62023CJ0514_RES
Processo C‑514/23
Tiberis Holding Srl
contra
Ministero dello Sviluppo Economico
e
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
e
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato, em formação jurisdicional)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Quarta Secção) de 1 de agosto de 2025
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis — Diretiva 2009/28/CE — Artigo 3.o — Diretiva (UE) 2018/2001 — Artigo 4.o — Medidas nacionais de incentivo à produção de energia proveniente de fontes renováveis — Regime de auxílio — Auxílios de Estado — Artigo 108.o TFUE — Competência exclusiva da Comissão Europeia para decidir sobre a compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno — Decisão da Comissão que declara a compatibilidade desse regime de auxílios com o mercado interno — Ação intentada num órgão jurisdicional nacional pelo beneficiário de uma medida de auxílio ao abrigo desse regime contra uma modalidade deste mesmo regime indissociavelmente ligada ao seu funcionamento — Inadmissibilidade, em sede de recurso, de um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação dessas disposições das referidas diretivas»
Questões prejudiciais — Admissibilidade — Necessidade de fornecer ao Tribunal de Justiça precisões suficientes sobre o contexto factual e legal — Indicação das razões que justificam a necessidade de resposta às questões prejudiciais
(Artigo 267.o TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.o; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 94.o)
(cf. n.os 30, 31)
Questões prejudiciais — Admissibilidade — Limites — Questões que visam verificar a conformidade com o artigo 3.o da Diretiva 2009/28 e com o artigo 4.o da Diretiva 2018/2001 de um mecanismo de incentivo à produção de energia proveniente de fontes renováveis — Mecanismo indissociavelmente ligado ao funcionamento de um regime de auxílios declarado compatível com o mercado interno por decisão da Comissão — Competência exclusiva da Comissão para decidir sobre a compatibilidade do referido regime de auxílios com o mercado interno — Incompetência do órgão jurisdicional de reenvio para apreciar a conformidade do mecanismo em causa com as disposições referidas — Falta de necessidade da interpretação solicitada para a resolução do litígio no processo principal — Inadmissibilidade
[Artigos 107.°, n.o 3, alínea c), 108.°, n.o 3, e 267.° TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alíneas b), ii), e c); Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2009/28, artigo 3.o, e 2018/2001, artigo 4.o]
(cf. n.os 33‑63)
Resumo
O Tribunal de Justiça declara inadmissível o pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) que visa obter a interpretação de disposições da Diretiva 2009/28 (
1
) e da Diretiva 2018/2001 (
2
), por considerar que o esclarecimento solicitado é desprovido de pertinência para a resolução do litígio no processo principal. Com efeito, este litígio visa impugnar uma modalidade de execução de um regime de auxílios de Estado, indissociavelmente ligada ao funcionamento desse regime, sendo que a compatibilidade com o mercado interno já havia sido reconhecida por decisão da Comissão Europeia. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio não pode apreciar a referida compatibilidade à luz das disposições das diretivas sobre as quais incide a questão submetida, sob pena de invadir a competência exclusiva da Comissão para apreciar a compatibilidade de um regime de auxílios com o mercado interno.
Com a sua Decisão de 28 de abril de 2016 (
3
), a Comissão declarou compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, um regime de auxílios notificado pela República Italiana e destinado a promover a produção de eletricidade proveniente de fontes de energia renováveis, com exceção da energia fotovoltaica.
Na sequência desta decisão, o Ministero dello Sviluppo economico (Ministério do Desenvolvimento Económico, Itália) adotou o Decreto de 23 de junho de 2016 (
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), que estabelece o sistema de promoção da energia à produção de eletricidade, assente em diferentes procedimentos de acesso, nomeadamente a inscrição no registo apropriado, determinado de acordo com a fonte de energia e o tipo de instalação, e a participação em procedimentos de leilão decrescente.
