ORDONNANCE DE LA COUR (dixième chambre)
4 juin 2020 (*)
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Règlement (UE) 2016/399 – Code frontières Schengen – Articles 22 et 23 – Suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen – Vérifications à l’intérieur du territoire d’un État membre – Mesures ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières – Contrôles d’identité à proximité d’une frontière intérieure de l’espace Schengen – Possibilités de contrôle indépendamment du comportement de la personne concernée ou de l’existence de circonstances particulières – Encadrement national concernant l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles »
Dans l’affaire C‑554/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne), par décision du 28 juin 2019, parvenue à la Cour le 18 juillet 2019, dans la procédure pénale contre
FU,
en présence de :
Staatsanwaltschaft Offenburg,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis, président de chambre, MM. E. Regan (rapporteur) et C. Lycourgos, juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
–        pour le gouvernement allemand, par MM. J. Möller et D. Klebs, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement tchèque, par MM. M. Smolek et J. Vláčil ainsi que par Mme A. Pagáčová, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
–        pour la Commission européenne, par MM. G. Wils et M. Wasmeier, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, TUE, de l’article 197, paragraphe 1, TFUE, de l’article 291, paragraphe 1, TFUE, de l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que des articles 22 et 23 du
règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1, ci-après le « code frontières Schengen »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée par la Staatsanwaltschaft Offenburg (ministère public d’Offenburg, Allemagne) contre FU, ressortissant français résidant en France,
pour conduite intentionnelle sans permis de conduire.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 1er du code frontières Schengen, intitulé « Objet et principes », prévoit :
« Le présent règlement prévoit l’absence de contrôle aux frontières des personnes franchissant les frontières intérieures entre les États membres de l’Union.
[...] »
4        Aux termes de l’article 2, points 10 à 12, de ce code :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
10)      “contrôle aux frontières” : les activités effectuées aux frontières, conformément au présent règlement et aux fins de celui-ci, en réponse exclusivement à l’intention de franchir une frontière ou à son franchissement indépendamment de toute autre considération, consistant en des vérifications aux frontières et en une surveillance des frontières ;
11)      “vérification aux frontières” : les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes, y compris leurs moyens de transport et les objets en leur possession, peuvent être autorisés à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter ;
12)      “surveillance des frontières”: la surveillance des frontières entre les points de passage frontaliers et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouverture fixées, en vue d’empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières ;
[...]
5        L’article 22 dudit code, intitulé « Franchissement des frontières intérieures », dispose :
« Les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité. »
6        L’article 23 du code frontières Schengen, intitulé « Vérifications à l’intérieur du territoire », énonce :
« L’absence de contrôle aux frontières intérieures ne porte pas atteinte :
a)      à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, dans la mesure où l’exercice de ces compétences n’a pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières ; cela s’applique également dans les zones frontalières. Au sens de la première phrase, l’exercice des compétences de police ne peut, en particulier, être considéré comme équivalent à l’exercice des vérifications aux frontières lorsque les mesures de police :
i)       n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières ;
ii)       sont fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces pour la sécurité publique et visent, notamment, à lutter contre la criminalité transfrontalière ;
iii)       sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques effectuées sur les personnes aux frontières extérieures ;
iv)       sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste ;
[...]
c)      à la possibilité pour un État membre de prévoir dans son droit national l’obligation de détention et de port de titres et de documents ;
[...] »
Le droit allemand
La loi sur la police fédérale
7        L’article 2 du Gesetz über die Bundespolizei (loi sur la police fédérale), du 19 octobre 1994 (BGBl. 1994 I, p. 2978), tel que modifié par la loi du 5 mai 2017 (BGBl. 2017 I, p. 1066) (ci-après le « BPolG »), intitulé « Protection des frontières », dispose :
« 1.      Dans la mesure où, en accord avec l’autorité fédérale, les missions de police des frontières ne sont pas exercées par un Land avec ses propres moyens, la protection policière des frontières du territoire fédéral (protection des frontières) incombe à la police fédérale.
