62014TO0721_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑721/14,
Regno del Belgio, rappresentato da L. Van den Broeck e M. Jacobs, in qualità di agenti, assistiti da P. Vlaemminck e B. Van Vooren, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata da H. Tserepa-Lacombe e F. Wilman, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della raccomandazione 2014/478/UE della Commissione, del 14 luglio 2014, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line e per la prevenzione dell’accesso dei minori ai giochi d’azzardo on line (GU L 214, pag. 38),
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M.E. Martins Ribeiro (relatore), presidente, S. Gervasoni e L. Madise, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
Fatti
1. Il 14 luglio 2014, la Commissione europea ha adottato la raccomandazione 2014/478/UE sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line e per la prevenzione dell’accesso dei minori ai giochi d’azzardo on line (GU L 214, pag. 38; in prosieguo: la «raccomandazione controversa»).
2. Dopo aver succintamente illustrato, ai considerando da 1 a 7 della raccomandazione controversa, taluni elementi del suo contesto, relativi, segnatamente, da un lato, ad una consultazione pubblica condotta nel 2011, alla comunicazione della Commissione, del 23 ottobre 2012, intitolata «Verso un quadro normativo europeo approfondito relativo al gioco d’azzardo on line», nonché alla risoluzione del Parlamento europeo, del 10 settembre 2013, sul gioco d’azzardo on line nel mercato interno, e, dall’altro, alla giurisprudenza secondo la quale, in assenza di armonizzazione a livello di Unione europea, in via di principio gli Stati membri sono liberi di definire gli obiettivi delle rispettive politiche sui giochi di sorte e di fissare il livello di tutela che intendono offrire allo scopo di proteggere la salute dei consumatori, fermo restando che la Corte ha cionondimeno fornito orientamenti generali sull’interpretazione delle libertà fondamentali del mercato interno nel settore del gioco d’azzardo e ha stabilito norme di base per le comunicazioni commerciali su tali servizi, la Commissione, ai considerando 8, 9, 14 e 15 di detta raccomandazione, ha enunciato quanto segue:
«(8) Le norme e le politiche introdotte dagli Stati membri per perseguire obiettivi di interesse pubblico variano in misura considerevole. L’intervento a livello UE incoraggia gli Stati membri a garantire un elevato livello di protezione in tutta l’UE, in particolare alla luce dei rischi associati al gioco d’azzardo che comprendono lo sviluppo di patologie legate al gioco d’azzardo o altre conseguenze negative sul piano personale e sociale.
(9) Lo scopo della presente raccomandazione è salvaguardare la salute dei consumatori e dei giocatori, e quindi anche ridurre al minimo eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo. A tale fine, raccomanda principi per realizzare un elevato livello di protezione di consumatori, giocatori e minori in relazione ai servizi di gioco d’azzardo on line. Per elaborare la presente raccomandazione, la Commissione si è ispirata alle buone pratiche seguite negli Stati membri.
(…)
(14) Sempre più spesso, gli operatori di gioco d’azzardo on line stabiliti nell’Unione sono intestatari di una molteplicità di licenze in diversi Stati membri che per il gioco d’azzardo hanno scelto sistemi basati sulle licenze. Potrebbero trarre vantaggio da un approccio più comune a livello di Unione. Inoltre, il moltiplicarsi dei requisiti di conformità può creare un’inutile duplicazione delle infrastrutture e dei costi per obiettivi essenzialmente simili, con il risultato di oneri amministrativi superflui per le autorità di regolamentazione.
(15) È opportuno invitare gli Stati membri a definire norme sulle informazioni da fornire ai consumatori riguardo al gioco d’azzardo on line. Tali norme dovrebbero prevenire lo sviluppo di patologie legate al gioco d’azzardo, evitare che i minori abbiano accesso ai locali di gioco d’azzardo e distogliere i consumatori dalle offerte non permesse e quindi potenzialmente dannose».
3. La raccomandazione controversa consta di 54 paragrafi, contenuti in dodici punti.
4. Al punto I, intitolato «Scopo», i paragrafi 1 e 2 della raccomandazione controversa così recitano:
«1. Si raccomanda agli Stati membri di adottare principi per i servizi di gioco d’azzardo on line e per le comunicazioni commerciali responsabili relative a tali servizi, allo scopo di garantire ai consumatori, ai giocatori ed ai minori un elevato livello di tutela, inteso a salvaguardare la salute e a ridurre al minimo gli eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo.
2. La presente raccomandazione lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri di regolamentare i servizi di gioco d’azzardo».
5. I punti da III a X della raccomandazione controversa sono relativi, rispettivamente, alle «prescrizioni relative alle informazioni», ai «minori», alla «registrazione dei giocatori e [al] conto di gioco», all’«attività dei giocatori e [all’]assistenza», alle «pause e [all’]autoesclusione», alle «comunicazioni commerciali», alle «sponsorizzazioni», nonché all’«educazione e [alla] sensibilizzazione».
6. Al paragrafo 51 della raccomandazione controversa, figurante al punto XI, intitolato «Vigilanza», viene indicato che «[g]li Stati membri sono invitati a designare, nel quadro dell’applicazione dei principi di cui alla presente raccomandazione, autorità di regolamentazione del gioco d’azzardo che garantiscano e controllino in maniera indipendente l’effettiva conformità alle misure nazionali adottate a sostegno dei principi stabiliti nella presente raccomandazione».
7. Infine, al punto XII, intitolato «Relazioni», della raccomandazione controversa, i paragrafi da 52 a 54 così recitano:
«52. Gli Stati membri sono invitati a notificare alla Commissione le misure adottate ai sensi della presente raccomandazione entro il 19 gennaio 2016, per consentirle di valutare l’attuazione della raccomandazione stessa.
53. Gli Stati membri sono invitati a raccogliere dati annuali attendibili a fini statistici su quanto segue:
a) le misure di protezione applicabili, in particolare sul numero dei conti di gioco (aperti e chiusi), sul numero dei giocatori autoesclusi, sul numero di quelli con una patologia legata al gioco d’azzardo e delle denunce dei giocatori;
b) le comunicazioni commerciali sulle violazioni dei principi, per categoria e per tipo.
Gli Stati membri sono invitati a comunicare tali informazioni alla Commissione per la prima volta entro il 19 luglio 2016.
54. La Commissione dovrebbe valutare l’attuazione della presente raccomandazione entro il 19 gennaio 2017».
Procedimento e conclusioni delle parti
8. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 ottobre 2014, il Regno del Belgio ha introdotto il presente ricorso.
9. Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 dicembre 2014, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità a titolo dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991. Il Regno del Belgio ha depositato le sue osservazioni riguardo a tale eccezione il 20 febbraio 2015.
10. Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 12 e il 16 gennaio 2015, la Repubblica ellenica e la Repubblica portoghese hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Regno del Belgio.
