62019CJ0005
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
30 април 2020 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Общи правила за вътрешния пазар на природен газ — Директива 2009/73/ЕО — Член 3, параграфи 1—3 и член 41, параграф 16 — Задължения за обществена услуга — Задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките — Национално законодателство, съгласно което финансовата тежест на задълженията за обществена услуга, наложени на предприятията за природен газ, се прехвърля върху клиентите на тези предприятия — Условия — Приемане от национален регулаторен орган на акт, с който се налага задължение за обществена услуга — Производство — Членове 36 и 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз“
По дело C‑5/19
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Върховен административен съд (България) с определение от 19 декември 2018 г., постъпило в Съда на 4 януари 2019 г., в рамките на производство по дело
„Овергаз Мрежи“ АД
„Българска газова асоциация“
срещу
Комисия за енергийно и водно регулиране
с участието на:
Прокуратура на Република България,
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis (докладчик), председател на състава, E. Juhász и M. Ilešič, съдии,
генерален адвокат: G. Pitruzzella,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за „Овергаз Мрежи“ АД, от Ст. Димитров,
–
за „Българска газова асоциация“, от Пл. Павлов,
–
за Комисията за енергийно и водно регулиране, от Ив. Иванов,
–
за българското правителство, от Ел. Петранова и Цв. Митова, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от O. Beynet и Й. Маринова, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 36 и 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и на член 3 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 94).
2
Запитването е отправено в рамките на спор на „Овергаз Мрежи“ АД, акционерно дружество по българското право, и „Българска газова асоциация“, сдружение с нестопанска цел, с Комисията за енергийно и водно регулиране (България) (наричана по-нататък „КЕВР“) относно законосъобразността на приети от КЕВР разпоредби, съгласно които финансовата тежест, произтичаща от наложените на предприятията от енергийния сектор задължения към обществото, трябва да бъде компенсирана от клиентите им, които могат да бъдат физически лица.
Правна уредба
Правото на Съюза
Хартата
3
Член 36 от Хартата, озаглавен „Достъп до услугите от общ икономически интерес“, гласи:
„С цел да насърчава социалното и териториално единство на Съюза Съюзът признава и зачита достъпа до услугите от общ икономически интерес, предвиден от националните законодателства и практики в съответствие с Договорите“.
4
Съгласно член 38 от Хартата, озаглавен „Защита на потребителите“:
„В политиките на Съюза се осигурява високо равнище на защита на потребителите“.
Директива 2009/73
5
Съображения 22, 44 и 47—49 от Директива 2009/73 гласят:
„(22)
Сигурността на доставките на енергия е основен елемент от обществената сигурност и следователно е неразривно свързана с ефективното функциониране на вътрешния пазар на природен газ и с интегрирането на изолираните пазари на газ на държавите членки. […]
[…]
(44)
Спазването на изискванията за обществени услуги е основно изискване на настоящата директива и е важно в нея да бъдат определени общи минимални стандарти, спазвани от всички държави членки, определени в настоящата директива, които отчитат целите за обща защита, сигурност на доставките, опазване на околната среда и равностойни нива на конкуренция във всички държави членки. Важно е изискванията за обществени услуги да се тълкуват на национална основа, отчитайки националните обстоятелства и при спазване на правото на [Съюза].
[…]
(47)
Необходимо е да бъдат допълнително укрепени изискванията за обществените услуги и общите минимални стандарти, които произтичат от тях, за да се гарантира, че всички клиенти, и по-специално уязвимите клиенти, могат да извлекат ползи от конкуренцията и от наличието на справедливи цени. Изискванията за обществени услуги следва да се определят на национално равнище, като се вземат предвид националните особености; правото на [Съюза], следва обаче да се спазва от държавите членки. Гражданите на Съюза, и когато държавите членки считат за целесъобразно, малките предприятия следва да могат да се ползват от задълженията за обществени услуги, по-специално по отношение на сигурността на доставките и разумните тарифи. […] [П]отребителите следва да имат достъп до отнасящите се до тях данни за потреблението и свързаните с него цени и разходи за обслужване […].
(48)
Интересите на потребителите следва да бъдат в основата на настоящата директива, а качеството на услугите следва да бъде основна отговорност на предприятията за природен газ. Съществуващите права на потребителите трябва да бъдат укрепени и гарантирани и следва да включват по-голяма прозрачност. […] Държавите членки или, когато държава членка е предвидила това — регулаторният орган следва да осигурява прилагането на правата на потребителите.
(49)
На потребителите следва да бъде предоставена ясна и разбираема информация за правата им по отношение на енергийния сектор. […]“.
6
Член 2 от тази директива съдържа следните определения:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.
„предприятие за природен газ“ означава всяко физическо или юридическо лице, което изпълнява поне една от следните функции: производство, пренос, разпределение, доставка, закупуване или съхранение на природен газ, включително на ВПГ [втечнен природен газ], и което отговаря за свързаните с тези функции търговски, технически задачи и/или задачи по поддръжка, с изключение на крайните клиенти;
[…]
5.
„разпределение“ означава преноса на природен газ по местни или регионални мрежи от газопроводи с оглед доставянето му до клиентите като не се включва доставката;
[…]
7.
„доставка“ означава продажбата, включително препродажбата на природен газ, включително ВПГ на клиенти;
[…]
24.
„клиент“ означава клиент на едро или краен клиент на природен газ или предприятие за природен газ, което закупува природен газ;
[…]“.
7
Член 3 от посочената директива, озаглавен „Задължения, свързани с обществени услуги и защита на клиентите“, предвижда в параграфи 1—3:
„1.   Държавите членки гарантират, въз основа организацията на институциите си и като се зачита надлежно принципа на субсидиарност, че, без да се засяга параграф 2, предприятията за природен газ работят в съответствие с принципите на настоящата директива, с оглед на постигането на конкурентен, безопасен и екологично устойчив пазар на природен газ, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията.
2.   При пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора [за функционирането на ЕС], и по-специално член [106] от него, държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на доставките, редовност, качество и цена на доставките и опазване на околната среда, включително енергийна ефективност, енергия от възобновяеми източници и опазване на климата. Тези задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от [Съюза] до национални потребители. Във връзка със сигурността на доставките, енергийната ефективност/управлението на търсенето […], държавите членки може да въведат дългосрочно планиране, като вземат предвид възможността трети страни да търсят достъп до системата.