2.      La protection des frontières comprend :
1)      la surveillance policière des frontières,
2)      le contrôle policier du trafic transfrontalier y compris
a)      la vérification du droit à franchir la frontière et des documents nécessaires à ce franchissement,
b)      les recherches aux frontières,
c)      la prévention des dangers,
[...] »
8        L’article 12 du BPolG, intitulé « Poursuite d’infractions pénales », énonce, à son paragraphe 1 :
« La police fédérale exerce les fonctions policières dans le domaine de la poursuite des infractions [articles 161 et 163 de la Strafprozeβordnung (code de procédure pénale)] en cas de suspicion de délit [article 12, paragraphe 2, du Strafgesetzbuch (code pénal)]
1)      menaçant la sécurité des frontières ou l’exercice des missions qui lui incombent en vertu de l’article 2,
2)      qu’il y a lieu de poursuivre en application des dispositions du Passgesetz (loi relative au passeport), de l’Aufenthaltsgesetz (loi relative au séjour) ou de l’Asylgesetz (loi relative à l’asile), dans la mesure où le délit consiste dans le franchissement de la frontière ou est en rapport direct avec ce franchissement,
3)      devant permettre de franchir la frontière en employant la tromperie, la menace, la violence ou tout autre moyen illégal, dans la mesure où le délit est constaté lors du contrôle du trafic transfrontalier,
4)      constitué par le transfert transfrontalier d’un objet en l’absence d’autorisation administrative, dans la mesure où ce transfert est interdit par une disposition légale et qu’il incombe, en vertu de la loi, à la police fédérale de contrôler l’exécution de cette interdiction,
[...] »
9        L’article 23 du BPolG, intitulé « Constatation d’identité et examen des documents justificatifs », est libellé comme suit :
« 1.      La police fédérale peut constater l’identité d’une personne
1)      en vue de prévenir un danger,
2)      aux fins du contrôle policier du trafic transfrontalier,
3)      dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre, dans le but d’empêcher ou de prévenir l’entrée irrégulière de personnes sur le territoire allemand ou en vue de prévenir la commission des infractions pénales mentionnées à l’article 12, paragraphes 1 à 4,
[...] »
Le décret ministériel de 2016
10      Le 7 mars 2016, le Bundesministerium des Inneren (ministère fédéral de l’Intérieur, Allemagne) a pris un décret aux fins de préciser l’application des compétences en ce qui concerne les constatations d’identité par la police fédérale dans les zones frontalières, conformément à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG (ci-après le « décret ministériel de 2016 »). Ce décret est ainsi libellé :
« a)      La criminalité transfrontalière présente un caractère dynamique (d’un point de vue chronologique et géographique et de par l’utilisation de différents moyens de transport). Des compétences de police flexibles sont donc nécessaires pour la combattre. L’exercice des compétences précitées vise, en définitive, à prévenir ou à faire cesser la criminalité transfrontalière.
b)      Les mesures de contrôle doivent être exécutées dans le cadre étroit défini par les critères précités de l’article 2[3], sous a), du code frontières Schengen. Elles doivent être conçues de manière à se distinguer clairement des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures et ne doivent pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières. L’exécution de ces mesures de contrôle doit, quant à elle, rester dans un cadre propre à garantir que, du point de vue de leur intensité et de leur fréquence, ces mesures ne sont pas assimilables à des vérifications aux frontières.
c)      Ce cadre se définit comme suit :
Les mesures de contrôle ne doivent pas être effectuées de manière durable, mais de manière irrégulière, à des heures différentes, dans des lieux différents et de façon aléatoire, en tenant compte du volume du trafic.
Les mesures de contrôle ne sont pas réalisées exclusivement à l’occasion du franchissement des frontières. Elles sont effectuées sur la base des connaissances de la situation constamment actualisées et/ou sur la base de l’expérience que les services de la police fédérale (des frontières) développent en se fondant sur leurs propres informations concernant la situation ou sur celles d’autres autorités. C’est pourquoi les informations de police générales ou concrètes et/ou l’expérience en ce qui concerne la criminalité transfrontalière, par exemple, en termes de moyens et de voies de transport fréquemment utilisés et de comportements caractéristiques, ainsi que l’analyse des informations disponibles sur la criminalité transfrontalière provenant des propres sources des services de police ou d’autres autorités constituent le point de départ de la mise en œuvre de mesures de police ainsi que de l’intensité et de la fréquence de ces dernières.
