker ihren Beruf selbständig und in direktem Kontakt mit den Patienten aus.
2.
In den Jahren 2009 bis 2012 stellten mindestens drei CDT den Antrag, ihnen die Erlaubnis zur Ausübung ihres Berufs in Malta zu erteilen. Diese Anträge wurden abgelehnt, da Malta nur den Beruf des Zahntechnikers als ergänzenden Heilberuf (
3
) anerkennt, nicht aber den des CDT. Die maltesischen Behörden boten den CDT daher an, sie als Zahntechniker in das Register aufzunehmen. Wenn sie als solche eingetragen würden, müssten sie gemäß der nationalen Regelung ihren Beruf unter denselben Bedingungen ausüben wie die Zahntechniker, d. h. unter der Aufsicht eines Zahnarztes. Da die Kläger des Ausgangsverfahrens, die Malta Dental Technologists Association (Maltesische Zahntechnikervereinigung) sowie Herr Reynaud, ein CDT, der Ansicht sind, dies widerspreche den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, die sich aus der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (
4
) ergäben, und dem Grundsatz der Niederlassungsfreiheit, wonach sich jeder in einem Mitgliedstaat ausgebildete Berufsangehörige in den anderen Mitgliedstaaten der Union niederlassen und dort seine Berufstätigkeit gemäß den Anforderungen des Ausbildungsmitgliedstaats ausüben könne, erhoben sie beim vorlegenden Gericht eine Klage mit dem Antrag, den maltesischen Behörden aufzuerlegen, die CDT, die in anderen Mitgliedstaaten der Union als solche anerkannt seien, in das Register aufzunehmen und ihnen die Ausübung ihres Berufs in Malta ohne die Aufsicht eines Zahnarztes zu erlauben.
3.
Unter diesen Umständen hat die Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und dem Gerichtshof mit Beschluss, der am 29. Februar 2016 bei der Kanzlei eingegangen ist, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist die Untersagung bzw. Weigerung durch die maltesischen Gesundheitsbehörden, den Beruf des CDT anzuerkennen, mit den Grundsätzen und Rechtsvorschriften, die die Schaffung des Binnenmarkts regeln, insbesondere denjenigen, die sich aus den Art. 49, 52 und 56 AEUV ergeben, unvereinbar, wenn keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit besteht, wobei zwar keine rechtliche Diskriminierung vorliegt, es Personen aus anderen Mitgliedstaaten, die einen entsprechenden Antrag gestellt haben, jedoch faktisch verwehrt ist, sich in Malta beruflich niederzulassen?
2.
Ist die Richtlinie 2005/36 auf die CDT in Anbetracht der Tatsache anzuwenden, dass die Fehlerhaftigkeit eines Gebisses lediglich zur Folge hat, dass die fehlerhafte Zahnapparatur geändert oder ersetzt werden muss, ohne dass eine Gefahr für den Patienten besteht?
3.
Kann die im vorliegenden Fall angefochtene Untersagung durch die maltesischen Gesundheitsbehörden dazu dienen, ein hohes Niveau an Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, wenn fehlerhafte Gebisse ohne Gefahr für den Patienten ersetzt werden können?
4.
Verstoßen die Art und Weise, in der die maltesischen Gesundheitsbehörden die Richtlinie 2005/36 in Bezug auf die CDT, die bei den maltesischen Gesundheitsbehörden ihre Anerkennung beantragt haben, auslegen und anwenden, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit?
Verfahren vor dem Gerichtshof
4.
Zum vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen sind von der Maltesischen Zahntechnikervereinigung, vom Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (Rat der ergänzenden Heilberufe), von der maltesischen, der tschechischen, der spanischen, der italienischen, der österreichischen und der polnischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht worden.
5.
In der Sitzung vom 2. März 2017 haben die Kläger des Ausgangsverfahrens, die maltesische und die spanische Regierung sowie die Kommission mündliche Ausführungen gemacht.
Würdigung
6.
Die vier dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen, die meiner Ansicht nach zusammen behandelt werden können, zielen auf die Beurteilung ab, ob es mit Unionsrecht vereinbar ist, wenn ein Aufnahmemitgliedstaat die Registrierung in einem anderen Mitgliedstaat ausgebildeter CDT als Zahntechniker – dem einzigen in dem Aufnahmemitgliedstaat anerkannten Beruf – anbietet und damit die von diesem Mitgliedstaat für die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers vorgeschriebenen Bedingungen auf die CDT anzuwenden wären.
7.
