61991CC0222_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A ° Einführung
1. Beide vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen, in den Rechtssachen C-222/91 und C-11/92, betreffen die Auslegung einzelner Artikel der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen(1) (Richtlinie). Wenn auch diese beiden Rechtssachen nicht verbunden worden sind, so halte ich es doch für angebracht, sie in gemeinsamen Schlussanträgen zu behandeln, da sie in engem Zusammenhang stehen.
2. Sachverhalt, Vorgeschichte und Ablauf der Ausgangsverfahren, die einschlägigen Gemeinschafts- und nationalen Vorschriften und schließlich das Vorbringen der Beteiligten sind im Sitzungsbericht dargestellt, so daß ich mich darauf beschränken kann, an die wesentlichen Zuege der beiden Rechtsstreitigkeiten zu erinnern. Auf Einzelheiten werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme zurückkommen.
3. In der Rechtssache C-222/91, die eine Vorlage des Consiglio di Stato betrifft(2), geht es um die von Unternehmen des Tabaksektors (im folgenden: Klägerinnen des italienischen Verfahrens) angefochtenen Vorschriften des einschlägigen Ministerialdekrets, die zur Umsetzung von Artikel 4 der Richtlinie erlassen worden waren. Im Hinblick auf Absatz 2 dieser Bestimmung, der die Anbringung spezifischer Warnhinweise auf Zigarettenpackungen regelt, schrieb das Dekret in seiner ursprünglichen Fassung vor, daß zwei solcher Hinweise auf jeder Packung angebracht werden müssten. Nach Ansicht der Kläger des italienischen Verfahrens verstieß dies gegen die Richtlinienbestimmung, da letztere nur einen Warnhinweis vorschreibe.
4. Zwar wurde die Regelung des Ministerialdekrets im Anschluß an ein Aufhebungsurteil des Tribunale amministrativo regionale Lazio dahin geändert, daß nur mehr ein spezifischer Warnhinweis gefordert wird. Dennoch haben die beklagten Ministerien gegen das Urteil des Tribunale Rechtsmittel beim Consiglio di Stato eingelegt und sich darauf berufen, daß die ursprüngliche Fassung des Dekrets eine korrekte Umsetzungsmaßnahme dargestellt hätte. Hierzu fragt uns der Consiglio di Stato, wie viele Warnhinweise die Richtlinie selbst verlangt, beziehungsweise, ob den Mitgliedstaaten jedenfalls ein Spielraum zusteht, mehr als einen Warnhinweis zu verlangen.
5. Ausserdem fragt uns das Gericht nach der Auslegung von Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie über die Anbringung des allgemeinen Warnhinweises ("Rauchen/Tabak gefährdet die Gesundheit") im Falle von anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten. Das Ministerialdekret sieht insoweit (in beiden Fassungen) eine Mindestgrösse von 4 % der betreffenden Packungsseite vor. Die Kläger des italienischen Verfahrens sind der Ansicht, daß eine solche Mindestgrösse nach der Richtlinie bei diesen Erzeugnissen nicht vorgeschrieben werden könne. Die Frage des Gerichts zielt auf diesen Streitpunkt ab.
6. In der Rechtssache C-11/92 fragt uns der High Court of Justice nach der Auslegung der Richtlinienbestimmungen, die die Flächenerfordernisse bei den Angaben über den Nikotin- und Teergehalt (Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie) und bei den Warnhinweisen (Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie) auf Zigarettenpackungen betreffen. Die zur Durchführung der Richtlinie im Vereinigten Königreich erlassene Regelung, die Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, sieht insoweit vor, daß die Angaben jeweils "mindestens 6 v. H." der betreffenden Verpackungsseite einnehmen. Allerdings gelten für den Fall, daß Zigaretten irgendeiner Marke aus einem andern Mitgliedstaat eingeführt werden, um im Vereinigten Königreich vertrieben zu werden, die Anforderungen der britischen Verordnung als erfuellt, wenn auf der Packung Warnhinweise in englischer Sprache angebracht sind, die den Anforderungen genügen, die dieser andere Mitgliedstaat zur Durchführung der Richtlinie aufgestellt hat. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts können hiernach Zigaretten, die nach dem Recht eines Mitgliedstaats unter Einhaltung eines Flächenerfordernisses von 4 % etikettiert seien, aus diesem Mitgliedstaat eingeführt und im Vereinigten Königreich vertrieben werden. Dagegen könnten im Inland hergestellte Zigaretten nur verkauft werden, wenn sie unter Einhaltung der in der britischen Verordnung niedergelegten 6 v. H.-Vorschrift etikettiert seien.
7. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens (im folgenden: Klägerinnen des britischen Verfahrens) sind der Ansicht, daß es mit der Richtlinie nicht vereinbar sei, das dort vorgeschriebene Erfordernis einer Fläche von "mindestens 4 v. H." der Packungsseite im Falle einheimischer Erzeugnisse durch ein strengeres Erfordernis zu ersetzen. Dieses Problem ist Gegenstand der Vorlagefrage des High Court.
B ° Stellungnahme
8. Die aufgeworfenen Fragen betreffen alle, wenn auch unter verschiedenen Gesichtspunkten, den Gestaltungsspielraum, den die Bestimmungen der Richtlinie den Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Etikettierung von Tabakerzeugnissen lassen. Es ist daher angebracht, zunächst auf Natur und Tragweite der von der Richtlinie angestrebten Rechtsangleichung im allgemeinen einzugehen (I), um sodann die Vorlagefragen im einzelnen zu prüfen (II).
9. I. 1) Die Richtlinie ist nach ihrem ersten Bezugsvermerk auf Artikel 100a des Vertrages gestützt. Diese Vorschrift ermächtigt den Rat, unter den dort genannten Voraussetzungen die "Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten" zu erlassen, "die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben". Nach Artikel 8a des Vertrages umfasst der Binnenmarkt einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem unter anderem der freie Warenverkehr nach den Bestimmungen dieses Vertrages gewährleistet ist.
