62001CC0114_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto el Korkein hallinto-oikeus (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo de Finlandia) solicita del Tribunal de Justicia orientación acerca de los criterios relevantes para determinar si, en un conjunto de circunstancias específicas, la ganga resultante de la extracción de mineral y/o la arena derivada del tratamiento del mineral en actividades mineras deben ser considerados residuos en el sentido de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en su versión modificada (en lo sucesivo, «Directiva sobre residuos» o «Directiva»).
2. Después de ser formulada la presente petición de resolución prejudicial, dichas cuestiones han sido resueltas en su mayor parte por la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Palin Granit. No obstante, el Korkein hallinto-oikeus ha planteado también varias cuestiones relativas a la correcta interpretación del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre residuos. Ese artículo dispone que «los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras» quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva cuando «ya estén cubiertos por otra legislación». El Tribunal remitente pregunta, en particular, si la «otra legislación» comprende la legislación nacional y, en caso afirmativo, si dicha legislación debe i) haber estado ya vigente cuando la Directiva entró en vigor, y/o ii) cumplir todo requisito sustantivo referido al grado de protección medioambiental.
La Directiva sobre residuos
3. El tercer considerando de la exposición de motivos de la Directiva 75/442 (en lo sucesivo, «Directiva original») manifiesta que «cualquier regulación en materia de gestión de residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos».
4. El primer considerando de la exposición de motivos de la Directiva 91/156 (en lo sucesivo, «Directiva modificativa»), que modifica la Directiva original y sustituye sus disposiciones sustantivas, declara que «estas modificaciones tienen como base un nivel elevado de protección del medio ambiente».
5. El artículo 1, letra a), de la Directiva define «residuo» como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
6. El artículo 1, letra c), define al «poseedor» como «el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión».
7. El artículo 2 dispone:
«1. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva:
a) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación:
i) los residuos radiactivos;
ii) los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras;
iii) los cadáveres de animales y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
iv) las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido;
v) los explosivos desclasificados.
2. Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, podrán establecerse mediante directivas específicas».
8. El anexo I de la Directiva, titulado «Categorías de residuos», incluye en el epígrafe Q11 los «residuos de extracción y preparación de materias primas (por ejemplo, residuos de explotación minera o petrolera, etc)». El epígrafe final, Q16, menciona «toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».
La legislación nacional relevante
9. El Derecho de Finlandia se ha adaptado a la Directiva sobre residuos mediante la Jätelaki (Ley sobre los residuos). Esta Ley define los residuos en términos esencialmente iguales a los de la Directiva, a saber, como «sustancia u objeto de los que su poseedor se haya desprendido o tenga la intención o la obligación de desprenderse».
10. El artículo 42.1 de la Jätelaki dispone que es necesaria una autorización (autorización en materia de residuos) para la valorización o el tratamiento industrial o comercial de residuos, la recogida comercial de residuos y cualquier otra actividad relevante relacionada con los residuos que será definida con precisión mediante reglamento.
11. El artículo 11.2 del Jäteasetus (Reglamento sobre los residuos) enumera otras actividades relevantes relacionadas con la eliminación de residuos. Entre ellas figuran las minas o las plantas de tratamiento de mineral y, conforme a normas transitorias, las minas y las plantas de tratamiento de mineral preexistentes que comenzaron a funcionar antes de la entrada en vigor, el 1 de enero de 1994, de la Jätelaki. La mina de la que se trata en el presente asunto es una mina y planta de tratamiento de mineral a la que resultan aplicables esas normas transitorias.
12. Conforme al artículo 1.1.2 del Jäteasetus, no obstante, las disposiciones de la Jätelaki relativas a la autorización no son aplicables a los residuos de mineral y tierra no peligrosos derivados de actividades mineras y valorizados o tratados in situ o en cualquier otro lugar, si los residuos son valorizados o tratados con arreglo a un plan aprobado de conformidad con la Kaivoslaki (Ley de minas). El artículo 1.1.2 entró en vigor en 1997.
13. Según el artículo 3 del Jäteasetus, las sustancias y objetos enumerados en el anexo I de ese Reglamento se califican como residuos en el sentido de la Jätelaki. El anexo I, que reproduce en esencia el anexo I de la Directiva, enumera 16 categorías, de las que la categoría Q11 comprende los residuos de la separación y tratamiento de materias primas, tales como los residuos de actividades mineras. La última categoría, Q16, expresa lo siguiente: «Otras materias, sustancias o productos de los que su poseedor se haya desprendido o tenga la intención o la obligación de desprenderse».
14. La Kaivoslaki contiene disposiciones especiales sobre los subproductos de las actividades mineras. En particular, el artículo 40.2 prevé que la tierra y la ganga excavadas y la arena derivada del tratamiento del mineral resultantes de actividades mineras, que sean almacenadas dentro del perímetro de la concesión minera o en su zona aneja y sean de utilidad para la actividad minera o puedan ser procesadas posteriormente, se considerarán un subproducto de las actividades mineras a efectos de esa Ley. Según la resolución de remisión, de los motivos sobre dicho artículo expuestos en el proyecto de ley del Gobierno, resulta que, aunque ello no se afirme expresamente, lo que se pretendía al definir la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral como «subproductos de actividades mineras» era excluir esos materiales del procedimiento de autorización en materia de residuos, siempre que los mismos no constituyan un peligro para el medio ambiente y tengan utilidad en la actividad minera o puedan ser posteriormente procesados para obtener productos comercializables. El artículo 40.2 entró en vigor en 1995.
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
15. Conforme a la legislación finlandesa es preciso obtener una licencia de carácter medioambiental para determinados proyectos. La Sociedad finlandesa AvestaPolarit Chrome Oy (anteriormente Outokumpu Chrome Oy) solicitó en 1996 al Lapin ympäristökeskus (Centro medioambiental de Laponia; en lo sucesivo, «Ympäristökeskus») licencia medioambiental para proseguir las actividades mineras y de tratamiento de mineral en la zona de la mina de Kemi. Esas actividades se habían practicado en esa mina durante unos 30 años.
