Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 26 февруари 2026 година(1)
Дело C‑147/25
„Inter Rao Lietuva“ AB
срещу
Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos
(Преюдициално запитване, отправено от Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд, Литва)
„ Преюдициално запитване — Обща външна политика и политика на сигурност — Регламент (ЕС) № 269/2014 — Член 2 — Решение 2014/145/ОВППС — Член 2 — Ограничителни мерки, приети във връзка с положението в Украйна — Национална мярка за замразяване на финансовите средства и икономическите ресурси на лице, свързано със санкционирани от Съюза лица — Обхват на съдебния контрол — Стандарт на доказване на връзката със санкционираните лица “
1.        През 2022 г. литовските власти приемат „Списък на физическите и/или юридическите лица, свързани със субекти, на които са наложени международни санкции“. В списъка е посочено, че активите на Inter Rao Lietuva AB(2) се замразяват поради връзките на това дружество с лица, на които са наложени ограничителни мерки с Решение 2014/145/ОВППС(3) и Регламент (ЕС) № 269/2014(4).
2.        Преди да се произнесе по подадената от Inter Rao жалба срещу включването му в списъка, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд, Литва) отправя до Съда преюдициално запитване, в което излага съмненията си относно тълкуването на приложимите правила на Съюза.
3.        Преюдициалното запитване дава възможност на Съда да уточни дали практиката му относно приетите от Съюза списъци (на лицата и образуванията, на които са наложени ограничителни мерки) е приложима и към списъците, които държавите членки могат да приемат в изпълнение на тези ограничителни мерки, и в какъв обхват.
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Решение 2014/145
4.        Член 2 предвижда:
„1.      Замразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи, притежавани, държани или контролирани от:
а)      физически лица, които са отговорни за, подкрепят или осъществяват действия или политики, подкопаващи или заплашващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна или стабилността и сигурността в Украйна, или възпрепятстващи работата на международните организации в Украйна;
б)      юридически лица, образувания или органи, които подкрепят материално или финансово действия, подкопаващи или заплашващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна;
в)      юридически лица, образувания или органи в Крим или Севастопол, чиято собственост е била прехвърлена в нарушение на украинското право, или юридически лица, образувания или органи, които са извлекли ползи от такова прехвърляне;
г)      физически или юридически лица, образувания или органи, които осигуряват материална или финансова подкрепа на вземащите решения лица в Русия, отговорни за анексирането на Крим или дестабилизирането на Украйна, или които извличат ползи от тези вземащи решения лица;
д)      физически или юридически лица, образувания или органи, които извършват сделки със сепаратистките групи в района на Донбас в Украйна;
е)      физически или юридически лица, образувания или органи, които осигуряват материална или финансова подкрепа на правителството на Руската федерация, отговорно за анексирането на Крим и дестабилизирането на Украйна, или които извличат ползи от него;
ж)      видни бизнесмени или юридически лица, образувания или органи, активни в икономически сектори, които осигуряват значителни източници на приходи на правителството на Руската федерация, отговорно за анексирането на Крим и дестабилизирането на Украйна,
и свързани с тях физически или юридически лица, образувания или органи, както са изброени в приложението.
2.      Никакви финансови средства или икономически ресурси не могат да се предоставят пряко или непряко на разположение или в полза на физическите или юридическите лица, образуванията или органите, посочени в приложението.
[…]“.
5.        Член 3 предвижда:
„1.      Съветът, по предложение на държава членка или на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, взема с единодушие решение за съставянето и изменението на списъка в приложението.
2.      Съветът съобщава решението, посочено в параграф 1, включително основанията за включването в списъка, на съответното физическо или юридическо лице, образувание или орган, пряко, ако адресът е известен, или чрез публикуване на известие, за да предостави възможност на това лице образувание или орган да представи възражения.
3.      Когато има представени възражения или нови съществени доказателства, Съветът преразглежда решението по параграф 1 и уведомява съответното лице образувание или орган за това“.
6.        Член 4, параграф 1 гласи:
„В приложението се съдържат основанията за включването в списъка на съответните физически или юридически лица, образувания или органи, посочени в член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1“.
2.      Регламент № 269/2014
7.        Член 2 предвижда:
„1.      Замразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, които са собственост или се владеят, държат или контролират от някое от физическите или юридически лица, образувания или органи, или от свързаните с тях физически или юридически лица, образувания или органи, изброени в приложение I.
2.      Не се предоставят, пряко или косвено, никакви финансови средства или икономически ресурси на физическите или юридически лица, образувания или органи, или на свързаните с тях физически или юридически лица, образувания или органи, изброени в приложение I, или в тяхна полза“.
8.        В член 3, параграф 1 се уточнява, че приложение I включва физическите или юридическите лица, образувания или органи, споменати в посочения параграф 1, както и свързани с тях физически или юридически лица, образувания или органи. Съгласно параграф 2 от него приложение I съдържа основанията за вписване в списъка на съответните физически или юридически лица, образувания или органи.
9.        Член 14 предвижда:
„1.      Когато Съветът реши да подложи физическо или юридическо лице, образувание или орган на мерките, посочени в член 2, той изменя съответно приложение I.
