ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
25 avril 2013 (*)
«Manquement d’État – Directive 1999/31/CE – Mise en décharge des déchets – Article 14 – Décharge existante – Absence d’un plan d’aménagement du site – Poursuite de l’exploitation»
Dans l’affaire C‑331/11,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 30 juin 2011,
Commission européenne, représentée par MM. A. Marghelis et A. Tokár, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République slovaque, représentée par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. E. Juhász (rapporteur) et D. Šváby, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la République slovaque, en autorisant l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec sans qu’un plan d’aménagement ait été préalablement soumis à l’approbation des autorités compétentes et sans que ces dernières aient adopté une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation de cette décharge sur la base du plan d’aménagement approuvé, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2        Le considérant 18 de la directive 1999/31 énonce:
«considérant que, en raison des caractéristiques du mode d’élimination des déchets que constitue la mise en décharge, il est nécessaire de mettre en place une procédure d’autorisation spécifique pour toutes les catégories de décharges, conformément aux exigences générales d’autorisation déjà énoncées dans la [directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39)] et aux dispositions générales de [la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26)]; qu’il est nécessaire de vérifier, dans le cadre d’une inspection par l’autorité comptétente avant le début des opérations d’élimination, la conformité de la décharge à cette autorisation».
3        L’article 1er, paragraphe 2, de cette directive dispose:
«Pour ce qui est des caractéristiques techniques des décharges, la présente directive comporte, pour les décharges auxquelles s’applique la [directive 96/61], les exigences techniques nécessaires pour traduire dans les faits les exigences générales de ladite directive. Les exigences pertinentes de ladite directive sont réputées satisfaites si les exigences de la présente directive le sont.»
4        Aux termes de l’article 8 de ladite directive, intitulé «Conditions d’autorisation»:
«Les États membres prennent des mesures pour que:
a)      une autorisation de décharge ne soit délivrée par l’autorité compétente que si les conditions suivantes sont réunies:
i)      sans préjudice de l’article 3, paragraphes 4 et 5, le projet de décharge est conforme à toutes les exigences pertinentes de la présente directive, y compris ses annexes;
ii)      la gestion du site de mise en décharge est confiée à une personne physique techniquement compétente pour gérer le site; la formation professionnelle et technique des exploitants et du personnel de la décharge est assurée;
iii)      l’exploitation de la décharge comporte les mesures nécessaires pour éviter les accidents et en limiter les conséquences;
iv)      avant le début des opérations de dépôt, le demandeur a pris ou prendra les dispositions appropriées, sous forme d’une garantie financière ou par tout moyen équivalent, selon des modalités à arrêter par les États membres, pour faire en sorte que les obligations (y compris les dispositions relatives à la gestion après désaffectation) contractées au titre de l’autorisation délivrée conformément aux dispositions de la présente directive soient exécutées et que les procédures de désaffectation requises par l’article 13 soient suivies. Cette garantie, ou son équivalent, sera maintenue aussi longtemps que l’exigeront les opérations d’entretien et de gestion du site désaffecté, conformément à l’article 13, point d). Les États membres peuvent, à leur choix, déclarer que le présent point ne s’applique pas aux décharges pour déchets inertes;
b)      le projet de décharge soit conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l’article 7 de la [directive 75/442];
c)      avant le début des opérations d’élimination, l’autorité compétente inspecte le site pour s’assurer qu’il est conforme aux conditions fixées en la matière par l’autorisation, ce qui ne diminue en rien la responsabilité de l’exploitant en vertu de l’autorisation.»
5        L’article 9 de la même directive est introduit par le texte suivant:
«En vue d’expliciter et de compléter les dispositions de l’article 9 de la [directive 75/442] et de l’article 9 de la [directive 96/61], l’autorisation de décharge contient au moins les indications suivantes:
[...]»
6        L’article 14 de la directive 1999/31, intitulé «Décharges existantes», prévoit:
«Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci-après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
a)      Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1.
b)      À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
c)      Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
[...]»
