62023CJ0154
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
6 päivänä maaliskuuta 2025 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelu – Direktiivi (EU) 2019/1937 – 26 artiklan 1 ja 3 kohta – Täytäntöönpanon laiminlyönti ja täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Vaatimus kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon maksamisesta – Seuraamusten määrän vahvistamisperusteet – Rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen
Asiassa C‑154/23,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan ja SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 14.3.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja L. Maran,
kantajana,
vastaan
Viron tasavalta, asiamiehinään N. Grünberg ja M. Kriisa,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: varapresidentti T. von Danwitz, joka hoitaa kuudennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit A. Kumin ja I. Ziemele (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta
–
toteamaan, että Viron tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 (EUVL 2019, L 305, s. 17) 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut kaikkia tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä toimittanut niitä komissiolle,
–
velvoittamaan Viron tasavallan maksamaan komissiolle kiinteämääräisen hyvityksen, joka vastaa suurempaa seuraavista kahdesta määrästä:
–
600 euron päiväkohtainen kiinteämääräinen hyvitys kerrottuna niiden päivien lukumäärällä, jotka kuluvat direktiivissä 2019/1937 vahvistetun täytäntöönpanon määräajan päättymispäivän ja rikkomisen päättymispäivän, tai jos rikkominen ei ole päättynyt, tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivän välillä
–
kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä 168000 euroa
–
velvoittamaan Viron tasavallan siinä tapauksessa, että ensimmäisessä luetelmakohdassa mainittuja velvoitteita ei edelleenkään noudateta tässä asiassa annettavan tuomion julistamishetkellä, maksamaan komissiolle 2340 euron päiväkohtaisen uhkasakon tässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä alkaen siihen asti, kunnes Viron tasavalta noudattaa direktiivin 2019/1937 mukaisia velvoitteitaan
–
velvoittamaan Viron tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2019/1937
2
Direktiivin 2019/1937 johdanto-osan ensimmäisessä ja neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
– – Usein väärinkäytösten mahdolliset ilmoittajat eivät vastatoimien pelossa kuitenkaan uskalla ilmoittaa väärinkäytöksiin liittyvistä huolenaiheista tai epäilyistä. Tästä syystä väärinkäytösten ilmoittajien tasapuolisen ja tehokkaan suojelun merkitys tunnustetaan enenevässä määrin sekä [Euroopan] unionin tasolla että kansainvälisellä tasolla.
– –
(4)
Väärinkäytösten ilmoittajien suojelu on nykyään hajanaista unionin eri jäsenvaltioissa ja epäyhtenäistä eri politiikan aloilla. Väärinkäytösten ilmoittajien ilmoittamat unionin oikeuden rikkomistapaukset, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia, ovat osoitus siitä, että riittämätön suojelu jossakin jäsenvaltiossa häiritsee unionin politiikkojen toteuttamista paitsi kyseisessä jäsenvaltiossa, myös muissa jäsenvaltioissa ja koko unionissa.”
3
Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on tehostaa unionin oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanon valvontaa tietyillä aloilla vahvistamalla yhteiset vähimmäisvaatimukset korkean suojelun tason tarjoamiseksi henkilöille, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisista.”
4
Mainitun direktiivin 26 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 17 päivänä joulukuuta 2021.
– –
3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa jäsenvaltioiden antamissa säännöksissä ja määräyksissä on viitattava tähän direktiiviin tai niihin on liitettävä tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti. Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, miten viittaukset tehdään. Niiden on viipymättä toimitettava nämä säännökset kirjallisina komissiolle.”
Vuoden 2023 tiedonanto
5
Komission tiedonannon 2023/C 2/01, jonka otsikko on ”Taloudelliset seuraamukset rikkomusmenettelyissä” (EUVL 2023, C 2, s. 1; jäljempänä vuoden 2023 tiedonanto), 3 kohta koskee uhkasakkoa ja 4 kohta kiinteämääräistä hyvitystä.
6
Mainitun tiedonannon 3.2 kohdassa, joka koskee rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen soveltamista päiväkohtaisen uhkasakon laskennassa, todetaan seuraavaa:
”Rikkomista, jossa on kyse siitä, että jäsenvaltio ei ole noudattanut tuomiota tai ei ole ilmoittanut toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, pidetään aina vakavana. Uhkasakon määrän mukauttamiseksi tapauksen erityisiin olosuhteisiin komissio määrittää vakavuutta ilmaisevan kertoimen kahden muuttujan perusteella: niiden unionin sääntöjen merkitys, joita on rikottu tai joita ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja rikkomisen vaikutukset yleisiin ja erityisiin etuihin.
– –”
7
Saman tiedonannon 3.2.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komissio soveltaa SEUT-sopimuksen 260 artiklan 3 kohdan nojalla vireille pantuihin kanteisiin järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita toteuttaneensa mitään täytäntöönpanotoimenpiteitä. Oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen perustuvassa unionissa kaikkia lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettuja direktiivejä on pidettävä yhtä tärkeinä ja jäsenvaltioiden on saatettava ne kaikilta osin osaksi kansallista lainsäädäntöä direktiiveissä asetetuissa määräajoissa.
Jos velvoitetta ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä rikotaan osittain, täytäntöönpanon puutteellisuus on otettava huomioon määritettäessä vakavuutta ilmaisevan kertoimen arvoa, joka on alle 10. Lisäksi voidaan ottaa huomioon rikkomisen vaikutukset yleisiin ja erityisiin etuihin – –”
8
Vuoden 2023 tiedonannon 3.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen soveltaminen”, todetaan seuraavaa:
”– –
Rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen arvo vaihtelee asteikolla 1–3. Sen laskentaperusteena käytetään suhdetta 0_10/kuukausi alkaen päivästä, jona ensimmäinen tuomio annettiin, tai sitä päivää seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyi.
