61990C0042
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN MISCHO
presentadas el 14 de noviembre de 1990 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Se actúa contra el procesado en el procedimiento principal ante el Tribunal de grande instance de Marsella por su condición de gerente de una sociedad que en 1982 procedió en Francia a la venta de géneros de repostería del tipo «Panettone» procedentes de Italia, que contienen un conservante, el ácido sórbico, cuya utilización se halla autorizada en Italia, pero, para este tipo de producto alimenticio, no lo está en Francia.
2.
El órgano jurisdiccional de remisión plantea la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es conforme con el Derecho comunitario impedir la importación en Francia de un producto alimenticio legalmente fabricado y comercializado por un Estado miembro por contener ácido sórbico, conservante admitido en virtud de la Directiva 64/54/CEE, de 5 de noviembre de 1963, completada y modificada por la Directiva 67/427/CEE, de 27 de junio de 1967; por la Directiva 71/160/CEE, de 30 de marzo de 1971, y por la Directiva 74/62/CEE, de 17 de diciembre de 1973, sustancia cuya utilización la normativa francesa sólo permite para determinados productos enumerados taxativamente sin que exista una razón imperiosa?»
3.
Ante todo considero que debe precisarse, como acertadamente hizo la Comisión, que el Derecho comunitario aplicable consiste esencialmente en los artículos 30 y 36 del Tratado CEE.
4.
Es cierto que, sin supeditar a requisitos su empleo, la Directiva 64/54/CEE del Consejo, (
1
) a la que se refiere el Juez nacional, menciona el ácido sórbico entre los conservantes cuya utilización pueden autorizar los Estados miembros. Sin embargo, no les impone la obligación de hacerlo. En efecto, al constituir el primer grado de aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en la materia, en virtud de su artículo 1, se limita a prohibir a dichos Estados que autoricen los aditivos distintos de los que figuran en su anexo, sin imponerles, empero, la obligación de autorizar todos los relacionados en el mismo.
5.
La jurisprudencia confirma dicha interpretación del artículo 1. Efectivamente, en la sentencia Grunert, (
2
) el Tribunal de Justicia concluyó su análisis del artículo 1 de la Directiva 64/54 declarando que:
«En el estado actual de la aproximación de las legislaciones nacionales en el ámbito de los conservantes y de los agentes antioxidantes, los Estados miembros no están obligados a autorizar el empleo en los productos alimenticios de todas las sustancias que ambas Directivas consideran que pueden utilizarse»(traducción provisional).
6.
Por consiguiente debe inferirse que, habida cuenta del grado de evolución de la aproximación de las legislaciones en 1982, los Estados miembros podían prohibir la utilización de un conservante aunque éste figurara en el anexo de la Directiva 64/54.
7.
Sin embargo, estaban sujetos a dos limitaciones.
8.
En primer lugar, únicamente podían imponer dicha prohibición respetando el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva, en la redacción dada por la Directiva 67/427/CEE, (
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) sobre el cual versa una parte de las exposiciones del procesado en el asunto principal y de la Comisión.
9.
Esta norma dispone que:
«No obstante, la legislación de un Estado miembro sólo podrá excluir totalmente la utilización de uno de los conservantes enumerados en el anexo cuando no exista ninguna necesidad tecnológica para utilizarlo en los productos alimenticios producidos y consumidos en su propio territorio.»
10.
Resulta patente que este artículo no puede aplicarse en el caso de autos, dado que los productos objeto de examen se fabrican fuera de Francia. Por lo demás, el Juez remitente puntualiza que la legislación francesa aplicable al caso de autos permite el empleo del ácido sórbico en determinados casos.
11.
Sin embargo, los Estados miembros igualmente deben respetar lo dispuesto por los artículos 30 y 36 del Tratado. En efecto, según reiterada jurisprudencia:
«[...] la existencia de directivas de armonización no excluye la aplicación del artículo 30 del Tratado y [...], por otra parte, el recurrir al artículo 36 deja de estar justificado únicamente cuando las normas comunitarias prevén la armonización completa de todas las medidas necesarias para asegurar la protección de la salud e instituyen procedimientos comunitarios para velar por su cumplimiento». (
4
)
12.
Es manifiesto que la medida nacional de referencia, a saber, la prohibición de comercialización de un producto alimenticio, obstaculiza sus importaciones y, por ende, es indudable que constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a efectos del artículo 30, que, según la interpretación del Tribunal de Justicia, (
5
) se aplica a cualquier medida que directa o indirectamente, real o potencialmente, puede afectar el comercio intracomunitário.
13.
Por lo tanto, esta prohibición sólo puede justificarse por una razón vinculada a la protección de la salud pública, en virtud del artículo 36 del Tratado, siendo en efecto posible acogerse a dicho precepto, de acuerdo con las citadas sentencias.
14.
