62012CC0103
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 15. svibnja 2014. (
1
)
Spojeni predmeti C‑103/12 i C‑165/12
Europski parlament (C‑103/12)
i
Europska komisija (C‑165/12)
protiv
Vijeća Europske unije
„Odluka Vijeća 2012/19/EU — Odabir pravne osnove — Članak 43. stavci 2. i 3. UFEU‑a — Pravni status izjave koju je donijela Europska unija te koja je upućena trećoj zemlji“
1.
Plovila koja plove pod zastavom Bolivarijanske Republike Venezuele (u daljnjem tekstu: Venezuela) dugo su djelovala u isključivom gospodarskom pojasu (u daljnjem tekstu: IGP) (
2
) uz obalu Francuske Gvajane, dakle u vodama Unije. Prerađivačka industrija u Francuskoj Gvajani ovisi o tim iskrcajima ulova. Iako je tijekom 1990-ih bilo pregovora, nikakav službeni sporazum između Europske unije (u daljnjem tekstu: Unija) i Venezuele nije sklopljen iako se čini da pravo Unije i međunarodno pravo zahtijevaju nekakav oblik međunarodne osnove za tu vrstu pristupa (
3
). Europska komisija postala je zabrinuta da je nedostatak takve osnove predstavljao pravnu prepreku utvrđivanju i raspodjeli ribolovnih mogućnosti venezuelskim plovilima (a time i izdavanju pojedinačnih ribolovnih odobrenja).
2.
Vijeće Europske unije je 16. prosinca 2011., postupajući temeljem prijedloga koji je pripremila Komisija, a koji je Vijeće prilagodilo, te nakon što je zatražilo mišljenje (ali ne i suglasnost) Europskog parlamenta, Odlukom 2012/19 (u daljnjem tekstu: Odluka) (
4
) usvojilo izjavu upućenu Venezueli o odobrenju ribolovnih mogućnosti u vodama Unije venezuelskim ribarskim plovilima (u daljnjem tekstu: Izjava). Venezuela je o Izjavi obaviještena pisanim priopćenjem. Pravnu osnovu Odluke predstavlja članak 43. stavak 3. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a. Prijedlog Komisije temeljio se na članku 43. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU‑a. (
5
) Parlament (u predmetu C‑103/12) i Komisija (u predmetu C‑165/12) pokrenuli su postupke temeljem članka 263. UFEU‑a tražeći poništenje Odluke. U biti, ističu da Odluka ima pogrešnu pravnu osnovu te da Vijeće nije poštovalo ovlasti Parlamenta. Komisija također navodi da Vijeće nije obrazložilo pravnu osnovu koju je izabralo te da je iskrivilo prijedlog Komisije.
Pravo Unije
Ugovor o Europskoj uniji
3.
U skladu s drugom rečenicom članka 3. stavka 5. UEU‑a, Unija doprinosi strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava. U članku 21. stavku 1. UEU‑a dalje stoji da se djelovanje Unije na međunarodnoj sceni vodi poštovanjem načela međunarodnog prava.
4.
U članku 17. stavku 2. UEU‑a stoji:
„Zakonodavni akti Unije mogu se donijeti samo na temelju prijedloga Komisije, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno. Ostali se akti donose na temelju prijedloga Komisije ako je to predviđeno Ugovorima.“
5.
U članku 47. UEU‑a stoji: „Unija ima pravnu osobnost.“
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
6.
U članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a stoji da je „očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike [u daljnjem tekstu: ZRP]“ isključiva nadležnost Unije. U skladu s člankom 4. stavkom 2. UFEU‑a, u glavnom području „poljoprivrede i ribarstva, osim u očuvanju morskih bioloških resursa“ primjenjuje se podijeljena nadležnost između Unije i država članica.
7.
Prema članku 38. stavku 1. UFEU‑a, Unija „utvrđuje i provodi zajedničku poljoprivrednu i ribarstvenu politiku“. U toj se odredbi objašnjava da kada se upućuje na „zajedničku poljoprivrednu politiku“ (u daljnjem tekstu: ZPP) i na „poljoprivredu“ te kad se rabi izraz „poljoprivredni“, „podrazumijeva se da se to odnosi i na ribarstvo, uzimajući u obzir posebne značajke tog sektora“.
8.
U članku 43. stavcima 2. i 3. UFEU‑a stoji (
6
):
„2.   Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Gospodarskim i socijalnim odborom, uspostavljaju zajedničku organizaciju poljoprivrednih tržišta predviđenu u članku 40. stavku 1. [ (
7
) ] te utvrđuju ostale odredbe potrebne za provođenje ciljeva [ZPP‑a] i [ZRP‑a].
3.   Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju i raspodjeli [ribolovnih mogućnosti].“
9.
U članku 218. UFEU‑a opisan je postupak pregovaranja o međunarodnim sporazumima te njihova sklapanja:
„1.   Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe utvrđene u članku 207., [ (
8
) ] pregovori o sporazumima između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija i njihovo sklapanje provodi se u skladu sa sljedećim postupkom.
2.   Vijeće odobrava otvaranje pregovora, donosi direktive za pregovore, odobrava potpisivanje sporazuma i sklapa ih.
3.   Komisija […] daje preporuke Vijeću koje donosi odluku kojom se odobrava otvaranje pregovora i kojom se, ovisno o predmetu predviđenog sporazuma, imenuje pregovarač Unije ili voditelj pregovaračkog tima Unije.
4.   Vijeće može pregovaraču uputiti direktive i odrediti poseban odbor u savjetovanju s kojim se pregovori moraju voditi.
5.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku kojom se odobrava potpisivanje sporazuma i, prema potrebi, njegova privremena primjena prije stupanja na snagu.
6.   Vijeće na prijedlog pregovarača donosi odluku o sklapanju sporazuma.
[…] Vijeće donosi odluku o sklapanju sporazuma:
(a)
uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta u sljedećim slučajevima:
[…]
(v)
sporazuma kojima se pokrivaju područja na koja se primjenjuje ili redovni zakonodavni postupak ili posebni zakonodavni postupak kada je potrebna suglasnost Europskog parlamenta.
Europski parlament i Vijeće mogu se u hitnim slučajevima dogovoriti o roku za davanje suglasnosti.
(b)
nakon savjetovanja s Europskim parlamentom u ostalim slučajevima. Europski parlament daje svoje mišljenje u roku koji Vijeće može odrediti s obzirom na žurnost predmeta. Ako Europski parlament u tom roku ne da mišljenje, Vijeće može odlučivati.
7.   Pri sklapanju sporazuma Vijeće može, odstupajući od stavaka 5., 6. i 9., ovlastiti pregovarača da odobri izmjene sporazuma u ime Unije ako je njime predviđeno da se one usvajaju pojednostavnjenim postupkom ili ako ih usvaja tijelo osnovano sporazumom. Vijeće za takvo ovlaštenje može postaviti posebne uvjete.
8.   Vijeće tijekom čitavog postupka odlučuje kvalificiranom većinom.
[…]
9.   Vijeće na prijedlog Komisije […], donosi odluku kojom se obustavlja primjena sporazuma i utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma.
10.   Europski se parlament odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama tog postupka.
11.   Država članica, Europski parlament, Vijeće ili Komisija mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li predviđeni sporazum u skladu s Ugovorima. Ako je mišljenje Suda negativno, predviđeni sporazum može stupiti na snagu samo ako se izmijeni ili ako se revidiraju Ugovori.“
10.
Kada Vijeće odlučuje na prijedlog Komisije, u članku 293. stavku 1. UFEU‑a stoji da Vijeće „može taj prijedlog izmijeniti samo odlučujući jednoglasno, osim u slučajevima iz stavaka 10. i 13. članka 294., iz članaka 310., 312. i 314. te iz stavka drugog članka 315“.
11.
Sukladno drugom stavku članka 296. UFEU‑a, „[u] pravnim se aktima navode razlozi na kojima se akti temelje i u njima se upućuje na sve prijedloge, inicijative, preporuke, zahtjeve ili mišljenja koja su potrebna na temelju Ugovorâ“.
12.
Člankom 263. UFEU‑a Sudu se daje nadležnost ispitivanja zakonitosti akata Vijeća u pogledu nenadležnosti, bitne povrede postupka, povrede Ugovorâ ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njihovu primjenu ili u pogledu zloporabe ovlasti. U članku 264. UFEU‑a navedene su pravne posljedice uspješne tužbe za poništenje:
„Ako je tužba osnovana, [Sud] proglašava predmetni akt ništavim.
Međutim, Sud, ako to smatra potrebnim, navodi koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.“
13.
U članku 352. UFEU‑a stoji:
„1.   Ako se u okviru politika utvrđenih Ugovorima pokaže da je potrebno djelovanje Unije za postizanje jednog od ciljeva određenih Ugovorima, a Ugovorima nisu predviđene potrebne ovlasti, Vijeće, odlučujući jednoglasno na prijedlog Komisije i uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta usvaja odgovarajuće mjere. Kad Vijeće u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom usvaja dotične posebne mjere, ono također odlučuje jednoglasno na prijedlog Komisije i uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.
2.   Primjenom postupka za praćenje poštovanja načela supsidijarnosti iz članka 5. stavka 3. [UEU‑a], Komisija upozorava nacionalne parlamente na prijedloge koji se temelje na ovom članku.
[…]“
Uredba br. 2371/2002
14.
Uredba br. 2371/2002 (u daljnjem tekstu: Osnovna uredba iz 2002.) (
9
) usvojena je temeljem članka 37. UEZ‑a – prethodnika članka 43. UFEU‑a, u kojem je bio predviđen način usvajanja mjera za provedbu ZPP‑a (koja je, temeljem članka 32. stavka 1. UEZ‑a, također obuhvaćala ribarstvo). Ta se uredba odnosila na (tadašnji) sustav Zajednice za očuvanje i održivo iskorištavanje ribolovnih resursa u okviru ZRP‑a.
15.
U članku 1. stavku 1. Osnovne uredbe iz 2002. stajalo je da ZRP „[…] obuhvaća očuvanje, gospodarenje i iskorištavanje živih vodenih bogatstava, akvakulture te preradu i promet proizvodima ribarstva i akvakulture, ako se te djelatnosti obavljaju na području država članica ili u vodama Zajednice [ (
10
) ] ili ih obavljaju ribarska plovila Zajednice ili, ne dovodeći u pitanje primarnu nadležnost države zastave, državljani država članica“. U članku 1. stavku 2. stajalo je da ZRP predviđa jasne mjere u vezi s:
„(a)
očuvanjem, gospodarenjem i iskorištavanjem živih vodenih bogatstava,
[…]
(c)
uvjetima pristupa vodama i bogatstvima,
[…]…
(h)
međunarodnim odnosima“.
16.
Članak 2. bio je naslovljen „Ciljevi“. U skladu s člankom 2. stavkom 1. prvim podstavkom, ZRP „[…] osigurava takvo iskorištavanje živih vodenih bogatstava koje stvara održive gospodarske, ekološke i društvene uvjete“ (
11
).
17.
U članku 3. točki (m) „ograničenje ulova“ bilo je definirano kao „[…] količinsko ograničenje iskrcaja stoka ili skupine stokova tijekom određenog razdoblja […]“. „Ribolovna mogućnost“ bila je u članku 3. točki (q) definirana kao „[…] količinski izraženo zakonsko pravo na ribolov, u smislu ulova i/ili ribolovnog napora“.
18.
Radi ostvarenja ciljeva iz članka 2. stavka 1., u članku 4. stavku 1. bilo je predviđeno da „[…] Vijeće utvrđuje mjere Zajednice kojima se uređuje pristup vodama i bogatstvima te održivo obavljanje ribolovnih aktivnosti“. U članku 4. stavku 2. bili su navedeni neki primjeri takvih mjera, uključujući mjere kojima se utvrđuju ciljevi za održivo iskorištavanje stokova, ograničavaju ulovi i utvrđuje broj i vrsta ribarskih plovila kojima je dopušteno obavljati ribolov (
12
). U člancima 5. i 6. bile su opisane mjere Vijeća u pogledu planova oporavka, odnosno, planova upravljanja.
19.
Poglavlje IV. sadržavalo je „Pravila o pristupu vodama i bogatstvima“. Članak 20. odnosio se na dodjelu ribolovnih mogućnosti:
„1.   Na prijedlog Komisije, Vijeće kvalificiranom većinom odlučuje o ograničenjima ulova i/ili ribolovnog napora te o dodjeli ribolovnih mogućnosti državama članicama kao i o uvjetima vezanima uz ta ograničenja. Ribolovne mogućnosti se raspodjeljuju među državama članicama tako da se svakoj državi članici osigura relativna stabilnost ribolovnih aktivnosti za svaki stok ili tip ribolova.
2.   Kada Zajednica utvrdi nove ribolovne mogućnosti, Vijeće odlučuje o dodjeli tih mogućnosti uzimajući u obzir interese svake države članice.
3.   Svaka država članica odlučuje o načinu na koji će među plovilima koja vijore njezinu zastavu raspodijeliti ribolovne mogućnosti koje su joj dodijeljene u skladu s pravom Zajednice. O načinu raspodjele obavješćuje Komisiju.
4.   Vijeće utvrđuje ribolovne mogućnosti koje su na raspolaganju trećim zemljama u vodama Zajednice te ih dodjeljuje svakoj od tih zemalja.
[…]“
Uredba br. 1006/2008
20.
Uredba Vijeća br. 1006/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba o ribolovnim odobrenjima) (
13
) primjenjuje se, između ostalog, na ribolovna odobrenja za ribarska plovila trećih zemalja za obavljanje ribolovnih aktivnosti u vodama Zajednice (
14
).
21.
U članku 2. točki (a) „sporazum“ se definira kao „sporazum o ribarstvu koji je sklopljen ili za koji je odluka o privremenoj primjeni donesena u skladu s [člankom 218. UFEU‑a]“; u točki (c) „ribolovne aktivnosti“ definiraju se kao „lov, zadržavanje na plovilu, obrada i prijevoz ribe“ i u točki (h) „ribolovno odobrenje“ definira se kao „pravo obavljanja ribolovnih aktivnosti tijekom određenog razdoblja, na određenom području ili za određenu vrstu ribolova“.
22.
U skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (a), ribarska plovila trećih zemalja mogu se baviti ribolovnim aktivnostima u vodama Zajednice pod uvjetom da im je izdano ribolovno odobrenje u skladu s relevantnim poglavljem iz Uredbe o ribolovnim odobrenjima. Također mogu iskrcavati, prekrcavati u lukama ili prerađivati ribu pod uvjetom da imaju prethodno odobrenje države članice u čijim će se vodama obavljati ta radnja (članak 18. stavak 1. točka (b)).
23.
U skladu s člankom 20. stavkom 1., Komisija razmatra zahtjeve za izdavanje ribolovnih odobrenja uzimajući u obzir ribolovne mogućnosti dodijeljene trećoj zemlji i izdaje ribolovno odobrenje u skladu s mjerama koje je donijelo Vijeće i odredbama sporazuma. Mjerila za ispunjavanje uvjeta za ribolovna odobrenja navedena su u članku 21. Osobito, u članku 21. točki (a) stoji da ribarska plovila trećih zemalja moraju „[…] imati pravo na ribolovno odobrenje u skladu s predmetnim sporazumom i, tamo gdje je to primjenljivo, [biti] uključena u popis plovila prijavljenih za obavljanje ribolovnih aktivnosti na temelju tog ugovora“. U članku 22. od ribarskih se plovila trećih zemalja kojima su izdana ribolovna odobrenja zahtijeva ispunjavanje odredbi ZRP‑a koje se tiču mjera očuvanja i nadzora i drugih odredbi kojima se uređuje ribolov ribarskih plovila Zajednice u ribolovnoj zoni u kojoj ona djeluju kao i odredbi predmetnog sporazuma.
Uredbe o utvrđivanju i raspodjeli ribolovnih mogućnosti
24.
Ribolovne se mogućnosti utvrđuju i raspodjeljuju putem takozvanih „uredbi TAC“ – pri čemu „TAC“ predstavlja ukupni dopušteni ulov: odnosno, količinu koja se svake godine iz svakog ribljeg stoka može uzeti i iskrcati. Za potrebe dotičnog postupka pozivat ću se na uredbe TAC o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti za venezuelska plovila u vodama Unije za godine 2010., 2011. i 2012.: Uredba br. 53/2010 (u daljnjem tekstu: Uredba TAC za 2010. godinu) (
15
), Uredba br. 57/2011 (u daljnjem tekstu: Uredba TAC za 2011. godinu) (
16
) i Uredba br. 44/2012 (u daljnjem tekstu: Uredba TAC za 2012. godinu) (
17
). Svaka se temeljila na članku 43. stavku 3. UFEU‑a te su se svakom utvrđivale ribolovne mogućnosti i za plovila Unije i za plovila trećih zemalja koja ribare u vodama Unije (
18
).
25.
U uvodnoj izjavi 30. u preambuli Uredbe TAC za 2012. godinu izričito se upućivalo na Izjavu: „Dana 16. prosinca 2011. [Europska] unija donijela je izjavu u pogledu [Venezuele] o odobravanju ribolovnih mogućnosti u vodama Unije ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Venezuele u [IGP‑u] uz obalu Francuske Gvajane. Potrebno je utvrditi ribolovne mogućnosti za ribu iz porodice Lutjanidae dostupne Venezueli u vodama Unije“ (
19
).
26.
