61999CJ0400(01)_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑400/99,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 18 oktober 1999,
Republiken Italien, inledningsvis företrädd av U. Leanza, därefter av I.M. Braguglia, båda i egenskap av ombud, biträdda av P.G. Ferri och M. Fiorilli, avvocati dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. De Persio, D. Triantafyllou och V. Di Bucci, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans och A. Rosas samt domarna J.-P. Puissochet (referent), R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr och J. N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: C. Stix-Hackl,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av det skriftliga förfarandet,
och efter att den 10 juni 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara Europeiska gemenskapernas kommissions beslut, som delgavs genom skrivelse SG(99) D/6463 av den 6 augusti 1999, om inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om statligt stöd C 64/99 (ex NN 68/99) – Italien – till företagen i Gruppo Tirrenia di Navigazione (EGT C 306, s. 2) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet), såvitt det i detta beslut förordnas att utbetalningen av stödet i fråga skall avbrytas.
Bakgrund och förfarande
2. Efter att ha mottagit klagomål om att de italienska myndigheterna beviljade otillåtet statligt stöd för inrikes färjetransporter som utfördes av företagen i Gruppo Tirrenia di Navigazione (nedan kallad Tirreniagruppen), begärde kommissionen i en skrivelse av den 12 mars 1999 upplysningar härom från de italienska myndigheterna.
3. Kommissionens begäran om upplysningar gällde särskilt den allmänna trafikplikt som ålåg företagen i Tirreniagruppen och villkoren för att fastställa vilka merkostnader som uppkommer genom trafikplikten samt kompensationen för dessa.
4. Efter åtskilliga kontakter med de italienska myndigheterna bedömde kommissionen att det var mycket tvivelaktigt om de åtgärder som kunde utgöra statligt stöd till företagen i Tirreniagruppen var förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen inledde därför, genom det ifrågasatta beslutet, ett förfarande enligt artikel 88.2 EG med avseende på det förmodade stödet. Inom ramen för detta förfarande behandlade kommissionen de aktuella åtgärderna som nytt stöd eller som ändringar i befintligt stöd, i den mening som avses i artikel 88.3 EG (nedan kallat nytt stöd), och inte som befintligt stöd, i den mening som avses i artikel 88.1 EG (nedan kallat befintligt stöd). Därefter delgav kommissionen de italienska myndigheterna sitt beslut.
5. Under rubriken ”slutsatser” i det nämnda beslutet angav kommissionen bland annat att den förbehöll sig rätten att begära att de italienska myndigheterna skulle avbryta utbetalning av allt stöd som översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse. Kommissionen anmodade de italienska myndigheterna att inom tio arbetsdagar bekräfta att utbetalningen skulle avbrytas. Kommissionen anförde också att om det med för högt belopp utbetalda stödet inte avbröts och det innehållna beloppet inte motiverades, så kunde kommissionen rikta ett föreläggande om detta till de italienska myndigheterna. Kommissionen preciserade att det var nödvändigt att avbryta utbetalningar för att begränsa den skadliga inverkan på konkurrensen, men att detta inte innebar att tjänsterna måste avbrytas utan de kunde fortsätta att tillhandahållas på ett sätt som var förenligt med gemenskapsrätten. Kommissionen uppmärksammade bland annat de italienska myndigheterna på att artikel 88.3 EG har suspensiv verkan, samt på den skrivelse till medlemsstaterna av den 22 februari 1995 i vilken kommissionen upplyste om att stöd som beviljats rättsstridigt kunde återkrävas från förmånstagaren.
6. Den 18 oktober 1999 väckte Republiken Italien förevarande talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet ”till den del det avser att [det] stöd som förklarats olagligt skall avbrytas”.
7. Den 19 oktober 1999 inkom Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA och Saremar SpA, vilka ingick i Tirreniagruppen, med en ansökan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet i sin helhet till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. Målet registrerades under målnummer T‑246/99.
8. Genom särskild skrivelse som inkom till domstolens kansli den 25 november 1999, begärde kommissionen, med stöd av artikel 91.1 i rättegångsreglerna, att domstolen skulle förklara att anledning saknas att döma i saken eller bifalla en invändning om rättegångshinder, utan att pröva själva sakfrågan.
9. I dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen (REG 2001, s. I‑7303) (nedan kallad mellandomen), avslog domstolen denna begäran, och förfarandet fortsatte med avseende på sakprövningen. Domstolen bedömde i sak i denna dom att talan kunde tas upp till sakprövning eftersom kommissionen betecknade de aktuella åtgärderna som nytt stöd som hade genomförts olagligen, medan den italienska regeringen gjorde gällande att vissa av åtgärderna skulle ses som befintligt stöd som genomfördes lagligen och att vissa andra åtgärder saknade inslag av statligt stöd, vilket innebar att dessa åtgärder inte behövde avbrytas, i motsats till vad som följer av det ifrågasatta beslutet. Med hänsyn till detta bedömde domstolen att det nämnda beslutet hade självständiga rättsverkningar och att det därför var en rättsakt som kunde ifrågasättas. För en detaljerad redogörelse av de överväganden som ledde fram till denna slutsats hänvisas till mellandomen.
10. Genom beslut av den 25 mars 2003 vilandeförklarade förstainstansrätten, med stöd av artikel 54 tredje stycket i domstolens stadga, förfarandet vid förstainstansrätten i mål T‑246/99 till dess att domstolen har avkunnat dom i förevarande mål.
