62003CC0117_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie Trybunał ma wypowiedzieć się w przedmiocie skuteczności art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”)(2) . Władze włoskie unieważniły procedurę udzielania zamówienia publicznego dotyczącego przeprowadzenia robót pogłębieniowych w jednym z portów, ponieważ miejsce, gdzie miały być gromadzone osady znajdowało się na terenie, który Włochy zaproponowały Komisji jako obszar ochrony na podstawie dyrektywy siedliskowej. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy organy włoskie mogły powołać się przy tym na przepisy ochronne przewidziane w art. 6 dyrektywy siedliskowej, mimo że procedura wyznaczenia terenu przewidziana tą dyrektywą nie została jeszcze zakończona.
II – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
2. Dyrektywa siedliskowa, zgodnie z art. 191 ust. 2 traktatu EWG, weszła w życie w dniu 10 czerwca 1992 r.(3), kiedy została notyfikowana Państwom Członkowskim. Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą „Natura 2000”. Natura 2000 składa się ze specjalnych obszarów ochrony utworzonych na podstawie dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa(4) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), oraz z terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które są określane na podstawie art. 4 i załącznika III do dyrektywy siedliskowej.
3. Tereny mające znaczenie dla Wspólnoty obejmują typy siedlisk przyrodniczych i gatunki, które wymienione są w załącznikach I i II do dyrektywy siedliskowej. Część z tych siedlisk przyrodniczych i gatunków ma znaczenie priorytetowe, ponieważ w odniesieniu do ich ochrony Wspólnota, z powodu ich naturalnego zasięgu, mieszczącego się w obrębie terytorium Wspólnoty, ponosi szczególną odpowiedzialność.
4. Według procedury przewidzianej w art. 4 dyrektywy siedliskowej Państwa Członkowskie powinny były w ciągu trzech lat, tzn. do dnia 10 maja 1995 r., na podstawie kryteriów naukowych określonych w załączniku III (etap 1), zaproponować Komisji wykaz terenów, które ze względu na przepisy dotyczące typów siedlisk przyrodniczych i gatunków z załączników I i II mogą stać się częścią sieci Natura 2000. Komisja powinna była w ciągu kolejnych trzech lat, tzn. do dnia 10 maja 1998 r., na podstawie tych propozycji i zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku III (etap 2), opracować wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, które zostaną włączone do sieci Natura 2000.
5. Przepisy art. 4 dyrektywy siedliskowej, które mają istotne znaczenie w sprawie, brzmią następująco:
„1. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde Państwo Członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. [...]
Niniejszy wykaz zostaje przekazany Komisji w ciągu trzech lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy, wraz z informacją na temat każdego terenu.
2. Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) pkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym Państwem Członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych Państw Członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
Państwa Członkowskie, w których tereny, obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium.
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3. Wykaz, określony w ust. 2, sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4. […]
5. Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie, określonym w ust. 2 akapit trzeci, podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4.”
6. W przedmiocie oceny znaczenia dla Wspólnoty terenów zamieszczonych w wykazach krajowych, załącznik III (etap 2) przewiduje, że:
„1. Wszystkie tereny wskazane przez Państwa Członkowskie w etapie 1, które zawierają typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym i/lub gatunki o takim znaczeniu, są uważane za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty
2. Przy ocenie znaczenia dla Wspólnoty innych terenów wymienionych w wykazach Państw Członkowskich tj. ich udziału w utrzymywaniu lub przywracaniu, we właściwym stanie ochrony siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II i/lub w spójności Natury 2000,
zostaną wzięte pod uwagę następujące kryteria:
a) względna wartość terenu na poziomie krajowym;
b) położenie geograficzne terenu względem tras wędrówek gatunków wymienionych w załączniku II lub przynależność do ciągłego ekosystemu położonego po obu stronach jednej lub więcej granic wewnętrznych Wspólnoty;
c) całkowity obszar terenu;
d) liczba typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I lub gatunków wymienionych w załączniku II występujących na terenie;
e) globalna wartość ekologiczna terenu dla danych regionów biogeograficznych i/lub dla całego terytorium, o którym mowa w art. 2, w odniesieniu zarówno do charakterystyki lub wyjątkowych aspektów jego cech, jak i sposobu, w jaki są połączone.”
