62005CC0254_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso a norma dell’art. 226 CE la Commissione chiede alla Corte di voler dichiarare che il Regno del Belgio, avendo imposto che i sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatore puntiforme, legalmente prodotti o messi in commercio in un altro Stato membro ma non recanti il marchio «CE» (2) : (1) debbano essere conformi alla pertinente normativa belga (norme tecniche «NBN S21‑100»); (2) siano sottoposti ad omologazione, nel caso di specie, da parte di un organismo denominato «BOSEC», ostacolo questo aggravato dai costi sproporzionati che tale omologazione comporta; (3) siano sottoposti, nel corso di tale procedimento di omologazione, a collaudi e verifiche che, in sostanza, duplicano i controlli già svolti nell’ambito di altri procedimenti in un altro Stato membro, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 28 CE.
I – Normativa nazionale pertinente
2. Il decreto dell’esecutivo della Comunità francese del 24 dicembre 1990 stabilisce norme e procedure specifiche per il rilascio del certificato di sicurezza degli edifici ad uso abitativo costruiti prima del 1° gennaio 1991 e stabilisce norme di sicurezza antincendio specifiche per tale tipo di edifici (in prosieguo: il «decreto del 24 dicembre 1990»).
3. Ai sensi degli artt. 2 e 3 di tale decreto, un’abitazione può essere data in uso solo dopo aver ottenuto un attestato di sicurezza, il cui rilascio è subordinato alla conformità con le apposite norme di sicurezza antincendio per gli edifici ad uso abitativo previste dall’allegato I del decreto medesimo.
4. A tenore del punto 7.4.4 del detto allegato I, l’installazione generalizzata degli impianti di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi è sottoposta a collaudo e a verifica conformemente alle norme NBN S21‑100; tali impianti sono anch’essi soggetti a certificazione di conformità con le medesime norme.
5. Nella Regione vallona, il decreto del 1990 è stato abrogato dall’art. 158 del decreto della Regione medesima 18 dicembre 2003, riguardante le strutture per uso turistico. Le disposizioni di tale decreto vengono tuttora applicate nella regione di Bruxelles.
6. Il decreto dell’esecutivo regionale vallone del 3 dicembre 1998 reca attuazione del decreto 5 giugno 1997 relativo alle case di riposo, le residenze assistite e i centri sociali per anziani, ed istituisce il Consiglio vallone per il pensionamento (in prosieguo: il «decreto 3 dicembre 1998»).
7. L’art. 27 di quest’ultimo decreto dispone:
«Le norme di sicurezza antincendio e antipanico di cui all’allegato I si applicano alle case di riposo, alle residenze assistite ed ai centri sociali per anziani».
8. Al punto 7.7.1 dell’allegato I del decreto 3 dicembre 1998, si legge:
«I sistemi generalizzati di monitoraggio automatico sono sottoposti a controlli conformemente alla normativa belga NBN S21‑100 “Progettazione di sistemi di rilevazione automatica di incendi tramite rilevatore puntiforme”. Tuttavia, i controlli sono effettuati su tutte le singole parti di un impianto (rilevatori, scambi, pannelli di segnalazione a distanza, dispositivi di servocomando, e cosí via…)».
9. La normativa tecnica belga NBN S21‑100 detta disposizioni sulla progettazione degli impianti di rilevazione automatica di incendi tramite rilevatori puntiformi.
10. Al n. 4.2 di tale normativa, si legge:
«Un impianto di rilevazione automatica di incendi si compone principalmente di:
– sensori, sensibili ad una delle proprietà specifiche della combustione, chiamati rilevatori,
– una rete di conduttori e cavi elettrici,
– un pannello di controllo, destinato a dare l’allarme nonché ad indicare la zona di rilevamento e la natura del problema,
– alimentatori.
Tale attrezzatura deve corrispondere ad un modello conforme alle specifiche tecniche europee CEN ovvero alle norme belghe di riferimento; tanto il montatore quanto il sistema devono possedere il certificato del BOSEC [Organismo belga per la certificazione di sicurezza]. Tutti i singoli componenti di uno stesso impianto devono essere compatibili.
È possibile munire l’impianto di ripetitori, dispositivi di allarme manuali o altri dispositivi di servocomando, purché soddisfino i requisiti prescritti da tale normativa.
Il giunto o connettore del rilevatore dev’essere munito di un segnalatore ottico di allarme».
11. Ai sensi del n. 4.3.1 della normativa belga NBN S21‑100, tutti i modelli di rilevatore devono rispondere alle specifiche contenute nella normativa belga.
12. I punti 4.4.6 e 4.4.8.2 della medesima normativa stabiliscono le caratteristiche obbligatorie, rispettivamente, dell’alimentatore di riserva e dei cavi elettrici degli impianti di rilevazione automatica di incendi tramite rilevatore puntiforme.
II – Fase precontenziosa del procedimento
13. Nel gennaio 2003, in seguito alla denuncia di un operatore del Regno Unito che aveva incontrato difficoltà a vendere determinati modelli di impianti di rilevazione d’incendio in Belgio, la Commissione inviava a tale Stato membro una lettera di diffida, in cui dichiarava di ritenere che talune disposizioni dell’ordinamento belga potessero ostacolare l’importazione di determinati modelli di impianti di rilevazione d’incendio in Belgio.
14. Il governo belga presentava le proprie osservazioni alla Commissione con lettera del 9 settembre 2003.
15. Ritenenedo che il Belgio fosse venuto meno ai propri obblighi in forza dell’art. 28 CE, in data 7 luglio 2004 la Commissione emetteva un parere motivato, invitando il suddetto Stato ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro due mesi a decorrere dalla sua notifica.