L’organisation des mesures de contrôle est soumise à une surveillance hiérarchique et technique régulière. Les règles générales figurent à l’article 3, paragraphe 1, quatrième phrase, de la Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (règlement intérieur commun des ministères fédéraux [...]) et dans les Grundsätze zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Geschäftsbereich (principes relatifs à l’exercice de la surveillance technique de l’activité des ministères fédéraux). En ce qui concerne la police fédérale, ces règles générales sont précisées dans les Ergänzende Bestimmungen zur Ausübung der Dienst- und Fachaufsicht des Bundesministeriums des Inneren über die Bundespolizei (dispositions complémentaires relatives à l’exercice de la surveillance hiérarchique et technique du ministère fédéral de l’Intérieur sur la police fédérale). Le Bundespolizeipräsidium (direction de la police fédérale), son administration et ses services subordonnés ont déterminé les modalités d’exécution de la surveillance hiérarchique et technique dans leurs organigrammes et l’ont mise en œuvre selon leurs propres approches.
d)       Afin d’éviter des contrôles à répétition, il y a lieu de coordonner autant que possible les mesures d’inspection avec les autres autorités, ou de les mener dans le cadre d’opérations ou de coopérations conjointes. »
La loi sur la circulation routière
11      En vertu de l’article 21, paragraphe 1, point 1, du Straßenverkehrsgesetz (loi sur la circulation routière), l’infraction de conduite intentionnelle sans permis de conduire est passible d’une peine privative de liberté d’une durée maximale d’un an ou d’une amende de cinq à 360 jours-amendes.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
12      Le 20 juillet 2018, FU a fait l’objet, après être entré sur le territoire allemand par le pont de l’Europe reliant Strasbourg (France) à Kehl (Allemagne), d’un contrôle effectué par la police fédérale, au terme duquel celle-ci a constaté qu’il conduisait un véhicule sans être en possession du permis de conduire requis à cet effet, ces faits constituant l’infraction prévue et réprimée à l’article 21, paragraphe 1, point 1, de la loi sur la circulation routière.
13      Selon le rapport établi par la police fédérale,
ce contrôle a été effectué en vertu de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, afin de prévenir ou de faire cesser la migration irrégulière et de lutter contre la criminalité transfrontalière, conformément à l’article 12, paragraphe 1, points 1 à 4, du BPolG. Ce rapport de police indique, par ailleurs, que ledit contrôle a été réalisé « de manière aléatoire » et qu’il ne constitue « pas une mesure systématique et permanente ».
14      Le ministère public d’Offenburg ayant requis à l’encontre de FU le paiement d’une amende pour conduite intentionnelle sans permis de conduire, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl, Allemagne) estime qu’il lui incombe de vérifier s’il existe des charges suffisantes contre la personne poursuivie, ce qui requerrait qu’une condamnation soit probable au regard des preuves disponibles. En l’occurrence, le constat selon lequel FU conduisait le véhicule reposant sur le contrôle effectué par la police fédérale, il conviendrait de conclure à l’absence de charges suffisantes si ce contrôle se révélait illégal et que, par conséquent, les informations et les moyens de preuve ainsi obtenus ne pouvaient être utilisés dans le cadre de la procédure pénale.
15      Dans ce contexte, la juridiction de renvoi exprime, en premier lieu, des doutes quant à la conformité du décret ministériel de 2016 aux exigences énoncées par la Cour dans l’arrêt du 21 juin 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483). Cette question ferait d’ailleurs l’objet de controverses dans la jurisprudence des juridictions allemandes. En effet, ce décret ministériel, s’il vise, en principe, à soumettre la légalité de la pratique des contrôles à un contrôle juridictionnel, ce qui lui conférerait la qualité normative exigée par la Cour, ne formulerait, en revanche, aucune prescription concrète de nature à encadrer l’appréciation de l’administration quant à la manière de garantir le caractère aléatoire des contrôles dans leur globalité, notamment, par une limitation de leur nombre.
16      À la demande de la juridiction de renvoi, la police fédérale aurait indiqué que les interventions policières sont régies non seulement par le décret ministériel de 2016, mais également par des instructions internes, dénommées « BRAS 120 », dans leur version du mois d’août 2016. Toutefois, ces instructions internes se borneraient essentiellement à reprendre le libellé des dispositions de ce décret et ne contiendraient pas de règles concrètes concernant la manière dont les contrôles doivent être réalisés. En outre, lesdites instructions ne seraient pas accessibles au public.
17      Il en irait de même des rapports de situation périodiques relatifs à la migration irrégulière et au trafic de migrants, qui sont utilisés dans le cadre de la planification opérationnelle et auxquels ferait référence le décret ministériel de 2016 lorsqu’il mentionne les « connaissances de la situation constamment actualisées ». En outre, ces rapports, qui visent à justifier le caractère exceptionnel des contrôles, seraient essentiellement fondés sur des constatations opérées à partir des contrôles effectués au titre de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG.