La procédure précontentieuse
7        La décharge de Žilina – Považský Chlmec est située dans les environs de la commune de Považský Chlmec (Slovaquie). La décharge a été exploitée à cet endroit depuis les années 1950, mais sans être dotée des dispositifs d’étanchéité requis. En 1989, un nouveau secteur a été ajouté à la décharge. Sur la base d’une décision de l’Office de l’environnement de l’arrondissement de Žilina, arrêtée le 2 septembre 1992, des opérations de mise en décharge ont débuté le 1er janvier 1993, conformément à la législation alors en vigueur en la matière.
8        L’Office de l’environnement de l’arrondissement de Žilina, dont l’accord était requis par la législation slovaque alors en vigueur pour l’exploitation d’une telle décharge, a constaté, dans une décision du 30 décembre 1992, que «l’ancien secteur de la décharge a été construit sans système d’étanchéité artificiel dans un endroit où le sous-sol rocheux n’est pas naturellement étanche; l’eau qui percole à travers les déchets entraîne la contamination des eaux souterraines, puis des eaux de surface, comme en témoignent les analyses effectuées. Pour prévenir la contamination des eaux souterraines, il convient de procéder à la désaffectation et à la réhabilitation de la décharge». En vertu de cette décision, la désaffectation de l’ancien secteur devait intervenir au plus tard le 31 mai 1994.
9        À la suite d’une modification de la législation nationale, la décision de l’Office de l’environnement de l’arrondissement de Žilina, du 30 décembre 1992, a fait l’objet d’un réexamen. Ce dernier a débouché sur l’adoption d’une nouvelle décision par l’administration du district de Žilina, le 22 février 2002. Dans cette décision, ladite administration confirmait que l’ancien secteur de la décharge n’était pas doté d’un dispositif d’étanchéité satisfaisant, mais estimait que la quantité de déchets accumulés constituait un système d’étanchéité suffisant dans le fond et sur les côtés de l’ancienne excavation. De plus, la décharge aurait été partiellement étanchée sur une hauteur de 8 mètres au‑dessus du sol. Par conséquent, l’administration du district de Žilina a autorisé, sous certaines conditions, le déversement de déchets dans l’ancien secteur de la décharge, tout en indiquant que ce secteur devrait être fermé au plus tard en 2008. L’administration du district de Žilina a, par ailleurs, autorisé l’exploitation du nouveau secteur de la décharge, mais seulement après désaffectation de l’ancien secteur et sous réserve que le nouveau secteur soit équipé de dispositifs techniques destinés à drainer les lixiviats et les eaux pluviales ainsi que d’un dispositif de dégazage.
10      L’Inspection slovaque de l’environnement a délivré, le 19 février 2007, une autorisation intégrée remplaçant la décision du 22 février 2002 de l’administration du district de Žilina (ci‑après l’«autorisation intégrée»). Ce document autorisait les opérations de mise en décharge sur le site de Žilina – Považský Chlmec et en fixait les conditions. La fin de l’exploitation de cette décharge y était programmée pour le 31 décembre 2008. L’autorisation intégrée précisait que la décharge de Žilina – Považský Chlmec et toutes les constructions qui s’y trouvaient constituaient une seule et même entité d’exploitation et qu’il n’était pas possible de vendre ou de transférer d’une autre manière les droits de propriété attachés aux différentes constructions ou à une partie de cette décharge à un autre propriétaire ou à un autre exploitant. L’autorisation intégrée indiquait, par ailleurs, que ladite décharge ne satisfaisait pas à toutes les conditions fixées par la législation applicable et imposait donc également à l’exploitant l’obligation de se conformer à ces exigences.
11      L’autorisation intégrée a été modifiée une première fois par une décision de l’Inspection slovaque de l’environnement datée du 16 décembre 2008. L’autorisation intégrée ainsi modifiée permettait l’élimination des déchets sur le site de la décharge de Žilina – Považský Chlmec jusqu’au 15 juillet 2009. Ce changement était justifié par une modification de la législation nationale applicable.
