62000CC0027_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Entrambe le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano la validità della disciplina contenuta nel regolamento (CE) n. 925/99. Il detto regolamento limita, ai fini della protezione contro l'inquinamento acustico, l'impiego di aeromobili negli aeroporti europei. Si chiede alla Corte di giustizia se sia legittimo che il regolamento escluda dall'applicabilità di tali limitazioni apparecchi interamente equipaggiati con nuovi motori solamente qualora i motori stessi possiedano un cosiddetto coefficiente di diluizione pari o superiore a tre, mentre un coefficiente minore determina l'applicazione delle limitazioni all'impiego . La Omega intende equipaggiare i Boeing 707 con nuovi reattori con un coefficiente di diluizione pari a 1,74 . Secondo la Omega, tuttavia, per effetto di ulteriori interventi di carattere tecnico tali apparecchi non sarebbero più rumorosi, risultando inoltre più economici e meno inquinanti.
II - Contesto normativo
A - Il regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 1999, n. 925, relativo all'immatricolazione e all'impiego nella Comunità di alcuni tipi di aerei subsonici civili a reazione che sono stati modificati e ricertificati conformi alle norme del volume I, parte II, capitolo 3, dell'allegato 16 della Convenzione sull'aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993) (in prosieguo: il «regolamento»)
2. Il regolamento mira a ridurre l'inquinamento acustico negli aeroporti della Comunità mediante la fissazione di una disciplina relativa all'immatricolazione e all'impiego di aerei di meno recente costruzione riequipaggiati di motori con emissioni sonore ridotte. Per quanto attiene alla collocazione di tale regolamento nel diritto internazionale e nel diritto comunitario, nella relazione del deputato del Parlamento europeo sig. José Valverde López si legge quanto segue:
«Nel campo della regolamentazione delle emissioni sonore degli aerei, un documento di importanza centrale è rappresentato dalla convenzione di Chicago sull'aviazione civile internazionale, che classifica gli aeromobili esistenti in tre categorie o capitoli.
Il capitolo 1 comprende i velivoli che già alla loro epoca erano fra i più rumorosi e di cui oggi non é più consentito l'impiego.
Per gli aerei del capitolo 2, la direttiva 92/14/CEE prevede un progressivo divieto di utilizzazione tra l'aprile 1995 e l'aprile 2002. A partire dal 1° aprile 2002 non potrà più essere utilizzato nell'UE nessuno dei velivoli del capitolo 2, neppure quelli che attualmente beneficiano di una deroga in base all'allegato della predetta direttiva. Questi aerei del capitolo 2 possono tuttavia essere modificati mediante i cosiddetti "hushkit" (impianti di conversione per l'insonorizzazione), in modo da diventare meno numerosi e da poter essere classificati nella terza categoria (capitolo 3).
Ma questi aerei provvisti di silenziatore rispettano solo di stretta misura le norme del capitolo 3, e non sono quindi realmente paragonabili ai "veri" aerei di questo capitolo. Non solo essi sono rumorosi in confronto a questi ultimi, e producono quindi un notevole inquinamento acustico nei dintorni degli aeroporti, ma anche per quanto riguarda le emissioni di CO2 e di altre sostanze nocive essi sono più inquinanti dei moderni velivoli del capitolo 3. Tanto il consumo di combustibile quanto le emissioni di monossido di carbonio e di ossidi di azoto degli aerei del capitolo 2 dotati di silenziatore sono considerevolmente più elevati di quelli dei veri aerei del capitolo 3 (di una percentuale che arriva, rispettivamente, al 50% e al 30%)».
3. Oggetto della presente controversia non è peraltro la modifica dei motori mediante utilizzazione di c.d. «hushkits», bensì il completo riequipaggiamento degli apparecchi con nuovi motori. Il regolamento vieta l'impiego negli aereoporti della Comunità di aerei modificati, qualora tale modifica non sia consistita nel completo riequipaggiamento degli apparecchi con motori con coefficiente di diluizione pari o superiore a 3. Conseguentemente, aerei equipaggiati con nuovi motori con coefficiente di diluizione inferiore a 3 non possono essere utilizzati, in linea di principio, nella Comunità. É peraltro consentito l'ulteriore impiego solamente di apparecchi di precedente costruzione già utilizzati nel territorio della Comunità alla data di entrata in vigore del regolamento.
4. Ai fini della comprensione del significato del coefficiente di diluizione appare opportuno illustrare brevemente le modalità di funzionamento dei reattori turbofan (in italiano detti anche: «turbogetto a doppio flusso»).
5. I motori degli aerei a reazione generano principalmente due tipi di rumore. Parte del rumore proviene dagli elementi meccanici dei motori, parte - tradizionalmente quella prevalente - viene generata dall'aria espulsa dal reattore nell'impatto con l'aria circostante. Tale getto di aria genera la spinta di un motore a reazione ed è caratterizzato da elevata temperatura ed elevata velocità. Quanto più elevati sono questi valori rispetto all'aria circostante, tanto maggiore è il rumore generato.
6. In un motore turbofan il rumore causato dal getto espulso dalla turbina viene ridotto, in quanto, accanto alla corrente d'aria ad alta velocità proveniente dalla turbina centrale (la turbina vera e propria), una seconda corrente d'aria a velocità inferiore percorre un condotto di aria attorno al corpo centrale della turbina (corrente secondaria). Tale corrente secondaria viene generata da un compressore posto anteriormente al motore. Il compressore contribuisce alla spinta globale del reattore. La corrente secondaria riduce l'impatto della corrente primaria con l'aria circostante al momento dell'uscita dal reattore. Conseguentemente il rumore causato dal getto espulso dalla turbina è inferiore a quanto non sarebbe senza la corrente secondaria. Quanto maggiore è la corrente secondaria rispetto a quella primaria, tanto minore è il rumore provocato . Il coefficiente di diluizione pari a 3 assunto dal regolamento quale valore limite sta ad indicare che la corrente secondaria è tre volte maggiore rispetto a quella primaria. Nei motori che la Omega intende utilizzare la corrente secondaria non è invece nemmeno pari al doppio di quella primaria.
7. La Omega Ltd deduce, senza essere contraddetta in merito, che l'incremento della corrente secondaria richiederebbe peraltro anche un compressore più grande nella parte anteriore del motore. Quanto più grande sarebbe tale compressore, tanto più elevato risulterebbe il rumore. Il rumore generato dal compressore inciderebbe in misura maggiore all'atterraggio, in quanto la minor velocità del rotore del compressore genererebbe un flusso d'aria meno aerodinamico e quindi più rumoroso .
8. Il divieto di apparecchi modificati riequipaggiati con motori con coefficiente di diluizione inferiore a tre si evince dall'art. 3 del regolamento nel combinato disposto con la definizione di cui all'art. 2, nn. 1 e 2.
9. L'art. 3, intitolato «Velivoli non conformi», così recita:
«1. I velivoli subsonici civili a reazione ricertificati non sono immatricolati nel registro nazionale di uno Stato membro a decorrere dalla data di applicazione del presente regolamento.
2. Il paragrafo 1 non si applica ai velivoli subsonici civili a reazione immatricolati nel registro di uno Stato membro alla data di applicazione del presente regolamento e che sono da allora immatricolati nella Comunità.
3. Fatte salve le disposizioni della direttiva 92/14/CEE, in particolare il paragrafo 2 dell'articolo 2, a decorrere dal 10 aprile 2002 non è consentito l'impiego, negli aeroporti del territorio della Comunità, di velivoli subsonici civili a reazione ricertificati, immatricolati in un paese terzo, a meno che l'operatore di tali velivoli possa provare che essi risultano immatricolati nel registro di tale paese terzo alla data di applicazione del presente regolamento e sono stati posti in esercizio nel territorio della Comunità anteriormente a tale data, tra il 10 aprile 1995 e la data di applicazione del presente regolamento.
