62015CC0521
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 1. lipnja 2017. (
1
)
Predmet C‑521/15
Kraljevina Španjolska
protiv
Vijeća Europske unije
„Osporavanje Provedbene odluke Vijeća (EU) 2015/1289 o nametanju novčane kazne Španjolskoj za manipuliranje podacima o deficitu u Autonomnoj zajednici Valenciji – Nadležnost Suda – Provedbena ovlast u skladu s člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a – Uredba (EU) br. 1173/2011 – Delegirana odluka 2012/678/EU – Uredba (EZ) br. 479/2009 – Prava na obranu – Pravo na dobru upravu – Pogrešno prikazivanje podataka – Krajnja nepažnja – Izračun novčane kazne – Načelo neretroaktivnosti”
I. Uvod
1.
Predmetnom tužbom za poništenje Španjolska osporava odluku Vijeća kojom joj je ono uvelo novčanu kaznu za pogrešno prikazivanje podataka o deficitu u Autonomnoj zajednici Valenciji. (
2
) Ovlast Vijeća za uvođenje takvih novčanih kazni proizlazi iz članka 8. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju (
3
).
2.
Gore navedena uredba sastavni je dio takozvanog „paketa od šest mjera”, skupa akata sekundarnog prava kojim bi se, prije svega, trebali ukloniti nedostaci Pakta o stabilnosti i rastu koji su se pokazali tijekom dužničke krize. Tom se uredbom Vijeću odobravaju različite ovlasti za uvođenje sankcija kako bi se povećala vjerodostojnost okvira Unije za proračunski nadzor. Osnovu primarnog prava za taj okvir čine članci 126. i 136. UFEU‑a.
3.
Predmet je proračunskog nadzora poštovanje referentnih vrijednosti za državni deficit i državni dug koje su utvrđene u članku 1. Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita (Protokol o PPD‑u) (
4
). U skladu s člankom 3. Protokola o PPD‑u države članice Komisiju redovito izvješćuju o svojem deficitu i dugu.
4.
Za učinkovitost proračunskog nadzora nužno je da su podaci koje dostavljaju države članice relevantni. To osobito podrazumijeva da se države članice pridržavaju računovodstvenih pravila Europskog sustava računa (ESA) (
5
). Svrha je članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 odvratiti od povrede tih računovodstvenih pravila koja je počinjena namjerno ili zbog krajnje nepažnje.
5.
Stoga je ovaj predmet osobito važan jer je Vijeće prvi put (
6
) iskoristilo svoju ovlast za uvođenje novčane kazne zbog pogrešnog prikazivanja podataka o deficitu ili dugu.
6.
To objašnjava široki spektar istaknutih pitanja. Ona se odnose na nadležnost Suda za predmetnu tužbu, ali i na poštovanje postupovnih pravila, pojedinačne preduvjete za uvođenje novčane kazne te njezin izračun. U pogledu pitanja koja su specifična za ovaj postupak moguće je pozivanje na postojeću sudsku praksu Suda. U preostalom dijelu Sud mora ispitati neistraženo područje.
II. Pravni okvir
A.
Statut Suda
7.
Člankom 51. Statuta Suda uređena je nadležnost Suda i Općeg suda:
„Odstupajući od pravila utvrđenog u članku 256. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Sud zadržava nadležnost u postupcima iz članaka 263. i 265. Ugovora o funkcioniranju Europske unije kada ih države članice pokreću protiv:
(a)
akta ili propuštanja djelovanja Europskog parlamenta ili Vijeća, ili obje spomenute institucije kad odlučuju zajednički, osim:
–
[…]
–
[…]
–
akata Vijeća kojima Vijeće izvršava provedbene ovlasti u skladu s člankom 291. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije;
(b)
[…]”.
8.
To je pravilo prvi put uvedeno Odlukom Vijeća od 26. travnja 2004. (
7
) U skladu s njezinom uvodnom izjavom 4. „prijenos prvostupanjske nadležnosti na Prvostupanjski sud mora biti značajan i kriteriji za dodjeljivanje nadležnosti dovoljno jasni, kako bi ih nedvosmisleno mogle shvatiti i institucije i države članice.”
9.
Nadležnost Općeg suda za tužbe protiv provedbenih mjera pojašnjena je u uvodnoj izjavi 5.:
„Postupke koje države članice pokreću protiv akata Vijeća, kojima ono izvršava provedbene ovlasti u skladu s pravilima iz članka 202. treće alineje Ugovora o EZ‑u [(nakon izmjene članak sada 291. stavak 2. UFEU‑a)], trebale bi potpadati pod nadležnost Prvostupanjskog suda. To su slučajevi u kojima je Vijeće ili zadržalo pravo na izvršavanje provedbenih ovlasti ili je steklo pravo na izvršavanje takvih ovlasti u tijeku ‚odborskog postupka’”.
B.
Uredba br. 479/2009
10.
Obveza država članica da dostavljaju podatke o državnom deficitu i državnom dugu konkretizirana je u članku 3. Uredbe (EZ) br. 479/2009 (
8
) o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita:
„1.   Države članice dostavljaju Komisiji (Eurostatu) planirane i stvarne državne deficite u visini državnog duga dva puta godišnje, i to prvi put do 1. travnja tekuće godine (godina n) i drugi puta do 1. listopada godine n.
[…]
2.   Do 1. travnja godine n, države članice:
(a)
obavješćuju Komisiju (Eurostat) o njihovom planiranom državnom deficitu za godinu n, o ažuriranim procjenama stvarnog državnog deficita za godinu n-1 i stvarnog državnog deficita za godine n-2, n-3 i n-4;
(b)
[…]”
11.
Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 479/2009 odnosi se na reviziju već dostavljenih podataka:
„1.   Države članice obavješćuju Komisiju (Eurostat) o svakoj većoj reviziji njihovog stvarnog i planiranog državnog deficita i visini duga, u odnosu na dostavljene podatke, čim podaci o tome budu dostupni.”
12.
U skladu s člankom 8. stavkom 1. prvom rečenicom Uredbe br. 479/2009 Komisija (Eurostat) redovito izvršava procjenu kvalitete kako stvarnih podataka koje su dostavile države članice tako i temeljnih računa državnog sektora prikupljenih u skladu s ESA‑om 1995. U tu se svrhu u članku 11. stavku 1. Komisiji (Eurostatu) priznaju istražne ovlasti:
„1.   Komisija (Eurostat) osigurava trajni dijalog sa statističkim tijelima država članica. S tim ciljem Komisija (Eurostat) obavlja redovite posjete za dijalog u svim državama članicama, kao i eventualne metodološke posjete.”
13.
U članku 11.a Uredbe br. 479/2009 precizira se svrha tih posjeta za dijalog:
„Posjeti za dijalog namijenjeni su za pregled podataka dostavljenih u skladu s člankom 8., za provjeru metodoloških pitanja, raspravu o statističkim procesima i izvorima opisanima u popisima i ocjenu poštovanja računovodstvenih pravila. Posjeti za dijalog služe za prepoznavanje rizika ili mogućih problema u vezi s kvalitetom dostavljenih podataka.”
14.
U članku 11.b stavcima 1. i 2. Uredbe br. 479/2009 opisani su svrha i vrijeme provedbe metodoloških posjeta:
„1.   Metodološke posjete namijenjene su za nadzor postupaka i provjeru računa koji opravdavaju dostavljane podatke, te donošenje detaljnih zaključaka o kvaliteti dostavljenih podataka, kako je opisano u članku 8. stavku 1.
2.   Metodološke posjete provode se samo u iznimnim slučajevima u slučaju jasno utvrđenih značajnih rizika ili problema u vezi s kvalitetom podataka.”
C.
Uredba br. 1173/2011
15.
U uvodnoj izjavi 25. Uredbe br. 1173/2011 pojašnjava se zašto Vijeću pripadaju ovlasti za uvođenje sankcija predviđene Uredbom:
„Vijeću bi trebalo dati ovlast da donosi pojedinačne odluke za primjenu sankcija predviđenih ovom Uredbom. Kao dio usklađivanja ekonomskih politika država članica koje se provodi u Vijeću, kako je predviđeno člankom 121. stavkom 1. UFEU‑a, te pojedinačne odluke sastavni su dio daljnjeg praćenja mjera koje donese Vijeće u skladu s člancima 121. i 126. UFEU‑a i uredbama (EZ) br. 1466/97 i (EZ) br. 1467/97.”
16.
Ovlast Vijeća za uvođenje novčane kazne za manipuliranje statističkim podacima te povezane ovlasti Komisije i Suda Europske unije uređene su u članku 8. stavcima 1., 3. i 5. Uredbe br. 1173/2011:
„1.   Vijeće, na preporuku Komisije, može odlučiti uvesti novčanu kaznu državi članici koja namjerno ili zbog krajnje nepažnje pogrešno prikazuje podatke o deficitu i dugu koji su bitni za primjenu članaka 121. i 126. UFEU‑a ili za primjenu Protokola o postupku u vezi s prekomjernim deficitom koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u.
2.   […]
3.   Komisija može provesti sve istrage koje su potrebne kako bi se utvrdilo postojanje pogrešnog prikazivanja iz stavka 1. Ona se može odlučiti za pokretanje istrage kad smatra da postoje ozbiljni pokazatelji o postojanju činjenica koje bi mogle predstavljati takvo pogrešno prikazivanje. […]
[…]
Tijekom istraga, Komisija u cijelosti poštuje pravo na obranu dotične države članice.
4.   […]
5.   Sud Europske unije ima neograničenu jurisdikciju za ispitivanje odluka Vijeća kojima se uvode novčane kazne u skladu sa stavkom 1. On može tako uvedenu novčanu kaznu poništiti, smanjiti ili povećati.”
17.
Člankom 8. stavkom 4. Uredbe br. 1173/2011 Komisija se ovlašćuje donositi delegirane akte u pogledu istražnih postupaka (uključujući prava predmetne države članice na obranu) i utvrđivanja iznosa novčane kazne. Donošenjem Delegirane odluke 2012/678/EU (
9
) Komisija je iskoristila tu ovlast.
18.
U skladu s člankom 14. Uredbe br. 1173/2011 ona je stupila na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije. Odluka je objavljena 23. studenoga 2011.
D.
Delegirana odluka 2012/678
19.
U uvodnoj izjavi 8. Delegirane odluke 2012/678 o istragama i novčanim kaznama povezanima s manipuliranjem statistikama kako je navedeno u Uredbi br. 1173/2011 navodi se kako bi Komisija trebala potvrditi postojanje ozbiljnih indikacija o manipuliranju statistikama:
„Radi potvrđivanja sumnje koja se temelji na ozbiljnim indikacijama pogrešnog prikazivanja relevantnih podataka o deficitu i dugu, prije pokretanja istrage, Komisija (Eurostat) bi trebala obično provesti metodološku posjetu u skladu s člankom 11.b Uredbe br. 479/2009 […]”.
20.
