62003CJ0346_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen C-346/03 och C-529/03,
angående begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Tribunale di Cagliari, sezione civile (Italien), genom beslut av den 29 april och den 20 oktober 2003 som inkom till domstolen den 6 augusti  respektive den 19 december 2003, i målen
Giuseppe Atzeni m.fl.
(C‑346/03),
Marco Scalas,
Renato Lilliu
(C‑529/03)
mot
Regione autonoma della Sardegna,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr (referent) och A. Ó Caoimh,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 februari 2005,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Giuseppe Atzeni m.fl., genom G. Dore och F. Ciulli, avvocati,
– Marco Scalas och Renato Lilliu, genom G. Dore, F. Ciulli och A. Miglior, avvocati,
– Regione autonoma della Sardegna, genom A. Camba och S. Trincas, avvocatesse,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom V. Di Bucci, i egenskap av ombud,
och efter att den 28 april 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av kommissionens beslut 97/612/EG av den 16 april 1997 om stöd som beviljats av regionen Sardinien (Italien) inom jordbrukssektorn (EGT L 248, s. 27, nedan kallat det omtvistade beslutet).
2. Begäran har framställts i två olika mål mellan, å ena sidan, Giuseppe Atzeni m.fl. (nedan kallade Atzeni m.fl.) respektive Marco Scalas och Renato Lilliu (nedan kallade Scalas och Lilliu) och, å andra sidan, Regione autonoma della Sardegna (nedan kallad Regione) angående återbetalning, enligt krav från Regione, av stöd som redan utbetalats till kärandena, samt beslut om att inte betala ut ytterligare stöd.
Tillämpliga nationella bestämmelser och de beviljade stöden
3. Genom artikel 5 i den regionala lagen nr 44 av den 13 december 1988 (nedan kallad lag nr 44/88) inrättades ett program för stöd till jordbruksföretag, vars finansiella ställning äventyrats till följd av ogynnsamma omständigheter. Stödet utbetalades i form av lån till subventionerad ränta, vars syfte var att återställa likviditeten hos nämnda jordbruksföretag. Lånen skulle användas för att konsolidera de berörda företagens kortfristiga skulder och hade en löptid på högst 15 år.
4. Regionstyrelsen (Giunta regionale) fastställde det konkreta förfarandet för stödets beviljande, och särskilt vilka ogynnsamma omständigheter som kunde motivera dessa åtgärder från Regiones sida, samt vilka sektorer som skulle omfattas, lånebeloppet i relation till skuldsättningen och lånets löptid.
5. Regionstyrelsen har sedan år 1988 fyra gånger beslutat att, med tillämpning av artikel 5 i lag nr 44/88, bevilja stöd i form av lån till subventionerad ränta (nedan tillsammans kallade de fyra stödåtgärderna).
6. Den 30 december 1988 beslutades en första stödåtgärd avseende växthusodlade jordbruksprodukter. Den ogynnsamma omständighet som motiverade Regiones åtgärd var prisraset för dessa produkter. Det enda villkoret för stödberättigande var knutet till företagets kortfristiga skuldsättning, vilken måste överstiga 75 procent av värdet av företagets bruttoproduktion under året i fråga.
7. Den 27 juni 1990 beslutades en andra stödåtgärd avseende skogsföretag som ägde planteringar som ännu inte var mogna för en lönsam avverkning. Avsikten med stödet var att sanera och/eller konsolidera de av företagens skulder som hade förfallit till betalning före den 30 juni 1990 och som uppkommit på grund av investeringar, skötseln av planteringarna eller överdrag av bankkonton, liksom betalning av löner, arrenden och leverantörsskulder. Ett villkor var att summan av kortfristiga skulder måste uppgå till minst 75 procent av det berörda företagets bruttoproduktion under det ifrågavarande året. Krediternas löptid fastställdes till 13 år, vari ingick tre års amorteringsfrihet.
8. Den 20 november 1990 beslutades en tredje stödåtgärd till förmån för kaninuppfödare som hade förlorat minst 20 procent av sina djur till följd av en epizooti som härjat i regionen under våren 1990. Lånen till subventionerad ränta med en löptid på 15 år, inklusive tre amorteringsfria år, kunde täcka två annuiteter eller fyra halvårsbetalningar på löpande långfristiga lån plus ett belopp motsvarande de berörda företagens behov av driftskapital under ett år.
9. Den fjärde stödåtgärden beslutades den 26 juni 1992 och avsåg samtliga jordbruksföretag som var skuldsatta till följd av det allt ofördelaktigare marknadsläget och svårigheter i samband med ogynnsam väderlek. I detta fall var det ett villkor att de mottagande företagens kortfristiga skuldsättning måste vara minst 51 procent av bruttoproduktionen år 1991. Lånets löptid var på 15 år, varav tre amorteringsfria. Skuldbeloppet beräknades med beaktande av lån med en löptid understigande tolv månader som fanns år 1991, även om de hade återbetalats sedan dess, och avbetalningar på fleråriga krediter som förfallit till betalning eller betalats under år 1991, eller som hade förfallit till betalning de föregående åren men inte var betalda.
10. Stöd som beviljats enligt denna fjärde åtgärd kunde användas för att täcka driftslån till subventionerad ränta och skulder på lån med medellång löptid, med undantag av sådana som tagits för anskaffning av jordbruksmaskiner, samt ännu ej betalda amorteringar på fleråriga lån till subventionerad ränta som beviljats av Regione efter naturkatastrofer.
