61998CC0099_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. I detta mål har Republiken Österrike yrkat att EG-domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut SG(98) D/1124 att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG) vad avser statligt stöd C 84/97 (ex N 509/96) till förmån för Siemens Bauelement OHG (nedan kallat Siemens) för omställningen av tillverkningen av halvledare i företagets fabrik i Villach.
2. Målet rör i första hand förfarandet vid anmält statligt stöd, och i synnerhet följderna av de principer som fastslogs av EG-domstolen i domen i Lorenzmålet (nedan kallade Lorenzprinciperna). EG-domstolen anförde i denna dom följande:
"Om kommissionen, efter att ha underrättats av en medlemsstat om planer att bevilja eller att ändra stöd, underlåter att genom att anmoda den berörda medlemsstaten att yttra sig inleda det kontradiktoriska förfarande som fastställs i artikel 93.2, får denna stat vid utgången av den tid som är tillräcklig för att genomföra en inledande undersökning av planen verkställa det planerade stödet under förutsättning att den dessförinnan har underrättat kommissionen om detta. Stödåtgärder som därefter genomförs omfattas av systemet för befintligt stöd."
3. Österrike har i huvudsak anfört att kommissionen efter anmälan av den planerade åtgärden underlät att inleda det i artikel 93.2 stadgade förfarandet inom den i domen i Lorenzmålet fastställda tidsfristen och att Österrike på ett riktigt sätt tillkännagav sin avsikt att vidta stödåtgärder. Stödåtgärderna har därför enligt Lorenzprinciperna kommit att omfattas av systemet för befintligt stöd. Det omtvistade beslutet att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 skall således ogiltigförklaras eftersom det felaktigt kategoriserar stödet som ett nytt stöd och förbjuder den österrikiska regeringen att utbetala stödet innan förfarandet enligt artikel 93.2 har lett till ett slutgiltigt beslut.
II - Bakgrund och förfarande
4. Enligt pressuppgifter i april 1996 hade de österrikiska myndigheterna för avsikt att ge stöd till Siemens för omställning av företagets tillverkning av halvledare i dess fabrik i Villach.
5. I skrivelse av den 13 maj 1996 anmodade kommissionen Österrike att ge fullständiga upplysningar om det planerade stödet. I skrivelse av den 5 juni 1996 bekräftade den österrikiska regeringen att den övervägde att ge forsknings- och utvecklingsstöd till Siemens. Vidare uppgav den att den skulle anmäla de planerade åtgärderna inom den fastställda tidsfristen.
6. I skrivelse av den 21 juni 1996 anmälde Österrike stödet för godkännande. Enligt anmälan skulle stöd utgå till Siemens för ett projekt inom området för effekthalvledare. Av projektets sammanlagda kostnad om 4 563 700 000 ATS skulle statligt stöd utgå med 371 000 000 ATS, dels från federala myndigheter och dels från delstaten Kärnten och staden Villach. Den största delen av det anmälda stödet var avsedd för forskning och utveckling (348 200 000 ATS). Resten var avsett för miljöskyddsåtgärder (17 000 000 österrikiska ATS) och utbildning (5 800 000 ATS).
7. Efter anmälan men innan det omtvistade beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget fattades, ägde skriftväxling rum mellan kommissionen och Österrike. Skriftväxlingen, som är av central betydelse i detta mål, pågick under en period om mer än ett och ett halvt år.
8. Kommissionen begärde vid fem tillfällen ytterligare upplysningar om den anmälda åtgärden. Detta skedde i skrivelser av den 26 juli 1996, den 17 februari 1997, den 2 maj 1997, den 6 augusti 1997 och den 10 november 1997 (nedan första, andra, tredje, fjärde och femte skrivelsen). I var och en av dessa skrivelser gjorde kommissionen klart att en begäran om ytterligare upplysningar "sköt upp" startpunkten för den tvåmånadersfrist inom vilken anmälningsförfarandet skall genomföras och att medlemsstaterna enligt tredje meningen i artikel 93.3 i EG-fördraget inte får genomföra de föreslagna åtgärderna innan kommissionen har meddelat sitt ställningstagande.
9. Österrike svarade i skrivelser av den 2 januari 1997, den 19 mars 1997, den 13 juni 1997, den 4 september 1997 och den 20 november 1997.
10. I detta skede av mitt förslag till avgörande är denna kronologiska översikt tillräcklig. Innehållet i dessa skrivelser kommer att beröras nedan vid bedömningen av huruvida det var lämpligt av kommissionen att begära upplysningar.
11. I Österrikes svar av den 20 november 1997 på kommissionens femte skrivelse, upplyste den österrikiska regeringen kommissionen om sin avsikt att inte längre vänta med att genomföra den anmälda stödåtgärden. Enligt den österrikiska regeringen kunde frågan i kommissionens femte brev utan svårighet ha besvarats med hjälp av de handlingar och upplysningar som Österrike redan hade tillhandahållit. Vidare kunde frågorna i de tredje och fjärde skrivelserna ha ställts tidigare och de rörde inte projektets centrala delar. Anmälan var således fullständig och kommissionen hade långt tidigare haft tillgång till alla upplysningar som var nödvändiga för den inledande bedömningen. Den femte skrivelsen kunde därför inte ses som en begäran om ytterligare nödvändiga upplysningar, varför den inte kunde "skjuta upp" startpunkten för den frist inom vilken kommissionen var tvungen att ta ställning till det anmälda stödet. På sin höjd kunde det tolkas som en begäran om Österrikes samtycke till en utvidgning av tvåmånadersfristen, vilket Österrike vägrade lämna. Enligt domen i Lorenzmålet omfattades det planerade stödet således av systemet för befintligt stöd, varför Österrike kunde genomföra stödåtgärden.
12. I en odaterad faxskrivelse invände kommissionen mot Österrikes avsikt att genomföra stödåtgärden. I en skrivelse av den 10 december 1997 konstaterade Österrike att faxskrivelsen inte kunde ses om en adekvat invändning.
13. I en faxskrivelse av den 16 december 1997 meddelade kommissionen Österrike sitt beslut samma dag att inleda ett formellt förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget vad avsåg det planerade stödet till Siemens samt upplyste om att en längre skrivelse skulle följa.
14. Skrivelsen, i vilken det omtvistade beslutet återgavs, anlände den 9 februari 1998. Som ärendemening angavs:
"Statligt stöd nr C 84/97 (ex N 509/96) - Österrike
Stödåtgärder till förmån för Siemens Bauelemente OHG".
15. Efter en beskrivning av bakgrunden, företaget och det förslagna stödet samt en laglighetsbedömning av stödet kom kommissionen fram till följande slutsats:
"På grundval av ovanstående bedömning hyser kommissionen på detta stadium allvarliga farhågor om att det förslagna statligt stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 92.3 i EG-fördraget. Närmare bestämt har de österrikiska myndigheterna inte kunnat visa att FoU-stödet har stimulanseffekt, att det är nödvändigt och att det avser sådan utvecklingsverksamhet före det konkurrensutsatta stadiet som är berättigad till stöd. När det gäller stödet till miljöskydds- och utbildningsåtgärder måste de bedömas utifrån ovanstående kriterier.
Kommissionen har därför beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2. Kommissionen ger härmed den österrikiska regeringen tillfälle att yttra sig och att inkomma med synpunkter och ytterligare uppgifter inom en månad från det att den mottagit denna skrivelse.
Kommissionen påminner de österrikiska myndigheterna om att den berörda medlemsstaten enligt artikel 93.3 inte får genomföra stödåtgärden förrän förfarandet enligt artikel 93.2 har lett till ett slutgiltigt beslut."
16. I en skrivelse av den 6 mars 1998 lämnade Österrike de begärda synpunkterna till kommission tillsammans med ytterligare uppgifter om det planerade stödet. Den österrikiska regeringen vidhöll emellertid uttryckligen sin åsikt att beslutet att inleda ett formellt förfarande var olagligt och betonade att detta ställningstagande och vidare medverkan i förfarandet inte påverkade dess huvudargument, nämligen att kommissionen enligt domen i Lorenzmålet hade förlorat sin rätt att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2. Synpunkter i sak lämnades endast i andra hand och för att bibehålla ett gott samarbete med kommissionen.
17. Genom en ansökan av den 6 april 1998, som inkom till domstolen följande dag, anhängiggjorde Österrike denna talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 9 februari 1998.
III - Tillämpliga processuella bestämmelser
18. Artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG) stadgar följande: "Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider konkurrensen, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna."
19. Detta förbud är varken absolut eller ovillkorligt. I synnerhet artikel 92.3 ger kommissionen vidsträckta möjligheter att medge undantag från förbudet. Bedömningen av huruvida en stödåtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden tarvar därför en granskning och värdering av ekonomiska omständigheter och villkor som kan vara såväl komplexa som snabbt föränderliga.
20. Artikel 93 i EG-fördraget stadgar om ett förfarande enligt vilket det är kommissionens exklusiva uppgift att granska och övervaka stödåtgärder. Så snart stödet kan vara oförenligt med den gemensamma marknaden skall ett förfarande inledas som kommission är ansvarig för och som kan överprövas av gemenskapsdomstolarna. Artikel 93.3, som har särskild betydelse i detta mål, stadgar följande:
"Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut."
21. Enligt artikel 94 i EG-fördraget (nu artikel 89 EG) får rådet på förslag av kommissionen och efter att ha hört parlamentet, anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 92 och 93. Rådet får särskilt "fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 93.3".
22. Tills nyligen har gemenskapslagstiftaren endast använt sig av denna lagstiftningskompetens inom vissa sektorer, såsom jordbruks-, transport- och varvsindustrisektorerna.
23. De allmänna förfarandereglerna för tillämpningen av artiklarna 92 och 93 har utifrån EG-fördragets ordalydelse och systematik utvecklats gradvis genom gemenskapsdomstolens domar. Avseende flera processuella frågor har kommissionen även utfärdat skrivelser till medlemsstaterna och publicerat meddelanden i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
24. Den 22 mars 1999 (mer än 40 år efter att Romfördraget hade trätt i kraft) antog rådet förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (nedan kallad förordningen). Förordningen innehåller rättsligt bindande allmänna förfaranderegler för stöd inom alla sektorer. Den antogs för att "kodifiera och förstärka" kommissionens tidigare praxis och för ökad "insyn och rättssäkerhet".
