62020CJ0447
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
7. april 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 – den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser – retsforfølgning af uregelmæssigheder – artikel 4 – vedtagelse af administrative foranstaltninger – artikel 3, stk. 1 – forældelsesfrist for retsforfølgning – udløb – mulighed for påberåbelse heraf i forbindelse med en tvangsinddrivelsesprocedure – artikel 3, stk. 2 – frist for fuldbyrdelse – anvendelighed – begyndelsestidspunkt – afbrydelse og suspension – medlemsstaternes skønsmargen«
I de forenede sager C-447/20 og C-448/20,
angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) ved afgørelser af 1. juli 2020, indgået til Domstolen den 22. september 2020, i sagerne:
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
mod
LM (C-447/20),
BD,
Autoridade Tributária e Aduaneira (C-448/20),
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne S. Rodin, J.-C. Bonichot (refererende dommer), L.S. Rossi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: N. Emiliou
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) ved advogados J. Saraiva de Almeida og N. Domingues,
–
den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa og H. Almeida, som befuldmægtigede,
–
den græske regering ved E.-E. Krompa, E. Leftheriotou, E. Tsaousi og K. Boskovits, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz og B. Rechena, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af [Den Europæiske Unions] finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1).
2
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (institut for finansiering af landbrug og fiskeri IP (IFAP)) og LM (C-447/20) samt BD og Autoridade Tributária e Aduaneira (skatte-, afgifts- og toldmyndighed, Portugal) (C-448/20) vedrørende tvangsinddrivelse gennem inddrivelse af skatter og afgifter af støtte ydet i henhold til et program medfinansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL).
Retsforskrifter
EU-retten
3
Tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95 lyder således:
»[…] det er […] nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader [Unionens] finansielle interesser, på alle områder.
[F]or at gøre bekæmpelsen af svig, der skader [Unionens] finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af [Unionens] politik[…]«
4
Denne forordnings artikel 1 har følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på beskyttelse af [Unionens] finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-retten].
2.   Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en [EU-retlig bestemmelse], som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af [Unionen], enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for [Unionens] regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
5
Den nævnte forordnings artikel 3, der er indeholdt i dennes afsnit I vedrørende »Generelle principper«, har følgende ordlyd:
»1.   Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder, regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. For de flerårige programmers vedkommende løber forældelsesfristen indtil programmets endelige afslutning.
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.
2.   Fristen for fuldbyrdelse af afgørelsen om pålæggelse af den administrative sanktion er tre år. Denne frist regnes fra den dag, da afgørelsen blev endelig.
Afbrydelse og suspension er omfattet af de relevante bestemmelser i national ret.
3.   Medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end fristen i henholdsvis stk. 1 og stk. 2.«
6
Samme forordnings afsnit II indeholder regler om »[a]dministrative foranstaltninger og sanktioner«, navnlig i forordningens artikel 4, der bestemmer:
»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
[…]
2.   Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
[…]
4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
Portugisisk ret
7
Decreto-Lei nr. 163 A/2000 (lovdekret nr. 163-A/2000) af 27. juli 2000 (Diário da República I, serie I-A, nr. 172 af 27.7.2000), som bl.a. fastsætter de almindelige gennemførelsesbestemmelser for det operationelle program »Landbrug og Udvikling af Landdistrikter«, bestemmer i artikel 11, stk. 1:
»[IFAP] kan ensidigt opsige kontrakten, såfremt støttemodtageren misligholder en af sine forpligtelser, eller såfremt en af betingelserne for at yde støtten af grunde, der kan tilregnes støttemodtageren, ikke eller ikke længere er opfyldt.«
8
Lovdekretets artikel 12 med overskriften »Tilbagebetaling af støtte og udgifter« bestemmer:
»1.   Såfremt [IFAP] opsiger kontrakten, skal støttemodtageren tilbagebetale de modtagne støttebeløb med tillæg af lovbestemte renter fra det tidspunkt, hvor disse beløb er blevet stillet til rådighed for denne, uden at dette berører anvendelsen af andre i loven fastsatte sanktioner.
2.   Den i stk. 1 omhandlede tilbagebetaling skal foretages senest [femten] dage efter meddelelsen om opsigelse af kontrakten, og modtageren skal udtrykkeligt underrettes herom.
[…]«
9
Det nævnte lovdekrets artikel 15 lyder således:
»[IFAP’s] gældsbevis kan tvangsfuldbyrdes.
[…]«
10
Código do Procedimento Administrativo (lov om forvaltningsretspleje) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »CPA«), bestemmer følgende i artikel 163 med overskriften »Afgørelser, der kan annulleres, og regler om annullation«:
»1.   Forvaltningsafgørelser, der er i strid med gældende principper eller andre anvendelige retsregler, for hvilke der ikke er fastsat andre sanktioner i tilfælde af overtrædelse, kan annulleres.
[…]
3.   Afgørelser, der kan annulleres, kan anfægtes ved forvaltningen selv eller for den kompetente forvaltningsdomstol inden for de frister, der er fastsat i loven.
[…]«
11
CPA’s artikel 179 med overskriften »Opfyldelse af pengeforpligtelser« bestemmer:
»1.   Såfremt pengeydelser i henhold til en forvaltningsafgørelse skal betales til en offentlig juridisk person eller efter sidstnævntes anvisninger, anvendes i tilfælde af manglende frivillig betaling af dette beløb inden for den fastsatte frist proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i overensstemmelse med lovgivningen om skatte-og afgiftsproceduren.
