62016CJ0259
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
31 päivänä toukokuuta 2018 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Postipalvelut Euroopan unionissa – Direktiivi 97/67/EY – 2, 7 ja 9 artikla – Direktiivi 2008/6/EY – Postipalvelujen tarjoajan käsite – Tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen alalla toimivat yritykset, jotka tarjoavat postilähetysten keräily-, lajittelu-, kuljetus- ja jakelupalveluja – Postipalvelujen tarjoamiseen yleisölle vaadittava valtuutus – Osallistuminen yleispalvelun kustannuksiin
Yhdistetyissä asioissa C‑259/16 ja C‑260/16,
joissa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvista ennakkoratkaisupyynnöistä, jotka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 27.1.2016 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 10.5.2016 (C‑259/16) ja 11.5.2016 (C‑260/16), saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra) (C‑259/16),
Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici (C‑259/16),
Fercam SpA (C‑259/16),
Associazione non Riconosciuta Alsea (C‑259/16),
Associazione Fedit (C‑259/16),
Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16),
Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi (C‑259/16),
Tnt Global Express SpA (C‑259/16),
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI) (C‑260/16),
DHL Express (Italy) Srl (C‑260/16),
Federal Express Europe Inc. (C‑260/16) ja
United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)
vastaan
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ja
Ministero dello Sviluppo economico,
Poste Italiane SpA:n (C‑260/16),
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. L. da Cruz Vilaça (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger ja F. Biltgen,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Schiano,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 20.9.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea ja Associazione Fedit sekä Fercam SpA, Tnt Global Express SpA ja Carioni Spedizioni Internazionali Srl, edustajinaan S. Romano ja A. Romano, avvocati,
–
Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl ja Federal Express Europe Inc., edustajinaan M. Giordano ja L. Daniele, avvocati,
–
United Parcel Service Italia Ups Srl, edustajanaan A. Boso Caretta, avvocato,
–
Poste Italiane SpA, edustajinaan A. Sandulli, A. Fratini ja G. Pandolfi, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
–
Ranskan hallitus, asiamiehenään R. Coesme,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Costa de Oliveira ja L. Malferrari,
kuultuaan julkisasiamiehen 28.11.2017 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY (EYVL 1998, L 15, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna 20.2.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY (EUVL 2008, L 52, s. 3; jäljempänä direktiivi 97/67), 2 artiklan 1, 1 a, 6 ja 19 alakohdan, 7 artiklan 4 kohdan sekä 9 artiklan 1 ja 2 kohdan tulkintaa.
2
Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joista ensimmäisessä kantajina ovat Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra), Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali – Fedespedi, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Associazione non Riconosciuta Alsea, Associazione Fedit, Fercam SpA, Tnt Global Express SpA ja Carioni Spedizioni Internazionali Srl (C‑259/16) ja toisessa Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. ja United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16), jotka ovat tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen alalla toimivia yrityksiä tai tällaisten yritysten yhteenliittymiä, ja molemmissa asioissa vastaajina ovat Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (viestinnän sääntelyviranomainen, Italia) (jäljempänä AGCOM) ja Ministero dello Sviluppo Economico (talouskehitysministeriö, Italia), ja joissa on kyse sellaisten asetusten laillisuudesta, jotka on annettu direktiivin 97/67 täytäntöönpanemiseksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 97/67 johdanto-osan 10, 18, 22 ja 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(10)
yhteisön tasolla olisi toissijaisuusperiaatteen mukaisesti hyväksyttävä yleisiä periaatteita, kun taas yksityiskohtaisten menettelyjen valitsemisen olisi kuuluttava jäsenvaltioille, joiden olisi vapaasti voitava valita omiin oloihinsa parhaiten sopiva järjestelmä,
– –
(18)
koska tärkein pikapostipalvelun ja postin yleispalvelun välinen ero on pikapostipalvelun asiakkaille tuottamassa ja asiakkaiden toteamassa (millaisessa muodossa hyvänsä esiintyvässä) lisäarvossa, tehokkain tapa määritellä todettu lisäarvo on selvittää sen lisähinnan suuruus, jonka asiakkaat ovat valmiita siitä maksamaan, mutta joka ei kuitenkaan saa vaikuttaa varattujen palvelujen alan enimmäishintaa[n], jota on noudatettava,
– –
(22)
jäsenvaltioiden olisi voitava alueellaan asianmukaista valtuutusmenettelyä noudattaen säännellä niiden postipalvelujen tarjontaa, joita ei ole varattu yleispalvelun tarjoajille, näiden menettelyjen on oltava avoimia, syrjimättömiä sekä suhteellisia ja niiden on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin,
(23)
jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus asettaa toimilupien myöntämisen edellytykseksi joko yleispalvelujen tarjoaminen tai tukiosuuksien maksaminen korvausrahastoon, jonka tarkoituksena on maksaa yleispalvelun tarjoajalle korvaus niiden palvelujen tarjoamisesta, joista aiheutuu kohtuuton taloudellinen rasite; jäsenvaltioiden olisi voitava sisällyttää valtuutuksiin velvoite, jonka mukaan valtuutuksen piiriin kuuluvat toiminnot eivät saa loukata yleispalvelun tarjoajien varattuja palveluja varten saamia yksinoikeuksia tai erityisoikeuksia; valvontaa varten voidaan ottaa käyttöön suoramainontapostin tunnistamisjärjestelmä siltä osin, kuin suoramainontaposti on vapautettu.”
4
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1.
’postipalveluilla’ palveluja, joihin kuuluvat postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu,
1 a.
’postipalvelujen tarjoajalla’ yritystä, joka tarjoaa yhtä tai useampaa postipalvelua,
– –
6.
