61994C0025
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 26 de Outubro de 1995 (
*1
)
1.
No presente processo, a Comissão pretende a anulação de uma decisão do Conselho de 22 de Novembro de 1993 relativa a um projecto de acordo internacional que visa favorecer o respeito, pelos navios que pescam no alto-mar, das medidas internacionais de conservação e gestão (a seguir «Acordo»), O Acordo foi negociado no quadro do sistema da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO). Com a sua decisão, o Conselho confirmou uma decisão anterior do Comité dos Representantes Permanentes («COREPER») no sentido de que não seria a Comunidade a votar na Conferência da FAO (principal órgão da FAO) relativamente à adopção do Acordo, mas os Estados-Membros. A Comissão sustenta agora que o Acordo é da competência exclusiva da Comunidade e que por isso a decisão do Conselho é ilegal.
2.
Este caso é mais um exemplo da discussão interinstitucional sobre o âmbito da competência externa da Comunidade. Recorde-se que, no processo que conduziu ao parecer 1/94 (
1
), a Comissão se referiu à forma como a Comunidade e os Estados-Membros estão representados na FAO como sendo inadequada e insatisfatória. Assim, pode inferir-se que a Comissão considera este processo como exemplar relativamente à representação da Comunidade em organizações internacionais.
3.
O Conselho suscitou uma questão prévia de admissibilidade do recurso, nos termos do artigo 91.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, sustentando que a decisão impugnada não é um acto susceptível de recurso ou, em alternativa, que a Comissão não interpôs o recurso dentro do prazo de dois meses estabelecido no quinto parágrafo do artigo 173.° do Tratado. Em 14 de Junho de 1994, o Tribunal de Justiça decidiu que a questão prévia devia ser conhecida juntamente com o mérito do recurso. Como se verá, as questões da admissibilidade e do mérito estão estreitamente ligadas neste caso.
4.
Antes de discutir as questões suscitadas, começarei por descrever a forma como a Comunidade e os Estados-Membros estão representados na FAO. Abordarei depois a negociação, adopção e conteúdo do Acordo.
A Comunidade e os Estados-Membros na FAO
5.
A FAO é uma agência especializada das Nações Unidas que, como o nome indica, se ocupa de questões de política da alimentação e da agricultura.
6.
Perante o importante papel desempenhado pela Comunidade nessas áreas, foram desenvolvidas conversações exploratórias com o Secretariado da FAO sobre uma possível adesão da Comunidade, que conduziram a negociações oficiais, iniciadas em 1 de Fevereiro de 1991. Essas negociações tiveram êxito, e em 26 de Novembro de 1991 a Conferência da FAO admitiu a então Comunidade Económica Europeia como organização membro.
7.
Para esse efeito, era necessário fazer algumas alterações ao Acto Constitutivo da FAO. A disposição relevante é o artigo II, que na sua redacção alterada estabelece o seguinte:
«1
...
2.
...
3.
A Conferência pode, por maioria de dois terços dos votos expressos, desde que a maioria dos Estados Membros da Organização esteja presente, decidir admitir como membro da Organização qualquer organização de integração económica regional que preencha os critérios estabelecidos no n.° 4 do presente artigo, que tenha apresentado um pedido de adesão acompanhado da declaração formal de que aceita as obrigações do Acto Constitutivo em vigor no momento da admissão. Sem prejuízo do n.° 8 do presente artigo, qualquer referência aos Estados Membros no presente Acto Constitutivo entender-se-ão como incluindo as Organizações Membros, salvo indicação expressa em contrário.
4.
Para poder solicitar a adesão à Organização nos termos do n.° 3 do presente artigo, uma organização de integração económica regional deve ser constituída por Estados soberanos que na maioria sejam Estados Membros da Organização, para a qual eles tenham transferido competências num conjunto de matérias que pertencem à esfera da Organização, incluindo o poder de tomar decisões vinculativas para os Estados seus membros relativamente a essas matérias.
5.
Cada organização de integração económica regional que apresente um pedido de adesão à Organização deve, no momento da apresentação desse pedido, apresentar uma declaração relativa à competência, que especifique quais as matérias em que lhe foram transferidas competências pelos Estados seus membros.
6.
Considera-se que os Estados membros de uma Organização Membro mantiveram a sua competência em todas as matérias relativamente às quais não tenham especificamente declarado ou notificado à Organização uma transferência de competências.
7.
Qualquer alteração na repartição de competências entre a Organização Membro e os Estados seus membros deve ser notificada pela Organização Membro ou pelos Estados seus membros ao Director-Geral, que transmitirá essa informação aos outros Estados Membros da Organização.
8.
Uma Organização Membro exerce os seus direitos de membro da Organização numa base de alternância com os Estados seus membros que sejam membros da Organização, nas áreas das suas competências respectivas e de acordo com as regras estabelecidas pela Conferência.
9.
Salvo o disposto em contrário no presente artigo, uma Organização Membro pode participar, quanto às matérias da sua competência, em qualquer reunião da Organização, incluindo qualquer reunião do Conselho ou de qualquer outro órgão que não seja um dos órgãos de composição restrita referidos abaixo, em que qualquer dos Estados seus membros tenha o direito de participar. Uma Organização Membro não pode ser eleita ou designada para qualquer desses órgãos, nem para qualquer órgão instituído conjuntamente com outras organizações. Uma Organização Membro não tem o direito de participar nos órgãos de composição restrita especificados nos regulamentos adoptados pela Conferência.
10.
Salvo disposição em contrário do presente Acto Constitutivo ou das regras adoptadas pela Conferência, e sem prejuízo do artigo III, n.° 4, uma Organização Membro pode dispor, nas matérias da sua competência, em qualquer reunião da Organização em que tenha o direito de participar, de um número de votos igual ao número dos Estados seus membros que tenham direito de voto em tal reunião. Sempre que uma Organização Membro exerça o seu direito de voto, os Estados seus membros não exercerão o seu e inversamente.
11.
...»
8.
O Reino Unido, que interveio em apoio do Conselho, indica que estas alterações ao Acto Constitutivo da FAO constituíram um importante precedente e um resultado significativo, que foram conseguidos não sem dificuldades. O Conselho e o Reino Unido afirmam que alguns dos outros países membros receavam que o trabalho da Organização pudesse vir a ser perturbado por conflitos entre Estados-Membros da Comunidade e as suas instituições sobre a atribuição de competência. Terá sido esse receio que explicou a exigência, no artigo II, n.° 5, de uma declaração de competência (
2
).
9.
A Comunidade fez essa declaração de competência no momento da sua adesão à FAO. Nos termos dessa declaração, em breve síntese, a Comunidade tem competência exclusiva no domínio da política comercial, de acordo com o artigo 113.° do Tratado, e no domínio das pescas no que se refere a medidas de conservação, de acordo com o artigo 102.° do Acto de Adesão de 1972; A Comunidade tem competência não exclusiva nas áreas do desenvolvimento e cooperação, investigação e desenvolvimento tecnológico, protecção do ambiente, agricultura, aproximação das legislações, e num certo número de outras áreas da actividade da Comunidade (transportes, política económica e social).
10.
O regulamento geral da FAO foi ainda alterado no sentido de regular a representação das Organizações Membros e dos Estados seus membros. Na secção D desse regulamento, sob a epígrafe «Organizações Membros», foram inseridas as seguintes disposições, como artigo XLI:
«Competência
1.
Qualquer Estado membro da Organização pode pedir a uma Organização Membro ou aos Estados seus membros que especifiquem quem, Organização Membro ou os Estados seus membros, tem competência para uma determinada questão. A Organização Membro ou os Estados Membros em causa devem fornecer a informação pedida.
2.
Antes de qualquer reunião da Organização, a Organização Membro ou os Estados seus membros indicam quem, Organização Membro ou Estados seus membros, tem competência para qualquer questão específica que deva ser examinada na reunião e quem, Organização Membro ou Estados seus membros, exercerá o direito de voto no que respeita a esse ponto específico da ordem de trabalhos.
3.
Quando um ponto da ordem de trabalhos abranja simultaneamente questões transferidas para a esfera de competência da Organização Membro e questões de competência dos Estados seus membros, tanto a Organização Membro como os Estados seus membros podem participar nas discussões. Nesses casos, aquando da tomada de decisões, a reunião só terá em conta as intervenções da parte que disponha do direito de voto.»
