61990J0005
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado nos processos apensos C-5/90 e C-206/90 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
A — Enquadramento jurídico da causa
1. As disposições gerais rektivas às restituições à exportação aplicáveis no sector dos cereais
a)
O artigo 16.o do Regulamento (CEE) n.o 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), determina, em matéria de trocas comerciais com os países terceiros, a possibilidade de conceder restituições à exportação que cubram a diferença entre as cotações ou preços dos produtos referidos neste regulamento no mercado mundial e os preços na Comunidade.
Estas disposições são aplicáveis nomeadamente aos produtos referidos na alínea
c)
do artigo 1o do regulamento, entre os quais constam as farinhas de trigo.
b)
Nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 2746/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece, no sector dos cereais, as regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação e aos critérios de fixação do seu montante (JO L 281, p. 78; EE 03 F9 p. 73):
«As restituições são fixadas tomando em consideração os seguintes elementos:
a)
situação e perspectivas de evolução:
—
no mercado da Comunidade, dos preços dos cereais e das disponibilidades,
—
no mercado mundial, dos preços dos cereais, bem como dos preços dos produtos do sector dos cereais;
b)
objectivos da organização comum de mercado no sector dos cereais, que são os de assegurar a estes mercados uma situação de equilíbrio e um desenvolvimento natural no plano dos preços e das trocas comerciais;
c)
interesse em evitar perturbações no mercado da Comunidade;
d)
aspecto económico das exportações em vista».
No que respeita aos produtos referidos na alínea c) do artigo 1.o do Regulamento n.o 2727/75, o artigo 4.o do Regulamento n.o 2746/75 prevê que as restituições são fixadas tendo em conta os seguintes critérios específicos :
«a)
preços praticados para os cereais nos diferentes mercados da Comunidade;
b)
quantidade de cereais necessária para o fabrico dos produtos em causa e o valor dos subprodutos;
c)
possibilidades e condições de venda dos produtos em causa no mercado mundial».
c)
São igualmente aplicáveis ao sector dos cereais as disposições do Regulamento (CEE) n.o 2730/79 da Comissão, de 29 de Novembro de 1979, que estabelece regras comuns de aplicação do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 317, p. 1; EE 03 F17 p. 3).
Nos termos do artigo 3.o desse regulamento:
«1.
O dia da exportação determina:
a)
a taxa de restituição aplicável se não houve fixação prévia da restituição;
b)
os ajustamentos a efectuar, se for caso disso, nas taxas de restituição se houve fixação prévia da restituição.
2.
O dia da exportação é aquele em que se efectuou a aceitação, pela estância aduaneira, da declaração pela qual o exportador manifesta vontade de proceder à exportação dos produtos em causa, beneficiando da restituição, ou em que teve lugar qualquer outro acto que tenha os mesmos efeitos jurídicos que aquela aceitação.
3.
No momento dessa aceitação ou desse acto, os produtos ficam sob controlo aduaneiro até à sua saída da Comunidade...».
d)
Resulta, finalmente, do anexo ao Regulamento (CEE) n.o 1633/80 da Comissão, de 26 de Junho de 1980, que fixa as restituições aplicáveis à exportação dos cereais, das farinhas e dos grumos e sêmolas de trigo ou de centeio (JO L 162, p. 45), que os montantes das restituições aplicáveis às farinhas de trigo mole eram nomeadamente as seguintes:
No da pac
Designação das mercadorias
Montante das restituições (em ecu)
....
ex 11.01 A
Farinhas de trigo mole:
0
— teor em cinzas de 0 a 520:
— para exportações para a União Soviética
— para exportações para os outros países terceiros
75,00
— teor em cinzas de 521 a 600:
0
— para exportações para a União Soviética
— para exportações para os outros países terceiros
71,00
12. Disposições específicas rektivas ao pagamento antecipado das restituições
a)
A fim de assegurar um equilíbrio entre a utilização de certos produtos de base comunitários com vista à exportação, para países terceiros, de produtos transformados e a utilização dos produtos de base destes países no âmbito do regime de aperfeiçoamento activo, o Regulamento (CEE) n.o 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980QO L 62, p. 5; EE 03 Fl7 p. 182), previu a possibilidade de os exportadores interessados beneficiarem do pagamento antecipado das restituições relativas aos produtos agrícolas.
Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, desse regulamento:
«A pedido do interessado, é pago um montante igual à. restituição à exportação desde que os produtos de base sejam colocados sob controlo aduaneiro garantindo que os produtos transformados ou as mercadorias sejam exportados num prazo determinado.»
Os n.os 5 e 6 desse mesmo artigo determinam:
«5.
A taxa da restituição à exportação, se não for fixada antecipadamente, é a aplicável no dia em que os produtos de base são colocados sob controlo aduaneiro.
6.
Se a restituição à exportação for fixada antecipadamente deve ter-se em consideração para o cálculo dos ajustamentos a efectuar à taxa de restituição aplicável, o dia em que os produtos de base foram colocados sob controlo aduaneiro.»
b)
Resulta do artigo 2o do Regulamento (CEE) n.o 798/80 da Comissão, de 31 de Março de 1980, que estabelece regras de aplicação relativas ao pagamento antecipado das restituições à exportação e dos montantes compensatórios monetários positivos para os produtos agrícolas (JO L 87, p. 42; EE 03 Fl7 P. 208), que a possibilidade de beneficiar das supracitadas disposições do Regulamento n.o 565/80 é subordinada à apresentação às autoridades aduaneiras de uma declaração denominada «declaração de pagamento».
Esta declaração contém todos os dados necessários para a determinação da restituição, nomeadamente (artigo 2.o, n.o 2):
«a)
a designação dos produtos ou mercadorias segundo as nomenclaturas utilizadas para as restituições e os montantes compensatórios monetários;
b)
o peso líquido dos produtos ou mercadorias ou, se for caso disso, a unidade de medida a tomar em consideração para o cálculo da restituição ou do montante compensatório monetário,
assim como
c)
quando necessário para o cálculo da restituição ou do montante compensatório monetário, a composição dos produtos ou mercadorias em causa ou uma referência a essa composição».
O n.o 3 do artigo 2.o deste regulamento prevê que da declaração de pagamento possa constar, a pedido do exportador e quando as circunstâncias o justifiquem, uma descrição provisória das mercadorias que podem ser obtidas a partir dos produtos de base.
c)
Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 798/80:
«É constituída uma caução, previamente à aceitação da declaração de pagamento, igual ao montante calculado em conformidade com o n.o 3 do artigo 6.o, e à qual é, eventualmente, acrescentado o montante compensatório monetário positivo, assim como um acréscimo de 20 % da soma assim obtida. O acréscimo não pode ser inferior a 3 ecus/100 kg de peso líquido».
d)
Os prazos durante os quais os produtos de base podem ficar sob controlo aduaneiro, bem como os prazos de exportação dos produtos transformados, estão fixados no artigo 11.o do Regulamento n.o 798/80.
e)
Nos termos do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 798/80:
«A libertação da totalidade da caução depende da apresentação de provas de que:
a)
os prazos fixados no artigo 11.o foram respeitados;
b)
os produtos em causa dão direito a um montante de restituição igual ou superior ao montante determinado nos termos do n.o 3 do artigo 6.o».
f)
Na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 3445/85 da Comissão, de 6 de Dezembro de 1985QO L 328, p. 13; EE 03 F39 p. 107), que é aplicável, a pedido dos interessados, aos casos pendentes, o n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento n.o 798/80 determina:
«Sem prejuízo dos casos de força maior, é exigido o reembolso dos montantes seguintes:
a)
quando os prazos fixados no artigo 11.o não tiverem sido respeitados :
—
um montante igual à caução,
b)
quando os prazos fixados no artigo 11.o tiverem sido respeitados, mas o montante da restituição for inferior ao referido na alínea b) do n.o 1, e quando o acréscimo mínimo previsto no n.o 1, segunda frase, do artigo 7.o, não tiver sido aplicado;
—
em caso de aplicação do n.o 3 do artigo 7.o, um montante igual à caução, diminuído do montante da restituição real, por sua vez diminuído do montante compensatório negativo, sendo estes dois últimos montantes acrescidos de 20 %;
—
nos outros casos, um montante igual à caução, diminuído do montante da restituição real e do montante compensatório monetário positivo devido, acrescido de 20 % ;
c)
quando os prazos fixados no artigo 11.o tiverem sido respeitados, mas o montante da restituição for inferior ao referido na alínea b) do n.o 1, e quando o acréscimo mínimo previsto no n.o 1, segunda frase, do artigo 7.o, tiver sido aplicado:
—
um montante igual à diferença entre o montante pago adiantadamente e o montante devido, sendo essa diferença aumentada da percentagem calculada comparando o montante do acréscimo mínimo ao montante pago adiantadamente».
