62009CC0266_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Toto řízení se týká přístupu k informacím o reziduích přípravku na ochranu rostlin v sazenicích salátu předloženým v rámci povolovacího řízení pro tento přípravek. Je třeba zejména objasnit, zda se v takovém případě jedná o informace o životním prostředí ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS(2) (dále jen „směrnice o informacích o životním prostředí“) a do jaké míry ovlivňuje směrnice Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh(3) (dále jen „směrnice o přípravcích na ochranu rostlin“) použití směrnice o informacích o životním prostředí.
II – Právní rámec
A – Mezinárodní právo
2. Právo na přístup k informacím o životním prostředí je zakotveno v Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí(4) (dále jen „Aarhuská úmluva“), kterou podepsalo Společenství dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko)(5) .
3. Článek 4 odst. 4 písm. d) úmluvy upravuje odepření zveřejnění informací o životním prostředí z důvodu obchodního a průmyslového tajemství:
„Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo
[…]
d) obchodní a průmyslové tajemství a průmyslové informace v případech, kdy je toto tajemství chráněno zákony na ochranu oprávněných ekonomických zájmů. V tomto rámci budou sděleny údaje o emisích, které jsou relevantní pro ochranu životního prostředí;
[…]“
4. Ochrana obchodního tajemství je zároveň předmětem článku 39 Dohody o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví, která tvoří přílohu 1 C Dohody o zřízení světové obchodní organizace (WTO), podepsané dne 15. dubna 1994 v Marrákeši a schválené rozhodnutím Rady 94/800/ES ze dne 22. prosince 1994 o uzavření dohod jménem Evropského společenství s ohledem na oblasti, které jsou v jeho pravomoci v rámci Uruguayského kola mnohostranných jednání (1986–1994)(6) (dále jen „dohoda TRIPS“):
„(1) Při zajišťování účinné ochrany proti nekalé soutěži tak, jak je stanoveno v článku 10 bis Pařížské úmluvy (1967), budou Členové chránit nezveřejněné informace v souladu s odstavcem 2 a údaje předkládané vládám a státním orgánům v souladu s odstavcem 3.
(2) Fyzické a právnické osoby budou mít možnost zabránit, aby informace, které mají právoplatně ve své moci, byly zveřejněny, sděleny třetím osobám nebo získány nebo užity třetími osobami bez jejich souhlasu způsobem, který je v rozporu s čestnou komerční praxí […], pokud takové informace:
a) jsou tajné v tom smyslu, že nejsou jako celek nebo jako přesná sestava a souhrn jejich částí obecně známy nebo běžně přístupné osobám v kruzích, které se běžně dotyčným druhem informací zabývají;
b) mají komerční hodnotu proto, že jsou tajné, a
c) osoby, které je mají právoplatně ve své moci, podnikly za daných okolností přiměřené kroky, aby je udržely v tajnosti.
(3) Členové, kteří budou požadovat jako podmínku pro souhlas s obchodováním s farmaceutickými nebo zemědělskými chemickými výrobky, které využívají nové chemické látky, předložení nezveřejněných výsledků zkoušek nebo jiných údajů, jejichž vznik vyžaduje značné úsilí, budou chránit tyto údaje proti nepoctivému komerčnímu užití. Vedle toho budou Členové chránit tyto údaje proti zveřejnění, ledaže by to bylo nezbytné pro ochranu veřejnosti, nebo pokud jsou podniknuty kroky, které zajišťují, že údaje jsou chráněny proti nepoctivému komerčnímu užití.“
B – Právo Unie
1. Směrnice o informacích o životním prostředí
5. Právo na přístup k informacím o životním prostředí bylo nejprve zakotveno ve směrnici Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí(7) (dále jen „stará směrnice o informacích o životním prostředí“). S uplynutím lhůty pro provedení nové směrnice o informacích o životním prostředí byla tato směrnice zrušena, tj. ke dni 14. února 2005. Nová směrnice provádí právo na přístup k informacím podle Aarhuské úmluvy.
6. Článek 2 definuje mj. pojem „informace o životním prostředí“:
„Pro účely této směrnice:
1. ‚informacemi o životním prostředí‘ se rozumějí informace v písemné, obrazové, zvukové, elektronické nebo jiné formě o:
a) stavu složek životního prostředí, jako jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, území, krajina a přírodní stanoviště zahrnující mokřady, pobřežní a mořské oblasti, biologická rozmanitost a její součásti, včetně geneticky modifikovaných organismů, a o vzájemném působení těchto složek;
b) faktorech, jako jsou látky, energie, hluk, záření nebo odpad, včetně radioaktivního odpadu, emise, vypouštění a jiné úniky do životního prostředí, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí uvedené v písmenu a);
c) opatřeních (včetně správních opatření), jako jsou politiky, právní předpisy, plány, programy, dohody o životním prostředí, a o činnostech, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky a faktory uvedené v písmenech a) a b), jakož i o opatřeních nebo činnostech určených k ochraně těchto složek;
d) zprávách o provádění právních předpisů o životním prostředí;
e) analýzách nákladů a přínosů a jiných ekonomických analýzách a předpokladech použitých v rámci opatření a činností uvedených v písmenu c) a
f) stavu lidského zdraví a bezpečnosti, včetně kontaminace potravinového řetězce, podmínkách lidského života, kulturních lokalitách a stavebních objektech, pokud jsou nebo mohou být ovlivněny stavem složek životního prostředí uvedených v písmenu a) nebo prostřednictvím těchto složek kterýmkoli aspektem uvedeným v písmenech b) a c);
[…]“
7. Právo na přístup k informacím o životním prostředí je zakotveno v čl. 3 odst. 1:
„Členské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.“
8. Výjimky jsou upraveny v článku 4. V projednávaném případě je zvláště relevantní odst. 2 písm. d), e) a g):
„Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
[…]
d) důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo právní předpisy Společenství pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů, včetně veřejného zájmu zachovat statistickou důvěrnost a daňové tajemství;
e) práva k duševnímu vlastnictví;
[…]
g) zájmy nebo ochranu jakékoli osoby, která poskytla požadované informace dobrovolně, aniž byla nebo mohla být k tomu právně vázána, pokud tato osoba nedala souhlas ke zveřejnění dotčených informací;
[…]
Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Na základě ustanovení odst. 2 písm. a), d), f), g) a h) nemohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí.
[…]“
2. Směrnice o přípravcích na ochranu rostlin
9. Směrnice o přípravcích na ochranu rostlin upravuje povolování přípravků na ochranu rostlin, jejich uvádění na trh, používání a kontrolu, jakož i uvádění účinných látek těchto přípravků na trh a jejich kontrolu. Pro přípravky na ochranu rostlin je zejména nutné jejich povolení členskými státy. Toto povolení předpokládá zkoumání jejich účinků.
10. Článek 14 upravuje ochranu informací předložených v povolovacím řízení:
„Aniž jsou dotčena ustanovení směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí, členské státy a Komise zajistí, aby s informacemi předloženými jednotlivými žadateli, které jsou předmětem průmyslového nebo obchodního tajemství, bylo nakládáno jako s důvěrnými, jestliže to požaduje žadatel, který si přeje zařadit účinnou látku do přílohy I, nebo žadatel o povolení přípravku na ochranu rostlin a jestliže členský stát nebo Komise přijme žadatelův požadavek jako oprávněný.
Za důvěrné se nepovažují:
– názvy a obsah účinných látek ani název přípravku na ochranu rostlin,
– názvy dalších látek, které jsou považovány za nebezpečné podle směrnic 67/548/EHS a 78/631/EHS,
– fyzikálně-chemické údaje týkající se účinné látky a přípravku na ochranu rostlin,
– způsoby zneškodnění účinné látky nebo přípravku na ochranu rostlin,
– shrnutí výsledků zkoušek pro stanovení účinnosti látky nebo přípravku a jeho neškodnosti pro lidi, zvířata, rostliny a životní prostředí,
– doporučené metody a preventivní opatření pro omezení nebezpečí při manipulaci, skladování, přepravě a požáru nebo pro omezení jiného nebezpečí,
– analytické metody podle čl. 4 odst. 1 písm. c) a d) a čl. 5 odst. 1,
– metody likvidace přípravku a jeho obalu,
– postupy dekontaminace, kterými je nutno se řídit v případě náhodného rozlití, rozsypání nebo úniku přípravku,
– první pomoc a lékařské ošetření, které mají být poskytnuty v případě poškození zdraví osob.