U Prilogu VIII. svakoj uredbi određivao se najveći broj ribolovnih odobrenja za plovila trećih zemalja koja ribare u vodama Unije (
20
). U Prilogu VIII. predviđali su se uvjeti za izdavanje tih odobrenja, odnosno uvjeti u pogledu potrebe dostave valjanog ugovora sklopljenog između vlasnika plovila i prerađivačkog poduzeća iz francuskog departmana Gvajane.
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora
27.
Europska unija ugovorna je stranka Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora (u daljnjem tekstu: „Konvencija o pravu mora“) (
21
).
28.
Članak 55. Konvencije o pravu mora odnosi se na pravni režim IGP‑a, koji je u njemu opisan kao „[…] područje koje se nalazi izvan teritorijalnog mora i uz njega, podvrgnuto posebnom pravnom režimu ustanovljenom u ovome dijelu, na temelju kojega su prava i jurisdikcija obalne države i prava i slobode drugih država uređeni relevantnim odredbama ove konvencije“.
29.
Prava, jurisdikcija i dužnosti obalne države u IGP‑u opisani su u članku 56. Osobito, obalna država ima „[…] suverena prava radi istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja živim i neživim prirodnim bogatstvima voda nad morskim dnom i onih morskog dna i njegova podzemlja […]“ (članak 56. stavak 1. točka (a)) te jurisdikciju glede „zaštite i očuvanja morskog okoliša“ (članak 56. stavak 1. točka (b) podtočka (iii)). U članku 56. stavku 2. stoji da u ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih dužnosti u IGP‑u na temelju Konvencije o pravu mora obalna država dolično poštuje prava i dužnosti drugih država i postupa na način koji je u skladu s odredbama Konvencije o pravu mora.
30.
U članku 58. navedena su prava i dužnosti drugih država u IGP‑u:
„1.   U [IGP‑u] sve države, obalne i neobalne, uživaju, u uvjetima određenim u relevantnim odredbama ove konvencije, slobode […] plovidbe, prelijetanja i polaganja podmorskih kabela i cjevovoda i druge međunarodnopravno dopuštene upotrebe mora koje se tiču tih sloboda, kao što su one vezane uz iskorištavanje brodova, zrakoplova i podmorskih kabela i cjevovoda, a u skladu su s drugim odredbama ove konvencije.
2.   Članci 88. do 115. i druga primjerena pravila međunarodnog prava primjenjuju se u [IGP‑u] u onoj mjeri u kojoj nisu nespojiva s ovim dijelom.
3.   U ostvarivanju svojih prava i ispunjavanju svojih dužnosti u [IGP‑u] na temelju ove konvencije, države dolično poštuju prava i dužnosti obalne države i drže se zakona i drugih propisa koje je donijela obalna država u skladu s odredbama ove konvencije i drugim pravilima međunarodnog prava, ukoliko ona nisu nespojiva s ovim dijelom.“
31.
U pogledu očuvanja živih bogatstava, u članku 61. stoji:
„1.   Obalna država određuje dopustivi ulov živih bogatstava u svom [IGP‑u].
2.   Obalna država, vodeći računa o najpouzdanijim znanstvenim podacima s kojima raspolaže, odgovarajućim mjerama za očuvanje i gospodarenje osigurava da se održavanje živih bogatstava u [IGP‑u] ne ugrozi prekomjernim iskorištavanjem. […]
3.   Takvim je mjerama također svrha da se održavaju ili obnavljaju populacije lovljenih vrsta na razinama koje mogu osigurati najviši održivi prinos, određen relevantnim ekološkim i gospodarskim činiteljima, uključujući gospodarske potrebe obalnih ribarskih zajednica i posebne potrebe država u razvoju, te vodeći računa o načinu ribolova, međuovisnosti ribljih naselja i svim općenito preporučenim subregionalnim, regionalnim ili svjetskim međunarodnim minimalnim standardima.
4.   Prilikom poduzimanja takvih mjera obalna država vodi računa o učincima na one vrste koje su udružene s vrstama koje se love ili su ovisne o njima, radi održavanja ili obnavljanja populacija tih udruženih ili ovisnih vrsta iznad razina na kojima bi se njihova reprodukcija mogla ozbiljno ugroziti.
5.   Raspoložive znanstvene informacije, statistike o ulovu i poduzetom ribolovu i drugi podaci važni za očuvanje ribljih naselja daju se i redovito razmjenjuju preko nadležnih međunarodnih organizacija, subregionalnih, regionalnih ili svjetskih, gdje je to primjereno, i uz sudjelovanje svih zainteresiranih država, uključujući države čijim je državljanima dopušteno ribariti u [IGP‑u].“
32.
U članku 62., u pogledu iskorištavanja živih bogatstava, stoji:
„1.   Obalna se država zalaže za optimalno iskorištavanje živih bogatstava u [IGP‑u] ne dirajući u članak 61.
2.   Obalna država određuje svoju sposobnost iskorištavanja živih bogatstava [IGP‑a]. Ako obalna država nema sposobnost iskorištavanja cjelokupnog dopustivog ulova, ona će sporazumima ili drugim aranžmanima, a u skladu s načinima, uvjetima, zakonima i drugim propisima navedenima u stavku 4. odobriti drugim državama pristup višku dopustivog ulova, vodeći posebice računa o odredbama članaka 69. i 70., osobito prema tamo spomenutim državama u razvoju.
3.   Prilikom odobravanja pristupa drugim državama svom [IGP‑u] na temelju ovog članka, obalna država vodi računa o svim relevantnim činiteljima, uključujući, pored ostaloga, važnost živih bogatstava toga područja za njezino gospodarstvo i druge njezine nacionalne interese, odredbe članaka 69. i 70., potrebe država u razvoju u subregiji ili regiji za iskorištavanjem dijela viška i potrebu svođenja na najmanju moguću mjeru gospodarskih poremećaja u državama čiji su državljani uobičajeno ribarili u tom pojasu ili koje su znatno pridonijele istraživanju i identificiranju ribljih naselja.
4.   Državljani drugih država koji ribare u [IGP‑u] pridržavaju se mjera očuvanja i drugih načina i uvjeta utvrđenih u zakonima i drugim propisima obalne države. Ti zakoni i drugi propisi moraju biti u skladu s ovom konvencijom […]
[…]“
Pozadina
33.
Dana 7. siječnja 2011. Komisija je Parlamentu iznijela prijedlog odluke Vijeća u pogledu pristupa venezuelskih plovila vodama Unije (
22
). O prijedlogu se nije raspravljalo ni pregovaralo s Venezuelom. Vijeće je potom poslalo taj prijedlog državama članicama. Pravna osnova prijedloga Komisije bio je članak 43. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU‑a te je za predloženu odluku, stoga, bila potrebna suglasnost Parlamenta.
34.
Komisija je istaknula da odobrenja za venezuelska plovila nisu nametala nikakve obveze Venezueli prema Uniji, osim što se njima zahtijevalo poštovanje ribolovnih pravila koja se primjenjuju u vodama Unije te iskrcavanje dijela ulova u lukama Francuske Gvajane. S obzirom i na ograničeni opseg ribolovnih aktivnosti i na vrijeme potrebno za pregovore o međunarodnom sporazumu, Komisija je smatrala da sveobuhvatan sporazum o ribolovu nije potreban. Stoga je Komisija predložila da Vijeće usvoji jednostranu izjavu čija bi svrha i učinak bili slični onima međunarodnog sporazuma. Komisija se, u prilog svojem stajalištu da je jednostrano obvezujuća izjava jednakovrijedna međunarodnom sporazumu, osobito pozivala na presudu Međunarodnog suda u predmetu Nuklearni testovi (
23
).
35.
Prijedlog Komisije poslan je 26. siječnja 2011. Radnoj skupini Vijeća za vanjsku ribarstvenu politiku, od koje se tražilo da razmotri prijedloge pravne službe Vijeća o izmjeni pravne osnove te druge prijedloge u pogledu izrade nacrta.
36.
Nakon analize prijedloga Komisije 27. siječnja i 23. ožujka 2011. Glavno tajništvo Vijeća je dopisom od 5. travnja 2011. od Odbora stalnih predstavnika (u daljnjem tekstu: Coreper) zatražilo da promijeni pravnu osnovu te da se samo savjetuje s Parlamentom. U tom je dopisu bilo navedeno kako je predsjedništvo zaključilo da su države članice jednoglasno bile za promjenu pravne osnove. U revidiranom su prijedlogu od 7. travnja 2011. također bile izvršene izmjene terminologije korištene u prijedlogu Komisije. Primjerice, izraz iz naslova „pristup […] [IGP‑u]“ zamijenjen je izrazom „odobrenje ribolovnih mogućnosti u vodama Unije“.
37.
Dopisom od 5. travnja 2011. te drugim dvama dopisima od 18. travnja i 5. prosinca 2011. Vijeće je obavijestilo Coreper da je Komisija donijela izjavu kako (prema njezinu mišljenju) Ugovori ne odobravaju usvajanje Odluke temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a.
38.
Dopisom od 13. svibnja 2011. Vijeće je obavijestilo Parlament o promjeni pravne osnove te zatražilo što hitnije mišljenje Parlamenta kako bi se osigurao nastavak odnosnih ribolovnih aktivnosti.
39.
Odbor Parlamenta za pravna pitanja je 25. srpnja 2011. preporučio uporabu pravne osnove koju je Komisija prvotno predložila.
40.
Vijeće je 9. rujna 2011. podsjetilo Parlament da, što je prije moguće, zauzme stajalište o revidiranom prijedlogu te je, osobito, zatražilo od Parlamenta da to pitanje razmotri tijekom svojeg plenarnog zasjedanja od 24. do 27. listopada 2011.
41.
Predsjednik Parlamenta je dopisom od 26. listopada 2011. obavijestio predsjedništvo Vijeća da je Odbor Parlamenta za pravna pitanja potvrdio pravnu osnovu koju je Komisija predložila te je od predsjedništva zatražio da podnese novi revidirani prijedlog (koji bi bio bliži prvotnom prijedlogu Komisije). Parlament je također istaknuo da se odnosno pitanje neće moći razmotriti tijekom zasjedanja u listopadu 2011.
42.
Vijeće je dopisom od 28. listopada 2011. zatražilo od Parlamenta da iznese svoje mišljenje tijekom plenarnog zasjedanja od 14. do 17. studenoga 2011. te da primijeni hitni postupak iz članka 142. Poslovnika Europskog parlamenta. Vijeće je upozorilo da se revidirani prijedlog mora usvojiti prije kraja 2011. Ono je u svojim zapažanjima objasnilo kako je zabrinuto da u suprotnome Komisija neće uključiti ribolovne mogućnosti za venezuelska plovila u svojem prijedlogu Uredbe TAC za 2012. godinu (čime bi odstupila od prakse iz prethodne dvije godine).
43.
Dana 10. studenoga 2011. Komisija je Vijeću iznijela svoj prijedlog Uredbe TAC za 2012. godinu. U tom prijedlogu nisu bile predviđene nikakve ribolovne mogućnosti za Venezuelu.
44.
Predsjedništvo Vijeća je 14. studenoga 2011. obavijestilo predsjednika Parlamenta da je njegov dopis od 26. listopada 2011. zaprimilo 10. studenoga 2011.
45.
Parlament je 15. studenoga 2011. odbio zahtjev Vijeća za hitno postupanje.
46.
Iz nacrta izvješća Odbora Parlamenta za ribarstvo od 16. studenoga 2011. bilo je vidljivo da je i taj odbor zauzeo stajalište kako članak 43. stavak 2. i članak 218. stavak 6. točka (a) UFEU‑a trebaju biti pravna osnova. U izvješću je dalje stajalo da bi prijedlog, iako bi ga potpisalo samo Vijeće, za stranke proizveo međunarodnopravne obveze slično kao i sporazum o ribolovu. Međutim, Parlament nije usvojio nacrt izvješća.
47.
Vijeće je 1. prosinca 2011. zatražilo od Parlamenta da iznese svoje mišljenje najkasnije do 15. prosinca 2011., odnosno tijekom plenarnog zasjedanja od 12. do 15. prosinca 2011. putem hitnog postupka, ili tijekom izvanrednog zasjedanja. U tom si je dopisu Vijeće također pridržalo pravo da o prijedlogu odluči bez savjeta Parlamenta.
48.
Parlament je 13. prosinca 2011. ponovno odbio zahtjev za hitno postupanje.
49.
Vijeće je 16. prosinca 2011. konačno usvojilo revidirani prijedlog. Nesporno je da je to učinilo ne čekajući mišljenje Parlamenta. Komisija se ponovno izjasnila da odbija izmjene prijedloga koje je Vijeće izvršilo, osobito u pogledu njegove pravne osnove. Komisija je također naglasila da odobravanje ribolovnih mogućnosti plovilima trećih zemalja nije bilo isključivi cilj Izjave. Cilj je bio trećim zemljama omogućiti pristup vodama Unije te podvrgnuti njihova plovila raznim mjerama očuvanja i nadzora. Vijeće je 16. prosinca 2011. i venezuelsko izaslanstvo pri Uniji obavijestilo o Izjavi verbalnom notom.
50.
Pozivajući se na Odluku Vijeće je potom usvojilo Uredbu TAC za 2012. godinu temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
51.
Dana 30. siječnja 2012. Venezuela je od Vijeća zatražila dodatne informacije u pogledu posljedica odluke Parlamenta da od Suda zahtijeva poništenje Odluke.
52.
Dana 20. ožujka 2012. Venezuela je podnijela prijavu za ribolovna odobrenja. Komisija je odlukom od 26. ožujka 2012. izdala 38 ribolovnih odobrenja za venezuelska plovila.
Odluka i Izjava
53.
Odluka je usvojena „[u]zimajući u obzir [UFEU], a posebno njegov članak 43. stavak 3. u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b)“.
54.
U njezinoj preambuli stoji:
„(1)
Podložno njihovoj sukladnosti s mjerodavnim pravno obvezujućim aktima Unije o očuvanju i gospodarenju ribarskim resursima, ribarska plovila koja plove pod zastavom [Venezuele] već desetljećima obavljaju ribolovne aktivnosti u vodama Europske unije, u [IGP‑u] uz obalu Francuske Gvajane.
(2)
Prerađivačka industrija u Francuskoj Gvajani ovisi o iskrcajima s tih ribarskih plovila, te je stoga potrebno osigurati kontinuitet tih aktivnosti.
(3)
Kako bi se osigurao taj kontinuitet, potrebno je da Unija objavi izjavu upućenu Venezueli u kojoj potvrđuje svoju spremnost za izdavanje ribolovnih [odobrenja] ograničenom broju ribarskih plovila koja plove pod zastavom Venezuele pod uvjetom da poštuju mjerodavne pravno obvezujuće akte Unije.“
55.
U članku 1. predviđa se odobrenje u ime Europske unije Izjave priložene Odluci.
56.
U Izjavi stoji:
„1.
Europska unija izdaje ribolovna [odobrenja] ograničenom broju ribarskih plovila koja plove pod zastavom [Venezuele] radi ribarenja u dijelu [IGP‑a] uz obalu Francuske Gvajane koji je udaljen više od 12 nautičkih milja od temeljnih crta, pod uvjetima navedenima u ovoj Izjavi.
2.
U skladu s člankom 22. [Uredbe o ribolovnim odobrenjima], ribarska plovila koja plove pod zastavom [Venezuele] i kojima je izdano ribolovno [odobrenje], trebaju se prilikom ribolova u području iz stavka 1. pridržavati odredaba [ZRP‑a] [Unije] o zaštitnim i kontrolnim mjerama te drugih odredaba [Unije] o ribolovnim aktivnostima u tom području.
3.
Ribarska plovila koja plove pod zastavom [Venezuele] i kojima je izdano ribolovno [odobrenje] trebaju se posebno pridržavati mjerodavnih pravila ili propisa [Unije] o, između ostalog, ribljim stokovima za koje je dopušten ribolov, najvećem broju ribarskih plovila s ribolovnim [odobrenjem] i udjelu ulova koji se treba iskrcati u lukama Francuske Gvajane.
4.
Ne dovodeći u pitanje povlačenje ribolovnih [odobrenja] izdanih pojedinačnim ribarskim plovilima koja plove pod zastavom [Venezuele] zbog nepoštovanja mjerodavnih pravila ili propisa [Unije], [Unija] može u svakom trenutku jednostranom izjavom povući posebnu obvezu izraženu u ovoj Izjavi o odobrenju ribolovnih mogućnosti.“
Prigovori i postupak
57.
Parlament i Komisija zahtijevaju poništenje Odluke temeljem članka 263. UFEU‑a te traže od Suda da Vijeću naloži plaćanje troškova.
58.
Parlament u predmetu C‑103/12 ističe dva tužbena razloga. Prvim tužbenim razlogom navodi da je Vijeće pogriješilo uporabivši članak 43. stavak 3. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (b) UFEU‑a kao pravnu osnovu Odluke. Drugi tužbeni razlog je alternativan: njime navodi da je Vijeće pogriješilo time što članak 218. stavak 6. točku (a) podtočku (v) nije protumačilo na način da zabranjuje uporabu postupka iz članka 218. stavka 6. točke (b) UFEU‑a za usvajanje Odluke.
59.