3.   Държавите членки вземат подходящи мерки да защитят крайните клиенти и в частност осигуряват наличието на адекватни защитни мерки за защита на уязвимите клиенти. В тази връзка всяка държава членка определя понятието „уязвими клиенти“, което може да се отнася до енергийната бедност, inter alia, до забраната за изключване на природния газ на тези клиенти в критични моменти. Държавите членки гарантират прилагането на правата и задълженията, свързани с уязвимите клиенти. […] Те осигуряват високи нива на защита на потребителите, особено що се отнася до прозрачността на условията на договорите, общата информация и механизмите за разрешаване на спорове. […]“.
8
Членове 39 и 41 от същата директива се намират в глава VIII, която се отнася до националните регулаторни органи. Член 39, параграф 1 предвижда, че „[в]сяка държава членка определя един-единствен национален регулаторен орган на национално равнище“. От своя страна член 41, озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторния орган“, гласи в параграфи 1 и 16:
„1.   Регулаторният орган има следните задължения:
а)
да определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, тарифи за пренос или разпределение или техни методики;
[…]
16.   Решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани, обосновани и подлежат на съдебен контрол. Решенията са обществено достъпни, като същевременно се запазва поверителността на чувствителната търговска информация“.
Регламент (ЕС) № 994/2010
9
Регламент (ЕС) № 994/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 20 октомври 2010 година относно мерките за гарантиране на сигурността на доставките на газ и за отмяна на Директива 2004/67/ЕО на Съвета (ОВ L 295, 2010 г., стр. 1) е отменен с Регламент (ЕС) 2017/1938 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2017 година относно мерките за гарантиране на сигурността на доставките на газ и за отмяна на Регламент № 994/2010 (ОВ L 280, 2017 г., стр. 1), считано, що се отнася до по-голямата част от него, от 1 ноември 2017 г.
10
Член 4 от Регламент № 994/2010 е бил озаглавен „Въвеждане на превантивен план за действия и план за действия при извънредни ситуации“. Същият е предвиждал в параграф 1, буква б), че компетентният орган на всяка държава членка, след като се консултира с предприятията за природен газ, съответните организации, представляващи интересите на битовите и индустриалните клиенти, снабдявани с газ, и националния регулаторен орган, когато последният не е компетентният орган, въвежда на национално равнище план за действия при извънредни ситуации, в който се съдържат мерките, които трябва да бъдат предприети за отстраняване или смекчаване на въздействието от прекъсване на доставките на газ съгласно член 10 от този регламент. Член 10 по същество е уточнявал критериите за изготвяне на национални планове за действия при извънредни ситуации, както и техните цели, съдържание и процедурата за приемането им.
Българското право
Закон за нормативните актове
11
Законът за нормативните актове от 3 април 1973 г. (ДВ, бр. 27 от 3 април 1973 г.) в редакцията, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за нормативните актове“), предвижда в член 26:
„(1)   Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.
(2)   В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица.
(3)   Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите […].
[…]“.
12
Съгласно член 28 от този закон:
„(1)   Проектът на нормативен акт заедно с мотивите […] се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган.
(2)   Мотивите […] съдържат:
[…]
5.
анализ за съответствие с правото на Европейския съюз“.
13
Посоченият закон предвижда в § 5 от своите преходни и заключителни разпоредби:
„Доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9—16, 34—46 включително и чл. 51“.
Закон за енергетиката
14
Законът за енергетиката от 9 декември 2003 г. (ДВ, бр. 107 от 9 декември 2003 г.) в редакцията, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за енергетиката“), предвижда в член 10, алинея 1, че регулирането на дейностите в енергетиката и във водоснабдяването и канализацията се осъществява от КЕВР, а в член 21, параграф 1, точка 8, че тази комисия осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в този закон.
15
Член 30 от споменатия закон гласи:
„(1)   На регулиране от [КЕВР] подлежат цените:
[…]
14.
за достъп и съхранение на природен газ в съоръжение за съхранение;
[…]
(2)   Цените на енергията, природния газ и услугите, предоставени от енергийните предприятия, не подлежат на регулиране от [КЕВР] при установяване от нея наличието на конкуренция, която създава предпоставки за свободно договаряне на цените при пазарни условия за съответната дейност в енергетиката.
[…]“.
16
Член 31 от същия закон предвижда:
„При изпълнение на правомощията си за ценово регулиране [КЕВР] се ръководи освен от принципите по чл. 23 и 24 и от следните принципи:
цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин;
цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, включително разходите за:
[…]
б)
поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите;
[…]
извън разходите по т. 2 цените може да включват невъзстановяемите разходи, свързани с прехода към конкурентен енергиен пазар, както и разходите, произтичащи от изпълнение на задължения към обществото, свързани със сигурността на снабдяването, включително за защита на обектите, представляващи критична инфраструктура в енергетиката;
цените да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала;
цените за отделните групи клиенти да съответстват на разходите за доставка на енергия и природен газ до тези клиенти;
недопускане чрез цените на кръстосано субсидиране: […]
[…]“.
17
Член 35 от Закона за енергетиката уточнява:
„(1)   Енергийните предприятия имат право да предявят искане за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото, включително свързани със сигурността на снабдяването, […]
[…]
(3)   Лицата по ал. 1 подават периодично заявление пред [КЕВР] за компенсиране на съответните разходи. Към заявлението се представят доказателства за тяхното основание и размер.
(4)   [КЕВР] определя обема за компенсиране за всяко отделно предприятие и общия обем за възстановяване за съответния период.
(5)   Начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя по приета от [КЕВР] методика за разпределение на тези разходи по прозрачен начин между всички крайни клиенти, включително ползващите електрическа енергия от внос, присъединени към електроенергийната система, оператора на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи, и/или по друг ред, предвиден в закон“.
18
Член 36, алинеи 1 и 3 от този закон предвижда:
„(1)   Цените, които подлежат на регулиране, се образуват от енергийните предприятия съобразно изискванията на този закон и наредбите по ал. 3. Указанията, дадени от [КЕВР] относно образуването на цените, са задължителни за енергийните предприятия.
[…]
(3)   Методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените, […] се определят с наредби за електрическата енергия, топлинната енергия и природния газ, приети от [КЕВР]“.
19
Съгласно член 69 от посочения закон:
„Енергийните предприятия са длъжни да извършват дейността си в интерес на обществото и на отделните клиенти и в съответствие с изискванията на този закон и другите нормативни актове, като обезпечават сигурността на снабдяването, включително защита на обектите, представляващи критична инфраструктура в енергетиката, непрекъснатостта и качеството на електрическата и топлинната енергия и природния газ […]“.