18      L’article 15 du BPolG, mentionné par la Cour dans l’arrêt du 21 juin 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), ne serait pas davantage de nature à constituer un cadre réglementaire adéquat, même lorsque cet article est lu en combinaison avec le décret ministériel de 2016. En effet, celui-ci constituerait la simple reprise, dans la loi, du principe selon lequel toute mesure individuelle prise par l’autorité concernée doit être conforme au principe de proportionnalité. Ledit article ne serait pas de nature à exclure que, dans des cas autres que celui en cause au principal, l’application par la police fédérale de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG produise, en pratique, des effets équivalents à ceux résultant des vérifications aux frontières, en particulier, en raison d’un effet cumulatif.
19      En second lieu, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) relève que le droit pénal procédural allemand ne comporte pas de règles générales interdisant l’utilisation d’un moyen de preuve obtenu illégalement. Selon une jurisprudence constante du Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne) et du Bundesgerichtshof (Cour fédérale de justice, Allemagne), il serait nécessaire, à cet égard, de procéder à une mise en balance de tous les aspects essentiels du cas d’espèce et des intérêts en présence, à savoir, d’une part, ceux découlant du principe du droit pénal procédural allemand, selon lequel il appartient au juge d’établir la vérité et d’étendre ainsi d’office l’instruction à l’ensemble des faits et des preuves, et, d’autre part, l’intérêt individuel de la personne concernée. L’interdiction d’utiliser des preuves constituerait une exception qui devrait être motivée, étant toutefois entendu que celle-ci s’impose à tout le moins dans le cas de violations procédurales graves, intentionnelles ou arbitraires, à l’occasion desquelles des garanties fondamentales ont été écartées de façon préméditée ou systématique.
20      Compte tenu de cette jurisprudence, la juridiction de renvoi estime que, dans la présente affaire, l’utilisation comme preuve des informations obtenues lors du contrôle de la personne poursuivie n’est pas interdite, car l’atteinte aux droits de celle-ci serait limitée. Cependant, dans l’hypothèse où ce contrôle serait considéré comme violant le droit de l’Union, se poserait la question de savoir si, au regard de la mise en œuvre effective de ce droit et de son application uniforme dans toute l’Union, le droit de l’Union exigerait que l’utilisation d’informations et d’éléments de preuve obtenus en violation de ce droit, dans le cadre d’une procédure pénale, soit interdite ou, à tout le moins, s’il conviendrait de tenir dûment compte des intérêts de l’Union dans la mise en balance que le juge doit effectuer, de telle sorte que, à tout le moins dans le cas d’infractions mineures, l’intérêt de l’État à poursuivre une personne devrait être considéré comme secondaire.
21      À cet égard, la juridiction de renvoi fait observer
qu’il ressort de l’arrêt du 10 avril 2003, Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228), que le principe d’effectivité consacré par le droit de l’Union peut avoir une incidence sur les règles nationales relatives à la collecte et à l’utilisation des preuves. En effet, tout en jugeant que le droit de l’Union ne comporte pas de règles interdisant directement l’utilisation de certaines preuves, la Cour aurait estimé, dans cet arrêt, qu’il appartient au juge national de déterminer, sur la base du droit national ainsi que conformément aux principes du contradictoire et du droit à un procès équitable, les faits qui serviront de fondement à sa décision. Or, à la différence du litige ayant donné lieu audit arrêt, la présente affaire porterait sur l’application effective et générale du droit de l’Union, dans un domaine qui, au surplus, constitue une politique essentielle de l’Union. En effet, les contrôles effectués par la police fédérale sur la base de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG seraient extrêmement nombreux. Cependant, ces contrôles donneraient rarement lieu à des plaintes ou à des recours juridictionnels, même si une vingtaine de procédures pénales comparables à celle au principal, se rapportant à des infractions mineures et dans lesquelles des informations ou des éléments de preuve ont été recueillis au cours de contrôles effectués au titre de cette disposition, seraient pendantes devant la juridiction de renvoi.
22      Dans ces conditions, l’Amtsgericht Kehl (tribunal de district de Kehl) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      L’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 22 et 23 du [code frontières Schengen] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États parties à la [convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19), signée à Schengen le 19 juin 1990],
en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre, ou en vue de prévenir certaines infractions portant atteinte à la sécurité de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières ? Cette réglementation est complétée par [le décret ministériel de 2016] [...]