2.   Med henblik på opfyldelsen af bestemmelserne i foregående stykke udsteder den kompetente myndighed i overensstemmelse med lovbestemmelserne et bevis, der kan tvangsfuldbyrdes, og som fremsendes til den kompetente tjeneste inden for skattemyndighederne sammen med de administrative sagsakter.«
12
Artikel 58, stk. 1, i Código do Processo nos Tribunais Administrativos (retsplejelov for forvaltningsdomstolene) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »CPTA«), bestemmer:
»Medmindre andet er fastsat ved lov, er anfægtelse af afgørelser, der er ugyldige, ikke underlagt nogen frist, hvorimod anfægtelsen af afgørelser, der kan annulleres, skal ske inden for en frist på:
a)
et år, når den indgives af anklagemyndigheden
b)
tre måneder i alle andre tilfælde.«
13
CPTA’s artikel 59, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Den frist for anfægtelse, som adressaterne for en forvaltningsafgørelse, til hvilke denne skal meddeles, har til rådighed, løber først fra datoen for meddelelsen til den berørte eller, når denne har valgt denne repræsentationsform under proceduren, til dennes repræsentant, eller fra datoen for den sidste meddelelse, hvis afgørelsen er blevet meddelt den berørte og dennes repræsentant, selv om afgørelsen har været genstand for en obligatorisk offentliggørelse.«
14
Código de Procedimento e de Processo Tributário (lov om proces og skattesager) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, bestemmer i artikel 148, stk. 2:
»Følgende kan ligeledes inddrives i forbindelse med proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i de tilfælde og på de betingelser, der udtrykkeligt er fastsat i loven:
a)
anden gæld til staten og til andre offentligretlige juridiske personer, der skal betales i henhold til en forvaltningsafgørelse
b)
tilbagebetalinger eller tilbagesøgninger.«
15
Denne lovs artikel 204 med overskriften »Begrundelser for at gøre indsigelse mod inddrivelsen« bestemmer i stk. 1:
»1.   Indsigelsen kan kun støttes på en af følgende grunde:
[…]
d) forældelse af den gæld, der er genstand for inddrivelsen.«
16
Decreto-Lei no 155/92 (lovdekret nr. 155/92) af 28. juli 1992 (Diário da República I, serie I-A, nr. 172, af 28.7.1992) bestemmer i artikel 40, stk. 2, for så vidt angår afbrydelse og suspension af forældelsen af gælden, for så vidt angår en gæld, der skal følge den retlige ordning, som finder anvendelse på gæld til staten, der ikke er af skattemæssig art, at »forældelsesfristen afbrydes og suspenderes på samme betingelser som for så vidt angår forældelse af civilretlige krav«.
17
Artikel 323 i Código Civil (den civile lovbog) bestemmer, at »forældelsesfristen afbrydes ved stævning eller retslig forkyndelse af ethvert dokument, som direkte eller indirekte giver udtryk for hensigten om at gøre brug af denne ret, uanset hvilken procedure dokumentet henhører under, og selv hvis retten ikke har kompetence«.
Tvisterne i hovedsagerne, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
18
Hvad angår de faktiske omstændigheder i hovedsagen i sag C-447/20 fremgår det af forelæggelsesafgørelsen i denne sag, at IFAP, som er en selvstændig administrativ enhed, og LM den 13. februar 2002 indgik en kontrakt om tildeling af støtte i henhold til et program medfinansieret af EUGFL.
19
Det er ubestridt, at LM uden tilladelse foretog en ændring af den godkendte investering. Datoen for denne ændring er ukendt. Ifølge LM fandt uregelmæssigheden med hensyn til opfyldelsen af kontrakten sted den 15. februar 2002.
20
Mere end fire år efter, den 26. februar 2006, fremsendte IFAP en skrivelse til LM, hvoraf det fremgik, at instituttet havde til hensigt at revidere støttebeløbet, der var ydet til LM. LM underskrev den 1. marts 2006 et modtagelsesbevis for denne skrivelse.
21
Mere end fem år efter meddelte IFAP ved skrivelse af 23. juni 2011 LM sin afgørelse om at kræve den finansielle støtte, der var ydet den 13. februar 2002, tilbagebetalt.
22
Den 8. august 2012 blev der indledt en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter mod LM med henblik på at inddrive de uberettiget modtagne beløb.
23
LM gjorde indsigelse mod proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ved Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Porto, Portugal), som ved dom af 23. oktober 2018 tog denne indsigelse til følge med den begrundelse, at fristen for retsforfølgning af den omhandlede uregelmæssighed var udløbet.
24
Hvad angår de faktiske omstændigheder i hovedsagen i sag C-448/20 fremgår det af forelæggelsesafgørelsen i denne sag, at IFAP ved skrivelse af 12. december 2006 oplyste BD om, at instituttet havde konstateret uregelmæssigheder i forbindelse med opfyldelsen af en kontrakt om tildeling af støtte i henhold til regionale operative programmer, der blev indgået den 20. april 2004, og at disse uregelmæssigheder fandt sted før den 31. december 2004.
25
Den 20. december 2006 indgav BD en klage.
26
Mere end fire år senere fik BD ved skrivelse af 13. juli 2011 meddelelse om IFAP’s afgørelse om ensidigt at opsige kontrakten om tildeling af den omhandlede støtte og om at kræve tilbagebetaling af de uberettiget modtagne beløb.
27
Mere end fire år efter, den 16. december 2015, indledte skattemyndigheden en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter mod BD på grundlag af et »gældsbevis« udstedt af IFAP den 1. december 2015, der tjener som tvangsfuldbyrdelsesdokument.
28
BD gjorde indsigelse mod proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ved Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Mirandela, Portugal), som ved dom af 16. april 2018 tog denne indsigelse til følge med den begrundelse, at fristen på fire år for at indlede retsforfølgning, som var begyndt at løbe den 12. december 2006, var udløbet.
29
IFAP har ved den forelæggende ret iværksat appel til prøvelse af de domme, der er nævnt i denne doms præmis 23 og 28.
30
Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne i de foreliggende sager, at IFAP i det foreliggende tilfælde har vedtaget afgørelser om inddrivelse, hvorved instituttet har pålagt LM og BD at tilbagebetale den uberettiget modtagne støtte. Da disse afgørelser ikke blev anfægtet rettidigt ved den kompetente forvaltningsdomstol, er de blevet endelige.
31
Med henblik på fuldbyrdelsen af afgørelser om inddrivelse kan IFAP i henhold til portugisisk ret anvende en retslig procedure, benævnt »skatteinddrivelsesproceduren«. I denne forbindelse har LM og BD gjort indsigelse mod skatteinddrivelsesprocedurerne, idet de har gjort gældende, at de afgørelser om inddrivelse, som er blevet fremsendt til dem, var blevet vedtaget efter at den administrative forfølgning var forældet.
32
Ifølge den forelæggende ret skal det således afgøres, om indsigelsen mod skatteinddrivelsen udgør et passende retsmiddel til at få kendskab til forældelsen af retsforfølgningen, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, og i bekræftende fald til at fastlægge den frist, der finder anvendelse på denne forældelse og dens beregningsregler.
