62023CJ0294
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 23 de octubre de 2025 (
*1
)
«Recurso de casación — Política agrícola común (PAC) — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) — Decisión de Ejecución (UE) 2021/261 — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República de Bulgaria — Reglamento (UE) n.o 1306/2013 — Artículo 52 — Procedimiento de liquidación de conformidad — Artículo 54 — Pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias — Falta de recuperación por el Estado miembro de que se trate — Informe de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)»
En el asunto C‑294/23 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 8 de mayo de 2023,
República de Bulgaria, representada por las Sras. T. Mitova y S. Ruseva, en calidad de agentes,
parte recurrente,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por las Sras. J. Aquilina y G. Koleva y por el Sr. I. Zaloguin, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. I. Jarukaitis (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. M. Condinanzi y N. Jääskinen, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Biondi;
Secretaria: Sra. R. Stefanova-Kamisheva, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 4 de diciembre de 2024;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de marzo de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, la República de Bulgaria solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 8 de marzo de 2023, Bulgaria/Comisión (T‑235/21, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2023:105), por la que este desestimó su recurso contra la Decisión de Ejecución (UE) 2021/261 de la Comisión, de 17 de febrero de 2021, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2021, L 59, p. 10; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), en la medida en que esta Decisión excluye de tal financiación la cantidad de 7656848,97 euros declarada por la República de Bulgaria.
Marco jurídico
Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95
2
A tenor del artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1):
«Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por estas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
Reglamento (UE) n.o 1306/2013
3
Los considerandos 36, 37, 39 y 94 del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 13), indican lo siguiente:
«(36)
La Comisión [Europea] es responsable de la ejecución del presupuesto de la Unión Europea en colaboración con los Estados miembros, de conformidad con el artículo 317 [TFUE]. La Comisión está facultada para decidir, mediante actos de ejecución, si los gastos efectuados por los Estados miembros se ajustan al Derecho de la Unión. Debe conferirse a los Estados miembros el derecho a justificar sus decisiones de pago y recurrir a la conciliación en caso de desacuerdo con la Comisión. […]
(37)
En lo que respecta al [Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)], los importes recuperados deben reembolsarse a este Fondo ya que se trata de gastos no conformes con la legislación de la Unión y por los cuales no existe ningún derecho. Con el fin de otorgar el tiempo suficiente para todos los procedimientos administrativos necesarios, incluidos los controles internos, los Estados miembros deberán solicitar la recuperación de los importes al beneficiario dentro del plazo de los 18 meses siguientes a la aprobación y, si procede, la recepción por el organismo pagador u organismo responsable de la recuperación, de un informe de control o documento similar en el que se declare que se ha producido una irregularidad. Debe establecerse un sistema de responsabilidad financiera cuando se ha producido una irregularidad y no se ha producido la recuperación total del importe. A este respecto debe crearse un procedimiento que permita a la Comisión salvaguardar los intereses del presupuesto de la Unión mediante una imputación parcial al Estado miembro de que se trate de los importes perdidos como consecuencia de irregularidades y no recuperados en un plazo razonable. […]
[…]
(39)
Para proteger los intereses financieros del presupuesto de la Unión, los Estados miembros deben adoptar medidas encaminadas a garantizar que las operaciones financiadas por los Fondos se efectúen real y correctamente. Los Estados miembros también deben impedir, detectar y resolver eficazmente cualquier irregularidad o incumplimiento de obligaciones cometido por los beneficiarios. Para ello deberá ser de aplicación el Reglamento [n.o 2988/95]. […]
[…]
(94)
Además, las competencias de ejecución de la Comisión deben extenderse a los procedimientos relativos a las obligaciones específicas que los Estados miembros deben cumplir en relación con los controles; los procedimientos relativos a las obligaciones de cooperación que deben cumplir los Estados miembros para con los controles realizados sobre el terreno por la Comisión y el acceso a la información; los procedimientos y otras normas detalladas en materia de obligación de información sobre irregularidades y fraudes; las condiciones de conservación de los justificantes de los pagos efectuados y los documentos correspondientes a la ejecución de los controles administrativos y físicos establecidos en el derecho de la Unión; la liquidación de cuentas y la liquidación de conformidad, la exclusión de la financiación de la Unión de los importes financiados a cargo del presupuesto de la Unión, los procedimientos de recuperación de los pagos indebidos e intereses, así como a los formularios de notificación y de comunicación de los Estados miembros a la Comisión en relación con las irregularidades».
4
A tenor del artículo 1 del Reglamento n.o 1306/2013, titulado «Ámbito de aplicación»:
«El presente Reglamento establece las normas sobre:
a)
la financiación de los gastos de la Política Agrícola Común (PAC), incluidos los de desarrollo rural;
b)
el sistema de asesoramiento a las explotaciones;
c)
los sistemas de gestión y control implantados por los Estados miembros;
d)
el sistema de condicionalidad;
e)
la liquidación de cuentas.»
5
El artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento dispone lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
g)
“irregularidad”, toda irregularidad con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento [n.o 2988/95].»
6
El Reglamento n.o 1306/2013 contiene un título IV, con la rúbrica «Gestión financiera de los fondos», que comprende un capítulo IV, titulado «Liquidación de cuentas». En la sección I de este capítulo, bajo el epígrafe «Disposiciones generales», figura el artículo 47 de dicho Reglamento, él mismo titulado «Controles sobre el terreno por parte de la Comisión», que establece lo siguiente:
«1.   Sin perjuicio de los controles efectuados por los Estados miembros de conformidad con el derecho nacional, con las disposiciones reglamentarias y administrativas, o al amparo del artículo 287 [TFUE], o de cualquier control basado en el artículo 322 del mismo o basado en el Reglamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 del Consejo[, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (DO 1996, L 292, p. 2)], la Comisión podrá organizar controles sobre el terreno en los Estados miembros para comprobar, en concreto:
a)
la conformidad de las prácticas administrativas con la legislación de la Unión;
b)
la existencia de los justificantes necesarios y su concordancia con las operaciones financiadas por el FEAGA o el [Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)];
c)
las condiciones en las que se realizan y comprueban las operaciones financiadas por los Fondos[;]
d)
si un organismo pagador cumple los criterios de autorización establecidos en el artículo 7, apartado 2, y si el Estado [miembro] aplica correctamente las disposiciones del artículo 7, apartado 5.
Las personas autorizadas por la Comisión para efectuar en su nombre los controles sobre el terreno y los agentes de la Comisión que actúen en el ámbito de las competencias que tengan conferidas tendrán acceso a los libros y todos los documentos, incluidos los documentos y sus metadatos registrados o recibidos y conservados en soporte electrónico, relacionados con los gastos financiados por el FEAGA o el Feader.