10. Diese Vorschriften stecken den Rahmen ab, in den sich das Konzept einfügt, das der Richtlinie zugrunde liegt.
11. Hierzu ist festzustellen, daß die nach Artikel 100a zu treffenden Maßnahmen im Lichte der Definition des Binnenmarktes zweifellos die Aufhebung der Schranken bezwecken, die sich aus mitgliedstaatlichen Vorschriften ergeben, derentwegen sich diese Staaten auf zwingende Erfordernisse des Allgemeinwohls oder auf den Schutz der in Artikel 36 EWG-Vertrag aufgeführten Interessen berufen dürfen. Je nach Fall kann sich jedoch erweisen, daß die Verkehrsfähigkeit als solche, die nach diesem Konzept erreicht würde, für die Schaffung eines Binnenmarktes nicht genügt. Dazu kann es vielmehr erforderlich sein, auch die Wettbewerbsbedingungen auf den Märkten der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, damit die Freiheit des Warenverkehrs (oder eine andere Grundfreiheit) wirksam und diskriminierungsfrei wahrgenommen werden kann.
12. Im Sinne dieser Überlegungen hat der Gerichtshof im Urteil "Titandioxid"(3) ausgeführt,
"daß umweltschutzrechtliche Vorschriften die von ihnen betroffenen Unternehmen belasten können und daß mangels einer Angleichung der einschlägigen nationalen Bestimmungen der Wettbewerb verfälscht werden könnte".
13. Der Gerichtshof fährt fort:
"Daraus folgt, daß eine Maßnahme, durch die die nationalen Rechtsvorschriften über die Produktionsbedingungen in einem bestimmten Wirtschaftssektor zur Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen in diesem Sektor angeglichen werden sollen, geeignet ist, zur Verwirklichung des Binnenmarktes beizutragen, und deshalb in den Geltungsbereich des Artikels 100a, einer auf die Vollendung des Binnenmarktes speziell zugeschnittenen Bestimmung, fällt."(4)
14. Die Harmonisierung nach Artikel 100a von innerstaatlichen Rechtsvorschriften, die auf den Verkehr von Waren Einfluß nehmen, kann daher sowohl die Verkehrsfähigkeit der Erzeugnisse als auch die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen zum Ziel haben. Dabei können der Grad der Angleichung wie auch die Gewichtung der beiden Aspekte unterschiedlich sein. Die Kommission hat dies in der Rechtssache C-222/91 sehr ausführlich dargelegt. Im nachfolgenden Punkt werde ich zeigen, daß sich die Verfasser der Richtlinie recht eindeutig für eine der möglichen Konzeptionen entschieden haben.
2) Die maßgebenden Anhaltspunkte, aus denen die Art der in der Richtlinie gewählten Harmonisierung hervorgeht, sind in den Begründungserwägungen sowie den Artikeln 8 und 9 der Richtlinie enthalten.
15. Was die Verkehrsfähigkeit der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnisse angeht, so setzt die Richtlinie diejenigen Maßstäbe abschließend fest, bei deren Einhaltung die Mitgliedstaaten die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten aus Gründen der Etikettierung weder untersagen noch beschränken dürfen. Dies ergibt sich aus den Begründungserwägungen in Verbindung mit Artikel 8 der Richtlinie. In den ersten beiden Begründungserwägungen heisst es:
"Es bestehen Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen. Diese Unterschiede können zu Handelshemmnissen führen und somit die Schaffung und das Funktionieren des Binnenmarktes behindern.
Diese möglichen Hindernisse müssen beseitigt werden. Zu diesem Zweck müssen die Vermarktung und der freie Verkehr von Tabakerzeugnissen gemeinsamen Regeln für ihre Etikettierung unterworfen werden."
16. Artikel 8 der Richtlinie bestimmt:
"(1) Die Mitgliedstaaten dürfen den Handel mit Erzeugnissen, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, aus Gründen der Etikettierung weder untersagen noch einschränken.
(2) Von dieser Richtlinie bleibt das Recht der Mitgliedstaaten unberührt, unter Beachtung des Vertrages Vorschriften, die sie zum Schutz der menschlichen Gesundheit als erforderlich erachten, für die Einfuhr, den Verkauf und den Verbrauch von Tabakerzeugnissen zu erlassen, sofern dies keine Änderung der Etikettierung gegenüber den Vorschriften dieser Richtlinie beinhaltet."
17. Zwar ergibt sich aus den Richtlinienbestimmungen, daß die Etikettierung unter gewissen Aspekten unterschiedlich sein kann, je nachdem, in welchem Mitgliedstaat das Erzeugnis hergestellt wurde. Artikel 4 Absatz 2 lässt es zum Beispiel ausdrücklich zu, daß die Listen der spezifischen Warnhinweise je nach Mitgliedstaat unterschiedlich zusammengesetzt sind. Doch soweit die Richtlinie derartige Abweichungen nicht ausschließt, darf die Einfuhr nicht allein deshalb untersagt werden, weil die Etikettierung des eingeführten Produkts von der innerstaatlicher Erzeugnisse abweicht, solange das eingeführte Erzeugnis insoweit den Vorschriften der Richtlinie und des Herkunftsstaates entspricht. Die Richtlinie betrachtet die Etikettierung nämlich trotz dieser Abweichungen als gleichwertig.
