61995C0044
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FENNELLY
presentate il 21 marzo 1996 (
*1
)
Indice
I — Introduzione
II — Fatti e procedimento
III — Disposizioni pertinenti del diritto comunitario
IV — Osservazioni delle parti
i) Sulla prima questione: la relazione tra l'art. 2 e l'art. 4, n. 1, della direttiva sugli
ii) Sulla seconda questione: la possibilità di tener conto di esigenze economiche in base alla giurisprudenza Leybucht o alla direttiva sugli habitat
V — Esame delle questioni poste dal giudice nazionale
i) La prima questione: l'applicazione dell'art. 2 nelle decisioni di classificazione
a) Il contesto della direttiva
b) Il sistema generale della direttiva
e) L'interpretazione dell'art. 2 della direttiva
d) Il rapporto tra gli artt. 3 e 4 della direttiva
e) L'ambito e la natura del margine di valutazione discrezionale degli Stati membri nella scelta delle 2PS
f) Argomenti tratti dal «senso comune»
ii) Il punto a) della seconda questione: la possibilità di tenere conto di esigenze economiche che rispondano a interessi generali di ordine superiore nel processo di classificazione delle ZPS
iii) Il punto b) della seconda questione: la possibilità di tenere conto di esigenze economiche che rispondono a un rilevante interesse pubblico, ai sensi dell'art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat nel processo di classificazione delle ZPS
VI — Conclusioni
I — Introduzione
1.
La presente causa riguarda il diritto degli Stati membri di tenere conto di esigenze economiche nel decidere di classificare un'area come zona di protezione speciale (in prosieguo: la «ZPS») ai sensi della direttiva sugli uccelli (
1
). La questione sorge nell'ambi un invio pregiudiziale proposto dalla House of Lords, relativo ad una decisione che esclude dalla zona classificata una piccola parte di una vasta zona di terre umide di importanza internazionale. La Corte è stata informata del fatto che la causa principale costituisce un caso pilota per la futura classificazione di un gran numero di altre zone di protezione speciale in tutto il Regno Unito e probabilmente anche in un certo numero di altri Stati membri. È stata sollevata una questione connessa relativa all'interpretazione di alcune disposizioni della direttiva sugli habitat naturali (
2
).
II — Fatti e procedimento
2.
La causa pendente dinanzi al giudice nazionale concerne una decisione che esclude dal regime di protezione della direttiva sugli uccelli circa 22 ettari della Lappel Bank, una zona litoranea fangosa situata geograficamente fra l'estuario e le paludi del Medway, sulla costa settentrionale del Kent. La descrizione che segue del contesto fattuale è stata fornita dal Lord Justice Hirst, ed è tratta dalla sentenza pronunciata dalla Court of Appeal il 18 agosto 1994:
«L'estuario e le paludi del Medway costituiscono una zona umida di importanza internazionale per diverse e numerose specie di uccelli di palude e altre specie di uccelli acquatici, che la usano come area di riproduzione e di svernamento e come zona in cui si trovano le stazioni durante le migrazioni primaverili e autunnali. Inoltre, l'area favorisce la riproduzione di popolazioni — rilevanti a livello nazionale — di avocette e di fraticelli, che sono specie minacciate di sparizione ed elencate nell'allegato I della direttiva (sugli uccelli). L'intera zona rientra quindi incontestabilmente nella previsione sia dell'art. 4, n. 1, sia dell'art. 4, n. 2.
Le zone fangose della Lappel Bank offrono terreni di buona qualità per il nutrimento e il rifugio di un grande numero di trampolieri e di uccelli acquatici, in particolare il chiurlo, la pettegola, il voltapietre, il piovanello pandanéra, il piviere anellato, il piviere grande (
3
) e la volpoca femmina. Tutte queste specie sono anche presenti in numero significativo in tutta la zona dell'estuario e delle paludi del Medway. Nessuna di queste specie figura all'allegato I della direttiva. Tuttavia, la Lappel Bank è anche una componente importante dell'ecosistema complessivo della ZPS menzionata e la perdita di questa zona litoranea comporterebbe probabilmente una diminuzione della popolazione globale di trampolieri e uccelli acquatici dell'estuario e delle paludi del Medway. Tutte le specie presenti nella Lappel Bank sono presenti in maggior numero nell'insieme della zona interessata e non viene detto che la Lappel Bank sia necessaria alla sopravvivenza di una data specie: tuttavia (...) alcune specie vi sono rappresentante proporzionalmente in numero molto più grande che in altre parti della zona considerata (...).
[Il porto di Sheernes] beneficia di vantaggi sia marittimi sia geografici. Il suo principale vantaggio è costituito dalle sue possibilità naturali di attracco, con acque che raggiungono naturalmente profondità di 11 metri indipendentemente dalla marea, ciò che permette di ospitare sia imbarcazioni per la navigazione costiera sia imbarcazioni di alto mare, compresi i cargo merci convenzionali.
Essendo uno dei pochi porti del Sud-Est dell'Inghilterra che possono offrire tali comodità, esso ha goduto di un florido sviluppo commerciale ed è attualmente il quinto scalo merci del Regno Unito.
La sua posizione rispetto al mare, allo sbocco dell'estuario del Tamigi e in prossimità delle principali rotte di navigazione del Mare del Nord e della Manica, attira un traffico considerevole. Rispetto alla terra, la sua collocazione sulla costa settentrionale del Kent, che è una zona dalle ampie possibilità di sviluppo, vicina al tunnel della Manica e ai mercati principali di Londra e del Sud-Est, è ugualmente assai favorevole (...).
Si progetta attualmente di sviluppare e di ampliare il porto, ma la sua espansione fisica non è realisticamente possibile se non bonificando e sviluppando la Lappel Bank, dal momento che, a nord e ad ovest, esso dà sul mare e che, verso terra, la sua estensione ad est è resa impossibile dalla vicinanza della periferia urbana della città di Sheerness, della ferrovia e di una strada principale, la A-249».
3.
L'estuario e le paludi del Medway sono inoltre elencati fra le zone umide di importanza internazionale menzionate dalla convenzione internazionale firmata a Ramsar il2 febbraio 1971 (
4
). Anche se non è stato contestato che la Lappel Bank costituisce parte integrante dell'ecosistema dell'estuario e delle paludi del Medway, non è stato comunque detto espressamente alla Corte se la Lappel Bank facesse parte della zona menzionata dalla convenzione di Ramsar.
4.
Risulta dagli atti che l'estuario e le paludi del Medway, ad esclusione della Lappel Bank, sono stati individuati nel 1986, secondo una prassi seguita nel Regno Unito, come zona potenzialmente classificabile come ZPS ai sensi della direttiva sugli uccelli; a questo titolo, la suddetta area è stata considerata come fosse già stata dichiarata ZPS a determinati fini di pianificazione del territorio. Nell'agosto del 1989 l'autorità portuale del Medway (che ha preceduto la Port of Sheerness Limited) veniva autorizzata dallo Swale Borough Council a bonificare la parte della Lappel Bank che non era stata bonificata in precedenza; questa autorizzazione veniva assoggettata fra l'altro a due condizioni, vale a dire che i lavori fossero intrapresi entro cinque anni e che nessuna opera ulteriore venisse intrapresa senza l'espresso, consenso della District Planning Authority.
5.
L'importanza della Lappel Bank dal punto di vista ornitologico è stata descritta come segue nel rapporto redatto dall'ispettore della pianificazione a seguito di un'indagine pubblica condotta alla fine del 1990 e all'inizio del 1991 allo scopo di valutare, in particolare, una domanda dell'autorità portuale del Medway diretta a ottenere un'autorizzazione per risistemare ed estendere la zona portuale di Sheerness alla Lappel Bank:
«La Lappel Bank giunge in alcuni casi a dare rifugio a una vasta percentuale di tutta la popolazione di alcune specie che svernano nell'estuario del Medway (...) occasionalmente, essa può ospitare più del 19% della popolazione totale di numerose specie del Medway (...). Tenuto conto dell'importanza dell'estuario del Medway per gli uccelli migratori, delle risorse alimentari rappresentate dalle zone fangose della Lappel Bank e dell'uso che ne fanno gli uccelli (...) concludo che la Lappel Bank rappresenta una parte piccola ma importante nella rete di siti che consentono la sopravvivenza di alcune specie di uccelli migratori. Essa riveste un'importanza internazionale».
6.
In seguito al riconoscimento della sua importanza dal punto di vista ornitologico, nel 1991 la Lappel Bank è stata inclusa nella progettata ZPS dell'estuario e delle paludi dal Medway. L'autorità portuale del Medway ha presentato una nuova domanda di autorizzazione volta a estendere la zona portuale di Sheerness alla Lappel Bank, domanda che è stata «avocata» dal ministro dell'Ambiente, secondo una procedura nella quale è il ministro, e non l'autorità locale competente in materia di pianificazione, che adotta la decisione su una domanda di autorizzazione di intervento sul territorio, sia perché quest'ultima può comportare effetti significativi su determinati siti sensibili dal punto di vista ambientale, sia per altre ragioni. Il 30 luglio 1992 il ministro accoglieva la raccomandazione dell'ispettore alla pianificazione, che suggeriva di rifiutare l'autorizzazione ai lavori di risistemazione, in quanto l'estensione avrebbe comportato «considerevoli effetti negativi per la sopravvivenza e la riproduzione di alcune specie di uccelli e non sarebbe conforme ai requisiti posti dalla direttiva sugli uccelli».
7.
In seguito a questa decisione, il ministro ha ricevuto domande volte ad ottenere sia la revoca dell'autorizzazione del 1989 sia il riesame della sua decisione relativa alla Lappel Bank, considerata la gravità delle conseguenze economiche e sociali che l'inclusione della Lappel Bank nella ZPS comporterebbe per l'avvenire della zona portuale di Sheerness. Seguiva un periodo di consultazioni minuziose dei rappresentanti degli opposti interessi, quelli ornitologici e quelli economici. Secondo quanto affermato, il ministro ha debitamente considerato entrambi i tipi di interesse prima di annunciare la propria decisione. Il 15 dicembre 1993 egli annunciava l'inclusione dell'estuario e delle paludi del Medway nella ZPS, escludendo la Lappel Bank dalla zona designata. L'esclusione della Lappel Bank è stata giustificata nei termini seguenti:
«Sono consapevole del fatto che la Lappel Bank è una componente importante del sistema estuariale del Medway, ma rappresenta meno dell'I % della superficie complessiva della ZPS del Medway. Riconosco anche che l'ulteriore bonifica della Lappel Bank è essenziale al mantenimento in vita del Porto di Sheerness. Questo porto contribuisce in modo significativo all'economia dell'isola di Sheppey, della regione Sud-Est e del Regno Unito; parecchie centinaia di posti di lavoro dipendono dalla sua attività (...).
Sono giunto alla conclusione che la necessità di non paralizzare la vitalità commerciale del porto ed i futuri vantaggi dell'espansione in questa zona prevalgono sull'importanza della tutela ambientale. Devo sottolineare che la mia decisione è un provvedimento eccezionale adottato per garantire l'avvenire economico di Sheerness e dell'isola di Sheppey».
8.
È questo aspetto della decisione 15 dicembre 1993, vale a dire l'esclusione della Lappel Bank dalla zona designata, ricomprendente una superficie di 4681 ettari, che indicherò in seguito come la «decisione contestata», impugnata dalla Royal Society for the Protection of Birds (in prosieguo: la «RSPB») dinanzi al giudice nazionale. La questione centrale nella presente causa è se il ministro avesse o meno il diritto di tenere conto, come ha fatto espressamente, di esigenze di carattere economico. La domanda di annullamento è stata respinta dalla Divisional Court, Queen's Bench Division, l'8 luglio 1994; l'appello nei confronti di questa decisione è stato respinto dalla Court of Appeal il 18 agosto 1994. Adita in ultima istanza, la House of Lords ha sottoposto alla Corte di giustizia con ordinanza 9 febbraio 1995 le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se uno Stato membro possa tener conto delle considerazioni citate nell'art. 2 della direttiva 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, nel classificare un'area come zona di protezione speciale e/o nel definirne i confini ai sensi dell'art. 4, n. 1, e/o dell'art. 4, n. 2, di detta direttiva.
