61989C0169
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
WALTER VAN GERVEN
της 20ής Μαρτίου 1990 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Το Hoge Raad der Nederlanden υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
« Μπορεί η βάσει του άρθρου 7 του Vogelwet του 1936 ισχύουσα στις Κάτω Χώρες απαγόρευση εισαγωγής και κατοχής χιονοκοτών (
1
) που φονεύονται στο Ηνωμένο Βασίλειο νομίμως κατά τις εκεί ισχύουσες διατάξεις, να θεωρηθεί ως απαγόρευση η οποία δικαιολογείται βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ για λόγους προστασίας της υγείας Kat της ζωής των ζώων, ενόψει του ότι:
—
αφενός μεν, η απαγόρευση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 2ας Απριλίου 1979 ισχύει για τις χιονόκοτες, οι οποίες αναφέρονται στο παράρτημα III, μέρος 1, της οδηγίας ως lagopus lagopus scoticus.
—
αφετέρου δε, η απαγόρευση που προβλέπει το άρθρο 7 του Vogelwet αποσκοπεί στη διατήρηση των πτηνών, ιδίως δε στην προστασία όλων των ειδών πτηνών που ζουν σε άγρια κατάσταση στην Ευρώπη, υπό την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων στις οποίες, πάντως, δεν εμπίπτουν οι χιονόκοτες. »
Πραγματικά περιστατικά και κανονιστικό πλαίσιο
2.
Στο πλαίσιο ποινικής δίκης κατά της Gourmetterie Van den Burg ( στο εξής: επιχείρηση ), με έδρα τη Χάγη, το Hoge Raad der Nederlanden (στο εξής: παραπέμπον δικαστήριο ) υπέβαλε το ερώτημα αυτό στο Δικαστήριο σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Η εν λόγω επιχείρηση ασχολείται με το εμπόριο πτηνών και θηραμάτων. Τον Δεκέμβριο του 1984 κατηγορήθηκε ότι διαθέτει προς πώληση νεκρές χιονόκοτες προερχόμενες από το Ηνωμένο Βασίλειο. Εναντίον της ασκήθηκε ποινική δίωξη διότι, κατά τον ισχύοντα στις Κάτω Χώρες Vogelwet του 1936, δηλαδή νόμο πολύ προγενέστερο της Συνθήκης ΕΟΚ, οι χιονόκοτες χαρακτηρίζονται προστατευόμενα πτηνά. Στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του Vogelwet του 1936 ορίζονται ως « προστατευόμενα πτηνά »: « τα πτηνά που ανήκουν σε ένα από τα είδη που ζουν σε άγρια κατάσταση στην Ευρώπη, εκτός από τα εξημερωμένα περιστέρια, τους βουβόκυκνους και τα πτηνά τα αναφερόμενα στο άρθρο 2 του Jachtwet ( νόμου περί θήρας ) ». Το άρθρο 5 του Vogelwet του 1936 απαγορεύει « τον φόνο, την απόπειρα φόνου, τη σύλληψη ή την απόπειρα συλλήψεως προστατευομένων πτηνών». Το άρθρο 7 του νόμου ορίζει ότι « απαγορεύεται η κατοχή, προσφορά αγοράς, αγορά, προσφορά προς πώληση, πώληση, παράδοση, μεταφορά, πρόταση μεταφοράς, εισαγωγή, διαμετακόμιση ή εξαγωγή προστατευομένων πτηνών ». Κατά το άρθρο 28 για τις παραβάσεις αυτές επιβάλλονται ποινικές κυρώσεις.
Τόσο οι διάδικοι της κύριας δίκης όσο και η Επιτροπή, η οποία κατέθεσε παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, συμφωνούν ότι το είδος αυτό πτηνού δεν απαντάται στις Κάτω Χώρες. Η ονομασία του δεν περιλαμβάνεται, κατά συνέπεια, στο άρθρο 2 του Jachtwet, με αποτέλεσμα να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Vogelwet. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί μια ανωμαλία: ενώ όλα τα. είδη που ζουν σε αγρία κατάσταση στην Ευρώπη ( ανεξαρτήτως για το αν πρόκειται για είδη απειλούμενα ή για αποδημητικά πτηνά) προστατεύονται από τον Vogelwet του 1936, ωστόσο ο Jachtwet προβλέπει την ενδεχόμενη χορήγηση αδείας θήρας μόνο για τα είδη που ζουν στις Κάτω Χώρες.
3.
Η οδηγία 79/409 του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (στο εξής: οδηγία περί πτηνών ) (
2
) συνιστά, ίσως, τον σχετικό κανόνα του κοινοτικού δικαίου. Στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της, που αναφέρεται στα αποδημητικά πτηνά που ζουν σε αγρία κατάσταση, η οδηγία ορίζει ότι αποτελούν κοινή κληρονομιά των κρατών μελών.
Η οδηγία αυτή περί πτηνών επιβάλλει στα κράτη μέλη ορισμένες υποχρεώσεις ως προς τα διάφορα είδη πτηνών. Η χιονόκοτα αναφέρεται στα παραρτήματα Π, μέρος 1, και III, μέρος 1. Αυτό σημαίνει ότι εφαρμόζονται επ' αυτής ορισμένα άρθρα της οδηγίας. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, « η πώληση, η μεταφορά για πώληση, η κατοχή για πώληση καθώς και η διάθεση για πώληση των ζωντανών και νεκρών πτηνών καθώς και οιουδήποτε μέρους ή προϊόντος που προέρχεται από το πτηνό και που αναγνωρίζεται εύκολα » δεν απαγορεύεται στην περίπτωση που τα αναφερόμενα στο παράρτημα III, μέρος 1, πτηνά « έχουν φονευθεί ή συλληφθεί νόμιμα ή έχουν με άλλο νόμιμο τρόπο αποκτηθεί ». Αντιθέτως, το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας απαγορεύει την πώληση πτηνών το όνομα των οποίων περιλαμβάνεται στο παράρτημα III, μέρος 2.
