CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JÁN MAZÁK
présentées le 10 février 2011 (1)
Affaire C‑115/10
Bábolna Mezőgazdasági Termelő, Fejlesztő és Kereskedelmi Zrt.
contre
Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve
[demande de décision préjudicielle formée par le Fővárosi Bíróság (Hongrie)]
«Politique agricole commune – Règlement (CEE) n° 3508/92 – Règlement (CE) n° 1259/1999 – Règlement (CE) n° 1782/2003 – Législation nationale excluant du bénéfice de l’aide nationale complémentaire liée au régime de paiement unique à la surface les producteurs faisant l’objet d’une procédure de liquidation – Détermination de la possibilité pour les États membres de définir des conditions d’éligibilité à une aide nationale complémentaire qui ne s’appliquent pas à l’octroi de l’aide de l’Union européenne corrrespondante»
1.        Dans la présente demande de décision préjudicielle, le Fővárosi Bíróság (cour de Budapest, Hongrie) a présenté des questions relatives à l’interprétation des règlements (CEE) n° 3508/92 et (CE) n° 1259/1999 du Conseil (2). Il a procédé ainsi dans le cadre d’une procédure de contrôle juridictionnel d’une décision administrative, qui avait été engagée par la société Bábolna Mezőgazdasági Termelő, Fejlesztő és Kereskedelmi Zrt. (ci-après «Bábolna»), contre le Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Office de l’agriculture et du développement rural, ci-après le «Hivatal») en ce qui concerne une aide agricole nationale complémentaire octroyée à Bábolna au titre de l’année 2004.
I –    Cadre juridique
2.        L’acte d’adhésion (3) dispose à l’article 23: «Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut procéder aux adaptations des dispositions du présent acte relatives à la politique agricole commune [PAC] qui peuvent s’avérer nécessaires du fait d’une modification des règles communautaires [à présent de l’Union européenne (UE)]. Ces adaptations peuvent être faites avant la date d’adhésion».
3.        Aux termes de l’article 20 du même acte, «[l]es actes énumérés dans la liste figurant à l’annexe II du présent acte font l’objet des adaptations définies dans ladite annexe». Dans cette annexe, au chapitre 6 A, intitulé «Législation agricole», le point 27, sous b), prévoit l’insertion dans le règlement n° 1259/1999 des articles 1er bis à quater. L’article 1er bis prévoit l’introduction (par paliers) de paiements directs accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article 1er. L’article 1er ter permet aux nouveaux États membres de remplacer les paiements accordés au titre des régimes de soutien visés à l’article 1er par un paiement unique, ou «paiement unique à la surface». Enfin, l’article 1er quater leur donne la faculté, sous réserve de l’autorisation de la Commission européenne, de compléter les aides directes par une aide complémentaire nationale.
4.        Le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil (4) a abrogé les règlements n° 3508/92 (5) et n° 1259/1999 (6) à compter du 1er  mai 2004. Son article 1er dispose que le règlement n° 1782/2003 établit notamment: «[i)] des règles communes en matière de paiements directs au titre des régimes de soutien des revenus relevant de la [PAC] et financés par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section ‘Garantie’, énumérés à l’annexe I, à l’exception de ceux qui sont prévus par le règlement (CE) n° 1257/1999; [et ii)] une aide au revenu des agriculteurs (ci-après dénommée le ‘régime de paiement unique’)».
5.        Selon l’article 2, sous a), du règlement n° 1782/2003: on entend par «‘agriculteur’ une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national au groupement ainsi qu’à ses membres, dont l’exploitation se trouve sur le territoire de la Communauté, tel que défini à l’article 299 du traité [CE], et qui exerce une activité agricole».
6.        La décision 2004/281/CE du Conseil (7) a été adoptée au titre de l’article 2, paragraphe 3, du traité d’adhésion et de l’article 23 de l’acte d’adhésion. Dans son article 1er, point 5, sous a), cette décision prévoit l’insertion du tiret suivant, à l’article 1er du règlement n° 1782/2003, après le deuxième tiret: «une aide aux revenus simplifiée et transitoire destinée aux agriculteurs des nouveaux États membres (ci-après, le ‘régime de paiement unique à la surface’ [RPUS])».
7.        L’article 1er, point 5, sous c), de ladite décision prévoit, en particulier, l’insertion dans le règlement n° 1782/2003 d’un article 143 bis selon le libellé suivant: «Introduction des régimes de soutien […] Dans les nouveaux États membres, les paiements directs sont introduits par paliers conformément au calendrier ci-après, les chiffres correspondant au pourcentage du niveau applicable de ces paiements dans [l’Union] dans sa composition au 30 avril 2004: [i)] 25 % en 2004, [ii)] 30 % en 2005, [iii)] 35 % en 2006, [iv)] 40 % en 2007, [v)] 50 % en 2008, [vi)] 60 % en 2009, [vii)] 70 % en 2010, [viii)] 80 % en 2011, [ix)] 90 % en 2012, [et x)] 100 % à compter de 2013».
8.        Cette disposition a également inséré un article 143 ter, intitulé «Régime de paiement unique à la surface», qui dispose au paragraphe 1: «Au cours de la période d’application visée au paragraphe 9, les nouveaux États membres peuvent décider, au plus tard à la date d’adhésion, de remplacer les paiements directs par un paiement unique à la surface, qui est calculé conformément au paragraphe 2».