– –”
9
Kyseisen tiedonannon 3.4 kohdassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltion maksukyky”, todetaan seuraavaa:
”– –
Varoittavan vaikutuksen aikaansaamiseksi tarvittava seuraamuksen taso vaihtelee jäsenvaltioiden maksukyvyn mukaan. Tämän varoittava vaikutus otetaan huomioon kertoimella n. Se lasketaan seuraavien kahden tekijän painotettuna geometrisena keskiarvona: jäsenvaltioiden bruttokansantuotteiden (BKT) keskiarvoon suhteutettu kyseisen jäsenvaltion BKT, jonka painotuskerroin on kaksi, ja jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun suhteutettu kyseisen jäsenvaltion asukasluku, jonka painotuskerroin on yksi. Näin saadaan kyseisen jäsenvaltion maksukyky suhteessa muiden jäsenvaltioiden maksukykyyn:
– –
– – komissio päätti tarkistaa kertoimen n laskentamenetelmäänsä, joka perustuu nyt pääasiassa jäsenvaltioiden BKT:hen ja toissijaisesti niiden asukaslukuun demografisena perusteena, jonka avulla voidaan säilyttää asianmukainen ero eri jäsenvaltioiden välillä. Kun kertoimen n laskennassa otetaan huomioon jäsenvaltioiden asukasluku yhden kolmasosan painoarvolla, jäsenvaltioiden n-kertoimien vaihtelu vähenee kohtuulliseksi verrattuna yksinomaan jäsenvaltioiden BKT:hen perustuvaan laskentaan. Näin kertoimen n laskemiseen lisätään myös vakauttava tekijä, koska asukasluku ei todennäköisesti vaihtele merkittävästi vuodesta toiseen. Jäsenvaltion BKT saattaa sen sijaan vaihdella enemmän vuosittain erityisesti talouskriisin aikana. Koska jäsenvaltion BKT:n painoarvo laskennassa on edelleen kaksi kolmasosaa, se on kuitenkin edelleen pääasiallinen tekijä arvioitaessa jäsenvaltion maksukykyä.
– –”
10
Kyseisen tiedonannon 4.2 kohdassa täsmennetään kiinteämääräisen hyvityksen laskentamenetelmä seuraavasti:
”Kiinteämääräinen hyvitys lasketaan pitkälti samalla tavalla kuin uhkasakko, eli
–
kertomalla kiinteä vakiomäärä vakavuutta ilmaisevalla kertoimella
–
kertomalla tulos kertoimella n
–
kertomalla tulos niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu
– –”
11
Saman tiedonannon 3.1.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Kiinteämääräisen hyvityksen laskemiseksi päiväkohtainen määrä kerrotaan niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu. Tämä lukumäärä määritellään seuraavasti:
– –
–
[SEUT] 260 artiklan 3 kohdan nojalla nostetut kanteet: päivien lukumäärä sitä seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on päättynyt, rikkomisen päättymispäivään, tai, jos laiminlyöntiä ei korjata, [SEUT] 260 artiklan nojalla annetun tuomioon antamispäivään.
– –”
12
Vuoden 2023 tiedonannon 4.2.2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komissio soveltaa kiinteämääräisen hyvityksen laskennassa samaa vakavuutta ilmaisevaa kerrointa ja samaa kiinteää kerrointa n kuin uhkasakon laskemisessa.
Kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on pienempi kuin uhkasakkojen kohdalla. – –
Kiinteämääräiseen hyvitykseen sovellettava kiinteä vakiomäärä vahvistetaan liitteen [I] kohdassa [2].
– –”
13
Vuoden 2023 tiedonannon liitteen I, jonka otsikko on ”Tuomioistuimelle ehdotettujen taloudellisten seuraamusten määrittämiseen käytetyt tiedot”, 1 kohdassa todetaan, että mainitun tiedonannon 3 kohdassa mainittu uhkasakon kiinteä vakiomäärä on 3000 euroa päivältä, sen 2 kohdassa todetaan, että mainitun tiedonannon kohdassa 4.2.2 mainittu kiinteämääräisen hyvityksen kiinteä vakiomäärä on 1000 euroa päivältä eli yksi kolmasosa uhkasakon kiinteästä vakiomäärästä, ja sen 3 kohdassa todetaan, että Viron tasavallalle vahvistettu n-kerroin on 0,06. Kyseisessä liitteessä I olevassa 5 kohdassa täsmennetään, että kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä on Viron tasavallan osalta 168000 euroa.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
14
Komissio osoitti 27.1.2022 Viron tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se moitti tätä siitä, ettei tämä ollut ilmoittanut sille direktiivin 2019/1937, jonka täytäntöönpanon määräaika oli päättynyt 17.12.2021, noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä. Viron tasavalta myönsi 28.3.2022 päivätyssä vastauksessaan sitä vastaan esitetyt väitteet oikeiksi ja ilmoitti, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanon mahdollistava lakiesitys oli toimitettu Viron parlamentin tarkasteltavaksi ja että täytäntöönpanolain oli määrä tulla voimaan 1.6.2022.
15
Koska direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanosta ei myöhemminkään ilmoitettu, komissio osoitti 15.7.2022 Viron tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä noudattamaan kyseisen direktiivin mukaisia velvoitteitaan kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaanottamisesta.
16
Mainittuun lausuntoon 13.9.2022 antamassaan vastauksessa Viron tasavalta, joka ei kiistänyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, josta sitä moitittiin, antoi lisätietoa direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanolain antamista koskevan lainsäädäntömenettelyn etenemisestä.
17
Koska komissio katsoi, ettei Viron tasavalta ollut vieläkään noudattanut velvoitteitaan, se päätti 14.3.2023 nostaa nyt käsiteltävän kanteen unionin tuomioistuimessa.
18
Unionin tuomioistuimen presidentin 4.1.2024 tekemällä päätöksellä tämän asian käsittelyä lykättiin asiassa C‑147/23 annettavan tuomion julistamiseen saakka. Asian käsittelyä jatkettiin 25.4.2024 annetun tuomion komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi) (C‑147/23, EU:C:2024:346) julistamisen jälkeen unionin tuomioistuimen presidentin samana päivänä tekemällä päätöksellä.
Kanne
SEUT 258 artiklaan perustuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Asianosaisten lausumat
19
Komissio muistuttaa, että SEUT 288 artiklan kolmannen kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava tarvittavat säännökset sen varmistamiseksi, että direktiivit saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä näissä direktiiveissä säädetyissä määräajoissa, ja ilmoitettava näistä säännöksistä välittömästi komissiolle.
