DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
19 janvier 2022 (*)
« Aides d’État – Casinos grecs – Régime prévoyant une charge de 80 % sur des droits d’entrée de montants différents – Différenciation entre les casinos publics et privés – Plainte – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et illégale et ordonnant sa récupération – Annulation de la décision par un arrêt du Tribunal – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Recours en annulation – Acte attaquable – Recevabilité – Droits de la défense »
Dans l’affaire T‑757/18,
Koinopraxia Touristiki Loutrakiou AE OTA – Loutraki AE – Klab Otel Loutraki Kazino Touristikes kai Xenodocheiakes Epicheiriseis AE, établie à Loutraki (Grèce), représentée par Mes S. Pappas et A. Pappas, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. A. Bouchagiar et P.-J. Loewenthal, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki AE, établie à Maroussi (Grèce),
et
Elliniko Kazino Parnithas AE, établie à Maroussi,
représentées par Mes N. Niejahr, B. Hoorelbeke, I. Drillerakis et E. Rantos, avocats,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision (UE) 2018/1575 de la Commission, du 9 août 2018, concernant les mesures SA.28973 – C 16/2010 (ex NN 22/2010, ex CP 318/2009) mises en œuvre par la Grèce en faveur de certains casinos grecs (JO 2018, L 262, p. 61),
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. J. Schwarcz (rapporteur) et C. Iliopoulos, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 20 mai 2021,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Avant 1994, trois casinos étaient exploités en Grèce, celui du Mont Parnès, celui de Corfou et celui de Rhodes. Le prix du billet d’entrée était fixé par un organisme étatique, l’Ellinikos Organismos Tourismou (EOT, Office du tourisme hellénique). Ce prix, qui était fixé, respectivement, à 2 000 drachmes grecques (GRD) (environ 6 euros) pour le casino du Mont Parnès et à 1 500 GRD (environ 4,5 euros) pour les casinos de Corfou et de Rhodes, a été porté à 2 000 GRD pour le casino de Corfou en 1997. Le Nomos no 2160/1993 (loi no 2160/1993) (FEK A’ 118/19.7.1993) prévoyait que ces trois casinos continueraient de fonctionner en tant que clubs de l’EOT jusqu’à ce que l’autorité compétente leur octroie une licence d’exploitation.
2        Le Nomos no 2206/1994 (loi no 2206/1994) (FEK A’ 62/20.4.1994) a prévu l’octroi d’un nombre déterminé de licences d’exploitation. L’article 2, paragraphe 10, de cette loi prévoyait que le prix des billets d’entrée des casinos de certaines régions serait fixé par décision ministérielle et que cette même décision déterminerait le pourcentage de ce prix qui serait reversé à l’État.
3        À cet égard, selon le paragraphe 1 de la apofasi tou Ypourgou Oikonomikon no 1128269/1226/0015/POL.1292 (décision no 1128269/1226/0015/POL.1292 du ministère des Finances), du 16 novembre 1995 (FEK B’ 982/29.11.1995) (ci-après la « décision ministérielle de 1995 »), les exploitants de casinos étaient tenus d’émettre, à partir du 15 décembre 1995, un billet d’entrée par personne en conformité avec les dispositions de la même décision. Selon le paragraphe 5 de cette décision, le prix du billet d’entrée a été établi à 5 000 GRD, converties en la somme de 15 euros en vertu de l’article 31, paragraphe 13, du Nomos no 2873/2000 (loi no 2873/2000) (FEK A’ 285/28.12.2000). Selon le paragraphe 6 de la décision ministérielle de 1995, dans le cas des personnes auprès desquelles, pour des raisons de promotion professionnelle ou d’obligation sociale, aucun montant n’était perçu lorsqu’elles entraient dans les salles de jeux, un billet de série spéciale était émis. La décision ministérielle de 1995 prévoyait également, à son paragraphe 7, que les exploitants de casinos retiendraient 20 % de la valeur du billet d’entrée à titre de « droit d’émission et de couverture des dépenses », y compris la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) correspondante, alors que le reste constituait un « droit de l’État ». Selon le paragraphe 7, second alinéa, de ladite décision, en cas d’émission de billets gratuits, le droit de l’État était à reverser en tenant compte du prix du billet d’entrée fixé en vertu du paragraphe 5 de la même décision.
4        Après 1995, le casino du Mont Parnès, le casino de Corfou et le casino de Rhodes ont continué de fonctionner en tant que clubs de l’EOT. L’EOT a ensuite été remplacé en tant qu’exploitant du casino de Corfou et du casino du Mont Parnès par Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (ETA), société grecque de développement touristique appartenant à 100 % à l’État grec. Le casino de Corfou a continué d’appliquer un droit d’entrée de 6 euros jusqu’à sa privatisation le 30 août 2010 et, en application de la décision ministérielle de 1995, de reverser à l’État 80 % des montants correspondants. De même, le casino de Rhodes s’est vu délivrer sa licence d’exploitation en 1996 et a appliqué le droit d’entrée de 5 000 GRD après sa privatisation en avril 1999. De la fin de l’année 2000 à 2003, le casino du Mont Parnès a appliqué le droit d’entrée de 1 500 GRD, devenu 6 euros à compter du 1er janvier 2002, et, depuis la fin de l’année 2000, 80 % de ce droit étaient reversés à l’État grec.
5        Parmi les six nouveaux casinos créés en Grèce après 1995 sur le fondement de la loi no 2206/1994, à savoir les casinos de Chalcidique, de Loutraki, de Thessalonique, de Rio (Achaïe), de Xanthe (Thrace) et de Syros, tous se sont vu appliquer le droit d’entrée de 15 euros, à l’exception du casino de Thessalonique.
6        Le casino de Thessalonique (exploité par Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki AE) s’est vu appliquer le droit d’entrée de 6 euros en vertu du nomothetiko diatagma 2687/1953 peri ependyseos kai prostasias kefalaion exoterikou (décret législatif no 2687/1953, relatif à l’investissement et à la protection des capitaux étrangers) (FEK A’ 317/10.11.1953), qui prévoit que les entreprises créées par l’investissement de capitaux étrangers bénéficient d’un traitement au moins aussi favorable que celui appliqué aux autres entreprises nationales similaires. En effet, la demande de l’exploitant du casino visant à ce que le prix du billet d’entrée du casino de Thessalonique soit fixé au même niveau que celui du casino du Mont Parnès, c’est-à-dire à 6 euros, a été acceptée d’après la Gnomodotisi 631/1997 tou Nomikou Symvouliou tou Kratous (avis du conseil juridique de l’État grec no 631/1997), du 16 octobre 1997. Le paragraphe 7 de la décision ministérielle de 1995 concernant le droit de l’État sur les billets d’entrée a été appliqué au casino de Thessalonique.
