62009CC0161_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande har hänskjutits till domstolen av Symvoulio tis Epikrateias (högsta förvaltningsdomstolen) (Grekland) och avser frågan huruvida en nationell lagstiftning, som delar upp produktionsområdet för korinter i olika områden, leder till ett förbud mot att torkade druvor förflyttas mellan vissa av dessa områden och innehåller en uttömmande förteckning över de hamnar från vilka de torkade druvorna ska exporteras, ska anses vara förenlig med unionsrätten.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
1. Primärrätten
2. I artikel 29 EG anges att ”[k]vantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna”.
3. I artikel 30 EG föreskrivs följande: ”Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.”
4. I artikel 32.1 EG anges följande: ”Den gemensamma marknaden skall även omfatta jordbruk och handel med jordbruksprodukter. Med jordbruksprodukter skall förstås jordens, husdjursskötselns och fiskets produkter samt produkter i första bearbetningsledet som har direkt samband med dessa produkter.”
5. I artikel 32.2 EG anges att ”[o]m inte annat föreskrivs i artiklarna 33–38 skall reglerna för upprättandet av den gemensamma marknaden tillämpas på jordbruksprodukter”.
6. Enligt artikel 32.3 EG är jordbruksprodukterna upptagna i den lista som har fogats som bilaga I till EG‑fördraget. Under kapitel 8 i nämnda bilaga anges ”Ätbara frukter, skal av citrusfrukter eller melon”.
7. I artikel 34.1 EG och 34.2 EG föreskrivs följande:
”1. För att uppnå de mål som anges i artikel 33 upprättas en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna.
Beroende på produkt skall denna organisation utformas på något av följande sätt:
a) Gemensamma konkurrensregler.
b) Obligatorisk samordning av de olika nationella marknadsorganisationerna.
c) En europeisk marknadsorganisation.
2. Den gemensamma organisation som upprättats enligt punkt 1 får omfatta alla de åtgärder som behövs för att uppnå de mål som anges i artikel 33, särskilt reglering av priser, stöd för produktion och saluföring av olika produkter, system för lagring och överföring samt gemensamma anordningar för stabilisering av import och export.
Den gemensamma organisationen skall begränsas till att sträva efter de mål som anges i artikel 33 och skall utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen.
En eventuell gemensam prispolitik skall grundas på gemensamma kriterier och på enhetliga beräkningsmetoder.”
2. Den sekundärrätt som var tillämplig på produktionen av korinter vid tidpunkten för tvisten vid den nationella domstolen
8. I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 2201/96(2) av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker (nedan kallad förordning nr 2201/96) föreskrivs att den gemensamma organisation som inrättas genom förordningen ska omfatta bland annat torkade druvor (KN-nummer 0803 20).
3. Sekundärrätten avseende skyddade ursprungsbeteckningar
9. Genom kommissionens förordning (EG) nr 1549/98 av den 17 juli 1998 om komplettering av bilagan till förordning (EG) nr 1107/96 beträffande registrering av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar enligt förfarandet i artikel 17 i rådets förordning (EEG) nr 2081/92(3), har beteckningen ”Κορινθιακή σταφίδα Βοστίτσα (Korinthiaki Stafida Vostitsa)” registrerats som en skyddad ursprungsbeteckning (nedan kallat SUB).
10. Genom kommissionens förordning (EG) nr 483/2008(4) av den 30 maj 2008 om införande av vissa beteckningar i registret över skyddade ursprungsbeteckningar och skyddade geografiska beteckningar [Σταφίδα Ζακύνθου (Stafida Zakynthou) (SUB), Miód wrzosowy z Borów Dolnośląskich (SGB), Chodské pivo (SGB)], registrerades beteckningen ”Σταφίδα Ζακύνθου” (”Stafida Zakynthou” – torkade Zantedruvor) som en SUB i enlighet med förordning (EG) nr 510/2006(5) .
B – Den nationella lagstiftningen och de nationella föreskrifterna
11. I lag 553/1977 om åtgärder för att skydda och främja exporten av korinter och andra därmed sammanhängande frågor (FEK A’73) (nedan kallad lag 553/1977) görs det åtskillnad mellan de olika områden där korinter produceras i Grekland och fastställs villkoren för att förflytta och exportera korinter.
12. I artikel 1 föreskrivs särskilt följande:
”1. Arealerna för odling av korinter är uppdelade enligt följande:
a) Område A, som omfattar underprefekturen Aigialeia och de före detta kommunerna Erineo, Krathida och Felloi i Achaia län samt Korinth län.
b) Område B, som omfattar Zakynthos län och Kefalinia län, ön Leukas, Ileia län, Achaia län (med undantag av underprefekturen Aigialeia, de före detta kommunerna Erineo, Krathida och Felloi) och Messenien län.
2. I område A är det förbjudet att importera, lagra och paketera korinter som härrör från område B och att därefter exportera dessa till utlandet.
3. I område B är det tillåtet att importera korinter som härrör från område A och att exportera dessa, efter att de har blandats med korinter från område B, om inte annat följer av villkoren i artikel 2.3 och 2.4 i denna lag.
4. Det är förbjudet att i Korinth län transportera och paketera korinter från underprefekturen Aigialeia och de före detta kommunerna Erineo, Krathida och Felloi i Achaia län och vice versa.”
13. I artikel 2 föreskrivs följande:
”1. Alla typer av förpackningar som innehåller korinter som producerats i område A, som paketerats i detta område och som är avsedda för export, måste vara märkta med bokstaven ’A’ och beteckningen
a) ’ΒΟΣΤΙΤΣΑ’(’VOSTIZZA’), när det är fråga om korinter som producerats i underprefekturen Aigialeia och de före detta kommunerna Erineo, Krathida och Felloi i Achaia län, som paketerats i detta område och som exporteras från hamnen i Aigio,
b) ’ΚΟΡΦΟΣ’ [’KORFOS’] (’GULF’), när det är fråga om korinter som producerats i Korinth län, som paketerats där och som exporteras från hamnarna i Kiato och Korinth.
2. Det är tillåtet att i de olika förpackningar som innehåller korinter från ovannämnda områden lägga reklamblad eller trycksaker som beskriver kvaliteten och mer allmänt innebörden av beteckningarna ’Vostizza’ eller ’Gulf’.
3. Alla typer av förpackningar som innehåller korinter bestående av en blandning av torkade druvor från områdena A och B, och som paketerats i område B, måste vara märkta med beteckningen ’PROVINCIAL’ och får frivilligt märkas med namnet på den plats där paketering skett.
4. Alla typer av förpackningar som innehåller korinter som producerats i område B, som paketerats i detta område och som är avsedda för export måste vara märkta med beteckningen ’PROVINCIAL’ och med de beteckningar som anges nedan, med uteslutande av alla andra beteckningar:
a) ’ZANTE’ för korinter som producerats och paketerats på Zakynthos och för korinter som paketerats i område B i allmänhet, som härrör från ön Zakynthos och som exporteras till utlandet från en hamn, oavsett vilken, i område B.
b) ’KEFALINIA’ för korinter som producerats och paketerats i Kefalinia eller på Leukas och för korinter som paketerats i område B i allmänhet, som härrör från Kefalinia län och ön Leukas … och som exporteras till utlandet från en hamn, oavsett vilken, i område B.
c) ’AMALIAS’ för korinter som paketerats i regionen Amaliada och för korinter som paketerats i område B i allmänhet och som härrör från regionen Amaliada …, Ileia län … och som exporteras till utlandet från en hamn, oavsett vilken, i område B.
d) ’PYRGOS’ för korinter som paketerats i regionen Pyrgos och Katakolon i Ileia län och som exporteras till utlandet från hamnen i Katakolon.
e) ’PATRAS’ för korinter som paketerats i regionen Patras och som exporteras till utlandet från hamnen i Patras.
f) ’KALAMATA’ för korinter som paketerats i regionen Kalamata och som exporteras till utlandet från hamnen i Kalamata.
…”
14. I artikel 3.1 i lag 553/1977 regleras villkoren för export av korinter enligt följande:
”Export av korinter till utlandet ska ske enligt följande:
a) Korinter märkta med beteckningen ’Vostizza’, från hamnen i Aigio.
b) Korinter märkta med beteckningen ’Gulf’, från hamnarna i Korinth och Kiato.
c) Korinter märkta med beteckningarna ’Zante’, ’Kefalinia’ och ’Amalias’, från samtliga exporthamnar i område B.
d) Korinter märkta med beteckningen ’Pyrgos’, från hamnen i Katakolon.
e) Korinter märkta med beteckningen ’Patras’, från hamnen i Patras.
f) Korinter märkta med beteckningen ’Kalamata’, från hamnen i Kalamata.
