62019TJ0526
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu viides jaosto)
27 päivänä marraskuuta 2024 (
*1
)
Energia – Maakaasun sisämarkkinat – Direktiivi (EU) 2019/692 – Direktiivin 2009/73/EY muuttaminen – Oikeusvarmuus – Yhdenvertainen kohtelu – Oikeasuhteisuus – Harkintavallan väärinkäyttö – Menettelylliset sääntöjenvastaisuudet
Asiassa T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, kotipaikka Steinhausen (Sveitsi), edustajinaan asianajajat T. Winter ja K. Hobér,
kantajana,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään A. Tamás, O. Denkov ja J. Etienne,
ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään K. Pavlaki, L. Vétillard ja A. Jensen,
vastaajina,
joita tukevat
Viron tasavalta, asiamiehenään M. Kriisa,
Latvian tasavalta, asiamiehenään K. Pommere,
Liettuan tasavalta, asiamiehinään K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis ja V. Kazlauskaitė‑Švenčionienė,
Puolan tasavalta, asiamiehinään B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek ja M. Rzotkiewicz,
ja
Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet ja B. De Meester,
väliintulijoina,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti M. van der Woude sekä tuomarit J. Svenningsen (esittelevä tuomari), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares ja M. Stancu,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Kurme,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 12.7.2022 annetun unionin tuomioistuimen tuomion,
ottaen huomioon 11.4.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Kantajana oleva Nord Stream 2 AG vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73/EY muuttamisesta 17.4.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/692 (EUVL 2019, L 117, s. 1; jäljempänä riidanalainen direktiivi) kumoamista.
I Asian tausta
A Direktiivi 2009/73
2
Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73/EY (EUVL 2009, L 211, s. 94) kuuluu osana laajempaan sääntelykehykseen, jota kutsutaan kolmanneksi energiapaketiksi. Direktiivillä 2009/73 pyritään ottamaan käyttöön yhteiset säännöt maakaasun siirrolle, jakelulle, toimitukselle ja varastoinnille markkinoille pääsyn mahdollistamiseksi ja tasapuolisen ja syrjimättömän kilpailun edistämiseksi.
3
Direktiivissä 2009/73 säädetään useista velvoitteista tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Kyseisen direktiivin 9 artiklassa säädetään tältä osin erityisesti velvollisuudesta eriyttää siirtoverkot ja siirtoverkonhaltijat toisistaan ja sen 32 artiklassa sellaisen julkaistuihin tariffeihin perustuvan järjestelmän luomisesta, jonka avulla kolmannet osapuolet voivat päästä kaasun siirto‑ ja jakeluverkkoihin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksiin ja jota sovelletaan puolueettomasti ja syrjimättömästi verkon käyttäjien välillä (jäljempänä yhdessä direktiivissä 2009/73 säädetyt velvoitteet).
4
Direktiivin 2009/73 36 artiklassa säädetään lähinnä, että merkittävät uudet kaasuinfrastruktuurit eli yhdysputket, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitokset ja varastot voidaan kyseisen artiklan 1 kohdassa mainituin edellytyksin pyynnöstä vapauttaa määritellyksi ajaksi tietyistä kyseisessä direktiivissä säädetyistä velvoitteista.
B Kantaja
5
Kantaja on Sveitsin oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka ainoa osakkeenomistaja on venäläinen julkinen osakeyhtiö Gazprom. Kantajan tehtävänä on Nord Stream 2 ‑maakaasuputken suunnittelu, rakentaminen ja operointi.
6
Nord Stream 1 ‑maakaasuputken, joka muodostuu kahdesta kaasunsiirtoputkesta, joiden rakentaminen saatettiin päätökseen vuonna 2012, ja jonka siirtokapasiteetti on 55 miljardia kuutiometriä vuodessa, tavoin Nord Stream 2 ‑maakaasuputkella, joka sekin muodostuu kahdesta Itämeren poikki kulkevasta kaasunsiirtoputkesta, on tarkoitus turvata kaasun kuljettaminen Laukaansuun (Venäjä) ja Lubminin (Saksa) välillä, ja sillä nostetaan näiden kahden maakaasuputken eli Nord Stream 1:n ja Nord Stream 2:n kokonaissiirtokapasiteetti 110 miljardiin kuutiometriin vuodessa. Lubminiin Nord Stream 2 ‑kaasuputkella kuljetettu kaasu siirretään eteenpäin maanpäällisten maakaasuputkien kautta.
C Riidanalainen direktiivi
7
Euroopan komissio esitti 8.11.2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73/EY muuttamisesta (COM(2017) 660 final; jäljempänä direktiiviehdotus).
8
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 17.4.2019 riidanalaisen direktiivin, joka tuli voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se oli julkaistu virallisessa lehdessä, eli 23.5.2019.
9
Direktiivin 2009/73 2 artiklan 17 alakohdassa, sellaisena kuin se on korvattuna riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdalla, säädetään tältä osin, että ”yhdysputkella” tarkoitetaan paitsi siirtoputkea, joka ylittää jäsenvaltioiden välisen rajan tai kulkee sen poikki ja jonka tarkoituksena on yhdistää kyseisten jäsenvaltioiden kansalliset siirtoverkot toisiinsa, vastedes myös jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välistä siirtoputkea jäsenvaltioiden alueen tai kyseisen jäsenvaltion aluemeren rajaan saakka (jäljempänä jäsenvaltion ja kolmannen maan välinen maakaasuputki).
10
Sellaisista jäsenvaltion ja kolmannen maan välisistä maakaasuputkista, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019, direktiivin 2009/73 49 a artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 9 kohdalla, säädetään, että se jäsenvaltio, jossa tällaisen siirtoputken ensimmäinen jäsenvaltioiden verkossa sijaitseva liitäntäpiste sijaitsee, voi päättää poiketa direktiivissä 2009/73 säädetyistä velvoitteista omalla alueellaan ja aluemerellään sijaitsevissa tällaisen kaasunsiirtoputken osissa (jäljempänä 49 a artikla). Tämä poikkeus myönnetään objektiivisista syistä, kuten tehdyn investoinnin takaisinmaksun mahdollistamiseksi, tai toimitusvarmuuteen liittyvistä syistä, sillä edellytyksellä, että poikkeus ei haittaa kilpailua maakaasun sisämarkkinoilla tai niiden tehokasta toimintaa eikä toimitusvarmuutta unionissa.
11
Mainitussa 49 a artiklassa säädetään vielä yhtäältä, että tämäntyyppisen poikkeuksen on oltava kestoltaan rajattu enintään 20 vuoteen objektiivisin perustein, se voidaan uusia perustelluista syistä ja siihen voidaan soveltaa ehtoja, jotka edesauttavat edellä mainittujen edellytysten täyttämistä, ja toisaalta, että tällaisia poikkeuksia ei sovelleta jäsenvaltion ja sellaisen kolmannen maan välisiin siirtoputkiin, jonka edellytetään saattavan direktiivin 2009/73 osaksi kansallista lainsäädäntöään unionin kanssa tehdyn sopimuksen nojalla.
12
Lisäksi riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 5 kohdan a alakohdalla muutettiin direktiivin 2009/73 36 artiklaa lisäämällä sen 1 kohdan e alakohtaan, että kyseisessä artiklassa säädetty vapautus ei saa haitata maakaasun toimitusvarmuutta unionissa (jäljempänä 36 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna).
13
Siltä osin kuin on kyse riidanalaisella direktiivillä direktiiviin 2009/73 tehtyjen muutosten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä, riidanalaisen direktiivin 2 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 24.2.2020, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 49 a artiklan mukaista mahdollista poikkeusta.
II Aiemmat oikeudenkäynnit unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa
14
Unionin yleinen tuomioistuin totesi 20.5.2020 annetun määräyksen Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (T‑526/19, EU:T:2020:210) määräysosan 4 kohdassa, että kantajan nostama kanne oli jätettävä tutkimatta.
15
12.7.2022 annetussa tuomiossa Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) unionin tuomioistuin yhtäältä kumosi mainitun 20.5.2020 annetun määräyksen Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (T‑526/19, EU:T:2020:210) määräysosan 4 kohdan. Toisaalta unionin tuomioistuin lausui, että kantajan nostama kanne oli jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koski direktiivin 2009/73 36 ja 49 a artiklaa, sellaisina kuin ne ovat muutettuna ja lisättynä riidanalaisella direktiivillä.
III Asianosaisten vaatimukset
16
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen direktiivin kokonaisuudessaan
–
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17
Parlamentti ja neuvosto, joita komissio tukee, vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18
Viron tasavalta, Liettuan tasavalta ja Puolan tasavalta vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen.
IV Oikeudellinen arviointi
A Vaatimukset riidanalaisen direktiivin kumoamisesta kokonaisuudessaan
19
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa kantaja selitti, että se vaatii 12.7.2022 annetun tuomion Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) johdosta edelleen, että riidanalainen direktiivi kumotaan kokonaisuudessaan, koska kyseisessä tuomiossa ei ole tätä estetty. Kantaja väittää lähinnä, että kyseisessä tuomiossa on ainoastaan rajattu unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama valvonta koskemaan 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, ja 49 a artiklan laillisuuden arviointia. Kantaja katsoo, että jos unionin yleinen tuomioistuin toteaisi, että nämä säännökset tai toinen niistä eivät ole unionin oikeuden mukaisia, olisi tutkittava, voiko kyseisten säännösten lainvastaisuus johtaa riidanalaisen direktiivin kumoamiseen kokonaisuudessaan. Tältä osin kantaja korostaa, että luonteensa ja tavoitteensa vuoksi riidanalainen direktiivi on kohdistettu nimenomaan kantajaan ja että näin ollen sillä ei ole hyväksyttävää oikeusperustaa ja se on kokonaisuudessaan kumottava.
20
Samassa vastauksessa kantaja täsmentää, että siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin päättää olla kumoamatta riidanalaista direktiiviä kokonaisuudessaan, kantaja vaatii toissijaisesti 49 a artiklan kumoamista.
21
Istunnossa kantaja vahvisti, että viimeksi mainitussa tapauksessa, eli jos unionin yleinen tuomioistuin päättää olla kumoamatta riidanalaista direktiiviä kokonaisuudessaan, kantaja ei vaadi 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, kumoamista.
22
Tältä osin pitää paikkansa, kuten kantaja väittää, että silloin, kun unionin tuomioistuimet toteavat, että jokin säädöksessä oleva säännös on lainvastainen, ja harkitsevat tämän säännöksen kumoamista, niiden on tutkittava, onko tämän kumoamisen johdettava kyseisen säädöksen kumoamiseen kokonaisuudessaan.
23
Pitää myös paikkansa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista (tuomio 27.6.2006, parlamentti v. neuvosto, C‑540/03, EU:C:2006:429, 27 kohta ja tuomio 26.4.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑401/19, EU:C:2022:297, 17 kohta).
24
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin kuitenkin totesi 12.7.2022 annetun tuomion Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) tuomiolauselman 3 kohdassa, että kantajan nostama kanne täytti tutkittavaksi ottamisen edellytykset siltä osin kuin se kohdistui direktiivin 2009/73 36 ja 49 a artiklan, sellaisina kuin ne ovat muutettuna ja lisättynä direktiivillä 2019/692, säännöksiin.
25
Päätyessään tähän ratkaisuun unionin tuomioistuin totesi 12.7.2022 annetun tuomion Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) 165 kohdassa erityisesti, että mainitut 36 ja 49 a artikla voidaan erottaa direktiivin 2009/73, sellaisena kuin se on muutettuna riidanalaisella direktiivillä, muista säännöksistä.
26
Toisin sanoen unionin tuomioistuin katsoi, että riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 5 kohta, jolla muutetaan direktiivin 2009/73 36 artiklaa, ja riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 9 kohta, jolla direktiiviin 2009/73 lisätään 49 a artikla (ks. edellä 10 ja 12 kohta), voidaan erottaa riidanalaisen direktiivin muista säännöksistä ja erityisesti sen 1 artiklan 1 kohdasta, jolla direktiivin 2009/73 soveltamisala laajennetaan koskemaan jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia ja jolla korvataan jälkimmäisen direktiivin 2 artiklan 17 alakohta (ks. edellä 9 kohta).
27
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan toisen kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin on palauttamistapauksessa sidottu unionin tuomioistuimen asiassa ratkaisemiin oikeusseikkoihin.
28
Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin on todennut lopullisesti, ettei kantajalla ole oikeutta vaatia riidanalaisen direktiivin kumoamista kokonaisuudessaan. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on sidottu tähän oikeusseikkaan Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan toisen kohdan mukaisesti.
29
Edellä esitetyn perusteella kanteen ensimmäinen vaatimus on hylättävä siltä osin kuin se koskee riidanalaisen direktiivin kumoamista kokonaisuudessaan.
30
Kyseinen ensimmäinen vaatimus, sellaisena kuin kantaja täsmensi sitä istunnossa (ks. edellä 20 kohta), on sitä vastoin otettava tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 9 kohdan, jolla direktiiviin 2009/73 lisätään 49 a artikla, kumoamista.
B 49 a artiklan kumoamista koskevat vaatimukset
31
Kanteensa tueksi kantaja vetoaa kuuteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, toinen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, kolmas oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista, neljäs harkintavallan väärinkäyttöä, viides olennaisten menettelymääräysten rikkomista ja kuudes perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
32
Istunnossa kantaja ilmoitti luopuvansa kuudennesta kanneperusteestaan.
33
Kantajan esittämien viiden muun kanneperusteen osalta unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että alustavien huomautusten esittämisen jälkeen on tarkasteltava ensimmäisenä kolmatta kanneperustetta, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista.
1.
Alustavat huomautukset
34
Ensinnäkin unionin tuomioistuin on tunnustanut unionin lainsäätäjälle sen käyttäessä sille myönnettyä toimivaltaa laajan harkintavallan, kun sen toimintaan liittyy poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekeminen ja kun sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Jopa silloin, kun unionin lainsäätäjällä on tällainen harkintavalta, sen on kuitenkin perustettava valintansa objektiivisiin ja asianomaisen lainsäädännön päämäärän kannalta tarkoituksenmukaisiin perusteisiin ja sen on otettava huomioon kaikki tosiseikat sekä kyseessä olevan toimen toteuttamishetkellä käytettävissä olevat tekniset ja tieteelliset tiedot (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 ja 58 kohta).
35
Käsiteltävässä asiassa riidanalainen direktiivi perustuu SEUT 194 artiklan 2 kohtaan, jossa määrätään lähinnä, että parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten muiden määräysten soveltamista.
36
EUT‑sopimuksessa siis annetaan parlamentille ja neuvostolle toimivalta päättää energia‑alalla toteuttamiensa toimien sisällöstä, kun näitä toimenpiteitä tarvitaan unionin politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi.
37
Tästä seuraa, että valvoessaan tämänkaltaisen toimivallan käyttöä unionin tuomioistuin ei voi omalla arvioinnillaan syrjäyttää unionin lainsäätäjän tekemää arviointia, vaan sen on tutkittava ainoastaan, onko tätä toimivaltaa käytettäessä tehty ilmeistä virhettä, onko harkintavaltaa käytetty väärin tai onko kyseessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt lainsäädäntövaltansa rajat (ks. analogisesti tuomio 12.5.2011, Luxembourg v. parlamentti ja neuvosto, C‑176/09, EU:C:2011:290, 35 kohta ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑5/16, EU:C:2018:483, 150 kohta).
38
Toiseksi on niin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen yhteydessä riidanalaisen toimen laillisuutta on arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella (ks. tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.9.2007, Microsoft v. komissio, T‑201/04, EU:T:2007:289, 260 kohta).
39
Näin ollen sitä kantajan mainitsemaa seikkaa, että kaikille muille merellä sijaitseville jäsenvaltion ja kolmannen maan välisille maakaasuputkille, jotka olivat valmistuneet ennen 23.5.2019, myönnettiin 49 a artiklaan perustuva poikkeus riidanalaisen direktiivin antamisen jälkeen, ei voida ottaa huomioon. Sama koskee sitä erityisesti neuvoston mainitsemaa seikkaa, että kantajan maakaasuputki ei edelleenkään ole toiminnassa.
40
Kantajan esittämien kanneperusteiden perusteltavuutta on arvioitava näiden näkökohtien pohjalta.
2.
Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
41
Kantaja väittää, että se, että maakaasuputket, jotka eivät ole valmistuneet ennen 23.5.2019, ovat ainoita jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia, joiden operaattorit eivät voi vedota 36 artiklaan, sellaisena kuin se on muutettuna, perustuvaan vapautukseen eivätkä 49 a artiklaan perustuvaan poikkeukseen, luo oikeudellista epävarmuutta. Kantaja selittää, että riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana se oli jo tehnyt merkittäviä ja peruuttamattomia investointeja Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, toisin kuin operaattorit, jotka eivät olleet vielä tehneet lopullisia investointipäätöksiä.
42
Kantaja täsmentää, että silloin, kun se teki kyseiset investoinnit, Nord Stream 2 ‑maakaasuputken sen enempää kuin Nord Stream 1 ‑maakaasuputkenkaan ei katsottu kuuluvan direktiivin 2009/73 soveltamisalaan. Tämän vuoksi kantaja ei hakenut direktiivin 2009/73 36 artiklan mukaista vapautusta. Kantaja täsmentää, että se saattoi perustellusti luottaa siihen, etteivät sen investoinnit jää täysin kannattamattomiksi odottamattoman ja äkillisen lainsäädäntömuutoksen vuoksi.
