61995C0044
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. FENNELLY
van 21 maart 1996 (
*1
)
Inhoudsoverzicht
I — Inleiding
II — De feiten en het procesverloop
III — Relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen
IV — Opmerkingen van partijen
i) De eerste vraag: de verhouding tussen de artikelen 2 en 4, lid 1, van de vogelrichtlijn
ii) De tweede vraag: de mogelijkheid om, overeenkomstig het arrest Leybucht dijken of de habitatrichtlijn, rekening te houden met economische eisen
V — Behandeling van de vragen van de nationale rechter
i) De eerste vraag: de toepassing van artikel 2 bij aanwijzingsbesluiten
a) De context van de richtlijn
b) De algemene opzet van de richtlijn
c) De uitlegging van artikel 2 van de richtlijn
d) De verhouding tussen de artikelen 3 en 4 van de richtlijn
e) Omvang en aard van de diserctionaire bevoegdheid van de Lid-Staten bij de keuze van SB's
f) Argumenten van „gezond verstand”
ii) Onderdeel a) van de tweede vraag: de mogelijkheid om bij de aanwijzing van SB's rekening te houden met economische eisen die verband houden met een algemeen belang van hogere orde
iii) Onderdeel b) van de tweede vraag: de mogelijkheid om bij de aanwijzing van SB's rekening te houden met economische eisen die verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
VI — Conclusie
I — Inleiding
1.
Deze zaak gaat over de vraag of Lid-Staten bij de beslissing om een gebied al dan niet aan te wijzen als speciale beschermingszone (hierna: „SB”) op grond van de vogelrichtlijn (
1
), rekening mogen houden met economische eisen. Deze vraag wordt aan de orde gesteld in een verwijzing van het House of Lords over het besluit om een klein gedeelte van een watergebied van internationaal belang van aanwijzing uit te sluiten. Het Hof is meegedeeld dat het hoofdgeding een test case is voor een groot aantal nog aan te wijzen andere speciale beschermingszones in Groot-Brittannië en waarschijnlijk ook in een aantal andere Lid-Staten. Een verwante vraag is voorgelegd met betrekking tot de uitlegging van enkele bepalingen van de habitatrichtlijn. (
2
)
II — De feiten en het procesverloop
2.
De procedure voor de nationale rechter gaat over het besluit om ongeveer 22 hectare van de Lappel Bank, een getijdeslik aan de noordkust van Kent, dat geografisch binnen de Medway Estuary and Marshes (estuarium en moerassen van de Medway) ligt, van de bescherming van de vogelrichtlijn uit te sluiten. De volgende beschrijving van de feitelijke achtergrond is overgenomen uit de uitspraak van Lord Justice Hirst in de Court of Appeal op 18 augustus 1994:
„De Medway Estuary and Marshes is een watergebied van internationaal belang voor een groot aantal uiteenlopende waterwild- en waadvogelsoorten, die het gebied als broeden overwinteringsplaats gebruiken en ook als rustplaats tijdens de voor- en najaarstrek. Het biedt ook onderdak aan nationaal belangrijke broedkolonies van kluten en dwergsternen, twee soorten die kwetsbaar worden geacht en die in bijlage I bij de vogelrichtlijn worden genoemd. Het gebied als geheel valt dus ontegenzeglijk onder zowel artikel 4, lid 1, als artikel 4, lid 2.
De slikgronden van de Lappel Bank bieden uitstekend voedsel en beschutting voor een aantal waadvogels en waterwild, onder meer wulpen, tureluren, stecnlopers, bonte strandlopers, bontbekpluvieren, grote pluvieren (
3
) en bergeenden, vogels die ook in groten getale in de rest van de Medway Estuary and Marshes voorkomen. Geen van deze soorten wordt in bijlage I bij de richtlijn genoemd. Lappel Bank is echter ook een belangrijk onderdeel van het gehele ecosysteem van de aangewezen SB en het verlies van zijn getij -deslik zou waarschijnlijk een teruggang van de totale waadvogel- en watcrwildpopulaties van de Medway Estuary and Marshes tot gevolg hebben. Alle soorten die op de Lappel Bank voorkomen, komen in grotere aantallen verspreid over het hele relevante gebied voor. Dat de Lappel Bank noodzakelijk is voor het voortbestaan van een bepaalde soort wordt niet gesteld; sommige soorten komen er echter wel naar verhouding in significant grotere aantallen voor dan elders in het betrokken gebied (...)
[De haven van Shcerncss] heeft zowel maritiem als geografisch grote pluspunten. De voornaamste natuurlijke attracties zijn de aanlcgfaciliteitcn, met water dat bij elk getij een natuurlijke diepgang van 11 meter heeft. Hierdoor kan de haven zowel kleine als grote zeeschepen ontvangen, waaronder traditionele vrachtschepen voor stortgocd. Daar zij een van de weinige havens in Zuid-Oost Engeland is met dergelijke faciliteiten, is zij uitgegroeid tot een bloeiend concern en is zij nu de op vier na grootste vrachthavcn in het Verenigd Koninkrijk.
Door haar ligging aan de zeezijde, aan de monding van het estuarium van de Theems en dicht bij de belangrijkste scheepvaartroutes in de Noordzee en het Kanaal, trekt zij veel handel aan. Ook haar ligging aan de landzijde, aan de noordkust van Kent, een gebied waarvoor belangrijke ontwikkelingen gepland zijn en van waaruit de Kanaaltunnel en de belangrijke markten van Londen en het zuidoosten van Engeland gemakkelijk te bereiken zijn, is zeer gunstig (...)
Men wil de haven nu ontwikkelen en uitbreiden, maar fysieke uitbreiding is, realistisch gezien, enkel mogelijk door drooglegging en ontwikkeling van de Lappel Bank, aangezien de haven aan de noord- en westzijde aan zee grenst en uitbreiding aan de landzijde naar het oosten toe onmogelijk is vanwege de nabijheid van de bebouwde kom van de stad Shcerncss, de spoorlijn en de hoofdweg A 249.”
3.
De Medway Estuary and Marshes is ook geregistreerd als nat gebied van internationaal belang overeenkomstig de op 2 februari 1971 te Ramsar gesloten verdrag.  (
4
) Hoewel niet wordt betwist, dat de Lappel Bank deel uitmaakt van het ecosysteem van de Medway Estuary and Marshes is ons niet uitdrukkelijk meegedeeld of het tot het gebied behoort dat op grond van het Verdrag van Ramsar is geregistreerd.
4.
De Medway Estuary and Marshes, met uitzondering van de Lappel Bank, is volgens een in het Verenigd Koninkrijk bestaande praktijk in 1986 geïdentificeerd als kandidaat-SB in de zin van de vogelrichtlijn; als zodanig werd het voor bepaalde aspecten van de ruimtelijke ordening behandeld alsof het reeds als SB was aangewezen. In augustus 1989 verleende Swale Borough Council de Medway Ports Authority (de voorganger van de Port of Sheerness Limited) toestemming tot ontginning van het gedeelte van de Lappel Bank dat nog niet was ontgonnen; een van de voorwaarden van de vergunning was, dat de werkzaamheden binnen vijf jaar zouden beginnen en dat er geen verdere ontwikkelingen zouden plaatsvinden zonder uitdrukkelijke toestemming van de District Planning Authority (de voor ruimtelijke ordening bevoegde instantie van het district).
5.
Het ornithologisch belang van de Lappel Bank werd als volgt omschreven in het rapport van de inspecteur betreffende de inspraakprocedure die eind 1990, begin 1991 werd gehouden, onder meer naar aanleiding van de aanvraag van de Medway Ports Authority voor een vergunning om terrein bouwrijp te maken voor kaaien en de kaaien van Sheerness bij de Lappel Bank uit te breiden:
„De oever kan soms in de levensbehoeften voorzien van een groot percentage van de totale populatie van bepaalde in de Medway overwinterende soorten (...) Af en toe bevindt zich meer dan 19 % van de Medway populatie van verscheidene soorten op de Lappel Bank (...) Gezien het belang van het Medway Estuarium voor trekvogels, het belang van het slik van de Lappel Bank als bron voor voedsel en het gebruik dat ervan wordt gemaakt door vogels (...) concludeer ik, dat de Lappel Bank zelf een klein maar belangrijk onderdeel vormt van het netwerk van locaties die sommige trekvogels in staat stellen te overleven. Hij is van internationaal belang.”
6.
Nadat het ornithologisch belang van de Lappel Bank was erkend, werd het gebied in 1991 opgenomen in het voorgestelde gebied van de SB Medway Estuary and Marshes. Een tweede aanvraag van de Medway Ports Authority voor een vergunning om de haven van Sheerness uit te breiden tot aan de Lappel Bank werd door de Secretary of State for the Environment (minister voor Milieuhygiëne en Ruimtelijke ordening, hierna: „de minister”) „aan zich getrokken” (call in), een procedure waarbij niet de plaatselijke bevoegde instantie maar de minister beslist op een aanvraag voor een vergunning die mogelijk belangrijke gevolgen heeft voor
bepaalde milieugevoelige locaties of om andere redenen. Op 30 juli 1992 nam de minister de aanbeveling van de ruimtelijkeordeningsinspecteur over om de vergunning te weigeren, op grond dat de ontwikkeling „grote nadelige gevolgen zou hebben voor het voortbestaan en de voortplanting van bepaalde vogelsoorten en niet in overeenstemming zou zijn met de vereisten van de vogelrichtlijn”.
7.
Na dit besluit ontving de minister zowel verzoeken om de vergunning van 1989 in te trekken als verzoeken om zijn besluit betreffende de Lappel Bank te herzien in het licht van de ernstige economische en sociale gevolgen die de opneming van dat gebied in de SB zou hebben voor de toekomst van de haven van Sheerness. Daarop volgde een periode waarin de vertegenwoordigers van de rivaliserende, economische en ornithologische, belangen uitgebreid werden gehoord. Gesteld wordt, dat de minister beide belangen deugdelijk heeft afgewogen voordat hij zijn beslissing bekendmaakte. Op 15 december 1993 maakte de minister de aanwijzing van de Medway Estuary and Marshes als SB bekend maar sloot hij de Lappcl Bank uit van het aangewezen gebied. Voor deze uitsluiting gaf hij de volgende uitleg:
„Hoewel ik mij ervan bewust ben dat Lappel Bank een belangrijk onderdeel vormt van het Medway-estuarium, beslaat het minder dan 1 procent van de totale omvang van de speciale beschermingszone Mcdway. Een verdere ontginning van Lappel Bank is bovendien onontbeerlijk voor het voortbestaan van de haven van Sheerness. De haven is van groot belang voor de economie van het eiland Sheppey, het zuidoosten van Engeland en het Verenigd Koninkrijk, en honderden banen zijn ervan afhankelijk (...)
Ik ben tot de slotsom gekomen dat de noodzaak van een ongehinderd voortbestaan van de haven en de bijdrage die de uitbreiding naar dit gebied daartoe zal leveren, zwaarder wegen dan het belang van het gebied voor het natuurbehoud. Ik wens te benadrukken dat het om een uitzonderlijke beslissing gaat, met als doel de economische toekomst van Sheerness en het eiland Sheppey veilig te stellen.”
8.
Het is dit aspect van het besluit van 15 december 1993 — om de Lappel Bank uit te sluiten van het aangewezen gebied van 4681 hectare — dat voor de nationale rechter door de Royal Society for the Protection of Birds (hierna: „RSPB”) wordt aangevochten en dat ik hierna zal aanduiden als het „bestreden besluit”. De kernvraag in deze zaak is, of de minister rekening mocht houden met economische eisen, wat hij onmiskenbaar heeft gedaan. Een verzoek tot vernietiging van het bestreden besluit werd op 8 juli 1994 door de Divisional Court, Queen's Bench Division, afgewezen; het beroep tegen die uitspraak werd op 18 augustus 1994 door de Court of Appeal verworpen. In hoger beroep heeft het House of Lords bij beschikking van 9 februari 1995 de volgende vragen aan het Hof voorgelegd:
„1)
Mag een Lid-Staat overwegingen bedoeld in artikel 2 van richtlijn 79/409/EEG van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, in aanmerking nemen bij de aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone en/of de vaststelling van de grenzen van een dergelijk gebied krachtens artikel 4, lid 1, en/of artikel 4, lid 2, van die richtlijn?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, staat het een Lid-Staat dan niettemin vrij de in artikel 2 genoemde overwegingen in het kader van de aanwijzingsprocedure in aanmerking te nemen, voor zover:
a)
deze verband houden met een algemeen belang dat van hogere orde is dan het algemeen belang dat tot uitdrukking komt in de milieudoelstellingen van de richtlijn [het criterium dat het Hof van Justitie heeft gehanteerd in, bij voorbeeld, zaak 57/89, Commissie/Duitsland (‚Leybucht dijken’) om een afwijking van de vereisten van artikel 4, lid 4, mogelijk te maken]; of
b)
deze verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals die welke in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna?”
