62008CO0478_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nei procedimenti riuniti C‑478/08 e C‑479/08,
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, con decisioni 3 luglio 2008, pervenute in cancelleria il 6 novembre 2008, nelle cause
Buzzi Unicem SpA
(causa C‑478/08),
ISAB Energy Srl,
Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA
contro
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero delle Infrastrutture,
Ministero dei Trasporti,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Regione siciliana,
Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
Assessorato regionale Industria (Sicilia),
Prefettura di Siracusa,
Istituto superiore di Sanità,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
Provincia regionale di Siracusa,
Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
Comune di Siracusa,
Comune di Augusta,
Comune di Melilli,
Comune di Priolo Gargallo,
Azienda Unità sanitaria locale n. 8,
Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
Sviluppo Italia SpA,
con l’intervento di:
ENI Divisione Exploration and Production SpA,
ENI SpA,
Edison SpA,
e
Dow Italia Divisione Commerciale Srl (causa C‑479/08),
contro
Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero della Salute,
Regione siciliana,
Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
LA CORTE (Ottava Sezione),
composta dalla sig.ra C. Toader (relatore), presidente di sezione, dai sigg. K. Schiemann e L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. R. Grass
intendendo statuire con ordinanza motivata in conformità all’art. 104, n. 3, primo comma, del suo regolamento di procedura,
sentito l’avvocato generale,
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
1. Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione del principio «chi inquina paga» e della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 aprile 2004, 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (GU L 143, pag. 56).
2. Dette domande sono state proposte nell’ambito di controversie tra le società Buzzi Unicem SpA, ISAB Energy Srl, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e Dow Italia Divisione Commerciale Srl, da una parte, e diverse autorità nazionali, regionali e comunali italiane, dall’altra, in merito a talune misure di riparazione di danni ambientali adottate da queste autorità per quanto concerne la Rada di Augusta, attorno alla quale si trovano gli impianti e/o i terreni di dette società.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
3. I ‘considerando’ della direttiva 2004/35 rilevanti in questa sede sono del seguente tenore:
«(1) Nella Comunità esistono attualmente molti siti contaminati, che comportano rischi significativi per la salute, e negli ultimi decenni vi è stata una forte accelerazione della perdita di biodiversità. Il non intervento potrebbe provocare in futuro ulteriori contaminazioni dei siti e una perdita di biodiversità ancora maggiore. (…) Occorre tener conto delle circostanze locali allorché si decide come riparare il danno.
(2) La prevenzione e la riparazione del danno ambientale dovrebbero essere attuate applicando il principio “chi inquina paga”, quale stabilito nel trattato [CE] e coerentemente con il principio dello sviluppo sostenibile. Il principio fondamentale della presente direttiva dovrebbe essere quindi che l’operatore la cui attività ha causato un danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno sarà considerato finanziariamente responsabile in modo da indurre gli operatori ad adottare misure e a sviluppare pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale.
(3) (…) L’obiettivo della presente direttiva, ossia istituire una disciplina comune per la prevenzione e riparazione del danno ambientale a costi ragionevoli per la società non può essere sufficientemente raggiunto dagli Stati membri e (…) [può] dunque essere realizzat[o] meglio a livello comunitario (…).
(…)
(7) Ai fini della valutazione del danno al terreno come definito dalla presente direttiva, sarebbe opportuno utilizzare procedure di valutazione del rischio per determinare quali possono essere gli effetti nocivi per la salute umana.
(8) La presente direttiva dovrebbe applicarsi, con riferimento al danno ambientale, alle attività professionali che presentano un rischio per la salute umana o l’ambiente. In linea di principio, tali attività dovrebbero essere individuate con riferimento alla normativa comunitaria pertinente che prevede requisiti normativi in relazione a certe attività o pratiche che si considera presentino un rischio potenziale o reale per la salute umana o l’ambiente.
(9) La presente direttiva dovrebbe inoltre applicarsi, per quanto riguarda il danno causato alle specie e agli habitat naturali protetti, alle attività professionali che non sono già direttamente o indirettamente contemplate nella normativa comunitaria come comportanti un rischio reale o potenziale per la salute umana o l’ambiente. In tali casi l’operatore sarebbe responsabile ai sensi della presente direttiva, soltanto quando vi sia il dolo o la colpa di detto operatore.
(…)
(13) A non tutte le forme di danno ambientale può essere posto rimedio attraverso la responsabilità civile. Affinché quest’ultima sia efficace è necessario che vi siano uno o più inquinatori individuabili, il danno dovrebbe essere concreto e quantificabile e si dovrebbero accertare nessi causali tra il danno e gli inquinatori individuati. La responsabilità civile non è quindi uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti.
(…)
(24) È necessario assicurare la disponibilità di mezzi di applicazione ed esecuzione efficaci, garantendo un’adeguata tutela dei legittimi interessi degli operatori e delle altre parti interessate. Si dovrebbero conferire alle autorità competenti compiti specifici che implicano appropriata discrezionalità amministrativa, ossia il dovere di valutare l’entità del danno e di determinare le misure di riparazione da prendere.
(…)
(30) La presente direttiva non si dovrebbe applicare al danno cagionato prima dello scadere del termine per la sua attuazione».
4. L’art. 2, punto 11, della direttiva 2004/35 definisce le «misure di riparazione» come «qualsiasi azione o combinazione di azioni, tra cui misure di attenuazione o provvisorie dirette a riparare, risanare o sostituire risorse naturali e/o servizi naturali danneggiati, oppure a fornire un’alternativa equivalente a tali risorse o servizi, come previsto nell’allegato II».
5. L’art. 3 della medesima direttiva, intitolato «Ambito di applicazione», dispone, nel suo n. 1, che quest’ultima si applica:
«(…)
a) al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di una di dette attività;
b) al danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di una di dette attività, in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore».
