62016CJ0016
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
20 päivänä helmikuuta 2018 (
*1
)
Muutoksenhaku – Kuluttajansuoja – Sähköiset rahapelipalvelut – Kuluttajien ja pelaajien suojeleminen sekä alaikäisten sähköisen rahapelaamisen estäminen – Komission suositus 2014/478/EU – Unionin toimi, joka ei sido oikeudellisesti – SEUT 263 artikla
Asiassa C-16/16 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 6.1.2016,
Belgian kuningaskunta, asiamiehinään L. Van den Broeck, M. Jacobs ja J. Van Holm, avustajinaan P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke ja J. Auwerx, advocaten,
valittajana,
ja jossa vastapuolena on
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Wilman ja H. Tserepa-Lacombe, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti A. Tizzano, jaostojen puheenjohtajat R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský ja E. Levits sekä tuomarit E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (esittelevä tuomari), C. Lycourgos ja M. Vilaras,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 26.6.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.12.2017 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Belgian kuningaskunta vaatii valituksellaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 27.10.2015 antaman määräyksen Belgia v. komissio (T-721/14, EU:T:2015:829; jäljempänä valituksenalainen määräys), jolla kyseinen tuomioistuin jätti tutkimatta sen kanteen, jolla vaadittiin kumoamaan periaatteista kuluttajien ja sähköisten rahapelipalvelujen pelaajien suojelemiseksi sekä alaikäisten sähköisen rahapelaamisen estämiseksi 14.7.2014 annettu komission suositus 2014/478/EU (EUVL 2014, L 214, s. 38; jäljempänä riidanalainen suositus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2
SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan unionin tuomioistuin tutkii lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjen säädösten sekä [Euroopan unionin] neuvoston, [Euroopan] komission ja Euroopan keskuspankin säädösten laillisuuden, suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, samoin kuin Euroopan parlamentin ja Eurooppa-neuvoston sellaisten säädösten laillisuuden, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin. Tuomioistuin valvoo myös unionin elinten ja laitosten sellaisten säädösten laillisuutta, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.”
3
Jaksoon, jonka otsikko on ”Unionin säädökset”, kuuluvassa SEUT 288 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Käyttäessään unionin toimivaltaa toimielimet hyväksyvät asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä sekä antavat suosituksia ja lausuntoja.
Asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.
Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot.
Päätös on kaikilta osiltaan velvoittava. Jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä.
Suositukset ja lausunnot eivät ole sitovia.”
4
Euroopan talousyhteisössä käytettäviä kieliä koskevista järjestelyistä 15.4.1958 annetun neuvoston asetuksen N:o 1 (EYVL 1958, 17, s. 385), sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 517/2013 (EUVL 2013, L 158, s. 1), 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Unionin toimielinten viralliset ja työkielet ovat bulgarian, englannin, espanjan, hollannin, iirin, italian, kreikan, kroaatin, latvian, liettuan, maltan, portugalin, puolan, ranskan, romanian, ruotsin, saksan, slovakin, sloveenin, suomen, tanskan, tšekin, unkarin ja viron kieli.”
Asian tausta
5
Euroopan komissio antoi riidanalaisen suosituksen 14.7.2014 SEUT 292 artiklan nojalla.
6
Kyseisen suosituksen johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, että sillä on tarkoitus ”suojella kuluttajien ja pelaajien terveyttä ja minimoida siten myös mahdolliset taloudelliset vahingot, joita voi aiheutua pakonomaisesta tai liiallisesta rahapelaamisesta”.
7
Mainitun suosituksen I kohdassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, mainitaan seuraavaa:
”1.
Jäsenvaltioille suositetaan, että ne vahvistavat sähköisiä rahapelipalveluja ja niihin liittyvää vastuullista kaupallista viestintää koskevat periaatteet saavuttaakseen kuluttajien, pelaajien ja alaikäisten suojelussa korkean tason ja varjellakseen heidän terveyttään sekä minimoidakseen taloudelliset vahingot, joita pakonomainen tai liiallinen rahapelaaminen voi aiheuttaa.