9.
In juni 1994 verleende Swale Borough Council vergunning om de aard van het gebruik van het land te wijzigen van ontginning tot ontwikkeling voor open opslag ten behoeve van de haven. Per 1 juni 1995 waren de vereiste constructiewerkzaamheden verricht voor de indijking van de hele Lappel Bank, als voorbereiding voor de volstorting; ongeveer een derde van het betwiste gebied was toen al verhard en was bij de Port of Sheerness in gebruik. Volgens de opmerkingen die de havenautoriteiten in juni 1995 hebben ingediend, zou de rest van de werkzaamheden volgens plan „binnen enkele maanden” af zijn.
10.
In de procedure voor het House of Lords had de RSPB verzocht om een voorlopige voorziening in de vorm van een verklaring, dat: „de minister onrechtmatig handelt indien hij, in afwachting van de eindbeoordeling van deze kwestie door het Hof, niet het nodige doet om te voorkomen, dat leefgebieden van vogelsoorten verslechteren en vogelsoorten worden verstoord in alle gebieden die officieel zijn aangemerkt als geschikt voor aanwijzing als SB (...)”.
Dit verzoek werd afgewezen, voornamelijk op grond dat de RSPB niet in staat was om een garantie te geven voor de dekking van de schade die de Haven van Sheerness zou kunnen lijden, zoals naar Engels recht wordt verlangd. (
5
)
III — Relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen
11.
Uitgangspunt voor de vogelrichtlijn is dat een groot aantal natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is (hierna gemakshalve „Europa” genoemd), een achteruitgang van hun populatie vertoont; van deze achteruitgang wordt gezegd, dat hij „een ernstige bedreiging vormt voor het behoud van het natuurlijk milieu, met name wegens het biologisch evenwicht dat hierdoor wordt bedreigd” (tweede overweging van de richtlijn). Doeltreffende vogelbescherming wordt gezien als een „typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid impliceert”, in het bijzonder ten aanzien van trekvogels, die „een gemeenschappelijk erfgoed vormen” (derde overweging).
12.
In de zesde overweging, waarop het Verenigd Koninkrijk zich in het bijzonder beroept (
6
), wordt opgemerkt, dat „de instandhouding van de (...) in het wild levende vogelsoorten (...) in verband met de werking van de gemeenschappelijke markt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de verbetering van de levensomstandigheden, van de harmonieuze ontwikkeling van de economische activiteiten en van een voortdurende en evenwichtige uitbreiding, [maar] dat (...) het Verdrag niet voorziet in de ter zake vereiste specifieke handelingsbevoegdheid”.
13.
De richtlijn verlangt, dat de Lid-Staten maatregelen treffen die van toepassing zijn „op de verschillende factoren die van invloed kunnen zijn op het populatieniveau van de vogels, namelijk de weerslag van de activiteiten van de mens, en met name de vernietiging en de verontreiniging van hun verblijfplaatsen, het vangen en het vernietigen door de mens en de handel die uit deze praktijken voortvloeit (...) [en erkent] dat het nodig is deze maatregelen aan te passen aan de situatie van de verschillende soorten in het kader van een op hun instandhouding gericht beleid” (zevende overweging). Het doel van deze instandhouding is „de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren” en „het behoud en de aanpassing van het natuurlijke evenwicht van de soorten binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijze mogelijk is” (achtste overweging). In de considerans wordt ook opgemerkt, dat „het voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk is verblijfplaatsen te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend; dat voor bepaalde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen ten aanzien van de verblijfplaats dienen te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen; dat bij deze maatregelen ook de trekvogels inbegrepen zouden moeten worden, en dat deze maatregelen gecoördineerd dienen te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel” (negende overweging).
14.
De werkingssfeer van de richtlijn wordt gedefinieerd in artikel 1, lid 1:
„Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.”
Artikel 1, lid 2, verduidelijkt, dat de richtlijn van toepassing is op „vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden”.
15.
Artikel 1 wordt aangevuld door artikel 2, een van de centrale bepalingen in deze zaak, dat luidt als volgt:
„De Lid-Staten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.” (
7
)
16.
De voornaamste materiële bepalingen gaan over de bescherming van de leefgebieden van in het wild levende vogelsoorten (artikelen 3 en 4) en over de bescherming van soorten in het wild levende vogels (artikelen 5 en 6). Het is duidelijk, dat de eerste groep maatregelen hier relevant is. Artikel 3, lid 1, verplicht de Lid-Staten om „alle nodige maatregelen [te nemen] om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen”. Deze verplichting moet worden vervuld „met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen”. Artikel 3, lid 2, vermeldt de voornaamste middelen om de doelstellingen van het vorige lid te bereiken. Hiertoe behoren de „instelling van beschermingszones” en het „onderhoud en [de] ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones”.
17.
De bepaling waar het in deze zaak om draait is artikel 4, dat verdient te worden geciteerd:
„1.   Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a)
soorten die dreigen uit te sterven;
b)
soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c)
soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d)
andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De Lid-Staten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2.   De Lid-Staten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, ruI-en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de Lid-Staten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3.   De Lid-Staten zenden de Commissie alle nuttige gegevens, zodat zij de geëigende initiatieven kan nemen voor de coördinatie die nodig is om te bereiken dat de zones bedoeld in lid 1, enerzijds, en in lid 2, anderzijds, een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.
4.   De Lid-Staten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voorzover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de Lid-Staten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”
18.
De artikelen 5 tot en met 8 van de richtlijn leggen de Lid-Staten een aantal verplichtingen op met betrekking tot andere aspecten van de bescherming van in het wild levende vogels, hun eieren en hun nesten dan de bescherming van de woongebieden. Hiertoe behoren onder meer de verplichting om „een algemene regeling [in te voeren] voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten” en verboden op de jacht op en handel in het wild levende vogels, voor welke verplichting en verboden een beperkt aantal uitzonderingen geldt. Onder de strikte voorwaarden van artikel 9 zijn afwijkingen van deze verplichtingen toegestaan. Artikel 14 machtigt de Lid-Staten om strengere beschermingsmaatregelen te treffen dan de richtlijn verlangt. De overige bepalingen van de richtlijn zijn voor de prejudiciële beslissing in deze zaak niet van belang.
19.
Een aantal bepalingen van de habitatrichtlijn zijn ook relevant, omdat een deel van de tweede vraag van het House of Lords daarop betrekking heeft. Verderop zal duidelijk worden dat die richtlijn artikel 4 van de vogelrichtlijn in een belangrijk opzicht wijzigt. Op grond van artikel 3, lid 1, van de habitatrichtlijn wordt door de Lid-Staten „een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd” om „de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen”. (
8
) De term speciale beschermingszone was daarvóór in artikel 1, lid 1, gedefinieerd als „een door de Lid-Staten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”.
20.
Artikel 6, lid 1, verplicht de Lid-Staten om voor de SB's de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen. Artikel 6, lid 2, verplicht hen om passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat „de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben”. Elk plan of project dat waarschijnlijk een „significant effect” zal hebben op het beheer van een SB wordt aan een beoordelingsprocedure onderworpen en mag enkel worden uitgevoerd indien de nationale instanties „de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden” (artikel 6, lid 3).
21.
Artikel 6, lid 4, biedt in feite een mogelijkheid om af te wijken van de algemene verplichting tot behoud van de natuurlijke kenmerken van een SB. Het luidt als volgt:
„Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. (
9
) De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”
22.
Artikel 7 van de habitatrichtlijn wijzigt een aantal onderdelen van artikel 4 van de vogelrichtlijn. Het luidt als volgt:
„De uit artikel 6, leden 2, 3, en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”
23.
Op grond van artikel 23 dienden de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving van de habitatrichtlijn, dit wil zeggen vóór juni 1994, de nodige maatregelen te treffen om aan die richtlijn te voldoen. Vaststaat dat het Verenigd Koninkrijk pas in oktober 1994, dat wil zeggen enkele maanden na de vaststelling van het bestreden besluit, stappen heeft ondernomen om aan de richtlijn te voldoen.
IV — Opmerkingen van partijen
24.
De RSPB, de Britse en de Franse regering, de Port of Sheerness Limited (een intervenient in het hoofdgeding, hierna: „Port of Sheerness”) en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en zijn ook alle ter terechtzitting van 7 februari 1996 gehoord.
i) De eerste vraag: de verhouding tussen de artikelen 2 en 4, lid 1, van de vogelrichtlijn
25.
De RSPB stelt zich op het standpunt, dat de factoren van artikel 2 — hier: economische eisen — geen afwijkingen van de verplichtingen op grond van de vogelrichtlijn kunnen rechtvaardigen en dat deze factoren in wezen behoren tot de achtergrond van het stelsel van bescherming van de richtlijn. Voor dit oordeel beroept zij zich op het arrest van het Hof en de conclusie van de advocaat-generaal in de zaak Commissie/België en op het arrest Commissie/Italië. (
10
) Uit het arrest Commissie/Duitsland  (
11
) concludeert zij, dat de factoren van artikel 2 niet aan de orde komen bij de toepassing van artikel 4, lid 4. De Lid-Staten hebben een zekere vrijheid bij de keuze van de meest geschikte gebieden voor het behoud van de betrokken soorten, maar voor de uitoefening van die keuzevrijheid zijn uitsluitend overwegingen van ornithologische aard relevant.
26.
De RSPB stelt, dat het Hof in het arrest Commissie/Spanje (
12
) het argument heeft verworpen, dat de ecologische belangen van artikel 4 van de richtlijn ondergeschikt kunnen worden gemaakt aan of kunnen worden afgewogen tegen economische belangen. Bij zijn beslissing, dat de belangen van artikel 2 niet meespelen in het kader van artikel 4, maakt het Hof geen onderscheid tussen artikel 4, lid 4, en artikel 4, leden 1 en 2. Het standpunt dat de Commissie in haar opmerkingen in die zaak innam en waarop de minister zich voor de nationale rechter sterk heeft verlaten, te weten, dat de Lid-Staten bij de aanwijzing van SB's rekening mogen houden met economische belangen, staat op zich zelf, is niet van belang en is zelfs niet meer het standpunt van de Commissie. Bovendien verlangt de habitatrichtlijn duidelijk, dat Lid-Staten SB's aanwijzen op basis van wetenschappelijke, met het natuurbehoud verband houdende criteria; dit sluit helemaal aan bij de opvatting van de RSPB, dat de Lid-Staten díe gebieden als SB moeten aanwijzen die vanuit ornithologisch oogpunt het meest geschikt zijn, en dat met economische factoren geen rekening mag worden gehouden.
27.
Volgens de Commissie hebben de vragen betrekking op twee situaties: de aanwijzing van een gebied en de vaststelling van zijn grenzen. Volgens haar moet de Lappel Bank worden behandeld alsof het al was aangewezen. Zij ziet de uitbreiding van Sheerness Docks als een gedeeltelijke intrekking van de aanwijzing, die daarom moet worden beoordeeld op grond van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij artikel 7 van de habitatrichtlijn. Ook beroept zij zich op het arrest Moerassen van Santoña voor haar opvatting, dat het Hof de verplichting tot aanwijzing niet aan andere dan ornithologische criteria heeft willen onderwerpen. Zij acht dit in overeenstemming met de opzet van de vogelrichtlijn, die in artikel 2 bepaalt, dat de hoofdverplichting van de Lid-Statcn op grond van de richtlijn is, om „alle nodige maatregelen [te nemen] om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een [bepaald] niveau te houden (...)”; de economische en recreatieve eisen waarvan het spreekt, kunnen enkel bijdragen tot het evenwicht dat de Lid-Statcn op grond van artikel 3 moeten vinden tussen deze eisen en de verplichting tot bescherming van in het wild levende vogelsoorten in het algemeen.
