62017CJ0727
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
28 de maio de 2020 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Diretiva (UE) 2015/1535 — Normas e regras técnicas — Aerogeradores — Diretiva 2006/123/CE — Conceito de “serviço” — Meio ambiente — Diretiva 2009/28/CE — Promoção da utilização da energia produzida a partir de fontes renováveis — Objetivos globais nacionais obrigatórios — Regra nacional relativa aos processos de autorização aplicável a instalações destinadas à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis — Proporcionalidade — Regulamentação de um Estado‑Membro que prevê restrições à localização de instalações eólicas»
No processo C‑727/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Tribunal Administrativo da Província de Kielce, Polónia), por Decisão de 12 de outubro de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 29 de dezembro de 2017, no processo
Syndyk Masy Upadłości ECO‑WIND Construction S.A. w upadłości, anteriormente ECO‑WIND Construction S.A.,
contra
Samortiządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: M. Vilaras, presidente de secção, S. Rodin, D. Šváby (relator), K. Jürimäe e N. Piçarra, juízes,
advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,
secretário: M. Aleksejev, chefe de unidade,
vistos os autos e após a audiência de 6 de fevereiro de 2020,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Syndyk Masy Upadłości ECO‑WIND Construction S.A. w upadłości, por Ł. Szatkowski e M. Krasińska, radcowie prawni, e por M. Trzaskowska e A. Szufel, adwokaci,
–
em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, M. Rzotkiewicz e D. Lutostańska, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo alemão, por D. Klebs, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por C. Colelli, avvocato dello Stato,
–
em representação do Governo austríaco, por J. Schmoll e G. Hesse, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por K. Herrmann, Y. G. Marinova, K. Talabér‑Ritz e L. Malferrari, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1), do artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36), bem como do artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e do artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/1513 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015 (JO 2015, L 239, p. 1) (a seguir «Diretiva 2009/28»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Syndyk a Masy Upadłości ECO‑WIND Construction S.A. w upadłości, anteriormente ECO‑WIND Construction S.A. (a seguir «ECO‑WIND»), ao Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (Comissão Municipal das Impugnações de Atos Administrativos de Kielce, Polónia), a respeito da decisão desta última de não dar o seu acordo à realização de um projeto de parque eólico no território do município de Opatów (Polónia).
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2015/1535
3
O artigo 1.o, n.o 1, alíneas c), d) e f), da Diretiva 2015/1535 dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, aplicam‑se as seguintes definições:
[…]
c)
“Especificação técnica” significa a especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que respeita à denominação de venda, à terminologia, aos símbolos, aos ensaios e métodos de ensaio, à embalagem, à marcação e à rotulagem, bem como aos processos de avaliação da conformidade.
[…]
d)
“Outra exigência” significa uma exigência, distinta de uma especificação técnica, imposta a um produto por motivos de defesa, nomeadamente dos consumidores, ou do ambiente, e que vise o seu ciclo de vida após a colocação no mercado, como sejam condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação, sempre que essas condições possam influenciar significativamente a composição ou a natureza do produto ou a sua comercialização.
[…]
f)
“Regra técnica” significa uma especificação técnica, outra exigência ou uma regra relativa aos serviços, incluindo as disposições administrativas que lhes são aplicáveis e cujo cumprimento seja obrigatório de jure ou de facto, para a comercialização, a prestação de serviços, o estabelecimento de um operador de serviços ou a utilização num Estado‑Membro ou numa parte importante desse Estado, assim como, sob reserva das disposições referidas no artigo 7.o, qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto ou a prestação ou utilização de um serviço ou o estabelecimento como prestador de serviços.
Constituem nomeadamente regras técnicas de facto:
i)
as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de um Estado‑Membro que remetam para especificações técnicas, outras exigências ou regras relativas aos serviços, ou para códigos profissionais ou de boas práticas que se refiram a especificações técnicas, a outras exigências ou a regras relativas aos serviços, cuja observância confira uma presunção de conformidade com as prescrições estabelecidas pelas referidas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas,
ii)
os acordos voluntários em que uma entidade pública seja parte contratante e que visem, numa perspetiva de interesse geral, a observância de especificações técnicas, de outras exigências ou de regras relativas aos serviços, com exceção dos cadernos de encargos dos contratos públicos,
iii)
as especificações técnicas, outras exigências ou regras relativas aos serviços, relacionados com medidas de caráter fiscal ou financeiro que afetem o consumo de produtos ou de serviços, incitando à observância dessas especificações técnicas, outras exigências, ou regras relativas aos serviços; não se incluem as especificações técnicas, outras exigências ou as regras relativas aos serviços relacionados com os regimes nacionais de segurança social.
