62021CJ0556_RES
Zaak C‑556/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
tegen
E.NenS.S.enJ.Y.
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 30 maart 2023
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Bepaling van de voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming verantwoordelijke lidstaat – Artikel 27 – Rechtsmiddel tegen een jegens een asielzoeker genomen overdrachtsbesluit – Artikel 29 – Overdrachtstermijn – Opschorting van deze termijn tijdens het hoger beroep – Door de overheidsinstantie gevraagde voorlopige voorziening”
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Over- en terugnameprocedures – Termijn waarbinnen de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, moet plaatsvinden – Vaststelling van een voorlopige maatregel door een rechterlijke instantie waarbij beroep is ingesteld tegen een uitspraak houdende vernietiging van een overdrachtsbesluit, met als doel of gevolg dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Voorafgaande opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit gedurende de behandeling van het beroep in eerste aanleg
(Verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 27, lid 3, en 29, leden 1 en 2)
(zie punten 23‑29, 32‑40 en dictum)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Over- en terugnameprocedures – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Nationale regeling op grond waarvan hoger beroep kan worden ingesteld tegen een uitspraak houdende vernietiging van een overdrachtsbesluit – Toelaatbaarheid – Grenzen – Eerbiediging van het gelijkwaardigheidsbeginsel en van het doeltreffendheidsbeginsel – Geen afwijking van artikel 29, lid 1, van verordening nr. 604/2013
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 18 en 47; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 27, lid 1)
(zie punten 30, 31)
Samenvatting
E.N., S.S. en J.Y. hebben in 2019 en 2020 in Nederland verzoeken om internationale bescherming ingediend. Tussen oktober 2019 en januari 2021 hebben de autoriteiten van andere lidstaten ermee ingestemd om deze personen over te nemen of terug te nemen. In deze context heeft de bevoegde Nederlandse autoriteit besloten om de verzoeken om internationale bescherming zonder onderzoek af te wijzen en te gelasten dat de betrokken personen op basis van de Dublin III-verordening (
1
) zouden worden overgedragen aan die andere lidstaten. De rechters in eerste aanleg waarbij die personen beroep hebben ingesteld tegen de overdrachtsbesluiten hebben deze besluiten vernietigd en de bevoegde Nederlandse autoriteit gelast om nieuwe besluiten te nemen over de verzoeken om internationale bescherming. Deze autoriteit heeft tegen die uitspraken hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland). Zij heeft deze rechterlijke instantie tegelijkertijd verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat zij geen nieuwe besluiten hoeft te nemen totdat op de hoger beroepen is beslist, en dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort.
De voorzieningenrechter van de Raad van State heeft deze verzoeken ingewilligd bij drie beslissingen in de loop van 2020 en 2021. De verwijzende rechter vraagt zich echter af of de bepalingen van de Dublin III-verordening betreffende de rechtsmiddelen tegen overdrachtsbesluiten (
2
) en betreffende de overdrachtstermijnen (
3
) zich verzetten tegen de inwilliging van een verzoek om een voorlopige voorziening tot opschorting van de overdrachtstermijn dat de bevoegde nationale autoriteit heeft ingediend samen met haar hoger beroep tegen een rechterlijke beslissing tot vernietiging van een overdrachtsbesluit. Zo ja, dan dient deze rechter vast te stellen dat die termijn is verstreken en dat het Koninkrijk der Nederlanden dus verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van de door verweerders in de hoofdgedingen ingediende verzoeken om internationale bescherming. (
4
)
In zijn arrest oordeelt het Hof dat een voorlopige voorziening op grond waarvan de bevoegde autoriteit, in afwachting van de uitkomst van haar beroep in tweede aanleg tegen een uitspraak houdende vernietiging van een overdrachtsbesluit, geen nieuw besluit hoeft te nemen, en die tot doel of tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort, alleen kan worden getroffen wanneer de uitvoering van het overdrachtsbesluit gedurende de behandeling van het beroep in eerste aanleg is opgeschort.
Beoordeling door het Hof
Vooraf brengt het Hof in herinnering dat artikel 29, lid 1, van de Dublin III‑verordening bepaalt dat de betrokkene uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat tot overname of terugname van die betrokkene, of vanaf de definitieve beslissing op het beroep wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van die verordening opschortende werking heeft, aan de verantwoordelijke lidstaat wordt overgedragen.
Hieruit blijkt dat de Uniewetgever heeft beoogd in gevallen waarin de uitvoering van het overdrachtsbesluit is opgeschort, de overdrachtstermijn pas te laten ingaan zodra de beslissing op een beroep of bezwaar tegen een overdrachtsbesluit definitief is geworden. Die wetgever heeft echter niet gepreciseerd volgens welke procedurevoorschriften deze regel moet worden toegepast in geval van een beroep in tweede aanleg, en in het bijzonder niet of toepassing van die regel gepaard kan gaan met het treffen van voorlopige maatregelen door de rechter bij wie dat beroep is ingesteld.