11. Il Regno del Belgio chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile o, in subordine, riunire l’eccezione di irricevibilità al merito e fissare un termine per presentare le conclusioni per la fase successiva della controversia oppure, in ulteriore subordine, statuire sulla ricevibilità solo dopo aver sentito le parti principali e gli intervenienti;
– accogliere il ricorso e annullare la raccomandazione controversa;
– condannare la Commissione alle spese.
12. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile;
– condannare il Regno del Belgio alle spese.
In diritto
13. In forza dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, se il convenuto lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza avviare la discussione nel merito. Nel caso di specie, il Tribunale ritiene di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa e decide di statuire senza proseguire il procedimento.
14. La Commissione eccepisce l’irricevibilità del presente ricorso, adducendo che la raccomandazione controversa non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. In sostanza, essa ritiene che, sia nella sua forma che nel suo contenuto, la raccomandazione controversa sia una raccomandazione «vera e propria» ai sensi dell’articolo 288 TFUE, la quale non è vincolante e non impone alcun obbligo cogente. Ciò sarebbe attestato dalla presentazione formale di tale raccomandazione fondata sull’articolo 292 TFUE, dalla sua formulazione in termini non imperativi e condizionali, nonché dal suo considerando 5 e dal suo paragrafo 2. La Commissione aggiunge che nessuno degli argomenti sollevati dal Regno del Belgio nell’atto introduttivo del ricorso è idoneo a invalidare tale qualificazione della raccomandazione controversa quale atto non impugnabile.
15. Il Regno del Belgio replica che il presente ricorso è ricevibile. In sostanza, basandosi sulle sentenze del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, detta «AETR» (22/70, Racc., EU:C:1971:32), e del 13 dicembre 1989, Grimaldi (C‑322/88, Racc., EU:C:1989:646), nonché sul principio di una tutela giurisdizionale effettiva, esso osserva che la raccomandazione controversa può costituire l’oggetto di un controllo giurisdizionale. In primo luogo, esso afferma che tale raccomandazione esplica «effetti giuridici negativi», dal momento che, come si evince dal primo, dal terzo e dal quarto motivo dedotti nell’atto introduttivo del ricorso, essa viola principi fondamentali del diritto dell’Unione, ossia il principio della competenza di attribuzione e l’obbligo di leale cooperazione fra istituzioni dell’Unione e fra queste e gli Stati membri. In secondo luogo, esso osserva, nell’ambito del secondo e del quinto motivo dedotti a sostegno del presente ricorso, che la raccomandazione controversa è il risultato dell’intento di armonizzare l’applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 49 TFUE e 56 TFUE nel settore dei giochi d’azzardo e costituisce, in realtà, una direttiva nascosta, circostanza che spetterebbe al Tribunale verificare. In tale contesto, esso aggiunge che la raccomandazione controversa esplica effetti giuridici indiretti, dal momento che, da un lato, gli Stati membri sono vincolati, in forza del loro obbligo di leale cooperazione, da un obbligo di mezzo di rispettarla e, dall’altro, i giudici nazionali dovranno prendere in considerazione tale raccomandazione.
16. Emerge da una giurisprudenza costante che sono considerati atti impugnabili, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti (sentenze AETR, punto 15 supra, EU:C:1971:32, punto 42; del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Racc., EU:C:2011:656, punto 36, e del 13 febbraio 2014, Ungheria/Commissione, C‑31/13 P, Racc., EU:C:2014:70, punto 54).
17. Per contro, sono esenti dal controllo giurisdizionale previsto dall’articolo 263 TFUE tutti gli atti che non producono effetti giuridici vincolanti, quali gli atti preparatori, gli atti confermativi e gli atti di mera esecuzione, le semplici raccomandazioni e i pareri, nonché, in linea di principio, le istruzioni di servizio [v., in tal senso, sentenza del 12 settembre 2006, Reynolds Tobacco e a./Commissione, C‑131/03 P, Racc., EU:C:2006:541, punto 55 e la giurisprudenza ivi citata, e ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissione, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punto 52].
18. Alla luce della giurisprudenza, il giudizio sull’idoneità di un atto a produrre effetti giuridici e, di conseguenza, a costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, implica che vengano esaminati il tenore letterale dell’atto stesso e il contesto nel quale si inscrive (v., in tal senso, sentenze del 20 marzo 1997, Francia/Commissione, C‑57/95, Racc., EU:C:1997:164, punto 18, e del 1° dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑301/03, Racc., EU:C:2005:727, punti da 21 a 23), la sua sostanza (v. sentenza del 22 giugno 2000, Paesi Bassi/Commissione, C‑147/96, Racc., EU:C:2000:335, punto 27 e la giurisprudenza ivi citata; v. parimenti, in tal senso, sentenze del 9 ottobre 1990, Francia/Commissione, C‑366/88, Racc., EU:C:1990:348, punto 23; del 13 novembre 1991, Francia/Commissione, C‑303/90, Racc., EU:C:1991:424, punti da 18 a 24, e del 16 giugno 1993, Francia/Commissione, C‑325/91, Racc., EU:C:1993:245, punti da 20 a 23), nonché le intenzioni del suo autore (v., in tal senso, sentenze del 26 gennaio 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, C‑362/08 P, Racc., EU:C:2010:40, punto 52, e del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione, C‑521/06 P, Racc., EU:C:2008:422, punto 42).
19. Nella specie, l’atto impugnato è una raccomandazione, adottata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 292 TFUE e integralmente pubblicata nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea . Come si evince, in particolare, dai suoi considerando 2, 9 e 15, la raccomandazione controversa, unendo aspetti attinenti, da un lato, alla tutela dei consumatori, inclusi i minori, nel settore dei giochi d’azzardo on line e, dall’altro, alle comunicazioni commerciali responsabili relative a tali servizi, mira a salvaguardare la salute dei consumatori e dei giocatori e a ridurre al minimo eventuali danni economici che possono derivare da un gioco compulsivo o eccessivo. Stando ai suoi termini, tale raccomandazione indica principi per realizzare un elevato livello di protezione di consumatori, giocatori e minori in relazione ai servizi di gioco d’azzardo on line e invita gli Stati membri a definire norme sulle informazioni da fornire ai consumatori riguardo al gioco d’azzardo on line.
20. A tal riguardo, occorre anzitutto rilevare che emerge effettivamente dall’articolo 288, quinto comma, TFUE, che le raccomandazioni non sono vincolanti. Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante, la scelta della forma non può mutare la natura di un atto, cosicché occorre chiedersi se il contenuto dell’atto corrisponda effettivamente alla forma attribuitagli (v. sentenza Grimaldi, punto 15 supra, EU:C:1989:646, punto 14 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, e alla luce, inoltre, della giurisprudenza citata ai punti da 16 a 18 supra, occorre osservare che il mero fatto che la raccomandazione controversa sia formalmente designata come raccomandazione e sia stata adottata ai sensi dell’articolo 292 TFUE non è idoneo ad escludere automaticamente la sua qualificazione come atto impugnabile.
21. In primo luogo, occorre osservare che la raccomandazione controversa è redatta sostanzialmente in termini non imp erativi.
