62017CC0349
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MELCHIORA WATHELETA
przedstawiona w dniu 25 września 2018 r. (
1
)
Sprawa C‑349/17
Eesti Pagar AS
przeciwko
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie, Estonia)]
Odesłanie prejudycjalne – Pomoc państwa – Rozporządzenie (WE) nr 800/2008 – Pomoc wywołująca efekt zachęty – Złożenie wniosku o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem – Ocena tej przesłanki – Uprawnienia organów krajowych – Artykuł 108 ust. 3 TFUE – Spoczywający na organach krajowych obowiązek odzyskania pomocy uznanej za bezprawnie przyznaną lub brak takiego obowiązku – Ogólna zasada prawa Unii ochrony uzasadnionych oczekiwań – Przedawnienie – Brak decyzji Komisji Europejskiej lub sądu krajowego – Ustalenie terminu mającego zastosowanie do odzyskania przez organ krajowy bezprawnie przyznanej pomocy – Podstawa prawna – Odsetki – Obowiązek żądania odsetek lub brak takiego obowiązku – Podstawa prawna – Szczegółowe zasady stosowania
1.
W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym, złożonym przez Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie, Estonia), podniesiono szereg ważnych i drażliwych kwestii w zakresie pomocy państwa.
2.
Dotyczy ono w szczególności, po pierwsze, wykładni art. 8 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 800/2008 (
2
); po drugie, ciążącego na państwach członkowskich obowiązku odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy; po trzecie, ogólnej zasady prawa Unii uzasadnionych oczekiwań; po czwarte, terminu przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskania przez państwo członkowskie bezprawnie przyznanej pomocy; i po piąte, nałożonego na państwa członkowskie obowiązku żądania odsetek przy odzyskiwaniu bezprawnie przyznanej pomocy.
3.
Odesłanie to zostało przedstawione w ramach sporu pomiędzy Eesti Pagar AS a Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (fundacją rozwoju przedsiębiorczości, zwaną dalej „EAS”) i Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (ministerstwem spraw gospodarczych i komunikacji, zwanym dalej „ministerstwem”) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji EAS, utrzymanej w mocy przez ministerstwo w wyniku odwołania hierarchicznego Eesti Pagar, nakazującej odzyskanie od tej spółki kwoty 526300 EUR, powiększonej o odsetki, z tytułu pomocy wypłaconej wcześniej Eesti Pagar przez EAS.
I. Ramy prawne
A.
Przepisy prawa Unii
4.
Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 (
3
) przewiduje:
„Okres [Termin] przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości […]. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres [termin] krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata”.
5.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 (
4
):
„1.   W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta (zwaną dalej »decyzją o windykacji [decyzją o odzyskaniu pomocy]«). Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa [Unii].
2.   Pomoc podlegająca windykacji [odzyskaniu] na podstawie decyzji o windykacji [odzyskaniu pomocy] obejmuje odsetki naliczone według właściwej stopy ustalonej przez Komisję. Odsetki są płatne od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie została udostępniona beneficjentowi, do daty jej windykacji [odzyskania]”.
6.
Artykuł 15 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Kompetencje Komisji w zakresie windykacji [odzyskania] pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi [terminowi] przedawnienia”.
7.
Artykuł 9 rozporządzenia (WE) nr 794/2004 stanowi (
5
):
„1.   Jeśli nie przewidziano inaczej w odrębnej decyzji, stopą procentową stosowaną do celów zwrotu pomocy państwa przyznanej z naruszeniem art. [108] ust. 3 traktatu [FUE] jest roczna stopa procentowa ustalana przez Komisję przed rozpoczęciem każdego roku kalendarzowego.
2.   Stopa procentowa jest obliczana przez dodanie 100 punktów bazowych do rocznej stopy procentowej na rynku pieniężnym. Jeżeli stopy te nie są dostępne, stosuje się trzymiesięczną stopę procentową na rynku pieniężnym, a w przypadku jej braku stosuje się stopy rentowności obligacji państwowych.
3.   W przypadku braku wiarygodnych danych z rynku pieniężnego lub danych na temat rentowności obligacji państwowych lub danych równoważnych albo w wyjątkowych okolicznościach Komisja może, w ścisłej współpracy z zainteresowanym państwem(-ami) członkowskim(-i), ustalić stopę zwrotu na podstawie innej metody i w oparciu o dostępne informacje.
4.   Stopa zwrotu [Stopa procentowa mająca zastosowanie do odzyskania pomocy państwa] jest korygowana [rewidowana] raz w roku. Stopę bazową oblicza się w oparciu o roczną stopę procentową na rynku pieniężnym zarejestrowaną we wrześniu, październiku i listopadzie danego roku. Obliczona w ten sposób stopa obowiązuje przez cały kolejny rok.
5.   Ponadto, w celu uwzględnienia znacznych i nagłych zmian, aktualizację przeprowadza się za każdym razem, gdy średnia stopa obliczona za trzy poprzednie miesiące odbiega o więcej niż 15% od obowiązującej stopy. Nowa stopa zacznie obowiązywać pierwszego dnia drugiego miesiąca po miesiącach, z których dane wykorzystano dla potrzeb obliczeń”.
8.
Artykuł 11 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Stopą procentową, która ma być zastosowana, jest stopa obowiązująca w dniu, w którym pomoc niezgodna z prawem [przyznana bezprawnie] znalazła się po raz pierwszy w dyspozycji beneficjenta.
2.   Stopę procentową stosuje się narastająco [według metody składanej] do dnia zwrotu pomocy. Odsetki narosłe w poprzednim roku podlegają oprocentowaniu w każdym następnym roku.
3.   Stopę procentową, o której mowa w ust. 1, stosuje się przez cały okres do dnia zwrotu pomocy. Jeśli jednak od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie znalazła się po raz pierwszy w dyspozycji beneficjenta, do dnia zwrotu pomocy upłynął więcej niż rok, stopę procentową wylicza się ponownie w rocznych przedziałach, biorąc za podstawę stopę obowiązującą w dniu jej ponownego wyliczenia”.
9.
Artykuł 101 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 (
6
) przewiduje:
„Korekta finansowa dokonana przez Komisję nie narusza obowiązku państwa członkowskiego przeprowadzania procedury odzyskiwania środków na podstawie art. 98 ust. 2 niniejszego rozporządzenia oraz windykacji [odzyskania] pomocy publicznej [państwa] na podstawie art. [107] traktatu [FUE] i art. 14 [rozporządzenia nr 659/1999]”.
10.
Motyw 28 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych stanowi:
„Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych. W przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP [małemu i średniemu przedsiębiorstwu] należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą [MŚP] złożyło wniosek do państwa członkowskiego […]”.
11.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia:
„1.   Wyłączenie na mocy niniejszego rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do pomocy wywołującej efekt zachęty.
2.   Uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem [danej działalności] złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy”.
12.
Zgodnie z art. 125, zatytułowanym „Funkcje instytucji zarządzającej”, ust. 4 i 5 rozporządzenia (WE) nr 1303/2013 (
7
):
„4.   W odniesieniu do zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego instytucja zarządzająca:
a)
weryfikuje, czy współfinansowane produkty i usługi […] spełnia[ją] […] obowiązujące przepisy prawa, wymagania programu operacyjnego i warunki wsparcia operacji;
[…]
c)
wprowadza skuteczne i proporcjonalne środki zwalczania nadużyć finansowych, uwzględniając stwierdzone rodzaje ryzyka;
[…]
5.   Kontrole przeprowadzone na podstawie ust. 4 lit. a) akapit pierwszy obejmują następujące procedury:
a)
weryfikacje administracyjne w odniesieniu do każdego złożonego przez beneficjentów wniosku o refundację;
b)
kontrole operacji na miejscu.
Częstotliwość i zakres kontroli na miejscu są proporcjonalne do kwoty wsparcia publicznego dla operacji oraz do poziomu ryzyka stwierdzonego w toku takich kontroli oraz audytów przeprowadzanych przez instytucję audytową w odniesieniu do systemu zarządzania i kontroli jako całości”.
13.
Artykuł 143 tego rozporządzenia, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich […].
2.   Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego […]”.
14.
W art. 2 pkt 23 rozporządzenia (UE) nr 651/2014 (
8
) znajduje się następująca definicja:
„»rozpoczęcie prac« oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów oraz prac przygotowawczych, takich jak uzyskiwanie zezwoleń i wykonanie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć »rozpoczęcie prac« stanowi moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem”.
15.
W art. 29 rozporządzenia (UE) 2015/1589 (
9
), zatytułowanym „Współpraca z sądami krajowymi”, wskazano w ust. 1:
„W celu stosowania art. 107 ust. 1 i art. 108 TFUE sądy państw członkowskich mogą zwracać się do Komisji o przekazanie informacji będących w jej posiadaniu lub jej opinii w odniesieniu do kwestii dotyczących stosowania zasad pomocy państwa”.
16.
Punkt 38 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (2006/C 54/08) (Dz.U. 2006, C 54, s. 13) stanowi:
„Istotne jest zagwarantowanie, aby pomoc regionalna stanowiła zachętę do podejmowania inwestycji, które w przeciwnym razie nie zostałyby zrealizowane w regionach objętych pomocą. Zatem pomoc może zostać udzielona w ramach programów pomocy wyłącznie wtedy, gdy beneficjent przed rozpoczęciem prac nad realizacją projektu (39) złożył wniosek o przyznanie pomocy, a organ odpowiedzialny za zarządzanie programem potwierdził następnie na piśmie (39), że projekt, z zastrzeżeniem szczegółowej weryfikacji wniosku, zasadniczo kwalifikuje się do pomocy, ponieważ spełnia kryteria określone w programie (40). Wszystkie programy pomocy (41) muszą zawierać wyraźne odniesienie do obydwu powyższych warunków. W przypadku pomocy ad hoc właściwy organ, przed rozpoczęciem prac nad realizacją projektu, musi wydać list intencyjny w sprawie przyznania pomocy uzależniający ją od zatwierdzenia [danego środka] pomocy przez Komisję. Jeśli prace rozpoczną się, zanim warunki określone w niniejszym ustępie zostaną spełnione, projekt w całości nie będzie kwalifikował się do pomocy”.
17.
Przypis nr 40 (nr 39 w wersji estońskiej) owych wytycznych stanowi:
„»Rozpoczęcie prac« oznacza podjęcie prac budowlanych lub pierwszego [konkretnego] zobowiązania firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności”.
18.
W pkt 16, 20 i 41 komunikatu Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe (2009/C 85/01) (Dz.U. 2009, C 85, s. 1) wskazano:
„16.
Postępowania w sprawach pomocy państwa prowadzone przed sądami krajowymi mogą niekiedy dotyczyć stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych [blokowych] lub też istniejącego lub zatwierdzonego programu pomocy. W przypadku gdy w grę wchodzi wymienione rozporządzenie lub program pomocy, sąd krajowy może jedynie ocenić, czy spełnione zostały wszystkie warunki rozporządzenia lub programu. W innym przypadku nie może on ocenić zgodności środka pomocy, ponieważ ocena ta leży w wyłącznej gestii Komisji.
[…]
20.
Główną rolą Komisji jest badanie zgodności proponowanych środków pomocy ze wspólnym rynkiem w oparciu o kryteria określone w art. [107] ust. 2 i 3 traktatu [FUE]. Ocena zgodności leży wyłącznie w gestii Komisji i podlega kontroli dokonywanej przez sądy [Unii]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sądy krajowe nie są uprawnione do stwierdzenia, że środek pomocy państwa jest zgodny z art. [107] ust. 2 lub 3 traktatu [FUE].
[…]
41.
