61996CC0340_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Kommissionen goer gaeldende, at Det Forenede Kongerige, for saa vidt angaar England og Wales, har tilsidesat sine forpligtelser ifoelge Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (1) (herefter »direktivet«). Ved drikkevand forstaas vand, der leveres til drikkevandsformaal, vand fra private broende og vand, der anvendes i virksomheder, som fremstiller levnedsmidler, til fremstilling eller behandling af saadanne (artikel 2).
2 Medlemsstaterne skal fastsaette de vaerdier, som skal gaelde for drikkevand, og som skal vaere lavere eller lig med dem, der er anfoert i kolonnen »tilladt maksimal koncentration« i bilag I (artikel 7, stk. 1). De skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til, at drikkevandet mindst opfylder kravene i bilag I (artikel 7, stk. 6).
3 Medlemsstaterne skal saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet og dets bilag inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse og straks underrette Kommissionen herom. Endvidere skal de ifoelge artikel 19 traeffe de noedvendige foranstaltninger for, at kvaliteten af drikkevand bringes i overensstemmelse med direktivet inden for en frist paa fem aar fra dets meddelelse. For Det Forenede Kongeriges vedkommende udloeb disse frister henholdsvis den 18. juli 1982 og den 18. juli 1985.
4 Medlemsstaterne kan dog fastsaette undtagelser for at tage hensyn til situationer foraarsaget af jordlagenes beskaffenhed og struktur i det omraade, som de paagaeldende forsyninger stammer fra, og situationer foraarsaget af usaedvanlige meteorologiske omstaendigheder (artikel 9). I tilfaelde af alvorlige haendelser kan de kompetente nationale myndigheder i et begraenset tidsrum og inden for en maksimal vaerdi, som de fastlaegger, tillade overskridelser af de tilladte maksimale koncentrationer (artikel 10).
5 Derudover kan medlemsstaterne i saerlige tilfaelde og for geografisk afgraensede befolkningsgrupper indgive en saerlig ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist med hensyn til overholdelsen af bilag I. I tilfaelde af uenighed med den paagaeldende medlemsstat forelaegger Kommissionen Raadet egnede forslag herom (artikel 20).
Den nationale lovgivning
6 Section 68(1)(a) i Water Industry Act 1991 (vandforsyningsloven af 1991) paalaegger vandforsyningsselskaberne kun at levere drikkevand, som paa leveringstidspunktet er »egnet til drikkevand«. Hvad der skal forstaas ved dette begreb, defineres i Water Supply (Water Quality) Regulations 1989, som aendret ved bl.a. Water Supply (Water Quality) Regulations (Amendment) 1991 og Private Water Supplies Regulations. De parametre, som er omhandlet i disse bestemmelser, omfatter de i direktivet foreskrevne krav og fastsaetter i visse tilfaelde strengere krav. Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering er den i Water Industry Act 1991 fastsatte forpligtelse til at levere vand, der er egnet til drikkevand, af absolut karakter. Et vandforsyningsselskab kan ikke forsvare sig ved at paavise, at det har gjort alt, som er muligt eller gennemfoerligt, for at levere vand, der egnet til drikkevand. Endvidere har vandforsyningsselskaberne efter section 37 i Water Industry Act 1991 pligt til at opretholde tilstraekkelige vandbeholdninger til at sikre, at de kan opfylde samtlige deres forpligtelser ifoelge lovens afsnit III, herunder forpligtelsen efter section 68 til at levere vand, der er egnet til drikkevand.
7 Efter den nationale lovgivning paahviler der saaledes vandforsyningsselskaberne en primaer forpligtelse til at levere vand, som opfylder direktivets normer.
8 I section 18-24 i Water Industry Act 1991 fastsaettes en raekke saerlige gennemfoerelsesbestemmelser, som saerligt vedroerer haandhaevelsen af loven. Bl.a. bestemmes, hvilke foranstaltninger der skal traeffes, hvis et vandforsyningsselskab misligholder den primaere lovbestemte forpligtelse. I det omfang det er relevant for den foreliggende sag, bestemmer section 18-24 i det vaesentlige foelgende:
a) Hvis et vandforsyningsselskab overtraeder sin primaere forpligtelse til at levere vand, som er egnet til drikkevand, skal Secretary of State udstede et foreloebigt eller endeligt paabud (section 18), medmindre selskabet har givet ham et passende tilsagn (section 19).
b) Naar Secretary of State vaelger at udstede et endeligt paabud, skal der i dette fastsaettes »de foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre, at kravene overholdes« (section 18(1) og 18(5)(a)).
c) Et paabud kan ophaeves naar som helst (section 18(5)(c)).
d) Forpligtelsen til at efterkomme et paabud bestaar over for enhver, der kan paavirkes af, at det overtraedes, og hvis en tilsidesaettelse af denne forpligtelse medfoerer et tab eller en skade, har den skadelidte ret til at anlaegge sag (section 22(1) og (2)).
e) Derudover kan Secretary of State, hvis et vandforsyningsselskab ikke har overholdt et paabud, begaere, at der nedlaegges et retsligt paabud herom (section 22(4)).
f) Secretary of State er ikke forpligtet til at udstede et paabud, hvis det paagaeldende vandforsyningsselskab har givet et tilsagn, som det efterkommer, om at traeffe alle de foranstaltninger, som Secretary of State finder, at det foreloebig (tilsagnene er undergivet permanent revision) boer traeffe for at sikre eller fremme overholdelsen af direktivets normer (section 19(1)(b)).