33
Den forelæggende ret har fremhævet, at de sagsakter, som den råder over, er mangelfulde, således at begyndelsestidspunktet for forældelsesfristen ikke kan fastlægges præcist. Den har ligeledes anført, at den ikke har kendskab til, om IFAP har vedtaget andre afgørelser end dem, der er nævnt ovenfor, som kunne have afbrudt forældelsen.
34
Såfremt indsigelsen mod skatteinddrivelsen ikke kan støttes på forældelse af retsforfølgningen, skal artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, som fastsætter en frist, der begrænser muligheden for at foretage tvangsinddrivelse af uberettiget modtagne beløb, fortolkes.
35
Hvad angår indholdet af portugisisk ret har den forelæggende ret anført, at indsigelsen mod skatteinddrivelse gør det muligt at gøre forældelsen af gælden gældende, hvilket indebærer en efterprøvelse af, om den frist, som kreditor har til gyldigt at kræve, at debitor betaler en forskriftsmæssigt stiftet gæld, er overskredet eller ej. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 regulerer derimod den forældelsesfrist, der finder anvendelse på retsforfølgning med henblik på eventuel vedtagelse af en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtaget støtte.
36
I sidstnævnte henseende har den forelæggende ret anført, at den i denne forordnings artikel 3, stk. 2, fastsatte frist på tre år for fuldbyrdelse af sådanne afgørelser ifølge denne ret ikke ville blive medregnet inden for den forældelsesfrist for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 3, stk. 1.
37
Den forelæggende ret har endvidere anført, at en afgørelse om inddrivelse skal anfægtes ved et søgsmål inden for den frist, der er fastsat med henblik herpå. Det er udelukkende inden for denne ramme, at det i henhold til portugisisk ret er muligt at gøre de ulovligheder gældende, som denne afgørelse er behæftet med, herunder navnlig forældelse af retsforfølgning. Indsigelsen mod skatteinddrivelse giver kun mulighed for at træffe afgørelse om forældelse af gælden og ikke om forældelse af retsforfølgning.
38
Ifølge den forelæggende ret kan udløbet af de frister, der er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 2988/95, imidlertid medføre, at en fordring, der følger af en uberettiget modtaget støtte, bliver ineksigibel. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om bestemmelserne i portugisisk ret, hvorefter indsigelsen mod skatteinddrivelse ikke kan være støttet på den forældelse af retsforfølgningen, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, er i overensstemmelse med EU-retten.
39
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at portugisisk ret fastsætter, at fristen for gennemførelse af afgørelsen om inddrivelse løber fra dens vedtagelse, mens artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 omhandler det tidspunkt, hvor denne afgørelse bliver endelig.
40
Det er heller ikke sikkert, at de tilfælde med afbrydelse og suspension af denne frist, der er fastsat i portugisisk ret, er i overensstemmelse med kravene i forordning nr. 2988/95. Indkaldelsen af den berørte i forbindelse med inddrivelsesproceduren afbryder nemlig fristen for fuldbyrdelse, hvortil skal lægges suspensionsperioderne i tilfælde af klage, anfægtelse, søgsmål eller indsigelse, når disse proceduremæssige handlinger medfører suspension af inddrivelsen af gælden. En sådan suspension varer ved indtil vedtagelsen af en endelig retsafgørelse, der afslutter inddrivelsesproceduren.
41
På denne baggrund har Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål med samme ordlyd i hver af de to foreliggende sager:
»1)
Er artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 til hinder for en national bestemmelse, der pålægger tilskudsmodtageren at anlægge sag ved den kompetente domstol til prøvelse af den afgørelse, hvorved der træffes bestemmelse om tilbagebetaling af beløb, der er [modtaget] med urette som følge af en uregelmæssighed, idet en sådan afgørelse i modsat fald ville blive [uanfægtelig] […], hvis der ikke blev anlagt sag inden for den fastsatte frist (dvs. når modtageren ikke inden for den fastsatte frist har gjort brug af sin indsigelsesret i henhold til national ret), og der ville kunne kræves tilbagebetaling af det uretmæssigt udbetalte beløb i overensstemmelse med de regler og frister, der er fastsat i national lovgivning?
2)
Er artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 til hinder for en national bestemmelse, hvorefter en tilskudsmodtager ikke kan påberåbe sig, at fristen på fire eller otte år i forbindelse med en procedure for tvangsinddrivelse, der er indledt mod denne, er udløbet, idet dette spørgsmål kun kan vurderes inden for rammerne af et søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelsen om tilbagebetaling af beløb, der er [modtaget] med urette på grundlag af en konstateret uregelmæssighed?
[…]
3)
[Såfremt disse spørgsmål besvares benægtende, s]kal den frist på tre år, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, [da] anses for at være forældelsesfristen for den gæld, der følger af en afgørelse, hvorved der kræves tilbagebetaling af beløb, som er modtaget med urette på grund af uregelmæssigheder ved finansieringen? Begynder denne frist at løbe fra datoen for vedtagelsen af den pågældende afgørelse?
[…]
4)
Er artikel 3 i forordning nr. 2988/95 [til hinder for] nationale bestemmelser, hvorefter den frist på tre år, der er fastsat for forældelse af den gæld, der opstår ved afgørelsen om tilbagebetaling af beløb, der er modtaget med urette som følge af uregelmæssigheder ved finansieringen, skal begynde at løbe fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse og skal afbrydes ved meddelelse om indledning af en procedure for tvangsinddrivelse af disse beløb, idet den suspenderes, indtil der i tilfælde af klage, anfægtelse, [søgsmål] eller indsigelse er truffet en endelig afgørelse, der afslutter sagen, når [disse procedurer] fastlægger suspensionen af gældsinddrivelsen?«
42
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 27. oktober 2020 er sagerne C-447/20 og C-448/20 blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes mundtlige og skriftlige del samt dommen.
