62020TO0198(01)
DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Décima Secção alargada)
8 de junho de 2021 (
*1
)
«Recurso de anulação — Espaço de liberdade, de segurança e de justiça — Acordo relativo à saída do Reino Unido da União e da Euratom — Decisão do Conselho relativa à celebração do acordo sobre a saída — Cidadãos do Reino Unido — Perda da cidadania da União — Falta de afetação individual — Ato não regulamentar — Inadmissibilidade»
No processo T‑198/20,
Harry Shindler, residente em Porto d’Ascoli (Itália), e os demais recorrentes cujos nomes figuram em anexo (
1
), representados por J. Fouchet, advogado,
recorrentes,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer, R. Meyer e J. Ciantar, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE com vista à anulação, total ou parcial, por um lado, do Acordo sobre a Saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2020, L 29, p. 7) e, por outro, da Decisão (UE) 2020/135 do Conselho, de 30 de janeiro de 2020, relativa à celebração do Acordo sobre a Saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2020, L 29, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção alargada),
composto por: A. Kornezov, presidente, E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk (relatora), G. Hesse e M. Stancu, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio
1
Os recorrentes, Harry Shindler e os demais recorrentes cujos nomes figuram em anexo, são nacionais do Reino Unido residentes na Irlanda, em Espanha, em França e em Itália.
2
Em 23 de junho de 2016, os cidadãos do Reino Unido pronunciaram‑se por referendo a favor da saída do seu país da União Europeia.
3
Em 29 de março de 2017, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte notificou o Conselho Europeu da sua intenção de sair da União, nos termos do artigo 50.o, n.o 2, TUE.
4
Em 24 de janeiro de 2020, os representantes da União e do Reino Unido assinaram o Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2020, L 29, p. 7, a seguir «acordo sobre a saída»).
5
Em 30 de janeiro de 2020, o Conselho da União Europeia adotou a Decisão (UE) 2020/135 relativa à celebração do Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2020, L 29, p. 1). Nos termos do artigo 1.o desta decisão, o acordo sobre a saída foi aprovado em nome da União e da Comunidade Europeia da Energia Atómica.
6
Em 31 de janeiro de 2020, o Reino Unido saiu da União e da Comunidade Europeia da Energia Atómica. O acordo sobre a saída entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2020.
Tramitação processual e pedidos das partes
7
Os recorrentes interpuseram o presente recurso por petição apresentada em 30 de março de 2020.
8
Em 21 de abril de 2020, os recorrentes apresentaram um articulado no qual pediam que o Tribunal Geral submetesse questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça. Em 28 de abril de 2020, o presidente do Tribunal Geral decidiu não juntar esse articulado aos autos.
9
Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de julho de 2020, o Conselho suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
10
Em 21 de agosto de 2020, os recorrentes apresentaram na Secretaria do Tribunal Geral as suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade.
11
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de junho de 2020, a Comissão Europeia pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de julho de 2020, o Conselho indicou que não tinha nenhuma observação a formular sobre esse pedido.
12
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de agosto de 2020, a British in Europe, associação de direito francês, pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos dos recorrentes. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de novembro de 2020, o Conselho remeteu a eventual admissão dessa intervenção para o prudente arbítrio do Tribunal.
13
Por despacho de 5 de novembro de 2020, o Tribunal Geral (Décima Secção), com base no artigo 130.o, n.o 7, do Regulamento de Processo, reservou para final a decisão quanto à exceção de inadmissibilidade e quanto às despesas.
14
Por decisão de 10 de novembro de 2020, o Tribunal Geral remeteu o processo à Décima Secção alargada, em conformidade com o artigo 28.o do Regulamento de Processo.
15
O Conselho apresentou contestação em 18 de janeiro de 2021. Em 11 de fevereiro de 2021, o presidente da Décima Secção alargada decidiu não notificar esse articulado aos recorrentes.