Förfarandet vid Europeiska gemenskapernas kommission
11. I enlighet med artikel 93.3 i EG‑fördraget (nu artikel 88.3 EG) underrättade Republiken Italien kommissionen, genom skrivelse av den 1 september 1992, om den regionala lagen nr 17 av den 27 augusti 1992 (nedan kallad lag nr 17/92).
12. Enligt artikel 12 i lag nr 17/92 ändrades artikel 5 i lag nr 44/88, vilket kommissionen inte hade underrättats om.
13. I skrivelse av den 1 augusti 1994 informerade kommissionen Republiken Italien om sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i fördraget med avseende på artikel 5 i lag nr 44/88 och de fyra stödåtgärderna.
14.
Den italienska regeringen inkom med synpunkter i skrivelser av den 30 januari, den 25 augusti respektive den 1 december 1995.
15. Den 16 april 1997 antog kommissionen det omtvistade beslutet.
Det omtvistade beslutet
16. I artikel 1 i det omtvistade beslutet har kommissionen angett att de stöd som Regione har beviljat med tillämpning av artikel 5 i lag nr 44/88 och de fyra stödåtgärderna är olagliga, eftersom kommissionen inte underrättades om dessa på planeringsstadiet, samt mot bakgrund av att de är oförenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.1–3 i EG‑fördraget (nu artikel 87.1–3 EG i ändrad lydelse).
17. I artikel 2 i det omtvistade beslutet har kommissionen ålagt Republiken Italien att avveckla ovannämnda stöd inom två månader räknat från dagen för delgivningen av beslutet, samt att, inom sex månader räknat från samma datum, vidta de åtgärder som var nödvändiga för att återkräva redan utbetalt stöd.
Tvisterna vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna
18. Till följd av det omtvistade beslutet upphävde regionrådet (Consiglio regionale) artikel 5 i lag nr 44/88 och antog den 18 december 1997 dekret om upphävande av redan beviljat stöd (nedan kallade dekreten från december 1997).
Mål C-346/03
19. Den 23 januari 2002 väckte Atzeni m.fl., ägare av jordbruksföretag, talan vid Tribunale di Cagliari och yrkade därvid att dekreten från december 1997 skulle upphävas samt att Regione skulle förpliktas att till Atzeni m.fl. betala den återstående delen av de stödbelopp som skulle utges enligt de fyra stödåtgärderna.
20. Atzeni m.fl. yrkade i andra hand att den nationella domstolen skulle fastställa att Regione åsidosatt gemenskapsbestämmelserna om statligt stöd samt flera principer, bland annat öppenhetsprincipen och principen om god förvaltningssed. De yrkade vidare att Regione skulle förpliktas att ersätta den skada som de ansåg att Regione hade åsamkat dem genom att inte underrätta dem om att förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget hade inletts eller om det omtvistade beslutet samt genom att inte underrätta dem om dekreten från december 1997 förrän den 16 november 2001.
21. Den nationella domstolen ansåg det nödvändigt att ställa en fråga till domstolen beträffande lagenligheten av det omtvistade beslutet, vilket utgör grunden för dekreten från december 1997. Tribunale di Cagliari beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande giltighetsfråga till domstolen:
”[Är det omtvistade beslutet ogiltigt] på någon av följande grunder:
a) Bristande behörighet för kommissionen att anta det omtvistade beslutet på grund av åsidosättande av artiklarna [38, 40 och 43 i EG‑fördraget (nu artiklarna 32 EG, 34 EG och 37 EG i ändrad lydelse) jämförda med artiklarna 39, 41, 42 och 46 i EG‑fördraget (nu artiklarna 33 EG, 35 EG, 36 EG och 38 EG)].
b) Åsidosättande av bestämmelser rörande förfarandet enligt artikel [93.1 i fördraget].
c) Åsidosättande av bestämmelser rörande förfarandet enligt artikel [93.2 och 93.3 i fördraget].
d) Otillräcklig motivering av beslutet enligt artikel [190 i EG‑fördraget (nu artikel 253 EG) jämförd med artiklarna 93.3 och 92.1 i fördraget].
e) Åsidosättande och felaktig tillämpning av rådets förordning nr 797/85 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet.
f) Åsidosättande av och underlåtenhet att iaktta ’praxis vid stöd till jordbruksföretag i svårigheter’ och ’gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter’?”
Mål C-529/03
22. Den 31 juli 2002 väckte Scalas och Lilliu, i egenskap av befullmäktigade ombud för 389 personer, talan vid Tribunale di Cagliari och yrkade därvid att nämnda domstol i första hand skulle fastställa att det inte föreligger någon återbetalningsskyldighet i fråga om det stöd som Regione beviljat enligt de fyra besluten om stöd eller, i andra hand, skulle förplikta Regione att ersätta den skada som de berörda jordbrukarna åsamkats.
23. Tribunale di Cagliari beslutade att vilandeförklara målet och begära att domstolen prövar lagenligheten av det omtvistade beslutet med avseende på de sex punkter som behandlades i mål C‑346/03, vilka har nämnts i punkt 21 i förevarande dom, liksom med avseende på tre giltighetsfrågor som kan formuleras på följande sätt:
1) Strider det omtvistade beslutet mot principen om skydd för berättigade förväntningar med hänsyn till den tid som förflutit mellan följande fyra omständigheter: offentliggörandet av lag nr 44/88 år 1988, inledandet av överträdelseförfarandet år 1994, antagandet av det omtvistade beslutet år 1997 och underrättelsen till jordbrukarna i november år 2001 om begäran om återbetalning?