In einem ersten Prüfungsabschnitt ist zu bestimmen, welche unionsrechtliche Vorschrift Anwendung findet. Auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung haben die Kläger des Ausgangsverfahrens erklärt, bei ihrem Antrag gehe es um die Freiheit der CDT, sich in Malta niederzulassen und dort ihren Beruf auszuüben. Wenn in einem Mitgliedstaat ein Beruf existiere, müssten nicht nur dieser Beruf, sondern auch die Bedingungen, unter denen er in dem Ausbildungsmitgliedstaat ausgeübt werde, in den 27 anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden. Damit haben die Kläger ihr Vorbringen klar auf die Grundfreiheiten und nicht auf die Richtlinie 2005/36 gestützt. Dennoch sind angesichts der Formulierung der zweiten und der vierten Vorlagefrage vorab einige Ausführungen zu dieser Richtlinie angebracht.
Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2005/36
– Ein reglementierter Beruf im Aufnahmemitgliedstaat?
8.
Die Richtlinie 2005/36 gilt „für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die …, einschließlich der Angehörigen der freien Berufe, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wollen“ (
5
). „Reglementierter Beruf“ – ein unionsrechtlicher Begriff (
6
) – ist „eine berufliche Tätigkeit oder eine Gruppe beruflicher Tätigkeiten, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten der Ausübung direkt oder indirekt durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen gebunden ist; eine Art der Ausübung ist insbesondere die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über eine bestimmte Berufsqualifikation verfügen“ (
7
). Unter den Begriff „Berufsqualifikation“ im Sinne dieser Richtlinie fällt nicht jede durch einen allgemeinen Ausbildungsnachweis bescheinigte Qualifikation, sondern nur eine solche, die speziell dazu dient, die Inhaber auf die Ausübung eines bestimmten Berufs vorzubereiten (
8
).
9.
Die Richtlinie 2005/36 errichtet im Wesentlichen ein System, das sich auf zwei Regelungen zur Anerkennung von Qualifikationen gründet, zum einen auf die über die automatische Anerkennung reglementierter Berufe, deren Mindestanforderungen an die Ausbildung auf Unionsebene harmonisiert sind (wie beispielsweise bei Zahnärzten (
9
)), und bestimmter anderer reglementierter Berufe, zum anderen auf die Regelung über die gegenseitige Anerkennung der Qualifikationen für die anderen reglementierten Berufe (
10
), d. h. solche, deren Anforderungen an die Ausbildung – wie im Fall der CDT und Zahntechniker – nicht harmonisiert sind.
10.
Die dem Gerichtshof vorgelegten Akten enthalten keine eindeutigen Angaben, um endgültig entscheiden zu können, ob der Beruf des Zahntechnikers in Malta reglementiert ist oder nicht. Es ist nämlich nicht belegt, dass der Zugang zum Beruf des Zahntechnikers vom Besitz besonderer Berufsqualifikationen oder eines Ausbildungsnachweises abhängt, der speziell dazu dient, seine Inhaber auf die Ausübung dieses Berufs vorzubereiten. Dagegen steht fest, dass dieser Beruf als ergänzender Heilberuf angesehen wird und dass es den Beruf des CDT als solchen in Malta nicht gibt. Es handelt sich somit nicht um einen sowohl im Herkunftsmitgliedstaat als auch im Aufnahmemitgliedstaat „reglementierten Beruf“. Eine Voraussetzung für die Anwendung der Richtlinie 2005/36 ist daher offensichtlich nicht erfüllt.
11.
Es gibt nur zwei Möglichkeiten.
12.
Entweder zeichnet das Merkmal, dass die CDT ihren Beruf ohne die Aufsicht eines Zahnarztes und in direktem Kontakt mit den Patienten ausüben können, den Beruf des CDT derart aus, dass dieser als vom Beruf des Zahntechnikers verschieden anzusehen ist. In diesem Fall ist festzustellen, dass die Richtlinie 2005/36 nicht anwendbar ist und dass das Unionsrecht die Mitgliedstaaten nicht zur Anerkennung von Berufen verpflichtet, die sie nicht anerkennen möchten.
13.
