61971C0009(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 24 MEI 1972 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De zaken waarin wij thans concluderen, spruiten voort uit de invloed van de devaluatie van de Franse frank, waartoe in de zomer van 1969 werd besloten, op het functioneren van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkt, en meer in het bijzonder van de graanmarkt.
Op grond van de overweging dat de verhouding tussen de pariteit van de Franse munteenheid en de waarde van de rekeneenheid die ten grondslag ligt aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap, door deze devaluatie was gewijzigd met 11,11 %, en dat deze wijziging in de pariteiten op de Franse binnenlandse markt tot een verhoging van de producentenen consumentenprijzen met hetzelfde percentage zou leiden, gaf de Raad op 11 augustus 1969 te kennen dat een dergelijke prijsverhoging althans voor het ogenblik moest worden vermeden in afwachting van passende maatregelen om de Franse prijzen geleidelijk aan te passen aan de gemeenschappelijke prijzen, zonder dat de voor deze aanpassing benodigde tijd moeilijkheden zou veroorzaken in de handel met de andere Lid-Staten en met derde landen.
Bi|gevolg werd in verordening nr. 1586/69 (PB van 12 .augustus 1969) betreffende ingevolge de devaluatie van de Franse frank op landbouwgebied te nemen conjunctuurpolitieke maatregelen, bepaald (artikel 1) dat de door Frankrijk op de binnenlandse markt te betalen interventie- of aankoopprijzen bij wijze van overgangsmaatregel zouden worden verlaagd met 11,11 %. De Raad besloot echter tevens (artikel 3) dat de Franse regering subsidies zou verlenen bij invoer uit andere Lid-Staten of uit derde landen „voor zover het noodzakelijk was de gevolgen van deze maatregelen voor het handelsverkeer met andere landen te compenseren”; de Franse Regering zou omgekeerd compenserende bedragen heffen bij uitvoer naar Lid-Staten of naar derde landen.
Krachtens artikel 8 van deze verordening werd de bevoegdheid om de regels voor de toepassing ervan vast te stellen, die verdere afwijkingen van de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid met zich konden brengen, verleend aan de Commissie, overigens overeenkomstig artikel 26, lid 3, van 's Raads verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967 betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen.
Op grond hiervan en volgens deze procedure heeft de Commissie voor het seizoen 1969 — 1970 een eerste uitvoeringsverordening vastgesteld in de sector granen en rijst (nr. 1670/69 van 22 augustus 1969, PB van 25 augustus 1969), die in de bijlage met name het bedrag van de subsidie bij invoer van zachte tarwe en mengkoren (post 10.01 A van het gemeenschappelijk douanetarief) op 58,49 Ffr. per ton bepaalde. Voor het seizoen 1970 — 1971 werd dit subsidiebedrag in een tweede verordening van de Commissie, nr. 1505/70 van 28 juli 1970 (PB van 29 juli 1970), vastgesteld op 44,43 Ffr. per ton. Het verschil ten opzichte van het in 1969 vastgestelde bedrag wordt verklaard door het feit dat krachtens een nieuwe verordening nr. 1432/70 van de Raad, betreffende de aanpassing van de door Frankrijk te betalen interventie- en aankoopprijzen, deze prijzen nog slechts met 8,44 % werden verlaagd voor bedoelde graansoorten.
De Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit, die zich voornamelijk bezighoudt met de aan- en verkoop van granen in Frankrijk en in het buitenland en uit dien hoofde de invoer van granen voor diverse Franse meelfabrieken verzorgt, en de Grands moulins de Paris als een van haar belangrijkste afnemers, achtten zich door deze maatregelen geschaad, daar het subsidiebedrag de door de devaluatie van de Franse frank opgetreden prijsverhogingen niet volledig compenseerde.
Allereerst wendden zij zich tot het Hof van Justitie met een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 1670/69 der Commissie, voor zover de hoogte van genoemde subsidie daarin was vastgesteld op 58,49 Ffr. per ton. Bij arrest van 16 april 1970 heeft U dit beroep niet ontvankelijk verklaard op grond dat de bestreden beslissing de verzoeksters niet rechtstreeks en individueel raakte maar van verordenende aard was. Hierbij is de vaste jurisprudentie gevolgd.
De Compagnie d'approvisionnement en de Grands moulins de Paris richtten toen op 16 november 1970 twee verzoeken aan de Commissie, betreffende respectievelijk de maatregelen voor het seizoen 1969 — 1970 en voor het seizoen 1970 — 1971 en strekkende tot vergoeding van de schade die zij bij hun tarwe-importen uit derde landen zouden hebben geleden wegens de onrechtmatigheid van de besluiten tot vaststelling van het subsidiebedrag bij invoer.