28.
Artikel 4 schept volgens de Commissie anderzijds voor de vogels van bijlage I en voor trekvogels een bijzonder beschermingsregime, waarvoor artikel 2 niet relevant is. Het arrest Leybucht dijken bevestigt dit. Door een gebied als SB aan te wijzen, erkent de Lid-Staat, dat in deze zone de meest geschikte leefomstandigheden voor de betrokken vogelsoorten aanwezig zijn en hij kan zich niet op artikel 2 beroepen om zich aan zijn verplichting op grond van artikel 4, lid 4, te onttrekken. A fortiori zou, indien een zone op grond van ornithologische criteria uitermate geschikt blijkt te zijn voor aanwijzing als SB, het toestaan van een afwijking van de aanwijzingsverphehting op andere dan ornithologische gronden de Lid-Staten de mogelijkheid bieden om zich van meet af aan te onttrekken aan hun verplichtingen betreffende de leefgebieden uit hoofde van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn.
29.
Volgens de Britse regering moet de vogelrichtlijn niet enkel binnen een ornithologische maar ook binnen een economische context worden bezien. Zij citeert de verwijzing in de zesde overweging van de richtlijn naar de werking van de gemeenschappelijke markt en verklaart, dat een Lid-Staat bij de toepassing van een bepaling van de richtlijn rekening mag houden met de in artikel 2 genoemde economische eisen tenzij daarmee al expliciet rekening is gehouden in de betrokken bepaling. Aangezien artikel 4, leden 1 en 2, met deze eisen geen rekening houdt, mogen de Lid-Staten dit doen bij hun beslissingen op grond van die bepalingen.
30.
Artikel 4 kan volgens deze regering niet los worden gezien van artikel 3, dat de inachtneming van economische eisen duidelijk toestaat; het zou merkwaardig zijn indien met deze eisen geen rekening zou kunnen worden gehouden bij de nakoming van de meer specifieke verplichting met betrekking tot SB's in artikel 4. De in artikel 4, lid 1, bedoelde geschiktheid moet dan ook niet alleen aan de hand van ornithologische criteria worden bepaald maar ook aan de hand van de eisen van artikel 2. Is een gebied eenmaal aangewezen, dan gelden andere criteria; in het arrest Leybucht dijken heeft het Hof uitgemaakt, dat de Lid-Staten voor een afwijking van de verplichting om een aangewezen gebied te beschermen, een veel beperktere mogelijkheid hebben om rekening te houden met economische factoren. Nu een Lid-Staat rekening mag houden met (economische) overwegingen van hogere orde in het kader van artikel 4, lid 4, waar zijn discretionaire bevoegdheid beperkt is, zou het onlogisch zijn als hij geen rekening zou mogen houden met economische eisen in het kader van artikel 4, leden 1 en 2, waar hij een ruimere discretionaire bevoegdheid heeft. Dit geldt a fortiori voor de vaststelling van de grenzen van een SB. In casu is niet gesuggereerd, dat de uitsluiting van 22 hectare van de Lappel Bank aan de verwezenlijking van de milieudoelstellingen in de weg staat. De Britse regering ziet deze analyse bevestigd in de arresten Leybucht dijken en Moerassen van Santoña.
31.
De Port of Sheerness sluit zich aan bij de opvatting van de Britse regering. Volgens de zevende overweging van de richtlijn is het nodig om de striktheid van de te treffen instandhoudingsmaatregelen „aan te passen aan de situatie van de verschillende soorten in het kader van een op hun instandhouding gericht beleid”. Leest men dit in samenhang met artikel 2, dan blijkt de vo gelrichtlij n de noodzaak te erkennen om met economische belangen rekening te houden. De specifieke verplichtingen van artikel 4 zijn uitwerkingen voor bepaalde vogelsoorten van de algemene verplichting van artikel 3. Artikel 3 staat de Lid-Staten toe om rekening te houden met de eisen van artikel 2, en niets in artikel 4, leden 1 en 2, staat eraan in de weg dat de Lid-Staten in het kader van die bepalingen met die eisen rekening houden, zij het op beperktere schaal. De Lid-Staten hebben blijkens de arresten Leybucht dijken en Moerassen van Santoña een zekere beoordelingsmarge bij de keuze van SB's en de vaststelling van de grenzen daarvan. De stelling van de Commissie in eerstgenoemde zaak, dat de Lid-Staten bij de aanwijzing van dergelijke zones rekening mogen houden met economische belangen, is impliciet door de advocaat-generaal en het Hof aanvaard. De Port of Sheerness leest het arrest aldus, dat de economische eisen van artikel 2 enkel geen rol spelen in het kader van artikel 4, lid 4. Leest men het arrest Moerassen van Santoña als geheel, dan is duidelijk, dat rechtsoverweging 19, waarin het Hof verklaart dat de economische eisen van artikel 2 in het kader van artikel 4 niet in aanmerking komen, enkel betrekking heeft op artikel 4, lid 4.
32.
Volgens de Franse regering moeten de Lid-Staten de omvang van hun SB's zo vaststellen, dat hieronder de meest geschikte gebieden vallen maar niet per se alle geregistreerde of potentieel voor aanwijzing in aanmerking komende gebieden. Overeenkomstig artikel 2 moeten de Lid-Staten zich door overwegingen van economische aard laten leiden wanneer zij op grond van hun verplichting ex artikel 4 SB's creëren. De redenering van het Hof in het arrest Leybucht dijken, waar het uitmaakte, dat de inkrimping van een SB niet op economische gronden kon worden gerechtvaardigd, geldt niet voor het onderhavige geval, dat gaat over de schepping van een SB. Een geregistreerd gebied van zeer kleine omvang kan, overeenkomstig artikel 2, van „het meest geschikte gebied” worden uitgesloten indien het bestemd is voor een ontwikkeling die zich verdraagt met de toekomstige SB, en het evenwicht tussen de belangen van de vogelbescherming en de op het spel staande economische belangen ernstig zou worden verstoord indien het zou worden opgenomen. Het zou onlogisch zijn en de integriteit van het stelsel van de vogel- en de habitatrichtlijn voor de aanwijzing van beschermde gebieden ondermijnen, indien een Lid-Staat verplicht zou zijn een zone aan te wijzen in de wetenschap dat hij onmiddellijk in staat zou zijn om overeenkomstig de procedure van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn de ontwikkeling van dat gebied toe te staan.
ii) De tweede vraag: de mogelijkheid om, overeenkomstig het arrest Leybuchl dijken of de habitatrichtlijn, rekening te houden met economische eisen
33.
De RSPB stelt dat in het stadium van de aanwijzing weliswaar rekening mag worden gehouden met belangen van hogere orde, maar dat economische en sociale belangen niet als een dergelijk belang van hogere orde kunnen worden aangemerkt. De juiste benadering onder de vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij de habitatrichtlijn, is om een gebied dat voldoet aan de ornithologische criteria voor aanwijzing, te behandelen alsof het als zodanig was aangewezen en om de procedures en voorschriften van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn te volgen.
34.
Het Verenigd Koninkrijk stelt zich op het standpunt, dat in het aanwijzingsstadium rekening kan worden gehouden met algemene belangen van hogere orde en dat economische eisen een dergelijk algemeen belang van hogere orde kunnen opleveren. Een tegengestelde opvatting zou een inflexibele regeling invoeren die in extreme gevallen tot onevenredige resultaten leidt, die nodig noch geschikt zouden zijn om de doelstellingen van de vogelrichtlijn te bereiken. Hoewel de habitatrichtlijn ten tijde van de vaststelling van het in het hoofdgeding aangevochten besluit nog niet in werking was getreden, stelt het Verenigd Koninkrijk, dat met de „dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard”, als bedoeld in artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, ook rekening mag worden gehouden bij de aanwijzing van SB's; de uitsluiting van deze aspecten zou leiden tot een onnodige en onwenselijke verzwaring van het gehele besluitvormingsproces en tot onnodig bestuursoptreden, doordat een gebied waarvan de economische ontwikkeling op grond van die bepaling gerechtvaardigd was, eerst zou moeten worden aangewezen en vervolgens zou moeten worden onderworpen aan een afwijkingsprocedure. Deze opvatting is niet in strijd met de compensatievoorschriften van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn, aangezien een verplichting om compenserende maatregelen vast te stellen al in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn besloten lag voordat dat artikel werd gewijzigd.
35.
De Port of Sheerness stelt, dat de uitsluiting van economische belangen die neerkomen op een algemeen belang van hogere orde, in strijd zou zijn met de algehele opzet van de vogelrichtlijn, die de noodzaak erkent om met economische belangen rekening te houden. De uitsluiting van dergelijke economische belangen bij de aanwijzingsrcgeling voor SB's met de wijzigingen van de habitatrichtlijn zou tot onnodig formalisme leiden; op zijn minst moeten economische belangen die van hogere orde en van dwingende aard zíjn, relevant zijn voor de uitvoering van de taken die verband houden met de aanwijzing van SB's.
36.
In verband met hun respectieve standpunt met betrekking tot de hoofdvraag behandelt noch de Franse regering noch de Commissie dit punt afzonderlijk.
V — Behandeling van de vragen van de nationale rechter
37.
De vogelrichtlijn behoort tot de eerste maatregelen van gemeenschapswetgeving die primair zijn ingegeven door overwegingen van milieubescherming. Zij loopt in feite vooruit op de invoering, als uitvloeisel van de Europese Akte, van aparte identificeerbare doelstellingen van communautair milieubeleid. Hoewel het Hof zich inmiddels over de meeste materiële bepalingen van de richtlijn heeft gebogen, in het bijzonder die betreffende de bescherming van vogelsoorten, kan de richtlijn nog steeds nieuwe uitleggingsvragen opwerpen. (
13
)
38.
Voor de nationale rechter, en in het bijzonder voor de Court of Appeal, hebben beide partijen betoogd, dat het antwoord op de hoofdvraag — of economische eisen relevant zijn in het kader van de beslissingen van nationale instanties omtrent de aanwijzing van SB's — een „acte clair” is in hun voordeel. In het House of Lords merkt Lord Jauncy of Tullichettle met verbazing op, dat het volgens twee appelrechters een „acte clair” was, dat de minister bevoegd was om economische eisen in aanmerking te nemen, terwijl volgens de derde het tegendeel een „acte clair” was. Hoewel het Hof artikel 4 bij een aantal eerdere gelegenheden heeft moeten uitleggen en hoewel het mijns inziens mogelijk is om tot een duidelijk en ondubbelzinnig antwoord te komen op de vragen van de verwijzende rechter, betwijfel ik evenwel dat „de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident [is], dat redelijkerwijze geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost”, om het criterium van het Hof uit het arrest CILFIT aan te houden. (
14
) Waar van twee tegengestelde opvattingen wordt beweerd dat zij een „acte clair” zijn, doet de nationale rechter er wellicht goed aan, de opmerkingen van advocaat-generaal Capotorti in die zaak in gedachte te houden. (
15
)
i) De eerste vraag: de toepassing van artikel 2 bij aanwijzingsbesluiten
39.
In de eerste vraag stelt de nationale rechter een belangrijke principiële vraag aan de orde, te weten of een Lid-Staat rekening mag houden met economische eisen (
16
) als bedoeld in artikel 2 van de vogelrichtlijn, wanneer hij op grond van artikel 4, lid 1 en/of lid 2, SB's aanwijst of wanneer hij de grenzen daarvan vaststelt. Aangenomen dat dit mag, wordt niet betwist, dat de minister de belanghebbende personen en instanties deugdelijk heeft geraadpleegd of dat hij de relevante ornithologische vereisten in zijn beslissing heeft laten meewegen. Dat hij uiteindelijk de economische belangen van de Port of Shecrness zwaarder heeft laten wegen, was een beslissing die hem vrijstond en die, behoudens in het extreme geval van een volstrekt irrationele beslissing, niet voor toetsing door de rechter vatbaar is. De minister noemt het bestreden besluit „uitzonderlijk” maar hij zet wel kort uiteen waarom de economische redenen voor de ontwikkeling van het gebied zwaarder wegen dan „het belang van het gebied voor het natuurbehoud”. Er zijn in casu geen aanwijzingen, dat de ontwikkeling van de Port of Shecrness „concrete positieve gevolgen” heeft voor de bescherming van de vogelstand in de zin van het arrest Leybucht dijken. (
17
)
40.