4. I velivoli subsonici civili a reazione ricertificati immatricolati nei registri degli Stati membri non possono essere utilizzati negli aeroporti nel territorio della Comunità a decorrere dal 10 aprile 2002, a meno che essi siano stati utilizzati in tale territorio anteriormente alla data di applicazione del presente regolamento».
10. L'art. 2, n. 1 del regolamento definisce in primo luogo un «velivolo subsonico civile a reazione», ai sensi del regolamento stesso, quale «velivolo subsonico civile a reazione [...], dotato di motori con coefficiente di diluizione inferiore a 3». Già in tale definizione il coefficiente di diluizione inferiore a 3 viene assunto a criterio di delimitazione. Velivoli subsonici civili a reazione equipaggiati con motori con coefficiente di diluizione maggiore non rientrano affatto nella sfera di applicazione del regolamento.
11. L'art. 2, n. 2, del regolamento, definisce un «veicolo subsonico civile a reazione ricertificato» quale
«velivolo subsonico civile a reazione originariamente certificato conforme alle norme del capitolo 2 o a norme equivalenti, o originariamente sprovvisto di certificato acustico, che sia stato modificato per soddisfare le norme del capitolo 3, sia direttamente mediante modifiche tecniche, sia indirettamente mediante restrizioni operative; i velivoli subsonici civili a reazione che originariamente potevano ottenere solo una duplice certificazione di conformità alle norme del capitolo 3 attraverso restrizioni di peso devono essere considerati come aeromobili ricertificati; i velivoli subsonici civili a reazione modificati per soddisfare le norme del capitolo 3 mediante la completa sostituzione dei motori con motori con coefficiente di diluizione pari o superiore a 3 (il corsivo è mio) non sono considerati aerei ricertificati».
12. Per quanto riguarda i detti «capitoli», si tratta, ai sensi dell'art. 2, n. 3, del regolamento, delle «norme di rumorosità definite nel volume I, parte II, capitolo 2 e rispettivamente capitolo 3 dell'allegato 16 della convenzione sull'aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993)».
13. Il quinto ed il sesto considerando del regolamento indicano i motivi alla base del divieto sancito dal regolamento stesso nei seguenti termini:
«(5) [...] i tipi più vecchi di velivoli, modificati per migliorare il loro livello di certificazione delle emissioni sonore, sotto il profilo della rumorosità hanno prestazioni che sono notevolmente più sfavorevoli, a parità di massa, di quelle dei moderni tipi di velivoli che hanno ottenuto sin dall'origine una certificazione di conformità alle norme del volume I, parte II, capitolo 3 dell'allegato 16 della convenzione sull'aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993); (...) tali modifiche prolungano la vita di un velivolo che in linea di massima sarebbe stato ritirato dal servizio e tendono ad aumentare la quantità di emissioni gassose e il consumo di combustibile dei motori di aerei di tecnologia meno recente; (...) ai velivoli possono essere sostituiti i motori per raggiungere prestazioni sotto il profilo della rumorosità paragonabili a quelle dei velivoli che hanno ottenuto sin dall'origine una certificazione di conformità ai requisiti del capitolo 3;
(6) [...] una regola che vieti l'iscrizione di tali tipi meno recenti e modificati di velivoli nei registri degli Stati membri a decorrere dalla data di applicazione del presente regolamento può essere considerata una misura di protezione volta ad evitare un ulteriore deterioramento della situazione sotto il profilo delle emissioni sonore nei pressi degli aeroporti comunitari, nonché a migliorare la situazione per quanto riguarda il consumo di combustibile e le emissioni gassose».
14. La posizione comune del Consiglio del 16 novembre 1998 giustifica l'introduzione del passo relativo ai velivoli modificati nei seguenti termini:
«Il Consiglio ha per di più escluso esplicitamente i velivoli il cui motore sia stato interamente sostituito, poiché raggiungono prestazioni di rumorosità paragonabili a quelle dei velivoli che hanno ottenuto sin dall'origine una certificazione di conformità ai requisiti del capitolo 3».
15. Le ragioni per le quali il Consiglio abbia imposto un coefficiente di diluizione pari o superiore a tre non vengono indicate.
B - La normativa dell'Organizzazione mondiale per il commercio (OMC)
16. L'art. 2 dell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi prevede quanto segue:
«2.2. I membri faranno in modo che i regolamenti tecnici non vengano elaborati, adottati o applicati in modo da creare o da conseguire l'effetto di indebiti ostacoli al commercio internazionale.
(...)
2.3. Non sono da mantenere in essere quei regolamenti tecnici (...) [i cui] obiettivi possano essere oggetto di regolamenti meno restrittivi.
2.4. Quando siano necessari regolamenti tecnici ed esistano [...] norme internazionali appropriate, i membri utilizzeranno tali norme o le parti pertinenti delle stesse come base dei loro regolamenti tecnici, tranne nei casi in cui tali norme internazionali o parti delle stesse fossero strumenti inefficaci e inadeguati per il conseguimento di obiettivi legittimi, ad esempio a causa di fattori climatici o geografici fondamentali o di problemi tecnologici fondamentali.
(...)
2.8. Nei casi in cui lo ritengano opportuno, i membri definiranno i regolamenti tecnici basandosi sui requisiti del prodotto in funzione delle sue prestazioni piuttosto che della sua concezione o delle sue caratteristiche descrittive».
III - I fatti
17. Le cause principali sono state avviate dalla Omega Ltd unitamente a talune imprese ad essa collegate. In prosieguo verrà fatto riferimento unicamente alla Omega Ltd.
18. Come si evince dall'ordinanza di rinvio relativa al procedimento C-27/00, la Omega Ltd. opera nel commercio di aeromobili, principalmente del tipo Boeing 707, ed in attività connesse, quali, ad esempio, la manutenzione di motori di aeroplani. La Omega ha realizzato un programma diretto alla progressiva sostituzione dei motori di apparecchi del tipo 707 con motori di nuova fabbricazione aventi coefficiente di diluizione pari a 1,74. Gli aereoplani così modificati verranno indicati in prosieguo quali 707 Omega.
19. Gli aeroplani oggetto di tale programma non operano attualmente nella Comunità né fanno scalo negli aeroporti della medesima. Non potrebberoro quindi trovare applicazione nei loro confronti le norme transitorie contenute nell'art. 3 del regolamento. Tali aerei, nella configurazione prevista, non potrebbero operare nella Comunità. Per tale motivo, il 707 Omega non risulterebbe conveniente, sotto il profilo commerciale, per gli evenutali clienti.
20. La Omega Ltd sostiene che i propri aeroplani modificati soddisferebbero le stesse norme relative alle emissioni acustiche e gassose prescritte per gli aeroplani non esclusi. I suoi programmi di riequipaggiamento dei Boeing 707 con nuovi motori verrebbero ad essere completamente paralizzati dal regolamento; conseguentemente, non sarebbe ora più in grado di garantire il finanziamento del programma di sostituzione dei motori e si troverebbe esposta a gravi danni economici.
21. Nel procedimento dinanzi alla Corte di giustizia la Omega Ltd ha esposto ulteriori elementi sottesi ai propri progetti. Il programma di modifica sarebbe stato reso pubblico già nel settembre 1996.
22. Prima della decisione, la Omega Ltd avrebbe preso in esame l'impiego di altri motori con un più elevato coefficiente di diluizione. Dal momento che l'impiego di siffatti motori avrebbe presupposto ampie e costose modifiche delle superfici alari, la scelta sarebbe caduta sul motore ora in uso.
23. Sino ad ora vi sarebbero stati solo tre programmi di completo riequipaggiamento di aerei civili . Il programma della Omega Ltd sarebbe stato l'unico esistente al tempo del progetto e della emanazione del regolamento.
