62005CC0440_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Kommissionen har genom sin ansökan, som ingetts med stöd av artikel 35.6 EU, yrkat att domstolen skall ogiltigförklara rådets rambeslut 2005/667/RIF av den 12 juli 2005 om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg (rambeslutet),(2) av det skälet att rambeslutets bestämmelser, vilka syftade till tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning, stred mot artikel 47 EU eftersom de hade antagits med stöd av avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen i stället för med stöd av EG‑fördraget.
2. Förevarande mål behandlar således avgränsningen av behörigheten inom straffrättens område mellan Europeiska unionens första och tredje pelare samt mellan gemenskapen och medlemsstaterna – vilket är ett område som allmänt anses vara förbehållet staternas bestämmanderätt och suveränitet – och är därför av konstitutionell betydelse.
3. Förevarande mål utgör en uppföljning av målet kommissionen mot rådet(3) av den 13 september 2005 där domstolen ogiltigförklarade rådets rambeslut 2003/80/RIF av den 27 januari 2003 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser,(4) av det skälet att de i målet berörda bestämmelserna, enligt vilka medlemsstaterna ålades en skyldighet att föreskriva straffrättsliga påföljder för ett antal brott som begåtts till skada för miljön, inte antagits med stöd av artikel 175 EG.
4. Domen lämnar emellertid ett antal delikata frågor obesvarade, avseende de förhållanden under vilka gemenskapen kan ålägga medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva straffrättsliga påföljder och avseende den exakta omfattningen av denna behörighet.
5. Kommissionen och Europaparlamentet å ena sidan och rådet och de 20 intervenerande medlemsstaterna å andra sidan är i dessa frågor av helt olika uppfattning angående innebörden av mål C‑176/03.
6. Kommissionen och Europaparlamentet, vilka genom ett meddelande(5) respektive en resolution(6) yttrat sig över vilka slutsatser som skall dras av domen, tolkar domen extensivt på så sätt att domstolens resonemang skall tillämpas även utanför miljöskyddsområdet och att det bekräftar att gemenskapslagstiftaren inom ramen för första pelaren i princip kan anta bestämmelser avseende medlemsstaternas straffrätt, om de är nödvändiga för att säkerställa att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna får full verkan. Kommissionen har i enlighet med denna tolkning redan lagt fram förslag om utfärdande av ett antal gemenskapsdirektiv vilka skulle ålägga medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga påföljder i deras nationella lagstiftning.(7)
7. De medlemsstater som har yttrat sig i förevarande mål är däremot av den åsikten att domstolens dom i målet C‑176/03 skall tolkas restriktivt och att den således endast är tillämpbar på det miljörättsliga området samt att gemenskapen under alla omständigheter saknar behörighet att besluta om vilka slags påföljder och nivån på dessa som medlemsstaterna skall föreskriva.
8. Det är mot bakgrunden av denna meningskiljaktighet som domstolen i förevarande mål ombeds förtydliga innebörden av domen i mål C‑176/03 vad avser omfattningen av gemenskapens straffrättsliga behörighet.
II – Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
9. Rambeslutet antogs den 12 juli 2005 med stöd av avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen och då särskilt med stöd av artiklarna 31.1 e EU och 34.2 b EU.
10. Med hänvisning till oljetankern Prestiges
förlisning anges det i skälen till rambeslutet att kampen mot föroreningar som orsakas av fartyg, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, prioriteras av unionen och att en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning därför bör ske (skälen 2 och 3).
11. Såsom framgår av skäl 4 skall tillnärmningen genomföras med hjälp av ”dubbla” rättsakter bestående av dels rambeslutet, dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/35/EG av den 7 september 2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (direktivet),(8) där rambeslutet är avsett att komplettera direktivet med detaljerade straffrättsliga bestämmelser.
12. Följaktligen ålägger rambeslutet medlemsstaterna en skyldighet att föreskriva straffrättsliga påföljder för utsläpp av förorenande ämnen i havet orsakade av fartyg, vilket enligt rambeslutet skall betraktas såsom en brottslig handling.
13. Artikel 1 i rambeslutet hänvisar för definitioner till artikel 2 i direktivet.
14. Enligt artikel 2 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en överträdelse i den mening som avses i artiklarna 4 och 5 i direktivet(9) behandlas som ett brott.
15. I artikel 3 föreskrivs att medhjälp, bistånd och anstiftan till sådana brott är straffbart.
16. Enligt artikel 4 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att de brott som avses i artiklarna 2 och 3 beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder och i artikeln redogörs dessutom i detalj för den påföljdstyp och påföljdsnivå som skall införas. I nämnda artikel fastställs därigenom den maximala straffskalan för fängelsedomar för åtskilliga brott.
17. Enligt artikel 5 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att juridiska personer kan ställas till svars för brott under de förhållanden som anges i rambeslutet.
18. I artikel 6 föreskrivs påföljder för juridiska personer med angivande av påföljdstyp och maximal påföljdsnivå.
19. I artikel 7 i rambeslutet innehåller föreskrifter om domstols behörighet.
20. Artiklarna 8 och 9 rör medlemsstaternas skyldighet att underrätta kommissionen och andra medlemsstater om brott samt att utse kontaktpunkter.
21. Slutligen regleras i artiklarna 10–12 rambeslutets territoriella tillämpningsområde samt dess genomförande och tidpunkten för dess ikraftträdande.
22. Direktivet, där det i ingressen hänvisas till gemenskapens sjösäkerhetspolitik och miljöskydd, antogs med stöd av artikel 80.2 EG, avdelning V om transporter. Artikel 80.2 EG har följande lydelse:
”Rådet får med kvalificerad majoritet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart.”
23. Kommissionen invände, både då direktivet och då rambeslutet antogs, mot den rättsliga grund på vilken rådet ålade medlemsstaterna att straffbelägga utsläpp av förorenande ämnen från fartyg och gjorde gällande att artikel 80.2 EG även för detta var korrekt rättslig grund.
24. I motsats till detta anges i skäl 5 i rambeslutet att rambeslutet, som antogs med stöd av artikel 34 EU, är rätt instrument för att ålägga medlemsstaterna skyldigheten att föreskriva straffrättsliga påföljder.
III – Förfarandet vid domstolen
25.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 25 april 2006 tilläts Republiken Portugal, Konungariket Belgien, Republiken Finland, Republiken Frankrike, Republiken Slovakien, Republiken Malta, Republiken Ungern, Konungariket Danmark, Konungariket Sverige, Irland, Republiken Tjeckien, Republiken Grekland, Republiken Estland, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike och Republiken Polen å ena sidan och parlamentet å andra sidan, att intervenera till stöd för rådets och kommissionens respektive yrkanden. Dessutom tillät domstolens ordförande genom beslut av den 28 september 2006 Republiken Slovenien att intervenera till stöd för rådet.
26.
Till skillnad från flertalet av de intervenerande medlemsstaterna begärde varken kommissionen eller rådet, vilka är de enda parterna i målet, att muntlig förhandling skulle hållas. Domstolen, vilken fann att de talrika skriftliga yttrandena i förevarande mål innehöll tillräckliga upplysningar, beslutade därför att i enlighet med artikel 44a i domstolens rättegångsregler avgöra ärendet utan muntligt förfarande.
IV – Parternas huvudargument
27. Kommissionen har ifrågasatt rambeslutets lagenlighet av det skälet att de straffrättsliga åtgärder som föreskrivs i artiklarna 1–10 kunde ha antagits med stöd av artikel 80.2 EG om gemenskapens transportpolitik. Detta medför att rambeslutet i sin helhet, på grund av sin odelbarhet, strider mot artikel 47 EU.
28. Enligt kommissionen följer detta av de principer som slogs fast av domstolen i domen i målet C‑176/03. Dessa principer är tillämpbara utanför miljöskyddsområdet, vilket behandlades i nämnda mål, och är fullt ut tillämpbara på andra områden för gemenskapens politik såsom på den gemensamma transportpolitiken som är aktuell i förevarande mål. Vikten av miljöskydd inom gemenskapen och dess särskilda egenskaper såsom dess ”tvärgående” natur hade i själva verket ingen avgörande inverkan på principbeslutet i mål C‑176/03. Sådana kriterier skulle i praktiken leda till en paradoxal situation där andra viktiga gemenskapsrättsliga områden a priori inte skulle kunna upprätthållas genom straffrättsliga påföljder med stöd av EG‑fördraget.