2) Är det omtvistade beslutet otillräckligt motiverat i den del det i beslutet anges att stödåtgärderna i fråga ”varit ägnade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna” trots att kommissionen i detta avseende inte bedömde den konkreta utformningen av varje stödåtgärd, inte tog hänsyn till den omständigheten att de ekonomiska och sociala förhållandena på Sardinien är sådana att den lokala produktionen inte kan störa eller hota att störa konkurrensen i medlemsstaterna, inte heller beaktade den oroande arbetslösheten på lokal nivå och slutligen inte angav något giltigt skäl till varför den underkände stödet avseende avhjälpande av följderna av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser?
3) Är det omtvistade beslutet vidare otillräckligt motiverat i den del som det beviljade stödet i beslutet betecknas som driftsstöd avseende kortfristiga skulder, trots att syftet med stödet är en långsiktig förändring av villkoren för återbetalning av skulder som inte har betalats på grund av svårigheter till följd av i förhållande till företaget yttre faktorer, såsom exceptionella väderleksförhållanden?
24. Genom beslut av den 6 maj 2004 förenades målen C‑346/03 och C‑529/03 med avseende på det muntliga förfarandet och domen.
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
25. I en skrivelse av den 19 september 2005 har Atzeni m.fl., liksom Scalas och Lilliu, begärt att domstolen med tillämpning av artikel 61 i rättegångsreglerna skall förordna att det muntliga förfarandet skall återupptas. De har som skäl för sin begäran anfört att tvisterna vid den nationella domstolen är komplicerade och att de inte delar den uppfattning som generaladvokaten har givit uttryck för i sitt förslag till avgörande.
26. Domstolen erinrar i detta hänseende om att domstolen på eget initiativ eller efter att ha hört generaladvokaten, eller på parternas begäran, kan återuppta det muntliga förfarandet om den anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet skall avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna (se dom av den 19 februari 2002 i mål C‑309/99, Wouters m.fl., REG 2002, s. I‑1577, punkt 42, och av den 14 december 2004 i mål C‑210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I‑11893, punkt 25).
27. I förevarande mål har varken Atzeni m.fl. eller Scalas och Lilliu anfört något skäl som motiverar ett återupptagande av det muntliga förfarandet, och domstolen anser att den, efter att ha hört generaladvokaten, har tillgång till alla de uppgifter den behöver för att kunna besvara de frågor som ställts. Begäran om att det muntliga förfarandet skall återupptas skall följaktligen avslås.
Prövning av giltighetsfrågorna
Inledande anmärkningar
28. Tribunale di Cagliari har ställt de frågor som angetts ovan i punkterna 21 och 23 för att få klarhet i huruvida det omtvistade beslutet är ogiltigt med avseende på nedan angivna punkter, vilka motsvarar dem som har tagits upp i nämnda frågor:
– Det omtvistade beslutets rättsliga grund och dess påverkan på kommissionens behörighet att anta beslutet (C‑346/03, punkt a).
– Åsidosättande av artikel 93.1 i fördraget om befintligt stöd (C‑346/03, punkt b).
– Förfarandets orimliga längd medför att det är rättsstridigt och strider mot stödmottagarnas berättigade förväntningar (C‑346/03, punkt c, och C‑529/03, första frågan).
– Otillräcklig motivering och felaktiga bedömningar vad gäller de fyra stödåtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden (C‑346/03, punkterna d, e och f, liksom C‑529/03, andra och tredje frågan).
29. Tribunale di Cagliari har dessutom ställt sig frågan huruvida giltighetsfrågorna kan tas upp till sakprövning. Med hänsyn till den nationella domstolens anmärkningar samt Scalas och Lillius liksom kommissionens yttrande i frågan, skall en prövning först göras i detta avseende.
Huruvida frågorna kan tas upp till sakprövning
30. Frågan huruvida frågorna kan tas upp till sakprövning har uppkommit mot bakgrund av att Atzeni m.fl. redan tidigare, den 25 januari 2002, har väckt talan vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Genom beslut av den 29 maj 2002 i mål T‑21/02, Atzeni m.fl. mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), avvisade förstainstansrätten talan med motiveringen att denna väckts för sent. Förstainstansrätten prövade emellertid inte en annan invändning om rättegångshinder som kommissionen framfört, enligt vilken sökandena saknade talerätt. Om sökandena hade talerätt, och avvisningen endast kunde ske med hänvisning till att de inte väckt talan inom de föreskrivna fristerna, kan domstolen i förevarande mål inte pröva frågorna om giltigheten av det omtvistade beslutet.
