61997CC0253_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente causa riguarda la legittimità di diverse rettifiche degli importi imputabili al FEAOG - a danno dell'Italia. Si tratta sia di rettifiche analitiche sia di rettifiche forfettarie tra il 2 ed il 10% concernenti in tutto 12 singole voci.
2. La Commissione nella decisione 97/33/CE (in prosieguo: la «decisione impugnata») ha stabilito tra l'altro che i seguenti importi non possono essere imputati al FEAOG:
A. 17 361 126 678 LIT come prefinanziamento per carni bovine, a causa dell'inadeguatezza dei controlli, dell'uso di etichette false e della trasformazione di carne già cotta;
B. 2 686 311 350 LIT, in relazione all'illegittimo ritiro di seminativi dalla produzione;
C. 76 987 797 LIT come rimborso delle spese di ammasso, a causa di controlli inadeguati;
D. 911 895 729 LIT come rimborso delle spese di ammasso per zucchero, a causa di controlli inadeguati;
E. 22 731 751 579 LIT come aiuto al consumo di olio d'oliva, a causa di carenze del procedimento amministrativo nell'ambito del ritiro del riconoscimento come impresa di condizionamento di olio d'oliva;
F. 8 155 895 000 LIT come costi per la distillazione obbligatoria, a causa di dati erronei relativi ai quantitativi da distillare;
G. 2 165 691 000 LIT in relazione al rimborso di spese, a causa di dati erronei relativi ai quantitativi eccedenti;
H. 3 382 118 277 LIT in relazione al rimborso di spese per l'abbandono definitivo di superfici viticole, a causa di controlli inadeguati;
I. 5 771 993 000 LIT in relazione agli adeguamenti contabili delle scorte di carni bovine non disossate nella dichiarazione di spesa annuale poiché non si era tenuto conto delle perdite durante il magazzinaggio ;
L. 243 553 000 LIT in relazione alla detrazione anticipata di previste perdite quantitative delle carni bovine disossate, a causa della sistematica detrazione di tali perdite senza un ulteriore controllo;
M. 778 000 000 LIT, a causa di pagamenti tardivi di acquisti all'intervento di carni bovine disossate;
N. 27 804 654 011 LIT come premi per pecore e capre, a causa dell'inadeguatezza della gestione e dei controlli.
II - Richieste
3. Col suo ricorso il governo italiano chiede in alcuni punti il completo annullamento e in altri punti una riduzione delle soprammenzionate rettifiche. In sostanza esso giustifica la sua richiesta con la sproporzione delle somme di cui trattasi rispetto al rischio sopravvenuto per il FEAOG, con difficoltà di interpretazione di disposizioni di diritto comunitario, con controlli sufficienti, col cumulo di rettifiche analitiche e forfettarie, con l'assenza di responsabilità per determinate carenze, con il calcolo erroneo effettuato dalla Commissione, con l'esistenza di irregolarità puramente formali e con i miglioramenti nel sistema di controllo nel frattempo intervenuti.
4. Il governo italiano chiede che sia annullata la decisione della Commissione 23 aprile 1997, C(97)1180 def., nella parte in cui esclude dalla liquidazione dei conti presentati dalla Repubblica italiana per le spese dell'esercizio 1993 finanziate dal FEAOG le somme sopraindicate.
5. La Commissione chiede
1) di respingere il ricorso e
2) di condannare la ricorrente alle spese.
6. La Commissione giustifica le rettifiche effettuate sostanzialmente con controlli inadeguati e violazioni di disposizioni di diritto comunitario.
7. Ad ulteriori osservazioni delle parti sulle singole voci si farà riferimento, per quanto necessario, nell'ambito del parere.
III - Parere
A - Prefinanziamento nel settore della carne bovina
Osservazioni preliminari
8. Il sistema di prefinanziamento della restituzione all'esportazione consiste fondamentalmente nel fatto che i pagamenti possono già avvenire quando i prodotti trasformati o le merci non sono ancora stati assoggettati al controllo doganale. Bisogna tuttavia assicurarsi al riguardo che questi prodotti o merci vengano esportati entro un certo termine. Rischi per il sistema del prefinanziamento possono insorgere al riguardo in particolare nel magazzinaggio (sostituzione dei prodotti o delle merci), nella dichiarazione dei quantitativi, nell'inosservanza delle disposizioni vigenti e infine nell'esportazione stessa.
9. Le competenti autorità doganali nazionali sono perciò tenute a prendere tutti i provvedimenti necessari per garantire la sorveglianza e il controllo delle merci e dei prodotti cui si applica il regime di prefinanziamento fino a quando le merci lasciano il territorio doganale della Comunità . Gli esportatori di prodotti e merci devono perciò presentare documenti che attestano l'entrata-uscita, il trasporto, l'assoggettamento al controllo nonché il magazzinaggio. Le autorità doganali devono essere in grado in ogni momento di identificare con certezza e di localizzare le merci o i prodotti durante il periodo del prefinanziamento.
Osservazioni delle parti
10. Il governo italiano non contesta l'esistenza di inadeguatezze e carenze nei controlli, ma sostiene che queste avrebbero semplicemente giustificato rettifiche per un totale del 2%, non per il 5%, come ha fatto la Commissione.
11. A suo parere, nel loro insieme le rettifiche risultano sproporzionate rispetto alle irregolarità riscontrate. Non vi è stato alcun rischio notevole per il FEAOG dovuto al numero ridotto di controlli effettuati. Anche il fatto che la carne bovina fosse assoggettata a cottura prima del controllo doganale rappresentava un'irregolarità meramente formale. Questo non comportava alcun rischio di danni per il FEAOG. Inoltre le disposizioni pertinenti di diritto comunitario non sono chiare, cosa che tuttavia non può essere posta a carico dell'Italia. Inoltre le rispettive procedure di controllo erano state modificate nel senso richiesto. Perciò risulta in generale che una rettifica del 5% è sproporzionata.
12. Le principali critiche mosse dalla Commissione riguardano l'insufficienza dei controlli effettuati dalle autorità doganali italiane al momento dell'entrata della carne nel territorio dello Stato e durante il suo periodo di magazzinaggio. Critiche su queste carenze erano già state formulate dalla Commissione in seguito alle ispezioni svoltesi negli anni 1988/1989 - 1992/1993. Miglioramenti si sono tuttavia verificati solo a partire dal maggio 1995; negli ultimi controlli rilevanti per la presente fattispecie, effettuati fra la fine del 1993 e l'inizio del 1994, venivano ancora riscontrate tutte le vecchie carenze, per cui non era sempre possibile stabilire se i quantitativi di carne prefinanziati fossero effettivamente presenti e conformi alle disposizioni. Una sostituzione della merce o una modifica delle quantità iniziali non poteva quindi essere esclusa. In particolare si è notato che tra i vari distretti doganali esistevano notevoli disparità in merito ai controlli. In alcuni depositi avevano accesso solo gli ispettori doganali, mentre in altri depositi chiunque aveva libero accesso. I controlli inadeguati sono da imputare anche alla non chiara ripartizione di competenza tra le autorità doganali e l'Istituto nazionale dei controlli alimentari (INCA). Tra lo sdoganamento e la trasformazione o il magazzinaggio nell'impresa non avviene alcun controllo così come quando la merce lascia il deposito. L'INCA effettua inoltre controlli solo dal punto di vista dell'igiene alimentare, non da quello del rispetto delle norme del prefinanziamento. Per quanto riguarda la cottura della carne prima della trasformazione, essa non è consentita, perché rende impossibile risalire al prodotto di base. Relativamente alla questione delle etichette la Commissione fa presente che in un caso un'impresa ha ordinato e collocato essa stessa le etichette di controllo, che non corrispondevano a quelle dell'autorità di controllo. Inoltre sono state controllate dalla Commissione imprese il cui fatturato copriva in totale il 57,31% delle merci per le quali era stato richiesto il prefinanziamento.