2)
Le droit de l’Union, tel qu’il résulte notamment de l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, TUE, ainsi que des articles 197, paragraphe 1, et 291, paragraphe 1, TFUE, doit-il être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à l’exploitation, directement et sans autre condition ou après une mise en balance de l’opportunité des poursuites et de l’intérêt de la personne poursuivie, d’informations ou d’éléments de preuve dans le cadre d’une procédure pénale, si ces derniers ont été recueillis lors d’un contrôle de police de la personne poursuivie effectué en violation de l’article 67, paragraphe 2, TFUE ou des articles 22 et 23 du code frontières Schengen ? »
Sur les questions préjudicielles
23      En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une réponse à une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, lorsque la réponse à une telle question peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
24      II y a lieu de faire application de cette disposition dans le cadre de la présente affaire, dès lors que la réponse aux questions posées peut être clairement déduite de la jurisprudence de la Cour, notamment des arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli (C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363) ;
du 19 juillet 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508) ;
du 21 juin 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483),
ainsi que du 13 décembre 2018, Touring Tours und Travel et Sociedad de transportes (C‑412/17 et C‑474/17, EU:C:2018:1005).
Sur la première question
25      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 22 et 23 du code frontières Schengen doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États de l’espace Schengen, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière ou à la mise en œuvre de la protection frontalière ou qui sont commises dans le cadre du franchissement de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières.
26      Cette question est, en substance, identique à la première question posée par la même juridiction de renvoi dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 21 juin 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), cette juridiction relevant cependant que, alors que cet arrêt a été rendu dans le contexte d’un litige dans le cadre duquel les contrôles avaient été effectués sur le seul fondement de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, cette disposition est désormais précisée par le décret ministériel de 2016.
27      La première question posée dans la présente affaire vise ainsi à déterminer si l’interprétation de l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que des articles 22 et 23 du code frontières Schengen donnée par la Cour dans cet arrêt s’applique de la même manière dans le contexte d’un litige dans le cadre duquel les contrôles ont été effectués sur le fondement dudit article 23, paragraphe 1, point 3, tel que précisé par ce décret ministériel.
28      À cet égard, il importe de rappeler que l’article 267 TFUE habilite la Cour non pas à appliquer les règles du droit de l’Union à une espèce déterminée, mais seulement à se prononcer sur l’interprétation des traités et des actes pris par les institutions de l’Union [voir, notamment, arrêt du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême), C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, EU:C:2019:982, point 132 et jurisprudence citée].
29      Ainsi, au point 61 de l’arrêt du 21 juin 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), la Cour a
indiqué, s’agissant de l’argumentation du gouvernement allemand selon laquelle l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG avait été précisé par d’autres dispositions de droit national, notamment le décret ministériel de 2016, qui complètent l’encadrement des contrôles effectués en application du BPolG et suffisent pour garantir que l’exercice pratique de la compétence de la police consistant à effectuer des contrôles d’identité ne puisse pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, qu’il appartenait à la juridiction de renvoi de déterminer si de telles dispositions étaient en vigueur au moment des faits en cause au principal ainsi que
de vérifier si ces dispositions prévoyaient
effectivement un encadrement des contrôles effectués en application du BPolG, tel qu’exigé par la jurisprudence de la Cour, afin d’éviter que ces contrôles puissent être considérés comme ayant un effet équivalent à une vérification à la frontière.
30      Cela étant, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée par l’article 267 TFUE, il appartient à la Cour de donner au juge national une réponse utile, qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi (voir, notamment, arrêt du 8 mai 2019, Rossato et Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, point 21).
31      La Cour est donc compétente pour fournir à la juridiction de renvoi tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union, qui peuvent permettre à celle-ci d’apprécier la conformité de dispositions législatives ou réglementaires nationales avec le droit de l’Union pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie (arrêt du 16 octobre 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, point 31).
32      Dans cette optique, il y a lieu de rappeler que l’article 67, paragraphe 2, TFUE, qui relève du titre V du traité FUE relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, prévoit que l’Union assure l’absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures. L’article 77, paragraphe 1, sous a), TFUE énonce que l’Union développe une politique visant à assurer l’absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu’elles franchissent ces frontières. La suppression du contrôle aux frontières intérieures est un élément constitutif de l’objectif de l’Union, énoncé à l’article 26 TFUE, visant à mettre en place un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des personnes est assurée (arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, points 48 et 49, ainsi que du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 30 et 31).
33      L’article 22 du code frontières Schengen dispose que les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité. Aux termes de l’article 2, point 11, de ce code, les termes « vérifications aux frontières » désignent les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 67 ; du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 51, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 32).
34      L’article 72 TFUE prévoit cependant que le titre V du traité FUE ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 52, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 33).