Las competencias para llevar a cabo controles sobre el terreno no afectarán a la aplicación de las disposiciones nacionales que reservan ciertos actos a agentes designados específicamente por la legislación nacional. Sin perjuicio de las disposiciones específicas [del Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1),] y del Reglamento [n.o 2185/96], las personas autorizadas por la Comisión para actuar en su nombre no participarán, inter alia, en las visitas domiciliarias o el interrogatorio formal de personas basados en la legislación del Estado miembro de que se trate. Tendrán, no obstante, acceso a las informaciones así obtenidas.
2.   La Comisión advertirá con la suficiente antelación, antes del control sobre el terreno, al Estado miembro interesado o en cuyo territorio se vaya a realizar el control, teniendo en cuenta, a la hora de organizar los controles, la carga administrativa para los organismos pagadores. En dichos controles podrán participar agentes del Estado miembro en cuestión.
A petición de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro, las instancias competentes de este efectuarán controles o investigaciones complementarias de las operaciones a que se refiere el presente Reglamento. Los agentes de la Comisión o las personas autorizadas por ella para actuar en su nombre podrán participar en dichos controles.
Con el fin de mejorar los controles, la Comisión, con el acuerdo de los Estados miembros interesados, podrá solicitar la asistencia de las autoridades de dichos Estados miembros a determinados controles o investigaciones.»
7
A tenor del artículo 48, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013:
«Los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión toda la información sobre las irregularidades y los casos de presunto fraude detectados, así como sobre las medidas adoptadas con arreglo a lo dispuesto en la sección III del presente capítulo para recuperar los importes pagados indebidamente a causa de dichas irregularidades y fraudes.»
8
El capítulo IV del título IV de este Reglamento contiene una sección II, titulada «Liquidación», que comprende el artículo 52 de dicho Reglamento, relativo a la liquidación de conformidad y que dispone, en sus apartados 1 a 4, lo siguiente:
«1.   Cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 4, apartado 1, y el artículo 5 no se han efectuado de conformidad con la legislación de la Unión y, en el caso del Feader, con la legislación de la Unión y nacional aplicable contemplada en el artículo 85 del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320)], la Comisión adoptará actos de ejecución que establezcan los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión. Dichos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el procedimiento consultivo a que se refiere el artículo 116, apartado 2.
2.   La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.
3.   Antes de adoptar cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto. Llegado este momento del procedimiento, los Estados miembros contarán con la posibilidad de demostrar que el alcance real del incumplimiento ha sido inferior al estimado por la Comisión.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión. La Comisión tendrá en cuenta las recomendaciones del informe antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación y expondrá sus motivos si decide no seguirlas.
4.   No podrá denegarse la financiación:
a)
de los gastos indicados en el artículo 4, apartado 1, efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación por escrito de la Comisión al Estado miembro de los resultados de sus comprobaciones;
[…]».
9
El artículo 53 del Reglamento n.o 1306/2013, titulado «Competencias de la Comisión», preceptúa lo siguiente en su apartado 1:
«La Comisión adoptará actos de ejecución para establecer normas para la aplicación de:
[…]
b)
la liquidación de conformidad prevista en el artículo 52 con respecto a las medidas que deban tomarse en relación con la adopción de la decisión y su ejecución, incluidos el intercambio de información entre la Comisión y los Estados miembros y los plazos que deben respetarse, así como el procedimiento de conciliación previsto en dicho artículo y la creación, funciones, composición y funcionamiento del órgano de conciliación.»
10
El capítulo IV del título IV de este Reglamento contiene una sección III, titulada «Irregularidades», que comprende el artículo 54 de dicho Reglamento, titulado «Disposiciones comunes», el cual estipula, en sus apartados 1, 2, 4 y 5, lo siguiente:
«1.   En caso de producirse cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución del importe en cuestión en el plazo de 18 meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad. Los importes correspondientes se consignarán, en el momento de presentarse la solicitud de recuperación, en el libro mayor de deudores del organismo pagador.
2.   Cuando la recuperación no se efectúe en un plazo de cuatro años a partir de la fecha de solicitud de cobro, o de ocho años en caso de que la recuperación sea objeto de una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales, el 50 % de las repercusiones financieras de la no recuperación serán asumidas por el Estado miembro de que se trate y el otro 50 % por el presupuesto de la Unión, sin perjuicio de la obligación del Estado miembro en cuestión de iniciar los procedimientos de recuperación, en aplicación del artículo 58.
[…]
4.   Los Estados miembros deberán consignar en las cuentas anuales que deben transmitir a la Comisión de conformidad con el artículo 102, apartado 1, letra c), inciso iv), los importes a su cargo en aplicación del apartado 2 del presente artículo. La Comisión comprobará que se ha efectuado dicha operación e introducirá las adaptaciones necesarias en el acto de ejecución especificado en el artículo 51.
5.   La Comisión podrá, siempre y cuando se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, adoptar actos de ejecución para excluir de la financiación de la Unión los importes cargados al presupuesto general de la Unión Europea en los siguientes casos:
a)
si el Estado miembro no ha respetado los plazos previstos en el apartado 1;
[…]
c)
si considera que una irregularidad o la falta de recuperación se deben a irregularidades o negligencias imputables a las administraciones u otros organismos oficiales del Estado miembro. […]»
11
El Reglamento n.o 1306/2013 contiene un título V, que lleva por rúbrica «Sistemas de control y sanciones», el cual comprende un capítulo I, titulado «Normas generales», en el que figura el artículo 58 de dicho Reglamento, él mismo titulado «Protección de los intereses financieros de la Unión», que dispone, en su apartado 1, lo siguiente:
«Los Estados miembros adoptarán, en el contexto de la PAC, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para:
[…]
e)
recuperar los pagos indebidos más los intereses y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario.»
Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014
12
Los considerandos 25 y 27 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59; corrección de errores en DO 2015, L 114, p. 25), enuncian lo siguiente:
«(25)
Conviene establecer disposiciones con relación al […] procedimiento de liquidación de conformidad previsto en el artículo 52 [del Reglamento n.o 1306/2013] […].
[…]
(27)
Con el fin de garantizar que, en casos normales, el procedimiento de liquidación de conformidad concluye en un período de tiempo razonable, procede fijar plazos específicos para las diferentes fases del procedimiento que deben ser respetados por la Comisión y los Estados miembros. Al mismo tiempo, no obstante, la Comisión debe poder prorrogar estos plazos cuando dicha prórroga sea necesaria debido a la complejidad del caso objeto de investigación. El procedimiento de liquidación de cuentas debe otorgar a los Estados miembros el derecho al procedimiento contradictorio y a estudiar adecuadamente la información necesaria para la evaluación del riesgo para los Fondos.»
13
El artículo 34 de este Reglamento de Ejecución, titulado «Liquidación de conformidad», dispone lo siguiente:
«1.   Con el fin de determinar qué importes deben ser excluidos de la financiación de la Unión, al constatar que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa de la Unión, la Comisión utilizará sus propias conclusiones y tendrá en cuenta la información facilitada por los Estados miembros, a condición de que esta información se facilite dentro de los plazos fijados por la Comisión en el marco del procedimiento de liquidación de conformidad efectuado con arreglo al artículo 52 del Reglamento [n.o 1306/2013] y de conformidad con el presente artículo.