Για να καθοριστεί αν μία χιονόκοτα έχει νομίμως φονευθεί ή συλληφθεί ή κατ' άλλο νόμιμο τρόπο αποκτηθεί, λαμβάνεται υπόψη το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, το οποίο ορίζει:
« 1.
Ανάλογα με το επίπεδο του πληθυσμού τους, τη γεωγραφική κατανομή και τον ρυθμό αναπαραγωγής τους σε όλη την Κοινότητα, τα αναφερόμενα στο παράρτημα II είδη είναι δυνατόν να αποτελέσουν αντικείμενο θηρευτικών πράξεων στα πλαίσια της εθνικής νομοθεσίας. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε η θήρα αυτών των ειδών να μην υπονομεύει τις προσπάθειες διατηρήσεως που αναλαμβάνονται στη ζώνη εξαπλώσεως τους.
2.
Τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Π, μέρος 1, είναι δυνατόν να θηρεύονται στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. »
Όπως υπογραμμίστηκε στις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο, από καμία διάταξη της οδηγίας δεν συνάγεται ότι απαγορεύεται η θήρα και/ή εμπορία χιονοκοτών. Αντιθέτως το άρθρο 14 της οδηγίας ορίζει ότι:
« Τα κράτη μέλη μπορούν να πάρουν αυστηρότερα μέτρα προστασίας από αυτά που προβλέπονται από την παρούσα οδηγία. »
Το παραπέμπον δικαστήριο λαμβάνει ως δεδομένο ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν έλαβε μέτρα αυστηρότερα από εκείνα που προβλέπει η οδηγία. Την ολλανδική απαγόρευση πωλήσεως και εισαγωγής η Επιτροπή τη θεωρεί ως« αυστηρότερο μέτρο προστασίας », κατά την έννοια του άρθρου 14. Η εκτίμηση αυτή στηρίζεται στο γεγονός ότι το σύστημα που θεσπίζει η οδηγία για τα πτηνά επιτρέπει τη διατήρηση σε ισχύ μέτρων προστασίας προγενεστέρων της θεσπίσεως της οδηγίας, καθώς και μέτρων που αποσκοπούν στην προστασία πτηνών που δεν ζουν ούτε αποδημούν από ή προς το έδαφος του νομοθετούντος κράτους μέλους (
3
). Ακόμα και αν υποτεθεί ότι αυτό αληθεύει (
4
), τα (μη εναρμονισμένα) μέτρα αυτά πρέπει να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις των άρθρων 30 και 36, όπως ορθώς προϋποθέτει το προδικαστικό ερώτημα (
5
).
4.
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3626/82 του Συμβουλίου της 3ης Δεκεμβρίου 1982 (
6
) θέτει κανόνες για την εφαρμογή εντός της Κοινότητας της Συμβάσεως για το διεθνές εμπόριο των ειδών άγριας πανίδας και χλωρίδας που απειλούνται με εξαφάνιση' πρόκειται για τη Σύμβαση της Ουάσιγκτον της 3ης Μαρτίου 1973, αντίγραφο της οποίας επισυνάπτεται στο παράρτημα Α του εν λόγω κανονισμού (
7
).
Δεν χωρεί αμφιβολία ότι η χιονόκοτα δεν εμπίπτει ούτε στον κανονισμό ούτε στη Συνθήκη, διότι το είδος αυτό πτηνού δεν περιλαμβάνεται σε κανένα από τα παραρτήματα της Συμβάσεως. Κανείς δεν αμφισβητεί, εξάλλου, ότι το είδος αυτό δεν είναι « απειλούμενο». Κανείς, δηλαδή, δεν αμφιβάλλει για την πληρότητα των παραρτημάτων, τουλάχιστον καθόσον αφορά (την έλλειψη) του εν λόγω είδους.
Ωστόσο, ο προαναφερθείς κανονισμός θα μπορούσε να έχει εφαρμογή, εφόσον στο άρθρο 15, παράγραφος 3, ορίζει ότι:
« Προκειμένου να προστατευθεί η υγεία και η ζωή των ζώων και των φυτών, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν, για τα είδη που δεν καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό, μέτρα ανάλογα προς αυτά που προβλέπονται από αυτόν. »
Στην παράγραφο 1 του άρθρου 15 ορίζεται ότι:
« Όσον αφορά τα είδη στα οποία εφαρμόζεται ο παρών κανονισμός, τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρήσουν ή να λάβουν πιο αυστηρά μέτρα, τηρουμένων των διατάξεων της Συνθήκης, και ιδίως του άρθρου 36, για έναν ή περισσοτέρους από τους ακόλουθους λόγους:
α)
βελτίωση των συνθηκών επιβίωσης των ζωντανών δειγμάτων στις χώρες προορισμού
β)
διατήρηση των ιθαγενών ειδών
γ)
διατήρηση ενός είδους ή του πληθυσμού ενός είδους στη χώρα καταγωγής. »
Είναι συνεπώς δυνατόν να υποστηριχθεί, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή στις παρατηρήσεις που κατέθεσε και ο γενικός εισαγγελέας του Hoge Raad στις προτάσεις που ανέπτυξε πριν από την έκδοση της Διατάξεως παραπομπής, ότι οι Κάτω Χώρες μπορούν να λάβουν « μέτρα ανάλογα », κατά την έννοια του άρθρου 15 του κανονισμού 3626/82 για μη απειλούμενα πτηνά όπως είναι οι χιονόκοτες του Ηνωμένου Βασιλείου. Συνεπώς, εκείνο που συνιστά το αντικείμενο του προδικαστικού ερωτήματος, όπως ανέφερα προηγουμένως, είναι το αν συμβιβάζονται τα μέτρα αυτά με τη Συνθήκη και, ιδίως, με το άρθρο 36 αυτής, από το οποίο δεν μπορεί ένας κανονισμός να εισάγει παρεκκλίσεις, και στο οποίο ρητώς αναφέρεται το άρθρο 15.