…”
15. I artikel 3.2 anges vidare att ”[o]m det är omöjligt för fartyg att anlöpa hamnarna i Agio och i förvaltningsområdet Korinth eller om det är omöjligt att lasta fartyg där, får transporten omdirigeras till hamnen i Patras, förutsatt att lastens identitet säkerställs”.
16. Artikel 4 har följande lydelse:
”1. Punkterna 1 och 2 i artikel 54 i lag 2490/1955 om kodifiering av bestämmelserna om skydd för korinter och om bestämmelser rörande det oberoende organet för torkade druvor, i dess ändrade lydelse enligt artikel 5 i lag 3541/1956, ska ersättas av följande bestämmelser:
’1. För att förbättra kvaliteten på torkade druvor som paketeras och exporteras, är de som driver fabriker för paketering av torkade druvor, de personer som hyr in tjänster från ett företag för bearbetning av torkade druvor eller som är inblandade i denna process skyldiga att lämna avfallet från bearbetningen av torkade druvor till ASO:s lager. Detta avfall utgör en mycket liten procentandel av den nettokvantitet torkade druvor som exporteras eller distribueras för konsumtion i landet. Denna procentandel ska ovillkorligen lämnas vid ASO:s berörda filial, tillsammans med allt annat avfall från bearbetning av torkade druvor, enligt ovan, som exporteras eller distribueras med rätt att kvitta de ytterligare kvantiteter som lämnas för export eller distribution för konsumtion i landet under samma exportår.’”
17. Genom jordbruksministerns föreskrifter nr 442597 av den 22 november 1993 har beteckningen ”Vostizza” erkänts på nationell nivå som en SUB för korinter som produceras av druvor av sorten ”svarta korinter”, vilka produceras i regionen i underprefekturen Aigialeia.
18. I jordbruksministerns föreskrifter nr 39946 av den 4 november 1999 föreskrivs på vilka villkor druvkvantiteter ska dras tillbaka från förädling av kvalitetsskäl, och genom dessa föreskrifter inrättas ett organ för insamling och hantering av de kvantiteter som ska dras tillbaka.
III – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19. K. Fragkopoulos kai SIA O.E., vilket under förfarandet i målet vid den nationella domstolen omvandlades till Kakavetsos‑Fragkopoulos AE Eperxergasias kai Emporias Stafidas (nedan kallat Fragkopoulos), var vid tidpunkten för de aktuella omständigheterna ett handelsbolag bildat enligt grekiskt rätt, vars huvudsakliga verksamhet avser förädling, bearbetning och saluföring av korinter. Fragkopoulos är etablerat i regionen Kiato i Korinth.
20. I den grekiska lagstiftningen delas produktionsområdet för korinter upp i två delar, område A och område B. De torkade druvor som produceras i område B anses vara av lägre kvalitet än dem som produceras i område A. Följaktligen är det tillåtet för producenterna i område B att föra in korinter från område A till område B för att blanda dessa med korinter som producerats i område B. De korinter som produceras i område B får förflyttas fritt inom detta område och exporteras till utlandet, förutsatt att bestämmelserna i lag 553/1977 om märkning av varor iakttas. När det är fråga om en blandning av torkade druvor från område B och torkade druvor från område A som läggs i en påse och sedan säljs, ska producenterna i område B följa den nationella lagstiftningen, vilken ålägger dem att anbringa en etikett med uppgiften ”Provincial”, åtföljd av namnet på ursprungsregionen. Denna uppgift informerar konsumenten om att det faktiskt är fråga om en blandning av korinter. Det är däremot inte tillåtet att förflytta korinter från område B till område A. Med andra ord får inte en producent i område A föra in korinter som härrör från område B till område A. Inom område B är det endast druvan ”Stafida Zakynthou” (torkade Zantedruvor) som har en SUB som är registrerad på gemenskapsnivå sedan år 2008.
21. Område A, vilket anses producera korinter av hög kvalitet, är vidare uppdelat i två delområden. I det första delområdet A produceras torkade druvor som kallas ”Vostizza”, vilka omfattas av en SUB på nationell nivå sedan år 1993 och på unionsnivå sedan år 1998. De korinter som produceras i det andra delområdet är visserligen av högre kvalitet än dem som kommer från område B, men är likväl av lägre kvalitet än dem som produceras i det första delområdet A. Det är inte tillåtet för producenter som är etablerade i det första delområdet A att föra in torkade druvor som härrör från det andra delområdet A och vice versa.
22. Varje område motsvaras dessutom av särskilda hamnar, vilka anges med namn i den nationella lagstiftningen. De torkade druvorna får endast transiteras via dessa hamnar vid export till utlandet.(6)
23. Enligt den nationella lagstiftningen är således Fragkopoulos etablerat i område A, närmare bestämt i det andra delområdet A, vilket inte omfattas av en SUB, och producerar druvor i kategorin ”Gulf”. Samtliga torkade druvor som Fragkopoulos saluför exporteras till utlandet. Vid förhandlingen uppgav bolaget att 90 procent av dess produktion exporteras till medlemsstater i unionen, och resterande 10 procent exporteras till tredjeland.
24. Efter att ha brottats med en stadig minskning av produktionen av torkade druvor i sin region, begärde Fragkopoulos i juni 2001 tillstånd av den regionala jordbruksmyndigheten i det autonoma distriktet inom förvaltningsområdet Korinth att transportera och vid sin fabrik i regionen Kiato, således inom förvaltningsområdet Korinth, förädla korinter, oavsett ursprung, det vill säga oavsett om korinterna har producerats i område B eller i det första delområdet A. Fragkopoulos har förklarat att bolaget har en väsentligt större produktionskapacitet än att bara bearbeta och paketera druvor av kategorin ”Gulf”, att det har gjort betydande investeringar för att förbättra sina anläggningar och att bolaget, utan tillräckliga råvaror för att upprätthålla sin verksamhet, snart är dömt att gå i konkurs.
25. Genom beslut nr 10037 av den 27 juni 2001 avslogs Fragkopoulos begäran av direktören för jordbruk i det autonoma distriktet inom förvaltningsområdet Korinth, med motiveringen att det i lag 553/1977 klart föreskrivs att endast druvor som härrör från det andra delområdet A får bearbetas, lagras, förädlas och paketeras i förvaltningsområdet Korinth, och att det inte är möjligt att inom det andra delområdet A förflytta druvor som härrör från område B och druvor som härrör från det första delområdet A.
26. Den 17 september 2001 överklagade Fragkopoulos till Symvoulio tis Epikrateias och yrkade att beslut nr 10037 av den 27 juni 2001 skulle upphävas. Bolaget anser nämligen att lag 553/1977 på ett oacceptabelt sätt begränsar dess ekonomiska frihet och konkurrensfrihet. Vidare är det ostridigt att denna lag medför att producenter som är etablerade i område B hamnar i en mycket gynnsam situation jämfört med producenterna i område A. Eftersom producenterna i område B får föra in druvor som härrör från område A till område B, medför det att kvantiteten råvaror som finns tillgänglig i område A minskar, vilket gör att de företag som är etablerade i område A underutnyttjas. Eftersom de företag som är etablerade i område B har tillgång till mer råvaror, är deras produktion större och de är således mer konkurrenskraftiga. Fragkopoulos har hävdat att den totala produktionen av torkade druvor i regionen i Korinth län uppgår till 9 000 ton som bearbetas av fem företag, medan fyra verksamma företag i område B bearbetar en kvantitet på 20 000 ton. Fragkopoulos anser att det under dessa omständigheter föreligger en stor risk för en försämrad ekonomisk situation för de företag som är etablerade i område A. Syftet med lagstiftningen, nämligen att förbjuda att torkade druvor från område B blandas med torkade druvor från område A i område A, för att skydda kvaliteten på torkade druvor från område A i allmänhet och torkade druvor med beteckningen ”Vostizza” i synnerhet, skulle kunna uppnås genom mindre begränsande åtgärder. Fragkopoulos har för övrigt preciserat att det varken strävar efter att få tillstånd att blanda olika sorters korinter i sin fabrik eller att förändra kvaliteten på dessa. Bolaget vill bara få tillstånd att föra in korinter som härrör från andra regioner, bearbeta och exportera dessa, och samtidigt iaktta de skyldigheter vad gäller märkning som föreskrivs i artikel 2 i lag 553/1977. I det avseendet har det ingen betydelse för bolaget att torkade druvor från det första delområdet A skulle förlora sin SUB, om de förflyttades inom bolagets region, eftersom Fragkopoulos endast strävar efter att öka kvantiteten på sin produktion utan några anspråk på att inrikta sig på försäljningen av produkter som har en SUB. Av samtliga dessa skäl anser Fragkopoulos att den nationella lagstiftningen strider mot artiklarna 28 EG, 29 EG och 34.2 EG.
