62019TJ0684_RES
Yhdistetyt asiat T-684/19 ja T-704/19
Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)jaFGSZ Földgázszállító Zrt.
vastaan
Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu toinen jaosto), 16.3.2022
Energia – Asetus (EU) 2017/459 – Komission hyväksymä verkkosääntö, johon sisältyy ”kapasiteetin laajennusmenettely” – ACERin päätös, jolla hyväksytään kapasiteetin laajennushankkeen käyttöön ottaminen – Lainvastaisuusväite – Komission toimivallan puuttuminen – Asetuksen (EY) N:o 715/2009 6 artiklan 11 kohta, 7 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 6 kohta
Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) päätös, jossa hyväksytään maakaasun siirtoverkon kapasiteetin laajennushankkeen käyttöön ottaminen – ACERin perustamista koskevassa säädöksessä säädetään ACERin päätöstä koskevasta sisäisestä muutoksenhakumenettelystä – ACERin päätöstä koskevan kumoamiskanteen nostaminen käyttämättä sisäistä muutoksenhakumenettelyä – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 263 artiklan viides luetelmakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2019/942 johdanto-osan 34 perustelukappale sekä 28 ja 29 artikla)
(ks. 29–32, 35–39, 41 ja 42 kohta)
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Ajallinen soveltamisala – Menettelysäännökset – Aineellisoikeudelliset säännökset – Näiden väliset erot
(ks. 33 kohta)
Kumoamiskanne – Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston (ACER) valituslautakunnan päätöstä koskeva kumoamiskanne – ACERin perustamista koskevassa säädöksessä suljetaan pois mahdollisuus esittää unionin yleisessä tuomioistuimessa kanneperusteita, joita ei ole esitetty tässä valituslautakunnassa – Lainvastaisuusväite, joka on esitetty ensimmäisen kerran kumoamiskanteen yhteydessä – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 ja 277 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2019/942 29 artikla)
(ks. 47–51 kohta)
Lainvastaisuusväite – Soveltamisala – Säädökset, päätökset ja muut toimet, joiden lainvastaisuuteen voidaan vedota – Asetusta ei ole riitautettu SEUT 263 artiklan perusteella – Sellaisen kansallisen viranomaisen, jolla ei selvästikään ole oikeutta vaatia kumoamista, esittämä lainvastaisuusväite – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 263 artiklan neljäs luetelmakohta ja 277 artikla; komission asetus 2017/459)
(ks. 54 ja 55 kohta)
Lainvastaisuusväite – Soveltamisala – Säädökset, päätökset ja muut toimet, joiden lainvastaisuuteen voidaan vedota – Riidanalaisen päätöksen perustana oleva yleisesti sovellettava toimi – Riidanalaisen toimen ja riitautetun yleisesti sovellettavan toimen välinen välttämätön oikeudellinen yhteys
(SEUT 277 artikla)
(ks. 58 kohta)
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Lähentämistoimenpiteet – Maakaasun sisämarkkinoiden yhteiset säännöt – Asetus N:o 715/2009 – Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevat edellytykset – Komission toimivalta laatia verkkosääntöjä tietyillä aloilla – Soveltamisala – Komission hyväksymä verkkosääntö, johon sisältyy kapasiteetin laajennusmenettely – Tutkimatta jättäminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 715/2009 6 artiklan 11 kohdan ensimmäinen ja kahdeksas luetelmakohta; komission asetuksen 2017/459 22‐31 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73)