Pokud žadatel následně zveřejní dříve důvěrnou informaci, je povinen o tom informovat příslušný orgán.“
11. Účinná látka propamokarb je jakožto fungicid v Unii povolena ode dne 1. října 2007(8) . Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se však týká ještě opatření na základě dříve platného vnitrostátního nizozemského povolení.
3. Směrnice o stanovení maximálních limitů reziduí
12. Krom toho je v projednávané věci relevantní směrnice Rady 90/642/EHS ze dne 27. listopadu 1990 o stanovení maximálních limitů reziduí pesticidů v některých produktech rostlinného původu, včetně ovoce a zeleniny, a na jejich povrchu(9) . Podle čl. 5b odst. 2 stanoví členské státy vlastní maximální hodnoty reziduí, pokud ještě neexistují hodnoty platné pro celou Unii.
13. Dvanáctý bod odůvodnění směrnice zní:
„vzhledem k tomu, že dodržením maximálních limitů bude navíc zajištěn volný pohyb produktů ve Společenství a náležitá ochrana zdraví spotřebitelů a zvířat;“
C – Nizozemské právo
14. Nizozemsko provedlo směrnici o informacích o životním prostředí, avšak tato ustanovení nebyla v projednávané věci použita. Namísto toho se napadené rozhodnutí opíralo o čl. 22 odst. 2 nizozemského zákona o pesticidech:
„Pokud dokumenty, které se podle ustanovení tohoto zákona nebo na jeho základě poskytují dotčenému ministrovi, případně College nebo jiné osobě či orgánu, obsahují údaje nebo je z těchto materiálů možno dovodit údaje, se kterými je nutno zacházet důvěrně z důvodu ochrany průmyslového tajemství, rozhodne příslušný ministr, případně College, na příslušnou písemnou žádost toho, kdo dokumenty poskytuje, že má být zachována důvěrnost těchto údajů. Takovou žádost je třeba odůvodnit.“
III – Původní řízení a předběžné otázky
15. V roce 1999 změnily příslušné nizozemské orgány přípustnou hodnotu maximálního limitu reziduí pesticidu propamokarbu v salátu a na jeho povrchu. Její výše byla stanovena na 15 mg/kg. Tato hodnota byla stanovena v rámci žádosti o rozšíření povolení pro přípravek „Previcur N“. Společnost Bayer CropScience B.V. (dále jen „Bayer“) je právní nástupkyní držitele tohoto povolení.
16. Dopisem ze dne 31. ledna 2005 požadovali žalobci v původním řízení, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie a Vereniging Goede Waar & Co. u žalovaného, College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (výbor pro povolování pesticidů, dále jen „College“), aby jim byly poskytnuty veškeré informace, které byly základem rozhodnutí s ohledem na stanovení výše uvedeného maximálního limitu reziduí.
17. College zamítl žádost žalobců rozhodnutím ze dne 8. března 2005, opírajícím se o článek 22 nizozemského zákona o pesticidech Toto ustanovení má podle College přednost před ustanoveními o přístupu k informacím o životním prostředí.
18. Proti tomuto rozhodnutí podala Stichting Natuur en Milieu stížnost dopisem ze dne 14. dubna 2005. Poté, co College poskytl společnosti Bayer příležitost se vyjádřit, vydal dne 22. června 2007 rozhodnutí napadené v původním řízení, které bylo opraveno dne 17. července 2007.
19. Tímto rozhodnutím odepřel College přístup ke studiím o reziduích a k protokolům o pokusech prováděných v terénních podmínkách, předloženým v řízení o stanovení maximální hodnoty reziduí, jejichž obsahem je podle názoru společnosti Bayer obchodní tajemství.
20. Žalobci podali dne 6. srpna 2007 u předkládajícího soudu žalobu proti tomuto rozhodnutí.
21. V tomto řízení předkládá College van beroep voor het bedrijfsleven (obchodní a průmyslový správní soud) Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je nutno pojem ‚informace o životním prostředí‘ uvedený v článku 2 směrnice o informacích o životním prostředí vykládat v tom smyslu, že zahrnuje rovněž informaci poskytnutou v rámci vnitrostátního postupu pro povolení (nebo prodloužení povolení) přípravku na ochranu rostlin s ohledem na stanovení maximálního přípustného množství pesticidu obsaženého v potravinách nebo nápojích, jeho složky nebo rozkladného produktu?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku: jaký je vztah mezi článkem 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin a směrnicí o informacích o životním prostředí ohledně informací ve smyslu první otázky, zejména: je třeba použít článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin pouze tehdy, pokud tím nejsou dotčeny povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí?
3) Pokud by z odpovědi na první a druhou otázku vyplývalo, že žalovaný má v projednávaném případě povinnost použít článek 4 této směrnice o informacích o životním prostředí, vyplývá z tohoto článku, že ke zvážení veřejného zájmu na zveřejnění proti zvláštnímu zájmu na odmítnutí zveřejnění, požadovanému článkem 4 této směrnice, má dojít v okamžiku použití právních předpisů, nebo může být provedeno i v rámci vnitrostátní legislativy?“
22. Písemné části řízení se kromě žalobkyně v původním řízení zúčastnily Stichting Natuur en Milieu, vedlejší účastnice původního řízení, Bayer CropScience B.V., Řecká republika, Nizozemské království a Evropská komise. Na jednání dne 9. září 2010 přednesly svá vyjádření Vereniging Milieudefensie, Bayer, Nizozemsko, Řecko a Komise.
IV – Právní posouzení
A – K časové působnosti nové směrnice o informacích o životním prostředí
23. Nejprve je třeba objasnit, zda je třeba použít novou nebo starou směrnici o informacích o životním prostředí. Proto budu nejprve diskutovat obecné zásady časové působnosti aktů práva Unie (viz bod 1) a následně odkaz článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin na starou směrnici o informacích o životním prostředí (viz bod 2).
1. K obecným zásadám časové působnosti
24. Předkládající soud vznáší otázku, zda může být nová směrnice o informacích o životním prostředí použita na informace, které – jako v tomto případě – byly doručeny příslušným orgánům již před uplynutím prováděcí lhůty.
25. Podle ustálené judikatury jsou procesní pravidla obecně považována za použitelná na všechny spory probíhající v okamžiku jejich vstupu v účinnost, na rozdíl od hmotněprávních pravidel, která jsou obvykle vykládána jako v zásadě nepoužitelná na situace existující před jejich vstupem v účinnost(10) . Zásada právní jistoty totiž obecně brání tomu, aby časová působnost právního aktu Společenství byla stanovena k datu předcházejícímu jeho vyhlášení. Dále musejí být hmotněprávní pravidla práva Společenství za účelem zajištění dodržení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání vykládána tak, že se vztahují na situace, ke kterým došlo před jejich vstupem v platnost, pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle nebo struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek(11) .
26. Nové pravidlo se však v zásadě okamžitě použije na budoucí
účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla(12) . Zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nové právní úpravy na budoucí účinky situací vzniklých za působnosti dřívější právní úpravy(13) .
27. Přístup k informacím, které obdržel orgán v minulosti, nepředstavuje v podobě, v jaké je vyjádřen ve směrnici o informacích o životním prostředí, otázku procesního práva, ale vztahuje se k právu hmotnému. Procesní právo na přístup k informacím má jiný cíl, např. umožnit vyslechnutí k opatření, které nepříznivě zasahuje do právního postavení dotčené osoby, zatímco právo na přístup k informacím o životním prostředí je poskytováno formálně nezávisle na dalším účelu. Proto je v zásadě zakázáno zpětné použití směrnice o informacích o životním prostředí.