Komisija u predmetu C‑165/12 ističe tri tužbena razloga (
24
). Prvim tužbenim razlogom navodi da je Vijeće povrijedilo, s jedne strane, članak 43. stavak 2. i članak 218. stavak 6. točku (a) UFEU‑a uporabom članka 43. stavka 3. i članka 218. stavka 6. točke (b) UFEU‑a kao pravne osnove Odluke te, s druge strane, članak 296. stavak 2. UFEU‑a time što nije pružilo obrazloženje za pravnu osnovu koja je odabrana. Taj je tužbeni razlog podijeljen u tri dijela: Vijeće je (i) pogriješilo izjednačivši jednostranu izjavu o pristupu s vanjskim djelovanjem kojim se utvrđuju ribolovne mogućnosti, (ii) pogriješilo zauzevši stajalište da podvrgavanje venezuelskih plovila ZRP‑u proizlazi iz vanjskog djelovanja kojim se utvrđuju ribolovne mogućnosti te (iii) je dalo proturječne razloge za svoj odabir pravne osnove. Drugim tužbenim razlogom navodi da Vijeće nije poštovalo ovlasti Parlamenta jer je usvojilo Odluku bez njegove suglasnosti. Trećim tužbenim razlogom, koji je alternativan, navodi da je Vijeće povrijedilo članak 17. UEU‑a i članak 218. stavak 6. UFEU‑a jer je iskrivilo prijedlog Komisije.
60.
Komisija se u predmetu C‑165/12 poziva na članak 264. stavak 2. UFEU‑a tražeći od Suda da učinke poništene Odluke zadrži do stupanja na snagu nove odluke koja će se, u razumnom roku, usvojiti na ispravnoj pravnoj osnovi, odnosno temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU‑a ili, u slučaju da Parlament odbije dati suglasnost, do isteka razumno kratkog roka od odluke Parlamenta kojom odbija dati suglasnost.
61.
Rješenjem od 2. svibnja 2013. postupci su spojeni.
62.
Češka, francuska, poljska i španjolska vlada intervenirale su podupirući Vijeće, ali je španjolska vlada prekasno intervenirala pa nije mogla podnijeti pisano očitovanje. Parlament, Komisija, Vijeće te francuska i španjolska vlada iznijeli su usmena očitovanja na raspravi 19. studenoga 2013.
Ocjena
Uvodna očitovanja
63.
Ni u jednom se predmetu ne implicira da se venezuelskim plovilima nije trebao dopustiti ribolov u vodama Unije. Sve su se stranke pozvale na činjenicu da su, dugo prije usvajanja Odluke, ribolovna odobrenja za to venezuelskim plovilima izdavana bez ikakve izričite međunarodnopravne osnove. Ne bih isključila mogućnost da je takva praksa rezultirala legitimnim očekivanjima u pogledu pristupa. Malo je vjerojatno da je ta praksa sama po sebi predstavljala sporazum, svakako i zato što iz činjeničnog stanja proizlazi da je Izjava usvojena da ispravi nedostatak međunarodne osnove te da je, kako Komisija ističe, prethodni pokušaj sklapanja sporazuma s Venezuelom propao (
25
). U svakom slučaju, tužbe se u tim postupcima ne odnose na pravnu narav i zakonitost te ranije prakse pa Sud ne mora odlučivati je li ta praksa bila u suprotnosti s međunarodnim pravom. Parlament i Komisija, naime, ovdje od Suda traže da poništi Odluku kojom je tom pristupu dana službena pravna osnova.
64.
Pod pretpostavkom da je odgovor na prvo pitanje o tome je li Unija sposobna temeljem međunarodnog prava izdavati jednostrano obvezujuće izjave potvrdan, tada se javljaju pitanja o nadležnosti. Sposobnost izdavanja takvog instrumenta nije dovoljna za zaključak da, u skladu s načelom dodjele ovlasti, Unija ima nadležnost to učiniti (
26
).
65.
Ako je Odlukom usvojena Izjava koja ima oblik vanjskog djelovanja putem kojeg Unija preuzima međunarodnopravnu obvezu, za to djelovanje mora postojati pravna osnova. Ako se pitanje „što Unija može učiniti?“ riješi, sljedeće pitanje glasi „kako Unija treba to učiniti?“ (
27
). Ista se pitanja javljaju i u pogledu unutarnjeg djelovanja. Jedna odredba može davati odgovor na oba pitanja, ali to nije uvijek slučaj.
66.
Člankom 218. UFEU‑a opisano je kako Unija sebe može obvezati međunarodnim sporazumom u području u kojem ima nadležnost (neovisno o tome je li ta nadležnost isključiva ili podijeljena s državama članicama). Što se jednog dijela tog postupka tiče – sudjelovanja Parlamenta – također može biti potrebno pozvati se na pravila o usvajanju unutarnje mjere u određenom području. Međutim, u Ugovorima se ne govori ništa o postupku sastavljanja jednostrano obvezujuće izjave. Dakle, može li Unija, u pogledu pitanja u vezi s kojim inače ima nadležnost vanjskog djelovanja, koristiti jednostrano obvezujuću izjavu (putem koje preuzima međunarodnopravnu obvezu)? Ako može, kako se takva izjava mora usvojiti?
67.
Stoga, iako se oba postupka odnose na pravnu osnovu i postupak usvajanja Odluke, ta bi pitanja bila nevažna ako Ugovorima (te, kako ću objasniti, međunarodnim pravom) Uniji ne bi bilo dopušteno preuzeti obvezu prema trećoj zemlji (
28
) putem jednostrano obvezujućeg instrumenta – ako je to doista prava narav Izjave kao izvora međunarodnopravnih obveza. Prema članku 47. UEU‑a Unija ima pravnu osobnost te, stoga, sposobnost djelovanja. Međutim, znači li to i da ima sposobnost usvajanja jednostrano obvezujućih instrumenata? Ako ima te ako je Unija inače nadležna, koji se postupak primjenjuje? S druge strane, ako je Izjava međunarodni sporazum ili predstavlja njegov dio, postavlja se i pitanje kako se članak 218. UFEU‑a primjenjuje na sporazum koji je na taj način nastao. Ta su temeljna načelna pitanja, iako ne predstavljaju osnovu nekog od tužbenih razloga, ipak dotaknuta u pisanim očitovanjima te su se dodatno razmatrala na raspravi. Ona utječu na pravnu osnovu Odluke, osobito pitanje je li (i/ili kako) članak 218. UFEU‑a uopće bio primjenjiv.
68.
Za početak ću razmotriti je li Izjava, u smislu međunarodnog prava, jednostrano obvezujući instrument ili međunarodni sporazum. Ako predstavlja jednostrano obvezujući instrument te ako prema međunarodnom pravu međunarodna organizacija (
29
) nema sposobnost obvezivati se putem takvog instrumenta, pravo Unije u tom smislu mora poštovati međunarodno pravo (
30
). Ako međunarodnim pravom takva sposobnost nije isključena, među uvjete za sastavljanje i usvajanje takve izjave spadaju i oni koji proizlaze iz unutarnjih pravila kojima je ta međunarodna organizacija uređena – u ovom slučaju, prava Unije. U ovom postupku, dakle, postoje pitanja koja se tiču odnosa međunarodnog prava i prava Unije.
Status Izjave
69.
Čini se da su u svojim pisanim očitovanjima sve stranke pretpostavljale da Izjava predstavlja jednostrano obvezujući instrument kojemu je namjena da proizvodi pravne učinke. Parlament je na raspravi, tijekom koje su stranke upitane o statusu Izjave temeljem međunarodnog prava, uz potporu španjolske vlade, zauzeo stajalište da je Izjava jednostrano obvezujući instrument te da ima učinke istovjetne učincima međunarodnog sporazuma. Međutim, čini se da je pri kraju rasprave Parlament upućivao na to da se radi međunarodnom sporazumu. Nasuprot tomu, španjolska je vlada zadržala svoje stajalište da Izjava nije međunarodni sporazum. Komisija je također smatrala da je Izjava jednostrano obvezujući instrument. Potvrdila je da nikakvi pregovori s Venezuelom nisu vođeni prije usvajanja prijedloga Odluke (te da, stoga, odobrenje za otvaranje pregovora temeljem članka 218. UFEU‑a nije zatraženo). Venezuela je potvrdila primitak Odluke nakon što je ona usvojena te je podnijela prijavu za ribolovna odobrenja. Komisija je istaknula da se ne može sa sigurnošću utvrditi da je time sklopljen međunarodni sporazum. Francuska je vlada zauzela stajalište da se članak 218. UFEU‑a u svakom slučaju primjenjuje. Naposljetku, čini se da je Vijeće prihvatilo da je Izjava jednostrano obvezujući instrument. Međutim, također je istaknulo da je Izjava sastavni dio međunarodnog sporazuma koji je Venezuela poslije prihvatila kada je podnijela prijavu za ribolovna odobrenja.
70.
Nijedna od stranaka na raspravi nije uspjela pružiti primjere drugih jednostrano obvezujućih instrumenata koje je usvojila Unija ili druga međuvladina organizacija.
71.
Neutralno rečeno — pomalo je neobično da je, kako se čini, Odluka usvojena u skladu s člankom 218. stavkom 6. UFEU‑a a da nijedna od uključenih institucija nije točno znala zašto i na što je taj postupak primijenjen.
72.
Prema mojem mišljenju, postoje dvije mogućnosti: ili je Izjava jednostrano obvezujući instrument ili jednostrana izjava kojoj je namjena da proizvodi pravne učinke tek nakon što ju naknadno prihvati treća zemlja u čiju je korist donesena (u tom slučaju predstavlja samo jednu stranu međunarodnog sporazuma).
73.
Počet ću sa sadržajem i ciljevima Izjave (
31
).
74.
Iz naslova Izjave jasno proizlazi da je upućena Venezueli te da je njezin predmet odobrenje ribolovnih mogućnosti venezuelskim plovilima u vodama Unije. Prema mojem shvaćanju stavka 1., samom Izjavom se ne odobravaju ribolovne mogućnosti. U njoj se, naime, Unija obvezuje „[…] izdati ribolovna [odobrenja] ograničenom broju“ venezuelskih plovila „[…] pod uvjetima navedenima u ovoj Izjavi“, osobito u stavcima 2. i 3. Stoga, sukladno stavku 2., venezuelska plovila koja dobiju odobrenje moraju poštovati pravo Unije glede ZRP‑a u vezi s mjerama očuvanja i nadzora i druge odredbe prava Unije kojima su uređene ribolovne aktivnosti u vodama Unije. U stavku 3. pažnja je posvećena trima konkretnim obvezama, odnosno poštovanju prava Unije u pogledu (i) ribljih stokova za koje je dopušten ribolov, (ii) najvećem broju ribarskih plovila s ribolovnim odobrenjem i (iii) udjelu ulova koji se treba iskrcati u lukama Francuske Gvajane.
75.
Dakle, Izjava je usredotočena na obvezu Unije da (neodređenom broju) venezuelskih plovila dopusti pristup svojim vodama kako bi tamo mogla loviti neke (neodređene vrste) ribljih stokova te iskrcati (neodređen) udio ulova u lukama Francuske Gvajane.
76.
U tekstu Izjave nema ničega što bi upućivalo na to da valjanost te obveze ovisi o prihvatu od strane Venezuele. Također, Izjavom se Venezueli, bez njezina odobrenja, ne nameću nikakve obveze. Plovila koja dobiju odobrenje morat će poštovati pravo Unije ako žele to odobrenje iskoristiti, ali to obvezu Unije iz Izjave ne čini ovisnom o ispunjenju obveze od strane Venezuele (
32
). Također, u tekstu same Izjave nema ničega što bi upućivalo na to da ona samo zapisuje postojeći sporazum sklopljen između Unije i Venezuele.
77.
U stavku 4. Unija si pridržava pravo da u svakom trenutku jednostranom izjavom povuče obvezu izraženu u Izjavi (
33
).
78.
Dakle, Izjava je instrument Unije kojem je namjena da proizvodi međunarodnopravne učinke te da bude osnova na koju se venezuelska plovila mogu pozvati pri podnošenju prijava za ribolovna odobrenja. Međutim, ni te značajke ni činjenica da akt nosi naziv „Izjava“ ne daju odgovor na pitanje je li Izjava, u smislu međunarodnog prava, jednostrano obvezujući instrument ili element međunarodnog sporazuma.
79.
Temeljem međunarodnog prava, međunarodni se sporazum može sklopiti putem jednostranog instrumenta kojim se izražava namjera obvezivanja već danom ponudom ili koji predstavlja ponudu koja je naknadno prihvaćena. Definicija „ugovora“ iz Bečkih konvencija iz 1969. i 1986. (
34
), iako ne obuhvaća sve oblike međunarodnopravnih ugovora (
35
), dovoljno je široka da pokrije ugovore koji su na taj način sklopljeni. Dakle, u skladu s tom definicijom, ugovor može biti sadržan u dva ili više povezana instrumenta.
80.
Dosljedno tomu, u pravu Unije ne pravi se razlika između vrsta ugovora s obzirom na način na koji su sklopljeni. U članku 218. stavku 7. UFEU‑a pojednostavljeni postupak predviđen je samo za izmjene sporazuma. Smatram da, kada god je Unija nadležna pregovarati i sklopiti međunarodni sporazum, Ugovori joj dopuštaju da izvršava tu nadležnost sklapanjem bilo kojeg oblika sporazuma obuhvaćenog definicijama ugovora iz Bečkih konvencija iz 1969. i 1986. (te možda i oblika koji nisu obuhvaćeni tim definicijama) (
36
).
81.
Međutim, u dotičnom postupku nisam pronašao dokaze o namjeri Venezuele da se obveže uvjetima Izjave. Kada je Venezuela podnijela prijavu za ribolovna odobrenja, čini mi se da nije „prihvatila“ ponudu Unije s namjerom da se obveže njezinim sporazumom. Pritom se, naime, u dobroj vjeri pozvala na obvezu koju je Unija preuzela Izjavom te koja je poslije potvrđena u Uredbi TAC iz 2012. (koja je dotad već bila usvojena). Činjenica da je Izjava proizvela namjeravane učinke, čime je Venezuela ostvarila korist, nije dovoljna osnova za zaključak da se Venezuela pristala obvezati Izjavom kao sporazumom sklopljenim između nje i Unije. Ni sam primitak obavijesti o Izjavi ni činjenica da se Venezuela poslije raspitivala o učincima postupka pred Sudom ne predstavljaju takvu osnovu. Također, ako je jedina svrha Odluke bila osigurati postojanje međunarodne osnove za pristup vodama Unije prije nego što bi se ribolovne mogućnosti mogle utvrditi te odobrenja izdati, sporazum sklopljen tek nakon što je Venezuela podnijela prijavu za ribolovna odobrenja nakon što su ribolovne mogućnosti utvrđene ne ispunjava taj cilj.
82.
Osim toga, ako je namjera bila samo sastaviti ponudu u Izjavi, Komisija je trebala tražiti odobrenje od Vijeća u skladu s člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a prije otvaranja pregovora (u sklopu kojih bi se ta ponuda sastavila). Vijeće bi tada ponovno moralo intervenirati pri sklapanju ugovora, odnosno kada bi Venezuela prihvatila ponudu te nakon što bi (ako je potrebno) pribavilo suglasnost ili mišljenje Parlamenta.
83.
Ako Izjava nije element međunarodnog sporazuma, predstavlja li jednostrano obvezujući instrument koji je dopušten temeljem međunarodnog prava i prava Unije?
84.
U međunarodnom pravu, jednostrani instrumenti mogu biti različitog oblika te imati različite funkcije i pravne (i/ili političke) učinke. Primjerice, izjave se mogu koristiti za priznavanje drugih država, izražavanje političkih stavova, prihvaćanje nadležnosti suda ili za davanje interpretativnih izjava koje ispunjavaju uvjet da bi se smatrale dokazom postojanja običajnog međunarodnog prava. U dotičnom je postupku naglasak na jednostranoj pisanoj izjavi kojom Unija preuzima, u smislu međunarodnog prava, obveze u korist treće zemlje (
37
).
85.
Sposobnost država da donose takve izjave nije u suprotnosti s međunarodnim pravom (
38
), čak i ako prema običajnom međunarodnom pravu status nekih uvjeta koji tu izjavu čine obvezujućom možda još nije utvrđen ili potvrđen. Koliko znam, nijedan međunarodni sud dosad nije odlučio o pitanju imaju li druge pravne osobe, osobito međunarodne organizacije, sposobnost donošenja sličnih izjava, niti je Komisija Ujedinjenih naroda za međunarodno pravo (u daljnjem tekstu: KMP) to detaljno razmatrala.
86.
Međunarodne organizacije, baš kao i države, mogu imati pravnu osobnost. Za razliku od država, sposobnost koja proizlazi iz te pravne osobnosti organizaciji se mora dodijeliti (izričito ili implicitno). Ne vidim razloga zbog kojeg bi međunarodno pravo međunarodnoj organizaciji s pravnom osobnošću zabranjivalo sposobnost donošenja jednostranih izjava s namjerom da se njome obveže ako to može učiniti temeljem svojih osnivačkih ugovora (statuta) (
39
). Ako međunarodna organizacija temeljem njih može sklapati međunarodne sporazume te se njima obvezivati prema državama ili drugim međunarodnim organizacijama (neovisno o vrsti obveze te osobito o tome je li recipročna), međunarodno pravo, načelno, ne zabranjuje toj organizaciji sposobnost prihvaćanja te obveze putem jednostrane izjave.
87.