6. L’art. 4, n. 5, di detta direttiva prevede che quest’ultima «si applica al danno ambientale o alla minaccia imminente di tale danno causati da inquinamento di carattere diffuso unicamente quando sia possibile accertare un nesso causale tra il danno e le attività di singoli operatori».
7. L’art. 6 della medesima direttiva, intitolato «Azione di riparazione», dispone quanto segue:
«1. Quando si è verificato un danno ambientale, l’operatore comunica senza indugio all’autorità competente tutti gli aspetti pertinenti della situazione e adotta:
a) tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi e
b) le necessarie misure di riparazione conformemente all’articolo 7.
2. L’autorità competente, in qualsiasi momento, ha facoltà di:
a) chiedere all’operatore di fornire informazioni supplementari su qualsiasi danno verificatosi;
b) adottare, chiedere all’operatore di adottare o dare istruzioni all’operatore circa tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi;
c) chiedere all’operatore di prendere le misure di riparazione necessarie;
d) dare all’operatore le istruzioni da seguire riguardo alle misure di riparazione necessarie da adottare; oppure
e) adottare essa stessa le misure di riparazione necessarie.
3. L’autorità competente richiede che l’operatore adotti le misure di riparazione. Se l’operatore non si conforma agli obblighi previsti al paragrafo 1 o al paragrafo 2, lettere b), c) o d), se non può essere individuato o se non è tenuto a sostenere i costi a norma della presente direttiva, l’autorità competente ha facoltà di adottare essa stessa tali misure, qualora non le rimangano altri mezzi».
8. L’art. 7 della direttiva 2004/35, intitolato «Determinazione delle misure di riparazione», così dispone:
«1. Conformemente all’allegato II, gli operatori individuano le possibili misure di riparazione e le presentano per approvazione all’autorità competente, a meno che questa non abbia intrapreso un’azione a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera e), e paragrafo 3.
2. L’autorità competente decide quali misure di riparazione attuare conformemente all’allegato II e, se necessario, in cooperazione con l’operatore interessato.
3. Se una pluralità di casi di danno ambientale si sono verificati in modo tale che l’autorità competente non è in grado di assicurare l’adozione simultanea delle misure di riparazione necessarie, essa può decidere quale danno ambientale debba essere riparato a titolo prioritario.
Ai fini di tale decisione, l’autorità competente tiene conto, fra l’altro, della natura, entità e gravità dei diversi casi di danno ambientale in questione, nonché della possibilità di un ripristino naturale. Sono inoltre presi in considerazione i rischi per la salute umana.
4. L’autorità competente invita le persone di cui all’articolo 12, paragrafo 1 e, in ogni caso, le persone sul cui terreno si dovrebbero effettuare le misure di riparazione a presentare le loro osservazioni e le prende in considerazione».
9. Per quanto concerne i costi connessi alla prevenzione e alla riparazione, l’art. 8, nn. 1‑3, della direttiva 2004/35 enuncia quanto segue:
«1. L’operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e di riparazione adottate in conformità della presente direttiva.
2. Fatti salvi i paragrafi 3 e 4, l’autorità competente recupera, tra l’altro attraverso garanzie reali o altre adeguate garanzie, dall’operatore che ha causato il danno o l’imminente minaccia di danno i costi da essa sostenuti in relazione alle azioni di prevenzione o di riparazione adottate a norma della presente direttiva.
Tuttavia, l’autorità competente ha facoltà di decidere di non recuperare la totalità dei costi qualora la spesa necessaria per farlo sia maggiore dell’importo recuperabile o qualora l’operatore non possa essere individuato.
3. Non sono a carico dell’operatore i costi delle azioni di prevenzione o di riparazione adottate conformemente alla presente direttiva se egli può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno:
a) è stato causato da un terzo, e si è verificato nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza;
(…)
In tali casi gli Stati membri adottano le misure appropriate per consentire all’operatore di recuperare i costi sostenuti».
10. L’art. 9 di detta direttiva, intitolato «Imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno», è del seguente tenore:
«La presente direttiva lascia impregiudicata qualsiasi disposizione del diritto nazionale riguardante l’imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno, in particolare per quanto concerne la ripartizione della responsabilità tra produttore e utente di un prodotto».
11. L’art. 11 della medesima direttiva, intitolato «Autorità competente», prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri designano l’autorità competente o le autorità competenti ai fini dell’esecuzione dei compiti previsti dalla presente direttiva.
2. Spetta all’autorità competente individuare l’operatore che ha causato il danno o la minaccia imminente di danno, valutare la gravità del danno e determinare le misure di riparazione da prendere a norma dell’allegato II. A tal fine, l’autorità competente è legittimata a chiedere all’operatore interessato di effettuare la propria valutazione e di fornire tutte le informazioni e i dati necessari.
3. Gli Stati membri provvedono affinché l’autorità competente possa delegare o chiedere a terzi di attuare le misure di prevenzione o di riparazione necessarie.
4. Le decisioni adottate ai sensi della presente direttiva che impongono misure di prevenzione o di riparazione sono motivate con precisione. Tali decisioni sono notificate senza indugio all’operatore interessato, il quale è contestualmente informato dei mezzi di ricorso di cui dispone secondo la legge vigente dello Stato membro in questione, nonché dei termini relativi a detti ricorsi».
12. L’art. 12 della direttiva 2004/35, intitolato «Richiesta di azione», prevede, nel suo n.1, primo comma, quanto segue:
«Le persone fisiche o giuridiche:
a) che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale, o
b) che vantino un interesse sufficiente nel processo decisionale in materia di ambiente concernente il danno o, in alternativa,
c) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto,
sono legittimate a presentare all’autorità competente osservazioni concernenti qualsiasi caso di danno ambientale o minaccia imminente di danno ambientale di cui siano a conoscenza e a chiedere all’autorità competente di intervenire a norma della presente direttiva».