16. Según la solicitud, la mina pasaría a ser gradualmente una extracción subterránea a partir de 2002. Las actividades mineras comprenden la extracción mediante perforación y explosionado, triturado, tratamiento bruto y tratamiento elaborado. La extracción anual media de mineral es de unas 1.100.000 toneladas, que generan una producción anual de unas 8.000.000 toneladas de ganga.
17. La arena derivada del tratamiento del mineral se deposita en estanques de precipitación de los que hay seis: uno estaba ya completo cuando se presentó la solicitud, dos podrían llegar a estarlo en 2000, y otros tres más podrán utilizarla durante mucho tiempo. Esas zonas forman parte de las áreas anejas de la concesión minera, cuyo definitivo acondicionamiento paisajístico será decidido cuando expire la concesión minera.
18. Cerca de 100 millones de toneladas de ganga están depositadas en las zonas de amontonamiento de la mina. Anualmente se elabora un plan actualizado de amontonamiento de la ganga, que atiende al hecho de que la ganga será necesaria dentro de unos 70 a 100 años aproximadamente para rellenar las partes subterráneas de la mina; antes del final de ese período sin embargo los apilamientos de ganga permanecerán en la superficie. Es posible que parte de ellos queden permanentemente en el lugar. Sólo una pequeña parte de la ganga, tal vez cerca del 20 %, es utilizable como materia prima para productos agregados. Los apilamientos de ganga ya depositados no pueden servir para la producción de agregados, pero posiblemente puedan emplearse como material de relleno en diques y terraplenes.
19. El Ympäristökeskus concedió licencia medioambiental para la mina de Kemi, sujeta a varias condiciones motivadas por su apreciación según el cual la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral originadas en la mina son residuos a efectos de la Jätelaki.
20. AvestaPolarit interpuso ante el Korkein hallinto-oikeus recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ympäristökeskus, solicitando que se suprimieran en la concesión de licencia, inter alia, todas las condiciones relativas a la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral en las que esos subproductos de las actividades mineras eran calificados como residuos. Alegaba que esas condiciones carecían de fundamento legal y que, por una serie de razones, la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral no constituían residuos. Esas razones se mencionan en las cuestiones prejudiciales, que se exponen más adelante.
21. La cuestión planteada ante el Korkein hallinto-oikeus era, por tanto, si la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral han de ser calificadas como residuos en el sentido de la Jätelaki, que utiliza la misma definición de residuos que la Directiva sobre residuos a la que da cumplimiento.
22. Ese Tribunal también consideró que, si la anterior cuestión fuera respondida afirmativamente, el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre residuos podría ser relevante. Según dicha norma, la Directiva sobre residuos no es aplicable a las categorías de residuos enumeradas en los puntos i) a iv) «cuando ya estén cubiertos por otra legislación». El punto ii) menciona los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, es decir, varias clases de residuos de las actividades mineras, como residuos excluídos del ámbito de la Directiva sobre residuos si están cubiertos por «otra legislación». No obstante, el Tribunal remitente consideró que no está claro si la «otra legislación» abarca la legislación nacional, como en el presente asunto la Kaivoslaki y el Jäteasetus.
23. El Korkein hallinto-oikeus observó que las versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, letra b), no son concordantes, dado que la versión finesa no comprendía una cláusula temporal, en tanto que las restantes versiones lingüísticas examinadas por dicho Tribunal incluían la palabra «ya» u otra expresión equivalente. Aun suponiendo que la versión finesa fuera errónea, seguiría siendo discutible si el artículo 2, apartado 1, letra b), aludía sólo a la legislación nacional vigente cuando entró en vigor la Directiva. Este extremo es relevante para el presente asunto ya que, de las normas de la legislación nacional invocadas por AvestaPolarit, el artículo 40.2 de la Kaivoslaki fue promulgado el 17 de febrero de 1995 y el artículo 1.1.2 del Jäteasetus lo fue el 4 de abril de 1997.
24. Finalmente, si el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva se refiere a la legislación nacional, surge el problema de si las normas fundamentales de la Comunidad Europea sobre protección del medio ambiente, o tal vez la misma Directiva sobre residuos, exigen que esa legislación nacional garantice un nivel específico de protección medioambiental.
25. En consecuencia, el Korkein hallinto-oikeus decidió suspender el procedimiento y solicitar la resolución prejudicial del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas acerca de las siguientes cuestiones:
«1) ¿Deben considerarse residuos, tal como se definen en el artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, la ganga resultante de la extracción de mineral y/o la arena derivada del tratamiento del mineral, originadas en actividades mineras, teniendo en cuenta los criterios que se exponen en las letras a) a d) siguientes?
a) ¿Qué relevancia tiene para la anterior apreciación el hecho de que la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral se almacenen dentro del perímetro de la concesión de explotación minera o en su zona aneja? ¿Tiene importancia para la apreciación, en general, la circunstancia de que los citados subproductos de la actividad minera se almacenen dentro del perímetro de la concesión de explotación minera, en su zona aneja o en lugar más alejado, a efectos de su inclusión en el concepto de residuo?
b) ¿Qué relevancia tienen las circunstancias de que la ganga sea de la misma composición que la roca de la que se ha separado, y que dicha ganga, cualquiera que sea el tiempo y modo de su almacenamiento, no varíe en su composición? ¿Han de considerarse diferentes la ganga, por un lado, y la arena derivada del proceso de tratamiento del mineral, por otro?
c) ¿Qué relevancia tiene el hecho de que la ganga no sea peligrosa para la salud de las personas ni para el medio ambiente, mientras que, a juicio de las autoridades competentes en materia de licencias medioambientales, de la arena derivada del tratamiento del mineral se desprendan sustancias nocivas para la salud y el medio ambiente? ¿Al apreciar si la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral son residuos, qué importancia debe atribuirse, en general, a los efectos que puedan tener sobre la salud y el medio ambiente?
d) ¿Qué relevancia tiene el hecho de que no haya intención de desprenderse de la ganga y de la arena derivada del tratamiento del mineral? La ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral pueden reutilizarse sin operaciones de valorización especiales, por ejemplo, como soporte de las galerías de la mina, y la ganga, además, para la restauración del paisaje al concluir la explotación de la mina. En el futuro, con el desarrollo de la técnica, de la arena derivada del tratamiento del mineral se podrán obtener minerales aprovechables. A este respecto, ¿en qué medida hay que considerar el grado de certeza de los proyectos del titular de la explotación minera acerca de ese aprovechamiento y el grado de prontitud de su ejecución desde que se hayan depositado la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral dentro del perímetro de la concesión de explotación minera o en su zona aneja?