Osim toga, ako se na različite izvore obveza primjenjuju posebni uvjeti u pogledu, primjerice, njihova nastanka, valjanosti i prestanka, osnovna načela – osobito načela dobre vjere i suglasnosti – ostaju ista. Zbog toga smatram da se uvjeti u pogledu, primjerice, nastanka, valjanosti i povlačenja koji su se razvili u međunarodnom pravu glede izjava koje donose države mogu jednako tako primijeniti i na izjave međunarodnih organizacija, iako se neki uvjeti ne mogu primijeniti na potpuno jednak način.
88.
Koji su to uvjeti?
89.
Prema međunarodnom pravu važno je jasno i konkretno izražavanje (usmenim ili pisanim putem) (
40
) namjere stvaranja međunarodnopravnih učinaka te time i stvaranja obveza za subjekt koji je donio izjavu. Sve dok je ta namjera jasna i javno iznesena, međunarodno pravo načelno ne predviđa formalne uvjete (
41
). Postojanje namjere mora se utvrditi s obzirom na stvarni sadržaj izjave te činjenične okolnosti u kojima je donesena (
42
) te ju mora izraziti tijelo koje ima ovlast donositi takve obvezujuće izjave (
43
).
90.
Taj je pristup prisutan i u Vodećem načelu 1. KMP‑a, u kojem stoji: „Javno donesene izjave, u kojima je izražena namjera obvezivanja, mogu stvarati pravne obveze.“ (
44
) Iako Vodeća načela nisu obvezujuća te će se njihova važnost i trajnost s vremenom razvijati, svejedno smatram da predstavljaju koristan izraz sudske prakse i prakse država u pogledu, osobito, obvezujuće naravi jednostranih izjava (
45
).
91.
Iz načela dobre vjere tada slijedi da „[…] zainteresirane države mogu uzeti u obzir jednostrane izjave te se u njih pouzdati, te imaju pravo tražiti da se poštuju obveze koje na taj način nastanu“ (
46
). To se načelo primjenjuje i na okolnosti u kojima se jednostrano obvezujuća izjava može povući.
92.
Međutim, u skladu s načelom da se državi obveze ne mogu nametati bez njezine suglasnosti (
47
), jednostrano obvezujuća izjava ne može stvarati obveze za druge države. Stoga je Međunarodni sud zaključio da je jednostrana izjava obvezujuća ako, „[…] da bi izjava proizvodila učinke, nije potrebna nikakva protučinidba niti ikakav naknadni prihvat te izjave, te čak ni ikakav odgovor ili reakcija od drugih država, jer bi takav uvjet bio u suprotnosti sa strogo jednostranom naravi pravnog akta kojim je država donijela proglas“. (
48
)
93.
U dotičnom je postupku Izjava javno objavljena putem objave i priopćenja Venezueli. Kako sam objasnio, u njoj je izražena namjera Unije da Venezueli odobri ribolovne mogućnosti te joj izda ribolovna odobrenja (
49
). Izjavom je Unija prihvatila suzdržati se od izvršavanja suverenih prava koje ima prema članku 56. stavku 1. točki (a) Konvencije o pravu mora, a temeljem kojih može plovilima trećih zemalja odbiti pristup vodama Unije kako bi tamo ribarili. Namjera koju je Unija iskazala sama po sebi ne daje pravo venezuelskim plovilima da uđu u IGP Francuske Gvajane te da tamo ribare. I prema pravu Unije i prema međunarodnom pravu potrebno je uspostaviti dodatna ograničenja u pogledu prava na ribolov, konkretno, utvrđivanjem i dodjelom ribolovnih mogućnosti. Temeljem toga se potom mogu izdavati pojedinačna ribolovna odobrenja.
94.
Kako bi bile obvezujuće, izjave moraju donijeti subjekti koji su za to ovlašteni. Je li to slučaj u dotičnom postupku ovisi o nadležnosti Unije temeljem Ugovora.
95.
EU mora djelovati u granicama ovlasti koje su joj države članice dodijelile u Ugovorima (
50
). Izjavom 24. koja je priložena Završnom aktu Međuvladine konferencije na kojoj je usvojen Ugovor iz Lisabona je, u pogledu pravne osobnosti Unije, potvrđeno da pravna osobnost „[…] ni na koji način ne dopušta Uniji da donosi akte ili da djeluje izvan granica ovlasti koje su joj države članice dodijelile u Ugovorima“ (
51
).
96.
Ugovori izričito ne dopuštaju uporabu jednostrano obvezujućih izjava u vanjskim odnosima Unije (u područjima vanjske nadležnosti Unije). Nasuprot tomu, dopuštaju Uniji da putem „međunarodnog sporazuma“ prihvaća obveze u korist trećih zemalja i međunarodnih organizacija. Članak 300. stavak 1. UEZ‑a, kojim je zamijenjen članak 228. stavak 1. EEZ‑a, zamijenjen je člankom 218. UFEU‑a. U prvim se dvjema odredbama koristila samo riječ „sporazum“ za opisivanje unutarnjeg postupka koji se treba koristiti pri pregovaranju i sklapanju međunarodnih sporazuma. Sud je u mišljenju 1/75 naveo da se riječ „sporazum“ koristi „u općenitom smislu za označavanje svih instrumenata obvezujuće naravi koje subjekti međunarodnog prava prihvate, neovisno o njihovu službenom nazivu“. (
52
) U predmetu C‑327/91, Francuska/Komisija, Sud je također upotrijebio definiciju „ugovora“ sklopljenog između međunarodne organizacije i države koja se može naći u članku 2. stavku 1. točki (a) podtočki (i) Bečke konvencije iz 1986. (
53
). Koliko god široka definicija pojma bila, jasno je da (u svakom kontekstu) sporazum pretpostavlja postojanje suglasnosti volja najmanje dviju stranaka. Dakle, ne obuhvaća slučajeve gdje Unija izražava svoju namjeru da se obveže odredbama izjave bez potrebe za prihvaćanjem od strane treće zemlje u čiju se korist izjava donosi. Također se ne odnosi na instrumente kojima se ne preuzima nikakva obveza (
54
).
97.
Svejedno smatram da, prema pravu Unije, ona načelno može prihvatiti međunarodnopravnu obvezu putem jednostrano obvezujuće izjave. Moj se stav, u biti, temelji na istim zapažanjima (
55
) na osnovi kojih sam došla do zaključka da međunarodno pravo ne zabranjuje međunarodnim organizacijama donošenje jednostrano obvezujućih izjava.
98.
Jedan od ključnih elemenata pravne osobnosti Unije jest taj da može preuzimati međunarodnopravne obveze. Odredbe u Ugovorima u vezi s međunarodnim sporazumima to izričito potvrđuju. Međunarodni sporazumi su jedan, a jednostrano obvezujuće izjave drugi izvor takvih obveza.
99.
Radi dodatnog potkrjepljivanja povlačim usporedbe s pristupom Suda u predmetu ERTA (
56
). U tom predmetu, nedostatak općeprimjenjive odredbe Ugovora kojom se uređuje kako pregovarati i sklopiti međunarodni sporazum nije predstavljao prepreku zaključku da Unija ima nadležnost to učiniti (
57
). U tom je predmetu Sud činjenicu da u tekstu Ugovora o tom pitanju nema ničega riješio proučivši opći sustav (tadašnjeg) prava Zajednice u području odnosa s trećim zemljama (
58
). Njegova je polazna točka bila pravna osobnost (tadašnje) Europske ekonomske zajednice (
59
). Prije nego što je uopće razmotrio predmet sporazuma, Sud je zaključio da pravna osobnost znači da „[…] u pogledu svojih vanjskih odnosa Zajednica ima sposobnost uspostavljati ugovorne veze s trećim zemljama […]“ (
60
).
100.
Kako shvaćam taj dio presude u predmetu ERTA, Sud je prihvatio da se pojam međunarodne pravne osobnosti treba tumačiti s obzirom na sposobnosti koje joj međunarodno pravo pridaje. Analogno, pod uvjetom da međunarodno pravo ne zabranjuje međunarodnim organizacijama sposobnost da donose i da se obvezuju jednostranim izjavama, činjenica da Unija ima međunarodnu pravnu osobnost znači da na taj način može preuzimati međunarodnopravne obveze.
101.
Također ističem da su autori Europske konvencije o budućnosti Europe namjeravali da Unija, time što su odredili da je subjekt međunarodnog prava, „[…] bude sposobna koristiti sve načine međunarodnog djelovanja (pravo na sklapanje ugovora, pravo na slanje izaslanstava, pravo na podnošenje zahtjeva ili poduzimanje radnji pred međunarodnim sudom, pravo da postane član međunarodne organizacije ili stranka međunarodnih konvencija, primjerice, EKLJP‑a, pravo na imunitet) kao i da se može međunarodno obvezivati“. (
61
) Stoga, smatram da Unija može izdavati jednostrano obvezujuće izjave kojima preuzima međunarodnopravne obveze.
102.
Na koji način se to treba činiti pitanje je međunarodnog prava (
62
).
103.
Kako sam već spomenuo, u članku 218. UFEU‑a opisano je kako se o obvezama koje Unija preuzima prema trećim zemljama (i drugim međunarodnim organizacijama) putem međunarodnog sporazuma treba pregovarati te kako se takvi sporazumi trebaju potpisati i sklopiti. U toj odredbi postoje i posebna pravila o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici te se dva stavka ne odnose na postupak pregovaranja, potpisivanja i sklapanja (članak 218. stavci 9. i 11. UFEU‑a). Ni članak 218. UFEU‑a ni bilo koja druga odredba Ugovora izričito se ne odnose na postupak u pogledu vanjskog djelovanja Unije putem jednostrano obvezujuće izjave.
104.
Da bi Unija mogla izvršavati takvu nadležnost, ne može se smatrati da u pogledu toga ne postoje nikakva primjenjiva postupovna pravila. U suprotnome ne bi bilo jasno, između ostalog, tko može preuzeti inicijativu, koje su institucije uključene te tko s kim treba razgovarati i kada. Postupovna su jamstva potrebna zato što takva jednostrana izjava, nakon što se valjano donese, obvezuje institucije Unije te može prevladati nad aktima Unije.
105.
Nijedna od stranaka u dotičnom postupku nije tvrdila da se članak 218. UFEU‑a ne primjenjuje.
106.
Osobno smatram da postupovna osnova za odluku kojom se usvaja jednostrano obvezujuća izjava nije tako očita.
107.
Činjenica da u Ugovorima nije predviđen postupak za usvajanje vanjskog djelovanja putem kojeg Unija preuzima međunarodnopravne obveze nije iznimna. Povijesno gledano, Ugovori su se u tom smislu prilagodili praksi u vanjskim odnosima Unije te sudskoj praksi Suda. Budući da jednostrano obvezujuće izjave donesene od strane međunarodnih organizacija gotovo nemaju presedana, nedostatak posebnog, izričitog postupka nije iznenađujući.
108.
Jedna od mogućnosti koju treba razmotriti jest ta da, u nedostatku izričite postupovne pravne osnove, Unija ne može izvršavati svoje vanjske nadležnosti putem jednostrano obvezujućih izjava. Na državama članicama je da izmijene Ugovore. Opasnost tog pristupa je u tome što implicira da Unija može koristiti samo one oblike vanjskog djelovanja za koje postoje posebna postupovna pravila u Ugovorima. To može potkopati učinkovitost djelovanja Unije na međunarodnoj sceni. Činjenično stanje dotičnog postupka ilustrira tu opasnost. Unija je htjela izbjeći postupak pregovaranja i sklapanja međunarodnog sporazuma kako bi brzo reagirala na potrebu uspostavljanja međunarodne osnove za pristup svojim vodama (te na taj način poštovati pravo Unije i međunarodno pravo).
109.
Nije na Sudu da osmisli postupovna pravila za koja nema osnove u Ugovorima. Ipak, možda postoje druge mogućnosti.
110.
Druga je mogućnost da se članak 352. stavak 1. UFEU‑a uporabi kao pravna osnova za postupak koji treba primijeniti za usvajanje odluke kojom se odobrava jednostrano obvezujuća izjava čiji predmet spada u (vanjsku) nadležnost Unije. To bi tada djelovalo kao oblik općeg postupka za vanjsko djelovanje Unije u pogledu kojeg u Ugovorima nisu predviđena postupovna pravila. Tekst članka 352. stavka 1. UFEU‑a kao takav ne isključuje tu mogućnost (
63
). Može se primijeniti ako je djelovanje Unije potrebno radi ostvarenja jednog od ciljeva predviđenih Ugovorima te ako Ugovori inače ne daju potrebne ovlasti za to djelovanje. Njegova je funkcija popunjavanje praznine koja može postojati ako nijedna konkretna odredba Ugovora ne pruža izričite ili implicitne ovlasti djelovanja, ali koje su svejedno potrebne (
64
). Ta mogućnost uključuje prihvaćanje činjenice da „potrebne ovlasti“ koje nedostaju mogu sadržavati postupovna pravila za usvajanje jednostrano obvezujuće izjave. U skladu s člankom 352. stavkom 1. UFEU‑a, Izjavu bi Vijeće trebalo usvojiti odlučujući jednoglasno na prijedlog Komisije te nakon pribavljanja suglasnosti Parlamenta. Prema članku 352. stavku 2. UFEU‑a, Komisija bi također trebala nacionalnim parlamentima skrenuti pozornost na prijedloge s tom pravnom osnovom. Usvajanje jednostrano obvezujuće izjave bi, stoga, uključivalo uporabu postupka koji je u nekim pogledima znatno stroži i složeniji od onog koji je za međunarodne sporazume predviđen člankom 218. UFEU‑a. Također postoji opasnost da bi se tada svi oblici vanjskog djelovanja za koje ne postoje izričita postupovna pravila morali usvojiti temeljem tog postupka.
111.
To bi rješenje u dotičnom postupku značilo da bi pravna osnova Odluke morala uključivati članak 352. stavak 1. UFEU‑a te odredbu(-e) Ugovora u kojima se navode ciljevi vanjskog djelovanja – time se pozivajući na članak 43. stavak 2. ili 3. UFEU‑a. Međutim, pitanje je li Vijeće moralo pribaviti suglasnost ili mišljenje Parlamenta ne bi ovisilo o tome koji se podstavak članka 43. UFEU‑a primjenjuje. U skladu s člankom 352. stavkom 1. UFEU‑a, Vijeće bi moralo pribaviti njegovu suglasnost.
112.
Treća mogućnost bila bi primjena članka 218. UFEU‑a putem analogije.
113.
Jednostrano obvezujuće izjave i međunarodni sporazumi su različiti izvori međunarodnopravnih obveza. Međutim, prema oba je potrebna odluka Unije da bi se međunarodnopravno obvezala. Stoga se čini opravdanim postaviti pitanje: zašto bi način donošenja te odluke bio bitno različit za jednostrano obvezujuće izjave u usporedbi s međunarodnim sporazumima? Prvonavedene nisu samo političke izjave ili zaključci koji Uniju predstavljaju na međunarodnoj sceni ili koji se donose u kontekstu sudjelovanja Unije u odlučivanju na međunarodnoj razini. Također ne predstavljaju ni vrstu unutarnjih odluka koje se trebaju usvajati sukladno postupcima koji se primjenjuju za unutarnje djelovanje (kao što je, eventualno, redovni zakonodavni postupak).
114.
Ako je to točno, može li se članak 218. UFEU‑a primijeniti putem analogije?
115.
U biti, člankom 218. UFEU‑a predviđeni su ustavni postupci koji se primjenjuju kada Unija djeluje kako bi postala stranka međunarodnog sporazuma, što predstavlja najočitiji način na koji Unija preuzima međunarodnopravne obveze. I države obično predviđaju ustavne postupke za istu svrhu.
116.
Članak 218. UFEU‑a temelji se na posebnoj međuinstitucionalnoj ravnoteži između Komisije (koja započinje proces te predstavlja Uniju prema van), Vijeća (koje je odgovorno za odlučivanje o tome da će se Unija međunarodnopravno obvezati) i Parlamenta (koji u svakom trenutku o svemu treba biti obaviješten te se od njega može zatražiti suglasnost ili mišljenje) (
65
).
117.
Članak 218. stavci 3. i 4. UFEU‑a odnose se na sudjelovanje Unije u pregovorima o sporazumu te, stoga, na sadržaj obveza na koje Unija potom može pristati. U biti, Komisija predstavlja Uniju temeljem odluke Vijeća u tom smislu. Te se faze postupka čine nepotrebnima u pogledu jednostrano obvezujuće izjave. Kod njih nema nikakvog teksta o kojem bi se pregovaralo s trećim stranama te se čini nepotrebnim od Komisije zahtijevati da prvo zatraži odobrenje Vijeća za pripremu prijedloga izjave, s obzirom na to da Vijeće ionako ima zadnju riječ o tome hoće li se Unija međunarodnopravno obvezati. U pogledu jednostrano obvezujućih izjava nije potrebno praviti takve razlike. Isto tako nije moguće primijeniti članak 218. stavak 7. UFEU‑a ako nema sporazuma kojim se predviđa usvajanje izmjena putem pojednostavljenog postupka ili od strane tijela koje je njime osnovano.
118.
Međutim, kako ja shvaćam, nadležnosti Vijeća da odobri potpisivanje sporazuma te sklopi sporazum temelje se na posebnoj međuinstitucionalnoj ravnoteži između njega i Komisije koja je specifična za taj dio postupka. Također treba uzeti u obzir i ulogu država članica (
66
). Stoga, primjerice, pitanje može li Vijeće (te u kojoj mjeri) odbiti usvajanje odluke kojom se sklapa ugovor mora se razmatrati (u najmanju ruku) s obzirom na sadržaj sporazuma, prijedloge Komisije, pregovaračke smjernice Vijeća i bilo koje druge elemente koji su relevantni za tu fazu postupka. Ako se članak 218. stavak 6. UFEU‑a primjenjuje putem analogije na usvajanje odluke kojom se odobrava jednostrano obvezujuća izjava, može li se jednostavno pretpostaviti da bi trebala postojati istovjetna međuinstitucionalna ravnoteža te da će odnosne nadležnosti Komisije i Vijeća biti iste?
