62023TJ0370_RES
Sag T-370/23
(offentliggørelse i uddrag)
Samer Kamal Al-Assad
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Afdeling) af 4. september 2024
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer – opførelse af sagsøgerens navn på listen – kriteriet om familietilhørsforhold – ulovlighedsindsigelse – krav om, at enhver begrænsning skal være fastlagt i lovgivningen – fejlagtig vurdering – ejendomsret«
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – prøvelse begrænset til de almindelige regler – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – omfang – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1, art. 27, stk. 2, litra a) og b), og art. 28, stk. 1 og 2; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), og art. 15, stk. 1a, litra b)]
(jf. præmis 54-65, 72 og 73)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Syrien – karakteren af disse foranstaltninger – ingen strafferetlig karakter
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1-3, og art. 28, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), art. 15, stk. 1a, litra b), og art. 15, stk. 1b]
(jf. præmis 68 og 84)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling – foreligger ikke
[Art. 5, stk. 4, TEU; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836 og (FUSP) 2023/847, art. 27, stk. 1-3, og art. 28, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), art. 15, stk. 1a, litra b), og art. 15, stk. 1b]
(jf. præmis 81-83 og 85-94)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse på grund af den pågældendes tilhørsforhold til Assad- eller Makhlouffamilierne – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/847, bilaget; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2023/844)
(jf. præmis 105, 108 og 109)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien, og medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, art. 27, stk. 1, art. 27, stk. 2, litra a) og b), og art. 28, stk. 1 og 2; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), og art. 15, stk. 1a, litra b)]
(jf. præmis 112-115 og 117)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår medlemmer af Assad- eller Makhlouffamilierne – lovlighed – betingelser – afkræftelig formodning – modbevis – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836 og (FUSP) 2023/847, art. 27, stk. 1-3, og art. 28, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 36/2012, forordning 2015/1828, art. 15, stk. 1, litra a), art. 15, stk. 1a, litra b), og art. 15, stk. 1b, og forordning 2023/844]
(jf. præmis 116 og 118-126)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og indrejserestriktioner over for personer, enheder eller organer med tilknytning til det syriske regime – begrænsninger af ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Art. 5, stk. 4, TEU og art. 29 TEU; art. 215 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17 og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2023/847, bilaget; Rådets forordning nr. 36/2012 og forordning 2023/844)
(jf. præmis 133-145)
Resumé
Ved dommen frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i det annullationssøgsmål, som Samer Kamal Al-Assad havde anlagt til prøvelse af de retsakter, hvorved Rådet i 2023 (
1
) havde opført hans navn på listerne over de personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien.
Under denne sag fik Retten mulighed for for første gang at tage stilling til lovligheden af det kriterium, der gør det muligt for Rådet at vedtage restriktive foranstaltninger over for »medlemmer af Assad- og Makhlouffamilierne«, og som fremgår af artikel 27, stk. 2, litra b), og artikel 28, stk. 2, litra b), i afgørelse 2013/255 (
2
), som ændret ved afgørelse 2015/1836 (herefter »kriteriet om familietilhørsforhold«). Endvidere er artikel 15 i forordning nr. 36/2012 (
3
) blevet suppleret med et stk. 1a, litra b), der foreskriver indefrysning af disse familiemedlemmers pengemidler.
Sagsøgeren, der er en syrisk forretningsmand, blev opført på de omtvistede lister som medlem af Assadfamilien, der er involveret i aktiviteter i forbindelse med fremstilling af og handel med narkotika.