7. Przepisy art. 6 ust. 2‑4 dyrektywy siedliskowej, powołane w art. 4 ust. 5 tej dyrektywy, ustanawiają system ochrony terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy Państwa Członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie mogłoby mieć znaczące skutki w odniesieniu do celów tej dyrektywy. Ustępy 3 i 4 tego artykułu dotyczą wyrażenia zgody na plany lub przedsięwzięcia. W przypadku, gdy te plany lub przedsięwzięcia mogą w istotny sposób oddziaływać na teren mający znaczenie dla Wspólnoty, wówczas ich skutki dla danego terenu podlegają odpowiedniej ocenie z punktu widzenia celów ochrony. W przypadku negatywnej oceny skutków dla danego terenu wyrażenie zgody na plan lub przedsięwzięcie jest możliwe wyłącznie na podstawie ust. 4, zgodnie z którym plan lub przedsięwzięcie może jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, jeżeli brak jest rozwiązań alternatywnych, a Państwo Członkowskie zastosuje wszelkie środki kompensujące, konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000.
B – Uregulowania krajowe
8. Włochy dokonały transpozycji dyrektywy siedliskowej dekretem nr 357 Prezydenta Republiki z dnia 8 września 1997 r. Według informacji przedłożonych przez sąd krajowy, zasadniczo mamy do czynienia z wierną transpozycją dyrektywy(5), z którą dekret ma prawie identyczne brzmienie, z takim jednak zastrzeżeniem, że procedura oceny skutków planu lub przedsięwzięcia dla danego terenu, zgodnie z art. 5 dekretu nr 357 Prezydenta Republiki, ograniczona jest do projektów, które podlegają krajowej bądź regionalnej ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, jeżeli zostaną przekroczone kryteria, które ograniczają przeprowadzenie oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. Artykuł 2 ust. 2 dekretu nr 357 Prezydenta Republiki wiąże zastosowanie systemu ochrony z przyjęciem wykazu terenów przez Komisję.
9. Dekretem nr 120 Prezydenta Republiki z dnia 12 marca 2003 r., po wydarzeniach, które doprowadziły do postępowania przed sądem krajowym, Włochy wprowadziły kategorię terenów zaproponowanych do zakwalifikowania jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. Plany i przedsięwzięcia, które dotyczą tych terenów, muszą podlegać ocenie skutków dla danego terenu.
III – Stan faktyczny
10. Włochy zaproponowały Komisji zakwalifikowanie terenu „Foce del Timavo” (ujścia Timavo) jako terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty. Ten teren obejmuje m.in. siedliska o znaczeniu priorytetowym w myśl załącznika I do dyrektywy siedliskowej. Komisja dotąd nie podjęła decyzji, czy teren ten zostanie umieszczony w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Wprawdzie Komisja przyjęła już wykaz regionów biogeograficznych alpejskiego (6) i makaronezyjskiego(7), lecz omawiany teren znajduje się w kontynentalnym regionie biogeograficznym.
11. Przedsiębiorcy będący powodami w postępowaniu przed sądem krajowym (zwani dalej „Dragaggi”) ubiegali się jako konsorcjum o udzielenie zamówienia na wykonanie robót pogłębieniowych w porcie Monfalcone. Dragaggi zostało udzielone zamówienie, które przewidywało gromadzenie wydobytych osadów na terenie „Foce del Timavo”.
12. Włoskie ministerstwo środowiska nie zezwoliło jednak na udzielenie zamówienia. Następnie procedura udzielania zamówienia została unieważniona, z tym uzasadnieniem, że teren, na którym miały być gromadzone osady, należy traktować jako teren objęty zainteresowaniem Wspólnoty. Gromadzenie osadów powinno więc podlegać ocenie skutków w rozumieniu dekretu nr 357 Prezydenta Republiki. Należy zaś wykluczyć, aby w takim postępowaniu została wyrażona zgoda na to przedsięwzięcie.
13. Skarżący uznają unieważnienie zamówienia za niezgodne z prawem, bowiem system ochrony terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy teren zostanie umieszczony przez Komisję w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty.