IV - Questioni pregiudiziali
24. La High Court of Justice britannica osserva nella ordinanza di rinvio pregiudiziale:
«la Omega fa valere sei motivi di invalidità del regolamento. La High Court, dopo aver esaminato la domanda e le prove, ritiene che tre di tali motivi meritino di essere sottoposti alla Corte di giustizia. Essi vengono espressi nelle tre parti della questione proposta alla Corte di giustizia. La High Court ha respinto, ritenendoli insostenibili, gli altri tre motivi dedotti dalla Omega, attinenti rispettivamente alla discriminazione, al legittimo affidamento ed alla violazione della Convenzione internazionale per l'aviazione civile, firmata a Chicago il 7 dicembre 1944».
25. Essa chiede pertanto alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione:
Se l'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 925/99 sia invalido, nei limiti in cui definisce i «velivoli subsonici civili a reazione ricertificati» in modo tale che i velivoli riequipaggiati «con motori con coefficiente di diluizione pari o superiore a 3» non sono assoggettati ai divieti imposti dal regolamento, mentre i velivoli interamente riequipaggiati con motori aventi un coefficiente di diluizione inferiore a 3 sono assoggettati a divieti, alla luce in particolare:
i) dell'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 253 del Trattato CE;
ii) del principio generale di proporzionalità;
iii) dei diritti che i singoli possano far valere in base all'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio e/o all'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi.
26. La High Court irlandese fa presente di essere stata investita di una controversia che implica la questione relativa alla validità del regolamento. Non essendo competente ai fini della decisione di tale questione, chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:
«Se l'art. 2, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 925/99, relativo all'immatricolazione e all'impiego nella Comunità di alcuni tipi di aerei subsonici civili a reazione che sono stati modificati e ricertificati conformi alle norme del volume I, parte II, capitolo 3, dell'allegato 16 della convenzione sull'aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993) sia invalido, nei limiti in cui definisce i "velivoli subsonici civili a reazione ricertificati" in modo da includere i "velivoli subsonici civili a reazione" ai sensi della definizione di cui all'art. 2, n. 1, del regolamento, modificati per soddisfare le norme del capitolo 3 mediante la completa sostituzione dei motori con motori con coefficiente di diluizione inferiore a 3, alla luce in particolare:
i) dell'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 253 del Trattato CE;
ii) del principio di eguaglianza;
iii) del principio di proporzionalità;
iv) della compatibilità della detta disposizione con l'Accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale per il commercio, ed in particolare con l'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi ad esso allegato?»
27. Con la domanda di pronuncia pregiudiziale la High Court di Dublino, richiamando la causa C-27/00, già pendente, chiedeva la trattazione congiunta accelerata di entrambe le cause.
V - Analisi
A - L'obbligo di motivazione
Analisi da parte dei giudici di rinvio e argomenti delle parti
28. Nell'ordinanza di rinvio pregiudiziale della High Court di Londra si contesta l'assoluta mancanza di motivazione della normativa controversa.
29. La Omega Ltd ritiene incomprensibile la ragione per cui la normativa controversa sia stata inserita nel progetto del regolamento nel novembre del 1998. La Omega Ltd espone dettagliatamente che la motivazione non conterrebbe alcun riferimento ai seguenti profili:
- i motivi per i quali il regolamento prende in considerazione la sostituzione dei motori;
- i motivi per i quali viene assunto a criterio scriminante il coefficiente di diluizione;
- i motivi per i quali il valore limite corrisponde ad un coefficiente di diluizione pari a 3;
- i motivi per i quali, contrariamente alla prassi consueta della normativa comunitaria, uno standard non fa riferimento alle prestazioni effettive, ma alla tecnica di costruzione;
- i motivi per i quali, in violazione dell'Accordo OMC sugli ostacoli tecnici agli scambi, il regolamento sostituisce gli standard internazionali introdotti - capitolo 3 degli allegati alla Convenzione di Chicago - con un nuovo criterio; e
- i motivi per i quali l'attività commerciale di un'impresa viene così radicalmente compromessa, a fronte di un così scarso vantaggio, se non addirittura di uno svantaggio per la Comunità.
30. La Omega Ltd avrebbe appreso all'inizio di settembre del 1998 del progetto di introdurre il criterio del coefficiente di diluizione ed avrebbe subito iniziato a far presenti i propri interessi alla Commissione, ai deputati del Parlamento europeo ed ai rappresentanti degli Stati membri.
31. Le altre parti osservano, richiamando la giurisprudenza, che la motivazione di un regolamento di portata generale può essere limitata all'indicazione della situazione generale che ha condotto alla sua adozione ed alla descrizione degli obiettivi generali che il regolamento stesso è diretto a conseguire. Non sarebbe invece necessario motivare ogni scelta tecnica contenuta nel regolamento. Esse sostengono che la motivazione del regolamento espone in modo sufficientemente chiaro i suoi obiettivi e la situazione pregressa, mentre la decisione di fissare un coefficiente di diluizione pari a 3 costituisce una misura tecnica per il conseguimento di tali obiettivi. In un regolamento di portata generale tali elementi non dovrebbero essere necessariamente sorretti da specifica motivazione.
32. La Commissione, il Consiglio ed il governo del Regno Unito sottolineano che il coefficiente di diluizione è stato già utilizzato in altri regolamenti a livello comunitario e nell'ambito dell'International Civil Aviation Organization (Organizzazione internazionale dell'aviazione civile; in prosieguo: l'«ICAO»). Tale impiego sarebbe noto alle imprese attive nel trasporto aereo.
33. Il governo del Regno Unito ritiene, infine, inammissibile che, nel valutare la motivazione del regolamento, vengano prese in considerazione le pretese contraddizioni delle motivazioni insite nella posizione comune del Consiglio per l'introduzione della normativa controversa. Né il Consiglio sarebbe tenuto a motivare le modifiche di un atto rispetto alla proposta della Commissione. Inoltre, la suddetta osservazione non conterrebbe alcun parere circa il significato del coefficiente di diluizione ai fini della riduzione del rumore.
Parere
34. Secondo costante giurisprudenza, le esigenze di motivazione di atti di portata generale hanno natura limitata. In tal senso la Corte di giustizia, nella sentenza relativa alla direttiva sull'orario di lavoro, ha osservato che:
«è vero che la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato CE [divenuto art. 253 CE] deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto controverso, per consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo, ma non si richiede che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti (...)» .
35. Nella sentenza ivi citata relativa alla causa C-122/94 la Corte ricordava che «(...) Se l'atto (...) contestato dà conto dell'obiettivo essenziale perseguito dall'istituzione, sarà superfluo richiedere una motivazione specifica per ciascuna delle scelte tecniche da essa operate» .
36. La Corte sottolinea dunque costantemente che «trattandosi di atti destinati ad un'applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall'altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge» .
37. Dai considerando del regolamento emergono sia la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione, sia gli obiettivi perseguiti dalla Comunità con il regolamento. La situazione è caratterizzata dall'inquinamento provocato dal traffico aereo negli aeroporti comunitari. L'obiettivo perseguito dal regolamento consiste nella riduzione della rumorosità degli aerei, delle emissioni di agenti inquinanti e del consumo di combustibile.
38. Nei considerando si afferma, inoltre, che il regolamento deve introdurre misure più severe di quanto non emerga dal solo capitolo 3. A termini del quinto considerando il raggiungimento degli standard di cui al capitolo 3 mediante modifica dei velivoli conduce a risultati peggiori rispetto ai moderni tipi di velivoli. In tal modo viene motivata la deroga rispetto agli standard di cui al capitolo 3.
39. Già con l'introduzione del criterio della modifica il regolamento si discosta dalla prassi normativa, generale secondo la Omega Ltd, secondo la quale gli standard farebbero riferimento alle prestazioni effettive. Al pari della sostituzione dei motori, la modifica non costituisce una caratteristica di prestazione, bensì di costruzione.
40. Infine, nel quinto considerando si osserva parimenti, senza restrizioni, che i velivoli ai quali sono sostituiti i motori possono raggiungere le stesse prestazioni dei moderni tipi di velivoli. Il coefficiente di diluizione non viene menzionato.
