61970C0031
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
KARL ROEMER
της 1ης Δεκεμβρίου 1970 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, εταιρεία εισαγωγών με έδρα το Αμβούργο, εκτελώνισε τον Ιανουάριο του 1963 καλαμπόκι προελεύσεως ΗΠΑ. Σύμφωνα με τις δηλώσεις της, επρόκειτο για εμπόρευμα που είχε υποστεί βλάβη λόγω της επιδράσεως υγρασίας κατά τη διάρκεια της μεταφοράς και μείωση της αξίας του κατά 25 %. Παρά το γεγονός αυτό, το αρμόδιο τελωνείο, βάσει του τότε ισχύοντος κανονισμού 19 περί βαθμιαίας δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών (ABl. 1962, σ. 933) εισέπραξε εισφορά, σύμφωνα με το συντελεστή που αναφερόταν στην άδεια εισαγωγής, δηλαδή χωρίς έκπτωση.
Η εταιρεία εισαγωγών θεωρεί ότι αυτό δεν είναι δικαιολογημένο και ότι είναι αναγκαία η μείωση της εισφοράς κατά το μέτρο της μειώσεως της αξίας. Για το λόγο αυτό, ύστερα από άκαρπη ένσταση, έφερε το θέμα μέχρι το Bundesfinanzhof. Στη δίκη υποστηρίζει την άποψη ότι κατά τον κανονισμό 19 δεν μπορούν μεν να λαμβάνονται υπόψη οι ποιοτικές διαφορές των εισαγόμενων προϊόντων κατά τον υπολογισμό της εισφοράς. Στην περίπτωσή της όμως επρόκειτο για ελάττωμα της κατάστασης του εμπορεύματος που έπρεπε να κριθεί διαφορετικά. Ως προς αυτό ο κανονισμός 19 δεν περιλαμβάνει καμία ρύθμιση, ιδίως δεν προβλέπει ότι αποκλείεται η λήψη υπόψη τέτοιων ιδιαζουσών περιστάσεων. Στην πραγματικότητα πρόκειται για κενό στη ρύθμιση περί εισφορών και από τη διαπίστωση αυτή προκύπτει η ανάγκη συμπληρωματικής ερμηνείας, κατά την οποία, σε περίπτωση ελαττωμάτων της καταστάσεως εισαγομένου εμπορεύματος οφείλεται μόνο μειωμένη εισφορά. Αν όμως δεν θεωρηθεί δυνατή αυτή η συμπληρωματική του κενού ερμηνεία, αν πρέπει να συναχθεί από τον κανονισμό 19 η αναγκαιότητα εισπράξεως πλήρους εισφοράς επί εμπορευμάτων που υπέστησαν βλάβη κατά τη μεταφορά, τότε πρέπει να τεθεί σε αμφιβολία το κύρος του στο σημείο αυτό, λόγω παραβιάσεως της αρχής της φορολογικής ισότητας, της αρχής της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως της εισπράξεως δασμών υπολογι-ζομένων βάσει του βάρους, η οποία συνάγεται από το άρθρο 12 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ενόψει αυτής της προβληματικής το Bundesfinanzhof ανέστειλε τη δίκη με διάταξη της 4ης Ιουνίου 1970 και ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 177, την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των εξής ερωτημάτων:
1.
Πρέπει ο κανονισμός 19 του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος περί βαθμιαίας δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών, της 4ης Απριλίου 1962, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι για καλαμπόκι, του οποίου η αξία μειώθηκε πριν από την εισαγωγή από την επίδραση της υγρασίας, πρέπει να εισπραχθεί η ίδια εισφορά, όπως και για το αβλαβές καλαμπόκι;
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 1:
Είναι έγκυρη αυτή η ρύθμιση από την άποψη αυτή;
3.
Σε περίπτωση αποφατικής απαντήσεως στα ερωτήματα 1 και 2:
α)
Μπορεί να εισπραχθεί εισφορά για καλαμπόκι, του οποίου η αξία μειώθηκε πριν από την εισαγωγή λόγω της επιδράσεως υγρασίας;
β)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα 3 α:
Σύμφωνα με ποια κριτήρια πρέπει να υπολογιστεί η εισφορά αυτή;
Αφού μελέτησα τις γραπτές παρατηρήσεις της προσφεύγουσας της κυρίας δίκης, της Κυβέρνησης των Κάτω Χωρών και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και ενόψει των προφορικών παρατηρήσεων της προσφεύγουσας και της Επιτροπής, προβαίνω ήδη στη διατύπωση της γνώμης μου επί των ερωτημάτων αυτών.
1 — Επί του πρώτου ερωτήματος
Σύμφωνά με τη διατύπωση του ερωτήματος του Bundesfinanzhof, πρέπει καταρχήν να εξεταστεί αν, από την ερμηνεία του κανονισμού 19 προκύπτει ότι για καλαμπόκι που υπέστη βλάβη κατά τη μεταφορά ισχύει η ίδια εισφορά όπως και για το αβλαβές καλαμπόκι. Στο ερώτημα αυτό πρέπει, κατά την άποψη της Επιτροπής, να δοθεί καταφατική απάντηση. Η προσφεύγουσα, αντίθετα, υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 19 δεν προβλέπει αυτήν την όμοια μεταχείριση. Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών υποστηρίζει, τέλος, την άποψη ότι η απάντηση επί του ερωτήματος περί της εισφοράς που ισχύει για καλαμπόκι που εβλάβη κατά τη μεταφορά δεν μπορεί να συναχθεί μόνο από τον κανονισμό 19 και τους σχετικούς κοινοτικούς εκτελεστικούς κανονισμούς.