18. Hinsichtlich der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen stellt sich die Frage, inwieweit die Richtlinie die Anforderungen vorschreibt, die die Mitgliedstaaten an die Erzeugnisse unabhängig von ihrer Herkunft stellen. Insoweit ist zwischen der Untergrenze und der Obergrenze der Anforderungen zu unterscheiden. Was den erstgenannten Aspekt angeht, ergibt sich aus der zweiten und dritten Begründungserwägung sowie Artikel 9, daß Erzeugnisse, die nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprechen, grundsätzlich nicht vermarktet werden dürfen. Von den "gemeinsamen Regeln", die die Richtlinie nach ihrer zweiten Begründungserwägung enthält, heisst es, entsprechend dem Geist von Artikel 100a Absatz 3 des Vertrages, in der dritten Begründungserwägung:
"Diese gemeinsamen Regeln müssen dem Schutz der menschlichen Gesundheit in ausreichendem Masse Rechnung tragen."
19. Aus Artikel 9 Absatz 2 ergibt sich, daß die Umsetzungsvorschriften der Mitgliedstaaten vor dem 31. Dezember 1991 in Kraft treten müssen. Im Anschluß daran wird bestimmt:
"In den Verkehr gebracht werden dürfen jedoch noch
° bis zum 31. Dezember 1992 Zigaretten sowie
° bis zum 31. Dezember 1993 sonstige Tabakerzeugnisse,
die am 31. Dezember 1991 bereits hergestellt sind und den Anforderungen dieser Richtlinie nicht entsprechen."
20. Es ist danach klar, daß nach Ablauf der so vorgesehenen Übergangszeit nur noch Erzeugnisse in den Verkehr gebracht werden dürfen, die der Richtlinie entsprechen.
21. Kommen wir nun zu der Frage, ob die Richtlinie auch eine Obergrenze der Anforderung vorsieht, die selbst im Falle inländischer Produkte gilt, so daß deren Vermarktung bei Einhaltung dieser Grenze nicht behindert werden darf.
22. Ich bin der Ansicht, daß diese Frage im Prinzip ° aber vorbehaltlich einzelner Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten Spielräume belassen ° zu bejahen ist.
23. Dies ergibt sich meines Erachtens aus dem bereits zitierten Wortlaut der ersten und zweiten Begründungserwägung und ° namentlich ° des Artikels 8. Letzterer stellt in seinem ersten Absatz ausdrücklich auf den "Handel" (also nicht nur auf die "Einfuhr") der Erzeugnisse ab. In Absatz 2 heisst es hinsichtlich der Vorschriften, die die Mitgliedstaaten zum Schutz der menschlichen Gesundheit weiterhin erlassen dürfen, daß diese "die Einfuhr, den Verkauf und den Verbrauch" betreffen. Und gerade hinsichtlich dieser Befugnis wird der Vorbehalt gemacht, daß das Vorgehen der Mitgliedstaaten "keine Änderung der Etikettierung gegenüber den Vorschriften dieser Richtlinie" beinhalten darf.
24. Diesen Formulierungen wäre möglicherweise weniger Gewicht beizumessen, wäre da nicht das Urteil Ratti(5). Dort war der Gerichtshof anläßlich eines Strafverfahrens der italienischen Behörden gegen einen Inländer mit der Richtlinie 73/173 betreffend die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Zubereitungen gefährlicher Stoffe (Lösemittel)(6) befasst. Die maßgebenden Textstellen dieser Richtlinie ° die erste Begründungserwägung und Artikel 8 ° stimmen mit den entsprechenden Stellen der vorliegenden Richtlinie nahezu überein. Artikel 3 der Richtlinie 73/173 enthält ein Verkehrsverbot, das seinem Sinn nach dem des Artikels 9 der vorliegenden Richtlinie entspricht.
25. Der Gerichtshof hat zu der Richtlinie 73/173 festgestellt (Randnrn. 26 und 27 des Urteils):
"Aus Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 8 der Richtlinie 73/173 folgt, daß nur solche Lösemittel in den Verkehr gebracht werden dürfen, die 'den Vorschriften dieser Richtlinie und ihrer Anlage' entsprechen, und daß die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, parallel zu der in dieser Richtlinie für die Einfuhr vorgesehenen Regelung eine abweichende Regelung für den Binnenmarkt aufrechtzuerhalten.
Aus dem System der Richtlinie 73/173 ergibt sich somit, daß ein Mitgliedstaat in bezug auf die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Lösemitteln keine einschränkenderen oder auch nur detaillierteren und jedenfalls keine anderen Voraussetzungen als die in dieser Richtlinie genannten in seine nationale Rechtsvorschriften aufnehmen darf und daß dieses Verbot der Auferlegung nicht vorgesehener Beschränkungen sowohl für die unmittelbar auf dem Binnenmarkt in den Verkehr gebrachten als auch für die eingeführten Erzeugnisse gilt."(7)
26. Was in dieser Weise für die Richtlinie 73/173 galt, muß erst recht auch für die vorliegende Richtlinie gelten. Es ist nämlich zu bedenken, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlaß der Richtlinie 89/622 das Urteil Ratti kannte. Hätte er dieser Richtlinie ein anderes Prinzip zugrunde legen wollen, als es der Gerichtshof damals dem Text der Richtlinie 73/173 entnommen hat, so hätte er dies durch eine deutlich abweichende Formulierung zum Ausdruck gebracht. Da dies nicht geschehen ist, muß angenommen werden, daß die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich der Richtlinie im allgemeinen keine anderen, insbesondere keine strengeren Anforderungen als die der Richtlinie aufstellen dürfen.