20
Komissio täsmentää, että arvioitaessa sitä, onko velvoitteita jätetty noudattamatta, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli komission sille osoittamassa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
21
Nyt käsiteltävässä asiassa Viron tasavalta ei ollut ennen 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä antanut direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä ilmoittanut komissiolle niiden antamisesta.
22
Vastineessaan Viron tasavalta myönsi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta sitä moititaan, ja täsmensi, että 5.3.2023 pidettyjen parlamenttivaalien vuoksi direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanemiseksi annetun lakiesityksen käsittely oli lykkääntynyt kesäkuuhun 2023. Viron tasavalta esitti lisäksi, että sen voimassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sisältyi tiettyjä säännöksiä, jotka mahdollistavat väärinkäytösten ilmoittajien suojelun tietyillä aloilla, vaikka niitä ei voidakaan pitää kyseisen direktiivin täytäntöönpanosäännöksinä.
23
Komissio muistutti vastauskirjelmässään, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen oikeusjärjestyksen säännöksillä, käytännöillä tai tilanteilla ei voida perustella viivästystä direktiivin täytäntöönpanossa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
24
Direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava sen noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 17.12.2021. Direktiivin 26 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden antamissa kansallisissa säännöksissä on viitattava tähän direktiiviin tai että niitä virallisesti julkaistaessa niihin on liitettävä viittaus tähän direktiiviin. Lisäksi 26 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava mainitut kansalliset säännökset kirjallisina komissiolle.
25
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26
Unionin tuomioistuin on lisäksi toistuvasti todennut, että jäsenvaltioiden on joka tapauksessa toteutettava erillinen täytäntöönpanotoimi, jos kyseisessä direktiivissä säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanosäännöksissä viitataan tähän direktiiviin tai että niihin liitetään tällainen viittaus, kun ne julkaistaan virallisesti (tuomio 14.3.2024, komissio v. Latvia (Eurooppalainen sähköisen viestinnän säännöstö), C‑454/22, EU:C:2024:235, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio totesi ensin, ettei Viron tasavalta ollut ilmoittanut sille direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämistä säännöksistä ja määräyksistä, minkä jälkeen se osoitti kyseiselle jäsenvaltiolle 15.7.2022 perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä noudattamaan kyseisessä lausunnossa tarkoitettuja velvoitteita määräajassa, joka oli kaksi kuukautta lausunnon vastaanottamisesta.
28
Kuten Viron tasavallan nyt käsiteltävässä asiassa toimittamista vastineesta ja vastauksesta ilmenee, se ei ollut kyseisen määräajan päättyessä antanut direktiivin 2019/1937 noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä siten myöskään ilmoittanut näistä säännöksistä ja määräyksistä komissiolle.
29
Viron tasavalta, joka ei kiistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, josta sitä moititaan, mainitsee, että täytäntöönpanon ja siten täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamisen viivästyminen johtuu muun muassa 5.3.2023 pidetyistä parlamenttivaaleista.
30
Tältä osin on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, kuten sitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön asetetussa määräajassa (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31
Lisäksi unionin lainsäätäjä on direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdasta ilmenevän mukaisesti katsonut, että kahden vuoden määräaika direktiivin täytäntöönpanolle riittää siihen, että jäsenvaltiot voivat noudattaa velvoitteitaan.
32
Siten on todettava, että Viron tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut antanut 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä siis ilmoittanut näistä säännöksistä komissiolle.
SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvat vaatimukset
Asianosaisten lausumat
33
Komissio katsoo, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, josta Viron tasavaltaa moitittiin, jatkui edelleen sinä ajankohtana, jona komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin tuomioistuimessa, joten se ehdottaa SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla, että kyseinen jäsenvaltio määrätään maksamaan sekä kiinteämääräinen hyvitys että päiväkohtainen uhkasakko.
34
Näiden taloudellisten seuraamusten määrän vahvistamiseksi komissio käyttää perustana vuoden 2023 tiedonannon 2 kohdassa tarkoitettuja yleisiä periaatteita ja saman tiedonannon 3 ja 4 kohdassa esitettyä laskentamenetelmää. Komissio mainitsee erityisesti, että seuraamusten määrittämisen on perustuttava perustavanlaatuisiin perusteisiin, joita ovat rikkomisen vakavuus, sen kesto ja tarve varmistaa seuraamuksen varoittava vaikutus rikkomisen uusimisen estämiseksi.
35
Komissio muistuttaa ensinnäkin rikkomisen vakavuudesta, että vuoden 2023 tiedonannon perusteella sovellettavan kertoimen suuruus on vähintään 1 ja enintään 20. Komissio täsmentää, että kyseisen tiedonannon 3.2.2 kohdan mukaan se soveltaa järjestelmällisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10, jos jäsenvaltio ei ilmoita mistään direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetuista säännöksistä ja määräyksistä, ja kaikilla direktiivin täytäntöönpanossa ja kyseisten säännösten ja määräysten ilmoittamisessa olevilla puutteilla katsotaan olevan sama vakavuusaste riippumatta kyseessä olevan direktiivin säännösten luonteesta.
36
Komissio toteaa toiseksi rikkomisen kestosta, että vuoden 2023 tiedonannon 3.3 kohdan mukaan rikkomisen kestoa ilmaisevan kertoimen arvo vaihtelee asteikolla 1–3, ja sen laskentaperusteena käytetään suhdetta 0_10/kuukausi alkaen sitä päivää seuraavasta päivästä, jona määräaika kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä päättyi, päivään, jona komissio päättää viedä asian tuomioistuimeen. Koska tämän ajanjakson kesto on nyt käsiteltävässä asiassa 13 kuukautta, huomioon otettava kestoon perustuva kerroin on 1,3.
37
Kolmanneksi se esittää kriteeristä, jolla varmistetaan seuraamuksen ehkäisevä vaikutus asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn perusteella, että se ilmaistaan kertoimella n, joka vahvistetaan kullekin jäsenvaltiolle vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 3 kohdassa. Sen laskeminen perustuu asianomaisen valtion BKT:n ja unionin keskimääräisen kansallisen BKT:n väliseen suhteeseen kerrottuna kyseisen valtion väestön ja unionin keskimääräisen kansallisen väestön välisellä suhteella. Ensimmäisen suhteen painoarvo on kaksi kolmasosaa ja jälkimmäisen suhteen painoarvo yksi kolmasosa. Kyseisen 3 kohdan mukaan Viron tasavallan n-kerroin on 0,06.