W celu wyegzekwowania zwrotu pomocy w odniesieniu do odsetek sądy krajowe muszą określić kwotę odsetek od bezprawnej pomocy, które należy zwrócić. W tym wypadku obowiązują następujące zasady:
a)
Punktem wyjścia jest nominalna kwota pomocy;
b)
Przy określaniu stopy odsetek oraz metody obliczania sądy krajowe powinny wziąć pod uwagę fakt, że odzyskanie odsetek od bezprawnej pomocy przez sąd krajowy służy temu samemu celowi, co odzyskanie odsetek przez Komisję na mocy art. 14 rozporządzenia [nr 659/1999]. Dodatkowo roszczenia dotyczące zwrotu odsetek od bezprawnej pomocy są roszczeniami wynikającymi z prawa [Unii], opartymi bezpośrednio [na] art. [108 ust. 3 TFUE] […];
c)
W celu zapewnienia spójności z art. 14 rozporządzenia [nr 659/1999] i zgodności z wymogiem [zasadą] skuteczności Komisja jest zdania, że metoda obliczania odsetek stosowana przez sąd krajowy nie może być mniej restrykcyjna od metody przewidzianej w rozporządzeniu wykonawczym. Co za tym idzie, odsetki od bezprawnej pomocy należy naliczyć w formie skumulowanej [według metody składanej], zaś obowiązująca stopa odsetek nie może być niższa od stopy referencyjnej;
d)
Ponadto, zdaniem Komisji, z zasady równoważności wynika, że jeżeli metoda naliczania odsetek na podstawie prawa krajowego jest bardziej restrykcyjna niż metoda określona w rozporządzeniu wykonawczym, sąd krajowy będzie musiał zastosować bardziej restrykcyjne zasady krajowe również w odniesieniu do roszczeń w oparciu o art. [108 ust. 3 TFUE];
e)
Dniem rozpoczęcia naliczania odsetek jest zawsze dzień, w którym niezgodna z prawem pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta. Dzień zakończenia naliczania zależy od sytuacji w momencie wydania orzeczenia [przez sąd] krajow[y] […]”.
B.
Prawo estońskie
19.
Paragraf 26 Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus (ustawy o pomocy strukturalnej na lata 2007–2013, zwanej dalej „STS”) (
10
), zatytułowany „Odzyskanie pomocy”, stanowił w ust. 5 i 6:
„(5)   Decyzja o odzyskaniu pomocy może zostać wydana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2025 r. W przypadku, o którym mowa w art. 88 [rozporządzenia nr 1083/2006], decyzja o odzyskaniu może zostać wydana do chwili upływu ustanowionego przez rząd okresu, przez jaki dokumenty mają być przechowywane.
(6)   Rząd określa warunki i procedurę odzyskiwania i zwrotu pomocy”.
20.
Paragraf 28 tej ustawy, zatytułowany „Odsetki za opóźnienie i odsetki za zwłokę”, stanowi w ust. 1–3:
„(1)   Do pozostałej kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu na podstawie § 26 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy stosuje się odsetki. Stopą procentową mającą zastosowanie do pozostałej kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu jest EURIBOR na 6 miesięcy +5% rocznie. Podstawę obliczenia odsetek stanowi okres wynoszący 360 dni.
(11)   Odsetki nie są wymagane, jeżeli uzyskany zysk zostaje odzyskany, a beneficjent pomocy dopełnił ciążących na nim obowiązków informacyjnych w zakresie zysku uzyskanego z projektu na zasadach przewidzianych w § 21 ust. 2 niniejszej ustawy.
(2)   Odsetki są naliczane od dnia, w którym decyzja o odzyskaniu pomocy stała się skuteczna, według stopy procentowej obowiązującej w ostatnim dniu roboczym miesiąca poprzedzającego miesiąc kalendarzowy, w którym decyzja została wydana. Jeżeli przy składaniu wniosku lub wykorzystaniu pomocy zostało popełnione przestępstwo, odsetki są naliczane od dnia, w którym pomoc została wypłacona, według stopy procentowej obowiązującej w tym dniu.
(3)   Odsetki są naliczane do dnia zwrotu pomocy, jednak nie dłużej niż do upływu terminu zwrotu, a w przypadku odroczenia – do upływu terminu ostatecznej spłaty […]”.
21.
Zgodnie z § 11, zatytułowanym „Odzyskanie pomocy”, ust. 1 määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (dekretu nr 278 z dnia 22 grudnia 2006 r. dotyczącego warunków i procedury odzyskiwania i zwrotu pomocy oraz przekazywania informacji dotyczących nieprawidłowości popełnionych przy przyznawaniu i wykorzystaniu pomocy) (
11
):
„Decyzja o odzyskaniu pomocy jest podejmowana w ramach uznania w terminie 45 dni kalendarzowych lub, jeżeli kwota do odzyskania przekracza 127823 EUR, w terminie 90 dni kalendarzowych, licząc od dnia powzięcia wiadomości o przyczynach odzyskania pomocy. W uzasadnionych przypadkach ów termin na wydanie decyzji może zostać przedłużony na rozsądny okres”.
22.
Paragraf 1 määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” [dekretu ministra nr 44 z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie warunków i trybu wsparcia inwestycji technologicznych przedsiębiorstw przemysłowych (wejście w życie w dniu 15 czerwca 2008 r.) (RT I 2008, 48, 658; RT I, 04.01.2013, 9), zwanego dalej „dekretem nr 44”], zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w szczególności:
„(1)   Ustalenie warunków i procedury wsparcia inwestycji technologicznych przedsiębiorstw przemysłowych (zwanych dalej »środkiem«) zmierza do realizacji celów »potencjału innowacyjności i wzrostu przedsiębiorstw« w ramach osi priorytetowej programu operacyjnego »poprawy otoczenia gospodarczego«.
(2)   W ramach środka mogą zostać przyznane: 1) pomoc regionalna przyznana zgodnie z przepisami [ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych], z zastrzeżeniem przepisów tego rozporządzenia i § 342 [konkurentsiseadus (ustawy o konkurencji)] […]”.
II. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
23.
W dniu 28 sierpnia 2008 r. Eesti Pagar zawarła umowę sprzedaży, zgodnie z którą zobowiązywała się kupić od spółki Kauko-Telko Oy linię produkcyjną chleba z formy i pieczywa tostowego za cenę 2770000 EUR. Umowa ta, zgodnie z jej postanowieniami, zaczęła obowiązywać po wpłacie pierwszej zaliczki w wysokości 5%, co miało miejsce w dniu 3 września 2008 r.
24.
W dniu 29 września 2008 r. Eesti Pagar zawarła ze spółką Nordea Finance Estonia AS umowę leasingu, w związku z którą strony w dniu 13 października 2008 r. zawarły trójstronną umowę sprzedaży; w umowie tej Kauko-Telko zobowiązała się do sprzedaży owej linii produkcyjnej pieczywa spółce Nordea Finance Estonia, która zobowiązała się oddać ją w leasing Eesti Pagar. Umowa ta zaczęła obowiązywać od chwili jej podpisania.
25.
W dniu 24 października 2008 r., na podstawie § 1 dekretu nr 44, Eesti Pagar wystąpiła do EAS z wnioskiem o przyznanie pomocy na zakup i instalację wspomnianej linii produkcyjnej chleba. Decyzją z dnia 10 marca 2009 r. EAS uwzględnił ten wniosek na kwotę 526300 EUR.
26.
W dniu 8 stycznia 2014 r. EAS podjął decyzję o odzyskaniu od Eesti Pagar kwoty pomocy, powiększonej o 98454 EUR tytułem odsetek składanych należnych za okres od daty wypłaty pomocy do daty decyzji o jej odzyskaniu. Zgodnie z tą decyzją przeprowadzona ex post w grudniu 2012 r. kontrola ujawniła istnienie umowy sprzedaży z dnia 28 sierpnia 2008 r., która została zawarta przed wystąpieniem do EAS z wnioskiem o przyznanie pomocy, tak że efekt zachęty wymagany w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nie został wykazany.
27.
W dniu 10 lutego 2014 r. Eesti Pagar wniosła do ministra odwołanie hierarchiczne od tej decyzji o odzyskaniu pomocy, które to odwołanie zostało odrzucone przez Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (decyzją ministra nr 14‑0003) z dnia 21 marca 2014 r.
28.
W dniu 21 kwietnia 2014 r. Eesti Pagar wniosła do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinie, Estonia) skargę mającą na celu, tytułem żądania głównego, stwierdzenie nieważności decyzji EAS o odzyskaniu pomocy oraz potwierdzającej ją decyzji ministra, zaś tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie niezgodności z prawem obydwu tych decyzji w zakresie odzyskania pomocy, a tytułem dalszego żądania ewentualnego, stwierdzenie ich nieważności w zakresie żądanych odsetek. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. sąd ten oddalił ową skargę w całości.
29.
W dniu 16 grudnia 2014 r. Eesti Pagar wniosła apelację od wspomnianego wyroku do sądu odsyłającego, który oddalił ją wyrokiem z dnia 25 września 2015 r.
30.
W dniu 26 października 2015 r. Eesti Pagar wniosła skargę kasacyjną do Riigikohus (sądu najwyższego, Estonia), który to sąd wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. częściowo ją uwzględnił, uchylając wyrok sądu odsyłającego oraz pkt 1.1 sentencji decyzji o odzyskaniu pomocy, a także częściowo uchylił pkt 1.2 tej decyzji, dotyczący odsetek, wskazując, że należy je określić jako sumę odsetek składanych obliczoną zgodnie z pkt 1.1; w pozostałym zakresie przekazał on sprawę sądowi odsyłającemu do ponownego rozpoznania. Ów wyrok Riigikohus (sądu najwyższego) jest oparty między innymi na następujących rozważaniach:
–
konkretne zobowiązanie do zakupu urządzeń przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy nie wyklucza efektu zachęty, jeżeli klient może się wycofać bez nadmiernych trudności z umowy w przypadku odmowy pomocy, co nie wydaje się w niniejszej sprawie wykluczone;
–
żaden przepis prawa Unii nie nakłada wyraźnie i bezwzględnie na państwa członkowskie obowiązku odzyskania pomocy bez decyzji Komisji, odzyskanie takiej pomocy z inicjatywy państwa członkowskiego następuje na podstawie decyzji uznaniowej jego władz;
–
w ramach odzyskania pomocy z inicjatywy państwa członkowskiego należy dokonać uznaniowej oceny z uwzględnieniem uzasadnionych oczekiwań beneficjenta, które mogą być wynikiem działania organu krajowego;
–
o ile w niniejszej sprawie nie jest pewne, czy czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie w przypadkach odzyskiwania pomocy strukturalnej wypłaconej przez państwo członkowskie, o tyle w każdym wypadku dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 nie może mieć zastosowania w braku wydania przez Komisję decyzji o odzyskaniu pomocy;
–
ani prawo estońskie, ani prawo Unii nie dostarczają podstawy prawnej do żądania odsetek za okres od dnia wypłaty pomocy do dnia jej odzyskania, zważywszy między innymi, że art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004 mają, zgodnie z art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999, zastosowanie wyłącznie do odsetek dotyczących pomocy, którą należy odzyskać na podstawie decyzji Komisji, oraz że art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 2988/95 nie przewidują obowiązku zapłaty odsetek, ale zakładają, że taki obowiązek jest przewidziany w aktach prawa Unii lub państw członkowskich.
31.
W postępowaniu podjętym na nowo przed sądem odsyłającym Eesti Pagar twierdzi między innymi, że umowy, które zawarła ona w dniach 28 sierpnia, 29 września i 13 października 2008 r., nie były wiążące, ponieważ w przypadku odmowy pomocy mogła je z łatwością zakończyć po bardzo niskich kosztach z tytułu odstąpienia. Projekt nie zostałby zrealizowany bez wnioskowanej pomocy i EAS powinien był zbadać co do istoty efekt zachęty tej pomocy.
32.
Spółka ta twierdzi również, że fakt zawarcia tych umów był znany EAS w chwili składania wniosku o przyznanie pomocy oraz że ich zawarcie przed złożeniem wspomnianego wniosku było jej zalecane przez przedstawiciela EAS. Przyznając wnioskowaną pomoc, sam EAS wzbudził u spółki uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem pomocy.
33.
Ponadto Eesti Pagar twierdzi, że EAS nie ma żadnego obowiązku odzyskania pomocy, zaś posiłkowo, że odzyskanie pomocy uległo przedawnieniu na podstawie § 11 ust. 1 dekretu nr 278 i § 26 ust. 6 STS, a wręcz art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, oraz że żądane odsetki są sprzeczne z § 27 ust. 1 i § 28 ust. 1–3 STS.
34.
EAS i ministerstwo uważają, że wniosek o przyznanie pomocy nie spełnia warunków określonych w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz że między innymi na podstawie art. 101 rozporządzenia nr 1083/2006 EAS był zobowiązany żądać od Eesti Pagar zwrotu pomocy.
35.