7        Le 8 juillet 2009, la requérante, Koinopraxia Touristiki Loutrakiou AE OTA – Loutraki AE – Klab Otel Loutraki Kazino Touristikes kai Xenodocheiakes Epicheiriseis AE, ayant la forme d’un consortium exploitant le casino de Loutraki, a adressé une plainte à la Commission européenne concernant la législation grecque relative au régime des droits d’entrée dans les casinos, en faisant valoir qu’un tel régime équivalait à fournir une aide d’État à trois opérateurs économiques, à savoir les casino du Mont Parnès, de Corfou et de Thessalonique (ci-après la « plainte de 2009 »).
8        Après des échanges d’observations, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen par décision du 6 juillet 2010 (ci-après la « décision d’ouverture de 2010 »).
9        La Commission a reçu des observations des autorités grecques et des parties intéressées.
10      Le 24 mai 2011, la Commission a adopté la décision 2011/716/UE, concernant l’aide d’État C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) mise en œuvre par la Grèce en faveur de certains casinos grecs (JO 2011, L 285, p. 25, ci-après la « décision finale de 2011 »). Ses articles 1er et 2 étaient libellés comme suit :
« Article premier
Les aides d’État mises en œuvre par la Grèce et consistant dans le traitement fiscal discriminatoire de certains casinos par l’application simultanée de diverses dispositions, en partie impératives, consistant en :
–        la fixation d’une taxe uniforme de 80 % sur le prix des billets d’entrée, et
–        la fixation de deux prix légaux différents pour le billet d’entrée des casinos publics et privés, à 6 et 15 [euros], respectivement,
ont été mises en œuvre illégalement par la Grèce en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] et ne sont pas compatibles avec le marché intérieur parce qu’elles confèrent un avantage concurrentiel injustifié aux casinos bénéficiaires suivants : Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki et le casino de Corfou (étant donné que le casino de Rhodes ne bénéficie plus de l’aide depuis avril 1999).
Article 2
1.      La Grèce récupère auprès des casinos bénéficiaires l’aide incompatible visée à l’article 1er, qui a été octroyée après le 21 octobre 1999.
[…] »
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 août 2011, la République hellénique a formé un recours en annulation contre la décision finale de 2011, qui a été enregistré sous le numéro T‑425/11. Des recours en annulation ont également été introduits, respectivement, par Etaireia Akiniton Dimosiou AE (ETAD), qui a été enregistré sous le numéro T‑419/11, par Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki, qui a été enregistré sous le numéro T‑635/11, par Elliniko Kazino Parnithas AE, qui a été enregistré sous le numéro T‑14/12, et par Athens Resort Casino AE Symmetochon, actionnaire des casinos de Thessalonique et du Mont Parnès, qui a été enregistré sous le numéro T‑36/12.
12      Par arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), le Tribunal a annulé la décision finale de 2011, après avoir conclu que la Commission n’avait pas établi l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
13      Le 22 novembre 2014, la Commission a formé un pourvoi contre l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768). Par ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), la Cour a rejeté le pourvoi de la Commission et a confirmé ledit arrêt. En conséquence, par les ordonnances du 19 avril 2016, ETAD/Commission (T‑419/11, non publiée, EU:T:2016:277), du 19 avril 2016, Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki/Commission (T‑635/11, non publiée, EU:T:2016:299), du 19 avril 2016, Elliniko Kazino Parnithas/Commission (T‑14/12, non publiée, EU:T:2016:300), et du 19 avril 2016, Athens Resort Casino/Commission (T‑36/12, non publiée, EU:T:2016:301), le Tribunal a estimé que les demandes d’annulation de la décision finale de 2011 présentées, respectivement, par ETAD, par Regency Entertainment Psychagogiki kai Touristiki, par Elliniko Kazino Parnithas et par Athens Resort Casino étaient devenues sans objet et qu’il n’y avait désormais plus lieu de statuer à cet égard.
14      Le 14 avril 2017, la requérante a adressé une plainte à la Commission (ci-après la « plainte de 2017 »), dans laquelle elle lui a demandé, en substance, d’adopter une décision constatant que la mise en œuvre par la République hellénique d’une aide d’État consistant en des prix d’entrée différenciés de 6 et de 15 euros, applicables, respectivement, par les casinos publics et par les casinos privés, violait l’article 108, paragraphe 3, TFUE et était incompatible avec le marché intérieur, en ce qu’elle plaçait ses bénéficiaires, à savoir les casinos du Mont Parnès, de Thessalonique et de Corfou, en situation d’avantage concurrentiel indu, consistant en un avantage d’attractivité lié au prix moins élevé des billets d’entrée et aux effets de cette mesure sur leur chiffre d’affaires, ainsi qu’en raison de la pratique particulièrement développée d’accorder des billets gratuits.
15      Le 17 novembre 2017, la Commission a notifié la plainte de 2017 à la République hellénique et a invité cette dernière à présenter ses observations. Le 26 janvier 2018, la République hellénique a répondu à la Commission.
16      Le 9 août 2018, la Commission a adopté la décision (UE) 2018/1575, concernant les mesures SA.28973 – C 16/2010 (ex NN 22/2010, ex CP 318/2009) mises en œuvre par la Grèce en faveur de certains casinos grecs (JO 2018, L 262, p. 61, ci‑après la « décision attaquée »). Elle a conclu que le système de taxes sur les droits d’entrée des casinos en Grèce qui était en vigueur jusqu’en novembre 2012 ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
17      En substance, la Commission s’est fondée sur l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), et sur l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), pour affirmer, aux considérants 63 à 68 de la décision attaquée, que la mesure en cause ne conférait pas d’avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Elle a souligné que cette conclusion s’appliquait également à la pratique d’octroi de billets gratuits. Aux considérants 69 et 70 de la décision attaquée, la Commission a estimé que, dès lors que le régime des droits d’entrée dans les casinos en Grèce ne conférait pas, en soi, d’avantage aux casinos publics, la requérante ne pouvait soutenir qu’une attractivité accrue ou des recettes supplémentaires obtenues grâce à davantage de clients en raison d’un droit d’entrée inférieur constituaient un avantage. Selon la Commission, en tout état de cause, même si l’existence d’un tel avantage pouvait être établie, ce dernier n’aurait pas été accordé au moyen de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Procédure
Procédure principale
18      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 décembre 2018, la requérante a introduit le présent recours.