20
Член 70 от същия закон гласи:
„(1)   Министърът на енергетиката може да налага на енергийните предприятия допълнителни задължения за обслужване на обществото.
(2)   Допълнителните задължения по ал. 1 се налагат, когато са свързани със:
1.
непрекъснатост на доставките на електрическа и топлинна енергия и природен газ,
[…]
(3)   Допълнителните задължения по ал. 1 се налагат със заповед, която съдържа:
1.
лицето, на което се налага;
2.
съдържанието на задължението;
3.
срока и условията, при които трябва да бъде изпълнено задължението;
4.
други условия.
(4)   Извършените от енергийните предприятия допълнителни разходи по ал. 3 се признават като разходи по чл. 35“.
Наредба № 2/2013
21
На основание член 36, алинея 3 от Закона за енергетиката е приета Наредба № 2 от 19 март 2013 г. за регулиране на цените на природния газ (ДВ, бр. 33 от 5 април 2013 г.), която в редакцията, приложима към спора по главното производство, е последно изменена и допълнена с наредба, обнародвана в ДВ, бр. 105 от 30 декември 2016 г. (наричана по-нататък „Наредба № 2/2013“).
22
Член 1, точка 2 от Наредба № 2/2013 предвижда, че с тази наредба се определя „начинът за компенсиране на разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото по Закона за енергетиката“.
23
Член 11 от посочената наредба предвижда:
„(1)   Признатите от [КЕВР] разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото, се компенсират чрез цените, които заплащат всички клиенти, по недискриминационен и прозрачен начин.
(2)   Общият размер на признатите от [КЕВР] разходи, свързани със задължения към обществото, се включва в необходимите годишни приходи на преносното предприятие.
(3)   Разходите по ал. 2 се възстановяват като част от стойността на услугата от всички потребители на природен газ въз основа на тяхното измерено потребление и се определят като отделна компонента в утвърдената или определена съгласно методиката по чл. 2, т. 3 цена за пренос през газопреносната мрежа.
(4)   Начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия, и механизмът, по който тези разходи се възстановяват на енергийните предприятия, които са ги претърпели, се определят в приета от [КЕВР] методика“.
24
Член 11а от същата наредба гласи:
„(1)   Когато задължение към обществото е наложено на повече от едно енергийно предприятие, произтичащите от това задължение разходи се компенсират на съответните енергийни предприятия пропорционално на частта от наложеното им задължение към обществото чрез цените, които се заплащат от техните клиенти.
(2)   В случаите по ал. 1 признатите от [КЕВР] разходи се определят като отделна компонента в утвърдената цена на съответното енергийно предприятие и се възстановяват от неговите клиенти и/или от крайните снабдители на природен газ, с които има сключен договор за доставка, въз основа на тяхното измерено потребление.
(3)   Компонентата по ал. 2 се образува въз основа на обоснования прогнозен размер на разходите от наложеното задължение към обществото за съответната година и заявените прогнозни количества природен газ за същата година.
(4)   Когато през годината по ал. 3 енергийното предприятие има повече от един ценови период, компонентата по ал. 2 се коригира за всеки следващ ценови период въз основа на разликата между прогнозните и реално отчетените разходи от наложеното задължение към обществото през предходния ценови период.“
Методиката за определяне на цените на Булгартрансгаз
25
Член 17 от Методиката за определяне на цени за достъп и пренос на природен газ през газопреносните мрежи, собственост на „Булгартрансгаз“ ЕАД, в приложимата към спора по главното производство редакция (ДВ, бр. 76 от 30 септември 2016 г.) (наричана по-нататък „Методиката за цените на „Булгартрансгаз“), уточнява:
„(1)   Директно прехвърляемите разходи за съответната година от регулаторния период се определят всяка година и включват следните елементи:
1.
разходи, произтичащи от изпълнението на задължения към обществото, включително свързани със сигурността на доставките и изпълнение на задълженията на оператора, произтичащи от одобрения със заповед на министъра на енергетиката План за действие при извънредни ситуации съгласно Регламент [№ 994/2010];
[…]“.
26
Член 25, алинея 3 от Методиката за цените на „Булгартрансгаз“ предвижда, че „[ц]ената за пренос може да включва разходи, произтичащи от наложени задължения към обществото“ и че „[т]ези разходи се посочват като отделна компонента в цената“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
27
Дружество „Булгартрансгаз“ е комбиниран газов оператор и като такъв е оператор на националната газопреносна мрежа за пренос на природен газ на територията на България до газоразпределителни мрежи и до някои небитови клиенти. То е оператор и на подземното газохранилище в Чирен (България), чието основно предназначение е да гарантира сигурността на доставките на природен газ и да покрива сезонните неравномерности в потреблението.
28
„Булгаргаз“ ЕАД е обществен доставчик на газ на територията на България, който доставя на регулирани от КЕВР цени. Делът му в България в продажбата на природен газ за 2016 г. е 98 %.
29
Газоразпределителните дружества осъществяват дейностите „разпределение на природен газ“ и „снабдяване с природен газ от краен снабдител“. През 2016 г. на територията на България са лицензирани 24 дружества, а общият брой на клиентите им е 87274, от които 80705 битови, или 92 %, и 6569 стопански, или 8 %.
30
Дружество „Овергаз“, което се снабдява от „Булгаргаз“, доставя природен газ на 66 % от всички потребители в България. То оспорва пред Върховния административен съд (България), запитваща юрисдикция по делото, законосъобразността на член 1, точка 2 и на членове 11 и 11a от Наредба № 2/2013, по силата на които за второто тримесечие от 2017 г. на „Булгаргаз“ е утвърдена добавка към цената на природния газ, чийто размер е 2,40 лв. (BGN) (около 1,22 EUR) за 1000 m3, в резултат на което за април и май 2017 г. е фактурирана сумата от 85980 лв. (около 43960 EUR) под формата на добавка, а към 1 юли 2017 г. тази компонента е определена в размер на 2,42 лв. (около 1,23 EUR) за 1000 m3.
31
Сдружение „Българска газова асоциация“ оспорва посочените разпоредби пред същата юрисдикция, изтъквайки съществено нарушение на административно-производствените правила, противоречие с материалния закон, както и засягане на обществения интерес, тъй като са довели до значително увеличаване на цената на природния газ.
