62007CC0558
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА J. KOKOTT
представено на 10 март 2009 година (
1
)
Дело C-558/07
The Queen, по искане на:
S.P.C.M. SA и др.
срещу
Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
„Регламент (ЕО) № 1907/2006 — Химикали — Регистрация, оценка, разрешаване на тези химикали и приложими по отношение на тях ограничения (REACH) — Понятие за „мономерни вещества“ — Валидност — Пропорционалност — Равно третиране“
I — Въведение
1.
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) пита Съда как следва да се разбира понятието за „мономерни вещества“.
2.
На пръв поглед преюдициалното запитване изглежда странно. Би могло да се очаква този въпрос да бъде зададен по-скоро на химик. При все това, при по-точно разглеждане проличава, че на въпроса може и трябва да се отговори с инструментите на общностното право.
3.
За целта Съдът ще трябва за първи път да тълкува Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (
2
) (наричан по-нататък „Регламент REACH“).
II — Правна уредба
4.
Основната разпоредба, относима към настоящото дело, е член 5 от Регламент REACH, който установява задължението за регистриране на веществата:
„В съответствие с разпоредбите на членове 6, 7, 21 и 23 вещества в самостоятелен вид, в препарати или в изделия не се произвеждат в Общността или не се пускат на пазара, освен ако те са регистрирани в съответствие с разпоредбите на настоящия дял, когато това се изисква.“
5.
Член 3, точка 1 от Регламент REACH определя основното понятие за вещество:
„химичен елемент и неговите съединения в естествено състояние или получени чрез всеки производствен процес, включително всяка добавка, необходима за запазване на неговата стабилност и всеки примес, извлечен от използвания процес, с изключение на всеки разтворител, който може да бъде отделен, без да се засяга стабилността на веществото или да се променя неговият състав.“
6.
Член 3, точка 5 от Регламент REACH определя понятието за полимер:
„вещество, съставено от молекули, характеризиращи се с последователност на една или повече видове мономерни единици. Такива молекули могат да имат вариращо молекулно тегло, при което различията в молекулното тегло се дължат предимно на различията в броя на мономерните единици. Един полимер съдържа следното:
а)
просто тегловно мнозинство от молекули, които съдържат поне три мономерни единици, ковалентно свързани с поне една друга мономерна единица или друг реагент;
б)
по-малко от просто тегловно мнозинство от молекули със същото молекулно тегло.
По смисъла на това определение „мономерна единица“ означава реагиралата форма на мономерно вещество в полимер.“
7.
Понятието за мономер е определено в член 3, точка 6 от посочения регламент:
„вещество, което може да образува ковалентни връзки с поредица подобни или различни молекули при условията на съответната полимеризационна реакция, използвана за конкретния процес.“
8.
Съгласно член 2, параграф 9 от Регламент REACH разпоредбите на дялове II и VI от Регламента, следователно по-специално задължението за регистриране, предвидено в член 5, не се прилагат за полимери.
9.
Посочената разпоредба се пояснява в съображение 41 от този регламент:
„[…] Полимерите следва да бъдат освободени от регистрация и оценка, докато тези полимери, които е необходимо да бъдат регистрирани, поради факта че предизвикват рискове за здравето на човека и околната среда могат да бъдат избрани по практичен и ефективен от гледна точка на разходите начин, на базата на солидни технически и валидни научни критерии.“
10.
Съответно по отношение на условията за евентуално бъдещо задължение за регистриране на определени полимери член 138, параграф 2 предвижда:
„Комисията може да представи законодателни предложения веднага след като бъде създаден приложим и рентабилен начин за подбор на полимери за регистрация въз основа на технически и валидни научни критерии и след публикуване на доклад за следното:
а)
рисковете, предизвикани от полимери в сравнение с други вещества;
б)
необходимостта, ако има такава, от регистриране на определени видове полимери, като взема предвид конкурентоспособността и иновацията, от една страна, и защитата на здравето на човека и околната среда, от друга.“
11.
От друга страна, член 6, параграф 3 от Регламент REACH определя при какви условия трябва да бъдат регистрирани мономерни вещества, съдържащи се в състава на полимери:
„Всеки производител или вносител на полимер подава регистрация в Агенцията за мономерно вещество/а или за друго вещество/а, което/които все още не е/са регистрирано/и от участник нагоре по веригата на доставки, ако отговаря едновременно на следните две условия:
а)
полимерът съдържа 2 тегловни% (w/w) или повече от същото мономерно вещество/а във формата на мономерни единици и химически свързано вещество/а;
б)
общото количество на такова мономерно вещество/а или друго вещество/а е 1 тон или повече от 1 тон на година.“
III — Главното производство и преюдициалните въпроси
12.
Националното производство е образувано от предприятия, които наред с другото са производители или вносители на полимери на европейския пазар. Ответник по главното производство е Department for the Environnement, Food and Rural Affairs в качеството си на орган на правителството на Обединеното кралство, компетентен за прилагането на Регламент REACH.
13.
Производството има за цел да се разсеят съмненията относно тълкуването на член 6, параграф 3 от Регламент REACH и евентуално да се изясни дали тази разпоредба трябва да бъде обявена за невалидна.
14.
При това положение High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) решава да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Предвид факта, че съдържащите се в дял II от Регламента REACH условия относно регистрацията не се прилагат по отношение на полимерите по силата на член 2, параграф 9 от същия регламент, споменаването на мономерните вещества в член 6, параграф 3 включва ли:
а)
мономери в реагирала форма, т.е. мономери, които са реагирали помежду си, така че не могат да бъдат отделени от полимера, от който са част;
б)
мономери в нереагирала форма, т.е. мономери, които са остатъчни от процеса на полимеризация и които в края на този процес запазват собствената си характеристика и химични свойства, различни от полимера, или
в)
едновременно мономерите в реагирала форма и мономерите в нереагирала форма?
2.
Ако отговорът на първия въпрос е или а), или в), неправомерно ли е прилагането на член 6, параграф 3 от Регламента спрямо производителите и спрямо вносителите на полимери, поради това че условията са нерационални, дискриминационни или несъразмерни?“
15.
В писмената фаза на производството взимат участие C.H. Erbslöh KG и Lake Chemicals and Minerals Ltd (заедно наричани по-нататък „Erbslöh“) и S.P.C.M. SA и Hercules Inc. (заедно наричани по-нататък „S.P.C.M.“) в качеството си на жалбоподатели в главното производство, а също и Република Полша, Парламентът, Съветът и Комисията. В съдебното заседание от 27 януари 2009 г. взимат участие всички страни в производството с изключение на Полша.
IV — Правен анализ
А — Преюдициалното запитване в цялостния контекст на Регламент REACH
16.
Регламентът REACH урежда регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали. Първият етап е регистрацията.
17.
По принцип всички вносители и производители трябва да регистрират всеки химикал, който те внасят или произвеждат, и за целта да предоставят определена информация. Обхватът на необходимата информация зависи от количествата на съответното вещество, което те внасят или произвеждат. В случай че не разполагат с тази информация, те трябва да я добият преди регистрацията, ако е необходимо, чрез извършването на изследвания.
18.
Посочената информация дава възможност, на първо място, на производителите, вносителите и потребителите надолу по веригата в съответствие с член 1, параграф 3 от Регламент REACH да гарантират, че няма да има неблагоприятно въздействие върху здравето на човека или околната среда, когато произвеждат, пускат на пазара и употребяват тези вещества.
19.
Освен това химикалите могат да бъдат предмет на оценка въз основа на регистрацията и друга информация. Тази оценка може да има за последица Комисията да наложи ограничения по отношение на веществата, т.е. да забрани определени употреби. При определени обстоятелства Комисията може също да забрани всякаква употреба на дадено вещество. В такъв случай за евентуалните употреби е необходимо разрешение.
20.
Настоящото дело се отнася до регистрацията на мономерите. В известен смисъл мономерите представляват градивните частици, от които се състоят по-сложни химични молекули, така наречените полимери. Така например полимер е полиетиленът, от който са съставени много видове пластмасово фолио. Както показва самото наименование, стартовото вещество е обичайно съществуващият в газообразно състояние мономер етилен или етен (С2Н4). При полимеризацията относително малките етенови молекули се свързват в дълги вериги от полиетиленови молекули.
21.
По данни на Комисията има неколкостотин мономери, които могат да бъдат комбинирани в около 70000—400000 различни полимери.
22.