38
Siten komissio ehdottaa ensinnäkin, että kiinteämääräisen hyvityksen laskemisen osalta sovelletaan vuoden 2023 tiedonannon 4.2 kohdan mukaisesti rikkomisen vakavuutta ilmaisevaa kerrointa 10 ja n-kerrointa 0,06. Näiden kahden tekijän tulo on sen mukaan kerrottava kyseisen tiedonannon liitteessä I olevassa 2 kohdassa vahvistetulla kiinteämääräisen hyvityksen kiinteällä vakiomäärällä eli 1000 eurolla, jolloin saadaan 600 euron summa, joka kerrotaan mainitun tiedonannon 4.2.1. kohdan mukaisesti niiden päivien lukumäärällä, joina rikkominen jatkuu. Komissio esittää, että tämä kiinteämääräinen hyvitys on määrättävä maksettavaksi sillä edellytyksellä, että se on yli 168000 euroa, joka on Viron tasavallalle vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevan 5 kohdassa vahvistettu kiinteämääräisen hyvityksen vähimmäismäärä.
39
Toiseksi komissio ehdottaa uhkasakon määrän vahvistamisen osalta, että vuoden 2023 tiedonannon liitteessä I olevassa 1 kohdassa vahvistetun uhkasakon kiinteä vakiomäärä, joka on 3000 euroa päivältä, kerrotaan rikkomisen vakavuutta ilmaisevalla kertoimella 10, rikkomisen kestoa ilmaisevalla kertoimella 1,3 sekä n-kertoimella 0,06. Näin saadaan 2340 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko.
40
Komissio ehdottaa vielä, että maksuvelvollisuuden katsottaisiin alkavan nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä.
41
Viron tasavalta esittää vastineessaan, että rahamääräisten seuraamusten määriä koskevilla komission ehdotuksilla ylitetään se, mikä on tarpeen näiden seuraamusten tehokkuuden ja ehkäisevyyden varmistamiseksi.
42
Se katsoo kiinteämääräisen hyvityksen määrän osalta, että komission ehdotuksessa ei oteta huomioon jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tosiasiallisia vaikutuksia julkisiin ja yksityisiin etuihin.
43
Yhtäältä rikkomisen vakavuuteen perustuvan kertoimen 10 järjestelmällinen soveltaminen ei mahdollista sitä, että komissio voisi ottaa huomioon väärinkäytöksistä ilmoittajien suojelua koskevan voimassa olevan lainsäädännön. Työsopimuslain (töölepingu seadus, RT I, 7.3.2023) 3 §:ssä ja virkamieslain (avaliku teenistuse seadus, RT I, 7.3.2023) 13 §:ssä säädetään väärinkäytöksistä ilmoittajiin kohdistuvien kostotoimien yleisestä kiellosta, kuten direktiivin 2019/1937 19 artiklassa säädetään. Lisäksi väärinkäytöksistä ilmoittavien henkilöiden suoja varmistetaan korruption torjunnasta annetun lain (korruptsioonivastane seadus, RT I, 13.4.2021) 6 §:n 2 momentilla sekä rahanpesun ja terrorismin torjunnasta annetun lain (rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadus, RT I, 10.2.2023) 49, 51, 52 ja 521 §:llä, finanssivalvonnasta annetun lain (finantsinspektsiooni seadus, RT I, 30.11.2022) 502 ja 503 §:llä sekä arvopaperimarkkinalain (väärtpaberituru seadus, RT I, 17.3.2023) 2011, 2012 ja 23749 §:llä. Lisäksi useat viranomaiset ovat ottaneet käyttöön sisäisiä ilmoituskanavia.
44
Toisaalta Viron tasavalta muistuttaa lukuisista ponnisteluistaan, joilla se on pyrkinyt saattamaan direktiivin 2019/1937 osaksi kansallista lainsäädäntöään, ja esittää, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa koskevan lakiesityksen käsittelyn kesto on ollut alun perin arvioitua pidempi 5.3.2023 järjestettyjen parlamenttivaalien vuoksi.
45
Viron tasavalta väittää lopuksi, että kun otetaan huomioon sille perinteisesti ominainen täytäntöönpanon laiminlyöntien erittäin vähäinen määrä, komission vaatimaa määrää ei voida perustella sääntöjenvastaisen toiminnan toistumisen ehkäisemisellä.
46
Tästä seuraa, että taivuttelun ja ennaltaehkäisevyyden tavoitteen saavuttamiseksi on sen mielestä riittävää soveltaa vakavuuskerrointa, joka on enintään 5.
47
Samoista syistä myös komission ehdottamaa uhkasakon määrää on sen mukaan alennettava.
48
Komissio esittää vastauskirjelmässään, että sen ehdottama vakavuuskerroin 10 on kohtuullinen ja vastaa vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2 kohdassa vahvistettua tasoa.
49
Se katsoo, että Viron tasavallan vastineessaan mainitsemia kansallisen oikeuden eri säännöksiä ei voida ottaa huomioon kyseisen kertoimen määrittämiseksi, koska ne eivät ole merkityksellisiä määritettäessä sitä, miten pitkällä direktiivin 2019/1937 saattaminen osaksi kansallista oikeutta on.
50
Kyseisiä kansallisia säännöksiä ei nimittäin ole annettu tiedoksi komissiolle. Ne eivät myöskään sisällä viittausta kyseiseen direktiiviin eivätkä ole siten erillinen täytäntöönpanotoimi.
51
Kyseiset kansalliset säännökset eivät siten täytä oikeuskäytännössä asetettuja selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia, joita direktiivissä 2019/1937 tunnustettujen oikeuksien saajien oikeusvarmuus ja sen säännösten täysimääräinen soveltaminen edellyttävät.
52
Niinpä komissio pitää kiinni kannekirjelmässään ehdottamistaan rahamääräisistä seuraamuksista.
