62006CC0133
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
POIARES MADURO
ppreżentati fis-27 ta’ Settembru 2007 (
1
)
Kawża C-133/06
Il-Parlament Ewropew
vs
Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea
“Rikors għal annullament — Politika komuni fil-qasam tal-ażil — Direttiva 2005/85/KE — Proċeduri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fl-Istati Membri — Pajjiżi ta’ oriġini bla periklu — Pajjiżi terzi Ewropej bla periklu — Listi komuni minimi — Proċedura għall-adozzjoni u għall-emenda tal-listi komuni minimi — Artikolu 67(1) u l-ewwel inċiż tal-Artikolu 67(5) KE — Nuqqas ta’ kompetenza”
1.
F’din il-kawża, il-Qorti tal-Ġustizzja qed tintalab tiddeċiedi dwar kwistjoni legali ta’ importanza fundamentali għas-sistema istituzzjonali Komunitarja u l-bilanċ istituzzjonali li hija bbażata fuqu. Il-kwistjoni hija dwar jekk huwiex ammissibbli fid-dritt Komunitarju li jinħolqu bażi legali sekondarji bil-għan li jiġu adottati atti leġiżlattivi skont proċedura ssemplifikata meta mqabbla ma’ dik stabbilita fit-Trattat. Fi kliem ieħor, jeħtieġ li jiġi ddeterminat jekk huwiex legalment possibbli li tiġi ddelegata s-setgħa leġiżlattiva fis-sistema legali Komunitarja.
I — Il-kuntest ġuridiku tar-rikors
2.
Il-Parlament Ewropew ressaq rikors, abbażi tal-Artikolu 230(1) KE, quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja sabiex, prinċipalment, jikseb l-annullament tal-Artikolu 29(1) u (2) u tal-Artikolu 36(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 2005/85/KE, tal-1 ta’ Diċembru 2005, dwar standards minimi għal proċeduri fl-Istati Membri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat (
2
) u, sussidjarjament, tad-direttiva kollha.
3.
Id-direttiva inkwistjoni hija bbażata fuq il-punt 1(d) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE li jipprovdi li:
“Il-Kunsill, li jaġixxi skond il-proċedura msemmija fl-Artikolu 67, għandu, f’terminu ta’ ħames snin wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattat ta’ Amsterdam, jadotta:
1)
miżuri dwar l-asil, […] f’dawn l-oqsma li ġejjin:
[…]
d)
standards minimi dwar il-proċeduri fi Stati Membri għar-rikonoxximent jew it-tneħħija ta’ l-istat ta’ refuġjat;”
4.
L-imsemmija direttiva ġiet adottata unanimament mill-Kunsill fuq proposta tal-Kummissjoni u wara konsultazzjoni mal-Parlament Ewropew, b’mod konformi ma’ l-Artikolu 67(1) KE, li jipprovdi li:
“Matul perijodu transitorju ta’ ħames snin wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattat ta’ Amsterdam, il-Kunsill għandu jaġixxi unanimament fuq proposta mill-Kummissjoni […] u wara li jkun ikkonsulta lill-Parlament Ewropew”.
5.
Id-Direttiva ġiet fil-fatt adottata iktar minn ħames snin wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattat ta’ Amsterdam u t-tieni inċiż tal-Artikolu 67(2) KE jipprovdi li:
“Wara dan il-perijodu ta’ ħames snin:
[…]
—
il-Kunsill, li jaġixxi unanimament wara li jikkonsulta l-Parlament Ewropew, għandu jieħu deċiżjoni bl-iskop li jipprovdi li l-oqsma kollha li huma koperti b’dan it-Titolu jew parti minnhom ikunu regolati bil-proċedura msemmija fl-Artikolu 251 u jadotta disposizzjonijiet li għandhom x’ jaqsmu mal-poteri tal-Qorti tal-Ġustizzja”.
6.
Iżda, kif jidher mir-raba’ premessa tagħha, id-Deċiżjoni 2004/927/KE dwar il-passaġġ għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni, adottata mill-Kunsill fit-22 ta’ Diċembru 2004, b’applikazzjoni tat-tieni inċiż tal-Artikolu 67(2) (“deċiżjoni passarella”) (
3
) ma taffettwax id-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 67(5) KE. Madankollu, għalkemm l-Artikolu 67(5) KE jipprovdi, b’deroga mill-paragrafu 1 ta’ dak l-Artikolu, għall-adozzjoni tal-miżuri previsti fl-Artikolu 63(1) KE skont il-proċedura stabbilita fl-Artikolu 251 KE, dan huwa biss “basta l-Kunsill ikun adotta, skond il-paragrafu 1 ta’ dan l-Artikolu, il-leġislazzjoni tal-Komunità li tiddefinixxi r-regoli komuni u l-prinċipji bażiċi li jirregolaw dawn il-materji”. Id-direttiva inkwistjoni għandha preċiżament l-għan li tiffissa r-regoli komuni u l-prinċipji essenzjali li jirregolaw il-proċeduri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fl-Istati Membri.
7.
Minn din il-perspettiva, id-dispożizzjonijiet ikkontestati ta’ din id-direttiva jawtorizzaw lill-Kunsill, meta jiddeċiedi b’maġġoranza kkwalifikata fuq proposta tal-Kummissjoni u wara konsultazzjoni mal-Parlament, li jadotta u jemenda, minn naħa, lista komuni minima ta’ pajjiżi terzi li l-Istati Membri jikkunsidraw bħala pajjiżi ta’ oriġini bla periklu, skont l-Artikolu 29(1) u (2) u, min-naħa l-oħra, lista komuni ta’ pajjiżi terzi Ewropej bla periklu, skont l-Artikolu 36(3) (iktar ’il quddiem il-“listi ta’ pajjiżi bla periklu”). Dawn il-listi ta’ pajjiżi bla periklu għandhom jiġu stabbiliti skont il-kriterji ta’ klassifikazzjoni ta’ pajjiżi terzi bla periklu definiti fl-Anness II ta’ din id-direttiva u l-kriterji ta’ klassifikazzjoni ta’ pajjiżi Ewropej bla periklu speċifikati fl-Artikolu 36(2) tal-istess direttiva.
II — Il-fondatezza tar-rikors
8.
Permezz ta’ dan ir-rikors, il-Parlament essenzjalment jallega li l-Kunsill, permezz tad-dispożizzjonijiet ikkontestati, ħoloq bażijiet legali sekondarji li jawtorizzawh jadotta u jemenda l-listi tal-pajjiżi bla periklu skont proċedura li tidderoga minn dik tal-ewwel inċiż tal-Artikolu 67(5) KE, li jipprovdi, taħt ċerti kundizzjonijiet, għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni.
9.
Il-Parlament jippreżenta formalment erba’ motivi ta’ annullament insostenn tat-talba tiegħu: il-ksur tat-Trattat li jirriżulta mill-applikazzjoni żbaljata tal-Artikolu 67(5) KE, in-nuqqas ta’ kompetenza tal-Kunsill, il-motivazzjoni insuffiċjenti li jikkostitwixxi ksur ta’ forom proċedurali sostanzjali u l-ksur tal-prinċipju ta’ kooperazzjoni leali. L-ewwel żewġ motivi jqajmu il-kwistjoni ċentrali ta’ din il-kawża, li ġġustifikat ir-rinviju tagħha quddiem l-Awla Manja, jiġifieri dik tal-possibbiltà għal-leġiżlatur Komunitarju li jirrikorri għal bażijiet legali sekondarji. Fl-ewwel lok ser neżamina l-fondatezza tagħhom u, peress li l-argumenti invokati insostenn ta’ kull wieħed minnhom ma jistgħux jiġu faċilment isseparati, ser neżaminahom flimkien.
10.