11. Under tiden avslutade kommissionen det förfarande som hade inletts genom det ifrågasatta beslutet med avseende på de åtgärder som hade beviljats ett av företagen i Tirreniagruppen, nämligen rederiet Tirrenia di Navigazione SpA, inom ramen för en ordning som följde av en konvention som hade ingåtts med italienska staten år 1991 om den allmänna trafikplikt som ålåg detta företag (beslut av den 21 juni 2001 om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederiet Tirrenia di Navigazione (EGT L 318, s. 9) (nedan kallat beslutet av den 21 juni 2001)). Kommissionen fastställde att den finansiering som hade genomförts inom denna ram, som ersättning för den allmänna trafikplikten mellan den 1 januari 1990 och den 31 december 2000, var förenlig med den gemensamma marknaden och gav under villkor tillstånd till samma typ av finansiering mellan den 1 januari 2001 och den 31 december 2004. Precis som i det ifrågasatta beslutet betecknade kommissionen emellertid åtgärderna som nytt stöd i detta beslut, vilket Republiken Italien har motsatt sig i förevarande talan.
12. Genom ett andra beslut som antogs efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats i förevarande mål, avslutade kommissionen det förfarande som hade inletts genom det ifrågasatta beslutet med avseende på de andra företagen i Tirreniagruppen (kommissionens beslut 2005/163/EG av den 16 mars 2004 om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederierna Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar och Toremar (Gruppo Tirrenia) (EUT L 53, 2005, s. 29)). Kommissionen fastställde att merparten av den finansiering som hade genomförts såsom ersättning för den allmänna trafikplikten till dessa företag från den 1 januari 1992 var förenlig med den gemensamma marknaden och underkastade den fortsatta finansieringen vissa villkor från år 2004. Kommissionen fastställde likväl att den finansiering som hade genomförts till förmån för företaget Adriatica för en sjöförbindelse mellan januari 1992 och juli 1994 var oförenlig med den gemensamma marknaden och att den finansiering som hade beviljats företaget Caremar för passagerartransporter skulle dras in från den 1 september 2004. Även i det andra beslutet om avslutande av förfarandet höll kommissionen, i fråga om samtliga ovannämnda åtgärder, fast vid beteckningen nytt stöd, vilket använts redan i det ifrågasatta beslutet
Parternas yrkanden
13. Republiken Italien har yrkat att domstolen skall
– ogiltigförklara kommissionens skrivelse av den 6 augusti 1999 ”till den del den avser att det stöd som förklarats olagligt skall avbrytas”, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
– fastställa att den del av talan som avser den del av det ifrågasatta beslutet som rör stödet till Tirrenia di Navigazione har förlorat sitt föremål,
– ogilla talan i övrigt, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Yrkandet att domstolen skall fastställa att anledning saknas att döma i saken
15. I dupliken har kommissionen gjort gällande att den del av talan som avser stödet till Tirrenia di Navigazione SpA har förlorat sitt föremål. Eftersom talan mot beslutet av den 21 juni 2001 inte hade väckts vid utgången av fristerna för att väcka sådan talan, anser kommissionen att det är slutgiltigt fastställt att de åtgärder som har genomförts till förmån för detta företag utgör olagligt stöd trots att de är förenliga med den gemensamma marknaden. Det rör sig närmare bestämt om nytt stöd som har betalats ut utan föregående tillstånd från kommissionen i enlighet med artikel 88.3 EG. Det ifrågasatta beslutet har förlorat alla självständiga rättsverkningar vad avser detta stöd, och den italienska regeringen har enligt kommissionen inte längre något intresse av att beslutet ogiltigförklaras i denna del.
16. Kommissionens argument kan inte godtas.
17. Det är i och för sig riktigt att kommissionen, i beslutet av den 21 juni 2001 om delvist avslutande av det förfarande som hade inletts genom det ifrågasatta beslutet, bekräftade sin inledande bedömning att de subventioner som Tirrenia di Navigazione SpA erhöll för den allmänna trafikplikt som ålåg företaget utgjorde nytt stöd, i den mening som avses i artikel 88.3 EG, och att detta beslut, mot vilket talan inte väcktes inom den föreskrivna tidsfristen, har blivit slutgiltigt. Den talan som har väckts mot det ifrågasatta beslutet syftar emellertid till att domstolen skall slå fast att de åtgärder som kommissionen i beslutet angav skulle avbrytas inte behövde avbrytas, i avvaktan på det eller de beslut som avslutade det förfarande som inleddes genom det ifrågasatta beslutet. En sådan fråga rör emellertid inte föremålet för ett beslut att avsluta förfarandet såsom det följer av artikel 88.2 första stycket EG samt artiklarna 7.2–7.5 och 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) (nedan kallad procedurförordningen om statligt stöd).
18. Av ovanstående följer att talan inte till någon del har förlorat sitt föremål.
Prövning i sak
19. Den italienska regeringen har i sak åberopat fyra grunder till stöd för att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras. Den har för det första gjort gällande att det ifrågasatta beslutet är bristfälligt motiverat, för det andra att kommissionen inte beredde de italienska myndigheterna tillfälle att lämna synpunkter innan det ifrågasatta beslutet antogs, för det tredje att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk och för det fjärde att det ifrågasatta beslutet av olika anledningar innebär ett åsidosättande av artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG.
