62004CJ0084_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-84/04,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 20 Φεβρουαρίου 2004,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη αρχικώς από την A. M. Alves Vieira, στη συνέχεια, από τον G. Braun, επικουρούμενους από τους N. Castro Marques και F. Costa Leite, advogados, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Πορτογαλικής Δημοκρατίας,
εκπροσωπούμενης από τον L. Fernandes, επικουρούμενο από τους C. Botelho Moniz και E. Maia Cadete, advogados,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο τμήματος, J. Makarczyk, P. Kūris, Γ. Αρέστη (εισηγητή) και J. Klučka, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabo Colomer
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 12ης Ιανουαρίου 2006,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 14ης Φεβρουαρίου 2006,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιτρέποντας να καθιερωθεί από το Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Ινστιτούτο για τη χρηματοδότηση και ενίσχυση της αναπτύξεως της γεωργίας και της αλιείας, στο εξής: Ifadap) και να διατηρηθεί σε ισχύ διαδικασία χορηγήσεως χρηματοδοτικών εισφορών των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων περιλαμβάνουσα ουσιώδεις διατυπώσεις συνεπαγόμενες την καταβολή τελών που δεν είναι ούτε οικειοθελή ούτε προαιρετικά ούτε συνιστούν αμοιβή παρεχομένης υπηρεσίας, αλλά εξυπηρετούν τη χρηματοδότηση λειτουργιών που βαρύνουν το Πορτογαλικό Δημόσιο δυνάμει ιδίως του κοινοτικού δικαίου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 374, σ. 1), όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 20, στο εξής: κανονισμός 4253/88), και από το άρθρο 10 ΕΚ.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
2. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητά τους και το συντονισμό των παρεμβάσεών τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 185, σ. 9), όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2081/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 193, σ. 5, στο εξής: κανονισμός 2052/88), προέβλεπε:
«Η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα ή συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών μελών. Αυτό επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, τις αρμόδιες αρχές και οργανισμούς - συμπεριλαμβανομένων, στα πλαίσια των διαδικασιών που παρέχονται από τους θεσμικούς κανόνες και την πρακτική κάθε κράτους μέλους, των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων – που ορίζονται από το κράτος μέλος σε εθνικό περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο- όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους κατά την επιδίωξη ενός κοινού σκοπού. Η συνεργασία αυτή καλείται στο εξής “εταιρική σχέση”. Η εταιρική σχέση καλύπτει την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την εκ των προτέρων
εκτίμηση, την παρακολούθηση και την εκ των υστέρων
αξιολόγηση των ενεργειών.
Η εταιρική σχέση οργανώνεται με πλήρη τήρηση των αντίστοιχων θεσμικών, νομικών και δημοσιονομικών αρμοδιοτήτων καθενός των εταίρων.»
3. Με τίτλο «Πληρωμές», το άρθρο 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88 είχε ως εξής:
«Οι πληρωμές πρέπει να γίνονται στους τελικούς δικαιούχους χωρίς καμία έκπτωση ή κράτηση που ενδέχεται να μειώσει το ύψος της ενίσχυσης που δικαιούνται.»
4. Με τίτλο «Δημοσιονομικός έλεγχος», το άρθρο 23, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού όριζε:
«Για να εξασφαλίζεται η επιτυχία των δράσεων που εκτελούν δημόσιοι ή ιδιωτικοί επιχειρηματικοί φορείς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν, κατά την υλοποίηση των δράσεων, τα αναγκαία μέτρα ώστε:
– να εξακριβώνεται τακτικά ότι οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα έχουν εκτελεσθεί σωστά,
– να προλαμβάνονται και να διώκονται οι παρατυπίες,
[...]».
Η εθνική νομοθεσία
5. Σύμφωνα με το άρθρο 1 του νομοθετικού διατάγματος 414/93 ( Diário da República
I, σειρά A, αριθμός 298, της 23ης Δεκεμβρίου 1993), το Ifadap είναι οργανισμός δημοσίου δικαίου, έχει νομική προσωπικότητα, διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και δική του περιουσία.
6. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 414/93 ορίζει:
«Το Ifadap υπάγεται στο ιδιωτικό δίκαιο όσον αφορά τις συμβατικές σχέσεις του με τους τρίτους, στον βαθμό που δεν ενεργεί ασκώντας δημόσια εξουσία.»
7. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος, το Ifadap έχει ως αποστολή:
«a) να συμμετέχει στη μελέτη και τον καθορισμό των μέτρων οικονομικής πολιτικής στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας καθώς και των μέτρων στήριξης των επιχειρήσεων των τομέων αυτών·
b) να εξασφαλίζει τη λειτουργία των κοινοτικών και εθνικών συστημάτων στήριξης και ενισχύσεων στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας, συμμετέχοντας στον σχεδιασμό και στην εκτέλεση των θεσπισθέντων προγραμμάτων και κανονισμών και λειτουργώντας ως ο μοναδικός εθνικός οργανισμός που μπορεί να συνδιαλέγεται με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Γεωργικού Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Προσανατολισμού, και με τα άλλα χρηματοοικονομικά κοινοτικά όργανα, ειδικότερα όσον αφορά τις αιτήσεις για προκαταβολές, για επιστροφή, για διακανονισμούς και τακτοποιήσεις λογαριασμών·
[…]
d) να πραγματοποιεί τις καταβολές των ενισχύσεων, εθνικών και κοινοτικών, που προορίζονται για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων και σχεδίων ή για την επιδότηση των τόκων των δανείων που συνήφθησαν για τον σκοπό αυτό·
e) να εξασφαλίζει την επαλήθευση και τον έλεγχο των προγραμμάτων και των σχεδίων που υποστηρίζονται από εθνικές ή κοινοτικές ενισχύσεις·
[…]».
8. Με κοινή απόφαση της 28ης Μαΐου 1996 ( Diário da República, II,
136, της 14ης Ιουνίου 1996), ο Υπουργός Οικονομικών και ο Υπουργός Γεωργίας, Γεωργικής αναπτύξεως και Αλιείας αποφάσισαν τα εξής:
«1. Εξουσιοδοτούν το Ifadap να εισπράττει τέλος όχι μεγαλύτερο του 0,9 % του ποσού των παρόντων σχεδίων.
2. Όταν η παρέμβαση του Ifadap δεν περιλαμβάνει ανάλυση και απόφαση, το προαναφερθέν ποσοστό δεν μπορεί να υπερβεί το 0,45 %.
[…]»
Το ιστορικό της διαφοράς και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
9. Το Ifadap δημιουργήθηκε για να διαχειρίζεται τις πιστώσεις υπέρ της γεωργίας, της δασοκομίας, της κτηνοτροφίας και της αλιείας στην Πορτογαλία. Δεδομένου ότι το Πορτογαλικό Δημόσιο του ανέθεσε, με το νομοθετικό διάταγμα 414/93, σειρά καθηκόντων δημοσίου δικαίου, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται η εξασφάλιση της λειτουργίας των κοινοτικών και εθνικών συστημάτων στήριξης και ενισχύσεων στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας, το Ifadap έγινε ο αποκλειστικός συνδιαλεγόμενος με το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, και με τα άλλα χρηματοοικονομικά κοινοτικά όργανα στήριξης των εν λόγω τομέων. Στο πλαίσιο της άσκησης των καθηκόντων αυτών, για τις πράξεις του εν λόγω ινστιτούτου είναι υπόλογο το Πορτογαλικό Δημόσιο.
10. Κατά τη διενέργεια επιτόπιου ελέγχου το 1993, οι υπηρεσίες της Επιτροπής διαπίστωσαν ότι το Ifadap εισέπραττε από τους τελικούς δικαιούχους της χρηματοδοτήσεως του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού (στο εξής: δικαιούχοι), τέλη που αντιστοιχούσαν σε ποσοστό επί της χρηματοδοτήσεως αυτής. Τα τέλη αυτά, εισπραττόμενα στην πηγή, ανέρχονταν στο 1,5 % του συνολικού ποσού του χρηματοδοτούμενου σχεδίου. Η σύμβαση για τις ενισχύσεις προέβλεπε ρητά ότι οι χρηματοδοτούμενοι είχαν υποχρέωση να καταβάλουν τα τέλη αυτά στο Ifadap. Εκτιμώντας ότι τα τέλη αυτά αντέβαιναν στην κοινοτική νομοθεσία, η Επιτροπή κάλεσε τις πορτογαλικές αρχές να τα αναστείλουν και να επιστρέψουν στους δικαιούχους τα αχρεωστήτως καταβληθέντα τέλη.