19      La Commission a déposé le mémoire en défense au greffe du Tribunal le 23 avril 2019.
20      La requérante a déposé la réplique au greffe du Tribunal le 13 juin 2019.
21      La Commission a déposé la duplique au greffe du Tribunal le 29 août 2019.
22      La requérante a présenté, le 14 octobre 2019, en application de l’article 88 du règlement de procédure du Tribunal, une demande de mesures d’organisation de la procédure visant à pouvoir formuler des observations écrites sur certains points de la duplique ou préciser la première branche du second moyen de son recours. La Commission a présenté ses observations à cet égard le 25 octobre 2019.
Demande d’intervention conjointe
23      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 5 avril 2019, Regency Entertainment Psychagogiki Kai Touristiki et Elliniko Kazino Parnithas ont demandé, conformément à l’article 143 du règlement de procédure, à intervenir conjointement au soutien des conclusions de la Commission.
24      Le 3 mai 2019, la requérante a déposé devant le Tribunal ses observations sur la demande en intervention, s’opposant à la recevabilité de celle-ci. La Commission n’a pas présenté d’observations sur la demande d’intervention dans le délai imparti.
25      Par ordonnance du 13 novembre 2019, la présidente de la sixième chambre a admis Regency Entertainment Psychagogiki Kai Touristiki et Elliniko Kazino Parnithas à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
26      Le 9 janvier 2020, les intervenantes, Regency Entertainment Psychagogiki Kai Touristiki et Elliniko Kazino Parnithas, ont déposé devant le Tribunal le mémoire en intervention.
27      Le 20 février 2020, la requérante a déposé devant le Tribunal ses observations sur le mémoire en intervention.
Conclusions des parties
28      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
29      La Commission et les intervenantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
30      Les intervenantes soutiennent que le recours est irrecevable. En effet, en substance, en ayant omis d’introduire un recours contre la décision finale de 2011 dans le délai fixé par l’article 263, paragraphe 6, TFUE, la requérante aurait renoncé à son droit de contester, d’une part, la décision de la Commission considérant que la prétendue attractivité accrue ne constituait pas un avantage susceptible de caractériser une mesure d’aide d’État et, d’autre part, l’absence d’examen approprié de la Commission sur cette question. En outre, la décision attaquée ne serait qu’une simple confirmation de la décision finale de 2011.
31      La requérante considère que le recours est recevable. Premièrement, la décision finale de 2011 ayant disparu de l’ordre juridique de l’Union européenne en raison de son annulation par l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), la décision attaquée constituerait une nouvelle décision, contre laquelle pourraient être invoquées toutes les illégalités qui l’entacheraient. Deuxièmement, la Commission bénéficierait toujours d’un pouvoir d’appréciation quant à la question de l’existence d’un avantage d’attractivité. Elle ne serait pas liée par cet arrêt, sauf en ce qui concerne l’obligation d’effectuer l’analyse économique de l’avantage d’attractivité. La décision finale de 2011 n’aurait pas l’autorité de la chose jugée sur les questions concernant la notion d’attractivité. Troisièmement, la décision attaquée ne serait pas confirmative, aucune décision ne pouvant confirmer une décision annulée.
32      Avant de statuer sur la recevabilité du recours, il convient de rappeler que, selon l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53 de ce même statut, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d’autre objet que le soutien des conclusions de l’une des parties au litige. En outre, selon l’article 142, paragraphe 3, du règlement de procédure, l’intervenant accepte le litige dans l’état où il se trouve lors de son intervention. Il s’ensuit que les intervenantes n’ont pas qualité pour soulever une exception d’irrecevabilité et que le juge de l’Union n’est donc pas tenu, en principe, d’examiner les moyens d’irrecevabilité invoqués par celles-ci. Toutefois, s’agissant d’une fin de non-recevoir d’ordre public, il convient d’examiner d’office la recevabilité du recours, en vertu de l’article 129 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 20 juin 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commission, T‑578/17, non publié, EU:T:2019:437, point 36 et jurisprudence citée).
33      À titre liminaire, aux fins de statuer sur la recevabilité du présent recours, il y a lieu de déterminer à quel moment les parties ont présenté des observations portant sur l’attractivité accrue, en raison des droits d’entrée inférieurs pour certains casinos, à quel stade la Commission a pris position sur ces observations, sur quels fondements elle a adopté ses décisions et quelles étaient ses conclusions.
34      En premier lieu, il convient de relever que la plainte de 2009 indiquait que l’intervention de l’État consistait en une « perte de recettes fiscales au bénéfice des trois casinos concernés dans le sens que le droit d’entrée réduit constitu[ait] pour eux un avantage concurrentiel qui les rend[ait] plus attractifs par rapport aux autres[,] en particulier en ce qui concern[ait] les clients internationaux », et que, « de plus[,] leur assiette imposable dev[enait] ainsi inférieure à celle des autres casinos ». Partant, la plainte de 2009 visait l’avantage d’attractivité et, de surcroît, l’avantage fiscal.
35      En deuxième lieu, il y a lieu de souligner que, dans la décision d’ouverture de 2010, faisant suite à la plainte de 2009, la Commission a clairement mentionné l’avantage d’attractivité en tant qu’un des aspects de l’avantage relevant des mesures examinées. En effet, la Commission a affirmé que les consommateurs qui entraient dans un casino généraient des revenus additionnels dus aux activités liées aux jeux et aux paris, ainsi qu’aux services tels que le catering (restauration). Elle a également évoqué le fait que la législation permettait aux casinos d’adopter, sous conditions précises, des droits d’entrée gratuits, alors même que le taux différencié devait toujours être payé par les casinos à l’État. Partant, ces deux aspects de l’avantage – l’avantage d’attractivité et les effets liés aux droits d’entrée gratuits – s’ajoutaient au troisième, relatif à l’élément fiscal des mesures en cause. La Commission n’a cependant pas quantifié l’avantage d’attractivité et les effets liés aux droits d’entrée gratuits, n’ayant pas effectué d’analyse statistique ou économique à cet égard.
36      En troisième lieu, il ressort de la lettre du 25 octobre 2010, adressée par la requérante à la Commission, que certaines explications additionnelles ont été apportées quant au régime des billets d’entrée gratuits et des effets qu’avaient les mesures en cause dans ce contexte, mais sans quantification économique ou statistique. La quantification des répercutions économiques de la différence des prix des tickets d’entrée présentée aux annexes nos 1 et 2 de cette lettre concerne uniquement une analyse consacrée aux billets vendus au prix de 6 euros par les trois casinos concernés, d’octobre 1999 à septembre 2010, et la conclusion qui en est tirée porte sur les sommes à récupérer par rapport à une situation où les billets seraient vendus au prix de 15 euros.
