62019TO0885(04)
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
5 mars 2021 (
*1
)
« Recours en annulation – Énergie – Infrastructures énergiques transeuropéennes – Règlement (UE) no 347/2013 – Délégation de pouvoir à la Commission – Article 290 TFUE – Acte délégué modifiant la liste des projets d’intérêt commun de l’Union – Nature de l’acte durant le délai au cours duquel le Parlement et le Conseil peuvent exprimer des objections – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire T‑885/19,
Aquind Ltd, établie à Wallsend (Royaume-Uni),
Aquind Energy Sàrl, établie à Luxembourg (Luxembourg),
Aquind SAS, établie à Rouen (France),
représentées par Mme S. Goldberg, MM. C. Davis, J. Bille, solicitors, et Me E. White, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes O. Beynet, Y. Marinova et M. B. De Meester_en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller, D. Klebs, Mmes S. Heimerl et S. Costanzo, en qualité d’agents,
par
Royaume d’Espagne, représenté par Mme M. J. Ruiz Sánchez, en qualité d’agent,
et par
République française, représentée par Mmes A.-L. Desjonquères, C. Mosser et A. Daniel, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du règlement délégué (UE) 2020/389 de la Commission, du 31 octobre 2019, modifiant le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la liste des projets d’intérêt commun de l’Union (JO 2020, L 74, p. 1),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mmes V. Tomljenović, présidente, P. Škvařilová‑Pelzl et M. I. Nõmm (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1
Les requérantes, Aquind Ltd, Aquind Energy Sàrl et Aquind SAS, sont les promoteurs d’un projet d’interconnexion électrique reliant les réseaux de transport d’électricité du Royaume-Uni et de la France (ci-après le « projet d’interconnexion Aquind »).
2
Le projet d’interconnexion Aquind a été inscrit sur la liste des projets d’intérêt commun de l’Union européenne par le règlement délégué (UE) 2018/540 de la Commission, du 23 novembre 2017, modifiant le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la liste des projets d’intérêt commun de l’Union (JO 2018, L 90, p. 38), et a ainsi été considéré comme étant un projet fondamental dans les infrastructures nécessaires à l’achèvement du marché intérieur de l’énergie.
3
Cette liste des projets d’intérêt commun de l’Union devant être dressée tous les deux ans, la liste établie par le règlement délégué 2018/540 a été remplacée par celle établie par le règlement délégué (UE) 2020/389 de la Commission, du 31 octobre 2019, modifiant le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la liste des projets d’intérêt commun de l’Union (JO 2020, L 74, p. 1, ci-après le « règlement attaqué »). La nouvelle liste figurant à l’annexe du règlement attaqué a inscrit le projet d’interconnexion Aquind sur la liste des projets qui ne sont plus considérés comme des projets d’intérêt commun de l’Union.
Procédure et conclusions des parties
4
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 décembre 2019, les requérantes ont demandé au Tribunal d’annuler le règlement attaqué.
5
Le 26 mars 2020, la Commission européenne a déposé le mémoire en défense au greffe du Tribunal.
6
Par courriers déposés au greffe du Tribunal, respectivement, le 1er, le 8 et le 17 avril 2020, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne et la République française ont demandé à intervenir au soutien de la Commission.
7
Le 12 juin 2020, les requérantes ont déposé la réplique au greffe du Tribunal.
8
Par ordonnances du 3 août 2020, le président de la deuxième chambre du Tribunal a admis l’intervention, respectivement, de la République fédérale d’Allemagne, du Royaume d’Espagne et de la République française.
9
Le 31 août 2020, la Commission a déposé la duplique au greffe du Tribunal.
10
Le 11, le 16 et le 17 septembre 2020, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne et la République française ont, respectivement, déposé leur mémoire en intervention au greffe du Tribunal.
11
Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler le règlement attaqué pour autant qu’il retire le projet d’interconnexion Aquind de la liste des projets d’intérêt commun de l’Union ;
–
à titre subsidiaire, annuler le règlement attaqué dans son intégralité ;
–
condamner la Commission aux dépens.
