62017CJ0244
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 4 september 2018 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Rådets beslut (EU) 2017/477 – Ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i det samarbetsråd som inrättats inom ramen för det fördjupade partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kazakstan, å andra sidan, vad gäller samarbetsrådets, samarbetskommitténs, de specialiserade underkommittéernas och andra organs arbetsarrangemang – Artikel 218.9 FEUF – Beslut om fastställande av ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar i ett organ som inrättats genom ett internationellt avtal – Avtal i vilket vissa bestämmelser kan vara hänförliga till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) – Omröstningsregel”
I mål C‑244/17,
angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 10 maj 2017,
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av L. Havas, L. Gussetti och P. Aalto, samtliga i egenskap av ombud, därefter av L. Havas och L. Gussetti, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bishop och P. Mahnič Bruni, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice-ordföranden A. Tizzano, avdelningsordförandena R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C.G. Fernlund och C. Vajda samt domarna J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (referent), S. Rodin och F. Biltgen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 april 2018,
och efter att den 31 maj 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara rådets beslut (EU) 2017/477 av den 3 mars 2017 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i det samarbetsråd som inrättats inom ramen för det fördjupade partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kazakstan, å andra sidan, vad gäller samarbetsrådets, samarbetskommitténs, de specialiserade underkommittéernas och andra organs arbetsarrangemang (EUT L 73, 2017, s. 15) (nedan kallat det angripna beslutet).
Partnerskapsavtalet och det angripna beslutet
2
Den 26 oktober 2015 fattade Europeiska unionens råd beslutet (EU) 2016/123 om undertecknande på Europeiska unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av det fördjupade partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kazakstan, å andra sidan (EUT L 29, 2016, s. 1). Beslutet antogs med artiklarna 37 och 31.1 FEU, samt artiklarna 91, 100.2, 207 och 209 FEUF, jämförda med artikel 218.5 och 218.8 andra stycket FEUF, som rättslig grund. Det fördjupade partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kazakstan, å andra sidan (nedan kallat partnerskapsavtalet), undertecknades den 21 december 2015 i Astana (Kazakstan) och började, enligt artikel 281.3, att tillämpas provisoriskt den 1 maj 2016.
3
Genom artikel 268 i partnerskapsavtalet inrättas ett samarbetsråd vilket vid fullgörandet av sina uppgifter ska biträdas av en samarbetskommitté, inrättad enligt artikel 269 i detta avtal. Den sistnämnda artikeln föreskriver i punkt 6 att samarbetsrådet får besluta att inrätta specialiserade underkommittéer eller andra organ som kan biträda det i dess arbete och fastställa dessa underkommittéers eller organs sammansättning, uppgifter och arbetssätt.
4
Dessutom föreskrivs i artikel 268 i partnerskapsavtalet, punkt 7, att samarbetsrådet själv ska fastställa sin arbetsordning. I nämnda arbetsordning ska samarbetsrådet, enligt artikel 269.7 i detta avtal, fastställa uppgifter och arbetssätt för samarbetskommittén och de underkommittéer eller organ som inrättas av samarbetsrådet.
5
I syfte att genomföra det som föreskrivs i dessa bestämmelser har kommissionen tillsammans med Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik den 3 februari 2017 antagit ett förslag till beslut om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i det samarbetsråd som inrättats inom ramen för partnerskapsavtalet, med artikel 218.9 FEUF jämförd med artikel 37 FEU som förfarandemässig rättslig grund och med artiklarna 207 och 209 FEUF som rättslig grund i materiellt hänseende.
6
Den 3 mars 2017 fattade rådet det angripna beslutet genom att lägga till artikel 31.1 FEU samt artiklarna 91 och 100.2 FEUF som rättsliga grunder. Beslutet har följande lydelse:
”Artikel 1
1.   Den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i det samarbetsråd som inrättas genom artikel 268.1 i det fördjupade [partnerskapsavtalet] ska baseras på de utkast till samarbetsrådets beslut som åtföljer detta beslut vad gäller
–
antagandet av samarbetsrådets arbetsordning samt arbetsordningen för samarbetskommittén, specialiserade underkommittéer eller andra organ,
–
inrättandet av en underkommitté för rättvisa, frihet och säkerhet, en underkommitté för energi, transport, miljö och klimatförändring samt en underkommitté för tullsamarbete.