25. I detta fall är förordningen emellertid inte tillämplig. Kommissionen fattade det omtvistade beslutet mer än ett år innan förordningen trädde i kraft i april 1999.
26. Under alla förhållanden kan det hävdas att förordningen innehåller värdefulla upplysningar om rättsläget innan den trädde i kraft, eftersom ett av dess uttalade syften är att "kodifiera" kommissionens tidigare praxis. Detta synes vara anledningen till att kommissionen vid ett flertal tillfällen under den muntliga förhandlingen har hänvisat till bestämmelser i förordningen.
27. Även i den mån förordningen är en kodifiering kan frågan uppkomma huruvida tidigare praxis stod i överensstämmelse med gällande rätt. Än viktigare är det förhållandet att förordningen i de delar den går längre än tidigare praxis inte äger någon relevans i detta mål. Man skall komma ihåg att förordningen även har som syfte att "förstärka" tidigare praxis, med vilket antagligen avses att förstärka kontrollen av stöd. I själva verket inför förordningen nya kontrollinstrument och förändrar i flera viktiga avseenden de befintliga mekanismerna.
28. Vidare är det så i alla processuella system att olika aktörers rättigheter och skyldigheter är tätt förbundna med varandra och att en förfaranderegel inte går att skilja från de andra. Eftersom den nya systematik som skapades genom förordningen gav upphov till en på sätt och vis ny och annorlunda balans mellan gemenskapens, medlemsstaternas och andra berörda parters intressen skulle det enligt min uppfattning vara vanskligt att skilja ut vissa bestämmelser i förordningen och påstå att dessa bestämmelser (vilka oundgängligen skulle tas ur sitt sammanhang) kodifierar det tidigare rättsläget.
29. Mot bakgrund härav kommer jag i detta mål att i min analys endast utgå från det tidigare processuella system som framgår av själva ordalydelsen av artikel 93 i EG-fördraget, EG-domstolens rättspraxis och kommissionens meddelanden.
30. Eftersom båda parter även hänvisar till ett dokument som kommissionen publicerade år 1995 med titeln "Handledning för förfarandet i ärenden om statligt stöd" (nedan kallad handledningen), måste jag först göra några inledande anmärkningar om detta dokuments status.
31. Av allt att döma tillkännagavs handledningen inte genom en skrivelse till medlemsstaterna. Den publicerades inte heller i form av ett meddelande från kommissionen i C-serien i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
32. I inledningen till den bok vari handledningen återges, anges följande:
"Detta verk är en samling av de grundläggande texterna om statligt stöd och visar hur gemenskapens konkurrenspolicy har utvecklats på detta område ... För att ge en så fullständig bild som möjligt omfattar samlingen texter av olika slag som inte nödvändigtvis har publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och vars rättsliga status följaktligen skiljer sig åt ..."
33. Själva handledningen rymmer följande uttalanden i den inledande delen:
"[F]örfarandereglerna i ärenden om statligt stöd har aldrig kodifierats. Denna översiktliga handledning syftar till att avhjälpa denna brist. Källmaterialet - artiklar i EG-fördraget, rådets och kommissionens rättsakter, meddelanden från kommissionen till medlemsstaterna och meddelanden i Europeiska gemenskapernas officiella tidning har återgetts - eller vad avser EG-domstolens domar sammanfattats - på annan plats i detta verk ..."
Handledningens rättsliga status
Handledningen försöker beskriva aktuellt rättsläge och praxis som härrör från dessa olika källor. Kommissionens lagtolkning kan givetvis komma att ändras genom att EG-domstolen gör en annan tolkning. Det kan inte heller uteslutas att det vid en senare tidpunkt antas andra förfaranderegler för ärenden om statligt stöd inom särskilda sektorer eller under särskilda omständigheter.
34. Enligt min uppfattning syftar handledningen som sådan inte till att skapa några direkta rättigheter och skyldigheter, något som den inte heller kan göra. Dess uttalade syfte är att beskriva aktuellt rättsläge. Den underordnar uttryckligen kommissionens lagtolkning den tolkning som EG-domstolen slutligen gör. Dess syfte är således beskrivande och inte normativt. Även om avsikten var att grunda nya rättigheter och skyldigheter så har detta inte lagligen kunnat ske. Kommissionen har enligt EG-fördraget inte någon befogenhet att anta rättsligt bindande föreskrifter om förfarandet i ärenden om statligt stöd.
35. Medlemsstaterna och andra berörda kan under alla förhållanden åberopa likabehandlingsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Ett av handledningens syften är att beskriva kommissionens aktuella rättspraxis. Den publicerades för att öka insynen och för att "kodifiera" gällande rättsläge. Även om handledningen inte har karaktären av rättsregler vilka kommissionen alltid är bunden av, så innehåller den inte desto mindre vägledande förhållningsregler. Kommissionen kan därför inte - vilket även gäller andra interna föreskrifter - avvika från de regler som tas upp i handledningen utan att ange skäl därför, eftersom likabehandlingsprincipen annars skulle åsidosättas. Detsamma följer av principen om skydd för berättigade förväntningar. Det har klart fastslagits att kommissionen inte kan avvika från fast förvaltningspraxis utan lämplig förvarning. Handledningen utgör det avgörande beviset för att det föreligger en sådan fast praxis.
36. För att föra in de regler som domstolen fastslog sin dom i Lorenzmålet i sitt sammanhang skall jag nu kort beskriva de grundläggande principerna om förfarandet vid kontrollen av statligt stöd.
37. Förfarandereglerna som har ställts upp i artikel 93 i fördraget och som har utvecklats genom EG-domstolens praxis gör skillnad mellan befintligt och nytt stöd. Det förra regleras av artiklarna 93.1 och 93.2, och det senare av artiklarna 93.2 och 93.3 i fördraget.
38. Artikel 93.1 förlänar kommissionen uppgiften att i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska befintligt stöd. Inom ramen för denna granskning skall kommissionen till medlemsstaterna lämna förslag på lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion. Enligt artikel 93.2 skall kommissionen om den, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stödet inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92 i EG-fördraget eller att det missbrukas, besluta om att medlemsstaten i fråga inom den tidsfrist som kommissionen fastställer skall upphäva eller ändra stödåtgärden.
39. Vad gäller nytt stöd har genom artikel 93.3 ett system för preventiv kontroll införts. Kommissionen skall enligt detta underrättas om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder i så god tid att den kan yttra sig. Om den anser att en sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92 skall den utan dröjsmål inleda ett förfarande enligt artikel 93.2. Den sista meningen i artikel 93.3 stadgar att medlemsstaten i fråga inte får genomföra åtgärden förrän förfarandet har lett till ett slutgiltigt beslut.
40. I dom av den 11 december 1973 i målet Lorenz och i senare domar har EG-domstolen framhållit att den inledande undersökningsfasen enligt artikel 93.3 har till syfte att ge kommissionen möjlighet att bilda sig en första uppfattning om de anmälda planernas delvisa eller fullständiga överensstämmelse med EG-fördraget. Bestämmelsens syfte, nämligen att förhindra att stöd som strider mot EG-fördraget genomförs, medför att det förbud som föreskrivs i sista meningen i artikel 93.3 gäller under hela inledningsfasen. Kommissionen måste således handla med erforderlig skyndsamhet för att tillvarata medlemsstaternas intresse av att snabbt underrättas om dess ställningstagande i de fall där behovet av att ingripa kan vara akut. Om kommissionen, efter att en medlemsstat har tillkännagett en plan att bevilja eller ändra ett stöd, underlåter att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 kan medlemsstaten efter viss rimlig tid, vilken EG-domstolen har ansett skall vara två månader (nedan kallad den frist som framgår av domen i Lorenzmålet), bevilja det föreslagna stödet förutsatt att kommissionen först har underrättats. Detta stöd skall sedan omfattas av systemet för befintligt stöd.
41. Vidare fordrar enligt samma rättspraxis god förvaltningssed att kommissionen, om den efter att ha företagit den inledande undersökningen anser att stödet är förenligt med EG-fördraget, underrättar den berörda medlemsstaten om detta. Det stöd som den berörda medlemsstaten har infört efter att den har underrättats om kommissionens positiva ställningstagande utgör befintligt stöd som omfattas av den fortlöpande granskningen enligt artikel 93.1 i EG-fördraget. Om kommissionen däremot anser att stödet i fråga inte är förenligt med den gemensamma marknaden, måste den utan dröjsmål inleda ett förfarande enligt artikel 93.2, vilket innefattar en skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig inom en viss tid.
IV - Upptagande till sakprövning
42. Först måste utredas huruvida Österrikes talan om ogiltigförklaring av beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget lagligen kan tas upp till sakprövning mot bakgrund av att det ännu inte har fattats något slutgiltigt beslut i fråga om stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden.
43. Det följer av domarna i målen Spanien mot kommissionen och Italien mot kommissionen att kommissionens beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 under vissa förhållanden kan angripas med stöd av artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG).
44. Enligt dessa avgöranden har en medlemsstat möjlighet att angripa ett sådant beslut när stödet klassificeras som ett nytt stöd och på detta sätt väljer det därvid tillämpliga förfarandet. Ett sådant beslut har rättsverkningar så tillvida att det i enlighet med artikel 93.3 hindrar medlemsstaten från att införa det stöd som föreslagits till kommissionen. Vidare är dessa rättsverkningar oåterkalleliga. Antingen fullgör medlemsstaten sin skyldighet att iaktta status quo, med följden att dröjsmålets negativa effekter inte kan läkas genom ett senare beslut om att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller genom att medlemsstaten väcker talan mot kommissionens slutgiltiga beslut, eller så inför medlemsstaten stödet, med följden att även om kommissionen senare fattar ett slutgiltigt beslut om att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden så förändrar inte detta det förhållandet att de genomförda åtgärderna skall anses ha vidtagits i strid med förbudet i sista meningen i artikel 93.3.
45. I detta mål har Österrike ansett att den anmälda stödåtgärden enligt Lorenzprinciperna skall omfattas av systemet för befintligt stöd. Kommissionen var av motsatt uppfattning. I det omtvistade beslutet "påminde" kommissionen de österrikiska myndigheterna om skyldigheten att iaktta status quo enligt artikel 93.3. Kommissionen klassificerade således implicit stödet som ett nytt stöd, med ovan nämnda möjliga negativa rättsverkningar för Österrikes del. Österrikes talan om ogiltigförklaring skall därför tas upp till prövning.