Oder, wenn erstens der Beruf des Zahntechnikers in Malta einen „reglementierten Beruf“ im Sinne der Richtlinie 2005/36 darstellen sollte und zweitens die Berufe des CDT und des Zahntechnikers als „derselbe Beruf“ (
11
) im Sinne der Richtlinie 2005/36 anzusehen sein sollten, führt zwar nicht das erforderliche Qualifikationsniveau zu einem Problem für die maltesischen Behörden – denn die Eintragung als Zahntechniker war den CDT angeboten worden –, wohl aber die Tatsache, dass der Beruf des Zahntechnikers unter Mitwirkung eines Zahnarztes ausgeübt wird. Dazu ist zu sagen, dass die Richtlinie 2005/36 entgegen dem Vorbringen der Kläger des Ausgangsverfahrens nicht bezweckt, den in ihrem Herkunftsstaat ausgebildeten Berufsangehörigen zu ermöglichen, ihren Beruf im Aufnahmemitgliedstaat unter den von ihrem Ausbildungsstaat hierfür festgelegten Bedingungen auszuüben. In Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36 heißt es eindeutig, dass „die Anerkennung der Berufsqualifikationen durch den Aufnahmemitgliedstaat … der begünstigten Person [ermöglicht], in diesem Mitgliedstaat denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben“ (
12
). Die Arbeit unter der Aufsicht eines Zahnarztes ist als Voraussetzung für die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers in Malta anzusehen: Jeder, der sich in Malta als Zahntechniker niederlassen möchte, muss die Zusammenarbeit mit einem Zahnarzt hinnehmen. Anderenfalls wäre ein Mitgliedstaat gezwungen, die Voraussetzungen für die Ausübung eines Berufs den anscheinend liberaleren Voraussetzungen in anderen Mitgliedstaaten anzugleichen, und die Richtlinie 2005/36 würde zu einem Mittel zur Umgehung der Voraussetzungen für die Ausübung reglementierter, jedoch nicht harmonisierter Berufe (
13
). Diese Voraussetzungen verbleiben aber nach der Richtlinie in der Zuständigkeit der Aufnahmemitgliedstaaten, sofern sie nicht diskriminierend sind und sofern sie objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig sind (
14
).
– Zur Frage eines partiellen Zugangs zum Beruf des Zahnarztes
14.
Bei den Erörterungen vor dem Gerichtshof wurde die Frage nach einem möglicherweise partiellen Zugang der CDT zum Beruf des Zahnarztes aufgeworfen.
15.
Zur Erinnerung: Die Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36 und der Verordnung Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems (
15
) hat in die Richtlinie 2005/36 einen Art. 4f (
16
) eingefügt, der die Behörden des Aufnahmemitgliedstaats ermächtigt, auf Einzelfallbasis einen partiellen Zugang zu einer Berufstätigkeit zu gewähren, wenn 1. der Berufsangehörige ohne Einschränkung qualifiziert ist, im Herkunftsmitgliedstaat die berufliche Tätigkeit auszuüben, für die im Aufnahmemitgliedstaat ein partieller Zugang begehrt wird, 2. die Unterschiede zwischen der Berufstätigkeit im Herkunftsmitgliedstaat und dem reglementierten Beruf im Aufnahmemitgliedstaat so groß sind, dass die Anwendung von Ausgleichsmaßnahmen den Antragsteller letztlich zwingen würde, ein vollständiges Ausbildungsprogramm zu durchlaufen, und 3. die Berufstätigkeit sich objektiv von anderen Tätigkeiten, die im Aufnahmemitgliedstaat unter den reglementierten Beruf fallen, trennen lässt. Der partielle Zugang kann jedoch verweigert werden, sofern diese Verweigerung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, sofern sie geeignet ist, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und sofern sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (
17
).
16.
Könnte man, wie von der Kommission geltend gemacht, erwägen, klinischen Zahntechnikern einen solchen partiellen Zugang zuzuerkennen, soweit die Tätigkeit der CDT teilweise der von Zahnärzten entspricht (
18
)? Mit anderen Worten: Ist es denkbar, den CDT einen partiellen Zugang zum Beruf des Zahnarztes zu gewähren?
17.
Ich bin davon nicht überzeugt, da Art. 4f Abs. 6 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung vorsieht, dass dieser Artikel „nicht für Berufsangehörige [gilt], für die die automatische Anerkennung ihrer Berufsqualifikationen nach Titel III Kapitel II, III und IIIa gilt“. Titel III Kapitel III Abschnitt 4 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung betrifft die Zahnärzte. Ich verstehe diesen Artikel daher so, dass es bei Zahnärzten nur einen vollständigen Zugang zu den Tätigkeiten geben kann, und zwar zum einen aufgrund der von der Richtlinie 2005/36 geregelten Harmonisierung der Ausbildungsanforderungen (
19
) und zum anderen aufgrund der sich daraus ergebenden automatischen Anerkennung, die den Berufsangehörigen gemäß dieser Richtlinie gewährt wird.
18.
