Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 21 mei 2026
(1)
Zaak C‑242/25
S,
T,
AS SEB banka
in tegenwoordigheid van:
Latvijas Republikas Saeima
[verzoek van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Gebieden die onder de bevoegdheid van de Europese Centrale Bank vallen – Nationale ontwerpwetgeving – Raadpleging van de Europese Centrale Bank – Artikel 127, lid 4, VWEU – Beschikking
98/415 – Artikel 4 – Naleving door nationale instanties ”
I.      Inleiding
1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) heeft betrekking op de uitlegging van het recht van de Europese Centrale Bank (ECB) om te worden geraadpleegd bij de procedure voor de vaststelling van nationale wetgeving die binnen de bevoegdheidsgebieden van de ECB valt,
en biedt het Hof de gelegenheid om zijn rechtspraak te ontwikkelen over de (niet-)toepasselijkheid van nationaal recht dat in strijd met een door het Unierecht voorgeschreven vormvoorschrift is vastgesteld.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Beschikking 98/415
2.        De voor de onderhavige zaak relevante bepalingen zijn de artikelen 2, 3 en 4 van beschikking 98/415/EG van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de raadpleging van de Europese Centrale Bank door nationale autoriteiten over ontwerpen van wettelijke bepalingen(2).
B.      Lets recht
1.      Grondwet
3.        In artikel 64 van de Latvijas Republikas Satversme (grondwet van de Republiek Letland; hierna: „grondwet”) van 15 februari 1992(3) is bepaald dat de wetgevende bevoegdheid bij de Saeima (Lets parlement) en het volk berust, overeenkomstig de in de grondwet vastgestelde procedures en omvang.
4.        Op grond van artikel 70 van de grondwet kondigt de president van de staat wetten af met de volgende formule: „de Saeima (dat wil zeggen, het volk) heeft de volgende wet vastgesteld en de president heeft deze afgekondigd: (tekst van de wet).”
5.        In artikel 71 van de grondwet is het recht van de president van de staat neergelegd om te verzoeken om een nieuwe behandeling van de wet: binnen een termijn van 10 dagen nadat het parlement een wet heeft vastgesteld, kan de president in een schriftelijk en met redenen omkleed verzoek aan de voorzitter van het parlement verzoeken om een wet opnieuw in overweging te nemen. Indien het parlement de wet niet wijzigt, kan de president geen tweede keer bezwaar maken.
2.      Reglement van orde van het parlement
6.        In artikel 114, lid 1, van de Saeimas kārtības rullis (reglement van orde van het parlement) van 28 juli 1994(4) is bepaald dat een wetsvoorstel wordt geacht te zijn aangenomen en bijgevolg wet wordt indien het in drie lezingen is besproken en een absolute meerderheid van de stemmen heeft verkregen van de bij de stemming aanwezige parlementsleden.
3.      Wet inzake de bescherming van consumentenrechten
7.        In artikel 8.4
van de versie van de Patērētāju tiesību aizsardzības likums (wet inzake de bescherming van consumentenrechten) van 18 maart 1999(5) die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, werd een steunmechanisme ingesteld voor consumenten die een hypothecaire lening met variabele rente hebben afgesloten. Dat mechanisme bestond hoofdzakelijk uit een aan consumenten betaalde vergoeding die overeenkwam met een deel van de door hen betaalde rente, en die werd gefinancierd via een aan kredietinstellingen en bepaalde andere entiteiten opgelegde heffing.
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
8.        Gelet op de aanzienlijke lasten voor huishoudens als gevolg van de toegenomen krediettermijnen en consumptieprijzen door de stijging van het Euribor-tarief en de inflatie, is op 6 oktober 2023 het wetsontwerp „Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā” (wijziging van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten; hierna: „wetsontwerp”) aan het parlement voorgelegd. Dit wetsontwerp had tot doel de bovengenoemde wet aan te vullen met artikel 8.4
door er een steunmechanisme voor hypotheeknemers in op te nemen. Het parlement heeft de Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija [commissie begroting en financiën (belastingen); hierna: „begrotingscommissie”)] als bevoegde commissie aangewezen.
9.        Het wetsontwerp is in drie lezingen in het parlement behandeld en in 13 vergaderingen van de begrotingscommissie besproken, die werden bijgewoond door vertegenwoordigers van de overheid en van brancheverenigingen. De versies van het wetsontwerp die tijdens de verschillende lezingen zijn aangenomen, verschilden onderling.
10.      Op 30 november 2023 heeft de begrotingscommissie het wetsontwerp vóór de derde en laatste lezing behandeld en heeft zij de ECB de vóór de derde lezing voorgestelde versie van het wetsontwerp doen toekomen met een verzoek om advies.
11.      Op 6 december 2023 is, zonder het advies van de ECB af te wachten, de „likums Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā” (wet tot wijziging van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten; hierna: „bestreden wet”) door het parlement in derde lezing goedgekeurd en ter afkondiging naar de president van de staat gestuurd.
12.      Op 11 december 2023 heeft de ECB een advies vastgesteld en gepubliceerd betreffende de door kredietinstellingen te betalen tijdelijke heffing ter bescherming van hypotheeknemers (CON/2023/42). In dat advies liet de ECB zich voorzichtig kritisch uit over de tijdelijke heffing ter bescherming van hypotheeknemers in de Republiek Letland: zij waarschuwde ervoor dat de bestreden wet de transmissie van het monetaire beleid zou kunnen verzwakken, de winstgevendheid en het kapitaal van banken zou kunnen verminderen, de mededinging zou kunnen verstoren en risico’s voor de financiële stabiliteit zou kunnen opleveren, en zij deed de aanbeveling om een uitvoerigere effectbeoordeling uit te voeren alvorens de wet aan te nemen.
13.      Op 20 december 2023 is het advies van de ECB besproken tijdens een vergadering van de begrotingscommissie, die ook werd bijgewoond door vertegenwoordigers van de overheidsdiensten en van brancheverenigingen. Op diezelfde dag heeft de president de wet afgekondigd, die op 1 januari 2024 in werking is getreden. Artikel 8.4
werd dus in de wet inzake de bescherming van consumentenrechten opgenomen.
14.      Krachtens dat artikel waren kredietinstellingen en bepaalde andere instellingen die zich bezighouden met consumentenkrediet (hierna: „heffingplichtigen”) verplicht een heffing te betalen, de zogenoemde heffing ter bescherming van hypotheeknemers (hierna: „heffing”). Tegelijkertijd voorzag dit artikel in een vergoeding die moest worden uitgekeerd aan de hypotheeknemers die aan de in voornoemd artikel vastgestelde vereisten voldeden en die een deel van de door hen betaalde rente dekte. De heffingplichtigen waren verplicht om de vergoeding te berekenen die aan elke in aanmerking komende hypotheeknemer verschuldigd was en om deze informatie door te geven aan de Valsts ieņēmumu dienests (nationale belastingdienst; hierna: „VID”). De VID stortte de vergoeding driemaandelijks op de rekening van de betrokken hypotheeknemers uit de opbrengst van de heffing.
15.      De in de bestreden wet vastgestelde regeling was van toepassing tot 31 december 2024.
16.      SEB banka, een in Letland geregistreerde kredietinstelling, en twee personen (S en T) hebben een procedure ingeleid bij de Latvijas Republikas Satversmes tiesa, de verwijzende rechter, waarbij zij aanvoerden dat de bestreden wet ongrondwettig is, met name omdat deze in strijd is met het beginsel van de correcte totstandkoming van wetgeving. Zij voeren aan dat het parlement zijn verplichting niet is nagekomen om de ECB te raadplegen voordat de bestreden wet werd vastgesteld.
17.      De verwijzende rechter vraagt zich ten eerste af of de in het Unierecht neergelegde verplichting voor een autoriteit van een lidstaat om de ECB tijdig te raadplegen, is nagekomen wanneer het parlement van de lidstaat een wet vaststelt voordat het advies van de ECB is ontvangen, maar er een procedure bestaat die verder onderzoek van deze wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan mogelijk maakt. Ten tweede wenst de verwijzende rechter te vernemen of een eventuele niet-nakoming van de in artikel 127, lid 4, VWEU neergelegde verplichting om de ECB tijdig te raadplegen in de zin van artikel 4 van beschikking 98/415, moet worden beschouwd als een schending van het Unierecht die tot de niet-toepasselijkheid van de door een lidstaat vastgestelde wettelijke bepalingen leidt. In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat hij consequent heeft geoordeeld dat alleen schendingen van een wezenlijk vormvoorschrift tot onwettigheid van een nationale bepaling kunnen leiden. Hij merkt op dat in de rechtspraak van het Hof nog geen duidelijkheid is verschaft over de gevolgen die het niet tijdig raadplegen van de ECB heeft voor de toepasselijkheid van de wetgeving van een lidstaat. Indien het Hof zou oordelen dat het niet-nakomen van de verplichting om de ECB tijdig te raadplegen een schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormt, dan wenst de verwijzende rechter ten derde te vernemen of het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel inzake voorrang van het Unierecht aldus moeten worden uitgelegd dat de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zijn arrest kan oordelen dat de rechtsgevolgen van de bestreden bepalingen in stand kunnen blijven gedurende de geldigheidsduur van die bepalingen.
18.      In die context heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa bij beslissing van 31 maart 2025, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten artikel 127, lid 4, [VWEU] en artikel 4 van beschikking [98/415] aldus worden uitgelegd dat de daarin neergelegde verplichting voor de autoriteit van een lidstaat om de [ECB] tijdig te raadplegen, is nagekomen wanneer het parlement van een lidstaat een wet vaststelt voordat het advies van de [ECB] is ontvangen, maar er een procedure bestaat volgens welke deze wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan aan een nieuwe behandeling door het parlement kan worden onderworpen?
2)      Indien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, moet de schending van artikel 127, lid 4, [VWEU] en artikel 4 van beschikking [98/415] dan worden beschouwd als een schending van een wezenlijk vormvoorschrift die leidt tot de niet-toepasselijkheid van de bepalingen van nationaal recht die in strijd met het Unierecht zijn vastgesteld?
3)      Indien de tweede vraag bevestigend moet worden beantwoord, moeten het beginsel van voorrang van het Unierecht en het rechtszekerheidsbeginsel dan aldus worden uitgelegd dat de [Latvijas Republikas] Satversmes tiesa [...] in zijn arrest kan oordelen dat de rechtsgevolgen van de bestreden bepalingen in stand kunnen blijven gedurende de geldigheidsduur van die bepalingen?”