Εκτίμηση σε σχέση με το άρθρο 36
5.
Το παραπέμπον δικαστήριο λαμβάνει ως δεδομένο ότι η σχετική διάταξη του ολλανδικού Vogelwet του 1936, που προβλέπει απόλυτη απαγόρευση εισαγωγής, συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών. Το δεδομένο αυτό δεν αμφισβητήθηκε στις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο (
8
). Εξάλλου, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει ενός « rule of reason » που να προκύπτει από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, καθόσον αφορά ειδικώς εισαγόμενα προϊόντα (
9
).
6.
Συνεπώς, η εκτίμηση περιορίζεται στο ζήτημα της εφαρμογής- της διατάξεως που εισάγει παρεκκλίσεις από το άρθρο 36 για την προστασία «της υγείας... και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων... ή των φυτών». Όπως προκύπτει από το προοίμιο του νόμου και το άρθρο 2 αυτού («συμφέρον προστασίας των πτηνών » ) ο Vogelwet του 1936 δεν αποβλέπει μόνο στην προστασία των σπανίων ή απειλουμένων με εξαφάνιση ειδών πτηνών, αλλά επιδιώκει τον ευρύτερο σκοπό της προστασίας των πτηνών. Κατά την Επιτροπή μπορεί να θεωρηθεί ότι ο σκοπός αυτός συνιστά ένα από τα έννομα συμφέροντα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 36, ειδικότερα το έννομο συμφέρον της προστασίας της υγείας και της ζωής των ζώων. Κατά τη γνώμη μου η άποψη αυτή είναι ορθή: το άρθρο 36 δεν προβαίνει σε καμία διάκριση μεταξύ των ειδών των ζώων. Το γεγονός ότι η χιονόκοτα δεν είναι είδος απειλούμενο με εξαφάνιση δεν έχει σημασία ως προς το θέμα αυτό (
10
).
7.
Εκείνο που έχει σημασία είναι αν το άρθρο 36 έχει, επίσης, εφαρμογή σε περίπτωση όμοια με την παρούσα στην οποία το πρόβλημα αφορά μέτρο που έλαβε κράτος μέλος για την προστασία από τη θήρα ζώων τα οποία οεν διαβιούν στο έδαφος του αλλά σε άλλο κράτος μέλος. Πράγματι, ουδόλως αμφισβητήθηκε στην παρούσα υπόθεση ότι η χιονόκοτα δεν απαντάται ζώσα στις Κάτω Χώρες.
Κατά την Επιτροπή, από το γράμμα του άρθρου 36 συνάγεται ότι ο σκοπός της προστασίας της ζωής των ζώων μπορεί να αφορά τόσο ζώα τα οποία δεν διαβιούν στη χώρα που λαμβάνει τα μέτρα προστασίας όσο και ζώα τα οποία διαβιούν στη χώρα αυτή. Δεν αντιλαμβάνομαι πως μπορεί να ευρεθεί έρεισμα στη διάταξη αυτή υπέρ της μιας ή της άλλης απόψεως. Βεβαίως, το άρθρο 36 δεν ορίζει ρητώς ότι τα συμφέροντα που προστατεύει πρέπει να εντοπίζονται στο κράτος το οποίο λαμβάνει τα νομοθετικά μέτρα. Ωστόσο, το άρθρο αυτό δεν πρέπει να νοηθεί υπό την έννοια ότι παροτρύνει τη λήψη νομοθετικών μέτρων για την προστασία συμφερόντων εντο-πιζομένων σε άλλα κράτη μέλη. Εξάλλου, μέτρα που λαμβάνει μονομερώς κράτος μέλος αναφορικά με τη θήρα σε άλλο κράτος μέλος είναι, εκ πρώτης όψεως, εντελώς ασυμβίβαστα με την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης που πρέπει να διέπει τις σχέσεις μεταξύ κρατών μελών κατά τη μεταφορά στην εσωτερική τους νομοθεσία μιας κοινοτικής οδηγίας (βλέπε κατωτέρω σημείο 10).