16. Il governo belga rispondeva al detto parere con lettera del 9 settembre 2004.
17. Ritenendo insufficiente la risposta del governo belga, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.
III – Argomenti delle parti
18. La Commissione
sostiene che i decreti 24 dicembre 1990 e 3 dicembre 1998 limitino la libera circolazione dei sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi non recanti il marchio CE, ma legalmente prodotti e commercializzati in altri Stati membri. Imponendo la conformità con la normativa NBN S21‑100, la normativa belga escluderebbe parzialmente dal mercato nazionale l’utilizzo di quei sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi legalmente prodotti o venduti in un altro Stato membri ma non recanti la marcatura CE, qualora non siano conformi alla normativa tecnica belga. Infatti, nessun edificio adibito ad alloggio o a residenza assistita per persone anziane acquisterebbe sistemi di rilevazione automatica di incendio provvisti di rilevatore puntiforme, che fossero legalmente prodotti o commercializzati in un altro Stato membro e che garantissero un livello equivalente di protezione, ma che non fossero conformi agli standard belgi. Tali prodotti rimarrebbero perciò esclusi dal mercato belga a vantaggio di quegli impianti conformi alla normativa nazionale.
19. Analogamente, vari regolamenti comunali richiederebbero parimenti la conformità con la normativa NBN S21‑100. Inoltre, i servizi anticendio, quando devono stabilire misure antincendio per un edificio non soggetto a norme antincendio specifiche, farebbero generalmente riferimento alla normativa NBN S21‑100. Per ragioni simili a quelle esposte in relazione ai suddetti decreti, tali pratiche costituirebbero misure aventi un effetto equivalente alle restrizioni quantitative alle importazioni.
20. Infatti, in conseguenza di tale normativa regionale e comunale del Belgio, nonché delle prassi amministrative seguite dai servizi di protezione contro gli incendi, sarebbe probabile che gli operatori economici che fabbricano o vendono sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite di rilevatori puntiformi, legalmente fabbricati o venduti in altri Stati membri ma non recanti la marcatura CE, decidano di non immettere i loro prodotti sul mercato belga ovvero siano costretti a modificarli per ottenere l’accesso a quest’ultimo.
21. La Commissione rileva, inoltre, che la normativa NBN S21‑100 stabilisce, in particolare ai punti 4.2., 4.3.1, 4.4.6, e 4.4.8.2., alcune condizioni relative ai componenti utilizzati nella costruzione di impianti di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi. I fabbricanti sarebbero perciò costretti a modificare i loro prodotti qualora non rispondano esattamente a tali requisiti. L’applicazione della normativa NBN S21‑100 comporterebbero una differenziazione della produzione a seconda della destinazione del prodotto e costituirebbe, pertanto, una restrizione alla libera circolazione dei prodotti legalmente fabbricati o commercializzati in un altro Stato membro che non rechino il marchio CE e che non presentino le caratteristiche imposte dalla normativa controversa.
22. Per di piú, la normativa NBN S21‑100 assoggetterebbe generalmente i sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi ad approvazione da parte del BOSEC. Esigendo la conformità alla normativa NBN S21‑100, i decreti del 24 dicembre 1990 e del 3 dicembre 1998 farebbero sì che i sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi legalmente fabbricati o venduti in Stati membri diversi dal Belgio debbano essere omologati dal BOSEC, quando siano destinati all’uso negli edifici che rientrano nel loro ambito di applicazione.
23. Orbene, non soltanto siffatta omologazione costituirebbe di per sé una misura di effetto equivalente contraria all’art. 28 CE, ma tale restrizione risulterebbe aggravata da ritardi e costi eccessivi, nonché dal fatto che il BOSEC non tiene conto dei collaudi e dei controlli effettuati in altri Satati membri.
24. Infine, tali ostacoli alla libera circolazione dei beni non sarebbero giustificati, poiché le autorità belghe non dimostrerebbero la necessità di tali misure né la conformità di queste ultime con il principio di proporzionalità.
25. Il Belgio
osserva che sono in corso di approvazione alcune proposte di modifica della legislazione controversa, riguardanti, in particolare, l’eliminazione dell’omologazione obbligatoria da parte del BOSEC in qualità di ente di certificazione, e che tali modifiche sono state oggetto di un sondaggio presso il pubblico effettuato tra il 30 marzo 2005 ed il 30 settembre dello stesso anno. Di conseguenza, la normativa NBN S21‑100 sarebbe attualmente conforme all’art. 28 CE e non sarebbe piú fonte di ostacoli alla libera circolazione dei sitemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi non recanti il marchio CE, legalmente fabbricati o commercializzati in altri Stati membri.
26. Inoltre, la normativa belga controversa sarebbe, in realtà, una mera riproduzione della normativa comunitaria, segnatamente, del gruppo di norme tecniche EN‑54 elaborate dal CEN (3) ; essa risulterebbe pertanto conforme alle norme europee e non imporrebbero ulteriori requisiti che comportino l’adattamento o la modifica dei componenti dei sistemi di rilevazione automatica di incendi. Invero, i controlli imposti dalla normativa in questione non riguarderebbero i singoli componenti di un impianto ma il funzionamento di quest’ultimo nel suo insieme.
27. In ogni caso, tale controllo risulterebbe giustificato per esigenze attinenti alla pubblica sicurezza ed alla protezione della salute delle persone, degli animali e delle piante. Al riguardo, le autorità belghe sostengono che le disposizioni della normativa NBN S21‑100 si applicano senza distinzioni a tutti i sitemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi non recanti la marcatura CE. La verifica della conformità dei sistemi di rilevazione d’incendio sulla base di tale normativa si accompagnerebbe alla certificazione da parte di un organismo competente, nazionale o straniero, che i componenti dell’impianto de quo rispettino le norme europee, belghe o equivalenti. Pertanto, l’applicazione della normativa NBN S21‑100 assicurerebbe che il progetto di un sistema di rilevazione d’incendio sia complessivamente regolare e che l’impianto, i cui componenti sono stati controllati singolarmente ed eventualmente acquistati da fabbricanti diversi, funzioni correttamente. Il governo belga ritiene, pertanto, che i controlli effettuati in attuazione della normativa NBN S21‑100 non costituiscano un doppione dei controlli, già effettuati in altri Stati membri e che, di conseguenza, risultino necessari e proporzionati all’obiettivo perseguito.
