61984J0023
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 23/84 (
*1
)
I. Hechos y fase escrita
El mercado británico de la leche ha experimentado una evolución histórica completamente diferente a la de los mercados de los demás Estados miembros. Hasta 1930, en efecto, estuvo caracterizado por el hecho de que no existían cooperativas de productores y la leche se compraba directamente a los agricultores individuales por las centrales lecheras privadas. Durante la depresión agrícola de los años veinte y treinta, los agricultores se encontraron en una posición particularmente débil con respecto a las empresas lecheras, que se habían hecho muy poderosas, y se tomó entonces conciencia de la necesidad de establecer un régimen legal destinado a mejorar la producción y la comercialización de los productos lácteos. En 1933, un proyecto destinado a la constitución de un Milk Marketing Board (servicio de comercialización de la leche; en lo sucesivo «MMB») para Inglaterra y el País de Gales fue propuesto por el Sindicato Nacional de Agricultores, aceptado por los productores interesados en el marco de un referéndum y adoptado por el Parlamento. Sistemas análogos se establecieron en Escocia, donde poco después se constituyeron tres MMB (Escocia, Aberdeen, Escocia del Norte), y en Irlanda del Norte en 1955. Como consecuencia de la creación de los MMB, los productores de leche pudieron disponer de una organización, democráticamente elegida, capaz de contrarrestar el poder de las empresas lecheras y, entre otras cosas, de negociar con éstas, con arreglo a procedimientos adecuados, los precios de venta de la leche. Dichos precios se fijaban por cada MMB después de consultar a un Comité paritario, compuesto por representantes del MMB y de la Federación de Industrias Lácteas (Dairy Trade Federation), o, si no se alcanzaba un acuerdo en el seno del Comité paritario, tras consulta a una tercera persona nombrada por el Ministerio de Agricultura.
Con la adhesión del Reino Unido a la Comunidad en 1973, se hizo necesario integrar el sistema británico, cuyo mantenimiento fue aceptado por una Declaración anexa al Tratado de adhesión, en la organización común del mercado de la leche y de los productos lácteos establecida por el Reglamento de base no 804/68.
Mediante modificación del artículo 25 de dicho Reglamento realizada por el Reglamento no 1421/78, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 12; EE 03/14, p. 156), el Consejo autorizó a los Estados miembros a conceder a una organización que represente al menos al 80 % del número y al 50 % de la producción de los productores de leche establecidos en la región donde la organización ejerza sus actividades, derechos especiales, a saber:
—
el derecho (y la obligación) de comprar la leche producida en la región de que se trate;
—
el derecho a proceder a una nivelación de los precios pagados a los productores, sin tener en cuenta el destino de la leche comprada a cada uno de ellos.
Dicha autorización sólo puede ser concedida y mantenida si se dan ciertas condiciones relativas a la proporción del consumo humano directo de leche con respecto a las demás utilizaciones en el Estado miembro de que se trate y al consumo humano directo registrado en el conjunto de la Comunidad. Además, el Consejo deberá garantizar, dictando con este fin normas generales, que el ejercicio de dichos derechos especiales:
—
sea compatible con los principios generales del Tratado;
—
no resulte discriminatorio para los productores que vendan leche a la organización ni para los interesados que deseen comprarle la leche;
—
no afecte más que en la medida estrictamente necesaria a la competencia en el sector agrario;
—
no afecte al buen funcionamiento de la organización común de mercado en el sector de la leche y de los productos lácteos, particularmente, en lo que se refiere a los regímenes de precios y de intervención.
Si bien el artículo 25 del Reglamento no 804/68, tal como resultó modificado por el mencionado Reglamento no 1421/78, está redactado de manera que permite a cualquier Estado miembro beneficiarse de sus disposiciones, no es menos verdad que dicho Reglamento contempla más concretamente las organizaciones británicas, a saber, los MMB.
El Reglamento no 1422 del Consejo, de 20 de junio de 1978 (DO L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158), relativo a la concesión de determinados derechos especiales a las organizaciones de productores de leche en el Reino Unido, dispone que podrá autorizarse al Reino Unido a conceder a los MMB los derechos definidos en el mencionado artículo 25, con la condición de que se organice una votación entre los productores de leche afectados, y establece las condiciones que regirán la concesión y el mantenimiento de dichos derechos. También establece las condiciones relativas al ejercicio de los derechos especiales concedidos a los MMB. El apartado 1 de su artículo 9 dispone que los precios de la leche vendida por los MMB a los futuros compradores únicamente podrán diferenciarse en supuestos muy concretos, a saber: a) «según el destino para el que la utilice en el futuro el comprador», o b)«según otros criterios que se establezcan con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 4», es decir, establecidos según el procedimiento del Comité paritario. Con arreglo al apartado 2 de este mismo artículo, ninguna diferenciación podrá tener por efecto una distorsión de la libre competencia en el mercado del Reino Unido entre los productos autóctonos y los productos procedentes de otros Estados miembros. Con objeto de evitar tal riesgo, el apartado 3 dispone que los MMB no podrán vender la leche a un precio que se sitúe a un nivel inferior al que corresponda al precio más bajo aplicado en el mercado del Reino Unido al producto lácteo importado de que se trate. El apartado 4 prevé que todos los precios de venta efectivamente aplicados por un MMB se establecerán, respetando lo dispuesto en los apartados 1, 2 y 3, en función de negociaciones en las que estén representados el MMB correspondiente y los compradores de leche en igualdad de condiciones. En virtud del artículo 10, el Reino Unido deberá controlar permanentemente la observancia por parte de los MMB de los principios y normas comunitarias, así como de las condiciones especiales que contenga la autorización. También adaptará la regulación nacional en materia de MMB para ajustaría a la comunitaria.
El Reglamento no 1565/79 de la Comisión, de 25 de julio de 1979, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento no 1422/78 (DO L 188, p. 29; EE 03/16, p. 169) considera, en función de los resultados de la votación efectuada entre los productores de leche, que los MMB poseen la representatividad exigida por el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento no 804/68, y autoriza al Reino Unido a concederles los derechos definidos en esta misma disposición. El artículo 6 de dicho Reglamento obliga al Reino Unido a adoptar las disposiciones detalladas necesarias para controlar permanentemente el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no 1422/78. El apartado 2 del artículo 6 precisa que tales disposiciones establecerán, en particular, los «destinos» posibles de la leche con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 9, y los «demás criterios objetivos» que se puedan tomar en consideración con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 4 del artículo 9. El apartado 4 del artículo 6 prevé que, a los efectos de la aplicación del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, el Reino Unido adoptará medidas que permitan establecer periódicamente una comparación entre los precios de venta al primer comprador obtenidos en el mercado del Reino Unido para los principales productos lácteos fabricados a partir de la leche vendida por los MMB y los precios de venta al primer comprador percibidos para los productos lácteos análogos importados de otros Estados miembros. Con arreglo a dicha disposición, el Reino Unido deberá asimismo notificar mensualmente a la Comisión los precios más bajos registrados, respectivamente, para los productos autóctonos y para los productos importados.
Con el fin de ajustar la regulación de los MMB a la normativa comunitaria, se adoptó en 1981 una legislación que establecía las condiciones especiales a fijar para los MMB, aplicable en todo el Reino Unido, y, para cada una de las zonas donde existe un MMB, una regulación que modificaba la de 1933 que instauraba un sistema de comercialización de la leche. Tratábase, respectivamente, de las Milk Marketing Board (Special Conditions) Regulations de 1981 y de cinco diferentes Milk Marketing Scheme (Amendment) Regulations de 1981.
En virtud de dicha legislación, los MMB pueden practicar un amplio abanico de precios de venta para la leche, según la utilización prevista tanto de la leche entera, como de la leche desnatada obtenida con motivo de la producción de mantequilla o nata. Tales precios se establecen ahora por el Comité paritario.
El MMB para Inglaterra y el País de Gales (que las partes en conflicto citaron como ejemplo, en consideración a su papel predominante, ya que los procedimientos de los demás MMB son sustancialmente los mismos) aplicó una diferenciación de los precios de la leche entera que tenía en cuenta los numerosos destinos posibles de la misma.
En el contexto del asunto presente, basta tan sólo con tomar en consideración una diferenciación, que podemos llamar de primer grado, con arreglo a la cual el precio de la leche entera se fija a niveles distintos según se destine a la producción de mantequilla a granel o de mantequilla en pastillas, y otra, que podemos llamar de segundo grado, con arreglo a la cual el precio de la leche entera puede variar en función del destino previsto para la leche desnatada obtenida a partir de la leche entera, a saber: producción de leche desnatada en polvo, producción de alimentos para animales, otros usos. Esta segunda diferenciación de los precios de venta se aplicó asimismo a la leche entera destinada a la producción de nata.
Mediante escrito de requerimiento de 10 de junio de 1982, la Comisión llamó la atención del Reino Unido sobre las objeciones que suscitaba, en su opinión, el sistema mencionado más arriba, instando al Gobierno del Reino Unido a formular sus observaciones.