2.
Tämä suositus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä rahapelipalveluja.”
8
Saman suosituksen III–X kohdan aiheina ovat ”tietovaatimukset”, ”alaikäiset”, ”pelaajan rekisteröiminen ja pelitili”, ”pelaajan toiminta ja tukeminen”, ”peliesto ja vapaaehtoinen pelikielto”, ”kaupallinen viestintä”, ”sponsorointi” sekä ”koulutus ja tiedotus”.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
9
Belgian kuningaskunta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.10.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jolla vaadittiin riidanalaisen suosituksen kumoamista.
10
Komissio teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.12.2014 jätetyllä erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen 2.5.1991 annetun työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen. Belgian kuningaskunta esitti huomautuksensa oikeudenkäyntiväitteestä 20.2.2015.
11
Komissio väitti, ettei unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettua kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska riidanalainen suositus ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Se katsoi olennaisilta osin, että riidanalainen suositus on sekä muodoltaan että sisällöltään SEUT 288 artiklassa tarkoitettu ”todellinen” suositus, joka ei ole sitova ja jolla ei aseteta sitovia velvoitteita. Tämän osoittaa sen mukaan kyseisen suosituksen SEUT 292 artiklaan perustuva muodollinen esitystapa sekä sen sanamuoto, joka ei ole käskevä vaan ehdollinen. Komissio lisäsi, että millään Belgian kuningaskunnan kannekirjelmässään esittämistä perusteluista ei voida horjuttaa kyseisen suosituksen luokittelemista toimeksi, joka ei ole kannekelpoinen.
12
Belgian kuningaskunta katsoi kanteen täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Se tukeutui erityisesti 31.3.1971 annettuun tuomioon komissio v. neuvosto, ns. AETR-tuomio (22/70, EU:C:1971:32), ja 13.12.1989 annettuun tuomioon Grimaldi (C-322/88, EU:C:1989:646) sekä tehokasta oikeussuojaa koskevaan periaatteeseen ja huomautti, että riidanalaisen suosituksen on voitava kuulua tuomioistuinten harjoittaman valvonnan piiriin. Se väitti ensinnäkin, että kyseisellä suosituksella tuotettiin ”kielteisiä oikeusvaikutuksia”, koska – kuten sen kannekirjelmän ensimmäisestä, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta ilmeni – se on unionin perustavanlaatuisten oikeusperiaatteiden eli annetun toimivallan periaatteen ja sekä unionin toimielinten keskinäistä että niiden ja jäsenvaltioiden välistä vilpitöntä yhteistyötä koskevan periaatteen vastainen. Toiseksi Belgian kuningaskunta huomautti kanteen tueksi esittämiensä toisen ja viidennen perusteen yhteydessä, että riidanalainen suositus perustuu tarkoitukseen yhdenmukaistaa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan määräysten soveltaminen rahapelialalla ja se on todellisuudessa peitelty direktiivi, jonka valvominen kuuluu unionin tuomioistuimille. Se lisäsi, että riidanalaisella suosituksella on välillisiä oikeusvaikutuksia, koska yhtäältä jäsenvaltioita sitoo niiden vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen vuoksi sen noudattamisen osalta keinoja koskeva velvollisuus ja koska toisaalta kansallisten tuomioistuinten on otettava kyseinen suositus huomioon.
13
Helleenien tasavalta ja Portugalin tasavalta pyysivät 12. ja 16.1.2015 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamillaan väliintulohakemuksilla saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen Belgian kuningaskunnan vaatimuksia.
14
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi työjärjestyksensä 130 artiklan 1 kohdan nojalla antamassaan valituksenalaisessa määräyksessä oikeudenkäyntiväitteen pääasian käsittelyä aloittamatta. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi, että riidanalaisella suosituksella ei ole eikä sillä ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, joten sitä ei voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna ”kannekelpoisena toimena”. Niinpä se jätti kanteen tutkimatta ja päätti, ettei väliintulohakemuksista ollut näin ollen tarvetta lausua.
