61990CC0055_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Através da presente acção intentada ao abrigo dos artigos 178. e 215., segundo parágrafo, do Tratado CEE, James Joseph Cato vem requerer a reparação dos danos que lhe teriam sido causados pela Comissão.
2. Na origem do presente litígio está a necessidade de adaptar a frota de pesca comunitária às novas condições de actividade resultantes simultaneamente da instituição das zonas económicas marítimas de duzentas milhas e da limitação das capturas de certas espécies. Com efeito, a Directiva 83/515/CEE do Conselho, de 4 de Outubro de 1983, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca (1) (a seguir "directiva") pretendeu favorecer a retirada provisória de certos navios e a redução definitiva das capacidades de pesca "das frotas cujas características técnicas as tornem dificilmente adaptáveis às possibilidades de captura previsíveis a médio prazo" (2), essencialmente devido à reduzida dimensão dos navios que integram essas frotas. Assim, nos termos do artigo 5., n.
1, da directiva, "as acções de redução definitiva das capacidades de produção... dizem respeito aos navios cujo comprimento entre perpendiculares seja igual ou superior a doze metros (3). Serão realizadas através:
- da sua demolição,
- da sua transferência definitiva para um país terceiro,
ou
- da sua afectação, nas águas da Comunidade, a outros fins que não sejam a pesca".
Ao proprietário do navio será pago um prémio de paragem definitiva, após a emissão de uma certidão de cancelamento do navio dos registos de matrícula dos navios de pesca (4).
3. Os Estados-membros não são obrigados a instituir um regime desse tipo (5), mas, se o fizerem, devem transmitir à Comissão, entre outros elementos, um esquema previsional da acção projectada bem como os projectos de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que pretendam adoptar em aplicação da directiva (6). A Comissão examinará, designadamente em função da sua conformidade com a directiva, se as acções projectadas preenchem as condições para a participação financeira da Comunidade (7).
4. O Reino Unido optou por instituir essas acções de redução das capacidades da sua frota de pesca através do Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 (a seguir "Scheme"). Estas acções viriam a ser aprovadas pela Decisão 84/17/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983 (8) (a seguir "decisão").
5. É nesta decisão que se baseia, segundo o demandante, o seu direito a uma reparação, na medida em que a Comissão aprovou erradamente um regime nacional não conforme à directiva.
6. J. Cato foi confrontado com a seguinte situação. Em 1984, requereu o benefício do prémio de paragem definitiva e pôs à venda o seu navio Excelsior como "houseboat". O casal Hann, que leu o anúncio publicado no Fishing News em 20 de Julho de 1984, mostrou desejo de o adquirir, a fim de o levar para o Oeste da Escócia e de nele habitar, já que o Sr. Hann deveria frequentar a partir de Outubro um curso na Strathclyde University. O funcionário do Ministry of Agriculture, Fisheries and Food garantiu ao Sr. Hann a possibilidade de revender o navio no caso de surgirem circunstâncias imprevistas, mas que nesse caso o novo proprietário devia reembolsar o prémio (9). A venda foi celebrada em 1 de Agosto de 1984. No dia seguinte, J. Cato subscreveu o pedido de concessão do prémio de paragem definitiva (10). Em 9 de Agosto de 1984, a inscrição do Excelsior foi cancelada no registo dos navios de pesca de Fleetwood. Na mesma altura, o Sr. Hann levou-o para Strathclyde, para uma marina, e utilizou-o como "houseboat" de 14 de Setembro até ao início de Outubro de 1984. Contudo, uma inesperada promoção profissional da Sr.a Hann levaria o casal, em fins de Setembro, a decidir vender novamente o navio. O anúncio especificava que se tratava de um "decommissioned vessel". Dois irlandeses, Boyle e Murphy, apresentaram-se como compradores, alegando estarem interessados no motor. A venda realizou-se em 14 de Outubro. Pouco tempo depois, Boyle e Murphy transferiam o Excelsior para a Irlanda e requeriam a sua matrícula como navio de pesca. No início de Dezembro de 1984, o Department of Tourism, Fisheries and Forestry of Ireland informou-se junto das autoridades britânicas acerca de um eventual pagamento do prémio pela retirada definitiva. As autoridades britânicas responderam que não tinha sido pago nenhum prémio e o ministério emitiu então a licença de pesca. Por este motivo, em 25 de Fevereiro de 1985, a administração britânica comunicou a J. Cato que o Excelsior servia de novo para a pesca e que, em consequência, o prémio não lhe seria pago.
7. Em 21 de Dezembro de 1985, J. Cato requereu à High Court autorização para interpor um recurso judicial ("judicial review") contra a decisão da administração britânica de não lhe pagar o prémio. Este recurso permitir-lhe-ia utilizar argumentos do direito público britânico. O pedido foi indeferido por ter sido apresentado após o termo do prazo legal de três meses. Saliente-se que a High Court teria podido, mesmo assim, prorrogar o referido prazo se tivesse considerado que os fundamentos apresentados por J. Cato em apoio do seu recurso tinham hipóteses de ser acolhidos (11).
8. Assim, em 29 de Outubro de 1986, o demandante formulou um segundo pedido à High Court, desta vez com base em fundamentos de direito privado, designadamente a responsabilidade contratual do ministro competente, o facto de este último lhe ter fornecido informações incorrectas ("negligent misrepresentation"), e por último a circunstância de ter criado, pelo seu comportamento, uma situação que lhe é impossível contestar ("estoppel").