31. En mottagare av stöd som är föremål för ett beslut av kommissionen enligt artikel 93 i fördraget, som skulle ha kunnat väcka talan mot beslutet, men som låtit den i detta hänseende i artikel 173 femte stycket i EG‑fördraget (nu artikel 230 femte stycket EG i ändrad lydelse) föreskrivna tvingande tidsfristen löpa ut, saknar nämligen på grund av rättssäkerhetskrav, särskilt de som följer av principen om rättskraft, möjlighet att ifrågasätta lagenligheten av ovannämnda beslut vid de nationella domstolarna i samband med en talan som väckts mot de åtgärder som de nationella myndigheterna har vidtagit för att genomföra beslutet. Att i sådana fall tillåta den berörda personen att vid den nationella domstolen motsätta sig beslutets genomförande under åberopande av att beslutet är rättsstridigt skulle medföra en möjlighet för den berörda personen att kringgå den laga kraft som beslutet får gentemot denne efter utgången av tidsfristen för väckande av talan (se dom av den 9 mars 1994 i mål C‑188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, REG 1994, s. I‑833; svensk specialutgåva, volym 15, s. I‑59, punkterna 17 och 18).
32. I det ovannämnda målet TWD Textilwerke Deggendorf hade mottagaren av det där ifrågavarande individuella stödet uttryckligen omnämnts i kommissionens beslut, vilket var riktat till den berörda medlemsstaten. Denna medlemsstat hade underrättat stödmottagaren om beslutet och påpekat att denne kunde väcka talan om ogiltigförklaring av detsamma.
33. Beslutet som är föremål för tvist i målen vid den nationella domstolen, vilket är riktat till Republiken Italien, avser emellertid stödprogram till förmån för grupper av allmänt definierade personer och inte uttryckligen omnämnda mottagare. Dessutom underrättade denna medlemsstat varken Atzeni m.fl. eller någon annan mottagare av det ifrågavarande stödet om beslutet.
34. I motsats till i det fall som låg till grund för domen i det ovannämnda målet TWD Textilwerke Deggendorf var det i det aktuella fallet inte uppenbart att en talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet som väckts av mottagarna av stödet enligt de fyra stödåtgärderna skulle ha kunnat tas upp till sakprövning. Frågorna kan således tas upp till sakprövning.
Det omtvistade beslutets rättsliga grund och dess betydelse för kommissionens behörighet att anta beslutet
Yttranden som har ingetts till domstolen
35. Scalas och Lilliu har anfört att konkurrensreglerna, särskilt de som stadgas i artiklarna 92 och 93 i fördraget, inte är tillämpliga på jordbrukssektorn. Med hänvisning till artikel 42 i fördraget har Scalas och Lilliu gjort gällande att ovannämnda regler endast är tillämpliga i den mån detta beslutas av Europeiska unionens råd. Rådets förordning nr 26 av den 4 april 1962 om tillämpning av vissa konkurrensregler på produktion av och handel med jordbruksvaror (EGT 1962, 30, s. 993; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 3), som antagits med stöd av artikel 42 i EEG‑fördraget (nu artikel 42 i EG‑fördraget), innebär att fördragets bestämmelser endast i mycket begränsad utsträckning skall tillämpas på statligt stöd inom jordbrukssektorn. Kommissionen var enligt Scalas och Lilliu således varken behörig att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget eller att anta det omtvistade beslutet om avveckling av det beviljade stödet.
36. Kommissionen anser att samtliga bestämmelser om statligt stöd som stadgas i artiklarna 92 och 93 i fördraget är tillämpliga på de fyra stödåtgärderna:
– De är tillämpliga på stödet till kaninuppfödare enligt rådets förordning (EEG) nr 827/68 av den 28 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för vissa produkter som förtecknas i bilaga II till fördraget (EGT L 151, s. 16; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 76).
– De är direkt tillämpliga på stödet till skogsföretag.
– De är tillämpliga på stödet avseende växthusprodukter respektive skuldsatta jordbruksföretag, antingen därför att stödet avser produkter som omfattas av en gemensam organisation av marknaden och bestämmelserna således är tillämpliga enligt förordningen om denna organisation, eller därför att stödet omfattas av rådets förordning (EEG) nr 797/85 av den 12 mars 1985 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 93, s. 1), eller den förordning som har ersatt denna, det vill säga rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 (EGT L 218, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120).
Domstolens bedömning
37. Det framgår av bestämmelserna i artikel 42 i fördraget att konkurrensreglerna endast skall tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter, såsom dessa definieras i artikel 38 i fördraget, i den mån som beslutas av rådet.
38. Rådet har antagit flera förordningar.
39. I förordning nr 26 föreskrivs att endast bestämmelserna i artikel 93.1 och 93.3 första meningen i fördraget är tillämpliga på statligt stöd inom jordbrukssektorn. Härav framgår att kommissionen inte är behörig att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 när det är fråga om produkter som omfattas av nämnda förordning. Kommissionen har då rätt att framföra sina synpunkter, men inte att motsätta sig beviljande av stödet i fråga.
40. Såvitt vidare avser förordningar om gemensam organisation av marknaderna, som har antagits beträffande merparten av de jordbruksprodukter som avses i artikel 38 i fördraget, föreskrivs det i dessa att samtliga bestämmelser om statligt stöd i artiklarna 92 och 93 liksom artikel 94 i EG‑fördraget (nu artikel 89 EG), var tillämpliga med förbehåll för vissa eventuella begränsningar. Endast sådana jordbruksprodukter som inte har varit föremål för en gemensam organisation av marknaderna omfattas följaktligen av de bestämmelser i fördraget om statligt stöd vars tillämpning är begränsad enligt förordning nr 26.
41. Slutligen har ett antal andra förordningar antagits, bland vilka särskilt skall nämnas förordning nr 797/85, som innehåller bestämmelser om beviljande av statligt stöd, av vilka det framgår att stödåtgärder som strider mot bestämmelserna i nämnda förordning trots allt kan vara tillåtna under förutsättning att de antagits i överensstämmelse med artiklarna 92–94 i fördraget.