19.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door SEB banka, de Letse regering, de Portugese regering, de ECB en de Europese Commissie. Al deze partijen zijn verschenen ter terechtzitting van 27 januari 2026.
IV.    Beoordeling
A.      Inleidende opmerkingen
20.      Bij wijze van inleidende opmerkingen wil ik de procedure voor de verwijzende rechter kort in haar context plaatsen en de ontstaansgeschiedenis van de vragen in de procedure voor de verwijzende rechter verduidelijken.
21.      De verwijzende rechter heeft de opdracht te beoordelen of het steunmechanisme dat hypotheeknemers krachtens artikel 8.4 van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten ter beschikking hebben, verenigbaar is met artikel 1 van de grondwet, het in de eerste zin van artikel 91 daarvan neergelegde beginsel van gelijkheid voor de wet, en het door de eerste tot en met derde zin van artikel 105 daarvan gewaarborgde eigendomsrecht.
22.      In dit verband wordt door SEB banka, S en T aangevoerd dat er door artikel 8.4 van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten sprake is van een beperking van het eigendomsrecht die en een onderscheid in behandeling dat
niet bij wet is vastgesteld.(6) Zij stellen dat dit artikel van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten niet correct is afgekondigd, aangezien het parlement de ECB niet in een passend stadium van het wetgevingsproces heeft geraadpleegd over de in de wet vervatte regeling. SEB banka en S en T zijn van mening dat de relevante bepalingen van primair en secundair Unierecht zijn geschonden: artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, VWEU, artikel 4 van Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna: „statuten van het ESCB en van de ECB”) en artikel 2, lid 1, en artikel 4, van beschikking 98/415.
23.      Daar wordt betoogd dat de rechtsgrondslag voor een beperking van het eigendomsrecht en het onderscheid in behandeling niet naar behoren is afgekondigd, heeft de verwijzende rechter zich tot het Hof gewend. Alle drie de vragen hebben betrekking op het nationale wetgevingsproces en de verplichting om de ECB te raadplegen. Zij gaan echter niet over de materiële vraag of het eigendomsrecht is geschonden.
24.      De instelling die verantwoordelijk is voor de wet waarvan de grondwettigheid ter discussie staat, is het parlement. Die instelling speelt uiteraard een belangrijke rol in de specifieke procedure van de onderhavige zaak, namelijk de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de nationale grondwet.
25.      Als een nationaal grondwettelijk hof dat een grondwettelijke toetsing verricht, beoogt de verwijzende rechter niet alleen vast te stellen of het Letse parlement bepalingen van het Unierecht heeft geschonden (vraag 1), maar ook, indien dat het geval zou zijn, wat de rechtsgevolgen van een dergelijke schending zijn (vraag 2). Als grondwettelijk hof heeft de verwijzende rechter de bevoegdheid om een bepaling van nationaal recht ongrondwettig te verklaren,
maar de uitoefening van die bevoegdheid hangt af van de eventuele
rechtsgevolgen die voortvloeien uit het Unierecht. Alleen indien de uit het Unierecht voortvloeiende verplichting inhoudt dat (gewone) nationale rechters de bestreden wet buiten toepassing moeten laten, kan de verwijzende rechter die wet ongrondwettig verklaren.
Daarom wenst de verwijzende rechter in vraag 2 te vernemen of een nationale rechter de bepalingen van een nationale wet die in strijd met procedurele bepalingen van het Unierecht is vastgesteld buiten toepassing moet laten.
B.      Eerste vraag
26.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of in een situatie die onder de „bevoegdheidsgebieden” van de ECB valt, artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 aldus moeten worden uitgelegd dat de verplichting om de ECB over een ontwerp van wettelijke bepaling te raadplegen uit hoofde van die bepalingen is nagekomen wanneer het parlement van een lidstaat een wet vaststelt voordat het advies van de ECB is ontvangen, maar er een nationale procedure bestaat volgens welke die wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan aan een nieuwe behandeling door het parlement kan worden onderworpen.
27.      Om het Hof een antwoord op deze vraag te kunnen voorstellen, wil ik eerst de procedure inzake raadpleging van de ECB in nationale wetgevingsprocedures verduidelijken, alvorens te onderzoeken of die procedure in de onderhavige zaak is nageleefd.
1.      Verplichting om de ECB te raadplegen uit hoofde van onder meer artikel 127, lid 4, VWEU
28.      De ECB is een van de zeven instellingen van de Unie(7) en de voornaamste erop betrekking hebbende bepalingen zijn neergelegd in het VWEU en de statuten van het ESCB en van de ECB. Daartoe is in artikel 127, lid 1, VWEU bepaald dat het hoofddoel van het ESCB bestaat in het handhaven van prijsstabiliteit, en dat onverminderd dit doel het ESCB het algemene economische beleid in de Unie ondersteunt teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie omschreven doelstellingen van de Unie. In artikel 127, lid 2, VWEU zijn als fundamentele taken van het ESCB vermeld: het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetaire beleid van de Unie, het verrichten van valutamarktoperaties(8), het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten en het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer.
29.      Drie bepalingen van primair recht, die vrijwel identiek zijn geformuleerd(9), voorzien in een verplichte raadpleging van de ECB over voorstellen voor rechtshandelingen van de Unie en ontwerpen van wettelijke bepalingen van de lidstaten: artikel 127, lid 4, VWEU, artikel 4 van de statuten van het ESCB en van de ECB, en artikel 282, lid 5, VWEU. Daarnaast bevat een bepaling van afgeleid recht nadere gegevens over de die raadplegingsprocedure: artikel 4 van beschikking 98/415.
a)      Artikel 127, lid 4, VWEU: algemene procedure en motivering
30.      Artikel 127, lid 4, VWEU voorziet in een verplichte(10) raadpleging van de ECB over elk voorstel voor een besluit van de Unie(11) en door de nationale autoriteiten over elk ontwerp van wettelijke bepaling(12) op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen. Wat specifiek de raadpleging door de nationale autoriteiten betreft, wordt nader aangegeven dat dit moet plaatsvinden binnen de grenzen en onder de voorwaarden die de Raad volgens de procedure van artikel 129, lid 4, VWEU vaststelt. In artikel 4 van de statuten van het ESCB en van de ECB, met het opschrift „Adviesfuncties”, is artikel 127, lid 4, VWEU met identieke bewoordingen overgenomen. In dezelfde geest is in artikel 282, lid 5, VWEU vastgesteld dat de ECB op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen, wordt geraadpleegd over ieder ontwerp van een handeling van de Unie, alsmede over ieder ontwerp van regelgeving op nationaal niveau, en dat zij advies kan uitbrengen. Ik beschouw artikel 282, lid 5, VWEU als declaratoir van aard, voor zover het zich ertoe beperkt hetgeen reeds is bepaald in artikel 127, lid 4, VWEU te herhalen, zij het op onvolmaakte wijze.(13) (14) Wat primair recht betreft, zal ik hierna dus alleen verwijzen naar artikel 127, lid 4, VWEU.
31.      De motivering voor de verplichte raadpleging door zowel de EU-instellingen als de nationale autoriteiten is tweeledig: ze is erop gericht i) te waarborgen dat de deskundigheid van de ECB in aanmerking wordt genomen in relevante Unie‑ en nationale wetgeving, en ii) ervoor te zorgen
dat de ECB in een vroeg stadium in kennis wordt gesteld van eventuele wijzigingen in rechtstoestand die haar aanbelangen.(15) De wetgever dient gebruik te maken van de grote deskundigheid van de ECB(16), dat bijdraagt tot het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving als geheel(17).
32.      Daarnaast en in een ruimere context, vat ik artikel 127, lid 4, VWEU ook aldus op dat het ertoe strekt de prerogatieven en bevoegdheden van de ECB te beschermen. Deze instelling moet in staat worden gesteld ervoor te zorgen dat haar bevoegdheden niet in het gedrang komen. Om die reden beschikt de ECB over een daadwerkelijk recht om te worden geraadpleegd, wat impliceert dat de wetgever van de Unie de nationale wetgevers verplicht zijn tot raadpleging.
33.      Op basis van het huidige tweede streepje van artikel 127, lid 4,
VWEU stelt de Raad bij beschikking de grenzen van en de voorwaarden voor het recht op raadpleging van de ECB vast.
b)      Beschikking 98/415: nadere gegevens over de procedure
34.      Wat de te volgen procedure betreft, wordt in beschikking 98/415 het volgende voorgeschreven.
35.      Ten eerste moeten de lidstaten, aangezien op hen een algemene verplichting berust om daadwerkelijk aan beschikking 98/415 te voldoen, erop toezien dat de ECB tijdig geraadpleegd wordt, zodat de autoriteit die het initiatief tot een ontwerp van wettelijke bepaling neemt, rekening kan houden met het advies van de ECB voordat zij een inhoudelijke beslissing neemt. Het advies van de ECB moet ter kennis worden gebracht van de autoriteit die de bepaling dient vast te stellen, indien deze een andere is dan die welke het ontwerp heeft opgesteld(18).
36.      In dit verband merk ik op dat in beschikking 98/415 een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de autoriteit die het initiatief tot een ontwerp van wettelijke bepaling neemt en de autoriteit die de wettelijke bepaling vaststelt. Een dergelijk onderscheid sluit aan bij de logica die in elke (nationale) wetgevingsprocedure vervat zit. Hoewel het vanzelfsprekend is dat de algemene organisatie van wetgevingsprocedures in het kader van de beschikking wordt geregeld door het nationale grondwettelijk recht en dat nationale procedures aanzienlijk kunnen verschillen, kan worden gesteld dat er altijd een onderscheid wordt gemaakt tussen de initiërende en de vaststellende autoriteit. In feite wordt in rechtsstelsels doorgaans, in een of andere vorm, een onderscheid gemaakt tussen de autoriteiten die wetgeving initiëren(19) en autoriteiten die wetgeving vaststellen(20)(21).
37.      Uit artikel 4 van beschikking 98/415 leid ik af dat de raadpleging van de ECB in een zo vroeg mogelijk stadium van de wetgevingsprocedure
moet plaatsvinden, dat wil zeggen op het tijdstip waarop de autoriteit die het initiatief tot een ontwerp van wettelijke bepaling neemt een eerste ontwerp heeft opgesteld, dat vervolgens, doorgaans voor een eerste lezing, wordt toegezonden aan de autoriteit die de wetgeving vaststelt.