Κατά την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος μπορεί κανείς ασφαλώς να εκκινήσει από την αφετηρία ότι κατά τον κανονισμό 19 ίσχυσε καταρχήν το σύστημα της γενικής εισφοράς. Αυτό τονίστηκε με έμφαση και εκτέθηκε λεπτομερώς από την Επιτροπή. Στόχος του συστήματος αυτού ήταν να εξασφαλιστεί το επιδιωκόμενο για την εγχώρια παραγωγή επίπεδο τιμών με την αύξηση στο επίπεδο τιμών της Κοινότητας της τιμής των εμπορευμάτων προελεύσεως τρίτων χωρών, δηλαδή της τιμής της διεθνούς αγοράς, μέσω εισφορών. Για το εγχείρημα αυτό σημασία έχουν δύο μεγέθη αναφοράς: Αφενός, όσον αφορά το εσωτερικό, η λεγόμενη τιμή κατωφλίου, η οποία στα σύνορα αντιστοιχεί την ενδεικτική τιμή βάσεως, δηλαδή στην επιδιωκόμενη για το οικείο προϊόν τιμή πωλήσεως στην αγορά της ζώνης με τη μεγαλύτερη ανάγκη ενισχύσεως· αφετέρου, για τις εισαγωγές, η τιμή cif. Η τιμή κατωφλίου καθοριζόταν ετησίως από το κράτος εισαγωγής για κάθε είδος εμπορεύματος που αναφερόταν στον κανονισμό 19 και για ορισμένη πρότυπη ποιότητα (υγιές, σύνηθες στο εμπόριο εμπόρευμα). Την τιμή cif καθόριζε εκάστοτε η Επιτροπή. Λάμβανε υπόψη σχετικά τις ευνοϊκότερες δυνατότητες αγοράς στη διεθνή αγορά κατά τη διάρκεια ορισμένου χρονικού διαστήματος αναφοράς, μάλιστα δε για «fair average quality», η οποία μετατρεπόταν με την εφαρμογή ορισμένων συντελεστών στην πρότυπη ποιότητα της Κοινότητας. Από τη διαφορά μεταξύ των δύο αξιών προέκυπτε το ύψος της οφειλόμενης εισφοράς, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η τιμή κόστους κάθε εισαγόμενης παρτίδας.
Όλα αυτά τα αναγνωρίζει και η προσφεύγουσα, ιδίως το γεγονός ότι οι ποιοτικές διαφορές είναι χωρίς σημασία. Εντούτοις, είναι της γνώμης ότι το σύστημα δεν αποκλείει τη λήψη υπόψη διαφορών ως προς την κατάσταση ενός εμπορεύματος (που δεν πρέπει να εξομοιώνονται με διαφορές ως προς την ποιότητα). Στηρίζεται σχετικά στη διαπίστωση ότι ο υπολογισμός των κρίσιμων αξιών γίνεται με βάση υγιές, σύνηθες στο εμπόριο εμπόρευμα. Μόνο αυτό πρέπει λοιπόν να ληφθεί υπόψη (πράγμα που είναι σαφές στα πλαίσια της ρυθμίσεως των επιστροφών). Η προσφεύγουσα αναφέρει περαιτέρω διάφορες ολοένα λεπτότερες διαφοροποιήσεις που προβλέπει η οργάνωση της αγοράς και επικαλείται, τέλος, τη γερμανική νομολογία περί της προγενέστερης εθνικής οργανώσεως της αγοράς, κατά την οποία είχε σημασία και η κατάσταση των εμπορευμάτων.
Εντούτοις γίνεται χωρίς δυσκολία φανερό ότι όλα τα επιχειρήματα αυτά δεν κατορθώνουν να στηρίξουν την άποψη της προσφεύγουσας που εκτέθηκε στην αρχή. Αυτό ισχύει ασφαλώς για την αναφορά στη ρύθμιση των επιστροφών. Αυτή μπορεί να αφεθεί, χωρίς άλλο, κατά μέρος, επειδή τα συμφέροντα είναι σαφώς διαφορετικά από εκείνα που υφίστανται κατά την εισαγωγή. Δεν επιτρέπεται λοιπόν το συμπέρασμα ότι όλα αυτά που ισχύουν για την επιστροφή, μπορούν να εφαρμοστούν πανομοιότυπα και για την εισφορά.
Όσον αφορά το γεγονός ότι στην οργάνωση της αγοράς λαμβάνονται υπόψη μόνο τα υγιή, συνήθη στο εμπόριο σιτηρά, δεν πρέ πει να παραγνωρίζεται ότι αυτό συμβαίνει μόνο για τον υπολογισμό των κρισίμων αξιών αναφοράς. Από το γεγονός αυτό δεν μπορεί, όμως, να συναχθεί ότι πρέπει να υφίστανται ανάλογες απαιτήσεις για την ποιότητα των πράγματι εισαγομένων εμπορευμάτων, αυτό δε προπαντός επειδή το άρθρο 10 του κανονισμού 19 κάνει λόγο απλώς για προϊόντα, χωρίς να προσθέτει κανένα ποιοτικό επίθετο. Ενόψει της λεπτομερέστατης ρύθμισης που περιέχει, είναι ιδιαίτερα δύσκολο να υποτεθεί ότι, κατά τη βούληση των συντακτών του, ο κανονισμος αυτός θα έπρεπε να ισχύει μόνο για υγιή εμπορεύματα, ενώ ως προς τα εμπορεύματα κατώτερης ποιότητας αφέθηκε κενό.