Δεν αντιλαμβάνομαι, επίσης, για ποιο λόγο η Επιτροπή παραπέμπει στη σκέψη 45 της αποφάσεως της 25ης Ιανουαρίου 1977, Bauhuis κατά Κάτω Χωρών (46/76, Jurispr. 1977, σ. 5 ), στην οποία το Δικαστήριο τόνισε ότι τα συμφέροντα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 36 μπορούν, επίσης, να εντοπίζονται σε άλλα κράτη μέλη εκτός εκείνου που λαμβάνει το μέτρο. Νομίζω ότι από την απόφαση Bauhuis δεν συνάγεται μια τέτοια άποψη. Όλως αντιθέτως: το Δικαστήριο σε περισσότερες της μιας σκέψεις (ιδίως τις σκέψεις 27 έως 30) τονίζει ότι ο κτηνιατρικός έλεγχος που υποχρεωτικώς επιβάΑΑει η οόψία στο κράτος μέλος αποστολής (σκέψη 27) δεν συνιστά μέτρο μονομερώς επιβαλλόμενο σε κάθε κράτος μέλος, αλλά μέτρο υποχρεωτικό και ομοιόμορφο για όλα τα σχετικά προϊόντα, ανεξαρτήτως του κράτους μέλους αποστολής ή προορισμού (σκέψη 28) για τον λόγο αυτό δεν πρόκειται για μέτρο επιβαλλόμενο από κάθε κράτος μέλος για την προστασία δικού του συμφέροντος, αλλά για μέτρο επιβαλλόμενο από το Συμβούλιο υπέρ του γενικού συμφέροντος της Κοινότητας (σκέψη 29), με συνέπεια οι σχετικοί έλεγχοι να θεωρούνται μάλλον ως πράξεις που αποβλέπουν στη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων παρά ως επιβαρύνσεις ισοδυνάμου αποτελέσματος (σκέψεις 30 και 31 ). Έχοντας υπόψη την ιδιαίτερη προσοχή που απέδωσε το Δικαστήριο στον κοινοτικό χαρακτήρα του επιδίκου στην υπόθεση εκείνη μέτρου, τόσο ως προς τη νομική πηγή (οδηγία) όσο και ως προς τις συνέπειες (ομοιομορφία) και τον σκοπό που επιδιώκεται (διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων), καταλήγω μάλλον σε συμπέρασμα αντίθετο από εκείνο που υποστηρίζει η Επιτροπή στις παρατηρήσεις της.
Η Επιτροπή αντλεί το τελευταίο της επιχείρημα προς υποστήριξη της απόψεως της ότι το άρθρο 36 μπορεί να έχει εφαρμογή και σε περίπτωση προστασίας συμφερόντων που εντοπίζονται εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος μέλος από τον « διασυνοριακό χαρακτήρα της προστασίας των πτηνών », που ρητώς αναγνωρίζει τόσο η οδηγία 79/409 όσο και η Σύμβαση της Ουάσιγκτον που επισυνάπτεται στον κανονισμό 3626/82. Καίτοι το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να στηριχθεί, υπό στενή έννοια, στους δύο αυτούς νομικούς κανόνες για την κρίση της παρούσας υπόθεσης — διότι κανείς από τους δύο δεν εφαρμόζεται απευθείας, αλλ' έχει εφαρμογή μόνο κατόπιν διευρύνσεως του πεδίου εφαρμογής του που αποφασίζει κράτος μέλος — ωστόσο, νομίζω ότι παρέχει επαρκή βάση προκειμένου να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επικαλούνται τις ανησυχίες τους για τη ζωή των ζώων σε άλλο κράτος μέλος προκειμένου να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Θεωρώ, ωστόσο, σαφές ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, οι σχετικές με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα απαιτήσεις, στις οποίες θα αναφερθώ πιο κάτω, πρέπει να κριθούν με τη συνήθη αυστηρότητα. Το γεγονός ότι, στην παρούσα περίπτωση, πρόκειται για πτηνό που δεν είναι αποδημητικό, θα ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εκτιμήσεως αυτής.
8.
Πρέπει, συνεπώς, να εξετασθεί αν το μέτρο που προβλέπει ο Vogelwet του 1936 δικαιολογείται βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, αν δηλαδή αποτελεί μέτρο που έλαβαν οι Κάτω Χώρες ανάλογο προς τον σκοπό της προστασίας της χιονόκοτας που ζει στο Ηνωμένο Βασίλειο (και η οποία μεταφέρθηκε νεκρή στις Κάτω Χώρες) (
11
).
Έχοντας υπόψη το άρθρο 14 της οδηγίας περί πτηνών, που ανέφερα προηγουμένως (στο σημείο 3 ), το οποίο παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίζουν αυστηρότερα μέτρα προστασίας, θεωρώ ότι σχετική νομολογία είναι, καταρχάς, εκείνη που αποφαίνεται ότι οι οδηγίες εναρμονίσεως δεν μπορούν να διευρύνουν την επικουρική αρμοδιότητα που παρέχει στα κράτη μέλη το άρθρο 36 (
12
), ενώ, αντιθέτως, μπορούν να την περιορίσουν την περιορίζουν τόσο περισσότερο όσο πληρέστερη είναι η εναρμόνιση (
13
).
Στη νομολογία του Δικαστηρίου οι σχετικές με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα απαιτήσεις εξετάζονται συχνά από κοινού (
14
), στο πλαίσιο αναλύσεως που στρέφεται κυρίως γύρω από τα περιστατικά που προβάλλονται ως δικαιολογητικός λόγος, καθώς και γύρω από τη συγκεκριμένη νομική κατάσταση. Ως προς την εξέταση της πρώτης απαιτήσεως, ερευνάται αν υφίσταται δεσμός αναγκαιότητας μεταξύ του μέτρου που ελήφθη και της υλοποιήσεως του επιδιωκομένου σκοπού. Αυτός ο δεσμός αναγκαιότητας προϋποθέτει δύο στοιχεία: αφενός μεν, ότι υφίσταται αιτιώδης σχέση μεταξύ του μέτρου που ελήφθη και του επιδιωκομένου σκοπού, ότι δηλαδή το μέτρο είναι πρόσφορο και εύστοχο, αφετέρου δε, ότι δεν υφίσταται εναλλακτική λύση συνεπαγόμενη μικρότερο περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (
15
). Η δεύτερη απαίτηση αναφέρεται στην ύπαρξη σχέσεως αναλογικότητας μεταξύ, αφενός μεν, του κωλύματος που συνιστά το μέτρο προστασίας, αφετέρου δε, του σκοπού που επιδιώκει και της συγκεκριμένης υλοποιήσεως του.