2.   Mindre tekniska justeringar av utkasten till associeringsrådets beslut får godkännas av företrädare för unionen i samarbetsrådet utan något nytt beslut av rådet.
Artikel 2
Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ska vara ordförande för samarbetsrådet på unionens sida, i enlighet med dennes ansvarsområden enligt fördragen och i dennes egenskap av ordförande för rådet (utrikes frågor).
…”
Parternas yrkanden
7
Kommissionen yrkar att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
8
Rådet yrkar att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Rådet yrkar i andra hand, för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, att domstolen ska förklara att beslutets verkningar ska bestå.
Prövning av talan
Parternas argument
9
Kommissionen har med sin enda grund invänt mot att rådet som rättslig grund för det angripna beslutet har lagt till artikel 31.1 FEU, som bland annat föreskriver att besluten enligt avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, som innehåller särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), ska fattas med enhällighet om det inte i det kapitlet föreskrivs annorlunda.
10
Till stöd för denna grund har kommissionen hävdat att ett beslut enligt artikel 218.9 FEUF ska fattas med kvalificerad majoritet vid omröstning i enlighet med artikel 218.8 första stycket FEUF jämförd med artikel 218.9 FEUF, så som domstolen funnit i dom av den 18 december 2014Förenade kungariket/rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 66), även om en eller flera av de materiella rättsliga grunderna annars skulle kräva enhällighet för ingående av ett internationellt avtal.
11
Enligt kommissionen föreskrivs i artikel 218 FEUF, såsom domstolen har framhållit i dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 52), ett enhetligt och generellt tillämpligt förfarande vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal som unionen är behörig att ingå inom sina verksamhetsområden, däribland Gusp, vilket bekräftades i domen av den 14 juni 2016, parlamentet/rådet (C‑263/14, EU:C:2016:435, punkt 55), i vilken domstolen fann att ett avtal som till övervägande del omfattas av Gusp ska ingås i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 218.6 FEUF. Såväl förhandlingar och ingående av internationella avtal, som antagande av ståndpunkter för att genomföra sådana avtal regleras genom detta enhetliga förfarande. När det gäller avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, så omfattar detta inte den tillämpliga beslutsprocessen för internationella avtal.
12
De omröstningsregler som är tillämpliga för samtliga beslut som rådet fattar enligt artikel 218.9 FEUF, regleras enbart i artikel 218.8 första stycket FEUF, som utgör lex specialis, och föreskriver ett förenklat förfarande som rådet måste följa när det beslutar vilka ståndpunkter som ska intas i ett organ inrättat genom ett avtal, såväl om ståndpunkterna avser Gusp som om de som inte avser det området. Enligt kommissionen skulle därför omröstningsregeln om kvalificerad majoritet ha tillämpats för antagandet av det angripna beslutet eftersom syftet med detsamma inte var att komplettera eller modifiera den institutionella ramen för partnerskapsavtalet, utan endast att tillförsäkra ett effektivt genomförande av avtalet vilket inte kan likställas med ett ingående eller en ändring av ett internationellt avtal.
13
Kommissionen har dessutom påpekat att rådets ståndpunkt inte är i överensstämmelse med artikel 40 första stycket FEU. Genom att lägga till artikel 31.1 FEU skulle det krävas enhällighet för att anta samtliga beslut som tas med stöd av artikel 218.9 FEUF inom ramen för ett internationellt avtal när den rättsliga grunden innehåller en bestämmelse som rör Gusp, oavsett vad beslutet gäller. En sådan bedömning skulle leda till tillämpning av förfaranden hänförliga till området för Gusp för att utöva unionens befogenheter inte endast när det gäller Gusp, utan även för att genomföra unionens övriga politik.
14
Rådet har noterat att beslut 2016/123, enligt vilket undertecknandet av partnerskapsavtalet och provisorisk tillämpning av vissa delar av detta godkändes, har antagits med artiklarna 37 och 31.1 FEU, artikel 91, samt artiklarna 100.2, 207 och 209 FEUF, jämförda med artikel 218.5 och 218.8 andra stycket FEUF, som rättslig grund, utan att det har bestritts av kommissionen samt att de i det angripna beslutet föreskrivna åtgärderna syftar till att säkerställa att den institutionella ram som fastställts inom ramen för partnerskapsavtalet ska fungera väl.
