61986CC0088_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
1 . Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven heeft het Hof vier vragen gesteld met betrekking tot de uitlegging van verordening nr.*517/72 van de Raad van 28*februari*1972 betreffende de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor het geregeld vervoer en de bijzondere vormen van geregeld vervoer met autobussen tussen de Lid-Staten ( PB*1972, L*67, blz.*19 ), gewijzigd bij verordening nr.*1301/78 van 12*juni*1978 ( PB*1978, L*158, blz.*1 ).
2 . Alvorens op deze vragen in te gaan, lijkt het mij nuttig verordening nr.*517/72 op bepaalde punten te vergelijken met het oorspronkelijke voorstel dat de Commissie op 17*juli*1969 bij de Raad had ingediend (( document COM(69 ) 485 final )).
3 . Volgens dit voorstel werden de beslissingen over aanvragen om verkrijging en verlenging van een vergunning alsook om instelling, wijziging of opheffing van een vervoerdienst, in onderlinge overeenstemming genomen door de Lid-Staten wier grondgebied door het betrokken vervoer werd gebruikt ( artikel*16 ). Een beroepsmogelijkheid tegen deze beslissingen was niet voorzien .
4 . Ingeval er echter verscheidene aanvragers waren die een aanvraag tot het instellen van hetzelfde geregeld vervoer of dezelfde bijzondere vorm van geregeld vervoer indienden, berustte de keuze van de aanvrager aan wie de vergunning zou worden verleend, bij de Lid-Staat op wiens grondgebied het beginpunt van het vervoer lag .
5 . Die keuze moest met redenen worden omkleed en de Lid-Staten dienden erop toe te zien, dat de betrokken natuurlijke of rechtspersonen ten aanzien van laatstbedoelde beslissingen "hun belangen met passende middelen (( konden )) verdedigen ". In de considerans werd gezegd, dat de vervoerders in beroep moesten kunnen gaan tegen beslissingen van de Lid-Staten met betrekking tot de keuze van de aanvrager aan wie de vergunning werd verleend .
6 . Ten slotte was in artikel*18 bepaald, dat de Lid-Staat overging tot verlening, verlenging, wijziging of intrekking van de vergunning overeenkomstig de door de Lid-Staten in onderlinge overeenstemming genomen beslissingen respectievelijk de beslissingen van de Commissie ( in de gevallen waarin de Lid-Staten geen overeenstemming hadden bereikt ).
7 . Ook in verordening nr.*517/72, zoals deze uiteindelijk is vastgesteld, worden de beslissingen genomen hetzij door de Lid-Staten in onderlinge overeenstemming ( artikel*13, lid*1 ) hetzij door de Commissie ( artikel*14, lid*1 ), doch in voorkomend geval tevens, en dat is nieuw, door de Raad ( artikel*14, lid*2 ); volgens artikel*16 worden deze beslissingen evenwel gevolgd door een beschikking van de "bevoegde autoriteit" van de Lid-Staat op wiens grondgebied de zetel van de onderneming is gevestigd . In artikel*16, leden*2 en*3, komt de term "beschikking" overigens tot driemaal toe voor .
8 . Bij deze beschikking wordt door de bevoegde autoriteit, handelende overeenkomstig de tussen de betrokken Lid-Staten bereikte overeenstemming of overeenkomstig de door de Commissie respectievelijk de Raad gegeven beschikking :
- de vergunning tot het instellen van een vervoerdienst verleend;
- toestemming verleend tot, of aan de houder van een vergunning mededeling gedaan van, de wijziging van de exploitatievoorwaarden van het vervoer;
- de vergunning verlengd, of
- de aanvraag formeel afgewezen .
9 . Volgens artikel*16, lid*2, moeten de door bevoegde autoriteit genomen beschikkingen "met redenen worden omkleed", en waarborgen de Lid-Staten "de vervoerondernemingen als zodanig de mogelijkheid om door passende middelen hun belangen te doen gelden ten aanzien van deze beschikkingen ". In de considerans van de verordening wordt in dit verband echter niet meer gesproken van "beroep ".
10 . Uit het voorgaande valt op te maken dat de Raad, op basis van eenstemmigheid overeenkomstig artikel*149 EEG-Verdrag, in die zin van het voorstel van de Commissie is afgeweken, dat hij aan de beslissingen die de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat op wiens grondgebied de zetel van de onderneming is gevestigd, aan het eind van de rit dient te nemen, uitdrukkelijk het karakter van "beschikking" heeft toegekend en dat hij het recht van de aanvragende onderneming om "haar belangen te doen gelden" heeft uitgebreid tot alle vier de soorten van beschikkingen die deze autoriteit kan geven .
11 . Het door de Raad ingevoerde systeem is nogal gecompliceerd en de verwijzing naar een "bevoegde autoriteit" kan op verschillende manieren worden ingevuld .
12 . In de eerste plaats valt te denken aan de mogelijkheid, dat elke Lid-Staat zijn bevoegdheden uit hoofde van verordening nr.*517/72 uitoefent door middel van een door hem daartoe aangewezen "bevoegde autoriteit ".
- Deze onderzoekt eerst, of aan de aanvraag van een vervoeronderneming gevolg kan worden gegeven, gelet op de op het grondgebied van deze Lid-Staat reeds bestaande vervoerdiensten .
- Vervolgens zendt zij de aanvraag, vergezeld van een negatief of positief advies, door aan de andere betrokken Lid-Staten . In het tweede geval verzoekt zij deze staten om hun instemming .
