61987J0193(01)
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado nos processos apensos C-193/87 e C-194/87 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
Num comunicado datado de 26 de Fevereiro de 1987, relativo às intenções do Tribunal de Contas a propósito da previsão orçamental para o exercício de 1988, o comité executivo da Union syndicale do Luxemburgo denunciou o aumento previsto do número de agentes temporários. Segundo o comunicado, esse aumento seria susceptível, não apenas de desvalorizar a função pública europeia, mas também de ameaçar a independência do Tribunal de Contas e de comprometer o seu papel de «consciência financeira da Europa».
Em 17 de Março de 1987, o presidente do Tribunal de Contas dirigiu a H. Maurissen, único funcionário do Tribunal que figurava entre os membros do comité executivo da Union syndicale referidos no final do comunicado, uma carta através da qual, depois de se ter insurgido contra a forma e o conteúdo desse comunicado, lhe comunicava ter decidido proibir provisoriamente os serviços de correio interno de distribuir boletins sindicais, devendo essa distribuição ser assegurada, quer através do Comité do Pessoal, quer apenas por diligência das organizações sindicais.
2.
Por outro lado, em 11 de Março de 1987, o secretário-geral da Union syndicale do Luxemburgo informou o presidente do Tribunal de Contas da criação de uma delegação sindical nesse Tribunal e solicitou o seu acordo para dispensar do serviço os membros dessa delegação designados para participar em reuniões com a Comissão das Comunidades Europeias relativas a questões de pessoal.
Em 31 de Março de 1987, ao mesmo tempo que registava a criação de uma delegação sindical, o presidente do Tribunal de Contas respondeu ao secretário-geral da Union syndicale que não podia aceder ao seu pedido de dispensa do serviço; o fundamento da recusa foi redigido nos seguintes termos:
«Embora o estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias reconheça, no artigo 24.°-A, o direito de associação de todos os funcionários, só as funções assumidas pelos membros do Comité do Pessoal e pelos funcionários que, por delegação do comité, desempenham funções num órgão estatutário ou criado pela instituição, são consideradas, nos termos do mesmo estatuto, como parte dos serviços que devem assegurar na sua instituição.»
Entretanto, H. Maurissen tinha requerido uma licença especial para assistir a uma reunião de concertação na Comissão, em Bruxelas; essa autorização foi-lhe recusada, com idêntico fundamento, por carta de 25 de Março de 1987 do chefe da divisão «Administração e Pessoal» do Tribunal de Contas.
3.
Em 18 de Junho de 1987, H. Maurissen apresentou à autoridade investida do poder de nomeação uma reclamação, na acepção do artigo 90.° do estatuto dos funcionários, contra as citadas decisões. Essa reclamação foi objecto de decisão expressa de indeferimento adoptada em 9 de Setembro de 1987.
4.
Sem aguardar o resultado da sua reclamação, H. Maurissen, nos termos do artigo 91.°, n.° 4, do estatuto dos funcionários, interpôs perante o Tribunal, em 22 de Junho de 1987, o presente recurso, registado sob o n.° 193/87, em que pede a anulação das mesmas decisões. A este recurso foi apenso um requerimento destinado a obter a suspensão da execução dessas decisões. Esse requerimento foi indeferido por despacho do presidente da Terceira Secção do Tribunal, datado de 10 de Julho de 1987.
5.
Por seu lado, a Union syndicale, service public européen, do Luxemburgo, interpôs um recurso registado na Secretaria do Tribunal, em 22 de Junho de 1987, sob o n.° 194/87, contra as decisões de 17 de Março e de 31 de Março de 1987.
6.
Por despacho de 10 de Fevereiro de 1988, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) admitiu a intervenção da Internationale des services publics (ISP) em apoio dos pedidos da Union syndicale. Todavia, a ISP não apresentou qualquer observação escrita no prazo previsto.
7.
Por decisões de 28 de Junho de 1988, adoptadas nos termos do artigo 95.°, n.° 4, do Regulamento Processual, a Terceira Secção do Tribunal devolveu os dois processos ao Tribunal; anteriormente, tinha formulado uma pergunta à Union syndicale.