São abrangidas as regras técnicas definidas pelas autoridades designadas pelos Estados‑Membros e incluídas numa lista elaborada e atualizada, se for caso disso, pela Comissão no âmbito do comité previsto no artigo 2.o
A alteração desta lista é efetuada segundo o mesmo processo.»
4
O artigo 5.o, n.o 1, desta diretiva prevê:
«Sob reserva do disposto no artigo 7.o, os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviam igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas razões já transparecerem do projeto.
[…]»
Diretiva 2006/123
5
O considerando 76 da Diretiva 2006/123 enuncia:
«A presente diretiva não se refere à aplicação dos artigos [34.o a 36.o TFUE] relativos à livre circulação de mercadorias. As restrições proibidas nos termos das disposições em matéria de liberdade de prestação de serviços referem‑se aos requisitos aplicáveis ao acesso às atividades de serviços ou ao seu exercício e não aos aplicáveis aos bens propriamente ditos.»
6
O artigo 2.o da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», enuncia, no n.o 1, que esta diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, ao passo que os n.os 2 e 3 deste artigo visam as atividades e matérias às quais esta não se aplica.
7
O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Serviço”: qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo [57.o TFUE];
[…]»
8
O artigo 15.o da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Requisitos sujeitos a avaliação», dispõe, nos n.os 2 e 7:
«2.   Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:
a)
Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;
[…]
7.   Os Estados‑Membros devem notificar à Comissão quaisquer novas disposições legislativas, regulamentares e administrativas que estabeleçam requisitos previstos no n.o 6 e as respetivas razões. A Comissão comunica as disposições em causa aos outros Estados‑Membros. A notificação não impede os Estados‑Membros de aprovarem as disposições em questão.
No prazo de três meses a contar da receção da notificação, a Comissão examina a compatibilidade de quaisquer novas disposições com o direito [da União] e, se for caso disso, aprova uma decisão em que solicita ao Estado‑Membro em causa que se abstenha de as aprovar ou que as suprima.
A notificação de um projeto de lei nacional nos termos da Diretiva 98/34/CE equivale à obrigação de notificação prevista na presente diretiva.»
Diretiva 2009/28
9
Os considerandos 14, 19 e 40 da Diretiva 2009/28 enunciam:
«(14)
A principal finalidade dos objetivos nacionais obrigatórios é proporcionar certeza aos investidores e fomentar o desenvolvimento contínuo das tecnologias que produzem energia a partir de todos os tipos de fontes renováveis. […]
[…]
(19)
Para assegurar o cumprimento dos objetivos globais nacionais obrigatórios, os Estados‑Membros deverão traçar uma trajetória indicativa para alcançar os seus objetivos finais obrigatórios. Deverão estabelecer um plano de ação nacional para as energias renováveis que inclua informação sobre os objetivos setoriais, sem esquecer que existem utilizações diferentes da biomassa e que, por isso, é essencial mobilizar novos recursos de biomassa. Além disso, os Estados‑Membros deverão tomar medidas para a concretização desses objetivos. Ao avaliar o consumo final bruto de energia previsto no seu plano de ação nacional para as energias renováveis, cada Estado‑Membro deverá avaliar o contributo que poderá ser dado pelas medidas de eficiência energética e de poupança de energia para alcançar os seus objetivos nacionais. Os Estados‑Membros deverão ter em consideração a combinação ótima de tecnologias energeticamente eficientes e energia proveniente de fontes renováveis.
(40)
O procedimento utilizado pela Administração responsável pela fiscalização da autorização, certificação e licenciamento de instalações de produção de energia a partir de fontes renováveis ao aplicar as normas a projetos específicos deverá ser objetivo, transparente, não discriminatório e proporcionado. […]»
10
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito de aplicação», prevê:
«A presente diretiva estabelece um quadro comum para a promoção de energia proveniente das fontes renováveis. Fixa objetivos nacionais obrigatórios para a quota global de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia e para a quota de energia proveniente de fontes renováveis consumida pelos transportes. […]»
11
O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Objetivos globais nacionais obrigatórios e medidas para a utilização de energia proveniente de fontes renováveis», dispõe:
«1.   Cada Estado‑Membro deve assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis, calculada nos termos dos artigos 5.o a 11.o, no consumo final bruto de energia em 2020 seja, pelo menos, igual ao objetivo nacional para a quota de energia proveniente de fontes renováveis estabelecida para esse ano na terceira coluna do quadro da parte A do anexo I. Estes objetivos globais nacionais obrigatórios devem ser coerentes com uma quota de pelo menos 20 % de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia da [União] até 2020. Para alcançar mais facilmente o objetivo estabelecido no presente artigo, os Estados‑Membros devem promover e incentivar a eficiência energética e as poupanças de energia.