2.   Cuando, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa de la Unión, comunicará sus conclusiones al Estado miembro de que se trate, especificando las medidas correctoras necesarias para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro e indicando el nivel provisional de corrección financiera que en esa fase del procedimiento considera que corresponde a sus conclusiones. Esa comunicación también programará una reunión bilateral en los cuatro meses siguientes a la expiración del plazo de respuesta por el Estado miembro. La comunicación hará referencia al presente artículo.
El Estado miembro responderá en un plazo de dos meses a partir de la recepción de la comunicación. En su respuesta, el Estado miembro tendrá la oportunidad, en particular, de:
a)
demostrar a la Comisión que el alcance real del incumplimiento o del riesgo para los Fondos es inferior al indicado por la Comisión;
b)
notificar a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas de la Unión y la fecha efectiva de su aplicación.
En casos justificados, y previa solicitud motivada del Estado miembro, la Comisión podrá autorizar una prórroga del plazo de dos meses por un máximo de dos meses. La solicitud deberá presentarse a la Comisión antes de la expiración del plazo.
Si el Estado miembro considera innecesario celebrar una reunión bilateral, informará de ello a la Comisión en su respuesta a la comunicación antes mencionada.
3.   En la reunión bilateral ambas partes procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado al presupuesto de la Unión.
En el plazo de 30 días hábiles de la reunión bilateral, la Comisión elaborará las actas y las enviará al Estado miembro. El Estado miembro podrá enviar sus observaciones a la Comisión en el plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de las actas.
En un plazo de seis meses a partir del envío de las actas de la reunión bilateral, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro basándose en la información recibida en virtud del procedimiento de liquidación de conformidad. Esa comunicación evaluará los gastos que deban excluirse de la financiación de la Unión, en virtud del artículo 52 del Reglamento [n.o 1306/2013] y del artículo 12 del Reglamento Delegado (UE) n.o 907/2014 [de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento [n.o 1306/2013] del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18)]. La comunicación hará referencia al artículo 40, apartado 1, del presente Reglamento.
[…]
5.   Con el fin de aplicar el procedimiento previsto en los apartados 3 y 4, dentro de los respectivos plazos, la Comisión deberá disponer de toda la información pertinente en esta fase particular del procedimiento. Cuando la Comisión considere que falta información podrá, en cualquier momento dentro de los plazos previstos en los apartados 3 y 4:
a)
solicitar información adicional al Estado miembro, a la que este deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses a partir de la recepción de la comunicación, y/o
b)
informar al Estado miembro de su intención de llevar a cabo una misión de auditoría para efectuar las verificaciones necesarias.
En ese caso, los plazos a que se refieren los apartados 3 y 4 comenzarán de nuevo bien en el momento de la recepción por la Comisión de la información adicional solicitada o bien a partir del último día de la misión de auditoría.
[…]
7.   La Comisión, tras haber comunicado sus conclusiones a los Estados miembros de conformidad con el artículo 34, apartado 3 o 4, del presente Reglamento, adoptará, según proceda, una o varias decisiones en aplicación del artículo 52 del Reglamento [n.o 1306/2013] para excluir de la financiación de la Unión los gastos respecto de los cuales se hayan incumplido las normas de la Unión. La Comisión podrá proseguir procedimientos de liquidación de conformidad consecutivos hasta que el Estado miembro aplique realmente las medidas correctoras.
[…]»
14
El artículo 40 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, titulado «Procedimiento de conciliación», establece en su apartado 1 lo siguiente:
«Los Estados miembros podrán recurrir al órgano de conciliación en un plazo de 30 días hábiles a partir de la recepción de la comunicación oficial de la Comisión a que se refiere el artículo 34, apartado 3, párrafo tercero, mediante una solicitud motivada de conciliación dirigida a la secretaría del órgano de conciliación.
[…]»
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
15
Los antecedentes del litigio fueron expuestos por el Tribunal General en los apartados 2 a 12 de la sentencia recurrida y, a efectos del presente procedimiento, pueden resumirse de la siguiente manera.
16
Mediante escrito de 4 de enero de 2017, la Comisión solicitó a la República de Bulgaria que le transmitiera sus comentarios sobre la información comunicada por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en el marco de la investigación INT/2016/101/BG (en lo sucesivo, «comunicación de las observaciones»), de la que se desprendía, en esencia, que determinadas actividades fraudulentas dieron lugar a pagos inapropiados de fondos de la Unión. Además, la Comisión indicó a la República de Bulgaria que se cuestionaba la posibilidad de que el FEAGA financiara todos los gastos vinculados a programas ejecutados por [confidencial] (
1
) y que, por tanto, con arreglo al artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, examinaba la posibilidad de excluir tales gastos de la financiación de la Unión. Asimismo, la Comisión recomendó a las autoridades búlgaras que suspendieran los pagos correspondientes a cualquier programa y transacción en los que participaba [confidencial] (
2
) cuando tuvieran razones suficientes para ello.
17
Mediante escrito de 2 de mayo de 2017, la Comisión convocó a las autoridades búlgaras a una reunión bilateral, de conformidad con el artículo 34, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, informándoles al mismo tiempo de que mantenía su posición según la cual las observaciones de la OLAF indicaban que existían graves irregularidades en relación con los gastos mencionados en el apartado anterior. Dicha institución precisó que aportaría, también por escrito y tras la comunicación del informe final de la OLAF, información complementaria sobre las diferentes fases que se seguirían en el marco del procedimiento de liquidación que se había iniciado. La Comisión concluyó subrayando que, en espera de dicho informe, mantenía su posición según la cual todos los gastos vinculados a los programas ejecutados por [confidencial] (
3
) estaban expuestos a riesgo.
18
Mediante escrito de 11 de septiembre de 2017, la Comisión transmitió a la República de Bulgaria el acta de la reunión bilateral que había tenido lugar el 12 de julio de 2017 y le formuló preguntas complementarias. También le indicó que procedía esperar al informe final de la OLAF para pasar a las siguientes fases del procedimiento de liquidación, en particular en lo referente a la evaluación cuantitativa del riesgo para el fondo en cuestión relacionado con las deficiencias constatadas. Aplicando el artículo 34, apartado 9, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, la Comisión decidió prorrogar en tres meses el plazo de seis meses previsto en el artículo 34, apartado 3, de este Reglamento de Ejecución para comunicar sus conclusiones a la República de Bulgaria.
19
Mediante escrito de 19 de enero de 2018, la Comisión transmitió a la República de Bulgaria el informe final de la OLAF con la referencia OF/2012/0565/B (en lo sucesivo, «primer informe de la OLAF»). Informó a las autoridades búlgaras de que organizaría una segunda reunión bilateral con ellas para discutir sobre dicho informe.
