61997CC0231_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimella on tilaisuus lausua käsityksensä tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) soveltamisalasta. Yhteisöjen tuomioistuinta nimittäin pyydetään täsmentämään, kuuluvatko direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetun päästämisen käsitteen piiriin myös vaarallisia aineita sisältävän saastuneen höyryn päästöt, jotka ovat peräisin teollisuuslaitoksesta ja jotka tiivistyvät pintavesiin tai jotka maahan ja katoille tiivistyttyään päätyvät pintavesiin sadevesiviemäreitä pitkin. Mikäli vastaus kysymykseen on kieltävä, yhteisöjen tuomioistuimen on myös vahvistettava, onko jäsenvaltiolla oikeus määritellä päästämisen käsite eri tavalla ja laajemmin kuin direktiivissä.
Asiaa koskevat yhteisön säännökset
2 Direktiivin tarkoituksena on vesiympäristön tehokas suojeleminen ja tässä tarkoituksessa siinä yksilöidään kaksi vaarallisten aineiden ryhmää. Ensimmäiseen kuuluvat direktiivin liitteen luettelossa I mainitut aineet, jotka ovat erityisen vaarallisia ominaisuuksiensa vuoksi, joita ovat myrkyllisyys, pysyvyys ja biokertyvyys. Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat aiheelliset toimenpiteet lopettaakseen vesien pilaamisen näillä aineilla. Tämän vuoksi aineiden päästäminen edellyttää asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen ennakkoon antamaa lupaa. Luvassa määritellään päästönormit eli näiden vaarallisten aineiden enimmäispitoisuus päästöissä.(2) Näistä aineista eräiden osalta neuvosto on direktiivin 6 artiklan nojalla vahvistanut raja-arvot, joita kansallisten viranomaisten antamissa päästönormeissa ei saada ylittää, sekä laatutavoitteet.(3) Antaessaan 12.6.1986 direktiivin 86/280/ETY(4) neuvosto määräsi päästönormien raja-arvot, laatutavoitteet sekä sovellettavat analyysimenetelmät luettelossa I mainittujen aineiden osalta, jotka eivät vielä direktiiviä annettaessa olleet olleet erityisen direktiivin kohteena (direktiivin täytäntöönpano). Nämä arvot ja tavoitteet vahvistettiin sen jälkeen eräiden edellä mainitussa luettelossa I mainittujen aineiden osalta ja niistä kolmen osalta itse direktiivissä 86/280/ETY.(5) Viimeksi mainitulla säädöksellä neuvosto lisäksi antoi sääntöjä, joita direktiivissä ei ollut annettu, ja näiden mukana velvoitti jäsenvaltiot laatimaan näiden direktiivin 86/280/ETY liitteessä II mainittujen aineiden osalta "erityiset ohjelmat näiden aineiden aiheuttaman pilaantumisen välttämiseksi tai poistamiseksi, joka on peräisin merkittävistä yhteisön raja-arvosääntöjen tai kansallisten päästöstandardien alaan kuulumattomista näiden aineiden päästölähteistä (mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus)" (5 artikla).(6)
3 Toiseen ryhmään kuuluvat direktiivin luettelossa II tarkoitetut aineet. Kyse on aineista, joiden haitalliset vaikutukset vesiympäristöön voivat rajoittua tiettyyn alueeseen ja riippuvat niitä vastaanottavien vesien ominaisuuksista ja niiden paikallistumisesta. Tähän toiseen ryhmään kuuluvat muun muassa ensimmäiseen luetteloon kuuluvat aineet, joiden raja-arvoja ei ole määritetty.
Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vähennettävä (eikä siis estettävä) toiseen ryhmään kuuluvien aineiden aiheuttamaa pilaantumista. Tämän päämäärän saavuttamiseksi jäsenvaltiot ovat velvollisia laatimaan "ohjelmia", joista ilmenevät "laatutavoitteet" vesien osalta; näiden tavoitteiden on noudatettava yksityiskohtaisempia direktiivejä tai neuvoston mahdollisesti antamia alakohtaisia direktiivejä. Siinä tapauksessa, että toiseen ryhmään kuuluvia aineita päästetään, direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot myös säätämään sellaisten ennakkolupien järjestelmästä, joissa määritetään edellä mainittujen tavoitteiden mukaisesti lasketut päästönormit.