Parere
13. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia spetta alle amministrazioni nazionali controllare l'esatta osservanza delle disposizioni comunitarie. Così, risulta in particolare dall'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) n. 729/70, come la Corte ha già ripetutamente dichiarato, che gli Stati membri hanno l'obbligo generale di adottare le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo .
14. La Corte ha poi dichiarato che il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . A questo proposito incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli . Di conseguenza, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato .
15. Lo Stato membro interessato non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni, non suffragate da elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che non si riesca a dimostrarne l'inesattezza, le constatazioni della Commissione costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull'istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo .
16. Nella presente fattispecie il governo italiano non contesta fondamentalmente l'esistenza di inadeguatezze e carenze nei controlli. Bisogna perciò ammettere che l'Italia ha omesso di istituire un sistema di controlli amministrativi che potesse assicurare che le misure finanziarie fossero compatibili con le disposizioni comunitarie. Se però manca un tale sistema o il sistema introdotto lascia sussistere dubbi sul soddisfacimento dei presupposti vigenti per la liquidazione delle spese di cui è causa, la Commissione è legittimata a non riconoscere determinate spese dello Stato membro interessato .
17. La Commissione può perciò, ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate nei vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati .
18. Incombe dunque alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle disposizioni comunitarie, ma lo Stato membro deve (se del caso) dimostrare l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne .
19. Del resto la Commissione, secondo la costante giurisprudenza della Corte, piuttosto che cercare di accertare le conseguenze finanziarie dell'inadempimento delle autorità italiane di controllo, avrebbe potuto ricusare per intero le spese inficiate da irregolarità.
20. Nella presente fattispecie la Commissione ha ritenuto adeguata una rettifica forfettaria complessiva del 5%. Essa al riguardo ha fatto riferimento alle tabelle contenute nel cosiddetto rapporto Belle. In questo rapporto con riferimento agli artt. 2, 3 e 8 del regolamento n. 729/70 viene proposta una correzione forfettaria a tre possibili aliquote:
- il 2% della spesa, nel caso in cui le insufficienze siano limitate ad aspetti di minore importanza del sistema di controllo, o all'esecuzione di controlli non essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato di portata minore;
- il 5% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino elementi importanti del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli necessari per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG sia stato significativo;
- il 10% della spesa, nel caso in cui le insufficienze riguardino la totalità o elementi fondamentali del sistema di controllo o l'esecuzione di controlli essenziali per garantire la regolarità della spesa, in modo da poter ragionevolmente concludere che il rischio di perdite diffuse per il FEAOG sia stato alto.
21. I criteri decisivi sono quindi l'efficienza del sistema di controllo, la rilevanza delle carenze, nonché la valutazione del danno previsto per il FEAOG.
22. Nella presente fattispecie spettava quindi all'Italia dimostrare che sussistevano i presupposti per una presa in carico delle spese da parte del FEAOG, oppure che sarebbe stata giustificata solo una rettifica di portata minore.
23. In tale contesto bisogna innanzi tutto rilevare che il sistema di controllo ha mostrato senza alcun dubbio notevoli carenze. Come la Commissione ha esposto al riguardo - senza essere contraddetta dall'Italia - la poco chiara ripartizione dei compiti tra le autorità italiane competenti ha fatto sì che durante il magazzinaggio e la trasformazione della carne non fosse effettuato alcun controllo circa l'osservanza delle norme sul prefinanziamento. I controlli effettuati dall'INCA nelle imprese riguardavano solo gli aspetti di igiene alimentare. La Commissione ha ragione anche quando afferma che la cottura della carne prima del controllo doganale è stata effettuata in violazione delle disposizioni vigenti di diritto comunitario. Dopo la cottura infatti non è più possibile determinare la natura e la qualità del prodotto di base. Analoghe considerazioni valgono per l'etichettatura della carne. Pure in questo caso sussistono rilevanti insufficienze nei controlli, che vengono dimostrate anche dal fatto che talune imprese hanno potuto utilizzare proprie etichette, diverse da quelle che venivano normalmente utilizzate dalle autorità di controllo. Del resto, non ha importanza il numero di controlli a campione della Commissione, ma la frequenza e l'efficacia dei controlli che la Repubblica italiana era tenuta ad effettuare. Poiché quindi le numerose insufficienze riguardano l'intero sistema, è giustificata secondo le linee direttrici del rapporto Belle una rettifica del 5%.
24. I miglioramenti cui fa riferimento l'Italia sono diventati effettivi solo a partire dal maggio 1995, sebbene la corrispondente cornice giuridica fosse stata creata già nel 1993. Pertanto questi miglioramenti non possono essere presi in considerazione per la liquidazione dei conti relativi all'esercizio finanziario 1993.
25. In base a quanto sopra esposto il primo motivo di ricorso dev'essere respinto.
B - Ritiro pluriennale dei seminativi dalla produzione
Osservazioni preliminari
26. Il regime degli aiuti volto ad incoraggiare il ritiro dei seminativi («set-aside») è stato introdotto con l'art. 1 bis del regolamento (CEE) n. 797/85 . Ai sensi di tale disposizione possono beneficiare di questo regime tutti i seminativi senza distinzione purché siano stati effettivamente coltivati durante un periodo di riferimento da determinarsi. Tale misura consiste quindi nel lasciare incolte le superfici agricole utilizzate fino a quel momento a seminativo. Determinante per il diritto a fruire degli aiuti era il fatto che durante il periodo di riferimento i seminativi fossero effettivamente coltivati; altre superfici non venivano perciò prese in considerazione ai fini degli aiuti. Per l'Italia il periodo di riferimento era la campagna 1987/1988.
Osservazioni delle parti
27. L'Italia col secondo motivo di ricorso chiede l'annullamento e solo in subordine una riduzione della rettifica effettuata. Essa fonda la sua richiesta su un'asserita ambiguità della nozione di «maggese». Il FEAOG intenderebbe per «maggese» il «maggese tradizionale», mentre i produttori italiani e i responsabili degli uffici istruttori includerebbero in tale nozione anche il «maggese vestito abbinato a sovescio» . Questo maggese è utilizzato soprattutto dai coltivatori siciliani, e ingiustamente la Commissione ha operato la rettifica finanziaria al riguardo. Le autorità competenti avrebbero assicurato alla Commissione che questo metodo veniva impiegato già da parecchio tempo. Una riduzione finanziaria non è legittima già a causa dell'ambiguità della normativa. Inoltre nel maggese vale il principio di rotazione, cosicché solo una parte della superficie aziendale sarebbe interessata e non necessariamente quella per la quale è stato concesso il premio.
28. La Commissione fa riferimento alle sue osservazioni nella causa C-242/96 nella quale si trattava della stessa questione, per l'esercizio finanziario 1992. E' risultato che le autorità competenti non erano a conoscenza della disposizione secondo cui solo i terreni effettivamente coltivati potevano beneficiare del regime del set-aside. Inoltre i coltivatori siciliani direttamente interessati, nel quadro di controlli effettuati presso le loro aziende, hanno contraddetto quanto sostenuto dalle autorità italiane secondo cui il metodo del maggese tradizionale non era più corrente nella regione. Si è invece visto che continuava ad essere praticato.
