62018CJ0456
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
4 päivänä kesäkuuta 2020 (
*1
)
Muutoksenhaku – Valtiontuet – Oletetut tuet – Päätös SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta – Kyseessä olevien toimenpiteiden keskeyttämistä koskeva välipäätös – Välipäätöksen laillisuuden edellytykset
Asiassa C‑456/18 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 12.7.2018,
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér ja G. Koós,
valittajana,
jota tukee
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, M. Rzotkiewicz ja A. Kramarczyk,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
ja jossa valittajan vastapuolena on
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn, P.-J. Loewenthal, V. Bottka ja K. Talabér-Ritz,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.-C. Bonichot, varapresidentti R. Silva de Lapuerta, joka hoitaa ensimmäisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit M. Safjan, L. S. Rossi ja C. Toader,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 26.9.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.1.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Unkari vaatii valituksellaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 25.4.2018 antaman tuomion Unkari v. komissio (T-554/15 ja T-555/15, EU:T:2018:220; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi Unkarin kanteet, joissa vaadittiin yhtäältä valtiontuesta SA.41187 (2015/NN) – Unkari – Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävä terveysmaksu – 15.7.2015 annetun komission päätöksen C(2015) 4805 final (EUVL 2015, C 277, s. 24) ja toisaalta valtiontuesta SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun vuonna 2014 tehty muutos – 15.7.2015 annetun komission päätöksen C(2015) 4808 final (EUVL 2015, C 277, s. 12) (jäljempänä riidanalaiset päätökset) kumoamista siltä osin kuin ensiksi mainitulla päätöksellä määrätään keskeytettäväksi terveysmaksun progressiivisen verokannan soveltaminen, sellaisena kuin siitä säädetään tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta annetussa vuoden 2014 laissa nro XCIV, ja siltä osin kuin jälkimmäisellä päätöksellä määrätään keskeytettäväksi muutettuun elintarvikeketjun tarkastusmaksuun liittyvän progressiivisen verokannan soveltaminen, sellaisena kuin siitä säädetään elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta annettuun vuoden 2008 lakiin nro XLVI vuonna 2014 tehdyssä muutoksessa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2
[SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.2013 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 734/2013 (EUVL 2013, L 204, s. 15) (jäljempänä asetus N:o 659/1999), johdanto-osan 12 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”sääntöjenvastaisen tuen tapauksissa komissiolla olisi oltava oikeus hankkia kaikki tarvittavat tiedot tehdäkseen päätöksen ja palauttaakseen tarvittaessa välittömästi vääristymättömän kilpailutilanteen; tämän vuoksi komission on voitava toteuttaa kyseiseen jäsenvaltioon kohdistuvia välitoimia; kyseiset välitoimet voivat olla tietojen antamista, tuen maksamisen keskeyttämistä ja takaisinperimistä koskevia välipäätöksiä; tapauksissa, joissa tietojen antamista koskevaa välipäätöstä ei noudateta, komission olisi voitava tehdä päätös saatavilla olevien tietojen perusteella ja, jos toimenpiteen keskeyttämistä tai takaisinperimistä koskevaa välipäätöstä ei noudateta, sen olisi voitava saattaa asia suoraan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi [SEUT 108] artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti”.
3
Kyseisen asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Täytäntöönpanokielto”, säädetään seuraavaa:
”Tukea, josta on 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmoitettava, ei saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä.”
4
Mainitun asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmoituksen alustava tutkinta ja komission päätökset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio tutkii ilmoituksen heti sen saatuaan. Komissio tekee päätöksen 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 artiklan soveltamista.
2.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen.
3.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille] ei ole epäilyjä ja jos toimenpide kuuluu [SEUT 107 artiklan 1 kohdan] soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu [sisämarkkinoille], jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä perustamissopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu.
4.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa [SEUT 108] artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jäljempänä ’muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös’.
– –”
5
Asetuksen N:o 659/1999 III lukuun, jonka otsikko on ”Sääntöjenvastaista tukea koskeva menettely”, sisältyvät kyseisen asetuksen 10–14 artikla. Asetuksen 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta 20 artiklan soveltamista komissio voi omasta aloitteestaan tutkia miltä tahansa taholta saamiaan tietoja, jotka koskevat oletettua sääntöjenvastaista tukea.
– –
2.   Komissio pyytää tarvittaessa tietoja asianomaiselta jäsenvaltiolta. – –”
6
Mainitun asetuksen 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuen maksamisen keskeyttämistä tai sen tilapäistä takaisinperimistä koskeva välipäätös”, säädetään seuraavaa:
”1.   Annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa komissio voi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitetaan keskeyttämään sääntöjenvastaisen tuen maksaminen, kunnes komissio on tehnyt päätöksen tuen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille], jäljempänä ’tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös’.
2.   Annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa komissio voi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitetaan tilapäisesti perimään takaisin sääntöjenvastaiset tuet, kunnes komissio on tehnyt päätöksen tuen soveltuvuudesta [sisämarkkinoille], jäljempänä ’takaisinperimistä koskeva välipäätös’, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
–
vakiintuneen käytännön mukaisesti ei ole epäilyjä asianomaisen toimenpiteen tukiluonteesta;
–
on tarpeen toimia pikaisesti; ja
–
on olemassa vakava vaara siitä, että kilpailijalle aiheutuu huomattavaa ja korvaamatonta vahinkoa.
Takaisinperiminen toteutetaan 14 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Kun tuki on tosiasiallisesti peritty takaisin, komissio tekee päätöksen ilmoitettuun tukeen sovellettavien määräaikojen puitteissa.