41. Solo nella definizione di velivoli subsonici civili a reazione e di velivoli subsonici civili a reazione ricertificati, di cui all'art. 2, nn. 1) e 2), del regolamento, si ricorre al coefficiente di diluizione pari a 3 per delimitare i tipi di velivoli oggetto della direttiva. Il ricorso a tale criterio non viene motivato espressamente.
42. Deve peraltro dubitarsi che la mancanza di una siffatta motivazione precluda ai destinatari del regolamento informazioni che debbono essere rese note nell'ambito della motivazione di un regolamento. Alla luce del contesto complessivo del regolamento deve concludersi che il legislatore si sia basato sull'assunto secondo cui i nuovi motori con coefficiente di diluizione inferiore a 3 presentino valori di inquinamento ambientale peggiori di quelli con un coefficiente di diluizione superiore o dei velivoli costruiti ab origine secondo i nuovi criteri. Dal momento che normalmente i destinatari del regolamento possiedono conoscenze specifiche nel settore della tecnica aerea, doveva essere loro possibile pervenire a tali conclusioni. E' pur vero che sarebbe stato auspicabile un chiarimento in proposito, ma nel caso in esame esso avrebbe arrecato solo un po' di chiarezza in più. Alla luce della summenzionata giurisprudenza, dalla motivazione di un regolamento di portata generale non può comunque pretendersi un'analisi dettagliata su questioni di tecnica motoristica. La questione se la concezione implicitamente accolta dal legislatore sia, o meno, corretta, non riguarda la motivazione, bensì la valutazione che il legislatore deve operare .
43. Gli obblighi di motivazione potrebbero risultare più ampi, ove si osservi che il legislatore - come deve essere ancora esaminato nel dettaglio - disponeva nella specie di un ampio margine di discrezionalità. A tale riguardo la Corte ha osservato, a proposito di decisioni della Commissione in materia di diritto agrario:
«(...) Quando dispone di un potere così ampio [un ampio potere discrezionale per valutare situazioni economiche complesse], la Commissione è tenuta non solo a identificare i fattori che hanno influenzato la sua decisione, ma anche a precisarne l'impatto» .
44. Tale esigenza potrebbe essere corrispondentemente traslata a tutti i provvedimenti legislativi emanati nell'esercizio di un ampio potere discrezionale. Tuttavia essa ha un significato autonomo solo nei rari casi in cui gli effetti dei fattori rilevanti ai fini della decisione siano incerti, in modo che si renda necessario un chiarimento sulle aspettative del legislatore in proposito. Nella fattispecie avrebbe dovuto essere chiaro a tutti gli interessati che i reattori con coefficiente di diluizione elvato sono in linea di principio più silenziosi, nella costruzione, dei motori con un coefficiente di diluizione inferiore. Una esposizione espressa nell'ambito della motivazione avrebbe certamente giovato alla chiarezza, ma non appare imprescindibile. Anche qualora si assoggettasse l'obbligo di motivazione a tali più severi requisiti, la legittimità del regolamento non sarebbe conseguentemente messa in discussione.
45. Quanto alla presunta divergenza rispetto agli standard internazionali e all'Accordo OMC sugli ostacoli tecnici agli scambi, l'obbligo di motivazione di diritto comunitario non può estendersi sino a esporre, per ogni singola normativa, la conformità a tali norme internazionali o a motivare eventuali deroghe. Quest'ultimo aspetto conterrebbe implicitamente persino il riconoscimento della violazione del diritto internazionale.
46. Pertanto, la legittimità dell'utilizzazione del coefficiente di diluizione pari a 3 quale criterio scriminante non è messa in discussione dalla motivazione del regolamento.
B - Proporzionalità
Argomenti delle parti
47. Tra le parti è pacifico che una misura, conformemente al principio di proporzionalità, debba essere adeguata e necessaria per raggiungere i suoi obiettivi. In linea di principio, le parti concordano anche nel ritenere che la normativa oggetto della controversia debba costituire una misura di tutela ambientale, operando una riduzione soprattutto dell'inquinamento acustico, ma anche del consumo di combustibile e delle emissioni di agenti inquinanti.
48. La Omega Ltd sostiene peraltro che la Corte debba verificare rigorosamente l'osservanza del principio di proporzionalità, dal momento che la normativa oggetto della controversia si discosterebbe dalla Convenzione di Chicago, dalla tradizione normativa del diritto comunitario, nonché dalla normativa dell'OMC e che l'attività commerciale della Omega ne risulterebbe gravemente pregiudicata, senza conseguire un corrispettivo vantaggio per la Comunità. La Omega Ltd sottolinea, inoltre, che nel caso in esame il legislatore non si trovava di fronte alla necessità di emanare una normativa urgente e nella valutazione dei fatti poteva fare riferimento a conoscenze scientifiche certe.
49. La Omega Ltd contesta sia l'adeguatezza, sia la necessità della normativa controversa al fine di conseguire un tale obiettivo. La fissazione di un coefficiente di diluizione non terrebbe affatto conto dell'effettivo sviluppo di emissioni sonore. É pur vero che la Omega Ltd riconosce che il coefficiente di diluizione costituisce un importante fattore di rumorosità di un motore, ma ritiene che i velivoli che essa intende modificare sarebbero paragonabili, in considerazione di particolari accorgimenti tecnici, sotto ogni profilo ai moderni velivoli di cui al capitolo 3, i cui motori presenterebbero un coefficiente di diluizione chiaramente superiore.
50. La Omega Ltd ha fatto presenti i valori stimati per gli Omega 707, nonché i valori di raffronto relativi agli Airbus A300 B4-203 ed ai Boeing 767-200 JT90-7R4D, i cui motori presentano entrambi un coefficiente di diluizione pari o superiore a 3. Secondo tali valori gli Omega 707 risulterebbero leggermente più rumorosi al decollo e lateralmente e, invece, più silenziosi all'atterraggio. Sembra persino che, nelle rilevazioni laterali, i velivoli di raffronto siano eventualmente più rumorosi all'atterraggio rispetto agli Omega 707.
51. La Omega Ltd sostiene inoltre che i valori di emissione del motore previsto con riguardo agli idrocarburi, al monossido di carbonio ed all'ossido di azoto siano inferiori a quelli di paragonabili motori di un airbus A300-B4-200F, e che, quanto agli idrocarburi e all'ossido di azoto, siano persino inferiori ai valori di tutti i velivoli di raffronto. Anche quanto al consumo, i Boeing 707 modificati dalla Omega Ltd sarebbero più vantaggiosi del 40% rispetto al consumo di un Airbus A300-B4-200F.
52. La Omega Ltd sottolinea che, in ogni caso, la normativa oggetto della controversia non sarebbe necessaria. Sarebbe chiaramente meno gravoso fissare dei valori limite per il rumore, le emissioni gassose ed il consumo di combustibile di quanto non lo sia la disciplina della costruzione dei motori dei velivoli. Tale modus di procedere corrisponderebbe all'impostazione sinora seguita dal diritto comunitario, dalla Convenzione di Chicago e dall'OMC.
53. Le altre parti - il governo del Regno Unito, la Irish Aviation Authority, il Consiglio e la Commissione - ritengono invece che il regolamento sia conforme al principio di proporzionalità.
54. Tali parti sottolineano che il criterio di verifica del giudice è limitato, in ragione dell'ampio margine di discrezionalità del legislatore, all'errore manifesto di valutazione, all'abuso di potere o all'eccesso di potere. Nel procedimento a quo il Ministero del Regno Unito dell'ambiente ha richiamato la giurisprudenza della Corte in materia agraria, ai sensi della quale un regolamento potrebbe essere ritenuto non conforme al principio di proporzionalità solo se manifestamente inadeguato al raggiungimento dell'obiettivo perseguito.
55. Le altre parti sottolineano inoltre che il regolamento non si propone solo una riduzione dell'inquinamento acustico, ma anche il contenimento di altri danni ambientali. A loro parere, il coefficiente di diluizione di un motore è indissolubilmente connesso con la rumorosità, ma anche con il consumo di combustibile e con i valori dei gas di scarico.