IV – Analisi
A – Osservazioni preliminari
28. In sostanza, la principale censura formulata dalla Commissione relativamente ai decreti della Regione vallona e della Comunità francese si riferisce alla normativa NBN S21‑100. Lo stesso rilievo vale per i regolamenti comunali che fanno riferimento a tale normativa nonché alle prassi amministrative seguite dai servizi antincendio, che, in assenza di altre disposizioni, tendono ad applicare tale normativa. Ne risulta che la normativa NBN S21‑100 opera come regolamentazione tecnica vincolante per i fabbricanti che intendano vendere sul mercato belga i loro sistemi di rilevazione d’incendio muniti di rilevatori puntiformi, non muniti di marcatura CE.
29. Secondo la Commissione, i lati piú problematici della normativa NBN S21‑100 derivano dal fatto che essa esige la conformità con alcuni requisiti tecnici specifici dei sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi non muniti di marcatura CE, nonché l’omologazione da parte del BOSEC, il quale, si sostiene, non prenderebbe in considerazione i collaudi e i controlli effettuati presso lo Stato membro di origine.
30. È pertanto necessario, ai fini del presente procedimento, verificare se tali aspetti della normativa controversa costituiscano misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa contraria all’art. 28 CE e, in caso di risposta affermativa, se possano essere giustificati in base ad uno dei motivi di interesse pubblico elencati nell’art. 30 CE ovvero da esigenze imperative di interesse generale elaborate dalla giurisprudenza, qualora le disposizioni nazionali in q uestione si applichino a tutti i prodotti del settore senza distinzioni di sorta.
31. Prima di intraprendere tale analisi, considero utile esporre le seguenti due osservazioni.
32. In primo luogo, i prodotti che formano oggetto del presente procedimento sono sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatori puntiformi, legalmente prodotti o commercializzati in un altro Stato membro, non muniti di marcatura CE. In tale contesto occorre ricordare che la detta marcatura implica la presunzione di conformità dei prodotti contrassegnati ai corrispondenti «requisiti essenziali», espressi in termini di risultati da raggiungere e di rischi da evitare dagli allegati delle direttive «nuovo approccio». I prodotti recanti tale marcatura possono quindi circolare liberamente all’interno della Comunità.
33. I requisiti essenziali contenuti negli allegati delle direttive «nuovo approccio» definiscono i risultati attesi ed i rischi associati al prodotto, ma non specificano né individuano soluzioni tecniche a tal fine. Per contro, le norme europee armonizzate (dette anche «norme europee» o «EN») offrono soluzioni tecniche che, se rispettate, garantiscono la conformità con i requisiti essenziali enunciati nelle varie direttive «nuovo approccio». Tali norme sono generalmente elaborate dagli organismi europei di normalizzazione, in particolare, dal Comitato europeo per la anormalizzazione (CEN), su mandato della Commissione. Mentre i requisiti essenziali enunciati nelle direttive «nuovo approccio» sono vincolanti, il rispetto delle suddette norme rimane, in via di principio, facoltativo e i produttori possono provare la conformità dei loro prodotti ai requisiti essenziali previsti dalle direttive «nuovo approccio», e ottenere così la marcatura CE, mediante altri strumenti di loro scelta (4) .
34. La seconda osservazione concerne l’esistenza di norme armonizzate riguardanti i componenti dei sistemi di rilevazione d’incendio e lo stato del processo di armonizzazione in tale settore. I componenti degli impianti di rilevazione d’incendio non sono stati ancora armonizzati ma il processo di armonizzazione è in corso. L’armonizzazione dei detti sistemi è stata avviata nell’ambito della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/106/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (5) . Sulla base del mandato appositamente conferitogli dalla Commissione (6), il CEN ha elaborato norme, classificate come serie EN‑54, che riguardano i componenti dei rilevatori di incendi.
35. Occorre inoltre rilevare che la direttiva 89/106 si differenzia dalle altre direttive «nuovo approccio», in quanto le norme armonizzate ivi enunciate sono destinate a diventare vincolanti negli Stati membri (7) successivamente alla pubblicazione del riferimento sulla Gazzetta ufficiale e alla scadenza del periodo transitorio (8) . Una volta conclusosi tale periodo, gli Stati membri non sono piú autorizzati ad applicare norme nazionali divergenti (9) .
36. Con riguardo alle specifiche tecniche EN‑54, i primi periodi transitori ad essersi conclusi riguardavano solo tre componenti dei sistemi di rilevazione d’incendio (10) ; essi si sono chiusi il 30 giugno 2005. I periodi transitori relativi alle altre specifiche tecniche della serie EN‑54 che riguardano altri componenti dei sistemi di rilevazione d’incendio sono stati fissati in vari momenti successivi, mentre, per alcuni componenti di tali sistemi, non sono state ancora approvate norme tecniche armonizzate. Ne consegue, che lo stato di armonizzazione delle specifiche tecniche degli impianti di rilevazione d’incendio è tuttora assai irregolare.
B – L’adeguamento alla normativa tecnica belga
1. Sulla questione se la normativa belga costituisca una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa
37. La prima censura formulata dalla Commissione in merito alla normativa NBN S 21‑100 si riferisce al fatto che essa stabilisce una serie di requisiti tecnici, alcuni dei quali, secondo l’Istituzione, riguarderebbero i componenti dei sistemi di rilevazione d’incendio mediante rilevatori puntiformi, sprovvisti di marcatura CE. Di conseguenza, i sistemi di rilevazione d’incendio non muniti di marcatura CE che vengono importati in Belgio dovrebbero essere modificati per poter essere immessi sul mercato di tale paese.