[…]
2.   Os Estados‑Membros devem introduzir medidas efetivamente concebidas para assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis seja igual ou superior à fixada na trajetória indicativa fixada na parte B do anexo I.
[…]»
12
O artigo 13.o da Diretiva 2009/28, sob a epígrafe «Procedimentos administrativos, regulamentos e códigos», enuncia, no n.o 1:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que as regras nacionais relativas aos processos de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis a instalações e infraestruturas associadas da rede de transporte e distribuição destinadas à produção de eletricidade, aquecimento ou arrefecimento a partir de fontes de energia renováveis e ao processo de transformação de biomassa em biocombustíveis ou outros produtos energéticos sejam proporcionadas e necessárias.
Os Estados‑Membros devem, em especial, tomar as medidas adequadas para assegurar que:
a)
Sem prejuízo das diferenças entre Estados‑Membros no que se refere às suas estruturas e organização administrativas, as responsabilidades respetivas dos organismos administrativos nacionais, regionais e locais pelos processos de autorização, certificação e licenciamento, nomeadamente o planeamento espacial, sejam claramente coordenadas e definidas, com calendários transparentes para a determinação dos pedidos de planeamento e construção;
b)
Sejam disponibilizadas ao nível adequado informações exaustivas sobre o processamento dos pedidos de autorização, certificação e licenciamento de instalações de energias renováveis e sobre a assistência à disposição dos requerentes;
c)
Os procedimentos administrativos sejam simplificados e acelerados ao nível administrativo adequado;
d)
As regras que regem a autorização, certificação e licenciamento sejam objetivas, transparentes, proporcionadas, não estabeleçam discriminações entre os requerentes e tenham plenamente em conta as particularidades de cada uma das tecnologias energéticas renováveis;
[…]»
13
O anexo I, parte A, desta diretiva expõe os «[o]bjetivos globais nacionais para a quota de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final de energia em 2020» e prevê, no que respeita à República da Polónia, que a quota de energia proveniente de fontes renováveis seja de 15 % para o ano de 2020.
14
O anexo I, parte B, da referida diretiva apresenta o método de cálculo da trajetória indicativa a seguir para alcançar os objetivos globais fixados aos Estados‑Membros.
Direito polaco
15
O artigo 3.o da ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Lei dos Investimentos em Centrais Eólicas), de 20 de maio de 2016 (Dz. U. de 2016, n.o 961; a seguir «Lei das Centrais Eólicas»), prevê que a localização das centrais eólicas deve ser definida exclusivamente com base no plano de ordenamento do território local.
16
O artigo 4.o da Lei sobre as Centrais Eólicas dispõe:
«A distância a que se pode situar e construir:
1)
Uma central eólica em relação a um edifício de habitação, ou um edifício de função mista que inclua a função de habitação; e
2)
Um edifício de habitação, ou um edifício de função mista que inclua a função de habitação, em relação a uma central eólica,
deve ser igual ou superior a dez vezes a altura da instalação eólica, medida a partir do nível do solo até ao seu ponto mais alto, incluindo os elementos técnicos, nomeadamente o rotor e as pás (altura total da central eólica).
[…]»
17
De acordo com o artigo 6.o desta lei, têm nomeadamente em consideração a distância fixada no artigo 4.o da referida lei:
–
os órgãos dos municípios e a província, ao elaborar, votar ou adotar um plano local ou respetivas alterações;
–
os órgãos administrativos competentes em matéria de arquitetura e construção, ao emitir licenças de construção ou ao apreciar o mérito da impugnação de um pedido; e
–
os órgãos que tomam decisões sobre as condições ambientais, no momento dessas decisões.
18
A Lei sobre as Centrais Eólicas entrou em vigor catorze dias após sua publicação, ou seja, a 16 de julho de 2016.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
19
A atividade principal da ECO‑WIND era a produção e a distribuição de energia elétrica e de aquecimento, bem como a prestação de serviços ligados à energia.
20
Em 15 de setembro de 2015, a ECO‑WIND apresentou ao Presidente da Cidade e da Câmara de Opatów um pedido de autorização para um projeto de parque eólico. A decisão do Presidente da Câmara exigia o acordo prévio do Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach (Diretor Regional da Proteção do Ambiente de Kielce, Polónia) e a determinação, por esse diretor regional, das condições ambientais para a realização desse projeto. Ora, em 25 de novembro de 2016, o referido diretor regional adotou uma decisão de recusa devido à inobservância, entre as centrais eólicas projetadas e os edifícios de habitação existentes, das distâncias fixadas na Lei das Centrais Eólicas.