9.
Ως προς τον πρόσφορο ή εύστοχο χαρακτήρα του μέτρου δεν μπορεί να αποκλειστεί, όπως ήδη ανέφερα ( στο σημείο 7 ), ότι υπό τις περιστάσεις της υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιον του παραπέμποντος δικαστηρίου πληρούται η προϋπόθεση αυτή. Πράγματι, είναι δυνατόν η απαγόρευση εισαγωγής στις Κάτω Χώρες να μειώνει τη ζήτηση νεκρών πτηνών του είδους αυτού, προερχομένων από το Ηνωμένο Βασίλειο και, κατά συνέπεια, να επηρεάζει θετικώς τον συνολικό αριθμό των πτηνών του είδους αυτού στο κράτος μέλος όπου αυτό διαβιώνει. Είναι, δηλαδή, δυνατό να υφίσταται κάποια αιτιότητα μεταξύ του μέτρου και του επιδιωκομένου σκοπού.
Απομένει να εξεταστεί το δεύτερο σκέλος της αναγκαιότητας, δηλαδή το κριτήριο της λιγότερο περιοριστικής εναλλακτικής λύσεως. Η Επιτροπή εξετάζει το κριτήριο αυτό στις παρατηρήσεις της. Κατά την άποψη της, το γεγονός ότι η χιονόκοτα δεν απαντάται στις Κάτω Χώρες σημαίνει ότι ο έλεγχος αναλογικότητας ( θεωρώ ορθότερο να λέγεται έλεγχος αναγκαιότητας) δίδει αυτομάτως θετικό αποτέλεσμα: το μόνο μέτρο ποο θα μπορούσαν να λάβουν οι Κάτω Χώρες αναφορικά με πτηνό που δεν ζει στο έδαφος τους είναι, πράγματι, η απαγόρευση εισαγωγής και πωλήσεως.
Έχω ορισμένες αμφιβολίες ως προς το επιχείρημα αυτό της Επιτροπής, προς το οποίο συμφώνησε και ο εκπρόσωπος της ολλανδικής κυβερνήσεως κατά την προφορική διαδικασία. Το γεγονός ότι η χιονόκοτα δεν απαντάται στις Κάτω Χώρες δεν αίρει τη σκοπιμότητα εξετάσεως της αναγκαιότητας του μέτρου. Αυτό προκύπτει ήδη από τη νομολογία τη σχετική με το κριτήριο της αναγκαιότητας περί της οποίας το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η αναγκαιότητα λήψεως μέτρων προστασίας αίρεται όταν στο κράτος εξαγωγής υφίσταται προβλεπόμενο από τον νόμο σύστημα που διασφαλίζει προστασία ίση προς εκείνη που ισχύει στο κράτος εισαγωγής. Η νομολογία αυτή δεν αναφέρεται μόνο σε μέτρα προστασίας συμφερόντων που εντοπίζονται αποκλειστικά στο εθνικό έδαφος (
16
), αλλά και στην περίπτωση κατά την οποία το εθνικό μέτρο προστασίας ( του περιβάλλοντος ) αφορά συμφέροντα διασυνοριακού χαρακτήρα (
17
) (
18
).
Πιστεύω, ωστόσο, ότι η αφετηρία για την εκτίμηση της αναγκαιότητας πρέπει να αναζητηθεί, στην παρούσα υπόθεση, κυρίως στο σύστημα που θεσπίζει η οδηγία περί διατηρήσεως των πτηνών. Στο πλαίσιο αυτής της οδηγίας, το Συμβούλιο, στο οποίο εκπροσωπούνται όλα τα κράτη μέλη, έκρινε ότι το συγκεκριμένο είδος πτηνού είναι τόσο πολυάριθμο στις περιοχές όπου διαβιώνει ώστε η θήρα, ασκούμενη κατά τους κανόνες που θέτει το κράτος μέλος καταγωγής, να μη παρουσιάζει κίνδυνο για το είδος αυτό. Σ' αυτό το πλαίσιο εναρμονίσεως, ένα άλλο κράτος μέλος πρέπει να επικαλεστεί ιδιαιτέρως σημαντικούς λόγους ώστε να πείσει ότι η απαγόρευση εισαγωγής, δηλαδή η προσβολή της θεμελιώδους αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων αποτελεί, πράγματι, το μόνο μέσο, ή τουλάχιστον το λιγότερο περιοριστικό μέσο για τη διασφάλιση της διατηρήσεως ενός είδους πτηνού που ζει στο έδαφος του πρώτου κράτους μέλους. Καίτοι η οδηγία παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν περισσότερο περιοριστικά μέτρα, ωστόσο, όταν τα αυστηρότερα αυτά μέτρα αφορούν κυρίως συμφέρον εντοπιζόμενο σε άλλο κράτος μέλος, πρέπει να λαμβάνονται κατά τρόπο που να μην αντιβαίνει προς την απαίτηση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης που πρέπει να επιδεικνύουν τα κράτη μέλη έναντι της νομοθεσίας άλλων κρατών μελών.