(ks. 66–74, 95–97, 100, 102–105, 109,110, 114, 119, 123–126, 128, 134 ja 135 kohta)
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Lähentämistoimenpiteet – Maakaasun sisämarkkinoiden yhteiset säännöt – Asetus N:o 715/2009 – Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevat edellytykset – Verkkosääntöjen laatiminen – Kaasunsiirtojärjestelmien kapasiteetinjakomekanismien verkkosäännön vahvistamisesta annettu komission asetus – Kapasiteetin laajennusmenettelyn täytäntöönpano – Kaasun sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi toteutettu toimi – Oikeudellinen perusta – SEUT 114 artikla
(SEUT 114 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 715/2009 1 artikla; komission asetuksen 2017/459 22‐31 artikla)
(ks. 83–88 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Toimivallan käyttäminen – Komissiolle siirretty valta antaa delegoituja säädöksiä – Velvollisuus olla muuttamatta perussäädöksen keskeisiä osia – Perusasetus, jonka nojalla komissiolla on toimivalta antaa verkkosääntöjä tietyillä aloilla – Verkkosääntö, johon sisältyy sääntöjä, jotka koskevat alaa, jota ei ole tarkoitettu perusasetuksessa – Tutkimatta jättäminen – Muutos, joka koskee perusasetuksen keskeistä osaa
[Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 715/2009 6 artiklan 11 kohdan toinen luetelmakohta, 7 artiklan 3 kohta ja 8 artiklan 6 kohdan g alakohta; komission asetuksen 2017/459 22‐31 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73]
(ks. 137–141 kohta)
Tiivistelmä
FGSZ Földgázszállító Zrt., joka toimii maakaasun siirtoverkonhaltijana Unkarissa (jäljempänä FGSZ), ja sitä vastaavat yritykset Bulgariassa, Romaniassa ja Itävallassa aloittivat vuonna 2015 alueelliseen yhteistyöhankkeen, joka koski energiaomavaraisuuden lisäämistä tuomalla maakaasua Mustaltamereltä. Tämä hanke koski kapasiteetin laajennusta kahdessa yhteenliitäntäpisteessä, joista toinen on Unkarin ja Itävallan välillä (jäljempänä HUAT-hanke). Tätä varten FGSZ ja sitä vastaava yritys Itävallassa, Gas Connect Austria GmbH (jäljempänä GCA), julkistivat yhteisen arviointiraportin kaasunsiirtojärjestelmien kapasiteetinjakomekanismien verkkosäännön vahvistamisesta annetun asetuksen 2017/459 mukaisesti. (
1
)
FGSZ esitti saman asetuksen (
2
) nojalla virallisesti Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalille (MEKH), joka toimii energia-alan ja julkisten palveluiden sääntelyviranomaisena Unkarissa, HUAT-hankkeen luonnoksen mutta korosti, ettei se puoltanut tämän hankkeen toteuttamista. GCA puolestaan esitti luonnoksen Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaftille (E-Control), joka toimii sähkö- ja maakaasualan sääntelyviranomaisena Itävallassa.
E-Control hyväksyi HUAT-hankkeen luonnoksen, kun taas MEKH hylkäsi sen. Koska kansalliset sääntelyviranomaiset eivät olleet päässeet yhteisymmärrykseen, Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) teki puolestaan päätöksen, jolla HUAT-hankkeen luonnos hyväksyttiin (jäljempänä alkuperäinen päätös).