Motiveringen av beslutet
Parternas argument
20. Den italienska regeringen har kritiserat kommissionen för att den i det ifrågasatta beslutet inte hänvisade till procedurförordningen om statligt stöd, trots att denna redan hade trätt i kraft.
21. Kommissionen har genmält att den rättsliga grunden för ett beslut som det aktuella att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG finns direkt i EG‑fördraget och att det inte är nödvändigt att hänvisa till procedurförordningen om statligt stöd.
Domstolens bedömning
22. I artikel 253 EG anges bland annat att beslut som antas av kommissionen skall vara motiverade. Skyldigheten att motivera ett beslut som går någon emot har till syfte att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet och ge den berörda parten de upplysningar som är nödvändiga för att denne skall kunna bedöma om beslutet är välgrundat eller om det är behäftat med ett sådant fel att dess lagenlighet kan ifrågasättas (se bland annat dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot Europaparlamentet, REG 1981, s. 2861, punkt 22).
23. Det faktum att kommissionen i det ifrågasatta beslutet inte nämnde procedurförordningen om statligt stöd eller vissa bestämmelser i denna förordning skulle i förevarande fall endast kunna anses utgöra bristfällig motivering om kommissionen tillämpade bestämmelser i denna förordning som inte följer direkt av fördraget. Det skall noteras att den aktuella förordningen i relativt stor utsträckning utgör en detaljerad kodifiering av den tolkning av förfarandebestämmelserna i fördraget om statligt stöd som hade gjorts av gemenskapsdomstolarna före antagandet av förordningen.
24. I förevarande fall innehåller det ifrågasatta beslutet ingen tillämpning av förfarandebestämmelser om kontroll av statligt stöd som inte följer direkt av fördraget. Genom beslutet uppmanade kommissionen de italienska myndigheterna att lämna synpunkter på de åtgärder som avsågs i beslutet, med tillämpning av artikel 88.2 EG. I uppmaningen betecknades de nämnda åtgärderna provisoriskt som nytt stöd, vilket innebar att de skulle avbrytas i den utsträckning som preciserades i beslutet (se dom av den 30 juni 1992 i mål C‑312/90, Spanien mot kommissionen, REG 1992, s. I‑4117, punkt 17, och i mål C‑47/91, Italien mot kommissionen, REG 1992, s. I‑4145, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 12, s. I‑145, samt mellandomen, punkt 56). Det ifrågasatta beslutet har inte gett upphov till något förfarande eller någon rättsverkan som grundas på en nyskapande bestämmelse i procedurförordningen om statligt stöd.
25. Grunden om att det ifrågasatta beslutet är bristfälligt motiverat kan således inte godtas.
Huruvida den italienska regeringen inte bereddes tillfälle att lämna synpunkter
Parternas argument
26. Den italienska regeringen har gjort gällande att den borde ha beretts tillfälle att lämna synpunkter innan kommissionen antog det ifrågasatta beslutet, vilket innebar att vissa utbetalningar skulle avbrytas. Det faktum att regeringen inte gavs denna möjlighet är enligt den italienska regeringen särskilt allvarligt med avseende på två typer av de åtgärder som avses i det ifrågasatta beslutet, nämligen tilläggsåtg ärderna till Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 och skatteförmånerna vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor, vilka kommissionen inte hade diskuterat med de italienska myndigheterna före det ifrågasatta beslutets antagande.
27. Kommissionen har erinrat om att det aktuella beslutet inte innehåller ett föreläggande om att avbryta åtgärderna i fråga. De bestämmelser i artikel 11.1 i procedurförordningen om statligt stöd som den italienska regeringen har åberopat och som förpliktar kommissionen att bereda den berörda medlemsstaten tillfälle att lämna synpunkter innan institutionen fattar beslut om ett sådant föreläggande, är därför inte tillämpliga. Det ifrågasatta beslutet innehåller däremot en uppmaning att lämna synpunkter på ett eventuellt framtida föreläggande om att avbryta åtgärderna.
28. Kommissionen har tillagt att när det rör sig om nytt stöd som inte har anmälts och som har införts (olagligt stöd enligt kapitel III i procedurförordningen om statligt stöd) är det inte nödvändigt att beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG föregås av skriftväxling med den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 10.2 i denna förordning har kommissionen visserligen rätt att i förväg begära upplysningar från den berörda medlemsstaten, men någon sådan skyldighet föreligger inte. Enligt artikel 13.1 i nämnda förordning kan kommissionen inleda ett sådant förfarande utan att vidta några som helst åtgärder i förväg.
Domstolens bedömning
29. Med beaktande av de rättsverkningar som följer av ett beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG, i vilket de åtgärder som avses provisoriskt betecknas som nytt stöd trots att den berörda medlemsstaten inte samtycker till denna beteckning (se mellandomen, punkterna 59 och 60), skall kommissionen först diskutera de aktuella åtgärderna med den berörda medlemsstaten, så att denna ges möjlighet att i förekommande fall upplysa kommissionen om att de aktuella åtgärderna enligt medlemsstatens mening inte utgör stöd eller att de utgör befintligt stöd.