2.      Съветът съобщава решението си на физическото или юридическото лице, образуванието или органа, посочени в параграф 1, заедно с основанията за включването в списъка, като това се прави пряко, ако адресът е известен, или чрез публикуване на известие, за да се предостави възможност на физическото или юридическото лице, образуванието или органа да представи възражения.
3.      Когато има представени възражения или нови съществени доказателства, Съветът преразглежда решението си и информира съответно физическо или юридическо лице, образувание или орган.
4.      Списъкът в приложение I се преразглежда редовно и най-малко на всеки 12 месеца“.
10.      Член 17 гласи:
„Настоящият регламент се прилага:
[…]
г)      спрямо всяко юридическо лице, образувание или орган, във или извън територията на Съюза, регистрирани или учредени съгласно правото на държава членка;
д)      спрямо всяко юридическо лице, образувание или орган във връзка с всякакъв вид стопанска дейност, извършвана изцяло или частично в рамките на Съюза“.
Б.      Литовското право
1.      Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.º IX-2160(5)
11.      Член 12, в редакцията в сила от 27 април 2022 г., предвижда, че надзорът върху прилагането на международните финансови санкции се упражнява по-специално от Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (Служба за разследване на финансови престъпления към Министерството на вътрешните работи на Република Литва)(6).
12.      Параграф 3 от посочения член предвижда, че FNTT координира, наблюдава и гарантира прилагането на финансовите санкции (ограничаване на разпореждането с финансови средства и икономически ресурси) в Република Литва.
2.      Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas(7)
13.      Закон № IX-2160 е заменен със Закона за международните санкции, както следва от Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo n.º IX-2160 pakeitimo įstatymas n.º XIV-1020(8).
14.      Член 4, параграф 4, в сила от 17 май 2022 г., предвижда, че информацията относно решенията, взети във връзка със субекти, санкционирани поради връзката им със субекти, включени в списъците на санкционираните лица, трябва да се предоставя от FNTT на физическите и юридическите лица, както и на лицата, управляващи публичните регистри и информационните системи на държавата, които прилагат посочените санкции.
15.      Член 11 предвижда:
„1.      Когато прилагат международни санкции в рамките на своята компетентност, компетентните органи [като FNTT]:
1)      вземат решенията, предвидени в актовете за въвеждане на международните санкции;
[…]
4.      FNTT координира, наблюдава и гарантира прилагането на финансовите санкции (ограничаване на разпореждането с финансови средства и икономически ресурси) в Литва.
[…]“.
3.      Постановление № 1679
16.      Процедурата за надзор върху прилагането на международните санкции е уредена от Постановление № 1679 от 30 декември 2004 г. Точка 11, в редакцията си в сила от 30 януари 2019 г. до 27 май 2022 г., предвижда, че FNTT контролира, проверява редовно и събира информацията относно прилагането на финансовите санкции от различни субекти като финансови институции или инвестиционни дружества.
4.      Постановление № 535
17.      Постановление № 1679 е заменено с Постановление № 535 от 25 май 2022 г. Съгласно точка 13 от последното при изпълнение на функциите си като компетентен орган, предвидени в член 11, параграф 1 от Закона за международните санкции, FNTT координира, наблюдава и гарантира прилагането на финансовите санкции (ограничаване на разпореждането с финансови средства и икономически ресурси) в Литва.
18.      Точка 13, подточка 2 гласи:
„Ако се установи […], че юридическо лице […] е притежавано или контролирано от субект, на когото са наложени санкции, по критериите, предвидени в актовете, уреждащи международните санкции, FNTT приема решение, в което посочва, че финансовите решения се прилагат и по отношение на това юридическо лице […]. Списъкът на притежаваните или контролираните от такъв субект юридически лица […], приет и актуализиран на базата на приетите решения, се публикува на уебсайта на FNTT и се изпраща на органите, управляващи публичните регистри и информационните системи на държавата, в срок до два работни дни от приемането на съответното решение“.
19.      Съгласно точка 15 решенията на FNTT, посочени в точка 13, подточка 2, са задължителни нормативни актове при прилагане на международните санкции в Литва.
II.    Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
20.      Изложеното в акта за преюдициално запитване описание на фактическата обстановка обхваща фактите, които посочвам по-нататък.
21.      Inter Rao извършва внос на електроенергия и е независим доставчик на електроенергия в Литва.
22.      51 % от капитала на Inter Rao е собственост на Rao Nordic, финландско дружество, което от своя страна е изцяло притежавано от Интер РАО ЕЕС, дружество от Руската федерация.
23.      На 28 април 2022 г. FNTT включва Inter Rao в „Списък на физическите и/или юридическите лица, свързани със субекти, на които са наложени международни санкции“ (наричан по-нататък „националният списък“ или „спорният списък“)(9).
24.      В националния списък е посочено, че активите на Inter Rao се замразяват поради връзките му с G. H., на когото са наложени ограничителни мерки с Регламент № 269/2014.
25.      На 12 май 2022 г. Inter Rao подава до FNTT молба за заличаването си от националния списък и за издаване на удостоверение, че не са му наложени санкции.