22. Infatti, da un lato, sia i considerando sia i paragrafi della raccomandazione controversa sono prevalentemente redatti al condizionale, come mostra segnatamente l’impiego dei termini «devrait/devraient» in francese (in danese «bør», in tedesco «sollte/sollten», in estone «peaks/peaksid», in spagnolo «debería/deberían», in italiano «dovrebbe/dovrebbero», in neerlandese «zou moeten/zouden moeten», in polacco «powinien/powinno/powinny», in svedese «bör» e in inglese «should»).
23. Dall’altro, ai paragrafi 1, 18, 20, 37, 47, 49 e da 51 a 53 della raccomandazione controversa, devono essere messe in evidenza le espressioni, in francese, «il est recommandé aux États membres de» (in danese «Medlemsstaterne anbefales», in estone «Liikmesriikidel soovitatakse», in italiano «si raccomanda agli Stati membri», in polacco «zaleca się», in portoghese «recomenda-se aos Estados-Membros», in svedese «Medlemsstaterna rekommenderas», in inglese «Member States are recommended to»), «les États membres sont encouragés à» (in italiano «gli Stati membri sono incoraggiati», in polacco «zachęca się», in portoghese «os Estados-Membros são incentivados/encorajados», in inglese «Member States are encouraged to») o, ancora, «les États membres sont invités à» (in danese «Medlemsstaterne opfordres», in estone «Liikmesriike kutsutakse üles», in italiano «gli Stati membri sono invitati», in portoghese «os Estados-Membros são convidados», in svedese «Medlemsstaterna uppmanas», in inglese «Member States are invited to»).
24. Siffatte formulazioni depongono chiaramente nel senso che il contenuto della raccomandazione controversa non è destinato a produrre effetti giuridici obbligatori (v., in tal senso, sentenza Italia/Commissione, punto 18 supra, EU:C:2005:727, punti 21 e 22).
25. Occorre tuttavia osservare che, nella versione portoghese della raccomandazione controversa, figurano i termini «deve» (deve), «devem» (devono), «deverá» (dovrà) e «deverão» (dovranno).
26. Inoltre, i paragrafi 1, 20, 37, 49, da 51 a 53 della raccomandazione controversa sono redatti, perlomeno in parte, in termini più imperativi in altre versioni linguistiche, in particolare nelle versioni tedesca, spagnola e neerlandese. Infatti, se alcuni di questi punti enunciano mere raccomandazioni, come attesta l’impiego dell’espressione «den Mitgliedstaaten wird empfohlen» (si raccomanda agli Stati membri) figurante al paragrafo 1 di detta raccomandazione nella versione tedesca, delle espressioni «se recomienda/anima/invita a los Estados miembros» (si raccomanda agli Stati membri, gli Stati membri sono incoraggiati/invitati) figuranti ai paragrafi 1, 18, 20, 37, 47 e da 51 a 53 di tale raccomandazione nella versione spagnola, nonché delle espressioni «de lidstaten wordt aanbevolen» (si raccomanda agli Stati membri) e «de lidstaten worden aangemoedigd» (gli Stati membri sono incoraggiati) figuranti ai paragrafi 1, 18, 20, 37, 47 e 49 della stessa raccomandazione nella versione neerlandese, altri paragrafi contengono verbi caratterizzati da una connotazione più imperativa. Ciò vale per i verbi «anhalten» (ingiungere) e «auffordern» (invitare o ordinare) figuranti ai paragrafi 20, 37, 47, 49 e da 51 a 53 della raccomandazione in questione nella versione tedesca, per il verbo «instar» (pregare insistentemente o chiedere) figurante al paragrafo 49 della raccomandazione in questione nella versione spagnola, nonché per il verbo «verzoeken» (invitare), figurante ai paragrafi da 51 a 53 della raccomandazione di cui trattasi nella versione neerlandese, la cui connotazione è più imperativa di quella del verbo «uitnodigen», che costituisce la traduzione abituale del verbo francese «inviter».
27. Cionondimeno, occorre osservare che tali divergenze sono di scarsa rilevanza, dal momento che, a parte il fatto che la maggior parte delle versioni linguistiche menzionate supra è redatta in termini non vincolanti, le versioni linguistiche citate al punto 26 supra, sono anch’esse redatte, tranne qualche eccezione, in termini essenzialmente non vincolanti.
28. In ogni caso, occorre rammentare che, secondo giurisprudenza costante, al fine di garantire un’interpretazione e un’applicazione uniformi di uno stesso testo la cui versione in una lingua dell’Unione diverge dalle versioni redatte nelle altre lingue, la disposizione di cui trattasi deve essere interpretata in funzione del sistema e della finalità della normativa di cui essa fa parte (v. sentenza del 26 aprile 2012, DR e TV2 Danmark, C‑510/10, Racc., EU:C:2012:244, punto 45 e la giurisprudenza ivi citata).
29. In secondo luogo, occorre dunque rilevare che si evince parimenti dal contenuto della raccomandazione controversa che tale atto non è affatto destinato ad esplicare effetti giuridici vincolanti, e che la Commissione non ha affatto inteso conferirle siffatti effetti.
30. A tal riguardo, occorre osservare, anzitutto, che emerge dai considerando 9 e 15 della raccomandazione controversa che quest’ultima mira a raccomandare principi per realizzare un elevato livello di protezione di consumatori, giocatori e minori in relazione ai servizi di gioco d’azzardo on line, e a invitare gli Stati membri a definire norme sulle informazioni da fornire ai consumatori riguardo al gioco d’azzardo on line. Analogamente, risulta in maniera univoca dal paragrafo 1 di tale raccomandazione che si raccomanda agli Stati membri di adottare principi intesi, in sostanza, a conseguire tale obiettivo.
31. Occorre poi rilevare che, al paragrafo 2 della raccomandazione controversa, viene esplicitamente precisato che essa lascia impregiudicato il diritto degli Stati membri di regolamentare i servizi di gioco d’azzardo; da ciò si deve dedurre che la Commissione non intendeva affatto sostituirsi a questi ultimi per disciplinare tali servizi tramite l’adozione di norme vincolanti. In senso analogo, occorre inoltre osservare che la Commissione ha richiamato, ai considerando 5 e 6 della raccomandazione controversa, la giurisprudenza secondo la quale, in assenza di armonizzazione a livello di Unione, in via di principio gli Stati membri sono liberi di definire gli obiettivi delle rispettive politiche sui giochi d’azzardo e di fissare il livello di tutela che intendono offrire allo scopo di proteggere la salute dei consumatori, fermo restando che la Corte ha cionondimeno fornito orientamenti generali sull’interpretazione delle libertà fondamentali del mercato interno nel settore del gioco d’azzardo e ha stabilito norme di base per le comunicazioni commerciali su siffatti servizi.
32. Infine, occorre aggiungere che la raccomandazione controversa non contiene alcuna indicazione esplicita secondo la quale gli Stati membri sarebbero tenuti ad adottare e ad applicare i principi da essa enunciati.