11.
Ao nível interno da Comunidade, o Conselho e a Comissão fizeram um acordo, datado de 19 de Dezembro de 1991, em que se estabeleciam as regras e os procedimentos para uma coordenação flexível das actividades da Comunidade e dos seus Estados-Membros na FAO (a seguir «acordo Conselho/Comissão»). Esse acordo prevê reuniões de coordenação a diversos níveis, mecanismos que asseguram um fluxo de informação adequado, regras sobre as declarações e votações nas reuniões da FAO, e regras sobre a participação em comités de redacção. Algumas dessas disposições são particularmente importantes para o presente caso.
12.
O ponto 1.11. do acordo Conselho/Comissão estabelece que, para preparação das reuniões de coordenação, a Comissão deve comunicar aos Estados-Membros as suas propostas relativamente a) ao exercício de responsabilidades num domínio específico e b) a declarações sobre um domínio específico. O ponto 1.12. estabelece que, na falta de acordo entre a Comissão e os Estados-Membros relativamente a essas propostas, a questão será decidida de acordo com os mecanismos previstos no Tratado e com as práticas consagradas. Se não se chegar a um consenso nesta base, a questão será apresentada ao COREPER. O ponto 1.13. estabelece que as decisões referidas no ponto 1.12. não prejudicam as competências respectivas da Comunidade e dos seus Estados-Membros.
13.
O ponto 2 fixa as regras sobre as declarações e votações. O ponto 2.1. estabelece que sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões da competência exclusiva da Comunidade, a Comissão deve pronunciar-se e votar. O ponto 2.2. estabelece que sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões da competência nacional, serão os Estados-Membros a pronunciar-se e a votar. O ponto 2.3. refere-se aos casos de competência mista:
«Sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões que contenham elementos que sejam da competência tanto da Comunidade como dos Estados-Membros, procurar--se-á chegar a uma posição comum por via consensual. Caso se chegue a uma posição comum:
—
a Presidência exprimirá a posição comum quando o âmago do debate se situar fora da competência exclusiva da Comunidade. Os Estados-Membros e a Comissão poderão intervir em apoio e/ou complemento da declaração da Presidência. Os Estados-Membros votarão em conformidade com a posição comum;
—
a Comissão exprimirá a posição comum quando o âmago do debate se situar numa área da exclusiva competência da Comunidade. Os Estados-Membros poderão intervir em apoio e/ou complemento da declaração da Comissão. A Comissão votará em conformidade com a posição comum.»
Se não se chegar a uma posição comum, os Estados-Membros são livres de intervir e votar (ponto 2.4.).
14.
A Comissão salienta na petição que, para a adesão da Comunidade à FAO ter alguma utilidade, é necessário que esses procedimentos sejam correctamente aplicados; de outra forma, a Comunidade arrisca-se a ser relegada para o estatuto de observador, com o direito de usar da palavra, que já tinha antes da adesão. A Comissão aponta igualmente para a necessidade de cumprir a declaração de competência apresentada à FAO (
3
).
A negociação do Acordo
15.
O problema da conservação dos recursos da pesca é bem conhecido. A Comunidade é parte em diversas convenções ou acordos regionais que se ocupam desse problema e adoptou diversos regulamentos na matéria. No entanto, verifica-se que as medidas de conservação são difíceis de executar. Uma prática que dá origem a tais problemas de execução é a de mudar o pavilhão dos navios de pesca de modo a contornar as medidas de conservação. No que respeita à pesca no alto-mar, apenas o Estado do pavilhão pode aplicar medidas de execução, e quando os navios arvoram o pavilhão de um Estado que não tenha adoptado tais medidas, a sua aplicação torna-se frequentemente impossível (
4
).
16.
A necessidade de medidas destinadas a desencorajar tais práticas foi ventilada em várias conferências internacionais, e, em Novembro de 1992, durante a sua 102. a sessão, o Conselho da FAO pediu ao Secretariado da FAO que organizasse a negociação de um acordo internacional destinado a tratar o problema. Um primeiro projecto de um «Acordo sobre o embandeiramento dos navios que pescam no alto-mar para favorecer o respeito das medidas internacionais de conservação e de gestão», foi preparado por um grupo informal de peritos em Fevereiro de 1993. Um perito da Comissão participou no trabalho desse grupo. O projecto foi subsequentemente revisto em várias reuniões formais a vários níveis da FAO (
5
).
17.
Primeiro discutiu-o o Comité de Pescas da FAO na sua reunião de 15 a 19 de Março de 1993. A Comissão afirma na petição que já nesse momento era de opinião de que o projecto de Acordo era da competência exclusiva da Comunidade. Apesar disso, a Comissão propôs-se informar a FAO antes da reunião de que o Acordo era matéria de competência mista, mas que a Comunidade votaria. A referência à competência mista foi inspirada pelo facto de a Comissão estar consciente do carácter sensível da questão da competência, particularmente porque o projecto de Acordo continha preceitos sobre o registo de navios de pesca e a atribuição de pavilhão, matérias que são geralmente consideradas como pertencentes à esfera de competência dos Estados-Membros. Embora mantendo a referência à competência mista, o COREPER decidiu atribuir o direito de voto aos Estados-Membros. A Comissão considerou essa decisão uma violação grave das normas do Tratado e do acordo Conselho/Comissão e recusou enviar essa indicação de competência à FAO. Ela foi enviada através dos serviços do Secretariado-Geral do Conselho e da Presidência dinamarquesa.
18.
O projecto de Acordo foi novamente discutido na 103. a sessão do Conselho da FAO, que decorreu de 15 a 25 de Junho de 1993. A Comissão propôs de novo que se enviasse à FAO uma indicação de «competência mista — voto da Comunidade», mas o COREPER decidiu de novo atribuir o direito de voto aos Estados-Membros. O Secretariado-Geral do Conselho enviou essa indicação à FAO. A Comissão afirma na petição que nessa fase da negociação já existiam indícios de que as disposições sobre a atribuição de pavilhão não iriam ser incluídas no Acordo. A Comissão menciona igualmente que tencionava levar ao Conselho a discussão sobre a competência, mas que se limitou a fazer uma declaração sobre o âmbito da competência da Comunidade no domínio das pescas na reunião do Conselho (Pescas) de 24 de Junho de 1993.
19.
As negociações prosseguiram informalmente por ocasião da Conferência da ONU sobre os stocks sobrepostos e os stocks de grande migração de peixe, que decorreu em Nova Iorque em Julho de 1993. Chegou-se então a um consenso geral sobre o texto do Acordo. O texto foi subsequentemente revisto pelo Comité da FAO para os Assuntos Constitucionais e Jurídicos (Outubro de 1993) e pelo Conselho da FAO (104. a sessão, de 2 a 5 de Novembro de 1993), com o objectivo de ser formalmente aprovado na 27. a sessão da Conferência da FAO (de 6 a 25 de Novembro de 1993). O artigo XIV do Acto Constitutivo da FAO estabelece que a Conferência da FAO pode adoptar convenções e acordos por maioria de dois terços.
20.
Nas versões do projecto de Acordo submetidas ao Conselho da FAO e à Conferência da FAO não existiam disposições sobre a atribuição de pavilhão. Apesar de a Comissão dizer que considerava por isso o projecto de Acordo como sendo da área da competência exclusiva da Comunidade, propôs-se novamente enviar uma indicação de competência ao Conselho da FAO e à Conferência da FAO referindo «competência mista — voto da Comunidade», considerando que a questão da atribuição de pavilhão poderia surgir de novo na fase final das negociações. Contudo, em 21 de Outubro de 1993, o COREPER modificou novamente a proposta da Comissão, atribuindo o direito de voto aos Estados-Membros. A Comissão manifestou então claramente a sua intenção de colocar a questão na agenda da reunião do Conselho de 22 de Novembro de 1993, mas transmitiu à FAO a indicação de competência, tal como decidida pelo COREPER, antes da reunião do Conselho da FAO (com início em 2 de Novembro) e da Conferência da FAO (com início em 6 de Novembro). O COREPER reexaminou a questão em 12 de Novembro, sem alterar a sua decisão.
21.