B — Antecedentes dos litígios
Os factos que estão na origem dos processos principais, tais como vêm descritos nos despachos de reenvio, são os seguintes:
1. No processo C-5/90
a)
Em 27 de Novembro de 1980, as empresas Bremer Rolandmühle Erling & Co. (a seguir «Bremer Rolandmühle») e Kurt A. Becher GmbH & Co. (a seguir «Becher»), reunidas em consórcio, colocaram 10533837 kg de trigo sob controlo aduaneiro nas condições previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 565/80.
A declaração de pagamento mencionava a exportação, graças à transformação do trigo colocado sob controlo aduaneiro, de farinha de um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g.
O Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») pagou a essas empresas 1949864,84 DM no âmbito do procedimento de pré-financiamento das restituições e dos montantes compensatórios monetários.
A farinha foi exportada para a Polónia, a União Soviética, o lémen do Norte e o lémen do Sul.
b)
Apresentando como fundamento a circunstância de a farinha efectivamente exportada ter sido de um teor em cinzas superior a 520 mg/100 g, o Hauptzollamt, em decisão de 2 de Abril de 1982, modificada por decisão de 15 de Outubro de 1982, reclamou ao consórcio o reembolso de 616507,19 DM relativamente às restituições indevidamente recebidas e de 571543,97 DM relativamente ao acréscimo mínimo previsto no artigo 7.o, n.o 1, segunda frase, do Regulamento n.o 798/80.
Segundo o Hauptzollamt, só deviam ser concedidas — e compensadas com as importâncias devidas pelo exportador — as restituições à exportação correspondentes à farinha efectivamente exportada. Estas restituições deviam ser calculadas nas condições previstas nos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 2730/79, isto é, até ao termo do último dia do prazo de validade dos certificados de exportação (30 de Novembro de 1980), com base na taxa fixada antecipadamente em vigor em 3 de Julho de 1980 e, posteriormente a 30 de Novembro de 1980, com base nas taxas diárias aplicáveis no momento das exportações.
Por decisão de alteração datada de 14 de Outubro de 1988, o Hauptzollamt renunciou a pedir o pagamento do acréscimo mínimo.
c)
Tendo o litígio sido submetido ao Finanzgericht Hamburg, este último considerou que:
—
não tinha sido comprovado que as empresas em causa tivessem exportado farinha com um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g, de acordo com as indicações constantes da sua declaração de pagamento;
—
eram aplicáveis as disposições do artigo 10.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento n.o 798/80, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 3445/85.
Daqui resultava que as empresas podiam pedir restituições à exportação, correspondentes a farinha com um teor em cinzas de 600 mg/100 g, calculada com base na taxa de restituição fixada antecipadamente.
d)
As partes na causa interpuseram recurso deste acórdão perante o Bundesfinanzhof.
Em despacho de 21 de Novembro de 1989, o Bundesfinanzhof entendeu que o Regulamento n.o 798/80 não prevê expressamente o caso de o produto efectivamente exportado não corresponder às indicações constantes da declaração de pagamento e que não é certo que as disposições das alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 10.o deste regulamento sejam aplicáveis neste tipo de casos.
Este despacho salienta também que o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke (288/85, Colect., p. 611) não decidiu esta questão, na medida em que neste processo estava exclusivamente em causa o acréscimo de 20 % previsto na regulamentação comunitária.
O presente caso poria em relevo, em virtude da suspensão das restituições para as exportações com destino à União Soviética, as consequências económicas consideráveis que resultariam de um novo cálculo do montante das restituições com fundamento nas disposições gerais do Regulamento n.o 2730/79 em lugar do n.o 5 do artigo 4.o do Regulamento n.o 565/80. O Bundesfinanzhof salientou, no entanto, que, na eventualidade de um aumento das taxas de restituição, tal modo de calcular não seria desfavorável ao exportador.
Na hipótese de esta solução ser aplicável, aquele tribunal interroga-se ainda sobre a validade do Regulamento n.o 1633/80, que fixou em 0 ecus a taxa de restituição para as exportações para a União Soviética. Tendo esta medida sido inspirada por considerações de política geral que se prendia com a intervenção da União Soviética no Afeganistão, não haveria a certeza de a Comissão ter poderes para, na falta de autorização do Conselho, tomar uma decisão equivalente a um boicote dos fornecimentos de cereais.
Foi nestas condições que o Bundesfinanzhof, por despacho de 21 de Novembro de 1989, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Janeiro de 1990, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições do direito comunitário, nomeadamente o n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 798/80, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 3445/85, deverão ser interpretadas no sentido de que um beneficiário do pagamento antecipado das restituições à exportação previstas no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 565/80 que se tenha comprometido, nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 798/80, a exportar farinha com um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g mas que exportou, na realidade, farinha com um teor em cinzas superior a 520 mg/100 g, é obrigado a reembolsar o montante total pago adiantadamente, podendo apenas pedir em seu lugar restituições à exportação para as mercadorias realmente exportadas, de acordo com o regime do Regulamento (CEE) n.o 2730/79 da Comissão, de 29 de Novembro de 1979?
2)
Se a resposta à primeira questão for afirmativa: o Regulamento (CEE) n.o 1633/80 é válido na medida em que fixou a taxa de restituição aplicável às exportações para a União Soviética em 0 ecus?
Se a resposta a esta questão for negativa: o exportador deverá então, sob certos pressupostos, ser tratado como se a restituição aplicável às exportações para a União Soviética não tivesse sido suspensa?»
2. No processo C-206/90
a)
Em 28 de Novembro de 1980, as empresas Bremer Rolandmühle e Getreide-Import GmbH (a seguir «Getreide-Import»), reunidas em consórcio, colocaram 7682779 kg de trigo sob controlo aduaneiro, nos termos do artigo 4.o do Regulamento n.o 565/80.
A declaração de pagamento mencionava a exportação — graças à transformação do trigo colocado sob controlo aduaneiro — de farinha de um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g.
0 Hauptzollamt pagou a essas empresas 1588041,69 DM no âmbito do procedimento de pré-financiamento das restituições e dos montantes compensatórios monetários.
A farinha foi exportada para o lémen do Norte.
b)
Apresentando fundamento na circunstância de a farinha efectivamente exportada ter sido de um teor em cinzas superior a 520 mg/100 g, o Hauptzollamt, por decisão de 19 de Março de 1982, reclamou ao consórcio o reembolso de 830412,35 DM relativamente às restituições indevidamente recebidas e de 419862,02 DM relativamente ao acréscimo mínimo.
Por decisão de alteração de 12 de Outubro de 1982, o Hauptzollamt renunciou a pedir o pagamento do acréscimo mínimo.
c)
Tendo o litígio sido submetido ao Finanzgericht Hamburg, este último recorreu a uma fundamentação idêntica à que adoptara no processo principal subjacente ao processo C-5/90.
No entender deste tribunal, as empresas podiam exigir restituições à exportação correspondentes à farinha de teor em cinzas de 600 mg/100 g, calculada com base na taxa de restituição fixada antecipadamente.
d)
As panes na causa interpuseram recurso deste acórdão perante o Bundesfinanzhof.
Nestas circunstâncias, o Bundesfinanzhof, por despacho de 8 de Maio de 1990, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Julho de 1990, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, uma questão prejudicial idêntica à primeira questão do processo C-5/90.
C — Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça
1.
Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booss, consultor jurídico, na qualidade de agente, pelo Hauptzollamt, representado pelo seu director, Eckart Bollmann, pela Bremer Rolandmühle, representada por Heinrich Bohnen, do escritório Schackow & Partner, pela Becher, representada por Peter Streck, do escritório Mielke & Streck, e pela Getreide-Import, representada por Jürgen Gündisch, do escritório Modest, Gündisch, Landry.
2.
Por despacho de 24 de Abril de 1991, o Tribunal apensou estes dois processos para efeitos da fase oral do processo e do acórdão a proferir.
3.
Por decisão de 24 de Abril de 1991, o Tribunal devolveu os dois processos à Quinta Secção. Com base no relatório do juiz-relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. Foi todavia solicitado à Comissão, à Bremer Rolandmühle, à Becher, à Getreide-Import e ao Hauptzollamt que respondessem a várias perguntas.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
Quanto à primeira questão colocada no processo C-5/90 e quanto à única questão colocada no processo C-206/90
A —
A Comissão e o Hauptzollamt propõem que se responda afirmativamente a esta questão. Consideram que o operador tem a obrigação de exportar um produto cujas características correspondam às indicações constantes da declaração de pagamento. Se esta obrigação não for respeitada, deve considerar-se que o procedimento de pré-financiamento das restituições à exportação se malogrou e o operador não pode, por conseguinte, pretender beneficiar das disposições que regulam este procedimento.