29. Kommissionen har hävdat att, även om straffrätten normalt sett inte i sig omfattas av gemenskapens behörighet och åtgärder endast kan vidtas med stöd av en implicit behörighet knuten till en särskild rättslig grund, gemenskapslagstiftaren kan föreskriva straffrättsliga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsreglerna får full verkan. Gemenskapens implicita behörighet härleds således från behovet av att säkerställa att gemenskapsreglerna eller en gemenskapens politik på ett visst område efterlevs, men är inte begränsad till straffrättsliga bestämmelser inom ett speciellt rättsligt område eller av en speciell natur. Gemenskapen är därför också behörig att bestämma påföljdstypen och påföljdsnivån om och i den mån det fastställs att detta är nödvändigt för att säkerställa att en gemenskapspolicy får full verkan. Rambeslutet innebär inte under några omständigheter en harmonisering av påföljdstypen eller påföljdsnivån utan medlemsstaterna behåller härvidlag ett visst handlingsutrymme.
30. Kommissionen anser att alla åtgärder enligt artiklarna 1–10 i rambeslutet är nödvändiga för att säkerställa att den gemensamma transportpolitiken får full verkan. Det nödvändighetskriterium som domstolen formulerade i domen i mål C‑176/03 är därför uppfyllt.
31. Kommissionen har slutligen anfört att det med avseende på artikel 47 EU inte är relevant om eller hur gemenskapen redan utövat sin behörighet enligt artikel 80.2 EG. Det är endast relevant huruvida behörighet verkligen föreligger för att anta sådana bestämmelser som dem som föreskrivs i rambeslutet.
32. Europaparlamentet har i allt väsentligt instämt i det som kommissionen har anfört. Enligt Europaparlamentet omfattas artiklarna 1–6 i rambeslutet av gemenskapens behörighet och på grund av dess odelbarhet är därför hela beslutet lagstridigt.
33. Europaparlamentet har hävdat att det i förevarande mål ifrågasatta rambeslutet är jämförbart med det rambeslut som var aktuellt i mål C‑176/03 både vad gäller syfte och innehåll. Domstolens dom i det målet kan således tillämpas i tillämpliga delar i förevarande mål. Parlamentet har särskilt påpekat att det av ingressen till rambeslutet framgår att det i likhet med det ogiltigförklarade rambeslutet avser miljöskydd och att det straffbelagda handlandet i de båda målen är jämförbart eftersom det avser utsläpp av förorenande ämnen.
34. Även om det enligt Europaparlamentet finns skillnader mellan de två rambesluten, vad avser påföljdsnivån och påföljdstypen, anser parlamentet att utgången i förevarande mål bör bli den samma som i mål C‑176/03. Enligt parlamentet bekräftade domstolen i sin dom vid bedömningen av artikel 5.1 i rambeslut 2003/80 att gemenskapens behörighet i straffrättsliga ärenden också omfattar påföljdstypen och påföljdsnivån.
35. Slutligen har Europaparlamentet gjort gällande att det mot bakgrund av ingressen i rambeslutet och omständigheterna vid rambeslutets antagande är fastställt att de straffrättsliga åtgärderna är nödvändiga.
36. Rådet har med stöd av alla de intervenerande medlemsstaterna bestritt att de straffrättsliga bestämmelser som föreskrivs i rambeslutet borde ha antagits med stöd av artikel 80.2 EG. Rådet har hävdat att det är ostridigt att nämnda artikel utgjorde korrekt rättslig grund för antagandet av direktivet vilket huvudsakligen omfattas av den gemensamma transportpolitiken, även om det också har syften vilka kan hänföras till miljöskydd.
37. Rådet har hävdat att förevarande mål i flera avseenden skall särskiljas från omständigheterna vilka förelåg då domstolen avkunnade domen i mål C‑176/03, vilken inte nödvändigtvis är tillämpbar på andra områden för gemenskapsåtgärder. Rådet har understrukit att domstolen i domen formulerade sitt avgörande mot bakgrund av gemenskapens miljömål och underströk den särskilda betydelsen av miljöskydd. Domstolen underströk framför allt att miljöskydd kännetecknas av ”att detta mål är av tvärgående och grundläggande karaktär [för gemenskapens politik och verksamhet]”.(10)
38. Transportpolitiken saknar i motsats till detta inte bara dessa särdrag utan gemenskapens behörighet är inom detta område beroende av ett beslut av gemenskapslagstiftaren. I mål C‑476/98 fastställde domstolen att gemenskapen enligt artikel 80.2 EG endast kan få befogenhet att vidta åtgärder om rådet dessförinnan har fattat beslut därom.(11) Det är således rådet som beslutar om huruvida och i vilken utsträckning bestämmelser för sjö- och luftfart kan antas. Genom att anta direktivet angav gemenskapslagstiftaren i vilken utsträckning denna önskade vidta åtgärder inom det berörda området. Rådet har medgett att gemenskapslagstiftaren kunde ha vidtagit mer långtgående åtgärder med stöd av artikel 80 EG, men har understrukit att gemenskapslagstiftaren klart beslutade att inte göra det. Rådet har därför tillbakavisat kommissionens påstående att rambeslutets bestämmelser borde ha antagits av gemenskapslagstiftaren.
39.
Rådet har i andra hand hävdat att bestämmelserna i det ifrågavarande rambeslutet skiljer sig från bestämmelserna i det rambeslut vilket ogiltigförklarades i mål C‑176/03 på så sätt att de är mer detaljerade, framför allt med avseende på den påföljdsnivå och påföljdstyp som medlemsstaterna skall föreskriva. Det framgår klart av mål C‑176/03 att domstolen fäste avseende vid den omständigheten att de ifrågasatta bestämmelserna gav medlemsstaterna möjlighet att välja tillämpliga straffrättsliga påföljder, så länge dessa var effektiva, proportionella och avskräckande.(12) Gemenskapslagstiftaren saknar därför behörighet att besluta om påföljdsnivå och påföljdstyp. Rådet har därför dragit den slutsatsen att merparten av de ifrågasatta bestämmelserna i rambeslutet inte kunde ha antagits av gemenskapen och därför inte strider mot artikel 47 EU. Om mål C‑176/03 skulle komma att tolkas så som kommissionen förespråkat, skulle avdelning VI EU i stort förlora sin praktiska verkan. En sådan tolkning går uppenbarligen utöver vad domstolen avsåg i sin dom, vilken skall tolkas restriktivt och i ljuset av de särskilda omständigheter som utgjorde grunden för avgörandet.
40. Slutligen har rådet hävdat att den omständigheten att rambeslutet antogs inte innebär att de däri föreskrivna straffrättsliga åtgärderna skall anses vara ”nödvändiga” i den mening som avses i mål C‑176/03.
41. De medlemsstater som har intervenerat är i huvudsak av samma åsikt som rådet. De har hävdat att gemenskapens implicita behörighet att besluta om straffrättsliga åtgärder, såsom den uttryckts av domstolen i mål C‑176/03, är exceptionell och skall tolkas restriktivt. Den implicita behörigheten att lagstifta om straffrättsliga frågor är begränsad till åtgärder som är ”nödvändiga” eller (absolut) ”oumbärliga” för att bekämpa allvarliga miljöbrott. Behörigheten gäller endast miljöskyddsområdet och inte något annat område för gemenskapens politik, såsom transportpolitiken i förevarande mål, och omfattar enligt medlemsstaterna i alla händelser inte tillnärmning av påföljdstyper och påföljdsnivåer såsom föreskrivs i rambeslutet.
42. De talrika något varierande argument som medlemsstaterna lagt fram till stöd för sin ståndpunkt grundas i huvudsak på principerna om subsidiaritet, behörighet och proportionalitet, den särskilda karaktären och nödvändiga likformigheten av straffrätt, det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna skall tillerkännas och det system som bildats genom Fördraget om Europeiska unionen, vilket skulle komma att undergrävas om kommissionens argumentation ansågs riktig.