9.        De la même manière, elle a ajouté un article 143 quater, intitulé «Paiements directs nationaux complémentaires [ci-après les «PDNC»] et paiements directs», dont les paragraphes 2, 4, 6 et 7 disposent notamment:
«2. Les nouveaux États membres ont la faculté, sous réserve de l’autorisation de la Commission, de compléter les paiements directs […]
Le montant total des aides directes pouvant être versées à l’exploitant dans les nouveaux États membres après l’adhésion au titre du régime de paiement direct applicable, y compris tout [PDNC], ne dépasse pas le niveau de l’aide directe à laquelle cet exploitant aurait droit au titre du régime de paiement direct correspondant, tel qu’il sera alors applicable aux États membres dans la Communauté dans sa composition au 30 avril 2004. […]
4. S’il décide d’appliquer le régime de paiement unique à la surface, un nouvel État membre peut octroyer l’aide directe nationale complémentaire aux conditions visées aux paragraphes 5 et 8.
6. Le nouvel État membre peut décider, en se fondant sur des critères objectifs et après avoir reçu l’autorisation de la Commission, des montants des aides nationales complémentaires à accorder.
7. L’autorisation donnée par la Commission: [i)] spécifie les régimes pertinents de paiements directs nationaux similaires à ceux de la PAC, lorsque le paragraphe 2, point b), est applicable, [ii)] définit le montant jusqu’à concurrence duquel l’aide nationale complémentaire peut être versée, le taux de l’aide nationale complémentaire et, le cas échéant, les conditions de son octroi, [et iii)] est accordée sous réserve de tout ajustement que pourrait rendre nécessaire l’évolution de la [PAC].»
II – Faits et questions déférées
10.      Le 28 mai 2004, Bábolna a soumis aux autorités hongroises une demande en vue d’un paiement unique à la surface et du versement de l’aide nationale complémentaire s’y rapportant (le PDNC) (8).
11.      Par la suite, Bábolna a engagé une procédure de mise en liquidation volontaire à partir du 1er septembre 2004, en vertu de la décision gouvernementale (Kormányhatározat) n° 2186/2004 (VII.22), dans un but de recentrage et de réorganisation en vue d’une privatisation réussie (9).
12.      Le 17 mai 2005, le Hivatal a partiellement fait droit à la demande de subvention de Bábolna et lui a alloué une aide de 174 410 400 HUF (soit environ 626 133 euros à présent) ainsi qu’une aide de 70 677 810 HUF  au titre des PDNC (soit environ 253 733 euros à présent).
13.      Ultérieurement, lorsque le Hivatal, agissant en qualité d’autorité administrative de première instance, a eu connaissance du fait que Bábolna avait engagé une procédure de mise en liquidation volontaire le 1er septembre 2004, celui-ci a modifié sa décision antérieure par la décision n° 1026133367, du 11 avril 2006, et a accordé, en même temps, un paiement unique à la surface de 174 406 363 HUF (soit environ 626 119 euros à présent) et rejeté la demande d’aide sous forme de PDNC pour terres arables, en enjoignant à Bábolna de rembourser le montant de 15 829 789 HUF (soit environ 56 829 euros à présent) qui lui avait été versé au titre de cette aide.
14.      L’autorité administrative a invoqué l’article 3, paragraphe 1, sous a), de l’arrêté gouvernemental (Kormányrendelet) n° 6/2004, du 22 janvier 2004, en vertu duquel les personnes morales ou les entreprises dépourvues de personnalité juridique susceptibles de bénéficier d’une aide sont celles qui ne font pas l’objet d’une procédure de faillite, de règlement collectif des dettes, concordataire ou de liquidation volontaire.
15.      Bábolna a intenté un recours contre cette décision visant à ce que celle-ci fasse l’objet d’un contrôle juridictionnel et soit annulée dans la mesure où elle a ordonné un remboursement, ainsi que le maintien en vigueur de la décision initiale faisant droit à la demande.
16.      Devant la juridiction de renvoi, Bábolna soutient que la législation de l’Union européenne applicable en l’espèce n’exclut pas du bénéfice d’une aide les personnes ou les opérateurs économiques engagés dans une procédure de liquidation volontaire. L’aide est subordonnée à la seule condition que l’exploitation du groupement de producteurs agricoles se situe sur le territoire de l’Union européenne, indépendamment du statut juridique conféré au demandeur de l’aide par le droit national. Le Hivatal conteste cette interprétation.
17.      Selon la juridiction de renvoi, une décision préjudicielle est nécessaire afin de déterminer si une société opérant légalement dans un État membre et engagée dans une production agricole, mais qui a engagé une procédure de mise en liquidation volontaire – c’est-à-dire souhaitant cesser son activité à l’avenir – a le droit de recevoir des PDNC sous réserve qu’elle satisfasse les exigences définies pour le RPUS de l’Union européenne, compte tenu des principes et des objectifs fondamentaux de la PAC.