1. Quanto à conformidade do produto efectivamente exportado com as indicações constantes da dedaração de pagamento
A Comissão sustenu que é essencial, para o funcionamento do sistema das restituições, que o produto exportado seja conforme às indicações constantes da declaração de pagamento.
a)
Em apoio desta afirmação, apresentou os seguintes argumentos:
1)
O supracitado acórdão do Tribunal de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke, indicou expressamente, no n.o 11, que a vantagem consistente no pagamento antecipado da restituição está subordinada ao respeito pelo operador das condições relativas à qualidade do produto exportado e às modalidades da exportação.
2)
O artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento n.o 798/80 prevê a possibilidade de o operador, em certas circunstâncias, só proceder na declaração a uma descrição provisória do produto que deve ser exportado. Se não fizer uso desta possibilidade, o exportador fica vinculado pelos dados constantes da declaração, que devem ser considerados como exactos e definitivos.
3)
A apresentação e a data da declaração de pagamento produzem efeitos jurídicos, visto que, de acordo com os artigos 4.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 565/80, e 3.o do Regulamento n.o 798/80, determinam a taxa de restituição e os montantes compensatórios monetários ou, em caso de fixação antecipada das restituições, os ajustamentos a efectuar, na acepção do artigo 16.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2727/75. Admitir que um exportador, ao mesmo tempo que beneficia das taxas de restituição aplicáveis no âmbito do procedimento de pré-financiamento, possa fabricar e exportar um produto diferente do que vem mencionado na declaração de pagamento seria abrir caminho para a especulação.
4)
A interpretação preconizada está igualmente de acordo com o disposto no n.o 1 do artigo 42.o do Regulamento (CEE) n.o 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5), o qual determina que o respeito da obrigação de exportar resultante de um certificado de exportação ou de fixação antecipada depende do respeito do prazo referido no artigo 11.o do Regulamento n.o 798/80 «em relação à quantidade em causa». Ora, uma quantidade só pode ser definida em relação a um produto preciso.
5)
O Tribunal de Justiça considera a transmissão exacta da declaração de pagamento como uma obrigação fundamental cuja inobservância acarreta a perda do benefício da operação (acórdãos de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais, n.os 8 e 13, 66/82, Recueil, p. 395, e de 17 de Maio de 1984, Denkavit, n.os 29 e 31, 15/83, Recueil, p. 2171).
b)
Para verificar se o produto está conforme com as indicações constantes da declaração de pagamento, há que tomar por base, segundo a Comissão, as «nomenclaturas utilizadas para as restituições e os montantes compensatórios monetários» (artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 798/80). No caso considerado pelo órgão jurisdicional nacional, tanto o Regulamento n.o 162/67 da Comissão, de 23 de Junho de 1967, relativo às modalidades de fixação da restituição à exportação para farinhas, grumos e sêmolas de trigo e de centeio (JO L 128, p. 2574; EE 03 F2 p. 34), como o Regulamento n.o 1633/80 distinguem as farinhas contendo um teor de cinza de 0 a 520 mg/100 g das farinhas contendo um teor de cinza de 521 a 600 mg/100 g. Convém, além disso, salientar que o montante da restituição dependia do teor em cinzas da farinha e que era, por conseguinte, necessário, em conformidade com a norma da alínea c) do n.o 2 do artigo 2.o do Regulamento n.o 798/80, mencionar este teor na declaração de pagamento. A circunstância de as farinhas de trigo se inserirem na mesma posição pautal (ex 11.01 A) não pode, portanto, ser tomada em consideração para a aplicação das disposições cuja interpretação é solicitada.
O Hauptzollamt sustenta que a declaração de pagamento, dirigida às autoridades aduaneiras, determina o objecto e a finalidade do procedimento de solicitação de pagamento antecipado da restituição à exportação. Daqui resulta que as características do produto efectivamente exportado devem corresponder ao que o operador se obrigou a exportar nessa declaração.
a)
O Hauptzollamt alega mais especificamente que a finalidade do procedimento instituído pelo Regulamento n.o 798/80 consiste em permitir que as autoridades aduaneiras exerçam uma fiscalização razoável e adaptada ao seu objecto. Para que esta fiscalização possa ser exercida no que toca às operações de transformação do produto de base, à regularidade do procedimento adoptado, ao respeito dos deveres relativos aos certificados de exportação e dos prazos de transformação previstos no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 798/80, é necessário que as autoridades aduaneiras disponham de todas as indicações referentes à operação de exportação desde o início do procedimento. Como fez notar o Bundesfinanzhof, num parecer proferido em 7 de Março de 1989, se o exportador não fosse obrigado a respeitar as indicações respeitantes às características do produto constantes da declaração de pagamento, a fiscalização das autoridades aduaneiras ou seria dificultada ou teria que ser intensificada.
Só no âmbito das disposições específicas do n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 798/80 se pode admitir que a declaração de pagamento contenha uma descrição provisória do produto destinado à exportação. Estas últimas disposições aplicam-se às mercadorias referidas na alínea c) do artigo 2.o do Regulamento n.o 565/80. Para os outros produtos, entre os quais a farinha de trigo, o produto exportado deve ser exactamente conforme às indicações constantes da declaração de pagamento.
A interpretação contrária aceite pelo Finanzgericht permitiria que os operadores beneficiassem das disposições derrogatórias relativas ao pagamento antecipado das restituições, mesmo quando o produto efectivamente exportado fosse excluído, por inobservância do compromisso constante da declaração de pagamento, do âmbito de aplicação dessas disposições.
b)
O Hauptzollamt defende, tal como a Comissão, que, para aferir o respeito desta obrigação de conformidade, há que tomar por base a nomenclatura aplicável em matéria de restituição e não a nomenclatura aduaneira. Se existirem diferenças entre o produto exportado e o produto mencionado na declaração de pagamento, a circunstância de tais diferenças serem mínimas não pode ser tomada em consideração para a aplicação das disposições comunitárias em causa. Com efeito, qualquer critério diverso do baseado na nomenclatura seria subjectivo e arbitrário e introduziria importantes elementos de incerteza nas actividades de fiscalização das autoridades aduaneiras.
2. Quanto às consequências da desconformidade do produto efectivamente exportado com as indicações constantes da declaração de pagamento
A Comissão invoca os seguintes argumentos:
a)
Resulta do artigo 10.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 798/80 que, se os prazos fixados no artigo 11.o desse regulamento não tiverem sido respeitados, se deve considerar que o procedimento de pré-financiamento das restituições à exportação se malogrou.
O artigo 11.o do regulamento não é respeitado quando os produtos, cujas características vêm precisamente mencionadas na declaração de pagamento, não forem exportados para fora do território geográfico da Comunidade num prazo de 60 dias, que começa a contar a partir do dia em que tenham deixado de estar colocados sob o controlo aduaneiro previsto no artigo 4.o do Regulamento n.o 565/80. Nesse caso, o operador tem que reembolsar o montante da restituição pago adiantadamente, aumentado de um acréscimo.
Assim, o Hauptzollamt não tinha razão ao renunciar à devolução do acréscimo mínimo e considerar, ao que parece, com fundamento no princípio do enriquecimento sem causa, que as empresas interessadas só tinham que reembolsar as restituições que haviam indevidamente recebido no caso apreciado pelo tribunal nacional. Com efeito, a disposição expressa da alínea a) do n.o 4 do artigo 10.o deve ter precedência sobre o princípio geral do enriquecimento sem causa.
b)
Em contrapartida, as disposições das alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento n.o 798/80 não são aplicáveis em caso de malogro do pré-financiamento. Estas disposições respeitam a casos em que a diferença entre o montante da restituição devida ao operador e o montante pré-financiado se deve à modificação, durante o processo, de certos elementos, como o destino ou a utilização do produto exportado, previstos no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 798/80. Estes elementos não respeitam à definição do produto e, por conseguinte, não influem na apresentação e na data da declaração de pagamento. Em tais casos, não havendo qualquer possibilidade de fraude, o interesse de uma boa administração será satisfeito com a imposição ao exportador da obrigação de pagar os montantes previstos nas disposições do artigo 10.o, n.o 4, alíneas b) ou c), do Regulamento n.o 798/80.
