62018CC0089
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GIOVANNI PITRUZZELLA
prednesené 14. marca 2019 (
1
)
Vec C‑89/18
A
proti
Udlændinge‑ og Integrationsministeriet
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom – Vnútroštátna právna úprava sprísňujúca podmienky prvého vstupu na územie dotknutého členského štátu manželov štátnych príslušníkov tretích krajín s pobytom v uvedenom členskom štáte v postavení pracovníkov – Spájanie rodín – Požiadavka silnejších väzieb s hostiteľským členským štátom ako s treťou krajinou pôvodu – Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 – Klauzula ‚standstill‘– Nové obmedzenie – Naliehavý dôvod všeobecného záujmu – Cieľ úspešnej integrácie – Nevyhnutnosť a primeranosť nového obmedzenia“
1.
Individuálne práva zaručené právom Únie môžu byť potenciálne v rozpore s národnou identitou členských štátov, ktorú sa táto Únia zaviazala rešpektovať, ako to vyplýva z článku 4 ods. 2 Zmluvy o EÚ. V takomto prípade musí Súdny dvor vykonať nevyhnutné, avšak jemné vyváženie týchto dvoch, a priori rozdielnych záujmov, prostredníctvom uplatnenia zásady proporcionality. Ide o úlohu, ktorá mu bola opätovne zverená v rámci tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v ktorom má rozhodnúť o tom, či sa na získanie povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny so svojím manželom, tureckým pracovníkom, riadne začleneným na trhu práce hostiteľského členského štátu, môže od manželky tohto pracovníka legitímne požadovať, bez toho, aby boli dotknuté práva tohto pracovníka na území Únie, aby preukázala, že manželský pár má silnejšie väzby s hostiteľským členským štátom než s ich štátom pôvodu.
I. Úvod
2.
Žalobkyňa vo veci samej, A, je turecká štátna príslušníčka, narodená v Turecku, ktorá sa 24. mája 1983 vydala za B, tiež tureckého štátneho príslušníka. Manželskému páru sa v Turecku narodili štyri deti ešte predtým, než sa 24. júna 1998 rozviedli. Dňa 7. januára 1999 sa B oženil s nemeckou štátnou príslušníčkou s bydliskom v Dánsku. Ako manžel občana Únie, získal B od 6. júla 1999 povolenie na pobyt v Dánsku. V roku 2006 mu bolo udelené povolenie na trvalý pobyt podľa dánskych ustanovení, ktorými sa preberá smernica Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
2
). Štyri deti zo zväzku A a B získali tiež povolenie na pobyt v Dánsku z dôvodu zlúčenia rodiny s B.
3.
Manželstvo B a jeho manželky, nemeckej štátnej príslušníčky, bolo rozvedené 25. júna 2009. B sa znovu oženil s A v Dánsku 28. augusta 2009. Dňa 3. septembra 2009 podala A na Udlændingeservice (cudzinecký úrad) žiadosť o povolenie na pobyt v Dánsku na základe jej manželstva s B, z ktorej vyplývalo, že je v pracovnom pomere.
4.
Dňa 26. mája 2010 cudzinecký úrad túto žiadosť zamietol na základe § 9 ods. 1 bodu 1 a § 9 ods. 7 udlanedingeloven (ďalej len „zákon o cudzinoch“), (
3
) v znení platnom ku dňu prijatia rozhodnutia vo veci samej, podľa ktorého:
„1.   Na základe žiadosti môže byť vydané povolenie na pobyt:
(1)
osobe, ktorá nie je dánskym štátnym príslušníkom, staršej ako 24 rokov, ktorá žije v manželstve alebo v trvalom partnerskom vzťahu s osobou nad 24 rokov, ktorá má trvalý pobyt v Dánsku, ktorá
…
d)
má povolenie na trvalý pobyt v Dánsku dlhšie ako tri roky
…
7.   Povolenie na pobyt… podľa odseku 1 bodu 1 písm. b) až d) je možné, pokiaľ neexistujú veľmi špecifické dôvody…, udeliť len vtedy, ak je celková väzba manželov alebo osôb žijúcich v trvalom partnerskom vzťahu k Dánsku väčšia ako celková väzba manželov alebo osôb žijúcich v spoločnej domácnosti k inej krajine“.
5.
Rozhodnutím z 30. septembra 2010 ministerstvo zamietlo odvolanie podané A proti rozhodnutiu z 26. mája 2010 z dôvodu, že A a B nespĺňajú podmienku väzby, podľa ktorej musia mať manželia na základe celkového posúdenia väzby s Dánskom silnejšie, ako môžu mať s tretími krajinami. Po odvolaní sa na uplatniteľné právo a podmienky uplatňovania a posúdenia týchto väzieb ministerstvo overilo, či manželia A a B mali silnejšie väzby s Dánskom ako s Tureckom, na základe vyváženia väzieb B s Dánskom a jeho krajinou pôvodu, ako aj väzby A s jej krajinou pôvodu. Vzhľadom na to, že zo žiadosti A nevyplynul žiadny konkrétny osobný dôvod, ani osobitná zdravotná situácia, ktorá by mohla odôvodniť udelenie povolenia na pobyt, a to aj napriek nedostatku väzieb s Dánskom, ministerstvo žiadosť A zamietlo a vyzvalo ju, ako aj jej dve najmladšie deti, aby viedli a pokračovali v rodinnom živote v Turecku.
6.