13. L’art. 16 della direttiva 2004/35, intitolato «Relazione con il diritto nazionale», enuncia, nel suo n. 1, che quest’ultima «non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, comprese l’individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l’individuazione di altri soggetti responsabili».
14. L’art. 17 della stessa direttiva, intitolato «Applicazione nel tempo», prevede che quest’ultima «non si applica:
– al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi prima della data di cui all’articolo 19, paragrafo 1;
– al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi dopo la data di cui all’articolo 19, paragrafo 1, se derivante da una specifica attività posta in essere e terminata prima di detta data;
– al danno in relazione al quale sono passati più di 30 anni dall’emissione, evento o incidente che l’ha causato».
15. L’art. 19, n. 1, primo comma, di detta direttiva precisa che gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla medesima entro il 30 aprile 2007.
16. Il punto 1 dell’allegato III alla direttiva 2004/35 riguarda specificamente il funzionamento di impianti soggetti ad autorizzazione, conformemente alla direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU L 257, pag. 26).
17. Ai sensi dell’art. 1 della direttiva 96/61, quest’ultima ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente dalle attività di cui all’allegato I alla medesima. I punti 2.1 e 2.4 del citato allegato riguardano, rispettivamente, le «attività energetiche» e l’«industria chimica».
18. L’allegato II alla direttiva 2004/35, intitolato «Riparazione del danno ambientale», contenente un punto 1.3 dedicato alla scelta delle opzioni di riparazione, è del seguente tenore:
«1.3.1. Le opzioni ragionevoli di riparazione dovrebbero essere valutate, usando le migliori tecnologie disponibili, qualora siano definite, in base ai seguenti criteri:
– l’effetto di ciascuna opzione sulla salute e la sicurezza pubblica;
– il costo di attuazione dell’opzione;
– la probabilità di successo di ciascuna opzione;
– la misura in cui ciascuna opzione impedirà danni futuri ed eviterà danni collaterali a seguito dell’attuazione dell’opzione stessa;
– la misura in cui ciascuna opzione giova a ogni componente della risorsa naturale e/o del servizio;
– la misura in cui ciascuna opzione tiene conto dei pertinenti aspetti sociali, economici e culturali e di altri fattori specifici della località;
– il tempo necessario per l’efficace riparazione del danno ambientale;
– la misura in cui ciascuna opzione realizza la riparazione del sito colpito dal danno ambientale;
– il collegamento geografico al sito danneggiato.
(…)».
Il diritto nazionale
19. Il giudice del rinvio fa riferimento al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, recante attuazione delle direttive 91/156/CEE [del Consiglio 18 marzo 1991, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti] (GU L 178, pag. 32), 91/689/CEE [del Consiglio 12 dicembre 1991,] sui rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20) e 94/62/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994], sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio (GU L 365, pag. 10) (Supplemento ordinario alla GURI n. 38 del 15 febbraio 1997; in prosieguo: il «d. lgs. n. 22/1997»). Questo decreto è stato abrogato e sostituito con decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale (Supplemento ordinario alla GURI n. 88 del 14 aprile 2006; in prosieguo: il «d. lgs n. 152/2006»), il quale, negli artt. 299‑318, recepisce nell’ordinamento giuridico italiano la direttiva 2004/35.
20. L’art. 17 del d. lgs. n. 22/1997 disponeva che «chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento».
21. L’art. 9 del decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modifiche e integrazioni (Supplemento ordinario alla GURI n. 293 del 15 dicembre 1999) ha il seguente disposto:
«Il proprietario di un sito o altro soggetto che (…) intenda attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale, ai sensi dell’articolo 17, comma 13 bis, del D. lgs. [n. 22/1997], è tenuto a comunicare alla Regione, alla Provincia e al Comune la situazione di inquinamento rilevata nonché gli eventuali interventi di messa in sicurezza di emergenza necessari per assicurare la tutela della salute e dell’ambiente adottati e in fase di esecuzione. La comunicazione deve essere accompagnata da idonea documentazione tecnica dalla quale devono risultare le caratteristiche dei suddetti interventi. (…) Il Comune o, se l’inquinamento interessa il territorio di più comuni, la Regione verifica l’efficacia degli interventi di messa in sicurezza d’emergenza adottati e può fissare prescrizioni ed interventi integrativi con particolare riferimento alle misure di monitoraggio da attuare per accertare le condizioni di inquinamento ed ai controlli da effettuare per verificare l’efficacia degli interventi attuati a protezione della salute pubblica e dell’ambiente circostante (…)».
22. L’art. 311, secondo comma, del d. lgs. n. 152/2006 così dispone:
«Chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato».
Cause principali e questioni pregiudiziali
23. Le presenti cause rientrano in una serie di ricorsi promossi dalle società i cui stabilimenti costeggiano la Rada di Augusta avverso alcune decisioni delle varie autorità amministrative italiane, mediante le quali a dette società sono stati imposti obblighi di riparazione dell’inquinamento accertato nel sito di interesse nazionale di Priolo.
24. Le ricorrenti nelle cause principali contestano essenzialmente a dette autorità amministrative di aver agito unilateralmente nella definizione delle misure di riparazione dei danni ambientali provocati al sito citato. In particolare, esse le criticano per aver modificato, in modo radicale e senza consultare gli interessati, alcuni progetti di intervento approvati in precedenza dalle medesime autorità. Questi progetti, che implicavano in particolare la realizzazione di un confinamento di natura idraulica della falda, sarebbero già stati avviati. Ebbene, quello che è attualmente il progetto in discussione, in particolare la realizzazione di uno sbarramento fisico lungo tutto il litorale marino adiacente ai siti industriali delle ricorrenti, sarebbe radicalmente diverso e non sarebbe stato oggetto di nessuna valutazione di impatto ambientale. Infine, è contestato all’amministrazione di aver ingiustamente subordinato la possibilità per queste ricorrenti di disporre dei loro siti industriali alla condizione che esse realizzino i detti lavori, che riguarderebbero in realtà terreni o aree demaniali diversi da quelli di cui esse sono proprietarie.