18.      En conséquence, compte tenu des circonstances, la juridiction de renvoi considère qu’il est dorénavant nécessaire de préciser s’il est possible, compte tenu des objectifs, de la nature et de l’approche de la PAC, de réglementer une aide nationale complémentaire telle que le PDNC d’une manière entièrement autonome, indépendamment des principes et des normes de l’Union européenne. En d’autres termes, elle demande si l’État membre peut prévoir des conditions supplémentaires pour les PDNC qui seraient plus strictes et plus restrictives que celles définies pour l’aide à l’échelle de l’Union.
19.      Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a décidé de suspendre la procédure et de poser les questions préjudicielles suivantes à la Cour:
«1)      Peut-on distinguer entre elles les conditions auxquelles sont subordonnées, d’une part, les aides [de l’Union européenne] (du FEOGA) relevant de la politique agricole commune et, d’autre part, les aides nationales complémentaires, ou – en d’autres termes – les conditions des aides nationales complémentaires peuvent-elles être prévues par d’autres règles, plus rigoureuses que celles qui régissent les aides financées par le FEOGA?
2)      Le champ d’application déterminé, en ce qui concerne les bénéficiaires des aides, par l’article 1er, paragraphe 4, du [règlement n° 3508/92], et par l’article 10, sous a), du [règlement n° 1259/1999], peut-il être interprété en ce sens que les aides ne sont, quant à la détermination de leurs bénéficiaires, subordonnées qu’à deux conditions: à savoir, qu’il doit s’agir (a) d’un groupement de producteurs agricoles (ou d’un producteur agricole individuel) (b) dont l’exploitation se trouve sur le territoire de [l’Union européenne]?
3)      Les règlements précités peuvent-ils être interprétés en ce sens que le producteur agricole dont l’exploitation se trouve sur le territoire de [l’Union européenne], mais qui veut mettre fin à son activité pour l’avenir (après avoir utilisé la subvention), n’a pas le droit de bénéficier d’une aide?
4)      Comment faut-il interpréter la notion de statut juridique conféré selon le droit national, au sens des deux règlements précités?
5)      Le statut juridique conféré selon le droit national comprend-il également le statut juridique lié au mode de la dissolution éventuelle du producteur agricole (ou du groupement de producteurs)? En effet, le droit hongrois crée des statuts juridiques distincts pour les diverses situations pouvant aboutir à une dissolution (procédures de concordat, de faillite et de liquidation volontaire).
6)      Peut-on prévoir de façon distincte, et tout à fait indépendamment les unes des autres, les conditions du recours, d’une part, au [régime de l’Union européenne du] paiement unique à la surface et, d’autre part, à l’aide nationale complémentaire? Quels sont les rapports qui existent (ou peuvent exister) entre les principes, le régime et les objectifs des deux types de subventions?
7)      Peut-on exclure du bénéfice de l’aide nationale complémentaire un groupement (ou un producteur individuel) qui réunit par ailleurs les conditions du régime [du] paiement unique à la surface?
8)      Le champ d’application du règlement n° 1259/1999 s’étend-il également, selon ce que prévoit son article 1er, à l’aide nationale complémentaire, compte tenu du fait que ce qui n’est financé qu’en partie par le FEOGA est, en toute logique, financé à l’aide de l’aide nationale complémentaire?
9)      Un producteur agricole dont l’exploitation, fonctionnant effectivement et en toute légalité, se trouve sur le territoire de [l’Union européenne] a-t-il droit à une aide nationale complémentaire?
10)      Si le droit national régit le processus de dissolution des sociétés commerciales par une réglementation distincte, celle-ci présente-t-elle une importance au regard de l’aide [de l’Union européenne] (et de l’aide nationale qui s’y rapporte)?
11)      Peut-on interpréter les règles [de l’Union européenne] et nationales gouvernant le fonctionnement de la politique agricole commune en ce sens qu’elles doivent créer un régime juridique complexe, d’interprétation uniforme et fonctionnant selon des principes et à des conditions identiques?
12)      Le champ d’application déterminé par l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92 et par l’article 10, sous a), du règlement n° 1259/1999 peut-il être interprété en ce sens que, du point de vue de la subvention, l’intention du producteur agricole de cesser ses activités pour l’avenir, ou encore le statut juridique qui en est le résultat, sont tout à fait dénués de pertinence?»
III – Analyse
20.      Ainsi que le gouvernement hongrois et la Commission l’ont tous deux proposé dans leurs observations, il convient de traiter ensemble les questions déférées, non seulement en raison de leur nombre, mais également du fait que celles-ci se chevauchent et sont logiquement liées. J’ai toutefois décidé, dans le souci de faciliter la lecture des présentes conclusions, de diviser les questions de manière approximative en trois groupes (s’agissant de la véritable formulation de chacune des nombreuses questions, je renvoie au point 19 ci-dessus).
21.      Essentiellement, la principale question soulevée dans cette affaire – et le sujet faisant l’objet des interrogations de la juridiction de renvoi – est de savoir si les PDNC peuvent être réglementés de manière autonome et si les États membres peuvent imposer des conditions particulières à leur égard (notamment en ce qui concerne les bénéficiaires de l’aide) qui seraient plus étroites et plus rigoureuses que celles définies pour le RPUS.
