Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANDREI BIONDIEGO
przedstawiona w dniu 26 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
przeciwko
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia)]
Odesłanie prejudycjalne – Zamówienia publiczne – Dyrektywa 2014/24/UE – Artykuł 82 – Postępowanie konkursowe – Brak uprzedniego wysłuchania – Ochrona anonimowości kandydatów – Prawo do bycia wysłuchanym
I.      Wprowadzenie
1.        Rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia), będący sądem odsyłającym, stanowi dla Trybunału okazję, by po raz pierwszy dokonać wykładni tych przepisów dyrektywy 2014/24/UE(2) w sprawie zamówień publicznych, które dotyczą konkretnie „konkursów”.
2.        Konkursy są procedurami odrębnymi od przetargów, które umożliwiają instytucji zamawiającej nabycie koncepcji projektowej, planu lub projektu (zwykle w dziedzinie urbanistyki, inżynierii lub architektury) wybranych przez sąd konkursowy po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. Specyfika konkursów polega na twórczym i koncepcyjnym charakterze przedstawionych planów lub projektów, w których jakość i oryginalność proponowanych rozwiązań odgrywają decydującą rolę w ocenie.
3.        Niniejsza sprawa dotyczy zasadniczo kwestii konieczności lub przynajmniej dopuszczalności, w ramach tego rodzaju postępowań, uprzedniego wysłuchania kandydatów przed podjęciem ostatecznej decyzji przez sąd konkursowy. Kwestia ta zostanie przeanalizowana zarówno w kontekście ram regulacyjnych dyrektywy 2014/24, jak i w świetle ogólnej zasady prawa Unii uznającej prawo do bycia wysłuchanym.
4.        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, będący przedmiotem niniejszej opinii, został złożony w ramach sporu wszczętego przez spółkę inżynieryjną Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda (zwaną dalej „Adão da Fonseca”) i dotyczącego konkursu na opracowanie projektu budowy mostu na rzece Douro, który to konkurs został ogłoszony przez spółkę Metro do Porto, S.A. jako instytucję zamawiającą.
5.        Projekt Adão da Fonseca nie znalazł się wśród trzech projektów wybranych przez sąd konkursowy tego konkursu. Spółka ta zwróciła się zatem do portugalskich sądów administracyjnych o stwierdzenie nieważności decyzji sądu konkursowego oraz późniejszej decyzji o udzieleniu zamówienia publicznego na usługi innemu podmiotowi.
6.        W następstwie dwukrotnego oddalenia jej skargi przez sądy administracyjne niższej instancji Adão da Fonseca zwróciła się w ostatniej instancji do sądu odsyłającego. Spółka ta powołuje się przed tym sądem między innymi na naruszenie jej domniemanego prawa do uprzedniego wysłuchania(3). Utrzymuje ona, że nieprzeprowadzenie uprzedniego wysłuchania, w szczególności przed sądem konkursowym, stanowi naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, w związku z czym zarówno postępowanie konkursowe, jak i późniejsze udzielenie zamówienia(4) są dotknięte uchybieniem.
7.        W tym kontekście sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy kandydatom biorącym udział w konkursie
należy przyznać prawo do bycia wysłuchanym przez sąd konkursowy przed podjęciem przez niego decyzji w sprawie oceny i klasyfikacji przedstawionych mu planów lub projektów. Sąd ten zauważa, że okoliczność, iż wysłuchanie zainteresowanych stron stanowi w prawie portugalskim kluczowy etap każdego postępowania, nie wyklucza, że w niektórych należycie uzasadnionych przypadkach brak uprzedniego wysłuchania może być uzasadniony. Podkreśla on, że w ramach konkursów wykluczenie uprzedniego wysłuchania kandydatów może być uzasadnione w świetle zasady – podstawowej w tego rodzaju postępowaniach – anonimowości kandydatów, których tożsamość może zostać ujawniona dopiero po sporządzeniu sprawozdania przez sąd konkursowy. Niemniej jednak sąd odsyłający zauważa, że chociaż żaden przepis szczególny dotyczący postępowania konkursowego nie przewiduje w prawie portugalskim takiego uprzedniego wysłuchania, to jednak jest ono przewidziane w ogólnych przepisach dotyczących procedur otwartych, do których odsyła się w sposób pomocniczy w odpowiednich przepisach krajowych.