V - I sak
46. Som jag har redan har nämnt så har Österrike i huvudsak anfört att stödet i enlighet med Lorenzprinciperna har blivit befintligt stöd i den mening som avses i artikel 93.1. Följaktligen är det omtvistade beslutet ogiltigt såtillvida att det felaktigt behandlar stödet som nytt stöd och hindrar Österrike från att genomföra stödet innan förfarandet enligt artikel 93.2 har lett till ett slutgiltigt beslut.
47. Kommissionen har i sitt svaromål anfört en förstahands- och två andrahandsgrunder.
48. I första hand har kommissionen anfört att Lorenzprinciperna inte är tillämpliga eftersom stödet infördes innan någon anmälan hade skett. Kommissionen har gjort gällande att de österrikiska myndigheterna har lämnat ett ovillkorligt och rättsligt bindande löfte till Siemens att bevilja stödet ifråga innan den första kontakten med kommissionen hade tagits. Eftersom Österrike inte iakttog skyldigheten att iaktta status quo enligt tredje meningen i artikel 93.3, så gick har den förlorat rätten att åberopa Lorenzprinciperna.
49. I andra hand har kommissionen för det första anfört att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet ännu inte hade löpt ut den dag som den österrikiska regeringen underrättade kommissionen om sina planer att införa stödet (den 20 november 1997). Till stöd för detta har kommissionen framfört två argument. Å ena sidan hade fristen inte börjat löpa eftersom Österrike aldrig lämnade någon fullständig anmälan. Å andra sidan borde fristen vara längre än två månader mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i detta fall.
50. Vidare har kommissionen i andra hand (för det fall att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall anses ha löpt ut redan den 20 november 1997) anfört att stödet i fråga inte automatiskt har blivit befintligt stöd. När en medlemsstat åberopar Lorenzprinciperna har kommissionen rätt att invända mot detta och i detta fall utövade kommissionen denna rättighet på ett korrekt sätt i formellt hänseende och i rätt tid.
51. Mot denna bakgrund har följande frågor uppkommit:
- Genomförde Österrike stödet innan anmälan hade skett och skall Lorenzprinciperna därför inte tillämpas?
- Om Lorenzprinciperna är tillämpliga, när började den frist som framgår av domen i Lorenzmålet att löpa?
- Uppgick den frist som framgår av domen i Lorenzmålet till två månader?
- För det fall att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet löpt ut: Hade kommissionen rätt att invända och utövades den rättigheten på ett korrekt sätt i formellt hänseende och i rätt tid?
A - Är Lorenzprinciperna tillämpliga?
52. Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa Lorenzprinciperna när den har genomfört en planerad stödåtgärd innan anmälan har skett. Till grund för domen i Lorenzmålet låg bland annat medlemsstaternas intresse av att snabbt underrättas i de fall där behovet av en stödåtgärd är akut. Detta legitima intresse föreligger inte när en medlemsstat har genomfört åtgärden innan anmälan har skett. Om en medlemsstat vill genomföra åtgärder så snart som möjligt och hyser tvivel om huruvida en planerad åtgärd är att betrakta som statligt stöd, kan den säkerställa sina intressen genom att underrätta kommissionen, vilket medför skyldighet för den senare att inom två månader göra ett ställningstagande.
53. Kommissionen har anfört att Österrike i detta fall genomförde åtgärden till förmån för Siemens innan anmälan hade skett.
54. Enligt kommissionen innebär uttrycket "genomföra åtgärden" i artikel 93.3 inte endast själva beviljandet av stödet utan även den föregående handlingen att lagstifta om införande av stödet i enlighet med den berörda medlemsstatens konstitutionella regler. En stödåtgärd kan därför anses ha genomförts så snart lagstiftningen möjliggör att det beviljas utan att ytterligare formaliteter erfordras.
55. Vidare har kommissionen anfört att en myndighets skriftliga utfästelse att bevilja stöd enligt österrikisk rätt medför en rättslig förpliktelse att bevilja det. En sådan utfästelse har därför samma verkan som lagstiftning som inrättar stöd och genomför stödåtgärden i den mening som avses i sista meningen i artikel 93.3.
56. För att visa att Österrike har gjort en sådan rättsligt bindande utfästelse har kommissionen åberopat två tidningsartiklar publicerade den 5 april 1995 respektive den 26 april 1996. Den första anger att Villach konkurrerade med andra orter i Östtyskland och Irland om Siemens investering samt att förbundskansler Vranitzky "i princip hade tillstyrkt" att stödet skulle beviljas till förmån för Siemens. Den andra artikeln citerar en chef på Siemens som har uttalat att styrelsen för Siemens förordade Villach "eftersom Republiken Österrike, delstaten Kärnten och staden Villach skriftligen har tillförsäkrat Siemens ett stöd om 370 miljoner ATS". Kommissionen har även åberopat en intern skrivelse av den 16 februari 1996, i vilken ledningen för Siemens halvledaravdelning ber Siemens styrelse att frigöra nödvändiga medel för investeringen i Villach och som hänvisar till en rekommendation från den behöriga österrikiska myndigheten till det österrikiska finansministeriet om att bevilja stöd om 371 miljoner ATS.
57. Enligt min uppfattning stödjer inte den till EG-domstolen ingivna bevisningen kommissionens slutsats att Österrike har gjort en rättsligt bindande och ovillkorlig utfästelse om att bevilja det aktuella stödet. Österrike och Siemens synes hela tiden ha varit medvetna om sina skyldigheter enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd. Vidare talar bevisningen för att kommissionen själv under förfarandets gång har behandlat stödet som om anmälan hade skett före genomförandet.
58. För det första är det otvistigt att de österrikiska myndigheterna ännu inte hade beviljat det planerade stödet när förevarande talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut väcktes.
59. För det andra utgör tidningsartiklarna och den av kommissionen citerade skrivelsen inte tillräcklig bevisning. Tidningsartiklarna nämner inte huruvida Österrikes påstådda utfästelse var förenad med villkor. Den första artikeln hänvisar till en försäkran som endast hade lämnats "i princip", varför det synes ha förelegat villkor. Skrivelsen av den 16 februari 1996 nämns "anmälan till EU" som en första nödvändig förutsättning. Under alla förhållanden är det tveksamt huruvida även mer detaljerade tidningsartiklar skulle kunna anses utgöra tillräcklig bevisning.
60. För det tredje har kommissionen under det administrativa förfarandet hänvisat till stödet som "anmält stöd" och registrerat det under beteckningen "N" 509/96 (registrering för anmält stöd) och inte som "NN" (registrering för ej anmält stöd). Även i det omtvistade beslutet hänvisar kommissionen till stödet som anmält stöd.
61. Till sist, och viktigast, har Österrike ingett en skrivelse av den 18 april 1996 till EG-domstolen, genom vilken de österrikiska myndigheterna informerade Siemens om att de avsåg att bevilja stöd till förmån för Siemens projekt i Villach med ett belopp om högst 371 miljoner ATS. I skrivelsen anges att en förutsättning för det planerade stödet är att kommissionen godkänner det och att det endast kommer att beviljas om det är förenligt med skyldigheterna enligt EG-fördraget.
62. Härav följer, utan att det är nödvändigt att mer i detalj diskutera kommissionens teorier om betydelsen av termen genomföra, att Österrike i detta fall inte genomförde den planerade stödåtgärden till förmån för Siemens innan anmälan hade skett. Följaktligen är förfarandereglerna om anmält stöd, inklusive Lorenzprinciperna, tillämpliga.
B - När började den frist som framgår av domen i Lorenzmålet att löpa?
63. Parterna är oeniga om huruvida den frist som framgår av domen i Lorenzmålet redan hade löpt ut den 20 november 1997, den dag som den österrikiska regeringen underrättade kommissionen sin avsikt att genomföra stödet. Som jag redan har nämnt har kommissionen anfört att fristen i fråga började löpa senare än vad den österrikiska regeringen har utgått ifrån och att den i detta fall var längre två månader. I detta sammanhang vill jag ta itu med den första frågan och granska huruvida kommissionens femte skrivelse med frågor av den 10 november 1997 har, såsom kommissionen har påstått, skjutit upp startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålet, det vill säga den tidsfrist inom vilken kommissionen måste slutföra sin inledande bedömning av stödet.
64. Enligt kommissionen börjar fristen att löpa först när den har erhållit en fullständig anmälan. En anmälan är ofullständig när den inte innehåller samtliga de upplysningar som kommissionen behöver för att kunna bedöma åtgärdens förenlighet med fördraget. Om en anmälan inte är fullständig begär kommissionen in ytterligare upplysningar. Denna begäran "skjuter upp" startpunkten för den frist inom vilken anmälan skall behandlas. Fristen börjar på nytt att löpa den dag som kommissionen erhåller de begärda upplysningarna.
65. Kommissionen har vidare gjort gällande att den ensam är behörig att avgöra huruvida det finns ett behov av ytterligare upplysningar. Den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av vilka frågor som är nödvändiga. En rättslig prövning av frågornas relevans måste därför begränsas till en prövning av huruvida väsentliga förfaranderegler har åsidosatts eller om det har förelegat maktmissbruk. Vidare är det den klagande medlemsstaten som har bevisbördan när det gäller frågornas relevans. Vid bedömningen av huruvida en begäran om ytterligare upplysningar är nödvändig måste man även beakta kommissionens kollegiala karaktär och de svårigheter som denna medför, det särskilda fallets känslighet i politiskt hänseende samt de skadliga följder som en tillämpning av Lorenzprinciperna kan medföra. Till de senare räknar kommissionen att resultatet kan bli att stöd beviljas innan ett beslut om godkännande har fattats, även om stödet visar sig vara oförenligt med den gemensamma marknaden. Detta resultat kan då inte rättas till med hjälp av en efterföljande tillämpning av artikel 93.1 i EG-fördraget och vidare finns det inte någon lämpligt sätt för konkurrenterna att angripa detta, och kommissionen därvid kan drabbas av krav på skadestånd enligt artikel 215.2 i EG-fördraget (nu artikel 288 EG).
66. Med denna tolkning har kommissionen invänt mot Österrikes påstående att anmälan senast i och med skrivelsen av den 19 mars 1997 var fullständig. På grund av de särskilda omständigheterna i detta fall var enligt kommissionens mening de tredje, fjärde och femte skrivelserna med frågor av den 2 maj, 6 augusti och 10 november 1997 nödvändiga för bedömningen av den aktuella stödåtgärden.