Όταν η προσφεύγουσα αναφέρεται, περαιτέρω, στη σημαντική διαφοροποίηση που πράγματι υπάρχει στην οργάνωση της αγοράς στον τομέα των σιτηρών, μπορεί να της αντιταχθεί ότι κατά βάση πρόκειται (αν αφήσει κανείς κατά μέρος την καθυστέρηση της εισαγωγής λόγω ανωτέρας βίας) για διαφοροποίηση κατά προϊόντα ή κατά τη σύνθεση των προϊόντων ή σύμφωνα με γενικά κριτήρια, όπως το χρονικό σημείο εισαγωγής. Και τα μέτρα προσαρμογής που αναφέρει η προσφεύγουσα (ως προς το ύψος των εισφορών, τους ισχύοντες συντελεστές εξισώσεως για τον υπολογισμό των τιμών της διεθνούς αγοράς και ορισμένες πριμοδοτήσεις μετουσίωσης) είναι γενικής φύσεως, δηλαδή αναφέρονται σε προϊόντα. Η κατάσταση των εισαγόμενων εμπορευμάτων δεν παίζει, αντίθετα, κατά κανόνα, προδήλως κανένα ρόλο. Αν όμως αυτό συνάγεται από την ρύθμιση, δύσκολα μπορεί να υποτεθεί, ενόψει του λεπτομερέστατου χαρακτήρα της, ότι μία σύμφωνη προς τα πράγματα ερμηνεία οδηγεί αναγκαστικά σε διαφοροποίηση, εκεί όπου οι συντάκτες του κανονισμού δεν είπαν τίποτε ρητά. Στο σημείο αυτό μπορεί άλλωστε να αναφερθούν, προς ενίσχυση της ερμηνείας που προτείνεται από την Επιτροπή, όχι μόνο οι προπαρασκευαστικές εργασίες του κανονισμού 19 (κατά τις οποίες, όπως φαίνεται, μνημονεύθηκε το πρόβλημα των σιτηρών που έχουν υποστεί βλάβη κατά τη μεταφορά, δεν θεσπίστηκε όμως καμία ειδική ρύθμιση· πρέπει, προπαντός, να αναφερθεί ο κανονισμός 61 της Επιτροπής περί καθορισμού προτύπων ποιότητας για τα σιτηρά, καθώς και συντελεστών εξισώσεως μεταξύ αυτών των προτύπων ποιότητας και των καθοριστικών για τις ενδεικτικές τιμές κανόνων (ABl. 1962, σ. 1671). Αν αναφέρονται στον κανονισμό αυτό — όσον αφορά δε το καλαμπόκι, στο άρθρο 5 — ορισμένα κριτήρια ως προς την κατάσταση, αυτό επιτρέπει ασφαλώς το συμπέρασμα ότι τα προβλήματα της καταστάσεως δεν αγνοήθηκαν, αλλά ότι οι συντάκτες θέλησαν να τους δώσουν μόνο πολύ ορισμένη, περιορισμένη σημασία.
Είναι αυτονόητο, τέλος, ότι η αναφορά στην εθνική νομολογία περί των εθνικών οργανώσεων αγοράς που ίσχυαν άλλοτε και στο γεγονός ότι, σύμφωνα με τη νομολογία αυτή, η κατάσταση ενός εμπορεύματος είχε σημασία κατά τη διαφοροποίηση, είναι, εν προκειμένω, χωρίς αξία. Όπως ορθά τονίζει η Επιτροπή, αυτή η αναφορά θα ωφελούσε μόνον εάν οι δομές των οργανώσεων της αγοράς ήταν οι ίδιες. Αυτό όμως σαφώς δεν συμβαίνει ενόψει της αρμοδιότητας που είχε παλαιότερα ο οργανισμός εισαγωγών και αποθεμάτων ως προς τη ρύθμιση των τιμών και των ποσοτήτων.
Καταλήγω, επομένως, συμφωνώντας με την Επιτροπή, στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 10 του Κανονισμού 19, μολονότι δεν αναφέρει την κατάσταση, προέβλεψε την είσπραξη ενός και του αυτού συντελεστή εισφοράς για το εισαγόμενο καλαμπόκι ανεξάρτητα από την ποιότητα και την κατάστασή του, και άρα δεν μπορεί να γίνεται σχετικά λόγος για κενό και για δυνατότητα παραλλαγμένης εφαρμογής μέσω ορισμένης ερμηνείας. Είναι, επομένως, βέβαιο, ειρήσθω εν παρό-δω, ότι η άποψη που υποστηρίζεται από την Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών δεν είναι υποστηρίξιμη, δηλαδή η άποψη ότι τα κράτη μέλη έχουν δικαιοπλαστική εξουσία στο πρόβλημα που ενδιαφέρει εν προκειμένω, την αρμοδιότητα εκδόσεως συμπληρωματικών κανόνων εφαρμογής ακριβέστερα: τη δυνατότητα να προβαίνουν σε εκπτώσεις ή απαλλαγές από τις εισφορές, ανάλογα με την κατάσταση των εισαγομένων εμπορευμάτων. Όπως ήδη εξέθεσα, κατά το σύστημα του Κανονισμού 19 προβλέπεται για τα κράτη μέλη μόνον ο ετήσιος καθορισμός της τιμής κατωφλίου (ο οποίος, άλλωστε, δεν μπορεί να αλλάζει αυθαίρετα). Περαιτέρω, ο κανονισμός της Επιτροπής 67, περί θεσπίσεως των κριτηρίων για την τροποποίηση των συντελεστών των εισφορών επί σιτηρών, αλεύρων, χονδρού και λεπτού σι-μιγδαλιού (ABl. 1962, σελ. 1860), αφήνει στα κράτη μέλη κάποιο περιθώριο, εντός του οποίου μπορεί να καθοριστεί ότι οι διακυμάνσεις των τιμών cif δεν θίγουν το ύψος των εισφορών. Δεν μπορεί, αντίθετα, να διαπιστωθεί ευρύτερη ελευθερία ούτε να γίνει λόγος για κάτι τέτοιο, επειδή αυτό δεν θα ήταν σύμφωνο με τη βασική αρχή της ενότητας της ρυθμίσεως των εισφορών. Στο σημείο αυτό η Επιτροπή ορθά υπενθύμισε την αρχή που τονίστηκε στην απόφαση επί της υποθέσεως 74/69 (EuGH-Slg 1970, 451) σχετικά με την εξουσία της Κοινότητας να τιμολογεί και κατά την οποία τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα δεν επιφέρουν αλλαγή του πεδίου εφαρμογής των κοινοτικών οργανώσεων της αγοράς, δηλαδή δεν επιτρέπεται, ασφαλώς, να θίξουν την ενιαία εφαρμογή της ρυθμίσεως των εισφορών. Διαπιστώθηκε, προπαντός, στη σχετική νομολογία, ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, του Κανονισμού 19 δεν παρέχει τέτοιες δι-καιοπλαστικές δυνατότητες, ότι ο σκοπός του συνίσταται μόνο στον εξαναγκασμό των κρατών μελών προς κατάργηση των εμποδίων που θα μπορούσαν, βάσει της εθνικής νομοθεσίας, να αντιταχθούν στην ενιαία εφαρμογή των κανόνων περί οργανώσεως των αγορών η οποία εγγυάται το ίδιο πεδίο εφαρμογής. Αν όμως έτσι, αντίθετα από την άποψη της Κυβερνήσεως των Κάτω Χωρών ούτε οι εθνικοί εκτελεστικοί κανόνες μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις από τους συντελεστές των εισφορών του κοινοτικού δικαίου, ανάλογα με την κατάσταση των εισαγομένων προϊόντων, απομένει, πράγματι, μόνο η δυνατότητα καταφατικής απαντήσεως επί του πρώτου ερωτήματος του Bundesfinanzhof.
