ĢENERĀLADVOKĀTA NĪLO JĒSKINENA [NIILO JÄÄSKINEN] SECINĀJUMI,
sniegti 2012. gada 6. septembrī (1)
Lieta C‑555/10
Eiropas Komisija
pret
Austrijas Republiku
Prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi – Direktīva 91/440/EEK – Kopienas dzelzceļa attīstība – Direktīva 2001/14/EK – Dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšana – Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts un II pielikums – Direktīvas 2001/14 14. panta 2. punkts – Infrastruktūras pārvaldītājs – Neatkarība organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā – Holdinga sabiedrības struktūra
I –    Ievads
1.        Ar šo prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka Austrijas Republika nav izpildījusi pienākumus, kas paredzēti 6. panta 3. punktā un II pielikumā Direktīvā 91/440/EEK (2), kas grozīta ar Direktīvu 2001/12/EK (3) (turpmāk tekstā – “Direktīva 91/440”), kā arī 4. panta 2. punktā un 14. panta 2. punktā Direktīvā 2001/14/EK (4), kas grozīta ar Direktīvu 2004/49/EK (5) (turpmāk tekstā – “Direktīva 2001/14”). Austrijas Republika lūdz Komisijas prasību noraidīt.
2.        Šī lieta ietilpst virknē prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi (6), kuras Komisija cēla 2010. un 2011. gadā saistībā ar to, kā dalībvalstis piemēro Direktīvu 91/440 un Direktīvu 2001/14, it īpaši attiecībā uz taisnīgu un nediskriminējošu infrastruktūras, proti, dzelzceļa tīkla, pieejamību dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem. Šīs prasības ir bezprecedenta, jo dod Tiesai pirmo iespēju spriest par dzelzceļa liberalizāciju Eiropas Savienībā un interpretēt tā saucamo “pirmo dzelzceļa tiesību aktu paketi”.
3.        Tā kā šajā lietā runa ir par vienu pamatu, kas saistīts ar neatkarību būtisku funkciju izpildē, ar Savienības tiesībām saistītās juridiskās problēmas šajā lietā man mutatis mutandis šķiet tās pašas, kas attiecās uz pirmo iebildumu lietā C‑556/10 Komisija/Vācija, jo abas dalībvalstis ir pieņēmušas holdinga sabiedrības modeli, kur infrastruktūras pārvaldītāja būtiskās funkcijas ir deleģētas atsevišķai sabiedrībai sabiedrību grupas ietvaros, kurā ietilpst arī dzelzceļa uzņēmumi. Šī iemesla dēļ juridiskie argumenti, kas sniegti manos secinājumos šai lietā, ir spēkā arī iepriekš minētajā lietā Komisija/Vācija, neraugoties uz dažām atšķirībām valstu tiesiskajā regulējumā.
II – Atbilstošās tiesību normas
A –    Savienības tiesības
4.        Direktīvas 91/440 preambulas ceturtajā apsvērumā ir paredzēts:
“tā kā dzelzceļa sistēmas attīstību nākotnē un tās efektīvu darbību var padarīt vieglāk panākamu, ja nošķir pārvadāšanas pakalpojumus no infrastruktūras uzturēšanas; tā kā šādā situācijā šīs divas darbības ir jāvada atsevišķi un tām jābūt atsevišķiem kontiem”.
5.        Direktīvas 91/440 6. panta 1.?3. punktā ir paredzēts:
“1.      Dalībvalstis veic pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu šķirtu peļņas un zaudējumu uzskaites un bilances kārtošanu un publicēšanu, no vienas puses, attiecībā uz dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu darbību, kura ir saistīta ar transporta pakalpojumu sniegšanu, un, no otras puses, attiecībā uz darbību, kas ir saistīta ar dzelzceļa infrastruktūras pārvaldīšanu. Publisko finansējumu, kas piešķirts vienai no šīm divām darbības jomām, nedrīkst nodot otrai.
Šo divu jomu [kontu] uzskaiti veic tā, lai tie atspoguļo šo aizliegumu.
2.      Dalībvalstis var arī paredzēt, ka sakarā ar šo nošķīrumu jāorganizē skaidri nošķirtas nodaļas vienotā uzņēmumā vai arī infrastruktūra jāpārvalda atsevišķai struktūrai.
3.      Dalībvalstis veic pasākumus, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu to, ka II pielikumā iekļautās funkcijas, kuras nosaka taisnīgu un nediskriminējošu piekļūšanu infrastruktūrai, uztic iestādēm vai sabiedrībām, kas pašas nesniedz nekādus dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus. Neatkarīgi no organizatoriskajām struktūrām jāpierāda, ka šis mērķis ir sasniegts.
Dalībvalstis tomēr var uzdot dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem vai jebkurai citai iestādei iekasēt maksājumus un uzņemties atbildību par dzelzceļa infrastruktūras pārvaldīšanu, piemēram, investīcijām, uzturēšanu un finansēšanu.”
6.        Direktīvas 91/440 II pielikumā ir uzskaitītas būtiskās funkcijas, kas minētas 6. panta 3. punktā:
“?      dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanas sagatavošana un ar to saistīto lēmumu pieņemšana, tostarp atsevišķu licenču piešķiršana,
–        to lēmumu pieņemšana, kas attiecas uz sliežu ceļu piešķīrumu, ieskaitot pieejamības definīciju un vērtējumu, kā arī atsevišķu sliežu ceļu piešķīrumu,
–        to lēmumu pieņemšana, kas attiecas uz infrastruktūras maksām,
–        tās publisko pakalpojumu saistību izpildes uzraudzība, ko prasa sakarā ar dažu pakalpojumu sniegšanu.”
7.        Direktīvas 2001/14 11. un 16. apsvērumā ir teikts:
“(11) Maksas iekasēšanas un jaudas iedalīšanas shēmām būtu jādod visiem uzņēmumiem vienlīdzīgas un nediskriminējošas piekļuves iespējas un, ciktāl iespējams, jāmēģina apmierināt visu lietotāju un transporta veidu vajadzības taisnīgi un bez diskriminācijas.
[..]
(16)      Maksas iekasēšanas un jaudas iedalīšanas shēmām būtu jāļauj uzņēmējiem godīgi konkurēt dzelzceļa pakalpojumu sniegšanā.”
8.        Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktā ir noteikts:
“Ja infrastruktūras pārvaldītājs savas juridiskās formas, uzbūves vai lēmumu pieņemšanas funkciju dēļ ir atkarīgs no kāda dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, tad šajā nodaļā aprakstītās funkcijas, kas nav maksas iekasēšana, veic maksājumu organizācija, kas savā juridiskajā formā, uzbūvē un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.”
9.        Saskaņā ar Direktīvas 2001/14 14. panta 1. un 2. punktu:
“1.      Dalībvalstis var izstrādāt vispārīgus dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanas principus, vienlaikus respektējot Direktīvas 91/440/EEK 4. pantā noteikto vadības neatkarību. Ir jāizstrādā konkrēti jaudas iedalīšanas noteikumi. Infrastruktūras pārvaldītājs veic jaudas iedalīšanu. Jo īpaši infrastruktūras pārvaldītājs nodrošina, ka infrastruktūras jaudu iedala taisnīgi un bez diskriminācijas, un saskaņā ar Kopienas tiesību aktiem.
2.      Ja infrastruktūras pārvaldītājs savas juridiskās formas, uzbūves vai lēmumu pieņemšanas funkciju dēļ ir atkarīgs no kāda dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma, tad 1. punktā minētās un šajā nodaļā aprakstītās funkcijas veic par jaudas iedalīšanu atbildīga iestāde, kas savā juridiskajā formā, uzbūvē un lēmumu pieņemšanā nav atkarīga ne no viena dzelzceļa pārvadājumu uzņēmuma.”
B –    Valsts tiesības
10.      Otrā daļa Federālā dzelzceļa likumā (Bundesbahngesetz) (7), kurā ir 2.?4. pants, ir ar virsrakstu “ÖBB‑Holding AG”.
11.      Šā likuma 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Izveide un radīšana
1.      Federālajam transporta, jauninājumu un tehnoloģiju ministram ir jāizveido un jārada akciju kapitāla sabiedrība ar pamatkapitālu EUR 1,9 miljardi, ar nosaukumu “Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft” (turpmāk tekstā – “ÖBB-Holding AG”), kurai galvenā mītne ir Vīnē un kuras akcijas ir ekskluzīvi rezervētas federālajai valstij. Uz sabiedrības radīšanu neattiecas pārbaude.”