U uvodnoj izjavi 9. Delegirane odluke 2012/678 konkretiziraju se slučajevi u kojima ne bi trebalo pretpostaviti pogrešno prikazivanje podataka:
„Prilikom ocjenjivanja što čini pogrešno prikazivanje podataka o deficitu i dugu u smislu Uredbe (EU) br. 1173/2011, netočna primjena računovodstvenih pravila ESA‑e 1995. koja nije namjerna ili nije rezultat krajnje nepažnje ne bi se trebala smatrati pogrešnim prikazivanjem podataka. Iz primjene ove Odluke također bi se trebale izuzeti revizije, uključujući značajne revizije zbog promjena u metodologiji tijekom svih proteklih godina koje su jasno i primjereno objašnjene, neznačajne pogreške […]”.
21.
U drugoj rečenici uvodne izjave 10. Delegirane odluke 2012/678 opisan je pojam krajnje nepažnje:
„Nenamjeran čin ili propust trebalo bi smatrati slučajem krajnje nepažnje ako osoba koja je odgovorna za izradu podataka o deficitu i dugu opće države očito krši svoju dužnost postupanja s odgovarajućom pažnjom.”
22.
U uvodnoj izjavi 15. Delegirane odluke 2012/678 navodi se:
„Ova Odluka ne bi smjela dovesti u pitanje izvršavanje ovlasti Komisije (Eurostata) u skladu s Uredbom (EZ) br. 479/2009.|”
23.
Iz članka 2. stavka 1. Delegirane odluke 2012/678 proizlazi koje informacije na početku istrage Komisija mora dostaviti državi članici koju sumnjiči za manipuliranje statističkim podacima:
„Komisija obavješćuje dotičnu državu članicu o svojoj odluci o pokretanju istrage kao i o informacijama o ozbiljnim indikacijama o postojanju činjenica koje bi mogle predstavljati pogrešno prikazivanje podataka o deficitu i dugu opće države koje proizlazi iz manipulacije tim podacima bilo kao rezultat namjernog čina ili ozbiljnog nemara.”
24.
Članak 2. stavak 3. Delegirane odluke 2012/678 nastavlja se na uvodnu izjavu 8.:
„Komisija može odlučiti da ne provodi takvu istragu dok ne provede metodološku posjetu u skladu s odlukom koju donosi Komisija (Eurostat) u skladu s Uredbom (EZ) br. 479/2009.”
25.
Člancima 6., 10. i 11. Delegirane odluke 2012/678 predmetnoj se državi članici priznaje pravo na saslušanje, pristup spisu te pravno zastupanje.
26.
Članak 14. Delegirane odluke 2012/678 odnosi se na utvrđivanje novčane kazne koju treba uvesti:
„1.   Komisija osigurava da preporučena novčana kazna bude učinkovita, proporcionalna i odvraćajuća. Novčana kazna utvrđuje se na temelju referentnog iznosa koji se može uskladiti prema gore ili prema dolje uzimajući u obzir specifične okolnosti iz stavka 3.
2.   Referentni iznos odgovora iznosu od 5 % učinka pogrešnog prikazivanja na razini deficita ili na razini duga opće države članice, odnosno većeg od navedenih učinaka, u relevantnim godinama koje su obuhvaćene obaviješću u kontekstu prekomjernog deficita.
3.   Uzimajući u obzir maksimalni iznos utvrđen u članku 13., Komisija u svakom slučaju uzima u obzir, prema potrebi, sljedeće okolnosti:
(a)
ozbiljnost i šire učinke pogrešnog prikazivanja; posebno učinak pogrešnog prikazivanja na funkcioniranje osnaženoga gospodarskog upravljanja Unije;
[…]
(d)
ponavljanje, učestalost ili trajanje pogrešnog prikazivanja od strane dotične države članice; u takvim slučajevima, referentni iznos je najviši otkriveni iznos koji se množi s brojem godina, tijekom razdoblja od četiri godine od posljednje obavijesti, u kojima je došlo do predmetnog pogrešnog prikazivanja;
(e)
stupanj revnosti i suradnje, odnosno stupanj sprečavanja koje pokaže dotična država članica u otkrivanju pogrešnog prikazivanja i tijekom istraga.”
27.
U skladu s člankom 16. Delegirane odluke 2012/678 ona je stupila na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije. Odluka je objavljena 6. studenoga 2012.
III. Okolnosti spora i pobijana odluka
28.
U okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita (PPD) Španjolska je 30. ožujka 2012. Komisiju izvijestila o iznosu svojih stvarnih i procijenjenih državnih deficita za razdoblje od 2008. do 2012.
29.
Španjolska je 17. svibnja 2012. revidirala podatke o deficitu koje je dostavila u ožujku 2012. jer su neke autonomne zajednice u razdoblju od 2008. do 2011. imale veće rashode od onih koje su prijavile nadležnim nacionalnim tijelima. Razlika je ukupno iznosila 4,5 milijardi eura (oko 0,4 % bruto domaćeg proizvoda); od toga se 1,9 milijardi eura odnosilo samo na Autonomnu zajednicu Valenciju.
30.
Nakon toga Komisija je posjetila Španjolsku četiri puta: u svibnju, lipnju i rujnu 2012. te u rujnu 2013.
31.
Komisija je odlukom od 11. srpnja 2014. pokrenula istragu u pogledu moguće manipulacije statističkim podacima u Autonomnoj zajednici Valenciji.
32.
U svojem izvješću o istrazi od 7. svibnja 2015. (
10
) Komisija je utvrdila da u Autonomnoj zajednici Valenciji rashodi za zdravstvo više godina nisu pravilno knjiženi. Regionalni revizorski sud u svojim je godišnjim izvješćima više puta uputio na rashode koji nisu knjiženi. Unatoč tomu nadležno regionalno tijelo nije ništa poduzelo. Komisija je na temelju toga zaključila da podaci o državnom deficitu koje je Španjolska dostavila u ožujku 2012. nisu točni te da se Španjolskoj u tom pogledu može prigovoriti krajnja nepažnja. Stoga je Vijeću preporučila da u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011 Španjolskoj odredi novčanu kaznu.
33.
Vijeće je prihvatilo preporuku te je pobijanom odlukom uvelo novčanu kaznu u iznosu od 18,93 milijuna eura.
34.
Odluka je Španjolskoj priopćena 20. srpnja 2015. te je 28. srpnja 2015. objavljena u Službenom listu Europske unije.
35.
Španjolska je 29. rujna 2015. podnijela predmetnu tužbu. U studenome 2015. Vijeće je ispravilo naslov pobijane odluke: „Odluka” je postala „Provedbena odluka” (
11
).
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
36.
Španjolska od Suda zahtijeva da:
–
poništi Provedbenu odluku Vijeća (EU) 2015/1289 od 13. srpnja 2015.,
–
podredno, razdoblje relevantno za utvrđivanje novčane kazne ograniči na vrijeme nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1173/2011 i da, u skladu s tim, smanji uvedenu novčanu kaznu i
–
Vijeću naloži snošenje troškova.
37.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je za tužbu nadležan Opći sud i njemu uputi ovaj predmet,
–
podredno, odbije tužbu za poništenje i
–
Španjolskoj naloži snošenje troškova.
38.
Komisija je intervenirala u postupak u potporu zahtjevu Vijeća. Stranke su sudjelovale u pisanom postupku i na raspravi koja je održana 4. travnja 2017.
V. Pravna ocjena
39.
Tužba za poništenje temelji se na četirima tužbenim razlozima: kao prvo, Španjolska smatra da Komisija u okviru svoje istrage nije poštovala prava Španjolske na obranu (odjeljak B). Kao drugo, Španjolska ističe povredu prava na dobru upravu (odjeljak C). Kao treće, Španjolska je zauzela stajalište da za uvođenje novčane kazne nisu ispunjeni materijalni preduvjeti (odjeljak D). Kao četvrto, Španjolska osporava izračun uvedene novčane kazne (odjeljak E).
40.
Međutim, prije ocjene merituma tih tužbenih razloga treba ispitati je li Sud nadležan za predmetnu tužbu (odjeljak A).
A.
Nadležnost Suda
41.
Vijeće i Komisija zastupaju stajalište da predmetni postupak pripada u nadležnost Općeg suda, a ne Suda. Ako Sud utvrdi da neki postupak ili predmet pripada u nadležnost Općeg suda, upućuje taj predmet Općem sudu u skladu s člankom 54. stavkom 2. drugim dijelom rečenice Statuta Suda.
42.
Nadležnost Suda ne proizlazi iz članka 8. stavka 5. prve rečenice Uredbe br. 1173/2011. Točno je da u skladu s tom odredbom Sud Europske unije ima neograničenu jurisdikciju za ispitivanje odluka Vijeća kojima se uvode sankcije u skladu sa stavkom 1. Međutim, kao i u članku 19. stavku 1. prvoj rečenici UEU‑a, ovdje se pojam Suda Europske unije upotrebljava kao generički pojam te ne upućuje na to je li za ispitivanje nadležan Sud ili Opći sud (
12
). Ni iz Uredbe br. 1173/2011 ne može se utvrditi nadležnost koja odstupa od Ugovora i Statuta Suda. Stoga su relevantna opća pravila o nadležnosti.
1.
Nadležnost za pobijanje provedbenih mjera
43.
U skladu s člankom 256. stavkom 1. prvom rečenicom UFEU‑a za predmete i postupke iz članka 263. u prvom je stupnju nadležan Opći sud. Iznimke od tog načela utvrđene su u članku 51. stavku 1. točki (a) Statuta Suda: Sud zadržava nadležnost u postupcima za poništenje koje država članica pokreće protiv, među ostalim, akata Vijeća. Od toga su, pak, u skladu s člankom 51. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom izuzeti postupci protiv akata Vijeća kojima Vijeće izvršava provedbene ovlasti u skladu s člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a; za njih je nadležan Opći sud.
44.
U ovom predmetu država članica, Španjolska, pokreće postupak protiv akta Vijeća, odluke od 13. srpnja 2015. kojom se uvodi sankcija. Vijeće i Komisija zastupaju stajalište da ovlast Vijeća iz članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 za uvođenje novčane kazne državi članici za pogrešno prikazivanje statističkih podataka čini provedbenu ovlast u smislu članka 291. stavka 2. UFEU‑a. Kad bi to bilo točno, primjenjivala bi se iznimka od iznimke iz članka 51. stavka 1. točke (a) treće alineje Statuta Suda tako da bi Opći sud bio nadležan za postupak koji je pokrenula Španjolska te bi Sud njemu morao uputiti taj predmet.
45.
Za pravnu kategorizaciju odluke Vijeća ne može biti relevantno samo kako Vijeće formalno naziva tu odluku (
13
). Zbog činjenice da je ono naknadno dodalo riječ „Provedbena” u naslov sporne odluke kako bi ispunilo zahtjeve iz članka 291. stavka 4. UFEU‑a ne mora se nužno pretpostaviti da se radi o provedbenom aktu u smislu te odredbe ili u smislu članka 51. stavka 1. točke (a) treće alineje Statuta.
46.