16
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de janeiro de 2021, os recorrentes pediram a suspensão da instância no presente processo ao abrigo do artigo 69.o, alínea d), do Regulamento de Processo. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de fevereiro de 2021, o Conselho apresentou as suas observações sobre este pedido de suspensão. Por decisão de 10 de fevereiro de 2021, o presidente da Décima Secção alargada indeferiu o referido pedido de suspensão.
17
Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
a título principal, anular integralmente o acordo sobre a saída e a Decisão 2020/135;
–
a título subsidiário, anular parcialmente o acordo sobre a saída e a Decisão 2020/135, «na medida em que estes atos distinguem, de forma automática e geral, […] os cidadãos da União e os nacionais do Reino Unido», e, assim, anular, nomeadamente, o sexto parágrafo do preâmbulo e os artigos 9.o, 10.o e 127.o do acordo sobre a saída;
–
condenar o Conselho nas despesas, «incluindo os honorários do advogado no valor de 5000 [euros]».
18
No contexto da exceção de inadmissibilidade, o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar o recurso inadmissível;
–
condenar os recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Quanto à possibilidade de decidir por despacho
19
Ao abrigo do artigo 130.o, n.os 1 e 7, do Regulamento de Processo, se o recorrido o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade sem dar início à discussão sobre o mérito da causa. Em aplicação do artigo 130.o, n.o 6, do referido regulamento, o Tribunal Geral pode decidir iniciar a fase oral do processo relativa à exceção de inadmissibilidade.
20
Segundo a jurisprudência, o facto de o Tribunal Geral ter anteriormente proferido um despacho em que reservava para final a apreciação de uma exceção apresentada com fundamento no artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo não exclui a possibilidade de um recurso ser julgado inadmissível por despacho fundamentado e, por conseguinte, sem que seja realizada uma audiência (v., neste sentido, despacho de 19 de fevereiro de 2008, Tokai Europe/Comissão, C‑262/07 P, não publicado, EU:C:2008:95, n.os 26 a 28).
21
No caso em apreço, apesar de, por despacho de 5 de novembro de 2020, ter decidido reservar para final a decisão sobre a exceção de inadmissibilidade apresentada pelo Conselho, o Tribunal Geral considera estar suficientemente informado pelos documentos dos autos para decidir da referida exceção por despacho.
Quanto ao objeto do recurso
22
A título preliminar, em primeiro lugar, importa salientar que, a título subsidiário, os recorrentes concluem pela anulação parcial do acordo sobre a saída e da Decisão 2020/135, «na medida em que estes atos distinguem, de forma automática e geral, […] os cidadãos da União e os nacionais do Reino Unido», e a anulação, nomeadamente, do sexto parágrafo do preâmbulo e dos artigos 9.o, 10.o e 127.o do Acordo sobre a saída (n.o 17, segundo travessão, supra).
23
A este respeito, resulta de todos os articulados dos recorrentes que, com o seu pedido de anulação parcial, os mesmos pedem, em substância, a anulação dos atos mencionados no n.o 22, supra, uma vez que alegadamente estes atos privam os nacionais do Reino Unido — e nomeadamente os que exerceram o seu direito de livre circulação na União e que não foram autorizados a votar no referendo de 23 de junho de 2016 — do seu estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados.
24
Em segundo lugar, importa notar que os recorrentes pedem a anulação, total ou parcial, não apenas da Decisão 2020/135 mas também do próprio acordo sobre a saída.
25
No entanto, o acordo sobre a saída não é um ato unilateral da União, mas um ato de direito internacional convencional celebrado entre a União, por um lado, e o Reino Unido, por outro.
26
Nesse caso, a fiscalização da legalidade que deve ser assegurada pelo juiz da União incide sobre o ato adotado pelas instituições da União destinado a implementar o acordo internacional em causa, e não sobre este último enquanto tal (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 286). Esta fiscalização pode, no entanto, incidir sobre a legalidade desse ato à luz do próprio conteúdo do acordo internacional em causa (v., por analogia, acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, n.o 51).