Preliminarjament, ser nillimita ruħi sabiex nosserva li t-talba sussidjarja tal-Parlament għall-annullament tad-Direttiva kollha hija motivata espliċitament mill-preokkupazzjoni li tiġi evitata l-inammissibbiltà tar-rikors, li tista’ tirriżulta mill-applikazzjoni tal-ġurisprudenza li tistabbilixxi li talba għal annullament parzjali hija ammissibbli biss jekk id-dispożizzjonijiet li jintalab l-annullament tagħhom ikunu jistgħu jiġu sseparati mill-bqija tal-att (
4
). Dan ikun il-każ biss jekk l-annullament tad-dispożizzjonijiet ikkontestati ma jibdlux is-sustanza tal-att (
5
). Huwa ċar li fil-kawża ineżami l-annullament tad-dispożizzjonijiet ikkontestati ma jibdilx is-sustanza tad-direttiva inkwistjoni, b’mod li t-talbiet prinċipali huma ammissibbli.
A — Il-motivi dwar ksur tat-Trattat u n-nuqqas ta’ kompetenza
11.
Skont il-Parlament, inkwantu rriżerva għalih nnifsu, permezz tal-Artikoli 29(1) u (2) u 36(3) tad-direttiva inkwistjoni, l-adozzjoni u l-emenda tal-listi tal-pajjiżi bla periklu wara sempliċi konsultazzjoni mal-Parlament, il-Kunsill, fl-istess waqt, kiser id-dispożizzjonijiet tal-ewwel inċiż tal-Artikolu 67(5) KE li jipprovdu għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni u aġixxa ultra vires, peress li m’huwiex awtorizzat li jistabbilixxi, f’att ta’ liġi sekondarja, bażi legali għall-adozzjoni, skont proċedura differenti minn dik prevista fit-Trattat, ta’ atti ta’ liġi sekondarja suċċessivi, peress li dawn ma kinux miżuri ta’ implementazzjoni. Huwa evidenti li ż-żewġ motivi huma inseparabbli: kieku l-Kunsill kellu l-kompetenza sabiex jirrikorri għal bażijiet legali sekondarji, huwa ma kienx jikser l-Artikolu 67(5) KE; fil-fatt, f’dak il-każ, il-listi ta’ pajjiżi bla periklu kienu jiġu adottati korrettament fuq il-bażi ta’ bażijiet legali sekondarji u mhux fuq il-bażi tad-dispożizzjonijiet tat-Trattat.
12.
Dan l-argument tal-Parlament huwa bbażat fuq żewġ premessi essenzjali. L-Artikolu 67(5) KE jeżiġi li l-listi tal-pajjiżi bla periklu jiġu stabbiliti skont il-proċedura ta’ kodeċiżjoni, inkwantu d-direttiva inkwistjoni tikkostitwixxi l-aħħar stadju ta’ determinazzjoni mil-leġiżlatur tar-regoli komuni u l-prinċipji essenzjali applikabbli f’dan il-qasam, l-element finali tal-“leġiżlazzjoni neċessarji”, skont l-espressjoni użata mill-Parlament. Il-proċedura ta’ kodeċiżjoni hija għaldaqstant meħtieġa, peress li l-adozzjoni u l-emenda tal-listi ta’ pajjiżi bla periklu ma jistgħux ikunu r-riżultat ta’ miżuri ta’ implementazzjoni. Ser neżamina malajr dawn iż-żewġ premessi, għalkemm, kif ser nuri iktar ’il quddiem, mhuwiex neċessarju li tiġi vverifikata r-relevanza tagħhom għall-finijiet tal-evalwazzjoni tal-fondatezza tal-motivi ta’ nuqqas ta’ kompetenza u ta’ ksur tat-Trattat.
1. Id-Direttiva 2005/85, stadju finali tal-leġiżlazzjoni neċessarja?
13.
L-ewwel inċiż tal-Artikolu 67(5) KE jipprovdi li l-Kunsill jista’ jadotta l-miżuri previsti fil-punti 1 u 2(a) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE, skont il-proċedura ta’ kodeċiżjoni msemmija fl-Artikolu 251 KE, meta huwa jadotta “leġislazzjoni Komunitarja li tiddefinixxi r-regoli komuni u l-prinċipji bażiċi li jirregolaw dawn il-materji”, jiġifieri li tirregola l-politika dwar l-ażil prevista mill-punt 1 tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE u parti mill-miżuri dwar ir-refuġjati u l-persuni maqlugħa minn pajjiżhom, kif previsti fl-Artikolu 63(1)(2)(a) KE. Skont il-Parlament, id-definizzjoni tar-regoli komuni u tal-prinċipji essenzjali ġiet kompluta bl-adozzjoni tad-direttiva inkwistjoni, bir-riżultat li minn dak in-nhar’il quddiem bdiet tapplika l-proċedura ta’ kodeċiżjoni għall-adozzjoni ta’ kull att ieħor f’dan il-qasam, b’mod partikolari, sabiex isiru l-listi tal-pajjiżi bla periklu. Fil-fatt, id-direttiva inkwistjoni tikkostitwixxi l-istadju finali tal-leġiżlazzjoni neċessarja meħtieġa mill-Artikolu 67(5) KE sabiex isir il-passaġġ għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni; il-qafas legali ta’ bażi fl-oqsma tal-punti 1 u 2(a) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE b’hekk huwa komplut, tenut kont tal-miżuri leġiżlattivi diġà meħuda. Il-Parlament jirreferi għal dawn l-atti: ir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 343/2003, tat-18 ta’ Frar 2003, li jistabbilixxi l-kriterji u l-mekkaniżmi biex ikun iddeterminat l-Istat Membru responsabbli biex jeżamina applikazzjoni għall-ażil iddepożitata f’wieħed mill-Istati Membri minn ċittadin ta’ pajjiż terz (
6
), regolament ibbażat fuq il-punt 1(a) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE; id-Direttiva tal-Kunsill 2003/9/KE, tas-27 ta’ Jannar 2003, li tistabbilixxi standards minimi għall-akkoljenza ta’ dawk li jfittxu ażil f-Istati Membri (
7
), ibbażata fuq fuq il-punt 1(b) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63(1)(1)(b) KE; id-Direttiva tal-Kunsill 2004/83/KE, tad-29 ta’ April 2004, dwar livelli stabbiliti minimi għall-kwalifika u l-istat ta’ ċittadini nazzjonali ta’ pajjiżi terzi jew persuni mingħajr stat bħala refuġjati jew bħala persuni li nkella jeħtieġu protezzjoni internazzjonali u l-kontenut tal-protezzjoni mogħtija (
8
), direttiva bbażata fuq il-punti 1(ċ), 2(a) u 3(a) tal-ewwel paragrafu tal-Artikolu 63(1) KE.
14.
Sussidjarjament, il-Parlament isostni li kieku, kif argumentat il-Kummissjoni li interveniet insostenn tat-talbiet tiegħu, l-adozzjoni inizjali tal-listi tal-pajjiżi bla periklu kien għad ikollha tifforma parti mir-regoli komuni meħtieġa u, fuq dik il-bażi taqa’ taħt il-proċedura ta’ konsultazzjoni, hija kienet mingħajr dubju tikkostitwixxi l-istadju finali. Għaldaqstant, l-emendi sussegwenti ta’ dawn il-listi kellhom isiru skont il-proċedura ta’ kodeċiżjoni, għall-kuntrarju ta’ dak li jistabbilixxu l-bażijiet legali sekondarji kkontestati. Fin-nuqqas ta’ dan, il-Kunsill jista’ jdewwem indefinittivament il-konklużjoni tal-proċess ta’ determinazzjoni tar-regoli komuni u tal-prinċipji essenzjali u, għaldaqstant, il-passaġġ għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni.
15.
