62014TJ0787
WYROK SĄDU (izba ds. odwołań)
z dnia 27 października 2016 r. (
*1
)
„Odwołanie — Służba publiczna — Personel EBC — Dostęp do dokumentów — Dokumenty dotyczące rozbieżności pomiędzy stronami postępowania — Częściowa odmowa dostępu — Zasada zgodności skargi z zażaleniem — Zarzut niezgodności z prawem”
W sprawie T‑787/14 P
mającej za przedmiot odwołanie od wydanego przez Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (druga izba) wyroku z dnia 18 września 2014 r., Cerafogli/EBC (F‑26/12, EU:F:2014:218), zmierzające do uchylenia tego wyroku,
Europejski Bank Centralny, reprezentowany początkowo przez E. Carlini, M. López Torres oraz F. Malfrère, a następnie przez E. Carlini oraz M. Malfrère, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez adwokata B. Wägenbaura,
wnoszący odwołanie,
popierany przez
Komisję Europejską, reprezentowaną początkowo przez J. Curralla oraz G. Gattinarę, a następnie przez G. Gattinarę, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient w postępowaniu odwoławczym,
w której drugą stroną postępowania jest
Maria Concetta Cerafogli, zamieszkała w Rzymie (Włochy), reprezentowana przez adwokata S. Pappasa,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
SĄD (izba ds. odwołań),
w składzie: M. Jaeger, prezes, M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca) i G. Berardis, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu wniesionym na podstawie art. 9 załącznika I do statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Europejski Bank Centralny (EBC) żąda uchylenia wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (druga izba) z dnia 18 września 2014 r., Cerafogli/EBC (F‑26/12, EU:F:2014:218, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), na mocy którego, po pierwsze, stwierdzono nieważność decyzji zastępcy dyrektora generalnego dyrekcji generalnej ds. zasobów ludzkich, budżetu i organizacji (zwanej dalej „DG ds. zasobów ludzkich”) EBC z dnia 21 czerwca 2011 r., częściowo oddalającej złożony przez Marię Concettę Cerafogli w dniu 20 maja 2011 r. wniosek o udostępnienie niektórych dokumentów, po drugie, zasądzono od EBC na rzecz M.C. Cerafogli kwotę 1000 EUR, po trzecie, w pozostałym zakresie oddalono skargę M.C. Cerafogli, a po czwarte, obciążono EBC kosztami postępowania.
Ramy prawne
2
Artykuł 23.2 regulaminu EBC, uchwalonego decyzją EBC 2004/257/WE z dnia 19 lutego 2004 r. (Dz.U. 2004, L 80, s. 33), stanowi, że publiczny dostęp do dokumentów sporządzonych i przechowywanych przez EBC regulowany jest w drodze decyzji Rady Prezesów. Rada Prezesów wydała w dniu 4 marca 2004 r. decyzję EBC/2004/3 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów EBC (Dz.U. 2004, L 80, s. 42).
3
Artykuł 7 warunków zatrudnienia personelu EBC (zwanych dalej „warunkami zatrudnienia”) i art. 1.1.3 regulaminu pracowniczego EBC (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) regulują warunki dostępu członków personelu EBC do ich akt osobowych. W szczególności wspomniany art. 1.1.3 stanowi, że „[c]złonek personelu ma prawo, nawet po zakończeniu służby w EBC, zapoznać się ze wszystkimi dokumentami zawartymi w jego aktach osobowych” [tłumaczenie nieoficjalne].
4
W dniu 1 sierpnia 2006 r. zarząd przyjął zasady dostępu członków personelu EBC do dokumentów dotyczących ich stosunku pracy z EBC, do których wprowadzono pewne zmiany zatwierdzone przez zarząd w dniu 30 września 2008 r. (zwane dalej „przepisami znajdującymi zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC”). Stosownie do tych przepisów każdy wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, do którego nie znajduje zastosowania decyzja EBC/2004/3, jest rozpatrywany przez dyrektora generalnego DG ds. zasobów ludzkich. Ponadto przepisy te przewidują pewną liczbę odstępstw od prawa dostępu do dokumentów, które dotyczą w szczególności dokumentów przygotowawczych, wewnętrznych opinii prawnych oraz decyzji wydanych przez Radę Prezesów w zakresie warunków pracy personelu EBC.
Okoliczności powstania sporu
5
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu zostały przedstawione w pkt 5–16 i 19 zaskarżonego wyroku w następujący sposób [tłumaczenie nieoficjalne]:
„5
W dniu 28 października 2010 r. [Sąd do spraw Służby Publicznej] ogłosił wyroki Cerafogli/EBC (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135; F‑23/09, EU:F:2010:138) w trzech postępowaniach toczących się pomiędzy skarżącą a EBC (zwane dalej »wyrokami z dnia 28 października 2010 r.«).
6
Pismem z dnia 20 maja 2011 r. (zwanym dalej »wnioskiem z dnia 20 maja 2011 r.«) skarżąca na podstawie decyzji EBC/2004/3 zwróciła się do EBC o przekazanie jej następujących dokumentów:
»(I)
wszystkich decyzji zarządu – oraz dokumentów, które mu dostarczono – dotyczących wyroków [Sądu do spraw Służby Publicznej] […] w sprawach F‑96/08 i F‑84/08, w tym wszystkich dokumentów wewnętrznych, memorandów lub protokołów[;]
(II)
decyzji zarządu – oraz dokumentów, które mu dostarczono – dotyczących przyznania [skarżącej] corocznego przeglądu wynagrodzeń i dodatków […] za lata 2005 i 2006, w tym wszystkich dokumentów wewnętrznych, memorandów lub protokołów[;]
(III)
wszystkich decyzji zarządu – oraz dokumentów, które mu dostarczono – dotyczących spraw F‑96/08 i F‑84/08 oraz sprawy F‑23/09 poprzedzających wyroki [Sądu do spraw Służby Publicznej] […] z dnia 28 października 2010 r., w tym wszystkich dokumentów wewnętrznych, memorandów lub protokołów«.
7
W zależności od charakteru żądanych przez skarżącą dokumentów EBC rozpatrywał wniosek z dnia 20 maja 2011 r. albo w kontekście decyzji EBC/2004/3, albo stosownie do przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, i w ten sposób w dniu 21 czerwca 2011 r. wydał dwie odrębne decyzje.
8
Pierwsza decyzja, z podpisem dyrektora generalnego DG ds. sekretariatu i służb językowych oraz kierownika wydziału sekretarskiego tej samej dyrekcji generalnej, została wydana na podstawie decyzji EBC/2004/3 (zwana dalej »decyzją wydaną na podstawie decyzji EBC/2004/3«). Na mocy tej decyzji EBC przekazał skarżącej trzy dokumenty odnoszące się do decyzji zarządu z dnia 24 maja 2011 r. dotyczącej polityki w sprawie wynagrodzeń w 2008 r. Jednakże EBC odmówił przekazania jej dokumentów przygotowawczych do wspomnianej decyzji, opierając się na art. 4 ust. 3 decyzji EBC/2004/3, który odmawia dostępu »do dokumentu zawierającego opinie przeznaczone do użytku wewnętrznego jako część obrad i wstępnych konsultacji wewnątrz EBC […] nawet wówczas, gdy została podjęta decyzja, chyba że za ujawnieniem przemawia istotny interes publiczny«. Ponadto EBC nie zgodził się również na przedstawienie odpowiednich protokołów ze spotkań zarządu na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) decyzji EBC/2004/3, który chroni »interes[…] publiczn[y] w odniesieniu do […] poufności postępowania organów EBC«. Wreszcie, EBC stwierdził, że wniosek z dnia 20 maja 2011 r. dotyczył decyzji EBC/2004/3 tylko w tej części, w której wymieniał wspomnianą decyzję zarządu, natomiast w pozostałym zakresie podlegał przepisom znajdującym zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, oraz że DG ds. zasobów ludzkich przedstawi oddzielnie odpowiedź w ramach tych przepisów.
