61996CJ0157_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-157/96,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Justice, Queen's Bench Division (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
The Queen
och
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Customs & Excise,
ex parte:
National Farmers' Union, David Burnett and Sons Ltd, R. S. and E. Wright Ltd, Anglo Beef Processors Ltd, United Kingdom Genetics, Wyjac Calves Ltd, International Traders' Ferry Ltd, MFP International Ltd, Interstate Truck Rental Ltd, Vian Exports Ltd,
i närvaro av: Anglo Dutch Meat Exports Ltd, Beck Food Group Ltd, First City Trading Ltd, Weddel Swift Ltd, Carrex August Ltd, Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd, Meat Marketing Services (UK) Ltd, NWL (Ireland) Ltd, Hibernia Foods plc, Duggins Ltd (D.T.), Swallow Foods International Ltd, British Association of Sheep Exporters,
angående giltigheten av kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati (EGT L 78, s. 47),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet och R. Schintgen samt domarna G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann och L. Sevón (referent),
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- National Farmers' Union m.fl., genom Stuart Isaacs, QC, och Clive Lewis, barrister, befullmäktigade av Badhams Thompson, solicitors,
-
Anglo Dutch Meat Exports Ltd m.fl., genom Nicholas Green, barrister, befullmäktigad av Michael Parker och Conor McGuire, solicitors,
- British Association of Sheep Exporters, genom David Vaughan, QC, och Conor Quigley, barrister, befullmäktigade av Anthony M. Burstow, solicitor,
- Förenade kungarikets regering, genom Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Paul Lasok, QC, och David Anderson, barrister,
- Europeiska unionens råd, genom juridiska rådgivarna Arthur Brautigam och Moyra Sims, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom James MacDonald Flett, rättstjänsten, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 2 juli 1997 av: National Farmers' Union m.fl., företrätt av Stuart Isaacs, Clive Lewis och Sarah Moore, barrister, British Association of Sheep Exporters, företrätt av David Vaughan och Conor Quigley, Förenade kungarikets regering, företrädd av Lindsey Nicoll, biträdd av Paul Lasok och David Anderson, rådet, företrätt av Arthur Brautigam och Moyra Sims och kommissionen, företrädd av James Macdonald Flett,
och efter att den 30 september 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 High Court of Justice, Queen's Bench Division, har genom beslut av den 3 maj 1996, som inkom till domstolens kansli den 8 maj samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende bedömningen av giltigheten av artikel 1 i kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati (EGT L 78, s. 47, nedan kallat beslutet).
2 Frågan har uppkommit i samband med en tvist som anhängiggjorts av National Farmers' Union, en branschorganisation som företräder majoriteten av lantbrukarna i England och Wales, samt nio jordbruksföretag som specialiserat sig på uppfödning för försäljning, utfodring, skötsel, transport och export av nötkreatur, och av sperma och embryon från nötkreatur, samt slutligen på bearbetning och export av nötkött och produkter därav (nedan kallade NFU m.fl.). Dessa har ifrågasatt vissa nationella rättsakter som Ministry of Agriculture, Fisheries and Food samt Commissioners of Customs & Excise (ministeriet för jordbruk, fiske och livsmedel samt tullmyndigheterna) har antagit med tillämpning av artikel 1 i beslutet. Tolv parter har intervenerat vid den nationella domstolen till stöd för sökandena. De första elva intervenienterna är köttexportörer, medlemmar av International Meat Traders' Association, och den tolfte är British Association of Sheep Exporters, en sammanslutning av exportörer av fårkött, som har uppgivit sig ha åsamkats allvarlig skada av beslutet, eftersom transporten av får med färja, som i sig inte är vinstgivande, har avbrutits till följd av detta.
3 Kommissionen antog beslutet till följd av två yttranden av den 20 respektive 24 mars 1996 från Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (nedan kallad SEAC), ett oavhängigt vetenskapligt organ med uppgift att ge råd till den brittiska regeringen, avseende risken för förekomsten av ett samband mellan bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE) och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom.
4 Beslutet grundar sig på EG-fördraget, på rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146), ändrat genom rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 om djurhälso- och hygienkrav för handel inom gemenskapen med produkter, som inte omfattas av sådana krav i de särskilda gemenskapsbestämmelser som avses i bilaga A.I till direktiv 89/662/EEG och, i fråga om patogener, i direktiv 90/425/EEG, samt för import till gemenskapen av sådana produkter (EGT L 62, 1993, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 194), särskilt artikel 10.4 i detta, samt på rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), senast ändrat genom direktiv 92/118, särskilt artikel 9 i detta.
5 I artikel 10.1 första stycket samt artikel 10.4 i direktiv 90/425 föreskrivs följande:
"1. Utöver utbrott av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG skall varje medlemsstat omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om varje utbrott inom dess territorium av zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa.
...
4. Kommissionen skall i samtliga fall ompröva läget i Ständiga veterinärkommittén så snart som möjligt. Den skall vidta de åtgärder som behövs för de djur och varor som avses i artikel 1 och, om läget så kräver, för de varor som kommer från dessa djur, enligt förfarandet i artikel 17. Kommissionen skall bevaka läget och med hänsyn till hur läget utvecklas enligt samma förfarande ändra eller återkalla de fattade besluten."
6 Artikel 1 i direktiv 90/425 avser levande djur och varor som omfattas av de direktiv som räknas upp i bilaga A och dem som avses i artikel 21 första stycket i direktivet, det vill säga de djur och varor som avses i bilaga B till direktiv 90/425.