Mediante carta de 12 de julio de 1982, el Reino Unido respondió que, en su opinión, el funcionamiento de los MMB no era en realidad diferente al de las cooperativas establecidas en otros países de la Comunidad.
La Comisión envió entonces al Reino Unido, el 10 de junio de 1983, un dictamen motivado en el que reiteraba su punto de vista y le instaba a adoptar las medidas necesarias para amoldarse al dictamen motivado en el plazo de un mes a partir de su notificación.
En su carta de respuesta de 22 de julio de 1983, el Reino Unido, al tiempo que indicaba a la Comisión que, al menos en Inglaterra y en el País de Gales, el Comité paritario MMBDTF había llegado a la conclusión de que, por razones comerciales, sería beneficioso poner fin a la práctica del doble precio de la leche destinada a la elaboración de mantequilla, se reservó por completo su postura en cuanto a la existencia de una verdadera obligación de poner fin a dicha práctica.
El 25 de enero de 1984, la Comisión interpuso el presente recurso.
Mediante resolución de 30 de mayo de 1984, se admitió que el Gobierno de la República Francesa interviniese en apoyó de las pretensiones de la Comisión.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, invitó al Reino Unido y a la Comisión a responder a determinadas preguntas y a facilitarle determinados datos.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, en sus pretensiones apoyadas por el Gobierno de la República Francesa, solicita al Tribunal que:
1)
Declare que, al autorizar a los MMB:
—
a aplicar un sistema de doble precio a la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla, según se destine a la venta como mantequilla de intervención o mantequilla a granel, en un caso, o a la venta al detalle como mantequilla en pastillas, en el otro,
—
y a practicar precios diferentes para la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla y nata, según el destino de la leche desnatada obtenida con motivo de dicha elaboración,
el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1422/78 del Consejo y del artículo 6 del Reglamento (CEE) no 1565/79 de la Comisión.
2)
Condene en costas al Reino Unido.
El Reino Unido solicita al Tribunal que:
—
Declare inadmisible el recurso de la Comisión, en la medida expuesta en sus escritos de contestación y de dúplica.
—
En todo caso, desestime el recurso de la Comisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1. Doble precio de la leche entera utilizada para la elaboración de mantequilla
La Comisión estima que el sistema de doble precio para la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla, según se destine a la venta como mantequilla de intervención o mantequilla a granel, en un caso, o a la venta al detalle como mantequilla en pastillas, en el otro, aplicado por los MMB:
a)
infringe la letra a) del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, pues la diferenciación de los precios se basa en la condición del comprador y no en el destino de la leche;
b)
en cualquier caso, no puede basarse en los «otros criterios» mencionados en la letra b) del apartado 1 del artículo 9, que deben ser criterios objetivos;
c)
origina una distorsión de la competencia;
d)
conduce a una discriminación entre los compradores de leche;
e)
obstaculiza el normal funcionamiento de la organización común de mercados;
f)
compromete el normal funcionamiento de los programas de ayuda comunitaria destinados a incrementar el consumo de mantequilla.
a) Sobre la infracción de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78
La Comisión estima oportuno observar, en primer lugar, que, contrariamente a la opinión del Gobierno británico, su argumento relativo a la interpretación de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 es admisible, pues la demandada tuvo ampliamente la oportunidad de formular sus observaciones sobre dicho argumento antes de la interposición del recurso, pero se abstuvo de hacerlo. A este respecto, la Comisión recuerda su carta de 18 de septiembre de 1980, en la que, comentando el proyecto británico de legislación a adoptar en aplicación de la normativa comunitaria sobre los MMB, había manifestado, entre otras cosas, que «la identidad del comprador ulterior del producto elaborado (organismo de intervención o agente privado) no puede, en general, considerarse como un criterio objetivo», así como su carta de 10 de junio de 1982 y su dictamen motivado, en los que se afirmaba claramente que la legislación británica infringía el mencionado artículo 9.
En cuanto a la interpretación de dicha disposición, la Comisión opina que «el destino de la leche previsto por el comprador es la producción de mantequilla». Lo que el comprador de la leche pretenda hacer con el producto para el que utilizó la leche, es decir, si lo venderá en el mercado libre o al organismo de intervención, no afecta al destino de la leche sino a la naturaleza del comprador de dicho producto. Ahora bien, como la regla general de la normativa comunitaria es que los precios deben ser los mismos, toda excepción debe interpretarse en sentido estricto.
Tampoco puede deducirse ningún argumento, en apoyo de la tesis de la demandada, del apartado 7 del artículo 66 del Milk Marketing Scheme de 1933, que prevé la posibilidad de diferenciar los precios de la leche en función de una serie de productos derivados de la leche, pero sin referirse en modo alguno a la cuestión del mercado en que tengan que venderse dichos productos.
A la vista de dichas consideraciones, la Comisión estima que resulta intrascendente el argumento del Reino Unido según el cual, junto al mercado de mantequilla a granel, existe un mercado separado, distinto y claramente delimitado de mantequilla en pastillas.
b) Sobre los «otros criterios» mencionados en la letra b) del apartado 1 del artículo 9
Según la Comisión, la diferenciación de precios aplicada por los MMB tampoco es una diferenciación «según otros criterios», tal como se menciona en la letra b) del apartado 1 del artículo 9. En efecto, dicha disposición se remite al procedimiento del Comité paritario que, con conocimiento de la Comisión, nunca se ha utilizado.
Sea como fuere, dice, una diferenciación de este tipo no es una diferenciación según criterios objetivos con arreglo al apartado 4 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78 y al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79. En el Derecho del Reino Unido, el apartado 8 del artículo 66 del Milk Marketing Board Scheme de 1933 enuncia los criterios objetivos en función de los cuales el Comité paritario podrá establecer precios diferentes para la leche. Entre estos criterios figuran la cantidad de leche a entregar, así como la denominación, la calidad y el estado de la leche. Una diferenciación según el tipo de venta previsto no guarda relación con las categorías enunciadas en el apartado 8 del artículo 66, y, por tanto, no puede ser objeto de inclusión, que está sometida a la aprobación del Ministro, en la lista prevista en la letra g) del apartado 8 del artículo 66.
Sobre los apartados 2 y 3 del artículo 9
La Comisión señala que, aunque no haya alegado formalmente la infracción del apartado 3 del artículo 9, no puede aceptar el argumento que la demandada extrae de esta circunstancia.
En realidad, el mecanismo de información sobre precios previsto por el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79 con objeto de permitir que se compruebe la observancia del apartado 3 del artículo 9, sólo empezó a ponerse en funcionamiento de forma definitiva para los precios de la mantequilla a partir de febrero de 1982. Ahora bien, sigue diciendo, para el período de febrero de 1982 a abril de 1984, es decir, para un período de veintisiete meses, catorce informes mensuales mostraron que el precio más bajo de la mantequilla autóctona en el mercado británico fue inferior al precio más bajo de la mantequilla importada. Con respecto a cierto número de dichos informes, el Reino Unido no fue capaz de facilitar explicaciones satisfactorias. En estas circunstancias, pues, sería inexacto decir que la existencia de los apartados 2 y 3 del artículo 9 hace innecesaria la aplicación del apartado 1 de dicho artículo.
Del mismo modo, la Comisión estima que no es admisible que el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79 pueda privar de significado al apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, y que debe considerarse que ambos Reglamentos se aplican acumulativamente.
La Comisión manifiesta también que las obligaciones previstas por el apartado 1 del artículo 9 hallan su justificación en el contexto de los privilegios especiales concedidos a los MMB, y no son en absoluto desproporcionadas.
c) Sobre la distorsión de la competencia
Según la Comisión, el doble precio de la leche perturba la competencia entre los productos lácteos procedentes de los demás Estados miembros y los productos autóctonos. En efecto, el precio al que el productor británico de mantequilla paga la leche se calcula según un sistema que ya tiene en cuenta la situación del mercado, y el margen de beneficio de dicho productor sigue siendo prácticamente el mismo, sea cual sea la coyuntura. Por el contrario, un agente que exporte mantequilla desde otro Estado miembro para venderla en el Reino Unido tendrá que adaptarse a la situación que encuentre en el mercado británico, y, si la coyuntura es mala, su margen de beneficio se verá naturalmente afectado, de manera que se verá obligado a vender en el mercado británico con un margen de beneficio reducido, o incluso con pérdida.
La Comisión añade que no son pertinentes las cifras facilitadas por el Reino Unido para demostrar que en el período 1978-1983 no fue mala la coyuntura del mercado británico comparada con la de los demás Estados miembros, con independencia de si son o no comparables las estadísticas relativas a los diferentes Estados. El hecho de que el margen de beneficio del productor británico permanezca más o menos invariable, mientras que los márgenes de los productores de los demás Estados miembros varían en función de la situación real del mercado británico, sigue siendo cierto sea cual sea el nivel de los precios británicos.