32
КЕВР, която е приела оспорваните разпоредби, поддържа, на първо място, че при изработването на актовете си е освободена от задължението да спазва някои процесуални изисквания, приложими при приемането на нормативни актове. На второ място, тя отбелязва, че член 69 от Закона за енергетиката предвижда, че на енергийните предприятия в сектор „Природен газ“ могат да бъдат налагани задължения към обществото и че тя има правомощие да определя видовете ценообразуващи елементи и видовете разходи на обществения доставчик, които следва да му бъдат възстановени.
33
В тази насока тя уточнява, че за да се преодолее заплахата в България за сигурността на доставките на природен газ, съгласно одобрения от министъра на енергетиката план за действие при извънредни ситуации в съответствие с Регламент № 994/2010, от една страна, „Булгартрансгаз“ съхранява известно количество природен газ в газохранилище „Чирен“, като този резерв трябва да осигури непрекъснатостта на доставките и „Булгартрансгаз“ добива това количество единствено в случай на прекъсване на тези доставки. Според КЕВР посоченият план предвижда, от друга страна, че предприятията в сектор „Природен газ“, сред които е „Булгаргаз“, също са длъжни да съхраняват в това газохранилище в началото на зимния сезон определени количества природен газ за компенсиране на сезонния недостиг, като тези резерви се използват през зимния сезон за компенсиране на неравномерности в потреблението.
34
Според КЕВР посоченият план освен това предвижда, че разходите, които произтичат от тези задължения, се възстановяват — за първото от тях — чрез цените за достъп и пренос на природен газ по газопреносните мрежи по реда на член 35 от Закона за енергетиката, като условията и редът за образуване на тези цени са уредени в Методиката за цените на „Булгартрансгаз“. КЕВР добавя, че за второто от тези задължения разходите се възстановяват чрез цените на лицензионните услуги пак по реда на член 35 от Закона за енергетиката, в приложение на който е приета Наредба № 2/2013.
35
Прокуратурата на Република България от своя страна счита, че в българското законодателство няма действена защита на потребителите. Според прокуратурата оспорените разпоредби от Наредба № 2/2013 не са съобразени с принципите на административния процес, и по-специално с принципа на пропорционалност, и позволяват на енергийните дружества да формират цени, които не са адекватни на предоставяната услуга.
36
Запитващата юрисдикция цитира решения от 20 април 2010 г., Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2010:205), от 10 септември 2015 г., Комисия/Полша (C‑36/14, непубликувано, EU:C:2015:570), и от 7 септември 2016 г., ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), и се пита какви са пределите, които правото на Съюза предвижда относно възможността на държавите членки за намеса при определянето на цените за доставка на природен газ. Според запитващата юрисдикция макар от тези решения да е видно, че такава намеса при доставката на крайните потребители може да бъде допустима съгласно Директива 2009/73, ако са спазени определени условия, цитираната съдебна практика не разсейва съмненията на тази юрисдикция. Тя в частност смята, че посочените решения не разглеждат въпроса за компонентата от цената, формирана от разходите за наложените на енергийните предприятия задължения към обществото, а Директива 2009/73 не посочва кой трябва да поеме тази тежест.
37
С оглед на член 3, параграфи 1 и 2 от Директива 2009/73 запитващата юрисдикция счита, че механизмът за определяне на предприятията, на които да бъдат вменени задължения за обществена услуга, респективно за поемане на разходите за тази услуга, не трябва да изключва нито едно предприятие в сектор „Природен газ“, включително обществения доставчик и комбинирания газов оператор.
38
Тази юрисдикция се пита и дали принципът на пропорционалност е спазен, когато икономическата тежест на тези задължения се поема от крайните клиенти, между които не се прави разграничение и по-голямата част от които не са енергийни предприятия. В тази насока тя добавя, че българското право не предвижда ограничение за срока на задължението за доставка на природен газ от обществения доставчик по регулирани тарифи, нито ограничение за срока на задължението за поемане на икономическата тежест, произтичаща от наложените на енергийните предприятия задължения към обществото, от крайните клиенти. Според нея възниква и въпросът кои разходи, свързани с тези задължения към обществото, могат да бъдат взети предвид при определянето на регулираните тарифи.
39
Запитващата юрисдикция добавя, че решенията на КЕВР, с които за всеки период се определят количествата природен газ, които следва да се поддържат в газохранилище „Чирен“, не подлежат на обжалване от крайните клиенти поради липса на пряк и непосредствен правен интерес, както и че тези клиенти не могат да оспорят и определената от КЕВР стойност на разходите за изпълнение на разглежданото задължение за поддържане. Ето защо тя се пита дали правата на потребителите са защитени на равнището, изисквано от Директива 2009/73.
40
Освен това за същата юрисдикция стои въпросът за освобождаването по § 5 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за нормативните актове, от което се ползва КЕВР. Предвид изискването на Директива 2009/73 задълженията, свързани с обществена услуга, да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, да подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятията за природен газ от Съюза до националните потребители, според нея е необходима подробна обосновка на националните норми, въвеждащи такива задължения.
41
При тези обстоятелства Върховният административен съд решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Допускат ли чл. 36 и чл. 38 от [Хартата] и чл. 3 от Директива [2009/173] национална мярка като процесната, предвидена в чл. 35 от 3акона за енергетиката и доразвита в чл. 11 от Наредба [№ 2/2013], която предвижда поемането изцяло от клиентите на финансовата тежест, свързана със задълженията към обществото, наложени на енергийните предприятия, като се има предвид, че:
а)
икономическата тежест, произтичаща от задължения към обществото, не засяга всички енергийни предприятия;
б)
цената на задълженията към обществото се поема основно от крайните клиенти, които не могат да я обжалват, макар и те да купуват природен газ по свободни цени от крайните снабдители;
в)
липсва разграничение на икономическата тежест от изпълнение на задълженията към обществото, която поемат различните видове клиенти;
г)
липсва срок за прилагане на тази мярка;
д)
изчисляването на стойността на задълженията към обществото се извършва въз основа на метода на отчитане на разходите, по прогнозен модел.