37      En quatrième lieu, dans la décision finale de 2011, pour réfuter des arguments de la République hellénique visant à démontrer que les mesures en cause pouvaient profiter aux casinos pratiquant le droit d’entrée supérieur, puisqu’ils conservaient 20 % dudit droit, la Commission s’est référée à l’avantage d’attractivité lié à la fixation du prix des billets, y compris la taxe sur les entrées, à un niveau inférieur. Elle a souligné qu’une telle fixation des prix accroîtrait artificiellement le nombre d’entrées dans certains casinos en détournant les clients de la voie qu’ils suivraient si les casinos ne se livraient concurrence que sur le fondement de leurs caractéristiques propres liées à l’éventail et à la qualité des services qu’ils fournissent. De surcroît, les recettes tirées des entrées ne constitueraient qu’une fraction limitée des recettes globales de l’entreprise qu’un client attiré par le casino générerait et dont une partie servirait à payer la taxe sur les entrées que les casinos devraient acquitter.
38      En cinquième lieu, le Tribunal a constaté au point 67 de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), que l’avantage invoqué par la Commission dans la décision finale de 2011 était circonscrit à la différence entre les sommes que les casinos reversaient à l’État par billet d’entrée vendu.
39      Ainsi qu’il ressort des points 65 et 66 de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), d’une part, le Tribunal s’est fondé, à cet égard, sur l’affirmation de la Commission, formulée à l’audience, selon laquelle les éléments concernant la distorsion de concurrence et l’attractivité du prix réduit ne constituaient pas une partie de l’avantage visé par la décision finale de 2011, en l’absence d’analyse économique.
40      D’autre part, le Tribunal a expressément constaté que la décision finale de 2011 ne contenait aucune analyse statistique, et, par voie de conséquence, économique, à propos d’un avantage d’attractivité. Il a également renvoyé au considérant 146 de la décision finale de 2011, soulignant qu’il en ressortait que les montants dont la Commission avait ordonné la récupération ne correspondaient pas, en raison de la méthodologie même du calcul employé, à un tel type d’avantage.
41      Partant, bien qu’il ressorte du point 66 de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), que le Tribunal n’a pas exclu, en théorie, le fait que, en matière d’aides d’État requérant l’implication de ressources d’État au moyen desquelles était accordé un avantage, l’attractivité d’un droit d’entrée réduit puisse constituer un élément d’un tel avantage, il a écarté l’hypothèse que cet élément ait été pris en considération dans la décision finale de 2011.
42      L’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), confirme ces conclusions du Tribunal. Il ressort notamment des points 22, 28 et 47 de ladite ordonnance que la Cour a tenu pour fondement de ses développements la circonstance que la Commission n’avait pas considéré l’attractivité accrue comme faisant partie de l’avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
43      C’est au regard de ces circonstances que les intervenantes invoquent l’irrecevabilité du recours, en se référant, notamment, aux points 57 à 64 de l’arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695), et qu’il convient de statuer sur la recevabilité du recours.
44      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsque le recours en annulation est introduit par une personne physique ou morale contre un acte adopté par une institution, celui-ci n’est ouvert que si les effets juridiques obligatoires de cet acte sont de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle‑ci (arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission, C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695, point 51).
45      En l’espèce, il convient d’apprécier, tout d’abord, si la décision finale de 2011 a clos, dans son intégralité, y compris en ce qui concerne les allégations tirées de l’avantage d’attractivité, la procédure formelle d’examen ouverte par la décision d’ouverture de 2010.
46      À cet égard, il ne saurait être considéré que la décision finale de 2011 a clos la procédure formelle d’examen ouverte en 2010 sur l’ensemble des éléments allégués dans la plainte de 2009 qui ont été repris dans le cadre de l’ouverture de la procédure formelle d’examen, notamment quant à l’avantage d’attractivité. Ainsi, cette décision présente une différence fondamentale par rapport à la décision intitulée « décision négative de 2002 », analysée aux points 57 à 64 de l’arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695).
47      La différence fondamentale consiste en ce que, en l’espèce, la décision finale de 2011 n’a pas traité définitivement l’ensemble des mesures mises en cause par la Commission dans la décision d’ouverture de 2010 en tant qu’aspects des mesures analysées portant potentiellement atteinte à la concurrence, contrairement à la situation ayant fait l’objet des points 58 et 60 de l’arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695). En effet, dans la décision finale de 2011, la Commission n’a pas mis explicitement hors de cause l’ensemble des mesures rappelées au point 35 ci-dessus, mais a estimé, au considérant 77 de la décision finale de 2011, que l’avantage d’attractivité pouvait jouer un certain rôle, sans cependant aller jusqu’à en effectuer les analyses économiques. Cette même conclusion s’applique aux billets gratuits, en ce sens que la pertinence de cet élément a été théoriquement admise. Ainsi, certes, la Commission n’a pas inclus ces éléments dans la définition de l’avantage récupérable, qu’elle a limité aux éléments fiscaux ou comptables des mesures analysées. Toutefois, il ressort de la décision finale de 2011 qu’elle n’a pas non plus écarté l’avantage d’attractivité et les billets gratuits en tant qu’éléments supplémentaires qui auraient pu constituer, sous réserve d’analyses additionnelles, des aspects indépendants d’une aide d’État prohibée.
48      Dans ces circonstances, bien qu’elle ait résumé les observations des parties concernant l’avantage d’attractivité dans la décision finale de 2011, il doit être considéré que la Commission n’a pas procédé à une analyse définitive de l’avantage d’attractivité et des billets gratuits. Elle est partie de la prémisse que l’aspect fiscal des mesures en cause était suffisant pour récupérer les aides d’État illégales.
49      Partant, les éléments factuels de la présente affaire ne sont pas analogues à ceux caractérisant l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission (C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695), dans laquelle, alors même qu’elle avait déclaré incompatible avec le marché intérieur une seule mesure d’aide publique parmi plusieurs aides ayant initialement fait l’objet d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen et avait demandé sa récupération, la Commission s’était également prononcée, de manière explicite, sur les autres éléments d’aide présumés, à la différence du cas d’espèce.
50      De surcroît, il y a lieu de relever que le dispositif de la décision finale de 2011 concluait en faveur de la requérante, en ce que les mesures d’aides publiques relevant de la législation grecque en cause constituaient une action prohibée et récupérable sur l’aspect fiscal.
51      Dans ces circonstances, le fait que la Commission n’ait pas effectué, dans la décision finale de 2011, d’analyses statistiques ou économiques sur l’avantage d’attractivité ne permet pas de considérer que la requérante aurait été obligée de présenter un recours à l’encontre de ladite décision sur ces points. En effet, dès lors que la Commission s’est fondée, dans la décision finale de 2011, prioritairement sur l’aspect fiscal des mesures en question, qu’elle a considéré comme décisif, adoptant sur ce point une décision favorable à la requérante et comportant certaines analyses supplémentaires faisant référence à l’avantage d’attractivité et aux billets gratuits, la requérante n’a pas été négativement affectée par ladite décision (contrairement à ce que requiert la jurisprudence citée au point 44 ci-dessus).