56. Secondo il governo del Regno Unito, dai pareri dei periti del Ministero del Regno Unito dell'ambiente nel procedimento a quo si evince che il confine tra motori «rumorosi» e «silenziosi» si debba collocare in prossimità di un coefficiente di diluizione pari a 3. La Commissione sottolinea che sarebbe praticamente irrilevante la circostanza che tale confine sia tracciato in prossimità di un coefficiente di diluizione pari a 3 o pari a 2. Nella pratica non verrebbero utilizzati motori con coefficiente di diluizione compreso tra tali due valori. Il governo del Regno Unito contesta dettagliatamente i raffronti con gli altri tipi di velivoli compiuti dalla Omega Ltd.
57. Il suddetto perito del Ministero del Regno Unito dell'ambiente ha sostenuto in una relazione per la Commissione che, accanto alla valutazione soggettiva dei risultati delle misurazioni effettuate nei singoli punti, dovrebbe tenersi conto anche della misura in cui il livello sonoro ivi misurato incide sull'entità del «noise footprint» - cioè della zona dell'ambito interessata da un determinato fenomeno sonoro -. Secondo la ricostruzione effettuata dal perito, ad una riduzione di 5 decibel conseguirebbe una riduzione di tale zona, nel decollo, in misura superiore al 50%, e ulteriori 5 decibel condurrebbero ad una riduzione in misura superiore all'80%.
58. Il governo del Regno Unito e la Irish Aviation Authority espongono che la fissazione di valori sonori limite non potrebbe rispondere ai più ampi obiettivi del regolamento nell'ambito della tutela dell'ambiente al pari della normativa controversa, la quale indurrebbe al contempo l'aspettativa di miglioramenti nel consumo di carburante e nelle emissioni di gas di scarico.
59. La Commissione ed il Consiglio richiamano l'elevata complessità della misurazione della rumorosità degli aerei. Inoltre, il regolamento non dovrebbe anticipare la fissazione di nuovi standard nell'ICAO. La Commissione ed il Consiglio sottolineano, infine, che tutti gli interessati erano in grado di conoscere il progetto di regolamento fin dal 1998 .
60. Specificamente interrogati in merito, il Regno Unito, la Commissione ed il Consiglio hanno ancora una volta espressamente affermato che il riferimento al coefficiente di diluizione pari a 3 costituirebbe lo strumento meno gravoso rispetto alla definizione di nuovi standard per la rumorosità, i gas di scarico ed il consumo di carburante. Da un canto, il numero dei velivoli modificati sarebbe relativamente basso. D'altro canto, la spesa per la definizione di nuovi standard sarebbe molto elevata e renderebbe necessario, in particolare, l'intervento di istituzioni internazionali. Gli standard di rumorosità esistenti si riferirebbero ai velivoli nel loro complesso, quelli per determinati gas di scarico ai motori. Essi sarebbero inidonei alla realizzazione degli obiettivi del regolamento.
Parere
1) Il criterio di verifica da impiegare
a) Il principio di proporzionalità
61. La Corte definisce il principio di proporzionalità come segue:
«Il principio di proporzionalità è riconosciuto da una giurisprudenza costante della Corte come parte dei principi generali del diritto comunitario. In forza di tale principio, la legittimità di provvedimenti che impongono oneri finanziari agli operatori è subordinata alla condizione che detti provvedimenti siano idonei e necessari per il conseguimento degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla normativa in causa, fermo restando che, qualora si presenti una scelta tra più misure appropriate, è necessario ricorrere alla meno restrittiva, e che gli oneri imposti non devono essere sproporzionati in relazione agli scopi perseguiti» .
Pertanto, una misura è conforme al principio di proporzionalità solo se idonea e necessaria e non sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti.
62. Tali principi non valgono solo nel caso di un onere finanziario, ma per ogni valutazione di un conflitto tra gli obiettivi delle misure comunitarie ed i pregiudizi che possano derivarne a beni protetti .
b) Il margine di discrezionalità del legislatore
63. La Corte relativizza peraltro il criterio di verifica da impiegare:
«Per quanto riguarda un settore ove il legislatore comunitario è chiamato ad effettuare valutazioni complesse sulla scorta di elementi tecnici e scientifici che possono evolversi rapidamente, il controllo giurisdizionale dell'esercizio di una competenza siffatta deve limitarsi a esaminare se esso non sia inficiato da errore manifesto o sviamento di potere o se il legislatore non abbia manifestamente oltrepassato i limiti della sua discrezionalità» .
64. La normativa oggetto di controversia si fonda su tali «valutazioni complesse sulla scorta di elementi tecnici e scientifici che possono evolversi rapidamente». Pertanto, il criterio giurisdizionale di verifica della proporzionalità è limitato secondo le dette modalità .
c) Assenza di limiti nella verifica dell'idoneità
65. Secondo le formulazioni di una consolidata giurisprudenza in materia agraria, la verifica potrebbe essere persino ulteriormente limitata. In proposito, la Corte osserva costantemente, nella verifica della proporzionalità, che «solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l'istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di un siffatto provvedimento» . Secondo tale ragionamento, i profili della necessità e della proporzionalità tra il provvedimento oggetto della controversia e lo scopo perseguito non dovrebbero più essere oggetto di verifica .
66. Un'indagine più attenta evidenzia tuttavia che le cause nelle quali la Corte ha affrontato il solo tema dell'idoneità non sollevavano alcuna questione relativamente alla necessità o alla adeguatezza. Esistono inoltre sentenze della Corte e del Tribunale di primo grado, nonché conclusioni nelle quali viene applicato tale ragionamento, ancorché direttamente seguito dalla formulazione di considerazioni sulla necessità e sulla adeguatezza.
67. Da quanto esposto deve concludersi che manifesti errori di valutazione con riguardo alla necessità ed alla proporzionalità tra il provvedimento oggetto della controversia ed il loro scopo potrebbero parimenti condurre all'annullamento della disciplina oggetto di controversia .
d) La verifica di un manifesto errore di valutazione
68. Nella sentenza Nölle la Corte ha precisato quali siano i presuposti affinché sussista un errore manifesto nell'emanazione di regolamenti antidumping . L'accertamento del dumping a tal fine necessario può basarsi sul raffronto dei prezzi praticati dai produttori del bene in questione in un paese paragonabile. La Corte verifica quindi «se le istituzioni abbiano omesso di prendere in considerazione elementi essenziali al fine di accertare l'adeguatezza del paese prescelto e se gli elementi del fascicolo siano stati oggetto di esame con tutta la diligenza richiesta perché possa ritenersi che il valore normale sia stato determinato in maniera idonea e non irragionevole».
69. In relazione a tale verifica la Corte ha osservato che l'accertamento di un errore manifesto presuppone la prova di tale errore. L'eventuale impossibilità di una tale prova graverà su colui che asserisce l'illegittimità del regolamento .
70. Se, inoltre, già nel procedimento legislativo sono stati esposti dati di fatto concreti in contraddizione con il parere del legislatore, quest'ultimo può essere tenuto a riconsiderare tali fatti .
71. Si deve riconoscere che considerazioni relative a procedimenti antidumping non possono essere traslate sic et simpliciter ad altri procedimenti. I regolamenti che istituiscono un dazio antidumping, pur avendo, per la loro natura e per la loro portata, carattere normativo, possono riguardare direttamente ed individualmente le imprese produttrici, esportatrici o importatrici . Tali regolamenti devono pertanto collocarsi, per la loro natura, tra l'atto legislativo e la decisione individuale. Peraltro, le conseguenze di tale particolarità sono limitate essenzialmente al diritto processuale, ed in particolare alla legittimazione processuale delle imprese interessate da tali regolamenti. Le considerazioni svolte nella sentenza Nölle in ordine al criterio di verifica di manifesti errori di valutazione non sollevano, al contrario, alcun particolare problema nella trasposizione all'attività legislativa tradizionalmente intesa. Ove si riesca a dimostrare con certezza, nell'ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale, un errore di valutazione del legislatore, la Corte non può ignorarlo. Ciò vale tanto più se i fondamentali dati di fatto dovevano essere noti al legislatore già durante il procedimento legislativo.