43. Det har också anförts att syftet med artikel 47 EU är att tydligt avgränsa behörigheten mellan den första och tredje pelaren men inte att fastställa att den förra har företräde framför den senare. Ett antal medlemsstater har bestritt kommissionens uppfattning att trots att medlemsstaterna å ena sidan är fria att individuellt vidta åtgärder så länge gemenskapen inte har beslutat att inte utnyttja sin behörighet enligt artikel 80.2 EG, är de å andra sidan hindrade från att kollektivt vidta åtgärder med stöd av tredje pelaren. Vidare kan det inte, eftersom gemenskapen vid antagandet av rambeslutet ännu inte hade lagstiftat om föroreningar förorsakade av fartyg, hävdas att beslutet inkräktade på en befintlig gemenskapsbehörighet.
44. Medlemsstaterna anser därför att rambeslutet var det korrekta rättsliga instrumentet för att anta de däri föreskrivna straffrättsliga bestämmelserna.
V – Bedömning
A – De allmänna bestämmelserna för avgränsning av behörighet: Artikel 47 EU
45. Ett korrekt avgörande av förevarande mål är först och främst beroende av artikel 47 EU, vilken är en vattendelare mellan å ena sidan den första pelaren, eller gemenskapspelaren, och å andra sidan den andra och tredje pelaren vilka behandlar utrikes- och säkerhetspolitiken (avdelning V EU) och polissamarbete och straffrättsligt samarbete (avdelning VI EU).
46. Detta avgränsande är viktigt, eftersom det särskiljer gemenskapsmetoden, vilken utgör kärnan i den europeiska integrationen genom Europeiska gemenskapen, från den mer ”mellanstatliga” politiken och samarbetsformerna som införts genom EU-fördraget.(13)
47. I ljuset av parternas argument synes det lämpligt att förtydliga innebörden av artikel 47 EU och dess inverkan på de frågor om behörighet som uppkommit i förevarande mål.
48. Enligt artikel 47 EU skall ingen av bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionen inverka på EG‑fördraget.
49. Domstolen har i det avseendet redan slagit fast att det ankommer på domstolen att tillse att de rättsakter som enligt rådet omfattas av nämnda avdelning VI ”inte inkräktar på den behörighet som gemenskapen tilldelas enligt bestämmelserna i EG‑fördraget”.(14)
50. Av detta följer att syftet med artikel 47 EU inte enbart är att säkerställa att ingen bestämmelse i EU-fördraget påverkar eller är i strid med materiella bestämmelser i gemenskapsrätten. Den är snarare tänkt att på ett mer vittgående sätt också skydda de befogenheter
som gemenskapen som sådan tilldelats.
51. Detta bekräftas genom första stycket i artikel 29 EU enligt vilket unionens bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete inte påverkar ”Europeiska gemenskapens befogenheter”.
52. Den relevanta frågan för att kunna fastställa om artikel 47 EU har åsidosatts är därför huruvida de ifrågasatta bestämmelserna eventuellt hade kunnat antas med stöd av EG‑fördraget.(15)
53. I motsats till vissa regeringars ståndpunkt fastställs sålunda i artikel 47 EU gemenskapsrättens företräde. Närmare bestämt innebär nämnda artikel att gemenskapsåtgärder vidtagna med stöd av EG‑fördraget har företräde framför åtgärder vidtagna med stöd av avdelning V eller avdelning VI i EU-fördraget, eftersom rådet och, i förekommande fall, de andra EU-institutionerna måste
vidta sina åtgärder med stöd av EG‑fördraget om och i den mån det utgör korrekt rättslig grund för den tänkta åtgärden.
54. Artikel 47 återspeglar sålunda strukturen i den union som enligt artikel 1 EU ”skall grundas på Europeiska gemenskaperna samt
den politik och de samarbetsformer som införs genom detta fördrag [om Europeiska unionen]” (min kursivering). Vidare utgör Fördraget om Europeiska unionen enligt den sistnämnda artikeln ”en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”.
55. Det framgår klart av denna ordalydelse att införandet av de nya samarbetsformerna i Fördraget om Europeiska unionen endast var avsett att utvidga det område där gemenskapen kunde vidta åtgärder. Avsikten var inte att begränsa detta område genom att skapa ”alternativ” behörighet för unionens institutioner då gemenskapens och unionens politik eventuellt är överlappande, genom att i sådana fall ge institutionerna möjlighet att använda mindre integrerade samarbetsformer enligt avdelning V EU eller avdelning VI EU.
56. Det följer av det ovanstående att rådet visserligen i regel inte är förpliktat att lagstifta men om det beslutar att lagstifta inom ramen för unionen är det skyldigt att, i den mån som gemenskapen enligt EG‑fördraget har den nödvändiga behörigheten, agera uteslutande med stöd av nämnda fördrag.
57. Vidare, och i motsats till vad en del regeringar hävdat, kan inga säkra slutsatser dras av att gemenskapen då rambeslutet antogs inte ännu antagit lagstiftning avseende förevarande frågor (detta eftersom direktivet antogs därefter).
58. Den vertikala kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna skall i detta avseende särskiljas från den horisontella kompetensfördelningen mellan pelarna enligt artikel 47 EU. I det förra fallet förblir medlemsstaterna, med undantag för då gemenskapen har exklusiv behörighet, i princip fria att agera så länge gemenskapen inte utövat sin behörighet att ”förhindra” medlemsstaterna i enlighet med rättspraxis från målet AETR.(16)
59. I det senare fallet utesluts åtgärder med stöd av avdelningarna V eller VI EU då behörighet beviljats genom EG‑fördraget. Detta gäller oberoende av om eller i vilken omfattning behörighet redan har utövats av gemenskapen.
60. Det är således inte motsägelsefullt att hävda att medlemsstaterna, i den mån gemenskapen inte antagit lagstiftning på det straffrättsliga området, i princip är fria att agera på nationell nivå och samtidigt hävda att rådet enligt artikel 47 EU är förhindrat att agera med stöd av avdelning VI EU.
61. Flera regeringar har anfört att om medlemsstaterna är fria att agera ”individuellt” borde de därför a fortiori vara oförhindrade att agera ”gemensamt” genom ett rambeslut enligt avdelning VI EU.(17) Det skall emellertid påpekas att även om varje medlemsstat är representerad i rådet kan den rättsliga naturen av rådets agerande inte jämställas med ett blott ”gemensamt” agerande från medlemsstaternas sida. I egenskap av EU-institution utövar rådet enligt artikel 5 EU sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fastställts i fördragen om upprättandet av gemenskaperna och Fördraget om Europeiska unionen.
62. Dessutom är det med avseende på artikel 47 EU enligt min mening och såsom kommissionen mycket riktigt påpekat, inte av avgörande betydelse att rådet enligt artikel 80.2 EG får besluta huruvida och i vilken omfattning bestämmelser skall kunna meddelas för sjö- och luftfart. Även om det är sant att EG‑fördraget gör behörigheten avhängig av att rådet fattat ett föregående beslut,(18) kvarstår det faktum att rådet enligt EG‑fördraget har behörighet att vidta åtgärder avseende sjöfart.
63. Den fråga som nu skall ägnas uppmärksamhet är följaktligen huruvida de ifrågasatta straffrättsliga föreskrifterna i rambeslutet i ljuset av vad domstolen slog fast i domen i mål C‑176/03 kunde ha antagits med stöd av artikel 80.2 EG.
64. Det bör emellertid inte bortses ifrån att även om domstolen av en eller annan anledning skulle finna att så inte är fallet vad avser transportpolitiken, är frågan därmed inte nödvändigtvis avgjord.
65. Artikel 80.2 EG valdes som rättslig grund för direktivet i förevarande fall, vilket inte nödvändigtvis behöver innebära att ingen annan bestämmelse i EG‑fördraget kunde ha utgjort rättslig grund för antagandet av de ifrågasatta bestämmelserna i rambeslutet. Det mest troliga alternativet skulle vara artikel 175 EG avseende miljön. Om det konstateras att bestämmelserna i rambeslutet kunde ha antagits med stöd av en annan rättslig grund i EG‑fördraget innebär detta i princip att rambeslutet strider mot artikel 47 EU.
66. Parterna i förevarande mål har emellertid antingen undvikit denna fråga eller enats om att endast en av bestämmelserna i EG‑fördraget, om någon, kan utgöra korrekt rättslig grund för antagandet av sådana bestämmelser som de som är aktuella i förevarande mål. Denna bestämmelse är artikel 80.2 EG. Följaktligen kommer jag att ha detta som min utgångspunkt.
