62005CJ0252_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑252/05,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Spojené království) ze dne 20. května 2005, došlým Soudnímu dvoru dne 15. června 2005, v řízení
Regina, na žádost:
Thames Water Utilities Ltd,
proti
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr),
za přítomnosti:
Environment Agency,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen a J.‑C. Bonichot (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. ledna 2007,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Thames Water Utilities Ltd R. McCrackenem, QC, a G. Jonesem,
– za Environment Agency D. Hartem, QC, a M. Harrisem, barrister,
– za vládu Spojeného království E. O’Neill, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s J. Mauricim, barrister,
– za belgickou vládu M. Wimmerem, jako zmocněncem,
– za nizozemskou vládu H. Sevenster, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství M. Konstantinidisem a D. Lawunmi, jako zmocněnci;
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 8. února 2007,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39, Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32, Zvl. vyd. 15/02, s. 3, dále jen „směrnice 75/442“), a směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod (Úř. věst. L 135, s. 40, Zvl. vyd. 15/02, s. 26). Předkládající soud v podstatě žádá o určení, zda odpadní vody, které unikají z kanalizační sítě, představují odpady ve smyslu směrnice 75/442 a, v případě kladné odpovědi, zda jsou vyňaty z oblasti působnosti posledně uvedené směrnice na základě jejího čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iv) nebo jejího čl. 2 odst. 2.
Právní rámec
Právo Společenství
Pokud jde o odpady
2. Článek 1 směrnice 75/442 stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
a) ‚odpadem‘ rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje [nebo má v úmyslu se zbavit] nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;
[...]
b) ‚původcem‘ rozumí kdokoli, jehož činností vzniká odpad (‚prvotní původce‘) nebo kdokoli, kdo provádí předzpracování, směšování nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna charakteru nebo složení odpadů;
c) ‚držitelem‘ rozumí původce odpadu nebo fyzická nebo právnická osoba, která má odpad ve svém držení;
[...]“
3. Článek 2 téže směrnice stanoví:
„1. Z oblasti působnosti této směrnice jsou vyňaty:
[...]
b) oblasti již upravené jinými předpisy:
[...]
iv) odpadní vody s výjimkou odpadů v kapalné formě;
[...]
2. Zvláštní pravidla pro jednotlivé případy nebo doplňující pravidla uvedená v této směrnici mohou být stanovena jednotlivými směrnicemi. [Zvláštní pravidla pro jednotlivé případy nebo pravidla doplňující tuto směrnici, která mají upravovat nakládání s určitými kategoriemi odpadů, mohou být stanovena zvláštními směrnicemi].“
Pokud jde o odpadní vody
4. Článek 1 směrnice 91/271 stanoví:
„Tato směrnice se týká odvádění, čištění a vypouštění městských odpadních vod a čištění a vypouštění odpadních vod z určitých průmyslových odvětví.
Cílem této směrnice je ochrana životního prostředí před nepříznivými účinky vypouštění výše uvedených odpadních vod.“
5. Článek 3 téže směrnice stanoví ve svém odstavci 1 prvním pododstavci, že „[č]lenské státy zajistí, aby byly všechny aglomerace vybaveny stokovými soustavami městských odpadních vod“, a ve svém odstavci 2, že „[s]tokové soustavy podle odstavce 1 musí vyhovovat požadavkům přílohy I A“.
6. Příloha I A směrnice 91/271 ukládá následující povinnosti:
„[...]
Projektování, výstavba a udržování stokových soustav se provádí v souladu s nejlepšími technickými znalostmi, nepřináší-li to nadměrné náklady, zejména pokud jde o:
[...]
– předcházení průsakům,
[...]“.
Vnitrostátní právo
Pokud jde o odpady
7. Článek 33 odst. 1 Environmental Protection Act 1990 stanoví:
„[...] je zakázáno – a) odstraňovat kontrolované odpady [...] kamkoli do půdy nebo na její povrch, aniž by k tomu opravňovalo povolení k nakládání s odpady a aniž by odstraňování odpadů probíhalo v souladu s tímto povolením.“
8. Článek 75 odst. 4 Environmental Protection Act 1990 definuje „kontrolované odpady“ jako „odpad z domácností, průmyslový a obchodní odpad nebo ostatní odpady tohoto druhu“.
