61998CC0449_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. I ricorsi C-449/98 P e C-450/98 P sono stati proposti dall'International Express Carriers Conference (in prosieguo: l'«IECC») contro le sentenze 16 settembre 1998, pronunciate dal Tribunale di primo grado (Terza Sezione ampliata) rispettivamente nella causa T-110/95 e nelle cause riunite T-133/95 e T-204/95 .
Con la prima sentenza citata, il Tribunale ha respinto il ricorso d'annullamento proposto dall'IECC contro la decisione 17 febbraio 1995, con la quale la Commissione aveva respinto la denuncia della ricorrente relativa ad un accordo per la fissazione dell'importo delle spese terminali applicabili tra diversi operatori pubblici nel campo dei servizi postali.
Nella seconda, il Tribunale ha respinto le domande dell'IECC dirette all'annullamento delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995, con le quali la Commissione aveva dichiarato il non luogo a procedere contro presunte pratiche anticoncorrenziali di detti operatori in relazione a diverse forme di reinvio postale («remailing»).
L'analogia tra i fatti all'origine delle due controversie e, in minore misura, tra le questioni giuridiche che esse sollevano, mi hanno indotto a presentare le conclusioni riunite in un unico testo.
II - I fatti
2. I fatti che hanno dato origine alla controversia, quali descritti nelle sentenze impugnate, si possono esporre nel modo seguente.
A - International Express Carriers Conference e remailing (reinvio postale)
3. L'IECC è un'organizzazione che rappresenta gli interessi di talune imprese che forniscono servizi di corriere espresso. I suoi membri offrono, tra l'altro, i cosiddetti servizi di «remailing», consistenti nel trasportare corrispondenza proveniente da un paese A nel territorio di un paese B con lo scopo di depositarla presso l'operatore postale pubblico (in prosieguo: l'«OPP») locale, il quale la inoltra nel proprio territorio o a destinazione di un paese A o C.
4. I servizi di remailing vengono abitualmente classificati in tre categorie:
- il «remailing ABC», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza;
- il «remailing ABB», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata al destinatario finale della corrispondenza, residente nello stesso paese B;
- il «remailing ABA», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico nel paese A, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza.
5. Occorre aggiungere a questi tre tipi di remailing il cosiddetto «remailing non fisico». Tale tipo di remailing corrisponde alla situazione nella quale talune informazioni provenienti da un paese A sono inoltrate per via elettronica verso un paese B, in cui, tali e quali oppure previa elaborazione, vengono stampate su carta e in seguito trasportate ed introdotte nel sistema postale del paese B o di un paese C, per essere inoltrate mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese A, B o C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza.
B - Spese terminali e convenzione dell'Unione postale universale
6. La convenzione dell'Unione postale universale (UPU), adottata il 10 luglio 1964 nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite e alla quale hanno aderito tutti gli Stati membri della Comunità europea, costituisce il quadro delle relazioni tra le amministrazioni postali del mondo intero. E' in questo ambito che è stata creata la Conferenza europea delle amministrazioni delle poste e delle telecomunicazioni (in prosieguo: la «CEPT»), della quale fanno parte tutte le amministrazioni postali europee prese in considerazione nella denuncia della ricorrente.
7. Nei sistemi postali lo smistamento della corrispondenza «entrante» e la distribuzione di quest'ultima ai destinatari finali comportano ingenti costi per gli OPP. Per tale motivo i membri dell'UPU hanno adottato nel 1969 un sistema di tassi di compensazione fissi per tipo di corrispondenza, le cosiddette «spese terminali», abbandonando così un principio in vigore sin dalla fondazione dell'Unione, secondo il quale ciascun OPP si assumeva i costi derivanti dallo smistamento e dalla distribuzione della corrispondenza entrante senza fatturarli agli OPP dei paesi di origine. Il valore economico del servizio di distribuzione fornito dalle diverse amministrazioni postali, la struttura dei costi di tali amministrazioni e le spese fatturate ai clienti potevano, dal canto loro, variare in misura sostanziale . La differenza tra i prezzi imposti per l'invio della corrispondenza nazionale e della corrispondenza internazionale nei vari Stati membri e la notevole entità delle «spese terminali» rispetto a tali prezzi differenti praticati a livello nazionale costituiscono elementi determinanti all'origine del fenomeno del remailing. Gli operatori che effettuano il remailing mirano, infatti, tra l'altro, a trarre vantaggio da tali differenze di prezzo proponendo alle società commerciali di trasportare la loro corrispondenza verso gli OPP che offrono il miglior rapporto qualità/prezzo per una determinata destinazione.
8. L'art. 23 della convenzione UPU del 1984, divenuto l'art. 25 della convenzione UPU del 1989, recita:
«1. Nessun paese membro è tenuto a trasmettere né a distribuire ai destinatari gli invii della posta-lettere che mittenti residenti sul suo territorio impostano o fanno impostare in un paese estero, allo scopo di beneficiare delle tariffe più basse che vi si applicano. Lo stesso vale per gli invii di questo tipo, impostati in grande quantità, sia che queste impostazioni vengano o meno effettuate allo scopo di beneficiare di tariffe più basse.
2. Il paragrafo 1 si applica indistintamente sia agli invii preparati nel paese di residenza del mittente e successivamente trasportati attraverso la frontiera, sia a quelli confezionati in un paese estero.
3. L'Amministrazione interessata ha il diritto o di rispedire gli invii all'origine, o di gravarli delle proprie tariffe nazionali. Se il mittente rifiuta di pagare queste tariffe, essa può disporre di tali invii in conformità della propria legislazione interna.
4. Nessuno paese membro è tenuto ad accettare, avviare o distribuire ai destinatari gli invii di posta-lettere che i mittenti hanno impostato o fatto impostare in grandi quantità in un paese diverso da quello in cui sono domiciliati. Le amministrazioni interessate hanno il diritto di rispedire tali invii all'origine o di consegnarli ai mittenti senza restituire la tassa pagata».
C - Denuncia dell'IECC e accordo CEPT del 1987
9. Il 13 luglio 1988 l'IECC presentava una denuncia alla Commissione ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (in prosieguo: il «regolamento n. 17»). In sostanza la denunciante sosteneva, in primo luogo, che taluni OPP della Comunità europea e di paesi terzi avevano concluso a Berna, nell'ottobre 1987, un accordo per la fissazione delle tariffe relative alle spese terminali (in prosieguo: l'«accordo CEPT») e, in secondo luogo, che taluni OPP tentavano di applicare un accordo per la ripartizione dei mercati, basandosi sull'art. 23 della convenzione UPU, per rifiutarsi di distribuire la corrispondenza impostata da un cliente presso un OPP di un paese diverso dal paese di residenza.
10. Nella parte della denuncia relativa all'accordo CEPT, l'IECC affermava più precisamente che, nell'aprile 1987, un gran numero di OPP comunitari, in occasione di una riunione nel Regno Unito, avevano esaminato l'opportunità di adottare una politica comune per combattere la concorrenza esercitata dalle società private che proponevano servizi di remailing. Un gruppo di lavoro costituito nell'ambito della CEPT aveva successivamente proposto un aumento delle spese terminali, l'adozione di un codice di condotta comune e un miglioramento del servizio reso alla clientela. Nell'ottobre 1987 detto gruppo di lavoro adottava quindi un nuovo accordo relativo alle spese terminali, l'accordo CEPT, che proponeva, in realtà, un nuovo tasso fisso superiore al precedente.
11. E' inoltre pacifico che il 17 gennaio 1995, al fine di sostituire l'accordo CEPT del 1987, quattordici OPP, dodici dei quali appartenevano alla Comunità europea, hanno firmato un accordo preliminare sulle spese terminali. Quest'ultimo, detto «accordo REIMS» (sistema di rimunerazione degli scambi di corrispondenza internazionale tra operatori postali pubblici tenuti a fornire un servizio universale), prevedeva, in sostanza, un sistema nell'ambito del quale l'amministrazione postale di destinazione avrebbe applicato nei confronti dell'amministrazione postale d'origine una percentuale fissa della propria tariffa interna per tutta la corrispondenza che le pervenisse. La versione finale di detto accordo è stata firmata il 13 dicembre 1995 e notificata alla Commissione il 19 gennaio 1996 .
D - Trattazione della denuncia
12. La prima parte della denuncia dell'IECC riguardava l'applicazione dell'art. 85 del Trattato CE (divenuto art. 81 CE) all'accordo CEPT.
13. Nella seconda parte della denuncia l'IECC imputava a taluni OPP di applicare un sistema teso alla spartizione dei mercati postali nazionali in base all'art. 23 della convenzione UPU. L'IECC affermava che gli OPP inglese, tedesco e francese (in prosieguo, rispettivamente: il «Post Office», la «Deutsche Post» e «La Poste») tentavano, tra l'altro, di dissuadere le società commerciali dal far ricorso ai servizi offerti dagli operatori privati di remailing, quali i membri dell'IECC, o tentavano di dissuadere altri OPP dal collaborare con detti operatori privati, come risulta, tra l'altro, da una lettera inviata nel gennaio 1987 dal Post Office a vari OPP, tra cui uno appartenente alla Comunità.
14. L'IECC affermava del pari che nella primavera del 1988 la Deutsche Post aveva tentato di disincentivare il remailing, ricordando a taluni utenti tedeschi di tale servizio l'esistenza dell'art. 23 della convenzione UPU e intercettando e respingendo la corrispondenza internazionale «entrante» i cui destinatari fossero residenti in Germania.
15. Gli OPP menzionati nella denuncia della ricorrente presentavano le loro risposte ai quesiti posti dalla Commissione nel novembre 1988. Nel periodo giugno 1989 - febbraio 1991 veniva scambiata una copiosa corrispondenza tra, da un lato, l'IECC e, dall'altro, diversi funzionari della direzione generale Concorrenza (DG IV) e i gabinetti dei membri della Commissione Bangemann e Brittan.
16. Il 18 aprile 1991 la Commissione informava l'IECC di «aver deciso di instaurare un procedimento ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 17 [...] sulla base degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CE».
17. Il 7 aprile 1993 essa comunicava all'IECC di aver adottato, il 5 aprile 1993, una comunicazione degli addebiti che doveva essere inviata agli operatori postali pubblici interessati.
18. Il 13 luglio 1994 la Commissione inviava all'IECC una lettera che esprimeva preoccupazione per «il numero crescente di casi nei quali della corrispondenza creata fisicamente, ad esempio, nei Paesi Bassi per essere inviata a clienti tedeschi è stata intercettata e dichiarata "remailing non fisico ABA" dal servizio postale della [Deutsche Post...]».
19. Il 26 luglio 1994, l'IECC invitava la Commissione, ai sensi dell'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE), ad inviarle una lettera, in conformità dell'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99/63/CEE, relativo alle audizioni previste all'articolo 19, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio (in prosieguo: il «regolamento n. 99/63»), nell'ipotesi in cui ritenesse che l'adozione di una decisione di divieto nei confronti degli OPP non fosse necessaria.
20. Il 23 settembre 1994 la Commissione inviava all'IECC una lettera nella quale dichiarava la propria intenzione di respingere la parte della denuncia riferentesi all'applicazione dell'art. 85 del Trattato all'accordo CEPT e le chiedeva di presentare le sue osservazioni, in conformità dell'art. 6 del regolamento n. 99/63. Per quanto riguarda l'intercettazione della corrispondenza oggetto di remailing non fisico ABA, la Commissione faceva presente di «considera[re] che tale condotta è gravissima e [di avere] l'intenzione di mettere fine a tali abusi».
21. Il 23 novembre 1994 l'IECC comunicava le proprie osservazioni riguardo a tale lettera della Commissione e nel contempo invitava l'istituzione a pronunciarsi, ai sensi dell'art. 175 del Trattato, sull'integralità della sua denuncia. Chiedeva del pari di poter accedere al fascicolo.