Il-Kunsill jirribatti li l-kunċett ta’ leġiżlazzjoni neċessarja huwa kunċett astratt li s-sens tiegħu jista’ jiġi ppreċiżat biss mil-leġiżlatur, f’dan il-każ il-Kunsill. Barra minn hekk, f’din il-kawża il-Kunsill ikkunsidra li l-istabbiliment tal-lista ta’ pajjiżi terzi bla periklu u dik ta’ pajjiżi Ewropej bla periklu jifforma parti mil-leġiżlazzjoni Komunitarja li tiddefinixxi r-regoli komuni u l-prinċipji essenzjali fil-qasam tal-ażil. Barra minn hekk, huwa pprova jadottahom fil-korp stess tad-direttiva inkwistjoni.
16.
Kif nistgħu naraw, il-partijiet ma jaqblux dwar din il-problema ta’ kwalifikazzjoni. L-ewwel nett, għandu jiġi osservat li evidentement wieħed ma jistax jaqbel ma’ l-argument tal-Kunsill dwar id-diskrezzjoni assoluta li huwa jgħid li għandu sabiex jiddetermina dak li jaqa’ taħt il-leġiżlazzjoni neċessarja. Peress li dan huwa kunċett li jiddetermina l-proċedura leġiżlattiva applikabbli, u b’hekk, b’mod partikolari, il-portata tal-parteċipazzjoni tal-Parlament fil-proċeduri deċiżjonali, li għaldaqstant jinfluwenza l-bilanċ istituzzjonali, huwa naturali li l-interpretazzjoni u l-applikazzjoni tiegħu għandhom ikunu suġġetti għall-istħarriġ ġudizzjarju tal-Qorti tal-Ġustizzja, li għandha r-responsabbiltà li tiggarantixxi l-imsemmi bilanċ istituzzjonali (
9
). Madankollu, l-eżami dwar il-fondatezza tal-motivi ta’ nuqqas ta’ kompetenza u ta’ ksur tat-Trattat allegati mill-Parlament ma jeħtieġx li jiġu analizzati l-argumenti rispettivi tagħhom sabiex jiġi ddeterminat jekk l-istabbiliment jew l-emenda tal-listi ta’ pajjiżi bla periklu jaqgħux taħt il-kunċett ta’ leġiżlazzjoni neċessarja jew jekk id-direttiva inkwistjoni tikkostitwixxix il-punt finali. Fil-fatt, huwa suffiċjenti li jiġi rrilevat li fi kwalunkwe każ il-bażijiet legali sekondarji kkontestati jipprovdu għal proċedura deċiżjonali li tidderoga minn dik prevista fl-Artikolu 67(5) KE, irrispettivament mill-każ ineżami. Id-dispożizzjonijiet ikkontestati jipprovdu għat-teħid ta’ deċiżjoni mill-Kunsill b’maġġoranza kkwalifikata wara konsultazzjoni mal-Parlament. L-Artikolu 67(5) jeħtieġ li l-Kunsill jadotta unanimament il-leġiżlazzjoni neċessarja wara konsultazzjoni mal-Parlament, u wara li din tkun ġiet stabbilita, jipprovdi għall-proċedura ta’ kodeċiżjoni għall-adozzjoni ta’ atti sussegwenti. Konsegwentement, jekk wieħed jikkunsidra li d-direttiva inkwistjoni tikkostitwixxi l-istadju finali tal-leġiżlazzjoni neċessarja, l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu għandha ssir permezz ta’ kodeċiżjoni; jekk dan ma jkunx il-każ, peress li l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu tibqa’ tifforma parti mil-leġiżlazzjoni neċessarja, din għandha ssir mill-Kunsill unanimament, wara konsultazzjoni mal-Parlament.
17.
Fi kliem ieħor, l-unika kwistjoni importanti hija li jiġi ddeterminat jekk il-Kunsill jistax, fl-att leġiżlattiv li huwa jadotta skont il-proċedura prevista għal dan il-għan mit-Trattat, jistabbilixxi bażijiet legali għall-finijiet tal-adozzjoni ta’ atti oħrajn skont proċedura differenti li tkun issemplifikata meta mqabbla ma’ dik prevista fit-Trattat. Ir-risposta għandha ċertament tkun fl-affermattiv (
10
) jekk dawk l-atti l-oħrajn ikunu atti ta’ implementazzjoni (
11
). Id-domanda b’hekk hija jekk l-adozzjoni u l-emenda tal-listi ta’ pajjiżi bla periklu jikkostitwixxux miżuri ta’ implementazzjoni. Jekk dan huwa l-każ, ftit li xejn jimporta jekk id-direttiva inkwistjoni hijiex l-aħħar element tal-leġiżlazzjoni neċessarja jew le, peress li l-listi ta’ pajjiżi bla periklu jkunu jistgħu jiġu stabbiliti fuq bażi legali sekondarja skont proċedura ssemplifikata bħal dik adottata mill-Kunsill. Iżda l-Parlament jsostni preċiżament li l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu taqa’ taħt il-kompetenza tal-leġiżlatur Komunitarju.
2. Il-listi tal-pajjiżi bla periklu jaqgħu taħt il-miżuri ta’ implementazzjoni?
18.
L-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu taqa’ taħt il-miżuri ta’ implementazzjoni, jew taħt dawk leġiżlattivi? Huwa magħruf li dawk il-miżuri li jistabbilixxu l-“elementi essenzjali tas-suġġett li għandu jiġi rregolat” (
12
) huma ta’ natura leġiżlattiva u li, fuq din il-bażi, għandhom jiġu assolutament adottati mil-leġiżlatur Komunitarju fuq il-bażi tat-Trattat skont il-proċedura prevista fih għal dan il-għan. Inkwantu l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu għandha ssir skont il-kriterji stabbiliti fid-direttiva inkwistjoni, speċikament fl-Anness II għal dak li jirrigwarda l-identifikazzjoni ta’ pajjiżi terzi bla periklu u fl-Artikolu 36(2) tagħha għal dak li jirrigwarda d-determinazzjoni tal-pajjiżi Ewropej bla periklu, jista’ jitqies li din ukoll taqa’ taħt l-“elementi essenzjali tas-suġġett li għandu jiġi rregolat”, jiġifieri taħt l-elementi essenzjali tar-regoli minimi dwar il-proċeduri għall-għoti jew l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fis-sens tal-punt 1(d) ta’ ewwel paragrafu tal-Artikolu 63 KE? Għalkemm il-partijiet kollha fil-proċeduri quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja jaqblu li l-listi ta’ pajjiżi bla periklu huma atti ta’ natura leġiżlattiva, xorta jista’ jkun hemm xi eżitazzjoni.
19.