Na reunião do Conselho de 22 de Novembro, a Comissão pediu ao Conselho que aprovasse uma declaração nos termos da qual o projecto de Acordo era essencialmente, senão inteiramente, do âmbito da competência exclusiva da Comunidade e deveria ter sido aprovado através de voto da Comunidade. A declaração estabelecia também que, no futuro, casos similares deveriam ser tratados em conformidade com os pontos 2.1. ou 2.3., conforme o caso, do acordo Conselho/Comissão (
6
). O Conselho recusou-se a adoptar essa declaração e confirmou a decisão do COREPER de 21 de Outubro de 1993. A Comissão declarou então que a atribuição do direito de voto aos Estados-Membros era susceptível de induzir em erro os outros membros da FAO quanto à repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, e que isso era contrário ao acordo Conselho/Comissão. A Comissão afirmou também que poderia levar a questão ao Tribunal de Justiça. O Conselho tomou nota dessas declarações, considerou que as questões de fundo quanto à repartição de competências e ao direito de voto relativamente ao projecto de Acordo não estavam resolvidas e solicitou ao COREPER que reexaminasse essas questões.
22.
Em 24 de Novembro de 1993, o texto do projecto de Acordo foi aprovado pela Conferência da FAO por unanimidade, incluindo os votos dos doze Estados-Membros. Em petição dirigida ao Tribunal de Justiça datada de 20 de Janeiro de 1994, a Comissão pediu a anulação da decisão do Conselho de 22 de Novembro de 1993.
O Acordo
23.
A Comissão propôs entretanto que a Comunidade aderisse ao «Acordo para a promoção do cumprimento das medidas internacionais de conservação e gestão pelos navios de pesca no alto-mar» (
7
). Segundo o seu preâmbulo, o Acordo baseia-se no reconhecimento do direito de pescar no alto-mar e do dever de todos os Estados tomarem medidas para a conservação dos recursos vivos do alto-mar. O preâmbulo recorda ainda diversos compromissos e declarações internacionais, e apela aos Estados que não participam em organizações de pescas ou acordos para que adiram ou entrem em negociações com essas organizações ou acordos com o objectivo de se conseguir o cumprimento das medidas internacionais de conservação e de gestão. No preâmbulo, as partes declaram ainda estar conscientes do dever de cada Estado de exercer efectivamente a sua jurisdição e controlo sobre os navios que arvoram o seu pavilhão. Declaram que:
«A prática da adopção ou a mudança de pavilhão dos navios de pesca, como meio de evitar o cumprimento das medidas internacionais de conservação e gestão dos recurso marinhos vivos, e a não assunção pelos Estados de pavilhão das suas responsabilidades perante os navios autorizados a arvorar o seu pavilhão são factores que prejudicam seriamente a eficácia de tais medidas.»
Declaram igualmente que:
«O objectivo do presente acordo pode ser alcançado através da especificação das responsabilidades dos Estados de pavilhão face aos navios de pesca autorizados a arvorar os seus pavilhões que operam no alto-mar, incluindo a autorização dessas operações pelo Estado de pavilhão, bem como do reforço da cooperação internacional e da transparência mediante a troca de informações sobre a pesca no alto-mar».
24.
O artigo I do Acordo estabelece algumas definições. O artigo II dispõe essencialmente que o Acordo se aplica a todos os navios de pesca utilizados ou destinados a ser utilizados para pesca no alto-mar, e especifica as possíveis excepções a essa regra.
25.
O artigo III ocupa-se da responsabilidade do Estado do pavilhão, um dos principais elementos do Acordo (
8
). Cada parte deve tomar as medidas necessárias para assegurar que os navios de pesca autorizados a arvorar a seu pavilhão não exerçam qualquer actividade susceptível de prejudicar a eficácia das medidas internacionais de conservação e de gestão [artigo III, n.° 1, alínea a)]. As partes não devem permitir que esses navios de pesca sejam utilizados para pescar no alto-mar, a menos que tenham sido autorizados para o efeito pela autoridade ou autoridades competentes, e os navios de pesca assim autorizados devem pescar em conformidade com as condições de autorização (artigo III, n.° 2). As partes devem certificar-se de que são capazes, atendendo aos vínculos que as ligam ao navio de pesca em causa, de exercer efectivamente as suas responsabilidades (artigo III, n.° 3). Quando um navio de pesca deixe de estar autorizado a arvorar o pavilhão de uma das partes, a autorização para pescar no alto-mar concedida por essa parte será considerada anulada (artigo III, n.° 4). O artigo III, n.° 5, dispõe essencialmente que, a menos que estejam preenchidas determinadas condições, nenhuma parte autorizará a utilização para a pesca no alto-mar de um navio de pesca anteriormente registado no território de outra parte que tenha prejudicado a eficácia das medidas internacionais de conservação e de gestão. O artigo III, n.° 6, diz respeito à marcação dos navios de pesca. O artigo III, n.° 7, exige que cada parte assegure que cada navio de pesca autorizado a arvorar o seu pavilhão lhe forneça todas as informações necessárias sobre as suas operações, para lhe permitir cumprir as suas obrigações decorrentes do Acordo. Finalmente, o artigo III, n.° 8, ao qual o Conselho dá particular atenção na contestação, estabelece:
«Cada parte adoptará medidas coercitivas em relação aos navios de pesca autorizados a arvorar o seu pavilhão que actuem em contravenção do disposto no presente acordo e, se for caso disso, tomará as medidas necessárias para que a contravenção dessas disposições constitua uma infracção nos termos da legislação nacional. As sanções aplicáveis às contravenções serão suficientemente graves para assegurar eficazmente o cumprimento do disposto no presente acordo e retirar aos infractores os benefícios das suas actividades ilegais. Em caso de infracções graves, as sanções incluirão a recusa, suspensão ou retirada da autorização de pesca no alto-mar.»
26.
O segundo principal objectivo do Acordo é garantir a cooperação internacional e uma adequada circulação da informação sobre as operações de pesca no alto-mar (
9
). As partes devem manter um registo dos navios de pesca com o direito de arvorar o seu pavilhão e de pescar no alto-mar (artigo IV). As partes devem cooperar e, em particular, trocar informações relativamente às actividades dos navios de pesca com vista a assistir o Estado de pavilhão na identificação dos navios de pesca arvorando o seu pavilhão alegadamente implicados em actividades prejudiciais para as medidas internacionais de conservação e de gestão (artigo V, n.° 1). Devem concluir acordos de cooperação ou convénios de assistência mútua numa base global, regional, sub-regional ou bilateral, para promoverem a realização dos objectivos do Acordo (artigo V, n.° 3). Além disso, o artigo VI estabelece exigências pormenorizadas relativamente aos tipos de informações que devem ser fornecidas à FAO.
27.
O artigo VII ocupa-se da cooperação com os países em desenvolvimento. As partes devem dar assistência às partes que sejam países em desenvolvimento, de modo a ajudá-los a cumprir as suas obrigações decorrentes do Acordo. O artigo VIII regula as relações com terceiros. O artigo IX diz respeito a resolução de litígios.
28.
Entre as disposições finais, o artigo X, relativo à adesão, é o mais importante para os efeitos aqui em análise. O Acordo está aberto à adesão de qualquer membro ou membro associado da FAO e de qualquer Estado não membro que seja membro das Nações Unidas (artigo X, n.° 1). Relativamente à adesão por parte de organizações de integração econômica regional, o artigo estabelece:
«4.
Sempre que uma organização regional de integração econômica se tornar parte no presente acordo, essa organização notificará, em conformidade com o n.° 7 do artigo II da Constituição da FAO, se for caso disso, as alterações ou esclarecimentos à sua declaração de competência apresentada nos termos do n.° 5 do artigo II da Constituição da FAO que possam ser necessários à luz da aceitação do presente acordo. Qualquer parte no presente acordo pode, em qualquer momento, solicitar a uma organização regional de integração econômica que seja parte no presente acordo que forneça informações sobre em quem, entre a organização regional de integração econòmica e os seus Estados Membros, recai a responsabilidade de execução de qualquer assunto específico abrangido pelo presente acordo. A organização regional de integração econômica fornecerá essas informações num prazo razoável.»
29.
O Acordo entrará em vigor a partir da data do depósito junto do director-geral da FAO do 25.° instrumento de ratificação (artigo XI, n.° 1).
30.
