61979C0004(01)
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRI MAYRAS
(después de la reapertura de la vista orai)
presentadas el 17 de junio de 1980 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Este Tribunal de Justicia decidió proceder a la reapertura de la fase orai, cosa verdaderamente insòlita, en los asuntos en los que presenté mis conclusiones el 11 de marzo pasado, solicitando a las demandantes en los litigios principales, a los Gobiernos francés e italiano, al Consejo y a la Comisión que presentaran observaciones escritas sobre las preguntas formuladas en anexo al auto del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1980.
Las demandantes en los litigios principales, el Gobierno francés y la Comisión aprovecharon la ocasión para exponer su opinión por escrito. El Consejo participó también oralmente.
Durante esta vista hemos sabido que ciertos competidores de las demandantes en los litigios principales habían interpuesto un recurso ante el Finanzgericht Hamburg contra las reducciones de los montantes compensatorios posteriormente efectuadas por la Comisión. No puedo sino poner de manifiesto que dicho litigio aún no ha sido planteado a este Tribunal con carácter prejudicial y hacer constar que el Gobierno alemán, que podría constituirse en portavoz del interés demostrado por los productores alemanes en la solución de las cuestiones planteadas, no ha juzgado oportuno intervenir en esta fase del procedimiento, a pesar de que el auto del Tribunal de Justicia le fue notificado.
Ya que este Tribunal me ha ofrecido la oportunidad de exponer mi punto de vista, me permitiré responder a ciertas críticas y añadir los comentarios siguientes.
I.
La Comisión desea rectificar un malentendido que, según afirma, parece haberme inducido a error en mis conclusiones. Esta expuso en sus observaciones escritas que «la calificación de los subproductos respecto de la clasificación del Arancel Aduanero Común, así como sus rendimientos, son objeto de discusión entre la industria alemana y la francesa» y que «Francia siempre ha defendido la tesis según la cual la harina para piensos debería clasificarse exclusivamente en la subpartida 23.02 AI b)». Y más adelante: «los ejemplos que se dan en las letras a), b) y c) demuestran que no existen pareceres uniformes en cuanto a la calificación de los productos respecto de su clasificación en el Arancel Aduanero Común y sus rendimientos (la situación en los demás Estados miembros produce aún otros resultados)». «Ante esta situación contradictoria, los servicios de la Comisión -prosigue- consideran que la harina para piensos corresponde en un 50 % a la subpartida 23.02 A I a) y en un 50 % a la subpartida 23.02 AI b)». Por su parte, las demandantes en los litigios principales confirman que la harina para piensos está clasificada por las autoridades administrativas y aduaneras francesas en la subpartida 23.02 A I b).
Creí que era posible deducir de ello que existían «divergencias de clasificación» en el Arancel Aduanero Común de los subproductos y, en la introducción a las preguntas formuladas por este Tribunal, se afirma que «la Comisión responde [...] que además existen divergencias de clasificación». A menos que no entienda la lengua francesa correctamente, sigo creyendo que las observaciones de la Comisión no se prestan a ningún equívoco.
Ahora bien, el Arancel Aduanero Común establece un criterio: Si el peso del contenido en almidón del producto es inferior al 35 %, debe clasificarse en la subpartida 23.02 A I a); si sobrepasa dicho porcentaje, debe clasificarse en la subpartida 23.02 A I b).
II.
La Comisión señala que, después de reducir un 6,2 % el montante compensatorio aplicable al almidón de maíz y un 10 % el montante compensatorio aplicable a los subproductos del almidón, se alcanza «prácticamente» el límite máximo de los montantes compensatorios de los productos transformados en relación al montante compensatorio del producto de base.
Hay que observar que:
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Dichas reducciones no tuvieron lugar hasta el 28 de mayo de 1979, mientras que los Reglamentos cuya validez debe apreciar este Tribunal son anteriores a dicha fecha.