S druge strane, okolnošću da se u Uredbi br. 1173/2011 ni na jednom mjestu ne spominje članak 291. UFEU‑a ne isključuje se da je ovlast za donošenje odluka predviđena u članku 8. stavku 1. gore navedene uredbe usmjerena na provedbeni akt kad to proizlazi iz drugih elemenata te uredbe (
14
). Pokazatelj je toga okolnost da se u uvodnoj izjavi 25. daje izričito obrazloženje nadležnosti Vijeća, kao što se zahtijeva u članku 291. stavku 2. UFEU‑a. Međutim, odlučujuće je može li se ovlast Vijeća za uvođenje sankcija materijalno kategorizirati kao provedbena ovlast.
47.
Pojam „provedba” sadržava kako razradu provedbenih pravila tako i primjenu pravila (sekundarnog prava) na pojedinačne slučajeve putem pojedinačnih akata (
15
). Stoga se čini da je uvođenje novčane kazne provedbena mjera, a odgovarajuća ovlast provedbena ovlast.
48.
Tomu se ne protivi ni činjenica da predmetni pojedinačni akt nije usmjeren na neku osobu ili poduzetnika, nego na državu članicu. Budući da se takve pojedinačne odluke upućene državama članicama ne donose rijetko, može se pretpostaviti da su one uzete u obzir pri izradi članka 291. stavka 2. UFEU‑a i članka 51. stavka 1. točke (a) treće alineje Statuta. Njihovo je uključivanje upravo u pogledu te odredbe Statuta logično i zbog toga što se ona odnosi na tužbe država članica protiv odluka Vijeća. Takve su tužbe osobito vjerojatne (
16
) kad Vijeće upućuje pojedinačnu provedbenu mjeru nekoj državi članici.
2.
Pripisivanje usklađivanju ekonomske politike
49.
Međutim, u uvodnoj izjavi 25. Uredbe br. 1173/2011 ovlast za izricanje sankcija koja je predmet spora povezana je s usklađivanjem ekonomske politike država članica u Vijeću u skladu s člankom 121. stavkom 1. UFEU‑a. U skladu s tom odredbom odluke kojima se uvode sankcije sastavni su dio daljnjeg praćenja mjera koje donese Vijeće u skladu s člancima 121. i 126. UFEU‑a i uredbama (EZ) br. 1466/97 i (EZ) br. 1467/97.
50.
Ovlasti Vijeća u skladu s člancima 121. i 126. UFEU‑a nisu provedbene ovlasti u smislu članka 291. stavka 2. jer se one Vijeću daju izravno Ugovorom. Stoga treba pretpostaviti (
17
) da je za tužbe država članica zbog njihova izvršenja u skladu s člankom 51. stavkom 1. točkom (a) Statuta nadležan Sud, a ne Opći sud.
51.
Stoga se postavlja pitanje mora li i „sastavni dio daljnjeg praćenja mjera”, koji se može osporavati samo pred Sudom, biti u njegovoj nadležnosti.
52.
U prilog tomu može se, uz materijalnu bliskost navedenih nadležnosti, istaknuti i činjenica da u članku 291. UFEU‑a davanje provedbenih ovlasti nije iscrpno uređeno (
18
). Stoga bi se moglo zamisliti da su sankcije koje su predmet spora provedbene mjere svoje vrste koje nisu obuhvaćene područjem primjene te odredbe, a stoga ni člankom 51. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom Statuta.
3.
Sustavna razmatranja
53.
Na prvi pogled, čini se da je dodatan argument za nadležnost Suda povezanost postupka radi uvođenja sankcija s postupkom zbog povrede obveze u skladu s člancima 258. do 260. UFEU‑a koji je i dalje pod isključivom nadležnosti Suda (
19
). Međutim, i u tom postupku Komisija smije unutar uskih granica donositi odluke koje predmetna država članica može pobijati pred Općim sudom (
20
). Iz toga je razvidno da se podjela nadležnosti između Općeg suda i Suda ne može prekinuti na temelju općih razmatranja.
54.
Osim toga, nadležnost Suda ne može se pretpostaviti ni jer je njegova nadležnost u skladu s člankom 51. stavkom 1. točkom (a) Statuta iznimka od općeg načela nadležnosti Općeg suda u skladu s člankom 256. stavkom 1. UFEU‑a te se stoga mora usko tumačiti (
21
). Suprotno tome, upravo se iznimke od takvih iznimki, to jest nadležnosti Općeg suda u skladu s člankom 51. stavkom 1. točkom (a) prvom do trećom alinejom Statuta, ne smiju usko tumačiti jer dovode do povratka na opće načelo (
22
).
55.
Tu ocjenu potvrđuju ciljevi odredbe o nadležnosti iz članka 51. Statuta. U skladu s uvodnom izjavom 4. Odluke 2004/407 prijenos prvostupanjske nadležnosti na Prvostupanjski sud mora biti značajan i kriteriji za dodjeljivanje nadležnosti dovoljno jasni, kako bi ih nedvosmisleno mogle shvatiti i institucije i države članice. Obrazloženje nadležnosti Suda na temelju povezanosti određenih mjera s drugim mjerama, za čije bi pobijanje Sud vjerojatno bio nadležan, ne bi bilo u skladu s tim zahtjevom jasnoće.
56.
Daljnji argument za poštovanje temeljnog načela nadležnosti Općeg suda je činjenica da na taj način predmetna država članica dobiva dodatan sud koji je, k tome, osnovan kako bi se poboljšala pravna zaštita u postupcima koji zahtijevaju detaljno ispitivanje složenih činjenica (
23
). Međutim, prekršaji za koje se uvodi sankcija u skladu s člankom 8. Uredbe br. 1173/2011 često su vrlo činjenično složeni, osobito kad, za razliku od ovog predmeta, država članica osporava činjenično utvrđenje.
57.
I konačno, točno je da ovlast za uvođenje sankcija u skladu s člankom 8. Uredbe br. 1173/2011 pripada kontekstu mjera u skladu s člancima 121. i 126. UFEU‑a, ali se moguće sankcije u skladu s tom uredbom određuju u sasvim drugom postupku od mjera na temelju Ugovora. Stoga je isključeno da bi se o sankcijama u skladu s Uredbom i navedenim mjerama na temelju Ugovora moralo odlučivati u okviru istog postupka. Stoga zbog materijalne povezanosti tih nadležnosti nije potrebna jedinstvena nadležnost.
4.
Zaključak
58.
Na temelju toga tužba Španjolske odnosi se na akt Vijeća kojim ono izvršava provedbene ovlasti u skladu s člankom 291. stavkom 2. UFEU‑a. Slijedom toga, u skladu s člankom 256. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 51. stavkom 1. točkom (a) trećom alinejom Statuta nadležan je Opći sud te Sud, u skladu s člankom 54. stavkom 2. drugim dijelom rečenice Statuta, predmet mora uputiti Općem sudu.
59.
Međutim, u slučaju da se Sud ne slaže s tim stajalištem, u nastavku ću podredno ispitati tužbene razloge Španjolske.
B.
Zaštita prava Španjolske na obranu (prvi tužbeni razlog)
60.
Prvim tužbenim razlogom Španjolska tvrdi da se sporna odluka temelji na informacijama koje je Komisija prikupila tijekom svojih posjeta 2012. i 2013., ne poštujući pritom prava Španjolske na obranu. Već tada je Komisija istraživala je li Španjolska pogrešno prikazala podatke o deficitu. Ta istraživanja, koja su prethodila službenom istražnom postupku uvedenom u srpnju 2014., nisu bila obuhvaćena člankom 8. stavkom 3. Uredbe br. 1173/2011 i člankom 2. stavkom 3. Delegirane odluke 2012/678. Time su ona izašla iz okvira predviđenog u tu svrhu kojim se upravo i nastoji postići cilj osiguranja zaštite prava predmetne države članice na obranu. Osobito, protivno članku 2. stavku 1. Delegirane odluke 2012/678, Komisija nije obavijestila Španjolsku da joj stavlja na teret pogrešno prikazivanje statističkih podataka ni o informacijama o indikacijama za to. Takoreći je provela tajnu istragu.
61.
Taj tužbeni razlog najprije valja pripisati tijeku postupka koji je prethodio odluci o uvođenju sankcije (odjeljak 1.), prije nego što se ispitaju prava Španjolske na obranu kao takva (odjeljak 2.).
1.
Tijek postupka
a)
Sadržaj Uredbe br. 1173/2011 i Delegirane odluke 2012/678
62.
Najprije treba utvrditi da Španjolska zanemaruje sadržaj Uredbe br. 1173/2011 i Delegirane odluke 2012/678.
63.
U skladu s člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom drugom rečenicom Uredbe br. 1173/2011 Komisija se može odlučiti za pokretanje istrage kad smatra da postoje ozbiljni pokazatelji o manipulaciji podacima o deficitu ili dugu. Taj službeni istražni postupak uređen je člankom 8. stavkom 3. te uredbe i, prije svega, člancima 2. do 12. Delegirane odluke 2012/678.
64.
Budući da u skladu s Uredbom nije dovoljna samo sumnja, nego su potrebni ozbiljni pokazatelji o pogrešnom prikazivanju, u njoj ne samo da se dopuštaju istraživanja prije pokretanja službenog istražnog postupka, nego se ona čak i nalažu, i to radi zaštite predmetne države članice. Državu članicu treba službeno optužiti za pogrešno prikazivanje podataka o deficitu tek kad se za to prikupe indikacije.
b)
Značenje Uredbe br. 479/2009
65.
Potrebna istražna ovlast Komisije prije pokretanja službenog istražnog postupka proizlazi iz članka 11. i sljedećih Uredbe br. 479/2009, kao što je vidljivo iz sadržajne povezanosti te uredbe s Uredbom br. 1173/2011.
66.
Naime, podaci za čije se pogrešno prikazivanje uvodi sankcija u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011 jesu oni podaci o deficitu i dugu koje države članice Komisiji moraju dostaviti u skladu s člankom 3. Uredbe br. 479/2009. Ako postoje sumnje u kvalitetu prijavljenih podataka, u skladu s člankom 11. stavkom 1. drugom rečenicom gore navedene uredbe Komisija je ovlaštena u predmetnoj državi članici obaviti posjete za dijalog, kao i eventualne (
24
) metodološke posjete. Ti su posjeti namijenjeni otkrivanju mogućih pogrešaka u prikupljanju i dostavljanju podataka (
25
) te pružanje potpore predmetnoj državi članici pri ispravljanju tih pogrešaka. U tu svrhu Komisija može izdati preporuke.
67.
S tim su povezani članak 2. stavak 3. i uvodna izjava 8. Delegirane odluke 2012/678 jer se u njima naglašava mogućnost provedbe metodološkog posjeta prije pokretanja službenog istražnog postupka. Njima se stoga ne ograničavaju istražne ovlasti Komisije prije pokretanja službenog istražnog postupka, nego se, naprotiv, Komisiju potiče da u potpunosti iscrpi instrumente predviđene Uredbom br. 479/2009. Taj se nalaz potvrđuje u uvodnoj izjavi 15. Delegirane odluke jer se, u skladu s njom, tom odlukom ne dovodi u pitanje izvršavanje ovlasti Komisije u skladu s Uredbom br. 479/2009.
68.