26.      На 25 май 2022 г. FNTT коригира спорния списък, като премахва информацията относно връзките на Inter Rao с G. H. и посочва, че това дружество е свързано с президента на Руската федерация, на когото са наложени ограничителни мерки с Решение (ОВППС) 2022/331(10).
27.      На 27 май 2022 г. FNTT приема решение, озаглавено „За прилагането на Регламент [№ 269/2014] по отношение на Inter Rao […]“ (наричано по-нататък „Решение № 1“), в което констатира, че не е имала правно основание да заличи публикуваната на уебсайта информация за Inter Rao.
28.      В Решение № 1 се посочва, че:
–        51 % от акциите на Inter Rao са собственост на Rao Nordic, финландско дружество, а 100 % от акциите на последното се притежават от РАО ЕЕС, дружество от Руската федерация; акционери в РАО ЕЕС са Роснефтгаз, което притежава 26,37 % от акциите, групата „Интер РАО Капитал“, която притежава 29,56 % от акциите, 34,24 % от акциите са регистрирани на Московската фондова борса и са собственост на миноритарни акционери, и ОАО „ФСК ЕЕС“, което притежава 8,57 % от акциите;
–        основните акционери на руското дружество Интер РАО ЕЕС са дружества, непряко контролирани от Руската федерация, която е президентска федерална република, а на държавния глава и президент на Руската федерация са наложени ограничителни мерки с Решение 2022/331.
29.      На 30 май 2022 г. Inter Rao отново подава молба за заличаването си от националния списък, като твърди, че нито един от акционерите му не притежава контролен дял и че тези акционери не са санкционирани.
30.      На 23 юни 2022 г. FNTT приема второ решение, озаглавено „За прилагането на Решение [2022/231] по отношение на Inter Rao […]“ (наричано по-нататък „Решение № 2“). В него констатира, че не е имала правно основание да заличи публикуваната на уебсайта информация за дружеството.
31.      Като отново посочва изложените в Решение № 1 обстоятелства относно акционерната структура на жалбоподателя, FNTT отбелязва в Решение № 2, че Роснефтгаз и групата „Интер РАО Капитал“ притежават по над 25 % от акциите, поради което се счита, че заедно притежават 50 % или повече от акциите, а са непряко притежавани от Руската федерация, която има право да взема решения по отношение на тези дружества и да извлича ползи от тях.
32.      На 20 юли 2022 г. FNTT приема „Заповед № V-174“, която съдържа списък на юридически лица или други неперсонифицирани организации, притежавани или контролирани от санкциониран субект. В точка 1 от този списък фигурира Inter Rao.
33.      Inter Rao подава жалба до Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва), като иска да бъдат отменени Решения № 1 и № 2 на FNTT, както и да бъде заличено от спорния списък.
34.      След отхвърляне на исканията му от първоинстанционния съд Inter Rao подава жалба до Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд), който отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Допускат ли член 2 от Решение 2014/145 […] и член 2 от Регламент […] № 269/2014 във връзка с принципа на добра администрация, закрепен в член 41 от Хартата [на основните права на Европейския съюз, наричана по-нататък „Хартата“], национална мярка, с която лице, което не е включено в приложение I към Решение 2014/145 […] или в приложение I към Регламент […] № 269/2014, се включва в списъка на лицата, чиито активи се замразяват, поради връзките си със санкционирани лица, като възможността да възрази срещу тази национална мярка пред компетентния орган, е налице едва след включването му в списъка?
2)      Изпълнено ли е изискването за ефективен съдебен контрол в съответствие с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от Хартата, когато осъществяваният от националния съд контрол за законосъобразност на решението за замразяване на активите на дадено лице в контекста на прилагането на ограничителните мерки на Съюза включва проверка за спазване на процесуалните правила и за изпълнение на задължението за мотивиране и проверка за точност на фактическите констатации, за наличие на явни грешки при преценката на констатираните факти и за това дали не е налице злоупотреба с власт?
3)      Когато пред националния съд се доказват връзките на дадено лице с представители на политическите власти на Руската федерация, изискват ли разпоредбите на член 2 от Решение 2014/145 […] и член 2 от Регламент […] № 269/2014 във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата да се преценяват обстоятелствата, свързани с действителното наличие и ефективността на контрола, упражняван от политическите власти на Руската федерация върху юридическите лица, извършващи дейност в тази държава, което би могло да е невъзможно да се докаже със събрани по делото обективни и достатъчно сериозни данни и би могло съответните представители на политическите власти на Руската федерация да се приемат за упражняващи контрол върху лицето въз основа на властническите правомощия, които притежават?“.
III. Производството пред Съда
35.      Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 17 февруари 2025 г.
36.      Писмени становища представят Inter Rao, Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras UAB, италианското, латвийското, литовското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.
37.      Съдът не е счел за необходимо провеждането на съдебно заседание.
IV.    Анализ
38.      Запитващата юрисдикция иска да се установи моментът, в който следва да е възможно лицето да възрази срещу включването си в националния списък (първи преюдициален въпрос), и в какъв обхват може да се упражни съдебен контрол върху мярката за включване в този списък (втори и трети преюдициален въпрос).
39.      Преди да се разгледат трите преюдициални въпроса, трябва да се отбележи, че запитващата юрисдикция определя FNTT като орган, който е наложил спорните ограничителни мерки(11).
