62015CC0313
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
M. CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 13 lipca 2016 r. (
1
)
Sprawy połączone C‑313/15 i C‑530/15
Eco-Emballages SA
przeciwko
Sphère France,
Schweitzer SAS,
Carrefour Import SAS,
Tissue France SCA,
SCA Hygiène Products SAS,
WEPA Troyes SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Gopack SAS,
Delipapier,
CMC France SARL,
Paul Hartmann SA,
Wepa Lille SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti France SAS,
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Scamark SAS,
Système U Centrale Nationale SAS
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy dla Paryża, Francja)]
i
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Délipapier,
Gopack SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Lucart France,
Paul Hartmann AG,
SCA Hygiène Products,
SCA Tissue France,
Group’Hygiène syndicat professionnel
przeciwko
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (rada państwa, Francja)]
„Środowisko naturalne — Dyrektywa 94/62/WE — Opakowania i odpady opakowaniowe — Pojęcie opakowania — Wałki do nawijania (rolki, tuby, cylindry) — Dyrektywa wykonawcza 2013/2/UE — Zmiana przykładów opakowań — Uprawnienia wykonawcze Komisji — Pytanie dotyczące oceny ważności”
1.
Czasem to obserwator zewnętrzny, pilnie śledzący pytania prejudycjalne pojawiające się przed Trybunałem, jest w stanie podsumować je lepiej niż osoby, które biorą udział w postępowaniu. Tak jest również w niniejszym przypadku. Charakterystyka problemu, który pojawia się w dwóch pytaniach prejudycjalnych (jednym dotyczącym wykładni i drugim z zakresu oceny ważności), wniesionych przez dwa sądy francuskie w ramach dwóch wzajemnie powiązanych sporów została przedstawiona w istocie w najlepszy możliwy sposób w ramach blogu (
2
) poświęconemu tym zagadnieniom:
„Wewnątrz rolki papieru toaletowego mieści się rdzeń z tektury. Czy ten element wewnętrzny stanowi część opakowania papieru toaletowego? Kwestia ta wstrzymała postępowania toczące się przed sądami francuskimi. Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od słowa »opakowanie«, które widnieje w dyrektywie 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Gdyby należało odpowiedzieć, że podobny tekturowy rdzeń stanowi opakowanie, potencjalnie poszkodowanymi przez wyrok Trybunału byliby nie tylko francuscy producenci papieru toaletowego, lecz również francuscy producenci papierowych ręczników kuchennych, folii aluminiowej lub folii z tworzywa sztucznego. Z drugiej strony, na wypadek udzielenia odpowiedzi negatywnej, Conseil d’État chciałaby ustalić, czy Komisja przekroczyła przysługujące jej uprawnienia przyjmując dyrektywę wykonawczą, w której posłużono się zbyt szeroką definicją »opakowania«. W grę wchodzi wiele milionów EUR”.
2.
W efekcie Trybunał musi rozstrzygnąć, czy rolki, tuby oraz cylindry, wokół których jest nawijany giętki towar (np. folia z tworzywa sztucznego, aluminium, papier) sprzedawany konsumentom, są opakowaniem w rozumieniu dyrektywy 94/62/WE (
3
). Jeżeli te wałki do nawijania (
4
) miałyby zostać uznane za opakowania, należałoby stosować do nich wspomnianą dyrektywę, a przedsiębiorstwa handlowe lub konsumenci produktów zawierających podobne opakowania powinni ponosić koszty związane z recyklingiem (
5
). Spór może wydawać się banalny, jednak jest on złożony pod względem prawnym, a jego rozwiązanie może pociągać za sobą znaczne reperkusje gospodarcze.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
3.
Dyrektywa 94/62 definiuje w art. 3 pkt 1 pojęcie opakowania w następujący sposób:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»opakowania« oznaczają wszystkie wyroby wykonane z jakichkolwiek materiałów, przeznaczone do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania i prezentacji wszelkich towarów, od surowców do produktów przetworzonych, od producenta do użytkownika lub konsumenta.
»Opakowania« obejmują wyłącznie:
a)
opakowania handlowe lub opakowania podstawowe tj. mające stanowić towar jednostkowy, sprzedawany użytkownikowi końcowemu lub konsumentowi w miejscu zakupu;
b)
opakowania zbiorcze lub opakowania drugorzędne tj. stanowiące w miejscu zakupu zestaw określonej liczby towarów jednostkowych, niezależnie od tego czy są one sprzedawane w takiej postaci użytkownikowi końcowemu czy konsumentowi, czy też służą zaopatrywaniu punktów sprzedaży; można je zdjąć ze sprzedawanego produktu bez naruszania jego cech;
c)
opakowania transportowe lub opakowania trzeciorzędne tj. mające ułatwić przenoszenie i transport pewnej liczby towarów jednostkowych lub opakowań zbiorczych, zapobiegając powstaniu uszkodzeń przy przenoszeniu i transporcie. Opakowanie transportowe nie obejmuje kontenerów do transportu drogowego, kolejowego, wodnego i lotniczego;”.
4.
Artykuł 3 dyrektywy 94/62 został zmieniony dyrektywą 2004/12/WE (
6
), której art. 1 stanowi:
„W dyrektywie 94/62/WE wprowadza się następujące zmiany:
1)
w art. 3 ust.[pkt] 1 dodaje się akapit w brzmieniu:
»Definicja ‘opakowania’; dodatkowo opiera się na kryteriach określonych poniżej. Wyroby wymienione w załączniku I są ilustrującymi przykładami zastosowania tych kryteriów.
i)
Wyrób uważa się za opakowanie jeżeli odpowiada wspomnianej powyżej definicji bez uszczerbku dla innych funkcji, które opakowanie może spełniać, chyba że wyrób stanowi integralną część produktu oraz jest niezbędny do zawarcia, utrzymania lub zachowania tego produktu przez jego cały cykl żywotności, a wszystkie elementy przeznaczone są do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia.
ii)
Wyroby wytworzone i przeznaczone do wypełnienia w punkcie sprzedaży oraz wyroby jednorazowego użytku sprzedane, wypełnione lub wytworzone lub przeznaczone do wypełnienia w punkcie sprzedaży uważane są za opakowanie, w przypadku gdy spełniają funkcje opakowania.
iii)
Części składowe opakowania oraz elementy pomocnicze złączone z opakowaniem uważa się za część opakowania z którymi są złączone. Elementy pomocnicze przyczepione bezpośrednio lub przymocowane do produktu, które spełniają funkcje opakowania uważa się za opakowanie, chyba że stanowią one integralną część tego produktu a wszelkie elementy przeznaczone są do wspólnego spożycia lub usunięcia.
Jeżeli zachodzi konieczność, Komisja zgodnie z procedurą określoną w art. 21, bada oraz, [w] odpowiednim przypadku, dokonuje przeglądu ilustrujących przykładów dla zdefiniowania opakowania, podanych w załączniku I. W pierwszej kolejności bada się następujące wyroby: opakowania nośników CD oraz video, doniczki kwiatowe, tuby oraz cylindry wokół których jest nawijany giętki materiał, samoprzyczepny papier opakowaniowy oraz papier opakowaniowy«”.
5.