Parere
29. Nella relazione di sintesi si fa presente che, come i controlli effettuati dal FEAOG hanno evidenziato, numerose superfici ritirate dalla produzione in Sicilia durante il periodo di riferimento per essere sottoposte al regime pluriennale rientravano nel maggese tradizionale. Dalle indagini era inoltre risultato che le autorità italiane non avevano verificato, sotto questo punto di vista, l'ammissibilità dei terreni al regime. La finalità della norma, cioè la riduzione della produzione era stata perciò raggiunta solo parzialmente. La Commissione, tenendo anche conto delle conclusioni dell'organo di conciliazione, ha operato una rettifica finanziaria del 5% delle spese dichiarate dalla Sicilia invece del 10% da essa in un primo momento proposto.
30. Come la Corte ha già dichiarato nella sua sentenza nella causa C-242/96 occorre innanzi tutto rilevare che il governo italiano riconosce di non aver verificato se le terre che si asserivano ritirate fossero state effettivamente coltivate in precedenza o se, quanto meno, fossero state coltivate nell'ambito del maggese modificato. Anche nel presente caso, tale governo non ha potuto provare in alcun modo che il maggese tradizionale sia stato sostituito dal cosiddetto «maggese vestito». Anche qui occorre far riferimento ai dati raccolti nell'ambito della rete d'informazione contabile agricola a livello comunitario, secondo cui la pratica del maggese tradizionale era ancora corrente nel 1986 e nel 1987. I chiarimenti forniti dai coltivatori direttamente interessati, che contraddicono quelli delle autorità italiane, evidenziano pure essi che in Sicilia il maggese tradizionale, di cui tuttavia non si incentiva il ritiro dalla produzione, continuava ad essere praticato.
31. Di conseguenza anche il secondo motivo di ricorso dev'essere respinto.
C - Rimborso delle spese di ammasso
Osservazioni preliminari
32. In tale contesto si discute se siano legittime le rettifiche in relazione alla presa in carico di spese per il magazzinaggio di zucchero nel periodo compreso tra il 15 ottobre 1992 e il 31 dicembre 1992.
33. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è disciplinata dal regolamento (CEE) n. 1785/81 . L'art. 8 di tale regolamento prevede un regime di compensazione delle spese di magazzinaggio per determinati tipi di zucchero fabbricati con barbabietole o canne di origine comunitaria. Tali spese sono rimborsate ai detentori del prodotto tramite un rimborso forfettario unico per l'insieme della Comunità. Il regime è finanziato mediante contributi versati dai fabbricanti di zucchero sulle quantità prodotte da ciascuno di essi e fissati ugualmente ad un tasso unico per tutta la Comunità.
34. Le modalità d'applicazione della misura di cui trattasi sono dettate dal regolamento (CEE) n. 1358/77 . L'art. 2 di questo regolamento precisa chi sono i beneficiari del rimborso e l'art. 3 prevede che detto rimborso è effettuato dallo Stato membro nel cui territorio si trova lo zucchero immagazzinato. Si tratta al riguardo dei fabbricanti che beneficiano di una quota di base, dei raffinatori, degli organismi di intervento nonché dei macinatori, agglomeratori, canditori e commercianti specializzati e riconosciuti. Il rimborso è accordato a condizione che tali soggetti siano proprietari degli zuccheri o degli sciroppi oggetto dell'immagazzinaggio. Poiché il rimborso non può essere accordato senza una possibilità di controllo, l'art. 3 esige inoltre il preventivo riconoscimento dei magazzini da parte degli Stati in cui essi sono situati.
35. Il calcolo del rimborso va effettuato sulla base di una media aritmetica dei quantitativi in magazzino all'inizio e alla fine del mese preso in considerazione. L'importo del rimborso viene poi stabilito tenendo conto delle relative spese di finanziamento, assicurazione e immagazzinaggio.
36. Il contributo riscosso da ogni fabbricante di zucchero per i quantitativi prodotti è fissato in modo tale che, per una campagna saccarifera, la somma prevedibile dei contributi sia pari alla somma prevedibile dei rimborsi. Questo principio che è alla base del sistema viene indicato con la nozione di «neutralità finanziaria». Se in una campagna saccarifera la somma dei contributi riscossi non risulta uguale alla somma dei rimborsi effettuati, la differenza va riportata su una campagna successiva.
37. Il contributo da riscuotere si calcola come segue: la somma dei rimborsi prevedibili per la campagna saccarifera in causa è aumentata o, secondo il caso, diminuita delle differenze riportate; il risultato così ottenuto è quindi diviso per il quantitativo prevedibile di zucchero smerciato durante detta campagna e prodotto nell'ambito delle quote massime.
38. A causa della complessità del meccanismo, è stato altresì necessario prevedere le misure e procedure di controllo indispensabili al suo corretto funzionamento, in particolare la limitazione del riconoscimento dei magazzini in funzione delle possibilità di controllo e di tenuta della contabilità in considerazione della diversità di origine degli zuccheri che possono essere immagazzinati da uno stesso interessato. Ai sensi dell'art. 19 del regolamento (CEE) n. 1998/78 tutti gli Stati membri sono infine obbligati a prendere tutte le misure necessarie per l'applicazione del regolamento. In particolare essi devono determinare tutte le procedure di controllo che si rendono necessarie.
39. Per l'esercizio finanziario 1993 la Commissione aveva applicato una rettifica finanziaria forfettaria del 10%.
Osservazioni delle parti
40. Il governo italiano chiede in tale contesto la revoca della rettifica e solo in subordine una riduzione. Esso fa riferimento anche in tal caso alle sue osservazioni nella causa C-242/96 . La rettifica del 10% operata dalla Commissione non è giustificata poiché l'esercizio finanziario 1993 di cui trattasi ha rappresentato una fase di transizione, in quanto l'Azienda di Stato per gli Interventi nel mercato agricolo (AIMA - autorità statale per gli interventi nel mercato agricolo) è subentrata alla Cassa Conguaglio Zucchero nella gestione del sistema ed Uffici tecnici imposta di fabbricazione nell'effettuazione dei controlli. Inoltre, per i commercianti specializzati, è stato introdotto un sistema di controllo di natura amministrativa che opera con efficacia e prevede gravi sanzioni in caso di violazioni. Questi commercianti sono obbligati alla tenuta di un registro che viene controllato dall'amministrazione comunale. Infine, va ancora rilevato che il sistema di contributi nel campo dell'immagazzinaggio nel periodo 1° luglio 1992 - 30 giugno 1993 ha comportato che i contributi versati in totale fossero superiori ai rimborsi ottenuti. In tale situazione nessun operatore economico dichiara più di quanto prodotto.
41. Secondo la Commissione un sistema di controlli amministrativi, come esiste in Italia, non è sufficiente a garantire la corrispondenza e il rispetto dei requisiti cui è subordinata la concessione del rimborso delle spese di magazzinaggio. Un tale sistema di controllo non corrisponde in particolare all'art. 19 del regolamento n. 1998/78, qualora sia stato accertato che nessun controllo era stato effettuato presso i commercianti specializzati ed altri magazzini privati. Sarebbero stati necessari - così sostiene la Commissione - controlli periodici nei magazzini, per verificare l'effettiva corrispondenza dei dati contabili con le scorte di magazzino, cosa che tuttavia non è avvenuta. In particolare non sarebbero avvenuti controlli materiali, ad esempio durante la produzione sarebbero stati utilizzati solo contatori automatici. Stretti controlli sarebbero stati tuttavia assolutamente necessari proprio in tal caso, per escludere qualsiasi manipolazione tra i diversi tipi di zucchero. Dal principio della neutralità finanziaria deriva inoltre che l'intero sistema va considerato a livello comunitario e non a livello della singola impresa o di ciascuno Stato membro. L'obiezione del governo italiano secondo cui i produttori avrebbero pagato più di quanto ricevuto è perciò errata. Per la Commissione sarebbe quasi impossibile effettuare da sola tutti i controlli. Bisognerebbe prendere in considerazione troppi fattori, come ad esempio l'inizio effettivo dell'attività dell'impresa, le fatture anticipate e posticipate, i pagamenti dilazionati nel tempo. Competente per tali controlli è lo Stato membro nel cui territorio l'impresa esercita la sua attività. Per quanto riguarda i commercianti specializzati, va stabilito che questi non sono assoggettati a contributi come i fabbricanti di zucchero. Perciò può senz'altro sussistere un interesse a dichiarare quantitativi alti che non corrispondono al vero.