12.      Saskaņā ar šā likuma 3. pantu:
“Vērtspapīru pārvaldība
Vērtspapīru pārvaldību federālās valsts vārdā nodrošina federālais transporta, jauninājumu un tehnoloģiju ministrs.”
13.      Minētā likuma 4. pantā ir noteikts:
“1.      ÖBB‑Holding AG mērķis ir īstenot savas īpašumtiesības sabiedrībās, kurās tā ir tieši vai netieši līdzdalīga, lai noteiktu stratēģisku virzību.
2.      Sabiedrībai ir šādi galvenie uzdevumi:
1)      nodrošināt sabiedrību stratēģiju izstrādes vispārējo koordināciju un ieviešanu;
2)      garantēt publisko līdzekļu izmantojuma pārskatāmību.
3.      ÖBB‑Holding AG, cita starpā, var veikt visus pasākumus, kas ir nepieciešami vai piemēroti, ņemot vērā tai uzdoto sabiedrības mērķi un tās pamatuzdevumus. Piemēram, cilvēkresursu jomā var būt runa par stratēģiskiem pasākumiem, kas saistīti ar personāla kompensēšanu sabiedrību starpā.”
14.      Trešā daļa Federālā dzelzceļa likumā ir ar virsrakstu “Austrijas dzelzceļa sabiedrības pārstrukturēšana”.
15.      Federālā dzelzceļa likuma 25. pantā ir teikts:
“Lai veiktu Austrijas dzelzceļa sabiedrības pārstrukturēšanu, ÖBB‑Holding AG ir jāizveido un jārada, vēlākais, līdz 2004. gada 31. maijam akciju kapitāla sabiedrība ar pamatkapitālu EUR 70 000 ar nosaukumu “ÖBB‑Infrastruktur Betrieb Aktiengesellschaft” (turpmāk tekstā – “ÖBB-Infrastruktur Betrieb AG”), kuras pamatmītne ir Vīnē.”
16.      Saskaņā ar Dzelzceļa likuma (Eisenbahngesetz) (8) 62. pantu:
“Iedalīšanas iestāde
1.      Iedalīšanas iestāde ir dzelzceļa infrastruktūras uzņēmums.
2.      Dzelzceļa infrastruktūras uzņēmums, kas ir neatkarīgs no dzelzceļa uzņēmumiem juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā, tomēr var ar rakstisku līgumu pilnībā vai daļēji uzticēt uzdevumus, kas saistīti ar iedalīšanas iestādes funkcijām, sabiedrībai Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, citam kompetentam uzņēmumam vai citai kompetentai instancei.
3.      Ar iedalīšanas iestādes funkcijām saistītus uzdevumus tomēr nedrīkst uzņemties dzelzceļa infrastruktūras uzņēmums, kas juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā nav neatkarīgs no dzelzceļa uzņēmumiem. Šādam dzelzceļa infrastruktūras uzņēmumam tātad ar rakstisku līgumu ir jāuztic visi uzdevumi, kas saistīti ar iedalīšanas iestādes funkcijām, vai nu sabiedrībai Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, vai citam kompetentam uzņēmumam vai citai kompetentai instancei – un tikai attiecībā uz pēdējām divām minētajām, ja tās juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā ir neatkarīgas no dzelzceļa uzņēmumiem, tām tad ir uz savu atbildību un šā uzņēmuma vietā jāuzņemas šie iedalīšanas iestādes uzdevumi; līgumā nedrīkst paredzēt nekādus noteikumus, kas kavētu vai traucētu likumīgi pildīt uzdevumus, kuri ir saistīti ar iedalīšanas iestādes funkcijām.
4.      Dzelzceļa infrastruktūras uzņēmumiem jāpaziņo Schienen‑Control GmbH tā uzņēmuma nosaukums, kuram tie ar līgumu pilnībā vai daļēji ir uzticējuši ar iedalīšanas iestādes funkcijām saistīto uzdevumu izpildi.”
17.      Dzelzceļa likuma 74. pantā ir noteikts:
“Konkurences uzraudzība
1.      Dzelzceļa uzraudzības komisijai pēc savas ierosmes:
1)      ir jāpieprasa nediskriminējoša rīcība vai jāaizliedz diskriminējoša rīcība iedalīšanas iestādei attiecībā uz piekļuvi dzelzceļa infrastruktūrai, iekļaujot visus ar to saistītos nosacījumus administratīvo, tehnisko un finansiālo formalitāšu aspektā, piemēram, lietojumtiesības, kā arī attiecībā uz citu pakalpojumu sniegšanu, iekļaujot visus ar to saistītos nosacījumus administratīvo, tehnisko un finansiālo formalitāšu aspektā, piemēram, pietiekamu izmaksu atlīdzināšanu un nozarē praktizēto maksas iekasēšanu, vai
2)      ir jāpieprasa nediskriminējoša rīcība vai jāaizliedz diskriminējoša rīcība dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumam saistībā ar pakalpojumu sniegšanu un papildu šķirošanas nodrošināšanu, iekļaujot visus ar to saistītos nosacījumus administratīvo, tehnisko un finansiālo formalitāšu aspektā, piemēram, pietiekamu izmaksu atlīdzināšanu un nozarē praktizēto maksas iekasēšanu, vai
3)      ir pilnībā vai daļēji jāpasludina par spēkā neesošiem diskriminējoši dzelzceļa tīkla lietošanas nosacījumi, diskriminējoši vispārējie tirdzniecības nosacījumi, diskriminējoši līgumi vai diskriminējoši dokumenti.
2.      Šie noteikumi neskar konkurences tiesas kompetenci.”
18.      Likuma par akciju sabiedrībām (Aktiengesetz) (9) 70. pantā paredzēts:
“Akciju sabiedrības pārvaldība
1.      Valdei jāvada sabiedrība uz savu atbildību, kā to prasa uzņēmuma intereses, ņemot vērā akcionāru un darba ņēmēju intereses, kā arī sabiedrības intereses.
2.      Valdē var būt viena vai vairākas personas. Ja kāds valdes loceklis ir iecelts priekšsēdētāja amatā, balsu vienāda skaita gadījumā viņa balss ir noteicošā, ja vien statūtos nav noteikts citādi.”
19.      Likuma par akciju sabiedrībām 75. pantā ir paredzēts:
“Valdes iecelšana un atsaukšana
1.      Valdes locekļus ieceļ uzraudzības padome uz laiku, kas nepārsniedz piecus gadus. Ja kāds valdes loceklis ir iecelts uz ilgāku noteiktu laiku, uz nenoteiktu laiku vai bez termiņa norādes, viņa pilnvaru laiks ir pieci gadi. To var pagarināt, bet šis pagarinājums tomēr rakstiski jāapstiprina uzraudzības padomes priekšsēdētājam. Šie noteikumi mutatis mutandis attiecas uz darba līgumu.
2.      Par valdes locekli nevar iecelt juridisku personu vai personu sabiedrību (personālsabiedrību, komandītsabiedrību).
3.      Ja par valdes locekļiem ieceļ vairākas personas, uzraudzības padome vienu no tām var iecelt par valdes priekšsēdētāju.
4.      Uzraudzības padome nopietnu iemeslu dēļ var atsaukt ieceltu valdes locekli un valdes priekšsēdētāja amatā ieceltu personu. Piemēram, runa var būt par smagu pārkāpumu, par nespēju nodrošināt labu pārvaldību vai gadījumiem, kad pilnsapulce ir izteikusi neuzticību, ja vien tā nav izteikta klaji subjektīvu apsvērumu dēļ. Šis noteikums attiecas arī uz valdi, ko ir iecēlusi pirmā uzraudzības padome. Atsaukums paliek spēkā tik ilgu laiku, kamēr vien tas nav atcelts ar res judicata spēku ieguvušu lēmumu, neskarot tiesības, kas ir radītas ar darba līgumu.”