Asianosaisten vaatimukset
15
Belgian kuningaskunta vaatii valituksellaan unionin tuomioistuinta
–
kumoamaan valituksenalaisen määräyksen kokonaisuudessaan
–
toteamaan, että kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi
–
ratkaisemaan pääasian
–
ottamaan Helleenien tasavallan ja Portugalin tasavallan väliintulohakemukset tutkittavaksi ja
–
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta
–
hylkäämään valituksen ja
–
velvoittamaan Belgian kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
17
Belgian kuningaskunta esittää valituksensa tueksi kolme valitusperustetta.
Ensimmäinen ja toinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
18
Ensimmäisellä valitusperusteellaan Belgian kuningaskunta esittää, että minkä tahansa SEUT 288 artiklassa tarkoitetun oikeudellisen toimen antaminen riittää itsessään tuottamaan oikeusvaikutuksia, jotka voivat oikeuttaa SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan. Suositusten jättämistä tällaisen valvonnan soveltamisalan ulkopuolelle pitäisi sen mukaan tulkita suppeasti. Niinpä unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa määräyksessä toteaman vastaisesti pitäisi olla mahdollista saattaa unionin tuomioistuinten tutkittavaksi se, onko riidanalaisen suosituksen antanut toimielin noudattanut annettua toimivaltaa, vilpitöntä yhteistyötä ja toimielinten välistä tasapainoa koskevia periaatteita, joilla on perustavanlaatuinen merkitys toimivallan jakamisessa sekä unionin ja jäsenvaltioiden välillä että unionin toimielinten kesken. Vaikka kyse olisi todellisesta suosituksesta, unionin yleinen tuomioistuin olisi Belgian kuningaskunnan mukaan näin ollen toimivaltainen tutkimaan, noudatettiinko mainittuja periaatteita kyseisen suosituksen antamisen yhteydessä, tämän kuitenkaan edellyttämättä suosituksen aineellisen sisällön kattavaa valvontaa.
19
Belgian kuningaskunta esittää tässä yhteydessä, että SEUT 292 artikla, jonka nojalla riidanalainen suositus annettiin, ei ole aineellinen oikeusperusta vaan ainoastaan menettelyllinen oikeusperusta, jolla annetaan komissiolle mutta myös neuvostolle toimivalta antaa suosituksia. Toimielinten välisen tasapainon periaatteen noudattaminen edellyttää Belgian kuningaskunnan mukaan näin ollen, että unionin tuomioistuimet voivat tutkia, oliko komissiolla nyt käsiteltävässä asiassa aineellinen oikeusperusta antaa riidanalainen suositus.
20
Belgian kuningaskunta esittää myös, että 31.3.1971 annetusta tuomiosta komissio v. neuvosto, ns. AETR-tuomio (22/70, EU:C:1971:32), ilmenee, että unionin tuomioistuinten on voitava tutkia jo kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisen arvioimisen yhteydessä, voiko riitautetulla toimella olla oikeudellisia vaikutuksia unionin muiden toimielinten ja jäsenvaltioiden oikeuksiin, ilman että sen on lausuttava kyseisen toimen pätevyyttä koskevasta asiakysymyksestä.
21
Toisella valitusperusteellaan Belgian kuningaskunta väittää, että riidanalaisesta määräyksestä, erityisesti sen 53–55 kohdasta, seuraa menettelyllinen eriarvoisuus, koska Belgian kuningaskunnan ei ole mahdollista saattaa unionin tuomioistuinten valvottavaksi sitä, noudattiko komissio vilpittömän yhteistyön periaatetta, kun taas kyseisellä toimielimellä on mahdollisuus saattaa tuomioistuinten valvottavaksi se, ovatko oikeudelliset toimet sopusoinnussa kyseisen periaatteen kanssa, vaikka niillä ei olisi sitovia vaikutuksia.