Komissio voi antaa jäsenvaltiolle luvan maksaa tuen takaisinperimisen yhteydessä asianomaiselle yritykselle pelastamistukea.
Tämän kohdan säännöksiä sovelletaan vain niihin sääntöjenvastaisiin tukiin, jotka on pantu täytäntöön tämän asetuksen voimaantulon jälkeen.”
7
Saman asetuksen 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Välipäätöksen noudattamatta jättäminen”, säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltio ei noudata tuen keskeyttämistä tai takaisinperimistä koskevaa välipäätöstä, komissio voi, samalla kun se tutkii asian saatavilla olevien tietojen pohjalta, saattaa asian suoraan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja pyytää sitä toteamaan, että välipäätöksen noudattamatta jättäminen merkitsee perustamissopimuksen rikkomista.”
8
Asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Mahdollista sääntöjenvastaista tukea koskevan tutkinnan tuloksista on tehtävä päätös 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukaisesti. Jos on kyse muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, menettely päätetään 7 artiklan mukaisella päätöksellä. Jollei jäsenvaltio noudata tietojen antamista koskevaa välipäätöstä, päätös tehdään saatavilla olevien tietojen perusteella.”
Asian tausta
9
Unkarin parlamentti otti tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta annetulla vuoden 2014 lailla nro XCIV käyttöön uuden veron, jota kannetaan progressiivisen veroasteikon mukaisesti niiden yritysten vuotuisesta liikevaihdosta, jotka saavat vähintään 50 prosenttia liikevaihdostaan tupakkatuotteiden valmistuksesta tai kaupasta. Elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta annettuun vuoden 2008 lakiin nro XLVI vuonna 2014 tehdyllä muutoksella se myös muutti progressiiviseksi elintarvikeketjun tarkastusmaksun, jota kannetaan nopeakiertoisia kulutustavaroita myyvien liikkeiden liikevaihdosta.
10
Komissio ilmoitti Unkarin viranomaisille yhtäältä 17.3.2015 päivätyllä kirjeellä, että elintarvikeketjun progressiivinen valvontamaksu, ja toisaalta 13.4.2015 päivätyllä kirjeellä, että terveysmaksu ja terveysmaksun alentaminen investointien perusteella johtavat komission mielestä toisiinsa verrattavissa olevien yritysten erilaiseen kohteluun ja että niillä voitiin siten katsoa otettavan käyttöön sisämarkkinoille soveltumattomia valtiontukia. Komissio viittasi kummassakin kirjeessä mahdollisuuteen osoittaa Unkarille tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla, ja kehotti Unkaria esittämään huomautuksensa tällaisen välipäätöksen mahdollisesta tekemisestä. Unkarin viranomaiset vastasivat 16.4. ja 12.5.2015 päivätyillä kirjeillä, etteivät kyseiset toimenpiteet niiden mielestä olleet valtiontukea.
11
Riidanalaisilla päätöksillä komissio aloitti kummassakin asiassa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn ja velvoitti kummassakin asiassa asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla Unkarin keskeyttämään kyseessä olevien verotoimenpiteiden soveltamisen.
12
Komissio teki 4.7.2016 kaksi muodollisen tutkintamenettelyn päättämistä koskevaa päätöstä, joissa se katsoi, että riidanalaiset toimenpiteet olivat sääntöjenvastaisia ja sisämarkkinoille soveltumattomia.
Asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
13
Unkari nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.9.2015 toimittamillaan kannekirjelmillä kummastakin riidanalaisesta päätöksestä kanteen siltä osin kuin se oli päätöksissä velvoitettu keskeyttämään terveysmaksun progressiivisen asteikon ja vastaavasti elintarvikeketjun valvontamaksun progressiivisen asteikon soveltaminen sekä keskeyttämään terveysmaksun alentaminen investointien perusteella.
14
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteet valituksenalaisella tuomiolla.
Asian käsittely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
15
Unkari vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion, hyväksyy Unkarin ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät vaatimukset ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16
Unionin tuomioistuimen presidentin 15.10.2018 antamalla päätöksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Unkarin vaatimuksia.
17
Komissio vaatii, että valitus hylätään, Unkari velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan väliintulosta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
Valituksen tutkittavaksi ottaminen
18
Komissio esittää Unkarin hallitusta vastaan oikeudenkäyntiväitteen valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta sen vuoksi, ettei kyseinen hallitus ilmoita selvästi perusteita, joihin se nojautuu, ettei se yksilöi täsmällisesti, mitkä unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelujen kohdat se riitauttaa, että se suureksi osaksi vain toistaa unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esitetyt ja hylätyt perusteet ja perustelut, että se arvostelee erityisesti komission riidanalaisten päätösten eikä valituksenalaisen tuomion perusteluja ja että se todellisuudessa pyrkii siihen, että unionin yleisen tuomioistuimen hylkäämä kanne käsitellään uudelleen. Näin ollen valitus ei komission mukaan täytä SEUT 256 artiklasta, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 2 kohdasta yhdessä luettuina johtuvia vaatimuksia.
19
Tältä osin on todettava, ettei komissio esitä väitteidensä yhteydessä niiden perusteltavuuden arvioimiseksi tarvittavia täsmennyksiä. Toisin kuin komissio väittää, Unkari myös esittää valituksessaan erityisesti valitusperusteita, jotka perustuvat unionin yleisen tuomioistuimen tekemiin oikeudellisiin virheisiin, jotka koskevat yhtäältä komission harkintavaltaa tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemisessä ja toisaalta komission velvollisuutta perustella tällaiset välipäätökset.
20
Komission oikeudenkäyntiväite valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta on siten hylättävä.