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La Comisión justifica la exclusión de los gérmenes en el «cálculo de la incidencia» -mientras que aún son exigibles, con razón o sin ella, montantes compensatorios sobre dichos productos- por considerar que «dichos subproductos apenas se comercializan». No obstante, se declara dispuesta, «en el caso de que el Tribunal de Justicia declarara que la aplicación de los coeficientes de transformación es excesiva, a considerar su supresión en el caso de los gérmenes».
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Contrariamente al caso de las industrias molineras, incluso después de dichas reducciones, el «límite máximo» o, si se prefiere, el «principio de neutralidad» sólo se alcanza grosso modo para las industrias de sémolas y de almidón. Dicha afirmación se desprende de una apreciación efectuada no respecto de un sólo Estado miembro, sino del conjunto de los Estados miembros con moneda depreciada, en particular, del Reino Unido. Si bien es preciso, como dice la Comisión, considerar todos los Estados miembros para valorar la incidencia del límite máximo, tampoco hay olvidar (véase p. 2861) que, en este mismo marco o en el marco de los intercambios con los países terceros, la compensación efectiva es el resultado de la suma de los montantes positivos y negativos.
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Es dudoso que el no tomar en consideración, para calcular los montantes compensatorios aplicables a los productos transformados a base de maíz, los aumentos mensuales que afectan al precio de intervención del maíz beneficie a las demandantes en los litigios principales que estén establecidas en un país de moneda depreciada. En efecto, tampoco se toma en consideración dicho elemento para calcular el montante compensatorio aplicable al producto de base y la dependencia existente entre el montante que grava dicho producto y los montantes que gravan el producto derivado es tal que la desaparición de dicha ventaja respecto de los productos derivados diera lugar a que el productor pudiera abastecerse de producto de base, incluso nacional, a mejor precio.
III.
Este Tribunal también ha solicitado a la Comisión información detallada sobre su tesis según la cual «la lógica del sistemaagromonetario implica que la base de cálculo de los montantes compensatorios aplicables al almidón de maíz no pueda nunca ser superior al precio de intervención del maíz que constituye su materia prima».
1.
La Comisión confirma en primer lugar que se limitó a tomar pura y simplemente los coeficientes establecidos en los Reglamentos controvertidos del régimen de las exacciones reguladoras del Reglamento (CEE) no 2744/75 del Consejo. También confirma que tuvo en cuenta, para fijar los coeficientes aplicables a los productos derivados, la «protección económica necesaria para estabilizar los precios de dichos productos». Así, mientras que el Consejo insiste en que no existe un vínculo «necesario» entre su Reglamento y las disposiciones de la Comisión, ésta mantiene que existe un vínculo «inevitable» entre montantes compensatorios y exacciones reguladoras. Por último, declara haber «pulido» el sistema de los coeficientes de conversión utilizados para calcular los montantes compensatorios «sobre la base de elementos económicos y técnicos muy complejos».
2.
Con objeto de calcular los montantes compensatorios sobre los grafiones y las sémolas de maíz, la Comisión tomó como base el precio de intervención del maíz. Explica que no podía tomar en consideración la restitución a la producción — a pesar de que dicha ayuda constituye «para el operador de dicho sector, la medida que más influye en el precio de abastecimiento del maíz que debe pagar» — dado que dicha restitución fue suprimida por el Reglamento (CEE) no 665/75 del Consejo, de 4 de marzo de 1975. Sólo era «jurídica y económicamente» posible tomarla en consideración después de que los Reglamentos (CEE) del Consejo no 1125/78 y 1127/78, de 22 de mayo de 1978, hubieran introducido de nuevo, a partir del 19 de octubre de 1977, las restituciones a la producción de grañones y sémolas utilizados para la industria cervecera (y para fabricar almidón pregelatinizado destinado a la panificación): En las sentencias de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y otros (asuntos acumulados 117/76 y 16/77_↔ Rec. p. 1753), y Moulins Pont-à-Mousson (asuntos acumulados 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795), este Tribunal estimó efectivamente que era incompatible con el principio de igualdad conceder una restitución a la producción a ciertos productos y no concederla a otros productos con las mismas salidas. Pero, hay que añadir que, mediante sentencia de 4 de octubre de 1979, Dumortier y otros, este Tribunal prácticamente introdujo de nuevo las restituciones a la producción para el período comprendido entre el 1 de agosto de 1975 y el 1 de octubre de 1977, condenando a la Comunidad a pagar a un cierto número de productores de maíz los importes equivalentes a las restituciones a la producción de grañones.