22
Belgian kuningaskunta esittää myös, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen määräyksen 52 kohdassa tekemä päätelmä ei sovi yhteen 23.4.1986 annetusta tuomiosta Les Verts v. parlamentti (294/83, EU:C:1986:166) ja 22.5.1990 annetusta tuomiosta parlamentti v. neuvosto, (C-70/88, EU:C:1990:217) seuraavien oikeusohjeiden kanssa, joiden mukaan kumoamiskanne on otettava tutkittavaksi, vaikka perussopimuksissa ei olisi tätä koskevaa määräystä, jos kanteella pyritään saattamaan tutkittavaksi se, onko unionin toimielin noudattanut unionin oikeusjärjestyksen perustavanlaatuisia periaatteita.
23
Belgian kuningaskunta esittää vielä, että unionin tuomioistuin ei 6.10.2015 antamassaan tuomiossa neuvosto v. komissio (C-73/14, EU:C:2015:663) kyseenalaistanut kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista, kun kanteen kohteena oli unionin kanta neuvoa-antavaa lausuntoa koskevassa menettelyssä, johon ei liity sitovia vaikutuksia.
24
Komissio vaatii kyseisten valitusperusteiden hylkäämistä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
25
Siltä osin kuin kaksi ensimmäistä valitusperustetta, jotka on syytä tutkia yhdessä, koskevat oikeudellista virhettä, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki siitä syystä, että se katsoi, ettei riidanalaisella suosituksella ole sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat oikeuttaa SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan, on aluksi muistutettava, että kyseisen artiklan 1 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tutkii muun muassa neuvoston, komission ja EKP:n toimien laillisuuden ”suosituksia – – lukuun ottamatta”.
26
Kun SEUT 288 artiklassa otettiin suositukset käyttöön erityisenä unionin toimien luokkana ja määrättiin nimenomaisesti, että ne ”eivät ole sitovia”, siinä tarkoitettiin antaa toimielimille, joilla on oikeus antaa suosituksia, sitovien toimien antamisvallasta erillinen valta kannustaa ja suostutella.
27
Tässä yhteydessä on mainittava, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen määräyksen 17 kohdassa unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella aivan oikein, että ”SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät – – kaikki toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten – – pelkät suositukset”.
28
Toisin kuin Belgian kuningaskunta väittää, suositus ei näin ollen voi olla kumoamiskanteen kohteena pelkästään siksi, että toimielimen väitetään antaneen sen tiettyjen menettelyllisten periaatteiden tai sääntöjen vastaisesti, jos suosituksella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia.
29
Kumoamiskanteen nostaminen suosituksesta ei poikkeuksellisesti ole kuitenkaan mahdotonta, jos riidanalainen toimi ei sisältönsä vuoksi ole todellinen suositus.
30
Tässä yhteydessä on mainittava, että kun riidanalaisen toimen sisältöä arvioidaan sen ratkaisemiseksi, onko sillä sitovia oikeusvaikutuksia, on otettava huomioon se, kuten edellä 25 kohdassa muistutettiin, että suositukset jäävät SEUT 263 artiklan mukaan kyseisen määräyksen soveltamisalan ulkopuolelle ja että SEUT 288 artiklan viidennen kohdan mukaan ne eivät ole sitovia.
31
Tämän täsmennyksen jälkeen on muistutettava, että SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja ”kannekelpoisia toimia” ovat muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, ns. AETR-tuomio, 22/70, EU:C:1971:32, 39 ja 42 kohta ja tuomio 25.10.2017, Romania v. komissio, C-599/15 P, EU:C:2017:801, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32
Sen määrittämiseksi, onko toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava toimen sisältöä ja arvioitava mainittuja vaikutuksia objektiivisten arviointiperusteiden, kuten toimen sisällön, perusteella ja siten, että huomioon otetaan tarvittaessa toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (ks. vastaavasti tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.10.2017, Slovakia v. komissio, C-593/15 P ja C-594/15 P, EU:C:2017:800, 47 kohta).
