62000CC0159_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto se discuten disposiciones de Derecho nacional que obligan a los fabricantes e importadores de bienes de uso doméstico a contribuir a la eliminación y valorización de los residuos de envases. Con arreglo a estas disposiciones, los productores e importadores deben concertar con un organismo homologado la eliminación, o gestionar ellos mismos la eliminación, bien estableciendo un sistema de fianza, o bien creando puntos de recogida a estos efectos. Asimismo, los productores e importadores que celebren acuerdos con un organismo homologado deberán identificar el envase que dicho organismo vaya a eliminar.
2. ¿Deben considerarse estas disposiciones como un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, número 5, de la Directiva 83/189/CEE? ¿Cuáles son las consecuencias del incumplimiento por parte de un Estado miembro de notificar tales disposiciones con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE? ¿Se opone el artículo 28 CE a tales disposiciones?
3. Estos son, esencialmente, los problemas suscitados por las cuestiones planteadas por la Cour de cassation en el presente asunto.
Legislación pertinente
Disposiciones comunitarias relativas a normas y reglamentaciones técnicas
4. La Directiva 83/189 establece determinados procedimientos que han de seguir los Estados miembros para adoptar reglamentos técnicos. Como se desprende de la exposición de motivos, la finalidad de dichos procedimientos consiste en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior evitando las restricciones a la libre circulación de mercancías que podrían producirse si los Estados miembros disfrutasen de plena libertad para establecer requisitos técnicos distintos aplicables a los productos comercializados o utilizados en su territorio. En lo esencial, el Estado miembro que pretenda adoptar tales disposiciones debe notificarlas previamente a la Comisión y abstenerse de promulgarlas durante un período de statu quo determinado, con el fin de permitir a la Comisión y a los otros Estados miembros formular, en una fase en que se puedan tener en cuenta, observaciones relativas a los posibles obstáculos a los intercambios, y de dar al legislador comunitario la posibilidad de adoptar, si lo considera oportuno, una normativa que regule la materia de que se trate. Las disposiciones pertinentes de la Directiva 83/189, en su versión modificada por la Directiva 88/182, la versión aplicable en el presente caso, son las que a continuación se detallan.
5. El artículo 1 contiene las siguientes definiciones:
«1) "especificación técnica", la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, marcado y etiquetado,
[...]
5) "reglamento técnico", las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales,
6) "proyecto de reglamento técnico", el texto de una especificación técnica, incluidas las disposiciones administrativas, elaborado con intención de establecerla o de hacer que finalmente se establezca como un "reglamento técnico", y que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de modificaciones sustanciales,
7) "producto", los productos de fabricación industrial a excepción de los productos agrícolas [...]».
6. El artículo 8 dispone:
«1. Los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico [...]; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una breve notificación referente a las razones por las cuales es necesario el establecimiento de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
[...]»
7. El artículo 10 dispone:
«Los artículos 8 y 9 no serán aplicables cuando los Estados miembros cumplan las obligaciones derivadas de las Directivas y de los Reglamentos comunitarios; lo mismo ocurrirá con los compromisos derivados de un acuerdo internacional que tenga por efecto la adopción de especificaciones técnicas uniformes en la Comunidad.»
Disposiciones comunitarias en materia de residuos
8. La Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, establece una serie de disposiciones y principios de carácter general sobre la eliminación de residuos. Los artículos 3 y 8 son de especial importancia para el presente asunto.
9. El artículo 3 dispone:
«1. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad [...]
[...]
b) en segundo lugar:
i) la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias, o
ii) la utilización de los residuos como fuente de energía.
2. Excepto en aquellos casos en que se apliquen las disposiciones de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas cuya adopción proyecten con el fin de alcanzar los objetivos del apartado 1. La Comisión informará de dichas medidas a los demás Estados miembros y al Comité mencionado en el artículo 18.»
10. El artículo 8 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:
- los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B, o
- se ocupe el mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la presente Directiva.»
Legislación nacional
11. La legislación nacional controvertida es el Decreto nº 92/337, de 1 de abril de 1992, sobre la aplicación, a los residuos resultantes de los envases desechados, de la Ley nº 75/633, de 15 de julio de 1975, relativa a la eliminación de residuos y a la recuperación de materiales, en su versión modificada.
12. Este Decreto establece normas generales para el sistema de recogida y valorización de residuos de envases domésticos en Francia. En virtud del Decreto, los productores e importadores de productos comercializados en envases deben contribuir a la eliminación de todos los residuos de envases bien mediante la celebración de acuerdos con organismos homologados por las autoridades para efectuar sus operaciones de eliminación o bien mediante la valorización de los envases por ellos mismos.
13. En el caso de autos resultan especialmente importantes los artículos 4, 5, 6 y 10 del Decreto.
14. El artículo 4, apartado 1, del Decreto, dispone que cualquier productor o importador cuyos productos se comercialicen envasados o, si el productor o importador no pudiesen ser identificados, la persona responsable de la primera comercialización de los productos debe «contribuir o gestionar la eliminación de todos los residuos de envases».
15. El artículo 4, apartado 2, del Decreto, dispone que cuando un organismo homologado acepte efectuar las operaciones de eliminación de un productor, el productor «deberá identificar (identifier) el envase cuya manipulación haya encomendado al organismo [...] con arreglo a los acuerdos que determinen de conformidad con el artículo 5 infra».