4 Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa päästämisellä tarkoitetaan "liitteen luettelon I tai II jonkin aineen" johtamista vesiin "lukuun ottamatta ruoppauspäästöjä, aluevesillä liikkuvista aluksista tehtäviä operationaalisia päästöjä tai jätteen upottamista aluksista aluevesillä". Saman säännöksen e alakohdassa määritellään "pilaaminen" siten, että sillä tarkoitetaan "aineen tai energian päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön siten, että sen seuraukset ovat omiaan aiheuttamaan vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa elollisille luonnonvaroille ja veden ekosysteemeille, vahinkoa viihtyisyydelle, tai haittaa veden muulle oikeutetulle käyttämiselle."
5 Direktiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltio "voi tilanteen vaatiessa yksin tai yhdessä muiden kanssa antaa tässä direktiivissä säädettyjä tiukempia määräyksiä."
Asiaa koskevat kansalliset säännökset
6 Alankomaiden oikeudessa pintavesien saastumisesta säädetään ad hoc -lailla (Wet verontreiniging oppervlaktewateren, jäljempänä WVO), joka tuli voimaan 1.12.1970. Pintavesien saastumisen estämiseksi WVO:ssa kielletään jätteiden taikka saastuttavien tai vaarallisten aineiden päästäminen pintavesiin ilman ennakkolupaa. Lain mukaisessa ennakkolupajärjestelmässä erotetaan tältä osin toisistaan laitoksesta peräisin olevat ja muista lähteistä tulevat päästöt. Hallinnollinen ad hoc -organisaatio myöntää luvat ja sillä on myös oikeus antaa suojelumääräyksiä aineiden päästämistä vesiin koskevien säännösten noudattamisen varmistamiseksi. Lain sisältö vastaa suurelta osin direktiiviä. Kesäkuun 24. päivänä 1981 annettiin laki (Stbl. s. 414) WVO:n mukauttamiseksi direktiiviä vastaavaksi.
Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
7 Van Aarle -niminen yhtiö, jonka kotipaikka on Alankomaissa, toimii puunkyllästysalalla. Yhtiö käyttää höyrykiinnitysmenetelmää, jossa käytetään "Superwollman"-nimistä suolaliuosta. Yhtiöllä on Alankomaiden ympäristönsuojelulain nojalla myönnetty lupa.
8 Van Rooij, joka asuu Van Aarle -yhtiön toimitilojen vieressä, on kääntynyt Dommelin vesihallinnon (jäljempänä toimivaltainen viranomainen) puoleen ja väittänyt, että Van Aarle -yhtiön puunkyllästysprosessissa vapautuu saastuttavaa höyryä, joka tiivistyy suoraan tai välillisesti läheisiin pintavesiin ja tämänsisältöisenä etenkin kahden metrin levyiseen ojaan osan vuodesta. Van Rooijin mukaan höyry sisältää eräitä direktiivin 76/464/ETY liitteen luettelossa II mainittuja vaarallisia aineita (arsenikkia, kuparia ja kromia). Hän on näin ollen vaatinut edellä mainittua viranomaista ryhtymään Van Aarle -yhtiön osalta suojelutoimiin.
9 Toimivaltainen viranomainen hylkäsi mainitun vaatimuksen 29.12.1994 tekemällään päätöksellä, minkä jälkeen se 21.4.1995 tekemällään päätöksellä hylkäsi myös Van Rooijin tekemän oikaisuvaatimuksen ensin mainitusta päätöksestä. Van Rooij valitti tästä jälkimmäisestä päätöksestä Nederlandse Raad van Stateen.