E - Decisione 17 febbraio 1995
22. Il 15 febbraio 1995, ritenendo che la Commissione non avesse preso posizione ai sensi dell'art. 175 del Trattato, l'IECC proponeva un ricorso per carenza, registrato con il numero T-28/95. Due giorni dopo, il 17 febbraio 1995, la Commissione faceva pervenire all'IECC la decisione finale recante rigetto della denuncia quanto all'applicazione dell'art. 85 del Trattato all'accordo CEPT, decisione che ha costituito oggetto del ricorso d'annullamento T-110/95 ed è ora in esame in sede di impugnazione con il numero di ruolo C-449/98 P (in prosieguo: la «decisione 17 febbraio 1995»).
23. Nella decisione 17 febbraio 1995, la Commissione precisa quanto segue:
«5. [...] La nostra principale obiezione al regime delle spese terminali definito dall'accordo CEPT del 1987 era che tale regime non si basava sui costi sostenuti dalle amministrazioni postali per trattare la corrispondenza internazionale entrante. [...] Di conseguenza, la comunicazione degli addebiti sottolineava che le tariffe applicate dalle amministrazioni postali per trattare la corrispondenza internazionale entrante dovevano essere fondate sui costi sostenuti da tali amministrazioni.
6. La Commissione ammetteva che potesse essere difficile calcolare tali costi in maniera precisa e dichiarava che le tariffe interne potevano considerarsi offrire un'indicazione appropriata al riguardo [...].
8. [...] La Commissione è stata tenuta al corrente delle fasi che hanno portato al "regime REIMS" proposto. Il 17 gennaio 1995 quattordici OPP [...] hanno firmato un accordo preliminare sulle spese terminali, nella prospettiva di un'attuazione a decorrere dal 1° gennaio 1996. Secondo le informazioni fornite ufficiosamente dall'International Post Cooperation, l'accordo preliminare sottoscritto di recente prevede un regime secondo il quale l'OPP ricevente fatturerebbe una percentuale fissa della sua tariffa interna, per ogni oggetto postale ricevuto, all'OPP d'origine.
9. La Commissione nota quindi che gli OPP si stanno adoperando attivamente per elaborare un sistema di nuove tariffe e ritiene in questa fase che le parti cerchino di venire incontro alle preoccupazioni della Commissione riguardo al diritto di concorrenza, condivise dalla Vostra denuncia relativa al vecchio sistema. E' poco verosimile che la prosecuzione del procedimento per infrazione relativo al sistema CEPT del 1987, che presto non sarà più in vigore, possa produrre un risultato più vantaggioso per i Vostri clienti. Infatti, il probabile risultato di una decisione di divieto consisterebbe semplicemente nel ritardare la riforma e la ristrutturazione radicali, ormai imminenti, del sistema di spese terminali, mentre il sistema modificato dovrebbe essere attuato in un prossimo futuro. Alla luce della sentenza emessa [...] nella causa Automec II, la Commissione ritiene che non sarebbe conforme all'interesse comunitario impiegare le sue limitate risorse per tentare di risolvere, nella fase attuale, l'aspetto della denuncia relativo alle spese terminali mediante una decisione di divieto.
[...]
12. [...] Il regime REIMS sembra nondimeno fornire alternative, per lo meno per un periodo transitorio, alle clausole restrittive precedenti che preoccupavano la Commissione. Il regime REIMS garantisce, in particolare, nonostante eventuali imperfezioni, un nesso tra le spese terminali e la struttura delle tariffe interne [...].
13. Non v'è dubbio che la Commissione esaminerà approfonditamente il futuro regime REIMS e la sua attuazione alla luce delle norme della concorrenza. In particolare esaminerà la questione dell'interesse comunitario, per quanto riguarda sia il merito delle riforme sia il ritmo della loro attuazione [...]».
F. Decisione 6 aprile 1995
24. Il 17 febbraio 1995 la Commissione faceva pervenire all'IECC una lettera, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, con la quale l'informava di non poter aderire alla richiesta relativa all'intercettazione della corrispondenza sulla base dell'art. 23 della convenzione UPU.
25. Il 22 febbraio 1995 l'IECC comunicava alla Commissione le proprie osservazioni relative a quest'ultima lettera. Esse faceva, tra l'altro, rilevare quanto segue:
«A quanto risulta all'IECC, tutti gli esempi di restrizioni da essa citati costituivano applicazioni dell'art. 23, n. 4, della convenzione UPU contro il remailing ABC. Poiché la Vostra lettera del 17 febbraio non fa alcuna allusione alle restrizioni del remailing ABC, l'IECC non può ritenere che si tratti di una giustificazione adeguata per il rigetto della sua denuncia».
26. Il 6 aprile 1995 la Commissione inviava alla ricorrente una decisione relativa alla seconda parte della sua denuncia, che ha costituito oggetto del ricorso d'annullamento T-133/95, riunito al ricorso T-204/95, ora in esame in sede di impugnazione con il numero di ruolo C-450/98 P (in prosieguo: la «decisione 6 aprile 1995»), nella quale affermava, in particolare:
«4. Le osservazioni presentate in seguito dal Vostro avvocato [...], il 22 febbraio 1995, non contengono, per le ragioni esposte qui di seguito, alcun argomento atto a giustificare una modifica della posizione della Commissione. La presente lettera ha lo scopo di informarVi della decisione definitiva della Commissione riguardo alle affermazioni contenute nella Vostra denuncia a proposito dell'intercettazione della corrispondenza in base all'art. [23] della Convenzione UPU.
5. Riassunta brevemente, la lettera che la Commissione Vi ha inviato il 17 febbraio 1995 ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63 definiva quattro categorie di invii oggetto di intercettazione sulla base della convenzione UPU, vale a dire il remailing ABA fisico commerciale, il remailing ABA fisico non commerciale o privato, il cosiddetto remailing "non fisico" [...] e la corrispondenza transfrontaliera normale [...].
6. Per quanto riguarda il remailing ABA fisico commerciale, la Commissione ritiene che, poiché la raccolta a fini commerciali di corrispondenza presso residenti del paese B per il successivo remailing nel paese A con destinazione finale nel paese B costituisce un'elusione del monopolio nazionale di distribuzione interna della corrispondenza previsto dalla normativa del paese B, l'intercettazione di tale corrispondenza al suo ritorno nel paese B può essere considerata un atto legittimo nelle circostanze attuali e non costituisce quindi un abuso di posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del Trattato CE [...]. La Commissione ha [...] rilevato in particolare che detta elusione del monopolio nazionale è "resa redditizia dall'esistenza stessa dello squilibrio attuale dei livelli delle spese terminali" ed è proprio per questa ragione che una certa protezione può giustificarsi in questa fase [...].
7. Per quanto riguarda l'intercettazione del remailing fisico di tipo ABA non commerciale, del cosiddetto remailing "non fisico" e della corrispondenza transfrontaliera normale, la Commissione ritiene che, poiché non svolgono attività implicanti tale tipo di corrispondenza, i membri dell'IECC non siano danneggiati nelle loro attività commerciali dall'intercettazione di detta corrispondenza e non abbiano quindi alcun interesse legittimo, ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17, a presentare alla Commissione denunce per violazione delle norme sulla concorrenza.
[...] Secondo la Commissione il cosiddetto remailing "non fisico" si svolge secondo lo schema seguente: una società multinazionale, ad esempio una banca, [...] crea un'infrastruttura centrale di stampa e spedizione in un determinato Stato membro A; le informazioni vengono inviate elettronicamente, da tutte le controllate e le filiali della banca, al servizio centrale, ove tali informazioni vengono trasformate in corrispondenza fisica, ad esempio in forma di estratti conto, i quali sono successivamente preparati per essere affrancati e depositati presso l'operatore postale locale [...].
[...] Non sussiste, a parer nostro, alcun elemento atto ad indicare in quale modo i membri dell'IECC possano essere coinvolti in questo tipo di organizzazione [...].
8. Tenuto conto delle considerazioni sopra esposte, Vi informo che la Vostra domanda in data 13 luglio 1988, basata sull'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17/62, nella parte relativa all'intercettazione di remailing ABA fisico commerciale, di remailing ABA fisico non commerciale, di remailing "non fisico" e di corrispondenza transfrontaliera normale, è respinta».
G - Decisione 14 agosto 1995
27. Il 12 aprile 1995 la Commissione inviava all'IECC una lettera, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, relativa all'applicazione delle norme sulla concorrenza all'intercettazione di remailing ABC. L'IECC rispondeva a detta lettera il 9 giugno 1995.
28. Il 14 agosto 1995 la Commissione adottava una decisione finale riguardante l'intercettazione, da parte di taluni OPP, di remailing ABC. Tale decisione è stata oggetto del ricorso T-204/95, riunito al ricorso T-133/95, ora in esame in sede di impugnazione con il numero di ruolo C-450/98 P (in prosieguo: la «decisione 14 agosto 1995»). In tale decisione, la Commissione dichiarava, in particolare:
«(A) Intercettazione di remailing ABA
3. [...] avete ricevuto una lettera in data 6 aprile 1995, [...] che comunicava che la parte della Vostra denuncia relativa all'intercettazione del remailing ABA fisico commerciale, del remailing ABA fisico non commerciale, del cosiddetto remailing "non fisico" e della corrispondenza transfrontaliera normale era stata respinta [...].
(B) Intercettazione di remailing ABC
6. La lettera del [l'IECC] 9 giugno 1995 afferma che i) la Commissione non è più competente ad adottare una nuova decisione su tale questione e che ii), anche se la Commissione fosse competente, il rigetto di detta parte della denuncia [...] non era indicato per un certo numero di ragioni.
[...]
11. Il 21 aprile 1989 il Post Office ha assicurato alla Commissione di non essersi avvalso dei poteri derivanti dall'art. 23, n. 4, della convenzione UPU e di non aver peraltro l'intenzione di farlo in futuro. Del pari, quello che all'epoca era denominato Bundespost Postdienst ha informato la Commissione, il 10 ottobre 1989, di non applicare più l'art. 23, n. 4, al remailing ABC tra Stati membri [...].
13. [A]nche se la Commissione può adottare una decisione formale di divieto nei confronti di un comportamento restrittivo della concorrenza nel frattempo cessato, essa non ha tuttavia l'obbligo di farlo e decide dell'opportunità di tale misura tenuto conto delle circostanze specifiche del caso concreto. Nella fattispecie non esiste alcuna prova che i due operatori postali menzionati nella denuncia dell'IECC del 1988 [...] non abbiano tenuto fede all'impegno, assunto da ciascuno di loro nei confronti della Commissione nel 1989, di astenersi dal far richiamo all'art. 23, n. 4, per il remailing ABC [...].
14. La Commissione tiene a sottolineare che la semplice esistenza dell'art. 23/25 dell'UPU non è necessariamente contraria alle norme comunitarie sulla concorrenza: solo l'uso delle possibilità di azione offerte dall'art. 23/25 può, in talune circostanze - vale a dire, tra Stati membri - costituire una violazione di tali norme [...].
15. La domanda dell'IECC diretta ad ottenere che siano inflitte alle amministrazioni postali severe sanzioni affinché esse cessino le violazioni delle norme comunitarie sulla concorrenza è difficilmente conciliabile con l'incapacità dell'IECC di provare che le infrazioni persistano o che esista un pericolo reale di una loro ripresa.
[...]
18. [...] La Poste ha risposto il 24 ottobre 1990 ripetendo di ritenere che un [...] ricorso all'art. 23 dell'UPU fosse legittimo sul piano del diritto comunitario. L'incidente è stato in seguito trattato nella comunicazione degli addebiti, rimanendo La Poste ferma sulla sua posizione secondo la quale l'incidente non era incompatibile con il diritto comunitario.