8.        W tym kontekście sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy zasadę anonimowości kandydatów ustanowioną w art. 82 ust. 4 dyrektywy 2014/241 w związku z ustanowioną w ust. 5 i 6 tego artykułu możliwością dialogu między sądem konkursowym a kandydatami w celu uzyskania wyjaśnień dotyczących przedłożonych prac projektowych oraz z odesłaniem w art. 80 ust. 1 wspomnianej dyrektywy do przepisów tytułu I należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przeprowadzeniu uprzedniego wysłuchania zainteresowanych jako procedury obowiązkowej?”.
II.    Analiza
9.        Jak już wskazałem, pytanie przedłożone przez sąd odsyłający dotyczy wzajemnego związku między zasadą anonimowości kandydatów, która odgrywa zasadniczą rolę w ramach przepisów dotyczących konkursów, a prawem kandydatów biorących udział w takim postępowaniu do bycia wysłuchanym.
10.      Na wstępie należy zauważyć, po pierwsze, że pytanie prejudycjalne nie wydaje się hipotetyczne, jak utrzymuje Metro do Porto, S.A. w swoich uwagach. Z postanowienia sądu odsyłającego wynika bowiem jasno, że Adão da Fonseca twierdziła przed tym sądem, iż domniemana niezgodność z prawem, polegająca na braku uprzedniego wysłuchania zainteresowanych stron na etapie konkursu, stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, które pociąga za sobą unieważnienie całego postępowania(5). Przedłożone pytanie prejudycjalne ma zatem decydujące znaczenie dla sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym i w związku z tym jest dopuszczalne.
11.      Po drugie, pragnę zauważyć, że przedmiotem rozpatrywanego postępowania konkursowego jest projekt budowy mostu na rzece Douro i że zostało ono zainicjowane przez Metro do Porto, S.A., spółkę prawa publicznego odpowiedzialną za zarządzanie infrastrukturą systemu metra w Porto. Wydaje się jednak, że ani z postanowienia odsyłającego, ani z uwag stron nie wynika w sposób wyraźny, czy w ramach tego projektu przewidziano, że most ten będzie służył do przejazdu metra. Nie jest zatem jasne, czy przedmiotowy konkurs dotyczy „działalności obejmującej zapewnianie […] sieci świadczących usługi dla odbiorców publicznych w obszarze transportu koleją” w rozumieniu art. 11 dyrektywy 2014/25/UE(6). Gdyby tak było, to do przedmiotowego konkursu miałyby zastosowanie przepisy tej ostatniej dyrektywy, nie zaś przepisy dyrektywy 2014/24. Jednakże w tym względzie należy zauważyć, że przepisy obu dyrektyw, dotyczące uregulowania konkursów i kwestionowane w niniejszej sprawie, są zasadniczo identyczne(7), w związku z czym analiza Trybunału nie uległaby zmianie, nawet gdyby zastosowanie miała dyrektywa 2014/25.
12.      W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie przedłożone przez sąd odsyłający przedstawię najpierw cechy postępowań konkursowych uregulowanych w dyrektywie 2014/24, aby zrozumieć konkretne aspekty leżące u podstaw ich regulacji prawnej (sekcja A); następnie zbadam, czy należy uznać prawo do uprzedniego wysłuchania w tego rodzaju postępowaniach na podstawie dyrektywy 2014/24 (sekcja B); wreszcie, zbadam, czy należy uznać prawo do uprzedniego wysłuchania w tego rodzaju postępowaniach na podstawie prawa do bycia wysłuchanym jako wyrazu ogólnej zasady prawa Unii (sekcja C).