30. Artiklarna 10 och 13 i procedurförordningen om statligt stöd som har åberopats av kommissionen är förenliga med detta krav. Formuleringen ”[o]m det är nödvändigt”, vilken inleder meningen ”[o]m det är nödvändigt skall kommissionen begära upplysningar från den berörda medlemsstaten” i artikel 10.2, avser i artikel 10 – vilken behandlar situationen där kommissionen har upplysningar om ett påstått olagligt stöd, oavsett källan för dessa – de fall i vilka kommissionen på ett lämpligt sätt redan har tagit upp åtgärden i fråga med den nämnda medlemsstaten, till exempel genom att medlemsstaten själv har informerat kommissionen om åtgärden. Formuleringen innebär inte att kommissionen har rätt att avstå från att diskutera en åtgärd med den berörda medlemsstaten innan institutionen inleder ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. På samma sätt fråntar artikel 13, i vilken det anges att undersökningen av eventuellt olagligt stöd kan leda till ett beslut att inleda det nämnda förfarandet, inte kommissionen från skyldigheten att diskutera den aktuella åtgärden med den berörda medlemsstaten innan den antar ett sådant beslut.
31. I förevarande fall diskuterade kommissionen inte den förmånsbeskattning som Tirreniagruppen åtnjöt, vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor till gruppens fartyg, med de italienska myndigheterna innan institutionen antog det ifrågasatta beslutet, i vilket det förutsattes att förmånsbeskattningen skulle avbrytas åtminstone delvis. Om kommissionen hade gjort detta, skulle de italienska myndigheterna redan från början ha kunnat lägga fram uppgifter till stöd för att förmånsbeskattningen inte skulle avbrytas såsom olagligt stöd. Det skall noteras att kommissionen, i beslutet av den 21 juni 2001 att delvis avsluta förfarandet avseende Tirrenia di Navigazione, uppgav för de italienska myndigheterna att de hade beslutat att utvidga förmånsbeskattningen till att omfatta alla fartyg som ligger i hamn för underhållsarbete från och med antagandet av ett beslut den 2 mars 1996, det vill säga innan det ifrågasatta beslutet antogs.
32. I fråga om Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 framgår däremot av handlingarna i målet att kommissionen i begäran om upplysningar av den 12 mars 1999 tog upp systemet med de fleråriga ekonomiska planer som Tirreniagruppen skulle presentera för de italienska myndigheterna. Om en ny plan, eller åtgärder vilka kompletterade en tidigare plan, höll på att förberedas för att därefter presenteras av gruppen under den preliminära granskningsfasen av de åtgärder som avsågs i den nämnda begäran, kunde de italienska myndigheterna följaktligen räkna med att den nya planen eller de kompletterande åtgärderna skulle beaktas i ett eventuellt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. Myndigheterna hade själva kunnat informera kommissionen härom genom att, om nödvändigt, lägga fram uppgifter till stöd för att denna plan eller dessa åtgärder inte skulle beaktas i beslutet såsom förmodat nytt stöd.
33. Vad avser de subventioner som Tirreniagruppen erhöll för den allmänna trafikplikt som ålåg gruppen framgår det av handlingarna i målet att dessa åtgärder togs upp både av kommissionen och de italienska myndigheterna i kommissionens begäran om upplysningar av den 12 mars 1999, i de italienska myndigheternas svar på denna begäran och under ett möte mellan dessa båda parter, vilka samtliga föregick antagandet av det ifrågasatta beslutet. Den italienska regeringen kan därför inte med framgång göra gällande att den inte bereddes möjlighet att lägga fram relevanta uppgifter innan det ifrågasatta beslutet antogs.
34. Det ifrågasatta beslutet skall således ogiltigförklaras i den del som avser att förmånsbeskattningen vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor till Tirreniagruppens fartyg skall avbrytas.
35. Den följande prövningen kommer därför endast att omfatta de subventioner som företagen i Tirreniagruppen erhöll för den allmänna trafikplikt som ålåg företagen. Avseende dessa subventioner har den italienska regeringen gjort gällande att om subventionerna innehåller inslag av statligt stöd, utgör de under alla omständigheter befintligt stöd. Prövningen kommer även att omfatta Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002.
Förekomsten av maktmissbruk
Parternas argument
36. Enligt den italienska regeringen innehåller det ifrågasatta beslutet, i vilket de aktuella åtgärderna betecknades som olagligt stöd och i vilket det förordnades att de skulle avbrytas, inte någon motivering till denna beteckning. Den enda motiveringen som lämnats avseende avbrytandet rör den skada som ett fortsatt genomförande av de aktuella åtgärderna skulle förorsaka Tirreniagruppens konkurrenter. Motiveringen visar däremot inte att det rör sig om stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG och om nytt stöd. Av detta följer att kommissionen antog beslutet att avbryta åtgärderna för säkerhets skull, för det fall de aktuella åtgärderna skulle visa sig utgöra olagligt nytt stöd. Detta beslut grundades emellertid inte på någon undersökning som var tillräckligt genomgripande för att det skulle vara möjligt att dra denna slutsats.
37. Kommissionen har betonat att det ifrågasatta beslutet inte innehåller något föreläggande om att avbryta åtgärderna som krävde att kommissionen visade att olagligt stöd förelåg. Kommissionen gav i beslutet endast uttryck för tvivel avseende förekomsten av stöd, stödets olagliga karaktär och dess förenlighet med den gemensamma marknaden. Övervägandena avseende den skada som de aktuella åtgärderna eventuellt kunde medföra för Tirreniagruppens konkurrenter gällde endast för det fall ett föreläggande om avbrytande utfärdades senare, avseende vilket de italienska myndigheterna ombads yttra sig.