19. Nelle circostanze della fattispecie, tenuto conto del carattere isolato dell'incidente e in mancanza di prove del ripetersi di detto comportamento, la Commissione non ritiene necessario adottare una decisione di divieto nei confronti della Poste».
III - Le sentenze 16 settembre 1998
29. Nella sentenza pronunciata nella causa T-110/95, il Tribunale di primo grado ha respinto tutti i motivi dedotti nel ricorso d'annullamento e, di conseguenza, ha condannato l'IECC alle spese.
30. In particolare, il giudice di primo grado ha respinto i motivi relativi allo sviamento di potere e al difetto di motivazione della decisione 17 febbraio 1995, nonché l'asserzione secondo cui la Commissione avrebbe commesso un errore nella valutazione dell'«interesse comunitario» quale criterio per decidere se procedere o meno all'esame di una denuncia.
31. Nella sentenza pronunciata nelle cause riunite T-133/95 e T-204/95, il Tribunale ha annullato la decisione 6 aprile 1995 nella parte relativa al remailing fisico commerciale ABA e ha respinto il ricorso per tutto il resto. Esso ha condannato la Commissione alle spese relative alla causa T-133/95 e la ricorrente alle spese relative alla causa T-204/95.
32. Il giudice di primo grado ha basato l'annullamento parziale sul fatto che la Commissione, nell'affermare che l'intercettazione del remailing ABA commerciale non costituiva un abuso ai sensi dell'art. 86 del Trattato CE (divenuto art. 82 CE), aveva commesso un errore di diritto.
IV - Esame dei motivi di impugnazione relativi al procedimento C-449/98 P
33. Nell'ambito del procedimento C-449/98 P, l'IECC fa valere nove motivi a sostegno della sua impugnazione.
Sul primo motivo di impugnazione: inesattezza materiale di taluni accertamenti effettuati dal Tribunale di primo grado
34. Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente contesta al Tribunale di aver confuso, ai punti da 62 a 67 della sentenza, il testo dell'accordo preliminare REIMS, del 17 gennaio 1995, con quello di una semplice «nota informativa» inviata alla Commissione dall'International Post Corporation nel gennaio 1994, avente ad oggetto la proposta di un nuovo sistema di rimunerazione degli scambi di corrispondenza internazionale tra OPP.
35. Sempre secondo la ricorrente, dalla risposta ad un quesito posto per iscritto dal Tribunale risulta che, alla data di inviare la decisione, vale a dire il 17 febbraio 1995, la Commissione non disponeva ancora del testo dell'accordo preliminare REIMS. Il Tribunale avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione, in particolare al punto 63 della sentenza, nell'esaminare la legittimità della decisione 17 febbraio 1995 in base ad elementi di cui l'istituzione autrice dell'atto non era a conoscenza alla data della sua adozione.
36. Affinché il motivo possa considerarsi fondato, è necessario che risulti manifesto lo snaturamento della prova invocato dalla ricorrente, consistente nel fatto che il Tribunale avrebbe confuso, nel suo ragionamento, il contenuto di una nota informativa con il testo dell'accordo preliminare REIMS.
37. Le censure della ricorrente sono imperniate sulle considerazioni esposte al punto 63 della sentenza di primo grado. Orbene, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, dai termini ivi impiegati non si deduce che il Tribunale intendesse fare riferimento all'accordo preliminare REIMS. Anzi, in tale punto viene usata l'espressione, più astratta, «bozza di accordo REIMS». Il fatto che, ai punti da 64 a 67 della sentenza impugnata, venga effettivamente menzionato l'«accordo preliminare REIMS», associato alla constatazione che detto accordo preliminare era stato «notificato successivamente alla Commissione» ed all'accenno all'«iter volto all'adozione dell'accordo preliminare REIMS», induce a ritenere che il giudice di primo grado fosse consapevole della distinzione tra una fase negoziale precedente - la «bozza di accordo» - e la successiva conclusione di un accordo formale.
38. Vero è, tuttavia, che il rinvio, al punto 65 in fine, all'«accordo preliminare» (anziché alla «bozza di accordo») infrange questa logica e pare strano che, al punto 63 della sentenza impugnata, si citi il «1° gennaio 1996» come data di possibile entrata in vigore del nuovo sistema, come risulta dal testo dell'accordo preliminare, mentre la nota informativa del febbraio 1994, ai paragrafi A5.7 e C3, indica l'«inizio del 1995».
39. Queste imprecisioni, di minore rilevanza, non incidono affatto sul ragionamento seguito dal Tribunale per respingere l'argomento della ricorrente, esposto nella terza parte del terzo motivo d'annullamento, secondo cui la Commissione avrebbe commesso un errore di diritto nel riferirsi alla bozza di accordo REIMS per respingere la denuncia. Secondo la ricorrente, il carattere preliminare di detto accordo, il lungo periodo transitorio da esso previsto, nonché gli aspetti discriminatori che ancora presentava, avrebbero dovuto indurre la Commissione a formulare un giudizio diverso riguardo alla necessità di adottare una decisione di divieto. Anziché ritardare la riforma del regime delle spese terminali, come sostiene la Commissione nella sua decisione, un divieto avrebbe accelerato l'iter di adozione del nuovo regime.
40. Orbene, va rilevato che la sentenza impugnata contiene i necessari elementi di valutazione per considerare respinto ciascuno di questi argomenti, in seguito al controllo di stretta legittimità che spetta al Tribunale in questo tipo di procedimenti. La sentenza riconosce lo «stato intermediario, ma sicuro dell'iter negoziale tra tutti gli OPP interessati» (punto 63) e l'impossibilità di «esaminare dettagliatamente tutte le disposizioni dell'accordo preliminare REIMS [...] senza pregiudicare la valutazione che la Commissione deve ancora esprimere riguardo a detto accordo [...]» (punto 64). Infine, il Tribunale ha ritenuto che la conclusione secondo cui una decisione di divieto avrebbe complicato l'iter volto all'adozione dell'accordo REIMS fosse ragionevole, e pertanto non sussistevano motivi per constatare un errore manifesto di valutazione da parte della Commissione.
41. In definitiva, non rilevo l'asserito snaturamento della prova nell'ambito della valutazione della terza parte del terzo motivo d'annullamento effettuata dal giudice di primo grado; pertanto, il primo motivo di impugnazione dev'essere respinto.
Sul secondo motivo di impugnazione: errore nella definizione della nozione giuridica di interesse comunitario e nell'esame di legittimità dell'applicazione di detta nozione
42. Secondo la ricorrente, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto nel valutare la portata, la definizione e l'applicazione sia dell'art. 3 del regolamento n. 17 sia della nozione giuridica di interesse comunitario.
43. Nell'esposizione di questo motivo, la ricorrente dà per scontate due premesse che, a mio parere, sono errate.
44. Secondo l'IECC, la Commissione avrebbe accertato l'incompatibilità dell'accordo CEPT con l'art. 85, n. 1, del Trattato CE e il Tribunale avrebbe accolto tale constatazione.
45. Contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, dalla lettura del quinto paragrafo della decisione 17 febbraio 1995 non risulta che la Commissione avesse definitivamente concluso che l'accordo CEPT costituisse un accordo per la fissazione dei prezzi contrario all'art. 85. In tale decisione, la Commissione si limitava a fare riferimento alla sua comunicazione degli addebiti del 5 aprile 1993, in cui aveva espresso preoccupazione perché, a causa dell'accordo CEPT, «ai clienti delle amministrazioni postali veniva applicato un regime di prezzi fissati artificiosamente anziché un sistema di prezzi concorrenziali, definiti in base ai costi delle varie amministrazioni postali».
46. E' ancora meno esatto che, da quanto esposto ai punti 74 della sentenza impugnata e 100 della sentenza pronunciata nelle cause riunite T-133/95 e T-204/95, si possa dedurre che il Tribunale abbia confermato l'asserita constatazione di una violazione dell'art. 85. Nel primo punto si afferma semplicemente che gli argomenti della ricorrente si fondano «sulla premessa che la Commissione abbia accertato, nella decisione 17 febbraio 1995, che l'accordo CEPT viola l'art. 85, n. 1», circostanza che viene analizzata più avanti in via d'ipotesi. Nel secondo punto, si rileva soltanto che lo squilibrio tra i costi sostenuti per la distribuzione della corrispondenza entrante ed il compenso percepito è il risultato dell'accordo CEPT.
47. Se è vero che, in vari punti della decisione 17 febbraio 1995, figurano alcune allusioni non specificate ad aspetti anticoncorrenziali dell'accordo CEPT, è altrettanto vero che esse non lasciano trasparire che la Commissione abbia considerato accertata una restrizione manifesta della concorrenza, consistente in un accordo per la fissazione dei prezzi, come sostiene la ricorrente.
48. Nonostante le apparenze, la mia valutazione non ha nulla di formalistico, ma tenta di individuare il significato preciso attribuito ai termini, da un lato, dalla Commissione e, dall'altro, dalla ricorrente.
Per la prima, come risulta dalla decisione del febbraio 1995 e dalla corrispondenza successiva, le limitazioni del gioco della libera concorrenza imposte dall'accordo CEPT riguarderebbero il modo artificioso di calcolare le spese terminali, senza tenere conto - o solo in parte - dei costi effettivamente sostenuti per la distribuzione della corrispondenza. La modifica in senso favorevole comporterebbe un allineamento di tali spese ai relativi costi.
La ricorrente, sebbene adotti in piena coscienza una posizione più ambigua, rivela le sue motivazioni nella replica al controricorso della Commissione: l'accordo CEPT sarebbe contrario alle norme sulla concorrenza, in quanto ha lo scopo di eliminare l'attività delle società private che offrono servizi di corriere espresso nel settore del remailing ABC, in cui l'amministrazione postale del paese A dovrebbe operare in concorrenza con l'amministrazione postale del paese B per trattare la corrispondenza destinata al paese C; poiché il remailing trova la sua ragion d'essere nel prezzo più elevato della corrispondenza internazionale in relazione alla quota percepita a titolo di spese terminali, il ripristino del gioco della libera concorrenza cui mira l'IECC logicamente non potrebbe consistere nell'eliminazione di tale differenziale - prodotto dal calcolo artificioso delle spese terminali, censurato dalla Commissione - bensì nell'annullamento dell'accordo CEPT, con il ritorno alla situazione esistente in precedenza .
49. Pertanto, le valutazioni della Commissione e della ricorrente circa il presunto carattere anticoncorrenziale dell'accordo CEPT non coincidono. Questa divergenza riveste un significato particolare nell'ambito di un procedimento in forza del quale un privato può chiedere alla Commissione di adottare una decisione dichiarativa della violazione del diritto della concorrenza e in cui la legittimità dell'operato di detta istituzione deve valutarsi alla luce dell'interesse legittimo del richiedente stesso. Non è facile accertare l'interesse legittimo di un'organizzazione che rappresenta gli operatori postali privati a denunciare il calcolo artificiosamente basso delle spese terminali, quando buona parte della sua attività viene esercitata grazie a tale anomalia.
50. Non si può quindi affermare che la decisione 17 febbraio 1995 contenga il minimo riconoscimento, da parte della Commissione, delle pratiche anticoncorrenziali riguardo alle quali la ricorrente poteva legittimamente chiedere una decisione dichiarativa della violazione.
51. L'IECC si basa a sua volta su una premessa di interpretazione erronea che, a fini di maggior chiarezza, ritengo utile esaminare in limine.
52. Secondo la ricorrente, la Commissione può invocare l'assenza di interesse comunitario in relazione a fatti che presuntivamente costituiscono una violazione del diritto della concorrenza solo per giustificare la mancata istruzione o l'archiviazione di una denuncia, e non come criterio per decidere se adottare o meno una decisione di divieto ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17.