Neste momento pode ser útil salientar algumas das diferenças entre o Acordo final e anteriores projectos.
31.
O primeiro projecto elaborado por um grupo de peritos e discutido pelo Comité de Pescas da FAO em Março de 1993 intitulava-se «Acordo sobre o embandeiramento dos navios que pescam no alto-mar, tendo em vista favorecer o respeito das medidas internacionais de conservação e de gestão». O artigo III desse projecto ocupava-se do registo dos navios de pesca, exigindo às partes que mantivessem um registo dos navios de pesca e que não eliminassem ou registassem navios quando existissem motivos para acreditar que esses navios eram ou iriam ser utilizados para diminuir a eficácia das medidas de conservação e de gestão internacionalmente acordadas. O artigo IV do projecto regulava a atribuição do pavilhão. Estabelecia essencialmente que nenhuma das partes atribuiria a um navio de pesca o direito de arvorar a sua bandeira a menos que demonstrasse: a) que existia uma ligação genuína entre o navio e a parte em causa e, b) que o navio não tinha o direito de arvorar a bandeira de outro Estado.
32.
O projecto apresentado ao Conselho da FAO e à Conferência da FAO em Novembro de 1993 não incluía estas disposições sobre registo e atribuição de pavilhão. Era claro desde o início das negociações que seria impossível chegar a um consenso sobre um acordo que incluísse tais disposições (
10
). Era essa igualmente a posição negocial da Comunidade e dos seus Estados-Membros. As partes no presente processo estão contudo de acordo em que a questão da atribuição de pavilhão poderia ter ressurgido nas negociações finais de Novembro de 1993 e parece, com efeito, que a delegação peruana tentou, sem êxito, reintroduzir uma disposição sobre atribuição de pavilhão. Vale a pena notar que a agenda oficial das reuniões de Novembro de 1993 do Conselho e da Conferência da FAO ainda se referia ao projecto de Acordo como um acordo sobre atribuição de pavilhão a navios de pesca que operam no alto-mar, embora no projecto que acabou por ser apresentado o título já tivesse sido substituído pelo título definitivo do Acordo. Vale igualmente a pena notar que o projecto apresentado nessas reuniões, com a última revisão pelo Comité dos Assuntos Constitucionais e Jurídicos da FAO em Outubro de 1993, é quase literalmente o mesmo que o texto final do Acordo, o que mostra que praticamente não foram feitas quaisquer alterações de última hora nas reuniões do Conselho e da Conferência da FAO em Novembro de 1993.
Os argumentos sobre a admissibilidade
33.
O Conselho considera inadmissível o pedido da Comissão. Sustenta que a decisão impugnada não é um acto que tenha efeitos jurídicos, não estando por isso sujeito a anulação nos termos do artigo 173.° do Tratado.
34.
O Conselho é de opinião de que a natureza jurídica das decisões do COREPER e do Conselho tem de ser apreciada com base no acordo Conselho/Comissão. Este é puramente interno. Não tem (nem poderia ter) o objectivo de modificar a divisão de poderes entre a Comunidade e os seus Estados-Membros. Tal acordo essencialmente pragmático é indispensável porque as normas do Tratado sobre a negociação de acordos internacionais não são aplicáveis enquanto tais às actividades da FAO. O Conselho reporta-se ao parecer 2/91, em que o Tribunal de Justiça declarou que, quando um acordo se situe na esfera da competência mista da Comunidade e dos seus Estados-Membros, é necessária uma acção comum (
11
). O acordo Conselho/Comissão corresponde a essa exigência.
35.
Nesta base, o Conselho invoca três argumentos a favor da inadmissibilidade do presente recurso.
36.
Primeiro, o Conselho a Comissão, e os Estados-Membros actuaram em conformidade com o acordo Conselho/Comissão. Conduziram as negociações do Acordo com base numa posição comum, e apenas a questão do voto, na falta de consenso, teve de ser decidida pelo COREPER, de acordo com as regras do acordo Conselho/Comissão. A decisão tomada pelo COREPER em 21 de Outubro de 1993 foi definitiva, e a sua confirmação pelo Conselho era simultaneamente desnecessária e impossível. O acordo Conselho/Comissão não prevê um recurso para o Conselho porque é um acordo pragmático, porque as decisões são de natureza processual ou até protocolar, e devido a limitações de tempo.
37.
Segundo, a decisão do COREPER não afectou quaisquer direitos da Comissão nem modificou a repartição de competências entre a Comunidade e os seus Estados-Membros. O acordo Conselho/Comissão situa todas as questões relativas à participação nos trabalhos da FAO num quadro pragmático. A Comissão aceitou esse quadro. A decisão do COREPER não é uma decisão tomada em vez do Conselho ou em seu nome, e não produz quaisquer efeitos relativamente à posição da Comissão no equilíbrio institucional estabelecido no Tratado. Se a Comissão considerava que o Acordo era matéria da exclusiva competência da Comunidade, podia ter solicitado ao Conselho autorização para conduzir as negociações, nos termos do artigo 228.° do Tratado. Contudo, foi reconhecido por todas as partes que o Acordo era uma questão de competência mista. As negociações foram conduzidas com base numa posição comum, que, na fase final, incluiu um voto positivo por parte da Comunidade e dos seus Estados-Membros. Se esse voto devia ser expresso pela Comissão ou pelos representantes dos Estados-Membros era uma questão processual ou mesmo de protocolo, que não tinha quaisquer efeitos jurídicos na posição da Comunidade ou da Comissão na FAO. A questão da competência só surgirá quando tiver de ser decidido se a Comunidade aceitará o Acordo.
38.
Terceiro, o debate do Conselho de 22 de Novembro de 1993 foi puramente político. A declaração que a Comissão pretendia obter do Conselho não tinha qualquer base num acto jurídico e não podia portanto ter qualquer significado jurídico (
12
). Se todavia o Tribunal de Justiça adoptar o ponto de vista de que a votação feita no Conselho foi uma «deliberação», o Conselho afirma que ela se limitou a confirmar a decisão do COREPER. É jurisprudência assente que um acto que se limita a confirmar um acto anterior não altera a natureza do primeiro. A Comissão deveria portanto ter interposto recurso de anulação da decisão do COREPER de 21 de Outubro de 1993 dentro do prazo de dois meses estabelecido no artigo 173.° do Tratado (
13
). Além disso, o voto no Conselho foi parcialmente um voto dos representantes dos Estados-Membros, dado que se referia a uma questão que não era da competência exclusiva da Comunidade. Finalmente, em 22 de Novembro de 1993, o Conselho considerou que a questão da competência devia voltar a ser examinada pelo COREPER.
39.
O Governo do Reino Unido apoia os argumentos do Conselho sobre a inadmissibilidade do recurso. Sustenta que a decisão do Conselho não produziu efeitos jurídicos nas relações entre a Comunidade e a FAO e que não produziu efeitos jurídicos nas relações entre as instituições da Comunidade e os Estados-Membros.
40.
No que diz respeito, em particular, à inexistência de efeitos jurídicos nas relações entre a Comunidade e a FAO, o Governo do Reino Unido argumenta essencialmente que o voto do Conselho de 22 de Novembro de 1993 não alterou nem podia alterar os procedimentos de voto aplicados nas reuniões de Novembro de 1993 do Conselho da FAO ou da Conferência da FAO. O regulamento geral da FAO exige que a Comunidade faça a indicação de competência antes de qualquer reunião. Não contempla a hipótese de tal indicação poder vir a ser alterada após o início da reunião. Para a FAO, portanto, o processo de votação a seguir pela Comunidade e pelos seus Estados-Membros nas reuniões de Novembro de 1993 do Conselho e da Conferência da FAO foi fixado pela declaração de competência comunicada pela Comissão previamente a essas reuniões. A votação do Conselho em 22 de Novembro de 1993 não podia alterar os efeitos jurídicos produzidos pela notificação prévia da Comissão.
41.