27. Eftersom det är uppenbart att det föreligger en svårighet att tolka unionsrätten, beslutade Symvoulio tis Epikrateias att vilandeförklara målet och att, genom beslut om hänskjutande som ingavs den 8 maj 2009, ställa följande tre tolkningsfrågor till domstolen med stöd av artikel 234 EG:
”1) Kan ett företag som befinner sig i samma situation som klaganden – det vill säga ett företag som bearbetar och paketerar torkade druvor och som är etablerat i en viss region i landet dit det enligt lag är förbjudet att föra in olika sorters torkade druvor från andra delar av landet i syfte att bearbeta och paketera dem, och som därmed förhindras att exportera torkade druvor som det har framställt från de nämnda druvsorterna som det bearbetat – i domstol åberopa att lagstiftningen i fråga strider mot artikel 29 EG?
2) Om svaret på den första frågan är jakande: Är sådana bestämmelser som de i grekisk rätt som är tillämpliga på denna tvist – vilka dels förbjuder att druvor härrörande från olika delar av landet förs in till en specifik region, där det bara är tillåtet att bearbeta lokalt odlade druvor, och att de lagras och bearbetas där för senare export, dels enbart medger att druvor som har bearbetats och paketerats inom den särskilda region där de odlades kan tillerkännas en skyddad ursprungsbeteckning – oförenliga med artikel 29 EG, som förbjuder kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan?
3) Om svaret på den andra frågan är jakande: Ska skyddet för kvaliteten hos en produkt, som definieras geografiskt i medlemsstatens nationella rätt och som inte har getts möjlighet att bära en särskild beteckning som anger dess allmänt erkända höga kvalitet och unika karaktär till följd av att den härrör från ett visst geografiskt område, anses utgöra ett sådant berättigat mål av allmänintresse som enligt artikel 30 EG kan motivera ett undantag från bestämmelsen i artikel 29 EG om förbud mot kvantitativa restriktioner för export av nämnda produkt samt åtgärder med motsvarande verkan?”
IV – Förfarandet vid domstolen
28. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, den grekiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.
29. Vid förhandlingen den 8 juli 2010 yttrade sig klaganden i målet vid den nationella domstolen, den grekiska regeringen och kommissionen.
V – Rättslig bedömning
A – Inledande anmärkningar
30. Vid formuleringen av frågorna inriktade sig den nationella domstolen på artikel 29 EG. Innan jag bedömer huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med unionens primärrätt, ska jag dock undersöka huruvida det finns bestämmelser i sekundärrätten som kan vara relevanta inom ramen för förevarande begäran om förhandsavgörande. Vidare har sökanden även gjort gällande att det föreligger en åtgärd som är förbjuden enligt artikel 28 EG. Jag ska således först undersöka dessa två aspekter i tur och ordning, i syfte att ge den nationella domstolen alla upplysningar om hur unionsrätten ska tolkas, upplysningar som kan vara användbara vid avgörandet av målet, även om den nationella domstolen inte har hänvisat till dessa i sina frågor.(7)
31. Korinter regleras av den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker, vilken sedan den 1 januari 2008 organiseras genom förordning (EG) nr 1234/2007, kallad förordningen om en samlad marknadsordning.(8) Vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen reglerades korinter av den gemensamma organisationen av marknaden som inrättades genom förordning nr 2201/96 och av vissa tillämpningsförordningar som mer specifikt avsåg torkade druvor.(9)
32. Enligt min mening innehåller dock dessa förordningar inte någon uttrycklig bestämmelse mot bakgrund av vilken den nationella lagens förenlighet kan bedömas. Villkoren för att förflytta torkade druvor inom länderna och villkoren för att få exportera dessa omfattas nämligen inte som sådana av den gemensamma organisationen av marknaden. I den gemensamma organisationen av marknaden uppställs exempelvis principen om stöd för odling(10) och villkoren för lagringsorganens inköp av de aktuella produkterna,(11) och den gör det möjligt att fastställa minimipriset vid import av torkade druvor och utjämningsavgifterna.(12) I tillämpningsförordningarna för den gemensamma organisationen av marknaden för just torkade druvor anges närmare hur stödet för specialiserade brukningsarealer för odling av vissa druvsorter avsedda för torkning ska genomföras (vad beträffar förordning (EG) nr 1621/1999), reglerna för lagring (vad beträffar förordning (EG) nr 1622/99, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i detta fall), och minimikraven för saluföring av vissa sorter (vad beträffar förordning (EG) nr 1666/99).
33. Den gemensamma organisationen av marknaden och dess tillämpningsförordningar är således huvudsakligen av teknisk karaktär, vars koppling till de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inte omedelbart framstår som uppenbar. Endast i artikel 21.2 i förordning nr 2201/96 omnämns uttryckligen ett allmänt förbud mot varje form av kvantitativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan, men endast vid import från tredje land.
34. Det följer dock av fast rättspraxis att artiklarna 28 EG och 29 EG avseende avskaffandet av kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan vid import och export anses utgöra en integrerad del av de gemensamma organisationerna av marknaderna(13) i allmänhet, vilket förklarar avsaknaden av bestämmelser i förordning nr 2201/96 i det avseendet. Varje nationell bestämmelse eller åtgärd som kan komma att ändra import- eller exportströmmarna,(14) med andra ord som kan hindra handeln inom gemenskapen,(15) är följaktligen oförenlig med de principer som uppställs genom den gemensamma organisationen av marknaden, vilken traditionellt sett grundar sig på principen om fri handel(16) och principen om en öppen marknad till vilken alla producenter har fritt tillträde(17) . Förekomsten av en gemensam organisation av marknaden, även om de relevanta bestämmelserna i EG‑fördraget inte återges i rättsakten, kan inte befria medlemsstaterna från skyldigheten att bedöma den nationella lagstiftningen mot bakgrund av dessa bestämmelser. Domstolen har nämligen slagit fast att det, sedan övergångsperiodens utgång och med beaktande av lydelsen i artikel 32.2 EG, inte längre är nödvändigt att i förordningarna om en gemensam organisation av marknaderna upprepa de förbud som föreskrivs i EG‑fördraget.(18) Jag kommer dock självklart att behöva återkomma till denna fråga, eftersom förekomsten av en gemensam organisation av marknaden i en viss sektor gör att domstolen ska tillämpa en lite annorlunda metod än den som domstolen vanligtvis tillämpar för att slå fast att det föreligger en nationell åtgärd som är förbjuden enligt artikel 29 EG.(19)
35. Eftersom det nu står klart att prövningen, trots förekomsten av en gemensam organisation av marknaden, kan avse bedömningen av huruvida lag 553/1977 är förenlig med bestämmelserna i unionens primärrätt, kan frågan uppkomma huruvida det är lämpligt att grunda prövningen i förevarande mål på ett eventuellt åsidosättande av artikel 28 EG.
36. Fragkopoulos har nämligen hävdat att artikel 1 i lag 553/1977 även utgör en kvantitativ importrestriktion, genom att den uppställer ett absolut förbud mot att ”importera” korinter från område B eller det första delområdet A till det andra delområdet A. Detta importförbud har visserligen inte någon gränsöverskridande dimension, eftersom endast gränserna mellan regionerna i en och samma stat berörs, men enligt klaganden i målet vid den nationella domstolen gör domstolen inte någon åtskillnad beroende på om det är fråga om mellanstatliga eller inomstatliga gränser. Till stöd för detta har Fragkopoulos åberopat domarna i målen Simitzi(20) och Carbonati Apuani(21) .
37. En märkbar skillnad mot förevarande mål är att domstolens i dessa båda mål hade att bedöma huruvida det förekom avgifter med verkan motsvarande tullar, och det var i detta särskilda sammanhang som domstolen slog fast att sådana avgifter även kunde bestå i uttag av avgifter när en intern gräns inom en medlemsstat passeras. I det ovannämnda målet Simitzi var det just fråga om en avgift vid import och export som togs ut när varor som importerades från en annan medlemsstat, eller som exporterades till denna andra medlemsstat, passerade gränsen vid Tolvöarna. Domstolen tillämpade således inte artikel 28 EG i det fallet, men klaganden i målet vid den nationella domstolen, som var grekisk medborgare, importerade faktiskt varor från andra medlemsstater i gemenskapen. Vad beträffar domen i det ovannämnda målet Carbonati Apuani fann domstolen att en avgift skulle anses ha verkan motsvarande en tull, eftersom det i det fallet var fråga om en avgift som togs ut då marmor som brutits lämnade kommunen, utan att det någonsin var fråga om att det förekom en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion.