9. A High Court negou provimento ao pedido em 27 de Maio de 1988. Em 15 de Junho de 1989 a Court of Appeal confirmou a primeira decisão e recusou conceder a J. Cato o "leave to appeal". Essa faculdade foi-lhe também negada pela House of Lords em 24 de Janeiro de 1990.
10. Embora o demandante lhe faça referência, não se afigura útil analisar detalhadamente a questão da admissibilidade da acção quanto ao respeito do prazo de prescrição de cinco anos previsto no artigo 43. do Estatuto CEE do Tribunal de Justiça. Com efeito, o ponto de partida deste prazo parece, no caso presente, ser a carta em que o Governo do Reino Unido comunicou a sua recusa de pagamento do prémio, carta enviada em 25 de Fevereiro de 1985, o que levaria, tendo em conta os dez dias suplementares concedidos aos residentes no Reino Unido por força das disposições do anexo II do Regulamento de Processo, a uma prescrição que se completou à meia-noite do dia 7 de Março de 1990. Ora, a petição de J. Cato foi entregue na Secretaria do Tribunal em 7 de Março de 1990 e registada no dia seguinte. Por outro lado, o Tribunal já recordou, no acórdão Roquette (12), que
"a acção de responsabilidade extracontratual rege-se, nos termos do artigo 215., segundo parágrafo, do Tratado, pelos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros. Ora, o exame comparado dos sistemas jurídicos dos Estados-membros permite concluir que, regra geral e com algumas raras excepções, o juiz não pode conhecer oficiosamente da prescrição da acção" (13).
Daqui se conclui que não compete ao Tribunal examinar oficiosamente a questão da eventual prescrição das acções da indemnização que lhe são submetidas.
11. Já a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Reino Unido na sua intervenção exige desenvolvimentos mais amplos. Citando designadamente o acórdão Wagner (14), o Governo interveniente considera, por um lado, que o Tribunal não é competente para apreciar nos termos do artigo 215. a validade das decisões tomadas pelos organismos nacionais no âmbito da política agrícola comum e, por outro, que se trata de facto de um pedido de quantias pretensamente devidas, que, segundo a jurisprudência do Tribunal no processo Sucrimex (15), é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais. Suscita-se assim a questão da inadmissibilidade da acção, devido ao que é necessário chamar o "carácter subsidiário" (16) da acção de indemnização fundada em responsabilidade extracontratual relativamente às vias de direito internas.
12. Em 1975, Lord Mackenzie Stuart escrevia que esta parte do direito comunitário se assemelhava a uma mapa de África no princípio do século XIX: "The coast is shown; we see the deltas of great rivers; but where they lead and where they have their sources are as yet uncharted. Certainly the avidity with which reports of the decision of the Court are devoured by certain writers would justify the legend 'Here be dragons' " (17). Sem traçar aqui a evolução histórica da jurisprudência do Tribunal (18), indicaremos aquele que nos parece ser o seu estado actual.
13. Como o Tribunal recordou no acórdão Unifrex (19),
"segundo uma jurisprudência constante do Tribunal, a acção de indemnização, ao abrigo dos artigos 178. e 215. do Tratado, foi instituída como uma via autónoma, que tem uma função particular no âmbito do sistema das vias de recurso e subordinada a condições de exercício concebidas com vista ao seu objecto específico. Apesar disso, deve ser apreciada tendo em conta a globalidade do sistema da protecção jurisdicional dos particulares instituído pelo Tratado. Caso um particular se considere lesado pela aplicação de um acto normativo comunitário que considere ilegal, dispõe, quando a aplicação desse acto é confiada às autoridades nacionais, da possibilidade de contestar, na ocasião desta aplicação, a validade desse acto perante um tribunal nacional no âmbito de um processo contra as autoridades internas. Este órgão jurisdicional pode, ou deve mesmo, nas condições do artigo 177., submeter ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à validade do acto comunitário em causa. Contudo, a existência desta via processual só pode garantir de modo eficaz a protecção dos particulares interessados se for susceptível de conduzir à reparação dos prejuízos invocados" (20).
14. Parece, portanto, que a jurisprudência do Tribunal faz depender a admissibilidade da acção da possibilidade que teria ou não o particular de alcançar junto dos órgãos jurisdicionais nacionais a completa reparação do seu prejuízo (21). Assim, segundo uma doutrina avalizada (22), se a acção se limita de facto a obter o reembolso de quantias cobradas pelas autoridades nacionais por força de um acto comunitário cuja legalidade o demandante contesta, não lhe está facultado o recurso ao artigo 215., na medida em que os meios processuais nacionais lhe teriam permitido obter a repetição do indevido, após reenvio prejudicial (23) e declaração de invalidade do regulamento contestado (24). Em contrapartida, nos casos em que o demandante pretende a concessão de um benefício que lhe é ilegalmente recusado por um diploma de direito comunitário derivado, a acção de indemnização é declarada admissível na medida em que a propositura de uma acção perante os órgãos jurisdicionais nacionais não lhe teria permitido obter o benefício requerido (25).