2) En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea que la ganga y/o la arena derivada del tratamiento del mineral deben considerarse residuos con arreglo al artículo 1, letra a), de la Directiva sobre los residuos del Consejo, es necesario además obtener respuesta acerca de las siguientes cuestiones adicionales:
a) La expresión "otra legislación" que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b) de la Directiva (91/156/CEE) relativa a los residuos, ¿se refiere únicamente a la propia legislación comunitaria, respecto a los residuos a los que según esa norma no es aplicable la Directiva relativa a los residuos, y que conforme al punto ii) son, inter alia, los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de los recursos mineros? ¿ O bien es posible que una legislación nacional, en este caso las disposiciones de la Ley minera y del Decreto finlandés sobre los residuos, constituyan también "otra legislación" en el sentido de la Directiva relativa a los residuos?
b) Si la expresión "otra legislación" alude también a una legislación nacional, ¿se refiere exclusivamente a la legislación nacional vigente en la fecha de entrada en vigor de la Directiva 91/156/CEE, relativa a los residuos, o también a una legislación nacional promulgada con posterioridad a ésta?
c) Si la expresión "otra legislación" se refiere también a una legislación nacional, ¿establecen las normas fundamentales de la Comunidad Europea sobre protección del medio ambiente, o los principios generales de la Directiva relativa a los residuos, requisitos que deben cumplir las legislaciones nacionales, respecto al nivel de protección del medio ambiente, como condición para que no se apliquen las disposiciones de la Directiva relativa a los residuos? ¿Qué requisitos serían ésos?».
26. Han presentado observaciones escritas AvestaPolarit, los Gobiernos austriaco, finlandés, alemán, el del Reino Unido y la Comisión. AvestaPolarit, los Gobiernos finlandés, neerlandés y el del Reino Unido y la Comisión estuvieron representados en la vista.
La primera cuestión prejudicial
27. La primera cuestión del Tribunal remitente atañe a los criterios relevantes para determinar si la ganga resultante de la extracción de mineral y/o la arena derivada del tratamiento del mineral en actividades mineras han de ser calificadas como residuos en el sentido de la Directiva sobre residuos.
28. El Gobierno finlandés manifiesta en sus observaciones escritas que están pendientes ante Tribunales finlandeses diversos procesos relativos a la calificación de minerales como residuos. En enero de 2000, en el asunto Palin Granit el Korkein hallinto-oikeus planteó al Tribunal de Justicia diversas cuestiones relativas a los criterios relevantes para determinar si la ganga resultante de la extracción de granito ha de ser calificada como residuo en el sentido de la Directiva sobre residuos, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
«a) ¿Qué importancia debe atribuirse al hecho de que la ganga se almacene en una zona adyacente a la zona de extracción, en espera de su posterior utilización? ¿Tiene importancia, en general, la circunstancia de que la ganga se almacene en la propia zona de extracción, en una zona adyacente o más lejos?
b) ¿Qué importancia debe atribuirse al hecho de que la ganga sea en su composición idéntica a la roca de la que se ha desprendido y que dicha composición no varíe, independientemente de la duración y del modo de almacenamiento?
c) ¿Qué importancia debe atribuirse al hecho de que la ganga no sea peligrosa para la salud de las personas ni para el medio ambiente? ¿Por regla general hasta qué punto deben tenerse en cuenta las eventuales repercusiones sanitarias o ecológicas para calificar a la ganga de residuo?
d) ¿Qué importancia debe atribuirse al hecho de que exista la intención de retirar la ganga, total o parcialmente, de la zona de almacenamiento para su aprovechamiento, por ejemplo, para obras de terraplenado o para construir rompeolas, y a la circunstancia de que la ganga pueda valorizarse tal como se encuentra, sin necesidad de someterla a ningún tratamiento u otras medidas parecidas? A este respecto, ¿en qué medida hay que atribuir importancia al grado de certeza de los proyectos que el poseedor de la ganga pueda tener para su uso y al tiempo necesario para que éstos se lleven a cabo después de que la ganga haya sido depositada en la zona de almacenamiento?»
29. En la vista del presente asunto, que se celebró en enero de 2003, se reconoció por todas las partes intervinientes que, en lo relativo a la primera cuestión prejudicial, las observaciones escritas habían quedado en gran medida superadas por la sentencia dictada el 18 de abril de 2002 en el asunto Palin Granit. Consideraré, pues, en primer lugar en qué medida esa sentencia ha resuelto efectivamente la primera cuestión.
30. Recordando su jurisprudencia anterior acerca de la definición de residuos conforme a la Directiva, el Tribunal de Justicia hizo en la sentencia Palin Granit las siguientes afirmaciones.
31. El término «residuo», cuyo alcance depende del significado del término «desprenderse», no puede ser objeto de interpretación restrictiva. Ni el hecho de que la ganga sea objeto de una operación de tratamiento citada por la Directiva ni la circunstancia de que sea reutilizable permiten determinar si dicha ganga es un residuo o no, a efectos de la Directiva. La ganga procedente de la extracción, que no es la producción principalmente perseguida por el que explota una cantera de granito, está incluida, en principio, en la categoría de los «residuos de extracción y preparación de materias primas» que figura en el epígrafe Q 11 del anexo I de la Directiva. Un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de fabricación o de extracción que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto, del que la empresa no desee «desprenderse», a efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva, sino que tenga la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, sin operación de transformación previa. No obstante, habida cuenta de la obligación de interpretar de forma amplia el concepto de residuos, hay que limitar la aplicación de este argumento a las situaciones en las que la reutilización de un bien, material o materia prima no es sólo posible, sino segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura «desprenderse», sino como un auténtico producto.