28. V případě rozhodnutí o přístupu k informacím, kterými dříve disponoval některý orgán, se však jedná o budoucí účinek skutkového stavu vzniklého dříve. Otázka, zda je třeba informace podat, se totiž nabízí teprve v okamžiku rozhodnutí o žádosti o přístup.
29. Tato zvláštní časová závislost práva na přístup k informacím je výslovně upravena v čl. 4 odst. 7 první větě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise(14) . Podle tohoto ustanovení se výjimky z práva na přístup k informacím uplatňují jen po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu. Vyplývá to nutně ze zásady platné rovněž pro směrnici o informacích o životním prostředí, že přístup může být odepřen zásadně jen tehdy, jestliže negativní účinky na předmět ochrany převáží nad zájmem veřejnosti na zveřejnění informace. Negativní účinky i zájem veřejnosti se mohou v průběhu času měnit a jejich analýza může vést k jinému závěru.
30. V souladu s tím nelze na základě ustanovení směrnice o informacích o životním prostředí rozpoznat, že okamžik, kdy se informace dostaly do držení orgánů, je významný pro uplatnění práva přístupu. Článek 3 odst. 1 zahrnuje bez rozdílu všechny dostupné informace a není stanovena žádná zvláštní úprava pro staré informace. Pokud při poskytnutí informací před vstupem ustanovení o přístupu k informacím o životním prostředí v platnost existovalo oprávněné očekávání trvale důvěrného nakládání s těmito informacemi, nebylo by to třeba zohlednit při určení oblasti působnosti směrnice o informacích o životním prostředí, ale při uplatnění výjimek.
31. V důsledku toho není podstatný okamžik doručení dotyčných informací příslušnému orgánu(15) .
32. Navzdory tomu vycházejí Komise a Nizozemsko z toho, že v původním řízení bylo třeba použít starou směrnici o informacích o životním prostředí, neboť první žádost o přístup byla podána před uplynutím lhůty pro provedení nové směrnice(16) . Komise se přitom dovolává zásady tempus regit actum . To znamená, že právní účinky situace musejí být posuzovány v závislosti na právním ustanovení platném v okamžiku sporných událostí(17) .
33. Za určitých okolnosti může být skutečně nezbytné posoudit žádost podle práva platného v okamžiku jejího podání, nebo možná dokonce vycházet i z dřívějších událostí. Může to vyplývat z dotyčných právních předpisů, které se použijí – případně ve spojení s výše uvedenou zásadou právní jistoty nebo s ochranou legitimního očekávání(18) .
34. V případě směrnice o informacích o životním prostředí je událostí relevantní pro použití právní normy nicméně rozhodnutí o přístupu k informacím. Je to patrné již z toho, že žadatel po uplynutí lhůty pro provedení nové směrnice o informacích o životním prostředí mohl kdykoli podat novou žádost, aniž mu zpravidla mohlo být namítáno pravomocné rozhodnutí o dřívější žádosti(19) .
35. V projednávaném případě byla nadto žádost doručena pouze dva týdny před uplynutím lhůty pro provedení nové směrnice o informacích o životním prostředí a první rozhodnutí bylo učiněno po uplynutí lhůty. Konečné správní rozhodnutí, které je napadáno v původním řízení, bylo přijato dokonce o více než dva roky později. Za těchto okolností se jeví odvolání se na restriktivnější starou směrnici o informacích o životním prostředí již téměř jako zneužívající.
36. Proto je nutno podle obecných zásad časové působnosti aktů práva Unie použít v projednávané věci novou směrnici o informacích o životním prostředí.
2. K použitelnosti nové směrnice o informacích o životním prostředí ve spojení s článkem 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin
37. V projednávaném případě se nicméně jedná o informace, které byly předloženy v rámci řízení o rozšíření povolení přípravku na ochranu rostlin. Důvěrné zacházení s těmito informacemi je předmětem článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin. Toto ustanovení výslovně platí, aniž jsou dotčena ustanovení staré směrnice o informacích o životním prostředí. Proto je třeba zkoumat, zda tato úprava nutně odkazuje na starou směrnici (statický odkaz), nebo zda ji nová směrnice o informacích o životním prostředí v oblasti působnosti tohoto ustanovení nahradila (dynamický odkaz).
38. Proti použití nové směrnice o informacích o životním prostředí lze uvést, že zákonodárce měl při přijetí směrnice o přípravcích na ochranu rostlin na mysli ustanovení staré směrnice o informacích o životním prostředí. Co se týče ochrany obchodního a průmyslového tajemství, měl by být konflikt mezi směrnicí o přípravcích na ochranu rostlin a starou směrnicí o informacích o životním prostředí do značné míry vyloučen, neboť čl. 3 odst. 2 čtvrtá odrážka staré směrnice umožňoval členským státům odepřít přístup k informacím, jestliže by mohl nepříznivě ovlivnit obchodní a průmyslové tajemství.
39. Nová směrnice o informacích o životním prostředí oproti tomu ochranu obchodního a průmyslového tajemství omezuje. Podle čl. 4 odst. 2 písm. d) je odmítnutí možné jen tehdy, pokud by zveřejnění informací mělo zaprvé nepříznivý vliv na obchodní a průmyslové tajemství chráněné právními předpisy, zadruhé převažuje zájem na ochraně tohoto tajemství nad veřejným zájmem na zveřejnění a zatřetí se nejedná o informace o emisích do životního prostředí. Proto je dost dobře možné, že nová směrnice o informacích o životním prostředí umožňuje přístup k informacím, se kterými by bylo podle staré směrnice nakládáno jako s důvěrnými.
40. Článek 11 nové směrnice o informacích o životním prostředí však starou směrnici zrušuje a stanoví, že se odkazy na starou směrnici považují za odkazy na novou směrnici. Z tohoto důvodu vylučuje již text nové směrnice o informacích o životním prostředí izolovanou platnost staré směrnice na ochranu obchodního tajemství v oblasti ochrany rostlin.
41. Krom toho mají mezinárodní úmluvy, které uzavřela Unie, přednost před ustanoveními sekundárního práva Společenství(20) . Z tohoto důvodu musejí být ustanovení odvozeného práva Unie pokud možno vykládána v souladu se závazky Unie plynoucími z mezinárodního práva veřejného(21) . Ustanovení nové směrnice o informacích o životním prostředí o ochraně obchodního a průmyslového tajemství však odpovídají požadavkům upraveným v čl. 4 odst. 4 písm. d) Aarhuské úmluvy, které platí i pro ochranu rostlin, přičemž ustanovení staré směrnice o informacích o životním prostředí by úmluvu v tomto bodě prováděly nedostatečně.
42. Článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin je tudíž nutno chápat v tom smyslu, že platí bez ohledu na novou směrnici o informacích o životním prostředí, a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je třeba posuzovat na základě nové směrnice o informacích o životním prostředí.
B – K první otázce
43. Prostřednictvím první otázky má být objasněno, zda jsou informace, sdělené v rámci vnitrostátního řízení o rozšíření povolení přípravku na ochranu rostlin s ohledem na stanovení maximálního množství pesticidu obsaženého v potravinách nebo nápojích, jeho složky nebo rozkladného produktu, informacemi o životním prostředí.
44. Již ohledně staré směrnice o informacích o životním prostředí Soudní dvůr konstatoval, že zákonodárce chtěl pojmu „informace o životním prostředí“ přisoudit široký význam a že upustil od definování tohoto pojmu, což by mohlo vést k tomu, že by určitá činnost byla orgány vyloučena z oblasti působnosti směrnice(22) . Nová směrnice o informacích o životním prostředí obsahuje definici, která je širší a přesnější(23) . Účelem staré ani nové směrnice o informacích o životním prostředí však není zabezpečit obecné a neomezené právo na přístup k veškerým informacím dostupným u orgánů, vykazujícím byť sebemenší souvislost s životním prostředím. Naopak se právo na přístup vztahuje na takové informace pouze tehdy, jestliže patří do jedné nebo více kategorií uvedených ve směrnici(24) . Proto je třeba zkoumat, zda je třeba sporné informace zařadit do jedné z kategorií.
