ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
15 juillet 2004 (1)
«Manquement d'État – Directive 75/439/CEE – Élimination des huiles usagées – Priorité au traitement des huiles usagées par régénération»
Dans l'affaire C-424/02,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. X. Lewis et M. Konstantinidis, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, représenté par M. M. Bethell, en qualité d'agent, assisté de Mme M. Demetriou, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l'élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO 1987, L 42, p. 43), qui impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, ou, en tout état de cause, en ne communiquant pas lesdites dispositions à la Commission, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. A. Rosas et S. von Bahr, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur) et M. K. Lenaerts, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 4 mars 2004,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 1er avril 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 novembre 2002, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO 1987, L 42, p. 43) (ci-après la «directive»), qui impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, ou, en tout état de cause, en ne lui communiquant pas lesdites dispositions, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Le cadre juridique
2
L’article 3 de la directive dispose:
«1. Lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, les États membres prennent les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.
2. Lorsqu’il n’est pas procédé à la régénération des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées au paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que toute combustion des huiles usagées s’effectue dans des conditions écologiquement acceptables conformément aux dispositions de la présente directive, pour autant que cette combustion soit faisable du point de vue technique, économique et organisationnel.
3. Lorsqu’il n’est procédé ni à la régénération ni à la combustion des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées aux paragraphes 1 et 2, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que leur destruction se fasse sans danger ou que leur stockage ou leur dépôt soit contrôlé.»
3
Conformément à l’article 2 de la directive 87/101, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations y énoncées à compter du 1er janvier 1990.
La procédure précontentieuse
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Considérant que l’article 3, paragraphe 1, de la directive n’avait pas été transposé en droit national dans le délai prescrit, la Commission a engagé une procédure en manquement à l’encontre du Royaume-Uni. Après avoir mis cet État membre en demeure de présenter ses observations, elle lui a adressé un avis motivé, le 21 décembre 2001.
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En réponse à cet avis motivé, les autorités du Royaume-Uni ont affirmé, par lettre du 20 février 2002, leur volonté de se conformer pleinement à l’article 3, paragraphe 1, de la directive. Dans une seconde lettre du 15 mai 2002, ces autorités ont fait état des obstacles à la régénération des huiles usagées, à savoir l’importance du marché des huiles usagées récupérées et utilisées comme combustible, ainsi que la faiblesse de la demande pour l’huile de base régénérée.
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Dans ces conditions, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Arguments des parties
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La Commission fait valoir que le Royaume-Uni reconnaît qu’il doit encore prendre des mesures pour la transposition de l’article 3, paragraphe 1, de la directive et veiller à ce que la priorité soit accordée au traitement des huiles usagées par régénération.
8
La Commission estime que le simple engagement à prendre des mesures effectives visant à donner la priorité à la régénération des huiles usagées, dans le cadre des différentes options possibles tenant compte des obstacles à la régénération, ne saurait constituer en soi des mesures qui visent à promouvoir la régénération au sens de l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive.
9
La Commission observe que le seul examen de ces différentes options et l’identification des obstacles à la régénération ne constituent pas les mesures requises par la directive. Il ne s’agirait que de préalables nécessaires à la détermination de l’applicabilité de cette disposition en cas de recours à la régénération.
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La Commission constate qu’aucune mesure concrète visant à assurer la priorité au traitement des huiles usagées n’a été adoptée. Le Royaume-Uni se serait en effet contenté d’examiner quelles mesures pouvaient être adoptées à l’avenir pour atteindre cet objectif. Bien qu’il ait recensé des contraintes financières faisant obstacle à la promotion du traitement des huiles usagées, il n’aurait pas utilisé la possibilité offerte par les articles 13 et 14 de la directive d’accorder des indemnités pour compenser le coût de ce traitement. En outre, l’exonération fiscale en vigueur dans ce secteur donnerait, dans les faits, la priorité à la combustion, ce qui est contraire à l’objectif de la directive.
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Le gouvernement du Royaume-Uni estime n’avoir pas manqué à ses obligations résultant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive. Il allègue avoir identifié et examiné une série d’obstacles à la promotion de la régénération des huiles usagées. Compte tenu de ces obstacles, il examine quelles pourraient être les mesures les plus appropriées afin de donner la priorité à la régénération des huiles usagées.
12
Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive n’impose aucune obligation absolue aux États membres de prendre des mesures pour donner la priorité à la régénération des huiles usagées. L’obligation de prendre de telles mesures s’appliquerait uniquement «lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent». La portée de l’obligation mentionnée à l’article 3, paragraphe 1, de la directive varierait donc en fonction des circonstances propres à chaque État membre. Selon ce gouvernement, les mesures prises pour rechercher des solutions visant à accroître la régénération des huiles usagées constituent des mesures concrètes et appropriées destinées à donner la priorité à ce type de traitement.