- Indien alle betrokken Lid-Staten ermee instemmen, geeft zij de vergunning af . Zij wijst de aanvraag af, wanneer zij zelf of de bevoegde autoriteit van een of meer van de andere betrokken Lid-Staten zich tegen afgifte van de vergunning verzet ( als een van de betrokken staten de zaak aan de Commissie voorlegt, zal de eindbeslissing moeten worden aangehouden ).
In deze opzet wordt tussen de "Lid-Staat" als bedoeld in artikel*13 en de "bevoegde autoriteit" in artikel*16 van de verordening geen onderscheid gemaakt .
13 . Een tweede mogelijkheid -*waarvoor in Nederland is gekozen ( vgl . in dit verband de verwijzingsbeschikking )*- is, dat de verordening door twee verschillende autoriteiten wordt uitgevoerd :
a)*De minister van Verkeer en Waterstaat
14 . Bij hem berust de echte beslissingsbevoegdheid, aangezien hij beslist over de wenselijkheid van het instellen van de dienst in verband met de reeds bestaande vervoerdiensten op het nationale grondgebied ( vgl . de in punt*3 van de verwijzingsbeschikking geciteerde brief van de minister aan de Commissie Vervoervergunningen ). Hij is het ook, die de andere betrokken Lid-Staten om hun instemming verzoekt .
b)*De bevoegde autoriteit
15 . In casu is dat de Commissie Vervoervergunningen . Deze deelt haar standpunt aan de minister mee ( artikel*13*b, lid*7, van het Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, hierna : UAP ). Daarna deelt de minister zijn beslissing omtrent de aanvraag of het verzoek aan deze commissie mee ( artikel*13*b, lid*8 ). Ten slotte geeft de Commissie zelf een beschikking en zendt een afschrift daarvan aan de minister .
16 . In het Nederlandse systeem zijn de "bevoegde autoriteit" en de "Lid-Staat" ( dit wil zeggen de minister ) dus twee verschillende en tot op zekere hoogte rivaliserende organen : in het onderhavige geval immers heeft de Commissie Vervoervergunningen er duidelijk blijk van gegeven, een ander standpunt in te nemen dan de minister, bij wiens oordeel zij zich nochtans moet neerleggen ( cf . punt*3, in fine, van de verwijzingsbeschikking ).
17 . Ik heb op deze twee wijzen van aanpak de aandacht gevestigd om duidelijk te maken, dat sommige van de vragen die bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn gerezen, een gevolg zijn van de wijze waarop de verordening in Nederland is uitgevoerd .
18 . Mijns inziens zullen wij van deze bijzondere aspecten afstand moeten nemen en uitgaan van de verordening zelf . Ik zal dan nu overgaan tot bespreking van de eerste vraag van het College van Beroep .
I - De eerste prejudiciële vraag
Deze luidt als volgt :
"Brengt een juiste uitleg van artikel*16, lid*2, van verordening ( EEG ) nr.*517/72 van de Raad mede dat het volstaat indien een Lid-Staat in zijn nationale wetgeving ter uitvoering van de verordening een voorziening heeft getroffen die belanghebbenden de mogelijkheid biedt tegen de openbaar ter inzage gelegde aanvraag binnen een termijn van dertig dagen schriftelijk bezwaren in te dienen, voordat een beslissing op de aanvraag wordt genomen?"
19 . Verzoeksters in het hoofdgeding ( BOVO Tours BV en Van Nood Touringcars BV ) en de Commissie zijn van mening, dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, terwijl de Britse, Franse en Nederlandse regering alsmede de derde belanghebbende partij in het hoofdgeding een bevestigende beantwoording bepleiten .
20 . Met de vraag wordt in wezen bedoeld te vernemen, of artikel*16, lid*2, tweede alinea, van verordening nr.*517/72 de Lid-Staten verplicht, de vervoerondernemingen de mogelijkheid te waarborgen om de in artikel*16, lid*1, bedoelde beschikkingen aan te vechten nadat deze zijn gegeven .
21 . Het valt niet te betwisten, dat diegenen onder de Lid-Staten die de betrokkenen in de gelegenheid stellen om schriftelijk bezwaar te maken tegen een aanvraag tot instelling van een busdienst vóórdat op deze aanvraag wordt beslist, hun daarmee de kans hebben gegeven een zekere mate van invloed op die beslissing uit te oefenen .
22 . Is dit gezien de formulering van artikel*16, lid*2, echter voldoende? Ik meen van niet . Volgens deze bepaling moeten "de door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten krachtens lid*1 genomen beschikkingen met redenen worden omkleed . De Lid-Staten waarborgen de vervoerondernemingen als zodanig de mogelijkheid om door passende middelen hun belangen te doen gelden ten aanzien van deze beschikkingen ."
23 . Het is duidelijk dat hier de beschikkingen zijn bedoeld, waarbij de "bevoegde autoriteiten" positief dan wel negatief op de vergunningaanvraag beslissen .
24 . De communautaire wetgever heeft voor ogen gestaan, dat de vervoerondernemingen aan de hand van de motivering van de beschikking inzicht konden verkrijgen in de gronden waarop zij berustte, en in de omstandigheden die tot verlening, weigering of wijziging van de vergunning hadden geleid . Eerst nadat zij van deze redengeving kennis hebben kunnen nemen, kunnen de ondernemingen werkelijk beoordelen of hun belangen al dan niet zijn geschaad .
25 . De motiveringsplicht zou geen zin hebben, als de geadresseerde van de beschikking of een andere belanghebbende vervoeronderneming niet over middelen beschikte om de juistheid van de aangevoerde gronden aan te vechten .