Rettens bemærkninger
Hvad i første række angår klagepunktet om, at kriteriet om familietilhørsforhold tilsidesætter legalitetsprincippet og dermed udgør en krænkelse af ejendomsretten og retten respekten for privatliv og familieliv, bemærkede Retten indledningsvis, at ejendomsretten i lighed med retten til respekt for privatlivet ikke udgør absolutte rettigheder. I overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) kan udøvelsen heraf være genstand for indgreb, for så vidt som de pågældende begrænsninger er fastlagt i lovgivningen og respekterer den omhandlede grundlæggende rettigheds væsentligste indhold, samt for så vidt som disse begrænsninger under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
Retten bemærkede dernæst, at legalitetsprincippet, der er fastsat ved udtrykket »fastlagt i lovgivningen« i chartrets artikel 52, stk. 1, indebærer, at enhver begrænsning af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret, skal have et retsgrundlag, som selv klart og præcist skal definere rækkevidden af begrænsningen i udøvelsen af den pågældende rettighed eller frihed. Dette krav udelukker ikke dels, at den pågældende begrænsning formuleres så åbent, at den kan tilpasses forskellige situationer og ændrede omstændigheder, dels at Den Europæiske Unions Domstol om nødvendigt ved fortolkning kan præcisere den konkrete rækkevidde af begrænsningen både med hensyn til selve ordlyden af den omhandlede EU-lovgivning og med hensyn til dens almindelige opbygning og de formål, den forfølger.
I det foreliggende tilfælde fandt Retten, at kriteriet om familietilhørsforhold ikke giver Rådet mulighed for at vedtage restriktive foranstaltninger over for samtlige de personer, der bærer efternavnet Assad, uanset om de har eller ikke har tilknytning til den familie, som på nuværende tidspunkt er ved magten i Syrien.
Alle afgørelser om opførelse på de omtvistede lister træffes nemlig efter en konkret og individuel vurdering under hensyntagen til foranstaltningens proportionalitet (
4
). Desuden indgår kriteriet om familietilhørsforhold i en retlig ramme, som er klart afgrænset af de formål, der bl.a. forfølges (
5
) med de grundlæggende retsforskrifter (
6
).
I øvrigt er rækkevidden af kriteriet om familietilhørsforhold – selv om det er formuleret i åbne vendinger – afgrænset af syvende betragtning til afgørelse 2015/1836, og det omfatter derfor kun en klart identificerbar personkreds, nemlig de personer, der er knyttet til Assadfamilien, som på nuværende tidspunkt er ved magten i Syrien. Det følger heraf, at de personer, der bærer efternavnet Assad, uanset hvor ofte dette efternavn forekommer i Syrien, kun er omfattet af anvendelsesområdet for kriteriet om familietilhørsforhold, hvis de har et slægtskabsforhold til Assadfamilien, der på nuværende tidspunkt er ved magten i Syrien. Desuden opføres navnene på de personer, som har et slægtskabsforhold til Assadfamilien, der er ved magten i Syrien, på de omtvistede lister på grundlag af kriteriet om familietilhørsforhold, selv om de ikke bærer efternavnet Assad.
Hvad endelig angår sagsøgerens argumentation vedrørende den manglende overholdelse af princippet om personligt ansvar præciserede Retten, at det ganske vist fremgår af retspraksis, at en fysisk eller juridisk person i medfør af princippet om individuelle straffe og sanktioner kun bør forfølges for omstændigheder, som den pågældende individuelt kritiseres for. Imidlertid adskiller restriktive foranstaltninger sig på grund af deres retsbevarende karakter og forebyggende formål fra strafferetlige eller administrative sanktioner. Formålet med de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget på baggrund af situationen i Syrien, er nærmere bestemt ikke at pålægge de personer eller enheder, som de er rettet mod, sanktioner, men gennem disse at udøve et pres på det syriske regime med henblik på, at det bringer sin politik med voldelig undertrykkelse af civilbefolkningen i Syrien til ophør. Endvidere træffes enhver afgørelse om opførelse på de omtvistede lister efter en individuel vurdering, således at der ikke kan indføres en automatisk opførelse på grundlag af kriteriet om familietilhørsforhold. Sagsøgeren kunne derfor ikke påberåbe sig princippet om personligt ansvar med henblik på at anfægte lovligheden af dette kriterium.