Bovendien vroegen de verzoeksters de Commissie om nietigverklaring van een door het Office national interprofessionnel des céréales op 2 oktober 1970 afgegeven invoercertificaat voor de invoer van 280 ton Canadese tarwe, evenals van de definitieve beschikking op dit certificaat. Daar de Commissie niet binnen twee maanden had geantwoord, meenden de verzoeksters dat dit stilzwijgen een impliciete afwijzing inhield. Toch gaf de Commissie op 26 februari 1971 een uitdrukkelijke afwijzende beschikking. De ondernemingen wendden zich toen op 16 en 18 maart tot het Hof met twee verzoekschriften tot
1.
nietigverklaring zowel van hetgeen zij als afwijkende beschikkingen beschouwen als van de uitdrukkelijk gegeven afwijzende beschikkingen op hun verzoeken;
2.
erkenning van hun recht op vergoeding van de door hen beweerdelijk geleden schade;
3.
ten slotte, wat betreft verzoekschrift nr. 9/71, nietigverklaring van het door het ONIC op 2 oktober 1970 afgegeven invoercertificaat en van de definitieve beschikking op dit certificaat.
Aangezien de Commissie, als verweerster, tegen deze beroepen een exceptie van niet-ontvankelijkheid opwierp, verzocht U de partijen om op de zitting van 29 april slechts in te gaan op de ontvankelijkheid.
Advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe concludeerde op 14 juli jongstleden tot de ontvankelijkheid van de beroepen, met uitzondering van de conclusies tot nietigverklaring van het invoercertificaat, daar dit een Franse administratieve handeling is, welke buiten Uw bevoegdheid valt. Met dit standpunt ben ik het ten volle eens. U heeft zich trouwens in een verwante zaak in dezelfde geest over de ontvankelijkheid uitgesproken (zaak 5 — 71, Zuckerfabrik Schöppenstedt tegen de Raad van de Europese Gemeenschappen, 2 december 1971). Ik zal hier niet op terugkomen en thans mijn mening bepalen in het geschil ten principale.
Afdeling I
Aansprakelijkheid door schuld wegens schending van een hogere rechtsregel
De verzoekende ondernemingen beroepen zich op de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap op grond van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag van Rome. Zij stellen in de eerste plaats dat de schade die zij vergoed willen zien, voortspruit uit een schending door de Commissie van zowel de door de Raad in verordening nr. 1586/69 neergelegde bepalingen als van de beginselen vastgelegd in verordening nr. 120/67, de basistekst voor de gemeenschappelijke ordening van de graanmarkten. Zij verwijten de Commissie het subsidiebedrag alleen te hebben gebaseerd op de interventieprijzen en daardoor niet nauwkeurig rekening te hebben gehouden met de door de devaluatie veroorzaakte prijsverhogingen voor ingevoerd graan. Volgens de in pleidooi ontwikkelde stelling zou het subsidiebedrag, berekend op basis van de intercommunautair geldende interventieprijzen, aanvaardbaar zijn voor graanimporten uit de Lid-Staten, maar niet voor importen uit derde landen. In dit geval had het subsidiebedrag krachtens de voorschriften moeten zijn berekend naar de drempelprijs voor uit landen buiten de gemeenschappelijke markt ingevoerd graan.
Aan de hand van dit betoog merken verzoeksters op dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld door de subsidie bij invoer uit derde landen alleen op basis van de interventieprijs vast te stellen. Zelfs al zou deze berekeningswijze niet berusten op een culpose nalatigheid maar slechts op een eenvoudige vergissing in de uitlegging van de toepasselijke teksten, dan nog zou volgens hen reeds een dergelijke rechtsdwaling een fout opleveren, waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld.
Alvorens dit betoog nader te toetsen, wil ik eerst de ratio en de werking van de invoersubsidies in herinnering brengen. Het uitgangspunt waardoor de onderhavige maatregelen van de gemeenschapsautoriteiten worden bepaald en verklaard, is de devaluatie van de Franse frank krachtens een souverein besluit van alleen de Franse Regering.
Wat is de verhoopte uitwerking van een devaluatie op de buitenlandse handel van een staat? Het is bij de pleidooien gezegd: globaal wordt de export erdoor bevorderd en wordt daarentegen de import afgeremd, mits de beoogde voordelen niet op korte termijn door binnenlandse prijsstijgingen afnemen of zelfs geheel teniet gaan.