27
É por esta razão que, quando é chamado a conhecer de um recurso contra um acordo internacional celebrado pela União, o juiz da União requalifica o referido recurso como sendo, na realidade, dirigido contra a decisão que aprova a celebração desse acordo (v., neste sentido, acórdão de 9 de agosto de 1994, França/Comissão, C‑327/91, EU:C:1994:305, n.os 13 a 17).
28
Por conseguinte, o recurso deve ser requalificado como sendo exclusivamente dirigido contra a Decisão 2020/135 (a seguir «decisão impugnada»).
Quanto à exceção de inadmissibilidade
29
O Conselho sustenta que o recurso é inadmissível pelo facto de os recorrentes não terem legitimidade para agir contra a decisão impugnada. Com efeito, em primeiro lugar, os recorrentes não são destinatários dessa decisão. Em segundo lugar, a referida decisão não diz individualmente respeito aos recorrentes. Em terceiro lugar, a decisão impugnada, por um lado, necessita de medidas de execução e, por outro, não é um ato regulamentar.
30
Os recorrentes contestam a exceção de inadmissibilidade. Alegam, por um lado, que a decisão impugnada lhes diz direta e individualmente respeito e, por outro, que a mesma é um ato regulamentar que lhes diz diretamente respeito e que não necessita de medidas de execução.
31
Há que recordar que, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos deste artigo, recursos de anulação contra três tipos de atos, a saber, em primeiro lugar, os atos de que seja destinatária, em segundo lugar, os atos que lhe digam direta e individualmente respeito e, em terceiro lugar, os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e que não necessitem de medidas de execução.
32
No caso em apreço, tendo em conta a requalificação parcial do recurso (n.o 28, supra), a legitimidade para agir dos recorrentes deve ser apreciada apenas à luz da decisão impugnada. No entanto, em conformidade com a jurisprudência (n.o 26, supra), para efeitos desta apreciação, há que ter em conta a natureza e o conteúdo do acordo sobre a saída.
33
Antes de mais, importa observar que os recorrentes não são destinatários da decisão impugnada nem do acordo sobre a saída. Daqui resulta que não dispõem de um direito a interpor recurso com fundamento no artigo 263.o, quarto parágrafo, primeiro segmento de frase, TFUE, circunstância que, aliás, os recorrentes não contestam.
34
Nestas condições, há que apreciar se os recorrentes têm direito a interpor recurso com base em cada uma das hipóteses previstas no artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo e terceiro segmentos de frase, TFUE.
Quanto à legitimidade para agir dos recorrentes à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE
35
Há que recordar que os requisitos de afetação direta, por um lado, e de afetação individual, por outro, previstos no artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE são cumulativos (v. Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 75 e 76 e jurisprudência aí referida).
36
Nas circunstâncias do caso em apreço importa começar por examinar se está preenchido o segundo requisito, relativo à afetação individual dos recorrentes.
37
A este respeito, cumpre recordar que resulta de jurisprudência constante que, para que pessoas singulares ou coletivas possam considerar‑se individualmente afetadas por um ato de que não são destinatárias, é necessário que esse ato as prejudique em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑as, por isso, de forma análoga à do destinatário de uma decisão (Acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, EU:C:1963:17, n.o 223, e de 13 de março de 2018, European Union Copper Task Force/Comissão, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, n.o 93).
38
Por conseguinte, a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica uma medida não implica de modo nenhum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que essa aplicação seja efetuada devido a uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa (Acórdãos de 22 de novembro de 2001, Antillean Rice Mills/Conselho, C‑451/98, EU:C:2001:622, n.o 52, e de 13 de março de 2018, European Union Copper Task Force/Comissão, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, n.o 94).
39
De igual modo, a circunstância de um ato normativo poder ter efeitos concretos diferentes em relação aos diversos sujeitos de direito a que se aplica não é suscetível de os individualizar relativamente a todas as demais pessoas em causa, sempre que a aplicação desse ato se efetue por força de uma situação objetivamente determinada (Acórdão de 22 de fevereiro de 2000, ACAV e o./Conselho, T‑138/98, EU:T:2000:45, n.o 66, e Despacho de 3 de dezembro de 2008, RSA Security Ireland/Comissão, T‑227/06, EU:T:2008:547, n.o 59).