16. Según el artículo 5, «Las personas [...] que para la eliminación de sus envases utilizados recurran a los servicios de un organismo [...] homologado, celebrarán un contrato con éste que precisará, en particular, la naturaleza de la identificación de dichos envases, el volumen estimado de residuos que anualmente deba recogerse, así como el canon que deba pagarse a dicho organismo [...]; en estos aspectos, los contratos serán conformes con las cláusulas del pliego de condiciones (cahier des charges) previsto en el artículo 6 infra.»
17. El artículo 6 del Decreto establece la homologación ministerial de organismos que deseen gestionar la eliminación y valorización de residuos domésticos. Dispone, en particular, que la homologación se concede por períodos renovables de hasta seis años y que los organismos homologados deberán negociar acuerdos con los productores, las empresas de recogida y valorización de residuos y con las autoridades municipales. Con arreglo al artículo 6, apartado 4, las solicitudes de homologación irán acompañadas de un pliego de condiciones (cahier des charges) donde conste, en particular, el método de cálculo de la aportación económica exigida a los productores y los criterios técnicos que debe cumplir el envase utilizado para cada categoría de material, cuando el organismo homologado celebre acuerdos con los fabricantes de envases o de materiales de envasado.
18. El artículo 10 dispone que los propios productores pueden disponer la eliminación de los residuos de envases. Cuando así lo hagan, deberán bien «establecer un sistema de fianza» o bien «organizar puntos de recogida a estos efectos».
19. De conformidad con su artículo 12, el Decreto entró en vigor el 1 de enero de 1993.
Hechos y cuestiones prejudiciales
20. Los hechos expuestos en la resolución de remisión y en otros documentos obrantes en autos pueden resumirse del siguiente modo.
21. Eco-Emballages SA (en lo sucesivo, «Eco-Emballages»), la demandante en el litigio principal, es una sociedad de responsabilidad limitada constituida en 1992. Según sus estatutos, su objeto social es la organización en territorio francés de un sistema de recogida y valorización de residuos procedentes de productos comercializados por los productores e importadores sujetos a las obligaciones recogidas en la Ley nº 75/633, de 15 de julio de 1975, relativa a la eliminación de residuos y a la recuperación de materiales.
22. El 12 de noviembre de 1992, Eco-Emballages recibió una homologación ministerial, de conformidad con el artículo 6 del Decreto, para gestionar la recogida y valorización de todo tipo de residuos procedentes de la eliminación de envases de productos destinados al consumo doméstico.
23. La propia Eco-Emballages no recoge residuos de envases domésticos. Esto lo hacen las autoridades municipales francesas, bien directamente o bien mediante subcontratistas, como parte de su actividad general de recogida de basuras. La función esencial de Eco-Emballages consiste en coordinar la recogida y la valorización de envases domésticos y en redistribuir los fondos entre los productores (que pagan un canon con arreglo a los «contratos con productores» celebrados con Eco-Emballages), las autoridades municipales (que reciben fondos de Eco-Emballages con arreglo a los «contratos con autoridades municipales») y las empresas industriales (que se comprometen, en virtud de los «acuerdos de recuperación» a procesar materias primas obtenidas a partir de residuos domésticos valorizados por las autoridades municipales o sus subcontratistas).
24. La sociedad Sapod Audic (en lo sucesivo, «Sapod»), demandada en el litigio principal, es una sociedad francesa que comercializa productos avícolas embalados en envoltorios de plástico. Para cumplir las disposiciones del Decreto, Sapod celebró un contrato con Eco-Emballages el 19 de septiembre de 1993. Con arreglo a dicho contrato, Eco-Emballages concedió a Sapod una licencia no exclusiva para colocar un logotipo en sus productos (el «logotipo Punto Verde»). El logotipo consiste en un círculo que contiene dos flechas entrelazadas que rotan en direcciones opuestas alrededor de un eje central vertical. Como contrapartida por la licencia de uso de este logotipo, Sapod aceptó pagar un canon. La colocación del logotipo permitía identificar el envase al que se aplica el contrato, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Decreto, y acreditaba ante las autoridades francesas que Sapod había cumplido su obligación derivada del artículo 4, apartado 1, del Decreto de contribuir a la eliminación de residuos de envases.
25. Cuando las partes celebraron el contrato, Eco-Emballages era la única empresa homologada por las autoridades francesas con arreglo al artículo 6 del Decreto para gestionar la recogida y valorización de todo tipo de residuos de envases domésticos.
26. Tras haber pagado el canon fijado por el período comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 1 de octubre de 1994, Sapod cesó en el pago que debía efectuar en virtud del contrato. A continuación, Eco-Emballages inició un procedimiento ante tribunales franceses para obtener el pago de 60.791 FRF en concepto de canon debido por el período comprendido entre el 1 de octubre de 1994 y el 30 de septiembre de 1996.
27. Los órganos jurisdiccionales franceses de instancias inferiores estimaron dicha demanda y Sapod interpuso un recurso ante la Cour de cassation. Ante este órgano jurisdiccional manifestó que la reclamación de la demandante debía desestimarse. Afirma que el contrato de 19 de septiembre de 1993 no puede ejecutarse puesto que, en primer lugar, el Decreto nº 92/377, constituye un reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189 que, al no haber sido correctamente notificado a la Comisión, es inaplicable a los particulares y, en segundo lugar, la obligación de los productores e importadores de participar en el sistema de Eco-Emballages es similar a una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa que, a falta de justificación imperiosa, es contraria al artículo 28 CE.