43
Unionin lainsäätäjän olisi näin ollen pitänyt ottaa huomioon kantajan erityistilanne mukauttamalla riidanalaisen direktiivin soveltamista ja erityisesti 49 a artiklan ajallista soveltamisalaa kantajan tilanteeseen.
44
Parlamentti ja neuvosto, joita Viron tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan argumentit.
45
Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden vaikutukset ovat ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, jotka kuuluvat unionin oikeusjärjestyksen alaisuuteen (ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto, C‑482/17, EU:C:2019:1035, 148 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on erityisesti silloin, kun näillä säännöillä voi olla yksityishenkilöille ja yrityksille epäedullisia seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö), C‑611/17, EU:C:2019:332, 111 kohta).
46
Oikeus vedota luottamuksensuojaan koskee oikeusvarmuuden periaatteen välittömänä seurauksena jokaista yksityistä, joka on tilanteessa, josta ilmenee, että hänelle on unionin hallinnon vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia. Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. Kukaan ei sitä vastoin voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei hallinto ole antanut hänelle täsmällisiä vakuutteluja. Lisäksi silloin, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (ks. vastaavasti tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto, C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47
Talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa unionin toimielinten harkintavallan rajoissa (ks. tuomio 26.6.2012, Puola v. komissio, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, 180 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Käsiteltävässä asiassa pitää paikkansa, että 12.7.2022 annetun tuomion Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) 80 kohdassa unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että valittaja oli riidanalaisen direktiivin antamis‑ ja voimaantuloajankohtana toteuttanut jo merkittäviä investointeja yhdysputkensa rakentamiseksi direktiivin 2009/73, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 17 alakohdan mukaisesti ja että tässä oli edetty jo pitkälle.
49
Lisäksi unionin tuomioistuin totesi 12.7.2022 annetun tuomion Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548) 104 ja 160 kohdassa lähinnä, että valittajaan ei voitu soveltaa poikkeusta direktiivin 2009/73 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, eikä kyseisen direktiivin 49 a artiklan perusteella. Unionin tuomioistuin nimittäin korosti yhtäältä, että investoinneista Nord Stream 2 ‑kaasuputkeen oli jo päätetty riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana, minkä johdosta tähän kaasuputkeen ei voitu soveltaa poikkeusta, josta säädetään direktiivin 2009/73 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, ja toisaalta, että mainittuna ajankohtana oli selvää, että tätä kaasuputkea ei voida saada valmiiksi ennen 23.5.2019, mikä esti siis poikkeuksen myöntämisen kyseisen direktiivin 49 a artiklan nojalla.
50
Tältä osin on korostettava, että se, että riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana kantajalle ei voitu myöntää poikkeusta direktiivin 2009/73 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, eikä kyseisen direktiivin 49 a artiklan perusteella, kuten unionin tuomioistuin totesi 12.7.2022 annetussa tuomiossa Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), ei ole omiaan osoittamaan, että unionin lainsäätäjä on loukannut oikeusvarmuuden periaatetta ja sen välittömänä seurauksena luottamuksensuojan periaatetta.
51
Sitä, onko oikeusvarmuuden periaatetta ja sen välittömänä seurauksena luottamuksensuojan periaatetta noudatettu, on nimittäin tarkasteltava siltä kannalta, miten tietoinen huolellinen ja järkevä talouden toimija on kohtuudella voinut olla oikeudellisen kehyksen muuttumisesta ja mitä päätelmiä sen olisi pitänyt tästä tehdä oman käyttäytymisensä määrittelemiseksi. Tätä noudattamista on tarkasteltava myös kyseiseen muutokseen vaikuttaneiden olosuhteiden ja erityisesti toimivaltaisten toimielinten käyttäytymisen kannalta.
a)
Se, ettei kantajalle voida myöntää 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta
52
Unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitettujen tietojen perusteella ei voida tarkistaa sitä kantajan väitettä, jonka mukaan se teki lopullisen päätöksensä Nord Stream 2 ‑hankkeeseen investoimisesta jo syyskuussa 2015. Kantaja ei nimittäin tukeudu tässä väitteessään mihinkään liitteeseen. Lisäksi muut asiakirja‑aineiston tiedot viittaavat siihen, ettei kyseistä päätöstä tehty syyskuussa 2015 vaan vuonna 2016, minkä jälkeen sitä alettiin panna täytäntöön keväällä 2017.
53
Riippumatta siitä, minä ajankohtana kantaja tosiasiallisesti teki lopullisen investointipäätöksensä, on todettava ensinnäkin, että kantaja päätti investoida tilanteessa, jossa se mahdollisuus, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita aletaan soveltaa jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, oli ennakoitavissa, ja toiseksi, että kantaja jatkoi näitä investointeja sen jälkeen, kun tämä mahdollisuus oli konkretisoitunut.
1) Tilanne, jossa kantaja päätti investoida
54
Kantaja päätti investoida tilanteessa, jossa useat unionin toimielimet olivat jo kauan aikaisemmin ilmaisseet selvästi tahtovansa, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan yleisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen.
55
Tältä osin on todettava ensinnäkin, että kantaja teki investointipäätöksensä tilanteessa, jossa komissio, Eurooppa‑neuvosto, neuvosto ja parlamentti olivat useissa eri kannanotoissaan tuoneet esiin, että unioniin tuotavaan energiaan ja jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin olisi voimassa olevan lainsäädännön perusteella tai lainsäädäntöön tehtävien muutosten perusteella sovellettava täysimääräisesti energian sisämarkkinoita koskevia sääntöjä.
56
Jo direktiivin 2009/73 johdanto‑osan 22 perustelukappaleessa nimittäin selitettiin, että energian toimitusvarmuus on olennainen osa yleistä turvallisuutta, ja pääteltiin, että tämän vuoksi kolmansista maista olevilla henkilöillä saisi olla määräysvaltaa siirtoverkossa tai siirtoverkonhaltijassa vain, jos he noudattavat unionin sisällä sovellettavia vaatimuksia tehokkaasta eriyttämisestä. Kyseisessä johdanto‑osan perustelukappaleessa myös kannustettiin komissiota tarvittaessa esittämään suosituksia energian toimitusvarmuutta unionissa koskevien sopimusten neuvottelemiseksi kolmansien maiden kanssa.
57
Komissio ilmoitti jo vuonna 2010 Venäjän energiaministerin esittämiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa, että jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin sovelletaan asianomaisen jäsenvaltion alueella direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita, paitsi jos oikeudellista kehystä muutetaan kansainvälisellä sopimuksella.
58
Myöhemmin parlamentti ja neuvosto selittivät energia‑alalla tehtyjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden hallitustenvälisiä sopimuksia koskevan tietojenvaihtomekanismin perustamisesta 25.10.2012 antamansa päätöksen N:o 994/2012/EU (EUVL 2012, L 299, s. 13) johdanto‑osan kolmannessa perustelukappaleessa, että energian sisämarkkinoiden asianmukainen toiminta edellyttää, että unioniin tuotavaan energiaan sovelletaan täysimääräisesti energian sisämarkkinoiden perustamista koskevia sääntöjä.
59
Joulukuussa 2013 komission edustaja toi julkisesti esiin kyseisen toimielimen kannan, jonka mukaan hallitustenvälisissä sopimuksissa, joita useat jäsenvaltiot olivat tehneet Venäjän federaation kanssa Venäjältä Mustanmeren kautta Italiaan ja Itävaltaan kulkevaa South Stream ‑kaasuputkea koskevasta hankkeesta, jonka rakennustyöt olivat tietyiltä osin jo alkaneet, ei noudatettu direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
60
Energia‑asioista vastaava komission jäsen ilmoitti 31.3.2014 parlamentin esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, että komissio aikoi tutkia päätökset, joita kansalliset sääntelyviranomaiset olivat tehneet South Stream ‑hankkeen rakennuttajien direktiivin 2009/73 36 artiklan mukaisesti esittämän vapautuspyynnön perusteella.
61
Parlamentille ja neuvostolle 28.5.2014 antamassaan tiedonannossa ”Euroopan energiavarmuusstrategia” (COM(2014) 330 final) komissio korosti, että lyhyellä aikavälillä määräävässä asemassa olevien toimittajien ajamissa uusissa infrastruktuuri‑investoinneissa on noudatettava kaikkia sisämarkkina‑ ja kilpailusääntöjä. Komissio katsoi, että erityisesti South Stream‑hankkeen toteutus olisi keskeytettävä, kunnes unionin lainsäädännön noudattaminen on kaikilta osin varmistettu, ja hanke olisi arvioitava uudelleen unionin energiavarmuuteen liittyvien prioriteettien näkökulmasta.
62
Komissio totesi parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan investointipankille 25.2.2015 antamassaan tiedonannossa ”Joustavaa energiaunionia ja tulevaisuuteen suuntautuvaa ilmastonmuutospolitiikkaa koskeva puitestrategia” (KOM(2015) 80 final), että energian toimitusvarmuuden varmistamisen kannalta on tärkeää huolehtia siitä, että kolmansien maiden kanssa tehtävät energianhankintasopimukset ovat täysin unionin lainsäädännön mukaisia.
63
Komissio ilmoitti 15.3.2015 myös haluavansa, että Jamal‑Eurooppa‑maakaasuputken, jota pitkin maakaasua tuodaan Venäjältä, Puolassa sijaitsevan osuuden haltijaan sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
64
Parlamentti puolestaan totesi 15.12.2015 antamassaan päätöslauselmassa 2015/2113(INI), jonka otsikko on ”Kohti Euroopan energiaunionia” muun muassa, että unioni on hyvin riippuvainen energiantuonnista Venäjältä, joka on osoittautunut epäluotettavaksi kumppaniksi ja käyttää energiatoimituksiaan poliittisena aseena. Se lisäsi, että Venäjän ja kauttakulkumaa Ukrainan väliset kiistat vuosina 2006 ja 2009 johtivat vakaviin kaasutoimitusten keskeytyksiin monissa unionin maissa. Parlamentti totesi näiden häiriöiden osoittavan, että toimenpiteet, joita on tähän mennessä toteutettu, eivät ole riittäneet poistamaan unionin riippuvuutta Venäjän kaasuvaroista. Näin ollen se kehotti komissiota saattamaan unionin oikeuden voimaan, jotta ehkäistään kilpailun vääristyminen sisämarkkinoilla.
65
Asiakirja‑aineiston tiedot osoittavat, Eurooppa‑neuvosto totesi 18.12.2015 hyväksymässään päätöslauselmassa (EUCO 28/15), että kaikkien uusien infrastruktuurien on oltava täysin kolmannen energiapaketin ja muiden sovellettavien unionin säännösten sekä unionin energia‑alalla asettamien tavoitteiden mukaisia.
66
Edellä 56–65 kohdasta siis käy ilmi, että vuosina 2009–2015 useat unionin toimielimet ovat puoltaneet kannanotoissaan sitä, että energian sisämarkkinoita koskevia sääntöjä alettaisiin soveltaa kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin.
67
Toiseksi ja tässä yhteydessä useat jäsenvaltiot, parlamentti ja komissio ovat sen jälkeen, kun ne ovat saaneet tiedon kyseisestä hankkeesta, ilmaisseet selvästi haluavansa, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
68
Muun muassa kantajan toimittamat tiedot nimittäin osoittavat, että marraskuussa 2015 ja myöhemmin maaliskuussa 2016 komissiolle osoitettiin kaksi kirjettä, joissa useat jäsenvaltiot ilmaisivat huolensa kantajan kaasuputkihankkeesta ja vaativat komissiota ryhtymään toimiin sen varmistamiseksi, että tähän tulevaan kaasuputkeen sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
69
Energia‑asioista vastaava komission jäsen selitti parlamentin kysymykseen 15.12.2015 antamassaan vastauksessa, että kantajan hankkeen on oltava täysin unionin kilpailusääntöjen mukainen. Hän täsmensi, että unioni tukee vain sellaisia infrastruktuurihankkeita, jotka ovat energiaunionin keskeisten periaatteiden mukaisia. Kyseinen komission jäsen antoi 21.1.2016 samansuuntaisen vastauksen myös toiseen parlamentin kysymykseen.
70
Parlamentti hyväksyi 15.12.2015 edellä 64 kohdassa mainitun päätöslauselman, josta ilmenee nimenomaisesti kyseisen toimielimen tahtovan, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen sovelletaan unionin oikeutta.
71
Komission varapuheenjohtaja ilmoitti parlamentissa 6.4.2016 pidetyssä konferenssissa ”Nord Stream II – Energy Union at the crossroads” (Nord Stream II – Energiaunioni tienhaarassa), ettei niin merkittävää infrastruktuurihanketta kuin Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea voida rakentaa oikeudellisessa tyhjiössä ja ettei kyseistä kaasuputkea voida myöskään operoida pelkästään Venäjän oikeuden mukaan. Tältä osin hän täsmensi, että jos Nord Stream 2 ‑maakaasuputki rakennettaisiin, sitä olisi operoitava sellaisessa oikeudellisessa kehyksessä, jossa otetaan asianmukaisesti huomioon unionin energiamarkkinoiden keskeiset periaatteet.
72
Muista asiakirja‑aineiston tiedoista käy ilmi, että useat Euroopan parlamentin jäsenet vaativat vuoden 2017 alussa komissiota ryhtymään kiireellisiin toimiin kantajan hankkeen suhteen. Samoihin aikoihin kaksi jäsenvaltiota vaati komissiota toimimaan ennen kuin se myöntää kantajalle luvat, joita tämä oli hakenut Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kulkureitin määrittämiseen Itämerellä Montego Bayssa 10.12.1982 tehdyn YK:n merioikeusyleissopimuksen 79 artiklan mukaisesti.
73
Edellä esitetystä seuraa, että kantaja teki investointipäätöksensä tilanteessa, jossa muun muassa useat jäsenvaltiot, parlamentti ja komissio olivat jo kauan aiemmin ilmaisseet toistuvasti vakaan tahtonsa olevan, että yleisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
74
Näin ollen kantajalla ei ollut sinä ajankohtana, jona se väittää tehneensä investointipäätöksensä, mitään varmuutta siitä, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen ei vastedeskään sovellettaisi unionin oikeutta.
75
Päinvastoin oli ennakoitavissa, että unionin toimielimet käyttäisivät niillä olevaa toimivaltaa sen varmistamiseksi, että yleisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputki kuuluvat direktiivin 2009/73 soveltamisalaan.
2) Investointien jatkaminen
76
Kantaja jatkoi investointejaan senkin jälkeen, kun se mahdollisuus, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita aletaan soveltaa Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, oli konkretisoitunut komission esittämissä ehdotuksissa.
77
Komissio nimittäin muistutti maaliskuun 2017 lopussa, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkesta aiheutuu ongelmia, ja ilmoitti valmistelevansa luonnosta neuvostolle esitettäväksi valtuutuspyynnöksi saadakseen neuvostolta luvan neuvotella Venäjän federaation kanssa kyseisen maakaasuputken operoimisesta.
78
Komissio ilmoitti 9.6.2017 julkaisemassaan lehdistötiedotteessa, että se oli pyytänyt jäsenvaltioilta valtuutusta neuvotella Venäjän federaation kanssa Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea koskevan sopimuksen. Tämä pyyntö esitettiin komission 9.6.2017 neuvostolle osoittamana suosituksena sellaisen päätöksen tekemisestä, jolla annettaisiin lupa aloittaa neuvottelut unionin ja Venäjän federaation välisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi Nord Stream 2 ‑kaasuputken operoinnista (jäljempänä valtuutuspyyntö).
79
Kuten kyseisestä lehdistötiedotteesta ilmenee, komissio selitti valtuutuspyynnössään, että Nord Stream 2 ‑hanke ei edistä energiaunionin tavoitteita yhtäältä siksi, että sillä saatetaan helpottaa Gazpromin aseman laajenemista unionin tärkeimmillä kaasumarkkinoilla, ja toisaalta siksi, että se vaarantaa jo olemassa olevat kaasureitit.
80
Tästä syystä komissio pyysi neuvostoa antamaan sille valtuudet neuvotella kansainvälinen sopimus, jossa otettaisiin huomioon unionin oikeudesta johtuvat energia‑alan keskeiset periaatteet ja erityisesti operoinnin avoimuutta, syrjimättömien tariffien vahvistamista, kolmansien osapuolten syrjimättömän verkkoon pääsyn asianmukaista laajuutta ja tuotanto‑ ja siirtotoimintojen eriyttämisen laajuutta koskevat periaatteet.
81
Elokuussa 2017 energia‑asioista vastaava komission jäsen muistutti parlamentin kysymykseen antamassaan vastauksessa komission tahtovan, ettei Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen sovelleta pelkästään sen valtion oikeutta, josta kaasuputki tulee, vaan myös unionin oikeutta.
82
Komissio esitti 8.11.2017 direktiiviehdotuksen. Jo kyseisessä ehdotuksessa säädettiin direktiivin 2009/73 soveltamisalan laajentamisesta kantajan maakaasuputken kaltaisiin kaasuputkiin sekä mahdollisuudesta myöntää poikkeus sellaisille jäsenvaltion ja kolmannen maan välisille maakaasuputkille, jotka ovat valmistuneet ennen direktiivin voimaantulopäivää. Ehdotuksen sisältö oli julkistettu pääpiirteissään jo syyskuussa 2017. Lisäksi komission edustaja oli täsmentänyt lokakuussa 2017, että hänen käsityksensä mukaan kyseinen ehdotus jätettäisiin marraskuussa 2017, että se käsiteltäisiin nopeutetussa menettelyssä ja että se tulisi voimaan viimeistään vuoden 2018 lopussa, jos siihen esitetyt muutokset hyväksyttäisiin.