Od stupanja na snagu Uredbe br. 1173/2011 u skladu s člankom 11. i sljedećima Uredbe br. 479/2009 taj postupak služi i za utvrđivanje jesu li ispunjeni preduvjeti za pokretanje službenog istražnog postupka u skladu s člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom drugom rečenicom Uredbe br. 1173/2011.
69.
Točno je da Španjolska prigovara i da je Komisija obavila posjete koji nisu predviđeni Uredbom br. 479/2009, to jest tehničke posjete, upstream posjet za dijalog i „ad hoc posjet” (
26
). Međutim, unatoč tim opisima nije vidljivo da je Komisija tijekom tih posjeta primijenila nadležnosti za istragu koje izlaze iz okvira posjeta definiranih u člancima 11.a i 11.b.
70.
Do drukčijeg zaključka ne dovodi ni upućivanje Španjolske na dokument Eurostata (
27
). Točno je da u njemu Eurostat predlaže da se „upstream posjeti za dijalog” izričito uključe u Uredbu br. 479/2009, ali se istodobno u tom dokumentu smatra da su oni samo poseban oblik već predviđenih posjeta za dijalog.
71.
Stoga, suprotno mišljenju Španjolske, u slučaju tih posjeta ne se radi o istrazi bez pravne osnove.
c)
Međuzaključak: dva dijela istražnog postupka
72.
U svakom slučaju može se utvrditi sljedeće: u pogledu manipulacije statističkim podacima istražni postupak dijeli se na dva međusobno različita dijela.
73.
Prvi dio postupka započinje čim Komisija na temelju sumnje u pogrešno prikazivanje podataka o deficitu ili dugu poduzme mjere pojašnjenja te u nepovoljnom slučaju za predmetnu državu članicu završava odlukom o pokretanju službenog istražnog postupka. Već je svrha prethodnog postupka utvrditi postoje li ozbiljni pokazatelji o pogrešnom prikazivanju deficita. Pravnu osnovu za takva istraživanja čine članak 11. i sljedeći Uredbe br. 479/2009.
74.
Drugi dio postupka traje od odluke o pokretanju službenog istražnog postupka do odluke o preporuci Vijeću za uvođenje novčane kazne. Cilj je službene istrage utvrditi jesu li stvarno pogrešno prikazani deficiti u smislu članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011. Taj je dio postupka uređen u članku 8. stavku 3. navedene uredbe i u člancima 2. do 12. Delegirane odluke 2012/678.
75.
To što Delegirana odluka 2012/678 još nije bila stupila na snagu u trenutku posjeta u svibnju, lipnju i rujnu 2012. u ovim je okolnostima nevažno. Naime, na prethodni postupak primjenjuju se članak 11. i sljedeći Uredbe br. 479/2009.
2.
Prava na obranu
76.
Međutim, u svemu tome ni ne leži bit argumentacije Španjolske. Ona se, naprotiv, temelji na prigovoru da Komisija nije već tijekom svojih posjeta 2012. i 2013., nego tek nakon pokretanja službenog istražnog postupka u srpnju 2014. obavijestila Španjolsku o tome da je sumnjiči za pogrešno prikazivanje statističkih podataka i o indikacijama za to. Time je Komisija prekršila članak 2. stavak 1. Delegirane odluke 2012/678 i povrijedila prava Španjolske na obranu.
77.
Međutim, Španjolska griješi u pogledu sadržaja članka 2. stavka 1. Delegirane odluke 2012/678. Tom se odredbom Komisiju obvezuje da predmetnu državu članicu obavijesti o pokretanju službene istrage i da joj istodobno otkrije kojim indikacijama o manipulaciji statističkim podacima raspolaže. Poštovanje tih zahtjeva nije sporno.
78.
Španjolska zapravo ne ističe povredu članka 2. stavka 1. Delegirane odluke 2012/678, nego povredu prava da je se već u prethodnom postupku obavijesti o sumnji u manipulaciju i o činjenicama na kojima Komisija temelji tu sumnju.
79.
Međutim, postoji li uopće takvo pravo?
80.
Iz Uredbe br. 479/2009, koja je mjerodavna za prethodni postupak, može se samo zaključiti da postoji uporište za pravo na saslušanje. U skladu s člankom 13. prvim dijelom rečenice Komisija podnosi izvješće Gospodarskom i financijskom odboru o nalazima posjeta za dijalog i metodoloških posjeta, uključujući i eventualne komentare predmetne države članice vezano uz nalaze. Međutim, iz te se odredbe ne može zaključiti da je Komisija obvezna obavijestiti državu članicu o postojanju sumnje u pogrešno prikazivanje podataka o deficitu.
81.
Međutim, prema sudskoj praksi Suda poštovanje prava obrane u svakom postupku pokrenutom protiv neke osobe koji može rezultirati aktom koji negativno utječe na prava te osobe predstavlja temeljno načelo prava Unije koje mora biti zajamčeno, pa i onda kada ne postoje nikakva postupovna pravila (
28
).
82.
Točno je da se predmetnoj državi članici u postupku o kojem je ovdje riječ priznaju sveobuhvatna prava na obranu, ali tek u drugom dijelu postupka, to jest u službenoj istrazi.
83.
Moglo bi se sada pretpostaviti da se sveobuhvatnom zaštitom prava na obranu u službenom istražnom postupku nadoknađuje izostanak prava na informacije u prethodnom postupku. Međutim, pritom se ne uzima u obzir da način provedbe prethodnog postupka može utjecati na mogućnosti obrane tijekom službenog istražnog postupka. Za postupke u području prava zabranjenih sporazuma Sud je priznao potencijalni usporedivi učinak.
84.
Istražni postupak u pogledu povrede članka 101. ili 102. UFEU‑a dijeli se, kao i ovaj postupak, na dva dijela: prethodni postupak i službeni ispitni postupak (
29
). Potonji započinje obavješćivanjem predmetnog poduzetnika o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (
30
). U tom pogledu postoji poveznica s člankom 8. stavkom 3. Uredbe br. 1173/2011 i člankom 2. stavkom 1. Delegirane odluke 2012/678.
85.
Za postupak u području prava tržišnog natjecanja Sud je osobito naglasio da se saznanja prikupljena tijekom prethodnog postupka u okviru provjere, to jest osobito u okviru pretraga i saslušanja, radi zaštite prava poduzetnika na obranu smiju koristiti samo u svrhu navedenu u nalogu za pretragu ili u odluci o provjeri (
31
). To bi se moglo shvatiti na način da se i u okviru prethodne istrage s obzirom na sankcije zbog pogrešnog prikazivanja podataka o proračunu taj cilj mora priopćiti dotičnim osobama.
86.
S druge strane, Sud je priznao i da Komisija smije pokrenuti novi istražni postupak kako bi ispitala točnost informacija koje je slučajno prikupila tijekom prethodnog postupka ili kako bi ih upotpunila ako te informacije upućuju na djelovanja koja su u suprotnosti s pravilima o tržišnom natjecanju iz Ugovora (
32
).
87.
Na prvi se pogled ta razmatranja u ovom predmetu na odgovarajući način mogu primijeniti na temelju usporedivosti strukture postupaka. I iz te bi perspektive doista mogao postojati problem. Naime, u ovom se postupku stranke spore je li Komisija svoju sumnju priopćila već u rujnu 2013. ili tek u srpnju 2014. Nesporno je međutim da tijekom posjeta 2012. još nije bilo govora o postupku radi uvođenja sankcija.
88.
Međutim, na razini prethodnog postupka postoje znatne razlike u odnosu na pravo tržišnog natjecanja kojima se ograničuje prenošenje.
89.
Dok se u pravu tržišnog natjecanja već tijekom prethodnog postupka pretpostavlja razlog koji se može i priopćiti predmetnim poduzetnicima, u skladu s Uredbom br. 479/2009 u području proračunskog nadzora države članice i Komisija u stalnom su dijalogu. Njegov je cilj uključiti moguće indikacije bilo kakvog pogrešnog prikazivanja podataka u smislu članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 u taj okvir (
33
). S tim države članice moraju i načelno računati. To osobito vrijedi u ovom predmetu za Španjolsku jer je ta država članica otkrila probleme i priopćila ih Komisiji.
90.
Suprotno tomu, ne postoji nikakva naznaka da bi Komisija stalno morala ispitivati je li prikupljeno toliko mogućih indikacija da je državi članici nužno poslati dodatno upozorenje.
91.
Osim toga, Komisija je sva saznanja prikupljena tijekom dijaloga koja su bila od važnosti za uvođenje sankcija u skladu s neosporavanom argumentacijom Vijeća i Komisije ispitala i potvrdila u okviru službenog istražnog postupka, prije nego je Vijeće temeljilo sankciju na tim informacijama. U tom se pogledu situacija može usporediti sa slučajnim pronalascima u području prava tržišnog natjecanja.
92.
Čak i kad bi se pretpostavilo da je Komisija obvezna poslati upozorenje, Španjolska nije dovoljno obrazložila u kojoj je mjeri trenutak priopćenja narušio njezine mogućnosti obrane. Naprotiv, samo tvrdi da je došlo do takvog narušavanja, a da pritom nije dostavila nikakvo obrazloženje za to (
34
).
93.
U dijelu u kojem Španjolska navodi da su španjolska nadležna tijela Komisiji dostavila materijal kojim ih se tereti jer nisu ništa znala o sumnji u manipulaciju u toj se argumentaciji zanemaruje funkcija prava na obranu. Naime, njima nije obuhvaćeno pravo na pravodobnu obavijest o postojanju sumnje kako bi se Komisiji ciljano mogle uskratiti informacije (
35
). To u osobitoj mjeri vrijedi za države članice. Naime, poduzetnike se ne smije obvezati da daju odgovore kojima bi bili prisiljeni priznati postojanje povrede (
36
). Suprotno tomu, države članice u pogledu kojih postoji sumnja u pogrešno prikazivanje podataka o deficitu ili dugu obvezne su surađivati i onda kad time same sebe terete. To proizlazi iz obveze lojalnosti država članica prema Uniji koja je utvrđena u članku 4. stavku 3. UEU‑a (
37
).
3.
Međuzaključak
94.
Stoga valja odbiti prvi tužbeni razlog.
C.
Zaštita prava na dobru upravu (drugi tužbeni razlog)
95.
Drugim tužbenim razlogom Španjolska ističe povredu prava na dobru upravu iz članka 41. Povelje o temeljnim pravima. Izražava sumnju u nepristranost istražnog odbora jer su u njemu bile zastupljene i osobe koje su sudjelovale u istragama prije pokretanja službenog postupka.
1.
Primjenjivost članka 41. Povelje
96.
Vijeće osporava primjenjivost članka 41. Povelje u korist država članica, iako priznaje da se one mogu pozivati na načelo nepristranosti. Komisija čak ide i korak dalje jer u pogledu država članica dovodi u sumnju i primjenjivost tog načela ili barem njegov sadržaj.
97.
Međutim, neovisno o tome može li se država članica pozivati na članak 41. Povelje, jasno je da načelo nepristranosti kao izraz općeg načela prava na dobru upravu vrijedi za države članice (
38
).
2.
Ograničenje načela nepristranosti
98.