35      À cet égard, l’article 23, sous a), du code frontières Schengen dispose que l’absence de contrôle aux frontières intérieures ne porte pas atteinte à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, dans la mesure où l’exercice de ces compétences n’a pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, et que cela s’applique également dans les zones frontalières (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 69 ; du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 53, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 34).
36      Selon la seconde phrase, i) à iv), de cette disposition, l’exercice des compétences de police ne peut, en particulier, être considéré comme équivalent à l’exercice des vérifications aux frontières lorsque les mesures de police n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières, sont fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police relatives à d’éventuelles menaces pour la sécurité publique et visent, notamment, à lutter contre la criminalité transfrontalière, sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques effectuées sur les personnes aux frontières extérieures de l’Union et sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 70 ; du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 54, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 35).
37      Par ailleurs, la possibilité pour un État membre de prévoir une obligation de détention et de port de titres et de documents dans son droit national n’est pas, en vertu de l’article 23, sous c), du code frontières Schengen, affectée par l’absence de contrôle aux frontières intérieures (voir, par analogie, arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 63, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 36).
38      Dans ces conditions, le respect du droit de l’Union, notamment, des articles 22 et 23 du code frontières Schengen doit être assuré par la mise en place et le respect d’un encadrement réglementaire garantissant que l’exercice pratique de la compétence consistant à effectuer des contrôles d’identité ne puisse pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières (voir, par analogie, arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 68, et du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 37).
39      Ainsi, la Cour a jugé qu’une législation nationale conférant une compétence aux autorités de police pour effectuer des contrôles d’identité, compétence qui est, d’une part, limitée à la zone frontalière de l’État membre avec d’autres États membres et, d’autre part, indépendante du comportement de la personne contrôlée et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public, doit guider le pouvoir d’appréciation dont disposent ces autorités dans l’application pratique de ladite compétence (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 74, ainsi que du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 39).
40      À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que les indices énumérés à l’article 23, sous a), seconde phrase, du code frontières Schengen constituent autant d’indications de l’existence d’un effet équivalent à celui des vérifications à la frontière. En présence de certains de ces indices, les contrôles concernés ne sont autorisés que si leur exercice est encadré, dans la législation nationale les prescrivant, par des précisions et des limitations, elles-mêmes suffisamment précises et détaillées, quant à l’intensité, à la fréquence et à la sélectivité desdits contrôles. Ainsi, plus nombreux sont les indices auxquels répond cette législation nationale, que ce soit quant à l’objectif poursuivi par les contrôles effectués dans une zone frontalière, au champ d’application territorial de ces contrôles ainsi qu’à l’existence d’une distinction entre le fondement desdits contrôles et celui des contrôles effectués sur le reste du territoire de l’État membre concerné, plus ces précisions et limitations doivent être strictes et strictement respectées (voir, par analogie, arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, points 70, 75 et 76 ; du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 38, 40 et 41, ainsi que
du 13 décembre 2018, Touring Tours und Travel et Sociedad de transportes, C‑412/17 et C‑474/17, EU:C:2018:1005, point 54).
41      Il y a lieu de rappeler que, s’agissant des contrôles de police effectués dans le cadre de l’exercice des compétences prévues à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, la Cour a déjà constaté que ces contrôles ont lieu non pas « aux frontières » ou au moment du franchissement de la frontière, mais à l’intérieur du territoire national. Ces contrôles constituent donc des vérifications à l’intérieur du territoire d’un État membre, visées à l’article 22 du code frontières Schengen (voir, par analogie, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 42 et 43 ainsi que jurisprudence citée).
42      Il convient, dès lors, de déterminer dans quelle mesure l’exercice de ces compétences de police en matière de contrôle, tel qu’il est désormais précisé par le décret ministériel de 2016, est susceptible de produire un effet équivalent à l’exercice des vérifications aux frontières, au sens de l’article 23, sous a), du code frontières Schengen.
43      En premier lieu, en ce qui concerne l’indice figurant à cette disposition, seconde phrase, i), selon lequel l’exercice des compétences de police ne saurait être considéré comme ayant un tel effet équivalent si les contrôles prévus par la réglementation nationale « n’ont pas pour objectif le contrôle aux frontières », la Cour a déjà jugé qu’il ressort de l’article 2, points 9 à 11, de ce code que cet objectif vise, d’une part, à s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire de l’État membre ou à le quitter et, d’autre part, à empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières. Il s’agit de contrôles qui peuvent être effectués de manière systématique (voir, par analogie, arrêts du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 61, ainsi que du 13 décembre 2018, Touring Tours und Travel et Sociedad de transportes, C‑412/17 et C‑474/17, EU:C:2018:1005, point 55).