Voor het antwoord op de eerste vraag zal artikel 2 van de richtlijn moeten worden uitgelegd en zal de toepassing van dit artikel op de bepalingen van de richtlijn inzake leefgebieden, de artikelen 3 en 4, moeten worden onderzocht. Ik wil hierbij allereerst ingaan op een opmerking van de Britse regering over de context van de richtlijn, die tot op zekere hoogte bepalend lijkt te zijn geweest voor haar uitlegging van de relevante bepalingen.
a) De context van de richtlijn
41.
Het Verenigd Koninkrijk beroept zich op de zesde overweging van de richtlijn voor zijn opvatting, dat „de vogelrichtlijn in een economische context moet worden bezien en niet enkel in een ornithologische”. Uit deze overweging en uit artikel 2, zoals uitgelegd door het Hof, concludeert het, dat „een Lid-Staat rekening mag houden met (...) economische en andere eisen tenzij de Raad daarmee reeds rekening heeft gehouden bij de formulering van de betrokken bepaling”.
42.
De formulering van de zesde overweging is duidelijk bedoeld als rechtvaardiging voor het beroep van de Raad op artikel 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag voor de richtlijn. Volgens dat artikel zijn maatregelen enkel toegestaan „indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet”. De zesde overweging beoogt aan te geven, dat optreden van de Gemeenschap noodzakelijk is en dat andere, meer specifieke bevoegdheden in het Verdrag ontbreken, en geeft aan welke doelstellingen van de Gemeenschap de richtlijn beoogt te verwezenlijken. De term „gemeenschappelijke markt” in artikel 235 en in de zesde overweging moet worden uitgelegd in het licht van artikel 2 van het Verdrag. In zijn oorspronkelijke versie bepaalde dit, dat onder meer een toenemende verbetering van de levensstandaard, een harmonische ontwikkeling van de economische activiteit en een gestadige en evenwichtige expansie moest worden bevorderd „door het instellen van een gemeenschappelijke markt en door het geleidelijk nader tot elkaar brengen van het economisch beleid van de Lid-Staten”. Uit de woorden „harmonieus” en „evenwichtig” blijkt mijns inziens, dat het begrip gemeenschappelijke markt in artikel 235 van het Verdrag ook andere dan strikt economische waarden omvat. Wanneer een maatregel op die bepaling is gebaseerd en „noodzakelijk” wordt geacht „in verband met de werking van de gemeenschappelijke markt”, sluit dat nog niet uit, dat het deze andere -waarden nastreeft en daaraan eventueel voorrang toekent boven economische eisen.
43.
De bescherming van het milieu is een dergelijke waarde, die diep en ingrijpend kan worden aangetast door ongebreidelde economische activiteit. Harmonie en evenwicht zijn nodig, wil men voorkomen dat de economische groei waardevolle goederen en waarden van de Gemeenschap vernietigt, die op lange termijn essentieel zijn voor de verbetering van de levensstandaard, een van de doelstellingen van de Gemeenschap. Dit lag mijns inziens besloten in een aantal bepalingen van het Verdrag, in zijn oorspronkelijke vorm, die de grondslag vormen voor het beleid van de Gemeenschap op verschillende terreinen. Zo overwoog het Hof in het „hormonen”-arrest, dat „bij het nastreven van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (...) niet [mag] worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van consumenten, de gezondheid en het leven van personen en dieren; bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de gemeenschapsinstellingen met deze vereisten rekening houden”. (
18
)
44.
De omstandigheid dat nationale maatregelen van milieubescherming kunnen botsen met het vrije verkeer van goederen en de mededingingsvoorwaarden, bracht de Gemeenschap er onvermijdelijk toe om bij de regulering van de economische activiteiten meer rechtstreeks milieudoelstellingen na te streven. (
19
) In het arrest ADBHU, waarin de verenigbaarheid van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, met het fundamentele recht van vrije handel werd betwist, overwoog het Hof, „dat het recht van vrije handel niet als een absoluut recht moet worden beschouwd, doch dat daaraan bepaalde beperkingen kunnen worden gesteld die worden gerechtvaardigd door de door de Gemeenschap nagestreefde doelstellingen van algemeen belang, mits de wezenlijke inhoud van dit recht niet wordt aangetast (...) de bescherming van het milieu [is] een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap”. (
20
) Merk op, dat deze nadrukkelijke verklaring van het Hof dateert van vóór de invoering van een specifieke aan het milieu gewijde titel bij de Europese Akte, zoals gewijzigd en bekrachtigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, en de uitdrukkelijke erkenning van het belang van overwegingen van milieubescherming voor de wetgeving betreffende de interne markt. (
21
)
45.
Hieruit volgt mijns inziens, dat de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de Gemeenschap om respect voor het milieu te verzekeren, in beginsel onvermijdelijk verbonden zijn met haar bevoegdheid tot en verantwoordelijkheid voor de regeling van economische activiteiten. De verdragswijzigingen betreffende de milieubescherming hebben dit alleen maar inhoudelijk en formeel duidelijker gemaakt. In de meeste gevallen zijn zij als twee zijden van een medaille: economische activiteiten kunnen schadelijk zijn voor het milieu en de eisen van milieubescherming kunnen onder omstandigheden economische activiteiten belemmeren.
46.
Meer specifieke aanwijzingen over de context waarin de richtlijn de leefgebieden van vogels heeft willen beschermen, zijn te vinden in de verklaring van de Raad en van de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Statcn, in het kader van de Raad bijeen, van 22 november 1973, betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu. (
22
) Hierin wordt verklaard, dat „een harmonische ontwikkeling van de economische activiteit (...) alsmede een gestadige en evenwichtige expansie (...) tegenwoordig ondenkbaar [is] zonder een (...) verbetering van de (...) bescherming van het natuurlijk milieu [die] tot de voornaamste taken van de Gemeenschap behoort” (vierde en vijfde overweging van de verklaring). Het milieubeleid van de Gemeenschap moet daarom „gericht zijn op een goed beheer van de hulpbronnen en het natuurlijk milieu, en het voorkomen van ieder gebruik daarvan waardoor gevoelige schade wordt toegebracht aan het ecologische evenwicht” (doelstellingen, derde streepje).
47.
In de resolutie van de Raad van de Europese Gemeenschappen en de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Statcn, in het kader van de Raad bijeen, van 17 mei 1977, betreffende de voortzetting en verwezenlijking van een beleid en een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen inzake het milieu wordt als ratio voor de bescherming van flora en fauna aangevoerd:
„De in het wild voorkomende plantensoorten alsmede de in het wild levende diersoorten en dierenpopulatics vormen een onderdeel van het gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid. Zij zijn daarom van belang omdat zij een onvervangbaar genetisch kapitaal vormen en bijdragen tot een algemeen ecologisch evenwicht waarvan de stabiliteit verband houdt met de complexe samenhang van de vele functies die daarbinnen worden vervuld en de grote verscheidenheid van organismen die aan het proces deelnemen. De geleidelijke teruggang van een steeds groter aantal wilde soorten komt niet alleen neer op een verarming van het natuurlijk erfdeel, doch vormt een aantasting van de verscheidenheid van onvervangbaar genetisch materiaal en kan tevens leiden tot een min of meer ernstige bedreiging van het ecologisch evenwicht.” (
23
)
48.
De eerste overweging van de vogelrichtlijn verwijst zowel naar de verklaring van 1973 als naar de resolutie van 1977, terwijl andere, reeds geciteerde, overwegingen (
24
) uiting geven aan de bezorgdheid van de Raad over de bedreiging van het milieu voor in het wild levende dieren. Hieruit volgt mijns inziens, dat de context van de richtlijn overwegend ecologisch is, ook al wordt onder bepaalde omstandigheden met economische overwegingen rekening gehouden.
49.
De stelling van het Verenigd Koninkrijk is onjuist, indien zij impliceert dat de context waarbinnen de richtlijn is vastgesteld, ook los van de tekst ervan, erop wijst dat de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid hebben om rekening te houden met economische eisen. Indien het Verenigd Koninkrijk daarentegen heeft willen zeggen, dat de richtlijn het juiste evenwicht tussen economische en ecologische factoren weergeeft, dat de Raad destijds nodig achtte ter verzekering van het behoud van de vogelstand als bedoeld in de artikelen 1 en 2, dan valt tegen die verklaring weinig in te brengen, maar dan biedt zij geen steun aan de conclusie van het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot de uitlegging van artikel 4, leden 1 en 2.
b) De algemene opzet van de richtlijn
50.
Het argument tegen het in aanmerking nemen van economische eisen is eigenlijk niet aan de tekst ontleend, zoals is gesteld; de algemene opzet van de richtlijn biedt mijns inziens steun aan de opvatting, dat economische eisen in het aanwijzingsstadium niet mee mogen spelen. Hoewel een evenwicht tussen ornithologische en economische eisen zeker nodig is bij beslissingen omtrent de bescherming van leefgebieden, is het de richtlijn zelf die de belangenafweging verricht voor de aanwijzing van SB's en laat zij de Lid-Staten niet de vrijheid om hun eigen evenwicht te vinden.
51.
De reeds geciteerde zevende overweging van de richtlijn (
25
) illustreert dit. De vaststelling in deze overweging, „dat het nodig is deze maatregelen aan te passen aan de situatie van de verschillende soorten in het kader van een op hun instandhouding gericht beleid”, die door de Port of Sheerness is aangevoerd ten bewijze, dat de richtlijn expliciet de noodzaak erkent om terdege rekening te houden met economische belangen, kan evengoed beperkingen op het nastreven van dergelijke belangen rechtvaardigen. De situatie van bedreigde vogelsoorten of trekvogels verlangt duidelijk strengere beschermende maatregelen dan die welke voor in het wild levende vogels in het algemeen gelden. De algemene opzet van de richtlijn berust op een reeks met zorg gegradeerde verplichtingen en verboden die heel algemeen zijn geformuleerd maar die, waar nodig, zijn voorzien van uitdrukkelijke uitzonderingen en afwijkingen, waarvan de Lid-Staten enkel onder de voor elk geval aangegeven voorwaarden gebruik mogen maken.
52.
Deze analyse vindt bevestiging in de bepalingen van de richtlijn betreffende de bescherming van vogelsoorten. Zo verlangt artikel 6, lid 1, dat de Lid-Staten een verbod invoeren op „de verkoop, het vervoer voor verkoop en het in bezit hebben voor verkoop alsmede het ten verkoop aanbieden van levende en dode vogels alsmede van gemakkelijk herkenbare delen van deze vogels of uit deze vogels verkregen produkten”; artikel 6, leden 2 en 3, staat anderzijds de handel toe in bepaalde soorten in het wild levende vogels „wier biologische status zulks toestaat”. Een soortgelijke afwijking op het jachtverbod voor in het wild levende vogels, ditmaal voornamelijk ingegeven door recreatieve eisen, wordt in artikel 7 toegestaan ten aanzien van bepaalde soorten, omdat de jacht daarop geen bedreiging vormt voor hun behoud „vanwege hun populatieniveau, geografische verspreiding of de omvang van hun voortplanting in de gehele Gemeenschap” (elfde overweging). Het Verenigd Koninkrijk heeft, mijns inziens terecht, van de zeer eng omschreven mogelijkheden tot afwijking die artikel 9 van de richtlijn toestaat, gezegd, dat zij „een prealabel oordcel (sic) van de Raad weergeven omtrent de omstandigheden waarin economische en andere belangen voor mogen gaan boven het stelsel van bescherming dat in de artikelen 5 tot en met 8 is neergelegd”.
53.
Bij elk van die bepalingen is natuurbehoud het overheersende doel, maar voor de Lid-Staten zijn uitzonderingen op de verboden of een afwijking overeenkomstig artikel 9 mogelijk op bepaalde gronden (waaronder economische en recreatieve) en onder bepaalde omstandigheden. Uit de algemene opzet van de richtlijn komt naar voren, dat vogelbescherming de regel is en dat de Lid-Staten zich enkel op andere overwegingen kunnen beroepen om die regel te mitigeren, indien dit expliciet is toegestaan. Het is evident, dat in deze algemene opzet ecologische of, meer specifiek, ornithologische factoren voorrang hebben.
c) De uitlegging van artikel 2 van de richtlijn
54.