20
Mediante escrito de 7 de mayo de 2018, la Comisión convocó a la República de Bulgaria a una segunda reunión bilateral, la cual se celebró el 29 de mayo de 2018, para discutir sobre el primer informe de la OLAF (en lo sucesivo, «segunda convocatoria a una reunión bilateral»). También indicó que mantenía su posición según la cual todos los gastos vinculados a los programas de promoción en los que participaba [confidencial] (
4
) estaban expuestos a un riesgo. Así pues, la Comisión recomendó a las autoridades búlgaras no renovar los pagos correspondientes a todos los programas en los que participaba [confidencial] (
5
) y recuperar de sus beneficiarios los pagos irregulares, de conformidad con el artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013.
21
Mediante escrito de 29 de junio de 2018, la Comisión transmitió a la República de Bulgaria el acta de la segunda reunión bilateral, recordando que en dicha reunión se había solicitado información adicional.
22
Mediante escrito de 3 de septiembre de 2018, la Comisión transmitió a las autoridades búlgaras el informe de la OLAF con la referencia OF/2016/0390/B5 (en lo sucesivo, «segundo informe de la OLAF»), sobre las irregularidades cometidas por [confidencial] (
6
) en el marco de programas de promoción financiados por el FEAGA.
23
Mediante escrito de 1 de marzo de 2019, la Comisión solicitó a las autoridades búlgaras que le facilitaran información complementaria, de conformidad con el artículo 34, apartado 5, letra a), del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, en relación con la recuperación de los importes correspondientes a los gastos realizados por el FEAGA en el marco de los nueve programas de promoción identificados en el sentido de presentar riesgos para el fondo en cuestión, así como la consignación de los importes correspondientes en el libro mayor de deudores, conforme al artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013. Indicó asimismo que, con arreglo a dicho artículo, la solicitud de devolución de los importes vinculados a los programas ejecutados por [confidencial] (
7
) debía presentarse a más tardar dieciocho meses después del 19 de enero de 2018, mientras que la de los importes vinculados al programa ejecutado por [confidencial] (
8
) debía presentarse a más tardar dieciocho meses después del 3 de septiembre de 2018, esto es, las fechas en las que el primer y el segundo informe de la OLAF (en lo sucesivo, denominados conjuntamente, «informes finales de la OLAF») habían sido transmitidos respectivamente al organismo pagador búlgaro.
24
Mediante escrito de 19 de noviembre de 2019, la Comisión transmitió a la República de Bulgaria una comunicación con arreglo al artículo 34, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, en la que se analizaba la información facilitada por las autoridades búlgaras en tres escritos fechados, respectivamente, el 20 de julio de 2018, el 21 de septiembre de 2018 y el 24 de abril de 2019. De ello se desprendía esencialmente que, a raíz de la discusión bilateral de 29 de mayo de 2018 y sobre la base de la información complementaria que le había transmitido posteriormente la República de Bulgaria y de los informes finales de la OLAF, la Comisión consideraba que la financiación de nueve programas de promoción ejecutados por [confidencial] (
9
) y [confidencial] (
10
) no se ajustaba a la normativa aplicable. Además, estimaba que, en la medida en que la República de Bulgaria no había iniciado ningún procedimiento de cobro y de registro en el libro mayor de deudores del organismo pagador, el sistema de gestión y de control de la República de Bulgaria no se ajustaba a los requisitos establecidos por el Derecho de la Unión, y que existía, por tanto, un riesgo para el fondo en cuestión. En consecuencia, la Comisión propuso excluir un importe de 7656848,97 euros de la financiación por el FEAGA.
25
Mediante escrito de 18 de diciembre de 2019, la República de Bulgaria sometió el asunto al órgano de conciliación, de conformidad con el artículo 40, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, el cual emitió un dictamen el 25 de febrero de 2020.
26
Mediante escrito de 12 de agosto de 2020, la Comisión transmitió su dictamen definitivo a la República de Bulgaria, en el que le informaba de que mantenía su posición expresada en su escrito de 19 de noviembre de 2019, y propuso consecuentemente excluir un importe de 7656848,97 euros de la financiación por el FEAGA.
27
El 17 de febrero de 2021, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, mediante la que aplicaba, sobre la base del artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, una corrección puntual al excluir de la financiación de la Unión determinados gastos efectuados por la República de Bulgaria con cargo a los programas operativos cofinanciados por el FEAGA y el Feader. Así pues, la Decisión controvertida excluyó de la financiación de la Unión un importe de 7656848,97 euros.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
28
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 28 de abril de 2021, la República de Bulgaria interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida, en la medida en que le aplicó una corrección financiera por un importe de 7656848,97 euros.
29
En apoyo de su recurso, la República de Bulgaria invocó cinco motivos, basados, en esencia, el primero, en la vulneración de sus derechos procedimentales en la tramitación del procedimiento administrativo al término del cual se había adoptado la Decisión controvertida; el segundo, en una motivación insuficiente; el tercero, en una interpretación errónea del artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 en lo que respecta a la fijación del inicio del cómputo del plazo de dieciocho meses a partir del cual el Estado miembro de que se trate debe solicitar la devolución de cualquier pago indebido a su beneficiario; el cuarto, en un error de apreciación cometido por la Comisión al considerar que el organismo pagador no había actuado con la diligencia debida para recuperar las cantidades correspondientes a los gastos expuestos a un riesgo y que había incurrido en negligencia al no incoar un procedimiento administrativo de cobro en los plazos establecidos en el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y, el quinto, en que el importe de los gastos excluidos de la financiación de la Unión por la Decisión controvertida no era conforme con el artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013 ni con el principio de proporcionalidad.
30
Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el recurso.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
31
La República de Bulgaria solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la sentencia recurrida.
–
Se pronuncie definitivamente sobre el litigio o, con carácter subsidiario, devuelva el asunto al Tribunal General.
–
Condene en costas a la Comisión.
32
La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a la República de Bulgaria.
Sobre el recurso de casación
33
En apoyo de su recurso de casación, la República de Bulgaria invoca dos motivos.
34
El primero se basa en un error de Derecho en la interpretación del artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, en relación con los artículos 52, apartado 1, y 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013, en el incumplimiento de la obligación de motivación conforme al artículo 296 TFUE y en la vulneración de los principios de buena administración y de cooperación leal.
35
El segundo se basa en un error de Derecho cometido por el Tribunal General en la interpretación del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 54, apartado 1, de este.
Primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
36
Mediante su primer motivo de casación, la República de Bulgaria reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho en la interpretación del artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, en relación con los artículos 52, apartado 1, y 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013, el incumplimiento de la obligación de motivación conforme al artículo 296 TFUE y la vulneración de los principios de buena administración y de cooperación leal, lo que llevó al Tribunal General a constatar, erróneamente, que se habían respetado el derecho de defensa de la República de Bulgaria y las garantías procedimentales aplicables en el procedimiento de liquidación de conformidad, la obligación de motivar las medidas correctoras y los principios de buena administración y de cooperación leal. Ese Estado miembro añade que la motivación de la sentencia recurrida es insuficiente e inapropiada, al no haber apreciado el Tribunal General todos los hechos pertinentes para el litigio y las observaciones que dicho Estado miembro había presentado.