33
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisen määräyksen 18 kohdassa riidanalaisen suosituksen sanamuodon, asiayhteyden, sisällön ja sen laatijan tarkoituksen ratkaistakseen, voitiinko riidanalaisella suosituksella tuottaa tällaisia vaikutuksia ja voiko se siten olla kumoamiskanteen kohteena SEUT 263 artiklan nojalla.
34
Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin katsoi ensimmäiseksi valituksenalaisen määräyksen 21 kohdassa, että ”riidanalaisen suosituksen sanamuoto ei olennaisilta osin ole pakottava”, kuten sen riidanalaisen määräyksen 22 ja 23 kohdassa esittämästä arvioinnista ilmenee. Tässä yhteydessä se täsmensi mainitun määräyksen 26 ja 27 kohdassa, että vaikka mainitun suosituksen tiettyihin kieliversioihin sisältyykin osittain myös pakottavampia muotoiluja, ne on kuitenkin laadittu sellaiseen muotoon, etteivät ne ole olennaisilta osin sitovia.
35
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin mainitsi valituksenalaisen määräyksen 29 kohdassa, että ”riidanalaisen suosituksen sisällöstä ilmenee niin ikään, että tällä toimella ei ole missään tapauksessa tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia ja että komissiolla ei ole missään tapauksessa ollut tarkoituksena antaa sille tällaisia vaikutuksia”. Erityisesti on mainittava, että valituksenalaisen määräyksen 31 kohdassa muistutetaan, että ”riidanalaisen suosituksen 2 kohdassa täsmennetään nimenomaisesti, että tämä suositus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä rahapelipalveluja”. Lisäksi mainitun määräyksen 32 kohdassa korostettiin, että riidanalaiseen suositukseen ei sisälly mitään nimenomaista viittausta siihen, että jäsenvaltiot olisivat velvollisia hyväksymään siinä vahvistetut periaatteet ja soveltamaan niitä.
36
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin totesi mainitun määräyksen 36 kohdassa siitä asiayhteydestä, johon riidanalainen suositus kuuluu, että ”ilman että Belgian kuningaskunta kiistäisi tätä”, komission Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle 23.10.2012 osoittamasta tiedonannosta COM(2012) 596 final, jonka otsikkona on ”Kohti sähköisesti välitettävien rahapelien kattavaa eurooppalaista kehystä”, peräisin olevan otteen mukaan ”ei vaikuta kaiken kaikkiaan asianmukaiselta ehdottaa tässä vaiheessa [sähköisten rahapelien] alaa koskevaa erityistä [unionin] lainsäädäntöä”.
37
Niinpä unionin yleinen tuomioistuin saattoi riidanalaisen suosituksen sanamuotoa, sisältöä ja tarkoitusta sekä asiayhteyttä, johon suositus kuuluu, koskevan oikeudellisesti riittävän arvioinnin jälkeen todeta valituksenalaisen määräyksen 37 kohdassa pätevästi, että mainitulla suosituksella ”ei ole eikä sillä ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, joten sitä ei voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena”.
38
Edellä esiteltyä arviointia ei voida saattaa kyseenalaiseksi ensinnäkään Belgian kuningaskunnan väitteellä, jonka mukaan unionin tuomioistuin ei 6.10.2015 antamassaan tuomiossa neuvosto v. komissio (C-73/14, EU:C:2015:663) kyseenalaistanut neuvoston nostaman kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista, vaikka kyseinen kanne koski unionin kannan esittämistä neuvoa-antavaa lausuntoa koskevassa menettelyssä, jolla ei ollut sitovaa vaikutusta. On nimittäin riittävää todeta, että mainittu kanne ei kohdistunut SEUT 288 artiklan viidennessä kohdassa tarkoitettuun suositukseen vaan komission päätökseen, jolla on SEUT 288 artiklan neljännen kohdan mukaan sitovia oikeusvaikutuksia. Lisäksi on mainittava, että vetoamalla siihen, että kyseinen päätös tehtiin tällaiseen menettelyyn osallistumisen yhteydessä, sekoitetaan mainitun päätöksen vaikutusten luonne ja kyseessä olleen neuvoa-antavan menettelyn luonne keskenään, kuten komissio perustellusti toteaa.
