62015CJ0433
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 24 januari 2018 (
*1
)
”Fördragsbrott – Mjölk och mjölkprodukter – Tilläggsavgift på mjölk – Regleringsåren 1995/1996–2008/2009 Förordning (EG) nr 1234/2007 – Artiklarna 79, 80 och 83 – Förordning (EG) nr 595/2004 – Artiklarna 15 och 17 – Åsidosättande – Avgiften har inte betalats inom tidsfristerna – Obetalda avgifter har inte drivits in”
I mål C‑433/15,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 6 augusti 2015,
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Rossi, D. Nardi och J. Guillem Carrau, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili och S. Fiorentino, avvocati dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Vajda, E. Juhász (referent), K. Jürimäe och C. Lycourgos,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: handläggaren R. Schiano,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 september 2016,
och efter att den 13 juli 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt relevant unionslagstiftning som är tillämplig på de berörda regleringsåren, särskilt artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159), artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EUT L 270, 2003, s. 123 och rättelse i EUT L 94, 2004, s. 71), artiklarna 79, 80 och 83 i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) (EUT L 299, 2007, s. 1) samt, vad avser kommissionens genomförandebestämmelser, artikel 7 i förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, 1993, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202), artikel 11.1 och 11.2 i förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3950/92 (EGT L 187, 2001, s. 19), samt, slutligen, artiklarna 15 och 17 i förordning (EG) nr 595/2004 av den 30 mars 2004 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1788/2003 (EUT L 94, 2004, s. 22), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1468/2006 av den 4 oktober 2006 (EUT L 274, 2006, s. 6) (nedan kallad förordning nr 595/2004), genom att inte säkerställa att den tilläggsavgift som skulle betalas för produktion i Italien som översteg den nationella kvoten, från det första regleringsåret då tilläggsavgiften tillämpades i Italien (1995/1996) till det sista året då en överskottsproduktion hade fastställts i Italien (2008/2009),
—
faktiskt påfördes de producenter som hade bidragit till varje överskott och
—
att den betalades i rätt tid, efter det att de hade underrättats om vilka belopp som skulle betalas, av uppköparna eller producenterna, i fall av direktförsäljning, eller
—
om den inte betalades i rätt tid, att den bokfördes och eventuellt drevs in från nämnda uppköpare eller producenter.
Tillämpliga bestämmelser
2
Enligt första skälet i förordning nr 3950/92 kommer systemet med en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, vilket har till syfte att ”minska obalansen mellan tillgång och efterfrågan på marknaden för mjölk och mjölkprodukter och de därmed sammanhängande strukturella överskotten”, behövas även i framtiden ”för att uppnå en bättre balans på marknaden”.
3
I artikel 1 i förordning nr 3950/92 föreskrivs följande:
”Under sju nya på varandra följande tolvmånadersperioder, som börjar löpa den 1 april 1993, skall producenter av komjölk betala en tilläggsavgift för sådana kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalent som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion under den aktuella tolvmånadersperioden och som överstiger en viss kvantitet som skall fastställas.
Avgiften skall vara 115 % av riktpriset på mjölk.”
4
I artikel 2.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Avgiften skall betalas för samtliga kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalent som saluförs under den aktuella tolvmånadersperioden och som överstiger den aktuella kvantitet som avses i artikel 3. Den skall delas mellan de producenter som bidragit till överskottet.
Sedan de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt har omfördelats skall, i enlighet med medlemsstatens beslut, producenternas andel av den avgift som skall betalas fastställas antingen på uppköparnivå, på grundval av det överskott som återstår sedan de outnyttjade referenskvantiteterna har fördelats i proportion till varje producents referenskvantiteter, eller på nationell nivå, på grundval av överskottet i proportion till varje enskild producents referenskvantitet.”
5
Förordning nr 3950/92 upphävdes med verkan från och med den 1 april 2004 genom artikel 25 i förordning nr 1788/2003. Skäl 5 i den sistnämnda förordningen har följande lydelse:
”Avgiften bör fastställas till en nivå som verkar avskräckande och bör betalas av medlemsstaterna så snart den nationella referenskvantiteten har överskridits. Avgiften bör av medlemsstaten fördelas på de producenter som har bidragit till överskridandet. Dessa producenter är betalningsskyldiga gentemot medlemsstaten avseende sina respektive bidrag till avgiften som skall erläggas endast av det skälet att de har överskridit sin tillgängliga kvantitet.”
6
I förordningens artikel 1, med rubriken ”Räckvidd”, föreskrivs följande:
”1.   Under 11 på varandra följande perioder på tolv månader med början den 1 april 2004 (nedan kallad ”tolvmånadersperioder”) skall det tas ut en avgift (nedan kallad ”avgiften”) för sådana kvantiteter komjölk eller andra mjölkprodukter som saluförs under den berörda tolvmånadersperioden och som överskrider de nationella referenskvantiteter som fastställs i bilaga I.
2.   Dessa kvantiteter skall fördelas mellan producenterna enligt bestämmelserna i artikel 6, varvid åtskillnad skall göras mellan leveranser och direktförsäljning enligt artikel 5. Överskridandet av den nationella referenskvantiteten och därmed förbunden avgift skall fastställas på nationell nivå inom varje medlemsstat, i enlighet med kapitel 3 och för leveranser och direktförsäljning var för sig.