Aan de andere kant was er ten tijde van Frankrijks besluit tot devaluatie een gemeenschappelijke landbouwmarkt die met name wordt gekenmerkt door het feit dat de prijzen en stabiliseringsmechanismen uitsluitend door de Gemeenschapsautoriteiten worden bepaald en dus aan het nationale gezagsbereik ontsnappen.
Deze voor de Lid-Staten eenvormig vastgestelde landbouwprijzen worden uitgedrukt in rekeneenheden (een rekeneenheid komt overeen met een bepaald gewicht aan fijn goud) en wordt vervolgens omgezet in de nationale munteenheid op basis van de pariteit van elke munteenheid ten opzichte van de rekeneenheid.
De devaluatie van de Franse frank — dat wil zeggen de waardevermindering ervan ten opzichte van het goud en ook ten opzichte van de waarde van de rekeneenheid — zou zonder vrijwaringsmaatregelen in het intracommunautaire handelsverkeer dan ook automatisch een verhoging van de gemeenschapsprijzen in Franse franken hebben meegebracht.
Dit moest nu juist worden vermeden, omdat hierdoor niet alleen het verhoopte effect van de devaluatie van de frank teniet zou worden gedaan, maar ook de werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt ernstig zou worden verstoord.
Daarom besloot de Raad in conjunctuur-politiek verband de Franse markt tijdelijk af te grendelen, of anders gezegd te beschermen door de interventieprijzen op deze markt gedurende twee seizoenen te verlagen. Zo kon een gecontroleerde en geleidelijke prijsverhoging plaatsvinden, die zich anders onmiddelijk en rauwelijks had voorgedaan. Een dergelijke maatregel maakte op het gebied van het handelsverkeer compensatie nodig in de vorm van subsidieverlening bij invoer (en omgekeerd een compenserende heffing bij uitvoer). De hoogte van de subsidie en compenserende heffing moest ten slotte berekend worden naar gelang van de geleidelijke aanpassing van de in Franse franken uitgedrukte interventieprijzen.
Dit was het oogmerk van het gemeenschapsoptreden, zoals een vertegenwoordiger van de Commissie te Uwen overstaan heeft uiteengezet. Hebben zij daarmee nu iets onrechtmatigs gedaan?
In de allereerste plaats doet zich de vraag voor of de verordeningen nrs. 1670/69 en 1505/70 van de Commissie, waarbij de invoersubisidie voor zachte tarwe en mengkoren op 58,49 Ffr. respectievelijk 44,43 Ffr. werd vastgesteld, in overeenstemming waren met 's Raads verordening nr. 1586/69.
Wat dit betreft, is de Raad stellig welbewust uitsluitend uitgegaan van de door Frankrijk te betalen interventie- (of aan-koop-)prijzen als grondslag voor de verschillende compenserende maatregelen die waren afgestemd op het zojuist genoemd doel. De Raad heeft nimmer van drempelprijzen gerept. Er is hier noch sprake van een omissie, noch van een vergissing, want de Raad heeft alleen de gevolgen van de devaluatie voor de gemeenschappelijke prijzen willen opvangen, hetgeen trouwens duidelijk blijkt uit de considerans van verordening nr. 1586/69 evenals uit de bewoordingen van artikel 1.
Het bedrag van de als compensatie bedoelde subsidie bij invoer moest worden bepaald door eenvoudige toepassing van de verlagingspercentages voor de interventieprijzen in Frankrijk, die voor het seizoen 1969 — 1970 op 11,11 % (verordening nr. 1586/69) en voor het daaropvolgende seizoen op 8,44 % (verordening nr. 1432/70) waren vastgesteld.
De Commissie heeft deze verordeningen van de Raad dus nauwkeurig en rechtmatig toegepast.
Nochtans zullen wij dieper moeten graven en — gezien ook het betoog van verzoeksters — moeten nagaan, of de Raad, door slechts de interventieprijzen en niét de drempelprijs aan te houden, niet zelf is afgeweken van een regel die hij zich vroeger heeft gesteld, met andere woorden of de verordening van 11 augustus niet in strijd is met de basisverordening nr. 120/67 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen.