A Comissão salienta a este respeito que o n.o 2 artigo 8.o do Regulamento n.o 3183/80 também distingue, para definir as obrigações resultantes do certificado de fixação antecipada, entre definição do produto, por um lado, e o seu destino e utilização, por outro.
c)
Daqui resulta que, no caso considerado pelo tribunal nacional, a compensação entre o montante exigido ao operador, em razão do malogro do procedimento de pré-financiamento, e a restituição devida a esse operador se deve fundamentar no artigo 9.o do Regulamento n.o 798/80. Ao invés das disposições das alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 10.o do mesmo regulamento, este artigo permite compensar montantes devidos em virtude de dois procedimentos de restituição diferentes.
No âmbito do artigo 9.o, o montante da restituição devida ao exportador deve ser calculado de acordo com as regras gerais aplicáveis às restituições à exportação constantes dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 2730/79.
O Hauptzollamt defende que, se o procedimento de pré-financiamento se tiver malogrado em razão da desconformidade do produto exportado com as indicações constantes da declaração de pagamento, o exportador tem de reembolsar o montante das restituições de que beneficiou antecipadamente. É este o sentido do acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke, já referido.
Tal como a Comissão, o Hauptzollamt considera que, nestes casos, o prazo previsto no artigo 11.o do Regulamento n.o 798/80 não é respeitado. As disposições do artigo 10.o, n.o 4, alíneas b) e c), deste mesmo regulamento não são, por conseguinte, aplicáveis. Com efeito, estas últimas disposições incidem sobre casos em que o direito à restituição apenas respeita a um montante mínimo e em que se pode admitir que o prazo de transformação foi respeitado, como quando o exportador reduz as quantidades ou modifica o destino dos produtos exportados. Era este o sentido das observações apresentadas pela Comissão no processo Piange Kraftfutterwerke. Esta questão não foi, porém, decidida no acórdão, pois o Tribunal de Justiça pronunciou-se exclusivamente sobre a adequação e o cálculo do acréscimo devido pelo exportador.
Daqui resulta que o montante das restituições devidas ao exportador, que será compensado com o montante das restituições que têm de ser reembolsadas, deve ser calculado com fundamento, não nas disposições do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 565/80, mas nas do Regulamento n.o 2730/79.
O encargo daqui resultante para o exportador não é desproporcionado, visto que lhe competia velar pelo respeito do seu compromisso, constante da declaração ļe pagamento. O exportador é simplesmente equiparado a um operador que intervém fora do âmbito do regime de pré-financiamento, o que não é forçosamente contrário ao seu interesse na eventualidade de um aumento das taxas de restituição.
B —
A Bremer Rolandmühle, a Becher e a Getreide-Import sustentam, pelo contrário, que, no caso considerado pelo órgão jurisdicional nacional, não se pode considerar que a operação de pré-financiamento se tenha malogrado. Há simplesmente que corrigir o montante da restituição pré-financiada aplicando a taxa relativa ao produto efectivamente exportado na data prevista no artigo 4.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 565/80.
Estas empresas pretendem nomeadamente contestar a argumentação segundo a qual a exportação de farinha de uma qualidade ligeiramente diferente da que vem indicada na declaração de pagamento deve ser equiparada a uma ultrapassagem, pelo exportador, dos prazos fixados no artigo 11.o do Regulamento n.o 798/80.
As empresas invocam os seguintes argumentos:
1. As farinhas com diferentes teores em cinzas não podem ser consideradas produtos diferentes
A Bremer Rolandmühle defende, quanto a este aspecto, que:
a)
O produto de base trigo só pode ser transformado em farinha de trigo. Como resulta do artigo 1.o do Regulamento n.o 2727/75, que se refere ao produto farinha de trigo e de centeio méteil (n.o 11.01 A da pauta aduaneira comum), as farinhas de trigo constituem um só produto cuja qualidade varia em função do teor em cinzas;
b)
é essa a opinião dos profissionais do ramo. Na Alemanha, a farinha do tipo 550 é constituída por produtos de um teor em cinzas que oscila entre 490 mg/100 g e 580 mg/100 g. Segundo as regras gerais do comércio de mercadorias, que devem ser respeitadas pelos regulamentos aplicáveis em matéria de restituições, a ultrapassagem do teor em cinzas inicialmente previsto só justifica uma acção por vício da mercadoria. Não pode ser equiparado à falta de entrega nem à inobservância dos respectivos prazos;
c)
só no período compreendido entre 12 de Junho de 1980 e 5 de Maio de 1983 foram criadas pela regulamentação comunitária aplicável às restituições taxas distintas para as farinhas com um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g e para as farinhas com um teor em cinzas de 520 a 600 mg/100 g;
d)
a própria Comissão, nas observações que apresentou no processo C-5/90 (p. 9 do seu memorando), parece ter dúvidas quanto à existência de dois produtos diferentes;
e)
o comité de gestão competente propôs, em 27 de Setembro de 1990, a junção dos dois grupos de farinha de 0 a 520 mg/100 g e de 520 a 600 mg/100 g num grupo único.
No que toca mais em particular ao processo C-206/90, a Bremer Rolandmühle salienta que a ultrapassagem do teor em cinzas mencionado na declaração de pagamento não foi provada no processo principal e que, como quer que seja, possuía igualmente um certificado de exportação que a autorizava a exportar farinha com um teor em cinzas superior a 520 mg/100 g.
A Getreide-Import considera, por razões semelhantes às que foram expostas em pormenor pela Bremer Rolandmühle, que uma ligeira ultrapassagem do teor em cinzas não permite considerar que o produto efectivamente exportado difere do mencionado na declaração de pagamento.
2. No caso considerado pelo tribunal nacional, os textos comunitários não sancionam a desconformidade entre o produto efectivamente exportado e as indicações constantes da declaração de pagamento com a perda do henefido das disposições relativas ao pré-financiamento das restituições à exportação
A Bremer Rolandmühle invoca os seguintes argumentos de interpretação literal:
a)
Quanto ao Regulamento n.o 565/80
—
Quanto à finalidade do regulamento, tal como vem exposta nos seus terceiro e quarto considerandos: esta finalidade, que consiste em assegurar um equilíbrio entre a utilização dos produtos de base comunitários com vista à exportação, para países terceiros, de produtos transformados e a utilização dos produtos de base destes países no âmbito do regime de aperfeiçoamento activo, não permite justificar a interpretação segundo a qual seria recusado o reconhecimento da própria existência da exportação no caso presente ao tribunal nacional;
—
quanto ao n.o 1 do artigo 4.o do regulamento: resulta desta disposição que o momento determinante para calcular a restituição é o da colocação do produto de base sob controlo aduaneiro. O carácter determinante deste momento no procedimento foi confirmado pelo advogado-geral Sir Gordon Slynn nas conclusões apresentadas no supracitado processo Piange Kraftfutterwerke (acórdão de 5 de Fevereiro de 1987). No presente caso, o produto de base foi colocado sob controlo aduaneiro e depois exportado, após transformação, nos prazos fixados. Não é assim possível admitir que a farinha tenha sido de novo exportada após o termo dos prazos, nas condições previstas no artigo 11.o do Regulamento n.o 798/80;
—
quanto ao n.o 6 do artigo 4.o do regulamento: esta disposição, relativa aos «ajustamentos», é aplicável no caso presente ao tribunal nacional. O ajustamento consiste em aplicar ao produto efectivamente exportado a taxa de restituição inferior que lhe era aplicável no dia em que o produto de base foi colocado sob controlo aduaneiro;
—
quanto ao artigo 6.o do regulamento: esta disposição prevê uma liberação parcial da caução, e não a sua perda total pelo operador, no caso de o montante da restituição se revelar inferior ao montante pré-financiado.
b)
Quanto ao Regulamento n.o 798/80
—
Quanto ao n.o 1 do artigo 2o do regulamento: resulta desta disposição que o operador tem por obrigação principal transformar e exportar o produto de base colocado sob controlo aduaneiro. No caso considerado pelo órgão jurisdicional nacional estas duas condições estão preenchidas;
—
quanto ao n.o 2 do artigo 2o do regulamento: resulta desta disposição que as indicações constantes da declaração de pagamento são necessárias para o cálculo das restituições. Não implicam que o operador esteja obrigado a exportar produtos que sejam exactamente da qualidade indicada;
—
quanto ao n.o 3 do artigo 2o do regulamento: esta disposição, que permite a descrição provisória na declaração de pagamento do produto exportado aplica-se quando as características do produto em causa não podem ou não devem ainda ser fixadas. Na falta de indicações expressas neste sentido, não pode ser interpretada no sentido de conferir, em casos diversos dos referidos, carácter imutável à indicação da qualidade do produto, sendo a respectiva inobservância severamente sancionada;
—
quanto ao artigo 3.o do regulamento: este artigo esclarece as condições de aplicação do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 565/80 e deve ser interpretado no sentido de permitir, no caso apreciado pelo tribunal nacional, a realização de ajustamentos com base na taxa de restituição aplicável no dia em que o produto de base foi colocado sob controlo aduaneiro (ver igualmente, neste sentido, a última frase do n.o 4 do artigo 6.o do Regulamento n.o 565/80);
—
quanto à alínea b) do n.o 4 do artigo 10.o deste regulamento: esta disposição determina um reembolso parcial da restituição quando esta se revelar inferior à restituição pré-financiada.