’postilähetyksellä’ postipalvelun tarjoajan kuljetettavaa valmista lähetystä, joka on osoitettu jollekin vastaanottajalle. Tällaiset lähetykset voivat kirjelähetysten lisäksi olla esimerkiksi kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja sekä postipaketteja, jotka sisältävät joko kaupallista arvoa omaavaa tai sitä vailla olevaa tavaraa,
– –
13)
’yleispalvelujen tarjoajalla’ julkista tai yksityistä postipalvelun tarjoajaa, joka huolehtii jäsenvaltion alueella kokonaan tai osittain postin yleispalveluista ja joka on 4 artiklan mukaisesti ilmoitettu komissiolle,
14)
’valtuutuksella’ mitä tahansa lupaa, jossa määritellään erityisesti postialaa koskevia oikeuksia ja velvoitteita ja jonka nojalla yritykset voivat tarjota postipalveluja sekä tarvittaessa perustaa ja/tai käyttää verkkojaan tällaisten palveluiden tarjoamiseen joko yleisvaltuutuksen tai yksittäisten toimilupien muodossa, sellaisina kuin ne ovat seuraavasti määriteltyinä:
–
’yleisvaltuutuksella’ tarkoitetaan valtuutusta, jota voidaan säännellä joko yleisellä toimiluvalla tai yleisellä lainsäädännöllä, jolloin ei ole merkitystä, edellyttääkö tämä sääntely rekisteröinti- tai ilmoitusmenettelyä, ja joka ei edellytä, että kyseisen postipalvelujen tarjoajan olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen tästä valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä,
–
’yksittäisellä toimiluvalla’ kansallisen sääntelyviranomaisen myöntämää valtuutusta, jolla annetaan postipalvelujen tarjoajalle erityisiä oikeuksia tai jolla mahdollisesti sovellettavan yleisvaltuutuksen lisäksi tarvittaessa asetetaan yrityksen toiminnalle erityisiä velvoitteita, jolloin postipalvelujen tarjoajalla ei ole oikeutta käyttää kyseisiä oikeuksia ennen kuin se on saanut kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen asiasta,
– –
19)
’olennaisilla vaatimuksilla’ yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja. Näitä syitä ovat kirjesalaisuus, verkon turvallisuus vaarallista tavaraa kuljetettaessa, lakeihin, asetuksiin ja hallinnollisiin määräyksiin ja/tai kansallisten työmarkkinaosapuolten neuvottelemiin työehtosopimuksiin perustuvien työehtojen ja työolojen ja sosiaaliturvajärjestelmien noudattaminen yhteisön ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ja perustelluissa tapauksissa tietosuoja, ympäristön suojelu ja aluesuunnittelu. Tietosuoja voi käsittää henkilötietojen suojaamisen, välitettyjen tai talletettujen tietojen luottamuksellisuuden sekä yksityiselämän suojaamisen,
– –”
5
Direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot eivät saa myöntää tai pitää voimassa postipalvelujen käyttöönottoa ja tarjontaa koskevia yksin- tai erityisoikeuksia. Jäsenvaltiot voivat rahoittaa yleispalvelun tarjonnan yhdellä tai useammalla 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuista tavoista tai muulla perustamissopimuksen mukaisella tavalla.
– –
3.   Jos jäsenvaltio toteaa, että yleispalveluvelvoitteet, joista on säädetty tässä direktiivissä, johtavat nettokustannuksiin, laskettuna siten, että otetaan liite I huomioon, ja aiheuttavat yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen, se voi ottaa käyttöön:
a)
järjestelmän, jolla myönnetään asianomaisille yrityksille korvaus julkisista varoista; tai
b)
järjestelmän, jolla yleispalveluvelvoitteiden nettokustannukset jaetaan palvelujen tarjoajien ja/tai käyttäjien kesken.
4.   Jos nettokustannukset jaetaan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti, jäsenvaltiot voivat perustaa korvausrahaston, jota voidaan rahoittaa palveluntarjoajilta ja/tai käyttäjiltä perittävillä maksuilla ja jota tätä tarkoitusta varten hallinnoi edunsaajasta tai edunsaajista riippumaton elin. Jäsenvaltiot voivat asettaa 9 artiklan 2 kohdan mukaisen valtuutusten myöntämisen ehdoksi sen, että palvelun tarjoajat velvoitetaan maksamaan tukiosuus mainittuun rahastoon tai noudattamaan yleispalveluvelvoitteita. Edellä 3 artiklassa säädettyjä yleispalvelun tarjoajien yleispalveluvelvoitteita voidaan rahoittaa tällä tavalla.
5.   Jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että korvausrahastoa perustettaessa sekä 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen tukiosuuksien suuruutta vahvistettaessa noudatetaan avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteita. Päätösten, jotka tehdään 3 ja 4 kohdan mukaisesti, on perustuttava objektiivisiin ja todennettaviin perusteisiin, ja ne on julkistettava.”
6
Saman direktiivin 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja varten käyttöön yleisvaltuutuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
2.   Jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä, yksittäiset toimiluvat mukaan lukien, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun tarjoamisen turvaamiseksi.
Valtuutusten myöntämisen ehdoksi voidaan
–
määrätä yleispalveluvelvoitteita,
–
tarvittaessa ja jos se on perusteltua asettaa kyseisten palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia,
–
tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 7 artiklassa tarkoitettuihin rahoitusjärjestelmiin, jos yleispalvelun tarjoaminen aiheuttaa nettokustannuksia ja kohtuuttoman rasituksen 4 artiklan mukaisesti nimetylle yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille,
–
tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 22 artiklassa tarkoitettuihin kansallisten sääntelyviranomaisten toimintakustannuksiin,
–
tarvittaessa velvoittaa tai määrätä noudattamaan kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä työehtoja.
Ensimmäisessä luetelmakohdassa ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia voidaan asettaa vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille.
– –
3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen menettelyjen, velvoitteiden ja vaatimusten on oltava avoimia, saatavilla, syrjimättömiä, oikeasuhteisia, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, ne on julkistettava etukäteen ja niiden on perustuttava objektiivisiin perusteisiin. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että perusteet, joilla valtuutus on kokonaan tai osittain evätty tai peruttu, saatetaan hakijan tietoon, ja niiden on luotava muutoksenhakumenettely.”
7
Direktiivin 2008/6 johdanto-osan 17, 27 ja 28 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(17)
Pelkkää kuljetusta ei olisi pidettävä postipalveluna. – –
– –
(27)
Postipalvelujen tarjoajia voidaan vaatia osallistumaan yleispalvelun rahoittamiseen niissä tapauksissa, joissa on säädetty korvausrahastosta. Määritellessään, mitä yrityksiä voidaan vaatia maksamaan tukiosuus korvausrahastoon, jäsenvaltioiden olisi arvioitava, voidaanko tällaisten yritysten tarjoamia palveluja käyttäjän näkökulmasta katsottuna pitää yleispalvelun piiriin kuuluvina palveluina, koska ne ovat riittävässä määrin yleispalvelua korvaavia, kun otetaan huomioon näiden palvelujen ominaispiirteet, myös lisäarvo, sekä aiottu käyttötarkoitus ja hinta. Näillä palveluilla ei välttämättä tarvitse olla kaikkia yleispalvelun ominaispiirteitä, kuten päivittäinen jakelu ja maanlaajuinen kattavuus.
