ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
21 juillet 2017 (*)
« Référé – SEAE – Recouvrement par compensation – Demande de mesures provisoires – Préjudice financier – Devoir de diligence – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑131/17 R,
Argus Security Projects Ltd, établie à Limassol (Chypre), représentée par Mes T. Bontinck et A. Guillerme, avocats,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par M. S. Marquardt, en qualité d’agent, assisté par Mes B. Allemeersch, W. De Meester et G. Scraeyen, avocats,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant à l’octroi de mesures provisoires visant, d’une part, le sursis à l’exécution des décisions de compensation de la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE, des montants respectifs de 100 600 euros, de 41 522 euros et de 52 600 euros (décisions communiquées le 15 mars 2017), de 58 924 euros (décision communiquée le 7 avril 2017) et de 41 422 euros (décision communiquée le 19 avril 2017) et, d’autre part, l’injonction au SEAE de ne plus adopter de décision de compensation à l’encontre de la requérante dans l’attente du prononcé d’un jugement définitif concernant le litige lié à l’exécution du contrat-cadre 2008/14/SEC/RELEX/K8, pendant devant le tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique),
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Le 12 mars 2009, la requérante, Argus Security Projects Ltd, a conclu avec la Communauté européenne, représentée par la Commission des Communautés européennes, le contrat-cadre 2008/14/SEC/RELEX/K8 (ci-après le « contrat-cadre »), visant des prestations de services de sécurité au sein de la délégation de l’Union européenne en Arabie saoudite.
2        Depuis le 1er janvier 2011, les services de la Commission concernés ont été transférés au Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE), lequel est ainsi devenu le représentant de l’Union européenne en tant que partie au contrat-cadre et a signé des contrats spécifiques avec la requérante.
3        Le contrat-cadre contient une clause compromissoire donnant compétence aux juridictions belges pour les litiges entre les parties portant sur son interprétation ou sur son application qui n’ont pas pu être réglés à l’amiable.
4        En décembre 2013, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a mené une enquête relative à l’exécution du contrat cadre. Selon les conclusions du rapport d’enquête, la requérante a notamment facturé à deux reprises les prestations de service dénommées « intervention service on call » entre novembre 2010 et octobre 2012.
5        Le 7 avril 2014, le SEAE a averti la requérante du fait qu’il envisageait, en raison des irrégularités constatées par l’OLAF, notamment la facturation à deux reprises, entre novembre 2010 et octobre 2012, des prestations de service dénommées « intervention service on call » dont il estimait le montant indu à hauteur de 605 000 euros, de procéder au recouvrement d’une somme de 988 786 euros.
6        Le 23 juin 2014, la requérante a contesté l’ensemble des conclusions contenues dans le rapport d’enquête de l’OLAF et reprises par le SEAE.
7        Le 29 février 2016, le SEAE a proposé de régler le litige à l’amiable en contrepartie du paiement d’une somme de 302 500 euros par la requérante. En outre, il a annoncé que, en l’absence d’un règlement amiable, il procéderait à la récupération d’un montant de 605 000 euros.
8        Le 11 avril 2016, la requérante a refusé la proposition du SEAE et a maintenu son point de vue selon lequel la totalité des coûts en cause étaient éligibles.
9        Le 16 septembre 2016, le SEAE a annoncé à la requérante son intention d’émettre une note de débit d’un montant de 605 000 euros.
10      Le 27 octobre 2016, le SEAE a émis une note de débit d’un montant de 605 000 euros.
11      Le 25 novembre 2016, la requérante a saisi le tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique), en vertu de l’article I.8.2 du contrat-cadre. Par cette action, elle visait, en substance, à faire constater que la créance alléguée par le SEAE n’existait pas.
12      Le 13 février 2017, la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE, a pris une première décision de compensation entre la créance constatée dans la note de débit émise par le SEAE le 27 octobre 2016 et une créance due à la requérante d’un montant de 52 600 euros.
13      Par la suite, la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE, a pris d’autres décisions de compensation entre la créance constatée dans la note de débit émise par le SEAE le 27 octobre 2016 et des créances dues à la requérante pour des montants respectifs de 41 522 euros (décision communiquée le 15 février 2017), de 6 324 euros (décision communiquée le 28 février 2017), de 100 600 euros, de 41 522 euros et de 52 600 euros (décisions communiquées le 15 mars 2017), de 58 924 euros (décision communiquée le 7 avril 2017) et de 41 422 euros (décision communiquée le 19 avril 2017).
14      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 2 mars 2017, la requérante a introduit un recours tendant, en substance, à l’annulation de décisions de compensation de la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE.
15      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 2 mars 2017, la requérante a introduit la présente demande en référé.
16      Initialement, la demande en référé était dirigée contre la Commission et le SEAE et visait le sursis à l’exécution des décisions de compensation de la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE, pour des montants respectifs de 52 600 euros (décision communiquée le 13 février 2017), de 41 522 euros (décision communiquée le 15 février 2017) et de 6 324 euros (décision communiquée le 28 février 2017) et, d’autre part, l’injonction à la Commission de ne plus adopter de décisions de compensation à l’encontre de la requérante dans l’attente d’un jugement définitif du tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique).
17      Le 30 mars 2017, la requérante s’est désistée de la demande en référé en ce qui concerne la Commission.
18      Par ordonnance du 6 avril 2017, Argus Security Projects/SEAE (T‑131/17 R, non publiée, EU:T:2017:271), la Commission a été radiée en tant que partie défenderesse.