15. Tal como o advogado-geral Capotorti salientou nas suas conclusões no processo Granaria III (26):
"Em todos os seus acórdãos, o Tribunal decidiu no sentido da admissibilidade dos pedidos sem levantar a questão da necessidade do esgotamento prévio das vias de recurso internas. Isto explica-se, em nossa opinião, por que se tratava de casos em que os demandantes, mesmo partindo do princípio que conseguissem obter do tribunal nacional a declaração de ilegalidade das medidas comunitárias que estão na origem do dano sofrido, não teriam de qualquer modo conseguido obter da administração nacional a prestação a que consideravam ter direito, sem intervenção prévia do legislador comunitário" (27).
16. Todas estas hipóteses dizem respeito ao caso, de certa forma "clássico", em que o acto que causou inicialmente o prejuízo é um acto de uma autoridade nacional adoptado por força de um diploma comunitário e em que a invalidade deste último diploma está, por intermédio da decisão nacional, na origem do prejuízo. Deve verificar-se que a presente acção conduz a que o Tribunal se debruce sobre uma situação algo diferente. Com efeito, o acto individual na origem do prejuízo sofrido por J. Cato, ou seja, a recusa do ministro britânico competente de lhe pagar o prémio, foi tomado em execução de regras gerais nacionais, que foram aprovadas pela autoridade comunitária em função da sua conformidade com a directiva. Ora J. Cato não invoca uma eventual ilegalidade da directiva que, através do regime britânico, lhe teria causado um prejuízo. Baseia-se, pelo contrário, na transposição incorrecta da directiva pelo legislador britânico. Esse fundamento pressupõe necessariamente que se impugne a validade da decisão, adoptada pela Comissão, de aprovar o regime britânico. Embora a decisão individual da autoridade nacional que recusa um benefício a J. Cato não tenha sido tomada sob a ordem expressa da Comissão, como no processo Krohn (28), foi-o, no entanto, em aplicação de um regime geral aprovado pela instituição comunitária. O Tribunal terá portanto que decidir a questão de saber se, nessa situação, a admissibilidade de uma acção de indemnização está ou não subordinada ao esgotamento das vias de recurso nacionais.
17. Em nossa opinião, a situação particular do caso vertente aproxima-se mais da "hipótese clássica" que dos factos do processo Krohn, já referido. Com efeito, J. Cato só contesta a decisão individual tomada pelo ministro britânico na medida em que a mesma aplica um regime nacional que seria contrário à directiva. Portanto, o vício de ilegalidade encontra-se essencialmente no próprio Scheme. Ora, conforme dissemos, a impugnação do Scheme pressupõe necessariamente que se declare a invalidade da decisão da Comissão. Estamos aqui numa situação muito próxima daquela em que a impugnação de um acto de uma autoridade nacional pressupõe igualmente que se declare previamente a invalidade do diploma comunitário de direito derivado cuja aplicação esse acto pretendia garantir. Em ambos os casos, a administração nacional mantém uma certa margem de manobra; a diferença, mínima em nossa opinião, é que, na hipótese clássica, ela é convidada a agir para executar as determinações comunitárias, ao passo que, no presente caso, a sua acção se encontra subordinada a uma aprovação prévia. De modo algum, porém, nem a adopção do Scheme nem a da decisão do ministro relativamente a J. Cato resultam de ordem expressa da Comissão. A admissibilidade da presente acção parece pois dever estar condicionada ao esgotamento das vias de recurso internas.
18. Essa exigência, segundo a jurisprudência do Tribunal, deve contudo ser satisfeita apenas na medida em que "estas vias de recurso nacionais assegurem de modo eficaz a protecção dos particulares interessados e sejam susceptíveis de conduzir à reparação do dano alegado" (29).
19. A principal dificuldade é portanto determinar se a propositura de uma acção a nível nacional teria permitido ao demandante atingir o "resultado útil", ou seja, no caso presente, o pagamento do prémio.
20. Sobre este ponto, devemos verificar que, caso J. Cato tivesse obtido a "judicial review", o juiz britânico teria sido levado, muito provavelmente, a examinar a compatibilidade do Scheme com a directiva e portanto a interrogar-se quanto à validade da decisão da Comissão que aprovou este regime. Aplicando o acórdão Foto-Frost (30), teria, desde logo, que submeter ao Tribunal esse último ponto nos termos do reenvio prejudicial. Admitamos que o Tribunal julgasse que o regime britânico tinha instituído uma condição para a concessão do prémio que não era prevista pela directiva e concluísse em consequência pela invalidade da decisão da Comissão. Podemos interrogar-nos sobre as consequências dessa declaração de invalidade. Se a Comissão tivesse, de modo ilegal, aprovado um regime que não era conforme à directiva e atribuído ilegalmente um auxílio financeiro comunitário, não se deveria daí concluir que as ajudas concedidas ao abrigo deste regime passariam a não ter justificação à face do direito comunitário, sobretudo tendo em conta as disposições do artigo 12. da directiva? (31) Em tal hipótese, J. Cato não teria obtido o prémio esperado, apesar da declaração da invalidade da declaração da Comissão, uma vez que o juiz britânico já não estaria em condições de aplicar o Scheme.
21. Só no caso de o Tribunal ter declarado inválida a decisão da Comissão apenas na medida em que ela aprova um regime nacional que prevê essa condição suplementar em relação à directiva é que o juiz britânico teria então tido talvez a possibilidade de afastar a aplicação dessa condição e, consequentemente, fazer com que J. Cato beneficiasse do pagamento do prémio. Ora, essa solução não se afigura evidente.