39
Toiseksi on mainittava, että siltä osin kuin ensimmäinen valitusperuste koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin loukkasi annettua toimivaltaa, vilpitöntä yhteistyötä ja toimielinten välistä tasapainoa koskevien periaatteiden ulottuvuutta, Belgian kuningaskunta moittii näin unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se todennut riidanalaisen suosituksen olevan kannekelpoinen sillä perusteella, ettei komissio väitetysti noudattanut mainittuja periaatteita. Kuten edellä 28 kohdassa korostettiin, tällaista arviointia ei kuitenkaan voida hyväksyä.
40
Siltä osin kuin toinen valitusperuste koskee sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon vilpittömän yhteistyön periaatteen väitettyä vastavuoroisuutta, on lisäksi mainittava yhtäältä, kuten unionin yleinen tuomioistuin korosti olennaisilta osin valituksenalaisen määräyksen 55 kohdassa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne ja kumoamiskanne ovat oikeussuojakeinoja, joilla on erilaiset kohteet ja tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja toisaalta, että vilpittömän yhteistyön periaatteesta ei voi seurata SEUT 263 artiklassa nimenomaisesti mainittujen tutkittavaksi ottamisen edellytysten jättämistä soveltamatta.
41
Kolmanneksi on mainittava, että Belgian kuningaskunnan väitteellä, jonka mukaan 31.3.1971 annetussa tuomiossa komissio v. neuvosto, ns. AETR-tuomio (22/70, EU:C:1971:32), tutkittiin kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamisesta lausumiseksi, saattoiko kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä olleella neuvoston toimella olla muiden unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden oikeuksiin vaikuttavia oikeusvaikutuksia, ei voida horjuttaa edellä 37 kohdassa esitettyä arviointia.
42
Tältä osin on nimittäin riittävää todeta, että kyseinen toimi oli pöytäkirjaan kirjattu neuvoston päätös, jonka kannekelpoisuuden arvioimista varten tutkittiin, oliko sillä tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia. Nyt käsiteltävä asia koskee sen sijaan suositusta, joka on SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa nimenomaisesti jätetty kyseisen SEUT 263 artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, kuten ETY 173 artiklan (josta tuli EY 173 artikla, josta puolestaan tuli EY 230 artikla) asiayhteydessä 31.3.1971 annetun tuomion komissio v. neuvosto, ns. AETR-tuomio (22/70, EU:C:1971:32), 38 ja 39 kohdassa sitä paitsi muistutettiin. Lisäksi on mainittava, kuten edellä 33–37 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin tutki, oliko riidanalaisella suosituksella tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia, ja totesi perustellusti, ettei näin ollut.
43
Toiseksi on mainittava, että siltä osin kuin kaksi ensimmäistä valitusperustetta koskevat SEUT 263 artiklan rikkomista siitä syystä, että unionin yleinen tuomioistuin sulki valituksenalaisessa määräyksessä pois sen, että riidanalainen suositus voisi olla kyseisen artiklan mukaisen laillisuusvalvonnan kohteena, mikä on valittajan mukaan 23.4.1986 annetusta tuomiosta Les Verts v. parlamentti (294/83, EU:C:1986:166) ja 22.5.1990 annetusta tuomiosta parlamentti v. neuvosto (C-70/88, EU:C:1990:217) seuraavien vaatimusten vastaista, on korostettava, että näihin kahteen tuomioon johtaneista asioista poiketen nyt käsiteltävässä asiassa tilanne ei ole se, ettei perussopimuksiin sisälly määräystä, joka koskee oikeutta nostaa nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen kumoamiskanne, vaan se, että on nimenomainen määräys eli SEUT 263 artiklan ensimmäinen kohta, jossa suositukset suljetaan kumoamiskanteen soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, ettei kyseisillä toimilla ole sitovia oikeusvaikutuksia, minkä unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti nyt käsiteltävässä asiassa.