28. Al considerar que el asunto del que conocía planteaba problemas de Derecho comunitario, la Cour de cassation decidió suspender el procedimiento principal y remitir al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) El artículo 1 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, tanto en su versión aplicable antes de la Directiva 94/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de marzo de 1994, por la que se modifica por segunda vez de forma sustancial la Directiva 83/189/CEE como en su versión aplicable con posterioridad a dicha Directiva, ¿debe interpretarse en el sentido de que las disposiciones del Decreto nº 92/377, de 1 de abril de 1992, constituyen un reglamento técnico, en la medida en que dichas disposiciones permiten al productor no adherirse al sistema homologado de la sociedad Eco- Emballages si procede por sí mismo a la eliminación de los residuos procedentes del abandono de sus envases?
2) El artículo 10 de la Directiva 83/189/CEE, tanto en su versión anterior a la Directiva modificativa 94/10/CE, de 23 de marzo de 1994, como en su versión posterior a dicha Directiva, y el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión resultante de la Directiva modificativa 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, ¿deben interpretarse en el sentido de que el Gobierno francés estaba obligado a notificar a la Comisión las disposiciones del Decreto de 1 de abril de 1992, y en caso afirmativo, puede un particular invocar la falta de notificación para que se declare la inaplicabilidad de esas disposiciones?
3) El artículo 30 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (actualmente artículo 28 CE), ¿debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa, como la prevista en el Decreto de 1 de abril de 1992, que obliga al importador de productos procedentes de otros Estados miembros y destinados al consumo doméstico a utilizar envases que cumplan determinadas prescripciones técnicas e incluir en dichos envases un logotipo que acredita la adhesión a un sistema homologado de recuperación de residuos, en la medida en que dicha normativa, aplicable indistintamente, no sea proporcionada a la exigencia imperativa relativa a la protección del medio ambiente?»
29. Sapod, Eco-Emballages, el Gobierno francés, el Gobierno alemán y el Gobierno neerlandés, así como la Comisión, presentaron observaciones escritas. En la vista estuvieron representados Sapod, Eco-Emballages, el Gobierno francés y la Comisión.
Primera cuestión
Normativa comunitaria aplicable
30. La Directiva 83/189 fue modificada de forma sustancial por la Directiva 88/182, de 22 de marzo de 1988: obligaba a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva antes del 1 de enero de 1989. La Directiva 83/189 también fue modificada de forma sustancial por la Directiva 94/10, de 23 de marzo de 1994: obligaba a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la citada Directiva antes del 1 de julio de 1995. De las cuestiones planteadas se desprende que la Cour de cassation considera que las últimas modificaciones revisten importancia para el caso de autos. No obstante, se discute si las autoridades francesas, cuando adoptaron el Decreto nº 92/377, el 1 de abril de 1992, incumplieron la obligación de notificación. Coincido con Sapod, Eco-Emballages, el Gobierno francés, el Gobierno neerlandés y la Comisión en que el asunto debe resolverse a partir de la Directiva 83/189, en su versión modificada por la Directiva 88/182, puesto que la Directiva 94/10 es inaplicable ratione temporis.
31. Según el Gobierno francés, no obstante, la Directiva 94/10 es indirectamente pertinente en el presente asunto. Subraya que la Directiva añade determinados «otros requisitos» a la definición de reglamento técnico recogida en el artículo 1 de la Directiva 83/189, y afirma que, por esta razón, estos requisitos quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 antes de la modificación. No estoy de acuerdo. De la exposición de motivos de la Directiva 94/10 se desprende claramente que el legislador comunitario tenía por objeto no sólo extender el alcance de la Directiva 83/189 sino también de clarificar lo que ya formaba parte de su ámbito de aplicación. La adición de «otros requisitos» a la definición de reglamento técnico no puede, por lo tanto, considerarse como prueba de que el legislador comunitario considerara que estos requisitos quedaban fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 antes de su modificación.
Delimitación de las cuestiones
32. Mediante su primera cuestión, la Cour de cassation pide esencialmente que se dilucide si una normativa nacional como la recogida en el Decreto constituye un reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189. Para poder responder a esta cuestión es necesario analizar -como subraya la Comisión-, en primer lugar, si las disposiciones recogidas en el Decreto pueden considerarse un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189. En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, habrá que estudiar si el cumplimiento de tales especificaciones es obligatorio de iure o de facto en el sentido del artículo 1, apartado 5, de la Directiva.
33. En el caso de autos es pacífico que para poder responder a la primera cuestión de la Cour de cassation deben examinarse dos disposiciones del Decreto: el artículo 4, apartado 2 (que obliga a los productores a «identificar» los envases) y el artículo 6, apartado 4 (que se refiere a los criterios técnicos que deben cumplir los envases usados).
¿Debe considerarse el artículo 4, apartado 2, del Decreto como especificación técnica en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189?
34. Cabe recordar que, según el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189, una especificación técnica es «la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto [...] incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a [...] los símbolos [...] el envasado, marcado y etiquetado».
35. El artículo 4, apartado 2, del Decreto, en relación con el artículo 5, establece que los productores que optan por no gestionar ellos mismos la eliminación de residuos de envases deben, 1) «identificar» el envase que comercializan, 2) celebrar un contrato con un organismo homologado que se encargue de la eliminación y de la valorización de los residuos que resulten de los envases y, 3) estipular en dicho contrato la naturaleza de la identificación del envase que el organismo homologado debe eliminar.
