62023TJ0126_RES
Zadeva T-126/23
VC
proti
Evropski agenciji za varnost in zdravje pri delu
Sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 2. oktobra 2024
„Javna naročila – Finančna uredba – Izključitev iz postopkov javnega naročanja in dodeljevanja nepovratnih sredstev, ki se financirajo iz splošnega proračuna Unije in iz ERS, za obdobje dveh let – Objava izključitve – Vpis v podatkovno zbirko sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev – Huda kršitev poklicnih pravil – Odločba nacionalnega organa, pristojnega za varstvo konkurence – Odlog izvršitve s strani nacionalnega sodišča – Obveznost obrazložitve – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Popravni ukrepi – Neomejena sodna pristojnost – Očitna napaka pri presoji – Napaka pri presoji – Sorazmernost“
Javna naročila Evropske unije – Postopek javnega razpisa – Odločitev o izključitvi gospodarskega subjekta iz razpisnih postopkov in postopkov dodeljevanja nepovratnih sredstev zaradi „hude kršitve poklicnih pravil“ – Neobstoj pravnomočne sodbe ali pravnomočne upravne odločbe – Izključitev na podlagi predhodne pravne opredelitve ravnanja ponudnika – Predhodna opredelitev na podlagi upravne odločbe – Odlog izvršitve te odločbe s strani nacionalnega sodišča – Učinki odločbe o odlogu izvršitve na pristojni organ Unije – Neobstoj – Spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva
(Člena 4(3) in 19(1), drugi pododstavek, PEU; člen 325 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 966/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1929, člen 106(1), (2) in (7), ter 2018/1046, člen 136(1), (2) in (6))
(Glej točke od 24 do 28, 37, 38 in od 42 do 44.)
Javna naročila Evropske unije – Postopek javnega razpisa – Odločitev o izključitvi gospodarskega subjekta iz razpisnih postopkov in postopkov dodeljevanja nepovratnih sredstev zaradi „hude kršitve poklicnih pravil“ – Sodni nadzor – Neomejena sodna pristojnost – Obseg – Stroga omejitev na določitev sankcije – Popravni ukrepi, ki jih je sprejel gospodarski subjekt – Izključitev
(Člena 261 in 263 PDEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 966/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1929, člen 106(7)(c), ter 2018/1046, člena 136(6)(a) in 143(9))
(Glej točke od 54 do 56.)
Ničnostna tožba – Nadzor zakonitosti – Merila – Odločitev o izključitvi gospodarskega subjekta iz razpisnih postopkov in postopkov dodeljevanja nepovratnih sredstev zaradi „hude kršitve poklicnih pravil“ – Elementi, ki jih je treba upoštevati – Elementi iz obdobja pred sprejetjem izpodbijanega sklepa – Dokazi, ki niso bili predloženi organom Unije v upravnem postopku – Izključitev
(Člena 261 in 263 PDEU; uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 966/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1929, člen 106(7)(c), ter 2018/1046, člena 136(6)(a) in 143(9))
(Glej točke od 58 do 60, 62, 64 in 65.)
Proračun Evropske unije – Finančna uredba – Upravne sankcije, ki jih lahko naloži Komisija – Odločitev o izključitvi gospodarskega subjekta iz razpisnih postopkov in postopkov dodeljevanja nepovratnih sredstev zaradi „hude kršitve poklicnih pravil“ – Sodni nadzor – Neomejena sodna pristojnost – Spoštovanje načela sorazmernosti pri določitvi kazni, ki se naloži gospodarskemu subjektu
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 966/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/1929, člena 106(3) in 108(11), ter 2018/1046, člen 143(9))
(Glej točke 122, od 125 do 128, 149, 150 in 160.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjenem senatu, je zavrnilo tožbo, s katero je tožeča stranka, družba VC, predlagala razglasitev ničnosti sklepa, na podlagi katerega je bila za dve leti izključena iz sodelovanja v postopkih oddaje javnih naročil Evropske unije zaradi hude kršitve poklicnih pravil. (
1
) V sodbi se je po eni strani prvič izreklo o učinkih nacionalne sodne odločbe o odlogu izvršitve nacionalne upravne odločbe, na podlagi katere je bila izrečena izključitev. Po drugi strani je prav tako prvič pojasnilo meje svoje neomejene pristojnosti za presojo zadostnosti popravnih ukrepov, ki jih je sprejel ponudnik, in potrebe po nadomestitvi sankcije izključitve z denarno kaznijo.