26 . Het kan immers voorkomen, dat de vergunning die uiteindelijk wordt verleend, met name ingeval van arbitrage door de Commissie of de Raad, verschilt van die waarom was gevraagd, bij voorbeeld wat betreft het traject waarvoor toestemming is verleend .
27 . Men kan zich eveneens voorstellen dat de aanvraag enkel wordt afgewezen, omdat volgens de Lid-Staat van vestiging van de onderneming op het beoogde traject op bevredigende wijze in de vervoerbehoefte wordt voorzien ( en de andere Lid-Staat ervan heeft afgezien de zaak aan de Commissie voor te leggen ). Moet in deze gevallen worden aangenomen, dat de aanvrager door de indiening van zijn aanvraag reeds "zijn belangen heeft doen gelden" en niet meer tegen de beschikking kan opkomen? Het antwoord is duidelijk ontkennend .
28 . Ook is het mogelijk, dat de beschikking enkel de identiteit van de vervoeronderneming betreft die de dienst mag gaan uitvoeren ( bij voorbeeld bij verlenging van de vergunning ). Ook hier lijkt mij het "indienen van een aanvraag" niet precies hetzelfde te zijn als het "doen gelden van zijn belangen ".
29 . Ten slotte is het interessant erop te wijzen, dat artikel*16 van verordening nr.*1191/69 van de Raad van 26*juni*1969 betreffende het optreden van de Lid-Staten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren ( PB*1969, L*156, blz.*1 ) als volgt is geformuleerd :
"De Lid-Staten dragen er zorg voor, dat de vervoersondernemingen als zodanig met passende middelen hun belangen kunnen verdedigen tegen de ter uitvoering van deze verordening genomen besluiten ."
30 . Artikel*12 van verordening nr.*1192/69 van de Raad van 26*juni*1969 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen ( PB*1969, L*156, blz.*8 ) luidt hetzelfde, behalve dat "vervoersondernemingen" is vervangen door "spoorwegondernemingen ".
31 . De Raad heeft zich dus laten inspireren door twee verordeningen die elk onmiskenbaar de mogelijkheid openden om alle krachtens de betrokken verordening genomen besluiten achteraf aan te vechten .
32 . De Britse en de Nederlandse regering alsook de derde belanghebbende partij zijn niettemin van mening, dat volgens artikel*16, lid*2, tweede alinea, een procedure van het in Nederland bestaande type volstaat, omdat een rechterlijke toetsing achteraf "inopportuun", "materieel zonder inhoud" of toch maar slechts "marginaal" zou zijn .
33 . Wat hiervan ook moge zijn, zeker is in elk geval dat wanneer de afwijzing een gevolg is van het standpunt van de Lid-Staat van vestiging van de onderneming, of wanneer de beschikking uitsluitend de identiteit van de onderneming betreft die een dienst mag gaan exploiteren, die reeds bestaat of tegen de instelling waarvan geen bezwaar is gemaakt, een beroep hoe dan ook gericht zou zijn tegen de echte auteur van de beschikking ( onverminderd hetgeen ik hieronder nog zal opmerken omtrent de situatie in Nederland ).
34 . Hoe ligt de situatie, wanneer de vergunning om een bepaalde geregelde dienst in te stellen conform de instemming van twee of meer betrokken Lid-Staten wordt verleend en een belanghebbende, zoals in de bij het College van Beroep aanhangige zaak, de vergunning wil zien ingetrokken of vernietigd?
35 . Zoals ik hieronder bij de beantwoording van de tweede vraag nog nader zal toelichten, meen ik dat ook in dit geval de vergunning als een nationale beslissing is te beschouwen . De rechter of een andere bevoegde nationale instantie zal de door de Lid-Staat van vestiging van de onderneming voor zijn eigen grondgebied gegeven instemming kunnen toetsen, in het bijzonder aan de materiële criteria van de rechtstreeks toepasselijke artikelen*8, 9 en*11 van de verordening . Zijn deze niet juist toegepast, kan de vergunning, voor zover op dit grondgebied betrekking hebbend, zo nodig vernietigd worden .
36 . Voordat verordening nr.*517/72 werd vastgesteld, had de vervoerondernemer verscheidene vergunningen nodig die elk slechts golden voor het grondgebied van één van de betrokken Lid-Staten . De nieuwigheid die deze verordening heeft gebracht, is dat de vervoerder niet meer zelf de toestemming van de andere Lid-Staten behoeft te vragen en voortaan voor het gehele traject maar één vergunning nodig heeft . Dit neemt niet weg, dat ook in het nieuwe systeem elke Lid-Staat alleen toestemming verleent voor zijn eigen grondgebied . Deze partiële toestemming moet derhalve ook afzonderlijk kunnen worden aangevochten .
37 . Gesteld dat de dienst geëxploiteerd wordt in samenwerking met een onderneming uit de andere betrokken Lid-Staat, dan zal de aan deze laatste verleende vergunning automatisch ongeldig worden ingeval de toestemming van de bevoegde autoriteit van de eerste Lid-Staat voor de exploitatie van de dienst op zijn grondgebied wordt nietigverklaard . ( Dit zal uiteraard niet het geval zijn, als de beslissing geen verband houdt met de exploitatie van de dienst, maar alleen met de identiteit van de exploitant ).