2)
Допуска ли чл. 3 от Директива [2009/173] и съображения 44, 47, 48 и 49 от нея, национална разпоредба като тази на § 5 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за нормативните актове, която освобождава КЕВР от задълженията по чл. 26—28 от Закона за нормативните актове — и в частност от задълженията при изработване на проект за подзаконов нормативен акт да зачита принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, да провежда обществени консултации с гражданите и юридическите лица, да публикува предварително проекта, ведно с мотивите към него, както и да изложи мотиви, включително за съответствие с правото на Европейския съюз?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
По допустимостта
42
Тъй като КЕВР оспорва допустимостта на първия въпрос с твърдението, че ако се вземе предвид правната и фактическа обстановка, която отговаря на действителността, а тя не е отразена в този въпрос, отговорът на първия въпрос ясно произтича от съдебната практика, следва да се припомни, от една страна, че въпросите, свързани с тълкуването на правото на Съюза и поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност (решение от 6 октомври 2015 г., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 12 и цитираната съдебна практика).
43
По-специално в рамките на системата за съдебно сътрудничество, установена от член 267 ДФЕС, не е задължение на Съда да проверява или поставя под въпрос даденото от националния съд тълкуване на националното право, тъй като той е единственият компетентен да тълкува това право. Също така, когато Съдът е сезиран с преюдициално запитване от национална юрисдикция, той трябва да се придържа към изложеното от тази юрисдикция тълкуване на националното право (решения от 11 септември 2014 г., Essent Belgium, C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 52 и цитираната съдебна практика и от 6 октомври 2015 г., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 13 и цитираната съдебна практика).
44
Съдът може да откаже да се произнесе по отправен от национална юрисдикция преюдициален въпрос само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 11 септември 2014 г., Essent Belgium, C‑204/12—C‑208/12, EU:C:2014:2192, т. 54 и цитираната съдебна практика и от 6 октомври 2015 г., Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 14 и цитираната съдебна практика).
45
От друга страна, впрочем по никакъв начин не е забранено националната юрисдикция да постави на Съда преюдициален въпрос, отговорът на който по мнението на някоя от страните по главното производство не оставя място за никакво разумно съмнение. Ето защо, дори да се предположи, че това е така, все пак този въпрос не става недопустим (решение от 1 декември 2011 г., Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, т. 64 и 65 и цитираната съдебна практика).
46
В настоящия случай първият въпрос има очевидна връзка с предмета на спора по главното производство, защото с него запитващата юрисдикция иска да се установи дали националните разпоредби, чиято законосъобразност се оспорва пред нея, са съвместими със задълженията, които член 3 от Директива 2009/73 във връзка с членове 36 и 38 от Хартата налага на държавите членки в сектора на природния газ, и поставеният от нея проблем не изглежда хипотетичен. В допълнение, за целта тази юрисдикция е изложила достатъчно данни от фактическа и правна страна, които позволяват на Съда да бъде полезен с отговора си на този въпрос. Освен това, дори да се предположи, че запитващата юрисдикция е представила неправилно приложимото национално право, това не дава основание да се приеме, че посоченият въпрос е недопустим.
47
От предходното следва, че първият въпрос е допустим.
По същество
48
Като начало следва да се отбележи, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция иска тълкуване на целия член 3 от Директива 2009/73. Спорът по главното производство обаче по същество се отнася до съответствието с тази директива на национално законодателство, съгласно което разходите, направени от предприятията за природен газ поради наложените им задължения към обществото, им се възстановяват от техните клиенти. Ето защо за разрешаването на този спор е необходимо тълкуване само на параграфи 1—3 от въпросния член 3.
49
Също така следва да се отбележи, че видно от мотивите на акта за преюдициално запитване, в главното производство е спорно както изискването за прехвърляне на разходите, свързани с наложеното на „Булгартрансгаз“ задължение за съхранение на природен газ, за да се гарантира сигурността на снабдяването с природен газ в България, така и изискването за прехвърляне на разходите, свързани с наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантира редовността на доставките на природен газ през зимния сезон. Всъщност от акта за преюдициално запитване следва, че предмет на спора в главното производство е законосъобразността не само на член 11 от Наредба № 2/2013, но и на член 11а от нея, който се отнася до задълженията към обществото, наложени „на повече от едно енергийно предприятие“.
50
Във всички случаи обаче, след като от акта за преюдициално запитване е видно също че принципите, приложими за определянето на тези разходи и за условията и реда за тяхното прехвърляне, са аналогични, за целите на спора по главното производство тези два вида задължения могат да бъдат обект на общ анализ.
51
При това положение следва да се приеме, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 3, параграфи 1—3 от Директива 2009/73 във връзка с членове 36 и 38 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка, съгласно което разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ в тази държава членка, се поемат изцяло от клиентите на тези предприятия, които могат да бъдат физически лица.
52
Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2009/73 държавите членки гарантират, въз основа организацията на институциите си и като се зачита надлежно принципът на субсидиарност, че без да се засяга параграф 2, предприятията за природен газ работят в съответствие с принципите на тази директива, с оглед на постигането на конкурентен, безопасен и екологично устойчив пазар на природен газ, и не упражняват дискриминация спрямо тези предприятия, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията.
53
Член 3, параграф 2 от цитираната директива предвижда, че при пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално на член 106 от него, държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят по-специално до сигурността и редовността на доставките. Същата разпоредба уточнява, че тези задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители. Освен това, във връзка по-специално със сигурността на доставките и управлението на търсенето, държавите членки може да въведат дългосрочно планиране, като вземат предвид възможността трети страни да търсят достъп до системата.
54
Също така член 3, параграф 3 предвижда, че държавите членки по-специално вземат подходящи мерки да защитят крайните клиенти, в частност осигуряват наличието на адекватни защитни мерки за защита на уязвимите клиенти и гарантират високи нива на защита на потребителите.
55
В случая по главното производство не се поставя под съмнение квалифицирането като „задължения за обществена услуга“ по смисъла на член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 на наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение, нито съответствието на въпросните задължения за съхранение с условията, поставени от тази разпоредба. Всъщност предмет на спора по главното производство е национално законодателство, по силата на което разходите, направени от предприятията за природен газ поради посочените задължения, трябва да бъдат прехвърлени в цените, които тези предприятия фактурират на клиентите си. Следователно спорът е относно съответствието с тази директива на национално законодателство, което по същество предвижда намеса на държавата в цената на природния газ, независимо дали става въпрос за цената на неговия пренос или за цената на доставката му.
56
Ето защо следва да се припомни, че независимо че държавната намеса при определянето на цената на природния газ представлява пречка за постигането на конкурентен пазар на природния газ, тази намеса може все пак да се приеме при действието на Директива 2009/73, ако са спазени три условия. Първо, посочената намеса трябва да преследва цел от общ икономически интерес, второ, да спазва принципа на пропорционалност и трето, да предвижда задължения за обществена услуга, които са ясно дефинирани, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до потребителите (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 36 и цитираната съдебна практика).