Parere
42. Occorre anzitutto rilevare che, non avendo effettuato controlli in loco presso i commercianti specializzati nel corso del periodo preso in esame dalla Commissione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi di controllo che le incombono in forza della normativa comunitaria. Ciò è dimostrato in particolare dal fatto che, sebbene questi commercianti dovessero tenere un registro, l'esattezza dei dati in esso contenuti non veniva tuttavia verificata in loco nei rispettivi depositi.
43. Se si interpreta questa esigenza di controllo, come risulta dall'art. 19 del regolamento n. 1998/78, alla luce dell'obbligo di collaborazione leale con la Commissione da parte degli Stati membri sancito dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), ne deriva che gli Stati membri devono istituire un complesso di controlli amministrativi e di verifiche in loco che consentano di garantire la conformità delle operazioni finanziarie con la disciplina comunitaria . Se, come nel caso di specie, tale organizzazione di insieme mancasse o se quella istituita lasciasse sussistere dubbi circa l'osservanza delle condizioni poste per fruire del rimborso delle spese considerate, la Commissione è autorizzata a non riconoscere talune spese effettuate dallo Stato membro interessato .
44. Va anche respinto l'argomento del governo italiano secondo cui esiste un nesso fra gli importi dei contributi versati dai fabbricanti di zucchero e i rimborsi effettuati come spese di magazzinaggio.
45. Il sistema di compensazione si basa sul principio della neutralità finanziaria nel senso che i contributi riscossi devono corrispondere ai rimborsi erogati. Questo risulta dall'art. 6, n. 2, del regolamento n. 1358/77 e dalla giurisprudenza della Corte . Tale equilibrio va tuttavia raggiunto a livello comunitario e non a livello di Stato membro o dell'impresa considerata .
46. Va anche rilevato che gli operatori economici che versano contributi non sono necessariamente gli stessi che fruiscono di un rimborso. Ad esempio i commercianti specializzati ricevono un rimborso senza che abbiano dovuto versare contributi. Anche per i fabbricanti i due importi, che sono stabiliti l'uno in funzione della quota di produzione loro attribuita, l'altro in funzione della durata del magazzinaggio, non coincidono automaticamente.
47. Per tali motivi gli Stati membri devono predisporre procedure di controllo idonee ad accertare la realtà delle spese di magazzinaggio che danno diritto al rimborso. La mancanza di tali procedure, o le lacune delle stesse, potrebbero infatti permettere a taluni operatori di farsi rimborsare spese fittizie, il che avrebbe evidenti effetti distorsivi della concorrenza, in particolare a danno degli operatori degli altri Stati membri in cui il sistema di controllo è conforme alle esigenze della normativa comunitaria .
48. In base alle carenze accertate, che si riferiscono ad elementi basilari del sistema di controllo e riguardano l'esecuzione dei controlli, che sono complessivamente essenziali per assicurare la regolarità delle spese, la Commissione poteva giustamente ritenere che in generale sussisteva un alto rischio di considerevoli perdite per il FEAOG.
49. La rettifica del 10% decisa dalla Commissione non è perciò ingiustificata. Il terzo motivo di ricorso deve quindi essere respinto.
D - Rimborso delle spese di ammasso per zucchero
50. Questo punto riguarda la stessa problematica del punto C (paragrafi 32-49), ma per il periodo 1° gennaio - 30 giugno 1993.
51. Al riguardo la Commissione ha applicato una rettifica forfettaria del 2%. Gli argomenti delle parti sono in sostanza quelli già esposti al punto C. Anche in tale periodo l'AIMA, come sostiene la Commissione, non ha effettuato controlli; questi sono cominciati solo nel luglio 1993, ma con effetto retroattivo dal gennaio 1993. La differente entità della rettifica per i periodi anteriore o posteriore al 1° gennaio 1993 è stata spiegata dalla Commissione all'udienza col fatto che, avendo constatato dei miglioramenti nel sistema di controllo, ha voluto mostrare in tale contesto, nell'ambito del suo potere discrezionale, comprensione per lo Stato membro.
52. Il modo di agire della Commissione non va contestato, poiché l'Italia in particolare non ha potuto dimostrare alcun evidente abuso di potere da parte della Commissione. In particolare le rettifiche, come ha sostenuto anche la Commissione, non costituiscono una sanzione per le misure di controllo omesse, ma devono semplicemente attenuare il rischio che sorge per il FEAOG.
53. Per il resto relativamente alla legittimità delle rettifiche effettuate si fa riferimento a quanto esposto al punto C (paragrafi 42-49).
54. Pertanto anche il quarto motivo di ricorso del governo italiano dev'essere respinto.
E - Aiuto al consumo di olio d'oliva
Osservazioni preliminari
55. Ai sensi dell'art. 11, n. 1, del regolamento (CEE) n. 136/66 un aiuto al consumo di olio d'oliva viene versato qualora il prezzo indicativo alla produzione, ridotto dell'aiuto alla produzione, sia superiore al prezzo rappresentativo di mercato per l'olio d'oliva. In tal caso l'aiuto è pari alla differenza tra questi due importi. Ai sensi dell'art. 7 del regolamento (CEE) n. 3089/78 gli Stati membri istituiscono «(...) un sistema di controllo atto a garantire che il prodotto per il quale si è richiesto l'aiuto soddisfi i requisiti necessari per beneficiarne».
56. Ai sensi dell'art. 8 l'aiuto è corrisposto «(...) quando l'organismo di controllo designato dallo Stato membro nel quale ha luogo il confezionamento ha constatato la conformità alle condizioni stabilite per la concessione dell'aiuto. L'aiuto può tuttavia essere anticipato sin dalla presentazione della domanda di aiuto, sempreché sia costituita una garanzia sufficiente».
57. Ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 3089/78 l'aiuto al consumo di olio d'oliva è accordato soltanto alle imprese di confezionamento di olio d'oliva riconosciute. L'art. 2 di questo regolamento prevede le condizioni per il riconoscimento. In base all'art. 3 del regolamento il riconoscimento può essere ritirato qualora non sussistano più le condizioni per il riconoscimento. Gli artt. 7 e 8 di questo regolamento riguardano il sistema di controllo da introdurre, atto a garantire che il prodotto per il quale si è richiesto l'aiuto soddisfi anche i requisiti necessari per beneficiarne.
58. Le condizioni per un pagamento anticipato sono contenute nel regolamento n. 2677/85 . Ai sensi dell'art. 9, n. 3, i controlli devono avvenire alla presenza delle autorità competenti e il risultato dell'attività di controllo dev'essere comunicato all'organismo erogatore nel qual caso anche quest'organismo deve effettuare controlli, per accertare che sussistano i requisiti per beneficiarne. In base all'art. 12 di questo regolamento il riconoscimento e quindi il diritto all'aiuto viene revocato qualora sia stato dichiarato un quantitativo che supera di almeno il 20% il quantitativo per il quale è stato riconosciuto il diritto all'aiuto .