27. Diese Schlußfolgerung wird nicht durch das Urteil in der Rechtssache C-376/90(8) in Frage gestellt, auf das sich die britische Regierung in der mündlichen Verhandlung berufen hat. In jenem Falle hat der Gerichtshof eine Vorschrift über bei Lehrlingen einzuhaltende Grenzwerte betreffend die Strahlendosis(9), obwohl diese nicht ausdrücklich als Mindestschutznorm bezeichnet war, als eine solche Norm eingestuft. Der Gerichtshof hat in dem Urteil zunächst zu Artikel 2 Buchstabe b EAG-Vertrag Stellung genommen und festgestellt, daß einheitliche Sicherheitsnormen im Sinne dieser Vorschrift nicht in jedem Fall strengere (einzelstaatliche) Vorschriften ausschließen(10). Was die Auslegung der Richtlinie selbst angeht, so hat sich der Gerichtshof auf die Tatsache gestützt, daß die dort vorgesehenen Werte auf Empfehlungen der internationalen Strahlenschutzkommission beruhen, die diese Werte ihrerseits als gerade noch zumutbare Obergrenze ansieht. Der Gerichtshof war der Ansicht, daß die Richtlinie in derselben Weise zu verstehen sei, da sie nicht erkennen lasse, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber eine andere Haltung als die Strahlenschutzkommission habe einnehmen wollen(11). Diese Überlegungen sind aber auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.
28. Indessen werden die Wirkungen des Prinzips, das somit der Richtlinie zugrunde liegt und wonach die Mitgliedstaaten auch zu Lasten der eigenen Produktion keine strengeren Anforderungen stellen dürfen, als die Richtlinie vorsieht, durch in den Vorschriften dieses Rechtsakts selbst konzedierte Gestaltungsmöglichkeiten abgeschwächt. Solche Vorschriften, wie etwa der vorzitierte Artikel 4 Absatz 2 können sinnvollerweise nur dahin verstanden werden, daß die Hersteller keinen Anspruch darauf haben, daß der Herstellungsmitgliedstaat die mildeste der nach der Richtlinie möglichen Regelungen annimmt. So kann sich aus dem Mechanismus von Artikel 4 Absatz 2 ergeben, daß manche Produkte auf ihrem Inlandsmarkt im Wettbewerb mit eingeführten Erzeugnissen benachteiligt werden, nämlich wenn die Hinweise auf den einheimischen Packungen vom Verbraucher als abschreckender angesehen werden als die auf den eingeführten Packungen. Die Richtlinie nimmt dies bewusst hin.
29. II. Auf dieser Grundlage sind die Fragen des Consiglio di Stato und des High Court zu prüfen. Insoweit erscheint es angebracht, zunächst die ° einzige ° Frage des High Court zu behandeln.
30. Anschließend werde ich der ersten Frage des Consiglio di Stato nachgehen, die mit der Frage des High Court einen gewissen Zusammenhang aufweist, schließlich den beiden anderen Fragen des Consiglio di Stato.
Zu der Frage des High Court (Rechtssache C-11/92)
31. Diese Frage bezieht sich auf Artikel 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie. Artikel 3 Absatz 3 bestimmt hinsichtlich der Angaben über Nikotin- und Teergehalt auf Zigarettenpackungen folgendes:
"Die Angaben müssen auf der Schmalseite der Zigarettenpackung in gut lesbaren Buchstaben auf kontrastierendem Hintergrund in der bzw. den Amtssprachen des Landes der letzten Vermarktungsstufe aufgedruckt sein und mindestens 4 v. H. der betreffenden Fläche einnehmen. Der genannte Prozentsatz erhöht sich bei Ländern mit zwei Amtssprachen auf 6 v. H. und bei Ländern mit drei Amtssprachen auf 8 v. H."
32. Artikel 4 Absatz 4 regelt die relative Grösse der allgemeinen und spezifischen Warnhinweise wie folgt:
"Die Warnhinweise der Absätze 1 und 2 auf Zigarettenpackungen nehmen mindestens 4 v. H. jeder Breitseite ein; die Angabe der Stelle nach Absatz 3(12) ist hierin nicht inbegriffen. Der genannte Prozentsatz erhöht sich bei Ländern mit zwei Amtssprachen auf 6 v. H. und bei Ländern mit drei Amtssprachen auf 8 v. H."
33. Hierzu fragt uns der High Court:
Steht es mit den Artikeln 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie 89/622/EWG in Einklang, wenn nationale Rechtsvorschriften verlangen, daß die in den Artikeln 3 Absatz 1 und 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie vorgesehenen Angaben und Warnhinweise so auf die Zigarettenpackungen zu drucken sind, daß sie mindestens 6 v. H. der in der Richtlinie bezeichneten Flächen einnehmen, wobei diese Anforderungen für die Inlandserzeugung gelten, bei aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten Zigarettenpackungen aber als erfuellt gelten, wenn die fraglichen Packungen den Flächenanforderungen genügen, die dieser andere Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den Artikeln 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie aufgestellt hat?
34. Im Lichte der vorhin angestellten Überlegungen wirft diese Frage das Problem auf, ob mit dem Ausdruck "mindestens" den Mitgliedstaaten ein Spielraum in dem Sinne eingeräumt werden sollte, daß sie bei inländischen Erzeugnissen das Flächenerfordernis einem höheren Prozentsatz als dem der Richtlinie unterwerfen dürfen, solange nur die eingeführten Erzeugnisse bei Einhaltung des in der Richtlinie vorgesehenen Satzes als verkehrsfähig angesehen werden.
35. Wie die Kommission zu Recht hervorhebt, ist der Text als solcher nicht eindeutig. Die Wendung "mindestens ..." kann sich rein grammatikalisch auf das Vorgehen der Mitgliedstaaten beziehen, denen damit (nur) eine Untergrenze gezogen wird, es kann jedoch mit demselben Recht als Maßgabe für das Verhalten der Hersteller angesehen werden, das somit nur bei Unterschreiten der 4 v. H.-Grenze als rechtswidrig angesehen wird, nicht bei deren Überschreiten. Diese letztere Auslegungsmöglichkeit wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Richtlinie nach ihrem Artikel 10 sowie nach Artikel 189 des Vertrages an die Mitgliedstaaten gerichtet ist. Es lässt sich eben nicht sagen, ob das Wort "mindestens" die so aufgestellte Pflicht der Mitgliedstaaten betrifft oder die Pflicht, die diese den Herstellern auferlegen müssen.