20.      3. panta 4. punktā ÖBB‑Infrastruktur AG statūtu 2010. gada 30. jūnija versijā ir noteikts:
“Pamatmērķa sasniegšana ir arī to sabiedrību kopējās interesēs, kurās sabiedrībai Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft tieši vai netieši pieder lielākā daļa, un ar to jāievēro arī vispārējie stratēģiskie mērķi, ciktāl tas nerada šķēršļus Kopienas un Austrijas dzelzceļa tiesību aktos paredzētajai juridiskajai, organizatoriskajai un lēmumu pieņemšanas neatkarībai, sabiedrības ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft neatkarībai no dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumiem (īpaši saistībā ar sliežu ceļu iedalījumu, maksas iekasēšanu par sliežu ceļiem, drošības sertifikāciju un darbības noteikumu izstrādi).”
III – Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
21.      2007. gada maijā Komisija nosūtīja Austrijas iestādēm anketu, lai pārbaudītu, vai Austrijas Republika ir transponējusi pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes direktīvas. Šī dalībvalsts atbildēja ar 2007. gada 2. augusta vēstuli.
22.      2008. gada 27. jūnija vēstulē Komisija brīdināja Austrijas Republiku, ka ir jāievēro Direktīvas 91/440, Direktīvas 95/18 un Direktīvas 2001/14 prasības. Ar 2008. gada 30. septembra vēstuli Austrijas Republika atbildēja uz šo brīdinājumu.
23.      Ar 2009. gada 8. oktobra vēstuli Komisija nosūtīja Austrijas Republikai argumentētu atzinumu, kurā tā atzina, ka šī valsts nav izpildījusi pienākumus, kas tai uzlikti ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu un II pielikumu, kā arī Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktu un 14. panta 2. punktu. Komisija aicināja to veikt pasākumus, kas nepieciešami, lai izpildītu argumentētajā atzinumā minētās prasības divu mēnešu termiņā no tā saņemšanas brīža. Austrijas Republika ar 2009. gada 9. decembra vēstuli atbildēja uz argumentēto atzinumu, apstrīdot Komisijas pausto saistību neizpildes pārmetumu pamatotību.
24.      Tā kā Austrijas Republikas atbilde Komisiju neapmierināja, tā izlēma celt šo prasību, kas Tiesā tika saņemta 2010. gada 26. novembrī.
25.      Ar Tiesas priekšsēdētāja 2011. gada 26. maija rīkojumu Itālijas Republikai tika atļauts iestāties lietā Austrijas Republikas prasījumu atbalstam.
26.      Komisija, Austrijas Republika, kā arī Itālijas Republika bija pārstāvētas tiesas sēdē, kas notika 2012. gada 23. maijā.
IV – Lietas dalībnieku izvirzītie pamati un argumenti
27.      Komisija norāda, ka iestādei, kurai ir tikušas uzdotas Direktīvas 91/440 II pielikumā minētās būtiskās funkcijas, ir jābūt ne tikai juridiski, bet arī saimnieciski neatkarīgai no uzņēmuma, kas sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus.
28.      Šajā sakarā tā apgalvo, ka, lai arī Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā nav skaidri prasīts, lai iestāde, kurai ir uzticēta būtisku funkciju izpilde, būtu “neatkarīga” no sabiedrībām, kas sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus, šai noteikumā lietotais jēdziens “uzņēmums” saskaņā ar Tiesas judikatūru tomēr esot interpretējams kā tāds, kas attiecas uz visām tām iestādēm, kas, pat ja tās ir juridiski nošķirtas, darbojas kā “ekonomisks veselums”.
29.      Komisija uzskata, ka Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts jāinterpretē tādējādi, ka infrastruktūras pārvaldītāja veiktās būtiskās funkcijas ir jānodrošina no dzelzceļa uzņēmumiem atsevišķai iestādei, kas ir neatkarīga ne tikai juridiskā aspektā, bet arī organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā.
30.      Komisija pēc tam apgalvo, ka gadījumos, kad būtiskās funkcijas veic sabiedrība, kas ir atkarīga no kādas dzelzceļa holdinga sabiedrības, kā tas ir ÖBB‑Infrastruktur AG gadījumā, ir jāizvērtē, cik lielā mērā un kādos apstākļos atkarīgā sabiedrība, kura ir arī infrastruktūras pārvaldītājs, kam uzdots pildīt šīs būtiskās funkcijas, ir uzskatāma par “neatkarīgu” no uzņēmuma, kas sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus (proti, holdinga sabiedrība un no tās atkarīgās sabiedrības, kas nodrošina pasažieru un preču pārvadājumus), neraugoties uz to piederību vienai un tai pašai grupai.
31.      Tātad Austrijas Republika neesot paredzējusi iedarbīgus mehānismus, ar kuriem garantēt infrastruktūras pārvaldītāja ÖBB‑Infrastruktur AG organizatorisko un lēmumu pieņemšanas neatkarību. Komisija no tā secina, ka minētā dalībvalsts nav izpildījusi saistības, ko tai uzliek Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts un II pielikums, kā arī Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts.
32.      Komisija šai ziņā, pirmkārt, norāda, ka neatkarības pienākuma ievērošana ir jākontrolē neatkarīgai iestādei, piemēram, dzelzceļa regulatoram vai trešai personai. Konkurentiem būtu jādod iespēja sūdzēties gadījumos, kad netiek ievērots neatkarības pienākums. Komisija uzskata, ka Austrija neievēro ne vienu, ne otru noteikumu.
33.      Otrkārt, Komisija uzskata, ka ir jāpastāv likumiskām vai vismaz līgumiskām normām saistībā ar neatkarību attiecībās starp holdinga sabiedrību un iestādi, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas, starp pēdējo minēto un citiem grupas uzņēmumiem, kuri sniedz dzelzceļa pakalpojumus, vai citām instancēm, kuras atrodas holdinga sabiedrības kontrolē, proti, iestādes, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas, akcionāru pilnsapulci.
34.      Komisija norāda – tikai tas vien, ka ÖBB‑Infrastruktur AG uzraudzības padomes statūtu 3. pants un reglamenta 10. panta 3. punkts paredz, ka šīs sabiedrības valdei, pildot būtiskas funkcijas, nav jāpakļaujas uzraudzības padomes vai ÖBB‑Holding AG instrukcijām, vēl neizslēdz iespēju, ka varētu rasties interešu konflikti starp infrastruktūras pārvaldītāja vadītājiem un holdinga sabiedrību, ņemot vērā, ka pēdējā minētā šos vadītājus var iecelt un atsaukt un viņi būs motivēti nepieņemt lēmumus, kas kaitētu viņu holdinga sabiedrības ekonomiskajām interesēm.
35.      Treškārt, Komisija uzskata, ka holdinga sabiedrības valdes locekļiem un citiem minētās holdinga sabiedrības uzņēmumu locekļiem nevajadzētu ietilpt tā uzņēmuma valdē, kuram uzticēts veikt būtiskas funkcijas.
36.      Komisija uzskata, ka būtu grūti apgalvot, ka tā uzņēmuma valde, kuram uzticēts veikt būtiskas funkcijas, lēmumu pieņemšanas ziņā varētu būt neatkarīga no holdinga sabiedrības valdes, ja abās valdēs ir vienas un tās pašas personas. Komisija atzīmē, ka neviena likuma norma nekavē šāda stāvokļa rašanos.
37.      Ceturtkārt, neviena norma neliedz tās iestādes administratoriem, kam uzdots veikt būtiskas funkcijas, un vadošajiem darbiniekiem, kas strādā ar būtiskajām funkcijām, samērīgu gadu skaitu pēc viņu aiziešanas no minētās iestādes pieņemt vadošā darbinieka amatu holdinga sabiedrībā vai citās instancēs, kas atrodas tās kontrolē. Šai ziņā uz Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 15. pantu, ko citē Austrija un kas nosaka pamattiesības uz profesionālo brīvību un tiesības strādāt, tomēr attiecas vispārīga tiesiskuma atruna, kas ir paredzēta minētās Hartas 52. pantā. Līdz ar to būtu pamatoti paredzēt saprātīgu kādas profesionālās darbības ierobežojumu.
38.      Piektkārt, Komisija apgalvo, ka tās iestādes valde, kam uzticēts veikt būtiskas funkcijas, ir jāieceļ saskaņā ar skaidri noteiktiem nosacījumiem un ar juridiskām saistībām, kas garantētu pilnīgu tās pieņemto lēmumu neatkarību. Tā būtu jāieceļ un jāatsauc neatkarīgas iestādes kontrolē.
