62023CJ0013
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
29 päivänä helmikuuta 2024 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Elintarviketurvallisuus – Rehujen lisäaineet – Asetus (EU) N:o 1831/2003 – Hyväksyntämenettely – Markkinoille saattamisen kieltäminen hyväksynnän puuttuessa – Olemassa olevien tuotteiden asema – Pätevyys Euroopan unionin perusoikeuskirjan valossa – Elinkeinovapaus – Omistusoikeus – Suhteellisuusperiaate – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/758 – Greippiuutteen poistaminen markkinoilta – Greipin siemenistä ja kuoresta valmistettua uutetta sisältävä rehu
Asiassa C‑13/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgericht Osnabrück (Osnabrückin hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt 15.12.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 16.1.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
cdVet Naturprodukte GmbH
vastaan
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Biltgen sekä tuomarit J. Passer ja M. L. Arastey Sahún (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
cdVet Naturprodukte GmbH, edustajanaan M. Immel, Rechtsanwalt,
–
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES), asiamiehenään L. Berning,
–
Ranskan hallitus, asiamiehinään G. Bain ja J.-L. Carré,
–
Suomen hallitus, asiamiehenään H. Leppo,
–
Euroopan parlamentti, asiamiehinään G. C. Bartram, G. Mendola ja L. Stefani,
–
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään N. Brzezinski, L. Hamtcheva ja A. Jaume,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Hofstötter, B. Rechena ja M. Zerwes,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä eläinten ruokinnassa käytettävistä lisäaineista 22.9.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1831/2003 (EUVL 2003, L 268, s. 29), sellaisena kuin se on muutettuna 20.6.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/1381 (EUVL 2019, L 231, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 1831/2003), pätevyyttä. kun otetaan huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16, 17 ja 52 artikla, ja toisaalta tiettyjen tuotteiden asemasta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1831/2003 soveltamisalaan kuuluvina rehun lisäaineina ja tiettyjen rehun lisäaineiden poistamisesta 7.5.2021 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/758 (EUVL 2021, L 162, s. 5) 2 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä liitteessä I olevan I.A luvun 1 osan kanssa, tulkinnasta.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat cdVet Naturprodukte GmbH (jäljempänä cdVet) ja Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) (Ala-Saksin osavaltion kuluttajansuoja- ja elintarviketurvallisuusvirasto, Saksa) ja jossa on kyse kiellosta saattaa markkinoille eläinten rehua, joka sisältää lisäaineena greipin siemenistä ja kuorista valmistettua uutetta.
Asiassa sovellettavat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1831/2003
3
Asetuksen N:o 1831/2003 johdanto-osan 4, 6 ja 11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)
Rehun lisäaineille olisi ihmisten terveyden, eläinten terveyden ja ympäristön suojelemiseksi tehtävä turvallisuusarviointi yhteisön menettelyn mukaisesti ennen niiden markkinoille saattamista, käyttämistä tai prosessointia yhteisössä.– –
– –
(6)
Ihmisten terveyteen, eläinten terveyteen ja ympäristöön liittyvän yhteisön toiminnan olisi perustuttava ennalta varautumisen periaatteeseen.
– –
(11)
Tämän alan perusperiaatteena olisi oltava, että ainoastaan tässä asetuksessa säädetyn menettelyn mukaisesti hyväksyttyjä lisäaineita voidaan saattaa markkinoille, käyttää ja prosessoida eläinten rehuihin hyväksynnän yhteydessä vahvistettujen ehtojen mukaisesti.”
4
Kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on perustaa yhteisön menettely rehun lisäaineiden markkinoille saattamisen ja käytön hyväksyntää varten sekä vahvistaa rehun lisäaineiden ja esiseosten valvontaa ja pakkausmerkintöjä koskevat säännöt, jotta saadaan perusta ihmisten terveyden, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin, ympäristön, käyttäjien ja kuluttajien etujen korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi rehun lisäaineiden osalta ja samalla taataan sisämarkkinoiden tehokas toiminta.”
5
Mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Rehun lisäainetta ei saa saattaa markkinoille, prosessoida eikä käyttää,
a)
ellei sillä ole tämän asetuksen mukaisesti myönnettyä hyväksyntää”.
6
Saman asetuksen 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hyväksyntää rehun lisäaineelle tai rehun lisäaineen uudelle käytölle haluavan henkilön on esitettävä hakemus 7 artiklan mukaisesti.