La Comisión discute a continuación el argumento del Reino Unido según el cual no se ve afectada por el doble precio de la leche la competencia que debe protegerse, que no es la que se da entre productores de mantequilla sino entre los productores de leche.
En la medida en que los MMB, en el seno del Comité paritario, acepten para la materia grasa butírica producida a partir de la leche vendida para la elaboración de mantequilla en pastillas, destinada al mercado comercial normal, un beneficio inferior al que obtendrían vendiéndola a la intervención, no maximizarán, según la Comisión, los beneficios de sus productores.
Ahora bien, a diferencia del sistema de los MMB, los productores miembros de una cooperativa, cuyos asociados pueden abandonarla sin ninguna dificultad y que compite con otras cooperativas y con el sector privado, pueden adherirse a otras cooperativas que vendan la materia grasa butírica al organismo de intervención y que estén, pues, en condiciones de pagar a sus miembros un precio más elevado por la leche. La inmensa mayoría de los productores de leche del Reino Unido no pueden, en cambio, actuar de esa manera, continúa diciendo la Comisión, sino que están obligados, en su condición de miembros de un MMB, a aceptar los precios que resulten de los precios de venta medios practicados por los MMB.
En la medida en que el establecimiento por los MMB de un precio diferencial menos elevado para la leche utilizada en la producción de mantequilla en pastillas compense en todo o en parte a los productores británicos de mantequilla por los gastos más elevados de producción en relación a sus competidores y les incite a seguir en el mercado de la mantequilla en pastillas, en lugar de vender al organismo de intervención, habrá, opina la Comisión, una pérdida manifiesta de ganancias para los productores británicos de leche, así como una distorsión del sistema de intervención y de las condiciones de la competencia en el mercado británico de la mantequilla en pastillas.
d) Sobre la discriminación entre compradores de leche
La Comisión estima que el hecho de hacer pagar un precio más elevado a un productor, porque su mantequilla se destine a la intervención o a la venta a granel y no a la venta al detalle en pastillas, constituye una discriminación que ninguna consideración objetiva puede justificar. Que, contrariamente a las alegaciones de la demandada, no pueden separarse los mercados de la mantequilla a granel y de intervención y de la mantequilla en pastillas, habida cuenta de que no existen estructuras de costes diferentes, sino, simplemente, costes adicionales por el embalaje y la comercialización de la mantequilla en pastillas. En condiciones normales de competencia y con un sistema de intervención que funcionase correctamente, dichos costes adicionales deberían reflejarse en un precio de mercado más elevado para la mantequilla en pastillas que para la mantequilla a granel.
e) Sobre el obstáculo al normal funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados
La Comisión opina que el sistema de doble precio de la leche utilizada para la elaboración de mantequilla obstaculiza el normal funcionamiento de la organización común de mercado, por cuanto, al asegurar a los productores de mantequilla un margen de beneficio que es prácticamente el mismo tanto si venden a la intervención como si venden en el mercado al detalle, elimina en dichos agentes todo interés en vender al organismo de intervención o en buscar mercados más remuneradores en la exportación cuando los precios en el mercado británico sean inferiores al precio de intervención. En estas circunstancias, existe además un riesgo de incremento de las ventas al organismo de intervención en otros Estados miembros, cuyos exportadores no tendrán tal vez interés en vender en el mercado británico si la coyuntura es desfavorable.
A este respecto, la Comisión señala que se desprende de las estadísticas que, contrariamente a las afirmaciones del Reino Unido, el precio de la mantequilla en el mercado británico ha sido siempre inferior al precio de intervención, con la única excepción de 1981.
Manifiesta también la Comisión que el argumento del Reino Unido según el cual convendría evitar que se incrementase el recurso a los organismos de intervención, no constituye un argumento jurídico sino un juicio de valor o incluso un juicio político que no puede tener relevancia alguna en el asunto controvertido.
Al argumento según el cual hubo, precisamente durante el período en que estuvo en vigor el sistema de doble precio de la leche, un incremento de las exportaciones de mantequilla británica, tanto en términos absolutos como en porcentaje de la producción del Reino Unido, la Comisión opone que, habida cuenta del incremento sustancial de la producción británica de mantequilla hasta 1983, habría sido sorprendente que no se hubiera producido además un incremento importante de las exportaciones.
f) Sobre el obstáculo a la realización de los programas de ayuda
La Comisión recuerda que, tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, había manifestado su temor de que las infracciones británicas pudiesen perturbar el régimen de ayudas comunitarias. Toda alegación planteada contra la admisibilidad de dicho motivo carece, pues, de fundamento.
Según la Comisión, la diferenciación de los precios de la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla obstaculiza el funcionamiento del programa de ayuda comunitaria que tiene por objeto incrementar la utilización de mantequilla en la elaboración de pastelería y helados. Dicho objetivo debe realizarse, dice, permitiendo a los sujetos interesados comprar mantequilla, cuyo precio fue reducido gracias a la ayuda comunitaria. Ahora bien, en Inglaterra y en el País de Gales, la leche entera destinada a la elaboración de mantequilla a granel, que normalmente es utilizada por la industria de transformación, se vendió en septiembre de 1983 a un precio que sobrepasaba en un 10 % el de la leche destinada a la producción de mantequilla en pastillas. Dicha diferencia, al repercutir en el precio de producción de la mantequilla a granel, conduce a una reducción del nivel real de la ayuda comunitaria.
A continuación, respondiendo a las objeciones planteadas por el Reino Unido, la Comisión explica que su argumento no implica que los fabricantes de productos de pastelería y helados deban tener derecho a comprar mantequilla a granel al precio vigente para la mantequilla en pastillas, sino que consiste solamente en decir que debería existir un único precio para la leche utilizada en la elaboración de mantequilla.
2. Diferenciación de los precios de la leche según el destino de la leche desnatada
Por lo que respecta a la diferenciación de los precios de la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla o nata, según el destino de la leche desnatada obtenida con motivo de dicha elaboración, la Comisión estima que dicha diferenciación también obstaculiza el funcionamiento de los regímenes de ayuda comunitaria. Los dos regímenes de ayuda especialmente afectados, dice, son el de la ayuda a la leche desnatada líquida y el de la ayuda a la caseína.
Por lo que respecta al régimen de ayuda a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación del ganado, procede observar, según la Comisión, que el nivel real de dicha ayuda se ve reducido debido al hecho de que el precio de la leche entera, cuando la leche desnatada resultante se utiliza en la alimentación del ganado, es siempre superior al precio de la leche entera cuando la leche desnatada resultante se destina a la producción de leche en polvo. Lo cual no sólo reduce la cantidad de leche desnatada líquida destinada a la alimentación animal, sino que además aumenta el riesgo de que la leche desnatada no destinada a dicho fin se transforme en leche en polvo y vaya al organismo de intervención.
El precio que los ganaderos están dispuestos a pagar por la leche desnatada no es constante, afirma la Comisión, sino que depende de la cantidad comprada. La demanda es muy sensible al precio de la leche desnatada. En la medida en que los precios diferenciados aplicados por los MMB conduzcan a un precio de la leche desnatada más elevado para los ganaderos, dicho precio tendrá un efecto disuasorio sobre las compras, paralizando así los efectos del sistema de ayudas comunitarias. La adopción de un precio único tendería además a mejorar los beneficios netos obtenidos por los productores de leche.
En cuanto a la ayuda para la caseína y los caseinatos, afirma la Comisión que su nivel real se ve reducido, como consecuencia del precio más elevado de la leche entera cuando la leche desnatada resultante se utiliza para la fabricación de caseína y de caseinatos, en un 15,2 % aproximadamente respecto al caso en que se utiliza para la fabricación de leche en polvo.
En respuesta a las objeciones del Reino Unido, que alegó el incremento continuo de la producción de caseína en dicho país, la Comisión manifiesta que ese incremento habría sido todavía mayor si el precio de la leche utilizada para la obtención de caseína hubiese sido el mismo que el de la leche utilizada para la obtención de leche en polvo.
La Comisión estima, por último, que la responsabilidad del sistema ilegal de precios aplicado por los MMB incumbe al Reino Unido, a quien corresponde adoptar las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia por los MMB de los principios y normas comunitarias, así como de las condiciones especiales que contenga la autorización de la actividad de los MMB.
El Gobierno de la República Francesa, que interviene en apoyo de las pretensiones de la Comisión, alega, en particular, que el Reino Unido infringió el Derecho comunitario al no adoptar las medidas necesarias para controlar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no 1422/78, ni la observancia por los MMB de los principios y normas comunitarias, especialmente el principio fundamental de la libre circulación de mercancías.
El Gobierno francés estima que los MMB disponen en el mercado británico de una situación monopolística excepcional, que hubiera debido reglamentarse estrictamente para seguir siendo compatible con los principios comunitarios.