37
En primer lugar, ese Estado miembro sostiene que, al considerar, en los apartados 47 a 49 de la sentencia recurrida, que, habida cuenta del envío de la segunda convocatoria a una reunión bilateral y de la celebración de esta reunión, se habían subsanado los vicios de procedimiento relativos a la modificación por la Comisión de la base jurídica de la corrección financiera relativa a los gastos expuestos a un riesgo, el Tribunal General confundió el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, con los motivos materiales distintos que permiten aplicar una corrección financiera contemplados, respectivamente, en los artículos 52, apartado 1, y 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013.
38
A este respecto, la República de Bulgaria alega que una corrección financiera impuesta con arreglo, por una parte, al artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y, por otra, al artículo 54, apartado 5, de dicho Reglamento se basa en fundamentos jurídicos diferentes. Por consiguiente, aunque la adopción de decisiones sobre cada uno de estos fundamentos se someta al mismo procedimiento contradictorio, regulado por el artículo 52, apartado 3, del citado Reglamento, en relación con el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, la Decisión controvertida debería haberse basado en los mismos motivos que aquellos sobre cuyo fundamento se había incoado el procedimiento que llevó a su adopción.
39
Así, en este caso, la Comisión debería haber interrumpido el procedimiento incoado sobre la base del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 e iniciado un nuevo procedimiento basado en el artículo 54, apartado 5, de dicho Reglamento, comunicando a la República de Bulgaria, conforme al artículo 34, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, sus conclusiones, establecidas tras las verificaciones previstas en el artículo 54, apartado 4, del Reglamento n.o 1306/2013.
40
Arguye que, por tanto, el Tribunal General consideró erróneamente, en el apartado 42 de la sentencia recurrida, que la segunda convocatoria a una reunión bilateral había podido adaptar la comunicación de las observaciones a la nueva base jurídica invocada.
41
En segundo lugar, la República de Bulgaria afirma que el Tribunal General consideró erróneamente, en los apartados 61 y 62 de la sentencia recurrida, que se había cumplido la obligación de motivación debido a que aquella había participado en el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013.
42
A este respecto, dicho Estado miembro alega que el artículo 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013 faculta a la Comisión para adoptar actos de ejecución que excluyan determinados importes de la financiación de la Unión, siempre que se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, de este Reglamento, el cual, según el citado Estado miembro, faculta a la Comisión para adoptar tales actos incluso en ausencia de control previo sobre el terreno, en el sentido del artículo 47 del Reglamento n.o 1306/2013, sin perjuicio del respeto del derecho de defensa y del principio contradictorio.
43
La República de Bulgaria deduce de ello que, en este caso, la Comisión debería haber interrumpido la comprobación iniciada por la transmisión de los informes finales de la OLAF y, tras haber verificado los documentos a que se refiere el artículo 54, apartado 4, del Reglamento n.o 1306/2013, debería haber iniciado el procedimiento previsto en el apartado 5 de dicho artículo 54 enviando, conforme al artículo 34, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, una comunicación informando al Estado miembro de sus conclusiones en virtud del artículo 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013, establecidas tras las verificaciones previstas en el apartado 4 del mencionado artículo 54.
44
Pues bien, según la República de Bulgaria, la Comisión inició una investigación sobre la base del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, y más tarde llegó, finalmente, a la conclusión de que, debido a la negligencia del organismo pagador en lo referente a la solicitud de devolución al beneficiario y la consignación de los importes en cuestión en el libro mayor de deudores en el plazo previsto en el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento, el motivo de exclusión era el previsto en el artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del citado Reglamento, aun cuando la motivación de la Decisión controvertida no haga referencia alguna a esta disposición.
45
En tercer lugar, la República de Bulgaria considera que el Tribunal General no comprobó si la Comisión había respetado el deber de diligencia, previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3.
46
A este respecto, la República de Bulgaria alega que la Comisión actuó prematuramente en la medida en que, tras haber recibido los informes finales de la OLAF, solo debería habérselos transmitido acompañados de una recomendación de adoptar medidas correctoras y, a continuación, verificar si el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 se había respetado antes de adoptar una decisión de ejecución sobre la base del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), de dicho Reglamento.
47
En cuarto lugar, la República de Bulgaria sostiene que el Tribunal General no evaluó ni comentó los elementos de prueba que había presentado antes de la vista y que se referían al respeto de los principios de cooperación leal y de buena administración. A su juicio, estos elementos muestran que, en otros casos en los que el organismo pagador había recibido un determinado número de informes finales relativos a controles realizados por la OLAF, igualmente transmitidos por la Comisión a las autoridades búlgaras, dicha institución no había iniciado el procedimiento previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013. Aduce, a este respecto, que el Tribunal General no apreció ni comentó el hecho de que la Comisión había, aparentemente, cambiado de enfoque.
48
Según la República de Bulgaria, la Decisión controvertida solo podría haberse adoptado razonablemente si los informes finales de la OLAF hubiesen mostrado que el organismo pagador no había respetado las disposiciones del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013, mientras que, en este caso, los hechos se referían a irregularidades cometidas por los beneficiarios de los fondos agrícolas de la Unión.
49
La Comisión rebate el fundamento de estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
50
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la alegación resumida en los apartados 37 a 40 de la presente sentencia, según la cual la Comisión no podía, mediante la segunda convocatoria a una reunión bilateral, proceder a una adaptación de la comunicación de las observaciones, en el sentido del artículo 34, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, dado que la imposición de una corrección financiera, ya sea en virtud del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, ya sea en virtud del artículo 54, apartado 5, de este, se basa en fundamentos jurídicos diferentes, debe recordarse que, en los apartados 41, 42 y 46 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró lo siguiente:
«41
[…] Procede constatar que […] las razones de la corrección financiera controvertida, tal como se expusieron en el informe de síntesis y en la Decisión [controvertida], solo se corresponden parcialmente con las que habían justificado la apertura del procedimiento de liquidación controvertido, tal como las había explicitado la Comisión en la comunicación de las observaciones.
42
No obstante, […] la Comisión convocó a la República de Bulgaria a una segunda reunión bilateral. En esta segunda convocatoria, se señalaba en particular que cabía considerar que determinados pagos no podían ser financiados por la Unión y se recomendaba, por una parte, no renovar los pagos considerados como un riesgo para el fondo en cuestión y, por otra, recuperar los pagos irregulares de sus respectivos beneficiarios, de conformidad con el artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013. Además, la segunda convocatoria a una reunión bilateral incluía, primero, una referencia al artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, segundo, una identificación precisa de las irregularidades que, en esa fase, podrían justificar una corrección financiera y, tercero, una indicación sobre las medidas correctoras que procedía contemplar. En esta medida, puede considerarse que tal convocatoria adaptó, en esencia, la comunicación de las observaciones, transmitida a la República de Bulgaria el 4 de enero de 2017.