A Comissão responde que são inegáveis os efeitos jurídicos da decisão impugnada. O Acordo foi aprovado pela Conferência da FAO em 24 de Novembro de 1993, enquanto o Conselho decidiu em 22 de Novembro que a Comunidade não participaria na votação. A Comunidade foi portanto definitivamente privada do seu direito de voto na aprovação de um acordo que era da sua esfera de competência. É verdade que o COREPER já decidira em 21 de Outubro que os Estados-Membros iriam votar e que essa decisão tinha sido comunicada à FAO antes das reuniões de Novembro. Contudo, o COREPER é um dos órgãos operacionais do Conselho e a sua decisão foi confirmada pelo Conselho em 22 de Novembro. Esta decisão podia ainda determinar a forma de votação em 24 de Novembro. A votação dos doze Estados-Membros, subsequente a uma decisão do Conselho que ignorou a declaração de competência feita à FAO, induziu em erro os Estados terceiros quanto ao âmbito da competência da Comunidade.
42.
A Comissão sustenta igualmente que não tinha outra alternativa senão levar a questão da competência ao Conselho. Segundo ela, essa forma de proceder não está excluída pelo acordo Conselho/Comissão. Além de mais, o Conselho não contestou a sua competência para tomar uma decisão. Segundo o artigo 151.°, n.° 1, do Tratado, o COREPER é responsável pela preparação «dos trabalhos do Conselho...», o que demonstra que as decisões do COREPER só se tornam definitivas depois de aprovadas pelo Conselho. Para efeitos de interposição de um recurso de anulação nos termos do artigo 173.° do Tratado, era indispensável obter uma decisão definitiva do Conselho. O prazo de dois meses para interposição do recurso só começou a correr depois de o Conselho ter tomado essa decisão.
Análise da questão da admissibilidade
43.
É princípio assente que todas as medidas que têm efeitos jurídicos são impugnáveis nos termos do artigo 173.° do Tratado. No acórdão proferido no processo Comissão/Conselho (
14
) (a seguir acórdão «AETR»), o Tribunal declarou:
«Ao excluir do recurso de anulação à disposição dos Estados-Membros e das instituições apenas as ‘recomendações ou pareceres’ — desprovidos de qualquer efeito obrigatório nos termos do artigo 189.°, último parágrafo — o artigo 173.° considera actos recorríveis todas as disposições tomadas pelas instituições que visem produzir efeitos jurídicos.»
44.
O processo AETR é em certa medida comparável ao presente processo. Nele estavam envolvidas deliberações do Conselho relativas, em parte, à determinação dos objectivos das negociações do AETR (Acordo Europeu sobre os Transportes Rodoviários) e, em parte, à determinação do processo de negociação a seguir (
15
). O Conselho assentara numa posição sobre as negociações e decidira que as negociações deviam ser conduzidas e concluídas pelos Estados-Membros e não pela Comunidade. O Tribunal de Justiça afirmou, em primeiro lugar, a capacidade da Comunidade para celebrar acordos internacionais e depois concluiu pela competência exclusiva da Comunidade para negociar e concluir o AETR. Analisou a natureza da deliberação do Conselho, declarando: a) que, na medida em que se referia aos objectivos da negociação, a deliberação visava estabelecer um procedimento vinculativo para as instituições e os Estados-Membros, e b) que, se na parte em que as suas conclusões se referiam ao processo de negociação, o Conselho adoptara disposições susceptíveis de derrogar, em certas circunstâncias, o procedimento estabelecido no Tratado relativamente a negociações com países terceiros e à conclusão de acordos (
16
). O Tribunal de Justiça concluiu que a deliberação tinha «efeitos jurídicos determinados, quer nas relações entre a Comunidade e os Estados-Membros e quer nas relações entre instituições» (
17
).
45.
O acórdão AETR demonstra que é necessário ter uma visão ampla da questão da admissibilidade. O conceito de medida com efeitos jurídicos dever ser entendido no sentido de incluir qualquer definição pelo Conselho da sua posição em termos que possam afectar a competência externa da Comunidade (
18
). E assim tem de ser para garantir a aplicação do direito, exigência fundamental frequentemente acentuada na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
46.
É por isso que tenho dificuldade em aceitar a afirmação do Conselho de que a decisão definitiva, neste caso, foi tomada pelo COREPER, uma vez que, nessa base, o artigo 173.° do Tratado, que prevê a possibilidade de recurso dos actos do Conselho, e não do COREPER, pareceria excluir o recurso. Mas é questionável que o COREPER possa ser considerado como tendo o poder de tomar decisões que produzem efeitos jurídicos, estando as suas funções limitadas, de acordo com o artigo 151.° do Tratado, a «preparar os trabalhos do Conselho» e a exercer «os mandatos que este lhe confia».
47.
O COREPER desempenha sem dúvida um papel central no processo de decisão comunitário (
19
). Mas, sendo as suas funções limitadas nos termos do Tratado acima referidos, parece claro que não tem poderes formais de decisão por si próprio, mesmo que, na prática, seja o COREPER a adoptar o texto de uma medida que é depois simplesmente confirmada pelo Conselho. Nos termos do Tratado, o Conselho não tem a possibilidade de delegar os seus poderes no COREPER, que, nesse aspecto, é diferente dos comités dos delegados dos ministros previsto em algumas organizações, como o Conselho da Europa — comités esses que podem exercer poderes nas mesmas áreas e com a mesma força jurídica que as decisões dos próprios ministros (
20
).
48.
Se, apesar disso, o COREPER tinha a intenção de tomar uma decisão produtora de efeitos jurídicos, tal decisão tem de ser impugnável nos termos do artigo 173.° do Tratado. Tal consequência decorre plenamente da necessidade de garantir o primado do direito (
21
). Acrescentaria ainda que tal impugnação seria muito provavelmente procedente, precisamente porque se considerará que o COREPER não tinha poderes para adoptar a medida em questão. Mas, mesmo que a decisão do COREPER pudesse ser impugnada, parece-me que uma decisão do Conselho que a confirmasse não seria insusceptível de impugnação. Segundo o Tratado, é a decisão do Conselho, e não a do COREPER, que produz efeitos jurídicos. Consequentemente, uma impugnação da decisão do Conselho não poderia ser considerada inadmissível com o argumento de que apenas confirmava uma decisão anterior do COREPER ou de que o recurso era extemporâneo por ter expirado o prazo para impugnar a primeira decisão.
49.
Da mesma forma, não aceito o argumento de que é demasiado tarde para remediar a situação, com o fundamento de que a votação já foi feita e o Acordo foi aprovado. O recurso não pode ser excluído porque o acto impugnado não pode ser apagado — neste caso, como disse o representante do Reino Unido na audiência, «a reunião está concluída». Se o acto em questão era ilegal, deve ser admitida a fiscalização pelo Tribunal de Justiça. A fiscalização não pode ser excluída apenas com base no facto consumado.
50.
Pela minha parte, não consideraria o recurso inadmissível com base em nenhum dos fundamentos até agora considerados, e teria relutância em aceitar a inadmissibilidade se o recurso correspondesse a qualquer litígio real entre as partes. Se esse litígio existisse, o Tribunal de Justiça deveria apreciá-lo de mérito e não poderia ser impedido de o fazer por objecções de cariz excessivamente técnico e formalista. Contudo, em minha opinião, o verdadeiro problema neste caso resulta do facto de não existir um litígio real entre as partes e de a disputa entre elas ser apenas de ordem formal.
51.
Em minha opinião, não é necessário analisar a questão de saber se a medida impugnada podia ou não produzir efeitos jurídicos. O acórdão AETR pode sugerir que ela era susceptível de ter tais efeitos, mas no presente caso qualquer desses efeitos é meramente hipotético. Pode notar-se, de passagem, que no processo AETR a principal questão era a da competência para a conclusão do Acordo (de facto, a atitude da Comissão ao impugnar as deliberações do Conselho nos termos do artigo 173.° do Tratado poderia, nessa época, ser considerada a única forma de levantar o problema, porque não estava então estabelecido que as questões de competência podiam ser decididas pelo Tribunal nos termos do artigo 228.° do Tratado (
22
)). Neste caso, porém, a decisão do Conselho foi tomada sem prejuízo da questão da competência para concluir (isto é, para ser parte) o Acordo, como é salientado quer pela própria decisão (
23
) quer pelos termos do acordo Conselho/Comissão (
24
). Esta questão apenas ficará resolvida quando for tomada uma decisão sobre se o Acordo devia ser concluído pela Comunidade ou pelos Estados-Membros, ou por ambos.
52.