53. La nozione di «interesse comunitario» o, più propriamente, di «assenza di interesse comunitario», come criterio applicabile nelle circostanze del caso di specie, non figura nei Trattati né deriva dalle disposizioni del regolamento n. 17. Utilizzata finora più o meno sporadicamente dalla Commissione, è entrata nel gergo giuridico in occasione della causa Automec II. Nella sentenza pronunciata dal Tribunale in detta causa, l'esistenza di un interesse comunitario sufficiente viene analizzata solo come criterio in base al quale la Commissione può assegnare diversi gradi di priorità ai fini dell'istruzione di una denuncia. In questo senso, è evidente che la nozione si riferisce esclusivamente agli obblighi della Commissione in relazione alle indagini su taluni fatti esposti in una denuncia. Rispetto alla facoltà di adottare o meno una decisione, il Tribunale riconosce inequivocabilmente che la Commissione «non è tenuta ad adottare una decisione che dichiari l'esistenza dell'infrazione».
54. Già nella sentenza 24 gennaio 1995, nella causa BEMIM/Commissione, il Tribunale ha precisato - riguardo all'argomento della ricorrente secondo cui, trattandosi di una pratica già istruita, la Commissione non poteva più basarsi su una mancanza di interesse comunitario per respingere la sua denuncia - che «la Commissione può adottare un provvedimento di archiviazione di una denuncia per mancanza di sufficiente interesse comunitario non soltanto prima di aver avviato l'istruzione della pratica, ma anche dopo aver adottato provvedimenti di istruzione, qualora concluda in tal senso in questa fase del procedimento» . Il Tribunale rammenta, a ragione, che «in caso contrario la Commissione, dal momento in cui abbia attivato un'istruzione a causa del deposito di una domanda presentata in forza dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17, sarebbe obbligata ad adottare una decisione sull'esistenza o meno di un'infrazione dell'art. 85 e/o 86 del Trattato», il che sarebbe non soltanto contrario «al dettato stesso dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 17, ai sensi del quale la Commissione "può" adottare una decisione quanto all'esistenza dell'asserita infrazione ma andrebbe, inoltre, contro una giurisprudenza costante [...], secondo la quale l'autore di una denuncia non ha il diritto di ottenere una decisione della Commissione ai sensi dell'art. 189 del Trattato» .
55. Detta giurisprudenza, stabilita dalla Corte fin dalla sua sentenza 18 ottobre 1979, GEMA/Commissione, si fonda, ben al di là di un'interpretazione letterale, sulla natura del procedimento per la dichiarazione di infrazioni istituito dall'art. 3 del regolamento n. 17 e ha ad oggetto principalmente la facoltà della Commissione di adottare o meno una decisione di divieto a conclusione dell'istruzione di una denuncia. E' stata quindi formulata in considerazione del compito di vigilanza affidato alla Commissione affinché garantisca che la concorrenza non venga falsata all'interno della Comunità.
56. E' evidente che i due orientamenti giurisprudenziali non si possono scindere. Combinandoli, come risulta da un minimo esercizio induttivo scevro da formalismi fuorvianti, si ottiene il quadro seguente: la Commissione, nell'ambito delle sue funzioni volte a garantire una concorrenza non falsata all'interno della Comunità, dispone, ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17, della triplice alternativa di adottare una decisione con la quale dichiara a) l'esistenza di un'infrazione delle norme comunitarie sulla concorrenza, b) l'inesistenza di tale infrazione o c) la fondatezza, in qualsiasi fase del procedimento, della decisione di non istruire, di sospendere il procedimento o di archiviare una denuncia per assenza di sufficiente interesse comunitario.
57. L'«assenza di interesse comunitario» non va intesa, come sostiene la ricorrente, come una nozione di origine giurisprudenziale di cui la Commissione dovrebbe valutare il contenuto preciso al fine di decidere se procedere o meno all'istruzione di una denuncia. Non è altro che una formula abbreviata, usata per designare in modo sintetico il potere discrezionale - né libero né arbitrario, giacché soggetto al controllo giurisdizionale - che i Trattati conferiscono alla Commissione nel dare seguito a una denuncia relativa a pratiche contrarie alla concorrenza. Il suo contenuto è estremamente vario, così come sono varie le circostanze che caratterizzano i fascicoli concernenti le violazioni del diritto della concorrenza.
58. Non deve sorprendere quindi che, nella sentenza 4 marzo 1999, Ufex/Commissione, la Corte abbia dichiarato che «quando effetti anticoncorrenziali continuano a sussistere dopo la cessazione delle pratiche che li hanno causati, la Commissione rimane quindi competente, ex artt. 2, 3, lett. g), e 86 del Trattato, ad agire in vista della loro eliminazione e neutralizzazione [...]. La Commissione non può quindi basarsi unicamente sul fatto che siano cessate pratiche assertivamente contrarie al Trattato per decidere di archiviare per assenza di interesse comunitario la denuncia che segnala tali pratiche». Risulta in tal modo evidente il nesso logico tra l'ampiezza dei poteri della Commissione ex art. 3 del regolamento n. 17 e i limiti della sua valutazione dell'interesse comunitario.
59. Fatte queste considerazioni preliminari, sono ora in grado di esaminare ciascuna delle quattro parti in cui si articola il motivo.
60. Nella prima parte, la ricorrente considera erroneo il ragionamento seguito dal giudice di primo grado per respingere la sua tesi secondo cui la Commissione non poteva respingere la denuncia per assenza di sufficiente interesse comunitario senza incorrere in un errore di diritto, tenuto conto dello stadio avanzato delle indagini. Al punto 49 della sua sentenza, il Tribunale ha considerato che «siffatta interpretazione [...] sarebbe contraria non solo alla lettera stessa dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 17, a tenore del quale la Commissione "può" adottare una decisione circa l'esistenza dell'asserita infrazione, ma contrasterebbe, inoltre, con una giurisprudenza costante». Secondo la ricorrente, dopo aver accertato una violazione delle norme sulla concorrenza, la Commissione non poteva astenersi dall'adottare una decisione di divieto in un procedimento comunitario, come quello di specie, nel quale il giudice nazionale non sarebbe in grado di garantire una tutela contro le pratiche anticoncorrenziali.
61. Come ho già spiegato in precedenza, nulla impedisce alla Commissione di invocare l'assenza di interesse comunitario per astenersi dall'adottare una decisione di divieto in qualsiasi fase del procedimento. Peraltro, non risulta che la Commissione abbia considerato accertata l'infrazione denunciata dalla ricorrente. Questa parte del motivo va quindi respinta.
62. Lo stesso ragionamento vale per la seconda parte del presente motivo, nella quale l'IECC sostiene che la nozione di «interesse comunitario», concepita come criterio di priorità per il trattamento delle denunce presentate alla Commissione, non può essere validamente invocata al termine dell'istruzione di una pratica.
63. Nella terza parte del secondo motivo, per il caso in cui la Corte stabilisca - come propongo - che la Commissione può invocare l'interesse comunitario anche dopo aver concluso le indagini, la ricorrente fa valere che il Tribunale avrebbe commesso un errore nell'ambito del controllo che esso deve esercitare sull'applicazione di tale criterio.
64. In primo luogo, secondo la ricorrente, il Tribunale avrebbe dovuto prendere in considerazione i criteri definiti nella sentenza Automec II.
65. Questo argomento è infondato. Detta sentenza ha stabilito che, «al fine di valutare l'interesse comunitario a procedere all'esame di una questione, la Commissione deve tener conto delle circostanze del caso di specie e, segnatamente, degli elementi di fatto e di diritto esposti nella denuncia presentatale. Spetta, in particolare, alla Commissione mettere a confronto la rilevanza dell'asserita infrazione per il funzionamento del mercato comune, la probabilità di poterne accertare l'esistenza e la portata delle misure istruttorie necessarie al fine di adempiere, nel miglior modo possibile, al proprio compito di vigilanza sul rispetto degli artt. 85 e 86» . La semplice lettura di questo passaggio rivela che il Tribunale intendeva soltanto enumerare una serie di criteri pertinenti a titolo puramente indicativo. Prova ne è che, nel proseguire l'analisi, il Tribunale si è concentrato specificamente sulla questione inerente alla competenza del giudice nazionale a garantire una protezione efficace contro la presunta violazione di dette norme.
Ciò è stato confermato dalla Corte, la quale ha giudicato che, ai fini della valutazione dell'interesse comunitario, non occorre né limitare il numero dei criteri di valutazione né imporre il ricorso esclusivo a determinati criteri . In caso contrario, si produrrebbe un irrigidimento della giurisprudenza .
66. Ai fini dell'analisi, conviene riunire il secondo argomento dedotto nella terza parte del presente motivo con la quarta parte dello stesso.
67. In detta quarta parte, così considerata, la ricorrente sostiene che il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente la nozione di interesse comunitario, dichiarando che «la Commissione può decidere che non è opportuno dare seguito ad una denuncia relativa a pratiche contrarie all'art. 85, n. 1, del Trattato qualora i fatti esaminati le consentano legittimamente di ritenere che i comportamenti delle imprese interessate saranno modificati in un senso favorevole all'interesse generale» (punto 57).
68. A parere della ricorrente, quest'unico elemento non è sufficiente a corroborare la valutazione di «assenza di interesse comunitario», che il Tribunale avrebbe necessariamente dovuto esaminare insieme ai criteri stabiliti nella sentenza Automec II.
69. Questo argomento deve subire la stessa sorte di quello precedente, in quanto non è conforme al diritto che la Commissione, nella sua valutazione, debba basarsi sugli elementi contenuti nella sentenza citata. Il Tribunale ha interpretato correttamente il diritto applicabile, considerando, al punto 52, che la Commissione non era tenuta «a mettere a confronto tra loro, nella sua valutazione dell'interesse comunitario, solo gli elementi enumerati dal Tribunale nella sentenza Automec II. Essa può quindi prendere in considerazione, nell'ambito di tale valutazione, altri elementi pertinenti. Infatti, la valutazione dell'interesse comunitario si basa necessariamente su un esame delle circostanze peculiari di ciascuna fattispecie, effettuato sotto il controllo del Tribunale».
70. In subordine, l'IECC sostiene che il criterio utilizzato dalla Commissione - e accolto dal Tribunale al punto 57 della sua sentenza - sarebbe comunque contrario al diritto. La sua considerazione implica sia che una modifica «favorevole all'interesse generale» possa consentire una violazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato CE, sia che una deroga a detta norma, giustificata da una valutazione più ampia dell'interesse generale, possa essere adottata esulando dall'ambito di applicazione dell'art. 85, n. 3.
71. L'IECC fonda il suo ragionamento sulla premessa errata secondo cui la Commissione, nella decisione 17 febbraio 1995, avrebbe riconosciuto che l'accordo CEPT costituiva una violazione dell'art. 85, n. 1. Senza che sia necessario né legittimo pronunciarsi in merito alla natura di detto accordo in sede di impugnazione, questa circostanza è sufficiente per respingere l'argomento.
72. Infine, la ricorrente contesta al giudice di primo grado di avere ammesso, venendo meno al dovere di controllo impostogli dall'art. 173 del Trattato CE (divenuto art. 230 CE), che la Commissione potesse legittimamente ritenere che le pratiche controverse sarebbero cessate senza aver verificato gli elementi di fatto e di diritto sui quali avrebbe dovuto fondare tale conclusione.