Ik ben van mening dat dit niet het geval is. Deze verordening maakt een duidelijk onderscheid tussen de regeling voor de interne markt der Gemeenschap enerzijds (het onderwerp van Titel I) en de regeling van het handelsverkeer met derde landen (het onderwerp van Titel II) anderzijds. De communautaire prijsregeling gaat uit van richtprijzen en daarvan afgeleide interventieprijzen; deze prijzen worden op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Parlement vastgesteld door de Raad. De met name voor zachte tarwe geldende richtprijs is de door de Raad gewenste prijs voor transacties binnen de gemeenschappelijke markt. Het is een streefprijs.
De interventieprijs is de prijs waartegen de door de Lid-Staten gemachtigde lichamen (in Frankrijk het Officie national interprofessionnel des céréales) het graan moeten kopen, dat hun onder bepaalde voorwaarden van hoeveelheid, kwaliteit en geografische ligging wordt aangeboden, en waartegen zij het aldus gekochte graan mogen verkopen op hetzij de interne markt van de Gemeenschap hetzij de wereldmarkt.
Het begrip aankoopprijs komt in de Gemeenschapsterminologie ten slotte op hetzelfde neer als interventieprijs.
De prijzen van de graammporten uit derde landen in de Gemeenschap mogen echter de inwendige opzet en de doeleinden van het gemeenschappelijke beleid niet in gevaar brengen; hiertoe worden bij binnenkomst in de Gemeenschap variabele heffingen toegepast, afhankelijk van een drempelprijs; de heffing is daarbij voor elk produkt gelijk aan de drempelprijs minus de cif-prijs.
De drempelprijzen, met name voor zachte tarwe, worden vastgesteld aan de hand van de richtprijs der produkten en wel zodanig dat — rekening gehouden met kwaliteitsverschillen — de aankoopprijs van het ingevoerde produkt op de markt van het grootste tekortgebied (Duisburg) ongeveer op het peil komt van de richtprijs.
Volgens mij zijn er nu drie redenen waarom de Raad zich in de onderhavige omstandigheden terecht niet heeft gebaseerd op de drempelprijzen:
1.
De Raad wilde met deze maatregelen een stijging van de interventieprijzen op de Franse markt voorkomen, die het automatisch gevolg zou zijn geweest van de pariteitswijziging van de Franse frank ten opzichte van de rekeneenheid. Er moest dus wel degelijk in de interventieprijzen worden ingegrepen;
2.
Geen enkele verdragsbepaling of enige hogere rechtsregel dwong de gemeenschapsautoriteiten om de gevolgen voor de Franse ondernemers van de devaluatie van de frank in het handelsverkeer tussen Frankrijk en derde landen te compenseren. De devaluatie was een eenzijdige en souvereine beslissing van een nationale regering, en het lag niet op de weg van de Raad evenmin als van de Commissie om zich voor de Franse graanimporteurs garant te stellen en het te „verzekeren” tegen de risico's van de devaluatie van de frank. Frankrijk heeft bovendien een overschotproduktie van graan en hoewel de Franse meelfabrikanten — zoals hier werd betoogd — een zekere hoeveelheid „hard graan” met name uit Canada moesten invoeren wegens de bijzondere eigenschappen ervan voor het bakkersbedrijf, toch was er voor de goede werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt geen enkele reden om deze importen te „subsidiëren”.
3.
Zoals gezegd, zijn de maatregelen genomen in conjunctuurpolitiek verband, dat wil zeggen, zij hebben ten doel het hoofd te bieden aan een onvoorziene situatie die de werking van de gemeenschappelijke markt zou kunnen verstoren; de Raad kon deze maatregelen dus in dit geval naar mijn mening terecht nemen, zelfs als zij enigszins afweken van de in verordening nr. 120/67 vastgelegde grondregels of ertoe leidden deze op bepaalde punten tijdelijk buiten werking te stellen. Dat heeft de Raad trouwens ook in de verordening van 11 augustus 1969 tot uitdrukking gebracht met de woorden: „de Commissie is bevoegd om in de uitvoeringsverordeningen die zij wordt verzocht vast te stellen, verdere afwijkingen van de regels van de gemeenschappelijke landbouwmarkt” aan te brengen.
Ik zie dus, wat mij betreft, geen enkele onrechtmatigheid in de wijze waarop de Commissie de hoogte van de importsubsidie voor granen heeft vastgesteld, temeer daar de gewraakte verordeningen noodzakelijkerwijs „economische beleidskeuzen” inhielden. Daardoor ook beschikte de Commissie over een zekere beoordelingsvrijheid, over een discretionaire bevoegdheidsmarge, hetgeen allerminst synoniem is met willekeur, doch inhoudt dat de rechterlijke controle op een dergelijk gebied vrij beperkt is, juist omdat de Gemeenschapsautoriteiten meer vrijheid van handelen hebben.