g) Forpligtelsen til at efterkomme et tilsagn er et saerskilt lovfaestet krav, som affoeder en selvstaendig retlig forpligtelse - over for Domstolen beskrevet som en sekundaer forpligtelse - der knytter sig til den primaere forpligtelse (2) til at levere vand, som er egnet til drikkevand. Manglende opfyldelse af et tilsagn skaber paa sin side en forpligtelse for Secretary of State til at nedlaegge et paabud for at sikre, at tilsagnets bestemmelser overholdes (section 19(2)).
h) Bl.a. hvis et selskab i alvorlig grad tilsidesaetter sin sekundaere forpligtelse til at efterkomme et paabud, kan Secretary of State anmode domstolene om at afsige en »special administration order« (en saerlig kendelse om, at selskabet saettes under retlig administration) (section 24(1) og (2)). Hvis forsoemmelsen er saa alvorlig, at selskabet ikke kan bevare sin godkendelse, kan retten afsige kendelse om, at dets opgaver skal overfoeres til et andet selskab (section 23(1) og (2)).
Soegsmaalets raekkevidde og parternes argumenter
9 Indledningsvis skal det bemaerkes, at den anlagte sag ikke kun har til formaal at bringe Domstolen til at fastslaa, at vandkvaliteten ikke opfyldte direktivets normer, da den blev anlagt, i hele England og Wales.
10 Som det fremgaar af staevningen, oensker Kommissionen nemlig ogsaa, at Domstolen fastslaar, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten
»ved at acceptere tilsagn og dermed undlade at haandhaeve direktivet« og »ved saaledes at undlade at sikre, at den vandkvalitet, som leveres i forskellige dele af Det Forenede Kongerige, overholder kravene i Raadets direktiv 80/778/EOEF, eftersom de tilladte maksimale koncentrationer for flere af direktivets parametre overskrides«.
11 Sagsoegte fremhaever, hvilken betydning staevningens noejagtige ordlyd har for bevisbyrden. Ifoelge sagsoegte fremgaar det af den, at Kommissionen oensker, at Domstolen traeffer afgoerelse om, ikke alene at drikkevandet paa det relevante tidspunkt ikke levede op til det i direktivet fastsatte kvalitetsniveau, men ogsaa, at dette forhold skyldes den ordning, som Det Forenede Kongeriges myndigheder har indfoert for at gennemfoere direktivet, herunder navnlig deres accept af tilsagn fra vandforsyningsselskaberne.
12 Det er derfor ikke tilstraekkeligt, at Kommissionen beviser, at kvaliteten af det vand, der er blevet leveret i Det Forenede Kongerige, ikke har levet op til direktivets krav, hvilket Det Forenede Kongerige i oevrigt ingenlunde bestrider.
13 Kommissionen skal ogsaa bevise, at dette forhold skyldes den tilsagnsordning, der anvendes af Det Forenede Kongeriges myndigheder.
14 Kommissionen mener ikke, at den indfoerte ordning er effektiv, og kritiserer den paa foelgende punkter.
15 For det foerste har Kommissionen fremlagt tal, der viser, at de i direktivet fastsatte normer paa det tidspunkt, som er foreskrevet i direktivet, endnu ikke er blevet gennemfoert i forskellige dele af Det Forenede Kongerige - i visse tilfaelde ikke engang ti aar herefter.
16 Kommissionen anfoerer saaledes, at der f.eks. i 1995 blev leveret vand forurenet med insektbekaempelsesmidlet isoproturon til 4,3 mio. af en samlet befolkning paa 7,5 mio. i Thames-regionen. Paa grundlag af tal fremlagt af sagsoegte har Kommissionen har beregnet, at der i 1995 blev leveret vand, som ikke opfyldte normen for pesticider, til 20% af befolkningen i England og Wales.
17 Endvidere har Kommissionen foretaget en sammenlignende undersoegelse af de retsmidler, der er fastsat i den britiske lovgivning. Den bemaerker, at hvis et selskab tilsidesaetter kravene vedroerende levering af vand, som er egnet til drikkevand, skal de kompetente myndigheder principielt udstede et paabud til det selskab, som tilsidesaetter kravene. Forpligtelsen til at efterkomme bestemmelserne i et paabud er lovfaestet, og lovgivningen foreskriver sanktioner, som kan paalaegges i tilfaelde af, at bestemmelserne ikke efterleves.
18 Kommissionen mener, at der en afgoerende forskel paa paabud og tilsagn. Et tilsagn indebaerer ikke nogen forpligtelse til at naa bestemte resultater; det forpligter blot et vandforsyningsselskab til traeffe bestemte foranstaltninger. Desuden giver det selskabet mulighed for at ansoege om aendring af saavel de fastsatte datoer som de tekniske specifikationer for de foranstaltninger, der skal traeffes for at bringe forholdene i overensstemmelse med direktivet. Selskaberne kan derfor let udskyde overholdelsen af faellesskabsbestemmelsernes normer i flere aar.
19 Kommissionen mener endvidere, at myndighederne ved at acceptere tilsagn i praksis afstaar fra at anvende paabud. Efter dens opfattelse ville en saadan samarbejdslinje over for vandforsyningsselskaberne have vaeret acceptabel i de foerste par aar efter direktivets gennemfoerelse i midten af 1980'erne, men den er fuldstaendig utilfredsstillende ti aar senere.