Première, sixième, septième, neuvième et onzième questions
22.      Tout d’abord, la définition donnée par la réglementation pertinente de l’Union européenne précitée indique clairement que l’on entend par «‘agriculteur’ une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national au groupement ainsi qu’à ses membres, dont l’exploitation se trouve sur le territoire de [l’UE], et qui exerce une activité agricole». En effet, comme la Commission l’a souligné, ce n’est pas un hasard que la définition donnée par la législation de l’Union européenne soit si large: celle-ci vise à couvrir une gamme aussi large que possible d’acteurs du secteur agricole, afin que les règles de l’Union pertinentes s’appliquent, aux fins des dispositions en cause, à l’ensemble du secteur.
23.      Le règlement n° 1782/2003 a été modifié, en vue de l’adhésion des dix nouveaux États membres en 2004, par la décision du Conseil (10), laquelle y a introduit un nouveau titre IV bis, composé de trois nouveaux articles: 143 bis, 143 ter et 143 quater, qui régissent l’introduction de régimes de soutien dans les nouveaux États membres.
24.      L’article 143 bis régit le système d’introduction par paliers (ci-après le «système d’introduction par paliers») à tous les paiements directs dans les nouveaux États membres (11).
25.      Il résulte de l’article 143 quater, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003 que les nouveaux États membres devaient avoir la possibilité, sous réserve de l’autorisation de la Commission, de compléter tous les paiements directs à certaines conditions (12).
26.      La République de Hongrie a décidé de remplacer les paiements directs de l’Union européenne par un paiement unique à la surface, comme le prévoit l’article 1er, point 5, de la décision du Conseil.
27.      Le 18 mai 2004, la République de Hongrie a présenté son programme relatif aux PDNC, lequel compléterait l’aide fondée sur la surface accordée en vertu du RPUS ou «compenserait la différence» par rapport à celle-ci. Les PDNC sont entièrement financés par le budget national.
28.      Le 29 juin 2004, la Commission a autorisé, par sa décision C(2004) 2295, les PDNC en Hongrie à l’égard de l’année 2004. Le régime des PDNC mis ainsi en place a précisé le montant des PDNC, leur taux et leurs conditions d’octroi.
29.      Il convient d’emblée de souligner que les règles pertinentes de l’Union européenne, et notamment le règlement n° 1782/2003, ne régissent pas les conditions d’octroi des PDNC.
30.      Ce règlement indique simplement, à l’article 143 quater, paragraphe 6, que les nouveaux États membres peuvent décider, sur la base des critères objectifs et après autorisation de la Commission, des montants des PDNC à accorder. En outre, selon l’article 143 quater, paragraphe 7, l’autorisation donnée par la Commission définit le montant jusqu’à concurrence duquel le PDNC peut être versé, le taux du PDNC et, le cas échéant, les conditions de son octroi.
31.      Il convient de rappeler à cet égard que la Cour a déclaré que, lorsqu’il existe une organisation commune de marché dans un secteur donné, les États membres ne peuvent plus en principe intervenir par des dispositions nationales prises unilatéralement (13). Leur compétence législative ne saurait être que résiduaire et se limite aux situations non régies par la règle communautaire et aux cas où celle-ci leur reconnaît expressément compétence (14).
32.      De plus, la Cour a dit pour droit que, «en présence d’un règlement portant organisation commune des marchés dans un domaine déterminé, les États membres sont tenus de s’abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte. Sont également incompatibles avec une organisation commune de marché les réglementations qui font obstacle à son bon fonctionnement, même si la matière en question n’a pas été réglée de façon exhaustive par cette organisation» (15).
33.      D’après le gouvernement hongrois, en l’absence de règles de l’Union européenne sur les conditions d’éligibilité à l’aide des PDNC, les États membres restent libres de fixer les conditions, compte tenu de l’autorisation de la Commission et en respectant les principes fondamentaux du droit de l’Union européenne (16). Le gouvernement hongrois soutient que cette considération résulte également de l’article 143 quater, paragraphe 7, du règlement n° 1782/2003, qui prévoit que l’autorisation de la Commission définit «le cas échéant» les conditions d’octroi de l’aide. Il soutient, par conséquent, qu’il s’ensuit, a contrario, que ce sont les États membres qui définissent en principe ces conditions.
34.      En tout état de cause, j’entends relever ici, comme le gouvernement hongrois et la Commission, que les PDNC ne sont pas versés à partir des ressources de l’Union européenne (FEOGA) (17); ils sont versés au moyen du budget national des États membres. Je considère ainsi que les nouveaux États membres devraient se voir accorder un certain pouvoir d’appréciation à l’égard de la définition des conditions d’éligibilité aux PDNC.
35.      À cet égard, le gouvernement hongrois soutient qu’il s’ensuit qu’un État membre devrait être en mesure d’imposer des conditions particulières (plus rigoureuses), limitant le nombre de bénéficiaires de l’aide, dès lors que celles-ci respectent les principes généraux du droit de l’Union européenne (18). De plus, il considère que les critères d’éligibilité à l’aide ne sont pas réglementés d’une manière uniforme: certains sont définis par le droit de l’Union et d’autres, le cas échéant, par le droit national. Il n’est donc pas contraire au droit de l’Union européenne que les conditions d’éligibilité à l’aide sous forme de PDNC ne soient pas les mêmes que ceux s’appliquant au paiement unique à la surface, d’où il résulte qu’une personne éligible au paiement unique à la surface ne saurait l’être aux PDNC.