40
No entanto, o facto de, pela sua natureza e pelo seu alcance, uma disposição ter natureza geral, por se aplicar à generalidade das pessoas interessadas, não exclui que essa disposição possa dizer individualmente respeito a algumas delas (Acórdãos de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, n.o 58, e de 23 de abril de 2009, Sahlstedt e o./Comissão, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, n.o 29).
41
Com efeito, quando um ato afeta um grupo de pessoas que estavam identificadas, ou eram identificáveis, quando esse ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros do grupo, o referido ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas pelo facto de as mesmas fazerem parte de um círculo restrito. Esse pode, em particular, ser o caso quando o referido ato altera os direitos adquiridos por essas pessoas anteriormente à respetiva adoção (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, n.os 71 e 72 e jurisprudência aí referida, e de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, n.o 59).
42
No caso em apreço, os recorrentes sustentam, em substância, que a decisão impugnada lhes diz direta e individualmente respeito uma vez que os priva do seu estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados, nomeadamente o direito a circular e residir livremente nos territórios dos Estados‑Membros, bem como o direito de voto e a elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu e para as eleições municipais do seu Estado‑Membro de residência.
43
Mais especificamente, para justificar a sua afetação individual, os recorrentes explicam que fazem parte de um primeiro círculo restrito de nacionais do Reino Unido que exerceram o seu direito de livre circulação na União (2 % da «população britânica geral»). Além disso, fazem igualmente parte de um segundo círculo ainda mais restrito de cidadãos do Reino Unido que, além disso, residiram durante mais de quinze anos fora do Reino Unido e que, por esse facto, foram privados do direito de voto nas eleições legislativas no Reino Unido e no referendo de 23 de junho de 2016 em aplicação da «regra dos 15 anos» (15 years rule) (1,2 % da «população britânica»). Esta privação do direito de voto impediu‑os de participar em escrutínios determinantes para a manutenção do seu estatuto de cidadãos da União.
44
Os recorrentes explicam igualmente que cada um deles é afetado de forma importante e particular pela perda do seu estatuto de cidadão da União e dos direitos que lhe estão associados. A este respeito, invocam as consequências que teria para eles a perda do estatuto de cidadãos da União e dos direitos associados a esse estatuto em razão de diferentes qualidades, tais como, nomeadamente:
–
a de veterano da Segunda Guerra Mundial (um recorrente);
–
a de «vítima da “regra dos 15 anos”» (cinco recorrentes);
–
a de pessoa que foi impedida de votar ou de ser candidata nas eleições municipais francesas de 2020 (cinco recorrentes);
–
a de pessoa que será afetada no exercício da sua atividade profissional em Gibraltar (uma recorrente);
–
a de pessoa cuja vida privada e familiar será afetada (dois recorrentes);
–
a de pessoa cujo direito de propriedade será afetado (quatro recorrentes);
–
a de pessoa que será sujeita a uma nova contribuição social ou fiscal sobre as suas pensões de reforma pagas pelo Reino Unido (sete recorrentes);
–
a de pessoa que será sujeita a novas formalidades para entrar ou permanecer no território da União (três recorrentes).
45
Cumpre antes de mais observar que a argumentação dos recorrentes destinada a demonstrar a sua legitimidade para agir ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE assenta na premissa de que a decisão impugnada implica a «perda» ou a «supressão» do seu estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados.
46
A este respeito, é certo que nem a decisão impugnada nem o acordo sobre a saída retiram expressamente aos nacionais do Reino Unido o estatuto de cidadãos da União e os direitos que lhe estão associados.
47
No entanto, resulta claramente dos termos e da sistemática do acordo sobre a saída — nomeadamente do sexto parágrafo do seu preâmbulo, do seu artigo 2.o, alíneas b) a d), do seu artigo 10.o, n.o 1, alíneas a) a d), bem como, de modo mais geral, de toda a segunda parte intitulada «Direitos dos cidadãos» — que este acordo trata os nacionais do Reino Unido, incluindo os que eram cidadãos da União à data da saída do Reino Unido da União, como pessoas que, ou não têm, ou que a partir dessa data deixaram de ter, a qualidade de cidadãos da União. Assim, o referido acordo não prevê que os nacionais do Reino Unido mantenham o estatuto de cidadãos da União e todos os direitos a ele associados.