MEKH ja FGSZ ovat kumpikin nostaneet alkuperäistä päätöstä koskevan kanteen ACERin valituslautakunnassa. Tämän valituslautakunnan hylättyä nämä kanteet MEKH (asiassa T-684/19) ja FGSZ (asiassa T-704/19) ovat nostaneet unionin yleisessä tuomioistuimessa tästä hylkäävästä päätöksestä kumoamiskanteet, joista MEKH:n kanne koskee myös alkuperäisen päätöksen kumoamista. MEKH on vedonnut kanteensa tueksi erityisesti asetuksen 2017/459 V luvun lainvastaisuuteen.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennettu toinen jaosto on tuomiossaan jättänyt MEKH:n kumoamiskanteen tutkimatta siltä osin kuin se koski alkuperäistä päätöstä, hyväksynyt tämän jälkimmäisen esittämän lainvastaisuusväitteen ja näin ollen kumonnut ACERin valituslautakunnan hylkäävän päätöksen.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi
Unionin yleinen tuomioistuin on aluksi jättänyt MEKH:n kumoamiskanteen tutkimatta siltä osin kuin se koski alkuperäistä päätöstä. Se toteaa tältä osin, että luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön kumoamiskanne ACERin säädösten johdosta, joiden tarkoituksena on tuottaa näitä henkilöitä koskevia oikeusvaikutuksia, on tutkittava ottaen huomioon tämän viraston perustamista koskevan säädöksen eli asetuksen 2019/942 erityiset menettelysäännöt. (
3
) Tämän asetuksen mukaan kuitenkin ainoastaan ACERin valituslautakunnan päätöksestä voidaan nostaa kumoamiskanne unionin yleisessä tuomioistuimessa. (
4
)
Vaikka MEKH ei ole esittänyt asetuksen 2017/459 V lukua koskevaa lainvastaisuusväitettä ACERin valituslautakunnassa, unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin ottanut tutkittavaksi tämän väitteen, johon MEKH on vedonnut unionin yleisessä tuomioistuimessa. Koska ainoastaan Euroopan unionin tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan yleisesti sovellettavan toimen lainvastaisuuden, (
5
) MEKH:lla oli nimittäin oikeus esittää tämä väite ensimmäistä kertaa unionin yleisessä tuomioistuimessa riitauttaakseen ACERin valituslautakunnan hylkäävän päätöksen pätevyyden.
Tämän lainvastaisuusväitteen perusteltavuuden osalta unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että kaasunsiirtojärjestelmien kapasiteetinjakomekanismien verkkosäännön vahvistamisesta annetun asetuksen 2017/459 V luvussa säädetään kapasiteetin laajennusmenettelystä, jossa voidaan asettaa siirtoverkonhaltijoille velvollisuus tehdä tarvittavat investoinnit verkon kapasiteetin laajennuksen luomiseksi. Tämän V luvun sanamuodosta (
6
) nimittäin ilmenee, että kapasiteetin laajennushanke on aloitettava, kun siinä asetetut eri edellytykset täyttyvät, mikä merkitsee sitä, että siirtoverkonhaltijoiden on tehtävä sitä varten tarvittavat investoinnit.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee seuraavaksi sitä, onko komissio ylittänyt perusasetuksen eli maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä annetun asetuksen N:o 715/2009 (
7
) mukaisen toimivaltansa rajat laatiessaan verkkosäännön, jossa säädetään tällaisesta kapasiteetin laajennusmenettelystä.
Ottaen huomioon, että tämän perusasetuksen nojalla komissio on toimivaltainen antamaan verkkosääntöjä ainoastaan tietyillä tyhjentävästi luetelluilla aloilla ja edellyttäen, että kaasun siirtoverkonhaltijoiden eurooppalainen verkosto (jäljempänä Kaasu-ENTSO) ei ole vielä laatinut tällaista sääntöä kyseisellä alalla, (
8
) unionin yleinen tuomioistuin on tarkistanut ensinnäkin, liittyykö asetuksen 2017/459 V luku yhteen näistä aloista.
Perusasetuksen sanamuodon mukaisesta tulkinnasta seuraa tältä osin, että verkon kapasiteetin laajennuksen luominen ei voi sisältyä siinä lueteltuihin aloihin. Tämän asetuksen kontekstuaalisesta tulkinnasta ilmenee vastaavasti, että yhtäältä alat, joilla Kaasu-ENTSOlla on toimivalta laatia verkkosääntöjä, ja toisaalta verkon kapasiteetin laajennuksen luomiseksi tarvittavia investointeja koskevat säännöt, joiden osalta Kaasu-ENTSO koordinoi jäsenvaltioiden toimintaa niiden käyttäessä omaa toimivaltaansa, on erotettava toisistaan. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73 (
9
) mukaan siirtoverkonhaltijoilla on tarvittaessa velvollisuus tehdä tarvittavat investoinnit tällaisen kapasiteetin laajennuksen luomiseksi. Jäsenvaltioiden on valvottava tässä yhteydessä tämän velvollisuuden noudattamista eikä Kaasu-ENTSOlle tai komissiolle ole annettu tältä osin normatiivista toimivaltaa. Minkään tämän asetuksen perusteluiden nojalla ei voida lopuksi katsoa, että tarkoituksena olisi toimivallan antaminen Kaasu-ENTSOlle ja näin ollen komissiolle sellaisen verkkosäännön laatimiseksi, joka ulottuisi tällaisen kapasiteetin laajennuksen luomiseksi tarvittaviin investointeihin.
