61988CJ0221_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-221/88,
avente ad oggetto una domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, ex art . 41 del trattato CECA, dal tribunale di Brescia ( sezione fallimentare ) nella causa dinanzi ad esso pendente fra
Comunità europea del carbone e dell' acciaio ( CECA )
e
Fallimento acciaierie e ferriere Busseni SpA,
domanda vertente sull' interpretazione della raccomandazione della Commissione 13 maggio 1986 n . 86/198/CECA, relativa all' istituzione di un privilegio per i crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi sulla produzione del carbone e dell' acciaio ( GU L 144, pag . 40 ),
LA CORTE,
composta dai signori O . Due, presidente, C.N . Kakouris, F . Schockweiler e M . Zuleeg, presidenti di Sezione, T . Koopmans, G.F . Mancini, R . Joliet, T.F . O' Higgins, J.C . Moitinho de Almeida, G.C . Rodriguez Iglesias e F . Grévisse, giudici,
avvocato generale : J . Mischo
cancelliere : H.A . Ruehl, amministratore principale
considerate le osservazioni presentate :
- per l' attrice nella causa principale, dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Enrico Traversa, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
- per la convenuta nella causa principale, dall' avv . Sandro Conti, patrocinante dinanzi alla corte di cassazione italiana,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali del governo italiano, rappresentato dal prof . Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli affari esteri, in qualità di agente, assistito dal sig . Ivo Braguglia, avvocato dello stato, all' udienza del 25 ottobre 1989,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 28 novembre 1989,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 28 aprile 1988, pervenuta alla Corte il 4 agosto successivo, il tribunale di Brescia ha proposto, ex art . 41 del trattato CECA, varie questioni pregiudiziali sull' interpretazione della raccomandazione della Commissione 13 maggio 1986 n . 86/198/CECA, relativa all' istituzione di un privilegio per i crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi sulla produzione del carbone e dell' acciaio ( GU L 144, pag . 40, in prosieguo : la "raccomandazione ").
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia fra la CECA e il fallimento acciaierie e Ferriere Busseni SpA ( in prosieguo : "Busseni ") in merito all' ammissione al passivo di detto fallimento, in via privilegiata, di alcuni crediti della CECA .
3 A seguito della dichiarazione di fallimento della Busseni, il 3 febbraio 1987, la CECA ha chiesto l' ammissione al passivo per due crediti, l' uno, in via privilegiata, di 246 652 086 lire, a titolo di prelievi e maggiorazioni di mora, l' altro, in via chirografaria, di 4 480 192 938 lire, a titolo di ammende e maggiorazioni di mora .
4 Il giudice delegato ha respinto la richiesta della CECA di collocare al privilegio una parte dei suoi crediti, sul fondamento della raccomandazione . La CECA ha proposto allora opposizione dinanzi al tribunale di Brescia .
5 Il tribunale ha considerato che in forza della raccomandazione gli Stati membri erano tenuti, entro e non oltre il 1° gennaio 1988, ad attribuire ai crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del trattato CECA, lo stesso privilegio di cui godono i loro crediti fiscali e, nel caso di privilegi di ordine differente a seconda dell' imposta, lo stesso grado di privilegio conferito ai crediti dello stato per l' imposta sul valore aggiunto . Poiché la Repubblica italiana non aveva emanato alcun provvedimento per conformarsi alla raccomandazione, il tribunale si è chiesto se in simile situazione questa potesse produrre direttamente nell' ordinamento giuridico italiano l' effetto di attribuire un privilegio ai crediti della CECA .
