61998CC0104_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
A - Introdução
1 O Oberster Gerichtshof (Áustria) submeteu ao Tribunal de Justiça o presente pedido de decisão prejudicial, respeitante à interpretação e à aplicação do artigo 7.º da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (1), para efeitos da apreciação da compatibilidade com o direito comunitário de uma disposição legal que introduziu, com efeitos a partir de 1 de Setembro de 1996, uma idade de reforma (2) diferente para os homens e as mulheres quanto à concessão da prestação qualificada de «pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho».
2 Esta disposição com carácter derrogatório prevê que, por excepção à regra da igualdade de tratamento, a idade exigida para o primeiro pagamento das pensões de velhice (em geral) pode ser fixada diferentemente para os homens e as mulheres. Em contrapartida, esta possibilidade de derrogação não se aplica às outras prestações mencionadas no artigo 3.º da directiva «igualdade de tratamento», tais como as pagas em caso de invalidez.
3 Segundo a disposição controvertida do artigo 122.º C da Bauern-Sozialversicherungsgesetz (3) (lei relativa à segurança social dos agricultores, a seguir «BSVG»), «o segurado, a partir dos 57 anos completos, e a segurada, a partir dos 55 anos completos, têm direito ao pagamento antecipado de uma pensão de velhice por incapacidade para o trabalho, quando...». Esta disposição revogou uma regra de conteúdo quanto ao resto idêntica com a seguinte redacção: «o segurado/a tem direito a uma pensão de incapacidade para o trabalho a partir da idade de 55 anos completos, quando o/a segurado/a...».
4 Os demandantes no processo principal (a seguir «demandantes») são treze agricultores que solicitaram, entre os 55 e os 57 anos de idade, uma pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho. Uma vez que ainda não tinham atingido, no dia de referência, 57 anos de idade, os seus pedidos foram indeferidos. Contestaram judicialmente esta decisão que se encontra em recurso no Oberster Gerichtshof.
5 O órgão jurisdicional de reenvio teve dúvidas quanto à compatibilidade da disposição em causa com a Directiva 79/7. Na opinião desse órgão jurisdicional, não é certo que essa disposição do direito austríaco seja abrangida pela derrogação do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva. Esta autoriza os Estados-Membros a excluir do âmbito de aplicação da directiva «a fixação da idade de reforma para a concessão das pensões de velhice e de reforma e as consequências que daí podem decorrer para as outras prestações». No entanto, no caso de se qualificar a pensão em causa de «prestação de invalidez» (4) na acepção da directiva, ela não beneficiaria dessa derrogação e as discriminações quanto às condições de concessão seriam então proibidas, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento previsto pelo artigo 4.º da directiva e directamente aplicável desde 23 de Setembro de 1984.
6 Há boas razões para justificar a qualificação da prestação em causa, que deve efectivamente ser feita no plano do direito comunitário, enquanto prestação de invalidez na acepção da Directiva 79/7. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a redução da capacidade para o trabalho do beneficiário potencial da prestação é uma condição incontornável para beneficiar da prestação em causa. A análise da génese histórica da prestação reforça a impressão de que se trata realmente de uma prestação de invalidez na acepção do direito comunitário. Assim, na origem, foi simplesmente qualificada de «pensão por incapacidade para o trabalho» (5). Durante anos e para pôr fim às maiores desigualdades do sector económico em causa as condições de concessão da prestação foram facilitadas. No entanto, a natureza da prestação não foi profundamente alterada. A simples circunstância de o conceito de «pensão de velhice» figurar no título da prestação desde 1993 (6) não a transforma numa pensão de velhice ou de reforma na acepção da Directiva 79/7.
7 Uma outra reserva quanto à incompatibilidade desta desigualdade de tratamento entre os homens e as mulheres introduzida em 1996 resulta, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, do artigo 7.º, n.º 2, e do objectivo geral da Directiva 79/7 do qual se pode deduzir que a regra derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, da directiva só pode ser mantida durante um período provisório. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio conclui que as modificações de disposições discriminatórias abrangidas pelo âmbito de aplicação da regra derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, só são consideradas conformes à Directiva 79/7 quando tiverem por objectivo uma supressão das desigualdades. A legislação nacional em causa, vai no entanto, na direcção inversa, dado que criou uma discriminação entre os homens e as mulheres que não existia anteriormente.
8 Assim, o Oberster Gerichtshof submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) O artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado-Membro fixar uma idade de reforma diferente apenas para os direitos a pensão concedidos exclusivamente ao abrigo do risco velhice, ou esta disposição derrogatória aplica-se também aos direitos a pensão que só podem ser concedidos a partir de uma certa idade mas, além disso, unicamente em razão de uma invalidez (incapacidade para o trabalho)?
2) O artigo 7.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2 da Directiva 79/7/CEE deve ser interpretado no sentido de que permite que um Estado-Membro altere, após a expiração do prazo de transposição, uma regra anterior, idêntica para os dois sexos, relativa à idade da reforma (no caso em apreço, 55 anos completos para os homens e para as mulheres), passando a estabelecer uma idade diferente para os homens e para as mulheres (no caso concreto, 57 anos completos para os homens e 55 anos completos para as mulheres)?»