32. En la sentencia Palin Granit el Tribunal de Justicia declaró que, dado que en ese asunto las únicas reutilizaciones factibles de la ganga en la forma existente, por ejemplo, con motivo de obras de terraplenado y de construcción de puertos y rompeolas, necesitaban, en la mayoría de casos, operaciones de almacenamiento que podían ser duraderas, que constituían una carga para el titular de la explotación y que podían dar origen a molestias medioambientales que la Directiva pretendía precisamente limitar, la reutilización no era segura y sólo podía preverse a plazo más o menos largo, de manera que la ganga solamente podía ser considerada como «residuos de extracción», de los que el titular de la explotación tiene «la intención o la obligación de desprenderse», a efectos de la Directiva, y pertenecían, por lo tanto, a la categoría citada en el epígrafe Q11 del anexo I de ésa.
33. El Tribunal de Justicia consideró después los factores enunciados por el Tribunal remitente en las cuestiones subordinadas a) a d), ninguno de los cuales estimó relevante para calificar la ganga como residuo.
34. Acerca de la cuestión subordinada a), el Tribunal de Justicia señaló que, teniendo en cuenta la respuesta a la cuestión principal, el lugar de almacenamiento de la ganga no incidía en su calificación como residuo. De igual manera, las condiciones y la duración del almacenamiento de los materiales no proporcionaban, por sí mismas, ninguna indicación sobre el valor que la empresa les otorgaba ni sobre las ventajas que podría obtener de ellos, ni permitían determinar si el poseedor de los materiales deseaba desprenderse de ellos o no.
35. En lo que atañe a la cuestión subordinada b), el Tribunal de Justicia reconoció que el hecho de que la ganga tuviera la misma composición que los bloques de piedra extraídos de la cantera y de que no variara su estado físico podía hacerla apta para la utilización que puede dársele. Sin embargo, este argumento sólo era determinante si se reutilizara toda la ganga. El valor comercial de los bloques de piedra dependía de su talla, forma y posibilidad de utilización en el sector de la construcción, cualidades, todas ellas, que, a pesar de ser idéntica en su composición, no presentaba la ganga. Por consiguiente, la ganga no dejaba de ser por ello residuo de producción. Por otra parte, el riesgo de perjuicio para el medio ambiente causado por la ganga no utilizada no quedaba atenuado por ser idéntica la composición mineral, en la medida en que ésta no excluía las operaciones de almacenamiento de los materiales, que tenían efectos sobre el medio ambiente. En cualquier caso, incluso cuando una sustancia fuera objeto de una operación de valorización completa y adquiriera de este modo las mismas propiedades y características que una materia prima, podía, con todo, ser considerada como un residuo si, con arreglo a la definición del artículo 1, letra a), de la Directiva, su poseedor se desprendiera o tuviera la intención o la obligación de desprenderse de ella.
36. En cuanto a la cuestión subordinada c), el Tribunal de Justicia observó, en primer lugar, que la Directiva fue completada mediante la Directiva relativa a los residuos peligrosos lo que implicaba que el concepto de residuo no se deducía de la peligrosidad de las sustancias. Manifestó a continuación que, aun suponiendo que la ganga por su composición no supusiera un peligro para la salud de las personas ni para el medio ambiente, su acumulación era necesariamente fuente de inconvenientes y de perjuicios para el medio ambiente, puesto que su reutilización completa no era inmediata y ni siquiera siempre factible. Por último, la falta de peligrosidad de la sustancia controvertida no era un criterio determinante para apreciar la intención de su poseedor respecto a ella.
37. En cuanto a la cuestión subordinada d), el Tribunal de Justicia estimó que ya tenía respuesta en el marco del examen de la cuestión principal. Manifestó que la incertidumbre que pesaba sobre los proyectos de utilización de la ganga y la imposibilidad de reutilizarla en su totalidad permitían calificar como residuo a toda la ganga y no sólo a la que no fuera objeto de un proyecto de utilización. El Tribunal de Justicia añadió que, en cualquier caso, con arreglo al artículo 11 de la Directiva, las autoridades nacionales podían adoptar normas que prevean dispensas de autorización y conceder dichas dispensas para las operaciones de eliminación y de valorización de determinados residuos y los órganos jurisdiccionales nacionales podían velar por el respeto de dichas normas con arreglo a los objetivos de la Directiva.
38. Resta aplicar los anteriores principios al presente asunto.
39. El Gobierno finlandés expone en sus observaciones escritas que la diferencia principal entre el asunto Palin Granit y el caso de autos estriba en que éste atañe a la minería antes que a actividades de cantería, y en que las actividades de que aquí se trata no generan sólo ganga sino también arena derivada del tratamiento del mineral. AvestaPolarit pretendió en la vista diferenciar aún más el asunto Palin Granit, fundándose principalmente en que en el presente caso no se desprendía de los subproductos, sino que los utilizaba sin procesamiento ulterior: la ganga daba soporte a las galerías subterráneas de la mina que se estaban abriendo mientras que la arena derivada del tratamiento del mineral era almacenada.
40. AvestaPolarit había alegado ante el Korkein hallinto-oikeus que los subproductos no podían ser valorizados o utilizados inmediatamente y, por lo tanto, tenían que ser depositados dentro del perímetro de concesión minera o en sus zonas anejas. Era posible utilizar una parte de los subproductos en la actividad minera y otra parte en otras actividades en función de la localización de la mina. La ganga, como material de piedra inerte no peligroso, podía ser valorizada, según la ocasión y el lugar, pero ello no podía programarse con antelación. No siempre se conocía anticipadamente durante cuánto tiempo se explotaría una mina. Con el avance tecnológico, la arena derivada del tratamiento del mineral podía resultar posteriormente una materia prima valiosa y no debía ponerse en peligro su potencial utilidad.