8.
Por despacho de 18 de Janeiro de 1989, o Tribunal apensou os dois processos para efeitos da audiência e do acórdão.
9.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo para se pronunciar, em decisão separada, sobre a admissibilidade dos recursos. Além disso, formulou perguntas à Union syndicale e ao Tribunal de Contas e solicitou ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão informações que considerava necessárias para efeitos do processo. O Conselho não respondeu a este pedido.
10.
A audiência pública relativa à admissibilidade dos recursos teve lugar em 8 de Março de 1989; o advogado-geral apresentou as suas conclusões em 12 de Abril de 1989.
11.
Por acórdão de 11 de Maio de 1989, o Tribunal declarou admissíveis os recursos de H. Maurissen e da Union syndicale, mas este último apenas na parte em que se referia à decisão de 31 de Março de 1987. Declarou também que a instância devia prosseguir para o exame e para a decisão quanto ao mérito.
12.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo. Além disso, pediu aos seus serviços que lhe fornecessem informações que considerava necessárias para efeitos do processo. Renovou também o pedido de informações apresentado ao Conselho antes da audiência relativa à admissibilidade dos recursos.
II — Pedidos das partes
1.
H. Maurissen e a Union syndicale concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular as decisões do presidente do Tribunal de Contas de 17 de Março de 1987 e de 31 de Março de 1987;
—
condenar o Tribunal de Contas nas despesas, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, ou do artigo 69.°, n.° 3, do Regulamento Processual.
2.
O Tribunal de Contas conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
indeferir os pedidos de H. Maurissen e da Union syndicale;
—
condenar os recorrentes na totalidade das despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes quanto ao mérito
1.
O primeiro fundamento constante dos requerimentos iniciais baseia-se na violação do artigo 24.°-A do estatuto dos funcionários e na inobservância do dever de solicitude.
—
Segundo os recorrentes, o estatuto concede aos funcionários o direito de serem membros de organizações sindicais ou profissionais. Estas organizações gozam do direito — que lhes foi reconhecido pelo Tribunal (acórdão de 8 de Outubro de 1974, Syndicat général du personnel, 18/74, Recueil, p. 933) — de desenvolverem todas as actividades lícitas na defesa dos interesses profissionais dos seus membros.
Nessas actividades inclui-se a possibilidade de criticar, nos devidos termos, os actos da administração e de se opor a esta. Assim, as instituições são obrigadas a garantir a liberdade de expressão às organizações sindicais ou profissionais. Tendo em conta o dever de solicitude que lhes incumbe em relação aos seus agentes, não podem limitar-se a um papel puramente passivo e devem colocar à disposição das organizações sindicais os meios necessários à sua acção, permitindo-lhes informar o pessoal das actividades desenvolvidas em defesa dos seus interesses, bem como dos eventuais incumprimentos e abusos por parte da administração. Para justificar a decisão do seu presidente de 17 de Março de 1987, o Tribunal de Contas não pode pretender que não está obrigado a proceder à distribuição dos comunicados e informações das organizações representativas do pessoal, na ausência de um acordo-quadro celebrado com estas últimas. Com efeito, trata-se de um direito fundamental e inalienável dessas organizações, preexistente à assinatura desse acordo-quadro.
Além disso, os recorrentes afirmam que, no acórdão de 3 de Julho de 1985, Abrias (3/83, Recueil p. 1995), o Tribunal reconheceu igualmente às organizações sindicais o direito de celebrarem acordos com as instituições. Neste aspecto, referem que o Conselho adoptou, na sua 713.a sessão, em 22 e 23 de Junho de 1981, uma decisão relativa ao processo de concertação, destinada a permitir-lhe tomar as suas decisões em matéria de pessoal com total conhecimento de causa. Esse processo decorre «no quadro de uma comissão, composta não apenas de representantes dos Estados-membros e do pessoal, mas também de representantes das autoridades administrativas de todas as instituições e de todos os órgãos equiparados das Comunidades» (designadamente, do Tribunal de Contas). Na opinião dos recorrentes, resulta da decisão adoptada pelo Conselho que só as organizações representativas do pessoal têm o direito e mesmo a obrigação de representar o pessoal nas reuniões de «concertação política» organizadas com as instituições. Ora, a decisão impugnada de 31 de Março de 1987 priva os delegados das organizações representativas dos agentes do Tribunal de Contas das dispensas de serviço necessárias para participarem nas reuniões da comissão de concertação e nas reuniões preparatórias organizadas pela Comissão.