7 I artikel 9.1 första stycket samt artikel 9.4 i direktiv 89/662 föreskrivs följande:
"1. Med undantag av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG skall varje medlemsstat till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen omedelbart anmäla varje utbrott inom sitt territorium av någon zoonos, sjukdom eller annat som kan tänkas orsaka ett allvarligt hot mot djurs eller människors hälsa.
...
4. Kommissionen skall i samtliga fall vid första lämpliga tillfälle ta ställning till situationen på nytt i Ständiga veterinärmedicinska kommittén. Den skall besluta om vilka åtgärder som behöver tillgripas för de produkter som avses i artikel 1 och, om situationen så kräver, för de ursprungliga produkterna eller de produkter som härletts från dessa produkter i enlighet med förfarandet i artikel 17. Kommissionen skall följa läget och i enlighet med samma förfarande ändra eller upphäva de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver."
8 Artikel 1 i direktiv 89/662 avser de produkter av animaliskt ursprung som omfattas av de direktiv som räknas upp i bilaga A eller i artikel 14, det vill säga de varor som avses i bilaga B i samma direktiv.
9 I ingressen till beslutet redogörs för offentliggörandet av nya vetenskapliga rön, för meddelandet om de ytterligare åtgärder som vidtagits av Förenade kungarikets regering (urbening av slaktkroppar från över 30 månader gamla nötkreatur i godkända anläggningar som övervakas av Meat Hygiene Service, klassificering av putsningsavfall som specifika inälvor från nötkreatur och förbud mot användning av kött- och benmjöl från däggdjur till utfodring av kreatur), för de åtgärder angående importförbud som vidtagits av olika medlemsstater samt för yttrandet från Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén. Femte, sjätte och sjunde övervägandet har följande lydelse:
"För närvarande är det omöjligt att inta en definitiv ståndpunkt om risken för överföring av BSE till människor. Risken kan inte uteslutas. Den osäkerhet detta leder till har skapat stor oro bland konsumenterna. Under dessa förhållanden och som nödåtgärd förefaller det vara lämpligt att tillfälligt förbjuda alla sändningar av nötkreatur och nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungarikets territorium till de övriga medlemsstaterna. Samma förbud bör gälla för export till tredje land för att undvika omdestinering.
Kommissionen kommer under de närmaste veckorna att genomföra en gemenskapsinspektion i Förenade kungariket för att bedöma tillämpningen av de vidtagna åtgärderna. Dessutom bör en vetenskaplig djupundersökning göras av de nya rönens betydelse och av omfattningen av de åtgärder som bör vidtas.
Följaktligen bör detta beslut omprövas efter en noggrann undersökning av alla de fakta som nämns ovan."
10 I artikel 1 i beslutet föreskrivs följande:
"I väntan på en fullständig bedömning av situationen och oaktat gemenskapsbestämmelserna om skydd mot bovin spongiform encefalopati skall Förenade kungariket inte från sitt territorium till de andra medlemsstaterna sända
- levande nötkreatur samt deras sperma och embryon,
- nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket,
- produkter framställda av nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket och som skulle kunna komma in i människors eller djurs näringskedja, samt produkter avsedda för medicinsk, kosmetisk och farmaceutisk användning,
- kött- och benmjöl från däggdjur."
11 Med beaktande av de argument som parterna framfört, var den hänskjutande domstolen osäker på huruvida beslutet var giltigt och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa domstolen följande tolkningsfråga:
"Är artikel 1 i kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 ogiltig helt eller delvis, framför allt på grund av att kommissionen saknade befogenhet att anta beslutet eller gjorde sig skyldig till maktmissbruk vid antagandet av det eller på grund av att artikeln strider mot proportionalitetsprincipen?"
12 De olika grunder utifrån vilka den nationella domstolen har begärt att EG-domstolen skall pröva frågan huruvida artikel 1 är giltig, kommer att prövas i tur och ordning nedan.
Huruvida kommissionen saknade befogenhet
13 NFU m.fl. hävdar för det första att beslutet inte hade antagits för att åstadkomma skydd mot ett allvarligt hot mot människors hälsa, vilket med tillämpning av direktiven 89/662 och 90/425 skulle ha motiverat kommissionens befogenhet. Förenade kungariket och kommissionen hade nämligen från och med år 1988 vidtagit åtgärder som ansågs nödvändiga för att skydda folkhälsan, och det framgår enligt sökandena inte av de nya uppgifter som offentliggjorts angående fallen av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom i Förenade kungariket att nya risker förelåg. Däremot hade kommissionen inte vidtagit några åtgärder i fråga om nötkött och levande nötkreatur som exporterats innan beslutet antogs.
14 Direktiven 90/425 och 89/662 skulle heller inte tillåta kommissionen att införa förbud mot export från en medlemsstat till tredje land. Någon sådan möjlighet föreskrivs inte i direktiven, och kommissionen kan inte agera annat än inom ramen för uttryckligen angivna befogenheter. Vad beträffar det angivna skälet "att undvika omdestinering" skulle detta inte kunna motivera ett beslut som går utöver vad som är nödvändigt för att undvika att en produkt som exporterats från Förenade kungariket till tredje land därefter återimporteras till gemenskapen.
15 NFU m.fl. anser slutligen att även om kommissionen skall anses ha tilldelats viss befogenhet, så är denna befogenhet likväl inte tillräcklig för att förbjuda export av vissa produkter, eftersom de inte utgör någon risk. Detta skulle vara fallet med sperma från nötkreatur, embryon från nötkreatur, levande kalvar yngre än sex månader, färskt nötkött från djur som är yngre än två och ett halvt år vid slakten, talg och gelatin.