2)
Se, in caso di soluzione negativa della questione sub 1), uno Stato membro possa tuttavia tener conto di talune considerazioni citate nell'art. 2 nell'operazione di classificazione, in quanto
a)
esse rispondono a un interesse generale che prevale su quello rappresentato dallo scopo ecologico perseguito dalla direttiva [applicazione del criterio che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha stabilito, in particolare, nella causa C-57/89, Commissione/Germania (“Dighe della Leybucht”)], per derogare a quanto prescritto dall'art. 4, n. 4]; oppure, in quanto
b)
esse rispondono a motivi imperativi di rilevante interesse pubblico tali da poter essere presi in considerazione ai sensi dell'art. 6, n. 4, della direttiva 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche».
9.
Nel giugno 1994 lo Swale Borough Council rilasciava un'autorizzazione a modificare il tipo di sfruttamento del terreno e a passare da una bonifica a una sistemazione destinata a consentire l'immagazzinaggio all'aperto in relazione alle attività portuali. Il 1° giugno 1995 erano stati realizzati i lavori di progettazione necessari a erigere argini su tutta la Lappel Bank, in preparazione alle operazioni di colmatura; circa un terzo della zona controversa era stato ristrutturato ed utilizzato dal porto di Sheerness. Secondo le osservazioni delle autorità portuali, presentate nel giugno 1995, il resto dei lavori doveva essere compiuto nel giro di «alcuni mesi».
10.
Nel ricorso alla House of Lords, la RSPB ha domandato, a titolo di misura provvisoria, una decisione con la quale si constati che:
«Il ministro agisce illegalmente qualora, nelle more della decisione giudiziaria finale della causa, ometta di agire in modo da evitare il deterioramento degli habitat delle specie, nonché qualsiasi disturbo delle specie in tutte le zone che sono state ufficialmente individuate come idonee ad essere classificate ZPS (...)».
Questa domanda veniva respinta, principalmente per il motivo che la RSPB non era in grado di obbligarsi a risarcire, eventualmente, il danno con gli interessi al porto di Sheerness, così come richiesto dal diritto inglese (
5
).
III — Disposizioni pertinenti del diritto comunitario
11.
Il punto di partenza della direttiva sugli uccelli è la diminuzione della popolazione di molte specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo nel quale è in vigore il Trattato (territorio denominato in prosieguo: l'«Europa» per comodità); questa diminuzione vi è descritta come «rappresenta[nte] un serio pericolo per la conservazione dell'ambiente naturale, in particolare poiché minaccia gli equilibri biologici» (secondo ‘considerando’). L'efficace protezione degli uccelli è vista come «un problema ambientale tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comuni», in particolare per quanto riguarda le specie migratrici, che «costituiscono un patrimonio comune» (terzo ‘considerando’).
12.
Il sesto ‘considerando’, che è stato fatto valere più in particolare dal Regno Unito (
6
), rileva che «la conservazione [degli] (...) uccelli viventi (...) allo stato selvatico (...) è necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, gli obiettivi comunitari in materia di miglioramento delle condizioni di vita, di sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità e di espansione continua ed equilibrata, ma che i poteri di azione specifici necessari in materia non sono stati previsti dal Trattato».
13.
La direttiva impone agli Stati membri di applicare misure «ai diversi fattori che possono influire sull'entità della popolazione aviaria, e cioè alle ripercussioni delle attività umane, in particolare alla distruzione e all'inquinamento degli habitat, alla cattura e all'uccisione da parte dell'uomo, al commercio che ne consegue», e riconosce «che nel quadro di una politica di conservazione bisogna adeguare la severità di tali misure alla situazione delle diverse specie» (settimo ‘considerando’). L'obiettivo di questa conservazione è definito come «la protezione a lungo termine e la gestione delle risorse naturali in quanto parte integrante del patrimonio dei popoli europei», nonché «[il] mantenimento e (...) [l']adeguamento degli equilibri naturali delle specie entro i limiti di quanto è ragionevolmente possibile» (ottavo ‘considerando’). Il preambolo enuncia altresì che «la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli; che talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione; che tali misure devono tener conto anche delle specie migratrici ed essere coordinate in vista della costituzione di una rete coerente» (nono ‘considerando’).
14.
La sfera d'applicazione della direttiva è definita all'art. 1, n. 1:
«La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
L'art. 1, n. 2, precisa che la direttiva si applica «agli uccelli, alle uova, ai nidi e agli habitat».
15.
L'art. 1 è completato dall'art. 2, una delle disposizioni al centro della presente causa che recita come segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative» (
7
).
16.
Le principali disposizioni sostanziali concernono, in primo luogo, la protezione degli habitat degli uccelli selvatici (artt. 3 e 4) e, in secondo luogo, la protezione delle specie di uccelli selvatici (artt. 5-9). Nel caso di specie è evidentemente applicabile la prima serie di disposizioni. L'art. 3, n. 1, stabilisce che gli Stati membri «adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, per tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1, una varietà e una superficie sufficienti di habitat»; quest'obbligo dev'essere assolto «tenuto conto delle esigenze di cui all'articolo 2». L'art. 3, n. 2, elenca i principali mezzi da utilizzare per raggiungere gli scopi del paragrafo precedente, in particolare l'«istituzione di zone di protezione» e il «mantenimento e sistemazione conforme alle esigenze ecologiche degli habitat situati all'interno e all'esterno delle zone di protezione».
17.
È opportuno citare integralmente l'art. 4 della direttiva, che è la disposizione cardine nella presente causa:
«1.   Per le specie elencate nell'allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l'habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a)
delle specie minacciate di sparizione;
b)
delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c)
delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d)
di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2.   Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell'allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono un'importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone di importanza internazionale.
3.   Gli Stati membri inviano alla Commissione tutte le informazioni opportune affinché essa possa prendere le iniziative idonee per il necessario coordinamento affinché le zone di cui al paragrafo 1, da un lato, e 2, dall'altro, costituiscano una rete coerente e tale da soddisfare le esigenze di protezione delle specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
4.   Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l'inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l'inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
18.
Gli artt. 5-8 della direttiva impongono agli Stati membri una serie di obblighi di protezione degli uccelli selvatici, delle uova e dei nidi, nonché la protezione dei loro habitat. In particolare, è menzionato l'obbligo di «instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1» e il divieto di commercializzazione e di caccia degli uccelli selvatici, salve alcune limitate eccezioni in entrambi i casi. Deroghe a questi obblighi sono autorizzate con riserva del rispetto delle condizioni rigorose elencate nell'art. 9. L'art. 14 autorizza gli Stati membri a prendere misure di protezione più rigorose di quelle previste dalla stessa direttiva. Le altre disposizioni della direttiva non sono pertinenti ai fini della decisione della Corte nella presente causa.
19.
Sono anche rilevanti alcune disposizioni della direttiva sugli habitat, poiché una parte del secondo quesito della House of Lords si riferisce ad essa. Come vedremo oltre, questa direttiva modifica, su un punto importante, l'art. 4 della direttiva sugli uccelli. In forza del suo art. 3, n. 1, gli Stati membri devono costituire una «rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000», per «garantire il mantenimento ovvero, all'occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale» (
8
). L'espressione «zona speciale di conservazione» (ZSC) è precedentemente definita dall'art. 1, n. 1, come «un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato».
20.
In forza dell'art. 6, n. 1, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie per le zone speciali di conservazione. L'art. 6, n. 2, impone loro di adottare le opportune misure per evitare, nelle dette zone, «il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva». Qualsiasi piano o progetto che possa avere «incidenze significative» sulla gestione di una ZSC deve formare oggetto di una procedura di valutazione e non può avere seguito se non dopo che le autorità nazionali abbiano avuto «la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell'opinione pubblica» (art. 6, n. 3).
21.
L'art. 6, n. 4, autorizza, in effetti, una deroga all'obbligo generale di conservare l'integrità di una ZSC. Esso recita:
«Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell'incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata (
9
). Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere adottate soltanto considerazioni connesse con la salute dell'uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
22.
L'art. 7 della direttiva sugli habitat modifica alcune disposizioni dell'art. 4 della direttiva sugli uccelli. Esso recita:
«Gli obblighi derivanti dall'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dall'articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore».
23.
Ai sensi dell'art. 23, gli Stati membri devono attuare le misure necessarie per conformarsi alla direttiva sugli habitat entro due anni dalla sua notifica, vale a dire al più tardi nel giugno 1994. È accertato che il Regno Unito ha attuato la direttiva solo nell'ottobre 1994, diversi mesi dopo l'adozione della decisione contestata.
IV — Osservazioni delle parti
24.
Hanno presentato osservazioni la RSPB, i governi del Regno Unito e della Repubblica francese, il Port of Sheerness Ltd (ente portuale, interveniente nella causa principale; in prosieguo: il «Porto di Sheerness») e la Commissione, tutti rappresentati all'udienza del 7 febbraio 1996.
i) Sulla prima questione: la relazione tra l'art. 2 e l'art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli
25.
La RSPB ritiene che i fattori considerati all'art. 2 — nella specie, le esigenze economiche — non possano giustificare le deroghe agli obblighi imposti dalla direttiva sugli uccelli e che, sotto il profilo sostanziale, essi facciano parte del contesto del regime di protezione stabilito dalla direttiva. A sostegno di questa opinione, la RSPB cita la sentenza della Corte e le conclusioni dell'avvocato generale nella causa Commissione/Belgio e la sentenza della Corte nella causa Commissione/Italia (
10
). Dalla sentenza Commissione/Germania (
11
), essa conclude che nell'applicazione dell'art. 4, n. 4, non si tiene conto dei fattori menzionati all'art. 2. Gli Stati membri dispongono di un potere di valutazione quanto alla scelta delle zone più appropriate per la conservazione delle specie interessate, ma le considerazioni che intervengono nell'esercizio di questo potere di valutazione sono esclusivamente di ordine ornitologico.
26.
La RSPB sostiene che, nella sentenza Commissione/Spagna (
12
), la Corte ha respinto l'argomento secondo il quale le esigenze ecologiche di cui all'art. 4 della direttiva potevano essere subordinate ad esigenze economiche, o contemperate con tali esigenze. Statuendo, in questa causa, che le esigenze di cui all'art. 2 non trovano applicazione nell'ambito dell'art. 4, la Corte non ha operato una distinzione tra, da un lato, il n. 4 di questo articolo e, dall'altro, i nn. 1 e 2. L'opinione secondo la quale gli Stati membri possono tener conto di interessi economici per designare una zona come ZPS, opinione che era stata espressa nelle osservazioni presentate dalla Commissione nella presente causa e alle quali il ministro ha fatto spesso riferimento dinanzi ai giudici nazionali nel caso di specie, è un'opinione isolata e priva di conseguenze, che oramai non è più rappresentativa della posizione della Commissione. Inoltre, la direttiva sugli habitat impone chiaramente agli Stati membri di designare le ZSC in base a criteri scientifici relativi alla conservazione, ciò che è in completo accordo con il punto di vista della RSPB, la quale sostiene che gli Stati membri debbono classificare come ZPS le zone più appropriate da un punto di vista ornitologico e che non si può tenere conto di fattori economici.
27.
