62023TJ0573_RES
Processo T‑573/23
Positive Group PAO
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção Alargada) de 10 de setembro de 2025
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas no que diz respeito a ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, dos grupos e das entidades aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Inclusão e manutenção do nome do recorrente na lista — Conceito de “entidades que operam no setor das tecnologias da informação russo e licenciadas pelo FSB” — Artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2014/145/PESC. — Artigo 3.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento (UE) n.o 269/2014 — Exceção de ilegalidade — Erro de apreciação — Dever de fundamentação — Direitos de defesa»
Processo jurisdicional — Intervenção — Articulado de intervenção — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Admissibilidade
[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 145.o, n.o 2, alínea b)]
(cf. n.os 32‑36)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Respeito do princípio da segurança jurídica que exige clareza, precisão e previsibilidade dos efeitos das normas jurídicas
[Artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 44‑49, 52, 65, 75, 76)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Não adoção pelo Conselho de medidas restritivas contra outras pessoas, entidades ou organismos em situação idêntica — Margem de apreciação do Conselho face aos objetivos da regulamentação
[Artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 50, 51)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Conceito de licença administrada pelo FSB
[Decisão do Conselho 2014/145/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765 e 2024/2455]
(cf. n.os 57‑64, 74, 126, 127, 140, 141, 231, 255, 256, 266)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Conceito de entidade — Sociedade mãe e filiais — Inclusão — Requisitos — Influência determinante da sociedade‑mãe nas filiais
[Artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765 e 2024/2455]
(cf. n.os 78‑86, 184, 185, 253, 254, 257)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Relações entre o setor das tecnologias da informação russo e os serviços de segurança russos — Necessidade de uma relação direta com a guerra de informação — Inexistência — Caráter adequado das medidas restritivas — Medidas restritivas que prosseguem um objetivo legítimo de política externa e de segurança comum — Respeito pelo princípio da proporcionalidade
[Artigos 3.°, n.o 1, 5.° e 21.°, n.o 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 90‑106, 110, 115, 118‑121, 128‑133, 143)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Fiscalização restrita das regras gerais — Fiscalização que se estende à apreciação dos factos e à verificação das provas relativas aos atos aplicáveis a entidades específicas — Critérios de adoção das medidas restritivas — Relações entre o setor das tecnologias da informação russo e os serviços de segurança — Impossibilidade de o Conselho apresentar provas precisas e elementos de informação objetivos a respeito de atividades secretas por natureza — Poder de apreciação do Conselho
[Artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE; decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 111‑113, 116, 117)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Proibição de entrada e de passagem, bem como congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Restrição da liberdade de empresa — Admissibilidade — Requisitos — Restrição prevista na lei — Respeito do conteúdo essencial do direito invocado — Prossecução de um objetivo de interesse geral, reconhecido como tal pela União — Respeito pelo princípio da proporcionalidade — Requisitos preenchidos
[Artigos 3.°, n.o 5, e 21.° TUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 16.° e 52.°, n.o 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2023/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1_alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2023/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 146‑155)
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia — Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida — Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma fundamentação sumária
[Artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, 2023/1216, 2023/1765 e 2024/849]
(cf. n.os 159‑171)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de impugnação, o mérito dos fundamentos tidos em consideração contra as pessoas ou entidades em causa — Inclusão nas listas baseada num feixe de indícios precisos, concretos e concordantes — Erro de apreciação — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2023/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2023/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 174‑176, 191‑199, 204, 210, 211, 217, 223‑226, 236‑243, 248‑250, 259, 265, 269‑277)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Alcance da fiscalização — Inclusão do recorrente na lista anexa à decisão recorrida por causa da sua qualidade de pessoa coletiva, entidade ou organismo que exerce atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Documentos acessíveis ao público — Princípio da livre apreciação da prova — Elementos comunicados incriminatórios e ilibatórios
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 178, 179, 208, 209)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito de audiência — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Critérios de adoção das medidas restritivas — Medidas de caráter geral — Obrigação de comunicação prévia ao recorrente das provas que justificam a adoção de um novo critério pelo Conselho — Inexistência
[Artigo 29.o TUE; artigo 215.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea a); Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1218 (PESC) 2023/1767 (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, artigo 2.o, n.o 1, alínea i); regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 3.o, n.o 1, alínea i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(cf. n.os 289, 290)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos de pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo FSB ou uma licença de armas e equipamento militar — Direitos de defesa — Decisão subsequente que mantém o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas — Comunicação ao interessado dos novos elementos tido em conta na reapreciação periódica das medidas restritivas — Violação do direito de audiência — Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea a); Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, artigo 6.o, terceiro parágrafo; Regulamentos do Conselho n.o 269/2014, artigo 14.o, n.o 4, 2023/1765 e 2024/2455]
(cf. n.os 294, 295, 301, 318)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito de audiência — Dever de o Conselho responder às observações apresentadas pelas pessoas ou entidades em causa antes da adoção das medidas restritivas previstas — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2)
(cf. n.os 308, 312)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto pela sociedade Positive Group PAO dos atos através dos quais o Conselho da União Europeia incluiu o seu nome nas listas de pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia. Este processo permite, nomeadamente, ao Tribunal Geral pronunciar‑se, pela primeira vez, sobre a legalidade do critério i) da Decisão 2014/145 (
1
) que permite ao Conselho adotar medidas restritivas contra pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividades no setor russo das tecnologias da informação titulares de uma licença do FSB.