Insostenn tal-kwalifikazzjoni bħala miżuri ta’ implementazzjoni, wieħed josserva li kemm fil-proposta inizjali tal-Kummissjoni (
13
) kif ukoll fil-proposta emendata tagħha (
14
), kienu l-Istati Membri li kellhom jindikaw il-pajjiżi bla periklu fuq il-bażi tal-kriterji stabbiliti fid-direttiva. Fil-fatt, bħala prinċipju, huma l-Istati Membri li huma responsabbli mill-implementazzjoni tad-dritt Komunitarju. Minkejja li l-kriterji ta’ indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi jinsabu fid-direttiva, il-fatt li l-Kunsill finalment iddeċieda li jadotta listi komuni ta’ pajjiżi bla periklu bil-għan li jarmonizza l-listi nazzjonali eżistenti u jipprovdi listi minimi lis-sistemi legali nazzjonali li għadhom ma ħadux miżuri f’dan ir-rigward, jimmilita favur il-kwalifikazzjoni bħala att leġiżlattiv. Argument ieħor favur din il-kwalifikazzjoni huwa l-fatt li l-Kunsill inizjalment ried jinkorpora l-listi ta’ pajjiżi bla periklu fid-direttiva inkwistjoni u rrinunzja għal dan biss minħabba d-diffikultà biex jintlaħaq ftehim dwar dawn il-listi mingħajr ma jkun hemm dewmien żejjed fl-adozzjoni ta’ din id-direttiva (
15
). Finalment, il-portata tal-konsegwenzi marbuta ma’ dawn il-listi timmilita favur din il-kwalifikazzjoni. Fil-kuntest ta’ proċeduri ta’ applikazzjonijiet għal ażil, l-użu ta’ dawn il-listi jiddetermina l-mod kif l-awtoritajiet nazzjonali jittrattaw parti sostanzjali tal-applikazzjonijiet, u jiddefinixxi l-portata tal-garanziji proċedurali previsti fid-Direttiva. Fil-fatt, skont l-Artikolu 25, l-Istati Membri jistgħu jikkunsidraw applikazzjoni għal ażil bħala inammissibbli u, b’hekk ma jkunux obbligati jivverifikaw jekk l-applikant jissodisfax il-kundizzjonijiet meħtieġa biex jingħata l-istatus ta’ refuġjat jekk dan l-applikant ikun ġej minn wieħed mill-pajjiżi terzi bla periklu; madankollu din il-preżunzjoni ta’ sigurtà tal-imsemmi pajjiż hija ribattibbli fil-każ li l-applikant jippreżenta provi kuntrarji serji. Barra minn hekk, skont l-Artikolu 36, l-Istati Membri jistgħu jkunu eżenti milli jeżaminaw applikazzjoni għal ażil jew milli jwettqu eżami sħiħ meta l-applikant ikun daħal jew jipprova jidħol illegalment fit-territorju tagħhom minn pajjiżi terzi Ewropej bla periklu. Barra minn hekk, il-Kunsill jiġġustifika l-konsultazzjoni mal-Parlament Ewropew, l-ewwel nett, fir-rigward tal-istabbiliment u l-emenda tal-listi ta’ pajjiżi terzi bla periklu fuq il-bażi ta’ “l-importanza politika” li jkollha dik l-operazzjoni u “partikolarment minħabba l-implikazzjonijiet ta’ valutazzjoni tas-sitwazzjoni dwar id-drittijiet tal-bniedem f’pajjiżi ta’ oriġini u implikazzjonijiet tagħha fir-rigward tal-linji politiċi tal-Unjoni Ewropea fil-qasam tar-relazzjonijiet esterni,” u t-tieni nett, fuq il-bażi tal-klassifikazzjoni tal-pajjiżi terzi Ewropej bla periklu bil-“konsegwenzi potenzjali għall-applikant ta’ eżami ristrett jew ta’ nuqqas ta’ eżami” (
16
).
20.
Madankollu, mhuwiex neċessarju li din il-kwistjoni tiġi deċiża f’din il-kawża. Jekk nassumu li l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu ma tifformax parti mill-“elementi essenzjali tal-qasam li għandu jiġi rregolat” u li d-dispożizzjonijiet ikkontestati għandhom jitqiesu bħala riżerva ta’ setgħa ta’ implementazzjoni, ikollna naqblu li din ma tirrispettax il-kundizzjonijiet ta’ legalità. Għandu jiġi osservat li minn meta saru l-emendi mill-Att Uniku Ewropew għall-Artikolu 145 tat-Trattat KE (li sar l-Artikolu 202 KE), mill-qari flimkien tat-tielet inċiż tal-Artikolu 202 u tar-raba’ inċiż tal-Artikolu 211 KE tirriżulta “[ir-]regola li, fis-sistema tat-Trattat, meta fil-livell Komunitarju għandhom jittieħdu miżuri ta’ implementazzjoni ta’ att ta’ bażi, hija l-Kummissjoni li normalment hija responsabbli sabiex teżerċita din is-setgħa” (
17
). Meta dan jittieħed flimkien ma’ l-obbligu ġenerali ta’ motivazzjoni stabbilit fl-Artikolu 253 KE, jirriżulta li “il-Kunsill ma jistax jirriżerva għalih stess li jeżerċita direttament setgħat ta’ implementazzjoni ħlief f’każijiet speċifiċi, deċiżjoni li huwa għandu jagħti motiv għaliha b’mod ċirkustanzjali” (
18
). Dan huwa kkonfermat mill-ewwel paragrafu tal-Artikolu 1 tat-Tieni Deċiżjoni ta’ Komitoloġija (
19
), li jipprovdi li “[ħ]lief f’każi[jiet] speċifiċi u sostanzjati fejn l-istrument bażiku jirriserva lill-Kunsill id-dritt li jeżerċita direttament hu stess ċerti setgħat ta’ implementazzjoni, dawk is-setgħat għandhom jiġu konferiti fuq il-Kummissjoni skont id-dispożizzjonijiet relevanti fl-istrument bażiku”. Fi kliem ieħor, il-Kunsill “għandu l-obbligu li debitament jiġġustifika” r-riżerva ta’ setgħa ta’ implementazzjoni “fil-funzjoni tan-natura u l-kontentut tal-att ta’ bażi, li jimplementa jew li jemenda” (
20
). Għaldaqstant, huwa għandu juri li n-natura u l-kontenut tas-setgħa ta’ implementazzjoni huma ta’ natura speċifika, b’mod li jkun jista’ jirriżerva din is-setgħa bħala eċċezzjoni għall-prinċipju li l-Kummissjoni għandha kompetenza f’dan il-qasam (
21
).
21.
Ċertament, fid-dawl tal-kawża Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill tat-18 ta’ Jannar 2005, tista’ tqum il-kwistjoni dwar jekk l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu fil-qasam tal-ażil tikkostitwixxix każ speċifiku ta’ natura li tista’ tkun is-suġġett ta’ riżerva ta’ setgħa ta’ implementazzjoni. Fil-każ li, fil-fatt, id-dispożizzjonijiet ikkontestati jkollhom jitqiesu bħala riżerva ta’ setgħa ta’ implementazzjoni, ikollu madankollu jiġi kkonstatat in-nuqqas li tiġi pprovduta motivazzjoni. Il-motivi ddikjarati fil-premessi 19 u 24 tad-direttiva inkwistjoni lanqas jiġġustifikaw riżerva bħal din, iżda għall-kuntrarju, kif diġà enfasizzajt (
22
), jiġġustifikaw il-konsultazzjoni mal-Parlament fir-rigward tal-istabbiliment tal-lista u tal-emendi għaliha.
22.
Huwa minnu li xorta jista’ jiġi sostnut li minkejja li l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu taqa’ taħt il-qasam eżekuttiv, il-Kunsill ma kellux l-intenzjoni, permezz tad-dispożizzjonijiet ikkontestati, li jirriżerva setgħa ta’ implementazzjoni għalih innifsu. Għall-kuntrarju huwa ried iqajjem dik il-kwistjoni fil-kwalità ta’ leġiżlatur sabiex jittrattaha skont proċedura ssemplifikata fuq il-bażi ta’ bażi legali sekondarja. Huwa magħruf li għalkemm ċerti sistemi legali nazzjonali jirrikonoxxu l-possibbiltà ta’ intervent mil-leġiżlatur fil-qasam eżekuttiv, oħrajn, għall-kuntrarju, jagħtu lill-eżekuttiv sfera ta’ kompetenza esklużiva u protetta, bl-istess mod kif jiggarantixxu li l-liġi jkollha qasam irriżervat għaliha. Is-sistema istituzzjonali Komunitarja ma tipprojbixxix a priori li l-leġiżlatur imur lil hinn mir-regolamentazzjoni ta’ elementi essenzjali ta’ suġġett u jadotta dispożizzjonijiet ta’ natura eżekuttiva. Madankollu, għal darba oħra, mhuwiex neċessarju li f’dan il-kuntest tittieħed pożizzjoni dwar l-ammissibbiltà fid-dritt Komunitarju ta’ intervent mil-leġiżlatur fil-qasam eżekuttiv. Anki jekk nassumu li effettivament jeħtieġ li d-dispożizzjonijiet ikkontestati jiġu analizzati bħala espressjoni tar-rieda tal-Kunsill li jittratta l-kwistjoni tal-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu, minkejja li dan isir skont proċedura ssemplifikata, permezz ta’ leġiżlazzjoni, wieħed ikollu jistaqsi lilu nnifsu dwar il-legalità tal-użu ta’ bażi legali sekondarja sabiex jiġu adottati miżuri leġiżlattivi.