En cualquier caso, cuando la Comisión dedujo la restitución a la producción no tuvo en cuenta el hecho de que dicha restitución se paga en moneda verde (véanse las pp. 2869 y 2870) y, por tanto, no aplicó el «coeficiente monetario» con el que este Tribunal está familiarizado.
3.
La Comisión recuerda que además de los elementos técnicos, existen elementos de política agrícola en el sistema de las exacciones reguladoras y presenta en apoyo de sus explicaciones una exposición de motivos de un proyecto de Reglamento del Consejo que data de 1964. En ella se indica que «en caso de que varios productos transformados se obtengan de un mismo cereal, el elemento variable del producto considerado principal se calculaba, hasta ahora, sobre la base de la cantidad de materia prima que se supone efectivamente utilizada, mientras que el de los demás productos (gérmenes, salvado, etc.) lo era en función de la protección estimada necesaria para estabilizar los precios de dicho producto. Este sistema estaba económicamente justificado, ya que la relación entre los precios de los productos obtenidos a partir de un mismo cereal deriva más bien de la política comercial o de la situación del mercado que de la incidencia del coste de la materia prima de cada uno de dichos productos». En consecuencia, dicho proyecto consideraba «que era oportuno prever una exacción reguladora reducida para los salvados de arroz y de maíz importados, con un contenido en almidón superior al 35 %, pero cuyo destino al consumo animal se garantiza sometiéndolos a un proceso de desnaturalización».
Pero, si dicho documento demuestra claramente la función que desempeñan los coeficientes de transformación en el sistema de las exacciones reguladoras, función de protección y de estabilización del mercado comunitario, ello no significa en absoluto que los coeficientes adoptados en el sistema agromonetario para calcular los montantes compensatorios puedan constituir legítimamente un elemento adicional de protección y de estabilización. Sobre todo, corresponde al Consejo atribuir tal función a los coeficientes de transformación.
4.
La Comisión expone a continuación que «de acuerdo con la filosofía del sistema agromonetario, defendida por ella y aceptada por el Tribunal de Justicia, los montantes compensatorios monetarios que se instauren deberán limitarse a los montantes “estrictamente necesarios” para compensar la incidencia de los acontecimientos monetarios sobre los precios de los productos agrícolas sujetos a medidas de intervención y únicamente en los casos en que dicha incidencia provoque perturbaciones en los intercambios de dichos productos dentro de la Comunidad y con los países terceros». Si bien, en principio, el recurso al precio de intervención como base de cálculo de los montantes compensatorios permite fijar dichos montantes a un nivel mínimo, la Comisión recuerda que en la organización del mercado de los cereales, la existencia de la restitución a la producción puede implicar, en su caso, que el precio de mercado del almidón se sitúe por debajo del nivel resultante del precio de intervención para el maíz. Por esta razón, para calcular los montantes compensatorios sobre los productos de la industria del almidón, tomó en consideración no el precio de intervención, «que ya no desempeñaba su función normal de determinar el precio de mercado», sino el precio de umbral, que representaba el «precio de influencia» más significativo para el mercado del maíz, producto deficitario en la Comunidad.
No obstante, la jurisprudencia citada por la Comisión no parece apuntar, a mi entender, en el sentido de la tesis que ésta mantiene.
En el marco del asunto en el que recayó la sentencia de 15 de enero de 1974, Bescher (154/73, Rec. p. 19 y ss.), la Comisión mantuvo que no se podían transponer mecánicamente los métodos aplicados para calcular la exacción reguladora al cálculo del montante compensatorio monetario. El apartado 7 de dicha sentencia (Rec. p. 26) debe entenderse a la luz de dicho argumento. Dice así: «que, en efecto, el artículo 2 del Reglamento no 974/71, al utilizar el concepto de “precio” como punto de partida para calcular los montantes compensatorios, no obliga necesariamente a la Comisión a elegir el precio cif como precio de referencia, sino que le deja cierta libertad para tomar otro precio, aunque éste se aleje de los precios de contrato efectivamente fijados con ocasión de transacciones comerciales [...]»
Por consiguiente, este Tribunal estimó que la Comisión, a efectos de aplicar el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 974/71 del Consejo, de 12 de mayo de 1971 (DO L 106, p. 1), estaba facultada para referirse al precio cif medio calculado «durante un período que deberá determinarse» y para no modificar dicho precio medio a menos que se produjera un cambio notable (en general de un 10 % al alza o a la baja) en relación al precio fijado anteriormente, mientras que la demandante en el litigio principal declaraba que no sólo hubiera debido referirse al precio cif, sino que hubiera debido tener en cuenta también las variaciones de dicho precio a corto plazo.
Pero esto no implica que para aplicar el apartado 2 del artículo 2, la Comisión estuviera facultada para elegir otro precio que el que se adoptó para aplicar el apartado 1 del artículo 2.
Es cierto que, en el sector de la carne de vacuno, no se toma el precio de intervención para calcular los montantes compensatorios, sino el precio de mercado. No obstante, esta excepción figura en el Reglamento (CEE) no 471/75 del Consejo, de 27 de febrero de 1975, que modifica en este aspecto el Reglamento (CEE) no 974/71.
Presionada por las preguntas de los Jueces Ponentes, la Comisión reconoció haber ejercido la competencia que le atribuye el apartado 2 del artículo 2 con objeto de aumentar la protección que la exacción reguladora otorga a los productores de los países de moneda fuerte respecto de los países terceros, con el resultado de que dicho aumento se vio acompañado de distorsiones en los intercambios intracomunitários en detrimento de los países de moneda depreciada. Tal objetivo es totalmente ajeno al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nc 974/71, que sólo prescribe la fijación de montantes compensatorios monetarios en la medida en que las fluctuaciones monetarias impliquen perturbaciones en los intercambios de productos agrícolas: El modo de cálculo contemplado en el apartado 2 del artículo 2 no tiene por objeto contribuir a reforzar la protección respecto de los países terceros, garantizada por la exacciones reguladoras y las restituciones; en ningún caso puede acompañarse de perturbaciones en los intercambios entre los Estados miembros.
En la sentencia de 22 de enero de 1976, Balkan Import Export GmbH (55/75, Rec. p. 20 y ss.), este Tribunal considerò que la Comisión debe prever el efecto de la depreciación o de la revaluación de la moneda de un Estado miembro sobre los intercambios entre los países terceros y dicho Estado. El Tribunal de Justicia estableció dicho principio en relación con la consideración, dentro del marco del párrafo segundo del apartado 2 del articulo 1, de grupos de productos incluidos en una misma partida aduanera; en cambio, no dijo nada de esto a propósito del apartado 2 del articulo 2 del Reglamento no 974/71. Este Tribunal añadió que la Comisión también debe prever el efecto de dicha depreciación o revaluación sobre los intercambios entre los diferentes Estados miembros.
Sigo pensando que mediante la «globalización» la Comisión ha atribuido a los montantes compensatorios monetarios una función que no es la suya en el marco del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de base, al alegar que una «eventual norma relativa al límite máximo requiere un enfoque económico y no simplemente aritmético». En esto, el cálculo de los montantes compensatorios monetarios se aleja de la función que la jurisprudencia de este Tribunal estrictamente le asigna. Tal objetivo económico en sentido amplio compete únicamente al Consejo y no a la Comisión. Los montantes compensatorios no deben ser un sucedáneo ni de las exacciones reguladoras ni de la restituciones; en caso de que, corno consecuencia de su reorganización, fuera necesario revisar la fijación de la exacción reguladora sobre el producto de base, ello debería acometerse en el marco apropiado.