67. Den österrikiska regeringen har instämt i kommissionens grundläggande inställning i frågan om startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålet. I synnerhet har den medgett kommissionens rätt att begära ytterligare upplysningar, en sådan begärans följder för startpunkten av den frist som framgår av domen i Lorenzmålet och kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller frågornas relevans.
68. Österrike har emellertid anfört att mot bakgrund av karaktären av dem inledande fasen av förfarandet bör varken kravet på en fullständig anmälan eller rätten att begära ytterligare upplysningar tolkas alltför extensivt. Det är enligt den österrikiska regeringen oacceptabelt att kommissionen på ett konstlat sätt förlänger den inledande undersökningen genom att gång på gång ställa nya irrelevanta frågor, varje gång kort innan tvåmånadersfristens utgång. I detta fall var anmälan fullständig i och med Österrikes svar på den andra skrivelsen och de upplysningar som begärdes i kommissionens tredje, fjärde och femte skrivelser var inte nödvändiga för slutförandet av förfarandets inledande fas. I vart fall kunde och borde kommissionen ha ställt dessa frågor i ett tidigare skede under förfarandet. Slutligen och i andra hand går en period om sammanlagt 19 månader från det att stödförslaget anmäldes till beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 utöver vad som enligt domen i Lorenzmålet är "rimligt".
69. För att lösa de uppkomna svårigheterna måste följande frågor besvaras:
- Är det, såsom båda parter påstår, riktigt att endast en fullständig anmälan medför att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjar löpa?
- Om svaret är jakande, när är en anmälan fullständig?
- När anmälan är fullständig och den frist som framgår av domen i Lorenzmålet har börjat löpa, kan kommissionen då skjuta upp startpunkten genom att begära ytterligare upplysningar med följd att fristen börjar löpa på nytt när kommissionen erhåller medlemsstatens svar?
- På vilken part ankommer det att visa när den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjat löpa och på vilket sätt är det lämpligt att rättsligt pröva denna fråga?
- Har den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjat löpa i detta fall och i så fall när?
1) Kravet på fullständig anmälan för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa
70. Enligt min uppfattning har parterna fog för att anse att endast en fullständig anmälan medför att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjar löpa.
71. Detta framgår för det första av syftet med den anmälningsskyldighet som stadgas i artikel 93.3 första meningen, nämligen att ge kommissionen tillräcklig tid för att innan ett stöd genomförs undersöka varje plan om att bevilja eller ändra stödet i gemenskapens allmänna intressen. För att kunna uppnå syftet med den inledande granskningsfasen som stadgas om i artikel 93.3, måste anmälan göra det möjligt för att redan efter en översiktlig och förenklad undersökning skilja mellan åtgärder som klart tycks vara förenliga med EG-fördraget (eller som uppenbarligen inte ens har karaktären av stöd) och åtgärder som eventuellt inte är förenliga med EG-fördraget och därför fordrar ytterligare undersökning.
72. När en anmälan är osammanhängande och ofullständig i den meningen att den inte tillhandahåller de upplysningar som är nödvändiga för en första bedömning, blir kommissionens uppgift att slutföra den inledande undersökningen på ett lämpligt sätt omöjlig eller i vart fall mycket svårare. Om en ofullständig anmälan skulle innebära att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjar löpa skulle kommissionen i många fall de facto bli tvungen att i onödan påbörja förfarandets andra, och mer resurskrävande, fas.
73. Det är därför som EG-domstolen uttryckligen har framhållit att det är först efter det att kommissionen har kunnat bilda sig en första uppfattning som den är skyldig att "utan dröjsmål" inleda den andra fasen av förfarandet enligt artikel 93.2.
74. För det andra är det så att när en medlemsstat inte tillhandahåller en tillräckligt fullständig anmälan, så är dess intressen av rättssäkerhet och av att snabbt kunna genomföra stödåtgärden (huvudskälen bakom Lorenzprinciperna) inte skyddsvärda.
75. EG-domstolen anförde i sin dom i Lorenzmålet att kommissionen måste agera med "skyndsamhet och ta hänsyn till medlemsstaternas intresse av att snabbt få klarhet på områden där nödvändiga ingripanden kan vara av brådskande natur på grund av den verkan som dessa medlemsstater förväntar sig att de planerade stimulansåtgärderna kommer att ha". Vidare uttalade EG-domstolen att kommissionen inte kunde anses ha agerat med önskad skyndsamhet om den inte angav sin ståndpunkt inom en rimlig tid om två månader.
76. Kommissionens skyldighet att fatta beslut inom två månader grundar sig således på en kombination av två överväganden. Det första är att kommissionens i alla förvaltningsförfaranden måste agera enligt god förvaltningssed och fatta beslut inom rimlig tid. Det andra övervägandet är den mer specifika skyldigheten att ta hänsyn till den anmälande medlemsstatens intresse av rättssäkerhet och av att så snabbt som möjligt kunna genomföra den anmälda stödåtgärden.
77. Det andra övervägandet är det huvudsakliga skälet bakom EG-domstolens beslut att ålägga kommissionen den precisa och relativt korta tvåmånadersfristen för att slutföra förfarandets inledande fas. Fasta tidsfrister, såsom den som fastställdes i domen i Lorenzmålet, är endast nödvändig när rättssäkerheten så fordrar. När de gemenskapsrättsliga domstolarna endast stöder sig på god förvaltningssed, brukar de inte ange fasta tidsfrister. I dessa fall bestämmer de istället den tidsfrist som bedöms skälig med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje fall och särskilt det sammanhang detta fall förekommer i, de olika steg i förfarandet som kommissionen har vidtagit, parternas uppträdande under förfarandets gång, ärendets komplexa karaktär samt dess betydelse för de olika berörda parterna.
78. Enligt min mening kan en medlemsstat endast åberopa sina intressen av rättssäkerhet och av att kunna införa stödet snabbt om den till fullo har följt anmälningsskyldigheten enligt första meningen i artikel 93.3. När en medlemsstat genom en bristfällig anmälan hindrar kommissionens inledande undersökning, kan dess intresse av att snabbt införa stödet inte vara särskilt stort och den kan inte med fog förvänta sig att kommissionen skall slutföra den första fasen inom två månader. En sådan medlemsstat kan endast åberopa det första övervägandet, nämligen god förvaltningssed, vilken kommission är bunden av under alla omständigheter och oberoende av medlemsstatens beteende.
79. Denna tolkning bekräftas av en parallell rättspraxis avseende åsidosättande av kravet att iaktta status quo som anges i artikel 93.3 tredje meningen. Som jag redan har nämnt har EG-domstolen vid flera tillfällen uttalat att Lorenzprinciperna inte är strikt tillämpliga när en medlemsstat har infört stödet innan anmälan har skett eller innan kommissionen har fattat ett positivt beslut. Kommissionen är då endast bunden av sin allmänna skyldighet att handla skyndsamt och inom rimlig tid.
80. Detsamma framgår än mer tydligt av domarna i målen Boussac och Italien mot kommissionen, i vilka de berörda medlemsstaterna hade åsidosatt såväl skyldigheten att skjuta upp genomförandet av stödet i enlighet med artikel 93.3 tredje meningen som skyldigheten att göra en tillräckligt fullständig anmälan enligt första meningen samma artikel. I båda dessa fall hade mer än två månader förflutit mellan den anmälande medlemsstatens första skrivelse och kommissionens beslut att inleda ett formellt förfarande. Inte desto mindre tillbakavisade EG-domstolen den sökandes argument att kommissionen underlåtit att inom rimlig tid inleda ett förfarande enligt artikel 93.2. Härvidlag hänvisade EG-domstolen inte endast till ett åsidosättande av skyldigheten att iaktta status quo enligt artikel 93.3 sista meningen utan också av anmälningsskyldigheten enligt första meningen i samma bestämmelse. EG-domstolen framhöll särskilt att de upplysningar som den anmälande medlemsstaten hade tillhandahållit var långt ifrån fullständiga, att nödvändiga och slutgiltiga upplysningar lämnades först vid en senare tidpunkt och att förfarandet hade fördröjts på grund av att den berörda medlemsstaten inte aktivt hade samarbetat under det administrativa prövningsförfarandet. Av detta resonemang kan slutsatsen dras att samma lösning skulle var tillämplig om den berörda medlemsstaten iakttar skyldigheten att iaktta status quo men åsidosätter skyldigheten att göra en fullständig anmälan.
81. Följaktligen är det endast en fullständig anmälan som medför att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjar löpa.
2) När är en anmälan fullständig?
82. Som redan har nämnts har Österrike gjort gällande att kravet på fullständighet inte skall förstås eller tillämpas alltför snävt.
83. Härvid är två utgångspunkter tänkbara.
84. Enligt det första utgångspunkten är varje anmälan som gör det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning och besluta huruvida den andra formella fasen av förfarandet skall inledas, tillräckligt fullständig för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa. Mot bakgrund av denna utgångspunkt angav kommissionen år 1981 i en skrivelse till medlemsstaterna att en anmälan ofullständig enligt Lorenzprinciperna när den inte innehåller de upplysningar som är nödvändiga för att kommissionen skall kunna göra en "första bedömning" av huruvida åtgärden är förenlig med EG-fördraget.
85. Den andra, mer restriktiva, utgångspunkten innebär att endast en anmälan som innehåller samtliga de upplysningar som är nödvändiga för att kommissionen skall kunna fatta ett slutgiltigt beslut i fråga om stödets förenlighet med EG-fördraget har som verkan att fristen börjar löpa. Kommissionens uttalande i den ovannämnda handledningen att en anmälan är ofullständig om den inte innehåller de upplysningar som är nödvändiga för att kommission skall kunna göra "ett ställningstagande ifråga om åtgärdens förenlighet med EG-fördraget" hänger tydligt samman mer med denna utgångspunkt. De nya tillämpningsföreskrifterna utgår från denna andra utgångspunkt.
86. Enligt min uppfattning har medlemsstaterna, när det gäller kontrollen av statligt stöd, en allmän skyldighet att i god tro ställa alla nödvändiga och relevanta upplysningar till kommissionens förfogande. Detta följer av medlemsstaternas skyldighet att samarbeta med kommissionen enligt artikel 93.1 och 93.5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG).