Σε μία περίπτωση όπως η παρούσα, όπου δεν πρόκειται για απειλούμενο είδος πτηνού, αλλά για είδος που δεν απαντάται ζων στο κράτος μέλος που λαμβάνει τα μέτρα, νομίζω ότι, στο παρόν στάδιο κοινοτικής συνεργασίας, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μπορούσε να λάβει ένα λιγότερο ριζοσπαστικό μέτρο. Θα μπορούσε, πράγματι, να συγκεντρώνει τακτικώς, με βάση τις εκθέσεις που προβλέπει το άρθρο 12 της οδηγίας περί πτηνών, στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των χιονοκοτών και να προβαίνει κατόπιν, μόλις το κρίνει αναγκαίο, σε προτάσεις προς την επιτροπή που προβλέπει το άρθρο 16 με σκοπό να περιληφθεί και το είδος αυτό, κατά το άρθρο 15 (δηλαδή με ειδική πλειοψηφία ), στο παράρτημα Ι της οδηγίας, όπου αναφέρονται τα απειλούμενα είδη πτηνών. Θεωρώ ότι η λύση αυτή είναι περισσότερο σύμφωνη προς την αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης που πρέπει να υφίσταται μεταξύ των κρατών μελών από ό,τι η εφαρμογή διατάξεως του Vogelwet του 1936, ο οποίος θεσπίστηκε βάσει εκτιμήσεως των συμφερόντων που έγινε χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το κοινοτικό κεκτημένο, ούτε πολύ περισσότερο η άποψη του κράτους μέλους όπου πράγματι διαβιώνει το συγκεκριμένο είδος πτηνού. Η άποψη αυτή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη τοσούτο μάλλον καθόσον κατά την εκτίμηση των σχετικών συμφερόντων που πραγματοποιήθηκε στις Κάτω Χώρες σχετικά με το συγκεκριμένο είδος πτηνού, δεν μπορούσαν να ληφθούν υπόψη ορισμένα συμφέροντα (όπως π.χ. η σκοπιμότητα εγκρίσεως της θήρας για την προστασία ορισμένων γεωργικών καλλιεργειών ) (
19
), ενώ είναι δυνατόν τα ίδια αυτά συμφέροντα να έχουν πράγματι ληφθεί υπόψη στο κράτος μέλος όπου το είδος αυτό πτηνού απαντάται, πράγματι, ζων.
Μόνο εφόσον εκρίνετο ότι η λιγότερο περιοριστική εναλλακτική αυτή λύση δεν είναι αποτελεσματική, θα μπορούσαν τα κράτη μέλη να εξετάσουν το ενδεχόμενο λήψεως περισσότερο αυστηρών μέτρων. Ακόμα όμως και στην περίπτωση αυτή, θα πρέπει να αποδειχθεί ότι το μέτρο που επελέγη αντιμετωπίζει επιτυχώς τον έλεγχο αναλογικότητας στον οποίο θα αναφερθώ ευθύς αμέσως.
10.
Μέτρο το οποίο παρουσιάζει σχέση αιτιότητας με τον σκοπό, την υλοποίηση του οποίου επιδιώκει και για το οποίο δεν υφίσταται άλλη λιγότερο περιοριστική εναλλακτική λύση, πρέπει κατόπιν να υποβληθεί σε έλεγχο με βάση το κριτήριο της αναλογικότητας μεταξύ του κωλύματος που συνιστά και του σκοπού που επιδιώκει και/ή του αποτελέσματος που συγκεκριμένα προκύπτει από την εφαρμογή του εν λόγω μέτρου. Το κριτήριο αυτό μπορεί να υποχρεώσει το κράτος μέλος να παραιτηθεί από την πρόθεση του να λάβει το συγκεκριμένο μέτρο ή να περιοριστεί στη λήψη άλλου λιγότερο αποτελεσματικού μέτρου όταν το πρώτο μέτρο συνιστά για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων δυσανάλογο κώλυμα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό ή το συγκεκριμένο αποτέλεσμα που επιτυγχάνεται από την εφαρμογή του εν λόγω μέτρου.
Η απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, Επιτροπή κατά Δανίας ( 302/86 ) (
20
), παρέχει ένα παράδειγμα εφαρμογής αυτού του κριτηρίου. Καίτοι η απόφαση αυτή αφορούσε την εκτίμηση λόγου επιβεβλημένου κατά το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ, μπορεί, ωστόσο, να ληφθεί υπόψη στην παρούσα περίπτωση ως προηγούμενο εφαρμογής του κριτηρίου της αναλογικότητας. Στην υπόθεση αυτή το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι ένα γενικό σύστημα εγκεκριμένων επαναχρησιμοποιουμένων συσκευασιών για την μπίρα και τα αναψυκτικά μπορεί να δικαιολογηθεί για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος. Αντιθέτως, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεύτερο μέτρο το οποίο ενέκρινε, επίσης, τη χρησιμοποίηση συσκευασιών (μη μεταλλικών ), μη εγκεκριμένων, υπό την προϋπόθεση οργανώσεως ενός αυτοτελούς συστήματος χρέωσης και επιστροφής, το οποίο όμως επέβαλε όριο 3000 εκατολίτρων ανά παραγωγό και ανά έτος, δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί και έπρεπε να κριθεί ασυμβίβαστο με το άρθρο 30, επειδή ο περιορισμός του ενδοκοινοτικού εμπορίου που συνεπαγόταν ήταν δυσανάλογος σε σχέση με τη μικρότερη διασφάλιση που παρέχει ένα ειδικό σύστημα επαναχρησιμοποιήσεως, σε σύγκριση με το γενικό σύστημα ( κατά το οποίο όλες οι συσκευασίες που χρεώνονται μπορούν να επιστρέφονται σε οποιοδήποτε διανομέα ποτών ).
Το Δικαστήριο έχει, επίσης, αποφανθεί σχετικά με μέτρα προστασίας της υγείας των ζώων ότι είναι δυσανάλογη η λήψη μέτρων προστασίας έναντι κινδύνων τόσο αβεβαίων και μικρών που θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως μη πραγματικοί (
21
).