EAS kwestionuje twierdzenie, że przy rozpatrywaniu wniosku wiedział o umowach zawartych przez Eesti Pagar w dniach 28 sierpnia, 29 września i 13 października 2008 r. i że zalecił ich zawarcie. Tym samym nie wzbudził on u tej spółki żadnych uzasadnionych oczekiwań. Ministerstwo uważa, że w żadnym razie ani dobra wiara beneficjenta, ani zachowanie organu administracji nie zwalniają z obowiązku zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy.
36.
Zdaniem EAS i ministerstwa dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ma w niniejszej sprawie zastosowanie co najmniej per analogiam, a obowiązek zapłaty odsetek wynika z art. 11 ust. 2 i z art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia.
37.
W dniu 30 grudnia 2016 r. Komisja, działając w charakterze amicus curiae, przedstawiła sądowi odsyłającemu uwagi zgodnie z art. 29 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589.
38.
Sąd odsyłający zauważa, po pierwsze, że wprawdzie zgodnie z przepisem prawa krajowego, który wiąże sądy nieorzekające w ostatniej instancji oceną prawną dokonaną przez sąd wyższej instancji, jest on związany wyrokiem Riigikohus (sądu najwyższego) z dnia 9 czerwca 2016 r., w którym ten ostatni sąd wyraża swoje stanowisko w kwestii wykładni i stosowania prawa, jednak z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnienie takiego przepisu nie może pozbawić sądu odsyłającego przewidzianej w art. 267 TFUE możliwości skierowania do Trybunału pytań dotyczących wykładni prawa Unii.
39.
Po drugie, sąd odsyłający wyraża wątpliwości, czy przeprowadzona przez Riigikohus (sąd najwyższy) analiza, zgodnie z którą można było dokonać oceny kwestii, czy osoba, która złożyła wniosek, aby otrzymać pomoc, mogłaby, w przypadku gdyby odmówiono jej tej pomocy, wycofać się z umów bez nadmiernych trudności, odnosi się również do oceny efektu zachęty dokonywanej przez państwo członkowskie na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz czy organ państwa członkowskiego jest właściwy do dokonania oceny co do istoty kwestii tego, czy pomoc ma efekt zachęty.
40.
Po trzecie, sąd ten uważa, że z orzecznictwa Trybunału nie wynika jasno, iż państwo członkowskie, które podejmuje decyzję o odzyskaniu bezprawnie przyznanej pomocy bez stosownej decyzji Komisji, może działać w oparciu o krajowe zasady prawa postępowania administracyjnego i uwzględnić uzasadnione oczekiwania, które organ krajowy wzbudził u beneficjenta pomocy.
41.
Po czwarte, sąd odsyłający uważa, że nie ma również pewności co do tego, czy przy wydawaniu przez organ państwa członkowskiego decyzji o odzyskaniu bezprawnie przyznanej pomocy należy zastosować czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 czy dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
42.
Po piąte, sąd ten precyzuje, że choć Riigikohus (sąd najwyższy) częściowo rozstrzygnął spór w zakresie odsetek i stwierdził nieważność decyzji o odzyskaniu pomocy w zakresie, w jakim zobowiązywała ona Eesti Pagar do zapłaty odsetek, to jednak, aby rozstrzygnąć sprawę, konieczne pozostaje poznanie warunków, od jakich prawo Unii uzależnia zapłatę odsetek w przypadku odzyskiwania bezprawnie przyznanej pomocy z inicjatywy państwa członkowskiego.
43.
Tymczasem z orzecznictwa Trybunału nie wynika dostatecznie jasno, czy organ państwa członkowskiego, który z własnej inicjatywy odzyskuje bezprawnie przyznaną pomoc, ma obowiązek odnieść się do celów określonych w art. 108 ust. 3 TFUE – niezależnie od przepisów prawa krajowego mających zastosowanie do żądania zapłaty odsetek – i naliczyć odsetki zgodnie z przepisami art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004.
44.
W tych okolicznościach Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„[1)]
Czy wykładni art. 8 ust. 2 [ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych] należy dokonywać w taki sposób, że w kontekście tego przepisu rozpoczęto prace »nad projektem lub działaniem« wówczas, gdy mające być dofinansowane działanie przykładowo polega na zakupie instalacji i w odniesieniu do określonej instalacji zawarta zostaje umowa sprzedaży? Czy jednostki w państwach członkowskich są uprawnione do oceny naruszenia zawartego w tym przepisie kryterium na podstawie kosztów, powstałych w wyniku odstąpienia od umowy niezgodnej z wymogiem zaistnienia efektu zachęty? Jeżeli jednostki w państwach członkowskich posiadają takie uprawnienie, to przy jakiej wysokości kosztów (procentowo), powstałych w wyniku odstąpienia od umowy, można zakładać, że w aspekcie spełnienia wymogu zaistnienia efektu zachęty są one dostatecznie marginalne?
[2)]
Czy w sytuacji, gdy Komisja Europejska nie wydała stosownej decyzji, jednostka w państwie członkowskim jest zobowiązana do dochodzenia zwrotu udzielonej przez nią niezgodnej z prawem pomocy?
[3)]
Czy działanie jednostki w państwie członkowskim, która zdecydowała o przyznaniu pomocy w błędnym przekonaniu, iż chodzi o pomoc spełniającą wymogi wyłączeń blokowych, a w rzeczywistości przyznała pomoc niezgodną z prawem, może wywołać u beneficjentów tej pomocy powstanie uzasadnionych oczekiwań? Czy do wykazania powstania u beneficjentów uzasadnionych oczekiwań wystarczy w szczególności, iż jednostka w państwie członkowskim przy przyznawaniu niezgodnej z prawem pomocy zna okoliczności powodujące, iż pomoc nie jest objęta wyłączeniami blokowymi?
W przypadku udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej, czy musi nastąpić wyważenie interesu publicznego i interesu jednostki? Czy w kontekście stosownego wyważenia ma znaczenie to, czy Komisja Europejska w odniesieniu do omawianej pomocy wydała decyzję, w której uznaje ją za niezgodną [z rynkiem wewnętrznym]?
[4)]
Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez jednostkę w państwie członkowskim zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi [dziesięć] lat, analogicznie jak termin, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy [cztery] lata zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?
Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE] czy [rozporządzenie nr 2988/95]?
[5)]
Czy jednostka w państwie członkowskim, która dochodzi zwrotu niezgodnej z prawem pomocy, jest przy tym zobowiązana żądać od beneficjenta odsetek od tej niezgodnej z prawem pomocy? Jeżeli tak, to jakie reguły obowiązują w przypadku naliczania odsetek – między innymi w odniesieniu do stopy procentowej i okresu ich naliczania?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem
45.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Eesti Pagar, rządy estoński i grecki oraz Komisję. EAS i wszystkie wyżej wymienione strony, z wyjątkiem rządu greckiego, zostały wysłuchane na rozprawie, która odbyła się w dniu 18 czerwca 2018 r.
IV. Analiza
A.
Okoliczności leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym
1. Streszczenie uwag stron
46.
Komisja podnosi, że sąd odsyłający nie przedstawił żadnego ostatecznego wniosku co do, przede wszystkim, wiążącego charakteru umów, następnie co do okoliczności, czy EAS w chwili dokonywania oceny wniosku o przyznanie pomocy wiedział o zawarciu tych umów, oraz wreszcie co do istnienia zalecenia ze strony EAS, by Eesti Pagar zawarła te umowy.
47.
Instytucja ta wyjaśnia, że z wyroku Riigikohus (sądu najwyższego) z dnia 9 czerwca 2016 r. oraz z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wywodzi ona z jednej strony, że co najmniej trójstronna umowa sprzedaży z dnia 13 października 2008 r. stanowiła konkretne zobowiązanie, a z drugiej strony, że sąd odsyłający wyszedł z założenia, iż EAS wiedział o zawarciu umów, ale nie zalecił ich zawarcia Eesti Pagar.
48.
Zdaniem Eesti Pagar umowa zawarta w dniu 28 sierpnia 2008 r. była w istocie tylko umową wstępną, a nie umową ostatecznie wiążącą, ponieważ w opinii obu stron nie miała ona wejść w życie, jeżeli EAS nie przyznałby wnioskowanej pomocy. Wykazano, że poniesiony przez nią koszt rozwiązania stosunku zobowiązaniowego powstałego na podstawie tej umowy wstępnej ograniczałby się do 5% całkowitej ceny podanej w umowie, którą to kwotę Eesti Pagar zapłaciła przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy.
49.
Jeśli chodzi o umowę leasingu zawartą w dniu 29 września 2008 r., to wbrew twierdzeniom sądu odsyłającego z postanowień owej umowy wynika, że wynikające z niej zobowiązania miały stać się skuteczne dopiero po spełnieniu szeregu warunków. Otóż zgodnie z tymi warunkami umowa ta miała zacząć obowiązywać dopiero w dniu 7 listopada 2008 r., a zatem po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy.
50.
Eesti Pagar podkreśla, że umowa z dnia 13 października 2008 r. nie spowodowała powstania po jej stronie żadnych zobowiązań, a przedmiotem tej umowy nie było nic innego niż przedmiot umowy zawartej w dniu 28 sierpnia 2008 r. Ponadto EAS nie odniósł się do tej umowy ani w decyzji o odzyskaniu pomocy, ani w postępowaniu zawisłym przed sądem odsyłającym.
51.
Spółka ta utrzymuje ponadto, że z szeregu dowodów wynika, iż EAS wiedział o wspomnianych umowach i zalecał jej ich zawarcie przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy.
2. Ocena
52.
Oczywiste jest, że w ramach odesłania prejudycjalnego stan faktyczny ustala wyłącznie sąd odsyłający, a Trybunał nie może go rewidować (jak w niniejszej sprawie chciałaby tego Eesti Pagar).
53.
Tym samym (podobnie jak Komisja) uważam, że wydaje się, iż sąd odsyłający nie sformułował jeszcze żadnego ostatecznego wniosku co do, po pierwsze, wiążącego lub niewiążącego charakteru umów zawartych w dniach 28 sierpnia, 29 września i 13 października 2008 r. (
12
), następnie co do okoliczności, czy EAS w chwili dokonywania oceny wniosku o przyznanie pomocy wiedział o wcześniejszym zawarciu tych umów, oraz wreszcie co do istnienia zalecenia ze strony EAS, aby Eesti Pagar zawarła owe umowy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy (
13
).
54.
Niewątpliwie nie ułatwia to zadania Trybunałowi, ponieważ – jak wynika z orzecznictwa – pożądane jest i „może być korzystne, w zależności od okoliczności, aby w momencie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału stan faktyczny sprawy był ustalony, a czysto krajowe problemy prawne były rozstrzygnięte” (
14
).
55.
W każdym razie, aby udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, zajmę się rozważeniem każdego z tych założeń, w szczególności tych, w myśl których EAS wiedział o wspomnianych umowach i zalecił Eesti Pagar zawarcie ich przed złożeniem wniosku tej spółki.
B.
W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych
1. Streszczenie uwag stron
56.
Eesti Pagar twierdzi, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. Riigikohus (sąd najwyższy) zasadniczo rozstrzygnął spór na szczeblu krajowym, tak że pytania prejudycjalne są, ze względu na etap postępowania, na którym zostały zadane, niedopuszczalne i nieistotne, z wyjątkiem pytania czwartego, ponieważ sam Riigikohus (sąd najwyższy) wyjaśnił w owym wyroku, że zwrócenie się do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym może być istotne wyłącznie w odniesieniu do kwestii przedawnienia.
57.
Ponadto spółka ta uważa, że pierwsze pytanie prejudycjalne jako takie nie jest istotne i opiera się na błędnym założeniu, iż nie został spełniony wymóg efektu zachęty, że drugie powinno dotyczyć raczej istnienia podstawy prawnej spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku odzyskania pomocy z własnej inicjatywy, że trzecie zawiera niekompletny opis okoliczności faktycznych, ponieważ EAS zalecił jej zawarcie umów z dnia 28 sierpnia, 29 września i 13 października 2008 r., i że czwarte powinno zostać uzupełnione w taki sposób, by dotyczyło odzyskania pomocy z inicjatywy organu krajowego i opierało się na błędnym założeniu, że obowiązek odzyskania pomocy wynika z art. 108 ust. 3 TFUE.