Zwar bezieht sich Art. 4f Abs. 6 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung auf „die Berufsangehörigen“ und nicht auf „die Berufe“, doch deutet Art. 36 der Richtlinie 2005/36 darauf hin, dass die Tätigkeiten des Zahnarztes diesem Beruf vorbehalten sind (
20
). Nach dieser Bestimmung setzt „[d]ie Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes … den Besitz eines in Anhang V Nr. 5.3.2. aufgeführten Ausbildungsnachweises voraus“ (
21
), und sie definiert diese Tätigkeiten in der Folge als „Tätigkeiten der Verhütung, Diagnose und Behandlung von Anomalien und Krankheiten der Zähne, des Mundes und der Kiefer und des dazugehörigen Gewebes“ (
22
). Diese Tätigkeiten werden als ein Ganzes gesehen. Zum einen deckt sich die Tätigkeit der CDT aber nur teilweise mit der von Zahnärzten, und zum anderen erfüllen die CDT eindeutig nicht die von der Richtlinie 2005/36 festgelegten Anforderungen an die Qualifizierung oder Tätigkeit als Zahnarzt (
23
). Es scheint mir mit dem Willen des Unionsgesetzgebers vollkommen unvereinbar zu sein, klinischen Zahntechnikern die Möglichkeit eines partiellen Zugangs zum Beruf des Zahnarztes zuzugestehen, da die Richtlinie eine untrennbare Verbindung zwischen dem Besitz eines der in Anhang V Nr. 5.3.2 dieser Richtlinie aufgeführten Ausbildungsnachweise und der Ausübung des Zahnarztberufs herstellt. Der Gerichtshof hat entschieden, dass „[d]ie Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes … den Besitz eines … Ausbildungsnachweises voraus[setzt]“ (
24
). Wenn die Möglichkeit eines partiellen Zugangs der CDT zu den Tätigkeiten eines Zahnarztes erwogen würde, liefe das außerdem auf die Schaffung einer neuen „unvollkommenen“ Kategorie von nur partiell als Zahnarzt tätigen Berufsangehörigen hinaus, die keiner von der Richtlinie vorgesehenen Kategorie entspricht. Dies ist aber ausgeschlossen (
25
).
19.
Jedenfalls ist die Anerkennung eines partiellen Zugangs kein absolutes Recht, da der Aufnahmemitgliedstaat einen solchen unter den Voraussetzungen des Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung verweigern kann.
– Zwischenergebnis
20.
Aus der vorangegangenen Würdigung folgt, dass grundsätzliche Zweifel bestehen, ob die Richtlinie 2005/36 auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar ist. Das vorlegende Gericht wird feststellen müssen, ob der Beruf des Zahntechnikers in Malta einen reglementierten Beruf im Sinne der Richtlinie 2005/36 darstellt.
21.
Sollte die Richtlinie anwendbar sein, zeichnen sich zwei verschiedene Wege einer Prüfung ab. Nach der Prüfung auf der Grundlage von Art. 4 der Richtlinie 2005/36 bin ich zu dem Schluss gekommen, dass die Bedingung für die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers, nämlich unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, als mit dieser Richtlinie vereinbar erachtet werden kann, sofern sie nicht diskriminierend ist – was vorliegend der Fall ist – und sofern sie objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist – was noch zu prüfen ist. Auch die Prüfung der Frage eines partiellen Zugangs zum Beruf des Zahnarztes hat mich zu dem Schluss gebracht, dass ein partieller Zugang jedenfalls verweigert werden kann, sofern diese Verweigerung auf einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruht, sofern sie geeignet ist, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten und sofern sie nicht über das hinaus geht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
22.
Diese beiden Prüfungen sind mit der vergleichbar, die der Gerichtshof durchführen muss, wenn er den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anhand des Primärrechts prüft. Dies schlage ich nunmehr vor, weil die maltesischen Behörden – wie die spanische Regierung in der mündlichen Verhandlung betont hat – den CDT nicht vorwerfen, für die Ausübung eines reglementierten Berufs in Malta nicht hinreichend qualifiziert zu sein oder eine unzureichende oder zu abweichende Ausbildung durchlaufen zu haben. Tatsächlich geht es im Ausgangsverfahren um die Möglichkeit der CDT, ihren Beruf, gegebenenfalls als Zahntechniker, selbständig auszuüben, d. h. ohne die Aufsicht eines Zahnarztes, was unter die Niederlassungsfreiheit fällt.
Würdigung nach Primärrecht
23.
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, dass die betreffenden CDT bei den maltesischen Behörden die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung ihres Berufs in Malta beantragt haben. Da dieser Beruf den Klägern des Ausgangsverfahrens zufolge durch die Möglichkeit eines direkten Kontakts mit den Patienten gekennzeichnet ist, dürfte die Ausübung des Berufs eines CDT in Malta bei verständiger Betrachtung die Niederlassung des CDT in Malta voraussetzen. Die folgende Würdigung basiert daher, wie bereits angekündigt, auf Art. 49 AEUV (
26
).
24.