44
Lisäksi on mainittava, että vaikka SEUT 263 artiklassa suljetaan suositusluonteiset toimet unionin tuomioistuimen valvonnan ulkopuolelle, SEUT 267 artiklalla annetaan unionin tuomioistuimelle toimivalta antaa ennakkoratkaisu unionin toimielinten kaikkien toimien pätevyydestä ja tulkinnasta ilman poikkeuksia (ks. vastaavasti tuomio 13.12.1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, 8 kohta ja tuomio 13.6.2017, Florescu ym., C-258/14, EU:C:2017:448, 30 kohta).
45
Näin ollen ensimmäinen ja toinen valitusperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Kolmas valitusperuste
Asianosaisten lausumat
46
Belgian kuningaskunta väittää kolmannella valitusperusteellaan, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi sen jälkeen, kun se totesi, että riidanalaisen suosituksen saksankielinen ja hollanninkielinen versio oli laadittu pakottavin sanamuodoin, pitänyt todeta, että kyseisellä suosituksella oli tarkoitus tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia ainakin sitä kohtaan.
47
Komission mukaan kyseinen valitusperuste on hylättävä, koska se perustuu ainoastaan tiettyjen kieliversioiden sanamuotoa koskevaan kritiikkiin ja on siten unionin oikeuden toimenpiteiden yhtenäisen tulkinnan periaatteen vastainen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
48
Kuten asetuksen N:o 1, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 517/2013, 1 artiklasta ilmenee, kaikki kyseisessä säännöksessä luetellut unionin viralliset kielet ovat kyseisillä kielillä laadittujen toimien todistusvoimaisia kieliä.
49
Tästä seuraa, että kaikille unionin toimien kieliversioille on lähtökohtaisesti annettava sama arvo. Unionin oikeuden tulkinnan yhtenäisyyden säilyttämiseksi on näin ollen tärkeää, että erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa toimenpidettä tulkitaan sen säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, jonka osa toimenpide on (ks. vastaavasti tuomio 2.4.1998, EMU Tabac ym., C-296/95, EU:C:1998:152, 36 kohta ja tuomio 20.11.2003, Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Jossakin kielitoisinnossa käytettyä toimen sanamuotoa ei näin ollen voida käyttää tämän toimen ainoana tulkintaperusteena, eikä sille voida antaa tältä osin etusijaa muihin kielitoisintoihin nähden. Tällainen lähestymistapa ei nimittäin vastaisi unionin oikeuden yhtenäisen soveltamisen vaatimusta (ks. vastaavasti tuomio 22.10.2009, Zurita García ja Choque Cabrera, C-261/08 ja C-348/08, EU:C:2009:648, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.3.2017, GE Healthcare, C-173/15, EU:C:2017:195, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Kuten edellä 34 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin vertasi valituksenalaisessa määräyksessä riidanalaisen suosituksen eri kieliversioita ja totesi, että se oli laadittu olennaisilta osin ei-sitovassa muodossa.
52
Lisäksi on mainittava, kuten edellä 37 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin saattoi pätevästi todeta valituksenalaisen määräyksen 37 kohdassa riidanalaisen suosituksen sanamuotoa, sisältöä ja tarkoitusta sekä asiayhteyttä, johon suositus kuuluu, koskevan oikeudellisesti riittävän arvioinnin perusteella, että mainitulla suosituksella ”ei ole eikä sillä ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, joten sitä ei voida pitää SEUT 263 artiklassa tarkoitettuna kannekelpoisena toimena”.
53
Niinpä kolmas valitusperuste ei voi menestyä.
54
Kaiken edellä esitetyn perusteella valitus on kokonaisuudessaan hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
55
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Saman työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Belgian kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Valitus hylätään.
2)
Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.