Załącznik I do dyrektywy 94/62 został zmieniony przez Komisję dyrektywą 2013/2/UE (
7
). Załącznik ten stanowi:
„ZAŁĄCZNIK I
Przykłady ilustrujące zastosowanie kryteriów, o których mowa w art. 3 ust. 1
Kryterium (i)
Opakowania
[…]
Rolki, tuby oraz cylindry, wokół których nawijany jest giętki materiał (np. folia z tworzywa sztucznego, aluminium, papier), z wyjątkiem rolek, tub i cylindrów będących częścią urządzeń produkcyjnych i nieużywanych do prezentacji produktów w opakowaniach detalicznych.
[…]”.
6.
Zgodnie z motywem 2 dyrektywy 2013/2 „mając na względzie pewność prawa i harmonizację interpretacji definicji »opakowań«, należy dokonać przeglądu i zmienić wykaz wspomnianych przykładów w celu doprecyzowania dodatkowych przypadków, w których granica między tym, co jest opakowaniem, a co nim nie jest, pozostaje nieostra. Weryfikację przeprowadzono w odpowiedzi na apel państw członkowskich i przedsiębiorców w celu wzmocnienia wdrożenia dyrektywy oraz stworzenia równych szans na rynku wewnętrznym”.
7.
W motywie 4 dyrektywy 2013/2 wskazano zaś, że „[k]omitet ustanowiony na podstawie art. 21 dyrektywy 94/62/WE nie wydał opinii [dotyczącej środków przewidzianych w niniejszej dyrektywie], w związku z czym Komisja przedłożyła Radzie wniosek dotyczący tych środków i przekazała go Parlamentowi Europejskiemu. Rada nie podjęła działań w ciągu dwumiesięcznego okresu przewidzianego w art. 5a decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (
8
), w związku z czym Komisja niezwłocznie przedłożyła wniosek Parlamentowi Europejskiemu. W ciągu czterech miesięcy od przekazania, o którym mowa powyżej, Parlament Europejski nie wyraził sprzeciwu wobec przedmiotowych środków”.
B – Prawo krajowe
8.
Postanowienia dyrektywy 94/62 zostały transponowane do prawa francuskiego w ramach Code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska), którego art. R. 543–43 ust. I stanowi:
„I.
»Opakowania« oznaczają wszelkie wyroby wykonane z dowolnych materiałów, przeznaczone do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania wszelkich towarów od producenta do użytkownika lub konsumenta, jak również ich prezentacji. Za opakowania uważa się również wyroby »niezwrotne« przeznaczone do tych samych celów.
Definicja »opakowania« będzie się dodatkowo opierać na poniższych kryteriach:
1.
Wyrób uważa się za opakowanie, jeżeli odpowiada wspomnianej powyżej definicji bez uszczerbku dla innych funkcji, które opakowanie może spełniać, chyba że wyrób ten stanowi integralną część produktu oraz jest niezbędny do zawarcia, utrzymania lub zachowania tego produktu przez jego cały cykl jego życia, a wszystkie elementy przeznaczone są do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia;
[…]
Minister właściwy ds. Środowiska przyjmie zarządzenie zawierające wykaz ilustrujący przykłady tych kryteriów”.
9.
W zarządzeniu ministra z dnia 6 sierpnia 2013 r., zmieniającym zarządzenie ministra z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie przykładów zastosowania kryteriów wyjaśniających pojęcie „opakowania” określonych w art. R. 543–43 (
9
), dokonana została transpozycja do prawa francuskiego dyrektywy 2013/2, a do wykazu przykładów opakowań dodane zostały m.in. „tuby oraz cylindry wokół których jest nawijany giętki materiał (np. folia z tworzywa sztucznego, aluminium, papier), z wyjątkiem rolek, tub i cylindrów będących częścią urządzeń produkcyjnych i nieużywanych do prezentacji produktów w opakowaniach detalicznych”.
10.
Artykuł L. 541–10 ust. II kodeksu ochrony środowiska nakłada na producentów, importerów oraz dystrybutorów towarów obowiązek zapobiegania powstawaniu odpadów i zagospodarowywania tych, które wytwarzają, jak również obowiązek współpracy przy tym zapobieganiu i zagospodarowywaniu. W tym celu mogą zdecydować się stworzyć indywidualny system zbierania i recyklingu odpadów, lub powołać wspólnie ekoinstytucję, która zajmie się tymi zadaniami i na rzecz której ponoszą ciężar finansowy w postaci składek. Wspomniane ekoinstytucje otrzymują pozwolenie od państwa na okres maksimum 6 lat, które to pozwolenie może zostać udzielone ponownie. Producent, importer lub też podmiot wprowadzający po raz pierwszy do obrotu towar sprzedawany razem z opakowaniem są zobowiązani na podstawie art. L. 543–56 do uczestniczenia finansowo w usuwaniu powstałych odpadów.
II – Spory krajowe i pytania prejudycjalne
11.
Sprawa C‑313/15 ma swoje źródło w powództwach wniesionych w styczniu 2013 r. do Tribunal de commerce de Paris (sądu gospodarczego dla Paryża, Francja) przez spółkę Eco-Emballages SA, która zajmuje się zagospodarowywaniem odpadów opakowaniowych (
10
). W ramach tych pozwów (
11
) zażądała od 19 spółek, z którymi utrzymywała stosunki umowne, zapłaty składki z tytułu wałków do nawijania, które sprzedawały one począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. Roszczenia te opiewają na kwotę 42 mln EUR brutto.
12.
Przedsiębiorstwa, które wprowadzają do obrotu produkty wraz z opakowaniami, a które zawarły umowy z Eco-Emballages muszą zapłacić na jej rzecz roczną składkę, obliczaną według skali w zależności od materiału, wagi oraz liczby opakowań sprzedawanych na rynku francuskim. W tym celu muszą złożyć w ciągu 60 dni od zakończenia roku kalendarzowego formalną deklarację, w której podana jest waga materiałów oraz liczba opakowań dla gospodarstw domowych sprzedanych w danym roku.
13.
Pozwane przedsiębiorstwa twierdzą, że tuby, rolki lub rurki nie stanowią części obwoluty produktu i nie mogą być uznane za opakowania podlegające obowiązkowemu recyklingowi na mocy dyrektywy 94/62. Z tego powodu ani nie uwzględniały ich w swych przekazanych Eco-Emballages deklaracjach rocznych, ani nie dokonywały wpłat, których żąda od nich ta instytucja.
14.
Na wypadek, gdyby wałki do nawijania miały jednak okazać się opakowaniami, przedsiębiorstwa podnoszą przed sądem krajowym, że Eco-Emballages może domagać się zapłaty składek jedynie od dnia, w którym dyrektywa 2013/2 została transponowana do prawa francuskiego, tj. od chwili przyjęcia zarządzenia ministra z dnia 6 sierpnia 2013 r., które weszło w życie w dniu 28 sierpnia 2013 r. a nie – od 2007 r., jak twierdzi Eco-Emballages.
15.
W obliczu sprzecznych koncepcji oraz trudności w zakresie wykładni właściwych dyrektyw oraz ich skutków gospodarczych, Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy dla Paryża) zdecydował się zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy pojęcie opakowania zdefiniowane w art. 3 dyrektywy 94/62/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych,] zmienionej dyrektywą 2004/12/WE, obejmuje »wałki do nawijania« (rolki, tuby, cylindry), wokół których nawijane są giętkie tworzywa, takie jak papier, folie z tworzywa sztucznego, sprzedawane konsumentom?”
16.