Väliintulijan esittämien perusteiden tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
21
Komissio katsoo, että Puolan tasavallan esittämässä toisessa perusteessa, joka liittyy Unkarin toiseen valitusperusteeseen mutta jossa arvostellaan valituksenalaisen tuomion muita kohtia, ja sen esittämässä kolmannessa perusteessa, joka ei liity mihinkään valitusperusteeseen, muutetaan oikeudenkäynnin kohdetta, minkä vuoksi ne on jätettävä tutkimatta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
22
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännen kohdan mukaan väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkun asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Työjärjestyksen 132 artiklassa, jota saman työjärjestyksen 190 artiklan mukaan sovelletaan valituksen käsittelyyn unionin tuomioistuimessa, määrätään, että väliintulokirjelmässä on mainittava perusteet ja perustelut, joihin väliintulija vetoaa.
23
Näissä määräyksissä ei siten kielletä väliintulijaa esittämästä tukemansa asianosaisen väitteistä poikkeavia perusteluja, kunhan niillä pyritään tukemaan tämän asianosaisen vaatimuksia tai vastustamaan vastapuolen vaatimuksia (tuomio 23.2.1961, De Gezamenlĳke Steenkolenmĳnen in Limburg v. korkea viranomainen, 30/59, EU:C:1961:2, 37 ja 38 kohta ja tuomio 19.11.1998, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C‑150/94, EU:C:1998:547, 36 kohta).
24
Perusteita, jotka Puolan tasavalta on esittänyt tukeakseen Unkarin vaatimuksia, ei siten voida jättää tutkimatta sen vuoksi, että niillä täydennetään toista valitusperustetta arvostelemalla valituksenalaisen tuomion muita kohtia ja että niissä esitetään perustelu, joka ei sisälly valituskirjelmään.
25
Komission oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan Puolan tasavallan väliintulo on jätettävä osittain tutkimatta, on siten hylättävä.
Asiakysymys
26
Unkari vetoaa valituksensa tueksi kolmeen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu unionin yleisen tuomioistuimen virheelliseen tulkintaan tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisen edellytyksistä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti, toinen valitusperuste siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut tietyt Unkarin perustelut huomioon vääristyneellä tavalla, ja kolmas valitusperuste siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt perusteluvelvollisuuden sekä soveltanut SEUT 296 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohtaa virheellisesti.
Ensimmäisen valitusperusteen neljäs osa
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
27
Unkarin hallituksen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon sitä, että tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen on oltava EUT-sopimuksen ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukainen. Valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi kyllä, että ”unionin tuomioistuimen harjoittama valvonta ei toiseksi rajoitu ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyihin edellytyksiin vaan se voi ulottua erityisesti tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhteensoveltuvuuteen EUT-sopimuksen ja yleisten oikeusperiaatteiden kanssa”. Kyseisen tuomion 70 ja 71 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin rajoitti tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisen edellytykset niihin kahteen edellytykseen, joista asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetään. Myös mainitun tuomion 87 kohdassa se rajoitti tarkastelunsa pelkästään tähän artiklaan. Unkarin mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt saman oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 95 ja 134 kohdassa katsoessaan, ettei komissiolla ole asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisen tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhteydessä velvollisuutta varmistautua välipäätöksen välttämättömyydestä ja oikeasuhteisuudesta.
28
Komissio puolestaan katsoo, ettei valituksenalaisen tuomion 71 ja 95 kohdan ja kyseisen tuomion 86 ja 98 kohdan välillä ole ristiriitaa. Mainitun tuomion 86 ja 98 kohtaa on nimittäin tulkittava ottaen huomioon 130 ja 134 kohta, joiden mukaan tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisen aiheellisuus on riittävästi perusteltu todetulla SEUT 108 artiklan 3 kohdan rikkomisella eikä sitä näin ollen tarvitse perustella enemmälti. SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty kielto on nimittäin ollut voimassa jo ennen kuin komissio tekee päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta. SEUT 108 artiklan 3 kohdan rikkominen täyttyy heti, kun jäsenvaltio toteuttaa tukitoimenpiteen, josta se ei ole ilmoittanut komissiolle. Kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen luokittelu sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi on asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa ilmaistu aineellinen edellytys. Tämän vuoksi komissio pitää epäjohdonmukaisena sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 135–137 kohdassa, että komission oli selostettava tuen keskeyttämistä koskevassa välipäätöksessä perusteet, joiden vuoksi se piti epätodennäköisenä, että jäsenvaltio noudattaa kieltoa.
29
Edellä mainitun ristiriidan vuoksi komissio pyytää unionin tuomioistuinta korvaamaan valituksenalaisen tuomion 135–137 kohtaan sisältyvät perustelut saattamalla ne yhteensopiviksi kyseisen tuomion 70, 71, 130 ja 134 kohdassa esitettyjen perustelujen kanssa.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
30
SEUT 108 artiklan 3 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan komissiolle tiedon kaikista valtiontuen myöntämistä tai muuttamista koskevista suunnitelmista. SEUT 109 artiklassa oikeutetaan Euroopan unionin neuvosto vahvistamaan muun muassa SEUT 108 artiklan 3 kohdan soveltamisen edellytykset. Neuvosto on antanut tällä perusteella asetuksen N:o 659/1999.
31
Jollei asianomainen jäsenvaltio keskeytä kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamista noudattaakseen SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen ja asetuksen N:o 659/1999 3 artiklan mukaista kieltoa toteuttaa uusia tukia tai muuttaa voimassa olevia tukia ennen komission tai tapauksen mukaan neuvoston hyväksyntää, komissiolla on kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan, varattuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa, oikeus tehdä päätös, jolla jäsenvaltio velvoitetaan keskeyttämään tuen tai muutoksen toteuttaminen, kunnes kysymys tuen soveltuvuudesta on lopullisesti ratkaistu (tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2001:528, 46 kohta).