38. Il Belgio replica, sostanzialmente, che i requisiti previsti dalla normativa NBN S21‑100 si limiterebbero ad assicurare che l’impianto di rilevazione d’incendio sia stato ben progettato e che il sistema, nel suo insieme, funzioni correttamente. Pertanto, la normativa belga non limiterebbe la commercializzazione dei sistemi di rilevazione automatica d’incendio mediante rilevatori puntiformi, legalmente fabbricati e venduti in altri Stati membri, che non riportino la marcatura CE.
39. La Corte di giustizia ha costantemente affermato che il divieto di misure d’effetto equivalente alle restrizioni quantitative, stabilito all’art. 28 CE, riguarda tutte le misure idonee ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (11) . Perciò l’elemento fondamentale non è l’oggetto, bensí l’effetto – in atto o in potenza – di una misura sugli scambi intracomunitari.
40. Inoltre, a partire dalla sentenza «Cassis de Dijon» (12), la giurisprudenza ha affermato che, in mancanza di armonizzazione delle legislazioni, costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall’art. 28 CE, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti dall’applicazione alle merci provenienti da altri Stati membri, in cui siano legalmente fabbricate e messe in commercio, di norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere (come quelli riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l’etichettatura o il confezionamento), anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti (13) .
41.  La Corte ha altresí affermato, nella sentenza ATRAL, che, imporre la condizione che sia attestata la conformità dei sistemi e delle centrali d’allarme importati a norme o regolamentazioni tecniche atte a garantire un livello di protezione equivalente a quello richiesto dallo Stato membro di importazione finisce con l’obbligare i fabbricanti degli altri Stati membri ad adattare i loro apparecchi e le loro attrezzature alle prescrizioni dello Stato membro di importazione. Un tale obbligo viola pertanto l’art. 28 CE (14) .
42. Nella specie, la normativa belga NBN S21‑100 pone taluni requisiti che riguardano la corretta installazione ed il funzionamento dei sistemi di rilevazione automatica d’incendio mediante rilevatori puntiformi, come, ad esempio, ai punti 6.3 («Essais par foyers-types»/«Beproeving door type haarden») e 6.4 («Temps de réponse»/«Reactietijd»). Tuttavia, sembra che tale regolamentazione detti inoltre specifiche tecniche sulla progettazione e la forma dei sistemi considerati, come per esempio, si rileva al punto 4.4.5.2, riguardante le apparecchiature («Equipements’/’Uitrusting»), ed al punto 4.4.6, relativo al sistema di alimentazione.
43. Risulta, quindi, che lo Stato membro di importazione – in questo caso, il Belgio – non soltanto richiede che i rilevatori d’incendio importati, non recanti il marchio CE, garantiscano un determinato livello di sicurezza, ma esige altresí che tali rilevatori rispondano a determinate specifiche tecniche al fine di raggiungere il detto livello di sicurezza. Così facendo, il detto Stato membro impone ai fabbricanti di tali dispositivi un’unico modo per conseguire un determinato livello di sicurezza. È significativo, in proposito, il fatto che la regolamentazione NBN S21‑100 preveda espressamente, al punto 4.3.1., che «tutti i modelli di rilevatori devono rispondere ai requisiti della normativa belga».
44. Non è accoglibile l’argomento delle autorità belghe, secondo cui la normativa NBN S21‑100 si baserebbe unicamente sulla regolamentazione europea vigente, relativa alla serie denominata EN‑54, elaborata dal CEN, e che per tale ragione non potrebbe essere considerata un ostacolo alla libera circolazione delle merci all’interno della Comunità. Tale argomento potrebbe infatti risultare fondato solo nel caso in cui la normativa cui lo Stato membro in questione fa riferimento fosse armonizzata, vincolante, e qualora tutti gli Stati membri potessero obbligare i fabbricanti dei sistemi de quibus a conformarvisi.
45. Come ho accennato nelle osservazioni preliminari, l’armonizzazione delle specifiche tecniche relative ai componenti dei dispositivi di segnalazione d’incendio è tuttora in corso ed è perciò fortemente incompleta. Lo stato di armonizzazione rilevante ai fini del presente procedimento coincide con la situazione quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, vale a dire due mesi dopo la ricezione del parere da parte delle autorità belghe, termine che può ragionevolmente essere fissato intorno al 15 settembre 2004. Secondo costante giurisprudenza della Corte, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (15) .
46. Quanto alle specifiche tecniche della serie EN‑54, riguardanti i sistemi di rilevazione e di segnalazione d’incendio, i relativi periodi transitori, scaduti i quali le norme armonizzate nell’ambito dell’applicazione della direttiva 89/106 sono diventate vincolanti per tutti gli Stati membri, si sono conclusi ben oltre il 15 settembre 2004 (16) . Ciò significa che, all’epoca dei fatti rilevanti ai fini della presente indagine, non esistevano specifiche tecniche per i rilevatori d’incendio che fossero vincolanti per tutti gli Stati membri. In tali circostanze, l’adeguamento da parte dei fabbricanti alle pertinenti specifiche tecniche della serie EN‑54 ha carattere facoltativo. Tale adeguamento consente unicamente di presumere la conformità del prodotto considerato con i requisiti essenziali enunciati nella direttiva 89/106. In tali circostanze, i fabbricanti rimangono liberi di scegliere qualsiasi soluzione tecnica che risponda ai requisiti essenziali enunciati nella direttiva applicabile.
47. Inoltre, l’armonizzazione ratione materiae in questo settore è ancora soltanto parziale, poiché, sino ad oggi, la serie EN‑54 ha coperto un numero limitato, anche se crescente, di apparecchiature per la segnalazione di incendi, quali, ad esempio, i dispositivi sonori di allarme (17), gli alimentatori (18) e i rilevatori di calore (19) .