Wiele przedsiębiorstw pozwanych w poprzednim sporze wniosło później do Conseil d’État (rada państwa, Francja) skargę z tytułu przekroczenia uprawnień, domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia ministra z dnia 6 października 2013 r., którym dokonano transpozycji do prawa francuskiego dyrektywy 2013/2. Kwestionowały one ważność tej dyrektywy, ponieważ, ich zdaniem Komisja, zawierając wałki do nawijania pomiędzy przykładami opakowań nie uwzględniła pojęcia opakowania z art. 3 dyrektywy 94/62 i wykroczyła tym samym poza zakres kompetencji przyznanych jej w ramach uprawnień wykonawczych.
17.
Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (francuski minister ds. ekologii, zrównoważonego rozwoju i energii) wniósł do Conseil d’État (rady państwa) o oddalenie skargi, ponieważ jego zdaniem w zaskarżonym zarządzeniu dokonano prawidłowej transpozycji dyrektywy 2013/2, której postanowienia mają szczegółowy i bezwarunkowy charakter. Jego zdaniem nie należało zadawać pytania prejudycjalnego, gdyż przedmiotowa dyrektywa nie sprawia trudności w zakresie wykładni i nie narusza żadnej zasady ogólnej prawa Unii.
18.
Conseil d’État (rada państwa) zawiesiła jednak postępowanie do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑313/15. Na wypadek udzielenia na zadane w niej pytanie negatywnej odpowiedzi kieruje ona do Trybunału następujące pytanie:
„Czy umieszczając »wałki do nawijania« (rolki, tuby, cylindry), wokół których nawijane są giętkie tworzywa, takie jak papier, folie z tworzywa sztucznego, sprzedawane konsumentom wśród przykładów opakowań dyrektywa Komisji 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r. dokonała błędnej wykładni pojęcia opakowań zdefiniowanego w art. 3 dyrektywy 94/62/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. i przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego Komisji na podstawie jej uprawnień wykonawczych?”.
19.
Trybunał połączył obie sprawy, w ramach których Komisja i Francja przedstawiły uwagi na piśmie. Dodatkowo w sprawie C‑313/15 uwagi przedstawili Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS razem z Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier razem z 11 przedsiębiorstwami z tego samego sektora, jak również organizację zawodową Group’Hygiène. W sprawie C‑530/15 uczynili to Melitta France wspólnie z Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier razem z 10 innymi przedsiębiorstwami z tego samego sektora oraz organizację zawodową Group’Hygiène.
20.
W rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. udział wzięli Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, rząd francuski oraz Komisja. Ich uwagi skoncentrowały się, zgodnie z żądaniem Trybunału, na różnych elementach składowych definicji opakowania z dyrektywy 94/62, na ograniczeniu czasowym skutków przyszłego wyroku Trybunału oraz na uprawnieniu Komisji do przyjęcia dyrektywy 2013/2. W szczególności szeroko dyskutowano o skutkach czasowych możliwej wykładni pojęcia opakowania dokonanej przez Trybunał.
21.
Należy wspomnieć również, że niektóre przedsiębiorstwa będące stronami w sporze w sprawie C‑313/15 zaskarżyły przez Sądem ważność dyrektywy 2013/2. Ich skargi zostały odrzucone z uwagi na brak legitymacji procesowej (
12
).
III – Analiza pytań prejudycjalnych
22.
W niniejszej sprawie ma miejsce wydarzenie bardzo rzadkie w praktyce Trybunału, tj. doszło do połączenia sprawy zainicjowanej w trybie prejudycjalnym w kwestii interpretacji przez jeden sąd krajowy [Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy dla Paryża)], z inną sprawą, dotyczącą pytania prejudycjalnego w przedmiocie oceny ważności wniesionego przez inny sąd [Conseil d’État (rada państwa)], przy czym obie sprawy odnoszą się odpowiednio do dwóch dotyczących tej samej kwestii i ściśle powiązanych ze sobą sporów.
23.
Przystąpię najpierw do analizy pytania dotyczącego interpretacji, aby następnie zająć się pytaniem w kwestii oceny ważności.
A – Pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni: czy definicja opakowania z dyrektywy 94/62 obejmuje wałki do nawijania?
24.
Wątpliwości Tribunal de commerce (sądu gospodarczego) dla Paryża sprowadzają się do pytania, czy pojęcie opakowania z art. 3 dyrektywy 94/62 zmienionej dyrektywą 2004/12 obejmuje wałki do nawijania. Od odpowiedzi na nie zależeć będzie los roszczeń o zapłatę podnoszonych przez Eco-Emballages przeciwko handlującym rozpatrywanymi produktami przedsiębiorstwom.
25.
Na pierwszy rzut oka pytanie może wydawać się tak proste, jak nieskomplikowaną zdaje się być odpowiedź: zdrowy rozsądek podpowiada nam, że opakowanie służy do zawijania, pakowania lub zawierania towaru sprzedawanego konsumentowi. Wewnętrzna tuba, która nadaje stabilność rolce papieru toaletowego czy papierowi kuchennemu nie pełni tej funkcji i w rezultacie nie może być uznawana za opakowanie.
26.
Jednak jako prawnicy wiemy, że prawodawcy, również unijni, nie zawsze stosują zasady zdrowego rozsądku w procesie tworzenia terminów zawartych w przepisie prawnym. Niezależnie od tego, czy odbywa się to za pomocą techniki nadawania nowych znaczeń pewnym słowom „w rozumieniu niniejszej ustawy”, czy poprzez coraz częstsze stosowanie definicji w samych aktach (
13
) – czasem w sposób odmienny niż w słownikach – pewne jest, że język prawniczy oddala się od języka potocznego czasem w sposób tak drastyczny, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku.
27.
Pojęcie opakowania z dyrektywy 94/62 nie pokrywa się z tym, z którym konsumenci ów termin kojarzą, wobec czego konieczne było przyjęcie trzech dyrektyw w celu objaśnienia tej kwestii. Tłumaczy to powstanie dwóch sporów przed francuskimi sądami odsyłającymi i odpowiednich pytań prejudycjalnych wniesionych do Trybunału.
1. Uwagi stron
28.
Komisja, Francja oraz Eco-Emballages podnoszą, że definicja legalna opakowania na mocy art. 3 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 94/62, zmienionej dyrektywą 2004/12 i uzupełnionej dyrektywą 2013/2, obejmuje wałki do nawijania. Chronią one produkt od wewnątrz, w trakcie transportu oraz na użytek jego prezentacji konsumentowi, pozwalają na jego przechowywanie i prezentację dla celów sprzedaży i późniejszego używania i są wyrobami jednorazowego użycia. Uwzględniając szeroką wykładnię, którą umożliwia dyrektywa 94/62, bez znaczenia jest to, że nie mają one postaci zewnętrznej obwoluty.
29.
Dodatkowo Komisja, Francja i Eco-Emballages bronią tezy, że wałki do nawijania stanowią „opakowania handlowe lub opakowania podstawowe” w rozumieniu art. 3 pkt 1 akapit drugi lit. a) dyrektywy 94/62, ponieważ są projektowane w taki sposób, iż stanowią razem produktem, któremu nadają stabilność, towar jednostkowy przeznaczony dla konsumenta lub użytkownika końcowego i nie są sprzedawane osobno.
30.
Wreszcie wałki do nawijania nie spełniają trzech przesłanek wykluczenia pojęcia opakowania z art. 3 pkt 1 akapit trzeci ppkt (i) dyrektywy 94/62, które zostały wprowadzone dyrektywą 2004/12. Nie są częścią giętkiego materiału owiniętego wokół nich, który oddziela się od wałka do nawijania w celu użycia; nie są niezbędne do zawierania, utrzymania lub zachowania tego produktu i wreszcie nie są zużywane, spożywane, usuwane wspólnie z nawiniętym wokół nich produktem, lecz są wyrzucane po całkowitym zużyciu produktu, inaczej niż ma to np. miejsce w przypadku torebki herbaty.