38. Jag har svårt att se hur domstolen skulle kunna anse att artikel 1 i den nationella lagstiftningen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 28 EG. Frågan om att förflytta korinter som producerats i Grekland mellan de olika områdena i Grekland, såsom dessa har avgränsats i lag 553/1977, hör inte på något sätt till import, såsom detta begrepp har definierats i unionsrätten. Den nationella domstolen har dessutom, i sin begäran om förhandsavgörande, preciserat att även om den grekiska lagstiftaren använde ordet ”import” i lag 553/1977, ska detta ord inte förstås i sin bokstavliga betydelse utan snarare i betydelsen ”införande”,(22) vilket jag anser faktiskt är mer lämpligt för att beteckna en förflyttning av varor mellan olika regioner i en och samma medlemsstat. Som den grekiska regeringen medgav vid förhandlingen påverkar inte heller lag 553/1977, lika litet – förefaller det – som de andra nationella bestämmelser som reglerar branschen för korinter, importen av torkade druvor till Grekland från andra medlemsstater. Det är i vart fall inte syftet med den nationella lagstiftning som har underställts domstolens bedömning. Följaktligen gjorde den nationella domstolen en riktig bedömning när den inriktade sin begäran om förhandsavgörande på artikel 29 EG.(23)
B – Den första och den andra frågan
39. Den första frågan kan besvaras utan några större svårigheter, särskilt som ingen av de berörda parter som ingett skriftliga yttranden har ifrågasatt att Fragkopoulos har rätt att åberopa artikel 29 EG.
40. Artikel 29 EG har sedan länge ansetts vara direkt tillämplig och som sådan ge upphov till rättigheter för enskilda som det åligger de nationella domstolarna att skydda.(24) Inverkan på exporthandelns volym, i vart fall potentiellt sett, är vidare en följd av det ursprungliga förbudet mot att förflytta korinter mellan de olika områdena. Eftersom det föreligger hinder mot att förflytta korinter mellan den berörda medlemsstatens regioner är det logiskt att denna druva inte heller kan exporteras. I detta fall är det naturligt att dra en parallell till domen i det ovannämnda målet Jersey Produce Marketing Organisation. Artikel 1.2 och 1.4 i lag 553/1977 innehåller dessutom två uttryckliga förbud mot export av korinter, om de inte uppfyller de krav som ställs i nämnda lag vad beträffar bearbetning, lagring och paketering på lokal nivå.
41. Jag föreslår därför att den första frågan ska besvaras jakande, nämligen att ett företag som befinner sig i samma situation som klaganden – det vill säga ett företag som bearbetar och paketerar torkade druvor och som är etablerat i en viss region i medlemsstaten dit det enligt nationell lag är förbjudet att föra in olika sorters torkade druvor från andra delar av denna medlemsstat i syfte att bearbeta och paketera dem, och som därmed förhindras att exportera torkade druvor som det har framställt från de ovannämnda druvsorterna som det bearbetat – kan i domstol åberopa att lagstiftningen i fråga strider mot artikel 29 EG.
42. Det återstår att ta reda på huruvida den nationella åtgärden faktiskt utgör en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion, vilka båda är förbjudna enligt artikel 29 EG. Eftersom den grekiska lagstiftningen inte har infört direkta kvantitativa exportrestriktioner, utan den vid första anblicken inskränker sig till att kanalisera dessa, utgör den inte, som sådan, en kvantitativ restriktion. Följaktligen ska det fastställas huruvida den nationella lagstiftningen utgör en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion. För att göra detta måste det fastställas vilka villkor som ska vara uppfyllda för att det ska föreligga en sådan åtgärd med motsvarande verkan.
43. I det avseendet är domstolens praxis mycket skiftande.(25)
44. Till att börja med anpassade domstolen ”metoden” enligt artikel 29 EG efter metoden enligt artikel 28 EG. Med andra ord var den rättspraxis som bygger på domen i målet Dassonville(26) tillämplig utan åtskillnad, både på åtgärder med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion och på åtgärder med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion.
45. Domstolen befarade antagligen att den därigenom hade öppnat Pandoras ask, och den gjorde därför, i domen i målet Groenveld, åtskillnad mellan de åtgärder som avses i artikel 28 EG och de åtgärder som avses i artikel 29 EG, för att begränsa tillämpningsområdet för artikel 29 EG till att endast omfatta ”åtgärder som särskilt har till syfte eller verkan att begränsa exportflödet och därigenom skapa en skillnad mellan en medlemsstats inrikes- respektive utrikeshandel, så att den berörda medlemsstatens inhemska produktion eller inhemska marknad tillförsäkras en särskild fördel till skada för produktionen eller handeln i andra medlemsstater”(27) . Enligt Groenveldmetoden krävs det således, för att en åtgärd ska anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion, att tre särskilt restriktiva villkor är uppfyllda och den innebär framför allt att artikel 29 EG endast ska tillämpas då det föreligger en diskriminerande åtgärd.
46. Senare bekräftade domstolen Groenveldmetoden, i vart fall i principiellt hänseende. Även nyligen, då domstolen anmodades av generaladvokaten att ändra metoden i samband med det ovannämnda målet Gysbrechts och Santurel Inter, upprepade domstolen sitt principiella domskäl från den rättspraxis som bygger på domen i det ovannämnda målet Groenveld.(28) I sin praxis har dock domstolen inte alltid lika rigoröst kontrollerat att de tre villkoren enligt Groenveldmetoden verkligen varit uppfyllda. Jag stöder detta påstående på tre exempel.
47. Först tycks domstolen i vissa domar(29) ha övergett den sista delen av det tredje villkoret, det vill säga att den särskilda fördelen för inhemsk produktion som den aktuella åtgärden har medfört ska vara till skada för produktionen eller handeln i andra medlemsstater.
48. Vidare kontrollerade inte domstolen, just i domen i det ovannämnda målet Gysbrechts och Santurel Inter, efter att ha erinrat om den rättspraxis som bygger på domen i målet Groenveld, att de tre villkoren i Groenveldmetoden var uppfyllda i det fallet. Generaladvokaten hade för övrigt uppmärksammat domstolen på att en strikt tillämpning av villkoren enligt denna metod inte skulle göra det möjligt för domstolen att slå fast att det förelåg en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion.(30) Med beaktande av omständigheterna medgav domstolen att förbudet i fråga, även om det är tillämpligt utan åtskillnad, ”har mer omfattande konsekvenser för den gränsöverskridande försäljning[en]”(31), och att det följaktligen ska anses att den aktuella åtgärden ”har en större inverkan på exporten av medlemsstatens varor än på försäljningen av varor på medlemsstatens inhemska marknad”(32) . Domstolen drog enbart av denna bedömning slutsatsen att det förelåg en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion.
49. Slutligen har domstolen, när det i målet föreligger en gemensam organisation av marknaden, intagit en mer flexibel uppfattning vad beträffar de villkor som ska vara uppfyllda för att det ska föreligga en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion. I ett sådant fall krävs det inte längre att åtgärden är diskriminerande. I domen i det ovannämnda målet Vriend, vilken avkunnades efter domen i målet Groenveld, slog således domstolen fast att – med hänsyn till att f.d. artiklarna 30 och 34 i EEG‑fördraget utgör en integrerad del av den gemensamma organisationen av marknaden – ”[nämnda gemensamma organisation] för de aktuella produkterna, vad beträffar handeln inom gemenskapen, grundar sig på principen om fri handel och utgör hinder för alla nationella bestämmelser som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen”(33) . Härav följer således att domstolen, då det föreligger en gemensam organisation av marknaden, anpassar metoden enligt artikel 29 EG efter metoden enligt artikel 28 EG, såsom den gjorde före och, som den fortsatte att göra, just i detta fall, efter domen i det ovannämnda målet Groenveld.(34)
50. Om domstolen således har slagit fast att ”kvantitativa import- eller exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan [ska] enligt artiklarna [28 EG och 29 EG] ... vara förbjudna mellan medlemsstaterna”, varvid den har tillagt att det följer av fast rättspraxis(35) att ”dessa förbud omfattar varje handelsregel som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan utgöra hinder för handeln inom gemenskapen”,(36) gäller detta endast för det fall den situation som underställs domstolens prövning rör en gemensam organisation av marknaden. Domstolen hänvisar således uttryckligen till den rättspraxis som bygger på domen i målet Dassonville.(37) Domstolen motiverar denna skillnad i behandling med övervägandet att artiklarna 28 EG och 29 EG utgör en integrerad del av de gemensamma organisationerna av marknaderna och att medlemsstaterna därför, när kommissionen har antagit en sådan reglering inom en bestämd sektor, är skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna avvika från eller strida mot regleringen.(38)
51. I förevarande mål råder det knappast tvivel om att den grekiska lagstiftningen inte skulle omfattas av förbudet i artikel 29 EG om man tillämpade Groenveldmetoden. Det är svårt att hävda att den grekiska lagstiftningen skapar en skillnad i behandlingen mellan Republiken Greklands inrikeshandel och nämnda stats export, eftersom förbudet mot förflyttning inom landet – vilket föregår exportförbudet – är tillämpligt på alla korinter, oavsett om de är avsedda för export eller för den inhemska marknaden. Den fördel som på detta sätt uppstår för Greklands produktion eller inhemska marknad, till skada för produktionen eller handeln i en annan medlemsstat, är inte lättare att visa, med hänsyn till att de berörda parter som ingett skriftliga yttranden inte har lämnat några upplysningar i det avseendet.