21
Consequentemente, por Decisão de 9 de janeiro de 2017, o Presidente da Cidade e da Câmara de Opatów indeferiu o pedido da ECO‑WIND.
22
Conhecendo da impugnação da referida decisão, a Comissão Municipal das Impugnações de Atos Administrativos de Kielce anulou‑a com fundamento na «utilização incorreta da terminologia jurídica pelo [Presidente da Cidade e da Câmara de Opatów]». Em contrapartida, quanto ao mérito, considerou que a localização projetada do parque eólico em causa não era conforme com a regulamentação nacional aplicável. Com efeito, o artigo 4.o da Lei sobre as Centrais Eólicas impõe a observância de uma distância mínima entre a instalação eólica e o edifício com função de habitação igual ou superior a dez vezes a altura da instalação eólica projetada. Ora, a altura total das instalações eólicas projetadas perfazia 146 metros e as mesmas situar‑se‑iam a uma distância de entre 431 e 703 metros de edifícios de habitação, quando, segundo a regulamentação nacional, tais instalações têm de ser construídas a uma distância mínima de 1460 metros do edifício de habitação mais próximo. Por outro lado, a Comissão Municipal das Impugnações de Atos Administrativos de Kielce salientou que, na exposição de motivos do projeto de Lei sobre as Centrais Eólicas, o legislador nacional indicou que esta lei não continha regras técnicas, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
23
A ECO‑WIND interpôs recurso da decisão da referida Comissão Municipal das Impugnações de Atos Administrativos no Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Tribunal Administrativo da Província de Kielce, Polónia).
24
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em primeiro lugar, sobre a questão de saber se os artigos 3.o e 4.o da Lei sobre as Centrais Eólicas têm um efeito equivalente a uma restrição quantitativa e, por conseguinte, são contrários ao artigo 34.o TFUE. Com efeito, esses artigos 3.o e 4.o implicam uma limitação da localização das instalações eólicas com altura superior a 100 metros a 1 % da área do território polaco e conduzem, de facto, a uma limitação do comércio dos aerogeradores. Além disso, apesar do teor da exposição de motivos do projeto de Lei sobre as Centrais Eólicas, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se os referidos artigos 3.o e 4.o constituem regras técnicas, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, que deviam ter sido notificadas à Comissão, em aplicação do artigo 5.o desta diretiva.
25
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a possibilidade de equiparar os limites resultantes da exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação aos limites territoriais entre prestadores de serviços, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123. Com efeito, esta exigência poderá, de facto, ter a consequência de limitar as distâncias geográficas entre prestadores que exercem uma atividade económica no domínio da produção elétrica a partir da energia eólica.
26
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta—se se, tendo em consideração o princípio da cooperação leal que figura no artigo 4.o, n.o 3, TUE e o princípio do primado do direito da União, a Lei das Centrais Eólicas pode ser considerada conforme com a Diretiva 2009/28. Mais especificamente, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se esta lei não porá em perigo a realização do objetivo imposto por esta diretiva à República da Polónia, a saber, atingir o limiar de 15 % de energia produzida a partir de fontes renováveis no consumo bruto de energia final na Polónia em 2020.
27
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio assinala vários indícios que o levam a duvidar da conformidade da Lei das Centrais Eólicas com a Diretiva 2009/28.
28
Por um lado, observa que a exposição de motivos do projeto de Lei sobre as Centrais Eólicas não contém elementos suficientes que permitam considerar que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação se justifica por alguma razão imperiosa de interesse geral e é proporcional ao objetivo prosseguido pelo legislador nacional. Mais especificamente, considera que a referência, na exposição de motivos, à proteção da saúde e do meio ambiente, bem como ao interesse dos habitantes, não é convincente. Além disso, duvida que esta exigência seja proporcional, dado que essa distância não está correlacionada com exigências de proteção da saúde ou de infração a normas ambientais e que uma regulamentação menos restritiva poderia responder ao objetivo prosseguido pelo legislador nacional. A este respeito, observa que a distância entre as instalações eólicas e os edifícios com função de habitação pode variar em função do tipo de tecnologia utilizada ou das normas acústicas.