A.      Konkursy przewidziane w dyrektywie 2014/24
13.      W art. 2 ust. 1 pkt 21 dyrektywy 2014/24 „konkursy” zdefiniowano jako „procedury, które umożliwiają instytucji zamawiającej nabycie planu lub projektu wybranego przez sąd konkursowy po przeprowadzeniu postępowania konkursowego z przyznaniem lub bez przyznania nagród, przede wszystkim w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego, architektury oraz inżynierii lub przetwarzania danych”(8).
14.      Konkursy są „elastycznymi narzędziami”(9) stosowanymi przez instytucje zamawiające przy wyborze jednej lub kilku prac projektowych w określonych dziedzinach. Jako takie służą one gromadzeniu pomysłów i uzyskaniu jak najlepszej koncepcji projektowej, przy czym powierzenie realizacji projektu lub udzielenie zamówienia na usługę projektową niekoniecznie musi odbywać się w ramach tego postępowania.
15.      Konkursy różnią się zatem od przetargów, które są zdefiniowane inaczej w ramach dyrektywy 2014/24(10). Celem konkursów nie jest bowiem zawarcie umowy o świadczenie usług, lecz jedynie wybranie jednej lub kilku prac projektowych
i przyznanie lub nieprzyznanie nagród. Nie wyklucza to jednak, że konkurs może być zorganizowany jako część postępowania prowadzącego do udzielenia zamówienia publicznego na usługi(11).
16.      Specyfika konkursów polega zatem, jak już wskazałem, właśnie na ich twórczym i koncepcyjnym charakterze, w którym wartość jakościowa i innowacyjność proponowanych rozwiązań mają decydujące znaczenie. W odróżnieniu od przetargu w konkursach kandydaci nie składają ofert finansowych, lecz przedstawiają prace, które odzwierciedlają ich wizję projektu (zazwyczaj są to plany lub schematy w dziedzinie urbanistyki, inżynierii, architektury lub w innej dziedzinie). W związku z tym instytucja zamawiająca nie udziela zamówienia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz po prostu dokonuje wyboru i ewentualnie nagradza koncepcję projektową. Przedmiotem porównania jest zatem
nie oferta umowna, lecz techniczna treść przedstawionych projektów. W tego rodzaju postępowaniach dla instytucji zamawiającej istotny jest ostateczny wynik działalności w zakresie projektowania i planowania, który musi odpowiadać wcześniej określonym potrzebom tej instytucji. Natomiast celem nie jest wskazanie podmiotu, który spełnia wymagania gwarantujące profesjonalizm niezbędny do wykonania powierzonego zadania.
17.      Konkursy zostały już szczegółowo uregulowane w dyrektywie 2004/18/WE(12). Dyrektywa 2014/24 wzmocniła jednak regulację w tym zakresie i uregulowała konkursy w osobnym rozdziale II
(art. 78–82), zawartym w tytule III, dotyczącym szczególnych reżimów udzielania zamówień(13).
18.      Przepisy tego rozdziału nie przewidują konkretnej procedury ogólnej dotyczącej konkursów. Zawierają one jedynie niektóre przepisy proceduralne mające na celu uwzględnienie wymienionych wyżej cech szczególnych tego rodzaju konkursów, a także przewidziany w art. 80 ust. 1 dyrektywy 2014/24 i wspomniany w pytaniu prejudycjalnym obowiązek stosowania przez instytucje zamawiające procedur dostosowanych do przepisów tytułu I tej dyrektywy, dotyczących zasad i przepisów ogólnych. Z tej stosunkowo ograniczonej regulacji wynika, że dyrektywa 2014/24 nie ma na celu pełnej harmonizacji przepisów dotyczących konkursów.
19.      Jeśli chodzi o przepisy dyrektywy 2014/24,
jej art. 78 określa zakres stosowania przepisów dotyczących konkursów. Z brzmienia tego przepisu wynika, że konkursy mogą być organizowane na trzy sposoby: po pierwsze, w sposób całkowicie niezależny od wszelkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego(14); po drugie, jako etap wstępny w stosunku do postępowania o udzielenie zamówienia, które może zostać zorganizowane w następnym etapie(15); po trzecie, bezpośrednio jako integralna część postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na usługi(16). Ponadto konkursy mogą być otwarte dla wszystkich podmiotów lub ograniczone do określonej liczby kandydatów(17).