14. Consiglio de Stato postanowił w związku z tym przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 4 ust. 5 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. należy interpretować w ten sposób, że stosowanie środków przewidzianych w art. 6, a w szczególności określonych w art. 6 ust. 3, wyżej wymienionej dyrektywy jest dla Państw Członkowskich obowiązkowe jedynie po ostatecznej akceptacji, na poziomie wspólnotowym, wykazu terenów w rozumieniu art. 21, czy też, odwrotnie, w ten sposób, że poza określeniem momentu, od którego środki ochronne wchodzą zazwyczaj w życie, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy zapisami o charakterze deklaratoryjnym i konstytutywnym (zaliczając do tych pierwszych te dotyczące terenów o znaczeniu priorytetowym) i że, celem zapewnienia skuteczności dyrektywy zmierzającej do ochrony siedlisk, należy uznać, w tym jedynym przypadku gdy Państwo Członkowskie wyznaczyło teren o znaczeniu wspólnotowym, na którym znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, że obowiązkowe jest przedłożenie do oceny planów i przedsięwzięć mających znaczące skutki dla terenu, nawet przed opracowaniem przez Komisję projektu wykazu terenów lub też przed ostatecznym przyjęciem przez Komisję tego wykazu w rozumieniu art. 21 dyrektywy, a zasadniczo od momentu opracowania wykazu krajowego?”
IV – Analiza prawna
15. Pytanie Consiglio di Stato w istocie dotyczy zagadnienia, czy, i ewentualnie pod jakimi warunkami, Państwa Członkowskie powinny chronić zgodnie z dyrektywą siedliskową potencjalne tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, zanim Komisja przyjmie wykaz takich terenów. Chociaż art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej przewiduje zastosowanie przepisów ochronnych z art. 6 ust. 2-4 dopiero, gdy Komisja umieści określony teren w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, to region Friuli-Wenecja Julijska stoi na stanowisku, że Państwa Członkowskie w stosunku do terenów o znaczeniu priorytetowym, zaproponowanych do zakwalifikowania jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, już wcześniej powinny były stosować przepisy ochronne. Rząd szwedzki rozciąga to stosowanie na wszystkie zaproponowane tereny. Komisja idzie nawet o krok dalej, widząc możliwość zastosowania przepisów ochronnych w stosunku do wszystkich terenów, które ze względu na swoje cechy powinny były zostać umieszczone w wykazie terenów na poziomie wspólnotowym.
16. Dragaggi natomiast wyklucza możliwość powoływania się na zawarte w art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej obowiązki ochrony, jak długo Komisja nie umieści terenu w wykazie. Rząd francuski zgadza się z poglądem prezentowanym przez Dragaggi odnośnie do zastosowania art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej do terenów, które nie zostały jeszcze umieszczone w przyjmowanym przez Komisję wykazie terenów. Rząd francuski wychodzi jednak z założenia, że Państwa Członkowskie są zobowiązane do unikania pogorszenia stanu terenów, aby w poważnym stopniu nie zostały zagrożone cele dyrektywy.
A – W przedmiocie bezpośredniego stosowania art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej
17. Na Włoszech ciążyłoby zobowiązanie ochrony terenu „Foce del Timavo”, w przypadku gdyby przepisy art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej były bezpośrednio stosowane do terenów mających znaczenie dla Wspólnoty przed ich umieszczeniem w wykazie. Przepisy dyrektywy, które bądź nie zostały transponowane, bądź nie dokonano ich pełnej transpozycji, po upływie terminu przewidzianego na transpozycję dyrektywy zasadniczo są stosowane bezpośrednio, o ile zawarte w nich zobowiązania są bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne w treści(8) . Dyrektywa siedliskowa powinna była zostać transponowana do dnia 10 czerwca 1994 r.
