61982C0224
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS
DEL 9 GIUGNO 1983 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Vi è stata proposta una questione pregiudiziale vertente sulla validità del regolamento della Commissione 2 ottobre 1980 n. 2546, recante l'undicesima modifica del regolamento n. 1530/78 che stabilisce le modalità d'applicazione del regime di aiuti per taluni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli. La suddetta questione è stata sollevata dal Verwaltungsgericht (Prima Sezione) di Francoforte sul Meno.
Occorre esaminare la normativa comunitaria nella quale s'inserisce il regolamento in questione e, successivamente, gli antefatti di questa causa che sono strettamente connessi a tale disciplina.
I — Vanno distinti i regolamenti del Consiglio da un lato, e quelli della Commissione dall'altro.
A — I regolamenti del Consiglio
1.
Il regolamento 30 maggio 1978, n. 1152, modifica il regolamento n. 516/77 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli.
a)
L'art. 2 aggiunge al regolamento n. 516/77 gli art. 3 bis e 3 quater.
L'art. 3 bis, n. 1 del regolamento n. 516/77 istituisce, a decorrere dall'inizio della campagna 1978/79, un regime di aiuti alla produzione per taluni prodotti ottenuti da ortofrutticoli raccolti nella Comunità. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, questo regime è basato su contratti stipulati nella Comunità tra i produttori ed i trasformatori. I contratti devono essere trasmessi subito dopo la loro stipulazione agli organismi designati dagli Stati membri interessati, che sono incaricati dei controlli relativi all'esecuzione dei contratti.
L'art. 3 ter, n. 1, del regolamento n. 516/77 indica lo scopo dell'aiuto il cui importo «è fissato in modo da compensare la differenza tra il livello dei prezzi dei prodotti comunitari e quello dei prodotti dei paesi terzi». Il n. 4 dello stesso articolo subordina la concessione del suddetto aiuto alla stipulazione di contratti conformemente all'art. 3 bis.
L'art. 3 quater attribuisce determinate competenze al comitato di gestione dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli istituito dal regolamento n. 516/77, per le modalità di applicazione dell'aiuto così istituito.
b)
L'art. 3 del regolamento n. 1152/78 aggiunge al regolamento n. 516/77 l'allegato 1 bis ove sono elencati i prodotti che fruiscono del suddetto aiuto.
2.
Questo allegato è stato modificato dal regolamento 24 luglio 1979, n. 1639, col quale il beneficio dell'aiuto comunitario è stato esteso alla produzione di «ciliegie conservate nello sciroppo» a decorrere dall'inizio della campagna 1980/81.
A — I regolamenti della Commissione
Il regolamento del 30 giugno 1978, n. 1530, stabilisce le modalità d'applicazione del regime di aiuti.
1.
L'art. 1 del suddetto regolamento fissa i termini ultimi, da un lato, per la conclusione dei contratti di trasformazione e, dall'altro, per le relative clausole aggiuntive.
Per la campagna 1980/81, i contratti potevano essere stipulati sino al 10 luglio e le clausole aggiuntive sino al 31 luglio (
2
).
Tuttavia, a causa delle cattive condizioni meteorologiche, i suddetti termini venivano prorogati, rispettivamente, sino al 31 luglio ed al 15 agosto (
3
).
Osserviamo sin d'ora che la data del 31 luglio è di una importanza determinante per risolvere la questione sollevata dal Verwaltungsgericht di Francoforte.
2.
L'art. 2 del regolamento n. 1530/78 fissa le modalità di trasmissione dei contratti.
a)
Nella versione originaria, esso prescrive di trasmettere un esemplare di ciascun contratto eventualmente corredato delle relative clausole aggiuntive, prima della loro data di decorrenza, all'ufficio designato dalla Stato membro nel quale sono prodotte le materie prime nonché a quello dello Stato membro nel quale dev'essere effettuata la trasformazione.
È pacifico che, per data di decorrenza, si intende l'inizio dell'adempimento del contratto, cioè la data della prima consegna delle materie prime.
b)
L'art. 1 del regolamento 2 ottobre 1980, n. 2546, aggiungendo un comma all'art. 2 del regolamento n. 1530/78, stabiliva che, per la campagna 1980/81, i contratti conclusi per le ciliegie potevano essere trasmessi all'organismo in questione, anche dopo la loro data di decorrenza, entro e non oltre il 31 luglio 1980.
