Sag C-610/10
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Spanien
»Traktatbrud – statsstøtte – dom, hvorved Domstolen fastslår et traktatbrud – formalitetsindsigelse – artikel 228, stk. 2, EF og artikel 260, stk. 2, TEUF – manglende opfyldelse – økonomiske sanktioner«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 11. december 2012
1.        Unionens traktater – tidsmæssig anvendelse – processuelle regler – ændring i proceduren for medlemsstaternes tilsidesættelse af pligten til at opfylde en dom fra Domstolen – anvendelse på verserende administrative procedurer på tidspunktet for dens ikrafttræden – tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, forbuddet mod anvendelse af straffebestemmelser med tilbagevirkende kraft og princippet om lovhjemmel for strafansvar og straf samt retten til forsvar – foreligger ikke
(Art. 228, stk. 2, EF; art. 260, stk. 2, TEUF)
2.        Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår et traktatbrud – frist for opfyldelse – det relevante tidspunkt for bedømmelsen af, om der foreligger et traktatbrud
(Art. 228, stk. 2, EF; art. 260, stk. 2, TEUF)
3.        Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støttemodtagende virksomheder, som er erklæret konkurs – bestemmelse af debitor i tilfælde af overførsel af aktiver
(Art. 108, stk. 2, TEUF)
4.        Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår et traktatbrud – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – Domstolens skønsbeføjelse – Kommissionens påstande og retningslinjer – indvirkning
(Art. 260, stk. 2, TEUF)
5.        Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår et traktatbrud – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – tvangsbøder – fastsættelse af beløbet – Domstolens skønsbeføjelse – kriterier
(Art. 3, stk. 3, TEU og art. 51 TEU; art. 260, stk. 2, TEUF; protokol nr. 27, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten)
6.        Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår et traktatbrud – tilsidesættelse af pligten til at opfylde dommen – økonomiske sanktioner – pålæggelse af et fast beløb – Domstolens skønsbeføjelse – bedømmelseskriterier
(Art. 260, stk. 2, TEUF)
1.        Efter Lissabontraktatens ikrafttræden har artikel 260, stk. 2, TEUF ændret forløbet af den verserende administrative procedure, der går forud for et søgsmål på grund af en medlemsstats manglende opfyldelse af en dom fra Domstolen, der fastslår et traktatbrud, ved at udelade den del, der bestod i den tidligere fastsatte regel i artikel 228, stk. 2, EF, om afgivelse af en begrundet udtalelse. Herefter indebærer denne procedure kun én fase, nemlig fremsendelsen af en åbningsskrivelse til den berørte medlemsstat.
En administrativ procedure, der blev indledt før ændringens ikrafttræden, men som fortsatte efter denne dato, reguleres af de nye regler, der som sådan finder anvendelse på alle de traktatbrudssøgsmål, der er blevet anlagt efter den dato, hvor de trådte i kraft, uanset om proceduren var blevet indledt før denne dato.
Denne konklusion ændres ikke af betragtninger vedrørende hensynet til retssikkerhedsprincippet. Medlemsstaterne havde således på tidspunktet for de nye reglers ikrafttræden fuldt kendskab til såvel deres pligt til at træffe de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af en dom fra Domstolen, der fastslår et traktatbrud, som de konsekvenser, det kan få at tilsidesætte denne pligt, eftersom dette var blevet fastsat i den primære EU-ret længe før Lissabontraktatens ikrafttræden. Det samme gælder forbuddet mod anvendelse af straffebestemmelser med tilbagevirkende kraft og princippet om lovhjemmel for strafansvar og straf, for så vidt som EUF-traktaten ikke har bevirket nogen ændring af hverken medlemsstaternes pligt til at træffe de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af en dom fra Domstolen, der fastslår et traktatbrud, eller de konsekvenser, det kan få for medlemsstaterne at tilsidesætte denne pligt. Der kan heller ikke være tale om en tilsidesættelse af medlemsstaternes ret til forsvar, eftersom de har lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til åbningsskrivelsen.
(jf. præmis 42-44, 46-48 og 50-52)
2.        Den fase, der bestod i afgivelse af en begrundet udtalelse, er ikke en del af traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, hvorfor det relevante tidspunkt for bedømmelsen af, om der foreligger et sådant traktatbrud, er udløbet af den frist, der er fastsat i den åbningsskrivelse, som er fremsendt i henhold til denne bestemmelse.
(jf. præmis 67)
3.        I tilfælde, hvor den virksomhed, der har modtaget støtte, som er erklæret ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, er erklæret konkurs, kan en genoprettelse af den tidligere situation og en eliminering af konkurrencefordrejningen som følge af den ulovligt ydede støtte i princippet opnås ved, at kravet på tilbagebetaling af den omhandlede støtte anmeldes som et krav i konkursboet.