16 De elva första intervenienterna i målet vid den nationella domstolen, som är sammanslutningar och företag som exporterar nötkött, ifrågasätter närmare bestämt att beslutet skulle vara rättsenligt i det att det förbjuder export till tredje land. De anser att ett sådant förbud inte kan motiveras utifrån direktiven 90/425 och 89/662, eftersom det inte föreligger någon betydande eller påvisbar risk för omdestinering eller återimport till gemenskapen av kött från Förenade kungariket. Det skulle i själva verket endast vara ett begränsat antal tredje länder som har tillstånd att exportera färskt nötkött eller varor baserade på nötkött till gemenskapen, och köttet och produkterna skall dessutom uppfylla de strikta villkor som ställs i gemenskapslagstiftningen. Före export till tredje land kan dessutom exportbidrag erhållas, och i samband med detta kontrollerar myndigheterna i Förenade kungariket att produkten har tullklarerats och saluförts i mottagarlandet. Slutligen skulle det finnas importtullar på nötkött även om dessa ursprungligen är av gemenskapsursprung.
17 Parterna anser dessutom att kommissionens argument avseende bedrägerier är obefogade eller åtminstone inte motiverar ett världsomfattande allmänt exportförbud, utan snarare skulle kunna motivera särskilda förbud efter hörande av myndigheterna i berörda tredje länder och av myndigheterna i de medlemsstater som skulle kunna komma att återimportera omdestinerat nötkött. Förbudet borde i varje fall ha antagits med stöd av särskilda bestämmelser om import av nötkött från tredje land, och inte med stöd av bestämmelser om den inre marknaden.
18 De elva partier som har intervenerat i målet vid den nationella domstolen anser följaktligen att de befogenheter som kommissionen har givits genom direktiven 90/425 och 89/662 inte tillät denna att besluta om en så omfattande åtgärd som ett världsomfattande exportförbud. Det skulle i varje fall inte ankomma på kommissionen, utan på regeringarna och näringsidkarna i tredje land, att fastställa sin politik i fråga om nötkött från Förenade kungariket.
19 Den brittiska regeringen har ifrågasatt att beslutet skulle kunna motiveras av att en isoleringsåtgärd skulle vara nödvändig, eftersom en sådan inte är lämplig i fråga om BSE, som inte är en smittsam sjukdom.
20 Enligt den brittiska regeringen hade kommissionen inte befogenhet att vidta åtgärder avseende handeln med tredje land. I själva verket skulle direktiven 90/425 och 89/662 endast avse kontroller av "handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden". Direktiven skulle endast avse djur eller produkter avsedda för export till tredje land i den mån människors eller djurs hälsa inom gemenskapen utsätts för risker, då djuret eller produkten ännu befinner sig inom gemenskapen, exempelvis då den transiteras genom en annan medlemsstat (se närmare bestämt artikel 3.1 g i direktiv 90/425 och artikel 3.2 i direktiv 89/662). Kommissionen hade således inte befogenhet att förbjuda sådan export från Förenade kungariket till tredje land som inte transiterades genom en annan medlemsstat. Nötkreaturen utgjorde heller inte någon risk för människors eller djurs hälsa, eftersom BSE inte är en smittsam sjukdom. Om slutligen nötkött eller produkter från nötkreatur skulle utgöra en risk, är det tredje lands sak, inte kommissionens, att bedöma risken och att vidta åtgärder i enlighet med de allmänna regler för djurhälsa som utfärdats av Internationella byrån för epizooter.
21 Rådet har angivit att direktiven 90/425 och 89/662 ingår i en sammanhängande och fullständig lagstiftning som har inrättats i syfte att ersätta de ensidiga initiativ som varje medlemsstat vidtagit med tillämpning av artikel 36 i fördraget med en uppsättning gemensamma regler. Rådet anser att det genom direktiven 90/425 och 89/662 har givit kommissionen uttrycklig och specifik befogenhet att vidta alla nödvändiga åtgärder såväl i fråga om levande djur som i fråga om produkter av animaliskt ursprung. Med beaktande av det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som skall tillerkännas kommissionen när fråga är om skyddsklausuler, anser rådet att sagda institution, genom att agera försiktigt och genom att välja den för folkhälsan säkraste lösningen, varken har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning av riskerna avseende djurs eller människors hälsa eller uppenbart överskridit sina befogenheter.
22 Rådet anser att det har funnits fog för att vidta nödåtgärderna i fråga om export från gemenskapen till tredje land. Artikel 43 i fördraget utgör enligt rådet en lämplig och tillräcklig rättslig grund i fråga om handeln med jordbruksprodukter med tredje land, och det finns ingenting i direktiven 90/425 och 89/662 som gör det möjligt att dra slutsatsen att rådet uttryckligen skulle ha begränsat de befogenheter som kommissionen utövar i enlighet med skyddsklausulen genom att uttryckligen utesluta export till tredje land. Dessutom skulle kraven i fråga om folkhälsan vara odelbara och universella, varför det inte går att tänka sig att två olika sorters regler skulle tillämpas beroende på om varorna var ämnade för gemenskapen eller för tredje land. Att ett exportförbud utsträcks till att omfatta tredje land skulle i varje fall vara en åtgärd som motiveras av nödvändigheten att förebygga omdestinering.