Načelom nepristranosti obuhvaćena je, s jedne strane, subjektivna nepristranost prema kojoj nijedan službenik nadležne institucije koji radi na predmetu ne smije biti pristran ili iznositi osobne predrasude te, s druge strane, objektivna nepristranost prema kojoj predmetna institucija mora ponuditi dostatna jamstva kako bi isključila svaku sumnju u svoju nepristranost (
39
).
99.
Španjolska prigovara da su tri od četiri službenika koja su vodila službenu istragu već sudjelovala u posjetima 2012. i 2013. Prigovor Vijeća da Španjolska mora pokazati i dokazati da su članovi istražnog odbora stvarno bili pristrani na prvi se pogled čini opravdanim dok iz te argumentacije nije vidljiva subjektivna pristranost. Međutim, Španjolska samo ističe povredu načela objektivne nepristranosti.
100.
U dijelu u kojem Španjolska prigovara da služba koja je osjetila učinke povrede ne smije pokretati postupak zbog te povrede i izricati kaznu (
40
) potrebno je priznati sljedeće: Eurostat je, s jedne strane, primatelj obavijesti o podacima o deficitu i dugu, ali i, s druge strane, preispituje kvalitetu prijavljenih podataka i provodi istragu ako postoji sumnja u manipulaciju statističkim podacima. Međutim, teško je Eurostat smatrati „žrtvom” mogućeg protupravnog postupanja.
101.
Unatoč tome, u pogledu te argumentacije treba priznati da Komisijin način postupanja ne jamči najveću moguću nepristranost. Zaista puno govori u prilog pretpostavci da osobe koje su već vodile prethodni postupak i koje su Komisiji predložile pokretanje službenog istražnog postupka u potonjem postupku više neće postupati potpuno nepristrano.
102.
Uz to, Komisija je tijekom rasprave pobudila dodatnu sumnju u nepristranost kad je na pitanje Suda izjavila da je svrha službene istrage bilo odvraćanje. Zbog te izjave postoji zabrinutost da se barem taj dio postupka više nije vodio objektivno.
103.
Doista bi se mogle zamisliti brojne mjere kojima se znatno bolje mogla jamčiti nepristranost istrage. Sprječavanje osoba koje su sudjelovale u prethodnim postupcima da sudjeluju i u službenoj istrazi bilo bi samo najjednostavnija opcija. Službena istraga mogla se i uputiti drugoj službi Komisije, bilo unutar Eurostata ili izvan te Glavne uprave, kao na primjer službi Glavne uprave za ekonomske i financijske poslove ili OLAF‑a. Nepristranost istrage bila bi čak i jače izražena da je tu zadaću preuzela neka druga institucija, na primjer Revizorski sud ili ESB.
104.
Razlog za takvo jačanje nepristranosti istrage moglo je biti poštovanje proračunskog suvereniteta država članica. On je već znatno ograničen nadzorom koji provodi Unija, a dodatno i sankcioniranjem pogrešnog prikazivanja dostavljenih podataka o proračunu. To objašnjava i poseban postupak istrage pogrešnog prikazivanja podataka te angažiranje Vijeća za uvođenje sankcija. Stoga bi bilo logično u tom posebnom postupku očekivati i posebne mjere za osiguranje neovisne istrage.
3.
Opravdanje za neosiguravanje najveće moguće nepristranosti
105.
Međutim, neosiguravanje najveće moguće nepristranosti može se opravdati unatoč tim važnim interesima. Analogno članku 52. stavku 1. Povelje, to je slučaj kad je ono zakonom predviđeno i kad se poštuje bit načela nepristranosti. Osim toga, poštujući načelo proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebama zaštite prava i sloboda drugih osoba.
106.
U pogledu zakonske osnove Komisijina nadležnost za službenu istragu proizlazi iz članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1173/2011. U skladu s člankom 2. stavkom 2. Delegirane odluke 2012/678 istragu vodi Eurostat, odnosno Glavna uprava koja vodi i prethodni postupak u skladu s Uredbom br. 479/2009. Ne postoji sumnja u to da su zaposlenici koji su angažirani za istrage za svoju djelatnost nadležni prema internim pravilima Eurostata. Stoga treba pretpostaviti da se intervencija u načelo nepristranosti temelji na dostatnoj pravnoj osnovi.
107.
Stoga se bit načela nepristranosti u glavnom postupku nije dovodila u pitanje već zato što je o sankciji odlučila druga institucija, odnosno Vijeće. Osim toga, Vijeće je donijelo odluku na temelju preporuke Komisije, o kojoj u konačnici nisu odlučivali predmetni zaposlenici Eurostata, nego Kolegij povjerenika. Vijeće na to upućuje s potpunim pravom.
108.
Stoga je odlučujuća proporcionalnost Komisijina načina postupanja.
109.
Načelom proporcionalnosti zahtijeva se da mjera mora biti i „prikladna, nužna i proporcionalna cilju koji se njome nastoji postići” (
41
). To mora biti cilj koji priznaje Unija i koji služi općem interesu ili koji je potreban radi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
110.
U pogledu legitimnih ciljeva neprovedbe dodatnih mjera radi jačanja nepristranosti istrage Vijeće navodi ograničene resurse Komisije i potrebu za specijaliziranjem. Radi se, dakle, o legitimnom cilju ograničavanja troškova istrage (
42
) i istodobnom osiguranju njezine kvalitete.
111.
Komisijin način postupanja bio je prikladan i nužan za postizanje tih ciljeva. S obzirom na složenost materije čak je i vrlo logično iste osobe angažirati za prethodne postupke i službenu istragu. U praksi bi se time istraga i ubrzala te bi se ostvario dodatan cilj prava na dobru upravu.
112.
Konačno, Komisijin način postupanja smatram primjerenim i u odnosu na intervenciju u načelo nepristranosti. To je zato što sudjelovanje osoba koje su već sudjelovale u prethodnim postupcima nije samo u Komisijinu interesu postizanja učinkovitosti, nego i u interesu Španjolske kao države članice na koju se odnosi istraga. Naime, zbog poznavanja okolnosti te osobe tijekom istrage mogu pridonijeti izbjegavanju pogrešaka, i onih na štetu Španjolske, i ubrzanju tijeka istrage.
113.
Međutim, u ovom predmetu u konačnici nije potrebno odvagnuti prednosti angažiranja istih osoba i smanjenje nepristranosti koje je s tim povezano jer je legitiman interes Španjolske za nepristranu ocjenu predmeta više nego dovoljno zajamčen time što najprije Kolegij Komisije odlučuje o preporuci Vijeću i što tek Vijeće može donijeti odluku o uvođenju kazne. Nijedna od dviju institucija nije izravno sudjelovala u istraživanjima.
114.
Interes u pogledu nepristranosti dodatno je osiguran pravnom zaštitom pred, isto tako nepristranim, sudovima Unije koju je Španjolska u ovom predmetu također zatražila. Kao što Vijeće i Komisija s pravom naglašavaju, ta je pravna zaštita osobito opsežna jer u skladu s člankom 8. stavkom 5. Uredbe br. 1173/2011 sudovi Unije imaju neograničenu jurisdikciju za ispitivanje odluka Vijeća kojima se uvode novčane kazne.
115.
Stoga Komisija nije povrijedila načelo nepristranosti te ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
D.
Postojanje preduvjeta za uvođenje novčane kazne (treći tužbeni razlog)
116.
Trećim tužbenim razlogom Španjolska osporava postojanje preduvjeta za uvođenje novčane kazne koji su određeni u članku 8. stavku 1. Uredbe br. 1173/2011. Pritom Španjolska, kao prvo, osporava pogrešno prikazivanje podataka jer su oni pravodobno ispravljeni, kao drugo, zastupa stajalište da dostavljeni podaci nisu bili od važnosti za primjenu članka 121. ili 126. UFEU‑a ili Protokola o PPD‑u jer ih Komisija zbog brzog ispravka nije uzela u obzir tijekom nadzora i, kao treće, prigovara što se moguće protupravno postupanje smatra ozbiljnim.
1.
Pogrešno prikazivanje podataka (prvi dio trećeg tužbenog razloga)
117.
U prvom redu Španjolska navodi da nije pogrešno prikazala podatke. Podaci prijavljeni u ožujku 2012. nisu bili ni pogrešni ni točni, nego privremeni. Španjolska je ažurirala podatke ispravkom iz svibnja 2012. Pritom se radilo o uobičajenoj reviziji. Takav postupak nije obuhvaćen člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011, kao što proizlazi iz članka 6. Uredbe br. 479/2009 i uvodne izjave 9. Delegirane odluke 2012/678.
118.
Taj se argument ne može prihvatiti.
119.
Točno je da ispravci koji su potrebni zbog pogrešne primjene računovodstvenih pravila predstavljaju revizije u smislu članka 6. Uredbe br. 479/2009, no oni ne isključuju pogrešno prikazivanje podataka u smislu članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011.
120.
Člankom 6. Uredbe br. 479/2009 uređena je obveza država članica da Komisiju obavješćuju o svakoj većoj reviziji svojih već dostavljenih podataka. Ispravci nisu samo dopušteni, nego i nužni. Za učinkovitost proračunskog nadzora nužno je da Komisija raspolaže točnim podacima. Razlog potrebe za ispravkom u tom kontekstu ne može imati nikakvu ulogu. Činjenica da je Komisija sama opisala postupak kao reviziju i da je ispravljene podatke objavila bez pridržaja stoga odgovara toj uredbi.
121.
Unatoč tome, revizijama se može dokazati pogrešno prikazivanje podataka u smislu članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011. To pokazuje druga rečenica uvodne izjave 9. Delegirane odluke 2012/678, u kojoj su navedeni slučajevi u kojima se već prijavljeni podaci moraju ispraviti, ali ih ne treba smatrati pogrešnim prikazivanjem za koje se uvode sankcije.
122.
Točno je da Delegirana odluka 2012/678 ne može biti mjerodavna za sadržaj članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011. Naime, regulatorna nadležnost Komisije iz članka 8. stavka 4. ne obuhvaća elemente na kojima se temelji sankcija. Osim toga, takvo se delegiranje ne čini spojivim s člankom 290. stavkom 1. drugim podstavkom UFEU‑a, u skladu s kojim se ključni elementi Komisijine ovlasti ne mogu delegirati. Međutim, Delegiranom odlukom može se pojasniti Komisijino stajalište o sadržaju Uredbe.
123.
Komisija u drugoj rečenici uvodne izjave 9. Delegirane odluke 2012/678 pretpostavlja da se revizije koje su jasno i primjereno objašnjene ne mogu smatrati pogrešnim prikazivanjima. Suprotno stajalištu Španjolske to ne znači da se otkrivena i pojašnjena pogrešna prikazivanja neće sankcionirati. Naprotiv, Komisija uzima u obzir okolnost da su konačni podaci o deficitu i dugu često raspoloživi tek nakon određenog vremena te da stoga izvješća o PPD‑u uvijek sadržavaju i podatke koji se temelje na procjenama (
43
). Izmjene takvih procjena moraju biti dopuštene kad su odgovarajuće pojašnjene. Uz to, Komisija prihvaća isključivo retroaktivne promjene u metodologiji prikupljanja podataka kao dodatan razlog za reviziju.