É igualmente significativo que no caso AETR poderia ter havido uma diferença no resultado das negociações se o Conselho tivesse pedido à Comissão que fosse ela a negociar. No presente caso, é pacífico que não haveria qualquer diferença no resultado se o COREPER (ou o Conselho) tivesse tomado uma decisão diferente quanto à votação. Na Conferência da FAO, os Estados-Membros votaram em conformidade com a posição comummente acordada, tal como a Comunidade teria feito. Não se sugere que algum dos Estados-Membros tenha actuado em detrimento do interesse comunitário. Se, em 22 de Novembro de 1993, o Conselho tivesse aceitado emitir a declaração sugerida pela Comissão, a votação do Acordo não teria sofrido qualquer alteração. O texto do Acordo teria sido igualmente o mesmo que o texto actual. Mesmo que o Conselho tivesse decidido (o que a Comissão não propôs) que a Comissão votasse pela Comunidade, e mesmo que a FAO tivesse aceitado uma alteração à declaração de competência, parece que o resultado da votação não teria sido diferente e que o texto do Acordo teria sido exactamente o mesmo. Se o Tribunal anulasse a decisão do Conselho, isso não teria quaisquer consequências práticas. A decisão poderia, é certo, ser importante para casos futuros. Mas mesmo isso é incerto, dado que a solução de cada caso depende das suas circunstâncias específicas. De qualquer modo, mesmo que a decisão fosse importante para casos futuros, em minha opinião isso não é suficiente para tornar o recurso admissível.
53.
Parece claro que, para o seu recurso ser admissível, a Comissão deve ter qualquer interesse real e directo na decisão do caso, e não apenas o desejo de obter uma decisão do Tribunal que poderia ser importante para casos futuros. É certo que se diz frequentemente que as instituições comunitárias (e os Estados-Membros), para recorrerem ao Tribunal de Justiça, não precisam de demonstrar um «interesse», dito interesse «em agir», no resultado de um processo, para que a acção ou recurso seja admissível. Mas isso não pode significar que possam ser instaurados processos não existindo um verdadeiro litígio (
25
). Os tribunais, de uma forma geral, não conhecem de mérito na falta de um litígio. Mesmo no caso de processos nos termos do artigo 177.° do Tratado, em que cabe, em princípio, ao tribunal de reenvio decidir se é necessária uma decisão do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Justiça decidiu que não é sua função decidir questões hipotéticas, e tem-se ocasionalmente recusado a decidir com esse fundamento (
26
). Nas acções e recursos, que envolvem processos contenciosos entre as partes, coloca-se realmente a questão, mesmo se se tratar de uma instituição comunitária, da existência de interesse em agir por parte do recorrente. Acontece assim mesmo no caso das acções por incumprimento propostas pela Comissão contra Estados-Membros ao abrigo do artigo 169.° do Tratado. Embora o Tribunal tenha declarado no acórdão Comissão/França (
27
) que a Comissão «não é obrigada a demonstrar a existência de um interesse em agir», isso significa apenas que a Comissão não tem de demonstrar um interesse específico da sua parte na obtenção de uma decisão sobre um particular incumprimento (
28
). A existência de interesse em agir está todavia normalmente em causa nestes processos. Se, por exemplo, antes do início do processo no Tribunal de Justiça, o Estado-Membro der cumprimento ao parecer fundamentado da Comissão, a Comissão pode não obstante prosseguir com a acção, mas só pode fazê-lo precisamente por ter um interesse nisso: (
29
) concretamente para garantir que o direito comunitário é adequadamente administrado e aplicado (
30
), ou para determinar a responsabilidade de um Estado-Membro perante outros Estados-Membros, a Comunidade ou particulares (
31
).
54.
Em minha opinião, estas considerações aplicam-se aos recursos interpostos pela Comissão ao abrigo do artigo 173.° do Tratado. Se o Conselho actuou ilegalmente, a. Comissão pode interpor recurso sem demonstrar ter um interesse específico próprio na solução do caso. Neste sentido, a Comissão não tem de demonstrar um interesse em agir (
32
), mas tem de invocar uma ilegalidade real, com consequências efectivas. O Tribunal de Justiça não deve ser utilizado para emitir pareceres consultivos ao abrigo do artigo 173.° com o objectivo de resolver dificuldades que possam surgir no futuro (
33
). «O requerente deve... fazer prova do seu interesse em agir, que constitui a condição primeira e essencial de qualquer acção judicial» (
34
).
55.
A inexistência de um conflito real no presente caso é ilustrada pela própria conduta da Comissão. A Comissão não propôs ao Conselho que alterasse a indicação de competência na sua reunião de 22 de Novembro de 1993. Isto resulta claramente dos termos da declaração proposta pela Comissão, que eram os seguintes:
«O Conselho constata que o projecto de acordo apresentado à Conferência para adopção se refere à conservação e à gestão dos recursos da pesca no alto-mar, através de um regime de licenças, e não a uma regulamentação de atribuição ou de mudança de pavilhão, como inicialmente previsto.
Nestas condições, este projecto de acordo, que inclui igualmente certas disposições de assistência aos países em vias de desenvolvimento, é essencialmente, senão inteiramente, da competência exclusiva da Comunidade, pelo que deveria em princípio ter sido aprovado em nome desta por um voto da Comissão.
Será conveniente que, no futuro, os dossiers desta natureza sejam tratados, consoante o caso, em conformidade com o ponto 2.1. ou o ponto 2.3., segundo travessão, do Acordo FAO.»
Assim, a Comissão propôs essencialmente ao Conselho que declarasse que o Acordo deveria ter sido aprovado com um voto da Comunidade — e não que decidisse que o Acordo deveria ser aprovado por um voto da Comunidade — e que, no futuro, casos semelhantes deveriam ser decididos de acordo com as regras do acordo Conselho/Comissão que prevêem intervenções e voto da Comunidade. Que a proposta da Comissão visava o futuro e não a alteração da decisão em causa resulta de forma particularmente clara do tempo verbal utilizado na declaração proposta: o projecto de Acordo «deveria em princípio ter sido aprovado».
56.
Deve também ter-se presente que, durante as negociações do Acordo, a Comissão concordou com a indicação da competência mista, não tendo nunca sugerido que a negociação deveria ser conduzida de acordo com o ponto 2.1. do acordo Conselho/Comissão, relativo às questões da competência exclusiva da Comunidade. Mesmo na reunião do Conselho de 22 de Novembro, a Comissão só afirmou que o Acordo se incluía, pelo menos essencialmente, no âmbito da competência exclusiva da Comunidade. O Conselho e o Governo do Reino Unido têm por isso razão em acentuar que não existe desacordo quanto ao fundo.
57.
Isto não significa que esteja excluído o recurso para o Tribunal em todos os casos relativos à participação da Comunidade nas actividades da FAO ou de outras organizações internacionais de que seja membro. Se, por exemplo, o Conselho decidisse que os Estados-Membros deveriam votar numa matéria da competência exclusiva da Comunidade, essa decisão seria recorrível. A Comissão porém não sugeriu que o Acordo se situava totalmente dentro da competência exclusiva da Comunidade, e não pode sustentá-lo agora. Mesmo quando a competência é mista, uma decisão quanto ao voto poderá ser recorrível se, por exemplo, for alegado que a votação dos Estados-Membros afectaria desfavoravelmente o interesse comunitário numa questão de fundo. Não é necessário, no entanto, resolver essa questão aqui, dado que a Comissão não pretende extrair qualquer efeito do resultado do processo.
58.
A Comissão baseia-se essencialmente na ideia de que os outros membros da FAO seriam induzidos em erro. Mas pode presumir-se que quaisquer outros membros que estivessem suficientemente interessados estariam conscientes da impossibilidade (por razões que explanarei em seguida) de alterar a indicação de competência a meio do percurso. Pode igualmente presumir-se que estavam conscientes do facto de o acordo Conselho/Comissão e a sua aplicação não prejudicarem a questão de quem se tornaria parte no Acordo, e, portanto, a questão da competência. Certamente estariam conscientes de que o voto dos Estados-Membros não impediria a Comunidade de se tornar parte no Acordo: com efeito, o Acordo, mesmo se votado pelos Estados-Membros e não pela Comunidade, prevê que a Comunidade pode tornar-se parte (
35
).
59.