48. Per di piú, come riconosciuto dalla autorità belghe nelle proprie osservazioni, in varie occasioni le norme tecniche elaborate dal CEN prevedono una serie di opzioni tra le quali gli Stati membri hanno facoltà di scelta. Ciò sembra lasciare agli Stati membri un certo margine discrezionale nella trasposizione della serie di norme elaborate dal CEN, il che può ragionevolmente portare all’esistenza di discrepanze tra le normative nazionali regolanti i rilevatori d’incendio.
49. Per tutte le suesposte ragioni, ritengo che la normativa NBN S21‑100 non possa essere complessivamente considerata quale mera trasposizione, senza modifica alcuna, di una normativa uniforme e vincolante adottata a livello dell’Unione europea, come sembrano invece suggerire le autorità belghe. Pertanto, esigere la conformità alla normativa NBN S21‑100 equivale ad una restrizione quantitativa alla libera circolazione delle merci tra Stati membri.
50. Infine, il fatto che il decreto del 24 dicembre 1990 sia stato abrogato dall’art. 158 del decreto della Regione vallona 18 dicembre 2003, concernente le strutture per uso turistico, nulla cambia al riguardo, poiché le disposizioni del decreto del 24 dicembre 1990 si applicano tuttora nella Regione di Bruxelles.
51. Ne consegue che il requisito secondo cui tutti i sistemi di rilevazione d’incendio tramite rilevatori puntiformi non recanti la marcatura CE devono conformarsi alla normativa NBN S21‑100 costituisce una misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni ai sensi dell’art. 28 CE.
52. Tuttavia, la Corte ha regolarmente affermato che una normativa nazionale che ostacoli la libera circolazione delle merci può essere giustificata da ragioni di interesse generale elencate nell’art. 30 CE o da una delle esigenze imperative sancite dalla giurisprudenza della Corte, se la normativa nazionale è indistintamente applicabile (20) .
2. Sulla questione se la regola controversa possa essere giustificata
53. Nella specie, il governo belga sostiene che il requisito di conformità con la normativa NBN S21‑100 possa essere giustificato in base ad esigenze di pubblica sicurezza e di tutela della salute e della vita delle persone, degli animali e delle piante.
54. Entrambi i suddetti motivi di giustificazione sono indicati dall’art. 30 CE ed è innegabile che una misura mirante ad assicurare il corretto funzionamento dei dispositivi di rilevazione d’incendio svolge un ruolo importante nell’ambito della prevenzione dei danni alle persone a alle cose e contribuisce pertanto al raggiungimento dei summenzionati obiettivi.
55. Secondo costante giurisprudenza, in mancanza di una normativa di armonizzazione, gli Stati membri restano liberi di decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone e al requisito di una previa autorizzazione all’immissione sul mercato di determinati prodotti (21) .
56. Tuttavia, la Corte ha altresí costantemente affermato che un’eccezione al principio della libera circolazione delle merci può giustificarsi a norma dell’art. 30 CE soltanto se le autorità nazionali dimostrano che la detta eccezione è necessaria a conseguire uno o più obiettivi tra quelli ivi menzionati ed è conforme al principio di proporzionalità (22) .
57. Nel caso in esame, in base agli elementi forniti dal governo belga, appare discutibile il fatto della conformità assoluta con la normativa belga NBN S21‑100 possa essere considerata necessaria e proporzionata. Senza dubbio, l’aspetto della normativa belga che desta maggiore perplessità consiste nel fatto che essa non è limitata alla verifica del funzionamento di un sistema completo di rilevazione d’incendio in un dato ambiente. La detta normativa stabilisce alcuni requisiti tecnici specifici, comprese le specifiche riguardanti taluni componenti, cui i rilevatori d’incendio destinati ad essere immessi sul mercato belga devono necessariamente rispondere. Ne consegue che la detta normativa impone le proprie specifiche tecniche come le uniche in grado di garantire un determinato livello di sicurezza.
58. Ciò significa che l’obbligo rigoroso di conformarsi alla normativa NBN S21‑100 non consente neppure agli operatori del settore di dimostrare che i dispositivi importati siano in grado di raggiungere, eventualmente utilizzando strumenti diversi, livelli di sicurezza uguali o addirittura superiori a quelli stabiliti dalla normativa dello Stato membro di importazione.
59. Tale imposizione di requisiti tecnici rigorosi con riguardo ai componenti dei sistemi in parola potrebbe apparire giustificata solo se le autorità belghe fossero in grado di dimostrare che le specifiche tecniche contenute nella normativa NBN S21‑100 siano le uniche in grado di garantire un determinato livello di protezione. Certamente, come la Corte ha già avuto modo di affermare, un’eccezione al principio della libera circolazione delle merci può giustificarsi a norma dell’art. 30 CE o in base alle esigenze imperative riconosciute dalla giurisprudenza comunitaria, soltanto se tale dimostrazione viene effettuata in rapporto alle circostanze del caso di specie (23) . Nel caso in esame, il carattere dettagliato dei requisiti imposti dalla normativa belga avrebbe pertanto richiesto una prova piú precisa della necessità e della proporzionalità dei requisiti prescritti rispetto al raggiungimento dell’obiettivo della sicurezza e della tutela della salute di persone, animali e piante. Ma, nella specie, le autorità belghe non sono state in grado di fornire tale prova.
60. In tali circostanze, non mi sembra che il fatto di esigere la piena conformità con la normativa NBN S21‑100 possa essere considerato una misura proporzionata rispetto agli obiettivi di pubblica sicurezza e di tutela della salute delle persone, degli animali e delle piante. Di conseguenza, tale restrizione alla libera circolazione dei sistemi di rilevazione d’incendio che utilizzano rilevatori puntiformi non può essere giustificata in base ad alcuno dei motivi di pubblico interesse elencati dall’art. 30 CE, né in base ad alcuna ragione imperativa di interesse generale elaborata dalla giurisprudenza della Corte.