9
Druga decyzja została wydana przez zastępcę dyrektora generalnego DG ds. zasobów ludzkich na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC (zwana dalej »decyzją wydaną na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC«). Na mocy tej decyzji EBC przekazał skarżącej ostatnie decyzje dotyczące przyznania corocznego przeglądu wynagrodzeń i dodatków za lata 2005 i 2006, a także pismo dyrektora generalnego DG ds. sekretariatu i służb językowych skierowane do dyrektora generalnego DG ds. zasobów ludzkich, z którego to pisma wynika, że zarząd na posiedzeniach w dniach 23 listopada 2010 r. i 19 kwietnia 2011 r. wypowiedział się w przedmiocie decyzji o niewnoszeniu odwołania od wyroków z dnia 28 października 2010 r. oraz w sprawie corocznego przeglądu wynagrodzeń i dodatków skarżącej za lata 2005 i 2006. Jednakże EBC odmówił przekazania skarżącej dokumentów przygotowawczych do stanowisk organów decyzyjnych EBC, a także wewnętrznych opinii prawnych, powołując się na ich poufny charakter.
10
Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. skarżąca złożyła »wniosek potwierdzający« na podstawie art. 7 ust. 2 decyzji EBC/2004/3, kwestionując analizę swojego wniosku z dnia 20 maja 2011 r. pod kątem dwóch systemów przepisów i wycofując wspomniany wniosek.
11
Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. prezes EBC ustosunkował się do wniosku potwierdzającego, utrzymując co do istoty w mocy decyzję wydaną na podstawie decyzji EBC/2004/3, lecz przedstawiając jednocześnie skarżącej kilka innych dokumentów.
12
Pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. dyrektor generalny DG ds. zasobów ludzkich poinformował skarżącą, że wniosek potwierdzający z dnia 15 lipca 2011 r. został rozpatrzony jako odwołanie administracyjne od decyzji wydanej na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC. Na podstawie tego pisma przekazał skarżącej kilka dokumentów, uściślając przy tym, że niektóre z nich zostały jedynie częściowo ujawnione zgodnie z przepisami dotyczącymi poufności, które regulują dostęp do opinii służb prawnych (zwanego dalej »decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r.«).
13
W dniu 10 października 2011 r. skarżąca złożyła na ręce prezesa EBC zażalenie, zgodnie z art. 41 warunków zatrudnienia, na decyzję z dnia 12 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim odmówiono jej dostępu do wszystkich żądanych dokumentów lub udzielono jej wyłącznie częściowego dostępu do niektórych dokumentów.
14
Na to zażalenie EBC udzielił dwóch odpowiedzi.
15
Z jednej strony prezes EBC oddalił zażalenie decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., przekazując jednocześnie skarżącej dodatkowe informacje i dokumenty, w tym na temat polityki płacowej EBC i wyroków z dnia 28 października 2010 r. (zwaną dalej »decyzją o oddaleniu zażalenia«). Niektóre z tych dokumentów zostały jednak jedynie częściowo ujawnione na podstawie zasad poufności regulujących dostęp do wewnętrznych opinii prawnych, zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, jak również do danych osobowych pracowników EBC, na mocy rozporządzenia (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. 2001, L 8, s. 1).
16
Z drugiej strony pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. zastępca dyrektora generalnego DG ds. zasobów ludzkich poinformował skarżącą, że część zażalenia, w której stwierdziła ona, iż wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów przedstawiony zarządowi należało rozumieć jako obejmujący wszystkie dokumenty przesyłane do jednego lub kilku jego członków, została uznana za nowy wniosek, zgodnie z przepisami znajdującymi zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC.
[…]
19
Podczas rozprawy skarżąca uściśliła swoje żądania stwierdzenia nieważności, twierdząc, że gdy żąda ona stwierdzenia nieważności »decyzji z dnia 21 czerwca 2011 r.«, odnosi się wyłącznie do decyzji wydanej na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, a nie do decyzji wydanej na podstawie decyzji EBC/2004/3”.
Postępowanie w pierwszej instancji i zaskarżony wyrok
6
Skargą, która wpłynęła do sekretariatu Sądu do spraw Służby Publicznej w dniu 23 lutego 2012 r., zarejestrowaną pod sygnaturą F‑26/12, M.C. Cerafogli zażądała zasadniczo stwierdzenia nieważności decyzji odmownej EBC z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie udzielenia jej dostępu do niektórych dokumentów oraz zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej w swej ocenie doznała w związku z tą decyzją.
7
W uzasadnieniu swojej skargi w pierwszej instancji M.C. Cerafogli przedstawiła pięć zarzutów, dotyczących, odpowiednio, zarzutu niezgodności z prawem przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, naruszenia zasad dobrej administracji i przejrzystości, naruszenia prawa do obrony oraz naruszenia obowiązku uzasadnienia, a także braku właściwości autora decyzji wydanej na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC.
8
Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd do spraw Służby Publicznej na nowo otworzył ustny etap postępowania celem umożliwienia przedstawienia uwag stronom w przedmiocie dopuszczalności różnych zarzutów podniesionych przez M.C. Cerafogli, jak również zarzutu niezgodności z prawem przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC pod kątem zasady zgodności pomiędzy zażaleniem a skargą, w szczególności w świetle wyroku z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), jak również wyroków z dnia 11 grudnia 2008 r., Reali/Komisja (F‑136/06, EU:F:2008:168, pkt 47–51), i z dnia 1 lipca 2010 r., Mandt/Parlament (F‑45/07, EU:F:2010:72, pkt 121). EBC i M.C. Cerafogli przedłożyły swoje uwagi, odpowiednio, w dniach 5 i 6 lutego 2014 r.
9
Zaskarżonym wyrokiem Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził dopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem.
10
Stwierdził on w tym zakresie, co następuje:
„36
[…] orzecznictwo dotyczące zasady skutecznej ochrony sądowej w świetle art. 47 karty (wyroki: Otis i in., C‑199/11, EU:C:2012:684, pkt 54–63; Koninklijke Grolsch/Komisja, T‑234/07, EU:T:2011:476, pkt 39, 40) uległo zmianie, co uzasadnia zbadanie celowości zastosowania zasady zgodności, w przypadku gdy zarzut niezgodności z prawem został podniesiony po raz pierwszy w skardze (wyrok z dnia 12 marca 2014 r., CR/Parlament, F‑128/12, Zb.Orz.SP, EU:F:2014:38, pkt 29).