Este acórdão inscreve‑se no contexto de uma série de medidas restritivas adotadas pela União Europeia na sequência da agressão militar perpetrada pela Federação da Rússia contra a Ucrânia em 24 de fevereiro de 2022. Foi imposto ao Group PAO o congelamento dos seus fundos e dos seus recursos económicos na União Europeia em junho e setembro de 2023 (
2
), depois em março e setembro de 2024 (
3
), pelo facto de ser uma entidade que exerce atividade no setor russo das tecnologias da informação e ser titular de uma licença administrada pelo FSB. O Conselho alterou, em setembro de 2024, o motivo de inclusão do nome da recorrente nas listas em causa, precisando que esta é a sociedade holding de um conglomerado estabelecido na Rússia que inclui a AO Pozitiv Teknolodzhiz, que opera no setor russo das tecnologias da informação e detém uma licença administrada pelo FSB.
Em apoio do seu recurso de anulação, o recorrente suscita uma exceção de ilegalidade do critério i) e invoca igualmente, nomeadamente, erros de apreciação por parte do Conselho.
Apreciação do Tribunal Geral
No que respeita à exceção de ilegalidade do critério i), o Tribunal Geral declara, em primeiro lugar, que este critério é conforme com os princípios da previsibilidade e da segurança jurídica, uma vez que é suficientemente claro e previsível e que o poder de apreciação do Conselho é delimitado pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação que rege as medidas restritivas em causa. Refere, a este respeito, que as condições de aplicação do critério i) definem de forma objetiva uma categoria delimitada de pessoas. Com efeito, a aplicação deste critério pressupõe a reunião de dois pressupostos objetivos, a saber, por um lado, que a pessoa coletiva, entidade ou organismo em causa exerça atividades no setor russo das tecnologias da informação e, por outro, que seja titular de uma licença do FSB ou de uma licença «armas e equipamento militar». Por outro lado, o critério i) inscreve‑se num quadro jurídico delimitado pelos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas em causa, a saber, a necessidade de exercer uma pressão máxima sobre as autoridades russas para que estas ponham termo às suas ações que desestabilizam a Ucrânia e à agressão militar desse país. Estas medidas restritivas são, portanto, conformes com o objetivo do artigo 21.o, n.o 2, alínea c), TUE.
O Tribunal Geral precisa que, no caso de uma sociedade‑mãe deter ou controlar uma das suas filiais de modo a exercer influência determinante sobre esta, formam uma única «entidade» na aceção do critério i). Assim, as condições para a inclusão ao abrigo do critério i) da entidade constituída pela sociedade‑mãe e pela sua filial estão preenchidas quando a filial exerce atividades no setor russo das tecnologias da informação e detém uma licença do FSB.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considera que o critério i) não se revela manifestamente desproporcionado face aos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas. Este critério é suscetível de limitar os meios de que dispõe o Governo da Federação da Rússia para implementar a sua guerra de informação, uma vez que, tendo uma ligação com os serviços de segurança russos, as pessoas coletivas, entidades ou organismos visados alimentam, direta ou indiretamente, a capacidade da Federação da Rússia para levar a cabo as suas ações e políticas que tentam comprometer a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia. Este critério reveste, assim, um caráter necessário com o objetivo de aumentar a pressão exercida sobre as autoridades russas para que estas ponham termo às suas ações e às suas políticas que desestabilizam a Ucrânia, tal como são exercidas, nomeadamente, através de uma guerra de informação. O Tribunal Geral precisa que o critério i) compromete a capacidade de essas entidades darem o seu apoio aos serviços de segurança russos e que não é manifestamente inadequado à luz dos referidos objetivos e não pode, portanto, ser considerado desproporcionado por não impor ao Conselho que demonstre uma participação efetiva da entidade em causa na guerra da informação. Considera, a este respeito, que a condição prevista no critério i) relativa à posse de uma licença do FSB ou de uma licença «armas e equipamento militar», na medida em que permite visar não só as entidades do setor russo das tecnologias da informação que participam efetivamente na guerra da informação, mas também as que são suscetíveis de ser mobilizadas pelos serviços de segurança russos para lhes prestar assistência, é adequada e necessária para alcançar o objetivo prosseguido por esse critério.