44      Or, les objectifs poursuivis par les contrôles régis par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG se distinguent sur certains points essentiels de ceux poursuivis par les vérifications aux frontières. En effet, les contrôles d’identité et de titres prévus à cette disposition ont pour objet non seulement de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire allemand, mais également, selon le libellé même de ladite disposition, de prévenir les infractions visées à l’article 12, paragraphe 1, points 1 à 4, du BPolG, qui concerne, notamment, les infractions portant atteinte à la sécurité de la frontière ainsi que celles prétendument commises par le franchissement de la frontière et contraires aux dispositions des lois relatives, respectivement, au passeport, au séjour ou à l’asile (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 44 et 46).
45      Par ailleurs, il ressort des termes du point a) du décret ministériel de 2016, destiné à préciser l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, que l’exercice des compétences prévues à cette disposition vise à prévenir ou à faire cesser la criminalité transfrontalière.
46      Or, d’une part, l’article 23, sous a), seconde phrase, ii), du code frontières Schengen prévoit explicitement que l’exercice de compétences de police ne peut être considéré comme équivalent à l’exercice de vérifications aux frontières lorsque les contrôles visent, notamment, la lutte contre la criminalité transfrontalière.
47      D’autre part, même si l’article 23, sous a), de ce code ne mentionne pas explicitement les infractions portant atteinte à la sécurité de la frontière ainsi que celles prétendument commises par le franchissement de la frontière et contraires aux dispositions de la loi relative au passeport, de la loi sur le séjour ou de la loi sur l’asile, il demeure que cette disposition ne prévoit ni de liste exhaustive de conditions que doivent remplir les mesures de police pour ne pas être considérées comme ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières ni de liste exhaustive des objectifs que peuvent poursuivre ces mesures de police. En outre, ni l’article 79, paragraphes 1 et 2, sous c), TFUE ni ledit code n’excluent la compétence des États membres dans le domaine de la lutte contre l’immigration clandestine et le séjour irrégulier, même si ces derniers doivent aménager leur législation dans ce domaine de manière à assurer le respect du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 47 à 50).
48      Il s’ensuit que l’objectif de prévenir ou de faire cesser une entrée illégale sur le territoire fédéral allemand ou de prévenir certaines infractions, poursuivi à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, tel que précisé par le décret ministériel de 2016, n’implique pas à lui seul que les contrôles effectués en application de cette disposition aient un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, prohibé à l’article 23, sous a), du code frontières Schengen (voir, par analogie, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 51).
49      En deuxième lieu, en ce qui concerne l’indice figurant à l’article 23, sous a), seconde phrase, ii), du code frontières Schengen, selon lequel l’exercice des compétences de police ne saurait être considéré comme ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières si les mesures de police prévues par la réglementation nationale « sont fondées sur des informations générales et l’expérience des services de police », il convient, tout d’abord, de rappeler que le fait que le champ d’application territorial des compétences de contrôle prévues à l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG est limité à une zone frontalière ne suffit pas, à lui seul, pour que soit constaté un tel effet. En effet, la première phrase de l’article 23, sous a), de ce code se réfère explicitement à l’exercice des compétences de police par les autorités compétentes de l’État membre en vertu du droit national, également dans les zones frontalières (voir, par analogie, arrêts du 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C‑188/10 et C‑189/10, EU:C:2010:363, point 72 ; du 19 juillet 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, point 69, ainsi que du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 52).
50      Par ailleurs, il ressort de la décision de renvoi que les contrôles prévus au paragraphe 1, point 3, de l’article 23 du BPolG, même s’ils sont soumis à des règles particulières, par rapport aux autres dispositions de cet article, en ce qui concerne leur champ d’application territorial, se fondent sur la connaissance de la situation ou l’expérience de la police, ainsi que l’article 23, sous a), seconde phrase, ii), du code frontières Schengen le prévoit.
51      En effet, aux termes du point c), deuxième alinéa, du décret ministériel de 2016, ces contrôles sont effectués, non pas exclusivement à l’occasion du franchissement des frontières, mais « sur la base des connaissances de la situation constamment actualisées et/ou sur la base de l’expérience que les services de la police fédérale (des frontières) développent en se fondant sur leurs propres informations concernant la situation ou sur celles d’autres autorités », étant précisé que le point de départ de la mise en œuvre de ces mesures de police ainsi que de l’intensité et de la fréquence de ces dernières est constitué par « les informations de police générales ou concrètes et/ou l’expérience en ce qui concerne la criminalité transfrontalière, par exemple, en termes de moyens et de voies de transport fréquemment utilisés et de comportements caractéristiques, ainsi que l’analyse des informations disponibles sur la criminalité transfrontalière provenant des propres sources des services de police ou d’autres autorités ».