119.
Preostali se dio članka 218. stavka 6. UFEU‑a lakše može primijeniti na odluke kojima se odobravaju jednostrano obvezujuće izjave. U biti, Vijeće donosi odluku (načelno, kvalificiranom većinom), uvijek uz neki oblik sudjelovanja Parlamenta. Stoga, čak i ako se sporazum odnosi na predmet u pogledu kojeg u Ugovorima nije predviđena nikakva uloga Parlamenta, međunarodni sporazum koji se tiče tog predmeta zahtijeva sudjelovanje Parlamenta, koji se, u skladu s člankom 218. stavkom 10. UFEU‑a, odmah i u potpunosti izvješćuje o svim fazama postupka.
120.
Tu je i članak 218. stavak 9. UFEU‑a kojim je predviđen postupak kojim se „utvrđuju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke“. Čini se da nema uvjerljivih razloga za primjenu tog konkretnog postupka i na jednostrane izjave Unije kojima je namjena međunarodnopravno obvezati Uniju neovisno o radnjama treće strane. Štoviše, ako bi se članak 218. stavak 9. primjenjivao na jednostrano obvezujuće izjave, ne bi trebalo biti važno jesu li izjave donesene u okviru tijela osnovanog sporazumom koje je pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke.
121.
Nadležnost Suda temeljem članka 218. stavka 11. UFEU‑a nije predmet dotičnog postupka. Cilj je te odredbe „[…] [preduhitriti] komplikacije koje bi nastale iz pravnih sporova o usklađenosti s Ugovorima međunarodnih sporazuma koji obvezuju [Uniju]“ (
67
). Ozbiljne se poteškoće i štetne posljedice mogu izbjeći ako Sud zauzme stajalište o sadržaju i postupku usvajanja takvog sporazuma (
68
). Kao i međunarodni sporazum, jednostrano obvezujuća izjava nakon donošenja stvara međunarodnopravne obveze na koje se treće zemlje mogu pozivati te čija povreda ima za posljedicu međunarodnopravnu odgovornost. Činjenično stanje u dotičnom postupku to jasno pokazuje, što dodatno podupire stav da se članak 218. stavak 11. UFEU‑a može primijeniti na jednostrano obvezujuće izjave.
122.
Četvrta je mogućnost primijeniti odredbe na kojima se temelji sama vanjska nadležnost. To pravilo može dati različite rezultate. Ako je ta nadležnost izričita, njezina primjena opet može rezultirati primjenom, putem analogije, članka 218. UFEU‑a (ili posebnih pravila o međunarodnim sporazumima u određenom području). Ako je ta nadležnost implicitna, primijenila bi se ista postupovna pravila kao za (izričito) unutarnje djelovanje. Stoga bi se, primjerice, jednostrano obvezujuća izjava morala usvojiti primjenom redovnog zakonodavnog postupka. U tom bi slučaju argumenti koje sam gore navela protiv primjene članka 218. UFEU‑a putem analogije (jer ta odredba jednostavno ne uzima u obzir narav jednostrano obvezujuće izjave ni način na koji se sastavlja te, stoga, stvara opasnost od remećenja raspodjele ovlasti između institucija) ovdje bili relevantniji (
69
).
123.
Stoga, svaka od tih mogućnosti ima mane. Ipak, s obzirom na sve navedeno, primjena članka 218. UFEU‑a ovdje se čini najboljim rješenjem, iako taj zaključak zahtijeva fleksibilno tumačenje teksta te odredbe jer se svaki njegov dio ne može jednako primijeniti na jednostrano obvezujuće izjave kao na međunarodni sporazum.
124.
Ako bi Sud odlučio da članak 218. UFEU‑a ne može služiti kao postupovna osnova za Odluku, to bi bio dostatan razlog za poništenje odluke, bez potrebe razmatranja tužbenih razloga koje su Parlament i Komisija naveli.
125.
Sada ću razmotriti te tužbene razloge pod pretpostavkom da će Sud podržati uporabu članka 218. UFEU‑a kao postupovne pravne osnove na kojoj Unija može donijeti jednostrano obvezujuću izjavu.
Uporaba pogrešne pravne osnove (prvi tužbeni razlog u predmetu C‑103/12 te prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga u predmetu C‑165/12)
Navodi
126.
Parlament i Komisija tvrde da je Vijeće pogriješilo time što je za osnovu Odluke uporabilo članak 43. stavak 3. i članak 218. stavak 6. točku (b) UFEU‑a umjesto članka 43. stavka 2. i članka 218. stavka 6. točke (a) UFEU‑a.
127.
Prema njima, članak 43. stavak 3. UFEU‑a iznimka je od članka 43. stavka 2. UFEU‑a te se, stoga, treba usko tumačiti. U biti, potonji je osnova za sve (zakonodavne) mjere koje su potrebne za ostvarenje ciljeva ZRP‑a, dok je prvonavedeni osnova samo za (regulatorne) mjere koje su tamo navedene, osobito mjere kojima se utvrđuju i dodjeljuju ribolovne mogućnosti. U članku 43. stavku 3. UFEU‑a se ne spominje ni davanje plovilima trećih zemalja pristupa vodama Unije kako bi tamo ribarili ni davanje odobrenja da obavljaju ribolovne aktivnosti.
128.
Članak 43. stavak 3. UFEU‑a ne odnosi se na usvajanje zakonodavnih akata u smislu članka 289. UFEU‑a. Potonjim se uvodi redovni zakonodavni postupak (koji je opisan u članku 294. UFEU‑a) te se odnosi na uporabu posebnih zakonodavnih postupaka u specifičnim slučajevima koji su iscrpno navedeni u Ugovorima. Stoga, ovlasti donošenja odluka koje ne spadaju ni u jednu od tih kategorija moraju biti nezakonodavni postupci. Doista, prema Komisiji, utvrđivanje ribolovnih mogućnosti je, u biti, izvršni akt, čak i ako je postupak iz članka 43. stavka 3. UFEU‑a sui generis. Parlament ističe da se mjere ne mogu donositi na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a, čak i ako se on promatra kao samostalna pravna osnova, bez prethodne (političke) odluke o ciljevima ZRP‑a – koja se mora usvojiti temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
129.
Komisija navodi da se tekstualni argument Vijeća (
70
) temelji, osobito, na francuskoj verziji članka 43. stavka 3. UFEU‑a („mesures relatives à“, odnosno „mjere koje se odnose na“). U engleskoj se verziji koristi izraz „measures on“ [mjere o] koji upućuje na izravniju i jaču vezu. Iako je članak 43. stavak 3. UFEU‑a dovoljno širok da obuhvati određena pravila koja su funkcionalno povezana s utvrđivanjem ribolovnih mogućnosti, ne znači da se svaka mjera koja se „odnosi“ (makar i minimalno) na utvrđivanje ribolovnih mogućnosti treba temeljiti na toj odredbi. Parlament koristi stroži pristup te smatra da se samo odluke koje se odnose na pitanja koja su iscrpno navedena u članku 43. stavku 3. UFEU‑a mogu temeljiti na toj odredbi.
130.
Parlament i Komisija dalje navode da je u pravu Unije predviđen proces u tri koraka za davanje plovilima trećih zemalja pristupa vodama Unije i resursima koji se tamo nalaze. Kao prvo, potencijalni pristup daje se putem međunarodnog sporazuma čija je pravna osnova članak 43. stavak 2. UFEU‑a (te koji se usvaja u skladu s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a). Kao drugo, Vijeće nakon toga može odobriti ribolovne mogućnosti na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a. Kao treće, nakon utvrđivanja i dodjele tih ribolovnih mogućnosti Komisija izdaje ribolovna odobrenja pojedinačnim plovilima. Ribolovne mogućnosti trećoj se zemlji ne mogu odobriti putem odluke Vijeća (drugi korak) bez postojanja međunarodnog sporazuma (prvi korak) sklopljenog u ime Unije u skladu s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v) UFEU‑a. Konceptualna razlika između pristupa vodama i pristupa resursima također je vidljiva iz činjenice da se pristup vodama obično daje na duže, po mogućnosti neodređeno, razdoblje, dok se ribolovne mogućnosti utvrđuju i dodjeljuju na godišnjoj osnovi.
131.
Parlament i Komisija ističu da su ciljevi Odluke odobriti venezuelskim plovilima pristup vodama Unije kako bi mogla obavljati ribolovne aktivnosti te podvrgnuti te aktivnosti zaštitnim mjerama kako bi se osiguralo da poštuju ciljeve ZRP‑a. Pozivanje na članak 22. Uredbe o ribolovnim odobrenjima u stavku 2. Izjave nije samo deklaratorne naravi, već se time venezuelska ribarska plovila podvrgavaju pravilima ZRP‑a. U tom su smislu izvorni prijedlog Komisije i Odluka slični (ako ne i istovjetni). Sama ta činjenica pokazuje da je cilj Odluke nepromijenjen, unatoč promjeni u pravnoj osnovi.
132.
Vijeće, uz potporu država članica intervenijenata, ističe da se Odluka (uključujući Izjavu koja joj je priložena) odnosi na utvrđivanje ribolovnih mogućnosti. Vijeće navodi da uporaba izraza „usvaja mjere o“ upućuje na to da se može koristiti kao pravna osnova i za druge mjere osim onih kojima se utvrđuju i dodjeljuju ribolovne mogućnosti. Stoga, obuhvaća kvantificirano pravo na ribolov koje se može izraziti na različite načine, uključujući putem ukupno dopuštenog ulova, ograničenja samih ribolovnih aktivnosti (primjerice, u pogledu dnevno iskorištenih kilovata ili broja dana tijekom kojih plovila mogu izbivati iz luke) ili putem ograničenja najvećeg broja plovila.
133.
Iako je članak 43. stavak 3. UFEU‑a lex specialis u odnosu na članak 43. stavak 2. UFEU‑a koji je lex generalis, Vijeće tvrdi da ne predstavlja iznimku od potonjeg. Stoga ga ne treba usko tumačiti.
134.
Vijeće dalje navodi da su autori Ugovora, usvajanjem članka 43. stavka 3. UFEU‑a, namjeravali uvesti pojednostavljeni postupak za usvajanje mjera Unije kojima je cilj očuvanje resursa u vodama Unije i brže reagirati na znanstvena mišljenja koja predstavljaju osnovu za te mjere.
135.
Vijeće osporava navod da se mjera mora temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a ako je povezana s ciljevima ZRP‑a te da se mjere ne mogu usvajati na temelju članka 43. stavka 3. UFEU‑a bez prethodne odluke o političkim odabirima u pogledu ZRP‑a donesene temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a. Vijeće dalje pobija razliku koju tužitelji „umjetno“ prave između pristupa vodama Unije i pristupa resursima.
136.
Što se Odluke tiče, Vijeće ističe da se IGP uz obalu Francuske Gvajane nalazi između teritorijalnih voda i otvorenog mora: to je sui generis pojas na koji se primjenjuje Konvencija o pravu mora. Nadležnost obalne države nad IGP‑om ograničena je te pitanje je li njezina suglasnost potrebna za pristup IGP‑u ovisi o svrsi tog pristupa. U tom smislu, ni međunarodno pravo ni pravo Unije ne zahtijevaju postojanje službenog sporazuma.
137.
Vijeće navodi da ni cilj ni sadržaj predmetne Izjave nisu izvan područja primjene članka 43. stavka 3. UFEU‑a, odnosno utvrđivanja i dodjele ribolovnih mogućnosti. Čak i ako bi Sud zaključio da se stavci 2. do 4. Izjave ne mogu temeljiti na članku 43. stavku 3. UFEU‑a, ta odredba svejedno predstavlja ispravnu pravnu osnovu jer su ti stavci sporedni u odnosu na glavni cilj sporne Odluke, a to je da potvrđuju namjeru Unije da dopusti venezuelskim plovilima ribolov u IGP‑u.
Ocjena
138.
U dotičnom se postupku od Suda traži da protumači članak 43. stavke 2. i 3. UFEU‑a (
71
) kako bi se utvrdilo na kojoj se odredbi pobijana Odluka trebala temeljiti. Stoga, nije potrebno iscrpno odrediti sve vrste mjera na koje se svaka od tih odredbi odnosi.
139.
Čini se da se sve stranke slažu kako je članak 43. stavak 2. UFEU‑a ispravna pravna osnova ako članak 43. stavak 3. UFEU‑a to nije.
140.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, odabir pravne osnove mjere Unije mora se temeljiti na objektivnim čimbenicima, osobito na cilju i sadržaju mjere, koje je moguće sudski preispitati. (
72
) Potrebno je, stoga, analizirati sadržaj i ciljeve Odluke. Zakonodavni se kontekst također može uzeti u obzir (
73
). Pravna osnova mjere potom određuje postupke koji se moraju primijeniti za njezino usvajanje (
74
).
141.
Ako se utvrdi da mjera ima dvostruku svrhu ili ima dvije komponente te se jedna od njih može odrediti kao glavna ili pretežita svrha ili komponenta (dok je druga samo sporedna), mjera se mora temeljiti na jednoj pravnoj osnovi, odnosno na onoj koja se zahtijeva prema glavnoj ili pretežitoj svrsi ili komponenti (
75
). Ako mjera ima više ciljeva ili komponenti koje su neraskidivo povezane te pri čemu nijedna od njih nije sporedna ili neizravna u odnosu na drugu, ta se mjera iznimno može temeljiti na različitim odgovarajućim pravnim osnovama (
76
).
142.
Započinjem s analizom sadržaja i cilj(ev)a Odluke.
143.
U uvodnoj izjavi 1. u preambuli Odluke opisuje se praksa venezuelskih plovila koja obavljaju ribolovne aktivnosti u vodama Unije, osobito u IGP‑u uz obalu Francuske Gvajane, sukladno mjerodavnom pravu Unije kojim se uređuje očuvanje i gospodarenje ribolovnim resursima. U uvodnoj izjavi 2. naglašava se zašto je potrebno osigurati kontinuitet tih aktivnosti, prije svega zato što prerađivačka industrija u Francuskoj Gvajani ovisi o iskrcajima s tih plovila. U uvodnoj izjavi 3. opisan je predmet Izjave, a to je da se potvrdi „spremnost [Unije] za izdavanje ribolovnih [odobrenja] ograničenom broju ribarskih plovila koja plove pod zastavom Venezuele pod uvjetom da poštuju mjerodavne pravno obvezujuće akte Unije“.
144.
Potom se u članku 1. Odluke u ime Unije odobrava Izjava upućena Venezueli. Članak 2. odnosi se na obavještavanje Venezuele o Izjavi.
145.
Već sam analizirao sadržaj i ciljeve Izjave razmatrajući je li Unija nadležna usvojiti je (
77
).
146.
Kako shvaćam, Izjavom Unija preuzima obvezu venezuelskim plovilima odobriti pristup vodama Unije kako bi tamo ribarila. Ta će se posebna vrsta pristupa dati tek nakon što se utvrde ribolovne mogućnosti te se izdaju ribolovna odobrenja.
147.
Međutim, u Odluci se (kao ni u Izjavi koja joj je priložena) ne:
—
određuje najveći broj ribolovnih odobrenja za venezuelska plovila za 2012. godinu kao ni najveći broj plovila koja su u bilo kojem trenutku prisutna, niti se identificira vrsta ribe (to je poslije učinjeno u članku 36. stavku 1. Priloga VIII. Uredbi br. 44/2012) (
78
);
—
predviđaju posebni uvjeti koji se moraju ispuniti za dobivanje ribolovnih odobrenja za venezuelska plovila u vodama Unije u 2012. (to je poslije učinjeno u bilješci Priloga VIII. Uredbi br. 44/2012) (
79
) niti se
—
izdaju ribolovna odobrenja za pojedinačna venezuelska plovila (to je poslije učinjeno Odlukom Komisije od 26. ožujka 2012.) (
80
)
148.
Unija je Izjavom preuzela obvezu dati pristup IGP‑u uz obalu Francuske Gvajane, koji se prostire do udaljenosti od 200 nautičkih milja od polazne crte teritorijalnog mora, kako bi se u tom području mogao obavljati ribolov. Bez izričite suglasnosti Unije venezuelska plovila ne bi mogla ući u te vode. Razlog za to su pravila međunarodnog prava kojima su uređena prava i slobode obalne države i drugih država u njezinom IGP‑u. U skladu s člankom 56. stavkom 1. točkom (a) Konvencije o pravu mora, obalna država (u ovom slučaju Francuska, a putem nje i Unija) jest ta koja ima suverena prava radi, između ostalog, istraživanja i iskorištavanja, očuvanja i gospodarenja prirodnim bogatstvima u tim vodama. Stoga, ta obalna država ima pravo plovilima koja plove pod zastavom drugih država odbiti ili dopustiti pristup svojem IGP‑u za bilo koje svrhe osim onih (kao što je sloboda plovidbe) radi kojih sve države, temeljem članka 58. stavka 1. Konvencije o pravu mora, imaju pravo pristupa IGP‑u. Kako je sud istaknuo u predmetu Poulsen i Diva Navigation (
81
), nadležnost obalne države i u teritorijalnom moru i u IGP‑u nije apsolutna; u skladu s pravom mora (te osobito Konvencijom o pravu mora), obalna država mora pri izvršavanju svojih ovlasti u IGP‑u poštovati pravo neškodljivog prolaska kroz svoje teritorijalno more plovila koja plove pod zastavom drugih država te osobito slobodu plovidbe. Ribolov, međutim, ne predstavlja ni neškodljivi prolazak ni slobodnu plovidbu.