6 Ciò considerato, il tribunale ha posto alla Corte le seguenti questioni :
"1 ) Se la raccomandazione 13 maggio 1986, n . 86/198/CECA, nel prevedere (( in ipotesi di procedure concorsuali ( artt . 1 e 2 ) )) per gli Stati membri che attribuiscono ai crediti fiscali dello stato stesso un privilegio su tutti i beni o su alcuni beni del contribuente, l' obbligo di attribuire lo stesso privilegio ai crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del trattato e, ove quegli Stati abbiano stabilito per i crediti fiscali privilegi generali o speciali di ordine differente a seconda dei singoli crediti di imposta, anche l' obbligo di attribuire ai prelievi CECA lo stesso grado di privilegio dell' imposta sul valore aggiunto, abbia valore diretto e immediato nello Stato membro e tale da poter essere applicata dal giudice nazionale a prescindere da ogni ulteriore provvedimento di attuazione dello stato destinatario, oppure, se detta raccomandazione conservi ( art . 15 del trattato CECA ) la propria natura di atto normativo che importa obbligo negli scopi ma libertà nei mezzi per gli Stati destinatari;
2 ) se, nell' ipotesi che la raccomandazione citata abbia efficacia diretta e immediata, la sua applicabilità deve ritenersi limitata ai crediti per prelievi sorti dopo la sua emanazione ( 11.5.1986 ) ovvero anche a quelli sorti per titolo antecedente;
3 ) se, nell' ipotesi in cui, al contrario, la raccomandazione in parola conserva il proprio valore di atto normativo che importa obbligo negli scopi ma libertà nei mezzi per gli Stati destinatari, il termine del 1° gennaio 1988, posto dall' art . 4 agli Stati membri per conformarsi alla raccomandazione, abbia natura perentoria, onde, la sua violazione, in conformità degli insegnamenti posti dalla giurisprudenza del giudice delle leggi, importi il sospetto di incostituzionalità ( per violazione dell' art . 11 della costituzione ) della normativa sui privilegi là ove non prevede l' estensione del privilegio fiscale ai crediti per prelievi ex art . 49 e 50 del trattato ".
7 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sulla competenza della Corte
8 Va immediatamente osservato che, al contrario di quanto sostiene la Busseni, l' atto che si chiede di interpretare non è un parere, ma una raccomandazione della Commissione emanata ex art . 14 del trattato CECA, e quindi un atto che, secondo detta norma, importa un obbligo negli scopi che prescrive ma lascia ai destinatari la scelta dei mezzi atti a conseguirlo . Pertanto gli argomenti della Busseni su tale punto sono in ogni caso privi di pertinenza .
9 Occorre tuttavia interrogarsi sulla competenza della Corte a conoscere di un rinvio pregiudiziale per interpretazione del trattato CECA o degli atti emanati in forza di questo .
10 Gli artt . 31 del trattato CECA, 164 del trattato CEE e 146 del trattato CEEA, nonostante differenze di redazione meramente formali fra il primo e gli altri due trattati, sono norme di identico tenore, secondo le quali la Corte assicura il rispetto del diritto nell' interpretazione e nell' applicazione di tali trattati .
11 Tuttavia, mentre i trattati CEE e CEEA definiscono negli stessi termini, il primo all' art . 177 e il secondo all' art . 150, le condizioni di esercizio del potere della Corte di interpretare il diritto comunitario pronunziandosi sulle questioni pregiudiziali poste dalle giurisdizioni nazionali, il trattato CECA non detta alcuna regola esplicita sull' esercizio di un potere d' interpretazione della Corte .
12 Per contro, il trattato CECA prevede espressamente all' art . 41 che "soltanto la Corte è competente a giudicare, a titolo pregiudiziale, della validità delle deliberazioni dell' Alta Autorità e del Consiglio, qualora una controversia proposta avanti a un tribunale nazionale metta in causa tale validità ".
13 Per quanto diverse nel tenore letterale, le disposizioni degli artt . 41 del trattato CECA, 177 del trattato CEE e 150 del trattato CEEA - trattati succedutisi nel tempo, essendo stati conclusi il primo nel 1951 e gli altri due nel 1957 - esprimono, tutte, la duplice esigenza di assicurare il meglio possibile l' uniforme applicazione del diritto comunitario e di istituire a tal fine un' efficace cooperazione fra la Corte di giustizia e le giurisdizioni nazionali .
14 Occorre del resto rilevare il nesso esistente fra interpretazione e sindacato di validità . Se è vero che l' art . 41 del trattato CECA menziona solo la competenza della Corte a giudicare a titolo pregiudiziale della validità delle deliberazioni della Commissione e del Consiglio, è vero altresì che il sindacato di validità di un atto implica necessariamente la sua previa interpretazione . Pronunziandosi, inoltre, sull' applicazione dell' art . 177 del trattato CEE - ove il punto non è esplicitamente precisato - la Corte ha affermato che il potere di dichiarare l' invalidità di un atto delle istituzioni comunitarie le è riservato ( sentenza 22 ottobre 1987, Foto Frost, 314/85, Racc . pag . 4199 ), ricollegandosi così sostanzialmente all' esplicita disposizione dell' art . 41 del trattato CECA .