32
Asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä, se aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Jos komission tietoon on tullut ilmoittamatta jätetty toimenpide, jonka se katsoo voivan olla uusi tuki tai voimassa olevan tuen muutos, komissio voi kyseisen asetuksen 10 artiklan 2 kohdan nojalla myös pyytää tietoja asianomaiselta jäsenvaltiolta ja tarvittaessa päättää saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn.
33
Kaikissa tapauksissa muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen sellaisen toimenpiteen johdosta, jonka komissio olettaa olevan uusi tuki, velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion keskeyttämään sen toteuttamisen (ks. vastaavasti tuomio 30.6.1992, Espanja v. komissio, C‑312/90, EU:C:1992:282, 17 kohta; tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2001:528, 59 kohta; tuomio 10.5.2005, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2005:275, 39 kohta ja tuomio 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:372, 92 kohta).
34
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta ilmoittamatta jätetyn toimenpiteen johdosta ei kuitenkaan aiheudu asianomaiselle jäsenvaltiolle samoja seurauksia kuin tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisestä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla. Jäsenvaltio on tosin kummassakin tapauksessa velvollinen keskeyttämään kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamisen. Kuitenkin vain tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen noudattamatta jättäminen oikeuttaa komission nostamaan asetuksen N:o 659/1999 12 artiklan mukaisesti suoraan unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen (ks. vastaavasti tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2001:528, 60 kohta).
35
Unionin tuomioistuin on katsonut, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös voidaan tehdä joko samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa tai sen jälkeen (tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2001:528, 47 kohta). Tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös voidaan tehdä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen erityisesti siinä tapauksessa, että asianomainen jäsenvaltio ei ole keskeyttänyt tutkittavana olevan toimenpiteen toteuttamista tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen.
36
Unkari oli kummassakin valituksenalaisella tuomiolla ratkaistussa asiassa nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen tuen keskeyttämistä koskevista välipäätöksistä, jotka oli tehty samanaikaisesti ja samalla päätöksellä kuin muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen arvostelun kohteena olevien kahden verotoimenpiteen johdosta.
37
Unkari katsoi unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamansa kanteen ensimmäisessä kanneperusteessa muun muassa, että tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen edellytti asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kahden edellytyksen lisäksi – eli sen lisäksi, että komissio on toistaiseksi luokitellut kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi ja että asianomaista jäsenvaltiota kuullaan aiotun välipäätöksen johdosta – sitä, että välipäätös on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Kun otetaan huomioon samanaikaisesti aloitetun muodollisen tutkintamenettelyn lykkäävä vaikutus, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen olisi ollut kyseisen jäsenvaltion mukaan perusteltua vain siinä tapauksessa, että komissio olisi voinut perustellusti olettaa, ettei jäsenvaltio noudattaisi näitä velvoitteita, mutta tällaiselle väitteelle ei ollut mitään perustetta.
38
Ensimmäisen valitusperusteen neljännessä osassa Unkari katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen edellisessä kohdassa mainittuun perusteluun valituksenalaisessa tuomiossa antamassaan vastauksessa. Unkarin mukaan unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 70, 71, 95 ja 134 kohdassa toistuvasti katsonut virheellisesti, että tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen edellyttää vain asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kahden edellytyksen täyttymistä, ja sivuuttanut komission velvollisuuden tarkistaa, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös on oikeasuhteinen.
39
Aluksi on syytä muistuttaa, että asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa komissio voi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitetaan keskeyttämään sääntöjenvastaisen tuen maksaminen, kunnes komissio on tehnyt päätöksen tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, jäljempänä ’tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös’”.
40
Suoraan kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee, että komissiolla on oikeus muttei velvollisuutta tehdä tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös (ks. vastaavasti tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio, C‑400/99, EU:C:2001:528, 46 kohta). Koska komission harkintavalta ei näin ollen ole sidottu, sillä on laaja harkintavalta päättäessään tällaisesta toimenpiteestä. Silloin kun komissiolla on harkintavaltaa, sen on kuitenkin tätä harkintavaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeuden yleisiä periaatteita (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Schindler Holding ym. v. komissio, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, 59 kohta).
41
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluva suhteellisuusperiaate edellyttää, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, mikä merkitsee sitä, että silloin kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava toimenpide, ja sitä, että toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 17.5.1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, 25 kohta ja tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö), C‑611/17, EU:C:2019:332, 55 kohta). Tästä periaatteesta muistutetaan SEU 5 artiklan 4 kohdassa sekä EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liitetyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 1 artiklassa.
42
Edellä todetusta seuraa, että tuen keskeyttämisestä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn välipäätöksen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen, eli sillä ei saada ylittää sitä, mikä soveltuu ja on tarpeen kyseisellä säännöksellä tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi. Kuten tämän tuomion 33 kohdassa on muistutettu, tällaisten jäsenvaltioille osoitettujen välipäätösten tekemistä varten komissiolle annetun toimivallan tarkoituksena on varmistaa, että suunniteltujen tukien toteuttamista koskevaa kieltoa noudatetaan kyseisten tukien soveltuvuutta koskevaan lopulliseen ratkaisuun asti. Kyseistä toimivaltaa täydennetään komission toimivallalla nostaa rajoitetussa määräajassa suoraan unionin tuomioistuimessa kanne, jossa unionin tuomioistuinta vaaditaan toteamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jäsenvaltion toteutettua sääntöjenvastaiseksi tueksi epäillyn toimenpiteen.