59. In tale contesto la Commissione ha operato prima una rettifica di 10 610 940 125 LIT e poi in aggiunta una rettifica forfettaria del 2%.
Osservazioni delle parti
60. Il governo italiano fa valere innanzi tutto che la Commissione non può operare accanto ad una rettifica analitica anche una rettifica forfettaria. E' chiaro che dopo una rettifica analitica non vi è più alcuna giustificazione per effettuare rettifiche forfettarie. Per quanto riguarda la rettifica analitica, il governo italiano sostiene che la Commissione sia incorsa al riguardo in un errore di calcolo. Essa ha erroneamente posto alla base della rettifica tutti gli importi pagati e non ha detratto quelli già recuperati. Inoltre sono state calcolate somme che erano state concesse ancora prima che fossero state fatte valere irregolarità. Da un calcolo comparativo risulta perciò solo un importo di 7 147 758 628 LIT (invece di 10 610 940 125 LIT).
61. Neanche la rettifica forfettaria è giustificata. Le irregolarità avrebbero riguardato solo 55 imprese (meno del 10% del totale), per 33 delle quali si sarebbe provveduto all'integrale recupero delle somme contestate. Poiché tali irregolarità riguardavano solo il 4% del totale dei beneficiari dell'aiuto, una rettifica forfettaria non era più necessaria, essendo al riguardo sufficiente la rettifica analitica. In subordine si argomenta che anche nel calcolo della rettifica del 2% sono stati commessi errori, in quanto non si è tenuto conto di tutto il denaro versato o recuperato.
62. All'udienza inoltre il governo italiano ha fatto presente che la Commissione, nella rettifica finanziaria da essa operata, ha calcolato anche gli importi che si riferivano a quantitativi che non avevano superato il margine del 20%, per i quali quindi il riconoscimento non doveva essere ritirato. Si sarebbe trattato in concreto di due singoli casi indicati con precisione, cosicché i calcoli della Commissione al riguardo sarebbero erronei.
63. La Commissione basa le sue osservazioni sostanzialmente sul fatto che nel corso delle ispezioni sono state riscontrate carenze nei controlli nonché errori procedurali nel ritiro del riconoscimento. Sul piano dei principi è possibile operare accanto ad una rettifica analitica anche una rettifica forfettaria. Nella normativa pertinente non si trova alcuna disposizione che vieti un tale comportamento. Solo in alcune imprese si è potuto calcolare con esattezza il rischio esistente per il FEAOG; le rettifiche forfettarie riguarderebbero rischi sorti legati alle insufficienze del procedimento seguito dalle autorità italiane.
64. La Commissione fa presente al riguardo che per dieci anni vi sono state difficoltà di interpretazione e conflitti di competenza tra le autorità italiane. Per il ministero dell'Industria il ritiro del riconoscimento costituiva una sanzione accessoria alle sanzioni pecuniarie e amministrative inflitte dall'IRF . Infatti il ritiro del riconoscimento veniva applicato solo in presenza di un atto formale con cui fosse stata imposta una sanzione amministrativa. Dal 1990 il ritiro del riconoscimento è stato chiesto al ministero dell'Industria in 688 casi in tutto, ma solo 24 imprese sono state private del riconoscimento. Per contro, il ministero dell'Agricoltura riteneva che l'AIMA fosse l'autorità competente per i controlli e per il ritiro del riconoscimento e che potesse operare indipendentemente dalla precedente imposizione di sanzioni pecuniarie o amministrative, cioè disporre autonomamente il ritiro. Nel maggio 1995 si è occupato del problema un comitato interministeriale. Dopo che questo non è pervenuto ad alcun risultato, solo nel maggio 1996 il Consiglio di Stato ha indicato il ministero dell'Industria quale autorità competente. Durante tutti questi anni il FEAOG ha subito perdite concrete, che devono essere riparate anche con rettifiche forfettarie. Secondo la prassi corrente, che trova conforto anche nella giurisprudenza, le rettifiche finanziarie forfettarie si riferiscono sempre al totale delle spese dichiarate dai rispettivi Stati membri per la liquidazione dei conti. Gli importi recuperati fino al rispettivo termine sono stati presi in considerazione. Perciò le conclusioni del governo italiano devono essere respinte.
65. Per quanto riguarda l'asserita erroneità del calcolo a causa della mancata presa in considerazione del margine del 20%, la Commissione ritiene che l'argomento dedotto dal governo italiano all'udienza sia tardivo, poiché è stato presentato per la prima volta in tale sede, sottraendo alla Commissione qualsiasi possibilità di presentare le proprie difese al riguardo. Nelle sue memorie di causa la Commissione aveva sostenuto che nei suoi calcoli si era orientata sulle disposizioni pertinenti ed aveva applicato la «regola del 20%» anche per l'esercizio finanziario 1993 (16 ottobre 1992 - 15 ottobre 1993).
Parere
66. Il governo italiano in sostanza non contesta l'esistenza di insufficienze e carenze nei controlli e nel ritiro del riconoscimento. Esso fa valere piuttosto l'inesattezza dei calcoli della Commissione per determinare le rettifiche finanziarie.
67. Per quanto riguarda ora la parallela e quindi contemporanea applicazione della rettifica analitica e forfettaria, si deve ammettere che la Commissione, secondo una costante giurisprudenza, qualora ricusi per intero le spese viziate da irregolarità, deve aver cercato di accertare le conseguenze finanziarie dell'azione illegittima mediante calcoli. Questi calcoli sono basati sulla valutazione della situazione che si sarebbe prodotta sul mercato se non vi fosse stata infrazione.
68. In base alle disposizioni vigenti la Commissione deve porre a carico del FEAOG solo gli importi pagati che sono stati versati regolarmente. Tutti gli altri importi, in particolare quelli che sono stati versati a torto, rimangono a carico degli Stati membri. La Commissione può perciò, secondo una costante giurisprudenza, ricusare per intero le spese effettuate irregolarmente, invece di cercare di accertare le conseguenze finanziarie della violazione compiuta dalle autorità di controllo.
69. Ne consegue che, se il rischio che sorge per il FEAOG non può essere coperto solo con rettifiche analitiche, deve rimanere spazio per ulteriori rettifiche forfettarie. Si andrebbe contro il sistema del finanziamento del FEAOG se in presenza di motivi per una rettifica analitica ulteriori danni o rischi, che non si possono accertare in maniera altrettanto chiara, andassero a carico del FEAOG. Ciò sarebbe anche incompatibile con la giurisprudenza della Corte.
70. Non sussiste perciò alcuna obiezione di principio alla contemporanea applicazione di rettifiche analitiche e forfettarie.
71. Per quanto poi riguarda l'argomento del governo italiano secondo cui la Commissione nella sua rettifica analitica si è basata a torto su tutti gli importi pagati, alcuni dei quali si riferiscono ad esercizi precedenti, tale censura va respinta.
72. Secondo la costante giurisprudenza la Commissione deve considerare tutti gli importi pagati e includere solo le somme eventualmente già restituite alla data termine per l'anno di riferimento. Proprio questo ha fatto la Commissione nella presente fattispecie, ponendo alla base della rettifica le spese ad essa dichiarate. Essa non doveva e non poteva invece tener conto degli importi non restituiti nei termini per l'esercizio finanziario 1993.