c)
Quanto aos regulamentos n.os 2730/79 e 3183/80
—
Quanto aos n.os 2 e 3 do artigo 4.o do Regulamento n.o 2730/79: resulta destas disposições que as características do produto são fixadas no dia do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação. O n.o 4 não prevê qualquer sanção no caso de o produto efectivamente exportado ter características diferentes das que tinha no dia em que as formalidades aduaneiras foram cumpridas;
—
quanto ao artigo 42.o do Regulamento n.o 3183/80: esta disposição, citada pela Comissão nas suas observações escritas, refere-se exclusivamente à quantidade do produto exportado e não à respectiva qualidade. A contrario significa, na falta de disposições expressas em sentido inverso, que diferenças relativamente à qualidade prevista não podem ser equiparadas a faltas de exportação (ver igualmente, neste sentido, o artigo 9.o do Regulamento n.o 2730/79).
A Becher invoca os seguintes argumentos:
a)
Resulta do terceiro e quarto considerandos (segunda frase) e do artigo 4.o do Regulamento n.o 565/80 que o momento determinante para a aplicação das disposições comunitárias relativas ao pré-financiamento das restituições é aquele em que o produto de base é submetido ao controlo aduaneiro que garante a sua exportação, após transformação, dentro de um certo prazo.
O segundo parágrafo do artigo 6.o do Regulamento n.o 565/80 prevê o caso de o montante da restituição devida ser inferior ao montante da restituição pré-financiada. Nenhum elemento constante da regulamentação comunitária permite considerar que, nesse caso, o controlo aduaneiro não se tenha efectuado ou que a transformação do produto de base se tenha processado «fora do âmbito do procedimento do controlo aduaneiro».
As conclusões do advogado-geral no processo Piange Kraftfutterwerke iam nesse sentido. Com efeito, ali se notava que o controlo aduaneiro não era afectado pelo fabrico de um produto de características sensivelmente diferentes das que vêm mencionadas na declaração de pagamento. Tratava-se apenas da «mesma transacção com base noutro nível qualitativo».
b)
Daqui resulta que, no caso presente ao tribunal nacional, o montante da restituição deve ser corrigido em função da taxa aplicável ao produto efectivamente exportado. Em compensação, não há motivos para modificar a data de cálculo da restituição no âmbito do procedimento de pré-financiamento.
O montante da restituição devida ao exportador com base neste cálculo tem que ser compensado, como aconteceria igualmente no caso de o exportador ter respeitado as indicações da declaração de pagamento, com o montante da restituição pré-financiada.
c)
As disposições do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 798/80 relativas às referências na declaração de pagamento respeitantes às características do produto destinado à exportação não poderiam justificar uma interpretação contrária à preconizada.
Aquelas referências destinam-se tão-somente a permitir o cálculo da restituição objecto de um pré-financiamento. A inobservância dessas indicações, fornecidas também no âmbito de exportações sem pedido de pré-financiamento, não implica correcções diversas das respeitantes à taxa de restituição aplicável ao produto efectivamente exportado.
Uma interpretação contrária a esta ignoraria, além disso, o sentido e a finalidade do regime de pré-financiamento e a analogia existente entre este regime e o de aperfeiçoamento activo.
d)
No caso apreciado pelo tribunal nacional, o prazo de transformação dos produtos de base previsto no artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 798/80 foi respeitado com a transformação do trigo mole em farinha. Esta farinha foi igualmente exportada dentro do prazo.
As disposições do artigo 10.o, n.o 4, alíneas b) e c), deste regulamento são, por conseguinte, aplicáveis e o dado que deve ser tomado em consideração é a diferença entre o montante da restituição pré-financiada e o montante da restituição devida pelo produto efectivamente exportado, calculada no dia da fixação antecipada.
A Getreide-Import invoca os seguintes argumentos :
a)
Segundo as disposições dos artigos 2.o dos regulamentos n.os 565/80 e 798/80, as obrigações do exportador referem-se à transformação e à exportação do produto de base colocado sob controlo aduaneiro e não às características do produto transformado. Esta interpretação é conforme ao sentido e à finalidade do procedimento de pré-financiamento, tal como vêm indicados no terceiro considerando do Regulamento n.o 565/80. No caso considerado pelo órgāo jurisdicional nacional essas obrigações foram respeitadas.
b)
A referência, na declaração de pagamento, às características e à qualidade do produto transformado só assume importância para o cálculo do montante da restituição pré-financiada.
Quando o montante da restituição se revelar inferior ao montante pré-financiado, aplicar-se-ão as disposições do artigo 10.o, n.o 4, alineas b) e c), do Regulamento n.o 798/80, a que se refere o pedido de decisão prejudicial, bem como as disposições do artigo 6.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 565/80, relativas à caução, sem que haja motivo para distinguir as causas desta diferença.
Quando o montante da restituição se revelar superior ao montante pré-financiado, apli-car-se-á a disposição do artigo 9.o, segunda frase, do Regulamento n.o 798/80, que prevê o pagamento da diferença ao exportador. A interpretação segundo a qual qualquer modificação das características do produto efectivamente exportado relativamente às referências da declaração de pagamento justifica o pedido de reembolso da restituição é contrária a esta última norma.
3. A interpretação preconizada pela Comissão e pelo Hauptzollamt não é lógica nem justificada
As três empresas salientam que, na eventualidade de um aumento das taxas de restituição, a interpretação preconizada pela Comissão e pelo Hauptzollamt permitiria que o exportador, tal como fez notar o Bundesfinanzhof no pedido de decisão a título prejudicial no processo C-5/90, recebesse uma restituição mais elevada do que aquela que teria recebido se tivesse respeitado as indicações constantes da declaração de pagamento. Tal interpretação permitiria, por conseguinte, comportamentos especulativos por parte dos operadores económicos.
A Bremer Rolandmühle alega ainda que, se se considerar que a exportação não se efectuou no âmbito de uma operação de pré-financiamento, o prazo de validade do certificado de exportação teria terminado no dia da exportação material. Deve portanto admitir-se que a exportação foi feita sem estar abrangida por um certificado de exportação, em desrespeito do artigo 12.o do Regulamento n.o 2727/75. Na lógica da argumentação defendida pelo Hauptzollamt, não haveria, por conseguinte, qualquer restituição devida ao exportador; ora, o Hauptzollamt reconhece às empresas em causa o direito de receberem uma restituição calculada com base na taxa em vigor no dia da exportação.
Segundo a Getreide-Import, a interpretação preconizada pela Comissão e pelo Hauptzollamt também não pode fundar-se nas exigências de uma fiscalização eficaz por parte da administração aduaneira, já que, no caso presente ao tribunal nacional, o produto efectivamente exportado é idêntico ao mencionado na declaração de pagamento, tanto quanto à nomenclatura da pauta aduaneira comum como do ponto de vista dos meios profissionais em causa.
4. A jurisprudência do Triburiai de Justiça não permite justificar a interpretação preconizada pela Comissão e pelo Hauptzollamt
a)
Quanto ao acórdão de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke, já referido
A Bremer Rofondmühle alega que o acórdão não decidiu a questão jurídica em causa, visto que dizia respeito ao acréscimo devido pelo exportador e não ao cálculo do montante da restituição a reembolsar por este último. O n.o 17 do acórdão limita-se a indicar que o exportador tem direito a uma «certa restituição» e o n.o 19 faz referência à restituição a que o exportador «teria direito». Esta última expressão parece indicar, no entanto, que deve proceder-se a um cálculo fictício, tomando em consideração a data da fixação antecipada da taxa de restituição ou a da declaração de pagamento. Do mesmo modo, o advogado-geral, se bem que não tendo analisado expressamente esta questão, utilizou várias vezes a expressão «mesma transacção», o que parece infirmar a tese segundo a qual a compensação das importâncias devidas pelo operador com as quantias devidas ao operador é efectuada fora do àmbito da operação de pré-financiamento das restituições.