22. É um facto que, após a declaração de invalidade de um regulamento na medida em que o mesmo excluía determinados operadores económicos do benefício de uma isenção de uma taxa de co-responsabilidade, o Tribunal manteve em vigor as disposições desse regulamento e ordenou às autoridades nacionais que concedessem o benefício dessa isenção aos operadores discriminados, na pendência da intervenção do legislador comunitário (32). Em contrapartida, noutros acórdãos, o Tribunal limitou-se a declarar a invalidade da disposição comunitária em causa, sem indicar as consequências que se deviam retirar da mesma. Foi esse o caso, por exemplo, no acórdão Weiser (33), em que, depois de declarar que a transferência dos direitos à pensão não podia, no estado actual do direito comunitário, ser concedida a uma pessoa que tivesse abandonado uma actividade assalariada para se tornar funcionário comunitário, o Tribunal declarou a invalidade dessa disposição do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, sem daí tirar qualquer consequência. Foi esse igualmente o caso nos processos denominados "do gritz" e "do quellmehl". Com efeito, em dois acórdãos (34) proferidos em processos de reenvio prejudicial, o Tribunal declarou que as disposições controvertidas dos regulamentos do Conselho em questão eram incompatíveis com o princípio da igualdade na medida em que implicavam uma diferença de tratamento injustificável entre certos derivados de cereais. Contudo, o Tribunal especificou que cabia, em consequência, às instituições competentes em matéria de política agrícola comum tomar as medidas necessárias para obviar a esta incompatibilidade. Em dois acórdãos posteriores (35), em que o Tribunal foi chamado a pronunciar-se nos termos do artigo 215., segundo parágrafo, do Tratado CEE, e que respeitavam às mesmas disposições controvertidas, foi rejeitada a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelas instituições comunitárias declarando-se que,
"nos termos dos (referidos) acórdãos do Tribunal, um órgão jurisdicional nacional não podia dar seguimento a uma acção de cobrança, na falta de qualquer disposição regulamentar da Comunidade que autorize os organismos nacionais a pagar os montantes reclamados" (36).
23. O demandante não estava portanto na mesma situação de confiança e de certeza que é a do operador que invoca, numa acção de repetição do indevido, a invalidade de uma disposição normativa comunitária com base na qual teve que efectuar pagamentos e que pode recuperá-los mediante a simples declaração pelo Tribunal da invalidade dessa disposição. A propositura de uma acção perante os órgãos jurisdicionais nacionais britânicos implicava, consequentemente, uma álea quanto às consequências de uma eventual declaração de invalidade da decisão da Comissão. Não é certo que o demandante tivesse podido, por esse meio, obter um "resultado útil".
24. Concluímos, portanto, por esta razão, no sentido da admissibilidade da acção.
25. A título subsidiário, e caso o Tribunal decida subordinar a admissibilidade de uma acção de indemnização na situação particular do presente processo ao esgotamento das vias de recurso nacionais, há que recordar que no presente caso o demandante utilizou efectivamente estas vias. Contudo, a primeira acção era intempestiva e o órgão jurisdicional competente recusou conceder um prazo suplementar, embora tivesse o poder de o fazer se considerasse, prima facie, que os fundamentos apresentados não eram destituídos de cabimento. Afigura-se que este procedimento de "judicial review" teria sido o quadro privilegiado para um exame pelo juiz nacional da conformidade do regime britânico com a directiva.
26. A segunda acção, baseada no direito privado, foi efectivamente intentada pelo demandante, que, aliás, utilizou todas as vias de recurso possíveis. É um facto que não invocou, nesta acção, a eventual incompatibilidade entre o Scheme e a directiva, mas não é certo que as normas processuais britânicas lhe tivessem permitido fazê-lo (37). É de notar, por outro lado, que em nossa opinião, perante uma incompatibilidade entre a norma nacional e a norma comunitária, competia à High Court ou à Court of Appeal suscitar ex officio esta questão, em conformidade com a jurisprudência Simmenthal (38). Ora, Lord Justice Purchas, exprimindo a opinião maioritária da Court of Appeal, declarou expressamente: "Happily, on the view that I have taken of the provision of the Scheme and the events which have taken place, the paragraphs of the Scheme are in sympathy with the Articles of the Directive so that it is not necessary to enter upon an exercise of construction of the sort envisaged in Lister' s case" (39).
27. Talvez não seja necessário, na fase da admissibilidade, entrar na complexa problemática da causalidade em caso de concurso de culpas, que resulta da análise do nexo de causalidade entre a culpa e o dano, e portanto, do mérito em causa. Em nossa opinião, basta verificar que foram utilizadas as vias de recurso internas, que as mesmas não eram manifestamente inadmissíveis, que se encontram esgotadas e que não permitiram que a questão da eventual ilegalidade da decisão de aprovação por parte da Comissão pudesse ser examinada pelo Tribunal de Justiça. Ainda deste ponto de vista, a acção parece-nos admissível.
28. Examinemos agora, quanto ao mérito, a eventual responsabilidade da Comissão. O demandante baseia-se no facto de que a instituição comunitária, ao aprovar o regime britânico quando este não era conforme à directiva, teria violado uma regra superior de direito que protege os particulares, a saber, os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, cometendo assim uma falta que está na origem directa do seu prejuízo. Pelo contrário, a Comissão e o Reino Unido consideram que o Scheme é conforme à directiva.
29. Para demonstrar esta incompatibilidade, o demandante invoca duas disposições do Scheme. A primeira teria concedido ao ministro competente um poder discricionário não previsto pela directiva; a segunda teria imposto uma condição suplementar relativamente ao diploma comunitário, a saber, a obrigação de o proprietário do navio demonstrar ao ministro competente que a retirada do navio da frota de pesca comunitária será permanente.