El conjunto de disposiciones que figuran en los Reglamentos nos 1422/78 y 1565/79 muestran claramente, según el Gobierno francés, la intención del legislador comunitario de enmarcar muy estrictmente los derechos y privilegios concedidos a los MMB, para evitar que éstos abusen de ellos y los apliquen en la práctica de forma incompatible con los principios generales del Tratado y el Derecho comunitario. Por consiguiente, la disposición que concede a los MMB la facultad de diferenciar el precio de venta de la leche sólo puede interpretarse en sentido estricto. Ahora bien, añade el Gobierno francés, mientras que la letra a) del apartado 1 del artículo 9 dispone que los precios únicamente podrán diferenciarse según el destino para el que el comprador utilice la leche, los MMB diferencian los precios según el destino de un producto diferente de la leche, la mantequilla, aplicando de este modo una diferenciación que no resulta conforme con el sentido usual de la expresión utilizada por el Consejo.
Los apartados 2 y 3 del artículo 9 corroboran dicha interpretación. Resulta evidente, en efecto, según la interviniente, que el sistema aplicado por los MMB conduce igualmente a infringir estas dos disposiciones, al proporcionar a los fabricantes locales una ventaja competitiva y al permitirles mantenerse en el mercado con independencia de la evolución de éste. Dicho análisis se ve confirmado por los hechos: por esta razón los productores franceses de mantequilla renunciaron en diversas ocasiones a vender en el mercado británico, en el que únicamente habrían podido competir vendiendo con pérdida.
Según el Gobierno francés, la diferenciación de precios practicada por los MMB no puede ampararse tampoco en lo previsto en la letra b) del apartado 1 del artículo 9. Los «otros criterios» a los que se refiere dicha disposición deberían en efecto establecerse según el procedimiento contemplado en el cuarto apartado de dicho artículo, que se cuida de precisar que tales criterios deben establecerse con observancia de los principios establecidos en los tres primeros apartados.
Además, añade el Gobierno francés, no se puede afirmar que la diferenciación de los precios según el destino final de la mantequilla sea un criterio objetivo justificado por la existencia de dos mercados distintos de mantequilla. En realidad, existe un único mercado de mantequilla, con independencia de que se comercialice a granel o en pastillas. Se trata fundamentalmente del mismo producto, destinado a la satisfacción de las mismas necesidades, pero contemplado en distintas fases de comercialización.
El Gobierno francés observa, con respecto a la interpretación estricta del artículo 9, que dicho criterio no constituye un motivo nuevo, sino un argumento adicional que la Comisión ya había desarrollado en la fase previa a la vía judicial, al indicar claramente el espíritu con arreglo al cual consideraba que debía interpretarse la normativa comunitaria.
El Gobierno francés pone en duda el argumento propuesto por el Gobierno británico de que los que exportan al Reino Unido no se hallan realmente desfavorecidos. Ahora bien, las estadísticas aportadas por la misma parte demandada muestran que entre 1981, año de la entrada en vigor de los reglamentos comunitarios sobre los MMB, y 1982 hubo un incremento de la producción británica de mantequilla y una disminución de las importaciones. La misma demandada admite, además, que es necesaria la garantía de un margen de beneficio para que los productores británicos puedan permanecer en el mercado con independencia de la coyuntura, puesto que dicho mercado, una vez abandonado, no puede ser recuperado fácilmente. Parece evidente que dicho margen de beneficio garantizado a los productores británicos resulta nocivo para los exportadores de los demás Estados miembros quienes, cuando bajan los precios en el mercado británico, se ven obligados a reducir sus márgenes o a vender con pérdida, o bien deben limitarse a vender mantequilla de lujo que asegura en todo caso un margen más elevado.
El Gobierno francés sostiene, asimismo, que carece de valor el argumento de que el obstáculo a los intercambios comerciales es hipotético, pudiendo producirse sólo cuando
es desfavorable la coyuntura en el Reino Unido. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia considera, en efecto, que incluso un obstáculo potencial constituye ya una infracción, y dicho obstáculo potencial existe en el caso de autos, según la parte coadyuvante, puesto que la garantía de precios que el sistema de intervención debería significar para Gran Bretaña se hace inoperante debido a la garantía de los márgenes de los productores británicos.
El Reino Unido manifiesta, en primer lugar, que, con posterioridad a la interposición del recurso, se puso fin a las prácticas litigiosas por razones irrelevantes para el caso, sin perjuicio de la situación jurídica.
A continuación reseña la evolución histórica de la estructura del mercado británico, que condujo a la creación de los MMB, y describe los aspectos más importantes de dicho mercado, que se caracterizó siempre por una demanda muy elevada de leche líquida destinada al consumo humano. La prioridad concedida al mercado de la leche líquida en el Reino Unido daba lugar, dice, a que, antes de la adhesión a la Comunidad, se destinase poca cantidad de leche a la elaboración de mantequilla. El abastecimiento de mantequilla se garantizaba principalmente mediante importaciones baratas de mantequilla a granel, que era posteriormente empaquetada y comercializada por comerciantes especializados. Puesto que el Reino Unido importaba la mantequilla al precio del mercado mundial, el precio al que se vendía dicha mantequilla en el mercado británico era menos elevado que el precio practicado en el mercado comunitario de los Seis.
Era fácil prever, sigue diciendo, que dicha situación causaría graves problemas de adaptación en el mercado británico tras la adhesión y, en particular, que habría resistencia de los consumidores al aumento del precio de la mantequilla. En efecto, continúa, con respecto a la situación anterior del mercado británico, la organización común de mercados tuvo como efecto genérico limitar las importaciones procedentes de terceros países, conducir a un incremento de la producción de mantequilla e imponer precios más elevados que los mundiales.
En estas circunstancias, los. mayores problemas abordados por el Tratado de adhesión fueron :
—
el mantenimiento de los MMB;
—
la aplicación progresiva del sistema de intervención comunitario en el Reino Unido durante el período de transición;
—
la continuidad del acceso al mercado británico de la mantequilla de Nueva Zelanda.
Cada uno de estos problemas fue objeto de regulación detallada.
Con posterioridad a la adhesión, la mantequilla perdió terreno con respecto a la margarina en el mercado de las materias grasas amarillas. Este retroceso, añade el Reino Unido, fue en gran medida causado por el fuerte aumento del precio de la mantequilla con respecto al de la margarina, aumento impuesto por la adaptación a la política agrícola común y por el alza constante de los precios comunes de intervención entre 1973 y 1983.
Por lo que respecta a la fijación del precio de la leche destinada a la elaboración de mantequilla en el Reino Unido, el Gobierno británico señala que, en aplicación del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, desde 1979, ya no es el MMB, sino el Comité paritario, donde están representados en igualdad de condiciones el MMB afectado y sus compradores, quien determina el precio de la leche, excepto cuando se recurre a un árbitro independiente en caso de desacuerdo entre los miembros del Comité.
Hasta 1978, continúa, dicho precio se fijaba deduciendo de la estimación de los precios de venta en el mercado de los productos elaborados (mantequilla y leche desnatada), los costes de transformación, incluido el margen de beneficio de los compradores de leche.
Para la aplicación de dicha fórmula, dice, se partió de la hipótesis de que el precio de venta en el mercado de la mantequilla empaquetada era el precio medio de venta de la «Country Life», principal marca de mantequilla empaquetada de Inglaterra y del País de Gales, mientras que el precio de la mantequilla a granel se basó en el precio de intervención.
En cuanto a los costes, que naturalmente son diferentes según se trate de mantequilla empaquetada o de mantequilla a granel, se tuvieron en cuenta para el cálculo los costes medios ponderados del MMB y de la DTF.
Hasta 1978, sigue diciendo, se determinó de esta manera el valor neto medio ponderado de la materia grasa butírica de la leche. Un método similar se empleó entonces para obtener el valor equivalente de la leche desnatada. Ambos valores, una vez acumulados, daban el precio de la leche según los diferentes destinos de la leche desnatada. Este sistema presuponía, no obstante, que el precio de mercado de la mantequilla empaquetada fuese superior al de la mantequilla a granel en medida suficiente como para compensar los gastos adicionales que comporta la venta de mantequilla empaquetada y para garantizar, así, la igualdad de los beneficios de los agentes en ambos mercados.
Ahora bien, en 1977, el efecto combinado del aumento de las importaciones de mantequilla procedente de los demás Estados miembros; de las especulaciones vinculadas al aumento del precio de intervención y a la supresión gradual de los montantes compensatorios de adhesión; del carácter irregular de las importaciones procedentes de Nueva Zelanda como consecuencia de los factores mencionados y de las variaciones de la exacción reguladora; del gran volumen de las existencias de mercancía importada, de la competencia de la margarina y de la disminución del consumo de mantequilla, limitó gravemente el aumento del precio de la mantequilla empaquetada en el Reino Unido. Esto tuvo como consecuencia hacer caer progresivamente el beneficio neto obtenido de la mantequilla empaquetada por debajo del beneficio neto obtenido de la mantequilla a granel, lo que se reflejó en la correspondiente reducción del valor neto de la materia grasa butírica de la leche destinada a ser transformada en mantequilla empaquetada. En estas circunstancias, la aplicación del método hasta entonces utilizado habría necesariamente obligado a los fabricantes británicos de mantequilla a retirarse, tarde o temprano, del mercado de la mantequilla empaquetada, ya dominado ampliamente por las importaciones. Por estos motivos, a partir del 1 de mayo de 1978, se modificó el método, calculándose el precio de la leche utilizada para la mantequilla empaquetada en función del valor neto de la materia grasa destinada a la mantequilla empaquetada, y el precio de la leche utilizada para la mantequilla a granel en función del valor neto de la materia grasa destinada a la mantequilla a granel. La introducción de estos dos valores precedió a la adopción de los Reglamentos nos 1421/78 y 1422/78, que tuvo lugar el 20 de junio de 1978. Por otra parte, se habían utilizado durante muchos años diferentes valores para la leche desnatada.