De uma forma geral, os recorrentes sublinham que todas as outras instituições concedem às organizações representativas do pessoal facilidades diversas (sob a forma de dispensas de serviço, de reembolso de despesas de missão, de facilidades de correio e de secretariado...) proporcionais à importância das organizações e às suas missões. Sublinham que, se essas facilidades, que têm consequências financeiras não negligenciáveis, não tivessem fundamento estatutário, o Tribunal de Contas, encarregado de fiscalizar a regularidade das receitas e das despesas comunitárias, não teria deixado de o fazer notar às outras instituições. Portanto, é em vão que o recorrido pretende valer-se da inexistência de uma regulamentação comum interinstitucional para justificar as decisões impugnadas.
—
O Tribunal de Contas pede ao Tribunal que rejeite este fundamento.
Aquela instituição precisa o alcance das decisões recorridas. A de 17 de Março tem por objecto suprimir as facilidades de distribuição, até então concedidas, a fim de que o Tribunal de Contas não possa ser responsabilizado pelo conteúdo das comunicações sindicais assim difundidas; mas a decisão não tem como efeito tornar impossível a distribuição dessas comunicações, que pode ser assegurada pelas organizações sindicais e sob a sua responsabilidade. A decisão de 31 de Março apenas indefere um pedido de concessão de dispensas de serviço para participar em reuniões com a Comissão e, portanto, não se refere às reuniões da comissão de concertação prevista na decisão do Conselho (o Tribunal de Contas concede ordens de missão e licenças especiais aos agentes devidamente mandatados pelas organizações sindicais para lhes permitir assistir a estas últimas reuniões); além disso, esta decisão não prejudica o direito de os agentes estarem presentes em qualquer reunião sindical, imputando o tempo necessário nas suas férias anuais.
O Tribunal de Contas considera que, ao adoptar estas decisões, respeitou perfeitamente a liberdade sindical, tal como é definida pela jurisprudência do Tribunal, uma vez que não restringiu de forma alguma o direito das organizações sindicais a constituírem-se livremente e a desenvolverem qualquer actividade lícita. Afirma que os pedidos dos recorrentes levam a que as instituições tenham de suportar obrigações que não estão previstas em qualquer disposição estatutária ou regulamentar, que não foram objecto de qualquer previsão orçamental e que, de resto, seriam incompatíveis com os efectivos e as verbas disponíveis para o funcionamento da instituição.
É certo que algumas instituições concedem facilidades a determinadas organizações sindicais. Mas fazem-no no quadro de uma convenção específica, o que prova que os recorrentes não podem invocar validamente um direito preexistente (como aliás confirma o facto de, nos direitos nacionais, essas facilidades serem definidas quer por textos legislativos, quer através de convenções colectivas). Também é possível que outras instituições concedam na prática certas facilidades; mas fazem-no com base na sua liberdade de organização dos serviços.
De qualquer forma, no estádio actual do direito estatutário e, mais especificamente, na ausência de qualquer regulamentação comum a todas as instituições, os recorrentes não podem exigir do Tribunal de Contas a concessão de facilidades análogas às reconhecidas aos membros do Comité do Pessoal e de outros órgãos paritários previstos pelo estatuto que, nomeadamente numa instituição da dimensão do Tribunal de Contas, teria implicações nefastas no funcionamento do serviço e consequências financeiras importantes.