Secondo la Commissione, le questioni sottoposte alla Corte comprendono due situazioni, la classificazione di un sito e la definizione dei suoi confini. Essa ritiene che la Lappel Bank debba essere considerata come se fosse stata già classificata e che l'estensione della zona portuale di Sheerness costituisca una declassificazione parziale, che dovrebbe quindi essere valutata in relazione all'art.4, n. 4, della direttiva sugli uccelli, così come modificata dall'art. 7 della direttiva sugli habitat. La Commissione invoca anche la sentenza nella causa delle paludi di Santoña per sostenere l'idea che la Corte non ha inteso assoggettare l'obbligo di classificazione a criteri diversi da quelli extraornitolo-gici. Ciò sembra concordare con il sistema della direttiva sugli uccelli, il cui art. 2 ha lo scopo di stabilire gli obblighi principali degli Stati membri in forza della stessa direttiva, vale a dire «(adottare) le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1»; le esigenze economiche e ricreative ivi menzionate non possono che essere secondarie nell'equilibrio che gli Stati membri dovranno trovare, in forza dell'art. 3, tra tali esigenze e l'obbligo generale di protezione delle specie di uccelli selvatici.
28.
Secondo la Commissione, l'art. 4 istituisce, per contro, un regime di protezione speciale per gli uccelli elencati all'allegato I e per gli uccelli migratori, regime nel quale non interviene l'art. 2. Ciò è confermato dalla sentenza pronunciata nella causa delle dighe della Leybucht; classificando una zona come ZPS, lo Stato membro riconosce che questa zona contiene gli ambienti più adatti alle specie interessate e non può invocare l'art. 2 per sottrarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 4, n. 4. A maggior ragione, qualora risulti in base a criteri ornitologici che una zona si presta in modo particolare alla classificazione come zona protetta, il fatto di ammettere che si possa derogare all'obbligo di classificazione per ragioni diverse da quelle ornitologiche consentirebbe agli Stati membri di sottrarsi ab initio agli obblighi in materia di habitat ad essi incombenti in forza dell'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli.
29.
Il governo del Regno Unito ritiene che la direttiva sugli uccelli debba essere inquadrata in un contesto economico, e non in un contesto puramente ornitologico; esso rammenta, in proposito, il richiamo al funzionamento del mercato comune che figura al sesto ‘considerando’ e afferma che, nell'attuazione di una disposizione della direttiva, uno Stato membro ha il diritto di tener conto delle esigenze economiche di cui all'art. 2, a meno che tali esigenze siano già state espressamente considerate dalla disposizione in questione. Poiché tali esigenze non sono considerate dall'art. 4, nn. 1 e 2, gli Stati membri possono tenerne conto nelle decisioni che essi adottano in base a queste disposizioni.
30.
Secondo il governo del Regno Unito, l'art. 4 non può essere considerato separatamente dall'art. 3, che autorizza chiaramente la presa in considerazione delle esigenze economiche; sarebbe ben strano non poter tenere in alcun conto tali esigenze nell'esecuzione dell'obbligo più specifico previsto dall'art. 4 in relazione alle ZPS. Il carattere «idoneo» considerato dall'art. 4, n. 1, deve quindi essere determinato tenuto conto delle esigenze di cui all'art. 2, e non sulla sola base di criteri ornitologici. Considerazioni di natura diversa intervengono una volta che il sito sia stato classificato; come la Corte ha ritenuto nella causa delle dighe della Leybucht, il margine di valutazione discrezionale di cui dispongono gli Stati membri con la presa in considerazione di fattori economici è molto più limitato quando si tratta di derogare all'obbligo di proteggere la zona classificata. Poiché gli Stati membri hanno il diritto di tenere conto di motivi imperativi o di rilevante interesse pubblico (economici) nell'ambito dell'art. 4, n. 4, nel quale il loro margine di valutazione discrezionale è limitato, sarebbe anormale che essi non potessero includere nelle loro considerazioni le esigenze economiche quando il loro margine di valutazione discrezionale è più ampio, nell'ambito dell'art. 4, nn. 1 e 2. Questo ragionamento si applica a fortiori per quanto riguarda la definizione dei confini di una ZPS; nel caso di specie non è stato sostenuto che la decisione di escludere i 22 ettari della Lappel Bank ostacolerebbe la realizzazione dello scopo di conservazione. Il governo del Regno Unito ritiene che la propria analisi sia confermata dalle sentenze Leybucht e Santoña.
31.
Il Porto di Sheerness sostiene le conclusioni del Regno Unito. Letti in combinato disposto, il settimo ‘considerando’, che prevede la necessità di «adeguare la severità [delle misure da adottare] alla situazione delle diverse specie» nel quadro di una politica di conservazione, e l'art. 2 mostrano che la direttiva sugli uccelli riconosce la necessità di tener conto degli interessi economici. Gli obblighi specifici dell'art. 4 costituiscono, per determinate specie, un'espressione dell'obbligo generale di cui all'art. 3; l'art. 3 autorizza gli Stati membri a tener conto delle esigenze di cui all'art. 2 e i nn. 1 e 2 dell'art. 4 non contengono alcuna disposizione che faccia divieto di tenerne conto, anche in una misura più ristretta, nell'ambito delle sue disposizioni. Sia la sentenza Leybucht che la sentenza Santoña mostrano che gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale relativo alla scelta delle ZPS e alla definizione dei confini di queste. Nella prima causa, l'avvocato generale e la Corte hanno accettato implicitamente la tesi della Commissione secondo la quale gli Stati membri avevano il diritto di tener conto di interessi economici nella scelta di tali zone; il porto di Sheerness interpreta la sentenza della Corte nel senso che le esigenze economiche di cui all'art. 2 non entrano in considerazione soltanto nel contesto dell'art. 4, n. 4. Dalla sentenza Santoña, considerata nel suo complesso, risulta che il punto 19, nel quale la Corte ha dichiarato che gli interessi menzionati all'art. 2 della direttiva non possono entrare in considerazione nel contesto dell'art. 4, si riferisce soltanto all'art. 4, n. 4.
32.
Il governo francese considera che gli Stati membri abbiano l'obbligo di determinare i confini delle ZPS in modo da includervi i territori più idonei, ma non necessariamente tutti i territori censiti o potenzialmente classificabili. Ai sensi dell'art. 2, gli Stati membri devono seguire considerazioni di natura economica nell'esecuzione dell'obbligo di creare zone di protezione speciale ai sensi dell'art. 4. Il ragionamento seguito nella sentenza Leybucht, nella quale la Corte ha dichiarato che la riduzione della superficie di una ZPS non poteva essere giustificata da considerazioni economiche, non si applica al caso di specie, che concerne la creazione di una ZPS. Una zona censita di dimensioni molto piccole può, ai sensi dell'art. 2, essere esclusa dai «territori più idonei» se vi è previsto lo sviluppo di un progetto compatibile con la futura ZPS e se la sua inclusione in quest'ultimo potrebbe creare uno squilibrio grave fra la conservazione degli uccelli e gli interessi economici in gioco. Sarebbe illogico obbligare uno Stato membro a dichiarare una zona come protetta, sapendo che potrebbe immediatamente autorizzare la sistemazione di questa stessa zona secondo la procedura di cui all'art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat; ciò potrebbe diminuire la portata del sistema delle classificazioni in zone protette previsto dalla direttiva sugli uccelli e dalla direttiva sugli habitat.
ii) Sulla seconda questione: la possibilità di tener conto di esigenze economiche in base alla giurisprudenza Leybucht o alla direttiva sugli habitat
33.
La RSPB sostiene che, se si può tener conto di interessi di ordine superiore nello stadio della classificazione, questi interessi superiori non possono tuttavia essere costituiti da interessi di ordine economico e sociale. L'approccio corretto nell'ambito della direttiva sugli uccelli, come modificata dalla direttiva sugli habitat, consiste nel considerare una zona che risponde ai criteri ornitologici di classificazione come se fosse già stata classificata e nel seguire le regole e procedure definite dall'art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva sugli habitat.
34.
Il governo del Regno Unito è del parere che un interesse generale di ordine superiore possa essere preso in considerazione nello stadio della classificazione e che esigenze economiche siano idonee a costituire un interesse superiore in questo senso. La tesi contraria imporrebbe un canone di interpretazione rigido, idoneo a produrre, in alcuni casi estremi, risultati sproporzionati che non sarebbero né necessari né idonei alla realizzazione degli scopi della direttiva sugli uccelli. Rilevando che la direttiva sugli habitat non era entrata in vigore al momento della decisione contestata nella causa principale, il governo del Regno Unito fa valere che i «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica» considerati all'art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat possono entrare in conto nella classificazione di una ZPS; l'esclusione di tali considerazioni comporterebbe una complicazione superflua e inopportuna nel processo decisionale complessivo e darebbe luogo a un'azione amministrativa inutile, poiché una zona il cui sviluppo economico sarebbe giustificato ai sensi di questa disposizione dovrebbe prima essere classificata come zona protetta e in seguito essere oggetto di una procedura di deroga. Questa tesi non è in contraddizione con le disposizioni relative alle misure compensative di cui all'art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat, poiché l'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli comportava un obbligo di adottare misure compensative anche prima della modifica della direttiva stessa.
35.
Il Porto di Sheerness sostiene che sarebbe contrario al sistema generale della direttiva sugli uccelli, che riconosce la necessità di tener conto delle esigenze economiche, scartare gli interessi economici che rispondono ad un superiore interesse generale. Secondo il Porto di Sheerness escludere questi interessi economici nel regime di classificazione delle ZPS condurrebbe a un inopportuno formalismo, dopo le modifiche apportate dalla direttiva sugli habitat; si deve come minimo tener conto degli interessi economici che abbiano un carattere superiore e imperativo nell'ambito dell'esecuzione degli obblighi relativi alla classificazione delle ZPS.
36.
Tenuto conto delle loro rispettive posizioni sulla questione principale, il governo francese e la Commissione non trattano questo punto separatamente.
V — Esame delle questioni poste dal giudice nazionale
37.
La direttiva sugli uccelli è una delle prime misure legislative comunitarie motivate principalmente da considerazioni di protezione dell'ambiente. Essa anticipa, in effetti, l'introduzione di obiettivi comunitari di protezione dell'ambiente separatamente considerati, che ha avuto luogo a seguito dell'adozione dell'Atto unico europeo. Nonostante la maggior parte delle sue disposizioni sostanziali, in particolare quelle concernenti la protezione delle specie, siano già state esaminate dalla Corte, la direttiva continua a dare adito a nuove questioni di interpretazione (
13
).
38.
Dinanzi al giudice nazionale, in particolare dinanzi alla Court of Appeal, ciascuna delle due parti ha sostenuto che ci si trovava dinanzi a un «acte clair» a proprio favore in relazione alla questione principale, vale a dire se le esigenze economiche debbano essere tenute in considerazione nell'ambito delle decisioni delle autorità nazionali competenti relative alla designazione delle ZPS. Dinanzi alla House of Lords, Lord Jauncey of Tullichettle ha sottolineato il fatto sorprendente che due membri della Court of Appeal abbiano considerato «acte clair» la circostanza che il ministro avesse il diritto di tener conto di esigenze economiche, mentre il terzo membro della Corte ha ritenuto «acte clair» la soluzione contraria. Nonostante la Corte abbia interpretato l'art. 4 in un certo numero di occasioni precedenti e sebbene io ritenga possibile fornire una risposta chiara e inequivoca alle questioni poste dal giudice del rinvio, non mi sembra che «la corretta applicazione del diritto comunitario [possa] imporsi con tale evidenza da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata», per riprendere il criterio posto dalla Corte nella sentenza CILFIT/Ministero della Sanità (
14
). Dinanzi ad affermazioni contraddittorie relative alla «chiarezza» di un dato problema, si possono rammentare ai giudici nazionali le conclusioni presentate, nella stessa causa, dall'avvocato generale Capotorti (
15
).
i) La prima questione: l'applicazione dell'art. 2 nelle decisioni di classificazione
39.