45. Podle předkládajícího soudu obsahují sporné studie jednak určení maximálně přípustného množství propamokarbu, které se smí vyskytovat v salátu a na jeho povrchu ve smyslu správné zemědělské praxe a ze zdravotního hlediska, a jednak zjištění, že přípravek Previcur N při zachování zákonného předpisu o používání a zákonného návodu k použití splňuje podmínky tohoto ustanovení.
46. Bayer uvádí, že studie a protokoly obsahují zejména informace o pokusech s přípravkem na ochranu rostlin prováděných v terénních podmínkách a statistické vyhodnocení. Tyto dokumenty tedy pouze ukazují, jaká množství zůstávají na rostlinách při řádném používání. Účinky přípravku, avšak i případná zdravotní rizika účinné látky, byly oproti tomu zkoumány v jiných studiích.
1. K článku 2 bodu 1 písm. f) směrnice o informacích o životním prostředí – informace vztahující se ke zdraví
47. Na základě skutečnosti, že sporné informace slouží stanovení maximálních limitů reziduí a tyto limity mají (rovněž) chránit lidské zdraví, diskutují zúčastnění především, zda se jedná o informace o životním prostředí, které mají vztah ke zdraví, jak jsou uvedeny v čl. 2 bodu 1 písm. f) směrnice o informacích o životním prostředí. Podle tohoto ustanovení jsou informacemi o životním prostředí veškeré informace o stavu lidského zdraví a bezpečnosti, včetně kontaminace potravinového řetězce, podmínkách lidského života, kulturních lokalitách a stavebních objektech, pokud jsou nebo mohou být ovlivněny stavem složek životního prostředí uvedených v čl. 2 bodě 1 písm. a) nebo – nebo prostřednictvím těchto složek kterýmkoli aspektem uvedeným v písmenech b) a c).
48. Tato definice je s ohledem na dotčené aspekty lidského života velmi obšírná. Zahrnuje nicméně pouze informace o účincích, které jsou zprostředkovány složkami životního prostředí, faktory životního prostředí nebo opatřeními, resp. činnostmi, se vztahem k životnímu prostředí. Má tak být zabráněno tomu, aby zde bylo zahrnuto množství informací bez vztahu k životnímu prostředí(25) .
49. Informace o reziduích přípravku na ochranu rostlin v potravinách mají zjevně vztah ke kontaminaci potravinového řetězce, a tudíž i k lidskému zdraví a bezpečnosti. Bayer a Nizozemsko nicméně popírají, že sporné informace mají souvislost se stanovením účinků na složky životního prostředí. Proto má smysl zkoumat před konečným rozhodnutím o použití čl. 2 bodu 1 písm. f) směrnice o informacích o životním prostředí nejprve písm. a), b) a c) tohoto ustanovení.
2. K článku 2 bodu 1 písm. a) směrnice o informacích o životním prostředí – stav složek životního prostředí
50. Podle čl. 2 bodu 1 písm. a) směrnice o informacích o životním prostředí označuje výraz „informace o životním prostředí“ veškeré informace o stavu složek životního prostředí, jako jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, území, krajina a přírodní stanoviště zahrnující mokřady, pobřežní a mořské oblasti, biologická rozmanitost a její součásti, včetně geneticky modifikovaných organismů, a o vzájemném působení těchto složek.
51. Sporné informace se vztahují na stav ošetřených sazenic salátu, a to na rezidua pesticidu zůstávajícího na těchto rostlinách, pokud je tento prostředek řádně užíván. Pokud jsou tyto rostliny složkami životního prostředí, jedná se o informace o životním prostředí.
52. Výčet složek životního prostředí není taxativní, ale jen demonstrativní. Pojmově by bylo možné nahlížet na vše, co se vyskytuje v životním prostředí, jako na složku životního prostředí. Proto by byly rovněž sazenice salátu ošetřené přípravky na ochranu rostlin složkami životního prostředí.
53. Uvedené složky životního prostředí nicméně nepopisují jednotlivé předměty nebo exempláře, ale spíše abstraktní média životního prostředí: ovzduší a atmosféru, vodu, půdu, území, krajinu a přírodní stanoviště, jakož i biologickou rozmanitost a její součásti. Jedná se o strukturální rysy, které ovlivňují životní prostředí nebo určité oblasti životního prostředí.
54. Sazenice salátu jako takové sice nepatří do tohoto výčtu, avšak spadá sem nadřazený pojem „zemědělské plodiny“. Tyto rostliny utvářejí značné oblasti našeho životního prostředí, a měly by být tudíž uznány za složku životního prostředí. Informace o ošetřených sazenicích salátu by se potom týkaly stavu části této složky životního prostředí.
55. Proti tomu by bylo možno namítat, že zemědělské plodiny nejsou součástí přirozeného životního prostředí, ale náležejí k výrobnímu procesu vytvořenému člověkem. Nejsou tudíž součástí přirozeného životního prostředí, ale je třeba je spíše zařadit k životnímu prostředí ovlivněnému člověkem.
56. Skutečnost nasvědčující tomu, že pojem „životní prostředí“ upravený v právu Unie zahrnuje pouze přírodní nebo přirozené složky, lze nalézt v pojmu „přírodní stanoviště“, který je uváděn jako jeden ze složek životního prostředí v čl. 2 bodě 1 písm. a) směrnice o informacích o životním prostředí, ale i v různých jiných právních aktech(26) . Článek 2 bod 12 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin zejména nerozšiřuje pojem „životního prostředí“ na zemědělské plodiny, ale omezuje jej na volně žijící druhy živočichů a planě rostoucí rostliny. V souladu s tím se dostává zvláštní ochrany unijním právem životního prostředí pouze volně žijícím druhům živočichů a planě rostoucím rostlinám(27), zatímco zemědělské plodiny jsou zahrnovány do zemědělského práva.
57. Pojem „životní prostředí“ upravený v právu Unie se však neomezuje vždy na přirozené životní prostředí. Posuzování vlivů na životní prostředí se tak mj. vztahuje i na účinky na obyvatelstvo a na hmotné statky včetně architektonického a archeologického dědictví(28) . Krom toho rámcová směrnice pro činnost v oblasti vodní politiky stanoví rovněž normy environmentální kvality pro umělé vodní útvary(29) . Jak konečně uvádí Komise, považovala ještě stará směrnice o informacích o životním prostředí informace o stavu živočichů a rostlin za informace o životním prostředí nezávisle na tom, zda se jednalo o živočichy a rostliny ve volné přírodě.
58. Případné omezení pojmu „životní prostředí“ na přirozené životní prostředí není tudíž výrazem obecné zásady, ale vyplývá z dotyčného regulačního účelu definice. Směrnice o informacích o životním prostředí neobsahuje žádné vodítko pro takto omezený účel. Naopak je třeba vycházet z toho, že nová směrnice neměla vůči staré směrnici o informacích o životním prostředí omezit pojem „informace o životním prostředí“(30) . Z tohoto důvodu by nemělo být uvedení přírodních stanovišť v demonstrativním výčtu složek životního prostředí chápáno restriktivně. Naopak jiné příklady nejsou kvalifikovány pojmem „přírodní“.
59. Rozlišení mezi přirozeným a umělým životním prostředím by rovněž nebylo možno smysluplně provést, neboť v Evropě již nejsou téměř žádné oblasti životního prostředí, které by ve větší či menší míře nebyly ovlivněny člověkem. Podle této logiky by tak informace týkající se lesů určených pro komerční účely, například o odumírání lesů, nebyly informacemi o životním prostředí.
60. Co se týče zemědělských plodin, je třeba je zahrnout do kategorie životního prostředí každopádně tehdy, pokud mají vliv na přirozené složky životního prostředí. Tento požadavek je splněn u sazenic salátu pěstovaných na volném prostranství, neboť tyto rostliny mohou přicházet do kontaktu zejména s půdou a volně žijícími živočichy, nepřímo však může mít vliv i na vodu, zejména na spodní vodu.
