62023CO0786
DOMSTOLENS KENDELSE (Sjette Afdeling)
4. juli 2024 (
*1
)
»Appel – artikel 181 i Domstolens procesreglement – regler for institutionerne – artikel 265 TEUF – passivitetssøgsmål – fuld anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien – forpligtelse til at træffe en afgørelse i henhold til akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår – åbenbart, at appellen delvist skal afvises, delvist skal forkastes som ugrundet«
I sag C-786/23 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 18. december 2023,
Eugen Tomac, Bruxelles (Belgien), ved advokat R. Duta,
appellant,
den anden part i appelsagen:
Rådet for Den Europæiske Union,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne P.G. Xuereb (refererende dommer) og A. Kumin,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med artikel 181 i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Med appellen har Eugen Tomac nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 26. oktober 2023, Tomac mod Rådet (T-244/23, herefter »den appellerede kendelse«, EU:T:2023:685), hvorved Retten afviste hans søgsmål, der var anlagt i henhold til artikel 265 TEUF med påstand om dels, at det blev fastslået, at Rådet for Den Europæiske Union ulovligt havde undladt at tage skridt til at træffe en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien, dels at han blev tildelt status som »privilegeret sagsøger« og forbeholdt alle rettigheder, anbringender og søgsmålsmuligheder i forbindelse hermed.
Retsforskrifter
2
Artikel 4 i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasninger af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på (EUT 2005, L 157, s. 203, herefter »tiltrædelsesakten«), der i medfør af artikel 2, stk. 2, i traktaten mellem EU’s medlemsstater og Republikken Bulgarien og Rumænien om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (EUT 2005, L 157, s. 11) er knyttet som bilag til denne traktat, som blev undertegnet den 25. april 2005 og trådte i kraft den 1. januar 2007, har følgende ordlyd:
»1.   Bestemmelserne i Schengen-reglerne som integreret i Den Europæiske Union […], og de retsakter, der bygger derpå eller på anden måde har tilknytning dertil, jf. bilag II, samt alle andre sådanne retsakter, der vedtages før tiltrædelsesdatoen, er bindende for og finder anvendelse i Bulgarien og Rumænien fra tiltrædelsesdatoen.
2.   De bestemmelser i Schengen-reglerne som integreret i Den Europæiske Union og de retsakter, der bygger derpå eller på anden måde har tilknytning dertil, som ikke er omhandlet i stk. 1, er bindende for Bulgarien og Rumænien fra tiltrædelsesdatoen, men finder først anvendelse i hver af disse stater, når Rådet har truffet afgørelse herom, efter at det i overensstemmelse med de relevante Schengen-evalueringsprocedurer er blevet sikret, at de nødvendige betingelser for gennemførelse af alle de pågældende regler er opfyldt i den pågældende stat.
Rådet træffer efter høring af Europa-Parlamentet afgørelse med enstemmighed blandt dem af dets medlemmer, der repræsenterer regeringerne i de medlemsstater, for hvilke de i dette stykke omhandlede bestemmelser allerede er blevet iværksat, og repræsentanten for regeringen i den medlemsstat, for hvilken bestemmelserne skal iværksættes. […]«
Tvistens baggrund
3
Tvistens baggrund er beskrevet af Retten i den appellerede kendelses præmis 2-23 og kan med henblik på den foreliggende appelsag sammenfattes som følger.
4
Appellanten er medlem af Europa-Parlamentet og rumænsk statsborger.
5
Efter Rumæniens tiltrædelse af EU den 1. januar 2007 traf denne medlemsstat i perioden 2009-2011 en række foranstaltninger som led i Schengenevalueringsprocedurerne med det formål at opfylde kriterierne for, at Schengenreglerne kunne anvendes fuldt ud.
6
Rådets formandskab udarbejdede to udkast til Rådets afgørelse om fuld anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien, og efterfølgende vedtog Europa-Parlamentet forskellige beslutninger, hvori det støttede Rumæniens tiltrædelse af Schengenområdet og opfordrede Rådet til at tage de fornødne skridt hertil. Disse to udkast til afgørelse kom dog ikke til afstemning i Rådet.
7
Den 29. november 2022 fremlagde Rådets formandskab på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, udkast nr. 15218/22 til Rådets afgørelse om fuld anvendelse af Schengenreglerne i Bulgarien og Rumænien (herefter »udkast nr. 15218/22«).
8
Den 8. december 2022 samledes Rådet (retlige og indre anliggender) (RIA) for at tage stilling til udkast nr. 15218/22, der var opført som punkt 3, litra a), på dagsordenen for denne samling, hvorefter der kunne begæres afstemning blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstaters regeringer med henblik på en eventuel vedtagelse. Da det ikke lykkedes at opnå enstemmighed, blev dette udkast ikke vedtaget.
9
Ved e-mail af 15. december 2022 spurgte appellanten generaldirektøren for retlige og indre anliggender i Generalsekretariatet for Rådet, om hun kunne meddele ham resultatet af afstemningen om udkast nr. 15218/22 sammen med protokollen fra Rådets samling den 8. december 2022 eller den dertil hørende rapport.