36. En la vista todos los presentes aceptaron que, para cumplir el artículo 4, apartado 2, del Decreto, los productores deben colocar algún tipo de signo distintivo en el envase en el que comercialicen bienes de uso doméstico. También se aceptó que dicha marca podía adoptar distintas formas; los productores tenían la posibilidad de identificar su envase mediante la colocación en él de un símbolo, un código de barras, un texto, un número o incluso un chip electrónico. Por lo tanto, el Decreto exige que se identifiquen los productos, pero no insiste en que se use un determinado símbolo o marca.
37. Basándose en esta interpretación del artículo 4, apartado 2, la respuesta a la cuestión de si el Decreto establece especificaciones técnicas, puede resultar sencilla. El artículo 4, apartado 2, exige a los productores que coloquen algún tipo de marca, símbolo o etiqueta en el envase. El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189 se refiere a los requisitos aplicables a las mercancías como «símbolos», «envases», y como «marcado o etiquetado». Por lo tanto -como subraya Sapod- del tenor de la Directiva parece deducirse directamente que el artículo 4, apartado 2, es un reglamento técnico.
38. No obstante, Eco-Emballages, el Gobierno francés, el Gobierno neerlandés y la Comisión se oponen a esta interpretación.
39. Eco-Emballages y la Comisión sostienen, en particular, que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189 sólo se aplica a normas nacionales que establecen requisitos específicos y precisos para la utilización o comercialización de productos. Puesto que el artículo 4, apartado 2, del Decreto sólo establece un requisito general e impreciso (exigence de principe) para «identificar» mercancías, sin imponer el uso de un símbolo o marca en particular, queda fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 83/189.
40. Este argumento tiene una fuerza considerable. Generalmente el término «specification» se entiende como una enumeración o afirmación explícita o detallada. Otras versiones lingüísticas de la Directiva utilizan una terminología similar, por ejemplo en danés (specifikation), neerlandés (specificatie), francés (spécification), alemán (Spezifikation), italiano (specificazione), español (especificación) y sueco (specifikation). Por lo tanto, en mi opinión resulta claro del tenor del artículo 1, apartado 1, que el legislador comunitario pretendió que la Directiva sólo se aplicase a medidas nacionales que establecen requisitos precisos para la comercialización o utilización de mercancías.
41. La postura que antecede es acorde con la génesis de la Directiva 83/189 y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia ha señalado en varias ocasiones que las medidas nacionales que exigen que las mercancías lleven determinados distintivos, marcas o etiquetas deben considerarse reglamentos técnicos. No obstante, en todos esos casos las medidas controvertidas imponían requisitos específicos y detallados de marcado o etiquetado. Así, el asunto Comisión/Alemania versaba sobre una normativa nacional que ampliaba a los instrumentos médicos estériles la obligación, hasta ese momento sólo aplicable a los productos médicos, de mencionar una fecha de caducidad en la etiqueta colocada en los instrumentos. En el asunto Unilever, el Tribunal de Justicia analizó una Ley relativa al etiquetado que exigía que se indicase el origen geográfico de aceite de oliva. En el asunto Comisión/Bélgica se discutía una disposición que establecía que los aparatos de gas y eléctricos existentes en las viviendas arrendadas amuebladas debían cumplir los estándares técnicos específicos establecidos por la Ley belga y llevar la marca «CEBEC». En el asunto Bic Benelux, que versaba sobre disposiciones que exigían que determinados productos nocivos para el medio ambiente llevasen un signo especial que indicase que debía pagarse un impuesto ecológico, el Tribunal de Justicia manifestó que «una obligación de colocar determinados distintivos sobre productos [...] constituye una especificación técnica». Por último, en Colim el Tribunal de Justicia declaró que mientras la obligación de transmitir al consumidor determinadas informaciones sobre un producto, cumplida añadiendo menciones sobre dicho producto o adjuntando documentos como el modo de empleo y el certificado de garantía debe considerarse un requisito técnico, la obligación de redactar estas informaciones en una lengua determinada no constituye en sí un reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189.
42. No obstante, Sapod sostiene que esta interpretación es contraria a la finalidad de la Directiva 83/189. Alega que carece de relevancia que un Estado miembro establezca especificaciones técnicas precisas por Ley o que establezca requisitos generales y encomiende su aplicación a una o varias entidades privadas homologadas por el Estado, dado que en ambos casos pueden derivarse obstáculos para los intercambios comerciales. En opinión de Sapod, en el caso de autos el Tribunal de Justicia también debería tener en cuenta que en 1993 Eco-Emballages era el único organismo homologado por las autoridades francesas para gestionar la eliminación del tipo de residuos generados por los productos vendidos por Sapod, y que el uso del logotipo del Punto Verde formaba parte del contrato tipo (contrat d'adhésion) que en aquel momento Eco-Emballages ofrecía a todos los productores. Debido al monopolio de que disfrutaba Eco-Emballages en aquel momento y a la obligación impuesta por el Decreto de contribuir a la eliminación de los residuos, Sapod no estaba en condiciones de negociar la utilización de cualquier otra forma de identificación. Por lo tanto, en la época de los hechos controvertidos, el sistema establecido por el Decreto producía el efecto de obligar a Sapod y a otros productores a marcar sus envases con un signo específico, a saber el logotipo del Punto Verde.
43. En el asunto Bic Benelux el Tribunal de Justicia señaló que «el objetivo de [la Directiva 83/189] es proteger, mediante un control preventivo, la libre circulación de mercancías, que es uno de los fundamentos de la Comunidad. Este control es necesario en la medida en que reglamentos técnicos contemplados en la Directiva pueden obstaculizar directa o indirectamente, actual o potencialmente, los intercambios intracomunitarios de mercancías.» De esta sentencia y del segundo considerando de la exposición de motivos de la Directiva 83/189, que dispone que «los obstáculos comerciales que se derivan de las reglamentaciones técnicas relativas a los productos sólo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas y persiguen un fin de interés general», se deduce con claridad que la Directiva pretende evitar los obstáculos a los intercambios.
