62003CC0221_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In deze op grond van artikel 226 EG ingeleide procedure verzoekt de Commissie het Hof te verklaren dat het Koninkrijk België heeft nagelaten passende maatregelen te treffen voor de volledige omzetting en behoorlijke uitvoering van artikel 3, leden 1 en 2, alsmede van de artikelen 4, 5 en 10 van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: „nitraatrichtlijn”)(2), voor het Vlaamse Gewest en de artikelen 3, leden 1 en 2, en 5 van de nitraatrichtlijn voor het Waalse Gewest. Het beroep van de Commissie is er op gericht, een verklaring te verkrijgen dat het Koninkrijk België tot op heden de nitraatrichtlijn niet juist toepast en naleeft.
II – Juridisch kader
A – De relevante bepalingen van de nitraatrichtlijn
2. De nitraatrichtlijn heeft tot doel de door nitraten uit agrarische bronnen veroorzaakte of teweeggebrachte waterverontreiniging te verminderen en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen (artikel 1). Onder verontreiniging wordt verstaan het direct of indirect lozen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de aquatische ecosystemen kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd (artikel 2, sub j).
3. De nitraatrichtlijn legt de lidstaten drie soorten verplichtingen op. In de eerste plaats moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en volgens de criteria van bijlage I vaststellen welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 van deze richtlijn achterwege blijven. In de tweede plaats dienen de lidstaten ingevolge artikel 3, lid 2, alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan te wijzen. In de derde plaats legt artikel 5 van de nitraatrichtlijn hun de verplichting op actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones, om – overeenkomstig het in artikel 1 van de nitraatrichtlijn genoemde doel – de problemen van waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te vermijden of op te lossen.
4. De aanwijzing van kwetsbare zones dient te geschieden binnen twee jaar na kennisgeving van de nitraatrichtlijn (artikel 3, lid 2) en binnen zes maanden moet daarvan worden kennis gegeven aan de Commissie. De opstelling van actieprogramma’s die geschikt zijn om te voldoen aan de doelstellingen van de nitraatrichtlijn, zoals deze in artikel 1 ervan worden uiteengezet, moet plaatsvinden binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, genoemde aanwijzing (artikel 5, lid 1).
5. Verder zijn de lidstaten verplicht de lijst van kwetsbare zones te herzien, teneinde rekening te houden met veranderingen en met bij de oorspronkelijke aanwijzing onvoorziene factoren (artikel 3, lid 4). Evenzo herzien de lidstaten de oorspronkelijk door hen opgestelde actieprogramma’s (artikel 5, lid 7).
6. Bovendien zijn de lidstaten, teneinde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging, overeenkomstig artikel 4 van de nitraatrichtlijn verplicht, binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen codes van goede landbouwpraktijken op te stellen en zo nodig programma’s op te zetten die opleiding en voorlichting voor boeren omvatten om de toepassing van deze codes te bevorderen.
7. Ten slotte bepaalt artikel 10, lid 1, van de nitraatrichtlijn, dat de lidstaten voor de periode van vier jaar na kennisgeving van deze richtlijn de Commissie een verslag doen toekomen van het preventieve beleid ter voorkoming van verontreiniging van het water, alsmede een kaart waarop de aldus vastgestelde wateren en de aangewezen kwetsbare zones worden aangegeven, een overzicht van de resultaten van de controles van deze zones en de krachtens artikel 5 opgestelde actieprogramma’s.
8. Volgens artikel 12 van de richtlijn moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om binnen een termijn van twee jaar vanaf de kennisgeving eraan te voldoen. Aangezien de lidstaten op 19 december 1991 in kennis zijn gesteld van de richtlijn, hadden zij die op uiterlijk 20 december 1993 in hun nationale rechtsorde moeten omzetten.
B – De relevante nationale wetgeving
9. In het Vlaamse Gewest werd de aanpak van de vermindering van de verontreiniging van het water door nitraten uit agrarische bronnen en van de voorkoming van verdere verontreiniging, wettelijk uitvoerbaar gesteld door het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (hierna: „meststoffendecreet”).(3) Dit meststoffendecreet is bij nader decreet van 20 december 1995 gewijzigd. Op basis ervan heeft de Vlaamse regering een aantal uitvoeringsbesluiten getroffen. Een evaluatie van het meststoffendecreet in 1998, gaf aanleiding tot een volgende wijziging die op 1 januari 2000 in werking is getreden.(4)
10. In het Waalse Gewest is de nitraatrichtlijn omgezet door het besluit van 5 mei 1994 van de Waalse regering tot bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.(5)
11. De bepalingen worden, voorzover relevant, aangehaald.
III – De precontentieuze procedures
A – Procedure 94/2239
12. Op 18 mei 1995 heeft de Commissie het Koninkrijk België een ingebrekestelling gezonden in het kader van procedure 94/2239 betreffende de toepassing van de nitraatrichtlijn. Na onderzoek van alle informatie die het Koninkrijk België had verstrekt, heeft de Commissie op 28 oktober 1997 een aanvullende ingebrekestelling aan het Koninkrijk België gestuurd. Bij brief van 22 januari 1998 heeft het Koninkrijk België gereageerd op de aanvullende ingebrekestelling. Na analyse van het antwoord van het Koninkrijk België heeft de Commissie op 23 november 1998 een met redenen omkleed advies verzonden waarin zij deze lidstaat verzocht, binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen. In het met redenen omkleed advies komt de Commissie tot de conclusie dat het Koninkrijk België niet de nodige maatregelen heeft genomen om artikel 3, lid 2, alsmede de artikelen 4, 5, 6 en 12 van de nitraatrichtlijn ten uitvoer te brengen. Ten aanzien van de artikelen 3, lid 2, en 6 verwijst de Commissie naar inbreukprocedure 97/4750. De Belgische autoriteiten hebben op het met redenen omkleed advies bij brief van 19 februari 1999 geantwoord. Daarin wordt het standpunt van het Vlaamse Gewest over de bezwaren van de Commissie uiteen gezet. In haar verzoekschrift noemt de Commissie nog de volgende brieven:
Het Vlaamse Gewest
– Brief van 10 december 1998 waarin de Vlaamse regering een nieuw Mest Actieplan (M.A.P.) aankondigt. De brief bevat een voorstel van wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning;
– Brief van 25 juni 1999 waarin wordt medegedeeld dat het wijzigingsdecreet zoals vermeld in de brief van 10 december 1998 definitief is goedgekeurd door het Vlaamse parlement en op 11 mei 1999 is bekrachtigd en afgekondigd;
– Brief van 4 september 2002 met een kopie van het besluit van 14 juni 2002 van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, leden 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen.
Het Waalse Gewest
– Brief van 9 januari 2001 van het Waalse Gewest (niet als annex bijgevoegd) waarin zou worden bevestigd dat de door de nitraatrichtlijn vereiste actieprogramma’s tot op heden niet zouden zijn vastgesteld voor de kwetsbare zones Crétacé de Hesbaye (Haspengouw) en de Sables Bruxelliens.