20 Endelig anfoerer Kommissionen, at det ofte slet ikke naevnes i tilsagnene, hvilke faellesskabsnormer der skal gennemfoeres, men at der i stedet henvises til de lavere normer, som er offentliggjort i pjecen »Guidance on Safeguarding the Quality of Public Water Supplies« (retningslinjer til sikring af kvaliteten af de offentlige vandforsyninger).
21 Heroverfor har Det Forenede Kongerige fremfoert foelgende argumenter.
22 For det foerste paastaar det, at Kommissionen i sin argumentation ikke skelner mellem den primaere forpligtelse, som i dette tilfaelde paahviler en medlemsstat, nemlig til at sikre, at vand, der leveres til forbrugerne, paa det fastsatte tidspunkt lever op til de foreskrevne normer, og medlemsstatens sekundaere forpligtelse til, hvis den primaere forpligtelse ikke overholdes, at traeffe alle fornoedne foranstaltninger til saa hurtigt som muligt at raade bod herpaa.
23 Det Forenede Kongerige afviser ikke, at det ikke har opfyldt sin primaere forpligtelse. Derimod mener det, at det har opfyldt sin sekundaere forpligtelse. Det paapeger videre, at Water Industry Act 1991 ogsaa paalaegger vandforsyningsselskaberne en primaer forpligtelse, nemlig til at levere vand, som opfylder direktivets normer. Denne forpligtelse bestaar under alle omstaendigheder - saaledes ogsaa efter, at et tilsagn er blevet accepteret.
24 I modsaetning til hvad Kommissionen lader forstaa, goer Det Forenede Kongerige gaeldende, at den omstaendighed, at de gaeldende normer ikke noedvendigvis er angivet i tilsagnet, paa ingen maade betyder, at det paagaeldende vandforsyningsselskab ikke er forpligtet til at overholde dem.
25 Med hensyn til den omtalte pjece bemaerker sagsoegte, at den tager sigte paa andre omstaendigheder, idet den ikke beskaeftiger sig med gennemfoerelsen af direktivets normer, men med beskrivelsen af noedsituationer. Desuden er den, til forskel fra normerne, ikke bindende.
26 Det Forenede Kongeriges regering bemaerker endvidere, at de kompetente myndigheder har pligt til at udstede et paabud til et vandforsyningsselskab, som ikke overholder sin primaere forpligtelse til at levere vand, der opfylder de foreskrevne krav, medmindre selskabet tilbyder at afgive et tilsagn om at traeffe de foranstaltninger, som er noedvendige for, at det kan overholde forpligtelsen. Naar tilsagnet er accepteret, er det bindende for selskabet.
27 De naevnte myndigheder har pligt til at naegte at acceptere et saadant tilsagn, hvis de mener, at det ikke udgoer det hurtigste middel til at gennemfoere formaalet, nemlig at levere vand, der opfylder direktivets normer. Lovligheden af en afgoerelse, som myndighederne har truffet om at acceptere et tilsagn, kan proeves ved domstolene.
28 Sagsoegte mener derfor ikke, at det kan paastaas, at de nationale myndigheder anvender tilsagnsordningen som et middel, hvormed de nemt kan fritage vandforsyningsselskaberne for, i det mindste midlertidigt, at opfylde deres forpligtelse til at gennemfoere direktivets maal.
29 Sagsoegte medgiver, at tilsagnene kan aendres med hensyn til saavel arten af de foranstaltninger, der skal traeffes, som fristen for, hvornaar de skal vaere gennemfoert. Dette udgoer imidlertid ikke nogen svaghed i ordningen. I modsaetning til Kommissionen, der mener, at adgangen til at foretage saadanne aendringer goer det muligt for vandforsyningsselskaberne systematisk at udskyde fristen for endelig gennemfoerelse af direktivets maal, haevder Det Forenede Kongerige, at den indebaerer en saadan fleksibilitet, at tilsagnene kan tilpasses den teknologiske udvikling, idet de kan aendres i takt med, at der fremkommer mere effektive loesninger paa det paagaeldende selskabs problemer.
30 Med hensyn til paabud benaegter Det Forenede Kongeriges regering ikke, at myndighederne i praksis kun udsteder paabud, naar et tilsagn er blevet overtraadt.
31 Den peger paa, at Water Industry Act 1991 bygger paa den forudsaetning, at det er det beroerte selskab, der bedst kan vurdere den noejagtige karakter og varighed af de foranstaltninger, som maa traeffes for at efterkomme direktivet. Derfor er det kun naturligt, at det kan stille et forslag herom ved at tilbyde myndighederne et tilsagn.
32 Desuden er proceduren for udstedelse af paabud langt mere omfattende end tilsagnsproceduren. Myndighederne skal selv klarlaegge, noejagtigt hvilke foranstaltninger der skal traeffes, og deres vurdering risikerer at blive anfaegtet af det beroerte selskab. Da paabudsproceduren, i modsaetning til tilsagnsproceduren, er kontradiktorisk, skal modpartens rettigheder respekteres. Ydermere goer pligten til at gennemfoere offentlige undersoegelser, at den er mere langstrakt.
33 Det Forenede Kongeriges regering mener, at det fremgaar af det foregaaende, at de naevnte ulemper helt eller delvis opvejer paabuddenes bindende virkning.