31.
Przedsiębiorstwa, które przedstawiły uwagi, sprzeciwiają się twierdzeniom Komisji, Francji oraz Eco-Emballages. Ich zdaniem, sam termin opakowanie odsyła z konieczności do czegoś, co – jeśli nie owija – to przynajmniej stanowi element zewnętrzny. Wałek do nawijania ani nie przechowuje produktu (np. papieru toaletowego), ani go nie chroni, ponieważ nie chodzi tu o zewnętrzną obwolutę, tylko o komponent wewnętrzny.
32.
Przedsiębiorstwa te przyjmują, że wałki do nawijania nie spełniają warunków z art. 3 pkt 1 akapit trzeci dyrektywy 94/62, koniecznych do tego, aby jakiś wyrób mógł zostać uznany za opakowanie. Nie są przeznaczone do zawierania lub ochrony produktu, ponieważ go nie otaczają, i nie służą jego przechowaniu ani przetransponowaniu od producenta do konsumenta. Wałki do nawijania nie służą również prezentacji towaru, ponieważ nie można na nich zamieścić informacji przeznaczonej dla konsumentów, która widnieje na obwolucie i nie może być zamieszczona na elemencie wewnętrznym.
33.
Przedsiębiorstwa twierdzą również, że wałki do nawijania nie mieszczą się w definicji „opakowania handlowego”, „opakowania zbiorczego” lub „opakowania transportowego”, ponieważ nie zostały pomyślane jako towar jednostkowy, a nadają jedynie stabilność produktowi. Z tego względu nie nadają się do zawierania lub grupowania wielu produktów, ani nie mogą być od nich oddzielone bez pogarszania ich jakości. Równocześnie nie umożliwiają transportu produktu, skoro nie zawierają go, ani też nie go nie otaczają.
34.
Na wypadek gdyby wałki do nawijania miałyby zostać uznane za opakowania, przedsiębiorstwa uważają, że nie spełniają one trzech wymogów ustanowionych w art. 3 pkt 1 akapit trzeci ppkt (i) dyrektywy 94/62. Wałek do nawijania stanowi część produktu, a konsument nie może oddzielić go bez uszkodzeń od tego ostatniego; jest niezbędny przez cały cykl życia produktu do jego konsumpcji; używany jest wspólnie z produktem wokół niego owiniętym i nie może być wyeliminowany aż do chwili, gdy towar ten zostanie całkowicie zużyty.
2. Ocena
35.
Przede wszystkim muszę podkreślić niejasność definicji opakowania zawartej w art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62. Niejasność ta jest szczególnie niepokojąca ze względu na to, że chodzi tu o kluczowy element służący wyznaczeniu zakresu obowiązków prawnych nałożonych na państwa – a pośrednio na podmioty działające w sektorze – przez tą dyrektywę, której celem była właśnie harmonizacja środków krajowych w przedmiocie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (
14
).
36.
Ze względu na wspomniany brak jasności 10 lat po dyrektywie 94/62 spróbowano za pomocą dyrektywy 2004/12 rozszyfrować pojęcie opakowania, tym razem poprzez wprowadzenie trzech kryteriów i załącznika zawierającego „ilustrujące przykłady” oraz równocześnie poprzez przyznanie Komisji uprawnienia do badania i, w razie konieczności, poddawania przeglądowi te przykłady. Stwierdzono wprost, że Komisja „w pierwszej kolejności bada” wyroby, pośród których wymieniono tuby oraz cylindry, wokół których jest nawijany giętki materiał (
15
). Należy zatem uznać, że w 2004 r. występowała niepewność co do kwalifikacji tych artykułów jako opakowań – niepewność, którą Komisja powinna była rozwiać stosując procedurę regulacyjną.
37.
Rozporządzenie (WE) nr 219/2009 (
16
) zmieniło metodę, którą stosować miała Komisja, aby wykonać swoje zadanie. Niepewność co do kwalifikacji wałków do nawijania trwała nadal, skoro nowe brzmienie art. 3 pkt 1 akapit czwarty dyrektywy 94/62 potwierdziło przysługujący Komisji mandat do wypowiadania się w sprawie tub oraz cylindrów, przy czym dodano, że w ramach tego działania normatywnego nie może ona zmieniać istotnych elementów tej dyrektywy (
17
).
38.
Komisja wykorzystała to uprawnienie przyjmując dyrektywę 2013/2, której motyw 2 (przytaczany wcześniej) (
18
) odwołuje się do pewności prawa i harmonizacji interpretacji definicji „opakowań” w celu uzasadnienia wymienienia wałków do nawijania (m.in.) jako „ilustrującego przykładu” tych opakowań (
19
).
39.
Po wszystkich tych zmianach oraz perypetiach legislacyjnych (
20
) pojęcie opakowania z art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62 uzyskało definicję pozytywną oraz negatywną. Jeżeli chodzi o elementy pozytywne to, aby zostać uznanym za opakowanie, wyrób musi spełniać dwa warunki kumulatywne, do których odwołał się Trybunał w wyroku Plato Plastik Robert Frank (
21
), tj.:
—
z jednej strony zgodnie z art. 3 pkt 1 zdanie pierwsze dyrektywy 94/62 musi chodzić o wyrób, który służy do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania i prezentacji wszelkich towarów od producenta do użytkownika lub konsumenta; w zdaniu drugim wyjaśniono, że za opakowania uważa się również używane do tych samych celów obiekty „niezwrotne”;
—
z drugiej strony wyrób musi mieścić się w jednej z trzech kategorii opakowań wymienionych i zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 akapit drugi lit. a–c) dyrektywy 94/62, tj. musi chodzić o opakowanie handlowe, opakowanie zbiorcze lub opakowanie transportowe.
40.
Bez uszczerbku dla wyrażonych wcześniej wątpliwości, inspirowanych prawidłowym użyciem języka i zdrowym rozsądkiem, nie mogę postąpić inaczej, jak tylko stwierdzić, że wałki do nawijania spełniają pierwszy z określonych w dyrektywie 94/62 warunków uznania je za opakowania. W ramach wykładni nie można odrzucać lub nie przestrzegać przepisów, które nie odpowiadają osobie jej dokonującej lub też obciążone są brakami językowymi; zadanie osoby dokonującej wykładni polega na stosowaniu przepisów, niezależnie od tego czy jej się one podobają czy nie.
41.
Trybunał stwierdził, że wykaz możliwych funkcji opakowania z art. 3 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 94/62 nie ma kumulatywnego charakteru, efektem czego nie jest koniecznym, aby wałki do nawijania służyły równocześnie do „przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania i prezentacji wszelkich towarów”, natomiast wystarczy, żeby spełnione zostały tylko niektóre z tych funkcji (
22
). Mówiąc innymi słowy, przepis ten nie kwalifikuje jako opakowań jedynie materiałów opakowaniowych, zewnętrznych elementów ochronnych lub pojemników, w których sprzedawane są produkty, jak można by uznać na pierwszy rzut oka.
42.