124.
Međutim, do ispravka podataka koji su Komisiji dostavljeni u ožujku 2012. nije došlo ni zbog privremene prirode podataka ni zbog promijenjene metodologije. Naprotiv, ispravak je bio potreban jer je Autonomna zajednica Valencija povrijedila računovodstvena pravila ESA‑e 1995. Povreda je bila u tome što rashodi za zdravstvo godinama djelomično uopće nisu knjiženi, a djelomično su knjiženi uz zakašnjenje (
44
). Stoga je regionalna razina zabilježila veće rashode od onih koje je prijavila nadležnom nacionalnom tijelu. To je dovelo do toga da je nacionalno tijelo pri izračunavanju ukupnog državnog deficita za razdoblje od 2008. do 2011. pretpostavilo netočne brojke i da je u izvješću o PPD‑u u ožujku 2012. navelo prenizak deficit.
125.
Španjolska ne osporava da je pogrešna primjena računovodstvenih pravila u Autonomnoj zajednici Valenciji bila razlog ispravka u svibnju 2012. Istodobno pozivanje na privremenost podataka dostavljenih Komisiji kao opravdanje za ispravak u tim je okolnostima proturječno. Stvaran iznos rashoda zabilježenih u Autonomnoj zajednici Valenciji, barem na regionalnoj razini, bio je utvrđen; samo nije bio pravilno knjižen.
126.
Stoga se može smatrati da je Španjolska pogrešno prikazala podatke kad je u ožujku 2012. prijavila brojke koje su se temeljile na povredi računovodstvenih pravila i koje su stoga bile netočne. Ništa se ne mijenja činjenicom da je prijavljene podatke u svibnju 2012. sama ispravila jer se taj postupak ne može smatrati revizijom koju ona nije skrivila. Za utvrđivanje povrede članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 stoga nije važno je li Španjolska jasno i primjereno objasnila taj ispravak.
127.
Samo bih usput htjela uputiti na to da je za ocjenu ponašanja Španjolske nevažno što čine druge države članice. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda država članica ne može opravdati nepoštovanje svojih obveza u skladu s pravom Unije upućivanjem na to da ni druge države članice nisu ispunile svoje obveze (
45
).
128.
Stoga prvim dijelom trećeg tužbenog razloga Španjolska nije uspjela u svojim zahtjevima.
2.
Podaci bitni za primjenu članka 121. ili 126. UFEU‑a ili Protokola o PPD‑u (drugi dio trećeg tužbenog razloga)
129.
Podredno, za slučaj da Sud utvrdi pogrešno prikazivanje podataka, Španjolska tvrdi da ono nije moglo negativno utjecati na proračunski nadzor. Naime, Španjolska tvrdi da je, s jedne strane, podatke ispravila dovoljno pravodobno da je Komisija u svojim izvješćima mogla uzeti u obzir točne podatke. S druge strane, ispravak za 2011. (koja je prema mišljenju Španjolske jedina mjerodavna) iznosio je samo 0,9 milijardi eura (0,08 % bruto domaćeg proizvoda) i nije doveo do prekoračenja praga od 3 %.
130.
Ni ta argumentacija nije uvjerljiva. Temelji se na pogrešnom tumačenju članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011.
131.
Točno je da je, suprotno stajalištu Vijeća, za tumačenje članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 nevažno to da, u skladu s člankom 14. stavkom. 3. Delegirane odluke 2012/678, posljedice pogrešnog prikazivanja postaju bitne pri utvrđivanju sankcije. Kao što je već rečeno, Komisija nije mogla urediti elemente na kojima se temelji sankcija, pa čak ni neizravno utvrđivanjem kriterija za određivanje sankcije, koji prema mišljenju Vijeća više nisu bitni za ostvarenje tih elemenata.
132.
Dodatno napominjem da ni pripremni akti Uredbe 1173/2011 ne pružaju daljnje smjernice za tumačenje tih elemenata. Elementi na kojima se temelji sankcija nisu bili sadržani u izvornom prijedlogu Komisije (
46
), nego su se prvi put, tada već s konačnim tekstom, ali bez daljnjih pojašnjenja, pojavili u nacrtu Vijeća od 16. lipnja 2011. (
47
) U tom su obliku preuzeti bez komentara i u mišljenje Parlamenta, (
48
) iako nacrt izvjestiteljice (
49
) još nije sadržavao ništa o tome.
133.
Međutim, već se iz teksta članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 može razabrati da za uvođenje novčane kazne nisu važne moguće posljedice pogrešnog prikazivanja za proračunski nadzor. U skladu s tom odredbom pogrešno prikazani podaci moraju biti podaci o deficitu ili dugu koji su važni za primjenu članka 121. ili 126. UFEU‑a ili za primjenu Protokola o PPD‑u. Stoga je dovoljno da su podaci namijenjeni omogućivanju proračunskog nadzora.
134.
To tumačenje koje proizlazi iz teksta odgovara i ciljevima utvrđenima u uvodnoj izjavi 13. Uredbe br. 1173/2011. U skladu s prvom rečenicom sankcijama se nastoji ostvariti učinkovitija provedba proračunskog nadzora u europodručju. Drugom rečenicom predviđeno je da se sankcijama nastoji povećati vjerodostojnost okvira za fiskalni nadzor Unije. Točno je da se tim dvama ciljevima ne zahtijeva nužno predviđeno sankcioniranje, ali se ona snažnije potiču ako se može sankcionirati već samo pogrešno prikazivanje.
135.
Stoga treba utvrditi da već samo pogrešno prikazivanje podataka koji su bitni za primjenu članka 121. ili 126. UFEU‑a ili za primjenu Protokola o PPD‑u čini elemente na kojima se temelji sankcija ako je počinjeno namjerno ili zbog krajnje nepažnje. Predmetni podaci takvi su podaci jer ih države članice, u skladu s člankom 3. Uredbe br. 479/2009, moraju priopćiti Komisiji kako bi se mogli upotrijebiti namjenski za proračunski nadzor.
136.
Suprotno stajalištu Španjolske, i iznosi o kojima se radi dovoljno su veliki da se njima može opravdati primjena članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011. Ne smije se zanemariti pogrešno prikazivanje podataka o deficitu za 1,9 milijardi eura, koje dovodi do referentnog iznosa za sankcioniranje od gotovo 100 milijuna eura.
137.
Stoga treba odbiti i drugi dio trećeg tužbenog razloga.
3.
Krajnja nepažnja (treći dio trećeg tužbenog razloga)
138.
Stoga je od presudne važnosti pitanje je li Španjolska pogrešno prikazala podatke zbog krajnje nepažnje. Španjolska to osporava, osobito zato što se taj problem odnosi na samo jednu regiju.
a)
Polazište za prigovor krajnje nepažnje
139.
Polazište za prigovor krajnje nepažnje čini postupanje sankcionirano člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011. Sastoji se od pogrešnog prikazivanja podataka u izvješću o PPD‑u dostavljenom Komisiji. Točno je da se naslovom „Sankcije koje se odnose na manipuliranje statističkim podacima” uspostavlja odnos s povredom računovodstvenih pravila propisanih pravom Unije. Ta je povreda dovela do pogrešnog izvješća o PPD‑u i može se sažeto formulirati. Međutim, naslovom se nimalo ne mijenja činjenica da se novčana kazna ne uvodi zbog pogrešne primjene računovodstvenih pravila, nego zbog dostavljanja pogrešnih podataka Komisiji (
50
). To proizlazi iz svrhe sankcije. Njome se nastoji povećati učinkovitost proračunskog nadzora Unije (
51
). Međutim, opasnost za proračunski nadzor postoji tek u trenutku u kojem se Komisiji dostave pogrešni podaci. Dotad se isključivo radi o nacionalnom problemu koji država članica još može i mora otkloniti.
140.
Unatoč tome pogrešna primjena računovodstvenih pravila relevantna je kao polazište za subjektivnu komponentu članka 8. Stavka 1. Uredbe br. 1173/2011. Naime, tko zbog krajnje nepažnje povrijedi računovodstvena pravila i tu grešku ne ispravi do sljedećeg izvješća o PPD‑u, Komisiji dostavlja pogrešne podatke zbog krajnje nepažnje.
141.
Stoga treba ispitati je li Španjolska prije izvješća o PPD‑u u ožujku 2012. povrijedila računovodstvena pravila zbog krajnje nepažnje.
b)
Pripisivost postupanja i nacionalnim i regionalnim tijelima
142.
Komisija je u drugoj rečenici uvodne izjave 10. Delegirane odluke 2012/678 izložila da bi krajnju nepažnju trebalo pretpostaviti ako osoba koja je odgovorna za izradu podataka o deficitu i dugu opće države očito krši svoju dužnost postupanja s odgovarajućom pažnjom. Time Komisija pravilno polazi od zadaće izrade podataka o deficitu i dugu, ne ograničavajući se na izradu podataka za čitavu državu niti uspostavljajući drugu vezu s državnim poretkom (
52
).
143.
Drukčiji rezultat bio bi u proturječju s načelom prema kojem se država članica ne može pozivati na okolnosti svojeg unutarnjeg pravnog uređenja, uključujući one koje proizlaze iz njezina ustavnog uređenja, kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (
53
). Za obveze u okviru nadzora državnih financija to je načelo izričito utvrđeno člancima 2. i 3. Protokola o PPD‑u (
54
). Konkretna predmetna obveza sastoji se od dostavljanja točnih podataka o deficitu i dugu Komisiji. Činjenica da je regionalno tijelo dostavilo pogrešne podatke nacionalnom tijelu ne rasterećuje predmetnu državnu članicu.
144.
Stoga Španjolska mora odgovarati za protupravno postupanje i nadležnog nacionalnog tijela i nadležnog tijela Autonomne zajednice Valencije.
c)
Postojanje krajnje nepažnje
145.
Stranke se spore o tome je li nacionalno tijelo prije svibnja 2012. znalo ili moralo znati za te nepravilnosti. Unatoč tome to pitanje nije potrebno produbljivati.
146.
Naime, Španjolska ne poriče da je nadležno regionalno tijelo očito prekršilo svoju dužnost postupanja s odgovarajućom pažnjom kad rashode za zdravstvo u znatnu opsegu nije nikako knjižilo ili ih je proknjižilo sa zakašnjenjem te je nacionalnom tijelu dostavilo pogrešne podatke, iako ga je regionalni revizorski sud već rano upozorio na pogrešku.
147.
Da bi se utvrdila krajnja nepažnja regionalnog tijela, nije potrebno posegnuti ni za postupanjem prije nego što je 13. prosinca 2011. stupila na snagu Uredba br. 1173/2011. Naprotiv, može se krenuti od okolnosti da regionalno tijelo svoju pogrešku nije ispravilo pravovremeno prije izvješća u ožujku 2012. Stoga se ne postavlja problem retroaktivnosti koji je naznačila Španjolska.
148.