33. A tal riguardo, occorre osservare che, effettivamente, i paragrafi da 51 a 53 della raccomandazione controversa richiamano l’applicazione, da parte degli Stati membri, dei principi contenuti in tale raccomandazione. Infatti, da un lato, il paragrafo 51 di detta raccomandazione verte sulla designazione di autorità di regolamentazione del gioco d’azzardo e di controllo che garantiscano e controllino l’effettiva conformità alle misure nazionali adottate a sostegno di detti principi. Dall’altro, i paragrafi 52 e 53 di questa stessa raccomandazione prevedono la notifica alla Commissione delle misure adottate ai sensi di tale raccomandazione, per consentire a quest’ultima di valutare l’attuazione della raccomandazione stessa, nonché la raccolta di taluni dati e la loro trasmissione alla medesima.
34. Cionondimeno, a parte il fatto che i paragrafi da 51 a 53 della raccomandazione controversa non sanciscono un obbligo a carico degli Stati membri di applicare in maniera effettiva i principi enunciati da tale atto, occorre inoltre ricordare che, come è già stato rilevato al punto 31 supra, la Commissione ha esplicitamente precisato, al paragrafo 2 di detta raccomandazione, che essa lasciava impregiudicato il potere regolamentare degli Stati membri in materia. Orbene, dalla lettura, in combinato disposto con quest’ultimo paragrafo, dei paragrafi da 51 a 53 di tale raccomandazione, discende unicamente un invito, rivolto agli Stati membri, di adottare norme di tutela dei consumatori nel settore del gioco d’azzardo on line, con esclusione di qualsiasi obbligo di conformarsi ai principi enunciati da tale atto.
35. Inoltre, per quanto attiene alla notifica delle misure adottate in applicazione della raccomandazione controversa e alla trasmissione di taluni dati alla Commissione, si deve considerare che, nonostante la formulazione dei paragrafi 52 e 53 di detta raccomandazione in termini vincolanti rilevata in talune versioni linguistiche (v. punto 26 supra), essa non istituisce alcun obbligo in tal senso. Una siffatta interpretazione si impone, infatti, non solo alla luce di un raffronto con le altre versioni linguistiche della raccomandazione controversa, ma anche alla luce dell’intenzione della Commissione, quale rispecchiata da tale atto, come si evince in particolare dai punti 30 e 31 supra.
36. In terzo luogo, occorre aggiungere che l’analisi del testo e del contenuto della raccomandazione controversa, nonché dell’intento perseguito dalla Commissione, viene confermata dall’analisi del contesto nel quale essa si inserisce, nei termini in cui è descritto dalle parti. In tal senso, si evince dalle memorie delle medesime che detta raccomandazione fa seguito a discussioni condotte, segnatamente, all’interno del Consiglio dell’Unione europea, del Parlamento europeo e della Commissione. In particolare, da un lato, nella sua eccezione di irricevibilità, la Commissione cita, senza che ciò venga contestato dal Regno del Belgio, un estratto dalla sua comunicazione del 23 ottobre 2012, secondo il quale «[n]el complesso, non sembra opportuno, in tale fase, proporre una normativa dell’[Unione] specifica del settore» dei giochi d’azzardo on line. Dall’altro, una conclusione analoga è stata tratta in una valutazione d’impatto che ha accompagnato la raccomandazione controversa (in prosieguo: la «valutazione d’impatto»), citata in tal senso sia dal Regno del Belgio nell’atto introduttivo del ricorso sia dalla Commissione nella sua eccezione di irricevibilità.
37. Pertanto, tenuto conto del testo, del contenuto e del contesto della raccomandazione controversa, si deve concludere nel senso che essa non esplica né è destinata ad esplicare effetti giuridici obbligatori, e non può conseguentemente essere qualificata come atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
38. A tal riguardo, si deve aggiungere inoltre che la mera pubblicazione della raccomandazione controversa nella serie L della Gazzetta ufficiale, e non nella serie C della medesima, non è idonea a confutare la conclusione secondo la quale detta raccomandazione non è destinata ad esplicare effetti giuridici obbligatori.
39. Da un lato, la Corte ha già dichiarato irricevibile una domanda di annullamento di un atto pubblicato nella serie L della Gazzetta ufficiale, sulla base del rilievo che tale atto non era destinato a produrre effetti giuridici (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 1996, Paesi Bassi/Consiglio, C‑58/94, Racc., EU:C:1996:171, punto 27); da ciò si deve dedurre che la mera circostanza che un atto venga pubblicato nella serie L della Gazzetta ufficiale non è idonea a caratterizzare effetti giuridici obbligatori che rendono tale atto impugnabile.
40. Dall’altro, la considerazione svolta al punto 38 supra si impone parimenti alla luce della giurisprudenza costante secondo la quale la forma in cui si adotta un atto o una decisione è, in linea di massima, irrilevante ai fini della ricevibilità di un ricorso di annullamento. Secondo tale giurisprudenza, è pertanto, in linea di principio, irrilevante, in ordine alla qualifica dell’atto di cui è causa, che esso soddisfi o meno taluni requisiti formali, vale a dire, segnatamente, se sia correttamente rubricato dal suo autore o se menzioni le disposizioni che costituiscono il suo fondamento giuridico o se non sia stato notificato, in violazione delle norme applicabili, atteso che tale vizio non può modificare la sostanza di detto atto (v., in tal senso, sentenza del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, Racc., EU:C:2010:701, punto 47 e la giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che la mera pubblicazione di un atto, a seconda dei casi, nella serie C o nella serie L della Gazzetta ufficiale non incide sulla questione se l’atto di cui trattasi possa produrre effetti giuridici obbligatori (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 dicembre 2005, Infront WM/Commissione, T‑33/01, Racc., EU:T:2005:461, punto 110).
41. La conclusione tratta al punto 37 supra non può essere rimessa in discussione neanche dagli argomenti del Regno del Belgio.
42. In primo luogo, il Regno del Belgio argomenta in base agli effetti giuridici che una raccomandazione sarebbe in grado di esplicare, nel senso che il giudice nazionale, sulla scorta della giurisprudenza, dovrebbe tenerne conto ai fini della soluzione delle controversie di cui è investito, e che le autorità nazionali, in forza dell’obbligo di leale cooperazione incombente sugli Stati membri, sarebbero tenute a rispettarla. A suo avviso, l’assenza formale di carattere vincolante della raccomandazione controversa sarebbe irrilevante alla luce delle conseguenze giuridiche significative che tale raccomandazione produrrebbe a fini interpretativi, mediante riqualificazione o tramite l’obbligo di leale cooperazione.
43. A tal riguardo, si deve rammentare che si evince effettivamente dalla giurisprudenza della Corte che, anche se le raccomandazioni non sono destinate a produrre effetti vincolanti e non possono far sorgere diritti azionabili dai singoli dinanzi ad un giudice nazionale, esse non sono tuttavia del tutto prive di effetti giuridici. Infatti, i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando esse sono di aiuto nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme dell’Unione aventi natura vincolante (sentenze Grimaldi, punto 15 supra, EU:C:1989:646, punti 7, 16 e 18; dell’11 settembre 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Racc., EU:C:2003:451, punto 41, e del 18 marzo 2010, Alassini e a., da C‑317/08 a C‑320/08, Racc., EU:C:2010:146, punto 40).
