CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 18 de outubro de 2012 (1)
Processo C‑260/11
David Edwards
Lilian Pallikaropoulos
Regina
contra
Environment Agency
First Secretary of State
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs [pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court (Reino Unido)]
«Convenção de Aarhus — Diretiva 2003/35/CE — Diretiva 85/337/CEE — Avaliação dos efeitos no ambiente — Diretiva 96/61/CE — Prevenção e controlo integrados da poluição — Acesso à justiça — Conceito de processo judicial ‘exageradamente dispendioso’»
I —    Introdução
1.        Quanto pode custar um processo judicial em matéria ambiental? É em torno desta questão que gira o presente pedido de decisão prejudicial. Segundo a Convenção de Aarhus (2) e as disposições adotadas para sua implementação, previstas na Diretiva AIA (3) e na Diretiva PCIP (4), os processos referentes a litígios ambientais não podem ser exageradamente dispendiosos.
2.        Porém, em Inglaterra e no País de Gales correm‑se riscos significativos em matéria de custas judiciais, em especial por causa dos honorários dos mandatários judiciais aí praticados. Por isso, a Supreme Court pergunta, no termo de um processo ambiental, como deve aplicar a Convenção e as disposições correspondentes das diretivas, no quadro de um litígio a respeito de uma decisão de custas.
II — Quadro jurídico
A —    Direito internacional
3.        As regras relevantes sobre custas judiciais em processos ambientais constam da Convenção de Aarhus, que foi assinada pela então Comunidade Europeia em 25 de junho de 1998, em Aarhus (Dinamarca) (5).
4.        O acesso à justiça é referido no sétimo, oitavo e décimo oitavo considerandos da Convenção:
«Reconhecendo igualmente que todos os indivíduos têm o direito de viver num ambiente propício à sua saúde e bem‑estar, e o dever, quer individualmente quer em associação com outros indivíduos, de proteger e melhorar o ambiente em benefício das gerações presentes e futuras,
Considerando que, para poderem exercer esse direito e cumprir esse dever, os cidadãos devem ter acesso à informação, poder participar no processo de tomada de decisões e ter acesso à justiça no domínio do ambiente, e reconhecendo que, neste contexto, os cidadãos podem necessitar de assistência para poderem exercer os seus direitos,
[…]
Procurando garantir ao público, bem como às organizações, o acesso a mecanismos judiciais eficazes por forma a proteger os seus interesses legítimos e a garantir a aplicação da lei.»
5.        O objetivo principal da Convenção é enunciado no artigo 1.°:
«Com o objetivo de contribuir para a proteção do direito de todos os indivíduos, das gerações presentes e futuras, a viver num ambiente propício à sua saúde e bem‑estar, cada parte garantirá a concessão dos direitos de acesso à informação, à participação do público no processo de tomada de decisões e à justiça no domínio do ambiente, em conformidade com o disposto na presente Convenção.»
6.        O artigo 3.°, n.° 8, da Convenção faz referência às custas judiciais:
«Cada parte garantirá que as pessoas que exerçam os seus direitos nos termos do disposto na presente Convenção não sejam penalizadas, perseguidas ou importunadas de alguma forma pelo seu envolvimento. Esta disposição não afetará os poderes dos tribunais nacionais para estabelecer custas razoáveis nos procedimentos judiciais.»
7.        O artigo 9.° da Convenção regula o acesso à justiça em matéria ambiental. Os respetivos n.os 4 e 5 aludem, nomeadamente, às custas judiciais:
«4.      Além disso, e sem prejuízo do disposto no n.° 1, os processos referidos nos n.os 1, 2 e 3 deverão proporcionar soluções eficazes e adequadas, incluindo, se necessário, a reparação injuntiva do direito, ser justos, equitativos, céleres e não exageradamente dispendiosos […]
5.      […] cada parte […] considerará a possibilidade de estabelecer mecanismos de assistência adequados para eliminar ou reduzir os entraves financeiros e outros ao acesso à justiça.»
8.        Por fim, importa chamar a atenção para a prática decisória do Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, a seguir «comité de avaliação»). Este comité, composto por especialistas, foi criado pelas partes contratantes, a fim de contribuir para a avaliação do cumprimento do disposto na Convenção, nos termos do artigo 15.° desta. O comité investiga essencialmente queixas individuais (6). As suas investigações são concluídas através de «conclusões e recomendações.»
B —    Direito da União
9.        A Diretiva 2003/35/CE (7), que implementa a Convenção de Aarhus, aditou um artigo 10.°‑A à Diretiva AIA e um artigo 15.°‑A à Diretiva PCIP. Ambas as disposições tratam do acesso à justiça a propósito dos litígios ambientais e preveem o seguinte, nos respetivos quintos parágrafos (8):
«O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.»
III — Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
10.      O presente processo tem origem numa ação judicial intentada por David Edwards, para apreciação judicial da decisão da Environment Agency de conceder uma licença para o funcionamento de uma cimenteira. Tanto quanto resulta dos autos, a empresa afetada não interveio no processo.
11.      A ação foi julgada improcedente em primeira instância, em 2005. David Edwards recorreu então dessa decisão para a Court of Appeal. Nesta fase, Lillian Pallikaropoulos foi admitida a intervir como recorrente, tendo David Edwards desistido. A sua responsabilidade pelas despesas na Court of Appeal foi fixada inicialmente em 2 000 GBP. A Court of Appeal negou provimento ao recurso e, em 2006, as despesas dos recorridos, no referido montante, foram imputadas a Lillian Pallikaropoulos.
12.      Lillian Pallikaropoulos recorreu para a House of Lords. No início do procedimento, requereu uma decisão prévia de proteção em matéria de despesas destinada a fixar um limite à sua responsabilidade pelas despesas daquele recurso. A House of Lords indeferiu o seu pedido, nomeadamente porque não prestou informações acerca dos seus meios económicos nem acerca da identidade e dos meios económicos das pessoas que representava.
13.      Em 16 de abril de 2008, a House of Lords confirmou a decisão da Court of Appeal de negar provimento ao recurso interposto por Lillian Pallikaropoulos. Em 18 de julho de 2008, a House of Lords proferiu decisão de custas através da qual condenou Lillian Pallikaropoulos na totalidade das despesas do recurso para a House of Lords.
14.      Presentemente litiga‑se perante a Supreme Court — que entretanto assumiu a competência da House of Lords — a respeito desta decisão de condenação nas custas. Neste processo, o Supreme Court submete as seguintes questões ao Tribunal de Justiça:
1.      Como deve um tribunal nacional abordar a questão da condenação nas despesas de um membro do público que interpõe um recurso judicial em matéria ambiental ao qual é negado provimento, tendo em conta as obrigações decorrentes do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, conforme implementada pelo artigo 10.°‑A da Diretiva AIA e pelo artigo 15.°‑A da Diretiva PCIP?
2.      A questão de saber se o processo judicial é ou não «exageradamente dispendioso» na aceção do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, conforme implementada pelas diretivas, deve ser decidida com base num critério objetivo (com referência, por exemplo, à capacidade de um membro «normal» do público assumir a potencial responsabilidade pelas despesas), ou num critério subjetivo (com referência aos meios do recorrente individual), ou numa combinação de ambos?
3.      Ou esta matéria é da esfera do direito nacional dos Estados‑Membros, devendo apenas atingir o objetivo prescrito nas diretivas, designadamente o objetivo de que os processos em questão não sejam «exageradamente dispendiosos»?
4.      Ao avaliar se os processos são ou não «exageradamente dispendiosos», é relevante que o recorrente não tenha sido dissuadido de agir judicialmente ou de dar continuidade ao procedimento?
5.      É admissível uma abordagem diferente destas questões na fase de (i) recurso jurisdicional ou (ii) recurso subsequente em que se exija uma abordagem diferente da da primeira instância?
15.      Lillian Pallikaropoulos, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, o Reino da Dinamarca, a Irlanda, a República Helénica e a Comissão Europeia pronunciaram‑se tanto por escrito como na audiência realizada no dia 13 de setembro de 2012.
IV — Apreciação jurídica
16.      Importa responder conjuntamente à primeira e à terceira questões da Supreme Court, uma vez que ambas dizem em abstrato respeito à margem de decisão dos Estados‑Membros na transposição das disposições ora em apreço (v., infra, A). Com base na resposta a estas duas questões poder‑se‑á responder pela respetiva ordem às demais, que incidem sobre aspetos específicos (v., infra, B, C e D).
A —    Quanto à primeira e à terceira questões: margem para medidas de direito interno
17.      A primeira e a terceira questões têm em vista saber se o Tribunal de Justiça pode decidir como deve um tribunal nacional abordar a questão da condenação nas despesas de um membro do público que interpõe um recurso judicial em matéria ambiental, tendo em conta a obrigação de evitar processos judiciais exageradamente dispendiosos, ou se esta é matéria exclusivamente da esfera do direito nacional dos Estados‑Membros, desde que os processos em questão não sejam «exageradamente dispendiosos».
18.      O artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, por um lado, e o artigo 10.°‑A, quinto parágrafo, da Diretiva AIA e o artigo 15.°‑A, quinto parágrafo, da Diretiva PCIP, por outro lado, determinam que os processos ambientais devem ser justos, equitativos, atempados e não exageradamente dispendiosos.