Con la prima questione il giudice nazionale solleva un'importante questione di principio, vale a dire se uno Stato membro sia autorizzato a tener conto delle esigenze economiche menzionate nell'art. 2 della direttiva sugli uccelli (
16
) all'atto della classificazione di una zona come ZPS ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, o della delimitazione di tale zona. Non si contesta che il ministro, il quale presumeva di avere il diritto di tenere conto di tali esigenze, abbia debitamente consultato le persone e gli organismi interessati e considerato le esigenze ornitologiche del caso. Il fatto che egli abbia deciso in ultima analisi di far prevalere gli interessi economici del porto di Sheerness è una decisione di sua competenza, che non può essere controllata da organi giurisdizionali, a parte il caso estremo di una decisione totalmente illogica. La decisione contestata si presenta essa stessa come «eccezionale», ma reca una breve spiegazione del perché le ragioni economiche che giustificano l'autorizzazione alla sistemazione del sito «prevalgono sul valore di questo per la conservazione della natura». Nel caso di specie, nulla dimostra che la sistemazione del porto di Sheerness comporterà «conseguenze positive concrete» per la conservazione degli uccelli selvatici, nel senso conferito dalla Corte a questa espressione nella sentenza Leybucht (
17
).
40.
Per risolvere questa prima questione, sarà necessario interpretare l'art. 2 della direttiva ed esaminare la sua applicabilità alle disposizioni di quest'ultima in materia di habitat, vale a dire agli artt. 3 e 4. Desidero cominciare questa analisi esaminando un'osservazione formulata dal governo del Regno Unito in relazione al contesto della direttiva, osservazione che sembra avere condizionato, in una certa misura, l'interpretazione proposta dallo stesso governo dalle disposizioni pertinenti.
a) Il contesto della direttiva
41.
Il governo del Regno Unito fa valere il sesto ‘considerando’ a sostegno della tesi che «la direttiva sugli uccelli dev'essere collocata in un contesto economico e non solamente ornitologico»; partendo da questo ‘considerando’ e dall'art. 2, come interpretato dalla Corte, il governo conclude che «uno Stato membro ha il diritto di tenere conto di esigenze economiche e di altro tipo (...), a meno che il Consiglio non abbia già tenuto conto di tali esigenze nella formulazione della disposizione in questione».
42.
Dalla formulazione del sesto ‘considerando’ risulta che esso ha lo scopo di giustificare il ricorso all'art. 235 del Trattato come fondamento giuridico della direttiva del Consiglio. Ai sensi di questa disposizione possono essere adottate misure soltanto «quando un'azione della Comunità risulta necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d'azione a tal uopo richiesti». Il sesto ‘considerando’ è volto a dimostrare la necessità di un'azione della Comunità e l'assenza di altri poteri specifici previsti dal Trattato; esso definisce altresì gli obiettivi comunitari che la direttiva vuole raggiungere. L'espressione «mercato comune» utilizzata all'art. 235 e nel sesto ‘considerando’ va interpretata alla luce dell'art. 2 del Trattato; nella sua versione iniziale, questo disponeva che l'obiettivo di promuovere, in particolare, un miglioramento del tenore di vita, uno sviluppo armonioso delle attività economiche e una crescita continua ed equilibrata doveva essere raggiunto mediante l'«instaurazione di un mercato comune e il ravvicinamento progressivo delle politiche economiche degli Stati membri». I termini «armonioso» ed «equilibrato» dimostrano, a mio parere, che la nozione di «mercato comune» di cui all'art. 235 del Trattato include valori che vanno al di là dei valori strettamente economici; il fatto che una determinata misura tragga il proprio fondamento da questa disposizione, e che essa sia considerata come «necessaria (...) nel funzionamento del mercato comune», non impedisce che essa contribuisca a promuovere questi altri valori, ed anche, se necessario, a far prevalere questi ultimi sulle esigenze economiche.
43.
La protezione dell'ambiente costituisce un siffatto valore, che può essere profondamente e drasticamente influenzato da un'attività economica incontrollata. L'armonia e l'equilibrio sono necessari ad impedire che la crescita economica distrugga il patrimonio e i valori della Comunità che, in una prospettiva di lungo termine, sono essenziali al miglioramento del tenore di vita, che costituisce uno degli obiettivi comunitari. Questa considerazione è implicita, a mio parere, in un certo numero di disposizioni della versione iniziale del Trattato, che costituiscono il fondamento giuridico dell'azione della Comunità in diversi settori. Così, nella «causa degli ormoni», la Corte ha statuito che «il perseguimento degli obiettivi della politica agricola comune (...) non può prescindere da esigenze di interesse generale quali la tutela dei consumatori o della salute e della vita delle persone e degli animali, esigenze che le istituzioni comunitarie devono tenere in considerazione nell'esercizio dei loro poteri» (
18
).
44.
Poiché le misure nazionali di protezione dell'ambiente possono venire in contrasto con la libera circolazione delle merci e con le condizioni della concorrenza, la Comunità è stata condotta inevitabilmente ad operare più direttamente per gli obiettivi di protezione dell'ambiente nella sua azione di regolamentazione dell'attività economica (
19
). Nella causa ADBHU, nella quale era in questione la compatibilità della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati, con il principio fondamentale della libertà del commercio, la Corte ha dichiarato che «il principio della libertà del commercio non ha valore assoluto, ma è soggetto a taluni limiti giustificati dagli scopi di interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non si comprometta la sostanza di questi diritti (...); la tutela dell'ambiente (...) costituisce uno degli scopi essenziali della Comunità» (
20
). È importante rilevare questa energica affermazione della Corte, che anticipa l'introduzione di un titolo specificamente consacrato all'ambiente nel Trattato, realizzata dall'Atto unico europeo, come modificato e rafforzato dal Trattato sull'Unione europea, nonché il riconoscimento dell'importanza delle considerazioni di tutela dell'ambiente nella regolamentazione del mercato interno (
21
).
45.
Mi sembra che da queste indicazione risulti che i poteri e le responsabilità della Comunità volti a garantire il rispetto dell'ambiente sono, in linea di principio, un complemento inevitabile dei suoi poteri e delle sue responsabilità in materia di regolamentazione dell'attività economica e che essi sono stati semplicemente resi più espliciti, sia in relazione alla sostanza sia alla forma, dalle modifiche apportate al Trattato in materia di tutela dell'ambiente. Nella maggior parte dei casi, si tratta di due facce della stessa medaglia: l'attività economica può nuocere all'ambiente, mentre esigenze di tutela dell'ambiente possono all'occorrenza ostacolare l'attività economica.
46.
Indicazioni più precise sul contesto nel quale la direttiva intendeva garantire la protezione degli habitat degli uccelli possono essere rinvenute nella dichiarazione del Consiglio delle Comunità europee e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del 22 novembre 1973, concernente un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (
22
), dichiarazione che enuncia che «uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità ed una espansione continua ed equilibrata (...) non si [possono] ormai più concepire senza (...) il miglioramento qualitativo delle condizioni di vita e la protezione dell'ambiente naturale [che] rappresentano uno dei compiti essenziali della Comunità» (quarto e quinto ‘considerando’). La politica della Comunità in materia di ambiente deve quindi «vegliare alla buona gestione ed evitare ogni sfruttamento delle risorse e dell'ambiente naturale suscettibile di arrecare danni sensibili all'equilibrio ecologico» (obiettivi, terzo trattino).
47.
I motivi che giustificano la protezione della flora e della fauna sono stati definiti nei termini seguenti nella risoluzione del Consiglio delle Comunità europee e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del 17 maggio 1977, concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale:
«Le specie della flora selvatica, come pure le specie e le popolazioni animali selvatiche, fanno parte del patrimonio comune dell'umanità. La loro importanza deriva dal fatto che esse costituiscono un capitale genetico non rinnovabile e che esse partecipano ad equilibri ecologici globali, la cui stabilità è legata alla complessità delle molteplici funzioni che vi vengono svolte e alla diversità degli organismi che vi partecipano. La riduzione progressiva di un numero sempre maggiore di specie selvatiche non solo costituisce un impoverimento del patrimonio naturale, ma intacca anche la diversità delle risorse genetiche non rinnovabili e compromette in modo più o meno grave gli equilibri ecologici» (
23
).
48.
Il primo ‘considerando’ della direttiva sugli uccelli menziona sia la dichiarazione del 1973 sia la risoluzione del 1977, mentre altri ‘considerando’, citati in precedenza (
24
), denotano la preoccupazione del Consiglio in relazione alla minaccia esistente per l'ambiente naturale delle specie selvatiche. Risulta da quanto precede, a mio avviso, che il contesto della direttiva è essenzialmente ecologico, anche se essa tiene conto di considerazioni economiche in determinate circostanze.
49.
L'affermazione del governo del Regno Unito non mi pare quindi esatta in quanto implica che il contesto nel quale la direttiva è stata adottata, anche indipendentemente dal suo testo, tende ad indicare l'esistenza di un margine discrezionale di valutazione che permetterebbe agli Stati membri di tenere conto di esigenze economiche. Se, invece, il governo del Regno Unito intende dire che la direttiva comporta l'equilibrio voluto tra i fattori economici e i fattori ecologici, come pareva necessario al Consiglio all'epoca dell'adozione della direttiva stessa per garantire la conservazione degli uccelli selvatici prevista all'art. 1 e all'art. 2, la sua affermazione è pacifica, ma non sostiene la conclusione cui esso giunge in relazione all'interpretazione dell'art. 4, nn. 1 e 2.
b) Il sistema generale della direttiva
50.
Contrariamente a quanto sostenuto, l'argomentazione avanzata avverso la presa in considerazione di esigenze economiche non è essenzialmente di ordine testuale; a mio avviso, il sistema generale della direttiva conforta la tesi che esigenze economiche non possono entrare in considerazione nello stadio della classificazione. Anche se un equilibrio tra le esigenze ornitologiche e quelle economiche è certamente necessario per le decisioni relative alla protezione degli habitat, è la stessa direttiva che definisce l'equilibrio per quanto riguarda la classificazione come ZPS, invece di lasciare ai diversi Stati membri un margine discrezionale entro il quale definire il proprio equilibrio.
51.
Una conferma di ciò si trova nel settimo ‘considerando’, citato in precedenza (
25
). Tale ‘considerando’, ai sensi del quale «nel quadro di una politica di conservazione bisogna adeguare la severità di tali misure alla situazione delle diverse specie» e che è stato fatto valere dal Porto di Sheerness per dimostrare che la direttiva riconosce esplicitamente la necessità di tener debito conto degli interessi economici, può ugualmente giustificare restrizioni al perseguimento di questi stessi interessi; la situazione delle specie migratrici minacciate esige incontestabilmente misure di protezione più rigorose di quelle destinate all'insieme degli uccelli selvatici. Il sistema generale della direttiva si fonda su una serie di obblighi e di divieti minuziosamente graduati, formulati in termini generali, ma accompagnati, all'occorrenza, da eccezioni e deroghe espresse, alle quali gli Stati membri non possono ricorrere che nelle condizioni precisate in ciascun caso.
52.
Questa analisi è confermata dalle disposizioni della direttiva in materia di protezione delle specie. Ad esempio, l'art. 6, n. 1, impone agli Stati membri di vietare «la vendita, il trasporto per la vendita, la detenzione per la vendita nonché l'offerta in vendita degli uccelli vivi e degli uccelli morti, nonché di qualsiasi parte o prodotto ottenuto dall'uccello, facilmente riconoscibili»; per contro, i nn. 2 e 3 dell'art. 6 autorizzano il commercio di determinate specie di uccelli selvatici qualora «la loro situazione biologica lo consenta». Una deroga analoga al divieto di caccia degli uccelli selvatici, deroga motivata soprattutto da esigenze ricreative, è autorizzata dall'art. 7 per determinate specie qualora, «in funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta la Comunità» (undicesimo ‘considerando’) lo stato di conservazione di queste specie non rischi di essere messo in pericolo dalla caccia. Lo stesso governo del Regno Unito ha menzionato, a mio parere giustamente, il fatto che le deroghe, rigorosamente limitate, autorizzate dall'art. 9 della direttiva «riflettono il giudizio preventivo del Consiglio sulle circostanze nelle quali esigenze economiche e di altro tipo possono prevalere sul regime di protezione instaurato dagli artt. 5-8».