Daardoor is de ECB, via haar advies, het best in staat om op een betekenisvolle wijze invloed uit te oefenen op het nationale wetgevingsproces.
38.      Ten tweede is de ECB verplicht om onmiddellijk na ontvangst van een ontwerp van wettelijke bepaling de raadplegende autoriteiten mee te delen of dat ontwerp naar haar oordeel betrekking heeft op een gebied dat onder haar bevoegdheid valt(22).
39.      Ten derde kunnen de nationale autoriteiten die een ontwerp van wettelijke bepaling voorbereiden, indien zij zulks nodig achten, aan de ECB voor het uitbrengen van haar advies een termijn stellen die niet korter mag zijn dan één maand, te rekenen vanaf de datum waarop de president van de ECB van het verzoek om advies in kennis wordt gesteld.(23) In uitermate spoedeisende gevallen kan de termijn worden verkort. In dat geval vermelden de raadplegende autoriteiten de redenen voor de spoedeisendheid.(24) De ECB kan tijdig verzoeken de termijn met ten hoogste nog eens vier weken te verlengen. Dit verzoek mag niet op onredelijke wijze worden afgewezen door de raadplegende autoriteiten.(25) Indien er na het verstrijken van de termijn geen advies is uitgebracht, kunnen de raadplegende nationale autoriteiten handelen zonder het advies af te wachten. Indien het advies van de ECB na de gestelde termijn wordt ontvangen, zorgen de lidstaten er niettemin voor dat het ter kennis wordt gebracht van de nationale autoriteiten.(26)
c)      „Bevoegdheidsgebieden” van de ECB
40.      Zoals is vastgesteld, vormt het onderwerp dat aan de orde is de aanleiding voor de verplichting om de ECB te raadplegen. Het uitgangspunt voor de vaststelling van de „bevoegdheidsgebieden” van de ECB is artikel 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 3 tot en met 12 van de statuten van het ESCB en van de ECB. Volgens artikel 127, lid 1, VWEU is het „hoofddoel” van het ESCB het handhaven van prijsstabiliteit. Onverminderd dit doel moet het ESCB het algemene economische beleid in de Unie ondersteunen. In artikel 127, lid 2, VWEU is bepaald dat de fundamentele taken van het ESCB bestaan in het bepalen en ten uitvoer leggen van het monetaire beleid van de Unie, het verrichten van valutamarktoperaties, het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves van de lidstaten en het bevorderen van een goede werking van het betalingsverkeer.
41.      Bovendien worden de bevoegdheidsgebieden van de ECB in artikel 2, lid 1, van beschikking 98/415 beschreven als zijnde met name monetaire aangelegenheden (eerste streepje), betaalmiddelen (tweede streepje), nationale centrale banken (derde streepje), het verzamelen, opmaken en verspreiden van monetaire, financiële en bankstatistieken, statistieken betreffende betalingssystemen en betalingsbalansstatistieken (vierde streepje), betalings‑ en afrekeningssystemen (vijfde streepje) en voorschriften voor financiële instellingen, voor
zover die wezenlijk van invloed zijn op de stabiliteit van de financiële instellingen en markten (zesde streepje).
2.      Onderhavige zaak: de verplichting tot raadpleging is niet nagekomen
42.      Het is aan de verwijzende rechter om de voorgestelde uitlegging van de aan de orde zijnde wettelijke bepalingen op de bij hem aanhangige zaak toe te passen. Het is aan de verwijzende rechter om de voorgestelde uitlegging van de betrokken wettelijke bepalingen toe te passen op de zaak die voor hem aanhangig is. Op basis van de informatie die in verwijzingsbeslissing en tijdens de procedure voor het Hof is verstrekt, kan ik echter met zekerheid het volgende aannemen om de verwijzende rechter richtsnoeren te bieden bij deze taak.
43.      Ten eerste moet worden benadrukt dat over de vraag of artikel 8.4 van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten binnen de bevoegdheidsgebieden van de ECB valt, in het kader van de nationale procedure geen onenigheid bestond. Het Letse parlement stelt niet ter discussie dat het verplicht was om de ECB te raadplegen(27).
44.      Ten tweede werd tijdens de terechtzitting onder meer verduidelijkt, met name door de Letse regering, dat de begrotingscommissie volgens het Letse grondwettelijk recht de autoriteit is die de wettelijke bepalingen uit hoofde van artikel 3, lid 1, van beschikking 98/415 opstelt.
45.      Ten derde heeft de begrotingscommissie artikel 4 van beschikking 98/415, dat de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te nemen om de daadwerkelijke naleving van deze beschikking te waarborgen, niet nageleefd. De begrotingscommissie heeft er immers niet op toegezien, zoals vereist is overeenkomstig artikel 4, tweede zin, van beschikking 98/415, dat de ECB „tijdig geraadpleegd [werd], zodat de autoriteit die het initiatief tot een ontwerp van wettelijke bepaling neemt, rekening kan houden met het advies van de ECB voordat zij een inhoudelijke beslissing neemt.” De begrotingscommissie heeft evenmin een termijn gesteld voor het uitbrengen van het advies van de ECB, waardoor zij geen recht heeft gedaan aan de geest van artikel 3 van beschikking 98/415.
46.      Ik kan in dit stadium dus concluderen dat de begrotingscommissie artikel 4 van beschikking 98/415 niet heeft nageleefd.
47.      De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een dergelijke schending niet-relevant is of kan worden hersteld in een situatie zoals die van de onderhavige zaak, namelijk wanneer er een procedure bestaat volgens welke deze wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan aan een nieuwe behandeling door het parlement kan worden onderworpen. In dezelfde geest voert de Letse regering aan dat de verplichting om de ECB te raadplegen is nagekomen, aangezien de president had kunnen beslissen om de wet terug te verwijzen voor heroverweging, maar ervoor gekozen heeft dit niet te doen.
48.      Ik wil eraan herinneren dat de president, die wetten formeel afkondigt na de vaststelling ervan in het parlement opdat deze in werking kunnen treden, uit hoofde van de Letse grondwet namelijk binnen een termijn van tien dagen nadat het parlement de wet heeft vastgesteld, in een met redenen omklede brief aan de voorzitter van het parlement om een nieuwe behandeling van de desbetreffende wet kan verzoeken. Indien het parlement de wet echter niet wijzigt, kan de president van de staat geen tweede keer bezwaar maken(28).
49.      Ik ben van mening dat de zojuist beschreven grondwettelijke bepaling, in abstracto, niet van dien aard kan zijn dat zij een schending van de plicht om de ECB tijdens het wetgevingsproces te raadplegen kan herstellen. Krachtens artikel 127, lid 4, VWEU, moeten de nationale autoriteiten de ECB raadplegen over elk ontwerp van een wettelijke bepaling op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen. Ik heb hierboven betoogd dat de raadpleging in een zo vroeg mogelijk stadium moet plaatsvinden, dat wil zeggen wanneer het ontwerp voor het eerst aan het parlement wordt voorgelegd. Zelfs bij een minder strikte lezing van artikel 127, lid 4, VWEU kan ik mij echter onmogelijk voorstellen dat een wettelijke bepaling nog steeds een ontwerp zou vormen zodra deze definitief door het parlement is aangenomen Met andere woorden, zodra de tekst het parlement heeft verlaten (in figuurlijke zin) om door de president te worden afgekondigd, is de wet niet langer een „ontwerp van wettelijke bepaling” in de zin van artikel 127, lid 4, tweede streepje, VWEU en artikel 1 van beschikking 98/415. Indien de ECB uiterlijk op het moment dat het parlement een wet heeft aangenomen niet is geraadpleegd, dan zijn deze bepalingen geschonden.
50.      Mijns inziens wordt niet langer van een „ontwerp” gesproken zodra de handeling formeel is vastgesteld door de bevoegde wetgever, hoewel zij mogelijk nog niet is bekendgemaakt of nog niet van kracht is. Uit artikel 64 van de grondwet(29) leid ik af dat de wetgever het parlement is en niet de president.
51.      Daaruit volgt ook concreet dat in de onderhavige zaak artikel 127, lid 4, VWEU en beschikking 98/415 niet zijn nageleefd. Er zij aan herinnerd dat het Letse parlement het wetsontwerp pas op 30 november 2023, voorafgaand aan de derde en laatste lezing, aan de ECB heeft toegezonden en dat het de bestreden wet in derde lezing en zonder het advies van de ECB af te wachten heeft aangenomen. Vervolgens heeft het de wet ter afkondiging naar de president gestuurd. Het feit dat de begrotingscommissie het advies van het ECB, nadat het dit op 11 december 2023 had ontvangen, in het parlement heeft besproken, doet niets af aan deze bevinding. Dit toont juist aan dat het niet de president, maar (een orgaan van) het parlement zelf was dat een reeds aangenomen tekst opnieuw heeft onderzocht. Bovendien is er niet veel verbeeldingskracht nodig om aan te nemen dat het parlement, wat de termijn betreft, onder grote tijdsdruk stond, aangezien het de wet vóór het einde van 2023 in werking wilde laten treden.
3.      Voorgesteld antwoord op de eerste vraag
52.      Procedurele regels ontlenen hun legitimiteit aan de strikte toepassing ervan. Dit komt uiteindelijk de rechtszekerheid en, meer in het algemeen, de rechtsstaat ten goede. Gelet op een en ander stel ik het Hof voor te oordelen dat er sprake is van schending van de procedurele bepalingen die in deze zaak aan de orde zijn.
53.      Ik geef derhalve in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 aldus moeten worden uitgelegd dat, als er sprake is van een situatie die onder de „bevoegdheidsgebieden” van de ECB valt, de verplichting om de ECB over een ontwerp van wettelijke bepaling te raadplegen uit hoofde van die bepalingen niet is nagekomen in een situatie waarin het parlement van een lidstaat een wet vaststelt voordat het advies van de ECB is ontvangen wanneer er een nationale procedure bestaat volgens welke die wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan aan een nieuwe behandeling door het parlement kan worden onderworpen.
C.      Tweede vraag
54.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 aldus moeten worden uitgelegd dat een nationale rechter de bepalingen van een nationale wet die in strijd met bepalingen van het Unierecht is vastgesteld buiten toepassing moet laten.
55.      De tweede vraag heeft dus betrekking op de gevolgen van een schending van het in artikel 127, lid 4, VWEU en de artikelen 3 en 4 van beschikking 98/415 neergelegde vormvoorschrift inzake de verplichting om de ECB te raadplegen voordat een nationale wet wordt vastgesteld.