11. Με έγγραφο της 20ής Ιανουαρίου 1999, οι εν λόγω αρχές αναγνώρισαν το μη συμβατό της πρακτικής που ακολούθησαν την περίοδο μεταξύ 3ης Αυγούστου 1993 και 31ης Δεκεμβρίου 1994 και δεσμεύθηκαν να επιστρέψουν τα ποσά που εισέπραξαν. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή θεώρησε ότι, για την εν λόγω περίοδο, η προσαπτόμενη παράβαση έπαυσε.
12. ΄Έχοντας παραιτηθεί από την άμεση είσπραξη των τελών επί των οφειλόμενων στους δικαιούχους ποσών, οι πορτογαλικές αρχές προχώρησαν στην αντικατάστασή της, από τον Ιανουάριο του 1995, και κυρίως μετά τη δημοσίευση της κοινής αποφάσεως της 28ης Μαΐου 1996, από ένα σύστημα καταβολής στο ακέραιο των χορηγούμενων στους δικαιούχους ποσών σε συνδυασμό με μία διαδικασία χορηγήσεως των ενισχύσεων που περιελάμβανε την πληρωμή τέλους θεωρούμενου ως αμοιβή για υπηρεσίες παρεχόμενες προς αυτούς από το Ifadap, οι οποίες συνίσταντο κυρίως σε συμβουλές που δίδονταν πριν από την κατάθεση των αιτήσεων χρηματοδοτήσεως και στη μεταγενέστερη παρακολούθηση των αιτήσεων. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που έλαβε η Επιτροπή από τις εν λόγω αρχές το 1999 καθώς και από επιτόπια αποστολή ελέγχου που πραγματοποιήθηκε από τις υπηρεσίες της τον Μάρτιο του 2000, αυτό το σύστημα αμοιβής λειτουργούσε ως εξής: κατά την υπογραφή της συμβάσεως χορηγήσεως της ενισχύσεως, ο δικαιούχος καλούνταν να υποβάλει στο Ifadap έντυπο με το οποίο δεχόταν να χρεωθεί ο λογαριασμός του με ποσό που αντιστοιχούσε στο καταβλητέο τέλος, το οποίο αναφερόταν ως «υπηρεσία παρασχεθείσα από το IFADAP στο πλαίσιο της προαναφερθείσας συμβάσεως» (δηλαδή τη χορήγηση της επίμαχης ενισχύσεως). Κατά την προφορική επικοινωνία του οργανισμού με τους ιδιώτες παρέχονταν εξηγήσεις για τον οικειοθελή και προαιρετικό χαρακτήρα της καταβολής.
13. Κατόπιν των πληροφοριών αυτών, η Επιτροπή απηύθυνε, στις 25 Ιουλίου 2001, έγγραφο οχλήσεως προς την Πορτογαλική Δημοκρατία. Με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή θεωρεί ότι με το καθεστώς που εφάρμοσαν οι πορτογαλικές αρχές, από 1ης Ιανουαρίου 1995, το οποίο περιελάμβανε σημαντικές διατυπώσεις που συνεπάγονταν την καταβολή τελών τα οποία δεν ήταν ούτε οικειοθελή ούτε προαιρετικά και δεν αποτελούσαν αμοιβή για υπηρεσίες που παρέχονταν στους δικαιούχους, επαναφέρεται σε ισχύ, στην πραγματικότητα, η είσπραξη τέλους ανάλογου με το τέλος που ίσχυε προγενέστερα. Η καταβαλλόμενη με τον τρόπο αυτό συμμετοχή, βάσει ποσοστού επί της αξίας της επενδύσεως, συνιστούσε πραγματική υποχρεωτική παρακράτηση υπολογιζόμενη βάσει ποσοστού επί του ποσού των χορηγούμενων από τα κοινοτικά ταμεία χρηματοοικονομικών συνδρομών που αντιστοιχούσαν, στη ν πραγματικότητα, σε διοικητικά τέλη, με σκοπό τη χρηματοδότηση των δαπανών που ήσαν απαραίτητες για το διαχειριστικό έργο του Ifadap ως αρχής επιφορτισμένης με την πληρωμή των εν λόγω συνδρομών. Πάντως, κατά την Επιτροπή, η είσπραξη αυτού του διοικητικού τέλους αντιβαίνει στην κοινοτική νομοθεσία και, ιδίως, στον κανονισμό 4253/88 καθώς και στον κανονισμό (ΕΚ) 1260/99 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα Διαρθρωτικά Ταμεία (ΕΕ L 161, σ. 1), καθώς και στο άρθρο 10 ΕΚ.