Dňa 10. marca 2014 podala A na Retten i Aalborg (prvostupňový súd Aalborg, Dánsko) žalobu o neplatnosť uvedeného rozhodnutia, v ktorej žiadala o opätovné preskúmanie svojej žiadosti o zlúčenie rodiny. Vec bola 26. mája 2014 postúpená na Københavns byret (Mestský súd Kodaň, Dánsko), ktorý 14. decembra 2016 postúpil vec vnútroštátnemu súdu, pričom vnútroštátne právo povoľuje súdom prvého stupňa, aby postúpili vec odvolacím súdom v prípadoch, ktoré nastoľujú zásadné otázky, aby rozhodli v prvostupňovom konaní. A požiadala o zrušenie rozhodnutia z 30. septembra 2010, (
4
) ako aj o nové preskúmanie svojej žiadosti o zlúčenie rodiny.
7.
Vnútroštátny súd uvádza, že článok 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie (ďalej len „rozhodnutie č. 1/80“), pripojeného k Dohode o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na druhej strane a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (
5
) (ďalej len „dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom“), sa v tomto prípade uplatňuje, pretože je nesporné, že B je tureckým pracovníkom. Tento článok pritom zakazuje členským štátom „zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a ich rodinných príslušníkov, ktorí majú legálny pobyt a sú legálne zamestnaní na ich území“. Podľa vnútroštátneho súdu nebolo v čase nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 uplatniteľné žiadne pravidlo porovnateľné s § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch, takže toto ustanovenie predstavuje nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
8.
Vnútroštátny súd pripomína judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80 je zakázané, „ibaže by patrilo medzi obmedzenia uvedené v článku 14 tohto rozhodnutia alebo by bolo odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, alebo by bolo vhodné na zabezpečenie realizácie sledovaného cieľa, ktorý je legitímny, a nešlo by nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné“. (
6
) Z dôvodovej správy k návrhu zákona z roku 2000 a roku 2002 (
7
) vyplýva, že sledovaný cieľ podmienky väzby spočíva v úspešnej integrácii. Vnútroštátny súd konštatuje, že Súdny dvor už rozhodol, (
8
) že takýto cieľ môže predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Zostáva teda v podstate zistiť, či požiadavka silnejšej väzby s Dánskom, ako so štátom pôvodu, je schopná zaručiť dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa bez toho, aby nešla nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
9.
Na základe týchto skutočností Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko) rozhodol prerušiť konanie a návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 8. januára 2018, položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
V prípade, že boli zavedené ‚nové obmedzenia‘ pre zlúčenie rodiny medzi manželmi, ktoré na prvý pohľad porušujú klauzulu ‚standstill‘ uvedenú v [článku 13 rozhodnutia č. 1/80], a tieto obmedzenia sú odôvodnené úvahami o ‚úspešnej integrácii‘ uznanými v rozsudku z 12. apríla 2016, Genc (C–561/14, EU:C:2016:247), a v rozsudku z 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), môže byť pravidlo stanovené v § 9 ods. 7 [dánskeho zákona o cudzincoch], podľa ktorého je okrem iného všeobecnou podmienkou pre zlúčenie rodiny medzi osobou, ktorá je štátnym príslušníkom tretej krajiny a má v Dánsku povolenie na pobyt a manželským partnerom, aby väzba tohto manželského páru k Dánsku bola silnejšia ako jeho väzba k Turecku, považované za ‚odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného legitímneho cieľa a také, ktoré nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné?
2.
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, teda a priori, že podmienka väzby sa vo všeobecnosti považuje za vhodnú na zabezpečenie dosiahnutia integračného cieľa, je potom možné bez toho, aby došlo k porušeniu posúdenia obmedzenia a požiadavky proporcionality:
i)
uplatňovať postup, pri ktorom, v prípade ak manželský partner s povolením na pobyt v členskom štáte (zlučujúca sa osoba) prvýkrát prišiel do Dánska vo veku 12 alebo 13 rokov alebo neskôr, pri posudzovaní väzby tejto osoby k tomuto členskému štátu, má významný vplyv:
–
buď či má táto osoba v členskom štáte dlhodobý legálny pobyt približne 12 rokov,
–
alebo či má pobyt a stabilné zamestnanie v členskom štáte, ktoré zahŕňa významný stupeň kontaktu a komunikácie s kolegami a klientmi v jazyku členského štátu a ktoré pokračuje bez výrazných prerušení najmenej štyri až päť rokov,
–
alebo má pobyt a stabilné zamestnanie, ktoré nezahŕňa významný stupeň kontaktov a komunikácie s kolegami a klientmi v jazyku členského štátu a ktoré pokračuje bez výrazných prerušení najmenej sedem až osem rokov;
ii)
uplatňovať postup, pri ktorom sa bude spochybňovať splnenie podmienky väzby, ak si zlučujúca sa osoba udržiava silnú väzbu s krajinou pôvodu uskutočňovaním častých alebo dlhodobých návštev v krajine pôvodu, zatiaľ čo krátkodobé prázdninové alebo vzdelávacie pobyty nezavážia proti udeleniu povolenia;
iii)
uplatňovať postup, pri ktorom bude mať vážny negatívny vplyv na splnenie podmienky väzby, ak pôjde o situáciu ‚zosobášených, rozvedených a opätovne zosobášených osôb‘?“
10.
V prejednávanej veci písomné vyjadrenia predložili A, dánska vláda, ako aj Európska komisia.
11.