3.   De nationella referenskvantiteterna i bilaga I skall fastställas utan att det påverkar eventuella revideringar med hänsyn till det allmänna marknadsläget eller specifika förhållanden i vissa medlemsstater.”
7
I artikel 3 i förordning nr 1788/2003, med rubriken ”Inbetalning av avgiften”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna är betalningsskyldiga gentemot gemenskapen avseende den avgift som utgår om den fastställda nationella referenskvantiteten överskrids och som fastställts på nationell nivå och separat för leveranser och direktförsäljning och medlemsstaterna skall inom ramen för 99 % av det belopp de är skyldiga betala till Europeiska utvecklings- och garantifonden (EUGFJ) före den 1 oktober som följer på den berörda tolvmånadersperioden.
2.   Om den betalning som avses i punkt 1 inte har skett före fastställt datum och efter samråd med Kommittén för Europeiska utvecklings- och garantifonden, skall kommissionen dra av ett belopp som motsvarar den icke betalda avgiften från de månatliga förskotten på verkställda utgifter som betalats av den berörda medlemsstaten i den mening som avses i artiklarna 5.1 och 7.2 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken [(EGT L 160, 1999, s. 103)] …
3.   Kommissionen skall fastställa tillämpningsföreskrifterna för denna artikel i enlighet med förfarandet i artikel 23.2.”
8
I artikel 4 i denna förordning, med rubriken ”Producenternas bidrag till den avgift som skall erläggas”, föreskrivs följande:
”Avgiften skall i enlighet med artiklarna 10 och 12 i sin helhet fördelas mellan de producenter som har bidragit till vart och ett av de överskridanden av de nationella referenskvantiteterna som avses i artikel 1.2.
Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 10.3 och 12.1 skall producenterna vara betalningsskyldiga gentemot medlemsstaten avseende sina respektive bidrag till avgiften som skall erläggas, och som skall beräknas enligt kapitel 3, endast av det skälet att de har överskridit sin disponibla kvantitet eller sina disponibla kvantiteter.”
9
Förordning nr 1788/2003 upphävdes genom artikel 201.1 b i förordning nr 1234/2007 från och med den 1 april 2008. Bestämmelserna i den sistnämnda förordningen rörande systemet för begränsning av produktionen inom mjölksektorn är, enligt förordningens artikel 204.2 f, tillämpliga från och med den 1 juli 2008. Skäl 38 i nämnda förordning har följande lydelse:
”Överskottsavgiften bör fastställas till en nivå som verkar avskräckande och bör betalas av medlemsstaterna så snart de nationella kvoterna har överskridits. Medlemsstaten bör sedan fördela avgiften mellan de producenter som har bidragit till överskridandet. Dessa producenter bör sedan vara skyldiga att till medlemsstaten betala sina respektive bidrag till avgiften enbart därför att de har överskridit sin tillgängliga kvantitet. Medlemsstaterna bör till Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) betala in en avgift som motsvarar överskridandet av deras nationella kvoter minskad med ett schablonbelopp på 1 % för att ta hänsyn till fall av konkurs eller till att vissa producenter definitivt inte klarar av att betala sina bidrag till avgiften.”
10
Artikel 78 i förordning nr 1234/2007, med rubriken ”Överskottsavgift”, har följande lydelse:
1.   En överskottsavgift ska erläggas för mjölk och andra mjölkprodukter som saluförs utöver den nationella kvoten i enlighet med underavsnitt II.
Avgiften ska uppgå till 27,83 [euro] per 100 kg mjölk.
…
2.   Medlemsstaterna ska till gemenskapen betala den överskottsavgift som utgår vid överskridande av den nationella kvot som på nationell nivå fastställts separat för leveranser och direktförsäljning, och de ska betala in 99 % av det belopp de är skyldiga till Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) mellan den 16 oktober och den 30 november efter den berörda tolvmånadersperioden.
3.   Om överskottsavgiften enligt punkt 1 inte har betalats in i tid ska kommissionen, efter samråd med kommittén för jordbruksfonderna, dra av ett belopp motsvarande den obetalda överskottsavgiften från månadsbetalningarna i den mening som avses i artiklarna 14 och 15.2 i förordning (EG) nr 1290/2005. Innan kommissionen fattar sitt beslut ska den underrätta den berörda medlemsstaten, som ska framföra sina synpunkter inom en vecka. …
…”
11
I artikel 79 i denna förordning, med rubriken ”Producenternas bidrag till överskottsavgiften”, föreskrivs följande:
”Överskottsavgiften ska i enlighet med artiklarna 80 och 83 i sin helhet fördelas mellan de producenter som har bidragit till vart och ett av de överskridanden av de nationella kvoterna som avses i artikel 66.2.
Om inte annat följer av artiklarna 80.3 och 83.1 ska producenterna vara skyldiga att till medlemsstaten betala in sin andel av den överskottsavgift som ska erläggas och som ska beräknas enligt artiklarna 69, 70 och 80, endast av det skälet att de har överskridit sina disponibla kvoter.”