O Tribunal de Contas afirma que os recorrentes não podem invocar validamente o dever de solicitude como fundamento das suas pretensões. Na opinião do recorrido, para que se possa falar em dever de solicitude é condição prévia que a instituição tenha a possibilidade de efectuar uma escolha entre diferentes opções; o dever de solicitude impõe que, nessa escolha, a instituição tenha também em conta os interesses pessoais dos funcionários. Esta possibilidade de escolha não existe no caso em apreço, uma vez que nem o estatuto nem as disponibilidades orçamentais, nem o interesse do funcionamento de uma instituição da dimensão do Tribunal de Contas lhe permitem conceder as facilidades exigidas pelos recorrentes.
2.
O segundo fundamento constante dos requerimentos iniciais baseia-se na violação do princípio da igualdade de tratamento entre os funcionários.
—
Os recorrentes afirmam que este princípio foi duplamente violado.
Por um lado, todas as outras instituições concedem dispensas de serviço, e até mesmo destacamentos a tempo inteiro, aos representantes das organizações sindicais, para lhes permitir desempenharem as suas tarefas e, designadamente, participarem nas reuniões de concertação.
Por outro lado, o Tribunal de Contas envia agentes em missão para o representarem como instituição nas reuniões da comissão de concertação, enquanto os agentes encarregados da defesa dos interesses do pessoal não podem sequer beneficiar de uma dispensa de serviço.
—
O Tribunal de Contas pede ao Tribunal que rejeite este fundamento.
Quanto à sua primeira parte, afirma não ser exacto que todas as instituições concedam dispensas de serviço aos seus agentes mandatados pelas organizações sindicais para participarem nas reuniões de concertação. Algumas fazem-no com base em convenções celebradas com certas organizações; outras não o fazem, pelo menos oficialmente. De qualquer forma, o comportamento das outras instituições enquadra-se na sua autonomia na organização dos serviços e é insusceptível de criar uma obrigação positiva para o Tribunal de Contas. Este sublinha ainda que os recorrentes não especificam como poderia ser eliminada a discriminação entre instituições que denunciam e, designadamente, se o Tribunal de Contas se deveria guiar pelas instituições que concedem mais facilidades, pelas que concedem menos ou pelas que as concedem apenas nos casos regulamentados.
Quanto à segunda parte do fundamento, o recorrido afirma que não existe desigualdade de tratamento entre os agentes que envia em missão para o representarem e os delegados das organizações sindicais. Com efeito, as únicas reuniões em que uns e outros participam simultaneamente são as reuniões de concertação que se inserem no quadro da decisão do Conselho de 22 e 23 de Junho de 1981, para as quais o Tribunal de Contas concede aos representantes sindicais, precisamente, licenças especiais e o reembolso das despesas de missão. O recorrido acrescenta que, de qualquer forma, a argumentação sobre este ponto é inadmissível, na parte em que é apresentada por H. Maurissen, por não constar da reclamação pré-contenciosa.
IV — Respostas às perguntas feitas pelo Tribunal
Nos termos do artigo 21.° do protocolo relativo ao estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, este pediu ao Conselho, à Comissão, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e aos seus próprios serviços que lhe indicassem:
1)
se concediam vantagens às organizações sindicais e aos seus representantes para facilitar o exercício das suas missões, e designadamente se:
—
os serviços de correio interno asseguravam a distribuição de comunicações sindicais (comunicados, boletins, cartas, etc.) aos agentes da instituição;
—
concediam dispensas de serviço ou licenças especiais aos agentes mandatados pelas organizações sindicais representativas para participarem nas reuniões da comissão de concertação, criada pelo Conselho na sessão de 22 e 23 de Junho de 1981, e nas reuniões preparatórias, organizadas pela Comissão;
2)
em caso afirmativo, se as vantagens assim concedidas resultavam de uma prática não codificada, de uma decisão unilateral da instituição ou de um acordo com as organizações sindicais. Se essa decisão ou acordo existissem, era pedida a sua apresentação.
1.
O Conselho respondeu que em 20 de Dezembro de 1978 tinha celebrado um acordo com as organizações sindicais e profissionais do pessoal do seu Secretariado-Geral. Este acordo inclui, nomeadamente, as disposições seguintes:
«Artigo 12.°
As organizações partes no presente acordo podem utilizar os meios de tradução, de reprodução e de comunicação do Secretariado-Geral do Conselho para as actividades relativas à execução do presente acordo e para as informações ao pessoal relacionadas com essas actividades.