2. Ocena
58.
Pragnę zauważyć, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. Riigikohus (sąd najwyższy) oparł uchylenie wcześniejszego wyroku sądu odsyłającego i stwierdzenie częściowej nieważności spornej decyzji między innymi na wykładni szeregu przepisów prawa Unii, przy czym ten sąd najwyższy nie zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Komisja, która na wniosek sądu odsyłającego w trybie art. 29 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 wystąpiła w postępowaniu głównym w charakterze amicus curiae, zakwestionowała zarówno przed sądem odsyłającym, jak i przed Trybunałem niemalże wszystkie oceny prawa Unii dokonane przez Riigikohus (sąd najwyższy).
59.
Sąd odsyłający zauważa, że na podstawie prawa estońskiego jest on związany wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa, których dokonał Riigikohus (sąd najwyższy), jednak uważa, iż nie może to pozbawić go przewidzianej w art. 267 TFUE możliwości skierowania do Trybunału pytań dotyczących wykładni prawa Unii. Tym samym podstawą jego wniosku są zasadniczo wątpliwości, które powziął on w zakresie wykładni prawa Unii dokonanej przez Riigikohus (sąd najwyższy).
60.
Wprawdzie sąd niższej instancji zachowuje co do zasady w takiej sytuacji uprawnienie do przedłożenia Trybunałowi pytań prejudycjalnych (
15
), jednak konieczne jest, aby zadane pytania nie były hipotetyczne, a spór nie został jeszcze ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem estońskiego sądu najwyższego.
61.
Moim zdaniem z postanowienia odsyłającego jasno wynika, że spór w postępowaniu głównym w odniesieniu do kwestii będących przedmiotem pytań prejudycjalnych od pierwszego do czwartego podlega jeszcze w pełni ocenie sądu odsyłającego.
62.
W odniesieniu do pytania piątego, dotyczącego odsetek, sam sąd odsyłający zauważa, że Riigikohus (sąd najwyższy) częściowo rozstrzygnął spór w postępowaniu głównym, stwierdzając nieważność decyzji o odzyskaniu pomocy w zakresie, w jakim decyzja ta zobowiązywała Eesti Pagar do zapłaty odsetek. Według sądu odsyłającego dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy nadal jednak konieczne jest poznanie warunków, od których prawo Unii uzależnia zapłatę odsetek w przypadku odzyskania z inicjatywy państwa członkowskiego bezprawnie przyznanej pomocy.
63.
W każdym razie uważam (podobnie jak Komisja), że Riigikohus (sąd najwyższy) podkreślił w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., iż sąd odsyłający musi jeszcze rozstrzygnąć kwestię obliczenia odsetek, co nie wyklucza zatem możliwości ustalenia na nowo odsetek, których nieważność stwierdzono, gdyby Komisja podjęła decyzję o odzyskaniu pomocy.
C.
W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego, dotyczącego efektu zachęty pomocy
1. Streszczenie uwag stron
64.
Eesti Pagar uważa, że z okoliczności sprawy i z przedstawionych dowodów jasno wynika, iż pomoc miała efekt zachęty. Podkreśla ona, że bez tej pomocy nie zrealizowałaby projektu, że przed złożeniem wniosku nie zawarła żadnej ostatecznie wiążącej umowy oraz że przy ocenie wiążącego charakteru umowy należy wziąć pod uwagę możliwość odstąpienia i wynikający z tego marginalny koszt.
65.
Natomiast nie można twierdzić, że pomoc nie ma efektu zachęty, w oparciu o przypis do wytycznych, które nie są wiążące. W każdym razie nie można przyjąć za punkt wyjścia podejścia formalnego i należy przeprowadzić szczegółową analizę kwestii, czy wycofanie się z umów jest trudne czy też nie.
66.
Skoro dokument podsumowujący znajdujący się na „forum najczęściej zadawanych pytań” Komisji jest skierowany do organów krajowych odpowiedzialnych za stosowanie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, to organy te powinny przeprowadzić szczegółową analizę kwestii, czy rozpoczęto prace, zaś analiza ta różni się ponadto od analizy zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Rząd grecki podziela tę analizę.
67.
Zatem zdaniem Eesti Pagar, gdy w niniejszym przypadku Komisja twierdzi, że wspomniany dokument podsumowujący nie może służyć za punkt odniesienia, broni ona stanowiska sprzecznego z ogólnymi zasadami prawa do ochrony uzasadnionych oczekiwań, jasności oraz pewności prawa i narusza prawo tej spółki do dobrej administracji przewidziane w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
68.
Eesti Pagar zastanawia się wreszcie, czy cel przyświecający art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych mógłby zostać osiągnięty, gdyby uprawnienia organu krajowego ograniczały się do stwierdzenia czystego faktu zawarcia lub niezawarcia umowy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy.
69.
Rząd estoński uważa, że przy ocenie efektu zachęty właściwy organ państwa członkowskiego może odnosić się tylko do chronologii wystąpienia przesłanki efektu zachęty przewidzianej w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, który stanowi, że prace lub działalność można rozpocząć dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. Organ ten może nie mieć możliwości dokonania oceny innych okoliczności, między innymi kwestii tego, jakie były koszty odstąpienia. Jego zdaniem tylko w ten sposób można zapewnić jednolite stosowanie wyłączenia blokowego i zachować wyłączną kompetencję Komisji do dokonania merytorycznej oceny efektu zachęty, co znajduje potwierdzenie w pkt 16 komunikatu Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe.
70.
W odniesieniu do pojęcia „rozpoczęcia prac” rząd estoński uważa, że do naruszenia przesłanki efektu zachęty wystarczy, żeby beneficjent pomocy zaciągnął pierwsze konkretne zobowiązanie do zamówienia urządzeń przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Można to wywieść z przypisu nr 40 do wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, co znajduje także potwierdzenie w art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014.
71.
Komisja zauważa, że motyw 28 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych określa rozpoczęcie prac nad projektem lub działalności jako „rozpoczęcie jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą”, i uważa, że zawarcie umów z dnia 28 sierpnia, 29 września i 13 października 2008 r. stanowi działalność związaną z realizacją projektu objętego pomocą. W związku z tym jest oczywiste, że pomoc będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nie jest zgodna z art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz że jest ona zatem niezgodna z prawem, ponieważ została przyznana z naruszeniem obowiązku zgłoszenia przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE.
72.
Powyższego wniosku nie podważają ani rozważania zawarte w pkt 106–109 wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), ani argument Eesti Pagar, zgodnie z którym mogła ona rozwiązać umowy bez trudności i po marginalnych kosztach odstąpienia, ani dokument podsumowujący znajdujący się na „forum najczęściej zadawanych pytań” Komisji.
73.
Przede wszystkim Trybunał niewątpliwie przyznał w wymienionych powyżej punktach, że niezbędny charakter planowanej pomocy mógł zostać wykazany na podstawie kryteriów innych niż uprzedniość złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Jednakże stwierdzenie to miało miejsce w kontekście dokonywanej przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym i w związku z tym nie jest ono istotne w niniejszej sprawie, w której kwestia ta pojawia się w ramach stosowania ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych przez organ krajowy. Wynika to z faktu, że przepisy o wyłączeniach blokowych powinny być jasne, pozbawione wszelkiej uznaniowości i łatwe do stosowania przez organy państw członkowskich.
74.
Co więcej, brzmienie art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz motyw 28 tego rozporządzenia wykluczają wszelką możliwość wykładni, która zależałby od możliwości zakończenia umów lub od wysokości kosztów odstąpienia, jako że przepisy te dotyczą „rozpoczęci[a] prac nad [danym] projektem lub [daną] działa[lnością]” oraz „rozpoczęci[a] jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą”. O ile Komisja, aby ocenić kryterium efektu zachęty na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE, może wziąć pod uwagę trudności w zakończeniu umów lub koszty odstąpienia, o tyle możliwość ta nie dotyczy organów państwa członkowskiego przy stosowaniu art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
75.
Wreszcie, Komisja podkreśla, że „forum najczęściej zadawanych pytań” prowadzone przez służby Komisji nie może zmieniać treści rozporządzenia, że wspomniany wyżej dokument nie jest ani wiążący, ani istotny dla organów i sądów krajowych oraz że z uwagi na okoliczność, iż nie wyraża on oficjalnego stanowiska Komisji, nie jest on także wiążący dla Komisji. W każdym razie ów dokument dotyczy wyłącznie zawierania umów wstępnych takich jak wstępne studia wykonalności, a nie zawierania umów związanych z zakupem urządzeń objętych pomocą.
2. Ocena
76.
W pierwszym pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni pojęcia „rozpoczęcia prac nad projektem”, które znajduje się w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, i o wyjaśnienie uprawnień przysługujących organom krajowym przy stosowaniu tego przepisu. Jak bowiem przyznaje sam sąd odsyłający w pkt 29 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, głównym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest to, czy pomoc regionalna, która została przyznana Eesti Pagar, spełniała wymóg efektu zachęty przewidziany we wskazanym wyżej przepisie (
16
).
77.
Uważam przede wszystkim, że uprawnienie organów krajowych do dokonania oceny rzeczywistego efektu zachęty pomocy, którą one przyznają, nie narusza wyłącznej kompetencji Komisji do dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
78.
Pragnę zauważyć, że skoro system ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nie przewiduje żadnej interwencji ze strony Komisji, logiczne jest, że taka ocena pozostaje w gestii organów krajowych odpowiedzialnych za stosowanie owego rozporządzenia.
79.
Poza tym zgadzam się z rządem estońskim i Komisją, które uważają, że logika leżąca u podstaw ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych wymaga, by kryteria, które mają być stosowane, były jasne i proste w celu zapewnienia spójnego stosowania w całej Unii.
80.
W odniesieniu do pojęcia „rozpoczęcia prac nad projektem” Komisja wskazała w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, że rozpoczęciem takim jest „pierwsz[e] [konkretne] zobowiązani[e] firmy do zamówienia urządzeń, z wyłączeniem wstępnych studiów wykonalności”.
81.
Pomimo niewiążącego dla Trybunału charakteru takich wytycznych uważam, że Trybunał może przyjąć tę definicję za punkt wyjścia, tym bardziej że Komisja powtórzyła ją – jak słusznie podnosi rząd grecki – w art. 2 pkt 23 nowego ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nr 651/2014, zgodnie z którym „rozpoczęcie prac” może polegać między innymi na „pierwsz[ym] prawnie wiążąc[ym] zobowiązani[u] do zamówienia urządzeń lub inn[ym] zobowiązani[u], które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna” (wyróżnienie moje).
82.
Otóż jeżeli samo konkretne zobowiązanie umowne może stanowić takie rozpoczęcie, wydaje mi się, że charakter zobowiązań ewentualnie podjętych przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy przez potencjalnego beneficjenta należy weryfikować w każdym indywidualnym przypadku.
83.
Takie rozumowanie znajduje zresztą potwierdzenie w dokumencie podsumowującym znajdującym się na „forum najczęściej zadawanych pytań” Komisji. W istocie, w pełni zgadzam się z tym, co wynika z tego dokumentu sporządzonego przez służby Komisji do celów stosowania ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, to znaczy z tym, że kryterium „rozpoczęcia prac” w rozumieniu w szczególności przytoczonego wyżej przypisu do wytycznych należy interpretować w ten sposób, że nawet jeżeli przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy zawarto umowy i dokonano płatności, czysto formalne podejście nie może wystarczyć, oraz że konieczna jest szczegółowa analiza kwestii, czy wycofanie się z podpisanych umów jest z ekonomicznego punktu widzenia możliwe bądź niemożliwe i po jakiej cenie, a nawet – czy beneficjent pomocy straciłby znaczną sumę pieniędzy, gdyby musiał rozwiązać umowy w przypadku nieotrzymania pomocy (
17
).
84.
Jak podnosi Eesti Pagar, celu przyświecającego art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nie można by osiągnąć, gdyby uprawnienie organu krajowego ograniczało się do stwierdzenia suchego faktu zawarcia lub niezawarcia umowy przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. W szczególności efektu zachęty mogłoby całkiem zabraknąć, w sytuacji gdyby wnioskodawca nazajutrz po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy zawarł konkretną umowę z zamiarem jej wykonania niezależnie od tego, czy pomoc zostanie mu przyznana.