149.
Obalna država također ima dužnosti, osobito u pogledu očuvanja (članak 61. Konvencije o pravu mora) i iskorištavanja (članak 62. Konvencije o pravu mora) živih bogatstava u IGP‑u. Stoga, sukladno članku 62. stavku 2. Konvencije o pravu mora, ako obalna država sama nema sposobnost iskorištavanja cjelokupnog dopustivog ulova, ona će „sporazumima ili drugim aranžmanima“ odobriti drugim državama pristup višku. Kada se taj pristup omogući, člankom 62. stavkom 4. Konvencije o pravu mora zahtijeva se da se državljani drugih država koji ribare u IGP‑u pridržavaju mjera očuvanja i pravila i uvjeta koji se primjenjuju u skladu s propisima obalne države.
150.
Smatram da Izjava ima upravo tu funkciju: to je vrsta „sporazuma ili drugog aranžmana“ putem kojeg se Unija obvezuje dati pristup trećoj zemlji. Bez tog izraza suglasnosti venezuelska plovila ne mogu ribariti u vodama Unije.
151.
Ako se takav instrument mora usvojiti u skladu s postupovnim pravilima iz članka 218. UFEU‑a te ako se odnosi na područje na koje se primjenjuje ili redovni zakonodavni postupak ili posebni zakonodavni postupak, Parlament mora dati svoju suglasnost da bi Vijeće moglo usvojiti odluku kojom se Izjava odobrava. Razlog za to jest to što oba ta unutarnja postupka predstavljaju zakonodavne postupke.
152.
Tu pravim razliku između naravi nadležnosti i osnova za utvrđivanje sudjelovanja Parlamenta u vanjskom djelovanju prema članku 218. UFEU‑a. Ne ulazeći u analizu pojmova „areas“ i „fields“ [područja] koji se koriste u engleskim verzijama Ugovora, opis „područja“ [areas] iz članka 3. stavka 1., članka 4. i članka 6. UFEU‑a kojim se utvrđuju, redom, isključive, podijeljene i podupiruće nadležnosti odnosi se na podjelu nadležnosti između Unije i država članica. Nasuprot tomu, članak 218. stavak 6. UFEU‑a (u kojem se koristi izraz „fields“ u engleskoj verziji) se, po meni, odnosi na podjelu nadležnosti između institucija Unije, osobito nadležnost Parlamenta u odnosu na nadležnost Vijeća.
153.
Stoga, činjenica da Unija, u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a, ima isključivu nadležnost u očuvanju morskih bioloških resursa u okviru ZRP‑a te da Parlament i Vijeće, temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a, djelujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom (
82
) moraju usvojiti mjere potrebne za ostvarenje ciljeva ZRP‑a, sama po sebi ne rješava pitanje ispravne pravne osnove za usvajanje Odluke kojom se Izjava odobrava. Suprotnim bi se zaključkom zanemario tekst članka 43. stavka 3. UFEU‑a, u kojem je predviđeno da se određene mjere radi ostvarivanja ciljeva ZRP‑a mogu usvojiti bez suglasnosti Parlamenta jer se odnose na pitanje(-a) koja su obuhvaćena nezakonodavnim aktom.
154.
Sporazum može obuhvaćati jedno ili više područja, na čije se određene dijelove može primjenjivati redovni zakonodavni postupak, a na ostale neki drugi postupak. Međutim, u dotičnom postupku nijedna stranka nije tvrdila da se Odluka, zbog svojeg predmeta, trebala usvojiti na temelju članka 43. stavka 2. i članka 43. stavka 3. UFEU‑a.
155.
Odluka doprinosi optimalnom iskorištavanju živih bogatstava u IGP‑u putem gospodarenja tim bogatstvima kako bi se ostvarile gospodarske i društvene koristi koje donose te putem njihova očuvanja. Stoga je to mjera koja je potrebna za ostvarenje ciljeva ZRP‑a, osobito onih koji su navedeni u članku 39. UFEU‑a (
83
). Polazna točka bi, stoga, trebala biti da se Odluka mora temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a.
156.
Ne smatram da članak 43. stavak 3. UFEU‑a mijenja to stajalište. Ta se odredba odnosi na mjere koje su opisane na uži način, ali su također svejedno potrebne za ostvarenje ciljeva ZRP‑a. Stoga, iz teksta članka 43. stavka 3. UFEU‑a proizlazi da se u najmanju ruku odnosi na mjere kojima se utvrđuju stvarne cijene, nameti i potpore, ograničavaju količine dopuštenog ulova (neovisno o načinu na koji se te količine određuju i mjere), utvrđuju ribolovne mogućnosti te određuju države članice i treće zemlje kojima se raspodjeljuju ribolovne mogućnosti u pogledu toga što mogu loviti, kada, gdje te možda i na koji način te za koju svrhu.
157.
Predmetnom se Odlukom ne čini ništa od navedenoga (
84
).
158.
Međutim, stranke se ne slažu o tome odnosi li se članak 43. stavak 3. UFEU‑a na išta izvan tog popisa mjera, osobito u pogledu posljednjeg izraza iz te odredbe „[…] o utvrđivanju i raspodjeli [ribolovnih mogućnosti]“. Čini se da se bit tvrdnje Vijeća u tom pogledu temelji na vezujućem izrazu kojim se opisuje mjera i njezin predmet. Tako se, primjerice, u francuskoj verziji koristi izraz „les mesures relatives à“, u njemačkoj „die Maßnahmen zur“, u nizozemskoj „de maatregelen […] voor“ te u španjolskoj „las medidas relativas a“. Čini se da se u većini drugih jezičnih verzija koristi sličan vezujući izraz. Međutim, u engleskoj se verziji koristi izraz „measures on“ [mjere o].
159.
Poteškoća pri određivanju opsega nadležnosti Vijeća temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a leži u činjenici da je u njemu, s jedne strane, naveden iscrpan popis predmeta odnosnih mjera te da, s druge strane, vezujući izraz proširuje opseg mjera koje su obuhvaćene člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a.
160.
Slažem se s Vijećem da vezujući izraz koji se koristi u članku 43. stavku 3. upućuje na to da se ta odredba, ako se zasebno promatra, ne može odnositi samo na mjere kojima se doista utvrđuju i/ili dodjeljuju ribolovne mogućnosti, već i na one koje se u određenom širem smislu „relate to“ [odnose na] njihovo utvrđivanje i dodjelu. Promatrajući tu odredbu zajedno s člankom 44. stavkom 2. UFEU‑a, vidljivo je da su u drugim kontekstima autori Ugovora koristili izraz „shall fix“ [utvrđuju] nasuprot izrazu „measures on the fixing“ [mjere o utvrđivanju] (
85
). Međutim, time se postavlja pitanje što izraz „relate to“ treba u tom kontekstu značiti.
161.
Nisam uvjerena da se članak 43. stavak 3. UFEU‑a odnosi na sve mjere koje su na neki način povezane s ribolovnim mogućnostima.
162.
Neposredni kontekst vezujućeg izraza sastoji se od glagola „fixing“ [utvrđivati] i imenice „allocation“ [raspodjela]. To upućuje na to da članak 43. stavak 3. UFEU‑a ne obuhvaća sve mjere o ribolovnim mogućnostima ili one koje se na njih odnose. Umjesto toga, mjere iz članka 43. stavka 3. UFEU‑a moraju se odnositi na akte kojima se definira što su to ribolovne mogućnosti te kojima se one raspodjeljuju između država članica te, po mogućnosti, trećih zemalja. Mjere koje se odnose na druge aspekte ribolovnih mogućnosti nisu obuhvaćene člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a.
163.
Članak 43. stavak 3. UFEU‑a mora se promatrati i u kontekstu članka 43. UFEU‑a kao cjeline. Stavci 2. i 3. članka 43. UFEU‑a mogu se razlikovati na dvije osnove: u pogledu mjera koje propisuju te u pogledu postupaka koje predviđaju za usvajanje tih mjera.
164.
Iako postupak ne može odrediti sadržajno područje primjene odredbe, činjenica je da su autori redovni zakonodavni postupak temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a predvidjeli za širu kategoriju mjera, a nezakonodavni postupak temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a za mjere na koje bi se inače primjenjivao članak 43. stavak 2. UFEU‑a. Stoga, prema mojem viđenju, neovisno o tome je li članak 43. stavak 3. UFEU‑a iznimka od članka 43. stavka 2. UFEU‑a koja se treba usko tumačiti, člankom 43. stavkom 3. UFEU‑a određuje se potkategorija mjera koje bi inače spadale pod članak 43. stavak 2. UFEU‑a te se te mjere podvrgava zasebnom postupku koji ne zahtijeva sudjelovanje Parlamenta. Smatram da je razlog za to to što mjere temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a uključuju odluke koje se donose na temelju detaljne (te često tehničke) analize, ovisno o okolnostima, relevantnih informacija u pogledu održivih razina iskorištavanja ribolovnih resursa i njihova očuvanja i gospodarenja. Nasuprot tomu, mjere koje su preduvjet za utvrđivanje i raspodjelu ribolovnih mogućnosti spadaju u okvir članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
165.
Prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, nijednom se odredbom Ugovora nije posebno uređivao postupak utvrđivanja i raspodjele ribolovnih mogućnosti. Umjesto toga, u članku 37. stavku 2. podstavku 3. UEZ‑a, u pogledu ZPP‑a, bilo je predviđeno da: „Vijeće, na prijedlog Komisije te nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, odlučujući kvalificiranom većinom, donosi uredbe, izdaje direktive ili donosi odluke, ne dovodeći u pitanje preporuke koje također može donositi.“
166.
Ta je odredba bila pravna osnova Osnovne uredbe iz 2002. U članku 20. stavku 1. te uredbe bio je predviđen postupak odlučivanja (bez sudjelovanja Parlamenta) „[…] o ograničenjima ulova i/ili ribolovnog napora te o dodjeli ribolovnih mogućnosti državama članicama kao i o uvjetima vezanima uz ta ograničenja“: te je mjere moralo usvojiti Vijeće odlučujući kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije. U članku 20. stavku 4. bilo je navedeno da Vijeće također „[…] utvrđuje ribolovne mogućnosti koje su na raspolaganju trećim zemljama u vodama [Unije] te ih dodjeljuje svakoj od tih zemalja“.
167.
Usporedivo razlikovanje između postupaka sada postoji u Ugovorima (u kojima se, međutim, ne pravi nikakva razlika temeljem toga utvrđuju li se ribolovne mogućnosti za treće zemlje ili za države članice).
168.
Formulacija iz članka 43. stavka 3. UFEU‑a je, u biti, vrlo slična onoj iz članka III‑231. stavka 3. Ugovora o ustavu za Europu (
86
): „Vijeće, na prijedlog Komisije, usvaja europske uredbe ili odluke o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja te o utvrđivanju i raspodjeli ribolovnih mogućnosti.“ Za razliku od članka 20. Osnovne uredbe iz 2002., u tekstu te odredbe ne upućuje se na „uvjete vezane uz ta ograničenja [ulova i ribolova]“.
169.
Dakle, iako je možda moguće protumačiti da članak 43. stavak 3. UFEU‑a obuhvaća i druge mjere osim same odluke o tome tko može što ribariti i gdje, mjere koje su preduvjet toj odluci, po meni, nisu obuhvaćene tom odredbom.
170.
Smatram da je Komisija imala pravo navodeći da je, prema pravu Unije i međunarodnom pravu, za pristup venezuelskih plovila vodama Unije potrebna određena međunarodna osnova. S obzirom na to, Vijeće ne može izvršavati svoju nadležnost temeljem članka 43. stavka 3. UFEU‑a te Komisija ne može izdavati ribolovna odobrenja bez prethodne odluke kojom se odriče svojeg suverenog prava u IGP‑u. Ako se Venezueli ne da pristup vodama Unije radi obavljanja ribolova, te sve dok se to ne učini, ne postoje nikakve ribolovne mogućnosti koje bi se mogle utvrditi. Međunarodna je osnova bila preduvjet da bi Vijeće moglo izvršavati svoju nadležnost radi usvajanja mjera o utvrđivanju i raspodjeli ribolovnih mogućnosti Venezueli.
171.
Stoga se sama Odluka nije mogla temeljiti na članku 43. stavku 3. UFEU‑a. Vezujući izraz koji se u toj odredbi koristi ne može biti toliko širok da obuhvati mjere bez kojih ne postoje nikakve ribolovne mogućnosti koje bi se moglo utvrditi i raspodijeliti. Iz toga proizlazi da su pravna osnova Odluke trebali biti članak 43. stavak 2. i članak 218. stavak 6. točka (a) podtočka (v) UFEU‑a te je suglasnost Parlamenta bila potrebna prije njezina usvajanja. Stoga zaključujem da prvi tužbeni razlog u predmetu C‑103/12 te prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga u predmetu C‑165/12 treba prihvatiti.
Proturječno obrazloženje odabira pravne osnove (treći dio prvog tužbenog razloga u predmetu C‑165/12)
172.
Treći element prvog tužbenog razloga Komisije, kako je formuliran u njezinoj tužbi, jest navod da je Vijeće počinilo pogrešku i u obrazloženju svojeg odabira pravne osnove te time što se, u suprotnosti s duhom članka 295. UFEU‑a, nije savjetovalo s Parlamentom i Komisijom u pogledu tog odabira. U Odluci nije objašnjeno zašto izjavu kojom se odobrava pristup vodama Unije treba smatrati mjerom kojom se utvrđuju ribolovne mogućnosti. Doista, kako Komisija navodi, obrazloženje je proturječno. Komisija ističe da se naslov Izjave izričito odnosi na ribolovne mogućnosti. Međutim, tekst Izjave odnosi se na odobravanje pristupa vodama Unije plovilima koja moraju poštovati dijelove ZRP‑a. Time se povređuje zahtjev da obrazloženje akta opće primjene mora biti logično te da ne smije sadržavati unutarnja proturječja, te se povređuje zahtjev provođenja međuinstitucionalnih savjetovanja.
173.
Čini se da je Komisija u svojem odgovoru znatno ograničila opseg tog tužbenog razloga. Tako je u pogledu prvog dijela navela da nije tvrdila kako je obrazloženje nedostatno ili nepostojeće. Istaknula je da je njezino stajalište bilo da se može smatrati kako je obrazloženje postalo proturječno zbog promjena u tekstu koje je Vijeće izvršilo. Što se drugog dijela tiče, nije tvrdila da je to zasebna osnova za poništenje. Komisija nije dalje razvijala taj tužbeni razlog, prihvativši da Parlament nije iznio sličan tužbeni razlog.
174.
Vijeće je odgovorilo da su zahtjevi iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a bili ispunjeni jer je u uvodnim izjavama 1. i 2. Odluke bio iznesen kontekst u kojem je Odluka usvojena, a u uvodnoj izjavi 3. je bio definiran cilj Odluke, da se potvrdi da će Unija izdati ribolovna odobrenja ograničenom broju venezuelskih plovila. Vijeće je dalje istaknulo da je postupak uređen člankom 218. UFEU‑a, a ne člankom 295. UFEU‑a. U svakom slučaju, izjave Komisije kojima se usprotivila promjenama njezina prijedloga koje je Vijeće izvršilo pokazuju da je Komisija u potpunosti sudjelovala u postupku.
175.
Na temelju njezine tužbe razumijem da se treći dio prvog tužbenog razloga Komisije u predmetu C‑165/12 odnosi na potrebu navođenja razloga na kojima se pravni akti temelje (članak 296. stavak 2. UFEU‑a) te na međuinstitucionalnu suradnju (članak 295. UFEU‑a).
176.
Iako se, temeljem njezina odgovora, čini da je Komisija odustala od tog dijela svojeg prvog tužbenog razloga kao osnove zahtjeva za poništenje Odluke, ističem da nepružanje (odgovarajućeg) obrazloženja predstavlja bitnu povredu postupka na koju Sud može, te čak i mora, paziti po službenoj dužnosti (
87
).
177.
Obveza pružanja obrazloženja u pravnim aktima koja je predviđena u članku 269. stavku 2. UFEU‑a znači da se logika kojom se vodi institucija koja usvaja pobijanu mjeru mora iskazati „[…] jasno i nedvosmisleno […] kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da uvide koji su razlozi za donošenje mjere te kako bi se Sudu omogućilo da izvršava svoju ovlast nadzora […]“. Obrazloženjem se ne mora ulaziti u svako relevantno činjenično i pravno pitanje (
88
). Ispunjenje te obveze ovisi o načinu na koji je mjera sročena, njezinu sadržaju te cjelini pravnih pravila kojima je uređeno odnosno pitanje (
89
).
178.
Poteškoća pri razumijevanju trećeg dijela prvog tužbenog razloga Komisije leži u činjenici da, kada se on razmatra zajedno s prvim i drugim dijelom, Komisija poništenje Odluke traži zato što je, s jedne strane, uzimajući u obzir sadržaj i cilj Odluke, usvojena na pogrešnoj pravnoj osnovi te zato što, s druge strane, sadrži nedostatno obrazloženje odabira pogrešne pravne osnove od strane Vijeća.