39.      Visbeidzot Komisija norāda, ka aizsargpasākumi, kas veikti, lai garantētu ÖBB‑Infrastruktur AG neatkarību no ÖBB‑Holding AG, neesot pietiekami.
40.      Austrijas valdība apgalvo, ka nav jānodrošina infrastruktūras pārvaldītāja “saimnieciskā neatkarība”, bet gan jāizpilda “pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes” prasības, kas, no vienas puses, ir orientētas uz sasniedzamajiem mērķiem – Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts – un, no otras puses, uz funkcijām – Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts. Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts liekot tikai sasniegt mērķi, proti, uzticēt būtiskās funkcijas neatkarīgām instancēm vai uzņēmumiem, un Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts nosakot veidu, kā pildīt šīs funkcijas, proti, tās jāveic iestādei, kas juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā ir neatkarīga no dzelzceļa uzņēmumiem.
41.      Tādējādi saskaņā ar pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes noteikumiem nav lielas nozīmes tam, lai ÖBB‑Infrastruktur AG kā “instance” Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta izpratnē būtu “saimnieciski” neatkarīga.
42.      Austrijas valdība apgalvo, ka neatkarības pierādījuma pārbaudes kritēriji, ko paredz 5. pielikums Komisijas dienestu darba dokumentā SEC(2006) 530 (10), nesakrīt ar šai lietai būtiskajām saistošajām normām, kas noteiktas Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā, Direktīvas 91/440 II pielikumā, kā arī Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punktā un 14. panta 2. punktā. Turklāt šis dokuments neesot publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī un līdz ar to neesot juridiski saistošs akts. Līdz ar to šai tiesvedībā to nevarot izmantot.
43.      Attiecībā uz neatkarīgas iestādes kontroli Austrijas valdība uzskata, ka Schienen‑Control GmbH un Schienen‑Control Kommission izveide ļauj uzraudzīt attiecīgo neatkarības prasību izpildi saistībā ar konkurences traucējumu novēršanu. Turklāt regulatīvā iestāde, kas nav pakļauta nekādai vadošai varai, proti, Schienen‑Control Kommission, var piemērot sankcijas gan pēc savas ierosmes, gan pēc sūdzības saņemšanas. Līdz ar to neatkarības prasību izpildi kontrolējot neatkarīga iestāde.
44.      Austrijas valdība norāda, ka saistībā ar likumiskajām vai vismaz līgumiskajām normām, kas nosaka attiecības starp holdinga sabiedrību un dažādajām struktūrām, atbilstīgie pienākumi, kas izriet no attiecīgo direktīvu normām, piemēram, no Direktīvas 2001/14 14. panta 2. punktā minētajiem sliežu ceļu pārvaldības kritērijiem un Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta, esot pilnīgi izpildīti ar Dzelzceļa likuma 62. panta 3. punktu.
45.      Austrijas valdība norāda, ka tā ir ņēmusi vērā nepieciešamību ÖBB grupas ietvaros nošķirt “infrastruktūras” un “pārvadājumu pakalpojumu” jomas, jo, pirmkārt, ÖBB‑Infrastruktur AG priekšgalā ir valde, kas nav pakļauta nekādai vadošai varai, un, otrkārt, valdes locekļus amatā ieceļ uz laikposmu no četriem līdz pieciem gadiem un tos var priekšlaicīgi atsaukt no amata tikai pienācīgi pamatotos izņēmuma gadījumos. Treškārt, ietekme uz valdi – ne tikai tieša, bet arī netieša – ir izslēgta ar statūtu un uzraudzības padomes un ÖBB‑Infrastruktur AG valdes reglamenta papildu noteikumiem, saskaņā ar kuriem uzraudzības padomes pilnvarošanas tiesības nepiemēro, kad tas apdraud Savienības un Austrijas dzelzceļa tiesību aktos prasīto ÖBB‑Infrastruktur AG neatkarību saistībā ar jautājumiem par piekļuvi tīklam.
46.      Austrijas valdība uzskata, ka attiecīgās direktīvas neparedz dubultfunkciju aizliegumu. Ja vienīgais valdes loceklis no ÖBB‑Infrastruktur AG pārietu uz ÖBB‑Holding AG valdi (kā koleģiālu iestādi) vai ÖBB‑Infrastruktur AG valdes loceklis pārietu uz šīs sabiedrības uzraudzības padomi, viņš tur nevarētu neko izšķiroši ietekmēt, jo ÖBB‑Holding AG valdes vai uzraudzības padomes locekļiem nav individuālas ietekmes uz ÖBB‑Infrastruktur AG. Pasākumi, kas skartu pārvaldības neatkarību, un infrastruktūras un komercializācijas šķirtība, ko paredz Dzelzceļa likums un 2003. gada Likums par federālā dzelzceļa struktūru, būtu analoģiski jāpiemēro kā kritērijs attiecībā uz dubultfunkcijām.
47.      Kas attiecas uz to, ka trūkst nogaidīšanas laikposmu starp amata ieņemšanu iestādē, kurai uzdots veikt būtiskas funkcijas, ja persona tur bijusi ar šīm funkcijām saistīts administrators vai vadošs darbinieks, un vadoša darbinieka amata ieņemšanu holdinga sabiedrībā, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 15. pantā ietvertā vispārīgā tiesiskuma atruna neļautu pamatoti uz laiku ierobežot iespēju veikt profesionālu darbību, izņemot gadījumus, kad šāds ierobežojums ir paredzēts likumā un pamatots, kas nav šis gadījums – kaut vai tikai tāpēc, ka trūkst attiecīgas likuma normas. Tāpat neko nemaina salīdzinājums ar tiesību aktiem, ko piemēro elektroenerģijas un gāzes nozarē, jo tie ir pieņemti nesenākā pagātnē, bet dzelzceļa nozarē tādi nav pieņemti.
48.      Visbeidzot Austrijas valdība uzskata, ka tā ir ieviesusi pietiekamus aizsargpasākumus un ka mērķis garantēt funkcionējošu dzelzceļa tirgu, kurā nav diskriminācijas, ir izpildīts. Gan vadības un iestādes, kam uzdots veikt būtiskas funkcijas, neatkarība, gan uzraudzība, kuru konkurences jomā īsteno regulatīvā iestāde, atbilst Direktīvas 2001/14 un Direktīvas 91/440 prasībām.
49.      Itālijas valdība atgādina, ka nošķirtības pienākums, ko paredz Savienības likumdevējs, attiecībā uz dzelzceļa pārvadājumu funkcijām un infrastruktūras pārvaldību pēc sava rakstura ir saistīts ar grāmatvedību.
50.      Tā uzsver, ka Komisija attiecībā uz holdinga sabiedrības modeli aizstāv pretrunīgu pieeju, jo tā nonāk pie nesaderības prezumpcijas, ciktāl šis modelis, pat ja juridiski tas ir atzīts, ar attiecīgajām direktīvām var būt saderīgs tikai tajā gadījumā, ja holdinga sabiedrībai nebūtu vai tā neīstenotu nevienu no šādai holdinga sabiedrībām raksturīgajām prerogatīvām.
51.      Likumdevējs nekādā veidā neesot iecerējis ieviest pienākumu nošķirt īpašuma struktūras vai organizācijas režīmus, kam pārvaldības autonomijas aspektā būtu līdzvērtīgas sekas, bet gan viņa iecere esot bijusi ievērot un nodrošināt dalībvalstīm un attiecīgajiem uzņēmumiem iespēju brīvi lemt par dažādu organizācijas modeļu izvēli.
52.      Itālijas valdība, ņemot vērā gan tiesību akta formulējumu, gan tā mērķi, nepiekrīt Komisijai, proti, Komisijas uzskatam, ka būtiskās funkcijas būtu jāuztic iestādēm, kas nepieder grupai, kurā ietilpst dzelzceļa uzņēmums.
V –    Analīze
A –    Ievada apsvērumi
1)      Valsts pienākumu neizpildes pamatgadījumi
53.      Austrijā vairākas no Direktīvas 91/440 II pielikumā minētajām būtiskajām funkcijām ir uzticētas infrastruktūras pārvaldītājam, proti, ÖBB‑Infrastruktur AG. Šī sabiedrība ir juridiski neatkarīga, bet ietilpst sabiedrību grupā, ko vada holdinga sabiedrība un kurā ir arī tādi uzņēmumi, kas sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus.