12
I artikel 80 i nämnda förordning, med rubriken ”Överskottsavgift på leveranser”, i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 72/2009 av den 19 januari 2009 (EUT L 30, 2009, s. 1), föreskrivs följande:
”1.   Med avseende på upprättandet av slutavräkningen för överskottsavgiften ska de kvantiteter som levereras av en producent justeras genom ökning eller minskning när den verkliga fetthalten hos kvantiteterna skiljer sig från referenshalten för fett, och detta ska göras med hjälp av koefficienter och enligt villkor som ska fastställas av kommissionen.
På nationell nivå ska överskottsavgiften beräknas på grundval av summan av leveranser och justeras i enlighet med första stycket.
…
3.   Medlemsstaterna ska fatta beslut om de enskilda producenternas bidrag till den överskottsavgift som ska betalas, efter eventuell omfördelning av den outnyttjade del av den nationella kvoten som avsatts för leveranser, antingen i förhållande till varje producents individuella kvoter eller på grundval av objektiva kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna.
a)
antingen på nationell nivå, på grundval av det belopp med vilket varje enskild producents kvot har överskridits,
b)
eller först på uppköparnivå, och sedan, vid behov, på nationell nivå.
Om tredje stycket i artikel 78.1 tillämpas ska medlemsstaterna, när de fastställer varje producents bidrag till den överskottsavgift som ska betalas på grund av tillämpningen av den högre procentsats som avses i det stycket, se till att ansvariga producenter proportionerligt bidrar till detta belopp på grundval av objektiva kriterier som ska fastställa av medlemsstaten.”
13
Artikel 83 i förordning nr 1234/2007, med rubriken ”Överskottsavgift vid direktförsäljning”, har följande lydelse:
”1.   Vid direktförsäljning och i enlighet med medlemsstatens beslut ska producenternas bidrag till överskottsavgiften, efter eventuell omfördelning av den outnyttjade delen av den nationella kvot som avsatts för direktförsäljning, fastställas på lämplig territoriell nivå eller på nationell nivå.
2.   Medlemsstaterna ska fastställa beräkningsgrunden för producentens bidrag till överskottsavgiften på den totala kvantitet mjölk som sålts, överlåtits eller använts för framställning av mjölkprodukter som sålts eller överlåtits enligt kriterier som fastställts av kommissionen.
3.   Ingen korrigering kopplad till fetthalten får beaktas vid upprättandet av slutavräkningen.
4.   Kommissionen ska fastställa hur och när överskottsavgiften ska betalas till medlemsstatens behöriga organ.”
14
I artikel 7 i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstater skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts och utöver de kvantiteter som avses i artikel 3 i förordning (EEG) nr 3950/92. …
…
3.   Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall särskilt på platsen kontrollera följande:
a)
… uppköparens lokaler …
b)
… lokalerna hos … producenter …
…”
15
Förordning nr 1392/2001 ersätter, enligt dess artiklar 16.1 och 17, förordning nr 536/93 med verkan från den 31 mars 2002. I artikel 11 i förordning nr 1392/2001, med rubriken ”Medlemsstaternas kontroller”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstater skall vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa att avgiften för de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts utöver de kvantiteter som avses i artikel 3 i förordning (EEG) nr 3950/92 uppbärs på korrekt sätt och, när det gäller leveranser, påförs de berörda producenterna.
2.   Medlemsstaten skall vidta de ytterligare åtgärder som krävs för att
a)
kontrollera de fall av fullständig eller delvis nedläggning av mjölkproduktion och referenskvantiteterna enligt artikel 8 a i förordning (EEG) nr 3950/92 där gällande bestämmelser i denna tillämpas,
b)
säkerställa att de berörda parterna har kännedom om de straffrättsliga och administrativa påföljder som de riskerar om de underlåter att följa bestämmelserna i förordning (EEG) nr 3950/92 och i denna förordning.
…”
16
Förordning nr 1392/2001 upphävdes, med verkan från den 1 april 2004, genom förordning nr 595/2004. Bestämmelserna i den sistnämnda förordningen är, enligt förordningens artikel 28, tillämpliga från perioden 2004/2005. I artikel 15 i den sistnämnda förordningen, med rubriken ”Betalningsfrist”, föreskrivs följande:
”1.   Före den 1 september varje år skall den betalningsskyldige uppköparen eller, när det gäller direktförsäljning, producenten betala den behöriga myndigheten det belopp han är skyldig i enlighet med föreskrifter som fastställts av medlemsstaten.
2.   Om den betalningsfrist som anges i punkt 1 överskrids, skall ränta läggas till de förfallna beloppen med en årlig procentsats som motsvarar den referensräntesats för tre månader som gäller den 1 september varje år, i enlighet med bilaga II, ökad med en procentenhet.
Räntan skall betalas till medlemsstaten.
3.   Medlemsstaterna skall till Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) deklarera de belopp som följer av tillämpningen av artikel 3 i förordning (EG) nr 1788/2003 tillsammans med de utgifter som deklareras för november varje år.
…”
17
I artikel 17 i förordning nr 595/2004, med rubriken ”Debitering av avgiften”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att avgiften debiteras på rätt sätt och att den påförs de producenter som har bidragit till överskridandet.”