85.
Na tym etapie, jak słusznie uczynił to już Riigikohus (sąd najwyższy) (pkt 21 jego wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r.), należy odnieść się do orzecznictwa „HGA” (
18
), które popiera powyższą analizę i które ma ciekawą historię.
86.
Po pierwsze, we wspomnianej sprawie Sąd Unii Europejskiej zbadał zarzut dotyczący oczywistego błędu w ocenie istnienia efektu zachęty. Podkreśliwszy w pkt 215 swojego wyroku (
19
), że kryterium, iż wniosek o pomoc złożono przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego, stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać, że system pomocy ma efekt zachęty, Sąd wskazał w pkt 226 tegoż wyroku, że należało ustalić, czy skarżące w postępowaniu w pierwszej instancji wykazały zdolność systemu do zapewnienia efektu zachęty nawet w braku złożenia wniosku przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego.
87.
Zdaniem rzecznika generalnego Y. Bota (
20
)„Sąd naruszył prawo w zakresie, w jakim powinien był orzec nie tak, jak zrobił to w pkt 215 i 226 zaskarżonego wyroku, że wniosek o pomoc złożony przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać istnienie efektu zachęty, ale że złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów, po zatwierdzeniu przez Komisję, jest niezbędnym warunkiem jej konieczności. Ten niezbędny charakter mógłby zostać podważony i uczynić dopuszczalnym badanie innych okoliczności jedynie w przypadku, w którym w ramach badania zgodności szczególnego systemu pomocy, elementy (korespondencja, oświadczenia, decyzje, zgłoszenia etc.) pochodzące od samej Komisji byłyby w stanie wprowadzić w błąd co do możliwości zastosowania lub przesłanek zastosowania do danego systemu postanowienia pkt 4.2 akapit ostatni wytycznych z 1998 r. W moim przekonaniu ocenę tę potwierdzają dodatkowe środki ostrożności przewidziane przez Komisję w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej [pomocy państwa na cele regionalne] na lata 2007–2013”.
88.
Trybunał nie poszedł w tym kierunku.
89.
Trybunał orzekł zasadniczo (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, C‑630/11 P, EU:C:2013:387, pkt 106 i nast.), że warunek, iż wniosek o pomoc złożono przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego, stanowi wyłącznie domniemanie wzruszalne – tym samym umożliwiając beneficjentom pomocy przedstawienie innych dowodów wykazujących, że dany środek miał jednak efekt zachęty.
90.
Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie (
21
), „[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) (beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States] [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim”.
91.
Z powyższego wynika, że organ przyznający pomoc nie może zasłaniać się formalizmem i musi ocenić pod względem merytorycznym, czy prace rozpoczęły się w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, co właśnie omówiłem.
92.
Nawet jeśli Komisja użyła zarówno przed sądem krajowym, jak i przed Trybunałem argumentacji, za pomocą której kwestionuje jakąkolwiek uznaniowość po stronie organów krajowych (
22
), uważam, że – ponieważ dokument podsumowujący, do którego odniosłem się w pkt 83 niniejszej opinii, jest adresowany zwłaszcza do organów krajowych odpowiedzialnych za stosowanie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych – nie powinno być żadnych rozsądnych wątpliwości co do okoliczności, iż na organach tych spoczywa obowiązek przeprowadzenia wspomnianej szczegółowej analizy w kwestii tego, czy rozpoczęto prace, która to analiza różni się ponadto od analizy zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, jako że przedsiębiorstwo, które zamierza wystąpić o pomoc, jest oczywiście uprawnione do uwzględnienia tego dokumentu podsumowującego.
93.
Należące bowiem wyłącznie do Komisji prawo do dokonania oceny, czy pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, nie wyklucza, że organ krajowy może i powinien ocenić co do istoty zgodność pomocy z ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych, nie przyjmując przy tym czysto formalnego podejścia.
94.
I tak, jeżeli chodzi o wyrażone w pkt 29 postanowienia odsyłającego nieuzasadnione wątpliwości co do uprawnień organu państwa członkowskiego do dokonania merytorycznej oceny, czy występuje efekt zachęty, uważam, że zostało w sposób dostatecznie jasny pokazane, iż organ państwa członkowskiego jest uprawniony do dokonania oceny istnienia efektu zachęty pomocy co do istoty. Stosowanie przeciwnego podejścia podważałoby stosowanie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych oraz przyznawanie pomocy na jego podstawie, ponieważ organ państwa członkowskiego nie mógłby sprawdzić, czy kryterium efektu zachęty zostało spełnione.
95.
Ponadto organ krajowy powinien weryfikować istnienie efektu zachęty, gdyż jest on zobowiązany przestrzegać przedmiotowego rozporządzenia przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu pomocy lub o odmowie jej przyznania.
96.
Jednakże jeżeli organ krajowy lub beneficjent, odpowiedzialni wspólnie za przestrzeganie tego rozporządzenia, mają poważne wątpliwości co do istnienia efektu zachęty, mogą zwrócić się do Komisji, ponieważ instytucja ta jest przyzwyczajona do przeprowadzania skomplikowanych analiz w tej dziedzinie.
97.
Podsumowując powyższą kwestię, jeżeli ocena tego, czy zobowiązania podjęte przez Eesti Pagar przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy stanowią – w praktyce – „konkretne zobowiązanie” w rozumieniu art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (z wyłączeniem zobowiązań „wstępnych” lub w inny sposób „odwracalnych”), leży oczywiście w gestii sądu odsyłającego, Trybunał powinien udzielić mu wskazówek co do wykładni tego przepisu, które mogą być dla niego przydatne.
98.
W tym względzie sytuacja taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdzie istnieje szereg umów zawartych pomiędzy trzema stronami, powinna być raczej co do zasady oceniana z uwzględnieniem stosunków umownych jako całości aniżeli w drodze analizy każdej umowy oddzielnie, ale zależy to oczywiście od faktycznej oceny tych umów, którą przeprowadzić może jedynie sąd odsyłający (
23
).
99.
Przy ocenie wiążącego charakteru umów w odniesieniu do efektu zachęty należy również uwzględnić możliwość odstąpienia i wynikający stąd dla Eesti Pagar koszt marginalny, z uwzględnieniem całkowitego kosztu projektu.
100.
Jak podnosi rząd grecki, aby uznać, że dana umowa i odpowiednie płatności dokonywane w ramach jej wykonania stanowią „pierwsze konkretne zobowiązanie” do zamówienia urządzeń, w związku z czym stanowią one „rozpoczęcie prac”, nie ma znaczenia, czy umowa zostanie wyraźnie uznana za ostateczną. Natomiast w przypadku gdy warunki odstąpienia są wyjątkowo niekorzystne w stosunku do całej operacji gospodarczej, w szczególności ze względu na kwotę wymaganą w razie rozwiązania umowy, należy stwierdzić, że miało miejsce rozpoczęcie prac w rozumieniu art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Natomiast jeśli strony umowy uzgodniły między innymi, że ich umowa wejdzie w życie dopiero wtedy, gdy zostanie uzyskana pożyczka oraz gdy wniosek o przyznanie pomocy zostanie uwzględniony lub gdy koszt odstąpienia będzie ograniczony, będzie można uznać, że nie nastąpiło rozpoczęcie prac w rozumieniu ww. przepisu. Jeżeli okoliczność, że organ krajowy poradził Eesti Pagar podpisać zobowiązania już przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, zostanie udowodniona, będzie należało ją uwzględnić.
101.
Aby zatem odpowiedzieć na pytanie, czy pomoc przyznana na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych ma efekt zachęty, należy przeprowadzić szczegółową analizę postanowień umownych i okoliczności faktycznych towarzyszących zawarciu umów, o których mowa.
D.
W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego, dotyczącego zobowiązania państwa do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, nawet w braku decyzji Komisji
1. Streszczenie uwag stron
102.
Eesti Pagar twierdzi, że żaden przepis prawny nie zobowiązuje wyraźnie organów państwa członkowskiego do odzyskania z własnej inicjatywy, w braku nakazującej im to decyzji Komisji, pomocy, którą przyznały one na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, i powołuje się na zakres uznania, który jej zdaniem prawo estońskie pozostawia organom krajowym w tej dziedzinie.
103.
Rząd grecki przypomina, że zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja jest uprawniona do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy oraz że z art. 107 i z art. 108 ust. 2 TFUE wynika, iż sądy państw członkowskich mogą nakazać takie odzyskanie. Zatem w braku decyzji o odzyskaniu pomocy wydanej albo przez Komisję, albo przez sąd państwa członkowskiego w stosunku do organów administracyjnych państw członkowskich nie istnieje ogólny bezpośredni obowiązek żądania zwrotu pomocy. Jednakże zdaniem tego rządu w szczególnym przypadku pomocy przyznanej ze środków funduszy strukturalnych art. 125 ust. 4 i 5 i art. 143 rozporządzenia nr 1303/2013 tworzą po stronie właściwych organów krajowych obowiązek podejmowania starań w celu odzyskania kwot, które zostały przyznane z naruszeniem obowiązujących przepisów.
104.
Rząd estoński uważa, że państwo członkowskie musi odzyskać bezprawnie przyznaną pomoc, taką jak ta będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, która to pomoc została przyznana z naruszeniem art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych i art. 108 ust. 3 TFUE, i to niezależnie od jakiejkolwiek decyzji Komisji. Artykuł 107 ust. 1 TFUE i zasada lojalnej współpracy zobowiązują bowiem państwo członkowskie do podejmowania wszelkich właściwych środków w celu zagwarantowania skuteczności prawa Unii.
105.
Komisja twierdzi zasadniczo, że przyznana bezprawnie pomoc winna być odzyskiwana przez wszystkie organy krajowe, zarówno sądy, jak i organy administracji.
2. Ocena
106.
Nawet jeśli wydaje się, że stwierdzenie istnienia takiego obowiązku jest nowatorskie w orzecznictwie Trybunału, gdyż orzekał on tylko w odniesieniu do decyzji Komisji lub krajowych postępowań sądowych, zgadzam się z rządem estońskim, iż z art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 TFUE oraz z zasady lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 TUE należy wywieść, że na organach krajowych spoczywa obowiązek odzyskania z własnej inicjatywy bezprawnie przyznanej pomocy (
24
).
107.
Uważam (podobnie jak Komisja), że pomoc, która nie jest zgodna z przepisami ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, stanowi pomoc niezgodną z prawem i narusza zakaz wprowadzania w życie pomocy przewidziany w art. 108 ust. 3 TFUE, który ma bezpośrednią skuteczność. Wynikający stąd obowiązek odzyskania pomocy spoczywa również na organach administracji. Wobec tego do organów (i do sądów) krajowych należy wyciągnięcie, zgodnie z ich prawem krajowym, wszelkich konsekwencji z naruszenia art. 108 ust. 3 TFUE, zarówno w odniesieniu do ważności aktów służących wykonaniu środków pomocowych, jak i w odniesieniu do odzyskania wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia.
108.
W niniejszej sprawie, jeżeli kryterium efektu zachęty określone w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nie było spełnione w momencie przyznania pomocy, pomoc nie spełnia przesłanek przewidzianych w ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych. Pomoc nie została także zatwierdzona przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 108 ust. 3 lub w art. 108 ust. 2 TFUE. W tej sytuacji mielibyśmy do czynienia z pomocą, która zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
109.
W związku z powyższym państwo członkowskie musi z urzędu i bezzwłocznie odzyskać tego rodzaju niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc; winno przy tym naprawić niezgodność z prawem i przywrócić stan, jaki by istniał, gdyby przestrzegano prawa Unii. Obowiązek ten spoczywa na państwie członkowskim zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (art. 4 TUE), która zobowiązuje państwo członkowskie do podejmowania wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia stosowania i skuteczności prawa Unii.
110.
Czy taki „nowy tryb” odzyskiwania pomocy uznanej za niezgodną z prawem wymaga jednak, aby było oczywiste, że pomoc jest niezgodna z prawem? Okoliczność, że właściwe organy krajowe mają tylko pewne wątpliwości co do legalności pomocy, nie wystarcza zatem do powstania obowiązku odzyskania pomocy.
111.