37
W szczególności w wyroku Koninklijke Grolsch/Komisja (EU:T:2011:476, pkt 37, 39, 40) Sąd Unii Europejskiej, stwierdziwszy, że żaden przepis prawa Unii Europejskiej nie nakłada na adresata pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w zakresie naruszenia reguł konkurencji obowiązku podważenia jego różnych okoliczności faktycznych lub prawnych w toku postępowania administracyjnego pod rygorem późniejszej niemożności uczynienia tego na etapie postępowania sądowego, oddalił argument Komisji Europejskiej kwestionujący dopuszczalność zarzutu z uwagi na to, że nie został on podniesiony w sposób jasny i szczegółowy na etapie postępowania administracyjnego. Sąd Unii Europejskiej uznał bowiem, że w opisanych okolicznościach argument taki sprowadza się do ograniczenia dostępu skarżącej do sądu, a w szczególności przysługującego jej prawa do wysłuchania jej przed sądem. Tymczasem, jak przypomniał o tym Sąd Unii Europejskiej, prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu zapewnione jest w art. 47 karty.
38
O ile prawdą jest, że przytoczone powyżej orzecznictwo zostało rozwinięte w obszarze innym niż spory pomiędzy instytucjami Unii Europejskiej a ich pracownikami, o tyle wyrok Koninklijke Grolsch/Komisja (EU:T:2011:476) dotyczy zgodności z art. 47 karty ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości, które nie zostało wyraźnie przewidziane przez prawodawcę. W obszarze sporów w służbie publicznej, chociaż zasada zgodności między zarzutami podniesionymi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi a podniesionymi w skardze znajduje swoją podstawę w art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego, a w odniesieniu do personelu EBC – w art. 41 warunków zatrudnienia oraz art. 8.1 regulaminu pracowniczego EBC, to stanowi jednak zasadę pochodzącą z orzecznictwa.
39
Tymczasem [Sąd do spraw Służby Publicznej] stoi na stanowisku, że trzy rodzaje względów sprzeciwiają się temu, by zarzut niezgodności z prawem podniesiony po raz pierwszy w skardze miał zostać uznany za niedopuszczalny tylko z tego powodu, że nie został on podniesiony w poprzedzającym tę skargę zażaleniu. Względy te dotyczą, po pierwsze, celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, po drugie, charakteru zarzutu niezgodności z prawem, a po trzecie, zasady skutecznej ochrony sądowej.
40
W pierwszej kolejności, co się tyczy celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, który jest taki sam w kontekście art. 91 regulaminu pracowniczego, jak również w kontekście sporów personelu EBC, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że omawiane postępowanie nie ma racji bytu w sytuacji, gdy zarzuty są kierowane przeciwko decyzji, której administracja nie może zmienić. Również w kontekście art. 91 regulaminu pracowniczego w orzecznictwie wykluczono konieczność składania zażalenia na decyzje wydawane przez komisje konkursowe lub na sprawozdania z oceny (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
41
Podobnie, obowiązek podniesienia zarzutu niezgodności z prawem w zażaleniu pod groźbą niedopuszczalności nie może odpowiadać celowi postępowania poprzedzającego wniesienie skargi […].
42
Biorąc bowiem pod uwagę zasadę domniemania zgodności z prawem aktów prawnych instytucji Unii Europejskiej, zgodnie z którą uregulowania Unii wywołują w pełni skutki prawne, dopóki właściwy sąd nie stwierdzi ich niezgodności z prawem, administracja nie może podjąć decyzji o niezastosowaniu obowiązującego przepisu, który w jej ocenie narusza przepis wyższej rangi, wyłącznie w celu umożliwienia pozasądowego uregulowania sporu (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
Taka decyzja jest a fortiori wykluczona, w sytuacji gdy dana administracja wykonuje kompetencje związane, ponieważ w takim wypadku nie jest ona w stanie wycofać czy zmienić podważanej przez pracownika decyzji, nawet gdyby zarzut niezgodności z prawem skierowany przeciwko przepisowi, na którym opierała się zaskarżona decyzja, uważała za zasadny (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 36).
44
Ponadto fakt podniesienia zarzutu niezgodności z prawem po raz pierwszy w skardze nie może naruszać zasady pewności prawa, ponieważ nawet jeżeli zainteresowany podnosił taki zarzut niezgodności z prawem od etapu zażalenia, to administracja nie mogłaby wykorzystać tej okoliczności, aby rozstrzygnąć spór z członkiem personelu w drodze ugody.
45
W drugiej kolejności, w odniesieniu do charakteru zarzutu niezgodności z prawem, trzeba zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 277 TFUE jest wyrazem zasady ogólnej, gwarantującej każdej ze stron prawo do podważenia w trybie incydentalnym, celem uzyskania stwierdzenia nieważności aktu, który może ona zaskarżyć, ważności wydanego przez instytucję Unii aktu generalnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego aktu, jeśli strona ta nie miała prawa wniesienia bezpośredniej skargi na taki akt, którego jednak konsekwencje w ten sposób ponosi bez uprzedniej możliwości żądania stwierdzenia jego nieważności (wyroki: Simmenthal/Komisja, 92/78, EU:C:1979:53, pkt 39; Andersen i in./Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, pkt 6; Sina Bank/Rada, T‑15/11, EU:T:2012:661, pkt 43). Artykuł 277 TFUE ma więc na celu ochronę podmiotu prawa przed zastosowaniem niezgodnego z prawem aktu prawnego, przy czym oczywiste jest, że skutki wyroku stwierdzającego brak obowiązywania danego aktu ograniczają się jedynie do stron sporu i że wyrok ten nie podważa aktu jako takiego, który stał się niezaskarżalny (wyroki: Carius/Komisja, T‑173/04, EU:T:2006:333, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 38).
46
Tymczasem przy założeniu, że obowiązek podniesienia zarzutu niezgodności z prawem w zażaleniu pod groźbą niedopuszczalności jest zgodny z celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, [Sąd do spraw Służby Publicznej] uważa, że sam charakter zarzutu niezgodności z prawem polega na pogodzeniu zasady zgodności z prawem z zasadą pewności prawa (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 39).
47
Ponadto z brzmienia art. 277 TFUE wynika, że strony mogą podważyć akt generalny po upływie terminu do wniesienia skargi wyłącznie w ramach sporu przed sądem Unii. Zarzut taki nie może zatem wywierać w pełni skutków w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie zażalenia (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 40).
48
W trzeciej i ostatniej kolejności [Sąd do spraw Służby Publicznej] przypomina, że zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wyrażoną w art. 47 akapit drugi karty, zgodnie z którym »[k]ażdy ma prawo do […] rozpatrzenia jego sprawy […] przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony […] na mocy ustawy […]«. Akapit ten odpowiada art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej »EKPC«) [wyrok (szczególna procedura kontroli orzeczeń) Arango Jaramillo i in./EBI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, pkt 40, 42].
49
Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego wykładni art. 6 ust. 1 EKPC, do której należy się odwołać zgodnie z art. 52 ust. 3 karty, wynika, że prawo do sądu może podlegać ograniczeniom, w szczególności co do przesłanek dopuszczalności skargi. O ile zainteresowani powinni spodziewać się, że przepisy określające te ograniczenia będą stosowane, o tyle stosowanie takich przepisów nie powinno jednak uniemożliwiać podsądnym korzystania z dostępnych środków zaskarżenia (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie Anastasakis przeciwko Grecji, skarga nr 41959/08, niepublikowany w Recueil des arrêts et décisions, § 24; wyrok Arango Jaramillo i in./EBI, EU:C:2013:134, pkt 43; postanowienie Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisja, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, pkt 53; wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 42).