18. Stosowanie art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej do terenów mających znaczenie dla Wspólnoty jest jednak, jak podkreślają Dragaggi i rząd francuski, zgodnie z art. 4 ust. 5 powiązane z warunkiem umieszczenia danego terenu przez Komisję w wykazie. Ten warunek uniemożliwia bezpośrednie zastosowanie art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej. Bezpośrednie stosowanie tego przepisu w niedopuszczalny sposób antycypowałoby rozstrzygnięcie Komisji. Jak stwierdza Dragaggi, co do zasady jedynie Komisja zgodnie z art. 4 ust. 2 w związku z załącznikiem III (etap 2) do dyrektywy siedliskowej może rozstrzygnąć, czy określony teren kwalifikuje się do umieszczenia w wykazie, ponieważ jedynie Komisja ma rozeznanie całego europejskiego terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się traktat WE(9) . Przyjmując wykaz terenów, Komisja ma obowiązek poddać tereny zaproponowane przez Państwa Członkowskie kompleksowej ocenie naukowej w zestawieniu z innymi terenami. W odniesieniu do terenów, które nie obejmują żadnych typów siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym, czy gatunków o znaczeniu priorytetowym, wynika to z kryteriów określonych w załącznika III (etap 2) pkt 2.
19. Zaproponowane tereny, które zawierają typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, zgodnie z załącznikiem III (etap 2) pkt 1 dyrektywy siedliskowej są uważane automatycznie za tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. Ten automatyzm nie jest jednak zagwarantowany w przypadku, gdy zachodzą przesłanki z art. 4 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej. Wówczas Państwa Członkowskie, w których tereny obejmujące jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym stanowią więcej niż 5% ich terytorium, mogą, w porozumieniu z Komisją, wystąpić o bardziej elastyczne stosowanie kryteriów wymienionych w załączniku III (etap 2) przy wyborze wszystkich terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na ich terytorium. Tę elastyczność daje się racjonalnie rozciągnąć również na tereny zawierające typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, ponieważ kryteria wyboru innych terenów i tak w wystarczającym zakresie zapewniają elastyczność.
20. W tym kontekście argument Komisji, zgodnie z którym wykaz tylko dlatego nie był w całości przyjęty przez Komisję, że Państwa Członkowskie nie przekazały wystarczających propozycji, przemawia nie tyle na rzecz zastosowania art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej, co przeciw jego zastosowaniu. To, czy zachodzą przesłanki elastycznego stosowania, może w przypadku wątpliwości zostać ocenione dopiero wtedy, kiedy przedłożone są wszystkie propozycje zainteresowanych Państw Członkowskich.
21. Także analogia przywołana przez region Friuli-Wenecja Julijska, rząd szwedzki oraz Komisję, odnosząca się do orzecznictwa dotyczącego obszarów niewyznaczonych do ochrony ptactwa, nie znajduje tu zastosowania. W odniesieniu do tych obszarów Trybunał stwierdził, że obszary, które nie zostały zaklasyfikowane do specjalnych obszarów ochrony, chociaż było to uzasadnione, podlegają ochronie zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej(10) . Dragaggi i rząd francuski sprzeciwiają się takiej interpretacji, słusznie podnosząc, że Państwa Członkowskie same klasyfikują obszary ochrony na podstawie dyrektywy ptasiej, podczas gdy tereny mające znaczenie dla Wspólnoty są jedynie proponowane przez Państwa Członkowskie, natomiast ich wyboru dokonuje Komisja.
22. Tak więc w niniejszym przypadku bezpośrednie stosowanie art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej należy wykluczyć.
B – W przedmiocie wstępnego zakazu pogorszeń
23. Zaniedbania Państw Członkowskich i Komisji przy transpozycji dyrektywy nie mogą jednak w efekcie prowadzić do omijania ochrony przewidzianej przez dyrektywę. Ponadto uwzględniając ogólną zasadę venire contra factum proprium
oraz zasadę lojalnej współpracy, można wywieść z nich co najmniej wstępny zakaz pogorszeń.
1. W przedmiocie podstaw wstępnego zakazu pogorszeń
24. Jak podkreślają rząd szwedzki oraz region Friuli-Wenecja Julijska, byłoby niekonsekwentne, gdyby z jednej strony Państwa Członkowskie proponowały tereny do sieci Natura 2000, zaś z drugiej negatywnie oddziaływały na ich cechy, które predystynują te tereny do włączenia do sieci(11) . Takie postępowanie byłoby niezgodne z zakazem venire contra factum proprium.