44. Como he expuesto antes, el efecto del artículo 4, apartado 2, del Decreto es el de obligar a los productores a marcar -de conformidad con las estipulaciones pactadas con el organismo homologado- los envases en los que comercializan sus productos. En mi opinión, y en esto coincido con Sapod, es obvio (y esto también lo aceptan Eco-Emballages, el Gobierno alemán, el Gobierno neerlandés y la Comisión) que tal requisito puede obstaculizar, actual o potencialmente, los intercambios intracomunitarios, puesto que hace más difícil y oneroso a los productores de otros Estados miembros comercializar sus productos en Francia. En este contexto es irrelevante, como subraya Sapod, que el Decreto no especifique exactamente qué marca o símbolo deba colocarse, puesto que los intercambios quedan obstaculizados con independencia de la marca o del símbolo que los productores y el organismo homologado decidan usar.
45. Por lo tanto, hay que aceptar que la finalidad de la Directiva 83/189 se alcanzaría mejor si se considerase que las disposiciones generales como el artículo 4, apartado 2, del Decreto, forman parte del ámbito de aplicación de la Directiva. Sin embargo, estimo que este razonamiento teleológico no justifica la conclusión que Sapod pretende deducir de ella.
46. En primer lugar, aceptar que una disposición como el artículo 4, apartado 2, del Decreto, constituye una «especificación técnica» implica, a mi entender, una desviación del significado literal del tenor del artículo 1, apartado 1, de la Directiva.
47. A este respecto hay que tener presente que en el asunto CIA Security el Tribunal de Justicia señaló que el Juez nacional debe negarse a aplicar un reglamento técnico nacional que no haya sido notificado con arreglo a la Directiva, y que, según la sentencia Unilever, esto también se aplica en un proceso civil entre particulares sobre derechos y obligaciones contractuales. Una decisión en el sentido de que una medida de Derecho nacional, que no ha sido notificada con arreglo al artículo 8 de la Directiva, constituye un reglamento técnico, puede tener, por lo tanto, consecuencias directas y serias para operadores en toda la Comunidad. En consecuencia, por razones de seguridad jurídica es importante que las definiciones recogidas en el artículo 1 de la Directiva se interpreten de modo que resulte previsible para los operadores y las autoridades nacionales. Esta apreciación exige una interpretación que no vaya más lejos o no distorsione el significado habitual del tenor del artículo 1, apartado 1.
48. La exigencia de seguridad jurídica en este ámbito también puede explicar por qué el legislador comunitario optó por delimitar el alcance de la Directiva mediante el concepto de «especificaciones técnicas» y no mediante referencia al efecto de las medidas de Derecho nacional sobre los intercambios. Mientras que el primer concepto proporciona un criterio objetivo, que permite a las autoridades nacionales y a los operadores prever con una facilidad razonable si las medidas de Derecho nacional están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva, el segundo concepto podría exigir un análisis económico que no es probable que proporcione la previsión y la certeza exigidas.
49. En segundo lugar, la Directiva 83/189 distingue entre los reglamentos técnicos aprobados por las autoridades nacionales, por una parte, y las normas técnicas aprobadas por los organismos reconocidos por su actividad normativa, por otra parte, y aplica distintos requisitos de notificación y de suspensión a dichos reglamentos y normas. La Directiva no hace referencia a la actividad de las empresas privadas, como Eco-Emballages, ni establece requisitos que deban cumplirse cuando tales empresas actúen y de ello se sigan efectos análogos a la imposición de normas técnicas. Por lo tanto, del sistema de la Directiva resulta que el legislador comunitario consideró que los recursos de las empresas privadas -en la medida en que afecten a los intercambios intracomunitarios- deben controlarse con arreglo a las normas comunitarias en materia de competencia, y no mediante el sistema de notificaciones recogido en la Directiva. Estas normas son, prima facie, aplicables cuando -como resultado de estipulaciones contractuales o del abuso de una posición dominante- las actuaciones de las empresas privadas afecten negativamente a los intercambios intracomunitarios. En consecuencia, la aplicación de tales normas puede garantizar que no quede desvirtuada la finalidad de la Directiva 83/189.
50. En tercer lugar, la Directiva prevé que los Estados miembros deben notificar a la Comisión los reglamentos técnicos antes de que sean adoptados con carácter definitivo por las autoridades nacionales. No comprendo cómo los Estados miembros pueden cumplir dicho requisito si la Directiva se aplica a normas, como el artículo 4, apartado 2, del Decreto, que por sí mismas no establecen especificaciones técnicas, pero que, como resultado de la actuación posterior de una empresa privada, podrían efectivamente obligar a los operadores a cumplir determinados requisitos específicos.
51. Por esta razón llego a la conclusión de que no puede considerarse una especificación técnica en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189, una disposición que obliga a los productores a «identificar» los envases y que deja que la decisión acerca de cómo debe cumplirse esta obligación sea adoptada mediante pactos que las empresas privadas celebren entre sí.
52. Por último, cabe añadir que en los autos no consta nada que permita afirmar que las autoridades francesas hayan redactado las disposiciones del Decreto deliberadamente para eludir las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva.