Nie można odmówić moim zdaniem racji ani Komisji, ani Eco-Emballages w zakresie, w jakim twierdzą, że wałki do nawijania „chronią” od wewnątrz towar owinięty wokół nich. Ta ochrona nadaje stabilność produktowi w trakcie transportu oraz w momencie prezentacji w celu sprzedaży konsumentowi, ponieważ umożliwia jego prezentację w formie cylindra. Co więcej, taki wałek do nawijania ułatwia późniejsze używanie towaru przez konsumenta.
43.
Wałek do nawijania również pomaga „zaprezentować” przedmiot konsumentowi. Wbrew opinii handlujących przedsiębiorstw prezentacja ta nie dokonuje się jedynie za pomocą informacji pisemnych, które widnieją na opakowaniach lub pojemnikach towarów. Wałek do nawijania ułatwia „zaprezentowanie”, np. rolki papieru toaletowego, folii aluminiowej lub papieru kuchennego konsumentowi dla celu sprzedaży.
44.
Wreszcie wałki do nawijania stanowią element jednorazowego użytku, w efekcie czego powstaje odpad, który musi zostać poddany recyklingowi. Wałki te nie są zużywane wspólnie z produktem wokół nich owiniętym, lecz zostaną wydzielone, gdy produkt zostanie zużyty w całości.
45.
Szeroka definicja opakowania zawarta w dyrektywie 94/62 umożliwia zatem objęcie nią wałków do nawijania zgodnie z orzecznictwem Trybunału zawartym w wyroku w sprawie Plato Plastik Robert Frank, w którym uznał on, że torby z tworzyw sztucznych oferowane klientom w sklepach, bezpłatnie lub za opłatą, również stanowią opakowania (
23
).
46.
Być może klucz stanowi tu zamysł, z jakim przyjęto dyrektywę 94/62 i który polega na zapobieganiu i ograniczaniu wpływu opakowań oraz odpadów opakowaniowych, co ma zapewnić wysoki stopień ochrony środowiska naturalnego (
24
). W tym celu zobowiązuje się w szczególności państwa członkowskie do ustanowienia systemu zbiórki i odzysku, przyznając im jednocześnie pewną swobodę odnośnie szczegółowych zasad jego wprowadzania w życie (
25
). Skoro, zgodnie z motywem piątym i art. 2 ust. 1 (
26
) dyrektywy 94/62, znajduje ona szerokie zastosowanie do wszystkich opakowań znajdujących się w obrocie w ramach Wspólnoty, to wykładnia zawężająca pojęcia opakowania, która odrzucałaby możliwość objęcia nim wałków do nawijania, byłaby sprzeczna z tym zamierzeniem.
47.
Kryteria wykładni celowościowej i systemowej przemawiają zatem za przyjęciem tej wykładni art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62. Z uwagi na szerokie zastosowanie wałków do nawijania w przypadku produktów konsumowanych w dużych ilościach przez gospodarstwa domowe, nieprzyznanie im statusu opakowań oznaczałoby, że powstające w ten sposób odpady nie byłyby poddawane recyklingowi, co byłoby sprzeczne z leżącym u podstaw dyrektywy 94/62 celem związanym z ochroną środowiska.
48.
Analiza drugiego (pozytywnego) ustanowionego w dyrektywie dyrektywy 94/62 warunku zakwalifikowania danego produktu jako opakowania nie wymaga użycia równie rozbudowanej argumentacji. Wałki do nawijania należą bowiem do pierwszej z trzech kategorii wymienionych i zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 akapit drugi lit. a)–c) dyrektywy (opakowanie handlowe, opakowanie zbiorcze i opakowanie transportowe), ponieważ są przeznaczone jako „towar jednostkowy, sprzedawany użytkownikowi końcowemu lub konsumentowi w miejscu zakupu” produktu. Z kolei tuba, na którą nawija się papier toaletowy, jest sprzedawana konsumentowi jako jedność z rolką papieru, w stosunku do której nie ma odrębnego bytu i od której nie może zostać oddzielona w chwili sprzedaży.
49.
Oprócz użycia tych przesłanek pozytywnych pojęcie opakowania zostało art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62 zdefiniowane też w sposób negatywny. W tym celu dyrektywa 2004/12 wprowadza nowe brzmienie art. 3 pkt 1 akapit trzeci dyrektywy 94/62, efektem czego definicja „opakowania” opiera się dodatkowo na trzech dalszych „kryteriach” zawartych w ppkt (i)–(iii), których zastosowanie miało zostać wyjaśnione w ilustrujących przykładach wyrobów zawartych w załączniku I.
50.
W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie kryterium z ppkt (i) efektem czego wyrób, który odpowiadający definicji opakowania z dyrektywy 94/62 nie będzie za takie uznawany, jeżeli spełni łącznie trzy warunki wyłączające:
—
stanowi integralną część produktu;
—
jest niezbędny do zawarcia, utrzymania lub zachowania tego produktu przez jego cały cykl życia;
—
jest przeznaczony do użycia, spożycia lub usunięcia łącznie z produktem [któremu towarzyszy].
51.
Moim zdaniem wałki do nawijania nie spełniają pierwszej z tych trzech (negatywnych) przesłanek pozwalających na skorzystanie z wyłączenia. W szczególności, nie są „integralną częścią” produktu, któremu nadają stabilność, skoro nawinięty wokół nich giętki materiał oddziela się od wałka do nawijania w celu użycia. Przykładowo rolka folii spożywczej zawiera plastik, który używany jest do ochrony produktów spożywczych, ale centralny wałek do nawijania jako taki nie służy temu zadaniu i nie stanowi integralnej części produktu, chociaż konieczne jest poczekanie do momentu całkowitego zużycia produktu, żeby wałek ten mógł zostać oddzielony.
52.
Natomiast wałki do nawijania spełniają drugi wymóg, gdyż są niezbędne do „utrzymania” produktu przez jego cały cykl żywotności, skutkiem czego, gdyby je usunąć przed całkowitym zużyciem produktu, uległby on pogorszeniu, a jego używanie byłoby utrudnione lub niemożliwe.
53.
Wałki do nawijania nie spełniają też trzeciego warunku, gdyż nie są „przeznaczone do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia” razem z produktem wokół nich zawiniętym. Rurka, na którą nawija się papier kuchenny, nie jest zużywana lub używana wspólnie z fragmentami papieru, który jest używany. Gdy papier jest zużywany, centralna rurka pozostaje nietknięta i stanowi odpad, który powinien zostać poddany recyklingowi, chyba że został wytworzony z materiału ulegającego biodegradacji. Różnica ta jest wyraźnie widoczna w przypadku przedmiotów takich jak torebki herbaty, kapsułki do kawy lub rozpuszczalne woreczki do detergentów, których używanie, zużycie i usuwanie następuje równocześnie z zawartym w nich produktem (
27
).
54.
Ponieważ wałki do nawijania nie spełniają kumulatywnie trzech przewidzianych w art. 3 pkt 1 akapit trzeci ppkt (i) dyrektywy 94/62 warunków wyłączających, początkowe twierdzenie, przemawia to ostatecznie za przyjęciem twierdzenia wynikającego z definicji zawartej w tym samym artykule, zgodnie z którym są one opakowaniami. Prawodawca Unii potwierdził tę interpretację poprzez przyjęcie dyrektywy 2013/2 i zmianę załącznika I do dyrektywy 94/62 oraz umieszczenie wałków do nawijania pośród ilustrujących przykładów opakowań handlowych w sposób wcześniej wskazany (
28
).
55.