25. Zakaz venire contra factum proprium
nabiera w procedurze przyjęcia wykazu na poziomie wspólnotowym szczególnego znaczenia, ponieważ oddziaływanie bądź pogorszenie stanu proponowanych terenów prowadziłoby do zakwestionowania procesu decyzyjnego, a związku z tym mogłoby prowadzić do naruszenia zasady lojalnej współpracy. Komisja może wybrać najlepsze tereny dokonując ich kwalifikacji tylko wtedy, gdy wykazy terenów przekazywane przez Państwa Członkowskie trafnie oddają ich stan. Jeżeli natomiast w międzyczasie nastąpiło oddziaływanie na poszczególne tereny albo w inny sposób został pogorszony ich stan, wówczas podstawa podjęcia decyzji przez Komisję zostałaby wypaczona. W praktyce problem ten uwidacznia się nawet jeszcze ostrzej, ponieważ Państwa Członkowskie proponowały tereny zawsze z dużym opóźnieniem(12) zaś propozycje te, zgodnie z informacją przedstawioną przez Komisję, do dziś nie odpowiadają wymogom dyrektywy(13) . Komisja wspólnie z Państwami Członkowskimi poddała więc propozycje ocenie wstępnej(14) w celu wskazania braków. Jednak również wyniki tej oceny, ze względu na pogorszenie stanu siedlisk już przedłożonych propozycji, zostałyby ponownie zakwestionowane.
26. Obowiązek ochrony wynika ponadto z zakazu podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu. Zgodnie z art. 10 akapit drugi WE, na który powołują się również region Friuli-Wenecja Julijska, rząd szwedzki i Komisja, Państwa Członkowskie powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu. Pojęcie celów traktatu obejmuje cele określone w prawie wtórnym, a w szczególności cele dyrektyw. Jak zauważają Komisja i rząd francuski, Trybunał wywiódł z art. 249 akapit trzeci WE w związku z art. 10 akapit drugi WE, iż Państwa Członkowskie, w terminie jaki został przewidziany na transpozycję dyrektywy do prawa krajowego, zobowiązane są do powstrzymania się od wydawania przepisów mogących istotnie zagrozić osiągnięciu celu dyrektywy(15) .
27. Celem dyrektywy siedliskowej jest m.in. stworzenie sieci, na którą składałyby się uznane przez Komisję tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. W tym celu Komisja powinna się oprzeć na wyczerpującym wykazie terenów, które na poziomie krajowym, ze względu na wskazany w dyrektywie cel w postaci ochrony siedlisk przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, mają odpowiednią wartość ekologiczną(16) . Można by się obawiać, że bez obowiązku ochrony, do czasu przyjęcia wykazów na poziomie wspólnotowym, miałyby miejsce nieodwracalne zdarzenia i niepowtarzalne fragmenty europejskiego wspólnotowego dziedzictwa naturalnego zostałyby utracone. Z tego względu zostały jednocześnie zakwestionowane cel dyrektywy siedliskowej, jak również, co podnosiły region Friuli-Wenecja Julijska, rząd szwedzki i Komisja, jej skuteczność.
28. Dlatego zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu stoi również na przeszkodzie oddziaływaniu bądź pogorszeniu stanu proponowanych terenów, o ile uniemożliwiało to następnie stworzenie sieci Natura 2000. Miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby włączenie określonych terenów do sieci Natura 2000 nie było przez to już brane pod uwagę, bądź wkład tych terenów do sieci zostałby zmniejszony. W tym przypadku można wyrazić wątpliwość, czy zakaz podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu, w przeciwieństwie do przedstawionych wyżej podstaw obowiązku ochrony, wymaga również ochrony terenów, które nie zostały zaproponowane, jednak które ze względu na swoje cechy bezwzględnie powinny były zostać włączone do sieci Natura 2000. Włochy, jak wiadomo, same zaproponowały sporny teren „Foce del Timavo” do zakwalifikowania jako teren mający znaczenie dla Wspólnoty.
29. W związku z tym na gruncie dyrektywy siedliskowej, w przypadku gdyby Państwa Członkowskie oddziaływały na proponowane tereny albo w inny sposób zostałby pogorszony ich stan przed rozstrzygnięciem Komisji, mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zakazu venire contra factum proprium
w związku z zasadą lojalnej współpracy między Państwami Członkowskimi i Komisją, w szczególności w odniesieniu do procesu decyzyjnego, jak również mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zakazu podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu.