¿Debe considerarse el artículo 6, apartado 4, del Decreto como especificación técnica en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189?
53. Como se recordará, el artículo 6, apartado 4, del Decreto dispone que un organismo que desee gestionar la eliminación de residuos en Francia debe solicitar la homologación de las autoridades competentes y adjuntar a su solicitud un pliego de condiciones (cahier des charges) donde consten los criterios técnicos que debe cumplir el envase utilizado para cada categoría de material, cuando el organismo homologado celebre acuerdos con los fabricantes de envases o de materiales de envasado.
54. Una parte considerable de las observaciones presentadas en el caso de autos se ha centrado en explicar el significado y el efecto de esta disposición. De dichas observaciones, y de las respuestas del Gobierno francés y de Eco-Emballages a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, se deduce que la mencionada disposición debe situarse en el contexto del sistema francés de gestión de residuos.
55. En este sistema, la recogida y clasificación de residuos domésticos la efectúan las autoridades municipales o sus subcontratistas. Una vez clasificados, los residuos se entregan a empresas privadas para su recuperación. Eco-Emballages celebra contratos tanto con las autoridades municipales como con empresas privadas (de valorización). En virtud de los contratos celebrados con las autoridades locales, Eco-Emballages ofrece la garantía de que los residuos de envases domésticos recogidos y clasificados por ella serán recuperados para su valorización. Con arreglo a los contratos celebrados con Eco-Emballages, las empresas de valorización garantizan que recuperarán y valorizarán los residuos entregados por las autoridades municipales. No obstante, estas garantías sólo se aplican en la medida en que los residuos entregados por las autoridades municipales para su valorización cumplan determinados requisitos técnicos (prescriptions techniques minimales) estipulados en los contratos.
56. A la luz de las anteriores explicaciones, resulta claro que la finalidad del artículo 6, apartado 4, del Decreto, es la de someter los requisitos técnicos (prescriptions techniques minimales) -que deben figurar en los contratos celebrados entre un organismo homologado, las autoridades municipales y las empresas de valorización- a la exigencia de su aprobación por las autoridades francesas competentes. Por lo tanto, el artículo 6, apartado 4, es, como subrayan el Gobierno francés y Eco-Emballages, una disposición relativa, esencialmente, a la calidad y a la gestión de residuos de envases domésticos; no establece normas aplicables a los bienes de uso doméstico o a los envases en los que éstos se comercializan.
57. En mi opinión, esta interpretación del artículo 6, apartado 4, no resulta afectada por la afirmación de Sapod de que Eco-Emballages podría evitar la comercialización de un producto cuando el envase en que se vende no cumple -tras haber sido desechado por el consumidor y recogido y clasificado por las autoridades municipales- los criterios técnicos aplicables a los residuos domésticos. Como subrayan el Gobierno francés y Eco-Emballages, no existe fundamento alguno en el texto del Decreto para esta afirmación, ni hay indicios de que, por esta razón, Eco-Emballages haya tratado realmente de evitar la comercialización de productos.
58. De ello se deduce, a mi juicio, que el artículo 6, apartado 4, queda fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 83/189. Como resulta claramente de la exposición de motivos y de las definiciones contenidas en el artículo 1, apartado 1, y en el artículo 1, apartado 5, la Directiva, se aplica a disposiciones nacionales que establezcan especificaciones técnicas para «productos». De acuerdo con el artículo 1, apartado 7, por «producto» debe entenderse «cualquier producto de fabricación industrial y cualquier producto agrícola». Parece claro que los residuos de envases domésticos no están comprendidos en esta definición.
¿Constituye el Decreto un reglamento técnico en el sentido del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 83/189?
59. Puesto que, en mi opinión, los artículos 4, apartado 2, y 6, apartado 4, del Decreto no pueden considerarse especificaciones técnicas en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 83/189, no es necesario examinar si la observancia de estas disposiciones es obligatoria de iure o de facto en caso de comercialización o utilización en un Estado miembro en el sentido del artículo 1, apartado 5, de la Directiva.
Segunda cuestión
60. Mediante su segunda cuestión, la Cour de cassation pide esencialmente que se dilucide si el Gobierno francés estaba obligado a notificar las disposiciones del Decreto a la Comisión con arreglo al artículo 8 de la Directiva 83/189 y/o al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442. En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, la Cour de cassation desea saber si un individuo puede invocar la falta de notificación para que las disposiciones del Decreto se declaren inaplicables en procedimientos tramitados ante órganos jurisdiccionales nacionales.
Notificación con arreglo a la Directiva 83/189
61. Según el artículo 8 de la Directiva 83/189, la obligación de comunicar a la Comisión se aplica a proyectos de reglamentos técnicos. Como he explicado, las disposiciones del Decreto no pueden considerarse reglamentos técnicos en el sentido del artículo 1, apartado 5, de la Directiva. Por lo tanto, entiendo que las autoridades francesas no estaban obligadas a notificar las disposiciones del Decreto con arreglo a la Directiva.
62. A la luz de la conclusión que antecede no es necesario examinar cuáles hubieran sido las consecuencias, en el contexto de un procedimiento judicial nacional, del incumplimiento de la obligación de notificación con arreglo al artículo 8 de la Directiva. No obstante, cabe señalar que el presente asunto ilustra las dificultades que pueden surgir como resultado de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Unilever. De los documentos obrantes en autos se desprende que, en el presente caso, una sentencia en el sentido de que el Gobierno francés ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva puede afectar a la validez y aplicabilidad ante los órganos jurisdiccionales nacionales de varios miles de contratos celebrados al amparo de las normas recogidas en el Decreto, entre Eco-Emballages y los productores de bienes de uso doméstico desde que el Decreto entró en vigor hace casi diez años.