20.      Artykuł 79 dyrektywy 2014/24 zobowiązuje instytucje zamawiające, które zamierzają przeprowadzić konkurs, do poinformowania o ich zamiarze za pomocą ogłoszenia o konkursie(18). Artykuł 80 dyrektywy 2014/24 ustanawia przepisy dotyczące organizacji konkursów i kwalifikacji uczestników(19). Artykuł 81 dyrektywy 2014/24 przewiduje przepisy szczególne dotyczące składu sądu konkursowego(20).
21.      Wreszcie, art. 82 dyrektywy 2014/24, o którego wykładnię zwrócono się w pytaniu prejudycjalnym, zawiera przepisy dotyczące decyzji sądu konkursowego.
22.      W szczególności ust. 2 i 4 tego artykułu wyrażają zasadę anonimowości. Zgodnie z art. 82 ust. 2 dyrektywy 2014/24 sąd konkursowy musi dokonać oceny planów i projektów złożonych przez kandydatów na zasadzie anonimowości i wyłącznie na podstawie kryteriów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. W myśl art. 82 ust. 4 do czasu wydania opinii lub podjęcia decyzji przez sąd konkursowy należy przestrzegać zasady anonimowości.
23.      Celem anonimowości jest zapewnienie obiektywności i bezstronności procesu oceny przedstawionych projektów. Anonimowość zapewnia bowiem, że sąd konkursowy oceni te projekty wyłącznie na podstawie ich wewnętrznych zalet zgodnie z wcześniej ustalonymi, jasnymi i niedyskryminacyjnymi kryteriami wyboru, a także bez podlegania, w sposób świadomy lub nieświadomy, wpływowi, jaki wywiera tożsamość i reputacja kandydatów. Skoro bowiem, jak już wspomniano, konkurs ma na celu ocenę prac twórczych na podstawie ich walorów estetycznych, koncepcyjnych, funkcjonalnych lub technicznych, biorąc pod uwagę nieodłącznie artystyczny i koncepcyjny charakter tych prac, ich ocena wymaga siłą rzeczy pewnego stopnia subiektywności, w szczególności w odniesieniu do oceny aspektów estetycznych i treści koncepcyjnych. Istnieje zatem zwiększone ryzyko stronniczości ze strony sądu konkursowego, który mógłby faworyzować, nawet nieświadomie, renomowanych profesjonalistów. Anonimowość zapewnia obiektywizm sądu konkursowego oraz poszanowanie zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. W związku z tym utrzymanie ścisłej anonimowości podczas oceny projektów zapewnia równe traktowanie uczestników oraz wzmacnia zgodność z prawem i przejrzystość procedury, odgrywając tym samym zasadniczą rolę w tego rodzaju postępowaniach.
24.      Ponadto dyrektywa 2014/24 nie wyklucza w sposób bezwzględny istnienia pewnej formy dialogu między sądem konkursowym a kandydatami. Artykuł 82 ust. 5 stanowi bowiem, że „[w] razie potrzeby kandydatów można poprosić o udzielenie odpowiedzi na pytania, które sąd konkursowy zawarł w protokole, w celu wyjaśnienia wszelkich aspektów projektów”. Artykuł 82 ust. 6 tej dyrektywy przewiduje także, że „[z] przebiegu dialogu pomiędzy członkami sądu konkursowego a kandydatami sporządza się wyczerpujący protokół”.
25.      Pytanie prejudycjalne przedłożone przez sąd odsyłający należy przeanalizować właśnie w ramach regulacyjnych dyrektywy 2014/24 opisanych w poprzednich punktach.
B.      W przedmiocie uznania prawa do uprzedniego wysłuchania w konkursach w ramach dyrektywy 2014/24
26.      Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy przede wszystkim zbadać, czy te ramy regulacyjne mogą obejmować obowiązek uprzedniego wysłuchania kandydatów biorących udział w konkursach, zanim sąd konkursowy podejmie decyzję w sprawie oceny.