En sådan anmeldelse kan dog kun opfylde tilbagesøgningspligten, såfremt konkursbobehandlingen i tilfælde, hvor de statslige myndigheder ikke kan tilbagesøge hele støtten, fører til likvidation af den virksomhed, der har modtaget den ulovlige støtte, dvs. endeligt ophør af dens aktivitet. Når en virksomhed, der har modtaget ulovlig støtte, er gået konkurs, og der er stiftet et selskab med henblik på at fortsætte en del af den konkursramte virksomheds aktivitet, kan fortsættelsen af denne aktivitet, når den omhandlede støtte ikke er tilbagesøgt i sin helhed, derfor bevirke, at den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, som modtageren af dette selskab har opnået på markedet i forhold til sine konkurrenter, varer ved. Derfor kan et sådant nystiftet selskab, hvis der fortsat foreligger en fordel for det, være forpligtet til at tilbagebetale den omhandlede støtte. Dette er navnlig tilfældet, når det er godtgjort, at dette selskab faktisk nyder godt af den konkurrencefordel, der er forbundet med støtten, og særligt når selskabet erhverver aktiver fra selskabet i likvidation uden som modydelse at betale en pris svarende til markedsværdien, eller når det er godtgjort, at stiftelsen af et sådant selskab bevirker omgåelse af pligten til at tilbagesøge nævnte støtte. Dette gælder særligt, når betalingen af en pris svarende til markedsværdien ikke er tilstrækkelig til at opveje den konkurrencefordel, der er forbundet med den ulovlige støtte.
I et sådant tilfælde er anmeldelse af et krav vedrørende en sådan støtte ikke i sig selv tilstrækkelig til at fjerne den derved opståede konkurrencefordel.
(jf. præmis 72, 99, 104, 106 og 107)
4.        Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 115 og 116)
5.        Når en medlemsstat skal pålægges en tvangsbøde som straf for manglende opfyldelse af en traktatbrudsdom, skal denne sanktion fastsættes under hensyn til den grad af pression, der er nødvendig for at få en forsømmelig medlemsstat til at opfylde en dom i en traktatbrudssag, ændre sin adfærd og bringe den foreholdte overtrædelse til ophør. Når Domstolen i denne forbindelse udøver sit skøn på området, tilkommer det den at fastsætte tvangsbøden således, at denne på den ene side er afpasset efter omstændighederne og på den anden side er proportional med det fastslåede traktatbrud såvel som med den pågældende medlemsstats betalingsevne.
De kriterier, der skal tages i betragtning inden for rammerne af Domstolens bedømmelse for at sikre tvangsbødens egenskab af tvangsmiddel med henblik på en ensartet og effektiv anvendelse af EU-retten, er således i princippet overtrædelsens varighed, dens grad af grovhed og den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal Domstolen tage særligt hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser.
Med hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne skal der tages hensyn til den seneste udvikling, hvad denne medlemsstats inflation og bruttonationalprodukt angår, som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder. I tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme en beslutning fra Kommissionen, kan den omstændighed, at en medlemsstat har uddelegeret gennemførelsen af den nævnte beslutning til sine regioner, i den forbindelse ikke have nogen betydning for anvendelsen af artikel 260 TEUF. Selv om det står enhver medlemsstat frit for at uddelegere den centrale og regionale administrations beføjelser internt inden for forvaltningen, som den måtte ønske det, forbliver medlemsstaten nemlig eneansvarlig over for Unionen for de forpligtelser, der påhviler den i henhold til EU-retten.
Hvad angår overtrædelsens varighed skal denne vurderes under hensyn til det tidspunkt, hvor Domstolen har vurderet de faktiske omstændigheder, og ikke til det tidspunkt, hvor Kommissionen indbragte sagen for Domstolen.
Vedrørende overtrædelsens grovhed skal der, når den ikke opfyldte dom vedrører tilbagesøgning af den ulovlige støtte, tages hensyn til den grundlæggende betydning af EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte, som er udtryk for en af de grundlæggende opgaver, som artikel 3, stk. 3, TEU tildeler Unionen, nemlig oprettelsen af det indre marked, og af protokol nr. 27 om det indre marked og konkurrence, der i henhold til artikel 51 TEU udgør en integrerende del af traktaterne, og hvorefter det indre marked omfatter et system, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes. Tilbagebetalingen af en støtte, der er erklæret ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, fjerner den konkurrencefordrejning, som den med støtten forbundne konkurrencefordel forårsagede, og ved at støttemodtageren i kraft af tilbagebetalingen mister den fordel, som han havde opnået på markedet i forhold til sine konkurrenter
(jf. præmis 117-120, 125-127, 131 og 132)
6.        Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 141 og 143-145)