Мономерите в нереагирала форма трябва съгласно член 6, параграфи 1 и 2 от Регламент REACH да бъдат регистрирани, тъй като са вещества от самостоятелен вид. Обратно, съгласно член 2, параграф 9 от посочения регламент полимерите са изключени от задължението за регистриране.
23.
Спорен е въпросът дали мономерите в реагирала форма, съдържащи се в полимери, трябва да бъдат регистрирани съгласно специална разпоредба, а именно член 6, параграф 3 от Регламент REACH, въпреки че не са вещества от самостоятелен вид. Този въпрос засяга главно вноса на полимери, тъй като използваните извън територията на Общността за производството на полимери мономери все още не са били регистрирани.
Б — По първия въпрос — тълкуване на член 6, параграф 3 от Регламент REACH
24.
Според член 6, параграф 3 от Регламент REACH производителят или вносителят на полимер подава заявка за регистрация за мономерни вещества, които все още не са регистрирани от участник нагоре по веригата на доставки, ако полимерът съдържа най-малко 2 тегловни% (w/w) от мономерното вещество във формата на мономерни единици и ако общото количество на мономера е 1 тон или повече от 1 тон на година.
25.
С първия въпрос се цели да бъде изяснено как следва да се разбира понятието за мономерно вещество, съдържащо се в посочената разпоредба. Отговорът може да бъде изведен по същество от текста на релевантните разпоредби. В допълнение ще разгледам обаче някои доводи, изведени от S.P.C.M. и Erbslöh от систематичния контекст на Регламент REACH и от неговите цели.
1. По текста на релевантните разпоредби
26.
Текстът на член 6, параграф 3, буква а) от Регламент REACH подсказва, че тази разпоредба визира мономерите в реагирала форма в полимер, тъй като по принцип мономерите подлежат на регистрация, когато даден полимер се състои от тях.
27.
Съгласно член 3, точка 5 от Регламент REACH полимерът е съставен по същество от последователност на свързани един с друг мономери, така наречените мономерни единици. В съответствие с това в член 3, точка 5, последно изречение мономерната единица се определя като реагиралата форма на мономерно вещество в полимер.
28.
Посоченото определение е възприето в допълнителния израз „във формата на мономерни единици и химически свързано вещество/а“, съдържащ се в член 6, параграф 3, буква а) от Регламент REACH.
29.
Изричното посочване на мономерните единици в член 6, параграф 3, буква а) от Регламент REACH изключва, от друга страна, включването на мономерите в нереагирала форма по смисъла на вариант б) от първия преюдициален въпрос. Доколкото последните се съдържат в полимера като остатъчни от процеса на полимеризация, те действително попадат в състава на полимера по смисъла на общото определение за вещества, съдържащо се в член 3, параграф 1, но член 6, параграф 3 се отнася единствено до мономери в реагирала форма, които съществуват във формата на мономерни единици.
30.
Според Erbslöh и S.P.C.M. обаче схващането на член 6, параграф 3 от Регламент REACH в смисъл, че се отнася до мономерите в реагирала форма, би породило противоречие. Те поддържат, че съгласно определението, съдържащо се в член 3, параграф 6, мономерите все още не са свързани в полимери, а само се характеризират със свойството да образуват такива съединения.
31.
Във връзка с този довод трябва да се признае, че ако се разглежда единствено общото определение на вещества, съдържащо се в член 3, параграф 1 от Регламент REACH, единствено мономерите в реагирала форма могат да бъдат вещества.
32.
Член 3, параграф 1 от Регламент REACH дефинира „вещество“ именно като химичен елемент и неговите съединения. Химичните вещества се отличават по-конкретно с характерни свойства, като например точката им на горене. Следователно мономерите и полимерите са вещества, тъй като те са съединения на градивните си химични елементи.
33.
За разлика от това, една част от групите от полимери, т.е. мономерите в реагирала форма, не са самостоятелни съединения. Както подчертават Erbslöh и S.P.C.M., те нямат собствени химични свойства, а притежават свойствата на полимера, от който са част. Следователно тези групи от състава по принцип не са вещества по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент REACH.
34.
Erbslöh и S.P.C.M. пренебрегват обаче факта, че по отношение на мономерните вещества Регламент REACH установява специално правило, което се различава от общото определение за вещества. Понятието за мономерна единица, съдържащо се в член 3, точка 5, се определя като реагиралата форма на мономерно вещество в полимер. От това следва, че Регламент REACH визира две форми на мономерни вещества, а именно реагирала форма — мономерната единица като част от състава на полимерите, и нереагирала форма — мономерът, дефиниран в член 3, точка 6.
35.
S.P.C.M. възразява, че в член 6, параграф 3 от Регламент REACH става въпрос за мономерни вещества, а не за мономерни единици. Буква а) от посочената разпоредба обаче установява ясно, че се имат предвид мономерните вещества във формата на мономерни единици. Освен това посочената разпоредба обхваща и други подлежащи на регистриране вещества, различни от съдържащите се в състава на полимерите, не във формата им по дефиниция, т.е. в нереагирала форма, а изрично в реагирала форма.
36.
Това заключение не може да бъде променено и по силата на факта, че в някои текстове на член 6, параграф 3, буква а) от Регламент REACH на някои езици, по-специално на английски и френски език, не е използвано точно същото понятие за мономерни единици като в текстовете на член 3, точка 5. В текста на английски език е използван, от една страна, изразът „monomer unit“, а от друга страна — изразът „monomeric unit“, а в текста на френски език са използвани изразите „unité monomère“ и „unités monomériques“.
37.
Възможно е обаче тези незначителни различия да произтичат от неточен превод при обсъжданията в Съвета. Дефиницията за полимерите, съдържаща се в член 3, точка 5, която определя и понятието за мономерна единица, е възприета, без да бъде променена, от предложението на Комисията. За разлика от това, Съветът по предложение на шведската делегация към Съвета добавя в член 6, параграф 3, буква а) израза „във формата на мономерни единици и химически свързано вещество/а“ (
3
). В текстовете на шведски и немски език на двете разпоредби е използвано едно и също понятие за мономерна единица (
4
). По-специално, първоначалният текст на шведски език е показателен за това, че разликите в текстовете на английски и френски език нямат за цел придаване на различно значение.
38.
Следователно от текста на релевантните разпоредби в светлината на правния им генезис произтича, че понятието „мономерни вещества“, съдържащо се в член 6, параграф 3 от Регламент REACH, се отнася само до мономери в реагирала форма, т.е. мономери, които са реагирали помежду си, така че не могат да бъдат отделени от полимера, от който са част.
2. По систематичния контекст
39.
На това междинно заключение се противопоставят обаче различни възражения, основани на систематичния контекст на Регламент REACH. Те по-специално поставят акцент върху освобождаването от задължението за регистриране на полимери, предвидено в член 2, параграф 9 от посочения регламент.
40.
Във връзка с това Erbslöh се позовава на общата тълкувателна максима на общностното право, че изключенията от общите правила трябва да се тълкуват тясно. Задължението за регистриране за мономерни вещества било изключение от приложимото по отношение на полимерите освобождаване от регистрация и поради това трябвало да се тълкува тясно.
41.
В това отношение Erbslöh пропуска обаче факта, че принципът на Регламент REACH е регистрацията. Следователно приложимото по отношение на полимерите освобождаване от регистриране само по себе си е изключение, което трябва да се тълкува тясно. Ако се приеме, че задължението за регистриране на включените в състава на полимерите мономери е изключение от изключението, тогава като връщане към правилото то би следвало да се тълкува широко (
5
).
42.
В крайна сметка задължението за регистриране на мономерни вещества във формата на мономерни единици не е изключение от приложимото по отношение на полимерите освобождаване, а автономна част от системата от задължения на Регламент REACH. Поради тази причина то не може да се счита за изключение, което трябва да се тълкува тясно.
43.
Освен това Erbslöh и S.P.C.M. считат, че задължението за регистриране за мономерните вещества в реагирала форма в състава на полимерите може да изпразни от съдържание приложимото по отношение на полимерите освобождаване от задължението за регистриране.
44.
Действително би могло да се допусне, че при регистрацията на мономерни вещества във формата на мономерни единици, т.е. на съдържащите се в състава на полимера мономери в реагирала форма, трябва да бъде предоставена информация. Всъщност следва да се напомни, че мономерните вещества във формата на мономерни единици имат само свойствата на полимера, в състава на който са реагирали.
45.