38 . Wanneer, zoals in Nederland, de minister en niet de in artikel*16 bedoelde "bevoegde autoriteit" degene is bij wie de echte beslissingsbevoegdheid ter zake ligt, meen ik dat de beslissingen van deze instanties als één geheel moeten worden gezien en wel als de beslissing van de overheid van de betrokken Lid-Staat . De Lid-Staat handelt door middel van de bevoegde autoriteit . Een actie tegen de beschikking van de bevoegde autoriteit is in feite gericht tegen de beslissing van de Lid-Staat .
39 . Nu mag een Lid-Staat evenwel niet door de wijze van uitvoering van een gemeenschapsverordening het nuttig effect van een van de bepalingen van die verordening teniet doen .
40 . Dit is echter precies wat er zou gebeuren, wanneer een beroep tegen de beschikking van de "bevoegde autoriteit" werd afgewezen of niet-ontvankelijk verklaard op grond dat deze autoriteit een gebonden bevoegdheid uitoefende, en wanneer een beroep tegen de beslissing van de minister van Verkeer hetzelfde lot was beschoren omdat het niet een beschikking van de in artikel*16 bedoelde bevoegde autoriteit betrof .
41 . Als de krachtens artikel*16 gegeven beschikking louter de weerslag vormt van de ( positieve of negatieve ) beschikking van de Raad of de Commissie, kan de betrokken nationale rechter het Hof om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die beschikking vragen . In dit geval zou een toetsing achteraf evenmin praktische betekenis missen .
42 . Ik geef toe, dat wanneer een vergunning is geweigerd op grond van het verzet van een andere Lid-Staat dan die waar de onderneming haar zetel heeft, een beroep van de aanvrager bij de rechter van laatstbedoelde Lid-Staat op niets zou uitlopen . Daarentegen zou hij of zijn partner uit de andere Lid-Staat, wiens aanvraag noodzakelijkerwijs eveneens zou zijn afgewezen, wel in beroep kunnen komen bij de bevoegde instanties van deze staat .
43 . Ook valt aan te nemen dat wegens de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de Lid-Staten, de Raad en de Commissie zonder twijfel bij dit soort van besluiten beschikken, de middelen die men kan aanvoeren, in al deze gevallen beperkt zullen zijn tot, bij voorbeeld, kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid . Voor tal van besluiten van economische aard geldt echter hetzelfde, en dit is geen reden om aan artikel*16, lid*2, een andere betekenis toe te kennen dan het heeft .
44 . Bij een toetsing achteraf zou tevens kunnen worden nagegaan of de vormvoorschriften zijn nageleefd, de besluitvormingsprocedure regelmatig is geweest, de andere Lid-Staat zijn toestemming heeft gegeven en of de beschikking strookt met die van de Raad of van de Commissie . Een dergelijke toetsing zou dus volstrekt niet zinledig zijn .
45 . Een ander argument tegen toetsing achteraf wordt ontleend aan artikel*16*bis, dat in verordening nr.*517/72 is ingelast bij verordening nr.*1301/78 van 12*juni*1978 ( PB*1978, L*158, blz.*1 ). Volgens deze bepaling kan een voorlopige vergunning worden afgegeven, wanneer de beschikking over de verlenging van de vergunning, met name wegens bezwaren van andere betrokken vervoerders, niet vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunning kan worden gegeven .
46 . De Britse regering is van mening, dat als het de bedoeling van de Raad was geweest de Lid-Staten te verplichten om tegen de krachtens artikel*13, lid*1, genomen beslissingen beroep open te stellen, hij dit uitdrukkelijk had bepaald en dat in artikel*16*bis, lid*1, dan naar die bepaling zou zijn verwezen .
47 . Dit argument overtuigt mij niet . Wanneer artikel*16*bis spreekt van het maken van bezwaar vóór de verlenging van de vergunning, sluit het stellig aan bij het geval dat een Lid-Staat, wat hem geheel vrijstaat, de betrokkenen in de gelegenheid heeft gesteld om hun belangen reeds geldend te maken voordat een nieuwe beschikking wordt genomen . Daarmee is echter nog niets gezegd over de hier in geding zijnde vraag, of artikel*16 al dan niet een toetsing achteraf vereist . Doet het dit wél, behoeft dit niet nog eens in artikel*16*bis te worden vermeld .
48 . Artikel*16*bis nu zwijgt hierover . Dit vormt dus een bijkomend bewijs, dat artikel*16 in bovenbedoelde zin moet worden uitgelegd .
49 . Overigens ziet artikel*16*bis primair op het geval, dat verscheidene ondernemingen uit een zelfde Lid-Staat naar een vergunning dingen . Deze kwestie gaat voornamelijk en waarschijnlijk zelfs uitsluitend de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van vestiging van deze ondernemingen aan .
50 . Alvorens de bespreking van deze vraag af te sluiten, wil ik nog iets zeggen over een probleem dat de nationale rechter in zijn vragen niet aan de orde heeft gesteld, namelijk welke de "passende middelen" zijn waarmee de ondernemingen hun belangen moeten kunnen doen gelden .
51 . Het is wel duidelijk, dat de Lid-Staten op grond van deze bepaling een grote mate van vrijheid hebben bij de bepaling van de aard en de modaliteiten van deze middelen, uitgaande van met name de bijzondere kenmerken van hun nationale rechtstelsel . In de considerans van het voorstel van de Commissie werd nog gesproken van de mogelijkheid van beroep voor de vervoerders, in de considerans van de verordening van de Raad evenwel niet meer . Het behoeft dus niet noodzakelijkerwijs een controle door de rechter te zijn . Die Lid-Staten waarin tegen dit type van beschikkingen wél beroep openstaat bij de administratieve of de burgerlijke rechter, behoeven ter uitvoering van artikel*16, lid*2, dus verder geen bijzondere maatregelen te nemen, als zij dit niet wensen .