Jeśli Trybunał akceptuje podobne podejście do art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62, koniecznym będzie ustalenie, o co wnosiły przedsiębiorstwa występujące w sprawie, od której chwili wykładnia ta powinna być brana pod uwagę przez sądy krajowe. Jak wskazałem wcześniej, element czasowy jest decydujący dla ustalenia daty, od której Eco-Emballages mogłaby domagać się od przedsiębiorstw sprzedających tego typu produkty (z którymi jest związana umownie) zapłaty odpowiednich składek z tytułu recyklingu wałków do nawijania. Różnice stanowisk co do tej okoliczności występowały w sporze zawisłym w postępowaniu głównym w sposób bardzo wyraźny i sam Trybunał zaproponował stronom, aby wypowiedziały się co do tej okoliczności w trakcie rozprawy, co też w istocie miało miejsce.
56.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie. Z powyższego wynika, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiego przepisu (
29
).
57.
W wyjątkowych wypadkach Trybunał, stosując leżącą u podstaw porządku prawnego Unii ogólną zasadę pewności prawa może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na zinterpretowany przez niego przepis celem podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji. Trybunał odwoływał się do tego wyjątku, gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji finansowych z uwagi m.in. na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie uregulowania uważanego za skuteczne i obowiązujące oraz gdy okazywało się, iż osoby prywatne oraz władze krajowe były zachęcane do zachowań niezgodnych z uregulowaniami Unii z powodu istnienia obiektywnej i istotnej niepewności odnośnie do zakresu przepisów prawa Unii, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również takie zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji (
30
).
58.
Gdyby skorzystano tu z ogólnej zasady skutków ex tunc wyroków Trybunału zapadłych w trybie postępowania prejudycjalnego w przedmiocie wykładni, należałoby uznać wałki do nawijania za opakowania w rozumieniu dyrektywy 94/62: a) albo od chwili, gdy upłynął termin przyznany państwom członkowskim na transpozycję dyrektywy do prawa wewnętrznego (tj. od dnia 30 czerwca 1996 r.); b) albo od wejścia w życie stanowiących transpozycję dyrektywy przepisów krajowych, gdy doszło do tego w późniejszym momencie, jeżeli chodzi o spory pomiędzy podmiotami prywatnymi.
59.
Uważam jednak, że istnieją powody, dla których Trybunał powinien ograniczyć w czasie skutki swego orzeczenia. Z jednej strony, istnieje ryzyko poważnych reperkusji finansowych (
31
) wyroku, rzutujących na stosunki prawne zawierane co do zasady w dobrej wierze. Ponadto niektóre z przedsiębiorstw biorących udział w sporze twierdziły w trakcie rozprawy, że niepewność co do właściwej kwalifkacji wałków do nawijania (łącznie z tym, iż we Francji różne organy administracji nie zajęły jednolitego stanowiska) sprawiła, iż nie uiszczano składek na rzecz ekoinstytucji takich jak Eco-Emballages i, rzecz jasna, nie zostały one przeniesione na konsumentów. Gdyby trzeba dziś było zapłacić te składki retroaktywnie, przedsiębiorstwa handlujące produktami gospodarstwa domowego z wałkami do nawijania straciłyby możliwość przeniesienia tego ciężaru ekonomicznego na użytkowników końcowych (przeniesienia zgodnie z prawem) i byłyby zobowiązane do ponoszenia ich w całości (
32
).
60.
Z drugiej strony, co jest czynnikiem szczególnie istotnym, to same instytucje Unii w okresie długotrwałej i wieloletniej niejasności prawodawczej przyczyniły się swoim działaniem do powstania wątpliwości co do kwalifikacji wałków do nawijania jako opakowań.
61.
Dyrektywa 2004/12 została przyjęta m.in. w celu wyjaśnienia pojęcia opakowania z art. 3 pkt 1 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 94/62. Do rozwiania wątpliwości jednak nie doszło. Dodatkowo w dyrektywie uznano, że istnieją pewne przedmioty, których kwalifikacja jako opakowań jest sporna; są to m.in. „tuby oraz cylindry wokół których jest nawijany giętki materiał” (
33
). Zamiast rozstrzygnąć w sposób ostateczny kwestię kwalifikacji prawnej tych konkretnych wyrobów (do czego wystarczyłoby włączenie ich do załącznika I), zdecydowano się powierzyć Komisji zadanie poddania przeglądowi ilustrujące przykłady opakowań, przy zastosowaniu procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą (art. 21 ust. 3 dyrektywy 94/62).
62.
Komisja nie wywiązała się z tego obowiązku aż do chwili przyjęcia dyrektywy 2013/2, w której wałki do nawijania wymieniono expressis verbis jako przykład opakowań, przyznając jednocześnie, że istnieją przypadki „w których granica między tym, co jest opakowaniem, a co nim nie jest, pozostaje nieostra”. Podczas dotyczących dyrektywy 2013/2 prac przygotowawczych zaistniały dodatkowo nietypowe okoliczności, do których odnosiłem się wcześniej (brak opinii Komitetu ustanowionego na podstawie art. 21 dyrektywy 94/62, brak stanowiska Rady w określonym w art. 5a decyzji 1999/468 dwumiesięcznym terminie) (
34
).
63.
W tym kontekście „świadomego milczenia” prawodawców Unii co do kwalifikacji wałków do nawijania jako opakowań uważam, że Trybunał powinien ograniczyć w czasie skutki swojego wyroku. Proponuję, aby ograniczył je do dnia 1 października 2013 r., tj. dnia następującego po upływie określonego w dyrektywie 2013/2 terminu na dokonanie jej transpozycji do prawa krajowego państw członkowskich. Dopiero w tym momencie (w tym celu państwo francuskie przyjęło już zarządzenie ministra z dnia 6 sierpnia 2013 r., którym dokonano transpozycji dyrektywy do krajowego porządku prawnego) zostały rozwiane wątpliwości co do kwalifikacji wałków do nawijania.
B – Pytanie prejudycjalne dotyczące oceny ważności: czy dyrektywa 2013/2 jest zgodna z dyrektywą 94/62?
64.
Jeżeli Trybunał udzieli odpowiedzi pozytywnej na pytanie prejudycjalne wniesione przez Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy dla Paryża), tj. jeżeli uzna, że wałki do nawijania stanowią opakowania w rozumieniu dyrektywy 2013/2, nie będzie musiał wówczas mierzyć się z zadanym przez Conseil d’État (radę państwa) pytaniem prejudycjalnym dotyczącym ważności. To ostatnie zostało wniesione jedynie na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie. Dokonam jednak jego krótkiej analizy, zaznaczając na wstępie, że nie dostrzegam żadnej podstawy pozwalającej stwierdzić nieważność dyrektywy 2013/2.
65.
Conseil d’État (rada państwa) zapytuje Trybunał, czy wymieniając pomiędzy przykładami opakowań wałki do nawijania, dyrektywa 2013/2 uwzględnia pojęcie opakowania w postaci określonej dyrektywą 94/62. Sąd ten pragnie dodatkowo ustalić, czy Komisja nie przekroczyła zakresu uprawnień, które przyznano jej w ramach uprawnień wykonawczych.
66.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przyjmowanie istotnych norm w danej dziedzinie jest zastrzeżone do kompetencji prawodawcy Unii i normy te powinny być przyjmowane w drodze uregulowania podstawowego. Przepisy ustanawiające istotne elementy uregulowania podstawowego, których przyjęcie wymaga dokonania wyboru politycznego wchodzącego w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii, nie mogą podlegać delegacji ani być zawierane w aktach wykonawczych (
35
). Te ostatnie nie mogą zmieniać istotnych elementów uregulowania podstawowego, ani uzupełniać go poprzez nowe istotne elementy (
36
).