36. Meines Erachtens bezieht sich der Begriff auf die Etikettierung durch die Hersteller und räumt den Mitgliedstaaten keinen Spielraum ein, anders als die Kommission, die britische und die irische Regierung meinen. Zu Recht weisen die Kläger des britischen Verfahrens darauf hin, daß eine ganz ähnliche Vorschrift, die die Kennzeichnung von Lösemitteln betrifft, schon in Artikel 6 der vorzitierten Richtlinie 73/173 enthalten ist(13). Die Schlußfolgerungen, die der Gerichtshof in der Rechtssache Ratti hinsichtlich der Natur der Harmonisierung gemäß der Richtlinie 73/173 gezogen hat, scheinen durch Artikel 6 dieser Richtlinie nicht beeinträchtigt worden zu sein, da der Gerichtshof auf diese Vorschrift ausdrücklich Bezug nimmt.
37. Ausserdem ist festzustellen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Richtlinie 79/112(14), die unter anderem die Etikettierung von Lebensmitteln regelt, eine Bestimmung vorgesehen hat, die ausdrücklich eine strengere Behandlung der inländischen Produktion vorbehält. Im Anschluß an Artikel 3 Absatz 1 dieser Richtlinie, wonach die Etikettierung der Lebensmittel (vorbehaltlich anderer Modalitäten und Ausnahmen) nur bestimmte "zwingende Angaben" enthält, heisst es in Absatz 2 dieser Vorschrift:
"Abweichend von Absatz 1 dürfen die Mitgliedstaaten einzelstaatliche Vorschriften beibehalten, die die Angabe des Herstellungsbetriebes oder des Verpackungsbetriebes für ihre einzelstaatliche Erzeugung vorschreiben."
38. Anders als in bezug auf Artikel 6 der Richtlinie 73/173 (Rechtssache Ratti) hat der Gerichtshof für Artikel 3 Absatz 2 anerkannt, daß dieser eine Ausnahme von dem Grundsatz der vollständigen Harmonisierung darstellt, wie er in der Richtlinie 79/112 festgelegt wurde. Im Urteil Mathot(15), das am 18. Februar 1987 und damit vor Erlaß der hier streitigen Richtlinie erging, hat der Gerichtshof ausgeführt:
"Tatsächlich sind mit der Richtlinie 79/112 Verpflichtungen in bezug auf die Kennzeichnung und Aufmachung aller in der Gemeinschaft gehandelten Lebensmittel begründet worden, ohne daß ° ausser gemäß Artikel 3 Absatz 2 ° Unterscheidungen nach dem Ursprung dieser Lebensmittel vorgenommen werden dürfen."
39. Die nachfolgenden Überlegungen des Gerichtshofes schränken diese Aussage nicht ein, sondern erläutern nur, daß ein Wirtschaftsteilnehmer keinen Anspruch auf Befreiung von den Umsetzungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats hat, nur weil diese zu Unrecht nicht auf eingeführte Erzeugnisse erstreckt worden sind.
40. Die Rechtsprechung Mathot hat der Gerichtshof übrigens im Urteil SARPP(16) bestätigt.
41. Im Lichte der Praxis, die der Gemeinschaftsgesetzgeber bei früheren Rechtsakten betreffend die Kennzeichnung bestimmter Waren gewählt hat, und im Lichte der unterschiedlichen Folgerungen, die der Gerichtshof an die verschiedenen Formulierungen geknüpft hat, drängt sich der Schluß auf, daß mit der vorliegend behandelten Formulierung den Mitgliedstaaten kein Spielraum zur Festlegung grösserer Flächenerfordernisse eingeräumt werden sollte.
42. Diese Schlußfolgerung stimmt mit der Zielsetzung der Richtlinie überein, sowohl was die Erleichterung des Warenverkehrs als auch was die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen betrifft.
Wie die Klägerinnen des britischen Verfahrens zutreffend hervorgehoben haben, müsste ein Hersteller, der sein Erzeugnis aus dem Mitgliedstaat A, in dem ein strengeres Flächenerfordernis als in der Richtlinie vorgesehen ist, in den Mitgliedstaat B mit derselben Amtssprache wie Mitgliedstaat A ausführen möchte, seine Verpackung ändern, wenn Mitgliedstaat B ein Flächenerfordernis von 4 v. H. genügen lässt. Zwar wäre das nach der Vorschrift des Mitgliedstaats A etikettierte Erzeugnis auch im Mitgliedstaat B verkehrsfähig, ginge man von dem Standpunkt der Kommission und der britischen Regierung aus. Doch würden die Einfuhren gegenüber der inländischen Produktion des Mitgliedstaats B benachteiligt, wenn der Hersteller sich nicht dem dort vorhandenen milderen Standard anpassen würde. Die Liberalisierung des Handels und die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen als Zielsetzungen der Richtlinie würden hier gleichermassen in Frage gestellt.
43. Sicherlich betrifft dieses Phänomen wegen der Verschiedenheit der Amtssprachen der Mitgliedstaaten nur den Handel zwischen wenigen Mitgliedstaaten. Häufig müssen für die Ausfuhr bestimmte Zigarettenpackungen anders etikettiert werden als die für den inländischen Verkauf bestimmten (vgl. Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 4 Absätze 1 und 2). Gerade dies spricht jedoch dafür, daß mit der Festlegung der Flächenerfordernisse in besonderem Masse die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen bezweckt wurde, in dem Sinne, daß in einem Mitgliedstaat hergestellte Erzeugnisse nicht strengeren Regeln unterliegen als die eingeführten Erzeugnisse. Die Auslegung, die die Kommission und die britische Regierung den streitigen Vorschriften geben möchten, stuende in deutlichem Gegensatz zu diesem Zweck. Dieser Schluß ist um so mehr gerechtfertigt, als die Richtlinie, verstanden als Mindestregelung, keine Obergrenze für den v.-H.-Satz bestimmt, den die Mitgliedstaaten festlegen können. Dieser Satz könnte daher ° theoretisch ° zwischen 5 und 100 % liegen. Ich kann mir nicht vorstellen, daß die Verfasser der Richtlinie eine solche Rechtslage schaffen wollten.