44. Tuttavia, la considerazione, ai fini della valutazione dell’impugnabilità di una raccomandazione, degli effetti giuridici descritti dalla giurisprudenza citata al punto 43 supra, porterebbe alla conclusione che tutte le raccomandazioni costituirebbero atti impugnabili.
45. Orbene, una conclusione del genere, da un lato, sarebbe in contrasto con le disposizioni di cui all’articolo 263 TFUE, come interpretato dalla giurisprudenza citata ai punti 16 e 17 supra, in forza del quale le mere raccomandazioni, le quali non producono effetti giuridici obbligatori, non possono costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento. Dall’altro, essa traviserebbe parimenti la giurisprudenza secondo la quale, al fine di accertare se un atto produca effetti giuridici obbligatori, occorre tener conto della sua sostanza (sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 18 supra, EU:C:2000:335, punto 27).
46. Ne consegue che non può dedursi dai meri effetti giuridici descritti dalla giurisprudenza citata al punto 43 supra che una raccomandazione, quale la raccomandazione controversa, produce effetti giuridici obbligatori e costituisce pertanto un atto impugnabile ai sensi della giurisprudenza richiamata ai punti da 16 a 18 supra.
47. Per questi stessi motivi, la considerazione delle raccomandazioni a fini interpretativi da parte del giudice dell’Unione non può neanche, contrariamente alle affermazioni del Regno del Belgio, essere idonea a giustificare l’asserzione secondo la quale raccomandazioni come quella controversa producono effetti giuridici obbligatori.
48. Inoltre, si deve ritenere che lo stesso valga per gli effetti giuridici risultanti, secondo il Regno del Belgio, dall’obbligo di mezzo, ammesso che sia accertato, di rispettare i principi enunciati nella raccomandazione controversa, il quale incomberebbe agli Stati membri in virtù del loro obbligo di leale cooperazione.
49. In secondo luogo, il Regno del Belgio fa valere, in sostanza, che la raccomandazione controversa deve poter costituire l’oggetto di un controllo limitato alla luce del principi fondamentali del diritto dell’Unione, fermo restando che l’assenza di un siffatto controllo sarebbe contraria al principio di una tutela giurisdizionale effettiva. Orbene, la raccomandazione controversa produrrebbe «effetti giuridici negativi», in quanto essa violerebbe il principio di attribuzione delle competenze, l’equilibrio istituzionale e l’obbligo di leale cooperazione fra istituzioni e fra queste e gli Stati membri, come risulterebbe dal primo, dal terzo e dal quarto motivo dedotti nell’atto introduttivo del ricorso. In tale contesto, il Regno del Belgio aggiunge che, secondo la giurisprudenza, anche atti sprovvisti di effetti giuridici vincolanti adottati in violazione dell’obbligo di leale cooperazione possono essere assoggettati a controllo giurisdizionale.
50. In primo luogo, occorre rilevare che tale linea argomentativa del Regno del Belgio, qualora fosse accolta, si risolverebbe nel desumere l’impugnabilità dell’atto dalla sua eventuale illegittimità.
51. Orbene, risulta dalla giurisprudenza della Corte che la gravità di un’asserita violazione dell’istituzione interessata o la rilevanza del pregiudizio che ne deriverebbe con riguardo al rispetto dei diritti fondamentali non consente di eludere l’applicazione delle eccezioni di irricevibilità di ordine pubblico previste dal Trattato. In tal senso, un’asserita violazione dell’equilibrio istituzionale non consente di eludere i requisiti di ricevibilità del ricorso di annullamento fissati dal Trattato (sentenza del 15 gennaio 2003, Philip Morris International/Commissione, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, Racc., EU:T:2003:6, punto 87; v. parimenti, per analogia, ordinanza del 10 maggio 2001, FNAB e a./Consiglio, C‑345/00 P, Racc., EU:C:2001:270, punti da 39 a 42).
52. Di conseguenza, anche ammesso che la raccomandazione controversa sia viziata da una violazione del principio di attribuzione delle competenze o dell’obbligo di leale cooperazione, tale circostanza non sarebbe idonea ad eludere il requisito di ricevibilità relativo all’esistenza di un atto impugnabile.
53. In secondo luogo, non può neanche essere accolto l’argomento del Regno del Belgio relativo al fatto che si evincerebbe dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dalle sentenze del 12 febbraio 2009, Commissione/Grecia (C‑45/07, Racc., EU:C:2009:81), e del 20 aprile 2010, Commissione/Svezia (C‑246/07, Racc., EU:C:2010:203) che atti privi di carattere giuridicamente vincolante adottati in violazione dell’obbligo di leale cooperazione sono suscettibili di sindacato giurisdizionale.
54. A tal riguardo, da un lato, anche ammesso che, come fatto valere dal Regno del Belgio, la Corte abbia sindacato, nelle sentenze menzionate al punto 53 supra, comportamenti privi di effetti giuridici vincolanti alla luce del rispetto dell’obbligo di leale cooperazione incombente agli Stati membri, è cionondimeno giocoforza constatare che tali sentenze sono state emesse nell’ambito di ricorsi per inadempimento proposti ai sensi dell’articolo 226 CE, ossia nell’ambito di un mezzo di ricorso che ha lo scopo di far accertare e far cessare il comportamento di uno Stato membro che sia in contrasto col diritto dell’Unione (sentenze del 7 febbraio 1979, Francia/Commissione, 15/76 e 16/76, Racc., EU:C:1979:29, punto 27) e che si fonda sull’oggettiva constatazione del mancato rispetto, da parte di uno Stato membro, degli obblighi che ad esso impone il Trattato o un atto di diritto derivato (v. sentenze del 14 novembre 2002, Commissione/Regno Unito, C‑140/00, Racc., EU:C:2002:653, punto 34 e la giurisprudenza ivi citata, e del 4 marzo 2010, Commissione/Italia, C‑297/08, Racc., EU:C:2010:115, punto 81 e la giurisprudenza ivi citata), e non nell’ambito di ricorsi di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
55. Orbene, poiché questi due mezzi di ricorso hanno oggetti diversi e sono assoggettati a condizioni di ricevibilità diverse loro peculiari, non può desumersi dal mero fatto, addotto dal Regno del Belgio, che la Corte possa esaminare un atto o un comportamento privo di effetti giuridici obbligatori nell’ambito di un ricorso per inadempimento, che lo stesso debba valere nel caso di un ricorso di annullamento.
56. Al contrario, nel contesto del ricorso di annullamento istituito all’articolo 263 TFUE, l’argomento del Regno del Belgio secondo il quale un atto non vincolante può essere controllato alla luce dell’obbligo di leale cooperazione, è in contrasto con la giurisprudenza richiamata ai punti 16, 17 e 51 supra.