30. Em nossa opinião, o primeiro argumento não deve merecer acolhimento. É certo que o parágrafo 26 do Scheme dispõe:
"On receipt of a declaration submitted in pursuance of paragraph 25, the appropriate Minister may, if he is satisfied:
(a) that the vessel to which the declaration relates has been removed from the fishing boat register,
(b) that the conditions (if any) subject to which his approval was given have been observed, and
(c) that the foregoing requirements of this part have been met in respect of the vessel,
pay a decommissioning grant to the applicant" (40).
31. Contudo, o acórdão da Court of Appeal esclareceu a interpretação que convinha reter desta disposição. Lord Justice Purchas declarou: "Once the Minister is 'satisfied' that the requirements of sub-paragraphs (a) to (c) of paragraph 26 have been met then he is empowered and under a duty to pay a grant in accordance with paragraph 27" (41).
32. Noutros termos, desde que as condições impostas pelo Scheme para obter o prémio estejam preenchidas, este é devido ao proprietário do navio, sem que o ministro tenha a este respeito o mínimo poder discricionário. Vista sob este prisma, essa disposição não se afigura contrária à directiva.
33. Já não será assim, em nosso entender, quanto às disposições que subordinam o pagamento do prémio a condições não previstas na directiva. Nos termos do artigo 5., n.
2, do diploma comunitário, "a ajuda financeira... consiste na concessão pelos Estados-membros ao proprietário do navio... e posteriormente pela emissão de uma certidão de cancelamento do navio dos registos de matrícula dos navios de pesca, de um prémio de paragem definitiva fixado forfetariamente por tonelada de arqueação bruta". E o n.
4 do mesmo artigo esclarece: "Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para que os navios em relação aos quais tenha sido pago um prémio de paragem definitiva sejam definitivamente excluídos do exercício da pesca na águas da Comunidade". Do exame conjunto destas duas disposições há que concluir que o proprietário tem direito ao pagamento do prémio desde o momento em que o seu navio, tendo sido demolido, transferido para um país terceiro ou afectado, nas águas comunitárias, a outros fins que não a pesca, obteve, em relação ao mesmo, o cancelamento do seu registo como navio de pesca. A directiva não prevê outras condições. Aliás, o sétimo considerando precisa que "é conveniente subordinar a concessão desse subsídio ao cancelamento prévio dos navios em causa do registo dos navios de pesca a fim de os excluir definitivamente do exercício da pesca em qualquer Estado-membro". É portanto aos Estados-membros que incumbe a obrigação de garantir a efectividade da retirada do navio das actividades piscatórias na Comunidade, como muito claramente dispõe o artigo 5., n.
4, da directiva. Nessa missão são auxiliados pelo mecanismo instituído pelo n.
5 do mesmo artigo. Com efeito, esta última disposição obriga os Estados-membros a transmitir à Comissão a lista dos navios que beneficiaram do prémio; essa lista é publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Sublinhe-se, aliás, quanto a este aspecto, que as disposições da directiva nos parecem assumir um carácter vinculativo muito pronunciado. De modo algum se trata, em nossa opinião, de uma interpretação que o texto comunitário permite mas que não impõe. Com efeito, por um lado, o mecanismo que foi descrito é dotado de grande coerência e afigura-se capaz de, por si próprio, permitir alcançar os objectivos da directiva e, por outro, compreende-se mal por que razão os Estados-membros teriam a obrigação de submeter os projectos de regimes nacionais à aprovação da Comissão, que examina designadamente a sua conformidade com a directiva, se tivessem ainda conservado a faculdade de se afastarem das disposições comunitárias.
34. Ora, o regime britânico difere sensivelmente da directiva neste ponto. Resulta da conjugação dos parágrafos 23 (42) e 26, (b), do Scheme que o ministro competente pode deferir o pedido se considerar que o mesmo satisfaz os requisitos exigidos, ou seja, designadamente, o do carácter permanente da retirada; além disso, a sua decisão pode ser acompanhada de condições que considere oportunas. Assim, não apenas o parágrafo 23, (2), do Scheme lhe permite acrescentar condições não previstas na directiva, como igualmente o regime britânico procedeu, de certa forma, a uma transferência de obrigação. Enquanto a directiva põe a cargo do Estado o cuidado de se certificar da permanência da retirada, o que lhe é muito fácil na medida em que todas as autoridades administrativas encarregadas na Comunidade da gestão dos registos têm à sua disposição as listas publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, o Scheme transferiu este encargo para o proprietário do navio. Ora, este, uma vez o navio vendido, perde todo e qualquer controlo sobre a utilização que dele é feita. Em sentido concordante, declarou Lord Justice Stocker, "where the assignment takes the form not only of attribution for purpose but the physical transfer of ownership by sale such a test of genuineness of assignment in my view is not appropriate since once sold the claimant has no further control over the purpose to which the vessel is in fact put" (43).