52 . Ik kom derhalve tot de slotsom, dat artikel*16, lid*2, de Lid-Staten wél in ruime mate vrijlaat wat betreft de wijze waarop de ondernemingen hun belangen moeten kunnen geldend maken, doch niet wat betreft het stadium waarin deze mogelijkheid moet bestaan . De eerste vraag moet derhalve ontkennend worden beantwoord .
II - De tweede prejudiciële vraag
53 . Deze luidt als volgt :
"Moeten de beslissingen over de aanvragen tot instelling van geregeld vervoer, die in onderlinge overeenstemming worden genomen door de Lid-Staten op wier grondgebied de reizigers worden opgenomen en afgezet, als bedoeld in artikel*13, lid*1, van de verordening, bij een juiste uitleg van dat artikellid worden verstaan
a ) als een beslissing van de Lid-Staat van vestiging van de aanvragende onderneming die deze Lid-Staat slechts neemt na instemming van de andere betrokken Lid-Staten,
dan wel
b ) als een meerzijdige, in internationaal overleg tot stand gekomen beslissing van meerdere Lid-Staten te zamen,
dan wel
c ) als een beslissing sui generis, die, gelet op het karakter ervan en rekening houdende met de verdere mogelijke besluitvorming bij ontbreken van die beslissing, op één lijn kan worden gesteld met een handeling of beschikking van een instelling van de Gemeenschap?"
54 . Volgens de rechtspraak van het Hof sluit de rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening niet uit, "dat de tekst zelf van deze verordening een communautaire instelling of een Lid-Staat machtigt tot het nemen van uitvoeringsmaatregelen . De wijze waarop deze bevoegdheid wordt uitgeoefend, wordt in het laatste geval geregeld door het publiekrecht van de betrokken Lid-Staat; de rechtstreekse toepasselijkheid van de handeling waarbij de Lid-Staat tot het nemen van de betrokken nationale maatregelen wordt gemachtigd, zal tot gevolg hebben dat de nationale rechterlijke instanties toezicht kunnen houden op de verenigbaarheid van die nationale maatregelen met de inhoud van de gemeenschapsverordening."*(1 )
55 . De in dit arrest ontwikkelde beginselen sluiten mogelijkheid c mijns inziens uit .
56 . De Gemeenschap wordt gekenmerkt door een indirecte of gedecentraliseerde bestuurlijke organisatie . Het feit dat in het kader van de uitvoering van een gemeenschapsverordening een nationale maatregel noodzakelijk is, maakt deze nog niet tot een handeling die op één lijn met een beschikking van een instelling kan worden gesteld .
57 . Ik zie niet in, waarom dit anders zou moeten zijn wanneer volgens de betrokken verordening twee of meer Lid-Staten dienen samen te werken en een handeling van de Commissie of de Raad alleen vereist is bij gebreke van overeenstemming tussen de Lid-Staten .
58 . Mogelijkheid b moet eveneens worden verworpen .
59 . Wanneer een door één enkele Lid-Staat krachtens een gemeenschapsverordening genomen besluit onderworpen is aan het toezicht van de nationale rechter op de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht, dan zou het gerijmd zijn, als dit toezicht onmogelijk zou worden zodra twee Lid-Staten ten behoeve van de uitvoering van een dergelijke verordening met elkaar hebben samengewerkt .
60 . Het is volstrekt ondenkbaar, dat de uitvoering van een gemeenschapsverordening beheerst zou worden door het internationaal publiekrecht zodra twee Lid-Staten ter zake met elkaar overleg voeren . In de eigen rechtsorde die het Verdrag heeft geschapen, is geen plaats meer voor de toepassing van het volkenrecht op vragen die binnen de werkingssfeer van het Verdrag vallen.*(2 )
61 . In de tweede plaats, als men artikel*16, lid*2, met mij zo uitlegt, dat de Lid-Staten verplicht zijn de vervoerondernemingen de mogelijkheid te waarborgen om hun belangen te doen gelden nadat de bevoegde autoriteit een beslissing heeft genomen, dan moet men tevens tot de conclusie komen, dat de Raad in deze beslissingen juist geen internationale overeenkomsten heeft gezien die onttrokken waren aan het toezicht van de nationale rechter . Daarmee heeft hij meteen ook willen uitsluiten, dat tegen dergelijke acties allerlei niet-ontvankelijkheidsgronden als die ontleend aan het beginsel van de "acte de gouvernement" konden worden aangevoerd .
62 . Hoewel de Raad er zich van bewust was, dat de beslissingen van de "bevoegde autoriteit" in een groot aantal gevallen ( doch niet altijd ) op de overeenstemming tussen twee of meer Lid-Staten zouden zijn gebaseerd en soms niet meer dan een omzetting van een arbitrale beslissing van de Commissie of de Raad zouden inhouden, heeft hij niet de in artikel*13, lid*1, of in artikel*14, leden*1 en*2, bedoelde beslissingen beschouwd als handeling waartegen kan worden opgekomen, maar de door de "bevoegde autoriteit" van de Lid-Staat van vestiging van de onderneming krachtens artikel*16, lid*1, genomen beslissingen, die formeel steeds nationale beslissingen zijn .
