62020TJ0469_RES
Zadeva T‑469/20
Kraljevina Nizozemska
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 16. novembra 2022
„Državne pomoči – Nizozemski zakon o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije – Predčasno zaprtje termoelektrarne na premog – Dodelitev nadomestila – Sklep o nenasprotovanju – Sklep o razglasitvi združljivosti nadomestila z notranjim trgom – Neobstoj izrecne opredelitve kot ‚državna pomoč‘ – Ničnostna tožba – Izpodbojni akt – Dopustnost – Člen 4(3) Uredbe (EU) 2015/1589 – Pravna varnost“
Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Sklep o ugotovitvi združljivosti državnega ukrepa z notranjim trgom brez predhodne opredelitve tega ukrepa kot državne pomoči – Vključitev
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 27 do 34.)
Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Pristojnost – Sprejetje sklepa o ugotovitvi združljivosti državnega ukrepa z notranjim trgom brez predhodne opredelitve tega ukrepa kot državne pomoči – Sklep, s katerim so pooblastila Komisije prekoračena
(člen 107(3) PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 4(3))
(Glej točke od 51 do 53, 55, od 58 do 62, 64, 70 in 71.)
Povzetek
Splošno sodišče je razglasilo ničnost sklepa Evropske komisije o potrditvi nadomestila za zaprtje termoelektrarn na premog na Nizozemskem. Komisija se ne bi smela izreči o združljivosti nacionalnega ukrepa z notranjim trgom, ne da bi predhodno ugotovila, da je ta ukrep državna pomoč.
Kraljevina Nizozemska je 11. decembra 2019 sprejela zakon, ki prepoveduje uporabo premoga za proizvodnjo električne energije najpozneje od 1. januarja 2030.
Po začetku veljavnosti tega zakona je bilo štirim od petih termoelektrarn na premog na Nizozemskem odobreno prehodno obdobje med petimi in desetimi leti, da se bi jim omogočilo, da si povrnejo naložbe, da se prilagodijo na drugo surovino oziroma da se pripravijo na zaprtje. Elektrarno Hemweg, ki ni kurila biomase, ni proizvajala energije iz obnovljivih virov in je imela nižji izkoristek od ostalih štirih elektrarn na premog, pa je bilo treba konec leta 2019 zapreti.
V teh okoliščinah se je vlada Nizozemske odločila, da družbi, ki upravlja elektrarno Hemweg 8, dodeli nadomestilo v višini 52,5 milijona EUR kot povračilo za škodo, nastalo zaradi predčasnega zaprtja (v nadaljevanju: zadevni ukrep), v skladu z možnostjo, ki jo za to določa zakon z dne 11. decembra 2019.
Evropska komisija je s sklepom z dne 12. maja 2020 (
1
)zadevni ukrep razglasila za združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU, ne da bi preučila, ali je s tem ukrepom družbi, ki upravlja elektrarno Hemweg 8, dodeljena prednost in ali navedeni ukrep torej pomeni državno pomoč.
Kraljevina Nizozemska je zoper ta sklep vložila ničnostno tožbo, ki ji je sedmi razširjeni senat Splošnega sodišča ugodil. V tem okviru je Splošno sodišče pojasnilo, da se Komisija ne sme izreči o združljivosti nacionalnega ukrepa z notranjim trgom, ne da bi predhodno ugotovila, da je ta ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej zavrnilo ugovor nedopustnosti Komisije, ki je temeljil na tem, da izpodbijani sklep za Kraljevino Nizozemsko ni imel nobenega zavezujočega pravnega učinka.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba namreč sklep, ki temelji na členu 107(1) in (3) PDEU in s katerim je ukrep sicer opredeljen kot pomoč, vendar je razglašen za združljivega z notranjim trgom, šteti za akt, ki ga je mogoče izpodbijati na podlagi člena 263 PDEU.
Čeprav v izpodbijanem sklepu ni bilo odločeno o vprašanju, ali je zadevni nacionalni ukrep državna pomoč, pa je bila posledica tega sklepa odobritev tega ukrepa. Tako je Komisija s sprejetjem tega sklepa odločila, da konča postopek predhodne preučitve, ki ga je začela, in implicitno zavrnila uvedbo formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU. Zavzela je torej dokončno stališče o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, kar ima zavezujoče pravne učinke.