56.      De voornaamste bijzonderheid van de procedure in artikel 127, lid 4, VWEU is de betrokkenheid van een instelling van de Unie bij een nationale wetgevingsprocedure. Bijgevolg kan de bestaande rechtspraak ons, zoals ik zal aantonen, slechts gedeeltelijk houvast bieden. Mijns inziens is het aan de rechter om met een nieuwe oplossing te komen voor de onderhavige zaak.
1.      Bestaande rechtspraak
57.      Ik wil eerst zeer beknopt de rechtspraak in herinnering brengen betreffende de schending van het recht om door een instelling van de Unie te worden geraadpleegd in een procedure van de Unie, voordat ik vervolgens zal ingaan op de klassieke rechtspraak van het Hof met betrekking tot de rechtsgevolgen die voortvloeien uit de niet-naleving door de lidstaten
van vormvereisten, zoals kennisgevingen, die zijn neergelegd in het Unierecht.
a)      Handelingen van instellingen van de Unie in strijd met procedurele bepalingen
58.      Het belangrijkste juridische vraagstuk dat hier aan de orde is, zijn de gevolgen van
de niet-raadpleging van het Europees Parlement in een wetgevingsprocedure van de Unie. De toonaangevende zaken in dit verband zijn de zogenoemde „isoglucose-arresten”(30): de arresten van het Hof in de zaken Roquette Frères en Maizena(31). Zij werden gewezen tijdens de eerste zittingsperiode waarin het Parlement rechtstreeks was verkozen, en dus op een moment waarop de betrokkenheid ervan bij het besluitvormingsproces van de Unie beperkt bleef tot het recht op raadpleging(32).
59.      In die zaak had de Raad een verordening tot wijziging van de gemeenschappelijke marktordening voor isoglucose vastgesteld zonder het advies van het Parlement af te wachten, hoewel raadpleging op grond van het toenmalige artikel 43, lid 2, EEG(33) vereist was. De maatregel werd aangevochten door de onderneming SA Roquette Frères, een Franse isoglucoseproducent die rechtstreeks werd getroffen door de verordening waarin een productiequotum voor isoglucose werd vastgesteld.
60.      In een baanbrekend arrest heeft het Hof de verordening nietig verklaard en heeft het geoordeeld dat raadpleging van het Parlement, in de door het Verdrag voorziene gevallen, het middel is dat het Parlement in staat stelt daadwerkelijk aan het wetgevingsproces van de Unie deel te nemen.(34) De daarin besloten liggende bevoegdheid is een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht(35).
61.      Het raadplegen van het Parlement is een „wezenlijk vormvoorschrift”(36) in de zin van het huidige artikel 263, tweede alinea, VWEU, „welks niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt”.(37) Het is vermeldenswaard dat het Hof daaraan uitdrukkelijk heeft toegevoegd dat „die eis slechts als nageleefd is te beschouwen, wanneer het Parlement zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt”(38) en dat „het er niet voor [mag] worden gehouden dat er reeds aan voldaan is wanneer de Raad de vergadering om advies heeft verzocht”(39), en zodanig advies is uitgebleven. Met die bewoordingen wordt een louter formele opvatting van de raadplegingsverplichting verworpen en wordt voorkomen dat de Raad een eenvoudig verzoek toereikend beschouwt als naleving wanneer het Parlement in feite geen advies heeft uitgebracht.
62.      Bijgevolg heeft het Hof de betrokken verordening nietig verklaard.
63.      Uit de uitspraak kunnen wij dus afleiden dat het Hof ervan heeft afgezien een beoordeling achteraf uit te voeren van de vraag of de deelname van het Parlement de wezenlijke inhoud van de door de Raad vastgestelde maatregel zou hebben gewijzigd. Essentieel was het feit dat het Parlement niet was geraadpleegd, niet het feit dat zijn advies hoe dan ook niet bindend zou zijn geweest.
64.      In latere rechtspraak heeft het Hof consequent vastgehouden aan het arrest Roquette Frères. Tegelijkertijd heeft het Hof benadrukt dat de interinstitutionele dialoog, waarop met name de raadplegingsprocedure berust, over en weer aan dezelfde verplichtingen tot loyale samenwerking is onderworpen als die welke de betrekkingen tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie beheersen.(40) In een situatie waarin de Raad het Parlement om advies heeft verzocht, en daarbij specifiek om de urgentieprocedure heeft gevraagd(41) en waarbij het Parlement niet binnen een redelijke termijn op het verzoek om raadpleging heeft gereageerd, aangezien het eerst heeft besloten het voorstel terug te verwijzen naar een commissie en vervolgens de eindstemming in de plenaire vergadering heeft uitgesteld, heeft het Hof geoordeeld dat het Parlement de verplichting tot institutionele samenwerking had geschonden en zich dus niet kon beroepen op het argument dat de Raad de maatregel had vastgesteld zonder zijn advies af te wachten.(42) Bijgevolg heeft het Hof het door het Parlement ingestelde beroep verworpen.(43)
65.      Tot slot wil ik benadrukken dat het Hof, voor zover ik weet, alleen maatregelen nietig heeft verklaard wanneer het ging om het recht op raadpleging van het Parlement. Weliswaar bevat het VWEU ook bepalingen die voorzien in de verplichte raadpleging van andere instellingen of organen op hun deskundigheids‑ en bevoegdheidsgebieden, zoals de Rekenkamer(44), het Europees Economisch en Sociaal Comité(45) of het Comité van de Regio’s.(46) Niettemin blijkt tot op heden uit de rechtspraak echter alleen een obiter dictum van het Hof naar voren te komen wanneer wordt bevestigd dat het huidige artikel 156 VWEU(47) de Commissie ertoe verplicht het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen(48).
66.      Samenvattend heeft het Hof de betrokken maatregel nietig verklaard wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift op grond van artikel 263, tweede alinea, VWEU, wanneer het Parlement niet was geraadpleegd, hoewel daartoe een verplichting bestond.
b)      Handelingen van nationale autoriteit in strijd met een procedurele bepaling
67.      Wat gebeurt er wanneer handelingen van nationale autoriteiten in strijd zijn met een procedurele bepaling van de Unie? Wat zijn daarvan de gevolgen? Zijn er rechtsmiddelen beschikbaar?
1)      Zaak C‑380/87, Enichem Base
68.      Het geschil ontstond toen een burgemeester het gebruik van niet-biologisch afbreekbare plastic zakken binnen zijn gemeente verbood. Enichem Base vocht deze maatregel aan met het argument dat de lokale wet in strijd was met een bepaling van een destijds geldende richtlijn van de EEG, krachtens welke de lidstaten verplicht waren de Commissie in kennis te stellen van ontwerpregeling inzake afvalverwijdering.
69.      Het Hof was van oordeel dat het betrokken artikel van de richtlijn de lidstaten de verplichting oplegt om de Commissie in kennis te stellen van elke ontwerpregeling voordat deze werd goedgekeurd.(49) Die verplichting
was bedoeld
om de Commissie in staat te stellen kennis te nemen van beoogde nationale regelingen inzake de verwijdering van afvalstoffen, teneinde te kunnen beoordelen of harmonisatie noodzakelijk is en te kunnen nagaan of de ontwerpen al dan niet verenigbaar zijn met het Unierecht.(50) Het Hof heeft voorts geoordeeld dat „[u]it de tekst noch uit het doel van de hierbedoelde bepaling [...] dus [kan] worden afgeleid, dat wanneer de lidstaten hun verplichting om vooraf mededeling te doen, niet nakomen, dit automatisch leidt tot onwettigheid van de vastgestelde regelingen”(51).
2)      CIA Security International
70.      CIA Security International(52) betrof een Belgisch koninklijk besluit tot vaststelling van een systeem voor goedkeuring van alarmsystemen en erkenning van installateurs. Dit besluit vormde een „technisch voorschrift” in de zin van richtlijn
83/189(53) en het Koninkrijk België had de Commissie niet in kennis gesteld van het ontwerp en had de status-quoperiode niet in acht genomen. Krachtens de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 waren de lidstaten verplicht, alvorens over te gaan tot goedkeuring,
om de Commissie
in kennis te stellen van ontwerpen voor een technisch voorschrift, tenzij er bepaalde uitzonderingen golden, en de goedkeuring ervan zes maanden uit te stellen indien de Commissie binnen een termijn van drie maanden een uitvoerig gemotiveerde mening te kennen gaf. Het uitstel bedroeg twaalf maanden indien de Commissie met een voorstel voor harmonisatie kwam. De vraag was of een particuliere partij zich in een rechtszaak op die nalatigheid kon beroepen, en wat de gevolgen waren voor de niet-aangemelde maatregel.
71.      Om deze vraag te beantwoorden heeft het Hof een analyse in twee fasen uitgevoerd: ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat de artikelen 8 en 9 van richtlijn
83/189 voor de lidstaten een nauwkeurige verplichting meebracht om vóór de vaststelling van technische voorschriften de ontwerpen hiervan mede te delen. Het oordeelde dat „[a]angezien deze artikelen, wat hun inhoud betreft, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, [...] zij door particulieren voor de nationale rechter [kunnen] worden ingeroepen”(54).
72.      Ten tweede heeft het Hof verklaard dat „nog de vraag [rest] welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan een verzuim door de lidstaten van hun kennisgevingsplicht en, meer in het bijzonder, of richtlijn 83/189 aldus moet worden uitgelegd, dat het verzuim van de kennisgevingsplicht, dat een procedurefout is bij de vaststelling van de betrokken technische voorschriften, de niet-toepasselijkheid van deze technische voorschriften meebrengt, die dus niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen”.(55)
73.      Ik merk in dit stadium op dat de term „of” hier van belang is.
74.      Het Hof heeft vervolgens het argument afgewezen dat richtlijn 83/189 uitsluitend de verhouding tussen de lidstaten en de Commissie regelde, dat zij enkel procedurele verplichtingen schiep die de lidstaten bij de vaststelling van technische voorschriften in acht moesten nemen maar dat hun bevoegdheid om de betrokken regels na de periode van uitstel vast te stellen niet ter discussie kon worden gesteld, en ten slotte, dat de richtlijn geen enkele uitdrukkelijke bepaling bevatte over de eventuele gevolgen van het verzuim van deze procedurele verplichtingen.(56)
75.      Het Hof heeft opgemerkt dat het voor dergelijke gevolgen niet vereist is dat een uitdrukkelijke bepaling daarin voorziet en dat het „[vaststaat] dat de richtlijn ertoe strekt via een preventieve controle het vrije verkeer van goederen te waarborgen, en dat de kennisgevingsplicht een essentieel middel vormt om deze communautaire controle mogelijk te maken. Tot de doeltreffendheid van de controle zal bijdragen dat de richtlijn aldus wordt uitgelegd, dat het verzuim van de kennisgevingsplicht een schending van een wezenlijk vormvoorschrift is, die de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften op particulieren tot gevolg heeft”.(57)
76.      Het Hof heeft vervolgens een onderscheid gemaakt tussen de zaak die het behandelde en het arrest Enichem Base, waarbij het heeft geoordeeld dat zijn uitlegging „in overeenstemming”(58) was met het eerdere arrest, alvorens tot de conclusie te komen dat een nationaal technisch voorschrift dat had moeten worden meegedeeld maar niet werd meegedeeld, niet-toepasselijk was en niet kon worden tegengeworpen aan particulieren(59).