B – Procedure 97/4750
13. Naast procedure 94/2239 heeft de Commissie nog procedure 97/4750 geopend. In de ingebrekestelling van 28 oktober 1998 in het kader van procedure 97/4750 gaat de Commissie verder in op een aantal bezwaren zoals die in het kader van procedure 94/2239 zijn bekendgemaakt. In de ingebrekestelling van 28 oktober 1998 komt de Commissie tot de conclusie dat het Koninkrijk België niet de nodige maatregelen heeft genomen om de artikelen 3, 5, 6, 10 en 12 van de richtlijn ten uitvoer te brengen. Het Koninkrijk België heeft in diverse brieven uitvoerig op deze ingebrekestelling gereageerd. Vervolgens heeft de Commissie op 9 november 1999 een met redenen omkleed advies verzonden waarin zij verzocht, binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen. Het Koninkrijk België heeft op 23 december 1999 een maand uitstel gevraagd om een antwoord te kunnen formuleren op het met redenen omkleed advies. Op 18 februari 2000 hebben de Belgische autoriteiten ten aanzien van de positie van het Vlaamse Gewest geantwoord op het met redenen omkleed advies. Ook in deze procedure wijst de Commissie in haar verzoekschrift naar nadien door het Koninkrijk België verzonden brieven:
Het Vlaamse Gewest
– Brief van 15 december 2000 betreffende twee uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse regering van het mestdecreet (M.A.P.II);
– Brief van 17 januari 2002 waarin de Vlaamse minister voor Leefmilieu en Landbouw meedeelt dat zij momenteel verdere vorderingen boekt inzake de afbakening van kwetsbare zones in het kader van de nitraatrichtlijn;
– Brief van 24 april 2002 betreffende de Franstalige versie van het mestdecreet en zijn besluiten;
– Brief van 21 juni 2002 met het besluit tot afbakening van de kwetsbare zones en een nota omtrent het mestbeleid in Vlaanderen;
– Brief van 4 september 2002 betreffende het besluit van 14 juni 2002 van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, leden 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen;
– Brief van 19 september 2002 betreffende de uitvoering van de nitraatrichtlijn en met als bijlage de code van goede landbouwpraktijken, (nutriënten, vollegrondsgroenten en fruitteelt).
Het Waalse Gewest
– Brief van 22 december 2000 met een programma betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw;
– Brieven van 19 juni 2001 en 5 september 2001 met het voorontwerp van besluit betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw;
– Brief van 13 juni 2002 met twee besluiten tot afbakening van twee kwetsbare zones;
– Brief van 13 november 2002 met het ontwerpbesluit betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw;
– Brief van 11 december 2002 met het besluit van 10 oktober 2002 van de Waalse Regering betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw.
14. Daar de Commissie van oordeel was dat de situatie, ondanks de door de Belgische autoriteiten meegedeelde gegevens, onbevredigend bleef, heeft zij op 22 mei 2003 het onderhavige beroep ingesteld.
15. De Commissie en België zijn ter terechtzitting van 12 januari 2005 gehoord.
IV – Het beroep
16. De Commissie heeft 5 grieven ten aanzien van de door het Vlaamse Gewest genomen maatregelen aangevoerd:
– Het Koninkrijk België heeft in strijd met artikel 3, lid 1, v an de nitraatrichtlijn in geen enkele bepaling vastgesteld welke wateren worden of kunnen worden verontreinigd. Weliswaar zouden de bevoegde Vlaamse autoriteiten bij besluit van 14 juni 2002(6) die wateren alsnog hebben aangewezen, maar daarvan is geen mededeling aan de Commissie gedaan. Overigens zou, zo stelt de Commissie, de aanwijzing niet overeenkomstig de richtlijn hebben plaatsgevonden;
– Het Koninkrijk België heeft bij de aanwijzing van de kwetsbare zones in Vlaanderen geen rekening gehouden met de procedure en de criteria van artikel 3 van de nitraatrichtlijn;
– De Vlaamse code van goede landbouwpraktijken voldoet niet aan de vereisten van artikel 4 en bijlage II van de nitraatrichtlijn;
– het Vlaamse actieprogramma voldoet niet aan de vereisten van artikel 5 en bijlage III van de nitraatrichtlijn, aangezien het niet voor alle door het Vlaamse Gewest aangewezen kwetsbare zones geldt en onvolledig is;
– Het verslag over het Vlaamse Gewest omvat niet alle documenten en inlichtingen die volgens artikel 10 juncto bijlage V van de nitraatrichtlijn hiervan deel moeten uitmaken.
17. De Commissie heeft ten aanzien van het Waalse Gewest de volgende grieven aangevoerd:
– Het Koninkrijk België heeft de artikelen 3, lid 2, en 12 van de richtlijn geschonden, aangezien het Waalse Gewest slechts voor een gedeelte van zijn grondgebied, en dan nog te laat, de wateren heeft vastgesteld en de kwetsbare zones heeft aangewezen, en de aanwijzing van de kwetsbare zones onvolledig is;
– De Waalse autoriteiten hebben, in strijd met artikel 3 van de richtlijn, bij de vaststelling van de verontreinigde wateren en de aanwijzing van de kwetsbare zones geen rekening gehouden met de verontreiniging van de kust- en zeewateren;
– Het Koninkrijk België heeft artikel 5 van de richtlijn geschonden, doordat het Waalse Gewest, nadat het twee kwetsbare zones op zijn grondgebied had aangewezen, heeft nagelaten binnen de daarvoor gestelde termijn actieprogramma’s op te stellen.
V – De ontvankelijkheid van het beroep
18. In haar verzoekschrift heeft de Commissie het Hof verzocht rekening te houden met maatregelen die in België zijn genomen ter uitvoering van de nitraatrichtlijn, nadat de in de met redenen omklede adviezen genoemde termijnen zijn verstreken. Zo zou het Hof kunnen vaststellen dat de gestelde tekortkomingen in de uitvoering van de nitraatrichtlijn tot op heden, althans ten dele, zijn blijven voortbestaan.
19. Naar mijn opvatting kan het Hof aan dit verzoek, waarmee de Commissie waarschijnlijk beoogt zich een volgende precontentieuze procedure tegen België te besparen, geen gevolg geven.
20. De nitraatrichtlijn voorziet in een aantal opeenvolgende acties die de lidstaten moeten ondernemen om de ermee beoogde doelstellingen te bereiken. In hun wetgeving zullen zij de nodige grondslagen moeten scheppen voor het nodige bestuurlijke optreden ter uitvoering van deze richtlijn. Vervolgens zullen zij de door nitraat verontreinigde wateren, alsmede de wateren die door een dergelijke verontreiniging worden bedreigd, moeten aanwijzen. Daarna volgt de aanwijzing van kwetsbare zones, waarvan de uitspoeling bijdraagt tot de verdere belasting met nitraat van de aangewezen wateren. Met het oog op de terugdringing van het nitraatgebruik in de kwetsbare zones zullen daarvoor actieprogramma´s moeten worden opgesteld en uitgevoerd. Ten slotte zullen die actieprogramma´s in het licht van nadere ontwikkelingen, met inbegrip van de aangewezen kwetsbare zones, periodiek moeten worden herzien. Deze, hierboven in de punten 2 tot en met 8 uitvoeriger beschreven implementatieketen, is voorzien van een aantal termijnen waarbinnen de afzonderlijke acties, als schakels in de keten, moeten zijn voltooid en voor een verplichting tot rapportage aan de Commissie.