10 Tämän valituksen johdosta asiaa käsitellyt tuomioistuin lykkäsi 17.6.1997 tekemällään päätöksellä asian ratkaisemista ja esitti yhteisöjen tuomioistuimelle nyt käsiteltävänä olevan menettelyn kohteena olevat ennakkoratkaisukysymykset. Kansallinen tuomioistuin perusteli pyyntöään sillä, että samojen asianosaisten välillä aiemmin esillä olleessa riidassa se oli 28.10.1994 antamassaan tuomiossa todennut, että saastuneen höyryn päästäminen ilmakehään oli "johtamista pintavesiin", joka edellytti Alankomaiden lain mukaan ennakolta saatavaa lupaa, ja että välittömästi pintavesiin tiivistyvän saastuneen höyryn johtamista ilmaan oli pidettävä sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettuna päästönä ja että päästönä oli samoin pidettävä höyryn tiivistymistä maahan tai katoille ja tämän jälkeen tapahtuvaa valumista pintavesiin sadevesiviemäreitä pitkin. Sama tuomioistuin huomautti lisäksi, että Alankomaiden viranomaisten tulkinta direktiivistä sovellettavan kansallisen lain mukaisesti saattoi olla niiden direktiivin päämäärien vastaista, jotka todetaan sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa seuraavasti: "eroavuudet jäsenvaltioissa jo sovellettavien tai valmisteilla olevien, tiettyjen vaarallisten aineiden vesiympäristöön päästämistä koskevien säännösten välillä voivat aiheuttaa erilaisia kilpailun edellytyksiä ja siten vaikuttaa suoraan yhteismarkkinoiden toimintaan; sen vuoksi on tarpeen lähentää tämän alan lainsäädäntöä perustamissopimuksen 100 artiklassa määrätyllä tavalla". Kun nämä seikat oli täsmennetty, kansallinen tuomioistuin esitti yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Onko tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (EYVL 1976, L 129, s. 23) 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa olevaa käsitettä 'päästäminen' tulkittava siten, että siihen sisältyy saastuneen höyryn tiivistyminen vetenä pintaveteen? Onko tämän osalta sillä merkitystä, miltä etäisyydeltä kysymyksessä oleva höyry tiivistyy vetenä pintaveteen?
2. Sisältyykö käsitteeseen 'päästäminen' höyry, joka tiivistyy ensiksi vetenä maahan ja katoille ja päätyy sitten joko kyseisen laitoksen tai asuintalojen tai muiden rakennusten sadevesiviemäreitä pitkin pintaveteen? Onko tähän kysymykseen annettavan vastauksen kannalta sillä merkitystä, päätyykö saastunut höyry pintaveteen kyseisen laitoksen sadevesiviemäreitä vai kolmansille kuuluvien rakennusten viemäreitä pitkin?
3. Jos ensimmäiseen ja/tai toiseen kysymykseen annetaan myöntävä vastaus, onko sallittua, että käsitteelle 'päästäminen' annetaan kansallisessa lainsäädännössä toinen, direktiiviin sisältyvää käsitettä laajempi sisältö?"
Ensimmäinen kysymys
11 Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta määrittämään direktiivin soveltamisalan ja tarkemmin sanoen vahvistamaan, kuuluuko saastuneiden höyryjen päästäminen ilmaan tähän soveltamisalaan, kun päästöt tiivistyvät ja laskeutuvat muille pinnoille; tuomioistuin kysyy myös, onko saastuneiden höyrypäästöjen lähteen ja niiden vesien, joihin ne tiivistyneenä laskeutuvat, välinen etäisyys otettava huomioon direktiivin soveltamisalaa määritettäessä.
12 Ensimmäisen kohdan osalta, joka muodostaa käsiteltävänä olevan kysymyksen ytimen, vastaus voi käsitykseni mukaan olla vain myöntävä. Direktiivin tältä osin sovellettava säännös on 1 artiklan 2 kohdan d alakohta, jossa määritellään päästäminen. Säännöksen mukaan päästäminen on direktiivin liitteenä olevassa jommassakummassa luettelossa mainitun aineen johtamista vesiin (sisämaan pintavedet, aluevedet, sisäiset rannikkovedet, pohjavesi). Mielestäni säännöstä on tulkittava sillä tavoin laajentavasti, että se käsittää sellaisten aineiden johtamisen, jotka ovat peräisin ilmassa tiivistyneestä ja veden pinnalle laskeutuneesta höyrystä. Useat säännöksen sanamuotoon ja direktiivin tarkoitukseen olennaisesti liittyvät seikat tukevat tätä näkemystä.