179.
Prema mojem mišljenju, kada se akt Unije usvoji na pogrešnoj pravnoj osnovi nije potrebno, niti je uvijek moguće, dublje razmatrati je li institucija koja je usvojila akt pružila dostatno obrazloženje za tu pogrešnu pravnu osnovu. U tim okolnostima, uporaba pogrešne pravne osnove dostatan je razlog za poništenje.
180.
Ako Sud ipak odluči razmotriti dio tužbenog razloga Komisije koji se temelji na članku 295. UFEU‑a, ističem kako Komisija prihvaća da je bila u mogućnosti izraziti svoja stajališta te da je, u svakom slučaju, jasno da je Vijeće zatražilo mišljenje Parlamenta te da je Komisija izraženo sudjelovala u postupku, što dokazuju višestruke izjave koje je dala. S obzirom na navedeno, smatram da nije utvrđeno postojanje povrede članka 295. UFEU‑a.
181.
Stoga, zaključujem da treći dio prvog tužbenog razloga Komisije treba odbiti kao neosnovan.
Uporaba pogrešnog postupka (drugi tužbeni razlog u predmetu C‑103/12)
182.
U slučaju da Sud bude smatrao da se Odluka može temeljiti na članku 43. stavku 3. UFEU‑a, Parlament ističe da je Vijeće pogriješilo pri tumačenju članka 218. stavka 6. točke (a) UFEU‑a jer se Odluka trebala temeljiti na članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki (v) UFEU‑a. Ako je pravom Unije predviđeno da se za usvajanje zakonodavnih akata kojima se provodi politika Unije primjenjuje redovni zakonodavni postupak, tada se i međunarodni sporazumi koji se odnose na tu istu politiku mogu sklapati samo uz prethodnu suglasnost Parlamenta. Činjenica da bi se na neki akt koji se odnosi na određeni element te politike primjenjivao drugi postupak nema utjecaja na postupak koji se primjenjuje na sklapanje međunarodnog sporazuma. To tumačenje potvrđuje činjenica da značenje riječi „field“ iz engleske verzije članka 218. stavka 6. točke (a) podtočke (v) UFEU‑a odgovara značenju riječi „area“ iz engleske verzije članaka 3., 4. i 6. UFEU‑a.
183.
Vijeće ističe da Parlament ne može imati nadležnost suodlučivanja u vanjskim odnosima ako nema tu nadležnost u pogledu unutarnjeg djelovanja. Osim toga, ZRP ne predstavlja jedinstveno područje jer se mjere ZRP‑a odnose i na područje isključive nadležnosti u smislu članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a i na područje podijeljene nadležnosti u smislu članka 4. stavka 2. točke (d) UFEU‑a.
184.
Smatram da nije potrebno razmatrati drugi tužbeni razlog Parlamenta jer se Odluka trebala temeljiti na članku 43. stavku 2. i članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki (v) UFEU‑a. Ako bi Sud ipak odlučio to učiniti, stajališta sam da taj tužbeni razlog treba odbiti iz razloga navedenih u točkama 151. i 153. ovog mišljenja (koje se odnose na prvi tužbeni razlog Parlamenta u predmetu C‑103/12).
Nepoštovanje ovlasti Parlamenta (drugi tužbeni razlog u predmetu C‑165/12)
185.
Komisija navodi da Vijeće nije poštovalo ovlast Parlamenta da, sukladno članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki (v) UFEU‑a, da suglasnost za akt kao što je Odluka. Osim toga, Komisija naglašava da nije dovoljno tražiti da Parlament da suglasnost unutar određenog roka. Osim kada se radi o jednostavnom savjetovanju, Ugovori ne dopuštaju Vijeću da Parlamentu odredi rok te da, nakon isteka tog roka, usvoji odluku bez njegove suglasnosti.
186.
Vijeće smatra da se Odluka ispravno temeljila na članku 218. stavku 6. točki (b) UFEU‑a. Parlament ne bi trebao imati pravo staviti veto na vanjske mjere ako to pravo nema u pogledu sličnih unutarnjih mjera.
187.
Nesporno je da Vijeće nije tražilo suglasnost Parlamenta prije usvajanja Odluke. Ako se Odluka pogrešno temeljila na članku 43. stavku 3. UFEU‑a te se trebala temeljiti na članku 43. stavku 2. UFEU‑a, tada automatski slijedi da se Odluka, ako se na nju primjenjuje članak 218. UFEU‑a, mora usvojiti uz suglasnost Parlamenta. Ako se suglasnost Parlamenta ne zatraži, radi se o povredi njegovih ovlasti.
188.
Zaključila sam da prvi tužbeni razlog treba prihvatiti. Iz toga slijedi da se drugi tužbeni razlog u predmetu C‑165/12 također treba prihvatiti.
Iskrivljavanje prijedloga Komisije (treći tužbeni razlog u predmetu C‑165/12)
189.
Ako Sud bude smatrao da Odluka predstavlja mjeru o utvrđivanju ribolovnih mogućnosti te, stoga, odbije prvi tužbeni razlog, Komisija ističe da je Vijeće povrijedilo članak 17. UEU‑a i članak 218. stavak 2. UFEU‑a time što je iskrivilo njezin prijedlog te nije poštovalo njezino pravo inicijative. Iako je u članku 293. stavku 1. UFEU‑a predviđeno da Vijeće, načelno, može izmijeniti (ali samo jednoglasno) prijedlog Komisije, Vijeće ne može mijenjati njegov predmet ili cilj. U tom se kontekstu Komisija poziva na presudu u predmetu C‑408/95, Eurotunnel i drugi. (
90
). Vijeće je u dotičnom predmetu kao cilj prijedloga odredilo utvrđivanje ribolovnih mogućnosti. Posljedično, Vijeće je usvojilo Odluku kao da prijedloga Komisije nije ni bilo.
190.
Vijeće ističe da ni Komisijino pravo inicijative ni pravo Vijeća da odlučuje nije apsolutno. Nije moguće da svaki put kada Vijeće promijeni pravnu osnovu odluke time automatski iskrivljava prijedlog Komisije te povređuje Komisijino pravo inicijative. Štoviše, Sud je u prošlosti već uvažio promjene pravne osnove koje je izvršilo Vijeće i/ili Parlament. Do promjene prijedloga došlo je jer se odnosio na utvrđivanje ribolovnih mogućnosti.
191.
Treći tužbeni razlog Komisije temelji se na pretpostavci da će Sud odlučiti kako su se Odluka i Izjava koja joj je priložena ispravno temeljile na članku 43. stavku 3. i članku 218. UFEU‑a. Ako se Sud bude sa mnom slagao da je članak 43. stavak 3. UFEU‑a pogrešna pravna osnova, ne mora razmatrati taj tužbeni razlog. Radi cjelovitosti, ipak ću se ukratko na njega osvrnuti.
192.
Pod tom pretpostavkom na Komisiji je da započne postupak temeljem članka 218. UFEU‑a te na Vijeću da usvoji odluku kojom se instrument odobrava.
193.
Već sam objasnila da se postupci opisani u članku 218. UFEU‑a temelje na posebnoj međuinstitucionalnoj ravnoteži ovlasti koja za jednostrano obvezujuće izjave može biti različita u odnosu na međunarodne sporazume (
91
). U svakom slučaju, smatram kako se članak 218. stavak 6. UFEU‑a ne može tumačiti na način da Vijeće ne može odlučiti ne sklopiti sporazum ili ne donijeti jednostrano obvezujuću izjavu ili da ne može izmijeniti prijedlog Komisije (u skladu s člankom 293. stavkom 1. UFEU‑a). Istodobno, kako postupak temeljem članka 218. UFEU‑a napreduje, Vijeće očito ne može izvršavati svoje pravo donošenja izmjena na način koji bi bio u suprotnosti s ranijim odlukama i postupcima koje je poduzelo u okviru tog procesa.
194.
U dotičnom je postupku očito kako je Vijeće promijenilo prijedlog Komisije, osobito njegovu pravnu osnovu.
195.
Prema mojem shvaćanju, sve se stranke, u biti, slažu da se i prijedlog Komisije i revidirani prijedlog, koje je usvojilo Vijeće, odnose na mjeru kojom Unija pristaje venezuelskim plovilima odobriti pristup vodama Unije. Njihovo se neslaganje odnosi na karakterizaciju te mjere temeljem članka 43. UFEU‑a te, posljedično, na njezinu pravnu osnovu.
196.
Stoga, ako se Odluka ispravno temeljila na članku 43. stavku 3. UFEU‑a i članku 218. UFEU‑a, tada je Vijeće, u biti, ispravilo pravnu osnovu koja se koristila u prijedlogu Komisije.
197.
Točno je da se pravna osnova mjere Unije mora temeljiti na objektivnim čimbenicima, osobito na cilju i sadržaju mjere, koji se mogu sudski preispitati (
92
). Međutim, ti čimbenici mogu biti dosljedni, ali svejedno dovesti do razlike u mišljenjima u pogledu prikladne pravne osnove. Ako, u takvim okolnostima, Vijeće (ispravno, u kontekstu pretpostavke iz ovog tužbenog razloga) promijeni pravnu osnovu, to automatski ne znači da je ono promijenilo opseg prijedloga Komisije u smislu njegova predmeta i cilja (kako je vidljivo u dotičnom postupku).
198.
Zbog toga smatram da Vijeće nije prekoračilo svoju nadležnost da izmijeni prijedlog Komisije. Stoga bi treći tužbeni razlog u predmetu C‑165/12 trebalo odbiti kao neosnovan.
Zahtjevi za zadržavanje učinaka Odluke
199.
U predmetu C‑165/12 Komisija od Suda, temeljem članka 264. stavka 2. UFEU‑a, traži da zadrži učinke Odluke ako je poništi te da odredi koji su to učinci. Ta bi mjera trebala prestati vrijediti bilo u trenutku kada Vijeće, uz suglasnost Parlamenta, Odluku zamijeni aktom usvojenim na ispravnoj pravnoj osnovi bilo, ako Parlament ne da svoju suglasnost, nakon isteka kratkog razdoblja tijekom kojeg bi Vijeće i Komisija mogli poduzeti mjere koje su u smislu međunarodnog prava potrebne da bi se Venezuela obavijestila o povlačenju pisanog priopćenja te da bi se gospodarski subjekti obavijestili o tome da su njihova ribolovna odobrenja povučena.
200.
Parlament nije podnio sličan zahtjev u predmetu C‑103/12. Međutim, u svojem je odgovoru naveo da ne vidi nikakve prepreke zadržavanju učinaka Odluke.
201.
Nijedna se stranka nije usprotivila tom zahtjevu iako nisu sve stranke zauzele stajalište Komisije da Sud treba ograničiti učinke svoje presude bez određivanja roka u kojem se nova odluka treba usvojiti.
202.
Zaključila sam da Odluku treba poništiti. Time bi pravna osnova iz prava Unije (i međunarodnog prava) za pristup Venezuele vodama Unije nestala te, stoga, i osnova za druge mjere kojima se utvrđuju i raspodjeljuju ribolovne mogućnosti te izdaju ribolovna odobrenja za venezuelska plovila.
203.
Važni razlozi pravne sigurnosti (
93
) i potrebe za izbjegavanjem ozbiljnih negativnih posljedica (
94
) mogu biti opravdanje za zadržavanje učinaka poništenog akta.
204.
Nesporno je da ribolovne aktivnosti venezuelskih plovila u vodama Unije znatno doprinose društvenom i gospodarskom razvoju prerađivačke industrije u Francuskoj Gvajani koja ovisi o tim iskrcajima. Neovisno o tome koja je pravna osnova tog pristupa, iznenadni prekid dugotrajne prakse odobravanja pristupa tim vodama vjerojatno bi imao negativne posljedice za tu industriju. Također bi mogao ometati gospodarenje ribolovnim resursima u vodama Unije.
205.
Stoga bi se učinci Odluke trebali zadržati do stupanja na snagu, unutar razumnog roka, nove odluke usvojene na ispravnoj pravnoj osnovi.
Troškovi
206.
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. I Parlament i Komisija podnijeli su zahtjeve u pogledu troškova. U članku 140. stavku 1. stoji da države članice koje su intervenirale snose vlastite troškove.
Zaključak
207.
S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud:
—
poništi Odluku Vijeća 2012/19/EU od 16. prosinca 2011. o odobrenju, u ime Europske unije, Izjave o odobrenju ribolovnih mogućnosti ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarijanske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Francuske Gvajane;
—
odluči da se, u skladu s člankom 264. stavkom 2. UFEU‑a, učinci Odluke zadržavaju do stupanja na snagu, unutar razumnog roka, nove odluke usvojene na ispravnoj pravnoj osnovi;
—
naloži Vijeću snošenje vlastitih troškova te troškova Parlamenta i Komisije te da
—
naloži intervenijentima snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Rezolucijom Vijeća od 3. studenoga 1976. o određenim vanjskim aspektima stvaranja ribolovne zone od 200 milja u Zajednici s učinkom od 1. siječnja 1977. (SL 1981., C 105, str. 1.), Vijeće se složilo da od 1. siječnja 1977.„[…] države članice, usklađenim djelovanjem, proširuju granice svojih ribolovnih zona do 200 milja od svojih obala na Sjevernom moru i sjevernom Atlantiku […]“““ te da je „[…] iskorištavanje ribolovnih resursa u tim zonama od strane ribarskih plovila trećih zemalja uređeno sporazumima između Zajednice i odnosnih trećih zemalja“““.
(
3
)	Vidjeti, primjerice, bilješku 2. gore i točke 23. i 32. u nastavku.
(
4
)	Odluka Vijeća 2012/19/EU od 16. prosinca 2011. o odobrenju, u ime Europske unije, Izjave o odobrenju ribolovnih mogućnosti ribarskim plovilima koja plove pod zastavom Bolivarske Republike Venezuele u isključivom gospodarskom pojasu uz obalu Francuske Gvajane (SL 2012., L 6, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 10., str. 87.)
(
5
)	Kada se promatra zajedno s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) UFEU‑a, u kojem su navedeni međunarodni sporazumi za koje je potrebna suglasnost Parlamenta, pozivanje na članak 43. UFEU‑a u prijedlogu Komisije nužno se mora razumjeti kao pozivanje na članak 43. stavak 2. UFEU‑a.
(
6
)	Članak 43. UFEU‑a nasljednik je članka 37. UEZ‑a. Također vidjeti točku 14. u nastavku.
(
7
)	U toj su odredbi, između ostalog, navedeni oblici zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta te mjere koje mogu uključivati.
(
8
)	Koji se odnosi na zajedničku trgovinsku politiku.
(
9
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 2371/2002 od 20. prosinca 2002. o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa u okviru Zajedničke ribarstvene politike (SL 2002., L 358, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 38.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 865/2007 od 10. srpnja 2007. (SL 2007., L 192, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 5., str. 168.) i Uredbom Vijeća (EZ) br. 1224/2009 od 20. studenoga 2009. (SL 2009., L 343, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 1., str. 113.). Kasnija izmjena izvršena Uredbom (EU) br. 1152/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. (SL 2012., L 343, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 7., str. 337.) počela se primjenjivati tek od 1. siječnja 2012. (vidjeti članak 2. potonje) te se temeljila na članku 43. UFEU‑a. Od 1. siječnja 2014. (odnosno, nakon usvajanja Odluke i podnošenja tužbi u dotičnom postupku) mjerodavna je Uredba (EU) br. 1380/2013, kojom je stavljena izvan snage i zamijenjena Osnovna uredba iz 2002.: vidjeti članak 51. Uredbe (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL 2013., L 354, str. 22.). Ta je uredba usvojena temeljem članka 43. stavka 2. UFEU‑a.
(
10
)	Izraz „vode Zajednice“ danas treba razumjeti kao „vode Unije“.
(
11
)	Također vidjeti uvodnu izjavu 4. u preambuli.
(
12
)	Članak 4. stavak 2. točke (c) do (e) Osnovne uredbe iz 2002.
(
13
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1006/2008 od 29. rujna 2008. o odobravanju ribolovnih aktivnosti koje ribarska plovila Zajednice obavljaju izvan voda Zajednice i o pristupu plovila trećih zemalja vodama Zajednice, te o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 2874/93 i (EZ) br. 1627/94 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 3317/94 (SL 2008., L 286, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 207.)
(
14
)	Vidjeti članak 1. točku (b) Uredbe o ribolovnim odobrenjima.
(
15
)	Uredba Vijeća (EU) br. 53/2010 od 14. siječnja 2010. o utvrđivanju za 2010. ribolovnih mogućnosti za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova, koje su primjenjive u vodama Unije te, za plovila Unije, u vodama gdje su potrebna ograničenja ulova i o izmjeni uredaba (EZ) br. 1359/2008, (EZ) br. 754/2009, (EZ) br. 1226/2009 i (EZ) br. 1287/2009 (SL 2010., L 21, str. 1.), kako je ispravljena.
(
16
)	Uredba Vijeća (EU) br. 57/2011 od 18. siječnja 2011. o utvrđivanju za 2011. ribolovnih mogućnosti za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova, koje su primjenjive u vodama Unije te, za plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije (SL 2011., L 24, str. 1.), kako je izmijenjena i ispravljena.