Koska asetuksen 2017/459 V luku ei liity yhteen perusasetuksessa tyhjentävästi luetelluista aloista, unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee toiseksi, oliko komissiolla toimivalta antaa kapasiteetin laajennusmenettelyä koskevia sääntöjä tämän perusasetuksen muiden säännösten nojalla, joissa komissiolle annetaan toimivalta muuttaa sen muita kuin keskeisiä osia verkkosäännön hyväksymisen yhteydessä. (
10
)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perussäännöstön keskeisiä osia ovat kuitenkin ne osat, joiden antaminen edellyttää unionin lainsäätäjän omiin tehtäviin kuuluvien poliittisten valintojen tekemistä. Käsiteltävässä asiassa unionin lainsäätäjä on tehnyt poliittisen valinnan, johon kuuluu kapasiteetin laajennuksen luomista koskevien sääntöjen täytäntöönpanovallan antaminen yksin jäsenvaltioille, jolloin Kaasu-ENTSOlle sekä näin ollen komissiolle kapasiteetinjakoa koskevien sääntöjen alalla (
11
) annettu toimivalta koskee näin ollen vain verkon olemassa olevaa kapasiteettia. Tästä seuraa, että V luvussa tehty muutos, johon kuuluu tämän toimivallan laajentaminen koskemaan kapasiteetin laajennuksen luomista, koskee perusasetuksen keskeistä osaa.
Katsottuaan näin ollen, että komissiolla ei ollut toimivaltaa ottaa käyttöön kapasiteetin laajennusmenettelyä, unionin yleinen tuomioistuin hyväksyy lainvastaisuusväitteen ja toteaa, että asetuksen 2017/459 V lukua ei sovelleta. Koska ACERin valituslautakunnan hylkäävässä päätöksessä sovellettiin tätä lukua, unionin yleinen tuomioistuin lisäksi hyväksyy kumoamiskanteet siltä osin kuin ne koskevat tätä päätöstä ja kumoaa kyseisen päätöksen erga omnes -vaikutuksin.
(
1
)	Kaasunsiirtojärjestelmien kapasiteetinjakomekanismien verkkosäännön vahvistamisesta ja asetuksen (EU) N:o 984/2013 kumoamisesta 16.3.2017 annetun komission asetuksen (EU) 2017/459 (EUVL 2017, L 72, s. 1) 26 artikla.
(
2
)	Asetuksen 2017/459 28 artiklan 1 kohta.
(
3
)	Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta (uudelleenlaadittu) 5.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/942 (EUVL 2019, L 158, s. 22).
(
4
)	Asetuksen 2019/942 johdanto-osan 34 perustelukappale sekä 28 ja 29 artikla.
(
5
)	SEUT 277 artikla.
(
6
)	Asetuksen 2017/459 22 artiklan 3 kohta.
(
7
)	Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 715/2009 (EUVL 2009, L 211, s. 36; jäljempänä perusasetus).
(
8
)	Perusasetuksen 6 artikla.
(
9
)	Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73/EY (EUVL 2009, L 211, s. 94).
(
10
)	Perusasetuksen 6 artiklan 11 kohdan toinen luetelmakohta ja 7 artiklan 3 kohta.
(
11
)	Perusasetuksen 8 artiklan 6 kohdan g alakohta.