43
Tämän tavoitteen kannalta tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen on perusteltua silloin, kun asianomainen jäsenvaltio ei muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen ole keskeyttänyt tutkittavana olevan tuen toteuttamista, kuten tämän tuomion 35 kohdassa on todettu. Tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen voi kuitenkin olla asianmukaista myös samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa siinä tapauksessa, että tiedossa on riittävästi seikkoja, jotka antavat komissiolle perusteen olettaa, ettei asianomainen jäsenvaltio aio keskeyttää tutkittavana olevan toimenpiteen toteuttamista, vaikka se on siihen velvollinen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen vuoksi, ja aiheen ennakoida, että tämän vuoksi on tarpeen nostaa unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin toteamista koskeva kanne.
44
Tämän tuomion 37 kohdassa viitattuun ensimmäiseen kanneperusteeseen vastatessaan unionin yleinen tuomioistuin ilmaisi tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen laillisuuden edellytykset valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohdassa seuraavasti:
”70 Tällaisen välipäätöksen tekemiselle on asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa asetettu ainoastaan yksi aineellinen edellytys eli se, että komissio on kyseisessä menettelyn vaiheessa luokitellut kansallisen toimenpiteen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi, ja yksi menettelyllinen edellytys eli se, että asianomaiselle jäsenvaltiolle on annettu tilaisuus esittää huomautuksensa.
71 Komission ei tarvitse täyttää mitään muita edellytyksiä voidakseen tehdä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisen välipäätöksen, ja on korostettava, että tämä tilanne on seurausta nimenomaan lainsäätäjän tahdosta eikä, kuten Unkari väittää, unohduksesta. Kyseisen artiklan sanamuotoa, joka heijastaa edellä tämän tuomion 30 kohdassa mainitusta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä johtuvaa oikeuden tilaa, ei nimittäin ole muutettu asetukseen N:o 659/1999 tehdyillä muutoksilla, vaan se toistetaan sellaisenaan uudessa asetuksessa N:o 2015/1589.”
45
On totta, että näitä kohtia voitaisiin erikseen tarkasteltuina tulkita siten, että niissä velvoitetaan komissio noudattamaan tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä tehdessään vain asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti säädettyjä edellytyksiä ja että niissä siten vapautetaan komissio velvollisuudesta arvioida tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tarpeellisuutta.
46
Kyseiset kohdat on kuitenkin sijoitettava asiayhteyteen, jossa unionin yleisen tuomioistuimen päättely otetaan huomioon kokonaisuudessaan. Valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin muistuttikin, että ”unionin tuomioistuimen harjoittama valvonta ei toiseksi rajoitu ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyihin edellytyksiin vaan se voi ulottua erityisesti tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen yhteensoveltuvuuteen EUT-sopimuksen ja yleisten oikeusperiaatteiden kanssa”. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin tutki kyseisen tuomion 94 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, oliko komissio noudattanut suhteellisuusperiaatetta tehdessään tuen keskeyttämistä koskevat riidanalaiset välipäätökset. Erityisesti unionin yleinen tuomioistuin tarkasteli valituksenalaisen tuomion 98 ja 99 kohdassa, olivatko kyseiset välipäätökset asianmukaisia ja tarpeellisia SEUT 107 ja 108 artiklalla tavoiteltujen hyväksyttävien päämäärien saavuttamiseksi, mukaan lukien välipäätöksistä aiheutuvat haitat verrattuina kyseisillä määräyksillä tavoiteltuihin päämääriin. Valituksenalaisen tuomion 102 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin päätyi katsomaan, ettei komissio ollut loukannut suhteellisuusperiaatetta tehdessään riidanalaiset välipäätökset.
47
Edellä todetusta seuraa, ettei komissio ole laiminlyönyt toimielinten velvollisuutta noudattaa kaikissa toimissaan suhteellisuusperiaatetta. Ensimmäisen valitusperusteen neljäs osa on siten hylättävä.
Kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa
– Asianosaisten lausumat
48
Kolmannessa valitusperusteessa Unkarin hallitus katsoo unionin yleisen tuomioistuimen tehneen virheellisen oikeudellisen arvioinnin tuen keskeyttämistä koskevilta välipäätöksiltä edellytettävistä perusteluista.
49
Tämän valitusperusteen ensimmäisessä osassa Unkarin hallitus katsoo pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt virheen tosiseikkojen oikeudellisessa luonnehtimisessa katsoessaan, että tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös oli riittävästi perusteltu.
50
Unionin yleinen tuomioistuin tosin mainitsi valituksenalaisen tuomion 135 kohdassa asianmukaisesti, että kun tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, tällaisen tuen keskeyttämiseen velvoittavan päätöksen perusteluista on voitava ymmärtää, miksi asianomainen jäsenvaltio ei aio noudattaa velvollisuutta keskeyttää tutkinnan kohteena olevien toimenpiteiden toteuttamista. Unionin yleinen tuomioistuin on sen sijaan erehtynyt katsoessaan, että riidanalaisissa päätöksissä annettujen tietojen perusteella oli mahdollista ymmärtää, miksi komissio katsoi, ettei Unkari aikonut keskeyttää kyseessä olevia toimenpiteitä tutkintamenettelyn aikana.
51
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa virheellisesti katsonut, että riidanalaisiin päätöksiin sisältyvä maininta siitä, että Unkarin viranomaiset olivat kiistäneet toimenpiteiden väliaikaisen luokittelun valtiontueksi, oli aihetodiste tällaisesta aikomuksesta. Jos asia olisi näin, jäsenvaltio ei voisi kiistää komission tekemää arviointia joutumatta epäillyksi aikomuksesta toteuttaa kansalliset toimenpiteet niitä koskevan tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
52
Toiseksi ja toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on Unkarin mukaan katsonut, riidanalaisiin päätöksiin sisältyvää mainintaa siitä, etteivät kansalliset viranomaiset olleet vastanneet komission kehotukseen esittää huomautuksia mahdollisesta tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemisestä, ei myöskään voida pitää perustelujen osana. Tämä olisi väärinkäytös vaikenemisen tulkitsemisessa, eikä edes komissio ollut tulkinnut vaikenemista tällä tavalla.