En diciembre de 1978, se transmitió a la Comisión un primer informe sobre los precios de venta de los MMB, con arreglo al apartado 5 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, según el cual «el Reino Unido adoptará las medidas necesarias para estar informado por anticipado de los precios de venta aplicados por los MMB para los diferentes destinos de la leche (y) los comunicará a la Comisión antes de su aplicación».
Mediante carta de 27 de abril de 1979, la Comisión expresó su temor de que el doble precio pudiese comprometer el normal funcionamiento del régimen de intervención comunitario, así como desalentar el uso de leche desnatada en las explotaciones ganaderas. El Reino Unido respondió a estas observaciones mediante carta de 12 de juni de 1979.
El Reino Unido recuerda a continuación la postura que adoptó, recogida en varias cartas enviadas a la Comisión antes de la adopción del Reglamento no 1565/79, sobre la necesidad de indicar de manera perfectamente clara que las disposiciones de dicho Reglamento no excluyen la fijación de precios diferentes. La Comisión, mediante carta de 13 de julio de 1979, respondió en los términos siguientes:
«Un sistema de diferenciación de precios sería compatible con la disposición contemplada del Reglamento si no provocase ninguna distorsión en el normal funcionamiento de los mecanismos de la organización de mercado y, en particular, en el régimen de intervención. Por el contrario, si un sistema de doble precio produjese dicho efecto sobre los mecanismos y regímenes y no fuese neutro, sería incompatible con dicha disposición.»
Además, añade el Gobierno británico, mediante el artículo 1 del Reglamento no 1565/79, la Comisión autorizó al Reino Unido a conceder a los MMB los derechos contemplados en el apartado 1 del artículo 25 del Reglamento no 804/68, a pesar de que ya estuviese informada en aquella época de las políticas de precios practicadas por los Comités paritarios.
La situación, caracterizada por un beneficio neto menor en el mercado de la mantequilla a granel, duró de 1978 a 1983, según el Reino Unido. Durante dicho período, en efecto, cuatro factores principales afectaron al mercado británico, a saber:
—
el alza continuada de la producción de leche, que contribuyó a incrementar la producción de mantequilla;
—
la disminución constante del consumo de mantequilla, iniciada a partir de 1975;
—
la creciente presión de las importaciones sobre la competencia;
—
el aumento del poder negociador de los detallistas, pues éstos son ya grandes almacenes que pueden ejercer una considerable presión a la baja sobre los precios del mercado.
En 1981, a instancia del MMB, el Comité paritario se esforzó resueltamente por aumentar el beneficio neto obtenido de la mantequilla empaquetada, mediante una acción denominada «reparto de las dificultades». Mediante dicha acción, el Comité paritario fijaba mensualmente precios de venta indicativos, y el MMB y la DTF abonaban cada uno la mitad de la diferencia si no se alcanzaban dichos precios indicativos. Al no haber logrado el «reparto de las dificultades» provocar un alza del precio de mercado de la mantequilla empaquetada, esta acción quedó abandonada después de las Navidades de 1982.
El Reino Unido considera que, aunque el mercado de la mantequilla empaquetada solamente permita obtener un beneficio neto inferior al que se obtendría de la venta de mantequilla al organismo de intervención, las cooperativas de productores de leche y las empresas lecheras pueden, no obstante, tener un interés a más largo plazo en mantener su presencia en el mercado de la mantequilla empaquetada, debido especialmente a la necesidad de que los consumidores no olviden sus marcas, de que sus organizaciones e instalaciones no permanezcan ociosas, de no abandonar un mercado que luego sería difícil de recuperar y de no depender exclusivamente de la intervención, cuya viabilidad como mercado a largo plazo puede ponerse en duda.
Antes de entrar en el examen del fondo del asunto, el Reino Unido plantea dos excepciones previas.
En la primera de ellas, el Reino Unido alega que la Comisión, que ya conocía desde finales del año 1978 el sistema de doble precio de la leche y que había autorizado después los MMB en virtud del artículo 1 del Reglamento no 1565/79, si deseaba modificar dicho sistema, no habría debido formular una demanda al amparo del artículo 169, sino ejercitar las facultades que le confiere el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento no 1565/79, según el cual «si resultare necesario, la Comisión establecerá modalidades generales de aplicación suplementarias». En aplicación de la letra b) del apartado 5 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, la Comisión, por otra parte, habría podido y debido someter los precios en cuestión a la consideración del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos, con arreglo al artículo 31 del Reglamento no 804/68. En efecto, en abril de 1980, la Comisión consideró que los precios diferentes para la leche no son en sí mismos automáticamente incompatibles con el Derecho comunitario; tenía pues, en ese momento, una postura totalmente contradictoria con el argumento que ahora plantea. En estas circunstancias, añade el Reino Unido, la Comisión tal vez esté legitimada para intentar modificar las normas de cara al futuro, pero no puede pedir que se declare que el Reino Unido ha infringido el Tratado durante todos los períodos anteriores que deben tomarse en consideración.
En su segunda excepción previa, el Reino Unido alega que la mayoría de las alegaciones de la Comisión versan sobre cuestiones de hecho que la Comisión no ha probado suficientemente con arreglo a derecho, al preferir basar enteramente su demanda en un argumento teórico. No realizó, en efecto, ningún estudio sobre los precios, ni sobre la situación auténtica de los organismos de intervención ni de las exportaciones; no efectuó ningún análisis del mercado, ni tampoco estudio alguno del funcionamiento efectivo de los regímenes comunitarios de ayudas al Reino Unido. Al ser los argumentos teóricos invocados por la Comisión totalmente inadecuados para aportar la prueba de las alegaciones, según la recurrida, la demanda debe desestimarse in limine.
A continuación, el Reino Unido procede al examen detallado de los fundamentos de las pretensiones planteadas por la Comisión.
1. Doble precio de la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla
Por lo que respecta al sistema de doble precio de la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla, según se destine a la venta como mantequilla de intervención o mantequilla a granel, en un caso, o a la venta al detalle como mantequilla en pastillas, en el otro, el Reino Unido manifiesta lo que sigue:
a) Sobre la infracción de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78
El Reino Unido rechaza, en primer lugar, la interpretación en sentido estricto del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78. Desde luego, si se admitiese dicha interpretación, la duplicidad de precios en litigio habría sido en todo momento ilegal per se, al margen de cualquier distorsión real de la competencia u obstáculo a la organización común de mercados, y con independencia de cualquier situación del mercado que pudiese justificar su introducción. No obstante, la misma Comisión no fue coherente con dicha posición, puesto que, en la mencionada carta de 13 de julio de 1979, firmada por el Director General de Agricultura, admitió que un sistema de diferenciación de precios resulta compatible con el Derecho comunitario si no provoca distorsión alguna en el normal funcionamiento de la organización común de mercados y, en particular, en el régimen de intervención.
El Reino Unido rechaza asimismo que sea admisible el argumento deducido de una interpretación estricta. En efecto, ni la carta de la Comisión de 19 de junio de 1982 ni el dictamen motivado de 10 de junio de 1983 contienen, dice, el argumento per se relativo al apartado 1 del artículo 9, que sólo se menciona en la demanda de 25 de enero de 1984. Sin embargo, un recurso en virtud del artículo 169 debe basarse en los mismos motivos y fundamentos que el dictamen motivado. En consecuencia, el dictamen motivado no constituye una completa exposición de los fundamentos de la postura adoptada por la Comisión. Además, no se le dio al Reino Unido verdadera oportunidad de formular, durante el procedimiento administrativo, sus observaciones acerca de las alegaciones basadas en una interpretación estricta, las cuales se invocan ahora en la demanda.