40.      Всъщност, както неотдавна припомня генерален адвокат Norkus, в правото на Съюза „ограничителните мерки“ се приемат с решения на Съвета, които „определят подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество“ в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и в съответствие с член 29 ДЕС(12).
А.      По първия преюдициален въпрос
41.      Запитващата юрисдикция иска да се установи дали нормите от правото на Съюза (член 2 от Решение 2014/145, член 2 от Регламент № 269/2014 и член 41 от Хартата) допускат лице, което не е включено в списъците на Съюза, но е включено в националния списък, може да възрази срещу включването си в такъв национален списък едва след публикуването му.
42.      Италианското и нидерландското правителство, както и Комисията, считат, че отговорът на преюдициалния въпрос трябва да обхваща не само момента на представяне на възражение срещу включването в националния списък, но и, на първо място, законосъобразността на този списък.
43.      Според мен, въпреки че запитващата юрисдикция, изглежда, не поставя под съмнение законосъобразността на националния списък (по-скоро приема, че е безспорна и спорът се свежда до включването на Inter Rao в него), Съдът следва да разгледа тази предпоставка. Ако приеме, че не е налице правно основание, което да обоснове съществуването на националния списък, не е необходимо да се произнася относно момента на евентуално представяне на възражение срещу съдържанието му и относно обхвата на съдебния контрол върху мярката за включване в този списък.
44.      След това уточнение могат да бъдат разгледани двете части на първия преюдициален въпрос.
1.      Законосъобразност на национален списък на замразените средства и ресурси
45.      Съветът приема Решение 2014/145 относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, на основание член 29 ДЕС.
46.      Тъй като приетите в рамките на ОВППС решения нямат непосредствено действие във вътрешния правен ред на държавите членки, сами по себе си те не могат да породят задължения за юридическите или физическите лица. Следователно за привеждането им в изпълнение е необходимо приемането на основание член 215 ДФЕС на актове на вторичното право, които имат за цел „прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни“ (параграф 1) или „ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания“ (параграф 2)(13).
47.      Поради тази причина в разглеждания случай Съветът е приел, на датата на приемане на Решение 2014/145, Регламент № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действията, посочени в решението, на основание член 215 ДФЕС. Регламент, който съгласно член 288, втора алинея ДФЕС е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки.
48.      При това положение, както твърди нидерландското правителство, трябва да се прави разграничение между:
–        налагането на ограничителни мерки, което се извършва на равнището на Съюза чрез посочване на лице или образувание в приложение I към Регламент № 269/2014;
–        евентуалното приемане на национално равнище на списък, в който се посочват субектите, контролирани от включено в посоченото приложение лице или образувание(14).
49.      Задължението за замразяване на финансови средства и икономически ресурси произтича пряко от член 2, параграф 1 от Регламент № 269/2014 и се прилага за лицата или образуванията, фигуриращи в приложение I към него.
50.      Включването на Inter Rao в спорния списък не представлява налагане на допълнителна санкция от FNTT. По-точно, това включване не поражда ефект, равностоен на включването в списъка в приложение I към Регламент № 269/2014, т.е. не води до разширяване на кръга на лицата и образуванията, на които са наложени ограничителните мерки, приети от Съюза.
51.      Различен е въпросът, че както твърдят Комисията и нидерландското правителство, държавите членки могат да приемат списъци, в които фигурират лицата или образуванията, чиито финансови средства се замразяват поради връзките им с включени в приложение I към Регламент № 269/2014 лица или образувания.
52.      В този смисъл, както отбелязва Комисията, възлагането на задачата за идентифициране и замразяване на активи, притежавани или контролирани от субект, включен в списъка в приложение I към Регламент № 269/2014, само на частноправни субекти, може да възпрепятства ефективното прилагане на санкциите, по-специално когато тези активи са скрити в сложни правни структури(15).
53.      Споделям становището на нидерландското правителство, че изготвянето на списъци като разглеждания само по себе си не противоречи на правото на Съюза, тъй като използването им не е забранено нито от Регламент № 269/2014, нито от която и да е друга разпоредба.
54.      Освен това не би имало причина да се забраняват списъци като разглеждания, които могат да допринесат за правната сигурност и ефективното прилагане на правото на Съюза. Те са инструменти, които внасят яснота за самия засегнат субект и останалите участници на пазара: ако надзорните органи са преценили, че трябва да бъдат замразени определени финансови средства или икономически ресурси, за ефективността на ограничителните мерки е от полза частноправните субекти да могат да узнаят за тази преценка(16).
55.      Полезността на тези списъци е особено изразена, тъй като, за разлика от идентифицирането на лицата, образуванията и органите, чиито средства и ресурси са пряко засегнати от ограничителните мерки, наложени от Съюза, тези финансови средства и икономически ресурси невинаги се идентифицират по точни и убедителни критерии за идентифициране.
56.      Всъщност лицата, образуванията и органите, засегнати от ограничителните мерки, по принцип са посочените в приложение I към Регламент № 269/2014. За разлика от тях, средствата и ресурсите, чието замразяване се разпорежда от Съюза, включват не само притежаваните, но и държаните или контролираните от фигуриращите в приложение I субекти съгласно член 2 от Решение 2014/145(17).