Es ist unstreitig, dass die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers der Bedingung unterliegt, unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, so dass Zahntechniker keinen direkten Kontakt zu den Patienten haben. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass „nach Art. 49 Abs. 2 AEUV die Niederlassungsfreiheit nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen ausgeübt wird. Ist folglich die Aufnahme oder Ausübung einer bestimmten Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat geregelt, muss der Angehörige eines anderen Mitgliedstaats, der diese Tätigkeit ausüben will, die Bedingungen dieser Regelung grundsätzlich erfüllen“ (
27
). Da weder die Bedingungen für den Zugang zum Beruf des Zahntechnikers noch die Bedingungen für seine Ausübung auf Unionsebene harmonisiert sind, bleiben die Mitgliedstaaten befugt, diese Bedingungen unter Beachtung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten festzulegen (
28
). Zweifelsfrei ist die maltesische Regelung, die Zahntechniker verpflichtet, unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für einen CDT weniger attraktiv zu machen. Diese Situation lässt sich nur rechtfertigen, wenn ein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, der geeignet ist, das verfolgte Ziel zu erreichen, und nicht über das hinausgeht, was hierfür erforderlich ist (
29
).
25.
Die maltesische Regierung beruft sich auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit als Rechtfertigungsgrund. Da es sich hierbei um ein auch von der Union selbst verfolgtes Ziel handelt, kann seine Berechtigung nicht in Frage gestellt werden (
30
). Zu prüfen bleibt, ob die den Zahntechnikern für die Ausübung ihres Berufs auferlegte Bedingung, unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, notwendig und verhältnismäßig ist.
26.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Vorrangs der öffentlichen Gesundheit im Vertrag und des Ermessens, das der Vertrag den Mitgliedstaaten einräumt, „der Umstand allein, dass ein Mitgliedstaat andere Schutzregelungen als ein anderer Mitgliedstaat erlassen hat, für die Beurteilung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen ohne Belang [ist]“ (
31
). Der Gerichtshof hat nämlich mehrfach entschieden, dass „zu berücksichtigen [ist], dass unter den vom Vertrag geschützten Gütern und Interessen die Gesundheit und das Leben von Menschen den höchsten Rang einnehmen und dass es Sache der Mitgliedstaaten ist zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll“ (
32
). Da sich dieses Niveau von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheiden kann, ist anzuerkennen, dass bei der Beurteilung nationaler Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit eine besondere Wachsamkeit erforderlich ist (
33
). Daher genügt es nicht, wenn sich die Kläger des Ausgangsverfahrens darauf berufen, dass das Vereinigte Königreich klinischen Zahntechnikern erlaube, ihren Beruf selbständig auszuüben.
27.
Des Weiteren müssen die wiederholten Feststellungen in den Vorlagefragen, denen zufolge keine Gefahr für die Gesundheit der Patienten und mithin für die öffentliche Gesundheit bestehe, wenn die CDT ihren Beruf im direkten Kontakt mit den Patienten und vollkommen selbständig ausübten, relativiert werden (
34
). Aus der Vorlageentscheidung geht nämlich hervor, dass die Kläger im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht – genauer gesagt die maltesische Zahntechnikervereinigung – diese Fragen selbst verfasst hatten, bevor sie bei diesem Gericht deren Übersendung an den Gerichtshof beantragten. Unter diesen Umständen ist das Fehlen einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit keine endgültige Feststellung des vorlegenden Gerichts, die es nach eigener Beurteilung des Sachverhalts getroffen hat. Somit kann der Gerichtshof diese Problematik in seinem zu erlassenden Urteil sachdienlich erörtern.
28.
Die CDT tragen in diesem Zusammenhang im Wesentlichen vor, dass ihr Ausbildungsniveau ihnen ohne einen Vorbehalt erlaube, ihren Beruf selbständig und ohne Gefahr auszuüben, da ein CDT im Mund der Patienten kein invasives Verfahren durchführe, sondern lediglich die Zahnapparaturen bei den Patienten präpariere, repariere und anpasse. Eine schlecht angepasste oder mangelhafte Prothese sei lediglich unangenehm und könne einfach vom Patienten selbst herausgenommen oder vom CDT ersetzt werden. Klinische Zahntechniker stellten keine Diagnose, verschrieben keine medizinische Behandlung, und bei einem Krankheitsverdacht gehöre es zu ihrer Verantwortlichkeit, die Patienten an einen Zahnarzt zu verweisen. Des Weiteren sei nicht wissenschaftlich bewiesen, dass Zahnapparaturen oder Prothesen großen Schaden im Mund des Patienten anrichten könnten. Würde klinischen Zahntechnikern erlaubt, in direktem Kontakt mit den Patienten zu arbeiten, könnten die bedürftigsten Patienten schließlich zu geringeren Kosten Zugang zu einer Zahnbehandlung erhalten.
29.