9. Článek 75 odst. 8 Environmental Protection Act 1990 stanoví, že „odpady, na které odkazuje odstavec 7 a tento odstavec, nezahrnují odpadní vody (včetně obsahu záchodů nebo pocházející ze záchodů), ledaže by nařízení stanovila jinak“.
10. Controlled Waste Regulations 1992 byla přijata na základě Environmental Protection Act 1990.
11. Podle pravidla 5 odst. 1 Controlled Waste Regulations 1992, „[...] odpady popsané v příloze 3 se pro účely části II zákona považují za průmyslové odpady“.
12. Odstavec 7 písm. a) přílohy 3 odkazuje na „odpadní vody, které neodpovídají popisu v pravidlu 7 [...], které jsou odstraňovány do půdy nebo na její povrch“. Pravidlo 7 odst. 1 písm. a) nicméně vyjímá „odpadní vody, kaly nebo uliční smetky, které se čistí, uchovávají nebo odstraňují (jinak než za použití přenosného zařízení) uvnitř areálu („curtilage“) čističky odpadních vod“, z oblasti kontrolovaných odpadů, pokud operace čištění, uchovávaní nebo odstraňování tvoří nedílnou součást činnosti čističek.
13. Podle pravidla 7 A Controlled Waste Regulations 1992 „pro účely části II Environmental Protection Act 1990 s odpady neupravenými směrnicí nelze nakládat jako s odpady z domácností, průmyslovými nebo obchodními odpady“.
14. Konečně, Controlled Waste Regulations 1992 definují „odpady upravené směrnicí“ jako „jakoukoli látku nebo předmět z kategorií vyjmenovaných v části II přílohy 4, kterých se jejich původce nebo osoba, která je má ve svém držení, zbavuje, má v úmyslu se zbavit nebo se od ní požaduje, aby se jich zbavila, avšak s výjimkou látek nebo předmětů, které jsou vyňaty z oblasti působnosti směrnice na základě jejího článku 2“; výraz „zbavit se“ má stejný význam jako ve směrnici a výraz „původce“ zahrnuje kohokoli, jehož činností vzniká odpad upravený směrnicí, nebo kohokoli, kdo provádí předzpracování, směšování nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna charakteru nebo složení odpadů“.
Pokud jde o odpadní vody
15. V okamžiku, kdy došlo k údajnému porušení povinnosti, čl. 94 odst. 1 Water Industry Act 1991 stanovil:
„Podnik pro správu kanalizací je povinen: a) pečovat o veřejný kanalizační systém, vylepšovat ho a rozšiřovat (ve své oblasti nebo i jinde) a zajišťovat čistění a údržbu stok tak, aby tato oblast byla účinně odvodněna a zůstala tak; a b) provádět opatření pro vyprazdňování tohoto systému a další opatření [...], která jsou opakovaně nezbytná pro účinné nakládání s obsahem tohoto systému, a to prostřednictvím čištění odpadních vod nebo jiným způsobem.“
16. Mimoto v případě porušení povinnosti subjektem provozujícím kanalizační síť uvedeným v čl. 94 odst. 1 Water Industry Act 1991 má státní tajemník nebo ředitel pro správu vod podle článku 18 tohoto zákona povinnost vydat konečný (použitelný po kontradiktorním řízení) nebo prozatímní (použitelný ihned) vykonatelný příkaz nařizující, aby byly přijaty kroky, které zajistí dodržení uvedené povinnosti.
17. Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 byla přijata za účelem provedení směrnice 91/271 a doplňují ustanovení článku 94 Water Industry Act 1991.