Neispravljanjem podataka regionalno je tijelo očito prekršilo svoju dužnost postupanja s odgovarajućom pažnjom jednako kao pogrešnom primjenom računovodstvenih pravila. Drukčija ocjena ne može se opravdati ni činjenicom da prigovor neispravljanja podataka obuhvaća kraće razdoblje.
149.
Nije uvjerljiv prigovor Španjolske da su Komisija i Vijeće zanemarili činjenicu da je Španjolska otkrila nepravilnosti u svibnju 2012., obavijestila Komisiju o tome te da je s njom u najvećoj mjeri usko i lojalno surađivala.
150.
Mjerodavni trenutak za postojanje subjektivnih pretpostavki iz članka 8. stavka 1. Uredbe br. 1173/2011 jest trenutak počinjenja djela, tj. dostavljanja podataka Komisiji (
55
). Postupanje poslije toga nevažno je za pitanje treba li uvesti novčanu kaznu. Kao što se i stvarno dogodilo, ono se, u skladu s člankom 14. stavkom 3. točkom (e) Delegirane odluke 2012/678, može uzeti u obzir samo pri utvrđivanju novčane kazne.
d)
Međuzaključak o trećem dijelu trećeg tužbenog razloga
151.
S obzirom na prethodno izneseno može se utvrditi sljedeće: Nadležno tijelo Autonomne zajednice Valencije zbog krajnje nepažnje nije obavijestilo nadležno nacionalno tijelo o pogrešnoj primjeni računovodstvenih pravila u prošlosti i posljedičnoj netočnosti podataka koje mu je dostavilo. Španjolska mora prihvatiti da joj se to postupanje pripiše, tako da je ona u izvješću o PPD‑u dostavljenom Komisiji u ožujku 2012. pogrešno prikazala podatke o deficitu zbog krajnje nepažnje.
152.
Stoga je neosnovan i treći dio trećeg tužbenog razloga.
4.
Međuzaključak o trećem tužbenom razlogu
153.
Stoga treći tužbeni razlog u cijelosti treba odbiti.
E.
Ispravnost izračuna uvedene novčane kazne (četvrti tužbeni razlog)
154.
Četvrtim tužbenim razlogom Španjolska tvrdi da je Vijeće pri izračunu uvedene novčane kazne pretpostavilo previsoki referentni iznos. Stoga Španjolska, za slučaj da Sud uvođenje novčane kazne smatra opravdanim, zahtijeva smanjenje njezina iznosa s 18,93 milijuna eura na 8,62 milijuna eura. Španjolska to obrazlaže pozivajući se na članak 14. stavak 2. Delegirane odluke 2012/678 i na činjenicu da je sankcioniranje pogrešnog prikazivanja podataka o deficitu propisano tek od kraja 2011. U replici Španjolska pojašnjava da se time poziva na načelo neretroaktivnosti. Kako bi se ti argumenti mogli razmotriti, najprije treba prikazati kako je Vijeće došlo do referentnog iznosa iz kojeg je izvelo novčanu kaznu i kakav izračun zahtijeva Španjolska.
1.
Izračun referentnog iznosa
155.
U skladu s člankom 14. stavkom 1. drugom rečenicom Delegirane odluke 2012/678 novčana kazna utvrđuje se na temelju referentnog iznosa koji se može uskladiti uzimajući u obzir specifične okolnosti iz stavka 3. Španjolska ne dovodi u sumnju smanjenje na jednu petinu referentnog iznosa koje je provelo Vijeće.
156.
U skladu s člankom 14. stavkom 2. Delegirane odluke 2012/678 referentni iznos odgovora iznosu od 5 % učinka pogrešnog prikazivanja na razini deficita ili na razini duga opće države članice, odnosno većeg od navedenih učinaka, u relevantnim godinama koje su obuhvaćene obaviješću u kontekstu prekomjernog deficita.
157.
Izvješće dostavljeno u ožujku 2012. odnosilo se, u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) Uredbe br. 479/2009, na razdoblje od 2008. do 2012.
158.
Neuknjiženi rashodi iznosili su za 2008. 29 milijuna eura, za 2009. 378 milijuna eura, za 2010. 624 milijuna eura i za 2011. 862 milijuna eura, dakle ukupno 1,893 milijarde eura.
159.
Vijeće je na temelju ukupnog iznosa neuknjiženih rashoda izračunalo referentni iznos od 94,65 milijuna eura i od njega jednu petinu utvrdilo kao novčanu kaznu.
160.
Španjolska iznosi protuargument da je Vijeće smjelo uzeti u obzir isključivo neuknjižene rashode za 2011. To bi dovelo to referentnog iznosa od 43,1 milijuna eura i novčane kazne u iznosu od 8,62 milijuna eura.
2.
Tumačenje članka 14. Stavka 2. Delegirane odluke 2012/678
161.
U mjeri u kojoj se Španjolska oslanja na članak 14. stavak 2. Delegirane odluke 2012/678, to se stajalište temelji na tome da je u skladu s tom odredbom mjerodavan „veći od navedenih učinaka”. Španjolska iz toga zaključuje da se smije uzeti u obzir samo ona godina u kojoj dostavljeni podaci najviše odstupaju od stvarnih podataka.
162.
To stajalište nije uvjerljivo jer se pojam „veći od navedenih učinaka” upotrijebljen u članku 14. stavku 2. Delegirane odluke 2012/678 ne odnosi na godišnje odstupanje, nego na učinke pogrešnog prikazivanja na deficit ili dug. Naime, referentni iznos odgovora iznosu od 5 % učinka pogrešnog prikazivanja na razini deficita ili na razini duga opće države članice, odnosno većeg od navedenih učinaka, u relevantnim godinama koje su obuhvaćene obaviješću u kontekstu prekomjernog deficita.
163.
Pritom u većini jezičnih verzija (
56
) nije mjerodavan najveći, nego veći od navedenih učinaka. Međutim, budući da se svako izvješće odnosi na više godina, pri usporedbi godišnjeg odstupanja trebalo bi očekivati da postoji više većih od navedenih učinaka. Tako je u predmetnom slučaju svaki godišnji iznos odstupanja bio veći od iznosa odstupanja prethodne godine. Međutim, primjenjivost članka 14. stavka 2. Delegirane odluke 2012/678 uvjetovana je time da se mjerodavni učinak može jednoznačno odrediti.
164.
Osim toga, položaj tog obilježja u većini jezičnih verzija te odredbe pokazuje da se odnosi na moguće razlike u odstupanju učinaka deficita i duga, a ne na razlike između godišnjih učinaka. Kako bi se to pojasnilo, u njemačkoj je verziji čak izabrano prilično neobično stilsko sredstvo umetanja. U drugim jezičnim verzijama, osobito u španjolskom jeziku i u jezicima u kojima je upotrijebljen superlativ, to značenje proizlazi prirodno iz rečenične strukture.
165.
Osim toga, rezultat tumačenja koji se oslanja na tekst odgovara i cilju da se odredi primjerena sankcija. Kad se pogrešno prikazivanje odnosi samo na jednu godinu, povreda je očito manja nego kad se ono odnosi na više godina. Stoga bi bilo neprimjereno izjednačiti ta dva slučaja tako što bi se za utvrđivanje sankcije uzela samo jedna određena godina.
166.
Osim toga, budući da se u predmetnom slučaju radi o samo jednom pogrešnom izvješću, ne mora se razjasniti kako bi se referentni iznos morao izračunati u skladu s člankom 14. stavkom 3. točkom (d) Delegirane odluke 2012/678 u slučaju da su pogrešni podaci dostavljeni u više navrata.
3.
Načelo neretroaktivnosti
167.
S druge strane, Španjolska implicitno argumentira načelom neretroaktivnosti. Smatra da se njezino postupanje u razdoblju od 2008. do 2010. mora zanemariti jer je Uredba br. 1173/2011 stupila na snagu tek 13. prosinca 2011.
168.
Ni ta argumentacija nije svrsishodna.
169.
Neovisno o tomu mogu li se države članice pozivati na članak 49. stavak 1. prvu rečenicu Povelje, gdje je načelo neretroaktivnosti uređena u vezi s kaznama, ne moraju ni u kojem slučaju prihvatiti odredbe o retroaktivnim sankcijama (
57
). Drukčije stajalište ne bi bilo prihvatljivo u Uniji prava.
170.
Međutim, u predmetnom je slučaju neosnovan prigovor da je povrijeđena zabrana retroaktivne primjene sankcija.
171.
Kao što je već izloženo, novčana kazna uvodi se u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1173/2011 za dostavljanje pogrešnih podataka Komisiji, a ne za pogrešno prikazivanje podataka u vremenu prije njihova dostavljanja.
172.
Španjolska je sankcionirano izvješće o PPD‑u dostavila u ožujku 2012., to jest nakon što je stupila na snagu Uredba br. 1173/2011. Podaci o deficitu za razdoblje od 2008. do 2011. koji su u njemu navedeni bili su pogrešni u trenutku dostavljanja. Time se nimalo ne mijenja činjenica da je pogrešna primjena računovodstvenih pravila koja je dovela do pogrešnog izvješća o PPD‑u započela davno prije 13. prosinca 2011.
173.
Povreda načela neretroaktivnosti postojala bi samo u slučaju da je Vijeće na temelju članka 14. stavka 3. točke (d) Delegirane odluke 2012/678 pri utvrđivanju novčane kazne uzelo u obzir da su bila pogrešno prikazana i izvješća o PPD‑u u razdoblju od 2008. do 2011. Naime, time bi ono posredno sankcioniralo ta izvješća, iako je Uredba br. 1173/2011 stupila na snagu tek nakon njihova dostavljanja. Međutim, u skladu s uvodnom izjavom 11. predmetne odluke Vijeće u svoja razmatranja upravo nije uključilo netočnost izvješćâ iz razdoblja od 2008. do 2011.
4.
Međuzaključak
174.
To znači da je Vijeće točno izračunalo referentni iznos. Niti je zanemarilo smjernice iz članka 14. stavka 2. Delegirane odluke 2012/678 niti je povrijedilo načelo neretroaktivnosti.
175.
Stoga je i četvrti tužbeni razlog neosnovan.
F.
Sažetak
176.
Budući da se nijedan od tužbenih razloga koje je iznijela Španjolska ne bi mogao prihvatiti, tužbu bi, u slučaju da Sud ne uputi predmet Općem sudu, trebalo u cijelosti odbiti kao neosnovanu.
VI. Troškovi
177.
Ako se Sud složi s mojim stajalištem i uputi predmet Općem sudu, još se ne mora donijeti odluka o troškovima.
178.
Međutim, ako Sud odlučuje o ovom sporu, tada je u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da bi prema rješenju koje sam predložila Vijeće uspjelo u svojim zahtjevima, Španjolskoj bi trebalo naložiti snošenje troškova.
179.
Međutim, u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga bi Komisija snosila vlastite troškove.
VII. Zaključak
180.
S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.
Predmet Španjolska/Vijeće (C‑521/15) upućuje se Općem sudu Europske unije.
2.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
181.
