61996CC0233_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 La presente causa verte su riduzioni forfettarie di aiuti del FEAOG (1), contestate dal ricorrente. La riduzione in questo settore viene giustificata dalla Commissione, convenuta, con il fatto che le autorità nazionali, nell'ambito degli acquisti all'intervento, avrebbero accettato offerte multiple non consentite (offerte di gruppo o offerte collegate) (2). Esse potrebbero avere carattere speculativo. Qualora infatti vengano offerte grandi quantità di carne bovina all'intervento, diviene necessario ridurre detti quantitativi applicando un coefficiente (3). Poiché - sostiene la Commissione - gli offerenti cercano ciononostante di vendere all'intervento tutta la carne da essi prodotta, essi tentano l'espediente della presentazione di un'offerta gonfiata. Se un offerente prevede che verrà applicato un certo coefficiente di riduzione, aumenta in proporzione i quantitativi di carne offerti all'intervento. Se però viene fissato un coefficiente inferiore a quello previsto dall'offerente, questi dovrà fornire all'ente di intervento più carne di quella di cui in realtà dispone. Se egli non riesce a fornire almeno l'85% o il 95% dei quantitativi pattuiti con l'ente di intervento, viene parzialmente o totalmente incamerata la cauzione prestata per l'intera partita (4).
2 Ripartendo la propria offerta originaria in più offerte di minore entità, presentate da prestanome, l'offerente riduce il rischio di perdere la cauzione prestata. Se anche non potesse fornire l'intero quantitativo, potrebbe quanto meno onorare una parte delle offerte di minore entità presentate, per le quali non perderebbe la cauzione. Certo, verrebbe incamerata la cauzione versata per le offerte non mantenute, che non sarebbe però calcolata sull'intero importo delle offerte che fanno capo all'interessato, bensì sui minori importi delle singole offerte inevase. L'entità della cauzione incamerata si ridurrebbe quindi e sarebbe spesso compensata dai guadagni tratti dall'operazione.
3 A giudizio della Commissione emerge chiaramente che la presentazione di più offerte favorisce la speculazione, poiché l'effetto del deposito della cauzione viene ridotto.
4 L'offerta speculativa di quantitativi gonfiati stride con le finalità dell'intervento. Questo è destinato, allorché i prezzi di mercato scendono sotto un certo minimo, a stabilizzare il mercato, ad esempio mediante acquisti di carne, e ad impedire o frenare un sensibile calo dei prezzi (5). Il regolamento n. 859/89 (6) ha istituito un procedimento di gara (7). Nell'ambito di questo procedimento di gara vengono fissati i prezzi di acquisto e i quantitativi in base alle offerte presentate (8).
5 Le offerte speculative che - come si è spiegato - sono favorite dalla presentazione di offerte multiple, impediscono a parere della Commissione l'efficace applicazione dei provvedimenti di intervento. Poiché viene offerta più carne di quella effettivamente disponibile sul mercato, anche i prezzi di acquisto e i quantitativi, che sono fissati in base alle offerte presentate, non possono più corrispondere alle caratteristiche del mercato. Le offerte speculative impediscono quindi che la Commissione abbia un'esatta panoramica del mercato. Per questo motivo si deve presumere quasi con certezza, secondo la Commissione,
che a motivo delle offerte speculative e delle offerte multiple che le alimentano gli enti di intervento acquistino più carne a prezzi più alti. Si deve inoltre considerare che la presentazione di diverse offerte consente una speculazione anche sul prezzo. Acquistando quantitativi gonfiati il FEAOG sopporterebbe costi maggiori di quelli necessari a sostenere il mercato.
B - Fatti e contesto normativo
6 Con il presente ricorso il governo del Regno di Danimarca chiede l'annullamento della decisione della Commissione di non imputare l'importo di 26 867 909 DKR a titolo di spese sostenute dal Regno di Danimarca negli esercizi 1991 e 1992 nell'ambito dell'acquisto di carni bovine (in prosieguo: la «decisione») (9). Il mancato riconoscimento di tali spese risulta dall'allegato I alla decisione. Tale importo corrisponde a una rettifica forfettaria del 2% delle spese per il 1991 e 1992.
7 Nelle sue note conclusive (10) la Commissione motiva questa riduzione con il fatto che la Danimarca non avrebbe controllato se si trattasse di offerte multiple.
8 Ciò sarebbe stato facilmente verificabile in quanto, come afferma la Commissione, le diciassette offerte presentate per una determinata gara provenivano da sette fonti soltanto. Un importante gruppo era, da solo, all'origine di otto offerte a otto prezzi diversi. Raffrontando i nomi, gli indirizzi, i numeri di fax, il deposito di garanzia e i pagamenti, il FEAOG aveva potuto accertare, per ciascuna gara esaminata, che molte offerte singole provenivano dalla stessa fonte. Dalle fatture trasmesse era altresì emerso che il pagamento doveva essere effettuato ad altre società. Pertanto, fin dall'origine le autorità danesi avrebbero dovuto aver conoscenza del comportamento degli offerenti.
9 Di conseguenza, il comportamento delle competenti autorità danesi sarebbe incompatibile con il diritto comunitario e avrebbe determinato una discriminazione nei confronti dei partecipanti che si erano conformati alle norme vigenti.
10 A parere del ricorrente, invece, tutte le norme in materia d'intervento sono state rispettate. Esso avrebbe controllato che ogni persona fisica o giuridica registrata come società non avesse depositato più di un'offerta per categoria nell'ambito della stessa gara. Il controllo da parte delle autorità danesi sarebbe consistito nel fatto di accertare se l'offerta provenisse da un'azienda registrata presso tali autorità. Non vi era all'epoca alcuna ragione per procedere a controlli più approfonditi.