54.      Komisija pārmet Austrijas Republikai, ka tā nav paredzējusi iedarbīgus mehānismus, ar kuriem garantēt infrastruktūras pārvaldītāja ÖBB‑Infrastruktur AG organizatorisko un lēmumu pieņemšanas neatkarību un to, ka tas neatkarīgi veic būtiskas funkcijas, tādējādi neizpildot pienākumus, kuri tai ir uzlikti Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā.
55.      Komisijas argumentācija ir pamatota ar trīs gadījumiem.
56.      Pirmais ir tāds, ka, pat ja struktūra, kurā infrastruktūras pārvaldītājs pieder tai pašai uzņēmumu grupai, kurā ir arī dzelzceļa uzņēmums, abiem esot holdinga sabiedrības meitassabiedrībām, pati par sevi ir pieļaujama, šādā gadījumā būtisko funkciju neatkarību, kas paredzēta Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktā, var sasniegt tikai tad, ja ir garantēta šai normā netieši iekļautā prasība pēc saimnieciskās neatkarības.
57.      Otrs gadījums ir tāds, ka šo saimniecisko neatkarību nevar sasniegt holdinga sabiedrības struktūras apstākļos, izņemot gadījumus, kad dalībvalsts paredz papildu drošuma pasākumus, kas atbilstu dalībvalsts pozitīvajam pienākumam pieņemt konkrētus un sīki izstrādātus noteikumus. Komisija uzskata, ka pasākumi, kas uzskaitīti Komisijas dienestu darba dokumenta SEC(2006) 530 5. pielikumā, ir šādi pasākumi, neraugoties uz to, ka šim dokumentam nav juridiski saistoša rakstura.
58.      Trešais gadījums, kuru, šķiet, Komisija prezumē, ir tāds, ka holdinga sabiedrības struktūras dēļ attiecīgās Austrijas iestādes var apiet vai pārkāpt pienākumus, ko paredz Savienības vai dalībvalsts likumdevējs.
2)      Par to, vai pastāv dalībvalsts pienākumu neizpilde
59.      Tiesa jau vairākas reizes ir precizējusi to pienākumu apjomu, kas izriet no direktīvām, saistībā ar to pareizu transponēšanu dalībvalstīs. Tā ir konstatējusi, ka tai nav jāsniedz interpretācija, kas koriģētu kāda direktīvas panta formulējumu.
60.      Šajā sakarā Tiesa spriedumā lietā Komisija/Grieķija (11) nosprieda, ka Grieķijas Republika varēja leģitīmi pamatot savus valsts tiesību aktus ar Direktīvas 92/83/EEK (12) 23. panta 2. punktu, atļaujot piemērot ūzo akcīzes nodokli, kas zemāks par minimālo likmi. Līdz ar to Tiesa noraidīja Komisijas prasību, ar kuru tā apgalvoja, ka šī dalībvalsts neesot izpildījusi pienākumus, kas izriet no EKL 90. panta pirmās daļas, un norādīja, ka dalībvalstis pat šādas tiešas sekundāro tiesību aktos paustas atļaujas gadījumā nav atbrīvotas no primāro tiesību aktu ievērošanas, no kā tā secināja, ka gadījumā, ja valsts pasākums izrādītos nesaderīgs ar primāro tiesību aktu, dalībvalsts nevar izmantot šo atļauju.
61.      Tāpat spriedumā lietā Komisija/Apvienotā Karaliste (13) Tiesa konstatēja, ka Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotajai Karalistei, kuras valsts tiesību akti atbilst Trīspadsmitās direktīvas 86/560/EEK (14) 2. panta 1. punkta skaidrajam un precīzajam formulējumam, nevar pārmest, ka tā nebūtu izpildījusi pienākumus, kas tai izriet tieši no šīs tiesību normas, jo šī dalībvalsts netika veikusi interpretāciju, lai labotu minēto tiesību normu tā, lai šī norma atbilstu PVN kopējās sistēmas loģikai un lai labotu Kopienu likumdevēja kļūdu, kuru piesauc Komisija un kura, pēc Komisijas domām, izriet no direktīvas projekta pamatojuma izklāsta.
62.      Minētajā spriedumā Tiesa uzsvēra ? saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tiesiskās noteiktības princips prasa, lai Savienības tiesības nodrošinātu ieinteresētajām personām iespēju precīzi zināt tām noteikto pienākumu apjomu. Personām nepārprotami ir jāzina savas tiesības un pienākumi un jāspēj atbilstoši rīkoties (15). Protams, šī judikatūra attiecas uz attiecībām starp privātpersonām un publiskās varas iestādi. Tomēr šī judikatūra attiecas arī uz tādas direktīvas transponēšanu, kas skar nodokļu jomu.
63.      Nesenā lietā Tiesa uzsvēra valsts pienākumu neizpildes konstatēšanas objektīvo raksturu (16). Tomēr nevar būt runa par valsts pienākumu neizpildi, ja darbība, kuru Komisija pieprasa no dalībvalsts, nav ierakstīta direktīvas formulējumā un ja tā ir tikai viena no iespējamām darbībām, ko ir iespējams veikt, lai transponētu šo direktīvu.
64.      Komisija uzsver, ka šī lieta ir saistīta ar nepilnīgu transponēšanu, nevis ar nepareizu direktīvas piemērošanu. Līdz ar to ir jāpārbauda, vai ir tā, ka holdinga sabiedrības struktūra, kurā ir arī infrastruktūras pārvaldītājs, kam uzdots veikt būtiskas funkcijas, kā arī dzelzceļa uzņēmumi, ir saderīga ar Direktīvas 91/440 6. panta 3. punktu vienīgi tad, ja infrastruktūras pārvaldītājs ir saimnieciski neatkarīgs no mātessabiedrības, un vai šādu neatkarību var sasniegt bez dalībvalsts veiktiem pozitīviem pasākumiem, ko pieprasa Komisija.
B –    To iestāžu neatkarība, kam uzdots veikt būtiskas funkcijas
65.      Ar Direktīvu 91/440 tika uzsākta dzelzceļa pārvadājumu liberalizācija, iedibinot tiesības piekļūt dzelzceļa infrastruktūrai par labu pārvadājumu uzņēmumiem. Būtisks piekļuves tiesību pavadinstruments bija infrastruktūras pārvaldības nošķiršana no pārvadājumu pakalpojumu darbībām. Tomēr nošķirtības princips attiecās nevis uz struktūrām, bet funkcijām, turklāt tikai uz grāmatvedības funkciju. Tikai fakultatīvi jānorāda, ka nošķīrums var nozīmēt “skaidri nošķirtas nodaļas vienotā uzņēmumā vai arī to, ka infrastruktūru pārvalda atsevišķa struktūra”. Līdz ar to paliktu saglabāts dalībvalsts modelis.
66.      Direktīvas 95/18/EK un Direktīvas 95/19/EK (17) un tad 2001. gada pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes direktīvu mērķis ir nodrošināt godīgu un nediskriminējošu piekļuvi, paredzot ieviest licences pārvadājumu uzņēmumiem un noteikumus attiecībā uz jaudas iedalīšanu un maksas noteikšanu. Šādas piekļuves nodrošināšanai Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts nostiprina principu par tās iestādes neatkarību, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas.
67.      Būtiskās funkcijas ir minētas Direktīvas 91/440 II pielikumā. Runa ir par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu, jaudu iedalīšanu, atsevišķu sliežu ceļu piešķīrumu, tās maksas noteikšanu, kuru iekasē no pārvadājumu uzņēmumiem, un publisko pakalpojumu saistību izpildes uzraudzību.
68.      Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts un Direktīvas 2001/14 4. panta 2. punkts un 14. panta 2. punkts attiecīgi atsaucas uz tīkla piekļuves pārvaldības “instances vai uzņēmuma” neatkarību, “maksas iekasēšanas iestādi” un jaudas “iedalīšanas iestādi”. Runa ir par trim funkcijām, kuras nekādā gadījumā nedrīkst veikt pārvadājumu uzņēmums. Šīs funkcijas var veikt vai nu pārvaldītājs, ja tas “pats” nesniedz pārvadājumu pakalpojumus un ir neatkarīgs no jebkāda dzelzceļa uzņēmuma, proti, vēsturiskā pārvadātāja, vai, ja tā nav, tās var veikt kāda “iestāde”, proti, kāda instance vai uzņēmums, kas ir neatkarīgs no dzelzceļa uzņēmumiem “juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā”.