53
Viron tasavalta esittää vastauskirjelmässään yhtäältä, että kansalliset säännökset, joihin se viittaa vastineessaan, osoittavat, että sen syyksi luetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kielteiset vaikutukset julkisiin ja yksityisiin etuihin on asetettava mittasuhteisiinsa. Ehdotettujen taloudellisten seuraamusten määrä on siten sopeutettava olosuhteisiin ja sen on oltava oikeasuhteinen rikkomiseen nähden. Toisaalta seuraamusten taivuttelevuuden ja ennalta ehkäisevyyden tason määrittäminen edellyttää kunkin yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden huomioon ottamista.
54
Tältä osin komissio ei voi perustella vakavuuskertoimen soveltamisen automaattisuutta tarpeella taata jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu. Päinvastoin kyseinen periaate edellyttää sen mukaan eriytettyä arviointia kunkin direktiivin normatiivisen sisällön ja kunkin jäsenvaltion erityisen tilanteen mukaan.
55
Nyt käsiteltävässä asiassa Viron tasavallalla on mielestään jo alakohtainen lainsäädäntö, joka vastaa jossain määrin direktiivissä 2019/1937 säädettyä suojajärjestelmää. Se viittaa tältä osin kyseisen direktiivin johdanto-osan neljänteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan direktiivin tarkoituksena on täyttää puutteet, joita voi aiheutua suojelun hajanaisuudesta ja epäyhtenäisyydestä.
56
Lisäksi se, että Viron tasavalta ei ole usein syyllistynyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, oikeuttaa sen mukaan kyseisten määrien alentamisen, koska uusimisen vaara on vähäinen.
57
Viron tasavalta vaatii siten yhtäältä, että kiinteämääräisen hyvityksen määrä määritetään kertomalla 300 euron päiväkohtainen määrä ajanjakson, joka alkaa täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä seuraavana päivänä ja päättyy päivänä, jona jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen loppuu, tai jos laiminlyönti ei lopu, nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivänä, päivien lukumäärällä. Toisaalta se vaatii, että uhkasakon määräksi vahvistetaan 1170 euroa kultakin viivästyspäivältä nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion julistamispäivästä siihen päivään saakka, jona direktiivi 2019/1937 on pantu täysimääräisesti täytäntöön.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
– SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltaminen
58
SEUT 260 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että kun komissio saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 258 artiklan nojalla katsoessaan, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa säännöksistä ja määräyksistä, joilla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, komissio voi, jos se katsoo tämän aiheelliseksi, ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava. SEUT 260 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin toteaa, ettei velvollisuutta ole täytetty, se voi määrätä asianomaisen jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon komission ilmoittaman määrän rajoissa, ja suoritus on maksettava unionin tuomioistuimen tuomiossa määrättynä ajankohtana.
59
Koska – kuten edellä 32 kohdasta ilmenee – on osoitettu, että 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Viron tasavalta ei ollut antanut eikä näin ollen ilmoittanut komissiolle direktiivin 2019/1937 säännösten täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, näin todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu SEUT 260 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.
60
Lisäksi on muistutettava, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaan sisältyvän mekanismin käyttöön ottamisella pyritään paitsi kannustamaan jäsenvaltioita lopettamaan mahdollisimman pian sellainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jolla olisi taipumus jatkua tällaisen määräyksen puuttuessa, myös keventämään ja nopeuttamaan menettelyä, jossa määrätään rahamääräisiä seuraamuksia lainsäätämisjärjestyksessä annetun direktiivin kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamisvelvollisuuden laiminlyönnistä (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Tämän tavoitteen saavuttamiseksi SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätään kahdenlaisten rahamääräisten seuraamusten eli kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon määräämisestä.
62
Päiväkohtaisen uhkasakon soveltaminen vaikuttaa erityisen soveliaalta jäsenvaltion kannustamiseksi lopettamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen mahdollisimman nopeasti, kun taas kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen riippuu enemmän niiden seurausten arvioinnista, joita aiheutuu asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnistä suhteessa kyseessä oleviin yksityisiin ja julkisiin etuihin, erityisesti silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut pitkään (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63
Komissio on tältä osin perustellut vaadittujen rahamääräisten seuraamusten luonnetta ja määrää sekä ottanut tältä osin huomioon tiedonantoihinsa sisältyvien kaltaiset suuntaviivat, joilla – vaikka ne eivät sido unionin tuomioistuinta – pyritään takaamaan komission toiminnan avoimuus, ennustettavuus ja oikeusvarmuus (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 60 kohta).
64
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on tukeutunut vuoden 2023 tiedonantoon perustellakseen Viron tasavallan velvoittamisen maksamaan päiväkohtainen uhkasakko ja kiinteämääräinen hyvitys sekä vahvistaakseen niiden määrän.
65
Kiinteämääräisen hyvityksen määräämisen tarkoituksenmukaisuudesta on todettava, että unionin tuomioistuimen on päätettävä kussakin asiassa sen käsiteltäväksi saatettuun tapaukseen liittyvien olosuhteiden perusteella ja sen mukaisesti, minkä verran sen mielestä tarvitaan taivuttelua ja ennaltaehkäisevyyttä, niistä rahamääräisistä seuraamuksista, jotka ovat asianmukaisia muun muassa vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen ehkäisemiseksi (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66
Ensinnäkin kiinteämääräisen hyvityksen määräämisen osalta on todettava, että huolimatta siitä, että Viron tasavalta ilmoitti komission yksiköille direktiivin 2019/1937 säännösten saattamista osaksi kansallista oikeutta koskevan menettelyn etenemisestä, todettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen liittyvien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen kokonaisuus on osoitus siitä, että vastaavien unionin oikeuden rikkomisten toistumisen tehokas ehkäiseminen tulevaisuudessa voi edellyttää kiinteämääräisen hyvityksen määräämisen kaltaisen ehkäisevän toimenpiteen toteuttamista. Viron tasavalta ei nimittäin ollut antanut säännöksiä tai määräyksiä, jotka olisivat mahdollistaneet kyseisen direktiivin täytäntöönpanon direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdassa säädetyn määräajan päättyessä. Säännöksiä tai määräyksiä ei myöskään ollut ilmoitettu komissiolle 15.7.2022 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eikä edes ajankohtana, jona unionin tuomioistuin tutki asian tosiseikat.