15
Enligt rådet följer det av fast praxis att unionens befogenhet att ingå internationella avtal, inbegriper att förse dessa åtaganden med institutionella bestämmelser, sådana som har stödjande karaktär och således omfattas av samma befogenhet som de materiella bestämmelser de kompletterar. Detta skulle innebära att unionen kunde anta det angripna beslutet endast med stöd av de bestämmelser som bemyndigar unionen att anta de materiella bestämmelserna i partnerskapsavtalet.
16
Kommissionen gör dessutom en felaktig tolkning av rättspraxis. För det första bekräftar faktiskt domen av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025), att förfarandet för antagande av ståndpunkter på unionens vägnar i ett organ som inrättats genom ett avtal ska betraktas som ett förfarande som är enhetligt och generellt tillämpligt inom unionens alla politik- och verksamhetsområden. Denna dom fastställde dock, i punkt 53, en princip enligt vilken detta förfarande måste ta hänsyn till de särskilda bestämmelser som fördragen innehåller för vart och ett av unionens verksamhetsområden, särskilt vad gäller institutionernas befogenheter. Vad gäller Gusp behöver de särdrag som finns processuellt och materiellt alltså tas i beaktande vid tillämpning av det allmänna förfarandet enligt artikel 218.9 FEUF. Det innebär närmare bestämt att rådet vid utövandet av sina befogenheter på detta område endast har rätt att fatta beslut med kvalificerad majoritet i de fall som föreskrivs i artikel 31.2 och 31.3 FEU. Ingen bestämmelse i EUF-fördraget skulle kunna användas för att föreskriva ett annat undantag, utan att bryta mot artikel 40 andra stycket FEU.
17
För det andra kan domen av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449), inte användas som grund för kommissionens ståndpunkt enligt vilken ett beslut av rådet enligt artikel 218.9 FEUF i samtliga fall ska fattas med kvalificerad majoritet oavsett vilket EU-område som beslutet rör. En sådan ståndpunkt strider mot fast rättspraxis enligt vilken det är den materiella rättsliga grunden för en åtgärd som avgör vilket förfarande som ska iakttas för att fatta ett sådant beslut. Den strider även mot den korrekta tolkningen av den nämnda domen, som måste läsas i sitt sammanhang, då målet i vilket den meddelades inte avsåg utövandet av unionens befogenheter inom Gusp, och med beaktande av att omröstningsregeln om kvalificerad majoritet enligt artikel 16.3 FEU, omnämnd i det förslag till avgörande från generaladvokaten till vilket det hänvisades i den domen, inte är tillämplig beträffande Gusp.
18
Trots att artikel 218.9 FEUF föreskriver ett speciellt och förenklat förfarande för ståndpunkter som ska intas i ett organ inrättat genom ett avtal eller beslut om upphävande av tillämpningen av ett avtal reglerar den emellertid, enligt rådet, inte alla aspekter av detta förfarande och särskilt inte tillämplig omröstningsregel. Då det gäller ett särskilt förfarande är omröstningsreglerna i artikel 218.8 FEUF, vilka är tillämpliga under hela det förfarande för ingående av ett avtal som regleras av bestämmelserna i de föregående punkterna i artikel 218, inte automatiskt tillämpliga på detta särskilda förfarande. Omröstningsregeln i artikel 218.8 första stycket FEUF är alltså endast tillämplig på detta förfarande när den återspeglar de omröstningsregler som är tillämpliga på unionens verksamhetsområden för antagande av interna rättsakter. Dessutom har rådet anfört att även om artikel 218.9 FEUF föreskriver ett förenklat förfarande, jämfört med det mer komplicerade förfarande som föreskrivs för ingående av avtal, avser denna förenkling enbart Europaparlamentets begränsade deltagande.
19
Slutligen har rådet bestritt påståendena enligt vilka det skulle ha åsidosatt artikel 40 FEU bland annat genom att göra gällande att det var nödvändigt att lägga till artikel 31.1 FEU som ytterligare en rättslig grund för det angripna beslutet för att säkerställa att utövandet av unionens befogenhet vad gäller Gusp skedde enligt det förfarande som är föreskrivet i fördragen, att inget åsidosättande av institutionernas befogenheter har skett och att det under alla förhållanden var nödvändigt att rådet fattade beslut med enhällighet, i enlighet med artikel 293.1 FEUF.