69.      Visus to iestāžu lēmumus, kurām uzticēt veikt būtiskas funkcijas, var pārsūdzēt kādā neatkarīgā regulatīvā iestādē, kas izveidota saskaņā ar Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktu.
70.      Integrētajā holdinga sabiedrības sistēmā infrastruktūras pārvaldītājs vienlaikus ir arī neatkarīgā iestāde, kas ir atbildīga par sliežu ceļu iedalīšanu, maksas iekasēšanu par sliežu ceļiem, drošības sertifikāciju un darbības noteikumu izstrādāšanu. Pat pēc pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes pieņemšanas allaž ir ticis atzīts, ka šī sistēma vēl aizvien ir atļauta (18). 2006. gada ziņojumā par pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes ieviešanu Komisijas dienesti pauda viedokli, ka iestāžu nošķirtība nekādā gadījumā nevar tikt izsecināta no direktīvas teksta; tajā tie norādīja arī to, ka dod priekšroku šādai iestāžu nošķirtībai (19).
71.      No Direktīvas 91/440 6. panta izriet, ka šāds iestāžu nošķīrums dalībvalstīm nevar tikt padarīts obligāts. 6. panta 1. punktā, galvenokārt valsts atbalsta pasākumu jomā, ir noteikts, ka ir jānodrošina atsevišķa grāmatvedības uzskaite starp pārvadājumu pakalpojumu darbību un infrastruktūras pārvaldības darbību. 2. punkta formulējums skaidri parāda, ka principā nepastāv nekāds iestāžu nošķīruma pienākums: “dalībvalstis var arī paredzēt, ka sakarā ar šo nošķīrumu jāorganizē skaidri nošķirtas nodaļas vienotā uzņēmumā vai arī infrastruktūra jāpārvalda atsevišķai struktūrai”.
72.      Tikai minētā 6. panta 3. punktā, kur ir runa par “būtiskajām funkcijām, kuras nosaka taisnīgu un nediskriminējošu piekļūšanu infrastruktūrai un kuras ir uzskaitītas II pielikumā”, ir prasīts šāds nošķīrums, jo instance vai uzņēmums nedrīkst pats būt dzelzceļa pārvadājuma pakalpojumu sniedzējs. Neraugoties uz to, šai pašā normā ir precizēts, ka “neatkarīgi no organizatoriskajām struktūrām” nav nekādu imperatīvu saistībā ar iestāžu organizāciju, ja var “pierādīt”, ka ir sasniegts godīgas un nediskriminējošas piekļuves mērķis.
73.      Līdz ar to ir jāsecina, ka direktīva ļauj izmantot integrēto holdinga sabiedrības sistēmu un ka tā neprasa iestāžu nošķīrumu starp pārvaldītāju un vēsturisko pārvadātāju. Tomēr būtisko funkciju pārvaldības ietvaros tieši holdinga sabiedrības modelis var radīt grūtības, jo šāda holdinga sabiedrība ir priekšgalā gan pārvadājumu uzņēmumam, gan pārvaldītājam.
74.      Direktīvā 2001/14 ir minēts, ka to iestāžu neatkarības pakāpe, kurām uzdots veikt būtiskas funkcijas, nozīmē neatkarību “juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā” (20).
75.      Holdinga sabiedrības struktūra bez šaubām atbilst pirmajam kritērijam vai pat otrajam kritērijam. Ir skaidrs, ka, izveidojot meitassabiedrību holdinga sabiedrības ietvaros, tā ir juridiski neatkarīga. Organizatoriskā neatkarība daļēji izriet no atšķirīgās juridiskās personības, kas prasa nodrošināt šai sabiedrībai savas lēmējinstances. Šī prasība daļēji attiecas arī uz organizācijas faktisko aspektu. Iestādei nav jābūt kā tukšai čaulai, bet gan tās rīcībā jābūt pašas personālam un faktiskajiem līdzekļiem. Visbeidzot Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts prasa, lai tiktu “pierādīta” to iestāžu neatkarība, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas. Tieši šis trešais kritērijs izrādās problemātisks.
76.      Komisija prasa veikt vairākus pozitīvus pasākumus, kas neparādās Direktīvas 91/440 un Direktīvas 2001/14 tekstā, lai nodrošinātu, ka iestāde, kam uzdots izpildīt būtiskas funkcijas, ir neatkarīga lēmumu pieņemšanas ziņā, šai gadījumā holdinga sabiedrības modelī ir runa par infrastruktūras pārvaldītāju. Jāatzīst, ka visi šie pasākumi ir vērsti uz to, lai nodrošinātu pārvadājumu pārvaldītājam faktisku lemšanas neatkarību.
77.      Atzīmēšu, ka Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkts neprecizē šīs neatkarības nosacījumus. Tieši šo tukšumu Komisija cenšas aizpildīt, proti, atsaucoties uz 5. pielikumu Komisijas dienestu darba dokumentā SEC(2006) 530, kas sniegts ziņojuma par pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes ieviešanu pielikumā.
78.      Minētajā pielikumā ir minēta regulatīvās iestādes iejaukšanās, lai pārbaudītu, vai šī neatkarība ir nodrošināta, kā arī lai rīkotos attiecībā uz infrastruktūras pārvaldītāja administratoru iecelšanu un atsaukšanu. Komisija turklāt pieprasa aizliegt dubultfunkcijas visas grupas vadības iestādēs, paredzēt nogaidīšanas laikposmu saistībā ar vadošajiem locekļiem, kad tie pāriet no vienas holdinga iestādes uz citu, kā arī minētā pārvaldītāja apstrādātās informācijas konfidencialitāti.
79.      Tātad no Tiesas tiek prasīts, lai tā izvirzītu dalībvalstīm visus konkrētos nosacījumus, kas parādās tikai ziņojumā par pirmās dzelzceļa tiesību aktu paketes ieviešanu un kas, attiecīgi, neparādās Direktīvas 91/440 tekstā.
80.      Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tiesvedības sakarā ar valsts pienākumu neizpildi ietvaros tieši Komisijai “jāsniedz Tiesai visa informācija, kas vajadzīga, lai pārbaudītu, vai notikusi valsts pienākumu neizpilde, bez tiesībām pamatoties uz jebkādu pieņēmumu”.
81.      Komisija pati atzīst, ka tās dalībvalstīm izvirzītās prasības un vēršanās Tiesā ir pamatota ar darba dokumenta SEC(2006) 530 5. pielikumā ietverto Direktīvas 91/440 interpretāciju. Šim pielikumam nav juridiski saistoša spēka. Tajā ir Komisijas dienestu piedāvātā interpretācija, kas attiecas uz jēdzienu “neatkarība juridiskā, organizatoriskā un lēmumu pieņemšanas ziņā”. Atgādinu, ka apstrīdētās pozitīvās saistības nekad nav parādījušās minētās direktīvas tekstā vai kādā citā saistošā Savienības tiesību aktā nedz direktīvas pieņemšanas laikā, nedz transponēšanas termiņa beigās.
82.      Papildus konstruktīvai Direktīvā 91/440 un Direktīvā 2001/14 minētā organizatoriskās un lēmumu pieņemšanas neatkarības principa interpretācijai Komisija izvirza arī argumentu, kam ir divas daļas un kas ir saistīts ar lietderīgās iedarbības principu.
83.      Pirmā argumenta daļa ir pamatota ar konkurences tiesībām un, ņemot vērā holdinga sabiedrības modeli un tādējādi mātessabiedrības un tās meitassabiedrību klātbūtni, ar pārvaldītāja neatkarības principu, saskaņā ar kuru pēdējam noteikti ir jābūt “autonomam uzņēmumam” konkurences tiesību izpratnē. Tādējādi tiktu “atslēgtas” dažas parastās holdinga sabiedrības pilnvaras pār tās meitassabiedrību, kas ir pārvaldītāja, sabiedrību tiesību nozīmē.
84.      Otrā daļa ir pamatota ar reglamentācijas tiesībām, kas ir balstītas uz domu, ka dzelzceļa nozarei vajadzētu piemērot kopēju regulējumu attiecībā uz pārvaldītāja neatkarību un regulatīvās iestādes pilnvarām. Komisija atsaucas uz Tiesas judikatūru par tīkliem.