9 Os demandantes, os Governos austríaco e do Reino Unido, bem como a Comissão, intervieram no processo. Voltaremos à respectiva argumentação no quadro da apreciação jurídica.
B - Discussão
1. Quanto à primeira questão
10 Quanto à aplicabilidade da disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento», salienta-se que esta se aplica, por um lado, às pensões de velhice ou de reforma e, por outro, às consequências que podem decorrer da fixação dessa idade para as outras prestações. Assim, esta regra derrogatória será examinada em duas fases. Em primeiro lugar, há que qualificar a prestação em causa e, se for caso disso, definir os critérios comunitários pertinentes. É unicamente no caso de se considerar que não se trata de uma pensão de velhice ou de reforma que há que examinar se a fixação de idade de reforma diferente, como faz a lei nacional em causa, deve ser interpretada como uma consequência decorrente da fixação legal de idade de reforma diferente para a prestação em causa.
11 Para a apreciação desta primeira questão, os demandantes baseiam-se amplamente na análise do órgão jurisdicional de reenvio. Dado que as condições de concessão da prestação visam em primeiro lugar a redução da capacidade para o trabalho, a prestação em causa devia ser considerada uma prestação de invalidez na acepção da directiva. Não é por isso abrangida pela disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento».
12 A título liminar, o Governo austríaco precisa que a prestação em causa não constitui, de um ponto de vista sistemático, uma particularidade própria da segurança social da agricultura, mas figura, pelo contrário, nos mesmos termos na segurança social dos trabalhadores independentes do sector económico da indústria e do artesanato (GSVG) e dos trabalhadores por conta de outrém (ASVG).
13 Segundo o Governo austríaco, a discriminação em causa é justificada pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento». Considera que a pensão de velhice por incapacidade para o trabalho constitui uma pensão de velhice na acepção da directiva. Remete a este propósito para a génese da prestação. Alega que na Áustria é aplicável uma idade de reforma diferente às mulheres e aos homens, 65 anos para os homens e 60 anos para as mulheres. Além disso, é possível beneficiar de pensões de velhice antecipadas que podem ser concedidas nos 5 anos anteriores à idade normal da reforma por diversas razões jurídicas, tais como, o desemprego ou o longo período da cotização. A Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten (7) (lei constitucional federal relativa aos limites de idade diferentes para a reforma dos segurados e das seguradas) conduz a longo prazo à harmonização e à fixação da idade de reforma dos homens e das mulheres. A partir da reforma geral das pensões de 1993 (8), no âmbito da qual diferentes tipos de prestações foram reagrupados, a prestação em causa deve ser considerada uma pensão de velhice antecipada para a qual a idade mínima foi fixada para ambos os sexos em 55 anos. Simultaneamente à criação da pensão de velhice antecipada por redução da capacidade para o trabalho, foi introduzida para os agricultores e os comerciantes a pensão de velhice antecipada no caso de incapacidade de trabalho de longa duração (9).
14 O Governo austríaco faz um certo número de considerações de ordem sistemática que considero justificarem a relação da prestação em causa com uma pensão de velhice clássica. São invocadas a este respeito a protecção da actividade profissional, bem como a existência de um prazo de carência, facilitando a concessão da prestação em relação a uma prestação de invalidez pura. A regra que prevê a cessação do pagamento da prestação em caso de exercício de uma actividade profissional é também conhecida no âmbito das disposições aplicáveis às pensões de velhice, o que não é o caso relativamente a uma pensão de invalidez. Por último, a prestação em causa transforma-se, quando é atingida a idade normal da reforma, numa pensão de velhice «normal».
15 O Governo austríaco não faz qualquer mistério das considerações orçamentais na origem da Strukturanpassungsgesetz de 1996, nomeadamente a fim de poder cumprir os «critérios de Maastricht».
16 Uma vez que o Governo austríaco sustenta afinal que a pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho constitui uma pensão de velhice na acepção do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Directiva 79/7, é apenas a título subsidiário que apresenta, em seguida, as suas observações relativas às consequências da idade da reforma nas outras prestações, susceptíveis de constituir uma justificação.
17 No contexto de uma análise analítica da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça (10), sustenta que a coerência entre o sistema da pensão de velhice e o sistema das outras prestações a examinar, por um lado, e os aspectos financeiros, por outro, vão no sentido da conclusão de que a pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho constitui de qualquer modo uma prestação em relação directa com a diferença da idade de reforma. A disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento» seria assim sempre aplicável.
18 Em primeiro lugar, o Governo do Reino Unido não vê qualquer razão para contestar a qualificação da prestação em causa pelo órgão jurisdicional de reenvio como pensão por incapacidade para o trabalho. Em seguida, recorda que, para ser abrangida pela disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Directiva 79/7, a prestação deve estar necessária e objectivamente relacionada com a diferença de idade da reforma. Tendo a alteração legislativa que criou a discriminação em causa origem em considerações financeiras, seria difícil conceber como tal alteração poderia estar necessariamente ligada a uma idade de reforma diferente.