87. Detta konstaterande innebär emellertid inte att den mer specifika frågan om vilka minimikrav som en första anmälan måste uppfylla för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa besvarats. Det skall inte glömmas att den första anmälan inte är den enda möjligheten som medlemsstaten har att inhämta och tillhandahålla kommissionen de upplysningar som är nödvändiga för ett slutgiltigt beslut.
88. Jag anser att en anmälan som möjliggör för kommissionen att bilda sig en första åsikt och besluta om huruvida ett formellt förfarande skall inledas (den första utgångspunkten) måste anses vara tillräcklig för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa.
89. För att kunna slutföra den första fasen är kommissionen inte nödvändigtvis i behov av lika stor mängd och samma slags upplysningar som den behöver för att kunna fatta sitt slutgiltiga beslut. Den första anmälan måste ge kommissionen tillräckligt underlag för att kunna skilja de åtgärder som uppenbart är förenliga med reglerna om statligt stöd från de åtgärder avseende vilka starka tvivel råder avseende deras förenlighet med EG-fördraget. Om kommissionen hyser sådana tvivel kan den inleda förfarandets andra fas genom att anmoda de berörda parterna att yttra sig. Den andra fasen ger kommissionen möjlighet att samla in de upplysningar som saknas och som krävs för att fatta ett helt underbyggt beslut.
90. Vidare skulle den andra, strängare, utgångspunkten kanske i många fall kräva det omöjliga från den anmälande medlemsstaten. Varken den anmälande medlemsstaten eller kommissionen vet från början vilka upplysningar som till slut kommer att bli nödvändiga för att ett slutgiltigt beslut i frågan om stödets förenlighet med EG-fördraget skall kunna fattas. Behovet av ytterligare upplysningar kanske står klart först under förfarandet andra fas, efter det att kommissionen har fått in yttranden från andra berörda parter. Det är därför svårt att föreställa sig sådana fall där den anmälande staten redan från början tillhandahåller samtliga de upplysningar som är nödvändiga för det slutgiltiga beslutet.
91. Av samma skäl står den andra utgångspunkten i strid med principen om rättssäkerhet och rubbar en mekanism som syftar till att motverka just detta. Lorenzprinciperna är endast effektiva om den anmälande staten under den inledande undersökningsfasen kan bedöma huruvida dess anmälan är tillräckligt fullständig. Enligt den andra strängare ut utgångspunkten kan det emellertid senare och i efterhand visa sig att en medlemsstat som under den första fasen i god tro har tillhandahållit samtliga de upplysningar som är nödvändiga för en första bedömning av stödet, inte med framgång kan åberopa domen i Lorenzmålet. När kommissionen under den andra fasen har fått yttranden från andra berörda parter kan den anse att ett behov föreligger att begära ytterligare upplysningar för att kunna fatta ett slutgiltigt beslut. Jag anser att det är oacceptabelt att den anmälande staten i en sådan situation retroaktivt skulle förlora sin rätt att med framgång åberopa domen i Lorenzmålet.
92. Följaktligen är en anmälan tillräckligt fullständig för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa när den innehåller samtliga upplysningar som är nödvändiga för att kommissionen skall kunna bilda sig en första uppfattning i frågan om åtgärdens förenlighet med fördraget.
3) Kommissionens rätt att begära ytterligare upplysningar och en sådan begärans betydelse för när den frist som framgår av domen i Lorenzmålet börjar löpa
93. Enligt handledningen skall kommissionen begära de ytterligare upplysningar som krävs vid en ofullständig anmälan. En sådan begäran skjuter upp startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålet. Denna frist börjar då på nytt att löpa den dag som kommissionen erhåller de begärda kompletteringarna.
94. Parterna är ense om såväl denna grundläggande mekanisms laglighet som dess användbarhet. Österrike har emellertid gjort gällande att kommissionens rätt att begära ytterligare upplysningar måste vara begränsad.
95. Såvitt jag vet har EG-domstolen ännu inte uttryckligen uttalat sig om huruvida kommissionens praxis är förenlig med EG-fördraget. Av rättspraxis kan eventuellt till och med utläsas en viss tvekan hos EG-domstolen att pröva denna problemställning. Generaladvokaten Gordon Lynn vände sig mot denna praxis "eftersom förvaltningen annars i samtliga fall och upprepade gånger skulle kunna förlänga tidsförloppet genom en begäran om upplysningar". Generaladvokaten Tesauro godtog däremot förfarandet, förutsatt att inte den prövning och bedömning som rätteligen skall göras inom ramen för förfarandet enligt artikel 93.2 i själva verket görs inom ramen för den inledande undersökningen.
96. Enligt min uppfattning måste rätten att begära ytterligare upplysningar och följderna av en sådan begäran huvudsakligen bedömas med utgångspunkt från det ovan diskuterade kravet på en fullständig anmälan.
97. Av detta resonemang följer att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet automatiskt börjar att löpa när en anmälan är fullständig från första början eller efter komplettering, till exempel efter ett svar på en begäran om ytterligare upplysningar. Så snart en anmälan är tillräckligt fullständig kan en begäran om ytterligare upplysningar inte retroaktivt skjuta upp startpunkten för fristen. En motsatt tolkning skulle kunna äventyra den anmälande medlemsstatens legitima intressen av rättssäkerhet och av att snabbt kunna genomföra stödet. Om kommissionen skulle ha en ovillkorlig rätt att förlänga den inledande undersökningsfasen genom en ny och möjligen obehövlig begäran om kompletterande upplysningar, skulle risken för missbruk vara stor och syftet med Lorenzprinciperna kunna undergrävas. Mer allmänna rättssäkerhetsöverväganden leder till samma resultat. I synnerhet måste såväl de nationella domstolar som har att tillämpa det i artikel 93.3 sista meningen föreskrivna direkt tillämpliga förbudet som konkurrenter kunna försäkra sig om när den frist som framgår av domen i Lorenzmålet började löpa.
98. När en anmälan däremot är ofullständig och inte ger kommissionen tillräckligt underlag för att bilda sig en första uppfattning, har kommissionen inte bara rätt utan även en skyldighet att närmare undersöka ärendet och att begära kompletterande upplysningar från den anmälande medlemsstaten. Detta följer av kommissionens allmänna skyldigheter enligt första strecksatsen i artikel 155 i EG-fördraget (nu artikel 211 EG) och dess särskilda roll enligt artikel 93. Inte heller vid en ofullständig anmälan medför en begäran om upplysningar att startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålet retroaktivt skjuts upp. Det finns inte något behov av en sådan retroaktiv effekt eftersom fristen, i avsaknad av en fullständig anmälan, ännu inte har börjat löpa. En begäran om ytterligare upplysningar skall därför snarast ses som ett uttalande från kommissionen att anmälan enligt dess uppfattning ännu inte är fullständig och att fristen följaktligen inte har börjat löpa.
99. En begäran om ytterligare upplysningar kan följaktligen inte skjuta upp startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålets, om en fullständig anmälan har lämnats.
4) Bevisbördan och den rättsliga prövningens omfattning
100. Av vad som anförts ovan följer att kravet på fullständighet är avgörande för utgången i detta mål.
101. Kommissionen har anfört att det är den klagande medlemsstaten som har bevisbördan vad gäller behovet av kompletterade upplysningar och att kommissionen ensam är behörig att avgöra om en anmälan är fullständig eller om ytterligare frågor är nödvändiga. Kommissionen har vidare anfört att den i detta avseende har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och att en rättslig prövning av behovet av ytterligare upplysningar endast skall ske i begränsad omfattning.
102. Enligt min uppfattning, vad gäller den första frågan (bevisbördan), ankommer det på båda parter att styrka de påståenden som ligger till grund för deras inställning. Österrike, som åberopar Lorenzdoktrinen, måste således visa att dess anmälan var fullständig antingen redan från början eller efter den komplettering som skedde före det att tvåmånadersfristen löpte ut den 20 november 1997.
103. Vad gäller den andra frågan (omfattningen av den rättsliga prövningen), skall det först erinras om själva den definition som är i fråga: en anmälan är tillräckligt fullständig när den ger kommissionen möjlighet att bilda sig en första uppfattning om huruvida stödet är förenligt med EG-fördraget.
104. Begreppet "fullständig anmälan" är således inte precist och saknar klara gränser. Även en första bedömning av en stödåtgärds förenlighet med fördraget innehåller komplexa ekonomiska och sociala bedömningar. En exakt avgränsning mellan upplysningar som är nödvändiga för en sådan första bedömning och otillräckliga upplysningar låter sig inte göras.
105. Jag anser därför att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller behovet av att ställa ytterligare frågor, och att EG-domstolen endast skall ingripa när kommissionen förvränger fakta, gör en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, gör sig skyldig till maktmissbruk eller åsidosätter förfaranderegler.
106. I motsats till kommissionen anser jag emellertid att kommissionens kollegiala karaktär, målets politiska känslighet och Lorenz-doktrinens möjliga skadeverkningar saknar relevans vid bedömningen av huruvida kommissionen har hållit sig inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
107. Det är en objektiv fråga huruvida en medlemsstats anmälan gör det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning. De subjektiva svårigheter som kommissionen stöter på och som inte har förorsakats av den anmälande medlemsstaten bör inte inverka på bedömningen av huruvida anmälan är fullständig. Detta skulle stå i strid med huvudskälet bakom de regler som uttalats i domen i Lorenzmålet, nämligen beaktandet av medlemsstatens legitima intressen av rättssäkerhet och av att kunna genomföra den anmälda åtgärden så snart som möjligt. Detta intresse blir inte mindre skyddsvärt när kommissionen inte kan enas internt, när frågan är politiskt känslig eller när kommissionens underlåtenhet att handla i tid skulle få allvarliga följder.
108. Således måste, för det första, Österrike visa att dess anmälan var fullständig och att kommissionen begäran om upplysningar därför inte var nödvändig. För det andra har kommissionen i detta avseende ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och är endast i begränsad omfattning underkastad rättslig prövning. För det tredje är begränsningen av den rättsliga prövningen endast motiverad av bedömningens komplexitet, och inte av några politiska skäl.
5) När började den frist som framgår av domen i Lorenzmålet att löpa i detta fall?
109. Det skall erinras om att Österrike har anmält ett stödpaket om 371 miljoner ATS. Den största delen var avsedd för forskning och utveckling (348,2 miljoner ATS), och resten för miljöskyddsåtgärder (217 miljoner ATS) och utbildning (5,8 miljoner ATS). Efter den första anmälan av den 21 juni 1996 begärde kommissionen ytterligare upplysningar vid fem tillfällen. Österrike svarade vid de fyra första tillfällena, men istället för att svara på frågan i kommissionens femte skrivelse, upplyste Österrike kommissionen i en skrivelse av den 20 november 1997 om sin avsikt att genomföra det anmälda stödet.