19.      Como recorda a Irlanda, a diretiva, nos termos do artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE, vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. O facto de através de uma diretiva implementar, em sentido essencialmente coincidente, uma disposição de direito internacional prevista em Convenção internacional a que a União se vinculou, não põe em causa a referida liberdade de escolha dos Estados‑Membros.
20.      No presente caso, a margem de decisão concedida nos referidos termos é particularmente ampla, uma vez que as mencionadas disposições não contêm quaisquer instruções quanto à forma como devem ser evitadas, em concreto, as custas exageradas.
21.      A grande variedade de regimes jurídicos em matéria de custas, nos Estados‑Membros, explica a necessidade da referida margem. Nem o artigo 9.°, n.° 4, nem as disposições das diretivas visam proceder a uma harmonização exaustiva das custas. Limitam‑se a exigir as adaptações que se mostrem pontualmente necessárias.
22.      Por isso, importa reter, como conclusão intercalar, que, em princípio, constitui tarefa dos Estados‑Membros determinar como atingir o resultado previsto no artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, no artigo 10.°‑A da Diretiva AIA e no artigo 15.°‑A da Diretiva PCIP, ou seja, garantir que os processos judiciais abrangidos não sejam exageradamente dispendiosos.
23.      Não obstante, a margem dos Estados‑Membros não é ilimitada. O Tribunal de Justiça já recordou, no contexto da Convenção ora em causa, que na falta de regulamentação da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito da União. Contudo, os Estados‑Membros têm a responsabilidade de assegurar, em todas as circunstâncias, a proteção efetiva desses direitos (9).
24.      Por isso, os regimes jurídicos nacionais têm efetivamente de impedir que os processos judiciais em causa sejam, no caso concreto, exageradamente dispendiosos.
25.      A questão de saber como deve ser interpretado o conceito de «exageradamente dispendioso», ou seja, qual o resultado prosseguido pelo artigo 9.°, n.° 4, da Convenção e pelas diretivas, é algo que não pode ser deixado ao critério dos Estados‑Membros. Com efeito, decorre das exigências da aplicação uniforme do direito da União que os conceitos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e alcance devem normalmente ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa; neste contexto, o Tribunal de Justiça reporta‑se, ainda, ao princípio da igualdade (10). E ao contrário do que sucede, por exemplo, com as expressões «interesse suficiente» e «violação de um direito», as diretivas não remetem, no que toca à expressão «exageradamente dispendioso», para o direito interno.
26.      O texto da disposição, bem como o respetivo contexto — ou seja, na falta de outras indicações na Diretiva 2003/35, a Convenção de Aarhus, em primeira linha –, fornecem indícios quanto ao que se deve entender por evitar processos judiciais exageradamente dispendiosos (11). Além disso, relevam aqui todas as exigências gerais em matéria de transposição e de execução do direito da União, em especial a necessidade de uma transposição suficientemente clara (12), os princípios da efetividade e da equivalência (13) e o respeito pelos princípios fundamentais do direito da União (14).
27.      O termo «exageradamente», realçado pela Comissão, que caracteriza as custas a evitar em algumas versões linguísticas da diretiva e em algumas traduções da Convenção (15), poderia sugerir uma ligação ao princípio da proporcionalidade. Este princípio tem sempre de ser respeitado na interpretação e na transposição de diretivas (16) e, pela sua própria natureza, obsta a custas exageradas no acesso à justiça, tal como previsto na Convenção de Aarhus e nas diretivas.
28.      Porém, uma redução com fundamento no princípio da proporcionalidade seria insuficiente. É que nas três versões linguísticas vinculativas da Convenção não é utilizada a expressão «exageradamente». Segundo a versão francesa (17), as custas processuais não podem ser proibitivas e na versão inglesa (18) os processos não devem ser proibitivamente dispendiosos. A versão russa não utiliza a expressão «proibitivo», mas tem também o sentido de os processos não poderem ser inacessíveis em virtude dos seus elevados custos (19).
29.      Por conseguinte, não está apenas em causa impedir custas processuais exageradas, ou seja, desproporcionadas em relação ao processo, mas sim, e em primeiro lugar, que os processos não possam ser tão dispendiosos que as respetivas custas constituam uma ameaça à sua própria instauração. Em especial no que toca a processos ambientais que tenham por objeto grandes projetos, é bem possível que se verifiquem custas adequadas mas proibitivas, uma vez que esses processos podem ser muito custosos aos mais variados níveis, nomeadamente quanto à complexidade das questões jurídicas, científicas e técnicas suscitadas e do elevado número de intervenientes.