52      Dès lors, il convient de considérer que la décision attaquée ne saurait être vue comme une simple confirmation de la décision finale de 2011 et que la requérante pouvait donc contester la décision attaquée en ce qui concerne l’avantage d’attractivité et le manque d’analyses additionnelles. Ainsi, à la suite de l’annulation de la décision finale de 2011, qui a eu pour effet d’exclure rétroactivement cette décision de l’ordre juridique (voir, en ce sens, arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission, C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695, point 65), rien n’empêchait la requérante d’introduire un recours, sur ces points, contre la décision attaquée.
53      Partant, la décision attaquée constitue un acte qui est de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle‑ci. Elle réunit tous les éléments d’un acte attaquable et ne saurait être considérée comme confirmative de la décision finale de 2011.
54      Dès lors, le recours est recevable.
Sur le fond
55      La requérante invoque deux moyens à l’appui de son recours.
56      À titre principal, la requérante fait valoir que la partie de la décision attaquée dans laquelle la Commission a examiné si la mesure d’aide d’État alléguée conférait un « avantage d’attractivité », tel que défini dans la plainte de 2017, doit être considérée comme une décision de ne pas soulever d’objections, adoptée au terme de la phase d’examen préliminaire. Dans le cas où cette argumentation serait accueillie, la requérante soutient que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen en raison de doutes sérieux relatifs à l’existence d’un avantage d’attractivité financé par des ressources publiques.
57      À titre subsidiaire, dans le cas où le Tribunal considérerait que la partie en question de la décision attaquée a été adoptée au terme de la procédure formelle d’examen, la requérante fait valoir que la Commission avait toutefois l’obligation de rouvrir cette procédure en vertu de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768). En tout état de cause, la Commission avait, par principe, l’obligation de mettre en demeure les intéressés, y compris la requérante, de présenter leurs observations avant l’adoption de la décision attaquée.
Sur le premier moyen, concernant l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen
58      En premier lieu, la requérante soutient que le considérant 69 de la décision attaquée doit être regardé comme constitutif d’une décision de ne pas soulever d’objections à l’issue de la phase d’examen préliminaire. En effet, selon elle, pour adopter une décision sur la base d’une procédure formelle d’examen, la Commission aurait dû non seulement mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations, mais également examiner de manière approfondie la mesure d’aide d’État alléguée, ce qu’elle n’aurait pas fait en l’espèce. Au contraire, elle aurait adopté la décision attaquée uniquement sur la base de la procédure formelle qu’elle avait ouverte en lien avec la décision finale de 2011, qui avait cependant exclusivement consisté à analyser si la mesure d’aide d’État alléguée constituait un avantage pour les entreprises bénéficiaires du fait que leurs charges fiscales étaient moindres pour chaque client admis. Selon la requérante, l’évaluation qui a mené à l’adoption de la décision finale de 2011 a donc été conduite sans analyse économique de l’attractivité du prix réduit du billet d’entrée, comme cela aurait également été reconnu dans l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768).
59      La requérante affirme que, dans ce contexte, la Commission ne pouvait pas légalement adopter le considérant 69 de la décision attaquée sans ouvrir préalablement une procédure formelle d’examen distincte au regard des doutes sérieux relatifs à la compatibilité de la mesure d’aide.
60      En second lieu, dans le cas où l’argumentation exposée aux points 58 et 59 ci-dessus, serait accueillie, la requérante soutient l’existence de difficultés sérieuses en l’espèce. Elle avance que la notion de difficultés sérieuses revêt un caractère objectif. La Commission aurait commis une erreur de droit en jugeant qu’il était impossible d’établir légalement un avantage d’attractivité financé par des ressources publiques ainsi qu’en raison de la durée et du caractère incomplet de l’examen de la mesure d’aide d’État alléguée.
61      Premièrement, la requérante affirme, s’agissant de l’existence d’un avantage d’attractivité, qu’une différence importante de prix entre les billets d’entrée pour les casinos publics et ceux pour les casinos privés pourrait mener à un tel avantage. Celui-ci serait reconnu par le décret législatif no 2687/1953, relatif à l’investissement et à la protection des capitaux étrangers, étant donné qu’il prévoit que les entreprises constituées de capitaux étrangers doivent bénéficier d’un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux autres entreprises nationales similaires. Deuxièmement, selon la requérante, il existait des difficultés sérieuses pour déterminer si des ressources publiques avaient été utilisées pour financer l’avantage d’attractivité, ce qui devait mener à l’ouverture de la procédure formelle d’examen, indépendamment du caractère erroné en droit ou en fait des appréciations de la Commission. La requérante estime que cette mesure avait des conséquences négatives directes sur le budget de l’État. Troisièmement, la requérante avance que la durée de l’examen effectué par la Commission à la suite de l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), démontre l’existence de difficultés sérieuses. Quatrièmement, le fait que la Commission n’ait effectué aucune analyse économique impliquerait que l’examen serait incomplet, ce qui constituerait également un élément prouvant l’existence de difficultés sérieuses.
62      La requérante soutient que la décision attaquée doit être annulée, dès lors que la Commission n’a pas ouvert une procédure formelle d’examen pour donner aux parties concernées la possibilité de présenter leurs observations et, plus spécifiquement, de lui fournir une analyse économique venant étayer l’avantage d’attractivité.
63      La Commission et les intervenantes réfutent les allégations de la requérante.
64      À cet égard, premièrement, il convient de relever que, comme cela a déjà été constaté au point 35 ci-dessus, la décision d’ouverture de 2010 portait sur l’ensemble des aspects des mesures d’aides en cause, incluant l’avantage d’attractivité et les billets gratuits.
65      Deuxièmement, s’agissant de la décision finale de 2011, d’une part, ainsi qu’il a été constaté au point 48 ci-dessus, elle ne saurait être considérée comme ayant répondu définitivement à la question de l’avantage d’attractivité et aux questions liées aux billets gratuits. D’autre part, cette décision a été annulée par le Tribunal dans l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), confirmé par l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727).
66      Dans ces circonstances, il convient de rappeler que, en application de l’article 266 TFUE, l’institution dont émane l’acte annulé est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt d’annulation.