36.      Selon moi, il conviendrait de ne pas oublier – ce qu’ont reconnu le gouvernement hongrois comme la Commission – que les PDNC servent essentiellement à compenser, sur une base optionnelle, les effets négatifs éventuels de l’aide forfaitaire dans certains secteurs et à alléger dans une certaine mesure le mécanisme d’introduction par paliers.
37.      Effectivement, les conditions relatives aux PDNC ne devraient pas aboutir à une discrimination arbitraire entre des candidats satisfaisant déjà les conditions d’octroi de l’aide. Par conséquent, la Commission a raison lorsqu’elle affirme que, dès lors qu’il a autorisé un programme national, l’État membre ne peut plus décider d’appliquer d’autres conditions supplémentaires divergentes.
38.      Il en résulte que, en ce qui concerne les PDNC, les États membres peuvent fixer des conditions telles que les délais pour présenter les demandes, les niveaux des montants, d’autres sanctions ou des obligations supplémentaires. Il s’ensuit toutefois des dispositions en cause que l’application de ces conditions dépend de l’autorisation donnée par la Commission au titre de l’article 143 quater du règlement n° 1782/2003 et il n’en demeure pas moins que ces conditions doivent être compatibles avec les principes fondamentaux du régime d’aide.
39.      La Commission a ajouté à cet égard que les conditions susmentionnées peuvent être fixées pour l’ensemble des PDNC, en les divisant soit par secteur (lait, viande de mouton, viande de bœuf et de chèvre, riz, cultures arables, tabac), soit d’une manière générale (personne physique ou personne morale).
40.      Il ressort du dossier que le programme national de la République de Hongrie, tel qu’autorisé par la Commission, ne contenait pas la moindre condition suivant laquelle l’aide ne pourrait être accordée qu’à des personnes morales ou à des entreprises dépourvues de personnalité juridique ne faisant pas l’objet d’une procédure de faillite, de règlement collectif des dettes, concordataire ou de liquidation volontaire.
41.      Il s’ensuit de l’ordonnance de renvoi que la juridiction nationale nourrit des doutes sur la question de savoir s’il est compatible avec le droit de l’Union européenne qu’un agriculteur reçoive un paiement unique à la surface conformément aux règles prévues par celui-ci – c’est-à-dire indépendamment de son statut juridique actuel –, alors qu’il se voit refuser les PDNC correspondants du fait qu’il fait l’objet d’une procédure de liquidation volontaire.
42.      Il me semble que l’agriculteur en cause est effectivement tenu de se conformer à deux ensembles de règles différents, en fonction de la source des fonds de soutien agricole.
43.      Je considère que, contrairement à l’argumentation du gouvernement hongrois, il ne convient pas de traiter les PDNC de manière entièrement autonome; ceux-ci devraient, en revanche, être considérés comme faisant intégralement partie du régime d’aide agricole de l’Union européenne.
44.      À ce sujet, il convient de relever que la définition du concept d’«agriculteur» dans les règlements n° 1259/1999, n° 3508/92 et n° 1782/2003 s’applique à l’ensemble des règles juridiques en cause, y compris celles relatives aux conditions des PDNC.
45.      En effet, l’aide de l’Union européenne et l’aide nationale correspondante constituent en fait un programme unique, caractérisé par des objectifs communs et des principes fondamentaux compatibles entre eux.
46.      À cet égard, c’était le gouvernement hongrois lui-même qui avait reconnu que la PAC constituait un système juridique complexe qui fonctionne sur la base d’un ensemble unique de principes fondamentaux.
47.      Par conséquent, quand bien même ils auraient le droit d’imposer certaines conditions en ce qui concerne les PDNC, il n’en demeure pas moins que: i) les États membres doivent respecter le concept d’«agriculteur»; ii) les conditions relatives aux PDNC dépendent de l’autorisation donnée par la Commission (19), et enfin iii) ces conditions doivent, en tout état de cause, être compatibles avec les principes fondamentaux du régime d’aide.
Deuxième, quatrième, cinquième et dixième questions
48.      Il apparaît que certaines des questions posées visent spécifiquement la notion d’«agriculteur» à l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92 et à l’article 10 du règlement n° 1259/1999 (ainsi qu’à l’article 2, sous a), du règlement n° 1782/2003, qui l’a remplacé).
49.      D’une part, le gouvernement hongrois admet qu’il s’ensuit de ces dispositions que les États membres ne peuvent pas restreindre le champ d’application de ce concept en imposant une forme juridique déterminée. Celui-ci affirme cependant, d’autre part, qu’il ne convient pas d’interpréter le «statut juridique conféré selon le droit national» dans le sens que celui-ci inclut la situation d’un groupement d’agriculteurs et de ses membres qui entreprennent une forme de cessation d’activité. À cet égard, le gouvernement hongrois soutient également que la condition imposée par le droit national – selon laquelle seules les personnes n’entreprenant pas la moindre forme de cessation d’activité sont éligibles – est conforme aux principes de non-discrimination et de proportionnalité.