57. Dall’altro lato, nella misura in cui il Regno del Belgio argomenta in base al fatto che la Corte, nella sentenza Commissione/Svezia, punto 53 supra (EU:C:2010:203), avrebbe constatato un inadempimento dovuto al fatto che il Regno di Svezia avrebbe omesso di tenere conto di una posizione convenuta all’interno di un gruppo di lavoro del Consiglio che sarebbe stata priva di effetti giuridici vincolanti, è sufficiente constatare che non ne risulta affatto che, nel contesto di un ricorso di annullamento proposto in virtù dell’articolo 263 TFUE, può essere esaminata la legittimità di un atto privo di qualsivoglia effetto giuridico vincolante. Infatti, anche senza che sia necessario prendere posizione sulla possibilità, per il giudice, di constatare, nell’ambito di un ricorso di annullamento, la violazione dell’obbligo di leale cooperazione a causa della mancata considerazione di un atto privo di effetti giuridici vincolanti, è giocoforza rilevare che la presente causa solleva la diversa questione se la raccomandazione controversa produca effetti giuridici obbligatori.
58. In terzo luogo, per quanto attiene al riferimento al principio della tutela giurisdizionale effettiva, il quale esigerebbe un’interpretazione non restrittiva del requisito relativo agli effetti giuridici vincolanti, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza della Corte, se è pur vero che, mediante gli articoli 263 TFUE e 277 TFUE, da un lato, e l’articolo 267 TFUE, dall’altro, il Trattato istituisce un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti inteso ad affidare al giudice dell’Unione il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni [sentenze del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Racc., EU:C:1986:166, punto 23; Reynolds Tobacco e a./Commissione, punto 17 supra, EU:C:2006:541, punto 80, e ordinanza Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/ Commissione, punto 17 supra, EU:C:2012:292, punto 53], tuttavia, sebbene il requisito relativo agli effetti giuridici vincolanti debba essere interpretato alla luce del principio di una tutela giurisdizionale effettiva, tale interpretazione non può condurre ad escludere questo requisito senza eccedere le competenze attribuite dal Trattato ai giudici dell’Unione [v., in tal senso, sentenza Reynolds Tobacco e a./Commissione, punto 17 supra, EU:C:2006:541, punto 81, e ordinanza Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissione, punto 17 supra, EU:C:2012:292, punto 54].
59. Orbene, l’argomentazione del Regno del Belgio, qualora venisse accolta, avrebbe proprio l’effetto di escludere il requisito concernente gli effetti giuridici obbligatori.
60. Il Regno del Belgio afferma quindi, con il secondo e con il quinto motivo dedotti nell’atto introduttivo del ricorso, che la raccomandazione controversa costituisce in realtà uno strumento avente un effetto di armonizzazione e una direttiva nascosta. Più specificamente, nell’ambito del secondo motivo, basandosi segnatamente sulle sentenze Grimaldi, punto 15 supra (EU:C:1989:646), e del 24 gennaio 2013, Stanleybet e a. (C‑186/11 e C‑209/11, Racc., EU:C:2013:33), sui considerando 8 e 14 e sul paragrafo 52 della raccomandazione controversa, nonché su taluni passaggi della valutazione d’impatto, esso afferma che detta raccomandazione costituisce uno strumento di armonizzazione e di liberalizzazione del mercato dei giochi d’azzardo on line, contrario alla giurisprudenza della Corte relativa all’applicazione dell’articolo 56 TFUE in tale settore e adottato in assenza di qualsivoglia competenza della Commissione a tal fine. Nell’ambito del quinto motivo, esso deduce, in sostanza, che tale raccomandazione costituisce in realtà uno strumento normativo. Esso richiama, da un lato, l’intento sotteso alla medesima raccomandazione, quale risulterebbe dal suo contenuto dettagliato e dalla valutazione d’impatto. Dall’altro, esso osserva che, tramite il sistema di controllo dei dati istituito dai paragrafi da 52 a 54 della raccomandazione controversa, la Commissione procede in realtà ad un’armonizzazione e intende orientare la politica come farebbe una direttiva ai sensi dell’articolo 288 TFUE.
61. A tal riguardo, in primo luogo, anzitutto, nella misura in cui, tramite gli argomenti relativi, nell’ambito del secondo motivo, al fatto che la raccomandazione controversa procede ad un’armonizzazione e ad una liberalizzazione illegittime del mercato nel settore dei giochi d’azzardo on line, il Regno del Belgio intende avvalersi della giurisprudenza in virtù della quale il giudice verifica, al fine di stabilire se un atto sia impugnabile, se tale atto miri a produrre effetti giuridici nuovi rispetto a quelli connessi all’applicazione dei principi fondamentali del Trattato esaminandone il contenuto (v., in tal senso, sentenze Francia/Commissione, punto 18 supra, EU:C:1991:424, punto 10; Francia/Commissione, punto 18 supra, EU:C:1997:164, punto 9, e del 20 maggio 2010, Germania/Commissione, T‑258/06, Racc., EU:T:2010:214, punto 27) e valutando se tale atto si limiti ad esplicitare detti principi o se stabilisca obblighi specifici o nuovi rispetto ad essi (v., in tal senso, sentenze Francia/Commissione, punto 18 supra, EU:C:1993:245, punto 14; Francia/Commissione, punto 18 supra, EU:C:1997:164, punto 13, e Germania/Commissione, cit. supra, EU:T:2010:214, punto 28), occorre rammentare che la raccomandazione controversa è sostanzialmente redatta in termini non vincolanti e non è destinata, avuto riguardo al suo testo, al suo contenuto e al suo contesto, a produrre effetti giuridici vincolanti. Per contro, nelle cause sfociate nelle sentenze Francia/Commissione, punto 18 supra (EU:C:1991:424), Francia/Commissione, punto 18 supra (EU:C:1993:245), Francia/Commissione, punto 18 supra (EU:C:1997:164), e Germania/Commissione, citata supra (EU:T:2010:214), gli atti in questione o, quantomeno, i passaggi contestati ed esaminati dal giudice, erano redatti in termini imperativi ed enunciavano obblighi a carico degli Stati membri.
62. Ciò premesso, non è necessario, nella specie, confrontare il tenore delle considerazioni e dei principi figuranti nella raccomandazione controversa con le disposizioni del Trattato, come interpretate dalla giurisprudenza, al fine di verificare se detta raccomandazione enunci principi diversi da quelli risultanti dal Trattato e dalla giurisprudenza. Infatti, anche ammesso che si verifichi una situazione del genere, ciò non toglierebbe che, alla luce del testo, del contenuto e del contesto di tale raccomandazione, i principi contenuti nella medesima non sono destinati a produrre effetti giuridici obbligatori.
63. In ogni caso, occorre osservare, ad abundantiam, che gli argomenti del Regno del Belgio, basati sul fatto che la raccomandazione controversa conduce ad un’armonizzazione e ad una liberalizzazione illegittime del mercato nel settore dei giochi d’azzardo on line, scaturiscono da una lettura manifestamente erronea di detta raccomandazione.