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral considera que o critério não atenta de forma desproporcionada contra a liberdade de empresa (
4
). Considera, nomeadamente, tendo em conta a importância primordial dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas, que o Conselho podia, sem exceder os limites do seu poder de apreciação, entender que as lesões à liberdade de empresa que resultassem da aplicação do critério i) eram adequadas e necessárias, para efeitos de aumento da pressão sobre a Federação da Rússia. Com efeito, uma vez que essas medidas não impedem as empresas russas do setor das tecnologias da informação de exercerem as suas atividades comerciais, tais violações não podem, tendo em conta os objetivos prosseguidos, ser consideradas uma intervenção desmedida e intolerável que atente contra a própria substância da liberdade de empresa das entidades visadas por esse critério.
Quanto aos erros de apreciação invocados pela recorrente, o Tribunal Geral precisa que a pessoa designada nos atos iniciais e nos primeiros atos de manutenção, relativamente aos quais se deve demonstrar que preenche os requisitos previstos no critério i), é a recorrente enquanto entidade, também denominada Positive Technologies ou Gruppa Pozitiva, e não a recorrente enquanto sociedade ou pessoa coletiva. Além disso, mesmo embora a Pozitiv Teknolodzhiz seja uma pessoa coletiva juridicamente distinta da recorrente, o Conselho podia validamente considerar que a recorrente, tendo em conta o facto de deter 100 % dessa filial, exercia uma influência determinante sobre essa filial e que esta última não era uma entidade autónoma em relação à recorrente. Por conseguinte, na medida em que está demonstrado que a sua filial Pozitiv Teknolodzhiz é titular de uma licença do FSB, as condições para a inclusão ao abrigo do critério i) da recorrente enquanto entidade estão preenchidas. Neste contexto, o facto de o número de identificação fiscal que figura nas licenças do FSB não corresponder ao da recorrente enquanto pessoa coletiva é indiferente para efeitos de demonstração de que a recorrente, enquanto entidade, preenche os pressupostos de inclusão ao abrigo do critério i). O Tribunal Geral conclui que o Conselho não cometeu qualquer erro de apreciação ao incluir e manter o nome da recorrente nas listas em causa.
(
1
)	O artigo 2.o, n.o 1, alínea i), da Decisão 2014/145/PESC do Conselho, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2014, L 78, p. 16), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/1218 do Conselho, de 23 de junho de 2023 (JO 2023, L 159I, p. 526) (a seguir «critério i)», dispõe:
«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes, na posse, à disposição ou sob controlo: […]
i) Das pessoas coletivas, entidades ou organismos que exerçam atividade no setor das tecnologias da informação russo com uma licença administrada pelo Centro de Licenciamento, Certificação e Proteção dos Segredos de Estado do Serviço Federal de Segurança da Federação da Rússia (FSB) ou uma licença de “armas e equipamento militar” administrada pelo Ministério da Indústria e do Comércio russo [...]».
(
2
)	Decisão (PESC) 2023/1218 do Conselho, de 23 de junho de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 159 I, p. 526) e Regulamento de Execução (UE) 2023/1216 do Conselho, de 23 de junho de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 159 I, p. 335) (a seguir «atos iniciais»); Decisão (PESC) 2023/1767 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 104) e Regulamento de Execução (UE) 2023/1765 do Conselho, de 13 de setembro de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO 2023, L 226, p. 3) (a seguir «primeiros atos de manutenção»).
(
3
)	Decisão (PESC) 2024/847 do Conselho, de 12 de março de 2024, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO L, 2024/847) e Regulamento de Execução (UE) 2024/849 do Conselho, de 12 de março de 2024, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO L, 2024/849) (a seguir «segundos atos de manutenção»); Decisão (PESC) 2024/2456 do Conselho, de 12 de setembro de 2024, que altera a Decisão 2014/145/PESC que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO L, 2024/2456) e Regulamento de Execução (UE) 2024/2455 do Conselho, de 12 de setembro de 2024, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 269/2014 que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia (JO L, 2024/2455) (a seguir «terceiros atos de manutenção»).
(
4
)	Princípio consagrado no artigo 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.