3. Il-kwistjoni tal-legalità tal-bażijiet legali sekondarji
23.
Huwa possibbli li jiġu adottati atti leġiżlattivi fuq bażi legali li ma tkunx prevista fid-dritt oriġinali iżda li tkun tinsab fid-dritt sekondarju, skont proċedura stabbilita minn dan tal-aħħar li tkun issemplifikata meta mqabbla ma’ dik prevista minn dak tal-ewwel? Din hija l-problema legali fundamentali f’din il-kawża. Il-kwistjoni mhija xejn iktar ħlief dwar l-ammissibbiltà, fis-sistema istituzzjonali Komunitarja, tad-delegazzjoni tas-setgħa leġiżlattiva.
24.
Din il-kwistjoni mhijiex għal kollox ġdida. Il-legalità tal-użu ta’ bażi legali sekondarja sabiex tiġi eżerċitata attività leġiżlattiva diġà ġiet imressqa quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja (
23
). Ir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 820/97, tal-21 ta’ April 1997, li jistabbilixxi sistema għall-identifikazzjoni u r-reġistrazzjoni tal-bhejjem tal-ifrat u rigward it-tikkettjar tal-laħam taċ-ċanga u tal-prodotti tal-laħam taċ-ċanga (
24
), adottat mill-Kunsill fuq il-bażi tal-Artikolu 43 tat-Trattat KE (li wara emenda sar l-Artikolu 37 KE), fl-Artikolu 19 tiegħu kien jipprovdi għall-adozzjoni mill-Kunsill, b’maġġoranza kkwalifikata u fuq proposta mill-Kummissjoni, ta’ regoli ġenerali dwar sistema ta’ tikkettjar tal-laħam taċ-ċanga sa mill-1 ta’ Jannar 2000. Fuq dik il-bażi, il-Kunsill kien adotta regolament, ikkontestat mill-Parlament minħabba l-illegalità tal-bażi legali li ppermettiet l-adozzjoni tiegħu, skont proċedura deċiżjonali ssemplifikata li ma kinitx tipprevedi l-konsultazzjoni mal-Parlament Ewropew, li ma kienx miżura ta’ implementazzjoni iżda att leġiżlattiv fil-kuntest tal-politika agrikola komuni, minkejja l-Artikolu 37 KE. Filwaqt li sabet li r-regolament ikkontestat ma kienx fih regoli ġenerali ta’ sistema ta’ tikkettjar obbligatorja tal-laħam taċ-ċanga, iżda kellu l-iskop li jestendi s-sistema ta’ tikkettjar fakultattiva lil hinn mill-31 ta’ Diċembru 1999, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonkludiet li dan ma kienx kopert bl-awtorizzazzjoni mogħtija mir-regolament ta’ bażi iżda li fir-realtà kien jemenda lil dan tal-aħħar. Hija ddeċidiet li l-emenda tar-regolament ta’ bażi “setgħet issir biss permezz ta’ bażi legali ta’ natura ekwivalenti għal dik li fuq il-bażi tagħha kien ġie adottat, jiġifieri fuq il-bażi tat-Trattat innifsu u b’mod konformi mal-proċeduri deċiżjonali previsti minn dan tal-aħħar” (
25
). Għaldaqstant, hija ddikjarat ir-regolament bħala null minħabba ksur tal-paralleliżmu tal-kompetenzi u tal-proċeduri, mingħajr ma kien “meħtieġ li tiddeċiedi dwar il-kwistjoni jekk il-Kunsill setax, mingħajr ma jikser ir-regoli tat-Trattat dwar il-kompetenzi tal-istituzzjonijiet, jattribwixxi lilu nnifsu l-kompetenza li jadotta, billi jiddeċiedi b’maġġoranza kkwalifikata fuq proposta mill-Kummissjoni, ir-regoli ġenerali ta’ sistema ta’ tikkettjar obbligatorja tal-laħam taċ-ċanga” (
26
). B’hekk, kif qed naraw, il-kwistjoni għadha miftuħa.
25.
Ċerti sistemi legali nazzjonali jipprovdu għall-possibbiltà ta’ delegazzjoni tal-poter leġiżlattiv. Dan huwa, per eżempju, il-każ fi Franza permezz tal-Artikolu 38 tal-Kostituzzjoni tal-4 ta’ Ottubru 1958 (
27
) jew fl-Italja, permezz tal-Artikolu 76 tal-Kostituzzjoni tas-27 ta’ Diċembru 1947. Madankollu, għandu jiġi enfasizzat li spiss dan id-delegazzjoni ma jistax jirrigwarda ċerti oqsma leġiżlattivi, kif jirriżulta mill-Artikolu 82 tal-Kostituzzjoni Spanjola tas-27 ta’ Diċembru 1978 jew mill-Artikoli 164 u 165 tal-Kostituzzjoni Portugiża tat-2 ta’ April 1976.
26.
It-Trattat dwar l-Unjoni Ewropea ma jipprovdix espressament għad-delegazzjoni tal-poter leġiżlattiv, u jittratta biss dwar id-delegazzjoni ta’ kompetenzi eżekuttivi fl-Artikolu 202 KE. Għaldaqstant, jeħtieġ li jiġi ddeterminat jekk id-dritt Komunitarju jawtorizzax b’mod impliċitu jew, tal-inqas, jipprojbixxix lill-leġiżlatur Komunitarju, minflok ma jirregola qasam leġiżlattiv kompletament skont il-proċedura prevista fit-Trattat, milli joħloq, fl-att li jadotta skont din il-proċedura, bażi legali sekondarja li tippermetti li ċerti aspetti ta’ dak il-qasam leġiżlattiv jiġu ttrattati skont proċedura ssemplifikata.
27.
Fil-konklużjonijiet tagħha fil-kawża Il-Parlament vs Il-Kunsill tat-13 ta’ Diċembru 2001, l-Avukat Ġenerali Stix-Hackl wieġbet fl-affermattiv, billi qieset, mingħajr ma spjegat f’iktar dettall, li bażi legali sekondarja “hija, bħala prinċipju leċita kemm-il darba jiġu ssodisfati ċerti kundizzjonijiet” (
28
). insostenn tal-legalità tal-użu ta’ bażijiet legali sekondarji, il-Kunsill isemmi l-eżistenza ta’ prattika f’dan is-sens li ġiet żviluppata. Huwa jirreferi għal serje sħiħa ta’ atti adottati qabel id-direttiva inkwistjoni li kienu bbażati fuq bażijiet legali sekondarji. Anki kieku dawn il-preċedenti kienu tabilħaqq rilevanti, il-kwistjoni hija jekk din il-prattika hijiex ir-riżultat temporanju ta’ ċirkustanzi u kompromessi politiċi li jitilfu s-sustanza tagħhom hekk kif jinbidlu r-relazzjonijiet ta’ poter, jew jekk tistax tagħti bidu għal regola ta’ dritt wara proċess ta’ konsolidazzjoni permezz ta’ konswetudini. F’dan ir-rigward, għandu jiġi mfakkar li l-formazzjoni ta’ konswetudini teħtieġ l-eżistenza konġunta ta’ żewġ elementi: jeħtieġ li jkun hemm element materjali (repetitio) li jikkonsisti f’użanza ġenerali u prolongata ta’ serje ta’ preċedenti konsistenti, u element psikoloġiku (opinio juris necessitatis), li jikkonsisti fil-konvinzjoni ta’ dawk li jikkonformaw ma’ dik l-użanza li b’hekk huma jkunu qegħdin jobdu regola obbligatorja. Parti mid-duttrina (
29
) wriet li hija favur ir-rikonoxximent fis-sistema legali tal-Komunitajiet tal-eżistenza ta’ konswetudini Komunitarji, kemm-il darba jkunu issodisfati l-kundizzjonijiet meħtieġa.