73. Per quanto riguarda la censura relativa al mancato rispetto da parte della Commissione della «regola del 20%» nel calcolo della rettifica da essa operata va detto che questo argomento, presentato all'udienza, va respinto come tardivo e quindi irricevibile. Il governo italiano ha presentato per la prima volta questa censura all'udienza, benché i fatti alla base della controversia fossero già noti durante la fase scritta del procedimento. Secondo la costante giurisprudenza una tale censura va però respinta in quanto tardiva, qualora presentandola in questo modo si tolga al convenuto la possibilità di difendersi.
74. Il governo italiano non è quindi stato in grado di provare alcun errore di calcolo in relazione alla rettifica analitica.
75. Anche per la rettifica forfettaria si giunge allo stesso risultato. La Commissione si è giustamente basata sui totali che le erano stati comunicati, tenendo conto tuttavia degli importi ripetuti che fossero stati rimborsati entro il relativo termine. Anche in ragione delle insufficienze, nell'ambito del procedimento amministrativo e dei controlli, del resto non contestate dal governo italiano, una rettifica forfettaria del 2% delle spese appare giustificata. Poiché sono passati ben dieci anni prima che fosse risolto il conflitto di competenza tra le autorità italiane e quindi nel frattempo non si sono potuti effettuare controlli efficaci, si deve ritenere che vi siano state carenze che comportavano in generale un rischio di perdite per il Fondo.
76. Per il resto bisogna considerare che la somma delle rettifiche operate dalla Commissione in tale contesto - una analitica e una aggiuntiva forfettaria del 2% - risulta inferiore alla singola rettifica forfettaria del 5% che le carenze nei controlli avrebbero potuto giustificare.
77. Pertanto anche questo motivo di ricorso del governo italiano dev'essere respinto.
F - Distillazione obbligatoria
Osservazioni preliminari
78. La distillazione obbligatoria è stata introdotta poiché è stata considerata come la misura più efficace per riassorbire le eccedenze di vini da tavola . L'art. 39, n. 1, del regolamento n. 822/87 prevede perciò che qualora per una campagna viticola il mercato dei vini da tavola e dei vini atti a diventare vini da tavola presenti una situazione di grave squilibrio, viene decisa una distillazione obbligatoria del vino da tavola. Al riguardo spetta alla Commissione fissare i quantitativi che devono essere consegnati alla distillazione obbligatoria al fine di eliminare le eccedenze di produzione e ripristinare così una situazione normale del mercato, soprattutto per quanto riguarda i livelli delle disponibilità prevedibili di fine campagna e i prezzi. Il quantitativo totale da distillare è ripartito tra le diverse regioni di produzione della Comunità, raggruppate per Stato membro. Il quantitativo da distillare è ripartito tra i vari produttori di vino da tavola di ciascuna regione di produzione. Al riguardo gli Stati membri comunicano alla Commissione i quantitativi di vino da tavola prodotti in ciascuna delle regioni di produzione delimitate. In base a queste comunicazioni viene determinato il quantitativo totale da distillare nella Comunità. Le comunicazioni non possono tuttavia essere effettuate più tardi del 15 febbraio dell'esercizio finanziario in questione. In base al regolamento (CEE) n. 3929/87 i produttori di vino devono presentare ogni anno alle autorità competenti designate dagli Stati membri una dichiarazione di raccolta. Ai sensi dell'art. 6, n. 2, di questo regolamento gli Stati membri procedono ad una stima della resa per ettaro della produzione di vini da tavola ottenuti nel loro territorio e comunicano alla Commissione i risultati di tale stima anteriormente al 20 gennaio secondo le classi di resa.
79. Ai sensi dell'art. 31 del regolamento n. 822/87 entro il 10 dicembre di ogni anno viene redatto un bilancio preventivo per determinare le risorse e valutare le necessità della Comunità.
80. Con questo procedimento possono essere accertati di volta in volta i raccolti annuali e le giacenze di magazzino. In base a questi dati sui quantitativi di vino da tavola esistenti e attesi vengono stabiliti i quantitativi previsti per la distillazione obbligatoria. La percentuale di vino da distillare risulta da una tabella progressiva stabilita in funzione della resa per ettaro.
81. Con regolamento 26 gennaio 1993, n. 129 la Commissione ha stabilito i singoli quantitativi per gli Stati membri - per l'Italia è stato fissato un quantitativo di 12 760 000 ettolitri - per la distillazione obbligatoria da effettuare. Gli Stati membri dovevano quindi trasferire questi quantitativi alle singole regioni di produzione e comunicare alla Commissione i valori calcolati in tal caso entro il 15 febbraio 1993.
82. La Commissione ha accertato che l'Italia nel 1993 aveva distillato un quantitativo inferiore di 1 285 000 ettolitri a quello stabilito. Essa ha quindi operato una rettifica di 8 155 895 000 LIT.
Osservazioni delle parti
83. Il governo italiano non contesta il fatto di essere rimasto di 1 285 000 ettolitri al di sotto della cifra prevista, ma chiede tuttavia la revoca della rettifica operata. Il procedimento necessario per la determinazione della tabella prevede una collaborazione fra Stati membri e Commissione. Al riguardo vengono stabilite in base ai dati di produzione esistenti le previsioni per il periodo rilevante futuro. Se interviene un errore nelle previsioni, di questo non può essere automaticamente ritenuto responsabile solo lo Stato membro. Poiché si tratta solo di previsioni, il cui sviluppo effettivo è assoggettato a molte oscillazioni e imponderabilità, è esclusa una responsabilità dello Stato membro.
84. In subordine viene contestato il calcolo delle rettifiche. Questo è avvenuto in base al costo dell'ammasso del vino non distillato. Non vi è tuttavia un nesso automatico tra la scelta discrezionale che i produttori fanno di ammassare una parte del vino e quella di effettuarne la distillazione. Inoltre non può essere calcolato l'intero periodo di stoccaggio (i contratti vengono stipulati per una durata media di 9 mesi), ma solo due mesi (dal 1° luglio fino alla distillazione), poiché fino al 1° luglio gli oneri di ammasso avrebbero comunque gravato sul FEAOG. Inoltre gli oneri per il FEAOG sarebbero manifestamente diminuiti rispetto all'anno precedente, cosa di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto. Inoltre vengono ora effettuati controlli regolari, cosicché le rettifiche appaiono nel complesso ingiustificate.
85. La Commissione fa riferimento alla mancanza di qualsiasi controllo fino all'anno 1993/1994 e fa presente inoltre che l'Italia non ha presentato nei termini le prove richieste relative ai controlli effettuati, alle sanzioni inflitte nonché alle quantità di vini spumanti, di succhi d'uva e di mosto concentrato non rilevanti come vino. Risulta chiaramente che è stato distillato troppo poco vino, mentre troppo vino è stato depositato e perciò si sono dovuti stipulare molti contratti supplementari di ammasso. Le rettifiche sono quindi nel complesso state operate legittimamente.
Parere
86. Innanzi tutto bisogna ammettere che l'Italia non contesta i controlli carenti e le previsioni erronee. Trattandosi di punti essenziali nell'ambito della distillazione obbligatoria, una rettifica finanziaria a carico dell'Italia non appare, in linea di principio, ingiustificata.
87. Le inadeguatezze del sistema di controllo rientrano chiaramente nella responsabilità dei singoli Stati membri, cosicché la Commissione in base ad una costante giurisprudenza è legittimata a porre a carico degli Stati membri importi che sono stati ingiustamente pagati.