110. För att kunna bedöma huruvida anmälan var fullständig före den 20 november 1997, kommer jag nu mer ingående att granska den skriftväxling som är av avgörande betydelse i målet.
111. I en skrivelse av den 26 juli 1996 (den första skrivelsen) begärde kommissionen ytterligare upplysningar om det planerade stödet, eftersom den första anmälan inte innehöll samtliga upplysningar som var nödvändiga för att kunna bilda sig en uppfattning om åtgärdens förenlighet med fördraget. Den första skrivelsen innehöll fler än 20 detaljerade frågor om den planerade åtgärden.
112. I september 1996 ägde ett informellt möte rum mellan representanter för kommissionen, Österrike och Siemens. Ungefär tre månader senare, i januari 1997, skickade Österrike ett långt och detaljerat svar på kommissionens begäran om ytterligare upplysningar.
113. Kommissionen ställde ytterligare sex frågor om stödet (skrivelse av den 17 februari 1997, den andra skrivelsen), på vilka Österrike svarade i en skrivelse av den 19 mars 1997.
114. Österrike har ifrågasatt nödvändigheten av de åtgärder inom ramen för förfarandet som kommissionen därefter vidtog.
115. Den 2 maj 1997 skickade kommissionen ytterligare en skrivelse till Österrike (den tredje skrivelsen) i vilken den ställde frågan huruvida det anmälda utbildningsstödet skulle beviljas enligt en särskild "Handbok för främjande av allmänna yrkesutbildningsåtgärder" (Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen), vilken handbok har upprättats för att verkställa bestämmelserna i den österrikiska lagen om stöd till arbetsmarknaden (Arbeitsmarktförderungsgesetz).
116. I sitt svar av den 13 juni 1997 uppgav Österrike att utbildningsstödet skulle beviljas på en annan rättslig grund.
117. I en skrivelse av den 6 augusti 1997 (den fjärde skrivelsen) begärde kommissionen att Österrike skulle svara på följande tre frågor. För det första, hur långt hade projektets tekniska utveckling fortskridit och vilka kostnader hade uppkommit för projektet? För det andra, vad hade de inledande studier som hade genomförts mellan oktober 1995 och januari 1996 avsett och vilka hade kostnaderna varit för dessa? För det tredje, när färdigställdes byggnadsplanerna och när skrevs kontraktet under vad gäller det nya "renrummet" i den nya fabriken för effekthalvledare i Villach, för vilken grundstenen lades i juni 1996?
118. Österrike svarade på dessa tre frågor i en skrivelse av den 4 september 1997.
119. I sin sista skrivelse med frågor av den 10 november 1997 (den femte skrivelsen) anförde kommissionen att österrikiska myndigheter hade uppgett att staden Villach ännu inte beslutat om dess bidrag till stödet till förmån för Siemens och att kommissionen inte var säker på huruvida stadens utlovade bidrag hade tagits med i beräkningen när stödet anmäldes. Kommissionen begärde därför att Österrike skulle bekräfta att det anmälda stödet motsvarade den summa som skulle beviljas av de tre stödgivarna Österrike, delstaten Kärnten och staden Villach.
120. Såsom har nämnts ovan så ifrågasatte Österrike i sin skrivelse av den 20 november 1997 behovet av de tredje, fjärde och femte skrivelserna och upplyste kommissionen om sin avsikt att genomföra stödet med stöd av Lorenzprinciperna.
121. I det omtvistade beslutet gav kommissionen i huvudsak följande skäl till sina allvarliga farhågor i fråga om projektets förenlighet med den gemensamma marknaden och till att den därmed inledde den andra formella fasen av förfarandet:
- Vad gäller forsknings- och utvecklingsstödet hade Österrike inte visat att det föreslagna stödet hade någon stimulanseffekt, att det var nödvändigt eller att projektet kunde betraktas som "utvecklingsverksamhet före det konkurrensutsatta stadiet".
- Vad gäller miljöstödet återstod det att fastställa om det understödda projektet gick utöver kraven i nationell eller europeisk lagstiftning.
- Vad gällde utbildningsstödet återstod det att fastställa huruvida utvecklingsprojektet skulle klassificeras som specialinriktad utbildning eller allmän yrkesutbildning.
122. Mot bakgrund av dessa faktiska omständigheter har Österrike gjort gällande att dess anmälan var fullständig i och med dess skrivelse av den 19 mars 1997 eller senast i och med dess skrivelse av den 4 september 1997. Fristen började därför automatiskt att löpa den 24 mars 1997 eller senast den 10 september 1997 (respektive ankomstdagar för de två skrivelserna). Härav följer att den femte skrivelsen med frågor av den 10 november 1997 inte påverkade startpunkten för den frist som framgår av domen i Lorenzmålet.
123. Kommissionen har anfört att dess tredje, fjärde och femte skrivelser med frågor av den 2 maj, 6 augusti och 10 november 1997 samtliga var nödvändiga för bedömningen av stödet och att anmälan så sent som den 20 november, den dag som Österrike upplyste kommissionen om sin avsikt att genomföra stödet, ännu inte var fullständig.
124. Jag anser att Österrikes uppfattning är riktig. Den bevisning som förebringats i EG-domstolen visar att kommissionen kunde bilda sig en första uppfattning om åtgärdens förenlighet med fördraget efter att den 24 mars 1997 ha tagit emot Österrikes svar på den andra begäran om upplysningar och att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet därför började att löpa denna dag.
125. För det första slås man i detta hänseende av att kommissionens första och andra skrivelser med begäran om upplysningar, å ena sidan, och de tredje, fjärde och femte skrivelserna, å andra sidan, avsevärt skiljer sig åt vad gäller deras karaktär.
126. Den första skrivelsen innehåller fler än 20 detaljerade frågor. I dessa frågor hänvisar kommissionen i stor utsträckning till uttalanden som österrikiska myndigheter har gjort i den första anmälan. De flesta frågorna rör stödpaketets största del, nämligen forsknings- och utvecklingsstödet. Många av frågorna rör centrala områden, såsom stödets stimulanseffekt och klassificeringen av stödåtgärderna som utvecklingsverksamhet före det konkurrensutsatta stadiet. Kommissionens farhågor vad gäller dessa frågor utgör ryggraden i det omtvistade beslutet att inleda ett formellt förfarande. Den andra skrivelsen innehåller sex detaljerade frågor, av vilka fem direkt hänvisar till Österrikes svar på den första skrivelsen. Tre av de sex frågorna rör återigen forsknings- och utvecklingsstödet.
127. I sina tredje, fjärde och femte skrivelser ställer kommissionen däremot endast ett mycket litet antal frågor (en, tre respektive en stycken). Frågorna i de tredje och femte skrivelserna rör endast underordnade aspekter av det anmälda projektet, nämligen utbildningsstödet (mindre än 2 procent av hela paketet) och staden Villachs ekonomiska bidrag (maximalt 6 procent av det anmälda stödet). Frågorna rör inte så mycket de anmälda åtgärdernas förenlighet med fördraget som upptäckten och undersökningar av andra oanmälda åtgärder (ovan nämnda Richtlinie och ett förmodat särskilt stöd från staden Villach). Mot bakgrund av de övertygande argument som Österrike har framfört i sitt svar, kan även relevansen av de tre frågorna i den fjärde skrivelsen ifrågasättas. Ingen av frågorna i de tre skrivelserna hänvisar direkt till anmälan eller till svaren på de tidigare ställda frågorna. Varken frågorna i dessa skrivelser eller Österrikes svar återspeglas i någon nämnvärd omfattning i det omtvistade beslutet. De allvarliga farhågor som låg till grund för nämnda beslut förelåg redan innan kommissionen skickade sina tredje, fjärde och femte skrivelser och ingen av dessa skrivelser var ägnad att ge Österrike en möjlighet att undanröja dessa tvivel.
128. För det andra pekar den bakgrundsinformation som kommissionen har lämnat till EG-domstolen klart på att anmälan blev fullständig i och med Österrikes svar på den andra skrivelsen.
129. Kommissionen har i sitt svaromål nämnt Generaldirektorat IV:s interna promemoria av den 29 april 1997 (upprättad ungefär sex veckor efter Österrikes svar på den andra skrivelsen med frågor) till kommissionären Van Miert. Det behöriga generaldirektoratet uttryckte i denna promemoria tvivel om den anmälda åtgärdens förenlighet med det tillämpliga regelverket om statligt forsknings- och utvecklingsstöd och om stödet var nödvändigt. Generaldirektoratet föreslog att de andra generaldirektoraten skulle rådfrågas på grundval av ett utkast till beslut om att inleda ett formellt förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget.
130. I sitt svaromål har kommissionen även nämnt "omfattande och mycket komplexa diskussioner" mellan skilda enheter inom kommissionen och kommissionärskollegiet rörande utkasten till beslut rörande flera nationella stödprojekt till förmån för tillverkare av halvledare, däribland det ifrågavarande österrikiska stödprojektet. Enligt kommissionen ägde dessa diskussioner rum mellan maj och december 1997. Kommissionen har även nämnt en tidningsartikel av den 20 juni 1997 som rörande kommissionären Cresson med rubriken "Cresson halts EU block on state aids to chips ventures".
131. Dessa omständigheter leder samtliga till slutsatsen att kommissionens undersökning såvitt avser utrönandet av de faktiska omständigheterna slutfördes i och med att den i mars 1997 tog emot Österrikes svar på den andra skrivelsen med frågor. Kommissionen behövde uppenbarligen de följande nio månaderna fram till att den i december fattade beslut om att inleda förfarandets andra fas för att få fram ett (internt kontroversiellt) beslut på grundval av upplysningar som den redan hade, och inte för att inhämta ytterligare upplysningar.