67      Afin de se conformer à un arrêt d’annulation et de lui donner pleine exécution, les institutions sont tenues de respecter non seulement le dispositif de l’arrêt, mais également les motifs qui ont amené à celui-ci et qui en constituent le soutien nécessaire, en ce sens qu’ils sont indispensables pour déterminer le sens exact de ce qui a été jugé dans le dispositif. En effet, ce sont ces motifs qui, d’une part, identifient la disposition exacte considérée comme illégale et, d’autre part, font apparaître les raisons exactes de l’illégalité constatée dans le dispositif et que les institutions concernées doivent prendre en considération en remplaçant l’acte annulé (voir arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 64 et jurisprudence citée).
68      La procédure visant à remplacer un tel acte peut ainsi être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue (voir arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 65 et jurisprudence citée).
69      Selon une jurisprudence constante, l’annulation d’un acte de l’Union n’affecte pas nécessairement les actes préparatoires l’ayant précédé. L’annulation d’un acte mettant un terme à une procédure administrative comprenant différentes phases n’entraîne pas nécessairement l’annulation de toute cette procédure indépendamment des motifs, de fond ou de procédure, de l’arrêt d’annulation (voir arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 66 et jurisprudence citée).
70      En l’espèce, il convient de relever que la Commission n’était nullement tenue d’ouvrir une nouvelle procédure formelle d’examen après l’annulation de la décision finale de 2011, étant donné qu’une procédure formelle d’examen portant sur l’ensemble des questions litigieuses avait déjà été ouverte en 2010 et que celle-ci n’était pas visée par les motifs de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768).
71      En outre, rien dans la plainte de 2017 ne permet de considérer que l’avantage d’attractivité visé soit différent de celui mentionné dans la plainte de 2009, qui a fait l’objet de la décision d’ouverture de 2010, et par rapport auquel la requérante avait présenté ses observations avant même la décision finale de 2011. Les mêmes considérations s’appliquent aux billets gratuits (voir point 36 ci-dessus). En effet, ainsi qu’il ressort des points 24 à 28 et 31 de la plainte de 2017, la requérante a demandé à la Commission d’établir, à la suite d’une analyse économique, les effets de l’avantage d’attractivité et des billets gratuits, ce qui relevait déjà, en substance, de la plainte de 2009. Aux points 24 et 31 de ladite plainte, la requérante renvoie, d’ailleurs, aux éléments factuels présentés par la République hellénique durant la procédure ayant donné lieu à la décision finale de 2011 et, aux points 26 et 27 de celle-ci, elle fait référence aux considérants 81 à 102 de la décision finale de 2011, s’agissant notamment du cadre factuel général et de certains éléments constitutifs d’une aide d’État.
72      Dans ces circonstances, la plainte de 2017 se situe clairement dans le cadre de la procédure formelle d’examen ouverte en 2010, de sorte que la décision attaquée constitue une nouvelle décision mettant un terme à cette procédure formelle. Par conséquent, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, la décision ne saurait être considérée en partie comme une décision de ne pas soulever d’objections adoptée au terme de la phase d’examen préliminaire. Il convient donc de rejeter le premier moyen de la requérante comme non fondé.
Sur le second moyen, portant sur l’obligation de rouvrir la procédure formelle d’examen
73      La requérante avance, à titre subsidiaire, que, dans le cas où le Tribunal considérerait que la décision attaquée a été adoptée après une procédure formelle d’examen, il conviendrait d’estimer que la Commission avait l’obligation de rouvrir ladite procédure à la suite de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768). Le non-respect de cette obligation s’apparenterait à une violation de ses droits procéduraux, devant conduire à l’annulation de la décision attaquée.
74      En substance, la requérante avance, premièrement, que, dans l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), le Tribunal n’a pas examiné l’existence d’un avantage d’attractivité. Deuxièmement, il n’aurait pas exclu la possibilité de prouver qu’un tel avantage puisse être accordé au moyen de ressources publiques à condition qu’une analyse économique vienne l’étayer. Troisièmement, l’examen formel de la Commission, qui devait lui permettre d’être pleinement informée des faits de l’espèce, ne contenait, selon la requérante, aucune analyse économique relative à l’existence d’un avantage d’attractivité. Quatrièmement, la plainte de 2017 concernerait exclusivement la question de l’avantage d’attractivité. Cinquièmement, la Commission n’aurait pas non plus rempli la formalité substantielle consistant à mettre les intéressés en mesure de présenter leurs observations et n’aurait pas recueilli d’informations lui permettant d’effectuer une analyse économique.
75      Selon la requérante, compte tenu de l’ensemble de ces observations ainsi que des difficultés sérieuses pour apprécier l’existence d’un avantage d’attractivité et l’utilisation des ressources publiques, la Commission était tenue de rouvrir la procédure formelle d’examen. Ne l’ayant pas fait, elle n’aurait pas fondé sa décision sur une analyse des faits spécifiques de l’affaire, mais aurait écarté l’existence d’une aide d’État sur la base d’une analyse juridique. En tout état de cause, elle aurait dû mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations.
76      Dans la réplique, la requérante soutient, s’agissant de l’obligation de rouvrir la procédure formelle d’examen, qu’il convient de partir de la prémisse que la Commission a considéré sa plainte de 2017 comme une plainte formelle. La requérante ajoute, premièrement, que le fait que, dans la décision d’ouverture de 2010, la Commission ait manifesté ses préoccupations concernant l’existence d’un avantage d’attractivité et qu’elle ait renvoyé à ses arguments avancés dans la plainte de 2009 était dépourvu de pertinence, dès lors que cette décision était antérieure à l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Deuxièmement, la Commission ne pourrait s’exonérer de son obligation de rouvrir une procédure formelle d’examen au seul motif qu’elle aurait tenu compte d’une plainte lorsqu’elle a adopté une décision. Selon la requérante, l’objectif poursuivi par les observations présentées dans le cadre d’une procédure formelle d’examen diffère de celui poursuivi par une plainte. De surcroît, en l’espèce, la Commission n’aurait à aucun stade tenu compte des allégations présentées dans la plainte de 2017 ou examiné l’avantage d’attractivité. Un examen effectif de celles-ci était exigé selon la requérante. Troisièmement, la plainte de 2017 aurait été déposée en raison de l’inaction de la Commission à la suite de l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727). Si la Commission estimait que la plainte de 2017 ne respectait pas les obligations formelles, elle aurait dû, selon la requérante, l’inviter à présenter des observations à cet égard dans un délai déterminé. En tout état de cause, la qualification correcte de la plainte de 2017 n’aurait pas d’incidence en l’espèce, puisque la Commission aurait accepté, par lettre du 12 juin 2017, la plainte de 2017. Ainsi, elle aurait entamé un nouvel examen préliminaire et aurait annulé la décision d’ouverture de 2010.