88. Per quanto riguarda ora la questione dei rispettivi raccolti, bisogna ritenere che al riguardo solo i produttori e gli Stati membri sono competenti. Solo questi sono in possesso dei dati necessari e possono eventualmente anche controllarli, per porli a disposizione della Commissione. In proposito, il sistema della distillazione obbligatoria prevede senza dubbio una collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione, tuttavia solo in quanto alla fine vengono determinate le percentuali per i quantitativi da distillare. Per far ciò la Commissione deve fare ampiamente ricorso alla collaborazione degli Stati membri. Se intervengono errori nelle valutazioni, queste rientrano esclusivamente nell'ambito di competenza degli Stati membri. Se intervengono possibili danni per il FEAOG causati da questi errori, la Commissione è legittimata o a revocare tutte le spese o ad operare rettifiche finanziarie.
89. Nella presente fattispecie la Commissione ha operato una rettifica analitica, che in complesso non può essere contestata. Essa poteva calcolare il possibile rischio per il FEAOG solo in base al vino immagazzinato. Certo non vi è un nesso automatico tra i quantitativi immagazzinati e i quantitativi di vino da tavola non distillati, tuttavia non vi è alcun altro fondamento per il calcolo e il governo italiano non è stato in grado di provare al riguardo alcun concreto errore di calcolo.
90. In merito alla censura del governo italiano secondo cui la Commissione avrebbe determinato i quantitativi di distillazione già prima del 15 febbraio 1993 - quindi prima che scadesse il termine per le comunicazioni degli Stati membri alla Commissione - per la precisione con il regolamento 26 gennaio 1993, va rilevato che quest'ultimo fissa solo i quantitativi previsti per gli Stati membri. I dati che dovevano essere comunicati dagli Stati membri alla Commissione entro il 15 febbraio 1993 si riferivano tuttavia alla ripartizione di questi quantitativi tra le singole regioni di produzione. La Commissione non doveva quindi aspettare fino al febbraio 1993 per la determinazione delle quote nazionali, ma poteva farlo già prima. La collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione relativamente alla determinazione dei singoli quantitativi per i produttori poteva avvenire solo dopo la pubblicazione degli obblighi degli Stati membri in materia di distillazione obbligatoria. Pertanto, anche sotto questo aspetto, la Commissione ha agito legittimamente.
91. Di conseguenza le rettifiche finanziarie operate dalla Commissione erano legittime e anche questo motivo di ricorso del governo italiano dev'essere respinto.
G - Scorte eccedenti di vino in ammasso privato
92. Si tratta in proposito di una rettifica analoga a quella soprammenzionata, trattata al punto F (paragrafi 78 e ss.), ma per la campagna 1991/1992.
93. La Commissione aveva operato una rettifica finanziaria di 2 165 691 000 LIT in relazione alla mancata distillazione di 319 000 ettolitri di vino da tavola. Gli argomenti delle parti corrispondono su tale punto a quelli che sono stati già esposti al punto F.
94. Anche a questo riguardo, in conformità a quanto esposto nei paragrafi 86-91, si può ammettere che la Commissione era legittimata ad operare una rettifica finanziaria in base alle carenze del sistema di controllo amministrativo riscontrate. Il governo italiano non ha potuto dimostrare che la Commissione nel calcolo dell'importo da ridurre sia incorsa in errori.
95. Perciò anche questo motivo di ricorso dev'essere respinto.
H - Abbandono definitivo di superfici viticole
Osservazioni delle parti
96. Il governo italiano sostiene che, sebbene la Commissione abbia ridotto l'importo della rettifica originariamente previsto, la rettifica analitica alla fine operata è erronea. Per la provincia di Agrigento si sarebbe potuto applicare una percentuale dell'1,01% e non del 3,09%. Anche la rettifica delle spese della provincia di Agrigento in misura pari al 9,55% è erronea. Gli aiuti erano stati concessi solo per l'uva che in origine era stata effettivamente coltivata, come era risultato dai controlli delle autorità competenti. Le differenze tra le relazioni delle autorità di controllo e lo schedario viticolo sono da attribuire all'inesattezza dei dati contenuti in quest'ultimo.
97. La Commissione fa presente che i controlli sono stati insufficienti; inoltre lo schedario viticolo si presentava fortemente impreciso come risultava in particolare relativamente all'indicazione delle superfici coltivate e delle varietà di vitigno. La percentuale invocata dell'1,01% si riferiva tuttavia non alla campagna 1991/1992 di cui è causa, ma alla campagna 1992/1993. Per quanto riguarda il secondo punto, l'Italia ha versato premi alle uve da tavola che, secondo la normativa comunitaria, non ne avevano diritto.
Parere
98. Come risulta dalle osservazioni della Commissione, le rettifiche finanziarie da essa operate sono legittime. Essa si è basata giustamente su una percentuale del 3,09% per la campagna 1991/1992, mentre per la campagna 1992/1993 vigeva un'altra percentuale, cioè dell'1,01%. Inoltre non si può contestare il fatto che la Commissione non si sia assunta i costi per le spese che riguardavano l'abbandono di superfici viticole per uve da tavola, che, secondo la normativa comunitaria, non avevano diritto ad incentivi.
99. Poiché quindi il governo italiano ha concesso sovvenzioni non dovute per l'abbandono di superfici viticole, la Commissione era competente a calcolare a carico dello Stato membro questi danni subiti dal FEAOG. Il governo italiano inoltre non ha potuto dimostrare nessun errore di calcolo della Commissione nell'operare la rettifica analitica.
100. Per tale ragione anche questo motivo di ricorso dev'essere respinto.
I - Adeguamenti contabili delle scorte di carni bovine non disossate nella dichiarazione di spesa annuale
Osservazioni delle parti
101. Il governo italiano fa valere, a questo riguardo, che i dati relativi alle perdite non dichiarate sui quali la Commissione ha fondato la rettifica finanziaria, non si riferivano solo all'esercizio 1993, ma risalivano già al 1991 e al 1992, giacché le merci e i prodotti in questione vengono immagazzinati per un periodo più lungo di un solo esercizio finanziario. Se si tiene presente questo fatto, risulta tuttavia che le perdite nel periodo del magazzinaggio non hanno superato il consentito e che le rettifiche operate sono perciò illegittime. Le irregolarità riscontrate sarebbero di natura puramente formale e non avrebbero comportato alcun rischio di danni per il FEAOG .
102. La Commissione fa presente che dai controlli effettuati è risultato che le spese di magazzinaggio sono state dichiarate senza tener conto delle perdite durante il periodo di stoccaggio. Dai controlli dell'AIMA sono risultate perdite per complessive 1 204 707 tonnellate, il che ha significato un superamento del calo tollerato pari a 829 717 tonnellate. Le rettifiche si sono dovute effettuare direttamente anche perché al FEAOG non possono essere imputate spese per pagamenti irregolari e le perdite durante il magazzinaggio devono essere contabilizzate nel momento in cui vengono accertate. La Commissione fa presente inoltre che un controllo effettuato dai servizi del FEAOG nel giugno 1996 ha di nuovo evidenziato le stesse carenze.
Parere
103. Occorre ancora una volta far presente che secondo la costante giurisprudenza gli Stati membri sono tenuti ad istituire un sistema di controlli amministrativi e di verifiche in loco che consentano di garantire la conformità delle operazioni finanziarie con la disciplina comunitaria.
104. Al riguardo gli Stati membri o le competenti autorità degli Stati membri rispondono anche dell'esattezza delle informazioni da comunicare alla Commissione al termine di ciascun esercizio finanziario.