Zo overwoog U in Uw arrest van 2 december 1971 (zaak 5-71 — Zuckerfabrik tegen de Raad) dat „de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap ten minste onrechtmatigheid van de beweerde schadeveroorzakende handeling veronderstelt”. Aangezien het hier om een normatieve handeling gaat, die economische beleidskeuzen inhoudt, kan de Gemeenschap in verband met artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag alleen aansprakelijk worden gesteld voor de als gevolg daarvan door particulieren geleden schade, als er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een te hunner bescherming gegeven hogere rechtsregel.
Naar ik meen, is een dergelijke rechtsregel in het onderhavige geval niet geschonden.
Afdeling II
Aansprakelijkheid wegens schending van de non-discriminatieregel
Zoals bekend, beroepen verzoeksters zich in de tweede plaats op de bepaling in artikel 40, lid 3, van het EEG-Verdrag, dat het gemeenschappelijke landbouwbeleid „elke discriminatie tussen producenten (of verbruikers) van de Gemeenschap (moet) uitsluiten” en, ten aanzien van de prijzen, dat „een … gemeenschappelijk prijsbeleid op gemeenschappelijke criteria en op eenvormige berekeningswijzen moet berusten”.
In deze regel, die bij de uitwerking van het afgeleide gemeenschapsrecht stellig in acht moet worden genomen, is in het bijzonder voor de gemeenschappelijke landbouwmarkt uiting gegeven aan het algemene beginsel van gelijkheid van behandeling, dat een der grondslagen van het Verdrag vormt.
Dat dit beginsel te hunnen nadele is geschonden, achten verzoeksters bewezen door de maatregelen die de Raad en de Commissie in mei 1971 moesten nemen naar aanleiding van de besluiten die volgens hen de pariteit van de Duitse en Nederlandse munteenheid betroffen. Zij beschouwen die besluiten als een (tijdelijke) revaluatie van de DM en de gulden en menen dat de Duitse en Nederlandse exporteurs zich mutatis mutandis in een strikt analoge situatie bevonden als voorheen de Franse importeurs, aangezien de gevolgen van de revaluatie in Duitsland en Nederland werden gecompenseerd door exportsubsidies, zonder welke de meelfabrikanten van die landen slechts hadden kunnen uitvoeren tegen prijzen verhoogd met het revaluatiepercentage.
De Commissie, bekleed met soortgelijke bevoegdheden als in 1969 na de devaluatie van de Franse frank, stelde krachtens verordening nr. 974/71 van 12 mei 1971 de exportsubsidiebedragen vast in haar uitvoeringsverordening nr. 1014/71 van 17 mei, waarbij zij onderscheid maakte tussen export naar de Lid-Staten en export naar derde landen.
De Compagnie d'approvisionnement en de Grands moulins de Paris concluderen hieruit dat de Commissie te hunnen nadele een „concurrentievervalsing” heeft gedekt door in 1969 aan de Franse importeurs en meelfabrikanten niet een compensatie toe te kennen waarbij op dezelfde wijze rekening werd gehouden met de prijsverschillen bij import naar gelang van de herkomst van het produkt: Lid-Staten of derde landen; dat de Commissie bijgevolg gelijke gevallen niet gelijk behandeld heeft. Aldus geformuleerd, klinkt deze stelling aantrekkelijk. Maar in werkelijkheid is deze vraag ingewikkelder dan verzoeksters willen doen voorkomen; de beide door hen geschetste situaties zijn in feite niet zo analoog.
Hiertoe zal ik summier de omstandigheden uiteenzetten, waaronder de Gemeenschapsautoriteiten maatregelen hebben genomen tegen de consequenties van de besluiten van mei 1971 betreffende de munteenheden van Duisland en Nederland, en later ook die van de Belgisch-Luxemburgse Unie.
In tegenstelling tot hetgeen hier is betoogd, hebben de besluiten geen wijziging gebracht in de pariteit van de Duitse mark of de gulden en evenmin van de Belgische en Luxemburgse frank. Zij bestonden in een tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van die munteenheden in de zin dat de feitelijke wisselkoers kon afwijken van de officiële pariteit buiten de door het Internationale Monetaire Fonds gestelde grenzen. Dit „zweven” van genoemde munteenheden dreigde het gehele stelsel van vastgestelde prijzen voor de gemeenschappelijke landbouwmarkt, zowel in het interne als het externe handelsverkeer van de Gemeenschap te verstoren.