53.
Nell'ambito di ognuna di queste disposizioni, l'obiettivo della conservazione è primario, ma gli Stati membri possono beneficiare di eccezioni ai divieti, o di una deroga in forza dell'art. 9, per ragioni specificamente definite (che includono esigenze economiche e ricreative) e in condizioni ben determinate. Il sistema generale della direttiva indica che la conservazione degli uccelli costituisce la regola e che gli Stati membri non possono invocare altre considerazioni per attenuare questa regola se non sono a ciò espressamente autorizzati. In questo disegno generale è evidente la priorità dei fattori ecologici, e più precisamente ornitologici.
e) L'interpretazione dell'art. 2 della direttiva
54.
Pur non contestando, quindi, che, per quanto riguarda la protezione delle specie, la stessa direttiva ha definito l'equilibrio richiesto tra economia ed ecologia, il governo del Regno Unito ritiene che la definizione di equilibrio, per quanto riguarda la protezione degli habitat di tutte le specie di uccelli selvatici, sia lasciata agli Stati membri. A sostegno di questa tesi, esso invoca essenzialmente il testo dell'art. 2, nell'interpretazione della Corte, nonché l'ampiezza del margine di valutazione discrezionale di cui dispongono gli Stati membri nell'ambito dell'art. 3, da un lato, e dell'art. 4, nn. 1 e 2, dall'altro.
55.
A mio parere, l'art. 2 non può essere interpretato che in relazione all'art. 1 della direttiva; entrambi sono disposizioni generali che, in combinato disposto, determinano gli obblighi degli Stati membri. L'art. 1 definisce l'oggetto materiale della direttiva («tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico», «[le] uova, [i] nidi e [gli] habitat»), il suo ambito di applicazione territoriale («il territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato») (
26
), nonché la sua portata normativa («la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e [il loro] sfruttamento»). L'art. 2 impone agli Stati membri l'obbligo generale di adottare le misure necessarie alla realizzazione degli obiettivi della direttiva e fissa il livello di popolazione di tutte le specie che questi devono mantenere o raggiungere, vale a dire «un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali»; nell'adottare le misure necessarie per mantenere o raggiungere questo livello, gli Stati membri devono tenere conto delle «esigenze economiche e ricreative».
56.
Questa interpretazione corrisponde alla spiegazione fornita dalla Commissione in relazione all'art. 2 della proposta divenuta successivamente direttiva sugli uccelli:
«Le misure in essa previste mirano a mantenere il contingente numerico delle varie specie a un livello che sia compatibile con un certo numero di esigenze (...). Il principio dell'azione è quello di ricercare un livello soddisfacente tenendo conto di diversi criteri, anziché di uno solo, come, ad esempio, la protezione» (
27
).
57.
In modo significativo, sebbene la Commissione avesse proposto che gli Stati membri fossero obbligati a mantenere livelli di popolazione compatibili con «le esigenze ecologiche, economiche, ricreative e scientifiche», il Consiglio ha ridotto le esigenze economiche e ricreative a considerazioni di cui gli Stati membri devono «tenere conto» nell'adozione di misure necessarie a mantenere o adeguare livelli di popolazione corrispondenti alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali. Così facendo, il Consiglio non ha richiesto che i livelli di popolazione da raggiungere siano necessariamente compatibili con le esigenze economiche, ciò che avrebbe parificato queste ultime alle esigenze ecologiche; al contrario, mi sembra che l'art. 2 vada interpretato nel senso che esso impone il mantenimento della popolazione delle specie protette a un livello corrispondente alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, mentre obbliga gli Stati membri a tenere conto delle esigenze economiche e ricreative nell'adottare, conformemente alla direttiva, le misure necessarie a raggiungere questo livello.
58.
In base a un'interpretazione letterale di questa disposizione, che non è stata proposta da alcune delle parti della presente causa, sarebbe possibile interpretare l'obbligo di tenere conto delle esigenze economiche e ricreative nel senso che esso si rapporta al livello della popolazione da raggiungere («Gli Stati membri [mantengono] (...) la popolazione [delle] specie (...), tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative») piuttosto che all'adozione delle misure («Gli Stati membri adottano le misure necessarie (...) tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative»). Tuttavia, una simile interpretazione sarebbe, a mio avviso, in contraddizione con l'art. 3, n. 1, che consente agli Stati membri di tenere conto delle citate esigenze, mentre «adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire» gli habitat degli uccelli selvatici in generale; infatti, questa interpretazione riporterebbe il testo a quello proposto dalla Commissione, che però non era stato adottato dal Consiglio.
59.
L'interpretazione che la Corte ha dato dell'art. 2 nella sua giurisprudenza precedente conforta la tesi che la direttiva abbia definito essa stessa l'equilibrio richiesto tra i fattori economici ed ecologici. Così, nella sentenza Commissione/Belgio la Corte, pur rilevando che, in via generale, «la protezione degli uccelli dev'essere valutata in parallelo con altre esigenze come quelle di ordine economico», ha dichiarato che:
«(...) l'art. 2, pur non costituendo una deroga autonoma al regime generale di protezione, è la conferma che la stessa direttiva prende in considerazione, in primo luogo, la necessità di un'efficace protezione degli uccelli e, in secondo luogo, le esigenze della salute e della sicurezza pubbliche, dell'economia, dell'ecologia, della scienza, della cultura e della ricreazione» (
28
).
60.
Il passaggio riportato al paragrafo precedente è stato citato dal Regno Unito per dimostrare che, laddove la direttiva non tiene espressamente conto delle esigenze economiche, gli Stati membri sono invece liberi di farlo. Mi pare tuttavia che, se gli Stati membri fossero autorizzati a tenere conto di tali esigenze in base all'art. 2, questa disposizione verrebbe inevitabilmente a svolgere la funzione di «deroga autonoma», ciò che è stato negato dalla Corte con giurisprudenza costante. L'art. 2, lungi dal giustificare una qualsiasi deroga, ha per scopo principale la fissazione di obblighi (
29
).
d) Il rapporto tra gli artt. 3 e 4 della direttiva
61.
Nella presente causa è certo che il giudice nazionale domanda se le esigenze economiche di cui all'art. 2 possano essere prese in considerazione per decidere di una classificazione come ZPS. Prima di esaminare la questione centrale del rapporto tra gli artt. 3 e 4 della direttiva, può essere utile esaminare due questioni preliminari sollevate dalla Commissione.
62.
La Commissione ha invitato la Corte a considerare l'esclusione della Lappel Bank dalla zona dell'estuario e delle paludi del Medway come una declassificazione parziale di una zona designata. Questa impostazione non mi sembra molto utile né corrispondente ai termini e all'intento delle questioni poste. La decisione del ministro era chiaramente una decisione di classificazione di un'area come ZPS, ad esclusione della Lappel Bank. Nella controversia pendente dinanzi al giudice nazionale si discute dunque se la Lappel Bank avrebbe dovuto essere inclusa nella zona classificata; in caso di soluzione negativa, non sorge alcuna questione di declassificazione parziale; se la soluzione dovesse essere invece positiva, non c'è motivo di dubitare che il Regno Unito prenderà le misure adeguate per conformarsi agli obblighi che gli incombono in forza della direttiva.
63.
La Commissione ha anche cercato di stabilire una distinzione tra la classificazione di una zona come ZPS e la definizione dei suoi confini. Nelle circostanze del caso, questa distinzione non cambia nulla e la Commissione non ha fondato alcuna delle sue osservazioni su di essa; quando decidono di classificare una zona come ZPS, le autorità dello Stato membro devono anche definirne i confini. È evidente, e non è stato contestato, che se la decisione di escludere una certa frazione di territorio dalla superficie della ZPS non potesse essere giustificata da motivi di ordine ornitologico basati sulla direttiva, essa costituirebbe una violazione dell'obbligo di classificare i territori più idonei imposto dall'art. 4, n. 1, della direttiva. L'argomento del governo del Regno Unito non consiste nel far valere un potere di valutazione discrezionale non limitato dalla direttiva in materia di fissazione dei confini di una ZPS, ma piuttosto nell'invocare la possibilità, dopo aver debitamente individuato una zona idonea, prima facie, alla classificazione, di escluderne una parte per motivi economici, nel rispetto della direttiva.
64.
Il governo del Regno Unito ha fatto valere, con particolare insistenza, che l'art. 2 dovrebbe essere interpretato, nonostante l'assenza di indicazione espressa a questo riguardo nella lettera dell'art. 4, nel senso che esso si applica alla classificazione come ZPS effettuata in forza dell'art. 4, nn. 1 e 2, esattamente come si applica all'art. 3. Esso sostiene che l'art. 4 si deve considerare come «un'applicazione più specifica dell'obbligo generale posto dall'art. 3».
65.
L'art. 3 stabilisce gli obblighi generali degli Stati membri in relazione agli habitat di tutte le specie protette; questi devono adottare tutte «le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, per tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1, una varietà e una superficie sufficienti di habitat». Dato il carattere generale di quest'obbligo, che riguarda tutti gli uccelli selvatici, indipendentemente da qualsiasi minaccia allo stato di conservazione della specie, e tenuto conto del fatto che la direttiva mirava a raggiungere un equilibrio tra interessi ecologici ed altri interessi concorrenti (
30
), sarebbe stato curioso vietare agli Stati membri di tenere conto delle esigenze economiche e ricreative nell'attuare quanto previsto dall'art. 3; di conseguenza, l'art. 3, n. 1, prevede espressamente che gli Stati membri agiscano «tenuto conto delle esigenze di cui all'art. 2».
66.
L'art. 4 è un articolo di specie, per così dire, molto diversa. Esso si applica solo alle specie minacciate, elencate all'allegato I della direttiva, e alle specie migratrici che ritornano regolarmente. Le speciali misure di conservazione che questo articolo impone agli Stati membri di adottare, tra le quali la classificazione delle ZPS è solo la più significativa, sono necessarie ad assicurare la sopravvivenza stessa delle specie interessate e a facilitarne la riproduzione nella loro area di distribuzione. Risulta dal preambolo della direttiva, in particolare dal settimo considerando, nonché dal contesto legislativo nel quale la direttiva è stata adottata che molte di queste specie sono minacciate proprio a causa delle «ripercussioni delle attività umane», economiche e ricreative (
31
) autorizzare, in pratica, gli Stati membri ad accordare la priorità alle esigenze di cui all'art. 2 per decidere misure di conservazione speciali sarebbe, a mio parere, in contrasto con l'obiettivo per il quale si è istituito, in primo luogo, un regime speciale per le specie minacciate; d'altra parte, ciò potrebbe avere per effetto l'applicazione a queste specie di un regime che sarebbe, essenzialmente, lo stesso in vigore per gli altri uccelli selvatici.
67.
Il carattere specifico del regime di protezione previsto per le specie minacciate e migratrici è stato evidenziato dalla Corte nella sentenza Van den Burg, in cui la Corte ha rilevato che l'art. 14 autorizzava espressamente gli Stati membri a prendere misure di protezione più rigorose e che, di conseguenza, la direttiva aveva «disciplinato esaurientemente i poteri degli Stati membri nel settore della conservazione degli uccelli selvatici» (
32
). Tenuto conto degli scopi generali della direttiva, la Corte ha interpretato questa disposizione nel senso che essa autorizza gli Stati membri «ad adottare misure ancora più rigorose per garantire una protezione ancora più efficace [delle specie minacciate e migratrici])», persino per le specie che non vivono nel territorio dello Stato membro interessato; per contro, la Corte ha ritenuto che questa disposizione non giustificasse misure di questo tipo per le altre specie protette, salvo per quelle viventi nel territorio dello Stato membro interessato (
33
).