Така тълкуван, член 6, параграф 3 от Регламент REACH действително би бил — както се поддържа от Erbslöh и S.P.C.M. — в противоречие с член 2, параграф 9. На практика всеки полимер, пуснат на пазара в Европа, би трябвало да бъде регистриран непряко посредством мономерните вещества в неговия състав.
46.
Член 6, параграф 3 от Регламент REACH обаче ясно показва, че трябва да бъдат регистрирани не свойствата на полимерите, а — в съответствие с разбирането на Комисията — свойствата на мономерите. Съгласно посочената разпоредба е достатъчно мономерното вещество да бъде регистрирано от участник нагоре по веригата на доставки. При съмнение този участник обаче въобще не е длъжен да знае кои полимери се произвеждат от неговите мономери. Дори е възможно този мономер да се употребява в производството на доста много различни полимери.
47.
От доводите на Комисията обаче произтича, че регистрацията на свойствата на полимерите е най-малко възможна: по силата на член 14, параграф 1 и приложение I към Регламент REACH при регистрацията трябва да се представи оценка на безопасността на химичното вещество, когато се произвеждат или внасят мономерни вещества в количества от 10 тона или повече на година. Според Комисията тази оценка следва да включва жизнения цикъл на произведения полимер.
48.
Тази позиция води в посоката на обезсмисляне на приложимото по отношение на полимерите освобождаване от регистриране. Тя обаче е неубедителна, тъй като жизненият цикъл на мономера завършва в момента на реакцията му в полимер. Съгласно приложение I, точка 0.3. към Регламент REACH жизненият цикъл на веществото включва производството и идентифицираните му употреби. Полимерът обаче не е употреба, а вещество от самостоятелен вид по смисъла на определението за вещество, съдържащо се в член 3, точка 1 от Регламент REACH. Следователно той има собствен жизнен цикъл.
49.
Налага се изводът, че информацията за употребата на мономера обхваща обстоятелството, че той се употребява за производството на определени полимери, но не и свойствата на тези полимери. Доколкото мономерът вече е регистриран от участник нагоре по веригата на доставки, който не е запознат с употребата за целите на производството на този полимер, съгласно членове 37 и 38 от Регламент REACH тази употреба трябва да бъде нотифицирана от производителя надолу по веригата.
50.
Следователно задължението за регистриране на мономерни вещества в реагирала форма в състава на полимери не обезсмисля приложимото по отношение на полимерите освобождаване. Задължението за регистриране за мономерни вещества не съответства на непряко задължение за регистриране за полимери.
51.
Дори само поради тази причина доводът на Erbslöh и S.P.C.M., че предизвиканите от полимерите рискове са малки, не може да се противопостави на изложеното по-горе тълкуване на член 6, параграф 3 от Регламент REACH. Предизвиканите от полимерите рискове нямат пряко значение за регистрацията на мономерните вещества. Впрочем Комисията правилно подчертава, че задължението за регистриране не предполага наличието на специфичен риск, а служи само за идентифициране на рисковете.
52.
Поради това задължението за регистриране за съдържащите се в състава на полимерите мономерни вещества в реагирала форма не е в противоречие с други разпоредби на Регламент REACH.
3. По целите на Регламент REACH
53.
Накрая, като довод срещу задължението за регистриране за съдържащите се в състава на полимерите мономери ответниците по главното производство изтъкват целите на Регламент REACH.
54.
В това отношение са разгърнати доводи в два аспекта. От една страна, отново се изтъква приложимото към полимерите освобождаване от регистриране, което щяло да бъде обезсмислено от задължението за регистриране за мономерите. Вече бе изложено обаче, че случаят не е такъв.
55.
Oт друга страна, се поставя под съмнение, че задължението за регистриране на мономерите служи за постигането на общите цели на Регламент REACH. Целта на Регламент REACH в съответствие с член 1, параграф 1 от него е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, както и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и същото време подобряване конкурентоспособността и иновацията.
56.
Не се установява противоречие с посочените цели и няма основания да се твърди, че тези цели изискват друго тълкуване на член 6, параграф 3 от Регламент REACH.
57.
За разлика от това, въпросът дали задължението за регистриране на мономерите може да бъде причислено към посочените цели, е преди всичко от интерес за отговора на втория преюдициален въпрос, по-специално доколкото той има за предмет съвместимостта на член 6, параграф 3 от Регламент REACH с принципа на пропорционалност. Ето защо тази съвместимост следва да се разгледа при анализа на втория въпрос.
4. Междинно заключение
58.
Поради това на първия въпрос следва да се отговори, че понятието за „мономерни вещества“, съдържащо се в член 6, параграф 3 от Регламент REACH, се отнася само до мономерите в реагирала форма, т.е. мономерите, които са реагирали помежду си, така че не могат да бъдат отделени от полимера, от който са част.
В — По втория въпрос — валидността на член 6, параграф 3 от Регламент REACH
59.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали прилагането на член 6, параграф 3 от Регламент REACH спрямо производителите или вносителите на полимери е неправомерно поради това, че разпоредбата е ирационална, дискриминационна или несъразмерна. Следователно трябва да се разгледа дали посочената разпоредба е валидна.
1. Предварителна бележка по задължението за мотивиране
60.
Erbslöh и S.P.C.M. критикуват непълнотата на мотивите на член 6, параграф 3 от Регламент REACH.
61.
Макар че актът за преюдициално запитване не поставя въпроса за мотивите, във връзка с преките искове срещу индивидуални решения Съдът многократно е постановявал, че непълнотата на мотивите, която противоречи на член 253 ЕО, спада към съществените процесуални нарушения по смисъла на член 230 ЕО (
6
) и впрочем представлява правно основание, което може или дори трябва да бъде служебно въведено от общностния съд (
7
). Неизлагането на мотиви или явната им непълнота (по принцип) не може да се поправи поради факта, че заинтересованото лице узнава мотивите на акта в хода на производството пред общностния съд (
8
). Мотивирането на увреждащото решение има за цел именно, от една страна, да се даде възможност на общностния съд да упражни контрол за законосъобразност на това решение, и от друга страна, да осигури на заинтересованото лице необходимите указания, за да установи дали решението е обосновано и дали си струва да обжалва (
9
). Следователно то е необходимо условие за упражняването на съдебен контрол върху дадена мярка.
62.
Съгласно постоянната съдебна практика изискваното по силата на член 253 ЕО излагане на мотиви трябва да бъде съобразено с естеството на съответния акт. Те трябва по ясен и недвусмислен начин да указват съображенията на общностната институция, която издава акта, така че да дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за приетата мярка. Това е условието те да упражняват правата си, а Съдът — своя контрол. Съгласно тази съдебна практика обаче не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочения член 253 ЕО следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста му, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално, ако оспорваната мярка явно разкрива основната цел на институцията, би било прекомерно да се изискват специални мотиви за всеки избор от техническо естество (
10
).
63.
Макар че не изглежда да има специални мотиви за задължението за регистриране на съдържащите се в състава на полимерите мономери, посочената разпоредба е избор от техническо естество, който не изисква излагането на специални мотиви. Както ще стане ясно по-нататък, по-специално при проверката на пропорционалността, тази разпоредба може да бъде отнесена към общите мотиви на Регламент REACH. Причисляването на специална разпоредба с технически характер към общите мотиви не е задължително да бъде изрично посочено в мотивите на дадена обща разпоредба. Ако е необходимо, то може да бъде представено чрез последващи пояснения.
64.
От това следва, че не може да се установи нарушение на задължението за мотивиране.
2. По оплакването за нерационалност
65.
Запитващата юрисдикция пита дали член 6, параграф 3 от Регламент REACH е невалиден по причини на нерационалност. Макар че не е обичайно да се проверява дали общностното право е или не е рационално, от доводите на страните е видно, че преди всичко става въпрос за принципа на правната сигурност в неговия конкретен израз на изискването за законоустановеност.
66.
Всъщност според Erbslöh и S.P.C.M. нерационалността произтича от противоречието между (задължението за регистриране) и приложимото спрямо полимерите освобождаване от това задължение. Действително реално противоречие между две разпоредби от един и същи ранг би могло да постави под съмнение тяхната валидност, освен ако не може да бъде разрешено по пътя на тълкуването или въз основа на принципите на конкуренция между правните разпоредби — като например lex posterior или lex specialis. Именно в подобна хипотеза не би било възможно да се установи коя норма трябва да се прилага. Подобно противоречие би нарушило принципа на правната сигурност. Този основен принцип на общностното право изисква дадена разпоредба да е ясна и недвусмислена, за да могат засегнатите лица да разпознават безспорно своите права и задължения и по този начин да могат да предприемат съответните мерки (
11
). Вече беше посочено обаче, че задължението за регистриране за мономерите в реагирала форма в състава на полимерите и приложимото спрямо полимерите освобождаване от това задължение не си противоречат (
12
).