67
Toiseksi uhkasakon määräämisestä on todettava, että tällainen seuraamus on lähtökohtaisesti perusteltu ainoastaan siltä osin kuin uhkasakolla sanktioitava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu silloin, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat, mikä sen on katsottava tehneen menettelyn päättämispäivänä. On täsmennettävä, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa suullista käsittelyä ei ole pidetty, tältä osin huomioon otettava ajankohta on asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymispäivä (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 64 kohta).
68
Kun siis ratkaistaan, voidaanko tässä tapauksessa harkita uhkasakon asettamista, on tutkittava, onko edellä 32 kohdassa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkunut vielä menettelyn päättämispäivänä eli 14.8.2023.
69
Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, että Viron tasavalta ei ollut kyseisenä ajankohtana sisällyttänyt direktiivin 2019/1937 täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä kansalliseen oikeuteensa eikä siten ilmoittanut niistä. Näin ollen on todettava, että Viron tasavalta jatkoi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä vielä silloin, kun unionin tuomioistuin tutki asian tosiseikat.
70
Tässä tilanteessa Viron tasavallan velvoittaminen maksamaan komission vaatiman kaltainen päiväkohtainen uhkasakko on tarkoituksenmukainen taloudellinen keino sen varmistamiseksi, että kyseinen jäsenvaltio lopettaa todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen mahdollisimman pian ja alkaa noudattaa sille direktiivin 2019/1937 nojalla kuuluvia velvoitteita. Koska ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että kyseinen direktiivi olisi pantu täysimääräisesti täytäntöön tämän tuomion julistamispäivänä, uhkasakko on määrättävä vain siltä osin kuin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu tämän tuomion julistamispäivänä (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 66 kohta).
– Rahamääräisten seuraamusten määrä
71
Komission vaatimien seuraamusten määrän laskemisesta on muistutettava, että SEUT 260 artiklan 3 kohdan mukaan ainoastaan unionin tuomioistuimella on toimivalta määrätä jäsenvaltiolle rahamääräinen seuraamus. Kyseisen määräyksen nojalla aloitetussa menettelyssä unionin tuomioistuimella on kuitenkin vain rajoitettu harkintavalta, koska jos unionin tuomioistuin toteaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, komission ehdotukset sitovat unionin tuomioistuinta sen rahamääräisen seuraamuksen luonteen osalta, jonka se voi määrätä, ja sen seuraamuksen enimmäismäärän osalta, jonka se voi vahvistaa (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72
Käyttäessään asiaa koskevaa harkintavaltaansa, sellaisena kuin se on rajattu komission ehdotuksissa, unionin tuomioistuimen tehtävänä on vahvistaa se taloudellisten seuraamusten määrä, joka jäsenvaltio voidaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrätä maksamaan, siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa laiminlyöntiin. Merkityksellisiin tekijöihin kuuluvat tältä osin todetun laiminlyönnin vakavuus, sen ajanjakson pituus, jona laiminlyönti on jatkunut, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 68 ja 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73
On myös muistutettava, että komission tiedonantoihin sisältyvien kaltaiset suuntaviivat eivät sido unionin tuomioistuinta vaan ne palvelevat avoimuuden, ennustettavuuden ja oikeusvarmuuden toteutumista itse komission toiminnassa, kun kyseinen toimielin tekee ehdotuksia unionin tuomioistuimelle (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio tukeutui vuoden 2023 tiedonantoon määrittääkseen vaadittujen taloudellisten seuraamusten määrän.
75
Ensinnäkin todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen vakavuuden osalta vuoden 2023 tiedonannon 3.2. kohdasta ilmenee, että komission mukaan sitä, että jäsenvaltio ei ole ilmoittanut toimenpiteistä, joilla lainsäätämisjärjestyksessä annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, pidetään aina vakavana. Näin ollen tämä laiminlyönti oikeuttaa komission mukaan automaattisesti vakavuuskertoimen 10 soveltamisen.
76
Viron tasavalta riitauttaa kyseisen kertoimen tason ja sen automaattisen soveltamisen todetun nyt käsiteltävässä asiassa.
77
Tässä yhteydessä on muistutettava, että velvoite antaa säännökset ja määräykset direktiivin täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja velvoite ilmoittaa niistä komissiolle ovat jäsenvaltioiden keskeisiä velvoitteita unionin oikeuden täyden tehokkuuden varmistamiseksi ja että näiden velvoitteiden noudattamatta jättämistä on näin ollen pidettävä selvästi vakavana (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78
Nyt käsiteltävässä asiassa on korostettava, että direktiivi 2019/1937 on unionin oikeuden keskeinen väline siltä osin kuin siinä vahvistetaan sen 1 artiklan, luettuna yhdessä sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kanssa, nojalla yhteiset vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden tasapainoisen ja tehokkaan suojelun korkea taso aloilla, joilla tällaiset rikkomiset voivat erityisesti vahingoittaa yleistä etua. Kun kyseisellä direktiivillä perustetaan järjestelmä sellaisten henkilöiden suojelemiseksi, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisesta ammatillisessa asiayhteydessä, sillä myötävaikutetaan yleisen edun loukkaamisen ehkäisemiseen erityisen herkillä aloilla, kuten julkisten hankintojen, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen, ympäristönsuojelun tai unionin taloudellisten etujen aloilla. Mainitun direktiivin säännöksissä säädetään siten sekä julkisen että yksityisen sektorin yksiköiden velvollisuudesta ottaa käyttöön sisäiset ilmoituskanavat sekä ilmoitusten vastaanotto- ja seurantamenettelyt, samalla kun taataan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden oikeudet ja edellytykset, joiden täyttyessä he voivat saada näin säädetyn suojelun (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 73 kohta).
79
Se, että direktiivin 2019/1937 säännösten täytäntöönpano säädetyssä määräajassa laiminlyödään, vaarantaa väistämättä unionin oikeuden noudattamisen ja sen yhtenäisen ja tehokkaan soveltamisen, koska unionin oikeuden rikkomisista ei ehkä tehdä ilmoitusta, jos tällaisista rikkomisista tietoisia henkilöitä ei suojella mahdollisilta vastatoimilta (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 74 kohta).