43
Ved skrivelse af 16. september 2021 har Domstolens Justitskontor fremsendt den forelæggende ret en anmodning om uddybende oplysninger. Som svar på denne anmodning har den forelæggende ret for det første for så vidt angår begyndelsestidspunktet for den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, anført, at det følger af CPA’s artikel 160, at afgørelsen om pålæggelse af en sanktion bliver endelig (effektiv) fra dens meddelelse. For det andet har den forelæggende ret for så vidt angår afbrydelse og suspension af denne frist anført, at det »for så vidt angår en gæld, der skal følge den retlige ordning, som finder anvendelse på gæld til staten, der ikke er af skattemæssig art«, fremgår af portugisisk ret, at »forældelsesfristen afbrydes og suspenderes på samme betingelser som for så vidt angår forældelse af civilretlige krav«, og at det »ligeledes følger af de civile retsregler, der finder anvendelse i den foreliggende sag, at der ikke foreligger grunde til suspension af denne forældelsesfrist«, idet den har bekræftet, at »forældelsesfristen afbrydes ved stævning eller retslig forkyndelse af et dokument«.
De præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
44
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national lovgivning, hvorefter adressaten – med henblik på at anfægte en afgørelse om inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb, der er vedtaget efter udløbet af forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i denne bestemmelse – er forpligtet til inden for en bestemt frist for den kompetente forvaltningsdomstol at gøre gældende, at denne afgørelse er uregelmæssig, idet retten hertil ellers prækluderes, og ikke længere kan gøre indsigelse mod fuldbyrdelsen af den nævnte afgørelse ved at påberåbe sig denne uregelmæssighed inden for rammerne af den retslige procedure for tvangsinddrivelse, der er blevet indledt mod denne.
45
I denne henseende bemærkes, at der med forordning nr. 2988/95 ifølge denne forordnings artikel 1, stk. 1, indføres »generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-]retten« med det formål, som fremgår af tredje betragtning til forordningen, at »bekæmpe handlinger, der skader [Unionens] finansielle interesser, på alle områder« (dom af 24.6.2004, Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, præmis 31, og af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 20).
46
Således som det følger af denne forordnings artikel 4, stk. 1, kan disse administrative foranstaltninger, som det er tilfældet i hovedsagerne, bestå i en tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel.
47
Vedrørende retsforfølgning er der i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 fastsat en forældelsesfrist, der bl.a. finder anvendelse vedrørende sådanne administrative foranstaltninger, og som løber fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted, hvilken ifølge samme forordnings artikel 1, stk. 2, omfatter »enhver overtrædelse af en [EU-retlig bestemmelse], som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget […]« (dom af 22.12.2010, Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
48
Med vedtagelsen af forordning nr. 2988/95 og navnlig dens artikel 3, stk. 1, første afsnit, har EU-lovgiver besluttet at indføre en almindelig forældelsesregel, der finder anvendelse på dette område, hvorved den tilsigtede dels at fastsætte en minimumsfrist, der finder anvendelse i samtlige medlemsstater, dels at det ikke skal være muligt at retsforfølge en uregelmæssighed, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser, efter udløbet af en periode på fire år fra det tidspunkt, hvor denne uregelmæssighed fandt sted (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
49
Det følger heraf, at uregelmæssigheder, som skader Unionens finansielle interesser, fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 2988/95, når bortses fra de sektorer, for hvilke EU-lovgiver har fastsat en kortere frist, principielt kan retsforfølges af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne inden for en frist på fire år (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
50
I øvrigt bemærkes, at den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 omhandlede frist har til formål at sikre de erhvervsdrivendes retssikkerhed. De erhvervsdrivende bør nemlig kunne fastslå, hvilke af deres transaktioner der er endeligt afsluttede, og hvilke der stadig kan gøres til genstand for retsforfølgning (dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 24).
51
Denne bestemmelse giver således de erhvervsdrivende en ret, hvilket indebærer, at de skal kunne påberåbe sig forældelse af retsforfølgning af en uregelmæssighed for at modsætte sig anvendelsen over for dem af administrative foranstaltninger og sanktioner.
52
I denne henseende bemærkes, at forordning nr. 2988/95 hverken fastsætter de retsmidler, der er til rådighed med henblik på at anfægte afgørelser, hvorved der pålægges administrative foranstaltninger og sanktioner, eller de retsinstanser, der har kompetence til at påkende dem, og heller ikke fastsætter præklusions- eller forældelsesfrister, ved hvis udløb disse afgørelser, fordi de ikke er blevet anfægtet ved den kompetente ret, bliver endelige.
53
Når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, men disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (dom af 12.2.2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
54
I det foreliggende tilfælde er der intet i forelæggelsesafgørelserne, der gør det muligt at fastslå, at den frist på tre måneder, der er fastsat i CPTA’s artikel 58, stk. 1, med henblik på at anfægte en administrativ afgørelse, såsom de i hovedsagerne omhandlede afgørelser om inddrivelse, i hovedsagerne er i strid med ækvivalensprincippet, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
55
Hvad angår effektivitetsprincippet har Domstolen gentagne gange fastslået, at fastsættelsen af rimelige, præklusive søgsmålsfrister principielt opfylder kravet om effektivitet, for så vidt som den udgør en anvendelse af det grundlæggende retssikkerhedsprincip. Sådanne frister kan nemlig ikke antages at gøre det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten, selv om udløbet af disse frister i sagens natur medfører en hel eller delvis afvisning af sagen (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, præmis 58, og af 14.2.2019, Nestrade, C-562/17, EU:C:2019:115, præmis 41).
56
Det tilkommer imidlertid medlemsstaterne for de nationale bestemmelser, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, at fastsætte frister i forhold til, bl.a. hvor afgørende den beslutning, der skal træffes, er for de berørte, kompleksiteten af de procedurer og den lovgivning, der finder anvendelse, antallet af personer, der kan være berørt, og andre offentlige eller private interesser, hvortil der skal tages hensyn. Med dette forbehold kan medlemsstaterne frit fastsætte mere eller mindre lange frister (dom af 21.12.2016, TDC, C-327/15, EU:C:2016:974, præmis 98).
57
I denne henseende synes nationale bestemmelser som CPTA’s artikel 58, stk. 1, og artikel 59, stk. 2 – der fastsætter, at adressaten for en administrativ afgørelse, såsom de omtvistede afgørelser om inddrivelse, i hovedsagerne råder over en frist på tre måneder fra meddelelsen af den nævnte afgørelse med henblik på at anfægte den, idet retten hertil ellers prækluderes – ikke at være i strid med effektivitetsprincippet.