50
W szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że ograniczenia prawa do sądu w zakresie przesłanek dopuszczalności skargi nie mogą uszczuplać dostępu otwartego dla jednostki w taki sposób lub w takim zakresie, że zostanie naruszona sama istota jej prawa do sądu. Takie ograniczenia są zgodne z art. 6 ust. 1 EKPC tylko wtedy, gdy służą one zasługującemu na ochronę celowi oraz gdy istnieje rozsądny stosunek proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a zamierzonym celem (zob. wyroki ETPC: z dnia 24 maja 2006 r. w sprawie Liakopoulou przeciwko Grecji, skarga nr 20627/04, niepublikowany w Recueil des arrêts et décisions, § 17; z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie Kemp i in. przeciwko Luksemburgowi, skarga nr 17140/05, niepublikowany w Recueil des arrêts et décisions, § 47; z dnia 9 stycznia 2014 r. w sprawie Viard przeciwko Francji, skarga nr 71658/10, niepublikowany w Recueil des arrêts et décisions, § 29). Prawo do sądu zostaje bowiem naruszone w sytuacji, gdy dane uregulowanie przestaje mieć na celu poszanowanie zasady pewności prawa oraz zapewnienie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i tworzy rodzaj bariery, w wyniku której odmawia się podmiotowi prawa rozpatrzenia istoty sporu przez właściwy sąd [stanowisko rzecznika generalnego P. Mengozziego (szczególna procedura kontroli orzeczenia) w sprawie Arango Jaramillo i in./EBI, EU:C:2013:134, pkt 58–60; wyrok ETPC z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie L’Erablière A.S.B.L. przeciwko Belgii, publikacja we fragmentach w Recueil des arrêts et décisions, skarga nr 49230/07, § 35; wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 43).
51
Tymczasem rygor niedopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem podniesionego po raz pierwszy w skardze stanowi ograniczenie prawa do skutecznej ochrony sądowej nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez zasadę zgodności, a mianowicie doprowadzenia do polubownego rozstrzygnięcia rozbieżności pomiędzy danym urzędnikiem a administracją i przestrzegania zasady pewności prawa (wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
52
W tym względzie Sąd [do spraw Służby Publicznej] przypomina, że zgodnie z orzecznictwem każdy urzędnik wykazujący się zwykłym stopniem staranności powinien znać przepisy mające zastosowanie do personelu (zob. wyrok BM/EBC, F‑106/11, EU:F:2013:91, pkt 45, w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie do traktowania pracowników EBC; w odniesieniu do regulaminu pracowniczego zob. wyrok CR/Parlament, EU:F:2014:38, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże zarzut niezgodności z prawem może doprowadzić do zbadania przez [Sąd do spraw Służby Publicznej] zgodności z prawem tych przepisów w świetle zasad ogólnych lub przepisów prawa wyższej rangi, które mogą wykraczać poza ramy przepisów bezpośrednio znajdujących zastosowanie do personelu. Z uwagi na sam charakter zarzutu niezgodności z prawem oraz rozumowanie, które doprowadziło zainteresowanego do przeanalizowania i podniesienia takiej niezgodności z prawem, nie można wymagać od członka personelu EBC, który wnosi zażalenie i który niekoniecznie posiada odpowiednie kwalifikacje prawnicze, by podniósł taki zarzut na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi pod rygorem jego późniejszej niedopuszczalności. Takie stwierdzenie niedopuszczalności stanowi zatem nieproporcjonalną i nieuzasadnioną sankcję dla zainteresowanego pracownika.
53
Ponadto okoliczność uzależnienia możliwości podniesienia zarzutu niezgodności z prawem na etapie skargi od stosowania zasady zgodności z zażaleniem naraża na ryzyko niesłusznego uprzywilejowania określonej kategorii urzędników i pracowników, czyli osób, które posiadają wiedzę z zakresu prawa, w stosunku do wszystkich innych kategorii urzędników i pracowników.
54
W związku z powyższym zarzut niezgodności z prawem po raz pierwszy w skardze należy uznać za dopuszczalny”.
11
W odniesieniu do rozpatrzenia co do istoty zarzutu niezgodności z prawem Sąd do spraw Służby Publicznej orzekł, że M.C. Cerafogli zasadnie podnosiła, że przepisy znajdujące zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC zostały wydane w wyniku nieprawidłowych procedur, ponieważ przed ich wydaniem nie zasięgnięto opinii komitetu pracowniczego. Tym samym stwierdził on, że EBC naruszył art. 48 i 49 warunków zatrudnienia i że część trzecia zarzutu niezgodności z prawem była w związku z tym zasadna, bez konieczności badania przez niego pozostałych części zarzutu niezgodności z prawem.
12
Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził, że w rezultacie decyzja z dnia 21 czerwca 2011 r., wydana na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC, była sama niezgodna z prawem, bez potrzeby badania innych zarzutów przedstawionych przez M.C. Cerafogli (pkt 71 zaskarżonego wyroku).
13
Sąd do spraw Służby Publicznej orzekł następnie, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC M.C. Cerafogli znalazła się ponownie w sytuacji oczekiwania w odniesieniu do decyzji końcowej w sprawie swego wniosku z dnia 20 maja 2011 r. i że takie przedłużanie się sytuacji oczekiwania i niepewności, spowodowane niezgodnością z prawem rozpatrywanej decyzji, stanowiło krzywdę, która nie mogła zostać w całości naprawiona samym stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Biorąc pod uwagę te okoliczności, a w szczególności, po pierwsze, wagę wady przepisów znajdujących zastosowanie do wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów personelu EBC wynikającej z braku uprzedniego zasięgnięcia opinii komitetu pracowniczego, a po drugie, z faktu, że EBC już przekazał M.C. Cerafogli kilka dokumentów, Sąd do spraw Służby Publicznej stwierdził, że słusznym zadośćuczynieniem za tę krzywdę będzie zasądzenie od EBC na rzecz M.C. Cerafogli kwoty 1000 EUR.
14
Sąd do spraw Służby Publicznej obciążył wreszcie EBC kosztami postępowania.
Postępowanie przed Sądem i żądania stron
15
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 listopada 2014 r. EBC wniósł niniejsze odwołanie.
16
Maria C. Cerafogli złożyła odpowiedź na odwołanie w wyznaczonym terminie.
17
EBC zezwolono, na jego wniosek, na przedstawienie repliki, którą złożył w wyznaczonym terminie.
18
Marii C. Cerafogli zezwolono na przedstawienie dupliki, którą złożyła w wyznaczonym terminie.
19
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015 r. prezes izby ds. odwołań Sądu dopuścił interwencję Komisji Europejskiej na poparcie żądań EBC.
20
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015 r. prezes izby ds. odwołań Sądu odrzucił wniosek Union for Unity (U4U) o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań M.C. Cerafogli.
21
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (izba ds. odwołań), w braku wniosku w tym zakresie przedstawionego przez strony w terminie przewidzianym w art. 207 regulaminu postępowania przed Sądem, postanowił orzec w przedmiocie niniejszego odwołania bez przeprowadzania ustnego etapu postępowania.
22
EBC wnosi do Sądu o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku;
—
wydanie orzeczenia zgodnie z zarzutami podniesionymi w pierwszej instancji;
—
orzeczenie o ponoszeniu kosztów własnych przez każdą ze stron.
23
Komisja wnosi do Sądu o uchylenie zaskarżonego wyroku.