52. Det är således endast på grund av att domstolen har utvecklat en särskild och mindre krävande praxis, vad gäller åtgärder med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion inom en sektor som omfattas av en gemensam organisation av marknaden, som den grekiska lagstiftningen skulle kunna anses strida mot artikel 29 EG.(39)
53. Den nationella lagstiftningen påverkar tydligt Fragkopoulos exportvolym, genom att den förbjuder bolaget att skaffa sig korinter som kommer från område B eller det första delområdet A. Kanaliseringen av exporten utgör även ett ytterligare krav som exportörerna omfattas av. Under dessa omständigheter framgår det att den aktuella grekiska lagstiftningen faktiskt utgör en handelsregel som, i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Vriend, direkt och i vart fall potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen.
54. Lag 553/1977 ska följaktligen anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion, som i princip är förbjuden enligt artikel 29 EG.
55. Den nationella domstolen har även bett domstolen att klargöra huruvida den grekiska lagstiftningen, vilken enbart medger att druvor som har bearbetats och paketerats inom den särskilda region där de odlades kan tillerkännas en SUB, strider mot artikel 29 EG. Det ska dock påpekas att syftet med lag 553/1977 inte är att direkt reglera villkoren för användningen av den skyddade ursprungsbeteckningen ”Vostizza”. Det är endast genom en tolkning e contrario
av artikel 2.1 a i nämnda lag, och på grund av att denna SUB registrerades på unionsnivå år 1998, som man kan dra slutsatsen att de korinter som normalt produceras i det första delområdet A skulle förlora sin SUB, om de lagligen fördes in i område B eller olagligen fördes in i det andra delområdet A.
56. Med detta sagt ska det påpekas att det är lättare att besvara denna fråga, eftersom det framgår av fast rättspraxis att de särskilda restriktioner som, genom en produktspecifikation, gäller för produkter som gör anspråk på att omfattas av en SUB som har registrerats på unionsnivå faktiskt utgör åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa exportrestriktioner.(40)
57. Jag föreslår således att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Både de bestämmelser, i en sådan nationell lag som lag 553/1977, som förbjuder att druvor härrörande från olika delar av landet förs in till en specifik region, där det bara är tillåtet att bearbeta lokalt odlade druvor, och att de lagras och bearbetas där för senare export, och de bestämmelser som enbart medger att druvor som har bearbetats och paketerats inom den särskilda region där de odlades kan tillerkännas en SUB som har registrerats på unionsnivå, utgör åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner, vilka är förbjudna enligt artikel 29 EG.
C – Den tredje frågan
58. Om domstolen bör komma fram till att den nationella lagstiftningen ska anses utgöra en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa exportrestriktioner som är förbjuden enligt artikel 29 EG, vill den nationella domstolen att domstolen ska klargöra huruvida en sådan lagstiftning ändå är motiverad. Närmare bestämt önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida skyddet för den höga kvaliteten hos en produkt, som dock inte har erkänts genom en SUB som har registrerats på unionsnivå, kan utgöra ett berättigat mål av allmänintresse enligt artikel 30 EG.
1. Angående förbudet mot import, lagring, paketering och därefter export mellan delområdena A
59. Den nationella domstolens tredje fråga avser endast huruvida artikel 1.2 i lag 553/1977 kan anses motiverad, med andra ord den nationella bestämmelse enligt vilken det är förbjudet att importera,(41) lagra och paketera korinter som härrör från område B och därefter exportera dessa till utlandet från område A, och inte förbudet för druvor som producerats i område A. Även om frågan inte har ställts, anser jag dock att vissa påpekanden bör göras i det avseendet.
60. I beslutet om hänskjutande anser den nationella domstolen att artikel 1.4 i lag 553/1977, vilken förbjuder all förflyttning av korinter mellan delområdena A, infördes för att skydda kvaliteten och anseendet hos den produkt för vilken en SUB har registrerats på unionsnivå (i detta fall för korinter med beteckningen ”Vostizza”). I enlighet med artikel 30 EG ska artikel 29 EG inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för export som grundas bland annat på intresset att skydda industriell och kommersiell äganderätt.
61. Domstolen har flera gånger slagit fast att ”ursprungsbeteckningar omfattas av den industriella och kommersiella äganderätten”(42) . Vidare har domstolen slagit fast att ”[d]e tillämpliga bestämmelserna skyddar dem som har rätt att använda beteckningarna mot missbruk av tredje man som önskar dra fördel av det goda anseende som de nämnda ursprungsbeteckningarna har förvärvat. Syftet med ursprungsbeteckningarna är att garantera att produkten kommer från ett visst geografiskt område och har vissa särskilda egenskaper. Sådana beteckningar kan åtnjuta ett högt anseende bland konsumenterna och vara ett viktigt medel att dra till sig en kundkrets för de producenter som uppfyller kraven för att få använda dem. Ursprungsbeteckningarnas anseende beror på den uppfattning som konsumenterna har om dessa. Denna uppfattning beror huvudsakligen på speciella särdrag och mer allmänt på produktens kvalitet. Det är kvaliteten som slutligen ligger till grund för produktens anseende. Sambandet i konsumentens medvetande mellan producenternas anseende och kvaliteten på produkterna beror dessutom på att han är övertygad om att de produkter som sålts under ursprungsbeteckningen är äkta.”(43) Artikel 1.4 i lag 553/1977 kan således, i likhet med vad den nationella domstolen har anfört, motiveras av det skydd för industriell och kommersiell äganderätt som avses i artikel 30 EG.
62. Det räcker dock inte att säga att åtgärden är motiverad av ett av de mål som avses i artikel 30 EG, eftersom det även krävs att den aktuella bestämmelsen är nödvändig och proportionerlig för att åtgärden ska anses motiverad. Om avsaknaden av en SUB i det område där Fragkopoulos är etablerat medför att man måste göra en separat bedömning av artikel 1.2 och 1.4 i lag 553/1977 för att fastställa det eftersträvade målet eller det tvingande kravet av allmänintresse, kan däremot prövningen av huruvida dessa bestämmelser är proportionerliga göras gemensamt. Jag återkommer således till denna fråga senare.(44)
2. Angående förbudet mot import, lagring, paketering och därefter export mellan område A och område B
63. I domen i det ovannämnda målet Gysbrechts och Santurel Inter slog domstolen fast att ”[e]n nationell åtgärd som står i strid med artikel 29 EG kan motiveras av en av de grunder som anges i artikel 30 EG samt av tvingande allmänintressen, under förutsättning att åtgärden står i proportion till det legitima mål som eftersträvas”.(45) Frågan är således huruvida det, i en situation där det inte har registrerats någon SUB på unionsnivå för korinter som produceras i det andra delområdet A, nämligen druvor av kategorin ”Gulf”, är möjligt att åberopa ett av de skäl som avses i artikel 30 EG eller ett tvingande krav av allmänintresse.
64. Det mål som eftersträvas genom artikel 1.2 i lag 553/1977 är att förhindra att korinter från område A blandas med korinter som kommer från område B. Korinter som produceras i område A anses vara av högre kvalitet än de korinter som produceras i område B och är således även dyrare. Den höga kvaliteten på druvan ”Vostizza” har inte bestritts på grund av att en SUB har registrerats på unionsnivå. Den höga kvaliteten på druvor av kategorin ”Gulf” kan man däremot endast sluta sig till av lagmotiven till lag 553/1977 och av den nationella domstolens och den grekiska regeringens utsagor vad beträffar det särskilda anseende som druvan ”Gulf” åtnjuter, vilken dock inte har någon SUB. Den höga kvaliteten på druvan ”Gulf” jämfört med korinter som produceras i område B baserar sig på i huvudsak subjektiva uppgifter, såsom produktens särskilda anseende eller särskilda aktning hos konsumenterna av produkten i Grekland, uppgifter som det ankommer på den nationella domstolen att bedöma.