132. Härav följer att anmälan var fullständig i och med Österrikes skrivelse av den 19 mars 1997. I enlighet med vad Österrike har hävdat började den frist som framgår av domen i Lorenzmålet därför automatiskt att löpa den dag som denna skrivelse kom fram, det vill säga den 24 mars 1997. Eftersom de tredje, fjärde och femte skrivelserna huvudsakligen syftade till att på ett konstlat sätt förlänga kontrollförfarandets inledande fas, utnyttjade kommissionen inte sin rätt att begära ytterligare upplysningar för ett legitimt ändamål (för att komplettera en ofullständig anmälan), utan för ett annat och irrelevant ändamål, nämligen att vinna tid. Kommissionen har följaktligen missbrukat förfarandet i fråga och överskridit gränsen för sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning av huruvida en anmälan är fullständig.
133. Jag har redan ovan förklarat varför varken kommissionens kollegiala karaktär, ett visst falls politiska känslighet eller ens eventuella skadliga följder av Lorenzdoktrinens tillämpning kan beaktas vid bedömningen av huruvida en anmälan var tillräckligt fullständig för att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet skall börja löpa. För att undvika att upprepa mig skall jag endast tillägga att kommissionen har haft två fullt legitima valmöjligheter när den ställdes inför detta politiskt känsliga ärende.
134. Kommissionen kunde för det första ha bett om Österrikes samtycke till en förlängning av den frist om två månader som fastställts i domen i Lorenzmålet, i syfte att möjliggöra en mer djupgående diskussion inom kommissionen. En sådan överenskommelse om förlängning av fristen är förenlig med fördraget och rättspraxis, eftersom Lorenzprincipernas skyddsföremål - det vill säga den anmälande medlemsstaten - också måste ha rätt att avstå från detta skydd (åtminstone tillfälligt). En anmälande medlemsstat kan normalt sett förväntas medge en sådan förlängning av fristen om det finns en realistisk chans för att kommissionen därmed kommer att besluta att inte inleda den andra fasen, vilken är mer tids- och resurskrävande.
135. För det andra är långdragna diskussioner inom kommissionen ett tecken på allvarliga svårigheter att avgöra huruvida en plan att bevilja stöd är förenlig med den gemensamma marknaden. Det bästa sättet att övervinna dessa svårigheter är att höra andra berörda parter, det vill säga att rådfråga andra medlemsstater och berörda sektorer. I detta sammanhang skall det erinras om att kommissionen under den inledande fasen inte har någon skyldighet att inhämta yttranden från andra berörda parter. EG-domstolen har därför slagit fast att när kommissionen under den inledande undersökningen inte har lyckats övervinna alla uppkomna svårigheter, är den skyldig att inhämta samtliga yttranden som behövs och av detta skäl inleda ett förfarande enligt artikel 93.2.
136. Jag anser följaktligen att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet började löpa den 24 mars 1997.
C - Var den frist som framgår av domen i Lorenzmålets två månader lång?
137. Kommissionen har anfört att den rimlig tiden för slutförandet av förfarandets inledande fas enligt domen i Lorenzmålet inte utgörs av en exakt tidsfrist, utan att den beror på omständigheterna i det särskilda fallet. Detta följer enligt kommissionen av ordalydelsen i domen i Lorenzmålet, av flera uttalanden i generaladvokatens förslag till avgörande i det målet, av det förhållandet att kommissionen i vissa fall är skyldig att slutföra den inledande fasen inom en kortare tid än två månader och, slutligen, av kommissionens behov av flexibla tidsfrister för att kunna fatta sina ofta komplexa beslut rörande statligt stöd.
138. Kommissionen har vidare anfört att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet på grund av de särskilda omständigheterna i fallet var längre än två månader. Under hela förfarandet har Österrike aldrig nämnt att ärendet var brådskande. Under alla förhållanden kan ärendet inte ha varit brådskande, eftersom Siemens genomförde de planerade investeringarna utan att vänta på ett beslut om stöd. Slutligen har Österrike enligt kommissionen förverkat sin rätt att åberopa den frist som framgår av domen i Lorenzmålet, eftersom den själv var ansvarig för huvuddelen av dröjsmålet.
139. Enligt min uppfattning följer det av domen i Lorenzmålet, och särskilt när denna läses i ljuset av generaladvokatens förslag till avgörande, att tidsfristen i fråga är av tvingande art.
140. Det är visserligen riktigt att EG-domstolen i domslutet använder den till synes allmänna formuleringen "den tid som är tillräcklig för att genomföra en inledande undersökning". Det är också riktigt att EG-domstolen i domskälen hänvisar till en "rimlig tid".
141. EG-domstolen har emellertid utformat en särskild definition vid avgörandet i Lorenzmålet och därvid uttalat: "Det är lämpligt att i detta hänseende utgå från artiklarna 173 och 175 i fördraget i vilka det i fråga om jämförbara situationer föreskrivs en tidsfrist om två månader."
142. I sitt förslag till avgörande, vilket EG-domstolen följde, föreslog generaladvokaten Reischel att ett anmält stöd blir befintligt stöd när en rimlig tid för en inledande undersökning har löpt ut. Förslaget innebar dock även att den erforderliga rimliga tiden skulle kunna variera från fall till fall. Generaladvokaten medgav att en sådan lösning medför en nackdel i form av brist på rättssäkerhet, men enligt hans uppfattning fanns det inte någon annan lösning så länge rådet inte, i enlighet med artikel 94 i EG-fördraget har antagit en förordning i vilken preciserade tidsfrister fastställs. Han föreslog vidare att kommissionen, för att minska osäkerheten i fråga om den inledande undersökningens längd, skall göra preliminära uttalanden om att undersökningen fortfarande håller på och att den inte kommer att slutföras förrän efter viss tid.
143. I motsats till generaladvokaten var EG-domstolen inte beredd att godta den nackdel som bristen på rättssäkerhet innebär och fastställde därför tvåmånadersfristen i fråga. Den lät sig inte heller övertygas om att fördelarna med preliminära uttalanden från kommissionens sida. Möjligheten att göra sådana uttalanden skulle i själva verket kunna föranleda att kommissionen på konstlat sätt förlängde den inledande fasen. Vad gäller respekten för rådets lagstiftningskompetens pekade EG-domstolen uttryckligen på frånvaron av förfaranderegler innan den fastställde tvåmånadersfristen. Respekt för den institutionella balansen är enligt min uppfattning även orsaken till de försiktiga formulering so EG-domstolen använde ("[d]et är lämpligt¼ att ... utgå från artiklarna 173 och 175 i fördraget").
144. Det tvingande tidsfrist som fastställdes i domen i Lorenzmålet har bekräftats i senare mål i vilka EG-domstolen har hänvisat till att det i domen i Lorenzmålet har fastställts en tvåmånadersfrist, och inte endast en rimlig tidsfrist.
145. Vidare skulle en tolkning av domen i Lorenzmålet som innebär att en flexibel tidsfrist fastställts klart strida mot huvudmotiveringen till domen, nämligen att skydda de anmälande medlemsstaternas intressen av rättssäkerhet och av att snabbt kunna genomföra stödet. Såsom jag redan har nämnt så måste en anmälande medlemsstat i förväg kunna förvissa sig om huruvida den kan genomföra åtgärden på grund av att stödet har kommit att omfattas av systemet för befintligt stöd. Rättssäkerheten och, därigenom, en tvingande tidsfrist är särskilt viktig när frågan huruvida ett stöd har blivit befintligt stöd uppkommer i ett nationellt förfarande (vilket var fallet i Lorenzmålet).
146. Kommissionen själv har tidigare alltid tolkat domen i Lorenzmålet så att en tvingande tidsfrist därigenom har fastställts. Kommissionen har till exempel i den ovannämnda skrivelsen till medlemsstaterna uttalat att den "måste" slutföra den inledande fasen inom en tidsperiod "som EG-domstolen har fastställt till två månader".
147. Den omständigheten att kommissionen i vissa fall har fastställt kortare tidsfrister är lovvärd, eftersom detta påskyndar förfarandet och gagnar den anmälande medlemsstatens intresse av att snarast möjligt kunna genomföra stödet. Om kommissionen har fastställt kortare tidsfrister måste den rätta sig efter dem, eftersom en medlemsstat enligt min uppfattning kan stödja sig på principen till skydd för berättigade förväntningar. Att en frivillig begränsning av det egna handlingsutrymmet är möjlig medför emellertid inte att kommissionen har befogenhet att ensidigt fastställa en tidsfrist som är längre än två månader och därmed beröva den anmälande medlemsstaten en rättighet som den har enligt EG-domstolens rättspraxis. Vad gäller ett eventuellt behov i komplicerade fall av ytterligare tid för den inledande undersökningen, har jag redan nämnt att kommissionen alltid kan begära den anmälande medlemsstatens samtycke till en förlängning av tvåmånadersfristen och att den sistnämnda normalt sett har starka skäl till att ge sitt samtycke.
148. Vad gäller påstående att ärendet inte var brådskande och det förhållandet att Österrike själv inte har lyckats påskynda förfarandet, har kommissionen hänvisat till att det tog Österrike ungefär fem månader att besvara den första skrivelsen med begäran om ytterligare upplysningar och en och en halv månad att besvara den tredje skrivelsen. Det senare dröjsmålet förorsakades dessutom av ett misstag från det österrikiska förbundskanslerämbetets sida.
149. I detta hänseende måste det först konstateras att det inte finns någon rättslig skyldighet enligt fördraget att skyndsamt svara på kommissionens begäran om upplysningar, så länge som medlemsstaten i fråga handlar i enlighet med den första och sista meningen i artikel 93.3 i fördraget. Det ligger helt i den anmälande statens eget intresse att handla snabbt för att på så sätt bidra till att undvika att förfarandet förlängs. Härav följer att en medlemsstat endast är förhindrad att stödja sig på domen i Lorenzmålet när den har åsidosatt antingen skyldigheten att iaktta status quo eller de krav som ställs på anmälan, men inte när den inte tillräckligt snabbt svarar på en begäran om ytterligare upplysningar.
150. Vidare måste, mot bakgrund av de intressen som står på spel, ett förfarande för godkännande av ett anmält stöd alltid antas vara brådskande när den berörda medlemsstaten inte uttryckligen har gett sitt samtycke till att den inledande undersökningen förlängs. I motsats till vad kommissionen anser gäller detta antagande även i fall när investeringen har gjorts före stödet har beviljats. För att kunna begränsa finansieringskostnaderna för den ifrågavarande investeringens har den anmälande medlemsstaten och det berörda företaget även därefter ett uppenbart intresse av att stödplanen skyndsamt godkänns.