58
En sådan frist er nemlig rimelig, idet den giver den berørte mulighed for at vurdere, om der er grundlag for at anfægte den afgørelse, der vedrører den pågældende, og i givet fald forberede søgsmålet til prøvelse af afgørelsen. Desuden sikrer starttidspunktet fra meddelelsen af afgørelsen, at den berørte ikke befinder sig i en situation, hvor denne frist er udløbet, uden at den pågældende har haft kendskab til dens vedtagelse (jf. analogt dom af 11.9.2019, Călin, C-676/17, EU:C:2019:700, præmis 47 og 48).
59
Hvad i øvrigt angår de retsmidler, der gør det muligt at anfægte forvaltningsafgørelser såsom de omtvistede afgørelser om inddrivelse, skal det principielt fastslås, at en forpligtelse til at henvende sig til den kompetente forvaltningsdomstol, såsom den, der er fastsat i CPA’s artikel 163, stk. 3, ikke er i strid med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, men udgør en lovlig udøvelse af medlemsstaternes procesautonomi. En sådan forpligtelse kan navnlig ikke i sig selv gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden.
60
Det forholder sig ikke desto mindre således, at retssikkerhedsprincippet og det hermed sammenhængende princip om beskyttelse af den berettigede forventning dels kræver, at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne (dom af 15.2.1996, Duff m.fl., C-63/93, EU:C:1996:51, præmis 20, og af 11.9.2019, Călin, C-676/17, EU:C:2019:700, præmis 50).
61
Med forbehold for de efterprøvelser, der i det foreliggende tilfælde påhviler den forelæggende ret, fremgår det navnlig ikke, at portugisisk lovgivning ikke giver borgerne, som er adressater for en administrativ afgørelse, mulighed for præcist at fastlægge, hvilken ret der har kompetence til at påkende søgsmål til prøvelse af en sådan afgørelse.
62
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at bestemmelsen under forudsætning af, at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes, ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter adressaten – med henblik på at anfægte en afgørelse om inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb, der er vedtaget efter udløbet af forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i denne bestemmelse – er forpligtet til inden for en bestemt frist for den kompetente forvaltningsdomstol at gøre gældende, at denne afgørelse er uregelmæssig, idet retten hertil ellers prækluderes, og ikke længere kan gøre indsigelse mod fuldbyrdelsen af den nævnte afgørelse ved at påberåbe sig denne uregelmæssighed inden for rammerne af den retslige procedure for tvangsinddrivelse, der er blevet indledt mod denne.
Den første del af det tredje spørgsmål
63
Med den første del af det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at udløbet af den heri fastsatte frist medfører forældelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse.
Anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95
64
Indledningsvis bemærkes, at i henhold til ordlyden af artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 er fristen for fuldbyrdelse af en afgørelse om pålæggelse af en »administrativ sanktion« tre år.
65
I det foreliggende tilfælde fastsætter de nationale afgørelser, der skal fuldbyrdes, således som det fremgår af denne doms præmis 46, ikke en sanktion, men pålægger en administrativ foranstaltning, nemlig inddrivelse af uberettiget modtaget støtte. Det skal derfor undersøges, om artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 også finder anvendelse på sådanne afgørelser.
66
Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 3.9.2015, Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, præmis 20).
67
Hvad for det første angår den sammenhæng, hvori artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 indgår, bemærkes, at ordlyden af fjerde afsnit i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 omhandler pålæggelse af en »sanktion«, hvilket kan indikere, at dette afsnit alene skal finde anvendelse på retsforfølgning af uregelmæssigheder, der fører til pålæggelse af en administrativ sanktion som omhandlet i denne forordnings artikel 5 (dom af 3.9.2015, Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, præmis 23).
68
Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at denne analyse af ordlyden ikke er afgørende, og at forældelsesfristen for retsforfølgning, som den fastsætter, henset til systematikken i og målet med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, finder anvendelse såvel på uregelmæssigheder, der medfører pålæggelse af en administrativ sanktion som omhandlet i denne forordnings artikel 5, som på uregelmæssigheder såsom dem, der er blevet påberåbt til støtte for hovedsagen, som er genstand for en administrativ foranstaltning, der består i at tilbagekalde den uberettiget opnåede fordel i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 4. Det følger heraf, at der ved anvendelsen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 ikke skal sondres mellem en administrativ sanktion og en administrativ foranstaltning (jf. i denne retning dom af 3.9.2015, Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, præmis 24-27, og den deri nævnte retspraksis).
69
Denne konstatering gælder ligeledes for så vidt angår anvendelsesområdet for denne forordnings artikel 3, stk. 2.
70
Det skal nemlig for det første bemærkes, at artikel 3 i forordning nr. 2988/95 står under afsnit I i denne forordning, som regulerer de »[g]enerelle principper« for dens anvendelse. Denne artikel finder således anvendelse på alle de instrumenter, der er fastsat i den nævnte forordnings afsnit II, dvs. de administrative foranstaltninger og sanktioner.
71
For det andet skal det bemærkes, at formålet med artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2988/95 er det samme, nemlig fastsættelsen af regler om frister, der finder anvendelse på retsforfølgninger af uregelmæssigheder og på fuldbyrdelse af afgørelser, der i givet fald vedtages ved disses afslutning, hvilket taler for en sammenhængende fortolkning af disse.
72
En fortolkning af artikel 3 i forordning nr. 2988/95, hvorefter EU-lovgiver i stk. 2 har begrænset sig til at fastsætte fristen for fuldbyrdelse af afgørelser om pålæggelse af en administrativ sanktion, mens EU-lovgiver i denne artikels stk. 1 har fastsat de forældelsesregler, der finder anvendelse på retsforfølgning, der kan føre til vedtagelsen af afgørelser, der ikke alene pålægger sådanne sanktioner, men ligeledes administrative foranstaltninger, ville desuden være usammenhængende. Den ville føre til, at alene fristen for fuldbyrdelse af administrative sanktioner ikke fastlægges af EU-retten, hvilket ville være i strid med formålet med nævnte artikel 3 og med den generelle opbygning af det forældelsessystem, som sidstnævnte har fastsat (jf. i denne retning dom af 3.9.2015, Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, præmis 25).