67.
Ето защо член 6, параграф 3 от Регламент REACH не е нерационален в смисъл на противоречива норма.
3. По принципа на пропорционалност
68.
Принципът на пропорционалност е част от общите принципи на общностното право, който трябва да бъде спазван от общностния законодател (
13
). От това следва, че актовете на общностните институции не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследваните от разглежданата правна уредба цели. За целта, когато има избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до най-малко обвързващата и причинените неудобства не трябва да бъдат несъразмерни по отношение на преследваните цели (
14
).
а) По тежестта на доказване и по критерия за преценка
69.
Според Erbslöh общностният законодател трябва да докаже, че ограничаващите конкуренцията мерки за защита на здравето и на околната среда са пропорционални. Този довод се основава на съдебната практика във връзка с членове 28 ЕО и 30 ЕО, която обаче — що се отнася до тежестта на доказване — не е приложима по отношение на принципа на пропорционалност.
70.
В случай че държава членка се възползва от изключение от общото правило, предвидено в член 28 ЕО — свобода на движението на стоки — тя трябва действително да докаже, че са изпълнени условията за това изключение (
15
). За разлика от това, по принцип съществува презумпция за законосъобразност на общностното право (
16
). Тази презумпция предполага, че задължение да доказва незаконосъобразността има лицето, което оспорва валидността на акт на Общността (
17
).
71.
Както в много други области от законодателството, така и в случая с Регламент REACH спазването на принципа на пропорционалност не подлежи на никакъв допълнителен строг съдебен контрол. Безспорно общностният законодател има широка свобода на преценка и действие („право на преценка“), когато прави избор от сложно техническо и/или политическо естество (
18
). В случая с Регламент REACH е трябвало да се постигне сложен компромис между целите, свързани с политиките на защита на околната среда и на здравеопазването, от една страна, и икономическите интереси, от друга страна.
72.
Съдът, натоварен с контрола върху упражняването на подобно правомощие, не може да заменя преценката на общностния законодател със своята собствена, а трябва само да провери дали тази преценка е опорочена от явна грешка или злоупотреба с власт или законодателят явно е превишил границите на свободата си на действие (
19
).
73.
В съдебната практика невинаги е ясно как това ограничение се отразява върху проверката за пропорционалност. В някои съдебни решения се приема, че единствено явно неподходящият характер на приета от законодателя мярка по отношение на целта, която компетентната институция има намерение да преследва, може да засегне законосъобразността на подобна мярка (
20
). Отчасти дори изрично се подчертава, че трябва да се установи не дали приетата от законодателя мярка е била единствената или най-добрата възможна, а дали е била явно неподходяща (
21
).
74.
Тези констатации обаче са неясни. Ако са налице мерки с явно по-слабо обвързващ характер или приети мерки, които са явно несъразмерни по отношение на преследваните цели, на заинтересованите лица трябва да бъде предоставена правна защита. В противен случай принципът на пропорционалност, който е част от първичното право, би бил лишен от своето полезно действие.
75.
В този контекст в редица решения Съдът проверява по-специално също дали съществуват явно по-малко обременителни мерки (
22
) и дори дали тежестите са пропорционални на преследваните цели (
23
).
76.
Досега Съдът не е определил изрично при какви условия дадена мярка е явно несъвместима с принципа на пропорционалност. В крайна сметка решаващият критерий трябва да бъде съображението, че по принцип общностните юрисдикции не могат да заменят преценката на законодателя на по-сложни въпроси със своята собствена.
77.
Подобна преценка на общностния законодател по правило може да бъде поставена под въпрос само при липсата на разумно основание (
24
). В този контекст контролът на общностния съд включва и проверката дали при вземане на решението са отчетени всички релевантни данни, необходими за да се прецени дадена сложна ситуация, както и това дали те са от такъв характер, че да подкрепят изведените от тях заключения (
25
).
78.
С оглед на тези съображения следва да се разгледа въпросът дали задължението за регистриране за мономерите съставлява пропорционално средство за постигането на правомерна цел.
б) По целите на мярката и нейния подходящ характер
79.
Според институциите мярката преследва две цели. От една страна, целта е да бъдат защитени околната среда и здравето, тъй като регистрацията на мономерите позволява да се посрещнат определени рискове, свързани с полимерите. От друга страна, чрез задължението за регистриране на мономерите се целяло да се създадат равни условия на конкуренция на европейския пазар на полимерите.
По рисковете за околната среда и за здравето
80.
Съгласно член 1 и съображение 1 от Регламент REACH той има по-специално за цел да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда. Тази цел съответства на изискванията на член 95, параграф 3 ЕО, член 152, параграф 1 ЕО и член 174, параграфи 1 и 2 ЕО.
81.
Съгласно член 174, параграф 3, първо тире ЕО при разработването на своята политика в областта на околната среда Общността отчита по-специално наличните научни и технически данни. В случай че въпреки тези познания съществува несигурност относно наличието или обхвата на рисковете за здравето на човека, институциите могат да предприемат мерки за защита в съответствие с установения в член 174, параграф 2 ЕО принцип на предпазните мерки, без да трябва да чакат пълното доказване на съществуването и сериозността на тези рискове (
26
).
82.
Както подчертават по-специално Парламентът и Съветът, регистрацията на веществата служи именно за подобряване на информираността относно свързаните с тях рискове. Следователно по своя характер тя е инструмент за прилагането на ефективна политика на защита на околната среда и здравето.
83.
Страните в производството изразяват различни мнения по въпроса дали и доколко с полимерите са свързани рискове за здравето и околната среда (
27
). Предвид обстоятелството обаче, че не полимерите, а само използваните за тяхното производство мономери трябва да бъдат регистрирани, от значение могат да бъдат единствено рисковете, които биха били по-добре оценени въз основа на тази регистрация.
84.
В това отношение от представените от S.P.C.M. и Erbslöh научни изследвания, които по принцип не се поставят под съмнение от институциите, е видно, че информацията за използваните мономери не позволява непременно да се направят заключения за свойствата на произведените полимери и рисковете от тях. Приема се, че мономерните вещества обикновено са стабилно свързани в полимерите и по принцип не предизвикват присъщите им рискове.
85.
Главният довод на институциите за доказването на връзка между регистрацията на мономерите и рисковете, предизвикани от полимери, се основава на член 138, параграф 2 и на съображение 41 от Регламент REACH. Съгласно тези разпоредби Комисията може да представи законодателни предложения веднага след като бъде създаден приложим и рентабилен начин за подбор на полимери за регистрация въз основата на технически и валидни научни критерии. Комисията и Съветът поддържат, че регистрацията на мономерите е необходима за изпълнението на тази задача.
86.
По-специално Комисията уточнява този довод в смисъл, че в рамките на регистрацията доклад за безопасността следва да включва и жизнения цикъл на полимера, в който се преработва мономерът. Този довод обаче не е убедителен.
87.
Всъщност вече беше посочено, че докладът за безопасността за мономерните вещества няма за предмет рисковете, произтичащи от произведения от мономера полимер (
28
). По този начин приложимото по отношение на полимерите освобождаване фактически би било лишено от стойност и понятието за жизнения цикъл на дадено химично вещество би било прекомерно разширено. Поради това докладът за безопасност включва само обозначаването на произведения от мономера полимер.
88.
Комисията обаче, позовавайки се на представено пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) експертно становище (
29
), посочва два специфични, предизвикани от полимери риска, които са свързани с използваните за производството им мономери.
89.
На първо място, Комисията отбелязва, че не всички свойства на даден мономер непременно се губят при полимеризацията. Загубата на свойства зависела по-скоро от това какви функционални групи на мономерната молекула са участвали в тази химична реакция. Запазените функционални групи можели да придадат на полимера свойствата на мономера.
90.
Дали свойствата на мономера се запазват, зависи очевидно от съответната химична реакция, т.е. от произведения полимер. Доколкото регистрацията на мономерите включва обозначаването на произведения полимер (
30
) и химичната номенклатура дава данни за структурата на съответната полимерна молекула (
31
), тази регистрация позволява да се направят заключения за свойствата на мономера, които се запазват. В този смисъл регистрацията на използваните мономери е в състояние да посрещне този риск, предизвикан от полимера.