48
Importa sublinhar que é incontestável que a perda ou a não manutenção do estatuto de cidadão da União é suscetível de afetar de forma considerável os direitos de um nacional de um Estado‑Membro que saia da União (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o., C‑621/18, EU:C:2018:999, n.o 64). Os nacionais desse Estado‑Membro, expatriados para outro Estado‑Membro, são mais suscetíveis de serem afetados pela saída da União do Estado‑Membro de que são originários, em razão dos vínculos criados, por vezes de longa data, quer do ponto de vista pessoal quer profissional e económico (Despacho de 16 de junho de 2020, Walker e o./Parlamento e Conselho, T‑383/19, não publicado, EU:T:2020:269, n.o 41).
49
No entanto, no que respeita ao requisito de afetação individual e em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.o 37, cabe aos recorrentes justificar que, uma vez que os priva do seu estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados, a decisão impugnada os afeta devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, os individualiza de maneira análoga à dos destinatários.
50
A este respeito, em primeiro lugar, é pacífico que o acordo sobre a saída, nomeadamente na medida em que não prevê a manutenção do estatuto de cidadãos da União dos nacionais do Reino Unido, se aplica a todos os nacionais desse Estado e tem, assim, alcance geral.
51
Daqui resulta que a decisão impugnada, que faz com que o acordo sobre a saída seja parte da ordem jurídica da União, é, ela própria, um ato de alcance geral e, a esse título, afeta os recorrentes devido à sua qualidade objetiva de nacionais do Reino Unido.
52
Em segundo lugar, as circunstâncias invocadas pelos recorrentes, referidas no n.o 43, supra, relativas à pertença a categorias particulares de nacionais do Reino Unido que exerceram o seu direito de livre circulação na União e que, além disso, em alguns casos, foram privados do seu direito de voto nos escrutínios organizados por este Estado‑Membro, não permitem considerar que os recorrentes fazem parte de um círculo restrito de pessoas na aceção da jurisprudência referida no n.o 41, supra.
53
Com efeito, uma vez que priva os nacionais do Reino Unido do estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados, a decisão impugnada, por um lado, não foi tomada em função de critérios próprios às pessoas que são membros das categorias particulares de nacionais do Reino Unido invocadas pelos recorrentes e, por outro, não priva essas pessoas de um direito adquirido que seja específico ou exclusivo dos membros dessas categorias. Muito pelo contrário, resulta do acima exposto no n.o 51 que a alegada perda do estatuto de cidadão da União e dos direitos a ele associados é aplicável a um conjunto de pessoas objetivamente determinadas, concretamente, a todos os nacionais do Reino Unido independentemente do seu Estado de residência (v., por analogia, Despacho de 16 de junho de 2020 no Processo T‑383/19, Walker e o./Parlamento e Conselho, não publicado, EU:T:2020:269, n.os 52 e 53).
54
Nestas condições e em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 38 e 39, supra, o facto de, por um lado, o número, ou até a identidade, das pessoas que fazem parte das categorias de nacionais do Reino Unido invocadas pelos recorrentes poder ser determinado com maior ou menor precisão e de, por outro, essas pessoas serem mais afetadas que os demais cidadãos do Reino Unido pela alegada perda do estatuto de cidadãos da União e dos direitos a ele associados, não é, por si só, suscetível de fazer com que a decisão impugnada diga individualmente respeito a essas pessoas (v., neste sentido e por analogia, despacho de 16 de junho de 2020, Walker e o./Parlamento e Conselho, T‑383/19, não publicado, EU:T:2020:269, n.os 43, 45 e 46).