57.      Тъй като идентифицирането на подлежащите на замразяване активи може да е особено сложно и трудоемко, нищо не пречи държавите членки да възложат на национален орган задачата да ги идентифицира и публикува в списък като спорния, с цел да се улесни ефективното прилагане на ограничителните мерки.
58.      Ползата от националния списък се състои в идентифицирането на активите и ресурсите, които трябва да бъдат замразени в изпълнение на приетите от Съюза ограничителни мерки.
2.      Момент на представяне на възражение срещу включването в национален списък
59.      Именно защото спорният списък съдържа средства и активи, които не са, а трябва да бъдат замразени в изпълнение на правото на Съюза, неговото приемане без необходимост от предварително изслушване на засегнатите субекти е законосъобразно.
60.      С оглед на ефективността на замразяването включването в националния списък „по естеството си трябва да бъде изненадващо“, което Съдът счита за необходимо, когато става въпрос за приемането на ограничителни мерки от органите на Съюза(18).
61.      Включването в списъка в приложение I към Регламент № 269/2014 може да обоснове някои модулации на принципа на добра администрация, както ще изложа по-нататък. Същото важи за включването в национален списък, в който са включени средства и ресурси, които трябва да бъдат замразени, за да се изпълни наложена от правото на Съюза ограничителна мярка.
62.      Адресати на член 41 от Хартата, на който се позовава запитващата юрисдикция, „са не държавите членки, а само институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“(19). Въпреки това „правото на добра администрация, закрепено в член 41 от Хартата, е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който е приложим към държавите членки, когато прилагат това право“(20).
63.      Следователно включването в списък, изготвен от националните органи с цел да се улесни изпълнението на приетите от Съюза ограничителни мерки, следва да се преценява с оглед на съдебната практика относно тълкуването на член 41 от Хартата.
64.      Тази съдебна практика свързва правото на добра администрация със задължението административните органи да мотивират решенията си(21) и с правото на всяко лице отнасящият се до него въпрос да бъде разгледан безпристрастно и в разумен срок(22).
65.      Съгласно член 41, параграф 2, буква а) от Хартата правото на добра администрация включва по-специално „правото на всяко лице да бъде изслушвано преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него“. Мотивите за такава индивидуална мярка, ако тя трябва да е обоснована, обективна и безпристрастна, не могат да не отчитат изтъкнатите от засегнатото от нея лице доводи в своя защита(23).
66.      Що се отнася до производството, по реда на което са приети индивидуални мерки с регламенти като приложения в разглеждания случай, Съдът обаче е приел, че:
–        „[щ]о се отнася до правото на защита, в частност на правото на изслушване, когато става въпрос за ограничителни мерки като наложените със спорния регламент, не би могло да се изисква от общностните органи да уведомяват за посочените съображения преди първоначалното включване на лице или образувание в списъка“(24);
–        „[п]о причини, които също са свързани с преследваната със спорния регламент цел и с ефикасността на предвидените с него мерки, общностните органи не са били длъжни и да изслушат жалбоподателите преди първоначалното включване на имената им в списъка, който се съдържа в приложение I към този регламент“(25).
67.      Съдът е уточнил, че задължението за уведомяване на съображенията за включване трябва да се изпълни „в момента на вземането на решение за включването, или поне в най-кратки срокове след това, за да [се] позволи на тези адресати да упражнят своевременно правото си на жалба“(26).
68.      От гореизложеното следва, че член 41 от Хартата (и a fortiori член 2 от Решение 2014/145 и член 2 от Регламент № 269/2014) допуска национална разпоредба или практика, която позволява да се възрази срещу включването в спорния списък едва след това.
69.      В първия въпрос са посочени причините за включването. Считам обаче, подобно на италианското правителство, че този въпрос е свързан обективно с третия преюдициален въпрос и следва да се разгледа заедно с него(27).
Б.      Основания за включване в национален списък на подлежащи на замразяване средства и ресурси и обхват на съдебния контрол върху включването в този списък (трети и втори преюдициален въпрос)
70.      Отговорът, който може да бъде даден и на двата въпроса, се основава на предпоставката, че правото на Съюза допуска приемането на списък като спорния, както и национална правна уредба или практика, която позволява да се възрази едва след включването в този списък.
71.      При това положение следва да се установят основанията, с които може да се обоснове включването на лице или образувание в националния списък, както и степента на съдебния контрол върху това включване.
72.      Според запитващата юрисдикция спорното включване се дължи на връзките на Inter Rao с президента на Руската федерация, на когото са наложени международни санкции с Решение 2022/331(28).