Domstolens bedömning
20
För att avgöra vilken omröstningsregel som ska tillämpas när rådet, enligt artikel 218.9 FEUF, antar ett beslut som fastställer vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal när detta organ ska anta rättsakter med rättslig verkan, finns det skäl att tolka denna bestämmelse inte endast med beaktande av dess lydelse utan också dess sammanhang och de mål som eftersträvas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 51).
21
För att tillgodose kraven på tydlighet, enhetlighet och effektivitet föreskriver artikel 218 FEUF ett enhetligt och generellt tillämpligt förfarande vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal som unionen är behörig att ingå inom sina verksamhetsområden, däribland Gusp, såvida det inte i fördragen föreskrivs särskilda förfaranden (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 52).
22
Domstolen har angett att detta förfarande, just på grund av dess generella karaktär, måste ta hänsyn till de särdrag som fastställs i fördragen beträffande vart och ett av unionens verksamhetsområden, särskilt vad gäller institutionernas befogenheter, och att det syftar till att återspegla, på det externa planet, den befogenhetsfördelning som gäller mellan institutionerna på det interna planet, särskilt genom att upprätta en symmetri mellan förfarandet för antagande av interna unionsrättsliga åtgärder och förfarandet för antagande av internationella avtal, för att säkerställa att parlamentet och rådet har samma befogenheter med avseende på ett visst område, med iakttagande av den institutionella jämvikt som stadgas i fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkterna 53, 55 och 56).
23
Detta förfarande innefattar bland annat olika bestämmelser som särskilt avser unionens åtgärder inom de områden som faller under Gusp.
24
Av detta följer att, när det gäller förfarandet för förhandling och unionens ingående av internationella avtal, beaktas i själva bestämmelserna i artikel 218 FEUF de särdrag som finns inom varje verksamhetsområde för unionen, särskilt de som gäller för Gusp, och dessa bestämmelser återspeglar i detta hänseende den institutionella jämvikt som fastställs i fördragen för vart och ett av dessa verksamhetsområden.
25
När det gäller artikel 218.9 FEUF, föreskriver denna ett förenklat förfarande för att bland annat besluta om ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar, när unionen i ett beslutsfattande organ som inrättats genom ett internationellt avtal deltar i arbetet med att anta rättsakter som rör hur avtalet tillämpas eller genomförs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, rådet/kommissionen, C‑73/14, EU:C:2015:663, punkt 65).
26
Såsom framgår av en jämförelse mellan punkterna 6, 9 och 10 i artikel 218 FEUF, innebär denna förenkling som är tillämplig endast på rättsakter som varken kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram, uteslutande en begränsning av parlamentets deltagande.
27
Då artikel 218.9 FEUF däremot inte föreskriver någon omröstningsregel för rådets antagande av de olika slag av beslut som den artikeln avser, är det med hänvisning till artikel 218.8 FEUF som det, i varje särskilt fall, ska fastställas vilken som är den tillämpliga omröstningsregeln. När det gäller ett beslut genom vilket rådet fastställer den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i ett organ som inrättats genom ett avtal, har domstolen redan slagit fast att om ett sådant beslut inte omfattas av något av de typfall som enligt artikel 218.8 andra stycket FEUF kräver enhällighet, ska rådet i princip, i enlighet med bestämmelserna i artikel 218.8 första stycket FEUF jämförd med artikel 218.9 FEUF, fatta beslutet med kvalificerad majoritet (dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punkt 51).
28
Det ska i detta avseende påpekas att fastställandet av tillämplig omröstningsregel för antagandet av ett sådant beslut genom hänvisning till båda styckena i artikel 218.8 FEUF bidrar, i likhet med vad som anförts i punkt 24 i denna dom vad gäller förfarandet för att förhandla och ingå ett avtal, till att säkerställa att det enhetliga förfarandet enligt artikel 218.9 FEUF beaktar särdragen hos vart och ett av unionens verksamhetsområden.