2. W przedmiocie zakresu wstępnego zakazu pogorszeń
30. Czasowy zakres wstępnego zakazu pogorszeń stanu terenu przez Państwa Członkowskie po przedstawieniu propozycji nie może być nieograniczony, bowiem powinien obejmować termin do momentu przyjęcia wykazu na poziomie wspólnotowym. Zgodnie z procedurą wynikającą z art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy siedliskowej Komisja ma trzy lata od przekazania propozycji Państw Członkowskich na decyzje w sprawie przyjęcia wykazu terenów. Ten termin powinien rozpocząć się dopiero, kiedy Państwa Członkowskie w pełnym zakresie wywiążą się z obowiązku przekazania propozycji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Komisja dopiero na tej podstawie może, dokonując kwalifikacji, podjąć decyzję, które tereny należy ująć w wykazie. Wywiązanie się z tego obowiązku przez Państwa Członkowskie oznacza przekazanie Komisji kompletnego wykazu terenów, które na poziomie krajowym, ze względu na wskazany w dyrektywie cel w postaci ochrony siedlisk przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, mają odpowiednią wartość ekologiczną(17) .
31. Merytoryczny zakres obowiązku ochrony wynika z celu dyrektywy, jakim jest ochrona sieci Natura 2000 przy rozważeniu innych interesów(18) . Aby ten cel został zrealizowany, materialno-prawne instrumenty systemu ochrony muszą wywoływać skutki. Państwa Członkowskie są zatem zobowiązane, zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, do unikania pogorszenia stanu siedlisk i niepokojenia gatunków. Ponadto na każde przedsięwzięcie, które może jednak oddziaływać na teren, zgoda może być wyrażona jedynie ze względów, o których mowa w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, tzn. z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego przy braku rozwiązań alternatywnych(19) . Przy podejmowaniu wszelkich środków, które mogą być konieczne do zapewnienia spójności Natury 2000, należy uwzględnić także podstawy oceny Komisji. Należy również wymagać, aby znalazły zastosowanie przewidziane tam obowiązki informacyjne, tak aby Komisja była informowana o zmianach w zakresie podstaw oceny. Nie wydaje się natomiast konieczne objaśnianie pozostałych przepisów proceduralnych zawartych w art. 6 ust. 2-4 dyrektywy siedliskowej(20) .
32. W niniejszej sprawie należałoby wyciągnąć z tego wniosek, że zaproponowany przez Włochy teren „Foce del Timavo” należy chronić przed pogorszeniami, w przypadku gdy nie upłynął jeszcze trzyletni termin od przekazania Komisji kompletnych włoskich propozycji(21) . Jednak z zakazu pogorszeń bezwzględnie nie wynika, że realizacja zamówienia byłaby niezgodna z takim obowiązkiem ochrony. W tym zakresie sąd krajowy musiałby zbadać zarzuty Dragaggi, iż nie jest zrozumiałe wytyczenie terenu „Foce del Timavo” w odniesieniu do sztucznie utworzonych terenów, na których miały być gromadzone osady, a w ich obrębie nie występują żadne typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym i gatunki o znaczeniu priorytetowym, na które mogłoby następować oddziaływanie. W tym kontekście należy jednakże wskazać, że należy unikać również oddziaływania na gatunki i typy siedlisk nie mające znaczenia priorytetowego, będące jednak w myśl dyrektywy siedliskowej typowymi gatunkami(22) siedlisk przyrodniczych.
3. Wniosek wstępny
33. Reasumując należy stwierdzić, że na podstawie dyrektywy siedliskowej w związku w szczególności z zasadą lojalności względem Wspólnoty, Państwa Członkowskie w terminie trzech lat od przekazania kompletnego wykazu terenów, które na poziomie krajowym, ze względu na wskazany w dyrektywie cel w postaci ochrony siedlisk przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, mają odpowiednią wartość ekologiczną, zobowiązane są do unikania pogorszeń na zaproponowanych przez siebie terenach.