80
Jäsenvaltiolle SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrättävien taloudellisten seuraamusten määrän on kuitenkin oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden ja oikeassa suhteessa rikkomiseen nähden (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 75 kohta), kuten edellä 72 kohdassa muistutetaan.
81
Tästä syystä unionin tuomioistuin on katsonut, että saman rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen automaattinen soveltaminen kaikissa tapauksissa, joissa direktiiviä ei ole pantu täysimääräisesti täytäntöön ja joissa siten kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ei ole ilmoitettu, on väistämättä esteenä rahamääräisten seuraamusten määrän mukauttamiselle rikkomiselle ominaisiin olosuhteisiin nähden ja oikeasuhteisten seuraamusten määräämiselle (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 76 kohta).
82
Tältä osin unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että jos oletetaan, että direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamista koskevan velvollisuuden laiminlyönnin on katsottava olevan yhtä vakava riippumatta siitä, mistä direktiivistä on kyse, komissio ei voi mukauttaa rahamääräisiä seuraamuksia niiden seurausten perusteella, joita tämän velvoitteen täyttämättä jättämisestä aiheutuu yksityisille ja julkisille eduille, kuten vuoden 2023 tiedonannon 3.2.2 kohdassa todetaan (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 77 kohta).
83
Nyt käsiteltävässä asiassa Viron tasavalta esittää vastineessaan, että sen lainsäädäntöön sisältyi jo tiettyjä edellä 43 kohdassa esiteltyjä säännöksiä, joilla suojellaan unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavia henkilöitä ja jotka ovat direktiivin 2019/1937 vaatimusten mukaisia.
84
Sen mukaan työsopimuslain 3 §:ssä ja virkamieslain 13 §:ssä säädetään väärinkäytöksistä ilmoittajiin kohdistuvien kostotoimien yleisestä kiellosta, kuten direktiivin 2019/1937 19 artiklassa säädetään. Lisäksi väärinkäytöksistä ilmoittavien henkilöiden suoja varmistetaan korruption torjunnasta annetun lain 6 §:n 2 momentilla sekä rahanpesun ja terrorismin torjunnasta annetun lain 49, 51, 52 ja 521 §:llä, finanssivalvonnasta annetun lain 502 ja 503 §:llä ja arvopaperimarkkinalain 2011, 2012 ja 23749 §:llä. Lisäksi useat viranomaiset ovat ottaneet käyttöön sisäisiä ilmoituskanavia.
85
Tässä tilanteessa on todettava, ettei ole osoitettu, että käsiteltävässä asiassa todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen seuraukset yksityisille ja julkisille eduille olisivat yhtä kielteisiä kuin siinä tapauksessa, että direktiiviä 2019/1937 ei olisi pantu lainkaan täytäntöön. Siltä osin kuin komissio väittää, ettei tätä kansallista lainsäädäntöä ole otettava huomioon rikkomisen vakavuutta ilmaisevan kertoimen arvioinnin yhteydessä, koska lainsäädännöstä ei ole ilmoitettu sille, on riittävää todeta, että pelkällä kyseisen lainsäädännön ilmoittamatta jättämisellä ei voi olla vaikutusta seurauksiin, joita kyseisellä lainsäädännöllä tosiasiallisesti on näihin etuihin (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 92 kohta).
86
Viron tasavalta on kuitenkin itse myöntänyt vastineessaan, että unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittajia suojaavat säännöt ovat hajallaan Viron oikeusjärjestyksessä eivätkä ne – toisin kuin direktiivin 2019/1937 26 artiklan 3 kohdassa edellytetään – sisällä nimenomaista viittausta kyseisten henkilöiden suojeluun.
87
Unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelua, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivissä 2019/1937, koskevien erityisten ja selkeiden sääntöjen puuttuminen on kuitenkin esteenä näiden henkilöiden tehokkaalle suojelulle, ja tämä voi siten horjuttaa unionin oikeuden yhtenäistä ja tehokasta soveltamista kyseisen direktiivin kattamilla aloilla (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 94 kohta).
88
On nimittäin niin – kuten edellä 78 kohdassa muistutettiin –, että kun direktiivillä 2019/1937 otetaan käyttöön henkilöiden, jotka ilmoittavat unionin oikeuden rikkomisesta ammatillisessa asiayhteydessä, korkeatasoinen suojelu, sillä myötävaikutetaan yleisen edun loukkaamisen ehkäisemiseen erityisen herkillä aloilla, kuten julkisten hankintojen, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen, ympäristönsuojelun tai unionin taloudellisten etujen aloilla (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 95 kohta).
89
Kuten edellä 79 kohdassa mainittiin, tehokkaan suojelun puuttuessa henkilöt, jotka ovat tietoisia unionin oikeuden rikkomisesta näillä aloilla, saattavat olla vähemmän halukkaita ilmoittamaan niistä, koska he voivat näin tehdessään joutua vastatoimien kohteeksi (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 96 kohta).
90
Kun otetaan huomioon direktiivin 2019/1937 1 artiklassa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kanssa, ilmaistu tavoite, kyseisen direktiivin täysimääräisen ja täsmällisen täytäntöönpanon edellyttämien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten antamatta jättäminen siten on erityisen vakavaa (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 97 kohta).
91
On myös mainittava, että sitä, että Viron tasavalta on ensimmäistä kertaa SEUT 260 artiklan 3 kohtaan perustuvan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena, ei voida ottaa huomioon määritettäessä sille määrättävän kiinteämääräisen hyvityksen määrää. Jäsenvaltion aikaisemmalla menettelyllä ei nimittäin ole mitään yhteyttä niihin seurauksiin, joita kyseisen direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuu yksityisille ja julkisille eduille.
92
Toiseksi rikkomisen keston arvioinnin yhteydessä on muistutettava yhtäältä, että siltä osin kuin on kyse sen ajanjakson alkamisajankohdasta, joka on otettava huomioon vahvistettaessa kiinteämääräisen hyvityksen määrä, kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen keston arvioinnissa huomioon otettava päivämäärä ei ole komission perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisajankohta vaan kyseisessä direktiivissä sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivä eli 17.12.2021 (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
93
Toisaalta uhkasakon määräämisen osalta rikkomisen kestoa on arvioitava siten, että otetaan huomioon ajankohta, jolloin unionin tuomioistuin arvioi tosiseikat, eikä ajankohtaa, jolloin komissio saattoi asian unionin tuomioistuimen tutkittavaksi (tuomio 8.7.2019, komissio v. Belgia (SEUT 260 artiklan 3 kohta – Nopeat verkot), C‑543/17, EU:C:2019:573, 87 kohta).