Splošno sodišče je zato tožbo razglasilo za dopustno, pri čemer ni bilo treba preveriti, ali zavezujoči pravni učinki izpodbijanega sklepa vplivajo na interese Kraljevine Nizozemske.
Splošno sodišče je nato preučilo očitke Kraljevine Nizozemske, ki so se nanašali na to, da je Komisija s tem, ko je zadevni ukrep razglasila za združljiv z notranjim trgom, ne da bi se izrekla o opredelitvi tega ukrepa kot državne pomoči, prekoračila svoja pooblastila in kršila načelo pravne varnosti.
V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej opozorilo, da je Komisija izpodbijani sklep sprejela na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589 (
2
), pri čemer je v izreku ugotovila, da je zadevni ukrep združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU.
V skladu z zadnjenavedeno določbo se „pomoči“ za pospeševanje razvoja nekaterih gospodarskih dejavnosti ali nekaterih gospodarskih območij, če ne spreminjajo trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, lahko štejejo za združljive z notranjim trgom. Uporaba izraza „pomoč“ pa kaže na to, da je združljivost nacionalnega ukrepa z notranjim trgom mogoče preučiti šele potem, ko je bil ta ukrep opredeljen kot pomoč.
Poleg tega mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso, če po fazi predhodne preučitve ne more ugotoviti, da neki državni ukrep bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi je združljiv s Pogodbo, če je opredeljen kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, sprožiti postopek iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico.
Iz tega po mnenju Splošnega sodišča izhaja, da lahko Komisija za združljivega z notranjim trgom šteje le ukrep, ki spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, to je ukrep, ki je opredeljen kot državna pomoč.
To ugotovitev poleg tega potrjujejo upoštevne določbe Uredbe 2015/1589, s členom 4 katere se uvaja faza predhodne preučitve ukrepov pomoči, katere namen je Komisiji omogočiti, da oblikuje prvo mnenje o obravnavanem ukrepu. Po tej fazi Komisija ugotovi, da zadevni državni ukrep bodisi ni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU bodisi spada na področje uporabe te določbe. V drugem primeru je mogoče, da ni dvomov o združljivosti navedenega ukrepa z notranjim trgom ali pa, nasprotno, dvomi obstajajo. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da glede priglašenega ukrepa – če ta spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU – ni dvomov o njegovi združljivosti z notranjim trgom, potem sprejme sklep o nenasprotovanju na podlagi člena 4(3) Uredbe 2015/1589.
Iz tega izhaja, da člen 4 Uredbe 2015/1589 določa izčrpen seznam sklepov, ki jih Komisija lahko sprejme po predhodni preučitvi zadevnega nacionalnega ukrepa, ki ne vključuje možnosti sprejetja sklepa o razglasitvi nacionalnega ukrepa za združljivega z notranjim trgom, ne da bi se Komisija predhodno izrekla o opredelitvi tega ukrepa kot državne pomoči.
Zato je Splošno sodišče presodilo, da je Komisija s tem, ko je v izpodbijanem sklepu štela, da je sporni ukrep združljiv z notranjim trgom, ne da bi se prej izrekla o vprašanju, ali tak ukrep pomeni pomoč, prekoračila svoja pooblastila. Ker izpodbijani sklep Kraljevini Nizozemski ni omogočil, da se natančno seznani s svojimi pravicami in obveznostmi, je Komisija kršila tudi načelo pravne varnosti.
Iz teh razlogov je Splošno sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep razglasilo za ničen, ne da bi se izreklo o drugih tožbenih razlogih, ki jih je navedla Kraljevina Nizozemska.
(
1
)	Sklep Komisije C(2020) 2998 final z dne 12. maja 2020 o ukrepu pomoči SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemska, Prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije na Nizozemskem (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
(
2
)	Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9). Navedeni člen določa, da „[č]e Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU, odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom […]. V sklepu se navede, katera izjema na podlagi PDEU je bila uporabljena.“