30.      Dito isto, já é possível dar uma resposta útil à primeira e à terceira questões: nos termos do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, do artigo 10.°‑A da Diretiva AIA e do artigo 15.°‑A da Diretiva PCIP que, em princípio, compete aos Estados‑Membros determinar como evitar que os processos judiciais não sejam instaurados por causa das respetivas custas. Contudo, as medidas adotadas têm de assegurar, em termos suficientemente claros e vinculativos, que os objetivos da Convenção de Aarhus sejam atingidos em cada caso concreto e, simultaneamente, que sejam respeitados os princípios da efetividade e da equivalência e os direitos fundamentais nos termos do direito da União.
B —    Quanto à segunda questão: os critérios relevantes
31.      Em segundo lugar, a Supreme Court pretende apurar se a questão de saber se o processo judicial é ou não «exageradamente dispendioso» deve ser decidida com base num critério objetivo ou subjetivo, ou numa combinação de ambos. Menciona, neste contexto, a título de exemplo, a capacidade de um membro «normal» do público e os meios do recorrente individual.
32.      Em última análise, esta questão tem por objeto saber como deve um tribunal nacional decidir se as custas de um processo judicial ainda respeitam ou já extravasam os limites impostos pelo artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus e pelas disposições das diretivas que a implementam.
33.      É certo que o Tribunal de Justiça não pode responder a essa questão em termos gerais e definitivos, não só por causa da margem de decisão dos Estados‑Membros mas também em virtude das inúmeras situações concretas que se podem colocar. Não obstante, o contexto do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus permite identificar aspetos que podem ser úteis no quadro da determinação das custas admissíveis.
34.      Importa começar por reter que o artigo 3.°, n.° 8, da Convenção de Aarhus autoriza expressamente custas razoáveis. Deste modo, o artigo 9.°, n.° 4, e as disposições das diretivas não obstam à condenação em custas, desde que o respetivo montante não seja proibitivo (20).
35.      Não existem critérios simples para determinar quando uma condenação em custas é proibitiva. Quando o Tribunal de Justiça decidiu que taxas no valor, respetivamente, de 20 euros e de 45 euros não constituem um obstáculo ao direito de participação numa avaliação dos efeitos no ambiente, não fundamentou esta sua constatação (21). Também não fundamentou qual os motivos pelos quais entendeu que custos diretos de aproximadamente 5 000 euros, com a obtenção de informações em matéria ambiental, não produzem um efeito dissuasivo nas pessoas que pretendam obter informações, mas que já o fazem determinados custos indiretos, tais como aqueles que resultam de uma participação nas despesas fixas da autoridade (22).
36.      O comité de avaliação (23) já se pronunciou várias vezes acerca da questão das custas proibitivas, a maior parte delas em relação ao Reino Unido (24). Procede sempre a uma apreciação abrangente das circunstâncias do caso ou do sistema interno em apreço. Esta abordagem é de facto necessária visto o artigo 9.°, n.° 4, da Convenção e as disposições das diretivas não preverem critérios específicos.
37.      A Comissão refere também o processo Kreuz (25), do TEDH. No entanto, este não dizia respeito à totalidade das custas do processo judicial, mas sim apenas a um adiantamento elevado, por conta das custas judiciais, a pagar pelo demandante. Neste contexto, o TEDH referiu que o montante em questão correspondia ao salário anual médio no Estado‑Membro em causa. Segundo a Comissão, tal constitui um indício de um critério objetivo. Todavia, da fundamentação da decisão não consta nenhum vestígio da consagração desta ideia. Tal como salienta o Reino Unido, em primeira linha acabou por relevar mais a capacidade económica do interessado, ou seja, um critério subjetivo (26).
38.      A capacidade económica individual também tem importância no quadro do princípio da tutela jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Segundo o artigo 47.°, n.° 3, é concedida assistência judiciária a quem não disponha de recursos suficientes, na medida em que essa assistência seja necessária para garantir a efetividade do acesso à justiça. É certo que a Convenção, nos termos do artigo 9.°, n.° 5, não exige a introdução de medidas de assistência como a do apoio judiciário (27), mas apenas que cada parte considere a possibilidade de «estabelecer mecanismos de assistência adequados». Mas o apoio judiciário possibilita, em alguns casos, que se evite o risco da verificação de custas proibitivas (28). Quando esteja em causa a execução de disposições de direito da União, pode até ser exigível a concessão de apoio judiciário, se os riscos em matéria de custas judiciais, geralmente aceites, constituírem, no caso concreto, em virtude da reduzida capacidade económica do interessado, um obstáculo intransponível ao acesso à justiça (29).
39.      Acontece que, como bem salientou a Comissão, a tutela jurisdicional, na aceção da Convenção de Aarhus, vai mais longe do que a tutela jurisdicional efetiva, na aceção do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais. Como resulta expressamente do artigo 47.°, este tem em vista a proteção de direitos próprios. O ponto de partida para a apreciação da necessidade da concessão desse apoio é a própria pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União foram violados e não o interesse geral da sociedade, embora este possa ser um dos elementos de apreciação da necessidade do apoio (30).