Moim zdaniem, jeśli odzyskanie musi opierać się na wykazaniu niezgodności z prawem (przez konkurenta beneficjenta lub przez sam organ krajowy (
25
)), zwykłe wątpliwości co do zgodności z prawem pomocy nie stanowią dla organu krajowego wystarczającej podstawy do odzyskania pomocy, o ile pomoc mieści się w ramach ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, a zatem jest to pomoc rzekomo objęta zwolnieniem, przy czym nie jest jednak wymagane, by naruszenie owego rozporządzenia było oczywiste.
112.
Wynika stąd, że odpowiedź na pytanie drugie, jak mi się wydaje, powinna być taka, że zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do odzyskania niezgodnej z prawem pomocy, którą przyznał z naruszeniem ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, jeżeli stwierdzi, że pomoc ta została przyznana bezprawnie, niezależnie od tego, czy Komisja wydała odpowiednią decyzję o odzyskaniu pomocy bądź nie wydała takiej decyzji, oraz bez względu na okoliczność, czy naruszenie tego rozporządzenia jest oczywiste bądź nie. Oznacza to, że w tym zakresie zwykła wątpliwość nie wystarczy.
E.
W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego, dotyczącego zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
1. Streszczenie uwag stron
113.
Eesti Pagar podnosi, że ogólna zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stanowi integralną część porządku prawnego Unii oraz wiąże Komisję i organy krajowe przy wykonywaniu przysługujących im kompetencji, w tym przy stosowaniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Otóż jako że w ramach stosowania tego rozporządzenia to właściwy organ krajowy rozstrzyga w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy, bez żadnych działań ze strony Komisji, to właśnie ten organ mógłby wywołać u wnioskodawcy uzasadnione oczekiwania.
114.
Ponadto według Eesti Pagar zasada starannego podmiotu gospodarczego nie może w niniejszym przypadku stać na przeszkodzie uznaniu uzasadnionych oczekiwań, ponieważ na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych działania Komisji nie zostały przewidziane. Jednakże stosowanie tej zasady nie może sięgać tak dalece, by wymagać od tej spółki wyższego poziomu wiedzy eksperckiej niż od EAS w odniesieniu do wymogów tego rozporządzenia, ani a fortiori spółka ta nie musi sprawować kontroli nad EAS, który zresztą zdaniem Eesti Pagar zmienił swoją wykładnię tego rozporządzenia po przyznaniu pomocy.
115.
W swoich uwagach na piśmie rząd grecki nie porusza tej kwestii.
116.
Rząd estoński i Komisja uważają, że do powstania uzasadnionych oczekiwań konieczne jest, by właściwy organ udzielił podmiotowi konkretnych zapewnień, które nie mogą być sprzeczne z mającym zastosowanie prawem Unii, a które wzbudziły uzasadnione oczekiwanie u starannego podmiotu gospodarczego. Ponadto konieczne jest, aby wyważenie interesów publicznych i prywatnych wypadało na korzyść interesów prywatnych. Tymczasem zdaniem rządu estońskiego i Komisji żadna z tych przesłanek nie jest w niniejszym przypadku spełniona.
117.
Po pierwsze, ponieważ podnoszone uzasadnione oczekiwania są oparte na wykładni art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, ów rząd i wspomniana instytucja twierdzą, że EAS nie jest organem właściwym do dokonywania wykładni tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem beneficjent pomocy jest odpowiedzialny za upewnienie się, że przestrzegane są wymagane w nim warunki. Zatem organy krajowe nie są uprawnione do udzielania beneficjentowi opinii na temat zgodności wsparcia finansowego z wymogami tego przepisu. W związku z tym organy krajowe nie mogą wywołać powstania uzasadnionych oczekiwań u beneficjentów pomocy.
118.
Po drugie, rząd estoński oraz Komisja twierdzą, że milczenie ze strony organu administracji, bez względu na to, czy wiedział on o niektórych okolicznościach, nie jest równoznaczne z dokładnymi, bezwarunkowymi i spójnymi informacjami. W konsekwencji takie milczenie nie może prowadzić do powstania uzasadnionych oczekiwań.
119.
Po trzecie, Komisja podnosi, że w ramach wyważenia interesów publicznych i prywatnych nie jest istotne, czy Komisja wydała decyzję uznającą rozpatrywaną pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym czy też nie wydała takiej decyzji. Jako że pomoc państwa jest co do zasady zakazana, prawo Unii zabrania państwom członkowskim pozostawienia bezprawnie przyznanej pomocy państwa w rękach beneficjenta, ponieważ takie zakłócenie konkurencji byłoby sprzeczne z interesem ogólnym.
2. Ocena
120.
Trzecie pytanie prejudycjalne, dotyczące uzasadnionych oczekiwań, pozostaje w ścisłym związku z drugą częścią pytania pierwszego (tj. uprawnieniami organów krajowych przy stosowaniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych).
121.
Po pierwsze, trudno jest zrozumieć tezę, której Komisja broni w związku z pierwszym pytaniem prejudycjalnym, opierającą się na kryterium wymagającym pewnej oceny (tj. na efekcie zachęty), i w której jednocześnie, w ramach niniejszego postępowania, kwestionuje się wszelkie uprawnienia organów krajowych do przeprowadzenia takiej oceny.
122.
Skoro ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych właśnie zwalnia organy krajowe od obowiązku zgłoszenia pomocy, jeżeli jej przesłanki są spełnione, jestem zdania, że trudno jest wysuwać argument oparty na naruszeniu procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, w sytuacji gdy beneficjent i właściwy organ krajowy uważają, że przesłanki te są spełnione.
123.
Po drugie, co do zasady do powstania uzasadnionych oczekiwań konieczne jest, by właściwy organ udzielił beneficjentowi konkretnych zapewnień, które nie mogą być sprzeczne z mającym zastosowanie prawem Unii i które wzbudziły uzasadnione oczekiwanie u starannego podmiotu gospodarczego. Ponadto konieczne jest, aby wyważenie interesów publicznych i prywatnych wypadło na korzyść interesów prywatnych.
124.
Tymczasem na podstawie akt sprawy przedstawionych Trybunałowi uważam (podobnie jak rząd estoński i Komisja), że żaden z powyższych warunków nie wydaje się spełniony w niniejszym przypadku, w szczególności dlatego, iż z orzecznictwa wynika, że nawet sąd krajowy nie może wzbudzić uzasadnionych oczekiwań co do braku istnienia pomocy państwa (
26
).
125.
Jeżeli na podstawie odpowiedzi na pytanie pierwsze sąd odsyłający uzna, że pomoc została przyznana z naruszeniem art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, będzie to oznaczać, że EAS naruszył art. 108 ust. 3 TFUE, co wyklucza jakiekolwiek uzasadnione oczekiwania, na które mógłby powoływać się beneficjent.
126.
Ponadto przewidujący i ostrożny podmiot gospodarczy znajdujący się w sytuacji Eesti Pagar powinien również sprawdzić, czy przesłanki określone w art. 8 ust. 2 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych zostały spełnione (
27
). Poza tym obowiązek sprawdzenia przez beneficjenta pomocy, że procedura przewidziana w art. 108 ust. 3 TFUE została zachowana, nie zależy od zachowania organu krajowego, a wniosek ten znajduje zastosowanie, „nawet jeżeli organ ten był odpowiedzialny za niezgodność z prawem decyzji w takim stopniu, że jej cofnięcie wydaje się sprzeczne z dobrą wiarą” (
28
).
127.
Taka sytuacja mogłaby występować w omawianej sprawie, w której Eesti Pagar uważa, że nie została potraktowana w sposób słuszny i sprawiedliwy, ponieważ organ krajowy zachęcał ją do zawarcia umowy (umów) lub co najmniej miał świadomość istnienia tej umowy (tych umów) w chwili złożenia wniosku o przyznanie dotacji.
128.
O ile sama wiedza pracowników EAS o wcześniej zawartych przez tę spółkę umowach nie jest per se równoznaczna z udzieleniem dokładnych zapewnień, o tyle nie można z góry wykluczyć, że inaczej mogłoby być w przypadku, gdyby zawarcie owych umów zostało zalecone Eesti Pagar przez EAS. Jednakże gdyby zostało to wykazane, pojawiłaby się jedynie kwestia odpowiedzialności państwa, a nie kwestia uzasadnionych oczekiwań, która pozwoliłaby uniknąć odzyskania pomocy.
129.
W związku z powyższym na trzecie pytanie prejudycjalne należy udzielić odpowiedzi, iż organ państwa członkowskiego, który decyduje o przyznaniu pomocy wskutek błędnego uznania, że spełnia ona przesłanki wyłączenia blokowego, przyznaje tym samym pomoc niezgodną z prawem i nie może wywołać u beneficjenta tej pomocy uzasadnionych oczekiwań. Okoliczność, że organ wiedział wcześniej o niespełnieniu jednej z tych przesłanek, a nawet niewłaściwie doradził beneficjentowi, jest pod tym względem nieistotna.
F.
W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego (mający zastosowanie termin przedawnienia) oraz w przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego (obowiązek żądania odsetek)
130.
Te dwa pytania należy rozpatrzyć łącznie, ponieważ dotyczą tej samej kluczowej kwestii (to jest kwestii tego, jaka zasada powinna mieć zastosowanie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym) (
29
).
1. Streszczenie uwag stron
a) W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
131.
Eesti Pagar twierdzi zasadniczo, że dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ma zastosowanie jedynie do działań Komisji, i uważa, że nic nie pozwala na utożsamianie instytucji krajowej takiej jak EAS z Komisją. Natomiast zastosowanie do takiego żądania zwrotu pomocy może mieć bądź czteroletni termin przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, bądź właściwe ustawodawstwo krajowe.
132.
Rząd grecki jest zdania, że zastosowanie ma dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
133.
Rząd estoński i Komisja uważają, że jeśli organ lub sąd krajowy – w drodze decyzji o odzyskaniu pomocy – przyznaje bezpośrednią skuteczność zakazowi wprowadzania w życie pomocy przewidzianemu w art. 108 ust. 3 TFUE, zastosowanie powinny znaleźć krajowe przepisy proceduralne. Prawo krajowe należy jednak stosować z uwzględnieniem zasady skuteczności prawa Unii. W tym względzie, aby zachować wyłączną kompetencję Komisji do zatwierdzania lub zakazania pomocy przed jej wprowadzeniem w życie, prawo krajowe powinno umożliwiać odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy przez okres co najmniej dziesięciu lat od dnia przyznania beneficjentowi pomocy niezgodnej z prawem, gdyż termin ten jest przewidziany w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999.
134.
W odniesieniu do terminu przedawnienia wynoszącego cztery lata od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości, przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie pomocy strukturalnej, ów rząd i wspomniana instytucja twierdzą, że rozporządzenie to jest nieistotne w niniejszej sprawie, ponieważ przepisy dotyczące pomocy państwa stanowią szczególny system, który wynika bezpośrednio z przepisu o wyższej randze niż to rozporządzenie, to jest z art. 108 ust. 3 TFUE. Ich zdaniem analiza ta znajduje ponadto potwierdzenie w art. 101 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 ma zastosowanie do odzyskiwania pomocy państwa.
b) W przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego
135.
Eesti Pagar podnosi, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., objętym powagą rzeczy osądzonej, Riigikohus (sąd najwyższy) orzekł, iż niniejsza sprawa nie wchodzi w zakres stosowania art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004, oraz że na tej podstawie stwierdził on nieważność decyzji o odzyskaniu pomocy w zakresie odsetek.
136.
Zdaniem tej spółki w niniejszej sprawie powyższych przepisów nie można również stosować w drodze analogii, ponieważ ich treść dotyczy wyłącznie odsetek związanych z decyzjami Komisji o odzyskaniu pomocy, a rozporządzenie to zostało przyjęte do celów stosowania rozporządzenia nr 659/1999, które dotyczy wyłącznie działań Komisji, z wyłączeniem działań organów państw członkowskich. Otóż z art. 108 ust. 3 TFUE nie można wywieść ani podstawy, ani prawa, ani obowiązku, pod adresem instytucji państwa członkowskiego, domagania się odsetek przy odzyskiwaniu pomocy.
137.