91.
Задължението за регистриране за мономерни вещества в реагирала форма, които вносителят внася в количества от 1 до 10 тона, обаче не е от полза за тази цел. Ясно обозначаване на произведения полимер всъщност е необходимо — доколкото може да се установи — само ако трябва да се представи докладът за безопасност, предвиден в член 14 от Регламент REACH. Това обаче предполага, че на година се внасят повече от 10 тона от въпросното вещество, докато задължението за регистриране за мономерни вещества в реагирала форма се прилага още от количество от един тон и повече на година. Без ясно химично идентифициране на полимера е изключено да се направят надеждни констатации относно свойствата на мономерите, които се запазват.
92.
На второ място, полимерите могат да се разпадат при определени условия. Комисията обаче изрично признава, че при разпадането полимерите много рядко отделят съдържащите се в състава им мономери. Дали и при какви условия се разпада полимер, зависи явно преди всичко от съответния полимер. Не е установено доколко съдържащите се в състава на полимер мономери са от значение за този вид разпадане. Следователно не е доказано наличието на достатъчна връзка между регистрацията на мономерите и риска от разпадане на полимерите в използваните мономери.
93.
Освен това задължението за регистриране на мономерите в реагирала форма в състава на полимерите би могло да служи за посрещане на рисковете, които предизвикват мономерите в нереагирала форма. Безспорно мономерите в нереагирала форма са свързани с рискове за здравето и околната среда. Мономерите са относително малки, високореактивни молекули, които поради това могат да имат вредно въздействие.
94.
В случая на производство на полимери в Общността интересът от регистрацията на съдържащите се мономери е очевиден: мономерните вещества се използват като мономери в нереагирала форма вътре в Общността, така че е необходимо свързаната с регистрирането информация да е известна на територията ѝ, за да могат да се овладеят евентуални рискове. Възможно е обаче член 6, параграф 3 от Регламент REACH да е само от второстепенно значение за тези мономери, предвид факта че те трябва също да бъдат регистрирани при производството или вноса съгласно член 6, параграфи 1 и 2 от Регламент REACH, независимо от употребата им за производството на полимери. Ето защо Erbslöh и S.P.C.M. не повдигат никакви специални възражения в това отношение.
95.
Тези две страни в производството подчертават обаче, че положението при вноса на полимери се представя по съвсем друг начин: в този случай мономерите се използват само извън Общността. По принцип Общността си служи само с мономерни вещества във формата на съдържащите се в състава на полимерите свързани една с друга мономерни единици.
96.
Регистрацията на мономерните вещества в реагирала форма в състава на внесените полимери допринася само в посочения по-горе обхват за защитата на околната среда и на здравето в Общността.
97.
Има обаче и рискове, предизвикани от остатъци от мономери в нереагирала форма. Безспорно е, че полимерите могат да съдържат примеси от подобни остатъци и че при употребата на полимера такива мономери могат да влязат в контакт с околната среда.
98.
Комисията подчертава този риск в становището си и пред Комитета по технически бариери в търговията към СТО го изтъква като основание за регистрацията на мономерите в реагирала форма (
32
).
99.
Регистрацията на съдържащите се в полимерите мономери в реагирала форма може действително да предостави указания за риска, предизвикан от остатъци на мономери. Възможно е използваните за производството на полимера видове мономери всъщност да са онези, които се намират и под формата на остатъци. Използваните видове мономери евентуално също позволяват да се заключи за вероятното наличие на остатъци в полимера.
100.
От това следва, че задължението за регистриране би могло да допринесе за овладяването на риска, предизвикан от мономерни примеси.
По равните условия на конкуренция
101.
Съветът, но и Полша изтъкват, че регистрацията на мономерните вещества в реагирала форма насърчава лоялната конкуренция между общностните производители и вносителите на полимери.
102.
Цените на общностните полимери по правило включват част от разходите по регистрацията на преработените мономери. Всъщност трябва да се счита, че тези мономери са били регистрирани като вещества от самостоятелен вид още при производството или вноса им. За разлика от това, полимерите може да се произвеждат извън Общността, без да е необходимо да се регистрират стартовите вещества. Това нарушение на конкуренцията на общностния пазар на полимери би могло да се предотврати, ако поне за вносителите съществува задължение да регистрират стартовите вещества.
103.
Наложеното на вносителите задължение за регистриране води до по-справедливо разпределяне на разходите за регистрация между различните предприятия, които произвеждат в Общността или внасят в Общността съответния полимер. Регламент REACH съдържа правила именно с цел да се разпределят между заявителите разходите за изследвания, необходими за регистрацията. Подобно разпределение на разходите съответства на отговорността и на предимствата, свързани с пускането на пазара на даден полимер. Следователно става въпрос за прилагането на принципа „замърсителят плаща“, който от своя страна е един аспект на принципа на пропорционалност (
33
).
104.
Създаването на лоялна конкуренция може да бъде причислено към посочената в член 1, параграф 1 от Регламент REACH цел за подобряване на конкурентоспособността (
34
). Освен това равното третиране на вносителите и производителите е изрична цел на Регламент REACH съгласно съображение 3 от него:
„Това законодателство следва да бъде прилагано по начин, който не дискриминира търговията на вещества на вътрешния или международния пазар в съответствие с поетите от Общността международни ангажименти.“
105.
Предпазването на общностния производител от неблагоприятните конкурентни условия е по принцип правомерна цел на общностния законодател (
35
). Не е необходимо да се разглежда въпросът дали посочената цел води до проблеми в рамките на Световната търговска организация. Вярно е, че разглежданата в настоящото производство разпоредба вече многократно е била предмет на дискусия в Комитета по технически бариери в търговията (
36
). Съвместимостта с правилата на Световната търговска организация обаче не е предмет на настоящото производство. Освен това Съдът не преценява общностното право с оглед на този критерий (
37
).
106.
Налага се изводът, че разпоредбата на член 6, параграф 3 от на Регламент REACH не е с явно неподходящ характер за постигането на правомерната цел за равни условия на конкуренция.
Междинно заключение
107.
Задължението за регистриране за мономерите в реагирала форма в състава на полимерите е в състояние да служи на три правомерни цели: то е в състояние да посрещне рисковете за околната среда и за здравето, които са предизвикани от замърсяването на полимерите с остатъците от мономери. Освен това в част от случаите то може да е от полза за оценката на рисковете, предизвикани от запазването на свойствата на мономерите в състава на полимерите. Регистрацията допринася също така за лоялната конкуренция между общностните производители и вносителите на полимери.
в) По необходимостта от задължението за регистриране
108.
Следва да се провери дали задължението за регистриране за мономерите в реагирала форма в състава на полимерите е необходимо, за да се постигнат посочените по-горе цели.
109.
Що се отнася до целите за защита на околната среда и на здравето, наистина съществуват съмнения относно необходимостта от задължението за регистриране.
110.
Ползата от всеобхватна информация относно мономерите за оценката на рисковете, свързани със запазването на свойствата на мономерите в състава на полимерите, изглежда твърде ограничена. Има много основания да се смята, че задължение за предоставяне на информация за полимера, което е ограничено по обхват, но целенасочено, би било по-малко обременително и поне толкова ефективно.
111.
За разлика от това, информацията за мономера несъмнено е от значение за оценката на риска, предизвикан от остатъците от мономери. Не е изключено обаче по отношение на този риск да е достатъчно задължение за регистриране, което визира само мономерните примеси като такива.
112.
В този дух Erbslöh и S.P.C.M. предлагат член 6, параграф 3 от Регламент REACH да се тълкува в смисъл, че трябва да се регистрират само остатъците от мономери в нереагирала форма. По всяка вероятност обаче ограничаването до мономерите в нереагирала форма или до остатъците от мономери би лишило член 6, параграф 3 от Регламент REACH в голяма степен от практическото му действие. Изглежда малко вероятно много полимери да съдържат 2 тегловни% (w/w) или повече от остатъците от мономери. Едва ли е възможно продукт, съдържащ толкова много примеси, да отговаря на изискванията на потребителя на полимера.
113.
Подобно задължение за регистриране би трябвало вместо това да е свързано с примеси, които действително се образуват. В съдебното заседание Erbslöh изтъква, без това да се оспорва, че без големи затруднения подобни примеси не подлежат на идентификация чрез вакуумна дестилация и газхроматография.
114.