19 A Comissão considera também que a análise do órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual a prestação em causa é uma prestação de invalidez, é, em princípio, exacta. Declara, remetendo para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que as disposições derrogatórias devem ser objecto de uma interpretação estrita e conclui que uma pensão de velhice antecipada concedida em razão da realização de um risco, que não o risco da idade, na acepção do artigo 3.º da Directiva 79/7 não constitui uma pensão de velhice ou de reforma na acepção do seu artigo 7.º, n.º 1, alínea a). Para resolver a questão de saber se a desigualdade de tratamento em causa é uma consequência da fixação de uma idade de reforma diferente, há que examinar se esta desigualdade está necessária e objectivamente relacionada com essa idade de reforma diferente, não sendo as considerações de ordem orçamental, em princípio, susceptíveis de estabelecer essa relação de necessidade. Assim, atendendo a estes fundamentos, o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), não é aplicável.
Apreciação
20 A qualificação jurídica da prestação em causa é afinal uma apreciação do direito nacional que compete ao órgão jurisdicional de reenvio. Todavia, essa apreciação deve obedecer aos parâmetros impostos pelo direito comunitário, tendo o Tribunal de Justiça por missão identificá-los.
21 O artigo 3.º da directiva «igualdade de tratamento» define o seu âmbito de aplicação. Nos termos do seu n.º 1, alínea a), a directiva aplica-se:
«Aos regimes legais que asseguram uma protecção contra os seguintes riscos:
- doença, - invalidez, - velhice, - acidente de trabalho e doença profissional, - desemprego.»
22 A fim de poder classificar uma prestação num ou noutro risco, há que definir as suas qualidades características. Estes critérios objectivos deveriam também permitir delimitar os riscos uns em relação aos outros. Assim, quanto a uma «prestação de velhice», o facto de se atingir a idade legal da reforma constitui uma condição essencial para beneficiar desse direito. Em contrapartida, para uma «prestação de invalidez» é necessário que exista uma incapacidade regular e duradoura para o trabalho devido a afecções físicas e psíquicas. Para uma «prestação de desemprego», é característico, por exemplo, que o beneficiário da prestação não deve encontrar-se numa relação de trabalho activo, mas ao contrário estar, em princípio, disposto a regressar à vida activa, o que resulta concretamente da circunstância de que está disponível, relativamente à administração do trabalho, como pessoa à procura de emprego (11).
23 A classificação de uma prestação pode revelar-se problemática quando - como no caso em apreço - tem finalidades próprias de um e outro risco. Além disso, pode prestar-se a confusão o caso em que o conceito de «idade da reforma» é interpretado - como o faz o Governo austríaco no caso em apreço - como uma incapacidade para o trabalho devido à idade ou, tal como é definido, num outro contexto, como o momento a partir do qual o beneficiário da prestação considerado já não estar em condições de trabalhar devido à sua idade (12).
24 No entanto, estas circunstâncias não devem impedir a elaboração de definições claras. Com efeito, mesmo que a idade legal da reforma esteja associada a uma incapacidade de trabalho qualquer que ela seja, trata-se, contudo, nesse caso, quando muito, de uma presunção que pode assumir a forma de uma ficção jurídica. Com efeito, a manutenção da capacidade física de trabalho no momento da idade legal da reforma é completamente possível, o que, enquanto tal, não põe todavia em causa o facto de ser atingida a idade da reforma. Em contrapartida, no plano objectivo, é necessário e suficiente que seja atingida uma determinada idade (13).
25 No plano dos princípios, a situação é diferente no que diz respeito ao risco de invalidez. A este respeito, é necessário que exista objectivamente uma enfermidade que dificulte a capacidade para o trabalho. É o que exige a prestação controvertida no caso em apreço. O critério da idade pode apresentar-se como uma característica que reforça o risco a segurar. No plano da política social, poder-se-á considerar que uma capacidade para o trabalho reduzida associada a uma idade avançada é na verdade agravada (14). Como o demonstra a prestação que é necessário qualificar no caso em apreço, é totalmente possível que aspectos ligados à política social e à política do mercado do trabalho, tais como a diminuição dos encargos de um ramo da economia e a luta contra as desigualdades sociais, desempenhem um papel na concepção de uma prestação social, sem pôr em causa a natureza dessa prestação enquanto tal. Além disso, o critério da idade mínima permite delimitar de maneira objectiva o círculo dos beneficiários potenciais. Assim, não se deve fazer dele um elemento constitutivo para a qualificação da prestação.