10
Ved e-mail af 16. december 2022 oplyste generaldirektøren for retlige og indre anliggender i Generalsekretariatet for Rådet appellanten om, at udkast nr. 15218/22 faktisk ikke var blevet vedtaget under denne samling, og at det i henhold til artikel 8 og 9 i Rådets forretningsorden ikke var muligt at offentliggøre afstemningsresultatet, eftersom der var tale om forhandlinger om en ikke-lovgivningsmæssig retsakt, som ikke var tilgængelige for offentligheden. Generaldirektøren tilføjede, at protokollen fra denne samling heller ikke var blevet offentliggjort.
11
Ved e-mail af 6. februar 2023 sendte appellanten en opfordring til at handle, der var rettet til Rådet, til en minister, som var medlem af RIA-Rådet, på grundlag af artikel 265, stk. 2, TEUF, for at denne institution kunne træffe en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2. Til støtte for denne opfordring til at handle gjorde appellanten bl.a. gældende, at lighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne var blevet tilsidesat. For så vidt som det var godtgjort, at Rumænien opfyldte betingelserne i forbindelse med evalueringsproceduren, kunne det endvidere ikke afvises at integrere denne medlemsstat alene på grund af en uberettiget indsigelse fra en enkelt medlemsstat, og Rådet burde have set bort fra denne klart uberettigede indsigelse som omhandlet i bl.a. tiltrædelsesaktens artikel 4.
12
Ved e-mail af 13. april 2023 svarede Rådets generaldirektør med ansvar for generel og institutionel politik (GIP) på appellantens henvendelse. Han mindede appellanten om kravet om enstemmighed i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, som det var nødvendigt at overholde for at kunne træffe en afgørelse i denne artikels forstand. Han oplyste dernæst appellanten om, at der ikke havde været enstemmig tilslutning til udkast nr. 15218/22 blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstater under samlingerne den 8. og den 9. december 2022, og at drøftelserne om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien som følge heraf ville blive videreført for at opnå den enstemmighed, der kræves i tiltrædelsesakten.
Sagen for Retten og den appellerede kendelse
13
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. maj 2023 anlagde appellanten i henhold til artikel 265 TEUF et passivitetssøgsmål mod Rådet med påstand om dels, at det blev fastslået, at Rådet uretmæssigt havde undladt at tage de fornødne skridt til at træffe en afgørelse om den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Rumænien i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, dels at han blev tildelt status som »privilegeret sagsøger« og forbeholdt alle rettigheder, anbringender og søgsmålsmuligheder i forbindelse hermed.
14
Den 26. oktober 2023 frifandt Retten Rådet i henhold til artikel 126 i sit procesreglement uden at fortsætte sagens behandling, idet sagen var åbenbart ugrundet.
15
For så vidt angår den første påstand konstaterede Retten i den appellerede kendelses præmis 30, at der i tiltrædelsesaktens artikel 4 ikke er fastsat nogen frist, efter hvis udløb Rådet skal have truffet eller antages at have truffet en afgørelse i henhold til denne artikel.
16
Endvidere lagde Retten i denne kendelses præmis 31 bl.a. til grund, at det navnlig af den afstemning, der var fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 4, og det deri fastsatte krav om enstemmighed fulgte, at repræsentanterne for de berørte medlemsstaters regeringer ikke altid er forpligtet til at træffe en afgørelse i henhold til denne bestemmelse, men i denne henseende råder over en skønsbeføjelse, der udelukker private fra at kræve, at disse repræsentanter og dermed Rådet tager stilling til et bestemt forhold i forbindelse med drøftelserne om et udkast til afgørelse.
17
Retten fremhævede således i den nævnte kendelses præmis 32, at generaldirektøren med ansvar for GIP med rette havde anført, at Rådet under disse omstændigheder ikke retmæssigt kunne se bort fra den manglende enstemmighed blandt repræsentanterne for de berørte medlemsstater, da det ellers ville tilsidesætte betingelserne i tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2.
18
Retten konkluderede i samme kendelses præmis 33, at der på det tidspunkt, hvor appellanten opfordrede Rådet til at handle, ikke forelå nogen forpligtelse for denne institution til at træffe en afgørelse i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 4, men at det tilkom Rådet at tage hensyn til denne artikels udtrykkelige krav om enstemmighed.
19
I den appellerede kendelses præmis 34 og 35 tilføjede Retten, at Rådet – set i lyset af de tre udkast til afgørelse, som Rådets formandskab havde udarbejdet vedrørende den fulde anvendelse af Schengenreglerne i Bulgarien og Rumænien – ikke havde undladt at handle inden for rammerne af sine beføjelser, inden søgsmålet blev anlagt, med henblik på at tage de fornødne skridt til at træffe en afgørelse som omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 4. Rådet havde derfor ikke uretmæssigt undladt at træffe afgørelse som omhandlet i artikel 265 TEUF.