2 — Επί του δευτέρου ερωτήματος
Αν δοθεί στο πρώτο ερώτημα η απάντηση που πρότεινα, τότε πρέπει να εξεταστεί και το δεύτερο ερώτημα που ανακύπτει κατά την άποψη του παραπέμποντος δικαστηρίου, δηλαδή το ερώτημα εάν το γεγονός ότι ο κανονισμός 19 δεν προέβλεψε ειδική μεταχείριση για εμπορεύματα που υπέστησαν βλάβη κατά τη μεταφορά, αλλά την εφαρμογή του ίδιου συντελεστή εισφοράς που ισχύει και για τα άθικτα εμπορεύματα, δικαιολογεί ενδοιασμούς ως προς το κύρος του. Η Επιτροπή αρνείται με έμφαση τέτοιους ενδοιασμούς. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, αναφερόμενη στις αρχές που προβλήθηκαν ήδη ενώπιον του Bundesfinanzhof, επιθυμεί, αντιθέτως, καταφατική απάντηση στο ερώτημα.
Ο τρόπος διατυπώσεως του ερωτήματος καθιστά σαφές ότι δεν πρόκειται για το κύρος του γενικού συστήματος εισφορών. Ως προς αυτό, πράγματι, όπως εξέθεσε ορθά η Επιτροπή, δεν μπορούν να προβληθούν αντιρρήσεις, δηλαδή ιδίως κατά της μη διαφοροποιήσεως του συντελεστή εισφοράς ανάλογα με την ποιότητα των αγορασθέντων εμπορευμάτων και την τιμή κόστους τους. Μπορεί να συμφωνήσει κανείς, χωρίς άλλο, με τα επιχειρήματα που προέβαλε σχετικά η Επιτροπή. Έτσι πρέπει να υπενθυμιστούν τα πλεονεκτήματα που συνεπάγεται ο ενιαίος και άμεσος καθορισμός των κρίσιμων αξιών από την ίδια την Επιτροπή ενώ μια διαφοροποίηση, ανάλογα με τα δεδομένα κάθε ατομικής περιπτώσεως, που απαιτεί περιθώριο εκτιμήσεως των εθνικών διοικητικών αρχών, θα μπορούσε να οδηγήσει σε σφάλματα, πλάνες, προπαντός δε σε διαφορετικές διοικητικές πρακτικές. Είναι, επίσης, σημαντικά, όσα εξέθεσε η Επιτροπή για το θέμα της ουδετερότητας, από άποψη ανταγωνισμού, του γενικού συστήματος, για τις επιδράσεις αυτού του συστήματος στην κατάσταση των τιμών στην εσωτερική αγορά και ιδίως για το γεγονός ότι ακόμη και η εισαγωγή φθηνότερων προϊόντων θα μπορούσε να διαταράξει το κοινοτικό σύστημα των τιμών. Μπορεί, εκτός αυτού, να ειπωθεί ότι δεν μπορεί, γενικά, να διαπιστωθεί βλάβη του εισαγωγικού εμπορίου, αφού αυτό εν γνώσει των ιδιομορφιών του διαφανούς συστήματος μπορεί να προσανατολιστεί ανάλογα κατά τον εφοδιασμό, και μάλιστα με ποιοτικά ιδίως κριτήρια, πράγμα που εφόσον υπερισχύει η εισαγωγή καλής ποιότητας, μπορεί να έχει ασφαλώς ωφέλιμη παρενέργεια επί της οργανώσεως της αγοράς και της διαμορφώσεως των οικείων τιμών. Όλα αυτά, όπως ειπώθηκε, ευσταθούν χωρίς αμφιβολία. Δεν επιτρέπουν, εντούτοις, από μόνα τους φυσικά, την απάντηση επί του ερωτήματος εάν η έλλειψη ειδικών κανόνων φαίνεται δικαιολογημένη για την περίπτωση, κατά την οποία αγοράστηκαν υγιή σιτηρά και μόνο κατά τη μεταφορά, δηλαδή απρόβλεπτα, επήλθε βλάβη και εν μέρει σημαντική μείωση της αξίας.
Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών εξέθεσε στο υπόμνημά της και μπορεί, άλλωστε, να φανταστεί κανείς εύκολα πως μπορεί να επιδρά το σύστημα της συνήθους, ενιαίας εισφοράς σε τέτοιες περιπτώσεις. Αυξάνεται η τιμή των εισαγομένων εμπορευμάτων σε επίπεδο ανώτερο από αυτό που ισχύει για αντίστοιχα (βλαβέντα) εμπορεύματα εσωτερικής προελεύσεως, επειδή το ποσό της εισφοράς έχει καθοριστεί για υγιή, συνήθη στο εμπόριο εμπορεύματα. Η πώληση μπορεί, συνεπεία αυτής της επιβαρύνσεως, υπό προϋποθέσεις, να καταστεί ζημιογόνος συναλλαγή ή, εάν η εισφορά είναι υψηλότερη από την εναπομένουσα αξία των βλαβέ-ντων εμπορευμάτων, μπορεί ακόμη και να αποκλειστεί η εισαγωγή. Το ποσό της εισφοράς θα επιδρούσε, λοιπόν, απαγορευτικά. Τέτοιες συνέπειες δεν μπορούν να αποκλειστούν μολονότι υπάρχει κατά κανόνα ασφάλεια για ζημίες κατά τη μεταφορά. Συνήθης στο εμπόριο είναι, προφανώς, μόνο η ασφάλιση για ζημίες κατά τη μεταφορά, δηλαδή για την απώλεια της αξίας που πρέπει να εκτιμηθεί βάσει της τιμής της διεθνούς αγοράς. Αυτή όμως εξασφαλίζει μόνο μία αντιστάθμιση, η οποία, όπως δείχνει το αριθμητικό παράδειγμα της προσφεύγουσας, συχνά δεν εξασφαλίζει, σε περίπτωση εφαρμογής των συνήθων συντελεστών εισφοράς, την πώληση αζημίως. Περαιτέρω αντιστάθμιση θα εξασφαλιζόταν μόνο με ειδική ασφάλιση, δηλαδή ασφάλιση κατά του κινδύνου της υποχρεώσεως καταβολής εισφορών, οι οποίες πρέπει να θεωρηθούν υπερβολικές σε σχέση με την αξία του βλαβέντος εμπορεύματος. Τέτοιες ασφάλειες δεν είναι όμως, προφανώς, συνήθεις στο εμπόριο, και τα αντίστοιχα υψηλά ασφάλιστρα δεν λαμβάνονται για το λόγο αυτό υπόψη κατά τον καθορισμό των τιμών cif. Ανεξάρτητα από αυτό, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι τα άλλα μέτρα που αναφέρονται από την Επιτροπή θα ήταν πάντοτε επαρκή, δηλαδή η αναγνώριση της σημαντικής βλάβης ως περιπτώσεως ανωτέρας βίας και η δυνατότητα ανακλήσεως ή παρατάσεως της αδείας. Αυτά δεν απαλλάσσουν μεν από την υποχρέωση εισαγωγής ή άμεσης εισαγωγής, βοηθούν όμως τον εισαγωγέα βλαβέντων εμπορευμάτων μόνον τότε, όταν μειώνονται τα ποσά της εισφοράς και η εισαγωγή φαίνεται εύλογη αργότερα ή όταν η διαφορετική χρησιμοποίηση του εμπορεύματος χωρίς σημαντικές δαπάνες είναι δυνατή και μπορεί να θεωρηθεί εύλογη από οικονομική άποψη. Είναι ασφαλώς πρόδηλο ότι δεν μπορεί να γίνεται πάντα λόγος για κάτι τέτοιο.
Επομένως, δεν μπορεί να αρνηθεί κανείς (ούτε η Επιτροπή το αρνείται) ότι σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να υφίσταται πραγματική ανάγκη να μην υποβληθούν τα βλαβέντα εμπορεύματα στην πλήρη εισφορά. Αν δεν υπάρχει ανάλογη ρύθμιση (όπως αυτή που προφανώς ετοιμάζεται τώρα), φαίνεται, εκτός αυτού εύλογο να γίνει λόγος για επίμεμπτη έλλειψη του βασικού κανονισμού, έλλειψη που θα μπορούσε να θέσει σε αμφισβήτηση το κύρος του, δηλαδή να αποκλείσει τη δυνατότητα εφαρμογής του γενικού συντελεστή εισφοράς σε τέτοιες περιπτώσεις.
Το εάν η κρίση αυτή ευσταθεί εν προκειμένω πρέπει να εξεταστεί, προπαντός, βάσει των επιχειρημάτων που προέβαλε η προσφεύγουσα. Θα αρχίσω με την αναφορά της στο άρθρο 12 της Συνθήκης ΕΟΚ και την αρχή της απαγορεύσεως των δασμών ανάλογα με το βάρος που προκύπτει από αυτό, επειδή, προφανώς, παρουσιάζει τις λιγότερες δυσκολίες. Μπορεί, πράγματι, να διαπιστώσει κανείς χωρίς άλλο, συμφωνώντας με την Επιτροπή, ότι η αναφορά στο άρθρο 12 της Συνθήκης ΕΟΚ (για το οποίο δεν έγινε, άλλωστε, πλέον λόγος στις προφορικές παρατηρήσεις της προσφεύγουσας) είναι χωρίς αξία εν προκειμένω. Το άρθρο 12 έχει ως μόνο αντικείμενο την υποχρέωση των κρατών μελών προς ακινητοποίηση (Standstill) ως προς την κυκλοφορία των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας, άρα δεν περιέχει επιταγές προς τα κοινοτικά όργανα και, εκτός αυτού, δεν απαγορεύει εντελώς την είσπραξη δασμών ανάλογα με το βάρος, αλλά, γενικά, μόνο την επα-νεισαγωγή δασμών και φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδύναμου αποτελέσματος.