25. Investito di alcuni ricorsi miranti alla sospensione dell’esecuzione nonché all’annullamento dei vari atti adottati dalla pubblica autorità competente, in particolare delle determinazioni della conferenza dei servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 6 marzo 2008, il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha deciso di sospendere i procedimenti e di proporre alla Corte una serie di questioni pregiudiziali.
26. Nella causa C‑478/08 le questioni pregiudiziali sono formulate come segue:
«1) Se il principio “chi inquina paga” di cui all’art. 174, paragrafo 2, [CE] possa essere interpretato nel senso che, anche solo in via eccezionale, gli obblighi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale di un sito contaminato (e/o i relativi costi) possano essere imputati ad un soggetto estraneo alla immissione nell’ambiente delle sostanze che hanno determinato la compromissione ecologica del sito stesso, oppure se, in caso di risposta negativa, tale principio osti ad una normativa nazionale e/o ad una applicazione in sede amministrativa che ponga gli obblighi di messa in sicurezza d’emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale di un sito contaminato (e/o i relativi costi) a carico di un soggetto che assume di essere estraneo alla immissione nell’ambiente delle sostanze che hanno determinato la compromissione ecologica del sito stesso, prescindendo da qualunque accertamento preventivo che ne individui la responsabilità in termini di nesso causale o per il solo fatto che si trovi ad operare o sia titolare di diritti reali e/o d’impresa in un’area contaminata, con violazione o disapplicazione del principio di proporzionalità.
2) Se il principio “chi inquina paga” osti ad una normativa nazionale, segnatamente l’art. 2050 del codice civile, che consenta alla Pubblica Autorità, nel caso in cui operino nel sito contaminato una pluralità di operatori industriali, di addossare loro gli oneri della bonifica del sito medesimo, senza accertamento preventivo ed individuale delle rispettive responsabilità nell’inquinamento, o comunque per il solo fatto che possiedono una posizione qualificante per effetto della titolarità dei mezzi di produzione e quindi sono oggettivamente responsabili dei danni che essi causano all’ambiente oppure possono essere comunque tenuti a ripristinare l’ambient[e] circostante dall’inquinamento diffuso in esso rilevato anche a prescindere da una causazione materiale di inquinamento ed in proporzione ad essa.
3) Se la direttiva [2004/35] (ed, in specie, l’art. 7 e l’Allegato II ivi richiamato) osti ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre, quali “ragionevoli opzioni di riparazione del danno ambientale”, interventi sulle matrici ambientali (costituiti, nella specie, dal “confinamento fisico” della falda lungo tutto il fronte mare) diversi ed ulteriori rispetto a quelli prescelti all’esito di una apposita istruttoria in contraddittorio, già approvati, realizzati e in corso di esecuzione, comunque senza aver valutato le condizioni sitospecifiche i costi di attuazione in relazione ai benefici ragionevolmente prevedibili, i possibili o probabili danni collaterali ed effetti avversi sulla salute e la sicurezza pubblica, i tempi necessari alla realizzazione.
4) Se, data la specificità della situazione che esiste nel S.I.N. di Priolo, la direttiva [2004/35] (ed, in specie, l’art. 7 e l’Allegato II ivi richiamato) osti ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre, d’Autorità, tali prescrizioni, quali condizioni per l’autorizzazione all’uso legittimo di aree non direttamente interessate alla bonifica, in quanto già bonificate o comunque non inquinate, comprese nel perimetro del Sito di Interesse Nazionale di Priolo».
27. Le questioni pregiudiziali nella causa C‑479/08 sono formulate come segue:
«1) Se il principio “chi inquina paga” osti ad una normativa nazionale, segnatamente l’art. 2050 del codice civile, che consenta alla Pubblica Autorità, nel caso in cui operino nel sito contaminato una pluralità di operatori industriali, di addossare loro gli oneri della bonifica del sito medesimo, senza accertamento preventivo ed individuale delle rispettive responsabilità nell’inquinamento o, comunque, per il solo fatto che possiedano una posizione qualificante per effetto della titolarità dei mezzi di produzione e quindi siano oggettivamente responsabili dei danni che essi causano all’ambiente oppure possano essere comunque tenuti a ripristinare l’ambiente circostante dall’inquinamento diffuso in esso rilevato anche a prescindere da una causazione materiale di inquinamento ed in proporzione ad essa.
2) Se in applicazione del principio “chi inquina paga” l’amministrazione possa imputare i costi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale ai soggetti che si trovino nella disponibilità di aree contaminate senza che vi sia un preventivo accertamento dell’esistenza del nesso eziologico tra la condotta e l’inquinamento rilevato.
3) Se in applicazione dei principi “chi inquina paga” e di proporzionalità possano essere imposti a soggetti che si trovano nella disponibilità di aree contaminate interventi che non siano direttamente riconnessi all’apporto individuale di ciascuno ed in proporzione a tale apporto.
4) Se in applicazione dei principi “chi inquina paga” e di proporzionalità possano essere imposti a soggetti che non abbiano contribuito all’immissione di sostanze contaminanti nell’ambiente obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, costi e interventi equivalenti se non addirittura identici a quelli imposti a soggetti che abbiano invece contribuito all’immissione di sostanze contaminanti nell’ambiente.