68.
L'art. 3 è la sola disposizione della direttiva che autorizzi espressamente gli Stati membri a tenere conto delle esigenze di carattere non ornitologico di cui all'art. 2. Non credo che una simile eccezione all'obbligo di portata generale debba essere estesa, in assenza di un'indicazione specifica in proposito. Una simile interpretazione estensiva delle disposizioni sugli habitat, ampliando il potere discrezionale degli Stati membri, avrebbe per effetto, a mio parere, di compromettere l'applicazione uniforme della direttiva; nella sentenza Van der Feesten, la Corte ha osservato che «un risultato siffatto, da un lato, sarebbe contrario all'obiettivo di una protezione efficace dell'avifauna e, dall'altro, potrebbe condurre a distorsioni di concorrenza all'interno della Comunità» (
34
). Gli uccelli elencati all'allegato I sono definiti come bisognosi di protezione speciale a livello comunitario. La loro sicurezza e possibilità di sopravvivenza non devono essere messe in pericolo dall'azione di Stati membri che agiscono isolatamente.
69.
Non è la prima volta che la Corte è condotta a esaminare l'argomento per il quale «gli obblighi previsti dall'art. 4 della direttiva (...) altro non sono che varianti (...) delle misure previste all'art. 3, n. 2, lett. a) e b), della direttiva»; il Regno Unito ha avanzato la stessa interpretazione di queste disposizioni nella causa delle dighe della Leybucht (
35
). In modo implicito, ma a mio parere incontestabile, la Corte ha respinto questa tesi; se l'avesse accolta, avrebbe finito per ammettere che gli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 4, n. 4, erano subordinati alle esigenze di cui all'art. 2, il che essa non ha fatto (
36
).
70.
L'interpretazione dell'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva sugli uccelli proposta dal Regno Unito si porrebbe in duplice contraddizione con la direttiva sugli habitat; anche se le misure nazionali di attuazione di quest'ultima non erano ancora in vigore al momento dell'adozione della decisione contestata, lo stretto legame tra le due direttive risulta chiaramente dal preambolo alla direttiva sugli habitat, in particolare dal settimo e quindicesimo ‘considerando’, nonché dall'art. 3, n. 1, e dall'art. 7 di quest'ultima. Come rilevato dalla RSPB, se gli Stati membri devono tenere conto delle «esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali» nel prendere misure di attuazione della direttiva sugli habitat (art. 2, n. 3), i criteri di selezione delle ZSC elencati all'art. 3 sono esclusivamente in funzione della conservazione. Così, ad esempio, i criteri per la valutazione a livello nazionale dell'importanza relativa dei siti per ciascun tipo di habitat naturale sono definiti come segue:
«a)
Grado di rappresentatività del tipo di habitat naturale sul sito.
b)
Superficie del sito coperta dal tipo di habitat naturale rispetto alla superficie totale coperta da questo tipo di habitat naturale sul territorio nazionale.
c)
Grado di conservazione della struttura e delle funzioni del tipo di habitat naturale in questione e possibilità di ripristino.
d)
Valutazione globale del valore del sito per la conservazione del tipo di habitat naturale in questione».
71.
Risulta chiaramente dall'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat che gli Stati membri devono individuare le ZSC potenziali nel loro territorio in base a questi criteri e a «informazioni scientifiche pertinenti». Questa disposizione stabilisce che «per le specie animali che occupano ampi territori, tali siti corrispondono ai luoghi, all'interno dell'area di ripartizione naturale di tali specie, che presentano gli elementi fisici o biologici essenziali alla loro vita o riproduzione». A meno di non dover considerare l'art. 2, n. 3, come una «deroga autonoma» agli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 4 della direttiva sugli habitat, quest'ultima non contiene alcuna indicazione che la designazione delle ZSC possa essere subordinata a ragioni prioritarie di carattere economico, in contrasto con l'obbligo ulteriore della loro conservazione.
72.
L'interpretazione proposta dal governo del Regno Unito sarebbe in contrasto con il regime applicabile alla conservazione delle ZPS, come risultato delle modifiche apportate alla direttiva sugli uccelli dalla direttiva sugli habitat. Secondo il governo del Regno Unito, uno Stato membro può tenere conto delle esigenze economiche nella designazione dei «territori più idonei»; allo stesso modo, uno Stato membro potrebbe allora procedere alla designazione senza effettuare la valutazione richiesta dall'art. 6, n. 3, della direttiva sugli habitat, né adottare le misure compensative necessarie per garantire la coerenza globale di Natura 2000, come prevede l'art. 6, n. 4, e senza il rispetto delle altre condizioni poste da queste disposizioni. Se il potenziale di sviluppo economico ha già formato oggetto di una valutazione prima di qualsiasi decisione sulla classificazione dei siti come ZPS, tutto il meccanismo di deroga all'obbligo di conservazione dei siti classificati diverrebbe praticamente inutile, salvo il caso in cui motivi imperativi di rilevante interesse pubblico dovessero emergere dopo la designazione del sito.
73.
Da questa interpretazione risulterebbe inoltre che gli Stati membri che hanno omesso di designare i territori più idonei entro il termine di trasposizione della direttiva sugli uccelli — aprile 1981 nel caso del Regno Unito — trarrebbero un considerevole vantaggio da questa omissione rispetto agli Stati che avessero attuato più rapidamente l'art. 4, nn. 1 e 2, in particolare in termini di costi economici delle misure compensative per le ZPS declassate. Questa situazione contrasterebbe anche con l'imperativo, menzionato in precedenza (
37
), dell'applicazione uniforme della direttiva.
74.
Tale questione comporta una dimensione ulteriore, di cui le parti non fanno menzione, e che, a mio parere, è del pari rilevante ai fini dell'interpretazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli. Nell'esecuzione degli obblighi loro imposti dall'art. 3 di questa direttiva, gli Stati membri hanno il diritto di prendere in considerazione alcuni fattori la cui valutazione potrebbe essere descritta come soggettiva, dal punto di vista dello Stato membro interessato. Nella direttiva non c'è nulla che possa costringere gli Stati membri a tenere conto delle esigenze economiche o ricreative di altri Stati membri nell'adottare le misure necessarie, ai sensi dell'art. 3, n. 1, a garantire una varietà e una superficie sufficienti di habitat per tutti gli uccelli protetti. Per contro, i criteri di applicazione dell'art. 4, n. 1, sono esclusivamente obiettivi, vale a dire di carattere ornitologico, e il rispetto di questi criteri si valuta a livello comunitario. La portata delle misure di conservazione speciale richieste dipende quindi dalle necessità di sopravvivenza e di riproduzione delle specie interessate «nella loro area di distribuzione», e non a livello dei diversi Stati membri, tenuto conto «delle tendenze e delle variazioni [verificabili] dei livelli di popolazione». Per decidere della classificazione come 2PS, gli Stati membri devono tenere conto «delle necessità di protezione [delle specie interessate] nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva» (art. 4, n. 1, terzo comma; il corsivo è mio). Del pari, criteri obiettivi determinano le misure di conservazione speciale che gli Stati membri sono tenuti ad adottare a protezione delle specie migratrici ai sensi dell'art. 4, n. 2, nonché il coordinamento che la Commissione deve garantire ai sensi dell'art. 4, n. 3.
75.
Rientra perfettamente nella logica del resto della direttiva escludere dal processo di classificazione come ZPS considerazioni che potrebbero qualificarsi di importanza nazionale. Così, ad esempio, il terzo ‘considerando’ enuncia che le specie migratrici «costituiscono un patrimonio comune» e che l'«efficace protezione degli uccelli è un problema ambientale tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comuni». La dimensione comunitaria della protezione degli habitat delle specie minacciate e migratrici è posta in rilievo dall'art. 4, n. 3, che attribuisce alla Commissione la responsabilità del «necessario coordinamento affinché le zone di cui al paragrafo 1, da un lato, e 2, dall'altro, costituiscano una rete coerente e tale da soddisfare le esigenze di protezione delle specie nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva». Su questo punto, la Corte ha costantemente rilevato che «l'esattezza della trasposizione [della direttiva] assume un'importanza particolare in un caso come quello di specie, in cui la gestione del patrimonio comune è affidata, per territorio rispettivo, a ciascuno degli Stati membri» (
38
).
76.
L'inclusione di considerazioni economiche nell'ambito dell'art. 4, nn. 1 e 2, è stata negata dalla Corte anche nella sentenza Santoña, punti 16-19. In risposta all'argomento del governo spagnolo, il quale sosteneva la tesi che le esigenze ecologiche poste dall'art. 4 dovessero essere «subordinate a [interessi] (...) di ordine sociale ed economico o, quanto meno, venir controbilanciate con detti interessi», la Corte ha dichiarato:
«Detto argomento non può venir accolto. Emerge infatti dalla sentenza [Leybucht] che gli Stati membri, nel porre in atto la direttiva, non possono invocare, quando meglio loro aggrada, motivi di deroga tratti dalla presa in considerazione di altri interessi» (
39
).
La tesi, sostenuta da alcune delle parti della presente causa, secondo la quale la conclusione cui è giunta la Corte nella sentenza Santoña riguardava il solo art. 4, n. 4, della direttiva non corrisponde né ai termini del ricorso della Commissione, che considerava sia i nn. 1 e 2 dell'art. 4, sia il n. 4 né all'indole generale dell'argomento del governo spagnolo, riportata nel punto 17 della sentenza e nella relazione d'udienza (
40
).
77.
Ne consegue, a mio parere, che l'assenza, all'art. 4, n. 1, di qualsiasi menzione espressa di un potere discrezionale degli Stati membri ai fini della considerazione delle esigenze economiche e ricreative di cui all'art. 3 dev'essere interpretata nel senso che esclude l'esistenza di un simile potere discrezionale.
e) L'ambito e la natura del margine di valutazione discrezionale degli Stati membri nella scelta delle ZPS
78.
L'art. 4, n. 1, della direttiva impone agli Stati membri l'obbligo di «classifica[re] in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione [delle specie minacciate]». Il governo del Regno Unito sostiene che, secondo 1'«accezione naturale» di questa disposizione, il carattere «idoneo» dev'essere determinato in funzione delle diverse esigenze menzionate all'art. 2 (
41
) e che la direttiva non dev'essere interpretata come se «esigesse che la classificazione debba avvenire unicamente in base a criteri ornitologici». Esso fa inoltre valere che, poiché la Corte ha riconosciuto che gli Stati membri dispongono di un certo margine, limitato, di valutazione discrezionale in relazione all'art. 4, n. 4, la direttiva non intendeva negare loro un margine discrezionale di valutazione nell'ambito dell'art. 4, nn. 1 e 2.
79.
Dall'analisi sopra esposta della lettera e dell'economia generale degli artt. 3 e 4 discende che la classificazione come ZPS deve avvenire sulla base dei criteri ornitologici espressamente indicati nel testo dell'art. 4, n. 1. Ciò non è incompatibile con l'esistenza di un certo margine di valutazione discrezionale degli Stati membri. In primo luogo, l'impiego dell'espressione «in particolare» implica che la classificazione come ZPS dei territori più idonei costituisce un requisito minimo. Inoltre, come la Corte ha rilevato nella sentenza Commissione/Italia, risulta dalla «ripartizione di responsabilità che [ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva] spetta agli Stati membri identificare le specie che debbono fare oggetto delle misure speciali di protezione e di conservazione prescritte (...). Questi ultimi possono d'altra parte accertare meglio della Commissione quali delle specie elencate nell'allegato I della direttiva si trovino sul loro territorio» (
42
). Questa discrezionalità si riferisce al profilo biologico piuttosto che a quello politico; come indicato dal governo tedesco nella causa delle dighe della Leybucht, la scelta di una ZPS implica una ponderazione molto complessa di fatti e circostanze i più svariati e richiede un notevole lavoro scientifico (
43
) essa non consente, a mio parere, l'introduzione di criteri diversi da quelli previsti dalle disposizioni pertinenti della direttiva.