85.      Komisija uzskata, ka, ja vien nav pierādījumu par pretējo, ir jāpieņem, ka holdinga sabiedrība faktiski īsteno saimniecisku kontroli pār meitassabiedrību, kas pārvalda infrastruktūru un kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas. Tomēr uzskatu, ka izvēlētā analoģija starp mātessabiedrības un meitassabiedrību saimniecisko vienotību konkurences tiesību izpratnē nav pārliecinoša, jo tā nosoda holdinga sabiedrības sistēmu kā tādu, pat ja Direktīva 91/440 un Direktīva 2001/14 to skaidri atzīst par pieņemamu. Austrijas Republika pamatoti secina – ja holdinga sabiedrības meitassabiedrība nevar pildīt būtiskas infrastruktūras pārvaldītāja funkcijas, ja kāda cita šīs holdinga sabiedrības meitassabiedrība sniedz dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus, tad iespēja izmantot holdinga sabiedrības sistēmu, kas saskaņā ar Savienības tiesībām taču ir likumīga, praksē izrādītos neiespējama.
86.      Turklāt konkurences tiesību sistēmā saimnieciskā vienotība ir jāpierāda. Tas vēl jo vairāk ir tā, kad runa ir par prasību konstatēt valsts pienākumu neizpildi saistībā ar nepilnīgu transponēšanu, kas celta, lai arī direktīvas formulējums to neparedz. Neraugoties uz to, pienākums, kas saskaņā ar konkurences tiesībām prasa pierādīt meitassabiedrības neatkarību, nav pārnesams uz valsts pienākumu neizpildes tiesvedību. Nepietiek tikai ar to vien, ka holdinga sabiedrībai pieder vairākums vai visas akcijas vai ar tām saistītās balsstiesības iestādē, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas, citādi tiktu nosodīta arī “normālā” holdinga sabiedrības sistēma kā tāda. Turklāt man šķiet diskutējami piemērot Komisijas piedāvāto pieeju gadījumiem, kad holdinga sabiedrības struktūras skaidrais mērķis ir izveidot meitassabiedrību, kurai doti publiska rakstura uzdevumi un kuras neatkarību nosaka īpašas normas. Tātad, manuprāt, ir jāpierāda eventuāla faktiska slepena vienošanās starp holdinga sabiedrības meitassabiedrībām.
87.      Tātad Komisijai ir jāpierāda, ka sistēma rada klaju interešu konfliktu, no kura var vienīgi secināt, ka ir apdraudēta būtisko funkciju izpildes neatkarība. Kā Komisija atzīst, Tiesa ir nospriedusi, ka 100 % mātessabiedrības kontrole neizslēdz iespēju meitassabiedrībai rīkoties patstāvīgi (21). Līdz ar to tieši Komisijai ir jāpierāda, ka interešu konflikta risks ir tik liels, ka ir nepieciešami preventīvi, direktīvas formulējumā neiekļauti pasākumi.
88.      Komisijas tēzi, kas balstās uz pieņēmumu, ka pastāv “automātiska ļaunprātība”, kas izriet no holdinga sabiedrības struktūras kā tādas, nevar pieņemt valsts pienākumu neizpildes procesā, kas attiecas nevis uz nepareizu direktīvas piemērošanu, bet nepilnīgu tās transponēšanu.
89.      Man turklāt nešķiet, ka būtu konsekventi prasīt no dalībvalsts pieņemt papildu noteikumus, ja attiecīgie subjekti hipotētiski neievēro juridiskās saistības, kas aizsargā meitassabiedrības neatkarību.
90.      Piebildīšu, ka jautājums par tīkla pārvaldītāju bija vispretrunīgākais trešajā enerģētikas paketē. Noteikumi, kas integrētus uzņēmumus pārveidoja akciju sabiedrībās, kuru ietvaros pārvaldītājam bija no mātessabiedrības nošķirta vadība un valde, ir ietverti Direktīvas 2009/72/EK IV un V nodaļas 9. un nākamajos pantos, kā arī identiskajos noteikumos Direktīvā 2009/73 (22). Attiecīgie Direktīvas 2009/72 noteikumi atbilst visām prasībām, kuras Komisija izvirza pret Austrijas Republiku.
91.      Nobeigumā, manuprāt, Komisijai nav izdevies pierādīt, ka vienīgā iespēja izpildīt juridiskās, organizatoriskās un lēmumu pieņemšanas neatkarības prasību būtu paredzēt leģislatīvus, regulatīvus un konvencionālus noteikumus, kas atbilstu šajā prasības pieteikumā uzskaitītajiem pasākumiem.
92.      Faktiski prasības par tādas neatkarīgas regulatīvās iestādes pilnvarām, kas dibināta saskaņā ar Direktīvas 2001/14 30. panta 1. punktu, nevar izsecināt no Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta, jo šo jautājumu pilnībā reglamentē pirmā minētā norma, kas piešķir regulatīvajai iestādei pilnvaras gadījumos, kad pret kādu kandidātu ir bijusi nevienlīdzīga vai diskriminējoša attieksme, un saistībā ar maksas iekasēšanas noteikumu ievērošanu (23).
93.      Dubultfunkciju aizlieguma pamatā ir nesaderības princips, kas ir raksturīgs lemšanas brīvības jēdzienam. Tomēr šis princips, ko Savienības likumdevējs nav definējis Direktīvā 91/440 un Direktīvā 2001/14, var tikt formulēts dažādās abstraktuma pakāpēs, un dažādos noteikumos tas ir izklāstīts dažādi.
94.      Holdinga sabiedrības struktūras kontekstā sabiedrību tiesībām ir ietekme uz konkrētu nesaderības principa piemērošanu; dubultfunkcijām dalībvalsts A sistēmā var nebūt būtisku seku, pat ja tās var uzskatīt par nesaderīgām ar meitassabiedrības lemšanas neatkarību dalībvalsts B sistēmā. Šī iemesla dēļ tas, ka šai ziņā trūkst attiecīgu noteikumu, nav automātiski uzskatāms par dalībvalsts pārkāpumu.
95.      Katrā ziņā Komisijas pieprasītais pasākums par dubultfunkciju aizliegumu vēl nenosedz visas situācijas, kurās būtisko funkciju neatkarība nesaderību dēļ būtu varētu būt apšaubāma. Piemēram, var minēt situāciju, kad valdē darbojas trīs brāļi, vecākais – holdinga sabiedrībā, bet abi jaunākie – meitassabiedrībās, kam attiecīgi uzdots pārvaldīt infrastruktūru un dzelzceļa pakalpojumus. Tātad no Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta nav iespējams izsecināt pienākumu paredzēt iepriekšēju noteikumu, kas aizliegtu dubultfunkcijas, pat ja konkrētās īpašu dubultfunkciju situācijās, manuprāt, varētu itin viegli saskatīt šīs normas sliktas piemērošanas gadījumu.
96.      Tāda pati argumentācija ir spēkā attiecībā uz prasību, saskaņā ar kuru uzņēmuma, kam uzdots pildīt būtiskas funkcijas, administratoriem, kā arī vadošajiem darbiniekiem un personālam, kas pilda būtiskās funkcijas, samērīgu gadu skaitu pēc viņu aiziešanas no minētā uzņēmuma vajadzētu liegt iespēju ieņemt vadošā darbinieka amatu holdinga sabiedrībā vai citās instancēs, kas atrodas tās kontrolē.
97.      Šajā ziņā Direktīvas 2009/72 un Direktīvas 2009/73 19. panta 3. punktā tika ietverts noteikums, kas paredz, ka atbildīgos vadošos darbiniekus un administratīvo iestāžu locekļus nevar iecelt amatā, ja viņi nepierāda, ka viņiem trīs gadus nav bijušas darba attiecības ar integrēto uzņēmumu. 19. panta 7. punktā ir paredzēts, ka pēc amata pilnvaru beigām šīs personas četrus gadus nevar atrasties attiecībās ar integrēto uzņēmumu. Visbeidzot, 19. panta 4. punkts nosaka, ka amata pilnvaru laikā tīkla pārvaldītāja darbinieki nevar pildīt citus pienākumus citā enerģētikas nozares holdinga sabiedrības daļā.
98.      Tātad šādi sīki izstrādāti noteikumi nav iekļauti attiecīgajās dzelzceļa direktīvās un tos nevar izsecināt interpretācijas ceļā.