77.      In latere rechtspraak is consequent herhaald dat niet-kennisgeving (of de niet-inachtneming van de status-quoperiode) een schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormt, die de niet-toepasselijkheid van het nationale technische voorschrift op particulieren tot gevolg heeft(60).
78.      Hier wil ik, ter wille van de terminologische duidelijkheid, ingaan op de kwestie van de „rechtstreekse werking”. De hiervoor beschreven rechtspraak vloeit voort uit de vraag in welke omstandigheden de bepalingen van een richtlijn, dat wil zeggen een handeling van afgeleid recht(61), die verplichtingen voor de lidstaten bevat,  rechtstreekse werking met horizontale gevolgen kunnen hebben, namelijk in een geschil tussen twee particuliere partijen.(62) Bovendien heeft het Hof uitdrukkelijk verduidelijkt dat rechtstreekse werking een voorwaarde is voor de verplichting van nationale rechters om bepalingen die strijdig zijn met het Unierecht buiten toepassing te laten.(63)
79.      Het Hof heeft ook verduidelijkt dat in geval van een verticaal conflict tussen een marktdeelnemer en een lidstaat, de particulier zich op het Unierecht kan beroepen om ervoor te zorgen dat de nationale maatregel buiten toepassing wordt gelaten.(64) Mijns inziens bevestigt dit dat de niet-toepasselijkheid van een nationale bepaling het gevolg is van een schending van een vormvoorschrift (in casu niet-kennisgeving) en niet van de aard van het geschil (tussen particulieren of tussen een autoriteit en een particulier). Bijgevolg is de aard van het onderhavige geschil (grondwettelijke toetsing) niet de doorslaggevende factor in deze zaak.
80.      Tot slot, hoewel het onderzoek in deze conclusie was toegespitst op de gedecentraliseerde toepassing en handhaving van het Unierecht, wordt er voor de volledigheid op gewezen dat de Commissie(65) of een lidstaat(66) uiteraard over de mogelijkheid beschikt om een niet-nakomingsprocedure in te leiden ten aanzien van de lidstaat van de nationale autoriteit die de procedurele bepaling zou hebben geschonden. Het is niet dienstig om alle bekende kenmerken van de niet-nakomingsprocedure in de onderhavige conclusie in herinnering te brengen. Het volstaat te vermelden dat de Commissie over een vrijwel onbeperkte beoordelingsvrijheid beschikt om een procedure al dan niet in te leiden of voort te zetten, zowel in de niet-contentieuze als in de contentieuze fase, en dat er, indien de Commissie uiteindelijk in het gelijk wordt gesteld, een declaratoire uitspraak van het Hof volgt waarin de lidstaat wordt verplicht de situatie te verhelpen. Dit is een grondwettelijke procedure die betrekking heeft op overheidsinstanties en waarbij de rechten van particulieren of andere betrokken particuliere partijen niet rechtstreeks in het geding zijn.
2.      Onderhavige zaak: verplichting om de bestreden wet buiten toepassing te laten?
a)      Argumenten vóór
81.      De ECB en SEB banka stellen hoofdzakelijk voor om de rechtspraak die voortvloeit uit
het arrest CIA Security International op de onderhavige zaak toe te passen.
82.      De ECB voert aan dat het verzuim van de nationale autoriteiten om haar te raadplegen over ontwerpregelgeving op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen, zoals vereist op grond van artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415, een schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormt die tot niet-toepasselijkheid van die nationale bepalingen leidt. Zij stelt deze schending gelijk met een „schending van een wezenlijk vormvoorschrift” in de rechtspraak van het Hof, die de niet-toepasselijkheid van nationale maatregelen op particulieren tot gevolg heeft.(67) In dit verband trekt de ECB een parallel met de rechtspraak die voortvloeit uit
het arrest CIA Security International, volgens welke niet-kennisgeving van wetten aan de Commissie(68) de niet-toepasselijkheid van die wetten tot gevolg heeft. De ECB voert aan dat raadpleging van de ECB, wat een op het Verdrag gebaseerde verplichting is, a fortiori nog sterkere gevolgen moet hebben dan de verplichting om technische voorschriften mee te delen. De ECB is met name van mening dat de verplichting tot raadpleging voldoet aan de criteria om te kunnen spreken van een „wezenlijke vorm”, aangezien dit waarborgen biedt voor zorgvuldigheid, ervoor zorgt dat de deskundigheid van de ECB de inhoud kan beïnvloeden en de kwaliteit van de wetgeving inzake monetaire en bankzaken verbetert. Meer in het algemeen wijst de ECB op het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking, aangezien in de voorgestelde uitlegging de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van monetair beleid wordt geëerbiedigd en wordt voorkomen dat maatregelen worden genomen die de functies van de ECB of de stabiliteit van het financiële stelsel ondermijnen.
83.      In dezelfde geest voert SEB banka aan dat de schending van de verplichting tot raadpleging uit hoofde van artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 een schending van een wezenlijk vormvoorschrift vormt, waardoor de Letse nationale bepalingen niet van toepassing zijn.
SEB banka wijst in dit verband op het arrest CIA Security International en benadrukt ook het belang van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
84.      Voorts wordt, met name in de rechtsleer, betoogd dat indien een procedurele schending zelfs van invloed kan zijn op een juridisch geschil tussen particulieren, dit des te zwaarder moet doorwegen wanneer de lidstaat die de schending van het Unierecht heeft begaan, de desbetreffende wetgeving wenst in te roepen ten aanzien van een betrokken particulier(69).
85.      Het gevolg van een dergelijke redenering zou zijn dat artikel 8.4
van de wet inzake de bescherming van consumentenrechten door nationale rechters buiten toepassing moet worden gelaten.
b)      Argumenten tegen
86.      Het is natuurlijk verleidelijk om parallellen te trekken met de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest CIA Security International. Naar mijn mening mag die rechtspraak echter niet naar analogie worden toegepast omdat in de hierboven beschreven redenering onvoldoende rekening wordt gehouden met het volledige arrest in CIA Security International. Als we namelijk de hierboven beschreven redenering in twee stappen van het Hof op de onderhavige zaak toepassen, zien we dat alleen aan de eerste stap is voldaan.
87.      Het zou immers moeilijk zijn aan te voeren dat de verplichtingen in artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 onvoldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.
Zoals is aangegeven wordt er een duidelijke verplichting vastgesteld om de ECB te raadplegen, wat dan weer een recht inhoudt voor die instelling. Niettemin is de tweede stap, dat wil zeggen de rechtsgevolgen die daaraan moeten worden verbonden, veel minder duidelijk. Zoals hierboven uiteengezet, liet het Hof zich bij zijn redenering in die zaak leiden door het feit dat de bepalingen die aan de orde waren in de zaak CIA Security International gericht waren op preventieve controle op het gebied van vrij verkeer van goederen.
88.      Het waarborgen van preventieve controle op een gebied dat, als onderdeel van de interne markt(70), een kerngebied vormt van het beleid van de Unie en dat per definitie afhankelijk is van een vlotte werking via acties en interacties van marktdeelnemers die, om die markt te laten functioneren, hun rechten moeten kunnen doen gelden, met name ten aanzien van lidstaten die handelsbelemmeringen doen ontstaan, is naar mijn mening iets heel anders dan een procedurele bepaling die gericht is op de verbetering en legitimering van een nationale wetgevingsprocedure op een gebied dat onder de bevoegdheid van de ECB valt.
89.      Anders gezegd, in een situatie die binnen de werkingssfeer van richtlijn 83/189 valt, die aan de orde is in de zaak die heeft geleid tot het arrest CIA Security International, hebben de lidstaten in beginsel wetgevende bevoegdheid. Zij moeten de Commissie alleen in kennis stellen van de ontwerpwetgeving, zodat die instelling mogelijke belemmeringen voor de handel binnen de Unie kan identificeren en de lidstaten eventueel kan verzoeken om de ontwerpen te wijzigen. De bevoegdheid om wetgeving vast te stellen blijft echter toekomen aan de lidstaten. De bevoegdheid van de Commissie staat niet ter discussie. Het is alleen zo dat de Commissie op een gebied van gedeelde bevoegdheid beoogt de belangen van de Unie (de interne markt) af te stemmen op potentieel tegenstrijdige nationale belangen (bescherming van een dwingende reden van algemeen belang). Daarentegen is het zo, zoals hierboven is vastgesteld, dat de in artikel 127, lid 4, VWEU neergelegde verplichting om de ECB te raadplegen ertoe strekt de prerogatieven en bevoegdheden van de ECB te beschermen.
90.      Bovendien is er een verschil tussen de aard van de raadpleging in het kader van een technische kennisgeving en die in het kader van een nationale wet die binnen de werkingssfeer van artikel 127, lid 4, VWEU valt. Wanneer de Commissie een ontwerp onderzoekt in het kader van een kennisgevingsrichtlijn, beoordeelt zij de inhoud van de beoogde maatregel om de wettigheid op grond van het Unierecht vast te stellen.(71) De Commissie beoordeelt de inhoud van een ontwerpmaatregel om na te gaan of deze verenigbaar is met de fundamentele vrijheid inzake vrij verkeer van goederen. Indien het advies van de Commissie niet wordt gevolgd, is de ontwerpmaatregel bijgevolg mogelijk niet verenigbaar met een materiële bepaling van het Verdrag.