41. Si estas afirmaciones de hecho son ciertas (y se trata, por supuesto, de una cuestión que el Tribunal remitente ha de apreciar), la respuesta a las cuestiones planteadas se deduce directamente de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Palin Granit. El poseedor de residuos no puede restringir el alcance de la normativa comunitaria sobre residuos definiendo por sí mismo el alcance del concepto de «desprenderse». De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce con claridad que el sentido de ese término depende de un conjunto de factores, determinados en especial por la prioritaria exigencia de protección del medio ambiente inherente a la Directiva. El Tribunal de Justicia ha destacado que el grado de probabilidad de reutilización de un subproducto es un criterio relevante para determinar si es un residuo en el sentido de la Directiva. En el presente asunto la reutilización de la ganga no es segura y sólo se prevé a largo plazo, al igual que en el asunto Palin Granit; la reutilización de la arena derivada del tratamiento del mineral es totalmente hipotética, como así lo reconoce la propia AvestaPolarit. Por consiguiente, los subproductos han de ser calificados, en principio, como «residuos de extracción» de los que su poseedor tiene «la intención o la obligación de desprenderse» en el sentido de la Directiva y, por tanto, están comprendidos en el epígrafe Q11 del Anexo I de ésta.
42. En lo que atañe a las subcuestiones a) a d), del anterior análisis se sigue que los factores específicos mencionados en la subcuestión d) son irrelevantes para calificar la ganga como residuo en circunstancias como las del presente asunto. Más aún, de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Palin Granit resulta que los factores enunciados en las subcuestiones a) a c) son asimismo irrelevantes, por las razones expuestas en esa sentencia. El Tribunal remitente pregunta en la subcuestión b) si la valoración de la arena derivada del tratamiento del mineral debe ser diferente a la de la ganga: a mi juicio, el análisis por el Tribunal de Justicia de la cuestión equivalente en la sentencia Palin Granit, enunciado en términos generales, no muestra razón alguna para establecer una diferencia.
43. En consecuencia, mi conclusión sobre la primera cuestión es que i) la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral resultantes de la actividad minera que se almacenan por tiempo indefinido a la espera de su posible utilización han de ser calificadas como residuos en el sentido de la Directiva, y que ii) el lugar de almacenamiento de la ganga y la arena derivada del tratamiento del mineral, su composición y el hecho, incluso si se demostrara, de que no generen riesgo efectivo alguno para la salud humana ni para el medio ambiente, no son criterios relevantes para determinar si la ganga y la arena deben ser calificados como residuos.
La segunda cuestión prejudicial
44. Mediante la segunda cuestión el Tribunal remitente solicita orientación acerca de la correcta interpretación del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre residuos. Ese artículo dispone que varias categorías específicas de residuos, incluidos «los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras», quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva cuando «ya estén cubiertos por otra legislación». El Tribunal remitente pregunta en particular si la «otra legislación» comprende la legislación nacional, y en caso afirmativo, si esa legislación debe i) haber estado ya vigente cuando la Directiva entró en vigor, y/o ii) cumplir todo requisito sustantivo referido al grado de protección medioambiental.
45. Algunas partes intervinientes que han presentado observaciones escritas aluden a las diferencias entre el texto original y el modificado de esa norma.
46. El artículo 2 de la Directiva original disponía lo siguiente:
«1. Sin perjuicio de la presente Directiva, los Estados miembros podrán adoptar regulaciones específicas para categorías especiales de residuos.
2. Se excluirán del campo de aplicación de la presente Directiva:
a) los residuos radioactivos;
b) los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras;
c) los cadáveres de animales o los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras substancias utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
d) las aguas residuales, exceptuando los residuos en estado líquido;
e) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
f) los residuos sometidos a regulaciones comunitarias específicas».
47. El artículo 2 de la Directiva modificada dispone:
«1. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva:
a) los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera;
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación:
i) los residuos radiactivos;
ii) los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras;
iii) los cadáveres de animales y los residuos agrícolas siguientes: materias fecales y otras sustancias naturales y no peligrosas utilizadas en el marco de la explotación agrícola;
iv) las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido;
v) los explosivos desclasificados.
2. Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, podrán establecerse mediante directivas específicas».
48. AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido estiman que la referencia a «otra legislación» en el artículo 2, apartado 1, letra b), comprende la legislación nacional, mientras que los Gobiernos finlandés y neerlandés y la Comisión consideran que sólo alude a la normativa comunitaria.
49. AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido sustentan de diversas formas su criterio, con referencia a la evolución, el texto y el sistema de la Directiva.
50. Señalan, en primer lugar, que cuando la Directiva modificativa fue adoptada no existía normativa comunitaria sobre las categorías de residuos previstas en el artículo 2, apartado 1, letra b), puntos ii) (residuos mineros), iii) (cadáveres de animales y determinados residuos agrícolas), y v) (explosivos desclasificados). Así pues, si «otra legislación» significara sólo la legislación comunitaria, la exclusión habría carecido de sentido.
51. El Gobierno alemán añade que de la Directiva original se deduce con claridad que el legislador dio por supuesto que la eliminación de las categorías de residuos enumeradas en el artículo 2, apartado 2, letras a) a e), podía ser asegurada mediante la legislación nacional. Al modificar la Directiva en 1991, el legislador elaboró un listado mucho más reducido de excepciones, que se aplican sólo a los residuos regulados por otra legislación que garantice su eliminación de conformidad con el Derecho medioambiental. Nada indica que las modificaciones pretendieran alterar la regulación de la Directiva original y excluír la posibilidad de que la eliminación acorde con el Derecho medioambiental pudiera asegurarse también mediante el Derecho nacional. El Reino Unido aduce un argumento parecido.
52. AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido arguyen a continuación que tanto la Directiva original como la modificada utilizan expresiones diferentes, como «regulaciones comunitarias específicas» y «directivas específicas», cuando pretenden aludir exclusivamente a normas comunitarias.
53. Respecto al sistema de la Directiva, AvestaPolarit alega que la Directiva sobre residuos contiene otras referencias que necesariamente aluden al Derecho nacional, como en el epígrafe Q13 del anexo I, «Toda materia, sustancia o producto cuya utilización esté prohibida por la ley», y la definición de residuo en el artículo 1, letra a), como «cualquier sustancia u objeto [...] del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse». Es más, el artículo 11 permite la dispensa de autorización para determinadas empresas. Dado que las dispensas son posibles cuando las autoridades competentes hayan adoptado normas generales para las actividades de que se trata, la Directiva no puede en ningún caso lograr resultados idénticos en los diferentes Estados miembros.