5) Se in applicazione dei principi “chi inquina paga” e di proporzionalità, l’amministrazione possa imporre interventi che prescindano da una valutazione dell’adeguatezza delle soluzioni imposte in raffronto al sacrificio imposto al privato, con ciò prescrivendo misure maggiori o eccessive rispetto a quelle strettamente necessarie per il raggiungimento dello scopo che l’autorità stessa è tenuta a realizzare».
28. Con ordinanza del presidente della Corte 2 marzo 2009, le cause C‑478/08 e C‑479/08 sono state riunite ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
29. Ai sensi dell’art. 104, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, qualora una questione pregiudiziale sia identica ad una questione sulla quale la Corte ha già statuito o qualora la soluzione di tale questione possa essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza, la Corte, dopo aver sentito l’avvocato generale, può, in qualsiasi momento, statuire con ordinanza motivata. La Corte ritiene che tale ipotesi ricorra nelle presenti circosta nze.
30. Infatti, le questioni sollevate dal giudice del rinvio nelle presenti cause sono sostanzialmente identiche, in particolare, a quelle proposte dallo stesso giudice nella causa che ha dato luogo alla sentenza 9 marzo 2010, causa C‑378/08, ERG e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta), nonché nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza in pari data, cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta).
31. Di conseguenza, le risposte e precisazioni fornite dalla Corte nelle dette sentenze sono valide parimenti per quanto concerne le questioni proposte dal giudice del rinvio nelle presenti cause.
Sull’applicabilità ratione temporis della direttiva 2004/35
32. Alla luce delle circostanze delle cause principali, quali illustrate dal giudice del rinvio, occorre ricordare che la direttiva 2004/35 si applica ai danni causati da un’emissione, un evento o un incidente avvenuti dopo il 30 aprile 2007 quando questi danni derivano o da attività svolte successivamente a tale data, o da attività svolte anteriormente a tale data, ma non ultimate prima della scadenza della medesima (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 41).
33. Spetta pertanto al giudice del rinvio verificare, in base ai fatti che esso solo è in grado di valutare, se, nelle cause principali, i danni oggetto delle misure di riparazione ambientale decise dalle autorità competenti rientrino in una di queste ipotesi.
34. Qualora detto giudice dovesse giungere alla conclusione che la direttiva 2004/35 non è applicabile nella causa di cui è investito, un’ipotesi del genere dovrà allora essere disciplinata dall’ordinamento nazionale, nel rispetto delle norme del Trattato e fatti salvi altri eventuali atti di diritto derivato (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 44).
35. A questo proposito, occorre tuttavia ricordare che l’art. 174 CE afferma che la politica della Comunità in materia ambientale mira a un livello elevato di protezione e si basa, segnatamente, sul principio «chi inquina paga». Questa disposizione si limita pertanto a definire gli obiettivi generali della Comunità in materia ambientale, mentre l’art. 175 CE affida il compito di decidere le azioni da avviare al Consiglio dell’Unione europea, eventualmente applicando la procedura di codecisione con il Parlamento europeo (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 45).
36. Di conseguenza, dal momento che l’art. 174 CE, che contiene il principio «chi inquina paga», è rivolto all’azione della Comunità, questa disposizione non può essere invocata in quanto tale dai privati al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale, quale quello oggetto delle cause principali, emanata in una materia rientrante nella politica ambientale, quando non sia applicabile nessuna normativa comunitaria adottata in base all’art. 175 CE, che disciplini specificamente l’ipotesi di cui trattasi (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 46).
37. Se e in quanto il giudice del rinvio giunga alla conclusione che la direttiva 2004/35 è applicabile ratione temporis nelle cause principali, occorre affrontare le questioni pregiudiziali nel modo seguente.
Sulle prime due questioni relative alla causa C‑478/08 e sulle prime quattro questioni relative alla causa C‑479/08
38. Con tali questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio «chi inquina paga», quale sancito dall’art. 174, n. 2, primo comma, CE, e le disposizioni della direttiva 2004/35, che mira a dare attuazione a questo principio nell’ambito della responsabilità ambientale, ostino a una normativa nazionale che consente all’autorità competente di imporre ad alcuni operatori, a causa della vicinanza dei loro impianti ad una zona inquinata, misure di riparazione dei danni ambientali, senza avere preventivamente indagato sugli eventi all’origine dell’inquinamento, né avere accertato il nesso di causalità tra detti danni e i citati operatori né il dolo o la colpa di questi ultimi. D’altro canto, detto giudice chiede parimenti se gli oneri finanziari derivanti dall’imposizione agli operatori di misure di riparazione debbano risultare correlati con il loro rispettivo contributo alla realizzazione dei danni ambientali.
39. Come si evince dagli artt. 4, n. 5, e 11, n. 2, della direttiva 2004/35, così come l’accertamento di un siffatto nesso causale è necessario da parte dell’autorità competente al fine di imporre misure di riparazione ad eventuali operatori, a prescindere dal tipo di inquinamento in questione, quest’obbligo è parimenti un presupposto per l’applicabilità di detta direttiva per quanto concerne forme di inquinamento a carattere diffuso ed esteso (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 53).
40. Da questo punto di vista, la normativa di uno Stato membro può prevedere che l’autorità competente abbia facoltà di imporre misure di riparazione del danno ambientale presumendo l’esistenza di un nesso di causalità tra l’inquinamento accertato e le attività del singolo o dei diversi operatori, e ciò in base alla vicinanza degli impianti di questi ultimi con il menzionato inquinamento (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 56).
41. Tuttavia, dato che, conformemente al principio «chi inquina paga», l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento (v., per analogia, sentenza 24 giugno 2008, causa C‑188/07, Commune de Mesquer, Racc. pag. I‑4501, punto 77), per poter presumere secondo tali modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità l’autorità competente deve disporre di indizi plausibili in grado di dar fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 57).