26 As condições em que os interessados beneficiam efectivamente dessa prestação, tais como as expostas pelo Governo austríaco na audiência, não se opõem fundamentalmente a esta análise. Embora, em 1998, a percentagem das pensões de velhice antecipadas por incapacidade para o trabalho no regime da segurança social dos agricultores representasse 50% do conjunto das pensões de velhice antecipadas concedidas, o que, em relação ao total das pensões concedidas, representa uma percentagem de 39%, ao passo que a percentagem das «verdadeiras pensões por incapacidade para o trabalho» só é de 15%, trata-se sem dúvida de uma percentagem elevada. Todavia, não se pode ignorar o facto de que, no âmbito das condições de concessão da prestação, o critério da incapacidade para o trabalho está associado à protecção da actividade profissional, o que tem por consequência que essa incapacidade de trabalho (15) deva ser declarada para o exercício de uma determinada actividade - no sector da agricultura. As modalidades concretas das condições exigidas para beneficiar da prestação são, como o confirma expressamente o Governo austríaco, impostas por considerações de política social. Todavia, isso não impede que uma incapacidade para o trabalho seja um elemento constitutivo da qualificação da prestação.
27 Para prosseguir a nossa análise, é necessário partir do princípio de que a prestação controvertida no caso em apreço constitui uma prestação de invalidez na acepção do artigo 3.º da Directiva 79/7, que, assim, não é abrangida pela disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), primeira hipótese, da directiva, mas poderia eventualmente ser considerada uma «outra prestação» para a qual a fixação de uma idade de reforma diferente tem «consequências».
28 No acórdão Graham e o. (16), o Tribunal de Justiça admitiu as desigualdades de tratamento entre homens e mulheres quanto ao benefício e ao cálculo de certas prestações de invalidez previstas pela legislação do Reino Unido como consequências, para outras prestações, da fixação de uma idade de reforma diferente para os homens e para as mulheres. Estava nesse processo precisamente em causa, por um lado, a redução da pensão de invalidez a partir da idade de reforma - 60 anos para as mulheres e 65 anos para os homens - até ao limite da pensão de velhice efectivamente devida e, por outro, de uma prestação de invalidez acrescida a uma pensão de invalidez que só era concedida às pessoas que tivessem estado no desemprego durante, pelo menos, cinco anos antes da idade de reforma, ou seja, antes dos 55 anos para as mulheres e antes dos 60 anos para os homens.
29 O Tribunal de Justiça definiu a este respeito os seguintes critérios quanto às «consequências... para as outras prestações», na acepção do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva, adequadas a justificar as desigualdades de tratamento. Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Thomas e o. (17), elas são limitadas às discriminações que existam nos outros regimes de prestação que estejam necessária e objectivamente ligadas à diferença de idade da reforma (18). Tal é o caso se essas discriminações forem objectivamente necessárias para evitar pôr em causa o equilíbrio financeiro do sistema da segurança social ou para garantir a coerência entre o regime das pensões de reforma e o das outras prestações (19).
30 Enquanto, no processo Graham e o. existia uma relação objectiva entre a idade da reforma e a discriminação em causa, uma vez que, a partir da idade de reforma, se aplicava a consequência desagradável que representa a redução da prestação, no caso em apreço a situação é diferente. Não existe qualquer relação entre a fixação da idade da reforma e a idade mínima exigida para beneficiar da pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho. As condições de concessão da prestação e o limite de idade fixado para a pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho são independentes do regime geral das pensões de velhice. O único ponto comum dos dois regimes revela-se na idade legal da reforma, uma vez que a pensão de velhice normal substitui então a prestação de reforma antecipada por incapacidade para o trabalho.
31 Em relação à idade legal da reforma, a idade mínima para beneficiar da prestação em causa foi escolhida de modo mais incoerente. Enquanto foi fixada em 55 anos para as mulheres, ou seja, cinco anos antes da idade legal da reforma, para os homens foi fixada em 57 anos, ou seja, oito anos antes da idade da reforma.
32 Na audiência, o Governo austríaco admitiu que, no caso de se ter fixado para o beneficiário da prestação uma idade diferente, de 50 anos para as mulheres e 55 anos para os homens, um aumento simétrico de dois anos desse limite de idade, que passaria então para 52 anos para as mulheres e para 57 anos para os homens, não teria certamente colocado qualquer problema. A situação do caso em apreço era, todavia, diferente dado que a «idade da pensão» aplicável a essa prestação tinha sido também fixada em 55 anos para as mulheres. Uma vez que um aumento da idade exigido ultrapassando essa «idade normal da pensão antecipada» seria, segundo o direito austríaco, contrário ao sistema, devia ficar inalterado para as mulheres, ao passo que era aumentado dois anos para os homens. Por outro lado, nada obrigaria um Estado que tenha previsto uma diferença de cinco anos para a idade da reforma dos homens e das mulheres a transpô-la igualmente de modo simétrico para a totalidade das consequências para as outras prestações.
33 Todavia, esta argumentação não pode esquecer que, antes da modificação legislativa em causa, existia uma regra não discriminatória cuja forma também não era imposta pela idade legal da reforma, uma vez que a prestação em causa era independente da idade.