12
La Commission et le Royaume d’Espagne concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours ;
–
condamner les requérantes aux dépens.
13
La République fédérale d’Allemagne et la République française concluent à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
En droit
14
Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
15
En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
16
Au préalable, il y a lieu de rappeler que, soutenue en ce sens par la République française, la Commission a, sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité, exprimé des réserves dans le mémoire en défense quant à la recevabilité du recours à l’encontre du règlement attaqué. En effet, elle a fait observer que le recours introduit par les requérantes était prématuré, dès lors que, au moment où celles-ci avaient déposé leur requête, le règlement attaqué n’était pas encore entré en vigueur, qu’il était soumis à la procédure d’objections prévue par le règlement (UE) no 347/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 avril 2013, concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, et abrogeant la décision no 1364/2006/CE et modifiant les règlements (CE) no 713/2009, (CE) no 714/2009 et (CE) no 715/2009 (JO 2013, L 115, p. 39), et qu’il ne constituait donc pas un acte définitif susceptible de recours.
17
Dans la réplique, les requérantes soutiennent que leur recours est recevable et réfutent les arguments de la Commission sur cette question. Tout d’abord, elles soulignent que celle-ci a adopté le règlement attaqué le 31 octobre 2019 et que, même s’il n’a été publié au Journal officiel que le 11 mars 2020, il figurait déjà sur le site Internet de la Commission. Ensuite, elles soutiennent que la jurisprudence ne considère pas la date d’entrée en vigueur d’un acte comme pertinente pour déterminer si les mesures constituent un acte préparatoire ou une position définitive de l’institution. Elles ajoutent à cet égard que le règlement attaqué constitue la position définitive de la Commission et qu’aucun autre acte juridique pouvant faire l’objet d’un recours en annulation n’a été adopté. En outre, elles font valoir que, dans le cadre de la procédure d’objections, le Parlement européen ou le Conseil de l’Union européenne n’avaient pas la possibilité d’adopter un acte modifié, mais pouvaient seulement empêcher l’entrée en vigueur du règlement attaqué. Elles précisent que, si le Conseil ou le Parlement s’étaient opposés à l’entrée en vigueur du règlement attaqué, la Commission aurait alors pu abroger son acte et en adopter un nouveau. Enfin, le caractère définitif du règlement attaqué serait également attesté par le fait qu’aucun autre acte juridique n’a été adopté par la Commission après l’expiration du délai d’opposition et que la date du règlement attaqué demeure celle du 31 octobre 2019.
18
Selon une jurisprudence constante constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 16 juillet 1998, Regione Toscana/Commission, T‑81/97, EU:T:1998:180, point 21).
19
Lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constituent, en principe, des actes attaquables que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 10, et du 10 juillet 1990, Automec/Commission, T‑64/89, EU:T:1990:42, point 42).
20
Il convient également de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE, la recevabilité du recours doit être appréciée en se référant à la situation existant au moment où la requête a été déposée [arrêts du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission, C‑77/12 P, non publié, EU:C:2013:695, point 65 ; du 9 septembre 2014, Hansestadt Lübeck/Commission, T‑461/12, EU:T:2014:758, point 22 (non publié), et du 25 octobre 2018, KF/CSUE, T‑286/15, EU:T:2018:718, point 164].