54. Austria y Alemania manifiestan que si la «otra legislación» aludiera únicamente a la normativa comunitaria, la lista de residuos excluídos en el artículo 2, apartado 1, letra b), sería superflua, ya que, en virtud del principio de lex specialis, las normas comunitarias específicas prevalecen en todo caso sobre el Derecho comunitario general; sería pues innecesario afirmarlo así.
55. Alemania añade que la Directiva trata de garantizar un elevado nivel de protección medioambiental. Sin embargo, determinados residuos, como los radioactivos, han de ser tratados conforme a normas específicas. En general, las directivas no son instrumentos adecuados para establecer esas exigencias específicas. Es lógico, pues, que esos residuos sean excluidos del ámbito de la Directiva y regulados en su lugar por otra legislación específica -aunque tal legislación sólo existiera inicialmente en el plano nacional-.
56. No me convencen los argumentos aducidos por AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido. Al menos a primera vista, el supuesto de que una medida de armonización prevea una legislación comunitaria más específica sobre algunas materias parece más plausible que el supuesto de que dicha medida de armonización permita que los Estados miembros se aparten libremente de ella mediante la legislación nacional. A mi juicio la primera de estas interpretaciones se deduce de los objetivos, el sistema y la evolución de la Directiva. No obstante, antes de tratar acerca de esos aspectos de la legislación, consideraré con brevedad el texto de la disposición discutida, que ha sido invocado por todas las partes antes citadas en apoyo de sus criterios.
57. Tampoco me convencen los argumentos de esas partes, favorables a atribuir gran importancia al hecho de que las referencias de la Directiva que aluden inequívocamente a la legislación comunitaria emplean expresiones diferentes de, y más específicas que, «otra legislación». Lo ideal es, desde luego, que el legislador sea siempre preciso, coherente y consecuente. Es inevitable, sin embargo, que ese ideal no siempre se alcance. En el presente asunto la redacción resulta ambigua; a mi entender, desde luego, no es obligatorio interpretar dicha expresión en el sentido propugnado por AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y el del Reino Unido.
58. Es posible además que el legislador eligiera intencionadamente diferentes términos para distinguir los diferentes efectos pretendidos respecto a la «otra legislación», en el artículo 2, apartado 1, letra b), y respecto a las «directivas específicas», en el artículo 2, apartado 2. En la Directiva original, los «residuos sometidos a regulaciones comunitarias específicas» estaban simplemente excluidos de su ámbito. La Directiva modificada es más compleja. Varias categorías específicas de residuos están excluidas «cuando ya estén cubiertos por otra legislación»; además, «mediante directivas específicas» pueden adoptarse disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la Directiva -que no obstante sigue siendo aplicable- destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos. Así pues, las «regulaciones comunitarias específicas» de la Directiva original han sido efectivamente subdivididas en dos clases de legislación con diferentes objetivos y efectos: la «otra legislación» referida a residuos de las categorías enumeradas en el artículo 2, apartado 1, letra b), y que excluye a los mismos del ámbito de la Directiva, y las «directivas específicas» que complementan las disposiciones de la Directiva para otras categorías de residuos.
59. No creo, por lo demás, que sea posible deducir mucho de las diferencias de detalle entre el artículo 2 de la Directiva original y el artículo 2 modificado, por más que el Reino Unido trate de encontrar fundamentos para su interpretación mediante una comparación meticulosa de esas diferencias. Es útil, no obstante, considerar las modificaciones introducidas en 1991 en su más amplio contexto.
60. La exposición de motivos de la Directiva modificativa afirma lo siguiente:
«[...] la Directiva 75/442/CEE instauró a nivel comunitario una reglamentación para la eliminación de residuos; [...] para tener en cuenta las experiencias adquiridas por los Estados miembros al aplicar dicha Directiva es conveniente modificar esta reglamentación; [...] estas modificaciones tienen como base un nivel elevado de protección del medio ambiente;
[...] en su Resolución, de 7 de mayo de 1990, sobre la política en materia de residuos, el Consejo se comprometió a modificar la Directiva 75/442/CEE;
[...] para hacer más eficaz la gestión de los residuos en la Comunidad, es necesario disponer de una terminología común y de una definición de residuos;
[...]
[...] una disparidad entre las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo a la eliminación y la valorización de los residuos puede afectar a la calidad del medio ambiente y al buen funcionamiento del mercado interior».
61. El primer considerando de la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1990, sobre la política en materia de residuos, expresa:
«en interés de la protección del medio ambiente, es necesaria en la Comunidad una política global en materia de residuos, que abarque todo tipo de residuos, tanto si van a ser reciclados, como si van a ser reutilizados o eliminados».
62. Así pues, el tenor general de la Directiva modificativa es claramente integrador: la definición de «residuo» es extensiva a fin de promover la aplicación uniforme por los Estados miembros de la legislación comunitaria sobre residuos. Este criterio resulta además confirmado por el memorandum explicativo de la propuesta de Directiva modificativa, que manifiesta lo siguiente:
«Se subraya y formaliza la naturaleza marco de esta Directiva. Es una Directiva general que se aplicará a todos los residuos. Sus reglas dejarán de reiterarse en las directivas específicas aplicables a categorías singulares de residuos»
63. Las modificaciones del artículo 2 de la Directiva original consisten en:
i) la supresión del artículo 2, apartado 1, original («Sin perjuicio de la presente Directiva, los Estados miembros podrán adoptar regulaciones específicas para categorías especiales de residuos»);
ii) la agregación del condicionante «cuando ya estén cubiertos por otra legislación» a las categorías originales de las letras a), b), c) y d) del artículo 2, apartado 2 [reordenadas como letra b), puntos i) a iv) del artículo 2, apartado 1], al que se añadió una nueva categoría, en la letra b), punto v), «explosivos desclasificados»;
iii) la supresión de la categoría original de la letra f) del artículo 2, apartado 2 («los residuos sometidos a regulaciones comunitarias específicas»);
iv) la inserción de un nuevo artículo 2, apartado 2 («Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, podrán establecerse mediante directivas específicas»), y
v) la reclasificación de la categoría original de la letra e) del artículo 2, apartado 2 («los efluentes gaseosos emitidos en la atmósfera») como artículo 2, apartado 1, letra a), efluentes que quedan excluidos sin restricción del ámbito de la Directiva.