42. Frågan är således huruvida de produkter som omfattas av de fyra stödåtgärderna är jordbruksprodukter i den mening som avses i artikel 38 i fördraget och i vilken mån dessa i så fall omfattas av fördragets bestämmelser om statligt stöd.
43. Stödåtgärden avseende skogsföretag rör skogssektorn. Denna finns inte upptagen i förteckningen över jordbruksprodukter i bilaga II till fördraget och avser alltså inte en jordbruksprodukt i den mening som avses i artikel 38 i fördraget. Stödet till skogsföretagen omfattas således inte av någon särskild reglering och artiklarna 92 och 93 i fördraget är följaktligen utan begränsning tillämpliga på detta stöd.
44. Stödåtgärden avseende kaninuppfödare rör en jordbruksprodukt som har varit föremål för en gemensam organisation av marknaden genom förordning nr 827/68. Enligt artikel 5 i denna förordning skall artiklarna 92 och 93 i fördraget utan begränsning tillämpas på produktion av och handel med sådana produkter.
45. De två övriga stödåtgärderna avser slutligen växthusprodukter respektive skuldsatta jordbruksföretag, och kan därmed omfatta ett stort antal olika jordbruksprodukter.
46. Det har inte anförts att åtgärderna avsåg jordbruksprodukter som inte har varit föremål för en gemensam organisation av marknaden och följaktligen omfattas av de bestämmelser om statligt stöd i fördraget vars tillämpning är begränsad enligt förordning nr 26.
47. Såvitt avser stödet till skuldsatta jordbruksföretag, avsåg detta inte specifika produkter, utan utgjorde snarare allmänt stöd till dessa företag. Stödet kan mot bakgrund härav bland annat omfattas av förordning nr 797/85, i vars artikel 31 det i alla händelser hänvisas till fördragets bestämmelser om statligt stöd.
48. Kommissionen antog följaktligen inte det omtvistade beslutet på felaktig rättslig grund genom att granska de fyra stödåtgärderna mot bakgrund av artiklarna 92 och 93 i fördraget och den saknade inte behörighet att anta nämnda beslut.
Huruvida kommissionen borde ha tillämpat artikel 93.1 i fördraget, vilken avser befintligt stöd
Yttranden som har ingetts till domstolen
49. Scalas och Lilliu har gjort gällande att de fyra stödåtgärderna inte bara är grundade på lag nr 44/88, utan även på en tidigare lag från 1928, som omnämns i lag nr 44/88. Kommissionen borde därför inte ha granskat stödåtgärderna mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget, som avser nytt stöd, utan mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 93.1 i fördraget, vilka är tillämpliga på befintligt stöd. I enlighet med sistnämnda bestämmelser var utbetalningen av stöd enligt de fyra stödprogram som är föremål för tvisterna vid den nationella domstolen rättsenlig fram till dess att kommissionen antog det omtvistade beslutet, och skäl saknas således för återbetalning.
50. Kommissionen har gjort gällande att det saknas grund för ovannämnda argument.
Domstolens bedömning
51. Som nytt stöd skall anses sådana åtgärder som har vidtagits efter tidpunkten för fördragets ikraftträdande och som innebär att stöd inrättas eller ändras, varvid skall preciseras att ändringarna kan avse såväl befintligt stöd som nya planer som kommissionen underrättats om (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1999 i mål C‑295/97, Piaggio, REG 1999, s. I‑3735, punkt 48).
52. Den omständigheten att en lag från 1928 omnämns i lag nr 44/88 medför följaktligen inte på något sätt att de fyra stödåtgärderna skall anses grundade på lagen från 1928 och därmed betraktas som befintligt stöd, eftersom nämnda lag senare har ändrats och försetts med tillägg.
53. I det aktuella fallet framgår det av de uppgifter som har lämnats till domstolen att de fyra stödåtgärderna är grundade direkt på artikel 5 i lag nr 44/88, enligt vilken det är tillåtet att bevilja lån till subventionerad ränta vars syfte är att återställa likviditeten hos jordbruksföretag vars ställning har äventyrats till följd av ogynnsamma omständigheter.
54. Härav följer att det stöd som är föremål för tvisterna vid den nationella domstolen utgör nytt stöd, inte befintligt sådant, och att det inte var fel av kommissionen att inte granska stödet mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 93.1 i fördraget.
Huruvida förfarandet tog orimligt lång tid och därmed var rättsstridigt och stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar
Yttranden som har ingetts till domstolen
55. Scalas och Lilliu har anfört att kommissionen har tagit orimligt lång tid på sig vid granskningen av de ifrågavarande stödåtgärderna. Kommissionen borde ha inlett granskningen omedelbart efter att den genom skrivelsen av den 1 september 1992 hade underrättats om lag nr 44/88. De anser att institutionen inom två månader räknat från dagen för mottagandet av nämnda skrivelse borde ha yttrat sig om de fyra stödåtgärderna och ålagt Republiken Italien att genast upphöra med utbetalningarna av stödet.
56. I stället dröjde det två år innan kommissionen, år 1994, inledde ett formellt granskningsförfarande, och sedan tre år innan den år 1997 antog det omtvistade beslutet. Mer än nio år förflöt alltså mellan det att stödprogrammet inrättades år 1988 och tidpunkten för det omtvistade beslutet, och det gick mer än tretton år mellan stödprogrammets inrättande och underrättelsen till de berörda parterna i november år 2001 angående dekreten från december 1997. Scalas och Lilliu anser att denna tidsutdräkt stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar.