Tožeča stranka je predložila ponudbo za sklop javnega razpisa Evropske agencije za varnost in zdravje pri delu (EU-OSHA), ki se je nanašal na zagotavljanje storitev informacijske in komunikacijske tehnologije. Agencija EU-OSHA je, potem ko se je seznanila z obstojem odločbe Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nacionalna komisija za naročila in konkurenco, Španija) (v nadaljevanju: komisija CNMC), s katero je bila ugotovljena udeležba tožeče stranke pri kršitvi konkurenčnega prava (v nadaljevanju: odločba CNMC), od posebne komisije, sklicane v skladu s finančno uredbo, (
2
) zahtevala pripravo priporočila v zvezi z izključitvijo tožeče stranke ali finančno kaznijo, ki naj se ji naloži.
Nato je Audiencia Nacional (nacionalno visoko sodišče, Španija) odredilo odlog izvršitve odločbe CNMC (v nadaljevanju: nacionalna odločba o odlogu izvršitve). Vendar je zgoraj navedena posebna komisija, potem ko je opravila predhodno pravno opredelitev ravnanja tožeče stranke, (
3
) agenciji EU-OSHA kljub temu priporočila, naj jo izključi, saj je menila, da je treba njeno ravnanje obravnavati kot „hudo kršitev poklicnih pravil“. Agencija EU-OSHA je upoštevala to priporočilo in sprejela izpodbijani sklep.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je pojasnilo obseg učinkov nacionalne odločbe o odlogu izvršitve.
Prvič, Splošno sodišče je opozorilo, da iz finančne uredbe (
4
) izhaja, da je subjekt lahko izključen iz sodelovanja v postopkih oddaje javnih naročil, če ni pravnomočne sodbe ali pravnomočne upravne odločbe, na podlagi predhodne pravne opredelitve njegovega ravnanja s strani pristojnega organa Unije ob upoštevanju ugotovljenih dejstev ali drugih ugotovitev zlasti iz odločb nacionalnega organa, pristojnega za varstvo konkurence. Iz tega izhaja, da neobstoj pravnomočne sodbe ali odločbe, s katero je ugotovljeno zadevno krivdno ravnanje, ni ovira za to, da pristojni organ Unije sprejme ukrep izključitve.
Splošno sodišče je iz tega izpeljalo voljo zakonodajalca Unije, da pristojnemu organu Unije omogoči, da sam preuči dejanja, ki jih je storil zadevni gospodarski subjekt, ne da bi počakal, da sodišče izda sodbo.
Tako je morala v obravnavani zadevi agencija EU-OSHA, ker ni bilo pravnomočne odločbe, opraviti svojo presojo ravnanja tožeče stranke na podlagi odločbe CNMC, pa tudi drugih upoštevnih elementov konteksta, med njimi predvsem odloga izvršitve te odločbe.
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče ugotovilo, da je agencija EU-OSHA dejansko upoštevala odlog izvršitve odločbe CNMC ter da je upravičeno menila, da odlog izvršitve te odločbe ne pomeni ovire za to, da se ugotovitve iz te odločbe upoštevajo pri dokazovanju, da je tožeča stranka storila hudo kršitev poklicnih pravil, in da se sprejme ukrep izključitve.
Najprej, dejstva, ki se očitajo tožeči stranki, namreč ne temeljijo zgolj na predpostavkah ali domnevah, ampak so bila ugotovljena na podlagi elementov, ki izhajajo iz preiskave, ki jo je opravila komisija CNMC.
Dalje, iz nacionalne odločbe o odlogu izvršitve ni razvidno nobeno stališče o utemeljenosti odločbe CNMC. Splošno sodišče je pojasnilo, da torej nacionalno sodišče ugotovitev in preudarkov iz odločbe CNMC v zvezi s tem, da je tožeča stranka kršila konkurenčno pravo, nikakor ni postavilo pod vprašaj niti ni o njih podvomilo, pri čemer je svojo odločitev o odlogu izvršitve utemeljilo s preudarki, ki se nanašajo zgolj na posledice naložene globe in prepovedi sklepanja pogodb za nadaljnje poslovanje tožeče stranke. Vsekakor dejstvo, da je nacionalno sodišče, kot trdi tožeča stranka, z izdajo začasne odredbe implicitno, vendar nujno priznalo verjetnost njenih trditev, ne more zadostovati za to, da se omajejo izrecne ugotovitve in preudarki iz odločbe CNMC.
Nazadnje, ni pomembno, da je z nacionalno odločbo o odlogu izvršitve poleg plačila globe, naložene z odločbo CNMC, odložena tudi izvršitev prepovedi sklepanja javnih naročil v Španiji, ki je bila tožeči stranki izrečena s to odločbo. Z razlogi za odlog izvršitve odločbe CNMC namreč ni omajana resničnost dejstev, na podlagi katerih je bila v izpodbijanem sklepu izrečena izključitev tožeče stranke. Poleg tega iz nacionalne odločbe o odlogu izvršitve ne izhaja nobena informacija o tem, da bi tožeča stranka sprejela popravne ukrepe, in o utemeljitvi odloga izvršitve s sprejetjem takih ukrepov.