64. Parece claro que la primera modificación pretendía impedir que los Estados miembros adoptaran en lo sucesivo regulaciones específicas para categorías especiales de residuos, en concordancia con el propósito global de establecer una definición comunitaria uniforme de residuo. El argumento aducido por Alemania en el sentido de que las modificaciones de 1991 no se concibieron para excluir la posibilidad de que la buena gestión medioambiental de los residuos continuara siendo garantizada mediante el Derecho nacional no es acorde a mi entender con el sistema de la Directiva modificativa.
65. La tercera modificación es coherente con la transformación de la Directiva original en una directiva marco. La categoría «residuos sometidos a regulaciones comunitarias específicas», que se suprime, es sustituida por el nuevo artículo 2, apartado 2, con arreglo a la cuarta modificación. Esta modificación trataba de poner de manifiesto que el legislador comunitario podría seguir adoptando «directivas específicas aplicables a determinadas categorías de residuos», sin perjuicio del hecho de que la Directiva 75/442, en su versión modificada, había de ser una directiva marco aplicable en principio a todos los residuos. Esta modificación no contempla la adopción de nuevas directivas que establezcan disposiciones generales para la gestión de categorías generales de residuos, que serán por tanto excluidas del ámbito de la Directiva sobre residuos, sino antes bien la adopción de disposiciones específicas por categorías para la gestión de clases especiales de residuos que complementen las normas de la Directiva. Tal normativa establece objetivos, fines, criterios o procedimientos específicos en relación con una categoría especial de residuos para la que se consideran apropiadas normas que complementen las de la Directiva sobre residuos, sin excluir no obstante esos residuos del ámbito general de la Directiva sobre residuos. Un buen ejemplo (aunque existan muchos otros ) es la Directiva relativa a los residuos peligrosos, cuya exposición de motivos manifiesta:
«[...] la normativa general aplicable a la gestión de residuos contenida en la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, sobre residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, también es de aplicación a la gestión de residuos peligrosos;
[...] una adecuada gestión de residuos peligrosos requiere una normativa complementaria más estricta para tener en cuenta las especiales características de dichos residuos».
66. Queda la modificación debatida en el presente asunto, es decir, la segunda, que añade las palabras «cuando ya estén cubiertos por otra legislación», antes de enunciar las categorías de residuos enumeradas en el artículo 2, apartado 1, letra b), puntos i) a v). El efecto de esos términos es a mi juicio excluir tales categorías de residuos del ámbito de la Directiva cuando estén regulados por legislación comunitaria. En el momento en que fue adoptada la Directiva modificativa, la legislación comunitaria regulaba los residuos radioactivos, los desperdicios animales y los lodos fecales utilizados en la agricultura. Esas directivas establecen claramente una normativa completa para el tratamiento de los residuos de que se trata. La Directiva sobre desperdicios animales, por ejemplo, contiene una definición general de «desperdicios animales» y regula procedimientos detallados para el tratamiento de esos residuos. De un modo parecido, la Directiva sobre lodos fecales formula una definición amplia de «lodos» y regula en detalle su utilización en la agricultura. No comparto el argumento del Gobierno alemán según el cual las categorías de residuos enumeradas en el artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva modificada deben lógicamente ser reguladas por la legislación nacional por cuanto las directivas no son instrumentos apropiados para establecer requisitos específicos y detallados.
67. Tampoco me convence el argumento de que la exclusión habría carecido de sentido si la «otra legislación» significara sólo la legislación comunitaria, puesto que cuando se adoptó la Directiva modificativa no existía legislación comunitaria sobre las categorías de residuos enunciadas en el artículo 2, apartado 1, letra b), punto i) (residuos mineros), punto iii) (cadáveres de animales y determinados residuos agrícolas) y punto v) (explosivos desclasificados). Al contrario, la yuxtaposición de categorías de residuos sujetos a legislación comunitaria ya existente y de categorías entonces no reguladas en el orden comunitario indica a mi juicio que el legislador preveía la posibilidad de futura legislación comunitaria reguladora de esas categorías; mientras tanto, no obstante, dada la naturaleza expresamente extensiva e integradora del ámbito que pretendía la Directiva modificada, se quiso que esas categorías de residuos se mantuvieran dentro de dicho ámbito.
68. Ese criterio también indica que la palabra «ya», que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva modificada, no pretendía circunscribir la categoría a los residuos regulados por otra legislación adoptada antes de la Directiva, sino incluir los residuos regulados por otra legislación (comunitaria), en cualquier momento en que se suscite el problema, con abstracción de cuándo hubiera sido adoptada esa legislación. Esta interpretación viene corroborada asimismo por el régimen de las aguas residuales, excluidas por el artículo 2, apartado 1, letra b), punto iv), «cuando ya estén cubiertas por otra legislación». La Directiva sobre aguas residuales fue adoptada sólo dos meses después de la Directiva modificativa de 1991, sobre la base de una propuesta de la Comisión publicada en enero de 1990, cinco días después de la publicación de la propuesta modificada de la Directiva modificativa. Así pues, la tramitación legislativa de ambas Directivas coincidió parcialmente en el tiempo, por lo que es impensable que el legislador no tuviera conocimiento de una de ellas al adoptar la otra. Por tanto, la palabra «ya», no puede tener el limitado significado antes descrito -sería absurdo sugerir que las aguas residuales permanecen en el ámbito de la Directiva sobre residuos incluso después de la adopción de la Directiva sobre aguas residuales sólo porque ésta fue adoptada dos meses más tarde-.
69. Es instructivo, a mi juicio, examinar las consecuencias que originaría la interpretación defendida por AvestaPolarit y los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido.