12      L’Inspection slovaque de l’environnement a arrêté, le 25 février 2009, une décision modifiant une deuxième fois l’autorisation intégrée. Cette décision contenait, entre autres, un permis de construire pour l’aménagement de la décharge de Žilina – Považský Chlmec. Cet aménagement devait consister en la construction d’un nouveau casier de traitement sur le site de la décharge existante, dans la zone s’étendant entre l’ancien et le nouveau secteur de celle-ci, servant de zone d’accès au site et d’implantation des locaux d’exploitation de la décharge. Il s’agissait d’une zone où aucun déchet n’avait été stocké jusqu’alors. Le chantier avait pour but d’aménager le corps de la décharge afin qu’elle ne compose plus qu’une seule et même masse en vue de sa désaffectation. La réalisation de ce chantier devait, en outre, permettre de satisfaire aux conditions énoncées dans l’autorisation intégrée.
13      L’autorisation intégrée a été modifiée, une troisième fois, par une décision de l’Inspection slovaque de l’environnement datée du 14 juillet 2009. Cette décision avait notamment pour objet d’autoriser la délivrance d’un certificat d’affectation, qui valait autorisation d’exploitation pour la première tranche du casier de traitement de la décharge de Žilina – Považský Chlmec.
14      Au mois de juillet 2009, soit peu avant l’expiration du délai fixé pour la désaffectation des décharges non conformes au sens de l’article 14, sous c), de la directive 1999/31, la Commission a adressé à tous les États membres une lettre par laquelle elle s’enquérait des résultats obtenus dans ce domaine. La lettre adressée à la République slovaque a été envoyée le 15 juillet 2009. Par ailleurs, une plainte déposée par 664 habitants de la commune de Považský Chlmec a attiré l’attention de la Commission sur la décharge située à proximité de cette commune. C’est dans ce contexte que le 9 octobre 2009, la Commission a adressé aux autorités slovaques une lettre de mise en demeure par laquelle elle reprochait à la République slovaque de ne pas s’être conformée aux dispositions de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 en ce qui concerne la décharge de Žilina – Považský Chlmec.
15      La République slovaque a répondu à cette mise en demeure par une lettre datée du 7 décembre 2009, dans laquelle elle affirmait avoir appliqué l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 en ce sens que l’échéance fixée pour se conformer à l’obligation de préparation et de présentation pour approbation d’un plan d’aménagement de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, y compris celle relative à l’adoption d’un calendrier des mesures à prendre pour se conformer à toutes les exigences applicables à la décharge, était le 31 décembre 2008. Cet État membre précisait encore que, après que la législation slovaque a été modifiée en vue d’aligner la date limite d’exploitation des décharges non conformes sur les dispositions de la directive 1999/31, le plan d’aménagement approuvé de la décharge de Žilina – Považský Chlmec a été prorogé jusqu’au 15 juillet 2009 et que, étant donné que l’exploitant n’avait pas respecté ce plan d’aménagement établi conformément à l’autorisation intégrée, le secteur non conforme de la décharge de Žilina – Považský Chlmec n’était plus exploité depuis le 15 juillet 2009, de sorte que le site initial de ladite décharge n’était plus en exploitation depuis cette date. La République slovaque faisait valoir, enfin, que, conformément à l’autorisation intégrée, depuis le 14 juillet 2009, les déchets étaient stockés dans le nouveau casier de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, lequel remplissait tous les paramètres techniques imposés par la directive 1999/31.
16      Cette réponse ne paraissant pas satisfaisante à la Commission, celle-ci a adressé, le 28 juin 2010, un avis motivé à la République slovaque, parvenu le même jour à destination. Dans cet avis motivé, la Commission indiquait que la République slovaque ne s’était toujours pas, de son point de vue, conformée aux dispositions de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 et invitait cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à l’avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
17      La République slovaque a répondu à cet avis motivé en réitérant l’argument que l’ancien secteur de la décharge n’était alors plus en exploitation et que, sur le site de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, seul était exploité le nouveau secteur de la décharge, qui remplissait les conditions énoncées par la réglementation générale concernant les décharges ainsi que par la directive 1999/31. La République slovaque expliquait que, bien que le nouveau secteur de la décharge ait été construit sur le site de la décharge existante et qu’il jouxte l’infrastructure de cette dernière, sa construction n’entraînait pas une augmentation de la capacité initialement autorisée de l’ancien secteur de la décharge.