Bij gebreke van Unieregelgeving ter zake, is het krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om, wanneer is besloten tot invoering van een dergelijke rechtsgang in tweede aanleg, de procedureregels voor die rechtsgang vast te stellen, met inbegrip van regels over de mogelijkheid om voorlopige maatregelen te treffen. Dergelijke procedureregels moeten evenwel voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
Indien in deze context een nationale regeling bepaalt dat de rechter bij wie een dergelijk beroep in tweede aanleg is ingesteld, op verzoek van de bevoegde autoriteiten voorlopige maatregelen kan treffen, mag deze regeling niet afwijken van artikel 29, lid 1, van de Dublin III‑verordening door te bepalen dat dergelijke maatregelen, buiten de in die bepaling bedoelde gevallen, tot gevolg hebben dat het ingaan van de overdrachtstermijn wordt uitgesteld en dat deze termijn dus pas later zal verstrijken. Uit die bepaling volgt dat de overdrachtstermijn alleen dan pas kan ingaan vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit indien de uitvoering van dat besluit gedurende de behandeling van het beroep in eerste aanleg is opgeschort.
Hieruit volgt dat een voorlopige voorziening die tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort in afwachting van de uitkomst van een beroep in tweede aanleg, alleen kan worden getroffen wanneer de uitvoering van het overdrachtsbesluit op grond van artikel 27, lid 3 of lid 4, is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep in eerste aanleg. In een dergelijke situatie kan, ten eerste, de verlenging van het uitstel van de aanvang van de overdrachtstermijn tot aan het einde van het beroep in tweede aanleg de wapengelijkheid en de doeltreffendheid van beroepsprocedures waarborgen. Daarmee wordt immers gegarandeerd dat die termijn niet verstrijkt zolang de uitvoering van het overdrachtsbesluit onmogelijk is gemaakt doordat beroep of bezwaar tegen dat besluit is ingesteld. Ten tweede kan met het feit dat in het kader van een beroep in tweede aanleg de verlenging van de opschortende werking die het beroep in eerste aanleg tegen het overdrachtsbesluit heeft ten aanzien van de aanvang van de overdrachtstermijn, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat er een voorlopige voorziening is getroffen, worden voorkomen dat het instellen van een beroep in tweede aanleg tegen een uitspraak waarbij een overdrachtsbesluit is vernietigd, systematisch leidt tot uitstel van de aanvang van die termijn, waardoor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van de betrokkene kan worden vertraagd.
Een dergelijke regel kan dus bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Dublin III‑verordening, die erin bestaan een op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria gebaseerde duidelijke en hanteerbare methode vast te stellen om snel te kunnen bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
Wanneer daarentegen de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep in eerste aanleg, zou het treffen van een voorlopige voorziening als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de bevoegde autoriteiten die geen gebruik hebben gemaakt van de hun door de Dublin III‑verordening geboden mogelijkheid om de uitvoering van het overdrachtsbesluit ambtshalve op te schorten (
5
), en evenmin het overdrachtsbesluit tijdens de behandeling van dat beroep hebben uitgevoerd, in feite de mogelijkheid bieden om het ingaan van de in deze verordening gestelde overdrachtstermijn (
6
) uit te stellen en aldus te voorkomen dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de verzoeken van de betrokkenen overeenkomstig die verordening overgaat op de verzoekende lidstaat (
7
). Op deze wijze zou de voortgang van de procedure voor internationale bescherming onnodig worden vertraagd en afbreuk worden gedaan aan de doelstellingen van de verordening.
(
1
)	Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III‑verordening”).
(
2
)	Artikel 27 van de Dublin III‑verordening heeft betrekking op de rechtsmiddelen tegen overdrachtsbesluiten. Op grond van lid 3 daarvan moeten de lidstaten de betrokkenen een rechtsmiddel bieden dat kan leiden tot opschorting van de uitvoering van het jegens hen genomen overdrachtsbesluit.
(
3
)	Artikel 29 van de Dublin III‑verordening heeft betrekking op de werkwijzen en termijnen voor de overdracht van betrokkenen aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming.
(
4
)	Artikel 29, lid 2, van de Dublin III‑verordening bepaalt dat indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, de verplichting om de betrokkene over te nemen of terug te nemen die rust op de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, in beginsel komt te vervallen en de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat.
(
5
)	Artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening staat de lidstaten toe om bepalen dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten ingeval deze opschorting niet voortvloeit uit de wet of een rechterlijke beslissing, wanneer de omstandigheden rond die uitvoering met zich meebrengen dat het de betrokkene, teneinde diens effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen, moet worden toegestaan om op het grondgebied te blijven van de lidstaat die het overdrachtsbesluit heeft genomen, tot er een definitieve beslissing op het tegen dit besluit ingestelde rechtsmiddel is genomen.
(
6
)	Artikel 29, lid 1, van de Dublin III‑verordening.
(
7
)	Artikel 29, lid 2, van de Dublin III‑verordening.