Neste contexto, os produtores que vendem energia no mercado livre e que beneficiam do incentivo através da sua inscrição no registo são obrigados a reembolsar à Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (a seguir «GSE») a diferença entre o preço de mercado e a tarifa de incentivo garantida pela GSE, quando o primeiro é superior à segunda (a seguir «mecanismo de incentivo negativo»). Este mecanismo não se aplica aos produtores elegíveis para o incentivo através da participação num procedimento de leilão.
A Tiberis Holding Srl (a seguir «Tiberis») explora uma central hidroelétrica no rio Tibre. Em setembro de 2017, a GSE deferiu o seu pedido para beneficiar do referido sistema de incentivos, com base na sua inscrição num registo. De 2017 a 2021, a Tiberis recebeu, ao abrigo deste sistema, um total de 4044340,75 euros a título de auxílios. Contudo, em 2022, a GSE exigiu o reembolso parcial dos auxílios recebidos, no montante de 1224210,86 euros.
A Tiberis impugnou estes pedidos de reembolso, bem como as disposições contratuais e regulamentares em que se baseavam, no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), invocando a violação do artigo 3.o da Diretiva 2009/28 e do artigo 4.o da Diretiva 2018/2001. Esta ação foi julgada improcedente. A Tiberis interpôs recurso desta decisão no Conselho de Estado, que é o órgão jurisdicional de reenvio, invocando os mesmos fundamentos.
O órgão jurisdicional de reenvio considera que o Decreto de 23 de junho de 2016, ao prever um mecanismo de incentivo negativo, parece violar os critérios cumulativos estabelecidos pelo artigo 3.o da Diretiva 2009/28 e pelo artigo 4.o da Diretiva 2018/2001 para que os incentivos sejam juridicamente admissíveis. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre se estas disposições se opõem a uma legislação nacional que prevê tal mecanismo, o qual se aplica apenas aos produtores que beneficiam de um incentivo pela sua inscrição no registo pertinente, mas não se aplica aos produtores que acedem ao incentivo por via de um procedimento de leilão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça começa por salientar que, em princípio, é obrigado a pronunciar‑se sobre as questões prejudiciais que incidem sobre a interpretação do Direito da União Europeia, mas que lhe compete apreciar as condições em que o pedido lhe é submetido pelo juiz nacional, para verificar a sua própria competência ou a admissibilidade do pedido que lhe foi submetido.
No caso em apreço, o recurso no processo principal impugna, à luz do artigo 3.o da Diretiva 2009/28 e do artigo 4.o da Diretiva 2018/2001, a legalidade do mecanismo de incentivo negativo previsto pelo Decreto de 23 de junho de 2016, que constitui uma modalidade de aplicação do regime de promoção da eletricidade proveniente de fontes renováveis, com exceção da energia fotovoltaica, estabelecido por este decreto. Ora, este regime constitui um regime de auxílios de Estado que as autoridades italianas notificaram à Comissão e que esta declarou compatível com o mercado interno através da sua Decisão SA.43756.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça entende ser necessário apurar se um órgão jurisdicional nacional, chamado a conhecer de uma ação intentada por um beneficiário que usufrui do referido regime, pode apreciar a conformidade do mesmo à luz das disposições do artigo 3.o da Diretiva 2009/28 e do artigo 4.o da Diretiva 2018/2001.
A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda que, no sistema de fiscalização dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado FUE, os órgãos jurisdicionais nacionais e a Comissão desempenham papéis complementares, mas distintos. Em especial, os referidos órgãos jurisdicionais zelam pela salvaguarda, até à decisão final da Comissão, dos direitos dos litigantes em caso de uma eventual violação, pelas autoridades estatais, da proibição de executar medidas de auxílio antes da conclusão do procedimento de controlo prévio pela Comissão, prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE. Em contrapartida, os órgãos jurisdicionais nacionais não são competentes para decidir sobre a compatibilidade de medidas ou de um regime de auxílios de Estado com o mercado interno, sendo essa apreciação da competência exclusiva da Comissão, que atua sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União.