21
Par ailleurs, les dispositions de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, qui précisent les formalités – notification ou publication – à partir desquelles court le délai du recours en annulation, ne font pas obstacle à ce qu’une partie requérante introduise sa requête devant le juge de l’Union dès que l’acte litigieux est intervenu, sans attendre sa notification ou sa publication. En effet, il n’est pas précisé à cet article que l’introduction d’un tel recours serait subordonnée à la publication ou à la notification de cet acte. C’est aux fins d’accorder aux personnes concernées un laps de temps suffisant pour contester un acte de l’Union publié en pleine connaissance de cause que le délai pour former un recours contre un tel acte ne commence à courir, conformément à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, susmentionné, qu’à partir de sa publication. L’introduction d’un recours contre un acte de l’Union avant sa publication et dès lors que cet acte a été adopté ne porte d’ailleurs nullement atteinte à la finalité d’un délai de recours, laquelle consiste à sauvegarder la sécurité juridique en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit. Par conséquent, si la publication d’un acte déclenche les délais de recours à l’expiration desquels cet acte devient définitif, elle ne constitue pas une condition d’ouverture du droit d’exercer un recours contre l’acte en question (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2013, PPG et SNF/ECHA, C‑626/11 P, EU:C:2013:595, points 35 à 39). Toutefois, il importe de souligner que la possibilité d’introduire un recours avant la publication de l’acte litigieux ne peut s’envisager qu’à la condition que, comme il a été rappelé au point 18 ci-dessus, l’acte en question produise des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante.
22
C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’examiner si le règlement attaqué constitue un acte attaquable et, partant, si le recours est recevable.
23
Premièrement, il convient de rappeler que le règlement attaqué a été adopté par la Commission en application d’une délégation de pouvoir que le législateur lui a accordée en application de l’article 290 TFUE. L’article 290, paragraphe 1er, TFUE prévoit en effet qu’un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Cette même disposition ajoute que les actes législatifs délimitent explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. L’article 290, paragraphe 2, TFUE précise que les actes législatifs fixent explicitement les conditions auxquelles la délégation est soumise, ces conditions étant, d’une part, que le Parlement ou le Conseil peut décider de révoquer la délégation et, d’autre part, que l’acte délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans le délai fixé par l’acte législatif, le Parlement ou le Conseil n’expriment pas d’objections.
24
Deuxièmement, il y a lieu de rappeler que, par le règlement no 347/2013, le législateur a délégué à la Commission le pouvoir d’adopter et de réviser la liste des projets d’intérêt commun de l’Union en matière d’infrastructures énergétiques transeuropéennes stratégiques.
25
Conformément à l’article 3, paragraphe 3, et paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement no 347/2013, cette liste est dressée par la Commission sur la base des listes régionales adoptées par les organes de décision des groupes régionaux, composés des États membres et de la Commission, en fonction de la contribution de chaque projet à la mise en œuvre des corridors et domaines prioritaires en matière d’infrastructures énergétiques et de leur conformité avec les critères applicables aux projets d’intérêt commun.
26
En application de l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 347/2013, aussitôt qu’elle adopte un acte délégué, la Commission le notifie au Parlement et au Conseil simultanément. Conformément à l’article 16, paragraphe 5, du même règlement, un acte délégué adopté n’entre en vigueur que si le Parlement ou le Conseil n’a pas exprimé d’objections dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet acte au Parlement et au Conseil ou si, avant l’expiration de ce délai, le Parlement et le Conseil ont tous deux informé la Commission de leur intention de ne pas exprimer d’objections. Ce délai est prolongé de deux mois à l’initiative du Parlement ou du Conseil.
27
Troisièmement, il convient de constater que, en l’espèce, la phase au cours de laquelle le Parlement et le Conseil pouvaient formuler d’éventuelles objections à l’encontre du règlement attaqué expirait initialement le 31 décembre 2019. Cette phase a été prolongée de deux mois, à savoir jusqu’au 29 février 2020. Au cours de ces quatre mois, le Parlement et le Conseil n’ont formulé aucune objection. Le règlement attaqué a dès lors été publié au Journal officiel le 11 mars 2020 et est entré en vigueur le vingtième jour suivant la date de sa publication.
28
Il ressort de ce qui précède que, au moment de l’introduction du recours en annulation, à savoir le 25 décembre 2019, la phase d’objections au cours de laquelle le Parlement ou le Conseil pouvaient s’opposer à l’entrée en vigueur du règlement attaquée n’était pas terminée.
29
Or, il importe de souligner que le mécanisme de la délégation de pouvoir établi à l’article 290 TFUE doit être appréhendé dans son ensemble. L’article 290, paragraphe 2, TFUE prévoit la possibilité de soumettre la délégation du pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale à une condition, à savoir celle de passer l’épreuve de la « phase d’objections » dans le délai fixé par l’acte législatif. L’accomplissement de cette épreuve est donc indissociable de la bonne mise en œuvre de la délégation de pouvoir.