42. Quando disponga di indizi di tal genere, l’autorità competente è allora in condizione di dimostrare un nesso di causalità tra le attività degli operatori e l’inquinamento diffuso rilevato. Conformemente all’art. 4, n. 5, della direttiva 2004/35, un’ipotesi del genere può rientrare pertanto nella sfera d’applicazione di questa direttiva, a meno che detti operatori non siano in condizione di confutare tale presunzione (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 58).
43. Da ciò deriva che, qualora il giudice del rinvio ritenga che l’inquinamento in questione nelle cause principali presenti un carattere diffuso e che non possa essere dimostrato un nesso di causalità, un’ipotesi del genere potrà rientrare non nella sfera d’applicazione ratione materiae della direttiva 2004/35, bensì in quella dell’ordinamento nazionale, alle condizioni precisate nel punto 34 della presente ordinanza (v. sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 59).
44. Viceversa, per l’ipotesi in cui il giudice del rinvio giunga alla conclusione che detta direttiva è applicabile al caso di cui è investito, occorre ancora svolgere le seguenti considerazioni.
45. Per quanto concerne i dubbi formulati dal giudice del rinvio in merito alla possibilità di ipotizzare una responsabilità ambientale delle ricorrenti nelle cause principali, occorre ricordare che, conformemente agli artt. 3, n. 1, 4, n. 5, e 11, n. 2, della direttiva 2004/35, quando decide di imporre misure di riparazione ad operatori le cui attività siano elencate nell’allegato III a detta direttiva, l’autorità competente non è tenuta a dimostrare né un comportamento doloso o colposo, né un intento doloso in capo agli operatori le cui attività siano ritenute all’origine del danno ambientale. Viceversa, spetta a questa autorità, da un lato, ricercare preventivamente l’origine dell’accertato inquinamento, attività riguardo alla quale detta autorità dispone di un potere discrezionale in merito alle procedure e ai mezzi cui fare ricorso, nonché alla durata di una ricerca siffatta. Dall’altro, questa autorità è tenuta a dimostrare, in osservanza delle norme nazionali in materia di prova, l’esistenza di un nesso di causalità tra l’attività degli operatori cui sono dirette le misure di riparazione e l’inquinamento di cui trattasi (v. sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 65).
46. Occorre parimenti ricordare, da una parte, che, conformemente all’art. 11, n. 4, della direttiva 2004/35, gli operatori dispongono di rimedi giurisdizionali per impugnare le misure di riparazione adottate in base a questa direttiva, nonché per negare l’esistenza di un qualsiasi nesso di causalità tra la loro attività e l’inquinamento rilevato. Dall’altra, conformemente all’art. 8, n. 3, di questa direttiva, i medesimi operatori non sono tenuti a sostenere i costi delle misure di riparazione quando sono in grado di dimostrare che i danni in questione sono opera di un terzo e si sono verificati nonostante l’esistenza di idonee misure di sicurezza, poiché infatti il principio «chi inquina paga» non implica che gli operatori debbano farsi carico di oneri inerenti alla riparazione di un inquinamento al quale non abbiano contribuito (sentenza C‑378/08, ERG e a., cit., punto 67).
47. Inoltre, posto che l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento (v. sentenza Commune de Mesquer, cit., punto 77), l’autorità competente deve accertare, in linea di principio, in che misura ciascun operatore abbia contribuito all’inquinamento al quale essa tenta di porre rimedio e tener conto del loro rispettivo contributo nel calcolo dei costi delle azioni di riparazione che quest’autorità pone a carico di detti operatori, fatto salvo il disposto dell’art. 9 della direttiva 2004/35.
48. In considerazione di quanto sin qui esposto, occorre rispondere alle prime due questioni relative alla causa C‑478/08 e alle prime quattro questioni relative alla causa C‑479/08 dichiarando che, in un’ipotesi d’inquinamento ambientale come quella di cui alle cause principali:
– quando non sono soddisfatti i presupposti d’applicazione ratione temporis e/o ratione materiae di cui alla direttiva 2004/35, un’ipotesi del genere dovrà allora essere disciplinata dal diritto nazionale, nel rispetto delle norme del Trattato e fatti salvi altri eventuali atti di diritto derivato;
– la direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale che consente all’autorità competente, in sede di esecuzione della citata direttiva, di presumere l’esistenza di un nesso di causalità, anche nell’ipotesi di inquinamento a carattere diffuso, tra determinati operatori e un inquinamento accertato, e ciò in base alla vicinanza dei loro impianti alla zona inquinata. Tuttavia, conformemente al principio «chi inquina paga», per poter presumere secondo tale modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità detta autorità deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività;
– gli artt. 3, n. 1, 4, n. 5, e 11, n. 2, della direttiva 2004/35 devono essere interpretati nel senso che, quando decide di imporre misure di riparazione del danno ambientale ad operatori le cui attività siano elencate nell’allegato III a detta direttiva, l’autorità competente non è tenuta a dimostrare né un comportamento doloso o colposo, né un intento doloso in capo agli operatori le cui attività siano considerate all’origine del danno ambientale. Viceversa spetta a questa autorità, da un lato, ricercare preventivamente l’origine dell’accertato inquinamento, attività riguardo alla quale detta autorità dispone di un potere discrezionale in merito alle procedure e ai mezzi da impiegare, nonché alla durata di una ricerca siffatta. Dall’altro, questa autorità è tenuta a dimostrare, in base alle norme nazionali in materia di prova, l’esistenza di un nesso di causalità tra l’attività degli operatori cui sono dirette le misure di riparazione e l’inquinamento di cui trattasi;
– posto che l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento, l’autorità competente deve accertare, in linea di principio, in che misura ciascun operatore abbia contribuito all’inquinamento al quale essa tenta di porre rimedio e tener conto del loro rispettivo contributo nel calcolo dei costi delle azioni di riparazione che quest’autorità pone a carico di detti operatori, fatto salvo il disposto dell’art. 9 della direttiva 2004/35.