14. Η Πορτογαλική Δημοκρατία, με τα έγγραφά της 5ης Νοεμβρίου 2001 και της 13ης Ιουνίου 2002 που απηύθυνε προς την Επιτροπή απαντώντας στο έγγραφο οχλήσεως, υποστήριξε ότι, όσον αφορά την περίοδο 1995-1999, η καταβολή από τους δικαιούχους προς το Ifadap τέλους όχι μεγαλύτερου του 0,45 έως 0,9 %, υπολογιζομένου βάσει του ποσού της επιχορηγούμενης επενδύσεως, δεν αντιβαίνει στην κοινοτική νομοθεσία. Αντιθέτως, όσον αφορά τον μετά το 1999 χρόνο, που αντιστοιχεί στο τρίτο κοινοτικό πλαίσιο στήριξης που διέπεται από τον κανονισμό 1260/99, το εν λόγω κράτος μέλος προβάλλει ότι παραιτήθηκε από την αρχή της εισπράξεως τέλους υπέρ του εν λόγω οργανισμού ως αμοιβή για τις παρεχόμενες από αυτό υπηρεσίες. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή θεώρησε ότι, για τον μετά το 1999 χρόνο, η παράβαση είχε παύσει.
15. Δεδομένου ότι δεν συμφώνησε με την άποψη της Πορτογαλικής Δημοκρατίας όσον αφορά την περίοδο 1995-1999, η Επιτροπή απηύθυνε προς αυτήν, στις 13 Νοεμβρίου 2002, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε κατ’ ουσίαν τα διατυπωθέντα με το έγγραφο οχλήσεως επιχειρήματα και κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη αυτή γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεώς της.
16. Επειδή δεν ικανοποιήθηκε από την απάντηση, της 17ης Ιανουαρίου 2003, που έλαβε στην ως άνω αιτιολογημένη γνώμη με την οποία το κράτος μέλος αυτό ενέμενε στη προηγούμενη άποψή του, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή με αντικείμενο τη διαπίστωση της παραβάσεως, από 1ης Ιανουαρίου 1995, του κανονισμού 4253/88 και του άρθρου 10 ΕΚ, όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999, που αντιστοιχεί στο δεύτερο κοινοτικό πλαίσιο στήριξης.
Αιτήματα των διαδίκων
17. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να αναγνωρίσει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιτρέποντας να καθιερωθεί από το Ifadap και να διατηρηθεί σε ισχύ διαδικασία χορηγήσεως χρηματοδοτικών εισφορών των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων περιλαμβάνουσα ουσιώδεις διατυπώσεις συνεπαγόμενες την καταβολή τελών που δεν είναι ούτε οικειοθελή ούτε προαιρετικά ούτε συνιστούν αμοιβή παρεχομένης υπηρεσίας, αλλά εξυπηρετούν τη χρηματοδότηση λειτουργιών που βαρύνουν το Πορτογαλικό Δημόσιο δυνάμει ιδίως του κοινοτικού δικαίου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 4253/88 και από το άρθρο 10 ΕΚ·
– να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
18. Η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
19. Κατά την Επιτροπή, από τη διατύπωση του άρθρου 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88 προκύπτει ρητώς ότι η διάταξη αυτή αποτελεί τη λεγόμενη ρήτρα περί «καταβολής στο ακέραιο». Συγκεκριμένα, η ρήτρα αυτή επιβάλλει σαφώς στο οικείο κράτος μέλος να μεριμνά ώστε οι δικαιούχοι να λαμβάνουν στο ακέραιο τα ποσά της χρηματοοικονομικής ενισχύσεως που δικαιούνται, το δε κράτος μέλος αυτό οφείλει να μην προβαίνει σε καμία μείωση ή παρακράτηση επί των ποσών αυτών. Οι πράξεις που εμπίπτουν στις έννοιες «παρακράτηση» και «μείωση» πρέπει να καθορίζονται υπό ευρεία έννοια, ιδίως ως προς τα αποτελέσματά τους έναντι των δικαιούχων.
20. Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο σκοπός διατάξεως αυτού του είδους είναι να εμποδίσει τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν μέρος των κοινοτικών κεφαλαίων που προορίζονται για την εφαρμογή διαφόρων κοινοτικών προγραμμάτων για τη χρηματοδότηση των διοικητικών δαπανών που ανακύπτουν από την εφαρμογή αυτή. Όσον αφορά τη διαρθρωτική πολιτική, διατάξεις του είδους αυτού δικαιολογούνται από τη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη να εξασφαλίσει ότι οι κοινοτικές συνδρομές όντως χρησιμοποιούνται για την επίτευξη των στόχων που θέτει η Συνθήκη ΕΚ για την πολιτική αυτή.
21. Όσον αφορά το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ότι τα καταβαλλόμενα από τους δικαιούχους ποσά αποτελούσαν αμοιβή για υπηρεσίες που παρείχε το Ifadap, για τις οποίες συναίνεσαν οικειοθελώς στο πλαίσιο συμβάσεως ιδιωτικού δικαίου, δεδομένου ότι ο οργανισμός αυτός δεν ενεργούσε εν προκειμένω ασκώντας δημόσια εξουσία, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 414/93, η Επιτροπή αντιτείνει ότι αυτό το σύστημα αμοιβής του Ifadap δεν καθιστά δυνατή τη διάκριση μεταξύ των καθηκόντων του ως διαχειριστικής και ελεγκτικής αρχής και των καθηκόντων του που ανάγονται στην ιδιότητά του ως φορέα που παρέχει υπηρεσίες.
22. Τέλος, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, εν προκειμένω, η αρχή της συνεργασίας εταιρικής μορφής του άρθρου 4 παράγραφος 1, του κανονισμού 2052/88 αποτελεί ειδική μορφή της γενικής αρχής της υποχρεώσεως ειλικρινούς συνεργασίας που θεσπίζει το άρθρο 10 ΕΚ. Επομένως η πρώτη από τις διατάξεις αυτές πρέπει να ερμηνευθεί και να εφαρμοστεί υπό το φως αυτής της γενικής αρχής, γεγονός που σημαίνει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μεριμνούν ώστε να τηρούνται οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τον εν λόγω κανονισμό και, κατά συνέπεια, να λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα για να εξασφαλίζουν το περιεχόμενο και την αποτελεσματικότητα των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου.
23. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, πρέπει να θεωρηθεί ότι το Ifadap, πέραν της εκπληρώσεως της δημόσιας αποστολής του ως μοναδικού εθνικού φορέα συνδιαλεγόμενου με το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, παρέχει στους υποψήφιους και στους δικαιούχους των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από το ταμείο αυτό ένα σύνολο συμβουλευτικών υπηρεσιών οικονομικής φύσεως που υπερβαίνουν κατά πολύ τη σε στενό πλαίσιο εκπλήρωση της εν λόγω αποστολής. Οι υπηρεσίες αυτές, που μπορούν να παρασχεθούν από άλλους οικονομικούς φορείς, δεν πρέπει να συγχέονται ούτε να ταυτίζονται με τις υπηρεσίες που οφείλει να παράσχει το Ifadap δυνάμει της δημόσιας αποστολής του υπό την έννοια των άρθρων 5 του νομοθετικού διατάγματος 414/93 και 23 του κανονισμού 4253/88. Το εν λόγω κράτος μέλος τονίζει, εξάλλου, ότι η παροχή των υπηρεσιών αυτών έχει ως σκοπό να εξασφαλιστεί ότι οι δικαιούχοι έχουν πράγματι πρόσβαση στα προγράμματα του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού.