Die maltesische Regierung widerspricht diesen Ausführungen und macht geltend, dass die Tätigkeiten eines CDT und seine Sachkunde sich nur auf die mechanischen Aspekte der Behandlung bestimmter die Zähne und die Mundhöhle betreffender Anomalien und Erkrankungen erstreckten. Klinische Zahntechniker seien nicht befähigt, die Diagnose für die Planung einer solchen Behandlung zu erstellen, und hätten auch nicht die Sachkunde, die Durchführung der Gebisssanierung zu begleiten, die nur von einem voll ausgebildeten Zahnarzt überwacht werden könne, zumal große Unterschiede bei der Ausbildung zum klinischen Zahntechniker bestünden (
35
). Die Anfertigung einer Zahnapparatur oder einer Prothese sei nicht risikofrei, da es zu untergründigen Pathologien, die der Aufmerksamkeit des CDT entgehen könnten, und Schädigungen des temporären oder permanenten Gewebes kommen könne, wenn diese Apparatur oder Prothese schlecht eingesetzt werde. Beispielsweise könnten durch eine fehlerhafte Zahnentfernung Infektionen hervorgerufen werden, wenn die Zahnwurzel unterhalb der Apparatur oder der Prothese nicht richtig entfernt worden sei. Im Übrigen könnten bei Patienten, die mit Chemotherapie oder Bisphosphonaten behandelt würden, Komplikationen auftreten. Schlecht sitzender Zahnersatz im Zusammenspiel mit schlechter Mundhygiene erhöhe die Gefahr von Mundhöhlenkarzinomen. Wenn die Apparatur schlecht konzipiert sei, könne sie zu parodontalen Erkrankungen führen oder diese verschlimmern. Auf diese Weise könnten irreversible Schäden entstehen, wenn der Sitz der Apparatur und die Umgebung, in das sie sich einfüge, nicht von einem Zahnarzt kontrolliert würden. Dessen Ausbildung, die umfangreicher und vollständiger sei als die eines CDT, ermögliche es ihm, die Situation umfassend und nicht nur in mechanischer Hinsicht wie ein CDT zu beurteilen. Man könne nicht damit rechnen, dass der Patient die mit seiner Prothese oder seiner Zahnapparatur zusammenhängenden Probleme selbst erkenne, und möglicherweise werde er von dem CDT erst in einem bereits fortgeschrittenen Stadium der Erkrankung an den Zahnarzt überwiesen. Die maltesische Regierung verweist überdies anhand von Unterlagen auf eine Reihe wissenschaftlicher Studien, die die teils schweren Folgen einer mangelhaften Implantation oder schlechten Anpassung einer in eine nicht gesunde organische Umgebung eingesetzten Zahnapparatur bestätigten. Sie weist das Argument, die freie Ausübung des Berufs des CDT ohne die Aufsicht eines Zahnarztes ermögliche den bedürftigsten Patienten den Zugang zu einer Zahnbehandlung, mit dem Hinweis zurück, dass Personen mit einem unzureichenden Einkommen in Malta unentgeltlich einen Zahnarzt aufsuchen könnten. Schließlich macht die maltesische Regierung geltend, dass nach dem Vorsorgeprinzip der Schutz der öffentlichen Gesundheit schwerer wiegen müsse als wirtschaftliche Erwägungen und dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieses Prinzips über ein weites Ermessen verfügten.
30.
Da die von der maltesischen Regierung zum Ausdruck gebrachten Zweifel zumindest teilweise auf wissenschaftlichen Studien beruhen, die dafür sprechen, dass ihre Argumente keine bloßen Behauptungen sind, und angesichts des Ermessensspielraums, den der Gerichtshof selbst in seiner u. a. in Nr. 26 dieser Schlussanträge angeführten Rechtsprechung anerkannt hat, ist die Voraussetzung, dass die CDT, die sich in einem anderen Mitgliedstaat qualifiziert haben, im Aufnahmemitgliedstaat, der diesen Beruf als solchen nicht anerkennt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, zur Verwirklichung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit geeignet und geht nicht über das hinaus, was hierfür erforderlich ist (
36
).
31.
Somit ist Art. 49 AEUV dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Zahntechniker zwingt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben, das legitime Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit verfolgt, zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, auch wenn durch sie die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für diese Berufsgruppe an Attraktivität verlieren kann.
Folgerungen aus der Prüfung anhand des Primärrechts für die Prüfung der Richtlinie 2005/36
32.
Wie oben erwähnt (
37
), ist in dem Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass der Ausgangsrechtsstreit unter die Richtlinie 2005/36 fällt – was nicht zutrifft –, die Vereinbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Situation mit Art. 4 der Richtlinie 2005/36 oder mit Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung anhand derselben Prüfung zu beurteilen, wie ich sie in Bezug auf Art. 49 AEUV durchgeführt habe.
33.