61. V případě sporných informací o reziduích v sazenicích salátu se tudíž jedná o informace o životním prostředí ve formě informací o složkách životního prostředí podle čl. 2 bodu 1 písm. a) směrnice o informacích o životním prostředí.
3. K článku 2 bodu 1 písm. b) směrnice o informacích o životním prostředí – informace o faktorech životního prostředí
62. Je třeba rovněž pomyslet na čl. 2 bod 1 písm. b) směrnice o informacích o životním prostředí. Tato kategorie zahrnuje informace o faktorech, jako jsou látky, energie, hluk a záření nebo odpad včetně radioaktivního odpadu, emise, vypouštění a jiné úniky do životního prostředí, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí uvedené v písmeni a).
63. Stichting Natuur en Milieu a patrně i Komise uvádějí, že studie a protokoly obsahují informace o faktorech, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí.
64. Toto tvrzení je správné, neboť účinná látka propamokarb a přípravek na ochranu rostlin Previcur N jsou látky, jejichž uvolňování má podle jejich určení účinky na složky životního prostředí. Tyto účinky se netýkají pouze ošetřených sazenic salátu, ale i jiných složek životního prostředí, zejména rostlin, živočichů a hub, ale i vody, půdy nebo vnějšího ovzduší.
65. I za předpokladu, že – na rozdíl od zde zastávaného stanoviska – by na zemědělské plodiny nemělo být nahlíženo jako na složky životního prostředí, jednalo by se tudíž stále o informace o faktorech životního prostředí. Také informace o reziduích v sazenicích salátu jsou totiž informacemi o uvolňování látek, které mají vliv na složky životního prostředí. Samotná rezidua totiž mohou mít vliv na složky životního prostředí, jestliže by byla například pozřena volně žijícími živočichy.
66. V případě sporných informací o ošetřování sazenic salátu se tudíž rovněž jedná o informace o životním prostředí ve formě informací o faktorech životního prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice o informacích o životním prostředí.
4. K článku 2 bodu 1 písm. c) směrnice o informacích o životním prostředí – informace o správních opatřeních
67. Mohlo by se jednat i o informace o životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. c) směrnice o informacích o životním prostředí. Tato kategorie zahrnuje informace o opatřeních (včetně správních opatření), jako jsou politiky, právní předpisy, plány, programy, dohody o životním prostředí, a o činnostech, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky a faktory uvedené v čl. 2 bodě 1 písm. a) a b), jakož i o opatřeních nebo činnostech určených k ochraně těchto složek.
68. Informace o správních opatřeních, která neslouží ochraně životního prostředí, však nejsou informacemi o životním prostředí(31) . O existenci informací o životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. c) směrnice o informacích o životním prostředí lze pochybovat, neboť byly použity studie a protokoly ke stanovení maximálních limitů reziduí. Tyto dokumenty však podle tvrzení společnosti Bayer a Nizozemska slouží primárně ochraně spotřebitele a způsobilosti dotyčného produktu k prodeji, a nikoli primárně ochraně životního prostředí. Dvanáctý bod odůvodnění směrnice 90/642 a druhý bod odůvodnění nařízení č. 396/2005(32), které se zde z časových důvodů neuplatní, tuto domněnku potvrzují.
69. Řecko nicméně v písemné části řízení správně zdůraznilo, že předmětné informace byly podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předloženy v řízení o rozšíření povolení přípravku na ochranu rostlin. Komise poukazuje na skutečnost, že takové studie musejí být předloženy v povolovacím řízení podle čl. 13 odst. 1 písm. b) a přílohy II části A bodu 6.3 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin. Proto je třeba předpokládat, že studie a protokoly mají význam nejen pro stanovení maximálního limitu reziduí, ale jsou i součástí základu pro povolení. Rozhodnutí o povolení přípravků na ochranu rostlin je správním opatřením ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. c) směrnice o informacích o životním prostředí, které může ovlivnit stav složek životního prostředí.
70. Za účelem podrobného posouzení tohoto opatření je vhodné považovat zásadně všechny informace týkající se řízení za informace o životním prostředí. V praxi by často bylo možno posoudit pouze z příslušné souvislosti, zda mají dotyčné informace význam pro životní prostředí. Předložené sporné studie mohou například vysvětlit, zda nebo za jakých podmínek se mohou při používání přípravku projevit na zemědělských plodinách zvláště vysoká rezidua, která mohou mít význam nejen pro ochranu spotřebitele, ale i pro životní prostředí. Z toho by mohla vyplynout nutnost stanovit čekací lhůty mezi použitím přípravku a sklizní za účelem umožnění dostatečného odbourání na zemědělských plodinách.
71. Z tohoto důvodu jsou informace předkládané v povolovacím řízení informacemi o tomto správním opatření, tedy informacemi o životním prostředí i ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. c) směrnice o informacích o životním prostředí(33) .
5. Závěr
72. Na základě úvah k čl. 2 bodu 1 písm. a), b) a c) směrnice o informacích o životním prostředí se v případě sporných studií a protokolů zároveň jedná o informace o životním prostředí ve formě informací o kontaminaci potravinového řetězce ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. f) směrnice o informacích o životním prostředí.
73. V souhrnu je tedy třeba pojem „informace o životním prostředí“ použitý v článku 2 směrnice o informacích o životním prostředí vykládat v tom smyslu, že zahrnuje rovněž informace, které jsou poskytnuty v rámci vnitrostátního postupu pro (rozšíření) povolení přípravku na ochranu rostlin s ohledem na stanovení maximálního množství pesticidu obsaženého v potravinách nebo nápojích, jeho složky nebo rozkladného produktu.
C – Ke druhé otázce – vztah mezi směrnicí o informacích o životním prostředí a článkem 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin
74. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, jaký je vztah mezi směrnicí o informacích o životním prostředí a článkem 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin, a zejména zda je třeba článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin použít pouze tehdy, pokud tím nejsou dotčeny povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí.
75. Stanovení maximální hodnoty reziduí se sice řídí vlastními ustanoveními práva Unie – v době nizozemského rozhodnutí o propamokarbu se jednalo o čl. 5b odst. 2 směrnice 90/642 – která neobsahují žádnou úpravu týkající se zacházení s obchodním a průmyslovým tajemstvím, avšak článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin je v zásadě použitelný, neboť sporné informace byly předloženy v rámci řízení o povolení přípravku na ochranu rostlin.
1. K použití čl. 4 odst. 2 písm. d) směrnice o informacích o životním prostředí ve světle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin
76. Na základě skutečnosti, že článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin platí, aniž je dotčena směrnice o informacích o životním prostředí, je třeba žádosti o informace o životním prostředí, které byly předloženy v rámci řízení o povolení přípravků na ochranu rostlin, zásadně posuzovat podle směrnice o informacích o životním prostředí(34) . Pokud příslušné orgány zamýšlejí odepřít přístup k informacím o životním prostředí, musejí nejprve zejména zkoumat, zda by mělo poskytnutí nepříznivý vliv na obchodní nebo průmyslové tajemství chráněné právními předpisy a zda se jedná o informace o emisích do životního prostředí, a případně na závěr zvážit veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí.
77. Právní ochrana obchodního a průmyslového tajemství byla uznána jakožto obecná zásada již v právu hospodářské soutěže a v oblasti veřejných zakázek(35), ba dokonce i jako součást základního práva na ochranu soukromí(36) a představuje zároveň povinnost Unie v oblasti mezinárodního práva veřejného na základě článku 39 Dohody TRIPS a v projednávaném případě krom toho vyplývá ze směrnice o přípravcích na ochranu rostlin a z nizozemského práva.
78. Článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin pomáhá identifikovat tajemství, které je třeba podle tohoto ustanovení chránit. Toto ustanovení uvádí různé informace, které nespadají pod ochranu obchodního a průmyslového tajemství(37) . Projednávaný případ tím nicméně není dotčen. Článek 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin krom toho stanoví postup, v rámci kterého příslušné orgány společně s dotčenými podniky určí, které z předložených informací jsou předmětem obchodního nebo průmyslového tajemství. Podmínkou důvěrného zacházení je totiž žádost, jejíž odůvodnění musí být přijato příslušnými orgány.