Em conclusão, a posição no decurso das negociações foi a de que, com o acordo de todas as partes, se aplicava o ponto 2.3. do acordo Conselho/Comissão. Além disso, não havia qualquer controvérsia sobre o conteúdo do projecto de Acordo. Existia uma posição comum, e a mesma posição comum teria sido apoiada pela Comunidade ou pelos Estados-Membros, qualquer que tivesse votado. Quer a Comunidade quer os Estados-Membros estavam obrigados a apoiar a posição comum. A Comissão não pretendeu em momento algum alterar a indicação de competência. Apenas pretendeu obter uma declaração de princípio do Conselho que poderia ser importante em casos futuros. Além disso, o projecto de Acordo, tal como foi aprovado, salvaguardava a possibilidade de exercício de competências exclusivas pela Comunidade ao tornar-se parte no Acordo. Daqui decorre que a decisão em causa não foi de facto contestada pela Comissão nesse momento, e sobretudo que essa decisão, que dizia respeito apenas a uma votação particular no decurso das negociações, não incidia sobre qualquer divergência de fundo entre as partes. Parece claro, por isso, que no presente processo não há um verdadeiro litígio entre as partes.
60.
Todavia, pode ter interesse analisar brevemente as questões de fundo; em minha opinião, uma análise do mérito confirma a conclusão a que cheguei em sede de admissibilidade.
Do mérito
61.
A Comissão alega que o Conselho não podia atribuir aos Estados-Membros o direito de voto relativamente à aprovação do Acordo. Este argumento suscita a seguinte questão: essa decisão do Conselho, que confirma a decisão anterior do COREPER, deve ser apreciada com base num exame completo da competência da Comunidade para concluir o Acordo na sua forma definitiva? Não creio. As instituições comunitárias não podem manifestamente fazer essa apreciação em cada fase de um processo de negociação como o que está aqui em causa. É igualmente evidente que a organização da representação da Comunidade e dos Estados-Membros na FAO exige a adopção de compromissos pragmáticos no que respeita a questões processuais. Devido às limitações da participação da Comunidade e dos seus Estados-Membros na FAO, o acordo Conselho/Comissão representa uma necessidade pragmática. À luz dessas limitações, os objectivos que os países membros da FAO pretenderam atingir quando regulamentaram a adesão da Comunidade como Organização membro seriam frustrados se fosse permitido pôr frequentemente em causa as declarações de competência. É óbvio que, se fosse possível impugnar todas as declarações de competência comunicadas à FAO, haveria o risco de a participação da Comunidade nas actividades da FAO se tornar impraticável. Tem de haver alguma atribuição de competência provisória, que não prejudica a atribuição final de competência ou a decisão quanto à questão de quem conclui um acordo. Este último ponto figura expressamente no acordo Conselho/Comissão e foi confirmado pelo Conselho em 22 de Novembro de 1993.
62.
A questão de mérito no presente processo é portanto a seguinte: quem, à data da decisão impugnada, deveria ter votado à luz de todas as circunstâncias que então se verificavam, tendo em conta os termos do acordo Conselho/Comissão, o contexto de um processo negocial em curso no interior da FAO, o texto do Acordo na versão existente nessa fase das negociações, e as possibilidades de alteração do mesmo.
63.
Analisarei brevemente, primeiro, a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a competência da Comunidade nas matérias abrangidas pelo Acordo e pelas negociações e, em seguida, se a atribuição provisória de competência decidida pelo COREPER e pelo Conselho era justificável.
64.
E jurisprudência assente que a Comunidade tem competência exclusiva para adoptar medidas de conservação dos recursos do mar. No acórdão Comissão/Reino Unido, o Tribunal de Justiça declarou (
36
)
«... quando expirar, em 1 de Janeiro de 1979, o período transitório previsto no artigo 102.° do Acto de Adesão, o poder de adoptar, no âmbito da política comum de pescas, medidas destinadas à conservação dos recursos marinhos caberá plena e definitivamente à Comunidade.
Os Estados-Membros deixam, por isso, de poder exercer qualquer competência própria em matéria de medidas de conservação nas águas sob a sua jurisdição. A adopção dessas medidas, com as restrições que elas implicam no que respeita às actividades de pesca, a partir dessa data, é matéria da competência do direito comunitário. Como acertadamente notou a Comissão, os recursos a que os pescadores dos Estados-Membros têm igual direito de acesso passam a estar sujeitos às regras do direito comunitário».
65.
O Tribunal de Justiça tinha já decidido no acórdão Kramer e o. que a Comunidade era competente relativamente a medidas de conservação no alto-mar. O Tribunal declarou que a única forma de garantir a conservação dos recursos biológicos do mar de uma forma simultaneamente eficaz e equitativa era através de um sistema de normas que vinculasse todos os Estados envolvidos, incluindo os países terceiros (
37
). No acórdão Mondiet, o Tribunal recordou a sua jurisprudencia assente segundo a qual, relativamente à pesca no alto-mar, a Comunidade tem o mesmo poder normativo de que dispõe, nos termos do direito internacional, o Estado do pavilhão ou o Estado em que o navio está registado (
38
). E, no acórdão Comissão/Espanha (
39
), o Tribunal declarou:
«A Comunidade é competente para adoptar medidas de conservação, tanto sob forma autónoma como de obrigações contratuais com Estados terceiros, ou ainda no âmbito das organizações internacionais.»
66.
Todavia, a posição é diferente relativamente ao registo e atribuição de pavilhão aos navios de pesca. No acórdão Pesca Valentia, estava em causa a legislação irlandesa sobre o registo. O Tribunal declarou (
40
)
«... uma regulamentação nacional que impõe que as tripulações dos navios de pesca do Estado-Membro em questão sejam constituídas numa proporção mínima por nacionais da CEE não faz parte, nem pelo seu objecto, nem pela sua finalidade, das medidas destinadas à conservação dos recursos haliêuticos, uma vez que a aplicação de tal medida, considerada em si mesma, não pode ter incidência sobre esses recursos. Daí resulta que não se pode deduzir do artigo 102.° do Acto de Adesão uma proibição imposta aos Estados-Membros de adoptar uma medida como a prevista na disposição irlandesa que está em causa no processo principal.»
67.
No processo Factortame e o., o Tribunal confirmou o princípio acima enunciado e acrescentou (
41
)
«No estado actual do direito comunitário, cabe aos Estados-Membros determinar, de acordo com as normas gerais de direito internacional, as condições que devem ser preenchidas para que um navio possa ser matriculado nos seus registos e possa ser concedido a esse navio o direito de arvorar o seu pavilhão, mas... ao exercer esse poder, o Estado-Membro deve respeitar as normas do direito comunitário.»
68.
Pode portanto ver-se que a negociação do acordo abrangia, por um lado, matérias que estão no âmbito da competência exclusiva da Comunidade (conservação dos recursos marinhos) e, por outro, matérias do âmbito da competência nacional (registo de navios e direito de arvorar o pavilhão de um Estado-Membro). Pareceria portanto que a indicação de competência mista, aceite igualmente pela Comissão, estava correcta.
69.
É certo que o texto final do Acordo pouco contém sobre registo e atribuição de pavilhão. Mas as partes neste litígio admitiram não estar excluído que, mesmo na fase final das negociações, a questão da atribuição de pavilhão pudesse ressurgir. No momento da decisão sobre a indicação de competência, era portanto legítimo ter em conta o aspecto da negociação sobre a atribuição de pavilhão.
70.
O acordo Conselho/Comissão prevê que, em matérias de competência mista, o objectivo deve ser o de alcançar uma posição comum por consenso. No caso do Acordo, tal posição comum foi de facto conseguida. O acordo Conselho/Comissão estabelece ainda que a posição comum pode ser expressa quer pela Presidência do Conselho quer pela Comissão, consoante o «âmago do debate» se situe numa área de competência nacional ou de competência exclusiva da Comunidade. No presente caso foi escolhida a primeira opção, votando os Estados-Membros o Acordo.
71.
Quando a Comunidade e os Estados-Membros exercem uma competência mista, estão obrigados a cooperar. Esse dever é uma consequência das obrigações que decorrem do artigo 5.° do Tratado. No parecer 1/94, o Tribunal recordou que (
42
)
«quando se verifica que a matéria de um acordo ou de uma convenção é em parte da competência da Comunidade e em parte da dos Estados-Membros, importa assegurar uma cooperação estreita entre estes últimos e as instituições comunitárias tanto no processo de negociação e de conclusão como na execução dos compromissos assumidos. Esta obrigação de cooperação decorre da exigência de uma unidade de representação internacional da Comunidade».