C – Sul requisito riguardante l’omologazione del modello di dispositivo di rilevazione d’incendio e la relativa procedura
1. Sulla questione se tale requisito costituisca una misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa
61. In aggiunta ai numerosi e dettagliati requisiti di carattere tecnico, la normativa NBN S21‑100 esige che i sistemi di rilevazione automatica d’incendio che utilizzino rilevatori puntiformi siano approvati dal BOSEC. Poiché la conformità con la normativa NBN S21‑100 dei sistemi di rilevazione d’incendio mediante rilevatori puntiformi non recanti il marchio CE implica l’applicazione di varie parti della normativa belga di cui trattasi, l’omologazione da parte del BOSEC diventa una condizione necessaria per poter commercializzare i suddetti dispositivi, quantomeno per taluni scopi previsti dalla pertinente normativa belga, quali, ad esempio, il loro utilizzo all’interno di strutture per uso turistico o nelle case di riposo per persone anziane.
62. Le autorità belghe non contestano il fatto che la normativa NBN S21‑100, cui i fabbricanti devono adeguarsi in forza dei due decreti impugnati nella causa a qua, esiga l’omologazione dei modelli di dispositivi di rilevazione d’incendio da parte del BOSEC. Tuttavia, esse non ritengono che tale requisito costituisca un ostacolo alla libera circolazione delle merci, in quanto il detto organismo, che si limiterebbe a verificare il corretto funzionamento del sistema di rilevazione d’incendio nel suo insieme, non ripeterebbe i collaudi già effettuati nello Stato membro di origine del prodotto.
63. Secondo una consolidata giurisprudenza, un prodotto legalmente posto in commercio in uno Stato membro deve poter essere posto in commercio, in linea di principio, in qualsiasi altro Stato membro, senza essere soggetto a controlli supplementari, fatte salve le deroghe previste o ammesse dal diritto comunitario (24) .
64. In linea con tale orientamento, la Corte ha costantemente dichiarato che costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell’art. 28 CE una disposizione legislativa di uno Stato membro che vieta di mettere in commercio, acquistare, offrire, esporre o mettere in vendita, detenere, preparare, trasportare, vendere, cedere a titolo oneroso o gratuito, importare o usare prodotti che non siano stati previamente autorizzati (25) .
65. Inoltre, quanto alla commercializzazione in uno Stato membro di prodotti legittimamente fabbricati e commercializzati in un altro Stato membro, e in assenza di armonizzazione a livello comunitario, una disposizione nazionale che imponga che i prodotti importati subiscano gli stessi controlli previsti per i prodotti immessi per la prima volta sul mercato e vengano previamente approvati costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi dell’art. 28 CE (26) .
66. In particolare, il rifiuto, in questo contesto, del riconoscimento dell’equivalenza dei certificati rilasciati in un altro Stato membro restringe l’accesso al mercato dello Stato membro di importazione e costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi dell’art. 28 CE (27) .
67. Nel caso in esame, risulta che la normativa NBN S21‑100 richiede sistematicamente l’omologazione dei sistemi di rilevazione d’incendio tramite rilevatore puntiforme non recanti il marchio CE, anche qualora siano stati legalmente fabbricati e messi in commercio in un altro Stato membro. Invero, in forza di un addendum alla normativa NBN S21‑100, approvato il 2 agosto 1996, tale normativa stabilisce, al punto 4.2., che «il sistema deve ottenere la certificazione del BOSEC».
68. Per di piú, è pacifico che le verifiche effettuate nello Stato membro di origine in assenza di accordi bilaterali con l’organismo competente nello Stato membro di origine non siano state prese in considerazione dal BOSEC ai fini dell’omologazione ai sensi della normativa NBN S21‑100. Di conseguenza, nell’ambito della procedura di approvazione da parte del BOSEC, i sistemi di rilevazione d’incendio muniti di rilevatori puntiformi, legalmente fabbricati e commercializzati in un altro Stato membro ma sprovvisti della marcatura CE, devono necessariamente superare collaudi e controlli che sono già stati effettuati nello Stato membro di origine.
69. Ne discende che il requisito dell’omologazione imposto dalla normativa belga NBN S21‑100 costituisce una misura equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni ai sensi dell’art. 28 CE. È perciò necessario stabilire se tale requisito relativo all’omologazione unitamente alle modalità con cui quest’ultima viene effettuata possano essere giustificati in base ad uno dei motivi di pubblico interesse di cui all’art. 30 CE o da una delle esigenze imperative di interesse generale elaborate dalla giurisprudenza della Corte.
2. Sulla questione se l’omologazione da parte del BOSEC sia o meno giustificata
70. Nella specie, il governo belga ritiene che l’omologazione dei sistemi di rilevazione d’incendio secondo la normativa NBN S21‑100 sia giustificata per motivi attinenti alla pubblica sicurezza ed alla tutela della salute delle persone, degli animali e delle piante.
71. È innegabile che tali motivi costituiscano una giustificazione delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 30 CE, nei limiti in cui siano necessari e proporzionati rispetto all’obiettivo perseguito.
72. Tuttavia, anche se gli Stati membri sono liberi di assoggettare ad un nuovo procedimento di esame e di autorizzazione un prodotto come quello di cui trattasi, già autorizzato in un altro Stato membro, le loro autorità sono tenute tuttavia a contribuire allo snellimento dei controlli nel commercio intracomunitario e a tener conto delle analisi tecniche o chimiche o le prove di laboratorio già effettuate in un altro Stato membro (28) . Ne deriva che una misura istituita da uno Stato membro non può essere considerata necessaria per il conseguimento dello scopo perseguito se costituisce, sostanzialmente, una duplicazione di controlli già effettuati nell’ambito di altre procedure nello Stato medesimo o in un altro Stato membro (29) .