79. Bayer a Nizozemsko zastávají stanovisko, že rozhodnutí příslušných orgánů o uznání tajemství stanovené v článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin musí mít vliv na rozhodnutí o žádosti o přístup podle směrnice o informacích o životním prostředí. Bayer v této souvislosti uvádí, že orgán dostatečně zvažuje zájmy již při podání žádosti podniku. Výsledně to vede k tomu, že ochranu obchodního a průmyslového tajemství je třeba posuzovat pouze podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin.
80. Toto stanovisko nepovažuji za přesvědčivé ve všech jeho bodech. Mnohé sice hovoří pro to, aby se posuzování potřeby ochrany obchodního a průmyslového tajemství řídilo článkem 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin, avšak nemůže to vyloučit použití dalších složek směrnice o informacích o životním prostředí. Konkrétně:
81. Pokud je řádně proveden postup stanovený v článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin, je třeba zásadně vycházet z toho, že jsou určeny informace, jejichž poskytnutí by mělo nepříznivý vliv na obchodní a průmyslové tajemství. Přitom je třeba zejména zohlednit ochranu těchto položek z hlediska základních práv, ale také již její přípustné omezení na základě převažujících jiných zájmů, zejména ustanoveními o přístupu k informacím o životním prostředí.
82. Podmínkou řádného rozhodnutí podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin je tudíž zohlednění nejen textu tohoto ustanovení, ale i požadavků směrnice o informacích o životním prostředí. Článek 4 odst. 2 čtvrtá věta směrnice o informacích o životním prostředí tak zakazuje klasifikovat informace o emisích do životního prostředí jakožto obchodní a průmyslové tajemství, se kterým je třeba zacházet jako s důvěrným. Proto nesmějí příslušné orgány akceptovat žádnou žádost o důvěrné zacházení s takovými informacemi.
83. Ani při správném uplatnění článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin však nelze vyloučit, že až do okamžiku rozhodnutí o žádosti o přístup nebyly dány důvody pro ochranu informací(38) . V tomto případě by již nebylo důvěrné zacházení odůvodněné a rozhodnutí podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin by již nemohlo být vůči žadateli namítáno.
84. Lze si představit i případ, kdy žádost o přístup k informacím o životním prostředí poukazuje na další veřejné zájmy na poskytnutí informací, které příslušný orgán ve svém původním rozhodnutí o ochraně důvěrnosti nezohlednil. V takovém případě by rozhodnutí podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin nezvážilo s konečnou platností ochranu tajemství a veřejný zájem na poskytnutí informací. Bylo by naopak třeba zvážit oba zájmy znovu.
85. Řádné rozhodnutí podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin, týkající se ochrany informací jakožto obchodního a průmyslového tajemství, je tudíž relevantní pro rozhodnutí o poskytnutí informací o životním prostředí podle čl. 4 odst. 2 písm. d) směrnice o informacích o životním prostředí (pouze) s výhradou případného nového vývoje a dalších informací o veřejném zájmu na poskytnutí těchto informací.
2. K informacím o emisích do životního prostředí
86. Podle čl. 4 odst. 2 čtvrté věty směrnice o informacích o životním prostředí nemůže být poskytnutí informací o životním prostředí odepřeno na základě obchodního nebo průmyslového tajemství, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí. V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce sice není uvedena otázka týkající se definice těchto informací, avšak tato otázka má zjevně zásadní význam pro původní řízení, a je tudíž zmiňována i zúčastněnými stranami.
87. Příručka k použití Aarhuské úmluvy(39) ohledně pojmu „emise“ odkazuje na definici ve směrnici IPOZ(40) . Podle čl. 2 bodu 5 této směrnice se emisemi rozumí přímé nebo nepřímé uvolňování látek, vibrací, tepla nebo hluku z bodových nebo difúzních zdrojů v zařízení do ovzduší, vody či půdy. Nizozemsko a Komise proto navrhují omezit pojem „emise“ na emise zařízení ve smyslu směrnice IPOZ, takže uvolňování přípravků na ochranu rostlin v zemědělském provozu by nepředstavovalo emise.
88. Příručka je v zásadě vhodnou pomůckou pro výklad neurčitých právních pojmů směrnice o informacích o životním prostředí(41) . Nemůže sice závazně stanovit výklad Aarhuské úmluvy, přesto však byla vypracována přinejmenším s vědomím a podporou smluvních stran úmluvy(42) . Rovněž je třeba vycházet z toho, že příručka byla zákonodárci při přijetí směrnice o informacích o životním prostředí známa.
89. Je nicméně sporné, zda měla příručka v úmyslu svým odkazem na směrnici IPOZ omezit pojem „emise“ na zařízení. Pojem „zařízení“ se používá v uvedené definici jen proto, že směrnice IPOZ se týká zařízení. Takové omezení pojmu „emise“ oproti tomu nevyplývá ze směrnice o informacích o životním prostředí ani z Aarhuské úmluvy.
90. Podle čl. 4 odst. 4 písm. d) Aarhuské úmluvy mají být naopak údaje o emisích, které jsou relevantní pro ochranu životního prostředí, sdělovány. Otázka, zda emise vycházejí ze zařízení, je však pro posouzení, zda jsou relevantní pro ochranu životního prostředí, bezvýznamná. Za zmínku stojí emise z dopravy.
91. Odhlédneme-li od omezení na zařízení, je definice emisí uvedená ve směrnici IPOZ nicméně zcela správná. V důsledku toho může být bez omezení na zařízení převzata pro účely použití směrnice o informacích o životním prostředí. Článek 4 odst. 2 čtvrtá věta směrnice o informacích o životním prostředí se tudíž týká informací o přímém nebo nepřímém uvolňování látek, vibrací, tepla nebo hluku z bodových nebo difúzních zdrojů v zařízení do ovzduší, vody či půdy.
92. V rámci tohoto chápání odpovídá pojem „emise“ ostatně do značné míry definici použité v čl. 2 bodu 8 směrnice 2004/35 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí(43), kterou vyzdvihuje Vereniging Milieudefensie. Podle této směrnice se emisemi rozumí uvolňování látek, přípravků, organismů a mikroorganismů do prostředí v důsledku lidských činností. Tato směrnice, která při vypracovávání příručky ještě neexistovala, odpovídá z hlediska své oblasti působnosti spíše směrnici o informacích o životním prostředí než směrnice IPOZ, neboť se neomezuje na zařízení.
93. Informace o emisích se nicméně ani podle této směrnice nevztahují na informace o látkách uvolňovaných v určitém okamžiku. Jak správně podotýká Komise, je zpravidla každá látka v určitém okamžiku během svého životního cyklu uvolněna do životního prostředí. Jedná se spíše o informace o uvolňování jako takovém.
94. Pokud je mi známo, jsou v projednávané věci informace o uvolňování látek jako takovém dotčeny jen okrajově. Je třeba vycházet z toho, že protokoly o pokusech uvádějí, jaká množství přípravků na ochranu rostlin byla využita. Relevantní jsou však především z důvodu informací o jejich reziduích na sazenicích salátu. V tomto ohledu se jedná o konkrétní důsledky uvolňování.
95. Právě takové důsledky jsou zpravidla důvodem zveřejňování informací o emisích do životního prostředí. Veřejnost má totiž zvýšený zájem na tom, aby se dozvěděla, jak může být dotčena emisemi. Před emisí byly účinky na člověka a životní prostředí spíše nepravděpodobné nebo přinejmenším omezené na sféru majitele obchodního tajemství. Uvolněné látky se oproti tomu dostávají do vzájemného působení s životním prostředím a možná i s člověkem. Proto příručka k provádění Aarhuské úmluvy zdůrazňuje, že ochrana obchodního tajemství má končit tam, kde jsou uvolňovány látky, na které se vztahují utajované informace. Možné důsledky pro životní prostředí nemají být podle ní považovány za obchodní tajemství(44) . Tyto zájmy mohou být zejména důvodem pro to, aby ochrana obchodního tajemství ohledně informací o emisích ustoupila bez jakéhokoli zvážení v jednotlivém případě do pozadí. Rovněž čl. 39 odst. 3 Dohody TRIPS připouští zveřejnění takových informací, pokud je to nezbytné pro ochranu veřejnosti.