B – Innebörden av domen i mål C‑176/03: Omfattningen av gemenskapens behörighet att föreskriva straffrättsliga åtgärder
67. Straffrätten skiljer sig på många sätt från andra rättsområden. Den begagnar sig av det strängaste och mest avskräckande verktyget för social kontroll, det vill säga straff, och den bestämmer gränserna för acceptabelt beteende och skyddar på så sätt de för samhället viktigaste värderingarna.(19) Som ett uttryck för den gemensamma viljan utgör straffrättsliga påföljder en kraftfullare markering av ogillande från samhällets sida än vad andra påföljder, såsom administrativa påföljder, gör.
68. Således reflekterar straffrätten, i större utsträckning än andra rättsområden, bland annat de kulturella, moraliska och ekonomiska värderingarna hos ett samhälle och är särskilt känslig för samhällsutvecklingen.
69. Någon gemensam straffrättslig uppfattning existerar emellertid inte och medlemsstaterna kan när det gäller att urskilja dess syfte och avsedda verkan ha vitt skilda föreställningar. Att i generella ordalag tala om straffrätt utan nationell anknytning låter sig därför svårligen göras.
70. Om vi ändå använder Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna som en gemensam utgångspunkt, kan det noteras att den tar hänsyn till den speciella karaktären av brott och påföljder då det i artiklarna 6.2, 6.3 och 7 föreskrivs ytterligare och mera omfattande processuella och materiella garantier för brottmål jämfört med tvistemål. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har gett begreppet brott, såsom det används i de artiklarna, en självständig betydelse relaterar inte i första hand detta begrepp till betydelsen i nationell rätt, utan snarare till karaktären av brottet och karaktären och skärpan hos den påföljd vilken kan komma att följa.(20) Europadomstolen har avseende syftet med påföljder fastställt att ”syftet med att förebygga och reparera är överensstämmande med ett bestraffande syfte och kan ses såsom beståndsdelar av själva begreppet straff”.(21)
71. Enligt min mening särskiljer sig straffrätten genom sin avrådande eller avskräckande karaktär.(22) Man skall emellertid hålla i åtanke att avskräcka inte är straffrättens enda syfte och att det sätt på vilket detta lagens ”sista utväg” ( ultimum remedium ) används, vilket betonats av några av parterna, uttrycker det berörda samhällets sociala värderingar och därför när allt kommer omkring till sin natur är nära besläktat med samhällets identitet.
72. Behörigheten att införa straffrättsliga påföljder har traditionellt sett varit intimt förknippad med suveränitet och har varit förbehållen de enskilda staterna och mellanstatliga former av samarbete, snarare än att ha varit anförtrodd gemenskapen. Även om det generellt sett är så att vare sig straffrätt eller straffprocessuella regler har tillhört gemenskapens behörighetsområde,(23) bör det emellertid påpekas att straffrätt på intet sätt är en domaine reservé
som enligt EG‑fördraget är förbehållen medlemsstaterna.
73. Det framgår redan av rättspraxis som är äldre än domen i mål C‑176/03 att gemenskapslagstiftningen har beröringspunkter gemensamma med straffrätten. I stället för att analysera denna rättspraxis, vilken tillsammans med de relevanta sekundärrättsliga gemenskapsbestämmelserna redan har analyserats utförligt av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer(24), skall jag kort erinra om de viktigaste beröringspunkterna mellan gemenskapsrätten och den nationella straffrätten.
74. Till att börja med och på ett mer övergripande plan kan gemenskapsrätten indirekt påverka nationell straffrätt då den för frågor som faller inom dess tillämpningsområde kräver att den relevanta nationella strafflagstiftningen överensstämmer med gemenskapslagstiftningen. Detta synsätt åskådliggörs i domen i målet Amsterdam Bulb i vilken domstolen slog fast att medlemsstaterna i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser om specifika påföljder, är fria
att besluta om påföljder vilka de anser vara lämpliga, inbegripet straffrättsliga påföljder.(25) Å andra sidan kan brottspåföljder för brott mot nationell lagstiftning genom vilken gemenskapsrätten införlivats vara förbjudna
enligt gemenskapslagstiftningen om dessa påföljder exempelvis är överdrivet stränga och därigenom hindrar människors fria rörlighet.(26)
75. I sådana fall begränsar gemenskapslagstiftningen medlemsstaternas handlingsutrymme avseende straffrätten genom att kräva ”negativ integration”.(27)
76. Genom vad som kan ses som ett närmande till ”positiv integration” och ett erkännande av positiva skyldigheter inom straffrätten beslutade domstolen i målet kommissionen mot Grekland, kallat grekisk majs, att när det i gemenskapslagstiftningen inte föreskrivs påföljder för överträdelser av dess bestämmelser, eller om det avseende detta hänvisas till nationella lagar och andra författningar, är medlemsstaterna enligt artikel 10 EG skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens fulla räckvidd och verkan. För detta ändamål skall medlemsstaterna, som dock har möjlighet att välja påföljder, ”ombesörja att överträdelser av gemenskapsrätten beivras enligt regler motsvarande de materiella och processuella regler som gäller för överträdelser av liknande art och svårighetsgrad enligt nationell rätt. Påföljderna skall under alla omständigheter vara effektiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen och vara avskräckande.”(28) I domen i målet Nunes och de Matos angav domstolen att samma resonemang skall tillämpas när det i en gemenskapsrättslig reglering föreskrivs vissa påföljder vid fall av överträdelse, men där det inte uttömmande anges vilka påföljder medlemsstaterna kan införa. Så är fallet beträffande ESF‑regleringen.(29)
77. I ljuset av detta tog domstolen genom sin dom i mål C‑176/03 ett kvalitativt betydelsefullt men inte obegripligt steg då den förklarade att gemenskapslagstiftaren kan ha behörighet att anta bestämmelser enligt vilka medlemsstaterna åläggs att instifta brottspåföljder för visst handlande, vilket såsom domstolen bekräftade medför delvis tillnärmning av medlemsstaternas strafflagstiftning.(30)
78. Hur stort det steget verkligen var, det vill säga hur ”bred” och ”djupgående” den därigenom fastställda gemenskapsbehörigheten att föreskriva brottspåföljder verkligen är utgör givetvis den centrala frågan i förevarande mål.
79. Det resonemang som föranledde domstolen att i mål C‑176/03 slå fast denna behörighet kan kort sammanfattas såsom följer.
80. Den fråga som domstolen hade att ta ställning till, och som besvarades jakande, var huruvida de straffrättsliga åtgärder som föreskrevs i rambeslutet i fråga kunde antas med stöd av artikel 175 EG avseende miljön.(31)
81. I det avseendet erinrade domstolen först om att miljöskydd enligt artikel 2 EG och den därtill knutna rättspraxisen utgör ett av gemenskapens grundläggande mål. Vidare hänvisades det till artikel 6 EG enligt vilken miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet och till artiklarna 174–176 EG, vilka utgör det ramverk inom vilket gemenskapens miljöpolitik skall genomföras.(32)
82. Domstolen anförde vidare att de åtgärder som avses i de tre strecksatserna i artikel 175.2 första stycket EG antyder att gemenskapsinstitutionerna ingriper på sådana områden där, med undantag för gemenskapens miljöpolitik, gemenskapen antingen inte har någon behörighet att lagstifta eller det krävs enhällighet för att rådet skall kunna besluta.
83. Domstolen erinrade därefter om fast rättspraxis enligt vilken valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt skall ske utifrån objektiva kriterier vilka kan bli föremål för domstolsprövning. Dessa kriterier inbegriper bland annat rättsaktens syfte och innehåll.(33)
84. Enligt domstolen följde det både av rambeslutets rubrik och de tre första skälen att dess syfte var miljöskydd.(34)
85. Vad gäller innehållet i det ifrågasatta rambeslutet påpekade domstolen att artiklarna 2–7 i beslutet innebar en tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, ”särskilt vad beträffar de omständigheter som utgör olika brott till skada för miljön”, och domstolen fastställde vidare att straffrätten och bestämmelserna om brottmålsförfarande i princip inte omfattas av gemenskapens behörighet.(35)
86. I följande nyckelavsnitt i domen fastställde domstolen att detta emellertid inte ”hindra[r] gemenskapslagstiftaren från att, då de behöriga myndigheternas tillämpning av effektiva, proportionerliga och avskräckande åtgärder utgör en åtgärd som är absolut nödvändig för att bekämpa allvarliga hot mot miljön, vidta åtgärder som har ett samband med medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser och som gemenskapslagstiftaren anser vara nödvändiga för att säkerställa att de bestämmelser som denne utfärdar i fråga om miljöskydd får full verkan”.(36)
87. Domstolen bekräftade således klart att gemenskapen har behörighet att förplikta medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga åtgärder såsom föreskrivet i rambeslutet och förklarade att denna behörighet implicit kunde härledas från den behörighet som gemenskapen beviljats enligt artikel 175 EG.