19      Entretemps, le 30 mars 2017, et par la suite, le 17 mai 2017, la requérante a adapté ses conclusions. Dans la demande en référé, telle qu’adaptée, elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        surseoir à l’exécution des décisions de compensation de la Commission, agissant pour le compte du comptable du SEAE, des montants respectifs de 100 600 euros, de 41 522 euros et de 52 600 euros (décisions communiquées le 15 mars 2017), de 58 924 euros (décision communiquée le 7 avril 2017) et de 41 422 euros (décision communiquée le 19 avril 2017) ;
–        enjoindre le SEAE de ne plus adopter de décision de compensation à son égard dans l’attente du prononcé d’un jugement définitif concernant le litige lié à l’exécution du contrat-cadre pendant devant le tribunal de première instance de Bruxelles ;
–        condamner le SEAE aux dépens.
20      Il résulte des observations du SEAE du 20 avril et du 30 mai 2017 que ce dernier n’a pas d’observation à formuler en ce qui concerne les mémoires en adaptation de la requérante et que les développements contenus dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 17 mars 2017, s’appliquent mutatis mutandis. Dans ces dernières, le SEAE conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé ;
–        réserver les dépens.
En droit
21      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
22      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
23      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
24      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
25      Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
26      Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.
27      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
28      En outre, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 23 mars 2017, Gollnisch/Parlement, T‑624/16, non publiée, EU:T:2017:243, point 25 et jurisprudence citée).
29      En outre, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».
30      Ainsi, une demande en référé doit permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur cette demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir du texte même de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C‑378/16 P‑R, non publiée, EU:C:2016:668, point 17 et jurisprudence citée).
31      Il est également de jurisprudence constante que, pour pouvoir apprécier si toutes les conditions mentionnées aux points 27 et 28 ci-dessus sont remplies, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir, en ce sens, ordonnance du 29 février 2016, ICA Laboratories e.a./Commission, T‑732/15 R, non publiée, EU:T:2016:129, point 39 et jurisprudence citée).
32      C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si la requérante est parvenue à démontrer l’imminence d’un préjudice grave et irréparable.
33      En l’espèce, la requérante soutient que, eu égard à sa situation financière, la compensation à laquelle procède le SEAE met en péril sa viabilité financière en la privant de la quasi-totalité de ses revenus.
34      La requérante faisant ainsi valoir un préjudice d’ordre pécuniaire, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, un tel préjudice ne saurait, sauf circonstances exceptionnelles, être considéré comme irréparable, une compensation pécuniaire étant, en règle générale, à même de rétablir la personne lésée dans la situation antérieure à la survenance du préjudice. Un tel préjudice pourrait notamment être réparé dans le cadre d’un recours en indemnité introduit sur la base des articles 268 et 340 TFUE [voir ordonnance du 23 avril 2015, Commission/Vanbreda Risks & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, point 24 et jurisprudence citée].
35      Toutefois, les mesures provisoires sollicitées se justifient s’il apparaît que, en l’absence de ces mesures, la partie requérante se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au fond ou que ses parts de marché seraient modifiées de manière importante au regard, notamment, de la taille et du chiffre d’affaires de son entreprise ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques du groupe auquel elle appartient (voir ordonnance du 12 juin 2014, Commission/Rusal Armenal, C‑21/14 P‑R, EU:C:2014:1749, point 46 et jurisprudence citée).
36      Néanmoins, selon une jurisprudence bien établie, l’urgence à ordonner une mesure provisoire doit résulter des effets produits par l’acte litigieux et non d’un manque de diligence du demandeur de ladite mesure. En effet, il incombe à ce dernier, au risque de devoir supporter lui-même le préjudice comme faisant partie des « risques de l’entreprise », de faire preuve d’une diligence raisonnable pour en limiter l’étendue (voir ordonnance du 15 juillet 2011, Fapricela/Commission, T‑398/10 R, non publiée, EU:T:2011:395, point 43 et jurisprudence citée).
37      À ce titre, il convient de relever que la requérante ne mentionne à aucun moment, dans sa demande en référé, l’existence d’une quelconque provision constituée en vue de rembourser au SEAE le montant de 605 000 euros à propos duquel celui-ci soutient qu’il constitue des coûts inéligibles.
38      Or, la requérante aurait dû être préparée à l’éventualité d’être exposée à une demande de remboursement par le SEAE, en décembre 2013, à la suite des conclusions de l’OLAF.
39      En tout état de cause, le SEAE a averti la requérante, le 7 avril 2014, du fait qu’il envisageait, en raison des irrégularités constatées par l’OLAF, notamment la facturation à deux reprises, entre novembre 2010 et octobre 2012, des prestations de service dénommées « intervention service on call » dont il estimait le montant indu à hauteur de 605 000 euros, de procéder au recouvrement d’une somme de 988 786 euros.
40      Si, par la suite, le SEAE a réduit la somme réclamée et a même proposé un règlement amiable, il n’en reste pas moins que la requérante a été suffisamment prévenue, en 2014, du risque d’être exposée à une demande de remboursement d’un montant non négligeable.
41      Ainsi, en choisissant de ne pas constituer de provision pour faire face à une éventuelle demande de remboursement d’un montant non négligeable dont elle avait été suffisamment prévenue, la requérante a manqué d’une diligence raisonnable pour limiter l’étendue du préjudice qu’elle invoque et doit, pour cette raison, supporter elle-même ledit préjudice comme faisant partie des « risques de l’entreprise », conformément à la jurisprudence citée au point 36 ci-dessus.
42      Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée, à défaut, pour la requérante, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris, voire de procéder à la mise en balance des intérêts.
43      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 21 juillet 2017.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Jaeger
*      Langue de procédure : le français.