Eftersom Retten var af den opfattelse, at kriteriet om familietilhørsforhold, sammenholdt med formålet om at lægge pres på det syriske regime med henblik på at tvinge det til at bringe sin undertrykkende politik til ophør, på en objektiv og tilstrækkeligt præcis måde definerer en afgrænset kategori af personer, der kan gøres til genstand for restriktive foranstaltninger, konkluderede Retten, at dette kriterium indfører en klar og præcis bestemmelse, som opfylder de krav, der følger af legalitetsprincippet.
I anden række forkastede Retten klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Retten bemærkede først, at ligebehandlingsprincippet, som princippet om forbud mod forskelsbehandling er et særligt udtryk for, forbyder, at ensartede situationer behandles forskelligt, eller at forskellige situationer behandles ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet.
En forskellig behandling er berettiget, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med den pågældende behandling.
Retten bemærkede imidlertid, at Rådet på området for restriktive foranstaltninger har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår definitionen og vedtagelsen af opførelseskriterierne. Lovligheden af restriktive foranstaltninger er således ikke betinget af, at det fastslås, at disse har umiddelbare virkninger, men kræver alene, at de ikke er åbenbart uhensigtsmæssige i forhold til det formål, som den kompetente institution forfølger.
I det foreliggende tilfælde bemærkede Retten, at de restriktive foranstaltninger, der var vedtaget på grundlag af kriteriet om familiemæssigt tilhørsforhold, i modsætning til, hvad sagsøgeren havde gjort gældende, ikke udgjorde en strafferetlig sanktion. Desuden forfulgte de et formål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Følgelig kunne indefrysningen af pengemidler og andre økonomiske ressourcer samt forbuddet for de personer, som konstateres at være involveret i støtten til det syriske regime, mod at indrejse på EU’s område, ikke som sådan anses for uegnet.
Dernæst fremhævede Retten, at sagsøgeren ikke havde præciseret, på hvilken måde eller i forhold til hvilke personer anvendelsen af kriteriet om familietilhørsforhold var udtryk for forskelsbehandling. Sagsøgeren havde heller ikke fremlagt konkrete eksempler på andre personer, der befandt sig i en situation, der var sammenlignelig med sagsøgerens, og som var blevet behandlet forskelligt. Under disse omstændigheder var Retten ikke i stand til at efterprøve, om sagsøgerens argumenter havde støtte i de faktiske omstændigheder.
Endelig forkastede Retten sagsøgerens argument om, at kriteriet om familietilhørsforhold fører til et resultat, der ikke står i rimeligt forhold til det formål, der forfølges med de omhandlede restriktive foranstaltninger, for så vidt som det ikke var muligt for ham som halvfætter til den syriske præsident at afkræfte formodningen for tilknytning til det syriske regime. Det fremgår nemlig af de anfægtede retsakter, at enhver person, uanset hvilken egenskab eller status der ligger til grund for, at den pågældendes navn er blevet opført på de omtvistede lister, kan fremlægge beviser med henblik på at anfægte opførelsen eller opretholdelsen af vedkommendes navn på disse lister.
På baggrund af det ovenstående forkastede Retten ulovlighedsindsigelsen i sin helhed.
(
1
) – Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2023/847 af 24.4.2023 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2023, L 109 I, s. 26) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/844 af 24.4.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2023, L 109 I, s. 1).
(
2
) – Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31.5.2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1836 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 75).
(
3
) – Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18.1.2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1828 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 1).
(
4
) – Jf. artikel 27, stk. 4, og artikel 28, stk. 4, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836.
(
5
) – Det fremgår af syvende betragtning til afgørelse 2015/1836, at magten i det syriske regime er koncentreret hos »indflydelsesrige medlemmer af Assad- og Makhlouffamilierne«, og at Rådet derfor har vedtaget restriktive foranstaltninger over for visse medlemmer af de nævnte familier »for gennem medlemmer af disse familier at påvirke regimet direkte til at ændre sin undertrykkende politik og for at undgå risikoen for, at familiemedlemmer omgår de restriktive foranstaltninger«.
(
6
) – Forordning nr. 36/2012 og afgørelse 2013/255.