28.
Il-Qorti tal-Ġustizzja għadha ma ppronunzjatx ruħha formalment dwar din il-kwistjoni. Madankollu, hija ma wrietx ostilità lejn dan il-prinċipju. Hija rrifjutat li tieħu inkunsiderazzjoni ċerti prassi, a fortiori li tqishom bħala konswetudini, peress li l-elementi kostitwenti ma kinux issodisfat (
30
). Barra minn hekk, għalkemm ma kkwalifikatx espressament il-prassi inkwistjoni bħala konswetudini, il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet il-legalità ta’ riżoluzzjoni tal-Parlament li permezz tagħha ddeċieda li l-laqgħat tal-kumitati u tal-gruppi politiċi tiegħu kellhom jinżammu fi Brussell u l-legalità tal-proċedura tal-kumitat ta’ ġestjoni, peress li dawn kienu jikkorrispondu rispettivament għal prassi Parlamentari mhux ikkontestata mill-Istati Membri (
31
) u għal “prassi kostanti ta’ l-istituzzjonijiet Komunitarji” (
32
).
29.
Madankollu, l-eventwali rikonoxximent tal-valur legali tal-prassi tal-istituzzjonijiet jew tal-Istati Membri għandu fi kwalunkwe każ jiġi definit b’mod strett. Il-kwalità ta’ regoli ta’ dritt tista’ tingħata lil prassi li, filwaqt li jissodisfaw l-elementi kostitwenti ta’ konswetudini, għandhom tendenza li jirrimedjaw għal-istil lakoniku tat-Trattati, jew saħansitra għall-lakuni tagħhom sabiex jiżguraw l-effettività tal-proċeduri deċiżjonali. Għalkemm hekk jistgħu jiġu stabbiliti konswetudini praeter legem, prassi li jmorru kontra t-Trattati f’ebda każ ma jistgħu jiġu aċċettati. L-aċċettazzjoni ta’ konswetudini contra legem tmur kontra n-natura riġida tat-Trattati istituttivi, inkwantu dawn tal-aħħar ma jistgħux jiġu emendati ħlief skont il-proċedura formali stabbilita għal dan il-għan (
33
). Il-Qorti tal-Ġustizzja fil-fatt tikkwalifika t-Trattati istituttivi bħala karta kostituzzjonali li toħloq sistema legali li s-suġġetti tagħha huma ċ-ċittadini tal-Unjoni (
34
). Din il-leġittimità msaħħa timplika li r-regoli stabbiliti fit-Trattati “m’humiex għad-dispożizzjoni la tal-Istati Membri u lanqas tal-istituzzjonijiet infushom” (
35
). Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja ċaħdet il-validità ta’ preċedenti maħluqa kemm mill-istituzzjonijiet (
36
) kif ukoll mill-Istati Membri (
37
), fuq il-bażi li prassi ma tistax tidderoga minn jew tipprevalixxi fuq ir-regoli tat-Trattat.
30.
Għaldaqstant, ma nistax naqbel ma’ l-opinjoni tal-Kunsill, appoġġata mill-Gvern Franċiż, li fit-Trattat xejn ma jipprekludi att, adottat fuq il-bażi ta’ dispożizzjoni tat-Trattat u fil-kuntest tal-proċedura prevista fiha, milli jirreferi għall-adozzjoni ta’ miżuri leġiżlattivi kumplimentari skont proċedura ssemplifikata. Il-prinċipju ta’ attribuzzjoni tal-poteri stabbilit fl-Artikolu 7 KE, li jipprovdi li “[k]ull istituzzjoni għandha taġixxi fil-limiti tal-poteri lilha mogħtija b’dan it-Trattat” (
38
), jipprekludi l-użu ta’ bażijiet legali sekondarji. Fil-fatt, huma t-Trattati li jirregolaw il-proċeduri għall-adozzjoni ta’ atti leġiżlattivi. Għaldaqstant, istituzzjoni ma tistax liberament tiddetermina il-mod kif hija teżerċita l-kompetenzi tagħha u tibdel, għall-finijiet tal-adozzjoni ta’ att, il-proċedura prevista għal dak il-għan fit-Trattat. Dan tal-aħħar biss jista’, jekk ikun il-każ, jawtorizza lill-Kunsill sabiex jibdel il-proċedura deċiżjonali, kif juru l-klawsoli passarelli, bħal ma huma t-tieni inċiż tal-Artikolu 67(2) KE jew it-tieni paragrafu tal-Artikolu 175(2) KE. Fi kliem ieħor, mill-prinċipju ta’ attribuzzjoni tal-poteri jirriżulta li l-istituzzjonijiet m’għandhomx ċerti kompetenzi.
31.
Barra minn hekk, il-proċeduri leġiżlattivi stabbiliti fit-Trattati jiddeterminaw safejn kull istituzzjoni tkun involuta fil-proċeduri għat-teħid ta’ deċiżjonijiet u b’hekk jiddefinixxu bilanċ istituzzjonali. Il-fatt li istituzzjoni tibdel il-proċeduri deċiżjonali jwassal għall-ksur tal-prinċipju ta’ bilanċ istituzzjonali, stabbilit mill-Qorti tal-Ġustizzja (
39
), li “ifisser li kull istituzzjoni għandha teżerċita l-kompetenzi tagħha b’rispett għal dawk ta’ l-oħrajn” (
40
) u li jipprojbixxi lil istituzzjoni milli “iċċaħħad lill-istituzzjonijiet l-oħra minn prerogattiva mogħtija lilhom mit-Trattati stess” (
41
).
32.
Huwa preċiżament minħabba li din taffettwa l-bilanċ istituzzjonali li l-Qorti tal-Ġustizzja tagħti tant importanza lill-għażla tal-bażi legali. Fil-fatt, huwa dan li jiddetermina l-proċedura deċiżjonali applikabbli. Għaldaqstant, l-istituzzjoni Komunitarja kompetenti, ir-regoli ta’ votazzjoni li għalihom tkun suġġetta l-adozzjoni ta’ att mill-Kunsill, kif ukoll il-portata tal-parteċipazzjoni tal-Parlament fl-adozzjoni ta’ att, jiddependu minn din l-għażla. Barra minn hekk, kull kontroversja dwar l-għażla tal-bażi legali xierqa m’għandhiex biss portata purament formali. Mill-mument li fih il-bażi legali invokata mir-rikorrent tipprovdi għal proċedura deċiżjonali differenti minn dik prevista mill-bażi legali magħżula mill-awtur tal-att, l-għażla tal-bażi legali jkollha effett fuq id-determinazzjoni tal-kontenut tal-att. Għaldaqstant, din l-għażla ma tistax tiddependi fuq l-evalwazzjoni diskrezzjonali ta’ istituzzjoni iżda għandha tkun ibbażata fuq elementi oġġettivi li jistgħu jkunu suġġetti għal stħarriġ ġudizzjarju, bħall-għan u l-kontenut tal-att (
42
).
33.