83
Tästä seuraa, että valtuutuspyynnön ja myöhemmin direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana se mahdollisuus, että kantajaan aletaan soveltaa direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita, oli jo konkretisoitunut ja kantaja saattoi odottaa, että mainittuja velvoitteita sovelletaan lyhyellä aikavälillä Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen. Käytettävissään olevien tietojen perusteella kantaja on siten voinut ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin.
84
Kantaja ei osoita, että sen on ollut mahdotonta mukautua tilanteeseen voidakseen saada 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetyn vapautuksen riidanalaisen direktiivin tullessa voimaan.
85
Yhtäältä kantaja ei nimittäin väitä, että se olisi komission neuvostolle osoittaman valtuutuspyynnön ja viimeistään direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana yrittänyt keskeyttää aiemmin tekemiensä sopimusten täyttämisen tai lykätä sitä taikka neuvotella nämä sopimukset uudelleen.
86
Toisaalta kantaja ei osoita, että näinä samoina ajankohtina sen oli mahdotonta enää keskeyttää hankkeensa toteuttamista tai lykätä sitä ja että yleensäkin sen investoinneista oli tullut peruuttamattomia.
87
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, ettei kantaja ole toimittanut sille putkien hankintaa koskevia sopimuksia, putkien betonipainopinnoitusta koskevaa sopimusta eikä putkien laskemista koskevaa sopimusta, jotka se väittää tehneensä 6.4.2016, 6.9.2016 ja 6.4.2017. Kantajan toimittamat kaksi liitettä osoittavat ainoastaan, että [luottamuksellinen] (
1
).
88
Lisäksi on niin, kuten 22.2.2009 tehdystä Bundesnetzagenturin (liittovaltion verkkovirasto, Saksa) päätöksestä, jolla ratkaistiin direktiivin 2009/73 36 artiklan täytäntöön panemiseksi annetun Saksan säännöksen nojalla esitetty vapautuspyyntö (BK7‑08‑009), käy ilmi, että rahalliselta arvoltaan huomattavan ostosopimuksen tekeminen putkista ei välttämättä osoita, että kyse on vakaasta investointipäätöksestä ja että sopimuksen tekopäivänä on tehty peruuttamaton investointi, ja näin on etenkin siksi, että kyseiset putket voidaan vielä myydä edelleen.
89
Näin ollen kantaja ei osoita, että edellä 87 kohdassa mainittuihin sopimuksiin liittyvistä investoinneista oli komission neuvostolle osoittaman valtuutuspyynnön ja viimeistään direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana tullut peruuttamattomia.
90
Kantajan 23.4.2017 tekemästä kaasunsiirtosopimuksesta on korostettava, että kyseisestä sopimuksesta, joka koskee Nord Stream 2 ‑maakaasuputken tulevaa operointia, ei voida johtaa mitään viitteitä kantajan tekemien investointien aikajärjestyksestä ja laajuudesta. Kyseinen sopimus sitä paitsi tehtiin ajankohtana, jona komissio oli jo ilmoittanut valmistelevansa valtuutuspyyntöä (ks. edellä 77 kohta). Kantaja ei myöskään pysty osoittamaan pelkkiin kyseisen sopimuksen otteisiin, jotka se toimitti kannekirjelmän liitteessä, tekemiensä täsmällisten viittausten avulla, että sen oli mahdotonta keskeyttää sopimuksen täyttämistä tai lykätä sitä taikka neuvotella sopimuksen ehtoja uudelleen vain joitakin viikkoja sen jälkeen, kun sopimus oli tehty, eli sen jälkeen, kun komissio oli tosiasiallisesti esittänyt valtuutuspyyntönsä 9.6.2017. Koska kyseinen sopimus tehtiin Gazprom Export LLC:n – eli Venäjän oikeuden mukaan perustetun yhtiön, joka oli kantajan ainoan osakkeenomistajan kokonaan omistama tytäryhtiö – kanssa, sitä mahdollisuutta, että sopimus olisi voitu neuvotella uudelleen valtuutuspyynnön ja direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana, ei voitu sulkea pois.
91
Kantajan huhti‑ ja kesäkuussa 2017 tekemistä rahoitussopimuksista on todettava, että myöskään niistä ei saada viitteitä kantajan tekemien investointien aikajärjestyksestä ja laajuudesta. Kantajan esittämien selitysten ja sen kyseisistä sopimuksista toimittamien otteiden perusteella ei pystytä riittävän täsmällisesti arvioimaan ajankohtaa, jona sopimukset tulivat tosiasiallisesti voimaan. Nämä sopimukset sitä paitsi allekirjoitettiin ajankohtana, jona komissio oli jo ilmoittanut maaliskuussa 2017, että se valmisteli luonnosta neuvotteluvaltuutukseksi, joka koski sopimuksen tekemistä Venäjän federaation kanssa, ja vain joitakin viikkoja – ja kesäkuussa 2017 tehdyn sopimuksen tapauksessa vain joitakin päiviä – ennen kuin valtuutuspyyntö tosiasiallisesti osoitettiin neuvostolle. Yleisemmin on todettava, etteivät kantajan unionin yleisessä tuomioistuimelle esittämät selitykset osoita, että sen oli mahdotonta neuvotella kyseisiä sopimuksia uudelleen valtuutuspyynnön ja viimeistään direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana. Lisäksi on tuotava esiin, että kyseisissä sopimuksissa taatusta rahoituksesta puolet tuli kantajan ainoalta osakkeenomistajalta PJSC Gazpromilta.
92
Näin ollen kantaja ei osoita, että se, ettei sille voitu myöntää 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana, on välitön seuraus lainsäädännössä tapahtuneesta ennakoimattomasta muutoksesta ja että se ei ole kyennyt ajoissa sopeutumaan tähän tilanteeseen.
93
Unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevat tiedot näyttävät päinvastoin osoittavan, että kantaja teki kyseiset investoinnit ja jatkoi niitä keskeytyksettä siitä huolimatta, että se saattoi kohtuudella ennakoida, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita aletaan tulevaisuudessa soveltaa jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, Nord Stream 2 ‑maakaasuputki mukaan luettuna.
94
Kun otetaan huomioon, missä olosuhteissa riidanalainen direktiivi annettiin, ja etenkin, mikä kantajan tilanne oli ennen sen antamista, se, ettei kantajalle voitu myöntää 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta kyseisen direktiivin antamisajankohtana, ei millään tavoin velvoittanut unionin lainsäätäjää mukauttamaan 49 a artiklan soveltamisalaa kantajan erityistilanteeseen oikeusvarmuuden periaatteen noudattamiseksi.
b)
Se, ettei kantajalle voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta
95
Ensinnäkin on todettava, että peruste, joka koskee valmistumista ennen riidanalaisen direktiivin voimaantuloa ja jonka täyttyminen on edellytyksenä 49 a artiklassa säädetyn poikkeuksen myöntämiselle, mainittiin jo direktiiviehdotuksessa ja että kantaja on voinut ennakoida, ettei Nord Stream 2 ‑maakaasuputki valmistu ennen direktiivin antamis‑ ja voimaantuloajankohtaa.
96
Tältä osin asiakirja‑aineiston tiedoista ilmenee, että direktiiviehdotuksen esittämisajankohtana 8.11.2017 Nord Stream 2 ‑maakaasuputken varsinainen rakentaminen, eli muun muassa putkien laskeminen Itämeren pohjaan, ei ollut vielä alkanut.
97
Kantaja nimittäin sai toimivaltaisilta Saksan viranomaisilta luvat, jotka vaadittiin sen infrastruktuurin rakentamiseen ja operointiin Saksan liittotasavallan aluemerellä ja talousvyöhykkeellä, vasta 2.11.2017–27.3.2018.
98
Lisäksi rakennustyöt putkien laskemiseksi ja tuloterminaalin rakentamiseksi kyseisen jäsenvaltion vastuulle kuuluvalle vyöhykkeelle alkoivat vasta helmikuussa 2018, ja niitä jatkettiin Saksan aluemerellä ja talousvyöhykkeellä vasta vuoden 2018 puolivälistä alkaen.
99
Lisäksi Venäjän, Suomen ja Ruotsin viranomaisilta Nord Stream 2 ‑maakaasuputken reititykseen tarvittavat luvat myönnettiin vasta 5.4.2018–14.8.2018.
100
Näin ollen riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana eli 17.4.2019 suurta osaa niistä kahdesta putkesta, joista Nord Stream 2 ‑maakaasuputki muodostuu, ei ollut vielä laskettu mereen, kuten kantajan esittämät kilometreinä ilmaistut numerotiedot osoittavat. Erityisesti on todettava, että riidanalaisen direktiivin antamis‑ ja voimaantuloajankohtana kantaja odotti edelleen lupaa 147 kilometrille Tanskan viranomaisten vastuulle kuuluvia putkia. Kyseinen lupa myönnettiin lopulta 30.10.2019, ja siitä tuli lopullinen 28.11.2019. Tämä tarkoittaa, että riidanalaisen direktiivin antamis‑ ja voimaantuloajankohtana kyseisiä putkia ei ollut vielä otettu käyttöön Tanskan aluevesillä. Näinä samoina ajankohtina kaikkia jo mereen laskettuja putkiosuuksia ei ollut vielä liitetty toisiinsa above water tie‑in ‑tekniikalla, ei ainakaan Saksan aluevesillä ja talousvyöhykkeellä eikä Venäjän vesillä.
101
Näin ollen kantaja on voinut ennakoida, että jos unionin lainsäätäjä noudattaisi komission ehdotusta sellaisen poikkeuksen säätämisestä, jota sovellettaisiin ennen riidanalaisen direktiivin voimaantuloa valmistuneisiin kaasuputkiin, kantajalle ei voitaisi myöntää tätä poikkeusta kyseisenä voimaantulopäivänä.
102
Toiseksi se, ettei kantajalle voitu myöntää 49 a artiklan mukaista poikkeusta riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana, paitsi oli kantajan ennakoitavissa myös perustui oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden mukaisen perusteen soveltamiseen.
103
Peruste, joka koskee valmistumista ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää, on nimittäin selkeä, täsmällinen ja objektiivinen.
104
Tältä osin kyseinen peruste ilmentää periaatetta, jonka mukaan uutta oikeussääntöä sovelletaan sen toimen voimaantulosta lukien, jossa siitä säädetään. Vaikka sitä ei sovelleta aikaisemman lain soveltamisaikana syntyneisiin ja lopullisiksi tulleisiin oikeudellisiin tilanteisiin, sitä sovelletaan kuitenkin aikaisemman säännön soveltamisaikana syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin samoin kuin uusiin oikeudellisiin tilanteisiin. Toisin on vain – jollei oikeudellisten toimien taannehtivuuskiellon periaatteesta muuta johdu –, jos uuteen sääntöön liittyy erityisiä säännöksiä, joissa nimenomaisesti vahvistetaan sen ajallista soveltamista koskevat edellytykset (ks. tuomio 22.6.2022, Volvo ja DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
105
Menetelmää, jossa kaasualan säännöksen ajallinen soveltamisala rajataan jonkin tietyn toimen voimaantulopäivään, on sitä paitsi käytetty jo maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 98/30/EY kumoamisesta 26.6.2003 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/55/EY (EYVL 2003, L 176, s. 57). Direktiivin 2003/55 2 artiklan 33 alakohdassa ”uusi infrastruktuuri” määriteltiin nimittäin infrastruktuuriksi, jota ei kyseisen direktiivin voimaantuloon mennessä ollut saatu valmiiksi. Uudelle infrastruktuurille voitiin myöntää kyseisen direktiivin 22 artiklan, josta on tullut direktiivin 2009/73 36 artikla, mukainen vapautus.
106
Objektiivinen peruste, joka koskee valmistumista ennen direktiivin voimaantulopäivää, osoittaa, että unionin lainsäätäjä on ottanut huomioon jo valmistuneiden kaasuputkien erityistilanteen säätämällä mahdollisuudesta hakea näille kaasuputkille 49 a artiklan mukaista poikkeusta.
107
Nord Stream 2 ‑maakaasuputken erityistilanteesta on todettava, että edellä 100 kohdasta ilmenee, että riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä kyseisen kaasuputken rakentaminen oli vielä kesken ja että kyseisenä ajankohtana kantajan tilanne ei ollut vielä tullut lopulliseksi edellä 104 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä.
108
Lisäksi on todettava, että paitsi että kantaja on kyennyt ennakoimaan, ettei sille voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, sillä on myös ollut käytettävissään ylimääräistä aikaa muuttaa Nord Stream 2 ‑kaasuputken suunniteltuja operointitapoja, koska päivämääräksi, johon mennessä direktiivi oli viimeistään pantava täytäntöön, oli vahvistettu 24.2.2020 eli kymmenen kuukauden kuluttua sen hyväksymisestä.
109
Tähän on lisättävä, että se, ettei kantajalle voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta, ei estä sitä operoimasta Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea taloudellisesti järkevällä tavalla eikä saamasta investoinneilleen asianmukaista tuottoa, kuten erityisesti direktiivin 2009/73 13 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ja maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2009 (EUVL 2009, L 211, s. 36) 13 artiklasta ilmenee.
110
Näin ollen kantaja ei ole osoittanut, että unionin lainsäätäjä loukkasi oikeusvarmuuden periaatetta ja sen välittömänä seurauksena luottamuksensuojan periaatetta, kun se sääti 49 a artiklassa, että kyseisen säännöksen mukainen poikkeus voidaan myöntää ainoastaan sellaisille jäsenvaltion ja kolmannen maan välisille maakaasuputkille, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019.
111
Edellä esitetty huomioon ottaen se, ettei kantaja voinut saada 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaista vapautusta eikä 49 a artiklan mukaista poikkeusta riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana, ei ole omiaan osoittamaan, että unionin lainsäätäjä loukkasi oikeusvarmuuden periaatetta ja sen välittömänä seurauksena luottamuksensuojan periaatetta.
112
Näin ollen kolmas kanneperuste on hylättävä.
3.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista
113
Yhdenvertaisen kohtelun yleinen periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
114
Kantajan argumentit, jotka koskevat toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaista kohtelua ja objektiivisten perustelujen puuttumista, on tutkittava yksitellen.
a)
Väitetty toisiinsa rinnastettavien tapausten erilainen kohtelu
115
Kantaja väittää, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputki on selvästi tilanteessa, joka on rinnastettavissa sellaisten merellä sijaitsevien ja ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää valmistuneiden jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien tilanteeseen, jotka kuuluvat 49 a artiklan soveltamisalaan.
116
Ensinnäkin Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ja valmiit kaasuputket ovat nimittäin kaikki direktiivin 2009/73, sellaisena kuin se on muutettuna, 2 artiklan 17 alakohdassa tarkoitettuja jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia ja kuuluvat kyseisen direktiivin soveltamisalaan siitä syystä, että ne ovat ”yhdysputkia”.
117
Toiseksi Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ja merellä sijaitsevat valmiit jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket ovat kaikki kaasuputkia, joihin ei voida objektiivisesti soveltaa 36 artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna, ja joiden osalta kyseinen artikla ei voi täyttää tehtäväänsä eli antaa varmuutta ”ennen” investointia. Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen ja merellä sijaitseviin valmiisiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin tehdyt investoinnit ovat peruuttamattomia, eikä niistä voida luopua samalla tavoin kuin vasta suunnitteluvaiheessa olevien kaasuputkien tapauksessa. Tältä osin lähes kaikki Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen tehdyt investoinnit ovat jo toteutuneet ja kaasuputki on lähes valmis. Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ja merellä sijaitsevat valmiit jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa 49 a artiklan tavoitteen eli tehdyn investoinnin takaisinmaksun mahdollistamisen kannalta.
118
Kolmanneksi Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen tehtyjen investointien taustalla on pitkän aikavälin kaasunsiirtosopimuksia, jotka ovat samantyyppisiä kuin merellä sijaitseviin valmiisiin maakaasuputkiin tehtyjen investointien taustalla olevat sopimukset, jotka on tehty useita vuosia ennen riidanalaisen direktiivin antamista.
119
Neljänneksi sen perusteella, että valmiiden ja jo toiminnassa olevien maakaasuputkien vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan, kilpailuun ja toimitusvarmuuteen on helpompi arvioida, ei voida katsoa, ettei Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ole rinnastettavissa näihin valmiisiin maakaasuputkiin. Riidanalaisen direktiivin 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, nimittäin edellytetään suunnitteilla oleville maakaasuputkille hyvin samankaltaista arviointia kuin niille, ja kantajan mukaan kyseisestä säännöksestä on syntynyt päätöskäytäntö.
120
Viidenneksi ja samasta syystä ei ole mahdollista väittää, että lopullista investointipäätöstä koskeva peruste on epätäsmällinen, toisin kuin 49 a artiklassa asetettu valmistumista koskeva peruste. 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, nimittäin edellytetään, ettei lopullista investointipäätöstä ole tehty.
121
Parlamentti ja neuvosto, joita Viron tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan argumentit.