11 La normativa che sta alla base della presente controversia è quella dell'art. 9 del regolamento n. 859/89, che al n. 1 stabilisce: «L'offerente può partecipare all'aggiudicazione soltanto se si impegna per iscritto a rispettare le varie disposizioni relative agli acquisti in causa» (11).
12 Il numero 2 recita: «Gli interessati partecipano all'aggiudicazione presso l'organismo di intervento degli Stati membri, dove essa è aperta, consegnando l'offerta scritta dietro scontrino di ricevuta oppure mediante qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con avviso di ricevuta accettato dall'organismo d'intervento. Essi possono presentare soltanto un'offerta per categoria e aggiudicazione» (12).
13 A giudizio della Commissione ha rilevanza nella fattispecie la distinzione delle nozioni di «offerente» e di «interessati». La differenza di terminologia lascerebbe intendere che gli interessati non possono venire equiparati agli offerenti. La nozione di «interessati» non designerebbe solo coloro che effettivamente hanno preso l'iniziativa e hanno presentato un'offerta, bensì comprenderebbe una gamma di persone molto più ampia, con la conseguenza che il divieto di presentare più di un'offerta non riguarderebbe soltanto il singolo offerente - cioè colui che effettivamente presenta l'offerta - ma tutti coloro che offrano carne proveniente da uno stesso quantitativo.
14 Il ricorrente ritiene invece che le nozioni di «offerente» e di «interessato» siano intercambiabili in quanto tra i due termini non sarebbe ravvisabile alcuna differenza. Afferma il ricorrente che né i `considerando' né il testo del regolamento chiariscono la nozione di «offerente». Tale nozione dovrebbe dunque essere interpretata nel senso che essa ricomprende qualunque persona fisica o giuridica indipendente che, nell'ambito di una gara, presenta un'offerta. Il divieto di cui all'art. 9, n. 2, seconda frase, si limiterebbe quindi a precisare che la persona che si presenta come offerente può depositare una sola offerta.
15 Il fatto che tale disposizione riguardi anche altre persone oltre all'offerente risulterebbe soltanto dall'art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 1, settembre 1993, n. 2456, recante norme di esecuzione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 805/68, relativo alle misure generali e speciali di intervento per la carne bovina (13), che al momento determinante per i fatti della causa non era ancora in vigore. Tale articolo recita:
«Ciascun interessato può presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
Ogni Stato membro accerta che gli interessati siano tra loro indipendenti dal punto di vista della direzione, del personale e della gestione.
Qualora esistano seri indizi del contrario, oppure che un'offerta non corrisponde alla realtà economica, l'ammissibilità dell'offerta stessa è subordinata alla presentazione, da parte dell'offerente, di adeguate prove del rispetto delle disposizioni del seconda frase.
Ove si constati che un interessato ha presentato più di una domanda, tutte le domande sono inammissibili».
16 Poiché il ricorrente, al contrario della Commissione, riteneva, nell'ambito del procedimento di gara da esso intrapreso, di essersi completamente conformato all'art. 9, n. 2, seconda frase, esso ha infine adito l'organo di conciliazione (14). Tale organo - stando al ricorrente - è giunto alla conclusione di non poter affermare con sicurezza che il procedimento seguito dagli Stati membri fosse in contrasto con il regolamento. Esso constatava inoltre che era comunque necessario precisare le disposizioni di cui al regolamento n. 2456/93, e che la Commissione non aveva reagito prima del 1993.
17 La Commissione rileva in proposito che essa, contrariamente alle autorità nazionali, inizialmente non disponeva di tali informazioni. Poiché le offerte le vengono comunicate in modo anonimo, essa si sarebbe resa conto delle irregolarità soltanto nell'ambito dei controlli da essa stessa effettuati nel 1992, e ne avrebbe informato la Danimarca.
18 Avendo la Commissione, nella sua decisione, confermato la rettifica del 2% proposta nelle note conclusive, nel luglio 1996 il ricorrente ha proposto ricorso alla Corte chiedendo
- di annullare la decisione (15) nella parte in cui rifiuta di imputare al FEAOG, sezione garanzia, le seguenti spese del Regno di Danimarca: 26 867 909 DKR per acquisti all'intervento di carni bovine negli esercizi 1991 e 1992;
- di condannare la Commissione alle spese.
La Commissione ha chiesto
- di respingere il ricorso in quanto infondato;
- di condannare il ricorrente alle spese.
C - Presa di posizione
Spirito e finalità dell'art. 9, n. 2, seconda frase
19 Il ricorrente osserva in primo luogo che la Commissione ha erroneamente interpretato l'art. 9, n. 2, secondo frase. Questa disposizione stabilisce soltanto che ogni persona fisica o giuridica che presenta un'offerta all'autorità deve presentare una sola offerta. Quanto ad eventuali collegamenti tra i singoli offerenti, cui si dovrebbe prestare attenzione, il regolamento n. 859/89 nulla direbbe. L'art. 9, n. 2, seconda frase si limiterebbe a disciplinare il numero delle offerte. Nulla vi si direbbe delle caratteristiche degli offerenti. La Danimarca sostiene di aver controllato il numero delle offerte. L'autorità nazionale avrebbe verificato che i diversi offerenti fossero, di volta in volta, persone giuridiche registrate. Se le singole imprese offerenti appartenessero eventualmente allo stesso gruppo non sarebbe stato accertato in Danimarca, in quanto non ve ne sarebbe stata la necessità e nemmeno alcun fondamento giuridico.