Drugič, kar zadeva zatrjevano kršitev načela učinkovitega sodnega varstva s sprejetjem odločitve o izključitvi, je Splošno sodišče opozorilo na svojo sodno prakso, v skladu s katero bi lahko ureditev, ki bi v celoti prezrla učinke vložitve pravnega sredstva v upravnem ali sodnem postopku na možnost sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila, kršila temeljne pravice zainteresiranih oseb. Kot pa je bilo navedeno zgoraj, ni mogoče šteti, da bi bila v obravnavanem primeru nacionalna odločba o odlogu izvršitve prezrta in da bi bilo poseženo v sodno varstvo tožeče stranke.
Poleg tega z uveljavljanjem možnosti, da se iz postopkov oddaje javnih naročil Unije izključi oseba ali subjekt, v obravnavani zadevi tožeča stranka, na podlagi predhodne pravne opredelitve njenega ravnanja, ni kršen člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Obstoj pravnega sredstva za izpodbijanje izpodbijanega sklepa pred sodiščem Unije namreč tožeči stranki omogoča prav zagotovitev sodnega varstva.
Splošno sodišče je ugotovilo, da torej nacionalni odločbi o odlogu izvršitve ni treba priznati enakega učinka, kot se priznava pravnomočnim odločbam ali sodbam. Če bi bilo pooblastilo organov Unije za izključitev lahko ohromljeno že zgolj zaradi vložitve suspenzivnega pravnega sredstva zoper nacionalno odločbo, ki bi lahko bila podlaga za izključitev, ali odloga izvršitve te odločbe, bi to taki pristojnosti odvzelo polni učinek.
Nazadnje, Splošno sodišče je še dodalo, da je v zvezi z možnostjo, da bi bila po izdaji nacionalne odločbe o odlogu izvršitve izrečena pravnomočna sodba o razglasitvi ničnosti odločbe CNMC, v finančni uredbi (
5
) določeno, da odredbodajalec brez odlašanja prekliče izključitev, da se tako zagotovi polni učinek nacionalni sodni odločbi in se hkrati zagotovi sodno varstvo tožeče stranke, in sicer v takih okoliščinah z nacionalno sodno odločbo, ki v tem primeru zavezuje organ Unije.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je pojasnilo naravo svoje pristojnosti in intenzivnost svojega nadzora nad popravnimi ukrepi, ki jih je sprejela tožeča stranka.
V prvi fazi je Splošno sodišče po tem, ko je opozorilo, da ima neomejeno pristojnost za pregled sklepa o izključitvi, (
6
) menilo, da mora biti obseg te pristojnosti strogo omejen na določitev sankcije, pri čemer je izključena vsakršna sprememba elementov, ki tvorijo ravnanje, ki upravičuje to sankcijo.
V obravnavani zadevi pa je Splošno sodišče menilo, da preučitev popravnih ukrepov spada v okvir presoje ravnanja, ki upravičuje sankcijo. Presoja, ki jo je treba opraviti v zvezi s popravnimi ukrepi, namreč ustreza preverjanju nadaljnjega obstoja hude kršitve poklicnih pravil, ki je v obravnavani zadevi izpeljana iz kršitve, ki jo je ugotovil nacionalni organ, in možnosti, da bo do nje ponovno prišlo. V zvezi s tem ni pomembno, da se popravni ukrepi na splošno sprejmejo po tem, ko nacionalni organ ugotovi storitev kršitve. Splošno sodišče je zato ugotovilo, da pri preizkusu tožbenega razloga v zvezi s popravnimi ukrepi, ki jih je sprejela tožeča stranka, ne more izvajati svoje neomejene pristojnosti. Torej ne more s svojo presojo zadevnih popravnih ukrepov nadomestiti presoje agencije EU-OSHA in se mora omejiti na nadzor nad zakonitostjo navedene presoje.
V drugi fazi je Splošno sodišče v zvezi s preučitvijo obstoja očitne napake pri presoji, ki jo opravi sodišče Unije, na eni strani pojasnilo, da morajo biti za ugotovitev, da je institucija storila očitno napako pri presoji kompleksnega dejanskega stanja, dokazi, ki jih predloži tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejanskega stanja v tem aktu ne zdi verjetna. S pridržkom te preučitve verjetnosti Splošno sodišče s svojo presojo kompleksnega dejanskega stanja ne sme nadomestiti presoje avtorja te odločitve. Ker imajo namreč institucije polje proste presoje pri presoji, ali je ravnanje mogoče opredeliti kot hudo kršitev poklicnih pravil, in ker je presoja popravnih ukrepov sestavni del presoje takega ravnanja, jim je treba priznati tudi polje proste presoje pri presoji popravnih ukrepov.