40.      Diferentemente, a tutela jurisdicional em questões ambientais serve, em regra, não apenas os interesses individuais dos demandantes, mas também — ou até exclusivamente — interesses gerais da comunidade. Este interesse geral tem grande peso na União, uma vez que, nos termos do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, constitui um dos seus objetivos atingir um nível de proteção elevado do ambiente (31).
41.      A Convenção tem em vista este duplo interesse. Nos termos do seu artigo 1.°, cada parte garantirá o direito de acesso à justiça no domínio do ambiente, com o objetivo de contribuir para a proteção do direito de todos os indivíduos, das gerações presentes e futuras, a viver num ambiente propício à sua saúde e bem‑estar. O sétimo e o oitavo considerandos da Convenção confirmam este objetivo, densificando‑o ao referir o dever de cada indivíduo de proteger e melhorar o ambiente em benefício das gerações presentes e futuras. Assim, a Convenção, nos termos do seu décimo oitavo considerando, procura garantir ao público, bem como às organizações, o acesso a mecanismos judiciais eficazes por forma a proteger os seus interesses legítimos e a garantir a aplicação da lei.
42.      O reconhecimento do interesse geral na proteção do ambiente é tão mais importante quanto existirão muitos casos em que os interesses juridicamente protegidos de indivíduos concretos não são ou só marginalmente são afetados. Mas o ambiente não pode defender‑se a si próprio em tribunal, pelo que carece de representação, por exemplo através de cidadãos militantes ou de organizações não governamentais.
43.      O duplo interesse na proteção do ambiente impede que se evitem riscos de verificação de custas proibitivas atendendo apenas à capacidade económica daqueles que se esforçam pelo cumprimento do direito do ambiente. Não lhes é exigível que suportem a totalidade do risco em matéria de custas de processos judiciais, até ao limite da sua própria capacidade económica, quando esses processos servem simultânea ou até mesmo exclusivamente o interesse geral.
44.      Por conseguinte, na apreciação da questão de saber se as custas processuais são proibitivas, há que tomar devidamente em consideração o interesse geral em causa. De resto, o comité de avaliação, com razão, extrai esta necessidade de tomada em consideração do interesse geral também da exigência de um processo justo, igualmente contida no artigo 9.°, n.° 4, da Convenção (32).
45.      Não obstante, a tomada em consideração do interesse geral não exclui a ponderação de eventuais interesses particulares dos demandantes. Quem associa a um processo em matéria ambiental significativos interesses económicos próprios deve, por norma, correr maior risco em matéria de custas judiciais do que aquele que atua sem expectativa de vantagens económicas. Por isso, o limiar a partir do qual se aceita a existência de custas proibitivas pode ser mais elevado quando existam interesses económicos particulares. Assim se explica, possivelmente, que o comité de avaliação, num caso entre vizinhos relativo a maus cheiros — ou seja, num caso de comparativamente reduzido interesse geral –, tenha considerado que um pedido de pagamento parcial de custas superior a 5 000 GBP não era proibitivo (33).
46.      Por outro lado, a existência de interesses próprios não deve excluir a possibilidade de prossecução, em simultâneo, de interesses gerais. Assim, por exemplo, o interesse próprio de alguns indivíduos afetados por um projeto de aeroporto não justifica que, na quantificação das custas admissíveis, se ignore o considerável interesse geral do caso, que resulta desde logo do facto de o círculo de indivíduos afetados ser muito mais amplo (34).
47.      Por seu turno, na determinação do peso do interesse geral também podem relevar as probabilidades de êxito. Uma ação manifestamente destinada ao fracasso não é do interesse geral da comunidade, ainda que esta possa, em princípio, ter interesse no respetivo objeto.
48.      No quadro do estabelecimento das custas admissíveis há ainda que atender ao facto de as disposições sobre processos judiciais, contidas na Convenção, deverem ser interpretadas de forma a assegurar «um vasto acesso à justiça» (35). É certo que este «amplo acesso à justiça» só é referido expressamente no artigo 9.°, n.° 2, da Convenção e nas disposições correspondentes das diretivas, no quadro dos pressupostos processuais do interesse suficiente e da ofensa do direito. Contudo, pelo menos o artigo 9.°, n.° 2, deixa bem claro que está em causa um objetivo comum a toda a Convenção. Por isso, a referida máxima interpretativa também tem de se aplicar à determinação daquilo que são custas admissíveis. Seria incompatível com um amplo acesso à justiça que um significativo risco em matéria de custas obstasse à instauração de processos.