53
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin on valittajan mukaan valituksenalaisen tuomion 137 kohdassa virheellisesti pitänyt Unkarin viranomaisten käyttäytymistä toisessa tutkintamenettelyssä riidanalaisten päätösten perustelujen osana, vaikkei riidanalaisissa päätöksissä mainittu tällaista käyttäytymistä eikä mikään osoittanut, että komissio olisi ottanut sen huomioon. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin on erehtynyt katsoessaan tämän seikan sisältyneen perusteluihin.
54
Neljänneksi riidanalaisista päätöksistä ei ole oikeutettua tehdä unionin yleisen tuomioistuimen niistä tekemää tulkintaa varsinkaan siksi, ettei päätöksissä millään tavoin viitattu siihen riskiin, että kansalliset viranomaiset toteuttaisivat tutkinnan kohteena olevat toimenpiteet tutkintamenettelyn aikana.
55
Viidenneksi myös komissio itse on kiistänyt unionin yleisen tuomioistuimen tekemän arvioinnin riidanalaisten päätösten perusteluista, sillä komissio on koko oikeudenkäynnin ajan ja erityisesti istunnossa katsonut olleensa velvollinen noudattamaan ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa mainittuja aineellisia ja menettelyllisiä edellytyksiä.
56
Komissio katsoo, että kun otetaan huomioon tukien keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemiseen liittyneet olosuhteet, unionin yleinen tuomioistuin on menetellyt oikein todetessaan, että Unkarin viranomaisilla on ollut mahdollisuus ymmärtää, miksi komissio oli tehnyt nämä välipäätökset.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
57
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen unionin toimielinten toimien perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava kaikkien asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 10.3.2016, HeidelbergCement v. komissio, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58
Kuten tämän tuomion 40 kohdassa on selostettu, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekeminen on komissiolle pelkkä mahdollisuus silloinkin, kun asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetyt molemmat edellytykset täyttyvät. Sen vuoksi on oltava erityisiä syitä, joiden vuoksi toimielin päätyy tekemään tällaisen päätöksen. Kuten edellisessä kohdassa on muistutettukin, toimielinten toimia koskevan perusteluvelvollisuuden mukaan jokaisen päätöksen perustelut on saatettava sen tietoon, jolle päätös on osoitettu, jotta tämä voi arvioida päätöksen oikeellisuutta ja tarvittaessa käyttää muutoksenhakuoikeuttaan tietoisena asiaan vaikuttavista seikoista. Perustelut on ilmoitettava myös siksi, että unionin tuomioistuimilla olisi samalla tavoin kuin kaikkiin toimiin kohdistamassaan laillisuusvalvonnassa mahdollisuus valvoa tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen laillisuutta suhteellisuusperiaatteen kannalta ja tarkistaa, ettei komissio ole käyttänyt sille asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa annettua mahdollisuutta perusteettomasti.
59
Kuten nyt kyseessä olevassa tapauksessa, kun tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös on tehty samanaikaisesti kuin päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, perusteet, joiden vuoksi komissio päätyy tekemään välipäätöksen, liittyvät väistämättä oletukseen siitä, ettei asianomainen jäsenvaltio keskeytä kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamista tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Kuten tämän tuomion 34 kohdassa nimittäin on todettu, tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen ainoana lisäseurauksena muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen seurauksiin verrattuna on se, että komissio voi asetuksen N:o 659/1999 12 artiklan mukaisesti suoraan nostaa unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jollei asianomainen jäsenvaltio noudata velvollisuuttaan keskeyttää tutkittavana olevan toimenpiteen toteuttaminen. Tästä seuraa, että jos komissiolla, sen tehdessä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa, ei olisi velvollisuutta ilmoittaa syitä, joiden vuoksi se katsoo, ettei jäsenvaltio noudata keskeyttämisvelvollisuuttaan, ja aikoo siksi heti nostaa kanteen unionin tuomioistuimessa, komissio vapautuisi perustelemasta tuen keskeyttämistä koskevaa välipäätöstä, mikä olisi perusteluvelvollisuuden vastaista.
60
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on menetellyt oikein muistuttaessaan valituksenalaisen tuomion 135 kohdassa, että ”käsiteltävissä asioissa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, ja kun otetaan huomioon komissiolle asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla kuuluva laaja harkintavalta sekä tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen saman asetuksen 12 artiklan nojalla tuottamat erityiset oikeusvaikutukset, on todettava, että tällaisen tuen keskeyttämiseen velvoittavan päätöksen perusteluista on voitava ymmärtää, miksi komissio on katsonut, ettei asianomainen jäsenvaltio aio noudattaa SEUT 108 artiklan 3 kohdasta johtuvaa velvoitetta eikä keskeyttää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta tutkittujen toimenpiteiden täytäntöönpanoa”.
61
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamansa kanteen kolmannessa kanneperusteessa Unkari katsoi, että tuen keskeyttämistä koskevat riidanalaiset välipäätökset oli perusteltu riittämättömästi, koska komissio ei ollut esittänyt välipäätösten tekemisen perusteita.
62
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän kanneperusteen nojautuen kolmeen seikkaan.