34 Endelig styrker det paabudsprocedurens effektivitet, hvis den foelger efter et tilsagn. I et saadant tilfaelde kan det selskab, der har tilsidesat reglerne, daarligt anfaegte et paabud, hvis bestemmelser afspejler tilsagnets, eftersom det selv tidligere har accepteret disse bestemmelser.
Tilsagnsmetoden
35 Hvad skal man mene om argumenterne i denne sag?
36 Min opfattelse kan sammenfattes i foelgende fire betragtninger, som jeg derefter skal redegoere naermere for:
- Medlemsstaterne kan frit vaelge, hvordan de skal gennemfoere direktiver, men de valgte metoder skal foere til resultater inden for de foreskrevne frister.
- Manglende gennemfoerelse af resultaterne skal sanktioneres ved hjaelp af en effektiv mekanisme.
- Tilsagnsordningen er ikke en saadan effektiv mekanisme. Den virker reelt som en ordning for midlertidige dispensationer, som der ikke er grundlag for i direktivet.
- Argumenterne vedroerende bevisbyrden og sondringen mellem primaere og sekundaere forpligtelser er derfor irrelevant.
37 Som fastslaaet i Domstolens praksis indebaerer selve arten af et direktiv, som defineret i traktatens artikel 189, at medlemsstaterne i mangel af en udtrykkelig bestemmelse i direktivet derom frit kan vaelge mellem de forskellige loesninger, som er egnede til at virkeliggoere dets maal (3).
38 Derfor kan man antage, at en medlemsstat kan vaelge at anvende en ordning, der bygger paa samarbejde fra de beroerte selskabers side i stedet for paa tvang. Det er i fuld overensstemmelse med faellesskabslovgivers intentioner i det foreliggende tilfaelde, idet han i direktivet har fastsat, hvilke kvalitetsnormer drikkevand skal opfylde, men ikke foreskrevet en bestemt metode, som medlemsstaterne skal anvende for at gennemfoere dette resultat.
39 Kommissionen har derfor ret i, at tilsagnsordningen ville have vaeret fuldt acceptabel foer det tidspunkt, hvorpaa direktivets maal skulle vaere gennemfoert.
40 Ydermere fremgaar det af sagens akter, at ordningen har foert, og fortsat foerer til, en stadig forbedring af vandkvaliteten.
41 Ikke desto mindre forholder det sig saadan, at tilsagnsordningen stadig benyttes i tilfaelde, hvor det staar klart, at et selskab ikke har gennemfoert direktivets maal, til trods for at fristen herfor udloeb for flere aar siden.
42 Ordningen giver vandforsyningsselskaberne sikkerhed for, at der ikke vil blive udstedt et paabud til dem i det af tilsagnet omfattede tidsrum, saa laenge de fortsaetter gennemfoerelsen af de foranstaltninger, som er omhandlet i det.
43 Det maa derfor konstateres, at tilsagnsordningen reelt fremtraeder som et alternativ til den paabudsordning, som er fastsat i den samme lov.
44 Men som Domstolen flere gange har fastslaaet, skal medlemsstaterne sikre, at der paalaegges effektive sanktioner for overtraedelse af direktivbestemmelser (4).
45 Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering er paabudsordningen hverken mere effektiv eller hurtigere end tilsagnsordningen. Det fremgaar imidlertid af sagens akter, at den kompetente myndighed i Det Forenede Kongerige har udstedt paabud i saa faa tilfaelde, at det er umuligt at drage en sammenligning mellem de to ordninger.
46 Under alle omstaendigheder resulterer tilsagnsordningen i, at vandforsyningsselskaberne faar laengere tid til at gennemfoere de foreskrevne kvalitetsmaal.
47 Tilsagnsordningen maa derfor anses for at vaere en dispensationsordning, som anvendes ensidigt af en medlemsstat, om end der knyttes betingelser til dispensationerne.
48 Det kan ikke paastaas, at ordningen falder inden for anvendelsesomraadet for de saerlige undtagelser, som er omhandlet i direktivets artikel 9 og 10. Den opfylder heller ikke de betingelser, der knytter sig til den mere generelle undtagelse, som er omhandlet i direktivets artikel 20 (jf. punkt 4 og 5 ovenfor). Den er foelgelig ikke i overensstemmelse med direktivet.
49 Det Forenede Kongeriges regering benaegter dog, at tilsagnsordningen kan betragtes som en ordning, hvorefter der kan meddeles vandforsyningsselskaberne dispensation fra direktivets krav, eftersom selskaberne, selv efter at et tilsagn er blevet accepteret, og uanset dets indhold, til enhver tid skal efterleve deres primaere forpligtelse til at levere vand, som er »egnet til drikkevand«, dvs. som opfylder direktivets krav.
50 Dette argument er rent formelt. Der er ingen tvivl om, at et selskab, hvis tilsagn er blevet accepteret, i praksis vil anvende tilsagnet som maalestok for sine forpligtelser. Kun hvis selskabet ikke opfylder tilsagnets bestemmelser, kan det blive udsat for konsekvenser. Hvis det paa den anden side ikke opfylder sin primaere forpligtelse, vil dette ikke foranledige myndighederne til at traeffe foranstaltninger over for det, saa laenge tilsagnet er i kraft. Det goer saaledes forpligtelsen rent teoretisk, idet den de facto er blevet udskiftet med indholdet af tilsagnet.