49.      Deste modo, é de responder à segunda questão no sentido de que para determinar se certas custas processuais são proibitivas importa considerar tanto os critérios objetivos como os critérios subjetivos do caso, com o objetivo de se possibilitar um amplo acesso à justiça. A falta de capacidade financeira do demandante não pode constituir um obstáculo à instauração do processo. O interesse geral da comunidade na proteção do ambiente, tal como se verifica em concreto em determinado litígio, tem sempre de ser tido em consideração, ou seja, tem de ser tido em consideração mesmo na determinação das custas exigíveis a demandantes com capacidade económica.
C —    Quanto à quarta questão: a dissuasão efetiva
50.      A quarta questão tem por objeto a relevância a atribuir ao argumento segundo o qual o recorrente não foi dissuadido de agir judicialmente ou de dar continuidade ao processo.
51.      Essa premissa poderia esvaziar de conteúdo a proibição de custas proibitivas: se certo processo correu os seus termos, é manifesto que o risco em matéria de custas judiciais não constituiu um obstáculo. Sem processo, a questão relativa às custas permanece meramente hipotética. Mas não pode ser assim.
52.      Na verdade, a questão explica‑se pelo facto de, no Reino Unido, ser possível proferir decisão em matéria de apoio judiciário antes da audiência. Neste caso, o risco em matéria de custas judiciais suportado por Lillian Pallikaropoulos, no tocante ao processo perante a Court of Appeal, foi limitado a 2 000 GBP, enquanto em relação à última instância, a então House of Lords, o pedido de apoio judiciário foi indeferido. Poder‑se‑ia concluir, pelo facto de Lillian Pallikaropoulos ter mantido o recurso, apesar do referido indeferimento, que o risco em matéria de custas judiciais não era proibitivo.
53.      Em primeiro lugar, importa notar que um instrumento como o do pedido de apoio judiciário, independentemente de alguns problemas de ordem prática na sua configuração (36), constitui, em princípio, um elemento razoável de execução do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção e das disposições das diretivas. A decisão sobre este pedido permite evitar, logo à partida, custas proibitivas, e elimina simultaneamente um outro potencial obstáculo à instauração de um processo, que é o da insegurança quanto às possíveis custas processuais.
54.      Se a decisão que recair sobre o pedido de apoio judiciário proceder a uma correta execução do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus e das disposições correspondentes das diretivas, então não há, em princípio, que pôr em causa o resultado a que se chegou. Neste caso, o indeferimento do pedido de apoio judiciário pode então ser tido como um indício de que o risco em matéria de custas judiciais não constitui um obstáculo à instauração do processo. Porém, em casos excecionais pode ser necessário restringir posteriormente as custas a suportar, por exemplo quando no decurso do processo se apurar existirem razões relevantes para se atribuir maior peso ao interesse geral ou quando as custas acabam por se revelar significativamente superiores ao que era expectável no momento em que foi proferida a decisão que recaiu sobre o pedido de apoio judiciário.
55.      Se, diferentemente, não se tomou em devida conta as razões pertinentes para evitar custas proibitivas, então já não é possível utilizar a disponibilidade para a instauração do processo como um indício de que o risco em matéria de custas judiciais, que acabou por ser admitido, não era proibitivo. De outro modo, estar‑se‑ia a retirar ao demandante o seu direito a que sejam evitadas custas proibitivas. O efeito útil destes direitos tem, isso sim, de ser assegurado no quadro da decisão de custas, a ser proferida no termo do processo no assunto em causa (37).
56.      Pelo exposto, a circunstância de o demandante, apesar do indeferimento do seu pedido de apoio judiciário, não ter sido dissuadido de agir judicialmente ou de dar continuidade ao procedimento, pode ser devidamente tomada em consideração, no quadro de uma decisão de custas, desde que no âmbito da decisão que recaiu sobre o pedido de apoio judiciário se tenha dado cumprimento à obrigação de evitar custas proibitivas.
D —    Quanto à quinta questão: limitação das custas nas diferentes instâncias
57.      A Supreme Court pergunta, por fim, se é possível que as várias instâncias profiram decisões diferentes entre si no que toca à limitação das custas. No caso em apreço, a Court of Appeal concedeu apoio judiciário mas a House of Lords não.
58.      O artigo 9.°, n.° 4, da Convenção e as disposições das diretivas apenas contêm referência a processos e não a instâncias. É certo que a Convenção não exige que se assegure um determinado número de instâncias ou mesmo a possibilidade de interposição de recurso. Contudo, os processos em questão só chegam ao respetivo termo depois das decisões neles proferidas transitarem em julgado. Por isso, ao contrário do que pretende a Dinamarca, há que evitar as custas proibitivas em todas as instâncias (38).