27.      W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że wymienione wyżej przepisy rozdziału II
tytułu III dyrektywy 2014/24 nie przewidują wyraźnie przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania zainteresowanych w ramach konkursów.
28.      Nawiązując do argumentu Adão da Fonseca, sąd odsyłający zastanawia się jednak, czy przewidziana w art. 82 ust. 5 i 6 dyrektywy 2014/24 możliwość nawiązania dialogu między kandydatami a sądem konkursowym nie może uzasadniać możliwości zbadania projektów zaproponowanych przez kandydatów podczas wysłuchania oraz zapoznania się z nimi bez naruszenia poufności i anonimowości.
29.      W tym względzie uważam jednak, że przepisów art. 82 ust. 5 i 6 dyrektywy 2014/24 nie można interpretować w ten sposób, że przyznają one kandydatom prawo do uprzedniego wysłuchania w konkursach.
30.      Z treści art. 82 ust. 5 tej dyrektywy wynika, że „w razie potrzeby” kandydatów „można” poprosić o udzielenie odpowiedzi na pytania, które sąd konkursowy zawarł w protokole, w celu udzielenia wyjaśnień dotyczących projektów. Przepis ten wyraźnie przyznaje zatem sądowi konkursowemu uznanie w zakresie zwracania się do kandydatów o wyjaśnienia dotyczące projektów, a nie prawo kandydatów do żądania udzielenia takich wyjaśnień.
31.      Wprowadzenie tej możliwości zwrócenia się o wyjaśnienia ma na celu rozwianie wątpliwości, jakie sąd konkursowy mógłby mieć co do konkretnych aspektów przedstawionego projektu, oraz przyczynia się w ten sposób do bardziej świadomej i sprawiedliwej oceny. Jest to zresztą jedynie prośba o wyjaśnienia. W każdym razie przepis ten z pewnością nie ma na celu umożliwienia kandydatom uzupełnienia projektu ex post, wykraczając poza prośby sądu konkursowego o wyjaśnienia.
32.      Ponadto sąd konkursowy, przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych, którymi dysponuje, ma obowiązek traktowania różnych kandydatów w sposób równy i lojalny, tak aby pod koniec postępowania konkursowego żądanie udzielenia wyjaśnień nie prowadziło do wrażenia, że w sposób nieuprawniony faworyzuje lub defaworyzuje kandydatów, do których to żądanie było skierowane(21).
33.      Ponadto jest również oczywiste, że wspomnianą wyżej możliwość zwrócenia się przez sąd konkursowy o udzielenie wyjaśnień do jednego lub kilku kandydatów należy pogodzić z zasadą anonimowości, która – jak wynika z art. 82 ust. 4 dyrektywy 2014/24 – musi być przestrzegana do czasu podjęcia decyzji. Gdyby bowiem tak nie było, jak słusznie zauważa rząd portugalski, skuteczność (effet utile) zasady anonimowości mogłaby zostać podważona przez prośbę o udzielenie wyjaśnień. Przestrzeganie zasady anonimowości kandydatów można zapewnić, jak sugeruje Komisja w swoich uwagach, na przykład poprzez pośrednika (takiego jak instytucja zamawiająca lub niezależna osoba trzecia) lub za pomocą środków technicznych/informatycznych (np. platformy informatycznej).
34.      Po drugie, konieczność uprzedniego wysłuchania zainteresowanych podczas konkursu, zanim sąd konkursowy podejmie decyzję, nie wynika również z żadnego przepisu tytułu I samej dyrektywy 2014/24, do którego odsyła art. 80 ust. 1 tej dyrektywy.
35.      W szczególności konieczność ta nie wynika z żadnej z podstawowych zasad udzielania zamówień określonych w art. 18 dyrektywy 2014/24, w szczególności z zasad równego traktowania i przejrzystości, które wydają się nawet przemawiać przeciwko uznaniu prawa do uprzedniego wysłuchania kandydatów w tych postępowaniach.