20
For så vidt angår den anden påstand fremhævede Retten i den appellerede kendelses præmis 37, at det i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF udelukkende er en medlemsstat, Parlamentet, Rådet eller Kommissionen, der kan have status som »privilegeret sagsøger«, og fastslog således, at appellanten ikke kunne tildeles denne status.
Appellantens påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
21
Ved appel iværksat den 18. december 2023 har appellanten nærmere bestemt nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede kendelse og hjemviser sagen til en anden af Rettens afdelinger med henblik på, at denne træffer afgørelse om påstanden og subsidiært omgør denne kendelse.
Appellen
22
I henhold til artikel 181 i Domstolens procesreglement kan Domstolen, hvis det er åbenbart, at en appel helt eller delvist skal afvises, eller den helt eller delvist er åbenbart ugrundet, når som helst, på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten, ved begrundet kendelse beslutte helt eller delvist at afvise eller forkaste appellen.
23
Der er grundlag for at anvende denne bestemmelse i den foreliggende sag.
24
Til støtte for appellen har appellanten fremført to anbringender, hvoraf det første vedrører en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, om fristen for vedtagelse af en afgørelse, og det andet anbringende omhandler Rettens tilsidesættelse af visse retsprincipper såsom retssikkerhedsprincippet, princippet om den frie bevægelighed for personer og varer, princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet, princippet om »gensidig hjælp« og princippet om »broderskab« og om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne samt et åbenbart urigtigt skøn.
Det første anbringende
25
For så vidt angår det første appelanbringende, hvorefter Rådets pligt til at træffe afgørelse i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, inden en rimelig frist følger af artikel 3, stk. 2 og 3, TEU og artikel 4, stk. 2, TEU, skal det anføres, at disse bestemmelser ikke fastsætter nogen pligt af denne art for Rådet, og at Retten i øvrigt ikke begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 30, idet den konstaterede, at der i tiltrædelsesaktens artikel 4 ikke er fastsat nogen frist, efter hvis udløb Rådet skal have truffet eller antages at have truffet en afgørelse i henhold til denne artikel.
26
Følgelig kan det første appelanbringende ikke tiltrædes.
Det andet anbringende
27
For så vidt angår det andet appelanbringende har appellanten indledningsvis gjort gældende, at det forhold, at der ikke blev truffet afgørelse som omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2, indebærer en tilsidesættelse af visse retsprincipper såsom de principper, der er opregnet i nærværende kendelses præmis 24.
28
Det skal i denne henseende påpeges, at det af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 168, stk. 1, litra d), og artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement fremgår, at et appelskrift præcist skal angive, nøjagtig hvilke præmisser der anfægtes i den af Retten afsagte kendelse, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand, idet appellen eller det pågældende anbringende i modsat fald afvises (dom af 10.9.2020, Hamas mod Rådet, C-386/19 P, EU:C:2020:691, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
29
Det må imidlertid konstateres dels, at appellanten ikke har angivet de anfægtede præmisser i den appellerede kendelse for så vidt angår de principper, der er nævnt i nærværende kendelses præmis 24, dels at han ikke har fremført argumenter, der kunne så tvivl om Rettens konstatering i den appellerede kendelses præmis 33, hvorefter der på det tidspunkt, hvor appellanten opfordrede Rådet til at handle, ikke forelå nogen forpligtelse for denne institution til at træffe en afgørelse i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 4, idet det ellers ville tilsidesætte denne artikels betingelser om enstemmighed.
30
Med hensyn til en angivelig forskelsbehandling af Rumænien i forhold til Republikken Kroatien skal det endvidere fastslås, at appellanten ikke har forklaret, hvordan en sådan forskelsbehandling, såfremt den måtte anses for godtgjort, skulle have påvirket vedtagelsen af en afgørelse som omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2.
31
For så vidt som appellanten i det væsentlige har foreholdt Retten, at den ikke fastslog, at det påhvilede Rådet at se bort fra betingelsen om enstemmighed og træffe afgørelse ved kvalificeret flertal i overensstemmelse med artikel 31, stk. 2, første led, TEU, må det endelig konstateres, at denne bestemmelse indgår i afsnit V, kapitel 2, i EU-traktaten om fastlæggelse af særlige bestemmelser vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og derfor ikke er relevant for fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 4, stk. 2.
32
Følgelig kan det andet appelanbringende heller ikke tiltrædes.
33
Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at appellen skal forkastes i sin helhed, idet det er åbenbart, at den delvist skal afvises, delvist skal forkastes som ugrundet.
Sagsomkostninger
34
I henhold til procesreglementets artikel 137, der i medfør af dette reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, træffes der afgørelse om sagsomkostninger ved den kendelse, hvormed sagens behandling ved Domstolen afsluttes.
35
Da nærværende kendelse er afsagt, inden appelskriftet blev forkyndt for den anden part i sagen, og inden denne har kunnet afholde omkostninger, bestemmes det, at appellanten bærer sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)
Appellen forkastes, idet det er åbenbart, at den delvist skal afvises, delvist skal forkastes som ugrundet.
2)
Eugen Tomac bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.