151. Följaktligen var den frist som framgår av domen i Lorenzmålet två månader lång.
D - Kunde kommissionen med rättslig verkan invända mot Österrikes beslut att genomföra stödet och, om så är fallet, framförde kommissionen sin invändning på ett formellt riktigt sätt och i rätt tid?
152. Kommissionen har anfört att den, efter att ha tagit emot en medlemsstats anmälan om dess avsikt att genomföra ett anmält förslag i enlighet med Lorenzprinciperna, fortfarande inom en rimlig tidsrymd har rätt att invända mot förslaget med följden att stödet inte lagligen kan beviljas och inte övergår till att vara befintligt stöd.
153. Enligt kommissionen följer denna rätt att invända först och främst av en passus i domen i Lorenzmålet, i vilken EG-domstolen har uttalat att stödåtgärder som genomförs utan att kommissionen har yttra sig skall omfattas av reglerna för befintligt stöd. Vidare är den skyldighet för medlemsstaten att föranmäla sin avsikt att genomföra stödet som EG-domstolen har fastställt i domen i Lorenzmålet endast förståelig om kommissionen har en rätt att invända mot denna föranmälan. En rätt att invända är även väsentlig för att kunna förhindra eventuella skadliga följder för den gemensamma marknaden av en tillämpning av Lorenzreglerna. Slutligen skulle den anmälande medlemsstaten själv, om kommissionen inte hade någon rätt att invända, med framgång kunna bestämma omfattningen och utfallet av förfarandet. I sådant fall skulle kommissionen inte ens i sådana fall där utgången av tidsfristen har beräknats felaktigt eller där ett meddelande inte har nått kommissionen (exempelvis på grund av felaktig befordran) ha någon rätt att invända och stödet skulle således övergå till att bli befintligt stöd.
154. Österrike har i första hand anfört att kommissionen enligt Lorenzpriniciperna inte har någon särskild rätt att använda. I andra hand har Österrike anfört att kommissionen i detta fall inte i tid utövade denna invändningsrätt.
155. Jag ställer mig tveksam till huruvida kommissionen, såsom den påstår, enligt gällande regelverk har en rätt att invända.
156. I de avgörande passusarna i domen i Lorenzmålet och i domar i senare mål som hänvisar till denna dom anges endast två villkor för att domen i Lorenzmålet skall vara tillämplig. Stödet omfattas av systemet för befintligt stöd och kan beviljas av en medlemsstat om (a) kommissionen inte inom två månader inleder ett formellt förfarande enligt artikel 93.2 och (b) den berörda medlemsstaten har föranmält att stödet skall genomföras. En rätt att invända skulle medför att ett tredje villkor som EG-domstolen inte har nämnt uppställs, nämligen att kommissionen inte skall ha framfört någon invändning inom en viss tid. Detta tredje villkor skulle föra in ett element av brist på rättssäkerhet (avseende invändningsrättens utformning, den tid inom vilken invändningen måste framföras och exakt vilka rättsliga följder invändningen har) i en mekanism som är avsedd att främja rättssäkerhet.
157. Vidare, och i motsats till kommissionens uppfattning, synes det som om EG-domstolen har fastställt skyldigheten att föranmäla av andra skäl än att göra det möjligt för kommissionen att framföra invändningar. Syftet synes snarast ha varit att med rättslig säkerhet i förhållande till samtliga berörda parter och nationella domstolar fastställa det datum efter vilket stödet kommer att omfattas av systemet för befintligt stöd och/eller att underlätta kommissionens uppgift att kontrollera sådant stöd.
158. Slutligen är kommissionen, om den anser att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet inte har löpt ut (till exempel därför att anmälan inte är fullständig), inte i behov av någon särskild rätt att invända. Eftersom ett av de två ovannämnda villkoren för domen i Lorenzmålets tillämplighet inte är uppfyllt är stödet inte att betrakta som befintligt stöd utan som nytt stöd. Kommissionen kan följaktligen med rättslig verkan besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i fördraget och i detta beslut ange att skyldigheten att iaktta status quo enligt 93.3 gäller. Vidare ankommer det på medlemsstaten att överklaga kommissionens beslut till EG-domstolen om det är tveksamt om den frist som framgår av domen i Lorenzmålet har löpt ut.
159. För att avgöra detta mål är det emellertid inte nödvändigt att avgöra huruvida kommissionen har rätt att invända. Även om kommissionen skulle ha en sådan rätt så har den utövats för sent.
160. Det är härvid nödvändigt att mer i detalj granska det händelseförlopp som började med Österrikes skrivelse av den 20 november 1997, i vilken kommissionen upplystes om Österrikes avsikt att genomföra stödet.
161. Parterna är oeniga om vilket datum som denna skrivelse nådde kommissionen. Enligt Österrike tog kommissionen emot skrivelsen samma dag, det vill säga den 20 november 1997. Kommissionen har däremot gjort gällande att den tog emot handlingen först den 24 november 1997.
162. Genom en odaterad faxskrivelse vilken uppenbarligen togs emot av Österrike den 28 november 1997 invände kommissionen mot Österrikes plan att genomföra stödet och angav att den vid en lämplig tidpunkt skulle fatta ett beslut om den anmälda åtgärden.
163. I en skrivelse av den 10 december 1997 angav Österrike att kommissionen inte hade fog för sin invändning och att den därför inte kunde beaktas. Österrike hade därför rätt att genomföra stödet.
164. Den 12 december 1997 ägde ett möte rum mellan kommissionen, Österrike och Siemens, men detta ledde inte till några konkreta resultat.
165. I en faxskrivelse av den 16 december 1997 underrättade kommissionen Österrike om sitt beslut samma dag att inleda ett formellt undersökningsförfarande enligt artikel 93.2 i fördraget. I denna faxskrivelse angavs huvudsakligen att beslutet hade fattats och att en längre skrivelse skulle följa.
166. Skrivelsen med det omtvistade beslutet kom den 9 februari 1998.
167. Rent formellt kan en invändning endast innebära att ett förfarande enligt artikel 93.2 inleds efter en viss förlängd tidsfrist. Endast informella uttalanden från kommissionens sida om att den har invändningar mot medlemsstatens beslut att genomföra stödet kan inte ha några rättsliga verkningar inom ramen för tillämpningen av Lorenzprinciperna. Om sådana informella uttalanden skulle beaktas, skulle detta medföra en bristfällig rättssäkerhet och kommissionen skulle få ytterligare en möjlighet att förlänga förfarandets inledande fas i sådana fall där den anmälande medlemsstaten redan anser att denna har pågått alltför länge. Detta var även kommissionens ståndpunkt enligt den ovannämnda handledningen, i vilken framförandet av en invändning beskrivs på följande sätt:
"Kommissionen tolkar rättspraxis så, att kommissionen efter att blivit underrättad av medlemsstaten om dess avsikt att genomföra förslaget inom rimlig tid (exempelvis två veckor) fortfarande kan besluta att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2".
168. Härav följer att den odaterade och betydelselösa faxskrivelsen som tycks ha kommit Österrike tillhanda den 28 november 1997 inte är sådan att den kan beaktas.
169. Vad gäller tidsfristen framgår det av en handskriven notering på kuvertet till Österrikes skrivelse av den 20 november 1997 att denna skrivelse kom kommissionens generalsekretariat tillhanda samma dag. Det förhållandet att den inte registrerades av kommissionen förrän den 24 november 1997 saknar betydelse vid beräkningen av den tid som förlöpte mellan föranmälan och kommissionens invändning, eftersom medlemsstaten varken har kunnat påverka eller haft någon vetskap om några interna befordringssvårigheter inom kommissionen.
170. Faxskrivelsen av den 16 december 1997, i vilken kommissionen underrättade Österrike om att den samma dag hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2, kom Österrike tillhanda mer än tre och en halv vecka efter dess skrivelse av den 20 november 1997, vilket enligt min mening var för sent. Kommissionen själv har i den ovan återgivna passusen i handledningen angett två veckor som en lämplig tidsfrist inom vilken ett förfarande enligt 93.2 skall inledas. Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen har i den nya förordningen fastställt en tidsgräns om 15 arbetsdagar. Enligt de i detta mål tillämpliga förfarandereglerna skulle beslutet att inleda ett förfarande enligt 93.2 fattas inom tre och en halv vecka från underrättelsen om att stödet skulle genomföras. Detta gällde enligt dessa regler förutsatt att anmälan var fullständig minst två månader innan medlemsstaten meddelade sin avsikt att genomföra stödet och att kommissionen således haft tillräckligt lång tid på sig för att besluta huruvida den skulle inleda förfarandets andra fas. Följaktligen måste varje ytterligare tidsfrist begränsas till ett minimum. Detta resonemang är i högsta grad tillämpligt i detta mål, eftersom anmälan var fullständig ungefär åtta månader innan Österrike beslutade att genomföra stödet, vilket innebär att kommissionen hade betydligt längre tid än två månader på sig att fatta ett beslut.
171. Kommissionens reaktion av den 16 december 1997 kom därför för sent. Till följd härav är det enligt min uppfattning inte nödvändigt att granska Österrikes påstående att det relevanta datumet inte är den 16 december 1997 utan den 9 februari 1998, det vill säga dagen för kommissionens skrivelse med det omtvistade beslutet. Om man skulle utgå från denna dag framstår dröjsmålet som uppenbart orimligt. I ett fall som detta, där det krävs ett kommissionen brådskande svarar på en skrivelse, synes det mig emellertid vara rimligt att utgå från den dag som kommissionen meddelade medlemsstaten sitt beslut, även om detta endast skedde informellt. Det är ett realistiskt antagande att beslutsformuleringen kan ta en avsevärd tid. Det är emellertid inte nödvändigt att närmare gå in på denna fråga i detta mål.
172. Under alla förhållanden anser jag att även om kommissionen hade en rätt att invända, så utövade den inte denna i rätt tid.
VI - Förslag till avgörande
173. Av det ovanstående framgår att Österrike kunde åberopa Lorenzprinciperna, att den frist som framgår av domen i Lorenzmålet hade löpt ut den 20 november 1997 när Österrike meddelade sin avsikt att genomföra stödet, och att kommissionen, även om den har en invändningsrätt, inte utövade denna i rätt tid.
174. Jag anser således att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras, eftersom det felaktigt kategoriserar stödet som nytt stöd och förbjuder den österrikiska regeringen att genomföra stödet.
175. Jag föreslår därför att EG-domstolen skall
1) ogiltigförklara kommissionens beslut SG(98) D/1124, och
2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.