88. Domstolen avhandlade emellertid endast behörigheten i nära anknytning till de specifika omständigheterna i målet och inte i form av en generell princip, vilket gör det svårt att urskilja den underliggande grunden från dess konkreta tillämpning.
89. Det bör först påpekas att domen i mål C‑176/03 – i likhet med domen i målet kommissionen mot Grekland, kallat grekisk majs – är motiverad av och har sitt ursprung i en vilja att säkerställa gemenskapsrättens fulla verkan . (37) Detta framgår inte enbart av det avsnitt vilket citerats ovan utan – utöver generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande(38) – även av punkt 52 i domen i vilken domstolen konstaterade att det inte av artiklarna 135 EG och 280.4 EG går att dra slutsatsen att varje försök till harmonisering på det straffrättsliga området skall avfärdas ”trots att den skulle vara nödvändig för att säkerställa gemenskapsrättens effektivitet”.(39)
90. Vidare och ur en annan synvinkel tillämpade domstolen i sin dom, då den fann att artikel 175 EG förlänar gemenskapen behörighet att föreskriva att medlemsstaterna skall kriminalisera visst beteende som är särskilt skadligt för miljön, huvudsakligen ett sätt att resonera som bygger på implicit behörighet, enligt vilken gemenskapen har den behörighet eller de verktyg som är nödvändiga för att uppnå ett syfte eller utföra en uppgift som tilldelats den.(40) Enkelt uttryckt, gemenskapens syfte med miljöskydd och dess ändamålsenliga verkan skulle enligt resonemanget i domen äventyras om gemenskapslagstiftaren inte hade behörighet att vidta de straffrättsliga åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att bestämmelserna avseende miljöskydd får full verkan.
91.
I vilken omfattning kan det bortses från att mål C‑176/03 handlade om miljöskydd och om att ”bekämpa allvarliga hot mot miljön”? Är behörigheten att kräva straffrättsliga åtgärder, såsom rådet och de intervenerande medlemsstaterna hävdar, begränsad ”i bredd” till att omfatta miljörätt eller omfattar den, såsom kommissionen och parlamentet hävdar, även andra områden för den gemensamma politiken såsom transportpolitiken i förevarande fall?
92. Även om de i domen frekventa hänvisningarna till miljöskydd liksom miljöskyddets placering i fördraget skulle kunna antyda att domstolen avsåg att begränsa domens tillämpbarhet till miljöområdet, vilket är vad rådet och medlemsstaterna i huvudsak hävdar, delar jag kommissionens åsikt att det inte finns något godtagbart skäl till varför behörigheten att föreskriva straffrättsliga åtgärder skulle vara begränsad på ett sådant sätt.
93. Det är riktigt att miljöskydd, såsom den särskilda rapport vilken nyligen presenterats av den mellanstatliga panelen för klimatförändringar gjort tydlig, är väsentligt inte bara ur ett europeiskt politiskt perspektiv utan även för mänsklighetens framtid(41) och att det så som domstolen uttryckte i mål C‑176/03 utgör ett av gemenskapens grundläggande mål.(42)
94. Uppenbarligen är miljöskydd inte gemenskapens enda grundläggande mål eller gemenskapspolitiska område och det är därför svårt att på denna grund särskilja det från de gemenskapens andra mål till vilka det hänvisas i artiklarna 2 EG och 3 EG, såsom exempelvis upprättandet av en inre marknad som kännetecknas av de grundläggande friheterna, den gemensamma jordbrukspolitiken eller de gemensamma konkurrensreglerna.
95. I överensstämmelse med vad som angetts ovan avseende straffrättens roll eller snarare funktion som barometer för den betydelse som ett samhälle fäster vid rättsliga värderingar,(43) skulle det enligt min mening inte alls göra gemenskapens natur eller rent av dess identitet
rättvisa att på detta sätt skilja ut miljöskyddet.
96. Vidare är miljön inte det enda ”horisontella” området (artikel 6 EG) i EG‑fördraget. Andra exempel är jämställdhet mellan könen (artikel 3.2 EG), icke‑diskriminering (artikel 12.1 EG) eller folkhälsa (artikel 152.1 EG) och jag kan inte förstå varför just denna specifika egenskap, vilket rådet och ett flertal medlemsstater har påpekat, skulle vara avgörande för behörigheten att föreskriva straffrättsliga åtgärder.
97. Det är inte heller möjligt att hävda att denna behörighet skulle vara begränsad till miljöområdet då man beaktar att den är en naturlig följd av principen om gemenskapsrättens ändamålsenliga verkan.
98. Sett ur den synvinkeln innebär presumtionen att behörigheten att föreskriva brottspåföljder är begränsad till miljöområdet att miljöskyddet på grund av sin särskilda art är det enda område som är i behov av brottspåföljder för att få full verkan, eller – förutsatt att andra områden för gemenskapspolitiken också kan behöva sådana åtgärder för att få full verkan – att gemenskapslagstiftaren godtar en bristande effektivitet inom andra områden på grund av till exempel deras ”begränsade betydelse” eller på grund av att de syften som de eftersträvar kan anses vara ”mindre betydelsefulla”. Enligt min mening är båda dessa synsätt oacceptabla och kan rimligtvis inte försvaras.
99. I ljuset av det förevarande anser jag det inte vara rimligt – i alla fall inte utan ett visst mått av godtycke – att det endast skall vara på miljöområdet som gemenskapen skulle kunna begära av medlemsstaterna att de skall använda det straffrättsliga verktyget. Eftersom grunden för denna behörighet återfinns i effektivitetsprincipen, vilken är grundläggande för gemenskapslagstiftningen, måste den i princip också vara tillämpbar på alla andra gemenskapspolitiska områden (såsom transport) men självfallet inom de gränser vilka dras upp av de bestämmelser i fördraget som utgör rättslig grund för åtgärden.
100. Omfånget av behörigheten att förplikta medlemsstaterna att vidta åtgärder som rör medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftning kvarstår att behandla. Domstolens resonemang i mål C‑176/03 är även i detta avseende relativt oklart. Det hänvisas både till ”åtgärd[er] som är absolut nödvändig[a] för att bekämpa allvarliga hot” och till åtgärder avseende straffrätt vilka gemenskapslagstiftaren ”anser vara nödvändiga för att säkerställa att de bestämmelser som denne utfärdar … får full verkan”.(44)
101. Viss vägledning vad gäller innebörden av dessa kriterier fås senare i domen i det att domstolen vid bedömningen av om förutsättningarna för att vidta åtgärder med stöd av artikel 175 EG var uppfyllda ansåg det vara av avgörande betydelse att det i rambeslutet uppräknades brott mot flera gemenskapsrättsakter och att rådet ansåg att ”de straffrättsliga påföljderna var absolut nödvändiga för att bekämpa allvarliga hot mot miljön”.(45)
102. I enlighet därmed följer det av domen i mål C‑176/03 att gemenskapslagstiftaren har behörighet att vidta åtgärder som syftar till att införa brottspåföljder där sådana anses nödvändiga för att säkerställa att de regler som gemenskapslagstiftaren utfärdar skall få full verkan, förutsatt att straffrättsliga åtgärder är absolut nödvändiga för att bekämpa allvarliga hot inom det berörda området.
103. Vad gäller frågan om huruvida gemenskapen inom ramen för detta regelverk kan bestämma påföljdstyp och påföljdsnivå (”djupet” av behörigheten), är jag överens med generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer(46) om att gemenskapslagstiftaren har behörighet att tvinga medlemsstaterna att ålägga brottspåföljder och att föreskriva att de skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Gemenskapslagstiftaren kan däremot inte i detalj bestämma vilken påföljd som ska föreskrivas.