73. In realtà, questo argomento è inteso a contestare l'esame dei fatti che la Commissione era tenuta a prendere in considerazione nella valutazione dell'interesse comunitario. In quanto tale, non può essere accolto in sede di impugnazione. In ogni caso, non ritengo che la sua efficacia sia tale da determinare l'annullamento della sentenza di primo grado. In primo luogo, come ricorda il Tribunale al punto 47 della sentenza impugnata, qualora la Commissione respinga una denuncia per l'insussistenza di interesse comunitario, il sindacato di legittimità ha una portata limitata. La sua finalità è di verificare se la decisione controversa non si basi su fatti materialmente inesatti e non sia viziata da errore di diritto, da manifesto errore di valutazione o da sviamento di potere.
In secondo luogo, non è vero che il Tribunale si sia astenuto dall'esaminare gli elementi di fatto e di diritto sui quali la Commissione ha potuto fondare la sua valutazione. I punti da 46 a 59 della sentenza impugnata contengono un'analisi approfondita del diritto pertinente, alla luce della giurisprudenza comunitaria, mentre al punto 63 figura un esame della valutazione dei fatti effettuata dalla Commissione, la quale, a mio parere, non è viziata da errori manifesti. Il Tribunale ha infatti stabilito che «la Commissione non ha commesso errori considerando che, alla data dell'adozione della decisione, la bozza di accordo REIMS fornisse sufficienti garanzie di esito complessivamente positivo dell'iter negoziale tra gli OPP, diretto ad istituire un sistema fondato sui costi reali che questi sostengono nel trattamento della corrispondenza a livello nazionale. Malgrado la transitorietà e la potenziale imperfezione della bozza di accordo REIMS, peraltro riconosciute dalla Commissione, il documento da questa richiamato nella decisione impugnata già descriveva dettagliatamente il nuovo sistema basato sulle tariffe postali nazionali che sarebbe stato istituito a partire dal 1° gennaio 1996. Detto documento evidenziava lo stato intermediario, ma sicuro dell'iter negoziale tra tutti gli OPP interessati. In tale contesto occorre anche sottolineare che la Commissione non ha mai affermato che l'esistenza della bozza di accordo REIMS avesse fatto venir meno ipso facto gli aspetti anticoncorrenziali dell'accordo CEPT menzionati dalla denunciante».
74. Concludo che il Tribunale ha esaminato in misura sufficiente gli elementi di fatto e di diritto di cui la Commissione ha tenuto conto, nella decisione 17 febbraio 1995, nell'ambito della valutazione dell'interesse comunitario.
75. Alla luce di tutto quanto precede, il secondo motivo dev'essere interamente respinto.
Sul terzo motivo di impugnazione: violazione del combinato disposto degli artt. 3, lett. g), 85, 89 e 155 del Trattato CE
76. Nel terzo motivo, la ricorrente denuncia un'interpretazione erronea della portata esatta del compito che gli artt. 89 e 155 del Trattato CE (divenuti artt. 85 CE e 211 CE) affidano alla Commissione per garantire la corretta applicazione degli artt. 3, lett. g), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, lett. g), CE] e 85 del Trattato. Dal combinato disposto di dette norme si deduce che l'obbligo della Commissione consiste nell'impedire che la concorrenza sia falsata, il che sarebbe incompatibile con la decisione di non perseguire un'infrazione per il semplice motivo che i fatti «le consentano legittimamente di ritenere che i comportamenti delle imprese interessate saranno modificati in un senso favorevole all'interesse generale» (punto 57, in fine, della sentenza impugnata). Il Tribunale avrebbe inoltre snaturato la sentenza 11 aprile 1989, Ahmed Saeed Flugreisen e Silver Line Reisebüro, non traendo le giuste conseguenze dal principio in essa enunciato, secondo cui il Trattato vieta di favorire, in qualsiasi forma, la formazione di accordi contrari agli artt. 85, n. 1, e 86.
77. Gli argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno del terzo motivo presuppongono che, nella decisione 17 febbraio 1995, la Commissione abbia constatato la violazione esposta nella denuncia. Come ho dimostrato in precedenza, tale premessa non corrisponde al vero, il che comporta il rigetto del presente motivo.
Peraltro, l'argomento della ricorrente costituisce un diverso aspetto di quelli già formulati nel secondo motivo, che sono già stati adeguatamente esaminati. Si tratta, in sostanza, di stabilire la portata degli obblighi della Commissione dinanzi ad una denuncia relativa a pratiche restrittive della concorrenza. Mi permetto quindi di rinviare a quanto esposto nell'analisi di tale motivo.
Sul quarto motivo di impugnazione: violazione del principio secondo cui la legittimità di una decisione può essere valutata soltanto alla luce della situazione esistente alla data della sua adozione
78. La ricorrente contesta al Tribunale di aver fatto riferimento, al punto 64 della sua sentenza, all'accordo preliminare REIMS, il cui testo sarebbe stato notificato successivamente alla Commissione, per respingere gli argomenti a sostegno della nullità della decisione 17 febbraio 1995. In tal modo, il Tribunale avrebbe violato il principio secondo cui la legittimità di un atto dev'essere valutata esclusivamente alla luce degli elementi di diritto e di fatto esistenti all'epoca della sua adozione.
79. Come osserva giustamente la Commissione, il riferimento fatto dal Tribunale ad un documento successivo all'adozione della decisione controversa trae origine dall'argomento della stessa ricorrente, il quale, come risulta dal punto 42 della sentenza impugnata, si basa su detto documento. Peraltro, è evidente che il Tribunale ha voluto evidenziare il carattere intermedio della fase oggetto di esame e non pregiudicare la legittimità di un atto che non era stato esaminato dalla Commissione. In questo senso, il ragionamento del Tribunale rispetta il principio che si presume violato.
80. Il motivo è manifestamente infondato e va pertanto respinto.
Sul quinto motivo di impugnazione: difetto di motivazione
81. Nel quinto motivo, la ricorrente segnala tre passaggi nei quali la motivazione della sentenza impugnata risulterebbe contraddittoria o insufficiente.
82. Nella prima parte, la ricorrente pone a confronto due serie di estratti della sentenza di primo grado, che considera contraddittorie e nelle quali rileva un difetto di motivazione.
Il Tribunale, da un lato, afferma che «compete alla Commissione, nell'ambito del suo compito di vigilanza sulla corretta applicazione del Trattato, decidere se sia consono all'interesse della Comunità incitare le imprese interessate dal procedimento amministrativo a modificare i loro comportamenti in considerazione delle censure formulate nei loro confronti [...] ed esigere che esse garantiscano che detti comportamenti saranno effettivamente modificati» (punto 58); che «il procedimento amministrativo costituisce, fra l'altro, l'occasione, per le imprese interessate, per adeguare gli accordi o le pratiche criticate alle norme del Trattato e che questa possibilità presuppone il diritto delle imprese e della Commissione di intavolare negoziati riservati onde determinare le modifiche che possono far venir meno gli addebiti mossi dall'istituzione» (punto 98); e che «adottando tale comportamento conforme alla sua politica nei riguardi del settore postale, nella fattispecie la Commissione ha risposto del pari alle censure mosse dalla ricorrente, nella sua denuncia e nella sua corrispondenza successiva, nei confronti del vecchio sistema tariffario» (punto 61).
Invece, in un altro punto, il Tribunale afferma che «malgrado la transitorietà e la potenziale imperfezione della bozza di accordo REIMS, peraltro riconosciute dalla Commissione, il documento da questa richiamato nella decisione impugnata già descriveva dettagliatamente il nuovo sistema basato sulle tariffe postali nazionali che sarebbe stato istituito a partire dal 1° gennaio 1996. [...] In tale contesto occorre anche sottolineare che la Commissione non ha mai affermato che l'esistenza della bozza di accordo REIMS avesse fatto venir meno ipso facto gli aspetti anticoncorrenziali dell'accordo CEPT menzionati dalla denunciante» (punto 63); che, «peraltro, si è già sottolineato supra, nel punto 63, che la Commissione non ha affatto affermato nella decisione impugnata che l'accordo preliminare REIMS avesse ipso facto posto termine all'accordo CEPT» (punto 65); e che, «per quanto riguarda l'argomento secondo il quale le risposte fornite dagli OPP alla comunicazione degli addebiti devono essere considerate rivelatrici del loro rifiuto di sottomettersi alla volontà della Commissione, occorre osservare che non si può esigere che un'impresa destinataria di una comunicazione degli addebiti manifesti, al momento della redazione della risposta alla medesima comunicazione, unicamente l'intenzione di aderire alla posizione della Commissione. Tale impresa deve, infatti, poter confutare le affermazioni giuridiche e fattuali della Commissione. Una interpretazione contraria priverebbe di significato il diritto di rispondere alla comunicazione degli addebiti previsto dall'art. 3 del regolamento n. 99/63» (punto 68).
83. Dai succitati passaggi la ricorrente deduce la contraddizione che, in sostanza, consisterebbe nel sanzionare l'accettazione delle garanzie offerte dagli OPP, in seguito alla comunicazione degli addebiti, di modificare il proprio comportamento e nel riconoscere nel contempo che quelle stesse amministrazioni postali si sono rifiutate di aderire alla posizione della Commissione, quale risulta dalla detta comunicazione.
84. Sono convinto che, dietro il pretesto di un difetto di motivazione, originato da una contraddizione nel ragionamento del Tribunale, la ricorrente tenti nuovamente di porre in risalto la sua peculiare definizione della portata concreta degli obblighi della Commissione nei confronti di una denuncia relativa a pratiche restrittive della concorrenza. Analizzando il secondo motivo, ho già detto che considero conforme al diritto il fatto che la Commissione, nell'ambito del suo compito di vigilanza inteso a garantire che la concorrenza non venga falsata, abbia preferito incoraggiare un'evoluzione certa verso una situazione più compatibile con il Trattato anziché dichiarare l'esistenza di una violazione ed emanare un divieto in relazione ad un momento determinato. E' nell'ottica di questa possibilità di evoluzione positiva che vanno intesi i riferimenti contenuti nei passaggi citati all'«incitamento delle imprese a modificare i loro comportamenti», all'«adeguamento, da parte di tali imprese, dei loro accordi o pratiche», o ancora alla «mancata cessazione ipso facto di tutti gli aspetti anticoncorrenziali». In tale sede, ho anche rilevato che non è contrario al diritto rispondere ad una denuncia riguardante una situazione giuridica ben determinata facendo riferimento alla modifica che essa potrebbe subire, in quanto il ricorrente, qualora ritenga che l'infrazione persista, può presentare una nuova denuncia nei confronti della situazione modificata. In questo senso va intesa l'affermazione del Tribunale secondo cui «la Commissione ha risposto [...] alle censure mosse dalla ricorrente, nella sua denuncia e nella sua corrispondenza successiva, nei confronti del vecchio sistema tariffario». Infine, la reazione concreta alla comunicazione degli addebiti della Commissione da parte delle imprese destinatarie è irrilevante in questo contesto.
85. Per gli stessi motivi dev'essere respinta l'eccezione, sollevata sempre nell'ambito di questa prima parte, secondo cui il Tribunale avrebbe commesso un errore affermando, al punto 57 della sentenza, che «la Commissione può decidere che non è opportuno dare seguito ad una denuncia relativa a pratiche contrarie all'art. 85, n. 1, del Trattato qualora i fatti esaminati le consentano legittimamente di ritenere che i comportamenti delle imprese interessate saranno modificati in un senso favorevole all'interesse generale».
86. Nella seconda parte del quinto motivo, la ricorrente contesta un'insufficienza di motivazione della sentenza di primo grado, derivante dall'omesso esame dei criteri enunciati nella sentenza Automec II nell'ambito della valutazione dell'interesse comunitario.
Come ho detto nell'ambito dell'analisi del secondo motivo, detti criteri sono stati forniti a titolo indicativo e non tassativo. Di conseguenza, questa parte del motivo è inoperante.