44. Wie aus Artikel 4 Absatz 2 in Verbindung mit dem Anhang der Richtlinie erkennbar, haben sie vielmehr, wenn sie Unterschiede in den einzelstaatlichen Bestimmungen hinnehmen wollten, genau den Rahmen für den Spielraum der Mitgliedstaaten abgesteckt. Innerhalb dieses Spielraums weichen die Mitgliedstaaten in Wirklichkeit nicht von der Richtlinie ab, sondern wenden diese ° in erlaubter und vorhersehbarer Weise ° anders an als andere Mitgliedstaaten.
45. Die Natur der hier in Rede stehenden gemeinsamen Regeln legt ein solches Vorgehen auch nahe. Unterschiede in der Strenge von Etikettierungsregeln, die vor dem Konsum des betreffenden Produkts warnen und damit zur Einschränkung dieses Konsums beitragen sollen, können die Chancengleichheit im Wettbewerb besonders stark beeinträchtigen. Insoweit besteht ein Unterschied zwischen Regeln dieser Art und solchen, die die Eigenschaft des Produkts selbst betreffen. Innerstaatliche Vorschriften, die über den in einer Harmonisierungsrichtlinie vorgesehenen Standard hinsichtlich der Eigenschaften des betreffenden Erzeugnisses hinausgehen, können, je nach Fall, einen Wettbewerbsvorteil der in diesem Staat hergestellten Erzeugnisse auf den Märkten der Mitgliedstaaten ° auch der anderen als des Herstellungsstaats ° begründen, wenn mit diesen strengeren Vorschriften ein guter Ruf der betreffenden Erzeugnisse verknüpft wird. Dieser Vorteil kann unter Umständen den Wettbewerbsnachteil, der aus der Anwendung der strengeren Vorschriften auf dem Markt des Herstellungsmitgliedstaats steht, ausgleichen. Ein solcher Mechanismus ist im vorliegenden Fall aber nicht denkbar, da die Warnhinweise gerade dazu da sind, den "Ruf" des Produkts zu beeinträchtigen.
46. Unter diesen Umständen halte ich es nicht für überzeugend, wenn sich die Kommission und die britische Regierung für ihre Ansicht auf den in der 8. Begründungserwägung genannten evolutiven Charakter der Richtlinie sowie auf die Bekämpfung des Tabakkonsums berufen, die die in der 5. Begründungserwägung genannte Entschließung(17) als vorrangiges Ziel des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms gegen Krebs bezeichnet.
47. Vielleicht hätte es im Sinne des Gesundheitsschutzes, dessen Verstärkung die 8. Begründungserwägung im Zuge späterer Maßnahmen vorbehält, zweckmässig sein können, ein anderes System vorzusehen. Ein solcher Wille der Richtlinienverfasser kommt jedoch in Wortlaut und Aufbau dieses Rechtsakts nicht zum Ausdruck. Der Gerichtshof kann sich aber für seine Auslegung nur auf objektive und damit nachprüfbare Anhaltspunkte stützen.
48. Im Ergebnis schlage ich vor, auf die Frage des High Court wie folgt zu antworten:
Nach den Artikeln 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie 89/622 müssen die Mitgliedstaaten für alle Zigarettenpackungen vorschreiben, daß die Angaben über Nikotin- und Teergehalt und die Warnhinweise gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 mindestens 4 v. H. der jeweiligen Packungsseite einnehmen. Sie können keinen höheren Flächenanteil verlangen, selbst wenn sie dieses strengere Erfordernis auf ihre inländische Produktion beschränken.
Zur ersten Frage des Consiglio di Stato
49. Die erste Frage des Consiglio di Stato betrifft Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie über den allgemeinen Warnhinweis bei anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten. Er bestimmt:
"Bei anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten ist der allgemeine Warnhinweis nach Absatz 1 an ins Auge fallender Stelle auf einem kontrastierenden Hintergrund gut sichtbar, deutlich lesbar und unverwischbar aufzudrucken oder unablösbar anzubringen. Er darf auf keinen Fall durch andere Angaben oder Bildzeichen verdeckt oder getrennt werden."
Im Gegensatz zu der Vorschrift über Zigarettenpackungen, dem vorhin zitierten Artikel 4 Absatz 4(18), enthält die Vorschrift keine ausdrückliche Bestimmung des v.-H.-Anteils, den der Hinweis, bezogen auf eine Packungsseite oder andere Fläche, einnehmen muß.
50. Dazu fragt uns der Consiglio di Stato:
"Ist Artikel 4 der Richtlinie 89/622/EWG vom 13. November 1989 dahin auszulegen, daß die nationale Behörde anordnen kann, daß auf anderen Verpackungen von Tabakerzeugnissen als auf Zigarettenpackungen der allgemeine Warnhinweis im Sinne des Absatzes 1 dieses Artikels mindestens 4 v. H. der Fläche, auf der er angebracht ist, einnimmt?"
51. Anders als die söben behandelte Frage wirft diese das Problem des Gestaltungsspielraums der Mitgliedstaaten nicht unter dem Aspekt einer in die Richtlinie eingefügten Befugnis sondern unter dem Aspekt der Tragweite der Harmonisierung auf. Der Text von Artikel 4 Absatz 5 besagt nämlich in keiner Weise, daß die Mitgliedstaaten in diesem oder jenem Rahmen unterschiedliche Regelungen treffen können. Daraus ergibt sich: Entweder das Flächenerfordernis fällt unter die durch Artikel 4 Absatz 5 geschaffene Harmonisierung, so daß es gegen diese Vorschrift verstösst. Dann ist es in keinem Falle zulässig, weder in bezug auf inländische noch auf eingeführte Produkte. Oder es fällt, wiederum für beide Arten von Erzeugnissen, ausserhalb des harmonisierten Bereichs. Dann kann es nicht mehr an der Richtlinie sondern nur an den Artikeln 30 und 36 gemessen werden, die ihrerseits nur eingeführte Produkte betreffen.