73.      Запитващата юрисдикция:
–        приема, че в преписката липсват преки доказателствата за конкретна връзка на Inter Rao с президента на Руската федерация(29);
–        въпреки това счита, че „автократичният и олигархичен характер на държавния режим“ в Руската федерация (общоизвестен факт, който не се нуждае от по-нататъшно доказване) води до ефективен и действителен, но неофициален контрол върху политическите власти и стопанските субекти на тази държава, в частност върху субектите, извършващи дейност в икономически и политически значими сектори, какъвто е енергийният сектор, за който става дума по настоящото дело(30);
–        посочва, че „поради това [следва да се приеме], че президентът на Руската федерация по силата на своите де факто неограничени правомощия, независимо от размера на акциите, притежавани от него или от други лица от неговото обкръжение, свързани с правителството на Руската федерация, […] е в състояние да упражнява реален и ефективен контрол върху лицата, извършващи дейност в Руската федерация, като по този начин преследва политически цели, враждебни спрямо Европейския съюз и неговите държави членки, и същевременно извлича икономически ползи от това“(31).
74.      Съгласно член 2 от Решение 2014/145 релевантната връзка за идентифицирането на подлежащите на замразяване средства и ресурси е, че те са принадлежащи, притежавани, държани или контролирани от „физически лица, които са отговорни за, подкрепят или осъществяват действия или политики, подкопаващи или заплашващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна“, и „свързани с тях физически или юридически лица, образувания или органи, както са изброени в приложението“.
75.      Доколкото, както посочва Комисията, преките или непреките акционери в Inter Rao не фигурират в приложение I към Регламент № 269/2014 и не изглежда, че това дружество е непряко притежавано от президента на Руската федерация(32), следва да се установи дали Inter Rao е контролирано от последния.
76.      Според мен „автократичният и олигархичен“ характер на държавния режим в Руската федерация (ако се използва формулировката от акта за преюдициално запитване) сам по себе си не е достатъчно доказателство за контрола, посочен в член 2 от Регламент № 269/2014 и в член 2 от Решение 2014/145.
77.      Ако това беше така, приетите от Съюза ограничителни мерки щяха да се основават само на това обстоятелство при идентифицирането на подлежащите на замразяване средства и ресурси, които биха били средствата и ресурсите на всички дружества, извършващи дейността си в Руската федерация.
78.      Контролът върху средствата и ресурсите, посочен в член 2 от Регламент № 269/2014, не може да е само абстрактен, а трябва да е действителен и конкретен, доказан с достатъчно сериозни данни. Съдебният контрол върху ограничителна мярка, основана на наличието на такъв контрол, упражняван от лице, включено в приложение I към Регламент № 269/2014, не може да се свежда до „преценка на абстрактната вероятност на посочените мотиви“(33).
79.      В настоящия случай е релевантно обстоятелството, посочено от запитващата юрисдикция, че 51 % от капитала на Inter Rao е собственост на финландско дружество, което е изцяло притежавано от руско дружество. Последното, според Комисията, има монопол върху износа и вноса на електроенергия в Русия и същевременно е едно от най-големите руски публични предприятия в енергийния сектор по отношение на пазарна капитализация и контролира няколко енергийни дружества извън страната, в т.ч. топлоелектрически и водноелектрически централи, оператори на енергийни мрежи и дружества за търговия с енергия(34).
80.      От това обстоятелство (което запитващата юрисдикция следва да провери) би могло да се направи извод, че ако руското публично предприятия притежава чрез финландското дружество над 50 % от капитала на Inter Rao, е логично да се предположи, че то упражнява доминиращо влияние върху самото Inter Rao(35).
81.      В случай че се потвърди доминиращото влияние на руско публично предприятие върху Inter Rao, трябва да се провери и дали президентът на Руската федерация е в състояние да упражнява доминиращ контрол върху посоченото предприятие.
82.      За установяването на това обстоятелство Комисията предлага като релевантен контекстуален елемент възможността на президента на Руската федерация да упражнява контролните си правомощия върху публичните предприятия в енергийния сектор(36).
83.      Дори при липса на по-конкретни доказателства, че президентът на Руската федерация контролира дружествата, които упражняват доминиращо влияние върху Inter Rao, преценката на това обстоятелство трябва да се извърши от запитващата юрисдикция, като разгледа доказателствата не изолирано, а в контекста, в който те се вписват.
84.      За удовлетворяване на тежестта на доказване ще е достатъчно наличието на „съвкупност от достатъчно конкретни, точни и съгласувани улики“, от които може да се установи, че президентът на Руската федерация е в състояние да упражнява контрол върху енергийните дружества от страната си и съответно върху дружествата, в които тези руски публични предприятия упражняват значително влияние(37).
85.      В крайна сметка правото на Съюза позволява националният съд да прецени всички обстоятелства по случая, включително общите или контекстуалните, както и да си служи с обосновани и оборими презумпции, когато контролът е неофициален или трудно може да бъде документиран. Важното е преценката на наличието на решаващо влияние да е основателна, последователна и подлежаща на оспорване от засегнатите лица.
86.      Що се отнася конкретно до обхвата на съдебния контрол върху основанията за включването в национален списък на подлежащите на замразяване средства и ресурси, считам, че е приложима практиката на Съда относно ограничителните мерки, наложени от институциите на Съюза.
87.      Не споделям мнението на Inter Rao(38), че не е подходящо практиката на Съда да се прилага и по отношение на замразяването на средства и ресурси, наложено от националните органи. Когато това замразяване произтича именно от изпълнението на норми от правото на Съюза, не виждам причина за изключване на практиката на Съда относно неговия съдебен контрол.