65. Jag anser dock att det är förvånande att Republiken Grekland inte har infört någon SUB på unionsnivå för druvan ”Gulf”, om dess kvalitet och utmärkande egenskaper är så betydande för konsumenterna att det krävs ett absolut förbud mot förflyttning av alla andra typer av druvor inom det andra delområdet A.(46) Den grekiska regeringens argument att det eftersträvade målet är att skydda produkternas kvalitet och värde försvagas av det faktum att lag 553/1977 inte innehåller någon bestämmelse som direkt har samband med kvaliteten på druvan ”Gulf”. I lagen föreskrivs inte heller några åtgärder som på ett eller annat sätt skulle kunna likställas med en produktspecifikation.
66. Enbart strävan att skydda kvaliteten på en produkt som har ett särskilt anseende i en medlemsstat, utan att den är försedd med en SUB, kan dock inte räcka för att det ska utgöra ett tvingande krav. Domstolen har redan slagit fast detta i domen i de förenade målen Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour-Marinopoulos.(47) En annan bedömning skulle enligt min mening medföra en alltför stor risk för att medlemsstaterna kan motivera åtgärder som är diskutabla och som inskränker den fria rörligheten för varor med att man vill skydda en kvalitet och ett anseende som unionsdomstolen inte har möjlighet att kontrollera eller verifiera. Som klaganden i målet vid den nationella domstolen påpekade i sitt skriftliga yttrande, skulle i förevarande fall godtagandet av att skyddet för kvaliteten på druvan ”Gulf” utgör ett tvingande krav, utan att den omfattas av en SUB, innebära att Republiken Grekland gavs rätt att inrätta oöverstigliga interna gränser för att säkerställa vissa produkters påstådda renhet. Denna lösning skulle i sådant fall även komma de andra medlemsstaterna till godo. En sådan uppdelning av de nationella områdena med hänsyn till produktion av lokalt intresse är dock helt oförenlig med andan i fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, särskilt som unionsrätten erbjuder de nödvändiga verktygen för att erkänna och under kontrollerade former uppvärdera produkter som, på grund av sin särskilda kvalitet, sina regionala särdrag eller det kunnande som krävs för att producera dem, kan skyddas.
67. Registreringen av en SUB innebär nämligen i gengäld ett åtagande från producenternas sida att iaktta vissa skyldigheter som bland annat anges i produktspecifikationen. Vad beträffar den grekiska lagstiftningen, förefaller situationen vara mer asymmetrisk: det föreskrivs att druvan ”Gulf” är av hög kvalitet utan att några särskilt övertygande uppgifter anges. Enligt lag 553/1977 kan denna höga kvalitet inte säkerställas på annat sätt än genom att förbjuda all transport, lagring och paketering i ett annat område. I lagstiftningen föreskrivs dock inte någon annan skyldighet för producenterna i syfte att skydda kvaliteten. Rörligheten för deras produkter hindras, utan att produkterna har fördelen av att vara försedda med en SUB.
68. Den grekiska regeringen har i huvudsak pläderat för att domstolens praxis, enligt vilken en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion är motiverad då det föreligger en SUB som har registrerats på unionsnivå, ska utvidgas till att omfatta varje motsvarande rättighet som avser den kvalitet och det nationella anseende som anses skyddsvärda i den nationella lagen. Det åberopade målet är att skydda produkternas kvalitet, äkthet och anseende. Jag är dock fortfarande övertygad om att en sådan utvidgning inte är önskvärd, i avsaknad av en SUB som registrerats för torkade druvor av sorten ”Gulf” och av de skäl som angetts ovan, och att detta mål inte kan anses utgöra ett tvingande krav som kan motivera en nationell åtgärd som strider mot artikel 29 EG.
69. Det återstår att avgöra huruvida ett annat tvingande krav, såsom konsumentskyddet,(48) skulle kunna åberopas med framgång i detta fall, såsom domstolen har medgett i domen i de ovannämnda förenade målen Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour-Marinopoulos.(49) Den grekiska regeringen har inte redogjort för någon omständighet som avser det fusk som särskilt skulle härja på marknaden för korinter och som skulle kunna motivera ett särskilt skydd för konsumenterna av torkade druvor. Eftersom det saknas tillräckliga uppgifter, ankommer det på den nationella domstolen att ingående undersöka huruvida den nationella lagstiftningen verkligen syftar till att skydda konsumenterna.
70. Även om konsumentskyddet skulle utgöra ett tvingande krav som kan motivera artikel 1.2 i lag 553/1977, måste det dock undersökas huruvida åtgärden står i proportion till det eftersträvade målet.
3. Huruvida förbudet mot import, lagring, paketering och därefter export mellan delområdena A och förbudet mot import, lagring, paketering och därefter export mellan område A och område B är proportionerliga
71. Det ska omgående påpekas att den nationella domstolen själv har gjort en bedömning av huruvida artikel 1.2 i lag 553/1977 är proportionerlig och att ingen av de tolkningsfrågor som den har ställt direkt avser denna frågeställning. Besvarandet av den tredje frågan förutsätter dock med nödvändighet att man reflekterar över proportionalitetsprövningen. Denna uppfattning förstärks dessutom av det faktum att alla berörda parter som deltog i det skriftliga förfarandet vid domstolen, med undantag av den grekiska regeringen, har ingett yttranden som avser denna frågeställning.
72. Med hänsyn till den prövning som den nationella domstolen har gjort, enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande, finns det enligt min mening anledning att ställa sig frågan huruvida den proportionalitetsprövning som har gjorts är tillräckligt grundlig.
73. Enligt fast rättspraxis ska det, ”för att det ska kunna avgöras om nationella bestämmelser överensstämmer med proportionalitetsprincipen, inte bara kontrolleras om de åtgärder som föreskrivs i bestämmelserna är ägnade att säkerställa att de eftersträvade målen uppnås, utan likaledes om de går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål”.(50) Med andra ord, det ska undersökas huruvida det skulle kunna vidtas åtgärder som ger ett tillräckligt verkningsfullt(51) skydd för konsumenten (vad beträffar artikel 1.2 i lag 553/1977) eller skydd för den industriella och kommersiella äganderätten (vad beträffar artikel 1.4 i nämnda lag), men som har en mindre begränsande verkan på handeln inom gemenskapen.
74. Innan jag bedömer frågans tekniska aspekt, vill jag börja med en logisk aspekt. Eftersom det i område B produceras torkade druvor av en kvalitet som tydligen är allmänt känd som lägre än kvaliteten i område A, får de producenter som är etablerade där bearbeta, lagra, paketera och därefter exportera druvor som härrör från hela
område A. Den enda konsekvensen är att nämnda producenter är skyldiga att, genom särskild märkning, påpeka att de torkade druvor som säljs består av blandade torkade druvor. I den nationella lagstiftningen anses det således att den region som producerar torkade druvor av lägre kvalitet kan tillåtas att bearbeta druvor av högre kvalitet. Med beaktande av den merkostnad som detta medför för producenterna (vilka, i syfte att blanda, får köpa korinter som visserligen är av bättre kvalitet, men som således är dyrare), är risken för fusk begränsad, och vilseledande undviks genom att producenterna åläggs en särskild skyldighet att märka produkterna.
75. Det är helt och hållet möjligt att överföra denna logik, med vederbörliga ändringar, på område A. Eftersom de torkade druvor som produceras i det delområde A där Fragkopoulos är etablerat anses vara av lägre kvalitet än de torkade druvor som produceras i det första delområdet A och som bär ”Vostizza” som SUB, förstår jag inte vilket giltigt skäl som skulle kunna motivera att det uppställs ett förbud för producenterna i det andra delområdet A att bearbeta torkade druvor som producerats i det första delområdet A (vilka eventuellt kommer att förlora sin SUB), om det samtidigt ställs motsvarande krav på märkning som dem som ställs på de producenter i område B som blandar torkade druvor. Under dessa omständigheter ska den nationella lagstiftningens sammanhängande och systematiska karaktär i förhållande till det påstått eftersträvade målet bedömas.(52)
76. Vad beträffar de tekniska möjligheterna att skilja de olika sorterna av korinter åt, har den nationella domstolen dragit slutsatsen att de olika typer av kontroller som är möjliga är otillräckliga med hänsyn till de argument och de vetenskapliga bevis som de olika parterna har lagt fram vid den nationella domstolen. Den nationella domstolen är bäst lämpad att bedöma relevansen av parternas argument. Jag anser dock att den nationella domstolen, vid den bedömning som den ska göra, bör hålla två saker i minnet.
77. För det första upprepade Fragkopoulos vid förhandlingen att företaget inte vill blanda de korinter som det skulle skaffa sig i de andra områdena med korinter från dess eget produktionsområde. I det avseendet ska det argument som framfördes av Konungariket Nederländerna i dess skriftliga yttrande nämnas: den nationella domstolen bör ställa sig frågan huruvida man, i stället för ett absolut förbud mot förflyttning mellan områden, med de följder som man vet att det medför för exporten, skulle kunna ålägga producenterna av korinter att ha separata produktionslinjer, eller rent av skilda lagerbyggnader, där uteslutande korinter av samma ursprung ska lagras, bearbetas och paketeras.