Na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. decembra 2018, A, dánska vláda, ako aj Komisia predniesli svoje ústne pripomienky.
II. Analýza
12.
Prostredníctvom týchto prejudiciálnych otázok, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či vnútroštátne opatrenie, akým je opatrenie vo veci samej, ktoré podmieňuje zlúčenie rodiny medzi tureckým pracovníkom, ktorý má legálny pobyt v dotknutom členskom štáte, a jeho manželkou, tureckou štátnou príslušníčkou, tým, aby ich väzby s Dánskom boli silnejšie ako väzby s inými krajinami, predstavuje nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80.
13.
Na úvod poznamenávam, že prejednávaná vec nadväzuje na rozsudok vo veci Genc (
9
). V uvedenej veci mal Súdny dvor posúdiť zlučiteľnosť iného ustanovenia zákona o cudzincoch s článkom 13 rozhodnutia č. 1/80, keď predmetné ustanovenie zákona o cudzincoch podmieňuje zlúčenie rodiny medzi tureckým pracovníkom, ktorý má legálny pobyt v danom členskom štáte, a jeho maloletým dieťaťom, pod podmienkou, že dotknuté dieťa malo alebo mohlo mať v tomto členskom štáte dostatočný základ na úspešnú integráciu, ak dotknuté dieťa a jeho druhý rodič mali pobyt v štáte pôvodu alebo v inom štáte a žiadosť a zlúčenie rodiny bola podaná do dvoch rokov po tom, čo rodič s bydliskom v dotknutom členskom štáte získal povolenie na pobyt na dobu neurčitú. Z rozsudku Genc (
10
) možno v tomto prípade prevziať niektoré užitočné poznatky. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že dánske orgány vyvodili z tohto rozsudku dôsledky, pokiaľ ide o osobitné ustanovenia zákona o cudzincoch, ktoré bolo v tom čase predmetom sporu, ale že sa nespomínali podmienky, ktoré musia byť splnené v prípade zlúčenia rodiny na žiadosť manžela alebo manželky tureckého pracovníka, a najmä požiadavka väzby s Dánskom. Hoci sa dánske orgány zdajú byť presvedčené o tom, že ustanovenie § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch, hoci predstavuje nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, je zákonné, pretože je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa bez toho, aby prekročilo rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné, vnútroštátny súd má viacero pochybností.
A.
O existencii nového obmedzenia odôvodneného naliehavým dôvodom všeobecného záujmu
14.
Vnútroštátny súd pripomenul, že klauzula „standstill“ uvedená v článku 13 rozhodnutia č. 1/80 vo všeobecnosti zakazuje zavedenie každého nového opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon hospodárskej slobody tureckým štátnym príslušníkom na území dotknutého členského štátu prísnejšími podmienkami, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti uvedeného rozhodnutia v tomto členskom štáte. (
11
)
15.
Zo spisu vyplýva, že § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch bol zavedený po dátume nadobudnutia účinnosti rozhodnutia č. 1/80 v Dánsku a že zaviedol sprísnenie podmienok vstupu manželského partnera tureckého pracovníka, ktorý sa chce k nemu pripojiť na území Dánska. Je tiež nesporné, že B vykonával pravidelnú zárobkovú činnosť na dánskom trhu práce. A žiada o povolenie na pobyt, aby sa k nemu pripojila. Za týchto podmienok, v prípade, že nové obmedzenie môže ovplyvniť slobodu B vykonávať zárobkovú činnosť v Dánsku, bolo by potrebné zamietnuť uplatnenie sporného vnútroštátneho ustanovenia vo veci samej. (
12
) Rozhodnutie B usadiť sa, a najmä zostať v Dánsku ako turecký pracovník by mohlo byť negatívne ovplyvnené, ak by vnútroštátne právne predpisy sťažovali alebo znemožňovali zlúčenie rodiny, pretože by bol nútený vybrať si medzi jeho činnosťou v Dánsku a rodinným životom v Turecku. (
13
) Vnútroštátna práva úprava, o ktorú ide vo veci samej, ktorá sťažuje zlúčenie rodiny sprísnením podmienok, za ktorých sa môže k tureckému pracovníkovi pripojiť jeho manželka na území hostiteľského členského štátu, v porovnaní s podmienkami, ktoré existovali v čase účinnosti rozhodnutia č. 1/80 na tomto území, a ktorá preto môže ovplyvniť výkon hospodárskej činnosti tohto pracovníka, predstavuje preto „nové obmedzenie“ v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, pokiaľ ide o výkon voľného pohybu pracovníkov v tomto členskom štáte tureckými štátnymi príslušníkmi.
16.
Vnútroštátny súd pripomenul, že takéto obmedzenie je zakázané s výnimkou, že spadá pod obmedzenia uvedené v článku 14 rozhodnutia č. 1/80 (
14
) – na ktorý sa vo veci samej neodkazuje – alebo, ak je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, alebo by bolo vhodné na zabezpečenie realizácie sledovaného cieľa, ktorý je legitímny, a nešlo by nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné. (
15
)
17.
Súdny dvor v súvislosti s požiadavkou naliehavého dôvodu všeobecného záujmu rozhodol, že „cieľ spočívajúci v zabezpečení úspešnej integrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v dotknutom členskom štáte… [môže] predstavovať [tento] dôvod, (
16
) po tom, čo pripomenul, že „význam, ktorý sa v rámci práva Únie pripisuje integračným opatreniam, ako vyplýva z článku 79 ods. 4 ZFEÚ… a z niekoľkých smerníc… ktoré stanovujú, že integrácia štátnych príslušníkov tretích krajín je rozhodujúca pre podporu hospodárskej a sociálnej súdržnosti, čo je základným cieľom Únie stanoveným Zmluvou“. (
17
)
18.