35. Se o regime britânico fosse estritamente conforme à directiva, o prejuízo sofrido por J. Cato não se teria produzido. Com efeito, desde 9 de Agosto de 1984, o Excelsior tinha sido cancelado no registo de matrícula dos navios de pesca. A partir desse momento, a administração britânica devia ter procedido ao pagamento do prémio e à transmissão da informação aos serviços da Comissão, para que o nome do Excelsior figurasse nas listas publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. No início de Dezembro de 1984, a administração irlandesa teria então podido descobrir o nome do Excelsior nessas listas. Caso contrário, como aliás fez, teria perguntado aos serviços britânicos competentes se havia sido pago algum prémio para a retirada do Excelsior e como estes responderiam afirmativamente tal teria impedido a nova inscrição do mesmo navio no registo irlandês.
36. Os parágrafos 23 e 26, (b), do Scheme não estão, portanto, em conformidade com a directiva. Consequentemente, a Comissão não respeitou o artigo 7., n. 1, deste último diploma, que subordina a aprovação dos regimes nacionais àquela conformidade. Isto constitui manifestamente uma falta. Resta analisar se esta falta pode ser qualificada de
"violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares" (44).
37. A este respeito o demandante invoca a violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima (45). Sobre este ponto, julgamos dever salientar desde logo que a jurisprudência tradicional, segundo a qual,
"só existe responsabilidade da Comunidade resultante de um acto normativo que implique opções de política económica se estivermos perante uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares" (46),
visou expressamente os actos normativos que implicam opções de política económica. Tratava-se na maior parte das vezes da execução da política agrícola comum, execução relativamente à qual o Tribunal tem reconhecido às instituições comunitárias um amplo poder discricionário (47).
38. Nada disso se passa no caso presente. Para aplicação do artigo 7., n.
1, da directiva, a Comissão devia apenas ou recusar a aprovação do regime nacional em causa se ele não era conforme à directiva, ou conceder a aprovação na hipótese inversa. De modo algum se tratava, neste ponto em especial, de uma decisão que implicasse opções de política económica.
39. Do mesmo modo, a jurisprudência do Tribunal tem sido elaborada a maior parte das vezes a respeito de regulamentos do Conselho, que exprimem de algum modo a actividade legislativa da Comunidade. Aliás, a doutrina sublinha quanto o Tribunal foi inspirado pelas soluções dominantes em certos Estados-membros em matéria de responsabilidade do legislador (48). Ora, no caso vertente, a directiva tinha traçado os limites precisos da acção da Comissão e esta parece ter bem mais a ver com a actividade executiva da administração. Em nosso entender, seria prudente aplicar regimes de responsabilidade diferentes a estas duas formas de actividade, na medida em que o poder de apreciação que é deixado às instituições comunitárias difere sensivelmente nos dois casos. Certos autores sublinham já esta dificuldade (49), considerando que a mesma é "uma consequência da confusão entre a função legislativa e a função executiva no sistema institucional das Comunidades Europeias" (50).
40. De qualquer modo, e sem querer pôr em causa a aplicação em direito comunitário da "Schutznormtheorie", parece-nos que a condição de uma "violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares", ou seja, de certa forma, a gravidade da falta, devia ser apreciada tendo em conta o condicionalismo jurídico do acto em causa e a maior ou menor margem de apreciação reconhecida à instituição que adoptou esse acto.
41. Ora, dado que o artigo 7., n.
1, da directiva subordinava expressamente a aprovação dos regimes nacionais à sua conformidade com a directiva, J. Cato podia legitimamente considerar que, tendo o Scheme sido aprovado pela Comissão, o mesmo seria estritamente conforme às determinações comunitárias. A confiança legítima que ele depositou nesta situação não foi respeitada devido ao comportamento ilegal da instituição comunitária. Aliás, esta atitude violou igualmente o princípio da segurança jurídica, uma vez que J. Cato, com base na directiva, teria obtido a prestação solicitada ao passo que, devido à aprovação ilegal do Scheme, não pôde receber o benefício esperado. Os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica - e não é a primeira vez - encontram-se aqui interligados. Tal basta, em nosso entender, para caracterizar a violação de uma regra superior de direito que protege os particulares.
42. Quanto à apreciação do prejuízo sofrido por J. Cato, basta verificar que o não pagamento do prémio, após a venda do seu navio, excede manifestamente o risco económico inerente a este tipo de actividades, se é que se pode considerar ainda operador económico um pescador independente que cessa as suas actividades e vende o seu material de produção. A particularidade do seu prejuízo é também manifesta.
43. Falta ainda examinar a questão do nexo de causalidade entre a falta cometida pela Comissão e o prejuízo sofrido por J. Cato.
44. A este respeito, duas dificuldades merecem ser analisadas. Em primeiro lugar, a falta da Comissão tem a sua origem na falta cometida pelo Reino Unido ao adoptar um regime de desarmamento dos navios que não é conforme à directiva. É um facto que a jurisprudência do Tribunal admite o concurso da responsabilidade de um Estado-membro e de uma instituição comunitária (51), mas, em nosso entender, tal não pode conduzir à declaração de uma partilha de responsabilidade. Tal equivaleria a declarar responsável, na medida de determinada proporção, um Estado-membro, o que excede manifestamente a competência do Tribunal. No acórdão Kampffmeyer, depois de ter admitido o próprio princípio da responsabilidade de uma instituição comunitária, o Tribunal convidou as demandantes a aguardarem o resultado dos procedimentos nacionais relativos à eventual responsabilidade do Estado-membro em causa, a fim de não serem "insuficiente ou abusivamente indemnizadas" (52). É apenas na fase da indemnização, portanto, que o Tribunal tem em conta a eventual responsabilidade de um Estado-membro tal como a mesma foi determinada pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Consequentemente, bastaria, no presente processo, verificar que J. Cato já não pode obter, perante os órgãos jurisdicionais do Reino Unido, qualquer indemnização da parte do Governo britânico, como ficou confirmado na audiência.