Bl-istess mod, il-kontestazzjoni tal-użu ta’ bażijiet legali sekondarji m’għandhiex biss portata purament formali peress li l-istabbiliment ta’ bażijiet legali sekondarji għandu l-għan li jippermetti l-adozzjoni ta’ atti ta’ natura leġiżlattiva skont proċedura ssemplifikata meta mqabbla ma’ dik prevista mill-bażi legali applikabbli stabbilita fit-Trattat. F’din il-kawża, kif diġà rrimarkajt, il-proċeduri deċiżjonali previsti mill-bażijiet legali sekondarji kkontestati (maġġoranza kkwalifikata fi ħdan il-Kunsill u konsultazzjoni mal-Parlament) huma differenti mill-proċeduri previsti fl-Artikolu 67(5) KE, il-bażi legali invokata mill-Parlament u mill-Kummissjoni (unanimità fi ħdan il-Kunsill u konsultazzjoni mal-Parlament fil-każ li l-indikazzjoni tal-ismijiet tal-pajjiżi bla periklu tkun għadha tifforma parti mil-leġiżlazzjoni neċessarja; maġġoranza kkwalifikata fi ħdan il-Kunsill u kodeċiżjoni jekk id-direttiva inkwistjoni kellha titqies bħala l-istadju finali tal-leġiżlazzjoni neċessarja).
34.
Peress li jmur kontra l-priċipji ta’ attribuzzjoni tal-poteri u ta’ bilanċ istituzzjonali, l-użu ta’ bażijiet legali sekondarji ma jistax jiġi aċċettat. Barra minn hekk, fir-rigward tal-lment tar-rikorrent li d-Direttiva tal-Kunsill 85/649/KEE, tal-31 ta’ Diċembru 1985, li tipprojbixxi l-użu ta’ ċerti sustanzi b’effett ormonali fit-trobbija ta’ annimali, ġiet adottata fuq il-bażi tal-Artikolu 43 KE u mhux skont il-proċedura stabbilita mill-bażi legali sekondarja prevista għal dak il-għan, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet sostniet li “ir-regoli dwar kif l-istituzzjonijiet Komunitarji jaslu għad-deċiżjonijiet tagħhom huma stabbiliti fit-Trattat u mhumiex għad-dispożizzjoni tal-Istati Membri jew tal-istituzzjonijiet infushom” (
43
). Barra minn hekk, ma nistgħux, bħal ma jagħmel il-Kunsill, nillimitaw il-prinċipji dderivati minn din il-ġurisprudenza billi sempliċement ma napplikawx dawk il-bażijiet legali sekondarji biss li jrendu l-proċedura prevista fit-Trattat iktar kumplessa (
44
). Il-punt li għamlet il-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-importanza li jiġu osservati l-proċeduri deċiżjonali previsti mit-Trattat huwa ċar u ta’ portata ġenerali.
35.
Bl-istess mod, fir-rigward tal-argument tal-Kunsill favur il-legalità ta’ bażijiet legali sekondarji li jirriżultaw mill-eżistenza ta’ prassi, għandu jiġi osservat li l-Qorti tal-Ġustizzja, b’mod konformi mar-rifjut tagħha ta’ konswetudini contra legem fis-sistema legali Komunitarja (
45
), diġà rrifjutat li preċedenti jistgħu jiġu invokati sabiex jiġġustifikaw il-fatt li l-Kunsill jagħżel bażi oħra li ma tkunx il-bażi legali xierqa, għar-raġuni li “sempliċi prassi tal-Kunsill ma tistax tidderoga minn regoli tat-Trattat KE u għaldaqstant ma tistax toħloq preċedent li jorbot lill-istituzzjonijiet tal-Komunità fir-rigward tal-bażi legali korretta” (
46
).
36.
Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet kollha, jiena nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddeċiedi li l-Kunsill ma kienx awtorizzat li fid-direttiva inkwistjoni jadotta l-bażijiet legali sekondarji kkontestati bil-għan li jadotta miżuri leġiżlattivi skont proċedura ssemplifikata meta mqabbla ma’ dawk previsti fl-Artikolu 67(5) KE. Barra minn hekk, il-motivi ta’ nuqqas ta’ kompetenza u ta’ ksur tat-Trattat imqajma mill-Parlament għandhom jiġu milqugħa u d-dispożizzjonijiet ikkontestati għandhom jiġu annullati.
B — Il-motivi ta’ motivazzjoni insuffiċjenti u ta’ ksur tal-prinċipju ta’ kooperazzjoni leali
37.
Peress li l-motivi ta’ nuqqas ta’ kompetenza u ta’ ksur tat-Trattat huma fondati u jwasslu għall-annullament tad-dispożizzjonijiet ikkontestati, huwa inutli li tingħata deċiżjoni dwar iż-żewġ motivi l-oħrajn ta’ motivazzjoni insuffiċjenti u ta’ ksur tal-prinċipju ta’ kooperazzjoni leali allegati mill-Parlament.
III — Konklużjoni
38.
Għall-motivi esposti iktar ’il fuq, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja:
tannulla l-Artikoli 29(1) u (2) u 36(3) tad-Direttiva tal-Kunsill 2005/85/KE, tal-1 ta’ Diċembru 2005, dwar standards minimi għal proċeduri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fl-Istati Membri.
(
1
)	Lingwa oriġinali: il-Franċiż.
(
2
)	ĠU L 326, p. 13.
(
3
)	ĠU L 396, p. 45.
(
4
)	Ara s-sentenza tal-10 ta’ Diċembru 2002, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-29/99, Ġabra p. I-11221, punti 45 u 46).
(
5
)	Ara s-sentenza tat-30 ta’ Settembru 2003, Il-Ġermanja vs Il-Kummissjoni (C-239/01, Ġabra p. I-10333, punti 34 sa 37).
(
6
)	ĠU L 50, p. 1.
(
7
)	ĠU L 31, p. 18.
(
8
)	ĠU L 304, p. 12.
(
9
)	Ara s-sentenza tat-22 ta’ Mejju 1990, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-70/88, Ġabra p. I-2041, punti 21 sa 23).
(
10
)	Suġġett għall-ħarsien ta’ ċerti kundizzjonijiet: ara infra l-punti 20 u 21 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
11
)	Ara f’dan is-sens, pereżempju, is-sentenza tat-18 ta’ Ġunju 1996, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-303/94, Ġabra p. I-2943, punt 23).
(
12
)	Sentenza tas-17 ta’ Diċembru 1970, Köster (25/70, Ġabra p. 1161, punt 6); ara sussegwentement, is-sentenza tas-27 ta’ Ottubru 1992, Il-Ġermanja vs Il-Kummissjoni (C-240/90, Ġabra p. I-5383, punt 36).
(
13
)	Ara l-Artikoli 21 u 30 tal-proposta għal Direttiva tal-Kunsill dwar standards minimi għal proċeduri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fl-Istati Membri, tal-20 ta’ Settembru 2000, ĠU 2001, C 62 E, p. 231.
(
14
)	Ara l-Artikoli 27 u 30 tal-proposta emendata għal Direttiva tal-Kunsill dwar standards minimi għal proċeduri għall-għoti u l-irtirar tal-istatus ta’ refuġjat fl-Istati Membri, tat-3 ta’ Lulju 2002, C 291 E, p. 142.
(
15
)	Ara l-punti 9 sa 11 tar-risposta tiegħu.
(
16
)	Il-premessi 19 u 27 tad-Direttiva 2005/85.
(
17
)	Sentenza tat-18 ta’ Jannar 2005, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-257/01, Ġabra p. I-345, punt 51).
(
18
)	Ibid, punt 50; ara s-sentenza tal-24 ta’ Ottubru 1989, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (16/88, Ġabra p. 3457, punt 10).
(
19
)	Deċiżjoni tal-Kunsill tat-28 ta' Ġunju 1999 li tipprovdi l-proċeduri għall-eżerċizzju tas-setgħat tal-implimentazzjoni konferiti fuq il-Kummissjoni, ĠU L 184, p. 23.