24
Maria C. Cerafogli wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie odwołania jako całkowicie pozbawionego podstaw;
—
utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku;
—
obciążenie EBC kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
25
EBC, popierany przez Komisję, kwestionuje zarówno właściwość analogii przeprowadzonej przez Sąd do spraw Służby Publicznej pomiędzy sporami z zakresu konkurencji a sporami w obszarze służby publicznej, jak i trzy rodzaje względów, które skłoniły Sąd do spraw Służby Publicznej do ponownej oceny orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem podniesionego po raz pierwszy przed nim, dotyczące, po pierwsze, celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, po drugie, charakteru zarzutu niezgodności z prawem, a po trzecie, zasady skutecznej ochrony sądowej.
26
W uzasadnieniu odwołania EBC podnosi cztery zarzuty.
27
Pierwszy zarzut dotyczy, po pierwsze, błędnego zastosowania przez Sąd do spraw Służby Publicznej wyroku z dnia 15 września 2011 r., Koninklijke Grolsch/Komisja (T‑234/07, EU:T:2011:476), do spraw związanych z personelem, ponieważ te dwa rodzaje sporów są odrębne, a to zastosowanie prowadzi do błędnej wykładni zakresu zasady skutecznej ochrony sądowej w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) (część pierwsza), a po drugie, braku uzasadnienia (część druga).
28
W uzasadnieniu swojego drugiego zarzutu EBC podnosi, że stwierdzając, iż zarzut niezgodności z prawem może zostać podniesiony po raz pierwszy przed sądem, a nie w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył cel postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, który polega na faworyzowaniu ugodowego rozstrzygania sporów, co wymaga, aby administracja miała wiedzę na temat wszystkich zarzutów, które pracownik podnosi wobec podważanej przez siebie decyzji (część pierwsza), a także prawo instytucji do obrony w ramach omawianego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (część druga). Ponadto EBC podnosi zasadniczo, że Sąd do spraw Służby Publicznej niesłusznie stwierdził, iż administracja nie miała innego wyboru niż zastosowanie przepisu generalnego, nawet jeśli w jej ocenie był on niezgodny z prawem, i że nie uwzględnił szczególnej sytuacji EBC, który jest również autorem przepisów znajdujących zastosowanie wobec personelu (część trzecia), oraz że dokonał błędnej wykładni zasady pewności prawa (część czwarta).
29
Zarzut trzeci dotyczy błędnej oceny charakteru zarzutu niezgodności z prawem oraz błędnej wykładni art. 227 TFUE (część pierwsza), ponieważ zasadniczo Sąd do spraw Służby Publicznej niesłusznie uznał, że zarzut niezgodności z prawem nie może wywoływać w pełni swoich skutków w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie zażalenia. EBC podnosi w pierwszej kolejności, że ochrona podsądnego przed zastosowaniem niezgodnego z prawem aktu nie stoi na przeszkodzie temu, by celem skutecznego podniesienia zarzutu niezgodności z prawem zostały nałożone kryteria dopuszczalności, w drugiej kolejności, że okoliczność, iż zarzut niezgodności z prawem mógł zostać podniesiony jedynie incydentalnie, nie wiąże się z niemożliwością podniesienia takiego zarzutu w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie zażalenia, a wreszcie, w trzeciej kolejności, że ważne jest, by administracja była informowana od etapu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi o ewentualnej niezgodności z prawem przepisu generalnego celem zapewnienia jej prawa do obrony i do działania, w odpowiednim wypadku, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie tylko względem pracownika, który złożył zażalenie, ale też względem całego personelu. Według EBC Sąd do spraw Służby Publicznej również naruszył zasadę pewności prawa (część druga).
30
Wreszcie, poprzez swój czwarty zarzut EBC podnosi, że Sąd do spraw Służby Publicznej dokonał błędnej wykładni zasady skutecznej ochrony sądowej i zasady proporcjonalności, ponieważ zasadniczo uznał, iż niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem na etapie postępowania przed sądem Unii stanowiłaby nieproporcjonalną sankcję dla zainteresowanego pracownika, w szczególności gdy ten nie jest prawnikiem lub nie korzystał z porady prawnej (część pierwsza), i że w ten sposób nie wziął pod uwagę niektórych faktów istotnych w niniejszej sprawie, czyli faktu, że M.C. Cerafogli była reprezentowana przez prawnika od etapu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (część druga).
31
Maria C. Cerafogli podważa tę argumentację.
32
Należy najpierw przypomnieć, że na wzór art. 91 ust. 2 regulaminu pracowniczego, art. 42 warunków zatrudnienia i art. 8.1 regulaminu pracowniczego EBC przewidują, że pracownik EBC może wnieść skargę dopiero po zakończeniu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, które w odniesieniu do personelu EBC obejmuje dwa etapy, czyli wniosek o badanie przedskargowe, a następnie uprzednie zażalenie.
33
Należy przypomnieć, że zgodność decyzji z prawem należy oceniać w świetle okoliczności faktycznych i prawnych znanych instytucji w chwili wydawania przez nią wspomnianej decyzji. Zważywszy na ewolucyjny charakter postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, sporządzenie aktu określającego w sposób ostateczny stanowisko instytucji kończy się wraz z udzieleniem odpowiedzi przez organ powołujący na złożone przez pracownika zażalenie. Z tego wynika, że zgodność z prawem ostatecznego aktu, z którym wiążą się dla wnoszącej odwołanie niekorzystne skutki, ocenia się w świetle okoliczności faktycznych i prawnych znanych instytucji w chwili udzielania wyraźnej lub dorozumianej odpowiedzi, bez uszczerbku dla możliwości przedstawienia przez instytucję, na warunkach przewidzianych w orzecznictwie, uzupełniających uściśleń na etapie sądowym (wyrok z dnia 21 maja 2014 r., Mocová/Komisja, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, pkt 45).
34
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada zgodności zażalenia z następującą po nim skargą wymaga – pod rygorem niedopuszczalności – by zarzut podniesiony przed sądem Unii został już podniesiony w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, tak by organ powołujący mógł poznać możliwie dokładnie zarzuty, jakie zainteresowany formułuje pod adresem kwestionowanej decyzji. Zasada ta znajduje swoje uzasadnienie w samym celu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, którym jest umożliwienie polubownego rozstrzygnięcia rozbieżności powstałych pomiędzy urzędnikami a administracją (zob. wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 71, 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
Z tego wynika, że w ramach skarg urzędników żądania przedstawione przed sądem Unii mogą zawierać jedynie zastrzeżenia oparte na tej samej podstawie, na której oparte są zastrzeżenia podniesione w zażaleniu, choć oczywiście zastrzeżenia te mogą zostać rozwinięte przed sądem Unii poprzez przedstawienie zarzutów i argumentów niekoniecznie zawartych w zażaleniu, lecz ściśle z nimi związanych (zob. wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
Jednakże należy podkreślić z jednej strony, że ponieważ postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma charakter nieformalny i że zainteresowani działają co do zasady na tym etapie bez pomocy adwokata lub radcy prawnego, administracja nie powinna dokonywać zawężającej wykładni zażaleń, a wprost przeciwnie, powinna je badać w duchu otwarcia, a z drugiej strony, że art. 91 regulaminu pracowniczego, jak również odpowiednie przepisy warunków zatrudnienia i art. 8.1 regulaminu pracowniczego EBC nie mają na celu związania w sposób rygorystyczny i ostateczny ewentualnego etapu sądowego, ponieważ skarga nie zmienia podstawy ani przedmiotu zażalenia (zob. wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).