45. Mas, em nossa opinião, não há no presente caso que encarar qualquer concurso de responsabilidades entre o Reino Unido e a Comissão. Com efeito, da conjugação dos artigos 7. e 12. da directiva resulta que nenhum regime nacional pode ser aplicado se não for aprovado pela Comissão, nomeadamente em função da sua conformidade com a directiva. As violações da segurança jurídica e da confiança legítima que resultam do comportamento da instituição comunitária têm a sua origem directa na decisão de aprovação da Comissão dado que, na ausência de tal decisão, o Scheme, na sua forma actual, não teria existido. Por outras palavras, o não respeito pelo Reino Unido das determinações da directiva não era susceptível, por si só, de provocar o prejuízo sofrido por J. Cato. Com efeito, este prejuízo não é, in abstracto, o de não ter recebido o prémio, situação que se verificaria igualmente se o Reino Unido tivesse optado por não instituir um regime de redução definitiva das capacidades de pesca, mas reside, mais precisamente, na sua expectativa frustrada de que, tendo tomado conhecimento da existência do Scheme, da sua aprovação pela Comissão, e tendo observado todas as condições previstas pela directiva, podia legitimamente confiar no seu direito incontestável de receber o prémio. Ora, esse prejuízo foi directamente originado pela aprovação ilegal do Scheme pela instituição comunitária.
46. Em segundo lugar, convém examinar a influência que podem ter tido na produção do prejuízo eventuais negligências, essencialmente da parte de J. Cato, e que levaram a que as vias de recurso nacionais fossem esgotadas sem que ao Tribunal tenha sido submetida a questão da validade da decisão da Comissão. Tal como já realçámos, J. Cato não observou o prazo de três meses previsto nas regras processuais britânicas para requerer a "judicial review". O órgão jurisdicional em causa podia conceder um prazo suplementar se considerasse que a acção tinha qualquer hipótese de ter êxito; mas não o fez. Ao que parece, a acção intentada por J. Cato com base em fundamentos de direito privado não lhe permitia invocar a incompatibilidade entre as disposições do Scheme e as da directiva.
47. Todavia, não se nos afigura que o Tribunal tenha que entrar numa análise complexa das eventuais negligências cometidas e da sua interacção com a falta da Comissão. Com efeito, dado não ser evidente que a propositura de uma acção nos tribunais nacionais, como já dissemos, permitisse, mesmo levada ao seu termo, que J. Cato alcançasse um resultado útil, pois não é certo que a declaração pelo Tribunal da invalidade da decisão impugnada conduzisse o juiz britânico a conceder ao demandante o pagamento do prémio, é inútil tomar em consideração as negligências que originaram que as acções intentadas perante os órgãos jurisdicionais nacionais por J. Cato nem sequer levassem o Tribunal a poder verificar a referida invalidade. Noutros termos, estas negligências não tiveram influência certa na produção do dano.
48. Concluímos assim no sentido de que o Tribunal:
1) declare a acção admissível e declare a responsabilidade extracontratual da Comunidade, dado que a Comissão, através da Decisão 84/17/CEE, de 22 de Dezembro de 1983, aprovou o Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983 do Reino Unido, em violação das disposições do artigo 7., n.
1, da Directiva 83/515/CEE do Conselho, de 4 de Outubro de 1983, relativa a certas acções e adaptação das capacidades no sector da pesca;
2) convide as partes a transmitirem ao Tribunal, no prazo de seis meses após a prolação do acórdão, dados numéricos sobre o valor da indemnização, fixados de comum acordo e, na falta desse acordo, a transmitir ao Tribunal, no mesmo prazo, os seus pedidos quantificados;
3) reserve para final a decisão quanto às despesas.
(*) Língua original: francês.
(1) JO L 290, p. 15; EE 04 F2 p. 185.
(2) Sétimo considerando.
(3) O sublinhado é nosso; os navios com um comprimento entre perpendiculares igual ou superior a dezoito metros são objecto de acções de redução temporária (artigos 3. e 4. da directiva).
(4) Artigo 5., n.
2.
(5) Artigo 1., n.
1.
(6) Artigo 6.
(7) Artigo 7., n.
1.
(8) Relativa à implementação pelo Reino Unido de certas medidas de adaptação das capacidades no sector da pesca em aplicação da Directiva 83/515/CEE do Conselho (JO L 18, p. 39).
(9) P. 4 e 5 da decisão da High Court.
(10) P. 8 da decisão da High Court.
(11) V. sobre este ponto as observações do Reino Unido, II, 2.4.
(12) Acórdão de 30 de Maio de 1989 (20/88, Colect., p. 1553).
(13) N.
12.
(14) Acórdão de 12 de Dezembro de 1979 (12/79, Recueil, p. 3657).
(15) Acórdão de 27 de Março de 1980 (133/79, Recueil, p. 1299).
(16) Sobre a ambiguidade desta noção, v., por exemplo, Joliet, R.:
Le droit institutionnel des Communautés européennes, le contentieux, Liège, 1981, p. 250; Rideau, J. e Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec 1990, p. 183 a 186; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., Vandersanden, G. in Mégret, J.: Le droit de la Communauté économique européenne, 1983, tomo 1, vol. 10, p. 280.