(
20
)	Sentenza tat-18 ta’ Jannar 2005, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 51.
(
21
)	Kif enfasizza l-Avukat Ġenerali Léger, il-motivazzjoni għandha tindika “għalfejn huwa importanti li jkun (il-Kunsill) u mhux il-Kummissjoni li jeżerċita eċċezzjonalment” is-setgħa ta’ implementazzjoni inkwistjoni (konklużjonijiet fil-kawża tat-18 ta’ Jannar 2005, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 54).
(
22
)	Ara, iktar ’il fuq, il-punt 19 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
23
)	Ara s-sentenza tat-13 ta’ Diċembru 2001, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-93/00, Ġabra p. I-10119).
(
24
)	ĠU L 117, p. 1.
(
25
)	Ibid, punt 42.
(
26
)	Ibid, punt 45.
(
27
)	Għandu jiġi ppreċiżat ukoll li dik id-dispożizzjoni ma tipprovdix eżattament għal delegazzjoni ta’ poter leġiżlattiv, iżda għal estensjoni tal-kompetenza regolatorja tal-Gvern fil-qasam tal-liġi.
(
28
)	Konklużjonijiet fil-kawża C-93/00, iċċitata iktar ’il fuq, punt 41.
(
29
)	Ara pereżempju, Jacqué, J.P., “La pratique des institutions communautaires et le développement de la structure institutionnelle communautaire”, f’Bieber, R., u Ress, G., Die Dynamik des Europaïschen Gemeinschaftsrechts, Nomos, Baden-Baden 1987, p. 377; Bleckmann, A., “Zur Funktion des Gewohnheitsrechts im europäischen Gemeinschaftsrecht”, Europarecht, 1981, p. 101. U anki ċerti membri tal-Qorti tal-Ġustizzja: ara pereżempju, Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège 1973, stampat mill-ġdid Bruylant 2006, ara speċjalment p. 174.
(
30
)	Ara pereżempju, is-sentenza tal-10 ta’ Frar 1983, Il-Lussemburgu vs Il-Parlament (230/81, Ġabra p. 255, punt 44): għalkemm il-motiv ibbażat fuq ksur tal-prassi tal-Parlament li jżomm parti mis-seduti plenarji tiegħu fil-Lussemburgu, li ġie invokat kontra riżoluzzjoni Parlamentari li permezz tagħha ġie deċiż li s-seduti plenarji kellhom isiru kollha fi Strasburgu, ġie miċħud dan kien għaliex din il-prassi, li ma kinitx ġiet approvata mill-Istati Membri u fil-fatt kienet ikkontestata minn Franza, ma setgħetx tagħti lok għal konswetudini. Fi kliem ieħor, ma kienx hemm opinio juris.
(
31
)	Ibid, punti 48 u 49.
(
32
)	Ara s-sentenza Köster, iċċitata iktar ’il fuq, punt 6.
(
33
)	Ara s-sentenza tat-8 ta’ April 1976, Defrenne (43/75, Ġabra p. 455, punt 58).
(
34
)	Ara l-Opinjoni 1/91, tal-14 ta’ Diċembru 1991, Ġabra p. I-6079, punt 21. Ara wkoll is-sentenza tal-5 ta’ Frar 1963, van Gend en Loos (26/62, Ġabra p. 1, 23).
(
35
)	Is-sentenza tat-23 ta’ Frar 1988, Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill (68/86, Ġabra p. 855, punt 38).
(
36
)	Ara, b’mod partikolari, is-sentenza tad-9 ta’ Awwissu 1994, Franza vs Il-Kummissjoni (C-327/91, Ġabra p. I-3641): b’risposta għall-motiv ta’ nuqqas ta’ kompetenza sabiex jiġi konkluż il-Ftehim KEE-Stati Uniti dwar l-applikazzjoni miż-żewġ partijiet tar-regoli rispettivi tagħhom ta’ kompetizzjoni, il-Kummissjoni kienet ibbażat fuq prattika li kienet tagħtiha kompetenza sabiex tikkonkludi ftehim amministrattivi. Iżda l-Qorti tal-Ġustizzja ċaħdet dak l-argument għar-raġuni li l-poter ta’ konklużjoni ta’ ftehim kien mogħti lill-Kunsill permezz tal-Artikolu 228 KE u li “sempliċi prassi ma tistax tipprevalixxi fuq ir-regoli tat-Trattat” (punt 36). Ara wkoll is-sentenza tad-9 ta’ Novembru 1995, Il-Ġermanja vs Il-Kunsill (C-426/93, Ġabra p. I-3723, punt 21).
(
37
)	Ara s-sentenza tat-18 ta’ Frar 1986, Bulk Oil (174/84, Ġabra p. 559, punt 65).
(
38
)	Dan il-prinċipju huwa espress ukoll b’mod differenti fl-Artikolu 5 UE: “[i]l-Parlament Ewropew, il-Kunsill, il-Kummissjoni, il-Qorti tal-Ġustizzja u l-Qorti tal-Awdituri għandhom jeżerċitaw is-setgħat tagħhom taħt il-kondizzjonijiet u għall-iskopijiet previsti, min[-]naħa l-waħda, mid-dispożizzjonijiet tat-Trattati li jistabbilixxu l-Komunitajiet Ewropej u t-Trattati sussegwenti u l-Atti li jimmodifikawhom u jissupplimentawhom u, min-naħa l-oħra, mid-dispożizzjonijiet l-oħra ta’ dan it-Trattat”.
(
39
)	Sa mill-1958: ara s-sentenza tat-13 ta’ Ġunju 1958, Meroni vs L-Awtorità Għolja (9/56, Ġabra p. 9, p. 44); ara sussegwentement, is-sentenza Köster, iċċitata iktar ’il fuq, punt 9; is-sentenza tad-29 ta’ Ottubru 1980, Roquette vs Il-Kunsill (138/79, Ġabra p. 3333, punt 33).
(
40
)	Sentenza tat-22 ta’ Mejju 1990, Il-Parlament vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 22.
(
41
)	Sentenza tal-10 ta’ Lulju 1986, Wybot (149/85, Ġabra p. 2391, punt 23).
(
42
)	Kif huwa mfakkar minn ġurisprudenza stabbilita: ara pereżempju s-sentenzi tas-26 ta’ Marzu 1987, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (45/86, Ġabra p. 1493, punt 11); tat- 13 ta’ Mejju 1997, Il-Ġermanja vs Il-Parlament u Il-Kunsill (C-233/94, Ġabra p. I-2405, punt 12); tal-14 ta’ April 2005, Il-Belġju vs Il-Kummissjoni (C-110/03, Ġabra p. I-2801, punt 78); tat-13 ta’ Settembru 2005, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-176/03, Ġabra p. I-7879, punt 45), u tal-10 ta’ Jannar 2006, Il-Kummissjoni vs Il-Kunsill (C-94/03, Ġabra p. I-1, punt 34).
(
43
)	Sentenza Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill tat-23 ta’ Frar 1988, iċċitata iktar ’il fuq, punt 38.
(
44
)	F’dik il-kawża fil-fatt, il-bażi legali sekondarja ssostitwiet il-maġġoranza kkwalifikata prevista mit-Trattat b’unanimità fil-Kunsill.
(
45
)	Ara iktar ’il fuq, il-punt 29 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
46
)	Ara s-sentenzi tas-26 ta’ Marzu 1996, Il-Parlament vs Il-Kunsill (C-271/94, Ġabra p. I-1689, punt 24); tat-12 ta’ Novembru 1996, Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill (C-84/94, Ġabra p. I-5755, punt 19); ara wkoll is-sentenza tat-23 ta’ Frar 1988, Ir-Renju Unit vs Il-Kunsill, iċċitata iktar ’il fuq, punt 24.