Σημαντικότερη θα μπορούσε να είναι αντίθετα η αναφορά της προσφεύγουσας στην αρχή της φορολογικής δικαιοσύνης και ο ισχυρισμός της ότι κατά την είσπραξη της σχετικής εισφοράς επί προϊόντων βλαβέντων κατά τη μεταφορά παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας σε σχέση με το σκοπό του συστήματος των εισφορών. Όσον αφορά την αρχή που αναφέρθηκε προηγουμένως, η Επιτροπή παραδέχεται ότι ο εισαγωγέας βλαβέντων εμπορευμάτων υφίσταται επιβάρυνση, εκτιμώμενη με βάση την αξία τους, μεγαλύτερη από τον εισαγωγέα αβλαβών προϊόντων. Αυτό μπορεί, πράγματι, να εμφανιστεί ως δυσμενής διάκριση, εάν δεν περιοριστεί η σύγκριση στην περίπτωση των εισαγωγέων βλαβέντων προϊόντων, αλλά — το μόνο που είναι ορθό — λάβει υπόψη του την επιβάρυνση των συνήθων εισαγωγών. Ασφαλώς δεν μπορεί να είναι, εν προκειμένω, αποφασιστικό το ότι κατά τον υπολογισμό της εισφοράς δεν λαμβάνονται εξίσου υπόψη οι ποιοτικές διαφορές, επειδή στο σημείο αυτό είναι σημαντικό ότι ο έμπορος ενήργησε κατά την αγορά γνωρίζοντας τις προαναφερθείσες περιστάσεις, ενώ ο εισαγωγέας προϊόντων που υπέστησαν βλάβη κατά τη μεταφορά κατέστη θύμα απρόβλεπτου γεγονότος.
Όσο για την αρχή της αναλογικότητας η προσφεύγουσα επικαλείται το άρθρο 40 της Συνθήκης ΕΟΚ, το νομικό θεμέλιο των κοινοτικών οργανώσεων αγοράς και προπαντός τη διατύπωση «όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 39».
Μόνο ό, τι καλύπτεται από την έκφραση αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί ως αντικείμενο ρυθμίσεως μιας οργανώσεως αγοράς. Στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως 73/69 (Slg. 1970, 484) άφησα, βέβαια, ανοικτό το ζήτημα, εάν η αρχή της αναλογικότητας μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 40 της Συνθήκης ΕΟΚ ή εάν η αναφερθείσα διατύπωση αποβλέπει, μάλλον, στην εξαγγελία της ευχέρειας του Συμβουλίου ως προς τη διαμόρφωση των οργανώσεων αγορών. Δεν μπορεί, όμως, να αμφισβητηθεί, φυσικά, ότι πράγματι η υπάρχουσα ευρεία διακριτική ευχέρεια του Συμβουλίου στο δίκαιο της οργανώσεως αγορών δεν είναι απεριόριστη, αλλά δεσμεύεται από το συμφυή στο δίκαιο της οργανώσεως αγορών σκοπό και ότι πρέπει, επομένως, να επιτρέπεται η εξέταση της ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας ως προς το εάν στηρίζεται σε σταθμίσεις σύμφωνες με τα πράγματα. Αν επιχειρήσει κανείς αυτή την εξέταση σε σχέση με τα άρθρα 39 και 40 της Συνθήκης ΕΟΚ, τότε προκύπτει πάλι γρήγορα το συμπέρασμα για την προκειμένη περίπτωση. Σκοπός της οργανώσεως της αγοράς στον τομέα των σιτηρών είναι να εξασφαλιστούν κατάλληλες συνθήκες διαβιώσεως για το γεωργικό πληθυσμό και να σταθεροποιηθούν οι αγορές μέσω ρυθμίσεων των τιμών. Προς προστασία των τιμών εντός της Κοινότητος διενεργείται εξίσωση των τιμών, οι τιμές των εισαγομένων προϊόντων αυξάνονται μέχρι το επίπεδο των τιμών που ισχύουν στο εσωτερικό. Αυτός όμως ο σκοπός, όπως ορθά υποστηρίζει η προσφεύγουσα, αναμφισβήτητα δεν καλύπτει την είσπραξη εισφορών επί σιτηρών που υπέστησαν βλάβη κατά τη μεταφορά, όπως απαιτείται μόνο για την επίτευξη του επιπέδου τιμών που ισχύει για υγιή σιτηρά. Στο σημείο αυτό θα μπορούσε λοιπόν πράγματι να γίνει λόγος για κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας.