O Tribunal de Justiça observa ainda que o procedimento de controlo prévio previsto no artigo 108.o TFUE nunca deve conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado FUE. Assim, um auxílio que, enquanto tal ou por algumas das suas modalidades, viole disposições ou princípios gerais do Direito da União não pode ser declarado compatível com o mercado interno.
Com efeito, quando as modalidades de um auxílio ou de um regime de auxílios estão de tal modo indissociavelmente ligadas ao objeto do auxílio, ao regime ou ao seu funcionamento, que não podem ser apreciadas isoladamente, os seus efeitos sobre a compatibilidade ou a incompatibilidade do auxílio ou do regime no seu conjunto devem necessariamente ser apreciados através do procedimento previsto no artigo 108.o TFUE. A apreciação dessas modalidades de execução não é, por conseguinte, da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.
Além disso, o Tribunal de Justiça recorda que a aplicação das normas do Direito da União em matéria de auxílios de Estado assenta numa obrigação de cooperação leal entre, por um lado, os órgãos jurisdicionais nacionais e, por outro, a Comissão, bem como os órgãos jurisdicionais da União, no âmbito da qual cada um atua em função da missão que lhe é atribuída pelo Tratado FUE. Assim, os órgãos jurisdicionais nacionais devem, nomeadamente, abster‑se de tomar decisões contrárias a uma decisão da Comissão, no exercício da sua competência exclusiva, relativamente à compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno.
No caso em apreço, o mecanismo de incentivo negativo, objeto do litígio no processo principal, determina, em última instância, o montante do auxílio individualmente concedido aos operadores económicos que beneficiam do regime de auxílios em causa com base na sua inscrição num registo. Foi, precisamente, com base nesse mecanismo que a Comissão concluiu que, no que respeita aos projetos inscritos num registo, o regime de auxílios em causa satisfaz a condição de proporcionalidade. Por conseguinte, este mecanismo constitui uma modalidade indissociavelmente ligada ao funcionamento do regime de auxílios visado pela Decisão SA.43756 e não pode ser apreciado isoladamente deste.
Daqui resulta que, se fosse permitido a um órgão jurisdicional nacional pronunciar‑se, por sua vez, sobre a legalidade desse mecanismo de incentivo negativo à luz do artigo 3.o da Diretiva 2009/28, este poderia substituir a sua própria apreciação à que foi efetuada pela Comissão na Decisão SA.43756. O órgão jurisdicional em causa invadiria, assim, as competências exclusivas daquela instituição no que respeita à apreciação da compatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno e violaria a sua obrigação de cooperação leal.
Além disso, a Comissão não podia declarar o regime de auxílios em causa compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, sem previamente se assegurar de que esse regime não viola, adicionalmente, outras disposições ou princípios gerais relevantes do Direito da União.
O facto de a Decisão SA.43756 não mencionar expressamente a Diretiva 2009/28, nomeadamente o seu artigo 3.o, que é objeto da questão submetida, é desprovido de relevância a este respeito, uma vez que a Comissão teve necessariamente em conta a referida diretiva quando apreciou a compatibilidade do regime de auxílios em causa com o mercado interno.
Com efeito, o regime notificado, que corresponde ao que está em causa no processo principal, foi apreciado, nomeadamente, à luz das orientações relativas aos auxílios estatais à proteção do ambiente e à energia para o período 2014‑2020 (
5
). Ora, estas orientações, para as quais a Decisão SA.43756 remete, recordam que a União fixou objetivos ambiciosos em matéria de alterações climáticas e de utilização sustentável da energia, que vários atos legislativos da União, como a Diretiva 2009/28, já contribuem para a realização desses objetivos e que os auxílios estatais podem constituir um instrumento adequado para contribuir para a realização dos objetivos da União.