78. Den nationella domstolen har även uppgett att en okulär kontroll (metoden att en kvalitetskontrollant gör en inspektion) kan anses utgöra en mindre begränsande åtgärd som gör det möjligt att identifiera druvornas ursprung. Däremot anser den nationella domstolen att ”även om denna metod kan bestå av en mildare åtgärd än förbuden [som uppställs i lag 553/1977], är den inte … en lika verkningsfull åtgärd, med en verkan motsvarande dessa förbud”.(53) Jag tror dock att den nationella domstolen, ställd inför förbudsåtgärder, måste överge tanken på att hitta ”lika verkningsfulla” åtgärder, eftersom det just inte finns något som går att jämföra med ett totalförbuds effektivitet. Det är således kanske själva andan i den grekiska lagstiftningen som skulle kunna bli föremål för en omprövning och den nationella domstolen skulle, med hänsyn till dessa omständigheter, kunna ställa sig frågan huruvida det, i stället för en alltför restriktiv mekanism för förebyggande, vore möjligt att inrätta en sanktionsmekanism som bygger på oanmälda okulära kontroller på plats. Enligt min mening skulle en sådan mekanism i mindre grad inskränka den fria rörligheten för varor (särskilt som varje undantag från ett förbud som föreskrivs i fördraget ska tolkas restriktivt(54) ) och vara ganska enkel att inrätta, i vart fall med hänsyn till det begränsade antalet producenter av torkade druvor som finns i område A.(55) Med detta sagt vill jag upprepa att det endast är den nationella domstolen som kan bedöma huruvida denna typ av kontroll är minimalt verkningsfull.
79. Under dessa omständigheter föreslår jag att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Skyddet för en produkt, som definieras geografiskt i medlemsstatens nationella rätt och som inte har getts möjlighet att bära en särskild beteckning som anger dess allmänt erkända höga kvalitet och unika karaktär till följd av att den härrör från ett visst geografiskt område, utgör inte ett sådant skäl som avses i artikel 30 EG, med hänvisning till skyddet för industriell och kommersiell äganderätt, eller ens ett tvingande krav som kan motivera en åtgärd som normalt sett är förbjuden enligt artikel 29 EG. Domstolen har dock slagit fast att konsumentskyddet kan utgöra ett sådant tvingande krav, men det ankommer på den nationella domstolen att förvissa sig om att den nationella lagstiftningen verkligen eftersträvar detta mål. För övrigt ska den nationella domstolen, med beaktande av att undantagen från EG‑fördragets bestämmelser ska tolkas restriktivt, bedöma huruvida den omtvistade nationella åtgärden är proportionerlig genom att undersöka de alternativ som i mindre grad skulle inskränka den fria rörligheten för korinter som produceras i den berörda medlemsstaten.
VI – Förslag till avgörande
80. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Symvoulio tis Epikrateias på följande sätt:
1) Ett företag som befinner sig i samma situation som klaganden i målet vid den nationella domstolen – det vill säga ett företag som bearbetar och paketerar torkade druvor och som är etablerat i en viss region i en medlemsstat dit det enligt nationell lag är förbjudet att föra in olika sorters torkade druvor från andra delar av denna medlemsstat i syfte att bearbeta och paketera dem, och som därmed förhindras att exportera torkade druvor som det har framställt från de ovannämnda druvsorterna som det bearbetat – kan i domstol åberopa att lagstiftningen i fråga strider mot artikel 29 EG.
2) Både de bestämmelser, i en sådan nationell lag som lag 553/1977 om åtgärder för att skydda och främja exporten av korinter, som förbjuder att druvor härrörande från olika delar av landet förs in till en specifik region, där det bara är tillåtet att bearbeta lokalt odlade druvor, och att de lagras och bearbetas där för senare export, och de bestämmelser som enbart medger att druvor som har bearbetats och paketerats inom den särskilda region där de odlades kan tillerkännas en skyddad ursprungsbeteckning som har registrerats på unionsnivå, utgör åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner, vilka är förbjudna enligt artikel 29 EG.
3) Skyddet för en produkt, som definieras geografiskt i medlemsstatens nationella rätt och som inte har getts möjlighet att bära en särskild beteckning som anger dess allmänt erkända höga kvalitet och unika karaktär till följd av att den härrör från ett visst geografiskt område, utgör inte ett sådant skäl som avses i artikel 30 EG, med hänvisning till skyddet för industriell och kommersiell äganderätt, eller ens ett tvingande krav som kan motivera en åtgärd som normalt sett är förbjuden enligt artikel 29 EG. Domstolen har dock slagit fast att konsumentskyddet kan utgöra ett sådant tvingande krav, men det ankommer på den nationella domstolen att förvissa sig om att den nationella lagstiftningen verkligen eftersträvar detta mål. För övrigt ska den nationella domstolen, med beaktande av att undantagen från EG‑fördragets bestämmelser ska tolkas restriktivt, bedöma huruvida den omtvistade nationella åtgärden är proportionerlig genom att undersöka de alternativ som i mindre grad skulle inskränka den fria rörligheten för korinter som produceras i den berörda medlemsstaten.
(1) .
(2)  –	EGT L 297, s. 29.
(3)  –	EGT L 202, s. 25.
(4)  –	EUT L 141, s. 11.
(5)  –	Rådets förordning (EG) nr 510/2006 av den 20 mars 2006 om skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel (EUT L 93, s. 12).
(6)  –	Se artikel 3 i den ovannämnda lagen 553/1977.
(7)  –	Dom av den 29 november 1978 i mål 83/78, Redmond (REG 1978, s. 2347; svensk specialutgåva, volym 4, s. 243), punkt 26, av den 8 december 1987 i mål 20/87, Gauchard (REG 1987, s. 4879), punkt 5, av den 18 maj 2000 i mål C‑230/98, Schiavon (REG 2000, s. I‑3547), punkt 37 och där angiven rättspraxis, av den 20 maj 2003 i mål C‑469/00, Ravil (REG 2003, s. I‑5053), punkt 27, och av den 16 december 2008 i mål C‑205/07, Gysbrechts och Santurel Inter (REG 2008, s. I‑9947), punkt 31 och där angiven rättspraxis.
(8)  –	Rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (EUT L 299, s. 1, och rättelse i EUT L 63, 2010, s. 30).
(9)  –	Se punkt 8 i förevarande förslag till avgörande. Förordning nr 2201/96 ändrades successivt, mellan åren 1996 och 2001 (det datum då talan väcktes i målet vid den nationella domstolen), genom rådets förordning (EG) nr 2199/97 av den 30 oktober 1997 (EGT L 303, s. 1), rådets förordning (EG) nr 2701/99 av den 14 december 1999 (EGT L 327, s. 5), rådets förordning (EG) nr 2699/2000 av den 4 december 2000 (EGT L 311, s. 9), och rådets förordning (EG) nr 1239/2001 av den 19 juni 2001 (EGT L 171, s. 1). När det gäller de tillämpningsförordningar som antogs under denna period, rör det sig om kommissionens förordning (EG) nr 1621/1999 av den 22 juli 1999 beträffande stöd för odling av druvor avsedda för framställning av vissa torkade druvsorter (EGT L 192, s. 21), kommissionens förordning (EG) nr 1622/1999 av den 23 juli 1999 beträffande lagring av obearbetade torkade druvor och torkade fikon (EGT L 192, s. 33), och kommissionens förordning (EG) nr 1666/1999 av den 28 juli 1999 beträffande minimikrav för saluföring av vissa torkade druvsorter (EGT L 197, s. 32).
(10)  –	Se artikel 7 i förordning nr 2201/96.
(11)  –	Ibidem, artikel 9.
(12)  –	Ibidem, artikel 13.2, 13.4 och 13.6.
(13)  –	Dom av den 3 februari 1983 i mål 29/82, van Luipen (REG 1983, s. 151), punkt 8, och av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, Fishermen’s Organisations m.fl. (REG 1995, s. I‑3115), punkt 52.
(14)  –	Domen i målet Redmond (ovan fotnot 7), punkt 58.
(15)  –	Domen i målet van Luipen (ovan fotnot 13), punkt 8.
(16)  –	Dom av den 26 februari 1980 i mål 94/79, Vriend (REG 1980, s. 327), punkt 8, och domen i målet van Luipen (ovan fotnot 13), punkt 8.
(17)  –	Domen i målet Redmond (ovan fotnot 7), punkt 57.