99.      Attiecībā uz prasību, ka infrastruktūras pārvaldītājam būtu jābūt ar paša personālu un savām telpām, es konstatēju, ka Austrijas Republika praksē to ievēro un ka pienākums paredzēt īpašu normu šajā ziņā nav izsecināms no Direktīvas 91/440 6. panta 3. punkta. Runājot par saziņu starp infrastruktūras pārvaldītāja personālu un citiem grupas uzņēmumiem, es piekrītu Austrijas Republikas argumentam, proti, ka Komisija nav pierādījusi, kāpēc ar darba ņēmējiem noslēgtajos līgumos ietvertās konfidencialitātes klauzulas nebūtu pietiekamas.
100. Visbeidzot Komisija replikā atteicās no sava iebilduma par informātikas sistēmu drošību, tā ka šo punktu vairs nav nepieciešams iztirzāt.
101. Tātad es secinu, ka prasība par direktīvas nepilnīgu transponēšanu būs lemta neveiksmei. Attiecībā uz direktīvas piemērošanu holdinga sabiedrības modelis ir problemātisks, kā es jau norādīju savos secinājumos lietā Westbahn Management (24). Tomēr šai lietā Komisija nepārmet Austrijas Republikai, ka tā būtu slikti piemērojusi direktīvu, ne arī sniedz par to kādus pierādījumus.
VI – Par tiesāšanās izdevumiem
102. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs.
103. Tā kā Austrijas Republika ir prasījusi piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, šis lūgums būs jāapmierina, ja, kā es iesaku, prasība sakarā ar valsts pienākumu neizpildi tiks noraidīta pilnībā.
104. Atbilstoši Reglamenta 69. panta 4. punkta pirmajai daļai Itālijas Republika, kas lūdza atļauju iestāties šajā lietā, sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
VII – Secinājumi
105. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai lemt šādi:
1)      prasību noraidīt;
2)      Eiropas Komisija atlīdzina tiesāšanās izdevumus;
3)      Itālijas Republika sedz savus tiesāšanās izdevumus pati.
1 –      Oriģinālvaloda – franču.
2 –      Padomes 1991. gada 29. jūlija direktīva par Kopienas dzelzceļa attīstību (OV L 237, 25. lpp.).
3 –      Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra direktīva (OV L 75, 1. lpp.).
4 – Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra direktīva par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un maksas iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras lietošanu un drošības sertifikāciju (OV L 75, 29. lpp.).
5 – Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa direktīva (OV L 164, 44. lpp.). Jānorāda, ka Direktīvas 2001/14 virsraksts tika grozīts ar Direktīvas 2004/49/EK 30. pantu. Tagad tas ir “Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 26. februāra Direktīva 2001/14/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un maksājumu iekasēšanu par dzelzceļa infrastruktūras izmantošanu”.
6 – Runa ir par Tiesā izskatāmajām lietām C‑473/10 Komisija/Ungārija; C‑483/10 Komisija/Spānija; C‑512/10 Komisija/Polija; C‑528/10 Komisija/Grieķija; C‑545/10 Komisija/Čehijas Republika; C‑556/10 Komisija/Vācija; C‑557/10 Komisija/Portugāle; C‑625/10 Komisija/Francija; C‑627/10 Komisija/Slovēnija; C‑369/11 Komisija/Itālija un C‑412/11 Komisija/Luksemburga.
7 – BGBl. Nr. 825/1992, grozītajā redakcijā publicēts BGBl. I, Nr. 95/2009.
8 – BGBl. Nr. 60/1957, grozītajā redakcijā publicēts BGBl. I, Nr. 95/2009.
9 – BGBl. Nr. 98/1965.
10 – Commission staff working document SEC(2006) 530, 2006. gada 3. maijs, “Annexes to the Communication on the implementation of the railway infrastructure package Directives (‘First Railway Package’), COM(2006) 189 final”, 31. lpp. Pieejams tikai angļu valodā.
11 –      2004. gada 5. oktobra spriedums lietā C‑475/01 (Krājums, I‑8923. lpp.).
12 –      Padomes 1992. gada 19. oktobra direktīva par to, kā saskaņojams akcīzes nodoklis spirtam un alkoholiskajiem dzērieniem (OV L 316, 21. lpp.).
13 –      2010. gada 15. jūlija spriedums lietā C‑582/08 (Krājums, I‑7191. lpp., 46.?51. punkts).
14 –      Padomes 1986. gada 17. novembra Trīspadsmitā direktīva par dalībvalstu likumu saskaņošanu attiecībā uz apgrozījuma nodokļiem – pievienotās vērtības nodokļa atmaksāšanas kārtība nodokļiem pakļautajām personām, kas nav reģistrētas Kopienas teritorijā (OV L 326, 40. lpp.).
15 –      2009. gada 10. marta spriedums lietā C‑345/06 Heinrich (Krājums, I‑1659. lpp., 44. punkts un tajā minētā judikatūra).
16 –      Skat. 2012. gada 10. maija spriedumu lietā C‑39/10 Komisija/Igaunija, 63. punkts.
17 – Padomes 1995. gada 19. jūnija Direktīva 95/18/EK par dzelzceļa pārvadājumu uzņēmumu licencēšanu (OV L 143, 70. lpp.) un Padomes 1995. gada 19. jūnija Direktīva 95/19/EK par dzelzceļa infrastruktūras jaudas iedalīšanu un infrastruktūras maksājumu iekasēšanu (OV L 143, 75. lpp.).
18 – Pieņemot šo paketi Eiropas Savienības Padomē, Vācijas Federatīvā Republika paziņoja, ka dzelzceļa pārvadājumu pakalpojumus var sniegt un būtiskās funkcijas var pildīt “divi uzņēmumi, kas ir juridiski neatkarīgi, bet saistīti holdinga sabiedrībā” (2324. Padomes sēde “Transports” 2000. gada 20. un 21. decembrī). Austrijas Republika sīki izskaidro Savienības regulējuma attīstību šajā jomā.
19 – “The Directives do not formally require institutional separation between the activities of infrastructure manager and railway undertaking, but this separation seems to be the best way of ensuring fair and non-discriminatory treatment for all railway undertakings wishing to gain access to the infrastructure”, skat. Commission staff working document SEC(2006) 530, 31. lpp.
20 – Jāuzsver, ka šī “neatkarība” pēc savas dabas atšķiras no neatkarības izteiciena “pilnīgi neatkarīgi” izpratnē, kas attiecas uz iestādēm, kam uzdots garantēt personas datu aizsardzību, kas minēta 28. panta 1. punkta otrajā daļā Eiropas Parlamenta un Padomes 1995. gada 24. oktobra Direktīvā 95/46/EK par personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi un šādu datu brīvu apriti (OV L 281, 31. lpp.). Šajā ziņā skat. 2010. gada 9. marta spriedumu lietā C‑518/07 Komisija/Vācija (Krājums, I‑1885. lpp., 17. un nākamie punkti) un 20. un nākamos punktus ģenerāladvokāta J. Mazaka [J. Mazák] secinājumos lietā C‑614/10 Komisija/Austrija, kas ir izskatīšanā Tiesā.
21 – Komisija atsaucas uz 1972. gada 14. jūlija spriedumu lietā 48/69 Imperial Chemical Industries/Komisija (Recueil, 619. lpp., 134. punkts) un 1996. gada 24. oktobra spriedumu lietā C‑73/95 P Viho/Komisija (Recueil, I‑5457. lpp., 6. un 13.?18. punkts).
22 –      Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 13. jūlija Direktīva 2009/72/EK par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu par Direktīvas 2003/54/EK atcelšanu (OV L 211, 55. lpp.) un Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 13. jūlija Direktīva 2009/73/EK par kopīgiem noteikumiem dabasgāzes iekšējam tirgum un par Direktīvas 2003/55/EK atcelšanu (OV L 211, 94. lpp.).
23 – Šai ziņā es atsaucos uz Komisijas ceturto iebildumu iepriekš minētajā lietā Komisija/Vācija, kur Komisija piedāvā plaši interpretēt Direktīvas 2001/14 30. panta 4. punktu un Direktīvas 91/440 7. panta 10. punktu.
24 – Skat. manu secinājumu lietā C‑136/11 Westbahn Management (tiek izskatīta Tiesā) 47. un nākamos punktus.