57. Kommissionen anser att invändningarna om att den har agerat orimligt långsamt saknar grund och har härvid gjort gällande att den italienska regeringen bär ansvaret för olika förseningar. Sistnämnda regering dröjde enligt kommissionen vid två olika tillfällen fem respektive sex månader med att svara på nämnda institutions begäran.
Domstolens bedömning
58. Såvitt avser påståendet att förfarandet var rättsstridigt därför att kommissionen agerade orimligt långsamt under granskningen av de fyra stödåtgärderna, fastslår domstolen först och främst att den italienska regeringen var ansvarig för flera förseningar.
59. Den italienska regeringen underrättade inte kommissionen om lag nr 44/88 förrän den redan var antagen, och detta skedde inte förrän fyra år efter tidpunkten för antagandet.
60. Av de handlingar som lämnats in till domstolen framgår det även att kommissionen inte kunde yttra sig om giltigheten av det stödprogram som inrättats genom ovannämnda lag endast genom att granska lagtexten. Den behövde även andra uppgifter, vilka institutionen begärde från den italienska regeringen. Vid ett flertal tillfällen dröjde det emellertid lång tid, ibland flera månader, innan regeringen besvarade kommissionens begäran.
61. Vidare erinrar domstolen om att, även om kommissionens granskningsförfarande med avseende på lag nr 44/88 och de fyra stödåtgärderna synes ha pågått förhållandevis länge, var kommissionen inte bunden av några specifika tidsfrister före rådets förordning nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i fördraget (EGT L 83, s. 1). Även om det saknades bestämmelser i detta avseende hade kommissionen emellertid inte rätt att på obestämd tid dröja med utövandet av sin behörighet mot b akgrund av det grundläggande kravet på rättssäkerhet (se dom av den 24 september 2002 i de förenade målen C‑74/00 P och C‑75/00 P, Falck och Acciaierie di Bolzano mot kommissionen, REG 2002, s. I‑7869, punkt 140).
62. Vid en granskning av förfarandets förlopp kan det i detta avseende, såsom generaladvokaten har påpekat i sin bedömning av de förflutna tidsperioderna, konstateras att det inte har förekommit något dröjsmål i strid med ovannämnda grundläggande krav. En första etapp om två år, från 1992 till 1994, visade sig nödvändig för att inhämta relevanta uppgifter, eftersom den italienska regeringen inte självmant underrättade kommissionen om lag nr 44/88 och de fyra stödåtgärderna. En andra etapp sträckte sig från år 1994 till och med antagandet av det omtvistade beslutet år 1997. Under denna etapp begärde kommissionen vid flera tillfällen ytterligare klargöranden från den italienska regeringen, särskilt med anledning av ändringen av den italienska lagstiftningen under det sista kvartalet av år 1995.
63. Såvitt avser det påstådda åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar erinrar domstolen om sin fasta rättspraxis i fråga om stöd.
64. Med hänsyn till att den kontroll av statligt stöd som kommissionen utövar med stöd av artikel 93 i fördraget är av tvingande karaktär, kan de företag som mottar stöd i princip inte ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet i nämnda artikel, och en omdömesgill ekonomisk aktör skall normalt sett kunna avgöra om detta förfarande har följts (se dom av den 20 mars 1997 i mål C‑24/95, Alcan Deutschland, REG 1997, s. I‑1591, punkt 25).
65. Om ett stöd har genomförts utan att det dessförinnan anmälts till kommissionen, och det således är rättsstridigt enligt artikel 93.3 i fördraget, kan mottagaren av stödet vid detta tillfälle inte ha berättigade förväntningar på att det beviljade stödet är rättsenligt (se domen i det ovannämnda målet Alcan Deutschland, punkterna 30 och 31, liksom dom av den 11 november 2004 i de förenade målen C‑183/02 P och C‑187/02 P, Demesa och Territorio Histórico de Álava mot kommissionen, REG 2004, s. I‑10609, punkt 45).
66. Eftersom kommissionen inte blev vederbörligen underrättad om lag nr 44/88 kunde de berörda sardiska jordbrukarna inte ha några förväntningar på att det beviljade stödet var rättsenligt, och det dröjsmål som förfarandet påstås ha kännetecknats av kan inte ha gett upphov till några sådana förväntningar.
67. Det har således inte påvisats något sådant orimligt dröjsmål som medför att förfarandet var rättsstridigt eller att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
Huruvida beslutet var otillräckligt motiverat och innehöll felaktiga bedömningar med avseende på stödets förenlighet med den gemensamma marknaden
Inledande anmärkningar
68. Den nationella domstolen har begärt att domstolen skall pröva giltigheten av det omtvistade beslutet med avseende på, för det första, motiveringsskyldigheten och, för det andra, bedömningen av det ifrågavarande stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Såvitt avser den andra punkten vill domstolen få klarhet i huruvida kommissionen har vidtagit bedömningen med iakttagande av särskilt bestämmelserna i artikel 92.2 b och 92.3 a i fördraget, med hänsyn till dels kommissionens praxis på området vid tidpunkten för förfarandets inledning (nedan kallad kommissionens särskilda praxis för stöd till jordbruksföretag i svårigheter, i enlighet med uttrycket i det omtvistade beslutet), dels gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EGT C 368, 1994, s. 12, nedan kallade riktlinjerna). Den nationella domstolen har vidare frågat huruvida det omtvistade beslutet strider mot förordning nr 797/85.