В крайна сметка наистина може да бъде оставен без отговор въпросът дали посочените съмнения са състоятелни или евентуално би могло да бъдат опровергани с други доводи на институциите и като се има предвид свободата на действие на законодателя съгласно принципа на предпазните мерки.
115.
Действително задължението за регистриране е несъмнено необходимо, за да се постигне целта за равни условия на конкуренция.
116.
Разбира се, бихме могли да си представим възможността за ограничаване на мерките за защита на конкурентната позиция на общностните производители на пазарите, на които те действително оперират. В тази хипотеза задължението за регистриране на използваните мономери би имало действие само по отношение на полимерите, които също се произвеждат в Общността (
38
). По този начин обаче потенциалната конкуренция не би била защитена също толкова ефективно. Ново производство на полимери в Общността може да бъде започнато всъщност само след като използваните мономери са били регистрирани. При тези обстоятелства новият общностен производител, все още без приходи от собствено производство, би трябвало да инвестира средства за регистрацията на мономерите, докато външните конкуренти (на първо време) биха могли да доставят полимерите в Общността без подобни разходи.
117.
Облагането на внесените полимери с импортна такса с цел да се компенсират като глобална сума спестените от липсата на регистрация на използваните мономери разходи също не изглежда по-малко обременително и е еднакво ефективно средство.
118.
Следователно разпоредбата е необходима поне по отношение на целта за равни условия на конкуренция между производителите в Общността и в трети страни.
г) По пропорционалния характер на задължението за регистриране
119.
Накрая се поставя въпросът дали неудобствата за вноса на полимерите, причинени от задължението за регистриране, са съразмерни на преследваните цели.
120.
Според Erbslöh и S.P.C.M. вносителите се сблъсквали с големи практически трудности. Било малко вероятно мономерите вече да са били регистрирани от предприятията нагоре по веригата на доставки в качеството на производители на мономерите или на полимерите. По правило тези производители не подлежали на задължението за регистрация като общностните производители и вероятно също нямали никакъв интерес да регистрират мономерните вещества чрез изключителен представител.
121.
Те твърдят, от друга страна, че вносителите често не знаели какви са мономерните вещества в реагирала форма в състава на внесените от тях полимери. Техните доставчици щели да третират тази информация по правило като търговска тайна. Не съществували ефикасни методи за анализ с оглед на идентификацията на мономерните вещества в реагирала фирма.
122.
Комисията не оспорва тези доводи. Тя обаче правилно отбелязва, че този проблем се решава от пазара. Ако доставчиците на полимерите възнамеряват да ги продават на европейския пазар, те ще намерят възможности за регистрацията на мономерните вещества или — като спазват търговските си тайни — сами ще я осъществяват с помощта на изключителен представител. В противен случай те трябва да се откажат от този пазар. Вносителите и евентуалните потребители на полимерите могат, ако е необходимо, да въздействат върху това решение чрез цените, които са готови да заплатят.
123.
Вярно е, че Erbslöh се опасява от допълнително усложнение поради съмнения, че регистрацията на мономерите от страна на външни производители фактически освобождава вносителя от задължението за регистрация, но тези съмнения са неубедителни.
124.
Институциите изтъкват, че съгласно член 8 от Регламент REACH доставчиците на полимери извън Общността имат възможност да посочат изключителен представител, който да регистрира мономерите вместо вносителя. Erbslöh се съмнява, че подобна регистрация ще бъде извършена от участник нагоре по веригата на доставки по смисъла на член 6, параграф 3, тъй като изключителният представител не е участник нагоре по веригата и участникът извън Общността не е длъжен да направи регистрация.
125.
Институтът на изключителния представител обаче предполага, че извършената от него регистрация освобождава членовете надолу по веригата на доставки от задълженията за регистрация. В противен случай тя би била напълно безсмислена. Поради тази причина член 8 от Регламент REACH изрично предвижда, че изключителният представител изпълнява задължението на вносителя. Следователно извършеното от него регистриране трябва също да води до освобождаване на вносителя от задълженията му съгласно член 6, параграф 3 от Регламент REACH.
126.
Освен това ангажирането на други членове по веригата за доставки е основна характеристика на Регламент REACH. По отношение и на други химични вещества регистрацията изисква да се събира информация от други предприятия. Регистрацията трябва да третира именно рисковете, свързани с идентифицираните употреби на веществото. Информацията относно тези употреби и рискове често може да бъде предоставена само от получателите на веществата. Ако последните не участват в регистрацията, трябва сами да набавят информацията относно рисковете от тяхната употреба на веществото (вж. член 37 и сл. от Регламент REACH).
127.
Дори да се приеме, че в определени случаи регистрацията на мономерите ще е практически невъзможна, „Guidance for monomers and polymers“ на Европейската агенция по химикали (
39
) посочва начин, по който полимерът въпреки това може да се пусне на пазара: третирането му като вещество с неизвестен или променлив състав, като продукт от сложни реакции или като биологичен материал. В този случай има възможност да бъде регистриран самият полимер по изключение като временна мярка (
40
).
128.
Друго възражение се основава на разходите по регистрацията. Според S.P.C.M и Erbslöh те са твърде несъразмерни спрямо оборота, по-специално на съответното предприятие Lake и количествата от съответните вещества.
129.
По принцип тези разходи засягат обаче всички потребители на химикали. Основен елемент от структурата на Регламент REACH е приемането на подобна тежест по необходимост. Ако дадено вещество не се търси повече на пазара поради разходите за регистрация, този факт по принцип трябва да се приеме.
130.
Освен това Регламент REACH предвижда възможността за разпределяне на разходите за необходимите изследвания поне отчасти между различните регистранти на същото вещество. Предвид обстоятелството, че ограничен брой мономерни вещества могат да бъдат комбинирани в много голям брой полимери (
41
), логично е същите мономерни вещества да бъдат регистрирани от различни производители и вносители. Посредством процедурите за координация, предвидени в Регламент REACH, те могат да разпределят разходите помежду си.
131.
При това положение тежестта, произтичаща от задължението за регистриране на мономерните вещества в реагирала форма в състава на полимер, съответства до голяма степен на общите тежести, свързани с Регламент RЕACH. Тази тежест трябва да бъде в равновесие по-специално с целта за гарантиране на лоялна кокуренция между общностните производители на полимери и производителите в трети страни. Тази връзка не е явно небалансирана.
132.
От това следва, че не може да се установи нарушение на принципа на пропорционалност.
4. По принципа за равно третиране или за недопускане на дискриминация
133.
В заключение следва да се провери дали член 6, параграф 3 от Регламент RЕACH поражда недопустима дискриминация. Тази част от втория преюдициален въпрос има за цел да се установи съвместимостта с принципа за равно третиране или за недопускане на дискриминация. Този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (
42
).
134.
Разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (
43
). Следователно съответното законодателство трябва да е съразмерно на разликите и сходствата в съответното положение (
44
).
135.
Както по отношение на принципа на пропорционалност, така и при проверката на забраната за дискриминация следва обаче да се вземе предвид фактът, че общностният законодател разполага със свобода на преценка и действие („право на преценка“) (
45
). Той обаче е длъжен да основе избора си на критерии, които са обективни и са подходящи с оглед на целта, преследвана от разглежданото законодателство, като вземе предвид всички фактически обстоятелства, както и наличните технически и научни данни към момента на приемане на въпросния акт (
46
). Освен основната цел на законодателството той трябва напълно да отчита и наличните интереси (
47
).
136.
Erbslöh и S.P.C.M. се оплакват, че макар вносителите и общностните производители на полимери да са субекти на едно и също задължение, то обременява вносителите много по-тежко.
137.
Общностните производители на полимери могат да регистрират използваните мономерни вещества много по-лесно отколкото вносителите на полимери. На производителите им е известно кои са използваните мономери и поради това могат да ги регистрират.
138.
Вносителите напротив зависят от съдействието на външните доставчици, преди да могат да пристъпят към регистрацията. Erbslöh и S.P.C.M. се опасяват, че доставчиците нито ще предоставят на разположение на вносителите необходимата информация за използваните мономерни вещества, нито самите те ще регистрират тези мономерни вещества чрез изключителен представител.
139.
Тази зависимост на вносителите обаче е необходимата последица от липсата на компетентност на Общността да приема обвързващи разпоредби, с които се налагат задължения на предприятия в трети страни.
140.