34 Assim, é igualmente difícil compreender por que razão a discriminação introduzida pela alteração legislativa em causa, respeitante à idade mínima exigida para beneficiar da pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho deve estar necessariamente ligada à idade legal da reforma. Pelo contrário, a situação jurídica anterior, que não incluía qualquer modalidade discriminatória e funcionava perfeitamente bem, mostra que não existe o nexo necessário entre a idade exigida para beneficiar da prestação, de futuro diferente, e a idade legal da reforma. A idade de 55 anos que era idêntica para os homens e as mulheres não foi alterada de modo homogéneo nem de modo proporcional em relação à idade legal da reforma. Por conseguinte, a coerência dos regimes dificilmente pode ser apresentada como uma justificação da desigualdade de tratamento em causa.
35 Quanto ao equilíbrio financeiro dos sistemas de segurança social envolvidos, há que declarar que na origem da reforma legislativa estavam fundamentos de ordem económica. As considerações de ordem orçamental que foram invocadas devem, todavia, ser entendidas como medidas gerais de economia destinadas a aliviar globalmente o orçamento nacional, que são independentes do financiamento e da classificação, no plano económico, das prestações sociais em causa no sentido estrito. De qualquer modo, o Governo austríaco não invocou qualquer argumento que permita concluir, abstraindo das considerações gerais de ordem orçamental, pela existência de uma interdependência dos sistemas. Não há qualquer dúvida de que o cumprimento dos «critérios de Maastricht» constituía uma imposição do direito comunitário. Todavia, isso não justifica que esses critérios sejam respeitados através de uma solução discriminatória. As considerações orçamentais são de qualquer forma, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, impróprias para justificar uma discriminação em razão do sexo (20).
36 Conclui-se que a diferença de idade exigida aos homens e às mulheres para beneficiarem de uma pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho não pode ser considerada objectiva ou necessariamente ligada à idade legal da reforma. Assim, exclui-se também que se possa invocar o artigo 7.º, n.º 1, alínea a)_segunda hipótese, da directiva para justificar a desigualdade de tratamento. O mesmo se passa independentemente de saber se o artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento» autoriza apenas os Estados-Membros a manter as discriminações existentes ou, eventualmente, lhes permite também criar novas discriminações. Esta consideração conduz-nos directamente à segunda questão que, em conformidade com a opinião que aqui defendemos, apenas necessita de uma resposta a título subsidiário.
2. Quanto à segunda questão
37 Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a introdução ulterior de uma idade de reforma diferente é abrangida pelo artigo 7.º, n.os 1, alínea a), e 2 da Directiva 79/7.
38 Em primeiro lugar há que precisar que «ulterior» visa, por um lado, o período situado depois da data em que a directiva «igualdade de tratamento» se tornou obrigatória para o Estado-Membro. Trata-se, para a República da Áustria, da data da adesão ao Espaço Económico Europeu, ou seja, 1 de Janeiro de 1994 e, o mais tardar, da data de adesão às Comunidades Europeias, ou seja, 1 de Janeiro de 1995. Por outro lado, este qualificativo remete para a ideia de que existia anteriormente uma regra estabelecendo uma igualdade de tratamento.
39 Há também que precisar que, na lógica da análise a que procedemos, não foi a idade da reforma no sentido estrito que foi, ulteriormente, fixada de maneira diferente, mas a idade exigida para beneficiar de uma prestação social para a qual a idade da reforma tem eventualmente «consequências».
40 Os demandantes consideram que os artigos 7.º, n.º 2, e 8.º, n.º 2, da directiva «igualdade de tratamento» não autorizam a criação ulterior de novas excepções ao princípio da igualdade de tratamento. As disposições a tomar ou as medidas a adoptar na acepção dessas regras só podem ser, por um lado, as que contribuem para realizar o objectivo fundamental da directiva e, por outro, as avaliações e análises susceptíveis de servir de base que permita determinar se a manutenção de excepções é justificada. O direito austríaco é contrário à directiva «igualdade de tratamento».
41 Em primeiro lugar, o Governo austríaco precisa que o aumento da idade exigida aos homens para beneficiar da pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho poderia ser completamente considerado uma medida no sentido da aplicação do princípio fundamental da igualdade de tratamento na acepção da directiva, dado que, anteriormente, essa idade era dez anos inferior à idade «normal», contra somente cinco anos para as mulheres. Essa diferença foi depois reduzida para três anos. Na medida em que seja possível justificar a diferença de idade aplicada à pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho com fundamento na coerência com a idade normal da reforma, essa justificação devia ser válida para a totalidade do período transitório até à aplicação completa do princípio da igualdade de tratamento. O legislador nacional devia ter a liberdade, durante este período, de prosseguir os seus objectivos nacionais. No caso de o Tribunal de Justiça não subscrever este ponto de vista, seria necessário aumentar, por razões financeiras, de 55 para 57 anos a idade exigida aos homens e às mulheres. No entanto, isso estaria diametralmente em oposição ao objectivo inerente à directiva «igualdade de tratamento» que é de manter, se possível, durante o período transitório, os benefícios existentes concedidos às mulheres.