24. Επικουρικώς, το εν λόγω κράτος μέλος υπογραμμίζει ότι η είσπραξη των τελών υπέρ του Ifadap δεν σημαίνει ότι το Ifadap προέβη σε παρακράτηση ή μείωση του ποσού των κοινοτικών κεφαλαίων. Συγκεκριμένα, αφενός, στον βαθμό που τα προγράμματα του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, χρηματοδοτούνται συνήθως κατά 75 έως 85 % από κοινοτικά κεφάλαια και κατά 15 έως 25 % από κεφάλαια του Πορτογαλικού Δημοσίου, τα εν λόγω τέλη, που ανέρχονται έως το 0,9 % του ποσού του χρηματοδοτούμενου σχεδίου, ουδέποτε θίγουν τα κοινοτικά κεφάλαια. Αφετέρου, δεν υφίσταται παράβαση του άρθρου 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88 εφόσον ο δικαιούχος λαμβάνει στο ακέραιο τις κοινοτικές πιστώσεις που δικαιούται.
25. Επικουρικώς επίσης, η Πορτογαλική Δημοκρατία θεωρεί ότι η απόφαση C-36/97 και C-37/97, Kellinghusen και Ketelsen (Συλλογή 1998, σ. I-6337) καθώς και η απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2001, C-247/98, Ελλάδα κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. I-1), δεν έχουν εφαρμογή στο τέλος που εισπράττει το Ifadap. Συγκεκριμένα, υπάρχουν πολλές διαφορές μεταξύ των νομικών και πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως και των υποθέσεων επί των οποίων έχουν εκδοθεί οι ως άνω αποφάσεις.
26. Αντιθέτως, το εν λόγω κράτος μέλος προτείνει μάλλον την εφαρμογή της πάγιας νομολογίας που έχει καθιερωθεί με τις σχετικές με θέματα ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, αποφάσεις της 30ής Νοεμβρίου 1978, 31/78, Bussone (Συλλογή 1978, σ. 775), 233/81, Denkavit Futtermittel (Συλλογή 1981, σ. 2933), και της 26ης Οκτωβρίου 1983, 297/82, Samvirkende Danske Landboforeninger (Συλλογή 1983, σ. 3299). Υποστηρίζει συναφώς ότι, ακόμη και στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινής οργανώσεως αγοράς, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι πράξεις ελέγχου που πραγματοποιούν οι εθνικές αρχές μπορούν να δικαιολογήσουν την επιβολή στις οικείες επιχειρήσεις χρηματικής επιβαρύνσεως.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
27. Εισαγωγικά, πρέπει να τονιστεί ότι δεν αμφισβητείται, όπως προκύπτει από τον φάκελο της υπό κρίση υποθέσεως, ότι, κατά την περίοδο προγραμματισμού 1994-1999, η Πορτογαλική Δημοκρατία εξουσιοδότησε το Ifadap να επιβάλει στους δικαιούχους τέλη που αντιστοιχούσαν σε ποσοστό επί του συνολικού ποσού του χρηματοδοτούμενου σχεδίου και τα οποία μείωναν επομένως αναλογικά τα ποσά που εισέπρατταν οι δικαιούχοι από τις χορηγούμενες από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, χρηματοοικονομικές συνδρομές.
28. Για την εκτίμηση του βασίμου της προσφυγής της Επιτροπής, πρέπει να καθοριστεί αν η επιβολή των τελών αυτών συμβιβάζεται με την κοινοτική νομοθεσία.
29. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88, «[Ο]ι πληρωμές πρέπει να γίνονται στους τελικούς δικαιούχους χωρίς καμία έκπτωση ή κράτηση που ενδέχεται να μειώσει το ύψος της ενίσχυσης που δικαιούνται».
30. Από τη διατύπωση της διατάξεως αυτής προκύπτει αναμφίβολα ότι δεν επιτρέπεται καμία είσπραξη ποσού από τις χορηγούμενες στους δικαιούχους συνδρομές.
31. Επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επί των διατάξεων του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού, οι οποίες επιβάλλουν, σε αντίθεση με το άρθρο 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88, την πληρωμή των ενισχύσεων στο ακέραιο. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο είχε στο παρελθόν την ευκαιρία να ερμηνεύσει ιδίως τα άρθρα 15, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στήριξης των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών (ΕΕ L 181, σ. 12), και 30α του κανονισμού (ΕΟΚ)
805/68 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ L 148, σ. 24), όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992 (ΕΕ L 215, σ. 49, στο εξής: κανονισμός 805/68).
32. Παρά την ύπαρξη ορισμένων διαφορών μεταξύ των τμημάτων Επενδύσεων και Προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ, οι αρχές που απορρέουν από τη νομολογία σχετικά με τις διατάξεις των κανονισμών του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Επενδύσεων, οι οποίες επιβάλλουν την πληρωμή των ενισχύσεων στο ακέραιο, μπορούν, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας με τα σημεία 67 έως 70 των προτάσεών του, να εφαρμοστούν εν προκειμένω, στον βαθμό που οι αντίστοιχες ιδιαιτερότητες των δύο αυτών τμημάτων αποτελούν δευτερεύον θέμα σε σχέση με το κοινό χαρακτηριστικό τους, δηλαδή τη χρηματοδότησή τους από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, γεγονός που τους επιτρέπει να χορηγούν χρηματοοικονομικές συνδρομές υπό τη μορφή ενισχύσεων για δράσεις που εμπίπτουν στις αντίστοιχες σφαίρες αρμοδιότητάς τους. Οι συνδρομές αυτές, που έχουν την ίδια οικονομική πηγή, υπόκεινται στους ίδιους κανόνες καταβολής, όπως είναι ο κανόνας που επιβάλλει να αντιστοιχεί το ποσό που εισπράττει ο δικαιούχος στο ποσό που του χορηγείται.
33. Έτσι, σε θέματα ΕΓΤΠΕ, τμήμα Επενδύσεων, όσον αφορά τα άρθρα 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1765/92 και 30α του κανονισμού 805/68, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι διατάξεις αυτές απαγορεύουν στις εθνικές αρχές να προβαίνουν σε μείωση των πραγματοποιούμενων πληρωμών ή να απαιτούν την πληρωμή διοικητικών εξόδων σχετικών με τις αιτήσεις, τα οποία έχουν ως αποτέλεσμα την ελάττωση του ποσού των ενισχύσεων (απόφαση Kellinghusen και Ketelsen, προπαρατεθείσα, σκέψη 21).
34. Εν προκειμένω, η Πορτογαλική Δημοκρατία ισχυρίζεται εν πάση περιπτώσει ότι τα τέλη που εισπράττει το Ifadap δεν είχαν ως στόχο την κάλυψη των διοικητικών εξόδων του οργανισμού αυτού, αλλά αποτελούσαν αμοιβή για παρεχόμενες προς τους δικαιούχους υπηρεσίες, οι οποίες συνίσταντο κυρίως σε συμβουλές δοθείσες πριν την κατάθεση των αιτήσεων χρηματοδοτήσεως και σε παρακολούθηση μεταγενεστέρως των αιτήσεων αυτών.
35. Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Η απαγόρευση μειώσεων δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο καθαρά τυπικό ώστε να έχει εφαρμογή μόνο στις μειώσεις που γίνονται πράγματι κατά τις πληρωμές. Συνεπώς, η απαγόρευση κάθε μειώσεως πρέπει οπωσδήποτε να καλύπτει όλες τις επιβαρύνσεις που συνδέονται άμεσα και αναπόσπαστα με τα καταβαλλόμενα ποσά (βλ., κατ’ αναλογία, σε θέματα ΕΓΤΠΕ, τμήμα Επενδύσεων, απόφαση της 7ης Οκτωβρίου 2004, C-312/02, Σουηδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I-9247, σκέψη 22).
36. Πάντως, η Πορτογαλική Δημοκρατία παραδέχεται ότι τα εισπραττόμενα τέλη, που προορίζονταν ως αμοιβή για τις παρεχόμενες από το Ifadap υπηρεσίες, οφείλονταν λόγω της καταθέσεως των αιτήσεων χρηματοδοτήσεως και αντιστοιχούσαν σε ποσοστό επί του σχεδίου που χρηματοδοτούνταν στο πλαίσιο της χορηγούμενης από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Προσανατολισμού συνδρομής.