73
Eftersom de forældelsesfrister, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, både omfatter afgørelser om administrative sanktioner og afgørelser om administrative foranstaltninger, skal det således med henblik på at sikre sammenhængen i den forældelsesordning, der er fastsat i denne forordnings artikel 3, lægges til grund, at den i artikel 3, stk. 2 omhandlede frist for fuldbyrdelse ligeledes dækker disse to typer afgørelser.
74
Det skal tilføjes, at det fremgår af den nævnte forordnings artikel 5, at de deri omhandlede sanktioner vedrører forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, som principielt udgør særligt alvorlige uregelmæssigheder. Det ville imidlertid være inkonsekvent at fortolke artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 således, at den alene fastsætter en frist for fuldbyrdelse for afgørelser, der vedrører sådanne sanktioner, og ikke for afgørelser om administrative foranstaltninger, der er fastsat i samme forordnings artikel 4, som ligeledes finder anvendelse på mindre alvorlige uregelmæssigheder.
75
Hvad for det andet angår målet med forordning nr. 2988/95 bemærkes, at dette ligeledes kræver en ensartet fortolkning af denne forordnings artikel 3, stk. 1 og 2.
76
Som det blev anført i denne doms præmis 45, indføres med forordning nr. 2988/95 nemlig for det første i overensstemmelse med denne forordnings artikel 1 generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende EU-retten, hvilket, således som det fremgår af tredje betragtning til samme forordning, sker med henblik på at bekæmpe handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, på alle områder.
77
I denne henseende giver den nævnte forordning med sin artikel 3 en sammenhængende ramme for forældelsessystemet (jf. i denne retning dom af 3.9.2015, Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, præmis 25). En sådan sammenhængende ramme bidrager til at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Unionens finansielle interesser, mere effektiv, hvilken bekæmpelse, således som dette fremgår af fjerde betragtning til samme forordning, kræver, at der indføres et fælles regelsæt for alle områder af Unionens politik.
78
Et sådant systems sammenhæng kræver således, at der ikke anlægges en fortolkning af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, der er mere restriktiv end fortolkningen af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 1.
79
For det andet har den i artikel 3, stk. 1, fastsatte frist, således som det er anført i denne doms præmis 50, til formål at sikre de erhvervsdrivendes retssikkerhed. De erhvervsdrivende skal kunne fastslå, hvilke af deres transaktioner der er endeligt afsluttede, og hvilke der stadig kan gøres til genstand for retsforfølgning.
80
Artikel 3, stk. 2, forfølger samme mål om retssikkerhed. Den gør det således muligt for de erhvervsdrivende at afgøre, om en afgørelse, der er truffet efter retsforfølgning af en uregelmæssighed, stadig kan fuldbyrdes. Henset til dette mål er en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter der skal sondres mellem afgørelser, der pålægger administrative foranstaltninger, og afgørelser, der fastsætter administrative sanktioner for så vidt angår anvendelsen af fristen for fuldbyrdelse, kunstig og kan ikke være begrundet.
81
Det skal endvidere bemærkes, at det forhold, at det antages, at de minimumsfrister, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2988/95, hvis varighed principielt er tilstrækkelig til, at de nationale myndigheder kan forfølge en uregelmæssighed, der skader Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning dom af 17.9.2014, Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, præmis 61), finder anvendelse både på afgørelser vedrørende vedtagelsen af administrative foranstaltninger og på afgørelser vedrørende administrative sanktioner, bidrager til at sikre den generelle forpligtelse til at udvise omhu, som påhviler de nationale myndigheder ved undersøgelsen af, om de udbetalinger, de har foretaget, og som belaster Unionens budget, er lovlige, hvilken undersøgelse indebærer, at de skal træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt at afhjælpe uregelmæssigheder (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 67).
82
Hvad angår artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2988/95, som bestemmer, at administrative foranstaltninger »ikke [betragtes] som sanktioner«, bemærkes, at denne præcisering alene har til formål at fremhæve, at administrative foranstaltninger ikke har karakter af straf, idet disse kun medfører tilbagekaldelse af en uberettiget opnået fordel (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, Județul Neamț og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 50). Den kan derimod ikke begrunde en forskellig behandling af administrative foranstaltninger og administrative sanktioner med hensyn til de frister, der er fastsat i denne forordnings artikel 3, eftersom disse to instrumenter kan skade de berørte personers formue.
83
Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 både omfatter de administrative sanktioner som omhandlet i denne forordnings artikel 5, stk. 1, og de administrative foranstaltninger som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, der kan fastsættes, henholdsvis træffes, med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser.
Virkningerne af udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95
84
Hvad angår det forelagte spørgsmål bemærkes, at den forelæggende ret har ønsket oplyst, hvilken karakter den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, har. Den søger således at få fastslået, om de sagsøgte i hovedsagen kan modsætte sig tvangsfuldbyrdelsen af de afgørelser om inddrivelse, der er rettet til dem. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at såfremt Domstolen måtte fastslå, at udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, medfører forældelse af den gæld, der er genstand for disse afgørelser, råder de sagsøgte i hovedsagen på grundlag af portugisisk ret over en indsigelsesgrund mod tvangsinddrivelse af den omhandlede gæld. Det skal desuden bemærkes, at den forelæggende ret ikke har henvist til en bestemmelse, hvorefter det i portugisisk ret er muligt at anvende en længere frist for fuldbyrdelse end den, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, i overensstemmelse med den mulighed, som medlemsstaterne har i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 3.
85
Efter at dette er blevet præciseret, bemærkes, således som det fremgår af undersøgelsen af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, at denne artikel bestemmer, at fristen for fuldbyrdelse af afgørelser, der pålægger en administrativ foranstaltning eller en administrativ sanktion, er på tre år. Det følger heraf, at med forbehold af den mulighed, som medlemsstaterne har i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 3, efter udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, første afsnit, kan sådanne afgørelser ikke længere fuldbyrdes.
86
Hvad nærmere bestemt angår en afgørelse, som indeholder en administrativ foranstaltning, der forpligter adressaten til at tilbagebetale et uberettiget modtaget beløb, har udløbet af den nævnte frist til følge, at det pågældende beløb ikke længere kan inddrives ved tvangsfuldbyrdelse. Adressaten for denne afgørelse kan således i givet fald modsætte sig fuldbyrdelsesproceduren.