55
Em terceiro lugar, as diferentes qualidades invocadas, a título pessoal, por cada um dos recorrentes e enumeradas no n.o 44, supra, são, quando muito, suscetíveis de demonstrar os efeitos concretos, diferentes e eventualmente importantes, que pode ter para cada um deles a alegada perda do estatuto de cidadão da União e dos direitos associados a esse estatuto. Em contrapartida, nenhuma dessas qualidades é de natureza a demonstrar que a perda do referido estatuto e dos direitos a ele associados teria consequências particulares e específicas para as pessoas em causa que fossem de molde a individualizá‑las em relação a qualquer outra pessoa, do mesmo modo que aos destinatários, na aceção da jurisprudência acima recordada no n.o 37.
56
Em quarto lugar, os recorrentes não apresentaram nenhum elemento suscetível de demonstrar que seriam individualmente afetados por outros aspetos da decisão impugnada além da alegada perda do estatuto de cidadão da União e dos direitos a ele associados.
57
Nestas condições, há que considerar que a decisão impugnada não diz individualmente respeito aos recorrentes. Por conseguinte, sem que seja necessário examinar se esta decisão lhes diz diretamente respeito, há que concluir que os recorrentes não têm legitimidade para agir à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo segmento de frase, TFUE.
Quanto à legitimidade para agir dos recorrentes à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE
58
Importa recordar que os requisitos associados, em primeiro lugar, à natureza regulamentar do ato impugnado, em segundo lugar, à afetação direta dos recorrentes e, em terceiro lugar, à inexistência de medidas de execução previstas no artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE são cumulativas (v., neste sentido, Despacho de 19 de novembro de 2020, Buxadé Villalba e o./Parlamento, T‑32/20, não publicado, EU:T:2020:552, n.o 30 e jurisprudência aí referida).
59
Nas circunstâncias do caso em apreço, importa começar por analisar se o primeiro requisito relativo ao caráter regulamentar da decisão impugnada está preenchido.
60
Cumpre recordar que o conceito de «atos regulamentares» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE tem um alcance mais limitado do que o de «atos», utilizado no artigo 263.o, quarto parágrafo, primeiro e segundo segmentos de frase, TFUE. Por conseguinte, este conceito não abrange todos os atos de alcance geral, referindo‑se ao invés a uma categoria mais restrita de atos dessa natureza (Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 58).
61
Por conseguinte, o conceito de «atos regulamentares», por um lado, visa atos de alcance geral e, por outro, não abrange os atos legislativos (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 60 e 61).
62
No caso em apreço, em primeiro lugar, as partes concordam acertadamente que a decisão impugnada é um ato não legislativo de alcance geral.
63
Com efeito, por um lado, é pacífico que a decisão impugnada é um ato de alcance geral (n.o 51, supra).
64
Por outro lado, há que recordar que um ato jurídico só pode ser qualificado como ato legislativo da União se for adotado com base numa disposição dos Tratados que se refira expressamente ao processo legislativo ordinário ou ao processo legislativo especial (Acórdão de 6 de setembro de 2017, Eslováquia e Hungria/Conselho, C‑643/15 e C‑647/15, EU:C:2017:631, n.o 62). No caso vertente, a decisão impugnada foi adotada com fundamento no artigo 50.o, n.o 2, TUE. Ora, não pode deixar de se observar que, embora esta disposição precise que o acordo que estabelece as modalidades de saída de um Estado‑Membro é celebrado em nome da União pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento, a mesma não se refere expressamente ao processo legislativo ordinário nem ao processo legislativo especial. Daqui resulta que a decisão impugnada não pode ser qualificada de ato legislativo.
65
Em segundo lugar, as partes estão em desacordo quanto às consequências a retirar do facto de a decisão impugnada ser um ato não legislativo de alcance geral. Segundo os recorrentes, esta decisão só pode ser um ato regulamentar. Segundo o Conselho, a referida decisão não é nem um ato legislativo nem um ato regulamentar.
66
A este respeito, cumpre observar que, no Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), o Tribunal de Justiça não declarou que o conceito de «atos regulamentares» abrange todos os atos não legislativos de alcance geral.