36.      Z orzecznictwa wynika, że zasada równego traktowania ma na celu wspieranie rozwoju zdrowej i skutecznej konkurencji między podmiotami uczestniczącymi w przetargu, które powinny znajdować się na równorzędnej pozycji zarówno w chwili przygotowywania ofert, jak i w chwili dokonywania ich oceny. Natomiast zasada przejrzystości ma na celu zagwarantowanie braku ryzyka faworyzowania i arbitralnego traktowania ze strony sądu konkursowego(22).
37.      Uprzednie wysłuchanie, niezależnie od formy, w jakiej zostanie przeprowadzone, zawsze wiąże się z przynajmniej potencjalnym ryzykiem naruszenia anonimowości uczestników, która, jak wskazano powyżej, odgrywa podstawową rolę w postępowaniach konkursowych ze względu na ich szczególny charakter(23). W szczególnym kontekście konkursów przeprowadzenie uprzedniego wysłuchania kandydatów jest zatem zawsze obarczone ryzykiem zarówno naruszenia równego traktowania kandydatów, jak i wywarcia wpływu na niezależność oceny sądu konkursowego, co stanowi naruszenie obu wymienionych wyżej zasad.
38.      Po trzecie, nasuwa się pytanie, czy w braku szczególnego przepisu w tym względzie w dyrektywie 2014/24 dyrektywa ta, w szczególności przepis dotyczący anonimowości, zezwala państwu członkowskiemu na wprowadzenie w swoim prawie krajowym obowiązku przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania zainteresowanych w ramach konkursów, zanim sąd konkursowy podejmie decyzję w sprawie oceny, czy też stoi ona temu na przeszkodzie.
39.      W tym względzie, ponieważ, jak wskazałem w pkt 18 niniejszej opinii, dyrektywa 2014/24 nie przewiduje pełnej harmonizacji przepisów dotyczących konkursów, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do każdego państwa członkowskiego należy określenie zasad postępowania administracyjnego na podstawie zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, przy jednoczesnym poszanowaniu podstawowych zasad dotyczących zamówień publicznych, o których mowa w art. 18 dyrektywy 2014/24. Te zasady postępowania nie mogą jednak być mniej korzystne niż w przypadku podobnych postępowań w zakresie ochrony uprawnień wywodzonych z wewnętrznego porządku prawnego (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)(24).
40.      Uważam jednak, że uznanie w prawie krajowym prawa do obowiązkowego przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania kandydatów biorących udział w konkursach byłoby sprzeczne z logiką uregulowania przewidzianego w dyrektywie 2014/24 w odniesieniu do tych konkursów, w szczególności w odniesieniu do podstawowego wymogu zachowania anonimowości do czasu przyjęcia decyzji przez sąd konkursowy.
41.      Jak bowiem wspomniałem w poprzednich punktach, nawet jeśli teoretycznie nie można wykluczyć, że istnieją formy, w których przeprowadzenie uprzedniego wysłuchania mogłoby zapewnić poszanowanie anonimowości, to wszelkie kontakty między sądem konkursowym a kandydatami zwiększają ryzyko jej naruszenia, podważając skuteczność (effet utile) zasady anonimowości.
42.      W tym kontekście nie wydaje się przypadkowe, że dyrektywa 2014/24 przewiduje możliwość kontaktu między sądem konkursowym a kandydatami tylko „w razie potrzeby”(25). Wszystkie przepisy przewidziane w art. 82 dyrektywy 2014/24 wskazują bowiem na zamiar prawodawcy Unii, aby znaleźć równowagę między z jednej strony zasadą anonimowości, która ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania bezstronności oceny sądu konkursowego, a z drugiej strony niezbędną elastycznością, aby umożliwić pełne zrozumienie przedstawionych prac, przy jednoczesnym zachowaniu zasadniczego wymogu anonimowości, który jako gwarancja bezstronności oceny powinien być
uznany za nienaruszalny.