59.      Em princípio, o mesmo aplica‑se em caso de recurso interposto por um demandante que, nas instâncias anteriores, já tenha beneficiado de proteção contra custas proibitivas. É desde logo o princípio da igualdade de armas, que é parte integrante do direito fundamental a um processo justo (39), o qual, por seu turno, é expressamente arvorado em máxima processual pelo artigo 9.°, n.° 4, da Convenção — que impede que se exponha o demandante, em fase de recurso, ao risco de custas proibitivas. De outro modo, poder‑se‑ia recear que a parte contrária delineasse a sua estratégia processual no sentido de praticamente excluir, para o referido demandante, a possibilidade de recurso.
60.      Lillian Pallikaropoulos salienta de resto, com razão, que segundo o artigo 267.° TFUE só os tribunais de última instância, em caso de dúvida relativa à interpretação ou validade do direito da União, estão obrigados a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Nos casos em que essas questões ainda não foram submetidas ao Tribunal de Justiça pelas instâncias inferiores, não se pode vedar o acesso a um órgão jurisdicional, sobre o qual recai a referida obrigação de submissão, devido a um risco de custas proibitivas.
61.      Do mesmo modo, também não é impossível que depois de proferida a decisão da instância inferior deixe de existir ou se esbata o interesse geral no prosseguimento do processo. Por isso, é compatível com o artigo 9.°, n.° 4, da Convenção e das disposições das diretivas proceder‑se em cada instância a uma nova apreciação da questão de saber em que medida importa evitar custas proibitivas.
V —    Conclusão
62.      Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:
1.      Nos termos do artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus sobre acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, do artigo 10.°‑A da Diretiva 85/337/CEE, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Diretiva 2003/35/CE, e do artigo 15.°‑A da Diretiva 96/61/CE, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, conforme alterada pela Diretiva 2003/35/CE, que, em princípio, compete aos Estados‑Membros determinar como evitar que os processos judiciais não sejam instaurados por causa das respetivas custas. Contudo, as medidas adotadas têm de assegurar, em termos suficientemente claros e vinculativos, que os objetivos da Convenção de Aarhus sejam atingidos em cada caso concreto e, simultaneamente, que sejam respeitados os princípios da efetividade e da equivalência e os direitos fundamentais nos termos do direito da União.
2.      Para determinar se certas custas processuais são proibitivas importa considerar tanto os critérios objetivos como os critérios subjetivos do caso, com o objetivo de se possibilitar um amplo acesso à justiça. A falta de capacidade financeira do demandante não pode constituir um obstáculo à instauração do processo. O interesse geral da comunidade na proteção do ambiente, tal como se verifica em concreto em determinado litígio, tem sempre de ser tido em consideração, ou seja, tem de ser tido em consideração mesmo na determinação das custas exigíveis a demandantes com capacidade económica.
3.      A circunstância de o demandante, apesar do indeferimento do seu pedido de apoio judiciário, não ter sido dissuadido de agir judicialmente ou de dar continuidade ao procedimento, pode ser devidamente tomada em consideração, no quadro de uma decisão de custas, desde que no âmbito da decisão que recaiu sobre o pedido de apoio judiciário se tenha dado cumprimento à obrigação de evitar custas proibitivas.
4.      É compatível com o artigo 9.°, n.° 4, da Convenção de Aarhus, bem como com o artigo 10.°‑A da Diretiva 85/337/CEE e o artigo 15.°‑A da Diretiva 96/61/CE, proceder‑se em cada instância a uma nova apreciação da questão de saber em que medida importa evitar custas proibitivas.
1 – Língua original: alemão.
2 – Convenção sobre acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (JO 2005, L 124, p. 4).
3 – Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), conforme alterada pela Diretiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça, as Diretivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho (JO L 156, p. 17), codificada pela Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1).
4 – Diretiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), conforme alterada pela Diretiva 2003/35, codificada pela Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 24, p. 8), e substituída pela Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO L 334, p. 17).
5 – Aprovada pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia, da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (JO L 124, p. 1).
6 – V. http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
7 – Já referida na nota 3.
8 – Respetivamente artigo 11.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2011/92 e artigo 16.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/1, entretanto substituído pelo artigo 25.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva 2010/75.
9 – Acórdãos de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, Colet., p. I‑1255, n.° 47); v., igualmente, acórdão de 15 de abril de 2008, Impact (C‑268/06, Colet., p. I‑2483, n.os44 e segs.).
10 – Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro (327/82, Recueil, p. 107, n.° 11); de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, n.° 37); e de 19 de julho de 2012, Pie Optiek (C‑376/11, n.° 33).
11 – V., acórdão de 15 de outubro de 2009, Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, Colet., p. I‑9967, n.° 45), quanto ao reconhecimento de organizações não governamentais.