13
Le gouvernement du Royaume-Uni précise que l’article 3, paragraphes 2 et 3, de la directive démontre également la portée limitée de l’obligation énoncée au paragraphe 1 du même article. Ces dispositions imposeraient d’autres obligations aux États membres lorsque des contraintes les empêchent de donner la priorité à la régénération des huiles usagées.
14
Le gouvernement du Royaume-Uni relève que les autorités compétentes ont constaté qu’une série d'obstacles les empêchait de donner la priorité à la régénération des huiles usagées. Les principales contraintes identifiées seraient d’ordre économique, à savoir l’importance du marché des huiles usagées utilisées comme combustible et l’étroitesse du marché de l’huile de base régénérée ainsi que les frais d’exploitation et de transport et les problèmes de commercialisation de ce produit.
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Le gouvernement du Royaume-Uni souligne également que les autorités nationales ont examiné différentes mesures visant à augmenter le traitement des huiles usagées par régénération. Elles auraient notamment mené des recherches afin de définir un cahier des charges pour un site de régénération des huiles usagées au Royaume-Uni, d’identifier d’autres voies pour écouler les produits régénérés et de dégager les meilleurs moyens pour commercialiser l’huile régénérée.
16
Le gouvernement du Royaume-Uni estime alors être en mesure de mettre en œuvre un plan structuré afin de promouvoir la régénération des huiles usagées. Un tel programme d'action constituerait un ensemble de mesures appropriées et proportionnées destinées à mettre en œuvre les obligations énoncées à l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
Appréciation de la Cour
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Il convient de rappeler que, comme la Cour l’a jugé dans son arrêt du 9 septembre 1999 (Commission/Allemagne, C-102/97, Rec. p. I-5051, point 35), l’un des objectifs principaux de la directive était d’accorder la priorité au traitement par régénération des huiles usagées. Cet objectif, exprimé au deuxième considérant de cette directive, est motivé par le fait que la régénération est la valorisation la plus rationnelle des huiles usagées, compte tenu des économies d’énergie qu’elle permet de réaliser.
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Au point 36 de cet arrêt, la Cour a également relevé que l’existence dans un État membre de contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel empêchant d’accorder une priorité au traitement par régénération entraîne la mise en oeuvre de l’obligation subsidiaire, énoncée à l’article 3, paragraphe 2, de la directive, de prendre les mesures nécessaires pour que toute combustion des huiles usagées s’effectue dans des conditions écologiquement acceptables, conformément aux dispositions de ladite directive. Cette obligation est elle-même subordonnée à la condition «que cette combustion soit faisable du point de vue technique, économique et organisationnel», figurant à la fin de l’article 3, paragraphe 2, de la directive.
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Ce n’est que lorsqu’il n’est procédé ni à la régénération ni à la combustion des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive que les États membres sont soumis à l’obligation, plus subsidiaire encore, exprimée au paragraphe 3 du même article, de prendre les mesures nécessaires pour assurer que la destruction des huiles se fasse sans danger ou que leur stockage ou leur dépôt soit contrôlé (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 37).
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S'agissant de la modalité prioritaire, c'est-à-dire le traitement des huiles usagées par régénération, il convient d’observer que, comme la Cour l'a souligné aux points 38 et 39 de l’arrêt Commission/Allemagne, précité, la référence aux «contraintes d'ordre technique, économique ou organisationnel» visées à l'article 3, paragraphe 1, de la directive fait partie d'une disposition exprimant de façon globale l'obligation imposée aux États membres et que, par cette indication, le législateur communautaire n'a pas entendu prévoir des exceptions limitées à une règle d'application générale, mais définir le champ d'application et le contenu d'une obligation positive d'assurer la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.
21
Il s’ensuit, comme la Cour l'a fait remarquer également, que la définition de ces contraintes ne peut relever de l'appréciation exclusive des États membres. En effet, outre qu'une interprétation exclusive par les États membres serait contraire au principe d'interprétation et d'application uniforme du droit communautaire, elle ferait de la compatibilité du traitement par régénération avec les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel une condition dont la réalisation dépendrait entièrement d’une appréciation d’opportunité de l'État membre concerné (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 40).