64. In tal senso, da un lato, il Regno del Belgio ha erroneamente dedotto dai considerando 8 e 14 della raccomandazione controversa che essa mira ad armonizzare e a liberalizzare il mercato dei giochi d’azzardo on line. È pur vero che la Commissione menziona ivi il fatto che le norme e le politiche attuate dagli Stati membri variano in maniera considerevole, che l’azione a livello dell’Unione li incoraggia a garantire un livello elevato di protezione sui loro territori e che un approccio più armonizzato potrebbe essere vantaggioso per gli operatori di servizi di giochi d’azzardo on line stabiliti nell’Unione che sempre più spesso sono intestatari di una molteplicità di licenze in diversi Stati membri. Tuttavia, ciò non toglie che, al suo paragrafo 2, detta raccomandazione riconosce esplicitamente il potere regolamentare degli Stati membri in tale ambito. Inoltre, tale raccomandazione non enuncia alcuna regola né alcun principio inteso ad armonizzare e a liberalizzare tale mercato. Infatti, nessuno dei paragrafi della raccomandazione in questione ha un siffatto scopo. Peraltro, indipendentemente dal contenuto di detti considerando, quali motivi su cui si fonda la raccomandazione in questione, tali considerando non sono idonei a produrre effetti giuridici (v., in tal senso e per analogia, ordinanza del 12 dicembre 2007, Vodafone España e Vodafone Group/Commissione, T‑109/06, Racc., EU:T:2007:384, punto 147 e la giurisprudenza ivi citata).
65. Dall’altro lato, l’argomento relativo al fatto che, al paragrafo 52 della raccomandazione controversa, «“[i]nvitando” (…) gli Stati membri ad adottare misure di trasposizione di [detta raccomandazione], la Commissione mira (…) manifestamente ad imporre la sua interpretazione degli articoli 49 TFUE e 56 TFUE», scaturisce da una lettura erronea di detto paragrafo. Quest’ultimo, infatti, ha ad oggetto non un obbligo di trasporre i principi risultanti da tale raccomandazione, bensì un invito rivolto agli Stati membri di notificare alla Commissione le misure adottate ai sensi della stessa raccomandazione. Orbene, come si evince dal punto 34 supra, da un siffatto invito non può discendere un obbligo di conformarsi a detta raccomandazione.
66. Inoltre, nella misura in cui il Regno del Belgio richiama taluni passi della valutazione d’impatto, si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza, al fine di accertare se un atto produca effetti giuridici obbligatori, occorre tener conto della sua sostanza (sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 18 supra, EU:C:2000:335, punto 27), fermo restando che gli effetti giuridici obbligatori di un atto devono essere valutati in funzione di criteri obiettivi, quali il contenuto di tale atto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato, nonché dei poteri dell’istituzione emanante (v. sentenza Ungheria/Commissione, punto 16 supra, EU:C:2014:70, punto 55 e la giurisprudenza ivi citata; v. parimenti punto 18 supra). Orbene, alla luce di tale giurisprudenza, è stato considerato, al punto 37 supra, che la raccomandazione controversa non era destinata a produrre effetti giuridici obbligatori.
67. In ogni caso, occorre inoltre rilevare che, a parte il fatto che i passaggi della valutazione d’impatto citati al punto 51 dell’atto introduttivo del ricorso si limitano a mettere in evidenza l’onere amministrativo che, a causa della coesistenza di normative nazionali, grava sugli operatori dei giochi d’azzardo on line, senza tuttavia proporre un’armonizzazione di tale settore, si evince parimenti da tale valutazione, come menzionata dalle due parti, che un’iniziativa legislativa è stata reputata irrealizzabile (v. punto 36 supra).
68. Infine, ciò premesso, è parimenti a torto che il Regno del Belgio desume da una lettura d’insieme della giurisprudenza citata al punto 43 supra, dalla sentenza Stanleybet e a., punto 60 supra (EU:C:2013:33), nonché dai considerando 8 e 14 e dal paragrafo 52 della raccomandazione controversa che quest’ultima ha un effetto di armonizzazione. È pur vero che dalla sentenza Stanleybet e a., punto 60 supra (EU:C:2013:33, punto 24 e la giurisprudenza ivi citata), si evince che la Corte ha ripetutamente dichiarato che la disciplina dei giochi d’azzardo rientrava nei settori in cui sussistevano tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale, e che, in assenza di un’armonizzazione in materia a livello dell’Unione, spettava al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi coinvolti comportava. Tuttavia, alla luce delle conclusioni tratte ai punti 46 e 65 supra, nonché del fatto che la raccomandazione controversa non comporta alcuna armonizzazione dei servizi nel settore dei giochi d’azzardo on line, occorre rilevare che, contrariamente a quanto asserito dal Regno del Belgio, l’adozione di tale raccomandazione non è idonea a limitare la possibilità per ciascuno Stato membro di valutare, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela di detti interessi comporta.
69. Ciò vale a maggior ragione in quanto, come è già stato rilevato ai punti 31, 34 e 64 supra, la raccomandazione controversa lascia impregiudicato, ai sensi del suo paragrafo 2, il potere regolamentare degli Stati membri in tale materia.
70. In secondo luogo, nella misura in cui il Regno del Belgio fa valere che la Commissione ha avviato procedimenti per la dichiarazione di un inadempimento nei confronti di sette Stati membri al fine di obbligarli ad adeguarsi alla raccomandazione controversa, occorre constatare, da un lato, che non emerge da alcun elemento del fascicolo che detti procedimenti hanno avuto effettivamente ad oggetto il rispetto di quest’ultima, circostanza che la Commissione peraltro contesta nella sua eccezione di irricevibilità. Dall’altro e in ogni caso, è giocoforza rilevare che detta raccomandazione è stata adottata il 14 luglio 2014, e quindi successivamente alla data di avvio di tali procedimenti, come indicato dal Regno del Belgio, ossia il 20 novembre 2013.
71. In terzo luogo, per quanto attiene agli argomenti sollevati nell’ambito del quinto motivo e relativi al fatto che la raccomandazione controversa costituirebbe uno strumento normativo, e sempreché tali argomenti debbano essere intesi nel senso che il Regno del Belgio intende ricorrere alla giurisprudenza citata al punto 61 supra, occorre anzitutto rinviare alle considerazioni svolte ai punti 61 e 62 supra.
72. Occorre poi rilevare che il fatto, dedotto dal Regno del Belgio, che i principi enunciati nella raccomandazione controversa sono estremamente dettagliati, non incide sulla conclusione secondo la quale tale atto non è destinato a produrre effetti giuridici obbligatori. Infatti, tale conclusione si impone alla luce non del livello di dettaglio dei principi enunciati da tale atto, bensì dell’imperatività di questi ultimi. Orbene, è già stato rilevato supra che essa, nella specie, è assente.