Hoewel het dus niet betwist, dat de richtlijn met betrekking tot de bescherming van vogelsoorten zelf de vereiste afweging van economische en ecologische belangen heeft verricht, is het Verenigd Koninkrijk van mening, dat de belangenafweging ten aanzien van de bescherming van de leefgebieden voor alle in het wild levende vogelsoorten aan de Lid-Staten is gelaten. Voor deze opvatting beroept het zich in de eerste plaats op de tekst van artikel 2, zoals uitgelegd door het Hof, en op de beoordelingsmarge die de Lid-Staten enerzijds onder artikel 3 hebben en anderzijds onder artikel 4, leden 1 en 2.
55.
Artikel 2 kan mijns inziens niet los van artikel 1 van de richtlijn worden uitgelegd; beide zijn algemene bepalingen die, in onderlinge samenhang gelezen, de verplichtingen van de Lid-Staten bepalen. Artikel 1 bepaalt de materiële werkingssfeer van de richtlijn („alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten”, „hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden”), de territoriale werkingssfeer („het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is”) (
26
) en het regelingsbereik [„de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en(...) regels voor de exploitatie daarvan”]. Artikel 2 legt de Lid-Staten een algemene verplichting op om de nodige maatregelen vast te stellen om de doelstellingen van de richtlijn te bereiken en stelt het populatieniveau vast dat Lid-Staten moeten handhaven of bereiken, te weten „een niveau dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen”. Bij de vaststelling van de vereiste maatregelen om dat niveau te bereiken of te handhaven, moeten de Lid-Staten rekening houden met „economische en recreatieve eisen”.
56.
Deze uitlegging komt overeen met de toelichting van de Commissie op artikel 2 van het voorstel, dat later de vogelrichtlijn is geworden:
„De krachtens de richtlijn vastgestelde maatregelen beogen het handhaven van de populatie van de verschillende soorten op een niveau dat voldoet aan een aantal eisen (...) Bij deze actie staat voorop dat een bevredigend niveau moet worden gezocht, rekening houdend met de verschillende criteria en niet alleen met één enkel criteria (sic) zoals bij voorbeeld dat van de bescherming.” (
27
)
57.
Hoewel de Commissie had voorgesteld, de Lid-Staten te verplichten om populatieniveaus te handhaven die „voldeden aan ecologische, economische, recreatieve en wetenschappelijke eisen”, maakte de Raad de economische en recreatieve eisen tot zaken waarmee de Lid-Staten slechts „rekening moesten houden” bij het nemen van de nodige maatregelen om de populatie op een niveau te houden of te brengen, dat beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen. Dit is een significant verschil. De Raad verlangde daarmee niet, dat de te bereiken populatieniveaus verenigbaar moesten zijn met de economische eisen, wat laatstgenoemde eisen op gelijke voet zou hebben gebracht met ecologische eisen. Volgens mij moet artikel 2 aldus worden uitgelegd dat de populatie van beschermde vogelsoorten moet worden gehandhaafd op een niveau dat beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij het de Lid-Staten verplicht, bij de maatregelen die zij overeenkomstig de richtlijn vaststellen om die niveaus te bereiken, rekening te houden met economische en recreatieve eisen.
58.
Bij cen letterlijke uitlegging van deze bepaling, die door geen van de partijen in deze zaak is gesuggereerd, zou de verplichting om rekening te houden met economische en recreatieve eisen terug kunnen slaan op de vaststelling van het te bereiken populatieniveau („de Lid-Staten [houden] de populatie van (...) soorten op een [bepaald] niveau (...), waarbij zij rekening houden met economische en recreatieve eisen”) in plaats van op het treffen van maatregelen [„De Lid-Staten nemen alle nodige maatregelen (...) v/aarbij zij (...) rekening houden met economische en recreatieve eisen”]. Deze uitlegging is dunkt mij echter onverenigbaar met artikel 3, lid 1, dat de Lid-Staten toestaat om met deze eisen rekening te houden wanneer zij „alle nodige maatregelen nemen” om de leefgebieden van in het wild levende vogels in het algemeen „te beschermen, in stand te houden of te herstellen”. Zij zou ook de facto de tekst weer terugbrengen tot die van het voorstel van de Commissie, die de Raad evenwel niet heeft aanvaard.
59.
De uitlegging van artikel 2 in de eerdere rechtspraak van het Hof biedt steun voor de opvatting, dat de noodzakelijke afweging van de economische en ecologische belangen in de richtlijn zelf is verricht. Zo merkte het Hof in het arrest Commissie/België weliswaar op, dat als algemeen uitgangspunt „de vogelbescherming moet worden afgewogen tegen andere eisen, waaronder economische”, maar overwoog het vervolgens, dat:
„ofschoon artikel 2 (...) geen zelfstandige afwijking van de algemene bcschcrmingsrcgcling vormt, het niettemin aantoont dat de richtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende bescherming van de vogels in aanmerking neemt en anderzijds de eisen inzake de gezondheid en openbare veiligheid, de economie, de ecologie, de wetenschap, de cultuur en de recreatie”. (
28
)
60.
De hierboven aangehaalde passage wordt door het Verenigd Koninkrijk geciteerd omdat zij zou bewijzen, dat waar de richtlijn niet expliciet rekening houdt met economische eisen, het de Lid-Staten vrijstaat dit te doen. Maar als de Lid-Staten op grond van artikel 2 bevoegd zouden zijn met dergelijke eisen rekening te houden, dan zou dat artikel onvermijdelijk als „een zelfstandige afwijking” functioneren, een uitlegging die het Hof consequent heeft verworpen. Het hoofddoel van artikel 2 is immers niet om een of andere afwijking te rechtvaardigen maar om verplichtingen vast te leggen. (
29
)
d) De verhouding tussen de artikelen 3 en 4 van de richtlijn
61.
Het is duidelijk, dat de nationale rechter in casu een uitspraak wenst over de vraag of met de in artikel 2 bedoelde economische eisen rekening mag worden gehouden bij beslissingen omtrent de aanwijzing van SB's. Alvorens in te gaan op de verhouding tussen de artikelen 3 en 4, het punt waar het in deze om draait, is het wellicht nuttig om twee preliminaire punten te behandelen die de Commissie heeft aangesneden.
62.
De Commissie heeft het Hof verzocht om de uitsluiting van de Lappel Bank van de Medway Estuary and Marshes te behandelen als een gedeeltelijke schrapping van een aangewezen gebied. Die benadering lijkt mij niet erg zinvol en sluit mijns inziens ook niet aan bij de bewoordingen of de bedoeling van de voorgelegde vragen. Het besluit van de minister was, met zoveel woorden, een besluit om een bepaald gebied als SB aan te wijzen, maar Lappel Bank daarvan uit te sluiten. Voor de nationale rechter is in geding, of de Lappel Bank daarin opgenomen had moeten worden. Is het antwoord op deze vraag ontkennend, dan is er geen probleem van een gedeeltelijke schrapping; luidt het antwoord bevestigend, dan is er geen reden om te betwijfelen, dat het Verenigd Koninkrijk de nodige stappen zal nemen om aan zijn verplichtingen op grond van de richtlijn te voldoen.
63.
De Commissie heeft- ook een onderscheid proberen te maken tussen de aanwijzing van een SB en de vaststelling van de grenzen daarvan. In de onderhavige situatie is dit een onderscheid zonder verschil, en de Commissie heeft geen van haar opmerkingen op dit onderscheid gebaseerd. Besluit een Lid-Staat om een gebied als SB aan te wijzen, dan moet hij ook de grenzen daarvan vastleggen. Het is duidelijk en wordt ook niet betwist, dat de uitsluiting van een bepaald gebiedsdeel van een SB, die niet op ornithologische gronden uit hoofde van de richtlijn kan worden gerechtvaardigd, neerkomt op een schending van de verplichting ex artikel 4, lid 1, om de meest geschikte gebieden aan te wijzen. De Britse regering betoogt niet dat zij een, niet door de richtlijn beperkte, discretionaire bevoegdheid heeft met betrekking tot de vaststelling van de grenzen van SB's, maar dat zij, na deugdelijk een gebied te hebben geïdentificeerd dat zonder meer zou moeten worden aangewezen, overeenkomstig de richtlijn een deel van dat gebied op economische gronden mag uitsluiten.
64.
De Britse regering heeft met veel verve betoogd, dat artikel 2 aldus moet worden uitgelegd, dat het op dezelfde wijze geldt voor de aanwijzing van SB's overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, als voor artikel 3, ondanks dat in de tekst van artikel 4 niets uitdrukkelijk daarop wijst. Artikel 4 moet haars inziens worden gezien als een „specifieke toepassing van de algemene verplichting van artikel 3”.
65.
Artikel 3 poneert de algemene verplichtingen van de Lid-Staten betreffende de leefgebieden van alle beschermde soorten. Zij moeten „alle nodige maatregelen nemen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen”. Gezien het omvattende karakter van deze verplichting, die geldt voor alle in het wild levende vogels, ongeacht de mate waarin zij bedreigd zijn, en het feit dat de richtlijn een evenwicht tot stand heeft willen brengen tussen ecologische en andere rivaliserende belangen (
30
), zou het merkwaardig zijn geweest als de Lid-Staten bij de naleving van artikel 3 geen rekening hadden mogen houden met economische en recreatieve eisen. Vandaar dat artikel 3, lid 1, uitdrukkelijk bepaalt, dat de Lid-Staten moeten handelen „met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen”.
66.
Artikel 4 is zo te zeggen van geheel andere pluimage. Het geldt alleen voor in bijlage I bij de richtlijn vermelde bedreigde vogelsoorten en soorten trekvogels die geregeld voorkomen. De speciale milieubeschermingsmaatregelen die de Lid-Staten ingevolge dit artikel moeten nemen en waarvan de aanwijzing van de SB's gewoon het meest in het oog springen, worden verlangd om het voortbestaan van de betrokken soorten veilig te stellen en de voortplanting in hun verspreidingsgebied te bevorderen. Blijkens de considerans van de richtlijn, in het bijzonder de zevende overweging, en de wettelijke context waarbinnen de richtlijn is vastgesteld, worden veel van deze soorten juist bedreigd als gevolg van de „weerslag van de activiteiten van de mens” op economisch en recreatief terrein. (
31
) Zou men de Lid-Staten de facto toestaan om bij hun beslissing over speciale beschermingsmaatregelen aan deze eisen voorrang te geven, dan zou dat mijns inziens in strijd zijn met het doel waarvoor een speciale regeling voor bedreigde vogelsoorten en trekvogels eerst en vooral is ingevoerd, en het gevolg zou kunnen zijn, dat voor bedreigde vogelsoorten en voor trekvogels in wezen de zelfde regeling zou gelden als voor andere in het wild levende vogels.
67.
In het arrest Van den Burg heeft het Hof de aandacht gevestigd op het specifieke karakter van de beschermende regeling voor bedreigde vogelsoorten en trekvogels. Het Hof wees er in dat arrest op, dat artikel 14 van de richtlijn de Lid-Staten uitdrukkelijk machtigde om strengere maatregelen in te voeren en dat het daarmee „een uitputtende regeling van de bevoegdheden van de Lid-Staten op het gebied van het behoud van in het wild levende vogels bevat”. (
32
) Het Hof oordeelde, dat dit artikel, gelet op de algemene doelstellingen van de richtlijn, de Lid-Staten machtigde om „strengere maatregelen [te] nemen om een nog doeltreffender bescherming van [trekvogels en bedreigde vogelsoorten] te verzekeren”, zelfs ten aanzien van vogels behorend tot soorten die niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat voorkwamen, maar dat het dergelijke maatregelen niet rechtvaardigde ten aanzien van andere beschermde soorten tenzij die soorten op het grondgebied van de Lid-Staat voorkwamen. (
33
)
68.