87. La terza parte del motivo riguarda la decisione del Tribunale di respingere la domanda della ricorrente diretta alla riapertura della fase orale, ai sensi dell'art. 62 del regolamento di procedura. Avendo addotto a sostegno di tale decisione il solo fatto che «gli elementi nuovi indicati dalla ricorrente a sostegno delle stesse non contengono alcun dato decisivo per l'esito della controversia o si limitano a dimostrare l'esistenza di fatti palesemente successivi all'adozione della decisione impugnata e che non possono, di conseguenza, incidere sulla validità della detta decisione» (punto 25), il Tribunale sarebbe venuto meno all'obbligo di fornire una motivazione sufficiente per delle sue decisioni.
88. La ricorrente si limita a criticare, quasi astrattamente, le cause per le quali la domanda di riapertura della fase orale è stata respinta, senza neppure accennare al perché le circostanze concrete della fattispecie richiedessero un ragionamento più prolisso, diretto a fornire all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione fosse fondata o per consentire al giudice comunitario di verificarne la legittimità. In siffatte circostanze, e fatte salve le pretese sostanziali che la ricorrente avrebbe potuto avanzare contro tale decisione, questa parte del motivo deve considerarsi manifestamente infondata.
89. Alla luce di quanto sopra esposto, propongo di respingere il quinto motivo.
Sul sesto motivo di impugnazione: violazione del principio generale di non discriminazione
90. Per quanto attiene al presente motivo, il punto 109 della sentenza impugnata è così redatto:
«[...] occorre rilevare che la ricorrente non ha comprovato che, in una situazione identica a quella sussistente nella fattispecie, la Commissione, contrariamente a quanto ha fatto nella presente controversia, abbia censurato le imprese interessate. La ricorrente, di conseguenza, non ha dimostrato l'asserita violazione del principio di non discriminazione».
91. La ricorrente mette in dubbio la conformità al diritto del passaggio citato, facendo valere due argomenti. In primo luogo, il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente la nozione di discriminazione, ampliandola indebitamente, nel pretendere che lo svantaggio asserito risulti da una situazione «identica» e non semplicemente «analoga». In secondo luogo, tale nozione sarebbe stata erroneamente applicata al caso concreto, in quanto, sebbene si trattasse di un accordo per la fissazione dei prezzi e, pertanto, nullo ipso jure ai sensi dell'art. 85, n. 1, il Tribunale non gli ha riconosciuto il trattamento generalmente riservato alle situazioni caratterizzate da tale tipo di accordo.
92. Vero è che, in gran parte delle versioni linguistiche della sentenza impugnata, il Tribunale utilizza impropriamente l'espressione «situazione identica» per indicare una «situazione analoga». Tuttavia, nessun altro elemento lascia supporre che esso abbia applicato un criterio più rigoroso nel valutare l'argomento relativo alla discriminazione dedotto dalla ricorrente. Inoltre, alla luce dei termini concreti di detto argomento e, in particolare, per quanto riguarda la questione degli accordi per la fissazione dei prezzi, non si ravvisa un errore manifesto di valutazione nella conclusione di rigetto cui è pervenuto il Tribunale. Infatti, al riguardo la ricorrente si era limitata ad enumerare una serie di decisioni di divieto della Commissione relative ad accordi sui prezzi restrittivi della concorrenza, senza ricercare altre analogie con il caso di specie, caratterizzato dalla presenza di una valutazione di opportunità basata su aspettative di modifica del comportamento anticoncorrenziale in un senso favorevole all'interesse generale .
93. Si deve quindi respingere il sesto motivo.
Sul settimo motivo di impugnazione: violazione del principio di certezza del diritto
94. Secondo la IECC, per le ragioni esposte con riferimento al motivo precedente, il Tribunale avrebbe infranto anche i precetti della certezza del diritto.
95. Concordo con la Commissione sul fatto che questa mera allegazione non inficia la conclusione con cui conduce la disamina del sesto motivo.
96. Propongo pertanto di respingere il settimo motivo.
Sull'ottavo motivo di impugnazione: errore di diritto quanto alla nozione giuridica di sviamento di potere
97. Secondo la ricorrente, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto sia nel valutare separatamente ciascun elemento dedotto dalla ricorrente per dimostrare l'esistenza di uno sviamento di potere nell'operato della Commissione, sia nell'omettere un esame adeguato di alcuni di essi, tra i quali la ricorrente indica la circostanza che la Commissione avrebbe potuto adottare la comunicazione degli addebiti fin dall'aprile 1991 ed il fatto che essa avrebbe riservato alla fattispecie un trattamento non conforme alla sua prassi abituale.
98. Non condivido il ragionamento della ricorrente.
In primo luogo, nulla lascia supporre che dall'esame separato effettuato dal Tribunale si possa desumere una negligenza nella valutazione globale. Al contrario, al punto 84 della sentenza impugnata, il giudice di primo grado afferma, in termini generali, che «non risulta né dagli elementi di fatto o dai documenti forniti, né dagli argomenti prospettati dalla ricorrente che la Commissione abbia sviato il procedimento amministrativo dal suo scopo dichiarato».
Inoltre, né dalla trattazione, da parte del Tribunale, dell'argomento relativo al lungo periodo trascorso prima dell'effettiva notifica della comunicazione degli addebiti, né dall'argomento secondo cui la Commissione avrebbe riservato un trattamento speciale alla fattispecie - già esaminato, peraltro, nell'ambito del settimo motivo - si può dedurre un vizio manifesto nella valutazione del giudice di promo grado.
99. Propongo pertanto di respingere l'ottavo motivo.
Sul nono motivo: violazione dell'art. 62 del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado
100. Al punto 25 della sentenza impugnata il giudice di primo grado non accoglie la domanda di riapertura della fase orale presentata dalla ricorrente, considerando che gli elementi nuovi indicati «non contengono alcun dato decisivo per l'esito della controversia o si limitano a dimostrare l'esistenza di fatti palesemente successivi all'adozione della decisione impugnata e che non possono, di conseguenza, incidere sulla validità della detta decisione».
101. Secondo la ricorrente, rifiutandosi di prendere in considerazione gli elementi da essa prodotti in quanto successivi alla decisione impugnata, il Tribunale avrebbe violato l'art. 62 del suo regolamento di procedura, giacché, anche solo per dimostrare che la Commissione ha commesso un errore di valutazione, si devono poter dedurre fatti successivi all'atto impugnato.
102. Questo argomento si confonde, nella sua portata, con quello dedotto nella terza parte del quinto motivo. Anche in questo caso, l'astrattezza della critica mossa dalla ricorrente nei confronti della sentenza di primo grado, nel senso che essa non indica gli elementi che avrebbero reso utile o necessaria la riapertura della fase orale del procedimento, mi impedisce di rilevare un errore manifesto di valutazione da parte del Tribunale atto a determinare l'annullamento della sua sentenza. Il ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado non è un procedimento destinato a correggere la mera formulazione della sentenza impugnata, bensì permette di proporre argomenti tesi ad accertare eventuali errori di diritto che possano viziarla.
V - Esame dei motivi di impugnazione relativi al procedimento C-450/98 P
103. Nel procedimento C-450/98 P, l'IECC fa valere sette motivi a sostegno della sua impugnazione.
Sul primo motivo di impugnazione: violazione dell'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17/62
104. Ai punti da 78 a 83 della sentenza impugnata, il Tribunale conferma la fondatezza delle conclusioni della Commissione riguardo all'assenza di interesse legittimo della ricorrente a contestare le pratiche degli OPP relative al remailing non fisico.
105. La ricorrente considera quindi violato l'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17, che conferisce «alle persone fisiche o giuridiche che sostengano di avervi interesse» la facoltà di adire la Commissione per far rilevare le infrazioni degli artt. 85 e 86, così come andrebbe interpretato alla luce della sentenza Metro . Secondo la ricorrente, il giudice di primo grado avrebbe dovuto tenere conto dei seguenti elementi: a) ogni tipo di intercettazione basata sull'art. 25 della convenzione UPU incide sugli interessi dei membri dell'IECC, in quanto esso ha lo scopo di proteggere gli OPP contro gli effetti negativi dell'accordo CEPT; b) la nozione di remailing non fisico applicata dalle amministrazioni postali comprende una parte delle attività dei membri dell'IECC; c) anche le intercettazioni che non intervengono contro i membri dell'IECC possono incidere sui loro interessi, in quanto rappresentano una minaccia generale; d) accettando per sette anni l'IECC come interlocutore per ogni tipo di questione riguardante il settore postale e, in particolare, in relazione al remailing ABA, la Commissione ha riconosciuto l'interesse legittimo dei suoi membri.
106. Va rilevato che la giurisprudenza invocata dalla ricorrente si limita a riconoscere alle persone fisiche o giuridiche, autorizzate a presentare una domanda ai sensi dell'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17, la facoltà di proporre ricorso qualora la loro domanda venga integralmente o parzialmente respinta. Essa non fornisce alcun orientamento utile per delimitare, in base all'art. 173, quarto comma, del Trattato CE, la nozione di interesse legittimo contenuta nel regolamento. In ogni caso, non è affatto certo che le circostanze addotte dalla ricorrente dimostrino che essa sia direttamente ed individualmente interessata a norma dell'art. 173.
107. La ricorrente non può far valere gli argomenti di cui sopra alle lett. a) e d) per censurare la valutazione del Tribunale, in quanto essi vengono formulati per la prima volta in sede di impugnazione. Tali argomenti sono pertanto irricevibili.
108. L'argomento riportato sotto la lett. c) non conferisce maggiore chiarezza a quello già dedotto in primo grado e, data l'assenza di specificità, non può invalidare la conclusione cui è pervenuto il giudice di primo grado.
109. Infine, con l'argomento esposto alla lett. b), la ricorrente pretende di dimostrare che l'utilizzo, da parte degli OPP, di un'interpretazione ampia della nozione di «remailing non fisico», la quale non tenga conto del luogo in cui la corrispondenza viene effettivamente generata, implica che parte delle attività dei membri dell'IECC potrebbe essere qualificata come remailing non fisico. Ciò avverrebbe, per esempio, in relazione ad un invio da un paese B ad un paese A. Se si ipotizza che la corrispondenza sia stata generata nel paese B in base alle istruzioni di una società stabilita (o «residente», secondo la terminologia postale) nel paese A, tale situazione corrisponderebbe ad un remailing non fisico ABA e potrebbe essere oggetto di intercettazione sulla base dell'art. 25 della convenzione UPU. Di conseguenza, si deve riconoscere l'interesse legittimo dei membri dell'IECC nella parte della denuncia relativa a tale tipo di remailing, così definito.
110. In sede di impugnazione sono ricevibili soltanto i motivi diretti a dimostrare che il giudice di primo grado ha commesso un errore di diritto.
Il Tribunale, dopo aver constatato, al punto 81 della sua sentenza, che i membri dell'IECC non intervengono, per definizione, nelle operazioni di remailing non fisico, ha fatto riferimento alla forma di remailing non fisico ABCA, secondo l'interpretazione presumibilmente data dagli OPP. Come rileva giustamente la Commissione, soltanto questa forma di remailing, e non il remailing non fisico ABA - sempre secondo tale interpretazione - può interessare i membri dell'IECC . Perciò, al punto 82 della sentenza impugnata, il Tribunale afferma che la circostanza che i membri dell'IECC potrebbero essere interessati dal remailing non fisico ABCA «non può infirmare la conclusione alla quale è pervenuta la Commissione per quanto riguarda il remailing non fisico ABA». «Oltre a ciò - prosegue il giudice di primo grado - la ricorrente conferma che il remailing non fisico ABCA equivale, in realtà, al remailing ABC, che è stato esaminato dalla Commissione nella decisione 14 agosto 1995 e del quale, quindi, il Tribunale si occuperà nell'ambito del ricorso proposto contro detta decisione».