12 – Acórdãos de 23 de maio de 1985, Comissão/Alemanha (29/84, Recueil, p. 1661, n.° 23), e de 16 de julho de 2009, Comissão/Irlanda (C‑427/07, Colet., p. I‑6277, n.° 55 e jurisprudência aí referida).
13 – Acórdãos Lesoochranárske zoskupenie, já referido na nota 9 (n.os 47 e segs.); de 12 de maio de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, Colet., p. I‑3673, n.° 43); e de 18 de outubro de 2011, Boxus e o. (C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, Colet., p. I‑9711, n.° 52).
14 – Acórdãos de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho (C‑540/03, Colet., p. I‑5769, n.° 105); de 26 de junho de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e o. (C‑305/05, Colet., p. I‑5305, n.° 68); e de 1 de julho de 2010, Speranza (C‑35/09, Colet., p. I‑6581, n.° 28).
15 – É o que parece suceder, para além da versão alemã, com as versões checa, espanhola, húngara, italiana, lituana, letã, neerlandesa, polaca e portuguesa da disposição em apreço.
16 – Acórdão Speranza, já referido na nota 14 (n.os 28 e segs.).
17 – A versão francesa tem a seguinte redação: «[L]es procédures […] doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif».
18 – A versão inglesa tem a seguinte redação: «[T]he procedures […] shall […] be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive».
19 – A versão russa do artigo 9.°, n.° 4, tem a seguinte redação: «Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами».
20 – Acórdão Comissão/Irlanda, já referido na nota 12 (n.° 92).
21 – Acórdão de 9 de novembro de 2006, Comissão/Irlanda (C‑216/05, Colet., p. I‑10787, n.° 45).
22 – Acórdão de 9 de setembro de 1999, Comissão/Alemanha (C‑217/97, Colet., p. I‑5087, n.os 47 e segs.).
23 – Quanto ao Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus, v., supra, n.° 8.
24 – Conclusões e recomendações de 24 de setembro de 2010, Morgan e Baker/Reino Unido (ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.1, n.° 49); Cultra Residents’ Association/Reino Unido (ACCC/C/2008/27, n.os 44 e segs.); e ClientEarth e o./Reino Unido (ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.3, n.os 128 e segs.); bem como de 30 de março de 2012, DOF/Dinamarca (ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, n.os 45 e segs.).
25 – TEDH, acórdão Kreuz c. Polónia de 19 de junho de 2001 (petição n.° 28249/95), Recueil des arrêts et décisions 2001‑VI, n.os 61 e segs.
26 – V., também, TEDH, acórdãos Podbielski e PPU Polpure c. Polónia de 26 de julho de 2005 (petição n.° 39199/98, n.° 67) e Teltronic‑CATV c. Polónia de 10 de janeiro de 2006 (petição n.° 48140/99, em especial n.os 50 e segs.), onde estavam em causa provisões consideravelmente inferiores.
27 – V., porém, conclusões e recomendações do comité de avaliação de 18 de junho de 2010, Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo/Espanha (ACCC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/Add.2, p. 12, n.° 66).
28 – Conclusões e recomendações do comité de avaliação, ClientEarth e o./Reino Unido, já referidas na nota 24 (n.° 92).
29 – V. acórdão de 22 de dezembro de 2010, DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft (C‑279/09, Colet., p. I‑13849, n.os 60 e segs.), e o despacho de 13 de junho de 2012, GREP (C‑156/12, n.os 40 e segs.).
30 – Acórdão DEB, já referido na nota 29 (n.° 42).
31 – V., também, nono considerando do preâmbulo do Tratado UE e artigo 11.° TFUE.
32 – V, conclusões e recomendações do comité de avaliação, Cultra Residents’ Association/Reino Unido, já referidas na nota 24 (n.° 45).
33 – Conclusões e recomendações do comité de avaliação, Morgan e Baker/Reino Unido, já referidas na nota 24 (n.° 49).
34 – São ilustrativas as conclusões e recomendações do comité de avaliação, Cultra Residents’ Association/Reino Unido, já referidas na nota 24.
35 – V., acórdão Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening, já referido na nota 11 (n.° 45) quanto ao reconhecimento de organizações não governamentais.
36 – V., conclusões e recomendações do comité de avaliação, ClientEarth e o./Reino Unido, já referidas na nota 24 (n.os 129 e segs.).
37 – V., acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, Colet., p. I‑1753, n.° 37).
38 – Neste sentido, também, as conclusões e recomendações do comité de avaliação de 21 de janeiro de 2011, AJA e o./Espanha (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p. 20, n.° 108).
39 – Acórdão Ordre des barreaux francophones et germanophone e o., já referido na nota 14 (n.os 29 a 31).