15 Se, per la natura dei poteri devoluti dal trattato CECA alle autorità comunitarie e in particolare alla Commissione, le giurisdizioni nazionali hanno meno spesso occasione di applicare questo trattato, come pure gli atti da esso derivati - e, pertanto, d' interrogarsi sulla loro interpretazione -, la collaborazione in questo campo fra esse e la Corte di giustizia non è però meno necessaria nel contesto del trattato CECA che in quello dei trattati CEE e CEEA, poiché l' esigenza di assicurare l' uniforme applicazione del diritto comunitario vi si impone con la medesima forza ed evidenza .
16 Sarebbe quindi contrario allo scopo e alla coerenza sistematica dei trattati che nel caso di disposizioni fondate sui trattati CEE e CEEA la determinazione del loro significato e del loro ambito di applicazione spettasse in ultima istanza alla Corte di giustizia - come con uguale formulazione prevedono gli artt . 177 del trattato CEE e 150 del trattato CEEA -, assicurando così l' uniformità della loro applicazione, mentre nel caso di norme relative al Trattato CECA questa competenza spetterebbe unicamente alle molteplici giurisdizioni nazionali, con possibili divergenze d' interpretazione e senza che la Corte di giustizia fosse abilitata a garantire l' uniforme interpretazione di tali norme .
17 Risulta da quanto precede che la Corte è competente a pronunziarsi sulle questioni propostele dal tribunale di Brescia .
Sulla prima questione
18 Con la prima questione pregiudiziale la giurisdizione nazionale chiede se, in assenza di provvedimenti di attuazione nel diritto interno, la CECA possa invocare gli artt . 1 e 2 della raccomandazione affinché, nel caso di concorso di creditori previsto da una legislazione nazionale, alcuni suoi crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del trattato CECA godano dello stesso grado di privilegio generale o speciale attribuito dalla legge dello stato di cui trattasi ai crediti di questo per l' imposta sul valore aggiunto .
19 Secondo la Commissione sarebbero soddisfatte le condizioni cui la giurisprudenza della Corte ha subordinato la possibilità di far valere dinanzi ad una giurisdizione nazionale le disposizioni di una direttiva rimasta inattuata nell' ordinamento giuridico interno di uno Stato membro .
20 La Busseni ritiene invece che, in assenza di norme nazionali d' attuazione, la CECA non potrebbe invocare dinanzi al tribunale le disposizioni della raccomandazione .
21 Va osservato, 'in limine', che i criteri elaborati dalla Corte per definire gli effetti di una direttiva inattuata nel diritto nazionale si applicano anche alle raccomandazioni del trattato CECA, in quanto atti della stessa natura che importano un obbligo negli scopi che prescrivono, ma lasciano ai destinatari la scelta dei mezzi idonei a conseguirli .
22 Secondo la giurisprudenza della Corte, quando le autorità comunitarie abbiano, mediante direttiva, imposto agli Stati membri di adottare un determinato comportamento, l' 'effetto utile' dell' atto sarebbe attenuato se agli amministrati e ai giudici nazionali fosse precluso di prenderlo in considerazione come elemento del diritto comunitario . Di conseguenza, lo Stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i provvedimenti d' attuazione imposti dalla direttiva non può opporre ai singoli il suo inadempimento degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa . Perciò, in tutti i casi in cui una o più disposizioni di una direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti d' attuazione adottati entro i termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero in quanto siano atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello stato ( si veda, in particolare, sentenza 19 gennaio 1982, Ursula Becker, 8/81, Racc . pag . 53 ).
23 Questa possibilità esiste però solo nei confronti dello Stato membro interessato e delle altre pubbliche autorità . Ne consegue che la direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei confronti dello stesso ( sentenza 26 febbraio 1986, Marshall, 152/84, Racc . pag . 723 ).
24 Ora, quando, come nel caso di specie, la CECA si trovi in concorso non solo con lo Stato membro interessato ma anche con altri creditori della società, l' applicazione della raccomandazione, lungi dall' operare soltanto nei confronti dello stato destinatario, potrebbe ridurre le possibilità di soddisfare le ragioni degli altri creditori .