37
To prawda, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby postępowanie poprzedzające wniesienie skargi mogło osiągnąć swój cel, organ powołujący powinien być w stanie zapoznać się wystarczająco dokładnie z zarzutami, jakie zainteresowani formułują pod adresem kwestionowanej decyzji (zob. wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
Jednakże należy uściślić, że o ile niezmienność przedmiotu i podstawy sporu między zażaleniem i skargą jest konieczna do umożliwienia ugodowego rozstrzygnięcia rozbieżności, poprzez informowanie organu powołującego począwszy od etapu złożenia zażalenia o krytycznych uwagach zainteresowanego, o tyle wykładnia tych pojęć nie może prowadzić do ograniczenia możliwości skutecznego kwestionowania przez zainteresowanego niekorzystnej dla niego decyzji (wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/MoschonakiT‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 83).
39
Jest to powód, dla którego pojęcie przedmiotu sporu, które odpowiada żądaniom zainteresowanego, jak również pojęcie podstawy sporu, które odpowiada prawnej i faktycznej podstawie tych żądań, nie powinny podlegać ścisłej wykładni (wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 84).
40
W tym kontekście należy w szczególności podkreślić, że sama zmiana podstawy prawnej jednego z zarzutów nie wystarczy do zakwalifikowania jego podstawy jako nowej. Kilka podstaw prawnych może bowiem wspierać jedno i to samo żądanie, a tym samym jedną i tę samą podstawę sporu. Innymi słowy, okoliczność powołania się w skardze na naruszenie konkretnego przepisu, który nie został powołany w zażaleniu, niekoniecznie oznacza, że podstawa tego sporu została z tego względu zmieniona. Należy bowiem przywiązywać wagę do treści wspomnianej podstawy, a nie wyłącznie do brzmienia jej podstaw prawnych, ponieważ sąd Unii musi sprawdzić, czy istnieje ścisły związek między tymi podstawami i czy są one zasadniczo powiązane z tymi samymi roszczeniami (wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 85).
41
Ponadto, zgodnie z art. 277 TFUE, bez względu na upływ terminu przewidzianego w art. 263 akapit szósty TFUE, każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o charakterze generalnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w art. 263 akapit drugi w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu.
42
Tak jak słusznie przypomniał Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 45 zaskarżonego wyroku (zob. pkt 10 powyżej), z utrwalonego rzecznictwa wynika, że art. 277 TFUE jest wyrazem zasady ogólnej, gwarantującej każdej stronie prawo do podważenia w trybie incydentalnym, celem uzyskania stwierdzenia nieważności aktu, który może ona zaskarżyć, ważności wcześniejszego aktu instytucji stanowiącego podstawę prawną tego zaskarżonego aktu, jeśli strona ta nie miała prawa wniesienia na podstawie art. 263 TFUE bezpośredniej skargi na taki akt, którego konsekwencje w ten sposób ponosi jednak bez uprzedniej możliwości żądania stwierdzenia jego nieważności.
43
Tym samym stworzona przez art. 241 TFUE możliwość powołania się na niemożność stosowania rozporządzenia lub aktu o charakterze generalnym, który służy za podstawę zaskarżonego aktu, nie stanowi samodzielnego prawa do działania i można z niej skorzystać jedynie w sposób incydentalny. W braku prawa do zaskarżenia tytułem głównym nie można powoływać się na wspomniany art. 277 TFUE (wyroki: z dnia 16 lipca 1981 r., Albini/Rada i Komisja, 33/80, EU:C:1981:186, pkt 17; z dnia 22 października 1996 r., CSF i CSME/Komisja, T‑154/94, EU:T:1996:152, pkt 16; zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 1985 r., Salerno i in./Komisja i Rada, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 i 10/84, EU:C:1985:318, pkt 36).
44
Ponieważ celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze generalnym na potrzeby jakiejkolwiek skargi, zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu. Wynika stąd, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem się podnosi, musi być stosowany – w sposób bezpośredni albo pośredni – w niniejszej sprawie, która jest przedmiotem skargi, i że musi istnieć bezpośrednia więź prawna między zaskarżoną decyzją indywidualną a rozpatrywanym aktem generalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 20 listopada 2007 r., Ianniello/Komisji, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie istnienie takiego związku da się wydedukować zwłaszcza ze stwierdzenia, iż akt zaskarżony tytułem żądania głównego opiera się zasadniczo na przepisie aktu, którego zgodność z prawem jest podważana (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 października 2006 r., Carius/Komisja, T‑173/04, EU:T:2006:333, pkt 46; z dnia 20 listopada 2007 r., Ianniello/Komisja, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 33; zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 4 marca 1998 r., De Abreu/Trybunał Sprawiedliwości, T‑146/96, EU:T:1998:50, pkt 25, 29).
45
Wreszcie, należy uściślić, że niezgodność z prawem aktu o charakterze generalnym, na którym została oparta decyzja indywidualna, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu o charakterze generalnym, lecz wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji indywidualnej, która się z niego wywodzi (zob. podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 1958 r., Meroni/Wysoka Władza, 9/56, EU:C:1958:7, pkt 2). Artykuł 277 TFUE ma bowiem na celu, jak słusznie zauważył Sąd do spraw Służby Publicznej w pkt 45 zaskarżonego wyroku, ochronę podsądnego przed stosowaniem niezgodnego z prawem aktu o charakterze generalnym, bez podważenia jednakże samego aktu o charakterze generalnym, który stał się aktem niezaskarżalnym wskutek upływu terminów przewidzianych w art. 263 TFUE. Tym samym wyrok stwierdzający niemożność stosowania aktu o charakterze generalnym ma powagę rzeczy osądzonej wyłącznie względem stron sporu, który rozstrzygnięto tym wyrokiem (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lutego 1974 r., Kortner i in./Rada i in., od 15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, od 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 i od 135/73 do 137/73, EU:C:1974:16, pkt 36).
46
Z orzecznictwa przypomnianego w pkt 42–45 powyżej wynika, że po pierwsze, na zarzut niezgodności z prawem można powołać się jedynie w sposób incydentalny przy okazji postępowania głównego przed sądem Unii, skierowanego przeciwko decyzji indywidualnej niekorzystnej dla skarżącego, po drugie, skarga główna musi być sama dopuszczalna, po trzecie, zarzut jest dopuszczalny o tyle, o ile skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi bezpośredniej na akt o charakterze generalnym mający ścisły związek z decyzją indywidualną wywołującą wobec niego niekorzystne skutki, po czwarte, to do sądu Unii należy stwierdzenie, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem została stwierdzona, nie znajduje zastosowania, oraz wyciągnięcie konsekwencji z tego braku zastosowania w odniesieniu do aktu indywidualnego, niekorzystnego dla skarżącego, oraz po piąte, to stwierdzenie braku zastosowania zyskuje powagę rzeczy osądzonej wyłącznie wobec stron sporu i nie wywołuje skutków erga omnes.
47
Schemat tego incydentalnego środka prawnego, powiązanego z wniesieniem skargi głównej do sądu, uzasadnia to, aby zarzut niezgodności z prawem, podniesiony po raz pierwszy przed sądem Unii, został uznany za dopuszczalny, jako odstępstwo od zasady zgodności pomiędzy skargą a zażaleniem.