80.
Il governo del Regno Unito ha argomentato, richiamandosi alla giurisprudenza Leybucht, che gli Stati membri dispongono di un margine limitato di valutazione discrezionale nel tenere conto delle esigenze economiche ove si giustifichi una deroga all'obbligo, previsto all'art. 4, n. 4, di «prevenire (...) l'inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli» e che sarebbe anormale che gli Stati membri non potessero tenere conto di tali esigenze nel procedere alla classificazione di una ZPS.
81.
Questa tesi mi sembra poggiare su un'errata interpretazione della sentenza resa dalla Corte nella causa delle dighe della Leybucht. La Corte ha chiaramente dichiarato che la decisione di ridurre la superficie di una ZPS non poteva essere giustificata da fattori economici e che i soli motivi che potevano venire invocati erano quelli che «corrispond[essero] ad un interesse generale superiore a quello al quale risponde lo scopo ecologico contemplato dalla direttiva. In questo contesto, gli interessi enunciati all'art. 2 della direttiva, cioè le esigenze economiche e ricreative, non potrebbero essere presi in considerazione» (
44
). La Corte ha ritenuto inoltre che la presa in considerazione di questi fattori in una decisione giustificata da interessi generali di ordine superiore fosse «in via di principio incompatibile con le esigenze poste» dall'art. 4, n. 4 (
45
). Nelle circostanze particolari del caso, la Corte ha dichiarato che la decisione sul nuovo tracciato della diga poteva essere giustificata da «conseguenze positive concrete per gli habitat degli uccelli» e che la presa in considerazione di esigenze economiche non costituiva una violazione dell'art. 4, n. 4, «dal momento che esistevano] (...) compensazioni ecologiche, e soltanto per questo motivo» (
46
).
82.
Dalla sentenza della Corte risulta anche che gli Stati membri non possono invocare esigenze economiche né per giustificare una riduzione di un'area precedentemente classificata come ZPS né per decidere una misura giustificata da un interesse generale superiore. Tuttavia, qualora sussista un tale interesse, non è fatto divieto a uno Stato membro di prendere una data misura che comporti «conseguenze positive concrete per gli habitat degli uccelli» per il solo fatto che detta misura coincide con un interesse economico particolare, se i vantaggi ecologici da essa apportati non sono inferiori agli inconvenienti. A mio parere, questa sentenza non può essere invocata a sostegno della tesi secondo la quale gli Stati membri dispongono di un margine di valutazione discrezionale che consente di non classificare una zona come ZPS o di ridurre per motivi economici la superficie della zona classificata.
83.
Esiste inoltre un'intrinseca contraddizione nell'argomento del Regno Unito volto a dimostrare che, allorché una disposizione della direttiva non tiene espressamente conto delle esigenze economiche e di altre esigenze di carattere non ornitologico, deve considerarsi implicita l'esistenza di un margine residuo di valutazione discrezionale degli Stati membri. L'art. 4, n. 4, della direttiva, nella versione in vigore al momento della decisione contestata, non teneva espressamente conto di tali esigenze; secondo il ragionamento del governo del Regno Unito un «margine di valutazione discrezionale ai sensi dell'art. 2» doveva quindi considerarsi implicito. È precisamente questa posizione, sostenuta dal governo del Regno Unito nella causa delle dighe della Leybucht, che la Corte ha categoricamente respinto affermando che, nel contesto dell'art. 4, n. 4, gli interessi in questione non potevano essere presi in considerazione (
47
).
84.
Il governo del Regno Unito interpreta infatti l'art. 4, nn. 1 e 2, alla luce dell'art. 3, considerando l'art. 4, n. 4, come una disposizione autonoma, soggetta a regole differenti. Mi sembra assai più logico interpretare i quattro paragrafi dell'art. 4 come un insieme coerente. Nella sentenza Leybucht, la Corte ha rilevato che la direttiva non prevedeva la facoltà degli Stati membri di ridurre la superficie di una ZPS, «poiché essi stessi hanno riconosciuto, nelle loro dichiarazioni, che in tali zone sono presenti le condizioni di vita più appropriate per le specie elencate nell'allegato I della direttiva. Se così non fosse, gli Stati membri potrebbero unilateralmente sottrarsi agli obblighi loro imposti dall'art. 4, n. 4, della direttiva a proposito delle zone di protezione speciale» (
48
). La Corte ha così respinto la tesi, sostenuta dal Regno Unito, secondo la quale il carattere «idoneo» doveva essere interpretato nel senso che ricomprendesse esigenze diverse da quelle ecologiche.
85.
Mi pare che dalla stessa sentenza debba dedursi che le zone designate quali ZPS meritino questa protezione speciale per il solo fatto di costituire i territori più idonei dal punto di vista ornitologico, e non per essere quelle che presentano il più debole potenziale economico, e che, e converso, gli Stati membri hanno il dovere di designare i territori più idonei in quanto, una volta designati, questi avranno diritto alla protezione estensiva voluta dall'art. 4, n. 4. Il potere discrezionale degli Stati membri nell'ambito dell'art. 4, nn. 1 e 2, discende dalla natura stessa di queste disposizioni, che impongono obblighi positivi e non negativi, ed è limitato a un margine di valutazione discrezionale nell'applicazione dei criteri enunciati dalle disposizioni stesse.
86.
Mi sembra che da quanto precede risulti che, salva la necessità di tenere conto di interessi generali di ordine superiore, il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri nell'ambito dell'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva non li autorizza, nel decidere sulla classificazione delle ZPS, a prendere in considerazione esigenze diverse da quelle definite da queste stesse disposizioni.
f) Argomenti tratti dal «senso comune»
87.
Il governo del Regno Unito invoca anche considerazioni che esso ritiene rientrare nell'ambito del buon senso, assumendo l'ipotesi di due siti simili, uno adiacente a una zona industriale, l'altro lontano da qualsiasi attività di questo tipo, in cui sia necessario, per realizzare l'obiettivo della conservazione, procedere alla classificazione di uno solo dei due siti. In un caso simile, escludere le esigenze economiche condurrebbe lo Stato membro, a parere del Regno Unito, ad «operare una scelta a caso tra i due siti».
88.
Nel corso dell'udienza, la RSPB ha messo in dubbio che una simile ipotesi possa avere una qualsiasi plausibilità da un punto di vista ornitologico. Senza pregiudizio di tale particolare questione, dovrebbe rammentarsi che le osservazioni del Regno Unito sul punto relativo procedono dalla tesi, già confutata sopra (
49
), che l'art. 4, n. 1, debba essere interpretato alla luce dell'art. 3. L'ipotesi dei siti simili potrebbe essere plausibile nell'ambito dell'art. 3, per quanto riguarda la generalità degli habitat degli uccelli selvatici, se non fosse che l'art. 3 autorizza la presa in considerazione di criteri extraecologici. L'argomentazione non mi sembra tener conto del fatto che l'art. 4, nn. 1 e 2, si applica alle sole specie di uccelli selvatici la cui stessa esistenza è in pericolo e alle specie migratrici. Gli uccelli che appartengono a tali specie, e il cui habitat si trova a fianco di una zona a sviluppo industriale, godono della protezione accordata dalla direttiva non meno di quelli che si trovano in zone più lontane. Nell'esempio che si è fatto, se entrambi i siti in questione rispondessero ai criteri definiti nelle citate disposizioni atte a qualificare i «territori più idonei (...) alla conservazione di [queste specie]», la direttiva non contiene alcuna disposizione che scioglierebbe lo Stato membro dall'obbligo di classificare entrambi i siti come ZPS. Il semplice fatto che uno Stato membro abbia classificato un certo numero di aree come ZPS non consente di omettere la classificazione di un sito che, in base ai criteri ornitologici obiettivi di cui all'art. 4, rientra nei «territori più idonei»; l'obbligo posto dall'art. 4, nn. 1 e 2, non consiste unicamente nel raggiungere un risultato generico, come sembra credere il governo del Regno Unito, bensì nel «conservare, (...) mantenere e (...) ricostituire gli habitat in quanto tali, dato il loro valore ecologico» (
50
).
89.
Per i motivi suesposti, ritengo che gli Stati membri non siano autorizzati a prendere in considerazione esigenze economiche come quelle menzionate all'art. 2 della direttiva sugli uccelli nel designare le ZPS o nel definire i confini di queste ai sensi dell'art. 4, n. 1 e/o 2, della direttiva.
ii) Il punto a) dellaseconda questione: la possibilità di tenere conto di esigenze economiche che rispondano a interessi generali di ordine superiore nel processo di classificazione delle ZPS
90.
Considerata la soluzione negativa da me suggerita per la prima questione, la Corte dovrebbe prendere in esame, a mio parere, la seconda questione posta dalla House of Lords. Il punto a) del secondo quesito è effettivamente volto a determinare se uno Stato membro abbia o meno il diritto di tenere conto delle esigenze di cui all'art. 2 nel procedere alla classificazione, nel caso in cui tali esigenze rispondano a un interesse generale superiore a quello rappresentato dall'obiettivo ecologico della direttiva (in prosieguo: «interesse generale di ordine superiore»), in applicazione del criterio stabilito dalla Corte nella sentenza Leybucht. In forma differente, la questione è infatti ancora se si possa tenere conto di interessi economici. Pur contando essenzialmente su una soluzione positiva della prima questione, il governo del Regno Unito ha ugualmente affermato che il rifiuto di considerare la possibilità che interessi economici possano costituire un tale interesse generale di ordine superiore sarebbe eccessivamente rigoroso e condurrebbe a risultati sproporzionati.
91.
Sembra che la questione sia stata sollevata per la prima volta dal giudice Hoffman dinanzi alla Court of Appeal e che il ministro l'abbia posta per primo dinanzi alla House of Lords. La pertinenza di tale questione nei confronti della decisione contestata non è assolutamente evidente, poiché il ministro non fa valere un interesse generale di ordine superiore, di natura economica o di altra natura. Tuttavia, spetta al giudice nazionale applicare ai fatti di causa la soluzione data dalla Corte.
92.
Le considerazioni che giustificavano una riduzione della superficie della ZPS nella causa delle dighe della Leybucht erano fondate principalmente sulla necessità di proteggere la vita umana; la Corte ha ritenuto che «il pericolo di inondazioni e la protezione della costa costituiscono ragioni sufficientemente serie per giustificare lavori di arginatura e di rinforzo delle strutture costiere fintantoché queste misure si limitino allo stretto necessario e comportino la minor riduzione possibile della zona di protezione speciale» (
51
). Naturalmente, la sentenza pronunciata nella causa delle dighe della Leybucht riguardava un sito già classificato e riguardava le misure che uno Stato membro aveva l'obbligo di adottare ai sensi dell'art. 4, n. 4, che ancora non era stato modificato e non conteneva alcuna disposizione che permettesse una deroga, come quella aggiunta dall'art. 7 della direttiva sugli habitat. Mi sembra se ne debba dedurre che gli Stati membri possono tenere conto dello stesso tipo di interessi generali di ordine superiore nel classificare e delimitare le ZPS, nonostante il silenzio della direttiva in merito. Tuttavia, ne consegue ugualmente che, nell'ipotesi in cui, a motivo di un interesse generale di ordine superiore, uno Stato membro non classifichi come ZPS un particolare sito, o parte di sito, idoneo a essere classificato, le disposizioni pertinenti imporrebbero allo Stato membro l'adozione di misure compensative. Sono d'accordo, in questo, con il governo del Regno Unito, allorché osserva che un tale obbligo di compensazione è inerente all'art. 4, nn. 1 e 2, per soddisfare l'obbligo principale posto da queste disposizioni. La decisione contestata non sembra contenere alcuna misura in tal senso.
93.