13 Alankomaalaisen tuomioistuimen tulkintaepäselvyyden aiheuttaa se, että direktiivissä rajoitutaan määrittelemään päästäminen liitteen luettelon I tai II aineiden johtamiseksi vesiin eikä käsitteen piiriin kuulu nimenomaisesti saastuneen höyryn tiivistyminen ja laskeutuminen pintavesiin. Näin ollen sen määrittämiseksi, onko tällainen ilmiö päästämistä, ja sen selvittämiseksi, mitä direktiivissä tarkoitetaan, kun siinä käytetään ilmaisua päästäminen, on viitattava direktiivin sanamuotoon, sillä tavoiteltaviin päämääriin ja tarvittaessa yhteisön ympäristöoikeuden periaatteisiin.
14 Säännöksen sanamuoto ei ole yhteensopimaton niiden eri päästämistapojen kanssa, jotka koskevat nesteen johtamista toiseen nesteeseen. Suppeaa tulkintaa puolustaakseen Ranskan hallitus painottaa, että direktiivin nimen ranskalaisessa versiossa on käytetty ilmaisua "déversées", joka sen mukaan viittaa kirjaimellisesti nesteen kulkeutumiseen toiseen nesteeseen. Tämä perustelu on huono sekä sen vuoksi, että ei edes direktiivin ranskankielisessä versiossa millään tavoin toisteta näitä termejä tässä yhteydessä, että sen takia, että juuri missään kieliversiossa ei käytetä vastaavaa ilmaisua direktiivin nimessä tai muualla direktiivissä, ja vielä sen vuoksi, että tämä ranskankielinen ilmaisu voi tarkoittaa kuvaannollisessa mielessä myös muiden kuin nestemäisessä olomuodossa olevien aineiden kulkeutumista veteen. Yleisemmin ottaen voidaan sanoa, että eri kieliversioissa käytetyt ilmaisut (lukuun ottamatta ranskankielistä versiota, joka voi erikseen tarkasteltuna vaikuttaa epäselvältä) voivat tarkoittaa myös muita kuin ympäristöön johdettaessa nestemäisessä olomuodossa olevia aineita, jotka myöhemmin tiivistyvät ja laskeutuvat vedenpintaan.
Lisättäköön, että 1 artiklan 2 kohdan e alakohdassa määritellään "pilaaminen" hyvin yleisesti siten, että sillä tarkoitetaan "aineen tai energian päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön siten, että sen seuraukset ovat omiaan aiheuttamaan vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa elollisille luonnonvaroille ja veden ekosysteemeille, vahinkoa viihtyisyydelle, tai haittaa veden muulle oikeutetulle käyttämiselle." Säännöksessä otetaan siten nimenomaisesti huomioon myös välillinen päästäminen, joka on käsite, johon voidaan palauttaa ilmiö, jossa vaaralliset aineet muuttuvat kaasumaisesta olomuodosta nestemäiseen ja laskeutuvat veteen.