A continuación, el Reino Unido procede a examinar el significado del apartado 1 del mencionado artículo 9. En su opinión, la interpretación per se de dicho artículo, tal como la realiza la Comisión, es incorrecta. En realidad, dicha disposición autoriza claramente a que se fijen dos precios para la materia grasa butírica contenida en la leche. En primer lugar, es importante señalar que la expresión «el destino para el que la utilice en el futuro el comprador» no se aplica sólo a la «mantequilla», sino también a la «mantequilla a granel» y a la «mantequilla empaquetada»; en otras palabras, se refiere al mercado en el que debe venderse el producto final. La autorización concedida al Comité paritario para establecer precios diferentes para la leche perseguía, en efecto, el objetivo de lograr que éstos reflejasen los diferentes precios de venta del producto final en el mercado. A este respecto, resulta evidente que el mercado de la mantequilla a granel constituye un mercado separado, que funciona de distinta manera, está claramente delimitado y es en buena medida diferente del mercado de la mantequilla empaquetada. No se puede aceptar el argumento de la Comisión de que se está en presencia de un único y mismo mercado, cuya única diferencia radica en los costes adicionales relativos al embalaje y a la comercialización de la mantequilla en pastillas. Dicho argumento pone de manifiesto una incomprensión fundamental del carácter de los mercados, que no se limitan a reflejar los costes de producción y de venta, sino que traducen la interacción de todos los elementos que influyen sobre la oferta y la demanda.
En realidad, añade el Reino Unido, las diferencias entre los precios a los que se venden en el mercado la mantequilla a granel y la mantequilla empaquetada no obedecen exclusivamente a las diferencias de los precios de coste, sino que tienen su origen sobre todo en una diferencia muy acentuada entre sus respectivas características competitivas, debido a que factores tales como la competencia de la mantequilla neozelandesa o de la margarina y la disminución constante del consumo de mantequilla afectan únicamente a los precios de la mantequilla en pastillas. Los factores mencionados hacen que sean diferentes los precios a los que se venden en el mercado la mantequilla empaquetada y la mantequilla a granel, y que la remuneración del productor de leche varíe en función de que dicha leche se utilice para la producción de mantequilla empaquetada o para la producción de mantequilla a granel. Por último, habida cuenta de que el precio de la leche es el mismo para toda la mantequilla a granel, se venda o no al organismo de intervención, procede rechazar asimismo la afirmación de la Comisión de que, al ser dicho organismo comprador de mantequilla a granel, la diferenciación llevada a cabo se basa en las características del comprador.
b) Sobre los «otros criterios» mencionados en la letra b) del apartado 1 del artículo 9
Además, o con carácter subsidiario, el Reino Unido alega que la diferenciación objeto del litigio se basa en otros criterios objetivos con arreglo a la letra b) del apartado 1 del artículo 9, a saber:
—
los costes respectivos de la venta de la mantequilla a granel y de la venta de la mantequilla en pastillas;
—
los diferentes precios que alcanzan ambas mantequillas en sus mercados respectivos.
Dichos criterios se establecieron con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 4 del artículo 9, y están basados, dice, en informaciones verificables.
En opinión del Reino Unido, resulta además innecesario interpretar restrictivamente el apartado 1 del artículo 9, habida cuenta de las garantías adicionales previstas en la normativa comunitaria, en particular por los apartados 2 y 3 del mencionado artículo 9. Las disposiciones de estos dos apartados, completadas por el apartado 5 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78 (comunicación de los precios) y por el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79, resultan plenamente adecuadas para paliar, en su caso, las posibles consecuencias adversas de la diferenciación de los precios.
A este respecto, el Reino Unido discute la afirmación de la Comisión según la cual el mecanismo de información sobre precios establecido con arreglo al artículo 6 del Reglamento no 1565/79 muestra que la parte demandada ha infringido el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78. Se transmitieron a la Comisión, que los examina actualmente en consulta con las autoridades del Reino Unido, unos datos informativos que prueban que no se cometió ninguna infracción.
De manera semejante, una práctica que consistiese, por ejemplo, en diferenciar el precio de la leche según se venda la mantequilla a tiendas de lujo o a supermercados, estaría prohibida por el apartado 2 del artículo 9 porque tendría por efecto una distorsión de la libre competencia, y por el apartado 3 del artículo 9, ya que sería muy difícil realizar tal práctica sin vender la leche a un precio inferior al que correspondiera al precio equivalente más bajo de la leche aplicado para la mantequilla importada de otro Estado miembro.
El argumento relativo a la interpretación estricta, añade el Reino Unido, resulta además incompatible con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79. Procede observar, en efecto, que a tenor de dicha disposición, la diferenciación del precio de la leche en función del destino del producto final no se excluirá per se sino únicamente en la medida en que pudiere llevar a una discriminación entre compradores de leche u obstaculizar el normal funcionamiento de la organización común de mercados. Por lo demás, la propia Comisión llegó a esta conclusión en su mencionada carta de 13 de julio de 1979.
Aun reconociendo con la Comisión que dicha disposición no puede hacer inoperante el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, el Reino Unido estima sin embargo que su adopción revela el alcance exacto del apartado 1. En efecto, si se hubiese estimado en 1979 que el mencionado artículo 9 prohibía per se la diferenciación controvertida, la disposición del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79 habría sido en gran medida superflua.
La interpretación estricta, añade el Reino Unido, resulta contraria al principio de proporcionalidad, por cuanto la Comisión intenta invocar una infracción per se del Derecho comunitario sin considerar necesario demostrar la existencia de consecuencias perjudiciales, incluso aunque no haya distorsión de la competencia ni obstáculo para el normal funcionamiento de la organización común de mercados.
Si se hubiese aplicado desde 1978 el argumento basado en la interpretación en sentido estricto, dice, habría podido conducir fácilmente a la total exclusión de los productores de mantequilla del Reino Unido del mercado de la mantequilla empaquetada de dicho país.
Tampoco puede haber ninguna duda, añade, de que el mercado de mantequilla del Reino Unido está sometido a una competencia efectiva.
En estas circunstancias, la interpretación estricta del apartado 1 del artículo 9 excede de las obligaciones razonables que resulta necesario imponer a los MMB e impone una carga ciertamente excesiva tanto a los MMB como a los compradores de su leche.
c) Sobre la distorsión de la competencia
Contrariamente a la opinión de la Comisión, el mercado británico de productos lácteos se caracteriza por una competencia animada y efectiva y está de hecho dominado por las importaciones. No se puede, en efecto, afirmar lo contrario, si se tiene en cuenta que desde 1979 las importaciones representan, con carácter estable, cerca del 60 % del consumo británico de mantequilla, y que en 1983 hubo de venderse a los organismos de intervención más del 40 % de la producción británica. Fundamentalmente, el argumento de la Comisión se basa en una hipótesis que puede realizarse únicamente cuando la coyuntura del mercado británico es desfavorable con respecto a los demás mercados comunitarios.
Ahora bien, las informaciones disponibles muestran que la relación entre el precio al por mayor de la mantequilla en pastillas y el precio de intervención nunca fue peor en el Reino Unido que en el resto de la Comunidad.
A las objeciones planteadas por la Comisión sobre el carácter comparable de los datos que aportó el Reino Unido, éste contesta que, si bien algunos de dichos datos no incluyen los costes de entrega, se trata de una diferencia mínima, que representa menos del 0,5 % del precio de intervención, y que, si bien algunos de dichos datos no incluyen los costes de embalaje, no es menos cierto que estos costes se incluyen en los datos relativos a la mayoría de los Estados miembros, de manera que la comparación se efectúa, en amplia medida, entre elementos similares.
Además, no se ha demostrado en modo alguno que los dos precios fijados por el Comité paritario para la materia grasa butírica de la leche hayan afectado a los precios del mercado británico de la mantequilla empaquetada, ni que sean la causa de una diferencia entre los precios del Reino Unido y los del resto de la Comunidad.
Según el Reino Unido, la Comisión confunde la competencia entre productores de leche con la competencia entre fabricantes de mantequilla, siendo así que la competencia relevante es únicamente la que existe entre productores de leche.
Según el Reino Unido, en efecto, los principales exportadores de mantequilla al Reino Unido no son sino organismos de venta que actúan por cuenta de cooperativas de productores federadas, establecidas en el país de exportación.
El objetivo de tales cooperativas es el de obtener el mejor precio posible para la materia prima, es decir, la leche de los productores. Por consiguiente, la competencia que debe tomarse en consideración es la que tiene lugar entre los productores de leche.
Ahora bien, contrariamente a la opinión de la Comisión, resulta evidente que el productor británico de leche, al igual que el de los demás Estados miembros, debe adaptarse a la situación del mercado y que su beneficio depende enteramente de dicha situación.
Además, dice, las propias cooperativas de exportación practican el sistema de doble precio cuando (como, por ejemplo, el Irish Dairy Board) aceptan exportar con un beneficio neto inferior al que se obtiene en la venta al organismo de intervención.
Por otra parte, continúa, el margen de beneficio de las empresas lecheras, criticado por la Comisión, constituye un elemento necesario del sistema establecido por el Reglamento no 1422/78, dado que, si dicho margen no resultare suficiente, las empresas lecheras se retirarían del mercado y los productores de leche dejarían de disponer de mercados para sus productos.