70. En primer lugar, sería sumamente difícil determinar con algún grado de seguridad el ámbito de la Directiva sobre residuos en un momento dado. No hay norma alguna en la Directiva que obligue a los Estados miembros que adopten legislación reguladora de residuos de las categorías enumeradas en el artículo 2, apartado 1, letra b), a notificar dicha legislación a la Comisión.
71. Tal omisión es, a mi juicio, significativa por sí misma: la Directiva impone en cambio a los Estados miembros obligaciones específicas de notificación de i) las medidas cuya adopción proyecten con el fin de alcanzar los objetivos del artículo 3, apartado 1, ii) los planes de gestión de residuos elaborados conforme al artículo 7, apartado 1, iii) las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos, y iv) las normas generales reguladoras de las actividades de eliminación o valorización de residuos dispensadas, en virtud del artículo 11 de la Directiva, del requisito de autorización exigido por los artículos 9 ó 10.
72. Es más, los Estados miembros están obligados a remitir a la Comisión cada tres años información sobre la aplicación de la Directiva, en forma de informe sectorial formulado en base a un cuestionario elaborado por la Comisión. Ese cuestionario reitera las exigencias de la Directiva acerca de la información relativa a los planes de gestión de residuos y a las medidas tomadas conforme a los artículos 3, apartado 1, 7, apartado 3, y 11, apartado 1.
73. Así pues, si bien es cierto que, como alegan Austria y Alemania, la Directiva no puede lograr idénticos resultados en los diferentes Estados miembros, debe mantenerse informada a la Comisión sobre las modalidades nacionales de aplicación. Parece incomprensible que, en el contexto de un marco detallado de comunicación de información a la Comisión sobre las medidas nacionales adoptadas conforme a la Directiva, los Estados miembros no estuvieran también obligados a informar a la Comisión de cualquier legislación nacional adoptada en las materias enumeradas en el artículo 2, apartado 1, letra b), cuyo efecto sería excluir totalmente esas materias del ámbito de la Directiva -según la interpretación propugnada por los Gobiernos austriaco, alemán y del Reino Unido-.
74. Más aún, la interpretación propuesta por AvestaPolarit y esos Gobiernos significaría que el ámbito de la Directiva podría cambiar en cualquier momento, siempre que un Estado miembro adoptara, modificara o derogara legislación que regulara las categorías de residuos enumeradas en el artículo 2, apartado 1, letra b). Aunque AvestaPolarit y el Gobierno del Reino Unido estiman que sólo se alude a la legislación que estuviera vigente en el momento en que fue adoptada la Directiva modificativa, ambas partes mantienen que las modificaciones posteriores o la refundición de tal legislación no excluyen a la misma de la definición. No obstante esta puntualización, la seguridad jurídica puede asimismo resultar afectada.
75. La definición «ecléctica» de residuos comprendidos en el ámbito de la Directiva que resulta de ello no sólo minaría la seguridad jurídica, como acabo de exponer; también se opondría directamente a los objetivos de la Directiva modificativa, a saber, reducir las disparidades entre la legislación de los Estados miembros sobre residuos mediante la instauración de una política comunitaria omnicomprensiva sobre los residuos basada en un elevado nivel de protección medioambiental.
76. Finalmente, en la vista el representante de AvestaPolarit presentó una copia de un escrito dirigido en diciembre de 1992 a McKenna & Co., Solicitors, de Londres, por el entonces Jefe de la Unidad de gestión de residuos en la DGXI (actualmente la Dirección General de Medio Ambiente). En aquél escrito se afirma lo siguiente:
«Como se ha expuesto en conversación telefónica, la redacción del artículo 2, apartado 1, letra b), punto ii), fue adoptada pensando que comprendiera otra legislación CE, y cuando ésta no existiera, otra legislación nacional.
A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería abarcar la gestión de los materiales de que se trata.
No se ha determinado aún qué grado de equivalencia sería tomado en consideración».
77. Aquel escrito, ciertamente, manifiesta que la «otra legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), puede incluir la legislación nacional. No obstante, el escrito solamente expresa el criterio de un funcionario de la Comisión en un momento determinado. No es un criterio que haya sido constantemente mantenido. En 2000, por ejemplo, la Comisión sostuvo la opinión opuesta en dos diferentes comunicaciones, en las que declara: «La Directiva 75/442/CEE sobre residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, es aplicable a los residuos generados en la prospección, extracción, tratamiento y almacenamiento de recursos minerales y en la explotación de las canteras, ya que estas últimas no están cubiertas hasta la fecha por otra legislación comunitaria», y «en el artículo 2 de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, se establece que los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento o del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras, quedarán excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442/CEE cuando ya estén regulados por otras normas comunitarias».
78. No me parece, pues, que deba atribuirse excesiva importancia al escrito presentado por el representante de AventaPolarit.
79. En consecuencia, mi opinión es que, con fundamento en el sistema y los objetivos de la Directiva, la expresión «ya estén cubiertos por otra legislación» que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), se refiere a la legislación comunitaria, haya sido adoptada antes o después de la adopción de esa Directiva. Puesto que las cuestiones 2, b) y 2, c) planteadas por el Korkein hallinto-oikeus sólo se formulan en el supuesto de que «otra legislación» en el artículo 2, apartado 1, letra b), comprenda la legislación nacional, propongo que no sean examinadas.
Conclusión
80. Por consiguiente, mi opinión es que a las cuestiones formuladas por el Korkein hallinto-oikeus debe responderse como sigue:
«1) La ganga resultante de la extracción de mineral y/o la arena derivada del tratamiento del mineral en actividades mineras, que se almacenan por tiempo indefinido a la espera de su posible utilización, deben ser calificadas como residuos en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1995, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991.
2) El lugar de almacenamiento de la ganga y la arena, su composición y el hecho, incluso si se demostrara, de que no generen riesgo efectivo alguno para la salud humana ni para el medio ambiente, no son criterios relevantes para determinar si la ganga y la arena deben ser calificadas como residuos.
3) La expresión «ya estén cubiertos por otra legislación», que figura en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, en su versión modificada, se refiere a la legislación comunitaria, haya sido adoptada antes o después de la adopción de esa Directiva.»