De Raad verklaarde dan ook in een resolutie van 9 mei 1971 betreffende de monetaire situatie, er „ondanks het feit dat een stelsel van zwevende wisselkoersen in normale omstandigheden onverenigbaar is met een goede werking van de Gemeenschap, begrip voor te hebben dat in bepaalde gevallen deze landen (de Bondsrepubliek Duitsland, Nederland en later de BLEU) gedurende een beperkte periode de marges waarbinnen de wisselkoersen van hun valuta schommelen ten opzichte van hun huidige pariteit, kunnen vergroten”.
De Raad voegde daaraan toe dat hij overeenkomstig artikel 103 van het Verdrag onverwijld passende maatregelen zou vaststellen om te vermijden dat gebruik wordt gemaakt van unilaterale maatregelen die de opzet zelf van de gemeenschappelijke landbouwmarkt in gevaar zouden brengen, en om aan eventuele verstoringen in het handelsverkeer van landbouwprodukten het hoofd te bieden. Dit was dus de situatie. In het geval van Frankrijk ging het in 1969 gewoon om een devaluatie, dat wil zeggen een waardevermindering van de Franse frank ten opzichte van het goud en derhalve ook van de rekeneenheid: dus een pariteitswijziging waartoe definitief was besloten en waarvan de gevolgen ook onmiddellijk waren te overzien. De conjunctuur-politieke maatregelen van de Raad en de Commissie hadden slechts ten doel aan de Franse ondernemers de tijd te gunnen om zich aan te passen aan de consequenties van deze pariteitswijzigingen in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap. Het was geenszins de bedoeling dat deze maatregelen bij invoer van met name granen uit derde landen volledige compensatie zouden bieden voor de prijsverhoging die het onvermijdelijk gevolg was van het door de devaluatie veroorzaakte koersverlies. Overigens zij in dit verband opgemerkt dat de Commissie importen krachtens vóór 1 augustus 1969 afgesloten contracten uitdrukkelijk van het gewraakte stelsel had uitgezonderd.
Toen het daarentegen ging om de gevolgen niet van een revaluatie, dat wil zeggen van een bepaalde pariteitswijziging van de Duitse en Nederlandse munteenheid en later van die van de BLEU, maar van een zweven van de wisselkoersen, dus een overigens van dag tot dag wisselende afwijking tussen de officiële pariteit en de feitelijke wisselkoersen, toen was het noodzakelijk om niet alleen in te grijpen in de interventieprijzen teneinde een redelijk evenwicht te bewaren in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap, maar ook in die cif-prijzen, zowel bij uitvoer naar derde landen door middel van subsidies als bij invoer uit die landen door middel van compenserende bedragen.
Voor een andere situatie als bij een pariteitswijziging moesten ook andere en passende maatregelen worden genomen, die dan ook verschilden van die in 1969 ten aanzien van Frankrijk.
Deze analyse vindt bevestiging zowel in een uiteenzetting die de heer Mansholt op 22 december 1971 voor het Parlement heeft gehouden, als in een bijzonder rapport van de Commissie aan de Raad van 27 september over de gevolgen van de toenmalige (monetaire) situatie voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De heer Mansholt verklaarde dat devaluatie of revaluatie enerzijds, en zwevende wisselkoersen anderzijds, met hun consequenties op nationaal en internationaal niveau, naar hun aard twee geheel verschillende dingen zijn voor de landbouwers en voor de im- en exporthandel; de daarbij vereiste vrijwaringsmaatregelen kunnen dus verschillen.
Wanneer immers vaste pariteiten worden gewijzigd maar voor de toekomst op een bepaald niveau worden vastgelegd — dus wanneer de koersen niet zweven —, is het altijd mogelijk hetzij douanemaatregelen te nemen met bijkomende rechten of heffingen, hetzij aan de landbouwers subsidies toe te kennen in die landen waar het nationale, prijsniveau daalt door een revaluatie, of omgekeerd de binnenlandse prijzen in bedwang te houden in geval van een devaluatie.
Zodra de koersen echter gaan zweven of geen nieuwe pariteiten worden vastgesteld en dus op elk moment nieuwe wijzigingen kunnen optreden, dreigt het handelsverkeer ernstig te worden verstoord. Men kan wel bij uitvoer en bij invoer compenserende maatregelen treffen, maar die lopen toch altijd enigszins achter de feitelijke koersen van de zwevende munteenheden aan en dan nog alleen bij koersschommelingen buiten een bepaalde grens. Dit brengt weer extra risico's mee voor de handelaren in landbouwprodukten.