42 Em conclusão, o Governo austríaco considera que uma alteração legislativa que proceda apenas em relação aos homens a um aumento de dois anos da idade exigida para o benefício da pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho, que era inicialmente idêntica para os homens e para as mulheres, é abrangida pelo artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva. Na audiência, assinalou expressamente que o texto dessa disposição não contém qualquer indicação que permita pensar que se trata de uma cláusula de «standstill». Esse artigo invoca a «fixação da idade da reforma» e não, por exemplo, a «manutenção da idade da reforma».
43 Segundo o Governo do Reino Unido, a segunda questão pretende saber se a disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), constitui uma cláusula de «standstill», nos termos da qual um Estado-Membro não pode adoptar novas medidas que tenham carácter discriminatório, mesmo quando abrangidas por esta disposição derrogatória. O Governo do Reino Unido respondeu negativamente. Nem o texto da directiva «igualdade de tratamento» nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça permitem concluir pela existência de um compromisso de «standstill».
44 A Comissão considera que a disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, visa aplicar o objectivo da igualdade entre homens e mulheres. Conclui-se que esta disposição deve necessariamente ser interpretada como uma espécie de compromisso ao statu quo. Um Estado-Membro transgride o espaço da liberdade que lhe confere esta disposição para adaptar os seus sistemas de pensão se reforçar uma discriminação existente e mesmo se introduzir uma nova. Esta conclusão é apoiada pelo artigo 7.º, n.º 2, que invoca a manutenção das excepções, o que permite concluir que apenas é autorizada a manutenção e não a criação de regras discriminatórias.
Apreciação
45 Dado que o Governo austríaco, o Governo do Reino Unido e a Comissão invocaram o conceito de obrigação ou de cláusula de «standstill» ou de compromisso ao statu quo, é necessário, em primeiro lugar, para efeitos da continuação da nossa análise, definir o seu conteúdo.
46 Literalmente, este conceito pode ser entendido como uma exigência da manutenção da situação jurídica tal como se apresentava no momento da entrada em vigor da Directiva 79/7. Todavia, visando esta última, como resulta do seu texto e da sua finalidade, a aplicação «progressiva» do princípio da igualdade de tratamento no domínio da segurança social, uma interpretação tão estática parece-nos imprópria neste contexto. Contudo, essa obrigação de «standstill» podia também ser interpretada no sentido de que é proibida a deterioração do statu quo na data da entrada em vigor da directiva «igualdade de tratamento». Isto corresponde verdadeiramente ao que as partes pretendem ao utilizar esse conceito e está em conformidade com uma interpretação finalista das disposições da directiva. No entanto, esta conclusão não resolve a questão de saber qual a natureza da modificação para ser entendida como melhoria da situação e, assim, como um passo na boa direcção.
47 Sem contestação, pode-se identificar o objectivo da directiva «igualdade de tratamento» como sendo a igualdade dos homens e das mulheres no domínio da segurança social, mesmo que certos domínios sejam excluídos do campo de aplicação da directiva por um período a priori não fixado (21). A jurisprudência descreveu o objectivo da regra derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), no sentido de que visa a manutenção temporária dos benefícios reconhecidos às mulheres em matéria de reforma (22).
48 Esses «benefícios reconhecidos às mulheres» podem, todavia, ser-lhes desfavoráveis tanto para o cálculo da prestação como para as suas consequências relativamente a outras prestações. Tais consequências negativas para a situação das mulheres em termos de regulamentação das pensões foram admitidas pelo Tribunal de Justiça (23). Assim, o elemento problemático é o critério à luz do qual será apreciado o progresso visado na acepção da directiva.
49 A melhoria da situação das mulheres em termos de direitos a prestações em relação a uma situação inicial menos favorável, como era o caso no processo Bramhill (24), pode ser considerada, sem grande dificuldade, um progresso na acepção do objectivo da directiva (25).
50 No vertente caso, é claramente mais complexo, entender o que constitui um progresso na acepção da directiva «igualdade de tratamento». Como expôs, justificadamente, o Governo austríaco, no quadro da regulamentação não discriminatória aplicável à pensão de velhice antecipada por incapacidade para o trabalho, antes da alteração legislativa de 1996, as mulheres eram relativamente desfavorecidas, na medida em que só podiam beneficiar dessa prestação cinco anos antes da idade normal da reforma, ao passo que os homens podiam potencialmente beneficiar dela dez anos antes da idade normal da reforma. Um aumento idêntico da idade exigida para beneficiar de uma prestação como a em causa no presente processo, estaria em conformidade com o objectivo definido como sendo a igualdade absoluta, mas seria relativamente mais desfavorável às mulheres. A solução deste conflito de interesses não é de qualquer modo evidente.
51 O princípio, reiterado por jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo o qual as excepções devem ser objecto de uma interpretação estrita (26) deveria servir de ponto de partida da análise. Tendo as modificações legislativas por finalidade eliminar as desigualdades de tratamento, sem realizar por isso uma igualdade completa de uma vez, só são autorizadas no âmbito de uma definição clara do campo de aplicação das disposições derrogatórias. Por conseguinte, as regulamentações que mantenham desigualdades de tratamento, mesmo sob uma forma atenuada (27), não são imediatamente excluídas.