25 Infatti l' accoglimento della domanda proposta dalla CECA dinanzi ai competenti organi nazionali al fine di ottenere che, sulla base della raccomandazione, taluni suoi crediti siano considerati crediti privilegiati, non inciderebbe soltanto sulla situazione dello stato interessato, ma modificherebbe necessariamente la situazione relativa dei diversi creditori nella procedura concorsuale . Fra tali creditori, pertanto, tutti i titolari di crediti non privilegiati o muniti di un privilegio pari o inferiore a quello dei crediti IVA dello stato interessato, sarebbero direttamente lesi nei loro diritti dal riconoscimento di quest' ultimo privilegio a taluni crediti della CECA .
26 Risulta da quanto precede che, ove la raccomandazione in causa presenti i requisiti necessari a far valere dinanzi alle giurisdizioni nazionali una direttiva inattuata, la CECA può invocare detta raccomandazione nei confronti di uno stato, purché il riconoscimento del rango di privilegio ai crediti della CECA abbia effetto nei soli riguardi di detto stato, mettendo eventualmente questa Comunità in concorso con esso . Per contro, il privilegio accordato alla CECA non può comprimere i diritti dei creditori diversi dallo stato rispetto a quanto previsto dalla disciplina nazionale sul concorso di creditori, in assenza della raccomandazione .
27 Resta perciò da accertare se la raccomandazione presenti i requisiti necessari a renderla invocabile dinanzi alla giurisdizione nazionale, ossia se le sue disposizioni siano incondizionate e sufficientemente precise .
28 Da un lato, l' obbligo a carico degli Stati membri, ex artt . 1 e 2 della raccomandazione, di attribuire rango di privilegio ai crediti della CECA derivanti dall' applicazione dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del Trattato CECA è sufficientemente preciso .
29 Dall' altro, se l' art . 4, secondo comma, della raccomandazione, ai sensi del quale essa si applica alle procedure di recupero in corso alla data della sua attuazione, condiziona l' applicazione della raccomandazione all' obbligo degli Stati di assicurare, "mediante apposite disposizioni transitorie, un' adeguata tutela giuridica dei diritti degli altri creditori dell' impresa debitrice", risulta dallo stesso tenore della norma che questa riguarda solo la tutela dei diritti dei creditori diversi dalla CECA e dallo stato interessato .
30 La prima questione va dunque risolta affermando che la raccomandazione va interpretata nel senso che, in mancanza di provvedimenti nazionali di attuazione, la CECA può far valere la raccomandazione, alla scadenza del termine per conformarvisi, nei confronti di uno Stato membro che non l' abbia attuata, purché il riconoscimento del privilegio ai suoi crediti abbia effetto solo nei riguardi di detto stato, ponendo eventualmente questa Comunità in concorso con esso, ma non comprima i diritti dei creditori diversi dallo stato quali risulterebbero dalla disciplina nazionale sul concorso di creditori in assenza della raccomandazione .
Sulla seconda questione
31 Con la seconda questione pregiudiziale, la giurisdizione nazionale chiede se, nella misura in cui la CECA possa reclamarne l' applicazione nell' ordinamento giuridico di uno Stato membro, la raccomandazione attribuisca alla Comunità un privilegio su tutti i crediti di cui è titolare nei confronti delle imprese per i prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del Trattato CECA, qualunque sia la data del relativo titolo costitutivo, ovvero solo su quelli sorti dopo la sua emanazione .
32 In forza dell' art . 4, primo comma, della raccomandazione, gli Stati membri dovevano emanare i provvedimenti necessari a conformarvisi, "entro e non oltre il 1° gennaio 1988 ". Ne consegue che, come si è prima affermato, in mancanza di provvedimenti d' attuazione le sue disposizioni potevano essere fatte valere dinanzi ai giudici nazionali a partire dal 2 gennaio 1988 .
33 Ai sensi del secondo comma del medesimo articolo : "Gli Stati membri prescrivono che queste disposizioni siano applicabili alle procedure di recupero in corso alla data di attuazione della presente raccomandazione ". Dalla lettera stessa della norma emerge che la raccomandazione poteva essere invocata dinanzi ai giudici nazionali in tutte le procedure concorsuali ancora in corso alla data del 2 gennaio 1988 .