29
Det första fallet där det enligt artikel 218.8 andra stycket FEUF krävs att rådet ska fatta beslut med enhällighet avser det fallet att avtalet rör ett område inom vilket det erfordras enhällighet för att anta en unionsrättsakt, varigenom det upprättas ett samband mellan den materiella rättsliga grunden för ett beslut som fattats med stöd av nämnda artikel och den omröstningsregel som gäller för antagandet av beslutet. Det är fallet vad gäller Gusp, då artikel 31.1 första stycket FEU bland annat föreskriver att besluten enligt avdelning V, kapitel 2 i EU-fördraget ska fattas med enhällighet om inte annat föreskrivs i det kapitlet.
30
Det samband som säkerställs mellan den rättsligt materiella grunden för beslut antagna inom ramen för vad som föreskrivs i artikel 218.9 FEUF och omröstningsregeln för att anta dessa beslut bidrar, dessutom, till att bevara symmetrin mellan förfaranden för unionens interna åtgärder och förfaranden för dess externa verksamhet, med bibehållande av den institutionella balansen fastställd av fördragens upphovsmän.
31
Till skillnad från vad kommissionen gör gällande, följer det inte av punkt 66 i domen av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449), att varje beslut om antagande av en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i ett organ inrättat i enlighet med artikel 218.9 FEUF, måste fattas med kvalificerad majoritet, såvida rättsakten som ska antas av nämnda organ inte kompletterar eller ändrar den institutionella ramen för detta avtal.
32
Domstolen har visserligen i den domen fastställt att ett beslut inom det område som avses i artikel 48 FEUF som antagits inom ramen för ett associeringsavtal, vilket inte syftade till komplettering eller ändring av den institutionella ramen för det avtalet utan endast till att säkerställa genomförandet därav, i enlighet med artikel 218.8 första stycket jämförd med artikel 218.9 FEUF, skulle fattas av rådet med kvalificerad majoritet och utan parlamentets godkännande. Domstolen hänvisade alltså inte i detta sammanhang till artikel 218.8 andra stycket FEUF, trots den omständigheten att det andra fallet där rådet enligt denna bestämmelse ska fatta beslut med enhällighet avser just ”associeringsavtalen” vilka unionen är behörig att ingå enligt artikel 217 FEUF.
33
Det fallet kännetecknas dock av att det rör denna specifika kategori av internationella avtal. Ett beslut som syftar till genomförandet av ett associeringsavtal kan inte allmänt sett bedömas likna ett sådant avtal och, av detta skäl, anses omfattas av nämnda kategori. Det är nämligen endast om ett beslut som ska leda till genomförandet av associeringsavtalet syftar till att komplettera eller ändra den institutionella ramen för avtalet som det nämnda beslutet har ett sådant innehåll att det ska likställas med ett beslut om ingående av ett avtal som ändrar associeringsavtalet. Detta gör det motiverat att ett sådant beslut omfattas, med tillämpning av undantaget föreskrivet i artikel 218.9 in fine FEUF, av samma förfarande som det som föreskrivs för ingående av ett associeringsavtal, då rådet fattar beslut med enhällighet och efter parlamentets godkännande, vilket krävs i enlighet med artikel 218.6 andra stycket a i FEUF.
34
Det första fallet i vilket enhällighet krävs enligt artikel 218.8 andra stycket FEUF är av en helt annan natur eftersom det har samband med det område som den antagna rättsakten gäller och således innehållet i denna. Den omständigheten att ett beslut som syftar till genomförandet av ett internationellt avtal som ingåtts av unionen, genom en åtgärd som ska vidtas av ett beslutande organ som inrättats genom detta avtal, inte omfattas av undantaget föreskrivet i artikel 218.9 in fine FEUF tillåter i detta fall inte att någon slutsats dras vad gäller huruvida ett sådant beslut omfattas av ett område där enhällighet krävs för antagande av en unionsakt och därför, med hänsyn till det första fallet i artikel 218.8 andra stycket FEUF, ska antas med enhällighet.
35
För att, i detta sammanhang, fastställa om ett beslut som fattats inom den ram som definieras i artikel 218.9 FEUF verkligen avser ett sådant område finns anledning att beakta dess rättsliga grund i materiellt hänseende.