48
Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z normatywnego i sądowego systemu wprowadzonego mocą traktatów wynika, iż o ile poszanowanie zasady legalności obejmuje, w odniesieniu do podsądnych, prawo do podważania przed sądem ważności aktów o charakterze generalnym, o tyle zasada ta oznacza również, w odniesieniu do wszystkich podmiotów prawa Unii, obowiązek uznania pełnej skuteczności wspomnianych aktów, dopóki ich nieważność nie zostanie wykazana przez właściwy sąd (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 lutego 1979 r., Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, pkt 5; z dnia 28 stycznia 2016 r., Éditions Odile Jacob/Komisja, C‑514/14 P, niepublikowany, EU:C:2016:55, pkt 40).
49
Wyłącznie sąd jest bowiem upoważniony, zgodnie z art. 277 TFUE, do stwierdzenia niezgodności z prawem aktu o charakterze generalnym i wyciągnięcia konsekwencji z wynikającej stąd niemożności jego zastosowania w odniesieniu do zaskarżonego przed nim aktu indywidualnego, ponieważ instytucji, do której kierowane jest zażalenie, nie przyznano takiego uprawnienia na mocy traktatów.
50
EBC podnosi, że w niektórych wypadkach instytucja może sama być autorem aktu o charakterze generalnym – tak jak w wypadku niniejszej sprawy – i może zatem wyciągnąć ewentualne konsekwencje z zarzutu niezgodności z prawem, który zostaje podniesiony w uzasadnieniu zażalenia.
51
Jednakże w tym wypadku nie chodzi o kompetencje przypisane jej na mocy traktatów lub aktu prawa wtórnego, lecz o uprawnienie, które instytucja może sobie przyznać.
52
Instytucja mogłaby wprawdzie w odpowiednim wypadku wycofać akt o charakterze generalnym, którego była autorem, lecz takie wycofanie nie pociąga jednak za sobą stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu, bowiem takiego stwierdzenia może dokonać jedynie sąd.
53
Ponadto skutki wycofania aktu o charakterze generalnym przez instytucję, o ile jest ona jego autorem, różnią się od skutków wynikających ze stwierdzenia niezgodności z prawem przez sąd Unii: ponieważ wycofanie aktu dokonuje się z mocą wsteczną, pozbawia ono podstawy prawnej każdy akt, który został wydany na jego podstawie, w tym akty, które nie stanowiły przedmiotu skargi, podczas gdy stwierdzenie niezgodności z prawem dokonane przez sąd, ponieważ nie wywiera skutku erga omnes, pociąga za sobą niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji indywidualnej, lecz pozostawia akt o charakterze generalnym w porządku prawnym bez wpływu na zgodność z prawem innych aktów, które zostały wydane na jego podstawie, a które nie zostały zaskarżone w terminie do wniesienia skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lutego 1974 r., Kortner i in./Rada i in., od 15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, od 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 i od 135/73 do 137/73, EU:C:1974:16, pkt 37, 38).
54
Wreszcie, ewentualne uchylenie aktu o charakterze generalnym – czy możliwość wycofania przez instytucję aktu o charakterze generalnym, którego jest ona autorem, z jednoczesnym utrzymaniem w mocy części jego skutków (wyrok z dnia 23 listopada 1999 r., Portugalia/Komisja, C‑89/96, EU:C:1999:573, pkt 9–11) – wywołuje skutek jedynie na przyszłość, a w rezultacie pozostaje bez znaczenia dla zgodności z prawem decyzji indywidualnej, która była przyjęta na podstawie tego aktu o charakterze generalnym i która jest podważana (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 1995 r., Exporteurs in Levende Varkens i in./Komisja, T‑481/93 i T‑484/93, EU:T:1995:209, pkt 46).
55
Innymi słowy, instytucja może wprawdzie wycofać lub uchylić akt o charakterze generalnym, którego jest autorem, w sytuacji gdy uzna, że akt ten jest niezgodny z prawem, lecz takie wycofanie czy uchylenie nie jest równoważne ze stwierdzeniem niezgodności z prawem ani ze skutkami, które z tego wynikają, czego może dokonać jedynie sąd zgodnie z przepisami art. 277 TFUE.
56
W takich okolicznościach formalny wymóg podania do wiadomości instytucji zarzutu niezgodności z prawem aktu o charakterze generalnym w ramach zażalenia – pod rygorem późniejszej niedopuszczalności tego zarzutu przed sądem Unii, podczas gdy los, który ta instytucja może zastrzec dla tego zarzutu, w zakresie, w jakim instytucja jest autorem tego aktu, nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z prawem przez sąd Unii – jest sprzeczny z systematyką i racją bytu zarzutu niezgodności z prawem.
57
Oceny tej nie podważają argumenty wysunięte przez EBC na poparcie części pierwszej zarzutu drugiego.
58
EBC, popierany przez Komisję, podnosi zasadniczo, że Sąd do spraw Służby Publicznej naruszył cel postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, który polega na ugodowym rozstrzygnięciu różnic powstałych pomiędzy pracownikiem a zatrudniającą go instytucją, gdy stwierdził, że pracownik może podnieść zarzut niezgodności z prawem po raz pierwszy przed sądem Unii, odchodząc od zasady zgodności.
59
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada legalności oznacza, w odniesieniu do wszystkich podmiotów prawa Unii, obowiązek przyznania pełnej skuteczności tym aktom, dopóki ich niezgodność z prawem nie zostanie stwierdzona przez właściwy sąd (zob. pkt 48 powyżej).
60
Tymczasem zasada ta nie może zostać podważona przez instytucję z uzasadnieniem ugodowego uregulowania rozbieżności pomiędzy nią a jednym z jej pracowników w braku jakiegokolwiek orzeczenia sądowego w przedmiocie niemożności stosowania aktu o charakterze generalnym.
61
W rezultacie Sąd do spraw Służby Publicznej nie dopuścił się naruszenia prawa, gdy stwierdził dopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem z powodów przedstawionych w pkt 42 i 45–47 zaskarżonego wyroku.
62
Należy zatem odrzucić, poza częścią pierwszą zarzutu drugiego, przedstawione przez EBC części trzecią i czwartą zarzutu drugiego, w drodze których EBC podnosi, po pierwsze, że Sąd do spraw Służby Publicznej niesłusznie stwierdził, iż administracja nie miała innego wyboru niż stosowanie normy o charakterze generalnym, nawet jeśli w jej ocenie była ona niezgodna z prawem, oraz iż nie uwzględnił szczególnej sytuacji EBC, który w tym wypadku jest również autorem przepisów znajdujących zastosowanie do personelu (część trzecia), a po drugie, że dokonał on błędnej wykładni zasady pewności prawa (część czwarta).
63
Z tych samych powodów należy też odrzucić część pierwszą zarzutu trzeciego, w drodze której EBC podnosi, że Sąd do spraw Służby Publicznej niesłusznie stwierdził, iż zarzut niezgodności z prawem nie może wywoływać w pełni swoich skutków w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie zażalenia.
64
W tym względzie żaden z argumentów wysuniętych na poparcie tej części pierwszej zarzutu trzeciego nie może zostać uwzględniony.