Artigo 10.
1.   Os responsáveis das organizações sindicais ou profissionais ou os seus delegados devidamente mandatados beneficiam de uma licença especial que não pode exceder quatro dias por ano para poderem participar fora da instituição em assembleias ou congressos sindicais.
2.   Podem ser concedidas licenças especiais de formação para formação sindical, nas mesmas condições que para a formação profissional.»
O Conselho juntou à sua resposta o texto do acordo, bem como as declarações constantes da acta das negociações com os representantes sindicais.
2.
A Comissão respondeu que eram consentidas facilidades às organizações sindicais ou profissionais representativas, nos termos do acordo relativo às relações entre a Comissão e as organizações sindicais e profissionais, celebrado em 20 de Setembro de 1974. Designadamente, este acordo inclui disposições relativas à licença para exercício de funções sindicais e às licenças especiais, bem como à utilização pelo Comité do Pessoal e pelo Comité de Ligação dos meios de tradução, de reprodução e de comunicação da instituição.
A Comissão apresentou o texto desse acordo.
3.
O Parlamento respondeu que as facilidades concedidas às organizações sindicais podiam ser resumidas da seguinte forma:
« i)
os comunicados, canas e outras informações dos sindicatos podem ser afixados nos vários painéis existentes nos três locais de trabalho;
ii)
os comunicados, cartas e outras informações dos sindicatos podem ser difundidos nos vários edifícios dos três locais de trabalho pelos serviços de correio interno;
iii)
o Parlamento concede às organizações sindicais um total de 60 dias de missão, que essas organizações repartem entre si; além disso, durante a campanha eleitoral para renovação do Comité do Pessoal, é atribuído a cada sindicato um contingente suplementar de 10 dias de missão. Além disto, são concedidas ordens de missão para que os representantes das organizações sindicais assistam às reuniões da comissão de concertação criada pelo Conselho e do CLOSP (Comité de Ligação das organizações sindicais e profissionais);
iv)
todos os responsáveis de organizações sindicais são dispensados do serviço para participarem em actividades sindicais, desde que os seus chefes de serviço ou superiores hierárquicos disso tenham sido informados em tempo útil e que esteja assegurado o bom funcionamento do serviço; o chefe do serviço ou o superior hierárquico podem recusar a dispensa do serviço em caso de necessidade do serviço;
v)
os serviços de expedição fornecem a cada sindicato, a seu pedido e duas vezes por ano, um determinado número de envelopes com o endereço administrativo de cada funcionário e agente da instituição.
O Parlamento Europeu não põe à disposição das organizações sindicais os seus serviços de tradução nem as suas oficinas gráficas».
Segundo o Parlamento, todas estas facilidades resultam de práticas não codificadas, mas aplicadas há muitos anos, à excepção das enumeradas no ponto ii), que são objecto de instruções internas, apresentadas pelo Parlamento em anexo à sua resposta.
4.
O Comité Econòmico e Social respondeu que concedia facilidades às organizações sindicais com base e dentro dos limites de um acordo-quadro celebrado em 31 de Março de 1977 com as organizações sindicais e profissionais do pessoal do Secretariado-Geral e de um acordo adicional celebrado em 10 de Julho de 1980.
Em anexo à sua resposta, o Comité Económico e Social apresentou o texto do acordo e do adicional.
5.
Os serviços do Tribunal de Justiça responderam que as comunicações sindicais eram distribuídas pelos serviços de correio interno aos agentes da instituição e que eram igualmente concedidas dispensas de serviço aos agentes mandatados pelas organizações sindicais representativas para participarem em várias reuniões (ainda que, neste ponto, os casos de aplicação fossem até agora muito pouco numerosos).
Estas vantagens resultam de uma prática não codificada, pois não foi celebrado qualquer acordo com as organizações sindicais.
F.Grévisse
Juiz relator
(
*1
)	Lingua do processo: francês.