94
On kiistatonta, ettei Viron tasavalta ollut direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 kohdassa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättyessä eli 17.12.2021 antanut kyseisen direktiivin täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä eikä näin ollen myöskään ilmoittanut näistä säännöksistä ja määräyksistä komissiolle vastoin direktiivin 26 artiklan 3 kohdassa säädettyä. Tästä seuraa, että kyseinen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, joka ei ollut päättynyt sinä päivänä, jona unionin tuomioistuin tutki asian tosiseikat, on jatkunut kolme vuotta.
95
Kolmanneksi Viron tasavallan maksukyvyn osalta on todettava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, että – sanotun kuitenkaan vaikuttamatta komission mahdollisuuteen ehdottaa useisiin arviointiperusteisiin perustuvia rahamääräisiä seuraamuksia, jotta voidaan erityisesti säilyttää kohtuullinen ero eri jäsenvaltioiden välillä – tärkeimpänä tekijänä kyseisen jäsenvaltion maksukyvyn arvioimiseksi ja sen varmistamiseksi, että määrättävät seuraamukset ovat riittävän varoittavia ja oikeasuhteisia, jotta vastaavanlaisten unionin oikeuden rikkomisten toistuminen tulevaisuudessa voidaan tehokkaasti estää, on tukeuduttava jäsenvaltion BKT:hen (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96
Tältä osin unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että on otettava huomioon jäsenvaltion BKT:n viimeaikainen kehitys, sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii tosiseikat (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97
Nyt käsiteltävässä asiassa n-kerroin, joka kuvastaa asianomaisen jäsenvaltion maksukykyä suhteessa muiden jäsenvaltioiden maksukykyyn ja jota komissio on soveltanut vuoden 2023 tiedonannon 3.4 ja 4.2 kohdan mukaisesti, määritellään seuraavien kahden tekijän painotettuna geometrisena keskiarvona: jäsenvaltioiden BKT:n keskiarvoon suhteutettu kyseisen jäsenvaltion BKT, jonka painoarvo n-kerrointa laskettaessa on kaksi kolmasosaa, ja jäsenvaltioiden keskimääräiseen asukaslukuun suhteutettu kyseisen jäsenvaltion asukasluku, jonka painoarvo n-kerrointa laskettaessa on yksi kolmasosa, kuten edellä 9 kohdassa mainitusta yhtälöstä ilmenee. Komissio perustelee tätä n-kertoimen laskentamenetelmää tavoitteella säilyttää kohtuullinen ero jäsenvaltioiden n-kertoimien välillä verrattuna ainoastaan jäsenvaltioiden BKT:hen perustuvaan laskelmaan ja tavoitteella varmistaa tietty vakaus n-kertoimen laskennassa, koska ei ole kovinkaan todennäköistä, että väestössä tapahtuu merkittävää vuosittaista vaihtelua (tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98
Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut, että asianomaisen jäsenvaltion maksukyvyn määrittämiseksi n-kertoimen laskentamenetelmään ei voida sisällyttää demografista perustetta vuoden 2023 tiedonannon 3.4. ja 4.2. kohdassa vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 25.4.2024, komissio v. Puola (Väärinkäytösten ilmoittajista annettu direktiivi), C‑147/23, EU:C:2024:346, 84–86 kohta).
99
Rahamääräisten seuraamusten määrä on siten edellä 95 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti – ja koska komissio ei ole esittänyt merkityksellistä arviointiperustetta, jolla varmistettaisiin laskennan vakaus ja säilytettäisiin kohtuullinen ero jäsenvaltioiden n-kertoimien välillä – laskettava Viron tasavallan kolmen viimeisen vuoden keskimääräisen BKT:n perusteella.
100
Edellä esitetyn perusteella ja sen harkintavallan valossa, joka unionin tuomioistuimelle annetaan SEUT 260 artiklan 3 kohdassa, jossa määrätään, että unionin tuomioistuin ei voi määrätä maksettavaksi taloudellisia seuraamuksia, jotka ylittävät komission ilmoittamat määrät, on katsottava, että direktiivin 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkomista vastaavien unionin oikeuden täyden tehokkuuden vaarantavien rikkomisten toistumisen estämiseksi tehokkaasti tulevaisuudessa on määrättävä maksettavaksi kiinteämääräinen hyvitys, jonka määräksi on vahvistettava 500000 euroa, ja siinä tapauksessa, että edellä 32 kohdassa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu tämän tuomion julistamispäivänä, Viron tasavalta on velvoitettava maksamaan komissiolle 1500 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko kyseisestä päivästä alkaen siihen saakka, kunnes kyseinen jäsenvaltio lopettaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
Oikeudenkäyntikulut
101
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Viron tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Viron tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäksi korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Viron tasavalta ei ole noudattanut unionin oikeuden rikkomisesta ilmoittavien henkilöiden suojelusta 23.10.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1937 26 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut tämän direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä eikä ilmoittanut niitä Euroopan komissiolle sen 15.7.2022 antamassa perustellussa lausunnossa asettamassa määräajassa.
2)
Viron tasavalta on jatkanut jäsenyysvelvoitteidensa noudattamatta jättämistä, koska se ei ollut siihen päivään mennessä, jona unionin tuomioistuin tutki asian tosiseikat, toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä direktiivin 2019/1937 täytäntöön panemiseksi kansallisessa oikeusjärjestyksessään eikä siten myöskään ilmoittanut näitä toimenpiteitä Euroopan komissiolle.
3)
Viron tasavalta velvoitetaan maksamaan Euroopan komissiolle
–
500000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys,
–
jos edellä tuomiolauselman 1 kohdassa todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu edelleen tämän tuomion julistamispäivänä, 1500 euron suuruinen päiväkohtainen uhkasakko kyseisestä päivästä lukien siihen saakka, kunnes kyseinen jäsenvaltio on lopettanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
4)
Viron tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: viro.