104. Man måste komma ihåg att den fråga som är aktuell i förevarande mål inte är huruvida gemenskapen själv har behörighet att föreskriva straffrättsliga påföljder i sig, utan den avser snarare behörigheten att begära att medlemsstaterna inom sina straffrättsliga system
föreskriver att en viss typ av beteende skall straffbeläggas såsom ett sätt att upprätthålla gemenskapsrätten. Detta leder naturligtvis inte bara till frågor kring konsekvensen i unionens straffrätt, vilket kommissionen mycket riktigt har uttryckt i sitt meddelande avseende mål C‑176/03,(47) utan också till frågor om det inre sammanhanget i de nationella systemen.
105. Såsom framgår av de inlagor som de intervenerande medlemsstaternas regeringar har ingett har medlemsstaterna redan på en grundläggande nivå relativt olika idéer vad gäller straffrättens roll och syfte såsom ett verktyg för upprätthållande. Dessa skilda idéer tar sig konkret uttryck i skillnader mellan de nationella straffrättsliga systemen vad gäller den generella nivån för påföljder, förhållandet mellan olika typer av straff och naturligtvis genom påföljdstypen och påföljdsnivån för ett specifikt brott. Varje strafflagstiftning återspeglar en specifik rangordning mellan de rättsliga värden den söker skydda (egendom, personer, etc.) och påföljderna varierar i enlighet med detta.
106. Således kan gemenskapslagstiftarens föreskrifter avseende typ och nivå för de påföljder som skall införas – med stöd av en behörighet som är underordnad den specifika behörighet vilken tilldelats genom fördraget och som för specifika områden gör det möjligt med delvis (och endast delvis) harmonisering av nationell strafflagstiftning – leda till en fragmentering av de nationella straffrättsliga systemen och vara till men för deras inre sammanhang.
107. En påföljds stränghet, effektivitet och avskräckande effekt kan inte heller bedömas fristående från de andra påföljderna i nationell lagstiftning eller från det sätt och i den utsträckning straffrättsliga påföljder används såsom ett verktyg för upprätthållande av lagen. Såsom påpekades av Förenade kungarikets regering, kan ett bötesbelopp skicka ut väldigt olika signaler i skilda medlemsstater avseende graden av allvar för brottet i fråga.
108. Medlemsstaterna är därför enligt min mening och i enlighet med subsidiaritetsprincipen bättre lämpade än gemenskapen att ”överföra” begreppet ”effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder” till deras respektive rättssystem och samhällskontext.
109. Mål C‑176/03 överensstämmer med detta synsätt. Domstolens yttrande att enligt bestämmelserna i det ogiltigförklarade rambeslutet ”ges medlemsstaterna möjlighet att välja tillämpliga straffrättsliga påföljder, vilka emellertid enligt artikel 5.1 i samma beslut skall vara effektiva, proportionella och avskräckande”(48) återspeglar generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers ståndpunkt i det att han hävdade att gemenskapens behörighet är begränsad till att begära att medlemsstaterna skall straffbelägga ett visst handlande och för dessa brott föreskriva ”effektiva, proportionella och avskräckande” påföljder.(49) En sådan avgränsning av gemenskapens respektive medlemsstaternas behörighet är i linje med rättspraxis som är äldre än domen i mål C‑176/03.(50)
110. Det är sant att domstolen i motsats till generaladvokaten(51) inte uttryckligen tog ställning till kravet i artikel 5.1 i det ogiltigförklarade rambeslutet att påföljder som innebär frihetsberövande och som kan medföra utlämning skall tillämpas i de allvarligaste fallen och domstolen angav inte heller uttryckligen att en sådan bestämmelse (avseende påföljdstyp) inte kunde antas inom ramen för den första pelaren. Det vore emellertid felaktigt att dra slutsatsen att en bestämmelse avseende påföljdstyp kunde antas på denna rättsliga grund. Domstolens slutsats att rambeslutet, vilket den ansåg vara odelbart, borde ha antagits med stöd av artikel 175 EG, eftersom det däri föreskrevs att visst handlande som är särskilt skadligt för miljön skall straffbeläggas, innebar redan det att rambeslutet skulle ogiltigförklaras och det fanns därför inget behov av en mer ingående granskning.(52)
111. Den ovan beskrivna begränsningen av behörigheten, enligt vilken gemenskapen kan kräva effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder men skall överlåta till medlemsstaterna att fastställa påföljdernas typ och nivå, har också fördelen av att vara tydlig. Jag tvivlar på att det skulle vara praktiskt genomförbart att ytterligare precisera gemenskapens möjlighet att i detalj föreskriva påföljder.(53)
112. Det kan avslutningsvis sägas att enligt mål C‑176/03, såsom jag har förstått det, kan gemenskapslagstiftaren närhelst straffrättsliga åtgärder är nödvändiga för att säkerställa gemenskapslagstiftningens fulla verkan och absolut nödvändiga för att förhindra allvarliga brott inom ett visst område, föreskriva att medlemsstaterna skall straffbelägga visst handlande och anta effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder.
113. Denna behörighet gör det möjligt för gemenskapen att, inom ramen för de befogenheter och politiska områden som den anförtrotts, begagna sig av alla åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens fulla verkan. Den utgör därför en viktig faktor i utvecklingen av gemenskapsrätten emot en lex perfecta . Samtidigt åsidosätter inte en sådan behörighet principen om att straffrätt och de straffrättsliga bestämmelserna är förbehållna medlemsstaterna och den har enligt min åsikt inte heller, eftersom det är upp till medlemsstaterna att bestämma vilka brottspåföljder som skall tillämpas, en negativ inverkan på de nationella straffrättsliga systemens inre sammanhang.(54)
114. Gemenskapens straffrättsliga behörighet såsom fastslagen av domstolen i mål C‑176/03 uppvisar dock vid en närmare granskning begreppsmässiga brister, vilket såsom i förevarande fall gör det svårt att bestämma om villkoren för utövande av behörigheten är uppfyllda.
115. Till att börja med är verkningsfullhet i många avseenden ett oprecist kriterium för bestämmande av behörighet att vidta åtgärder på straffrättens område.
116. Frågan om verkningsfullhet är på ett mer övergripande plan inte en fråga om allt eller inget utan en fråga om i vilken omfattning bestämmelserna får verkan. Svårigheten är att bestämma vid vilken omfattning åtgärder är motiverade. När är bestämmelser inom ett visst område inte tillräckligt verkningsfulla eller inte ”fullt ut verkningsfulla” så att straffrättsliga åtgärder krävs?
117. Vidare, vilket är sambandet mellan brottspåföljder och verkningsfullheten av en lag? Inom kriminologin pågår alltjämt diskussionen om på vilket sätt och under vilka förhållanden som brottspåföljder är det bästa sättet för att säkerställa upprätthållandet av en lag. Det kan tänkas vara alltför enkelt att anta att straffrätt alltid är den lämpligaste åtgärden för att avhjälpa bristande verkan.
118. Dessutom, även om straffrättens avskräckande effekt betyder att det säkerligen finns ett samband mellan straffrätt och verkningsfullhet, utgör verkningsfullhet inte hela kärnan i straffrätten. Såsom jag antytt ovan sträcker sig de politiska skälen för att tillämpa brottspåföljder inom ett samhälle längre än till effektiv tillämpning av lagen.
119. Det är således uppenbart att frågan om huruvida straffrättsliga åtgärder i ett specifikt fall är ”absolut nödvändiga” för att bekämpa allvarliga överträdelser eller ”nödvändiga” för att säkerställa att bestämmelser får ”full verkan”, inte bara kräver en ”objektiv” bedömning av den relevanta rättsliga grunden eller det politiska området i fråga, utan även kräver ett visst mått av skönsmässig bedömning. Sett ur den synvinkeln var det ingen tillfällighet att domstolen hänvisade till straffrättsliga åtgärder som gemenskapslagstiftaren ” ansåg vara nödvändiga” och fastställde att ”rådet ansåg
att straffrättsliga påföljder var absolut nödvändiga”.(55)
120. Det är dock inte idealiskt att gemenskapens straffrättsliga behörighet, såsom den beskrivits ovan enligt principen om det accessoriska rättsförhållandet, följer det huvudsakliga rättsförhållandet är knuten till gemenskapens specifika behörighet på ett sådant sätt att den enbart kan komma att ses som en aspekt av den ifrågavarande gemenskapspolitiken medan dess konsekvenser samtidigt måste inrymmas inom ramen för den nationella straffrätten som normalt ses som ett separat regelverk.