Questa modifica era essenzialmente dovuta al ritardo verificatosi nella raccolta delle ciliegie e di conseguenza alla tardiva stipulazione dei contratti. Dovendo questi ultimi essere adempiuti normalmente entro breve termine, i trasformatori interessati si erano trovati nell'impossibilità di notificare un esemplare dei contratti all'ufficio competente prima della consegna del prodotto.
Faccio inoltre osservare che il regolamento n. 2546/80 è stato adottato in seguito ad un'iniziativa delle autorità della Repubblica federale di Germania poiché erano i trasformatori del suddetto Stato membro ad essere essenzialmente — se non esclusivamente — colpiti dalla situazione summenzionata.
L'art. 2 del regolamento n. 2546/80 stabiliva inoltre che il regolamento stesso sarebbe entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, ossia il 3 ottobre, e che esso si applicava a decorrere dal 12 maggio 1980.
Esso ha quindi efficacia retroattiva.
Riassumendo, i contratti relativi alla conservazione delle ciliegie dolci durante la campagna 1980/81 potevano essere legittimamente stipulati sino al 31 luglio (regolamento di luglio), ma dovevano essere trasmessi al più tardi quello stesso giorno all'ente d'intervento (regolamento di ottobre).
II —
a)
Il 21 luglio 1980 l'impresa Meiko, la cui attività consiste nel trasformare la frutta in conserve, concludeva contratti con produttori di ciliegie dolci destinate ad essere conservate in sciroppi. Una clausola aggiuntiva veniva stipulata il 31 luglio. Il contratto riguardava complessivamente 17785 kg di ciliegie.
b)
Le materie prime le venivano consegnate nel periodo tra il 23 ed il 31 luglio 1980 e la Meiko procedeva all'immediata trasformazione delle ciliegie per evitare alterazioni di qualità.
e)
Essa notificava i contratti e le relative clausole aggiuntive all'ufficio competente, il Bundesamt für Ernährung- und Forstwirtschaft, rispettivamente il 7 agosto ed il 19 agosto 1980, ossia in data posteriore al termine del 31 luglio fissato dal regolamento n. 2546/80.
III —
La ditta Meiko chiedeva al Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft di versarle l'aiuto alla produzione, domanda che il suddetto ufficio respingeva con provvedimento 6 novembre 1980. Il suddetto rifiuto veniva confermato il 17 dicembre 1980 a seguito del reclamo proposto dalla Meiko.
Stando così le cose, la Meiko proponeva un ricorso contro la Repubblica federale di Germania, rappresentata dal Bundesamt summenzionato, dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno.
Il giudice a quo dubita della compatibilità dell'art. 1 del regolamento n. 2546/80 con i principi della proporzionalità nonché della parità di trattamento riconosciuti dalla vostra giurisprudenza come principi del diritto comunitario.
Prima di pronunziarsi sulla controversia sottopostagli, esso solleva, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la questione pregiudiziale se la norma litigiosa violi i principi in questione fissando, con efficacia retroattiva, il termine del 31 luglio 1980 per trasmettere all'ufficio designato i contratti conclusi.
Passo ad esaminare questi due principi.
1. Violazione del principio di proporzionalità
A —
a)
Il giudice a quo ritiene che il regolamento n. 2546/80 violi il principio di proporzionalità a causa dell'automatismo del termine stabilito con efficacia retroattiva, che non consente di collegare la sanzione — consistente nel rifiuto di versare l'aiuto — ad un comportamento imputabile all'impresa.
Di fatto, il principio della proporzionalità si basa su considerazioni diverse: infatti, recentemente avete dichiarato che
«onde accertare se una disposizione di diritto comunitario sia conforme al principio di proporzionalità, si deve controllare, anzitutto, se i mezzi cui essa fa ricorso per conseguire lo scopo che si prefigge siano conformi all'importanza dello scopo stesso e, inoltre, se siano necessari per raggiungerlo (
4
).»
b)
Nella fattispecie, lo scopo dell'art. 2 del regolamento n. 1530/78 è, indiscutibilmente, quello di consentire alle autorità competenti degli Stati membri di controllare la qualità delle materie prime, anteriormente alle relativa trasformazione. Ora, il regolamento n. 2546/80 modifica la norma in questione autorizzando, per la campagna 1980/81, la trasformazione delle ciliegie, prima che siano trasmessi i contratti. Esso si pone quindi in contrasto, in via eccezionale e temporanea, con lo scopo perseguito.