Notificación con arreglo a la Directiva 75/442
63. En virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442, los Estados miembros deben informar a la Comisión de las medidas cuya adopción proyecten con el fin de alcanzar los objetivos del artículo 3, apartado 1. Estos objetivos incluyen «la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias». Según el artículo 8, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos los remita a un recolector privado o público, o se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva.
64. El Decreto establece reglas generales para el sistema de recogida y valorización de residuos de envases domésticos en Francia, incluidas disposiciones que obligan a los productores a contribuir a la eliminación de residuos contratándola con un organismo homologado o bien ocupándose directamente de ella. En la exposición de motivos el Decreto se refiere explícitamente a la Directiva 75/442 en su versión modificada por la Directiva 91/156.
65. Por lo tanto, queda claro que la República francesa estaba obligada a informar a la Comisión con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442 de su intención de adoptar el Decreto. De la resolución de remisión y de las explicaciones ofrecidas por la Comisión en la vista se desprende que la República francesa no cumplió esta obligación.
66. No obstante, entiendo que la falta de notificación a la Comisión por la República francesa no convierte la disposición del Decreto en ilícita e inaplicable en procedimientos tramitados ante órganos jurisdiccionales nacionales.
67. En Enichem Base el Tribunal de Justicia señaló que «Ni el tenor literal ni la finalidad [del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442] permiten pues considerar que el incumplimiento de la obligación de comunicación previa que corresponde a los Estados miembros provoque, por sí mismo, la ilegalidad de las normativas así adoptadas» y que el artículo 3, apartado 2, «se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión, pero que, por el contrario, no genera ningún derecho en favor de los particulares que pueda resultar lesionado si un Estado miembro incumple la obligación de comunicar previamente a la Comisión sus proyectos de normativa».
68. Coincido con Eco-Emballages y la Comisión en que el Tribunal de Justicia debería confirmar esta sentencia. Como señalé en mis conclusiones en el asunto Enichem Base, la comparación entre la Directiva 83/189 y la Directiva 75/442 resulta instructiva. Mientras que la primera contiene disposiciones detalladas que permiten a la Comisión y a los diversos Estados miembros presentar observaciones sobre los proyectos comunicados y obliga a estos Estados, en algunos casos, a retrasar la adopción de estos proyectos durante cierto tiempo, las disposiciones de la Directiva 74/442 son más limitadas. Cuando ocurrieron los hechos que dieron lugar a la remisión en el asunto Enichem Base, la Directiva 75/442 sólo establecía una obligación de informar a la Comisión. Por consiguiente, estimé que «a falta de procedimiento establecido para suspender la entrada en vigor de la medida o para el control comunitario, no es posible mantener que un incumplimiento de la obligación de informar a la Comisión dé lugar a la ilegalidad de las medidas».
69. Desde entonces la Directiva 75/442 ha sido modificada por la Directiva 91/156. El artículo 3, apartado 2, establece ahora que la Comisión debe informar de las medidas que le hayan sido notificadas «a los demás Estados miembros y al Comité mencionado en el artículo 18». No obstante, la modificación no afecta a la conclusión deducida en Enichem Base. Sigue siendo válido el hecho de que la Directiva 75/442, en su versión modificada, no prevé la suspensión de la introducción de medidas nacionales, no supedita su entrada en vigor a la aprobación por parte de la Comisión o a que ésta no formule objeciones, ni establece un procedimiento detallado para que la Comisión y otros Estados miembros presenten observaciones sobre los proyectos notificados.
Tercera cuestión
70. Mediante su tercera cuestión, la Cour de cassation pide esencialmente que se dilucide si el artículo 28 CE se opone a normas nacionales como las recogidas en el Decreto. Esta cuestión debe entenderse en el sentido de que se desea saber si el artículo 28 CE se opone a normas nacionales con arreglo a las cuales los productores e importadores deben o bien ocuparse por sí mismos de la eliminación de residuos de envases o concertar con un organismo homologado la eliminación e identificación de envases que dicho organismo debe eliminar.
71. Cabe señalar, en primer lugar, que los hechos controvertidos en el litigio principal parecen limitados a un único Estado miembro. Estos procedimientos tienen su origen en una divergencia contractual entre dos empresas francesas sobre la identificación de envases de bienes de uso doméstico comercializados en Francia y la gestión de los residuos de embalajes en dicho Estado. Por lo demás, ningún elemento -de la resolución de remisión o de las explicaciones ofrecidas en la vista- indica que los productos y los envases comercializados por Sapod hayan sido importados, en su totalidad o en parte, de otros Estados miembros.
72. En mis conclusiones en el asunto Pistre señalé que el Tribunal de Justicia no debería pronunciarse sobre la aplicación del artículo 28 CE a los productos importados cuando se deduce de los hechos que una situación se limita íntegramente al territorio nacional. Sigo pensando que las preocupaciones que expresé allí son válidas cuando la medida nacional controvertida sea aplicable sin distinción a productos nacionales e importados y cuando el litigio ante el órgano jurisdiccional nacional atañe no a productos importados, sino a productos nacionales. Por lo que se refiere a tal medida, el artículo 28 CE sólo surte efectos cuando se aplica a productos importados y no afecta a la medida cuando se aplica a productos nacionales. En consecuencia, la interpretación del artículo 28 CEpor el Tribunal de Justicia en un caso que sólo afecta a productos nacionales bien carece de relevancia para el resultado del litigio principal, o bien sólo la tiene en virtud de una norma nacional que prohíba la discriminación en sentido inverso. En ambos casos el Tribunal de Justicia estaría respondiendo a una cuestión hipotética sobre productos importados fuera de su contexto fáctico.