No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia impone a este respecto requisitos precisos, enumerados, a modo de ejemplo, en la sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania, (
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) conocida como la sentencia cerveza, en la que puede leerse lo siguiente:
«44
En primer lugar hay que recordar que en las sentencias Sandoz, Motte y Muller mencionadas, el Tribunal de Justicia deduce del principio de proporcionalidad establecido en el último párrafo del artículo 36 del Tratado, que las prohibiciones de comercializar los productos que contienen aditivos autorizados en el Estado miembro productor, pero que están prohibidos en el Estado miembro importador, deben limitarse a lo realmente necesario para asegurar la protección de la salud pública. Asimismo el Tribunal de Justicia ha declarado que el empleo de. un determinado aditivo, aceptado en otro Estado miembro, debe estar autorizado cuando se trate de un producto importado de este Estado miembro, siempre que, teniendo en cuenta, por una parte, los resultados de la investigación científica internacional y especialmente de los trabajos del Comité Científico Comunitario para la Alimentación Humana y de la Comisión del Codex alimentarius de la FAO y de la Organización Mundial de la Salud y, por otra parte, los hábitos alimentarios en el Estado miembro importador, este aditivo no presente un peligro para la salud pública y responde a una necesidad real, especialmente de orden tecnológico.
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En segundo lugar, conviene recordar, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de mayo de 1986 en el asunto 304/84 (Muller, antes citado), que el principio de proporcionalidad exige igualmente que los operadores económicos estén en condiciones de solicitar a través de un procedimiento al que tengan fácil acceso y que pueda concluirse en un plazo razonable, que se autorice mediante un acto de carácter general el empleo de determinados aditivos.
46
A ello debe añadirse que los operadores económicos deben tener la posibilidad de invocar en un procedimiento judicial que la autorización les ha sido injustamente denegada [...]»
15.
Por lo que atañe a la aplicación de tales requisitos al presente caso, en lo esencial comparto el análisis de la Comisión.
16.
Dicha institución alega en primer lugar que la cantidad de aditivo contenido en el producto de que se trata no supera los límites que impone la legislación italiana. En consecuencia, se trata claramente de un producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro.
17.
Por otra parte, el ácido sórbico se halla en la lista de los conservantes aprobados por la Directiva 64/54, sin especiales requisitos de utilización, precisamente porque, en principio, no ofrece ningún riesgo grave para la salud de las personas. En realidad, la inclusión en dicha lista de un- aditivo por parte del legislador comunitario va precedida de una investigación acerca de los riesgos que, en su caso, pueden existir para la salud de las personas y que presenta la sustancia de que se trata. Por lo tanto, tan solo a través de circunstancias particulares del Estado miembro de que se trate, como los hábitos alimentarios de su población, puede demostrarse que la salud podría hallarse amenazada.
18.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce claramente que, en el marco del procedimiento nacional de autorización, la carga de esta prueba incumbe a las autoridades nacionales. (
7
)
19.
¿Qué conclusiones deben sacarse de estos principios generales para la resolución del caso de autos? El Tribunal de grande instance de Marsella se pregunta de un modo muy explícito si es conforme al Derecho comunitario denegar la entrada en Francia del producto de referencia «sin que exista una razón imperiosa», es decir, sin que las autoridades competentes de la República Francesa hayan motivado debidamente la prohibición de venta, que afecta este producto concreto (legalmente fabricado y comercializado en su país de origen), por necesidades de protección de la salud pública propias de Francia.
20.
Si, como parece ser el caso, es evidente que falta tal motivación, ¿debe el Juez nacional :
—
enervar de oficio la prohibición establecida en su Derecho nacional por ser incompatible con el Derecho comunitario;
—
ofrecer la posibilidad al Ministère public de demostrar de forma convincente la nocividad de los «panettoni con ácido sórbico», habida cuenta de los hábitos alimentarios de la población francesa;
—
declarar que, puesto que la legislación francesa prevé la posibilidad de establecer excepciones caso por caso y que no se ha concedido ninguna excepción para el producto de referencia, ni a instancia de las autoridades públicas ni a petición del Sr. Bellon, procede atenerse a la norma general y condenar al procesado?
21.
Con una salvedad a la que me referiré más adelante, considero que la última alternativa es la acertada.
22.
Efectivamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en su estado actual, el Derecho comunitario permite a los Estados miembros prohibir, en principio, la utilización de determinados aditivos. En el apartado 42 de la sentencia «cerveza» (
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), puede efectivamente leerse que:
«el Derecho comunitario no se opone a que los Estados miembros establezcan una legislación que someta el empleo de aditivos a una autorización previa otorgada mediante un acto de alcance general para determinados aditivos, ya sea para todos los productos, ya para algunos de ellos, ya para usos determinados. Una legislación de este tipo responde a un objetivo legítimo de política sanitaria, que es el de limitar la ingestión incontrolada de aditivos alimentarios».