65
W pierwszej kolejności EBC utrzymuje, że ochrona podsądnego przed stosowaniem niezgodnego z prawem aktu nie stoi na przeszkodzie temu, by celem skutecznego podniesienia zarzutu niezgodności z prawem zostały nałożone kryteria dopuszczalności.
66
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 47 karty nie ma na celu zmiany przewidzianego w traktatach systemu kontroli sądowej, a w szczególności norm odnoszących się do dopuszczalności skargi wnoszonych bezpośrednio do sądu Unii (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 97; postanowienie z dnia 29 kwietnia 2015 r., von Storch i in./EBC, C‑64/14 P, niepublikowane, EU:C:2015:300, pkt 55).
67
Należy zauważyć w tym względzie, że możliwość powoływania się na zarzut niezgodności z prawem w związku ze sporem pomiędzy pracownikiem a instytucją jest uzależniona od spełnienia szeregu warunków dopuszczalności: w odniesieniu do incydentalnego środka prawnego wymaga to, (i) aby została wniesiona skarga główna, (ii) aby była ona skierowana przeciwko decyzji niekorzystnej dla urzędnika, (iii) aby ta skarga główna była dopuszczalna, (iv) aby pracownik nie był w stanie żądać stwierdzenia nieważności aktu o charakterze generalnym, który służył jako podstawa wydania niekorzystnej dla niego decyzji, oraz (v) aby istniał wystarczająco ścisły związek między aktem o charakterze generalnym a zaskarżoną decyzją indywidualną.
68
Jednakże uzasadnienie ram prawnych zarzutu niezgodności z prawem, a w szczególności względy odnoszące się do tego, że jedynie sąd jest uprawniony do stwierdzenia niemożności stosowania aktu o charakterze generalnym, prowadzą do wniosku, że uprzednie podniesienie zarzutu na etapie zażalenia nie może stanowić dodatkowego warunku dopuszczalności.
69
W drugiej kolejności EBC twierdzi, że fakt, iż na zarzut niezgodności z prawem można powoływać się tylko incydentalnie, nie wyklucza podniesienia tego zarzutu w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie zażalenia.
70
Incydentalny charakter zarzutu niezgodności z prawem nie czyni wprawdzie niemożliwym podniesienia takiego zarzutu na etapie zażalenia, jednakże fakt, że pracownik ma prawo do podniesienia tego zarzutu na etapie zażalenia, nie oznacza, że nieprzestrzeganie tego obowiązku spowoduje w dalszej kolejności niedopuszczalność takiego zarzutu przed sądami Unii.
71
W trzeciej kolejności EBC utrzymuje, że ważne jest, by administracja była informowana, począwszy od etapu poprzedzającego wniesienie skargi, o ewentualnej niezgodności z prawem przepisu o charakterze generalnym w celu ochrony jej prawa do obrony i do działania, w stosownych przypadkach, na właściwej podstawie prawnej nie tylko w odniesieniu do pracownika, który złożył zażalenie, ale również w odniesieniu do wszystkich pracowników.
72
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem poszanowanie prawa do obrony w trakcie każdego postępowania przeciwko osobie mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w przypadku braku odpowiednich uregulowań proceduralnych. Zasada ta wymaga, by dana osoba była w stanie skutecznie przedstawić swój punkt widzenia na temat informacji, które mogą ją obciążać w wydawanym akcie (zob. postanowienie z dnia 12 maja 2010 r., CPEM/Komisja, C‑350/09 P, niepublikowane, EU:C:2010:267, pkt 75, 76 i przytoczone tam orzecznictwo).
73
Należy ponadto przypomnieć, że w świetle zmieniającego się charakteru postępowania poprzedzającego wniesienie skargi sporządzenie aktu ustanawiającego ostateczne stanowisko instytucji kończy się wraz z przyjęciem odpowiedzi organu powołującego na zażalenie złożone przez pracownika (wyrok z dnia 21 maja 2014 r., Mocová/Komisja, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, pkt 45).
74
W konsekwencji należy stwierdzić, że w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie zażalenia instytucja nie może ubiegać się o korzyści płynące z prawa do obrony, ponieważ jest autorem, a nie adresatem aktu mogącego wywierać negatywne skutki dla pracownika.
75
W pozostałym zakresie EBC nie kwestionuje, że jego prawo do obrony jest w pełni zagwarantowane w ramach postępowania sądowego, kiedy to jest on w stanie przedstawić wszystkie argumenty, które uzna za właściwe, jeżeli zarzut niezgodności z prawem zostanie wobec niego podniesiony w uzasadnieniu skargi głównej.
76
Powody przedstawione w pkt 59 i 60 niniejszego wyroku prowadzą do odrzucenia części drugiej argumentacji wysuniętej przez EBC na poparcie tego elementu zarzutu, który należy w rezultacie oddalić w całości, wraz z częścią drugą zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa.
77
Argumentację EBC w sprawie naruszenia prawa do obrony, przedstawioną na poparcie części drugiej zarzutu drugiego, należy również oddalić.
78
Ponieważ powody podane w pkt 42 i 45–47 zaskarżonego wyroku są wystarczające do uzasadnienia dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem, który został po raz pierwszy podniesiony przed Sądem do spraw Służby Publicznej w drodze odstępstwa od zasady zgodności, należy stwierdzić, że nieistotne dla sprawy są pozostałe argumenty wysunięte przez EBC na poparcie: (i) zarzutu pierwszego, dotyczącego błędnego zastosowania przez Sąd do spraw Służby Publicznej wyroku z dnia 15 września 2011 r., Koninklijke Grolsch/Komisja (T‑234/07, EU:T:2011:476), do spraw dotyczących personelu, gdyż te dwa rodzaje sporów są odrębne, a zastosowanie wyroku prowadzi do błędnej interpretacji zakresu zasady skutecznej ochrony sądowej w świetle art. 47 karty (część pierwsza), a z drugiej strony – braku uzasadnienia (część druga), (ii) części pierwszej zarzutu czwartego, poprzez którą EBC utrzymuje, że Sąd do spraw Służby Publicznej błędnie zinterpretował zasadę skutecznej ochrony sądowej i zasadę proporcjonalności, ponieważ stwierdził zasadniczo między innymi, że niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem na etapie postępowania przed sądami Unii stanowiłoby nieproporcjonalną sankcję dla danego pracownika, oraz (iii) części drugiej zarzutu czwartego, dotyczącej tego, że Sąd do spraw Służby Publicznej nie wziął pod uwagę pewnych okoliczności, które mają znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie faktu, że M.C. Cerafogli była reprezentowana przez adwokata w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 czerwca 1994 r., de Compte/Parlament, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, pkt 94; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, pkt 68).
79
W konsekwencji należy zatwierdzić rozwiązanie przyjęte przez Sąd do spraw Służby Publicznej przyjmujące dopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem podniesionego po raz pierwszy w postępowaniu przed sądami Unii, w drodze odstępstwa od zasady zgodności.
80
Wobec powyższego odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
81
Zgodnie z art. 211 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Sąd rozstrzyga o kosztach.
82
Zgodnie z art. 134 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 211 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ EBC przegrał sprawę, należy – zgodnie z żądaniem M.C. Cerafogli – obciążyć go kosztami postępowania.
83
W myśl art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 211 § 1 tego regulaminu, instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Komisja pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (izba ds. odwołań)
orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Europejski Bank Centralny (EBC) pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Marię Concettę Cerafogli.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 października 2016 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.