In diesem Fall schlage ich dem Gerichtshof hilfsweise vor, Art. 4 der Richtlinie 2005/36 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung einer Bedingung für die Berufsausübung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die von Zahntechnikern verlangt, dass sie ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, nicht entgegensteht, da diese Bedingung objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.
34.
Schließlich schlage ich dem Gerichtshof höchst hilfsweise vor, Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung nicht verbietet, dass im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits klinischen Zahntechnikern der partielle Zugang zum Zahnarztberuf verweigert wird.
Ergebnis
35.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
In erster Linie:
–
Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Zahntechniker zwingt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben, das legitime Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit verfolgt, zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, auch wenn durch sie die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für diese Berufsgruppe an Attraktivität verlieren kann.
Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass der Sachverhalt unter die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen fällt:
—
Art. 4 der Richtlinie 2005/36 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung einer Bedingung für die Berufsausübung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die von Zahntechnikern verlangt, dass sie ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, nicht entgegensteht, da diese Bedingung objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.
Höchst hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass der Sachverhalt unter die Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36 und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems fällt:
—
Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung nicht verbietet, dass im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits klinischen Zahntechnikern der partielle Zugang zum Zahnarztberuf verweigert wird.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Nach Angaben des vorlegenden Gerichts sind dies das Königreich Dänemark, Irland, das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland.
(
3
)	Gemäß Art. 2 der Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta (Gesetz über die Gesundheitsberufe, Kapitel 464 der Gesetze Maltas) ist ein Angehöriger eines ergänzenden Heilberufs „ein Angehöriger eines Gesundheitsberufs …, dessen Name im Register der ergänzenden Heilberufe, auf das in Art. 28 verwiesen wird, eingetragen ist“. Nach Art. 25 dieses Gesetzes darf „[n]iemand, dessen Name nicht … in dem … Register eingetragen ist, … einen der ergänzenden Heilberufe ausüben“. Anhang III dieses Gesetzes zählt die ergänzenden Heilberufe auf, darunter den Beruf des Zahntechnikers, nicht aber den des CDT.
(
4
)	ABl. 2005, L 255, S. 22.
(
5
)	Art. 2 der Richtlinie 2005/36.
(
6
)	Vgl. Urteil vom 6. Oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
7
)	Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2005/36.
(
8
)	Urteil vom 6. Oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, Rn. 38).
(
9
)	Vgl. Art. 21 der Richtlinie 2005/36.
(
10
)	Bei zu großen Unterschieden zwischen der im Herkunftsland absolvierten und der für dieselbe Tätigkeit im Aufnahmeland verlangten Ausbildung können ein Anpassungslehrgang und/oder eine Eignungsprüfung vorgeschrieben werden, vgl. 15. Erwägungsgrund und Art. 14 der Richtlinie 2005/36.
(
11
)	Art. 1 der Richtlinie 2005/36 bestimmt, dass diese Richtlinie „die Vorschriften fest[legt], nach denen ein Mitgliedstaat, der den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in seinem Hoheitsgebiet an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen knüpft …, für den Zugang zu diesem Beruf und dessen Ausübung die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten … erworbenen Berufsqualifikationen anerkennt, die ihren Inhaber berechtigen, dort denselben Beruf auszuüben“ (Hervorhebung nur hier). Die Beschreibung der Tätigkeiten eines Zahntechnikers scheint mit der der Tätigkeiten eines CDT voll übereinzustimmen, auch wenn die Ausbildung eines CDT möglicherweise länger ist. Meiner Ansicht nach kann man somit bei verständiger Betrachtung davon ausgehen, dass CDT und Zahntechniker „derselbe Beruf“ im Sinne der Art. 1 und 4 der Richtlinie 2005/36 sind. Zum Begriff „derselbe Beruf“ vgl. auch Urteil vom 19. Januar 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, Rn. 20).
(
12
)	Hervorhebung nur hier.
(
13
)	In diesem Sinne auch Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssache Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, Nr. 28).
(
14
)	Wie es der dritte Erwägungsgrund der Richtlinie 2005/36 verlangt, in dessen Licht Art. 4 Abs. 1 zu lesen ist.
(
15
)	ABl. 2013, L 354, S. 132.
(
16
)	Ob dieser Artikel auf den vorliegenden Rechtsstreit anwendbar ist, ist zweifelhaft, da sich der Vorlagebeschluss auf Entscheidungen der maltesischen Behörden aus den Jahren 2009 bis 2012 bezieht, durch die den CDT die selbständige Ausübung ihres Berufs untersagt wurde.
(
17
)	Siehe Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung.
(
18
)	In diesem Fall würde es sich um zwei reglementierte Berufe handeln, zum einen um den Beruf des CDT und zum anderen um den Beruf des Zahnarztes.