21. Uit de doelstellingen en het systeem van de nitraatrichtlijn blijkt dat zij een bijkans permanente verplichting voor de lidstaten meebrengt om adequate acties, in de vorm van de in deze richtlijn voorgeschreven handelingen, te ondernemen om de beoogde vermindering van de nitraatbelasting van de verontreinigde wateren te verwezenlijken. Daartoe is een consequente toetsing van de door de lidstaten genomen of voorgenomen uitvoeringsmaatregelen nodig.
22. Omdat de implementatie van de nitraatrichtlijn van de lidstaten vergt dat zij een reeks van elkaar opeenvolgende maatregelen nemen, kunnen zij op verschillende manieren tekortschieten bij het nakomen van hun verplichtingen:
– zij nemen de van hen geëiste stappen niet of te laat;
– de door hen ondernomen acties zijn onvoldoende of onjuist;
– zij schieten tekort in de uitvoering van de getroffen maatregelen of zij handhaven die maatregelen onvoldoende tegenover de economische actoren tot wie zij zijn gericht;
– zij voldoen na verloop van een redelijke periode niet aan de resultaatsverplichtingen die met de nitraatrichtlijn zijn beoogd.
23. Juist omdat de nitraatrichtlijn een veelomvattend samenstel van acties, die zich over een langere periode uitstrekken, van de lidstaten vereist, steekt het toezicht daarop door de Commissie nauw. Anders dan bij talrijke andere richtlijnen, waarvan de implementatie door de lidstaten, voltooid is met de tijdige omzetting ervan in de nationale wetgeving, vergt het toezicht op de uitvoering van de nitraatrichtlijn een voortdurende controle op alle achtereenvolgende fasen van de uitvoeringsketen en een toetsing van de met de uitvoering bereikte feitelijke resultaten.
24. In deze context kan het voor de Commissie om doelmatigheidsredenen aantrekkelijk zijn om van het Hof een uitspraak te vragen die niet alleen betrekking heeft op gedragingen van een lidstaat die aan de afsluiting van de precontentieuze procedure vooraf gaan, maar die zich ook uitstrekt tot handelingen van een lidstaat daarna. Zo wordt immers een groter deel van de uitvoeringsketen bestreken en worden nadere procedures tegen de betrokken lidstaat mogelijk voorkomen. Ook voor de lidstaat kan dit mogelijk aantrekkelijk zijn, omdat hem meer houvast voor zijn toekomstige handelen wordt geboden.
25. Niettemin ben ik van oordeel dat deze weg in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof onbegaanbaar is. Volgens die rechtspraak moet de vraag of en in hoeverre een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen worden beoordeeld naar de situatie aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en kan het Hof met sindsdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden.(7)
26. In zijn jurisprudentie heeft het Hof de redenen voor deze strikte begrenzing omschreven:
– een procedurele waarborg voor de lidstaat, die in de precontentieuze fase de gelegenheid moet hebben zich tegenover de Commissie te verantwoorden(8) ;
– de noodzakelijke mogelijkheid voor de lidstaat om in samenspraak met de Commissie de nodige maatregelen alsnog te nemen en zo een veroordeling door het Hof te voorkomen(9) ;
– de verzekering dat in de mogelijke procedure van het Hof het onderwerp van het geding duidelijk kan worden omschreven.(10)
27. Een beroep, en dat geldt ook voor het onderhavige, is derhalve niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op grieven die in de precontentieuze procedure niet aan de orde zijn geweest.
28. Overigens hoeft de strikte toepassing van deze rechtspraak niet te betekenen dat daardoor de controle op en het afdwingen van de naleving van voorschriften als de nitraatrichtlijn ernstig wordt bemoeilijkt. De Commissie kan immers in de precontentieuze procedure nauwkeurig de inhoud specificeren van de uitvoeringsmaatregelen die de betrokken lidstaat had behoren te nemen. Indien zij dan vervolgens in de contentieuze procedure door het Hof in haar opvattingen wordt bevestigd, heeft zo’n uitspraak ook gevolgen voor hetgeen de lidstaat nog moet doen ter voldoening aan de verplichtingen die uit de richtlijn voortvloeien.
29. Voor de onderhavige procedure betekent een en ander dat de grieven – of onderdelen daarvan – van de Commissie die niet berusten op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies – dat geldt voor alle maatregelen die in België zijn genomen na het verlopen van de termijn zoals voorzien in de met redenen omkleden adviezen in beide precontentieuze procedures – niet-ontvankelijk zijn.
30. Bij de behandeling van de afzonderlijke grieven zal ik hieronder daarom steeds nagaan of en in hoeverre zij ontvankelijk zijn.
VI – Beoordeling
A – Prealabele opmerking
31. In de federale structuur van de Belgische staat berust de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de nitraatrichtlijn bij de gewesten. Daarom dient bij de beoordeling van het onderhavige beroep steeds te worden nagegaan welke maatregelen de afzonderlijke gewesten binnen de kring hunner competenties hebben getroffen en of die maatregelen voldoende zijn. Aangezien tegenover de Gemeenschap de Belgische staat verantwoordelijk blijft voor de implementatie van het gemeenschapsrecht impliceert iedere vaststelling dat de uitvoering van de richtlijn door de gewesten te laat en/of onvoldoende is, dat het Koninkrijk België in zijn verplichtingen is tekortgeschoten.
B – Niet-nakoming van de verplichtingen van artikel 3
Grieven ten aanzien van het Vlaamse Gewest
32. De Commissie voert allereerst aan, dat België de uit artikel 3, lid 1, van de nitraatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen. Het Vlaamse Gewest heeft geen wateren vastgesteld welke door verontreiniging worden beïnvloed en welke zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven. Voorts is de Commissie van mening dat de Belgische regering artikel 3, lid 1, en bijlage I, A, punt 3, van de richtlijn heeft geschonden door in ieder geval het water van de Noordzee niet als eutroof in de zin van de richtlijn aan te merken. Tot slot stelt de Commissie dat er geen mededeling over het besluit van 14 juni 2002(11) van de Vlaamse regering tot haar is gericht. Daarnaast is de methode van vaststelling van de wateren niet conform artikel 3, lid 1, en de criteria van bijlage I, van de nitraatrichtlijn.
33. In zijn verweerschrift legt de Belgische regering uit dat het Vlaamse Gewest onmiddellijk kwetsbare zones heeft aangeduid op basis van de criteria van bijlage I bij de nitraatrichtlijn, aangezien zij ervan uitging dat het mogelijk was tegelijkertijd de vaststelling op basis van artikel 3, lid 1, en de aanwijzing op grond van artikel 3, lid 2, uit te voeren. Ofschoon de wateren niet formeel zijn aangeduid, heeft het Vlaamse Gewest de stap van artikel 3, lid 1, niet overgeslagen. Alvorens de kwetsbare zones aan te wijzen, zijn er metingen uitgevoerd in de wateren en deze metingen zijn benut bij de aanduiding van de kwetsbare zones.