A Getreide-Import considera que este acórdão decidiu exclusivamente a questão do acréscimo mínimo e que não indica em parte alguma, nem sequer por alusão, a data que convinha tomar em consideração para calcular o montante da «restituição... a que o exportador tinha direito» a que os n.os 16, 18 e 19 do acórdão se referem. O mesmo se diga quanto às conclusões do advogado-geral.
A Becher considera que este acórdão sustenta a interpretação defendida pelas empresas exportadoras. Com efeito, vem claramente indicado, tanto na fundamentação como na parte decisória do acórdão, que o montante da restituição devida ao exportador é aquele a que este «teria direito em relação ao produto efectivamente exportado».
b)
Quanto ao acórdão de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais, já referido
A Bremer Rolandmühle alega que este acórdão, citado pela Comissão, é irrelevante, pois incidiu sobre um caso em que os prazos de transformação do produto não tinham sido respeitados.
Quanto à segunda questão colocada no processo C-5/90
A Bremer Rokndmiihle e a Becher sustentam que o Regulamento n.o 1633/80 é ilegal na medida em que fixa a taxa de restituição para as exportações com destino à União Soviética em 0 ecus.
Este regulamento resulta exclusivamente de uma decisão política, que tinha por objectivo a interrupção dos fornecimentos de cereais com destino à União Soviética em virtude da intervenção deste Estado no Afeganistão.
Nem as disposições do artigo 16.o do Regulamento n.o 2727/75 nem as dos artigos 2.o e 4.o do Regulamento n.o 2746/75 autorizam a Comissão a adoptar regulamentos que instituam taxas de restituição de 0 ecus por tais motivos, totalmente estranhos ao direito das organizações comuns de mercado.
Além disso, este regulamento — que, pela primeira vez, instituiu uma taxa de restituição de 0 ecus para as exportações com destino à União Soviética — não indica nos fundamentos as razões desta modificação substancial. Por esta forma é desrespeitada a norma do artigo 190.o do Tratado CEE sobre a fundamentação dos actos comunitários.
Aliás, em decisão entretanto transitada em julgado, o Verwaltungsgericht Frankfurt já tinha posto dúvidas quanto à validade do regulamento, devido à sua falta de fundamentação.
A Comissão, pelo contrário, defende a validade do Regulamento n.o 1633/80.
1)
Resulta dos artigos 16.o do Regulamento n.o 2727/75 e 2.o a 4.o do Regulamento n.o 2746/75 que a Comissão pode, após análise pelo comité de gestão, fixar taxas de restituição diferentes em função das zonas de destino dos produtos. Entre os objectivos gerais da organização comum de mercado que a Comissão deve ter em conta no exercício daquele poder, encontram-se a situação e as perspectivas de evolução do mercado da Comunidade e do mercado mundial, bem como o aspecto económico das exportações em questão.
Tal competência é conforme à jurisprudência do Tribunal (acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koster, n.o 6, 251/70, Recueil, p. 1161), tanto mais que a participação do comitê de gestão permite ao Conselho reservar, se for caso disso, a sua própria intervenção (acórdão de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda, n.os 10 a 14, 23/75, Recueil, P. 1279).
Foi no àmbito desta competência que a Comissão adoptou o Regulamento n.o 1633/80, cujas disposições relativas às exportações com destino à União Soviética visam impor um embargo contra este Estado, após a sua intervenção no Afeganistão.
2)
Entre os princípios fundamentais aplicáveis ao direito das restituições encontram-se os que constam do artigo 29.o do Regulamento n.o 2727/75. Esta disposição esclarece que a organização comum de mercado no sector dos cereais deve ter em conta os objectivos apontados nos artigos 39.o e 110.o do Tratado CEE.
Os objectivos do artigo 110.o do Tratado referem-se à política comercial e, mais em particular, ao desenvolvimento harmonioso do comércio mundial.
O embargo insere-se nas medidas que podem ser tomadas com fundamento nas disposições comunitárias relativas à política comercial. Tal interpretação é conforme à prática do Conselho [ver o Regulamento (CEE) n.o 596/82 do Conselho, de 15 de Março de 1982, que modifica o regime de importação de certos produtos originários da União Soviética — JO L 72, p. 15 — e o Regulamento (CEE) n.o 877/82 do Conselho, de 16 de Abril de 1982, que suspende a importação de quaisquer produtos originários da Argentina — JO L 102, p. 1). Foi admitida pelo Tribunal de Justiça, que considerou que o artigo 110.o do Tratado podia servir de base jurídica para a suspensão total das importações (acórdão de 15 de Julho de 1982, Edeka, n.o 22, 245/81, Recueil, p. 2745) e que a execução da política comunitária em matéria de comércio externo, bem como a estabilização do mercado, constituíam objectivos legítimos (acórdão de 28 de Outubro de 1982, Faust, n.o 23, 52/83, Recueil, p. 3745).
As medidas cuja validade é impugnada justificavam-se igualmente pela necessidade de assegurar o desenvolvimento harmonioso do mercado.
Tais medidas correspondiam às conclusões do Conselho «assuntos gerais», de 15 de Janeiro de 1980, adoptadas no seguimento da declaração dos Nove relativa à intervenção da União Soviética no Afeganistão (Bulletin des Communautés européennes, I-1980, pp. 7 e 8). Nestas conclusões, a Comissão era convidada a tomar as medidas necessárias, no que toca aos cereais e aos produtos derivados, para evitar que, quando os Estados Unidos adoptassem sanções contra a União Soviética, os fornecimentos tradicionais dos Estados Unidos ao mercado da União Soviética fossem substituídos por exportações comunitárias. Também estava prevista a criação de um procedimento de consulta entre os principais países exportadores que permitisse evitar qualquer perturbação no mercado mundial.
Resulta do exposto que o Regulamento n.o 1633/80 tomava igualmente em linha de conta o objectivo de estabilização do mercado, consagrado no artigo 39.o do Tratado.
Com efeito, a inexistência de embargo por parte da Comunidade teria incitado os Estados Unidos a tomar medidas de retaliação ou quaisquer outras medidas susceptíveis de perturbarem o mercado.
3)
Por conseguinte, a Comissão podia adoptar o Regulamento n.o 1633/80 sem necessidade de autorização explícita do Conselho.
Além disso, de qualquer forma, a Comissão faz notar que este regulamento corresponde à posição oficial do Conselho de Ministros, tal como expressa nas supracitadas conclusões de 15 de Janeiro de 1980, e à resolução adoptada em 15 de Fevereiro de 1980 pelo Parlamento Europeu, que a convidava a «impor imediatamente o embargo a todas as vendas subsidiadas de excedentes à União Soviética» (JO C 59, p. 56).
O Hauptzollamt não apresentou observações sobre a validade do Regulamento n.o 1633/80.
III — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça
1. Questões colocadas à Comissão e às partes na causa principal
Foi solicitado à Comissão e às partes no processo principal que indicassem:
—
Qual a razão por que o Regulamento n.o 1633/80 da Comissão, que fixa as restituições aplicáveis à exportação dos cereais, das farinhas e dos grumos e sêmolas de trigo ou de centeio, estabelece restituições à exportação para a farinha de trigo com um teor em cinzas de 0 a 520 mg/100 g, superior às aplicáveis à farinha com teor compreendido entre 521 mg e 600 mg/100 g?
—
Qual a razão por que esta distinção não consta de outros regulamentos relativos às taxas de restituição (nos regulamentos da Comissão n.os 1715/77 e 1006/80, que fixam as restituições aplicáveis à exportação dos cereais, das farinhas e dos grumos e sêmolas de trigo ou de centeio, ela está totalmente ausente, e no Regulamento n.o 1221/80 da Comissão só aparece no que respeita à farinha de trigo a exportar para outros paises que não a União Soviética)?
Respostas:
a) Resposta da Comissão
É indispensável, na fixação das restituições à exportação aplicáveis à farinha, efectuar uma distinção em função do teor em cinzas, a fim de ter em conta os elementos mencionados no artigo 2o do Regulamento n.o 2746/75. Com efeito, a restituição apli-. cável à farinha deriva da restituição aplicável ao trigo e a farinha com um alto teor em cinzas é produzida a partir de uma quantidade menos importante de trigo do que a farinha com um baixo teor em cinzas. Ê por esta razão que, em conformidade com o Regulamento n.o 1633/80, a taxa de restituição aplicável à farinha com um teor em cinzas de 1651 a 1900 mg por 100 g é a mais baixa, ao passo que a que é aplicável à farinha com um teor em cinzas de 0 a 520 mg por 100 g é a mais elevada.