37. Η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίζει ότι τα επίδικα τέλη, αφενός, αποτελούσαν αμοιβή για παρεχόμενες από το Ifadap υπηρεσίες και, αφετέρου, ότι καταβάλλονταν οικειοθελώς από τους δικαιούχους. Συγκεκριμένα, αν τα εν λόγω τέλη θεωρηθούν ως αμοιβή, το ύψος τους θα έπρεπε να καθορίζεται ανάλογα με την παρεχόμενη υπηρεσία και όχι ως ποσοστό επί του ποσού του χρηματοδοτούμενου σχεδίου. Ομοίως, αν γίνει δεκτός ο οικειοθελής χαρακτ ήρας των τελών, με το κόστος των παρεχόμενων προς όλους τους δικαιούχους υπηρεσιών θα βαρύνονταν μόνον όσοι θα πλήρωναν τα τέλη αυτά, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση με την ανταποδοτική λειτουργία τους.
38. Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση, αφενός, ότι υπήρχε άμεση σχέση μεταξύ των υποβαλλομένων από τους δικαιούχους αιτήσεων ενισχύσεως και της εισπράξεως των τελών και, αφετέρου, ότι τα τέλη αυτά είχαν ως αποτέλεσμα τη μείωση του ποσού των ενισχύσεων που πράγματι ελάμβαναν οι δικαιούχοι αυτοί.
39. Επομένως, η είσπραξη τελών όπως αυτά που θεσπίστηκαν με την κοινή απόφαση της 28ης Μαΐου 1996 αντιβαίνει στο άρθρο 21, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88 και, ως εκ τούτου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν έλαβε υπόψη τους όρους της διατάξεως αυτής, οπότε πρέπει να θεωρηθεί ότι η παράβαση θεμελιώνεται.
40. Εξάλλου, δεν συντρέχει λόγος να διαπιστωθεί ως διαφορετική η παράβαση των γενικών υποχρεώσεων του άρθρου 10 ΕΚ, εφόσον έχει ήδη διαπιστωθεί η παράβαση των ειδικότερων κοινοτικών υποχρεώσεων που υπείχε η Πορτογαλική Δημοκρατία δυνάμει του κανονισμού 4253/88.
41. Βάσει όλων των ανωτέρω σκέψεων, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να κριθεί βάσιμη ως προς το σημείο αυτό.
42. Επομένως, διαπιστώνεται ότι, η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιτρέποντας να καθιερωθεί από το Ifadap και να διατηρηθεί σε ισχύ διαδικασία χορηγήσεως χρηματοδοτικών εισφορών των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων περιλαμβάνουσα ουσιώδεις διατυπώσεις συνεπαγόμενες την καταβολή τελών που δεν είναι ούτε οικειοθελή ούτε προαιρετικά ούτε συνιστούν αμοιβή παρεχομένης υπηρεσίας, αλλά εξυπηρετούν τη χρηματοδότηση λειτουργιών που βαρύνουν το Πορτογαλικό Δημόσιο δυνάμει ιδίως του κοινοτικού δικαίου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 4253/88.
Επί των δικαστικών εξόδων
43. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Πορτογαλική Δημοκρατία και αυτή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιτρέποντας να καθιερωθεί από το Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (Ινστιτούτο για τη χρηματοδότηση και ενίσχυση της αναπτύξεως της γεωργίας και της αλιείας) και να διατηρηθεί σε ισχύ διαδικασία χορηγήσεως χρηματοδοτικών εισφορών των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων περιλαμβάνουσα ουσιώδεις διατυπώσεις συνεπαγόμενες την καταβολή τελών που δεν είναι ούτε οικειοθελή ούτε προαιρετικά ούτε συνιστούν αμοιβή παρεχομένης υπηρεσίας, αλλά εξυπηρετούν τη χρηματοδότηση λειτουργιών που βαρύνουν το Πορτογαλικό Δημόσιο δυνάμει ιδίως του κοινοτικού δικαίου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων, όπως έχει τροποποιηθεί από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993.
2) Καταδικάζει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.