34. Daarnaast voldoet de Vlaamse regelgeving volgens de Commissie niet aan de vereisten van artikel 3, lid 2, van de nitraatrichtlijn. Verschillende zones zijn ten onrechte uitgesloten van het predikaat kwetsbare zone en voorts komen de criteria voor de aanwijzing van de kwetsbare gebieden, niet geheel overeen met die van artikel 3, van de nitraatrichtlijn. Verder wijst een analyse van de overlegde meetresultaten uit dat een groot aantal zones niet als kwetsbaar is aangewezen ook al wateren deze zones wel af in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde wateren en dragen zij bij aan de verontreiniging.
35. Voor de aanwijzing van kwetsbare zones onderscheidt het Vlaamse Gewest vier categorieën, zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn (artikel 15, lid 6, meststoffendecreet), kwetsbare zones ecologische waardevolle agrarische gebieden (artikel 15 bis, meststoffendecreet,) kwetsbare zones natuur (artikel 15 ter, meststoffendecreet,) en fosfaatverzadigde gebieden (artikel 15 quater, meststoffendecreet).
36. Ten eerste worden volgens de Commissie op grond van artikel 15, lid 6, van het meststoffendecreet enkel zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn aangewezen die zijn bestemd of worden gebruikt voor de winning van drinkwater. Deze handelwijze is zowel in strijd met de letter als met de geest van artikel 3, leden 1 en 2, en de criteria van bijlage I, van de nitraatrichtlijn, zoals overgenomen in artikel 15, leden 4 en 5, van het meststoffendecreet. Uit de hierboven aangehaalde bepalingen blijkt immers dat bij de vaststelling van wateren die door verontreiniging worden beïnvloed rekening moet worden gehouden met alle grondwater, en niet alleen met grondwater dat bestemd is voor menselijke consumptie. Het gevolg van deze handelwijze is dat in Vlaanderen alleen zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zijn aangewezen in zones die zijn bestemd of worden gebruikt voor de winning van drinkwater. In het antwoord van het Vlaamse Gewest op de ingebrekestelling wordt dit bevestigd. Hierin valt te lezen dat: „wij van oordeel zijn dat het voorlopig volstaat die oppervlaktewateren aan te duiden die kunnen bestemd of gebruikt zijn voor de bereiding van drinkwater”.
37. In de tweede plaats hebben criteria voor de aanwijzing van de kwetsbare zones in de categorieën: „kwetsbare zones ecologische waardevolle agrarische gebieden” en „kwetsbare zones natuur en fosfaatverzadigde gebieden” volgens de Commissie geen enkele (directe) relatie met de criteria zoals vermeld in artikel 3, leden 1 en 2, en bijlage I van de nitraatrichtlijn. Dit heeft tot gevolg dat een groot aantal zones niet als kwetsbaar zijn aangewezen ofschoon deze zones wel afwateren in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde wateren en tot de verontreiniging bijdragen. Gegevens die door het Vlaamse Gewest zijn overlegd, wijzen uit dat 70 a 80 % van Vlaanderen aangewezen zou moeten worden als kwetsbare zone.
38. Ten derde komt de aanwijzing van kwetsbare zones zoals vermeld in het besluit van 14 juni 2002(12) van de Vlaamse regering, niet overeen met artikel 3, en de criteria van bijlage I, van de nitraatrichtlijn, aldus de Commissie.
39. In dupliek stelt de Belgische regering dat de afbakening van de zones water zich niet enkel beperkt tot het aanwijzen van zones die zijn bestemd of worden gebruikt voor de winning van drinkwater, ook andere zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zijn ter uitvoering van de nitraatrichtlijn aangewezen. In de kwetsbare zones die zijn afgebakend op grond van artikel 15 bis, de ecologische waardevolle agrarische gebieden en artikel 15 ter, de zones met kwetsbare natuurgebieden, zijn aanvullende verplichtende maatregelen van toepassing die veel verder gaan dan de maatregelen die van kracht zijn op het grondgebied van Vlaanderen. Deze maatregelen hebben hetzelfde doel als de richtlijn, zonder dat deze kwetsbare gebieden zijn aangewezen als zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn als bedoeld in de nitraatrichtlijn. De aanwijzing van deze kwetsbare zones is niet gebaseerd op de criteria van deze richtlijn.
40. Ter terechtzitting heeft de Belgische regering benadrukt dat haar beleid ten aanzien van Vlaanderen erop is gericht om iedere landbouwer tot op perceelsniveau te responsabiliseren. Met dit beleid wordt effectief bijgedragen aan de verlaagde uitspoeling van nitraten zodat de normen van de nitraatrichtlijn tot op perceelsniveau bereikt kunnen worden.
Grieven ten aanzien van het Waalse Gewest
41. Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk België de artikelen 3, lid 2, en 12 van de nitraatrichtlijn geschonden, aangezien het slechts voor een gedeelte van zijn grondgebied de wateren heeft vastgesteld en de kwetsbare zones heeft aangewezen. Daarnaast heeft de aanwijzing niet binnen de gestelde termijn plaatsgevonden en is de aanwijzing van de kwetsbare zones tot op heden onvolledig.
42. De Commissie wijst op het verslag dat krachtens artikel 10 van de nitraatrichtlijn bij brief van 20 september 1996 is ingediend, waaruit blijkt dat slechts voor een gedeelte van het grondgebied van het gewest de kwetsbare zones zijn vastgesteld binnen de termijn zoals voorgeschreven door de nitraatrichtlijn, aangezien bij de opstelling van voornoemd verslag nog voor drie subgewesten, het land van Herve, de gemeente Comines-Warneton en de Condroz, studies in uitvoering waren. Deze subgewesten hadden volgens de Commissie voor 20 december 1993 moeten zijn aangewezen als kwetsbare zone. Op 19 maart 2002 zijn uiteindelijk de gemeente Comines-Warneton en de Sud namurois (gedeelte van de Condroz) als kwetsbare zone aangewezen. Echter het westelijke gedeelte van de Sud namurois, het gebied tussen de Samber en de Maas, is slechts gedeeltelijk aangewezen als kwetsbare zone, terwijl uit de studie Environmental resources management (13) blijkt dat het nitraatgehalte daar even hoog is als in het oostelijk deel. Voorts is het land van Herve tot op heden niet aangewezen als kwetsbaar gebied. Tot slot stelt de Commissie dat een onvoldoende groot gebied van de Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone is aangewezen, ook het westelijke gedeelte zou volgens de studie Environmental resources management
aangewezen moeten worden.
43. De Belgische regering wijst de stelling dat de aanwijzing niet binnen de gestelde termijn heeft plaatsgevonden van de hand en stelt dat artikel 3, lid 4, van de nitraatrichtlijn hier van toepassing is. Dit artikel bepaalt dat de lijst van kwetsbare zones door de lidstaten opnieuw wordt bezien wanneer zulks dienstig is, doch ten minste om de vier jaar, en zo nodig wordt herzien of aangevuld teneinde rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. Het bestaan van bovengenoemde problematische zones bleek weliswaar reeds uit een eerste onderzoek rond 1994 op grond van artikel 3, leden 1 en 2 maar de studies waren destijds nog niet afgesloten, derhalve zijn de gemeente Comines-Warneton en de Sud namurois op 19 maart 2002 op grond van artikel 3, lid 4, als kwetsbare zones aangewezen. De conclusies van de studie van de Commissie waarmee zij wil aantonen dat het gebied tussen de Samber en de Maas, ook als kwetsbare zone moet worden aangewezen, worden niet onderschreven door het Koninkrijk België. De aanwijzing van de Sud namurois is gebaseerd op meetresultaten van het nitraatgehalte en beantwoordt aan de criteria zoals vermeld in artikel 3 van de nitraatrichtlijn.