Na drugi strani je Splošno sodišče pojasnilo elemente, ki jih je mogoče upoštevati pri izvajanju nadzora nad zakonitostjo presoje, ki jo je agencija EU-OSHA opravila v zvezi s popravnimi ukrepi, ki jih je sprejela tožeča stranka. Finančna uredba s tem, da določa, da oseba ali subjekt ni izključen(a), če je sprejel(a) zadostne ukrepe, ki dokazujejo njeno ali njegovo zanesljivost, (
7
) zadevni osebi ali subjektu nalaga dokazno breme v zvezi s tem, da sprejeti popravni ukrepi preprečujejo njeno ali njegovo izključitev. Splošno sodišče je iz tega izpeljalo, da ni mogoče – če naj se ne odvzame učinek dokaznemu bremenu, ki ga nalagajo te določbe – dopustiti, da zadevni gospodarski subjekt Splošnemu sodišču predloži dokaze, ki jih ni predložil med postopkom izključitve. A fortiori se Splošno sodišče v okviru tega postopka ne sme izreči o popravnih ukrepih, ki niso bili predloženi agenciji EU-OSHA.
Poleg tega bi bilo poseženo v učinkovito izvajanje sodne oblasti in institucionalno ravnotežje, če bi se Splošno sodišče izreklo o novih popravnih ukrepih ali novih dokazih, ki bi bili lahko, če bi bilo to primerno, hkrati predloženi odredbodajalcu, pri čemer bi lahko ta na njihovi podlagi spremenil izpodbijani sklep med trajanjem sodnega postopka. Zato je Splošno sodišče razsodilo, da je mogoče upoštevati le dokaze, ki so bili agenciji EU-OSHA predloženi pred sprejetjem izpodbijanega sklepa.
Na tretjem mestu je Splošno sodišče v okviru preučitve sorazmernosti sankcije izključitve ugotovilo, da je agencija EU-OSHA popravne ukrepe, ki jih je sprejela tožeča stranka, upoštevala kot olajševalne okoliščine za omejitev trajanja izključitve. Torej je bilo treba v obravnavani zadevi popravne ukrepe, ki jih je sprejela tožeča stranka, analizirati v delu, v katerem pripomorejo ne k določitvi krivdnega ravnanja, ampak k določitvi sankcije zanj, kar pomeni, da Splošno sodišče lahko izvaja svojo neomejeno pristojnost.
Splošno sodišče je torej v okviru izvajanja te pristojnosti pristojno za upoštevanje dokazov, ki so bili prvič predloženi v okviru tega postopka, ne da bi bili predhodno predloženi agenciji EU-OSHA, vendar ob upoštevanju pravil o dopustnosti, določenih s Poslovnikom Splošnega sodišča.
Nazadnje, Splošno sodišče se je izreklo o zatrjevanem neobstoju ocene uporabe denarne kazni kot alternative izključitvi.
Na eni strani je Splošno sodišče iz določb finančne uredbe (
8
) sklepalo, da agenciji EU-OSHA v obravnavani zadevi ni bilo treba preučiti predpostavke nadomestitve sankcije izključitve z denarno kaznijo.
Na drugi strani, kar zadeva predlog Splošnemu sodišču, naj sámo izvede to nadomestitev v okviru svoje neomejene pristojnosti, je Splošno sodišče ta predlog zavrnilo kot neutemeljen. Tožeča stranka namreč ni pojasnila razlogov, iz katerih bi bilo treba sankcijo izključitve v obravnavani zadevi nadomestiti z denarno kaznijo. Splošno sodišče je štelo, da je iz preučitve trditev tožeče stranke poleg tega in vsekakor razvidno, da je sankcija izključitve, naložena v obravnavani zadevi, ustrezna in je torej ni treba nadomestiti z denarno kaznijo.
(
1
)	Sklep Evropske agencije za varnost in zdravje pri delu z dne 13. januarja 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
(
2
)	Člen 143 Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1, v nadaljevanju: finančna uredba).
(
3
)	Glej člen 136(2) finančne uredbe.
(
4
)	Člen 106 Uredbe (UE, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta št. 1605/2002 (UL 2012, L 298, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU, Euratom) 2015/1929 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. oktobra 2015 (UL 2015, L 286, str. 1) (v nadaljevanju: stara finančna uredba), in člen 136 finančne uredbe.
(
5
)	V členu 136(2), tretji pododstavek, finančne uredbe.
(
6
)	Člen 143(9) finančne uredbe.
(
7
)	Člen 106(7)(c) stare finančne uredbe in člen 136(6)(a) finančne uredbe.
(
8
)	Člen 106(13)(a) stare finančne uredbe.