Dánska vláda sa tiež odvoláva, ako na naliehavý dôvod všeobecného záujmu, aj na účinné riadenie migračných tokov, ktoré považuje za nadradené a súvisiace s uvedeným naliehavým dôvodom, ktoré je nevyhnutné na zabezpečenie riadenia integrácie osôb, ktoré sú držiteľmi povolenia na pobyt v členskom štáte alebo ktoré by z neho mohli profitovať. Dánska vláda zastáva názor, že podiel cudzincov na celkovej populácii ovplyvňuje úspech integrácie. Bez toho, aby Súdny dvor musel zaujať stanovisko k tejto súvislosti a k tomuto podielu, pripomínam, že Súdny dvor rozhodol, že „cieľ zamedziť neoprávnenému vstupu a pobytu predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu v súvislosti s článkom 13 rozhodnutia č. 1/80“ (
18
) a že „cieľ účinného riadenia migračných tokov môže predstavovať [takýto] dôvod“, (
19
) ktorý môže odôvodniť nové obmedzenie v zmysle tohto ustanovenia.
19.
Viem si len ťažko predstaviť, že sa Súdny dvor vráti k týmto tvrdeniam, o to viac, že zistenie existencie naliehavého dôvodu všeobecného záujmu v každom prípade nepostačuje na to, aby sa nové obmedzenie považovalo za prípustné v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80, pretože je naďalej potrebné, aby bolo nevyhnutné a primerané, čo je podstatou problému prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
B.
O nevyhnutnosti a primeranosti nového obmedzenia
1. Opis vnútroštátnych právnych predpisov a vnútroštátnej praxe
20.
Vnútroštátne právne predpisy stanovujú, že osoba, ktorá nie je dánskym štátnym príslušníkom, staršia ako 24 rokov, ktorá žije v stálom a trvalom zväzku s osobou nad 24 rokov majúcou trvalý pobyt v Dánsku a ktorá má povolenie na trvalý pobyt v Dánsku dlhšie ako tri roky, môže požiadať povolenie na pobyt. Ak zlučujúca sa osoba nezískala dánske štátne občianstvo pred dovŕšením veku 28 rokov, takéto povolenie na pobyt môže byť vydané jeho manželovi/manželke len za podmienky, že väzby manželov s Dánskom sú silnejšie, ako môžu mať s treťou krajinou.
21.
Správne a úplne posúdenie rozsahu tohto vnútroštátneho opatrenia však vyžaduje, aby sa prekročil rámec samotného textu a aby sa skúmali, tak ako to uvádza judikatúra, (
20
) spôsoby jeho vykonávania, ktoré v prejednávanej veci vyplývajú z prípravných prác zákonov z roku 2000 a roku 2002 (
21
) a z obežníka z roku 2005. (
22
)
22.
Keď teda orgány musia určiť, či manželský pár, ktorý žiada o zlúčenie, má silnejšie väzby s Dánskom, ako s ich štátom (štátmi) pôvodu, musia urobiť celkové posúdenie, berúc do úvahy všetky skutočnosti, ktoré majú k dispozícii. Musia napríklad zvážiť na jednej strane väzby zlučujúcej sa osoby – v tomto prípade tureckého pracovníka – v Dánsku, a na druhej strane tie, ktoré má jej partner so svojou krajinou pôvodu. Musia vziať do úvahy okrem iného väzby zlučujúcej sa osoby s krajinou pôvodu jej partnera. Zohľadniť by sa malo predovšetkým miesto narodenia manželov, miesto, kde strávili detstvo a kde absolvovali školskú dochádzku, frekvencia a dĺžka pobytov v krajine pôvodu. Zohľadniť sa majú aj rodinné väzby manželov s Dánskom, a to vo vzťahu k rodinným väzbám udržiavaným v štáte pôvodu, najmä ak jeden alebo obaja rodičia zlučujúcej sa osoby pochádzajú z tej istej krajiny ako manžel/ka. Otázka, kto má rodičovské práva alebo právo na styk s maloletým deťom s bydliskom v Dánsku, sa tiež posúdi, avšak bez toho, aby bola určujúca. Zohľadnia sa tiež jazykové znalosti a jazyk komunikácie medzi manželmi. Okrem toho sa preskúmajú aj vzdelanie a profesionálne väzby manželov s Dánskom, dĺžka prítomnosti na dánskom území, ako aj frekvencia a dĺžka pobytu v krajine pôvodu zlučujúcej sa osoby a/alebo manžela. (
23
) Posúdená je nielen dĺžka účasti pracovníka na pracovnom trhu, rovnako je dôležitá povaha práce a to, či dané pracovné miesto mohlo byť obsadené z dôvodu kvalifikácie získanej v Dánsku. Ak teda zlučujúca sa osoba vykonáva počas štyroch alebo piatich rokov zamestnanie, ktoré prispieva k jej integrácii do dánskej spoločnosti, z dôvodu kontaktov s verejnosťou súvisiacich so zamestnaním, alebo potreby komunikovať v dánčine s kolegami alebo klientmi, možno hovoriť o silných väzbách s Dánskom, aj keď dĺžka jej pobytu je len „štyri alebo päť rokov“. (
24
) Naopak, pravidelná zárobková činnosť vykonávaná po rovnakú dobu, ktorá ale neumožňuje významné kontakty s dánsky hovoriacou verejnosťou, sa nebude považovať za vytvorenie takej väzby. V takomto prípade sa dĺžka pobytu a výkon zamestnania zvyšujú na „sedem alebo osem rokov“ (
25
).