29
Por outro lado, faz referência à exposição de motivos de um projeto de alteração à Lei sobre as Centrais Eólicas de 9 de agosto de 2016, da qual resulta que a adoção desta lei implicou uma limitação considerável das possibilidades de construção de instalações eólicas no território polaco e que a referida lei contraria a necessidade de desenvolver a produção de eletricidade proveniente de fontes de energia renováveis.
30
Neste contexto, o Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Tribunal Administrativo da Província de Kielce) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da [Diretiva 2015/1535] ser interpretado no sentido de que uma norma legal que impõe restrições à localização de instalações de energia eólica, estabelecendo uma distância mínima a manter em relação a edifícios de habitação ou a edifícios de função mista que incluam a função de habitação, que deve ser igual ou superior a dez vezes a dimensão da instalação eólica, medida a partir do nível do solo até ao seu ponto mais alto, incluindo os elementos técnicos, nomeadamente o rotor e as pás, constitui uma “regra técnica”, cujo projeto deve ser comunicado à Comissão, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1 da referida diretiva?
2)
Deve o artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da [Diretiva 2006/123] ser interpretado no sentido de que uma norma legal que impõe restrições à localização das instalações de energia eólica, estabelecendo uma distância mínima a manter em relação a edifícios de habitação ou a edifícios de função mista que incluam a função de habitação, que deve ser igual ou superior a dez vezes a dimensão da instalação eólica, medida a partir do nível do solo até ao seu ponto mais alto, incluindo os elementos técnicos, nomeadamente o rotor e as pás, constitui uma disposição que condiciona o acesso a uma atividade de prestação serviços ou o seu exercício a restrições territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função de uma distância geográfica mínima entre prestadores, que os Estados‑Membros devem notificar à Comissão, em conformidade com o artigo 15.o, n.o 7, da referida diretiva?
3)
Devem os artigos 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo e 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da [Diretiva 2009/28] ser interpretados no sentido que se opõem a normas legais nacionais que impõem restrições à localização de instalações de energia eólica, estabelecendo uma distância mínima a manter em relação a edifícios de habitação ou a edifícios de função mista que incluam a função de habitação, que deve ser igual ou superior a dez vezes a dimensão da instalação eólica, medida a partir do nível do solo até ao seu ponto mais alto, incluindo os elementos técnicos, nomeadamente o rotor e as pás?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
31
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535 deve ser interpretado no sentido de que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação constitui uma regra técnica que deve ser objeto de notificação nos termos do artigo 5.o desta diretiva.
32
O artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535 menciona quatro categorias de regras técnicas, a saber, em primeiro lugar, a «especificação técnica», em segundo lugar, uma «outra exigência», em terceiro lugar, a «regra relativa aos serviços» e, em quarto lugar, a «disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto».
33
Para responder à primeira questão, importa, portanto, examinar se a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação se enquadra numa das quatro categorias de regras técnicas visadas nesta disposição.
34
A este respeito, no que concerne, em primeiro lugar, à categoria das «regras relativas aos serviços», importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a questão de saber se esta exigência constitui uma regra técnica baseada numa limitação de facto, se não mesmo numa proibição de facto, da comercialização ou da utilização dos aparelhos que servem para produzir energia de origem eólica, a saber, os aerogeradores.
35
Assim, uma vez que as interrogações do órgão jurisdicional de reenvio não se reportam a serviços mas a produtos, in casu, aerogeradores, não há que examinar se a referida exigência se enquadra na categoria da «regra relativa aos serviços», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
36
Em segundo lugar, quanto à possível qualificação da referida exigência como regra técnica, em virtude da sua pertença à categoria das «especificações técnicas», importa salientar que a especificação técnica pressupõe que a medida nacional que a prevê se refira ao produto ou à sua embalagem enquanto tais e fixe, assim, uma das características exigidas desse produto (Acórdãos de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, n.o 57; e de 19 de julho de 2012, Fortuna e o., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, n.o 28).
37
Ora, no caso em apreço, a regulamentação em causa no processo principal limita‑se a regulamentar a instalação das turbinas eólicas, fixando uma distância mínima a observar na sua implantação. Assim, essa regulamentação não se refere a um produto enquanto tal, in casu, o aerogerador, e, portanto, não fixa uma das características exigidas desse produto, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, lido à luz do artigo 1.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva.
38
Daqui resulta que uma regulamentação como a que está em causa no processo principal não se enquadra na categoria das «especificações técnicas», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
39
Em terceiro lugar, há que verificar se a regulamentação nacional em causa no processo principal se pode enquadrar na categoria de «outras exigências», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
40
A este respeito, resulta de jurisprudência constante que cabe nesta categoria uma regulamentação que fixe uma condição que possa influenciar significativamente a composição, a natureza ou a comercialização de um produto (Acórdãos de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, n.os 69 a 72; e de 19 de julho de 2012, Fortuna e o., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, n.o 35), uma vez que estas «outras exigências» visam as exigências resultantes da tomada em consideração do ciclo de vida do produto em causa, após a sua colocação no mercado, relativas, nomeadamente, à utilização do mesmo.