57
Що се отнася, на първо място, до условието за преследване на общ икономически интерес, следва да се констатира, че Директива 2009/73 не дава определение на това условие. Посочването обаче в член 3, параграф 2 от тази директива както на споменатото условие, така и на член 106 ДФЕС, който се отнася до предприятията, натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес, налага същото условие да се тълкува в светлината на тази разпоредба от Договора (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 38 и цитираната съдебна практика).
58
При тълкуването на условието за преследване на общ икономически интерес трябва да се отчетат и член 14 ДФЕС, Протоколът (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за ЕС, в редакцията му съгласно Договора от Лисабон, и към Договора за функционирането на ЕС, който изрично признава основната роля и голямата дискреционна власт на органите на държавите членки при предоставянето, възлагането и организирането на услугите от общ икономически интерес, както и Хартата, и по-специално член 36 от нея, който се отнася до достъпа до услугите от общ икономически интерес (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 40 и 41).
59
Конкретно по отношение на сектора на природния газ, от съображение 47, второ изречение от Директива 2009/73 следва, че задълженията за обществена услуга трябва да се определят на национално равнище, като се вземат предвид националните особености, но същевременно държавите членки трябва да спазват правото на Съюза.
60
Именно с оглед на това член 106, параграф 2 ДФЕС цели да съвмести интереса на държавите членки да използват някои предприятия като инструмент за икономическа или социална политика и интереса на Съюза от спазване на правилата за конкуренция и от запазване на единството на вътрешния пазар (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 43 и цитираната съдебна практика).
61
Така държавите членки имат право при спазване на правото на Съюза да определят обхвата и организацията на услугите си от общ икономически интерес, и по-специално могат да вземат предвид присъщи за националната им политика цели (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 44 и цитираната съдебна практика).
62
Във връзка с това Съдът посочва, че при преценката, която държавите членки трябва да направят според Директива 2009/73, за да решат дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на предприятията от сектора на природния газ задължения за обществена услуга, държавите членки следва да съвместят целта за либерализация и другите преследвани от тази директива цели (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 45 и цитираната съдебна практика).
63
Ето защо правото на Съюза, и по-конкретно член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 във връзка с членове 14 ДФЕС и 106 ДФЕС, позволява на държавите членки да преценяват дали с оглед на общия икономически интерес следва да наложат на предприятията, осъществяващи дейност в сектора на природния газ, задължения за обществена услуга във връзка с цената на природния газ, за да гарантират именно сигурността и редовността на доставките на природен газ, при условие че са спазени всички други предвидени в тази директива условия (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 52).
64
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че изискването за прехвърляне на разглежданите в главното производство разходи се отнася до разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ на територията на България, две цели, които са изрично предвидени в член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 като цели от общ икономически интерес, обосноваващи налагането от държавите членки на задължения за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба.
65
Всъщност национално законодателство, съгласно което разходите, произтичащи за предприятията за природен газ от такива задължения за обществена услуга, трябва да бъдат прехвърлени от тези предприятия в цените, които те фактурират на клиентите си, също преследва тези цели от общ икономически интерес, защото като цели да гарантира на посочените предприятия, че тези задължения ще бъдат неутрални за тях от гледна точка на разходите, то допринася за ефективното изпълнение на посочените задължения от същите предприятия. Все пак запитващата юрисдикция следва да провери това, като отчете факта, че Съдът вече е постановил, че не е изключено да се приеме, че национална правна уредба, предвиждаща задължението за доставка на природен газ на определена цена, може да гарантира постигането на такива цели (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 58).
66
Що се отнася, на второ място, до условието за спазване на принципа на пропорционалност, от самия текст на член 106 ДФЕС следва, че задълженията за обществена услуга, които член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 позволява да бъдат налагани на предприятията, трябва да са съобразени с този принцип и при това положение тези задължения могат да засягат свободното определяне на цената за доставка на природен газ след 1 юли 2007 г. само доколкото е необходимо за постигането на преследваната с тях цел от общ икономически интерес (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 53 и цитираната съдебна практика).
67
Наистина, запитващата юрисдикция е тази, която трябва да прецени в рамките на спора по главното производство дали това изискване за пропорционалност е изпълнено, но Съдът все пак следва да ѝ даде въз основа на наличната информация необходимите за целта указания с оглед на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 54 и цитираната съдебна практика).
68
Така, спазването на принципа на пропорционалност предполага, първо, съответната мярка да може да гарантира постигането на предвидената цел от общ икономически интерес (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 55 и цитираната съдебна практика).
69
В това отношение в преписката, с която разполага Съдът, не се откриват данни, че в случая това условие не е изпълнено. Както вече бе констатирано в точка 65 от настоящото решение, фактът, че разходите, направени от предприятията за природен газ поради наложените им задължения за съхранение, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ, им се възстановяват, цели да гарантира икономическата неутралност на тези задължения по отношение на тях. Така подобно изискване за прехвърляне на разходите, изглежда, може да гарантира постигането на преследваните цели, което запитващата юрисдикция следва все пак да провери.
70
Второ, за да бъде спазен принципът на пропорционалност, държавната намеса в цените трябва да се свежда до строго необходимото за постигане на преследваната цел, а това налага периодично да се преразглежда въпросът дали мярката е необходима (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 60 и цитираната съдебна практика).
71
В настоящия случай запитващата юрисдикция следва да прецени с оглед на конкретните данни, с които разполага, дали националното законодателство отговаря на това условие. В тази насока запитващата юрисдикция следва да провери дали и доколко съгласно приложимото национално право администрацията има задължение за периодично преразглеждане, на редовни и достатъчно близки интервали, на необходимостта и реда за нейната намеса в зависимост от развитието на газовия сектор, с уточнението, че при тази преценка тя следва да отчита разпоредбите на Регламент № 994/2010 — приложим към момента на настъпване на фактите по главното производство и понастоящем заменен от Регламент 2017/1938 — които по-специално уреждат въвеждането от всяка държава членка на превантивен план за действия и на план за действия при извънредни ситуации, за да се гарантира сигурността на доставките на газ на национално равнище.
72
Трето, използваният при намесата метод не трябва да превишава необходимото за постигане на преследваната цел от общ икономически интерес (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 64 и цитираната съдебна практика).