Εν πάση περιπτώσει, η εφαρμογή του Vogelwet του 1936, στην οποία αναφέρεται η επί της ουσίας διαφορά, νομίζω ότι δεν ανταποκρίνεται στο κριτήριο αυτό αναλογικότητας. Το κώλυμα που συνεπάγεται για το ενδοκοινοτικό εμπόριο η απόλυτη απαγόρευση εισαγωγής στις Κάτω Χώρες είναι, κατά τη γνώμη μου, δυσανάλογη σε σχέση με την ελαχίστη συμβολή που θα μπορούσε μια τέτοια απαγόρευση — αποτρέποντας τον φόνο των πτηνών αυτών στο Ηνωμένο Βασίλειο — να έχει συγκεκριμένα στην υλοποίηση του επιδιωκομένου σκοπού, τη διατήρηση δηλαδή ενός είδους πτηνού που δεν απειλείται με εξαφάνιση και στο οποίο η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν έχει δώσει προτεραιότητα. Αυτό ιδίως συμβαίνει όταν το εξεταζόμενο μέτρο και η παρακώλυση του ενδοκοινοτικού εμπορίου που συνεπάγεται αποσκοπεί στην προστασία πτηνού που ζει σε άλλο κράτος μέλος και, κατά συνέπεια, όταν το συγκεκριμένο μέτρο αποσκοπεί, κατά παράβαση της αρχής της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, να αναπτύξει συνέπειες στο έδαφος του άλλου αυτού κράτους μέλους, ελήφθη δε βάσει μονομερούς εκτιμήσεως των συμφερόντων, χωρίς να ληφθούν υπόψη άλλα συμφέροντα τα οποία θα μπορούσαν να επιβάλουν ή να δικαιολογούν τη θήρα αυτού του είδους πτηνών.
11.
Βάσει των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την ακόλουθη απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα:
« Τα άρθρα της Συνθήκης ΕΟΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων έχουν την έννοια ότι αποκλείουν την εφαρμογή εθνικού κανόνα που επιβάλλει απαγόρευση εμπορίας και εισαγωγής ακόμα και νεκρών πτηνών ενός συγκεκριμένου είδους, το οποίο δεν απαντάται ζων στο κράτος μέλος που λαμβάνει τα νομοθετικά μέτρα, αλλά απαντάται σε μεγάλο αριθμό σε άλλο κράτος μέλος όπου μπορεί να φονευθεί χωρίς να παραβιάζεται η ισχύουσα στο κράτος αυτό νομοθεσία, σύμφωνα με την κατάταξη του συγκεκριμένου είδους στην κατηγορία των παραρτημάτων Π, μέρος 1, και III, μέρος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ και σύμφωνα με την εθνική κανονιστική ρύθμιση του άλλου κράτους μέλους που έχει εφαρμογή βάσει της εν λόγω οδηγίας. »
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ολλανδική.
(
1
)	Lagopus lagopus scoticus. Εκτός από την παραπομπή αυτί], χρησιμοποιώ τον όρο « χιονόκοτα » σύμφωνα με την ορολογία που χρησιμοποιείται στις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου.
(
2
)	ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202.
(
3
)	Κανείς δεν αμφισβήτησε, με τις γραπτές παρατηρήσεις ή κατά την προφορική διαδικασία, ότι το εν λόγω πτηνό δεν είναι πτηνό αποδημητικό εντός του εδάφους της Κοινότητας' βλέπε Cramp & Simmons, Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa, τόμος II, 1980, σσ. 391 και 394.
(
4
)	Το άρθρο 14 της οδηγίας, το οποίο μόλις παρέθεσα, περιέχει το ρηματικό τύπο «να πάρουν» από τον οποίο θα μπορούσε να συναχθεί ότι η διάταξη αυτή αναφέρεται αποκλειστικώς στα νέα μέτρα που ελήφθησαν ή στους νέους κανόνες που θεσπίστηκαν και όχι στους παλαιούς κανόνες ή μέτρα που διατηρούνται σε ισχύ.
(
5
)	Βλέπε τη νομολογία που παρατίθεται στη σημείωση 12.
(
6
)	ΕΕ 1982, L 384, σ.1.
(
7
)	Όπ.π., σ. 7.
(
8
)	Ως προς τον χαρακτηρισμό ως μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό μιας απολύτου απαγορεύσεως εμπορίας και εισαγωγής ενός προϊόντος, παραπέμπω στην απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1988, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 7 (216/84, Συλλογή' 1988, σ. 793).
(
9
)	Αυτό σημαίνει ότι η νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία η «προστασία του περιβάλλοντος» — έννοια διαφορετική και ενίοτε ευρύτερη από την « προστασία της υγείας και της ζωής των προσώπων και των ζώων ή ... των φυτών» του άρθρου 36 — συνιστά αγαθό άξιο προστασίας κατά τον « rule of reason » ( βλέπε απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, Επιτροπή κατά Δανίας, 302/86, Συλλογή 1988, σ. 4607, η οποία παραπέμπει στην απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1985, ABDHU, 240/83, Συλλογή 1985, σ. 531 ), δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα περίπτωση. Βλέπε επίσης κατωτέρω σημειώσεις 10 και 11.