2) Applicazione alla domanda di pronuncia pregiudiziale
72. Alla luce delle suesposte considerazioni, la normativa oggetto della controversia si fonderebbe, quindi, su di un manifesto errore di valutazione qualora risultasse incontrovertibilmente che
- non è idonea a ridurre l'inquinamento ambientale - in particolare quello acustico - provocato dagli aerei,
- non si tratta dello strumento meno gravoso per conseguire, a parità di effetti, tale obiettivo,
- gli oneri da essa derivanti sono sproporzionati rispetto all'obiettivo medesimo.
a) La ratio legis
73. La ratio legis insita nel riferimento al coefficiente di diluizione pari o superiore a 3 consiste nel ridurre l'inquinamento ambientale provocato dal traffico aereo, con particolare riguardo all'inquinamento acustico, alle emissioni di gas nocivi ed al consumo di carburante. Tale valore è stato fissato sull'assunto che i motori con coefficiente di diluizione pari o superiori a 3 siano meno rumorosi, consumino meno carburante ed emettano, al tempo stesso, meno agenti nocivi rispetto ai motori con coefficiente inferiore a tre.
b) L'idoneità
74. Un errore manifesto di valutazione dell'idoneità sussisterebbe qualora risultasse che gli aerei di cui al capitolo 2, equipaggiati con nuovi motori con coefficiente di diluizione inferiore a 3, siano quanto meno paragonabili, con riguardo all'inquinamento acustico, alle emissioni nocive ed al consumo di carburante, agli aerei di cui al capitolo 3.
75. A quanto risulta, le parti non discutono del consumo di carburante e delle emissioni nocive. La controversia si incentra unicamente sulla valutazione dei valori di rumorosità previsti per gli apparecchi modificati. Le cifre esposte dalla Omega Ltd non inducono peraltro necessariamente alla conclusione che gli apparecchi da essa modificati siano altrettanto silenziosi di quelli costruiti già in conformità agli standard di rumorosità fissati nel capitolo 3. Quantomeno le rilevazioni al decollo e laterali evidenziano valori superiori rispetto ai detti aerei di raffronto. Assumendo come vera l'affermazione della Omega Ltd secondo cui l'orecchio umano distinguerebbe le differenze di rumorosità solamente a partire da 3 decibel, gli aerei della Omega Ltd risulterebbero, per l'orecchio umano, più rumorosi alle rilevazioni laterali, senza differenze sensibili al decollo e con valori più favorevoli ai limiti dell'udibile all'atterraggio. A fronte di una siffatta situazione, attribuire agli svantaggi degli aerei della Omega Ltd un peso maggiore rispetto ai loro vantaggi rientrerebbe, in linea di principio, nella discrezionalità del legislatore comunitario.
76. Inoltre, la Omega Ltd non ha compiuto rilevazioni effettive, bensì ha presentato solamente delle stime. La Omega non ha quindi potuto dimostrare in termini convincenti la manifesta inidoneità della normativa controversa al raggiungimento dell'obiettivo di una migliore tutela dell'ambiente.
77. A favore dell'idoneità del coefficiente di diluizione quale criterio di minor rumorosità degli aerei depone, infine, anche il rilievo che il legislatore comunitario ha già fondato altri regolamenti sulla considerazione che ad un maggiore coefficiente di diluizione corrispondano motori più silenziosi. Un coefficiente di diluizione pari a 2 è utilizzato nell'art. 2, n. 1, della direttiva 92/14 e nell'art. 4, lett. e), della direttiva 89/629/CEE quale criterio alternativo al rispetto dei valori massimi di rumorosità. Tale alternativa al rispetto dei valori massimi di rumorosità è stata già suggerita nelle risoluzioni dell'assemblea dell'ICAO A31-11 e A32-8, ai sensi delle quali gli Stati membri sono tenuti a disporre, nell'applicazione anticipata dei valori massimi previsti dal capitolo 3, una deroga per gli aerei equipaggiati con motori con elevato coefficiente di diluizione.
78. Non si può pertanto ritenere che il coefficiente di diluizione non costituisca un criterio idoneo ai fini della riduzione della rumorosità degli aerei.
c) La necessità
79. Un manifesto errore nella valutazione della necessità presuppone la possibilità di disporre misure diverse, parimenti idonee a conseguire l'obiettivo voluto, ma che incidono in misura minore sugli interessi dei produttori nella posizione della Omega Ltd e, quantomeno, in misura non maggiore nei confronti dei terzi.
80. In tale contesto, appare opportuno stabilire standard concreti separatamente con riguardo alla rumorosità, al consumo di carburante ed alle emissioni nocive, standard che, in considerazione della ratio legis delle singole normative, potrebbero andare anche al di là dei requisiti fissati nel capitolo 3. Una siffatta normativa risulterebbe quantomeno parimenti idonea al conseguimento dei propri obiettivi, in quanto garantirebbe, in ogni caso, il rispetto di tali standard. Il criterio del coefficiente di diluizione non garantisce, invece, di per sé standard precisi con riguardo alle singole voci, bensì autorizza soltanto a presumere che gli aerei autorizzati possano ottenere valori migliori rispetto a quelli non autorizzati. Quantomeno sotto il profilo teorico, tale criterio potrebbe però consentire anche l'impiego di aerei o di motori con valori peggiori.
81. La fissazione di standard concreti risulterebbe al tempo stesso meno gravosa, in quanto non limiterebbe la libertà di scelta dei costruttori e delle compagnie aeree quanto alle soluzioni tecniche da adottare ai fini del conseguimento della finalità normativa. Come correttamente sostenuto dalla Omega Ltd, tale principio appare confermato nella disciplina degli appalti pubblici, sia comunitaria sia nell'ambito dell'OMC. Tanto l'art. 18, n. 4, della direttiva 93/38/CEE, quanto l'art. 14, n. 6, della direttiva 92/50/CEE e l'art. VI, n. 2, lett. a), dell'Agreement on Government Procurement prevedono che solo in casi eccezionali e per motivi obiettivi possano essere fissati requisiti specifici quanto alla tecnica utilizzata. Tale principio si ritrova, inoltre, anche nell'art. 2.8 dell' Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi .
82. Gli argomenti dedotti nella specie avverso standard di tal genere non appaiono convincenti. Non si ravvisa alcun motivo per il quale tali standard dovrebbero essere limitati alla rumorosità, senza tener in adeguata considerazione anche il consumo di carburante o le emissioni nocive. Potrebbe essere anche corretta la tesi della Commissione secondo cui il controllo della conformità di un tipo di aereo a standard di tal genere risulterebbe più difficile rispetto al semplice riferimento al coefficiente di diluizione. Tuttavia, la Commissione sostiene anche che quantomeno i valori di rumorosità vengono già verificati nell'ambito dell'omologazione - tuttora necessaria - del tipo di aereo ai fini del rispetto del capitolo 3. Standard più severi potrebbero essere collegati a tale operazione di verifica. Inoltre, l'addebito dei costi relativi a verifiche supplementari al richiedente dell'omologazione non dovrebbe costituire motivo di alcuna perplessità.
83. L'assunto del legislatore - sostanzialmente non contestato, alla luce degli argomenti delle parti, nel presente procedimento - secondo cui gli aerei modificati ed i cui motori presentino un coefficiente di diluizione pari o superiore a 3 sarebbero più silenziosi potrebbe persino giustificare - a seconda di quanto severi risultino tali standard - che tali aerei vengano esentati dall'obbligo dell'ulteriore dimostrazione, eventualmente onerosa sotto il profilo economico, del rispetto degli standard medesimi.