18. Pravidlo 4 odst. 1 Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 stanoví:
„Toto nařízení doplňuje povinnost uloženou [...] článkem 94 Water Industry Act 1991 [...] a jakékoliv porušení požadavků tohoto nařízení musí být považováno pro účely tohoto zákona za porušení této povinnosti.“
19. Pravidlo 4 odst. 4 stanoví, že povinnosti uložené čl. 94 odst. 1 písm. b) zahrnují povinnost „zajistit, aby městské odpadní vody, které vstupují do stokových soustav, byly před tím, než jsou vypuštěny, podrobeny čištění v souladu s pravidlem 5“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
20. Thames Water Utilities Ltd je veřejnoprávní podnik pro správu kanalizací. Jsou proti němu vedena trestní řízení zahájená Environment Agency, nezávislou právnickou osobou, jejíž pravomoci zahrnují některé aspekty kontroly znečišťování v Anglii a Walesu. Vytýkala Thames Water Utilities Ltd, že vypustila nevyčištěné odpadní vody představující „kontrolované odpady“ na území hrabství Kent, jakož i do kontrolovaných vod v tomto hrabství. Příslušným soudem je South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Tento posledně uvedený soud odmítl rozhodnout o předběžné otázce směřující k určení, zda odpadní vody, které unikají z kanalizace, spravované podnikem, jakým je Thames Water Utilities Ltd, představují „kontrolované odpady ve smyslu anglické právní úpravy“.
21. Thames Water Utilities Ltd podala k předkládajícímu soudu žádost o soudní přezkum („judicial review“) tohoto odmítnutí rozhodnout.
22. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) poté, co konstatoval, že kontrolovaný odpad ve smyslu vnitrostátního práva musí představovat odpad ve smyslu směrnice 75/442, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Jsou odpadní vody, které unikají z kanalizační sítě spravované veřejnoprávním podnikem pro správu kanalizací podle směrnice [91/271] nebo Water Industry Act 1991 […], „odpady“ ve smyslu směrnice [75/442]?
2. Pokud je odpověď na první otázku kladná, výše uvedené odpadní vody:
a) jsou na základě čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iv) [směrnice 75/442], konkrétněji v důsledku [směrnice 91/271] nebo [Water Industry Act 1991], vyňaty z působnosti pojmu ‚odpady‘ ve smyslu [směrnice 75/442], nebo
b) spadají do oblasti působnosti čl. 2 odst. 2 [směrnice 75/442] a jsou vyňaty z působnosti pojmu ‚odpady‘ ve smyslu [směrnice 75/442], konkrétněji v důsledku [směrnice 91/271]?“
K předběžným otázkám
K první otázce
23. Svou první otázkou se předkládající soud táže, zda odpadní vody představují odpady ve smyslu směrnice 75/442, pokud unikají z kanalizační sítě spravované veřejnoprávním podnikem na základě právní úpravy přijaté pro provedení směrnice 91/271.
24. V článku 1 písm. a) směrnice 75/442 je odpad vymezen jako „jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje [nebo má v úmyslu se zbavit] [...]“. Tato příloha toto vymezení blíže specifikuje a ilustruje tím, že předkládá seznam látek a předmětů, které mohou být kvalifikovány jako odpad. Tento seznam je však pouze orientační povahy, jelikož kvalifikace odpadu vyplývá především z chování držitele a z významu pojmů „zbavit se“ (viz rozsudek ze dne 7. září 2004, Van de Walle a další, C‑1/03, Sb. rozh. s. I‑7613, bod 42 a uváděná judikatura).
25. Článek 2 odst. 1 směrnice 75/442 uvádí mimo jiné druhy odpadů, které mohou být za určitých podmínek vyňaty z oblasti působnosti této směrnice, i když se jedná o odpady odpovídající definici v jejím čl. 1 písm. a).
26. Tak tomu je, podle čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iv) směrnice 75/442, pokud jde o „odpadní vody s výjimkou odpadů v kapalné formě“. Z tohoto ustanovení vyplývá, že zákonodárce Společenství měl v úmyslu výslovně kvalifikovat odpadní vody jako „odpady“ ve smyslu směrnice 75/442, přičemž stanovil, že tyto odpady nemusí za určitých podmínek spadat do oblasti působnosti této směrnice, a tudíž do obecného právního režimu odpadů, který zavádí.
27. V tomto ohledu musí být výraz „zbavit se“ vykládán ve světle nejenom cílů směrnice 75/442, tedy ochrany lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování a ukládání odpadů, ale také ve světle čl. 174 odst. 2 ES, který stanoví, že „[p]olitika Společenství v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Společenství. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence [...]“. Výraz „zbavit se“ by tedy neměl být vykládán restriktivním způsobem (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C‑418/97 a C‑419/97, Recueil, s. I‑4475, body 36 až 40).