67.
Trybunał stwierdził również, że określenie elementów „istotnych” jakiegoś zagadnienia musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a w tym zakresie należy rozważyć cechy charakterystyczne i szczególne danej dziedziny (
37
).
68.
Dyrektywa wykonawcza 2013/2 została przyjęta przez Komisję na podstawie uprawnienia przyznanego jej w art. 3 ust. 1 in fine dyrektywy 94/62, wprowadzonego dyrektywą 2004/12 i zmienionego rozporządzeniem nr 219/2009. Skoro w ramach tego uprawnienia Komisja może przyjmować środki mające na celu „zmianę elementów innych niż istotne” dyrektywy, to uważam, że wymóg ten został w niniejszym przypadku spełniony. Włączając dyrektywą 2013/2 wałki do nawijania do przykładów opakowań z załącznika I do dyrektywy 94/62, Komisja nie przekroczyła moim zdaniem uprawnień przyznanych jej w uregulowaniu podstawowym, tylko działała w ramach uprawnienia przyznanego jej przez prawodawców Unii.
69.
Z materialnego punktu widzenia włączenie wałków do nawijania do przykładów opakowań nie zmienia żadnego istotnego elementu uregulowania podstawowego. Mówiąc dokładniej, nie zmienia to pojęcia opakowania z dyrektywy 94/62, uzupełnionego dyrektywą 2004/12. Dyrektywą 2013/2 Komisja wypełniła powierzone jej przez wprost prawodawców Unii zadanie polegające na dodaniu do załącznika I innych przykładów opakowań, w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości podmiotów gospodarczych i państw członkowskich.
70.
Z formalnego punktu widzenia wprowadzenie wałków do nawijania do załącznika I do dyrektywy 94/62 zostało przeprowadzone na podstawie procedury przewidzianej w tym celu w uregulowaniach podstawowych. W szczególności art. 21 ust. 3 dyrektywy 94/62 przewidywał korzystanie z procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą uregulowanej w decyzji 1999/468 w brzmieniu nadanym decyzją 2006/512/WE (
38
) oraz rozporządzeniem nr 219/2009, które obowiązywało przejściowo na mocy art. 12 rozporządzenia (UE) nr 182/2011 (
39
), którym uchylono decyzję 1999/468. Biorąc pod uwagę, że przyjęcie dyrektywy 2013/2 zostało dokonane zgodnie z wymogami procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, prawodawcy Unii (Parlament i Rada) oraz komitet regulacyjny mieli możliwość wyrazić sprzeciw wobec zaproponowanego rozwiązania, czego nie uczynili.
71.
Z powyższych względów nie dostrzegam żadnej podstawy do stwierdzenia nieważności dyrektywy 2013/2.
IV – Wnioski
72.
Wobec powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne wniesione przez Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy dla Paryża, Francja) oraz Conseil d’État (radę państwa, Francja) w następujący sposób:
1)
Pojęcie opakowania zdefiniowane w art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, w brzmieniu nadanym dyrektywą 2004/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r., obejmuje „wałki do nawijania” (rolki, tuby, cylindry), wokół których nawijane są giętkie tworzywa sprzedawane konsumentom.
2)
Wymieniając wałki do nawijania jako przykład ilustrujący opakowanie, Komisja w dyrektywie 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r., zmieniającej załącznik I do dyrektywy 94/62/WE, nie przekroczyła zakresu upoważnienia przyznanego jej w ramach uprawnień wykonawczych.
3)
Należy ograniczyć skutki wyroku w czasie do okresu rozpoczynającego się od dnia 1 października 2013 r., tj. dnia następującego po upływie terminu określonego w dyrektywie 2013/2 na dokonanie jej transpozycji do prawa krajowego państw członkowskich.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański
(
2
)	Eu Law Radar. Monitoring References to the Court of Justice of the European Union. Dostępne na stronie internetowej http://eulawradar.com/case-c-53015-melitta-france-card-core-hardcore-packaging-law.
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. 1994, L 365, s. 10, wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 13, t. 13, s. 349).
(
4
)	Real Academia Española zawarła w swym słowniku słowo „mandril”, jednak nie w znaczeniu używanym w przemyśle, który jest istotny dla niniejszej sprawy. W przemyśle używa się terminu rodzajowego „mandril” w odniesieniu do tub, rolek, cylindrów lub rurek, wokół których zawija się oferowane do sprzedaży produkty.
(
5
)	Istnieje duża liczba towarów sprzedawanych konsumentom, w przypadku których producenci posługują się wałkami do nawijania, aby nadać im kształt i ułatwić ich używanie: papier toaletowy, papierowe ręczniki kuchenne, plastikowa i aluminiowa folia spożywcza, papier do pieczenia, szpule nici do szycia lub dziewiarskich, żyłka wędkarska, motki nici kuchennej, elastyczne kable do użytku domowego, plastry w rolkach, kable elektryczne, teflon, drut miedziany, taśmy samoprzylepne różnego typu itp.
(
6
)	Dyrektywa 2004/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. 2004, L 47, s. 26, wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 13, t. 34, s. 3).
(
7
)	Dyrektywa z dnia 7 lutego 2013 r. zmieniająca załącznik I do dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U. 2013, L 37, s. 10).
(
8
)	Dz.U. 1999, L 184, s. 23, wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 1, t. 3, s. 124.
(
9
)	Arrêté du 6 août 2013 modifiant l’arrêté du 7 février 2012 relatif aux exemples d’application des critères précisant la notion d’« emballage »définis à l’article R. 543 43 du code de l’environnement (JORF nr 198 z dnia 27 sierpnia 2013 r., s. 14487).
(
10
)	Eco-Emballages to prywatna eko-instytucja o celu niezarobkowym, która bierze udział w procesie recyklingu odpadów opakowaniowych generowanych przez gospodarstwa domowe we Francji od 1993 r. i działa na podstawie odpowiedniego zezwolenia rządowego. Zawiera ona umowy adhezyjne z producentami, którzy używają opakowań na użytek gospodarstw domowych w celu sprzedaży swoich produktów i pobiera składki, które należy płacić z tytułu recyklingu. Eco-Emballages przekazuje zebrane fundusze do lokalnych podmiotów, które organizują zbiórkę, selekcję i recykling opakowań w celu pokrycia części ich kosztów.
(
11
)	Eco-Emballages uzasadniała swoje żądanie przed sądem tym, że wałki do nawijania są objęte definicją opakowania z art. R. 543 43 kodeksu środowiska naturalnego. Zobacz pkt 9 powyżej.
(
12
)	Postanowienia: z dnia 7 lipca 2014 r., Cofresco Frischhalteprodukte/Komisja (T-223/13, niepublikowane, EU:T:2014:635); Melitta Francja/Komisja (T‑224/13, niepublikowane, EU:T:2014:636); Group’Hygiène/Komisja (T‑202/13, EU:T:2014:664); Wepa Lille/Komisja (T‑231/13, niepublikowane, EU:T:2014:640); SCA Hygiène Products/Komisja (T‑232/13, niepublikowane, EU:T:2014:632); Paul Hartmann/Komisja (T‑233/13, niepublikowane, EU:T:2014:641); Lucart Francja/Komisja (T‑234/13, niepublikowane, EU:T:2014:633); Gopack/Komisja (T‑235/13, niepublikowane, EU:T:2014:637); CMC Francja/Komisja (T‑236/13, niepublikowane, EU:T:2014:638); SCA Tissue Francja/Komisja (T‑237/13, niepublikowane, EU:T:2014:634); Delipapier/Komisja (T‑238/13, niepublikowane, EU:T:2014:643); ICT/Komisja (T‑243/13, niepublikowane, EU:T:2014:639), i Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Komisja (T‑244/13, niepublikowane, EU:T:2014:644).