121. Specifika problem kan enligt min mening uppstå som ett resultat av att villkoren för antagandet av straffrättsliga bestämmelser med stöd av gemenskapens pelare, särskilt lagstiftningsförfarandet, är beroende av till vilket av gemenskapens politiska områden som bestämmelserna hör och dessa villkor kan därför komma att variera.
122. Av samma anledning utgör den knappast en tillfredsställande grund för en utvidgad tillämpning av straffrättsliga åtgärder för upprätthållande av gemenskapsrätten. Om en sådan utveckling eftersträvas är det önskvärt med en separat rättslig grund vilken möjliggör ett enhetligt lagstiftningsförfarande.
C – Giltigheten av ifrågavarande rambeslut
123. Även om de huvudsakliga frågorna i förevarande fall redan behandlats under föregående punkter återstår att konkret behandla frågan huruvida och i vilken mån de ifrågasatta bestämmelserna i rambeslutet, med beaktande av framför allt dess syfte och innehåll,(56) kunde ha antagits med stöd av EG‑fördraget.
124. Rambeslutets syfte är enligt dess titel och skäl harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg och rambeslutet är i det avseendet avsett att komplettera direktivet.
125. Således söker rambeslutet, till främjande för framför allt gemenskapens sjösäkerhetspolitik, på samma sätt som direktivet(57) skydda miljön och i synnerhet bekämpa miljöbrott (skäl 1 i rambeslutet).
126. Såsom nämnts ovan(58) grundade kommissionen sin ansökan i förevarande fall på att bestämmelserna i rambeslutet på samma sätt som i direktivet borde antagits med stöd av artikel 80.2 EG, eftersom de avser sjöfart. Förutom vad avser den straffrättsliga aspekten har varken de andra parterna eller intervenienterna ifrågasatt den ståndpunkten eller gjort gällande att direktivet eller de åtgärder som föreskrivs i rambeslutet skulle kunna ha antagits med stöd av artikel 175 EG om miljön om de skulle ha antagits under gemenskapspelaren.
127.
Jag instämmer i det kommissionen anfört om att rambeslutets syften trots miljöaspekten, kan fullföljas med stöd av artikel 80.2 EG om sjöfart. Även om förorening av haven i sig säkerligen är en miljöfråga är åtgärder för att förhindra sådan förorening samtidigt ett viktigt område för gemenskapens åtgärder när det gäller sjötransport.(59)
128. Det bör påpekas att det faktum att en gemenskapsåtgärd avser miljöskydd inte betyder att den per automatik måste antas med stöd av artikel 175 EG. Domstolen har redan fastslagit att artiklarna 174 och 175 i EG‑fördraget syftar till att ge gemenskapen behörighet att vidta särskilda åtgärder på miljöområdet, samtidigt som den behåller sin behörighet enligt andra bestämmelser i fördraget, även om åtgärderna i fråga samtidigt har miljöskyddsmål. Vidare föreskrivs att miljöskyddskraven är en del av gemenskapens övriga politik, varför en gemenskapsåtgärd inte kan anses vara en gemenskapsåtgärd på miljöområdet endast av det skälet att dessa krav beaktas.(60)
129. Enligt min mening utgör åtgärder som avser miljöskydd och i förevarande mål föroreningar orsakade av fartyg en del av sjöfartspolitiken, vilken behandlas i artikel 80.2 EG. Jag instämmer därför i det kommissionen anfört om att artikel 80.2 EG, vilken gör det möjligt att föreskriva om bestämmelser för sjöfart, och inte artikel 175 EG om miljön utgör korrekt rättslig grund för sådana åtgärder.
130. Vad avser innehållet i rambeslutet har kommissionen med stöd av parlamentet i ganska allmänna ordalag hävdat att rambeslutet i dess helhet skulle kunna ha antagits med stöd av artikel 80.2 EG.
131. Enligt vad som framgår av det ovanstående är detta inte korrekt med avseende på artiklarna 4 och 6 i rambeslutet eftersom det däri – förvisso delvis genom straffskalor – i detalj föreskrivs påföljdstyp och påföljdsnivå. Antagandet av sådana bestämmelser faller såsom antytts ovan, inom ramen för avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Vidare, i den del de avser fastställande och samordning av domstols behörighet, upprättande av ett system för utbyte av information avseende utdömda straff och upprättandet av kontaktpunkter för detta, går artiklarna 7, 8 och 9 i rambeslutet utöver gemenskapens behörighet, vilken enligt ovan inbegriper möjligheten att ålägga medlemsstaterna att kriminalisera en viss typ av beteende. Det var därför riktigt att anta bestämmelserna genom ett rambeslut avseende polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Artiklarna 10 (territoriellt tillämpningsområde), 11 (genomförande) och 12 (ikraftträdande) är endast av teknisk natur.
132. Rambeslutet innehåller emellertid också ett antal bestämmelser avseende det handlande som skall kriminaliseras och kräver att det skall straffbeläggas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Till dessa bestämmelser räknar jag artikel 2, artikel 3, artikel 4.1 om påföljder i den del medlemsstaterna åläggs att säkerställa att de brott till vilka det hänvisas i de två föregående artiklarna bestraffas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder, artikel 5 enligt vilken juridiska personer kan göras ansvariga för dessa brott och artikel 6.1 i den del det föreskrivs att sådana juridiska personer kan bestraffas med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.
133. Det skall härvidlag erinras om att, såsom anges i skäl 1 i direktivet, gemenskapens sjösäkerhetspolitik syftar till att uppnå en hög säkerhets- och miljöskyddsnivå. Såsom framgår av skälen i rambeslutet ansåg rådet det vara nödvändigt, i efterdyningarna av olyckan med tankern Prestige, att ålägga medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga påföljder i syfte att bekämpa miljöbrottsligheten och därigenom förbättra sjösäkerheten. Mot bakgrund av omfattningen av den allvarliga förorening som orsakades av Prestiges
förlisning borde rambeslutet såsom anges i dess titel förstärka det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg.
134. Såsom det anges i skäl 2 i direktivet förbigås de bestämmelser vilka medlemsstaterna infört och som grundas på MARPOL-konventionen (MARPOL 73/78) dagligen av ett mycket stort antal fartyg som trafikerar gemenskapsvattnen och detta utan att korrigerande åtgärder vidtas.
135. Gemenskapslagstiftaren förde slutligen uttryckligen i direktivet (skälen 4 och 5) fram att avskräckande åtgärder utgör en viktig del av gemenskapens sjösäkerhetspolitik, och att det krävs effektiva, avskräckande och proportionella sanktioner för att uppnå ett effektivt miljöskydd.
136. Mot denna bakgrund kan det enligt min mening antas att införandet av straffrättsliga åtgärder ur gemenskapslagstiftarens synvinkel är nödvändigt för att uppnå ett effektivt miljöskydd vad gäller föroreningar orsakade av fartyg och att sådana åtgärder är absolut nödvändiga för att bekämpa allvarliga brott inom området.
137. Gemenskapen har således behörighet att ålägga medlemsstaterna en skyldighet att straffbelägga sådant handlande samt att föreskriva effektiva, avskräckande och proportionella påföljder.
138. Således kunde artiklarna 2, 3 och 5 i rambeslutet såväl som delar av artiklarna 4.1 och 6.1 ha antagits med stöd av artikel 80.2 EG.
139. Enligt min mening skall rambeslutet eftersom det är odelbart anses vara antaget i strid med artikel 47 EU och skall därför ogiltigförklaras.
VI – Förslag till avgörande
140. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall
– ogiltigförklara rådets rambeslut 2005/667/RIF av den 12 juli 2005 om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg,
– förplikta Europeiska unionens råd att betala rättegångskostnaderna, och
– förplikta intervenienterna att bära sina egna rättegångskostnader.
(1) .
(2) 2  –	EUT L 255, s. 164.