5.
En un documento de trabaj o que emana de los servicios de la Comisión, presentado al Consejo los días 26 y 27 de marzo de 1979 y adjunto a sus observaciones en el asunto Société Havraise Dervieu Delahais, la Comisión admite que «es evidente que los montantes compensatorios aplicables a los productos derivados no deberían, en principio, ser superiores a los que se aplican al producto de base». El tomar en consideración el precio de intervención, menos la restitución a la producción, no puede implicar nunca una compensación excesiva en relación a la realidad del mercado. Si, en la realidad económica, dicho precio de intervención ya no cumple su función normal de orientar el mercado, la solución consiste en modificarlo o suprimir la restitución a la producción, con arreglo al procedimiento adecuado, y no en utilizar los montantes compensatorios con objeto de obtener una compensación; aunque éstos forman parte de la política agrícola común, no son intangibles.
Si bien la Comisión admite que, a pesar de haber procedido a «reducir prudente y gradualmente» los montantes compensatorios, ello ha producido una «cierta incoherencia criticable en sí misma», añade que la separación entre los dos tipos de coeficientes (que afectan al producto de base y a los productos transformados) «difícilmente podría aumentarse sin inducir a una seria reflexión por su parte acerca de la revisión de los coeficientes de conversión utilizados para calcular las exacciones reguladoras y las restituciones».
Esta última consideración me parece irrelevante. En cualquier caso, el Consejo ya se refirió, el 22 de mayo de 1978, en su Reglamento (CEE) no 1125/78, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2727/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, a un «examen general del régimen de las restituciones a la producción en el sector de los amiláceos» y dicho examen no se concluyó con la adopción del Reglamento no 783/80 de la Comisión, de 31 de marzo de 1980, por el que se fijan las restituciones aplicables a la exportación de los productos transformados a base de cereales y de arroz. Si bien la Comisión puede y debe proceder a reflexionar seriamente sobre la revisión de los coeficientes de conversión utilizados para calcular las exacciones reguladoras y las restituciones, habida cuenta, en particular, de las sensibles modificaciones de las importaciones de harina de mandioca en la Comunidad y de la situación del mercado mundial de dicho producto, corresponde, en definitiva, al Consejo fijar dichos coeficientes, así como corresponde al Consejo y no a la Comisión la facultad de apreciación económica que este Tribunal reconoció en la sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (166/78_↔ Rec. pp. 2575 y ss., especialmente p. 2600) apartado 20, en el sector de la industria de las féculas.
La Comisión admite en definitiva que la razón por la que tomó únicamente el precio de intervención para calcular los montantes compensatorios aplicables al maíz destinado a ser transformado en almidón, era que el «enfoque» del precio de abastecimiento -teóricamente posible- requería instaurar un control aduanero en las fronteras para vigilar la utilización del producto de base, según sirviera para fabricar alimentos para animales, para fabricar grañones o para la industria cervecera, control al que renunció por ser desproporcionado. Pero tal sistema existe ya para controlar la pertinencia del pago de la restitución a la producción y se ha instaurado un sistema similar para la mantequilla utilizada en pastelería: No veo por qué sería imposible en un sector que tiene proporcionalmente tanta importancia.
IV.
En cuanto a la limitación de las consecuencias de que se declare, en su caso, la invalidez, añadiré dos comentarios. En primer lugar, este Tribunal, en el marco de las cuestiones planteadas, no está llamado a conocer directamente de la aplicación del Derecho comunitario a los casos de autos o a otros casos análogos. En segundo lugar, procede tomar en consideración la sentencia de este Tribunal de 12 de junio de 1980, Express Dairy Foods (130/79, Rec. p. 1887). Se trata de una cuestión estrechamente relacionada ya que se refiere a los montantes compensatorios aplicables al suero lácteo en polvo; no obstante, en dicha sentencia, este Tribunal se negó a aplicar por analogía el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado.
Por lo demás, me remito enteramente a mis conclusiones de 11 de marzo de 1980.
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*1
)	Lengua original: francés.