[…]
46
[…] Procede observar que, en la solicitud de información complementaria remitida el 1 de marzo de 2019, la Comisión recordó a la República de Bulgaria las exigencias que se derivaban del artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 porque se encontró ante la negativa de la República de Bulgaria a atenerse a una parte de las medidas correctoras previstas, a saber, la recuperación de los pagos controvertidos en el plazo más breve posible. En esa ocasión, la Comisión subrayó, en particular, que la República de Bulgaria debía exigir a sus beneficiarios la recuperación de los pagos indebidos en el plazo de dieciocho meses a partir de la notificación de los informes finales de la OLAF en las dos investigaciones que esta llevó a cabo. Además, la remisión al artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013 no dejaba lugar a dudas en cuanto a la posibilidad de correcciones financieras si no se respetaba dicho plazo.»
51
El artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013 dispone que la Comisión podrá, siempre y cuando se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, de este Reglamento, adoptar actos de ejecución para excluir de la financiación de la Unión los importes cargados al presupuesto general de la Unión si el Estado miembro de que se trate no ha respetado el plazo de dieciocho meses previsto en el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento, o si considera que la falta de recuperación se debe a irregularidades o negligencias imputables a ese Estado miembro.
52
En virtud del artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución de los pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias en el plazo de dieciocho meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad. Paralelamente a esta solicitud de devolución, los importes correspondientes se consignarán en el libro mayor de deudores del organismo pagador.
53
Tal como señaló esencialmente el Abogado General en el punto 40 de sus conclusiones, del tenor de esta disposición se desprende que la obligación que recae en los Estados miembros, en virtud de esta, de solicitar al beneficiario la devolución de los pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias nace a partir de la aprobación o de la recepción, por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación, de un «informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad».
54
Por otro lado, dado que el artículo 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013 supedita la adopción, por la Comisión, de una decisión de ejecución sobre la base de dicha disposición al respeto del único procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, de este Reglamento, procede considerar, al igual que el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones, que el procedimiento que da lugar a la adopción de un acto de ejecución sobre la base del artículo 54, apartado 5, del citado Reglamento puede desarrollarse de manera autónoma respecto del procedimiento basado en el artículo 52, apartado 1, de ese mismo Reglamento.
55
De lo anterior se infiere que, conforme al objetivo de preservación de los intereses financieros del presupuesto de la Unión, enunciado en los considerandos 37 y 39 del Reglamento n.o 1306/2013, la Comisión puede, desde el momento en que se ha constatado el incumplimiento de la obligación de solicitar la devolución, adoptar un acto de ejecución en virtud del artículo 54, apartado 5, de dicho Reglamento, sin perjuicio del respeto del procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, del mismo Reglamento.
56
De esta última disposición, que define el procedimiento que debe seguirse con carácter previo a cualquier decisión de denegación de financiación, se desprende que la adopción de una decisión de este tipo se supedita a la existencia de un intercambio, entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, de notificaciones escritas sobre el resultado de las verificaciones efectuadas por la Comisión con el objetivo de alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban adoptarse. A falta de acuerdo, el Estado miembro de que se trate puede solicitar la apertura de un procedimiento de conciliación, al término del cual se presenta a la Comisión un informe con recomendaciones que esta tiene en cuenta antes de pronunciarse sobre la denegación de financiación.
57
Conforme al artículo 53, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, cuyo artículo 34 establece las modalidades del procedimiento de liquidación de conformidad previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013.
58
Tal como se desprende del artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, interpretado a la luz del considerando 27 de este, se trata de un procedimiento contradictorio cuyas diferentes fases, que el Tribunal General expuso en el apartado 36 de la sentencia recurrida, están sujetas al respeto de plazos específicos a fin de garantizar que se concluya en un plazo razonable.
59
En la primera fase, la Comisión comunica sus observaciones al Estado miembro de que se trate, precisando las medidas correctoras que considere que debe adoptar e indicando el nivel provisional de corrección financiera que estime adecuado. Conforme a la jurisprudencia recordada por el Tribunal General en el apartado 37 de la sentencia recurrida, esta comunicación debe identificar de manera suficientemente precisa todas las irregularidades reprochadas al Estado miembro interesado que, en definitiva, hayan fundamentado la corrección financiera efectuada. Solo tal comunicación puede garantizar un perfecto conocimiento de las reservas de la Comisión (véase, por analogía, la sentencia de 3 de mayo de 2012, España/Comisión, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, apartado 31). Además, con arreglo al artículo 34, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, dicha comunicación debe hacer referencia a este artículo 34 y prever la celebración de una reunión bilateral en un plazo de cuatro meses tras la expiración del plazo de respuesta de que dispone el Estado miembro de que se trate.
60
En este caso, el Tribunal General señaló, en el apartado 42 de la sentencia recurrida, que la Comisión, en la segunda convocatoria a una reunión bilateral que había dirigido a la República de Bulgaria, había señalado que cabía considerar que determinados pagos no podían ser financiados por la Unión. La Comisión recomendaba en ella, por una parte, no renovar los pagos considerados como un riesgo para el fondo en cuestión y, por otra, recuperar los pagos irregulares de sus respectivos beneficiarios, de conformidad con el artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013. Además, el Tribunal General constató que esta convocatoria incluía, primero, una referencia al artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, segundo, una identificación precisa de las irregularidades que, en esa fase, podrían justificar una corrección financiera y, tercero, una indicación sobre las medidas correctoras que procedía contemplar.
61
Así pues, el Tribunal General pudo deducir de ello, sin incurrir en error de Derecho, que la segunda convocatoria a una reunión bilateral respetaba las exigencias enunciadas en el artículo 34, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 y, por tanto, considerar que tal convocatoria había adaptado, en esencia, la comunicación de las observaciones, transmitida a la República de Bulgaria el 4 de enero de 2017.
62
Por otro lado, en la medida en que, mediante esta alegación, la República de Bulgaria sostiene que, en el presente asunto, la Comisión actuó prematuramente cuando inició el procedimiento en virtud del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013, debido a que, en un primer momento, debería haberle transmitido los informes finales de la OLAF acompañados de una simple recomendación de adoptar medidas correctoras y, a continuación, comprobar si había cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento antes de, en un segundo momento, comunicarle sus conclusiones en virtud del artículo 34, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, procede señalar que esta interpretación no se ve corroborada en modo alguno por el tenor literal de esas disposiciones.
63
Además, dicha interpretación es difícilmente conciliable con el objetivo de preservación de los intereses financieros del presupuesto de la Unión, recordado en el apartado 55 de la presente sentencia.
64
En efecto, tal interpretación tendría como consecuencia obligar a la Comisión a esperar a que finalice el plazo de dieciocho meses previsto en el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 antes de poder incoar el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 y, en particular, comunicar al Estado miembro de que se trate las medidas correctoras que, según ella, deben aplicarse, con el consecuente riesgo de reducir la probabilidad de una recuperación efectiva de los pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias.