50.      Selon moi, s’agissant du «statut juridique conféré selon le droit national», le «statut juridique» est par définition une «identité juridique d’une personne ou d’un organisme comme une société». Le statut juridique de la qualité d’agriculteur est, toutefois, expressément exclu des caractéristiques définissant le terme «agriculteur» prévues par les règlements précités. En réalité, une lecture des dispositions pertinentes démontre que celles-ci soulignent que les traits essentiels de la définition du concept d’«agriculteur» résident dans le fait i) que «l’exploitation [de l’agriculteur] se trouve sur le territoire [de l’UE]» et ii) que l’agriculteur «exerce une activité agricole».
51.      En dépit de l’exclusion susmentionnée demeure la question de savoir si une «méthode de liquidation d’un agriculteur» (ou d’un groupement d’agriculteurs) – ou son intention de mettre fin à son activité à l’avenir – est juridiquement pertinente aux fins d’octroyer une aide de l’Union européenne et l’aide nationale correspondante. Il convient d’aborder cette question en reconnaissant que liquider une entreprise commerciale (par exemple), rendre sa licence ou toute autre méthode de cessation d’activité prévue par le droit national ne sont rien d’autre que de simples méthodes permettant de mettre fin à l’identité juridique d’un agriculteur (ou, le cas échéant, de la modifier au titre de la réglementation nationale).
52.      J’estime que, alors qu’une telle méthode n’a pas été juridiquement finalisée et que, par conséquent, aucun des événements juridiques entraînant la liquidation de l’agriculteur n’a eu lieu, l’agriculteur continue d’exister légalement et son identité juridique est substantiellement inaltérée. En outre, sa vision subjective de son entreprise (par exemple, son intention de cesser son activité) ne saurait rien modifier à cet égard. Cela est dû au fait qu’une telle intention ne constitue pas, dans ce cadre, une circonstance prévue par la législation qui entraîne la liquidation d’un agriculteur ou affecte son statut juridique et l’amène donc à perdre son droit de solliciter une aide agricole.
53.      De plus, si l’on prend en considération la définition du concept d’«agriculteur» de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92 et de l’article 10 du règlement n° 1259/1999 (ainsi que de l’article 2, sous a), du règlement n° 1782/2003 qui l’a remplacé), on ne saurait déduire du libellé de cette définition que le concept d’«agriculteur» n’englobe pas les personnes physiques ou morales qui sont juridiquement identifiables comme des agriculteurs ayant engagé des procédures visant à provoquer leur dissolution, mais qui répondent autrement aux caractéristiques définissant le concept susmentionné. Avant que de telles personnes puissent être exclues de ce concept, il serait nécessaire de désigner expressément les agriculteurs engagés dans une procédure de faillite, de règlement collectif des dettes, concordataire ou de liquidation volontaire comme étant inéligibles à l’obtention d’une aide agricole telle que celle faisant l’objet du litige au principal. Une telle formulation est absente des dispositions en cause et je considère qu’il est impossible de la sous-entendre en adoptant une interprétation large de celles-ci.
54.      En outre, ainsi qu’il résulte des points 43 à 47 ci-dessus (et des considérations qui les précèdent), les États membres sont tenus, dans le cadre de la mise en œuvre des PDNC, de tenir compte de la définition du terme «agriculteur».
55.      Par ailleurs, il ressort des principes fondamentaux du programme d’aide que les États membres doivent garantir une cohérence dans l’attribution des paiements directs et qu’ils ne sauraient opérer une discrimination en fonction du régime juridique des agriculteurs (20).
56.      Je conviens comme la Commission que, eu égard à l’objectif des PDNC (une compensation des effets négatifs éventuels de l’aide forfaitaire dans certains secteurs), ces paiements devraient être accordés à tous les agriculteurs qui sont éligibles aux paiements uniques à la surface, conformément aux règlements n° 3508/92, n° 1259/1999 et n° 1782/2003. Toute autre interprétation amènerait à priver certains agriculteurs des avantages du régime de compensation (les PDNC), ce qui aboutirait en pratique à une application discriminatoire. Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, en dépit du fait que les États membres ont le droit d’imposer certaines conditions à l’égard des PDNC, il n’en demeure pas moins qu’ils sont tenus de respecter le concept d’«agriculteur».
Troisième, huitième et douzième questions
57.      Par rapport à ce qui est indiqué précédemment, il est évident que les règles de l’Union européenne en matière d’aide agricole ne comportent aucune disposition excluant un agriculteur du droit de bénéficier d’une aide au motif qu’il souhaite cesser son activité. Par conséquent, un agriculteur ayant mis un terme à celle-ci avant d’avoir reçu une aide a toujours le droit de recevoir des paiements directs dès lors qu’il remplissait, au moment du dépôt de sa demande, les conditions pertinentes (21) (cela dit, même le gouvernement hongrois a reconnu que les demandes d’aide doivent être examinées sur le fondement des circonstances juridiques et factuelles existant au moment de la présentation de la demande).
58.      Je considère qu’une règle nationale prévoyant qu’une entreprise faisant l’objet d’une liquidation volontaire ne saurait, quelles que soient les circonstances, recevoir des PDNC est de nature à exercer une incidence substantielle sur les principes gouvernant le soutien agricole de l’Union européenne. En effet, son application pratique peut en fait s’accompagner d’une restriction supplémentaire de l’éligibilité à l’aide et est éventuellement susceptible d’imposer des conditions incompatibles avec le droit de l’Union européenne.