La existencia de un margen razonable para los fabricantes de productos derivados resulta, además, conforme con los principios generales del Derecho comunitario, según el Reino Unido, tal como precisó la propia Comisión en su Decisión de 10 de febrero de 1976 (National Carbonising Company).
d) Sobre la discriminación entre compradores de leche
El Reino Unido recuerda, en primer lugar, que el precio de la leche no se fija por el MMB, sino por el Comité paritario o, en su caso, por un árbitro independiente. En el seno del Comité paritario, el MMB y los compradores se hallan en completa igualdad de condiciones, no siendo posible en modo alguno hacer pagar a un comprador un precio más elevado que a los demás. No existe discriminación entre los compradores de leche «si los compradores afectados deciden ellos mismos comprar a dos precios diferentes durante un procedimiento legal desarrollado lealmente en igualdad de condiciones y mediante acuerdo celebrado de manera transparente».
Por lo demás, sigue diciendo, en una situación caracterizada por el hecho de que el beneficio neto en el mercado de la mantequilla empaquetada era netamente inferior al del mercado de la mantequilla a granel, hubiese sido discriminatorio no adoptar dos precios diferentes, penalizando así a los compradores de leche especializados en la mantequilla empaquetada.
Dicha situación, continúa, fue resultado de las tendencias que se manifestaban entonces en el Reino Unido, y en modo alguno del establecimiento de un doble precio, sistema que no se aplicaba todavía.
e) Sobre el obstáculo al normal funcionamiento de la organización común de mercados
Por lo que respecta al funcionamiento del régimen de intervención, el Reino Unido pone en tela de juicio la procedencia del argumento de la Comisión según el cual el margen de beneficio concedido a los fabricantes británicos de mantequilla incita a éstos a permanecer en el mercado, incluso si la coyuntura es desfavorable, y conduce a los agentes económicos de otros Estados miembros a vender a la intervención antes que a exportar al Reino Unido. Observa que la tesis de la Comisión se basa en dos postulados, a saber, que:
—
el precio de la mantequilla en el mercado británico era inferior al precio de intervención;
—
la coyuntura británica era desfavorable respecto a la de los demás Estados miembros.
Al no ser exacta ninguna de dichas afirmaciones, debe rechazarse el argumento de la Comisión.
En cualquier caso, los elementos disponibles no ponen de manifiesto ningún incremento de las ventas a los organismos de intervención en otros Estados miembros que sea debido a la evolución del mercado británico de mantequilla.
En el período 1978-1983, hubo incluso años en los que Dinamarca y/o Irlanda, los dos principales exportadores de mantequilla al Reino Unido, no vendieron nada al organismo de intervención. Resulta, pues, claro que la evolución experimentada por el mercado británico de mantequilla no tuvo estrictamente ningún efecto sobre las ventas a los organismos de intervención efectuadas por los dos principales proveedores comunitarios del Reino Unido.
Pero, aunque se llegase a demostrar un incremento de dichas ventas, no se comprendería por qué tendría importancia, en términos comunitarios, el lugar donde se sitúe la intervención. Al ser ésta un régimen comunitario, no existe el concepto de nivel normal de intervención en un Estado miembro en particular, y, si el total de mantequilla vendida a los organismos de intervención en la Comunidad permanece invariable, el régimen de intervención no sufre ninguna dis torsión a nivel comunitario.
Por lo que respecta a las exportaciones desde el Reino Unido, este país rechaza con carácter previo, la admisibilidad de dicho motivo, por no haber sido planteado con anterioridad a la presentación de la demanda. En cuanto al fondo, estima que Ís Comisión no ha probado en modo alguno que, debido al doble precio de la leche, las exportaciones desde el Reino Unido hayan sido inferiores a lo que hubieran sido de otro modo. Por el contrario, en relación con la producción, las exportaciones aumentaron del 10 % al 30 % de media. Se trata de unos resultados dignos de estima, habida cuenta de que los mercados mundial y comunitario se hallan ya saturados de mantequilla, y de que el Reino Unido debe afrontar la competencia de varios proveedores poderosos.
La estructura de las exportaciones de mantequilla del Reino Unido no se distingue, dice éste, sustancialmente de las de los demás Estados miembros de la Comunidad. La disminución acusada después de 1981 se explica por el estado general de los mercados mundiales durante el período en cuestión, en el que se produjo una disminución general de las exportaciones comunitarias. Conviene observar asimismo, sigue diciendo, que el sistema de doble precio estuvo también en vigor de 1978 a 1980, es decir, durante un período de progreso de las exportaciones.
f) Sobre el obstáculo a la realización de los programas de ayuda
Por lo que respecta a la ayuda a la mantequilla destinada a la elaboración de productos de pastelería y helados, el Reino Unido alega que dicho motivo es totalmente nuevo y, por lo tanto, inadmisible. Con carácter subsidiario, niega los fundamentos del motivo.
Según el Reino Unido, el argumento de la Comisión, que equivale a afirmar que la leche destinada a la elaboración de mantequilla a granel habría debido venderse al mismo bajo precio que la leche destinada a la elaboración de mantequilla empaquetada, entrañaría numerosas distorsiones de la competencia y obstaculizaría el normal funcionamiento del mercado.
Dicho argumento conduciría, dice, en primer lugar, a una distorsión de la competencia entre fabricantes de mantequilla, puesto que los fabricantes británicos podrían comprar leche destinada a la elaboración de mantequilla a granel al precio de la destinada a «mantequilla empaquetada», sin tener que hacer frente a los costes de embalaje y otros, en función de los cuales se calcula dicho precio. Se produciría también, sigue diciendo, una distorsión de la competencia entre los fabricantes de helados y productos de pastelería, puesto que, si debiera repercutirse la totalidad del beneficio obtenido del precio reducido de la leche, los productores de helados y de productos de pastelería que compren a los fabricantes británicos de mantequilla podrían comprar la mantequilla a granel a un precio considerablemente menos elevado. El régimen de ayudas comunitarias resultaría entonces desvirtuado, habida cuenta de que sólo puede funcionar si de facto los fabricantes de helados y de productos de pastelería compran la mantequilla a granel a un precio cercano al nivel de intervención.
Por otra parte, sería igualmente posible que el beneficio obtenido del precio reducido de la leche no fuese repercutido por el fabricante de mantequilla y que, por tanto, no se produjese reducción alguna del «nivel real de la ayuda». En cualquier caso, sería siempre el productor de leche quien perdería porque, desde el punto de vista de la Comisión, debería contentarse con el beneficio reducido correspondiente a la venta de mantequilla empaquetada, incluso cuando se trate de la venta de mantequilla a granel a los fabricantes de helados y productos de pastelería.
Ahora bien, sigue diciendo el Reino Unido, tal resultado sería contrario a los objetivos de la organización común de mercados, por cuanto reduciría los ingresos y el nivel de vida del productor de leche, y le privaría de la oportunidad de intentar alcanzar el precio indicativo fijado para la leche o, al menos, el equivalente del precio de intervención de la leche.
Por último, añade, no se ha demostrado en modo alguno que los fabricantes británicos de helados o de productos de pastelería se hayan visto efectivamente desfavorecidos. En realidad, compraron siempre a los fabricantes de mantequilla a granel a un precio próximo al precio de intervención, de conformidad con los presupuestos a partir de los cuales se fija la ayuda, por lo que el sistema de ayudas no sufrió distorsión alguna.
2. Diferenciación del precio de la leche según el destino de la leche desnatada
Por lo que respecta a la diferenciación del precio de la leche entera utilizada en la elaboración de mantequilla o nata, según el destino de la leche desnatada obtenida con motivo de dicha elaboración, el Reino Unido aborda el problema de la ayuda prevista por la regulación comunitaria para la leche desnatada destinada a la alimentación animal (en el Reino Unido, se trata sobre todo de la alimentación de los cerdos). Manifiesta que dicha ayuda se abona por el organismo de intervención del Estado miembro de que se trate a la industria láctea, la cual viene obligada a vender la leche desnatada a un precio que no supere un máximo prefijado, de manera que se pueda repercutir la ayuda sobre el ganadero.
El precio de la leche desnatada utilizada en las granjas viene determinado por el precio competitivo en el mercado de alimentos competitivos (p. ej., mezcla de soja y cebada o de soja y trigo). Según el Reino Unido, el valor de dicha leche es superior al de la leche desnatada utilizada para su transformación en leche en polvo, pues el precio que el productor de cerdos está dispuesto a pagar por este alimento (en relación con los demás alimentos competitivos) proporciona a los productores de leche, deducidos los costes, un beneficio más elevado que el precio de mercado de la leche desnatada en polvo, deducido el coste de deshidratación.
El mercado de la leche desnatada para la alimentación animal es competitivo y, como consecuencia de la competencia ejercida por los demás alimentos para animales, dice, la leche desnatada es vendida generalmente por las industrias lácteas a un precio netamente inferior al precio máximo de salida de la industria láctea autorizado por la normativa comunitaria.
Además, continúa, este mercado se ha expandido en los últimos años y el consumo de leche desnatada en el Reino Unido, tomado en su conjunto, resulta plenamente comparable con la situación que prevalece en los demás Estados miembros.