77      Enfin, la requérante soutient que, alors même que son premier moyen vise les conditions permettant de considérer qu’une procédure formelle d’examen a été ouverte, son second moyen porte, d’une part, sur l’obligation de rouvrir une telle procédure après l’annulation de la décision finale de 2011 et, d’autre part, sur l’obligation impartie à la Commission de permettre aux parties de présenter leurs observations. Le fait de ne pas avoir procédé, à la suite des préoccupations mentionnées dans la décision d’ouverture de 2010 quant à l’avantage d’attractivité, à l’analyse concernant cette question équivaudrait à une modification du cadre légal applicable, de sorte que les parties auraient été privées de la possibilité de participer activement à la procédure.
78      La Commission et les intervenantes réfutent les allégations de la requérante.
79      Il convient d’observer, à titre liminaire, qu’aucune disposition du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), ne spécifie les cas dans lesquels la Commission est dans l’obligation de rouvrir la procédure formelle d’examen.
80      Selon la jurisprudence, pour respecter ses obligations tirées de l’article 266 TFUE et mener la nouvelle analyse requise par le Tribunal dans un arrêt d’annulation, la Commission peut, en fonction des circonstances de l’espèce, être contrainte de rouvrir la procédure formelle d’examen, d’une part, en vue de recueillir les éléments nécessaires à cette nouvelle analyse et, d’autre part, pour donner la possibilité aux tiers intéressés de faire valoir leurs arguments sur celle-ci (arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 70).
81      Ainsi, l’appréciation de la nécessité de rouvrir la procédure formelle d’examen ne peut reposer que sur un examen conjoint des motifs de l’arrêt d’annulation et des circonstances de l’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 71).
82      À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il ne ressort aucunement de la jurisprudence qu’une annulation en raison d’erreurs de droit ou d’erreurs manifestes d’appréciation, et non d’un défaut de motivation, implique nécessairement la réouverture de la procédure formelle d’examen. En effet, la jurisprudence ne subordonne pas la possibilité de ne pas reprendre toute la procédure précédant l’adoption d’un acte pris en remplacement d’un autre à la condition que ce dernier ait été annulé pour vices de procédure (voir arrêt du 6 juillet 2017, SNCM/Commission, T‑1/15, non publié, EU:T:2017:470, point 69 et jurisprudence citée).
83      En outre, il ressort d’une jurisprudence constante que la Commission n’a pas d’obligation d’engager un débat contradictoire avec un plaignant dans une affaire d’aide d’État (voir, en ce sens, arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 58, et du 12 décembre 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid et Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Commission, T‑95/03, EU:T:2006:385, point 140). Par ailleurs, la Commission n’est pas tenue de prendre position sur des éléments qui sont manifestement hors de propos, dépourvus de signification ou clairement secondaires (arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, points 62 à 64).
84      En l’espèce, c’est à juste titre que la Commission a considéré qu’elle n’était pas tenue de rouvrir la procédure formelle d’examen.
85      En effet, d’une part, elle n’avait ni l’obligation de recueillir d’office des éléments nécessaires à une nouvelle analyse (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 29 avril 2021, Achemos Grupė et Achema/Commission, C‑847/19 P, non publié, EU:C:2021:343, point 50) ni celle de permettre aux tiers intéressés de faire valoir leurs arguments sur de nouvelles analyses. Elle pouvait notamment fonder son analyse sur les informations dont elle disposait déjà au moment de l’adoption de la décision finale de 2011 et à la suite de son annulation, la requérante ayant utilisé la possibilité de fournir des renseignements, tant en réponse à la décision d’ouverture de 2010 qu’après l’annulation de la décision finale de 2011, que la Commission n’a pas jugés comme étant suffisamment probants pour rouvrir la procédure. Il en est en particulier ainsi dès lors que rien dans la plainte de 2017 ne constitue de nouveaux éléments concrets exigeant un nouvel examen. Il ressort notamment du dossier que la requérante avait demandé à la Commission, dans le cadre de la plainte de 2017, de tenir compte de toutes les informations fournies par les autorités grecques pendant la procédure visant à l’adoption de la décision finale de 2011. Par ailleurs, dans ladite plainte, la requérante a réitéré, en substance, les allégations déjà présentées auparavant, notamment sans avancer des allégations portant sur des analyses économiques. Il convient également de souligner que, aux considérants 56 à 58 et 69 de la décision attaquée, la Commission a pris en considération les allégations de la requérante.
86      D’autre part, la réouverture de la procédure formelle d’examen n’était pas non plus requise au sens de l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), ou de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), dans la mesure où, contrairement à l’interprétation qu’en fait la requérante, ni cette ordonnance ni cet arrêt n’obligent la Commission à procéder à l’évaluation économique de l’avantage d’attractivité ou encore des effets des billets gratuits. Il en ressortait uniquement que, si la Commission avait envisagé de considérer que ces éléments étaient constitutifs d’une aide d’État, alors il lui aurait appartenu de procéder à de telles analyses ou démonstrations additionnelles (arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission, T‑425/11, EU:T:2014:768, point 66).
87      Ces constats ne sont pas remis en cause par les arguments de la requérante.
88      Premièrement, s’agissant des allégations de la requérante selon lesquelles la Commission n’était pas suffisamment informée en l’espèce (voir points 74 et 75 ci-dessus), il y a lieu de constater que la Commission pouvait considérer qu’elle avait à sa disposition les données nécessaires pour prendre une décision, notamment dans la mesure où la requérante avait eu l’occasion de présenter l’ensemble des données qu’elle estimait nécessaires à la suite de la décision d’ouverture de 2010 et où la Commission considérait que, en tout état de cause, l’avantage d’attractivité n’avait aucun lien avec le budget de l’État.
89      Dans ces circonstances, en l’absence d’éléments suffisamment concluants de la part de la requérante démontrant concrètement une nécessité de procéder à des enquêtes additionnelles, il ne saurait être considéré que la Commission devait d’office collecter d’autres données que celles qui étaient déjà en sa possession dans le cadre de la procédure formelle d’examen ouverte en 2010. D’ailleurs, force est de constater qu’il ne ressort pas de la plainte de 2017 que des éléments concrets avancés par la requérante n’avaient pas fait l’objet de ladite procédure formelle. La requérante n’a pas non plus précisé à l’audience, à la suite d’une demande du Tribunal en ce sens, quels étaient les éléments qui exigeaient, selon elle, une analyse spécifique additionnelle de la Commission. Il ne saurait être estimé, à cet égard, comme suffisant de présenter des critiques générales sans appréciations chiffrées à leur soutien ou encore des références générales au principe de la bonne administration. Si aucun commencement de preuve n’était présenté, la Commission ne pouvait être obligée d’agir d’office en effectuant des analyses additionnelles, et ce d’autant plus qu’elle considérait, en tout état de cause, qu’aucun lien avec les ressources de l’État n’existait (voir point 85 ci-dessus).