No que diz respeito à apreciação da conformidade do mecanismo do incentivo negativo com o artigo 4.o da Diretiva 2018/2001, o Tribunal de Justiça salienta que, embora a referida diretiva tenha sido adotada após a decisão SA.43756, não se pode considerar que, por meio dessa decisão, a Comissão tenha necessariamente apreciado esse mecanismo, assegurando‑se de que não viola essa disposição.
Todavia, uma vez que o regime de auxílios estabelecido pelo Decreto de 23 de junho de 2016 foi autorizado pela Comissão ao abrigo da referida decisão, esse regime insere‑se no conceito de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589 (
6
).
Ora, o artigo 108.o, n.o 1, TFUE atribui competência à Comissão para proceder, em cooperação com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. Este exame pode levar a Comissão a propor ao Estado‑Membro em causa as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno, e, sendo caso disso, a decidir pela supressão ou pela alteração de um auxílio que considere incompatível com este mercado. No âmbito deste exame, a situação jurídica não se altera até que o Estado‑Membro em causa eventualmente aceite as propostas de medidas adequadas ou até à adoção de uma decisão final pela Comissão.
Por conseguinte, a apreciação da compatibilidade de um regime de auxílios existente, como o que está em causa, com o mercado interno continua a ser da competência exclusiva da Comissão, que atua sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais da União.
Por outro lado, qualquer alteração ao mecanismo de incentivo negativo em causa no processo principal, decorrente de um eventual aumento da intensidade do auxílio que daí pudesse resultar, seria suscetível de influenciar a apreciação da compatibilidade do regime de auxílios em causa com o mercado interno. Com efeito, na falta do referido mecanismo, que está indissociavelmente ligado ao funcionamento deste regime, é possível que a Comissão tivesse considerado que o referido regime de auxílios não era proporcionado nem, por conseguinte, compatível com o mercado interno. Tal alteração configuraria, assim, uma alteração de um auxílio existente, que constituiria um «novo auxílio», na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento 2015/1589, sujeito à obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, e cuja apreciação da compatibilidade com o mercado interno é da competência exclusiva da Comissão.
O mesmo se aplica no caso em que a alteração do mecanismo de incentivo não tivesse efeito erga omnes, mas apenas a favor de um determinado beneficiário, como a própria Tiberis, uma vez que um regime de auxílios executado individualmente sem corresponder ao regime de auxílios que foi notificado e autorizado pela Comissão também pode ser considerado um «novo auxílio». Ora, a concessão de um auxílio de Estado, enquanto tal, não pode resultar de uma decisão jurisdicional, por se tratar de um juízo de oportunidade que não faz parte das funções e das competências de um juiz.
Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Justiça conclui que o Direito da União se opõe a que o órgão jurisdicional de reenvio aprecie a conformidade do mecanismo de incentivo negativo em causa com as disposições do artigo 3.o da Diretiva 2009/28 ou do artigo 4.o da Diretiva 2018/2001. Pelo que, não sendo a interpretação solicitada pertinente para resolver o litígio no processo principal, o Tribunal de Justiça declara o pedido de decisão prejudicial inadmissível.
(
1
)	Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).
(
2
)	Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO 2018, L 328, p. 82).
(
3
)	Decisão C(2016) 2726 final, de 28 de abril de 2016, relativa ao auxílio de Estado SA.43756 (2015/N) ‑ Itália, Apoio à eletricidade proveniente de fontes de energia renováveis em Itália (a seguir «Decisão SA.43756»).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico ‑ Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (Decreto do Ministério do Desenvolvimento Económico relativo à promoção da energia proveniente de fontes renováveis, com exceção da energia fotovoltaica), de 23 de junho de 2016 (GURI n.o 150, de 29 de junho de 2016, p. 8) (a seguir «Decreto de 23 de junho de 2016»).
(
5
)	Comunicação da Comissão ‑ Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia para o período de 2014‑2020 (JO 2014, C 200, p. 1).
(
6
)	Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).