73. Inoltre, per quanto attiene all’argomento relativo ai paragrafi da 52 a 54 della raccomandazione controversa, i quali dimostrano, in sostanza, secondo il Regno del Belgio, che quest’ultima costituisce una direttiva nascosta, occorre rilevare che si evince da tali paragrafi che la Commissione invita gli Stati membri a fornire taluni dati affinché essa possa valutare l’attuazione di detta raccomandazione. Orbene, come è già stato rilevato ai punti 33 e 34 supra, il mero fatto che la Commissione inviti gli Stati membri a notificarle le misure adottate a sostegno dei principi risultanti da tale raccomandazione e a fornirle dati concernenti l’applicazione dei principi enunciati nella medesima raccomandazione non è idoneo a rendere tale applicazione obbligatoria per gli Stati membri.
74. Infine, nella misura in cui, in tale contesto, il Regno del Belgio richiama passaggi della valutazione d’impatto e di due progetti di raccomandazione trasmessi dalla Commissione preliminarmente all’adozione della raccomandazione controversa, si deve rinviare alle considerazioni svolte al punto 66 supra.
75. A tal riguardo, occorre aggiungere che, in ogni caso, da un lato, devono essere respinti gli argomenti basati sulla valutazione d’impatto facendo riferimento alle considerazioni svolte al punto 67 supra, anche senza necessità di esaminare il contenuto dei menzionati passaggi di detta valutazione.
76. Dall’altro, il Regno del Belgio cita, nelle sue memorie, considerando di due progetti di raccomandazione, in cui si afferma che le normative degli Stati membri relative alla tutela dei consumatori, dei giocatori e dei minori con riferimento ai giochi d’azzardo on line sono frammentate, e che l’obiettivo della raccomandazione potrebbe essere meglio conseguito con un’azione a livello dell’Unione, che la Commissione intendeva proporre un insieme di principi comuni al fine di assicurare l’informazione dei consumatori in materia di giochi d’azzardo on line, e che occorrerebbe adottare misure adeguate ed efficaci al fine di sorvegliare e garantire il rispetto dei principi risultanti dalle raccomandazioni allo stadio di progetto.
77. Orbene, anche ammesso che occorra tenere conto di tali considerando dei progetti di raccomandazione al fine di stabilire l’intento perseguito dalla Commissione al momento dell’adozione della raccomandazione controversa, si deve rilevare che il mero annuncio di un intento di proporre principi comuni sulla base del rilievo che un’azione a livello dell’Unione sarebbe appropriata non è manifestamente idoneo a dimostrare che detta raccomandazione è destinata a produrre effetti giuridici obbligatori. Inoltre, il fatto che, a differenza dei progetti di raccomandazione, la raccomandazione controversa non contiene alcuna indicazione secondo la quale occorre assicurare il rispetto dei principi da essa enunciati, tende ulteriormente a dimostrare l’assenza di qualsivoglia intenzione della Commissione di conferirle effetti giuridici obbligatori.
78. Alla luce di quanto precede, si deve concludere che nessuno degli argomenti sollevati dal Regno del Belgio è idoneo a confutare la conclusione tratta al punto 37 supra.
79. Inoltre, occorre aggiungere che, contrariamente agli argomenti del Regno del Belgio, non è necessario unire l’eccezione di irricevibilità al merito.
80. Da un lato, contrariamente a quanto fatto valere dal Regno del Belgio, il mero fatto che, nell’esposizione del contesto normativo in cui si inserisce l’eccezione di irricevibilità, la Commissione risponda nel merito al primo motivo dedotto da tale Stato membro, non è idoneo a giustificare la riunione dell’eccezione di irricevibilità al merito. Infatti, risulta dai punti 51 e 52 supra, che, anche ammesso che il primo motivo nonché, peraltro, il terzo e il quarto motivo siano fondati, tale circostanza non sarebbe idonea ad escludere il requisito di ricevibilità relativo all’esistenza di un atto impugnabile.
81. Dall’altro, nella misura in cui il Regno del Belgio ritiene che sia necessario esaminare nel merito il secondo e il quinto motivo, occorre anzitutto ricordare che, come risulta dai punti 61 e 62 supra, le circostanze che caratterizzano la presente causa si distinguono da quelle delle cause sfociate nelle sentenze citate al punto 61 supra, nelle quali la ricevibilità è stata esaminata nella fase della valutazione del merito.
82. Occorre poi rilevare che la conclusione, tratta al punto 37 supra, secondo la quale la raccomandazione controversa è priva di effetti giuridici obbligatori, è fondata su un esame del suo testo, del suo contenuto, del suo contesto, nonché dell’intenzione del suo autore, il quale rientra nella valutazione della ricevibilità del presente ricorso.
83. Infine, occorre rilevare che, se è pur vero che, ai punti da 60 a 77 della presente ordinanza, il Tribunale ha proceduto all’esame di taluni argomenti dedotti dal Regno del Belgio nell’ambito del suo secondo e del suo quinto motivo, con i quali tale Stato membro fa valere che la raccomandazione controversa costituisce uno strumento normativo di armonizzazione, ciò non toglie, tuttavia, che tali argomenti sono stati respinti, in sostanza, sulla base del rilievo – che si evince chiaramente dal testo, dal contenuto e dal contesto dell’atto – che quest’ultimo non è destinato a produrre effetti giuridici obbligatori, come emerge in particolare dai punti 61, 62, 66, 71, 73 e 74 supra, e che essi sono stati esaminati nel merito solo ad abundantiam.
84. In ogni caso, è stato rilevato che tali argomenti scaturiscono, in parte, da una lettura erronea della raccomandazione controversa e che sono manifestamente infondati. Orbene, in tali condizioni, sarebbe contrario alle esigenze di una buona amministrazione della giustizia e di economia del procedimento riunire l’eccezione di ricevibilità al merito.
85. Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, l’eccezione di irricevibilità deve essere accolta e il ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
86. In tali condizioni, non occorre statuire sulle domande di intervento a sostegno delle conclusioni del Regno del Belgio presentate dalla Repubblica ellenica e dalla Repubblica portoghese (v., in tal senso, ordinanze del 5 luglio 2001, Conseil national des professions de l’automobile e a./Commissione, C‑341/00 P, Racc., EU:C:2001:387, punti 36 e 37, e del 7 gennaio 2015, Freitas/Parlamento e Consiglio, T‑185/14, EU:T:2015:14, punto 52).
Sulle spese
87. Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Regno del Belgio, essendo rimasto soccombente, va condannato alle spese, conformemente alle conclusioni della Commissione, ad eccezione di quelle afferenti alle istanze di intervento.
88. Inoltre, in applicazione dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, il Regno del Belgio, la Repubblica ellenica, la Repubblica portoghese e la Commissione sopporteranno ciascuna le proprie spese afferenti alle istanze d’intervento.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2) Non vi è luogo a statuire sulle domande di intervento della Repubblica ellenica e della Repubblica del Portogallo.
3) Il Regno del Belgio sopporterà le proprie spese, nonché le spese sostenute dalla Commissione europea.
4) Il Regno del Belgio, la Repubblica ellenica, la Repubblica del Portogallo e la Commissione sopporteranno ciascuno le proprie spese relative alle domande di intervento.
Lussemburgo, 27 ottobre 2015