34 Quanto al preciso oggetto della questione proposta, vale a dire se la raccomandazione possa avere l' effetto di attribuire il rango di privilegio ai crediti della CECA di titolo antecedente, va rilevato che, come risulta dal settimo "considerando" del preambolo, con questa disposizione la Commissione ha voluto che il privilegio in causa potesse esercitarsi "nelle procedure concorsuali ancora in corso alla data" di effettiva attuazione della raccomandazione, "al fine di assicurare il più completo recupero dei crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi negli anni precedenti" la sua adozione .
35 Contrariamente alla tesi della Busseni il principio del legittimo affidamento non può essere opposto all' attribuzione del rango di privilegio ai crediti sorti anteriormente all' entrata in vigore dell' atto che l' istituisce, dal momento che, come la Corte ha già dichiarato, questo principio non può essere esteso fino al punto di vietare, in via generale, una nuova normativa che si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della normativa antecedente ( sentenza 14 gennaio 1987, RF federale di Germania / Commissione, 278/84, Racc . pag . 1 ).
36 La seconda questione va dunque risolta affermando che l' art . 4, secondo comma, della raccomandazione va interpretato nel senso che, alle condizioni e con le riserve sopra precisate, la CECA può far valere il proprio privilegio per tutti i crediti da essa vantati nei confronti delle imprese a titolo dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del trattato CECA, qualunque sia la data in cui sono sorti, quando la loro ammissione al passivo fallimentare sia ancora possibile secondo la disciplina nazionale sul concorso di creditori .
Sulla terza questione
37 Con la terza questione la giurisdizione nazionale chiede in sostanza se il termine del 1° gennaio 1988 impartito dalla raccomandazione agli Stati per conformarvisi abbia natura perentoria .
38 Come la Corte ha già dichiarato ( sentenza 19 gennaio 1982, Ursula Becker, citata ), dal testo dell' art . 189, terzo comma, del trattato CEE risulta che agli Stati destinatari della direttiva è imposto, in forza di quest' ultima, un obbligo di risultato che dev' essere adempiuto alla scadenza del termine fissato dalla direttiva stessa .
39 In base a questo principio, che è applicabile alle raccomandazioni adottate ex art . 14 del trattato CECA, il termine di attuazione del 1° gennaio 1988, impartito agli Stati dall' art . 4, primo comma, della raccomandazione, ha natura perentoria .
40 L' omessa attuazione della raccomandazione da parte di uno Stato membro entro il termine così assegnato costituisce, perciò, una violazione del diritto comunitario .
41 La terza questione va dunque risolta affermando che l' art . 4, primo comma, della raccomandazione va interpretato nel senso che il termine del 1° gennaio 1988 ha natura perentoria e che la sua inosservanza costituisce una violazione del diritto comunitario .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunziandosi sulle questioni sottopostele dal tribunale di Brescia con ordinanza 28 aprile 1988, dichiara :
1 ) La raccomandazione della Commissione 13 maggio 1986, n . 86/198/CECA, relativa all' istituzione di un privilegio per i crediti derivanti dall' applicazione dei prelievi sulla produzione del carbone e dell' acciaio, va interpretata nel senso che, in mancanza di provvedimenti nazionali di attuazione, la CECA può far valere la raccomandazione, alla scadenza del termine per conformarvisi, nei confronti di uno Stato membro che non l' abbia attuata, purché il riconoscimento del privilegio ai suoi crediti abbia effetto solo nei riguardi di detto stato, ponendo eventualmente questa Comunità in concorso con esso, ma non comprima i diritti dei creditori diversi dallo stato quali risulterebbero dalla disciplina nazionale sul concorso di creditori in assenza della raccomandazione .
2 ) L' art . 4, secondo comma, della raccomandazione va interpretato nel senso che, alle condizioni e con le riserve sopra precisate, la CECA può far valere il proprio privilegio per tutti i crediti da essa vantati nei confronti delle imprese a titolo dei prelievi di cui agli artt . 49 e 50 del trattato CECA, qualunque sia la data in cui sono sorti, quando la loro ammissione al passivo fallimentare sia ancora possibile secondo la disciplina nazionale sul concorso di creditori .
3 ) L' art . 4, primo comma, della raccomandazione va interpretato nel senso che il termine del 1° gennaio 1988 ha natura perentoria e che la sua inosservanza costituisce una violazione del diritto comunitario .