(28)
Määritellessään edellä tarkoitetuilta yrityksiltä vaadittavaa tukiosuutta yleispalvelun tarjonnan kustannuksien rahoittamiseen jossakin jäsenvaltiossa jäsenvaltioiden olisi suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi käytettävä avoimia ja syrjimättömiä perusteita, kuten näiden yritysten osuutta toimissa, jotka kuuluvat yleispalvelun piiriin kyseisessä jäsenvaltiossa. Jäsenvaltiot voivat vaatia niitä palveluntarjoajia, joiden edellytetään maksavan tukiosuus korvausrahastoon, ottamaan käyttöön asianmukaisen eriytetyn laskennan rahaston toiminnan varmistamiseksi.”
Italian oikeus
8
Direktiivi 97/67 on saatettu osaksi Italian oikeutta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 97/67/EY täytäntöönpanosta 22.7.1999 annetulla asetuksella nro 261 (decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualita’ del servizio; GURI nro 182, 5.8.1999), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta annetun direktiivin 2008/6/EY täytäntöönpanosta 31.3.2011 annetulla asetuksella nro 58 (decreto legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunita; GURI nro 98, 24.4.2011) (jäljempänä asetus nro 261/99). Asetuksessa nro 261/99 käytetyt sanamuodot käsitteiden ”postipalvelut”, ”postipalvelujen tarjoajat” ja ”postilähetys” määrittelemiseksi ovat olennaisilta osin samat kuin direktiivissä 97/67 olevat sanamuodot.
9
Asetuksen nro 261/99 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Yleispalvelun piiriin kuulumattomien palvelujen tarjoaminen yleisölle, mukaan lukien yksityisten kirjelaatikkojen toimittaminen lähetysten jakelua varten, edellyttää – – yleisvaltuutusta – –
1bis.   Yleisvaltuutuksen myöntämisen ehtona voidaan edellyttää myös yleispalvelun tarjoajan kohdalla, markkinatilanne ja postipalvelujen järjestäminen huomioon ottaen, yleispalveluun liittyvien erityisten velvollisuuksien täyttämistä mukaan lukien laatu, vastaavien palvelujen saatavuus ja toteuttaminen sekä velvollisuus maksaa tukiosuus tämän asetuksen 10 §:ssä tarkoitettuihin kustannustenjakomekanismeihin. Mainitut velvollisuudet määritetään sääntelyviranomaisen päätöksellä.
2.   Sääntelyviranomainen määrittää 180 päivän kuluessa direktiivin 2008/6 täytäntöönpanoasetuksen voimaantulosta tekemällään päätöksellä tilanteet, joissa toiminta voi alkaa siitä lukien, kun taloudellisen kehityksen ministeriölle on lähetetty – – oikeaksi todistettu ilmoitus toiminnan alkamisesta – –.
3.   Edellä 2 momentissa tarkoitetussa päätöksessä määritetään yleisvaltuutuksen alaisille toimintaa harjoittaville yhteisöille asetetut vaatimukset ja velvollisuudet, mukaan lukien 18bis §:ssä tarkoitettuihin työehtoihin liittyvät velvoitteet, valvontaa toimipaikoilla koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä toiminnasta huomauttamista, sen keskeyttämistä ja kieltämistä koskevat menettelyt siinä tapauksessa, että velvollisuuksia rikotaan.”
10
Asetuksen nro 261/99 10 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan yleispalveluvelvoitteiden korvausrahasto. Sitä hallinnoi viestintäministeriö ja sen tarkoituksena on taata yleispalvelun toteutuminen; siihen siirretään rahaa silloin, kun yleispalvelun tarjoaja ei saa mainitun palvelun tarjoamisesta ja 4 §:ssä tarkoitetuista yksinoikeudella tarjottavista palveluista riittävästi tuloja taatakseen sillä olevien velvollisuuksien täyttämisen.
2.   Yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja korvaavia palveluja koskevien yksittäisten toimilupien ja yleisvaltuutusten haltijat ovat velvollisia maksamaan tukiosuutena 1 momentissa tarkoitettuun rahastoon enintään 10 prosenttia bruttotuloista, jotka on saatu valtuutuksen piiriin kuuluvasta toiminnasta.
3.   Sääntelyviranomainen määrittää tukiosuuden avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteiden mukaan yleispalvelun tehokkaan hallinnon kulujen perusteella.”
11
Asetuksen nro 261/99 18 bis §:n mukaan postipalvelujen tarjoajien, joihin muun muassa kyseisen asetuksen 3 §:n 11, 5 ja 6 momentissa viitataan, on noudatettava kansallisessa lainsäädännössä ja sovellettavissa työehtosopimuksissa säädettyjä työehtoja koskevia velvoitteita.
12
AGCOM hyväksyi 11.3.2015 tekemällään päätöksellä nro 129/15/CONS (jäljempänä päätös nro 129/15) valtuutuksesta postipalvelujen tarjoamiseksi yleisölle annetun asetuksen (regolamento in materia di titoli abilitativi per l’offerta al pubblico di servizi postali; jäljempänä valtuutuksesta annettu asetus), joka on mainitun päätöksen liitteessä A.
13
Kyseisen asetuksen 8 §:n 4 momentin mukaan yleisvaltuutusta ei edellytetä pelkän kuljetustoiminnan harjoittamiseksi.
14
Mainitun asetuksen 10 §:n 4 momentin c kohdan mukaan yleisvaltuutuksen hakijan on hakemuksensa jättäessään noudatettava työntekijöidensä sosiaaliturvaa koskevia velvoitteita. Saman asetuksen 10 §:n 8 momentin f kohdan mukaan yleisvaltuutuksen hakijan on hakemuksensa jättäessään toimitettava kuvaus toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut taatakseen kirjesalaisuutta koskevien velvollisuuksien noudattamisen.
15
Valtuutuksesta annetun asetuksen 11 §:n 1 momentin b ja f kohdassa todetaan, että yleisvaltuutuksen saajan on noudatettava kansalliseen lainsäädäntöön ja postialan työehtosopimuksiin sisältyviä työehtoja koskevia säännöksiä ja määräyksiä ja ”osallistuttava yleispalvelun tarjoamisen kustannusten rahoittamiseen silloin, kun direktiivin [2008/6] johdanto-osan 27 perustelukappaleessa ja [asetuksen nro 261/99] 10 §:n 2 momentissa tarkoitetut edellytykset täyttyvät”.