18
Den 16 juli 2003 antog rådet beslut 2003/530/EG om huruvida ett stöd som Republiken Italien har för avsikt att bevilja sina mjölkproducenter är förenligt med den gemensamma marknaden (EUT L 184, 2003, s. 15), med stöd av artikel 88.2 tredje stycket EG, nu artikel 108.2 tredje stycket FEUF. I skälen 2–5, 7 och 8 i detta beslut anges följande:
”(2)
Italienska mjölkproducenter har producerat mjölk i kvantiteter utöver sina referenskvantiteter under perioden från 1995/1996 till 2001/2002 och är skyldiga att till gemenskapen betala ett belopp på 1386475250 euro på grundval av den tilläggsavgift för mjölk och mjölkprodukter som fastställts i enlighet med förordning (EEG) nr 3950/92.
(3)
Detta belopp har i stor utsträckning inte drivits in av de italienska myndigheterna eftersom producenterna genom beslut av de nationella administrativa domstolarna har fått anstånd med betalningen.
(4)
Den nuvarande situationen i Italien kännetecknas av att uppbörden av tilläggsavgiften är föremål för en rad svårigheter, vilket framför allt har resulterat i ett stort antal icke avgjorda domstolsärenden som även fortsättningsvis kan försena de faktiska betalningarna under ansenlig tid framåt.
(5)
De italienska myndigheterna planerar åtgärder för att lösa problemet med icke avgjorda rättstvister och undanröja de sociala spänningar som för närvarande råder genom att låta dessa mjölkproducenter betala av sin kvarstående skuld genom uppskjuten betalning utan ränta över ett antal år.
…
(7)
De italienska myndigheterna förbinder sig att undvika liknande problem i framtiden genom att införa en sträng tillämpning av tilläggsavgiften på grundval av en ny lag om den framtida hanteringen av mjölkkvoter, vilken innebär en radikal översyn och modernisering av dess genomförandebestämmelser. Enligt kommissionens bedömning utgör lagen en korrekt rättslig grund för tillämpning av ordningen, och vid fullständigt och korrekt genomförande förväntas ordningen fungera väl.
(8)
För att undvika svåra finansiella problem för de berörda enskilda italienska mjölkproducenterna, vilket förmodligen skulle bli fallet om samtliga skuldbelopp skulle drivas in omedelbart, och för att mildra de sociala spänningar som råder är det på grund av exceptionella omständigheter därför motiverat att anse att det stöd som Republiken Italien har för avsikt att bevilja dessa mjölkproducenter i form av lån och uppskjuten betalning är förenligt med den gemensamma marknaden med avvikelse från bestämmelserna i artikel 87 i fördraget, under förutsättning att villkoren i detta beslut iakttas.”
19
I artikel 1 i nämnda beslut föreskrivs följande:
”Det stöd som Republiken Italien har för avsikt att bevilja mjölkproducenter genom att träda in och till gemenskapen betala det belopp som dessa producenter är skyldiga gemenskapen på grundval av tilläggsavgiften på mjölk och mjölkprodukter för perioden från 1995/1996 till 2001/2002 och genom att låta dessa producenter betala tillbaka sin skuld genom uppskjuten betalning utan ränta över ett antal år skall undantagsvis anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, under förutsättning att
–
återbetalningen är fullständig och görs genom årliga amorteringar av lika storlek,
–
återbetalningsperioden inte överstiger 14 år, med början den 1 januari 2004.”
Det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
20
Efter att ha informerats om att Italien hade uppburit otillräckliga belopp i form av tilläggsavgifter från producenter av komjölk bedömde kommissionen att Republiken Italien inte hade fullgjort sina skyldigheter att fördela den tilläggsavgift som skulle erläggas på var och en av de producenter som hade bidragit till varje överskridande av de nationella referenskvantiteterna, beräkna motsvarande skuld för var och en av producenterna, kontrollera att denna skuld verkligen betalades av de berörda och, för det fall betalning inte hade skett, driva in de belopp som skulle betalas.
21
Genom skriftväxling som ägde rum mellan juli månad år 2008 och juli månad år 2012, till största delen inom ramen för ett EU-pilotärende, efterfrågade kommissionen upplysningar från Italiens regering angående vilka åtgärder som hade vidtagits för att driva in dessa tilläggsavgifter på mjölk. Kommissionens frågor avsåg bland annat fördelningen av tilläggsavgiften på de betalningsskyldiga och de åtgärder som hade vidtagits för indrivning i de fall där betalning inte skett samt huruvida genomförda lagändringar hade gjort indrivningen av tilläggsavgifter effektivare och påverkat administrativa förfaranden för indrivning och handläggningen av tvister.
22
Kommissionen var inte nöjd med de svar som de italienska myndigheterna lämnade och skickade därför en formell underrättelse till Republiken Italien den 21 juni 2013 och bad denna att inkomma med synpunkter. Medlemsstaten svarade genom en skrivelse av den 23 september 2013, vilken åtföljdes av tre kompletterande skrivelser av den 30 september 2013, den 21 januari 2014 respektive den 7 februari 2014.
23
Med beaktande av ”den varaktiga stagnation som utmärkte indrivningsförfarandet och att de utestående beloppen fortfarande var betydande” delgav kommissionen Republiken Italien ett motiverat yttrande den 10 juli 2014 och uppmanade nämnda medlemsstat att vidta de nödvändiga åtgärderna för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. Italiens regering begärde att tidsfristen för att inkomma med svar skulle förlängas. Kommissionen biföll denna begäran genom att förlänga svarsfristen till den 11 oktober 2014.