22
Quant à l'argument avancé par le gouvernement du Royaume-Uni selon lequel la portée de l’obligation contenue à l’article 3, paragraphe 1, de la directive varie en fonction des circonstances propres à chaque État membre et des conditions défavorables prévalant dans un État membre qui peuvent constituer des contraintes telles qu’il n’existe aucune obligation de donner la priorité à la régénération des huiles usagées, il convient de souligner, comme la Cour l'a relevé au point 43 de l'arrêt Commission/Allemagne, précité, que, considérer que la situation technique, économique et organisationnelle existante dans un État membre est nécessairement constitutive de contraintes faisant obstacle à l’adoption des mesures prévues à l’article 3, paragraphe 1, de la directive reviendrait à priver cette disposition de tout effet utile, puisque l'obligation imposée aux États membres serait limitée par le maintien du statu quo, en sorte qu'il n'y aurait pas d'obligation réelle à prendre les mesures nécessaires en faveur d'un traitement des huiles usagées par régénération.
23
En outre, en réponse à l’argument du gouvernement du Royaume-Uni selon lequel la référence aux «contraintes d'ordre technique, économique ou organisationnel» signifie la reconnaissance, par le législateur communautaire, d'une marge d'appréciation des États membres, il y a lieu de relever que cette disposition relative aux contraintes doit être entendue comme l’expression du principe de proportionnalité, impliquant que les États membres sont tenus de prendre des mesures appropriées et proportionnées à l’objectif visant à accorder la priorité au traitement par régénération des huiles usagées, en ce sens que la limite de cette obligation positive est l’existence des contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel visées à l’article 3, paragraphe 1, de la directive (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 42).
24
La Cour a également décidé qu'il ne lui appartient pas de déterminer les mesures qu'un État membre aurait dû prendre pour mettre en oeuvre l'article 3, paragraphe 1, de la directive, mais qu'il lui incombe, en revanche, dans le cadre de la vérification de l'existence de contraintes au sens de cette disposition, d'examiner s'il était possible d'adopter des mesures visant à donner la priorité au traitement par régénération des huiles usagées et répondant au critère de la faisabilité du point de vue technique, économique et organisationnel (arrêt Commission/Allemagne, précité, point 48).
25
Par conséquent, s'il est acceptable que les États membres puissent, dans un premier temps, effectuer des études et établir des rapports afin de définir les modalités d’élimination des huiles usagées, il faudrait toutefois que ces démarches préparatoires soient suivies de mesures concrètes visant à donner la priorité à la régénération, afin de se conformer à l'obligation prescrite par l'article 3, paragraphe 1, de la directive.
26
Or, en l'espèce, force est de constater que le Royaume-Uni n'a pas adopté de mesures concrètes visant à assurer la priorité au traitement par régénération des huiles usagées et qu’il s'est borné à identifier des contraintes, à étudier le marché et à examiner les éventuelles mesures à prendre.
27
Il y a lieu d'ajouter que les États membres devaient se conformer aux obligations découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive à compter du 1er janvier 1990. En outre, l’article 3 de la directive 75/439, dans sa version initiale de 1975, prévoyait déjà que les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour que, dans la mesure du possible, l’élimination des huiles usagées soit effectuée par réutilisation (régénération et/ou combustion à des fins autres que la destruction). Ces mesures devaient être prises à partir de 1977.
28
Or, il est également constant que, pendant une période prolongée, à savoir entre le délai de transposition (1er janvier 1990) et le délai de deux mois fixé dans l’avis motivé du 21 décembre 2001, aucune action n'a été entreprise par le Royaume-Uni afin d'engager un processus ayant pour objectif d’arrêter les mesures nécessaires à l’emploi de la régénération comme traitement prioritaire des huiles usagées, conformément aux prescriptions de l'article 3, paragraphe 1, de la directive.
29
En ce qui concerne l’argumentation du Royaume-Uni visant à démontrer l’existence d’obstacles de nature économique, notamment en raison de la structure du marché des huiles usagées, il convient de constater que ce n’est qu’en 2002 qu’un plan de gestion de déchets a été adopté afin de répondre à cette situation.
30
Eu égard aux obligations qui incombent aux États membres dans le domaine en cause, il importe d'observer que cette action ne constitue pas une mise en œuvre de l’obligation énoncée à l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
31
En tout cas, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêts du 15 mars 2001, Commission/France, C-147/00, Rec. p. I-2387, point 26 ; du 4 juillet 2002, Commission/Grèce, C-173/01, Rec. p. I-6129, point 7, et du 10 avril 2003, Commission/France, C-114/02, Rec. p. I-3783, point 9).
32
Dans ces conditions, il y a lieu de déclarer que, en ayant omis d’adopter, en application de l’article 3, paragraphe 1, de la directive, les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
33
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume-Uni et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (première chambre)
déclare et arrête:
1)
En ayant omis d’adopter, en application de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées, telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986, les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné aux dépens.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2004.
Le greffier
Le président de la première chambre
R. Grass
P. Jann
1 –
Langue de procédure: l'anglais.