62022CJ0626_RES
Mål C‑626/22
C. Z. m.fl.
mot
Ilva SpA in Amministrazione StraordinariaochAcciaierie d’Italia Holding SpAochAcciaierie d’Italia SpA
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Milano)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 25 juni 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Artikel 191 FEUF – Industriutsläpp – Direktiv 2010/75/EG – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Artiklarna 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 och 23 – Artiklarna 35 och 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Förfaranden för beviljande och förnyad bedömning av ett tillstånd att driva en anläggning – Åtgärder för att skydda miljön och människors hälsa – Rätt till en ren, hälsosam och hållbar miljö”
Medlemsstater – Skyldigheter – Rättskraft – Nationella domstolars skyldigheter – Skyldighet att ändra ett lagakraftvunnet avgörande – Föreligger inte – En nationell bestämmelse har i nationell rättspraxis tolkats på ett sätt som strider mot unionsrätten – Skyldighet att tolka en sådan bestämmelse i överensstämmelse med unionsrätten – Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av unionsrätten – Upptagande till prövning
(Artikel 267 FEUF)
(se punkterna 53 och 54)
Frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande – Upptagande till prövning – Begäran avseende tolkningen av ett direktiv, vilken har framställts inom ramen för en tvist mellan enskilda och en industrianläggning av nationellt strategiskt intresse – Tvisten i det nationella målet avser specialbestämmelser som är tillämpliga på denna industrianläggning och som omfattas av tillämpningsområdet för det direktiv som är föremål för begäran om förhandsavgörande – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
(Artiklarna 267 och 288 tredje stycket FEUF)
(se punkterna 56–64)
Miljö – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Direktiv 2010/75 – Beviljande och förnyad bedömning av en anläggnings drifttillstånd – Villkor – Skyldighet att göra en förhandsanalys av anläggningens inverkan på såväl miljön som människors hälsa
(Artiklarna 191 och 192 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 35 och 37; Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, skälen 2, 27 och 45, artiklarna 3 led 2 och 3, 4.1, 5.1, 8.2 andra stycket, 10–27, samt bilagorna I och VII, del 1)
(se punkterna 67–95, 104 och 105 samt punkt 1 i domslutet)
Miljö – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Direktiv 2010/75 – Beviljande och förnyad bedömning av en anläggnings drifttillstånd – Fastställande av gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen – Skadliga ämnen som den aktuella anläggningen kan antas släppa ut ska beaktas – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, skäl 15 samt artiklarna 3 led 6, 12.1 f, 14.1 a, 18 och 21.5 a)
(se punkterna 109–122 samt punkt 2 i domslutet)
Miljö – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Direktiv 2010/75 – En anläggnings drifttillstånd – Tidsfrist för att vidta de miljö- och hälsoskyddsåtgärder som föreskrivs i detta tillstånd – Nationell lagstiftning som innebär att denna tidsfrist har förlängts vid upprepade tillfällen – Otillåtet om det föreligger allvarlig och betydande fara för miljön och människors hälsa
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75, skäl 43 samt artiklarna 8.1–8.2, 13.5, 21.3 och 82.1)
(se punkterna 125–128, 130–132 samt punkt 3 i domslutet)
Resumé
Sedan Tribunale di Milanos (Domstolen i Milano, Italien) hänskjutit en begäran om förhandsavgörande ger EU-domstolen (stora avdelningen) förtydliganden beträffande de villkor en anläggning måste uppfylla för att beviljas drifttillstånd i enlighet med direktiv 2010/75 om industriutsläpp. (
1
)
Stålverket Ilva (nedan kallad Ilva-fabriken) ligger i kommunen Taranto (Italien) och drivs i enlighet med ett ”samordnat miljötillstånd” från år 2011.