2.   Hyväksyntä voidaan myöntää, kieltää, uusia, sitä voidaan muuttaa tai sen soveltaminen voidaan keskeyttää tai se voidaan peruuttaa ainoastaan tässä asetuksessa vahvistetuin perustein ja menettelyin – –”
7
Asetuksen N:o 1831/2003 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen 4 artiklassa säädettyä hyväksyntää koskeva hakemus on lähetettävä [Euroopan] komissiolle – – Komissio ilmoittaa hakemuksesta viipymättä jäsenvaltioille ja toimittaa sen Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle [(EFSA)] ”
8
Kyseisen asetuksen 8 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   [EFSA] antaa lausunnon kuuden kuukauden kuluessa asianmukaisen hakemuksen vastaanottamisesta. – –
– –
3.   Lausunnon antamista varten [EFSA]
a)
tarkistaa, että hakijan toimittamat tiedot ja asiakirjat ovat 7 artiklan mukaiset, ja tekee arvioinnin sen määrittämiseksi, täyttääkö rehun lisäaine 5 artiklassa säädetyt vaatimukset;
– –”
9
Kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio laatii kolmen kuukauden kuluessa [EFSA:n] lausunnon saamisesta ehdotuksen hyväksynnän myöntämistä tai hyväksynnän epäämistä koskevaksi asetukseksi. Ehdotuksessa on otettava huomioon 5 artiklan 2 ja 3 kohdan vaatimukset, yhteisön oikeus sekä muut asiaan liittyvät perustellut tekijät, varsinkin hyöty eläinten terveydelle ja hyvinvoinnille sekä eläintuotteiden kuluttajalle.
Jollei ehdotus ole [EFSA:n] lausunnon mukainen, siinä on annettava selvitys erojen syistä.
– –”
10
Saman asetuksen 10 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Poiketen siitä, mitä 3 artiklassa säädetään, [rehujen lisäaineista 23.11.1970 annetun neuvoston] direktiivin 70/524/ETY [(EYVL 1970, L 270, s. 1)] mukaisesti markkinoille saatettu rehun lisäaine – – voidaan saattaa markkinoille ja niitä voidaan käyttää [kyseisessä direktiivissä] ja [sen] täytäntöönpanotoimenpiteissä esitettyjen edellytysten mukaisesti, mukaan lukien erityisesti rehuseosten ja rehuaineiden pakkausmerkintöjä koskevat erityissäännökset, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
henkilöiden, jotka ensimmäisenä saattavat kyseisen rehun lisäaineen markkinoille, tai muiden asianomaisten osapuolten on ilmoitettava siitä komissiolle vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta – –
– –
2.   Hakemus on tehtävä 7 artiklan mukaisesti viimeistään vuotta ennen [direktiivin 70/524] mukaisesti annetun hyväksynnän päättymispäivää, jos lisäaineilla on väliaikainen hyväksyntä, ja enintään seitsemän vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta, jos lisäaineiden hyväksynnälle ei ole asetettu määräaikaa – – Uudelleenarvioitavia eri lisäaineluokkia koskeva, tärkeysjärjestyksessä laadittu yksityiskohtainen luettelo voidaan hyväksyä 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen. – –
– –
5.   Jollei 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua ilmoitusta ja sen liitteenä esitettäviä tietoja toimiteta määräajan kuluessa tai jos ne todetaan virheellisiksi tai jos hakemusta ei toimiteta 2 kohdan vaatimusten mukaisesti tietyn määräajan kuluessa, annetaan 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen asetus, jossa vaaditaan kyseisten lisäaineiden vetämistä pois markkinoilta. Tällaisessa toimenpiteessä voidaan säätää rajoitetusta määräajasta, jonka kuluessa tuotteen olemassa olevat varastot voidaan käyttää loppuun.”
11
Asetuksen N:o 1831/2003 liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohdassa todetaan seuraavaa:
”’Sensoristen lisäaineiden’ luokkaan sisältyvät seuraavat funktionaaliset ryhmät:
– –
b)
Aromiaineet: aromiaineet: aineet, joiden lisääminen rehuun lisää rehun tuoksua tai tekee siitä maistuvamman.”
Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 230/2013
12
Tiettyjen ryhmään ”aromiaineet ja ruokahalua herättävät aineet” kuuluvien rehun lisäaineiden markkinoilta poistamisesta 14.3.2013 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 230/2013 (EUVL 2013, L 80, s. 1) on annettu muun muassa asetuksen (EY) N:o 1831/2003 10 artiklan 5 kohdan, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, perusteella.
13
Täytäntöönpanoasetuksen N:o 230/2013 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Poistetaan markkinoilta liitteessä olevassa A osassa mainitut rehun lisäaineet, jotka kuuluvat ryhmään ’aromiaineet ja ruokahalua herättävät aineet’.”
14
Kyseisen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä olevassa A osassa mainitaan otsikon ”Luonnontuotteet ja vastaavat synteettiset tuotteet” alla seuraavat lisäaineet:
”Citrus × paradisi Macfad.: greipistä saatu konsentraatti CoE 140 / sitrushedelmien kuorista saatu uute CAS 94266-47-4 FEMA 2318 Einecs 304-454-3 greipistä saatu terpeenitön öljy CAS 90045-43-5 CoE 140 / greipistä saatu esanssiöljy CoE 140 / greipistä saatu tinktuura CoE 140 / greipistä saadut terpeenit CoE 140”.