Stando così le cose, il problema della fissazione del termine ultimo per notificare i contratti, poiché il suddetto termine è posteriore all'inizio della trasformazione della frutta, ha ormai un'importanza del tutto secondaria.
A —
a)
La Commissione pare in qualche modo averlo implicitamente ammesso poiché, teoricamente, avrebbe benissimo potuto fissare una data posteriore al 31 luglio, e poiché, per stabilire la data in questione, essa si è rimessa ai dati fornitile dalle autorità tedesche. Essa precisa in proposito di essersi basata essenzialmente sulle informazioni comunicatele dagli Stati membri, poiché le era impossibile giudicare direttamente la situazione degli operatori economici e fissare un adeguato termine di proroga. Essa fa inoltre osservare che la proposta tedesca è stata accolta favorevolmente dai rappresentanti di tutti gli Stati membri riuniti in seno al comitato di gestione dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (riunione del 16. 9. 1980).
b)
La Commissione sostiene che la scelta del 31 luglio era perfettamente legittima e che il suo regolamento non può essere dichiarato invalido a causa di tale scelta.
C —
a)
La Commissione fa così osservare che la disciplina aggiuntiva rappresentata dal testo in questione non pregiudicava alcun richiedente e che essa non privava nessun operatore economico di un diritto che già possedesse. Semmai, il regolamento di ottobre ha modificato la normativa esistente (
5
) in modo da consentire ai trasformatori di riscuotere un aiuto che, diversamente, sarebbe stato loro negato. All'udienza è stato fatto osservare che, quando un'impresa ottiene un aiuto, non è iniquo pretendere che essa trasmetta immediatamente la copia di un contratto ad un ente d'intervento. Applicando in certo qual modo diversamente la nozione di proporzionalità, l'agente della Commissione ha ritenuto che ci si spingerebbe troppo lontano, dichiarando invalido un regolamento a causa di alcuni ritardatari.
In linea di massima questa tesi può essere accolta. Faccio osservare che la vostra giurisprudenza è più severa nell'ammettere la violazione del principio di proporzionalità quando la disciplina che gli operatori economici non hanno osservato comporta il rigetto di una domanda di aiuto solo se implica la comminazione di una sanzione pecuniaria (
6
). Non mi pare tuttavia che la suddetta tesi possa esaurire la soluzione della questione sottopostavi.
b)
La Commissione e il Governo tedesco sostengono entrambi che la deroga apportata dal regolamento n. 2546/80 poteva essere soltanto circoscritta.
Per il Governo della Repubblica federale di Germania la fissazione di un termine ampio avrebbe significato «rimettere completamente in questione il principio secondo cui i contratti debbono essere trasmessi all'ufficio competente prima della loro data di dicorrenza» (
7
). Ora, esso desiderava ottenere solo una deroga adeguata. Come d'altra parte ha sottolineato la Commissione, si trattava di un provvedimento eccezionale che imponeva di attenersi allo stretto necessario e, di conseguenza, di limitare nel tempo l'efficacia dello stesso.
D —
I suddetti argomenti sono insufficienti per giustificare la scelta della data del 31 luglio.
a)
Per giustificare la domanda di proroga del termine, il Governo tedesco ha addotto diversi elementi di fatto, quali il ritardo nella fissazione delle norme relative all'importo dei prezzi minimi ed a quello degli aiuti per la campagna 1980/81, l'estensione dell'aiuto al caso di trasformazione delle ciliegie dolci, e, successivamente, la mancanza d'esperienza degli operatori economici interessati: essi non si erano resi conto della condizione cui era subordinato l'insorgere del diritto all'aiuto («eine Anspruchsvoraussetzung») che obbligava a trasmettere i contratti prima della loro data di decorrenza. Informate di questi problemi, le autorità tedesche prendevano contatto con la Commissione per assicurarsi che l'art. 2 del regolamento n. 1530/78 fosse effettivamente una norma sostanziale. Ricevuta una risposta affermativa dalla Commissione, esse chiedevano quindi, con telex 23 luglio, di creare una norma eccezionale che si concretizzava nel regolamento la cui validità viene qui contestata.