90      De ce fait, il convient également d’écarter l’argument de la requérante selon lequel si elle avait eu la possibilité de présenter des observations additionnelles à la suite de l’annulation de la décision finale de 2011, la décision attaquée aurait pu être différente. En effet, dans la plainte de 2017, elle n’a présenté aucun élément susceptible de corroborer une telle allégation. Il convient d’ajouter que, selon la jurisprudence constante, les interlocuteurs principaux de la Commission dans les affaires d’aides étatiques sont les États, et non les entreprises plaignantes (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 11 mars 2020, Commission/Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, points 70 à 75 et jurisprudence citée).
91      Par ailleurs, il ressort également de la décision attaquée et de la réponse de la Commission aux mesures d’organisation de la procédure que celle-ci a reçu des observations de la République hellénique sur la plainte de 2017, incluant l’avantage d’attractivité et les billets gratuits (voir point 15 ci-dessus). Ainsi, tant la requérante, à travers sa plainte de 2017, que les autorités grecques, à travers leurs observations sur cette plainte, ont, en fait, présenté des observations à la Commission à la suite de l’annulation de la décision finale de 2011, ces éléments s’ajoutant à ceux qui étaient déjà en sa possession dans le cadre de la procédure formelle d’examen ouverte en 2010.
92      Deuxièmement, dans la mesure où la requérante avait été mise en position de réagir à l’ouverture de la procédure formelle d’examen de 2010, il ne saurait être considéré que la Commission a manqué à ses obligations procédurales en ce qu’elle n’a pas rouvert la procédure formelle à la suite de la plainte de 2017, et ce indépendamment de la catégorisation de la plainte de 2017 comme « nouvelle plainte » et de la question de savoir si la requérante a rempli l’obligation de recourir au formulaire de plainte ou encore si la Commission lui a demandé de procéder à une formalisation additionnelle.
93      En effet, indépendamment du fait de savoir comment elle a été dénommée par la requérante et interprétée par la Commission, la plainte de 2017 se situait manifestement dans le cadre de la procédure formelle ouverte en 2010 et n’apportait pas de nouveaux éléments qui auraient nécessité une enquête additionnelle de la part de la Commission. D’ailleurs, dans la plainte de 2017, la requérante a expressément renvoyé à la décision finale de 2011 s’agissant de la situation factuelle et a simplement sollicité de la Commission l’adoption d’une nouvelle décision à la suite de l’annulation de la décision finale de 2011, et non pas l’ouverture d’une nouvelle procédure formelle d’examen. La requérante n’alléguait pas non plus l’existence d’une mesure d’aide nouvelle ou différente dans sa plainte de 2017. Elle renvoyait plutôt au dossier existant et à la procédure formelle d’examen ayant conduit à l’adoption de la décision finale de 2011.
94      Troisièmement, contrairement à ce qu’avance la requérante, il n’y a eu, en l’espèce, aucune modification du cadre juridique applicable après la décision d’ouverture de 2010. Ainsi, les arguments de la requérante tirés de l’obligation de lui permettre de présenter ses observations sur ce qui serait un nouveau cadre juridique sont également non fondés.
95      Quatrièmement, la requérante ne saurait non plus utilement soutenir que si elle avait su dès le début que la Commission avait l’intention d’adopter la décision finale de 2011 sans examiner la question de l’attractivité, le contenu des observations qu’elle a présentées en réponse à la décision d’ouverture de 2010 aurait été différent et que la Commission aurait donc dû rouvrir la procédure formelle.
96      En effet, tout d’abord, d’une part, il est constant que la requérante a eu la possibilité de présenter ses observations à la suite de la décision d’ouverture de 2010. D’autre part, la requérante n’a pas précisé sur quelle base juridique elle se fondait pour soutenir qu’elle devait avoir une nouvelle possibilité de présenter des observations, alors que la Commission, dans la décision finale de 2011, n’avait pas pris une position définitive sur l’avantage d’attractivité ou sur les billets gratuits, mais avait adopté ladite décision en se fondant sur les effets comptables de l’aide d’État présumée.
97      Ensuite, dans la décision attaquée, la Commission n’était pas obligée de revenir sur l’ensemble du raisonnement de la requérante exposé dans la plainte de 2009, alors même qu’elle ne considérait pas les éléments contestés par la requérante comme étant constitutifs d’une aide d’État et que, dans la décision attaquée, elle a indiqué les bases sur lesquelles son raisonnement se fondait.
98      Enfin, la requérante ne saurait s’appuyer sur le point 34 de l’arrêt du 12 novembre 1998, Espagne/Commission (C‑415/96, EU:C:1998:533). En effet, en l’espèce, il ne ressort pas de l’ordonnance du 22 octobre 2015, Commission/Grèce (C‑530/14 P, non publiée, EU:C:2015:727), et de l’arrêt du 11 septembre 2014, Grèce/Commission (T‑425/11, EU:T:2014:768), que la décision finale de 2011 ait été annulée à cause du caractère incomplet de l’analyse de la Commission.
99      Dans ces circonstances, la Commission n’était pas obligée de mettre la requérante ou, le cas échéant, d’autres parties intéressées en demeure de présenter leurs observations, ni de rouvrir la procédure formelle d’examen pour apprécier le régime des droits d’entrée différenciés au regard de l’attractivité accrue. Au regard de la jurisprudence rappelée au point 83 ci-dessus, cette conclusion n’est pas affectée par l’allégation de la requérante selon laquelle, durant la procédure administrative, la Commission ne lui a pas communiqué les observations présentées par la République hellénique sur la plainte de 2017.
100    Par ailleurs, dès lors que la Commission n’était pas tenue d’ouvrir une nouvelle procédure formelle d’examen après l’annulation de la décision finale de 2011 (voir point 70 ci-dessus), la décision d’ouverture de 2010 n’étant pas affectée par l’annulation de la décision finale de 2011, l’ensemble des allégations de la requérante portant sur l’existence de doutes sérieux sont inopérantes. En effet, la question de la présence ou de l’absence de doutes sérieux n’est un élément pertinent que lorsqu’il y a lieu de décider de l’ouverture d’une procédure formelle d’examen par la Commission.
101    Partant, il convient de rejeter également le second moyen de la requérante et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
102    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
103    La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission et des intervenantes.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Koinopraxia Touristiki Loutrakiou AE OTA – Loutraki AE – Klab Otel Loutraki Kazino Touristikes kai Xenodocheiakes Epicheiriseis AE est condamnée aux dépens.
Marcoulli
Schwarcz
Iliopoulos
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 19 janvier 2022.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.