44. In antwoord op het verwijt van de Commissie dat het land van Herve niet is aangewezen als kwetsbare zone, wijst België op de speciale status die aan dit gebied is gegeven. De maatregelen zoals voorzien in artikel 5 van de nitraatrichtlijn zijn niet de meest afdoende maatregelen voor de bestrijding van de verontreiniging door nitraten en derhalve zijn er specifieke maatregelen in deze zone van toepassing.
45. Tot slot wijst de Belgische regering het verwijt van de Commissie dat een onvoldoende groot gebied van de Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone is aangewezen, van de hand. Metingen van het nitraatgehalte wijzen uit dat het westelijke gedeelte van de Crétacé de Hesbaye niet verontreinigd is.
46. De Commissie stelt tot slot dat de Waalse autoriteiten, in strijd met artikel 3 van de nitraatrichtlijn, bij de vaststelling van de verontreinigde wateren en de aanwijzing van de kwetsbare zones geen rekening hebben gehouden met de verontreiniging van de kust‑ en zeewateren. De Commissie wijst erop dat België zelf bij de commissies die belast zijn met de toepassing van de Verdragen van Oslo en Parijs melding heeft gemaakt van een eutrofiëringprobleem langs de Belgische kust en in de Scheldemonding. Aangezien de Belgische zee‑ of kustwateren geëutrofieerd zijn wegens de aanvoer van nutriënten door watermassa’s die verontreinigd zijn met nitraten afkomstig uit landbouwactiviteiten moeten de bevoegde gewestelijke autoriteiten de stukken land die afwateren in de Noordzee en die tot de verontreiniging bijdragen, als kwetsbare zone aanwijzen.
47. De Belgische regering brengt hiertegen in dat de bijdrage van nutriënten door watermassa’s die verontreinigd zijn met nitraten afkomstig uit landbouwactiviteiten niet significant is voor het Waalse gedeelte.
C – Beoordeling
De ontvankelijkheid
48. De bezwaren van de Commissie die betrekking hebben op het besluit van 14 juni 2002 van de Vlaamse regering en het bezwaar van de Commissie dat een onvoldoende groot gebied van de Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone is aangewezen, moeten als onregelmatig worden aangemerkt aangezien het een uitbreiding van het onderwerp van het geding vormt ten opzichte van het met redenen omkleed advies.(14)
49. De hierop betrekking hebbende grieven van de Commissie zijn derhalve niet ontvankelijk.
Ten gronde
50. Artikel 3, leden 1 en 2, van de nitraatrichtlijn legt de lidstaten de verplichting op om uiterlijk op 20 december 1993 te voldoen aan de volgende afzonderlijke verplichtingen:
– zij moeten vaststellen welke wateren door verontreiniging met stikstofverbindingen uit agrarische bron worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed, indien geen maatregelen worden genomen tot vermindering van de stikstofbelasting uit agrarische bronnen;
– met het oog daarop dienen zij de landbouwgebieden die afwateren op de wateren waarvan is vastgesteld dat zij met stikstofverbindingen overbelast zijn, of dat dreigen te worden, aan te wijzen als kwetsbare zone.
51. De wateren die door verontreiniging (kunnen) worden beïnvloed worden met behulp van de criteria van bijlage I aangewezen. Volgens deze criteria dient zoet oppervlaktewater, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater, dat een hogere dan de in richtlijn 75/440/EEG(15) vastgestelde nitraatconcentratie bevat, of zou kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven, te worden aangemerkt als water dat door verontreiniging wordt beïnvloed. Hetzelfde geldt voor grondwater dat meer dan 50 milligram nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven, en voor natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kust‑ en zeewateren die eutroof blijken te zijn of in de nabije toekomst eutroof zouden kunnen worden indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.
52. Bij het toepassen van deze criteria dienen de lidstaten tevens rekening te houden met de fysische en milieukenmerken van de wateren en het land, de huidige kennis van het gedrag van stikstofverbindingen in het milieu (water en bodem) en tot slot de huidige kennis van de gevolgen van de maatregelen overeenkomstig artikel 5.
53. In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat het Koninkrijk België heeft erkend dat in het Vlaamse Gewest de wateren die door verontreiniging (kunnen) worden beïnvloed, niet formeel zijn vastgesteld. Dit heeft consequenties voor de aanwijzing zoals bedoeld in artikel 3, lid 2, van de nitraatrichtlijn. De aanwijzing van de kwetsbare zones kan alleen correct worden verricht wanneer de voorafgaande vaststellingsfase is voltooid. Bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn heeft het Koninkrijk België derhalve niet voldaan aan haar verplichtingen op grond van artikel 3, lid 1 van de nitraatrichtlijn.
54. Het is duidelijk dat het Koninkrijk België niet zijn verplichtingen op grond van artikel 3, lid 2, van de nitraatrichtlijn is nagekomen, nu het Vlaamse Gewest de kwetsbare zones maar ten dele heeft aangewezen. Zoals gesteld, zijn voor de uitvoering van de nitraatrichtlijn uitsluitend relevant de zones die kwetsbaar zijn omdat door de uitspoeling van nitraat het oppervlaktewater en het grondwater worden belast. Weliswaar zijn ingevolge het meststoffendecreet zones aangewezen die uit anderen hoofde kwetsbaar zijn, zoals de ecologische en de natuurwaarde ervan, maar bij die aanwijzing worden andere criteria toegepast dan die welke in artikel 3, en bijlage I van de nitraatrichtlijn zijn voorgeschreven. Daarmee voldoet die aanwijzing dus niet aan de eisen die deze richtlijn stelt. Het argument van de Belgische regering dat deze zones mede in het licht van de doelstellingen van de nitraatrichtlijn zijn aangewezen, acht ik onvoldoende. Immers, de aard van de kwetsbaarheid bepaalt de maatregelen die moeten worden genomen tot vermindering van die kwetsbaarheid. Daarom faalt hier een beroep op het arrest Standley.(16) Inderdaad hebben lidstaten ingevolge dat arrest een ruime beoordelingsvrijheid bij de toepassing van de in bijlage I neergelegde criteria. Zij kunnen evenwel die criteria bij de aanwijzing van de kwetsbare zones niet negeren.