Domstolens bedömning
38. Maktmissbruk föreligger när en nationell myndighet har utnyttjat sina befogenheter i syfte att uppnå andra mål än dem som myndigheten har tilldelats befogenheter för (se bland annat dom av den 4 februari 1982 i mål 817/79, Buyl m.fl. mot kommissionen, REG 1982, s. 245, punkt 28). Ett beslut är behäftat med maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter kan antas att det har antagits i detta syfte (se bland annat dom av den 5 maj 1966 i de förenade målen 18/65 och 35/65, Gutmann, REG 1966, s. 149, 170).
39. Så är inte fallet i förevarande mål. Såsom domstolen fastställde i mellandomen följer avbrytandet av de åtgärder som håller på att genomföras, vilka kommissionen betecknade som nytt stöd i ett beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG, direkt av denna beteckning, i förening med bestämmelserna i artikel 88.3 sista meningen EG. Maktmissbruk kan således endast föreligga om det visas att kommissionen avsiktligen betecknade åtgärderna som nytt stöd trots att institutionen var säker på att det rörde sig om befintligt stöd, vilket är underkastat det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 88.1 EG, eller åtgärder som inte ens omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 87 EG och 88 EG, det vill säga om det visas att kommissionen med kort varsel faktiskt ville att de åtgärder, som institutionen inte kunde tvivla på att de lagligen skulle kunna fortsätta att genomföras, skulle avbrytas, åtminstone till dess att förfarandet hade avslutats.
40. Med beaktande av de uppgifter som kommissionen förfogade över var det emellertid, vid tidpunkten för det ifrågasatta beslutets antagande, inte otvivelaktigt att den del av subventionerna som Tirreniagruppen erhöll som översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse, vilken berördes av det avbrytande som följde av beslutet, utgjorde befintligt stöd i den mening som tidigare angetts eller åtgärder som saknade inslag av statligt stöd.
41. Talan kan således inte bifallas på grunden avseende maktmissbruk.
Åsidosättande av artiklarna 87. 1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG
Parternas argument
42. Den italienska regeringen har betonat att kommissionen i det ifrågasatta beslutet anförde att det inte var möjligt att uttala sig om förekomsten av inslag av stöd i detta skede. Enligt nämnda regering får kommissionen inte inleda ett förfarande som innebär att åtgärderna i fråga avbryts när det förekommer en så hög grad av osäkerhet. Den italienska regeringen har hänvisat till domstolens dom av den 5 oktober 1994 i mål C‑47/91, Italien mot kommissionen (REG 1994, s. I‑4635; svensk specialutgåva, volym 16, s. 145), i vilken domstolen anförde följande i fråga om enskilda stödåtgärders förenlighet med ett beslut att godkänna ett stödprogram:
”33 Det finns anledning att fastslå att [artikel 88.3 EG] endast ger kommissionen befogenhet att förordna att utbetalningen av nya stöd skall skjutas upp och att det inte är tillräckligt att kommissionen endast hyser tvivel beträffande de nya stödåtgärdernas förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet.
34 Om kommissionen hyser tvivel beträffande enskilda stödåtgärders förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet, får den ålägga ifrågavarande medlemsstat att ge kommissionen, inom den tidsfrist som den fastställer, tillgång till alla handlingar, upplysningar och underlag som är nödvändiga för att ta ställning till det omtvistade stödets förenlighet med beslutet om godkännande av stödprogrammet.”
43. Enligt den italienska regeringen medgav dessutom kommissionen i det ifrågasatta beslutet att det stöd som var nödvändigt för att täcka merkostnaderna till följd av den allmänna trafikplikten, vilket utbetalades enligt avtal om allmän trafik som existerade vid ikraftträdandet av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 203), är tillåtet enligt artikel 4.3 i denna förordning, i vilken det anges att ”existerande avtal om allmän trafik får fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut”.
44. Den italienska regeringen har anfört att hela det belopp som utbetalas till företagen i Tirreniagruppen, som motprestation för den allmännyttiga service som gruppen utför, föreskrivs i de avtal om allmän trafik som slöts den 30 juli 1991 mellan det italienska transportministeriet och företagen, att kommissionen underrättades om dessa avtal redan år 1991 och att kommissionen erhållit ett antal uppgifter härom mellan åren 1991 och 1997. I repliken har den italienska regeringen betonat att det eventuella stödet därmed genomfördes före den liberalisering som förordning nr 3577/92 lade grunden till, att de väsenliga delarna i den allmänna trafikplikten och ersättningen för denna till och med föregår Romfördraget och att kommissionen under alla omständigheter, då den underrättades om dessa avtal, uttryckligen eller underförstått lämnade tillstånd till nämnda stöd. Om de utbetalningar som företagen i Tirreniagruppen erhöll skall betecknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, utgör de därför under alla omständigheter befintligt stöd.
45. Enligt den italienska regeringen underlät kommissionen emellertid att beakta de uppgifter som överlämnades till institutionen mellan åren 1991 och 1997 vid fastställandet av om det rörde sig om befintligt eller nytt stöd. Kommissionen valde från första början att utgå från den sistnämnda hypotesen, utan att motivera varför.
46. Kommissionen har anfört att det är vanligt förekommande att institutionen ger uttryck för osäkerhet i fråga om förekomsten av inslag av stöd i samband med att den beslutar att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. I det ifrågasatta beslutet uttryckte kommissionen däremot inga tvivel i frågan huruvida de aktuella åtgärderna var nya, eftersom de italienska myndigheterna i den skriftväxling som föregick antagandet av beslutet aldrig hade gjort gällande att det rörde sig om befintligt stöd. Förevarande situation är därför inte jämförbar med den som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen.
Domstolens bedömning
47. Enligt domstolens fasta rättspraxis är kommissionen, när den granskar stödåtgärder i förhållande till artikel 87 EG för att fastställa huruvida de är förenliga med den gemensamma marknaden, skyldig att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om den första granskningen inte gör det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av om den planerade åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (dom av den 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot kommissionen, REG 1984, s. 1451, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 7, s. 565). Samma sak skall naturligtvis gälla när kommissionen därefter fortfarande tvivlar på om den prövade åtgärden skall betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Kommissionen kan således inte klandras för att den inleder det nämnda förfarandet trots att den uttrycker tvivel i det beslut som antas i detta syfte avseende de berörda åtgärdernas karaktär av stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
48. Med hänsyn till de rättsverkningar som inledandet av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG medför för åtgärder som behandlas som nytt stöd skall kommissionen emellertid, när den berörda medlemsstaten gör gällande att åtgärderna inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, undersöka denna fråga i tillräcklig omfattning på grundval av de uppgifter som den har erhållit från medlemsstaten i detta skede, även om denna undersökning resulterar i en bedömning som inte är slutgiltig. Med hänsyn till principen om lojalt samarbete mellan medlemsstater och institutioner, såsom den följer av artikel 10 EG, skall den medlemsstat som anser att de aktuella åtgärderna inte utgör stöd, för att inte försena förfarandet, så snart som möjligt från det att ärendet anhängiggörs vid kommissionen, förse institutionen med uppgifter som stöder medlemsstatens ståndpunkt. Om dessa uppgifter innebär att tvivlen skingras också i fråga om de undersökta åtgärdernas bristande inslag av stöd, får kommissionen inte inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. Om dessa uppgifter däremot inte avlägsnar tvivlen i fråga om förekomsten av inslag av stöd och om det också föreligger tvivel i fråga om åtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden, skall kommissionen inleda det nämnda förfarandet.
49. Av handlingarna i målet framgår att de italienska myndigheterna, i sitt svar på kommissionens första begäran om upplysningar, anförde att subventionerna som följde av avtalen om allmän trafik vilka hade ingåtts med företagen i Tirreniagruppen år 1991 inte utgjorde statligt stöd. Eftersom kommissionen i detta skede saknade möjlighet att kontrollera att subventionerna motsvarade de merkostnader som uppkom genom trafikplikten, var det emellertid med fog som kommissionen bibehöll tvivel avseende förekomsten av inslag av stöd i dessa subventioner. För övrigt tog kommissionen endast upp avbrytandet av dessa subventioner i den mån som subventionerna översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse. Inom ramen för förevarande talan har den italienska regeringen för övrigt uppgett att den inte ansåg att det var nödvändigt att ta ställning till huruvida artikel 87 EG var tillämplig på regeringens relation med Tirreniagruppen, eftersom nämnda grupp hade ingått avtal om allmän trafik. Vad avser Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 försåg de italienska myndigheterna inte kommissionen med några uppgifter om denna plan, före antagandet av det ifrågasatta beslutet, som eventuellt skulle kunna visa att de åtgärder som föreskrevs i affärsplanen saknade inslag av statligt stöd. Under dessa omständigheter kan den italienska regeringen inte klandra kommissionen för att den inledde ett förfarande enligt artikel 88.2 EG med anledning av att den hyste tvivel i fråga om förekomsten av inslag av statligt stöd i fråga om de undersökta åtgärderna.
50. Vad avser anmärkningen att kommissionen otillbörligen betecknade de aktuella åtgärderna som nytt stöd, trots att den hade tillgång till uppgifter som visade att det kunde röra sig om befintligt stöd, avser denna anmärkning endast finansieringen som följde av avtalen om allmän trafik vilka hade ingåtts med företag i Tirreniagruppen år 1991. I detta skede av domen omfattas därför affärsplanen för åren 1999–2002 inte längre av domstolens prövning. Med hänsyn till detta skall kommissionens försvarsargument, enligt vilket de italienska myndigheterna inte hade gjort gällande ovannämnda uppgifter före inledandet av förfarandet, delvis underkännas.
51. Det framgår nämligen av handlingarna i målet att de italienska myndigheterna, alltsedan de besvarade kommissionens första begäran om upplysningar, har gjort gällande att de avtal om allmän trafik som hade ingåtts med företag i Tirreniagruppen täcktes av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, vilket i sak innebar att myndigheterna ansåg att finansieringen som följde av dessa avtal var laglig och att den därmed inte utgjorde nytt utan befintligt stöd. Det räcker emellertid inte med en hänvisning i detta svar till diverse skriftväxling med kommissionen under åren 1991–1997, utan att något samband visas mellan de uppgifter som tillhandahölls under skriftväxlingen och en eventuell beteckning av dessa åtgärder som befintligt stöd, för att den italienska regeringen med framgång skall kunna klandra kommissionen för att inte ha beaktat dessa uppgifter vid bedömningen av om åtgärderna var att anse som nya eller befintliga, innan den inledde förfarandet enligt artikel 88.2 EG.
52. Den grund som har åberopats av den italienska regeringen kommer därför endast att prövas av domstolen i den mån som den avser den omständigheten att kommissionen underlät att beakta bestämmelserna i artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, vid fastställandet av att de aktuella åtgärderna skulle behandlas som nytt och inte som befintligt stöd.
53. Den skyldighet att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG som föreligger under vissa omständigheter, vilken domstolen har erinrat om i punkt 46 i förevarande dom, påverkar inte det rättsliga förfarande som skall tillämpas då beslutet fattas, det vill säga antingen förfarandet för fortlöpande granskning av befintliga stödprogram, såsom det följer av artikel 88.1 EG jämförd med artikel 88.2 EG, eller förfarandet för granskning av nytt stöd, såsom det följer av artikel 88.3 EG jämförd med artikel 88.2 EG.
54. Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av valet av rättsligt förfarande när det rör sig om åtgärder som redan har genomförts (se mellandomen, punkterna 56–63), kan kommissionen inte utan vidare välja den andra typen av rättsligt förfarande när den berörda medlemsstaten hävdar att det är den första typen av förfarande som skall tillämpas. I ett sådant fall skall kommissionen i tillräcklig omfattning undersöka frågan på grundval av de uppgifter som den har erhållit från medlemsstaten i detta skede, även om denna undersökning inte resulterar i en definitiv beteckning av de undersökta åtgärderna.
55. I likhet med vad som krävs inom ramen för principen om lojalt samarbete mellan medlemsstater och institutioner, såsom den följer av artikel 10 EG, när frågan om själva förekomsten av inslag av statligt stöd aktualiseras, skall den medlemsstat som anser att det rör sig om befintligt stöd, för att inte försena förfarandet, så snart som möjligt från det att ärendet anhängiggörs vid kommissionen förse institutionen med uppgifter som stöder medlemsstatens ståndpunkt. Om dessa uppgifter är sådana att det, inom ramen för en preliminär granskning, på sannolika skäl kan antas att åtgärderna i fråga utgör befintligt stöd, skall kommissionen tillämpa det rättsliga förfarande som följer av artikel 88.1 EG och 88.2 EG på åtgärderna. Om de uppgifter som lämnats av medlemsstaten däremot inte gör det möjligt att dra denna preliminära slutsats eller om medlemsstaten inte lämnar några uppgifter, skall kommissionen tillämpa det rättsliga förfarande som följer av artikel 88.3 EG och 88.2 EG.
56. Förevarande fall skall undersökas med hänsyn till dessa principer.
57. Situationen är inte helt jämförbar med den som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, vilken har åberopats av den italienska regeringen. I denna dom konstaterade domstolen att det skulle strida mot principen om berättigade förväntningar och principen om rättssäkerhet om kommissionen, efter att ha godkänt en stödåtgärd, granskade genomförandebestämmelserna för stödåtgärden igen såsom nytt stöd. Av denna anledning fastslog domstolen att kommissionen, när den berörda medlemsstaten hävdar att åtgärderna har beviljats med tillämpning av ett tidigare godkänt stödprogram, inte utan vidare får inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG avseende dessa åtgärder med hänvisning till att åtgärderna utgör nytt stöd, vilket skulle medföra att de avbryts. Innan dess måste kommissionen nämligen kontrollera huruvida stödet omfattas av det aktuella stödprogrammet och, om så är fallet, huruvida det uppfyller villkoren som fastställts i beslutet om godkännande av programmet. Det är således endast om denna prövning resulterar i ett nekande svar som kommissionen kan inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG med hänvisning till att åtgärderna i fråga utgör nytt stöd. Om prövningen däremot resulterar i ett jakande svar skall kommissionen behandla åtgärderna som befintligt stöd enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 88.1 EG och 88.2 EG.
58. I förevarande fall följer emellertid inte en eventuell beteckning av åtgärderna i fråga som befintligt stöd av ett beslut som parterna är ense om utgör ett godkännande av en stödåtgärd. Den italienska regeringen har nämligen hävdat att artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 har samma verkan som ett godkännande av de stödåtgärder som föreskrivs i de aktuella avtalen om allmän trafik, medan kommissionen har gjort gällande motsatsen. Det är därmed inte möjligt att hävda att kommissionen omedelbart skulle ha prövat huruvida de nämnda åtgärderna var förenliga med denna förordning, vilken institutionen bestrider har samma verkan som ett beslut om godkännande av stödåtgärder.
59. Den fråga som skulle besvaras först, för att avgöra huruvida de aktuella åtgärderna skulle prövas enligt förfarandet för befintligt stöd eller förfarandet för nytt stöd, var just huruvida artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 innebär ett godkännande av allt stöd som föreskrivs i sådana avtal om allmän trafik som avses.
60. Kommissionen har undersökt denna fråga. Det ifrågasatta beslutet innehåller följande passage: ”Enligt artikel 4.3 får existerande avtal om allmän trafik fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut. Sådana ’gamla klausuler’ skall tolkas restriktivt eftersom de utgör undantag från huvudregeln att avtal om allmän trafik skall kunna ingås av alla berörda ekonomiska aktörer inom Europeiska unionen. I enlighet med detta får dessa klausuler bara innehålla föreskrifter om sådant stöd som är nödvändigt för att säkerställa tillgången till allmän trafik. Stöd som överstiger eller riskerar att överstiga gränsen för vad som är nödvändigt skall granskas av kommissionen med tillämpning av bestämmelserna om statligt stöd i enlighet med sedvanliga förfaranden.” Av detta utdrag framgår att kommissionen endast betecknade den del av finansieringen som översteg kostnaderna till följd av den allmänna trafikplikten som nytt stöd. Denna bedömning överensstämmer för övrigt helt med uppmaningen i det ifrågasatta beslutet att endast avbryta den del av finansieringen som översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänsterna av allmänintresse, och inte all finansiering enligt de avtal om allmän trafik som hade ingåtts med företagen i Tirreniagruppen.
61. Den italienska regeringen kan därför inte med framgång klandra kommissionen för att utan vidare ha bedömt att de åtgärder som skulle avbrytas enligt det ifrågasatta beslutet utgjorde nytt stöd i den mening som avses i artikel 88.3 EG, utan att först ha undersökt de uppgifter som de italienska myndigheterna tillhandahållit till stöd för uppfattningen att dessa åtgärder skulle behandlas som befintligt stöd.
62. I sak är det därför nödvändigt att pröva frågan huruvida tillämpningen av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, borde ha lett till att kommissionen betecknade åtgärderna i fråga som befintligt stöd i det skede av förfarandet då kommissionen hade att välja mellan att behandla åtgärderna som befintligt stöd eller som nytt stöd.
63. Kommissionen har bestritt att artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 kan rättfärdiga statligt stöd och göra stödet till befintligt stöd endast med anledning av att stödet föreskrivs i ett avtal om allmän trafik som existerade vid tidpunkten för ikraftträdandet av förordningen. Förordningen, vilken antogs med stöd av artikel 84 i EG‑fördraget (nu artikel 80 EG i ändrad lydelse), rör enligt kommissionen friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet, och endast en rättsakt som har artikel 94 i EG‑fördraget (nu artikel 89 EG) som rättslig grund kan rättfärdiga statligt stöd. Artikel 4 i förordningen syftade således enbart till att göra det möjligt att tillfälligt upprätthålla vissa hinder för friheten att tillhandahålla tjänster vilka rättfärdigas av nödvändigheten av att behålla vissa transporttjänster av allmänintresse. Kommissionen har betonat att de internationella förbindelser som tillhandahålls av vissa företag i Tirreniagruppen i vilket fall som helst inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 3577/92, som endast gäller cabotage.
64. Kommissionens resonemang är endast delvis riktigt. Artikel 4 i förordning nr 3577/92 gäller, såvitt avser detta mål, avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. I artikel 4.3 i denna förordning anges att avtal om allmän trafik som existerade den 1 januari 1993 får fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut. Det ligger i sakens natur att avtal av detta slag innehåller de finansiella bestämmelser som krävs för att säkerställa den allmänna trafikplikt som föreskrivs i avtalen. I den mån som lydelsen av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 avser bibehållandet av avtalen i fråga, utan att begränsa räckvidden av denna bestämmelse till vissa aspekter av de nämnda avtalen, täcks de finansiella villkor i avtalen som är nödvändiga för att säkerställa den allmänna trafikplikten av nämnda bestämmelse. Kommissionen har därför fel när den hävdar att artikel 4.3 endast tillåter att de exklusiva eller särskilda rättigheter som eventuellt följer av avtalen bibehålls. I det ifrågasatta beslutet intog kommissionen dessutom inte en så restriktiv hållning. Kommissionen medgav nämligen, i fråga om finansieringen av merkostnader till följd av den allmänna trafikplikten, att mekanismerna för finansiering av sådana avtal omfattades av tillämpningsområdet för artikel 4.3 i förordning nr 3577/92.
65. I motsats till vad den italienska regeringen har gjort gällande i sak omfattas emellertid sådant stöd som överstiger vad som är nödvändigt för att säkerställa den allmänna trafikplikt som är syftet med avtalen i fråga inte av tillämpningsområdet för artikel 4.3 i förordning nr 3577/92. Detta beror just på att detta stöd inte är nödvändigt för stabiliteten och därmed för bibehållandet av sådana avtal. Detta stöd kan därför inte anses utgöra befintligt stöd på grundval av denna bestämmelse.
66. Den italienska regeringens talan avser emellertid endast de åtgärder som måste avbrytas enligt det ifrågasatta beslutet, det vill säga endast ”allt stöd som överstiger de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse enligt den allmänna trafikplikt som fastställts av de italienska myndigheterna med hänsyn till det allmänekonomiska intresset”. Det rör sig om det eventuella stöd som inte är nödvändigt för att säkerställa denna trafikplikt och som därför inte kan anses utgöra befintligt stöd på grundval av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92. I motsats till vad den italienska regeringen har gjort gällande var det därför med rätta som kommissionen behandlade detta eventuella stöd som nytt stöd.
67. Talan kan således inte bifallas på den grunden att artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG har åsidosatts.
68. Av ovanstående följer att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras i den del som anger att förmånsbeskattningen vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor till Tirreniagruppens fartyg skall avbrytas till dess att de italienska myndigheterna delges beslut om att förfarandet avseende företaget i fråga har avslutats. Talan ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
69. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. I förevarande fall finner domstolen att vardera parten skall bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
1) Kommissions beslut, som delgavs de italienska myndigheterna genom skrivelse SG (99) D/6463 av den 6 augusti 1999, om inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om statligt stöd C 64/99 (ex NN 68/99), ogiltigförklaras i den del som anger att förmånsbeskattningen vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor till Gruppo Tirrenia di Navigaziones fartyg skall avbrytas till dess att de italienska myndigheterna delges beslutet om att förfarandet avseende företaget i fråga har avslutats (kommissionens beslut K(2001) 1684 av den 21 juni 2001 eller kommissionens beslut K(2004) 470 slutligt av den 16 mars 2004).
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.