Täytäntöönpanoasetus 2021/758
15
Samoin kuin täytäntöönpanoasetus N:o 230/2013, täytäntöönpanoasetus 2021/758 annettiin muun muassa asetuksen N:o 1831/2003 10 artiklan 5 kohdan perusteella.
16
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Liitteessä I lueteltujen tuotteiden poistaminen markkinoilta ei estä saamasta niille hyväksyntää tai toteuttamasta niiden luokittelua koskevia toimenpiteitä asetuksen [N:o 1831/2003] mukaisesti.”
17
Kyseisen täytäntöönpanoasetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Poistetaan markkinoilta liitteessä I mainitut rehun lisäaineet kyseisessä liitteessä täsmennettyjen eläinlajien tai ‑ryhmien osalta.”
18
Kyseisen täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Liitteessä I olevassa I.A ja I.C luvussa lueteltujen rehun lisäaineiden olemassa olevia varastoja saa edelleen saattaa markkinoille ja käyttää 30 päivään toukokuuta 2022.
– –
3.   Rehuseoksia ja rehuaineita, joiden valmistuksessa on käytetty 1 kohdassa tarkoitettuja lisäaineita – –, saa edelleen saattaa markkinoille ja käyttää 30 päivään toukokuuta 2023.”
19
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I luetellaan kyseisen täytäntöönpanoasetuksen 1 artiklassa tarkoitetut markkinoilta poistettavat rehun lisäaineet. Kyseisen liitteen I.A luvun 1 osassa mainitaan lisäaineet, jotka poistetaan markkinoilta kaikkien eläinlajien ja ‑ryhmien osalta ja joihin kuuluvat otsikon ”Aromiaineet ja ruokahalua herättävät aineet – Luonnontuotteet – kasvitieteellisesti määritetyt” alla seuraavat lisäaineet:
”Citrus × paradisi Macfad.: Greippiöljy, puristettu, CAS 8016-20-4 FEMA 2530 CoE 140 Einecs 289-904-6 / Greippiuute CoE 140”.
Saksan oikeus
20
Elintarvikkeista ja eläinten rehuista annetun lain (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch) 21 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jollei toisessa virkkeessä toisin säädetä, rehuja, joiden osalta
1. valmistuksen tai käsittelyn aikana,
– –
b)
on käytetty rehun lisäainetta, joka kuuluu muuhun kuin asetuksen [N:o 1831/2003] 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuun luokkaan,
– –
ei saa saattaa markkinoille eikä käyttää eläinten ruokintaan. Ensimmäisen virkkeen 1 kohtaa ei sovelleta, jos käytetty rehun lisäaine on hyväksytty suoraan sovellettavalla Euroopan yhteisön tai Euroopan unionin säädöksellä ja käytetty rehun lisäaine tai rehu täyttää kyseisessä suoraan sovellettavassa säädöksessä tai asetuksessa [N:o 1831/2003] säädetyn vaatimuksen edellyttäen, että tällaisesta vaatimuksesta on säädetty siinä. – –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
21
CdVet valmistaa ja pitää kaupan rehuja, joihin kuuluu tuote ”DarmRein Pulver/GutClean Powder”, joka on koirille, kissoille ja muille lemmikkieläimille tarkoitettu ravintolisä (jäljempänä riidanalainen tuote). Kyseinen tuote sisältää sensorisen lisäaineen, joka mainitaan kyseisen tuotteen pakkausmerkinnöissä nimellä ”greipinsiemenuute” (jäljempänä riidanalainen lisäaine).
22
LA-VES:n virkamiehet suorittivat 24.2.2022 cdVetin tehtaalla virallisen tarkastuksen, joka koski muun muassa riidanalaista tuotetta. Heidän tuolloin suorittamassaan tutkinnassa, joka koski tuotantoketjun alkupään tavarantoimittajan asiakirjaa, jossa eriteltiin riidanalaisen lisäaineen ominaisuudet (jäljempänä eritelmälomake), ilmeni, että kyseisestä lisäaineesta käytettiin kyseisessä asiakirjassa nimitystä ”greipinsiemenuute S” ja että se koostui pääasiallisesti glyseriinipohjaisesta uutteesta, joka on saatu uuttamalla greipin siemeniä ja kuorta kasviglyseriinin avulla.
23
Kuultuaan cdVetiä LA-VES kielsi sitä 30.3.2022 tekemällään päätöksellä tarjoamasta myytäväksi riidanalaista tuotetta ja saattamasta sitä markkinoille ja määräsi kyseisen päätöksen välittömästä täytäntöönpanosta. LA-VES perusteli päätöstään toteamalla olennaisilta osin, että greippiuute oli poistettu markkinoilta täytäntöönpanoasetuksen N:o 230/2013 1 artiklan, luettuna yhdessä kyseisen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä olevan A osan kanssa, mukaisesti, koska sille ei ollut haettu asetuksen N:o 1831/2003 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua hyväksyntää säädetyssä määräajassa. LA-VES:n mukaan oli siis todettava, että riidanalaisen lisäaineen markkinoille saattaminen merkitsi asetuksen N:o 1831/2003 3 artiklan 1 kohdan tai elintarvikkeista ja eläinten rehuista annetun lain 21 §:n 3 momentin 1 kohdan b alakohdan noudattamatta jättämistä.
24
CdVet nosti 11.10.2022 kyseisestä päätöksestä kanteen ja teki välitoimihakemuksen Verwaltungsgericht Osnabrückille (Osnabrückin hallintotuomioistuin, Saksa), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja väitti, että kun otetaan huomioon riidanalaisen lisäaineen koostumus, sitä ei pidä luokitella greipinsiemenuutteeksi vaan greippiuutteeksi.
25
Eritelmälomakkeesta käy nimittäin selvästi ilmi, että riidanalaista lisäainetta ei saada ainoastaan greipin siemenistä, mikä on voinut olla perusteena sille, että tavarantoimittaja käyttää kyseisessä lomakkeessa nimitystä ”greipinsiemenuute”, vaan myös greipin kuorista.
26
CdVetin mukaan on totta, että täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 1 artiklalla, luettuna yhdessä kyseisen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä I olevan I.A luvun 1 osan kanssa, on lähtökohtaisesti poistettu markkinoilta lisäaine ”Greippiuute CoE 140”. Mainitun täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklan 3 kohdassa olevan siirtymäsäännöksen perusteella se voi kuitenkin jatkaa kyseisellä lisäaineella valmistetun riidanalaisen tuotteen markkinoilla pitämistä 30.5.2023 saakka.
27
CdVet epäilee lisäksi, ovatko LA-VES:n soveltamat asetuksen N:o 1831/2003 säännökset unionin oikeuden mukaisia siltä osin kuin kyseinen asetus sisältää kaikkien rehun lisäaineiden markkinoilla pitämisen ja käytön yleisen kiellon ilman, että otetaan huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteita.
28
LA-VES vastaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että greipinsiemenuute, jota on lisätty lisäaineena riidanalaiseen tuotteeseen, ja greippiuute eivät ole samoja aineita, joten cdVet ei voi pätevästi vedota täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 2 artiklan 3 kohdassa säädettyyn siirtymäjärjestelyyn, joka koskee ainoastaan ”greippiuutetta”.
29
LA-VES:n mukaan asetuksen N:o 1831/2003 oikeasuhteisuudesta unionin oikeuteen nähden ei ole merkittäviä epäilyjä, koska kyseisen asetuksen tavoite, joka täsmennetään sen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa ja joka on ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön suojelun korkean tason varmistaminen, edellyttää välttämättä hyväksyntämenettelyä, jonka avulla voidaan arvioida rehun lisäaineiden turvallisuutta ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti.
30
Koska ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä kyseessä olevan unionin oikeuden säännöstön pätevyydestä ja tulkinnasta, se hyväksyi cdVetin välitoimihakemuksen ja palautti tämän nostaman kanteen lykkäävän vaikutuksen.
31
Kyseinen tuomioistuin ei nimittäin ensinnäkään ole varma siitä, että nyt käsiteltävässä asiassa noudatetaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua suhteellisuusperiaatteen mukaista oikeudenmukaista tasapainoa yhtäältä perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitetun elinkeinovapauden ja 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun omaisuudensuojan ja toisaalta asetuksessa N:o 1831/2003 tarkoitettujen ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön oikeudellisten intressien suojelun välillä. Se toteaa, että kyseisessä asetuksessa asetetaan yleinen kielto saattaa markkinoille, käyttää ja jalostaa rehun lisäaineita, joille ei ole myönnetty hyväksyntää, ottamatta tältä osin huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteita, kuten sitä, mikä on elintarvikelisäaineen absoluuttinen määrä tai pitoisuus kyseisessä elintarvikkeessa, tai sitä, onko kyseinen lisäaine kasviperäinen aine, jota esiintyy myös luonnossa, vai synteettinen aine. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tältä osin, että riidanalaisen lisäaineen ainesosat, joiden pitoisuus sitä paitsi alittaa havaitsemiskynnyksen, ovat yksinomaan luonnollista alkuperää, joten ei ole ilmeistä, että ne voisivat olla vaaraksi ihmisten tai eläinten terveydelle.
32
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, vastaako riidanalainen lisäaine ainetta ”greippiuute COE 140”, joka mainitaan täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osassa. Se katsoo, että jos näin olisi, cdVetillä olisi kyseisen täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklan 3 kohdassa säädetyn siirtymäsäännöksen nojalla mahdollisuus jatkaa riidanalaisen tuotteen markkinoilla pitämistä 30.5.2023 saakka. LA-VES ei siis voinut päätöksen antamisajankohtana eli 30.3.2022 todeta, että rehulainsäädännön säännöksiä ei ole noudatettu.
33
Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Osnabrück päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [asetus N:o 1831/2003] ja erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdan a alakohta, 4 artiklan 1 kohta, 7 artiklan 1 kohta, 10 artiklan 1 kohdan a alakohta, 10 artiklan 2 kohta ja 10 artiklan 5 kohta, joissa säädetään rehun lisäaineiden markkinoille saattamisen, käytön ja jalostamisen yleisestä kiellosta, jos niitä ei ole hyväksytty, ottamatta huomioon yksittäistapauksen olosuhteita, yhteensopiva [perusoikeuskirjan] 52 artiklan 1 kohdassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen kanssa, kun otetaan huomioon [perusoikeuskirjan] 16 artiklassa suojattu elinkeinonvapaus ja 17 artiklan 1 kohdan mukainen omistusoikeus?
2)
Mikäli unionin tuomioistuin vastaa 1 kohdassa esitettyyn kysymykseen myöntävästi, minkä seurauksena [asetusta N:o 1831/2003] ja erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, 4 artiklan 1 kohtaa, 7 artiklan 1 kohtaa ja 10 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, 2 kohtaa ja 5 kohtaa olisi sovellettava rajoituksetta: onko kantajan rehun lisäaineena käyttämä uute, joka tavarantoimittajan tuoteselosteen mukaan valmistetaan greipin siemenistä ja kuorista ja jota kyseisessä tuoteselosteessa kutsutaan ’greipinsiemenuutteeksi’ (tarkemmin sanoen: greipinsiemenuute S), (joka tapauksessa myös) [täytäntöönpanoasetuksen 2021/758] 2 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteessä I olevan I.A luvun 1 osan kanssa, mainittua ainetta ’greippiuute CoE 140’?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
34
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, ovatko asetus N:o 1831/2003 ja erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdan a alakohta, 4 artiklan 1 kohta, 7 artiklan 1 kohta ja 10 artiklan 1 kohdan a alakohta sekä 2 ja 5 kohta päteviä siltä osin kuin niissä säädetään yleisestä kiellosta saattaa markkinoille, jalostaa tai käyttää rehun lisäaineita, joille ei ole myönnetty hyväksyntää, riippumatta kunkin yksittäistapauksen olosuhteista. Kyseinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta arvioimaan kyseisten säännösten pätevyyttä perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistetun elinkeinovapauden ja 17 artiklan 1 kohdassa vahvistetun omaisuudensuojan sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen kannalta.
35
Aluksi on huomautettava yhtäältä, että kiellosta, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksessään, säädetään asetuksen N:o 1831/2003 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa. Toisaalta kyseisen asetuksen 10 artiklassa vahvistetaan riidanalaisen lisäaineen kaltaisten olemassa olevien tuotteiden eli rehun lisäaineiden, jotka on saatettu markkinoille muun muassa direktiivin 70/524 mukaisesti, asema.
36
Asetuksen N:o 1831/2003 4 artiklan 1 kohdassa ja 7 artiklan 1 kohdassa puolestaan säädetään lähinnä ainoastaan, että henkilön, joka haluaa saada hyväksynnän kyseisen asetuksen mukaisesti, on tehtävä hakemus komissiolle. Kun otetaan huomioon pääasian olosuhteet, kyseisillä säännöksillä ei ole vaikutusta asetuksen N:o 1831/2003 pätevyyden arviointiin. Tämä riita-asia koskee nimittäin sellaisen lisäaineen markkinoille saattamista koskevaa kieltoa, jonka osalta ei ole tehty kyseisen asetuksen mukaista hyväksyntää koskevaa hakemusta, joten tällaisen hakemuksen tekemistä koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.
37
Näin ollen ainoastaan asetuksen N:o 1831/2003 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan sekä 2 ja 5 kohdan pätevyyttä on tarkasteltava nyt käsiteltävässä asiassa perusoikeuskirjan 16 artiklan, 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa.
38
Tältä osin on korostettava ensinnäkin, että perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistettu elinkeinovapaus ja 17 artiklan 1 kohdassa vahvistettu omaisuudensuoja eivät ole ehdottomia, vaan niitä on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka niillä on yhteiskunnassa (tuomio 2.9.2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, 170 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Lisäksi perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien käyttämistä voidaan rajoittaa, jos näistä rajoituksista säädetään lailla, jos niissä kunnioitetaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien olennaista sisältöä ja jos ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
40
Lopuksi on todettava, että kun useampi unionin oikeusjärjestyksessä suojattu oikeus on vastakkain, kyseisten rajoitusten arviointi on tehtävä pyrkimällä näiden eri oikeuksien suojaan liittyvien vaatimusten välttämättömään yhteensovittamiseen sekä oikeaan tasapainoon niiden välillä (tuomio 2.9.2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, 172 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että asetuksen N:o 1831/2003 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että kyseisen asetuksen tarkoituksena on perustaa unionin menettely rehun lisäaineiden markkinoille saattamisen ja käytön hyväksyntää varten, jotta saadaan perusta ihmisten terveyden, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin, ympäristön sekä käyttäjien ja kuluttajien etujen korkeatasoisen suojelun varmistamiseksi rehun lisäaineiden osalta ja samalla taataan sisämarkkinoiden tehokas toiminta.
42
Tätä varten unionin lainsäätäjä on säätänyt, kuten asetuksen N:o 1831/2003 johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, että ainoastaan kyseisessä asetuksessa säädetyn menettelyn mukaisesti hyväksyttyjä lisäaineita voidaan saattaa markkinoille, käyttää ja prosessoida eläinten ravinnoksi. Kyseisestä hyväksyntämenettelystä säädetään kyseisen asetuksen II luvussa, johon sisältyy sen 3–15 artikla. Saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa asetetaan kielto saattaa markkinoille, prosessoida tai käyttää rehun lisäaineita, joille ei ole myönnetty hyväksyntää.
43
Asetuksen N:o 1831/2003 4 artiklan 1 ja 2 kohdasta, 8 artiklan 1 ja 3 kohdasta sekä 9 artiklan 1 kohdasta yhdessä luettuina ilmenee, että hyväksyntää koskevasta hakemuksesta EFSAn on ensin annettava lausunto, jota varten kyseinen viranomainen suorittaa riskinarvioinnin määrittääkseen, täyttääkö kyseinen lisäaine kyseisessä asetuksessa säädetyt hyväksynnän edellytykset. Tämän jälkeen hyväksyntä myönnetään tai evätään asetuksella, jonka komissio antaa täytäntöönpanovaltaansa käyttäessään. Laatiessaan asetusluonnosta hyväksynnän myöntämisestä tai epäämisestä komission on otettava huomioon erityisesti kyseiset hyväksynnän edellytykset sekä muut asiaan liittyvät perustellut tekijät, varsinkin hyöty eläinten terveydelle ja hyvinvoinnille sekä eläintuotteiden kuluttajalle.
44
Asetuksen N:o 1831/2003 10 artiklassa säädetään, että poiketen siitä, mitä 3 artiklassa säädetään, muun muassa direktiivin 70/524 mukaisesti markkinoille saatettua rehun lisäainetta voidaan pitää markkinoilla muun muassa sillä edellytyksellä, että hyväksyntää koskeva hakemus on jätetty enintään seitsemän vuoden kuluessa kyseisen asetuksen voimaantulosta.
45
Näin ollen on todettava ensinnäkin, että asetuksella N:o 1831/2003 käyttöön otetusta hyväksyntäjärjestelmästä on säädetty lailla perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
46
Toiseksi kyseisessä hyväksyntäjärjestelmässä kunnioitetaan perusoikeuskirjan 16 artiklassa mainitun elinkeinovapauden ja 17 artiklan 1 kohdassa mainitun omaisuudensuojan keskeistä sisältöä. Yhtäältä sillä ei estetä rehujen tuotantoa ja kaupan pitämistä vaan asetetaan sille tiettyjä edellytyksiä ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön edun vuoksi (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2015, Neptune Distribution, C‑151/14, EU:C:2015:823, 71 kohta). Toisaalta mainittu hyväksyntäjärjestelmä ei johda omaisuuden riistämiseen, eikä sillä siis loukata omaisuudensuojan keskeistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Adusbef ym., C‑686/18, EU:C:2020:567, 89 kohta).
47
Kolmanneksi suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta on muistutettava, että kyseisen periaatteen tuomioistuinvalvonnan osalta unionin tuomioistuin on todennut, että unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta aloilla, joilla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Näin ollen näillä aloilla toteutettu toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen (tuomio 2.9.2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, 151 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on erityisesti eläinlääkinnän ja kasvinsuojelun alalla (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2005, ABNA ym., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 ja C‑194/04, EU:C:2005:741, 69 kohta).
48
Tältä osin on todettava, kuten Euroopan parlamentti, Euroopan unionin neuvosto ja komissio muistuttavat kirjallisissa huomautuksissaan, että useissa elintarvikkeiden turvallisuuden alalla annetuissa unionin säädöksissä säädettyjen hyväksyntäjärjestelmien tapaan asetuksessa N:o 1831/2003 säädetty hyväksyntäjärjestelmä, sellaisena kuin se esitetään tämän tuomion 42–44 kohdassa, ei ole ilmeisen soveltumaton kyseisen asetuksen tavoitteeseen eli ihmisten terveyden ja eläinten terveyden ja hyvinvoinnin, ympäristön sekä käyttäjien ja kuluttajien etujen suojelun korkean tason varmistamiseen nähden.
49
Kyseisestä tavoitteesta on todettava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa perusoikeuskirjan 16 artiklaan ja 17 artiklan 1 kohtaan, on otettava huomioon myös perusoikeuskirjan 35, 37 ja 38 artikla, joilla pyritään varmistamaan ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun ja kuluttajansuojan korkea taso. Lisäksi sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä että SEUT 13 artiklasta ilmenee, että eläinten hyvinvoinnin suojelu on unionin tunnustama yleisen edun mukainen tavoite (tuomio 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België ym., C‑336/19, EU:C:2020:1031, 63 kohta).
50
Lisäksi asetuksella N:o 1831/2003 käyttöön otetun kaltainen hyväksyntäjärjestelmä on keino, jolla voidaan varmistaa ennalta varautumisen periaatteen, jota – kuten kyseisen asetuksen johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee – sovelletaan kyseisellä alalla, noudattaminen.
51
Lisäksi on todettava, että asetus N:o 1831/2003 sisältää useita säännöksiä, joilla pyritään suhteellisuusperiaatteen mukaisesti löytämään oikea tasapaino kyseisen asetuksen tavoitteen ja rehun lisäaineita käyttävien yritysten etujen välillä. Erityisesti riidanalaisen lisäaineen kaltaisten direktiivin 70/524 nojalla markkinoille saatettujen tuotteiden uudelleenarviointimenettelyn osalta tämä koskee kyseisen asetuksen 10 artiklan 2 kohdassa säädettyä enintään seitsemän vuoden pituista siirtymäkautta, jonka aikana kyseisiä tuotteita voidaan edelleen saattaa markkinoille ilman, että mainitun asetuksen 7 artiklassa säädettyä hyväksyntää koskevaa hakemusta on tehty, tai komission mahdollisuutta sen vaatiessa lisäaineiden markkinoilta poistamista saman asetuksen 10 artiklan 5 kohdan mukaisesti säätää rajatusta määräajasta kyseisen tuotteen olemassa olevien varastojen purkamiseksi. Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on säätänyt tällaisesta määräajasta täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 2 artiklan 3 kohdassa, johon cdVet vetoaa pääasiassa.
52
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on lisäksi taipuvainen katsomaan, että asetuksella N:o 1831/2003 käyttöön otettu hyväksyntäjärjestelmä ei mahdollista ”yksittäistapauksen olosuhteiden” huomioon ottamista, ja se pohtii erityisesti, mikä vaikutus on sellaisilla olosuhteilla kuin elintarvikelisäaineen absoluuttisella määrällä tai pitoisuudella kyseisessä elintarvikkeessa tai sillä, onko kyseinen lisäaine luonnontuote vai synteettinen tuote. Tältä osin riittää, kun muistutetaan, että täytäntöönpanoasetuksissa N:o 230/2013 ja 2021/758 kielletään suuren määrän lisäaineita, joita kuvaillaan niiden liitteissä luonnontuotteiksi, markkinoille saattaminen. Lisäksi lisäaineen absoluuttisten määrien tai pitoisuuksien abstraktien kynnysmäärien vahvistaminen ilman lisäaineen riskien arviointia on vaikea sovittaa yhteen ihmisten ja eläinten terveyden suojelua koskevien vaatimusten kanssa, kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate.
53
Kuten täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmenee, kyseisen asetuksen liitteessä I lueteltujen tuotteiden poistaminen markkinoilta ei estä saamasta niille hyväksyntää asetuksen N:o 1831/2003 mukaisesti. Näin ollen cdVet voi vedota pääasian mahdollisiin olosuhteisiin riidanalaisen lisäaineen hyväksyntää koskevan mahdollisen hakemuksen yhteydessä.
54
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei ensimmäisen kysymyksen tarkastelussa ole tullut esille mitään seikkaa, joka voisi vaikuttaa asetuksen N:o 1831/2003 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan sekä 2 ja 5 kohdan pätevyyteen perusoikeuskirjan 16 artiklan, 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa.
Toinen kysymys
55
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osassa tarkoitettua käsitettä ”greippiuute” tulkittava siten, että greipin siemenistä ja kuorista valmistettu uute kuuluu kyseisen käsitteen alaan.
56
Aluksi on todettava yhtäältä, että tietyissä kielitoisinnoissa täytäntöönpanoasetuksen N:o 230/2013 liitteessä ja täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I käytetään kahta puhekielistä ilmaisua kuvaamaan hedelmää, jonka tieteellinen nimi on ”Citrus × paradisi”. Näin on erityisesti näiden kahden liitteen ranskankielisessä versiossa puhuttaessa greipistä (”pamplemousse” ja ”pomélo”).
57
Toisaalta, kuten Ranskan hallitus huomauttaa kirjallisissa huomautuksissaan, täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osassa ”greippiuute” mainitaan otsikon ”Aromiaineet ja ruokahalua herättävät aineet” alla.
58
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tältä osin, että riidanalaista lisäainetta kuvataan riidanalaisen tuotteen etiketissä ”sensoriseksi lisäaineeksi”. Asetuksen N:o 1831/2003 liitteessä I olevassa 2 kohdassa todetaan, että aromiaineet kuuluvat sensoristen lisäaineiden luokkaan. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu, on todettava, että riidanalaista lisäainetta todella käytetään riidanalaisessa tuotteessa aromiaineena ja ruokahalua herättävänä aineena.
59
Täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osassa tarkoitetusta käsitteestä ”greippiuute” on korostettava, ettei käsitettä ole määritelty kyseisessä täytäntöönpanoasetuksessa eikä myöskään täytäntöönpanoasetuksessa N:o 230/2013.
60
Tässä tilanteessa on korostettava, että unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, myös sen asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on. Lisäksi täytäntöönpanoasetukselle on annettava perusasetuksen säännösten kanssa yhteensoveltuva tulkinta, jos se on mahdollista (tuomio 7.12.2023, Sygenta Agro, C‑830/21, EU:C:2023:959, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61
Näin ollen käsitettä ”greippiuute” on sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, tulkittava siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia greipistä saatuja uutteita riippumatta siitä, onko tietty uute saatu kyseisen hedelmän tietyistä osista vai hedelmästä kokonaisuudessaan.
62
Käsitteen ”greippiuute” tätä tulkintaa tukevat sen säännöstön tavoitteet, jonka osa se on. Täytäntöönpanoasetuksella 2021/758 on nimittäin tarkoitus panna täytäntöön asetuksen N:o 1831/2003 10 artiklan 5 kohdan säännökset. Kuten tämän tuomion 42 kohdasta ilmenee, viimeksi mainitussa asetuksessa säädetään periaatteesta, jonka mukaan rehun lisäaineita, joille ei ole myönnetty hyväksyntää, ei saa saattaa markkinoille, prosessoida eikä käyttää. Asetuksen N:o 1831/2003 10 artiklassa pannaan tämä periaate täytäntöön sellaisten lisäaineiden osalta, jotka oli aiemmin saatettu markkinoille direktiivin 70/524 mukaisesti mutta joista ei ole tehty uutta hyväksyntää koskevaa hakemusta kyseisen asetuksen mukaisesti, siten, että siinä säädetään muun muassa enintään seitsemän vuoden siirtymäajasta, jonka päätyttyä kyseiset lisäaineet on poistettava markkinoilta.
63
Koska kyseinen kielto on yleissääntö, johon asetus N:o 1831/2003 perustuu, sitä on tulkittava laajasti siten, että lisäaine, jota ei ole nimenomaisesti hyväksytty, on kielletty myös silloin, kun se oli aiemmin saatettu markkinoille direktiivin 70/524 mukaisesti.
64
Koska täytäntöönpanoasetuksessa 2021/758, kun siinä säädetään lisäaineen ”greippiuute” poistamisesta markkinoilta, ei tehdä eroa greipin eri osien välillä, on katsottava, että kyseinen täytäntöönpanoasetus koskee uutteita, jotka on saatu mistä tahansa hedelmän osasta tai jopa hedelmästä kokonaisuudessaan.
65
Tämän tuomion 61 kohdassa tarkoitettua tulkintaa tukee myös täytäntöönpanoasetuksen N:o 230/2013 liite, jossa ”Citrus × paradisi” ‑pohjaisiin lisäaineisiin kuuluu muun muassa sitrushedelmien kuorista saatu uute, joten kyseinen täytäntöönpanoasetus koskee epäilyksettä greipinkuoriuutetta. Näin ollen on niin, että jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut erottaa toisistaan kyseisen hedelmän eri osista saadut uutteet, se olisi täsmentänyt tämän samalla tavoin kuin se teki sitrushedelmien kuoriuutteen osalta.
66
Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että täytäntöönpanoasetuksen 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osaa on tulkittava siten, että greipin siemenistä ja kuoresta valmistettu uute kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun käsitteen ”greippiuute” alaan.
Oikeudenkäyntikulut
67
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Ensimmäisen kysymyksen tarkastelussa ei ole tullut esille mitään seikkaa, joka voisi vaikuttaa eläinten ruokinnassa käytettävistä lisäaineista 22.9.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1831/2003, sellaisena kuin se on muutettuna 20.6.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/1381, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 1 kohdan a alakohdan sekä 2 ja 5 kohdan pätevyyteen Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 artiklan, 17 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa.
2)
Tiettyjen tuotteiden luokittelemisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1831/2003 soveltamisalaan kuuluviksi rehun lisäaineiksi ja tiettyjen rehun lisäaineiden poistamisesta markkinoilta 7.5.2021 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/758 liitteessä I olevan I.A luvun 1 osaa
on tulkittava siten, että
greipin siemenistä ja kuoresta valmistettu uute kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun käsitteen ”greippiuute” alaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.