55. Wat betreft in het bijzonder de afbakening van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn, wijs ik erop dat artikel 15, lid 6, van het meststoffendecreet de toepassing van de nitraatrichtlijn beperkt. Op grond van dit artikel worden in het Vlaamse Gewest drie categorieën kwetsbare zones voor de waterkwaliteit aangewezen:
1° waterwingebieden en beschermingszones type I, II en III voor grondwater, afgebakend in toepassing van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer;
2° de door de Vlaamse regering aangeduide gevoelige gebieden waar verscherpte normering noodzakelijk is binnen de subhydrografische bekkens van oppervlaktewater bestemd voor de productie van drinkwater, afgebakend in toepassing van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging;
3° gebieden met nitraatgevoelige gronden waar verscherpte normering noodzakelijk is zoals bepaald door de Vlaamse regering en afgebakend in toepassing van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer.
56. De gebieden die buiten deze categorieën vallen, maar die wel overeenkomstig artikel 3, lid 2 van de nitraatrichtlijn afwateren op de wateren waarvan is vastgesteld dat zij met stikstofverbindingen overbelast zijn, of dat dreigen te worden, worden buiten de werkingssfeer van de nitraatrichtlijn gehouden. Dit is als zodanig onverenigbaar met de richtlijn. Daarmee overschrijdt de Belgische regering ook in dit opzicht de beoordelingsruimte die de richtlijn haar toekent.
57. De bezwaren van de Commissie ten aanzien van het Waalse Gewest zijn eveneens gegrond. Bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn heeft België niet voldaan aan haar verplichting om alle wateren overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de nitraatrichtlijn vast te stellen en de kwetsbare zones op grond van artikel 3, lid 2, aan te wijzen. Uit het antwoord van het Waalse Gewest op de ingebrekestelling blijkt reeds dat in het land van Herve de grens van 50 mg/NO3/l meermalen is bereikt en bovendien, dat zones waar geen overschrijding te meten was, zeldzaam waren. In de gemeente Commines-Warneton varieerden de metingen tussen de 63 en 92 mg/NO3/l en in de Condroz lieten enkele metingen een overschrijding van de grens van 50 mg/NO3/l zien. In hetzelfde antwoord spreekt het Waalse Gewest over een ernstige verontreiniging van het gebied tussen de Samber en de Maas met meetresultaten van over de 50 mg/NO3/l. Het argument van de Belgische regering dat de studies voor de betrokken gebieden nog niet waren afgerond, kan derhalve niet als rechtvaardiging dienen voor het niet voldoen aan haar verplichtingen op grond van artikel 3. Ook kan het beroep van de Belgische regering op artikel 3, lid 4, niet slagen, aangezien artikel 3, lid 4, betrekking heeft op de herziening van de lijst van kwetsbare zones, en niet op de initiële aanwijzing van kwetsbare zones.
58. Tot slot zijn ook de bezwaren van de Commissie ten aanzien van de beide gewesten met betrekking tot de niet-vaststelling van de kust- en zeewateren op grond van artikel 3, lid 1, en de daaruit voortvloeiende aanwijzing van de kwetsbare zones overeenkomstig artikel 3, lid 2, gegrond. De vierde overweging van de considerans van de nitratenrichtlijn, waarin met zoveel woorden de bescherming van de Noordzee als een van de beweegredenen van de nitraatrichtlijn wordt genoemd, verzet zich tegen een interpretatie en toepassing van deze richtlijn waarin de bijdrage van met nitraten afkomstig uit landbouwactiviteiten verontreinigde watermassa’s aan de eutrofiëring van de Noordzee, buiten beschouwing wordt gelaten.
59. Derhalve zijn de hier onderzochte grieven van de Commissie gegrond.
D – 	Onvolledige uitwerking van de code van goede landbouwpraktijken
Grieven ten aanzien van het Vlaamse Gewest
60. In de door het Vlaamse Gewest opgestelde code van goede landbouwpraktijken ontbreken volgens de Commissie onderstaande vier punten van bijlage II van de nitraatrichtlijn:
– de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof;
– de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen;
– de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land;
– de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen.
61. De Belgische regering wijst in haar verweerschrift op artikel 17 van het meststoffendecreet en zijn uitvoeringsbesluiten waarin verschillende aspecten worden geregeld, die de nitraatrichtlijn voorziet voor de code van goede landbouwpraktijken. Dit artikel heeft in de loop der jaren verscheidene wijzigingen ondergaan en de verplichtingen zijn in de brochure „Mestgids – Wegwijs in het Vlaamse beleid december 2000” medegedeeld aan de landbouwers in Vlaanderen.
Beoordeling
62. Het Vlaamse Gewest heeft in haar antwoord van 19 februari 1999 op het met redenen omkleed advies erkend dat het viertal genoemde punten in de code van goede landbouwpraktijken ontbreken en dat op korte termijn een aanpassing van de code inzake de vier voormelde punten zou plaatsvinden. Aangezien het door de Belgische regering naderhand gewijzigde meststoffendecreet niet vóór het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is vastgesteld, behoeft niet te worden onderzocht of deze een correcte uitvoering van de uit bijlage III bij de richtlijn voortvloeiende verplichtingen vormt. Deze grief van de Commissie is namelijk in het kader van procedure 94/2239 naar voren gekomen en de Commissie heeft op 23 november 1998 een met redenen omkleed advies verzonden waarin zij deze lidstaat verzocht, binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen. Derhalve valt het gewijzigde meststoffendecreet van 1 januari 2000 buiten de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
63. Dit middel van de Commissie is daarom gegrond.
E – Actieprogramma’s
Grieven ten aanzien van het Vlaamse Gewest
64. De Commissie herinnert eraan dat artikel 5, lid 1, van de nitraatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing, actieprogramma’s op moeten stellen voor de kwetsbare zones die op hun beurt moeten zijn aangewezen binnen twee jaar na de kennisgeving van de richtlijn . Aangezien de kennisgeving van de richtlijn op 19 december 1991 heeft plaatsgevonden, hadden de kwetsbare zones uiterlijk op 20 december 1993 moeten zijn aangewezen en hadden de actieprogramma’s uiterlijk op 20 december 1995 moeten zijn opgesteld.
65. De Commissie wijst allereerst op de niet-gerechtvaardigde tegenstrijdigheid dat actieprogramma’s die uit hoofde van artikel 5 van de nitraatrichtlijn binnen de kwetsbare zones van toepassing zouden moeten zijn, slechts gedeeltelijk van toepassing zijn. De norm zoals voorschreven door bijlage III, punt 2, bij de nitraatrichtlijn dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, de 170 kg N per hectare niet overschrijdt, is niet van toepassing:
– in de kwetsbare zones van ecologische waardevolle agrarische gebieden (artikel 15 bis
en artikel 14, meststoffendecreet, zie punt 14);
– voor bedrijven in de uit hoofde van hun natuurwaarden kwetsbare zones die onder de ontheffing van artikel 15 ter, lid 2, 1° en 2°, en lid 3, vallen (artikel 15 ter, lid 8, meststoffendecreet);
– in de fosfaatverzadigde gebieden (artikel 15 quater, lid 1, tweede alinea, meststoffendecreet, zie punt 16).
66. In de tweede pla ats verwijt de Commissie de Belgische regering dat de maatregelen die door het Vlaamse Gewest zijn medegedeeld als onderdeel van zijn actieprogramma geen bepalingen bevatten die een volledige toepassing van artikel 5, lid 4, van de nitraatrichtlijn mogelijk maken. Dit artikel schrijft voor dat actieprogramma’s moeten bestaan uit onder andere de verplichte maatregelen van bijlage III. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
2. de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan […].