91.      In de raadpleging overeenkomstig artikel 127, lid 4, VWEU brengt de ECB daarentegen een advies uit over de economische verdiensten. Zij beoordeelt niet of de betrokken nationale maatregel al dan niet wettig is. Dit houdt in dat een nationale ontwerpmaatregel niet potentieel onverenigbaar kan zijn met een materiële bepaling van het Verdrag als gevolg van de raadpleging van de ECB. Het is niet van belang of het advies van de ECB wordt gevolgd. Alleen het feit dat de ECB is geraadpleegd is van belang.
92.      Daarom ben ik van mening dat het niet voldoende is dat de situatie die aan de orde was in het arrest CIA Security International en de onderhavige zaak de kwestie gemeen hebben inzake de gevolgen van een schending van de verplichting om een instelling van de Unie te betrekken bij de procedure voor de vaststelling van nationale normen teneinde ervan uit te gaan, zoals de ECB en SEB banka doen, dat CIA Security International a fortiori moet worden toegepast, aangezien de verplichting om de ECB te raadplegen voortvloeit uit primair recht, terwijl de verplichting om de Commissie in kennis te stellen voortvloeit uit een lagere rechtsbron in de vorm van een richtlijn. Wat telt is niet zozeer de formele bron van de verplichting, maar het doel dat deze verplichting dient.
c)      Conclusie
93.      Concluderend ben ik van mening dat de redenering van de ECB en SEB banka niet kan worden gevolgd. Gezien de door mij aangevoerde redenen ben ik van mening dat de schending van het wezenlijke vormvoorschrift niet tot gevolg heeft dat de nationale bepalingen niet toepasselijk zijn.
94.      Kortom, in de huidige stand van het Unierecht is de situatie met betrekking tot rechtsmiddelen als volgt: wat de Uniewetgever betreft, kunnen maatregelen die in strijd met artikel 127, lid 4, eerste streepje, VWEU zijn vastgesteld, potentieel nietig worden verklaard door het Hof van Justitie. Nationale maatregelen die in strijd met artikel 127, lid 4, tweede streepje, VWEU zijn vastgesteld, kunnen daarentegen niet worden aangevochten voor het Hof. De enige beschikbare rechtstreekse rechtsmiddel bestaat erin dat de Commissie (of een andere lidstaat) een niet-nakomingsprocedure inleidt tegen de betrokken lidstaat. In het geval een dergelijke procedure succesvol is, is er aan het einde „alleen” sprake van een declaratoire uitspraak van het Hof, waarin de betrokken lidstaat wordt verplicht de situatie te verhelpen. Gezien de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten beschikt het Hof niet over de bevoegdheid om nationale wetgeving nietig te verklaren.
95.      Op dit moment kan ik concluderen dat de tot dusver geanalyseerde rechtspraak niet helemaal geschikt is voor de onderhavige zaak. De optie die naar voren komt in het arrest Roquette Frères beperkt zich tot centrale wetgevingsprocedures van de Unie, terwijl ook de optie die volgt uit het arrest CIA Security International, hoe aantrekkelijk deze op het eerste gezicht ook mag lijken, niet helemaal geschikt is, aangezien deze de oplossing biedt voor een heel ander probleem. Mijns inziens draagt dus noch Roquette Frères, noch CIA Security International bij tot de oplossing van de onderhavige zaak.
96.      Het door mij in overweging gegeven antwoord op de tweede vraag is dan ook dat artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 niet aldus mogen worden uitgelegd dat een nationale rechter bepalingen van een nationale wet die in strijd met die artikelen
zijn vastgesteld, buiten toepassing moet laten.
3.      Andere mogelijke rechtsmiddelen
97.      De zojuist gedane vaststelling houdt echter niet in dat de verwijzende rechter de bestreden wet niet nietig kan verklaren.
98.      Het Hof kan vanzelfsprekend een door nationale autoriteiten genomen maatregel niet nietig verklaren om de eenvoudige reden dat het Hof een dergelijke bevoegdheid uit hoofde van de Verdragen niet kreeg toebedeeld.(72) De verwijzende rechter moet er in het kader van zijn bevoegdheden en mandaat echter voor zorgen dat het recht op raadpleging van de ECB in nationale procedures is gewaarborgd.
99.      Het is uiteraard aan de lidstaten om te bepalen hoe zij hun rechtsstelsels organiseren. De bevoegdheid om te bepalen welke rechter bevoegd is om nationale wetgeving te toetsen en zich uit te spreken over de wettigheid van een nationale rechtshandeling, berust bij de lidstaten. Het recht op raadpleging van de ECB op grond van artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 moet echter worden beschermd in procedures zoals de onderhavige procedure, waarin een nationale rechter op grond van het nationale recht een bevoegdheid krijgt toebedeeld om nationale wetgeving te toetsen. De bescherming van dit recht moet op nationaal niveau worden gewaarborgd, aangezien de context hier een nationale wetgevingsprocedure betreft. Vanuit dit perspectief is het aan de lidstaten, in dit geval de Republiek Letland, om te voorzien in rechtsmiddelen en procedures ter bescherming van een dergelijk recht. In dit verband maak ik gebruik van de terminologie van Walter Van Gerven, volgens wie „het begrip recht verwijst [...] naar een rechtspositie die een persoon [...] kan hebben en die in normale omstandigheden door die persoon ten aanzien van [...] anderen voor de rechter kan worden afgedwongen door middel van een of meer rechtsmiddelen, namelijk categorieën van beroepen, die bedoeld zijn om inbreuken op de betrokken rechten te herstellen, in overeenstemming met de procedures die de uitoefening van dergelijke categorieën van beroepen regelen en die bedoeld zijn om het betrokken rechtsmiddel operationeel te maken”.(73)
100. De verwijzende rechter moet dus alle procedurele mogelijkheden onderzoeken, waaronder het toekennen van (actieve) procesbevoegdheid aan de ECB met betrekking tot de toepassing van artikel 127, lid 4, tweede streepje, VWEU. Dit zou de ECB in staat stellen haar rechten in de nationale procedure te doen gelden. Bij wijze van alternatief moet de verwijzende rechter onderzoeken of het mogelijk is dat de ECB tussenkomt in een nationale procedure zoals die in het hoofdgeding, wanneer de wettigheid van een nationale handeling die binnen de werkingssfeer van artikel 127, lid 4, VWEU valt, in het geding is.
D.      Derde vraag
101. Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het beginsel van voorrang van het Unierecht en het rechtszekerheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd dat de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zijn arrest kan oordelen dat de rechtsgevolgen van de bestreden bepalingen in stand kunnen blijven gedurende de geldigheidsduur van die bepalingen.
102. Met andere woorden, de derde vraag gaat erom of de Latvijas Republikas Satversmes tiesa op grond van het Unierecht kan toestaan dat een nationale wet die in strijd met het Unierecht is vastgesteld, rechtsgevolgen blijft hebben gedurende de gehele periode waarin deze van kracht was, zelfs indien die wet onverenigbaar is met het recht van de Unie.
103. Op basis van mijn voorstel voor een antwoord op de tweede vraag is het niet nodig de derde vraag te behandelen. Het onderzoek dat hierna volgt, wordt derhalve verricht voor het geval dat het Hof tot een andere conclusie komt met betrekking tot de tweede vraag.
104. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verklaart en preciseert de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid geeft aan een voorschrift van Unierecht, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast.(74) Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht.(75) Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan het Hof zelf uit hoofde van het aan de rechtsorde van de Unie inherente algemene beginsel van rechtszekerheid besluiten om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw ter discussie te stellen.(76)
105. In elk geval bepaalt uitsluitend het Hof onder welke voorwaarden eventueel wordt opgeschort(77) en daar is een goede reden voor: anders zou een nationale rechter de inwerkingtreding van die beslissing kunnen uitstellen en zo kunnen afdoen aan het erga-omneskarakter ervan, dat als voornaamste doel heeft de uniforme toepassing van de Uniewetgeving en de rechtszekerheid in alle lidstaten te waarborgen en een gelijk speelveld te creëren voor de lidstaten, burgers en marktdeelnemers. Daarom is het onaanvaardbaar dat nationale rechtsregels, ook al zijn ze van grondwettelijke aard, afbreuk doen aan de eenheid en de werking van het recht van de Unie.(78)
106. Tot een dergelijke beperking kan slechts worden besloten indien is voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen(79).
107. Daaraan moet worden toegevoegd dat het Hof slechts bij wijze van uitzondering(80) en in zeer specifieke omstandigheden voor een dergelijke oplossing heeft gekozen, namelijk wanneer er een risico bestond op ernstige economische gevolgen, inzonderheid gezien het grote aantal op basis van de geldig geachte wettelijke regeling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, en wanneer bleek dat particulieren en de nationale autoriteiten tot met het Unierecht strijdig gedrag waren gebracht op grond van een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van de bepalingen van het Unierecht, aan welke onzekerheid het gedrag zelf van andere lidstaten of van de Unie eventueel had bijgedragen(81).
108. Wat de onderhavige zaak betreft betwijfel ik of er, in een situatie waarin die wetgeving niet-toepasselijk zou worden verklaard, sprake zou zijn van dwingende redenen van rechtszekerheid of van algemeen belang zouden zijn die de handhaving ervan kunnen rechtvaardigen. De begrotingsproblemen waarnaar de verwijzende rechter heeft verwezen, die verband houden met die niet-toepasselijkheid en die zouden inhouden dat, in voorkomend geval, het totale bedrag van ongeveer 97 miljoen EUR dat door kredietinstellingen aan de staatsbegroting is betaald zou moeten worden terugbetaald, volstaan mijns inziens niet als dergelijke rechtvaardigingsgrond.
109. Wat het criterium van goede trouw betreft, zie ik op basis van het onderzoek van de eerste vraag in de onderhavige conclusie niet in hoe artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415 redelijkerwijze aldus zouden kunnen worden uitgelegd dat een nationaal parlement wordt toegestaan wetgevingsmaatregelen vast te stellen voordat de ECB haar advies heeft uitgebracht of de termijn om dat te doen is verstreken, gelet op de duidelijke bewoordingen van die bepalingen.
110. Tot slot wijs ik wat het criterium van het risico op ernstige moeilijkheden betreft op het volgende: hoewel uit de verwijzingsbeslissing weliswaar blijkt dat een groot aantal rechtsbetrekkingen tot stand is gekomen op basis van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen, lijkt het bestaan van een risico op ernstige verstoring naar mijn mening niet prima facie te zijn aangetoond, indien het Hof deze bepalingen als niet-toepasselijk zou beschouwen. De door de verwijzende rechter aangevoerde economische gronden – namelijk dat een arrest waarbij de bestreden wettelijke bepalingen nietig worden verklaard vanaf de vaststelling ervan, waarschijnlijk aanzienlijke gevolgen zou hebben voor de begrotingsbelangen van de Republiek Letland – volstaan naar mijn mening niet om het bestaan van een reëel risico op ernstige economische gevolgen voor die lidstaat vast te stellen.