84. Per quanto riguarda l'anticipazione di standard internazionali più severi, una normativa europea può pregiudicarla semmai politicamente ma, in linea di principio, non dal punto di vista giuridico. Né si comprendono i motivi per i quali la fissazione di nuovi standard dovrebbe essere operata con l'intervento di organi internazionali, mentre un criterio supplementare non utilizzato a livello internazionale potrebbe essere stabilito unilateralmente.
85. Ulteriori indizi che depongono in senso contrario alla necessità di una normativa fondata esclusivamente sul coefficiente di diluizione si ravvisano nei precedenti riferimenti al coefficiente di diluizione, contenuti nelle direttive 92/14 e 85/629 e nelle risoluzioni A31-11 e A32/8, ai sensi dei quali l'omologazione di un aereo può essere concessa quando risultino rispettati i valori massimi di rumorosità ovvero quando presentino un coefficiente di diluizione pari o superiore a 2 o un coefficiente di diluizione elevato. Tali disposizioni si fondano evidentemente sull'assunto che anche aerei con coefficiente di diluizione più basso possano rispettare i valori massimi di rumorosità.
86. All'udienza è stato infine fatto presente che anche il progetto di un nuovo capitolo 4 - la cui emanazione sarebbe prevista nel prossimo futuro - degli allegati alla Convenzione di Chicago non fisserebbe la nuova generazione di standard di rumorosità in base al coefficiente di diluizione, bensì unicamente in base a valori di rumorosità concreti.
87. Conseguentemente, l'assunzione del criterio del coefficiente di diluizione ai fini del divieto di utilizzazione di aerei equipaggiati con nuovi motori si fonda su di un manifesto errore di valutazione per quanto riguarda il requisito della necessità. Tale normativa deve essere pertanto dichiarata invalida .
C - Il GATT del 1994 e l'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi
Argomenti delle parti
88. Nel procedimento C-27/00 la Omega Ltd ha dichiarato che, salvo un eventuale mutamento della giurisprudenza della Corte, in considerazione della sentenza pronunciata nella causa C-149/96, non avrebbe ulteriormente insistito su tale punto. Nel procedimento C-122/00 la Omega Ltd ha criticato tale sentenza, peraltro al fine di far dichiarare la nullità della normativa contestata per violazione della legislazione dell'OMC.
89. A parere della Omega Ltd la Corte di giustizia, nell'esaminare la compatibilità di provvedimenti comunitari con accordi internazionali, distinguerebbe a seconda che tali accordi siano sviluppati «sulla base della reciprocità e del bene comune». Tale distinzione non risulterebbe peraltro utile, in quanto tutti gli accordi internazionali si fonderebbero su tali principi. Nella menzionata causa l'elemento della reciprocità sarebbe inoltre irrilevante, trattandosi di obblighi dettati dal diritto internazionale ed a carico di soggetti di diritto internazionale. Per tale motivo la Corte dovrebbe rivedere tale giurisprudenza.
90. La Corte di giustizia, anche nel caso in cui volesse ribadire l'esclusione, in linea di principio, dell'efficacia diretta delle norme dell'OMC nella Comunità, potrebbe pur sempre esaminare se determinate disposizioni siano sufficientemente chiare ed incondizionate, in modo tale da consentirne la diretta applicabilità. Tale presupposto, diversamente da norme dell'OMC, sussisterebbe con riguardo alle norme dell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi . La normativa contestata violerebbe manifestamente tali norme sotto vari aspetti, come dettagliatamente illustrato dalla Omega Ltd.
91. Il governo del Regno Unito, la Irish Aviation Authority, la Commissione ed il Consiglio si richiamano alla sentenza pronunciata nella causa C-149/96, secondo cui un eventuale conflitto con norme dell'OMC non potrebbe incidere sulla validità di un regolamento. In subordine sostengono che non vi sarebbe violazione delle disposizioni dell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi .
Parere
92. La Omega Ltd confonde il fondamento della giurisprudenza della Corte. L'elemento decisivo risiede nel fatto che le controversie sul contenuto normativo della legislazione dell'OMC si basano su negoziati condotti tra i governi. La revoca dei provvedimenti illegittimi costituisce sì la soluzione preferita nella legislazione dell'OMC, la quale consente peraltro anche altri strumenti, quali la transazione, il versamento di somme a titolo di risarcimento del danno o la sospensione di concessioni, come dettagliatamente esposto dalla Corte nella causa C-149/96 .
93. La posizione della Comunità in tali negoziati risulterebbe considerevolmente compromessa qualora il diritto comunitario riconoscesse l'efficacia unilaterale diretta di obblighi derivanti da norme dell'OMC.
94. Ma anche dal punto di vista dell'ordinamento dell'OMC, la diretta invocabilità di norme dell'OMC nei confronti di provvedimenti adottati da membri dell'OMC non appare pertinente. Tutte le norme dell'OMC sono soggette, indipendentemente dalla loro formulazione, ad una riserva di carattere generale che offre agli Stati interessati varie possibilità di reagire alla loro violazione.
95. E' quindi compito dell'OMC, ovvero dei suoi membri, e non della Corte di giustizia, assicurare l'osservanza delle norme dell'OMC negli ordinamenti interessati. La legislazione dell'OMC chiaramente non possiede, quanto al suo contenuto normativo, efficacia diretta. Un siffatto contenuto normativo può essere riconosciuto alle norme dell'OMC sul piano del diritto comunitario non a titolo originario, bensì semmai sotto forma di provvedimenti di trasposizione, nell'ambito dei quali le norme dell'OMC possono acquisire rilevanza (indiretta) .
L'efficacia diretta delle norme dell'OMC negli ordinamenti degli stati aderenti all'Organizzazione medesima non può essere invece disposta unilateralmente da singoli ordinamenti, bensì solo a livello dell'OMC.
96. Occorre pertanto attenersi a quanto affermato nella sentenza relativa alla causa C-149/96, secondo cui «tenuto conto della loro natura e della loro economia, gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali la Corte controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie» . Non ricorrono nella specie le ipotesi eccezionali ivi indicate. Né a diversa conclusione può indurre la circostanza che le menzionate disposizioni dell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi siano formulate, come risulta dal loro tenore, quali norme sufficientemente precise ed incondizionate da poter avere efficacia diretta. Tali disposizioni restano infatti soggette alla condizione generale che caratterizza la legislazione OMC, vale a dire che i membri dell'OMC adempiono i propri obblighi non per mezzo dell'attribuzione di efficacia diretta alle norme OMC nell'ambito dei rispettivi ordinamenti nazionali, bensì mediante l'attuazione concreta di tali obblighi.
D - La parità di trattamento
Argomenti delle parti
97. A parere della Omega Ltd, la normativa contestata distinguerebbe immotivatamente tra aerei equipaggiati con nuovi motori aventi coefficiente di diluizione inferiore a 3 e aerei più rumorosi che potrebbero continuare ad essere impiegati negli aeroporti europei. Come indicato nel quinto considerando del regolamento, gli apparecchi equipaggiati con nuovi motori potrebbero raggiungere gli stessi valori degli aerei moderni di cui al capitolo 3. Conseguentemente, la modificazione non giustificherebbe l'ulteriore requisito di un coefficiente di diluizione pari o superiore a 3.
98. La Omega Ltd fa presente che con l'MD 80 esisterebbero aerei di cui al capitolo 3 già equipaggiati originariamente con il motore previsto, il quale raggiungerebbe, quanto a rumorosità, consumo e gas di scarico, valori simili a quelli ottenuti da motori con coefficiente di diluizione pari o superiore a 3.
99. La Omega Ltd contesta anche l'equiparazione della sostituzione dei motori con reattori aventi coefficiente di diluizione inferiore a 3 con la modifica degli aerei mediante l'impiego dei cosiddetti «hushkits».
100. Nelle proprie memorie relative al procedimento C-27/00 la Omega Ltd ha infine sostenuto che la fissazione del coefficiente di diluizione sarebbe stata intesa a discriminare i costruttori statunitensi, atteso che già il divieto di aerei modificati sarebbe stato giustificato con il richiamo a motori del costruttore statunitense Pratt & Whitney. All'udienza il rappresentante della Omega Ltd nel procedimento C-122/00 ha peraltro negato di aver mai compiuto tale affermazione.