C – W przedmiocie skuteczności wobec osób trzecich
34. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, władze włoskie są wstępnie zobowiązane do ochrony terenu „Foce del Timavo” przed pogorszeniem jego stanu. Należy wyjaśnić, czy zobowiązanie to może mieć skutek wobec podmiotu prywatnego, jakim jest w niniejszej sprawie Dragaggi.
35. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa nie może ustanawiać zobowiązań odnoszących się do jednostek, nie jest więc możliwe powoływanie się wobec nich na samą dyrektywę(23) . Powyższe orzecznictwo dotyczyło po pierwsze skutków stosowania dyrektyw w stosunkach cywilnoprawnych pomiędzy obywatelami(24) i  po drugie, zobowiązań obywateli wobec państwa, w szczególności w zakresie prawa karnego(25) . Z wyroku w sprawie Busseni, który dotyczył kategorii wierzytelności Wspólnoty na liście w postępowaniu upadłościowym(26), można ponadto wywieść, że bezpośrednio stosowane dyrektywy nie mogą naruszać uprawnień chronionych na mocy prawa wspólnotowego. Powyższe zasady należy stosować również w omawianym przypadku, dotyczącym zakazu pogorszeń, który został wywiedziony z warunkowego przepisu dyrektywy.
36. Jedynie chronione na mocy prawa wspólnotowego uprawnienie Dragaggi do otrzymania spornego zamówienia mogłoby w niniejszym przypadku stać na przeszkodzie zastosowaniu zakazu pogorszeń. W przepisach regulujących postępowanie o udzielenie zamówienia istnieją wskazania co do tego, że władze włoskie miały prawo wywiązać się ze swych obowiązków ochrony poprzez unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia. Przepisy wspólnotowe dotyczące procedury udzielania zamówień publicznych, których skuteczność wobec braku niezbędnych danych nie może być sprawdzona, nie nakazują podmiotowi publicznemu udzielającemu zamówienia, przeprowadzenia procedury do końca(27) . Przepisy wspólnotowe nie przewidują nawet, że zerwanie postępowania o udzielenie zamówienia może wystąpić jedynie w szczególnych okolicznościach albo z ważnych powodów(28) .
37. Gdyby Dragaggi uzyskała uprawnienie chronione na mocy prawa wspólnotowego, władze włoskie byłyby co najmniej zobowiązane do wykorzystania wszystkich innych możliwości w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na tereny. Wówczas możliwe byłoby rozważenie skorzystania z ewentualnych praw do zakończenia umowy albo podjęcia starań o rozwiązanie za porozumieniem stron, np. w celu uniknięcia szkód przy realizacji zamówienia.
V – Wnioski
38. Proponuję zatem odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne następująco:
Na podstawie dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w związku w szczególności z zasadą lojalności względem Wspólnoty, Państwa Członkowskie w terminie trzech lat od przekazana kompletnego wykazu terenów, które na poziomie krajowym, ze względu na wskazany w dyrektywie cel w postaci ochrony siedlisk przyrodniczych, a także dzikiej fauny i flory, mają odpowiednią wartość ekologiczną, zobowiązane są do unikania pogorszeń na zaproponowanych przez siebie terenach.
(1) .
(2)
–	 -	Dz.U. L 206, str. 7.
(3)
–	 -	Taką datę podaje CELEX, podczas gdy Trybunał w wyrokach z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C-329/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. I‑3749, pkt 2, oraz z 11 grudnia 1997 r. w sprawie C 83/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. I‑7191, pkt 2, przyjął, co jest zaskakujące, datę 5 czerwca 1992 r.
(4)
–	 -	Dz.U. L 103, str. 1.
(5)
–	 -	Zobacz jednak wyrok z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C-143/02 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑2877 w przedmiocie wadliwej transpozycji art. 5, 6 i 7 dyrektywy siedliskowej.
(6)
–	 -	Decyzja Komisji 2004/69/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. przyjmująca, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, wykaz obszarów w alpejskim regionie biogeograficznym mających znaczenie dla Wspólnoty (Dz.U. L 14, str. 21).
(7)
–	 -	Decyzja Komisji 2002/11/WE z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie przyjęcia wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w makaronezyjskim regionie biogeograficznym na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG (Dz.U. L 5, str. 16).
(8)
–	 -	Zobacz m. in. wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00 Marks & Spencer, Rec. str. I‑6325, pkt 25, i orzecznictwo tam powołane.