52 Em contrapartida, a instauração de desigualdades de tratamento num regime de prestações cujas modalidades estavam anteriormente isentas de toda a discriminação é de uma outra natureza. A circunstância de que em primeiro lugar foi possível organizar um tipo de prestação segundo modalidades neutras, pode ser considerada um indício de que a disposição derrogatória não foi aplicada. Não se pode equiparar à manutenção das exclusões em questão, na acepção do artigo 7.º, n.º 2, da Directiva 79/7, o caso em que aquela disposição derrogatória foi pela primeira vez invocada como fundamento jurídico, aquando da feitura de leis ulteriores. Nesse sentido, o artigo 7.º, n.º 1, também não pode ser dissociado do n.º 2 dessa mesma disposição. Embora o n.º 1 só refira a «fixação da idade de reforma», o conceito de «manutenção» que figura no n.º 2 subentende que as disposições derrogatórias do n.º 1 devem, pelo menos, ser invocadas para poder justificar uma modificação legislativa ulterior com um conteúdo discriminatório. Assim, a introdução posterior de novas desigualdades de tratamento não é possível.
53 No entanto, para o presente processo, não é de modo algum necessário aprofundar esta problemática, dado que, em conformidade com a opinião que defendemos quanto à resposta à primeira questão, a disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento», que deve ser objecto de uma interpretação estrita, não pode materialmente aplicar-se no caso em apreço.
Quanto à produção de efeitos no tempo de um acórdão interpretativo
54 A República da Áustria e o Reino Unido sugerem que se limite, no futuro, a produção de efeitos no tempo da decisão do Tribunal de Justiça, no caso de a regulamentação austríaca ser considerada contrária ao direito comunitário. A República Austríaca remete a este respeito principalmente para as importantes consequências financeiras.
55 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os órgãos jurisdicionais nacionais podem e devem aplicar as disposições do direito comunitário tal como são interpretadas pelo Tribunal de Justiça também, em princípio, aos relatórios jurídicos surgidos e constituídos antes do acórdão que decida o pedido de interpretação (28). Segundo essa jurisprudência, o limite da retroactividade de uma decisão interpretativa, por analogia com o artigo 174.º, segundo parágrafo, do Tratado CE (29) (actual artigo 231.º CE), é considerado, a título excepcional, quando for justificado por considerações de segurança jurídica que resultem do conjunto de interesses públicos e privados em presença (30). É o que acontece quando existe um risco de repercussão económica grave e uma incerteza quanto ao alcance das disposições comunitárias pertinentes 2
(31). É unicamente quando estas duas condições estiverem preenchidas que pode ser reconhecida uma necessidade legítima de protecção da confiança na compatibilidade de uma regra nacional com o direito comunitário. A este respeito, sublinha-se uma vez mais que o risco de consequências financeiras não constitui, por si só, um fundamento de protecção da confiança na manutenção de uma regulamentação.
56 Estas condições necessárias para justificar o limite da produção de efeitos no tempo de uma decisão interpretativa relativa ao artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento» não estão preenchidas no caso em apreço. O Governo austríaco explica, na verdade, que, no caso de incompatibilidade da regulamentação actual com o direito comunitário, os encargos económicos são consideráveis. Este alegado agravamento dos encargos deve contudo ser relativisado. Por um lado, a alteração legislativa em causa não foi fundamentada, enquanto tal, pelos custos do ramo económico da segurança social em questão, mas por considerações orçamentais gerais que tinham por objectivo, por si sós, a realização dos critérios de Maaastricht, o que não tem qualquer relação objectiva com a coerência dos sistemas de protecção social. Por outro lado, por razões puramente práticas, esse encargo financeiro é limitado, uma vez que está em questão, no caso em apreço, uma pensão de incapacidade para o trabalho. Um critério indispensável para beneficiar da prestação é, a este respeito, a verificação da incapacidade (pelo menos parcial) para o trabalho, que não é de modo algum possível ser efectuada retroactivamente.
57 Quanto à questão da protecção da confiança na compatibilidade da disposição legal nacional com o direito comunitário, há que observar o seguinte. As consequências, quanto ao seguro de velhice, do «nexo necessário» entre uma discriminação e idades de reforma diferentes foram claramente declaradas nas decisões anteriores do Tribunal de Justiça (32). Este já definiu os critérios que permitem apreciar a «necessidade» e o nexo «objectivo» de tal modo que não há lugar a qualquer dúvida de ordem jurídica. No contexto da regulamentação anterior, que foi aplicada durante vários anos sem qualquer conteúdo discriminatório, não podia haver dúvidas, para a República da Áustria, de que a introdução de limites de idade discriminatórios não era necessária na acepção dessa jurisprudência.
C - Conclusão
58 Vistas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que dê a seguinte resposta ao pedido de decisão prejudicial:
«O artigo 7.º, n.º 1, alínea a), da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social, deve ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado-Membro aplique esta disposição derrogatória a prestações concedidas a partir de uma certa idade, mas, além disso, unicamente devido à existência de invalidez (incapacidade para o trabalho).»