63
Ensinnäkin se totesi valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa, että riidanalaisista päätöksistä ilmeni, että Unkarin viranomaiset olivat komission 17.3. ja 13.4.2015 päivättyihin ilmoituskirjeisiin vastatessaan katsoneet, etteivät kyseessä olleet kansalliset toimenpiteet olleet valtiontukea. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 93 kohdassa, jäsenvaltiolla on kuitenkin täysi oikeus puolustautua katsomalla, ettei kyseessä oleva toimenpide ole valtiontukea. Siitä ei näin ollen voida päätellä, että olisi olemassa suurentunut riski siitä, ettei jäsenvaltio noudata SEUT 108 artiklan 3 kohdan oikeusvaikutuksia erityisesti silloin, kun asiassa kyseessä oleva oikeuskysymys on riidanalainen, kuten nyt kyseessä olevassa tapauksessa.
64
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion samassa 136 kohdassa riidanalaisiin päätöksiin sisältyneeseen mainintaan siitä, etteivät Unkarin viranomaiset olleet vastanneet komission kehotukseen esittää huomautuksia tuen keskeyttämistä koskevista välipäätöksistä, jotka komissio aikoi tehdä. Unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin mukaan tämän tiedon perusteella oli mahdollista ymmärtää, että olosuhteet huomioon ottaen oli olemassa riski siitä, että kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden toteuttamista jatkettaisiin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
65
Vaikka asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädetään, että komission on ennen tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemistä annettava asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuus esittää huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä, julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 94 kohdassa aiheellisesti esittämän huomautuksen mukaisesti säännöksessä ei kuitenkaan millään tavoin velvoiteta kyseistä jäsenvaltiota esittämään huomautuksia. Näin ollen se seikka, ettei Unkari ole esittänyt huomautuksia mahdollisesta tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekemisestä, ei riittänyt perustelemaan komission pelkoa siitä, että kyseinen jäsenvaltio toteuttaisi riidanalaiset toimenpiteet.
66
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin mainitsi valituksenalaisen tuomion 137 kohdassa, että joitakin kuukausia ennen riidanalaisten välipäätösten tekemistä komissio oli aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn Unkarin toteuttamista muista verotoimenpiteistä, jotka perustuivat samaan järjestelmään kuin nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet, mutta Unkarin viranomaiset eivät tästä huolimatta olleet keskeyttäneet kyseisiä toimenpiteitä. Kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 99 kohdassa, tämä seikka ei kuitenkaan liity riidanalaisten välipäätösten tekemisen olosuhteisiin, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 137 kohdassa. Jos Unkarin aikaisempi käyttäytyminen on ollut komission mielestä ratkaiseva aihetodiste, komission olisi lisäksi pitänyt mainita se riidanalaisissa päätöksissä, mitä komissio ei ole tehnyt.
67
Edellä todetuin perustein unionin yleinen tuomioistuin on menetellyt virheellisesti katsoessaan valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa, että ”Unkarin viranomaiset ovat voineet ymmärtää, miksi komissio päätti riidanalaisissa päätöksissä turvautua tuen keskeyttämistä koskeviin välipäätöksiin”. Kolmas valitusperuste on sen vuoksi hyväksyttävä.
Puolan tasavallan väliintulon kolmas peruste
– Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
68
Puolan tasavalta vetoaa väliintulokirjelmänsä kolmannessa perusteessa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on rikkonut SEUT 264 artiklan 1 kohtaa lisäämällä riidanalaisiin päätöksiin sisältyneisiin arviointeihin oman arviointinsa hylätäkseen Unkarin esittämät perustelut. Voidakseen katsoa, että tuen keskeyttämistä koskevien välipäätösten tekeminen oli perusteltua, unionin yleinen tuomioistuin on siten valituksenalaisen tuomion 135 ja 136 kohdassa katsonut, että komissio oli ottanut huomioon riskin siitä, että Unkari toteuttaa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Väliintulijan mukaan tämä arviointi perustuu unionin yleisen tuomioistuimen omaan päätelmään, jolle ei ole minkäänlaista tukea riidanalaisten päätösten perusteluissa. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi missään tapauksessa korvata toimen toteuttajan perusteluja omilla perusteluillaan.
69
Komissio myöntää, ettei riidanalaisiin päätöksiin sisälly perusteluja, joiden vuoksi komissio oli arvioinut, ettei Unkari aikonut keskeyttää kyseessä olevien tukien myöntämistä. Komissio katsoo kuitenkin perustelleensa riidanalaiset päätökset riittävästi mainitessaan, että tukitoimenpiteet olivat tulleet voimaan ennen kuin niistä ilmoitettiin komissiolle.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
70
Tältä osin on syytä muistuttaa, että valvoessaan laillisuutta SEUT 263 artiklassa tarkoitetuin tavoin unionin tuomioistuimella ja unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta ratkaista kanteet, jotka perustuvat toimivallan puuttumiseen, olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen, perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan minkä tahansa oikeussäännön rikkomiseen taikka harkintavallan väärinkäyttöön. SEUT 264 artiklassa määrätään, että jos kanne on aiheellinen, riidanalainen toimi kumotaan. Unionin tuomioistuin ja unionin yleinen tuomioistuin eivät siis missään tapauksessa voi korvata riidanalaisen toimenpiteen toteuttajan perusteluja omillaan (tuomio 28.2.2013, Portugali v. komissio, C‑246/11 P, ei julkaistu, EU:C:2013:118, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71
Kuten tämän tuomion 63 ja 64 kohdassa on muistutettu, unionin yleinen tuomioistuin on tässä tapauksessa katsonut, että riidanalaiset tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset täyttivät toimielinten toimien perustelemista koskevan vaatimuksen, ja perustanut arviointinsa siihen, että riidanalaisista päätöksistä ilmeni yhtäältä, että Unkarin viranomaiset olivat katsoneet, etteivät kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet olleet valtiontukea, ja toisaalta, että Unkarin viranomaiset eivät olleet vastanneet komission kehotukseen esittää huomautuksia harkittavina olleista tuen keskeyttämistä koskevista välipäätöksistä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että nämä perustelut tekivät mahdolliseksi ymmärtää komission arvioivan, että riski riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamisesta oli olemassa. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että vaikka riidanalaisissa päätöksissä ei viitattu siihen, asiayhteyteen liittyvänä seikkana oli otettava huomioon se, etteivät Unkarin viranomaiset olleet keskeyttäneet verotoimenpiteitä, jotka olivat muutamia kuukausia aikaisemmin aloitetun muodollisen tutkintamenettelyn kohteena.