16
Mainitun asetuksen 15 §:n 2 momentissa säädetään, että ”yleisvaltuutuksen saaneella on velvollisuus maksaa tukiosuus yleispalvelusta aiheutuvien kustannusten korvausrahastoon, mikäli direktiivin [2008/6] johdanto-osan 27 perustelukappaleessa ja [asetuksen nro 261/99] 10 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
17
Pääasian kantajat ovat tiekuljetus- sekä huolinta- ja pikalähetysalalla (asia C‑259/16) tai ainoastaan pikalähetysalalla (asia C‑260/16) toimivia yritysten yhteenliittymiä ja yrityksiä.
18
Nämä yritykset ja yritysten yhteenliittymät ovat asetuksen nro 261/99 6 §:ssä tarkoitetun postipalvelujen harjoittamiseen annetun yleisvaltuutuksen haltijoita.
19
Pääasian kantajat ovat nostaneet ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jolla vaaditaan päätöksen nro 129/15, valtuutuksesta annetun asetuksen sekä talouskehitysministerin postipalvelujen tarjoamista yleisölle koskevien valtuutuksien myöntämismenettelyjä koskevasta säännöstöstä 29.7.2015 antaman asetuksen (decreto del Ministro dello Sviluppo Economico – Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali; jäljempänä 29.7.2015 annettu asetus) kumoamista. Ne ovat vedonneet siihen, että mainituissa säädöksissä tulkittiin liian laajasti direktiivin 97/67 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua postipalvelun käsitettä ja että niissä sisällytettiin kyseisiin palveluihin niiden harjoittama toiminta. Lisäksi kantajat ovat korostaneet, että mainituissa säädöksissä asetettiin niille suhteettoman ankaria velvollisuuksia kyseisellä direktiivillä vahvistettuihin vaatimuksiin nähden.
20
Postipalvelujen käsitteen tulkinnasta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei sen pitäisi käsittää tiekuljetus- sekä huolinta- ja pikalähetystoimintaa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan nimittäin vain postipalvelujen tarjoajien kyseisen postipalvelun omien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan hallinnoimia paketteja voidaan pitää direktiivin 97/67 2 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettuina postilähetyksinä. Näin ollen mainittu tuomioistuin epäilee sitä, ovatko pääasiassa kyseessä olevat säädökset sopusoinnussa mainitun direktiivin kanssa, koska kyseisissä säädöksissä yhtäältä suljetaan mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle yksinomaan toiminta, jonka tarkoituksena on pelkkä tavaroiden fyysinen kuljettaminen, ja toisaalta sisällytetään palveluun myös ”lisäarvoa tuottavat postipalvelut”, kuten pikalähetyspalvelut.
21
Siltä osin kuin on kyse väitetystä suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa ensinnäkin, että asetuksen nro 261/99 6 §:n 1 momentissa velvoitetaan erotuksetta ja automaattisesti sellaiset postipalvelujen tarjoajat, jotka eivät kuulu yleispalvelun alaan, hankkimaan yleisvaltuutus. Direktiivin 97/67 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on kuitenkin oikeus ottaa käyttöön yleisvaltuutuksia vain ”siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi”.
22
Toiseksi pääasiassa kyseessä olevissa säädöksissä, muun muassa valtuutuksesta annetun asetuksen 10 ja 11 §:ssä, asetetaan yleisvaltuutuksen saamiselle sellaisia edellytyksiä, joista ei ole säädetty direktiivissä 97/67. Mainitut edellytykset ovat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan joka tapauksessa suhteettoman ankaria pääasian kantajien tosiasiassa harjoittamaan toimintaan nähden. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa erityisesti, ettei mikään säännöstö ole tarpeen sellaisten markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi, joilla pääasian kantajat toimivat. Toisin kuin yleispalvelun alaan kuuluvien palvelujen markkinat, kyseiset markkinat nimittäin kykenevät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sääntelemään itseään tehokkaasti.
23
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmaisee epäilyksensä asetuksen nro 261/99 6 §:n 1 bis momentissa säädetyn yleisvaltuutuksen haltijoille asetetun velvollisuuden osallistua yleispalvelun kustannuksiin lainmukaisuudesta. Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivin 97/67 7 artiklan 4 kohdasta ja 9 artiklan 2 kohdasta nimittäin ilmenee, että vain yleispalvelun alaan kuuluvien palvelujen tarjoajille voidaan asettaa mainitunlainen velvollisuus, asetuksen nro 261/99 6 ja 10 §:ssä asetetaan kyseisen tukiosuuden maksuvelvollisuus myös kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtuutuksen haltijoille.
24
Joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivin 97/67 9 artiklan 2 kohdasta ilmenee, ettei velvollisuutta osallistua yleispalvelun kustannuksiin voida asettaa ilman, että ensin arvioidaan mainitunlaisen velvollisuuden käyttöönoton asianmukaisuutta. Pääasiassa kyseessä olevissa säännöksissä ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kuitenkaan ole säädetty minkäänlaisesta tätä koskevasta ennakkoarvioinnista, joten niillä loukataan suhteellisuusperiaatetta myös tältä kannalta katsottuna.
25
Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueen hallintotuomioistuin, Italia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset, jotka on muotoiltu samoin sanoin sekä asiassa C‑259/16 että asiassa C‑260/16:
”1)
Onko [unionin] oikeus, erityisesti direktiivin [97/67] [2] artiklan 1 ja 1 a alakohta sekä 6 [kohta], – – esteenä kansallisen oikeussäännön, erityisesti asetuksen (decreto legislativo) nro [261/99] [1 §:n 2 momentin] a ja f kohdan sekä [valtuutuksesta annetun asetuksen] 1 §:n 1 momentin g ja r kohdan, luettuna yhdessä i kohdan kanssa, ja [29.7.2015] annettuun asetukseen sisältyvien postipalvelujen tarjoamista yleisölle koskevien valtuutuksien myöntämismenettelyistä annettujen säännösten soveltamiselle siltä osin kuin niiden mukaan postipalveluihin kuuluvat myös tiekuljetuspalvelut sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelut?
2)
Ovatko [unionin] oikeus, erityisesti direktiivin [97/67] 9 artiklan 1 kohta ja [2] artiklan 19 alakohta, sekä suhteellisuus- ja kohtuullisuusperiaate esteenä kansallisen oikeussäännön, erityisesti asetuksen (decreto legislativo) nro [261/99] 6 §:n 1 momentin sekä [valtuutuksesta annetun] asetuksen 8 §:n ja postipalvelujen tarjoamista yleisölle koskevien valtuutuksien myöntämismenettelyistä annettujen säännösten, jotka sisältyvät [29.7.2015] annettuun asetukseen, soveltamiselle siltä osin kuin niissä velvoitetaan tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen tarjoajat hankkimaan yleisvaltuutus myös muissa tilanteissa kuin niissä, joiden tarkoituksena on taata postipalvelujen tarjoamiseen liittyvien olennaisten vaatimusten noudattaminen?