41
Ora, no caso em apreço, à semelhança da apreciação que figura no n.o 37 do presente acórdão, há que salientar que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação não tem uma relação direta com a composição, a natureza ou a comercialização de um produto, como um aerogerador. A este respeito, admitindo que esta exigência conduz a limitar os locais elegíveis para a instalação de turbinas eólicas e, portanto, que tem um efeito na comercialização dos aerogeradores, este efeito não é suficientemente direto para que a referida exigência caiba na categoria de «outras exigências», que figura no artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
42
O processo principal distingue‑se assim dos processos que deram origem ao Acórdão de 19 de julho de 2012, Fortuna e o. (C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495), no qual a regulamentação em causa sobre a proibição de emitir, renovar ou alterar as autorizações relativas às atividades de jogos automáticos fora dos casinos impunha condições suscetíveis de afetar a comercialização dos aparelhos de jogos automáticos e, portanto, era de molde a afetar diretamente o comércio desses aparelhos (Acórdão de 19 de julho de 2012, Fortuna e o., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, n.o 36).
43
Daqui resulta que uma regulamentação como a que está em causa no processo principal não integra a categoria de «outras exigências», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, lido à luz do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva.
44
Em quarto lugar, há que verificar se a regulamentação em causa no processo principal é suscetível de estar coberta pela categoria das «disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros que proíbam o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto», na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
45
Esta categoria pressupõe que a medida em causa tenha um alcance que ultrapasse claramente uma limitação de determinados usos do produto em causa e que não se limite a uma simples restrição da sua utilização (Acórdãos de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, n.o 76; e de 19 de julho de 2012, Fortuna e o., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, n.o 31).
46
Com efeito, a referida categoria visa mais especificamente as medidas nacionais que não permitem nenhuma utilização para além da utilização puramente marginal que é razoável esperar do produto em causa (Acórdãos de 21 de abril de 2005, Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, n.o 77; e de 19 de julho de 2012, Fortuna e o., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, n.o 32).
47
No caso vertente, se é certo que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação, imposta pela regulamentação nacional em causa no processo principal, contém uma proibição de instalar as turbinas eólicas a uma distância mínima inferior a dez vezes a altura total da instalação projetada de qualquer edifício com função de habitação, importa notar que essa regulamentação não proíbe, contudo, os operadores económicos de continuarem a instalação de turbinas eólicas e, consequentemente, utilizarem e comercializarem aerogeradores.
48
Todavia, na audiência no Tribunal de Justiça, a Comissão, sem contestação da parte do Governo polaco, sustentou que, no período de 2012‑2016, ou seja, o que antecede diretamente a adoção da Lei sobre as Centrais Eólicas, as capacidades das turbinas eólicas instaladas atingiam entre 760 megawatts e 1 000 megawatts por ano, enquanto, nos anos de 2017 e 2018, posteriores à adoção dessa lei, as capacidades instaladas só atingiam entre 12 megawatts e 6,7 megawatts por ano, respetivamente.
49
Tendo em conta estes elementos, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação conduz a uma proibição de facto da comercialização de aerogeradores, deixando lugar a uma utilização puramente marginal destes.
50
Atendendo às considerações expostas, há que responder à primeira questão que o artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535 deve ser interpretado no sentido de que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação não constitui uma regra técnica que deve ser objeto de notificação nos termos do artigo 5.o desta diretiva, desde que essa exigência não conduza a uma utilização puramente marginal dos aerogeradores, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto à segunda questão
51
Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que uma regulamentação nacional que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação está abrangida pelas regras que condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício a uma restrição territorial, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função de uma distância mínima entre prestadores, que, em conformidade com o disposto no artigo 15.o, n.o 7, desta diretiva, os Estados‑Membros devem notificar à Comissão.
52
A título preliminar, importa determinar se uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação ratione materiae da Diretiva 2006/123.
53
A este respeito, importa, antes de mais, recordar que, em conformidade com o disposto no seu artigo 2.o, n.o 1, a Diretiva 2006/123 é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, com exceção das atividades e das matérias referidas no seu artigo 2.o, n.os 2 e 3.