65
Ha de añadirse que la interpretación defendida por la República de Bulgaria no está justificada por la exigencia de protección del derecho de defensa, dado que, como por lo demás verificó el Tribunal General en el apartado 49 de la sentencia recurrida, la interpretación que este mantuvo no priva al Estado miembro interesado de la posibilidad de dar a conocer eficazmente su punto de vista en cuanto a la recuperación de los gastos expuestos a un riesgo y a la aplicación del artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013.
66
De las consideraciones anteriores resulta que la presente alegación se basa en una interpretación errónea de los artículos 52, apartado 1, y 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013, de modo que debe desestimarse por infundada.
67
En lo que respecta, en segundo lugar, a la argumentación expuesta en los apartados 41 a 44 de la presente sentencia, mediante la que la República de Bulgaria sostiene, esencialmente, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 61 y 62 de la sentencia recurrida, que la Comisión había cumplido su obligación de motivación, siendo así que la Decisión controvertida no hace referencia alguna al artículo 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013, que constituye, a su juicio, el verdadero fundamento jurídico de esta Decisión, cabe señalar que el Tribunal General, acertadamente, comenzó por recordar, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, la reiterada jurisprudencia relativa al artículo 296 TFUE, en virtud de la cual la motivación de los actos jurídicos debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
68
Asimismo de manera acertada, el Tribunal General recordó a continuación, en el apartado 60 de la sentencia recurrida, la jurisprudencia según la cual, en el contexto particular de la elaboración de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas en materia de fondos agrícolas de la Unión, la motivación de una decisión por la que se deniega que corra a cargo de alguno de estos fondos una parte de los gastos declarados debe considerarse suficiente cuando el Estado miembro destinatario estuvo estrechamente asociado al procedimiento que dio lugar a la adopción de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que estos gastos no debían correr a cargo del fondo de que se trate.
69
Pues bien, en este caso, la República de Bulgaria no pone en tela de juicio las constataciones efectuadas por el Tribunal General en el apartado 61 de la sentencia recurrida, según las cuales ese Estado miembro estuvo asociado al proceso de elaboración de la Decisión controvertida y la cuestión de la devolución de los créditos controvertidos, en relación con el artículo 54 del Reglamento n.o 1306/2013, fue objeto de debate entre las partes muchas veces.
70
Por lo tanto, la República de Bulgaria no puede reprochar fundadamente al Tribunal General haber deducido de ello, en el apartado 62 de la sentencia recurrida, que aquella no podía sostener que no se le advirtiera de las razones por las que la Comisión tenía la intención de imponerle la corrección financiera relativa a los gastos expuestos a un riesgo ni que no había estado en condiciones de comprender las razones de la Decisión controvertida a este respecto.
71
Así pues, a la luz de la jurisprudencia recordada por el Tribunal General, este pudo considerar sin incurrir en error de Derecho que la Comisión no había incumplido su obligación de motivación.
72
Por consiguiente, procede desestimar la segunda alegación por infundada.
73
En tercer lugar, en la medida en que la República de Bulgaria considera, mediante la argumentación resumida en los apartados 45 y 46 de la presente sentencia, que el Tribunal General no examinó si la Comisión había respetado el deber de diligencia, previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, basta con señalar, como hizo el Abogado General en los puntos 82 a 85 de sus conclusiones, por una parte, que la argumentación expuesta por la República de Bulgaria ante el Tribunal General a este respecto no tenía carácter autónomo, sino que resultaba ser consecuencia de no haberse respetado supuestamente el procedimiento que, según ese Estado miembro, debería haber dado lugar a la adopción de la Decisión controvertida, y, por otra parte, que esta argumentación era particularmente somera y que, en contra de lo que aduce ese Estado miembro, del apartado 49 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General examinó y respondió también someramente a dicha argumentación.
74
Por consiguiente, procede desestimar la tercera alegación por infundada.
75
En cuarto lugar, en lo que atañe a la alegación resumida en los apartados 47 y 48 de la presente sentencia, según la cual el Tribunal General no examinó determinados elementos de prueba que acreditarían que la Comisión no había respetado los principios de cooperación leal y de buena administración al iniciar el procedimiento previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, mientras que, en otros supuestos similares ocurridos posteriormente, no se inició ese procedimiento, procede recordar que, en el marco de un recurso de casación, el control del Tribunal de Justicia tiene por objeto, en particular, examinar si el Tribunal General ha contestado de modo suficiente con arreglo a Derecho a todas las alegaciones formuladas por la parte recurrente y que el motivo de casación basado en la falta de respuesta del Tribunal General a las alegaciones formuladas en primera instancia equivale, en esencia, a invocar un incumplimiento de la obligación de motivación que resulta del artículo 36 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, del citado Estatuto, y del artículo 117 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2025, OA/Parlamento, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, apartado 24 y jurisprudencia citada).
76
Esta obligación de motivar las sentencias no exige que el Tribunal General elabore una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes en el litigio. Así pues, la motivación puede ser implícita, siempre que permita a los interesados conocer las razones en las que se basa la sentencia recurrida y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control en el marco de un recurso de casación (sentencia de 27 de febrero de 2025, OA/Parlamento, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, apartado 25 y jurisprudencia citada).
77
En el presente asunto, en lo que respecta, por una parte, al escrito de la Comisión recibido por la República de Bulgaria el 12 de mayo de 2022, procede señalar que, en el apartado 22 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró admisible este elemento de prueba que había presentado ese Estado miembro la víspera de la vista ante el Tribunal General. Este lo examinó, a continuación, en el apartado 53 de la citada sentencia, en el que consideró que dicho Estado miembro no había explicado de qué modo ese escrito podía apoyar su argumentación, de manera que la alegación según la cual el Tribunal General ignoró tal elemento de prueba carece de fundamento.
78
Por otra parte, en tanto en cuanto, mediante esta alegación, la República de Bulgaria considera que el Tribunal General no comentó sus observaciones basadas en el considerando 29 y el artículo 2 del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2223 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se modifica el Reglamento n.o 883/2013 en lo referente a la cooperación con la Fiscalía Europea y a la eficacia de las investigaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO 2020, L 437, p. 49), procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, en virtud del artículo 256 TFUE, del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 168, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que sustentan de manera específica esta pretensión (sentencia de 22 de mayo de 2025, Trasta Komercbanka/BCE, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, apartado 53 y jurisprudencia citada).
79
Pues bien, en el presente asunto, ha de señalarse que las alegaciones de la República de Bulgaria basadas en el considerando 29 y el artículo 2 antedichos, formuladas en el apartado 48 del recurso de casación, se caracterizan por una falta total de claridad y de relación con la motivación de la sentencia recurrida y son, por consiguiente, manifiestamente inadmisibles.
80
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo de casación por ser en parte inadmisible y en parte infundado.
Segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
81
El segundo motivo de casación se basa en un error de Derecho cometido por el Tribunal General al interpretar el artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento, en el sentido de que, en el presente asunto, el plazo de dieciocho meses previsto en ese artículo 54, apartado 1, había comenzado a correr a partir de la recepción de los informes finales de la OLAF por el organismo pagador.
82
En efecto, las consideraciones que expuso el Tribunal General en los apartados 76 a 78 de la sentencia recurrida se oponen a la jurisprudencia reiterada de este según la cual el proceso decisorio previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 es contradictorio y los diferentes documentos que se intercambian en el marco del procedimiento administrativo son documentos preparatorios de la adopción de una decisión.
83
La República de Bulgaria sostiene, en particular, que el Tribunal General consideró, en el apartado 76 de la sentencia recurrida, que si el legislador de la Unión hubiera querido fijar el inicio del cómputo del plazo de dieciocho meses previsto para que los Estados miembros exijan la recuperación de los pagos indebidos de sus beneficiarios en el momento de la conclusión formal del procedimiento de liquidación, tal como prevé el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, se habría referido expresamente a los «actos de ejecución».
84
Ese Estado miembro alega a este respecto que si el legislador de la Unión, en el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, definió en términos generales los documentos cuya recepción hace que empiece a computarse el plazo de dieciocho meses, ello se debe a la naturaleza heterogénea de los controles, de las conclusiones y de los informes que pueden adoptarse en el marco del procedimiento de liquidación y del procedimiento relativo a las irregularidades.
85
La República de Bulgaria indica, por otro lado, que, contrariamente a lo expuesto en el apartado 77 de la sentencia recurrida, no cuestiona que la Comisión esté facultada, en principio, para decidir iniciar un procedimiento de liquidación de conformidad y excluir gastos sobre la base de la información contenida en los informes finales de la OLAF.
86
En el presente asunto, no obstante, el procedimiento ya iniciado en virtud del artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013 habría exigido a la Comisión que adoptara una decisión de denegación de financiación al concluir todas las fases previstas en el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014.
87
Arguye que el procedimiento previsto en el artículo 52, apartado 3, del Reglamento n.o 1306/2013, iniciado sobre la base del artículo 52, apartado 1, de dicho Reglamento, impone a la Comisión concluirlo mediante una decisión de ejecución adoptada sobre la misma base, a fin de que el Estado miembro de que se trate pueda saber con certeza qué medidas debe adoptar.
88
Al no actuar de este modo, la Comisión situó a la República de Bulgaria, según esta, en la incertidumbre en cuanto a la naturaleza exacta de lo que se le reprochaba.
89
Ese Estado miembro sostiene que, en los apartados 73 a 81 de la sentencia recurrida, el Tribunal General interpretó erróneamente los hechos del asunto en relación con los artículos 52 y 54 del Reglamento n.o 1306/2013, los cuales deberían ser objeto de una interpretación conjunta, dado que el artículo 54 de este Reglamento remite al artículo 52, apartado 3, de dicho Reglamento en lo concerniente al derecho de defensa y a la información en el marco de una decisión que deba adoptarse en virtud del artículo 54, apartado 5, del mismo Reglamento.
90
Asevera la República de Bulgaria que el Tribunal General interpretó erróneamente las disposiciones combinadas del artículo 52, apartados 1 y 3, del Reglamento n.o 1306/2013, al considerar que estas disposiciones permitían a la Comisión adoptar una decisión en virtud del artículo 54, apartado 5, de ese Reglamento, siendo así que, en realidad, esta última disposición exige únicamente a la Comisión respetar el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 52, apartado 3, de dicho Reglamento para excluir gastos sobre la base del mencionado artículo 54, apartado 5, en caso de incumplimiento del plazo previsto en el artículo 54, apartado 1, del mismo Reglamento o de negligencia por parte del Estado miembro de que se trate.
91
La Comisión rebate la fundamentación de estas alegaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
92
Mediante este segundo motivo de casación, la República de Bulgaria considera que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación que efectuó del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento, en la medida en que, en esencia, consideró que, en el presente asunto, el plazo de dieciocho meses previsto en el citado artículo 54, apartado 1, había comenzado a correr a partir de la recepción de los informes finales de la OLAF por el organismo pagador, siendo así que, según ese Estado miembro, cuando se inicia un procedimiento en virtud del artículo 52 del referido Reglamento, este debe dar lugar a la adopción de una decisión de denegación de financiación al término de las diferentes fases previstas en el artículo 34 del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, lo que, en este caso, no sucedía cuando la OLAF transmitió sus informes finales.
93
De este modo, en su opinión, el Tribunal General pasó por alto el carácter contradictorio del proceso decisorio previsto en el artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, así como el hecho de que los documentos que se comunican en el marco de este procedimiento administrativo son documentos preparatorios de la adopción de una decisión de denegación de financiación.
94
A este respecto, debe señalarse que el segundo motivo de casación se basa en la premisa errónea según la cual la Comisión, dado que inició el procedimiento de liquidación de conformidad sobre la base del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, está obligada a adoptar un acto de ejecución en virtud de dicha disposición antes de poder iniciar, en su caso, un procedimiento sobre la base del artículo 54, apartado 5, letras a) y c), del citado Reglamento.
95
En efecto, tal como resulta del examen del primer motivo de casación y, en particular, de los apartados 53 a 55 de la presente sentencia, la obligación de solicitar la devolución de los pagos indebidos a raíz de irregularidades o negligencias nace a partir, en concreto, de la recepción, por el organismo pagador o por el organismo responsable de la recuperación, de un «informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad», y el procedimiento que da lugar a la adopción de un acto de ejecución sobre la base del artículo 54, apartado 5, del Reglamento n.o 1306/2013 puede desarrollarse de manera autónoma respecto del procedimiento basado en el artículo 52, apartado 1, de este Reglamento.
96
Por consiguiente, la Comisión puede, al haberse acreditado el incumplimiento de la obligación de solicitar la devolución y sin tener que finalizar antes el procedimiento iniciado sobre la base de esta última disposición, adoptar un acto de ejecución en virtud del artículo 54, apartado 5, de dicho Reglamento, sin perjuicio del respeto del procedimiento establecido en el artículo 52, apartado 3, de este mismo Reglamento.
97
En tales circunstancias, el presente motivo de casación no puede prosperar.
98
Al no haberse acogido ninguno de los motivos invocados en apoyo del presente recurso de casación, procede desestimar este en su totalidad.
Costas
99
De conformidad con el artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
100
A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
101
Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República de Bulgaria y al haber sido desestimadas las pretensiones de esta, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
La República de Bulgaria cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.
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1
)	Datos confidenciales ocultos.
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2
)	Datos confidenciales ocultos.
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3
)	Datos confidenciales ocultos.
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4
)	Datos confidenciales ocultos.
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5
)	Datos confidenciales ocultos.
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6
)	Datos confidenciales ocultos.
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7
)	Datos confidenciales ocultos.
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8
)	Datos confidenciales ocultos.
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9
)	Datos confidenciales ocultos.
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10
)	Datos confidenciales ocultos.