3)
Onko [unionin] oikeus, erityisesti direktiivin [97/67] 7 artiklan 4 kohta ja 9 artiklan 2 kohta, esteenä kansallisen oikeussäännön, erityisesti asetuksen (decreto legislativo) nro [261/99] 6 §:n 1 bis momentin ja 10 §:n 2 momentin sekä [valtuutuksesta annetun] asetuksen 11 §:n 1 momentin f kohdan ja 15 §:n 2 momentin ja postipalvelujen tarjoamista yleisölle koskevien valtuutuksien myöntämismenettelyistä annettujen säännösten, jotka sisältyvät [29.7.2015] annettuun asetukseen, 9 §:n soveltamiselle siltä osin kuin niissä velvoitetaan tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen tarjoajat maksamaan tukiosuuksia yleispalvelukustannusten korvausrahastoon?
4)
Onko [unionin] oikeus, erityisesti direktiivin [97/67] 9 artiklan 2 kohta, esteenä kansallisen oikeussäännön, erityisesti asetuksen (decreto legislativo) nro [261/99] 6 §:n ja 10 §:n sekä [valtuutuksesta annetun] asetuksen 11 §:n 1 momentin f kohdan ja 15 §:n 2 momentin ja postipalvelujen tarjoamista yleisölle koskevien valtuutuksien myöntämismenettelyistä annettujen säännösten, jotka sisältyvät [29.7.2015] annettuun asetukseen, 9 §:n soveltamiselle siltä osin kuin niihin ei sisälly minkäänlaista arviointia tapauksista, joissa tukiosuuksien maksamista yleispalvelukustannusten korvausrahastoon voidaan pitää asianmukaisena, ja siltä osin kuin niissä ei säädetä verovelvollisten ja markkinoiden subjektiivisen tilanteen mukaan eriytetyistä menettelytavoista?”
26
Asiat C‑259/16 ja C‑260/16 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 21.6.2016 tekemällä päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
27
Ensimmäisellä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko direktiivin 97/67 2 artiklan 1, 1 a ja 6 alakohtaa tulkittava niin, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tiekuljetus- sekä huolinta- ja pikalähetysyritykset, jotka tarjoavat postilähetysten keräily-, lajittelu-, kuljetus- ja jakelupalveluja, ovat kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitettuja postipalvelujen tarjoajia, paitsi siinä tapauksessa, että niiden toiminta rajoittuu postilähetysten kuljettamiseen.
28
Nyt käsiteltävässä asiassa – kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 38 kohdassa – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset koskevat kahdenlaisten yritysten, eli yhtäältä yritysten, jotka tarjoavat tiekuljetuspalveluja ja huolintapalveluja, ja toisaalta pikalähetysyritysten, mahdollista luokittelua direktiivin 97/67 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitetuiksi postipalvelujen tarjoajiksi.
29
Tiekuljetuspalveluista ja huolintapalveluista pääasian kantajat tuovat esiin, että yritystä, joka pääasiallisesti harjoittaa postilähetysten kuljetusta ja joka tarjoaa vain oheispalveluna erästä direktiivin 97/67 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetuista muista palveluista, ei voida pitää postipalvelujen tarjoajana.
30
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava siitä, että direktiivin 97/67 2 artiklan 1 alakohdan mukaan postipalvelujen käsite tarkoittaa palveluja, joihin kuuluvat postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu.
31
Toiseksi direktiivin 2008/6 johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan pelkkää kuljetusta ei olisi pidettävä postipalveluna. Mainitulla direktiivillä direktiivin 97/67 2 artiklaan on sitä paitsi lisätty 1 a kohta, jonka mukaan ”postipalvelujen tarjoaja” on yritys, joka tarjoaa yhtä tai useampaa ”postipalvelua”.
32
Direktiivillä 2008/6 ei kuitenkaan ole millään lailla muutettu direktiivin 97/67 alkuperäistä sanamuotoa siltä osin kuin on kyse erosta, joka on tehtävä sen suhteen, harjoitetaanko direktiivin 97/67 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuja postipalveluja pääasiallisena toimintana vai oheistoimintana.
33
Kolmanneksi toiminnan voidaan katsoa liittyvän postipalveluun vain sillä edellytyksellä, että se koskee direktiivin 97/67 2 artiklan 6 alakohdassa tarkoitettua postilähetystä. Tältä osin mainitussa säännöksessä määritellään, että postilähetys on postipalvelun tarjoajan kuljetettava valmis lähetys, joka on osoitettu jollekin vastaanottajalle, ja täsmennetään, että mainitunlainen lähetys voi koskea muun muassa kirjelähetyksiä, kirjoja, luetteloita, sanomalehtiä ja aikakausjulkaisuja sekä postipaketteja, jotka sisältävät joko kaupallista arvoa omaavaa tai sitä vailla olevaa tavaraa.
34
Näin ollen yritystä on pidettävä direktiivin 97/67 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitettuna ”postipalvelujen tarjoajana” silloin, kun se tarjoaa vähintään yhtä mainitun direktiivin 2 artiklan 1 alakohdassa luetelluista palveluista ja kun näin tarjottu palvelu tai palvelut koskevat postilähetystä, mutta sen toiminta ei kuitenkaan saa olla ainoastaan kuljetuspalvelua. Tästä seuraa, että tiekuljetus- tai huolintayrityksiä, jotka tarjoavat pääasiallisesti postilähetysten kuljetuspalvelua ja oheispalveluina mainittujen lähetysten keräily-, lajittelu- ja jakelupalveluja, ei voida sulkea mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
35
Kuten julkisasiamies on sitä paitsi todennut ratkaisuehdotuksensa 43 kohdassa, kyseisen direktiivin tulkintavaikeudet moninkertaistuvat, jos hyväksytään tiekuljetuspalveluja sekä huolintapalveluja tarjoavien yritysten jääminen direktiivin 97/67 soveltamisalan ulkopuolelle ainoastaan sillä perusteella, että postilähetysten keräily, lajittelu tai jakelu on luonteeltaan vain oheistoimintaa. Sovellettavan oikeudellisen säännöstön määrittämiseksi olisi näet tarpeen arvioida tapauskohtaisesti, miten suuren tai pienen osuuden nämä ”oheispalvelut” muodostavat kyseisten yritysten pääasiallisena palveluna tarjoamaan kuljetuspalveluun nähden.