36
Enligt fast rättspraxis ska valet av rättslig grund för en unionsrättsakt grunda sig på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av 26 mars 1987, kommissionen/rådet, 45/86, EU:C:1987:163, punkt 11; dom av den 11 juni 1991, kommissionen/rådet, C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 10; yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001, EU:C:2001:664, punkt 22, och dom av den 14 juni 2016, parlamentet/rådet, C‑263/14, EU:C:2016:435, punkt 43).
37
Om bedömningen av en unionsrättsakt visar att det finns två målsättningar med den eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga målsättningen eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande målsättningen eller beståndsdelen. Om det däremot fastställs att rättsakten har flera målsättningar eller innehåller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra och olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, ska en sådan rättsakt undantagsvis antas med stöd av de olika rättsliga grunder som motsvarar dessa beståndsdelar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 januari 2006, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑178/03, EU:C:2006:4, punkterna 42 och 43; av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 34, och dom av den 14 juni 2016, parlamentet/rådet, C‑263/14, EU:C:2016:435, punkt 44).
38
Av det ovan anförda framgår att precis som ett beslut om Europeiska unionens ingående av ett internationellt avtal, ska ett beslut genom vilket rådet fastställer den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i ett organ som inrättats genom ett avtal med stöd av artikel 218.9 FEUF och som endast gäller Gusp i princip antas genom enhällighet i enlighet med artikel 218.8 andra stycket FEUF. Om ett sådant beslut däremot innehåller flera beståndsdelar eller har flera målsättningar, varav vissa avser Gusp, ska den tillämpliga omröstningsregeln för beslutets antagande bestämmas med hänsyn till dess huvudsakliga eller avgörande målsättning eller beståndsdel. Om beslutets huvudsakliga eller avgörande beståndsdel avser ett område där enhällighet inte krävs för att anta en unionsrättsakt, ska nämnda beslut således, i enlighet med artikel 218.8 första stycket FEUF, antas med kvalificerad majoritet.
39
I förevarande fall fastställs i det angripna beslutet en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar, i ett samarbetsråd som inrättats genom partnerskapsavatalet, i fråga om dels samarbetsrådets beslut avseende antagandet av samarbetsrådets arbetsordning, liksom arbetsordningen för samarbetskommittén, de specialiserade underkommittéerna och andra organ, dels samarbetsrådets beslut om inrättande av tre specialiserade underkommittéer.
40
Såsom generaladvokaten påpekar i punkt 54 i sitt förslag till avgörande rör de rättsakter som antagandet avser rent allmänt arbetssättet inom de mellanstatliga organ som inrättas genom partnerskapsavtalet. Av detta följer att det område som det angripna beslutet avser ska bedömas med hänsyn tagen till partnerskapsavtalet i dess helhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (reviderad Lissabonöverenskommelse), C‑389/15, EU:C:2017:798, punkt 64 och, analogt, yttrande 2/15 (frihandelsavtalet med Singapore) av den 16 maj 2017, EU:C:2017:376, punkt 276 och där angiven rättspraxis).
41
Rådet har i detta avseende hävdat att sambanden mellan partnerskapsavtalet och Gusp är tillräckligt betydande för att rättfärdiga att det angripna beslutets rättsliga grund – i likhet med den rättsliga grunden för beslutet om undertecknande på unionens vägnar och provisorisk tillämpning av själva partnerskapsavtalet – ska inkludera artikel 37 FEU, enligt vilken unionen kan ingå avtal med en eller flera stater eller internationella organisationer på områden inom Gusp.
42
Det ska i detta hänseende visserligen erinras om att partnerskapsavtalet, som generaladvokaten understryker i punkterna 64 till 68 i sitt förslag till avgörande, innehåller viss anknytning till Gusp. Artikel 6 i avtalet, vilken återfinns i avdelning II under rubriken ”Politisk dialog, samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitiken”, gäller i synnerhet denna politik. Första stycket i nämnda artikel syftar till att parterna intensifierar sin dialog och sitt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitiken och särskilt diskuterar frågor om förebyggande av konflikter och krishantering, regional stabilitet, icke-spridning, nedrustning och vapenkontroll, kärnsäkerhet och kontroll av export av vapen och produkter med dubbla användningsområden. Dessutom kan artiklarna 9 till 12 i partnerskapsavtalet, som fastställer ramen för samarbetet mellan parterna vad gäller konfliktförebyggande och krishantering, regional stabilitet, kampen mot massförstörelsevapen och mot illegal handel med handeldvapen och lätta vapen, också hänföras till Gusp.