Per quanto riguarda la questione della proporzionalità, è inerente a misure di protezione come quelle in causa che in determinati casi esse possano limitare uno sviluppo economico altrimenti ineccepibile (
52
). Per determinare in cosa consista la proporzionalità, è importante rammentare che, come ha osservato il difensore della RSPB nel corso dell'udienza, le enormi perdite che hanno colpito gli habitat ornitologici nei decenni precedenti l'adozione della direttiva sugli uccelli non si sono prodotte istantaneamente, ma rappresentano il risultato di un accumulo di perdite minori; il fatto che un particolare sito sia di piccole dimensioni dal punto di vista geografico non costituisce quindi un fattore determinante.
94.
Ne deduco che, anche se un interesse generale di ordine superiore quale quello ammesso dalla Corte nella sentenza Leybucht può essere preso in considerazione nel procedere alla classificazione e alla delimitazione delle ZPS, interessi economici non possono considerarsi costituire un interesse generale di ordine superiore.
iii) II punto b) della seconda questione: la possibilità di tenere conto di esigenze economiche che rispondono a un rilevante interesse pubblico, ai sensi dell'art. 6, n. 4, della direttiva sugli habitat nel processo di classifica-zione delle ZPS
95.
Il governo del Regno Unito sostiene che tale questione può essere pertinente solo per le decisioni di classificazione adottate dopo l'entrata in vigore della direttiva sugli habitat, ma che, nel caso di specie, la decisione di classificazione era precedente all'attuazione di questa direttiva. È vero che la nozione di rilevante interesse pubblico è stata introdotta nella direttiva sugli uccelli solo a seguito delle modifiche risultanti dalla direttiva sugli habitat e che, di conseguenza, potrebbe ritenersi esatta la tesi avanzata dal governo del Regno Unito. Tuttavia, secondo costante giurisprudenza della Corte, «spetta unicamente ai giudici nazionali (...) valutare, tenuto conto delle peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito sia la pertinenza delle questioni sottoposte alla Corte» (
53
). In ogni caso, non sono d'accordo con l'interpretazione proposta dell'art. 7 della direttiva sugli habitat. Questa disposizione non contiene nulla che ne impedisca l'applicazione futura a un sito già classificato. La House of Lords sembra ritenere che tale questione sia pertinente ai fini della decisione da adottare nel procedimento dinanzi ad essa pendente. Mi propongo quindi di trattarla brevemente.
96.
Il governo del Regno Unito considera che, nelle decisioni di classificazione, gli Stati membri devono poter tenere conto di «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico», inclusi motivi di «natura sociale o economica»; esso ritiene che la soluzione contraria introdurrebbe una complicazione superflua e inopportuna nel processo decisionale, dando luogo a un'azione amministrativa inutile, se un sito dovesse prima venire classificato per essere subito dopo oggetto di una procedura di deroga.
97.
La differenza tra la decisione di non classificare un sito come ZPS, da un lato, e la classificazione di questo stesso sito seguita da una decisione, anche contestuale, di applicazione della deroga, dall'altro, non è una questione di diverso carico amministrativo. Se un sito che è idoneo ad essere classificato ZPS ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, non viene classificato, esso non potrà beneficiare delle regole restrittive di protezione stabilite dall'art. 6, nn. 3 e 4, della direttiva sugli habitat e, in particolare, delle disposizioni dell'art. 6, n. 4, che prevedono che un progetto ecologicamente distruttivo possa essere realizzato solo «in mancanza di soluzioni alternative» e che «lo Stato membro adott[i] ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia rispettata».
98.
I termini delle modifiche apportate all'art. 4 confermano l'opinione, da noi già espressa, secondo la quale le esigenze economiche sono escluse da qualsiasi processo decisionale nell'ambito dell'art. 4, n. 1 o 2; non solo il Consiglio non ha modificato il n. 1 o 2 dell'art. 4 in modo da autorizzare gli Stati membri a tenere conto di esigenze economiche, ma le modifiche apportate allo stesso art. 4, n. 4, lasciano agli Stati membri un margine di valutazione discrezionale limitato per tenere conto di tali esigenze allorché queste si trovino in totale contrasto con gli obblighi di carattere ecologico incombenti agli Stati membri in forza della direttiva.
99.
Alla luce di quanto precede, sono del parere che uno Stato membro non sia autorizzato a tenere conto di esigenze economiche allo stadio della classificazione, anche se queste esigenze costituiscono motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.
VI — Conclusioni
100.
In base ai motivi sopra esposti, propongo di rispondere alle questioni poste alla Corte dalla House of Lords come segue:
«1)
Uno Stato membro non può tener conto di esigenze economiche come quelle menzionate all'art. 2 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, ai fini della classificazione di un sito come zona di protezione speciale, né ai fini della delimitazione di una tale zona ai sensi dell'art. 4, n. 1 e/o 2, della direttiva.
2)
Nell'ambito della classificazione di una zona come zona di protezione speciale ai sensi dell'art. 4, n. 1 o 2, della direttiva 79/409:
a)
uno Stato membro può tenere conto di un interesse generale di ordine superiore all'interesse generale rappresentato dall'obiettivo ecologico della direttiva, salvo l'obbligo, inerente a queste disposizioni, di adottare misure compensative. Esigenze di carattere economico non costituiscono a tal fine un interesse generale di ordine superiore;
b)
uno Stato membro non può tenere conto di esigenze economiche che esso consideri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico ai sensi dell'art. 6, n. 4, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche».
(
*1
)	Lingua originale: l'inglese.
(
1
)	Direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concer-nente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1).
(
2
)	Direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/42/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7).
(
3
)	Stando agli atti, appare probabile che il giudice nazionale abbia voluto dire «piviere argentato» (cioè «grey plover» invece di «great plover»).
(
4
)	Recueil des traités, vol. 996, pag. 245; v. anche la raccomandazione 75/66/CEE della Commissione, del 20 dicembre 1974, agli Stati membri, relativa alla protezione degli uccelli e dei loro habitat (GU 1975, L 21, pag. 24), che invita gli Stati membri ad aderire alla convenzione di Ramsar.
(
5
)	La RSPB ha dichiarato che avrebbe accolto con favore orientamenti della Corte su questo problema. Anche se il requisito in questione può effettivamente ripercuotersi sull'applicazione di disposizioni nazionali volte ad attuare la normativa comunitaria relativa all'ambiente, il giudice del rinvio non ha tuttavia domandato alcun orientamento in merito; non invito quindi la Corte ad esaminare questo problema nell'ambito el presente procedimento.
(
6
)	V. paragrafi 41 e 42 delle presenti conclusioni.
(
7
)	Il corsivo è mio.
(
8
)	Le espressioni «habitat naturali», «stato di conservazione soddisfacente» e «habitat delle specie» sono definite rispettivamente alle lett. b), e) ed f) dell'art. 1 della direttiva.
(
9
)	Il corsivo è mio; questa espressione costituisce l'oggetto del punto b) della seconda questione deferita dalla House of Lords (ν. paragrafi 95-99 delle presenti conclusioni).
(
10
)	Sentenze 8 luglio 1987, causa 247/85 (Racc. pag. 3029), e causa 262/85 (Racc. pag. 3073).
(
11
)	Sentenza 28 febbraio 1991, causa C-57/89 (Racc. pag. I-883; in prosieguo: la «sentenza nella causa delle dighe della Ley-bucht» o la «sentenza Leybucht»).
(
12
)	Sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90 (Racc. pag. I-4221; in prosieguo: la «sentenza sulle Marismas di Santoña» o la «sentenza Santoña»).
(
13
)	Sentenze 8 febbraio 1996, causa C-149/94, Vergy (Racc, pag. I-299), e Van der Feesten, causa C-202/94 (Racc, pag. II-355).
(
14
)	Sentenza 6 ottobre 1982, causa 283/81 (Race. pag. 3415, punto 16).
(
15
)	Ibidem, paragrafo 4 delle conclusioni, pagg. 3435-3437.
(
16
)	L'art. 2 menziona anche le esigenze ricreative, ma queste ultime non sembrano presentare alcuna pertinenza nel caso di specie.
(
17
)	V. paragrafi 80-82 delle presenti conclusioni.
(
18
)	Sentenza 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 855, punto 12).
(
19
)	Sentenze 18 marzo 1980, causa 91/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1099, punto 8), e causa 92/79, Commissione/Italia (Racc. pag. 1115, punto 8).
(
20
)	Sentenza 7 febbraio 1985, causa 240/83, Procuratore della Repubblica/ADBHU (Racc. pag. 531, punti 12 e 13); v. anche sentenza 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607, punto 8).
(
21
)	V. ora gli artt. 130 R-130 T e l'art. 100 A, nn. 3 e 4, del Trattato.
(
22
)	GU C 112, pag. 1.
(
23
)	GU C 139, pag. 25.
(
24
)	V., in particolare, il secondo c l'ottavo ‘considerando’, para-grafi 11 e 13 delle presenti conclusioni.
(
25
)	Paragrafo 13 delle presenti conclusioni.
(
26
)	Ciò comporta un certo grado di protezione extraterritoriale per gli uccelli di sottospecie che non sono presenti nel territorio cui è applicabile la direttiva, se la specie è protetta: sentenza Van der Feesten (citata alla nota 13).
(
27
)	COM(76) 676 def. del 20 dicembre 1976, punto III.2.
(
28
)	Sentenza ciuta alla nota 10, punto 8 (il corsivo è mio).
(
29
)	Esso può anche servire da linea direttrice per modifiche future degli allegati della direttiva. V., in proposito, le conclusioni dell'avvocato generale Da Cruz Vilaça nella sentenza citata alla nota precedente, pagg. 3051 e 3052.
(
30
)	V. paragrafi 50-53 delle presenti conclusioni.
(
31
)	V. anche l'esposizione dei motivi che accompagnano la pro-posta di direttiva sulla conservazione degli uccelli presentata dalla Commissione, citata alla nota 27, punto I.5.
(
32
)	Sentenza 23 maggio 1990, causa C-169/89 (Racc. pag. I-2143, punto 9).
(
33
)	Ibidem, punto 12.
(
34
)	Sentenza citau alla nota 13, punto 16.
(
35
)	Sentenza citata alla nota 11 (Racc. pag. I-901).
(
36
)	Ibidem, punto 22.
(
37
)	Paragrafo 68 delle presenti conclusioni.
(
38
)	Sentenza Commissione/Belgio (citata alla nota 10), punto 9.
(
39
)	Sentenza Commissione/Spagna (citata alla nota 12), punto 18.
(
40
)	Ibidem, pagg. I-4228 e I-4229.
(
41
)	Questa tesi è chiaramente confutata dalla sentenza della Corte nella causa delle dighe della Leybucht (v. paragrafo 83 delle presenti conclusioni).
(
42
)	Sentenza 17 gennaio 1991, causa C-334/89 (Racc. pag. I-93, punto 9).
(
43
)	Sentenza citata alla nota 11, pagg. 896 e 897.
(
44
)	Ibidem, punto 22.
(
45
)	Ibidem, punto 24.
(
46
)	Ibidem, punto 26.
(
47
)	Ibidem, punto 22.
(
48
)	Ibidem, punto 20.
(
49
)	Paragrafi 65-77 delle presenti conclusioni.
(
50
)	Sentenza Santoña (citata alla nota 12), punto 15.
(
51
)	Sentenza citata alla nota 11, punto 23.
(
52
)	Nella causa delle dighe della Leybucht il governo tedesco, pur sostenendo che gli Stati membri disponevano di un ampio margine di valutazione discrezionale nell'applicazione dell'art. 4, n. 4, ha espressamente ammesso che «nelle zone di protezione speciale gli interessi economici generali, mali quelli del turismo, dell'industria o dell'agricoltura, devono cedere il passo di fronte agli imperativi della protezione degli uccelli» (causa citata alla nota 11, pagg. II-897 e 898).
(
53
)	Sentenza 6 luglio 1995, causa C-62/93, Soupcrgaz (Race. pag. I-1883, punto 10).