36
Pikalähetyspalveluista pääasian kantajat tuovat esiin, että mainittujen palvelujen ei pitäisi kuulua direktiivin 97/67 soveltamisalaan niiden tuottaman lisäarvon vuoksi.
37
Tältä osin on muistutettava siitä, että ensinnäkään direktiivissä 97/67 ei määritellä sitä, mitä pikalähetyspalveluilla on ymmärrettävä, sillä sen johdanto-osan 18 perustelukappaleessa vain todetaan, että ”tärkein pikapostipalvelun ja postin yleispalvelun välinen ero on pikapostipalvelun asiakkaille tuottamassa ja asiakkaiden toteamassa (millaisessa muodossa hyvänsä esiintyvässä) lisäarvossa”.
38
Toiseksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että pikalähetyspalvelut eroavat yleispalvelusta kyseisten asiakkaiden saaman sellaisen lisäarvon perusteella, josta nämä asiakkaat ovat valmiita maksamaan suuremman summan. Tällaiset palvelut ovat yleishyödyllisistä palveluista erotettavissa olevia erityispalveluja, jotka vastaavat taloudellisten toimijoiden erityisiin tarpeisiin ja edellyttävät tiettyjä lisäsuorituksia, joita perinteinen postipalvelu ei tarjoa (ks. vastaavasti tuomio 15.6.2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Kolmanneksi 13.10.2011 annetussa tuomiossa DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654, 30 ja 52 kohta), 16.11.2016 annetussa tuomiossa DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880, 31 kohta), ja 15.6.2017 annetussa tuomiossa Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, 29 kohta) unionin tuomioistuin on katsonut, että pikalähetyspalveluja tarjoavat yritykset kuuluivat direktiivin 97/67 soveltamisalaan ja soveltanut niihin tiettyjä kyseisen direktiivin säännöksiä. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 46 kohdassa, nämä tuomiot eivät olisi järkeenkäypiä, ellei unionin tuomioistuin olisi implisiittisesti hyväksynyt edeltävänä edellytyksenä pikalähetyspalvelujen kuuluvan kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettujen ”postipalvelujen” käsitteen alaan.
40
Vaikka näin ollen on mahdollista tehdä ero yleispalvelun ja pikalähetyspalvelun välillä sillä perusteella, tuoko palvelu lisäarvoa vai ei, on kuitenkin todettava, ettei mainitunlaisella erotteluperusteella ole mitään merkitystä direktiivin 97/67 2 artiklan 1 alakohdassa lueteltujen palvelujen laadun suhteen. Se seikka, että mainitunlaiset palvelut mahdollisesti tuottavat lisäarvoa, ei siis ole omiaan johtamaan siihen, että ne eivät olisi mainitussa säännöksessä tarkoitettuja ”postipalveluja”.
41
Kun edellä esitetty otetaan huomioon, ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 97/67 2 artiklan 1, 1 a ja 6 alakohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sellaiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tiekuljetus- sekä huolinta- ja pikalähetysyritykset, jotka tarjoavat postilähetysten keräily-, lajittelu-, kuljetus- ja jakelupalveluja, ovat kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitettuja postipalvelujen tarjoajia, paitsi siinä tapauksessa, että niiden toiminta rajoittuu postilähetysten kuljettamiseen.
Toinen kysymys
42
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohtaa ja 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava niin, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen tarjoajat hankkimaan yleisvaltuutus postipalvelujen tarjoamiseen ilman, että ennakolta tarkastetaan, että mainitunlainen valtuutus on tarpeen jonkin olennaisen vaatimuksen noudattamisen takaamiseksi.
43
Tältä osin on muistutettava siitä, että direktiivin 97/67 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluja varten käyttöön yleisvaltuutuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
44
Ennen kuin kyseiset vaatimukset luetellaan mainitun direktiivin 2 artiklan 19 alakohdassa tyhjentävästi, siinä määritellään ne siten, että ne ovat yleistä etua koskevia, muita kuin taloudellisia syitä, joiden vuoksi jäsenvaltio saattaa joutua säätämään postipalvelujen tarjoamista koskevia ehtoja.
45
Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 58 kohdassa – jos jäsenvaltio päättää edellyttää postipalveluiden markkinoille pääsyltä yleisvaltuutuksen hankkimista, on sen perusteltava tämä viittaamalla yhteen tai useampaan mainituista olennaisista vaatimuksista.
46
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asetuksen nro 261/99 6 §:ssä velvoitetaan sellaisia postipalveluja, jotka eivät kuulu yleispalvelun alaan, tarjoavat yritykset erotuksetta ja automaattisesti hankkimaan yleisvaltuutus tarkastamatta ennakolta, onko mainittu valtuutus tarpeen vähintään yhden olennaisen vaatimuksen noudattamisen takaamiseksi. Mainittu tuomioistuin lisää, että kyseisille yrityksille mainitun yleisvaltuutuksen hankkimiseksi asetetut velvoitteet ovat suhteettoman ankaria.
47
Näin ollen toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on tarkastettava ensinnäkin, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen säännöstö perustella jollakin direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohdassa luetellulla olennaisella vaatimuksella, ja toiseksi, onko se suhteellisuusperiaatteen mukainen siten, että se on omiaan takaamaan sillä tavoitellun päämäärän saavuttamisen, ja jos näin on, eikö mainittua päämäärää olisi mahdollista saavuttaa lievemmillä kielloilla.
48
Tältä osin kysymyksestä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen säännöstö perustella jollakin direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohdassa mainitulla olennaisella vaatimuksella, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että mainitulla säännöstöllä perustellaan yleisvaltuutusta koskevan järjestelmän käyttöön ottaminen sellaisten yritysten osalta, joita voidaan pitää postipalvelujen tarjoajina, kahdella olennaisella vaatimuksella, eli työehtojen ja työolojen ja sosiaaliturvajärjestelmien noudattamisella sekä kirjesalaisuuden kunnioittamisella.
49
Pääasiassa kyseessä olevan säännöstön oikeasuhteisuudesta on muistutettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä on tarkastaa arvioidessaan kaikkia asiassa merkityksellisiä oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja, onko mainitunlainen säännöstö omiaan takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttamisen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi. Unionin tuomioistuimen on kuitenkin esitettävä sille tätä tarkoitusta varten kaikki unionin oikeuden tulkintaa koskevat seikat, joiden avulla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi lausua asiasta (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 51 ja 52 kohta).
50
Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin mainitun säännöstön soveltuvuudesta takaamaan sillä tavoitellun päämäärän saavuttaminen, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (tuomio 10.3.2009, Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, 55 kohta).