15 Teollisuuslaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen estämisestä 28 päivänä kesäkuuta 1984 annettuun neuvoston direktiiviin 84/360/ETY(7) vedotaan sen väitteen tueksi, jonka mukaan päästämisen käsitettä on tulkittava suppeasti eli niin, että käsitteen piiriin ei kuulu ilmiö, jossa saastunut höyry tiivistyy veden pintaan. Perusteluna on, että kyseinen ilmiö kuuluu tämän direktiivin säännösten piiriin sillä perusteella, että se vaikuttaa ainakin osittain ilmakehään, jolloin esillä olevassa tapauksessa olisi sovellettava tässä direktiivissä säädettyjä ympäristön valvonta- ja suojelumekanismeja ja jolloin lisäksi mahdollinen suppea tulkinta päästämisen käsitteestä ei riistäisi mainitulta ilmiöltä soveltuvaa oikeudellista säännöstöä. Tämä perustelu ei kuitenkaan ole vakuuttava. On nimittäin niin, että esillä olevassa tapauksessa saastunutta höyryä johdetaan ilmakehään ja että höyry vasta myöhemmin tiivistyy ja laskeutuu veteen, mutta on yhtä lailla niin, että se erityispiirre, jonka muodostaa saastuneen aineen muuttuminen kaasumaisesta olotilasta nestemäiseen, ei voi vaikuttaa siihen, että huomioon otettu saastuminen päätyy vesiin, jolloin sovellettavana säännöstönä voi olla vain yhteisön vesiympäristön tehokkaan suojelun takaamiseksi annettu erityissäännöstö eli direktiivin 76/464/ETY säännöstö. Lisäksi on otettava huomioon - kuten komissio on suullisessa käsittelyssä korostanut - että pääasiassa esillä olevan kaltainen puunkyllästämö ei kuulu niihin, joita direktiivin 84/360/ETY järjestelmä koskee ja jotka luetellaan direktiivin liitteessä I. Jos se näin ollen suljettaisiin myös direktiivin 76/464/ETY soveltamisalan ulkopuolelle, sen synnyttämä vesien pilaaminen varjeltuisi yhteisön erityiseltä suojelujärjestelmältä. Näiden seikkojen vuoksi teollisuuslaitosten aiheuttamaa ilman pilaantumista koskevasta direktiivistä ei voida mitenkään saada tukea päästämisen käsitteen suppealle tulkinnalle.
16 Samaan johtopäätökseen - eli siihen, että direktiivissä tarkoitettua päästämistä on tulkittava laajasti siten kuin edellä on täsmennetty - tullaan, jos otetaan huomioon direktiivillä tavoiteltavat päämäärät. Direktiivin tarkoituksena nimittäin on suojella yhteisön vesiympäristöä pilaantumiselta ja etenkin eräiden pysyvien, myrkyllisten ja biokertyvien aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta. On selvää, että haitallisten höyryjen pääsy ilmaan ja niiden tiivistyminen vedenpintaan aiheuttaa veden pilaantumista. Tämän vuoksi ympäristön tarpeelliseksi suojelemiseksi tällaiselta pilaantumiselta päästämisen käsitettä on tulkittava laajasti, jolloin siihen eivät voi kuulua pelkästään nestemäiset päästöt, vaan lisäksi kaikki ne päästöt, jotka päätyvät vesiympäristöön nestemäisessä muodossa. Siten kaikki veden pilaantumisen muodot kuuluvat direktiivin mukaisen rajoitus- ja valvontajärjestelmän piiriin. Järjestelmä perustuu lupiin, joita jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset antavat niille, joiden tarkoituksena on johtaa saastuttavia aineita ympäristöön. Voidaan kysyä, onko asianomaisilla velvollisuus hakea lupaa vain silloin kun osoittautuu, että aineella, jota ne aikovat johtaa ympäristöön, on direktiivissä tarkoitettuja pilaavia vaikutuksia, vai onko lupaa haettava myös silloin kun ne eivät ole tietoisia näistä vaikutuksista, jolloin ennen haitallisten aineiden johtamista ympäristöön olisi oltava lupa kaikissa tapauksissa ja siis myös silloin kun asianomainen ei ole tietoinen aineen vaarallisuudesta. Direktiivissä ei aseteta tällaista yleistä velvollisuutta, mutta katson kuitenkin, että kun yleisesti on tiedossa tiettyjen aineiden käyttämiseen liittyvä ympäristön vahingoittumisen riski, niin sen, joka aikoo käyttää niitä, on haettava lupaa toimivaltaiselta kansalliselta viranomaiselta. Tästä johtuen luvanhakuvelvoite ei poistu, jos tietämättömyys riskistä johtuu asianomaisen huolimattomuudesta.
17 Ensimmäisen kysymyksen toisen osan osalta, joka koskee sitä, onko sen alueen, jolta höyrypäästöt ovat peräisin, ja niiden vesien, joihin ne tiivistyneenä laskeutuvat, välisellä etäisyydellä merkitystä direktiivin soveltamisalaa määritettäessä, olen sitä mieltä, että tällä etäisyydellä voi olla merkitystä sikäli kuin se vaikuttaa siihen tietoisuuteen, joka vaarallisia aineita ympäristöön johtavalla toimijalla on saastumisriskistä, sillä tavoin, että jos etäisyys on hyvin suuri, asianomaisella on luultavasti - kuten kokemus osoittaa - vaikeuksia käsittää ympäristön vahingoittumisriskiä eikä asianomaista siten voida joissakin tapauksissa pitää velvollisena hakemaan päästölupaa. On kuitenkin kyse olennaisessa määrin tosiasioihin pohjautuvasta näkökohdasta, jota on arvioitava tapauskohtaisesti ja jota ei voida palauttaa abstraktiksi ja yleiseksi kriteeriksi.
Toinen kysymys
18 Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin lähestyy erityisemmin direktiivin täsmennettäväksi haluamaansa kohtaa ja kysyy ensinnäkin, voiko se, että saastuttavaa ainetta sisältävä höyry tiivistyy maahan ja katoille ja vasta sitten päätyy pintavesiin teollisuuslaitoksen, asuntojen tai muiden kiinteistöjen sadevesiviemäriä pitkin, kuulua päästämisen käsitteen piiriin.
19 Päästämisen käsite, joka on täsmennetty ensimmäiseen kysymykseen annetussa vastauksessa, sisältää itsessään elementtejä, jotka tekevät mahdolliseksi vastata myös toiseen kysymykseen. On riittävää todeta, että höyryn tiivistyminen vedenpintaan kuuluu päästämisen käsitteen piiriin ja että aivan ilmeisesti tämä päätelmä ei muutu pelkästään sillä perusteella, että tiivistynyt höyry päätyy vedenpintaan viemäriä pitkin. Direktiivin 1 artiklan sanamuoto ei estä tällaista päästämisen käsitteen tulkintaa, ja lisäksi tämä tulkinta on väistämätön, kun otetaan huomioon direktiivin tarkoitus eli ympäristön suojeleminen. Tämä tarkoitus ei näet toteutuisi suppean tulkinnan tapauksessa ja joka tapauksessa ei olisi missään tapauksessa perusteltua kohdella mahdollisesti eri tavoin höyryn tiivistymistä pintavesiin ja toisaalta höyryn tiivistymistä maahan ja katoille ja vasta sen jälkeen pintavesiin, koska ympäristön suojelemisen vaatimus on sama kummassakin tapauksessa.
20 Samassa kysymyksessä kansallinen tuomioistuin kysyy toiseksi, voiko edelliseen kohtaan annettavaan vastaukseen vaikuttaa se, päätyykö saastunut höyry pintavesiin kyseisen höyryn tuottaneen laitoksen omaa sadevesiviemäriä pitkin vai ulkopuoliselle kuuluvaa viemäriä pitkin. Tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi. Koska on selvää, että direktiivin tarkoituksena on ympäristön suojeleminen, on tähän seikkaan ensisijaisesti viitattava päästämisen käsitteen ulottuvuutta määritettäessä. Minusta vaikuttaa epäilyksettömältä, että vaarallisia aineita sisältävän höyryn aiheuttamaa ympäristön pilaantumista on tarkoituksenmukaisesti säänneltävä oli pintavesiin päätyvän vaarallisen aineen reitti mikä tahansa, ja tämä koskee sekä tilannetta, jossa saastunut höyry tiivistyy ja valuu höyryn tuottaneen laitoksen sadevesiviemäriä pitkin, että tilannetta, jossa saastunut höyry valuu ulkopuoliselle kuuluvaa viemäriä pitkin. Merkitystä on nimittäin vain näiden vesien suojelulla ja tietenkin mahdollisuudella liittää saastuttava vaikutus sellaiseen ihmisen käytökseen, joka voidaan alistaa edellä esitetyssä mielessä tarpeelle hakea ennakkolupaa.
Kolmas kysymys
21 Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi kieltävästi ensimmäiseen tai kahteen ensimmäiseen kysymykseen, eli jos se katsoisi, että päästämisen käsitteeseen eivät kuulu pintavesiin tiivistyvät saastuneet höyrypäästöt, kansallinen tuomioistuin kysyy toissijaisesti, voivatko jäsenvaltiot antaa päästämisen käsitteelle toisen, direktiivin mukaista käsitettä laajemman sisällön.
22 Tältä osin on ennen kaikkea huomattava, että direktiivissä rajoitutaan varmistamaan vesistöpäästöjä koskevien kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistamisen vähimmäistaso,(8) ja siinä jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus antaa ankarampia säännöksiä. Direktiivin 10 artiklassa ja 5 artiklan 2 kohdassa sekä johdanto-osan yhdennessätoista perustelukappaleessa rajoitutaan vahvistamaan tämä jäsenvaltioiden oikeus ja siten toteamaan, että direktiivin säännösten tarkoituksena on varmistaa vesiympäristön suojelun se vähimmäistaso, josta eteenpäin jäsenvaltioilla on vapaus antaa ankarampia normeja, jotka voivat sisältää muun muassa lupajärjestelmän.
23 On täsmennettävä, että tämä direktiivin tulkinta on Euroopan yhtenäisasiakirjassa yhteisölle ympäristöasioissa annetun toimivallan mukainen sekä Maastrichtin sopimuksen mukainen.(9) Tätä toimivaltaa, joka on luonteeltaan jäsenvaltioiden toimivallan kanssa kilpailevaa, on käytettävä subsidiariteettiperiaatetta noudattaen sillä tavoin, että sitä käytettäessä jäsenvaltioiden on mahdollista "pitää voimassa tai toteuttaa" "tiukempia suojatoimenpiteitä" (EY:n perustamissopimuksen 130 t artikla), kunhan nämä ovat sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa.(10)
24 Näin ollen on tunnustettava, että jäsenvaltioilla on valta saattaa direktiivin soveltamisalaan kuulumattomat päästöt lupajärjestelmän alaisiksi. Tämä valta perustuu jäsenvaltioille ympäristöasioissa kuuluvaan itsenäiseen toimivaltaan, joka direktiivissä vain todetaan. Tätä valtaa rajoittaa vain vaatimus, joka edellyttää yhteensopivuutta perustamissopimuksen ja erityisesti sen tavaroiden vapaata liikkuvuutta (30 artikla ja sitä seuraavat artiklat) ja kilpailupolitiikkaa (85 ja 86 artikla) koskevien säännösten kanssa.(11) Oli asia miten tahansa, vaikka ne olisivatkin ristiriidassa mainittujen yhteisön säännösten kanssa, kansalliset toimet eivät ole vähemmän oikeutettuja silloin kun ne ovat pakottavan vaatimuksen mukaisia sikäli kuin ne eivät ole syrjiviä eivätkä loukkaa suhteellisuusperiaatetta.(12)
25 Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa neljänteen kysymykseen siten, että jäsenvaltiot voivat kansallisessa oikeusjärjestyksessä antaa päästämisen käsitteelle toisen, direktiivin mukaista käsitettä laajemman sisällön sillä edellytyksellä, että kyseinen ankarampi sisältö on pakottavien vaatimusten mukainen eikä ole syrjivä eikä loukkaa suhteellisuusperiaatetta.
Ratkaisuehdotus
26 Edellä sanotun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Nederlandse Raad van Staten esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettuun päästämisen käsitteeseen sisältyvät saastuneiden höyryjen päästöt, jotka tiivistyvät vedenpintaan. Sen alueen, jolta höyrypäästöt ovat peräisin, ja niiden vesien, joihin ne tiivistyvät, välinen etäisyys ei vaikuta edelliseen kysymykseen annettavaan vastaukseen muutoin kuin siinä määrin, että todellisuudessa ja kokemuksen mukaan tämä tekijä otetaan huomioon arvioitaessa sitä, oliko höyrypäästön aiheuttaja tietoinen höyryn aiheuttamasta riskistä vesille ja sen vuoksi velvollinen hakemaan ennakkoon annettavaa päästölupaa; tämän arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen asia.
2) Edellä mainitussa direktiivissä 76/464/ETY tarkoitettuun päästämisen käsitteeseen sisältyvät saastuneiden höyryjen päästöt, jotka tiivistyvät ensin maahan ja katoille ja sitten päätyvät pintavesiin teollisuuslaitoksen, asunnon tai muun kiinteistön sadevesiviemäriä pitkin. Merkitystä ei ole sillä, päätyykö saastunut höyry pintavesiin kyseisen höyryn tuottaneen laitoksen omaa sadevesiviemäriä pitkin vai ulkopuoliselle kuuluvaa viemäriä pitkin.
3) Jäsenvaltiot voivat kansallisessa oikeusjärjestyksessä antaa päästämisen käsitteelle toisen, direktiivin 76/464/ETY mukaista käsitettä laajemman sisällön sillä edellytyksellä, että tämä on perustamissopimuksen säännösten mukainen.
(1) - EYVL L 129, s. 23.
(2) - Ks. direktiivin 3 ja 5 artikla.
(3) - Neuvosto on vahvistanut raja-arvot ja laatutavoitteet eräiden luettelossa I mainittujen aineiden osalta, kuten kadmiumin osalta 26.9.1983 annetussa direktiivissä 83/513/ETY (EYVL L 291, s. 1) ja elohopean osalta 17.3.1984 annetussa direktiivissä 84/156/ETY (EYVL L 74, s. 49).
(4) - EYVL L 181, s. 16.
(5) - Kyse on hiilitetrakloridista, DDT:stä ja pentakloorifenolista.
(6) - Direktiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: "kyseen ollessa näiden aineiden merkittävistä päästölähteistä, jotka eivät kuulu yhteisön raja-arvojen tai kansallisten päästöstandardien piiriin, olisi laadittava erityisohjelmia pilaantumisen poistamiseksi; direktiivissä 76/464/ETY ei ole tähän tarvittavia valtuuksia; koska perustamissopimuksessa ei anneta tältä osin erityisvaltuuksia, on sovellettava sen 235 artiklaa".
(7) - EYVL L 188, s. 20.
(8) - Myös direktiivin 2 artiklassa tunnustetaan tämä, kun siinä todetaan, että direktiivin säännökset ovat vasta ensimmäinen askel päämäärän saavuttamisessa, joka on tarkemmin sanoen vesien pilaantumisen estäminen tai vähentäminen.
(9) - Euroopan yhtenäisasiakirjalla, joka tuli voimaan 1.7.1987, lisättiin perustamissopimukseen erilaisia säännöksiä, jotka koskevat suoraan ympäristönsuojelua (ks. 130 r, 130 s ja 130 t artikla) ja jotka säätelevät yhteisön lainsäädännöllistä toimivaltaa näissä asioissa. Maastrichtin sopimuksella, joka tuli voimaan 1.11.1993, ympäristönsuojelu lisättiin Euroopan yhteisön tavoitteisiin (2 ja 3 artikla).
(10) - Ks. myös asia C-284/95, Safety Hi-Tech, tuomio 14.7.1998 (Kok. 1998, s. I-4301, 43 kohta).
(11) - Ks. asia 302/86, komissio v. Tanska, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4607); asia C-203/96, Dusseldorp ym., tuomio 25.6.1998 (Kok. 1998, s. I-4075, 49 ja 50 kohta); asia C-2/90, komissio v. Belgia, tuomio 9.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4431, 34 kohta) ja asia 240/83, ADBHU, tuomio 7.2.1985 (Kok. 1985, s. 531).
(12) - Edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa komissio vastaan Tanska antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa ADBHU annettuun tuomioon viitaten "ympäristönsuojelun olevan 'eräs yhteisön olennaisista tavoitteista', joka voi sellaisenaan riittää perusteeksi tavaroiden vapaan liikkuvuuden tietyille rajoituksille" (8 kohta, ks. myös 9 kohta). Tämä kanta vahvistettiin äskettäin edellä alaviitteessä 10 mainitussa asiassa Safety Hi-Tech annetun tuomion 64 kohdassa, jossa yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että "ympäristönsuojelu on pakottava vaatimus, joka voi rajoittaa perustamissopimuksen 30 artiklan soveltamista" (64 kohta). Edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa komissio vastaan Belgia annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin totesi, että "pakottavat vaatimukset otetaan huomioon ainoastaan silloin, kun on kyse erotuksetta kotimaisiin ja maahan tuotuihin tuotteisiin sovellettavasta toimenpiteestä" (34 kohta).