20 Secondo la giurisprudenza della Corte, nell'ambito della liquidazione dei conti FEAOG spetta alla Commissione dimostrare che uno Stato membro è venuto meno alla normativa comunitaria. La Commissione, come sarebbe stato dimostrato, non avrebbe fornito tale prova. Il ricorrente sottolinea inoltre che le disposizioni atte a determinare conseguenze economiche a carico degli Stati membri devono essere formulate in modo chiaro e preciso.
21 Secondo la giurisprudenza della Corte «il FEAOG finanzia solo le restituzioni concesse e gli interventi effettuati in conformità delle norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (...)» (16). A questo proposito incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme sull'organizzazione comune dei mercati agricoli (17).
22 La Corte di giustizia inoltre, quanto alle prescrizioni circa la formulazione delle norme, ha dichiarato quanto segue: «Poiché una norma la cui inosservanza comporti necessariamente conseguenze pecuniarie dev'essere sufficientemente chiara e precisa, la Commissione non poteva fondarsi sulla formulazione della sottovoce (...) per imporre, al momento della liquidazione dei conti del FEAOG, un'interpretazione non imposta dal senso comune delle parole impiegate» (18).
23 Si deve quindi stabilire se la formulazione dell'art. 9, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 859/89 risponda a queste esigenze oppure se ammetta un'interpretazione come quella che ne fornisce la Commissione. A questo proposito appare utile anzitutto esaminare come la Commissione vorrebbe interpretare l'art. 9, n. 2, seconda frase. Nelle memorie si parla sovente di offerte multiple. Dette offerte non possono essere quelle che provengono dallo stesso offerente sotto un solo nome. Queste offerte d'altra parte non sono ammesse nemmeno in Danimarca. Come si desume ulteriormente dalle memorie, la Commissione non contesta nemmeno ogni genere di rapporto tra le singole offerte. Ad esempio, essa dichiara che, se una persona gestisce due macelli amministrativamente distinti, ciascuno di questi macelli può presentare una propria offerta. Come ha osservato la Commissione in udienza, l'art. 9, n. 2, seconda frase, vieta, a suo parere, semplicemente le offerte che si riferiscono alla stessa partita di carne. L'interessato che offra la sua carne non solo direttamente, ma anche tramite prestanome, pone quindi in non cale le norme comunitarie e deve venire bloccato dalle autorità degli Stati membri.
24 La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, ogni normativa deve venire interpretata non solo in base alla sua lettera, ma anche al suo spirito ed alla sua finalità (19). Di conseguenza, la Commissione sostiene che il regolamento ora in contestazione sarebbe svuotato della sua finalità se fosse possibile presentare offerte tramite prestanome ed aggirare così il divieto.
25 La pratica seguita negli acquisti all'intervento in Danimarca - come si è visto - avrebbe pregiudicato, secondo la Commissione, il sistema dell'intervento. L'acquisto di quantitativi eccessivi avrebbe provocato più spese di quanto fosse necessario per sostenere il mercato. Inoltre non risulterebbe garantita a tutti gli interessati la parità di accesso sancita dall'art. 6, n. 6, del regolamento n. 805/68 nella versione del regolamento n. 571/89.
26 L'art. 9, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 859/89 dovrebbe quindi, in base al suo spirito e alla sua finalità, venir interpretato nel senso che non è possibile ostacolare le misure di intervento. Qualora più offerte si riferiscano allo stesso quantitativo di carne, esse provengono in realtà da un unico offerente. Siffatte offerte sarebbero quindi inammissibili.
27 A giudizio della Commissione ciò si desume anche dal tenore della norma. A questo proposito, si deve osservare che una diversità di definizione al n. 1 e al n. 2 dell'art. 9 potrebbe far pensare ad un senso diverso. Se ne potrebbe dedurre che non è sufficiente controllare se la persona che effettivamente presenta l'offerta presenti un'offerta unica, cioè se ogni volta ci si trovi di fronte ad una persona (giuridica) indipendente. Si potrebbe quindi intendere il termine interessato come riferito a colui che vuole vendere la sua carne all'intervento. Questa persona - come abbiamo visto - non deve necessariamente identificarsi con l'offerente, cioè con riferito a colui che vuole materialmente l'offerta. Se ad esempio la carne viene offerta tramite prestanome, ci troviamo di fronte a più offerenti, ma ad un solo interessato. Se si considera però l'uso delle due nozioni in altri regolamenti che disciplinano i provvedimenti di intervento per la carne bovina, si constata che la differenza di cui si è testé parlato non viene sempre rispettata. Ad esempio, nel primo `considerando' del regolamento n. 2271/90 (20) si osserva che «è d'uopo disporre che ogni concorrente possa presentare un'unica offerta per categoria e per gara». Del pari l'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2456/93, che ha sostituito l'art. 9 del regolamento n. 859/89, usa, in relazione alla presentazione dell'offerta, ora il termine «interessato», ora il termine «offerente» (21).
28 Dalla distinzione tra «offerente» ed «interessato» di cui all'art. 9 non è possibile trarre altre conclusioni.
29 Più fruttuoso è tuttavia l'esame dei regolamenti che hanno preceduto quello ora in contestazione. Ad esempio nel 1990 è stata istituita la possibilità di presentare più offerte a diversi prezzi. Con il regolamento n. 1282/90 (22) l'art. 9, n. 2, seconda frase, è stato redatto come segue:
«Essi possono presentare varie offerte, con prezzi diversi, per categoria e per aggiudicazione».