111. E' giocoforza constatare che, riguardo a tali dichiarazioni contenute nella sentenza impugnata, la ricorrente si limita a reiterare e a sviluppare la tesi sostenuta in primo grado, senza neppure tentare di mettere in discussione la validità del ragionamento seguito dal Tribunale, ragione per cui questa parte del motivo dev'essere dichiarata irricevibile.
112. Giungo pertanto alla conclusione che questo primo motivo dev'essere dichiarato sostanzialmente irricevibile e infondato per il resto.
Sul secondo motivo di impugnazione: snaturamento della decisione 6 aprile 1995
113. Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata, nel precisare, ai punti da 58 a 62, la portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995, avrebbe snaturato diversi documenti depositati agli atti. In particolare, il giudice di primo grado avrebbe potuto concludere che la parte della denuncia relativa al remailing ABC non era contemplata nella decisione 6 aprile 1995 soltanto interpretando erroneamente la lettera della Commissione del 17 febbraio 1995, la lettera dell'IECC del 22 febbraio 1995, la stessa decisione controversa ed il controricorso presentato dalla Commissione.
114. Il tortuoso argomento sviluppato dalla ricorrente in questo motivo è un raro esempio di vacuità e formalismo, come rileva giustamente la Commissione, che si può comprendere solo nell'ottica di una peculiare strategia processuale. Non merita, in ogni caso, una confutazione particolareggiata. E' sufficiente rilevare che, dalla semplice lettura della decisione 6 aprile 1995, si può ragionevolmente dedurre - come ha fatto il Tribunale - che la parte della denuncia riguardante il remailing ABC non era contemplata da detta decisione.
115. Ritengo che, per il resto, il presente motivo debba essere respinto in quanto manifestamente infondato.
Sul terzo motivo di impugnazione: errore di diritto con riferimento alla nozione giuridica di atto inesistente
116. La ricorrente ritiene che il Tribunale abbia interpretato erroneamente i criteri determinanti per qualificare un atto come inesistente, avendo omesso di trarre le necessarie conseguenze giuridiche del carattere superfluo sia della lettera inviata il 12 aprile 1995, a norma dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, sia della decisione 14 agosto 1995.
117. Senza addentrarmi in inutili disquisizioni, mi limito a constatare che il presunto carattere superfluo di tali atti - aventi per oggetto, come si ricorderà, le attività di remailing ABC - deriverebbe dalla circostanza, anch'essa presunta, che la decisione 6 aprile 1995 abbia respinto la parte della denuncia relativa al remailing ABC. Come conferma l'esame del secondo motivo, risulta chiaramente dal testo stesso di tale decisione che ciò non corrisponde al vero, motivo per cui la premessa su cui si basa la ricorrente è errata.
118. Il terzo motivo dev'essere respinto come manifestamente infondato, in quanto inoperante.
Sul quarto motivo di impugnazione: errore di diritto quanto alla nozione giuridica di interesse comunitario
119. Secondo la Commissione, questo motivo dev'essere dichiarato irricevibile nella sua integrità, in quanto mira ad introdurre nuove questioni, che non constano nel ricorso d'annullamento di cui alla causa T-204/95.
120. Sebbene sia indubbio che, in sede di ricorso in primo grado, l'IECC non ha tentato di impugnare la decisione della Commissione 14 agosto 1995 alla luce di un'applicazione errata della nozione di interesse comunitario, è altrettanto indubbio che in tale sede essa ha contestato la legittimità del rigetto della sua denuncia sulla base delle garanzie offerte dagli OPP di non fare ricorso all'art. 25, n. 4, della convenzione UPU per intercettare il remailing ABC. Gli argomenti dedotti a sostegno di questo motivo sono adeguati rispetto alla valutazione giuridica del Tribunale e non costituiscono, a mio parere, un ampliamento inammissibile della controversia.
121. La ricorrente articola il motivo in tre parti.
122. Nella prima parte, l'IECC sostiene che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto, al punto 148 della sentenza impugnata, ritenendo che la Commissione potesse basare la sua decisione sull'assenza di interesse comunitario senza fare esplicito riferimento a tale nozione.
123. Come ho già spiegato nell'ambito dell'esame del secondo motivo di impugnazione nella causa C-449/98 P, il riferimento all'assenza di interesse comunitario non è altro che una formula abbreviata che consente di designare in modo sintetico l'insieme delle situazioni nelle quali la Commissione può fare legittimamente ricorso al suo potere discrezionale di non dare seguito a una domanda presentata a norma dell'art. 3 del regolamento n. 17. Non è quindi necessario che figuri esplicitamente nel testo di una decisione. Peraltro, tale è l'interpretazione data dalla stessa Corte, la quale ha dichiarato, a proposito di un argomento analogo, che «il Tribunale ha potuto legittimamente ritenere che l'assenza d'interesse comunitario era insita nella decisione controversa nel suo complesso» .
124. Nella seconda parte del quarto motivo la ricorrente censura, in subordine, il fatto che il Tribunale abbia ammesso un unico criterio di valutazione dell'interesse comunitario, senza analizzare gli elementi indicati nella sua sentenza Automec II.
125. Per le ragioni esposte ai paragrafi 65 e seguenti, questo argomento dev'essere respinto.
126. Nella terza parte del motivo, la ricorrente contesta al Tribunale di avere disatteso la nozione di interesse comunitario, omettendo di esaminare in modo adeguato se i diritti della denunciante potessero essere sufficientemente tutelati dai giudici nazionali.
127. Al punto 164 della sentenza impugnata, dopo aver ricordato che nella decisione 14 agosto 1995 la Commissione non si era definitivamente pronunciata sull'applicazione dell'art. 86 del Trattato alle pratiche degli OPP relative al remailing ABC, ha aggiunto che «la decisione non pregiudica quindi il diritto della ricorrente di esperire qualsiasi rimedio giuridico da essa ritenuto appropriato qualora ottenesse la prova del rinnovarsi di pratiche che ritenga illegali».
128. Secondo la ricorrente, nel passaggio citato si deve cogliere un elemento di valutazione dell'interesse comunitario che non compare nella decisione e che il Tribunale avrebbe aggiunto illegittimamente per giustificare il rigetto della denuncia, senza dimostrare - com'era suo dovere - se i giudici nazionali potessero garantire una tutela soddisfacente dei diritti della denunciante.
129. Come ho già esposto in precedenza, dalla giurisprudenza della Corte non si può desumere che la valutazione dell'interesse comunitario di una denuncia presentata ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17 comporti la valutazione di un determinato elemento. La presunta carenza attribuita dalla ricorrente al ragionamento del Tribunale non può comunque servire come base per annullare la sentenza impugnata, in quanto il Tribunale non ha affermato che il rigetto della denuncia fosse giustificato dalla facoltà della denunciante di far valere i propri argomenti dinanzi ai giudici nazionali.
130. Per l'insieme delle ragioni suesposte, il quarto motivo di impugnazione dev'essere integralmente respinto.
Sul quinto motivo di impugnazione: violazione del combinato disposto degli artt. 3, lett. g), 85, 86, 89 e 155 del Trattato
131. La ricorrente denuncia un'interpretazione erronea della portata esatta del compito che gli artt. 89 e 155 del Trattato affidano alla Commissione per garantire la corretta applicazione degli artt. 3, lett. g), 85 e 86 del Trattato. Dal combinato disposto di dette norme risulta che l'obbligo della Commissione consiste nell'impedire che la concorrenza sia falsata, il che sarebbe incompatibile con la decisione di non perseguire un'infrazione per il semplice motivo che i fatti le consentono di ritenere «che non fosse opportuno dare seguito ad una denuncia relativa a pratiche successivamente cessate» (punto 146, in fine, della sentenza impugnata). A sostegno di questa tesi, la ricorrente cita le conclusioni e la sentenza pronunciate nella causa Ufex, già citata.
132. La ricorrente deduce dalla citata sentenza 20 gennaio 1981, GEMA/Commissione, che la facoltà conferita alla Commissione dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 17 di adottare una decisione di divieto nei confronti di una pratica contraria alle norme sulla concorrenza, di cui sia stata dimostrata l'esistenza, significa che in siffatte circostanze la Commissione può astenersi dall'adottare una decisione soltanto a determinate condizioni.
133. Dalla citata sentenza del Tribunale 24 gennaio 1995, BEMIM/Commissione, la ricorrente desume che la facoltà accordata alla Commissione dal regolamento n. 17 di non pronunciarsi in merito all'esistenza o meno di un'infrazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CE è giustificata in relazione a situazioni in cui essa non dispone di una competenza esclusiva, in quanto la condivide con i giudici degli Stati membri. Per contro, qualora la competenza della Commissione sia esclusiva, essa non può avvalersi di tale facoltà.
Orbene, la ricorrente ritiene che le misure necessarie per l'istruzione di una denuncia, presentata contro le amministrazioni postali degli Stati membri per aver esse violato, concertandosi sull'applicazione dell'art. 25 della convenzione UPU ed effettuando intercettazioni di remailing, gli artt. 85 e 86 del Trattato CE, esulino dalla competenza del giudice nazionale o addirittura di vari giudici nazionali che si pronunciano individualmente in diversi Stati membri. Da ciò deriverebbe che la Commissione dispone di fatto di una competenza esclusiva a conoscere di una denuncia che presenti siffatte caratteristiche.
134. Quanto alla ricevibilità del quinto motivo, mi richiamo a quanto ho già affermato in relazione al motivo precedente.
135. Gli argomenti dedotti dall'IECC a sostegno del quinto motivo costituiscono, in buona parte, un aspetto particolare di quelli già formulati nell'ambito del quarto motivo, che sono stati opportunamente esaminati. Si tratta, in definitiva, di stabilire la portata degli obblighi della Commissione quando si trovi di fronte a una denuncia relativa a pratiche restrittive della concorrenza. Mi attengo dunque a quanto ho esposto nell'analisi di tale motivo.
136. A mio parere, l'unica questione di interesse originale che solleva questo motivo è il confronto tra le circostanze della fattispecie ed i fatti che hanno dato luogo alla sentenza Ufex, del 4 marzo 1999, cui la ricorrente ha fatto ampio riferimento già nelle sue memorie di replica.
Secondo la tesi dell'IECC, in entrambi i casi la Commissione si sarebbe rifiutata di vietare violazioni accertate delle norme sulla concorrenza in ragione del fatto che esse sarebbero cessate, senza verificare l'eventuale persistenza degli effetti di tali pratiche nell'ambito della valutazione dell'interesse comunitario.
137. L'interpretazione della ricorrente, per quanto suggestiva, è intenzionalmente semplicistica.
138. Nella causa Ufex, la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale di primo grado in quanto esso aveva ammesso che l'istruzione di una denuncia relativa, certamente, a passate infrazioni non corrispondesse al ruolo attribuito alla Commissione dal Trattato, ma servisse ad agevolare l'azione esperita dai denuncianti al fine di ottenere il risarcimento dei danni dinanzi ai giudici nazionali .
139. Nelle conclusioni da me presentate in tale causa mi interessava soprattutto confutare la valutazione, di carattere generale, contenuta nella decisione allora impugnata e confermata dalla sentenza di primo grado, secondo la quale - in breve - la Commissione avrebbe potuto disinteressarsi di qualsiasi denuncia relativa a pratiche contrarie alla concorrenza a partire dal momento in cui fossero cessate. Di questa impostazione ho considerato particolarmente erroneo l'argomento secondo cui, in casi del genere, l'unico interesse in gioco sarebbe l'interesse particolare della parte denunciante a rendere agevole l'azione di risarcimento dei danni derivanti da tali pratiche.