23 Kommissionen, som framför allt har undersökt frågan huruvida en ny fara uppkommit, anser att även om BSE förekom redan tidigare, så har SEAC:s yttranden lett till en ny klassificering av sjukdomen, som inte längre endast anses drabba boskap utan numera även anses utgöra en fara för människors hälsa. Dessa nya uppgifter skulle ha medfört att riskbedömningen ändrades och motiverat kommissionens intervention i enlighet med direktiven 90/425 och 89/662. Kommissionen har dessutom understrukit att ingenting tyder på att de nya fallen av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom skulle bero på smitta som inträffat före förbudet mot visst specifikt slaktavfall från nötkreatur och att SEAC rekommenderat ytterligare åtgärder. Dessutom skulle smittat foder inte nödvändigtvis vara den huvudsakliga formen för överföring. Slutligen skulle förbudet från år 1988 mot vissa foder endast ha fått verkan sent, förbudet från år 1989 avseende visst specifikt slaktavfall från nötkreatur vara ineffektivt och systemet för kontroll av nötkreatur otillräckligt, eftersom det i 11 000 fall hade varit omöjligt att spåra ursprungsbesättningen för djur drabbade av BSE.
24 Vad beträffar de åtgärder som kommissionen hade kunnat vidta i enlighet med direktiven 90/425 och 89/662, har kommissionen för det första erinrat om att gemenskapslagstiftaren i fråga om jordbrukspolitiken förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning. Rådet kan tilldela kommissionen vidsträckta genomförandebefogenheter i den mån denna institution är den enda som är i stånd att ständigt och uppmärksamt följa utvecklingen på marknaden för olika jordbruksprodukter och att agera med den skyndsamhet som situationen kräver. Dessa befogenheter framstår som särskilt motiverade då de skall utövas enligt ett förfarande som gör det möjligt för rådet att förbehålla sig rätten att själv ingripa. Slutligen är artikel 10.4 i direktiv 90/425 och artikel 9.4 i direktiv 89/662 avfattade i allmänna ordalag och tillåter kommissionen att agera "i samtliga fall" och att "vidta de åtgärder som behövs". Då fråga är om ett förbud mot djurs och varors rörlighet utanför ett visst område inom gemenskapen, det vill säga en isoleringsåtgärd, skulle beslutet vara lämpligt.
25 Kommissionen har därefter understrukit att en noggrann genomgång av artikel 10.4 i direktiv 90/425 och av artikel 9.4 i direktiv 89/662 inte utgör hinder för att kommissionen vidtar åtgärder avseende tredje land då sådana krävs. Med anledning av kravet på skyndsamhet i den rådande situationen och med beaktande av det faktum att BSE huvudsakligen var ett problem som berörde Förenade kungariket, hade det varit uppenbart olämpligt och ineffektivt att grunda sig på föreskrifter avseende djur och varor från tredje land, eftersom detta hade krävt ändringar av direktiven avseende import till gemenskapen eller förhandlingar med tredje land.
26 För att avgöra om kommissionen agerade inom ramen för de befogenheter som den tilldelas genom direktiven 90/425 och 89/662, då den antog det ifrågasatta beslutet, skall det kontrolleras om villkoren för att vidta skyddsåtgärder i den mening som avses i de båda direktiven var uppfyllda, om kommissionen kunde förbjuda export och om ett sådant förbud kunde utsträckas till tredje land.
27 I artikel 10.1 i direktiv 90/425 och artikel 9.1 i direktiv 89/662 föreskrivs att "varje utbrott [...] av zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa" gör det möjligt att vidta skyddsåtgärder.
28 I förevarande fall skall närmare bestämt kontrolleras om SEAC:s yttranden, i vilka fastslogs att BSE var den mest sannolika förklaringen ("the most likely explanation") till att den nya varianten av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hade uppkommit, legitimerade att skyddsåtgärder vidtogs trots att BSE redan hade funnits sedan ett flertal år, trots att åtgärder hade vidtagits såväl av Förenade kungariket som av gemenskapen och trots att den risk sjukdomen utgjorde för människor redan hade beaktats.
29 Det skall i det avseendet påpekas att det är förekomsten av en zoonos, sjukdom eller någon annan orsak som anses kunna utgöra en allvarlig fara som enligt direktiven 90/425 och 89/662 motiverar kommissionens befogenhet att vidta skyddsåtgärder.
30 Syftet med direktiven 90/425 och 89/662 är nämligen att göra det möjligt för kommissionen att ingripa snabbt för att förhindra att en sjukdom sprids bland djur eller för att undvika att människors hälsa utsätts för fara. Det skulle strida mot detta syfte att, med motiveringen att sjukdomen förekommit sedan länge, inte tillerkänna kommissionen befogenheten att vidta de åtgärder som framstår som nödvändiga efter det att nya uppgifter offentliggjorts, vilka på ett betydande sätt förändrar kunskapen om en sjukdom, särskilt i fråga om dess överförbarhet eller dess följder.
31 I förevarande fall utgjordes den nya informationen i SEAC:s yttranden av ett avsnitt angående en teoretisk hypotes om ett samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom. Den "mest sannolika förklaringen" ("the most likely explanation") var nämligen att fallen av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom hade ett samband med en exponering för BSE innan förbudet mot specifikt slaktavfall från nötkreatur infördes år 1989.
32 Även om BSE förelåg dessförinnan, förändrade SEAC:s nya uppgifter på ett betydande sätt uppfattningarna om den fara som sjukdomen utgör för människors hälsa och bemyndigade därigenom kommissionen att vidta skyddsåtgärder i den mening som avses i direktiven 90/425 och 89/662.