b)
Il Governo federale temeva del pari di suscitare reazioni negative da parte degli altri Stati membri in seno al comitato di gestione proponendo una deroga che costituiva, dopo la proroga in luglio del termine per la stipulazione dei contratti, la seconda deroga apportata, nel corso della campagna, al regime di aiuti per la trasformazione delle ciliegie dolci. Così, dato che il 31 luglio costituiva già la data scelta per la proroga del termine di stipulazione dei contratti, adesso sembrava opportuno mantenere la stessa data. Inoltre, questa dava abbastanza tempo alle imprese di trasformazione per capire l'importanza della norma in questione dato che le autorità tedesche, sin dal 2 luglio, avevano inviato alle imprese una comunicazione con la quale queste venivano informate delle principali norme da osservare in materia di aiuti (
8
) e che esse rimanevano costantemente in contatto con le organizzazioni professionali, le quali erano quindi in grado di richiamare l'attenzione dei loro affiliati sulla necessità di osservare le suddette norme.
Inoltre, visto il numero dei contratti da presentare all'ufficio federale (1700 per le amarene, 432 per le ciliegie dolci) nonché la minuziosità del loro controllo, le autorità. tedesche erano in grado di constatare la mancata osservanza del termine fissato dal regolamento n. 2546/80 per taluni trasformatori solo dopo l'invio del loro telex 23 luglio, col quale sottoponevano alla Commissione la loro proposta di regolamento, o addirittura dopo la riunione del comitato di gestione, il 16 settembre.
Il numero dei contratti per i quali il Bundesamt si rendeva finalmente conto che il termine del 31 luglio non era stato rispettato, aumentava a 38 (23 per le amarene e 15 per le ciliegie dolci). Detto numero va raffrontato con quello di 2132 contratti in relazione ai quali è stata ad esso presentata una richiesta di aiuto per questi due prodotti, e con quello di soli 207 contratti che sono stati ad esso trasmessi dopo la consegna delle ciliegie ai trasformatori (
9
). Di questi 207 contratti, 169 sono stati trasmessi entro il 31 luglio (
10
). Se, inoltre, come ci ha fatto notare l'agente della Commissione all'udienza, questi casi d'inosservanza del termine si sono verificati solo in Germania, mi sembra — d'accordo con la Commissione — che le istituzioni comunitarie siano state generose accettando di adottare una norma di deroga per una percentuale di operatori interessati ristretta come quella che risulta dai dati summenzionati.
E —
Ma tutti questi dati non forniscono una soluzione esauriente della questione sollevata dal Verwaltungsgericht di Francoforte. Se essi ci consentono di capire il motivo per cui è stato adottato il regolamento n. 2546/80 e quello per cui è stato fissato il termine del 31 luglio, ci sembrano insufficienti per giustificare quest'ultimo.
La Commissione era tenuta a controllare la proposta di regolamento proveniente dalla Repubblica federale di Germania sotto il profilo della coerenza della data menzionata con il resto della disciplina in materia. Ora, il regolamento 24 luglio 1980, n. 1964, consentiva alle imprese di stipulare i contratti di trasformazione per le ciliegie (duroni e altre ciliegie dolci; amarene) per la campagna 1980/81. La Commissione avrebbe dovuto accorgersi della contraddizione insita nel fatto di consentire da un lato la valida conclusione dei contratti il 31 luglio e dall'altro di pretenderne la trasmissione all'ente d'intervento competente entro e non oltre lo stesso giorno.
Da un lato, la Commissione ha potuto ritenere poco verosimile l'eventualità che contratti venissero stipulati l'ultimo giorno consentito e, d'altra parte, nel caso concreto dell'impresa Meiko, si è potuto verificare un intervallo di quindici giorni tra la conclusione e la notifica del contratto. Queste constatazioni non fanno venir meno il carattere di condizione impossibile che riveste il termine del 31 luglio.
La Commissione avrebbe dovuto rendersi conto di tale impossibilità, tanto più che l'ente cui i contratti debbono essere trasmessi non necessariamente ha sede nello Stato membro in cui si trova il trasformatore. Infatti, ai sensi dell'art. 2 del regolamento n. 1530/78 (
11
)«un esemplare di ciascun contratto ... (viene) trasmesso dal trasformatore e dalla sua associazione o unione legalmente costituita, ..., all'ente designato dallo Stato membro nel quale sono prodotte le materie prime e all'organismo dello Stato membro nel quale dev'essere effettuata la trasformazione».