23.
Skutočnosť, že zlučujúca sa osoba a žiadateľ boli predtým v manželskom zväzku alebo žili v krajine ich pôvodu pred príchodom zlučujúcej sa osoby do Dánska a že následne tento pár požiada o zlúčenie rodiny na základe nového manželstva po vstupe zlučujúcej sa osoby do Dánska a získaní povolenia na trvalý pobyt (stav „zosobášených, rozvedených a opätovne zosobášených osôb“), výrazne zaváži v neprospech existencie silnejších väzieb s Dánskom. Dánske orgány zastávajú názor, že opätovné zosobášenie manželov naznačuje, že zlučujúca sa osoba si udržiavala silné väzby so žiadateľom a s krajinou pôvodu.
24.
V niektorých prípadoch je možné nájsť osobitné dôvody pre udelenie povolenia na pobyt manželovi, a to aj napriek neexistencii silných väzieb s Dánskom. Takáto situácia nastane napríklad vtedy, ak by odmietnutie takéhoto povolenia vyžadovalo, aby manželia viedli rodinný život v krajine, do ktorej nemôže zlučujúca sa osoba vstúpiť alebo sa v nej nemôže zdržiavať, alebo v prípade vážnej choroby, zdravotného postihnutia alebo veku zlučujúcej sa osoby. Existencia osobitného dôvodu sa môže uplatniť aj vtedy, keď má zlučujúca sa osoba rodičovské práva a povinnosti alebo právo styku s maloletými deťmi žijúcimi v Dánsku. (
26
) Nakoniec podmienka týkajúca sa silnejšej väzby s Dánskom sa neuplatňuje v prípade manželstiev osôb s trvalým pobytom, ktoré sa v Dánsku narodili a vyrástli, alebo ktoré tam prišli ešte ako dieťa a ktoré tam vyrastali a mali tam legálny pobyt po dobu 28 rokov.
25.
Z rozhodnutia vo veci samej vyplýva, že ministerstvo vykonalo celkové posúdenie situácie A a jej manžela a dodržalo usmernenia, ktoré som práve opísal. Ministerstvo zastávalo predovšetkým názor, že A sa narodila a vyrastala v Turecku, kde absolvovala školskú dochádzku; že ona a jej manžel komunikovali v tureckom alebo kurdskom jazyku; že zriedkavé pobyty A v Dánsku neboli takej povahy, aby vytvorili väzby s Dánskom. Pokiaľ ide o situáciu B, ministerstvo konštatovalo, že B sa narodil a vyrastal v Turecku; do Dánska pricestoval neskôr, pričom prvýkrát vstúpil na dánske územie v roku 1999; že pred týmto dátumom žil dlhý čas spolu s A v Turecku a že od uvedeného dátumu často cestoval do svojej krajiny pôvodu na obdobie až troch mesiacov; že členovia jeho najbližšej rodiny (jeho rodičia a dvaja súrodenci) naďalej žijú v Turecku; že štyria ďalší členovia jeho súrodencov žijú v Dánsku; že hoci existujú väzby s dánskym trhom práce, vzhľadom na povahu a trvanie jednotlivých pracovných miest, ktoré B zastával alebo v súčasnosti vykonáva v Dánsku, nie sú tieto väzby také silné, aby oslabili silné väzby B s Tureckom; že situácia manželského páru, ktorý bol predtým zosobášený, následne rozvedený a opätovne zosobášený po tom, ako B získal povolenie na trvalý pobyt, výrazne popiera existenciu silnejšej väzby s Dánskom, (
27
) opätovné zosobášenie s jeho prvou manželkou naznačuje, že B udržiaval väzby s A a so svojou krajinou pôvodu. Pokiaľ ide o deti manželského páru, ministerstvo poznamenalo, že všetky sa narodili v Turecku, kde žili predtým, než sa pripojili ku svojmu otcovi v Dánsku; dve z nich sú už dospelé; za týchto okolností možno predpokladať, že si zachovali jazykové, kultúrne a rodinné väzby s Tureckom; vzhľadom na to, že deti manželského páru už nežili so svojou matkou, išlo o rozhodnutie manželov rozdeliť rodinu týmto spôsobom, aby sa A mohla vrátiť s dvomi najmladšími deťmi do Turecka, bez toho, aby bola táto situácia v rozpore s článkom 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950.
2. Posúdenie z hľadiska zásady proporcionality
26.
Podľa judikatúry Súdneho dvora posúdenie vnútroštátnych orgánov v prípade existencie vnútroštátneho právneho predpisu o zlúčení rodiny uplatňujúceho sa na rodinného príslušníka tureckého pracovníka sa musí vykonať na základe „kritérií, ktoré sú dostatočne presné, objektívne a nediskriminujúce a ktoré treba posudzovať individuálne, čo vedie k prijatiu odôvodneného rozhodnutia, ktoré možno napadnúť účinným opravným prostriedkom, aby sa zabránilo správnej praxi systematického zamietania“. (
28
) Je zrejmé, že ministerstvo dostatočne odôvodnilo svoje rozhodnutie o zamietnutí, ktoré mohla žalobkyňa podať pred vnútroštátnym súdom. Problematickejším sa mi javí nárast kritérií, ktoré so sebou prinášajú pocit istej nepredvídateľnosti. (
29
)
27.