Οι ανωτέρω σκέψεις δεν αποδεικνύουν, εντούτοις, οριστικά τον παράνομο χαρακτήρα της ρυθμίσεως των εισφορών, αφού για τη θέσπιση ρυθμίσεως κατά διακριτική ευχέρεια πρέπει να ληφθούν υπόψη περισσότερα σημεία (και να σταθμιστούν μεταξύ τους). Μόνον δε εάν από καμιά πράγματι υποστηρίξιμη άποψη δεν μπορεί να δικαιολογηθεί, επιτρέπεται αμφισβήτηση του κύρους της. Στο σημείο θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη η σκέψη ότι το σύστημα των τιμών του κοινοτικού δικαίου διαταράσσεται επίσης από την εισαγωγή φθηνών σιτηρών (πράγμα που επιτρέπει, όπως είδαμε, τη γενίκευση της εισφοράς, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη ποιοτικές διαφορές). Στην παρούσα περίπτωση θα πρέπει, βέβαια, να απορριφθεί αμέσως αυτή η σκέψη, και μάλιστα απλώς επειδή το εμπόρευμα που υπέστη βλάβη κατά τη μεταφορά, συγκρινόμενο με τη συνολική έκταση της αγοράς, δεν έχει τόση σημασία, ώστε να μπορεί να γίνεται λόγος για διακινδύνευση της αγοράς σε περίπτωση επιβολής εισφοράς ανάλογης προς την αξία του. Η επίδικη ρύθμιση των εισφορών θα μπορούσε, επιπλέον, να δικαιολογηθεί από τη διαπίστωση ότι οποιεσδήποτε παρεκκλίσεις θα απαιτούσαν ένα πολύπλοκο σύστημα, ότι θα έπρεπε να συμπεριληφθούν πολλά λεπτομερή ζητήματα σύμφωνα με τα δεδομένα κάθε περιπτώσεως (π.χ. το πραγματικό κόστος συστάσεως του προϊόντος, το είδος της βλάβης, η δυνατότητα αποκαταστάσεως της ζημίας από τρίτο κ.λπ.), ότι στο μέτρο αυτό έχουν σημασία απόψεις σκοπιμότητας και έτσι γίνεται προφανής όχι μόνο η ανάγκη δαπανηρών ελέγχων, αλλά και ο κίνδυνος διισταμένων διοικητικών πρακτικών. Αν δεν κάνω λάθος, η Επιτροπή αναφέρεται προπαντός στα σημεία αυτά και ασφαλώς, κανείς δεν θα θελήσει να αρνηθεί ότι αυτά αναπτύχθηκαν κατά τρόπο παραστατικό. Αμφιβάλλω όμως, εάν μπορεί να δικαιολογηθεί έτσι το αμφισβητούμενο σύστημα. Κατ' αρχήν πρέπει κανείς να αναρωτηθεί, εάν πρέπει πράγματι να ληφθούν υπόψη όλες οι απόψεις, τις οποίες ανέφερε η Επιτροπή ή εάν θα ήταν επαρκής μία γενικής φύσεως εκτίμηση για τις βλάβες στις μεταφορές, η οποία ορθώς λέγει η προσφεύγουσα, ότι μπορεί να διεκδικήσει το τεκμήριο της καταλληλότητας εξίσου με την επιβολή γενικής φύσεως της εισφοράς. Όσον αφορά τις αναμφισβήτητες διοικητικής φύσεως δυσκολίες που υπάρχουν, μπορώ να παραπέμψω στην αντίστοιχη προβληματική του δικαίου των δασμών κατ' αξίαν (το οποίο, όπως παρατήρησε η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, παίζει ρόλο, σε ορισμένες οργανώσεις γεωργικών αγορών, παράλληλα με τις εισφορές). Μολονότι οι εισφορές διαφέρουν, κατά τη λειτουργία τους, από τους δασμούς κατ' αξίαν, ασφαλώς δικαιολογείται αυτή η αναφορά, και μάλιστα όσον αφορά πάλι την υπόθεση ότι βλαβέντα κατά τη μεταφορά εμπορεύματα, λόγω της αναλογικά ελάχιστης ποσότητας, δεν μπορούν να αποτελέσουν γνήσιο κίνδυνο για την αγορά. Κατά τα λοιπά πρέπει, ασφαλώς, να ειπωθεί ότι ορισμένα μειονεκτήματα για την κοινή οργάνωση της αγοράς, που θα μπορούσαν να προκύψουν από διαφορετική διοικητική πρακτική, έχουν μικρότερο βάρος από μιά υπερβολική και, για το λόγο αυτό, ανεπιεική επιβάρυνση των εισαγωγών. Η παραπομπή, αντίθετα, των εισαγωγέων στη δυνατότητα μιας αντίστοιχα εκτεταμένης ασφαλίσεως δεν θα αποτελούσε αντίθετα, μόνο σύσταση για εντελώς ασυνήθη τρόπο μειώσεως του κινδύνου, αλλ' επίσης, προπαντός, προσπάθεια δικαιολογήσεως ενός καθαυτό παράνομου συστήματος εισφορών με την παραπομπή σε δυνατότητα μετακυλίσεως των δυσμενών συνεπειών του με μηχανισμούς του αστικού δικαίου, πράγμα που, όπως υπογραμμίζει η προσφεύγουσα, δεν πρέπει να εμφανίζεται σύμφωνο, αλλά μάλλον ξένο προς τα πράγματα από την άποψη της ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας. Πρέπει, τέλος, να αποκλειστεί, εν προκειμένω, και η σκέψη ότι οι περιπτώσεις της βλάβης κατά τη μεταφορά είναι τόσο σπάνιες και η σημασία τους (κατ' έκταση και κατ' αξία) τόσο μικρή, ώστε να μπορούν να αντιμετωπιστούν, χωρίς άλλο, στα γενικά πλαίσια μιας εμπορικής συναλλαγής και ότι, προπαντός, δεν θα έπρεπε να θεωρείται ως κακή χρήση διακριτικής ευχέρειας το ότι ο νομοθέτης δεν συμπεριέλαβε εξαρχής αυτό το ενδεχόμενο σε μία εντελώς νέα και πολύπλοκη ρύθμιση. Στο σημείο αυτό αντέταξε με έμφαση η προσφεύγουσα ότι δεν πρόκειται καθόλου για σπάνιες περιπτώσεις ασήμαντης σημασίας και ότι το γεγονός ότι οι αντίστοιχες διαφορές έγιναν σπανιότερες εξηγείται μόνο από την πρακτική των ολλανδικών αρχών να μειώνουν τις εισφορές σε περίπτωση βλαβών κατά τη μεταφορά κατά παρέκκλιση από το κοινοτικό δίκαιο ή και να μην τις εισπράττουν καθόλου. Η Επιτροπή δεν κατόρθωσε να αποδυναμώσει πράγματι κατά τρόπο πειστικό τον ισχυρισμό αυτό, όπως είχε υποχρέωση στο βαθμό του δυνατού, να πράξει.