Artikel 3 is de enige bepaling in de richtlijn, die de Lid-Staten uitdrukkelijk toestaat om rekening te houden met de in artikel 2 vermelde niet-ornithologische belangen. Een dergelijke uitzondering op de algemene verplichting mag mijns inziens niet worden verruimd zonder een uitdrukkelijke aanwijzing van die strekking, Een zo ruime uitlegging van de habitatbepaling zou bovendien door verruiming van de discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten de uniforme toepassing van de richtlijn ondermijnen. In het arrest Van der Feesten verklaarde het Hof, dat „dit resultaat zou indruisen tegen de doelstelling van een doeltreffende bescherming van de Europese vogelstand en ook zou kunnen leiden tot mededingingsdistorsies binnen de Gemeenschap”. (
34
) De in bijlage I vermelde vogels zijn geïdentificeerd als vogels die een speciale bescherming behoeven in de gehele Gemeenschap. Hun veiligheid en mogelijk voortbestaan mag niet in gevaar worden gebracht door het optreden van individuele Lid-Staten.
69.
Dit is niet de eerste keer, dat het Hof zich moet buigen over het argument, dat „de verplichtingen van artikel 4 (...) enkel uitgebreidere varianten zijn van de in artikel 3, lid 2, sub a en b, van de richtlijn genoemde maatregelen”. In de zaak Leybucht dijken gaf het Verenigd Koninkrijk een zelfde uitlegging aan deze bepalingen. (
35
) Het Hof heeft dit standpunt impliciet, maar mijns inziens onmiskenbaar, niet aanvaard. Had het dit wel gedaan, dan had het tot de conclusie moeten komen, dat de verplichtingen van de Lid-Staten ex artikel 4 golden onder voorbehoud van de eisen van artikel 2, doch dat heeft het niet gedaan. (
36
)
70.
De door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn zou a fortiori onverenigbaar zijn met de habitatrichtlijn. Hoewel de nationale maatregelen voor de uitvoering van laatstgenoemde richtlijn nog niet van kracht waren toen het bestreden besluit werd genomen, blijkt het nauwe verband tussen beide richtlijnen duidelijk uit de considerans, in het bijzonder de zevende en vijftiende overweging, en de artikelen 3, lid 1, en 7 van de habitatrichtlijn. Zoals de RSPB heeft opgemerkt, moeten de Lid-Staten weliswaar rekening houden met „de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden” wanneer zij op grond van de habitatrichtlijn maatregelen nemen (artikel 2, lid 3), maar zijn de in bijlage III neergelegde criteria voor de keuze van SB's allemaal milieugebonden. Zo zijn de criteria voor de nationale beoordeling van het relatieve belang van types habitat:
„a)
de mate van representativiteit van het type natuurlijke habitat in het gebied;
b)
de door het type natuurlijke habitat bestreken oppervlakte van het gebied ten opzichte van de totale door dit type natuurlijke habitat op het nationale grondgebied bestreken oppervlakte;
c)
de mate van instandhouding van de structuur en de functies van het betrokken type natuurlijke habitat en de herstelmogelijkheid;
d)
de algemene beoordeling van de betekenis van het gebied voor de instandhouding van de betrokken soort”.
71.
Blijkens artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn identificeren de Lid-Staten potentiële SB's op hun grondgebied op basis van deze criteria en van „de relevante wetenschappelijke gegevens”. „Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn”, aldus artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn. Tenzij moet worden aangenomen, dat artikel 2, lid 3, een „zelfstandige afwijking” van de verplichtingen van de Lid-Staten op grond van artikel 4 van de habitatrichtlijn vormt, wijst niets erop, dat bij de aanwijzing van SB's — niet te verwarren met de latere verplichting tot instandhouding daarvan — economische prioriteiten gelden.
72.
De door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging is onverenigbaar met de regeling die, als gevolg van de wijziging die de habitatrichtlijn in de vogelrichtlijn heeft aangebracht, voor de instandhouding van SB's geldt. Volgens het Verenigd Koninkrijk kan een Lid-Staat bij de aanwijzing van de „meest geschikte gebieden” rekening houden met economische eisen. In die redenering zou hij dat kunnen doen zonder de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn verlangde beoordeling te verrichten of overeenkomstig artikel 6, lid 4, compenserende maatregelen te nemen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft, of te voldoen aan de andere voorwaarden die in die bepaling zijn neergelegd. Indien het potentieel van een terrein voor economische ontwikkeling reeds is beoordeeld voordat enige beslissing is genomen omtrent de eventuele aanwijzing van dit terrein als een SB, is de hele regeling betreffende de afwijking van de verplichting tot instandhouding van dergelijke terreinen betrekkelijk zinloos, behalve in gevallen waarin de dwingende redenen van groot openbaar belang zich pas voordoen nadat het terrein is aangewezen.
73.
Een gevolg van deze uitlegging zou ook zijn, dat Lid-Staten die binnen de termijn voor de uitvoering van de vogelrichtlijn — april 1981 in het geval van het Verenigd Koninkrijk — in gebreke zijn gebleven met de aanwijzing van de meest geschikte gebieden, een groot voordeel zouden hebben tegenover Lid-Staten die artikel 4, leden 1 en 2, stipter waren nagekomen, in het bijzonder in termen van de economische kosten van compenserende maatregelen voor geschrapte SB's. Dit zou eveneens in strijd zijn met het reeds genoemde  (
37
) vereiste van een uniforme toepassing van de richtlijn.
74.
Er zit nog een aspect aan deze vraag, waaraan de partijen geen aandacht hebben besteed, maar dat mijns inziens even belangrijk is voor de uitlegging van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn. Bij de uitvoering van hun verplichtingen op grond van artikel 3 van die richtlijn mogen de Lid-Staten rekening houden met bepaalde factoren waarvan kan worden gezegd dat zij specifiek ter beoordeling van de betrokken Lid-Staten staan. De richtlijn bevat niets wat de Lid-Staten verplicht met de economische of recreatieve behoeften van andere Lid-Staten rekening te houden, wanneer zij maatregelen vaststellen om overeenkomstig artikel 3, lid 1, voor beschermde vogelsoorten in het algemeen een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te verzekeren. Daarentegen zijn de criteria die de toepassing van artikel 4, lid 1, beheersen, uitsluitend objectief, dat wil zeggen ornithologisch van aard, en moet de inachtneming daarvan op gemeenschapsniveau worden beoordeeld. Zo hangt de omvang van de speciale beschermingsmaatregelen af van de mate van bescherming die de betrokken soorten voor hun voortbestaan en voortplanting nodig hebben, niet op het niveau van individuele Lid-Staten maar „in hun verspreidingsgebied”, met in achtneming van verifieerbare „tendensen en schommelingen van het populatiepeil”. Bij de beslissing om een SB aan te wijzen moeten Lid-Staten rekening houden „met de bescherming die fde betrokken soorten] in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven” (artikel 4, lid 1, derde alinea; cursivering van mij). Ook voor de bijzondere beschermingsmaatregelen die de Lid-Staten overeenkomstig artikel 4, lid 2, moeten treffen voor trekvogels, en voor de coördinatie die de Commissie op grond van artikel 4, lid 3, moet verrichten, gelden objectieve criteria.
75.
Dat overwegingen die als overwegingen van nationaal belang zouden kunnen worden aangeduid, van de procedure tot aanwijzing van SB's zijn uitgesloten, strookt geheel met de rest van de richtlijn. Zo wordt bij voorbeeld in de derde overweging van de richtlijn verklaard, dat trekvogels „een gemeenschappelijk erfgoed vormen” en dat „de doeltreffende bescherming van de vogels een typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk is dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid impliceert”. Het communautaire karakter van de bescherming van leefgebieden voor bedreigde vogelsoorten en trekvogels wordt onderstreept door artikel 4, lid 3, dat de Commissie belast met „de coördinatie die nodig is om te bereiken dat de zones bedoeld in lid 1 (...) en lid 2 (...) een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is”. Met betrekking tot dit punt heeft het Hof er consequent op gewezen, dat „de nauwkeurigheid van de omzetting [van de richtlijn] (...) van bijzonder belang is in een geval als het onderhavige, waar het beheer van het gemeenschappelijk patrimonium wordt toevertrouwd aan de Lid-Staten voor hun respectieve grondgebied”. (
38
)
76.
Dat economische eisen in het kader van artikel 4, leden 1 en 2, zouden spelen, is ook door het Hof verworpen in de rechtsoverwegingen 16-19 van het arrest Moerassen van Santoña. Naar aanleiding van het argument van de Spaanse regering, dat de in artikel 4 gestelde ecologische eisen „aan andere belangen, zoals sociale en economische belangen worden onderworpen, althans daartegen worden afgewogen”, overwoog het Hof:
„Dit argument kan niet worden aanvaard. Immers, zoals volgt uit het arrest van het Hof [Leybucht dijken], mogen de Lid-Staten bij de uitvoering van de richtlijn niet naar eigen inzicht redenen verband houdend met andere belangen aanvoeren om van de richtlijn af te wijken.” (
39
)
Een aantal partijen in onderhavige zaak heeft aangevoerd, dat het oordeel van het Hof in het arrest Moerassen van Santoña enkel sloeg op artikel 4, lid 4, van de richtlijn. Dat is echter zowel in tegenspraak met de formulering van de klacht van de Commissie, waarin behalve van artikel 4, lid 4, ook wordt gesproken van artikel 4, leden 1 en 2, als met het algemene karakter van het argument van de Spaanse regering, dat tot uiting komt in rechtsoverweging 17 en in het rapport ter terechtzitting. (
40
)
77.
Mijns inziens moet de afwezigheid in artikel 4, lid 1, van een uitdrukkelijke verwijzing naar een bevoegdheid van de Lid-Staten op grond van artikel 3 om rekening te houden met economische en recreatieve eisen, aldus worden uitgelegd dat het bestaan van een dergelijke discretionaire bevoegdheid is uitgesloten.
e) Omvang en aard van de discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten bij de keuze van SB's
78.
Artikel 4, lid 1, van de richtlijn verplicht de Lid-Staten om „met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van [bedreigde] soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan [te wijzen]”. Het Verenigd Koninkrijk voert aan, dat „geschiktheid” bij een „natuurlijke lezing” van deze bepaling moet worden bepaald aan de hand van de in artikel 2 genoemde eisen (
41
), en dat de richtlijn niet zo moet worden begrepen, dat „aanwijzing uitsluitend op grond van ornithologische criteria mag plaatsvinden”. Bovendien stelt het, dat aangezien de Lid-Staten, gelijk het Hof heeft erkend, een zekere, beperkte, discretionaire bevoegdheid hebben ten aanzien van artikel 4, lid 4, het niet de bedoeling van de richtlijn was om hun een beoordelingsmarge te ontzeggen met betrekking tot artikel 4, leden 1 en 2.
79.
Uit de analyse die ik hierboven van de tekst en de algemene opzet van de artikelen 3 en 4 heb gegeven, volgt dat de aanwijzing van SB's wel degelijk moet plaatsvinden op grond van de uitdrukkelijk in de tekst van artikel 4, lid 1, genoemde ornithologische criteria. Dit is niet onverenigbaar met een zekere discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten, Ten eerste impliceren de woorden „met name”, dat de aanwijzing van de meest geschikte gebieden als SB's een minimumvereiste is. Bovendien brengt de „gedeelde verantwoordelijkheid (...) met zich, dat de soorten waarvoor de in artikel 4, lid 1, van de richtlijn vereiste bijzondere maatregelen tot bescherming en instandhouding dienen te worden getroffen, moeten worden vastgesteld door de Lid-Staten. Deze kunnen overigens beter dan de Commissie uitmaken, welke van de in Bijlage I van de richtlijn vermelde soorten op hun grondgebied voorkomen.” (
42
) Deze beoordelingsmarge van de Lid-Staten ligt niet zozeer op politiek als wel op biologisch terrein. De keuze van een SB brengt, gelijk de Duitse regering in de zaak Ley bucht dijken opmerkt, een uiterst ingewikkelde afweging van de meest uiteenlopende feiten mee en vergt een aanzienlijke wetenschappelijke arbeid. (
43
) Voor een introductie van andere criteria dan in de relevante bepalingen van de richtlijn worden genoemd, is mijns inziens geen plaats.
80.
Het Verenigd Koninkrijk heeft op basis van het arrest Leybucht dijken aangevoerd, dat de Lid-Staten onder omstandigheden waarin een afwijking van de verplichting ex artikel 4, lid 4, gerechtvaardigd is om „de vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen en te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord”, in beperkte mate rekening mogen houden met economische eisen en dat het onlogisch zou zijn indien zij bij de aanwijzing van SB's geen rekening zouden kunnen houden met dergelijke eisen.