V prvom rade poznamenávam, že posúdenie, ktoré vykonali orgány, je celkovým posúdením týkajúcim sa manželov, ktorí sa už nachádzajú na dánskom území – takmer 20 rokov, pokiaľ ide o B – a žalobkyne vo veci samej. Premýšľam nad tým, či vzhľadom na povahu žiadosti – týkajúcej sa povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny – nie je trochu rozporuplné požadovať, aby aj žalobkyňa mala silnejšie väzby s Dánskom ako s jej štátom pôvodu. Z definície sa totiž zlúčenie rodiny vyžaduje v prípade, keď musel byť spoločný život prerušený alebo nie je možný a ak obaja partneri žijú oddelene. Nemožno poprieť ani to, že podstatná časť zlúčenia rodiny sa vzťahuje na situácie, keď majú obaja manželia rovnakú štátnu príslušnosť alebo sú z toho istého štátu, na ktorého území začali spoločne žiť. Platí to aj pre tureckých pracovníkov. Podľa môjho výkladu dohody o pridružení medzi EHS a Tureckom a rozhodnutia č. 1/80, keď tieto dva texty stanovili právne postavenie rodinných príslušníkov tureckých pracovníkov, autori mali v prvom rade na mysli, hoci nie výlučne, (
30
) rodinných príslušníkov tureckej štátnej príslušnosti. V rámci žiadosti o zlúčenie rodiny, ktorá vo všeobecnosti predpokladá vytvorenie rodinnej väzby v štáte pôvodu a ktorej cieľom je obnovenie rodiny na území hostiteľského štátu, zaujímalo by ma, do akej miery povinnosť, aby žiadajúci manželia preukázali, že majú silnejšiu väzbu s Dánskom, ako s ich štátom pôvodu, znamená požadovať od nich, aby predložili probatio diabolica, najmä preto, že opis správnej praxe nepreukazuje osobitnú váhu kritérií, ktoré by žiadateľ o povolenie na pobyt nesplnil na účely zlúčenia rodiny.
28.
Inými slovami, je zrejmé, že pre páry pozostávajúce z dvoch osôb rovnakej štátnej príslušnosti, akým je pár A a B, bude zložitejšie splniť podmienku týkajúcu sa silnejšej väzby s Dánskom, pretože bude pre nich ťažšie splniť kritériá spojené s miestom narodenia, detstvom a vzdelávaním, jazykovými znalosťami a rodinnými väzbami, ak sa manžel/manželka naďalej zdržiava v štáte svojho pôvodu, kde prežil/a celý svoj život a môžu byť ťažko kompenzovaní samotným tureckým pracovníkom, ak opustil svoj štát pôvodu ako dospelý. Dánske orgány sa nemôžu odvolávať ani na skutočnosť, že uvedený manžel alebo manželka sa v Dánsku zdržiaval/a dlhý čas, aby nadviazal/a väzbu so spoločnosťou, pretože práve to je účelom žiadosti a že takýto pravidelný pobyt mu/jej bol až doteraz zabránený alebo obmedzený na krátke obdobie. (
31
) Pravidelné a primerane dlhé pobyty tureckého pracovníka v štáte pôvodu sa vykladajú ako znaky naďalej (veľmi) silnej väzby so štátom pôvodu, ale keďže spoločný život v Dánsku ešte nie je možný, manželský, a teda rodinný život manželov nie je možné udržať, hoci len sporadicky, vďaka takémuto častému cestovaniu, v rámci ich zlučiteľnosti s požiadavkami pracovného života tureckého pracovníka v Dánsku.
29.
Po druhé dánska vláda zastáva názor, že kritériá zohľadnené správnymi orgánmi nie sú ani absolútne, ani kumulatívne. Žiadne nie je samo osebe rozhodujúce. Tieto kritériá sa môžu prejaviť aj ako nepresné. V prípade „neskoršieho“ príchodu na dánske územie, teda po dovŕšení „12 alebo 13 rokov“ (
32
), sa vyžaduje pobyt pracovníka v trvaní najmenej 12 rokov, ale táto lehota môže byť skrátená v prípade odbornej prípravy alebo práce v Dánsku, za predpokladu, že práca je určitej povahy, takže pracovník, ktorý pracoval štyri alebo päť rokov, môže splniť podmienku týkajúcu sa väzby. Táto dĺžka trvania zamestnania sa zvýši na sedem alebo osem rokov, ak zamestnanie neprispieva k integrácii pracovníka v Dánsku. Dojem, ktorý vzniká, je dojmom určitej neprehľadnosti pre žiadateľa, čo v konečnom dôsledku ponecháva správnemu orgánu veľkú mieru voľnej úvahy pri rozhodovaní. Požiadavka stanovená Súdnym dvorom a uvedená vyššie, podľa ktorej majú orgány rozhodovať na základe presných kritérií, sa nezdá byť splnená.
30.