63 . Deze beslissingen moeten met redenen worden omkleed . Het motiveringsvereiste is niet gesteld met betrekking tot de onderlinge overeenstemming tussen de Lid-Staten als bedoeld in artikel*13, lid*1 . Dit hangt ongetwijfeld samen met het feit dat deze overeenstemming niet werkt jegens de aanvrager, die uitsluitend wordt geraakt door de beslissing van de bevoegde autoriteit . De onderlinge overeenstemming is louter een verplichte stap in de procedure die tot de in artikel*16, lid*1, bedoelde beslissing leidt, en alleen de laatste wordt de aanvrager ter kennis gebracht . De tekst van de instemming ( waarschijnlijk niet meer dan een schriftelijk antwoord op de toezending van de aanvraag ) alsook de beslissing van de Commissie of de Raad zal de aanvrager wel nooit onder ogen krijgen .
64 . Andere argumenten pleiten ervoor, de uitdrukkingen "in onderlinge overeenstemming genomen beslissingen" ( artikel*13, lid*1 ), "onderhandelingen" ( artikel*14, lid*1 ), en "overeenstemming" respectievelijk "akkoord" ( artikel*14, leden 1*en*3 ) niet in de technische zin op te vatten die zij in het verdragenrecht hebben .
65 . Zo worden in de op dezelfde dag als verordening nr.*517/72 vastgestelde verordening nr.*516/72 van de Raad betreffende de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor pendelvervoer met autobussen ( autocars ) tussen de Lid-Staten*(3 ) de termen "overeenstemming/akkoord" en "zienswijze" door elkaar gebruikt om telkens hetzelfde aan te duiden ( zie de artikelen*14 en*15 ).
66 . Ook is het interessant erop te wijzen, dat in de richtlijn van de Raad van 25*juli*1983 betreffende de toelating van geregelde interregionale luchtdiensten voor het vervoer van reizigers, post en goederen tussen de Lid-Staten*(4 ) dezelfde vraag wordt geregeld zonder gebruikmaking van termen als "onderhandelingen" en "overeenstemming ". Als een luchtvaartmaatschappij, gevestigd in staat A, een lijndienst wil openen op een regionale luchthaven in staat B, dient zij een aanvraag in in staat*A . Keurt deze de aanvraag goed, zendt hij haar door aan staat*B . Deze staat is degene die de betrokken maatschappij vergunning verleent tot het exploiteren van zulk een interregionale luchtdienst, indien deze voldoet aan de voorwaarden van de richtlijn ( artikel*3 ). Wanneer een dergelijke dienst eenmaal is toegestaan, kan staat*A zich niet meer verzetten tegen aanvragen van luchtvaartmaatschappijen van staat*B om op dezelfde route eveneens een interregionale dienst te mogen instellen ( artikel*6, lid*3 ). Ook al ligt de kwestie bij luchtdiensten eenvoudiger dan bij het wegvervoer, toont mijns inziens evenwel ook dit voorbeeld aan, dat het bij al deze vervoervergunningen niet gaat om "meerzijdige, in internationaal overleg tot stand gekomen beslissingen van meerdere Lid-Staten te zamen" als bedoeld onder b van de tweede vraag, maar om beslissingen van een Lid-Staat die deze neemt na instemming van de andere Lid-Staten, als bedoeld onder a van dezelfde vraag .
67 . In deze uitleg voel ik mij gesteund door een recent arrest van het Hof, waarin het -*anders dan de Commissie *- geen overeenkomst zag in een besluit van de Franse minister van Financiën om -*op verzoek van de Griekse autoriteiten en nadat deze alle vereiste inlichtingen hadden verschaft *- uit bepaalde streken in Griekenland afkomstige kwaliteitswijnen met de benaming "Samos -*natuurlijke zoete wijn *- grand cru" conform de wet fiscaal gelijk te stellen ( arrest van 7*april*1987, zaak*196/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr.*1987, blz.*1597, punt*IV.1 van het rapport ter terechtzitting en r.o.*16 en*17 ).
68 . Om weer terug te komen tot de onderhavige zaak, bijzonder instructief is mijns inziens ook de brief van 17*november*1983, waarbij de Nederlandse minister van Verkeer en Waterstaat zijn standpunt meedeelde aan de Commissie Vervoervergunningen ( het College van Beroep heeft deze brief herhaalde malen gekwalificeerd als "besluit van verweerder sub*1 "). Bij aandachtige lezing van deze brief, die in punt*3 van de verwijzingsbeschikking is weergegeven, valt op dat in de eerste plaats de redenen worden genoemd, op grond waarvan volgens deze minister de vergunning moet worden verleend ( punt*1 tot en met*3 ). Eerst in punt*4 vermeldt de minister, dat "de Britse autoriteiten inmiddels ruim een jaar geleden hebben meegedeeld bereid te zijn de vergunning te verlenen ". Hieruit kan men afleiden, dat het inderdaad gaat om een met instemming van de andere betrokken Lid-Staat genomen nationale beslissing .
69 . Ook de navolgende, aan verordening nr.*517/72 ontleende overwegingen ten slotte duiden erop, dat wij hier niet te maken hebben met een overeenkomst die door het klassieke volkenrecht wordt beheerst .
70 . a)*De onderlinge overeenstemming bedoeld in artikel*13, lid*1, kan slechts tot stand komen binnen de door de communautaire regeling gestelde grenzen . In het bijzonder de materiële criteria van de artikelen*8_*9 en*11 van verordening nr.*517/72 moeten daarbij worden nageleefd . Door die criteria wordt de soevereine beoordelingsbevoegdheid van de betrokken Lid-Staten aan banden gelegd .