Rząd grecki uważa, że w przypadku zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy w wyniku orzeczenia sądu krajowego zastosowanie znajduje prawo krajowe, w szczególności jeśli chodzi o przepisy dotyczące wysokości odsetek z tytułu wierzytelności państwa. Jednakże aby zagwarantować cel przepisów dotyczących pomocy państwa, metoda obliczania odsetek nie powinna być mniej rygorystyczna niż metoda przewidziana w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 lub w art. 9–11 rozporządzenia nr 794/2004. Prawo krajowe powinno bowiem zapewnić osiągnięcie celu postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa, tj. całkowite zniesienie korzyści gospodarczej uzyskanej przez beneficjenta poprzez odzyskanie w całości osiągniętego zysku, co obejmuje odsetki ustawowe.
138.
Rząd estoński i Komisja są zdania, że sądy i organy krajowe powinny stosować przede wszystkim krajowe przepisy proceduralne w odniesieniu do mającej zastosowanie stopy, do metody, którą należy zastosować, i do ustalenia terminu, od którego są naliczane odsetki.
139.
Jednakże jeżeli sądy i organy krajowe domagają się odsetek, powinny one uwzględnić zasadę skuteczności prawa Unii. W związku z tym metody przewidzianej w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 oraz w art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004 nie należy stosować przez analogię, lecz należy użyć jej w celu sprawdzenia, czy przy obliczaniu odsetek mające zastosowanie prawo krajowe jest zgodne z rzeczoną zasadą skuteczności.
2. Ocena
a) Termin przedawnienia mający zastosowanie do odzyskania pomocy przez organ krajowy
140.
W pkt 41 swojego komunikatu w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe Komisja odwołuje się, w odniesieniu do żądania odsetek, do rozporządzenia nr 659/1999 i opowiada się zasadniczo za analogicznym stosowaniem tego rozporządzenia przez sądy krajowe. Podobnie w niniejszym postępowaniu powołuje się ona na zasadę skuteczności, aby bronić stosowania zawartych w tym rozporządzeniu przepisów zarówno do terminu przedawnienia odzyskania pomocy przez organ krajowy, jak i do odsetek, jakich w takim przypadku należy dochodzić.
141.
Powyższa argumentacja wynika z obaw Komisji, że, po pierwsze, terminy przedawnienia przewidziane przez prawo krajowe, które są krótsze niż termin przewidziany w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zagrożą uprawnieniom przyznanym jej w tym rozporządzeniu oraz że, po drugie, przepisy krajowe mniej rygorystyczne niż przepisy przewidziane w owym rozporządzeniu w odniesieniu do żądanych odsetek zagrożą odzyskaniu w całości bezprawnie przyznanej pomocy, czego wymagają art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 3 TFUE.
142.
Argumentacja ta wskazuje na napięcie między przedmiotem rozporządzenia nr 659/1999, który ogranicza się tylko do postępowania przed Komisją, a rozszerzeniem przez analogię zakresu jego stosowania do postępowań krajowych, aby chronić cele przyświecające wspomnianym przepisom prawa pierwotnego.
143.
W odniesieniu do przedawnienia pojawia się ponadto kwestia spójności regulacyjnej, ponieważ pomoc przyznana Eesti Pagar wchodzi w zakres stosowania rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 2988/95, z których to drugie przewiduje czteroletni termin przedawnienia.
144.
W swoich uwagach na piśmie Komisja oparła pierwszeństwo rozporządzenia nr 659/1999 na okoliczności, że rozporządzenie to zostało przyjęte na podstawie prawa pierwotnego. W odpowiedzi na uwagę poczynioną przez Trybunał na rozprawie, że odnosi się to także do dwóch pozostałych rozporządzeń, Komisja wskazała, że musi ona „wyjaśnić i skorygować” swoje uwagi pisemne, i przyznała, że trzy rozporządzenia stanowią instrumenty prawa wtórnego, które mają takie samo miejsce w hierarchii norm, oraz że metoda finansowania lub źródło nie odgrywają żadnej roli w przepisach dotyczących przedawnienia.
145.
Jednakże zdaniem Komisji, mimo że trzy rozporządzenia mają a priori zastosowanie w niniejszej sprawie, to przyświecają im odmienne cele, a zarówno bezpośrednie stosowanie art. 108 ust. 3 TFUE, jak i konieczność zachowania prerogatyw Komisji wymagają stosowania (chociażby „pośredniego”) rozporządzenia nr 659/1999, tak że zasada skuteczności wyklucza termin przedawnienia krótszy niż dziesięć lat.
146.
Nie podzielam tego poglądu.
147.
Nie pojmuję bowiem, w jaki sposób zastosowanie w przypadku odzyskiwania pomocy motu proprio przez organ krajowy terminu przedawnienia krótszego niż dziesięć lat przewidzianego w innym rozporządzeniu lub w przepisach prawa krajowego miałoby stać na przeszkodzie podjęciu przez Komisję decyzji o odzyskaniu tej pomocy. Komisja może „zawsze” w ciągu dziesięciu lat przystąpić do zbadania podejrzanej pomocy, i to mimo upływu terminu przedawnienia zastosowanego w postępowaniu krajowym, co Komisja przyznała na rozprawie.
148.
Zatem, jak wskazał Riigikohus (sąd najwyższy), w niniejszej sprawie nie należy stosować „pośrednio” lub „przez analogię” rozporządzenia nr 659/1999. Rozporządzenie to, zgodnie z jego brzmieniem, dotyczy tylko postępowania wszczętego przez Komisję, zaś postępowania przed organem krajowym nie należy utożsamiać z postępowaniem prowadzonym przez Komisję.
149.
W tym względzie w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644), Trybunał wyjaśnił, że rozporządzenie nr 659/1999 zawiera wprawdzie przepisy o charakterze proceduralnym, które mają zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w zakresie pomocy państwa toczących się przed Komisją, jednak z motywu 2 oraz z całości przepisów tego rozporządzenia wynika, że nie zawiera ono żadnych przepisów dotyczących praw i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane postanowieniami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał. Wydaje mi się, że logika ta powinna mieć a fortiori zastosowanie do praw i obowiązków krajowych organów administracji.
150.
Rząd estoński i Komisja opowiadają się jednak za uwzględnieniem – w oparciu o zasadę skuteczności – art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 oraz art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004.
151.
Tymczasem ponieważ rozporządzenia nr 1083/2006 i nr 2988/95 są stosowane bezpośrednio, moim zdaniem nie ma już miejsca na uwzględnienie rozporządzeń nr 659/1999 i nr 794/2004.
152.
Ponadto uważam (podobnie jak Eesti Pagar), że stosowanie przez analogię dziesięcioletniego terminu przewidzianego w rozporządzeniu nr 659/1999 do odzyskania pomocy zainicjowanego przez organ krajowy, w sytuacji gdy nie ma odpowiedniej decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy, byłoby sprzeczne z zasadami dobrej administracji, uzasadnionych oczekiwań (jasności prawa) i pewności prawa. Zasady dotyczące przedawnienia powinny być bowiem jasno określone i w przypadku wydania decyzji przez organ krajowy do danej jednostki nie można zastosować terminu przedawnienia określonego w przepisie, który odnosi się jedynie do decyzji Komisji.
153.
Zatem w sprawie takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym – dotyczącej odzyskania pomocy strukturalnej wypłaconej przez państwo członkowskie – należy zastosować czteroletni termin przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych [Unii].
154.
Omawiana pomoc została bowiem przyznana Eesti Pagar na podstawie dekretu nr 44, przyjętego na podstawie ustawy o pomocy strukturalnej na lata 2007–2013 (STS). Zgodnie z § 1 ust. 2 STS ustawę tę stosuje się do przyznawania i wykorzystywania środków przeznaczonych na pomoc strukturalną na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. W związku z tym pomoc przyznana Eesti Pagar stanowi pomoc finansowaną z funduszy strukturalnych Unii, zaś rozporządzenie nr 2988/95 reguluje związane z tą pomocą aspekty.
155.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 „[n]ieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania [niedbalstwa] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie [Unii] lub w budżetach, które są zarządzane przez [Unię], albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu [Unii], albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
156.
Z powyższego wynika, że termin przedawnienia mający zastosowanie do odzyskania przez organ państwa członkowskiego bezprawnie przyznanej pomocy, o której mowa, wynosi cztery lata, jak przewidziano to w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (
30
).
b) Odsetki stosowane do odzyskania pomocy przez organ krajowy
157.
Zdaniem Trybunału „stosowanie odsetek składanych stanowi w pełni odpowiedni środek celem osiągnięcia neutralizacji przewagi konkurencyjnej udzielonej niezgodnie z prawem przedsiębiorstwom korzystającym z owej pomocy państwa” (
31
). Celem otrzymania odsetek jest usunięcie „[z] punktu widzenia beneficjenta pomocy nienależn[ej] korzyś[ci], [która] polegać może, po pierwsze, na braku konieczności zapłaty odsetek, jakie musiałby uiścić od danej kwoty pomocy zgodnej ze wspólnym rynkiem, gdyby musiał pożyczyć tę kwotę na rynku w oczekiwaniu na decyzję Komisji, a po drugie, na polepszeniu jego sytuacji konkurencyjnej względem innych podmiotów na rynku w czasie utrzymywania się tej sytuacji bezprawności”. Dlatego też zdaniem Trybunału „środek polegający wyłącznie na obowiązku odzyskania pomocy bez odsetek co do zasady nie byłby wystarczający dla usunięcia skutków omawianej bezprawności” (
32
).
158.
Ponieważ do przedawnienia proponuję stosować rozporządzenie nr 2988/95, pojawia się pytanie, czy na podstawie tego rozporządzenia można także żądać odsetek.
159.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia „[k]ażda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści […] poprzez zobowiązanie do […] zwrotu kwot pieniężnych […] bezprawnie uzyskanych […]. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową” (wyróżnienie moje).
160.
Artykuł 5 ust. 1 lit. b) wspomnianego rozporządzenia stanowi, że „[n]ieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania [niedbalstwa] mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych: […] b) zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga [w stosownym wypadku], łącznie z odsetkami […]”.
161.
Rozporządzenie nr 2988/95 nie przewiduje zatem bezwarunkowej zapłaty odsetek.
162.
Oczywiście rolą Trybunału nie jest dokonanie wykładni prawa krajowego, lecz zgodnie z wyrokiem Riigikohus (sądu najwyższego) z dnia 9 czerwca 2016 r. prawo estońskie nie pozwala żądać od skarżącej zapłaty odsetek za okres od dnia, w którym pomoc została wypłacona, do dnia jej odzyskania.
163.
Myślę jednak, że – jak wymaga tego przypomniane powyżej orzecznictwo Trybunału dotyczące pomocy państwa – odsetki powinny być żądane bezpośrednio na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, aby uzyskać neutralizację przewagi konkurencyjnej przyznanej bezprawnie przedsiębiorstwom będącym beneficjentami pomocy państwa.
164.
Jeżeli w celu obliczenia należnych odsetek sądy i organy krajowe stosują przede wszystkim krajowe przepisy proceduralne dotyczące stopy mającej zastosowanie do metody obliczenia (odsetek prostych lub składanych) i określenia początku terminu zapłaty odsetek, uważam (podobnie jak Komisja), że domagając się odsetek przy odzyskiwaniu pomocy, muszą one dążyć do tego samego celu co Komisja i przestrzegać przy tym zasady skuteczności prawa Unii. Stosowanie tej zasady zakłada niestosowanie przepisu krajowego, który nie zapewnia skuteczności reguł dotyczących pomocy państwa (
33
).
165.
Gdyby Komisja musiała podjąć taką decyzję w sprawie, która zostałaby do niej wniesiona, zastosowałaby ona art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 oraz art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004.
166.
Otóż cel decyzji krajowej o odzyskaniu bezprawnie przyznanej pomocy jest taki sam jak cel decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy, a mianowicie jest nim pozbawienie w całości beneficjenta pomocy nienależnej korzyści wraz z odsetkami (
34
).
167.
W związku z powyższym nie należy stosować przez analogię metody przewidzianej w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 oraz w art. 9 i 11 rozporządzenia nr 794/2004, jak wskazał Riigikohus (sąd najwyższy) w pkt 41 wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., lecz należy korzystać z tej metody w celu sprawdzenia, czy przy obliczaniu odsetek mające zastosowanie prawo krajowe jest zgodne z zasadą skuteczności (
35
), wyprzedzając w pewnym sensie to, co w takim przypadku zrobiłaby Komisja.