140. Come ho già affermato in quella sede, «la Commissione non deve tollerare tale situazione, ma è tenuta a ripristinare il gioco della libera concorrenza nel settore di cui trattasi, sempre che sussistano le ulteriori circostanze che giustificano l'"interesse comunitario" del suo intervento». Inoltre, ho considerato tale obiettivo perfettamente compatibile con il fatto che i denuncianti mirino, da parte loro, a realizzare i propri interessi privati.
141. In sintesi, all'epoca ho sostenuto che la Commissione non poteva esimersi dall'esame di una denuncia, con il pretesto che le pratiche alle quali essa si riferiva - delle quali era stata accertata l'incompatibilità con il diritto della concorrenza - fossero definitivamente cessate, senza verificare se ne persistessero gli effetti.
142. La sentenza pronunciata dalla Corte sembra avere accolto questa interpretazione laddove afferma che «la Commissione non può, quando stabilisce l'ordine di priorità nel trattamento delle denunce con cui è adita, considerare escluse a priori dalla sua sfera d'azione determinate situazioni rientranti nel ruolo assegnatole dal Trattato» . Si dava così risposta al modo preoccupante in cui la Commissione interpretava il proprio compito, che le permetteva di eludere l'esame relativo a pratiche passate senza fornire ulteriori motivazioni.
143. La Corte ha aggiunto che «la Commissione non può [...] basarsi unicamente sul fatto che siano cessate pratiche assertivamente contrarie al Trattato per decidere di archiviare per assenza di interesse comunitario la denuncia che segnala tali pratiche, senza aver verificato che non persistano effetti anticoncorrenziali e che, all'occorrenza, la gravità delle asserite violazioni della concorrenza o la persistenza dei loro effetti non siano tali da attribuire a tale denuncia un interesse comunitario» .
144. Il controllo di legittimità esercitato dal Tribunale nel presente procedimento non presenta le stesse caratteristiche.
145. In primo luogo, il Tribunale ha constatato che la Commissione non aveva effettuato un esame definitivo della legittimità delle pratiche controverse alla luce dell'art. 86 . Non si può quindi dedurre che le intercettazioni oggetto della controversia costituissero altrettante violazioni di tale norma. La sentenza 10 febbraio 2000, Deutsche Post, nella quale la Corte ha giudicato compatibili con le norme sulla concorrenza talune modalità d'esercizio, da parte di un OPP, del diritto conferitogli dall'art. 25, n. 3, della convenzione UPU, può servire ad stemperare eventuali deduzioni precipitose. Il fondamento logico di detta sentenza è che, diversamente, si metterebbe in pericolo l'adempimento, in condizioni economiche equilibrate, della missione di interesse generale derivante dagli obblighi di servizio universale che incombono all'operatore pubblico . Sebbene la sentenza sia stata pronunciata in relazione al remailing non fisico ABA, si possono probabilmente trarre le stesse conclusioni per qualsiasi forma di remailing.
Per contro, nella causa Ufex, la Commissione aveva definitivamente accertato, nella decisione GD-Net, la distorsione della concorrenza risultante dalle pratiche controverse.
146. In secondo luogo, nella sentenza impugnata non figura il ragionamento esposto al punto 58 della sentenza del Tribunale 15 gennaio 1997, SFEI e a./Commissione, annullata dalla sentenza Ufex, secondo il quale «l'istruzione della pratica e l'accertamento di infrazioni compiute in passato non risponderebbero all'interesse di garantire una concorrenza non falsata nel mercato comune e non si ricollegherebbero, quindi, ai compiti attribuiti alla Commissione dal Trattato», argomento che è servito come base per un'illegittima «inerzia» dell'esecutivo comunitario, come ho già segnalato in precedenza.
Nella fattispecie, i punti 146 e seguenti della sentenza impugnata lasciano intendere che la cessazione delle pratiche controverse non autorizza la Commissione a non intervenire. Più modestamente, essa viene qualificata come un elemento di valutazione dell'interesse comunitario a proseguire l'esame della denuncia.
147. Infine, nel caso di specie il Tribunale ha effettuato, ai punti da 150 a 153 della sentenza impugnata, una valutazione meticolosa dell'altro elemento di cui ha tenuto conto la Commissione per decidere di non procedere all'esame della denuncia, vale a dire l'improbabilità, date le garanzie fornite dai vari OPP, che si rinnovassero pratiche che - ripeto - la Commissione si è astenuta dal valutare alla luce dell'art. 86 del Trattato CE. Questo rischio costituisce, peraltro, il principale effetto distorsivo persistente dedotto dalla ricorrente.
148. Alla luce di queste tre precisazioni, concludo che i principi desumibili dalla sentenza Ufex non sono applicabili al presente procedimento.
149. Il presente motivo dev'essere quindi respinto.
Sul sesto motivo di impugnazione: mancanza di motivazione
150. Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata incorrerebbe in tre contraddizioni, che costituiscono difetti di motivazione.
151. In primo luogo, la dichiarazione del Tribunale di cui al punto 121 della sua sentenza, in relazione al punto 69, conferma che la decisione 6 aprile 1995 non riguarda le asserite violazioni dell'art. 85 del Trattato da parte degli OPP, mentre in base alla lettura dei punti da 97 a 100 della stessa sentenza si perverrebbe alla conclusione opposta.
152. Questo primo (e artificioso) argomento è, nel migliore dei casi, inoperante, dal momento che un denunciante, ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17, non ha alcun diritto di imporre alla Commissione un particolare schema d'esame della sua denuncia né la qualificazione giuridica dei fatti denunciati. Inoltre, la ricorrente riesce a scorgere, nei punti citati, l'asserita conclusione contraddittoria solo richiamando elementi e deduzioni estranei al ragionamento del Tribunale ed insufficienti, sotto ogni profilo, per sostenere tale tesi.
153. La seconda contraddizione si riscontrerebbe tra il punto 145 della sentenza impugnata, nel quale il Tribunale constata che «risulta dalla decisione 14 agosto 1995, relativa al remailing ABC, che la Commissione non ha proceduto ad un esame definitivo della legittimità delle pratiche di cui trattasi alla luce dell'art. 86 del Trattato», e il punto 105, secondo il quale «la Commissione, nell'affermare che l'intercettazione del remailing ABA commerciale non costituiva un abuso, ai termini dell'art. 86 del Trattato, ha commesso un errore di diritto».
154. L'asserita incompatibilità non sussiste, in quanto, nel primo punto citato, il Tribunale ha esaminato la legittimità della decisione della Commissione 14 agosto 1995 di non fare momentaneamente ricorso al suo potere di accertare un'infrazione e, nel secondo punto, ha concluso che la decisione definitiva 6 aprile 1995, relativa alla compatibilità di talune pratiche con l'art. 86 del Trattato CE, era contraria al diritto.
La presunta contraddizione si fonda esclusivamente su argomenti che riguardano, da un lato, la portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995 e, dall'altro, i limiti della facoltà della Commissione di non adottare una decisione definitiva che dichiari un'infrazione. Sono pertanto argomenti di merito che, oltre ad essere stati esaminati in relazione ad altri motivi di impugnazione, non trovano spazio nell'ambito di una presunta violazione delle forme sostanziali.
155. La ricorrente rileva una terza incompatibilità tra gli argomenti di alcune parti della sentenza impugnata. Da un lato, ai punti da 169 a 171, il Tribunale afferma che la mera esistenza dell'art. 25 della convenzione UPU non costituisce, da parte degli OPP, un'infrazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza; solo qualora gli OPP si avvalessero di detta disposizione, e qualora ciò incidesse sul commercio tra Stati membri, essa potrebbe rientrare nell'ambito di applicazione delle norme comunitarie. Dall'altro lato, ai punti da 99 a 101, il Tribunale riconoscerebbe il nesso esistente tra l'accordo CEPT e la necessità di applicare il meccanismo previsto dall'art. 25 della convenzione UPU, insieme al fatto che gli OPP si sono effettivamente avvalsi di tale disposizione per procedere alle intercettazioni controverse.
156. Non riesco a comprendere in che cosa possa consistere la contraddizione che la ricorrente attribuisce al ragionamento esposto in queste due serie di punti.
Nella prima, vale a dire i punti da 169 a 171, il Tribunale, giudice di legittimità, si occupa di confutare l'argomento della ricorrente, secondo cui l'esistenza stessa dell'art. 25 della convenzione UPU costituirebbe una pratica collusiva. Il Tribunale conclude - a ragione, a mio parere - che solo il ricorso concreto, da parte degli OPP, a tale disposizione, la quale peraltro si inserisce in un trattato internazionale di portata universale, può sollevare questioni di compatibilità con le norme comunitarie in materia di concorrenza, sempreché incida sul commercio tra Stati membri. A questo proposito, è decisivo l'enunciato principale contenuto nella prima frase del punto 171, che la ricorrente ha preferito escludere dal suo confronto. In tale frase si ricorda che il detto art. 25 «non impone l'obbligo di intercettare la corrispondenza oggetto di remailing».
Ai punti da 99 a 101 della sentenza impugnata, il Tribunale giustamente respinge l'interpretazione che la Commissione dà all'art. 86, nella decisione 6 aprile 1995, in relazione ad uno di tali casi di ricorso all'art. 25 della convenzione UPU.
157. Il sesto motivo dev'essere interamente respinto.
Sul settimo motivo di impugnazione: errore di diritto con riferimento alla nozione giuridica di sviamento di potere
158. La ricorrente contesta infine la valutazione del Tribunale relativa ai suoi argomenti riguardanti lo sviamento di potere nell'adozione delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995.
159. In primo luogo, il Tribunale avrebbe commesso l'errore di non procedere alla valutazione globale degli indizi ad esso presentati, omettendo inoltre l'esame di vari di essi.
160. Il fatto che il Tribunale abbia scelto di esaminare individualmente ciascuno degli elementi prodotti non significa che non li abbia valutati anche nel loro insieme. Per giunta, va ricordato che il presunto sviamento di potere denunciato in primo grado riguardava l'utilizzo, da parte della Commissione, dei suoi poteri allo scopo di favorire gli interessi settoriali degli OPP. Al punto 190 in fine della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato legittimo che la Commissione perseguisse, nel settore postale, il duplice obiettivo di garantire l'applicazione delle norme in materia di concorrenza e di procedere nel contempo alla liberalizzazione di detto settore, senza che tale duplice obiettivo comportasse uno sviamento di potere nell'adozione delle decisioni controverse.
Nessuno degli elementi che il Tribunale avrebbe omesso di valutare, nell'ipotesi che fossero pertinenti ed oggettivi, inficia tale valutazione.
161. In secondo luogo, la ricorrente contesta al giudice adito di aver dichiarato, al punto 193 della sentenza, che l'esame del trattamento riservato dalla Commissione ad altre denunce relative allo stesso settore non era pertinente per accertare l'asserito sviamento di potere.
162. Mi limito a rilevare che il Tribunale ha ritenuto che la ricorrente avesse fatto riferimento ad altre denunce o controversie giudiziarie relative ad attività postali «chiaramente diverse dal caso "remailing"». Esso ha pronunciato un giudizio di pertinenza, perfettamente conforme alla definizione giuridica degli elementi che si possono dedurre a sostegno di un argomento relativo allo sviamento di potere.
163. Si deve quindi respingere il settimo motivo di impugnazione.
Sulle spese
164. A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado ai sensi dell'art. 118, la parte soccombente è condannata alle spese. Di conseguenza, qualora la Corte respinga o si dichiari integralmente irricevibili, come propongo, i motivi dedotti dalla ricorrente in entrambi i procedimenti, quest'ultima dev'essere condannata alle spese.
Conclusione
165. Avendo proposto di respingere tutti i motivi di impugnazione dedotti contro le sentenze 16 settembre 1998, pronunciate dal Tribunale di primo grado nella causa T-110/95 e nelle cause riunite T-133/95 e T-204/95, propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese.