CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 7 mei 2026 (1)
Zaak C‑199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, voorheen Sibelgas,
Fluvius Kempen, voorheen Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, voorheen Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, voorheen Fluvius West en Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, voorheen Iverlek en Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, voorheen Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
tegen
De Vlaamse Nutsregulator, voorheen de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG)
[verzoek van het hof van beroep te Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Interne markt voor elektriciteit – Verordening (EU) 2019/943 – Artikel 18, lid 1 – Tarieven voor de toegang tot netwerken, het gebruik van netwerken en versterkingen – Begrip ‚ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen’ – Tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit waarbij, voor een significant onderdeel van de kosten van de netbeheerders, een historische kostentrendmethode wordt gebruikt – Mogelijkheid om de gevolgen van een met het Unierecht onverenigbaar geachte nationale regeling tijdelijk te handhaven teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen ”
I.      Inleiding
1.        Dit verzoek van het hof van beroep te Brussel om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening (EU) 2019/943(2).
2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen tien Vlaamse distributienetbeheerders (hierna: „verzoekende distributienetbeheerders”) en de Vlaamse Nutsregulator, voorheen de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (hierna: „VREG”) met betrekking tot de rechtmatigheid van een beslissing van laatstgenoemde tot vaststelling van de tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit en aardgas gedurende de reguleringsperiode 2025‑2028 (hierna: „litigieuze beslissing”).
3.         In deze context vraagt de verwijzende rechter zich in essentie ten eerste af of een nationale regeling op grond waarvan de distributienetbeheerders de kosten voor de openbaredienstverplichtingen die de betrokken lidstaat hun oplegt aan hun eindafnemers kunnen doorrekenen, en een beslissing tot vaststelling van een tariefmethodologie op basis van een historische kostentrendmethode verenigbaar zijn met artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 – een bepaling die nog niet door het Hof is uitgelegd – en ten tweede of het mogelijk is om, ingeval deze regeling onverenigbaar wordt geacht met het Unierecht, de gevolgen ervan tijdelijk te handhaven teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Verordening 2019/943
4.        Artikel 1 van verordening 2019/943 heeft als opschrift „Onderwerp en werkingssfeer” en bepaalt:
„Deze verordening beoogt:
a)      de basis tot stand te brengen waarmee de doelstellingen van de Europese energie-unie [...] efficiënt worden verwezenlijkt door het mogelijk te maken dat de markt signalen afgeeft voor meer efficiëntie, een groter aandeel van hernieuwbare energiebronnen, voorzieningszekerheid, flexibiliteit, duurzaamheid, decarbonisatie en innovatie;
b)      fundamentele beginselen vast te stellen voor goed functionerende, geïntegreerde elektriciteitsmarkten, waarbij niet-discriminerende toegang voor alle aanbieders van middelen en elektriciteitsafnemers mogelijk is, [...] en markt- en sectorintegratie en marktgebaseerde vergoeding van uit hernieuwbare bronnen opgewekte elektriciteit mogelijk worden gemaakt;
[...]”
5.        Artikel 18 van deze verordening heeft als opschrift „Tarieven voor de toegang tot netwerken, het gebruik van netwerken en versterkingen” en luidt:
„1.      De door de netwerkbeheerders gehanteerde tarieven voor nettoegang, met inbegrip van tarieven voor de aansluiting op de netten, tarieven voor het gebruik van netten en, indien van toepassing, tarieven voor gerelateerde versterkingen van netten, moeten kostenreflectief en transparant zijn, rekening houden met de noodzakelijke zekerheid van het netwerk en flexibiliteit en een afspiegeling vormen van de werkelijk gemaakte kosten, voor zover deze overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder en op niet-discriminerende wijze worden toegepast. Deze tarieven omvatten geen ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen.
Zonder afbreuk te doen aan artikel 15, leden 1 en 6, van richtlijn 2012/27/EU[(3)] en de criteria van bijlage XI bij die richtlijn ondersteunt de voor het bepalen van de netwerktarieven gebruikte methode op neutrale wijze de algehele systeemefficiëntie op lange termijn door middel van prijssignalen aan afnemers en producenten en wordt zij in het bijzonder zodanig toegepast dat niet op positieve of negatieve wijze wordt gediscrimineerd tussen op distributieniveau aangesloten productie en op transmissieniveau aangesloten productie. [...]
2.      De tariefmethodologieën reflecteren de vaste kosten van de transmissiesysteembeheerders en de distributiesysteembeheerders en bieden de transmissiesysteembeheerders en de distributiesysteembeheerders passende stimulansen op zowel lange als korte termijn om de efficiëntie, waaronder de energie-efficiëntie, te verbeteren, de marktintegratie en de voorzieningszekerheid te versterken en toereikende investeringen [...] te ondersteunen [...].
[...]
4.      Bij de vaststelling van de tarieven voor nettoegang wordt rekening gehouden met:
a)      de uit het vergoedingsmechanisme voor elektriciteitsstromen tussen transmissiesysteembeheerders voortvloeiende betalingen en ontvangsten;
b)      de werkelijk verrichte en ontvangen betalingen, alsmede de over toekomstige tijdvakken verwachte betalingen, een en ander aan de hand van ramingen over vroegere tijdvakken.
[...]
7.      De distributietarieven zijn kostenreflectief, rekening houdend met het gebruik van het distributienet door systeemgebruikers, met inbegrip van actieve afnemers. [...]
8.      De methodologieën inzake distributietarieven stimuleren de distributiesysteembeheerders tot de meest kostenefficiënte exploitatie en ontwikkeling van hun netten, inclusief door de aankoop van diensten. Daartoe nemen de regulerende instanties de relevante kosten in aanmerking en nemen zij deze op in de distributietarieven, en kunnen zij prestatiedoelstellingen vaststellen teneinde de distributiesysteembeheerders te stimuleren om de efficiëntie in hun netten te verbeteren. [...]”
2.      Richtlijn 2019/944
6.        Artikel 2 van richtlijn (EU) 2019/944(4), met als opschrift „Definities”, preciseert in punt 57 dat onder „elektriciteitsbedrijf” moet worden verstaan „een natuurlijke persoon of rechtspersoon die ten minste een van de volgende functies vervult: productie, transmissie, distributie, [...]”.
7.        Artikel 9 van deze richtlijn, met als opschrift „Openbaredienstverplichtingen”, bepaalt in de leden 2 en 3:
„2.      Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het [VWEU], en met name artikel 106, mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en bescherming van het klimaat. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang voor elektriciteitsbedrijven van de Unie tot nationale consumenten [...].
3.      Indien een lidstaat financiële vergoeding, andere vormen van vergoeding en exclusieve rechten voor het nakomen van de verplichtingen als bedoeld in lid 2 van dit artikel of voor de verlening van universele diensten als bedoeld in artikel 27 verleent, geschiedt dat op een niet-discriminerende en transparante wijze.”
8.        Artikel 57 van die richtlijn, met als opschrift „Aanwijzing en onafhankelijkheid van regulerende instanties”, bepaalt in lid 4:
„De lidstaten waarborgen de onafhankelijkheid van de regulerende instantie en zorgen ervoor dat zij haar bevoegdheid op onpartijdige en transparante wijze uitoefent. Te dien einde waken de lidstaten erover dat de regulerende instantie, bij de uitvoering van de reguleringstaken die haar bij deze richtlijn en de aanverwante wetgeving zijn opgelegd:
a)      juridisch gescheiden en functioneel onafhankelijk is van andere publieke of particuliere entiteiten;
b)      ervoor zorgt dat haar personeel en de personen die belast zijn met haar beheer:
i)      onafhankelijk zijn van marktbelangen, en
ii)      bij het verrichten van de reguleringstaken geen directe instructies verlangen of ontvangen van regeringen of andere publieke of particuliere entiteiten. Eventuele nauwe samenwerking met andere bevoegde nationale instanties of de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van de overheid die geen verband houden met de in artikel 59 genoemde reguleringstaken, worden door dit voorschrift onverlet gelaten.”
9.        Artikel 59 van die richtlijn heeft als opschrift „Taken en bevoegdheden van de regulerende instanties” en bepaalt in lid 1, onder a):
„De regulerende instantie heeft de volgende taken:
a)      vaststellen of goedkeuren, volgens transparante criteria, van transmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethodes hiervoor of beide”.
B.      Belgisch recht
10.      Artikel 4.1.30, § 1, van het decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet)(5),
in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „energiedecreet”), bepaalt:
„De [VREG] stelt een tariefmethodologie op en oefent zijn tariefbevoegdheid uit om aldus een stabiele en voorzienbare regulering te bevorderen die bijdraagt tot de goede werking van de vrijgemaakte markt en die de distributienetbeheerders in staat stelt de noodzakelijke investeringen in hun distributienetten uit te voeren.”
11.      Artikel 4.1.32, § 1, van voornoemd decreet luidt:
„De [VREG] stelt de tariefmethodologie op met inachtneming van de volgende richtsnoeren:
[...]
5°      de tarieven zijn een afspiegeling van de werkelijk gemaakte kosten, voor zover deze overeenkomen met die van een efficiënte vergelijkbare entiteit of activiteit;
[...]
10°      de kosten voor de openbaredienstverplichtingen die worden opgelegd door of krachtens het decreet, en die niet worden gefinancierd door belastingen, taksen, subsidies, bijdragen en heffingen, worden op een transparante en niet-discriminerende wijze verrekend in de tarieven na controle door de [VREG];
[...]
19°      de tarieven bevatten geen prikkels die de algehele efficiëntie, inclusief de energie-efficiëntie, aantasten van de productie, de distributie en de levering van elektriciteit [...]”.
12.      Artikel 4.1.34, vierde alinea, van dat decreet bepaalt:
„Het Hof van Beroep kan op verzoek van een partij of op eigen initiatief oordelen dat de rechtsgevolgen van de geheel of gedeeltelijk vernietigde beslissing geheel of gedeeltelijk in stand blijven of voorlopig in stand blijven voor een termijn die het bepaalt. Deze maatregel kan evenwel enkel worden bevolen om uitzonderlijke redenen die een aantasting van het legaliteitsbeginsel rechtvaardigen, bij een met bijzondere redenen omklede beslissing en na een tegensprekelijk debat. Deze beslissing moet ook rekening houden met de belangen van derden.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
13.      De verzoekende distributienetbeheerders zijn door de VREG aangewezen om de distributienetten voor elektriciteit en aardgas in bepaalde gebieden in Vlaanderen (België) te beheren.
14.      De exploitatie van deze netten brengt voor de verzoekende distributienetbeheerders kosten met zich mee, die binnen bepaalde grenzen en onder bepaalde voorwaarden via de nettarieven kunnen worden doorgerekend aan de gebruikers van die netten. Omdat de verzoekende distributienetbeheerders echter een wettelijk monopolie hebben, reguleert de VREG hun nettarieven door de toepasselijke tariefmethodologie vast te stellen. Deze methodologie, die gewoonlijk voor een periode van vier jaar wordt vastgesteld, bepaalt de toegelaten inkomsten die de verzoekende distributienetbeheerders via de nettarieven die de distributienetgebruikers betalen, ter dekking van hun exploitatiekosten mogen aanrekenen.
15.      De toegelaten inkomsten zijn opgebouwd uit een gedeelte dat overeenkomt met de exogene kosten, namelijk de kosten waarop de verzoekende distributienetbeheerders geen invloed kunnen uitoefenen, en een gedeelte dat overeenkomt met de endogene kosten, namelijk de redelijke en noodzakelijke kosten voor het net- en databeheer, ofwel de kosten die de distributienetbeheerders kunnen beïnvloeden.(6)
16.      Op 21 juni 2024 hebben de voorzitter en een lid van de raad van bestuur van de VREG overeenkomstig het energiedecreet de litigieuze beslissing ondertekend, waarin de tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit en aardgas voor de periode 2025‑2028 is vastgesteld. Deze tariefmethodologie omvat formules waarmee de toegelaten inkomsten kunnen worden berekend om de redelijke en efficiënte endogene kosten van de verzoekende distributienetbeheerders te dekken, dat wil zeggen de maximale endogene kosten die zij mogen doorberekenen aan de distributienetgebruikers.
17.      Daartoe houdt deze tariefmethodologie rekening met de evolutie van de kosten die de verzoekende distributienetbeheerders hebben gemaakt. Meer in het bijzonder houdt de VREG ten eerste rekening met de evolutie van de endogene sectorkosten, te weten de endogene kosten gesommeerd over alle Vlaamse distributienetbeheerders binnen dezelfde gereguleerde activiteit, in de voorafgaande tariefperiode, in casu de periode 2019‑2023. Ten tweede laat de VREG ook gedurende de reguleringsperiode 2025‑2028 het basisgedeelte van de toegelaten inkomsten voor endogene kosten jaarlijks evolueren volgens de inflatie, zodat dit basisgedeelte dan ex post wordt rechtgezet volgens de werkelijke inflatie. Ten derde past de VREG naast de historische kostentrend ook een efficiëntieprikkel toe, de zogenoemde „frontier shift”, die de productiviteitsverbetering weerspiegelt die de meest efficiënte ondernemingen realiseren door toepassing van beste praktijken (technologische vooruitgang), en die volgens de VREG noodzakelijk is om de afnemende concurrentie tussen de verzoekende distributienetbeheerders te compenseren. Ten vierde worden tot slot vijf aanvullende endogene elementen, die in deze zaak niet relevant zijn, toegevoegd aan het basisgedeelte van de toegelaten inkomsten voor de endogene kosten.
18.      Op 19 juli 2024 hebben de verzoekende distributienetbeheerders beroep ingesteld bij het hof van beroep te Brussel, de verwijzende rechter, strekkende tot nietigverklaring van de litigieuze beslissing. Zij betogen onder meer dat de door de VREG toegepaste tariefmethodologie voor de bepaling van de tarieven voor de distributie van elektriciteit en aardgas gedurende de periode 2025‑2028 in strijd is met de artikelen 4.1.30 en 4.1.32 van het energiedecreet, richtlijn 2019/944, het beginsel inzake nettarieven die de kosten weerspiegelen zoals vervat in artikel 18 van verordening 2019/943, en verschillende beginselen van behoorlijk bestuur.
19.      De VREG voert onder meer aan dat de tariefmethodologie voor de periode 2025‑2028 in strijd is met artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943 omdat de tarieven, overeenkomstig artikel 4.1.32, § 1, 10°, van het energiedecreet, ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen omvatten. In dit verband betoogt de VREG dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling meerdere openbaredienstverplichtingen oplegt aan de verzoekende distributienetbeheerders, waarvoor deze vergoedingen ontvangen die deels worden gefinancierd via de beschikbaar gestelde middelen uit het Energiefonds en via middelen uit de algemene uitgavenbegroting van het Vlaams Gewest. Na aftrek van deze vergoedingen worden de resterende kosten verbonden aan de financiële openbaredienstverplichtingen echter verrekend in de nettarieven voor elektriciteit. Volgens de VREG beogen de meeste van deze openbaredienstverplichtingen echter sociale en ecologische doelstellingen, die bijgevolg geen verband houden met het distributienetbeheer.
20.      In die omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich in de eerste plaats af of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling verenigbaar is met artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943, volgens hetwelk nettarieven geen „ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen” mogen omvatten, een uitdrukking die in deze verordening niet wordt gedefinieerd. Volgens de verwijzende rechter heeft de uitdrukking „ongerelateerde beleidsdoelstellingen” betrekking op doelstellingen die niets te maken hebben met de ontwikkeling en uitbating van de netwerken zelf. Hij merkt in dit verband op dat de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, bijvoorbeeld door middel van een verplichte aankoop van zogenaamde groenestroomcertificaten en warmtekrachtcertificaten, andere beleidsdoelstellingen lijkt na te streven dan een efficiënte ontwikkeling of uitbating van de distributienetten. De verwijzende rechter vraagt zich dus af of de „ongerelateerde kosten” voor de openbaredienstverplichtingen die geen verband houden met het netbeheer en die, in België, in de tarieven worden doorgerekend krachtens het energiedecreet, verenigbaar zijn met die bepaling.
21.      In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of een tariefmethodologie die is gebaseerd op de historische kosten van de verzoekende distributienetbeheerders in overeenstemming is met artikel 18, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening 2019/943, aangezien de efficiëntie ervan niet wordt gecontroleerd. Volgens hem vereist deze bepaling immers dat de aan de gebruikers doorberekende kosten overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder, hetgeen inhoudt dat de tarieven niet hoger mogen zijn dan het niveau dat zou voortvloeien uit een concurrerende markt. In dit verband erkent hij weliswaar dat het gebruik van empirische historische gegevens relevant kan zijn, maar vraagt hij zich af of een tariefregulering die uitsluitend op historische kosten berust, zonder mechanisme om de efficiëntie daarvan te beoordelen, werkelijk verenigbaar is met de doelstelling van genoemde verordening en, meer in het algemeen, met het eigenlijke doel van elke regulering op monopolistische markten, te weten voorkomen dat de prijzen hoger worden dan het niveau waartoe een concurrerende markt zou leiden.
22.      In de derde en laatste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of de gevolgen van de in casu betwiste tariefmethodologie tijdelijk kunnen worden gehandhaafd. Volgens de verwijzende rechter, en in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof(7), lijken dwingende redenen van rechtszekerheid een tijdelijke handhaving van de gevolgen van artikel 4.1.32, § 1, 10°, van het energiedecreet en/of van de litigieuze beslissing te rechtvaardigen, mocht het Hof oordelen dat zij onverenigbaar zijn met het Unierecht. Hij merkt in dit verband op dat een niet-gemoduleerde vernietiging de rechtszekerheid in het gedrang zou kunnen brengen.(8)
23.      In deze omstandigheden heeft het hof van beroep te Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet artikel 18(1), tweede zin, van verordening [2019/943] zo worden geïnterpreteerd dat het in de weg staat van een nationale regel zoals artikel 4.1.32, § 1, 10° van het [energiedecreet] dat bepaalt dat de kosten voor de openbaredienstverplichtingen die worden opgelegd door of krachtens het decreet, en die niet worden gefinancierd door belastingen, taksen, subsidies, bijdragen en heffingen, worden verrekend in de tarieven?
2)      Moet artikel 18(1), eerste zin, van verordening [2019/943] zo worden geïnterpreteerd dat het in de weg staat van de vaststelling door een regulerende instantie van een tariefmethodologie voor distributie van elektriciteit die, wat betreft een significant onderdeel van de kosten van de [distributienetbeheerders] onderworpen aan een inkomstenregulering, gebruik maakt van een historische kostentrendmethode (die de inkomsten aan de hand van de kosten uit het verleden bepaalt), op zich of dient de toepassing van deze methode te worden ondersteund door een controle van het niveau van de historische kosten ten aanzien van hun efficiëntie?
3)      Zou het hof van beroep te Brussel, indien het op grond van de antwoorden op de hiervoor weergegeven prejudiciële vragen, tot de conclusie zou komen dat de VREG, één of meer van de uit de in die vragen vermelde bepalingen voortvloeiende verplichtingen schendt, de gevolgen ervan tijdelijk kunnen handhaven teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen?”
24.      Schriftelijke opmerkingen zijn bij het Hof ingediend door de verzoekende distributienetbeheerders, de VREG, de Belgische en de Finse regering, en de Europese Commissie. Deze partijen hebben ook mondelinge opmerkingen gemaakt tijdens de pleitzitting op 11 februari 2025.
IV.    Analyse
A.      Eerste prejudiciële vraag
1.      Ontvankelijkheid
25.      Hoewel de partijen in de procedure geen exceptie van niet-ontvankelijkheid hebben opgeworpen, lijkt het mij om te beginnen noodzakelijk de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag te onderzoeken.
26.      In dit verband herinner ik eraan dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van een procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden.(9) Het Hof dient echter ter toetsing van zijn bevoegdheid of de ontvankelijkheid van het verzoek een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd. Het Hof kan met name genoopt zijn te onderzoeken of de Unierechtelijke bepalingen waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben door de verwijzende rechter kunnen worden toegepast om het hoofdgeding te beslechten. Indien dat niet het geval is, zijn die bepalingen irrelevant voor de beslechting van dat geding en is de gevraagde prejudiciële beslissing niet noodzakelijk om de verwijzende rechter in staat te stellen uitspraak te doen, zodat die vragen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.(10)
27.      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de VREG in het kader van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding de rechtmatigheid betwist – in het licht van artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943 – van artikel 4.1.32, § 1, 10°, van het energiedecreet, op grond waarvan in de nettarieven rekening kan worden gehouden met de kosten voor de uitvoering van de door de betrokken lidstaat aan de distributienetbeheerders opgelegde openbaredienstverplichtingen wanneer deze kosten niet worden gefinancierd door belastingen, taksen, subsidies, bijdragen of heffingen.
28.      In dit kader moet worden opgemerkt dat het energiedecreet als grondslag heeft gediend voor de invoering van een regeling ter bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare bronnen, die door de bevoegde Belgische autoriteiten bij de Commissie is aangemeld en waarop besluit C(2018) 1003 final van 16 februari 2016 betreffende steunmaatregel SA.46013 (2017/N) – België, Certificaten voor elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen of hoogrenderende warmtekrachtkoppeling in Vlaanderen (hierna: „goedkeuringsbesluit van de Commissie”) betrekking heeft.(11) Bij dat besluit heeft de Commissie besloten om geen bezwaar te maken tegen deze regeling, aangezien zij van mening was dat deze regeling verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.(12)
29.      In dit verband herinner ik eraan dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de nationale rechterlijke instanties en de Commissie in het bij het VWEU ingestelde systeem voor toezicht op staatssteun aanvullende, maar onderscheiden taken vervullen.(13) In het bijzonder dienen de nationale rechterlijke instanties, in afwachting van de eindbeslissing van de Commissie, de rechten van de justitiabelen te beschermen tegenover een eventuele schending van het in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verbod door de nationale autoriteiten. Daartoe kunnen bij de nationale rechterlijke instanties gedingen aanhangig worden gemaakt waarin die instanties het begrip „steunmaatregel” in artikel 107, lid 1, VWEU moeten uitleggen en toepassen, teneinde vast te stellen of een overheidsmaatregel die zonder inachtneming van de voorafgaande controleprocedure van artikel 108, lid 3, VWEU is getroffen, daar al dan niet aan had moeten worden onderworpen. Die rechterlijke instanties zijn daarentegen niet bevoegd om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van steunmaatregelen of van een staatssteunregeling met de interne markt. Ook volgens vaste rechtspraak valt deze beoordeling namelijk onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de rechterlijke instanties van de Europese Unie staat.(14)
30.      Bovendien mag, nog altijd volgens vaste rechtspraak,
de procedure van artikel 108 VWEU nooit leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met specifieke bepalingen van het VWEU. Aldus kan staatssteun die – als zodanig of vanwege bepaalde uitvoeringsvoorschriften ervan – bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht schendt, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard. Wanneer de uitvoeringsvoorschriften van een steunmaatregel of een steunregeling zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun, de regeling of hun werking dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, moeten de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van de steun of de regeling als geheel immers noodzakelijkerwijs worden beoordeeld door middel van de procedure van artikel 108 VWEU.(15) De beoordeling van dergelijke uitvoeringsvoorschriften valt dus buiten de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.(16)
31.      In het kader van het hoofdgeding moet dus worden nagegaan of de mogelijkheid om de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die de staat krachtens het energiedecreet aan de verzoekende distributienetbeheerders heeft opgelegd in de nettarieven door te rekenen, door de verwijzende rechter mag worden getoetst aan artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943, ook al heeft de Commissie reeds een goedkeuringsbesluit vastgesteld waarin zij dit decreet verenigbaar met de interne markt heeft verklaard.
32.      In dit verband wil ik eraan herinneren dat het Hof in het arrest Tiberis Holding heeft geoordeeld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) niet-ontvankelijk was, op grond dat de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 2009/28/EG(17) en artikel 4 van richtlijn (EU) 2018/2001(18), waar deze rechter om had verzocht, in essentie niet relevant was voor de beslechting van het hoofdgeding, aangezien het Unierecht zich ertegen verzet dat de verwijzende rechter beoordeelt of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde mechanisme van de negatieve prikkel verenigbaar is met deze bepalingen, omdat dit mechanisme onlosmakelijk verbonden is met de werking van de staatssteunregeling die de Commissie bij besluit C(2016) 2726 final van 28 april 2016 betreffende steunmaatregel SA.43756 (2015/N) – Steun voor in Italië uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit verenigbaar met de interne markt heeft verklaard.
33.      Meer bepaald heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat aan de Consiglio di Stato toestaan om zich in het licht van artikel 3 van richtlijn 2009/28 uit te spreken over de rechtmatigheid van het mechanisme van de negatieve prikkel erop neerkomt dat aan deze rechterlijke instantie de bevoegdheid wordt verleend om haar eigen beoordeling in de plaats te stellen van de door de Commissie verrichte beoordeling in haar besluit, en dat haar zo wordt toegestaan om inbreuk te maken op de exclusieve bevoegdheden die aan deze instelling zijn voorbehouden wat betreft de beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt.(19) Ten tweede was het Hof van oordeel dat elke wijziging van dit mechanisme van de negatieve prikkel als gevolg van een eventuele verhoging van de intensiteit van de steun die daaruit zou kunnen voortvloeien, van invloed zou kunnen zijn op de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt en „nieuwe steun” zou vormen, waarvoor de aanmeldingsverplichting geldt en waarvan de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt, die daarbij onder toezicht staat van de rechterlijke instanties van de Unie.(20) Aan de hand van deze rechtspraak kan dus op een duidelijke manier worden vastgesteld in welke gevallen een nationale rechter bij wie een geding aanhangig is gemaakt waarin de vraag rijst of een nationale regeling verenigbaar is met het Unierecht, uitspraak mag doen wanneer die regeling een steunmaatregel betreft waarvan de Commissie de verenigbaarheid eerder heeft beoordeeld.
34.      Ik wijs er in dit verband op dat de door de Belgische regering ingevoerde en door de Commissie goedgekeurde steunregeling voor hernieuwbare energie tot doel heeft de elektriciteitsopwekking uit fotovoltaïsche installaties te stimuleren door middel van een opkoopverplichting en een gegarandeerde minimumprijs. In het bijzonder blijkt uit het goedkeuringsbesluit van de Commissie dat deze regeling berust op de totstandbrenging van een markt voor groenestroomcertificaten waaraan verschillende spelers op de energiemarkt deelnemen en waarbij de netbeheerders wettelijk verplicht zijn om de certificaten tegen een gegarandeerde minimumprijs op te kopen wanneer de producenten geen afnemers op de markt vinden.(21) Na de relevante bepalingen van het energiedecreet en de concrete werking van het mechanisme voor de ondersteuning van hernieuwbare energiebronnen, met inbegrip van de rol die de systeembeheerders spelen in het kader van de opkoop van groenestroomcertificaten, grondig te hebben bestudeerd, is de Commissie tot de slotsom gekomen dat deze regeling verenigbaar is met de regels inzake staatssteun.
35.      Voorts blijkt met name uit het goedkeuringsbesluit van de Commissie dat de aan de distributienetbeheerders door het energiedecreet opgelegde opkoopverplichting van bijzonder belang is in het kader van de werking van de betrokken staatssteunregeling en in aanmerking is genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid en de evenredigheid van de aangemelde regeling. Aangezien de Vlaamse distributienetbeheerders immers zijn belast met de taak om op te treden als „kopers in laatste instantie” – in die zin dat zij verplicht zijn om alle certificaten die hun door de marktdeelnemers worden aangeboden op te kopen tegen een in de betrokken nationale regeling vastgestelde minimumprijs(22) –, vormt hun interventie op de markt een centraal element van de steunregeling waarop het goedkeuringsbesluit van de Commissie betrekking heeft.(23)
36.      Gelet op de in punt 30 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak kan de door de betrokken lidstaat aan de distributienetbeheerders opgelegde openbaredienstverplichting om groenestroomcertificaten op te kopen weliswaar een mechanisme vormen dat onlosmakelijk verbonden is met de werking van de betrokken steunregeling, doch moet worden vastgesteld dat in de onderhavige zaak niet het bij het energiedecreet ingevoerde mechanisme – dat de distributienetbeheerders verplicht groenestroomcertificaten op te kopen –
wordt betwist in het licht van artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943(24), maar wel
de mogelijkheid om de kosten voor de uitvoering van de door dat decreet aan de distributienetbeheerders opgelegde openbaredienstverplichtingen in de nettarieven te verrekenen, alsook
de wijze waarop deze kosten moeten worden geïntegreerd.(25) Deze laatste parameter is, in de zin van de rechtspraak van het Hof, echter geen mechanisme dat onlosmakelijk verbonden is met de werking van de betrokken steunregeling waarvan de Commissie heeft beoordeeld of het in overeenstemming en verenigbaar is met de bepalingen inzake staatssteun.
37.      De wijze waarop de kosten voor de openbaredienstverplichtingen in de elektriciteitstarieven worden verrekend, is in het goedkeuringsbesluit van de Commissie niet onderzocht. Zelfs gesteld dat de bij de Commissie aangemelde steunregeling elementen bevatte die betrekking hadden op de verrekening van die kosten, hetgeen evenwel niet blijkt uit dat besluit, had de Commissie hoe dan ook niet kunnen vaststellen dat het energiedecreet mogelijk onverenigbaar was met het thans in artikel 18 van verordening 2019/943 neergelegde verbod om in de nettarieven „ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen” op te nemen.(26)
38.      Aanvullend wijs ik erop dat de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest Tiberis Holding, slechts relevant kan worden indien de verwijzende rechter zou vaststellen dat een eventuele onverenigbaarheid van het energiedecreet met artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 van invloed zou kunnen zijn op de intensiteit of de voorwaarden van de door de Commissie goedgekeurde steun, in die zin dat zij zou leiden tot een wijziging van het bedrag van deze steun of van de voorwaarden op basis waarvan de verenigbaarheid ervan is beoordeeld en de steun is goedgekeurd, of indien deze rechter zou vaststellen dat deze eventuele onverenigbaarheid van invloed kan zijn op de beoordeling of de betrokken steunregeling verenigbaar is met de interne markt; in dit laatste geval zou kunnen worden geoordeeld dat deze steunregeling „nieuwe steun” vormt, met de gevolgen van dien wat zowel de bevoegdheid van de nationale rechter betreft als de niet-ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag.(27) Het aan het Hof overgelegde dossier bevat echter geen enkel element dat een dergelijke conclusie zou kunnen ondersteunen.
39.      Gelet op het voorgaande ben ik dan ook
van mening dat de redenen die ertoe hebben geleid dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is verklaard in de zaak die heeft geleid tot het arrest Tiberis Holding, niet kunnen worden toegepast op de onderhavige zaak, zodat de eerste prejudiciële vraag ontvankelijk is.
2.      Ten gronde
40.      Om te beginnen merk ik op dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging uitsluitend betrekking heeft op artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943. Net als alle partijen in de procedure ben ik echter van mening dat, om deze rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, rekening moet worden gehouden met zowel artikel 9 van richtlijn 2019/944, dat het rechtskader vaststelt dat van toepassing is op openbaredienstverplichtingen in de energiesector, als de artikelen 57
en 59 van deze richtlijn, die respectievelijk de aanwijzing en onafhankelijkheid van de nationale regulerende instanties regelen, alsook de omvang van de hun toevertrouwde taken.
41.      Na deze precisering dient het Hof artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 uit te leggen en de wisselwerking ervan met de bovengenoemde bepalingen van richtlijn 2019/944 te onderzoeken, teneinde ten eerste te beoordelen of de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen onder het begrip „tarieven voor nettoegang” vallen en, ten tweede, te bepalen of de vaststelling van die tarieven daadwerkelijk tot de aan de nationale regulerende instanties opgedragen taken behoort en, in voorkomend geval, in hoeverre die vaststelling afbreuk kan doen aan de beslissingsautonomie en de onafhankelijkheid van deze instanties.
a)      Inaanmerkingneming van de openbaredienstverplichtingen in de tarieven voor nettoegang
42.      De eerste door de verwijzende rechter opgeworpen kwestie betreft de verenigbaarheid van het energiedecreet met artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943, voor zover in het energiedecreet is bepaald dat de kosten voor de openbaredienstverplichtingen inzake hernieuwbare energie kunnen worden verrekend in de nettarieven, ook al houden deze openbaredienstverplichtingen geen enkel verband met het beheer van het distributienet en verbiedt deze bepaling dat in de tarieven voor nettoegang „ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen” worden opgenomen.
43.      Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling rekening moet worden gehouden met de bewoordingen, de context ervan en de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(28)
44.      Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 betreft, daarin wordt bepaald dat
de door de netwerkbeheerders gehanteerde tarieven voor nettoegang, met inbegrip van tarieven voor de aansluiting op de netten, tarieven voor het gebruik van netten en, indien van toepassing, tarieven voor gerelateerde versterkingen van netten, kostenreflectief en transparant moeten zijn, rekening houden met de noodzakelijke zekerheid van het netwerk en flexibiliteit en een afspiegeling vormen van de werkelijk gemaakte kosten, voor zover deze overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder en op niet-discriminerende wijze worden toegepast. Deze tarieven omvatten geen ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen.
45.      Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt op het eerste gezicht dat, hoewel de Uniewetgever de tarieven voor nettoegang zo heeft willen regelen dat de daaraan verbonden kosten verband moeten houden met de daadwerkelijke exploitatie van het netwerk en deze met name geen ongerelateerde kosten ter ondersteuning van ongerelateerde beleidsdoelstellingen mogen omvatten, de begrippen „tarieven voor nettoegang”, „ongerelateerde kosten” en „ongerelateerde beleidsdoelstellingen” in die verordening niet zijn gedefinieerd.
46.      Wat in de tweede plaats de context van artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 betreft, deze bepaling maakt deel uit van hoofdstuk III van deze verordening, dat betrekking heeft op de toegang tot het net en eventuele gevallen van congestie ervan, en meer in het bijzonder van afdeling 2 van dat hoofdstuk, met als opschrift „Netwerktarieven en congestie-ontvangsten”, dat twee artikelen telt.
47.      In dit verband blijkt dat de leden 2 tot en met 8 van deze bepaling weliswaar meer duidelijkheid verschaffen over de methode die moet worden gevolgd om de tarieven voor nettoegang vast te stellen, en meer in het algemeen richtsnoeren bevatten inzake de tarieven voor transmissie en distributie van elektriciteit, maar dat op basis van deze elementen op zich geen duidelijk antwoord op de eerste prejudiciële vraag kan worden gegeven.
48.      Om de context van artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 volledig te onderzoeken, moet in deze omstandigheden ook rekening worden gehouden met een aantal bepalingen van richtlijn 2019/944.
49.      Wat de tariefmethodologie betreft, merk ik op dat volgens punt 3 van bijlage I bij deze richtlijn, waarin de minimumeisen voor facturering en factureringsinformatie nader worden uiteengezet, de prijs voor eindafnemers gelijk is aan de som van de drie hoofdcomponenten, te weten, ten eerste, de component „energie en levering”, ten tweede, de „netwerkcomponent” (transmissie en distributie) en, ten derde, de component „belastingen, heffingen, vergoedingen en kosten”. Zoals in dat punt 3 in herinnering wordt gebracht, is de relevante definitie van deze componenten bovendien opgenomen in bijlage II bij verordening (EU) 2016/1952(29), waarin uitdrukkelijk is bepaald dat de derde component („belastingen, vergoedingen, heffingen en kosten”) onder meer vergoedingen in verband met de bevordering van hernieuwbare energiebronnen kan bevatten.
50.      Wat meer in het bijzonder de openbaredienstverplichtingen betreft, wordt in artikel 9, lid 2, van richtlijn 2019/944 bepaald dat de lidstaten aan elektriciteits- en aardgasbedrijven(30) dergelijke verplichtingen mogen opleggen, onder meer op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen. Artikel 9, lid 3, van die richtlijn bepaalt voorts dat indien een lidstaat financiële vergoeding, andere vormen van vergoeding en exclusieve rechten voor het nakomen van de verplichtingen als bedoeld in lid 2 van dit artikel verleent, dat op een niet-discriminerende en transparante wijze geschiedt.
51.      Uit een gecombineerde lezing van artikel 18 van verordening 2019/943 en de bovengenoemde bepalingen van richtlijn 2019/944 volgt dus dat, hoewel de begrippen „tarieven voor nettoegang”, „tarieven” en „tariefmethoden” niet in verordening 2019/943 zijn gedefinieerd en niet altijd consequent worden gebruikt(31), de in artikel 18, lid 1, van deze verordening bedoelde „tarieven” of „nettarieven” slechts een van de drie hoofdcomponenten van de totale facturering vormen.
52.      Artikel 9 van richtlijn 2019/944 laat de lidstaten trouwens aanzienlijke speelruimte bij de vaststelling van zowel het soort openbaredienstverplichtingen die zij willen opleggen aan de distributienetbeheerders als de wijze van financiering van die openbaredienstverplichtingen.(32) Hieruit volgt dat deze richtlijn zich in beginsel niet verzet tegen een nationale regeling die de distributienetbeheerders de mogelijkheid biedt om de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die de betrokken lidstaat hun oplegt, onder meer in de vorm van tarieven, door te berekenen aan de eindafnemers, mits de parameters en de wijze van financiering voldoen aan de voorwaarden van artikel 9, lid 3, van die richtlijn.
53.      Wat in de derde en laatste plaats de doelstellingen betreft die worden nagestreefd met verordening 2019/943, uit artikel 1 ervan blijkt dat zij met name beoogt de basis tot stand te brengen waarmee de doelstellingen van de energie-unie en klimaatneutraliteit efficiënt kunnen worden verwezenlijkt. Zij beoogt in het bijzonder het mogelijk te maken dat de markt signalen afgeeft voor meer efficiëntie, een groter aandeel van hernieuwbare energiebronnen, voorzieningszekerheid, flexibiliteit, duurzaamheid, decarbonisatie en innovatie.
54.      In het licht van wat ik in de voorgaande punten van deze conclusie heb uiteengezet, ben ik van mening dat de volgende conclusies moeten worden getrokken.
55.      In de eerste plaats wijs ik erop, zoals in de punten 44 en 45 van deze conclusie is opgemerkt, dat artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 alleen van toepassing is op de „tarieven” voor het gebruik van, de aansluiting op en de versterking van het net. Deze bepaling heeft dus uitsluitend betrekking op de door de netbeheerder daadwerkelijk gemaakte kosten die nauw verband houden met het beheer van het distributienet en regelt geen andere tariefcomponenten die geen verband houden met het daadwerkelijke gebruik van het net. Hieruit volgt dat de kosten voor de openbaredienstverplichtingen ter ondersteuning van hernieuwbare energie die door de netbeheerder in rekening worden gebracht, a priori geen deel uitmaken van de in die bepaling bedoelde „tarieven” en dus niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen.(33)
56.      Voorts blijkt uit artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 dat de lidstaten in de in deze bepaling bedoelde tarieven voor nettoegang geen kosten mogen opnemen die niet strikt verband houden met het netbeheer en die „ongerelateerde doelstellingen” nastreven. Deze beperking lijkt uitdrukking te geven aan de wil van de Uniewetgever om ten eerste te voorkomen dat die tarieven voor een ander doel worden aangewend en worden gebruikt als een restmechanisme voor de financiering van overheidsbeleid zonder duidelijke band met het elektriciteitsdistributie- en transmissiesysteem, en ten tweede de transparantie van de tarifering te waarborgen, die essentieel is voor de goede werking van de elektriciteitsmarkten op Unieniveau.(34)
57.      In de tweede plaats merk ik op dat de Uniewetgever bepaalde regels heeft vastgesteld voor de facturering, zowel voor de netbeheerders als voor de eindafnemers, waarbij met name wordt vereist dat de netgerelateerde tarieven en die met betrekking tot de openbaredienstverplichtingen ter ondersteuning van hernieuwbare energie op transparante wijze worden gepresenteerd als aparte tarieven van de nettarieven en dat zij niet in deze laatste worden opgenomen.
58.      De bijzonderheid in casu is dat de aan de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten niet lijken te zijn verrekend in de categorie „belastingen, vergoedingen, heffingen en kosten” (die overeenkomt met de derde tariefcomponent in punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2019/944)(35), hetgeen volgens alle partijen bij de procedure zou leiden tot een oplossing die in overeenstemming is met het Unierecht(36), maar wel in de „netwerkcomponent” (die overeenkomt met de tweede tariefcomponent in punt 3 van bijlage I bij deze richtlijn)(37), waarin in beginsel uitsluitend netgelateerde kosten mogen worden opgenomen.
59.      Hoewel een dergelijke situatie, op het eerste gezicht, vragen kan doen rijzen over de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling met artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943, moet volgens mij nog worden verduidelijkt hoe de aan de openbaredienstverplichtingen verbonden tarieven zijn opgenomen in de nettarieven en, in het bijzonder, of deze tarieven daadwerkelijk van invloed zijn op de vaststelling van de nettarieven door de VREG.(38) Zich beperken tot een louter formele kwalificatie van deze kosten om tot de conclusie te komen dat zij onverenigbaar zijn met deze bepaling, op grond dat zij in een andere categorie zijn verrekend, terwijl zij op een duidelijk gescheiden wijze waren ingeschreven, zou mijns inziens een te formalistische benadering zijn die in strijd is met een doeltreffende toepassing van zowel verordening 2019/943 als richtlijn 2019/944.(39)
60.      Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om niet alleen de formele kwalificatie en het doel van de betrokken heffing, alsmede het verband daarvan met de netactiviteit te onderzoeken, maar ook de wijze waarop deze kosten in de tariefstructuur zijn geïntegreerd. Indien deze netgerelateerde tarieven niet los kunnen worden gezien van andere kosten die doelstellingen nastreven die niet netgerelateerd zijn, zou dit immers a priori onverenigbaar zijn met artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943. Deze vaststelling geldt mijns inziens echter niet op dezelfde wijze wanneer de kosten die geen verband houden met het netwerk, zoals bijvoorbeeld de aan de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten, duidelijk gescheiden zijn en duidelijk kunnen worden onderscheiden van de nettarieven.(40) Onder voorbehoud van de verificaties die de verwijzende rechter in dit verband dient te verrichten, is het echter niet uitgesloten dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie onder dit laatste geval valt.(41)
b)      Gevolgen van de integratie van de openbaredienstverplichtingen in de nettarieven in het licht van de bevoegdheden en de rol die aan de nationale regulerende instantie zijn toegekend
61.      De tweede door de verwijzende rechter opgeworpen kwestie betreft de vraag of de integratie van de kosten voor de openbaredienstverplichtingen in de tarieven voor nettoegang, waarin de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voorziet, afbreuk kan doen aan de onafhankelijkheid en beslissingsautonomie van de nationale regulerende instantie bij het vaststellen van de nettarieven, overeenkomstig de vereisten van artikel 57, leden 4 en 5, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944.(42)
62.      Allereerst wijs ik erop dat artikel 57, lid 4, van richtlijn 2019/944 in essentie bepaalt dat de lidstaten de onafhankelijkheid van de nationale regulerende instantie waarborgen en er daartoe voor zorgen dat deze instantie, bij het verrichten van de reguleringstaken die haar bij deze richtlijn en de daarmee samenhangende wetgeving zijn opgelegd, juridisch gescheiden en functioneel onafhankelijk is van andere publieke of particuliere entiteiten, en dat zij ervoor zorgt dat haar personeel en de personen die belast zijn met haar beheer onafhankelijk zijn van marktbelangen en bij het verrichten van die taken geen directe instructies verlangen of ontvangen van regeringen of andere publieke of particuliere entiteiten.(43) Volgens artikel 57, lid 4, onder b), ii), van die richtlijn wordt eventuele nauwe samenwerking met andere betrokken nationale instanties of de toepassing van algemene beleidsrichtsnoeren van de overheid die geen verband houden met de in artikel 59 van diezelfde richtlijn genoemde reguleringstaken en -bevoegdheden, door dit voorschrift evenwel onverlet gelaten. Deze taken en bevoegdheden omvatten volgens lid 1, onder a), van laatstgenoemd artikel onder meer de vaststelling of goedkeuring van elektriciteitstransmissie- of distributietarieven of de berekeningsmethodes hiervoor.(44)
63.      Hieruit volgt dat de nationale regulerende instanties, om de interne markt voor elektriciteit goed te laten functioneren, ten eerste besluiten moeten kunnen nemen over alle relevante reguleringskwesties en volledig onafhankelijk moeten zijn van alle andere publieke of particuliere belangen, en ten tweede dat richtlijn 2019/944 de lidstaten de mogelijkheid niet mag ontnemen om hun nationaal energiebeleid vast te stellen en bekend te maken, noch om het beleidskader van de regulerende instanties vast te stellen. Derhalve zijn de lidstaten vrij om hun eigen regulering van de nationale elektriciteitsmarkt vast te stellen, behalve met betrekking tot de in die richtlijn vastgelegde taken en bevoegdheden van de regulerende instanties.(45)
64.      In dit verband moet worden vastgesteld dat weliswaar niet wordt betwist dat de vaststelling van de distributietarieven en de vaststelling van de voor de aansluitingskosten geldende tariefmethodologie krachtens artikel 59, lid 1, onder a), van die richtlijn onder de exclusieve bevoegdheid van de nationale regulerende instanties vallen, die op dit gebied over een ruime speelruimte beschikken, maar dat deze bevoegdheid zich niet automatisch kan uitstrekken tot andere aspecten van het energiebeleid die geen verband houden met de taken die krachtens deze bepaling aan deze instanties zijn toevertrouwd en die bijgevolg buiten hun bevoegdheid vallen en waarvan de vaststelling in beginsel een bevoegdheid van de wetgevende of uitvoerende macht is. Dit geldt met name voor de vaststelling van de kosten voor de openbaredienstverplichtingen ter ondersteuning van hernieuwbare energie en de wijze waarop deze kosten worden verhaald.  De wijze waarop een lidstaat de markt voor hernieuwbare energie op zijn grondgebied wil ondersteunen, of het nu gaat om rechtstreekse subsidies, belastingmechanismen of, zoals in casu, om een parafiscale maatregel die erin bestaat de kosten door te berekenen aan de eindafnemers, is immers puur een keuze op het gebied van energiebeleid die buiten de bevoegdheid van de nationale regulerende instanties valt.(46)
65.      Met andere woorden, de vaststelling van de in artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 bedoelde „tarieven” valt krachtens artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944 weliswaar duidelijk onder de bevoegdheid van de nationale regulerende instanties, maar dit geldt niet voor de „belastingen of andere tarieven” die geen verband houden met de toegang tot of het gebruik van het netwerk en die daardoor in beginsel niet binnen het toepassingsgebied van artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 vallen.(47)
66.      Deze vaststelling belet de lidstaten echter niet om een dergelijke bevoegdheid toe te kennen aan de nationale regulerende instanties en om, zoals in casu(48), de regulering van bepaalde tariefaspecten die niet noodzakelijkerwijs onder de oorspronkelijke, in artikel 59 van richtlijn 2019/944 vastgestelde taken vallen, onder het toezicht of zelfs de controle van de bevoegde nationale regulerende instantie te plaatsen.(49) Geen enkele Unierechtelijke bepaling lijkt er immers aan in de weg te staan dat de lidstaten de bevoegde nationale instantie machtigen om de tarieven voor de openbaredienstverplichtingen te reguleren.
67.      De in punt 58 van deze conclusie vermelde omstandigheid dat de tarieven voor de openbaredienstverplichtingen niet in de derde tariefcomponent, maar in de nettarieven zijn opgenomen, doet niet af aan bovenstaande analyse en kan op zich niet leiden tot de vaststelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling onverenigbaar is met artikel 57, lid 4, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944.
Indien de verwijzende rechter bevestigt dat de kosten voor de openbaredienstverplichtingen, hoewel deze formeel in de nettarieven zijn opgenomen, in werkelijkheid duidelijk daarvan worden gescheiden zodat zij geen concrete impact hebben op de methode voor de berekening en vaststelling van de tarieven of nettarieven, kan een dergelijke situatie niet worden gelijkgesteld met een situatie waarin de wetgevende of uitvoerende macht inbreuk zou hebben willen maken op de bevoegdheden van de nationale regulerende instantie of afbreuk zou hebben willen doen aan haar gezag inzake de vaststelling of goedkeuring van tariefmethodologieën.
68.      Tot slot wil ik benadrukken dat, indien zou worden geconcludeerd dat de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, die moeten worden doorberekend aan de eindafnemers, tot de taken van de nationale regulerende instantie behoren, in de rechtspraak van het Hof wordt erkend dat, in sommige gevallen, zelfs in domeinen die onder de bevoegdheid van de nationale regulerende instantie vallen, de uitoefening door een lidstaat van zijn bevoegdheden met betrekking tot de vaststelling van zijn energiebeleid gevolgen kan hebben voor de kosten van de exploitatie van het elektriciteitsnetwerk, zonder dat dit als zodanig onverenigbaar is met artikel 57, leden 4 en 5, van richtlijn 2019/944.(50)
69.      In dit verband merk ik op dat het Hof in het kader van een geding over de verenigbaarheid met richtlijn 2009/73/EG(51) van een nationale regeling die in essentie bestond in een inmenging van de staat in de aardgasprijs, heeft geoordeeld dat artikel 3, leden 1 tot en met 3, van die richtlijn(52), gelezen in het licht van de artikelen 36 en 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan de kosten die verbonden zijn aan de aan de aardgasbedrijven opgelegde verplichtingen om aardgas op te slaan teneinde de leverings- en voorzieningszekerheid van aardgas en de leveringsregelmaat ervan in deze lidstaat veilig te stellen, volledig worden gedragen door de afnemers van deze bedrijven, die particulieren kunnen zijn, mits deze regeling een doelstelling van algemeen economisch belang nastreeft en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, en de openbaredienstverplichtingen waarin zij voorziet duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en waarborgen dat de aardgasbedrijven van de Unie gelijke toegang tot de nationale consument krijgen.(53)
70.      Gelet op het voorgaande geef ik in overweging om op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943 en artikel 57, leden 4 en 5, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die door een lidstaat op grond van artikel 9, lid 2, van richtlijn 2019/944 aan de netwerkbeheerder zijn opgelegd, en die niet worden gefinancierd door belastingen, taksen, subsidies, bijdragen en heffingen, in de nettarieven worden opgenomen, mits deze kosten niet in de methode voor de vaststelling van die tarieven zijn opgenomen en duidelijk van die tarieven worden onderscheiden.
B.      Tweede prejudiciële vraag
71.      Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 18, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening 2019/943 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling in de weg staat aan de vaststelling door een nationale regulerende instantie van een tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit die, wat betreft een significant onderdeel van de kosten van de aan een inkomstenregulering onderworpen distributienetbeheerders, gebruikmaakt van een historische kostentrendmethode (en de inkomsten dus aan de hand van de kosten uit het verleden bepaalt), op zich, of dat de toepassing van deze methodologie dient te worden ondersteund door een controle van het niveau van de historische kosten ten aanzien van hun efficiëntie.
72.      Om te beginnen merk ik op dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging uitsluitend betrekking heeft op artikel 18, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening 2019/943, op grond waarvan de tarieven voor nettoegang de kosten van de distributienetbeheerders moeten weerspiegelen in zover deze overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare distributienetbeheerder. Om deze rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, ben ik van mening dat deze vraag moet worden geherformuleerd en dat daarbij niet naar lid 1 van dat artikel 18, maar veeleer naar de leden 2 en 8 ervan moet worden verwezen.
73.      Ik herinner er in dit verband aan dat artikel 18 van verordening 2019/943 de algemene beginselen opsomt die van toepassing zijn op de vaststelling en goedkeuring van tarieven voor nettoegang, die met name de kosten moeten weerspiegelen, de marktintegratie moeten versterken en de voorzieningszekerheid moeten waarborgen, en een efficiënt gebruik van het bestaande netwerk moeten aanmoedigen door middel van passende prijssignalen aan de gebruikers.
74.      Ten eerste merk ik op dat artikel 18 van deze verordening geen specifieke tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit voorschrijft die de nationale regulerende instantie moet volgen. Het staat dus aan deze laatste om een methodologie te ontwikkelen die voldoet aan alle eisen van artikel 18 van deze verordening, waaronder de eis inzake de efficiëntie van de kosten.(54) Gelet op de complexe en technische aard van haar opdracht moet deze instantie trouwens over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij het vaststellen van deze methodologie.(55) In deze context moet de beoordelingsmarge waarover deze instantie beschikt, haar in staat stellen de gekozen methodologie en de berekeningswijze aan te passen op basis van de parameters die zij relevant acht in het licht van de doelstellingen die zowel door het Unierecht als door de toepasselijke nationale regeling worden nagestreefd, en daarbij onder meer rekening te houden met de specifieke omstandigheden op de nationale elektriciteitsmarkt.(56)
75.      Ten tweede stel ik vast dat het enkele feit dat de door een nationale regulerende instantie gekozen methodologie deels berust op historische gegevens, die als uitgangspunt worden gebruikt om de toekomstige kosten van een distributienetbeheerder te beoordelen(57), er op zich niet toe kan leiden dat deze methodologie onverenigbaar is met artikel 18 van verordening 2019/943.(58) Dit is met name het geval wanneer die methodologie, zoals in casu het geval lijkt, niet uitsluit dat rekening wordt gehouden met aanpassingsfactoren van de historische kosten of aanvullende criteria die er rekening mee houden dat toekomstige ontwikkelingen op de markt kunnen verschillen van de in het verleden waargenomen ontwikkelingen.
76.      Ten derde volgt uit artikel 18, leden 1, 2 en 8, van verordening 2019/943 dat een tariefmethodologie, wil zij verenigbaar zijn met deze bepaling, elementen moet bevatten die de netwerkbeheerder ertoe aanzetten om op zowel korte als lange termijn de efficiëntie van de kosten en investeringen te verbeteren. Overigens moet worden opgemerkt dat de nationale regulerende instantie, in het kader van haar ruime beoordelingsmarge, waarop in punt 74 van deze conclusie is gewezen, de economische efficiëntie van de distributienetbeheerders
op verschillende manieren kan verzekeren.
77.      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de door de VREG gehanteerde tariefmethodologie aanpassingsfactoren bevat om de verbetering van de algemene efficiëntie te waarborgen, met inbegrip van de energie-efficiëntie van het systeem, en tevens voorziet in een vorm van controle van de door de verzoekende distributienetbeheerders gemaakte kosten die in de elektriciteitstarieven worden doorberekend.(59)
78.      Ten vierde merk ik op dat de verwijzende rechter zich weliswaar afvraagt of de door de VREG toegepaste methodologie verenigbaar is met de eis in artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening 2019/943 op grond waarvan de kosten die kunnen worden doorberekend, moeten overeenkomen „met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder”, maar dat deze vraag in essentie theoretisch blijft, aangezien deze rechter zich niet heeft uitgesproken over het gedetailleerde betoog van zowel de verzoekende distributienetbeheerders als de VREG met betrekking tot de verschillende parameters en modaliteiten van de door de VREG gehanteerde tariefmethodologie.(60)
79.      Het lijkt mij in dit verband eveneens van belang te benadrukken dat, hoewel het Hof bevoegd is om het Unierecht uit te leggen, het niet aan het Hof staat om de verschillende parameters van de door de VREG gekozen methodologie in abstracto te beoordelen, noch om zelf de concrete methodologie vast te stellen die deze instantie zou moeten toepassen, noch om zich uit te spreken over de geschiktheid van vervangingscriteria die in casu hadden kunnen worden gebruikt. De vaststelling van de passende methodologie hangt immers af van een reeks feitelijke elementen en technische parameters waarover het Hof niet beschikt, en in ieder geval staat het uitsluitend aan de verwijzende rechter om een dergelijke concrete beoordeling te verrichten. Bijgevolg is het aan deze rechter om in het licht van alle feitelijke gegevens waarover hij beschikt, na te gaan of de in casu betwiste tariefmethodologie voldoet aan de eisen van artikel 18 van verordening 2019/943.
80.      Gelet op het voorgaande geef ik in overweging om op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 18 van verordening 2019/943 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan de vaststelling door een nationale regulerende instantie van een tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit die gebruikmaakt van een historische kostentrendmethode, voor zover deze methodologie voorziet in factoren aan de hand waarvan deze gegevens zo nodig kunnen worden aangepast aan de kosten van een efficiënte en structureel vergelijkbare distributienetbeheerder. Het staat aan de nationale regulerende instantie om, onder toezicht van de nationale rechterlijke instanties, op basis van de relevante feiten en met inachtneming van de in deze bepaling neergelegde algemene beginselen voor de vaststelling van de tarieven, te bepalen of de voor die berekening gebruikte methodologie passend is.
C.      Derde prejudiciële vraag
81.      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of hij, teneinde rechtsonzekerheid te voorkomen, de gevolgen van een nationale bepaling als artikel 4.1.32, § 1, 10°, van het energiedecreet en/of die van de litigieuze beslissing tijdelijk kan handhaven indien deze in het licht van een arrest van het Hof naar aanleiding van de prejudiciële verwijzing onverenigbaar blijkt te zijn met het Unierecht.
82.      Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is deze vraag alleen relevant indien hij, gelet op de antwoorden op de eerste twee prejudiciële vragen, zou beslissen om het energiedecreet en/of de litigieuze beslissing nietig te verklaren, op grond dat een van beide of beide onverenigbaar zijn met het Unierecht.
83.      Gelet op de door mij voorgestelde antwoorden op de eerste en de tweede prejudiciële vraag behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
V.      Conclusie
84.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het hof van beroep te Brussel te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening (EU) 2019/943 van het Europees parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit, alsook artikel 57, leden 4 en 5, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van richtlijn 2012/27/EU
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij er niet aan in de weg staan dat de kosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen die door een lidstaat op grond van artikel 9, lid 2, van richtlijn 2019/944 aan de netbeheerder zijn opgelegd, en die niet worden gefinancierd door belastingen, taksen, subsidies, bijdragen en heffingen, in de nettarieven worden verrekend, mits deze kosten niet in de methodologie voor de vaststelling van die tarieven worden opgenomen en duidelijk van die tarieven worden onderscheiden.
2)      Artikel 18, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening 2019/943
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet in de weg staat aan de vaststelling door een nationale regulerende instantie van een tariefmethodologie voor de distributie van elektriciteit die gebruikmaakt van een historische kostentrendmethode, voor zover deze methodologie voorziet in factoren aan de hand waarvan deze gegevens zo nodig kunnen worden aangepast aan de kosten van een efficiënte en structureel vergelijkbare distributienetbeheerder. Het staat aan de nationale regulerende instantie om, onder toezicht van de nationale rechterlijke instanties, op basis van de relevante feiten en met inachtneming van de in artikel 18 van deze verordening neergelegde algemene beginselen voor de vaststelling van de tarieven, te bepalen of de voor die berekening gebruikte methodologie passend is.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit (PB 2019, L 158, blz. 54). Opgemerkt dient te worden dat deze verordening achtereenvolgende wijzigingen heeft ondergaan op 23 juni 2022 en 16 juli 2024. Aangezien de verwijzende rechter evenwel de bepalingen van de oorspronkelijke versie van die verordening als relevant heeft aangemerkt, zal deze conclusie op die versie worden gebaseerd, met dien verstande dat de latere wijzigingen geen invloed hebben op de hiernavolgende analyse.
3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van de richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB 2012, L 315, blz. 1).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van richtlijn 2012/27/EU (PB 2019, L 158, blz. 125).
5      Belgisch Staatsblad, 7 juli 2009, blz. 46192.
6      Concreet zijn er drie grote soorten endogene kosten, te weten ten eerste de kosten van afschrijvingen, ten tweede de operationele kosten, met inbegrip van de kosten en opbrengsten die voortvloeien uit de klassen van de minimumindeling van het algemeen rekeningenstelsel, en ten derde de kosten van het geïnvesteerde kapitaal.
7      Deze rechter verwijst in dit verband naar de arresten van 5 oktober 2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C‑355/22, EU:C:2023:737, punt 30), en 12 september 2024, Casino de Spa e.a. (C‑741/22,
EU:C:2024:732,
punten 52,
53 en 58‑62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
8      Volgens de VREG zou de uitwerking van een nieuwe tariefmethodologie namelijk minstens twee jaar duren, een periode waarin de netbeheerders hun openbaredienstverplichtingen wellicht zouden moeten financieren zonder over de bijbehorende inkomsten te beschikken, wat hun solvabiliteit in gevaar zou kunnen brengen. Zonder tijdelijke handhaving zou ook het risico bestaan dat de facturen voor het verleden gecorrigeerd zouden moeten worden.
9      Zie met name arrest van 1 augustus 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, EU:C:2025:597, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Tiberis Holding”).
10      Zie arrest Tiberis Holding (punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11      Goedkeuring van steunmaatregelen van de staten op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] – Gevallen waartegen de Commissie geen bezwaar maakt (PB 2018, C 360, blz. 1). Dit besluit is, in het Engels, te raadplegen op de website van de Commissie op het volgende adres: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Bovendien moet worden opgemerkt dat het goedkeuringsbesluit van de Commissie nog altijd van toepassing is, aangezien de toestemming is verleend voor een periode van tien jaar, zoals blijkt uit overweging 7 van dat besluit.
13      Zie arrest Tiberis Holding (punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14      Zie arrest Tiberis Holding (punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15      Zie arrest Tiberis Holding (punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie eveneens arrest van 11 september 2025, Oostenrijk/Commissie (Kerncentrale Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, punten 52‑55, 70 en 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16      Zie arrest Tiberis Holding (punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).
18      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82).
19      Zie arrest Tiberis Holding (punten 44‑50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Zie arrest Tiberis Holding (punten 51‑62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      De belangrijkste modaliteiten van de aan de orde zijnde steunregeling voor hernieuwbare energiebronnen kunnen als volgt worden samengevat. Aan producenten die elektriciteit produceren uit hernieuwbare bronnen of warmtekrachtkoppeling worden certificaten toegekend voor elke geproduceerde eenheid energie. De elektriciteitsleveranciers, of toegangshouders, zijn verplicht om, op straffe van een boete, jaarlijks een aantal certificaten te bezitten en terug te betalen dat in verhouding staat tot hun leveringsvolume. De certificaten worden in beginsel op een markt verhandeld en de prijs ervan wordt bepaald door de wisselwerking tussen vraag en aanbod. Indien voor bepaalde certificaten op de markt geen afnemer wordt gevonden, treden de distributienetbeheerders, die wettelijk verplicht zijn om deze certificaten tegen een gegarandeerde minimumprijs te kopen, op om de markt te stabiliseren. De door de distributienetbeheerders in het kader van deze verplichting gemaakte kosten worden vervolgens aan de hand van nettarieven doorberekend aan de consument. Zie, wat betreft de taak van de distributienetbeheerders in het kader van de werking van de betrokken steunregeling, de overwegingen 8, 9, 36 en 75 van het goedkeuringsbesluit van de Commissie.
22      Zie overweging 75 van het goedkeuringsbesluit van de Commissie.
23      Uit overweging 36 van het goedkeuringsbesluit van de Commissie blijkt dat de betrokken markt destijds werd gekenmerkt door een overschot aan certificaten, waardoor veelvuldig beroep is gedaan op de aan de distributienetbeheerders opgelegde opkoopverplichting. Deze vaststelling lijkt overigens te worden bevestigd door de verwijzingsbeslissing, waarin wordt opgemerkt dat het gaat om bijzonder hoge bedragen, hetgeen volgens deze rechter in voorkomend geval een beperking in de tijd van de gevolgen van het te wijzen arrest kan rechtvaardigen indien de antwoorden van het Hof leiden tot de vaststelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling onverenigbaar is met het Unierecht. Zie in dit verband ook punt 22 van deze conclusie.
24      Geen van de partijen in de procedure betwist, in het licht van andere bepalingen van het Unierecht, dat het Koninkrijk België de betrokken openbaredienstverplichtingen kan opleggen. Hetzelfde geldt voor de financieringswijzen waarin deze openbaredienstverplichtingen voorzien en voor de mogelijkheid voor de distributienetbeheerders om de daarmee samenhangende kosten door te berekenen aan de eindverbruikers. Zoals ter terechtzitting is bevestigd, heeft de eerste prejudiciële vraag betrekking op de wijze waarop de kosten in verband met de openbaredienstverplichtingen in de elektriciteitstarieven moeten worden verrekend, alsook op de gevolgen van de inaanmerkingneming van deze kosten in de nettarieven, zonder dat op enigerlei wijze wordt afgedaan aan het bestaan van de openbaredienstverplichtingen of de financieringsregelingen daarvan, met inbegrip van de mogelijkheid om de eruit voortvloeiende kosten door te berekenen aan de eindverbruikers.
25      Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter immers te vernemen of de kosten in verband met de opkoop van deze groenestroomcertificaten mogen worden verrekend in de nettarieven in het licht van artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943. Bovendien blijkt uit geen enkel element van het dossier waarover het Hof beschikt dat de verwijzende rechter met zijn vraag het mechanisme van opkoop van groenestroomcertificaten of de financieringswijzen daarvan ter discussie wil stellen.
26      De ten tijde van de vaststelling van het goedkeuringsbesluit van de Commissie toepasselijke bepaling, te weten artikel 14 van verordening (EG) nr. 714/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1228/2003 (PB 2009, L 211, blz. 15), was anders geformuleerd en bevatte geen dergelijk verbod.
27      Zie arrest Tiberis Holding (punten 58, 60 en 61), en arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punten 60 en 61).
28      Arrest van 1 augustus 2025, Alace en Canpelli (C‑758/24 en C‑759/24, EU:C:2025:591, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende Europese statistieken over de prijzen van aardgas en elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 2008/92/EG (PB 2016, L 311, blz. 1). Bijlage II bij deze verordening preciseert dat de „netwerkprijs” onder meer de transmissie- en distributietarieven omvat. Bovendien omvat de component „belastingen, vergoedingen, heffingen en kosten” ook de belastingen, vergoedingen, heffingen of kosten in verband met de bevordering van hernieuwbare energiebronnen, energie-efficiëntie en energieopwekking via warmtekrachtkoppeling.
30      In dit verband wijs ik erop dat in artikel 2, punt 57, van richtlijn 2019/944 het begrip „elektriciteitsbedrijf” ruim wordt gedefinieerd zodat de in artikel 9 van deze richtlijn bedoelde openbaredienstverplichtingen die aan de elektriciteitsbedrijven worden opgelegd betrekking kunnen hebben op zowel netbeheerders als andere bedrijven in de elektriciteitssector.
31      In de Franse versie wordt in artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 de term „redevances” (tarieven) gebruikt om de kosten in verband met het elektriciteitstransmissie- en ‑distributiesysteem aan te duiden, maar in bijlage II bij verordening 2016/1952, waarnaar wordt verwezen in punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2019/944, wordt daarentegen de term „tarif” (tarief) gebruikt om naar die kosten te verwijzen. Hetzelfde geldt voor artikel 59, lid 1, onder a), van deze richtlijn, waarin wordt verwezen naar „tarifs de transport et de distribution”
(transmissie- en distributietarieven) zonder dat de in artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 bedoelde tarieven voor nettoegang worden vermeld. Ook moet worden vastgesteld dat in het Frans de term „redevance” (tarief) wordt gebruikt om zowel de kosten in verband met het netwerk (in de zin van artikel 18, lid 1, van deze verordening) als de kosten voor de openbaredienstverplichtingen te beschrijven (in het kader van de derde tariefcomponent, zoals bepaald in punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2019/944 en bijlage II bij verordening 2016/1952). In dit verband merk ik op dat alle partijen ter terechtzitting hebben bevestigd dat de Franse termen „tarifs” en „redevances” volgens hen als onderling verwisselbaar moeten worden opgevat.
32      Dit omvat met name de vaststelling van de wijze van vergoeding van de kosten die voortvloeien uit de uitvoering ervan.
33      Dit sluit niet uit dat bepaalde openbaredienstverplichtingen worden uitgevoerd in de vorm van tarieven die verband houden met het beheer of het gebruik van het netwerk, welke daardoor onder het toepassingsgebied van artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 vallen, met name wanneer zij bedoeld zijn om kosten te dekken die verbonden zijn aan de investeringen die nodig zijn om het netwerk te verbeteren of te beschermen of voor de aansluiting van klanten in landelijke of afgelegen gebieden.
34      Ik merk in dit verband op dat het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) overeenkomstig artikel 18, leden 9 en 10, van verordening 2019/943 een rapport opstelt over beste praktijken betreffende methodologieën inzake transmissie- en distributietarieven. In de laatste versie van dit rapport staat dat kosten die geen verband houden met het gebruik van het net, de prijssignalen van het net kunnen vervalsen en/of de elektriciteitsmarkt kunnen verstoren. Zie het rapport van ACER over beste praktijken betreffende nettarieven, getiteld „Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe” van 26 maart 2025 (hierna: „ACER-rapport”), dat (alleen in het Engels) kan worden geraadpleegd op het volgende adres: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, met name blz. 29, punt 85.
35      Zie punt 49 van deze conclusie.
36      Zowel de VREG als de Commissie, die in hun schriftelijke opmerkingen aanvankelijk beide hadden betoogd dat het opnemen van de aan de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten in de tarieven voor nettoegang zou leiden tot onverenigbaarheid, wat de VREG betreft, met artikel 18, lid 1, van verordening 2019/943 en, wat de Commissie betreft, met artikel 57, leden 4 en 5, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944, heeft ter terechtzitting bevestigd dat de aan de openbaredienstverplichtingen verbonden kosten volledig aan de eindafnemers konden worden doorberekend in het kader van de derde tariefcomponent.
37      Zie punt 49 van deze conclusie.
38      Hoewel de verwijzende rechter zich hierover niet heeft uitgesproken, lopen de standpunten van de partijen uiteen over de wijze waarop de kosten voor de openbaredienstverplichtingen daadwerkelijk in de nettarieven zijn opgenomen, evenals over de vraag of er in Vlaanderen daadwerkelijk een afzonderlijk tarief voor de openbaredienstverplichtingen bestaat en hoe deze kosten precies worden verrekend. De verzoekende distributienetbeheerders en de Belgische regering betogen dat er voor de openbaredienstverplichtingen een afzonderlijk „specifiek tarief” bestaat, waarbij zij stellen dat de kosten voor deze openbaredienstverplichtingen geenszins van invloed zijn op de methode voor de berekening van de nettarieven. Dit argument wordt echter betwist door de VREG, die van mening is dat er geen afzonderlijk tarief is voor de kosten voor de openbaredienstverplichtingen.
39      Dit geldt temeer daar de aangehaalde bepalingen van het Unierecht geen toonbeelden van duidelijkheid zijn, zoals is uiteengezet in punt 51 van deze conclusie.
40      Dit zou het geval zijn indien de kosten voor openbaredienstverplichtingen, hoewel zij formeel aan de „tarieven voor nettoegang” zijn gekoppeld, afzonderlijk van deze tarieven zouden worden verrekend.
41      Ik wijs er in dit verband op dat uit het ACER-rapport, dat zowel door de VREG als door de verzoekende distributienetbeheerders en de Belgische regering wordt aangehaald, blijkt dat in Vlaanderen, net als in de meeste lidstaten, de kosten die geen verband houden met het netwerk duidelijk worden gescheiden van de andere kosten of tarieven die wel verband houden met het netwerk. Zie in dit verband punt 63 van dit rapport en de bijbehorende tabel 4, en tabel 59 van bijlage I, in het bijzonder blz. 111. Die bijlage kan alleen in het Engels worden geraadpleegd op het volgende adres: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Hoewel ACER in dit rapport benadrukt dat in sommige lidstaten, waaronder het Koninkrijk België, Ierland en de Slowaakse Republiek, de kosten die geen verband houden met het netwerk in de nettarieven zijn opgenomen en niet duidelijk op de factuur worden onderscheiden, lijkt deze opmerking niet van toepassing te zijn op het gehele Belgische grondgebied, maar enkel op het Brusselse Gewest. Zie in dit verband het ACER-rapport, blz. 29, punt 85, en tabel 59 van bijlage I, blz. 111.
42      De Commissie is van mening dat de eerste prejudiciële vraag aldus moet worden opgevat dat daarmee wordt beoogd vast te stellen of een nationale wetgever bevoegd is om bepalingen vast te stellen die een nationale regulerende instantie verplichten om bij het vastleggen van de tarieven rekening te houden met de kosten voor de openbaredienstverplichtingen. Volgens de Commissie kunnen, gelet op artikel 57, leden 4 en 5, en artikel 59, lid 1, onder a), van richtlijn 2019/944, nationale regulerende maatregelen die gedetailleerde bepalingen bevatten die specifiek de elementen vaststellen die onder de discretionaire bevoegdheid van de nationale regulerende instantie vallen, zoals het niveau van de netwerktarieven of hun concrete berekeningsmethoden, evenwel niet worden aanvaard.
43      Zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73) (718/18, EU:C:2021:662, punten 108 en 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44      Zie arrest van 6 maart 2025, Alajärven Sähkö e.a. (C‑48/23, EU:C:2025:144, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Alajärven Sähkö e.a.”)
45      Zie arrest Alajärven Sähkö e.a. (punten 32 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      In werkelijkheid hebben de tarieven voor de openbaredienstverplichtingen veel weg van een „klassiek” steunmechanisme, dat de lidstaten, naast andere instrumenten, gebruiken in het kader van staatssteunregelingen voor hernieuwbare energie.
47      Zoals in de punten 50 en 56 van deze conclusie is vastgesteld, vallen de kosten voor de openbaredienstverplichtingen ter ondersteuning van de bevordering van hernieuwbare energie, in beginsel, onder deze laatste categorie.
48      Ik herinner er in dit verband aan dat, in het kader van de onderhavige zaak, overeenkomstig het energiedecreet de kosten door de netwerkbeheerders slechts na controle door de VREG kunnen worden doorberekend. Volgens zowel de schriftelijke als de mondelinge opmerkingen van de VREG en de Belgische regering heeft de controle van de VREG met name betrekking op de verificatie van het verband tussen deze kosten en de openbaredienstverplichtingen, alsmede op de redelijkheid van deze laatste.
49      Dit kan met name het geval zijn wanneer deze aspecten technische elementen bevatten die complexe beoordelingen vereisen.
50      Zie arrest Alajärven Sähkö e.a. (punt 40). Zie ook mijn conclusie in die zaak (C‑48/23, EU:C:2024:695, punten 52 en 53).
51      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94).
52      Deze bepaling komt expressis verbis overeen met artikel 9, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2019/944.
53      Zie arrest van 30 april 2020, Оvergas Mrezhi en Balgarska gazova asotsiatsia (C‑5/19, EU:C:2020:343, punt 88). Zie ook arrest van 16 juli 2020, Commissie/Hongarije (Tarieven voor toegang tot de elektriciteits- en aardgastransmissiesystemen) (C‑771/18, EU:C:2020:584, punten 47‑53).
54      Aangezien verordening 2019/943 geen specifiekere bepalingen bevat met betrekking tot de methodologie die moet worden toegepast om de efficiëntie te beoordelen en te bevorderen, behoort de vaststelling van de methodologie tot de taken van de nationale regulerende instantie, overeenkomstig artikel 59 van richtlijn 2019/944.
55      Zie naar analogie arrest van 23 oktober 2025, Gaso en Conexus Baltic Grid (C‑87/24, EU:C:2025:826, punt 81). Zie ook mijn conclusie in die zaak (C‑87/24, EU:C:2025:249, punt 65).
56      Dit is met name het geval wanneer een nationale regulerende instantie prospectieve economische analyses moet verrichten om vast te stellen of het waarschijnlijk is dat er zich binnen afzienbare tijd bepaalde ontwikkelingen op de relevante markt zullen voordoen. Het spreekt voor zich dat dergelijke prospectieve analyses meestal complex zijn en noodzakelijkerwijs onzekerder zijn dan analyses achteraf. Zie naar analogie, op het gebied van concentraties, arrest van 13 juli 2023, Commissie/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punten 82 en 83).
57      Er moet worden verduidelijkt dat de meeste nationale regulerende instanties in de Unie bij de regulering van de inkom van distributienetbeheerders gebruikmaken van op historische kosten gebaseerde methodologieën om hun nettarieven vast te stellen. Zie in dit verband het verslag van de Raad van Europese energieregulators (CEER) van 2023 betreffende de regelgevingskaders voor Europese energienetwerken, getiteld „Regulatory Frameworks for European Energy Networks”, van 21 februari 2024, beschikbaar op: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, in het bijzonder blz. 166.
58      In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 18, lid 4, onder b), van verordening 2019/943 bepaalt dat bij de vaststelling van de tarieven voor nettoegang onder meer rekening moet worden gehouden met de „over toekomstige tijdvakken verwachte betalingen, een en ander aan de hand van ramingen over vroegere tijdvakken”.
59      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de door de VREG gekozen tariefmethodologie met name voorziet in een controle door de VREG op de redelijkheid van de door de distributienetbeheerders opgegeven kosten (waarbij onder meer wordt nagegaan of de kosten gerechtvaardigd zijn vanuit het oogpunt van de gebruikers van het distributienet of het algemeen belang en of zij niet hadden kunnen worden vermeden). Bovendien past de VREG een inkomstenplafond toe op de endogene kosten, wat zo een stimulans vormt voor efficiëntie. Zie ook punt 17 van deze conclusie.
60      De verwijzende rechter merkt met name op dat de methodologie van de VREG geen mechanisme lijkt te bevatten om de verantwoording en de noodzakelijkheid van de kosten te controleren die de netbeheerders in de referentieperiode hebben opgelopen. In de hypothese dat de Vlaamse distributienetbeheerders inefficiënt zouden zijn – iets waarover de verwijzende rechter zich naar eigen zeggen tot op heden niet kan uitspreken – lijkt deze tariefmethodologie, volgens de verwijzende rechter, niet geschikt om een dergelijke situatie te identificeren en evenmin om te vermijden dat overdreven kosten aan de eindafnemers worden doorgerekend middels te hoge tarieven. Volledigheidshalve wijs ik erop dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verzoekende distributienetbeheerders, hoewel zij zich er in beginsel niet tegen verzetten dat de historische kosten als uitgangspunt voor de berekening van de tarieven worden gebruikt, de door de VREG gehanteerde methodologie betwisten op grond dat deze niet tot een „overschatting” van hun kosten zou kunnen leiden, zoals de verwijzende rechter suggereert, maar wel tot een „onderschatting” van hun werkelijke kosten (hetgeen dus zou leiden tot de toekenning van een te laag inkomen aan die distributienetbeheerders). De verzoekende distributienetbeheerders wijzen er eveneens op dat de historische gegevens waarop de door de VREG gehanteerde methode is gebaseerd, niet noodzakelijkerwijs de werkelijke kosten weergeven die met name zijn gemaakt in geval van schokken of onvoorziene gebeurtenissen die tot aanzienlijke schommelingen op de markten hebben geleid.