59.      La Commission souligne à juste titre que la définition du droit de l’Union européenne – par laquelle son législateur a pris explicitement soin de définir un champ d’application large en utilisant l’expression «personne physique ou morale» – démontre que celle-ci s’applique quel que soit le statut juridique conféré au groupement ou à ses membres par le droit national. À l’égard du régime de soutien agricole, le législateur de l’Union européenne appelle l’attention des États membres sur un point essentiel, du fait qu’il souligne qu’ils ne sauraient restreindre le nombre des agriculteurs potentiellement éligibles en invoquant leur statut juridique selon le droit national. En effet, il appartiendra à la juridiction nationale de vérifier, dans l’affaire au principal, si Bábolna avait effectivement cessé ou non ses activités préalablement à l’introduction de sa demande d’aide.
60.      Pour conclure, il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de considérer que les PDNC constituent une partie intégrante du régime d’aide agricole de l’Union européenne, lequel est fondé sur un unique ensemble de principes fondamentaux et a le caractère d’un programme déterminé.
61.      Par conséquent, les législations de l’Union européenne et nationale relatives au fonctionnement de la PAC créent un système juridique complexe qu’il convient d’interpréter de manière uniforme et qui fonctionne sur le fondement d’un seul ensemble de principes (c’est-à-dire qui s’applique à tous les aspects de la PAC) et d’exigences. L’octroi d’un soutien de l’Union européenne dans le cadre de la PAC (les paiements uniques à la surface) et des PDNC correspondants ne saurait faire l’objet de conditions différentes, à moins que celles-ci ne soient autorisées par une décision de la Commission au préalable. Dans sa décision, la Commission autorise les principes, les objectifs et la structure du programme d’aide national. Un groupement (ou une personne) qui satisfait les conditions d’un paiement unique à la surface de l’Union européenne ne saurait être exclu des PDNC, si le programme national autorisé par la Commission ne contenait pas de règle en ce sens. Tout agriculteur dont l’exploitation fonctionne de manière légale et effective sur le territoire de l’Union européenne a le droit de recevoir des PDNC compatibles avec les règles pertinentes du droit de l’Union européenne.
62.      Il convient d’interpréter le concept de statut juridique conféré selon le droit national, dans le cadre de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92 et de l’article 10, sous a), du règlement n° 1259/1999, dans un sens large, de manière à ce que le champ d’application personnel soit aussi large que possible, sans qu’il soit tenu compte du statut juridique que possède un agriculteur donné en vertu des règles nationales. Une méthode de liquidation d’un agriculteur (ou d’un groupement d’agriculteurs) ne saurait affecter, dans l’affaire au principal, son statut juridique (aux fins des articles précités) si l’agriculteur exerce de manière légale et effective au moment de l’introduction de la demande d’aide, indépendamment des procédures qu’il a engagées en vue de sa liquidation.
63.      L’intention d’un agriculteur donné de mettre fin à son activité à l’avenir n’est pas pertinente au moment de la constatation de son éligibilité à l’aide. Ni l’intention d’un agriculteur donné de mettre fin à son activité à l’avenir ni le statut juridique en résultant ne sont pertinents pour l’application des règlements n° 3508/92, n° 1259/1999 et n° 1782/2003. Enfin, le règlement n° 1259/1999 s’applique également aux PDNC.
IV – Conclusion
64.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je considère qu’il convient de répondre comme suit aux questions déférées par le Fővárosi Bíróság:
«–     Première, sixième, septième, neuvième et onzième questions: La législation de l’Union européenne et la législation nationale sur le fonctionnement de la politique agricole commune (PAC) créent un système juridique complexe que l’on doit interpréter de manière uniforme et qui opère sur le fondement d’un unique ensemble de principes (lequel s’applique à tous les aspects de la PAC) et d’exigences. L’octroi d’une aide de l’Union européenne dans le cadre de la PAC (paiements uniques à la surface) et des paiements directs nationaux complémentaires (PDNC) correspondants ne saurait être soumis à des conditions différentes, à moins que celles-ci n’aient été préalablement autorisées par une décision de la Commission européenne. Dans sa décision, la Commission autorise les principes, les objectifs et la structure du programme d’aide national. Un groupement (ou une personne) qui satisfait les conditions du régime du paiement unique à la surface de l’Union européenne ne peut être exclu des PDNC, si le programme national autorisé par la Commission ne contient pas une règle en ce sens. Tout producteur agricole dont l’exploitation fonctionne de manière légale et effective sur le territoire de l’Union européenne a droit à recevoir des PDNC conformes aux règles du droit de l’Union européenne pertinentes.
–      Deuxième, quatrième, cinquième et dixième questions: La notion de statut juridique conféré selon le droit national, dans le cadre de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, et de l’article 10, sous a), du règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune, doit être interprétée au sens large, de manière à ce que le champ d’application personnel soit le plus large possible, quel que soit le statut juridique que possède un agriculteur donné en vertu des règles nationales. Une méthode de liquidation d’un producteur individuel (ou d’un groupement d’agriculteurs) ne saurait affecter, en ce qui concerne l’affaire au principal, son statut juridique (aux fins des articles précités), si l’agriculteur opère de manière légale et effective au moment de l’introduction de sa demande, quelles que soient les procédures juridiques qu’il a engagées en vue de sa liquidation.