96. V důsledku toho by měly být i informace o reziduích emisí do životního prostředí považovány za součást informace o emisích ve smyslu Aarhuské úmluvy.
97. Tím spíše to platí pro klauzuli o emisích ve směrnici o informacích o životním prostředí, která je pojata výrazně velkoryseji než klauzule o emisích v Aarhuské úmluvě.
98. V článku 4 odst. 4 písm. d) úmluvy se pouze stanoví, že obchodní a průmyslové tajemství nemá bránit poskytnutí informací o emisích, které jsou relevantní pro ochranu životního prostředí. Odkaz na tento význam může být chápán jako omezení klauzule o emisích(45) .
99. Oproti tomu neobsahuje čl. 4 odst. 2 čtvrtá věta směrnice o informacích o životním prostředí pasáž o významu pro ochranu životního prostředí a rozšiřuje oblast působnosti klauzule o emisích na jiné důvody zachování důvěrnosti.
100. Toto rozšíření je výsledkem kontroverzních debat v rámci legislativního procesu. Komise v původním návrhu význam pro ochranu životního prostředí nepožadovala, avšak vyloučila u informací o emisích pouze použití obchodního nebo průmyslového tajemství(46) . Společný postoj Rady se oproti tomu vrátil k formulaci úmluvy(47) . Parlament oproti tomu dokonce požadoval, aby s informacemi o emisích do životního prostředí nebylo nikdy nakládáno jako s důvěrnými(48) . Teprve v rámci dohodovacího výboru došlo ke shodě na dnešní úpravě, tj. k vyloučení použití většiny důvodů zachování důvěrnosti na informace o emisích do životního prostředí a vzdání se významu pro ochranu životního prostředí. Rozšíření klauzule o emisích je proto třeba přičítat vědomému rozhodnutí zákonodárce.
101. Z těchto důvodů představují sporné studie a protokoly o pokusech informace o emisích do životního prostředí, jejichž zveřejnění nemůže být odmítnuto z důvodu obchodního nebo průmyslového tajemství.
D – Ke třetí otázce – zvažování zákonodárcem
102. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda má ke zvážení veřejného zájmu na zveřejnění proti zvláštnímu zájmu na odmítnutí zveřejnění, požadovanému v čl. 4 odst. 2 třetí větě směrnice o informacích o životním prostředí, dojít na úrovni uplatnění právních předpisů, nebo zda může být provedeno i na úrovni vnitrostátní legislativy.
103. Podle tohoto ustanovení se veřejný zájem na zveřejnění proti zájmu na odmítnutí zveřejnění zvažuje v každém konkrétním případě .
104. Bayer zdůrazňuje, že Aarhuská úmluva nevyžaduje zvažování v konkrétním případě. V tomto smyslu vydalo prohlášení i Finsko při přijetí směrnice, neboť zvažování v konkrétním případě vyvolává obavy ze svévolného omezení práva na přístup(49) .
105. Jak uvádějí Řecko a Komise, není však slučitelné se zněním čl. 4 odst. 2 směrnice o informacích o životním prostředí nahradit zvažování v konkrétním případě obecným zvažováním vnitrostátního zákonodárce. Na rozdíl od prohlášení Finska se domnívají, že v tom nespočívá žádné omezení práva přístupu oproti Aarhuské úmluvě, neboť toto zvažování umožňuje navzdory negativnímu dotčení chráněných zájmů zveřejnit informace, pokud převáží veřejný zájem na jejich poskytnutí.
106. Podle názoru Nizozemska a společnosti Bayer se takové zvažování provádí již při použití článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin. Uznání obchodního a průmyslového tajemství totiž takové zvažování předpokládá. Hranice zvažování, které byly stanoveny tímto ustanovením a vnitrostátním provedením, slouží právní jistotě, a jsou tudíž nezbytné.
107. Jak již bylo uvedeno, není však toto zvažování podle článku 14 směrnice o přípravcích na ochranu rostlin pravděpodobně úplné. Nemůže proto zcela nahradit zvažování podle čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí.
108. Podle čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice o informacích o životním prostředí je tudíž třeba provést zvážení veřejného zájmu na zveřejnění proti zvláštnímu zájmu na odmítnutí zveřejnění, požadované tímto ustanovením, v každém jednotlivém případě na úrovni použití práva.
V – Závěry
109. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby odpověděl na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce následovně:
„1. Pojem ‚informace o životním prostředí‘ použitý v článku 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS je třeba vykládat v tom smyslu, že zahrnuje rovněž informace, které jsou poskytnuty v rámci vnitrostátního postupu pro (rozšíření) povolení přípravku na ochranu rostlin s ohledem na stanovení maximálního množství pesticidu obsaženého v potravinách nebo nápojích, jeho složky nebo rozkladného produktu.
2. Řádné rozhodnutí podle článku 14 směrnice Rady 91/414/EHS o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh, týkající se ochrany informací jakožto obchodního a průmyslového tajemství je relevantní pro rozhodnutí o poskytnutí informací o životním prostředí podle čl. 4 odst. 2 písm. d) směrnice 2004/3 s výhradou případného nového vývoje a dalších informací o veřejném zájmu na poskytnutí těchto informací. V případě sporných studií a protokolů o pokusech se nicméně jedná informace o emisích do životního prostředí, jejichž zveřejnění nemůže být odmítnuto z důvodu obchodního nebo průmyslového tajemství.
3. Podle čl. 4 odst. 2 třetí věty směrnice 2004/3 je třeba provést zvážení veřejného zájmu na zveřejnění proti zvláštnímu zájmu na odmítnutí zveřejnění, požadované tímto ustanovením, v každém jednotlivém případě na úrovni použití práva.“
(1) .
(2)  –	Úř. věst. L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 307.
(3)  –	Úř. věst. L 230, s. 1; přílohy směrnice jsou často doplňovány, avšak dotyčná ustanovení zůstávají změnami nedotčena.
(4)  –	Úř. věst. 2005, L 124, s. 4; Zvl. vyd. 03/11, s. 332.
(5)  –	Přijaté usnesením Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005, Úř. věst. L 124, s. 1.
(6)  –	Úř. věst. L 336, s. 1; Zvl. vyd. 11/21, s. 80.
(7)  –	Úř. věst. L 158, s. 56; Zvl. vyd. 15/01, s. 402.
(8)  –	Bod 160 přílohy I směrnice o přípravcích na ochranu rostlin, vložený směrnicí Komise 2007/25/ES ze dne 23. dubna 2007, Úř. věst. L 106, 34.
(9)  –	Úř. věst. L 350, s. 71; Zvl. vyd. 03/11, ve znění směrnice Komise 98/82/ES ze dne 27. října 1998 (Úř. věst. L 290, s. 25; Zvl. vyd. 03/24, s. ).
(10)
–	Rozsudky ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, Recueil, s. 2735, bod 9); ze dne 23. února 2006, Molenbergnatie (C‑201/04, Sb. rozh. s. I‑2049, bod 31), a ze dne 14. února 2008, Varec (C‑450/06, Sb. rozh. s. I‑581, bod 27).
(11)  –	Rozsudek ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise (C‑74/00 P a C‑75/00 P, Recueil, s. I‑7869, bod 119 a zde uvedená judikatura).