Los hechos precedentes, añade el Reino Unido, parecen privar de apoyo al argumento esgrimido por la Comisión, pues se revela contrario a los objetivos básicos de la organización común establecida por el Reglamento no 804/68.
En efecto, según el argumento de la Comisión, tal como lo entiende el Reino Unido, el productor británico de leche no debe obtener un beneficio superior al que obtiene de la venta de leche desnatada destinada a la fabricación de leche en polvo, aunque la leche desnatada pueda venderse a un precio superior en el mercado en que resulta competitiva. Lo que equivale a decir que la leche desnatada destinada a la alimentación del ganado no debería en la práctica producir más beneficios al productor que el precio de intervención. Al razonar de este modo, dice el Reino Unido, la Comisión olvida el principal objetivo del Reglamento no 804/68, a saber, alcanzar el precio indicativo.
Que el productor no pueda rebasar el precio de intervención resulta asimismo contrario a los principios generales enunciados en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado. Es difícil de comprender que la «eficacia» de un régimen de ayudas comunitarias pueda obtener prioridad sobre los objetivos consistentes en alcanzar el precio indicativo y en garantizar un nivel de vida razonable a los productores de leche.
No se obstaculiza el régimen de ayudas, sigue diciendo, cuando la leche desnatada se vende a un precio inferior al precio máximo de salida en la industria láctea. Ahora bien, en Inglaterra y en el País de Gales la leche desnatada se ha vendido siempre por debajo del precio máximo de salida en la industria láctea.
Tampoco se obstaculiza el régimen de ayudas, continúa, si las ventas de leche desnatada pueden aumentar a pesar de la competencia. Ahora bien, dice, se ha demostrado que la leche desnatada se ha vendido de modo competitivo en Inglaterra y en el País de Gales y que dichas ventas han aumentado.
Por último, una disminución del precio de la leche desnatada destinada a su utilización en las granjas traería consigo asimismo una reducción del beneficio obtenido de la leche desnatada en polvo por el productor de leche. En efecto, dice, si en estas circunstancias las industrias lácteas intentasen aumentar todavía más sus ventas de leche desnatada a las explotaciones ganaderas, habría menos leche desnatada disponible para su transformación en leche en polvo, produciéndose, por consiguiente, un aumento de los costes unitarios de transformación, en particular durante los meses de escasa actividad de otoño e invierno. Ello daría lugar a que, para determinar el valor de la leche desnatada en polvo, se descontarían costes más elevados del precio de mercado de dicha leche. En semejante supuesto, pues, el productor británico de leche perdería en los dos terrenos, al obtener un precio inferior tanto para la leche desnatada utilizada en las explotaciones ganaderas como para la leche desnatada transformada en leche en polvo.
El Reino Unido toma nota de que, como consecuencia de las objeciones por él formuladas en su escrito de contestación, la Comisión precisó, en su escrito de duplica, que no expresaba juicio alguno sobre el nivel del precio único que debería aplicarse respecto de la leche desnatada. De ello deduce el Reino Unido que la Comisión renunció a sostener que el sistema de doble precio reduzca el nivel efectivo de la ayuda; que su argumento consiste ahora en decir que si se hubiese fijado un precio único lo habría sido a un nivel inferior al practicado para la leche desnatada destinada a las granjas en el marco del sistema de doble precio; y que, por lo tanto, dicho sistema impidió que se vendiese una cantidad mayor de leche desnatada a las explotaciones ganaderas.
El Reino Unido estima también que dicha argumentación debe desestimarse. En particular, manifiesta que:
1)
habría sido plenamente legal fijar, en función de los diversos valores que debe tomar en consideración el Comité paritario, un precio único para la leche destinada a la producción de mantequilla a granel, a un nivel igual o incluso más elevado que el del precio fijado para la leche desnatada vendida a las explotaciones agrarias;
2)
la falta de un precio único no puede en sí misma constituir un obstáculo para el funcionamiento del régimen de ayudas, tanto debido a que las diferencias entre los precios se establecen naturalmente y están autorizadas con arreglo al apartado 1 del artículo 9 del Reglamento no 1422/78, como a que la mera existencia de un precio más elevado no constituye un obstáculo;
3)
no se obstaculiza el funcionamiento del régimen de ayuda si se respeta el precio máximo de salida de la industria láctea;
4)
no hay ningún motivo para privar al productor de leche de una remuneración más elevada, siempre que se respete el precio de salida de la industria láctea.
Además, sigue diciendo, aunque la Comisión pudiese demostrar que todas sus hipótesis son conformes a derecho, no dejaría de ser cierto que su argumentación da prioridad a la eficacia del régimen de ayudas sobre la fijación de un precio más beneficioso para el productor, lo que equivale a confundir lo accesorio con lo esencial.
Por lo que respecta al precio fijado para la leche desnatada destinada a la fabricación de caseína, el Reino Unido señala que ni en el dictamen motivado ni en la correspondencia anterior se mencionó la infracción del régimen de ayudas a la caseína que pretendidamente había cometido. Por consiguiente, no son admisibles los argumentos relativos a la caseína aducidos por la Comisión.
Con carácter subsidiario, el Reino Unido alega que la Comisión ha aplicado el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 1565/79 sin consideración a la política agrícola común en su conjunto.
No existe, en efecto, dice, razón alguna para impedir que el productor británico de leche obtenga un beneficio superior al que obtendría de su organismo de intervención, si le resulta posible obtener mejor precio en el mercado cuando la leche desnatada se vende para su transformación en caseína. Para determinar si se ha obstaculizado el buen funcionamiento del régimen de ayuda, procede verificar si el sistema de doble precio impidió efectivamente la venta de leche desnatada destinada a su transformación en caseína.
Ahora bien, continúa, es importante considerar que la fabricación de caseína en el Reino Unido ha aumentado desde 1979 y que los productores británicos son competitivos en los mercados mundiales.
En definitiva, el Reino Unido invoca contra la argumentación de la Comisión los mismos argumentos que había invocado respecto a la argumentación similar relativa al régimen de ayuda a la leche desnatada líquida destinada a la alimentación animal.
Respondiendo a los argumentos desarrollados en la intervención del Gobierno francés, el Reino Unido afirma, por último, que es falso que los MMB monopolicen, siquiera en grado mínimo, la oferta de mantequilla en el Reino Unido.
En cuanto a la interpretación del artículo 9, el Reino Unido subraya que el Gobierno francés interpreta de manera restrictiva dicha disposición, que, por el contrario, debería ser interpretada conforme a su finalidad. No se ha demostrado la pretendida desventaja de los exportadores franceses. Resulta notable, además, que la situación británica no haya impedido, por ejemplo, a los productores daneses continuar vendiendo su mantequilla en el Reino Unido, hasta el punto de disponer del 20 % del mercado. Las afirmaciones según las cuales el mercado británico es un espacio protegido no se sustentan en ningún elemento probatorio. La importancia de las importaciones de mantequilla son prueba más bien de lo contrario.
IV. Respuestas de las partes a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
Respondiendo a las preguntas que le había formulado el Tribunal de Justicia, el Reino Unido precisó, entre otras cosas:
a)
que se habían fijado precios únicos para el elemento butírico de la leche y para la leche desnatada por el Comité paritario de Inglaterra y del País de Gales el 1 de marzo y el 1 de abril de 1984, respectivamente, y que a partir del 1 de abril de 1985 se había dejado de obligar a pagaluna prima a los compradores de leche que utilizaban la leche desnatada para destinos distintos a la producción de leche en polvo;
b)
que se había suprimido también el sistema de pluralidad de precios respecto de la leche destinada a la producción de nata;
c)
que es muy difícil extraer conclusiones, basadas en datos estadísticos, de las consecuencias de la supresión de la diferendación de los precios, debido a que en 1984 se produjeron otros cambios fundamentales, tales como el establecimiento de cuotas para la leche y la disminución de la producción británica de mantequilla;
d)
que de la correspondencia mantenida entre la Comisión y las autoridades británicas se deduce que éstas han logrado justificar los casos en los que, durante los años 1983 y 1984, el precio más bajo de la mantequilla empaquetada autóctona fue inferior al precio más bajo de la mantequilla empaquetada importada.
La Comisión, por su parte, manifiesta:
a)
que el sistema de diferenciación de precios por ella impugnado en el asunto presente ha sido suprimido, no obstante lo cual tiene graves dudas en cuanto a la cuestión de si unas prácticas adoptadas posteriormente no establecen de nuevo dicho sistema en forma diferente;
b)
que no considera que el Reino Unido haya justificado válidamente los precios menos elevados de los productos autóctonos en relación a los de los productos importados.
El Reino Unido y la Comisión también han aportado documentos, en particular los cuadros relativos a los precios al por mayor de la mantequilla en pastillas y de la mantequilla a granel, tras haber hecho comparables entre sí los datos referidos a los diversos Estados miembros.
G. Bosco
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.