52. Meines Erachtens wird ein solches Erfordernis von der Harmonisierung in dem Sinne erfasst, daß Artikel 4 Absatz 5 es stillschweigend aber deutlich ausschließt.
53. Wie sich aus Artikel 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie ergibt, war ihren Verfassern das Problem der Flächenerfordernisse bekannt. Es muß daher davon ausgegangen werden, daß sie im Falle des Artikels 4 Absatz 5 bewusst auf eine Regelung in diesem Sinne verzichtet haben. Dieser Schluß drängt sich um so mehr auf, als der Hinweis auf Artikel 4 Absatz 5 an einer (ins Auge fallenden) "Stelle" der Packung angebracht sein muß. Artikel 3 Absätze 1 und 3 sowie 4 Absätze 1, 2 und 4 gehen dagegen davon aus, daß die Hinweise die "Seiten" dieser Packungen ° zu einem bestimmten Prozentsatz dieser "Seiten" ° bedecken. Ferner ergänzt ein Erfordernis der hier diskutierten Art die Regelungen über die Sichtbarkeit und Lesbarkeit, die in Artikel 3 Absatz 3 und in Artikel 4 Absätze 4 und 5 jeweils in ähnlicher Weise enthalten sind: Unterhalb einer bestimmten absoluten Grösse können die Schriftzeichen von einem durchschnittlichen Verbraucher nicht mehr entziffert werden; unterhalb einer bestimmten relativen Grösse könnten sie dessen Aufmerksamkeit entgehen, da sie im Verhältnis zur Grösse der Packung als unbedeutend erscheinen.
54. Die hier vertretene Ansicht wird schließlich auch durch die Vorarbeiten(19) bestätigt, die zeigen, daß das zunächst erwogene Flächenerfordernis für andere Erzeugnisse als Zigaretten später (anscheinend aus praktischen Gründen) fallengelassen wurde. Auch hat die Richtlinie 92/41(20) dann Artikel 4 Absatz 5 dahin geändert, daß jeder der geforderten Warnhinweise "1 v. H. der Gesamtfläche der Verpackung" einnehmen muß.
55. Auf die erste Frage des Consiglio di Stato schlage ich folgende Antwort vor:
Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 89/622 lässt es nicht zu, daß die Mitgliedstaaten im Falle von anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten vorschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis im Sinne von Absatz 1 dieses Artikels mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist.
Zur zweiten und dritten Frage des Consiglio di Stato
56. Diese Fragen betreffen Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie, der hinsichtlich der sogenannten spezifischen Warnhinweise auf Zigarettenpackungen folgendes bestimmt:
"Bei Zigarettenpackungen müssen auf der anderen Breitseite(21), in der (den) Amtssprache(n) des Landes der letzten Vermarktungsstufe alternierend spezifische Warnhinweise angebracht werden, wobei wie folgt vorzugehen ist:
° Jeder Mitgliedstaat stellt ausschließlich aus den im Anhang aufgeführten Warnhinweisen eine eigene Liste auf;
° die ausgewählten spezifischen Warnhinweise werden auf die Packungen aufgedruckt, wobei ° mit einer Toleranz von ca. 5 v. H. ° zu gewährleisten ist, daß jeder Hinweis mit gleicher Häufigkeit auf den Packungen erscheint."
57. Dazu fragt das innerstaatliche Gericht:
Ist Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622/EWG vom 13. November 1989 dahin auszulegen, daß er die Anbringung nur eines spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt, oder dahin, daß er die Anbringung einer grösseren Anzahl spezifischer Warnhinweise vorschreibt?
Wenn [die vorige Frage] dahin zu beantworten ist, daß die Gemeinschaftsrichtlinie an sich nicht mehr als einen spezifischen Warnhinweis auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt, bleibt die nationale Behörde dann dennoch befugt, die Anbringung einer grösseren Anzahl spezifischer Warnhinweise auf jeder Packung vorzuschreiben?
58. Beide Fragen sind durch eine sprachliche Zweideutigkeit von Artikel 4 Absatz 2 begründet. Diese Vorschrift verwendet nämlich den Begriff "Warnhinweis" nur im Plural. Während der Sinn dieses Plurals im ersten Gedankenstrich ohne weiteres klar wird, da dort auf die "im Anhang aufgeführten Warnhinweise" Bezug genommen wird, verwirrt der Text des Einleitungssatzes und des zweiten Gedankenstrichs, die nämlich ohne nähere Erläuterung von "Warnhinweise(n)" sprechen, die auf Zigarettenpackungen "angebracht" beziehungsweise "aufgedruckt" werden müssen.
59. Mehrere Möglichkeiten sind theoretisch denkbar.
° Die Richtlinie verlangt nur einen Warnhinweis. In diesem Fall kann das Erfordernis, daß mehr als ein Hinweis angebracht werden muß, zulässig oder ausgeschlossen sein.
° Die Richtlinie verlangt mehrere Warnhinweise, mindestens also zwei. Logisch bedeutet dies, daß die Mitgliedstaaten die Richtlinie auch erfuellen, wenn sie mehr als zwei Hinweise verlangen.
60. Ich verstehe den ausgelegten Text dahin, daß nur ein Warnhinweis gefordert werden muß, daß jedoch mehr als ein Warnhinweis auch nicht verlangt werden kann.