A continuación, en el apartado siguiente, el Tribunal de Justicia puntualiza que:
«las prohibiciones de comercialización de productos, que contienen aditivos autorizados en el Estado miembro en que han sido fabricados, pero que están prohibidos en el Estado miembro importador, sólo son admisibles respecto de los productos importados en cuanto sean compatibles con el artículo 36 del Tratado CEE en la forma en que ha sido interpretado por este Tribunal de Justicia».
23.
En los apartados 44 a 46 de la misma sentencia, antes citados, el Tribunal de Justicia indica, en relación con dichos productos, cuáles son los requisitos que se desprenden del artículo 36 del Tratado. En cada uno de dichos apartados se encuentran los términos «autorización» o «autorizado».
24.
Por consiguiente, resulta patente que a falta de autorización para utilizar el ácido sórbico en los «panettoni» un Juez francés está facultado para aplicar la prohibición general que se desprende de la legislación de su país y condenar al acusado que la haya infringido.
25.
La única salvedad que debe hacerse en relación con esta regla es la existencia de un procedimiento apropiado que, en su caso, permita a los importadores obtener una exención de la prohibición. Los requisitos que deben concurrir en dicho procedimiento se reiteran en los párrafos de la sentencia «cerveza» anteriormente citados. Ahora bien, el apartado 46 de dicha sentencia contiene en su segunda frase una precisión importante. Su tenor literal es el siguiente:
«A ello debe añadirse que los operadores económicos deben tener la posibilidad de invocar en un procedimiento judicial que la autorización les ha sido injustamente denegada. Como ya resolvió este Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto 304/84 (Muller, antes citado), son las autoridades nacionales competentes del Estado miembro importador las que deben demostrar que la prohibición está justificada por razones relativas a la protección de la salud de su población. A este respecto pueden, no obstante, exigir de los operadores económicos la presentación de los documentos que puedan ser útiles para el enjuiciamiento de los hechos y que se encuentren en poder de dichos operadores.»
26.
En consecuencia, en el supuesto de que se deniegue la autorización solicitada, la autoridad nacional competente debe aportar la prueba del carácter nocivo de la incorporación del aditivo.
27.
Dado que, en el marco de una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no puede pronunciarse sobre la compatibilidad de normas nacionales con el Derecho comunitario, corresponde al Tribunal de grande instance de Marsella apreciar si el procedimiento que en Francia está regulado por Ley de 1 de agosto de 1905, Decreto de 15 de abril de 1912, modificado por Decreto de 12 de febrero de 1973 y por Circular de 8 de agosto de 1980 (TORF de 25.9.1980, p. 8544) a la que se refirió el Agente del Gobierno francés, cumple el requisito antes mencionado o no. Si el Tribunal de grande instance llegara a la conclusión de que éste no es el caso, a mi juicio debería deducir de ello que el propio procedimiento no es conforme con el Derecho comunitario y absolver al procesado.
28.
Sobre la base de todo cuanto queda expuesto, propongo que se responda a la cuestión prejudicial planteada de la siguiente forma:
Los artículos 30 a 36 del Tratado no se oponen a que un Estado miembro prohiba la comercialización de un producto alimenticio, importado de otro Estado miembro en el que ha sido legalmente fabricado y comercializado, y al que se ha añadido una de las sustancias enumeradas en el anexo I de la Directiva 64/54/CEE del Consejo, de 5 de noviembre de 1963, siempre que en el primer Estado miembro pueda presentarse una solicitud de autorización para la comercialización de dicho tipo de productos, que sólo pueda ser denegada en el marco de un procedimiento ajustado en todos sus elementos a los criterios fijados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania (178/84, Rec. 1987, p. 1227).»
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	Directiva del Consejo de 5 de noviembre de 1963 relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes conservadores que pueden emplearse en los productos destinados a la alimentación humana (DO 1964, 12, p. 161 ; EE 13/01, p. 13).
(
2
)	Sentencia de 12 de mayo de 1980, Grunert, apartado 8 (88/79, Rec. 1980, pp. 1827, 1836).
(
3
)	Directiva del Consejo de 27 de junio de 1967 relativa a la utilización de ciertos agentes conservadores para el tratamiento en superficie délos agrios y a las medias de control cualitativo y cuantitativo de los agentes conservadores aplicados en y sobre los agrios (DO 148, p. 1; EE 13/01, p. 39).
(
4
)	Véase por ejemplo la sentencia de 10 de diciembre de 1985, Motte, apartado 16 (247/84, Rec. 1985, p. 3887), y la sentencia de 6 de mayo de 1986, Muller, apartado 14 (304/84, Rec. 1986, p. 1511).
(
5
)	Véase la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. 1974, p. 837).
(
6
)	Sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania (178/84, Rec. 1987, pp. 1227, 1262).
(
7
)	Véase por ejemplo la sentencia Muller, antes citada.
(
8
)	Véase la nou 6.