73. Ciò significa che, affinché una procedura di omologazione possa essere considerata proporzionata, il meccanismo di controllo dello Stato membro di importazione dev’essere abbastanza flessibile da tenere conto dell’ipotesi che gli effetti materiali del controllo effettuato nello Stato membro di origine soddisfino i requisiti di sicurezza e di tutela vigenti nello Stato membro di importazione. Orbene, considerato che viene richiesta la rigorosa conformità con la normativa belga la quale, come ho dimostrato poc’anzi, va oltre la mera verifica del corretto funzionamento di un dispositivo di rilevazione d’incendio in un dato ambiente, senza peraltro tenere conto dei test effettuati in un altro Stato membro in conformità di norme tecniche nazionali diverse da quelle dello Stato di importazione, appare evidente che la procedura di omologazione seguita dal BOSEC non risponde a tale criterio di flessibilità.
74. Infine, come la Corte ha già avuto modo di rilevare, una procedura di previa autorizzazione, per poter essere conforme ai principi fondamentali della libera circolazione delle merci e della libera prestazione dei servizi, non deve essere tale – in considerazione della sua durata, dell’importo delle spese che ne derivano o dell’incertezza quanto ai requisiti che devono essere soddisfatti – da dissuadere gli operatori interessati dal perseguimento dei loro progetti (30) .
75. Nella specie, la Commissione stima che i costi associati alla procedura per ottenere l’omologazione da parte del BOSEC ammontino ad EUR 24 800. Tale importo relativamente elevato sarebbe praticamente tale da dissuadere un fabbricante straniero dal proposito di commercializzare i propri prodotti in Belgio. Invero, nel caso di un fabbricante straniero, i costi relativi all’omologazione in Belgio si aggiungeranno alle spese che lo stesso fabbricante ha già sostenuto nello Stato membro in cui il dispositivo di rilevazione d’incendio sia stato costruito o immesso sul mercato per la prima volta. Ne deriva che l’argomento del governo belga secondo cui i costi associati alla procedura di omologazione in Belgio sarebbero meno elevati che in altri Stati membri, come il Regno Unito, è irrilevante.
76. In ogni caso, come ho accennato in precedenza, una deroga al principio della libera circolazione delle merci può risultare giustificata ai sensi dell’art. 30 CE, ovvero in base ad esigenze imperative elaborate dalla giurisprudenza comunitaria solo quando tale giustificazione venga provata in relazione alle circostanze del singolo caso di specie (31) . Conseguentemente, sebbene, in via di principio, sia comprensibile la necessità di un’adeguata verifica del corretto funzionamento di un sistema di rilevazione d’incendio prima che questo venga messo in esercizio, la suddetta procedura per ottenere l’omologazione dal BOSEC richiederebbe una giustificazione ben più dettagliata da parte delle autorità belghe per poter essere considerata proporzionata. Invece, le autorità belghe non hanno fornito tale prova specifica.
77. Infine, in replica all’argomento del Belgio relativo alle modifiche in corso d’opera delle disposizioni nazionali che richiedono l’approvazione del BOSEC, basti ricordare che, secondo costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e non possono essere prese in considerazione dalla Corte modifiche successivamente intervenute (32) .
78. Di conseguenza, l’obbligo di sottoporre ad approvazione da parte del BOSEC i sistemi di rilevazione d’incendio tramite rilevatori puntiformi, che siano stati legalmente fabbricati e commercializzati in un altro Stato membro ma che non rechino il marchio CE, senza tenere in debito conto i collaudi e i controlli effettuati nello Stato membro di origine, non risulta proporzionato agli obiettivi di pubblica sicurezza e di tutela della salute e della vita delle persone, degli animali o delle piante, e pertanto non può essere giustificato in base ad alcuno dei motivi attinenti al pubblico interesse di cui all’art. 30 CE né ad alcuna delle esigenze imperative elaborate dalla giurisprudenza della Corte.
V – Sulle spese
79. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno del Belgio, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
VI – Conclusione
80. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di:
1) dichiarare che il Regno del Belgio, avendo imposto che i sistemi di rilevazione automatica d’incendio tramite rilevatore puntiforme, legalmente prodotti o messi in commercio in un altro Stato membro e non muniti della marcatura «CE»:
a) debbano essere conformi alla normativa belga NBN S21-100;
b) debbano essere sottoposti ad omologazione, nel caso di specie da parte del BOSEC, ostacolo, questo, aggravato dai costi sproporzionati che tale omologazione comporta;
c) debbano superare, nel corso di tale procedimento di omologazione, collaudi e verifiche che, in sostanza, duplicano i controlli già svolti nell’ambito di altri procedimenti in un altro Stato membro,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 28 CE.
2) Condannare il Regno del Belgio alle spese.
(1) .
(2)  –	La marcatura «CE» indica che il prodotto contrassegnato soddisfa i «requisiti essenziali» previsti in termini di risultati da raggiungere e di rischi da evitare dagli allegati delle cosiddette direttive «nuovo approccio», e può quindi beneficiare della libertà di circolazione all’interno della Comunità. Tali requisiti definiscono i risultati attesi ed i rischi da gestire, senza tuttavia specificare o prevedere soluzioni tecniche al riguardo. V., per un approfondimento, il documento della Commissione, Guida all’attuazione delle direttive fondate sul nuovo approccio e sull’approccio globale, 2000 (pag. 27 e segg.).
(3)  –	Comitato europeo di normazione (la sigla «CEN» deriva dal nome francese, «Comité Européen de Normalisation»).
(4)  –	V., in proposito, il documento della Commissione, Guida all’attuazione delle direttive fondate sul Nuovo approccio e sull’Approccio globale, 2000
(pag. 27). V., inoltre, le conclusioni dell’avvocato generale Sharpston presentate il 21 novembre 2006 nella causa C‑6/05, Medipac, non ancora decisa con sentenza (in particolare, nota 5).