Trots att fabriken belagts med kvarstad år 2012 tilläts den, i enlighet med nationella undantagsbestämmelser, att fortsätta sin verksamhet under 36 månader, förutsatt att en plan för miljö- och hälsoskyddsåtgärder genomfördes. Slutdatumet för att genomföra denna plan sköts upp vid upprepade tillfällen, med totalt sett flera år, trots att den aktuella verksamheten medförde allvarlig och betydande fara för miljön och hälsan hos den närboende befolkningen.
I detta sammanhang väckte cirka 300000 invånare i Tarento kommun och angränsande kommuner en grupptalan vid den hänskjutande domstolen, och yrkade bland annat att driften av Ilva-fabriken eller vissa delar av den skulle upphöra, eftersom fabrikens industriutsläpp orsakar föroreningar som är skadliga för människors hälsa.
Eftersom det inte följer av italiensk lagstiftning att förfarandena för beviljande och förnyad bedömning av en anläggnings drifttillstånd ska omfatta en förhandsanalys av den aktuella anläggningens inverkan på människors hälsa, beslutade den hänskjutande domstolen att inhämta ett förhandsavgörande för att be EU-domstolen klargöra huruvida en sådan förhandsanalys krävs, omfattningen av de behöriga myndigheternas prövning, samt den frist som verksamhetsutövaren har till sitt förfogande för att iaktta de villkor som föreskrivs i det beviljade tillståndet.
Domstolens bedömning
Vad för det första gäller behovet av att göra en analys av den aktuella anläggningens inverkan på människors hälsa, erinrar domstolen om att skyddet och förbättringen av miljöns kvalitet samt skyddet av människors hälsa är två faktorer som har ett nära samband med unionens miljöpolitik. Direktiv 2010/75 inför regler som genom samordnade åtgärder är avsedda att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. Detta direktiv konkretiserar således unionens skyldigheter i fråga om skydd av miljön och människors hälsa, vilka bland annat följer av artikel 191 FEUF, och garanterar var och ens rätt att leva i en miljö som uppfyller erforderliga krav i fråga om människors hälsa och välbefinnande. I detta avseende hänvisar domstolen till artiklarna 35 och 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och konstaterar att det finns ett nära samband mellan skyddet av miljön och skyddet av människors hälsa.
För att en anläggning ska beviljas drifttillstånd enligt detta direktiv är verksamhetsutövaren skyldig att vidta alla lämpliga förebyggande åtgärder för att undvika ”föroreningar”, samt åtgärder för kontroll av utsläpp i miljön. Verksamhetsutövaren är även skyldig att se till att ingen ”betydande förorening” förorsakas. Dessutom ska tillståndsvillkoren bli föremål för en förnyad bedömning om de ”föroreningar” anläggningen orsakar motiverar detta. Den förnyade bedömningen ska ske med intervaller som anpassats till anläggningens omfattning och art, och hänsyn bör bland annat tas till de lokala särdragen på den plats där den industriella verksamheten bedrivs, särskilt när verksamheten är belägen i närheten av befolkade områden.
Härvidlag påpekar domstolen att begreppet förorening i direktiv 2010/75 ska anses omfatta skada, eller eventuell skada, på såväl miljön som människors hälsa. Detta nära samband mellan skyddet av miljöns kvalitet och skyddet av människors hälsa bekräftas för övrigt även av ett antal bestämmelser i unionens primärrätt, ett flertal bestämmelser i direktiv 2010/75, samt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Vad närmare bestämt gäller de föroreningar som Ilva-fabriken förorsakar har nyssnämnda domstol konstaterat att de förorenande effekterna av fabrikens utsläpp på såväl miljön som människors hälsa har medfört ett åsidosättande av sökandenas rätt till respekt för privat- och familjelivet. (
2
)
Härav följer att verksamhetsutövaren vid en anläggning som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2010/75 i sin tillståndsansökan ska tillhandahålla adekvat information om utsläppen från anläggningen, och under hela anläggningens driftsperiod säkerställa att de skyldigheter som anges i direktivet iakttas, samt att de åtgärder som föreskrivs för detta ändamål genomförs, genom en fortlöpande analys av anläggningens inverkan på såväl miljön som människors hälsa.