(3) 3  –	Dom av den 13 september 2005 i mål C-176/03, kommissionen mot rådet (REG 2005, s. I‑7879).
(4) 4  –	EUT L 29, 2003, s. 55.
(5) 5  –	Meddelande av den 23 november 2005 från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om följderna av EG-domstolens dom av den 13 september 2005 (mål C-176/03, kommissionen mot rådet) (KOM(2005)0583).
(6) 6  –	Europaparlamentets resolution om följderna av EG-domstolens dom av den 13 september 2005 (mål C-176/03, kommissionen mot rådet) (2006/2007(INI)).
(7)  –	Se det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter (KOM(2006)0168 slutlig), och förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsliga påföljder till skydd för miljön (KOM(2007)0051 slutlig).
(8)  –
EUT L 255, s. 11.
(9)  –	Enligt artikel 4 i direktivet, rubricerad ”Överträdelser”, skall medlemsstaterna ”se till att utsläpp av förorenande ämnen orsakade av fartyg i något av de områden som avses i artikel 3.1 betraktas som överträdelser om de skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller grov oaktsamhet. Dessa överträdelser räknas som brott enligt rambeslut 2005/667/RIF, som kompletterar detta direktiv, under de omständigheter som anges i detta rambeslut.” Artikel 5 i direktivet innehåller föreskrifter om vissa undantag från artikel 4.
(10)  –	Punkt 42 (ovan fotnot 3).
(11)  –	Dom av den 5 november 2002 i mål C-476/98, kommissionen mot Tyskland (REG 2002, s. I‑9855), punkt 80.
(12)  –	Punkt 49 (ovan fotnot 3).
(13)  –	De senare skiljer sig markant från den förra genom arten och verkningarna av de åtgärder som antagits för att främja dem och de rättsliga instrument som används (vilka snarare har karaktären av internationell rätt och saknar direkt effekt), genom beslutsprocessen och den roll som de olika institutionerna spelar (kommissionen saknar exklusiv initiativrätt och lagstiftning
antas normalt sett enhälligt av rådet med endast begränsad inblandning från Europaparlamentets sida) och inte minst vad gäller rättslig kontroll (eftersom någon åtgärd inte vidtagits för att påtala underlåtenhet att genom nationell lagstiftning införliva rambeslut såsom föreskrivs i artikel 226 EG och begränsningar av domstolens möjlighet att avge förhandsavgöranden). En del principer som utarbetats inom ramen för gemenskapsrätten kan emellertid vara tillämpbara även vad avser den andra och tredje pelaren. Se särskilt, för skyldigheten att tolka konsekvent, dom av den 16 juni 2005 i mål C-105/03, Maria Pupino (REG 2005, s. I-5285).
(14)  –	Se dom av den 12 maj 1998 i mål C-170/96, kommissionen mot rådet (REG 1998, s. I-2763), punkt 16, och domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 39.
(15)  –	Se i detta avseende domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 40 .
(16)  –	Se i detta avseende bland annat dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, kallat AETR (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkt 31, och domen av den 5 november 2002 i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 11), se särskilt punkterna 108–110.
(17)  –	I det avseendet hänvisades också till maximen ”det större omfattar det mindre”.
(18)  –	Se domen av den 5 november 2002 i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 11), punkt 80.
(19)  –	Se i samma riktning generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande av den 26 maj 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 72.
(20)  –	Det så kallade Engelkriteriet. Se Europadomstolens dom av den 8 juni 1976 i målet Engel m.fl. mot Nederländerna (serie A, nr 22).
(21)  –	Europadomstolens dom av den 9 februari 1993 i målet Welch (serie A, nr 307).
(22)  –	Se även i detta avseende generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i mål C‑240/90, Tyskland mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 27 oktober 1992 (REG 1992, s. I-5383; svensk specialutgåva, volym 13, s. 143), punkt 11, och generaladvokaten Saggios förslag till avgörande i mål C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, där domstolen meddelade dom den 6 juli 2000 (REG 2000, s. I-5461), punkt 50.
(23)  –	Domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 47, med hänvisning till dom av den 11 november 1981 i mål 203/80, Casati (REG 1981, s. I-2595; svensk specialutgåva, volym 6, s. 211), punkt 27, och dom av den 16 juni 1998 i mål C-226/97, Lemmens (REG 1998, s. I-3711), punkt 19.
(24)  –	Se hans förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 3 och följande punkter.
(25)  –	Dom av den 2 februari 1977 i mål 50/76, Amsterdam Bulb (REG 1977, s. I-137; svensk specialutgåva, volym 3, s. 281), punkterna 32 och 33 (min kursivering).
(26)  –	Se för detta dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94, Skanavi (REG 1996, s. I-929), punkt 36 (min kursivering).
(27)  –	Dom av den 11 november 2004 i mål C-457/02 Antonio Niselli (REG 2004, s. I-10853), skall också nämnas som ett exempel på gemenskapsrättens indirekta påverkan – i det fallet gemenskapslagstiftningen om avfall – på nationell straffrätt. Se, angående gränserna härvidlag, dom av den 3 maj 2005 i de förenade målen C-387/02, C-391/92 och C-403/02, Berlusconi m.fl. (REG 2005, s. I-3565).
(28)  –	Dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland (REG 1989, s. 2965; svensk specialutgåva, volym 10, s. 153), punkterna 23 och 24.
(29)  –	Dom av den 8 juli 1999 i mål C-186/98, Nunes och de Matos (REG 1999, s. I‑4883), punkt 12.
(30)  –	Se domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 47.
(31)  –	Punkt 40.
(32)  –	Punkterna 41–43.
(33)  –	Punkt 45 med hänvisning till dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, kallat Titaniumdioxid (REG 1991, s. I-2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. 199), punkt 10, och dom av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkt 30.
(34)  –	Punkt 46.
(35)  –	Punkt 47.
(36)  –	Punkt 48.
(37)  –	Se ovan punkt 76.
(38)  –	Se särskilt punkterna 84–87 i förslaget till avgörande, domen citeras i fotnot 3 ovan.
(39)  –	Mål C-176/03 (ovan fotnot 3), punkt 52.
(40)  –	Se, för detta resonemang, dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 281/85, 283–285/85 och 287/85, Tyskland mot kommissionen (REG 1987, s. 3203; svensk specialutgåva, volym 14, s. 129), punkt 28.
(41)  –	Se också den emfas som generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer lade vid miljöhänsyn i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkterna 52–70.
(42)  –	Punkt 41 i domen.
(43)  –	Se ovan punkt 67 och följande punkter.
(44)  –	Punkt 48.
(45)  –	Punkt 50.
(46)  –	Se punkterna 83–87 i hans förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3).
(47)  –	Ovan fotnot 5, punkt 13.
(48)  –	Se domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 49.
(49)  –	Se punkterna 83–85 i hans förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3).
(50)  –	Se ovan punkt 76.
(51)  –	Se punkt 94 i hans förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3).
(52)  –	Domstolen förklarade i motsats till detta att det saknades anledning att pröva kommissionens argument att rambeslutet under alla omständigheter delvis skulle ogiltigförklaras, eftersom medlemsstaterna gavs en viss valfrihet. Se punkt 54 i domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3).
(53)  –	Genom att exempelvis ange påföljdstypen men inte påföljdsnivån eller genom att bestämma påföljdsnivån genom en viss skala.
(54)  –	Det kan dessutom noteras att såsom den österrikiska regeringen påpekade förekommer i vissa federala system en underordnad behörighet med stöd av vilken delstaterna har behörighet att bland annat vidta åtgärder inom området för straffrätt, som är nödvändiga för att reglera ärenden inom deras verkningsområde trots att straffrätten normalt sett tillhör den nationella lagstiftarens behörighetsområde.
(55)  –	Se domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkterna 48 och 50 (min kursivering).
(56)  –	Se domen av den 13 september 2005 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 45, samt där angiven rättspraxis.
(57)  –	Se särskilt skälen 1 och 4.
(58)
–	Se punkterna 65 och 66.
(59)  –	Se skäl 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/59/EG av den 27 november 2000 om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester (EUT L 332, s. 81), vilket också antogs med stöd av artikel 80.2 EG.
(60)  –	Se även domen av den 19 september 2002 i målet Huber (ovan fotnot 33), punkt 33.