111. Tot slot dient er ook rekening mee te worden gehouden, zoals de ECB op overtuigende wijze aanvoert, dat het risico op financiële verliezen die hypotheeknemers in Letland mogelijk lijden als gevolg van een beslissing van het Hof in die zin beperkt lijkt te zijn. Indien kredietinstellingen en kapitaalvennootschappen die gerechtigd zijn om leningen aan hun afnemers te verstrekken, terugbetaling zouden eisen van hypotheeknemers in Letland, zouden die hypotheeknemers mogelijk schadevorderingen tegen die lidstaat kunnen instellen om hun rechten te beschermen.
112. Derhalve geef ik in overweging op de derde vraag te antwoorden dat het beginsel van voorrang van het Unierecht en het rechtszekerheidsbeginsel niet aldus mogen worden uitgelegd dat de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zijn arrest kan oordelen dat de rechtsgevolgen van de bestreden bepalingen in stand blijven gedurende de geldigheidsperiode van die bepalingen.
V.      Conclusie
113. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Latvijas Republikas Satversmes tiesa te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415/EG van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de raadpleging van de Europese Centrale Bank door nationale autoriteiten over ontwerpen van wettelijke bepalingen
moeten aldus worden uitgelegd dat,
als er sprake is van een situatie die onder de ‚bevoegdheidsgebieden’ van de Europese Centrale Bank valt, de verplichting om de Europese Centrale Bank over een ontwerp van wettelijke bepaling te raadplegen uit hoofde van die bepalingen niet is nagekomen in een situatie waarin het parlement van een lidstaat een wet vaststelt voordat het advies van de Europese Centrale Bank is ontvangen wanneer er een nationale procedure bestaat volgens welke die wet vóór de afkondiging en inwerkingtreding ervan aan een nieuwe behandeling door het parlement kan worden onderworpen.
2)      Artikel 127, lid 4, VWEU en artikel 4 van beschikking 98/415
mogen niet aldus worden uitgelegd dat
een nationale rechter bepalingen van een nationale wet die in strijd met die artikelen
zijn vastgesteld, buiten toepassing moet laten.
3)      Het beginsel van voorrang van het Unierecht en het rechtszekerheidsbeginsel
mogen niet aldus worden uitgelegd dat
de Latvijas Republikas Satversmes tiesa in zijn arrest kan oordelen dat de rechtsgevolgen van de bestreden bepalingen in stand blijven gedurende de geldigheidsperiode van die bepalingen.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      PB 1998, L 189, blz. 42.
3      Latvijas Vēstnesis, 1993, nr. 43; Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr. 6; Valdības Vēstnesis, 1922, nr. 141, en Diena, 1993, nr. 81.
4      Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 96, en Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr. 17.
5      Latvijas Vēstnesis, 1999, nr. 104/105, en Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1999, nr. 9.
6      Zie punt 11 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
7      Zie artikel 13, lid 1, VEU.
8      In overeenstemming met de bepalingen van artikel 219 VWEU.
9      In elk geval wat de Engelse, de Franse en de Duitse taalversie betreft.
10      Zoals kan worden afgeleid uit het gebruik van de term „wordt geraadpleegd”.
11      Artikel 127, lid 4, eerste streepje, VWEU.
12      Artikel 127, lid 4, tweede streepje, VWEU.
13      Onvolmaakt omdat de term „responsibilities (verantwoordelijkheden)” in de Engelse versie juridisch minder nauwkeurig is dan de formulering „fields of competence (gebieden die onder haar bevoegdheid vallen)”. Wie het tegenovergestelde standpunt aanhangt, stelt dat „responsibilities” (artikel 282, lid 5, VWEU) doorgaans een concretisering vormt van de term „bevoegdheidsgebieden” (artikel 127, lid 4, VWEU), waardoor de eerste term nauwkeuriger zou zijn dan de tweede. Ook dergelijke stemmen trekken echter geen juridische conclusies uit deze semantische bevinding over de verhouding tussen die twee bepalingen. Zie Manger-Nestler, C., in Pechstein, M., Nowak, C.,
en Häde, U. (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2e druk, deel IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, art. 282 VWEU, punt 17. Van dit terminologische verschil is geen sprake in de Letse versie van die bepalingen.
14      Zie in die zin ook Häde, U., in Calliess, C.,
en Ruffert, M. (red.), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, Munich, 6e druk, 2022, art. 282 VWEU, punt 49.
15      Zie in die zin ook Kempen, B., in Streinz, R. (red.), EUV/AEUV Kommentar, C.H. Beck, Munich, 3e druk, 2018, art. 127 VWEU, punt 24.
16      Zie arrest van 10 juli 2003, Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, punt 110). Elders, zij het niet in het kader van de verplichte raadpleging uit hoofde van artikel 127, lid 4, VWEU, heeft het Hof verwezen naar de economische deskundigheid van de ECB, zie arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 75).
17      Zie in die zin, met betrekking tot de wetgever van de Unie, de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Commissie/ECB (C‑11/00, EU:C:2002:556, punt 140) waarin ook wordt gewezen op de bijzondere kennis of deskundigheid van de ECB, met name op het gebied van monetair beleid, en wordt benadrukt dat de betrokkenheid van de ECB op grond van artikel 127, lid 4, VWEU tot doel heeft de kwaliteit van de Uniewetgeving te verbeteren ten behoeve van het gehele Europese politieke bestel.
18      Zie artikel 4 van beschikking 98/415.
19      De situatie in enkele geselecteerde landen is bijvoorbeeld als volgt. Polen: overeenkomstig artikel 118 van de grondwet komt het recht van wetgevend initiatief toe aan de leden van het parlement, de Senaat, de president van de Republiek en de ministerraad (lid 1), alsook aan een groep van ten minste 100 000 burgers met stemrecht, waarbij de procedure voor een dergelijk initiatief door burgers bij wet is vastgelegd (lid 2); Frankrijk: overeenkomstig artikel 39 van de Franse grondwet komt het wetgevend initiatief gezamenlijk toe aan de eerste minister en aan de leden van het parlement; Duitsland: krachtens de grondwet berust het recht van wetgevend initiatief voor federale wetten bij de Bondsregering, de Bondsraad en de Bondsdag, „uit hun midden”, dat wil zeggen via een motie van een parlementaire fractie of ten minste 5 % van de parlementsleden; Portugal: overeenkomstig artikel 167, lid 1, van de grondwet komt het initiatief voor wetgeving en referenda toe aan de parlementsleden, parlementaire fracties en de regering, alsook aan groepen stemgerechtigden, onder de bij wet vastgestelde voorwaarden.
20      We nemen dezelfde geselecteerde landen als in de vorige voetnoot. Polen: de Sejm (parlement) stelt wetten vast (artikel 120 van de grondwet) en de senaat keurt ze goed, wijzigt ze of verwerpt ze (artikel 121, lid 2, van de grondwet); Frankrijk: beide kamers van het parlement, d.w.z. de nationale vergadering en de Senaat (artikel 45 van de grondwet) stellen wetten vast, waarbij de president van de Republiek wetten afkondigt (artikel 10 van de grondwet); Duitsland: overeenkomstig de artikelen 76 en 77 van de grondwet in de eerste plaats de Bondsdag, waarbij de Bondsraad echter zijn goedkeuring moet verlenen in bepaalde gevallen die in de grondwet zijn beschreven. Bovendien neemt de Bondspresident overeenkomstig artikel 82 van de grondwet hier in alle gevallen aan deel, voor zover een wet slechts in werking kan treden wanneer deze door de Bondspresident is ondertekend en afgekondigd; Portugal: afhankelijk van het type wet, goedgekeurd door het parlement (artikel 168 van de grondwet) of door de ministerraad [artikel 198, lid 1, en artikel 200, lid 1, onder d), van de grondwet]. In beide gevallen kondigt de president van de republiek wetten af (artikel 136, leden 1 en 4, van de grondwet).
21      Het spreekt vanzelf dat hetzelfde geldt voor de Europese Unie, waar de Commissie doorgaans voorstellen indient en het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie secundaire wetgeving aannemen via de gewone wetgevingsprocedure overeenkomstig artikel 294 VWEU.
22      Zie artikel 2, lid 3, van beschikking 98/415.
23      Zie artikel 3, lid 1, van beschikking 98/415.
24      Zie artikel 3, lid 2, van beschikking 98/415.
25      Zie artikel 3, lid 3, van beschikking 98/415.
26      Zie artikel 3, lid 4, van beschikking 98/415.
27      Zie punt 5 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
28      Zie artikel 71 van de grondwet.
29      Volgens deze bepaling hebben het parlement en ook het volk het recht om wetten vast te stellen, overeenkomstig de procedures en binnen de in die grondwet vastgelegde grenzen.
30      In het verleden heeft het Hof nu en dan naar de twee arresten als zodanig verwezen. Zie bijvoorbeeld arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad (C‑65/93, EU:C:1995:91, punten 21 e.v.).
31      Zie arresten van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad (138/79, EU:C:1980:249; hierna: „arrest Roquette Frères”), en Maizena/Raad (139/79, EU:C:1980:250;
hierna: „arrest Maizena”). Aangezien de arresten identieke bevindingen bevatten met het oog op het onderzoek in de onderhavige conclusie, zal ik gemakshalve alleen naar het arrest Roquette Frères verwijzen.
32      Zoals bekend nam het Parlement pas bij de Europese Akte (inwerkingtreding: 1 juli 1987) deel aan het wetgevingsproces via de samenwerkingsprocedure, en werd pas bij het Verdrag van Maastricht (inwerkingtreding: 1 november 1993) de medebeslissingsregeling ingevoerd, aanvankelijk in wat een homeopathische dosis zou kunnen worden genoemd. Deze regeling werd geleidelijk uitgebreid met het Verdrag van Amsterdam (inwerkingtreding: 1 mei 1999) en het Verdrag van Nice (inwerkingtreding: 1 februari 2003), om zich uiteindelijk volledig te ontwikkelen in de huidige wetgeving met het Verdrag van Lissabon (inwerkingtreding: 1 december 2009) in de vorm van de gewone wetgevingsprocedure uit hoofde van artikel 294 VWEU.