67
Com efeito, num acórdão posterior, o Tribunal de Justiça afastou a interpretação segundo a qual existem atos não legislativos de alcance geral que não são abrangidos pelo conceito de «atos regulamentares» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE. Por conseguinte, o Tribunal decidiu que este conceito abrange todos os atos não legislativos de alcance geral (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.os 24 e 28).
68
Todavia, há que salientar que, no processo que deu origem ao Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), o ato controvertido era uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado. Embora tivesse alcance geral pelo facto de se pronunciar a respeito de regimes nacionais, esta decisão tinha caráter administrativo e tinha sido adotada unicamente pela Comissão, sem intervenção do Conselho e do Parlamento. Neste contexto, a tese então defendida pela Comissão de que a referida decisão era um ato não legislativo de alcance geral que não era abrangido pelo conceito de «atos regulamentares» não tinha qualquer fundamento na letra, na génese ou na finalidade do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE, como o Tribunal de Justiça salientou nos n.os 24 a 27 desse acórdão.
69
Em contrapartida, o Tribunal de Justiça ainda não teve oportunidade de examinar se as decisões que aprovam a celebração de um acordo internacional, e, em especial, as decisões que aprovam a celebração de um acordo que fixa as modalidades da saída de um Estado‑Membro, devem ser qualificadas de atos regulamentares na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE.
70
Nestas condições, há que examinar se o conceito de «atos regulamentares» também abrange essas decisões.
71
A este respeito, em primeiro lugar, é importante notar que, como qualquer acordo internacional celebrado pela União, um acordo que estabeleça as condições da saída de um Estado‑Membro vincula as instituições da União e prevalece sobre os atos que estas promulgam (v., por analogia, Acórdão de 13 de janeiro de 2015, Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2015:5, n.o 44 e jurisprudência aí referida).
72
Desta primazia dos acordos internacionais celebrados pela União sobre os textos de direito derivado resulta que, na hierarquia das normas, o acordo sobre a saída ocupa um grau superior ao dos outros atos de alcance geral, tanto legislativos como regulamentares.
73
Daqui decorre que a decisão impugnada introduz normas na ordem jurídica da União, que constam do acordo sobre a saída, que prevalecem sobre os atos legislativos e regulamentares e que, por conseguinte, não podem, elas próprias, ter caráter regulamentar.
74
Em segundo lugar, tendo em conta o procedimento para a sua adoção e à semelhança de outros acordos internacionais celebrados pela União, o acordo sobre a saída pode ser considerado como sendo, no plano externo, equivalente ao que um ato legislativo é no plano interno [v., neste sentido e por analogia, parecer 1/15 (Acordo PNR EU‑Canada), de 26 de julho de 2017, EU:C:2017:592, n.o 146].
75
Com efeito, o acordo sobre a saída foi celebrado em nome da União pelo Conselho, após aprovação do Parlamento, segundo o procedimento previsto no artigo 50.o, n.o 2, TUE. Uma vez que faz intervir o Conselho e o Parlamento, este processo aproxima‑se dos processos legislativos ordinário e especiais definidos no artigo 289.o, n.os 1 e 2, TFUE e mencionados no artigo 21.o, n.os 2 e 3, no artigo 22.o, n.os 1 e 2, no artigo 23.o, segundo parágrafo, no artigo 24.o, primeiro parágrafo, no artigo 25.o, segundo parágrafo, e no artigo 228.o, n.o 4, TFUE com base nos quais estas duas instituições podem adotar disposições relativas aos direitos associados ao estatuto de cidadão da União.
76
Daqui resulta que a decisão impugnada introduz normas na ordem jurídica da União, constantes do acordo sobre a saída, que se caracterizam por uma legitimidade democrática particularmente elevada, à semelhança das normas que figuram num ato legislativo. Ora, é precisamente o nível particularmente elevado de legitimidade democrática da legislação aprovada segundo um procedimento que prevê a participação do Conselho e do Parlamento que justifica a não flexibilização das condições em que os particulares podem interpor recursos de anulação de atos legislativos (v., neste sentido, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, n.o 38).