Ako Sud ne prihvati ovaj prijedlog, podredno predlažem da se tužba odbije i da se Španjolskoj naloži snošenje troškova, i to bez troškova Komisije jer ona mora snositi vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Provedbena odluka Vijeća (EU) 2015/1289 od 13. srpnja 2015. o nametanju novčane kazne Španjolskoj za manipuliranje podacima o deficitu u Autonomnoj zajednici Valenciji (SL 2015., L 198, str. 19.). Riječ „Provedbena” naknadno je dodana u naslovu (SL 2015., L 291, str. 10.).
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. (SL 2011., L 306, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 236.)
(
4
)	Protokol br. 12 uz UEU i UFEU
(
5
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 2223/96 od 25. lipnja 1996. o Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa u Zajednici (SL 1996., L 310, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 4., str. 3.) (ESA 1995.). Uredba (EU) br. 549/2013 (SL 2013., L 174, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 8., str. 3.) (ESA 2010.), kojom je ta uredba zamijenjena, još se uvijek ne primjenjuje na ovaj predmet.
(
6
)	Komisija je nedavno u postupku protiv Austrije objavila izvješće o istrazi (COM(2017) 94 final) u kojem najavljuje preporuku Vijeću.
(
7
)	Odluka 2004/407/EZ, Euratom o izmjeni članaka 51. i 54. Protokola o Statutu Suda (SL 2004., L 132, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 18., str. 32.)
(
8
)	Uredba Vijeća od 25. svibnja 2009. o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (SL 2009., L 145, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 1., str. 291.), koja se u ovom predmetu primjenjuje u verziji izmijenjenoj Uredbom Vijeća (EU) br. 679/2010 od 26. srpnja 2010. (SL 2010., L 198, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 2., str. 286.)
(
9
)	Delegirana Odluka Komisije od 29. lipnja 2012. (SL 2012., L 306, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 163.)
(
10
)	Izvješće Komisije o istrazi povezanoj s manipuliranjem statističkim podacima u Španjolskoj, u skladu s Uredbom (EU) br. 1173/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju (Odluka Komisije od 11. srpnja 2014.) (COM(2015) 211 final)
(
11
)	Vidjeti bilješku 2 ovog mišljenja.
(
12
)	Vidjeti presudu od 17. ožujka 2005., Komisija/AMI Semiconductor Belgium i dr. (C‑294/02, EU:C:2005:172, t. 49.), i rješenje od 14. srpnja 2005., Švicarska/Komisija (C‑70/04, neobjavljeno, EU:C:2005:468, t. 18.).
(
13
)	U pogledu aktivne procesne legitimacije pojedinaca vidjeti primjerice presude od 5. svibnja 1977., Koninklijke Scholten Honig/Vijeće i Komisija (101/76, EU:C:1977:70, t. 5/7 do 8/11), i od 19. prosinca 2012., Komisija/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, t. 94. i 95.). U pogledu propusta da se provedbenu odluku nazove takvom vidjeti moje mišljenje u predmetima Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux i dr. te Esso Italiana i dr. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 i C‑389/14, EU:C:2015:754, t. 177.).
(
14
)	Presuda od 1. ožujka 2016., National Iranian Oil Company/Vijeće (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, t. 66.)
(
15
)	Presuda od 1. ožujka 2016., National Iranian Oil Company/Vijeće (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, t. 36.), prije toga već i presude od 24. listopada 1989., Komisija/Vijeće (16/88, EU:C:1989:397, t. 11.) u pogledu članka 145. treće alineje UEEZ‑a, i od 23. veljače 2006., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑122/04, EU:C:2006:134, t. 36. i 37.), u pogledu članka 202. treće alineje UEZ‑a; oba su članka odredbe koje su prethodile članku 291. stavku 2. UFEU‑a.
(
16
)	Pri čemu valja napomenuti da se čini da nadležnost Općeg suda na temelju iznimke od iznimke iz članka 51. stavka 1. točke (a) Statuta dosad još nikad nije primijenjena.
(
17
)	Međutim, presuda od 13. srpnja 2004., Komisija/Vijeće (C‑27/04, EU:C:2004:436), nije dokaz za nadležnost Suda jer se današnja podjela nadležnosti tada još nije primjenjivala i jer je nadležnost Suda u slučaju njezine primjene proizlazila iz članka 51. stavka 2. Statuta.
(
18
)	Presuda od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće i Parlament (C‑270/12, EU:C:2014:18, t. 78. do 86.)
(
19
)	Presuda od 15. siječnja 2014., Komisija/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, t. 50. i 51.)
(
20
)	Presuda od 15. siječnja 2014., Komisija/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, t. 77. i 78.)
(
21
)	Vidjeti primjerice presude od 29. travnja 2004., Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, t. 64.), od 16. srpnja 2009., Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, t. 56.), i od 8. ožujka 2017., Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, t. 49.).
(
22
)	Vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 55. do 58.).
(
23
)	Uvodna izjava 3. Odluke Vijeća 88/591/EZUČ, EEZ, Euratom od 24. listopada 1988. o osnivanju Prvostupanjskog suda Europskih zajednica (SL 1988., L 319, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 8.)
(
24
)	Vidjeti u tom pogledu članak 11.b stavak 2. Uredbe br. 479/2009.
(
25
)	Članak 11.a prva rečenica i članak 11.b stavak 1. Uredbe br. 479/2009
(
26
)	Izvješće Komisije (navedeno u bilješci 10, str. 8.)
(
27
)	Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (Prilog F.1. odgovoru Španjolske na Komisijin intervencijski podnesak)
(
28
)	Presude od 21. rujna 2000., Mediocurso/Komisija (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, t. 36.), od 9. lipnja 2005., Španjolska/Komisija (C‑287/02, EU:C:2005:368, t. 37.), i od 17. ožujka 2016., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, t. 33.)
(
29
)	Presude od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 181. do 183.), i od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 38.)
(
30
)	Presuda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 183.)
(
31
)	Presude od 17. listopada 1989., Dow Benelux/Komisija (85/87, EU:C:1989:379, t. 17. i 18.), od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 298. i 299.), te od 22. listopada 2002., Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 48.)
(
32
)	Presude od 17. listopada 1989., Dow Benelux/Komisija (85/87, EU:C:1989:379, t. 19.), i od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 301.)
(
33
)	Vidjeti točku 65. i sljedeće ovog mišljenja.
(
34
)	Vidjeti presudu od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 56. i sljedeće).
(
35
)	U pogledu prava tržišnog natjecanja vidjeti presudu od 25. siječnja 2007., Dalmine/Komisija (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, t. 60.).
(
36
)	Presude od 18. listopada 1989., Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, t. 34. i 35.), i od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, t. 65.)
(
37
)	U pogledu postupka zbog povrede obveze vidjeti presude od 11. prosinca 1985., Komisija/Grčka (192/84, EU:C:1985:497, t. 19.), od 9. studenoga 1999., Komisija/Italija (C‑365/97, EU:C:1999:544, t. 85.), od 13. srpnja 2004., Komisija/Italija (C‑82/03, EU:C:2004:433, t. 15.), od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 41. i 197. i 198.), i od 5. listopada 2006., Komisija/Belgija (C‑275/04, EU:C:2006:641, t. 82.).
(
38
)	Presuda od 6. studenoga 2008., Nizozemska/Komisija (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, t. 56.). Vidjeti i presudu od 16. travnja 2013., Španjolska i Italija/Vijeće (C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240, t. 54.).
(
39
)	Vidjeti presude od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, t. 155.) i od 19. veljače 2009., Gorostiaga Atxalandabaso/Parlament (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, t. 46.).
(
40
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, t. 145.).
(
41
)	Vidjeti primjerice presudu od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, t. 48. i navedenu sudsku praksu). U pogledu formulacije vidjeti moje mišljenje u predmetu G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, t. 98), koje se nastavlja na francuski Conseil constitutionnel, odluke br. 2015‑527 QPC od 22. prosinca 2015. (FR:CC:2015:2015.527.QPC, t. 4. i 12.) i br. 2016‑536 QPC od 19. veljače 2016. (FR:CC:2016:2016.536.QPC, t. 3. i 10.); slično francuski Conseil d’État, presuda br. 317827 od 26. listopada 2011. (FR:CEASS:2011:317827.20111026); vidjeti i njemački Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 120, 274, 318 i 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, t. 218.).
(
42
)	U pogledu upravnih troškova pri zaštiti podataka vidjeti presudu od 7. svibnja 2009., Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, t. 59. i sljedeće) te, u skladu s tim, pri pristupu dokumentima presude od 6. prosinca 2001., Vijeće/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, t. 30.), i od 2. listopada 2014., Strack/Komisija (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, t. 28.).
(
43
)	U pogledu nužnosti revizija zbog tog razloga vidjeti https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
(
44
)	To jest, ne u trenutku u kojem su nastali, čime je povrijeđeno obračunsko načelo (točka 1.57. ESA‑e 1995).
(
45
)	Presude od 26. veljače 1976., Komisija/Italija (52/75, EU:C:1976:29, t. 11.), od 29. ožujka 2001., Portugal/Komisija (C‑163/99, EU:C:2001:189, t. 22.), i od 19. studenoga 2009., Komisija/Finska (C‑118/07, EU:C:2009:715, t. 48.)
(
46
)	COM (2010) 524 final
(
47
)	Dokument Vijeća br. 11480/11, članak 6.a i uvodna izjava 3.
(
48
)	Izmjene Europskog parlamenta od 23. lipnja 2011. uz prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju (P7_TA(2011)0290)
(
49
)	Dokument A7-0180/2011
(
50
)	To posebno jasno proizlazi iz francuske jezične verzije članka 8. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1173/2011: „[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]” U njemačkoj i engleskoj jezičnoj verziji nešto je manje jasno da se radi o pogrešnom prikazivanju podataka. Suprotno tome, španjolska jezična verzija izričito polazi od pogrešnog prikazivanja: „[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […]”.
(
51
)	Uvodna izjava 13. Uredbe br. 1173/2011
(
52
)	To jasno proizlazi iz njemačke, španjolske i francuske verzije. Za razliku od njih, engleska je jezična verzija nejasna: „An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care”.
(
53
)	Presude od 13. prosinca 1991., Komisija/Italija (C‑33/90, EU:C:1991:476, t. 24.), i od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française i Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 58.)
(
54
)	Članak 3. Protokola o PPD‑u glasi: „Radi osiguranja učinkovitosti postupka u slučaju prekomjernog deficita vlade država članica odgovorne su prema ovom postupku za deficit opće države kako je utvrđen u prvoj alineji članka 2. Države članice osiguravaju da im nacionalni postupci u području proračuna omogućuju ispunjenje njihovih obveza u tom području, a koje proizlaze iz Ugovorâ. Države članice pravodobno i redovito izvješćuju Komisiju o svojem planiranom i stvarnom deficitu te o razini duga.” U članku 2. prvoj alineji definira se pojam „država” kao „opća država, tj. središnja država, regionalna ili lokalna uprava i fondovi socijalne sigurnosti”.
(
55
)	Vidjeti točku 129. ovog mišljenja.
(
56
)	Čini se da se samo u danskoj, estonskoj i švedskoj verziji upotrebljava superlativ umjesto komparativa.
(
57
)	Presuda od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska (C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 51.)