52      Dès lors, il apparaît que lesdits contrôles ne sont autorisés qu’en fonction de circonstances établissant un risque d’atteinte à l’ordre public.
53      En troisième lieu, en ce qui concerne les indices figurant à l’article 23, sous a), seconde phrase, iii) et iv), du code frontières Schengen, selon lequel l’exercice des compétences de police ne saurait être considéré comme ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières si les mesures de police « sont conçues et exécutées d’une manière clairement distincte des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures [de l’Union] » et « sont réalisées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste », il est vrai que la Cour a relevé que l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, sous réserve du contrôle à effectuer par la juridiction de renvoi, ne contient ni précisions ni limitations de la compétence accordée par cette disposition, concernant l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles pouvant être effectués sur cette base juridique, de sorte que les contrôles réalisés en application de cette disposition semblaient pouvoir être effectués dans une zone frontalière dans un rayon de 30 kilomètres sans qu’aucune précision ou limitation fût prévue (voir, par analogie, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, points 56 à 58).
54      Dans ces conditions, la Cour a été amenée à constater que les compétences conférées par l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG doivent faire l’objet d’un encadrement réglementaire répondant aux exigences énoncées au point 40 de la présente ordonnance, dès lors que, en l’absence de telles précisions ou limitations, elles-mêmes suffisamment précises et détaillées, dans la législation nationale, aux fins de conditionner l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles, il ne pouvait être exclu que l’exercice pratique des compétences de police accordées par le droit allemand aboutisse, en violation de l’article 23, sous a), du code frontières Schengen, à des contrôles ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières (voir, par analogie, arrêt du 21 juin 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, point 59).
55      Toutefois, il ressort de la décision de renvoi que, désormais, le décret ministériel de 2016
non seulement consacre, à son point b), le principe selon lequel les contrôles effectués sur le fondement de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG doivent, conformément aux exigences prévues à l’article 23, sous a), du code frontières Schengen, être conçus de manière à se distinguer clairement des vérifications systématiques des personnes effectuées aux frontières extérieures et être exécutés dans le cadre propre à garantir que, du point de vue de leur intensité et de leur fréquence, ils ne soient pas assimilables à des vérifications aux frontières, mais surtout impose effectivement, aux termes de son point c), premier alinéa, que lesdits contrôles soient effectués de manière non pas durable, mais « irrégulière, à des heures différentes, dans des lieux différents et de façon aléatoire, en tenant compte du volume du trafic ».
56      En présence de telles précisions et limitations dans la réglementation nationale, il apparaît
que les contrôles effectués sur le fondement de l’article 23, paragraphe 1, point 3, du BPolG, d’une part, ont lieu de manière sélective, échappant ainsi au caractère systématique que revêtent les vérifications aux frontières, et, d’autre part, constituent des mesures de police appliquées sur la base de vérifications réalisées à l’improviste, ainsi que l’exige l’article 23, sous a), seconde phrase, iii) et iv), du code frontières Schengen.
57      Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de répondre à la première question que l’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 22 et 23 du code frontières Schengen doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États de l’espace Schengen, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières, dès lors que cette compétence apparaît encadrée par des précisions et des limitations suffisamment détaillées quant à l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles effectués, garantissant ainsi que l’exercice pratique de ladite compétence ne puisse pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, ce qu’il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur la seconde question
58      Compte tenu de la réponse à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la seconde question.
Sur les dépens
59      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
L’article 67, paragraphe 2, TFUE ainsi que les articles 22 et 23 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui confère aux services de police de l’État membre concerné la compétence pour contrôler l’identité de toute personne, dans une zone de 30 kilomètres à partir de la frontière terrestre de cet État membre avec d’autres États de l’espace Schengen, en vue de prévenir ou de faire cesser l’entrée ou le séjour illégaux sur le territoire dudit État membre ou de prévenir certaines infractions qui portent atteinte à la sécurité de la frontière, indépendamment du comportement de la personne concernée et de l’existence de circonstances particulières, dès lors que cette compétence apparaît encadrée par des précisions et des limitations suffisamment détaillées quant à l’intensité, la fréquence et la sélectivité des contrôles effectués, garantissant ainsi que l’exercice pratique de ladite compétence ne puisse pas avoir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières, ce qu’il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.