72.
No presente processo, porém, não se sugere de forma alguma que existiu uma violação da obrigação de cooperação por parte de qualquer das instituições da Comunidade ou por parte de qualquer dos Estados-Membros. Os termos do acordo Conselho/Comissão, que visam obviamente criar uma estrutura para essa cooperação, foram respeitados. A Comissão concordou com a indicação de competência mista, e apenas discordou quanto à questão do voto. Foi alcançada uma posição comum e os Estados-Membros actuaram em conformidade.
73.
Quanto à questão do voto em matérias de competência mista, o acordo Conselho/Comissão talvez não dê uma resposta definitiva para todos os casos. A votação pela Comunidade depende de «o âmago do debate» se situar no âmbito da competência exclusiva da Comunidade. Se não for esse o caso, o voto pertence aos Estados-Membros. Em casos como o presente, pode todavia ser difícil definir a competência em termos de «âmago do debate».
74.
Embora este ponto não tenha sido suscitado pela Comissão e, por conseguinte, não tenha sido discutido pelas partes, poderia talvez argumentar-se que, mesmo quando o objecto do voto seja apenas parcialmente da competência exclusiva da Comunidade, o direito de voto deveria ser atribuído à Comunidade. Pode ser duvidoso se, em casos de exclusividade parcial, o Conselho tem o poder discricionário de atribuir o direito de votar à Comunidade ou aos Estados-Membros. A competência exclusiva da Comunidade, que é excepcional, só pode, em regra, ser exercida pela Comunidade, excepto quando tal seja materialmente impossível, como por exemplo numa organização internacional de que a Comunidade não seja membro. Na FAO a Comunidade está actualmente totalmente apetrechada para exercer essa competência. Contudo, quando exista competência nacional relativamente a outros aspectos do acordo proposto, a Comunidade não deveria evidentemente exercer o seu direito de voto sem primeiro ter chegado a uma posição comum com todos os Estados-Membros. O que é mais uma prova do facto de que o acto de votar pode frequentemente ser meramente processual e que a questão vital está em saber se é possível alcançar uma posição comum.
75.
Com base nos factos do presente processo não ficou pois demonstrado, em minha opinião, que a decisão do Conselho deva ser anulada. Contudo, as considerações que precedem também reforçam o meu ponto de vista de que o Tribunal não deve conhecer do mérito do recurso e deve julgá-lo inadmissível.
Conclusão
76.
Assim, sou de opinião de que o Tribunal deve:
«1)
julgar o recurso inadmissível;
2)
condenar a Comissão nas despesas do Conselho;
3)
condenar o Reino Unido no pagamento das suas próprias despesas».
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	Parecer 1/94 sobre o Acordo que cria a Organização Mundial do Comércio (Colect., p. I-5267).
(
2
)	V. igualmente Tavares de Pinho, Antonio: «L'admission dc ia Communauté économique européenne comme membre de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)» RMCUE 1993, pp. 656 a 673; Rachel Frid «The European Community; — A Member of a Specialized Agency of the United Nations», EJIL 1993, pp. 239 a 255.
(
3
)	V. ponto 9, supra.
(
4
)	V., por exemplo, a matéria de facto do processo Poulsen e Diva Navigation (acórdãos de 24 de Novembro de 1992, C-286/90, Colect., p. I-6019).
(
5
)	Sobre os antecedentes do acordo, sua negociação e conteúdo, v., em geral, Moore, Gerald: «Un nouvel accord de la FAO pour contrôler la pêche en haute mer», Espaces et ressources maritimes, 1993, n.° 7, pp. 62 a 68.
(
6
)	Ponto 13, supra.
(
7
)	Proposta de decisão do Conselho relativa à adesão da CE ao Acordo para a promoção do cumprimento pelos navios de pesca no alto-mar das medidas internacionais de conservação e de gestão [COM(94) 331 final, JO 1994, C 229, p. 10].
(
8
)	V. Moore, op. cit., nota 5, p. 65.
(
9
)	Ibidem, nota 8.
(
10
)	V. Moore, op. cit., nota 5, p. 64.
(
11
)	Parecer de 19 de Março de 1993 sobre a Convenção n.° 170 da OIT (Colect., p. I-1061, n.° 12).
(
12
)	Acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen (C-292/89, Colect., p. I-745, n. os 17 e 18).
(
13
)	V. o acórdão de 15 de Dezembro de 1988, Irish Cement/Comissão (166/86 e 200/86, Colect., p. 6473).
(
14
)	Acórdão de 31 de Março de 1971 (22/70, Colect., p. 70, n.o 39).
(
15
)	Ibidem, n. os45 a 48.
(
16
)	Ibidem n.os 53 e 54.
(
17
)	Ibidem, n.° 55.
(
18
)	V. acórdão de 9 de Agosto de 1994 França/Comissão (C-327/91, Colect., p. I-3641, n.° 16).
(
19
)	V. Rigaux, Anne: «Comité des Représentants Permanents», in Répertoire de droit commtmaittaire, Dalloz, 1992, c a bibliografia af citada.
(
20
)	V. Decaux, Emmanuel: Jurisclttsseur Europe, fase. 6100, n.° 55 (1989).
(
21
)	V. acórdão dc 30 de Junho de 1993, Parlamento/Conselho e Comissão (C-181/91 e C-284/91, Colect., p. I-3685, n.°11 a 14).
(
22
)	Tai questão só ficou esclarecida no parecer 1/75 de 11 de Novembro de 1975, proferido sobre um acordo relativo a uma norma para as despesas locais (Colect., p. 457).
(
23
)	V. a última frase do ponto 21, supra.
(
24
)	V. ponto 1.13. do acordo Conselho/Comissão, citado no ponto 12, supra.
(
25
)	V. Lasok, The European Court of Justice: Practice and Procedure (2.* edição, 1994) pp. 196 c segs., especialmente pp. 200 c 201.
(
26
)	V, por exemplo, o acórdão de 16 dc Julho dc 1992 Mcilicke (C-83/91, Coleet., p. I-4871).
(
27
)	Acórdão de 4 de Abril dc 1974 (167/73, Recueil, p. 187, n.° 15).
(
28
)	V. Lasok, já referido, p. 201.
(
29
)	Acórdão dc 11 dc Abril de 1978, Comissão/Países Baixos (95/77, Recueil, p. 863, especialmente conclusões do advogado-gcral Ŕcischl, p. 874).
(
30
)	Acórdão de 9 de Julho dc 1970, Comissão/França (26/69, Colcct., p. 427).
(
31
)	Acórdãos de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, Colect., p.39), e de 24 de Março de 1988, Comissão/Grécia (240/86, Colect, p. 1835, n.° 14).
(
32
)	V. acórdão de 26 de Março de 1987 Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.° 3).
(
33
)	V. as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo 45/46, Comissão/Conselho, já referido na nota 32, pontos 24 a 42.
(
34
)	Despacho de 31 de Julho de 1989, S/Comissão (206/89 R, Colect., p. 2841, n.° 8).
(
35
)	V. artigo X, n.° 4, do Acordo, transcrito no ponto 28 supra.
(
36
)	Acórdão de 5 de Maio de 1981 (804/79, Recueil, p. 1045, n.os 17 e 18).
(
37
)	Acórdãos de 14 de Julho de 1976 (3/76, 4/76 e 6/76, Colect., p. 515, n.os 30 a 33).
(
38
)	Acórdão de 24 de Novembro de 1993 (C-405/92, Colect., p. I-6133, n.° 12).
(
39
)	Acórdão de 25 de Julho de 1991 (C-258/89, Colect., p. I--3977, n.° 9).
(
40
)	Acórdão de 19 de Janeiro de 1988 (223/86, Colect., p. 83, n.° 11).
(
41
)	Acórdão de 25 de Julho de 1991 (C-221/89, Colect., p. I--3905, n.° 17).
(
42
)	Referido na nota 1, n.° 108. V. também decisão 1/78 de 14 de Novembro de 1977 (Recueil, p. 2151, n.os 34 a 36), e parecer 2/91, referido na nota 11, n.° 36.