105. La Commissione ha dunque giustamente respinto l'argomento del governo italiano secondo cui si sarebbe ben potuto ritardare la chiusura dell'esercizio 1993 fino al 1995, in modo da accertare quando i magazzini fossero stati svuotati i cali ivi sopravvenuti. Un sistema di controlli efficiente e tempestivo, quale sarebbe stato necessario per attuare le disposizioni del diritto comunitario, avrebbe potuto contribuire ad evitare i casi di cattiva amministrazione verificatisi. Perciò è da imputare allo Stato membro il fatto che in seguito alle carenze nei suoi controlli siano state prese in considerazione, eventualmente anche per l'esercizio 1993, perdite durante il magazzinaggio che forse erano già avvenute negli anni precedenti. Il governo italiano non è comunque stato in grado di provare che tali perdite fossero già effettivamente avvenute negli anni precedenti. Semplici affermazioni al riguardo non sono sufficienti, in quanto, secondo i principi sull'onere della prova quali risultano da una costante giurisprudenza, tocca allo Stato membro dimostrare il calcolo erroneo delle rettifiche operate dalla Commissione . Il governo italiano tuttavia non è stato in grado di farlo.
106. Non si tratta neppure nella presente fattispecie, come il governo italiano tenta di esporre, di carenze puramente formali del sistema di controllo, poiché la Commissione ha potuto dimostrare, a questo riguardo, che talvolta non è stato effettuato proprio nessun controllo. Poiché questi controlli tuttavia costituiscono un elemento fondamentale della disciplina delle sovvenzioni nell'organizzazione comune dei mercati, le rettifiche finanziarie operate dalla Commissione sono state effettuate giustamente.
107. La rettifica decisa dalla Commissione non è perciò ingiustificata.
L - Detrazione anticipata di previste perdite quantitative delle carni bovine disossate
Osservazioni delle parti
108. L'Italia contesta al riguardo il fatto che la Commissione non abbia accettato che fosse operata una detrazione automatica di previste perdite quantitative nella misura di 0,1 kg per ogni scatola. Considerando che ogni scatola ha un peso di 25-30 kg, la detrazione automatica operata si mantiene chiaramente al di sotto della tolleranza consentita dello 0,6%.
109. La Commissione rinvia alla necessità dell'esistenza di dati esatti anche relativamente alle perdite. Al momento della vendita il peso effettivo non può essere controllato, e bisogna basarsi sui dati dell'etichetta. Se questi non corrispondono più col contenuto effettivo, controlli efficaci non sono più possibili. Per il resto la Commissione fa presente che il metodo contestato è stato abolito in Italia per gli anni successivi al 1993.
Parere
110. Ai sensi del regolamento (CEE) n. 147/91 l'indicazione del peso effettivo serve a poter seguire il cammino della merce fin dentro i magazzini.
111. Bisogna convenire con la Commissione quando non considera conforme alle norme una detrazione automatica di 0,1 kg per ogni scatola. Se la finalità della dichiarazione di perdita consiste nell'indicare più dettagliatamente il quantitativo effettivo giacente, questo può avvenire solo se viene operata un'esatta misurazione. Anche se la detrazione automatica delle perdite effettuata dalle autorità italiane si collocasse al di sotto del limite di tolleranza dello 0,6%, non si può tuttavia escludere che in singole parti sopravvengano oscillazioni rilevanti. Queste oscillazioni non verrebbero tuttavia documentate e potrebbero ripercuotersi alla fine a carico del FEAOG.
112. Poiché tuttavia lo Stato membro è responsabile per l'attuazione di regolari controlli, per garantire la regolarità dei sostegni finanziari, la Commissione era legittimata ad operare le rettifiche.
113. Il governo italiano non è perciò riuscito a dimostrare che le rettifiche finanziarie operate dalla Commissione fossero illegittime o anche solo calcolate in maniera erronea.
114. Di conseguenza anche questo motivo di ricorso dev'essere respinto.
M - Pagamenti tardivi di acquisti all'intervento di carni bovine disossate
115. La Commissione ha operato al riguardo una correzione finanziaria di 778 000 000 di LIT, in quanto gli enti d'intervento non hanno pagato la merce entro 65 giorni dalla consegna. Secondo il governo italiano si trattava solo di lievi ritardi, dovuti al fatto che l'ente d'intervento competente (AIMA) aveva bisogno ancora di un cosiddetto certificato «antimafia» per procedere all'acquisto.
116. Al riguardo va rilevato che ai sensi dell'art. 15 del regolamento (CEE) n. 859/89 il pagamento degli acquisti deve avvenire tra il 45° e il 65° giorno dalla presa in consegna della merce. Le spese possono tuttavia essere addossate al FEAOG solo qualora siano rispettate tutte le disposizioni procedurali. Nella presente fattispecie sono stati superati i termini, come anche già negli anni 1991 e 1992, cosa che non è stata contestata dal governo italiano.
117. Trattandosi di carenze che si riferiscono all'intero sistema di controllo, che è essenziale per assicurare la regolarità delle spese, la Commissione era legittimata ad operare una rettifica forfettaria del 10%. Il governo italiano non ha inoltre potuto dimostrare alcun errore di calcolo da parte della Commissione.
118. Pertanto anche questo motivo di ricorso dev'essere respinto.
N - Gestione e controlli inadeguati di premi per pecora/capra
119. Al riguardo si tratta di una problematica analoga a quella dell'esercizio 1992 già risolta nella causa C-242/96 con sentenza 1° ottobre 1998 .
120. Ai sensi dell'art. 5 del regolamento (CEE) n. 3013/89 ai produttori di carni ovine e caprine viene concesso un premio nella misura necessaria a compensare la perdita di reddito nel corso di una campagna di commercializzazione. Già in occasione di sopralluoghi effettuati per verificare le domande di premio relative all'esercizio 1992 erano state riscontrate carenze nelle procedure di controllo. I servizi del FEAOG avevano rilevato, in particolare, la carenza dei controlli documentali delle domande, l'inattendibilità di talune relazioni di ispezione e la mancanza di controlli incrociati dei dati contenuti nelle domande con gli accertamenti operati nel corso delle ispezioni in loco.
121. Il governo italiano non contesta nel complesso l'esistenza di carenze nei controlli. Esso tuttavia fa valere che dopo le precedenti indagini è stata attuata una completa riforma amministrativa, con la conseguenza che esiste ormai un efficiente sistema di controlli, che ha correttamente recepito le prescrizioni del diritto comunitario.
122. La Commissione giustifica la sua rettifica forfettaria del 10% come già per l'esercizio 1992 con le persistenti carenze del sistema di controllo. Anche se, come sostiene il governo italiano, fossero state attuate riforme, per l'esercizio 1993 sono state riscontrate le stesse carenze dell'anno precedente. I miglioramenti perseguiti non sarebbero quindi ancora stati operativi.
123. Poiché il governo italiano non contesta di per sé l'esistenza di carenze del sistema di controlli, ma fa valere rilevanti miglioramenti, sorge la questione se la rettifica del 10% operata dalla Commissione sia giustificata. In considerazione delle difficoltà e dell'ampiezza delle irregolarità riscontrate nonché a causa dell'accresciuto grado di inefficacia dei controlli sussisteva per il FEAOG un serio rischio finanziario. Al riguardo non è sufficiente la semplice affermazione del governo italiano che si sono intraprese le riforme, che le autorità competenti sono state avvertite delle irregolarità e che si è cercato di introdurre in complesso una più elevata frequenza di controlli. Poiché almeno per il 1993 sono state riscontrate le stesse carenze del 1992, la rettifica finanziaria operata dalla Commissione è giustificata anche nel suo ammontare.
124. Da quanto precede deriva che nessuno dei motivi dedotti dal governo italiano è fondato e che quindi il ricorso dev'essere respinto nel suo insieme.
Sulle spese
125. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento di procedura della Corte il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda.
IV - Conclusione
126. Si propone perciò di statuire come segue:
«1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese di causa».