(17) "The 'Non-Contractual' Liability of the European Economic Comunity", XII, Common Market Law Review, 1975, p. 512, vol. 12.
(18) V., quanto a este ponto, Rideau, J. e Charrier, J.-L., já referido, pp. 183 a 186.
(19) Acórdão de 12 de Abril de 1984 (281/82, Recueil, p. 1969).
(20) N.
11.
(21) Para uma reflexão doutrinal, v. Joliet, R., já referido, pp. 250 a 258; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. e Vandersanden, G., já referidos, pp. 266 a 297; Boulouis, J. e Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, 5.a edição, pp. 412 e seguintes.
(22) Joliet, R., já referido, pp. 250-251; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L. e Vandersanden, G., já referidos, p. 279.
(23) Reenvio que é, além disso, obrigatório desde o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost (314/85, Colect., p. 4199).
(24) Para uma aplicação desta solução: acórdãos de 25 de Outubro de 1972, Haegeman (96/71, Recueil, p. 1005); de 21 de Maio de 1976, Roquette (26/74, Recueil, p. 677); de 27 de Janeiro de 1976, IBC (46/75, Recueil, p. 65); de 27 de Março de 1980, Sucrimex, já referido; e de 10 de Junho de 1982, Interagra (217/81, Recueil, p. 2233).
(25) Designadamente, acórdãos de 2 de Dezembro de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (5/71, Recueil, p. 975); de 13 de Junho de 1972, Compagnie d' approvisionnement (9/71 e 11/71, Recueil, p. 391); de 24 de Outubro de 1973, Merkur (43/72, Recueil, p. 1055); de 2 de Julho de 1974, Holtz e Willemsen (153/73, Recueil, p. 675); de 14 de Maio de 1975, CNTA (74/74, Recueil, p. 533); e, mais recentemente, de 29 de Setembro de 1987, De Boer Buizen (81/86, Colect., p. 3677); e de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn (175/84, Colect., p. 753).
(26) Acórdão de 28 de Março de 1979 (90/78, Recueil, p. 1081).
(27) Recueil 1979, p. 1099.
(28) 175/84, já referido.
(29) 175/84, já referido, n.
27.
(30) 314/85, já referido.
(31) Que dispõe que "os artigos 92., 93. e 94. do Tratado são aplicáveis, no domínio regulado pela presente directiva, às ajudas nacionais que não sejam as previstas nos artigos 3. e 5. ".
(32) Acórdão de 29 de Junho de 1988, Van Landschoot, n.os 22 a 24 (300/86, Colect., p. 3443).
(33) Acórdão de 14 de Junho de 1990 (C-37/90, Colect., p. I-2395).
(34) Para o quellmehl: acórdão de 19 de Outubro de 1977, Ruckdeschel e Co. e o. e Diamalt AG (117/76 e 16/77, Recueil, p. 1753); para o gritz: acórdão de 19 de Outubro de 1977, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson (124/76 e 20/77, Recueil, p. 1795).
(35) Acórdãos de 4 de Outubro de 1979, Interquell Staerke-Chemie/Conselho e Comissão (261/78 e 262/78, Recueil, p. 3045), e P. Dumortier frères SA e o./Conselho (64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091).
(36) N.
6.
(37) V. sobre este ponto o acórdão da Court of Appeal (p. 10) que especifica: "The exercise of the Minister' s functions under paragraph 23(2) and 26 are administrative public law functions which would only be reviewable in judicial review proceedings under R.S.C.O. 53 on the well-known principles in Associated Provincial Picture Houses Ltd v. Wednesbury Corporation (1948) 1 KB 223".
(38) Quanto a este ponto, permitimos-nos remeter para os desenvolvimentos dedicados a esta questão nas nossas conclusões nos processos C-87/90, C-88/90, C-89/90, Verholen e o., especialmente n.os 11 a 22.
(39) Anexo 2 da petição, acórdão da Court of Appeal, p. 30.
(40) O sublinhado é nosso.
(41) Acórdão da Court of Appeal, p. 9.
(42) Que dispõe:
"(1) if the appropriate Minister is satisfied that an application for a decommissioning grant meets the foregoing requirements of this Part, he may approve the application;
(2) an approval by the appropriate Minister under sub-paragraph
(1) of this paragraph may be subject to such conditions as the appropriate Minister sees fit."
(43) Acórdão da Court of Appeal, p. 40.
(44) 5/71, já referido, n.
11.
(45) Não se contestando que se trata de regras de direito que protegem os particulares: sobre a confiança legítima: acórdão de 8 de Junho de 1977, Merkur (97/76, Recueil, p. 1063).
(46) Acórdão de 5 de Dezembro de 1979, Amylum, n.
13 (116/77 e 124/77, Recueil, p. 3497).
(47) Ibidem.
(48) Joliet, R., já referido, pp. 269 a 271; Rideau, J., e Charrier, J.-C, já referidos, p. 189.
(49) Joliet, R., já referido, p. 270, n.
2; Rideau, J. e Charrier, J.-C., já referidos, p. 189.
(50) Rideau, J., e Charrier, J.-C., já referidos, p. 189.
(51) Acórdão de 14 de Julho de 1967, Kampffmeyer (5/66, 7/66 e 13/66 a 24/66, Recueil, p. 317).
(52) 5/66, 7/66 e 13/66 a 24/66, já referido (Recueil 1967, p. 344).