81.
Deze opvatting berust mijns inziens op een onjuiste lezing van het arrest Leybucht dijken. Het Hof heeft duidelijk verklaard, dat een beslissing om het gebied van een SB te verkleinen, niet kan worden gerechtvaardigd met economische overwegingen. De enige redenen die in dit verband kunnen worden aangevoerd, zijn redenen die „verband (...) houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied. De in artikel 2 genoemde economische en recreatieve belangen kunnen in dit verband niet in aanmerking komen.” (
44
) Bovendien was het ook „in beginsel onverenigbaar met de eisen die [artikel 4, lid 4] stelt” (
45
) om dergelijke belangen in aanmerking te nemen bij een beslissing over een actie die wordt gerechtvaardigd door algemene belangen van hogere orde. Onder de bijzondere omstandigheden van het geval oordeelde het Hof, dat het besluit over het nieuwe tracé van de dijk kon worden gerechtvaardigd door de daaraan verbonden „concrete positieve gevolgen (...) voor de woongebieden van de vogels”, en dat de inachtneming van economische belangen geen schending van artikel 4, lid 4, opleverde, „doch enkel en alleen vanwege het bestaan van (...) ecologische compensaties”. (
46
)
82.
Uit het arrest blijkt duidelijk, dat de Lid-Staten geen economische belangen kunnen aanvoeren als rechtvaardiging voor de verkleining van de omvang van een gebied dat voordien als SB was aangewezen, of bij de beslissing over een actie die wordt gerechtvaardigd door een algemeen belang van hogere orde. Waar een dergelijk belang van hogere orde echter aanwezig is, wordt een Lid-Staat niet belet om een bepaalde actie te verrichten die „concrete positieve gevolgen (...) voor de woongebieden van de vogels” heeft, door de enkele omstandigheid dat die actie beantwoordt aan een bijzonder economisch belang, zolang de positieve ecologische gevolgen niet teniet worden gedaan door de negatieve gevolgen van de actie. Dit arrest biedt mijns inziens geen steun aan de opvatting, dat de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid hebben om een SB niet aan te wijzen of de aangewezen zone te verkleinen op economische gronden.
83.
Er zit ook een inconsequentie in het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat, waar een bepaling van een richtlijn niet uitdrukkelijk rekening houdt met economische en andere niet-ornithologische belangen, in die bepaling een residuele beoordelingsmarge van de Lid-Staten moet worden geacht besloten te liggen. Artikel 4, lid 4, van de richtlijn hield, in de versie die gold ten tijde van het bestreden besluit, niet uitdrukkelijk rekening met dergelijke belangen. In de redenering van het Verenigd Koninkrijk zou daarom een beoordelingsmarge als bedoeld in artikel 2, daarin impliciet besloten moeten worden geacht. Dit was ook het standpunt van het Verenigd Koninkrijk in de zaak Leybucht dijken. Het Plof heeft dit evenwel nadrukkelijk verworpen met de overweging dat dergelijke belangen in het kader van artikel 4, lid 4, niet in aanmerking kunnen komen.  (
47
)
84.
In feite legt het Verenigd Koninkrijk artikel 4, leden 1 en 2, uit in het licht van artikel 3 en behandelt het artikel 4, lid 4, als een aparte bepaling waarvoor andere regels gelden. Het lijkt mij veel logischer om de vier leden van artikel 4 als een samenhangend geheel uit te leggen. In het arrest Leybucht dijken merkte het Hof op, dat de richtlijn niet voorziet in de mogelijkheid dat de Lid-Staten de omvang van een SB verkleinen, „aangezien zij in hun desbetreffende verklaringen zelf hebben erkend, dat in deze zones de meest geschikte leefomstandigheden voor de in bijlage I bij de richtlijn genoemde soorten aanwezig zijn. Anders zouden de Lid-Staten zich eenzijdig kunnen onttrekken aan de verplichtingen die artikel 4, lid 4, hun oplegt met betrekking tot speciale beschermingszones.” (
48
) Daarmee verwierp het Hof het idee van het Verenigd Koninkrijk, dat het criterium „geschiktheid” ook niet-ecologische belangen zou omvatten.
85.
Uit dit arrest volgt mijns inziens ook, dat gebieden die als SB zijn aangewezen, die bijzondere bescherming uitsluitend verdienen omdat zij ornithologisch de meest geschikte gebieden zijn en niet omdat het gebieden zijn die zijn gekozen daar zij economisch de minste mogelijkheden hebben, en anderzijds dat de Lid-Staten de meest geschikte gebieden moeten aanwijzen omdat deze gebieden, na aanwijzing, aanspraak hebben op de bij artikel 4, lid 4, voorziene uitgebreide bescherming. De beoordelingsmarge waarover de Lid-Staten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, beschikken, hangt samen met de aard van die bepalingen, die geen negatieve maar positieve verplichtingen opleggen, en is beperkt tot de bevoegdheid om de in die bepalingen neergelegde criteria te hanteren.
86.
Uit het bovenstaande volgt, dat, onverminderd het vereiste om rekening te houden met algemene belangen van hogere orde, de beoordelingsmarge van de Lid-Staten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn hun niet toestaat om bij een beslissing over de aanwijzing van SB's rekening te houden met andere belangen dan de in die bepalingen genoemde.
f) Argumenten van „gezond verstand”
87.
Het Verenigd Koninkrijk doet ook een beroep op zogenoemde overwegingen van gezond verstand. Het noemt als voorbeeld het geval van twee gelijksoortige gebieden, een grenzend aan een industriegebied en een ander ver verwijderd van dergelijke activiteiten, waarvan maar een behoeft te worden aangewezen om aan het doel van natuurbehoud te voldoen. In een dergelijke situatie zou de uitsluiting van economische belangen ertoe leiden, dat de Lid-Staat een „vrijwel willekeurige keuze” tussen de twee gebieden maakt.
88.
Ter terechtzitting heeft de RSPB verklaard te betwijfelen, of dit scenario ornithologisch gezien wel plausibel -was. Ongeacht of dit nu wel of niet zo is, wil ik erop wijzen dat de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk ter zake zijn ingegeven door de hierboven (
49
) reeds verworpen gedachte, dat artikel 4, lid 1, moet worden uitgelegd in het licht van artikel 3. Het argument betreffende gelijksoortige gebieden zou in de context van artikel 3 aannemelijk kunnen zijn met betrekking tot de leefgebieden van de in het wild levende vogels in het algemeen, ware het niet, dat artikel 3 de inachtneming van niet-ecologische criteria toestaat. Het argument gaat mijns inziens voorbij aan het feit, dat artikel 4, leden 1 en 2, enkel van toepassing is op vogelsoorten wier bestaan wordt bedreigd en op trekvogels. Wanneer de leefgebieden van dat soort vogels toevallig grenzen aan een gebied dat tot industriegebied wordt ontwikkeld, maakt dat de vogels niet minder beschermenswaardig op grond van de richtlijn dan vogels die in meer afgelegen gebieden voorkomen. Zouden in het gegeven voorbeeld beide gebieden in gelijke mate voldoen aan de criteria van deze bepalingen om te kunnen worden aangemerkt als „voor de instandhouding van die soorten meest geschikte gebieden”, dan ontheft niets in de richtlijn de Lid-Staat van de verplichting om beide als SB aan te wijzen. Het enkele feit, dat een Lid-Staat een aantal gebieden als SB heeft aangewezen, rechtvaardigt nog niet dat hij nalaat een ander gebied dat volgens de objectieve ornithologische criteria van artikel 4 tot de meest geschikte gebieden behoort, als SB aan te wijzen. De leden 1 en 2 van artikel 4, verplichten dus niet alleen om een algemeen resultaat te bereiken, zoals het Verenigd Koninkrijk lijkt te denken, maar om „de leefgebieden als zodanig, wegens hun ecologische waarde, te beschermen, in stand te houden en te herstellen”. (
50
)
89.
Om bovenstaande redenen ben ik van mening, dat de Lid-Staten bij de aanwijzing van SB's of bij de vaststelling van de grenzen van dergelijke zones overeenkomstig artikel 4, lid 1 en/of lid 2, van de vogelrichtlijn geen rekening mogen houden met economische eisen als die welke worden genoemd in artikel 2 van die richtlijn.
ii) Onderdeel a) van de tweede vraag: de mogelijkheid om bij de aanwijzing van SB's rekening te houden met economische eisen die verband houden met een algemeen belang van hogere orde
90.
Aangezien het door mij voorgestelde, antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt, moet het Hof mijns inziens ingaan op de tweede vraag van het House of Lords. Onderdeel a) van de tweede vraag tracht duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of een Lid-Staat in de aanwijzingsprocedure, op grond van het criterium van het Plof uit het arrest Leybucht dijken, rekening mag houden met eisen als bedoeld in artikel 2, wanneer deze eisen verband houden met een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde belang op milieugebied (hierna: „algemeen belang van hogere orde”). Ook hier gaat het weer, in een andere vorm, om de vraag of rekening mag worden gehouden met economische belangen. Hoewel het Verenigd Koninkrijk primair uitgaat van een bevestigend antwoord op vraag 1, betoogt het ook, dat de uitsluiting van de mogelijkheid, dat economische belangen ooit een dergelijk algemeen belang van hogere orde kunnen opleveren, nodeloos inflexibel is en ook tot onevenredige resultaten kan leiden.
91.
Dit punt is naar het schijnt voor het eerst aan de orde gesteld door Lord Justice Hoffman in zijn beslissing in de Court of Appeal, en de minister heeft het voor het eerst als argument aangevoerd voor het House of Lords. Het is geenszins duidelijk in hoeverre de vraag relevant is voor het bestreden besluit, daar de minister geen melding maakt van een economisch of ander belang van hogere orde. Hoe dit ook zij, het staat aan de nationale rechter om een antwoord van het Hof toe te passen op de feiten van de zaak.
92.
De overwegingen die in de zaak Leybucht dijken de inkrimping van het gebied van de SB rechtvaardigden, waren in hoofdzaak gebaseerd op de noodzaak om mensenlevens te beschermen. Het Hof overwoog, dat „het gevaar voor overstromingen en de bescherming van de kust voldoende ernstige motieven vormen om de indijkings- en kustversterkingswerkzaamheden te kunnen rechtvaardigen, zolang deze maatregelen tot het absoluut noodzakelijke en tot de kleinst mogelijke inkrimping van de speciale beschermingszone beperkt blijven”. (
51
) Nu werd het arrest Leybucht dijken gewezen in een zaak betreffende een gebied dat al was aangewezen, en ging het daarbij om de maatregelen die een Lid-Staat verplicht was te nemen overeenkomstig artikel 4, lid 4, dat destijds nog niet was gewijzigd en geen afwijkingsbepaling bevatte als die welke bij artikel 7 van de habitatrichtlijn is toegevoegd. Mijns inziens volgt hieruit, dat Lid-Staten met dergelijk algemene belangen van hogere orde rekening mogen houden bij de aanwijzing van een SB en de vaststelling van de grenzen daarvan, ondanks dat de richtlijn op dit punt zwijgt. Hieruit volgt echter eveneens, dat indien een bepaald gebied of deel van een gebied dat overigens geschikt is voor aanwijzing, niet als SB wordt aangewezen in verband met een algemeen belang van hogere orde, de Lid-Staat op grond van die bepalingen verplicht zou zijn om compenserende maatregelen te nemen. Tot zover ben ik het eens met de opmerking van het Verenigd Koninkrijk, dat deze verplichting tot compensatie inherent is aan artikel 4, leden 1 en 2, ter voldoening van de primaire verplichting krachtens die bepalingen. Het bestreden besluit bevat naar het schijnt op dit punt geen enkele voorziening.
93.
Met betrekking tot de evenredigheidsvraag zij opgemerkt, dat het in de aard van dit soort beschermende maatregelen ligt, dat zij onder omstandigheden economische ontwikkelingen kunnen beperken waartegen wellicht overigens niets valt in te brengen. (
52
) Bij de vraag wat evenredig is, dient men te bedenken dat, zoals de raadsman van de RSPB ter terechtzitting opmerkte, het enorme verlies aan leefgebieden van vogels in de decennia die aan de vaststelling van de vogelrichtlijn voorafgingen, niet in een keer heeft plaatsgevonden maar het gevolg was van vele vrij kleine verliezen bij elkaar; dat een bepaald gebied geografisch klein is, is daarom nog geen beslissende factor.