101. Il governo del Regno Unito deduce, con riguardo alla pretesa discriminazione dei costruttori statunitensi, che motori con coefficienti di diluizione pari o superiore a 3 sono offerti da costruttori tanto europei quanto statunitensi. Il motore utilizzato dalla Omega Ltd non sarebbe poi l'unico a presentare un coefficiente di diluizione inferiore a 3, dato che verrebbe probabilmente prodotto almeno un motore russo di tale tipo. Inoltre, l'idea che i costruttori statunitensi possano essere oggetto di discriminazione non sembrerebbe, in considerazione dell compenetrazione economica internazionale, realistica. Il governo del Regno Unito espone poi in dettaglio le ragioni per le quali i raffronti operati dalla Omega Ltd con diversi tipi di aerei sarebbero errati.
102. La Irish Aviation Authority ritiene in ogni caso giusto assoggettare gli aerei equipaggiati con nuovi motori a requisiti più severi rispetto ad aerei di costruzione meno recente. Dato che inoltre il coefficiente di diluizione sarebbe decisivo ai fini della rumorosità, sarebbe lecito assoggettare i motori con coefficiente di diluizione elevato a trattamento diverso rispetto a quello riservato ai motori con coefficiente basso. Infine, i costruttori europei ed americani sarebbero colpiti dal regolamento in egual misura.
103. La Commissione ed il Consiglio sottolineano che tale questione pregiudiziale difetterebbe di motivazione e fondano pertanto le proprie deduzioni su presunzioni. La distinzione in base al coefficiente di diluizione sarebbe giustificata in considerazione degli effetti del coefficiente di diluizione sulla rumorosità, sul consumo e sulle emissioni di gas di scarico. La distinzione rispetto ad aerei equipaggiati ab origine con lo stesso motore risulterebbe giustificata dal fatto che questi ultimi sarebbero stati già originariamente certificati in base al capitolo 3. L'equiparazione con aerei successivamente modificati scaturirebbe dal rilievo che in entrambi i casi il progetto costruttivo sarebbe stato sensibilmente modificato. Un'eventuale trattamento di sfavore nei confronti dei costruttori americani dovrebbe essere, infine, oggetto di esame unicamente nell'ambito delle questioni pregiudiziali relative alla legislazione OMC.
Parere
104. Secondo costante giurisprudenza, il principio di uguaglianza impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo dissimile e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che una differenziazione sia obiettivamente giustificata .
105. La particolare rilevanza di tale principio accanto a quello di proporzionalità risiede nel fatto che esso vieta, in linea di principio, l'introduzione di misure proporzionate che, senza obiettiva giustificazione, incidano su situazioni analoghe in misura diversa. Con riguardo a tale criterio di esame resta irrilevante la questione se - come sostenuto nella specie - il riferimento al coefficiente di diluizione pari a 3 non sia necessario. Quel che è decisivo è che situazioni analoghe vengano assoggettate a trattamento diverso senza obiettiva giustificazione.
106. La Omega Ltd indica tre distinte categorie di raffronto:
- costruttori di motori europei e statunitensi;
- aerei modificati ed aerei di cui al capitolo 3;
- aerei equipaggiati con nuovi motori aventi coefficiente di diluizione inferiore a 3 ed apparecchi successivamente equipaggiati solo con cosiddetti «hushkits».
107. Non sono stati dedotti elementi sufficienti a comprovare l'esistenza di una discriminazione, diretta o occulta, nei confronti dei costruttori americani, realizzata mediante il riferimento al coefficiente di diluizione pari a 3. La circostanza che nessuna impresa con sede in Europa e solo un'impresa americana costruisca reattori con coefficiente inferiore a 3 conferma piuttosto la tesi della Commissione secondo cui tali motori non corrispondono più all'attuale stato del progresso tecnico.
108. La distinzione tra aerei riequipaggiati con motori nuovi o modificati e aerei concepiti ab origine per rispondere ai requisiti di cui al capitolo 3 è giustificata soprattutto da considerazioni relative alla tutela dei diritti quesiti. I costruttori che abbiano sviluppato un aereo conformemente agli standard del capitolo 3 e le compagnie aeree che abbiano acquistato tali aerei devono godere, in linea di principio, di una maggiore tutela dell'affidamento con riguardo all'utilizzabilità degli aerei stessi rispetto ai costruttori e proprietari di aerei la cui tecnica costruttiva originaria non risponda a tali standard. Questi ultimi dovevano prevedere che, a seguito dell'introduzione degli standard di cui al capitolo 3, i loro aerei non sarebbero risultati più utilizzabili nella loro configurazione esistente.
109. Si deve inoltre ritenere che apparecchi più recenti, costruiti già in vista degli standard di cui al capitolo 3, presentino, in linea di principio, valori migliori rispetto ad aerei più vecchi, in grado di rispondere agli standard del capitolo 3 solo a seguito di modificazione.
110. Pertanto, gli apparecchi modificati non sono paragonabili a quegli aerei già sviluppati ab origine in conformità dei requisiti dettati dal capitolo 3.
111. Per quanto attiene al raffronto tra aerei equipaggiati con motori nuovi aventi coefficiente di diluizione inferiore a 3 e gli aerei solamente modificati mediante applicazione dei cosiddetti «hushkits», la Omega non contesta la diversità di trattamento, bensì l'uguale trattamento riservato alle due categorie.
112. Entrambe le categorie di aerei vengono assoggettate dal regolamento allo stesso divieto ed alle stesse deroghe. Esse si distinguono peraltro, in quanto la modifica comporta una riduzione di potenza dei motori con contemporanei aumento del consumo di carburante e produzione di gas di scarico, mentre i nuovi motori rispettano i valori di rumorosità già nell'ambito del loro normale esercizio. Un effetto secondario di tale situazione è che gli apparecchi modificati rispettano i valori di rumorosità previsti dal capitolo 3 spesso solo marginalmente, in quanto ogni ulteriore miglioramento dei valori di rumorosità determinerebbe presumibilmente perdite di potenza.
113. Non ogni differenza tra categorie di raffronto può però ostare ad un uguale trattamento, in quanto altrimenti sarebbe impossibile qualsiasi disciplina generale. Occorre piuttosto tener fermo il principio secondo cui tutte le differenze tra le categorie di raffronto esigono appunto un diverso trattamento. Come già rilevato, il legislatore poteva legittimamente ritenere che dalla sostituzione dei motori con reattori aventi coefficiente di diluizione inferiore a 3 potessero derivare valori di rumorosità peggiori rispetto alla sostituzione con reattori aventi coefficiente più elevato. Tale considerazione varrebbe anche per il raffronto con aerei costruiti ab origine in conformità al capitolo 3. Ma anche la modifica mediante i cosiddetti «hushkits» determinerebbe valori di rumorosità peggiori. Sotto il profilo del principio di uguaglianza prevalgono, conseguentemente, le analogie tra le due dette categorie di raffronto e non le differenze tra di esse esistenti.
114. Non si ravvisano pertanto elementi che depongano a favore della sussistenza di una violazione del principio di uguaglianza.
VI - Conclusione
115. Suggerisco, pertanto, di risolvere le questioni pregiudiziali nei termini seguenti:
Il «regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 1999, n. 925, relativo all'immatricolazione e all'impiego nella Comunità di alcuni tipi di aerei subsonici civili a reazione che sono stati modificati e ricertificati conformi alle norme del volume I, parte II, capitolo 3, dell'allegato 16 della convenzione sull'aviazione civile internazionale, terza edizione (luglio 1993)» è invalido nella parte in cui, ai sensi degli artt. 2 e 3, vieta l'utilizzazione nella Comunità degli aerei civili subsonici a reazione modificati al fine di poter rispondere, a seguito di completa sostituzione dei motori con reattori aventi coefficienti di diluizione inferiore a 3, alle norme di cui al capitolo 3.