51 Det Forenede Kongerige forsoeger reelt at goere gaeldende, at det gennem tilsagnsordningen har truffet de eneste praktisk mulige foranstaltninger til at gennemfoere direktivets maal inden for det kortest mulige tidsrum, naar man tager vandforsyningsnettets situation, nye tilfaelde af pesticidforurening og muligheden for at opdage forurening, som ikke har kunnet paavises med de tidligere anvendte metoder, i betragtning.
52 Selv om dette raesonnement skulle vaere korrekt - og det er jeg personlig tilboejelig til at mene, at det er - burde Det Forenede Kongeriges regering i stedet have anmodet Kommissionen om at foreslaa Raadet, at den i direktivets artikel 19 fastsatte tidsfrist blev forlaenget eller ophaevet, indtil der var udstedt et »mere realistisk« direktiv.
53 Domstolen har for sin part ingen anden mulighed end at lade direktivet finde anvendelse efter dets ordlyd.
54 Det var, hvad den gjorde under den foerste sag mellem Kommissionen og Det Forenede Kongerige om gennemfoerelsen af direktivet (5); heri afgjorde den:
»Efter direktivet skal medlemsstaterne derfor sikre, at der opnaas visse resultater, og de kan ikke, bortset fra de naevnte hjemlede undtagelser, henvise til saerlige omstaendigheder (6) som begrundelse for at undlade at opfylde denne forpligtelse.
Det foelger heraf, at sagsoegtes anbringende om, at det har truffet alle rimelige foranstaltninger, ikke, bortset fra de udtrykkeligt hjemlede undtagelser, kan berettige dets undladelse af at sikre, at drikkevandet mindst opfylder kravene i bilag I til direktivet.«
Den udtalte videre:
»Som Domstolen har udtalt i ... dom[men] i sagen Kommissionen mod Belgien (7) ... skal medlemsstaternes ansoegning til Kommissionen om en yderligere frist for overholdelse af kvalitetskravene til drikkevand i bilag I, jf. artikel 20, vaere indgivet inden den frist, der i artikel 19 er fastsat for gennemfoerelsen af direktivet.«
55 Den foreliggende sag drejer sig reelt om mangelfuld gennemfoerelse af direktivet paa grund af selve udformningen af den lovgivning, som er indfoert i Det Forenede Kongerige. Virkningen af den, i sig selv korrekte, omsaetning af direktivets maal opvejes af den meget hyppigt benyttede mulighed for under omstaendigheder, som ikke er omhandlet i direktivet, at opnaa udsaettelse af fristen for opfyldelse af dets parametre ved hjaelp af tilsagn, som kommer i stand efter forhandling med den kompetente nationale myndighed.
56 Saaledes udgoer den lovgivning, som er indfoert i Det Forenede Kongerige, i sig selv et bevis paa, at der foreligger en overtraedelse, og Kommissionen behoever ikke at fremlaegge yderligere beviser. Det kan ganske vist ikke naegtes, at vandforsyningsselskaberne er stoedt paa betydelige vanskeligheder. Det kan imidlertid lige saa lidt naegtes, at tilsagnsordningen, som, hver gang den anvendes, uundgaaeligt medfoerer udskydelse af fristen for opfyldelse af sundhedsnormerne er uloeseligt forbundet med den omstaendighed, at normerne ikke altid overholdes.
De oevrige fremfoerte argumenter
57 Tilbage staar imidlertid at behandle en raekke argumenter, som Det Forenede Kongerige har fremfoert vedroerende de omstaendigheder, hvorunder Water Industry Act blev gennemfoert. Jeg skal med det samme understrege, at jeg ikke finder nogen af dem afgoerende.
58 For det foerste henviser Det Forenede Kongerige til Kommissionens forslag (8) til et nyt direktiv om kvaliteten af drikkevand, som ifoelge sagsoegte omhandler en ordning svarende til tilsagnsordningen og under alle omstaendigheder er udtryk for, at faellesskabslovgiver har erkendt de vanskeligheder, medlemsstaterne er stillet over for med hensyn til at gennemfoere de foreskrevne maal.
59 Kommissionen mener dog, at ordningen i det nye direktiv indeholder langt strengere gennemfoerelsesbetingelser end dem, der gaelder for de i Water Industry Act 1991 omhandlede tilsagn, og at de to ordninger ikke er sammenlignelige.
60 Jeg mener ikke, at der kan vaere tvivl om, at udformningen af dette direktivforslag, hvortil Raadet fastlagde sin faelles holdning den 19. december 1997 (9), kan opfattes som bevis for, at gennemfoerelsen af direktivet er stoedt paa store problemer i mange medlemsstater.
61 Saaledes fastsaettes der i det nye direktiv, som har opnaaet Raadets foreloebige godkendelse, en ny frist paa fem aar for at bringe drikkevandskvaliteten i overensstemmelse med den foreskrevne norm (artikel 14). Fristen kan forlaenges til 15 aar for visse kemiske stoffer.
62 Det nye direktiv tillader medlemsstaterne at meddele dispensation for to paa hinanden foelgende perioder paa tre aar, og, hvis det godkendes af Kommissionen, for en tredje periode paa tre aar (artikel 9).
63 Endelig kan Kommissionen i saerlige tilfaelde meddele dispensation for indtil seks aar for visse geografisk afgraensede omraader (artikel 15).
64 Det staar derfor klart, at hverken Kommissionen eller Raadet, selv paa nuvaerende stadium, anser det for muligt at naa alle de vandkvalitetsmaal, som skulle have vaeret gennemfoert senest i 1985, foer om mange aar. Man kan derfor finde det overraskende, at Kommissionen alligevel har anlagt denne sag.