43
Det måste emellertid konstateras, som generaladvokaten i huvudsak påpekar i punkt 69 i sitt förslag till avgörande, att sambandet mellan partnerskapsavtalet och Gusp inte är tillräckligt för att anse att det krävdes att den rättsliga grunden för beslutet om undertecknande på Europeiska unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av avtalet skulle omfatta artikel 37 FEU.
44
För det första gäller de flesta bestämmelserna i detta avtal, vilket omfattar 287 artiklar, unionens gemensamma handelspolitik och dess samarbetspolitik för utveckling av den förstnämnda.
45
För det andra kan det konstateras att de bestämmelser i partnerskapsavtalet som har en koppling till Gusp och som omnämns i punkt 42 i denna dom, förutom att vara få i förhållande till det totala antalet bestämmelser i avtalet, endast ger uttryck för de avtalande parternas förklaringar om målen för samarbetet och de ämnen som samarbetet ska inrikta sig på utan att ange de konkreta formerna för hur detta samarbete ska genomföras (se, analogt, dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punkt 56).
46
Nämnda bestämmelser – som står helt i överensstämmelse med partnerskapsavtalets syfte, vilket anges i artikel 2.2 i avtalet, att bidra till fred och stabilitet på internationell och regional nivå samt till ekonomisk utveckling – har därför inte sådan räckvidd att de kan anses utgöra en separat beståndsdel i avtalet, då dessa bestämmelser tvärtom är av underordnad betydelse jämfört med de två delar som avtalet består av: den gemensamma handelspolitiken och utvecklingssamarbetet.
47
Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter var det alltså fel som rådet gjorde att lägga till artikel 31.1 FEU som rättslig grund för det angripna beslutet och att fatta detta beslut enligt röstningsreglerna om enhällighet.
48
Talan ska således bifallas på den enda grund som åberopats av kommissionen och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
Huruvida verkningarna av det angripna beslutet ska bestå
49
Rådet har yrkat att domstolen, för det fall den ogiltigförklarar det angripna beslutet, ska förordna att verkningarna av beslutet ska bestå. Som grund för yrkandet har anförts att unionens ståndpunkt som fastställs i detta beslut redan har uttryckts i enlighet med beslutet och har fått verkningar, med hänsyn till att arbetsordningar för samarbetsrådet, samarbetskommittén, de specialiserade underkommittéerna och andra organ, samt beslutet om inrättande av tre specialiserade underkommittéer, har antagits och är i kraft sedan den 28 mars 2017. Det skulle vara oproportionerligt, enligt rådet, att kräva antagande av ett nytt beslut vars innehåll måste förbli oförändrat eftersom domstolens dom gör det möjligt att uppnå samma mål.
50
Enligt artikel 264 andra stycket FEUF kan domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad rättsakt som ska betraktas som bestående.
51
I förevarande fall framgår det av de uppgifter som domstolen har tillgång till, att unionens ståndpunkt enligt det angripna beslutet har framförts i samarbetsrådet i mars månad 2017 och att samarbetsrådet antog de rättsakter som avses i detta beslut under samma månad. Följaktligen skulle en ogiltigförklaring av det angripna beslutet utan att låta dess verkningar bestå, kunna störa verksamheten för de organ som inrättats genom avtalet om partnerskap, leda till ett ifrågasättande av unionens åtagande såvitt gäller de rättsakter som antagits av dessa instanser och sålunda hindra ett korrekt genomförande av avtalet (se, analogt, dom av den 1 oktober 2009, kommissionen/rådet, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 65).
52
Med hänsyn till detta finns det anledning att av rättssäkerhetsskäl fastställa att verkningarna av det angripna beslutet, som ogiltigförklaras genom förevarande dom, ska fortsätta att gälla.
Rättegångskostnader
53
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Rådets beslut (EU) 2017/477 av den 3 mars 2017 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i det samarbetsråd som inrättats inom ramen för det fördjupade partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Kazakstan, å andra sidan, vad gäller samarbetsrådets, samarbetskommitténs, de specialiserade underkommittéernas och andra organs arbetsarrangemang, ogiltigförklaras.
2)
Verkningarna av beslut 2017/477 ska bestå.
3)
Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.