(9)
–	 -	Wyroki z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie C-371/98 First Corporate Shipping, Rec. str. I‑9235, pkt 23, z dnia 11 września 2001 r. w sprawach połączonych C-67/99 Komisja przeciwko Irlandii, Rec. str. I‑5757, pkt 35, C-71/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. I‑5811, pkt 28 i C-220/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5831, pkt 32.
(10)
–	 -	Wyroki z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii [Santoña], Rec. str I‑4221, pkt 22 i z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C-374/98 Komisja przeciwko Francji [Basses Corbières], Rec. str. I‑10799, pkt 49.
(11)
–	 -	Zobacz podobnie także wyrok z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C-57/89 Komisja przeciwko Niemcom [Leybucht], Rec. str. I‑883, pkt 20.
(12)
–	 -	Zobacz wyroki powołane w przypisie 9 dotyczące postępowań przeciwko Irlandii, Niemcom i Francji w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego.
(13)
–	 -	Według danych Komisji publikowanych w Natura Barometr, stan na dzień 12 maja 2004 r. http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (sprawdzone w dniu 4 lipca 2004 r.), jedynie Niderlandy przekazały wykaz terenów, który jest opisany, jako „largely complete/largement complète”, podczas gdy wynik wyszukiwania w przypadku innych starych Państw Członkowskich, łącznie z Włochami brzmi „substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète”.
(14)
–	 -	Dla kontynentalnego regionu biogeograficznego zobacz Region European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 vom Dezember 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (sprawdzone w dniu 4 lipca 2004 r.).
(15)
–	 -	Wyroki z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 Inter-Environnement Wallonie, Rec. str. I‑7411, pkt 45, z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C-14/02 ATRAL, Rec. str. I‑4431, pkt 58 i z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C-157/02 Rieser Internationale Transporte, Rec. str. I‑0000, pkt 66.
(16)
–	 -	Zobacz wyroki powołane w przypisie 9 First Corporate Shipping, pkt 22, Komisja przeciwko Irlandii, pkt 34, Komisja przeciwko Niemcom, pkt 27 i Komisja przeciwko Francji, pkt 31.
(17)
–	 -	Zobacz wskazówki powołane w przypisie 16.
(18)
–	 -	Zobacz wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Rec. str. I‑3805, pkt 37 i nast.
(19)
–	 -	Zobacz w przedmiocie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej moja opinię przedstawioną w dniu 30 stycznia 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Rec. str. I‑0000, pkt 116 i nast.
(20)
–	 -	Praktyczne względy przemawiają oczywiście za tym, aby system ochrony terenów mających znaczenie dla Wspólnoty znalazł zastosowanie jednocześnie już na wszystkich proponowanych terenach. Niektóre Państwa Członkowskie, między innymi Włochy, przyjęły nawet odpowiednie przepisy.
(21)
–	 -	Komisja na podstawie opublikowanych danych, zawartych w powołanym w przypisie 13 Natura Barometr, wychodzi z założenia, że włoskie propozycje zasadniczo są jednak niepełne.
(22)
–	 -	Zobacz art. 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej.
(23)
–	 -	Wyroki z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. str. 723, pkt 48, z dnia 11 czerwca 1987 r. w sprawie 14/86 Pretore di Salò przeciwko X, Rec. str. 2545, pkt 19 i z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C-91/92 Faccini Dori, Rec. str. I‑3325, pkt 20 i nast.
(24)
–	 -	Wyroki Faccini Dori i Marshall, powołane w przypisie 23.
(25)
–	 -	Wyroki z dnia 8 października 1987 r. w sprawie 80/86 Kolpinghuis Nijmegen, Rec. str. 3969, pkt 6 i nast. i Pretore di Salò przeciwko X, powołany w przypisie 23.
(26)
–	 -	Wyrok z dnia 22 lutego 1990 r. w sprawie C-221/88, Rec. str. I‑495, pkt 23 i nast.
(27)
–	 -	Wyrok z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C-92/00 HI, Rec. str. I‑5553, pkt 41.
(28)
–	 -	Wyrok z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C-27/98 Fracasso i Leitschutz, Rec. str. I‑5697, pkt 23.