54
Em seguida, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, ponto 1, desta diretiva, para efeitos desta última, entende‑se por «serviço» qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo 57.o TFUE.
55
Por último, o considerando 76 da referida diretiva especifica que as restrições proibidas nos termos desta disposição do Tratado FUE se referem aos requisitos aplicáveis ao acesso às atividades de serviços ou ao seu exercício e não aos aplicáveis aos bens propriamente ditos.
56
No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que, embora o artigo 4.o, n.o 1, da Lei sobre as Centrais Eólicas instaure uma restrição territorial à instalação das turbinas eólicas, esta disposição diz respeito à atividade de produção de um produto, a saber, a eletricidade.
57
Ora, resulta de jurisprudência assente que a atividade de produção de um produto não pode ser considerada, enquanto tal, um serviço (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de maio de 1985, Comissão/França, 18/84, EU:C:1985:175, n.o 12; e de 11 de julho de 1985, Cinéthèque e o., 60/84 e 61/84, EU:C:1985:329, n.o 10).
58
Nestas condições, há que considerar que uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação, não está abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123.
59
Na audiência no Tribunal de Justiça, a ECO‑WIND sustentou que a atividade de produção de eletricidade era acompanhada da prestação de serviços de regulação da rede e de serviços de garantia dos preços da energia. Todavia, a existência de tal prestação de serviços não pode pôr em causa a conclusão a que se chegou no número anterior, dado que os referidos serviços são acessórios da atividade principal de produção de eletricidade.
60
Atendendo às considerações expostas, há que responder à segunda questão que o artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123 deve ser interpretado no sentido de que uma regulamentação que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação não está abrangida pelas regras que condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício a uma restrição territorial, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função de uma distância mínima entre prestadores, que, em conformidade com o disposto no artigo 15.o, n.o 7, desta diretiva, os Estados‑Membros devem notificar à Comissão.
Quanto à terceira questão
61
Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação.
62
Para responder à terceira questão, há que examinar, em primeiro lugar, se o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva se opõe a uma regulamentação, como a que está em causa no processo principal, que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação.
63
A este respeito, importa recordar que o artigo 1.o da referida diretiva define um quadro comum para a promoção de energia proveniente de fontes renováveis, fixando, nomeadamente, objetivos nacionais obrigatórios para a quota global de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia.
64
Assim, o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28 impõe a cada Estado‑Membro que assegure que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia atinja um limiar mínimo em 2020. No que respeita à República da Polónia, resulta do anexo I, parte A, terceira coluna, desta diretiva que esse limiar foi fixado em 15 % do consumo final de energia desse Estado‑Membro em 2020.
65
Para efeitos de alcance do referido limiar, o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2009/28 prevê que os Estados‑Membros devem introduzir medidas concebidas eficazmente e devem respeitar uma trajetória indicativa, explanada na parte B do anexo I desta diretiva.
66
O Tribunal de Justiça declarou que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto às medidas que considerem adequadas para atingir os objetivos globais nacionais obrigatórios fixados no artigo 3.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/28, lido em conjugação com o anexo I desta diretiva (Acórdão de 20 de setembro de 2017, Elecdey Carcelen e o., C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 e C‑221/16, EU:C:2017:705, n.o 32).
67
Com efeito, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha dos meios implementados e continuam, nesse quadro, a poder enquadrar e desenvolver as fontes de energia renováveis que consideram mais adaptadas à sua situação e a preferir uma determinada fonte de energia renovável a outra.
68
Tal interpretação é corroborada pelos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2009/28. Com efeito, por um lado, resulta do seu considerando 14 que esta diretiva visa fomentar o desenvolvimento contínuo das tecnologias que produzem energia a partir de todos os tipos de fontes renováveis. Por outro lado, decorre do considerando 19 da referida diretiva que os Estados‑Membros devem procurar traçar uma trajetória indicativa e ter em consideração a combinação ótima de tecnologias energeticamente eficientes e energia proveniente de fontes renováveis.
69
Daqui resulta que o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28 não se opõe, enquanto tal, a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação.
70
Em segundo lugar, há que examinar se o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva, que prevê que os Estados‑Membros devem assegurar que as regras nacionais relativas aos processos de autorização aplicáveis a instalações destinadas à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis sejam proporcionadas e necessárias, se opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal.
71
A título preliminar, importa verificar se a exigência que decorre de uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal pode estar coberta pelo artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28.
72
Primeiro, resulta da redação desta disposição que a mesma visa as eventuais regras nacionais relativas aos procedimentos de autorização, certificação e licenciamento aplicáveis às instalações de produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis.