71 . b)*De aanvraag tot instelling van een dienst alsook de vergunning moeten in overeenstemming zijn met een door de Commissie opgesteld model . Bij de te geven instemming kunnen de Lid-Staten alleen maar de in artikel*3, lid*3, vermelde acht punten nader invullen . Wat de vorm van de beschikking betreft, zijn hun bevoegdheden beperkt als gevolg van het model dat door de Commissie is ingevoerd bij verordening nr.*1172/72 van 26*mei*1972 met betrekking tot de vaststelling van de documenten bedoeld in de verordening nr.*517/72 van de Raad en de verordening nr.*516/72 van de Raad.(5 )
72 . c)*De bevoegdheid van de betrokken Lid-Staten is nog verder beperkt, doordat de toegestane dienst geëxploiteerd moet worden overeenkomstig het door de Raad krachtens artikel*5, lid*1, van verordening nr.*517/72 vastgestelde modelexploitatiereglement .
73 . d)*Als een van de betrokken Lid-Staten van zijn vetorecht gebruik maakt, wordt de besluitvormingsprocedure daardoor niet verlamd, want de zaak kan aan de Commissie worden voorgelegd . De beslissingsbevoegdheid komt dan bij de Commissie dan wel de Raad te liggen . Niet alleen het besluit van de Commissie, maar ook dat van de Raad kan afwijken van het standpunt van een Lid-Staat op wiens grondgebied passagiers worden opgenomen of afgezet, want volgens artikel*14, lid*2, tweede alinea, worden de besluiten van de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen . In het klassieke volkenrecht daarentegen is het zo goed als onmogelijk om het veto van een staat te omzeilen .
74 . e)*De houder van de vergunning kan er afstand van doen door te kennen te geven, de exploitatie van de dienst te zullen staken . Bij een nationale beslissing is deze mogelijkheid zonder meer verklaarbaar, daarentegen niet bij een klassieke volkenrechtelijke overeenkomst .
75 . f)*Aangenomen dat, zoals het Verenigd Koninkrijk stelt, een onderneming een geregelde busdienst kan onderhouden tussen Lid-Staten waarin zij niet haar zetel heeft, moet zij toch haar aanvraag overeenkomstig artikel*12, lid*2, indienen bij de Lid-Staat waar zich haar zetel bevindt . Deze staat moet dan ingevolge de uit verordening nr.*517/72 voortvloeiende verplichtingen uitvoering geven aan een akkoord waarbij hij niet betrokken is geweest . De onderlinge overeenstemming kan dan ook alleen maar worden gezien als de gezamenlijke uitvoering van een door de Gemeenschap aan de Lid-Staten opgedragen bestuurstaak en niet als een klassieke internationale overeenkomst, want in het volkenrecht zou geen enkel land verplicht kunnen worden een tussen twee andere landen gesloten overeenkomst uit te voeren .
76 . Het systeem dat de Raad bij verordening nr.*517/72 heeft ingevoerd, moge dan misschien ongewoon en ingewikkeld zijn, toch geloof ik dat wij dit systeem moeten nemen zoals het is en het nuttig effect ervan moeten verzekeren, ook wanneer de uitlegging ervan een grote denkinspanning kost en ook al komen de hier in geding zijnde bepalingen niet meer voor in het voorstel tot herziening en samenvoeging van de verordeningen nrs.*117/66, 516 en 517/72, dat de Commissie zojuist bij de Raad heeft ingediend ( PB*1987, C*120, blz.*9 ). Niettemin volgt uit artikel*20 van dit voorstel overduidelijk, dat de betrokken beslissingen nationale beslissingen zijn die genomen worden na instemming van de bevoegde autoriteiten van de andere betrokken Lid-Staten .
77 . Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de tweede vraag te beantwoorden als volgt :
"De door de in artikel*16, lid*1, bedoelde bevoegde autoriteit genomen beslissingen zijn beslissingen van de Lid-Staat op wiens grondgebied de zetel van de onderneming is gevestigd, ook al zijn zij gebaseerd op de in artikel*13, lid*1, bedoelde onderlinge overeenstemming tussen de Lid-Staten op wier grondgebied de reizigers worden opgenomen of afgezet ."
III - De derde prejudiciële vraag
78 . Deze luidt als volgt :
"Indien het Hof de tweede vraag in laatstbedoelde zin beantwoordt, is dan die beslissing, zoals deze in dit geval door de Nederlandse minister van Verkeer en Waterstaat is medegedeeld en gemotiveerd bij zijn brief van 17*november*1983, ongeldig wegens strijd met artikel*190 van het EEG-Verdrag en/of met de verordening ( EEG ) nr.*517/72, in het bijzonder met artikel*8 daarvan, een en ander op de hiervoor vermelde gronden?"
79 . Deze vraag kan onbesproken blijven, aangezien het in mijn opvatting niet gaat om een beslissing die op één lijn is te stellen met een handeling of beschikking van een instelling van de Gemeenschap .
IV - De vierde prejudiciële vraag
80 . De laatste vraag luidt als volgt :
"Indien het Hof vraag*2 niet in de aldaar onder c bedoelde zin beantwoordt : brengt een juiste uitleg van artikel*8, lid*1, van de verordening mee dat onder 'het bestaande personenvervoer' uitsluitend moet worden verstaan het geregeld vervoer van personen met autobussen over hetzelfde traject met dezelfde wijze van oversteken van het Kanaal als het geregelde vervoer waarop de aanvraag betrekking heeft, of dienen daaronder mede te worden begrepen andere vormen van vervoer van personen met autobussen ( via een deels ander traject; met gebruikmaking van een andere wijze van oversteken van het Kanaal ), alsmede het personenvervoer per spoor?"