67. Voorts stelt de Commissie in de derde plaats dat er niet is voldaan aan het vereiste van bijlage III, punt 1.3. De Belgische regering heeft bij de vaststelling van maatregelen ter beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen geen rekening gehouden met de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem. Uit de wetenschappelijke verantwoording van de voorgestelde normen zoals overlegd door de Belgische regering, blijkt dat de normen de reële bodemvoorraad aan stikstof niet in ogenschouw nemen.
68. Tot slot stelt de Commissie dat er niet is voldaan aan het vereiste van bijlage III, punt 2, dat voorschrijft dat maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf, de 170 kg N per hectare niet overschrijdt. Dit vereiste is namelijk niet van toepassing op de kwetsbare zones ecologische waardevolle agrarische gebieden, de uit hoofde van natuurwaarden kwetsbare zones en de fosfaatverzadigde gebieden.
69. De Belgische regering brengt tegen het eerste bezwaar van de Commissie in dat voor de kwetsbare gebieden maatregelen van toepassing zijn die veel verder gaan dan de maatregelen die verplicht zijn op grond van bijlage III bij de nitraatrichtlijn, zelfs voor wat betreft de norm van 170 kg N per hectare. Dat de norm van 170 kg N per hectare niet van toepassing is op bedrijven in de kwetsbare zone natuur die onder de ontheffing van artikel 15 ter, lid 2, 1° en 2°, en lid 3_vallen, is in dit geval niet van belang aangezien in de betrokken zones het nitraatgehalte van 50 mg/l niet is overschreden. Alle andere maatregelen zoals het actieprogramma en de code van goede landbouwpraktijken zijn voldoende om het doel van de nitraatrichtlijn te bereiken. Ook in de fosfaatverzadigde gebied zijn maatregelen van toepassing die veel verder gaan dan de maatregelen die van toepassing zijn in de zones die niet als kwetsbaar zijn aangewezen. In deze gebieden wordt de bemesting met meststoffen beperkt tot 40 kg difosforpentoxyde per hectare en per jaar.
70. De Belgische regering erkent ten aanzien van de tweede grief in haar verweerschrift dat de Vlaamse regelgeving aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet voldeed aan de vereisten van bijlage III, punten 1.1 en  1.2, bij de nitraatrichtlijn.
71. De Belgische regering benadrukt ten aanzien van het derde bezwaar dat bij de bemestingsnormen rekening wordt gehouden met een gemiddelde bodemvoorraad welk identiek is genomen voor alle percelen. Deze norm die samen met – de aanwezige hoeveelheden stikstof aan het eind van het jaar – wordt toegepast, garandeert dat de doelstellingen van de richtlijn worden bereikt.
Grieven ten aanzien van het Waalse Gewest
72. De Commissie is van mening dat de Belgische regering artikel 5 van de richtlijn heeft geschonden, aangezien het Waalse Gewest, nadat het twee kwetsbare zones op zijn grondgebied had aangewezen, binnen de gestelde termijn actieprogramma’s had moeten opstellen, hetgeen niet is gebeurd.
73. Het Waalse Gewest heeft door middel van twee ministeriële besluiten van 28 juli 1994 de Crétacé de Hesbaye en de Sables Bruxelliens aangewezen als kwetsbare zones. Derhalve had het gewest, het door de nitraatrichtlijn vereiste actieprogramma, uiterlijk op 20 december 1995 moeten vaststellen. Deze verplichting is zelfs opgenomen in artikel 3 van beide Waalse besluiten waarbij de bedoelde kwetsbare zones werden aangewezen. Dat artikel voorziet in het opstellen, door de bevoegde overheid, van op de aangewezen zones toepasselijke actieprogramma’s die uiterlijk op 20 december 1995 (datum van inwerkingtreding) moesten zijn vastgesteld. Evenwel, heeft het Waalse Gewest, nadat het twee kwetsbare zones op zijn grondgebied had aangewezen, geen actieprogramma’s opgesteld.
74. De Belgische regering stelt dat zij op plaatselijk niveau voor de Crétacé de Hesbaye en de Sables Bruxelliens vanaf 1996 programma’s heeft opgesteld om de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te voorkomen en te verminderen welke belangrijke effecten hebben gesorteerd.
75. In haar repliek wijst de Commissie erop dat deze programma’s op vrijwillige basis worden uitgevoerd door landbouwers en dat ze niet van toepassing zijn op het geheel aan kwetsbare zones.
76. In de tweede plaats verwijt de Commissie de Belgische regering dat het besluit van de Waalse regering betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw van 10 oktober 2002 dat door het Waalse Gewest is medegedeeld als zijnde actieprogramma geen bepalingen bevatten die een volledige toepassing van artikel 5, lid 4, van de nitraatrichtlijn mogelijk maken.
Beoordeling
De ontvankelijkheid
77. Het bezwaar van de Commissie dat betrekking heeft op het besluit van de Waalse regering betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw van 10 oktober 2002, moet als onregelmatig worden aangemerkt aangezien het een uitbreiding van het voorwerp van het geding in vergelijking met het in het met redenen omkleed advies omschreven voorwerp vormt.
78. Deze grief van de Commissie is derhalve niet-ontvankelijk.
Ten gronde
79. Lidstaten moeten krachtens artikel 5 van de nitraatrichtlijn actieprogramma’s opstellen teneinde in de overeenkomstig artikel 3, leden 2 en 4, van de nitraatrichtlijn aangewezen kwetsbare zones de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen, te voorkomen en te verminderen.
80. Een lidstaat kan een actieprogramma opstellen dat betrekking heeft op alle kwetsbare zones op zijn grondgebied of verschillende programma’s voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan op dat grondgebied.
81. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en moeten met name bestaan uit de verplichte maatregelen bedoeld in bijlage III bij de nitraatrichtlijn. Die maatregelen moeten voorschriften behelzen die in detail worden vermeld in die bijlage, betreffende de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest en beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen, rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, teneinde te waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest voor elk landbouw‑ of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
82. De actieprogramma’s strekken, onder meer, ertoe de toevoeging van stikstof aan de bodem te verminderen. Zo wordt de kans dat niet door gewassen opgenomen stikstofverbindingen uit de bodem spoelen en uiteindelijk in de al overbelaste of daarmee bedreigde oppervlaktewateren terechtkomen verkleind.
83. Allereerst moet worden vastgesteld dat de Belgische regering ten aanzien van het Vlaamse Gewest heeft erkend dat de Vlaamse regelgeving aan het einde van het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet voldeed aan de vereisten van bijlage III, punten 1.1 en  1.2, bij de nitraatrichtlijn. De Belgische regering heeft daarnaast in haar stukken bevestigd dat zij geen rekening houdt met de reële bodemvoorraad maar met een gemiddelde bodemvoorraad. Dit is in strijd met het vereiste van bijlage III, punt 1.3.