65 Det er imidlertid kun den, der kan vurdere, hvornaar en saadan boer anlaegges. Desuden fremgaar det af Domstolens praksis, at »medlemsstaterne skal efterkomme enhver pligt, der paahviler dem i medfoer af et gaeldende direktiv. Dette gaelder ogsaa, selv om der foreligger planer om at fremlaegge et forslag til et nyt direktiv paa samme omraade (jf. dom af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663). Et direktivs bindende virkning kan under ingen omstaendigheder anfaegtes, saa laenge det ikke er ophaevet eller aendret« (10).
66 Det Forenede Kongerige goer ogsaa gaeldende, at tilsagnsordningen var genstand for detaljerede konsultationer med Kommissionen, som udtrykte godkendelse af de foreslaaede bestemmelser, bl.a. i et brev af 16. maj 1989 fra et af dens medlemmer.
67 Kommissionen paapeger, at den i det paagaeldende brev udtrykkelig forbeholdt sig ret til at rejse de noedvendige sager, hvis den fandt, at den indfoerte ordning ikke var, eller ikke laengere var, tilfredsstillende.
68 Under alle omstaendigheder er det fast retspraksis, at en godkendelse fra en institutions side ikke fritager medlemsstaterne for kravet om, at de overholder deres forpligtelser efter faellesskabsretten. Sagsoegte kan foelgelig ikke stoette argumenter paa, at Kommissionen eventuelt har meddelt godkendelse.
69 Det Forenede Kongerige anfoerer videre, at de britiske domstole har behandlet de spoergsmaal, som er blevet rejst i denne sag, i sagen Regina mod Secretary of State for the Environment, ex parte Friends of the Earth Ltd. De paagaeldende retsinstanser afgjorde, at den fremgangsmaade, som de kompetente nationale myndigheder havde valgt, udgjorde den bedst egnede maade at gennemfoere direktivet paa.
70 Heroverfor anfoerer Kommissionen, at genstanden for den paagaeldende nationale sag var en anden end i den foreliggende sag, og at den nationale sag desuden vedroerte tilsagn indgaaet i 1991, hvorimod Kommissionen i den foreliggende sag oensker at paavise, at det er Det Forenede Kongeriges fortsatte anvendelse af tilsagnsordningen i 1996, der, som paastaaet, udgoer en tilsidesaettelse af dets forpligtelser.
71 Hvad dette angaar skal jeg blot erindre om, at det er op til Kommissionen at vurdere, hvornaar der boer anlaegges et traktatbrudssoegsmaal. Naar der rejses en saadan sag, tilkommer det alene Domstolen at afgoere, om der er grundlag for den. Afgoerelser truffet af nationale domstole er i denne forbindelse ikke bindende for disse institutioner.
72 Endvidere peger sagsoegte paa, at tilsagnsmekanismen ogsaa anvendes paa andre lovgivningsomraader i Det Forenede Kongerige.
73 Heroverfor anfoerer Kommissionen korrekt, at kritikken mod Det Forenede Kongerige ikke gaar ud paa, at det sanktionerer overtraedelse af regler, der udspringer af faellesskabsretten, mindre strengt end sammenlignelige overtraedelser af retsforskrifter af national oprindelse.
74 Hertil skal foejes, at det forhold, at tilsagnsmekanismen har vist sig effektiv med hensyn til, eksempelvis, at gennemfoere de britiske konkurrenceregler, ikke berettiger til at slutte, at den er acceptabel i forbindelse med gennemfoerelsen af det direktiv, der er tale om i denne sag.
Spoergsmaalet om borgernes rettigheder
75 Kommissionen og Det Forenede Kongerige er ogsaa uenige om spoergsmaalet om beskyttelsen af de rettigheder, som direktivet tillaegger borgerne. Kommissionen anfoerer i staevningen, at tilsagnsordningen »synes« at goere det umuligt for borgerne ved de nationale domstole at paaberaabe sig de rettigheder, som direktivet tillaegger dem, over for et vandforsyningsselskab i de tilfaelde, hvor de myndigheder, som er ansvarlige for, at reglerne efterleves, har accepteret et tilsagn, som et selskab har tilbudt dem, og hvor tilsagnet stadig er gaeldende.
76 Sagsoegte har anfoert, at dette argument ikke kan antages til realitetsbehandling, da det ikke blev fremfoert under den administrative procedure.
77 Kommissionen har anfoert, at anbringendet underbygger den kritik, som den under hele sagens forloeb konstant har fremfoert af, at Det Forenede Kongerige ved at acceptere tilsagn har tilsidesat sin forpligtelse til at sikre, at vandforsyningsselskaberne overholder direktivets bestemmelser. Anbringendet er derfor ikke blevet fremfoert paa et for sent tidspunkt.
78 Dette argument kan jeg ikke acceptere. Sagsoeger henviser ganske vist til en dom (11), hvori Domstolen afgjorde, at Kommissionen kunne supplere de anbringender, som det havde fremfoert i staevningen til Domstolen. Heraf kan imidlertid ikke udledes, at den har ret til foerst at fremfoere et klagepunkt i staevningen, saasom klagepunktet vedroerende borgernes ret til at anlaegge sag, som ikke er omhandlet i direktivet, og som, i modsaetning til hvad der var tilfaeldet i den anfoerte sag, Kommissionen ikke tidligere har naevnt noget om.