87
I denne henseende kan det eventuelle fravær af en indsigelsesgrund i en medlemsstats lovgivning i et sådant tilfælde ikke forhindre adressaten for en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb i at gøre udløbet af den frist for fuldbyrdelse, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, gældende.
88
En forordnings karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem betyder nemlig, at dens bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger (dom af 24.6.2004, Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, præmis 25, og af 28.10.2010, SGS Belgium m.fl., C-367/09, EU:C:2010:648, præmis 32).
89
Visse af disse bestemmelser kan ikke desto mindre, for at kunne blive gennemført, kræve, at medlemsstaterne vedtager gennemførelsesforanstaltninger (dom af 24.6.2004, Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, præmis 26, og af 28.10.2010, SGS Belgium m.fl., C-367/09, EU:C:2010:648, præmis 33).
90
Dette kan dog ikke være tilfældet for artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95. Selv om det er korrekt, at andet afsnit i dette stykke bestemmer, at det påhviler medlemsstaterne i deres nationale lovgivning at fastsætte afbrydelse og suspension af fristen for fuldbyrdelse, når sådanne afbrydelser eller suspensioner ikke findes, er bortfaldet eller ikke er blevet påberåbt rettidigt, medfører udløbet af denne frist nødvendigvis, at det ikke er muligt at tvangsfuldbyrde en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb.
91
Denne konstatering kan ikke afkræftes af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95. Selv om medlemsstaterne gør brug af muligheden for at anvende en længere frist for fuldbyrdelse end den, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, medfører udløbet af den således forlængede frist nemlig ligeledes, at det ikke er muligt at fuldbyrde en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb.
92
Under disse omstændigheder er det med henblik på en hensigtsmæssig besvarelse af den forelæggende rets spørgsmål om, hvorvidt adressaterne for afgørelserne om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb kan modsætte sig tvangsfuldbyrdelse heraf efter udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, ikke nødvendigt at fastslå, om udløbet af denne frist ligeledes medfører forældelse af den gæld, der er genstand for disse afgørelser.
93
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den første del af det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger. Det følger heraf, at adressaten for en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb under alle omstændigheder skal kunne gøre gældende, at fristen for fuldbyrdelse, der er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 2, første afsnit, eller i givet fald en forlænget frist for fuldbyrdelse i henhold til den nævnte forordnings artikel 3, stk. 3, er udløbet, med henblik på at modsætte sig tvangsinddrivelse af disse beløb.
Den anden del af det tredje spørgsmål og første del af det fjerde spørgsmål
94
Med den anden del af det tredje spørgsmål og den første del af det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at den frist for fuldbyrdelse, som den indfører, begynder at løbe fra vedtagelsen af en afgørelse, der pålægger tilbagebetaling af uberettiget modtagne beløb.
95
Hvad angår begyndelsestidspunktet for den frist, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, fremgår det af undersøgelsen af anvendelsesområdet for denne bestemmelses første afsnit og af dens ordlyd, at denne frist løber fra den dag, hvor den afgørelse, hvorved der pålægges en administrativ foranstaltning eller en administrativ sanktion, bliver endelig.
96
Det bemærkes desuden, således som det fremgår af denne doms præmis 88, at på grund af selve deres karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem har bestemmelserne i en forordning i almindelighed umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger.
97
Medlemsstaterne kan ganske vist vedtage gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (dom af 25.11.2021, Finanzamt Österreich (Familieydelser til ulandsarbejder), C-372/20, EU:C:2021:962, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
98
For så vidt som artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 bestemmer, at den heri fastsatte frist løber fra den dag, hvor »afgørelsen blev endelig«, overlader den imidlertid ikke nogen skønsmargen til medlemsstaterne. Denne bestemmelse er således til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at fristen for fuldbyrdelse begynder at løbe fra selve vedtagelsen af en afgørelse, der pålægger tilbagebetaling af uberettiget modtagne beløb, før afgørelsen er blevet endelig.
99
Det fremgår i øvrigt af den forelæggende rets svar på den anmodning om uddybende oplysninger, der er nævnt i denne doms præmis 43, at denne ret er af den opfattelse, at en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb i henhold til portugisisk ret bliver »effektiv« og »endelig« på tidspunktet for dens meddelelse.
100
Det er ganske vist korrekt, at Domstolen ikke inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i artikel 267 TEUF, har kompetence til at fortolke national ret, idet denne opgave udelukkende påhviler den forelæggende ret (dom af 30.1.2020, Generics (UK) m.fl., C-307/18, EU:C:2020:52, præmis 25). Det forholder sig ikke desto mindre således, at den har kompetence til at fortolke artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, og følgelig til at præcisere rækkevidden af udtrykket »endelig afgørelse« som omhandlet i denne bestemmelse.
101
Ifølge Domstolens faste praksis følger det nemlig af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen (dom af 25.1.2017, van Vemde, C-582/15, EU:C:2017:37, præmis 25).
102
Dette er tilfældet for artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, som ikke indeholder nogen henvisning til medlemsstaternes ret, og som udtrykkeligt bestemmer, at den heri fastsatte frist løber fra den dag, hvor »afgørelsen blev endelig«.
103
I denne henseende bemærkes, at selv om ordlyden af artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke er entydig, taler henvisningen i denne bestemmelse til en afgørelse, der bliver endelig, for en fortolkning, hvorefter denne bestemmelse omhandler den sidste afgørelse, der træffes inden for rammerne af en administrativ procedure, og som gør forpligtelsen til at tilbagebetale uberettiget modtagne beløb eller pålæggelsen af en administrativ sanktion endelig og således uanfægtelig (jf. analogt dom af 25.1.2017, van Vemde, C-582/15, EU:C:2017:37, præmis 27).
104
Det må derfor fastslås, at artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 omhandler en afgørelse, der får endelig karakter enten ved udløbet af rimelige søgsmålsfrister i henhold til national ret eller ved udtømningen af retsmidler.
105
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den anden del af det tredje spørgsmål og den første del af det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at den frist for fuldbyrdelse, som den indfører, begynder at løbe fra vedtagelsen af en afgørelse, der pålægger tilbagebetaling af de uberettiget modtagne beløb, idet denne frist skal løbe fra den dag, hvorpå denne afgørelse bliver endelig, dvs. på dagen for udløbet af søgsmålsfristerne eller på dagen for udtømningen af retsmidler.