(
19
)	Anhang V Nr. 5.3.1 der Richtlinie 2005/36 legt das Ausbildungsprogramm fest, das Zahnärzte durchlaufen müssen, und Nr. 5.3.2 dieses Anhangs nennt die Ausbildungsnachweise, die jeder Mitgliedstaat als Nachweis der Grundausbildung der Zahnärzte ausstellt.
(
20
)	Vgl. Art. 36 Abs. 1 der Richtlinie 2005/36, wonach „Tätigkeiten des Zahnarztes die in Absatz 3 definierten Tätigkeiten [sind], die unter den in Anhang V Nummer 5.3.2. aufgeführten Berufsbezeichnungen ausgeübt werden“.
(
21
)	Art. 36 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36.
(
22
)	Art. 36 Abs. 3 der Richtlinie 2005/36. Vgl. auch Art. 34 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie.
(
23
)	Insoweit erinnere ich daran, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass „[d]ie Richtlinie 2005/36 verbietet …, dass eine Person, die keinen Nachweis über eine zahnärztliche Grundausbildung besitzt, den Beruf des Zahnarztes ausübt“ (Urteil vom 19. September 2013, Conseil national de l’ordre des médecins, C‑492/12, EU:C:2013:576, Rn. 41).
(
24
)	Urteil vom 19. September 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, Rn. 34).
(
25
)	Vgl. entsprechend Beschluss vom 17. Oktober 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ferner können die CDT offenkundig keinen Anspruch darauf erheben, ihren Beruf unter einer Bezeichnung, die der des Zahnarztes entspricht, auszuüben. Die Richtlinie 2005/36 sieht auch nicht die Möglichkeit vor, als Zahnarzt unter einer anderen Bezeichnung als den in dieser Richtlinie aufgeführten tätig zu sein (vgl. entsprechend Beschluss vom 17. Oktober 2003, Vogel, C‑35/02, EU:C:2003:570, Rn. 31). Schließlich unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt aus mindestens zwei Gründen von demjenigen, der dem Urteil vom 19. Januar 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), zugrunde lag. Erstens gehörte der Beruf, zu dem der Kläger des Ausgangsverfahrens in jener Rechtssache Zugang begehrte, nicht zu den Berufen, bei denen das Unionsrecht eine automatische Anerkennung vorsieht (im Gegensatz zum Beruf des Zahnarztes). Zweitens hat die Weigerung, den CDT einen partiellen Zugang zum Beruf des Zahnarztes zu gewähren, nicht zur Folge, dass sie ohne berufliche Perspektive im Aufnahmestaat bleiben, weil die maltesischen Behörden, wie bereits erwähnt, angeboten haben, sie in das Register einzutragen und sie als Zahntechniker, dem einzigen in diesem Mitgliedstaat anerkannten Beruf, arbeiten zu lassen.
(
26
)	Der ebenfalls vom vorlegenden Gericht in seinen Vorabentscheidungsfragen angeführte Art. 52 AEUV ist offensichtlich nicht einschlägig, weil die maltesische Regelung keine „Sonderregelung für Ausländer“ einführt, denn der Voraussetzung, unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, müssen auch maltesische Zahntechniker genügen.
(
27
)	Urteil vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
28
)	Urteil vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, Rn. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
29
)	Vgl. Urteile vom 1. Februar 2001, Mac Quen u. a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, Rn. 26), vom 19. Januar 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung), vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, Rn. 21), und vom 4. Mai 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, Rn. 65).
(
30
)	Vgl. aus einer umfangreichen Rechtsprechung Urteile vom 1. Februar 2001, Mac Quen u. a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, Rn. 29), vom 11. Juli 2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, Rn. 42), vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, Rn. 27), und vom 4. Mai 2017, Vanderborght (C-339/15, EU:C:2017:335, Rn. 67).
(
31
)	Urteil vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
32
)	Urteil vom 19. Mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes u. a. (C-171/07 und C-172/07, EU:C:2009:316, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Urteil vom 4. Mai 2017, Vanderborght (C-339/15, EU:C:2017:335, Rn. 71).
(
33
)	Vgl. Urteil vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C-575/11, EU:C:2013:430, Rn. 27).
(
34
)	Wegen des Wortlauts der Vorlagefragen vgl. Nr. 3 dieser Schlussanträge.
(
35
)	Vgl. Anhang 2 der von der maltesischen Regierung eingereichten schriftlichen Erklärungen.
(
36
)	In seinem Urteil vom 27. Juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), hat der Gerichtshof, obgleich er zu dieser Frage nicht befragt worden war, anerkannt, dass die Aufsicht eines Angehörigen eines medizinischen Berufs über einen Angehörigen eines paramedizinischen Berufs dem Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit dienen kann (vgl. Rn. 29 dieses Urteils).
(
37
)	Vgl. Nrn. 20 ff. dieser Schlussanträge.