88.      Следователно изложените от Съда съображения в това отношение могат да послужат като насока на запитващата юрисдикция, пример за които са следните съображения, изложени в решение от 1 август 2025 г.(39):
–        „в рамките на контрола за законосъобразност на съображенията, на които се основава решението за включване или оставяне на името на дадено лице в списъка на лицата, обект на ограничителни мерки, ефективността на съдебния контрол, гарантиран в член 47 [от Хартата], изисква по-специално съдът на Съюза да се увери, че това решение, което за посоченото лице е индивидуален акт, почива на достатъчно солидни факти. Това предполага проверка на твърдените фактически обстоятелства, съдържащи се в изложението на мотивите, което е в основата на това решение, така че съдебният контрол да не се свежда до преценка на абстрактната вероятност на посочените мотиви, а да включи въпроса дали тези мотиви, или поне онзи от тях, считан сам по себе си за достатъчен да обоснове същото решение, са обосновани“(40);
–        „тази преценка трябва да се извърши, като доказателствата се разгледат не изолирано, а в контекста, в който те се вписват, като Съветът удовлетворява възложената му тежест на доказване, ако представи пред съда на Съюза съвкупност от достатъчно конкретни, точни и съгласувани улики, които дават възможност да се установи наличието на достатъчна връзка между лицето, на което е наложена мярка за замразяване на финансови средства, и режима, срещу който се води борба […]. Освен това компетентният орган на Съюза следва в случай на оспорване да установи основателността на мотивите, приети срещу засегнатото лице, а не това лице да представя отрицателни доказателства относно липсата на основателност на тези мотиви. Макар да не се изисква посоченият орган да представя пред съда на Съюза всички данни и доказателства относно твърдените мотиви, все пак е важно представените данни или доказателства да подкрепят приетите срещу засегнатото лице мотиви“(41).
89.      Това са задължителните изисквания към минималното основно съдържание на правото на ефективни правни средства за защита, гарантирано с член 47 от Хартата. Поради това те трябва да се спазват в съдебните производства за осъществяване на контрол за законосъобразност на национални актове за изпълнение на приетите от Съюза ограничителни мерки като наложените с Регламент № 269/2014(42).
90.      При все това признавам, че този отговор може да не оправдае очакванията на запитващата юрисдикция да получи от Съда по-точни насоки относно критериите, които трябва да приложи при преценката си на законосъобразността на спорните в настоящия случая национални решения.
91.      Съдът тълкува правото на Съюза, но не го прилага в делата, по които е отправено преюдициално запитване във връзка с въвеждането на национални мерки за замразяване на средства и ресурси като разглежданото в настоящия случай (въпреки че това разграничение не винаги има ясни граници). Последната функция се изпълнява от националните съдилища.
92.      От тази гледна точка Съдът не може да замести запитващата юрисдикция при преценката ѝ на доказателствата или достатъчните данни за наличие на основания за замразяването на средствата и ресурсите на конкретно дружество поради упражнявания върху него контрол от лица, включени в приложение I към Регламент № 269/2014.
93.      В това отношение е достатъчно да се посочи, че контролът за законосъобразност на оспорваните решения следва да обхваща параметрите, посочени от запитващата юрисдикция(43), както и всички останали параметри, необходими за гарантирането на пълен съдебен контрол върху националните решения.
V.      Заключение
94.      С оглед на гореизложеното предлагам да се отговори на въпросите на Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Върховен административен съд, Литва) по следния начин:
„1)      Член 2 от Решение 2014/145/ОВППС на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, изменено с Решение (ОВППС) 2022/660 на Съвета от 21 април 2022 г. и член 2 от Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/658 на Съвета от 21 април 2022 г., във връзка с член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат национална мярка, с която лице, което не е включено в списъка в приложението към Решение 2014/145 или в списъка в приложение I към Регламент № 269/2014, се включва в списъка на лицата, чиито активи се замразяват в изпълнение на тези разпоредби, като засегнатото лице или образувание може да възрази пред компетентния орган едва след включването си в посочения списък.
2)      Член 2 от Решение 2014/145 и член 2 от Регламент № 269/2014 във връзка с член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат, с цел доказване пред националния съд на упражняването на контрол от политическите власти на Руската федерация върху дружество, да се преценяват обстоятелствата, свързани с действителното наличие и ефективността на неофициалния контрол, упражняван от посочените политически власти върху субектите, които упражняват доминиращо влияние върху това дружество, макар тези обстоятелства да не могат да се докажат с преки писмени доказателства, при условие че изводът се основава на обективни и достатъчно сериозни данни и засегнатото лице е имало възможност да ги оспори в съдебно производство при спазване на всички необходими гаранции“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
2      Наричано по-нататък „Inter Rao“.
3      Решение на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи, териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 16), изменено с Решение (ОВППС) 2022/660 на Съвета от 21 април 2022 г. (ОВ L 120, 2022 г., стр. 11).
4      Регламент на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 6), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/658 на Съвета от 21 април 2022 г. (ОВ L 120, 2022 г., стр. 1).
5      Закон № IX-2160 на Република Литва за прилагането на икономически и други международни санкции от 22 април 2004 г. (Žin., 2004 г., бр. 68‑2369).