122
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen erilaisen kohtelun vuoksi edellyttää, että kyseessä olevat tapaukset ovat toisiinsa rinnastettavissa, kun tarkastellaan näille tapauksille ominaisia seikkoja. Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
123
Käsiteltävässä asiassa sen alan, johon riidanalainen direktiivi kuuluu, periaatteista ja tavoitteista on todettava, että SEUT 194 artiklan 1 kohdassa määrätään, että sisämarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan yhteydessä sekä ympäristön säilyttämistä ja sen tilan parantamista koskevan vaatimuksen huomioon ottaen unionin energiapolitiikalla pyritään jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus, varmistamaan energian toimitusvarmuus unionissa, edistämään energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä uusiin ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä ja edistämään energiaverkkojen yhteenliittämistä (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2016, komissio v. Itävalta, C‑346/14, EU:C:2016:322, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
124
Riidanalaisella direktiivillä pyritään kokonaisuudessaan laajentamaan direktiivin 2009/73 soveltamisalaa jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin.
125
Kuten sen johdanto‑osan kolmannesta perustelukappaleesta ilmenee, riidanalaisen direktiivin yleisenä tavoitteena on puuttua maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamisen esteisiin, jotka johtuvat siitä, ettei unionin markkinasääntöjä sovelleta kolmansista maista tulevien ja niihin menevien kaasunsiirtoputkien osalta. Kyseisessä johdanto‑osan perustelukappaleessa täsmennetään, että direktiivillä tehtävillä muutoksilla pyritään ensinnäkin varmistamaan, että kahta tai useampaa jäsenvaltiota yhdistäviin kaasunsiirtoputkiin sovellettavia sääntöjä sovelletaan myös kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin unionin alueella, toiseksi luomaan yhdenmukainen oikeudellinen kehys unionin alueelle samalla kun vältetään kilpailun vääristyminen energian sisämarkkinoilla unionissa ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen ja kolmanneksi lisäämään läpinäkyvyyttä ja tarjoamaan oikeudellista varmuutta markkinaosapuolille, etenkin kaasuinfrastruktuuriin investoijille ja verkon käyttäjille, sovellettavien sääntöjen suhteen.
126
49 a artiklasta on todettava, että sen tavoitteena on antaa sille jäsenvaltiolle, jossa kyseisen jäsenvaltion ja kolmannen maan välisen kaasunsiirtoputken, joka on valmistunut ennen 23.5.2019, ensimmäinen yhteenliitäntäpiste sijaitsee, mahdollisuus päättää poiketa direktiivissä 2009/73 säädetyistä velvoitteista. Poikkeuksen on perustuttava objektiivisiin syihin, kuten tehdyn investoinnin takaisinmaksun mahdollistamiseksi, tai toimitusvarmuuteen liittyviin syihin, sillä edellytyksellä, että poikkeus ei haittaa kilpailua maakaasun sisämarkkinoilla tai niiden tehokasta toimintaa eikä toimitusvarmuutta unionissa.
127
Kuten riidanalaisen direktiivin johdanto‑osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, 49 a artiklan tavoitteena on ottaa huomioon se, ettei unionissa ole ennen tämän direktiivin voimaantulopäivää ollut jäsenvaltion ja kolmannen välisiin maakaasuputkiin sovellettavia erityisiä sääntöjä.
128
Tältä osin on aluksi todettava, että 49 a artikla johtaa kiistatta siihen, että yhtäältä maakaasuputkia, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019 ja joille voidaan hakea kyseiseen säännökseen perustuvaa poikkeusta, ja toisaalta kaasuputkia, jotka eivät ole valmistuneet ennen kyseistä päivämäärää ja joille ei voida hakea mainittua poikkeusta, kohdellaan eri tavalla.
129
Ensinnäkin on korostettava, että valmiilla maakaasuputkella tarkoitetaan kaasuputkea, jolla on kaikki kaasun siirtämiseen vaadittavat ominaisuudet, koska sen rakentaminen on saatettu päätökseen. Valmis maakaasuputki voidaan siten ottaa käyttöön ja sitä voidaan operoida. Direktiiviehdotuksensa perusteluissa komissio luonnehti valmiita maakaasuputkia, joihin 49 a artiklassa sittemmin säädettyä poikkeusta sovelletaan, jo toiminnassa oleviksi infrastruktuureiksi.
130
Sitä vastoin maakaasuputkella, joka ei ole valmis, ei ole kaikkia kaasuputkelta vaadittavia ominaisuuksia eikä se siten sovellu maakaasun siirtämiseen eikä operointiin.
131
Toiseksi 49 a artiklan tavoitteesta, joka on sen huomioon ottaminen, ettei unionissa ole ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää ollut jäsenvaltion ja kolmannen välisiin maakaasuputkiin sovellettavia erityisiä sääntöjä, on todettava, että maakaasuputken, joka ei ollut vielä valmis 23.5.2019, tilanne ei ole rinnastettavissa sellaisen maakaasuputken tilanteeseen, joka oli valmis kyseisenä päivämääränä.
132
Maakaasuputkeen, joka oli valmis riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä ja joka on jo toiminnassa, on nimittäin väistämättä tehty ennakkoinvestointi, jota ei voida enää perua. Lisäksi on todettava, että maakaasuputken, joka oli valmis kyseisenä päivämääränä, operointi on aloitettu sellaisen oikeudellisen järjestelmän perusteella, jossa ei säädetä direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta sen tapauksessa eikä mahdollisuudesta myöntää 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukainen vapautus, jota sovelletaan uusiin kaasuinfrastruktuureihin.
133
Sitä vastoin on ensinnäkin niin, että investoijalle, joka on sijoittanut sellaiseen maakaasuputkeen, joka ei ollut valmis riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, on voinut aiheutua vähemmän menoja tai sillä on voinut olla paremmat mahdollisuudet mukauttaa investointiaan, irtisanoa sopimusvelvoitteet, joihin se on jo sitoutunut, muuttaa mainittuja velvoitteita tai myydä eteenpäin maakaasuputken rakentamista varten jo hankkimansa tarvikkeet.
134
Toiseksi on niin, että vaikka sellaista maakaasuputkea varten, joka ei ollut valmis riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, on käynnistetty merkittäviä investointeja ja rakennustöitä, näistä investoinneista ja töistä on saatettu päättää tietoisesti tilanteessa, jossa on ollut ennakoitavissa, että lainsäädäntöön tehdään muutos, jota aletaan soveltaa kyseisen muutoksen voimaantulopäivänä.
135
Käsiteltävässä asiassa edellä 75, 83, 93 ja 101 kohdasta ilmenee, että kantaja on tosiasiallisesti tehnyt tietoisen investointipäätöksen tilanteessa, jossa se saattoi ymmärtää jo ennen kuin komissio esitti direktiiviehdotuksensa ja viimeistään tämän ehdotuksen esittämisajankohtana, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen aletaan soveltaa direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
136
Yleisesti voidaan vielä todeta, että investoijalle, joka on sijoittanut Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kaltaiseen kaasuputkeen, joka ei ollut valmis riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, on jäänyt aikaa sopeutua kyseisessä direktiivissä säädettyihin lainsäädäntömuutoksiin. Investoijalla, joka on sijoittanut kaasuputkeen, joka ei ollut tuolloin valmis, on ollut sitäkin enemmän mahdollisuuksia ja aikaa sopeutua direktiivillä tehdyn lainsäädäntömuutoksen seurauksiin, koska yhtäältä tämä investoija on saanut useita kuukausia ennen kyseisen säädöksen hyväksymistä tiedon siitä, mikä on suunniteltujen lainsäädäntömuutosten kohde ja päämäärä, ja koska toisaalta jäsenvaltioille on asetettu tietty määräaika, jonka kuluessa nämä muutokset saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä.
137
Kolmanneksi paitsi 49 a artiklan kohteen kannalta myös riidanalaisen direktiivin kohteen ja tavoitteiden ja unionin energiapolitiikan periaatteiden ja tavoitteiden kannalta tarkasteltuna sellaisen maakaasuputken tilanne, joka on valmis kyseisen direktiivin voimaantulopäivänä, eroaa sellaisen maakaasuputken tilanteesta, jonka rakentamista ei ole saatettu loppuun kyseisenä päivämääränä.
138
Jo valmiin maakaasuputken vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan ja erityisesti kilpailuun ja toimitusvarmuuteen voidaan nimittäin arvioida jälkikäteen. Tämä jälkiarviointi tehdään kyseistä maakaasuputkea operoitaessa saadun kokemuksen ja siitä yhteydessä hankittujen empiiristen tietojen perusteella. Tämän vuoksi valmiin maakaasuputken vaikutuksia sisämarkkinoihin on helpompi arvioida ja tämä arviointi voidaan siten tehdä nopeasti yksinkertaisella menetelmällä toimivaltaisten jäsenvaltioiden yksinomaisella vastuulla.
139
Direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamiseen maakaasuputkiin, jotka olivat valmiita ja joita jo operoitiin riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, liittyy riski kapasiteettien ja toimitusvirtojen häiriintymisestä ja näin myös kilpailun ja toimitusvarmuuden heikkenemisestä. Tämä riski myös oikeuttaa kyseisten maakaasuputkien tilanteen nopean tutkimisen 49 a artiklassa säädettyjen edellytysten kannalta.
140
Kun sitä vastoin kyse on Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kaltaisesta kaasuputkesta, joka ei ollut valmis riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä, sen vaikutuksista sisämarkkinoihin ja toimitusvarmuuteen voidaan tehdä ainoastaan tulevaisuuteen suuntautuva ja hypoteeseihin perustuva arviointi. Vaikka tällainen arviointi on todellakin mahdollinen, se edellyttää perusteellisempia ja monitahoisempia arvioita siitä, miten tulevan maakaasuputken operointi vaikuttaa riidanalaisella direktiivillä, kun sitä tarkastellaan kokonaisuutena, ja unionin energiapolitiikalla tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen.
141
Lisäksi on niin, että koska kantajan maakaasuputken kaltaisella kaasuputkella, joka ei ole vielä valmis, ei voida siirtää kaasua eikä sitä voida operoida, riidanalaisen direktiivin soveltamisesta tähän maakaasuputkien ryhmään ei aiheudu toimitusvirtojen häiriintymisen tai jopa toimituskatkosten riskiä.
142
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että yhtäältä maakaasuputket, jotka olivat valmiita 23.5.2019, ja toisaalta maakaasuputket, jotka eivät olleet valmiita kyseisenä päivämääränä, ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kaltaiset kaasuputket, joiden rakentaminen oli kesken, eivät ole toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, kun tarkastellaan kaikkia näille tilanteille ominaisia seikkoja.
143
Näin ollen 49 a artikla johtaa siihen, että erilaisia tilanteita kohdellaan eri tavalla ja että erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea kohdellaan eri tavalla kuin valmiita maakaasuputkia, koska ensin mainittu oli riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivänä eri tilanteessa kuin jälkimmäiset.
144
Vaikka oletettaisiin, että 49 a artikla johtaa siihen, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia kohdellaan eri tavalla, koska kantaja oli jo tehnyt merkittäviä investointeja Nord Stream 2 ‑maakaasuputken rakentamiseksi, tämä erilainen kohtelu ja siitä aiheutuva haitta olisivat joka tapauksessa oikeutettuja (ks. jäljempänä 145 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
b)
Toisiinsa rinnastettavien tilanteiden mahdollisen erilaisen kohtelun oikeuttaminen
145
Kantaja väittää, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputken erilaista kohtelua ei voida objektiivisesti perustella.
146
Sillä, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ei ollut valmis ennen 23.5.2019, ei voida objektiivisesti perustella tämän maakaasuputken erilaista kohtelua. Kantajan mukaan tällainen perustelu olisi nimittäin ristiriidassa 49 a artiklan erityisen tarkoituksen kanssa. Tämä erityinen tarkoitus liittyy sellaisiin investointiriskeihin, jotka on jo otettu, ja tarkoituksena on täydentää 36 artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna, jota sovelletaan sellaisiin investointiriskeihin, joita ei ole vielä otettu. Koska 49 a artiklan ajallinen soveltamisala on rajattu infrastruktuureihin, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019, sen ja 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, soveltamisalojen väliin jää ajallinen aukko.
147
Kantaja väittää, että sillä oli samat perustellut odotukset kuin jo toiminnassa olevien maakaasuputkien operaattoreilla, koska se oli tehnyt merkittäviä investointeja jo ennen riidanalaisen direktiivin voimaantuloa eli ennen 23.5.2019. Kuten kyseiset operaattorit, kantaja oli tehnyt päätöksen toteuttaa hankkeensa, käynnistänyt peruuttamattomia investointeja ja tehnyt suurimman osan sitovista sopimusjärjestelyistä sen oikeudellisen tilanteen perusteella, joka vallitsi ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa.
148
Kantaja myös katsoo, että valmistumista koskeva peruste ei ole objektiivinen peruste. Kantajan mukaan ei ole selvää, miksi oli tarpeen asettaa näin lyhyt määräaika sen varmistamiseksi, ettei jo valmiita infrastruktuureja saatettaisi oikeudellisesti epävarmaan tilanteeseen. Unionin lainsäätäjä olisi voinut asettaa pidemmän määräajan ilman, että tämä olisi millään tavoin vaikuttanut jo valmiiden infrastruktuurien tilanteeseen. Kantaja korostaa, että lainsäädäntömenettelyn aikana 49 a artiklan soveltamista maakaasuputkiin, joita koskevat työt oli aloitettu ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää, oli ehdotettu vaihtoehtona sille ratkaisulle, joka lopulta hyväksyttiin.
149
Parlamentti ja neuvosto, joita Puolan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan argumentit.
150
On muistutettava, että erilainen kohtelu on perusteltua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään nähden (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 47 kohta).
151
Aluksi on syytä korostaa, että toisin kuin kantaja väittää, 49 a artiklan erityinen tarkoitus ei liity ainoastaan investointiriskeihin. Kyseisellä artiklalla on nimittäin laajempi tarkoitus, joka sen huomioon ottaminen, ettei unionissa ole ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää ollut kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin sovellettavia erityisiä sääntöjä. Sen vuoksi 49 a artiklassa säädetyn poikkeuksen on kyseisen säännöksen mukaan perustuttava objektiivisiin syihin, kuten tehdyn investoinnin takaisinmaksun mahdollistamiseksi, tai toimitusvarmuuteen liittyviin syihin.
152
Käsiteltävässä asiassa on todettava ensinnäkin, että peruste, joka koskee valmistumista ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää, on objektiivinen peruste, joka heijastaa unionin toimien ajallista soveltamista säänteleviä periaatteita (ks. edellä 104 kohta). Lisäksi kyseinen peruste liittyy läheisesti 49 a artiklan tavoitteeseen, joka on sen huomioon ottaminen, ettei unionissa ole ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää ollut jäsenvaltion ja kolmannen välisiin maakaasuputkiin sovellettavia erityisiä sääntöjä. Tätä perustetta sitä paitsi sovellettiin jo direktiivin 2003/55 2 artiklan 33 alakohdassa ”uuden infrastruktuurin” määrittelemiseksi (ks. edellä 105 kohta).
153
Peruste, joka koskee valmistumista ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää, on näin ollen objektiivinen ja järkevä peruste.
154
Toiseksi valmistumista ennen 23.5.2019 koskevan perusteen soveltamisesta johtuva mahdollinen erilainen kohtelu soveltuu sen huomioon ottamista, ettei unionissa ole ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää ollut jäsenvaltion ja kolmannen välisiin maakaasuputkiin sovellettavia erityisiä sääntöjä, koskevan tavoitteen saavuttamiseen.
155
Yhtäältä maakaasuputkien omistajat voivat kyseisen perusteen avulla arvioida vaivatta, kuuluuko niiden kaasuputki 49 a artiklassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan.
156
Toisaalta jäsenvaltioiden on helppo käyttää kyseistä perustetta arvioidakseen nopeasti, kuuluuko maakaasuputki, josta poikkeushakemus on tehty, tosiasiallisesti 49 a artiklan soveltamisalaan vai ei. Toisin sanoen kyseisen perusteen avulla voidaan vaivatta tunnistaa maakaasuputket, joiden osalta voi olla tarpeen suhtautua joustavasti yhtäältä oikeusvarmuuden periaatteeseen ja niiden omistajien luottamuksensuojan periaatteeseen ja toisaalta toimitushäiriöiden riskeihin, joita direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta näihin jo toiminnassa oleviin maakaasuputkiin voi aiheutua.
157
Kolmanneksi mahdollisella erilaisella kohtelulla, joka johtuu valmistumista ennen 23.5.2019 koskevan perusteen soveltamisesta, ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen 49 a artiklalla tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
158
On nimittäin syytä hylätä kantajan argumentti, jonka mukaan 49 a artiklan tavoite olisi voitu saavuttaa ulottamalla kyseisessä säännöksessä säädetty poikkeus koskemaan maakaasuputkia, joita koskevat työt on aloitettu ennen 23.5.2019 tai joista on tehty lopullinen investointipäätös ennen kyseistä päivämäärää.
159
Tältä osin pitää paikkansa, että nämä kantajan mainitsemat perusteet olisivat mahdollistaneet sen, että myös sellaisille maakaasuputkille, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019, olisi voitu hakea poikkeusta 49 a artiklan perusteella.
160
On kuitenkin todettava ensinnäkin, että kyseiset perusteet eivät ole yhtä täsmällisiä, koska käsitteet ”töiden aloittaminen” ja ”lopullinen investointipäätös” olisivat todennäköisesti vaatineet monitahoista tulkintaa, jotta olisi voitu arvioida, kuuluuko jokin tietty maakaasuputki 49 a artiklassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan vai ei.
161
Kyseiset perusteet olisivat johtaneet myös siihen, että maakaasuputket, jotka eivät olleet vielä toiminnassa, olisivat kuuluneet 49 a artiklassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Näin ollen jäsenvaltiot eivät olisi voineet helposti arvioida, onko 49 a artiklassa säädettyjä edellytyksiä noudatettu, vaikka kyseisellä säännöksellä käyttöön otettu menettely on tarkoitettu nimenomaan yksinkertaiseksi menettelyksi, joka jäsenvaltioiden on määrä panna nopeasti täytäntöön ja jonka ei ole määrä johtaa tulevaisuuteen suuntautuviin ja monitahoisiin analyyseihin.
162
Toisin kuin valmistumista ennen 23.5.2019 koskeva peruste, kantajan mainitsemat perusteet olisivat johtaneet siihen, että 49 a artiklan soveltamisalaa olisi laajennettu Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kaltaisiin kaasuputkiin, joihin oli tehty investointeja ja joiden rakentaminen oli aloitettu ajankohtana, jona oli ennakoitavissa, että direktiivin 2009/73 soveltamisalaa laajennettaisiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin.
163
Yleisesti sellaisille investoijille, jotka ovat sijoittaneet maakaasuputkiin, jotka eivät olleet valmiita, ja erityisesti kantajalle aiheutuvista rasitteista on todettava, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen ei estä jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin sijoittaneita investoijia operoimasta kaasuputkiaan taloudellisesti järkevällä tavalla eikä saamasta investoinneilleen asianmukaista tuottoa (ks. edellä 109 kohta).
164
Tätä arviota tukevat myös komission esittämät lukuisat esimerkit jäsenvaltion ja kolmannen maan välisistä maakaasuputkista, joihin oli sovellettu direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita joissakin tapauksissa jo useita vuosia ennen riidanalaisen direktiivin voimaantuloa.
165
Näin ollen merkitys, joka oli annettava tavoitteelle ottaa huomioon se ennakoitavissa oleva seikka, että sellaisiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, jotka olivat valmiita ennen 23.5.2019, sovellettavia erityisiä sääntöjä ei ollut, oikeutti sellaisiin maakaasuputkiin, jotka eivät olleet valmiita kyseisenä päivämääränä, sijoittaneille investoijille aiheutuneet rasitteet.
166
Lisäksi on niin, kuten jäljempänä 261–263 kohdasta olennaisin osin ilmenee, ettei kantaja osoita, että rasitteet, joita sille aiheutuu siitä, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, ovat ilmeisen soveltumattomia riidanalaisen direktiivin tavoitteiden saavuttamiseen.
167
Edellä esitetyn perusteella kantaja ei osoita, että unionin lainsäätäjän 49 a artiklassa tekemä ratkaisu rajata kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltamisala valmistumista ennen 23.5.2019 koskevan perusteen avulla on ilmeisen soveltumaton ja ettei mahdollinen erilainen kohtelu ole perusteltua.
168
Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
4.
Toinen kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
169
Ensinnäkin kantaja väittää kanteessaan, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisalan laajentaminen merellä sijaitseviin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ei ole oikeasuhteista riidanalaisen direktiivin eikä direktiivin 2009/73 tavoitteisiin nähden.
170
Kantaja myös korostaa, että jos direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin olisi ratkaisu todelliseen ongelmaan, kyseisiä velvoitteita olisi sovellettava samalla tavoin kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin. Kantaja väittää, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan vain murto‑osaan kolmansien maiden tuontikapasiteetista, eli Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kapasiteettiin, eikä kaikkien jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien kapasiteettiin.
171
Toiseksi kantaja väittää vastauksessaan ensinnäkin, ettei ole osoitettu, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen yhden ainoan kolmannesta maasta tulevan kaasuputken pieneen osaan eli Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen on tarpeen riidanalaisen direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
172
Kantaja myös korostaa, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan vain murto‑osaan kolmansien maiden tuontikapasiteetista, eli Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kapasiteettiin, eikä kaikkien jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien kapasiteettiin. Kantajan mukaan on vaikea nähdä, miten kyseisten velvoitteiden soveltamisella näin vähäiseen osaan kaasuntuontiputkien kokonaiskapasiteetista voitaisiin toteuttaa riidanalaisen direktiivin tavoitteet.
173
Kantaja väittää vielä, että toimitusvarmuuden takaamista koskevan tavoitteen määrällisen ja laadullisen osan saavuttaminen voitaisiin taata myös sisällyttämällä Nord Stream 2 ‑maakaasuputki 49 a artiklan soveltamisalaan. Kantajan mukaan 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetty vapautus ja 49 a artiklassa säädetty poikkeus, jotka myönnetään muun muassa toimitusvarmuuteen liittyvän edellytyksen täyttyessä, nimittäin osoittavat, että tätä varmuutta ei taata pelkästään soveltamalla direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita.
174
Kolmanneksi kantaja väittää, että vaikka voitaisiin katsoa, että riidanalaisesta direktiivistä on sisämarkkinoilla vain marginaalista hyötyä – mikä ei pidä paikkaansa –, tämä hyöty on pienempi kuin ne merkittävät haitat, joita kyseisestä direktiivistä aiheutuu unionille, jäsenvaltioille ja merellä sijaitsevien jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien omistajille, kuten kantajalle.
175
Kantaja täsmentää, että riidanalaisella direktiivillä on merkittäviä ja kohtuuttomia taloudellisia vaikutuksia sen tilanteeseen, koska se ei mahdollista kantajan ennen kyseisen direktiivin antamista tekemien investointien takaisinmaksua. Kantaja ei kykene laillisesti täyttämään Gazpromin kanssa tekemänsä kaasunsiirtosopimuksen olennaisia ehtoja, ja tämä vaikuttaa hyvin haitallisesti sen rahoitusasemaan.
176
Parlamentti ja neuvosto, joita Viron tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan argumentit.
177
Suhteellisuusperiaate edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin oikeuden säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja että näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 12.7.2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
178
Aluksi on korostettava, kuten kantaja tuo esiin, että riidanalaisen direktiivin yleisenä tavoitteena on tosiasiallisesti turvata sisämarkkinoiden toiminta.
179
Riidanalaisen direktiivin johdanto‑osan kolmannessa perustelukappaleessa kuitenkin mainitaan joitakin täsmällisempiä tavoitteita, jotka eivät rajoitu kilpailun vääristymisen ja toimitusvarmuuteen kohdistuvien kielteisten vaikutusten välttämiseen vaan joilla pyritään myös ensinnäkin varmistamaan, että kahta tai useampaa jäsenvaltiota yhdistäviin kaasunsiirtoputkiin sovellettavia sääntöjä sovelletaan myös kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin unionin alueella, ja yleensäkin luomaan yhdenmukainen oikeudellinen kehys ja toiseksi tarjoamaan oikeudellista varmuutta markkinaosapuolille.
180
Riidanalaisen direktiivin yleinen tavoite ja sen täsmällisemmät tavoitteet ovat ilmeisen oikeutettuja tavoitteita. SEUT 194 artiklassa sitä paitsi viitataan sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan, ja energiamarkkinoiden toimivuuden varmistamista ja energian toimitusvarmuuden varmistamista unionissa koskevat tavoitteet on mainittu kyseisessä määräyksessä.
181
Näiden seikkojen valossa on arvioitava, soveltuuko riidanalainen direktiivi sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen ja ylitetäänkö sillä se, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi siltä osin kuin Nord Stream 2 ‑maakaasuputki on ainoa jäsenvaltion ja kolmannen maan välinen maakaasuputki, johon ei voida soveltaa 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta eikä 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta.
a)
Riidanalaisen direktiivin soveltuminen sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen siltä osin kuin kantajalle ei voida myöntää vapautusta eikä poikkeusta
182
Aluksi on tutkittava, soveltuuko riidanalainen direktiivi oikeusvarmuutta ja oikeudellisen kehyksen yhdenmukaisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseen, minkä jälkeen on tutkittava, voidaanko kyseisellä direktiivillä estää kilpailun vääristyminen ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen.
1) Riidanalaisen direktiivin soveltuminen oikeusvarmuutta ja oikeudellisen kehyksen yhdenmukaisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseen
183
Ensinnäkin on todettava, että riidanalainen direktiivi soveltuu sillä tavoitellun oikeusvarmuuden päämäärän saavuttamiseen.
184
Direktiiviehdotuksen perusteluissa komissio nimittäin selitti, että unionin oikeudessa ei säädetä nimenomaisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia koskevasta oikeudellisesta kehyksestä.
185
Tältä osin riidanalaisessa direktiivissä direktiivin 2009/73 2 artiklan 17 alakohdassa vahvistettuun yhdysputken käsitteeseen säädetyllä muutoksella ulotettiin yhdysputken käsite koskemaan kolmansiin maihin meneviä ja niistä tulevia maakaasuputkia, jolloin voitiin selvästi rajata jälkimmäisen direktiivin aineellinen soveltamisala ja täsmentää sen alueellista soveltamisalaa.
186
Yhtäältä riidanalaisella direktiivillä laajennetaan direktiivin 2009/73 soveltamisalaa kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, Nord Stream 2 ‑maakaasuputki mukaan luettuna, eli olemassa oleviin ja tuleviin maanpäällisiin ja merenalaisiin maakaasuputkiin.
187
Toisaalta riidanalaisen direktiivin johdanto‑osan yhdeksännessä perustelukappaleessa täsmennetään, että merellä sijaitsevien kaasunsiirtoputkien osalta direktiiviä 2009/73 olisi sovellettava sen jäsenvaltion aluemerellä, jossa ensimmäinen jäsenvaltioiden verkossa sijaitseva yhteenliitäntäpiste sijaitsee.
188
Riidanalaisen direktiivin vaikutuksena siis on muun muassa se, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan niihin merellä sijaitsevien jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien osiin, jotka kulkevat jäsenvaltion aluevesien kautta, kuten Saksan aluevesien kautta kulkevaan Nord Stream 2 ‑maakaasuputken osaan. Riidanalaisessa direktiivissä on siis vältetty jättämästä tähän lainaukkoa.
189
Toiseksi direktiivin 2009/73 soveltamisalan laajentamisella kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, luodaan myös yhdenmukainen oikeudellinen kehys unionin alueelle.
190
Ensinnäkin, kuten komissio jo selitti direktiiviehdotuksen perusteluissa, direktiivin 2009/73 soveltamisalan laajentamisella jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin taataan se, että näiden maakaasuputkien operaattoreihin sovelletaan samaa oikeusjärjestelmää kuin muihin sellaisiin markkinaosapuoliin, joihin direktiiviä 2009/73 sovelletaan täydessä mitassa, kuten eri jäsenvaltioita yhdistävien kaasuputkien operaattoreihin tai jäsenvaltioiden sisäisten siirtoverkkojen operaattoreihin.
191
Toiseksi on niin, että yhtäältä – kuten komissio niin ikään selitti direktiiviehdotuksen perusteluissa – direktiivillä 2009/73 vahvistetun oikeudellisen kehyksen perusperiaatteet on otettu huomioon useissa jäsenvaltion ja kolmansien maiden tai unionin ja kolmansien maiden välisissä kansainvälisissä sopimuksissa ja että niitä sovelletaan johdonmukaisesti kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin maanpäällisiin maakaasuputkiin.
192
Näin ollen direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisella kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin lisätään sovellettavan lainsäädännön yhtenäisyyttä yhtäältä sellaisten jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien, joihin sovellettiin jo kyseisiä velvoitteita muiden oikeusvälineiden, kuten kansainvälisten sopimusten nojalla, ja toisaalta sellaisten jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien, joihin niitä ei sovellettu, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputken, välillä.
193
Toisaalta, kuten komissio olennaisin osin selitti direktiiviehdotuksen perusteluissa toissijaisuusperiaatteen noudattamisen osalta, direktiivin 2009/73 soveltamisalan laajentamisella kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin taataan, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan yhtenäisesti, ja vältetään kansallisiin toimenpiteisiin perustuva hajanainen lähestymistapa. Tällä laajentamisella vältetään erityisesti tilanne, jossa useiden jäsenvaltioiden poikki kulkevaan yhdysputkeen sovellettaisiin keskenään erilaisia kansallisia järjestelmiä, ja varmistetaan, että myös komissio voi tietyssä määrin valvoa kyseisten sääntöjen noudattamista.
194
Näin ollen riidanalainen direktiivi soveltuu sillä olennaisesti tavoiteltujen oikeusvarmuutta ja oikeudellisen kehyksen yhdenmukaisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseen siltä osin kuin sillä laajennetaan direktiivin 2009/73 ja siten kyseisessä direktiivissä säädettyjen velvoitteiden soveltamisalaa.
195
Tältä osin se, että kantaja on ainoa, jolle ei voida myöntää 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaista vapautusta eikä 49 a artiklan mukaista poikkeusta, ei vaikuta millään tavoin riidanalaisen direktiivin soveltuvuuteen saavuttaa sillä tavoitellut päämäärät laajentamalla direktiivin 2009/73 soveltamisalaa.
2) Riidanalaisen direktiivin soveltuvuus kilpailun vääristymisen ja toimitusvarmuuteen kohdistuvien kielteisten vaikutusten estämiseen
196
Aluksi on todettava niistä kilpailuun ja toimitusvarmuuteen liittyvistä ongelmista, joilla direktiiviehdotusta perusteltiin, että komissio selitti kyseisen ehdotuksen perusteluissa muun muassa, että unioni on suurelta osin riippuvainen kaasun tuonnista kolmansista maista ja että on unionin ja kaasuasiakkaiden etujen mukaista, että myös näistä maista tulevien putkistojen osalta vallitsee mahdollisimman suuri läpinäkyvyys ja kilpailu.
197
Komissio perusteli direktiiviehdotusta toissijaisuusperiaatteen kannalta myös sillä, että jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien kapasiteetti on useimmissa tapauksissa sellainen, että se pystyy vaikuttamaan kaasun sisämarkkinoihin ja toimitusvarmuuteen useissa jäsenvaltioissa.
198
Direktiiviehdotukseen liitetyssä työasiakirjassa komissio täsmensi, että vuonna 2016 noin 70,4 prosenttia maakaasun kysynnästä unionissa katettiin tuonnilla ja että 87 prosenttia tästä tuonnista tapahtui maakaasuputkien kautta.
199
Tässä yhteydessä on korostettava ensinnäkin, että riippumatta sen jäsenvaltion ja kolmannen maan välisen maakaasuputken osan pituudesta, jota direktiivissä 2009/73 säädetyt velvoitteet koskevat, kyseisten velvoitteiden soveltaminen jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin kokonaisuudessaan, ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, soveltuu maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamista koskevan tavoitteen saavuttamiseen, koska sillä vältetään kilpailun vääristyminen ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen.
200
Direktiivissä 2009/73 nimittäin säädetään ensinnäkin siirtoverkkojen ja siirtoverkonhaltijoiden eriyttämistä (”unbundling”) koskevasta velvoitteesta, toiseksi kolmansien osapuolten verkkoon pääsyä koskevasta velvoitteesta ja kolmanneksi muista velvoitteista, jotka koskevat muun muassa hinnoittelun avoimuutta ja muuta avoimuutta.
201
Ensinnäkin direktiivin 2009/73 9 artiklassa säädetystä eriyttämisvelvoitteesta unionin tuomioistuin on jo todennut, että tilanteessa, jossa yrityksen unionin ulkopuolella tuottamaa maakaasua tai sähköä kuljetetaan unionissa samaan yritykseen kuuluvalla siirtoverkolla, on selvästi olemassa vaara, että verkon käytössä ilmenee syrjintää, joka voi asettaa kilpailijoiden energiatuotteiden kuljettamisen epäedullisempaan asemaan (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Saksa (Direktiivien 2009/72 ja 2009/73 täytäntöönpano), C‑718/18, EU:C:2021:662, 37 kohta).
202
Tältä osin direktiivin 2009/73 johdanto‑osan 6, 8 ja 22 perustelukappaleesta ilmenee yhtäältä, että eriyttämisvelvoitteella estetään määräävässä asemassa olevia kaasuntoimittajia käyttämästä määräysvaltaa siirtoinfrastruktuuriin nähden ja suosimasta näin omaa toimitustoimintaansa, ja toisaalta, että tämä velvoite on selvästi tehokas ja vakaa tapa ratkaista luontainen eturistiriita ja turvata toimitusvarmuus.
203
Eriyttämisvelvoitteen soveltuvuutta riidanalaisella direktiivillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen tukee se, että direktiivin 2009/73 10 artiklassa säädetyn siirtoverkonhaltijan sertifiointimenettelyn yhteydessä on tarkistettava, onko eriyttämisvelvoitetta noudatettu. Sertifioinnin saaminen on edellytys sille, että jäsenvaltion ja kolmannen maan välisen maakaasuputken omistaja voi toteuttaa liiketoimia, jotka koskevat maakaasun siirtoa unioniin.
204
Direktiivin 2009/73 11 artiklan mukaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen sertifiointimenettelyn yhteydessä tekemässä tutkinnassa otetaan huomioon myös riskit, joita kyseinen maakaasuputki voi aiheuttaa toimitusvarmuudelle unionissa.
205
Kun direktiivin 2009/73 10 ja 11 artiklaa sovelletaan yhdessä, sertifiointimenettely voidaan mahdollisesti aloittaa uudelleen, jos eriyttämisvelvoitetta ei ole noudatettu tai jos toimitusvarmuuden katsotaan vaarantuvan.
206
Toiseksi 32 artiklassa säädetystä kolmannen osapuolen verkkoon pääsyä koskevasta velvoitteesta on todettava, että pitää paikkansa, että jäsenvaltion ja kolmannen maan välisissä maakaasuputkissa ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkessa ei välttämättä ole yhteenliitäntäpistettä ja että se mahdollisuus, että kolmas osapuoli pyytäisi päästä verkkoon, voi olla vain hypoteettinen.
207
Direktiivin 2009/73 32 artiklassa säädetty kolmannen osapuolen verkkoon pääsyä koskeva velvoite kattaa kuitenkin sekä nykyiset että tulevat verkkoon pääsyä koskeva pyynnöt, ja siinä on kaksi puolta: velvollisuus sallia fyysinen liittäminen maakaasuputkeen ja velvollisuus tarjota siirtokapasiteetin käyttömahdollisuus tasapuolisin ehdoin.
208
Tästä seuraa, että kolmansilla osapuolilla on oikeus pyytää liittämistään tai pääsyä jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien siirtokapasiteettiin kyseisten kaasuputkien siinä osassa, joka kuuluu unionin oikeuden alueelliseen soveltamisalaan. Direktiivin 2009/73 41 artiklan 6, 8 ja 10 kohdasta ilmenee, että kolmansien osapuolten liittämistä ja pääsyä koskevien ehtojen on oltava puolueettomia ja syrjimättömiä ja perustuttava oikeasuhteisiin ja toimivaltaisen sääntelyviranomaisen hyväksymiin tariffeihin.
209
Kolmanneksi, kuten komissio toi esiin direktiiviehdotukseen liitetyssä työasiakirjassa, direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden laajentaminen koskemaan jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia tarkoittaa, että näihin maakaasuputkiin sovelletaan kyseisessä direktiivissä säädettyjä hinnoittelun avoimuutta ja muuta avoimuutta koskevia vaatimuksia. Nämä avoimuusvaatimukset ilmenevät erityisesti direktiivin 2009/73 41 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ja 7 kohdasta tai kyseisen direktiivin 16 artiklan 3 kohdan yleisemmistä säännöksistä.
210
Tältä osin komissio selitti direktiiviehdotukseen liitetyssä työasiakirjassa muun muassa, että avoimuuden puute jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien operoinnissa voi olla riskitekijä toimitusvarmuuden kannalta. Tästä komissio päätteli, että on tärkeää huolehtia siitä, että merkittävien infrastruktuurien operointiin ja ylläpitoon liittyvät tiedot asetetaan markkinoiden saataville ja että asianomaiset kansalliset ja unionin viranomaiset voivat käyttää niitä.
211
Edellä esitetystä ilmenee, että direktiivissä 2009/73 säädetyt velvoitteet koskevat maakaasuputkien operointitapaa, niiden siirtokapasiteettia ja maakaasuputkia operoitaessa noudatettavaa hinnoittelun avoimuutta tai muuta avoimuutta. Näiden velvoitteiden kohteen huomioon ottaen se, että niitä sovelletaan vain jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien yhteen osaan, ei vaikuta millään tavoin mainittujen velvoitteiden soveltuvuuteen estää kilpailun vääristyminen ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen eikä näin myöskään niiden soveltuvuuteen riidanalaisella direktiivillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen, kuten parlamentti, neuvosto ja komissio selittivät prosessinjohtotoimiin antamassaan vastauksessa.
212
Toiseksi se kantajan mainitsema seikka, että riidanalaista direktiiviä sovelletaan vain murto‑osaan kolmansien maiden tuontikapasiteetista eli Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kapasiteettiin, ei ole omiaan kyseenalaistamaan riidanalaisen direktiivin soveltuvuutta estää kilpailun vääristyminen ja kielteiset vaikutukset toimitusvarmuuteen.
213
Tältä osin on ensinnäkin korostettava, että Nord Stream 2 ‑maakaasuputkihanke käynnistettiin hyvin erityisissä olosuhteissa. Useissa jäsenvaltioissa oli nimittäin useita kertoja ennen kyseisen hankkeen käynnistämistä ollut pulaa maakaasusta Venäjän federaatioon liittyneiden erimielisyyksien takia. Kyseisestä kolmannesta maasta tulevan maakaasun kolme pääasiallista siirtoreittiä olivat siihen aikaan Ukrainan kauttakulkujärjestelmä, Nord Stream 1 ‑maakaasuputki ja Valko‑Venäjän poikki kulkeva Jamal‑Eurooppa‑maakaasuputki.
214
Lisäksi Nord Stream 2 ‑maakaasuputki on Nord Stream 1 ‑maakaasuputken jälkeen järjestyksessä toinen merenalainen maakaasuputki, joka kulkee suoraan Venäjältä Saksaan. Näin ollen Nord Stream 2 ‑maakaasuputki kaksinkertaistaa pelkästään merellä sijaitsevaa reittiä pitkin kuljetettavan maakaasun siirtokapasiteetin (ks. edellä 6 kohta). Nord Stream 1‑ ja Nord Stream 2 ‑maakaasuputkien kapasiteetilla voitaisiin siis siirtää yli 80 prosenttia Venäjältä tuodusta maakaasusta, kun muistetaan, että Venäjän osuus unioniin tulevasta kaasuntuonnista oli 42 prosenttia vuonna 2016.
215
Tästä seuraa ensinnäkin, että kantajan hanke on omiaan johtamaan maakaasun lähteiden keskittymiseen. Kyseinen hanke voi nimittäin vahvistaa Venäjältä tulevan tuonnin asemaa, koska se lisää kyseisestä kolmannesta maasta tulevan kaasun tuontikapasiteettia. Tämän seurauksena se voi tehdä unionia ja muita kolmansia maita yhdistävien infrastruktuurien rakentamisen tai kehittämisen vähemmän houkuttelevaksi.
216
Kantajan hanke uhkaa myös johtaa kaasuntoimittajien entistä laajempaan keskittymiseen unionissa. Se on nimittäin omiaan vahvistamaan Gazpromin asemaa vertikaalisesti integroituneena toimijana unionin tukku‑ ja vähittäismarkkinoilla.
217
Tältä osin pitää paikkansa, ettei kantaja ole maakaasun lähettäjä eikä myöskään Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea pitkin siirrettävää maakaasua koskevien kaasuntoimitussopimusten osapuoli. Maakaasun lähettäjänä ja kaasuntoimitussopimusten allekirjoittajana on kuitenkin joko kantajan ainoa osakkeenomistaja tai tämän tytäryhtiö.
218
Kantajan hanke johtaa myös unioniin tuotavan maakaasun syöttökohtien ja siirtoreittien keskittymiseen. Se voi nimittäin johtaa Venäjältä tulevan maakaasun syötön keskittymiseen yhteen ainoaan jäsenvaltioon ja muuttaa kaasuvirtojen kulkusuuntaa unionissa. Näin ollen se voi saada aikaan sen, että maanpäällisistä maakaasuputkista ja jo olemassa olevista reiteistä, joihin sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita, luovutaan Nord Stream 1‑ ja Nord Stream 2 ‑maakaasuputkien tarjoaman väylän hyväksi. Tämä riski on sitäkin suurempi, koska – kuten unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja‑aineistosta ilmenee –, niiden toiminnassa olevien maakaasuputkien kapasiteettia, joita pitkin jo siirretään Venäjältä tulevaa kaasua, ei ole hyödynnetty täysimääräisesti.
219
Toiseksi riidanalaista direktiiviä sovelletaan kaikkiin nykyisiin ja tuleviin maanpäällisiin ja merenalaisiin maakaasuputkiin.
220
Tältä osin se, että maakaasuputkille, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019, voidaan hakea 49 a artiklan mukaista poikkeusta ja että uusille kaasuinfrastruktuureille voidaan hakea 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaista vapautusta, ei tarkoita, että kyseiset maakaasuputket saavat automaattisesti tämän poikkeuksen tai vapautuksen. Kyseisessä 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetty vapautus ja 49 a artiklassa säädetty poikkeus nimittäin myönnetään ainoastaan toimivaltaisten viranomaisten tapauskohtaisesti tekemän tarkastelun perusteella. Lisäksi kyseinen vapautus ja kyseinen poikkeus on rajattu ajallisesti, ja niille voidaan asettaa tiettyjä edellytyksiä.
221
Kolmanneksi on korostettava, että riidanalainen direktiivi annettiin tilanteessa, jossa useisiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin valmiisiin kaasuputkiin, ja erityisesti maanpäällisiin kaasuputkiin, sovellettiin jo direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita muiden oikeudellisten välineiden, kuten kansainvälisten sopimusten, nojalla.
222
Vaikka siis riidanalaisen direktiivin hyväksymis‑ ja voimaantuloajankohtana Nord Stream 2 ‑maakaasuputki oli ainoa, jolle ei voitu myöntää vapautusta tai poikkeusta, kyseisellä direktiivillä lisätään direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvaa kolmansien maiden tuontikapasiteettia.
223
Samalla riidanalaisella direktiivillä varmistetaan tasapuoliset toimintaedellytykset yhtäältä jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien, joihin jo sovellettiin direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita, ja toisaalta sellaisten jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten maakaasuputkien välillä, joihin, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, aletaan soveltaa mainittuja velvoitteita riidanalaisen direktiivin nojalla.
224
Edellä esitetystä seuraa, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen yleisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen soveltuu kilpailun vääristymisen ja toimitusvarmuuteen kohdistuvien kielteisten vaikutusten estämiseen.
225
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa muilla kantajan esittämillä väitteillä.
226
Kantaja väittää, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta merellä sijaitseviin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen ei ole apua yhdennettyjen maakaasun tukkumarkkinoiden toteuttamisessa unionissa.
227
Tältä osin on korostettava, että kyseiset kolmannet maat eivät tosiaankaan pyri integroimaan tukkumarkkinoitaan.
228
Kyseisten kolmansien maiden operaattorit pyrkivät kuitenkin käymään tukkukauppaa maakaasulla unionin sisällä ja siirtämään tätä maakaasua jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä sellaisia maakaasuputkia pitkin, jotka sijaitsevat ainakin osittain unionin alueella.
229
Kantaja väittää myös, että merellä sijaitsevat jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputki eroavat olennaisesti direktiivissä 2009/73 tarkoitetuista maakaasunsiirtoverkoista ja että niillä on enemmän yhtäläisyyksiä tuotantovaiheen putkistojen kanssa.
230
Tältä osin on korostettava, että direktiivin 2009/73 2 artiklan 2 alakohdan mukaan ”tuotantovaiheen putkistolla” tarkoitetaan putkistoa tai putkistoja, joita käytetään ja/tai rakennetaan osana öljyn tai kaasun tuotantohanketta tai joita käytetään maakaasun siirtämiseen yhden tai useamman tällaisen hankkeen tuotantokentältä jalostuslaitokseen tai vastaanottoasemalle tai lopulliselle maihintuontiasemalle.
231
Yhtäältä kantaja ei osoita, että jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputki, on suunniteltu erityisesti osana kaasun tuotantohanketta tai suunniteltu maakaasun siirtämiseen tuotantokentältä jalostuslaitokseen tai vastaanottoasemalle tai lopulliselle maihintuontiasemalle.
232
Erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkesta on todettava, että Venäjällä sijaitsevia tuotantokenttiä ei ole liitetty kyseiseen kaasuputkeen suoraan vaan pelkästään Venäjän federaation kaasunsiirtoverkon välityksellä. Nord Stream 2 ‑maakaasuputki siis yhdistää Venäjän siirtoverkot jäsenvaltion siirtoverkkoihin, ja sitä pitkin voidaan siirtää eri lähteistä eri keinoin otettua maakaasua putken lähtöpisteestä käsin.
233
Toisaalta riidanalaisella direktiivillä pyritään nimenomaan korjaamaan kilpailuun ja toimitusvarmuuteen liittyviä ongelmia, jotka aiheutuvat siitä, että jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputki, ovat suoraan tai epäsuorasti määräävässä markkina‑asemassa olevien toimittajien omistuksessa ja niiden yksinomaisessa käytössä.
234
Direktiiviä 2009/73 sovelletaan myös unionin alueella oleviin tuotantovaiheen putkistoihin, ja sen 34 artiklassa taataan, että kolmannet osapuolet pääsevät käyttämään näitä putkistoja.
235
Näin ollen kantaja ei ole osoittanut, että riidanalainen direktiivi ja erityisesti direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin eivät sovellu kaikkien direktiivin tavoitteiden saavuttamiseen (ks. edellä 179 ja 180 kohta) siltä osin kuin Nord Stream 2 ‑maakaasuputki on ainoa jäsenvaltion ja kolmannen maan välinen maakaasuputki, jolle ei voida myöntää 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta eikä 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta.
b)
Sillä, että kantajalle ei voida myöntää vapautusta eikä poikkeusta, ei ole ylitetty sitä, mikä on tarpeen
236
Ensinnäkin on syytä tutkia kantajan argumentit, jotka koskevat ensimmäistä unionissa sijaitsevaa syöttökohtaa koskevan sääntelyn riittävyyttä, ja toiseksi kantajan argumentit, jotka koskevat rasitteita, joita sille aiheutuu siitä, ettei se voi saada 36 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, mukaista vapautusta eikä 49 a artiklan mukaista poikkeusta.
1) Ensimmäisen unionissa sijaitsevan syöttökohdan sääntelyn väitetty riittävyys
237
Kantaja väittää, että ensimmäisen unionin kaasunsiirtoverkossa sijaitsevan syöttökohdan sääntely on riittävää riidanalaisella direktiivillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.
238
Tältä osin on todettava, että kyseinen argumentti perustuu siihen edellä 229–234 kohdassa jo hylättyyn oletukseen, jonka mukaan jäsenvaltion ja kolmannen maan väliset maakaasuputket, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputki, ovat rinnastettavissa tuotantovaiheen putkistoihin.
239
Kantaja ei siis osoita, että ensimmäisen unionissa sijaitsevan syöttökohdan sääntelyllä voitaisiin saavuttaa riidanalaisella direktiivillä tavoitellut päämäärät.
240
Direktiivistä 2009/73 päinvastoin ilmenee joka tapauksessa, ettei siinä säädettyjä velvoitteita sovelleta yksinomaan johonkin tiettyyn siirtoverkon syöttökohtaan, vaan niitä sovelletaan yleisemmin siirtoverkkoon, siirtoverkon haltijoihin tai siirtoputkiin. Lisäksi nämä velvoitteet, joita sovelletaan maakaasun siirtoon, tuovat lisäetua verrattuna pelkkään kaasuntoimituksen sääntelyyn, joka rajoittuisi ensimmäiseen unionissa sijaitsevaan syöttökohtaan.
241
Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevat tiedot osoittavat, että pelkkä ensimmäisen unionissa sijaitsevan syöttökohdan sääntely ei olisi millään tavoin muuttanut riidanalaisen direktiivin hyväksymistä edeltänyttä tilannetta ja että kantaja olisi siten kyennyt operoimaan Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea ja siirtämään ainoan osakkeenomistajansa toimittamaa maakaasua tarvitsematta noudattaa unionin oikeutta, mikä ei ole kyseisen direktiivin tavoite.
2) Kantajalle aiheutuvat rasitteet
242
Kuten direktiiviehdotuksen perusteluista ja kyseiseen ehdotukseen liitetystä työasiakirjasta ilmenee, ensinnäkin 49 a artiklassa säädetty poikkeus edistää osaltaan riidanalaisen direktiivin oikeasuhteisuutta, koska se tuo siihen riittävästi joustavuutta, jotta voidaan välttää direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta aiheutuvat kielteiset vaikutukset.
243
Siitä, ettei kantaja voi saada 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta eikä 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta, ei kuitenkaan voida päätellä, että riidanalaisella direktiivillä ylitetään se, mikä on tarpeen sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.
244
Ensinnäkin kantajan tilanne nimittäin selittyy sillä, että se päätti investoida ja jatkaa investointejaan Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen tilanteessa, jossa oli ennakoitavissa, että direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita aletaan soveltaa kaikkiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin, kuten Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen (ks. edellä 54–94 kohta).
245
Toiseksi se, ettei kantajalle voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta, ei merkitse perusteetonta erilaista kohtelua kantajan vahingoksi. Koska Nord Stream 2 ‑maakaasuputki ei ollut valmistunut ennen 23.5.2019, kantajan tilanne ei nimittäin ollut rinnastettavissa niiden maakaasuputkien tilanteeseen, jotka olivat valmistuneet ennen kyseistä päivämäärää (ks. edellä 122–143 kohta). Joka tapauksessa mahdollinen erilainen kohtelu voitiin objektiivisesti perustella 49 a artiklan tavoitteella ottaa huomioon se, ettei unionissa ole ennen riidanalaisen direktiivin voimaantulopäivää ollut asiaa koskevia erityisiä sääntöjä (ks. edellä 150–168 kohta).
246
Toiseksi se, ettei kantaja voi operoida Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea sillä tavoin kuin se on alun perin aikonut, ei osoita, että riidanalaisella direktiivillä aiheutetaan sille suhteettomia rasitteita.
247
Ensinnäkin direktiivissä 2009/73 nimittäin säädetään mahdollisuudesta valita jokin kolmesta eriyttämismallista, jotka kaikki on saatettu osaksi Saksan oikeutta, eli täyden omistuksen eriyttämisen malli, riippumattoman järjestelmävastaavan malli tai riippumattoman siirtoverkonhaltijan malli.
248
On lisättävä, että riidanalaisen direktiivin antaminen on ollut kantajan ennakoitavissa ja että jäsenvaltiot olivat velvollisia saattamaan tämän direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 24.2.2020. Kantajalla on siis ollut riittävästi aikaa ennakoida sertifiointivelvoite ja siihen liittyvä menettely ja valmistautua niihin.
249
Toiseksi velvollisuus tarjota kolmansille osapuolille pääsy Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen toki estää kantajaa varaamasta kyseisen kaasuputken siirtokapasiteettia pitkällä aikavälillä sataprosenttisesti ainoan osakkeenomistajansa tytäryhtiön käyttöön.
250
Kantajan toimittamista kaasunsiirtosopimuksen otteista ei kuitenkaan ilmene, että kyseisessä sopimuksessa olisi määrätty sataprosenttisesta kapasiteetin varaamisesta. Joka tapauksessa kantaja myöntää, että vaikka siihen sovelletaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita, sillä on edelleen oikeus varata 80 prosenttia Nord Stream 2 ‑maakaasuputken kapasiteetista enintään 15 vuodeksi.
251
Kolmanneksi tariffisääntelyn vaikutuksista kantajan tilanteeseen on todettava, että kantajan argumentit perustuvat siihen toteen näyttämättömään mutta kolmansien osapuolten kannalta suotuisaan hypoteesiin, että liittovaltion verkkovirasto (Bundesnetzagentur) hyväksyy kaasunsiirtosopimuksessa sovittua tariffia huomattavasti alempia tariffeja.
252
Direktiivissä 2009/73 säädetty tariffisääntely ei sitä paitsi estä kantajaa operoimasta Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea taloudellisesti järkevällä tavalla eikä saamasta investoinneilleen asianmukaista tuottoa (ks. edellä 109 kohta).
253
Neljänneksi kantaja väittää, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisella on merkittävä vaikutus sen tilanteeseen sen ennen riidanalaisen direktiivin hyväksymistä tekemän kaasunsiirtosopimuksen ja sen tekemien rahoitussopimusten vuoksi.
254
Kantaja on kuitenkin tehnyt kyseisen kaasunsiirtosopimuksen ainoan osakkeenomistajansa tytäryhtiön kanssa, eikä kantaja osoita, että sen on mahdotonta neuvotella kyseistä sopimusta uudelleen.
255
Rahoitussopimuksista on todettava, että ne liittyvät toki läheisesti kyseiseen kaasunsiirtosopimukseen. Kyseisissä rahoitussopimuksissa taatusta rahoituksesta puolet tulee kuitenkin kantajan ainoalta osakkeenomistajalta.
256
Viidenneksi kantaja ei ole näyttänyt toteen niitä taloudellisia seurauksia, jotka liittyvät direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamiseen Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen.
257
Tästä on todettava, että koska direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen ei estä kantajaa operoimasta tätä kaasuputkea taloudellisesti järkevällä tavalla eikä saamasta investoinneilleen asianmukaista tuottoa, unionin yleinen tuomioistuin ei voi arvioida kyseisiä taloudellisia seurauksia niiden kantajan ilmoittamien lukujen, jotka koskevat sen investointien suuruutta riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana, tai kantajan istunnossa ilmoittaman 8 miljardin euron luvun perusteella.
258
Kyseisiä taloudellisia seurauksia ei nimittäin selvästikään voida arvioida tehtyjen investointien suuruuden perusteella. Nämä seuraukset vastaavat yksinomaan kustannuksia, joista kantajan on vastattava riidanalaisen direktiivin noudattamiseksi, ja erityisesti mahdollista kannattavuuden menetystä, joka johtuu direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen.
259
Kantaja ei ole toimittanut näitä lukuja.
260
Kolmanneksi riidanalaisella direktiivillä ei rajoiteta komission mahdollisuutta neuvotella Venäjän federaation kanssa kansainvälinen sopimus Nord Stream 2 ‑maakaasuputken erityistilanteen ratkaisemiseksi.
261
Näin ollen kantaja ei osoita, että riidanalaisella direktiivillä asetetaan sille velvoitteita, jotka eivät ole tarpeen sisämarkkinoiden toteuttamista koskevan tavoitteen kannalta.
262
Kantaja ei myöskään osoita, että haitat, joita sille itselleen tai unionille ja sen jäsenvaltioille aiheutuu direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta, ovat ilmeisen suhteettomia niillä tavoiteltujen päämäärien merkitykseen ja unionin kyseisistä velvoitteista saamiin etuihin nähden.
263
Edellä esitetyn perusteella ja unionin lainsäätäjällä olevan harkintavallan huomioon ottaen (ks. edellä 34–37 kohta) kantaja ei osoita, että direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltaminen yleisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin ja erityisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen on ilmeisen soveltumatonta riidanalaisen direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
264
Näin ollen toinen kanneperuste hylätään.
5.
Neljäs kanneperuste, joka koskee harkintavallan väärinkäyttöä
265
Kantajan mukaan sen toisesta kanneperusteesta, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, ilmenee, että riidanalaisella direktiivillä ei kyetä tehokkaasti edistämään siinä asetettujen tavoitteiden saavuttamista ja että joka tapauksessa on niin, että se ei edistä niiden saavuttamista.
266
Kantajan mukaan riidanalaisen direktiivin todellisena tavoitteena on päinvastoin ainoastaan saattaa Nord Stream 2 ‑hanke epäedulliseen asemaan ja vaikeuttaa sitä nähtävästi sen vuoksi, että voitaisiin suojella kaasun kauttakulkua Ukrainan ja Itä‑Euroopan jäsenvaltioiden, kuten Puolan, Slovakian, Tšekin, Unkarin ja Romanian, kautta ja edistää tiettyjä unionin ulko‑ ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviä tavoitteita. Tältä osin kantaja vetoaa komission, neuvoston ja parlamentin lausumiin, hanketta vastustavien jäsenvaltioiden ryhmän kirjelmiin, direktiiviehdotukseen liitettyyn komission tietokoosteeseen sekä siihen, että riidanalaista direktiiviä ehdotettiin vain, jotta voitaisiin kiertää edellä 78 kohdassa mainittuun valtuutuspyyntäön liittyvät oikeudelliset ongelmat.
267
Parlamentti ja neuvosto, joita Viron tasavalta, Liettuan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan väitteet.
268
Tältä osin on todettava, että toimenpidettä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin niiden päämäärien saavuttamiseksi, joita varten kyseessä oleva toimivalta on annettu, tai perussopimuksissa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi (ks. tuomio 16.4.2013, Espanja ja Italia v. neuvosto, C‑274/11 ja C‑295/11, EU:C:2013:240, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
269
Käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että riidanalainen direktiivi perustuu SEUT 194 artiklaan ja ettei kantaja väitä, että kyseisen direktiivin oikeusperusta on virheellinen.
270
Sitä, että riidanalainen direktiivi vaikuttaa haitallisesti Nord Stream 2 ‑maakaasuputkeen, ei yksinään voida tulkita siten, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli pyrkiä SEUT 194 artiklan 1 kohdassa mainituista tavoitteista poikkeavaan tavoitteeseen.
271
Kuten suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan toisen kanneperusteen tarkastelusta ilmenee, kantaja ei osoita, että riidanalainen direktiivi annettiin muiden kuin kyseisessä direktiivissä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja että yksi riidanalaisen direktiivin tavoitteista on pyrkimys asettaa Nord Stream 2 ‑maakaasuputki epäedulliseen asemaan.
272
Sitä vastoin riidanalaisen direktiivin tavoitteena on korjata laajempia ongelmia kuin ne, jotka kantajan hanke on osaltaan nostanut esiin.
273
Riidanalaisella direktiivillä pyritään nimittäin puuttumaan maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamisen esteisiin, mikä on yksi SEUT 194 artiklan 1 kohdassa mainituista tavoitteista. Tätä varten direktiivillä on tarkoitus saavuttaa tietyt täsmällisemmät tavoitteet, jotka koskevat oikeusvarmuutta, yhdenmukaista oikeudellista kehystä sekä kilpailun vääristymisen ja toimitusvarmuuteen kohdistuvien kielteisten vaikutusten estämistä, ulottamalla direktiivissä 2009/73 säädetyt velvoitteet koskemaan kaikkia kolmansista maista tulevia ja niihin meneviä maakaasuputkia, olipa kyse maanpäällisistä tai merenalaisista ja nykyisistä tai tulevista kaasuputkista.
274
Kantaja ei myöskään osoita, että riidanalaisella direktiivillä, joka ei estä kantajaa operoimasta maakaasuputkea taloudellisesti järkevällä tavalla eikä saamasta investoinneilleen asianmukaista tuottoa, ylitetään se mikä on tarpeen sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi siltä osin kuin kantajalle ei voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta.
275
Riidanalaisella direktiivillä pyritään myös määrittämään vaikutukset, joita direktiivin 2009/73 periaatteiden soveltamisella nykyisiin ja tuleviin maakaasuputkiin on yhtäältä unionin tai jäsenvaltion ja toisaalta kolmannen maan välisiin nykyisiin tai tuleviin kansainvälisiin sopimuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
276
Kantaja ei myöskään voi perustellusti väittää, että riidanalaisen direktiivin tarkoituksena on kiertää oikeudelliset ongelmat, joita liittyy komission neuvostolle esittämään valtuutuspyyntöön Nord Stream 2 ‑maakaasuputkea koskevan kansainvälisen sopimuksen neuvottelemiseksi Venäjän federaation kanssa.
277
Kuten nimittäin direktiiviehdotuksen perusteluista ilmenee, riidanalaisella direktiivillä ei voida korvata neuvoston päätöstä, jolla komissio valtuutetaan neuvottelemaan tällainen sopimus. Riidanalainen direktiivi ja komission neuvottelema kansainvälinen sopimus ovat päinvastoin toisiaan täydentäviä välineitä.
278
Lausumat ja kannanotot, joihin kantaja vetoaa, on sitä paitsi nimenomaisesti perusteltu yhdellä tai useammalla niistä SEUT 194 artiklassa mainituista tavoitteista, joihin riidanalaisella direktiivillä pyritään.
279
Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä.
6.
Viides kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista
280
Kantajan esittämä viides kanneperuste jakautuu kolmeen osaan.
281
Ensimmäisessä osassa kantaja vetoaa siihen, että EU‑sopimukseen ja EUT‑sopimukseen liitetyn toissijaisuus‑ ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan N:o 2 2 artiklan mukaiset laajat kuulemiset jätettiin järjestämättä. Komissio ei myöskään tehnyt toimivuustarkastusta. Kantajan mukaan direktiiviehdotus ei perustu selvään ja vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan suhteessa kolmansiin maihin.
282
Toisessa osassa kantaja vetoaa siihen, että vaikutustenarviointia ei ole tehty. Tällainen arviointi olisi ollut selvästi tarpeen, ja kantajan mukaan se olisi ollut direktiiviehdotuksen luotettavuuden olennainen edellytys lähinnä siksi, että direktiivillä on merkittävät vaikutukset erityisesti kantajaan.
283
Laajojen kuulemisten järjestämättä jättäminen ja vaikutusarvioinnin tekemättä jättäminen merkitsevät olennaisten menettelymääräysten rikkomista.
284
Kolmannessa osassa kantaja väittää, että direktiiviehdotuksen todellisia tavoitteita ja sen vaikutuksia ei selvitetty muun muassa vaikutustenarvioinnilla. Oikeudellisesti tehokasta kuulemista ei siten ole voitu järjestää, mikä on EU‑sopimukseen ja EUT‑sopimukseen liitetyn kansallisten parlamenttien asemasta Euroopan unionissa tehdyn pöytäkirjan N:o 1 vastaista.
285
Kantajan mukaan direktiiviehdotuksessa ei myöskään esitetty toissijaisuus‑ ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan N:o 2 5 artiklan mukaisia aineellisia perusteluja.
286
Parlamentti ja neuvosto, joita Viron tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja komissio tukevat, kiistävät kantajan väitteet.
287
Aluksi on korostettava, että silloinkin, kun unionin tuomioistuimet harjoittavat laajuudeltaan rajoitettua valvontaa unionin lainsäätäjällä olevan laajan harkintavallan vuoksi, tällainen valvonta edellyttää, että unionin toimielimet kyseessä olevan toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla perustiedot, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui (ks. vastaavasti tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto, C‑482/17, EU:C:2019:1035, 81 kohta).
288
Lisäksi yhtäältä pöytäkirjasta N:o 2 ja erityisesti sen 2 artiklasta ja toisaalta Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välillä paremmasta lainsäädännöstä 13.4.2016 tehdystä toimielinten välisestä sopimuksesta (EUVL 2016, L 123, s. 1) ilmenee, että laajojen kuulemisten, voimassa olevan lainsäädännön jälkiarviointien ja vaikutustenarviointien tarkoituksena on varmistaa lainsäädännön laatu ja varmistaa, että lainsäädäntömenettelyyn osallistuvat eri toimijat voivat tehdä päätöksiä täysin tietoisina asiaan vaikuttavista seikoista kukin toimivaltansa mukaisesti ja toissijaisuus‑ ja/tai suhteellisuusperiaatteita noudattaen.
289
Ensinnäkin käsiteltävässä asiassa on selvää, että komissio ei järjestänyt direktiiviehdotuksen erityisestä kohteesta laajoja kuulemisia ennen kuin se esitti kyseisen ehdotuksen ja että se ei perustellut menettelyään poikkeuksellisen kiireellisellä tapauksella.
290
Toiseksi komissio katsoi direktiiviehdotuksen perusteluissa, ettei voimassa olevasta lainsäädännöstä ollut tarpeen tehdä erillistä jälkiarviointia.
291
Direktiiviehdotuksen perusteluissa ja kyseiseen ehdotukseen liitetyssä työasiakirjassa komissio selitti vielä, ettei sen ehdotus edellyttänyt yksityiskohtaista vaikutustenarviointia.
292
Sen arvioimiseksi, onko käsiteltävässä asiassa noudatettu lainmukaista menettelyä, viidennen kanneperusteen kolme osaa on käsiteltävä yhdessä ja on tutkittava ensinnäkin tiedot, jotka komissio otti huomioon laatiessaan direktiiviehdotusta ja jotka se myöhemmin toimitti muille lainsäädäntömenettelyn toimijoille, ja toiseksi lisätiedot, jotka parlamentilla ja neuvostolla oli käytettävissään silloin, kun ne tutkivat tämän direktiiviehdotuksen ja myöhemmin hyväksyivät riidanalaisen direktiivin.
a)
Seikat, jotka komissio otti huomioon laatiessaan direktiiviehdotusta
293
Ensinnäkin on muistutettava, että direktiiviehdotus perustui unionin toimielinten ja Eurooppa‑neuvoston selvästi ja toisinaan useaan otteeseen esittämiin poliittisiin suuntaviivoihin, kuten edellä 56–72 kohdasta ilmenee. Nämä suuntaviivat konkretisoituivat komission neuvostolle osoittamana valtuutuspyyntönä ja myöhemmin direktiiviehdotuksena (ks. edellä 78–82 kohta).
294
Toiseksi riidanalainen direktiivi johti ensinnäkin siihen, että niitä periaatteita ja mekanismeja, joita jo sovellettiin direktiivin 2009/73 mukaisesti maakaasuputkiin, jotka ylittivät jäsenvaltioiden välisen rajan tai kulkivat sen poikki ja joiden tarkoituksena oli ainoastaan yhdistää kyseisten jäsenvaltioiden siirtoverkot toisiinsa, laajennettiin koskemaan jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä maakaasuputkia.
295
Jäsenvaltioiden ja kolmannen maan välisistä maakaasuputkista on todettava, että komission direktiiviehdotusta edelsi energia‑alalla tehtyjä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä hallitustenvälisiä sopimuksia ja ei‑sitovia välineitä koskevan tietojenvaihtomekanismin perustamisesta sekä päätöksen N:o 994/2012 kumoamisesta 5.4.2017 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2017/684 (EUVL 2017, L 99, s. 1) hyväksyminen.
296
Päätöksen 2017/684 hyväksymistä edeltäneen menettelyn yhteydessä komissio oli toteuttanut useita toimenpiteitä, pitänyt useita kokouksia ja järjestänyt julkisen kuulemisen heinä‑ ja lokakuun 2015 välisenä aikana. Lisäksi komissio oli laatinut vaikutustenarvioinnin, josta ilmeni, että sillä oli perusteelliset tiedot direktiiviehdotuksessa käsitellyistä kysymyksistä. Komissio oli nimittäin yksityiskohtaisesti perillä niiden jo olemassa olevien maakaasuputkien ominaisuuksista, joihin ehdotettua direktiiviä oli tarkoitus soveltaa. Tarkastellessaan hallitustenvälisiä sopimuksia, jotka jäsenvaltiot olivat sille ilmoittaneet päätöksen N:o 994/2012 mukaisesti, komissiolla oli ollut tilaisuus arvioida vaikutuksia, joita aiheutuisi direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin.
297
Tältä osin pitää paikkansa, että niistä 50:stä energiatuotteiden toimitusta, tuontia tai kauttakuljetusta koskevasta hallitustenvälisestä sopimuksesta, jotka komissiolle oli ilmoitettu päätöksen N:o 994/2012 mukaisesti, 17 oli sellaisia, joiden yhteensoveltuvuudesta kolmannen energiapaketin ja kilpailuoikeuden kanssa komissiolla oli epäilyksiä.
298
Kuusi näistä sopimuksista koski kuitenkin South Stream ‑hanketta, joka sittemmin hylättiin.
299
Direktiivissä 2009/73 asetetut vaatimukset sisältyivät myös useisiin muihin hallitustenvälisiin sopimuksiin. Näitä vaatimuksia sovellettiin nimittäin järjestelmällisesti jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maanpäällisiin maakaasuputkiin.
300
Lisäksi tietyiltä kolmansilta mailta oli jo ennestään edellytetty unionin oikeuden noudattamista sen vuoksi, että ne kuuluivat Euroopan talousalueeseen ja Euroopan energiayhteisöön.
301
Tässä tilanteessa komissio toi esiin direktiiviehdotuksen perusteluissa lähinnä, että vallitsevan käytännön mukaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovelletaan suhteessa kolmansiin maihin, etenkin hallitustenvälisten sopimusten kautta.
302
Tämä tarkoittaa, että yhtäältä komissio oli jo ennen direktiiviehdotuksen hyväksymistä järjestänyt kuulemisia ja tehnyt vaikutustenarvioinnin kyseisessä ehdotuksessa käsiteltyihin kysymyksiin läheisesti liittyvistä kysymyksistä. Toisaalta komissio vetosi perustellusti vallitsevaan käytäntöön, jonka mukaan direktiivissä 2009/73 säädettyjä velvoitteita sovellettiin jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiin maakaasuputkiin.
303
Kolmanneksi, kuten suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan toisen kanneperusteen tarkastelusta ilmenee (ks. edellä 181–263 kohta), direktiiviehdotukseen liitetyssä työasiakirjassa selvitettiin senhetkisen tilanteen aiheuttamia ongelmia ja arvioitiin ehdotuksen oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia.
304
Näin ollen pitää paikkansa, että direktiiviehdotukseen ei liitetty erillistä voimassa olevan lainsäädännön laadun arviointia eikä myöskään yksityiskohtaista analyysia ehdotettujen muutosten vaikutuksista.
305
Komissio katsoi kuitenkin perustellusti, että sillä oli riittävät tiedot asiasta, kun otettiin huomioon direktiiviehdotuksen tausta, voimassa olevaan lainsäädäntöön ehdotettujen muutosten kohde, komission ennalta järjestämät kuulemiset ja vaikutustenarvioinnit sekä ehdotuksen vaikutustenarviointi, joka sisältyi ehdotukseen liitettyyn työasiakirjaan.
306
Näistä samoista syistä alueiden komitealla, Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitealla (ETSK), kansallisilla parlamenteilla sekä parlamentilla ja neuvostolla oli käytettävissään riittävästi tietoja, jotta ne kykenivät arvioimaan direktiiviehdotusta kukin toimivaltansa rajoissa.
307
Edellisessä kohdassa esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan argumenteilla, jotka perustuvat ensinnäkin alueiden komitean ja Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitean lausuntoihin ja toiseksi siihen, että kansalliset parlamentit eivät niille toimitettujen tietojen perusteella ole kyenneet antamaan lausuntoaan täysin tietoisina asiaan vaikuttavista seikoista eivätkä siten harjoittamaan valvontaansa.
308
Ensinnäkin on todettava, että direktiiviehdotuksesta antamassaan lausunnossa alueiden komitea korosti, että on tärkeää tehdä vaikutustenarviointi, kun otetaan huomioon paremmasta lainsäädännöstä tehty toimielintenvälinen sopimus. Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitea puolestaan toi esiin, että vaikutustenarvioinnin puuttuminen oli valitettavaa.
309
Nämä kaksi neuvoa‑antavaa elintä eivät kuitenkaan ilmoittaneet, etteivät ne voi antaa lausuntoa direktiiviehdotuksesta. Ne antoivat direktiiviehdotuksesta puoltavat lausunnot ja suosittelivat siihen tarpeellisina pitämiään muutoksia. Näiden elinten antamien lausuntojen tarkastelu osoittaa, että kummallakin oli riittävästi tietoa ongelmista, jotka direktiiviehdotuksella pyrittiin ratkaisemaan, ja kyseisen ehdotuksen vaikutuksista erityisesti nykyisiin tai tuleviin infrastruktuureihin tehtäviin investointeihin. Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitea myös korosti, että osa ehdotettujen muutosten perustelujen tueksi esitetystä näytöstä oli sisällytetty komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan tai komission toteuttamaan perusteelliseen analyysiin, kuten direktiivin 2009/73 vaikutustenarviointiin. Euroopan talous‑ ja sosiaalikomitea toi samalla esiin, että oli selvää, että ehdotuksella pyrittiin luomaan mahdollisuus ryhtyä merkittävään interventioon, jolla voitaisiin rajoittaa lisäriippuvuuden syntymistä venäläisestä kaasusta ja siten edistää tarjonnan monimuotoisuutta.
310
Toiseksi kansallisista parlamenteista on todettava aluksi, kuten neuvosto väittää, että pöytäkirjoissa, joihin kantaja vetoaa, annetaan kansallisille parlamenteille mahdollisuus osallistua ainoastaan toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaan.
311
Kantajan väitteet on siis hylättävä siltä osin kuin se väittää, ettei kansallisia parlamentteja kuultu ”tarpeeksi” suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta.
312
Niistä kantajan väitteistä, joissa arvostellaan direktiiviehdotukselle toissijaisuusperiaatteen kannalta esitettyjä perusteluja, on todettava, että kyseisen ehdotuksen perusteluissa mainitaan selvästi syyt, joiden vuoksi unionin tason toimet olivat tarpeen (ks. edellä 193 ja 197 kohta).
313
Direktiiviehdotukseen liitettyyn työasiakirjaan sisältyy unionin tason lainsäädäntötoimien tarpeellisuutta koskevia lisäselityksiä.
314
Näin ollen direktiiviehdotusta on perusteltu riittävästi toissijaisuusperiaatteen kannalta.
315
Ranskan senaatin perustellun lausunnon sisältö vahvistaa, että kansalliset parlamentit ovat käytettävissään olevien tietojen perusteella kyenneet ottamaan kantaa siihen, onko toissijaisuusperiaatetta noudatettu. Unionin yleisen tuomioistuimen menettelyn kuluessa neuvosto toimitti vielä kolmen muun kansallisen parlamentin lausunnot, joissa nämä eivät esittäneet vastalauseita mainitun periaatteen suhteen.
316
Näin ollen se, ettei direktiiviehdotuksen erityisestä kohteesta järjestetty kuulemista eikä voimassa olevan lainsäädännön laadusta ja direktiiviehdotuksen vaikutuksista tehty erillistä ja yksityiskohtaista arviointia ennen kyseisen ehdotuksen esittämistä, ei voi vaikuttaa riidanalaisen direktiivin lainmukaisuuteen.
317
Näin on erityisesti sen vuoksi, että parlamentti ja neuvosto keräsivät lisätietoja direktiiviehdotuksen esittämisen jälkeen (ks. edellä 318 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
b)
Direktiiviehdotuksen esittämisen jälkeen kerätyt lisätiedot
318
Riidanalaisen direktiivin antamisajankohtana parlamentilla ja neuvostolla oli käytettävissään paitsi edellä 293–303 kohdassa mainitut tiedot myös direktiiviehdotuksen esittämisen jälkeen kerätyt tiedot.
319
Komissio nimittäin järjesti direktiiviehdotuksesta julkisen kuulemisen 6.12.2017–31.1.2018. Vastauksena tähän kuulemiseen kyseinen toimielin sai kaikkiaan 37 kannanottoa, joita tuli viranomaisilta, kansalaisjärjestöiltä, ammattiyhdistyksiltä ja kantajan kaltaisilta yksityisyrityksiltä. Tältä osin neuvosto väittää, että se otti tämän palautteen huomioon lainvalmisteluasiakirjojen tarkastelussa, eikä kantaja ole tätä kiistänyt.
320
Lisäksi parlamentti järjesti 21.2.2018 julkisen kuulemisen ”kaasudirektiivin tarkistamisesta”.
321
Kantajan toimittamista asiakirjoista ilmenee vielä, että unionin lainsäätäjän käytettävissä oli useita direktiiviehdotukseen liittyviä selvityksiä ja julkaisuja.
322
Edellä esitetyn perusteella kantaja ei ole osoittanut, että se, ettei direktiiviehdotuksen erityisestä kohteesta järjestetty laajoja kuulemisia ennen sen hyväksymistä, ettei voimassa olevasta lainsäädännöstä tehty erillistä arviointia ja ettei tehty myöskään yksityiskohtaista vaikutustenarviointia, voi vaikuttaa riidanalaisen direktiivin lainmukaisuuteen.
323
Siltä osin kuin kantaja väittää, että sen esiin tuomat sääntöjenvastaisuudet merkitsevät, että unionin lainsäätäjä on käyttänyt väärin harkintavaltaansa tai loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, on todettava, että nämä argumentit hylättiin jo edellä 113–279 kohdassa.
324
Toissijaisuusperiaatteen väitetystä loukkaamisesta on todettava, ettei kantaja esitä mitään seikkaa, jolla voitaisiin osoittaa, että kyseistä periaatetta on loukattu. Lisäksi on todettava, että pöytäkirjan N:o 2 7 artiklan mukaan Ranskan senaatin perusteltu lausunto, joka oli pelkkä yksittäinen lausunto, ei edellyttänyt unionin lainsäätäjältä erillistä vastausta.
325
Viides kanneperuste on näin ollen hylättävä, samoin kuin 49 a artiklan kumoamista koskevat vaatimukset kokonaisuudessaan.
C Prosessinjohtotoimia koskeva pyyntö
326
Kantaja pyysi 29.11.2019 jättämällään erillisellä kirjelmällä unionin yleistä tuomioistuinta toteuttamaan prosessinjohtotoimia, joilla neuvosto velvoitettaisiin toimittamaan versiot, joista ei ole poistettu luottamuksellisia tietoja, 25 asiakirjasta, jotka sisälsivät muun muassa jäsenvaltioiden direktiiviehdotuksesta esittämät huomautukset ja joihin kantajan työntekijälle oli myönnetty oikeus tutustua ainoastaan osittain Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) perusteella. Kyseinen pyyntö koski myös kahta muuta asiakirjaa, joihin tutustumista koskeva oikeus kyseiseltä työntekijältä oli evätty.
327
Lausunnon antaminen kyseisestä prosessinjohtotoimia koskevasta pyynnöstä raukeaa 17.2.2023 annetun määräyksen Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (T‑526/19 RENV, ei julkaistu, EU:T:2023:85) johdosta siltä osin kuin pyyntö koskee versioiden, joista ei ole poistettu luottamuksellisia tietoja, toimittamista Saksan liittotasavallan 11.12.2017–21.1.2019 esittämistä huomautuksista.
328
Muista kantajan pyynnössä tarkoitetuista asiakirjoista on todettava ensinnäkin, että kyseisen pyynnön tarkoituksena on osoittaa, että riidanalaisen direktiivin antamisen perimmäisenä syynä on kantajan erityisasema ja että kyseinen direktiivi on kohdistettu kantajaan.
329
Kun otetaan huomioon syyt, joiden vuoksi harkintavallan väärinkäyttöä koskeva neljäs kanneperuste on hylätty (ks. edellä 269–278 kohta), se, että jäsenvaltiot ovat ottaneet huomioon kantajan tilanteen ja että tämän tilanteen huomioon ottamisen tueksi voitaisiin esittää enemmän asiakirjoja kuin kantajalla jo on käytettävissään, ei ole omiaan osoittamaan, että kyse on harkintavallan väärinkäytöstä.
330
Toiseksi siltä osin kuin prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön tarkoituksena on myös osoittaa, että kantajan esittämät muut kanneperusteet ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste ovat perusteltuja, on todettava, että kantajalla on hallussaan ja se on esittänyt unionin yleiselle tuomioistuimelle huomattavan määrän asiakirjoja, jotka liittyvät riidanalaisen direktiivin hyväksymismenettelyn aikana neuvostossa käytyihin keskusteluihin, ja että kantaja on kyseisten asiakirjojen perusteella kyennyt esittämään väitteensä.
331
Lisäksi on todettava, että vaikka kantaja sai kannekirjelmän jättämisen jälkeen työntekijänsä välityksellä neuvostolta oikeuden tutustua kokonaisuudessaan 23 asiakirjaan, joita se oli pyytänyt, ja osittain 25 muuhun asiakirjaan, kantaja ei vastauksessaan käyttänyt näitä asiakirjoja eri kanneperusteidensa tukena. Kantaja nimittäin käytti ainoastaan kolmea näistä asiakirjoista väittääkseen, että 36 artiklaa, sellaisena kuin se on muutettuna, ja 49 a artiklaa ei voida erottaa riidanalaisen direktiivin muista osista (ks. edellä 19 kohta).
332
Kolmanneksi kantajan ensimmäisen, toisen ja kolmannen kanneperusteen tarkastelusta käy ilmi, että unionin lainsäätäjä ei loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta, kun se päätti, että 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta sovelletaan maakaasuputkiin, jotka ovat valmistuneet ennen 23.5.2019.
333
Tältä osin se, että lainsäädäntömenettelyn aikana käydyissä avoimissa ja luonteeltaan kehittyvissä keskusteluissa tietyt jäsenvaltiot, kuten Saksan liittotasavalta, esittivät epäilyksiä direktiiviehdotuksen eri versioiden lainmukaisuudesta niiden yleisten oikeusperiaatteiden kannalta, joihin kantaja vetoaa, ei välttämättä tarkoita, että kyseinen direktiivi on lainvastainen. Lisäksi neuvoston toimittamasta asiakirjasta ilmenee, että 27 jäsenvaltiota äänesti direktiivin puolesta ja että yksi jäsenvaltio, joka ei ollut Saksan liittotasavalta, pidättyi äänestämästä.
334
Kun otetaan huomioon ensinnäkin prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön perustelut, toiseksi asiakirjat, joihin kantajalla on ollut oikeus tutustua, ja se, miten kantaja on niitä käyttänyt, ja kolmanneksi syyt, joiden vuoksi kantajan esittämät eri kanneperusteet on hylätty, prosessinjohtotoimia koskeva pyyntö on hylättävä siltä osin kuin se koskee niitä asiakirjoja, joiden osalta kyseinen pyyntö ei ole menettänyt kohdettaan.
335
Edellä esitetyn perusteella kanne on kokonaisuudessaan hylättävä.
V Oikeudenkäyntikulut
336
Unionin yleisen tuomioistuimen on työjärjestyksensä 195 artiklan mukaisesti päätettävä tässä tuomiossa yhtäältä kaikista oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet asian käsittelystä unionin yleisessä tuomioistuimessa eli asioiden T‑526/19 ja T‑526/19 RENV käsittelystä, ja toisaalta oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet muutoksenhakuasian eli asian C‑348/20 P käsittelystä.
337
Koska parlamentti ja neuvosto ovat olennaisin osin hävinneet asian muutoksenhakumenettelyssä, ne on velvoitettava korvaamaan asioiden T‑526/19 ja C‑348/20 P käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.
338
Koska kantaja on hävinnyt käsiteltävän asian, paitsi siltä osin kuin on kyse neuvoston liitännäisvaatimuksesta, joka koskee tiettyjen asiakirjojen poistamista asiakirja‑aineistosta (ks. edellä 327 kohta), se on velvoitettava korvaamaan käsiteltävästä asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut parlamentin ja neuvoston vaatimusten mukaisesti.
339
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Nord Stream 2 AG:n oikeudenkäyntikulut asioissa T‑526/19 ja C‑348/20 P.
3)
Nord Stream 2 vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan parlamentin ja neuvoston oikeudenkäyntikulut asiassa T‑526/19 RENV.
4)
Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta, Puolan tasavalta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Julistettiin Luxemburgissa 27 päivänä marraskuuta 2024.
Allekirjoitukset
Sisällysluettelo
I Asian tausta
A Direktiivi 2009/73
B Kantaja
C Riidanalainen direktiivi
II Aiemmat oikeudenkäynnit unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa
III Asianosaisten vaatimukset
IV Oikeudellinen arviointi
A Vaatimukset riidanalaisen direktiivin kumoamisesta kokonaisuudessaan
B 49 a artiklan kumoamista koskevat vaatimukset
1. Alustavat huomautukset
2. Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista
a) Se, ettei kantajalle voida myöntää 36 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettyä vapautusta
1) Tilanne, jossa kantaja päätti investoida
2) Investointien jatkaminen
b) Se, ettei kantajalle voida myöntää 49 a artiklassa säädettyä poikkeusta
3. Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista
a) Väitetty toisiinsa rinnastettavien tapausten erilainen kohtelu
b) Toisiinsa rinnastettavien tilanteiden mahdollisen erilaisen kohtelun oikeuttaminen
4. Toinen kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
a) Riidanalaisen direktiivin soveltuminen sillä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen siltä osin kuin kantajalle ei voida myöntää vapautusta eikä poikkeusta
1) Riidanalaisen direktiivin soveltuminen oikeusvarmuutta ja oikeudellisen kehyksen yhdenmukaisuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseen
2) Riidanalaisen direktiivin soveltuvuus kilpailun vääristymisen ja toimitusvarmuuteen kohdistuvien kielteisten vaikutusten estämiseen
b) Sillä, että kantajalle ei voida myöntää vapautusta eikä poikkeusta, ei ole ylitetty sitä, mikä on tarpeen
1) Ensimmäisen unionissa sijaitsevan syöttökohdan sääntelyn väitetty riittävyys
2) Kantajalle aiheutuvat rasitteet
5. Neljäs kanneperuste, joka koskee harkintavallan väärinkäyttöä
6. Viides kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista
a) Seikat, jotka komissio otti huomioon laatiessaan direktiiviehdotusta
b) Direktiiviehdotuksen esittämisen jälkeen kerätyt lisätiedot
C Prosessinjohtotoimia koskeva pyyntö
V Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.
(
1
)	Luottamukselliset tiedot on poistettu tekstistä.