73
В тази насока запитващата юрисдикция не предоставя данни, за да сe прецени дали изчисляването на разходите, прехвърлени на клиентите, отговаря на това условие, освен посоченото в първия ѝ въпрос, че „изчисляването на стойността на задълженията към обществото се извършва въз основа на метода на отчитане на разходите, по прогнозен модел“.
74
Във връзка с това запитващата юрисдикция следва да прецени дали методът за изчисляване на разходите, предвиден от националното законодателство, не води до свръхкомпенсиране на разходите, направени от съответните предприятия поради наложените им задължения за съхранение, и дали използваният от КЕВР метод за изчисляване на разходите, произтичащи от тези задължения, чието определяне е от компетентността на националните власти, отчита обективни и недискриминационни критерии.
75
Четвърто, спазването на принципа на пропорционалност трябва да се прецени и с оглед на персоналния обхват на разглежданата мярка, и по-конкретно на ползващите се от нея лица. В тази насока Съдът вече е посочил, че следва да се провери до каква степен от разглежданата държавна намеса се ползват съответно физическите лица и предприятията като крайни потребители на газ (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 67 и 68 и цитираната съдебна практика).
76
При все това спазването на този принцип не е пречка задълженията за обществена услуга, които държавите членки могат да решат да наложат в рамките на член 3, параграф 2 от Директива 2009/73, да се отнасят до всички крайни потребители на газ. В този случай обаче при преценката дали разглежданата национална мярка е пропорционална би следвало, от една страна, да се отчита, че положението на предприятията по принцип е различно от това на битовите клиенти, тъй като преследваните цели и наличните интереси не са непременно едни и същи, и от друга страна, да се отчитат обективните разлики между самите предприятия в зависимост от големината им (вж. в този смисъл решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205, т. 40—42).
77
В настоящия случай изискването за прехвърляне на разходите, разглеждани в главното производство, само по себе си на пръв поглед не би могло да се счита за мярка, която „ползва“ клиентите или потребителите, които в крайна сметка трябва да поемат тези разходи. Това изискване за прехвърляне обаче произтича пряко от задълженията за съхранение на природен газ, наложени на предприятията за природен газ. Тъй като трябва да гарантират сигурността и редовността на доставките, тези задължения все пак ползват всички потребители на природен газ.
78
Освен това не е видно по принцип да има пречка изискването за прехвърляне на разглежданите в главното производство разходи да се прилага към всички предприятия за природен газ, на които са наложени задължения за съхранение, и да се отнася до всички клиенти на тези предприятия, включително физическите лица.
79
При това положение, доколкото в текста на първия си въпрос запитващата юрисдикция уточнява, че липсва разграничение на финансовата тежест, която поемат на това основание различните видове клиенти, следва да се отбележи, че съгласно членове 11 и 11а от Наредба № 2/2013, изложени от тази юрисдикция, разглежданите в главното производство разходи се възстановяват чрез цените, които се заплащат от клиентите „въз основа на тяхното измерено потребление“. Това би означавало, че независимо от привидно еднаквия персонален обхват, в този аспект изискването за прехвърляне на разглежданите в главното производство разходи би могло да е в съответствие с принципа на пропорционалност. Запитващата юрисдикция обаче следва да направи тази проверка, но с уточнението, че с този принцип не би бил в противоречие нито фактът, че икономическата тежест на задълженията за съхранение, поета от различните видове крайни клиенти, засяга всички клиенти по еднакъв начин, нито фактът, че ако не засяга всички клиенти по еднакъв начин, направеното разграничение между видовете клиенти е обективно оправдано, например поради отражението на потреблението им върху разходите за съхранение.
80
На трето място, във връзка с условието разглежданите задължения за обществена услуга да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, да подлежат на проверка и да гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители, следва да се припомни, що се отнася до недискриминационността на тези задължения, че член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 допуска налагането на задължения за обществена услуга „на предприятията за природен газ“ по принцип, а не конкретно на определени предприятия. Освен това в член 3, параграф 1 от същата директива се предвижда, че държавите членки не упражняват дискриминация спрямо предприятията за природен газ, както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията. При това положение механизмът за определяне на предприятията, на които да бъдат вменени задължения за обществена услуга, не може да изключва a priori нито едно предприятие в сектора на газоразпределението (решение от 7 септември 2016 г., ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, т. 71 и цитираната съдебна практика). Следователно всяка евентуална разлика в третирането трябва да бъде обективно обоснована.
81
В настоящия случай запитващата юрисдикция просто е посочила в тази насока, че от една страна, икономическата тежест, произтичаща от разглежданите в главното производство задължения за съхранение, не засяга „всички енергийни предприятия“, и от друга, че крайните клиенти не могат да обжалват цената на задълженията към обществото, която в крайна сметка поемат.
82
Всъщност, тъй като по естеството си разглежданите в главното производство задължения за съхранение могат да се отнасят само до предприятия, осъществяващи дейност в газовия сектор, фактът, че разходите за тези задължения не се поемат от всички предприятия от енергийния сектор, не може да установи, че изискването за прехвърляне на тези разходи се прилага дискриминационно. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери дали икономическата тежест, която произтича от посочените задължения, засяга всички предприятия за природен газ, и ако това не е така, дали направеното разграничение е обективно оправдано и дали условията за компенсирането на тази тежест за съответните предприятия са дискриминационни (вж. по аналогия решение от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205, т. 45 и 46).
83
Колкото до факта, че крайните клиенти не могат да оспорят разходите за задълженията за съхранение, които в крайна сметка поемат, сам по себе си той няма как да установи, че тези разходи не подлежат на проверка, защото от акта за преюдициално запитване не следва, че самите предприятия, на които са наложени тези задължения, не могат да оспорят решението на КЕВР, с което се определят разходите, обхванати от това изискване за прехвърляне.
84
Доколкото в акта за преюдициално запитване липсват други данни в тази насока, запитващата юрисдикция следва да прецени дали с оглед на всички данни, с които разполага, разглежданото в главното производство изискване отговаря на условието, припомнено в точка 80 от настоящото решение.
85
Освен това, тъй като запитващата юрисдикция иска да се установи и дали разглежданото в главното производство изискване за прехвърляне на разходите е допустимо от гледна точка на член 3, параграф 3 от Директива 2009/73, понеже разглежданото в главното производство национално законодателство води до поемане на разходите за задълженията за съхранение от крайните потребители на природен газ, част от които са физически лица, независимо дали се касае за уязвими клиенти, следва да се припомни, че тази разпоредба предвижда по-специално че държавите членки вземат подходящи мерки да защитят крайните клиенти, осигуряват наличието на адекватни защитни мерки за защита на уязвимите клиенти и гарантират високи нива на защита на потребителите, каквито се имат предвид и в член 38 от Хартата.