Pokiaľ ide o situáciu „zosobášených, rozvedených a opätovne zosobášených osôb“, vnútroštátny súd uvádza, že ide o nevyvrátiteľnú domnienku, ktorá vylučuje akékoľvek zohľadnenie osobnej situácie manželov a ich integrity, a ktorá by v podstate viedla k systematickému zamietnutiu povolenia na pobyt na účely zlúčenia rodiny. Ak je to tak, táto domnienka by bola v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora. (
33
) Podľa dánskej vlády by sa to vykladalo len ako znak výrazne svedčiaci proti existencii silnej väzby s Dánskom. Aj keby mala byť táto prax menej tvrdá, než tá, ktorú predložil vnútroštátny súd, považujem za ťažké nájsť skutočnú spojitosť medzi takouto situáciou „zosobášených, rozvedených a opätovne zosobášených osôb“ a perspektívou úspešnej integrácie a/alebo účinným riadením migračných tokov. Ak majú dánske orgány v súvislosti s takouto situáciou podozrenie z podvodu, pretože v prípade nového manželstva existujú pochybnosti o úprimnosti manželstva, ktoré umožnilo tureckému pracovníkovi získať povolenie na pobyt, tieto podozrenia by mali byť podložené konkrétnymi dôkazmi proti B. V každom prípade zo spisu nevyplýva, že dánska vláda vo všeobecnosti alebo najmä vo vzťahu k páru A a B preukázala spojitosť medzi situáciou „zosobášených, rozvedených a opätovne zosobášených osôb“ a preukázaným podvodom. Z tohto dôvodu možno odôvodnenie takéhoto predpokladu, aj keď je jednoduché, spochybniť.
31.
Nakoniec a predovšetkým väčšina kritérií, ktoré sa berú do úvahy, sú samy osebe úplne cudzie, pokiaľ ide o úspešnú integráciu manželského partnera tureckého pracovníka alebo páru, ktorý tvorí s týmto pracovníkom, do dánskej spoločnosti, čo je prvým s uplatňovaných naliehavých dôvodov všeobecného záujmu. V skutočnosti nevidím nutne rozpor medzi zachovaním silnej väzby s krajinou pôvodu a schopnosťou integrovať sa v hostiteľskom štáte. Navyše kritériá, ktorými sa riadi posúdenie dánskych orgánov, sa väčšinou zakladajú na skutočnostiach, na ktoré nemá manžel/manželka vplyv (miesto narodenia, miesto školskej dochádzky, rodinné vzťahy atď.). Neumožňujú vypracovať analýzu ich reintegrácie, podobne ako neumožňujú predpovedať úspešnú integráciu. V skutočnosti sú z tohto hľadiska dosť neutrálne. Podľa môjho názoru by bolo vhodnejšie vo vzťahu k sledovanému cieľu uložiť potenciálne pozitívne podmienky žiadateľom, ako napríklad povinnosť dosiahnuť určitú úroveň znalosti dánskeho jazyka alebo dánskej spoločnosti v primerane stanovenom čase po schválení zlúčenia rodiny.
32.
Pokiaľ ide o druhý naliehavý dôvod všeobecného záujmu, a to účinné riadenie migračných tokov, považujem za ťažké stanoviť akékoľvek logické prepojenie medzi rôznymi zohľadňovanými kritériami a sledovaným cieľom. Aké riadenie migračných tokov by malo okrem iného predstavovať miesto narodenia žiadateľa, jazyk používaný na komunikáciou so svojím manželom/kou alebo miesto, kde žijú jeho/jej rodičia?
33.
Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 ukladá členským štátom povinnosť zohľadniť osobitné postavenie tureckých pracovníkov, ktorých nie je možné prirovnať úplne k občanom Únie ani k štátnym príslušníkom tretích krajín, tak ako ostatných pracovníkov, a vzhľadom na toto osobitné postavenie sa domnievam, že vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide o veci samej, sprísňuje neprimerane a niekedy nejednotne podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby dotknutý turecký pracovník mohol pokračovať alebo obnoviť manželský život na území hostiteľského štátu. Okrem toho dôsledky uplatňovania vnútroštátnych právnych predpisov, pokiaľ ide o B, prostredníctvom jeho manželky, výrazne presahujú rámec jeho vlastného rodinného stavu, keďže dánske orgány vyzvali A a dvoch jej synov, ktorí už žijú v Dánsku a majú povolenie na pobyt v rámci zlúčenia rodiny, aby „viedli a pokračovali v rodinnom živote v Turecku (
34
)“. Je teda zrejmé, že vnútroštátne opatrenie, o ktoré ide vo veci samej, má vplyv na slobodu B vykonávať zárobkovú činnosť a núti ho, podľa môjho názoru neoprávnene, vybrať si medzi jeho zárobkovou činnosťou v Dánsku a jeho rodinným životom v Turecku.
34.
Za týchto podmienok a vzhľadom na vyššie uvedené dôvody je zrejmé, že § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch nie je vhodný na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa a ide nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.
35.
Z mojej analýzy teda vyplýva, že vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, ktoré umožňuje zlúčenie rodiny medzi tureckým pracovníkom, ktorý má legálny pobyt v hostiteľskom členskom štáte a jeho manželkou, pod podmienkou, že manželský pár má silnejšie väzby s hostiteľským členským štátom ako s tretím štátom alebo štátmi pôvodu, predstavuje nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia č. 1/80 a že takéto obmedzenie nie je odôvodnené.
III. Návrh
36.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré predložil Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko), takto:
Vnútroštátne opatrenie, o aké ide vo veci samej, ktoré umožňuje zlúčenie rodiny medzi tureckým pracovníkom, ktorý má legálny pobyt v hostiteľskom členskom štáte, a jeho manželkou, pod podmienkou, že manželský pár má silnejšie väzby s hostiteľským členským štátom ako s tretím štátom alebo štátmi pôvodu, predstavuje nové obmedzenie v zmysle článku 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie, pripojeného k dohode, ktorou sa zakladá pridruženie medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstva na druhej strane a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963. Takéto obmedzenie nie je odôvodnené.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46.