77
Além disso, em muitas versões linguísticas do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE, a expressão «atos regulamentares» refere‑se mais a atos do poder executivo do que a atos do poder legislativo (v., neste sentido, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, n.o 41). Ora, uma decisão que aprova a celebração de um acordo internacional ou de um acordo que estabeleça as condições de saída de um Estado‑Membro, como a decisão impugnada, não pode ser equiparada a um ato do poder executivo.
78
Em terceiro lugar, seria incoerente e paradoxal flexibilizar as condições em que os particulares podem interpor um recurso de anulação da decisão impugnada qualificando‑a de ato regulamentar. Com efeito, essa flexibilização teria como consequência que os particulares poderiam mais facilmente contestar uma determinada norma jurídica quando a mesma figurasse num acordo internacional, como o acordo sobre a saída, e, em seguida, fosse introduzida na ordem jurídica da União através de uma decisão que aprova a celebração do acordo em causa, como a decisão impugnada, do que quando essa mesma norma jurídica figurasse num ato legislativo com idêntico conteúdo e ocupasse um grau inferior na hierarquia das normas.
79
Em quarto lugar, resulta da génese do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE que os autores do Projeto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa e, em seguida, os autores do Tratado de Lisboa não tiveram por objetivo flexibilizar os requisitos de admissibilidade dos recursos interpostos pelos particulares das decisões que aprovam a celebração de um acordo internacional, como, nomeadamente, as decisões que aprovam a celebração de um acordo que estabelece as modalidades de saída de um Estado‑Membro. Em especial, os trabalhos preparatórios do projeto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa — nomeadamente do seu artigo III‑365, n.o 4, cujo conteúdo foi retomado em termos idênticos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — não deixam de forma alguma transparecer que os referidos autores pretenderam que essas decisões fossem qualificadas de «atos regulamentares» na aceção destes dois artigos.
80
Nestas condições, o conceito de «atos regulamentares» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE deve ser interpretado no sentido de que não abrange as decisões que aprovam a celebração de um acordo internacional, como, em especial, as decisões que aprovam a celebração de um acordo que estabeleça as modalidades de saída de um Estado‑Membro.
81
Por conseguinte, a decisão impugnada não pode ser qualificada de ato regulamentar na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceira parte, TFUE.
82
Resulta do exposto que, sem que seja necessário examinar se a decisão impugnada afeta diretamente os recorrentes e se necessita de medidas de execução, estes últimos não têm legitimidade para agir à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro segmento de frase, TFUE.
83
Daqui resulta que o Conselho tem razão ao sustentar que os recorrentes não têm legitimidade para agir. A exceção de inadmissibilidade deve, por conseguinte, ser julgada procedente, devendo o presente recurso ser declarado inadmissível.
Quanto aos pedidos de intervenção
84
Nos termos do artigo 142.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a intervenção perde o seu objeto quando o pedido for declarado inadmissível. No caso em apreço, tendo o recurso sido julgado inadmissível, não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela Comissão e pela British in Europe.
Quanto às despesas
85
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená‑los a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho, em conformidade com o pedido deste último, com exceção das relativas aos pedidos de intervenção.
86
Em segundo lugar, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, caso seja posto termo à instância no processo principal antes de ser proferida uma decisão sobre o pedido de intervenção, o requerente da intervenção e as partes principais suportam as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção. No caso em apreço, os recorrentes, o Conselho, a Comissão e a British in Europe suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção alargada)
decide:
1)
O recurso é julgado inadmissível.
2)
Não há que decidir sobre o pedido de intervenção da Comissão Europeia e da British in Europe.
3)
H. Shindler e os demais recorrentes cujos nomes figuram em anexo são condenados a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia, com exceção das relativas aos pedidos de intervenção.
4)
H. Shindler e os demais recorrentes cujos nomes figuram em anexo, o Conselho, a Comissão e a British in Europe suportarão, cada um, as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 8 de junho de 2021.
(
*1
)	Língua do processo: francês.
(
1
)	A lista dos demais recorrentes só está anexada à versão notificada às partes.