18      N’étant pas satisfaite des explications fournies par la République slovaque, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
19      La Commission soutient que l’autorisation intégrée ne comprend pas un plan d’aménagement approuvé du site, au sens de la directive 1999/31. Même si l’autorisation intégrée impose à l’exploitant certaines obligations en ce qui concerne l’aménagement technique de la décharge de Žilina – Považský Chlmec et que, en cas de non‑respect de ces dispositions, il sera interdit de déposer des déchets dans la décharge existante à compter du 16 juillet 2009, ces dispositions ne sauraient être interprétées comme étant une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation au sens de l’article 14, sous b), de cette directive. En effet, l’interdiction de déposer à l’avenir des déchets dans une partie de la décharge n’équivaudrait pas à la désaffectation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec.
20      La République slovaque estime que toutes les exigences de fond requises par la directive 1999/31 ont bien été respectées, et ce dans les délais prescrits. Le plan d’aménagement de ladite décharge, présenté par l’exploitant de celle-ci en vue d’obtenir une autorisation intégrée, remplirait toutes les prescriptions de cette directive.
21      La République slovaque relève que, conformément à l’objectif poursuivi par l’article 14 de la directive 1999/31, les autorités compétentes ont ordonné toutes les mesures nécessaires pour rendre le site conforme aux exigences de cette directive. Ainsi, au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les autorités compétentes auraient édicté une interdiction définitive de poursuivre le stockage des déchets dans l’ancienne partie de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, dans la mesure où celle-ci n’était pas conforme aux prescriptions de ladite directive. D’autre part, le site aurait bénéficié d’une autorisation permettant de stocker des déchets uniquement sur une aire nouvellement construite qui satisferait à toutes les exigences techniques imposées par la directive 1999/31.
22      La Commission constate que la République slovaque n’a fourni aucun document qui aurait pu faire office de plan d’aménagement, et que l’autorisation intégrée ne contient pas non plus de mention du plan d’aménagement de la décharge de Žilina – Považský Chlmec. Il apparaîtrait clairement que l’ancien secteur de cette décharge ne respecte pas les exigences énoncées dans la directive 1999/31, ce qui expliquerait que son exploitation ait été suspendue. De plus, les autorités slovaques n’auraient pris ni de décision autorisant la poursuite de l’exploitation de ladite décharge sur la base d’un plan d’aménagement approuvé ni de décision concernant la désaffectation de celle-ci de manière à ce qu’elle puisse satisfaire aux exigences de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31.
23      La République slovaque estime, dans son mémoire en duplique, que la Commission étend l’objet de la présente procédure et que, dans l’avis motivé ainsi que durant la procédure précontentieuse, cette institution n’a pas invoqué la non‑conformité du site de Žilina – Považský Chlmec aux exigences de fond de la directive 1999/31. Plus particulièrement, à aucun moment, la Commission n’aurait mentionné que seule pouvait être adoptée une décision définitive constatant l’impossibilité de poursuivre l’exploitation de la décharge en question et enjoignant la fermeture de cette dernière.
Appréciation de la Cour
24      Il convient de relever que la Commission demande à la Cour de constater le manquement, relatif à l’autorisation d’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, uniquement en raison de l’absence d’un plan d’aménagement approuvé prévu à l’article 14 de la directive 1999/31 et non pas en raison de la violation des exigences matérielles ou techniques de cette directive prévues, plus particulièrement, à son article 8.
25      Ainsi, bien que l’existence d’un plan d’aménagement et sa prise en compte par les autorités compétentes aient une conséquence sur la décision d’autoriser ou non la poursuite de l’exploitation d’une décharge, l’objet du manquement allégué par la Commission est de nature procédurale.