Een beter bewijs van het verschil in economische consequenties tussen een devaluatie — of een revaluatie — en het zweven van bepaalde munteenheden is nauwelijks mogelijk.
Evenzo heeft de Commissie in haar rapport aan de Raad de balans opgemaakt van de in mei 1971 genomen maatregelen, waarbij zij de hieruit voortvloeiende situatie aldus heeft weergegeven (waarbij rekening gehouden werd met de wijzigingen in de positie van de dollar sinds augustus 1971):
—
Duitsland paste met name bij de uitvoer van granen de compenserende bedragen toe en berekende die toen in principe op basis van het voorlopige revaluatiepercentage van de Duitse mark ten opzichte van de dollar.
—
De Beneluxlanden pasten gezamenlijk eveneens compenserende bedragen toe, berekend op basis van de gemiddelde voorlopige revaluatiepercentage van de Belgische frank en de gulden ten opzichte van de dollar.
—
Frankrijk paste geen compenserende bedragen toe, omdat de in de landbouwhandel gebruikte „handelsfrank” nu juist niet zweefde.
De Commissie concludeerde dat door de toepassing van de compenserende maatregelen stellig de voornaamste schadelijke gevolgen van de besluiten inzake het zweven van de munteenheden voor de werking van de landbouwmarkt zijn voorkomen. Zonder deze maatregelen zou de concurrentiesituatie tussen de verschillende Lid-Staten totaal zijn verstoord.
Weliswaar — zo voegde de Commissie daaraan toe — is het stelsel van de compenserende bedragen reeds in werking gesteld na de devaluatie van de Franse frank, maar dit beleid is na het zweven van bepaalde munteenheden op een „geheel andere” wijze tenuitvoergelegd.
Trouwens, vanaf het moment dat Frankrijk zelf verordening nr. 974/71 wilde toepassen, kwamen de Franse im- en exporten op dezelfde voorwaarden in aanmerking voor compenserende bedragen als reeds het geval was voor de im- en exporteurs van de Benelux en Duitsland. Dit werd geregeld in verordening nr. 2887/71 van 31 december 1971.
Derhalve kan het argument van gelijke behandeling, dat impliceert dat de betrokken ondernemers zich in identieke omstandigheden bevinden, in het onderhavige geval geen opgeld doen, daar die omstandigheden immers duidelijk verschilden.
Daarbij komt dat het non-discriminatiebeginsel weliswaar stringent van inhoud is, wanneer het bijvoorbeeld in het recht betreffende de migrerende werknemers erom gaat gemeenschapsonderdanen volledig gelijk te stellen met nationale onderdanen, maar dat dit beginsel onzes inziens noodzakelijkerwijs veel minder strikt moet worden toegepast op economisch gebied, met name bij conjunctuur-politieke maatregelen. Overigens lijkt de in artikel 40, lid 3, van het Verdrag vervatte non-discriminatieregel meer te zijn geschreven in het belang van de landbouwproducenten en -consumenten dan van de handelaren en verwerkende bedrijven.
Ik moge U derhalve voorstellen om ook de stelling die verzoeksters aan deze bepaling ontlenen, van de hand te wijzen.
Af deling III
Aansprakelijkheid wegens verbreking van de gelijkheid tegenover de overheidslasten
Verzoeksters beroepen zich ten slotte subsidiair op „verbreking van de gelijkheid tegenover de overheidslasten”, welke te hunnen aanzien besloten zou liggen in de wijze waarop de invoersubsidies ingevolge de commissieverordeningen nrs. 1670/69 en 1505/70 zijn vastgesteld. Zelfs bij ontbreken van enige onrechtmatigheid zou de Gemeenschap aansprakelijk zijn. Hoewel dit middel pas bij de memorie van repliek van verzoeksters naar voren is gebracht, meen ik dat het ontvankelijk is, zij het ongegrond.
In dit verband rijzen twee vragen:
a)
De eerste vraag is of gelijkheid tegenover de overheidslasten als zodanig wel een grondslag is voor de niet-contractuele aansprakelijkheid in het gemeenschapsrecht.
In het Frans administratief recht heeft deze, geheel uit de rechtspraak voortgekomen theorie, welke het begrip schuld uitsluit, betrekking op de aansprakelijkheid van de overheid wegens gevaarzetting.