33 Vad beträffar kommissionens befogenheter, är bestämmelserna i direktiven 90/425 och 89/662 mycket vidsträckta och bemyndigar kommissionen att "vidta de åtgärder som behövs" i fråga om levande djur, produkter som kommer från dessa djur, produkter av animaliskt ursprung och produkter som härletts från dessa. Några begränsningar av åtgärdernas tillämpning i tiden eller i geografiskt hänseende föreskrivs inte.
34 Det framgår av bestämmelserna i direktiven 90/425 och 89/662 att handel endast får bedrivas med de djur och de varor av animaliskt ursprung som uppfyller villkoren i direktiven. Myndigheterna i de avsändande medlemsstaterna skall kontrollera att villkoren är uppfyllda innan de utfärdar exporttillstånd (artiklarna 3 och 4 i direktiv 90/425 samt artiklarna 3 och 4 i direktiv 89/662).
35 Om det vid en kontroll av en sändning, under transport eller på mottagarorten, konstateras att det finns bärare av zoonos eller någon sjukdom, eller föreligger några andra orsaker som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor, föreskrivs i direktiven 90/425 och 89/662 att de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten kan beordra att djuret eller djursändningen sätts i karantän på närmaste karantänstation eller slaktas eller avlivas (artikel 8.1 a första stycket) eller att transportförpackningen i fråga förstörs eller används på något annat sätt som fastställts genom gemenskapsregler (artikel 7.1 a första stycket i direktiv 89/662).
36 Det framgår tillräckligt tydligt av dessa bestämmelser att, om det förekommer zoonos eller någon sjukdom eller föreligger någon annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor,
utgör det en lämplig åtgärd att göra djuren och produkterna immobila, eller att isolera dem inom ett visst område en lämplig åtgärd, eftersom den kan beslutas av myndigheterna i såväl den exporterande som den importerande medlemsstaten.
37 För att isoleringen skall vara effektiv, är det i förevarande fall nödvändigt att fullständigt förbjuda att djur och varor förs ut från den berörda medlemsstaten, varigenom exporten till tredje land påverkas.
38 I det avseendet skall det påpekas att direktiven 90/425 och 89/662 inte uttryckligen utesluter att kommissionen har befogenhet att förbjuda export till tredje land. Som generaladvokaten har understrukit i punkt 23 i sitt förslag till avgörande kan inte en inskränkning i detta avseende anses följa av den omständigheten att direktiven i fråga hänvisar till veterinära kontroller "vid handeln inom gemenskapen", eftersom kommissionens befogenheter endast villkoras av att de vidtagna åtgärderna är nödvändiga för att säkerställa hälsoskyddet inom ramen för den inre marknaden.
39 Det skall slutligen erinras om att eftersom kommissionen har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt i fråga om de vidtagna åtgärdernas art och omfattning, skall domstolen vid kontrollen av om denna befogenhet utövas rättsenligt pröva om bedömningen är uppenbart oriktig eller förenad med maktmissbruk, eller om kommissionen klart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke, REG 1979, s. 69; svensk specialutgåva, häfte 4, punkt 5).
40 I förevarande fall har de nya vetenskapliga rönen visat att det förmodligen föreligger ett samband mellan en sjukdom som drabbar nötkreatursbeståndet i Förenade kungariket och en dödlig sjukdom som drabbar människor och som för närvarande inte har något känt botemedel.
41 Med beaktande dels av att det var osäkert om de åtgärder som Förenade kungariket och gemenskapen tidigare hade vidtagit var tillräckliga och effektiva, dels av de allvarliga risker som ansågs föreligga för folkhälsan (se beslut av den 12 juli 1996 i mål C-180/96 R, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1996, s. I-3903, punkt 63), har kommissionen inte klart överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning då den försökt isolera sjukdomen till Förenade kungariket genom att förbjuda export av nötkreatur, nötkött eller produkter framställda av nötkött, från dess territorium till såväl andra medlemsstater som till tredje land.
Huruvida kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk
42 NFU m.fl. hävdar att kommissionen skall anses ha gjort sig skyldig till maktmissbruk även om den skulle anses ha befogenhet att anta beslutet. Det skulle nämligen följa av ordalydelsen i femte övervägandet i ingressen till beslutet att syftet med detta bestod mer i att lugna konsumenterna än att skydda folkhälsan.
43 Det skall i detta avseende erinras om att maktmissbruk enligt fast rättspraxis består i att en gemenskapsinstitution antar en rättsakt uteslutande eller åtminstone till övervägande del i avsikt att uppnå andra syften än dem som anges eller i avsikt att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet (se bland annat dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 69).
44 Som generaladvokaten har understrukit i punkt 21 i sitt förslag till avgörande, är det inte riktigt att av övervägandena i ingressen till det ifrågasatta beslutet endast erinra om den mening som rör konsumenternas oro, för att ange syftet med beslutet.
45 Även om syftet med ett beslut skall sökas genom en analys av övervägandena i beslutets ingress, skall analysen göras av texten som helhet och inte av en enskild del. I förevarande fall framgår det av en genomgång av samtliga överväganden i ingressen till det ifrågasatta beslutet att kommissionen beslutade om interimistiska åtgärder på grund av riskerna för att BSE kan överföras till människor, efter att ha granskat de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket och efter att ha hört Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén och Ständiga veterinärmedicinska kommittén.
46 För övrigt finns det inte någon uppgift i handlingarna som stödjer uppfattningen att kommissionens syfte uteslutande eller till övervägande del varit att lugna konsumenterna. Det kan således inte fastslås att kommissionen gjort sig skyldig till maktmissbruk.