61. Denn jede Lösung, die den Mitgliedstaaten auch nur gestatten würde, mehr als einen Hinweis zu verlangen, führte dazu, daß die Zahl der Hinweise, die zulässigerweise verlangt werden können, nicht nach objektiven Kriterien begrenzt werden kann. Damit fehlt es an einem Rahmen der Vorschriften, von denen angenommen werden kann, daß sie die Verfasser der Richtlinie bewusst als gleichwertig ansehen.
62. Schließlich würde, bei anderer Auslegung, die Anwendung des Artikels 4 Absatz 4 geradezu unüberwindliche Probleme aufwerfen. Es bliebe nämlich völlig unklar, worauf sich die Prozentzahl 4 v. H. (ob auf jeden Hinweis oder auf alle Hinweise zusammen) bezöge und wie im Falle mehrerer Hinweise in Mitgliedstaaten mit zwei oder drei Amtssprachen zu verfahren ist.
63. Diese Überlegungen führen zu folgender Antwort auf die zweite und dritte Frage des Consiglio di Stato:
Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 ist dahin auszulegen, daß er die Anbringung eines spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt und daß die Mitgliedstaaten keine grössere Anzahl solcher Hinweise je Packung verlangen können.
C ° Schlussantrag
64. Im Ergebnis schlage ich Ihnen vor, auf die in den Rechtssachen C-222/91 und C-11/92 vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
In der Rechtssache C-222/91:
1) Artikel 4 Absatz 5 der Richtlinie 89/622 lässt es nicht zu, daß die Mitgliedstaaten im Falle von anderen Tabakerzeugnissen als Zigaretten vorschreiben, daß der allgemeine Warnhinweis im Sinne von Absatz 1 dieses Artikels mindestens 4 v. H. der Fläche einnimmt, auf der er angebracht ist.
2) Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 89/622 ist dahin auszulegen, daß er die Anbringung eines spezifischen Warnhinweises auf jeder Zigarettenpackung vorschreibt, und daß die Mitgliedstaaten keine grössere Anzahl solcher Hinweise je Packung verlangen können.
In der Rechtssache C-11/92:
Nach Artikel 3 Absatz 3 und 4 Absatz 4 der Richtlinie 89/622 müssen die Mitgliedstaaten für alle Zigarettenpackungen vorschreiben, daß die Angaben über Nikotin- und Teergehalt und die Warnhinweise gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 mindestens 4 v. H. der jeweiligen Packungsseite einnehmen. Sie können keinen höheren Flächenanteil verlangen, selbst wenn sie diese strengere Erfordernis auf ihre inländische Produktion beschränken.
(*) Originalsprache: Deutsch.
(1) ° ABl. L 359, S. 1.
(2) ° Es handelt sich um die erste Vorlage dieses Hohen Gerichts.
(3) ° Urteil vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89 (Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867).
(4) ° Randnr. 23 des Urteils.
(5) ° Urteil vom 5. April 1979 in der Rechtssache C-148/78 (Ratti, Slg. 1979, 1629).
(6) ° Richtlinie des Rates vom 4. Juni 1973, ABl. L 189, S. 7.
(7) ° Hervorhebung von mir.
(8) ° Urteil vom 25. November 1992 in der Rechtssache C-376/90 (Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-6153).
(9) ° Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 80/836/Euratom des Rates vom 15. Juli 1980, ABl. L 246, S. 1.
(10) ° Randnrn. 18 und 19 des Urteils.
(11) ° Randnrn. 24 bis 27 des Urteils.
(12) ° Absatz 3 lautet:
Die Mitgliedstaaten können vorsehen, daß bei den Warnhinweisen der Absätze 1 und 2 angegeben wird, von welcher Stelle sie ausgehen.
(13) ° In Artikel 6 Absatz 1 heisst es:
(1) Befindet sich die in Artikel 5 vorgeschriebene Kennzeichnung auf einem Kennzeichnungsschild, so ist dieses auf einer oder mehreren Flächen der Verpackung so anzubringen, daß es waagerecht gelesen werden kann, wenn die Verpackung in üblicher Weise hergestellt wird. Für die Abmessungen des Kennzeichnungsschildes gelten folgende Formate:
Fassungsvermögen der Format
Verpackung
° bis 3 l möglichst 52 X 74 mm
° über 3 l bis 50 l mindestens 74 X 105 mm
° über 50 l bis 500 l mindestens 105 X 148 mm
° über 500 l mindestens 148 X 210 mm
Jedes Symbol muß mindestens ein Zehntel der Fläche des Schildes einnehmen. Das Kennzeichnungsschild muß mit seiner ganzen Oberfläche an der die Zubereitung unmittelbar enthaltenden Verpackung haften.
(14) ° Richtlinie des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, ABl. L 33 vom 8.2.1979, S. 1.
(15) ° Urteil vom 18. Februar 1987 in der Rechtssache 98/86 (Ministère public/Mathot, Slg. 1987, 809, Randnr. 11).
(16) ° Urteil vom 12. Dezember 1990 in der Rechtssache C-241/89 (SARPP, Slg. 1990, I-4695, Randnr. 16).
(17) ° Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 7. Juli 1986 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften gegen den Krebs, ABl. C 184, S. 19.
(18) ° Oben, Nr. 32.
(19) ° Vgl. den Vorschlag der Kommission (KOM[87] 719 endg.), ABl. C 48 vom 20.2.1988, S. 8; die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, ABl. C 237 vom 12.9.1988, S. 43; den geänderten Vorschlag der Kommission (KOM[88] 845 endg.), ABl. C 62 vom 11.3.1989, S. 12).
(20) ° Richtlinie des Rates vom 15. Mai 1992 zur Änderung der Richtlinie 89/622/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen, ABl. L 158, S. 30.
(21) ° Derjenigen, die der am ehesten ins Auge fallenden Seite im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 gegenüberliegt.