Вярно е, че задължението за регистриране се конкретизира по отношение на съответния вносител. То обаче е предназначено за неговите доставчици. Те по принцип могат да бъдат сравнени с общностните производители. Освен това внесените полимери не се различават от произведените в Общността полимери. Ето защо сходни положения се третират еднакво.
141.
С оглед на посочената по-горе цел на задължението за регистрация, а именно създаването на равни условия на конкуренция, е обосновано посочените сходни положения да се обвързват със сходни изисквания. Производителите от трети страни са свободни да приемат тези тежести или да се откажат от общностния пазар.
142.
Сравнение на вносителите с общностните производители наистина води до заключението, че те не са еднакво засегнати, но не са и в сходно положение. Вносителите са разгледани само в качеството им на единствено достъпните представители на външните производители — поне дотогава, докато тези производители не посочат изключителен представител по смисъла на член 8 от Регламент REACH. Фактът, че вносителите са засегнати по различен начин от задължението за регистриране, съответства на посочената разлика с положението на даден производител.
143.
От това следва, че не може да се установи никакво нарушение на принципа за равенство.
V — Заключение
144.
Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:
„1.
Понятието за „мономерни вещества“, съдържащо се в член 6, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали се отнася само до мономерите в реагирала форма, т.е. мономерите, които са реагирали помежду си, така че не могат да бъдат отделени от полимера, от който са част.
2.
При разглеждането на втория въпрос не са установени никакви обстоятелства, засягащи валидността на член 6, параграф 3 от Регламент № 1907/2006 с оглед на принципите на правната сигурност, на пропорционалност и за недопускане на дискриминация.“
(
1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
2
)	Пълно наименование: Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и Директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (OВ L 396, стp. 1; Специално издание на български език 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3). Измененията, направени до момента в този регламент, не са от значение за настоящото дело.
(
3
)	Вж. Документ № 13788/04 на Съвета от 5 ноември 2004 г., стр. 5, бележка под линия 25.
(
4
)	На шведски език: „monomerenhet“.
(
5
)	Вж. Решение от 12 февруари 1998 г. по дело Blasi (С-346/95, Recueil, стр. I-481, точка 19) и моето заключение, представено на по дело Fonden Märzelisborg Lystbådehavn (Решение от, С-428/02, Recueil, стр. I-1527, точка 16), а относно противното мнение вж. заключение на генералния адвокат Alber, представено на по дело Fazenda Pública (Решение от, С-446/98, Recueil, стр. I-11435, точка 71).
(
6
)	Вж. например Решение от 7 юли 1981 г. по дело Rewe (158/80, Recueil, стр. 1805, точки 25—27), Решение от по дело Комисия/Съвет (45/86, Recueil, стр. 1493, точка 9) и Решение от по дело Nuova Agricast (С-390/06, Сборник, стр. I-2577, точки 79—86).
(
7
)	Решение от 20 февруари 1997 г. по дело Комисия/Daffix (C-166/95 P, Recueil, стр. I-983, точка 24) и Решение от по дело Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Сборник, стр. I-4951, точка 174).
(
8
)	Решение от 26 ноември 1981 г. по дело Michel/Парламент (195/80, Recueil, стр. 2861, точка 22), Решение от по дело Испания/Комисия (С-351/98, Recueil, стр. I-8031, точка 84), Решение от по дело Mattila/Съвет и Комисия (С-353/01 Р, Recueil, стр. I-1073, точка 32), Решение от по дело IPK-München/Комисия (С-199/01 Р и С-200/01 Р, Recueil, стр. I-4627, точка 66) и Решение от по дело Dansk Rørindustri и др./Комисия (С-189/02 Р, С-202/02 Р, С-205/02 Р—С-208/02 Р и С-213/02 Р, Recueil, стр. I-5425, точка 463), както и Решение на Първоинстанционния съд от по дело Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Съвет (Т-228/02, Recueil, стр. II-4665, точка 139) и Решение от по дело People’s Mojahedin Organization of Iran/Съвет (Т-256/07, Сборник, стр. II-3019, точка 182).
(
9
)	Решение по дело Комисия/Daffix (посочено в бележка под линия 7, точка 23).
(
10
)	Решение от 12 март 2002 г. по дело Omega Air и др. (С-27/00 и С-122/00, Recueil, стр. I-2569, точка 46 и сл.).
(
11
)	Решение от 9 юли 1981 г. по дело Gondrand и Garancini (169/80, Recueil, стр. 1931, точка 17), Решение от по дело Van Es Douane Agenten (С-143/93, Recueil, стр. I-431, точка 27), Решение от по дело Белгия/Комисия (С-110/03, Recueil, стр. I-2801, точка 30) и Решение от по дело IATA и ELFAA (С-344/04, Recueil, стр. I-403, точка 68); вж. също моето заключение, представено на по дело Комисия/Парламент и Съвет (Решение от, С-299/05, Сборник, стр. I-8695, точка 55).
(
12
)	Вж. точка 43 и сл. по-горе.
(
13
)	Решение от 17 декември 1970 г. по дело Köster (25/70, Recueil, стр. 1161, точка 21 и сл.), Решение от по дело Maizena (137/85, Recueil, стр. 4587, точка 15), Решение от по дело Fedesa и др. (C-331/88, Recueil, стp. I-4023, точка 13), Решение по дело IATA и ELFAA (посочено в бележка под линия 11, точка 79), Решение от по дело Испания/Съвет (C-310/04, Recueil, стp. I-7285, точка 97) и Решение от по дело Viamex Agrar Handel и ZVK (С-37/06 и С-58/06, Сборник, стр. I-69, точка 33).
(
14
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Köster, посочено по-горе, точки 28 и 32, Решение по дело Fedesa и др., посочено по-горе, точка 13 и Решение по дело Viamex Agrar Handel и ZVK, посочено по-горе, точка 35, както и Решение от 11 юли 1989 г. по дело Schräder и ZVK (265/87, Recueil, стр. 2237, точка 21) и Решение от по дело Jippes и др. (C-189/01, Recueil, стp. I-5689, точка 81).
(
15
)	Решение от 8 ноември 1979 г. по дело Denkavit Futtermittel (251/78, Recueil, стр. 3369, точка 24) и Решение от по дело Комисия/Италия (С-128/89, Recueil, стр. I-3239, точка 23) във връзка с движението на стоки, Решение от по дело Комисия/Нидерландия (C-157/94, Recueil, стp. I-5699, точка 51) във връзка с член 88, параграф 2 ЕО, както и Решение от по дело Комисия/Германия (C-318/94, Recueil, стp. I-1949, точка 13) и Решение от по дело Комисия/Германия (C-20/01 и C-28/01, Recueil, стp. I-3609, точка 58) във връзка с обществените поръчки.
(
16
)	Решение от 13 февруари 1979 г. по дело Granaria (101/78, Recueil, стр. 623, точка 4), Решение от по дело Комисия/BASF и др. (С-137/92 Р, Recueil, стр. I-2555, точка 48), Решение от по дело Комисия/Гърция (С-475/01, Recueil, стр. I-8923, точка 18) и Решение от по дело CELF и ministre de la Culture et de la Communication (С-199/06, Сборник, стр. I-469, точка 59).
(
17
)	Решение на Първоинстанционния съд от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет (Т-110/03, Т-150/03 и Т-405/03, Recueil, стр. II-1429, точка 98); вж. също Kokott, J., „Die Durchsetzung der Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht“_в Müller, G. и др., Festschrift für Günter Hirsch zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, 2008 г., р. 122, sq.
(
18
)	Решение от 12 декември 2006 г. по дело Германия/Парламент и Съвет (С-380/03, Recueil, стр. I-11573, точка 145). Относно политиката в областта на околната среда вж. в това отношение Решение от по дело Safety Hi-Tech (С-284/95, Recueil, стр. I-4301, точка 37) и Решение от по дело Гърция/Комисия (С-86/03, Recueil, стр. I-10979, точка 88). Вж. също Kokott, J., цит.съч., посочено в бележка под линия 17, стр. 124 и сл.
(
19
)	Решение от 17 юли 1997 г. по дело SAM Schiffahrt и Stapf (С-248/95 и С-249/95, Recueil, стр. I-4475, точка 24) и Решение по дело Omega Air и др. (посочено в бележка под линия 10, точка 64).