79 Da dette problem er baade vaesentligt og saerskilt, kan det ikke betragtes som et underordnet spoergsmaal, der uundgaaeligt foelger af Kommissionens primaere argument.
80 Det skal i den forbindelse understreges, at spoergsmaalet raekker langt ud over anvendelsesomraadet for Water Industry Act 1991, idet det vedroerer alle de nationale regler om adgang til at sagsoege leverandoerer, som ikke overholder deres retlige forpligtelser. Det kan udmaerket taenkes, at der bestaar en adgang til domstolsproevelse, som ikke foelger af den lovgivning, der specielt er indfoert for at gennemfoere direktivet, men af anden national lovgivning, som finder generel anvendelse.
81 Da Kommissionen tidligere har fremsat paastand om mangelfuld gennemfoerelse af direktivet uden at rejse dette specielle spoergsmaal, der som naevnt heller ikke behandles i selve direktivet, har sagsoegte haft en berettiget formodning om, at Kommissionens klagepunkter ikke rakte sig ud over anvendelsesomraadet for den specifikke nationale lovgivning, som er blevet indfoert for at gennemfoere det.
82 Det bringer mig til at konkludere, at formaalet med den administrative procedure, der, som fastslaaet i Domstolens praksis, skal give den beroerte medlemsstat de fornoedne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar, og goere det muligt for den at opfylde sine forpligtelser (12), ikke ville blive opfyldt, hvis det blev tilladt Kommissionen at rejse detaljerede spoergsmaal af en saadan art og af en saadan vaesentlighed paa staevningens stadium.
83 Foelgende betragtninger vedroerende dette anbringende skal derfor betragtes som underordnede punkter.
84 Kommissionen anfoerte oprindelig i staevningen:
»Bestemmelserne i direktivet om drikkevand har klart til formaal at tillaegge borgerne rettigheder som omhandlet i Domstolens praksis. I modsaetning til stoersteparten af de sager, der anlaegges ved Domstolen, drejer den foreliggende sig ikke om mangel paa bindende foranstaltninger eller paa et saerligt regelsaet. Det Forenede Kongerige har ved Water Industry Act 1991 og de deraf afledte forskrifter omsat direktivet i bestemmelser, som er tilstraekkeligt klare og praecise til, at borgerne kan fastslaa deres rettigheder. Tilsagnsordningen synes imidlertid at vaere til hinder for, at de kan goere disse rettigheder gaeldende over for et vandforsyningsselskab ved de nationale domstole, naar de haandhaevende myndigheder har accepteret et tilsagn fra selskabet, og dette endnu er i kraft.«
85 Hertil svarer sagsoegte, at forbrugerne har adgang til at proeve lovligheden af myndighedernes afgoerelse om at acceptere et tilsagn ved domstolene. Desuden kan en forbruger, som har lidt skade som foelge af ringe vandkvalitet, anlaegge erstatningssag i henhold til Consumer Protection Act 1987, som gennemfoerer Raadets direktiv 85/374/EOEF om produktansvar (13) i engelsk ret. Adgangen til at anlaegge en saadan sag mod et vandforsyningsselskab bestaar, uanset at der gaelder et tilsagn.
86 Kommissionen accepterer dette argument, men paapeger videre, at den erstatning, som kan tilkendes en forbruger i henhold til Consumer Protection Act, ikke omfatter erstatning for skade paa ejendom, som er bestemt til erhvervsmaessige eller industrielle formaal. Det fremgaar imidlertid af de indlaeg, som Det Forenede Kongeriges regering har afgivet, at der i tilfaelde af en saadan skade kan anlaegges sag i henhold til den almindelige lovgivning om civilretligt ansvar, ogsaa selv om myndighederne har accepteret et tilsagn.
87 Heraf foelger derfor, at spoergsmaalet kun drejer sig om det forhold, at en borger ikke kan opnaa, at en domstol giver et paabud til et vandforsyningsselskab, naar myndighederne har accepteret et tilsagn, og dette endnu er i kraft. Dette er ifoelge Kommissionen »klart i strid med det i Domstolens praksis fastslaaede princip om, at der skal vaere sikkerhed for, at faellesskabsretten gennemfoeres fuldt ud og effektivt (jf. dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433)«.
88 For at afgoere dette spoergsmaal mener jeg, at det noedvendigt at tage foelgende punkter i betragtning.
89 Som Kommissionen erkender, er direktivet blevet omsat i national ret ved lovgivning, som er tilstraekkeligt klar og praecis til, at borgerne kan fastslaa deres rettigheder. Spoergsmaalet vedroerer ikke direktivers »direkte virkning« og endnu mindre deres »horisontale« anvendelse.
90 Endvidere er der anlagt et traktatbrudssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 169, der er ikke forelagt et praejudicielt spoergsmaal i henhold til artikel 177. Ingen national ret har anmodet Domstolen om at afgoere, om direktivet tillaegger forbrugerne en direkte ret, der kan goeres gaeldende over for vandforsyningsselskaberne, til at modtage vand, som opfylder direktivets normer.
91 Det eneste, som det i dette tilfaelde drejer sig om, er det almene princip, at naar faellesskabsmyndighederne ved et direktiv har paalagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmaade, ville det svaekke den tilsigtede virkning af en saadan retsakt, hvis borgerne ikke kunne paaberaabe sig direktivet ved de nationale domstole, og at domstolene ikke kunne tage det i betragtning som en del af faellesskabsretten for at efterproeve, om de nationale myndigheder inden for rammerne af det valg, som tilkommer dem med hensyn til form og midler for direktivets gennemfoerelse, har handlet i overensstemmelse med dette (14).