73. Por lo tanto, estimo que el Tribunal de Justicia no debería pronunciarse sobre la tercera cuestión remitida por la Cour de cassation.
74. Esta apreciación es compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha considerado que normalmente incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales, apreciar, dentro del sistema que establece el artículo 234 CE, la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, y que, en ocasiones, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre cuestiones relativas al artículo 28 CE a pesar de que los hechos que originaron el litigio principal se limitaban a un único Estado miembro. Sin embargo, mientras que las medidas nacionales controvertidas en aquellos asuntos discriminaban las mercancías importadas, el caso de autos versa sobre disposiciones de Derecho nacional que (como es pacífico entre todos los interesados que han presentado observaciones) se aplican a bienes de uso doméstico nacionales e importados, sin distinción alguna y que (según las observaciones presentadas por Eco-Emballages, el Gobierno francés, el Gobierno alemán, el Gobierno neerlandés y la Comisión) están plenamente justificadas por razones medioambientales.
75. Refuerza mi opinión la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Guimont. En aquel asunto se planteó al Tribunal de Justicia la cuestión de si una normativa nacional que reserva la denominación «Emmenthal» a quesos que cumplen determinados requisitos constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE. Esta cuestión surgió en el marco de un proceso penal seguido contra un nacional francés por vender en el mercado francés, en contra de los requisitos establecidos en dicha normativa, Emmenthal producido en Francia. Los Gobiernos alemán, neerlandés y austriaco y la Comisión alegaron, invocando el asunto Pistre, que el Tribunal de Justicia debía pronunciarse sobre la cuestión planteada. En respuesta a dicha alegación, el Tribunal de Justicia señaló que «la sentencia Pistre y otros [...] se refiere a una situación en la que la norma nacional controvertida no era indistintamente aplicable, pero daba lugar a una discriminación directa». Esta afirmación indica que la probabilidad de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre cuestiones relativas a la aplicación del artículo 28 CE a importaciones en los casos que sólo afecten a un Estado miembro será menor cuando las medidas controvertidas se apliquen indistintamente que cuando discriminen mercancías importadas.
76. Cabe añadir que en el asunto Guimont el Tribunal de Justicia optó por pronunciarse sobre la cuestión relativa al artículo 28 CE, a pesar de que las medidas nacionales controvertidas se aplicaban indistintamente a productos nacionales e importados, por considerar que una «respuesta podría [ser útil al órgano jurisdiccional nacional] en el supuesto de que, en un procedimiento como el de autos, su Derecho nacional exigiera que un productor nacional disfrutara de los mismos derechos que el Derecho comunitario reconoce a un productor de otro Estado miembro en la misma situación». En cambio, no se ha mencionado que la interpretación del artículo 28 CE referente a las importaciones pueda ser pertinente -en virtud de un principio interno de igualdad de trato- para resolver la divergencia contractual entre Sapod y Eco-Emballages de que trata el caso de autos.
77. Además, estimo que este asunto presenta dificultades particulares que se oponen a una respuesta a la cuestión sobre el artículo 28 CE. Al Tribunal de Justicia le ha sido facilitada poca información -y en la vista apenas se oyeron alegaciones- acerca de los efectos del Decreto sobre las importaciones, la justificación de éste y la proporcionalidad de dicha justificación. Más concretamente, los autos no contienen información sobre la normativa francesa en materia de gestión de residuos, las circunstancias que llevaron a la adopción del Decreto, el nivel de aportación económica que los productores deben hacer al amparo de acuerdos celebrados con organismos homologados como Eco-Emballages o la medida en que la obligación de contribuir económicamente a la eliminación de residuos y a la valorización reitera las exigencias del Derecho tributario francés. Además, mientras que de las observaciones de Eco-Emballages y del Gobierno alemán se desprende que algunos Estados miembros adoptaron disposiciones que exigen a los productores que coloquen el logotipo del Punto Verde en los envases en que comercialicen sus productos, las observaciones no aclaran hasta qué punto estas normativas nacionales pueden en la práctica reducir los efectos adversos que las disposiciones del Decreto pueden producir sobre los intercambios.
78. A falta de información y de alegaciones pertinentes, entiendo que es imposible pronunciarse sobre la compatibilidad de las disposiciones recogidas en el Decreto con el artículo 28 CE.
Conclusión
79. En consecuencia, estimo que las cuestiones planteadas por la Cour de cassation deben responderse del siguiente modo:
1) Las disposiciones de Derecho nacional -como las recogidas en el Decreto francés nº 92/377, de 1 de abril de 1992- con arreglo a las cuales los productores de bienes de uso doméstico que no se encarguen por sí mismos de la eliminación de residuos de envases, deberán identificar los envases que han de eliminarse, celebrar un contrato con un organismo homologado que gestionará la eliminación y valorización de los residuos de envases y estipular en dicho contrato el modo de identificar de los envases que el organismo homologado deba eliminar, no constituyen un reglamento técnico en el sentido del artículo 1 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, en su versión modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988.
2) Aunque el Decreto debería haber sido notificado a la Comisión con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, un particular no puede invocar esta omisión para que se declaren inaplicables las disposiciones del Decreto.