–        Troisième, huitième et douzième questions: L’intention d’un agriculteur donné de mettre fin à son activité à l’avenir n’est pas pertinente au moment de la constatation de son éligibilité à l’aide. Ni l’intention d’un agriculteur donné de cesser son activité à l’avenir ni le statut juridique en résultant ne sont pertinents pour l’application des règlements n° 3508/92, n° 1259/1999 et du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant divers autres règlements. Enfin, le règlement n° 1259/1999 s’applique également aux PDNC.»
1 – Langue originale: l’anglais.
2 – Respectivement, règlement (CEE) n° 3508/92, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), et règlement (CE) n° 1259/1999, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune (JO L 160, p. 113).
3 – Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33, ci-après l’«acte d’adhésion»).
4 – Règlement du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1, dans sa version corrigée au JO 2004, L 94, p. 70).
5 – Cependant, le règlement n° 1782/2003 a précisé que le règlement n° 3508/92 continue de s’appliquer aux demandes de paiements directs pour les années civiles précédant l’année 2005 et que toute référence à des règlements abrogés est interprétée comme une référence au nouveau règlement.
6 – Le règlement n° 1782/2003 a abrogé ce règlement. Cependant, il a clairement indiqué que «les articles 2 bis et 11 du règlement […] n° 1259/1999 et, aux fins de l’application de ces articles, l’annexe dudit règlement, continuent de s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2005. En outre, les articles 3, 4 et 5 et, aux fins de l’application de ces articles, l’annexe du règlement […] n° 1259/1999 continuent de s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2004».
7 – Décision du 22 mars 2004, portant adaptation de l’acte d’adhésion, à la suite de la réforme de la [PAC] (JO L 93, p. 1, ci-après la «décision du Conseil»).
8 – Le gouvernement hongrois a expliqué que Bábolna est une société à responsabilité limitée, dont le capital est majoritairement détenu par l’État, le reste de celui-ci étant possédé par une autorité locale.
9 – La décision gouvernementale n° 2295/2005 (XII.23) et la décision postérieure de l’assemblée générale de Bábolna ont mis fin à la procédure de liquidation volontaire avec effet au 31 janvier 2006.
10 – En ce qui concerne cette décision, voir arrêt du 23 octobre 2007, Pologne/Conseil (C-273/04, Rec. p. I-8925). La Cour a rejeté le recours formé par la République de Pologne (qui était soutenue par la République de Lettonie, la République de Lituanie et la République de Hongrie) contestant l’extension du système d’introduction par paliers aux paiements directs destinés aux agriculteurs des nouveaux États membres, en considérant que la décision litigieuse devait être considérée comme une adaptation nécessaire de l’acte d’adhésion par suite de la réforme de la PAC et n’était pas contraire aux principes d’égalité de traitement et de bonne foi.
11 – Le mécanisme de l’introduction par paliers a été introduit notamment du fait que la situation agricole des nouveaux États membres était radicalement différente de celle existant dans les anciens États membres. Elle a donc justifié une application graduelle de l’aide de l’Union européenne, en particulier de l’aide au titre des régimes de soutien direct, afin de ne pas interrompre la nécessaire restructuration en cours du secteur agricole des nouveaux États membres.
12 – Les nouveaux États membres gardent aussi bien cette possibilité au titre du règlement (CE) n° 73/2009. Le règlement n° 1782/2003 a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009 (JO L 30, p. 16).
13 – Voir arrêt du 29 juin 1978, Dechmann (154/77, Rec. p. 1573, point 16).
14 –      Voir arrêts du 18 septembre 1986, Commission/Allemagne (48/85, Rec. p. 2549, point 12), et du 25 mars 2004, Industrias de Deshidratación Agrícola (C-118/02, Rec. p. I-3073, point 19).
15 –      Voir arrêts du 8 janvier 2002, Denkavit (C-507/99, Rec. p. I-169, point 32); du 18 avril 2002, Belgique/Commission (C-332/00, Rec. p. I-3609, point 29), et Industrias de Deshidratación Agrícola, précité à la note 14, point 20.
16 – Le gouvernement hongrois vise la même jurisprudence que celle citée à la note 13 ci-dessus.
17 – À l’exception peut-être des programmes de développement rural qui sont mis en œuvre au moyen du cofinancement.
18 – Le gouvernement hongrois vise ici l’arrêt du 4 juin 2009, JK Otsa Talu (C-241/07, Rec. p. I-4323, point 48).
19 – Conformément à l’article 143 quater du règlement n° 1782/2003.
20 – Cette considération ressort notamment de l’article 143 quater, paragraphe 2, du règlement n° 1782/2003.
21 – En effet, dans le cas des paiements uniques à la surface (par opposition au soutien agricole qui requiert l’exercice d’une activité donnée pendant une certaine durée, par exemple l’élevage pendant au moins six mois), le point de savoir si les conditions requises sont réunies est vérifié au moment de la présentation de la demande.