Yttranden som ingetts till domstolen
69. Enligt Scalas och Lilliu är det omtvistade beslutet otillräckligt motiverat i det avseendet att det inte innehåller någon uppgift om på vilket sätt det ifrågavarande stödet har inverkat på eller hotat att inverka på konkurrensen. I synnerhet är analysen av det omtvistade beslutets konsekvenser bristfällig, eftersom denna inte innehåller någon beskrivning av marknaden.
70. Det omtvistade beslutet är vidare otillräckligt motiverat vad gäller frågan om stödets inverkan på handeln. Scalas och Lilliu har betonat att det med hänsyn till den ekonomiska och sociala situationen på Sardinien är uteslutet att stödet skulle kunna påverka handeln.
71. Scalas och Lilliu har anfört att stödet under alla omständigheter är förenligt med artikel 92.2 b och 92.3 a och c i fördraget. Kommissionen har även felaktigt tillämpat de villkor som stadgas i kommissionens särskilda praxis för stöd till jordbruksföretag i svårigheter, liksom villkoren i riktlinjerna, vilka i alla händelser inte är av tvingande karaktär. Kommissionen har även felaktigt tillämpat rådets direktiv 72/159/EEG av den 17 april 1972 om modernisering av jordbruksföretag (EGT L 96, s. 1) och rådets direktiv 75/268/EEG av den 28 april 1975 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden (EGT L 128, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 74), liksom förordning nr 797/85.
72. Kommissionen har gjort gällande att det omtvistade beslutet uppfyller alla krav på motivering. Såvitt avser det ifrågavarande stödets förenlighet med den gemensamma marknaden anser kommissionen att villkoren för att det omtvistade stödet skall omfattas av bestämmelserna i artikel 92.2 b och 92.3 i fördraget inte är uppfyllda.
Domstolens bedömning
73. Såvitt avser motiveringsskyldigheten, vilken följer av artikel 190 i fördraget, skall denna vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter i det enskilda fallet anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och utifrån rättsreglerna på det ifrågavarande området (se bland annat dom av den 19 september 2002 i mål C‑113/00, Spanien mot kommissionen, REG 2002, s. I‑7601, punkterna 47 och 48).
74. När kommissionen inte har underrättats om stöd på planeringsstadiet är denna sålunda skyldig att i skälen till sitt beslut åtminstone ange under vilka omständigheter stödet har beviljats när det av dessa skäl framgår att stödet kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Den är däremot inte skyldig att visa vilka faktiska konsekvenser det redan beviljade stödet har haft. Om så vore fallet skulle detta krav nämligen ha lett till att de medlemsstater som utbetalar stöd i strid med underrättelseskyldigheten enligt artikel 93.3 i fördraget hade gynnats i förhållande till sådana stater som underrättar kommissionen om stödet på planeringsstadiet (domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 54).
75. I det aktuella fallet framgår det av det omtvistade beslutet att kommissionen har angett på vilket sätt det beviljade stödet har inneburit en fördel för mottagarna. Kommissionen har även erinrat om att varje stöd till förmån för inhemsk produktion av jordbruksprodukter är ägnat att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen har således angett skälen till varför den ansåg att det beviljade stödet var ägnat att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Eftersom kommissionen inte underrättades om lag nr 44/88 och de fyra stödåtgärderna var den inte skyldig att göra någon beskrivning av marknaden eller att i detalj redogöra för handelsströmmarna mellan medlemsstaterna med avseende på de berörda produkterna.
76. Kommissionen har dessutom i avsnitten IV och V i det omtvistade beslutet i detalj redogjort för varför villkoren för tillämpning av undantagen enligt artikel 92.2 och 92.3 i fördraget inte var uppfyllda med utgångspunkt från de uppgifter som lämnats av den italienska regeringen.
77. Härav följer att påståendet om otillräcklig motivering inte kan godtas.
78. Såvitt avser stödets förenlighet med den gemensamma marknaden skall en sådan prövning ske med utgångspunkt från artikel 92.2 b och 92.3 a och c i fördraget.
79. I artikel 92.2 b i fördraget föreskrivs att stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser är förenligt med den gemensamma marknaden. Eftersom det är fråga om ett undantag från den allmänna principen om att statligt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden, skall bestämmelsen tolkas restriktivt. Domstolen har härvid slagit fast att stöd enligt denna bestämmelse endast kan beviljas avseende skador som direkt orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. Det skall således finnas ett direkt samband mellan de skador som har orsakats av den exceptionella händelsen och det statliga stödet och det är nödvändigt att göra en så exakt bedömning som möjligt av de skador som berörda producenter har åsamkats (dom av den 11 november 2004 i mål C‑73/03, Spanien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 37).
80. I det aktuella fallet har det inte visats något samband mellan de fyra stödåtgärderna och en naturkatastrof eller en exceptionell omständighet. Republiken Italien har nämnt att visst stöd var avsett att avhjälpa svårigheter som var förenade med en kris på den berörda marknaden och ett högt ränteläge. Såsom kommissionen har angett i det omtvistade beslutet är dessa företeelser emellertid ett uttryck för marknadskrafter som varje företagare ställs inför.