Huruvida kommissionen har åsidosatt proportionalitetsprincipen
47 NFU m.fl. har anfört fyra grunder till stöd för att hela beslutet skall anses vara oproportionerligt eller, i andra hand, att detta skall anses vara fallet i fråga om vissa produkter. De har inledningsvis påpekat att exportförbudet inte var nödvändigt, med beaktande av dels de åtgärder som vidtagits på gemenskapsnivå och av Förenade kungariket, dels av omständigheten att de nya uppgifterna från den 20 mars 1996, enligt vilka SEAC angav att det fanns ett möjligt samband mellan BSE och Creutzfeldt-Jakobs sjukdom, inte lät förstå att förbudet mot de i artikel 1 angivna produkterna skulle vara nödvändigt eller lämpligt. De har därefter påpekat att det inte finns något bevis för att ett exportförbud till tredje land var nödvändigt med hänsyn till folkhälsan eller för att lugna konsumenterna, och heller inte för förekomsten av omdestinering. De har dessutom understrukit att beslutet, som gäller tills vidare, åtminstone för nötköttsindustrin i Förenade kungariket får följder som inte står i proportion till den eftersträvade målsättningen, även om det skall anses att beslutet tillgodoser krav i fråga om skydd av folkhälsan. Slutligen anser NFU m.fl. att mindre restriktiva åtgärder hade kunnat vidtas. Vad beträffar tredje land, hade det varit möjligt att förbjuda återimport till gemenskapen i kombination med inrättandet av ett lämpligt system med intyg. Vad övriga medlemsstater beträffar, hade det varit möjligt att inrätta ett system baserat på intyg eller etikettering i syfte att precisera att köttet kom från sådana besättningar i Förenade kungariket i vilka fall av BSE inte påträffats och vilka inte erhållit foder innehållande animaliskt protein.
48 British Association of Sheep Exporters anser att kommissionen, genom att anta beslutet utan att utvärdera dess verkningar på exporten av levande får, uppenbarligen har utövat sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning på ett olämpligt sätt och därigenom åsidosatt både proportionalitetsprincipen och principen om god förvaltningssed.
49 Den brittiska regeringen anser att förbudet mot export till tredje land, som motiverats av syftet att undvika omdestinering, strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom det rör sig om ett medel som inte är lämpat att minska risken och eftersom förbudet varken är nödvändigt eller proportionellt. Förbudet skall nämligen ha orsakat de näringsidkare i den berörda branschen som är verksamma på marknaderna i tredje länder svåra förluster, medan det till stor del endast skulle föreligga en teoretisk risk för omdestinering, med beaktande av det begränsade antalet tredje länder som har tillstånd att exportera nötkreatur, färskt nötkött eller varor baserade på nötkött till gemenskapens medlemsstater, de strikta exportvillkoren, de kontroller som utförs med tillämpning av bestämmelserna om exportbidrag samt förekomsten av importtullar. Vad beträffar de krav som tillämpas på sperma och embryon från nötkreatur skulle dessa göra det omöjligt att importera produkter från Förenade kungariket via ett tredje land till en medlemsstat.
50 Slutligen anser den brittiska regeringen att en mindre restriktiv åtgärd för att undvika återimport av oönskat nötkött till gemenskapen hade kunnat bestå i att tillämpa de direktiv som är särskilt avsedda för att reglera importen av nötkött från tredje land, såsom rådets direktiv 90/675/EEG av den 10 december 1990 om principerna för organisering av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land (EGT L 373, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 36, s. 59) och rådets direktiv 91/496/EEG av den 15 juli 1991 om fastställande av regler för hur veterinärkontroller skall organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land och om ändring av direktiven 89/662, 90/425 och 90/675 (EGT L 268, s. 56; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 45).
51 Kommissionen har erinrat om att dess beslut utgör en isoleringsåtgärd som syftar till att utrota sjukdomen i kombination med åtgärder för att stödja marknaden samt andra stödåtgärder. Kommissionen anser att isolering allmänt erkänns som en legitim lösning på ett problem som det aktuella i syfte att undvika att sjukdomen sprids. Att Förenade kungariket angavs som isoleringsområde skulle bero på att det av olika skäl inte hade varit tillräckligt att inrätta lokala isoleringsområden och att 99,7 procent av de bekräftade fallen av BSE hade konstaterats i Förenade kungariket. Kommissionen har även angivit att det i direktiv om specifika sjukdomar föreskrivs att isoleringsområden skall upprättas med beaktande av naturliga gränser och myndighetskontroller.
52 Kommissionen anser att beslutet i fråga om levande djur är motiverat på grund av att större vikt har tillmätts de rådande oklarheterna avseende bland annat huruvida smittämnet för BSE kan förekomma hos unga djur, huruvida systemet för att följa djuren och identifiera dem som har utsatts för smittorisk är osäkert, huruvida djurets ålder kan fastställas med säkerhet vid slakt och huruvida risk föreligger för vertikal eller horisontell överföring.
53 Vad beträffar sperma, har förbudet hävts till följd av ett yttrande från Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén. Detta skulle emellertid inte påverka det ifrågasatta beslutets giltighet, vilket såsom nödåtgärd motiverades av risken för vertikal överföring, av den pågående forskningen kring överföring genom embryon till kor som inseminerats med sperma från BSE-sjuka tjurar och även av att Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén inte avgivit något nytt yttrande i frågan.
54 I fråga om embryon borde samma motiv beaktas och likaså yttrandet från Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén, enligt vilket det finns bevis för att scrapie kan överföras genom embryon.
55 Kommissionen har dessutom erinrat om oklarheter som råder i fråga om köttet, bland annat med avseende på systemet för att identifiera och spåra upp djur i Förenade kungariket och i fråga om hur effektivt genomförandet varit avseende åtgärder för att kontrollera att visst specifikt slaktavfall tagits bort. Kommissionen har även preciserat att samtliga köttbitar innehåller små kvantiteter lymfvävnad och att en av medlemmarna av vetenskapliga veterinärkommittén inte hade uteslutit att kött i form av muskler kunde utgöra en risk.
56 Liknande överväganden kan enligt kommissionen göras i fråga om biprodukter som talg och gelatin. Vad beträffar kött- och benmjöl från däggdjur, skulle de utgöra den främsta orsaken till BSE-epidemin.
57 Kommissionen anser även att beslutet var nödvändigt i den del det avser export till tredje land. Denna export utgör inte mer än 5 procent av den brittiska produktionen av nötkreatur, vilket innebär att priset för att uppnå fullständigt verkningsfulla isoleringsåtgärder är relativt lågt. För övrigt skulle det föreligga en risk för återimport av djur, kött eller produkter framställda därav, eventuellt i en annan form och under vissa omständigheter med ett annat [angivet] ursprung. Slutligen skulle det finnas en verklig risk för bedrägeri, med hänsyn till befintliga uppgifter om bedrägerier avseende exportbidrag. Enligt kommissionen hade de vidtagna åtgärdernas verkan äventyrats om de inte hade omfattat export till tredje land, och förbudet mot export till tredje land är därför en integrerad och nödvändig del av det ifrågasatta beslutet och följaktligen förenligt med proportionalitetsprincipen. Att inte agera i fråga om export till tredje land hade tvivelsutan heller inte varit förenligt med de skyldigheter som rådet och kommissionen åläggs genom fördraget, däribland skyldigheten att beakta gemenskapens jordbruksprodukters ställning på världsmarknaden, eller med gemenskapens internationella bilaterala eller multilaterala åtaganden.
58 Den anser att det inte var möjligt att välja en annan lösning. Ett förbud mot visst specifikt slaktavfall från nötkreatur på gemenskapsnivå hade inte bidragit till att utrota BSE och hade haft en mycket begränsad verkan, med beaktande av det mycket begränsade antalet fall av BSE i andra medlemsstater. Att göra en sådan åtgärd effektiv hade dessutom krävt mycket tid, vilket var olämpligt med tanke på kravet på skyndsamhet i den rådande situationen. Vad beträffar förbättring av kontrollen och utfärdande av intyg för vissa typer av kött, hade dessa åtgärder varit otillräckliga, eftersom det förelåg krav på skyndsamhet och eftersom det var tveksamt om de brittiska kontrollsystemen var effektiva.
59 Kommissionen har slutligen understrukit att det för att bedöma om det ifrågasatta beslutet är proportionellt är nödvändigt att undersöka det med beaktande av samtliga åtgärder som vidtagits, vilka uppgår till en kostnad av ungefär 2,5 miljarder ecu (bland annat ändring av interventionströsklarna, särskilda stödåtgärder riktade till Förenade kungariket och andra medlemsstater, bidrag för bearbetning av kalvar, inkomststöd till nötköttsproducenter, åtgärder till stöd för exportörer, bidrag för privat lagring av kalvkött, exportbidrag, säljfrämjande åtgärder för nötkött av hög kvalitet, bidrag för forskning).
60 Det skall erinras om att proportionalitetsprincipen, som tillhör de allmänna rättsprinciperna i gemenskapsrätten, kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver gränserna för vad som är lämpligt för att förverkliga de legitima målen för lagstiftningen i fråga och att om valet står mellan flera lämpliga åtgärder den minst ingripande väljs samt att de olägenheter som orsakas inte är orimliga i förhållande till de åsyftade målen (dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 13, samt av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I-4863, punkt 41).
61 Vad beträffar domstolsprövningen av de ovannämnda kraven, har gemenskapslagstiftaren på jordbrukspolitikens område ett utrymme att företa skönsmässiga bedömningar som motsvarar det politiska ansvaret som tillagts lagstiftaren genom artikel 40-43 i fördraget. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se domarna i de ovannämnda målen Fedesa m.fl., punkt 14, och Crispoltoni m.fl., punkt 42).
62 När det ifrågasatta beslutet antogs, rådde stor osäkerhet om vilka risker som var förknippade med levande djur, nötkött och produkter från dessa.
63 Då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är.
64 Detta tillvägagångssätt stöds av artikel 130r.1 i EG-fördraget, enligt vilken ett av målen för gemenskapens miljöpolitik är att skydda människors hälsa. I stycke 2 i samma artikel anges att denna politik, som syftar till en hög skyddsnivå, bygger på bland annat försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik.
65 Beslutet antogs som en "nödåtgärd" och införde ett "tillfälligt" exportförbud (femte övervägandet). Kommissionen förklarade i beslutet att en vetenskaplig, fördjupad undersökning bör göras av de nya rönens betydelse och omfattningen av de åtgärder som bör vidtas, och att det följaktligen är nödvändigt att ompröva beslutet efter en noggrann undersökning av alla för situationen relevanta fakta (sjunde övervägandet).