A inexistência de distinção quanto à restituição aplicável às duas categorias superiores, durante o prazo de validade dos regulamentos n.os 1715/77 e 1006/80 da Comissão, é explicável pelo facto de, naquela altura, face aos dados relativos aos mercados de exportação, ser necessário que a segunda categoria, de menor valor, beneficiasse da mesma taxa de restituição à exportação que a primeira categoria.
A inexistência de distinção entre as duas categorias superiores no Regulamento n.o 1221/80, de 14 de Maio de 1980, nas taxas de restituição à exportação para a União Soviética, é explicável pelo facto de esta restituição ter sido determinada de modo fixo a um nível pouco elevado. Como resulta igualmente das taxas de restituição à exportação para a União Soviética de produtos cujo teor em cinzas é mais elevado, estas taxas foram estabelecidas de modo fixo, como medida de embargo, em montantes arredondados inferiores de 30 a 40 ecus às taxas de restituição aplicáveis a outros países, o que tornou praticamente impossível qualquer exportação rentável para a União Soviética.
b) Resposta da Bremer Rolandmühle
A Bremer Rolandmühle desconhece as considerações que levaram a Comissão a estabelecer no Regulamento n.o 1633/80, durante um período relativamente curto, uma restituição à exportação mais importante para a farinha de trigo com um teor em cinzas compreendido entre 0 e 520 mg por 100 g do que para a farinha com teor de cinzas de 521 a 600 mg por 100 g. Esta restituição diferenciada carecia manifestamente de fundamento, pois foi de novo revogada a partir de 5 de Maio de 1983. O facto de o teor-limite em cinzas de 520 mg estar agora revogado constitui também um elemento que leva a pensar que este limite era arbitrário e não correspondia a uma diferenciação qualitativa.
c) Resposta da Becher
A Becher ignora a razão por que o Regulamento n.o 1633/80 estabelece uma restituição mais elevada para as exportações para «outros países terceiros» de farinha de trigo com um teor em cinzas compreendido entre 0 e 520 mg/100 g do que em relação à farinha com teor compreendido entre 521 e 600 mg/100 g.
Também ignora por que razão esta distinção não consta dos outros regulamentos relativos às taxas de restituição citados pelo Tribunal. A diferenciação na restituição teve lugar pela primeira vez a partir de 15 de Maio de 1980, e unicamente para os outros países terceiros. Em seguida, a partir de 1 de Julho de 1983, a restituição foi sempre idêntica para as duas categorias de farinha. O Regulamento (CEE) n.o 3236/90 da Comissão, de 8 de Novembro de 1990QO L 310, p. 16), reuniu as duas categorias num só e mesmo código numérico, o n.o11010000100. Isto demonstra que a diferença de teor em cinzas não pode constituir um critério que justifique a tese do Hauptzollamt e da Comissão segundo a qual a farinha exportada era um produto diferente.
d) Resposta da Getreide-Import
Para responder às questões do Tribunal, a Getreide-Import só se pode basear nos considerandos publicados dos regulamentos da Comissão. Não conhece as considerações internas da Comissão nem as do comité de gestão dos cereais associado ao procedimento de elaboração dos regulamentos.
Esta empresa cita o quarto considerando do Regulamento n.o 1633/80 e o primeiro considerando do Regulamento n.o 162/67 e deduz daí que a restituição diferenciada em função do teor em cinzas toma efectivamente em consideração a diferença da quantidade de cereais necessária para o fabrico do produto. O teor em cinzas permite determinar esta quantidade de cereais de modo fixo, como prevê o terceiro considerando do Regulamento n.o 162/67.
A Getreide-Import ignora por que razão a Comissão não aplicou de modo coerente, no conjunto dos regulamentos, o método de diferenciação e de determinação que escolheu nos regulamentos de base. Os considerandos dos regulamentos citados pelo Tribunal não revelam qualquer fundamento que justifique o abandono do princípio da fixação das restituições à exportação em função do teor em cinzas.
No Regulamento n.o 1221/80, a fixação da restituição à exportação em função das quantidades de cereais necessárias para o fabrico do produto foi erigida em princípio nos considerandos, nos mesmos termos que no Regulamento n.o 1633/80 (ver o quarto considerando). Tal não obsta, contudo, ao estabelecimento de diferenças para as exportações com destino à União Soviética, no anexo em que os montantes das restituições são pormenorizados.
e) Resposta do Hauptzollamt
O Hauptzollamt afirma que não está em condições de responder às questões colocadas pelo Tribunal.
2. Questões colocadas ao Hauptzollamt
Primeira questão
Foi solicitado ao Hauptzollamt que indicasse as razões por que, no âmbito da aplicação das disposições do Regulamento n.o 565/80 do Conselho, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas, não foi aplicada a taxa de 0 ecus adoptada sucessivamente, para as exportações com destino à União Soviética, pelos regulamentos n.os 1480/80 e 1633/80 da Comissão, que fixam as restituições aplicáveis à exportação dos cereais, das farinhas e dos grumos e sêmolas de trigo ou de centeio, para determinar o montante das restituições pré-financiadas que podiam ser exigidas pelas empresas Bremer Rolandmühle Erling & Co. e Kurt A. Becher GmbH & Co. KG (processo C-5/90).
Resposta
As indicações dadas pelo Hauptzollamt são, em resumo, as seguintes:
a)
O consórcio da Bremer Rolandmühle e da Becher possuía licenças de exportação em que a taxa de restituição em vigor em 3 de Julho de 1980 tinha sido fixada antecipadamente. Em 27 de Novembro de 1980, o consórcio apresentou uma declaração de pagamento relativa à quantidade de 6973400 kg de farinha de trigo aí indicada, nos termos do artigo 2.o do Regulamento n.o 798/80, na qual se comprometeu a fabricar farinha de cereais de trigo mole não desnaturado, com teor em cinzas compreendido entre 0 e 500 mg/100 g correspondente à posição 1101102001 (farinha) e a exportá-la para fora da Comunidade dentro do prazo fixado.
b)
Assim, a data de 27 de Novembro de 1980 era, nos termos da alínea b) do n.o 2 do artigo 3.o do Regulamento n.o 798/80, a data determinante para qualquer ajustamento do montante da restituição fixada antecipadamente.
Este ajustamento consistia em aplicar no caso concreto:
—
os acréscimos mensais previstos nos regulamentos (CEE) n.os 1550/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979 (JO L 188, p. 5), e 1875/80 do Conselho, de 15 de Julho de 1980 (JO L 184, p. 10), adicionados aos preços limiar [regulamentos (CEE) n.os 1594/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979 (JO L 189, p. 44) e 1888/80 da Comissão, de 16 de Julho de 1980 (JO L 184, p. 35)];
—
a correcção prevista no Regulamento (CEE) n.o 1634/80 da Comissão, de 26 de Junho de 1980 (JO L 162, p. 48).
c)
A campanha de 1979/1980, durante a qual tinha sido fixada antecipadamente a taxa de restituição em vigor em 3 de Julho de 1980, terminou em 31 de Julho de 1980. A campanha de 1980/1981, na qual se situava a data determinante (27 de Novembro de 1980), começou em 1 de Agosto de 1980.
O montante pré-financiado tinha portanto — nos termos dos artigos 4.o e 6.o do Regulamento n.o 2746/75 — que ser calculado segundo o método de cálculo da restituição fixada antecipadamente para os mercados que se prolongavam por mais de duas campanhas.
d)
As considerações anteriores levaram o Hauptzollamt a fixar, no presente caso, uma taxa de restituição de:
—
27,96 ecus/t para as exportações com destino à União Soviética (com uma taxa de restituição fixada antecipadamente de 0 ecus/t);
—
102,96 ecus/t para as exportações com destino a outro país terceiro (com uma taxa de restituição fixada antecipadamente de 75 ecus/t).
Segunda questão
Foi solicitado ao Hauptzollamt que indicasse o cálculo exacto, justificado pelas disposições comunitárias aplicadas, do montante das restituições pré-financiadas pagas às supracitadas empresas e à empresa Getreide-Import GmbH (nos processos C-5/90 e C-206/90) e do montante das importâncias reclamadas a essas empresas.
Resposta
O Hauptzollamt indica, remetendo para as disposições de direito comunitário aplicadas, o cálculo dos montantes pagos e reclamados, distinguindo os montantes compensatórios monetários, os acréscimos mínimos e as restituições à exportação.