6      Наричана по-нататък „FNTT“.
7      Закон на Република Литва за международните санкции.
8      Закон № XIV-1020 на Република Литва за изменение на Закон № X-2160 на Република Литва за прилагането на икономически и други международни санкции от 19 април 2022 г. (TAR, 2022 г., бр. 2022‑8433).
9      Спорният списък, както и всичките му изменения, са публикувани на уебсайта на FNTT.
10      Решение на Съвета от 25 февруари 2022 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 52, 2022 г., стр. 1).
11      Така например в точка 45 от акта за преюдициално запитване.
12      Заключение на генерален адвокат Norkus по дело Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, т. 27).
13      Пак там.
14      Точка 16 от писменото становище на нидерландското правителство.
15      Точка 20 от писменото становище на Комисията. В нея се посочва още, че поради това в някои държави членки публичните органи изготвят списък с активите под тяхна юрисдикция.
16      Точка 13 от писменото становище на нидерландското правителство.
17      В член 2 от Регламент № 269/2014 са използвани понятията собственост, държане и контрол. В заключението си по дело T Trust (C‑483/23, EU:C:2025:559, т. 67 и 109) посочвам характеристиките на тези правни категории, като пояснявам, че включването в член 2, параграф 1 от Регламент № 269/2014 на понятието „контрол“ върху финансовите средства и икономически ресурси допълва критериите за собствеността и владението им. Неговото включване е в съответствие с намерението на законодателя на Съюза да затвори кръга от възможни ситуации и по този начин да предотврати заобикалянето на ограничителните мерки.
18      Решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 340, наричано по-нататък „решение Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия“): „такива мерки по естеството си трябва да бъдат изненадващи и […] да се прилагат незабавно“.
19      По-специално решение от 24 ноември 2020 г., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 и C‑226/19, EU:C:2020:951, т. 33).
20      Решение от 10 февруари 2022 г., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Давностен срок) (C‑219/20, EU:C:2022:89, т. 37).
21      Решение от 21 декември 2023 г., Infraestruturas de Portugal и Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, т. 87).
22      Решение от 8 май 2014 г. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 50).
23      Това предполага, както посочва Комисията, право на достъп до документите, което е тълкувано от съдилищата на Съюза в рамките на производства относно ограничителни мерки, по начин, който националните съдилища трябва да прилагат mutatis mutandis, когато осъществяват контрол върху мерките за изпълнение на своите органи (т. 33 от писменото становище на Комисията).
24      Решение Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, точка 338.
25      Решение Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, точка 341.
26      Решение Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, точка 336.
27      Точки 24 и 25 от писменото становище на италианското правителство.
28      Точки 36 и 37 от акта за преюдициално запитване.
29      Точка 72 от акта за преюдициално запитване.
30      Точка 73 от акта за преюдициално запитване.
31      Точка 73 от акта за преюдициално запитване.
32      Точка 57 от писменото становище на Комисията.
33      Решение от 18 юли 2013 г., Комисия и др./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, EU:C:2013:518, т. 119).
34      Точка 68 от писменото становище на Комисията.
35      Критериите в документа на Съвета относно най-добрите практики на ЕС за ефективно прилагане на ограничителни мерки (актуализиран на 3 юли 2024 г., документ № 11623/24) не са задължителни, но са полезни. В точка 63 от този документ се посочва, че ако дадено образувание е притежавано, дори съвкупно, на 50 % или повече от юридическо лице или образувание, включено в списъка на Съюза, може да се счита, че то принадлежи на вписаното в списъка лице.
36      В точка 69 от писменото си становище Комисията посочва указ на президента от 31 март 2022 г. за специална процедура, чрез която чуждестранните купувачи могат да изпълняват задълженията си към руските доставчици на природен газ, по силата на който президентът задължава купувачите от „враждебни юрисдикции“ (в т.ч. държавите членки на ЕС) да извършват всичките си плащания за пренесения по газопровод природен газ в рубли, а не в посочената в договора чуждестранна валута.
37      В това отношение вж. по аналогия съдебната практика, установена с решение от 21 април 2015 г., Anbouba/Съвет (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, т. 50 и 51).
38      Точка 54 от писменото становище Inter Rao. Според него процедурата по изпълнение на санкциите на Съюза от компетентните национални органи се различава съществено от процедурата по приемане на решенията на Съвета, така че практиката на Съда относно задълженията на посочената институция не била приложима към разглеждания случай.
39      Дело Тимченко/Съвет (C‑702/23, EU:C:2025:605). Наричано по-нататък „решение Тимченко/Съвет“.
40      Решение Тимченко/Съвет, точка 38 и цитираната съдебна практика.
41      Решение Тимченко/Съвет, точка 39 и цитираната съдебна практика.
42      В съображение 6 от Регламент № 269/2014 се уточнява, че той следва да се прилага съгласно основните права и принципите, признати от Хартата, „и по-конкретно [от] правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“.
43      „Спазване на процесуалните правила и за изпълнение на задължението за мотивиране и проверка за точност на фактическите констатации, за наличие на явни грешки при преценката на констатираните факти и за това дали не е налице злоупотреба с власт“.