(1) - JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174 (a seguir denominada igualmente «directiva `igualdade de tratamento'»).
(2) - Nota sem objecto para a versão portuguesa das presentes conclusões.
(3) - Na versão do Strukturanpassungsgesetz 1996, BGBl. 1996, p. 201.
(4) - V. artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da directiva «igualdade de tratamento».
(5) - V. os artigos 79.º, n.º 1, e 70._- B da Bauern-Pensionsversicherungsgesetz (lei relativa ao regime de pensão dos agricultores, em vigor desde 1 de Janeiro de 1971, a seguir «PVG»).
(6) - V. a décima oitava lei modificativa da BSVG (em vigor desde 1 de Janeiro de 1979) que entrou em vigor em 1 de Julho de 1993, BGBl. 1993, p. 337.
(7) - Lei de 29 de Dezembro de 1992, BGBl. 1992, p. 832.
(8) - Quinquagésima primeira lei modificativa do ASVG, BGBl. 1992, p. 335.
(9) - Décima oitava lei modificativa da BSVG, BGBl. 1993, p. 337; décima nona lei modificativa da GSVG, BGBl. 1993, p. 336.
(10) - Acórdãos de 30 de Março de 1993, Thomas e o. (C-328/91, Colect., p. I-1247); de 7 de Julho de 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Colect., p. I-4297); de 11 de Agosto de 1995, Graham e o. (C-92/94, Colect., p. I-2521); e de 30 de Abril de 1998, De Vriendt e o. (C-377/96 a C-384/96, Colect., p. I-2105).
(11) - Acórdãos de 20 de Fevereiro de 1997, Martínez Losada e o. (C-88/95, C-102-95 e C-103/95, Colect., p. I-869), e de 25 de Fevereiro de 1999, Ferreiro Alvite (C-320/95, Colect., p. I-951); v. igualmente as conclusões do advogado-geral S. Alber de 11 de Junho de 1998 no mesmo processo (n.º 19).
(12) - É o que prevê uma disposição da legislação jurídica belga: v. acórdão De Vriendt e o., já referido na nota 10, n.º 21, e conclusões do advogado-geral S. Alber de 15 de Janeiro de 1998 (Colect., p. I-2107, n.º 34).
(13) - Esta exigência é efectiva e evidentemente acompanhada de outras condições necessárias à concessão do direito à pensão, tais como o período de seguro, o período de cotização, etc.
(14) - Encontramos uma situação comparável quanto ao desemprego de trabalhadores de uma certa idade de modo que verificamos um pouco por todo o lado também formas mistas de prestações sociais destinadas a essa categoria de pessoas (v. acórdãos Martínez Losada e o. e Ferreiro Alvite, já referidos na nota 11), que são igualmente qualificadas de «disposição relativa à reforma antecipada», o que é também o caso na ordem jurídica austríaca se se tiver em conta o observado pelo Governo austríaco.
(15) - Nota sem objecto para a versão portuguesa das presentes conclusões.
(16) - Já referido na nota 10.
(17) - Já referido na nota 10.
(18) - Graham e o., já referido nota 10, n.º 11; o sublinhado é nosso.
(19) - Ibidem, n.º 12.
(20) - V., por exemplo, o acórdão de 24 de Fevereiro de 1994, Roks e o. (C-343/92, Colect., p. I-571, n.os 35 e segs.).
(21) - V. o artigo 7.º, n.º 1, alíneas a) a e), da directiva «igualdade de tratamento».
(22) - Acórdão Thomas e o., já referido na nota 10, n.º 9.
(23) - Acórdãos Graham e o., já referido na nota 10, e de 30 de Janeiro de 1997, Balestra (C-139/95, Colect., p. I-549).
(24) - Acórdão de 7 de Julho de 1994 (C-420/92, Colect., p. I-3191).
(25) - O benefício reconhecido às mulheres no processo Bramhill era possível com base na disposição derrogatória do artigo 7.º, n.º 1, alínea d). A prestação em causa nesse processo foi concedida, graças à lei, a um círculo mais vasto de mulheres, sem, no entanto, realizar a igualdade de tratamento.
(26) - Acórdão De Vriendt e o., já referido na nota 10, n.º 25, com outras referências.
(27) - V., por exemplo, o acórdão Bramhill, já referido na nota 24.
(28) - Acórdãos de 27 de Março de 1980, Salumi e o. (66/79, 127/79 e 128/79, Colect., p. 1237, n.º 9), e Denkavit italiana (61/79, Colect., p. 1205, n.º 16).
(29) - Acórdão de 26 de Abril de 1994, Roquette frères (C-228/92, Colect., p. I-1445, n.º 19).
(30) - Acórdãos de 8 de Abril de 1976, Defrenne (43/75, Colect., p. 455), e de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot (24/86, Colect., p. 379, n.º 28).
(31) - Acórdão de 9 de Agosto de 1994, Lancry e o. (C-363/93 e C-407/93 a C-411/93, Colect., p. I-3957, n.os 40 e segs.).
(32) - V. acórdãos Thomas e o. e Graham e o., já referidos na nota 10.