Παρά τον κατ' αρχήν νόμιμο χαρακτήρα του γενικού συστήματος εισφορών καταλήγω, επομένως, στο συμπέρασμα ότι ο κανονισμός 19 παρουσιάζει στο σημείο αυτό σημαντικό ελάττωμα που δεν καλύπτεται από τον σκοπό του ή άλλες σκέψεις, επειδή δεν προέβλεψε ειδική ρύθμιση για τις ειδικές περιπτώσεις απροβλέπτων σοβαρών βλαβών κατά τη μεταφορά, αλλά επιβάλλει την είσπραξη της γενικής εισφοράς, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η αξία του εμπορεύματος. Στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί αντίστοιχη απάντηση και να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 10 του κανονισμού 19 είναι εν μέρει ανίσχυρο.
3 — Επί του τρίτου ερωτήματος
Ενόψει αυτού του συμπεράσματος τίθεται τέλος ακόμη το ερώτημα, εάν για το καλαμπόκι που υπέστη βλάβη κατά τη μεταφορά οφειλόταν καθόλου εισφορά και, εάν ναι, πώς θα έπρεπε να υπολογιστεί αυτή η εισφορά.
Το πρώτο σκέλος του ερωτήματος δεν παρουσιάζει ασφαλώς δυσκολίες. Όλοι οι συμμετέχοντες στη δίκη συμφωνούν στην άποψη ότι δεν μπορεί να υπάρξει πλήρης απαλλαγή από την εισφορά. Ότι δεν μπορεί πράγματι να γίνει τέτοια σκέψη είναι, άλλωστε, προφανές, ενόψει της ανάγκης προστασίας που υφίσταται και έναντι βλαβέ-ντων εμπορευμάτων. Ας εξετάσουμε, λοιπόν, περαιτέρω τι πρέπει να γίνει στη συνέχεια.
Ασφαλώς αποκλείεται, στο σημείο αυτό, η άποψη που υποστηρίζει η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών ότι οι εθνικές ρυθμίσεις είναι σε θέση να συμπληρώσουν το υπάρχον κενό. Έχω ήδη πει ό, τι χρειαζόταν σχετικά, προπαντός ως προς την ανάγκη εφαρμογής ενιαίων ρυθμίσεων σε ολόκληρη την Κοινότητα. Ούτε μπορεί να εξεταστεί το ενδεχόμενο να επιφυλαχθεί η λύση του προβλήματος υπέρ του κοινοτικού νομοθέτη (με επίκληση π.χ. της απαραίτητης ασκήσεως διακριτικής ευχέρειας), επειδή δεν μπορεί να αναμένει κανείς βραχυπρόθεσμα τέτοια λύση που πρέπει να έχει καθολικό χαρακτήρα και να λάβει υπόψη και άλλες απόψεις.
Απομένει, επομένως, μόνο η δυνατότητα που υπαινίχθηκε η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, δηλαδή η εφαρμογή κανόνων, όπως αυτοί που ισχύουν στο δίκαιο των δασμών κατ' αξίαν, δηλαδή η μείωση της εισφοράς, σε περίπτωση που το εμπόρευμα υφίσταται βλάβη κατά τη μεταφορά, κατά το μέτρο της μειώσεως της αξίας του. Πράγματι, κανείς λόγος δεν αντιτίθεται αναγκαστικά στην εφαρμογή αυτής της μεθόδου, εφόσον δεν υπάρχει ειδικός κανονισμός. Δεν υπάρχει, κατά τη γνώμη μου, φόβος σημαντικών διαφορών κατά τη διοικητική πρακτική. Αν, πάντως, διαφανεί κάτι τέτοιο, αυτό θα αποτελέσει αφορμή για την Επιτροπή, που θα το πληροφορηθεί, να επεξεργαστεί με ταχύ ρυθμό μια ακριβή κοινοτική ρύθμιση.
Έτσι έχει δοθεί απάντηση και στο τρίτο ερώτημα, χωρίς να απατούνται περαιτέρω σκέψεις.
4 — Περίληψη
Στα ερωτήματα που υποβλήθηκαν από το Bundesfinanzhof πρέπει, επομένως, να δοθεί η εξής απάντηση:
1.
Από τον Κανονισμό 19 προκύπτει ότι για εισαγωγές καλαμποκιού από τρίτες χώρες ίσχυσε μόνο ένας συντελεστής εισφοράς και ότι, συνεπώς, δεν προβλεπόταν έκπτωση για περιπτώσεις, κατά τις οποίες το εμπόρευμα υπέστη μείωση της αξίας του κατά τη μεταφορά από επίδραση υγρασίας.
2.
Το γεγονός ότι ο Κανονισμός 19 δεν προέβλεψε μειωμένη εισφορά για τις περιπτώσεις που αναφέρονται υπό στοιχείο 1 πρέπει, ενόψει των σκοπών που επιδιώκονται με τον κανονισμό και της αρχής της ίσης φορολογικής μεταχειρίσεως των οφειλετών της εισφοράς, να θεωρηθεί ως σημαντικό ελάττωμα που θίγει το κύρος του. Η γενική ρύθμιση της εισφοράς δεν εφαρμόζεται, για το λόγο αυτό, στις αναφερθείσες ειδικές περιπτώσεις.
3.
Οι εισαγωγές από τρίτες χώρες καλαμποκιού που υπέστη βλάβη από την υγρασία κατά την μεταφορά δεν απαλλάσσονταν από την εισφορά. Η εισφορά πρέπει να μειωθεί, τηρουμένων των αρχών που ισχύουν στο δίκαιο των δασμών κατ' αξίαν, κατά το μέτρο της μειώσεως της αξίας, εφόσον αυτή είναι αξιόλογη.
(
*1
)	Γλώσσα τσυ προπστύπου: η γερμανική.