94.
Hieruit concludeer ik, dat algemene belangen van hogere orde, als erkend door het Hof in het arrest Leybucht dijken, in aanmerking mogen worden genomen bij de aanwijzing van SB's en bij de vaststelling van de grenzen daarvan, maar dat economische belangen niet als een algemeen belang van hogere orde kunnen worden aangemerkt.
iii) Onderdeel b) van de tweede vraag: de mogelijkheid om bij de aanwijzing van SB's rekening te houden met economische eisen die verband houden met dwingende redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
95.
Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat deze vraag alleen van belang kan zijn voor aanwijzingsbesluiten die zijn genomen nadat de habitatrichtlijn in werking is getreden, doch dat het aanwijzingsbesluit in de onderhavige zaak was genomen voordat aan de habitatrichtlijn uitvoering was gegeven. Het begrip groot openbaar belang is inderdaad pas bij de amendementen van de habitatrichtlijn in de vogelrichtlijn ingevoerd en daarom zou deze stelling wel eens juist kunnen zijn. Volgens vaste rechtspraak van het Hof „is het echter uitsluitend een zaak van de nationale rechter (...) om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het v/ijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt”. (
53
) Hoe dit ook zij, ik ben het niet eens met de voorgestelde uitlegging van artikel 7 van de habitatrichtlijn. Niets in deze bepaling kan verhinderen, dat het in de toekomst geldt voor een gebied dat reeds als SB is aangewezen. Het House of Lords is kennelijk van oordeel, dat de vraag relevant is voor de beslissing in het bij hem aanhangige geding. Ik stel daarom voor om er kort op in te gaan.
96.
Het Verenigd Koninkrijk is van mening, dat Lid-Staten bij aanwijzingsbesluiten rekening moeten kunnen houden met „dwingende redenen van groot openbaar belang”, waaronder „redenen van sociale en economische aard” en dat anders het gehele besluitvormingsproces onnodig en onwenselijk zou worden verzwaard en onnodig bestuursoptreden het gevolg zou zijn, indien een gebied eerst zou moeten worden aangewezen om vervolgens direct aan een afwijkingsprocedure te worden onderworpen.
97.
Plet verschil tussen enerzijds een beslissing om een gebied niet als SB aan te wijzen en anderzijds een besluit tot aanwijzing van een gebied, waarna het, zelfs onmiddellijk daarna wordt onderworpen aan een afwijkingsprocedure, is niet een verschil in relatieve administratieve rompslomp. Indien een gebied dat op grond van artikel 4, lid 1 of lid 2, voor aanwijzing als SB in aanmerking komt, niet wordt aangewezen, dan kan het niet profiteren van de in artikel 6, leden 3 en 4, neergelegde beschermende restricties en in het bijzonder van de vereisten van artikel 6, lid 4, dat een voor het milieu schadelijk project enkel mag worden gerealiseerd „bij ontstentenis van alternatieve oplossingen” en dat „de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft”.
98.
Het hiervoor door mij kenbaar gemaakte standpunt, dat economische eisen niet aan de orde kunnen komen in het kader van een besluitvormingsproces op grond van artikel 4, lid 1 of lid 2, wordt bevestigd door de bewoordingen van het amendement op artikel 4; niet alleen heeft de Raad artikel 4, lid 1 of lid 2, niet gewijzigd om de Lid-Staten de mogelijkheid te geven om wel met dergelijke eisen rekening te houden, maar de wijzigingen in artikel 4, lid 4, zelf geven de Lid-Staten een beperkte mogelijkheid om met deze eisen rekening te houden wanneer deze in voorkomend geval indruisen tegen hun ecologische verplichtingen op grond van de richtlijn.
99.
In het licht van het bovenstaande ben ik van mening, dat een Lid-Staat in het aanwijzingsstadium geen rekening mag houden met economische eisen, zelfs niet wanneer hij van oordeel is dat deze neerkomen op dwingende redenen van groot openbaar belang.
VI — Conclusie
100.
Op grond van bovenstaande redenen geef ik het Hof in overweging, de vragen van het House of Lords te beantwoorden als volgt:
„1)
Een Lid-Staat mag economische eisen als bedoeld in artikel 2 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, niet in aanmerking nemen bij de aanwijzing van speciale beschermingszones of bij de vaststelling van de grenzen van dergelijke speciale beschermingszones krachtens artikel 4, lid 1, en/of artikel 4, lid 2, van die richtlijn.
2)
Bij de aanwijzing van een speciale beschermingszone overeenkomstig artikel 4, lid 1 of lid 2, van richtlijn 79/409
a)
mag een Lid-Staat rekening houden met een algemeen belang dat van hogere orde is dan het door de richtlijn nagestreefde milieubelang, mits hij de inherente verplichting nakomt om compenserende maatregelen te nemen. Economische belangen vormen voor dit doel geen algemeen belang van hogere orde;
b)
mag een Lid-Staat geen rekening houden met economische belangen die zijns inziens neerkomen op dwingende redenen van groot openbaar belang in de zin van artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
1
)	Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1).
(
2
)	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 2 april 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7)..
(
3
)	Op grond van het dossier lijkt aannemelijk dat de „zilvcrplu-vicr” bedoeld is.
(
4
)	United Nations Treaty Series, Volume 996, blz. 245; zie ook aanbeveling 75/66/EEG van de Commissie van 20 december 1974 aan de Lid-Staten inzake de bescherming van vogels en hun woongebieden (PB 1975, L 21, blz. 24), waarin de Lid-Staten wordt aanbevolen om tot het Verdrag van Ramsar toe te treden.
(
5
)	De RSPB heeft verklaard, dat het aanwijzingen van liet Hof over dit punt op prijs kou stellen. Hoewel een dergelijk vereiste inderdaad van invloed kan zijn op de toepassing van nationale bepalingen die uitvoering beogen lc geven aan het milieurecht van de Gemeenschap, heeft de verwijzende rechter niet om dergelijke aanwijzingen gevraagd. Ik raad het Hof dan ook niet aan om dit punt ín deze procedure te behandelen.
(
6
)	Zie punten 41 en 42 van deze conclusie.
(
7
)	Cursivering van mij.
(
8
)	De termen „natuurlijke habitats”, „gunstige staat van instandhouding” en „habitat van een soort” worden gedefinieerd in artikel 1 van de richtlijn, in respectievelijk de punten b, e, en f.
(
9
)	Cursivering van mij. Onderdeel b) van de tweede vraag van het House of Lords gaal over dc/.c uitdrukking (zie punten 95-99 van deze conclusie).
(
10
)	Arresten van 8 juli 1987 (zaak 247/85, Jurispr. 1987, blz. 3029, en zaak 262/85, Jurispr. 1987, blz. 3073).
(
11
)	Arrest van 28 februari 1991 (zaak C-57/89, Jurispr. 1991, blz. I-883; hierna: „arrest Leybucht dijken”).
(
12
)	Arrest van 2 augustus 1993 (zaak C-355/90, Jurispr. 1993, blz. I-4221; hierna: „arrest Moerassen van Santoña”).
(
13
)	Arresten van 8 februari 1996 (zaak C-149/94, Vcrgy, Jurispr. 1996, blz. I-299, en zaak C-202/94, Van der Feesten, Jurispr. 1996, blz. I-355).
(
14
)	Arrest van 6 oktober 1982 (zaak 283/81, Jurispr. 1982, blz. 3415, r. o. 16).
(
15
)	Ibidem, punt 4 van de conclusie, blz. 3435-3437.
(
16
)	Artikel 2 spreekt ook van recreatieve eisen, maar deze lijken in deze zaak niet relevant.
(
17
)	Zie punten 80-82 van deze conclusie.
(
18
)	Arrest van 23 februari 1988 (zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855, r. o. 12).
(
19
)	Arresten van 28 maart 1980 (zaak 91/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1099, r. o. 8, en zaak 92/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1115, r. o. 8).
(
20
)	Arrest van 7 februari 1985 (zaak 240/83, strafzaak tegen ADBHU, Jurispr. 1985, blz. 531, r. o. 12 en 13); zie ook arrest van 20 september 1988 (zaak 302/86, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1988, blz. 4607, r. o. 8).
(
21
)	Zie thans de artikelen 130 R tot en met 130 T, respectievelijk artikel 100 A, leden 3 en 4, EG-Verdrag.
(
22
)	PB 1973, C 112, biz. 1.
(
23
)	PB 1977, C 139, blz. 25.
(
24
)	Zie in het bijzonder de tweede en de achtste overweging, punt 11 en punt 13 van deze conclusie.
(
25
)	Zie punt 13 van deze conclusie.
(
26
)	Dit omvat mede een zekere mate van extraterritoriale bescherming, met betrekking tot vogels van ondersoorten die niet voorkomen op het grondgebied waarop de richtlijn van toepassing is, wanneer de soort waartoe zij behoren beschermd is: zie arrest Van der Feesten, reeds aangehaald in voetnoot 13.
(
27
)	COM(76) 676 dcf. van 20 december 1976, punt III.2.
(
28
)	Arrest aangehaald in voetnoot 10, r. o. 8; cursivering van mij.
(
29
)	Het kan bij voorbeeld ook als leidraad dienen voor toekomstige wijzigingen van de bijlagen bij de richtlijn; zie ín dit verband de conclusie van advocaat-generaal Da Cruz Vilaça bij het arrest, reeds aangehaald in voetnoot 10, Jurispr. 1987, blz. 3051 en 3052.
(
30
)	Zie punten 50-53 van deze conclusie.
(
31
)	Zie ook de toelichting bij het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake de instandhouding van de vogels, aangehaald in voetnoot 27, punt I, sub 5.
(
32
)	Arrest van 23 mei 1990 (zaak C-169/89, Jurispr. 1990, blz. I-2143, r. o. 9).
(
33
)	Ibidem, r. o. 12.
(
34
)	Arrest, reeds aangehaald in voetnoot 13, r. o. 16.
(
35
)	Arrest reeds aangehaald in voetnoot 11, Jurispr. 1991, blz. I-901.
(
36
)	Ibidem, r. o. 22.
(
37
)	Punt 68 van deze conclusie.
(
38
)	Arrest Commissic/Beïgie, reeds aangehaald in voetnoot 10, r. o. 9.
(
39
)	Arrest Commissie/Spanje, reedls aangehaald in voetnoot 12, r. o. 18.
(
40
)	Ibidem, Jurispr. 1993, blz. I-4228 en I-4229.
(
41
)	Dít wordt duidelijk weersproken in het arrest Leybucht dijken; zie punt 83 van deze conclusie.
(
42
)	Arrest van 17 januari 1991 (zaak C-334/89, Commissie/ Italië, Jurispr. 1991, blz. I-93, r. o. 9).
(
43
)	Arrest, reeds aangehaald in voetnoot 11, Jurispr. 1991, blz. I-896 en I-897.
(
44
)	Ibidem, r. o. 22.
(
45
)	Ibidem, r. o. 24.
(
46
)	Ibidem, r. o. 25.
(
47
)	Ibidem, r. o, 22.
(
48
)	Ibidem, r. o. 20.
(
49
)	Punten 65-77 van deze conclusie.
(
50
)	Arrest Moerassen van Santoña, aangehaald in voetnoot 12, r. o. 15.
(
51
)	Arrest, reeds aangehaald in voetnoot 11, r. o. 23.
(
52
)	Hoewel de Duitse regering zich in de zaak Leybucht dijken op het standpunt stelde, dat de Lid-Staten bij de toepassing van artikel 4, lid 4, over een ruime beoordelingsmarge beschikten, erkende zij uitdrukkelijk, dat „in speciale beschermingszones (...) algemene belangen zoals bij voorbeeld het toerisme, de industrie of de landbouw, moeten wijken voor de belangen van de vogelbescherming” (zaak reeds aangehaald in voetnoot 11, Jurispr. 1991, blz. I-897 en I-898).
(
53
)	Arrest van 6 juli 1995 (zaak C-62/93, BP Soupergaz, Jurispr. 1995, blz. I-1883, r. o. 10).