På samma sätt ankommer det på de behöriga nationella myndigheterna att föreskriva att en sådan analys ska utgöra såväl en integrerad del av förfarandena för beviljande och förnyad bedömning av ett tillstånd, som en nödvändig förutsättning för att ett sådant tillstånd ska beviljas eller bli föremål för förnyad bedömning. När denna analys visar att en stor population som utsätts för förorenande utsläpp löper oacceptabla hälsorisker ska tillståndet utan dröjsmål bli föremål för en förnyad bedömning. I förevarande fall hade effekterna på miljön och människors hälsa från vissa utsläpp av förorenande ämnen från Ilva-fabriken, närmare bestämt fina PM2_5- och PM10-partiklar, koppar, kvicksilver och naftalen från diffusa källor, inte analyserats inom ramen för de aktuella miljötillstånden.
Vad för det andra gäller omfattningen av den analys som det ankommer på de behöriga myndigheterna att göra, påpekar domstolen att dessa myndigheter – utöver de förorenande ämnen som kan förutses med hänsyn till arten och typen av den industriella verksamheten i fråga – ska beakta samtliga ämnen som ger upphov till utsläpp, i betydande mängder, med vetenskapligt påvisade skadeverkningar och som härrör från verksamheten vid den aktuella anläggningen, med beaktande av ämnenas beskaffenhet och förmåga att överföra föroreningar från ett medium till ett annat. I enlighet med principen om förebyggande ska fastställandet av den mängd förorenande ämnen som får släppas ut ska vara beroende av de aktuella ämnenas skadlighet.
Verksamhetsutövaren för en anläggning är således skyldig att i sin ansökan om drifttillstånd lämna uppgifter om arten, mängden och de potentiella negativa effekterna av de utsläpp som anläggningen kan komma att orsaka, så att de behöriga myndigheterna kan fastställa gränsvärden för dessa utsläpp, med undantag endast för sådana utsläpp som på grund av sin art eller mängd inte kan anses utgöra en risk för miljön eller människors hälsa.
Förfarandet för förnyad bedömning av ett tillstånd kan inte begränsas så att gränsvärden endast ska fastställas för sådana förorenande ämnen vars utsläppande kunde förutses och som beaktades under det ursprungliga tillståndsförfarandet. Hänsyn ska därför tas till de erfarenheter som gjorts av driften av den aktuella anläggningen, vad gäller konstaterade föroreningar och utsläpp. Om iakttagandet av miljökvalitetsnormer kräver att det fastställs strängare utsläppsgränsvärden för den aktuella anläggningen så ska ytterligare åtgärder anges i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna.
Vad för det tredje gäller den tidsfrist som verksamhetsutövaren beviljats för att följa drifttillståndet, noterar domstolen inledningsvis att det följer av direktiv 2010/75 att i fråga om sådana anläggningar som Ilva-fabriken löpte de nationella behöriga myndigheternas frist för att anpassa tillståndsvillkoren till ny teknik ut den 28 februari 2016. Om tillståndsvillkoren för en anläggning inte följs är medlemsstaterna enligt nämnda direktiv skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa villkor åter följs snarast möjligt.
Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att direktiv 2010/75 utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att den tidsfrist som verksamhetsutövaren beviljats för att vidta de miljö- och hälsoskyddsåtgärder som föreskrivs i anläggningens drifttillstånd har förlängts vid upprepade tillfällen, trots att det har visats att det föreligger en allvarlig och betydande fara för miljön och människors hälsa. Om verksamheten vid den aktuella anläggningen medför sådan fara krävs det enligt samma direktiv att driften av anläggningen upphör.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17).
(
2
)	Europadomstolen, 24 januari 2019, Cordella m.fl. mot Italien, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413.