73
Segundo, importa salientar que, nos termos do considerando 40 da Diretiva 2009/28, o procedimento utilizado pela Administração responsável pela fiscalização da autorização, certificação e licenciamento deste tipo de instalações ao aplicar as normas a projetos específicos deverá ser objetivo, transparente, não discriminatório e proporcionado.
74
Terceiro, resulta do artigo 13.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2009/28 que os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para assegurar que as suas regras nacionais que regem a autorização, certificação e licenciamento sejam objetivas, transparentes, proporcionadas, não estabeleçam discriminações entre os requerentes e tenham plenamente em conta as particularidades de cada uma das tecnologias energéticas renováveis.
75
Decorre do exposto que, embora o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28 utilize a expressão «regras nacionais relativas aos processos de autorização», por um lado, e que os termos «procedimentos administrativos, regulamentos e códigos» constem da sua epígrafe, por outro, não procede, todavia, a nenhuma distinção e não exclui expressamente as regras de natureza não processual. Assim, o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva deve ser interpretado no sentido de que não se limita a cobrir as regras de natureza processual.
76
Esta interpretação é confirmada pelo Acórdão de 21 de julho de 2011, Azienda Agro‑Zootecnica Franchini e Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, n.os 72 e 73), no qual o Tribunal de Justiça considerou que a regulamentação nacional em causa no processo que deu origem a esse acórdão, que implicava, em substância, uma proibição total e automática de construir geradores eólicos em zonas pertencentes à rede Natura 2000, devia ser apreciada à luz do princípio da proporcionalidade, enunciado no artigo 13.o da Diretiva 2009/28, dado que essa regulamentação constituía uma regra nacional relativa aos procedimentos administrativos de autorização de instalações destinadas à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis.
77
Daqui resulta que, contrariamente ao que o Governo polaco alegou no Tribunal de Justiça, o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2009/28 diz respeito não só às regras de natureza processual, mas também às demais regras nacionais que regulam a autorização, a certificação e o licenciamento aplicáveis a instalações destinadas à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis.
78
No presente caso, não se contesta que uma regulamentação como a que está em causa no processo principal constitui uma regra nacional que regula a autorização de instalações eólicas, na medida em que, como afirmou o Governo polaco na audiência no Tribunal de Justiça, tais instalações só podem ser autorizadas se obedecerem às exigências estabelecidas nessa legislação.
79
Assim, deve considerar‑se que o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28 é aplicável a uma regulamentação como a que está em causa no processo principal, que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação.
80
Nestas circunstâncias, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essa regulamentação é necessária e proporcionada.
81
Assim, incumbe a esse órgão jurisdicional verificar se as medidas adotadas pelo Estado‑Membro em questão não ultrapassam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa no processo principal, entendendo‑se que, quando há uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2011, Azienda Agro‑Zootecnica Franchini e Eolica di Altamura, C‑2/10, EU:C:2011:502, n.o 73).
82
Para este efeito, o referido órgão jurisdicional deve ter nomeadamente em conta, à luz da margem de apreciação dos Estados‑Membros mencionada nos n.os 66 e 67 do presente acórdão, que esta regulamentação está limitada às instalações eólicas, com exclusão das restantes formas de produção de energias renováveis, como as instalações fotovoltaicas ou de biomassa. Além disso, deve igualmente ser tido em consideração o facto de essa regulamentação ter sido adotada a nível nacional e de privar de poder de apreciação as autoridades locais quanto à possibilidade de derrogarem a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação.
83
Atendendo ao exposto, há que responder à terceira questão que o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação, desde que essa regulamentação seja necessária e proporcionada à luz do objetivo global nacional obrigatório do Estado‑Membro em causa, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
84
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1)
O artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação, deve ser interpretado no sentido de que a exigência de uma distância mínima entre a instalação eólica e os edifícios com função de habitação não constitui uma regra técnica que deve ser objeto de notificação nos termos do artigo 5.o desta diretiva, desde que essa exigência não conduza a uma utilização puramente marginal dos aerogeradores, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
2)
O artigo 15.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que uma regulamentação que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação não está abrangida pelas regras que condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício a uma restrição territorial, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função de uma distância mínima entre prestadores, que, em conformidade com o disposto no artigo 15.o, n.o 7, desta diretiva, os Estados‑Membros devem notificar à Comissão Europeia.
3)
O artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 13.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2015/1513 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação que sujeita a instalação eólica a uma distância mínima dos edifícios com função de habitação, desde que essa regulamentação seja necessária e proporcionada à luz do objetivo global nacional obrigatório do Estado‑Membro em causa, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.