168.
Organy państw członkowskich powinny zatem działać w taki sposób, aby stopa oprocentowania, metoda, jaką należy zastosować, i objęty okres zapewniły wyeliminowanie bezprawnej przewagi konkurencyjnej.
169.
W przypadkach niezgodnej z prawem pomocy bezprawna przewaga konkurencyjna ma miejsce już od chwili udzielenia pomocy. Gdyby obliczać odsetki dopiero od momentu przyjęcia decyzji o odzyskaniu pomocy, bezprawna przewaga konkurencyjna nadal istniałaby w odniesieniu do okresu od przyznania pomocy do przyjęcia decyzji o jej odzyskaniu, w którym beneficjent pomocy mógł z niej korzystać z naruszeniem zakazu wprowadzania w życie pomocy. Wskutek bezczynności organów państwa członkowskiego stosowanie prawa Unii i interesy innych jednostek mogłyby w takim przypadku być zagrożone i skuteczność prawa Unii nie byłaby zapewniona.
170.
W pkt 41 wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. Riigikohus (sąd najwyższy) stwierdził, że cel wyeliminowania stwierdzonego zakłócenia konkurencji uzasadnia naliczanie odsetek od chwili przyznania pomocy oraz że jedynym problemem jest brak prawidłowej podstawy prawnej w tym zakresie. Myślę, że podstawą prawną obliczenia odsetek jest art. 108 ust. 3 TFUE, interpretowany w związku z zasadą skuteczności.
171.
Na pytanie piąte należy zatem udzielić odpowiedzi, że w przypadku gdy organ krajowy odzyskuje bezprawnie przyznaną pomoc, odsetki, które organ ten postanawia naliczyć, powinny zostać obliczone według mającego zastosowanie prawa krajowego, z zastrzeżeniem poszanowania zasady skuteczności prawa Unii. Oznacza to, że w celu zapewnienia pełnego wyeliminowania nienależnej korzyści przysporzonej w wyniku danej pomocy obliczenie odsetek powinno nastąpić zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, w myśl którego odsetki są naliczane od daty przyznania pomocy, oraz zgodnie z art. 9 i 11 rozporządzenia Komisji nr 794/2004, w myśl których to przepisów należy naliczać odsetki składane, zaś mająca zastosowanie stopa odsetek nie może być niższa od stopy referencyjnej.
V. Wnioski
172.
Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie, Estonia) w następujący sposób:
1)
Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne [z rynkiem wewnętrznym] w zastosowaniu art. [107] i [108] traktatu [FUE] (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) należy interpretować w ten sposób, że w kontekście tego przepisu „prace nad projektem lub działaniem [działalnością]” rozpoczęły się wtedy, gdy podlegająca dofinansowaniu działalność polega między innymi na zakupie urządzeń i w celu nabycia tych urządzeń zostały zawarte umowy, zaś zawarcie takich umów stanowi rozpoczęcie działań związanych z realizacją projektu.
Aby jednak odpowiedzieć na pytanie, czy pomoc przyznana na podstawie wspomnianego rozporządzenia ma efekt zachęty, należy przeprowadzić szczegółową analizę postanowień umownych i okoliczności faktycznych towarzyszących zawarciu danych umów.
Organy państwa członkowskiego są uprawnione do dokonania oceny naruszenia kryterium efektu zachęty, o którym mowa w art. 8 ust. 2 tego rozporządzenia, między innymi w świetle kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od umowy.
2)
Zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do odzyskania niezgodnej z prawem pomocy, którą przyznał z naruszeniem rozporządzenia nr 800/2008, jeżeli stwierdzi, że pomoc ta została przyznana bezprawnie, niezależnie od tego, czy Komisja wydała odpowiednią decyzję o odzyskaniu pomocy bądź nie wydała takiej decyzji, oraz bez względu na okoliczność, czy naruszenie tego rozporządzenia jest oczywiste bądź nie. Oznacza to, że w tym zakresie zwykła wątpliwość nie wystarczy.
3)
Organ państwa członkowskiego, który decyduje o przyznaniu pomocy wskutek błędnego uznania, że spełnia ona przesłanki wyłączenia blokowego, przyznaje tym samym pomoc niezgodną z prawem i nie może wywołać u beneficjenta tej pomocy uzasadnionych oczekiwań. Okoliczność, że organ wiedział wcześniej o niespełnieniu jednej z tych przesłanek, a nawet niewłaściwie doradził beneficjentowi, jest pod tym względem nieistotna.
4)
Termin przedawnienia mający zastosowanie do odzyskania przez organ państwa członkowskiego bezprawnie przyznanej pomocy, o której mowa, wynosi cztery lata, jak przewidziano to w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych [Unii Europejskiej].
5)
W przypadku gdy organ krajowy odzyskuje bezprawnie przyznaną pomoc, odsetki, które organ ten postanawia naliczyć, powinny zostać obliczone według mającego zastosowanie prawa krajowego, z zastrzeżeniem poszanowania zasady skuteczności prawa Unii. Oznacza to, że w celu zapewnienia pełnego wyeliminowania nienależnej korzyści przysporzonej w wyniku danej pomocy obliczenie odsetek powinno nastąpić zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [FUE], w myśl którego odsetki są naliczane od daty przyznania pomocy, oraz zgodnie z art. 9 i 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [TFUE], w myśl których to przepisów należy naliczać odsetki składane, zaś mająca zastosowanie stopa odsetek nie może być niższa od stopy referencyjnej.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne [z rynkiem wewnętrznym] w zastosowaniu art. [107] i [108] traktatu [FUE] (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. 2008, L 214, s. 3), zwane dalej „ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych”.
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych [Unii Europejskiej] (Dz.U. 1995, L 312, s. 1).
(
4
)	Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [FUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).
(
5
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108] traktatu [FUE] (Dz.U. 2004, L 140, s. 1).
(
6
)	Rozporządzenie Rady z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25).
(
7
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320).
(
8
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu [FUE] (Dz.U. 2014, L 187, s. 1).
(
9
)	Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
10
)	Przyjęta w dniu 7 grudnia 2006 r., wejście w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. (RT I 2006, 59, 440; RT I, 03.02.2011, 3) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2014 r.
(
11
)	Wejście w życie w dniu 1 stycznia 2007 r. (RT I 2006, 61, 463; RT I, 05.07.2011, 20), przyjętego w szczególności na podstawie § 26 ust. 6 STS, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 28 sierpnia 2014 r.
(
12
)	Zgodnie z pkt 20 wyroku Riigikohus (sądu najwyższego) „[s]ądy w wystarczającym stopniu uzasadniły swoje twierdzenie, że skarżąca, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy w dniu 24 października 2008 r., zaciągnęła konkretne zobowiązanie do zakupu instalacji. Nawet gdyby uznać, że dwustronna umowa sprzedaży z dnia 28 sierpnia 2008 r. była warunkowa na podstawie uprzedniej wymiany listów między stronami [odesłanie do akt sprawy], nie ma żadnej wzmianki o jakimkolwiek warunku w przypadku trójstronnej umowy sprzedaży zawartej w dniu 13 października 2008 r. z udziałem leasingodawcy”.
(
13
)	Sąd odsyłający na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. przesłuchał świadków, lecz nie sformułował żadnego ostatecznego wniosku w tej kwestii (zob. protokół rozprawy z dnia 11 kwietnia 2017 r.).
(
14
)	Zobacz wyroki: z dnia 10 marca 1981 r., Irish Creamery Milk Suppliers Association i in. (36/80 i 71/80, EU:C:1981:62, pkt 6); z dnia 16 lipca 1992 r., Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, pkt 26). Zobacz także wyrok z dnia 30 marca 2000 r., JämO (C‑236/98, EU:C:2000:173, pkt 31).
(
15
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 października 2010 r., Elchinov (C‑173/09, EU:C:2010:581, pkt 25–32).
(
16
)	Podczas rozprawy potwierdzono, że środki, o których mowa w niniejszej sprawie, pochodziły z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jest to jeden z europejskich funduszy strukturalnych, który ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez korygowanie dysproporcji regionalnych.
(
17
)	Angielski dokument, zatytułowany General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions, jest dostępny na stronie internetowej Komisji pod adresem: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf, i na pytanie: „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?”, udziela następującej odpowiedzi: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines »start of work« as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a »first firm commitment« to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case”.
(
18
)	Wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, pkt 106–109).
(
19
)	Wyrok z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
)	Opinia w sprawie HGA, C‑630/11 P (EU:C:2013:194, pkt 66).
(
21
)	Zobacz P. Werner, V. Verouden (éd.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin 2017, s. 208.
(
22
)	Zdaniem Komisji ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych jest autowykonalne.
(
23
)	EAS podniósł podczas rozprawy, że w niniejszym przypadku chodziło raczej o trzy odrębne umowy, które powinny zostać ocenione indywidualnie, a nie jako całość.
(
24
)	Obowiązek odzyskania pomocy spoczywa zresztą na wszystkich organach krajowych, zarówno sądach, jak i organach administracji, co wynika z orzecznictwa Trybunału (zob. w szczególności wyrok z dnia 22 czerwca 1989 r., Fratelli Costanzo/Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, pkt 30, 31).
(
25
)	W przypadku braku decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie zbadania zgodności pomocy przez Komisję.
(
26
)	Wyrok z dnia 1 marca 2017 r., SNCM/Komisja (T‑454/13, EU:T:2017:134, pkt 299); zob. także w tym względzie wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisja (T‑309/12, EU:T:2014:676, pkt 237–241); a także wyrok z dnia 16 maja 2000 r., Francja/Ladbroke Racing i Komisja (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, pkt 58–61); opinia rzecznika generalnego G. Cosmasa z dnia 23 listopada 1999 r. (EU:C:1999:577, pkt 53–98).
(
27
)	Zwłaszcza w kontekście wyłączeń blokowych beneficjent musi wiedzieć, że bierze na siebie ryzyko, ponieważ pomoc nie jest zgłaszana Komisji.
(
28
)	Wyrok z dnia 20 marca 1997 r., Land Rheinland-Pfalz/Alcan Deutschland (C‑24/95, EU:C:1997:163, pkt 41).
(
29
)	Wydaje się, że potencjalnie analogiczne zagadnienie występuje również w sprawie C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (także zawisłej przed Trybunałem) w ramach skargi o odszkodowanie wniesionej przez konkurenta beneficjenta pomocy przeciwko państwu włoskiemu z powodu domniemanej szkody poniesionej wskutek przedwczesnej wypłaty pomocy.
(
30
)	Jednakże jeśli prawo krajowe przewiduje dłuższy termin, zastosowanie ma tenże termin (zob. przypis 35 do niniejszej opinii, ta sama zasada przy obliczaniu odsetek).
(
31
)	Wyrok z dnia 3 września 2015 r., A2A SpA/Agenzia delle Entrate (C‑89/14, EU:C:2015:537, pkt 42).
(
32
)	Wyrok z dnia 22 lutego 2008 r., Centre d’exportation du livre français (CELF) i ministre de la Culture et de la Communication/Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) (C‑199/06, EU:C:2008:79, pkt 50–54).
(
33
)	Wyrok z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Francja (C‑232/05, EU:C:2006:651, pkt 53).
(
34
)	Wynika to z faktu, że wcześniejsze wprowadzenie w życie pomocy niezgodnej z prawem powoduje, iż w stosownych przypadkach konkurenci wcześniej odczuwają skutki pomocy. Beneficjent pomocy uzyskał więc nienależną korzyść (wyrok z dnia 22 lutego 2008 r., CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, pkt 50–52, 55). Trybunał orzekł, że sąd krajowy jest zobowiązany nakazać zapłatę odsetek nawet po tym, jak Komisja wydała pozytywną decyzję (ww. wyrok CELF, pkt 52, 55). W takim przypadku odsetki dotyczą wyłącznie okresu istnienia przewagi konkurencyjnej, w którym beneficjent przedwcześnie dysponował pomocą (tj. przed wydaniem pozytywnej decyzji Komisji).
(
35
)	Gdy prawo krajowe przewiduje odsetki wyższe od odsetek gwarantowanych przez prawo Unii, należy zastosować te bardziej rygorystyczne przepisy. Zobacz wyrok z dnia 11 listopada 2015 r., Klausner Holz Niedersachsen GmbH/Land Nordrhein-Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, pkt 40).