84. De overige grieven van de Commissie ten aanzien van het Vlaamse Gewest hebben betrekking op de onvolledige toepassing van artikel 5, lid 4, van de nitraatrichtlijn op de kwetsbare zones ecologische waardevolle agrarische gebieden, de kwetsbare zones natuur en de fosfaatverzadigde gebieden. Het is overduidelijk dat de door de Belgische regering genoemde maatregelen niet voldoen aan de vereisten van artikel 5 van de nitraatrichtlijn. De bezwaren van de Commissie ten aanzien van het actieprogramma hebben betrekking op zones die, zoals op de terechtzitting bleek, uiteindelijk niet waren vastgesteld op grond van de nitraatrichtlijn (zie punt 53). Derhalve heeft het Vlaamse Gewest op grond van andere criteria dan voorgeschreven door artikel 3 van de nitraatrichtlijn kwetsbare zones aangewezen, waarop andere criteria dan voorgeschreven door artikel 5 van de nitraatrichtlijn van toepassing zijn. Daarnaast heeft het Vlaamse Gewest grote delen van haar grondgebied ten onrechte niet als kwetsbare zone aangewezen, met als consequentie dat voor deze zones geen actieprogramma’s van toepassing zijn. Ik concludeer dan ook dat het Koninkrijk België in gebreke is, omdat het Vlaamse Gewest heeft verzuimd, toereikende maatregelen te nemen voor de volledige en behoorlijke implementatie van achtereenvolgens artikel 3 en artikel 5, nitraatrichtlijn.
85. Het bezwaar van de Commissie ten aanzien van het Waalse Gewest is eveneens gegrond. Vrijwillige programma’s die naar gelang van de betrokken gebieden verschillen en anders kunnen worden toegepast, en die geen georganiseerd en coherent stelsel vormen dat is bedoeld om een specifiek doel te bereiken, kunnen immers niet worden beschouwd als actieprogramma’s in de zin van artikel 5 van de nitraatrichtlijn.
86. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat ook deze grieven, ontleend aan schending van artikel 5 van de nitraatrichtlijn, gegrond zijn.
F – Onvolledige verslaglegging
Grieven ten aanzien van het Vlaamse Gewest
87. Artikel 10 van de nitraatrichtlijn schrijft voor dat lidstaten, voor de periode van vier jaar na de kennisgeving van deze richtlijn en voor elke daarop volgende periode van vier jaar, bij de Commissie een verslag indienen met de in bijlage V bedoelde informatie. De verslagen moeten binnen zes maanden na het verstrijken van de periode waarop zij betrekking hebben bij de Commissie worden ingediend.
88. De Commissie wijst erop dat het door het Koninkrijk België namens het Vlaamse Gewest meegedeelde verslag niet voldoet aan bijlage V op de volgende punten:
– een kaart waarop, de overeenkomstig artikel 3, lid 1, en bijlage I vastgestelde wateren, met voor elk water de vermelding welk van de criteria van bijlage I voor de vaststelling is gebruikt, is aangegeven;
– een overzicht van de overeenkomstig artikel 6 verkregen controleresultaten, met inbegrip van een uiteenzetting van de overwegingen die hebben geleid tot de aanwijzing van elke kwetsbare zone of tot herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones;
– een overzicht van de resultaten van de overeenkomstig artikel 5, lid 6, uitgevoerde controleprogramma’s;
– de veronderstellingen van de lidstaat omtrent de vermoedelijke tijdschaal waarbinnen de maatregelen in het actieprogramma naar verwachting effect zullen sorteren in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde wateren, met een indicatie van de onzekerheidsfactor in die veronderstellingen.
89. Het Vlaamse Gewest wijst er in haar verweerschrift op dat in Vlaanderen onmiddellijk kwetsbare gebieden zijn aangeduid op basis van de criteria van bijlage I bij de nitraatrichtlijn. In het antwoord op het met redenen omkleed advies heeft het Vlaamse Gewest een kaart meegezonden die de kwetsbare zones voor het Koninkrijk België aangeeft.
90. Voor het overige betwist de Belgische regering de grieven van de Commissie niet.
Beoordeling
91. Vastgesteld moet worden, dat de op 9 januari 1997 door de Belgische autoriteiten bij de Commissie ingediende documenten betreffende het Vlaamse Gewest geen kaart bevatten van de overeenkomstig artikel 3, lid 1, en bijlage I vastgestelde wateren, zoals voorzien in bijlage V, punt 2, onderdeel a, bij de nitraatrichtlijn. De kaart waar het Vlaamse Gewest op doelt, valt onder artikel 10 juncto bijlage V, punt 2, sub b, van de nitraatrichtlijn. Daarnaast ontbreken documenten, zoals voorzien in bijlage V, punten 3, 4, onderdeel d en e, bij de genoemde richtlijn.
92. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België, door bij de Commissie een onvolledig verslag als bedoeld in artikel 10 van de nitraatrichtlijn in te dienen, de krachtens deze bepaling op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
VII – Conclusie
93. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk België heeft nagelaten ten aanzien van het Vlaamse Gewest passende maatregelen te treffen voor de volledige omzetting en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, 4, 5 en 10, van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen;
2) vast te stellen dat het Koninkrijk België heeft nagelaten ten aanzien van het Waalse Gewest passende maatregelen te treffen voor de volledige omzetting en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, en 5, van richtlijn 91/676;
3) het beroep voor het overige te verwerpen;
4) de Belgische regering te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)
–	PB L 375, blz. 1.
(3)
–	Belgisch Staatsblad van 28 februari 1991.
(4)
–	Decreet van 11 mei 1999 tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (Belgisch Staatsblad van 20 augustus 1999).
(5)
–	Arrêté du 5 mai 1994 du Gouvernement wallon relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (Belgisch Staatsblad van 28 juni 1994).
(6)
–	Besluit van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, leden 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen van 14 juni 2002.
(7)
–	Zie onder andere arresten van 25 november 1998, Commissie/Spanje (C‑214/96, Jurispr. blz. I‑7661, punt 25); 17 september 1996, Commissie/Italië (C‑289/94, Jurispr. blz. I‑4405, punt 20), en 11 juni 1998, Commissie/Griekenland (C‑232/95 en C‑233/95, Jurispr. blz. I‑3343, punt 38).
(8)
–	Arrest van 28 april 1993, Commissie/Italië (C‑306/91, Jurispr. blz. I‑2133, punt 22).
(9)
–	Arrest van 10 april 2003, Commissie/Portugal (C‑392/99, Jurispr. blz. I‑3373, punt 133).
(10)
–	Zie onder andere arresten van 14 juli 1988, Commissie/België (298/86, Jurispr. blz. 4343, punt 10), en 25 april 1996, Commissie/Luxemburg (C-274/93, Jurispr. blz. I-2019, punt 11).
(11)
–	Aangehaald in voetnoot 6.
(12)
–	Aangehaald in voetnoot 6.
(13)
–	Rapport ERM pour la Commission européenne (février 2000) sur les zones vulnérables en Belgique.
(14)
–	Zie met name arresten van 25 mei 2000, Commissie/Griekenland (C‑384/97, Jurispr. blz. I‑3823, punt 35), en 10 mei 2001, Commissie/Nederland (C‑152/98, Jurispr. blz. I‑3463, punt 21).
(15)
–	Richtlijn van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 194, blz. 26).
(16)
–	Zie arrest van 29 april 1999 (C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603, punt 39).