Den anden del af det fjerde spørgsmål
106
Den anden del af det fjerde spørgsmål vedrører afbrydelse og suspension af den frist for fuldbyrdelse, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95,
107
Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret som svar på den anmodning om uddybende oplysninger, der er nævnt i denne doms præmis 43, har bekræftet, at indledningen af tvangsinddrivelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse, afbryder denne frist for fuldbyrdelse.
108
I modsætning til, hvad der fremgår af formuleringen af det fjerde spørgsmål, der vedrører de tilfælde, hvor fristen for fuldbyrdelse, jf. artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, suspenderes, har den forelæggende ret derimod anført, at det »ligeledes følger af de civile retsregler, der finder anvendelse i den foreliggende sag, at der ikke foreligger grunde til suspension af denne frist«. En forklaring på denne tilsyneladende modstrid foreligger ikke.
109
Under disse omstændigheder kan Domstolen ikke med sikkerhed fastlægge den portugisiske retstilstand hvad angår de tilfælde, hvor den frist for fuldbyrdelse, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, suspenderes. Det er navnlig ikke klart, om indsigelsen mod en tvangsfuldbyrdelsesprocedure som den i tvisterne i hovedsagerne omhandlede medfører en suspension af denne frist. Domstolen kan derfor ikke give et brugbart svar på det forelagte spørgsmål, for så vidt som det vedrører dette aspekt.
110
Det skal derfor lægges til grund, at den forelæggende ret med den anden del af det fjerde spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den i artikel 3, stk. 2, første afsnit, fastsatte frist afbrydes ved indledningen af tvangsinddrivelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse.
111
I denne henseende bemærkes, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 bestemmer, at det påhviler medlemsstaterne i deres nationale lovgivning at fastlægge afbrydelse og suspension af fristen for fuldbyrdelse, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, første afsnit.
112
Det bemærkes desuden, at i modsætning til artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95, som pålægger en absolut grænse, der finder anvendelse ved forældelse af retsforfølgning af en uregelmæssighed (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 63), indeholder artikel 3, stk. 2, ikke en sådan grænse.
113
Medlemsstaterne bevarer således et vidt skøn ved fastlæggelsen af de tilfælde af afbrydelse og suspension, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2988/95.
114
Inden for denne ramme er de dog forpligtede til at overholde de grænser, som EU-retten fastsætter, hvilket vil sige, at de bestemmelser, der gælder i henhold til national ret, ikke i praksis må umuliggøre tilbagesøgningen af den uberettigede støtte eller gøre den uforholdsmæssigt vanskelig, og at anvendelse af den nationale lovgivning ikke må medføre forskelsbehandling i forhold til de regler, der gælder for nationale tvister af samme art (jf. analogt dom af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 96).
115
Medlemsstaterne er desuden forpligtede til at overholde proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dom af 2.3.2017, Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, præmis 72).
116
For så vidt angår proportionalitetsprincippet bemærkes, at varigheden af de anvendelige frister for forældelse og fuldbyrdelse ikke åbenbart må gå videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde målsætningen om beskyttelsen af Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning dom af 2.3.2017, Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, præmis 74). Hvad angår retssikkerhedsprincippet kræver dette bl.a., at sådanne frister skal være fastsat på forhånd, og at enhver »analog« anvendelse af sådanne frister skal kunne forudses af borgeren med tilstrækkelig sikkerhed (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 112).
117
I det foreliggende tilfælde fremgår det, henset til de oplysninger, der fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, og med forbehold af den efterprøvelse, der påhviler den forelæggende ret, ikke, at den nationale lovgivning, der regulerer afbrydelsen af fristen for fuldbyrdelse af afgørelser om inddrivelse, i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at tilbagesøge de uberettiget modtagne beløb.
118
Hvad angår retssikkerhedsprincippet gør beskrivelsen af portugisisk ret, således som den fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, det ikke muligt at antage, at afbrydelsen af denne frist ved indledningen af tvangsinddrivelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse, ikke kan forudses af borgerne.
119
Hvad angår proportionalitetsprincippet skal det desuden bemærkes, at en national lovgivning, der fastsætter en sådan afbrydelse af fristen for fuldbyrdelse, ikke går videre, end hvad der er nødvendigt for at opfylde målsætningen om beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, når den ikke kan forsinke udløbet af denne frist i det uendelige.
120
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den anden del af det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den i artikel 3, stk. 2, første afsnit, fastsatte frist afbrydes ved indledningen af tvangsinddrivelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse.
Sagsomkostninger
121
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1)
Artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af [Den Europæiske Unions] finansielle interesser skal fortolkes således, at denne bestemmelse under forudsætning af, at ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet overholdes, ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter adressaten – med henblik på at anfægte en afgørelse om inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb, der er vedtaget efter udløbet af forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i denne bestemmelse – er forpligtet til inden for en bestemt frist for den kompetente forvaltningsdomstol at gøre gældende, at denne afgørelse er uregelmæssig, idet retten hertil ellers prækluderes, og ikke længere kan gøre indsigelse mod fuldbyrdelsen af den nævnte afgørelse ved at påberåbe sig denne uregelmæssighed inden for rammerne af den retslige procedure for tvangsinddrivelse, der er blevet indledt mod denne.
2)
Artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger. Det følger heraf, at adressaten for en afgørelse om inddrivelse af uberettiget modtagne beløb under alle omstændigheder skal kunne gøre gældende, at fristen for fuldbyrdelse, der er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 2, første afsnit, eller i givet fald en forlænget frist for fuldbyrdelse i henhold til den nævnte forordnings artikel 3, stk. 3, er udløbet, med henblik på at modsætte sig tvangsinddrivelse af disse beløb.
3)
Artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at den frist for fuldbyrdelse, som den indfører, begynder at løbe fra vedtagelsen af en afgørelse, der pålægger tilbagebetaling af de uberettiget modtagne beløb, idet denne frist skal løbe fra den dag, hvorpå denne afgørelse bliver endelig, dvs. på dagen for udløbet af søgsmålsfristerne eller på dagen for udtømningen af retsmidler.
4)
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter den i artikel 3, stk. 2, første afsnit, fastsatte frist afbrydes ved indledningen af tvangsinddrivelse af den gæld, der er genstand for en afgørelse om inddrivelse.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: portugisisk.