51
Tämän tuomion 48 kohdassa mieleen palautetuista olennaisista vaatimuksista ensimmäisestä eli työehtojen ja työolojen ja sosiaaliturvajärjestelmän noudattamisesta on todettava, että valtuutuksesta annetun asetuksen 10 §:n 4 momentin c kohdassa säädetään, että yleisvaltuutuksen myöntämisen edellytyksenä postipalvelujen tarjoajalle on se, että kyseinen palvelujen tarjoaja noudattaa hakemusta jättäessään työntekijöiden sosiaaliturvaa koskevia vaatimuksia.
52
Tältä osin sekä asetuksen nro 261/99 6 §:n 3 momentista ja 18 bis §:stä että valtuutuksesta annetun asetuksen 11 §:n 1 momentin b kohdasta ilmenee, että yleisvaltuutuksen haltijan on noudatettava kansallisessa lainsäädännössä ja postialaan sovellettavissa työehtosopimuksissa säädettyjä ja määrättyjä työehtoja ja työoloja koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Tätä varten valtuutuksesta annetun asetuksen 10 §:n 8 momentissa asetetaan yleisvaltuutuksen hakijoille velvollisuus toimittaa hakemusta jättäessään tiedot niiden työntekijöihin sovellettavista työehtosopimuksista ja muita kyseisiä työntekijöitä koskevia tietoja.
53
Kuten sitä paitsi julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa, päätöksessä nro 129/15 AGCOM on esittänyt seikkoja, jotka selittävät, miten kyseessä olevassa säännöstössä säädetyt velvoitteet mahdollistavat työehtojen ja työolojen noudattamisen takaamisen.
54
Tämän tuomion 48 kohdassa mieleen palautetusta toisesta olennaisesta vaatimuksesta, eli kirjesalaisuudesta, valtuutuksesta annetun asetuksen 10 §:n 8 momentissa todetaan, että valtuutuksen myöntämistä hakevat yritykset toimittavat toimivaltaisille viranomaisille hakemusta jättäessään kuvauksen toimenpiteistä, jotka ne ovat toteuttaneet taatakseen kirjesalaisuutta koskevien velvoitteiden noudattamisen.
55
Näin ollen pääasiassa kyseessä oleva riidanalainen säännöstö soveltuu varmistamaan tiettyjen direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohdassa mainittujen olennaisten vaatimusten noudattamisen.
56
Toiseksi on tarkastettava, ylittävätkö velvoitteet, joiden noudattamista pääasiassa kyseessä olevassa säännöstössä edellytetään, jotta postipalvelujen tarjoamiseksi vaadittava yleisvaltuutus voidaan myöntää, sen, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
57
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 64 kohdassa todennut, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei täsmennä varsinaisesti, mitä pääasiassa kyseessä olevassa säännöstössä asetettuja velvollisuuksia voitaisiin pitää kohtuuttomina, kolmannen ja neljännen ennakkoratkaisukysymyksen aiheena olevaa yleispalvelun rahoittamiseen liittyvää velvollisuutta lukuun ottamatta.
58
Samoin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vain toteaa, että mainitunlaiset velvollisuudet ovat pakottavia, koska ne koskevat sekä yleisvaltuutuksen myöntämistä että kyseisen toiminnan harjoittamista.
59
Lopuksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että yleisvaltuutus on katsottava myönnetyksi 45 päivää sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on vastaanottanut kyseisen yrityksen hakemuksen.
60
Kun kaikki kyseiset seikat, muun muassa yleisvaltuutuksen myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset menettelysäännöt, otetaan huomioon, on todettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 65 ja 66 kohdassa, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä asetettujen velvollisuuksien ei voida katsoa ylittävän sitä, mikä on tarpeen direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohdassa mainittujen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.
61
Kun kaikki mainitut näkökohdat otetaan huomioon, toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 97/67 2 artiklan 19 alakohtaa ja 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen tarjoajat hankkimaan yleisvaltuutus postipalvelujen tarjoamiseen, kunhan mainittu säännöstö on perusteltu jonkin kyseisen direktiivin 2 artiklan 19 alakohdassa luetellun olennaisen vaatimuksen vuoksi ja kunhan se on suhteellisuusperiaatteen mukainen siten, että se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
Kolmas ja neljäs kysymys
Tutkittavaksi ottaminen
62
Kirjallisissa huomautuksissaan komissio esittää epäilyksiä kolmannen ja neljännen kysymyksen tutkittavaksi ottamisesta. Komissio selittää, että vaikka asetuksen nro 261/99 10 §:n 2 momentissa ja valtuutuksesta annetun asetuksen 11 §:n 1 momentin f kohdassa todellakin säädetään velvollisuudesta maksaa tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon, AGCOM ei vielä ole tehnyt mitään päätöstä kyseisen velvollisuuden soveltamisesta pääasian kantajiin. Mainitut kysymykset ovat siis komission mukaan luonteeltaan hypoteettisia.
63
Tältä osin unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisen tavoitteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen saaminen yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä, vaan sillä pyritään vastaamaan tarpeeseen, joka liittyy unionin oikeutta koskevan riidan todelliseen ratkaisemiseen (tuomio 26.10.2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, 31 kohta).
64
On todettava, että direktiivin 97/67 7 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat perustaa korvausrahaston, jota voidaan rahoittaa muun muassa postipalvelujen tarjoajilta perittävillä maksuilla. Jäsenvaltiot voivat lisäksi valtuutusten myöntämisen ehtona vaatia kyseisen direktiivin 9 artiklan 2 kohdassa säädettyjen palvelujen tarjoajia maksamaan tukiosuuden kyseiseen rahastoon.
65
Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä asetuksen nro 261/99 10 §:n 2 momentin mukaan yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon ovat velvollisia maksamaan tukiosuutena muun muassa yleisvaltuutusten haltijat enintään 10 prosenttia bruttotuloista, jotka on saatu palveluista, jotka korvaavat yleispalvelun alaan kuuluvia palveluja ja jotka kuuluvat valtuutuksen piiriin kuuluvaan toimintaan. Toisaalta valtuutuksesta annetun asetuksen 11 §:n 1 momentin f kohdan mukaisesti yleisvaltuutuksen saaneella on velvollisuus maksaa tukiosuus yleispalvelusta aiheutuvien kustannusten korvausrahastoon, mikäli direktiivin 2008/6 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa ja asetuksen nro 261/99 10 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät.