(
17
)	Uredba Vijeća (EU) br. 44/2012 od 17. siječnja 2012. o utvrđivanju za 2012. ribolovnih mogućnosti za određene riblje stokove i skupine ribljih stokova u vodama Unije te, za plovila Unije, u određenim vodama izvan Unije, koje podliježu međunarodnim pregovorima ili sporazumima (SL 2012., L 25, str. 55.), kako je izmijenjena i ispravljena.
(
18
)	Vidjeti članak 2. stavak 1. Uredbe TAC za 2010. godinu, članak 2. Uredbe TAC za 2011. godinu i članak 2. Uredbe TAC za 2012. godinu.
(
19
)	Također vidjeti točke 33. do 52. (pozadina Izjave) i točke 53. do 56. (tekst Odluke i Izjave) u nastavku.
(
20
)	Vidjeti članak 34. stavak 1. Uredbe TAC za 2010. godinu, članak 36. stavak 1. Uredbe TAC za 2011. godinu i članak 36. stavak 1. Uredbe TAC za 2012. godinu.
(
21
)	Sastavljena u Montego Bayu, 10. prosinca 1982., 1833 UNTS 3. Konvencija o pravu mora stupila je na snagu 16. prosinca 1994. Konvencija o pravu mora je u ime Europske zajednice odobrena Odlukom Vijeća 98/392/EZ od 23. ožujka 1998.o sklapanju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora od 10. prosinca 1982. i Sporazuma o primjeni njezinog dijela XI. od 28. srpnja 1994. od strane Europske zajednice (SL 1998., L 179, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 2., str. 86.).
(
22
)	Prijedlog Odluke Vijeća o pristupu ribarskih plovila koja plove pod zastavom Bolivarijanske Republike Venezuele isključivom gospodarskom pojasu uz obalu francuskog departmana Gvajane (COM(2010) 807 final).
(
23
)	Presude u predmetima Nuklearni testovi (Novi Zeland/Francuska) (u daljnjem tekstu: Nuklearni testovi), I. C. J. Reports 1974, str. 457. i Nuklearni testovi (Australija/Francuska) (u daljnjem tekstu: Nuklearni testovi), I. C. J. Reports 1974, str. 253. U bilješkama u nastavku pozivam se samo na prvonavedeni predmet.
(
24
)	Međutim, također vidjeti točku 176. u nastavku u pogledu trećeg dijela prvog tužbenog razloga Komisije.
(
25
)	Ako se Sud ne bude slagao te odluči da je ta praksa predstavljala sporazum, pojavit će se pitanje načina na koji se članak 218. UFEU‑a primjenjuje na sporazum koji je na taj način nastao.
(
26
)	Vidjeti, primjerice, mišljenje 2/91, EU:C:1993:106, t. 4. (u kojem je Sud pravio razliku između mogućnosti, na međunarodnoj razini, sklapanja međunarodnog sporazuma i opsega nadležnosti da to učini).
(
27
)	U vezi s potrebom navođenja pravne osnove kojom se predviđa pravni oblik koji akt mora imati, vidjeti, primjerice, Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 39. i navedenu sudsku praksu.
(
28
)	U ovom mišljenju izraze „third country“ [treća zemlja] i „third state“ [treća država] koristim kao sinonime. [U prijevodu mišljenja na hrvatski jezik koristim samo izraz „treća zemlja“.]
(
29
)	Pod izrazom „međunarodna organizacija“ mislim na „međuvladinu organizaciju“.
(
30
)	U vezi s potrebom poštovanja međunarodnog prava pri izvršavanju nadležnosti Unije i tumačenju prava Unije u svjetlu međunarodnog prava, vidjeti članak 3. stavak 5. UEU‑a i članak 21. stavak 1. UFEU‑a. Također vidjeti, primjerice, Air Transport Association of America i dr., C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 101. i navedenu sudsku praksu.
(
31
)	Pri razmatranju prvog tužbenog razloga Parlamenta i Komisije u pogledu pravne osnove Odluke potrebno je proučiti sadržaj te ciljeve i Odluke i Izjave (vidjeti t. 142. do 150. u nastavku). Svrha te analize jest utvrditi, u smislu prava Unije, temeljem koje konkretne nadležnosti koja joj je dodijeljena Unija može usvojiti akt.
(
32
)	Ta se obveza odnosi i na plovila trećih zemalja koja ribare u IGP‑u uz obalnu državu u skladu s člankom 62. stavkom 4. Konvencije o pravu mora. Međutim, Venezuela nije potpisnica Konvencije o pravu mora. Za potrebe dotičnog postupka nije potrebno razmatrati status te odredbe Konvencije o pravu mora prema običajnom međunarodnom pravu (nasuprot statusu pojma IGP‑a).
(
33
)	Ako je Izjava doista dvostrani sporazum (ili njegov dio) između Venezuele i Unije, tada je možda potrebno utvrditi odnosi li se ta odredba na prestanak dvostranog sporazuma, a ne na povlačenje iz njega.
(
34
)	Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora iz 1969. (u daljnjem tekstu: Bečka konvencija iz 1969.), United Nations Treaty Series, svezak 1155, str. 331. i Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija iz 1986., A/CONF.129/15 (u daljnjem tekstu: Bečka konvencija iz 1986.). Međunarodni sud naznačio je da definicija međunarodnog ugovora iz članka 2. stavka 1. Bečke konvencije iz 1969. odražava običajno međunarodno pravo: presuda Međunarodnog suda u predmetu Kopnena i morska granica između Kameruna i Nigerije (Kamerun/Nigerija: Ekvatorijalna Gvineja kao intervenijent), I. C. J. Reports 2002, str. 303., pod točkom 263.
(
35
)	Vidjeti, primjerice, članak 3. Bečke konvencije iz 1969. o međunarodnim sporazumima koji ne spadaju u područje primjene te konvencije.
(
36
)	Također vidjeti točku 96. u nastavku.
(
37
)	To je pitanje odvojeno od pitanja obvezuje li izjava koju je donijela Unija, u smislu prava Unije, institucije Unije i države članice. Vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Komisija/Vijeće, EU:C:2009:590, navedenu u bilješci 27. gore, t. 44.
(
38
)	Vidjeti, u tom smislu, sudsku praksu Međunarodnog suda na koju se pozivam u ovom dijelu mišljenja (t. 89. do 92. u nastavku) kao i Vodeće načelo 2. u sklopu Vodećih načela Komisije Ujedinjenih naroda za međunarodno pravo koja se primjenjuju na jednostrane izjave država koje mogu proizvesti pravne obveze. Ta je načela, s pripadajućim komentarima, usvojio KMP na svojem 58. zasjedanju (2006.) te ih je podnio Općoj skupštini u sklopu svojeg izvješća o radu tog zasjedanja (A/61/10). Opća skupština ih je spomenula u A/RES/61/34. Također vidjeti točku 90. u nastavku.
(
39
)	Posebni izvjestitelj KMP‑a u svojem je Prvom izvješću o jednostranim aktima država također prihvatio da jednostrani akti međunarodne organizacije mogu imati pravnu snagu: vidjeti Prvo izvješće o jednostranim aktima država Victora Rodríguez‑Cedeña, posebnog izvjestitelja (A/CN.4/486), t. 35.
(
40
)	Vidjeti presude Međunarodnog suda u predmetima Nuklearni testovi, navedenu u bilješci 23. gore, t. 46., 51. i 53.; Oružane aktivnosti na području Konga (nova uporaba: 2002.) (Demokratska Republika Kongo/Ruanda) (u daljnjem tekstu: Oružane aktivnosti), nadležnost i dopuštenost, I. C. J. Reports 2006, str. 6., t. 50. i 52. Također vidjeti Vodeće načelo 7. KMP‑a, navedeno u bilješci 38. gore.
(
41
)	Vidjeti, primjerice, presude Međunarodnog suda u predmetima Predmet u vezi s Hramom Preah Vihear (Kambodža/Tajland), prethodna pitanja, I. C. J. Reports 1961, str. 17., na str. 31.; Nuklearni testovi, navedenu u bilješci 23. gore, t. 46. i 48. Također vidjeti presudu Međunarodnog suda u predmetu Predmet u vezi s graničnim sporom (Burkina Faso/Republika Mali) (u daljnjem tekstu: Granični spor), I. C. J. Reports 1986, str. 554., t. 39.
(
42
)	Vidjeti presude Međunarodnog suda u predmetima Granični spor, navedenu u bilješci 41. gore, t. 40.; Nuklearni testovi, navedenu u bilješci 23. gore, t. 53.; Oružane aktivnosti, navedenu u bilješci 40. gore, t. 49. Također vidjeti Vodeće načelo 3. KMP‑a, navedeno u bilješci 38. gore.
(
43
)	Vidjeti presudu Međunarodnog suda u predmetu Oružane aktivnosti, navedenu u bilješci 40. gore, t. 46. i navedenu sudsku praksu. Također vidjeti Vodeće načelo 4. KMP‑a, navedeno u bilješci 38. gore.
(
44
)	Navedeno u bilješci 38. gore.
(
45
)	Također vidjeti bilješku 921. Izvješća Međunarodnog suda o 58. zasjedanju (2006.), A/61/10, u kojoj se navodi da su komentari Vodećih načela „[…] pojašnjenja koja predstavljaju pregled sudske prakse Međunarodnog suda i odnosne prakse država koje je analiziralo i u osmom izvješću posebnog izvjestitelja saželo nekoliko članova radne skupine i posebni izvjestitelj (A/CN.4/557)“.
(
46
)	Presuda Međunarodnog suda u predmetu Nuklearni testovi, navedena u bilješci 23. gore, t. 49. Također vidjeti drugu rečenicu Vodećeg načela 1. KMP‑a, navedenog u bilješci 38. gore: „Ako su uvjeti za to ispunjeni, obvezujuća narav takvih izjava temelji se na dobroj vjeri; dotične ih države tada mogu uzeti u obzir te se na njih pozivati; te države imaju pravo tražiti poštovanje takvih obveza.“
(
47
)	U pogledu primjene tog načela na ugovore vidjeti presudu u predmetu Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, t. 44. Također vidjeti članak 34. Bečkih konvencija iz 1969. i 1986.
(
48
)	Presuda Međunarodnog suda u predmetu Nuklearni testovi, navedena u bilješci 23. gore, t. 46. Također vidjeti Vodeće načelo 2. KMP‑a, navedeno u bilješci 38. gore.
(
49
)	Vidjeti točke 74. do 78. gore.
(
50
)	U pogledu primjene načela dodjele ovlasti na vanjske odnose, vidjeti, primjerice, mišljenje 2/94, EU:C:1996:140, t. 24.
(
51
)	SL 2012., C 326, str. 348. Također vidjeti članak 5. UEU‑a.
(
52
)	Mišljenje 1/75, EU:C:1975:145, str. 1360. u vezi s člankom 228. stavkom 1. EEZ‑a; Sud je to istaknuo u kontekstu svoje rasprave o dopuštenosti zahtjeva za mišljenje o usklađenosti Sporazuma OECD‑a o lokalnom standardu troškova s Ugovorom.
(
53
)	EU:C:1994:305, t. 25. i 27.
(
54
)	Presuda u predmetu Francuska/Komisija, C‑233/02, EU:C:2004:173, t. 43. do 45.
(
55
)	Vidjeti točku 86. gore.
(
56
)	Presuda u predmetu Komisija/Vijeće, 22/70, EU:C:1971:32 (Europski sporazum o cestovnom prometu, u daljnjem tekstu:_ERTA)
(
57
)	Ugovor iz Rima pružio je jasnu osnovu za sklapanje međunarodnih sporazuma u obliku trgovinskih sporazuma i sporazuma o udruživanju.
(
58
)	Presuda u predmetu ERTA, EU:C:1971:32, navedena u bilješci 56. gore, t. 12.
(
59
)	Presuda u predmetu ERTA, EU:C:1971:32, navedena u bilješci 56. gore, t. 13.
(
60
)	Presuda u predmetu ERTA, EU:C:1971:32, navedena u bilješci 56. gore, t. 14.
(
61
)	Završno izvješće Radne skupine III o pravnoj osobnosti CONV 305/02 (WG III 16) (Bruxelles, 1. listopada 2002.), t. 19. Ništa ne upućuje na to da je ta konkretna namjera napuštena kada je, umjesto toga, oblikovan i usvojen Ugovor iz Lisabona.
(
62
)	Kako je posebni izvjestitelj KMP‑a napisao u svojem Prvom izvješću o jednostranim aktima država: „[…] čini se da se pravila koja uređuju [izvršavanje jednostranih akata međunarodnih organizacija] nalaze u osnovnim tekstovima organizacije te u instrumentima koji iz njih proizlaze te gdje je to primjenjivo, u međunarodnom pravu“ (navedeno u bilješci 39. gore, t. 34.).
(
63
)	Međutim, ističem da u Izjavi 42. o članku 352. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2012., C 326, str. 353.) stoji da članak 352. UFEU‑a „[…] ne može služiti kao temelj za proširenje područja primjene ovlasti Unije izvan općeg okvira stvorenog odredbama Ugovora kao cjeline, a osobito odredbama kojima se utvrđuju zadaće i aktivnosti Unije. U svakom slučaju taj se članak ne može koristiti kao temelj za donošenje odredaba čija bi posljedica bila materijalna izmjena Ugovora bez primjene postupka koji oni u tu svrhu predviđaju“. Također vidjeti mišljenje 2/94, EU:C:1996:140, navedeno u bilješci 50. gore, t. 30.
(
64
)	Vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Parlament/Vijeće, C‑166/07, EU:C:2009:499, t. 41. i navedenu sudsku praksu.
(
65
)	Također vidjeti presudu u predmetu Francuska/Komisija, EU:C:2004:173, navedenu u bilješci 54. gore, t. 28.
(
66
)	U pogledu potrebe za suradnjom između država članica i institucija Unije vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Komisija/Švedska, C‑246/07, EU:C:2010:203, t. 76. i navedenu sudsku praksu.
(
67
)	Mišljenje 1/09, EU:C:2011:123, t. 47. i navedena sudska praksa
(
68
)	Vidjeti mišljenje 1/09, EU:C:2011;123, navedeno u bilješci 67. gore, t. 48. i navedenu sudsku praksu.
(
69
)	Vidjeti, primjerice, zaključak iz presude u predmetu Francuska/Komisija, EU:C:1994:305, navedene u bilješci 53. gore, t. 41., da „[…] unutarnja ovlast [donošenja pojedinačnih odluka kojima se primjenjuju pravila tržišnog natjecanja] nije takva da bi promijenila raspodjelu ovlasti između institucija Zajednice u pogledu sklapanja međunarodnih sporazuma […]“.
(
70
)	Dalje vidjeti točku 132. u nastavku.
(
71
)	Također vidjeti predmete C‑124/13, Parlament/Vijeće i C‑125/13, Komisija/Vijeće, koji su u tijeku pred Sudom.
(
72
)	Presuda u predmetu Komisija/Vijeće, C‑137/12, EU:C:2013:675, t. 52. i navedena sudska praksa
(
73
)	Vidjeti presudu u predmetu Komisija/Parlament i Vijeće, C‑411/06, EU:C:2009:518, t. 64.
(
74
)	Vidjeti presudu u predmetu Parlament/Vijeće__ C‑130/10, EU:C:2012:472, t. 80.
(
75
)	Presuda u predmetu Komisija/Vijeće__ EU:C:2013:675, navedena u bilješci 72. gore, t. 53. i navedena sudska praksa
(
76
)	Vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Komisija/Parlament i Vijeće, EU:C:2009:518, navedenu u bilješci 73. gore, t. 47. i navedenu sudsku praksu.
(
77
)	Vidjeti točke 74. do 78. gore.
(
78
)	Vidjeti točku 26. gore.
(
79
)	Vidjeti točku 26. gore.
(
80
)	Vidjeti točku 52. gore.
(
81
)	C‑286/90, EU:C:1992:453, t. 25.
(
82
)	Taj je postupak definiran u članku 294. UFEU‑a.
(
83
)	Oni odgovaraju ciljevima koji se člankom 62. stavcima 2. i 3. Konvencije o pravu mora pridaju sporazumu ili drugom aranžmanu koji drugim državama daje pristup višku dopustivog ulova.
(
84
)	Vidjeti točku 147. gore.
(
85
)	U toj odredbi stoji: „Komisija određuje iznos tih davanja u visini potrebnoj za uspostavu ravnoteže; ona može odobriti i druge mjere, čije uvjete i pojedinosti sama utvrđuje.“
(
86
)	SL 2004., C 310, str. 1. Taj je tekst bio osnova rada Međuvladine konferencije (IGC) 2007. (vidjeti POLGEN 74, 26. lipnja 2007.).
(
87
)	Vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Komisija/Irska i dr., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, t. 34. i 35. i navedenu sudsku praksu.
(
88
)	Presuda u predmetu Komisija/Vijeće, C‑63/12, EU:C:2013:752, t. 98. i navedena sudska praksa.
(
89
)	Presuda u predmetu Komisija/Vijeće, EU:C:2013:752, navedena u bilješci 88. gore, t. 99. i navedena sudska praksa.
(
90
)	EU:C:1997:532, t. 19.
(
91
)	Vidjeti točke 116. do 118. gore.
(
92
)	Vidjeti t. 140. gore.
(
93
)	Vidjeti, primjerice, presude u predmetima Parlament/Vijeće, C‑490/10, EU:C:2012:525, t. 90. i 91. i Parlament/Vijeće, C‑414/04, EU:C:2006:742, t. 59.
(
94
)	Vidjeti, primjerice, presudu u predmetu Parlament/Vijeće, EU:C:2006:742, navedenu u bilješci 93. gore, t. 59.