(12)  –	Rozsudky ze dne 14. dubna 1970, Brock (68/69, Recueil, s. 171, bod 7); ze dne 5. prosince 1973, SOPAD (143/73, Recueil, s. 1433, bod 8); ze dne 10. července 1986, Licata v. EWS (270/84, Recueil, s. 2305, bod 31); ze dne 2. října 1997, Saldanha a MTS (C‑122/96, Recueil, s. I‑5325, bod 14); ze dne 29. ledna 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, Recueil, s. I‑1049, bod 50); ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, Sb. rozh. s. I‑9465, bod 43), a ze dne 6. července 2010, Monsanto Technology (C‑428/08, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 66).
(13)  –	Rozsudky ze dne 16. května 1979, Tomadini (84/78, Recueil, s. 1801, bod 21); ze dne 14. ledna 1987, Německo v. Komise (278/84, Recueil, s. 1, bod 36); ze dne 20. září 1988, Španělsko v. Rada (203/86, Recueil, s. 4563, bod 19); ze dne 29. června 1999, Butterfly Music (C‑60/98, Recueil, s. I‑3939, bod 25); Pokrzeptowicz-Meyer (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 55), a Komise v. Freistaat Sachsen (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 43).
(14)  –	Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 (Úř. věst. 2001, L 145, 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).
(15)
–	Rovněž rozsudky ze dne 11. ledna 2000, Nizozemsko a van der Wal v. Komise (C‑174/98 P a C‑189/98 P, Recueil, s. I‑1), a ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Sb. rozh. s. I‑0000) se týkaly dokumentů, které měla Komise v držení před vstupem v platnost použitých právních předpisů týkajících se přístupu.
(16)
–	Tímto směrem odkazuje i stanovisko generální advokátky Sharpston ze dne 22. prosince 2008, Azelvandre (C‑552/07, Sb. rozh. s. I‑987, bod 6 a násl.). Soudní dvůr ponechal tuto otázku ve svém rozsudku ze dne 17. února 2009, bod 52, otevřenou.
(17)  –	Stanovisko generální advokátky Trstenjak ze dne 3. května 2007, ZF Zefeser (C‑62/06, Sb. rozh. s. I‑11995, poznámka pod čarou 8).
(18)  –	Viz rozsudek Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise (citovaný v poznámce pod čarou 11, body 115 a násl).
(19)  –	Viz k nařízení č. 1049/2001 rozsudek ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise (C‑362/08 P, Sb. rozh. s. I‑669, bod 56 a násl.), a stanovisko generálního advokáta Mengozziho ze dne 15. září 2009 v této věci, bod 136 a násl.
(20)  –	Rozsudky ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo (C‑61/94, Recueil, s. I‑3989, bod 52); ze dne 1. dubna 2004, B ellio F.lli (C‑286/02, Recueil, s. I‑3465, bod 33), a ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA (C‑344/04, Sb. rozh. s. I‑403, bod 35).
(21)  –	Rozsudky Komise v. Německo (citovaný v poznámce pod čarou 20, bod 52); ze dne 14. července 1998, Bettati (C‑341/95, Recueil, s. I‑4355, bod 20); Bellio F.lli (citovaný v poznámce pod čarou 20, bod 33); ze dne 7. prosince 2006, SGAE (C‑306/05, Sb. rozh. s. I‑11519, bod 35), a ze dne 14. května 2009, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, Sb. rozh. s. I‑4075, bod 38).
(22)  –	Rozsudky ze dne 17. června 1998, Mecklenburg (C‑321/96, Recueil, s. I‑3809, bod 19), a ze dne 12. června 2003, Glawischnig (C‑316/01, Recueil, s. I‑5995, bod 24).
(23)  –	Rozsudek Glawischnig (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 5).
(24)  –	Viz rozsudek Glawischnig (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 25).
(25)  –	Stec/Casey-Lefkowitz/Jendroska, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, New York 2000, s. 38 a násl. (s. 47 a násl. francouzského znění).
(26)  –	Definovány v čl. 1 písm. c) směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102); viz rovněž definici škody na životním prostředí v čl. 2 bodě 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (Úř. věst. L 143, 56; Zvl. vyd. 15/08, s. 357).
(27)  –	Viz vedle směrnice 92/43 uvedené v poznámce pod čarou 26 rovněž směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. L 20, s. 7).
(28)  –	Příloha IV bod 3 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES ze dne 23. dubna 2009 o geologickém ukládání oxidu uhličitého a o změně směrnice Rady 85/337/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES, 2001/80/ES, 2004/35/ES, 2006/12/ES a 2008/1/ES a nařízení (ES) č. 1013/2006 (Úř. věst. L 140, s. 114).
(29)  –	Článek 4 odst. 1 písm. a) bod iii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275), ve znění směrnice 2009/31 (citované v poznámce pod čarou 28).
(30)
–	Viz rozsudek Glawischnig (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 5)
(31)  –	Rozsudek Glawischnig (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 29 a násl.).
(32)  –	Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 396/2005 ze dne 23. února 2005 o maximálních limitech reziduí pesticidů v potravinách a krmivech rostlinného a živočišného původu a na jejich povrchu a o změně směrnice Rady 91/414/EHS (Úř. věst. L 70, s. 10).
(33)  –	Viz rozsudek Mecklenburg (citovaný v poznámce pod čarou 22, bod 21).
(34)
–	Viz k významu „aniž je dotčena“ mé stanovisko ze dne 18. července 2007, Promusicae, C‑275/06, Sb. rozh. s. I‑271, bod 47, potvrzené implicitně rozsudkem ze dne 29. ledna 2008, bod 42 a násl., jakož i 11. bod odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 24, s. 8).
(35)  –	Rozsudky ze dne 24. června 1986, AKZO Chemie v. Komise (53/85, Recueil, s. 1965, bod 28), ze dne 19. května 1994, SEP v. Komise (C‑36/92 P, Recueil, s. I‑1911, bod 37), a Varec (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 49).
(36)
–	Rozsudek Varec (citovaný v poznámce pod čarou 10, bod 48).
(37)
–	V tomto ohledu se toto ustanovení podobá úpravě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES ze dne 12. března 2001 o záměrném uvolňování geneticky modifikovaných organismů do životního prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/220/EHS (Úř. věst. L 106, s. 1), jejíž výklad byl poskytnut v rozsudku ze dne 17. února 2009, Azelvandre, C‑552/07, Sb. rozh. s. I‑987, bod 52.
(38)  –	Viz výše, bod 27 a násl.
(39)  –	Stec a další (citovaný v poznámce pod čarou 25, s. 60 [s. 76 francouzského znění]).
(40)  –	Směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 257, s. 26; Zvl. vyd. 15/03, s. 80), nyní již nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (kodifikované znění) (Úř. věst. L 24, s. 8).
(41)
–	Z toho zjevně vychází i generální advokátka Sharpston ve svém stanovisku ze dne 2. července 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, nezveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, poznámky pod čarou 17, 18 a 32).
(42)  –	Viz zprávy o první konferenci smluvních stran Aarhuské úmluvy, konané ve dnech 19. až 21. dubna 1999 v Kišiněvě, Moldavská republika (CEP/WG.5/1999/2, č. 40) a o druhé konferenci konané ve dnech 3. až 5. července 2000 v Dubrovníku, Chorvatsko (CEP/WG.5/2000/2, č. 43).
(43)
–	Citovaná v poznámce pod čarou 25.
(44)  –	Stec a další (citovaný v poznámce pod čarou 25, s. 60 [s. 76 francouzského znění]).
(45)  –	Oproti tomu však Stec a další (citovaný v poznámce pod čarou 25, s. 60 [s. 76 francouzského znění]).
(46)  –	Článek 4 odst. 2 písm. d) návrhu Komise, KOM(2000) 402 v konečném znění, s. 25.
(47)  –	Společný postoj ze dne 28. ledna 2002 (dokument Rady 11878/1/01 REV 1, s. 12).
(48)  –	Viz 21. pozměňovací návrh Parlamentu ze dne 14. března 2001 (Úř. věst. 2001, C 343 s. 165 [172]) a 33. pozměňovací návrh ze dne 30. května 2002 (dokument Rady 9445/02, s. 12).
(49)  –	Dokument Rady 14917/02 ADD 1 REV 1 ze dne 13. prosince 2002.