26      Il est vrai que, dans sa réplique, la Commission fait valoir que la décharge de Žilina – Považský Chlmec n’est pas conforme aux exigences matérielles de la directive 1999/31 et procède à une analyse détaillée à cet égard. Néanmoins, ces arguments ne sont pas recevables à ce stade de la procédure.
27      Est également irrecevable l’affirmation de la Commission, dans sa réplique, selon laquelle les lacunes de la décharge de Žilina – Považský Chlmec aux exigences de la directive 1999/31 étaient déjà suffisamment étayés par les documents qui accompagnaient sa requête.
28      Les moyens de la requérante doivent faire partie de la requête, les annexes ne jouant qu’un rôle illustratif et probatoire. De plus, il n’appartient à la Cour ni de rechercher, ni d’identifier, ni, le cas échéant, d’utiliser les moyens et les arguments de la requérante.
29      En outre, si la Commission est d’avis que l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec est contraire aux exigences matérielles de ladite directive, elle aurait dû définir l’objet de la requête autrement. En effet, l’objet de la requête, tel que défini dans le document introductif d’instance, ne préjuge pas de cette question.
30      La République slovaque admet que la demande de l’exploitant de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, présentée conformément à la loi nationale transposant la directive 96/61 afin d’obtenir une autorisation de poursuivre l’exploitation de cette décharge, ne comprenait pas un document désigné comme «plan d’aménagement». Néanmoins, elle considère que cette demande remplissait également la fonction d’un tel plan d’aménagement et pouvait être considérée comme telle. Ainsi, l’autorisation intégrée pourrait constituer un plan d’aménagement approuvé. Selon la République slovaque, le rejet de cette solution serait formaliste.
31      Cet argument ne saurait prospérer.
32      Il ressort du considérant 18, de l’article 1er, paragraphe 2, et du texte introductif de l’article 9 de la directive 1999/31 que la directive 96/61 constitue une réglementation générale, tandis que la directive 1999/31 prévoit une réglementation spécifique qui explicite et complète la réglementation générale.
33      Par conséquent, même si la décharge en question relève du champ d’application de la directive 96/61, comme le fait valoir la République slovaque, la procédure suivie par la législation nationale transposant cette directive n’exonère pas l’exploitant de l’obligation de respecter la procédure prévue par la directive 1999/31 et la législation nationale la transposant.
34      Le respect de cette obligation, qui doit servir de base à la mise en conformité de ladite décharge aux exigences de la directive 1999/31, ne saurait être considéré comme relevant du simple formalisme.
35      D’ailleurs, étant donné que l’objet de la présente procédure ne couvre pas l’examen de la question de savoir si les exigences matérielles ou techniques sont ou non respectées par la décharge de Žilina – Považský Chlmec, position que la République slovaque soutient explicitement, cet État membre ne saurait être en mesure de prouver que toutes les exigences de la directive 1999/31 ont été respectées par la demande en vue d’obtenir une autorisation intégrée et par une telle autorisation, conformément à la loi nationale transposant la directive 96/61.
36      Par conséquent, la Commission est fondée à affirmer que, en autorisant l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec sans qu’un plan d’aménagement ait été préalablement soumis à l’approbation des autorités compétentes, la République slovaque n’a pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31.
37      La Commission demande également de constater que la République slovaque, en autorisant l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec en l’absence d’une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base d’un plan d’aménagement approuvé, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31.
38      Étant donné que l’absence d’un plan d’aménagement a été constatée, il est exclu que les autorités compétentes de la République slovaque aient pu prendre une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation de la décharge en question en conformité avec les exigences de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31.
39      Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que, en autorisant l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, sans plan d’aménagement et en l’absence d’une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base d’un plan d’aménagement approuvé, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République slovaque et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête:
1)      En autorisant l’exploitation de la décharge de Žilina – Považský Chlmec, sans plan d’aménagement et en l’absence d’une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base d’un plan d’aménagement approuvé, la République slovaque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets.
2)      La République slovaque est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le slovaque.