30 Questo regolamento però è stato abrogato già nell'agosto del 1990. Il corrispondente regolamento n. 2271/90 al primo `considerando' osservava: «sulla scorta dell'esperienza acquisita è d'uopo disporre che ogni concorrente possa presentare un'unica offerta».
31 A giudizio della ricorrente con ciò si intende soltanto disciplinare il numero di offerte che l'offerente può presentare. Tale numero sarebbe stato nuovamente ridotto in quanto l'amministrazione si era trovata sovraccaricata dalle molte offerte. Scopo del regolamento n. 2271/90 era quindi quello di sgravare l'amministrazione mediante una riduzione delle offerte. In Danimarca tale scopo sarebbe stato raggiunto. Si sarebbero quindi soddisfatte le esigenze della «nuova» versione dell'art. 9, n. 2, seconda frase.
32 Per di più è chiaro che, con l'abrogazione del regolamento n. 1282/90, l'offerente non può più depositare diverse offerte relative allo stesso quantitativo di carne. Il senso della disciplina qui controversa dettata dall'art. 9, n. 2, seconda frase, è quindi in ogni caso che un determinato quantitativo di carne non può essere offerto più volte. Tale disciplina diverrebbe priva di senso ove potesse essere facilmente elusa mediante l'intervento di prestanome.
33 Ciò doveva essere noto anche al ricorrente allorché ha accettato le offerte. In primo luogo ogni norma viene svuotata di contenuto qualora la si possa eludere, ad esempio - come si sostiene qui - offrendo la stessa partita di carne da parte di più persone. D'altro canto, anche il ricorrente conosceva gli obiettivi dell'intervento. Sotto questo aspetto doveva anch'esso rendersi conto che stride con la finalità dell'intervento il fatto che le partite di carne sul mercato vengano offerte più volte.
34 Inoltre la Corte ha dichiarato che, anche nelle ipotesi nelle quali il diritto comunitario per effetto di un'interpretazione fornita in buona fede dalle autorità nazionali è stato applicato in un modo obiettivamente scorretto, in virtù degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 (23) le relative spese rimangono a carico degli Stati membri (24). Questa interpretazione restrittiva dei presupposti per l'imputazione delle spese a carico del FEAOG è inevitabile, secondo la Corte,
data la finalità del regolamento n. 729/70. Poiché la messa in atto della politica agricola comune deve garantire la parità tra i cittadini degli Stati membri, le autorità nazionali di uno Stato membro non possono, interpretando ampiamente una determinata norma, favorire gli operatori nazionali nei confronti di quelli di altri Stati membri nei quali si pratica un'interpretazione più restrittiva (25).
35 Il ricorrente ricorda giustamente che l'art. 9, n. 2, seconda frase, non contiene una disciplina che definisca la figura dei singoli offerenti né quali debbano essere i rapporti tra di loro. Ciò tuttavia non è necessario. Dallo spirito e dalla finalità dell'art. 9, n. 2, seconda frase, si desume che è vietato offrire carne tramite prestanome. Il ricorrente non può limitarsi a sostenere che in base al tenore dell'art. 9 non aveva l'obbligo di accertare se sussistevano collegamenti tra i singoli offerenti. Quest'ultimo punto riguarda soltanto la questione relativa al modo di controllare l'osservanza di un divieto come quello sancito dall'art. 9, n. 2, seconda frase.
36 In proposito è parimenti irrilevante il fatto che la Commissione negli atti preparatori del regolamento n. 859/89 abbia proposto ulteriori precisazioni con riferimento alla qualificazione degli offerenti ammessi, precisazioni che non sono state poi riprese nel regolamento. Il ricorrente ne deduce che i vari ricorrenti non dovevano essere determinati con maggior precisione. Ne deriverebbe che non si potrebbero imporre alla nozione di «offerente» ulteriori limitazioni oltre a quella che si tratti, ai sensi del diritto nazionale, di una persona fisica o giuridica unica e indipendente.
37 Anche se dalle circostanze innanzi illustrate si potessero trarre le dette conclusioni, ciò nulla toglierebbe al fatto che, in conformità allo scopo dell'art. 9, n. 2, seconda frase, l'intervento di prestanome è vietato.
38 Si deve quindi concordare con la Commissione allorché dichiara che l'art. 9, n. 2, seconda frase vieta anche le offerte presentate da persone giuridiche diverse ma sempre per la stessa partita di carne, potendosi in tal caso presumere che le offerte vengano presentate da prestanome.
Obbligo di controllo da parte dello Stato membro
39 A giudizio della Commissione la riduzione operata nell'ambito della liquidazione dei conti è giustificata, poiché il ricorrente non ha fatto in modo che la detta normativa venisse rispettata.
40 E' pacifico che in Danimarca il controllo sulle offerte è stato esercitato solo per accertare che provenissero da persone giuridiche diverse. Un ulteriore controllo non è stato effettuato. In prosieguo si dovrà quindi esaminare se in base a ciò si possa presumere l'inosservanza di una norma comunitaria da parte del ricorrente, giacché la Commissione non ha indicato alcun esempio concreto in cui di fatto siano state presentate offerte da parte di prestanome.
41 Peraltro, la Commissione non può produrre una prova di tal genere perché il ricorrente non ha effettuato alcun controllo in questo senso. E' stato semplicemente controllato che le offerte provenissero da persone (giuridiche) indipendenti. La Commissione quindi non dispone di alcun elemento per controllare più particolareggiatamente la situazione. Vero è che la Commissione può esercitare controlli diretti, tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, l'attuazione del finanziamento FEAOG è in primo luogo compito delle amministrazioni nazionali, che devono vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. La Corte ha inoltre dichiarato: «Tale sistema, fondato sulla fiducia, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione; controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere (...). Solo lo Stato membro è infatti in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l'elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno» (26).
42 Poiché la Commissione in sede di liquidazione dei conti del FEAOG deve fare assegnamento sui dati forniti dagli Stati membri, non le è possibile in questa sede portare un esempio di irregolarità nell'ambito delle gare. Essa può - e deve - solo dimostrare che il ricorrente non ha controllato tutti i presupposti necessari per l'osservanza delle norme in materia. E' quanto essa ha fatto.
43 La Danimarca ha inoltre sostenuto che vi erano state probabilmente talune speculazioni dirette a ridurre il rischio di perdita della garanzia.
44 Per accertare se sia con ciò dimostrata una violazione del diritto comunitario da parte del ricorrente occorre esaminare inoltre se esso fosse tenuto ad effettuare ulteriori controlli. In proposito occorre richiamare il regolamento n. 729/70. Nel preambolo di questo regolamento si dice tra l'altro: «Devono essere adottate misure per prevenire e perseguire ogni irregolarità (...)» (27). L'ottavo `considerando' recita: «Le spese della Comunità devono formare oggetto di controlli approfonditi; a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali, occorre prevedere verifiche da parte di agenti della Commissione nonché la facoltà per quest'ultima di appellarsi agli Stati membri».
45 L'art. 8 del regolamento, che si ispira a questi `considerando', al n. 1 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del fondo siano reali e regolari;
- prevenire e perseguire le irregolarità;
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenza.
(...)».
46 Secondo la giurisprudenza della Corte spetta alle amministrazioni nazionali vegliare alla scrupolosa osservanza delle norme comunitarie (28). La portata di questo obbligo degli Stati membri nell'ambito del finanziamento del FEAOG è stata definita dalla Corte nella sentenza Exportslachterijen van Oordegem. A proposito dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, nella detta sentenza si dichiara:
«Questa disposizione che, in questo particolare settore, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato, definisce, secondo la giurisprudenza della Corte, i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri debbono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie e d'intervento nel settore agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta alle frodi e alle irregolarità connesse con tali operazioni, (sentenza BayWa, già citata, punto 13).
Detto articolo impone così agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo (sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17)» (29).
47 Ne consegue che può sussistere un obbligo per gli Stati membri di eseguire controlli anche se detto obbligo non è espressamente prescritto dalla disciplina in materia.
48 Sorge quindi il problema se nella fattispecie il ricorrente fosse tenuto a procedere ad ulteriori controlli, cioè se lo Stato membro potesse o dovesse fare qualcosa di più e, in caso positivo, che cosa.
49 Come ha osservato la Commissione, il pregiudizio per il Fondo è costituito dal fatto che la presentazione di più offerte da parte di un interessato tramite prestanome favorisce la presentazione di offerte speculative. Se si considera ora come la Commissione procede per reprimere le offerte speculative in sé, ci si può chiedere se il ricorrente fosse tenuta ad adottare ulteriori provvedimenti.
50 Per impedire offerte speculative, nelle quali in previsione di un certo coefficiente di riduzione viene offerta una partita di carne superiore a quella disponibile, l'art. 10, n. 1, ha istituito una cauzione di garanzia (30), destinata ad «assicurare la serietà delle offerte e l'osservanza delle condizioni previste» (31). Ciò significa che sotto questo aspetto gli Stati membri devono soltanto provvedere a che vengano versate le cauzioni corrispondenti. Non devono invece controllare se l'offerente abbia offerto all'intervento un quantitativo di carne che supera la sua disponibilità.
51 Nella fattispecie si trattava però di una disciplina integrativa, che doveva essere osservata e non poteva essere elusa: l'interessato che intendesse vendere la sua carne all'intervento non poteva presentare più offerte. Ciò risultava dallo spirito del sistema dell'intervento. Vero è che l'idea ha preso forma solo più tardi nella disciplina del regolamento n. 2456/93 (32). Ciò però non toglie che già in precedenza il concetto dovesse essere noto.
52 Non resta quindi che tener conto del fatto che il ricorrente avrebbe dovuto eseguire controlli più accurati per accertare se le offerte ricevute provenivano effettivamente da un unico offerente. Ciò vale a maggior ragione in considerazione dei chiari indizi, già citati, di collegamenti tra i singoli offerenti. Anche se da questi indizi non era possibile desumere con certezza che fosse stata commessa un'infrazione alla disciplina dell'art. 9, n. 2, seconda frase, essi erano però tali da rendere necessario un controllo più accurato e questo è il nocciolo della questione.
53 Il ricorrente ha sostenuto che un tale controllo non poteva essere effettuato in quanto, nell'ambito della gara, non era rimasto tempo per controlli più approfonditi. D'altra parte sottolinea però che in Danimarca sono stati effettuati i controlli introdotti dal regolamento n. 2456. In quel caso di trattava però inequivocabilmente di controlli diretti ad impedire l'intervento di prestanome (33). Il ricorrente non può pertanto affermare che i controlli necessari già prima del regolamento del 1993 fossero impossibili per mancanza di tempo. Nel nostro caso questo obbligo risultava, ben prima della disciplina dettata dal regolamento n. 2456/93, dalla finalità dell'intervento. Sotto questo aspetto è importante che lo Stato membro controlli se effettivamente sono state offerte partite di carne diverse. Il modo in cui esercitare questo controllo è lasciato alla sua discrezionalità. Non era necessario che la Commissione emanasse una disciplina specifica in materia. Per questo motivo non si può nemmeno presumere che la Commissione - come sostiene il ricorrente - intenda applicare retroattivamente il regolamento n. 2456/93 al caso di specie.
54 Si deve quindi constatare che il ricorrente avrebbe dovuto esercitare controlli più accurati, ma non lo ha fatto.
Prova del danno per il FEAOG - Onere della prova.
55 Occorre accertare nel prosieguo se l'accaduto giustifichi una riduzione nell'ambito della liquidazione dei conti, come operata dalla Commissione. A parere del ricorrente la giustificazione non vi sarebbe, in quanto il Fondo non avrebbe subito alcun danno.
56 Per rispondere a tale domanda occorre prendere in considerazione la giurisprudenza della Corte in materia di prova del danno e di onere della prova nell'ambito delle liquidazioni dei conti FEAOG. In proposito la Corte ha dichiarato che il FEAOG finanzia solo le restituzioni concesse e gli interventi effettuati nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli in conformità delle norme comunitarie (34). Infine - così continua la Corte - nei casi in cui la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione (35).
57 Occorre quindi chiedersi quali siano i requisiti cui sono sottoposte le allegazioni della Commissione per quanto riguarda l'insorgere di un danno economico. Secondo la giurisprudenza della Corte, nell'ipotesi in cui risultasse impossibile accertare con precisione l'entità dell'aumento delle spese figuranti su una voce di bilancio del FEAOG conseguente ad una misura nazionale incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione non «può far altro che» negare il finanziamento di tutte le spese in questione, restando quindi esclusa ogni riduzione percentuale (36).
58 Proprio questo potrebbe essere il caso che ricorre nella fattispecie, in quanto la Commissione, appunto in mancanza dei necessari controlli, non ha potuto accertare in che misura il comportamento del ricorrente abbia determinato un danno per il FEAOG. Si possono a questo punto formulare soltanto ipotesi sui costi che non avrebbero dovuto essere sostenuti qualora il ricorrente avesse effettuato regolari controlli.
59 D'altro canto la Corte, in un caso in cui la Commissione aveva messo in discussione la correttezza dei conti trasmessile da uno Stato membro, ha dichiarato: «La Commissione è infatti obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che (...) è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione» (37).
60 Questo caso non è certo direttamente paragonabile alla fattispecie, giacché la Commissione non contesta al ricorrente che i conti trasmessile siano errati. Il fatto è che tali conti avrebbero potuto essere diversi se il ricorrente avesse effettuato sufficienti controlli. Anche qui, tuttavia, la Commissione non soltanto ha affermato l'esistenza di un danno in capo al FEAOG. Essa ha piuttosto mostrato che la ricorrente ha violato il diritto comunitario ed ha precisato le forme in cui ciò è avvenuto. Ha inoltre chiarito come tale fatto abbia potuto favorire una speculazione da parte degli offerenti. Ha infine spiegato che ciò potrebbe aver comportato un'erronea valutazione del mercato e, pertanto, l'acquisto di quantitativi eccessivi di carne bovina, eventualmente a prezzi maggiorati. La Commissione ha quindi sotto ogni aspetto reso credibile che sia stato cagionato un danno al FEAOG.
61 Un onere probatorio più esteso non può essere imposto alla Commissione, giacché ricorrono anche nel presente caso i suesposti motivi per un temperamento dell'onere della prova. Né può escludersi con certezza che il comportamento del ricorrente abbia messo a repentaglio il funzionamento dell'intera organizzazione di mercato.
62 Spetta quindi al ricorrente - come risulta dalla sentenza citata al paragrafo 56 - dimostrare che il comportamento contestatogli non ha determinato un aumento delle spese nell'ambito del FEAOG. Il ricorrente sostiene che la Commissione non è costretta a basarsi solo sulle offerte di vendita all'intervento comunicate dagli Stati membri, bensì dispone anche di altre possibilità di informarsi sulla situazione attuale del mercato.
63 Il ricorrente si richiama in proposito al regolamento (CEE) della Commissione 18 marzo 1977, n. 610, relativo alla determinazione dei prezzi dei bovini adulti constatati sui mercati rappresentativi della Comunità e al rilevamento dei prezzi di taluni altri bovini nella Comunità (38). Sulla base di tale regolamento, sostiene il ricorrente, la Commissione riceve tutte le informazioni necessarie per valutare la situazione del mercato. Occorre dire in proposito che si tratta delle informazioni necessarie per determinare i prezzi constatati sui mercati rappresentativi della Comunità. La situazione dei prezzi di volta in volta esistente sui mercati è importante per decidere se si debbano prendere provvedimenti d'intervento. Altra cosa è la constatazione dei prezzi e dei quantitativi di acquisto nell'ambito dell'intervento. Questi vengono fissati in conformità al regolamento n. 571/89 sulla base delle offerte presentate (39).
64 Ne deriva che tali dati relativi alle offerte concorrono quanto meno alla valutazione del mercato nonché alla fissazione dei prezzi e dei quantitativi acquistati. Non si può pertanto escludere che offerte sopravvalutate abbiano potuto condurre ad una valutazione erronea.
65 Questa circostanza non cambia anche qualora si consideri - come fa il ricorrente - che soltanto la Commissione può avere una visione d'insieme della situazione di mercato e che soltanto essa decide quanta carne ritirare dal mercato. Essa può inoltre, continua il ricorrente, fissare un prezzo massimo in modo da mantenere il livello dei prezzi. Occorre rilevare in proposito che la Commissione prende tutte queste decisioni anche sulla base delle offerte comunicatele. Ove queste abbiano natura speculativa possono pertanto indurla ad una valutazione erronea.
66 Il ricorrente afferma inoltre che la gara è per definizione speculativa e che non può pertanto riflettere la vera situazione del mercato. Infatti, esso sostiene, le date di macellazione sono logicamente successive al deposito delle offerte. Le offerte depositate dalle imprese sarebbero relative alla carne che esse riescono a procurarsi sul mercato nei giorni successivi. La finalità dell'intervento è tuttavia quella di ritirare dal mercato la carne presente presso l'offerente che non può essere smerciata sul mercato normale. In tal senso, l'allevatore deve poter valutare già prima della data della macellazione quanta carne vuole o deve vendere all'intervento. Non si tratta quindi di acquistare la carne che egli può ancora procurarsi nei giorni successivi.
67 Poiché la Commissione ha reso per lo meno plausibile che il comportamento del ricorrente possa aver determinato un danno per il FEAOG, spetta al ricorrente stesso dimostrare che ciò non è accaduto.
68 Una ripartizione siffatta dell'onere della prova, quale proposta nella fattispecie, appare appropriata anche alla luce di altre sentenze della Corte in materia di liquidazione dei conti. In proposito la Corte ha dichiarato che, nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto all'osservanza di talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG, anche se è dimostrato che non è stata commessa alcuna irregolarità sostanziale (40).
69 Sempre a proposito del rispetto di formalità, la Corte ha dichiarato: «E' sufficiente constatare che, tenuto conto del carattere essenziale delle formalità che non sono state rispettate, dell'impossibilità di controllare il rispetto del termine entro il quale i prodotti dovevano essere esportati e, perciò, della probabilità di perdite o addirittura frodi ai danni del bilancio comunitario, l'importo non ammesso dalla Commissione, limitato al 2% delle spese in questione, non può essere considerato eccessivo e sproporzionato» (41). Ne deriva che anche la mera probabilità di perdite può essere presa in considerazione come criterio di giudizio. Una siffatta probabilità è presente anche nella fattispecie, alla luce dei menzionati indizi nonché della carenza di controlli.
70 Resta quindi soltanto da chiedersi se il ricorrente sia in grado di dimostrare che non si è prodotto alcun danno per il FEAOG. Il ricorrente sostiene in primo luogo che spetta alla Commissione dimostrare l'esistenza del danno. Come si è detto, ciò non corrisponde al vero.
71 Il ricorrente menziona inoltre esempi in cui le presunte offerte multiple non avrebbero recato alcun vantaggio agli offerenti. Per quanto riguarda gli esempi portati dalla Commissione per dimostrare che le offerte multiple favoriscono la speculazione e determinano un'erronea valutazione del mercato, il ricorrente afferma che non si possono ipotizzare soltanto esempi in cui la suddivisione di un'offerta unica determina vantaggi per l'offerente riducendo il rischio di perdita della garanzia. Si potrebbero piuttosto immaginare esempi in cui un'offerta unica si dimostra vantaggiosa per l'offerente.
72 Non si può escludere che, fondandosi su determinate speculazioni e su diversi coefficienti di riduzione, si possano ipotizzare anche esempi in cui un'offerta unica sarebbe stata più vantaggiosa per l'offerente. Ciò non basta tuttavia a confutare la tesi della Commissione secondo la quale suddividere le offerte in diverse offerte più piccole riduce il rischio di perdita della garanzia. Quand'anche tale rischio in sé non potesse essere ridotto, risulterebbe comunque diminuito l'importo della garanzia incamerata.
73 Risulta quindi stabilito che il ricorrente non è stato in grado di confutare gli argomenti della Commissione in ordine al danno economico a carico del FEAOG.
Possibilità di un calcolo forfettario del danno economico
74 Il ricorrente contesta inoltre il calcolo forfettario del danno economico effettuato dalla Commissione. Non essendovi nella fattispecie alcun nesso con un danno, si tratterebbe piuttosto di una sanzione, per la quale dovrebbe esistere un fondamento giuridico, fondamento che tuttavia il ricorrente non ravvisa nella fattispecie.
75 Occorre rilevare in proposito che a torto il ricorrente parte dal presupposto che nella fattispecie non possa essere stabilito alcun nesso con un danno. Come sopra dimostrato (42), non è possibile escludere un danno a carico del FEAOG. Il ricorrente afferma inoltre che nella fattispecie sarebbe possibile un calcolo preciso, sicché la Commissione non dovrebbe ricorrere ad un calcolo forfettario. Questa opinione non è condivisibile in quanto - come già detto - si possono formulare solo ipotesi sui costi che avrebbero potuto essere evitati. Del resto è sufficiente richiamarsi alla giurisprudenza della Corte che riguarda ipotesi nelle quali la Commissione non nega il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità ma cerca di constatare gli effetti finanziari della condotta illecita operando un ricalcolo. Tali calcoli si fondano su una stima della situazione che si sarebbe verificata sul mercato in questione in assenza della violazione. In queste ipotesi - prosegue la Corte - spetta allo Stato membro dimostrare che sussistono i presupposti per il finanziamento che la Commissione ha rifiutato (43). Spetta quindi anche in tal caso al ricorrente dimostrare l'inesattezza del giudizio della Commissione. Come si è visto, esso non è stata in grado di farlo.
(Per quanto riguarda le modalità del calcolo forfettario e le linee direttrici elaborate in proposito dalla Commissione rinvio ai paragrafi 76 e seguenti delle mie conclusioni del 24 marzo 1998 nella causa C-209/96, Regno Unito/Commissione)
Violazione dell'art. 190?
76 Il ricorrente afferma infine che la decisione della Commissione dev'essere annullata in quanto in contrasto con l'art. 190 del Trattato CE. Essa non sarebbe sufficientemente motivata, in quanto dalla decisione non emergerebbe chiaramente la ragione del rifiuto di prendere in carico le spese. Occorre in proposito richiamare la giurisprudenza della Corte secondo la quale le decisioni di liquidazione dei conti non abbisognano di una motivazione dettagliata, qualora il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo di elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi per cui la Commissione ritiene di non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi (44). Nella fattispecie, il motivo della decisione di rifiuto della Commissione risulta dalle due note conclusive. Inoltre la Commissione ha informato il ricorrente, dopo aver effettuato i controlli nel 1992, delle contestazioni che essa riteneva di dover formulare. La Danimarca era pertanto informata dei motivi per cui è stata rifiutata l'imputazione delle spese al FEAOG.
77 Occorre pertanto concludere che le contestazioni sollevate dal ricorrente nei confronti della decisione della Commissione non sono convincenti.
Spese
78 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, prima frase, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
D - Conclusione
79 Propongo pertanto alla Corte di:
1. respingere il ricorso.
2. condannare il Regno di Danimarca alle spese.
(1) - Si tratta del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia.
(2) - Questo problema è, quantomeno in parte, anche oggetto dei procedimenti C-209/96 (Regno Unito/Commissione), C-232/96 (Francia/Commissione), C-238/96 (Irlanda/Commissione) e C-242/96 (Italia/Commissione).
(3) - La disciplina corrispondente è quella dell'art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859, recante modalità d'applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni (GU L 91, pag. 5).
(4) - Art. 13, n. 4, del regolamento n. 859/89.
(5) - Quarto `considerando' e art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina (GU L 148, pag. 24).
(6) - Citato alla nota 3.
(7) - Terzo `considerando' e art. 7 e seguenti del regolamento n. 859/89.
(8) - Secondo `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 2 marzo 1989 n. 571/89 che modifica il regolamento (CEE) n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina per la revoca del regolamento CE, n. 1302/73 e per la proroga del regolamento (CEE) n. 4132/88 (GU L 61, pag. 43).
(9) - Decisione della Commissione 10 aprile 1996, 96/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19).
(10) - Documenti IV/320/94 e VI/6355/95.
(11) - Il corsivo è mio.
(12) - Il corsivo è mio.
(13) - GU L 225, pag. 4.
(14) - Istituito con decisione della Commissione 1, luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione Garanzia (GU L 182, pag. 45).
(15) - V. nota 9.
(16) - Sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-5611, punti 13 e 14) con ulteriori richiami.
(17) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (ricordata alla nota 16, paragrafo 18) con ulteriori richiami; sentenza 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-347, punto 19) con ulteriori richiami; sentenza 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 1749, punto 16); sentenza 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4813, punto 13) con ulteriori richiami.
(18) - Sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85, Danimarca/Commissione (Racc. pag. 169, punto 16).
(19) - Sentenze 3 dicembre 1992, causa C-283/91, Contarini (Racc. pag. I-6359, punto 14) e 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-795, punto 21).
(20) - Regolamento (CEE) della Commissione 1, agosto 1990, n. 2271, che modifica il regolamento n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni bovine (GU L 204, pag. 45).
(21) - Tale distinzione figura anche nella versione inglese che parla di «interested parties» e di «tenderer».
(22) - Regolamento (CEE) della Commissione 15 maggio 1990, n. 1282, che modifica il regolamento n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni bovine (GU L 126, pag. 31).
(23) - Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, sul finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13).
(24) - L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70 recita:
«Sono finanziati ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, lettera b), gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli».
(25) - Sentenza 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 245, punti 8 e 9).
(26) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione, già ricordata alla nota 16, punto 11.
(27) - Settimo `considerando' del regolamento n. 729/70.
(28) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 11), nonché sentenze 9 ottobre 1990, causa C-366/98, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3571, punto 20); 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione (Racc. pag. I-2321, punto 17) e 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa (Racc. pag. 1503, punto 26).
(29) - Sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (Racc. pag. I-2283, punti 17 e 18).
(30) - Art. 10 del regolamento n. 859/89.
(31) - Terzo `considerando' del regolamento n. 859/89.
(32) - Terzo `considerando' del regolamento n. 2456/93.
(33) - Terzo `considerando' e art. 11, n. 3, seconda frase.
(34) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata nella nota 16, punto 14) con ulteriori richiami.
(35) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (ricordata alla nota 16, punto 16) e Regno Unito Commissione (citata alla nota 17, punto 14).
(36) - Sentenze 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-3331, punto 26), 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione (Racc. pag. 321, punti 32 e seguenti) e sentenza Regno Unito/Commissione (citata alla nota 17, punto 13).
(37) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 17).
(38) - GU L 77, pag. 1.
(39) - Secondo `considerando' del regolamento n. 571/89 (citato alla nota 8).
(40) - Sentenza 25 febbraio 1988, causa 327/85, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 1065, punto 25).
(41) - Sentenza 14 settembre 1995, causa C-49/94, Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-2683, punto 22).
(42) - V. paragrafi 55-73.
(43) - Sentenza Regno Unito/Commissione (citata alla nota 17, punti 14 e 15).
(44) - Sentenza Regno Unito/Commissione (citata alla nota 17, punto 60).