(18)  –	Dom av den 8 november 1979 i mål 251/78, Denkavit Futtermitel (REG 1979, s. 3369), punkt 3. Denna lösning, som i det fallet visserligen gällde för artikel 30 i EEG‑fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), kan enligt min mening helt och hållet överföras på förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa exportrestriktioner. Domstolen slog även fast att f.d. artiklarna 30 och 34 i EEG‑fördraget, trots att fördragets bestämmelser inte nämndes uttryckligen till följd av metodiska skäl som kommissionen hade beaktat, skulle anses utgöra en del av den gemensamma organisation av marknaden som var i fråga i det mål som underställdes domstolens prövning (se domen i målet Redmond (ovan fotnot 7), punkterna 54 och 55).
(19)  –	Se punkt 49 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
(20)  –	Dom av den 14 september 1995 i de förenade målen C‑485/93 och C‑486/93, Simitzi (REG 1995, s. I‑2655).
(21)  –	Dom av den 9 september 2004 i mål C‑72/03, Carbonati Apuani (REG 2004, s. I‑8027). Klaganden i målet vid den nationella domstolen har särskilt hänvisat till punkt 23 i nämnda dom.
(22)  –	Se punkt 6 i begäran om förhandsavgörande.
(23)  –	I det avseendet har domstolen redan slagit fast att en nationell åtgärd som reglerar förflyttningen av vissa produkter mellan områdena inom en och samma medlemsstat inte kan anses utgöra en importrestriktion, om den kan påverka exporten (se dom av den 8 november 2005 i mål C ‑293/02, Jersey Produce Marketing Organisation, REG 2005, s. I‑9543, punkt 72).
(24)  –	Domen i målet Redmond (ovan fotnot 7), punkterna 66 och 67, och dom av den 9 juni 1992 i mål C‑47/90, Delhaize och Le Lion (REG 1992, s. I‑3669, punkt 28).
(25)  –	För en noggrann analys av utvecklingen av denna rättspraxis hänvisar jag till generaladvokaten Trstenjaks mycket klargörande förslag till avgörande i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), särskilt punkt 28 och följande punkter i förslaget till avgörande.
(26)  –	Enligt denna rättspraxis utgör ”[a]lla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen” åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner (dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343).
(27)  –	Dom av den 8 november 1979 i mål 15/79, Groenveld (REG 1979, s. 3409), punkt 7.
(28)  –	Se domen i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), punkt 40.
(29)  –	Utan att göra anspråk på att vara uttömmande, se dom av den 10 mars 1983 i mål 172/82, Syndicat national des fabricants raffineurs d’huile de graissage m.fl. (REG 1983, s. 555), punkt 12, av den 7 februari 1984 i mål 237/82, Jongeneel Kaas m.fl. (REG 1984, s. 483; svensk specialutgåva, volym 7, s. 489), punkt 22, domen i målet Delhaize och Le Lion (ovan fotnot 24), punkt 12, dom av den 16 maj 2000 i mål C‑388/95, Belgien mot Spanien (REG 2000, s. I‑3123), punkt 41, av den 23 maj 2000 i mål C‑209/98, Sydhavnens Sten & Grus (REG 2000, s. I‑3743), punkt 24, av den 20 maj 2003 i mål C‑108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita (REG 2003, s. I‑5121), punkt 54, och domen i målet Ravil (ovan fotnot 7), punkt 40. I domen i målet Belgien mot Spanien (ovan fotnot 29) tycks till och med hela det tredje villkoret ha tagits bort från metoden.
(30)  –	Se punkterna 34–40 i förslaget till avgörande i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7).
(31)  –	Domen i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), punkt 42.
(32)  –	Ibidem, punkt 43.
(33)  –	Domen i målet Vriend (ovan fotnot 16), punkt 8.
(34)  –	Vad beträffar tiden före domen i målet Groenveld (ovan fotnot 27), se domen i målet Redmond (fotnot 7), punkt 58. Vad beträffar senare rättspraxis se, förutom domen i målet Vriend (ovan fotnot 16), även domen i målet van Luipen (ovan fotnot 13), punkt 8.
(35)  –	Detta konstaterande är något överraskande, eftersom det redan har visats att beständighet inte var det som främst kännetecknade domstolens praxis på området.
(36)  –	Dom av den 15 april 1997 i mål C‑272/95, Deutsches Milch-Kontor (REG 1997, s. I‑1905), punkterna 23 och 24.
(37)  –	Idem .
(38)  –	Domen i målet Fishermen’s Organisations m.fl. (ovan fotnot 13), punkt 52 och där angiven rättspraxis.
(39)  –	Jag kan inte låta bli att tro att lösningen skulle ha blivit en annan om korinterna inte hade omfattats av en gemensam organisation av marknaden, och jag kan inte heller låta bli att ifrågasätta relevansen av denna skillnad i behandling och denna strängare uppfattning om vad som utgör åtgärder med verkan motsvarande en kvantitativ exportrestriktion i övriga fall, även om denna reflektion naturligtvis går utöver den strikta ramen för förevarande mål.
(40)  –	Domarna i målen Ravil (ovan fotnot 7), punkterna 84–88, och Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita (ovan fotnot 29), punkterna 51–59.
(41)  –	Det ska erinras om att i denna redogörelse ska ”import” förstås som ”införande”: se punkt 38 i förevarande förslag till avgörande.
(42)  –	Domarna i målen Belgien mot Spanien (ovan fotnot 29), punkt 54, Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita (ovan fotnot 29), punkt 64, och Ravil (ovan fotnot 7), punkt 49.
(43)  –	Domarna i målen Consorzio del Prosciutto di Parma och Salumificio S. Rita (ovan fotnot 29), punkt 64, och Ravil (ovan fotnot 7), punkt 49.
(44)  –	Se punkt 70 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
(45)  –	Domen i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), punkt 45.
(46)  –	Denna avsaknad av en skyddad ursprungsbeteckning, både på nationell nivå och på unionsnivå, är än mer förvånande med tanke på att en sådan beteckning har registrerats för en sort av torkade druvor som produceras i område B (se punkt 10 i förevarande förslag till avgörande).
(47)  –	Dom av den 14 september 2006 i de förenade målen C‑158/04 och C‑159/04, Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour-Marinopoulos (REG 2006, s. I‑8135), där domstolen fann att ”beträffande ... kvalitetssyfte[t] ... att nationella åtgärder som hindrar den fria rörligheten för varor inte kan motiveras endast med att syftet är att främja kvalitetslivsmedel. Ett sådant syfte i avsikt att motivera ett hinder mot den fria rörligheten för varor kan endast beaktas i samband med andra krav som erkänts utgöra tvingande hänsyn, såsom konsument- och hälsoskydd” (punkt 23).
(48)  –	Enligt domstolen kan nämligen restriktioner för den fria rörligheten för varor vara motiverade med hänsyn till konsumentskyddet, vilket kan utgöra ett legitimt mål av allmänintresse: se domen i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), punkt 47 och där angiven rättspraxis.
(49)  –	Se punkt 66 i förevarande förslag till avgörande.
(50)  –	Domen i de förenade målen Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour-Marinopoulos (ovan fotnot 47), punkt 22 och där angiven rättspraxis, samt domen i målet Gysbrechts och Santurel Inter (ovan fotnot 7), punkt 51.
(51)  –	Och inte ett lika verkningsfullt skydd: se punkt 78 i förevarande förslag till avgörande.
(52)  –	I den mening som avses i domstolens praxis: se dom av den 6 november 2003 i mål C‑243/01, Gambelli m.fl. (REG 2003, s. I‑13031), punkt 67, se även punkt 69 och följande punkter i generaladvokaten Bots förslag till avgörande i mål C‑203/08, Sporting Exchange, där domstolen meddelade dom den 3 juni 2010 (REU 2010, s. I‑0000).
(53)  –	Se punkt 22 i beslutet om hänskjutande.
(54)  –	Dom av den 14 december 1972 i mål 29/72, Marimex (REG 1972, s. 1309), punkt 4, av den 25 januari 1977 i mål 46/76, Bauhuis (REG 1977, s. 5; svensk specialutgåva, volym 3, s. 267), punkt 12, av den 5 februari 2004 i mål C‑95/01, Greenham och Abel (REG 2004, s. I‑1333), punkt 40, och av den 28 januari 2010 i mål C‑333/08, kommissionen mot Frankrike (REU 2010, s. I‑0000), punkt 87.
(55)  –	Vid förhandlingen uppgav Fragkopoulos att det bara fanns fyra eller fem producenter i det andra delområdet A, medan enbart två producenter delar på produktionen av de korinter som kallas ”Vostizza” inom det första delområdet A. Eftersom blandningar är tillåtna i område B, skulle de oanmälda kontrollerna endast ske i område A.