92 Tilbage staar at undersoege, om de retsmidler, som Det Forenede Kongerige beskriver, og hvis eksistens ikke bestrides af Kommissionen, goer det muligt at haandhaeve disse rettigheder.
93 Efter min opfattelse er det med rette, at Kommissionen betragter retten til at anlaegge erstatningssag i henhold til Consumer Protection Act 1987, hvormed direktiv 85/374 blev gennemfoert i den nationale lovgivning, som et utilfredsstillende retsmiddel. Et retsmiddel, som begraenser sig til en ret til at modtage erstatning, naar en borger har lidt skade som foelge af manglende overholdelse af de gaeldende normer, opfylder ikke de kriterier, som Domstolen har fastsat.
94 Paa den anden side mener jeg, at det forhold, at forbrugerne har ret til ved domstolene at anfaegte en afgoerelse truffet af Secretary of State om at acceptere et tilsagn (Det Forenede Kongerige har som bilag til sit svarskrift fremlagt et eksempel herpaa), giver tilstraekkeligt grundlag for at konkludere, at borgernes rettigheder er fyldestgoerende beskyttet.
95 Den foreliggende sag drejer sig i det vaesentlige om, at en raekke kvalitetsmaal ikke er blevet realiseret, fordi der er blevet accepteret tilsagn, som har udskudt gennemfoerelsen af de paagaeldende maal til et senere tidspunkt.
96 Naar et saadant tilsagn er blevet ophaevet som foelge af et sagsanlaeg fra en borger, finder de i loven fastsatte kvalitetsmaal omgaaende anvendelse, og Secretary of State har pligt til at udstede et paabud til det paagaeldende vandforsyningsselskab.
97 Det aendrer ikke problemstillingen grundlaeggende, at en sag til proevelse af et tilsagn kun kan anlaegges mod Secretary of State, og ikke mod et vandforsyningsselskab. Med hensyn til tilsagn bestaar der en taet forbindelse mellem den kompetente myndighed og vandforsyningsselskabet - High Court (15) har endog efter afgoerelsen i sagen Foster m.fl. (16) betragtet sidstnaevnte som en gren af foerstnaevnte - og en ophaevelse af afgoerelsen om at acceptere tilsagnet har umiddelbare foelger for vandforsyningsselskabet.
98 Derfor mener jeg ikke, at Kommissionens klagepunkt vedroerende borgernes mangel paa retsmidler kan antages til realitetsbehandling, eller, subsidiaert, at det boer foelges.
99 Som afslutning paa denne gennemgang maa jeg foelgelig konstatere, at selv om tilsagnsordningen langt fra er ineffektiv i praktisk henseende, er den ikke desto mindre uacceptabel paa det retlige plan, eftersom den goer det muligt for vandforsyningsselskaberne under omstaendigheder, som ikke er omhandlet i direktivet, at udskyde opfyldelsen af de forpligtelser, som de har skullet overholde siden den 18. juni 1995, til et senere tidspunkt.
100 Uanset om ordningen anskues som en maade at gennemfoere direktivet paa eller som en sanktionsordning, hvorunder der kan fastsaettes en tidsfrist eller gives henstand, maa det konstateres, at den - som Kommissionen udtrykte det under retsmoedet - »ikke sikrer hel og fuld gennemfoerelse af direktivet«.
Forslag til afgoerelse
101 Derfor foreslaar jeg Domstolen, at den giver Kommissionen medhold i dens paastande, og udtaler foelgende:
Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten
1) ved at acceptere tilsagn og dermed undladt at haandhaeve Raadets direktiv 80/778/EOEF af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand over for vandforsyningsselskaberne, og
2) ved saaledes at undlade at sikre, at den vandkvalitet, som leveres i forskellige dele af Det Forenede Kongerige, overholder kravene i direktivet, eftersom de tilladte maksimale koncentrationer for flere af direktivets parametre overskrides.
102 Desuden foreslaar jeg Domstolen at tilpligte Det Forenede Kongerige at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 229, s. 1.
(2) - I svarskriftets engelske tekst: »gives rise to an independent legal obligation over and above the primary obligation«.
(3) - Jf. eksempelvis dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1981.
(4) - Jf. navnlig dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965.
(5) - Dom af 25.11.1992, sag C-337/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 6103, praemis 24, 25 og 27.
(6) - Min fremhaevelse.
(7) - Dom af 5.7.1990, sag C-42/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2821, praemis 23.
(8) - Forslag af 4.1.1995, KOM(94) 612.
(9) - EFT 1998 C 91, s. 1.
(10) - Sammendrag af dom af 19.3.1991, sag C-310/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 1381, summarisk offentliggoerelse.
(11) - Dom af 2.12.1986, sag 23/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 3581.
(12) - Jf. eksempelvis dom af 15.11.1988, sag 229/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 6347.
(13) - Raadets direktiv af 25.7.1985 om tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar (EFT L 210, s. 29).
(14) - Jf. bl.a. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, praemis 56.
(15) - Griffin mod South West Water Services Ltd, 1995, IRLR 15.
(16) - Dom af 12.7.1990, sag C-188/89, Sml. I, s. 3313.