(
20
)	Вж. относно селскостопанската политика Решение по дело Schräder (посочено в бележка под линия 14, точка 22), Решение по дело Fedesa и др. (посочено в бележка под линия 13, точка 14), Решение по дело Jippes и др. (посочено в бележка под линия 14, точка 82) и Решение по дело Viamex Agrar Handel и ZVK (посочено в бележка под линия 13, точка 36), както и относно хармонизацията на вътрешния пазар Решение от 14 декември 2004 г. по дело Arnold André (С-434/02, Recueil, стр. I-11825, точка 46), Решение по дело Swedish Match (С-210/03, Recueil, стр. I-11893, точка 48), както и Решение от по дело Alliance for Natural Health и др. (С-154/04 и С-155/04, Recueil, стр. I-6451, точка 52).
(
21
)	Решение по дело Jippes и др. (посочено в бележка под линия 14, точка 83) и Решение по дело Viamex Agrar Handel и ZVK (посочено в бележка под линия 13, точка 36).
(
22
)	Решение от 5 октомври 1994 г. по дело Германия/Съвет (С-280/93, Recueil, стр. I-4973, точка 94 и сл.), Решение от по дело Обединено кралство/Съвет (С-84/94, Recueil, стр. I-5755, точка 58 и сл.), Решение от по дело Германия/Парламент и Съвет (С-233/94, Recueil, стр. I-2405, точка 54 и сл.), Решение от по дело Emesa Sugar (С-17/98, Recueil, стр. I-675, точка 53 и сл.), Решение от по дело British American Tobacco (Investments) и Imperial Tobacco (С-491/01, Recueil, стр. I-11453, точки 123, 126, 128 и сл., 132 и 139 и сл.), Решение от по дело ABNA и др. (С-453/03, С-11/04, С-12/04 и С-193/04, Recueil, стр. I-10423, точки 69 и 83) и Решение по дело IATA и ELFAA (посочено в бележка под линия 11, точка 87). Вж. също Решение от по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (С-127/07, все още непубликувано в Сборника, точка 59) относно проверката на принципа на пропорционалност във връзка с обосновката на различното третиране.
(
23
)	Решение по дело IATA и ELFAA (посочено в бележка под линия 11, точка 88 и следв.).
(
24
)	Вж. Решение по дело Omega Air и др. (посочено в бележка под линия 10, точка 72) и моето заключение, представено на 1 февруари 2007 г. по дело Испания/Lenzing (С-525/04 Р, Сборник, стр. I-9947, точка 71).
(
25
)	Вж. относно решенията на Комисията в областта на конкуренцията и на околната среда Решение от 15 февруари 2005 г. по дело Комисия/Tetra Laval (С-12/03 Р, Recueil, стр. I-987, точка 39), Решение от по дело Industrias Químicas del Vallés/Комисия (С-326/05 Р, Сборник, стр. I-6557, точка 77), Решение от по дело Испания/Lenzing (С-525/04 Р, Сборник, стр. I-9947, точка 57), Решение по дело Bertelsmann (посочено в бележка под линия 7, точка 145) и Решение от по дело Нидерландия/Комисия (С-405/07, Сборник, стр. I-8301, точка 55).
(
26
)	Решение от 5 май 1998 г. по дело National Farmers’ Union и др. (С-157/96, Recueil, стр. I-2211, точка 63), Решение от по дело Agrarproduktion Staebelow (С-504/04, Recueil, стр. I-679, точка 39) и Решение от по дело Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers и Andibel (С-219/07, Сборник, стр. I-4475, точка 38).
(
27
)	Фактът, че някои полимери могат да са опасни, е безспорен. Комисията препраща към Регламент (ЕО) № 1451/2007 на Комисията от 4 декември 2007 година относно втората фаза на 10-годишната работна програма, посочена в член 16, параграф 2 от Директива 98/8/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно пускането на пазара на биоциди (ОВ L 325, стр. 3), в който различни полимери са признати за активни биоциди. От член 12 от Директива 67/548/ЕИО на Съвета от за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества (ОВ L 196, стр. 1; Специално издание на български език, глава 13, том 1, стр. 23), въведен с Директива 92/32/ЕИО на Съвета от относно седмо изменение на Директива 67/548/ЕИО за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества (ОВ L 154, стр.1; Специално издание на български език, глава 13, том 11, стр. 86) и с Директива 93/105/EО на Комисията от относно приложение VII Г, съдържащо информация, необходима за техническата документация, посочена в член 12 от седмото изменение на Директива 67/548/ЕИО на Съвета (ОВ L 294, стр. 21; Специално издание на български език, глава 13, том 13, стр. 121), също е видно, че в миналото законодателят е считал полимерите за достатъчно рискови, за да изисква нотификация.
(
28
)	Вж. точка 47 и сл. по-горе.
(
29
)	Становище на Gary Dоugherty, приложение 4 към акта за преюдициално запитване.
(
30
)	Вж. точка 47 и сл. по-горе.
(
31
)	Вж. Leigh G. J. и др., „Principles of Chemical Nomenclature, A Guide to IUPAC Recommendations“, Blackwell Science, 1998, р. 104 sq. (http://old.iupac.org/publications/brooks/principles/principles_of_nomenclature.pd). Точно в случая на полимерите обаче еднозначното обозначаване изглежда създава значителни трудности.
(
32
)	Вж. протокол G/TBT/M41 от 12 юни 2008 г. от заседанието на Комитета по технически бариери в търговията към СТО, състояло се на, точка 40.
(
33
)	Вж. по този въпрос моето заключение, представено на 13 март 2008 г. по дело Commune de Mesquer (С-188/07, Сборник, стр. I-4501, точка 120).
(
34
)	Ориентирането на задължението за регистриране към равните условия на конкуренция впрочем не е непознато и на Регламент REACH. Макар че за защитата на околната среда и здравето би била достатъчна една-единствена регистрация за всяко вещество, всеки производител и всеки вносител трябва да регистрира веществото.
(
35
)	Вж. по-специално Решение от 10 декември 1987 г. по дело Nicolet Instrument (232/86, Recueil, стр. I-5025), Решение от по дело Гърция/Съвет (С-353/92, Recueil, стр. I-3411, точка 50), Решение по дело Германия/Съвет (посочено в бележка под линия 22, точка 92) и Решение от по дело Испания/Съвет (С-242/03, Recueil, стр. I-1975, точка 18).
(
36
)	Вж. по-специално протокол G/TBT/M44 от 10 юни 2008 г. от заседанието, състояло се на, точка 119 и сл. (САЩ) и точка 140 (Япония) и протокол G/TBT/M45 от от заседанието, състояло се на 1 и, точка 36 (Бразилия).
(
37
)	Решение от 23 ноември 1999 г. по дело Португалия/Съвет (С-149/06, Recueil, стр. I-8395, точка 47), Решение от по дело Van Parys (С-377/02, Recueil, стр. I-1465, точка 39) и Решение от по дело FIAMM и FIAMM Technologies/Съвет и Комисия (С-120/06 Р и С-121/06 Р, Сборник, стр. I-6513, точка 111).
(
38
)	Вж. Решение по дело Nicolet Instrument (посочено в бележка под линия 35) относно освобождаването от мита, което се прилага само ако не е засегнато производство в Общността.
(
39
)	Последна актуализация: май 2008 г., http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/polymers_en.pdf.
(
40
)	Guidance, стр. 9.
(
41
)	Вж. точка 21 по-горе.
(
42
)	Решение по дело IATA и ELFAA, посочено в бележка под линия 11, точка 95, Решение от 12 септември 2006 г. по дело Eman и Sevinger (С-300/04, Recueil, стр. I-8055, точка 57) и Решение от по дело Lindorfer/Съвет (С-227/04, Сборник, стр. I-6767, точка 63).
(
43
)	Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (посочено в бележка под линия 22, точка 47).
(
44
)	Вж. заключение на генералния адвокат Poiares Maduro, представено на 3 април 2008 г. по дело Huber (С-524/06, Сборник, стр. I-9705, точка 7) и моето заключение, представено на по дело Парламент/Съвет (С-540/03, Recueil, стр. I-5769, точка 107 и позоваванията в бележка под линия).
(
45
)	Вж. точка 69 по-горе. Относно вземането предвид свободата на действие по отношение на забраната за дискриминация вж. Решение от 13 април 2000 г. по дело Karlsson и др. (С-292/97, Recueil, стр. I-2737, точки 35 и 49), Решение по дело Lindorfer (посочено в бележка под линия 42, точка 78) и Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (посочено в бележка под линия 22, точка 57).
(
46
)	Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (посочено в бележка под линия 22, точка 58).
(
47
)	Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др. (посочено в бележка под линия 22, точка 59).