81. Såvitt avser de väderleksrelaterade svårigheter som har åberopats av Republiken Italien, såsom torka, har dessa endast omnämnts i allmänna ordalag. Det har inte påvisats att de normala väderleksförhållandena har påverkats av någon särskilt allvarlig förändring och inte heller har det redogjorts för någon uppskattning av de förluster som jordbrukarna påstås ha lidit på grund av sådana förändringar.
82. Vad gäller stödet som beviljats till kaninuppfödare framgår det redan av stödets karaktär att detta inte var förbehållet uppfödare som hade förlorat alla sina djur, utan att det beviljades vid en förlust av minst 20 procent av djuren. Republiken Italien har inte på något sätt visat att det beviljade stödet motsvarade uppkomna förluster.
83. Härav följer att det inte har visats att kommissionen har gjort någon felaktig bedömning vid tillämpningen av artikel 92.2 b i fördraget.
84. Såvitt avser bedömningen av stödets lagenlighet med avseende på bestämmelserna i artikel 92.3 a och c i fördraget, vilka rör stöd för att främja eller underlätta den ekonomiska utvecklingen i vissa regioner eller av viss näringsverksamhet, erinrar domstolen om att kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av de ifrågavarande bestämmelserna. Denna bedömning skall innefatta ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang. Domstolen kan vid kontrollen av om denna befogenhet utövas på rättsenligt sätt inte ersätta den behöriga myndighetens bedömning med sin egen, utan skall begränsa sig till att pröva om den behöriga myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk (se dom av den 12 december 2002, i mål C‑456/00, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I‑11949, punkt 41).
85. Såsom framgår av det omtvistade beslutet granskades de fyra stödåtgärderna mot bakgrund av kriterierna i kommissionens särskilda praxis för stöd till jordbruksföretag i svårigheter. Kommissionen har i nämnda beslut även påpekat att riktlinjerna ännu inte hade trätt i kraft och inte var tillämpliga, men att de däri angivna kriterierna under alla omständigheter inte var uppfyllda.
86. Kommissionen har inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den har grundat sitt beslut på de kriterier som stadgas i kommissionens särskilda praxis för stöd till jordbruksföretag i svårigheter, vilka inte har ifrågasatts av Republiken Italien. Det rör sig om kriterier som kommissionen normalt tillämpade vid tidpunkten för inledandet av förfarandet enligt artikel 92.2 i fördraget.
87. Enligt denna praxis skulle det stöd som är föremål för tvist vid den nationella domstolen uppfylla tre villkor, det vill säga utgöra ett bidrag till finansiering av redan gjorda investeringar, inte överstiga den Förslag
stödnivå som vanligtvis medges av kommissionen och antingen beviljas efter en anpassning av räntesatserna i syfte att kompensera förändringarna i finansieringskostnaderna eller beviljas jordbruksföretag vars ekonomiska återhämtning är betryggande säkerställd.
88. Såsom det framgår av det omtvistade beslutet och de yttranden som har ingetts till domstolen uppfyller de fyra stödåtgärderna inte ovannämnda villkor. För det första var det inte ett villkor för beviljande av stöd att ha gjort investeringar, och även om de stödmottagande jordbrukarna i vissa enstaka fall hade gjort investeringar, har det inte visats att de två övriga villkoren var uppfyllda. Kommissionen har följaktligen inte gjort någon uppenbart oriktig bedömning eller gjort sig skyldig till maktmissbruk när den under sin granskning kom fram till att de fyra stödåtgärderna utgjorde driftsstöd som inte var ägnade att skapa en varaktig förbättring av villkoren i den sektor och den region det rör sig om.
89. Vad gäller riktlinjerna har Scalas och Lilliu anfört att det i dessa föreskrivs att bedömningen av huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden skall vara flexibel när det är fråga om stödområden såsom Sardinien, samt att kommissionen borde ha funnit att de fyra stödåtgärderna är förenliga med den gemensamma marknaden.
90. Av de handlingar som har lämnats in till domstolen framgår det emellertid att även om riktlinjerna hade varit tillämpliga har Scalas och Lilliu genom sina allmänna anmärkningar inte visat att villkoren i dessa riktlinjer var uppfyllda.
91. Såvitt slutligen avser den påstått felaktiga tillämpningen av förordning nr 797/85 och direktiven 72/159 och 75/268, är det tillräckligt att konstatera att bedömningen av huruvida de fyra stödåtgärderna är förenliga med den gemensamma marknaden inte på något sätt är grundad på dessa rättsakter. I det omtvistade beslutet hänvisas det till direktiv 75/268 och förordning nr 797/85 endast i syfte att klargöra begreppet mindre gynnade områden. Direktiv 72/159 nämns över huvud taget inte i beslutet.
92. Härav följer att någon felaktig bedömning vid tillämpningen av artikel 92.3 a och c i fördraget inte har kunnat visas.
93. Med hänsyn till ovan anförda överväganden skall giltighetsfrågorna besvaras så att det vid prövningen av det omtvistade beslutet inte har framkommit någon omständighet som inverkar på beslutets giltighet.
Rättegångskostnader
94. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Vid prövningen av kommissionens beslut 97/612/EG av den 16 april 1997 om stöd som beviljats av regionen Sardinien (Italien) inom jordbrukssektorn har det inte framkommit någon omständighet som inverkar på beslutets giltighet.