86
В настоящия случай обаче нищо не сочи, че изискване за прехвърляне на разходите, произтичащи от наложени на предприятията за природен газ задължения за обществена услуга, като разглежданото в главното производство, което би отговаряло на условията по член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 и би било в съответствие с принципа на пропорционалност, не би било в състояние да гарантира изискваното от тази директива равнище на защита на потребителите, включително на уязвимите клиенти.
87
В тази насока е уместно по-специално да се отбележи, че подобно изискване за прехвърляне оказва въздействие само върху част от цената на доставката на природен газ, то явно зависи от реалното потребление на природен газ и се предвижда съответната част от цената да бъде като отделна компонента. Освен това посоченото законодателство явно не изключва възможността съответната държава членка да се намеси, ако е необходимо, в цената за доставка на природен газ в полза на уязвимите клиенти.
88
С оглед на изложеното дотук на първия въпрос следва да се отговори, че член 3, параграфи 1—3 от Директива 2009/73 във връзка с членове 36 и 38 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, съгласно което разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ в тази държава членка, се поемат изцяло от клиентите на тези предприятия, които могат да бъдат физически лица, при условие че това законодателство преследва цел от общ икономически интерес, в съответствие е с принципа на пропорционалност и задълженията за обществена услуга, които то предвижда, са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители.
По втория въпрос
89
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава членка, което освобождава регулаторния орган на тази държава членка по смисъла на посочената директива от задължението да спазва някои националноправни разпоредби, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, когато приема акт, с който се налага задължение за обществена услуга по смисъла на член 3, параграф 2 от посочената директива.
90
Като начало следва да се отбележи, от една страна, че българското правителство твърди, че Съдът няма компетентност да се произнесе по този въпрос, понеже той се отнася не до правото на Съюза, а до националното право, тъй като разглежданото в главното производство национално законодателство не представлява мярка за транспониране на правото на Съюза.
91
Налага се обаче изводът, че с този въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2009/73 допуска възможността, по отношение на регулаторен орган по смисъла на тази директива, когато такъв орган упражнява регулаторни правомощия на основание на същата, да се прилага процедура за приемане на актовете му, различна от режима за приемане на нормативни актове, поначало предвиден в националното законодателство. Ето защо, след като вторият въпрос очевидно се отнася до правото на Съюза, Съдът има компетентност да се произнесе по него.
92
От друга страна, КЕВР оспорва допустимостта на този въпрос, тъй като според нея Директива 2009/73 не съдържа никакво изискване относно процедурите за приемане на национални подзаконови нормативни актове.
93
Това дали вторият въпрос визира област, която не е уредена от правото на Съюза, тъй като тази директива не задължавала държавите членки да предвидят в законодателството си правила, аналогични на тези, от които КЕВР е освободена с разглежданото в главното производство национално законодателство, обаче следва да се прецени при отговора на поставения въпрос, а не при разглеждането на допустимостта му (вж. по аналогия решение от 21 октомври 2010 г., Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, т. 27 и цитираната съдебна практика). Следователно този въпрос е допустим.
94
По същество следва да се припомни, че съгласно член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения за обществена услуга, които са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятията за природен газ от Съюза до националните потребители.
95
Следователно, като изисква тези задължения да бъдат „ясно определени“, „прозрачни“ и да „подлежат на проверка“, споменатата разпоредба повелява актовете, с които са наложени такива задължения, да бъдат мотивирани, публикувани и да подлежат на съдебен контрол.
96
Освен това член 41 от Директива 2009/73, който се отнася до задълженията и правомощията на регулаторните органи, предвижда в параграф 16, че решенията на регулаторните органи са напълно мотивирани, обосновани и подлежат на съдебен контрол, както и че решенията им са обществено достъпни, като същевременно се запазва поверителността на чувствителната търговска информация.
97
Извън тези уточнения обаче Директива 2009/73 не предвижда подробни процесуални правила, с които посочените органи би трябвало да се съобразяват, когато приемат актове, с които се налагат задължения за обществена услуга по смисъла на член 3, параграф 2 от тази директива.
98
При това положение държавите членки могат да освободят своя регулаторен орган, когато той приема такъв акт, от задължението да спазва някои разпоредби от националното им право, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, при условие че тяхното законодателство гарантира по друг начин, че при приемането на такъв акт този орган е длъжен да спазва условията, предвидени в Директива 2009/73.
99
В настоящия случай запитващата юрисдикция следва да провери дали въпреки освобождаването, предвидено в § 5 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за нормативните актове, КЕВР все пак е длъжна, както тя твърди, да спазва тези условия.
100
С оглед на изложеното дотук на втория въпрос следва да се отговори, че Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, което освобождава регулаторния орган на тази държава членка по смисъла на посочената директива от задължението да спазва някои националноправни разпоредби, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, когато приема акт, с който се налага задължение за обществена услуга по смисъла на член 3, параграф 2 от посочената директива, при условие че приложимото национално законодателство същевременно гарантира съответствието на посочения акт със залегналите в тази разпоредба материалноправни изисквания, пълното мотивиране на този акт, публикуването му при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация, ако това се налага, както и възможността за неговия съдебен контрол.
По съдебните разноски
101
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:
1)
Член 3, параграфи 1—3 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО във връзка с членове 36 и 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, съгласно което разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ в тази държава членка, се поемат изцяло от клиентите на тези предприятия, които могат да бъдат физически лица, при условие че това законодателство преследва цел от общ икономически интерес, в съответствие е с принципа на пропорционалност и задълженията за обществена услуга, които то предвижда, са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители.
2)
Директива 2009/73 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, което освобождава регулаторния орган на тази държава членка по смисъла на посочената директива от задължението да спазва някои националноправни разпоредби, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, когато приема акт, с който се налага задължение за обществена услуга по смисъла на член 3, параграф 2 от посочената директива, при условие че приложимото национално законодателство същевременно гарантира съответствието на посочения акт със залегналите в тази разпоредба материалноправни изисквания, пълното мотивиране на този акт, публикуването му при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация, ако това се налага, както и възможността за неговия съдебен контрол.
Jarukaitis
Juhász
Ilešič
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 30 април 2020 година.
Секретар
A. Calot Escobar
Председател на десети състав
I. Jarukaitis
(
*1
)	Език на производството: български.