(
13
)	Prawodawca zapomniał o dawnej paremii prawa rzymskiego, przypisywanej Iavolenusowi: „omnis definitio in iure civili periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset (każda definicja w prawie cywilnym jest niebezpieczna, ponieważ rzadko zdarza się, aby nie można było jej podważyć)”.
(
14
)	Dyrektywa ma na celu zgodnie z art. 1 ust. 1 „zharmonizowanie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, z jednej strony, w celu zapobiegania ich wpływowi na środowisko wszystkich państw członkowskich oraz państw trzecich lub zmniejszenia takiego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony, w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie”.
(
15
)	Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/12, „[j]eżeli zachodzi konieczność, Komisja zgodnie z procedurą określoną w art. 21 bada oraz, odpowiednim przypadku, dokonuje przeglądu ilustrujących przykładów dla zdefiniowania opakowania, podanych w załączniku I. W pierwszej kolejności bada się następujące wyroby: opakowania nośników CD oraz video, doniczki kwiatowe, tuby oraz cylindry, wokół których jest nawijany giętki materiał, samoprzyczepny papier opakowaniowy oraz papier opakowaniowy”.
(
16
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2009 r., dostosowujące do decyzji Rady 1999/468/WE niektóre akty podlegające procedurze, o której mowa w art. 251 traktatu, w zakresie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą (Dz.U. 2009, L 87, s. 109).
(
17
)
(
18
)	Zobacz pkt 6.
(
19
)	Motyw 4 dyrektywy 2013/2 zawiera informację o tym, jak wyglądała procedura jej przyjęcia. Komitet ustanowiony na podstawie art. 21 dyrektywy 94/62/WE nie wydał opinii [dotyczącej środków przewidzianych w niniejszej dyrektywie], w związku z czym Komisja przedłożyła Radzie wniosek dotyczący tych środków i przekazała go Parlamentowi Europejskiemu. Rada nie podjęła działań w ciągu dwumiesięcznego okresu przewidzianego w art. 5a decyzji 1999/468/WE z, w związku z czym Komisja niezwłocznie przedłożyła wniosek Parlamentowi Europejskiemu. W ciągu czterech miesięcy od przekazania, o którym mowa powyżej, Parlament Europejski nie wyraził sprzeciwu wobec przedmiotowych środków, wobec czego została przyjęta dyrektywa 2013/2.
(
20
)	Później art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62 został uzupełniony dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/720 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającą dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy (Dz.U. 2015, L 115, s. 11). Dodane zostały postanowienia szczególne dotyczące plastikowych toreb na zakupy, które, jako typ opakowania wysoce zanieczyszczającego, wymagały specjalnych przepisów.
(
21
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑341/01, EU:C:2004:254, pkt 47–51.
(
22
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254), pkt 49; opinia rzecznika generalnego P. Légera przedstawiona w tej samej sprawie (EU:C:2003:454), pkt 41.
(
23
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254), pkt 54–59.
(
24
)	Trybunał zajmował się innymi aspektami dyrektywy 94/62 w wyrokach: z dnia 12 listopada 2015 r., Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751); z dnia 14 grudnia 2004 r., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799) i Komisja/Niemcy (C‑463/01, EU:C:2004:797).
(
25
)	Postanowienie z dnia 16 lutego 2006 r., Plato Plastik Robert Frank (C‑26/05, niepublikowane, EU:C:2006:114), pkt 33.
(
26
)	Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 94/62 dotyczący zakresu jej stosowania stanowi „Niniejsza dyrektywa stosuje się do wszystkich opakowań wprowadzanych do obrotu Wspólnoty i wszystkich odpadów opakowaniowych używanych lub powstających na poziomie przemysłowym, handlowym, w biurach, sklepach, placówkach usługowych, gospodarstwach domowych lub na jakimkolwiek innym poziomie, niezależnie od zastosowanego surowca”.
(
27
)	Z tego względu załącznik I do dyrektywy 94/62 wymienia je jako ilustrujące przykłady wyrobów, które objęte są wyjątkiem przewidzianym w art. 3 pkt 1, akapit trzeci ppkt (i). Jednakże kapsułki do kawy, kakao lub mleka przeznaczone do maszyn do wytwarzania napojów, które pozostają puste po użyciu, zostały zakwalifikowane jako opakowanie w załączniku I do dyrektywy 94/62.
(
28
)	Zobacz pkt 5. Warto przypomnieć, że dyrektywa 2013/2 włączyła do załącznika I do dyrektywy 94/62: „Rolki, tuby oraz cylindry, wokół których nawijany jest giętki materiał (np. folia z tworzywa sztucznego, aluminium, papier) z wyjątkiem rolek, tub i cylindrów będących częścią urządzeń produkcyjnych i nieużywanych do prezentacji produktów w opakowaniach detalicznych”.
(
29
)	Wyrok z dnia 27 lutego 2014 r.Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
30
)	Wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r.Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), pkt 42, 43; z dnia 3 czerwca 2010 r.Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312), pkt 50, 51; z dnia 10 maja 2012 r.Santander Asset Management SGIIC i in. (od C‑338/11 do C‑347/11, EU:C:2012:286), pkt 59 i 60.
(
31
)	Jedynie w sporze pomiędzy Eco-Emballages oraz przedsiębiorstwami związanymi umową z tą instytucją w grę wchodzi kwota wynosząca około 42 mln EUR z tytułu recyklingu wałków do nawijania.
(
32
)	W trakcie rozprawy Eco-Emballages potwierdziła, że inne przedsiębiorstwa opłaciły składki z tytułu recyklingu wałków do nawijania. Do sądu rozpoznającego sprawę zawisłą w postępowaniu głównym należy zajęcie stanowiska w przedmiocie tej okoliczności faktycznej oraz dobrej wiary przedsiębiorstw będących stronami sporu.
(
33
)	W procesie przyjmowania dyrektywy 2004/12 Parlament Europejski bronił w trakcie pierwszego i drugiego czytania koncepcji, aby wałki do nawijania zostały zawarte w załączniku I jako przykłady artykułów, które nie są opakowaniem (dokument EP-PE_TC-COD(2001) 291, z dnia 2 lipca 2003 r.).
(
34
)	Zobacz pkt 7 powyżej.
(
35
)	Wyroki: z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada (C‑355/10, EU:C:2012:516), pkt 64 i 65 oraz przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 września 2015 r., Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579), pkt 46.
(
36
)	Wyrok z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada (C‑355/10, EU:C:2012:516), pkt 66.
(
37
)	Wyroki: z dnia 5 września 2012 r., Parlament/Rada (C‑355/10, EU:C:2012:516), pkt 67 i 68 oraz przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 września 2015 r., Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579), pkt 47.
(
38
)	Procedura ta została przewidziana w art. 5a decyzji 1999/468, wprowadzonym decyzją 2006/512/WE Rady z dnia 17 lipca 2006 r., zmieniającej decyzję 1999/468/WE ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. 2006, L 200, s. 11).
(
39
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13).