(
3
)	Tieto ustanovenia boli zavedené zákonom o cudzincoch prostredníctvom zákona č. 365 zo 6. júna 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (zákon č. 365 zo 6. júna 2002, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o cudzincoch, zákon o manželstve atď.), ktorý rozšíril a sprísnil podmienku týkajúcu sa väzby zavedenú lov nr. 424 af 31. maj 2000 (zákon č. 424 z 31. mája 2000). Toto sprísnenie podmienky týkajúcej sa väzby, ktoré zaviedla legislatívna novela z roku 2002, viedlo najmä k požiadavke, aby boli väzby manželov s Dánskom silnejšie ako tie, ktoré by mohli mať s inou krajinou. Obežník Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministerstvo pre utečencov, prisťahovalcov a integráciu, ďalej len „ministerstvo“) z 1. decembra 2005 objasnil postup, ktorý je potrebné dodržiavať v súvislosti s § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch. Podmienka silných väzieb s Dánskom bola v legislatívnej zmene z roku 2011 ešte viac sprísnená, pred tým, ako sa normotvorca rozhodol vrátiť k zneniu § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch z roku 2003. Na pojednávaní pred Súdnym dvorom dánska vláda objasnila, že § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch bol v roku 2018 zrušený a nahradený požiadavkou integrácie. Pokiaľ ide o zvyšnú časť analýzy, preskúmané bude znenie § 9 ods. 7 zákona o cudzincoch z roku 2003, pretože predstavovalo právny stav rozhodný v čase prijatia sporného rozhodnutia vo veci samej v roku 2010.
(
4
)	V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa tiež uvádza rozhodnutie ministerstva z 24. augusta 2017, ktoré je rozhodnutím, ktorým ministerstvo potvrdilo odmietnutie Udlændingestyrelsen (Migračný úrad, Dánsko) z 1. decembra 2014 novej žiadosti o zlúčenie rodiny predloženej A. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však vyplýva, že sa zameriava na žalobu pred vnútroštátnym súdom, tak ako je namierená proti rozhodnutiu ministerstva z 30. septembra 2010.
(
5
)	Ú. v. ES 1964, 217, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10.
(
6
)	Rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51 a citovaná judikatúra).
(
7
)	Pozri poznámku pod čiarou 3 vyššie.
(
8
)	V uvedenom poradí rozsudky z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), a z 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
)	Rozsudok z 12. apríla 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
)	Rozsudok z 12. apríla 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
)	Pozri rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 33 a citovaná judikatúra).
(
12
)	Pozri analogicky rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 37).
(
13
)	Pozri analogicky rozsudky z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 40), a zo 7. augusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 61 a citovaná judikatúra).
(
14
)	Z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
(
15
)	Pozri okrem iného rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 51 a citovaná judikatúra).
(
16
)	Rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 56).
(
17
)	Rozsudok z 12. apríla 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 55). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, bod 31 a nasl).
(
18
)	Pozri rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 38).
(
19
)	Rozsudok z 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, bod 39). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, bod 17), ako aj rozsudok zo 7. augusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 77).
(
20
)	Rozsudok zo 7. augusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, bod 81 a citovaná judikatúra).
(
21
)	Pozri poznámku pod čiarou 3 vyššie.
(
22
)	Pozri poznámku pod čiarou 3 vyššie.
(
23
)	Ak nejde o pobyt zlučujúcej sa osoby v krajine pôvodu manželky ako dôsledok expatriácie z pracovných dôvodov zo strany dánskeho orgánu, medzinárodnej alebo jej ekvivalentnej organizácie alebo dánskej spoločnosti v zahraničí.
(
24
)	Pozri znenie prejudiciálnych otázok.
(
25
)	Pozri znenie prejudiciálnych otázok.
(
26
)	Toto kritérium sa zdá byť tiež zohľadnené v rámci posúdenia existencie silnejších väzieb s Dánskom; pozri bod 21 vyššie.
(
27
)	Ako to vyplýva z obežníka z 1. decembra 2005 o vykonávaní kritéria väzby v rámci žiadosti o zlúčenie rodiny.
(
28
)	Rozsudok z 12. apríla, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 66).
(
29
)	V dôsledku tejto nepredvídateľnosti žalobkyňa vo veci samej spochybňuje schopnosť vnútroštátnych súdov vykonávať úplné súdne preskúmanie rozhodnutí vnútroštátneho správneho orgánu.
(
30
)	Otázka, či pojem „rodinní príslušníci“ tureckého pracovníka v zmysle článku 7 prvého odseku rozhodnutia č. 1/80 sa obmedzoval na týchto tureckých štátnych príslušníkov, bola Súdnemu dvoru predložená vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 19. júla 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), a na ktorú Súdny dvor odpovedal negatívne.
(
31
)	V niektorých prípadoch z ekonomických dôvodov. V tejto súvislosti súhlasím s názorom, ktorý vyjadril generálny advokát Mengozzi vo svojich návrhoch vo veci Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, bod 49).
(
32
)	Pozri znenie prejudiciálnych otázok.
(
33
)	Pozri rozsudok z 10. júla 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, bod 38).
(
34
)	Pozri bod 5 vyššie.