Aan deze pretoriaanse constructie liggen twee ideeën ten grondslag:
—
enerzijds de ongelijkheids-, de ondergeschiktheidspositie van de burgers tegenover de overheid die in het algemeen belang handelt en daartoe over buitensporige prerogatieven uit het gemene recht beschikt;
—
anderzijds de gedachte dat wanneer de gelijkheid van de burgers tegenover de overheidslasten door een wetgevende of administratieve handeling die hun in het algemeen belang abnormaal zware lasten oplegt, is verbroken, deze moet worden hersteld door een schadeloosstelling ter compensatie.
Al bevat artikel 215, tweede alinea, van hat Verdrag van Rome geen enkele verwijzing naar dit begrip, toch sluit het de toepassing ervan in het gemeenschapsrecht ook niet noodzakelijkerwijze uit. Slechts zij opgemerkt dat niets in de huidige stand van Uw rechtspraak erop wijst dat de Gemeenschap in bepaalde gevallen aansprakelijk gesteld zou kunnen worden zonder enige onrechtmatigheid of schuld, en het verdient de aandacht dat U in de zaak Kampffmeyer niet het betoog hebt gevolgd van sommige verzoekers die hun actie op een andere rechtsgrond wilden baseren dan op schuld (arrest van 14 juli 1967, Jurispr. blz. 306).
b)
De tweede vraag heeft betrekking op de omstandigheden waaronder men zich in het gemeenschapsrecht met vrucht kan beroepen op dit aan verbreking van de gelijkheid ontleende middel, gesteld al dat het toelaatbaar is.
Advocaat-Generaal Roemer meent in zijn conclusie in de zaak Plaumann dat, wanneer een beschikking van de Commissie „moet worden gelijkgesteld met een legislatieve handeling” of, Iaat ik meer in het algemeen zeggen, met een algemeen geldende bepaling, de Gemeenschap bij ontbreken van enige onrechtmatigheid slechts aansprakelijk kan worden gesteld „onder zeer strenge voorwaarden, namelijk wanneer een abnormale, bijzondere en directe schade wordt veroorzaakt, welke een bijzondere, slechts enkele personen bezwarende belasting vormt” (Jur. 1963, blz. 260).
Deze formulering klopt geheel met de voorwaarden betreffende het abnormale en bijzondere karakter van de schade, die de Franse Conseil d'Etat, op welks rechtspraak verzoeksters zich beroepen, eist om de staat wegens eèn niet onrechtmatige wetgevende of verordenende handeling aansprakelijk te kunnen stellen op het gebied van de gelijkheid tegenover de overheidslasten, namelijk:
—
het moet een bijzondere schade van slechts één of enkele personen zijn;
—
de schade moet van een omvang zijn, die de normale lasten in verband met de maatschappelijke vereisten te boven gaat.
Als bovendien de beweerde schade voortspruit uit een regelgevende handeling, dan moet deze handeling niet zijn verricht in het belang van de openbare orde, met name op economisch gebied.
Welnu, de schade waarover verzoeksters zich beklagen, voldoet aan geen van deze criteria; de door de litigieuze verordeningen ingestelde importsubsidieregeling voor graan betrof alle Franse meelfabrikanten en handelaren gezamenlijk; een schade die een gehele bedrijfstak treft, is niet bijzonder, zoals ook terecht is opgemerkt door Advocaat-Generaal Lagrange in zijn conclusie in de zaak Meroni (Jur. 1961, blz. 349).
Evenmin meen ik dat de door verzoeksters geleden schade in de onderhavige zaak abnormaal zwaar was. De schade bestond uit een eigenlijk gematigde prijsverhoging bij de invoer van graan uit derde landen, met name Canada. Doch zonder subsidies — verzoeksters klagen nu alleen dat deze huns inziens niet hoog genoeg waren — zouden zij normaal het volle effect van de devaluatie van de Franse frank hebben moeten dragen.
Ten slotte is het wel duidelijk dat de door de Commissie op verzoek van de Raad vastgestelde verordeningen het belang dienden „van de economische openbare orde” op de gemeenschappelijke markt.
Bijgevolg is het subsidiaire betoog van de Compagnie d'approvisionnement en van de Grands moulins de Paris evenmin ter zake dienend als hun principale betoog.
Ik concludeer mitsdien:
—
tot verwerping van het beroep van de Compagnie d'approvisionnement en de Grands moulins de Paris in de zaken 9 en 11-71,
—
tot veroordeling van verzoeksters in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.