30
Dans le règlement no 347/2013, le législateur a recouru à la faculté prévue à l’article 290, paragraphe 2, TFUE de soumettre la délégation de pouvoir de la Commission à la condition de l’accomplissement de la phase d’objections. Ainsi, le pouvoir de la Commission d’adopter, en application dudit règlement, un acte délégué produisant des effets juridiques obligatoires nécessite l’accomplissement de l’ensemble de la procédure garantissant la bonne mise en œuvre de la délégation de pouvoir et, partant, la réalisation de la condition prévue par ledit règlement.
31
En d’autres termes, cela signifie que la Commission n’est en mesure de créer un acte délégué faisant partie de l’ordonnancement juridique et produisant ainsi des effets juridiques obligatoires qu’en remplissant la condition prévue par le règlement no 347/2013 et en soumettant ainsi l’acte adopté à l’épreuve de la « phase d’objections » d’une durée de maximum quatre mois.
32
Comme il a été souligné aux points 27 et 28 ci-dessus, la condition prévue à l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 347/2013 n’était pas remplie au moment de l’introduction du recours en annulation. Il s’ensuit que l’acte adopté par la Commission le 31 octobre 2019 ne pouvait être considéré comme définitif à la date du 25 décembre 2019 et ne pouvait être considéré comme un acte produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérantes à cette même date.
33
Il s’ensuit que le règlement attaqué ne constituait pas un acte susceptible de recours à la date du 25 décembre 2019.
34
Dans ce contexte, d’une part, il y a lieu de souligner qu’un examen au fond du recours en annulation dirigé contre le règlement attaqué impliquerait que le Tribunal porte une appréciation sur des questions sur lesquelles le Parlement et le Conseil n’avaient pas encore eu l’occasion de se prononcer et aurait ainsi pour conséquence une anticipation des débats au fond et une confusion des différentes phases des procédures administratives et judiciaires. Admettre un tel recours serait donc incompatible avec les systèmes de répartition des compétences entre les institutions de l’Union comme le Parlement et le Conseil, d’une part, et le juge de l’Union, d’autre part, ainsi qu’avec les exigences d’une bonne administration de la justice et d’un déroulement régulier de la procédure administrative (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 20, et du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 51).
35
D’autre part, il convient de rejeter l’argument des requérantes selon lequel le règlement attaqué n’a finalement pas été modifié au cours de la phase d’objections devant le Parlement et le Conseil. En effet, le fait que l’acte initial – à savoir le règlement attaqué – n’a pas été modifié ne change pas la nature de celui-ci. L’absence de modification ne permet donc pas au Tribunal de considérer que le règlement attaqué – acte qui, au regard de la jurisprudence rappelée au point 20 ci-dessus, est le seul qui peut être examiné par le juge de l’Union dans le cadre du recours en annulation – correspond à l’acte définitif adopté et entré en vigueur au terme du processus législatif établi, en application de l’article 290 TFUE, à l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 347/2013.
36
Pour ces motifs, il serait également artificiel et erroné en droit de considérer que le règlement attaqué produisait des effets juridiques obligatoires dès son adoption, à savoir le 31 octobre 2019, et que ceux-ci n’étaient que suspendus à une éventuelle objection du Parlement ou du Conseil.
37
Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, il doit être considéré que le règlement attaqué n’est pas un acte définitif produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts des requérantes. Partant, le recours doit être rejeté comme étant manifestement irrecevable.
Sur les dépens
38
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de cette dernière.
39
En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Il s’ensuit que la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne et la République française supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)
Le recours est rejeté comme manifestement irrecevable.
2)
Aquind Ltd, Aquind Energy Sàrl et Aquind SAS sont condamnées à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
3)
La République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne et la République française supporteront leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 5 mars 2021.
Le greffier
E. Coulon
La présidente
V. Tomljenović
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.