(5)  –	GU 1989, L 40 (pag. 12).
(6)  –	L’armonizzazione dei sistemi di rivelazione d’incendio presuppone un mandato, che deve essere emesso conformemente al disposto di cui all’art. 7 della direttiva 89/106/CEE.
(7)  –	V. in particolare la Guida all’attuazione delle direttive fondate sul Nuovo approccio e sull’Approccio globale, cit. supra, alla nota 2.
(8)  –	La Commissione pubblica regolarmente sulla Gazzetta ufficiale i titoli e i riferimenti delle norme armonizzate nell’ambito della direttiva 89/106, sotto il titolo Comunicazione della Commissione nell’ambito dell’applicazione della direttiva del Consiglio 89/106/CEE del 21 dicembre 1988 sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione . V., per esempio, come ricordato dalla Commissione stessa, GU 2002, C 320 (pag. 5); e, per una vesrione piú recente, GU 2006 C 134 (pag. 1). Ciascuna comunicazione integra ed aggiorna le versioni precedenti..
(9)  –	Nelle comunicazioni periodiche della Commissione relative all’applicazione della direttiva del Consiglio 89/106, si legge regolarmente: «[l]a data in cui ha fine il periodo di coesistenza è la stessa a partire dalla quale la presunzione di conformità deve essere basata sulle specifiche tecniche armonizzate». V., per esempio, GU 2002, C 320, pag. 5, e GU 2006, C 134, pag. 1.
(10)  –	Si tratta delle seguenti specifiche tecniche: EN 54‑3 (dispositivi sonori di allarme), EN 54‑5 (rilevatori di calore — rilevatori puntiformi), EN 54‑7 (rilevatori di fumo — rilevatori puntiformi funzionanti secondo il principio della diffusione della luce, della trasmissione della luce o della ionizzazione).
(11)  –	V., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5); 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania, detta «Legge di purezza per la birra» (Racc. pag. 1227, punto 27); 24 novembre 1993, cause riunite 267/91 e 268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I‑6097, punto 11); 23 settembre 2003, causa C‑192/01, Commissione/Danimarca (Racc. pag. I‑9693, punto 39); 5 febbraio 2004, causa C‑270/02, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑1559, punto 18); 24 novembre 2005, causa 366/04, Schwarz (Racc. pag. I‑10139, punto 28), e 14 settembre 2006, cause riunite, Alfa Vita Vassilopoulos e Carrefour Marinopoulos (Racc. pag. I‑0000, punto 15).
(12)  –	Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78 Rewe-Zentral (nota come «Cassis de Dijon») (Racc. pag. 649, punto 14).
(13)  –	V., ad esempio, sentenze 15 settembre 1994, causa C‑293/93, Houtwipper (Racc. pag. I‑4249, punto 11), e 14 giugno 2001, causa 84/00, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑4553, punto 24).
(14)  –	Sentenza 8 maggio 2003, causa C‑14/02, ATRAL (Racc. pag. I‑4431, punto 63).
(15)  –	V., inter alia, sentenze 30 novembre 2000, causa C‑384/99, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑10633, punto 16); 15 marzo 2001, causa C‑147/00, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑2387, punto 26), e 15 luglio 2004, causa C‑272/01, Commissione/Portogallo (Racc. pag. I‑6767, punto 29).
(16)  –	V. supra, paragrafo 36.
(17)
–	Norma EN 54‑3.
(18)  –	Norma EN 54‑4.
(19)  –	Norma EN 54‑5.
(20)  –	V., ad esempio, sentenza Alfa Vita Vassilopoulos e Carrefour Marinopoulos, cit. supra, alla nota 11 (in particolare,
v. punto 20, e giurisprudenza ivi citata).
(21)  –	V. sentenze 27 giugno 1996, causa C‑293/94, Brandsma (Racc. pag. I‑3159, punto 11), e 10 novembre 2005, causa C‑432/03, Commissione/Portogallo [(Racc. pag. I‑9665, punto 44).
(22)
–	Sentenze 30 novembre 1983, causa C‑227/82, Van Bennekom (Racc. pag. 3883, punto 39), e 13 marzo 1997, causa C‑358/95, Morellato (Racc. pag. I‑1431, punto 14).
(23)  –	A tal fine, v. sentenza ATRAL, cit. supra, alla nota 14 (punto 67).
(24)  –	V., in tal senso, sentenza 22 gennaio 2002, Canal Satélite (Racc. pag. I‑607, punto 37), e giurisprudenza ivi richiamata.
(25)  –	V., ad esempio, sentenze Brandsma, cit. supra, alla nota 21 (punto 6), e 17 settembre 1998, causa C‑400/96, Jean Harpegnies (Racc. pag. I‑5121).
(26)  –	V., in tal senso, sentenze ATRAL, cit. supra, alla nota 14 (punto 62), e Canal Satélite, cit. alla nota 24 (punti 12, 25 e 29).
(27)  –	V. sentenza Commissione/Portogallo, cit. supra, alla nota 21 (punto 41).
(28)
–	V. sentenze 17 dicembre 1981, causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (Racc. pag. 3277, punto 14), e Brandsma, cit. supra, alla nota 21 (punto 21).
(29)  –	V. sentenze Canal Satélite, cit. supra, alla nota 24 (punto 36), e Commissione/Portogallo, cit. supra, alla nota 21 (punto 45).
(30)  –	A tal fine, v. sentenza Canal Satélite, cit. supra, alla nota 24 (punto 41).
(31)  –	V. sentenza ATRAL, cit. supra, alla nota 14 (punto 67).
(32)  –	V. inter alia, sentenze Commissione/Belgio, cit. supra, alla nota 15 (punto 16); Commissione/Francia, cit. supra alla nota 15 (punto 26), e Commissione/Portogallo, parimenti citata supra alla nota 15 (punto 29).