Resulta muito em especial dos elementos de cálculo fornecidos pelo Hauptzollamt que:
a)
foram aplicadas as taxas de restituição mencionadas na resposta à questão anterior para determinar os montantes das restituições pagas às empresas em causa;
b)
após verificação pelos serviços aduaneiros de que a farinha efectivamente exportada não correspondia às características mencionadas na declaração de pagamento, o Hauptzollamt adoptou as taxas de restituição aplicáveis à data da exportação para calcular o montante das restituições devidas a essas empresas, ou seja:
—
para o consórcio Bremer Rolandmühle e Becher (processo C-5/90) :
—
para as exportações com destino a país diverso da União Soviética, realizadas antes do termo do prazo de validade das licenças de exportação (30 de Novembro de 1980), urna taxa de 98,96 ecus/t;
—
para as outras exportações:
—
com destino a país diverso da União Soviética, urna taxa de 37,90 ecus/t (em 1980) e de 68,25 ecus/t (em 1981);
—
com destino à União Soviética, uma taxa de 0 ecus/t.
—
para o consórcio Bremer Rolandmühle e Getreide-Import (processo C-206/90), cujas exportações foram todas realizadas após o termo do prazo de validade das licenças de exportação (30 de Novembro de 1980), uma taxa de 37,90 ecus/t.
3. Questões à Comissão
Primeira questão
Foi solicitado à Comissão que prestasse os seguintes esclarecimentos sobre as disposições do artigo 10.o, n.o 4, alíneas b) e c), do Regulamento n.o 798/80, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 3445/85:
a)
As modalidades de cálculo do montante reembolsado pelo operador previstas na alínea b), primeiro travessão, e na alínea b), segundo travessão, são homogéneas e têm por objectivo, nomeadamente, obrigar o operador a pagar, como esclarece o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Fevereiro de 1987, Piange Kraftfutterwerke, já referido, a diferença entre o montante da restituição pago adiantadamente e o da restituição que o operador deveria ter obtido, acompanhada de um acréscimo de 20 % desta diferença?
b)
Por que razões foi a redacção da alínea b)do n.o 4, modificada pelo Regulamento n.o 3445/85? Esta modificação corresponde a uma alteração do cálculo do montante a reembolsar em relação ao cálculo previsto nas disposições iniciais do Regulamento n.o 798/80?
c)
A que montante(s) se refere a expressão «sendo estes dois últimos montantes acrescidos de 20 %» [alínea b), primeiro travessão] — esta referência aos dois últimos montantes aparece nas versões francesa, italiana e alemã, mas não na versão inglesa — e a expressão «acrescido de 20 % [alínea b), segundo travessão]?
d)
As regras de cálculo do montante a reembolsar pelo operador previstas na alínea c) inspiram-se nos princípios formulados pelo supracitado acórdão Piange Kraftfutterwerke?
O Tribunal de Justiça agradeceria à Comissão que ilustrasse as respostas dadas a estas perguntas com exemplos numéricos.
Resposta
Segundo a Comissão, as alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento n.o 798/80 não são aplicáveis no presente caso, visto que o produto fabricado não é o mencionado na declaração de pagamento. Após esta observação preliminar, a Comissão dá as seguintes respostas às perguntas do Tribunal:
a)
É exacto que, se a alínea b) do n.o 4 do artigo 10.o fosse aplicável, deveria ter sido reembolsada a diferença entre o montante da restituição pago adiantadamente e o montante da restituição devido, acrescida de 20 %.
Montante da restituição pago adiantadamente
100
Montante da restituição devido
— 70
30
Reembolso 30 + 20 %
36
Matematicamente, o mesmo cálculo está expresso de maneira diferente no regulamento.
Caução
120
Montante da restituição devido 70 + 20%
— 84
Reembolso
36
b)
Como resulta dos considerandos do Regulamento n.o 3445/85, o n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento n.o 798/80 foi modificado a fim de reduzir os efeitos da caução mínima aquando do reembolso. Nos termos do artigo 7.o, n.o 1, segunda frase, esta caução mínima não é expressa em percentagem, mas fixada no montante absoluto de 3 ecus/100 kg.
Em conformidade com a alínea c) do n.o 4, introduzida pelo Regulamento n.o 3445/85, a diferença entre o montante da restituição pago adiantadamente e o montante devido não é aumentada em 20 %, mas sim na percentagem — necessariamente mais elevada — calculada comparando o montante do acréscimo mínimo com o montante pago adiantadamente.
Exemplo: como na alínea a), mas o acréscimo mínimo é de 40, ou seja, de 40 % do montante da restituição de 100:
Isto dá o cálculo seguinte:
Montante da restituição pago adiantadamente
100
Montante da restituição devido
— 70
30
Reembolso 30 + 40 %
42
c)
Em conformidade com os dois travessões da alínea b) do n.o 4, o acréscimo incide sobre a soma do montante da restituição devido e do montante compensatório monetàrio. A diferença de formulação é explicável pelo facto de, no primeiro caso, a soma se compor de um montante positivo e de um montante negativo, ao passo que no segundo travessão se trata da simples adição de dois montantes positivos.
Exemplos :
— para o primeiro travessão :
É aplicável uma restituição diferenciada; o produto é exportado para um país que não é o indicado inicialmente, para o qual é aplicável uma restituição mais baixa:
Restituição suposta
100
Montante compensatório monetário negativo
10
Pagamento adiantado
90
Caução
108
Montante da restituição devido
70
Reembolso 108 - (70 + 20 % -10 + 20 %) = 108 - (84 - 12) = 36
— para o segundo travessão:
Com as mesmas hipóteses, mas com um montante compensatório monetário positivo:
Restituição suposta
100
Montante compensatório monetário positivo
10
Pagamento adiantado
110
Caução
132
Montante da restituição devido
70
Reembolso 132 - (70 + 10 = 80 + 20 %) = 132 - 96 = 36
d)
O acórdão do Tribunal de Justiça Piange Kraftfutterwerke, já referido, só foi proferido após a adopção do Regulamento n.o 3445/85. Como o exemplo da alínea a) demonstra, o resultado obtido pelo modo de cálculo instaurado por este regulamento é o mesmo que aquele que é considerado correcto no n.o 19 desse acórdão.
Segunda questão
Foi solicitado à Comissão que esclarecesse de que maneira é fiscalizado normalmente o respeito do prazo de exportação (artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 798/80).
Resposta
O respeito do prazo de exportação é fiscalizado normalmente através da aposição pelas autoridades aduaneiras de uma menção especial na declaração de exportação quando as mercadorias deixam efectivamente o território aduaneiro da Comunidade.
Terceira questão
Foi solicitado à Comissão que indicasse como é que chegou à conclusão de que a fixação das restituições à exportação à taxa 0 (para as exportações para a União Soviética, nos termos do Regulamento n.o 1633/80) era susceptível — sem haver embargo — de impedir que os fornecimentos de farinha provenientes dos Estados Unidos fossem substituídos por fornecimentos provenientes da Comunidade?
Resposta
A farinha é um produto do mercado mundial que não é fabricado unicamente nos Estados Unidos e na Comunidade. Na altura em questão, o preço no mercado mundial — como resulta da restituição fixada no anexo ao Regulamento n.o 1633/80 «para exportações para os outros países terceiros» — era inferior ao preço comunitário em cerca de 75 ecus/t. Nestas condições, as exportações ao preço comunitário não tinham qualquer possibilidade de ser compradas no mercado soviético. A fixação da restituição em «0» tinha portanto o efeito de um embargo.
Quarta questão
Foi solicitado à Comissão que indicasse porque é que não fez constar do preâmbulo desse regulamento as considerações relativas a tal.
Resposta
As fixações periódicas de restituições alinham-se essencialmente pelos dados em constante evolução nos mercados dos países terceiros e no mercado da Comunidade (artigo 2.o do Regulamento n.o 2746/75).
São portanto modificadas com frequência, de tal modo que uma taxa de restituição «zero» pode ser fixada subitamente, sem haver motivos políticos. Os meios económicos em causa habituaram-se a isto : pela via indirecta da fixação antecipada das restituições, eles têm igualmente a possibilidade de se precaverem contra o risco económico ligado à evolução dessas restituições.
Nestas condições, basta que a Comissão fundamente de maneira geral os seus regulamentos relativos às restituições através de remissão para os diferentes critérios a tomar em consideração, nos termos do regulamento de execução do Conselho (no presente caso, o Regulamento n.o 2746/75).
Por conseguinte, o regulamento relativo às restituições põe em relevo o «essencial do objectivo prosseguido pela instituição», como o Tribunal de Justiça exige na sua jurisprudencia constante.
Em contrapartida, não é possível exigir que «a fundamentação dos regulamentos especifique os vários elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que constituem o objecto dos regulamentos, desde que estes se insiram no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte» (acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania, n.o 38, 250/84, Colect., p. 117).
F. Grévisse
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.