24
Genom skrivelse av den 13 oktober 2014, vilken kompletterades den 22 oktober och den 25 november 2014, besvarade Republiken Italien de anmärkningar som hade framförts i det motiverade yttrandet.
25
Kommissionen övertygades inte av Republiken Italiens argument och väckte därför förevarande talan.
Prövning av talan
Inledande synpunkter
26
Det ska inledningsvis noteras att kommissionen i sin ansökan har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter ”enligt relevant unionslagstiftning som är tillämplig på de berörda regleringsåren, särskilt” de bestämmelser som avses i punkt 1 ovan. I den inledande delen av ansökan och i dess punkt 2 räknar kommissionen emellertid upp, utan att använda ordet ”särskilt”, de olika bestämmelser i unionsrätten som utgör föremål för det påstådda fördragsbrottet. Det följer inte heller av nämnda ansökan att kommissionen hade för avsikt att inkludera andra bestämmelser i unionsrätten i sin talan än de som uttryckligen anges i punkt 1 ovan. Under dessa omständigheter måste yrkandena i ansökan förstås så, att de enbart avser de sistnämnda bestämmelserna.
27
För det andra ska det preciseras att den talan om fördragsbrott som väckts av kommissionen rör Republiken Italiens underlåtenhet att vidta de åtgärder som krävs för att uppfylla vissa av medlemsstatens skyldigheter enligt unionsrätten och som har samband med systemet med tilläggsavgift på produktion av mjölk som överstiger den nationella kvot som medlemsstaten förfogar över. Enligt kommissionen har nämnda medlemsstat inte infört ett system som säkerställer att den tilläggsavgift som ska betalas på nationell nivå verkligen påförs de berörda näringsidkarna och betalas av desamma eller, för det fall betalning inte sker, drivs in av de behöriga myndigheterna.
28
I yrkandena i ansökan nämns emellertid inga specifika summor vilka inte ska ha drivits in under de olika regleringsåren, eller ens ett sammanlagt belopp som täcker samtliga berörda regleringsår.
29
Av detta följer att det inte är nödvändigt att inom ramen för förevarande talan fastställa huruvida samtliga tilläggsavgifter som ännu inte drivits in motsvarar beloppet 1343 miljoner euro, såsom anges i kommissionens skrivelser, eller snarare beloppet 827,39 miljoner euro, såsom Republiken Italien uppgett.
30
Med beaktande härav, och oberoende av att parterna har olika uppfattning om vilka belopp som har drivits in och vilka belopp som återstår att driva in, konstaterar domstolen att den 11 oktober 2014, vilket är den tidpunkt som anges i punkt 23 ovan, det vill säga 18 år efter det att det första regleringsåret för tilläggsavgiften i Italien avslutades och mer än fem år efter det sista regleringsåret, hade de italienska myndigheterna ännu inte drivit in betydande belopp vilka skulle erläggas i form av tilläggsavgifter.
31
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som förevarande talan ska prövas.
Prövning i sak
Parternas argument
32
Kommissionen har gjort gällande att Republiken Italien den 11 oktober 2014, det vill säga vid den tidpunkt då den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet löpte ut, till vilken tidpunkt en förlängd tidsfrist på en månad lagts, inte hade inrättat ett effektivt systemför att driva in de utestående tilläggsavgifterna på mjölk för regleringsåren 1995/1996–2008/2009.
33
Enligt kommissionen åsidosatte Republiken Italien sin skyldighet att skyndsamt fördela tilläggsavgiften mellan de producenter som hade bidragit till vart och ett av överskridandena av de nationella referenskvantiteterna och att driva in nämnda avgift i sin helhet. Kommissionen grundar sig i detta avseende särskilt på rättspraxis från domen av den 21 januari 1999, Tyskland/kommissionen (C‑54/95, EU:C:1999:11, punkt 177), enligt vilken det åligger medlemsstaterna att med iakttagande av den allmänna skyldigheten att iaktta skyndsamhet i artikel 4.3 i EU-fördraget, snarast driva in belopp som ska återbetalas i form av tilläggsavgifter.
34
Enligt kommissionen är de belopp som ska erläggas i form av tilläggsavgifter på mjölk så omfattande, vilket framgår av punkt 29 ovan, till följd av underlåtenhet från Republiken Italiens sida och av att denna medlemsstats system för att säkerställa fördelning och indrivning av denna avgift i Italien under den period som avses i ansökan var ineffektivt.
35
Enligt kommissionen var genomförandet i nationell rätt av unionsbestämmelserna på området för det första enormt rörigt vilket ledde till att tillämpningen av det nationella systemet med tilläggsavgifter avsevärt försenades och till ett stort antal tvister. Indrivningen av denna avgift försvårades följaktligen, bland annat till följd av vissa nationella domstolar såsom en skyddsåtgärd beviljade anstånd med betalningen av avgiften.