Sulle questioni terza e quarta nella causa C‑478/08 e sulla quinta questione nella causa C‑479/08
49. Con tali questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio desidera sapere, in sostanza, se gli artt. 7 e 11, n. 4, della direttiva 2004/35, in combinato disposto con l’allegato II alla medesima, conferiscano all’autorità competente il potere di imporre d’ufficio una modifica sostanziale delle misure di riparazione del danno ambientale decise in esito a un procedimento in contraddittorio, condotto in collaborazione con gli operatori interessati, che siano già state eseguite o la cui esecuzione sia già stata avviata, e ciò senza che l’imposizione di queste nuove misure sia stata preceduta da una valutazione, da parte di detta autorità, dei costi e dei vantaggi delle modifiche previste dal punto di vista economico, ambientale e sanitario. D’altro canto, detto giudice chiede parimenti se la direttiva 2004/35 debba essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale, la quale consenta all’autorità competente di subordinare l’esercizio del diritto degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale all’utilizzo dei loro terreni alla condizione che essi realizzino i lavori imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti misure di bonifica o non sono mai stati inquinati.
50. Se e in quanto il giudice del rinvio giunga alla conclusione che, da un lato, la direttiva 2004/35 è applicabile ratione temporis nelle cause principali e che, dall’altro, sono soddisfatte le condizioni di applicazione ratione materiae della citata direttiva, in particolare quelle precisate nei punti 52‑59 della citata sentenza C‑378/08, ERG e a., occorre affrontare le questioni pregiudiziali nel modo seguente.
51. Per quanto riguarda i presupposti di adozione e determinazione delle misure di riparazione, va sottolineato che l’autorità competente è parimenti legittimata a modificare, anche d’ufficio, ossia persino in mancanza di una proposta iniziale da parte dell’operatore, misure di riparazione ambientale precedentemente disposte (v. sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 51).
52. Ai fini dell’adozione di una siffatta decisione, che modifica sostanzialmente misure di riparazione ambientale già approvate, l’art. 7, n. 2, della direttiva 2004/35 impone a detta autorità di ascoltare gli operatori ai quali siano imposte misure del genere, salvo quando l’urgenza della situazione ambientale imponga un’azione immediata dell’autorità competente. Inoltre, conformemente al n. 4 di questo stesso art. 7, quest’autorità dovrà invitare, in particolare, le persone sui cui terreni queste misure dovranno essere applicate a presentare le loro osservazioni, di cui essa deve tener conto (sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 56).
53. Peraltro, nell’adottare una siffatta decisione recante modifica dell’opzione di riparazione del danno ambientale, detta autorità è obbligata, in linea di principio, a prendere in considerazione i criteri di cui al punto 1.3.1 dell’allegato II alla direttiva 2004/35 e, inoltre, conformemente all’art. 11, n. 4, della medesima, essa deve indicare, nella decisione che adotta a questo proposito, le ragioni specifiche che motivino la sua scelta nonché, eventualmente, quelle in grado di giustificare il fatto che non fosse necessario o possibile effettuare un esame circostanziato alla luce dei detti criteri a causa, ad esempio, dell’urgenza della situazione ambientale (sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 63).
54. In particolare, l’autorità competente deve vigilare affinché l’opzione accolta alla fine consenta realmente di raggiungere risultati migliori dal punto di vista ambientale, senza con ciò esporre gli operatori interessati a costi manifestamente sproporzionati rispetto a quelli che essi dovevano o avrebbero dovuto sostenere nel quadro della prima opzione accolta da detta autorità. Considerazioni siffatte non valgono però quando quest’ultima è in grado di dimostrare che l’opzione inizialmente accolta si è rivelata comunque inadeguata a riparare, risanare o sostituire le risorse naturali danneggiate o i servizi deteriorati ai sensi dell’art. 2, punto 11, della direttiva 2004/35 (sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 64).
55. Per quanto riguarda infine la possibilità, per l’autorità competente, di subordinare l’esercizio del diritto degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale all’utilizzo dei loro terreni alla condizione che essi realizzino i lavori imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti misure di bonifica o non sono mai stati inquinati, occorre ricordare che, in circostanze eccezionali del tipo di quelle che contraddistinguono le cause principali, la direttiva 2004/35 dev’essere interpretata nel senso che essa consente all’autorità competente di chiedere agli operatori dei terreni adiacenti a tutto il litorale oggetto delle misure di riparazione di realizzare essi stessi dette misure (v. sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 78).
56. Tuttavia, spetta al giudice del rinvio verificare a questo riguardo se, nelle cause principali, la sospensione di talune prerogative attinenti al diritto di proprietà degli operatori sui loro terreni sia giustificata dallo scopo di impedire il peggioramento della situazione ambientale dove le misure di riparazione ambientale sono poste in esecuzione, ossia nella rada, o, in applicazione del principio di precauzione, dallo scopo di prevenire il verificarsi o il ripetersi di altri danni ambientali nei detti terreni, limitrofi all’intero litorale oggetto di queste misure di riparazione (sentenza cause riunite C‑379/08 e C‑380/08, ERG e a., cit., punto 85).