(
10
)	Το προδικαστικό ερώτημα αναφέρεται αποκλειστικώς στο άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, καθόσον αυτό το τελευταίο αφορά την προστασία της υγείας και της ζωής των ζώων και, κατά συνέπεια, καθόσον αφορά εμμέσως τη σχέση που υφίσταται μεταξύ των δύο αυτών άξιων προστασίας συμφερόντων ( προστασία της υγείας και της ζωής και προστασία του περιβάλλοντος, η οποία προσετέθη πλέον στους σκοπούς με το άρθρο 100 Α, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ). Κανείς από τους διαδίκους δεν ζήτησε αυτοτελή εκτίμηση της σχετικής ολλανδικής διατάξεως σε σχέση με την προστασία του περιβάλλοντος. Η εκτίμηση αυτή θα μπορούσε να λάβει ως δεδομένο ότι η προστασία του περιβάλλοντος συνιστά δικαιολογητικό λόγο ο οποίος είτε περιλαμβάνεται ήδη στην έννοια της « προστασίας της υγείας και της ζωής », του άρθρου 36, είτε πρέπει να προστεθεί, κατά το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, στον πίνακα των δικαιολογητικών λόγων που προβλέπει το ως άνω άρθρο. Ακόμα, όμως, και στην περίπτωση αυτή πρέπει προφανώς να ανταποκρίνεται στα κριτήρια του άρθρου 36 πράγμα που μάλλον δεν συμβαίνει στην παρούσα υπόθεση, όπως θα δειχθεί κατωτέρω (βλέπε σημείο 10). Παρέλκει, συνεπώς, η εξέταση της σημασίας των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 36 και του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, από απόψεως προστασίας του περιβάλλοντος. Βλέπε επίσης σημείωση 11.
(
11
)	Από τη διατύπωση αυτή συνάγεται ότι στη συγκεκριμένη αυτή περίπτωση το ερώτημα δεν θα διέφερε ουσιωδώς, αν το άξιο προστασίας συμφέρον κατά το άρθρο 36 δεν ήταν η προστασία της ζωής των πτηνών, αλλά η προστασία του περιβάλλοντος ( βλέπε προηγούμενη σημείωση ): όταν πρόκειται για είδος πτηνού που δεν απειλείται με εξαφάνιση και το οποίο δεν αποδημεί πέραν των εθνικών συνόρων, νομίζω ότι « η προστασία της ζωής των ζώων », ως δικαιολογητικός λόγος, χωρίς να γίνεται διάκριση ανάλογα με τη μεγαλύτερη ή μικρότερη αξία του συγκεκριμένου είδους πτηνού για το περιβάλλον, παρέχει περιθώριο τουλάχιστον εξίσου σημαντικό για την οικολογική διάσταση του προβλήματος με τον δικαιολογητικό λόγο που θα στηριζόταν αποκλειστικώς στην προστασία του περιβάλλοντος.
(
12
)	Απόφαση της 20ής Μαΐου 1976, de Peijper, σκέψη 32 ( 104/75, Jurispr. 1976, σ. 613 ).
(
13
)	Απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1983, Van Bennekom, σκέψη 35 ( 227/82, Συλλογή 1983, σ. 3883 ).
(
14
)	Βλέπε, π.χ., απόφαση επί της υποθέσεως 104/75, που προαναφέρθηκε στη σημείωση 12, σκέψεις 21 και 22, καθώς και την απόφαση της 8ης Φεβρουαρίου 1983, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 16 ( 124/81, Συλλογή 1983, σ. 203 ).
(
15
)	Βλέπε π.χ., απόφαση της 22ας Μαρτίου 1983, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψεις 55 έως 57 ( 42/82, Συλλογή 1983, σ. 1013).
(
16
)	Απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 1980, Fielje, σκέψη 12, πρώτη φράση (27/80, Jurispr. 1980, σ. 3839), και απόφαση της 22ας Ιουνίου 1982, Robertson, σκέψη 12 ( 220/81, Συλλογή 1982, σ. 2349 ).
(
17
)	Απόφαση της 10ης Μαρτίου 1983, Inlcr-Huiles, σκέψη 14, τελευταία φράση ( 172/82, Συλλογή 1983, σ. 555 ).
(
18
)	Βλέπε τη σύμφωνη προς την άποψη που αναπτύσσεται στο εδάφιο αυτό σημείωση του J. Η. Jans στην απόφαση Nederlandse Raad van Slate, Afdeling Rechtspraak, 20 Μαρτίου 1984, Milieu en Recht, 1985, σσ. 86 και 89.
(
19
)	Όπως ανέφερα προηγουμένως στο σημείο 2, in fine, μάλλον δεν πραγματοποιήθηκε μια τέτοια εκτίμηση συμφερόντων καθόσον δεν τίθεται ζήτημα θήρας του πτηνού αυτού στις Κάτω Χώρες.
(
20
)	Συλλογή 1988, σ. 4607.
(
21
)	Βλέπε την απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 1984, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψεις 14 έως 21 ( 40/82, Συλλογή 1984, σ. 283 ). Το σκεπτικό είναι συνοπτικώς το ακόλουθο: μολονότι το εμβόλιο που χρησιμοποιείται σε ορισμένα κράτη μέλη για την καταπολέμηση μιας ορισμένης μορφής επιζωοτίας μπορεί να έχει αρνητικές συνέπειες εντός του εθνικού εδάφους, ωστόσο, απόλυτη απαγόρευση εισαγωγής κρέατος πουλερικών προς πάχυνση προερχομένων από άλλα κράτη μέλη, στα οποία χρησιμοποιείται το εμβόλιο αυτό, δεν δικαιολογείται όταν η επιζωοτία αυτί] κατά τα έξι προηγούμενα χρόνια παρουσίασε τάσεις μειώσεως στην Κοινότητα, το δε εμβόλιο δεν χρησιμοποιείται καθόλου στα προς πάχυνση πουλερικά. Βλέπε, ιδίως, το τέλος της σκέψεως 18 στην οποία το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι οι εκτιμήσεις του αυτές «στηρίζονται στην έλλειψη, σε ορισμένες κατηγορίες περιπτώσεων, οποίον-δήπονε κινδύνου μολύνσεως».