33      Huidig artikel 43, lid 2, VWEU.
34      Zie arrest Roquette Frères, punt 33.
35      Zie vorige voetnoot.
36      Zie arrest Roquette Frères, punt 35. In de Engelse taalversie van het arrest wordt in punt 33 overigens naar „essential formality” (wezenlijk vormvoorschrift) verwezen, wat mijns inziens dezelfde betekenis heeft.
37      Zie arrest Roquette Frères, punt 33. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Reischl in diezelfde zaak (138/79, EU:C:1980:213, blz. 3375), volgens welke de consultatieve bevoegdheid van het Parlement „niet praktisch van haar effect worden beroofd in die zin dat zodanige deelneming zonder meer kan worden uitgeschakeld”.
38      Zie arrest Roquette Frères, punt 34. Cursivering van mij.
39      Zie vorige voetnoot.
40      Zie arrest van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement (230/81, EU:C:1983:32, punt 38); arrest van 27 september 1988, Griekenland/Raad (204/86, EU:C:1988:450, punt 16), en arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad (C‑65/93, EU:C:1995:91, punt 23).
41      Overeenkomstig het toenmalige artikel 75 van het Reglement van het Parlement.
42      Zie arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad (C‑65/93, EU:C:1995:91, punten 27 en 28).
43      Het Hof heeft met name geoordeeld dat het Parlement, door de beschreven handelwijze te volgen, niet heeft voldaan aan zijn verplichting tot loyale samenwerking met de Raad. Aan het essentiële procedurele vereiste van raadpleging van het Parlement was niet voldaan doordat het Parlement niet had voldaan aan zijn verplichting om loyaal samen te werken met de Raad. Zie arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad (C‑65/93, EU:C:1995:91, punten 28 e.v.).
44      Zie artikel 322, leden 1 en 2, VWEU.
45      Zie artikel 304, lid 1, VWEU, in samenhang met andere bepalingen van het VWEU, zoals artikel 43, lid 2, VWEU. Zie voor een volledige lijst Breuer, M., in Pechstein, M., Nowak, C., en Häde, U. (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2e druk, deel IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, art. 304 VWEU, punt 4.
46      Zie artikel 307, lid 1, VWEU, in combinatie met andere bepalingen van het VWEU, zoals artikel 91, lid 1, VWEU. Zie voor een volledige indicatieve lijst Breuer, M., in Pechstein, M., Nowak, C.,
en Häde, U. (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2e druk, deel IV, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, art. 307 VWEU, punt 4.
47      Oud artikel 118 van het EEG-Verdrag.
48      Zie arrest van 9 juli 1987, Duitsland e.a./Commissie (281/85, 283/85–285/85 en 287/85, EU:C:1987:351, punten 38 e.v.).
49      Zie arrest van 13 juli 1989, Enichem Base e.a. (380/87, EU:C:1989:318, punt 14; hierna: „arrest Enichem Base”).
50      Zie arrest Enichem Base, punt 21.
51      Zie arrest Enichem Base, punt 22.
52      Arrest van 30 april 1996 (C‑194/94, EU:C:1996:172; hierna: „arrest CIA Security International”).
53      Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1983, L 109, blz. 8). Die richtlijn is later vervangen door richtlijn 98/34/EG
van het Europees Parlement en de Raad
van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1998, L 204, blz. 37), die dan weer is vervangen door richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad
van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (codificatie) (PB 2015, L 241, blz. 1).
54      Zie arrest CIA Security International, punt 44.
55      Zie arrest CIA Security International, punt 45. Cursivering van mij.
56      Dit argument werd aangevoerd door de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland. Zie arrest CIA Security International, punt 46.
57      Zie arrest CIA Security International, punt 48.
58      Zie arrest CIA Security International, punt 49.
59      Zie arrest CIA Security International, punt 54.
60      Zie bijvoorbeeld arresten van 26 september 2000, Unilever (C‑443/98, EU:C:2000:496, punt 49); 6 juni 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343, punt 51); 4 februari 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punt 67); 27 oktober 2016, James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, punt 64); 1 februari 2017, Município de Palmela (C‑144/16, EU:C:2017:76, punt 36); 12 september 2019, VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, punt 39), en 13 maart 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, punt 62).
61      Zie artikel 288, derde alinea, VWEU.
62      Het is vanuit dit perspectief dat deze rechtspraak traditioneel de meeste aandacht krijgt (in de rechtsleer). Zie onder meer en bij wijze van voorbeeld Dougan, M., „When worlds collide! Competing versions of the relationship between direct effect and supremacy”, in Common Market Law Review, deel 44, nr. 4, 2007, blz. 931‑963, met name blz. 957‑963. Zie ook Gallo, D., Direct Effect in EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2025, blz. 107 e.v.
63      Zie in die zin arrest van 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punten 60 e.v.): „Het beginsel van voorrang van het Unierecht kan dus niet ertoe leiden dat het wezenlijke onderscheid tussen de bepalingen van het Unierecht die rechtstreekse werking hebben en de bepalingen die dit niet hebben ter discussie wordt gesteld, en kan derhalve evenmin uitmonden in de instelling van één enkele regeling voor de toepassing van alle bepalingen van het Unierecht door de nationale rechterlijke instanties.
[...]
[I]edere nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid is aangezocht, [is] als orgaan van een lidstaat verplicht [...] iedere nationale bepaling die strijdig is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking in het geschil dat aan hem is voorgelegd, buiten toepassing te laten”. Zie ook arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 37).
64      Zie bijvoorbeeld arrest van 9 maart 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, punten 44). Het Hof heeft in dat arrest geoordeeld dat een Portugese regeling die een streefcijfer van 10 % vaststelt voor de bijmenging van biobrandstoffen in tot verbruik uitgeslagen brandstoffen een technisch voorschrift vormde in de zin van richtlijn 98/34 en door de staat niet aan particulieren kon worden tegengeworpen omdat het ontwerp ervan niet was meegedeeld.
65      Zie artikel 258 VWEU.
66      Zie artikel 259 VWEU.
67      In tegenstelling tot Uniehandelingen, die op grond van artikel 263, eerste alinea, VWEU nietig kunnen worden verklaard.
68      Overeenkomstig de richtlijnen
98/34 en
2015/1535.
69      Zie in die zin Häde, U., „Die Pflicht zur Anhörung der Europäischen Zentralbank nach Art. 105 Abs. 4 EGV”, in Gornig, G.H., Schöbener, B., Bausback, W., en Irmscher, T.H. (red.), Iustitia et Pax. Gedächtnisschrift für Dieter Blumenwitz, Duncker & Humblot, Berlijn, 2008, blz. 1027‑1046, p. 1041. Zie ook Hahn, H.J. en Häde, U., Währungsrecht, 2e druk, C.H. Beck, München, 2010, § 17, punt 92. Zie bij de voorstanders van deze oplossing tevens Zilioli, C., en Selmayr, M., La Banca centrale europea, Giuffrè Editore, Milaan, 2007, blz. 194; Manger-Nestler, C., in Pechstein, M., Nowak, C., en Häde, U. (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2e druk, deel III, Mohr Siebeck, Tübingen, 2023, Art. 127 AEUV, punt 49; Griller, S., in Grabitz, E., Hilf, M., en Nettesheim, M. (red.), Das Recht der Europäischen Union, 82. EL., bijgewerkt in mei 2024, C.H. Beck, München, Art. 127 AEUV, punt 99; Waldhoff, C., in Siekmann, H. (red.), The European Monetary Union – A Commentary on the Legal Foundations, Hart Publishing, Oxford, 2021, Article 127 TFEU, punt 209, en Arda, A., „Consulting the European Central Bank. Legal aspects of the Community and national authorities’ obligation to consult the ECB pursuant to Article 105(4) EC”, Revue européenne de droit bancaire et financier, 2004, blz. 111‑152, blz. 151.
70      Wat ik elders heb beschreven als de historische wettelijke hoeksteen van de Verdragen en het centrale organisatorische principe ervan: zie mijn conclusie in de gevoegde zaken X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2017:397, punt 1).
71      Zie arrest CIA Security International, punt 40, en arrest van 9 maart 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, punt 42).
72      Zie a contrario artikel 5, lid 2, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 258 e.v. VWEU. De enige uitzondering op dit beginsel is waarschijnlijk artikel 14, lid 2, van de statuten van het ESCB en van de ECB. Zie met betrekking tot deze zeer specifieke procedure arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punten 65‑77).
73      Zie Van Gerven, W., „Of rights, remedies and procedures”, in Common Market Law Review, deel 37, nr. 3, blz. 501‑536, blz. 502.
74      Dit wordt gewoonlijk aangeduid als de ex-tuncwerking van prejudiciële beslissingen krachtens artikel 267 VWEU.
75      Deze rechtspraak gaat vele decennia terug [zie arresten van 27 maart 1980, Denkavit italiana (61/79, EU:C:1980:100, punt 16), en 27 maart 1980, Meridionale Industria Salumi e.a. (66/79, 127/79 en 128/79, EU:C:1980:101, punt 9)], en wordt regelmatig herhaald [zie bijvoorbeeld arresten van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a. (C‑140/20, EU:C:2022:258, punt 125); 29 september 2015, Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, punt 44), en 28 oktober 2020, Bundesrepublik Deutschland (Bepaling van de toltarieven voor het gebruik van autosnelwegen) (C‑321/19, EU:C:2020:866, punt 54)].
76      Zie bijvoorbeeld arresten van 29 september 2015, Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, punt 45), en 28 oktober 2020, Bundesrepublik Deutschland (Bepaling van de toltarieven voor het gebruik van autosnelwegen) (C‑321/19, EU:C:2020:866, punt 55).
77      Zie arresten van 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punt 67), en 19 november 2009, Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, punt 84). Zie ook arrest van 6 maart 2007, Meilicke e.a. (C‑292/04, EU:C:2007:132, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78      Zie arresten van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, punt 3), en 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punt 61).
79      Zie bijvoorbeeld arresten van 29 september 2015, Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, punt 45), en 28 oktober 2020, Bundesrepublik Deutschland (Bepaling van de toltarieven voor het gebruik van autosnelwegen) (C‑321/19, EU:C:2020:866, punt 55).
80      Zie Düsterhaus, D., „Eppur Si Muove! The past, present, and (possible) future of temporal limitations in the preliminary ruling procedure”, Yearbook of European Law, 2016, blz. 237‑274.
81      Zie bijvoorbeeld arrest van 16 september 2020, Romenergo en Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).