Stando così le cose, fissare al 31 luglio il termine ultimo per trasmettere, agli enti designati dall'art. 2 del regolamento n. 1530/78, contratti di trasformazione delle ciliegie dolci, per la campagna 1980/81, rappresentava una pretesa eccessiva rispetto, non già allo scopo cui mira tale disposizione (poiché, consentendo di trasmettere i contratti dopo l'inizio della trasformazione, il controllo delle materie prime non era più possibile), ma quantomeno rispetto alla preoccupazione della Commissione di istituire una deroga limitata. Fissando la suddetta data, il regolamento della Commissione 2 ottobre 1980, n. 2546, ha quindi trasgredito il principio di proporzionalità che rientra, secondo la vostra giurisprudenza, tra i principi fondamentali del diritto comunitario.
2. Violazione del principio della parità di trattamento
Di conseguenza, solo in via subordinata esprimerò il mio parere sulla validità del regolamento in questione rispetto al secondo principio del diritto comunitario fatto valere dal Verwaltungsgericht di Francoforte, ossia il principio della parità di trattamento.
Il giudice a quo ritiene che, fissando il termine ultimo del 31 luglio per trasmettere i contratti, il regolamento di cui trattasi ha istituito una norma arbitraria che danneggia, senza giustificato motivo, la ditta Meiko rispetto a quei suoi concorrenti che, per caso, avevano potuto trasmettere i loro contratti prima del 31 luglio 1980 o a quelli che, sempre per caso, avevano trasformato le materie prime immediatamente dopo la consegna ma anteriormente alla trasmissione dei rispettivi contratti, prima del 31 luglio 1980.
In base alla vostra giurisprudenza, sussiste violazione del principio della parità di trattamento, denominato altresì principio di non discriminazione, quando, senza giustificato motivo, situazioni analoghe vengano trattate in modo diverso o situazioni diverse vengano trattate in modo identico (
12
).
Infatti, dalle considerazioni da me espresse in ordine al principio di proporzionalità, mi sembra si possa desumere che la fissazione del termine ultimo del 31 luglio 1980 per trasmettere i contratti non era obiettivamente giustificata.
Di conseguenza, ritengo che fosse in contrasto col principio di parità consentire la concessione dell'aiuto alla trasformazione delle ciliegie agli operatori economici che avevano osservato il termine fissato a posteriori dal regolamento n. 2546/80, e rifiutarla a quelli che lo avevano di poco superato.
Concludendo, propongo di dichiarare, nel risolvere la questione pregiudiziale sottopostavi dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, che il regolamento della Commissione 2 ottobre 1980, n. 2546, è invalido in quanto, fissando retroattivamente il termine ultimo del 31 luglio per trasmettere all'organismo designato i contratti conclusi, esso viola i principi di proporzionalità e di parità di trattamento.
(
1
)	Traduzioni dal francese.
(
2
)	Regolamento 30 maggio 1980, n. 1348.
(
3
)	Regolamento 24 luglio 1980, n. 1964.
(
4
)	Sentenza 23 febbraio 1983, Fromançais, causa 66/82, punto 8 della motivazione, Race. pag. 395; in senso analogo, vedere le mie conclusioni, presentate il 23 settembre 1982, nella causa 272/82, RUMI, Race. 1982, pag. 4167.
(
5
)	Art. 2 dcl regolamento n. 1530/78 nella sua versione originaria.
(
6
)	Semenza 26 giugno 1980, causa 808/79, Pardini, in particolare punto 14 della motivazione, Race, pag. 2119.
(
7
)	Risposta a! primo quesito della Corte.
(
8
)	Risposta al primo quesito della Corte.
(
9
)	Questa cifra (207) rappresenta quindi i contratti per i quali la disposizione dell'art. 2 del regolamento n. 1530/78 nella sua versione originaria non è stata osservata. Essa è stata comunicata dal Governo tedesco in risposta al vostro secondo quesito.
(
10
)	La deroga concessa dai regolamenti in questione ha quindi evitato l'invalidità per questi 169 contratti. Questo dato è stato comunicato dal Governo tedesco in risposta al vostro secondo quesito.
(
11
)	Nel comma unico della versione originaria, che non è slato modificato dal regolamento di cui è causa.
(
12
)	Sentenza 25 ottobre 1978, causa 125/77, Koninklijke Scholten-Honig, punto 27 della motivazione, Race, pag. 2004; sentenza 15 dicembre 1982, causa 5/82, Maizena, punti 16 e 17 della motivazione, Race. 1982, pag. 4601 ; sentenza 23 febbraio 1983, causa 8/82, Wagner, punti 18 e 19 della motivazione, non ancora pubblicata.