66 Vad beträffar levande djur gäller det exportförbud som följer av beslutet, med beaktande av det exportförbud som inrättats genom kommissionens beslut 94/474/EG av den 27 juli 1994 om vissa skyddsåtgärder mot bovin spongiform encefalopati (BSE) och om upphävande av besluten 89/469/EEG och 90/200/EEG (EGT L 194, s. 96; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 222), senast ändrat genom kommissionens beslut 95/287/EG av den 18 juli 1995 (EGT L 181, s. 40), endast nötkreatur som är yngre än sex månader och som härstammar från kor hos vilka BSE varken har kunnat misstänkas eller bekräftas. Emellertid har den vetenskapliga osäkerheten om sätten för överföring av BSE, bland annat i fråga om överföring via modern, vilken följer av att djuren inte är märkta och av att deras förflyttningar inte kontrolleras, fått till följd att det inte är möjligt att veta med säkerhet att en kalv härstammar från en fullständigt BSE-fri ko eller, om så vore fallet, att kalven själv är fullständigt fri från sjukdomen.
67 Förbudet mot export av levande nötkreatur kan därför inte anses vara en uppenbart olämplig åtgärd.
68 Vad beträffar nötkött, är det tillräckligt att erinra om att varje djur som är sex månader eller äldre borde betraktas som potentiellt BSE-smittat på grund av sjukdomens långa inkubationstid, även om det inte uppvisade några tecken på sjukdomen. Särskilda åtgärder avseende slakt och styckning har vidtagits i Förenade kungariket. Emellertid är det först från och med maj 1995 som oanmälda inspektioner har utförts vid de berörda anläggningarna i Förenade kungariket för att kontrollera tillämpningen av sagda åtgärder (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, november 1995, punkt 16). Kontrollerna visade att en stor andel av slakterierna inte iakttog de lagstadgade föreskrifterna.
69 Det framgår dessutom av Vetenskapliga veterinärmedicinska kommitténs rapport av den 11 juli 1994 att köttet fortfarande innehöll rester av nerv- och lymfvävnad. Enligt ett uttalande av en av kommitténs medlemmar, som bifogades veterinärmedicinska kommitténs yttrande av den 22 mars 1996, var det inte vetenskapligt uteslutet att nötkött i form av muskler kunde utgöra en fara vad beträffar överföring av sjukdomen.
70 Det framgår nämligen av yttrandet att Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén inte ansåg att tillgängliga uppgifter gjorde det möjligt att bevisa att BSE kan överföras till människor. Med beaktande av att en risk, som kommittén dessutom alltid hade tagit hänsyn till, likväl förelåg i det hänseendet, beslöt kommittén emellertid att rekommendera att de åtgärder som Förenade kungariket nyligen hade vidtagit angående urbening av slaktkroppar från över 30 månader gamla nötkreatur i godkända anläggningar skulle verkställas såvitt avsåg handeln inom gemenskapen och att gemenskapen skulle vidta lämpliga åtgärder med avseende på förbudet mot användning av kött- och benmjöl till utfodring av kreatur. Kommittén ansåg dessutom att all kontakt mellan ryggmärg å ena sidan och talg, ben och kött å andra sidan skulle uteslutas, annars skulle slaktkroppen behöva behandlas som specifikt slaktavfall från nötkreatur. Slutligen uppmanade kommittén till fortsatt forskning kring frågan om överföring av BSE till människor. Som bilaga till yttrandet fanns ett uttalande av en av kommitténs medlemmar, vilket hade följande lydelse: "[P]å grundval av begränsat vetenskapligt material som stöder sig på en bedömning som har gjorts med utgångspunkt från nio nötkreatur, kan vi inte vara säkra på att nötkött i form av muskler inte utgör en fara vad beträffar överföring av sjukdomen BSE."
71 Därav följer att inte heller förbudet mot export av nötkött kan anses vara en uppenbart olämplig åtgärd.
72 Vad beträffar sperma och embryon är det i detta avseende tillräckligt att erinra om att risken för vertikal överföring inte hade uteslutits definitivt då det ifrågasatta beslutet antogs.
73 Vad beträffar övriga produkter som talg och gelatin, skall det anses att kommissionen varit tillbörligt försiktig då den förbjudit export av dessa produkter till dess en fullständig omprövning gjorts av situationen.
74 Förbudet mot export till tredje land var en lämplig åtgärd, eftersom det gjorde det möjligt att säkerställa att åtgärden blev effektiv genom att allt som kunde vara BSE-smittat isolerades inom Förenade kungarikets territorium. Att import endast är tillåten från ett begränsat antal tredje länder och att det finns importkontroller gör det emellertid inte möjligt att utesluta risken för återimport av kött i en annan form eller efter omdestinering.
75 Förenade kungariket har gjort gällande att andra åtgärder hade kunnat vidtas. Med beaktande av farans allvar och kravet på skyndsamhet, har kommissionen emellertid inte agerat uppenbart olämpligt då den infört, tillfälligt och i väntan på ytterligare vetenskapliga rön, ett totalt förbud mot export av nötkreatur, nötkött och produkter framställda av nötkött.
76 Följaktligen har kommissionen inte åsidosatt proportionalitetsprincipen.
77 Av vad anförts framgår att kommissionen hade befogenhet att anta beslutet och att den genom att anta det inte har gjort sig skyldig till maktmissbruk och heller inte åsidosatt proportionalitetsprincipen.
78 Svaret blir således följande. Det har vid prövningen av tolkningsfrågan inte framkommit någon omständighet som är av sådan art att den påverkar giltigheten av artikel 1 i beslutet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
79 De kostnader som har förorsakats den brittiska regeringen samt rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
- angående den fråga som genom beslut av den 3 maj 1996 har ställts av High Court of Justice, Queen's Bench Division - följande dom:
Det har vid prövningen av tolkningsfrågan inte framkommit någon omständighet som är av sådan art att den påverkar giltigheten av artikel 1 i kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati.