62023CC0047
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
5 päivänä syyskuuta 2024 (
1
)
Asia C‑47/23
Euroopan komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – ”Järjestelmällinen ja jatkuva rikkominen” – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Yksittäistapauksiin, joita ei tarkasteltu oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, liittyvien todisteiden hyväksyttävyys – 6 artiklan 2 kohta – Erityisten suojelutoimien alueilla tarpeelliset toimenpiteet luontotyyppien heikentymisen estämiseksi – Tällaisten tarpeellisten toimenpiteiden laiminlyönti – Luontotyypit 6510 ja 6520 – ”Alankojen niitetyt niityt” ja ”Vuoristojen niitetyt niityt” – 4 artiklan 1 kohta – Jäsenvaltioiden velvoite laatia luettelo alueista, joilla on suojeltuja luontotyyppejä – Näitä alueita koskevien tietojen säännöllisen päivittämisen laiminlyönti
I Johdanto
1.
Luontodirektiivissä, (
2
) joka yhdessä luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin (
3
) kanssa on unionin biologista monimuotoisuutta koskevan politiikan kulmakivi, useimmat jäsenvaltioille asetetut velvoitteet liittyvät tiettyjen alueiden suojeluun. Kun jäsenvaltio ei noudata näitä velvoitteita yksittäisen alueen osalta, tämä noudattamatta jättäminen voi olla riittävä peruste Euroopan komissiolle nostaa kanne unionin tuomioistuimessa SEUT 258 artiklaa soveltaen. (
4
) Jos sama noudattamatta jättäminen on kuitenkin havaittavissa yhden sijasta usean alueen osalta, komissio voi pitää liian työläänä (tai jopa mahdottomana) aloittaa rinnakkaisia menettelyjä kunkin laiminlyönnin osalta. Sen sijaan komissio voi katsoa, että nämä konkreettiset tilanteet havainnollistavat kyseisen jäsenvaltion laajalle levinnyttä politiikkaa tai käytäntöä, joka on itsessään unionin oikeuden vastainen. Siinä tapauksessa se voi aloittaa unionin tuomioistuimessa yhden ainoan menettelyn, jossa se vetoaa unionin oikeuden ”järjestelmälliseen ja jatkuvaan rikkomiseen”. (
5
)
2.
Käsiteltävässä asiassa komissio väittää, että Saksan liittotasavalta on ”yleisesti ja rakenteellisesti” jättänyt estämättä huomattavalla määrällä alueellaan sijaitsevia alueita seuraavien kahden luontotyypin heikentymisen: luontotyyppi 6510 (alankojen niitetyt niityt) ja luontotyyppi 6520 (vuoristojen niitetyt niityt), joiden suojelu kyseisellä direktiivillä pyritään varmistamaan. Komissio väittää lisäksi, että kyseinen jäsenvaltio on, samoin ”yleisesti ja rakenteellisesti”, jättänyt toimittamatta säännöllisesti päivitetyt tiedot alueista, joilla näitä luontotyyppejä esiintyy.
3.
Käyttämällä ilmaisua ”yleisesti ja rakenteellisesti” komissio siten väittää unionin tuomioistuimessa, että Saksan liittotasavalta on vastuussa luontodirektiivin kahden keskeisen säännöksen järjestelmällisestä ja jatkuvasta rikkomisesta.
4.
Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden tarkastella ensinnäkin sellaisten alueisiin liittyvien todisteiden hyväksyttävyyttä tällaisessa asiayhteydessä, jotka komissio on esittänyt ensimmäisen kerran unionin tuomioistuimen menettelyssä ja joita ei tarkasteltu oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, ja toiseksi oikeudellisia perusteita, joiden on ohjattava unionin tuomioistuimen arviointia siitä, onko komissio täyttänyt todistustaakkansa ja tosiasiallisesti näyttänyt toteen järjestelmällisen ja jatkuvan rikkomisen.
5.
Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen tässä ratkaisuehdotuksessa pelkästään näitä kahta kysymystä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Euroopan unionin oikeus
6.
Luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan ”tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen”.
7.
Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. – – Jäsenvaltioiden on tarvittaessa ehdotettava tämän luettelon mukauttamista 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin.
Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa. Näihin tietoihin kuuluu alueen kartta, nimi, sijainti ja laajuus sekä liitteessä III (1 vaihe) eriteltyjen perusteiden soveltamisesta saadut tiedot, ja ne on toimitettava lomakkeella, jonka komissio on valmistellut 21 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.”
8.
Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.”
B Saksan oikeus
9.
Asiaa koskevat kansalliset säännökset sisältyvät luonnonsuojelusta ja maisemanhoidosta 29.7.2009 annettuun lakiin (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz), jäljempänä liittovaltion luonnonsuojelulaki) (BGBl. 2009 I, s. 2542).
10.
Tämän lain 30 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– –
(2) Toimet, jotka voivat johtaa seuraavien luontotyyppien tuhoutumiseen tai merkittävään heikentymiseen, ovat kiellettyjä:
– –
7.   [luontodirektiivin] liitteessä I tarkoitetut alankojen niitetyt niityt ja vuoristojen niitetyt niityt – –
(3) Edellä 2 momentissa säädetyistä kielloista voidaan hakemuksesta myöntää poikkeuksia, jos heikentyminen on mahdollista korjata.”
11.
Liittovaltion luonnonsuojelulain 33 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Kaikki muutokset ja häiriöt, jotka todennäköisesti heikentävät merkittävästi Natura 2000 ‑alueen säilyttämis- tai suojelutavoitteiden kannalta olennaisia osia, ovat kiellettyjä. Toimivaltainen luonnon- ja maisemansuojeluviranomainen voi 34 §:n 3–5 momentissa säädetyin edellytyksin myöntää poikkeuksia ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta kiellosta – –”
12.
Kyseisen lain 34 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Ennen hankkeen hyväksymistä tai toteuttamista on arvioitava sen vaikutus Natura 2000 ‑alueen suojelutavoitteisiin, jos hanke voi yksinään tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa vaikuttaa merkittävästi alueeseen eikä se ole suoraan hyödyllinen alueen käytölle. – –
(2)   Jos vaikutusten arvioinnista käy ilmi, että hanke voi aiheuttaa vakavaa vahinkoa alueelle sen säilyttämis- tai suojelutavoitteiden olennaisten osien kannalta, hanke kielletään.
(3)   Poiketen siitä, mitä 2 momentissa säädetään, tällainen hanke voidaan hyväksyä tai toteuttaa vain,
1. jos se on tarpeen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, ja
2. jos ei ole olemassa muuta kohtuullista vaihtoehtoa, jonka avulla hankkeella tavoiteltu tulos voitaisiin saavuttaa toisella alueella aiheuttamatta haittaa tai aiheuttaen vähemmän haittaa.
– –”
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
13.
Havaittuaan maantieteellisten alueiden, joilla on luontotyyppiä 6510 (alankojen niitetyt niityt) ja luontotyyppiä 6520 (vuoristojen niitetyt niityt), heikentymistä Saksan alueella komissio lähetti 7.5.2018 tietojensaantipyynnön Saksan liittotasavallalle.
14.
Ottaen huomioon Saksan liittotasavallan 12.10.2018 päivätyn vastauksen komissio katsoi, että kyseinen jäsenvaltio oli rikkonut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa jättämällä järjestelmällisesti toteuttamatta tarpeelliset toimenpiteet luontotyyppien 6510 ja 6520 heikentymisen estämiseksi osoitetuilla maantieteellisillä alueilla. Komissio lähetti 26.7.2019 virallisen huomautuksen Saksan liittotasavallalle.
15.
Kirjeessään komissio totesi, että merkittävällä määrällä alueita, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, näiden alueiden pinta-ala on pienentynyt Saksassa. Se myös huomautti, ettei Saksassa ollut toteutettu oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä näiden alueiden riittävän seurannan varmistamiseksi tai niiden suojelemiseksi ylilannoitukselta ja liian aikaiselta niitolta.
16.
Se myös väitti, että Saksan liittotasavalta oli järjestelmällisesti rikkonut luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, koska se oli johdonmukaisesti jättänyt päivittämättä tietolomakkeet, jotka komissiolle oli toimitettu Natura 2000 ‑alueiden tietolomakkeesta 11.7.2011 annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä (
6
) (jäljempänä vuoden 2011 täytäntöönpanopäätös) säädetyn tietolomakkeen muodossa.
17.
Saksan liittotasavalta vastasi 26.11.2019 komission viralliseen huomautukseen ja kiisti siinä esitetyt väitteet.
18.
Komissio osoitti 30.10.2020 Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon, jossa se toisti moitteensa.
19.
Saksan liittotasavalta esitti 30.12.2020 päivätyssä vastauksessaan, että komission moitteet olivat perusteettomia.
20.
Komissio päätti 31.1.2023 aloittaa Saksan liittotasavaltaa vastaan unionin tuomioistuimessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn SEUT 258 artiklan toisen kohdan nojalla.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
21.
Komissio vaatii 31.1.2023 nostamassaan kanteessa, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, jotka liittyvät luontotyyppeihin 6510 (alankojen niitetyt niityt) ja 6520 (vuoristojen niitetyt niityt), koska se on ”yleisesti ja rakenteellisesti” jättänyt
–
toteuttamatta tarpeelliset toimenpiteet näiden luontotyyppien heikentymisen estämiseksi osoitetuilla maantieteellisillä alueilla, joilla niitä on, ja
–
jättänyt toimittamatta komissiolle säännöllisesti päivitetyt tiedot näistä alueista
–
velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22.
Saksan liittotasavalta, jolle kannekirjelmä annettiin asianmukaisesti tiedoksi, jätti vastineensa 17.4.2023. Se vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen kokonaisuudessaan
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23.
Unionin tuomioistuin pyysi käsiteltävän asian asianosaisia toimittamaan toiset kirjalliset huomautuksensa. Kantaja toimitti vastauksensa 30.5.2023 ja vastaaja oman vastauksensa 10.7.2023.
24.
Molemmat asianosaiset olivat edustettuina 6.3.2024 pidetyssä istunnossa.
V Asian tarkastelu
25.
Luontodirektiivin tavoitteena on ”edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä” (
7
) varmistamalla, että jäsenvaltiot edistävät Natura 2000 ‑verkoston (unionin laajuinen luonnonsuojelualueiden verkosto) aikaansaamista siinä suhteessa kuin niiden alueella esiintyy kyseisen direktiivin liitteissä I ja II tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Tätä varten jäsenvaltioiden on kyseisen direktiivin 4 artiklan mukaisesti ja siinä säädetyn menettelyn (
8
) päätteeksi muodostettava alueet, joilla esiintyy näitä luontotyyppejä ja lajeja, ”erityisten suojelutoimien alueeksi”. (
9
)
26.
Näiden alueiden osalta jäsenvaltioiden on toteutettava kolmenlaisia toimenpiteitä, nimittäin kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä suojelutoimenpiteitä, 2 kohdassa säädettyjä ehkäiseviä toimenpiteitä ja 4 kohdassa säädettyjä korvaavia toimenpiteitä. Käsiteltävä asia koskee toista toimenpideryhmää eli ehkäiseviä toimenpiteitä (luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta).
27.
Luontotyypit 6510 (alankojen niitetyt niityt) ja 6520 (vuoristojen niitetyt niityt), joista käsiteltävässä asiassa on kyse, ovat kaksi luontodirektiivin liitteessä I lueteltua luontotyyppiä, joita voi esiintyä erityisten suojelutoimien alueilla. (
10
) Molempia kuvataan lajirikkaiksi niitetyiksi niityiksi, joita intensiiviset hoitokäytännöt (kuten aikainen niittäminen tai lannoitteiden voimakas käyttö) voivat vahingoittaa. (
11
)
28.
Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee nähdäkseni, että jäsenvaltioiden on paitsi pidättäydyttävä toimista, joilla voisi olla kielteinen ekologinen vaikutus erityisten suojelutoimien alueisiin (negatiivinen velvoite), myös toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä luonnollisten tai ihmisen aiheuttamien luontotyyppien tai lajien, joita varten kyseiset alueet on osoitettu, loukkausten tai merkittävien häiriöiden estämiseksi (positiivinen velvoite). (
12
) Toisin sanoen kyseisen säännöksen tarkoituksena on lähinnä ennalta ehkäistä näihin luontotyyppeihin tai lajeihin erityisten suojelutoimien alueilla kohdistuvat mahdolliset tulevat vahingot. Siinä ei kuitenkaan täsmennetä, mitä suojelutoimenpiteitä tältä osin on toteutettava.
29.
Unionin tuomioistuimella onkin jo ollut tilaisuus selventää, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaan sisältyvä ilmaisu ”tarpeellisia toimenpiteitä” merkitsee sitä, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa tätä säännöstä soveltaessaan. (
13
) Unionin tuomioistuin on korostanut, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille tulosvelvoite, joka vastaa unionin ympäristöpolitiikalla SEUT 191 artiklan 1 kohdan mukaan tavoiteltua päämäärää eli ympäristön laadun säilyttämistä, suojelua ja parantamista sekä SEUT 191 artiklan 2 kohdassa ilmaistua periaatetta ympäristövahinkojen torjumisesta ensisijaisesti niiden lähteellä. (
14
)
30.
Näiden alustavien huomautusten jälkeen muistutan, että kuten edellä johdannossa selitin, komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että koska Saksan liittotasavalta ei ole toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä estääkseen merkittävän määrän alueellaan sijaitsevien alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, heikentymisen (kun se ei ole toteuttanut ehkäiseviä toimenpiteitä), se on rikkonut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa ”yleisesti ja rakenteellisesti”. Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, että kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite toimittaa säännöllisesti päivitettyjä tietoja erityisten suojelutoimien alueista vuoden 2011 täytäntöönpanopäätöksen mukaisesti laadituilla tietolomakkeilla. Komissio katsoo, että Saksan liittotasavalta on jättänyt noudattamatta tätä velvoitetta samoin yleisesti ja rakenteellisesti sellaisten alueiden osalta, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520.
31.
Palautan aluksi mieleen joitakin järjestelmällisten ja jatkuvien rikkomisten erityispiirteitä (A). Sen jälkeen selitän, miksi alueita koskevat todisteet, jotka komissio mainitsi ensimmäisen kerran unionin tuomioistuimessa, voivat olla hyväksyttäviä järjestelmällisen ja jatkuvan rikkomisen osoittamiseksi (B). Lopuksi selvennän oikeudellisia perusteita, joiden mukaisesti unionin tuomioistuimen on arvioitava, onko komissio täyttänyt sille kuuluvan todistustaakan tällaisessa asiayhteydessä, ennen kuin tarkastelen käsiteltävässä asiassa esitettyjä kahta kanneperustetta näiden perusteiden valossa (C).
A Alustavat huomautukset järjestelmällisten ja jatkuvien rikkomisten käsitteestä
32.
Kuten johdannossa jo selitin, järjestelmällisen ja jatkuvan rikkomisen käsitettä sovelletaan, jos komissio vetoaa tiettyihin tilanteisiin, joissa unionin oikeuden mukaisia velvoitteita on jätetty noudattamatta, osana laajempaa väitettä, jonka mukaan kyseinen jäsenvaltio on rikkonut näitä velvoitteita yleisesti ja jatkuvasti. Komission mahdollisuuteen esittää tällainen väite liittyy merkittäviä käytännön hyötyjä, koska sen ansiosta kyseinen toimielin voi säästää aikaa ja voimavaroja aloittamalla unionin tuomioistuimessa yhden ainoan menettelyn sen sijaan, että se omaksuisi ”pala palalta” ‑lähestymistavan kohdentamalla vaatimukset kuhunkin yksittäiseen rikkomiseen erikseen. Kuten oikeuskirjallisuudessa on esitetty, tämä mahdollistaa unionin oikeuden tehokkaamman täytäntöönpanon. (
15
)
33.
Lisäksi, jos jäsenvaltio on syyllistynyt tällaiseen unionin oikeuden järjestelmälliseen ja jatkuvaan rikkomiseen, sen on nähdäkseni paitsi korjattava ne tilanteet, joihin komissio on vedonnut, myös muutettava käytäntöään yleisesti. Toisin sanoen sen on tunnistettava järjestelmällisen ja jatkuvan rikkomisen lähde tai alkuperä, jotta se voi ”parantaa” paitsi ”oireet” myös itse ”sairauden”. (
16
) Unionin tuomioistuin viittasi nähdäkseni tähän vaatimukseen todetessaan, että ”tiettyihin erityistapauksiin liittyvien puutteiden korjaaminen ei välttämättä merkitse sitä, että näiden viranomaisten yleinen ja jatkuva asenne, josta tällaiset nimenomaiset puutteet ovat mahdollisesti osoituksena, olisi päättynyt”. (
17
)
34.
Yhteisöjen tuomioistuin otti järjestelmällinen ja jatkuvan rikkomisen käsitteen käyttöön tuomiossa komissio v. Irlanti. (
18
) Kyseisessä tuomiossa se korosti kahta erityispiirrettä. Ensinnäkin se piti tällaisen rikkomisen toteen näyttämiseksi riittävänä, että komissio osoittaa unionin oikeuden vastaisen hallintokäytännön olemassaolon. Toisin sanoen rikkomisen lähteen ei tarvitse olla kyseisen jäsenvaltion antama laki tai asetus. Toiseksi rikkomistapausten, joihin komissio vetoaa, ei pidä olla yksittäistapauksia vaan niiden on muodostettava noudattamatta jättämisen kaava.
35.
Sen jälkeen annetut tuomiot ovat koskeneet tilannetta, jossa komissio vaati samanaikaisesti sekä toteamaan, että unionin oikeuden tiettyjä säännöksiä on jätetty noudattamatta täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa, että toteamaan, että kyseisiä säännöksiä on jätetty noudattamatta sellaisen yleisen käytännön vuoksi, joka on unionin oikeuden vastainen ja jota nämä konkreettiset tilanteet mahdollisesti kuvaavat. (
19
)
36.
Käsiteltävä asia eroaa aiemmasta oikeuskäytännöstä siinä, että komissio vaatii (tietääkseni ensimmäistä kertaa) unionin tuomioistuinta ainoastaan toteamaan, että toimivaltaiset Saksan viranomaiset ovat noudattaneet luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 1 kohdan vastaista yleistä käytäntöä. Komissio vetoaa konkreettisiin tilanteisiin pelkästään havainnollistaakseen tällaista yleistä noudattamatta jättämistä, toisin sanoen sen tarkoituksena ei ole, että unionin tuomioistuin toteaa nimenomaisesti, että kyseisiä säännöksiä on rikottu kussakin näistä tilanteista. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että Saksan liittotasavalta on tosiaankin rikkonut yleisesti ja rakenteellisesti luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa ja 4 artiklan 1 kohtaa, komissio ei siis voi myöhemmin vaatia seuraamusten määräämistä kyseiselle jäsenvaltiolle, jos se ei ole korjannut kaikkia näistä tilanteista. Se voisi tehdä näin vain, jos se olisi vaatinut toteamaan, ettei näitä säännöksiä ole noudatettu, jokaisessa rikkomistapauksessa.
37.
Tästä erosta huolimatta katson, että edellä 34 kohdassa esittämiäni vaatimuksia on sovellettava käsiteltävässä asiassa samalla tavalla kuin niitä sovellettiin aiemmissa asioissa.
38.
Näiden huomautusten jälkeen selitän seuraavaksi, miksi väitettyä järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista koskevassa tilanteessa komissio voi yleisesti esittää unionin tuomioistuimessa lisäesimerkkejä väitetystä noudattamatta jättämistä koskevasta käytännöstä, vaikka näitä esimerkkejä ei tarkasteltu oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä.
B Noudattamatta jättämistä koskevan käytännön ”lisäesimerkkien”, joita ei tarkasteltu oikeudenkäyntiä edeltäneessä vaiheessa, hyväksyttävyys
1.
Asianosaisten lausumat
39.
Saksan liittotasavalta huomauttaa komission väittävän kanteessaan, että 596 alueen, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 88 alueen, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520, pinta-ala on pienentynyt. Perustellussa lausunnossaan komissio mainitsee kuitenkin luontotyypin 6510 osalta ainoastaan 497 aluetta ja luontotyypin 6520 osalta 86 aluetta. Saksan liittotasavalta väittääkin, että komission kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee 101:tä aluetta, joita ei mainita perustellussa lausunnossa (jäljempänä riidanalaiset alueet).
40.
Saksan liittotasavalta toteaa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan komission perustellussa lausunnossa. Tällaisen kanteen on siten perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin tämä lausunto. (
20
) Kanteen tueksi ei saa vedota tosiseikkoihin tai väitteisiin, joita ei ole annettu tiedoksi oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä.
41.
Komissio kiistää nämä väitteet. Se väittää, että riidanalaisia alueita koskevat todisteet täydentävät oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa muista alueista jo esitettyjä todisteita ja että ne voidaan siten hyväksyä.
2.
Arviointi
42.
SEUT 258 artiklaan perustuvaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvää todistustaakkaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä kussakin tapauksessa toteen väitteensä riidanalaisen konkreettisen unionin oikeuden mukaisen velvoitteen noudattamatta jättämisestä. Komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se saa muuttaa riidan kohdetta, joka on rajattava oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä esitetyillä väitteillä. (
21
) Tämä merkitsee sitä, että komissio ei voi vaatia unionin tuomioistuinta toteamaan, että jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta sellaisen tosiasiallisen tilanteen osalta, jota ei ole mainittu oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana. (
22
) Tällainen nimenomainen väite on ehdottomasti mainittava oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana, jotta kyseessä oleva jäsenvaltio voi korjata kyseisen konkreettisen tilanteen tai käyttää asianmukaisesti puolustautumiskeinojaan tämän osalta.
43.
Käsiteltävässä asiassa komissio on kuitenkin todennut alusta alkaen unionin tuomioistuimessa, että kanteessa mainitut konkreettiset tilanteet ovat esimerkkejä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 1 kohdan järjestelmällisestä ja jatkuvasta rikkomisesta, johon Saksan liittotasavalta on syyllistynyt.
44.
Tältä osin unionin tuomioistuin on tehnyt täysin selväksi, että tällaisessa asiayhteydessä sellaisten täydentävien seikkojen toimittamista, joilla pyritään unionin tuomioistuimessa käydyn menettelyn kuluessa osoittamaan tämä, ei lähtökohtaisesti voida sulkea pois. Tällaisessa tilanteessa komissio ei nimittäin muuta kanteen kohdetta vaan pelkästään täsmentää alkuperäisiä väitteitään esittämällä uusia seikkoja, joilla pyritään selventämään esimerkein sen väittämää yleistä ja jatkuvaa rikkomista. (
23
)
45.
Nämä toteamukset esitettiin tuomiossa komissio v. Irlanti, (
24
) jonka mainitsin jo edellä 34 kohdassa ja jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Irlanti ei ollut toteuttanut kaikkia tuolloin voimassa olleen jätedirektiivin tiettyjen säännösten asianmukaisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä. (
25
) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että komissio saattoi mainita asianmukaisesti kannekirjelmänsä tueksi tosiseikat, jotka koskivat (ajoittain vaarallisten) jätteiden huomattavaa lainvastaista kaatoa Wicklow’n kreivikunnassa (Irlanti) ja jotka tulivat komission tietoon perustellun lausunnon antamisen jälkeen, osoittaakseen sen esille tuomat Irlannin jäsenyysvelvoitteiden yleiset noudattamatta jättämiset, vaikka näitä tosiseikkoja ei mainittukaan oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aikana. (
26
) Yhteisöjen tuomioistuin ei edellyttänyt komission osoittavan, että nämä esimerkit tapahtuivat vasta perustellun lausunnon antamisen jälkeen. (
27
) Se ei myöskään edellyttänyt komission osoittavan, ettei komissiolla ollut mitään mahdollisuutta havaita näitä esimerkkejä tai saada tietoa niistä ennen perustellun lausunnon antamista. (
28
)
46.
Kun tätä logiikkaa sovelletaan käsiteltävään asiaan, 101:tä aluetta, joita komissio ei sisällyttänyt perusteltuun lausuntoon, koskevat todisteet voidaan hyväksyä, vaikka ne olivatkin kyseisen toimielimen saatavilla jo oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa. Nähdäkseni nimittäin riittää, että nämä todisteet tulivat komission tietoon vilpittömässä mielessä sen jälkeen, kun se oli antanut perustellun lausunnon, ja että näillä esimerkeillä pyritään havainnollistamaan edelleen kyseisen toimielimen väittämää jatkuvaa ja järjestelmällistä rikkomista.
47.
Lopuksi on kuitenkin paikallaan huomauttaa, että mahdollisuus, joka komissiolla on esittää tällaisia uusia esimerkkejä unionin oikeuden mukaisten velvoitteiden järjestelmällisestä ja jatkuvasta noudattamatta jättämisestä unionin tuomioistuimessa, on todellakin laaja muttei rajaton. Menettelyä käytettäisiin väärin, jos komissio voisi vedota ainoastaan muutamiin esimerkkeihin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä mutta sitten aloittaa unionin tuomioistuimessa menettelyn useista rikkomisista, jotka koostuvat paitsi näistä muutamista esimerkeistä myös useista muista, jolloin asianomaisen jäsenvaltion olisi kohtuuttoman vaikeaa kiistää kyseisen toimielimen väitteet. (
29
) Mielestäni on tarpeen rajata toisistaan kanteessa esitettyjen alkuperäisten väitteiden ”pelkkä selventäminen”, jota – kuten olen selittänyt – unionin tuomioistuin on nimenomaisesti pitänyt mahdollisena, ja tilanteet, joissa lisäesimerkkien esittäminen voisi tosiasiassa merkitä menettelyn väärinkäyttöä (tilanne, josta käsiteltävässä asiassa ei onneksi ole kyse).
C Komission todistustaakka järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista koskevan väitteen yhteydessä
48.
Kun komissio väittää, että kyseessä on direktiivin säännösten järjestelmällinen ja jatkuva noudattamatta jättäminen, sen on pääsääntöisesti osoitettava ensinnäkin, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta unionin oikeuden mukaista velvoitettaan useissa täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa. Toiseksi komission on osoitettava oikeudellisesti riittävällä tavalla ja riittävän täsmällisillä, selkeillä ja yksityiskohtaisilla perusteluilla ja tiedoilla, että nämä konkreettiset tilanteet ovat itse asiassa edustavia (tai havainnollistavia) esimerkkejä tällaisen velvoitteen vastaisesta yleisestä ja jatkuvasta käytännöstä. (
30
)
49.
Tästä seuraa, että komissio ei voi moittimalla kyseessä olevaa jäsenvaltiota tälle unionin oikeuden perusteella kuuluvien velvoitteiden yleisestä ja jatkuvasta noudattamatta jättämisestä vapautua noudattamasta velvollisuuttaan näyttää toteen moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen konkreettisten seikkojen avulla eikä tukeutua pelkkiin oletuksiin tai kaavamaiseen syy‑yhteyteen. (
31
) Julkisasiamies Ćapeta (
32
) on myös todennut, että komission ei tarvitse osoittaa tai unionin tuomioistuimen arvioida kunkin jäsenvaltion alueella olevan erityisten suojelutoimien alueen (käsiteltävässä asiassa kunkin Saksan alueella sijaitsevan alueen, jolla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520) suojelutoimenpiteiden riittämättömyyttä. Kuten olen jo selittänyt, riittää, että komissio osoittaa noudattamatta jättämisen kaavan, joka toistuu useissa täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa, jotka ovat edustavia (tai havainnollistavia) esimerkkejä väitetystä rikkomisesta, ja josta voidaan päätellä, että rikkominen koskee todennäköisesti muitakin tilanteita, joita komissio ei tutkinut erikseen.
50.
”Perinteisiin” jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin väitteisiin verrattuna komissiolla on siten järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista koskevan väitteen yhteydessä kahtalainen todistustaakka: sen on paitsi osoitettava, että tiettyjä unionin oikeuden mukaisia velvoitteita ei ole noudatettu täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa, myös osoitettava (lisäedellytyksenä), että nämä konkreettiset tilanteet ovat tosiasiassa edustavia (tai havainnollistavia) esimerkkejä tällaisen velvoitteen vastaisesta yleisestä ja jatkuvasta käytännöstä.
51.
Seuraavissa jaksoissa tarkastelen näitä oikeudellisia vaatimuksia komission esittämien kahden kanneperusteen yhteydessä.
1.
Ensimmäinen kanneperuste: luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan järjestelmällinen ja jatkuva rikkominen
a)
Asianosaisten lausumat
52.
Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan ensinnäkin, että Saksan liittotasavalta on yleisesti ja rakenteellisesti jättänyt toteuttamatta tarpeelliset toimenpiteet luontotyyppien 6510 ja 6520 heikentymisen estämiseksi alueellaan sijaitsevilla erityisten suojelutoimien alueilla ja rikkonut näin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa.
53.
Komissio väittää tältä osin ensinnäkin, että näiden luontotyyppien heikentyminen voidaan päätellä Bundesamt für Naturschutzin (Saksan liittovaltion luonnonsuojeluvirasto) vuonna 2014 julkaisemasta niittyjä (Grünland) käsittelevästä raportista ja kertomuksista, jotka Saksan liittotasavalta on toimittanut luontodirektiivin 17 artiklan mukaisesti ajanjaksoilta 2001–2006, 2007–2012 ja 2013–2018. Se myös toteaa, että erityisten suojelutoimien alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, pinta-ala Saksassa on pienenemässä. Pinta-alan pienenemistä voidaan pitää luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna heikentymisenä.
54.
Komissio selittää, että se on tehnyt vertailevaa analyysia tiedoista, jotka sisältyivät tietolomakkeisiin ja jotka kyseinen jäsenvaltio on toimittanut sille vuoden 2011 täytäntöönpanopäätöksessä säädetyllä tietolomakkeella. Kyseinen analyysi osoittaa, että vuosina 2006–2017 yli 30 prosentissa alueista, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, alueen pinta-ala on pienentynyt yli 50 prosenttia. Tämä pinta-alan pienentyminen (jäljempänä myös pinta-alamenetys) vaikuttaa 596:een 2027 alueesta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 88:aan 295 alueesta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520. Nämä alueet sijaitsevat eri puolilla Saksaa.
55.
Komissio lisää, että toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää, kaikkien alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, kokonaisarviointi ei ollut tarpeen, koska heikentymistä tietyillä alueilla ei voida kompensoida muilla alueilla tapahtuneilla parannuksilla.
56.
Komissio viittaa lisäksi siihen, että vaikka Saksan liittotasavalta myöntää pinta-alamenetykset osittain (977,44 hehtaaria luontotyypin 6510 osalta ja 110,49 hehtaaria luontotyypin 6520 osalta), kyseinen jäsenvaltio myös väittää, että (osa) muista komission havaitsemista pinta-alamenetyksistä ei ole ”todellisia” vaan seurausta ”tieteellisten virheiden” tai sellaisten virheiden korjaamisesta, jotka liittyvät i) tiettyjen alueiden virheelliseen erityisten suojelutoimien alueiksi luokitteluun ja ii) arvioihin, jotka ”vesittivät” asianomaisten alueiden ympärysmittojen alkuperäiset laskelmat vuonna 2006. Nämä virheet koskevat 6 476,61:tä hehtaaria 347 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 1 322,16:ta hehtaaria 75 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520. Komissio ei hyväksy näitä perusteluja. Se väittää, että sillä oli oikeus tukeutua vertailevassa analyysissään tietoihin, jotka Saksan liittotasavalta oli toimittanut tietolomakkeilla vuonna 2006 ja myöhempinä vuosina.
57.
Komissio katsoo joka tapauksessa, että sen havaitsema pinta-alan pienentyminen on liian merkittävää johtuakseen pelkistä korjauksista. Nimittäin yli 50 prosentilla komission tutkimista alueista vuonna 2006 todettu pinta-ala oli pienentynyt 60–100 prosenttia vuoteen 2017 mennessä.
58.
Toiseksi komissio väittää, että alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, heikentyminen Saksassa johtuu siitä, että toimivaltaiset Saksan viranomaiset ovat järjestelmällisesti laiminlyöneet kyseisten alueiden riittävän ja säännöllisen seurannan. Komission mukaan jäsenvaltio, jonka viranomaiset eivät harjoita erityisten suojelutoimien alueiden säännöllistä ja tarkkaa seurantaa, jättää väistämättä noudattamatta luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Se, miten tiheästi tarkastuksia on tehtävä, riippuu siitä, mikä on tarpeen heikentymisen välttämiseksi.
59.
Komissio myös väittää, että luontotyyppien 6510 ja 6520 heikentyminen eri puolilla Saksaa johtuu myös siitä, ettei Saksan liittotasavalta ole toteuttanut oikeudellisesti sitovia toimenpiteitä erityisten suojelutoimien alueiden suojelemiseksi. Saksan liittotasavalta suosii sopimusperusteista lähestymistapaa luonnonsuojelun varmistamiseksi. Komission näkemyksen mukaan tämä lähestymistapa ei riitä estämään liian aikaista niittoa tai ylilannoitusta alueilla, joilla esiintyy kyseisiä luontotyyppejä.
60.
Saksan liittotasavalta kiistää komission väitteet ja katsoo, ettei se ole jättänyt noudattamatta luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
61.
Se väittää ensinnäkin, ettei komissio voinut päätellä kyseisten alueiden kokonaisarvioinnin perusteella, että Saksassa sijaitsevien alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, pinta-alamenetykset ovat niin merkittäviä, että ne ovat osoitus kyseisen säännöksen järjestelmällisestä ja jatkuvasta rikkomisesta. Kyseisen jäsenvaltion mukaan komissio on keskittynyt vertailevassa analyysissään vähäiseen määrään alueita, joiden pinta-ala on suhteellisen pieni. Jos komissio olisi arvioinut kaikkia alueita, joilla esiintyy näitä luontotyyppejä, kokonaisuutena eikä keskittynyt ainoastaan osaan niistä, se olisi havainnut, että alueiden, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520, pinta-ala on pienentynyt ainoastaan 4,27 prosenttia ja alueiden, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, pinta-ala on kasvanut 5,22 prosenttia ja että pinta-alamenetyksiä tietyillä alueilla kompensoi pinta-alan kasvaminen muilla alueilla.
62.
Saksan liittotasavalta lisää, että vuoden 2006 tietolomakkeissa todellakin on tieteellisiä virheitä ja arvioita, jotka korjattiin myöhemmissä tietolomakkeissa. Tästä syystä alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, ilmoitettu pinta-ala on näissä myöhemmissä tietolomakkeissa huomattavasti pienempi kuin vuoden 2006 tietolomakkeissa. Kyseisen jäsenvaltion mukaan pinta-ala on ”pienentynyt todellisuudessa” ainoastaan 977,44 hehtaaria (81 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510) ja 110,49 hehtaaria (15 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520). Nämä luvut eivät riitä osoittamaan järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista.
63.
Saksan liittotasavalta myös väittää, että Bundesamt für Naturschutzin vuonna 2014 julkaisema niittyjä käsittelevä raportti ja luontodirektiivin 17 artiklan mukaisesti ajanjaksoilta 2001–2006, 2007–2012 ja 2013–2018 toimitetut kertomukset pelkästään vahvistavat pinta-alan pienentymisen. Ne eivät kuitenkaan osoita, että tällainen pienentyminen on riittävän merkittävää, jotta kyseessä voidaan katsoa olevan järjestelmällinen ja jatkuva rikkominen.
64.
Toiseksi Saksan liittotasavalta on samaa mieltä komission kanssa siitä, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille seurantaa koskeva velvoite. Se kuitenkin väittää, että on jäsenvaltioiden tehtävä määrittää, miten tätä seurantaa harjoitetaan. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa asetetaan ainoastaan tulosvelvoite (estää tiettyjen luontotyyppien ja lajien heikentyminen), eikä siinä säädetä yksityiskohtaisesti konkreettisista toimista, joita tältä osin on toteutettava.
65.
Tältä osin Saksan liittotasavalta väittää, että jäsenvaltiot voivat myös vapaasti päättää, mitä ehkäiseviä toimenpiteitä ne haluavat toteuttaa. Saksassa on toimivaltaisten viranomaisten tehtävä päättää tällaisten toimenpiteiden sisällöstä tapauskohtaisesti joustavan sopimusperusteisen lähestymistavan mukaisesti. Vaikka tällaisella lähestymistavalla ei voida taata, ettei heikentymistä koskaan tapahdu, se on yleisesti ottaen tehokas ja sisältää säännöllisen seurannan.
b)
Arviointi
66.
Saksan liittotasavalta ja komissio ovat yhtä mieltä siitä, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään jäsenvaltion saavuttavan tietyn tuloksen (nimittäin estävän kyseisen direktiivin liitteessä I lueteltujen luontotyyppien heikentymisen ja sen liitteessä II lueteltujen lajien häiriöt) toteuttamalla ”tarpeellisia toimenpiteitä”.
67.
Muistutan tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen jo todenneen, että vaikka direktiivin säännöksessä ei täsmennetä niiden toimenpiteiden konkreettista sisältöä, jotka on toteutettava sen tavoitteen saavuttamiseksi, siinä kuitenkin velvoitetaan jäsenvaltiot saavuttamaan tietty tavoite. (
33
) Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta on tällainen säännös. Siinä asetetaan selkeä velvoite saavutettavan tavoitteen osalta (heikentymisen estäminen) muttei täsmennetä niiden tarpeellisten toimenpiteiden konkreettista sisältöä, jotka tältä osin on toteutettava.
68.
Edellä 50 kohdassa esittämäni kaksi edellytystä huomioon ottaen tästä seuraa nähdäkseni, että näyttääkseen toteen, että Saksan liittotasavalta on yleisesti ja rakenteellisesti jättänyt noudattamatta kyseistä säännöstä, komission on ensinnäkin osoitettava, että Saksan liittotasavalta ei ole estänyt heikentymistä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan tavoitteen vastaisesti useissa täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa (toisin sanoen Saksassa sijaitsevilla alueilla, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520). Toiseksi, kun sovelletaan järjestelmällisille ja jatkuville rikkomisille ominaista lisäedellytystä, kuten olen sitä edellä nimittänyt, komission on osoitettava, että nämä noudattamatta jättämistä koskevat tilanteet ovat edustavia (tai havainnollistavia) esimerkkejä siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta asianomaista säännöstä järjestelmällisesti ja jatkuvasti.
1) Ensimmäinen edellytys (heikentymistä ei ole estetty useissa täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa)
69.
Katson ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa komissio voi täyttää todistustaakkansa ensimmäisen edellytyksen osalta ilman, että sen tarvitsee määrittää Saksassa sijaitseviin alueisiin, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, väitetysti vaikuttavan heikentymisen täsmällistä syytä. Kuten olen edellä selittänyt, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa asetetaan nimittäin velvoite estää heikentyminen sen syystä (luonnollinen tai ihmisen aiheuttama tai molemmat) riippumatta. Biologisen monimuotoisuuden häviäminen komission tarkastelemilla alueilla voi liittyä erilaisiin ilmiöihin, joita komissiolla ei ole velvollisuutta yksilöidä tai esittää määrällisesti. Komission on kuitenkin osoitettava ensinnäkin, että heikentymistä on tapahtunut (sen syystä riippumatta), ja toiseksi, että kyseinen jäsenvaltio on toteuttanut toimenpiteitä, jotka saattoivat aiheuttaa tällaista heikentymistä, tai ei toteuttanut toimenpiteitä sen estämiseksi. Vaikka esimerkiksi pelkkä erityisten suojelutoimien alueiden heikentyminen, joka liittyy ilmastonmuutokseen, ei riitä osoittamaan luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomista, se seikka, ettei jäsenvaltio ole toteuttanut toimenpiteitä ilmastonmuutoksen vaikutusten vähentämiseksi, voi tosiasiassa olla riittävä.
70.
Huomautan tältä osin lisäksi unionin tuomioistuimen jo todenneen, että jäsenvaltion salliva asenne tilanteisiin, joissa direktiivin säännöksiä ei noudateta, tai sellaisen tilanteen, jossa ympäristön tila heikkenee pitkällä aikavälillä toimivaltaisten viranomaisten puuttumatta asiaan, jatkuminen voi itsessään olla osoitus hallinnollisesta ongelmasta, josta – jos se on riittävän yleinen ja pitkäkestoinen – voitaisiin päätellä, että kyseinen jäsenvaltio on ylittänyt sille tässä säännöksessä säädetyn tavoitteen saavuttamiseksi annetun harkintavallan. (
34
) Siten sekä jäsenvaltion todelliset toimenpiteet että laiminlyönnit (tai pidättyvä toiminta) ovat merkityksellisiä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomisen toteamiseksi.
71.
Totean myös unionin tuomioistuimen pitäneen riittävänä, että komissio osoittaa, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että kyseisen jäsenvaltion toiminta tai toimimatta jättäminen on saattanut aiheuttaa kyseisen direktiivin liitteessä I luetelluille elinympäristöille heikentymistä tai sen liitteessä II lueteltujen lajien merkittävää häiriötä (tai että se ei ole estänyt tätä). Komission ei nimittäin tarvitse osoittaa syy-seuraussuhdetta asianomaisen jäsenvaltion toiminnan tai toimimatta jättämisen ja kyseisille elinympäristöille tai lajeille aiheutuneen heikentymisen tai merkittävän häiriön välillä. (
35
)
72.
Kun siirrytään tarkastelemaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa tosiasiallista tilannetta, muistutan ensinnäkin, ettei Saksan liittotasavalta kiistä komission toteamusta, jonka mukaan kyseinen jäsenvaltio on kansallisella tasolla jättänyt toteuttamatta oikeudellisesti sitovia suojelutoimenpiteitä estääkseen asianomaisilla alueilla luontotyyppien 6510 ja 6520 heikentymisen käyttämällä niiden sijasta sopimusperusteista lähestymistapaa ”luonnon suojeluun”.
73.
Toiseksi komissio väittää, että pinta-alan pienentyminen, joka merkitsee luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua heikentymistä, koskee 596:ta aluetta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 89:ää aluetta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520. Saksan liittotasavalta kiistää nämä toteamukset. Se kuitenkin myöntää, että sen alueella sijaitsevien 89 alueen (korjattuna (
36
) ja, kuten istunnossa vahvistettiin, 81 alueen), joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 15 alueen (korjattuna (
37
) 16:n ja, kuten istunnossa vahvistettiin, 15 alueen), joilla esiintyy luontotyyppiä 6520, pinta-ala on pienentynyt (jäljempänä myönnetyt pinta-alamenetykset). Kyseinen jäsenvaltio myöntää lisäksi, ettei se voi esittää pätevää perustetta tai selitystä joillekin (muille) pinta-alamenetyksille, jotka komissio on pannut merkille vertailevassa analyysissään (jäljempänä selittämättömät pinta-alamenetykset). Nämä menetykset olivat yhteensä 9853,38 hehtaaria yli 200 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 249,78 hehtaaria 24 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520. (
38
)
74.
Kolmanneksi Saksan liittotasavalta ei esitä mitään vakuuttavaa argumenttia tai riittävän täsmällistä näyttöä kumotakseen komission väitteen siitä, että on olemassa todennäköisyys siihen tai riski siitä, että sen oikeudellisesti sitovien suojelutoimenpiteiden toteuttamatta jättäminen kansallisella tasolla on saattanut aiheuttaa myönnetyt ja selittämättömät pinta-alamenetykset.
75.
Edellä esitetyn valossa ja ottaen huomioon ainoastaan nämä myönnetyt ja selittämättömät pinta-alamenetykset – ja ilman, että on tarpeen tarkastella pinta-alamenetyksiä, joiden Saksan liittotasavalta väittää johtuvan tieteellisistä virheistä tai muista virheistä – katson, että unionin tuomioistuin voi jo ilman suurempia vaikeuksia päätyä siihen, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa ainakaan 200 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 24 alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520.
76.
Tutkin seuraavaksi, ovatko nämä esimerkit riittävän edustavia (tai havainnollistavia) Saksan liittotasavallan kyseisen säännöksen järjestelmällisestä ja jatkuvasta noudattamatta jättämisestä (toinen edellytys).
2) Toinen edellytys (”edustavuus”)
77.
Muistutan, että ratkaisuehdotuksessaan komissio v. Irlanti (
39
) julkisasiamies Geelhoed katsoi, että sen toteamiseksi, että jäsenvaltion noudattamatta jättäminen on järjestelmällistä ja jatkuvaa, on otettava huomioon kolme eri ulottuvuutta eli velvoitteiden noudattamatta jättämisen laajuus, kesto ja vakavuus. Noudattamatta jättämisen laajuudella viitataan niiden tapausten määrään, joissa on todettu, ettei ole noudatettu asiaa koskevan unionin oikeuden mukaisia velvoitteita, samoin kuin viitteisiin siitä, että noudattamatta jättäminen on laajalle levinnyttä ja/tai sen odotetaan jatkuvan. Noudattamatta jättämisen kesto vastaa vaatimusta siitä, että velvoitteita on laiminlyöty tietyn ajanjakson ajan sen jälkeen, kun velvoite on tullut voimaan. Noudattamatta jättämisen vakavuudella viitataan siihen, missä määrin jäsenvaltion todellinen tilanne poikkeaa kyseisellä velvoitteella tavoitellusta tuloksesta.
78.
Muun muassa julkisasiamies Cápeta tukeutui tähän tarkastelukehykseen asiayhteydessä, jossa komissio oli väittänyt, että Irlanti oli järjestelmällisesti ja jatkuvasti jättänyt noudattamatta luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaista velvoitettaan. (
40
) Julkisasiamies Cápeta katsoi, että kaikki kolme ulottuvuutta ovat merkityksellisiä tutkittaessa, täyttyykö edustavuuden edellytys, toisin sanoen edustavatko konkreettiset tilanteet, joihin komissio vetoaa, järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista (tai havainnollistavatko ne sitä). Yhdyn tähän näkemykseen.
79.
Unionin tuomioistuimen on nähdäkseni nimittäin tarkasteltava kaikkia kolmea ulottuvuutta (laajuus, kesto ja vakavuus) osana tätä arviointia, vaikka niiden ei tarvitse täyttyä samassa määrin. Esimerkiksi konkreettiset tilanteet, joihin komissio on vedonnut, voivat olla erityisen vakavia ja lukuisia, mutta ne eivät ole ehkä kestäneet kovinkaan pitkään; tämä ei kuitenkaan estä katsomasta, että ne havainnollistavat järjestelmällistä ja jatkuvaa rikkomista. Käänteisesti näitä tilanteita ei välttämättä ole paljon, mutta ne voivat olla niin vakavia ja pitkäkestoisia, että ainoastaan luonteeltaan rakenteellinen puute olisi voinut aiheuttaa ne. Toisin sanoen nämä kolme ulottuvuutta muodostavat joustavan ”työkalupakin” eli enemmän kuin vain välttämättömän ”tarkistuslistan”.
80.
Ensimmäisestä ulottuvuudesta (laajuus) totean, että käsiteltävässä asiassa Saksan liittotasavalta myöntää avoimesti pinta-alamenetykset 96:lla yhteensä 2 322:sta Saksassa sijaitsevasta alueesta, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520. Kokonaisuutena ottaen kyseinen jäsenvaltio myöntää siten pinta-alan pienentyneen 4,13 prosentissa kaikista sen alueella sijaitsevista alueista, joilla näitä luontotyyppejä esiintyy. Olen samaa mieltä siitä, ettei tämä prosenttiosuus ole kovinkaan suuri. On kuitenkin huomattava ensinnäkin, että nämä alueet jakautuvat eri puolille Saksaa, koska ne sijaitsevat 10:ssä eri osavaltiossa (Land) (
41
) (luontotyypin 6510 osalta) ja 5:ssä eri osavaltiossa (luontotyypin 6520 osalta). Toiseksi ainakin viidellä alueella, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520, pinta-alamenetys ylittää 25 prosenttia vuonna 2006 rekisteröidystä pinta-alasta. Merkittäviä pinta-alamenetyksiä (suhteessa tiettyjen alueiden kokonaispinta-alaan) voidaan havaita myös monilla muilla alueilla, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510.
81.
Kolmanneksi, vaikka onkin niin, että luontotyypin 6510 osalta Saksan liittotasavallan myöntämät pinta-alamenetykset ovat ainoastaan 957,75 hehtaaria, jos otetaan huomioon myös ne pinta-alamenetykset, joiden osalta kyseinen jäsenvaltio myöntää, ettei se voi esittää niille pätevää perustelua tai selitystä, kokonaismenetykseksi saadaan 10811,13 hehtaaria (lähes 60 prosenttia komission väittämästä määrästä). (
42
) Samaan tapaan luontotyypin 6520 osalta pinta-alamenetykset, jotka Saksan liittotasavalta myöntää nimenomaisesti, ovat ainoastaan 110,49 hehtaaria. Kun tähän arvioon sisällytetään kuitenkin pinta-alamenetykset, joille ei ole esitetty pätevää perustelua tai selitystä, kokonaismenetyksiksi saadaan 360,27 hehtaaria (n. 20 prosenttia komission väittämästä määrästä). (
43
)
82.
Nämä luvut riittävät nähdäkseni osoittamaan, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa ei ole noudatettu useilla alueilla, joita on paitsi eri puolilla maata (niiden maantieteellinen jakautuminen Saksan alueella) myös riittävä määrä, jotta voidaan päätellä, että rikkominen todennäköisesti jatkuu ja että Saksassa kyseisen säännöksen täytäntöönpanemiseksi noudatettu hallintokäytäntö on kokonaisuudessaan ongelmallinen.
83.
On aiheellista lisätä, että käsiteltävässä asiassa komission kanne koskee ainoastaan kahta luontotyyppiä (luontotyyppejä 6510 ja 6520) ja että kyseisen toimielimen esittämä näyttö liittyy ainoastaan niihin alueisiin, joilla esiintyy näitä luontotyyppejä. Käsiteltävä asia eroaa siten asiasta, jossa annettiin äskettäin tuomio komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), (
44
) jossa unionin tuomioistuin hylkäsi komission väitteet sillä perusteella, että nämä eivät olleet edustavia esimerkkejä kaikista kyseessä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista. Kyseisen tuomion osalta kanne koski nimittäin 423:aa Irlannissa sijaitsevaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, joilla oli suuri määrä eri luontotyyppejä ja lajeja, kun taas komissio oli vedonnut ainoastaan kolmeen esimerkkiin näistä luontotyypeistä ja lajeista (rannikon laguunit, peittosuot ja jokihelmisimpukka) osoittaakseen, että Irlannissa näissä alueilla toteuttamat suojelutoimenpiteet olivat yleisellä, järjestelmällisellä ja jatkuvalla tavalla laadultaan riittämättömiä.
84.
Käsiteltävässä asiassa esitetystä näytöstä haluan ensinnäkin korostaa, ettei komission tarvitse mielestäni tosiasiallisesti osoittaa, että konkreettiset tilanteet, joihin se vetoaa, muodostavat ”suurimman” tai edes ”merkittävän” osan kaikista alueista, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520. Kuten olen todennut, riittää, että niitä on riittävän paljon sen osoittamiseksi, että rikkominen on laajalle levinnyttä ja/tai sen odotetaan jatkuvan sellaisen jäsenvaltion omaksumassa hallintokäytännössä olevan puutteen vuoksi, jolla voisi olla vaikutuksia pitkään.
85.
Toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää, komission ei toiseksi tarvitse tehdä kokonaisarviointia ja tarkastella sitä, kompensoiko pinta-alan lisääntyminen muilla alueilla sen pienentymistä joillain alueilla. Muistutan tältä osin, että kuten olen jo selittänyt, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite estää heikentymistä jokaisella erityisten suojelutoimien alueeksi muodostetulla alueella. Siinä ei edellytetä, että jäsenvaltiot estävät näiden alueiden kokonaisvaltaista heikentymistä kokonaisuutena tarkasteltuna. Jos näin olisi, komissio ei olisi voinut vedota luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan järjestelmälliseen ja jatkuvaan rikkomiseen. Se olisi yksinkertaisesti voinut vaatia unionin tuomioistuinta toteamaan, että kyseistä säännöstä on rikottu yhdessä ainoassa tapauksessa (toisin sanoen kaikkien alueiden, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520, osalta kokonaisuutena tarkasteltuna).
86.
Toisesta ulottuvuudesta (kesto) huomautan, että komission mainitsemat luvut vastaavat ajanjaksona 2006–2017 aiheutuneita pinta-alamenetyksiä. Tästä seuraa, että kyseisen toimielimen osoittamat pinta-alamenetykset eivät ole väliaikaisia vaan ovat jatkuneet huomattavan pitkään. Bundesamt für Naturschutzin vuonna 2014 julkaisema niittyjä käsittelevä raportti vahvistaa, että niitettyjen niittyjen suojelutilanne on heikentynyt yleisesti Saksassa vuodesta 2007 lähtien. Kyseisessä kertomuksessa todetaan, että ”niittyjen – – tila ei ole enää hyvä koko Saksan alueella. Syynä tähän ovat huomattavat pinta-alamenetykset ja laadun merkittävä heikkeneminen. Vuoteen 2007 – – verrattuna tilanne – – alankojen niitetyillä niityillä ja vuoristojen niitetyillä niityillä on heikentynyt osittain merkittävästi”. (
45
)
87.
Kolmannesta ulottuvuudesta (vakavuus), joka vastaa sitä, missä määrin asianomaisen jäsenvaltion todellinen tilanne poikkeaa kyseisellä velvoitteella tavoitellusta tuloksesta, muistutan, että kuten edellä 28 kohdassa selitin, 6 artiklan 2 kohdan tavoitteena on estää luonnolliset tai ihmisen aiheuttamat luontotyyppien tai lajien, joita varten erityisten suojelutoimien alueet on osoitettu, loukkaukset tai merkittävät häiriöt. Tämä tavoite vaarantuu mielestäni vakavasti, jos alueiden, joilla näitä luontotyyppejä ja lajeja esiintyy, pinta-ala pienenee ajan myötä. Mikä vieläkin tärkeämpää, pinta-alamenetys on nähdäkseni kyseisessä säännöksessä tarkoitetun heikentymisen erityisen vakava muoto, kun otetaan huomioon sen peruuttamattomuus.
88.
Edellä esitetyn perusteella katson, että komissio on osoittanut Saksan liittotasavallan syyllistyneen luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomiseen, joka on laajuudeltaan, kestoltaan ja vakavuudeltaan sellainen, että sitä voidaan pitää järjestelmällisenä ja jatkuvana.
2.
Toinen kanneperuste: luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan järjestelmällinen ja jatkuva rikkominen
a)
Asianosaisten lausumat
89.
Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, että Saksan liittotasavalta on rikkonut luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa, koska se on yleisesti ja rakenteellisesti jättänyt toimittamatta päivitetyt tiedot alueista, joilla esiintyy luontotyyppejä 6510 ja 6520. Komission mukaan tämä noudattamatta jättäminen koskee 202:ta 596 alueesta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510, ja 14:ää 88 alueesta, joilla esiintyy luontotyyppiä 6520, 10 osavaltiossa.
90.
Komissio väittää tältä osin, että luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden toimittavan säännöllisesti päivitettyjä tietoja muun muassa kunkin erityisten suojelutoimien alueen pinta-alasta. Tällaista velvoitetta ei mainita nimenomaisesti kyseisessä säännöksessä, mutta se seuraa sen asiayhteyden mukaisesta ja teleologisesta tulkinnasta. Komissiolla on nimittäin oltava käytettävissään tarkkoja tietoja erityisten suojelutoimien alueista, jotta se voi varmistaa luontodirektiivin 2 artiklassa määriteltyjen suojelutavoitteiden noudattamisen. Tällaisten säännöllisesti päivitettyjen tietojen toimittamisen tärkeys ilmenee selvästi myös kyseisen direktiivin 17 artiklasta, jossa edellytetään jäsenvaltioiden laativan joka kuudes vuosi kertomus, jossa niiden on esitettävä yksityiskohtaiset kullakin alueella toteutetut toimenpiteet ja tehdyt parannukset.
91.
Komissio huomauttaa lisäksi, että vuoden 2011 täytäntöönpanopäätöksen johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Natura 2000 ‑tietolomakkeen sisältöä olisi päivitettävä säännöllisesti parhailla kustakin verkoston alueesta saatavilla olevilla tiedoilla, jotta komissio voi täyttää koordinointitehtävänsä – –”
92.
Saksan liittotasavalta kiistää nämä väitteet. Se väittää, että luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että asianomaisia alueita koskevat tiedot toimitetaan ainoastaan kerran (nimittäin silloin, kun komissio julkaisee luettelon erityisten suojelutoimien alueista). Kyseisen toimielimen ja jäsenvaltioiden myöhempää keskinäistä viestintää koskeva keskeinen säännös on luontodirektiivin 17 artikla eikä sen 4 artiklan 1 kohta.
93.
Kyseinen jäsenvaltio lisää, että se seikka, että vuoden 2011 täytäntöönpanopäätöksessä viitataan tietojen ”säännöllisen” päivittämisen tärkeyteen täsmentämättä, milloin tietoja on päivitettävä, vahvistaa, ettei luontodirektiiviin sisälly mitään erityistä velvoitetta tältä osin. Sen tunnistamiseksi, mitä alueita heikentyminen koskee, ei myöskään ole tarpeen päivittää säännöllisesti tietolomakkeisiin sisältyviä tietoja. Saksan liittotasavallan toimittamia tietolomakkeita päivitetään joka tapauksessa järjestelmällisesti. Komissio on kuitenkin hylännyt sen vuonna 2021 toimittamat tietolomakkeet.
b)
Arviointi
94.
Komission ja Saksan liittotasavallan pääasiallinen erimielisyys toisen kanneperusteen osalta koskee sitä, sisältyykö luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohtaan jäsenvaltioiden velvoite päivittää kyseisessä direktiivissä tarkoitettuja erityisten suojelutoimien alueita koskevat tiedot. Komissio myöntää tältä osin, ettei kyseiseen säännökseen sisälly nimenomaisesti tällaista velvoitetta.
95.
Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään yksiselitteisesti, että luettelo asianomaisista alueista on toimitettava komissiolle ”kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa”. (
46
) Ymmärrän kyseisen säännöksen siten, että jäsenvaltiot ovat sen nojalla nimenomaisesti velvollisia ainoastaan toimittamaan tiedot asianomaisista alueista tiettynä ajankohtana, toisin sanoen ennen kuin nämä alueet tunnustetaan virallisesti erityisten suojelutoimien alueiksi ja osana menettelyä, jossa ne osoitetaan tällaisiksi. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa ei nähdäkseni ole mitään sellaista, mistä voitaisiin johtaa jäsenvaltioiden velvoite päivittää erityisten suojelutoimien alueita koskevat tiedot säännöllisesti sen jälkeen, kun nämä alueet on virallisesti yksilöity. Itse asiassa kyseisen säännöksen ainoana tarkoituksena on käsittääkseni vahvistaa menettely, jota komission ja jäsenvaltioiden on noudatettava, jotta erityisten suojelutoimien alueet osoitetaan asianmukaisesti.
96.
Huomautan lisäksi, että luontodirektiivin 17 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on laadittava kertomus kyseisen direktiivin nojalla toteutettujen toimenpiteiden toteuttamisesta ”joka kuudes vuosi”. Kyseisessä säännöksessä ei nähdäkseni ole viitteitä myöskään siitä, että mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden on toimitettava päivitetyt tiedot erityisten suojelutoimien alueista joka vuosi.
97.
Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että luontodirektiivin 9 artiklan mukaan komissio ”arvioi säännöllisesti – –, miten Natura 2000 edistää 2 ja 3 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteutumista”. Kyseistä säännöstä soveltaen komissio on antanut vuoden 2011 täytäntöönpanopäätöksen, jonka johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”Natura 2000 ‑tietolomakkeen sisältöä olisi päivitettävä säännöllisesti parhailla kustakin verkoston alueesta saatavilla olevilla tiedoilla, jotta komissio voi täyttää koordinointitehtävänsä ja [luontodirektiivin] 9 artiklan mukaisesti arvioida säännöllisesti, miten Natura 2000 edistää 2 ja 3 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteutumista”.
98.
Vaikka oletettaisiin, että luontodirektiivin 9 artiklan voitaisiin tulkita sisältävän jäsenvaltioiden velvoitteen päivittää säännöllisesti kutakin erityisten suojelutoimien alueeksi luokiteltua aluetta koskevat tiedot, tämä ei mielestäni muuta sitä tosiasiaa, ettei direktiivin 4 artiklan 1 kohdasta edelleenkään seuraa tällaista velvoitetta.
99.
Katson näin ollen, ettei komissio ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Saksan liittotasavalta on rikkonut kyseistä säännöstä. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
VI Ratkaisuehdotus
100.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, että Saksan liittotasavalta on yleisesti ja rakenteellisesti jättänyt noudattamatta luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/17/EU, 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan
–
hylkää kanteen muilta osin
–
velvoittaa Euroopan komission ja Saksan liittotasavallan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/17/EU (EUVL 2013, L 158, s. 193).
(
3
)	Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY (EUVL 2010, L 20, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna raportointivelvoitteiden yhdenmukaistamisesta ympäristöön liittyvän lainsäädännön alalla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 166/2006 ja (EU) N:o 995/2010, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2002/49/EY, 2004/35/EY, 2007/2/EY, 2009/147/EY ja 2010/63/EU, neuvoston asetusten (EY) N:o 338/97 ja (EY) N:o 2173/2005 sekä neuvoston direktiivin 86/278/ETY muuttamisesta 5.6.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/1010 (EUVL 2019, L 170, s. 115).
(
4
)	Komissio voi nimittäin SEUT 258 artiklan nojalla aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aina, kun se katsoo, ettei jäsenvaltio ole noudattanut unionin oikeuden mukaista velvoitettaan, eikä sen tarvitse tehdä eroa rikkomisen luonteen tai vakavuuden perusteella (ks. vastaavasti tuomio 1.2.2001, komissio v. Ranska, C‑333/99, EU:C:2001:73, 33 kohta).
(
5
)	Ks. esimerkkeinä luontodirektiivin säännösten jatkuvista ja järjestelmällisistä rikkomisista tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524) ja tuomio 21.9.2023, komissio v. Saksa (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Tiedoksiannettu numerolla K(2011) 4892 (EUVL 2011, L 198, s. 39).
(
7
)	Ks. luontodirektiivin johdanto-osa. Ks. myös sen 2 artiklan 1 kohta.
(
8
)	Menettely, joka koskee alueiden muodostamista erityisten suojelutoimien alueeksi, kuten kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään, koostuu eri vaiheista. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisen jäsenvaltion on laadittava luettelo alueista, josta ilmenee, mitä luontotyyppejä ja luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on, ja tämä luettelo on toimitettava komissiolle. Tämän jälkeen komissio hyväksyy jäsenvaltioiden toimittamien luetteloiden perusteella luettelon valituista ”yhteisön tärkeänä pitämistä alueista”. Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa.
(
9
)	Ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524, 44 kohta). Ks. myös luontodirektiivin 1 artiklan l alakohtaan sisältyvä erityisten suojelutoimien alueen määritelmä.
(
10
)	Ks. luontodirektiivin liite I.
(
11
)	Ks. Euroopan komissio, Ympäristöasioiden pääosasto (ENV B.3), Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28 (huhtikuu 2013), s. 80 ja 81 (saatavilla seuraavassa osoitteessa: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
)	Ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524, 147–149 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 13.12.2007, komissio v. Irlanti (C‑418/04, EU:C:2007:780, 204 kohta).
(
13
)	Ks. tuomio 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen ym. (C‑399/14, EU:C:2016:10, 36 ja 40 kohta).
(
14
)	Ks. tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonvaraisen alueen tilan huononeminen) (C‑559/19, EU:C:2021:512, 152-154 kohta).
(
15
)	Hamer, J., ”General and persistent breach of EC Environmental Law”, European Law Reporter (2005), nro 7–8, s. 324–327. Ks. myös järjestelmällisten ja jatkuvien rikkomisten yleisestä tarkastelusta Prete, L., ”The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023, osa 24, s. 1011–1022. Kuten tekijä selittää, ennen kuin oli mahdollista aloittaa menettely järjestelmällisten ja jatkuvien rikkomisten perusteella komission oli aloitettava menettely jokaisesta unionin oikeuden vastaisesta tosiasiallisesta tilanteesta, mikä oli hyvin aikaa vievää eikä kovinkaan tehokasta.
(
16
)	Ks. myös alaviitteessä 17 mainittu Prete, L.
(
17
)	Ks. tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri) (C‑443/18, EU:C:2019:676, 75 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 17 mainittu Prete, L., ”The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023, osa 24, s. 1011–1022, joka tukee tätä näkemystä.
(
18
)	Ks. tuomio 26.4.2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Ks. tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri) (C‑443/18, EU:C:2019:676, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (kursivointi tässä). Vieläkin uudemmista esimerkeistä, joissa komissio vaati molempien toteamista, ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524) ja tuomio 21.9.2023, komissio v. Saksa (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Ks. tuomio 21.3.2019, komissio v. Puola (C‑127/17, EU:C:2019:236, 119 kohta).
(
21
)	Ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524, 141 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
22
)	Ks. tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 37 kohta).
(
23
)	Ibid.
(
24
)	Tuomio 26.4.2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Jätteistä 15.7.1975 annettu neuvoston direktiivi 75/442/ETY (EYVL 1975, L 194, s. 39), sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL 1991, L 78, s. 32).
(
26
)	Ks. tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 39 kohta).
(
27
)	Samanaikaisesti unionin tuomioistuin on muodollisesti myöntänyt, että oletettua jatkuvaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde voi erityisesti ulottua perustellun lausunnon jälkeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin kyseisessä lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja jos ne ovat osa samaa jäsenvaltion menettelyä (ks. tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri), C‑443/18, EU:C:2019:676, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
28
)	Lisään tältä osin, että oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa komissiolla ei ole omia tutkintavaltuuksia ja se on suuressa määrin riippuvainen tiedoista, joita mahdolliset kantelijat sekä asianomainen jäsenvaltio toimittavat, kun on kyse sen varmistamisesta, että kansallisia säännöksiä, joilla on tarkoitus varmistaa direktiivin tehokas täytäntöönpano, sovelletaan asianmukaisesti käytännössä (ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 142 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Ks. analogisesti oikeuskäytäntö, jonka mukaan oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kohtuuttoman pitkä kesto voi olla virhe, jonka vuoksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on jätettävä tutkimatta, jos komission toiminta on tehnyt sen väitteiden vääräksi osoittamisen vaikeaksi ja loukannut siten asianomaisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia (ks. tuomio 12.5.2005, komissio v. Belgia, C‑287/03, EU:C:2005:282, 14 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.12.2005, komissio v. Luxemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, 76 kohta).
(
30
)	Ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisen suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524, 170 ja 173 kohta).
(
31
)	Ibid., 167 kohta.
(
32
)	Ks. hänen ratkaisuehdotuksensa komissio v. Irlanti (Erityisen suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:90, 50 kohta).
(
33
)	Ks. analogisesti tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C‑494/01, EU:C:2005:250, 168 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
34
)	Ibid., 133 kohta. Ks. myös tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri) (C‑443/18, EU:C:2019:676, 79 kohta).
(
35
)	Ks. tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonvaraisen alueen tilan huononeminen) (C‑559/19, EU:C:2021:512, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
36
)	Ks. Saksan liittotasavallan toimittaman liitteen B.4 sarakkeet J.1 ja J.11.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Ks. Saksan liittotasavallan toimittaman liitteen B.4 sarakkeet J.3 ja J.31.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, 43–48 kohta.
(
40
)	Ks. hänen ratkaisuehdotuksensa komissio v. Irlanti (Erityisen suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:90, 106 kohta).
(
41
)	Nämä kymmenen osavaltiota ovat seuraavat: Brandenburg, Baden-Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Etu-Pommeri, Ala-Saksi, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Saksi-Anhalt ja Thüringen (ks. Saksan liittotasavallan liitteessä B.4 olevan taulukon sarake C).
(
42
)	Ks. Saksan liittotasavallan liitteessä B.4 olevan taulukon sarakkeet I-1, J-11 ja J-31.
(
43
)	Ibid.
(
44
)	Ks. tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑444/21, EU:C:2023:524, 168–175 kohta). Ks. myös tältä osin tuomio 21.9.2023, komissio v. Saksa (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu) (C‑116/22, EU:C:2023:687, 122–125 kohta).
(
45
)	Ks. Bundesamt für Naturschutzin vuonna 2014 julkaisema niittyjä käsittelevä raportti, jonka komissio on toimittanut liitteenä A.2, s. 13.
(
46
)	Kursivointi tässä.