81 . Laten wij eerst de tekst van de betrokken bepaling in zijn geheel bezien .
82 . Artikel*8, lid*1, bepaalt, dat "de behandeling van een aanvraag ... ten doel (( heeft )) na te gaan of de verbinding waarop de aanvraag betrekking heeft niet reeds zowel kwantitatief als kwalitatief op bevredigende wijze door het bestaande personenvervoer wordt verzorgd ".
83 . De Raad had er gemakkelijk aan kunnen toevoegen "per autobus" of "over de weg", wat hij echter niet heeft gedaan .
84 . In lid*2 van artikel8 lezen wij, dat "bij de in lid*1 bedoelde behandeling met name in aanmerking (( worden )) genomen :
a ) de huidige en de te verwachten vervoerbehoeften, waaraan de aanvrager beoogt te voldoen;
b ) voor geregeld vervoer, de marktsituatie van het personenvervoer in de betrokken gebieden ."
85 . Het gebruik van de uitdrukkingen "personenvervoer" en "marktsituatie van het personenvervoer" wijst er mijns inziens op, dat de spoorwegdiensten niet buiten beschouwing mogen worden gelaten . Dit valt ook af te leiden uit de vijfde overweging van de considerans van de verordening, waarin wordt gezegd dat "om de goede werking van het vervoer tegen de laagste kosten voor de Gemeenschap (( bedoeld is kennelijk : gemeenschap )) te waarborgen, enerzijds het aanbod moet worden aangepast aan de specifieke vervoerbehoefte op de betrokken trajecten en anderzijds een doeltreffende cooerdinatie van het personenvervoer in de betrokken gebieden tot stand moet worden gebracht ".
86 . In de passages over de "laagste kosten voor de gemeenschap" en de "doeltreffende cooerdinatie van het personenvervoer" kan niets anders dan een toespeling op de verliezen van de spoorwegmaatschappijen worden gelezen .
87 . Uit de verwijzing naar het "betrokken gebied" kan worden afgeleid, dat het onderzoek zich niet behoeft te beperken tot de reeds bestaande diensten op hetzelfde traject als waarop de aanvraag betrekking heeft, maar kan worden uitgebreid tot andere trajecten binnen hetzelfde gebied en tot andere vervoermiddelen voor de Kanaaloversteek, die eveneens vanuit dat gebied vertrekken .
88 . Uiteraard is het aan de nationale rechter om uit te maken of een oversteekmiddel dat geen autobussen kan vervoeren, zodat de bagage dus herhaalde malen moet worden overgeladen, in kwalitatief opzicht gelijk staat met een oversteekmiddel waarbij dit niet nodig is, en of een nachtdienst geheel op één lijn is te stellen met een dagdienst .
89 . Hoewel het zeker niet onjuist is te stellen dat het bestaan van een keuzemogelijkheid tussen verschillende vervoerdiensten op zich een kwalitatieve verbetering betekent en dat dit de vervoerders zal stimuleren de reis zo aangenaam en goedkoop te maken, mag, gezien de letter van de verordening en de considerans ervan, daarom echter nog niet elke aanvraag tot instelling van een nieuwe dienst worden gehonoreerd, want "het aanbod moet worden aangepast aan de specifieke vervoerbehoefte op de betrokken trajecten ."
90 . Volledigheidshalve merk ik nog op, dat diensten met hetzelfde begin - en eindpunt met elkaar moeten worden vergeleken en dat pendelvervoer en ongeregeld vervoer buiten beschouwing dienen te blijven .
91 . Op grond van het voorgaande ben ik van mening, dat de in de vierde vraag als tweede geopperde mogelijkheid de juiste is .
Conclusie
1 .* De juiste uitleg van artikel*16, lid*2, van verordening nr.*517/72 verlangt, dat elke Lid-Staat de vervoerondernemingen de mogelijkheid waarborgt om door passende middelen hun belangen geldend te maken ten aanzien van de in lid*1 bedoelde beschikkingen nadat deze door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat daadwerkelijk zijn gegeven, en niet alleen maar in de fase voorafgaand aan de totstandkoming van deze beschikkingen .
2.*De door de in artikel*16, lid*1, bedoelde bevoegde autoriteit genomen beslissingen zijn beslissingen van de Lid-Staat op wiens grondgebied de zetel van de onderneming is gevestigd, ook al zijn zij gebaseerd op de in artikel*13, lid*1, bedoelde onderlinge overeenstemming tussen deze staat en die op wiens grondgebied de reizigers worden afgezet .
3.*Gezien het antwoord op de tweede vraag, behoeft de derde vraag geen beantwoording .
4.*Onder de uitdrukking "het bestaande personenvervoer" in artikel*8, lid*1, van verordening nr.*517/72 van de Raad dient mede te worden begrepen het geregeld vervoer van personen met autobussen of per spoor, waarbij een deels ander traject wordt gevolgd en van een andere wijze van oversteken van het Kanaal wordt gebruik gemaakt dan het geregelde vervoer waarvoor een vergunningaanvraag is ingediend .
(*)* Vertaald uit het Frans .
( 1)*Arrest van 27*september*1979, zaak*230/78, Eridania, Jurispr.*1979, blz.*2749, 2771 .
( 2)*Zie hierover nader : Juergen Schwarze, Das allgemeine Voelkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen, in Europarecht, 1983, nr.*1, blz.*1 .
( 3)*PB*1972, L*67, blz.*13 .
( 4)*PB*1983, L*237, blz.*19 .
( 5 ) PB 1972, L 134, blz.*1 .