36
För det andra använde Republiken Italien inte på ett effektivt sätt de administrativa medel, däribland kompensationssystemet, som den skulle ha kunnat utnyttja för att driva in de belopp som skulle erläggas i form av tilläggsavgifter. I Italien infördes möjligheten att kompensera belopp som skulle betalas i denna form och stödbelopp vilka skulle utbetalas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken på ett ineffektivt sätt och för sent. För övrigt anser kommissionen att vissa nationella bestämmelser som fortfarande är i kraft hindrar genomförandet av kompensation.
37
För det tredje blockeras förfarandena för indrivning i stor utsträckning sedan ikraftträdandet av vissa lagändringar vilka vidtogs under år 2003, till följd av att det saknas genomförandebestämmelser och gällande avtal mellan de nationella myndigheterna och de berörda regionala myndigheterna vilka är nödvändiga för indrivning.
38
För det fjärde har kommissionen anfört att Republiken Italien själv har uppgett att det förelåg ”ett betydande dödläge i fråga om indrivning av avgifterna” till följd av att de nationella myndigheter som hade i uppdrag att driva in tilläggsavgiften hade gjort sig skyldiga till felaktigheter och förfarandet för indrivning hade ändrats vid flera tillfällen. Kommissionen har i detta avseende preciserat att de belopp som hade förfallit till betalning felaktigt hade bedömts vara omöjliga att driva in, vilket också hade bidragit till att indrivningen blivit mindre effektiv.
39
Republiken Italien har svarat dels att den talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 258 FEUF, under de nu föreliggande omständigheterna, åsidosätter principen ne bis in idem, proportionalitetsprincipen och principen om specificering, dels att kommissionen inte har visat att Republiken Italien åsidosatt skyldigheter vilka ålåg den inom ramen för fördelning och indrivning av tilläggsavgiften.
Domstolens bedömning
40
Det ska erinras om att enligt artikel 2.1 i förordning nr 3950/92 ska tilläggsavgiften enligt artikel 1 i denna förordning delas mellan de producenter som bidragit till att referenskvantiteterna överskridits. En sådan delning av tilläggsavgiften föreskrivs även i artikel 4 i förordning nr 1788/2003 samt i artiklarna 79, 80 och 83 i förordning nr 1234/2007.
41
I enlighet med artikel 7 i förordning nr 536/93, artikel 11.1 och 11. 2 i förordning nr 1392/2001 samt artiklarna 15 och 17 i förordning nr 595/2004, ska medlemsstaterna vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa att avgiften, inklusive den ränta som ska betalas om tidfristen för betalning överskrids, uppbärs på korrekt sätt och påförs de producenter som bidragit till överskridandet.
42
I detta sammanhang åligger det enligt fast rättspraxis medlemsstaterna att, med iakttagande av den allmänna skyldigheten att iaktta skyndsamhet i artikel 4.3 i EU-fördraget, såsom den preciseras i unions förordningar på området, vidta åtgärder för att snarast komma till rätta med oegentligheter. Efter det att en viss tidsfrist löpt ut riskerar delningen och indrivningen av tilläggsavgiften att försvåras eller att bli omöjlig på grund av vissa omständigheter såsom bland annat det faktum att företag upphör med sin verksamhet eller att räkenskapshandlingar försvinner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 oktober 1990, Italien/kommissionen, C‑34/89, EU:C:1990:353, punkt 12, och dom av den 21 januari 1999, Tyskland/kommissionen, C‑54/95, EU:C:1999:11, punkt 177).
43
Dessutom har kommissionen enligt fast rättspraxis i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Det är följaktligen kommissionen som ska förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera huruvida detta fördragsbrott föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 2016, kommissionen/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
44
När kommissionen har tillhandahållit tillräckliga uppgifter för att det ska framgå att vissa faktiska omständigheter föreligger på svarandemedlemsstatens territorium, åligger det den medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bestrida de uppgifter som kommissionen har lagt fram och följderna av dessa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 2016, kommissionen/Portugal, C‑398/14, EU:C:2016:61, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
45
I förevarande fall har kommissionen i sina skrivelser på ett utförligt och detaljerat sätt redogjort för de faktiska omständigheterna vilka, enligt denna institution, har gett upphov till den underlåtenhet och de brister som utgör föremål för de anmärkningar som institutionen riktar mot Republiken Italien. Kommissionen har för övrigt, utan att nämnda medlemsstat har invänt häremot, anfört att dessa faktiska omständigheter till stor del hämtats ur den dokumentation som de italienska myndigheterna har tillhandahållit inom ramen för meningsutbytet med kommissionen och i sak har bekräftatas av Corte dei contis (revisionsrätten, Italien) utlåtande samt av undersökningskommittéer knutna till denna medlemsstats regering och parlament.
46
Med beaktande av att de belopp som ska erläggas i form av tilläggsavgifter, såsom de vilka nämns i punkt 29 ovan, har kunnat ackumuleras under så lång tid, utan att de behöriga myndigheterna någonsin varaktigt har lyckats minska dem, har dessa myndigheter inte vidtagit de åtgärder som krävs för att uppfylla de skyldigheter som åligger dem enligt de bestämmelser i unionsrätten som anges i yrkandena i ansökan.
47
Under dessa omständigheter ska kommissionen anses ha lagt fram tillräcklig bevisning för att de omständigheter verkligen förelegat som den grundade sin talan på för att visa att Republiken Italien har åsidosatt de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser. Domstolen ska följaktligen, i enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 44 ovan, pröva de grunder för försvar som åberopats.
48
Enligt Republiken Italien föreligger enligt unionsrätten i och för sig en skyldighet att fördela och, vid behov, driva in tilläggsavgiften. Medlemsstaten har emellertid, för det första, gjort gällande att denna skyldighet är en skyldighet att använda vissa medel och inte en skyldighet att uppnå resultat, samt att kommissionen inte har visat att denna skyldighet inte har uppfyllts av de italienska myndigheterna.
49
Republiken Italien har till stöd för detta resonemang åberopat punkt 36 i domen av den 13 november 2001, Frankrike/kommissionen (C‑277/98, EU:C:2001:603), i vilken domstolen fastställde att genom artikel 19 i kommissionens förordning (EEG) nr 1546/88 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift på mjölk som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 139, 1988, s. 12), enligt vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tilläggsavgiften drivs in, infördes en skyldighet att utföra uppgifter och inte att uppnå resultat.
50
Enligt Republiken Italien är det följaktligen inte möjligt att enbart av den omständigheten att en del av beloppen som är hänförliga till tilläggsavgiften på mjölk inte har drivits in dra slutsatsen att det påstådda fördragsbrottet föreligger.
51
Enligt domstolen grundar sig det resonemang som Republiken Italien fört på en missuppfattning av kommissionens yrkanden. Kommissionen har nämligen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Italien åsidosatte sina skyldigheter genom att inte anta, såsom anges i punkt 27 ovan, de åtgärder som krävs för att säkerställa att tilläggsavgiften på mjölk fördelas på de berörda producenterna och, vid behov, drivs in av de behöriga myndigheterna. Sålunda består inte fördragsbrottet i att denna medlemsstat inte har drivit in samtliga belopp som ska erläggas i form av denna avgift.
52
Republiken Italien kan därför inte undslippa ansvar för det fördragsbrott som åberopats mot medlemsstaten genom att göra gällande att den vidtagit åtgärder vilka gjort det möjligt att driva in en del av de belopp som ska betalas i form av tilläggsavgifter på mjölk.
53
Republiken Italien har använt en stor del av sina skrivelser till att i detalj beskriva den nationella lagstiftningen avseende fördelning och indrivning av tilläggsavgiften och ändringarna i denna lagstiftning, men har inte framlagt några konkreta omständigheter på grundval av vilka de funktionsstörningar som kommissionen har visat på kan ifrågasättas eller vilka visar att medlemsstaten, enligt den skyldighet att iaktta skyndsamhet som åligger den, i god tid införde ett effektivt system för att driva in de berörda beloppen enligt de förordningar som nämnts av kommissionen.
54
Under dessa omständigheter är argumentet om en påstådd ”skyldighet att utföra uppgifter” verkningslöst. Enligt konstaterandena i punkterna 45 och 47 ovan har Republiken Italien nämligen inte vidtagit de åtgärder som krävs för att säkerställa att avgiften skyndsamt fördelas på de berörda mjölkproducenterna och drivs in på ett effektivt sätt.
55
Republiken Italien har vidare gjort gällande att de många ändringarna av unionslagstiftningen avseende tilläggsavgiften på mjölk i väsentlig grad har bidragit till de lagstiftningssvårigheter och administrativa svårigheter som medlemssatten har ställts inför.
56
Det ska i detta avseende erinras om att även om genomförandet av unionsbestämmelserna om avgiften på mjölk har gett upphov till betydande svårigheter på nationell nivå är det likväl så, vilket domstolen fastställt vid upprepade tillfällen, att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 2 mars 2017, kommissionen/Grekland, C‑160/16, ej publicerad, EU:C:2017:161, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
57
Därtill kommer att även om Republiken Italien anser att unionsbestämmelserna rörande tilläggsavgiften på mjölk, genom sin art, hindrade medlemsstaten från att fördela och, vid behov, driva in denna avgift, på ett skyndsamt och effektivt sätt, hade denna medlemsstat kunnat väcka talan vid domstolen i syfte att få lagenligheten av de berörda unionsbestämmelserna prövad. Under hela den period som är i fråga, vilken omfattar mer än tolv år, har emellertid inte någon sådan talan väckts av Republiken Italien. För övrigt rättfärdigar inte den omständigheten att systemet med tilläggsavgiften på mjölk gett upphov till rättsliga och politiska svårigheter på unionsnivå, och att detta system till slut ersattes, på något sätt att medlemsstaterna inte vidtar de åtgärder som krävs för att säkerställa att systemet fungerar effektivt på nationell nivå.
58
Vad för övrigt särskilt avser beslut 2003/530, av vilket Republiken Italien dragit slutsatsen att Europeiska unionens råd inte hade kunnat anta detta beslut om medlemsstaten hade gjort sig skyldig till fördragsbrott, räcker det att notera att rådet, genom nämnda beslut, nöjde sig med att godkänna de stödåtgärder som skulle underlätta betalningen av tilläggsavgiften för de berörda mjölkproducenterna, utan att bedöma situationen i Italien såsom den såg ut vid tidpunkten för antagandet av beslutet. Genom beslut 2003/530 har rådet dessutom underförstått bekräftat medlemsstatens skyldighet att säkerställa att mjölkproducenterna betalar tilläggsavgiften samt uppgett, såsom framgår av skäl 7 i beslutet, att Italiens regering ”[förband] sig att … införa en sträng tillämpning av tilläggsavgiften på grundval av en ny lag”.
59
Under dessa villkor är Republiken Italiens resonemang om iakttagandet av de skyldigheter som ålåg den i fråga om fördelning och eventuell indrivning av tilläggsavgiften på mjölk inte av sådant slag att det föranleder en annan bedömning av kommissionens yrkanden.
60
Domstolen ska också pröva Republiken Italiens argument enligt vilka förevarande talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF åsidosätter principen ne bis in idem, proportionalitetsprincipen och principen om specificering. Medlemsstaten har gjort gällande att i den mån som den redan hade betalat EUGFJ de belopp som var hänförliga till avgiften motsvarande överskridandet av den nationella referenskvantiteten i enlighet med artiklarna 3 och 4 i förordning nr 1788/2003 och, därefter, artiklarna 78 och 79 i förordning nr 1234/2007, innebär nämnda talan att medlemsstaten på nytt kan ”straffas” för åsidosättandet av samma skyldigheter avseende fördelning och, vid behov, indrivning av tilläggsavgiften.
61
Det ska i detta avseende erinras om att de bestämmelser som nämns i föregående punkt, såsom också framgår av skäl 5 i förordning nr 1788/2003 och skäl 38 i förordning nr 1234/2007, ålägger Republiken Italien olika skyldigheter vilka bland annat avser medlemsstatens skyldighet att betala in tilläggsavgiften till EUGFJ, enligt artikel 3 i förordning nr 1788/2003 och artikel 78.2 i förordning nr 1234/2007. Nämnda medlemsstat är också skyldig att fördela tilläggsavgiften mellan de producenter som har bidragit till överskridandet av de nationella kvoterna och att driva in den, i enlighet med artikel 4 i förordning nr 1788/2003 och artikel 79 i förordning nr 1234/2007. Den omständigheten att Republiken Italien eventuellt har uppfyllt den första av dessa skyldigheter hindrar sålunda inte att medlemsstaten kan ha åsidosatt den andra av dessa skyldigheter, vilken är den enda som berörs av förevarande fördragsbrottsförfarande.
62
Denna bedömning gör sig än mer gällande då Republiken Italiens argument slutligen strider mot tilläggsavgiftens syfte att tvinga mjölkproducenterna att hålla sig till de referenskvantiteter som de har tilldelats (dom av den 25 mars 2004, Cooperativa Lattepiù m.fl., C‑231/00, C‑303/00 och C‑451/00, EU:C:2004:178, punkt 75).
63
Härav följer att Republiken Italiens resonemang om ett åsidosättande av principen ne bis in idem, proportionalitetsprincipen och principen om specificering inte kan godtas.
64
Med beaktande av övervägandena ovan konstaterar domstolen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 2 i förordning nr 3950/92, artikel 4 i förordning nr 1788/2003, artiklarna 79, 80 och 83 i förordning nr 1234/2007 samt, vad avser kommissionens genomförandebestämmelser, artikel 7 i förordning nr 536/93, artikel 11.1 och 11.2 i förordning nr 1392/2001 samt, slutligen, artiklarna 15 och 17 i förordning nr 595/2004, genom att inte säkerställa att den tilläggsavgift som skulle betalas för produktion i Italien som översteg den nationella kvoten, från det första regleringsåret då tilläggsavgiften tillämpades i Italien (1995/1996) till det sista året då en överskottsproduktion hade fastställts i Italien (2008/2009),
—
faktiskt påfördes de producenter som hade bidragit till varje överskott och
—
att den betalades i rätt tid, efter det att de hade underrättats om vilka belopp som skulle betalas, av uppköparna eller producenterna, i fall av direktförsäljning, eller
—
om den inte betalades i rätt tid, att den bokfördes och eventuellt drevs in från nämnda uppköpare eller producenter.
Rättegångskostnader
65
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, artiklarna 79, 80 och 83 i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden) samt, vad avser kommissionens genomförandebestämmelser, artikel 7 i förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter, artikel 11.1 och 11.2 i förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3950/92, samt, slutligen, artiklarna 15 och 17 i förordning (EG) nr 595/2004 av den 30 mars 2004 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1788/2003, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1468/2006 av den 4 oktober 2006 (nedan kallad förordning nr 595/2004), genom att inte säkerställa att den tilläggsavgift som skulle betalas för produktion i Italien som översteg den nationella kvoten, från det första regleringsåret då tilläggsavgiften tillämpades i Italien (1995/1996) till det sista året då en överskottsproduktion hade fastställts i Italien (2008/2009),
—
faktiskt påfördes de producenter som hade bidragit till varje överskott och
—
att den betalades i rätt tid, efter det att de hade underrättats om vilka belopp som skulle betalas, av uppköparna eller producenterna, i fall av direktförsäljning, eller
—
om den inte betalades i rätt tid, att den bokfördes och eventuellt drevs in från nämnda uppköpare eller producenter.
2)
Republiken Italien ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.