28. Skutečnost, že odpadní vody unikají z kanalizační sítě, nemá žádný vliv na jejich povahu jako „odpadů“ ve smyslu směrnice 75/442. Průsak odpadních vod mimo kanalizační síť totiž představuje skutečnost, prostřednictvím které se jich podnik pro správu kanalizací, držitel těchto vod, „zbavuje“. Náhodný charakter tohoto vypuštění neumožňuje dojít k jinému závěru. Soudní dvůr totiž rozhodl, že náhodné vypuštění uhlovodíků do půdního povrchu je možné posoudit jako akci, kterou se držitel těchto uhlovodíků „zbavuje“ (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Van de Walle a další, bod 47). Soudní dvůr také rozhodl, že směrnice 75/442 by byla zčásti zbavena svého účinku, pokud by uhlovodíky, které způsobí znečištění, nebyly považovány za odpad, a to pouze z toho důvodu, že došlo k jejich náhodnému vypuštění (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Van de Walle a další, bod 48). Stejné odůvodnění je třeba použít ve vztahu k odpadním vodám, které jsou vypuštěny náhodně.
29. Na první otázku je tedy namístě odpovědět tak, že odpadní vody, které unikají z kanalizační sítě spravované veřejnoprávním podnikem pro správu kanalizací na základě směrnice 91/271 a právních předpisů přijatých k jejímu provedení, představují odpady ve smyslu směrnice 75/442.
K druhé otázce písm. a)
30. Podstatou druhé otázky, písm. a), předkládajícího soudu je, zda odpadní vody, které unikají z kanalizační sítě, jsou odpady vyňaté z oblasti působnosti směrnice 75/442 na základě jejího čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iv), a konkrétněji na základě směrnice 91/271 nebo Water Industry Act 1991 nebo na základě obou těchto právních předpisů společně.
31. Článek 2 odst. 1 písm. b) bod iv) směrnice 75/442 vyjímá z oblasti své působnosti odpadní vody s výjimkou odpadů v kapalné formě, avšak za podmínky, že tyto odpadní vody jsou upraveny „jinými předpisy“.
32. Jak uvedl Soudní dvůr v bodě 49 rozsudku ze dne 11. září 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Recueil, s. I‑8725), výraz „jiné předpisy“ použitý směrnicí 75/442 v jejím čl. 2 odst. 1 písm. b) může zahrnovat rovněž vnitrostátní předpisy.
33. Nicméně, aby mohla být dotčená pravidla považována za „jiné předpisy“ ve smyslu uvedeného čl. 2 odst. 1 písm. b), nemohou se omezovat na konkrétní látku nebo předmět, ale musí obsahovat přesná ustanovení upravující nakládání s nimi jakožto s odpady ve smyslu čl. 1 písm. d) uvedené směrnice. V opačném případě by nakládání s dotčenými odpady nebylo upraveno ani v rámci této posledně uvedené směrnice, ani v rámci jiné směrnice, ani v rámci vnitrostátní právní úpravy, což by bylo v rozporu jak se zněním čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442, tak i se samotným cílem právních předpisů Společenství v oblasti odpadů (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek AvestaPolarit Chrome, bod 52).
34. Z toho vyplývá, že dotčená pravidla Společenství nebo vnitrostátní pravidla musí obsahovat přesná ustanovení upravující nakládání s odpady a zajistit úroveň ochrany přinejmenším srovnatelnou s úrovní, která vyplývá ze směrnice 75/442, a konkrétněji z jejích článků 4, 8 a 15, aby bylo možné je považovat za „jiné předpisy“.
35. Směrnice 91/271 nezajišťuje takovou úroveň ochrany. I když upravuje odvádění, čištění a vypouštění odpadních vod, omezuje se, pokud jde o průsaky odpadních vod, na stanovení povinnosti předcházet riziku takových průsaků při projektování, výstavbě a údržbě stokových soustav. Směrnice 91/271 nestanoví žádný cíl v oblasti odstraňování odpadů nebo sanace znečištěné půdy. Nemůže tedy být považována za předpis týkající se nakládání s odpadními vodami, které unikají z kanalizační sítě, a zajišťující úroveň ochrany přinejmenším srovnatelnou s úrovní, který vyplývá ze směrnice 75/442.
36. Co se týče ustanovení vnitrostátních právních předpisů použitelných na spor v původním řízení, ani písemnosti předložené Soudnímu dvoru, ani vyjádření přednesená při jednání neumožnily určit přesný rozsah pravomocí, jimiž disponuje příslušná správa Spojeného království. Je věcí předkládajícího soudu, aby určil, s ohledem na kritéria vymezená v bodech 34 a 35 tohoto rozsudku, zda Water Industry Act 1991 nebo Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 obsahují přesná ustanovení upravující nakládání s dotčenými odpady a zda mohou zajistit ochranu životního prostředí srovnatelnou s ochranou, která je zaručena směrnicí 75/442, a konkrétněji jejími články 4, 8 a 15.
37. Pokud by tomu tak nebylo, je věcí předkládajícího soudu, aby se odchýlil od vnitrostátních ustanovení a použil na spor v původním řízení ustanovení směrnice 75/442 a vnitrostátních opatření, která zajistila její provedení.
38. Na druhou otázku písm. a) je tedy třeba odpovědět jednak tak, že směrnice 91/271 nepředstavuje „jiný předpis“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442 a, jednak tak, že je věcí předkládajícího soudu, aby přezkoumal v souladu s kritérii vymezenými tímto rozsudkem, zda vnitrostátní předpis lze považovat za „jiný předpis“ ve smyslu tohoto ustanovení. Tak tomu je, pokud takový vnitrostátní předpis obsahuje přesná ustanovení upravující nakládání s dotčenými odpady a pokud může zajistit ochranu životního prostředí srovnatelnou s ochranou, která je zaručena směrnicí 75/442, a konkrétněji jejími články 4, 8 a 15.
K druhé otázce písm. b)
39. Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 75/442, ve znění směrnice 91/156, je rámcovým právním předpisem, protože její čl. 2 odst. 2 stanoví, že zvláštní ustanovení pro jednotlivé případy nebo doplňující ustanovení mohou být stanovena zvláštními směrnicemi upravujícími nakládání s určitými kategoriemi odpadů. Taková zvláštní směrnice může být považována za lex specialis
ve vztahu ke směrnici 75/442, takže její ustanovení mají přednost před posledně uvedenou směrnicí v situacích, které má specificky upravovat (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 19. června 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Recueil, s. I‑6163, body 51 a 57).
40. V každém případě, jak bylo řečeno v bodě 35 tohoto rozsudku, směrnice 91/271 neobsahuje žádné ustanovení týkající se odpadních vod, které unikají z kanalizační sítě, jako takových. Nelze ji tudíž považovat za předpis obsahující zvláštní ustanovení pro jednotlivé případy nebo ustanovení doplňující ustanovení směrnice 75/442 určená k úpravě nakládání s odpadními vodami, které unikají z kanalizační sítě.
41. Je tedy namístě odpovědět na druhou otázku písm. b) tak, že směrnici 91/271 nelze považovat, co se týče nakládání s odpadními vodami, které unikají z kanalizační sítě, za lex specialis
ve vztahu ke směrnici 75/442, a nelze ji tudíž použít na základě čl. 2 odst. 2 posledně uvedené směrnice.
K nákladům řízení
42. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Odpadní vody, které unikají z kanalizační sítě spravované veřejnoprávním podnikem pro správu kanalizací na základě směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod a právních předpisů přijatých k jejímu provedení, představují odpady ve smyslu směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991.
2) Směrnice 91/271 nepředstavuje „jiný předpis“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442, ve znění směrnice 91/156. Je věcí předkládajícího soudu, aby přezkoumal v souladu s kritérii vymezenými tímto rozsudkem, zda vnitrostátní předpis lze považovat za předpis, který představuje „jiný předpis“ ve smyslu tohoto ustanovení. Tak tomu je, pokud takový vnitrostátní předpis obsahuje přesná ustanovení upravující nakládání s dotčenými odpady a pokud může zajistit ochranu životního prostředí srovnatelnou s ochranou, která je zaručena směrnicí 75/442, ve znění směrnice 91/156, a konkrétněji jejími články 4, 8 a 15.
3) Směrnici 91/271 nelze považovat, co se týče nakládání s odpadními vodami, které unikají z kanalizační sítě, za lex specialis
ve vztahu ke směrnici 75/442, ve znění směrnice 91/156, a nelze ji tudíž použít na základě čl. 2 odst. 2 této směrnice.