57. Alla luce di quanto sin qui esposto, occorre risolvere la terza e la quarta questione relative alla causa C‑478/08 e la quinta questione relativa alla causa C‑479/08 dichiarando che gli artt. 7 e 11, n. 4, della direttiva 2004/35, in combinato disposto con l’allegato II alla medesima, devono essere interpretati nel senso che:
– l’autorità competente ha il potere di modificare sostanzialmente misure di riparazione del danno ambientale decise in esito a un procedimento in contraddittorio, condotto in collaborazione con gli operatori interessati, che siano già state poste in esecuzione o la cui esecuzione sia già stata avviata. Tuttavia, al fine di adottare una siffatta decisione:
– quest’autorità è obbligata ad ascoltare gli operatori ai quali sono imposte misure del genere, salvo quando l’urgenza della situazione ambientale imponga un’azione immediata da parte dell’autorità competente;
– detta autorità è tenuta parimenti ad invitare, in particolare, le persone sui cui terreni queste misure devono essere poste in esecuzione a presentare le loro osservazioni, di cui essa deve tener conto, e
– questa autorità deve tener conto dei cri teri di cui al punto 1.3.1 dell’allegato II alla direttiva 2004/35 e indicare, nella sua decisione, le ragioni specifiche che motivino la sua scelta nonché, eventualmente, quelle in grado di giustificare il fatto che non fosse necessario o possibile effettuare un esame circostanziato alla luce dei detti criteri a causa, ad esempio, dell’urgenza della situazione ambientale.
– In circostanze quali quelle di cui alle cause principali, la direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale la quale consenta all’autorità competente di subordinare l’esercizio del diritto degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale all’utilizzo dei loro terreni alla condizione che essi realizzino i lavori imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti misure di bonifica o non sono mai stati inquinati. Tuttavia, una misura siffatta dev’essere giustificata dallo scopo di impedire il peggioramento della situazione ambientale dove dette misure sono poste in esecuzione oppure, in applicazione del principio di precauzione, dallo scopo di prevenire il verificarsi o il ripetersi di altri danni ambientali nei detti terreni degli operatori, limitrofi all’intero litorale oggetto di dette misure di riparazione.
Sulle spese
58. Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara:
1) In un’ipotesi d’inquinamento ambientale come quella di cui alle cause principali:
– quando non sono soddisfatti i presupposti d’applicazione ratione temporis e/o ratione materiae di cui alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 aprile 2004, 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, un’ipotesi del genere dovrà allora essere disciplinata dal diritto nazionale, nel rispetto delle norme del Trattato e fatti salvi altri eventuali atti di diritto derivato;
– la direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale che consente all’autorità competente, in sede di esecuzione della citata direttiva, di presumere l’esistenza di un nesso di causalità, anche nell’ipotesi di inquinamento a carattere diffuso, tra determinati operatori e un inquinamento accertato, e ciò in base alla vicinanza dei loro impianti alla zona inquinata. Tuttavia, conformemente al principio «chi inquina paga», per poter presumere secondo tale modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità detta autorità deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività;
– gli artt. 3, n. 1, 4, n. 5, e 11, n. 2, della direttiva 2004/35 devono essere interpretati nel senso che, quando decide di imporre misure di riparazione del danno ambientale ad operatori le cui attività siano elencate nell’allegato III a detta direttiva, l’autorità competente non è tenuta a dimostrare né un comportamento doloso o colposo, né un intento doloso in capo agli operatori le cui attività siano considerate all’origine del danno ambientale. Viceversa spetta a questa autorità, da un lato, ricercare preventivamente l’origine dell’accertato inquinamento, attività riguardo alla quale detta autorità dispone di un potere discrezionale in merito alle procedure e ai mezzi da impiegare, nonché alla durata di una ricerca siffatta. Dall’altro, questa autorità è tenuta a dimostrare, in base alle norme nazionali in materia di prova, l’esistenza di un nesso di causalità tra l’attività degli operatori cui sono dirette le misure di riparazione e l’inquinamento di cui trattasi;
– posto che l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento o al rischio di inquinamento, l’autorità competente deve accertare, in linea di principio, in che misura ciascun operatore abbia contribuito all’inquinamento al quale essa tenta di porre rimedio e tener conto del loro rispettivo contributo nel calcolo dei costi delle azioni di riparazione che quest’autorità pone a carico di detti operatori, fatto salvo il disposto dell art. 9 della direttiva 2004/35.
2) Gli artt. 7 e 11, n. 4, della direttiva 2004/35, in combinato disposto con l’allegato II alla medesima, devono essere interpretati nel senso che:
– l’autorità competente ha il potere di modificare sostanzialmente misure di riparazione del danno ambientale decise in esito a un procedimento in contraddittorio, condotto in collaborazione con gli operatori interessati, che siano già state poste in esecuzione o la cui esecuzione sia già stata avviata. Tuttavia, al fine di adottare una siffatta decisione:
– questa autorità è obbligata ad ascoltare gli operatori ai quali sono imposte misure del genere, salvo quando l’urgenza della situazione ambientale imponga un’azione immediata da parte dell’autorità competente;
– detta autorità è tenuta parimenti ad invitare, in particolare, le persone sui cui terreni queste misure devono essere poste in esecuzione a presentare le loro osservazioni, di cui essa deve tener conto, e
– questa autorità deve tener conto dei criteri di cui al punto 1.3.1 dell’allegato II alla direttiva 2004/35 e indicare, nella sua decisione, le ragioni specifiche che motivino la sua scelta nonché, eventualmente, quelle in grado di giustificare il fatto che non fosse necessario o possibile effettuare un esame circostanziato alla luce dei detti criteri a causa, ad esempio, dell’urgenza della situazione ambientale.
– In circostanze quali quelle di cui alle cause principali, la direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale la quale consenta all’autorità competente di subordinare l’esercizio del diritto degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale all’utilizzo dei loro terreni alla condizione che essi realizzino i lavori imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti misure di bonifica o non sono mai stati inquinati. Tuttavia, una misura siffatta dev’essere giustificata dallo scopo di impedire il peggioramento della situazione ambientale dove dette misure sono poste in esecuzione oppure, in applicazione del principio di precauzione, dallo scopo di prevenire il verificarsi o il ripetersi di altri danni ambientali nei detti terreni degli operatori, limitrofi all’intero litorale oggetto di dette misure di riparazione.