72
Siitä riippumatta, etteivät nämä seikat edellä todetuin tavoin voi olla riidanalaisten päätösten riittävä perustelu, on todettava, etteivät kyseiset seikat sisälly riidanalaisiin päätöksiin, minkä komissio itsekin on sitä paitsi myöntänyt. Vastinekirjelmässään komissio nimittäin katsoo päinvastoin, ettei sen ole tarvinnut selostaa perusteita, joiden vuoksi se piti todennäköisenä, ettei Unkari noudattaisi päätöksiä, joilla se velvoitetaan keskeyttämään kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttaminen. Komissio katsoo myös, että valituksenalaisen tuomion 135–137 kohtaan sisältyvät perustelut ovat saman tuomion 70, 71, 130 ja 134 kohdassa esitettyjen perustelujen vastaisia. Komissio on myös myöntänyt Puolan tasavallan väliintulokirjelmää koskevissa huomautuksissaan, ettei riidanalaisissa päätöksissä annettu konkreettisia selityksiä syistä, joiden vuoksi komissio oli arvioinut, ettei Unkari aikonut keskeyttää kyseessä olevan tuen myöntämistä. Nämä perustelut ovat sitä paitsi johdonmukaisia suhteessa siihen vapaaseen harkintavaltaan, jonka komissio väitti olevan sen käytettävissä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan nojalla tuen keskeyttämistä koskevan välipäätöksen tekemisessä, kuten sekä komission unionin yleiselle tuomioistuimelle että sen unionin tuomioistuimelle osoittamista kirjelmistä ilmenee.
73
Edellä todetusta seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on lisännyt perusteluja komission esittämiin perusteluihin ja siten ylittänyt toimivaltansa rajat.
74
Näin ollen myös Puolan tasavallan väliintulon kolmas peruste on hyväksyttävä.
75
Kaikesta edellä todetusta seuraa, että valituksenalainen tuomio on kumottava.
Kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa
76
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun kumotessaan joko palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi tai itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
77
Tässä tapauksessa unionin tuomioistuimen on ratkaistava käsiteltävä asia lopullisesti, koska se on ratkaisukelpoinen.
78
Kuten tämän tuomion 69 kohdassa muistutetaan, komissio on itse myöntänyt, ettei riidanalaisissa päätöksissä selitetty syitä, joiden vuoksi komissio arvioi, ettei Unkari keskeyttäisi kyseessä olevia toimenpiteitä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Kuten tämän tuomion 58 kohdassa on selostettu ja kuten myös unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 135 kohdassa, tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset olisi kuitenkin pitänyt perustella tältä osin. Riidanalaiset tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset ovat siten riittämättömästi perusteltuja ja SEUT 296 artiklan vastaisia. Myös Unkarin ensimmäisessä oikeusasteessa esittämän kanteen kolmas kanneperuste on siten hyväksyttävä.
79
Edellä todetusta seuraa, että riidanalaisilla päätöksillä tehdyt tuen keskeyttämistä koskevat välipäätökset on kumottava eikä muiden kanneperusteiden tutkiminen ole tarpeen.
Oikeudenkäyntikulut
80
Työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.
81
Kyseisen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla sovelletaan valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Unkari on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja komissio on hävinnyt asian, komission on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se on velvoitettava korvaamaan Unkarin oikeudenkäyntikulut sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuasteessa.
82
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdassa, jota myös sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, määrätään, että jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
83
Puolan tasavallan on väliintulijana muutoksenhakuasteessa vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 25.4.2018 antama tuomio, Unkari vastaan komissio (T-554/15 ja T-555/15, EU:T:2018:220), kumotaan.
2)
Valtiontuesta SA.41187 (2015/NN) – Unkari – Tupakkateollisuusyrityksiltä perittävä terveysmaksu – 15.7.2015 annettu komission päätös C(2015) 4805 final ja valtiontuesta SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun vuonna 2014 tehty muutos – 15.7.2015 annettu komission päätös C(2015) 4808 final kumotaan siltä osin kuin ensiksi mainitulla päätöksellä määrätään keskeytettäväksi terveysmaksun progressiivisen verokannan soveltaminen, sellaisena kuin siitä säädetään tupakkateollisuusyrityksiltä perittävästä terveysmaksusta annetussa vuoden 2014 laissa nro XCIV, ja siltä osin kuin jälkimmäisellä päätöksellä määrätään keskeytettäväksi muutettuun elintarvikeketjun tarkastusmaksuun liittyvän progressiivisen verokannan soveltaminen, sellaisena kuin siitä säädetään elintarvikeketjusta ja sen virallisesta valvonnasta annettuun vuoden 2008 lakiin nro XLVI vuonna 2014 tehdyssä muutoksessa.
3)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Unkarin oikeudenkäyntikulut sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuasteessa.
4)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.