66
Asianosaisten istunnossa esittämistä huomautuksista ilmenee, että AGCOM ei vielä ole tehnyt päätöstä, joka koskee yleispalvelun velvollisuuksien korvausrahaston perustamista. Mainittu kansallinen viranomainen ei siis liene vahvistanut tapauksia, joissa postipalvelujen tarjoajat, jotka eivät kuulu yleispalvelun piiriin, velvoitetaan maksamaan tukiosuuksia mainittuun rahastoon, eikä mainitunlaista tukiosuutta koskevia konkreettisia yksityiskohtaisia sääntöjä, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
67
Näissä olosuhteissa kolmannesta kysymyksestä on todettava, että – kuten tämän tuomion 65 kohdassa esitetyistä näkökohdista ilmenee – direktiivin 97/67 7 artiklan 4 kohta, siltä osin kuin siinä sallitaan se, että jäsenvaltiot voivat asettaa velvollisuuden maksaa tukiosuuksia korvausrahastoon, on pantu täytäntöön Italian oikeusjärjestyksessä. Mainittu kysymys, jota ei voida pitää hypoteettisena, voidaan siis ottaa tutkittavaksi.
68
Sitä vastoin siltä osin kuin neljäs kysymys koskee lähinnä konkreettisia yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaan yleisvaltuutuksen haltijoiden velvollisuus maksaa tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon on pantava täytäntöön, on todettava, että kun tämän tuomion 66 kohdassa esitetyt näkökohdat otetaan huomioon, mainittuun kysymykseen vastaaminen merkitsisi AGCOMille annettavan lausunnon muotoilemista kysymyksestä, joka tässä vaiheessa on vain hypoteettinen. Neljättä kysymystä ei näin ollen oteta tutkittavaksi.
Asiakysymys
69
Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko direktiivin 97/67 7 artiklan 4 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan postipalvelujen tarjoamista koskevan yleisvaltuutuksen haltijoille velvollisuus maksaa tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon.
70
Tältä osin on ensinnäkin palautettava mieleen, että direktiivin 97/67 9 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot voivat velvoittaa postialan yritykset hankkimaan yleisvaltuutuksia yleispalvelun piiriin kuulumattomien palvelujen osalta, kun taas mainitun direktiivin 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä (tuomio 16.11.2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, 20 kohta).
71
Seuraavaksi mainitun direktiivin 9 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa luetellaan velvoitteet, joita voidaan käyttää valtuutusten myöntämisen ehtoina, ilman että sen sanamuodosta kuitenkaan olisi mahdollista päätellä, viitataanko kyseisessä säännöksessä valtuutuksiin, jotka koskevat kaikkia postipalveluja, vai valtuutuksiin, jotka koskevat ainoastaan yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja (ks. vastaavasti tuomio 16.11.2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, 21 kohta).
72
Lopuksi – kuten direktiivin 2008/6 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa todetaan – määritellessään, voidaanko yleispalvelun piiriin kuulumattomia postipalvelujen tarjoajia vaatia maksamaan tukiosuus korvausrahastoon, jäsenvaltioiden on arvioitava, voidaanko tällaisten palveluntarjoajien tarjoamia palveluja käyttäjän näkökulmasta katsottuna pitää yleispalvelun piiriin kuuluvina palveluina, koska ne ovat riittävässä määrin yleispalvelua korvaavia, kun otetaan huomioon näiden palvelujen ominaispiirteet.
73
Tältä osin on todettava yhtäältä, että direktiivin 97/67 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan kokonaisuuden rakenteen tarkastelusta ilmenee siis, että kyseisessä säännöksessä käytetyllä termillä ”valtuutukset” tarkoitetaan sekä tämän artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainittuja valtuutuksia että niitä valtuutuksia, jotka on mainittu kyseisen artiklan 1 kohdassa (tuomio 16.11.2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, 28 kohta).
74
Toisaalta sen lisäksi, että edellytys, joka koskee direktiivin 2008/6 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa mainittua riittävää korvaavuutta, on toistettu asetuksen nro 261/99 10 §:n 2 momentissa, valtuutuksesta annetun asetuksen 11 §:n 1 momentin f kohdassa velvoitetaan yleisvaltuutuksen saaja nimenomaisesti ”osallistumaan yleispalvelun tarjoamisen kustannusten rahoittamiseen silloin, kun direktiivin [2008/6] johdanto-osan 27 perustelukappaleessa ja [asetuksen nro 261/99] 10 §:n 2 momentissa tarkoitetut edellytykset täyttyvät”, joten mainittu riittävää korvattavuutta koskeva ehto on edellytyksenä mahdollisuudelle asettaa kyseiselle valtuutuksen saajalle velvollisuus maksaa tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon.
75
Kun kaikki nämä näkökohdat otetaan huomioon, kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 97/67 7 artiklan 4 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan säännöstön kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan postipalvelujen tarjoamista koskevan yleisvaltuutuksen haltijat maksamaan tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon silloin, kun mainittujen palvelujen käyttäjän näkökulmasta katsottuna niitä voidaan pitää yleispalvelun piiriin kuuluvina palveluina, koska ne ovat riittävässä määrin sitä korvaavia.
Oikeudenkäyntikulut
76
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.2.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY, 2 artiklan 1, 1 a ja 6 alakohtaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sellaiselle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan tiekuljetus- sekä huolinta- ja pikalähetysyritykset, jotka tarjoavat postilähetysten keräily-, lajittelu-, kuljetus- ja jakelupalveluja, ovat kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 a alakohdassa tarkoitettuja postipalvelujen tarjoajia, paitsi siinä tapauksessa, että niiden toiminta rajoittuu postilähetysten kuljettamiseen.
2)
Direktiivin 97/67, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/6, 2 artiklan 19 alakohtaa ja 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan tiekuljetuspalvelujen sekä huolinta- ja pikalähetyspalvelujen tarjoajat hankkimaan yleisvaltuutus postipalvelujen tarjoamiseen, kunhan mainittu säännöstö on perusteltu jonkin kyseisen direktiivin 2 artiklan 19 alakohdassa luetellun olennaisen vaatimuksen vuoksi ja kunhan se on suhteellisuusperiaatteen mukainen siten, että se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen ylittämättä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
3)
Direktiivin 97/67, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2008/6, 7 artiklan 4 kohtaa ja 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan säännöstön kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan postipalvelujen tarjoamista koskevan yleisvaltuutuksen haltijat maksamaan tukiosuuksia yleispalveluvelvoitteiden korvausrahastoon silloin, kun mainittujen palvelujen käyttäjän näkökulmasta katsottuna niitä voidaan pitää yleispalvelun piiriin kuuluvina palveluina, koska ne ovat riittävässä määrin sitä korvaavia.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.