43.      Ponadto nawet w ramach swobody określania przepisów proceduralnych pozostawionej państwom członkowskim na mocy zasady autonomii proceduralnej, z poszanowaniem podstawowych zasad dotyczących zamówień publicznych, projekt przedstawiony przez kandydatów musi być kompletny i zrozumiały oraz w pewnym sensie „self standing” i niewymagający wyjaśnień. To kandydat jest odpowiedzialny za przedstawienie kompletnego projektu i to na nim spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności przy sporządzeniu projektu w taki sposób, aby był on jasny(26). W ramach procedury określonej w dyrektywie 2014/24, z wyjątkiem prośby o wyjaśnienia, o której mowa w art. 82 ust. 5, nie przewidziano żadnych dalszych zmian w projekcie ani żadnego innego etapu postępowania. Uznanie obowiązkowego wysłuchania po przedstawieniu projektu byłoby zatem również sprzeczne z systematyką postępowania określoną w dyrektywie 2014/24.
44.      Z tego samego punktu widzenia, stosując w drodze analogii orzecznictwo w dziedzinie zamówień publicznych, zasady równego traktowania i przejrzystości przewidziane w art. 18 dyrektywy 2014/24, który, jak wskazano, ma zastosowanie również do konkursów, stoją na przeszkodzie wszelkim negocjacjom między sądem konkursowym a kandydatem w ramach postępowania konkursowego, co oznacza, że co do zasady projekt nie może być modyfikowany po jego złożeniu ani z inicjatywy instytucji zamawiającej, ani z inicjatywy kandydata(27).
45.      Uważam zatem, że z całości powyższych rozważań wynika, iż dyrektywa 2014/24 stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przewidziało w swoim prawie krajowym obowiązek uprzedniego wysłuchania zainteresowanych w ramach konkursów, zanim sąd konkursowy podejmie decyzję w sprawie oceny.
C.      W przedmiocie konieczności uprzedniego wysłuchania w konkursach na podstawie prawa do bycia wysłuchanym
46.      Ponadto należy jeszcze ustalić, czy prawo uczestników konkursów do przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania przed podjęciem przez sąd konkursowy decyzji w sprawie oceny może wynikać z prawa każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację.
47.      Prawo to zostało wyraźnie przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – na który
w swoich uwagach powołują się Komisja i rząd portugalski
– jako szczególny wyraz prawa do dobrej administracji.
48.      Jednakże art. 41 Karty jest skierowany do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, a nie do organów lub podmiotów państw członkowskich, w związku z czym jednostka nie może powoływać się na ten artykuł wobec krajowych instytucji zamawiających. Gdy państwo członkowskie stosuje prawo Unii, wymogi wynikające z zasady dobrej administracji jako ogólnej zasady prawa Unii, w szczególności prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie w ramach postępowań prowadzonych przez właściwe krajowe instytucje zamawiające(28).
49.      Jeżeli chodzi o treść prawa do bycia wysłuchanym, z orzecznictwa wynika, że prawo to gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy, w tym również wtedy, gdy taka formalność nie jest przewidziana we właściwych przepisach(29). Rzeczone prawo oznacza także, że właściwy organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowaną osobę uwagi, oceniając w sposób staranny i bezstronny wszystkie istotne w sprawie elementy i wystarczająco uzasadniając swoją decyzję(30). Celem prawa do bycia wysłuchanym jest przede wszystkim zagwarantowanie, aby każda decyzja mająca niekorzystny skutek dla zainteresowanego była wydawana z pełną znajomością okoliczności sprawy(31).
50.      Ściślej rzecz biorąc, Trybunał wyraźnie podkreślił, że zasady, zgodnie z którymi osoba zainteresowana może skorzystać z prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem dotyczącej jej decyzji, należy oceniać w świetle celu uregulowań prawnych mających zastosowanie w sprawie(32).
51.      Ponadto prawa podstawowe, takie jak prawo do bycia wysłuchanym, nie mają charakteru bezwzględnego, lecz mogą podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy dany środek, i nie stanowią, z punktu widzenia realizowanych celów, nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji zagrażającej samej istocie praw w ten sposób gwarantowanych(33).
52.      W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zauważyć, że decyzja sądu konkursowego przyjęta w postępowaniu dotyczącym konkursu, takiego jak będący przedmiotem sporu, może być niekorzystna dla uczestnika takiego jak Adão da Fonseca. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że decyzja ta jest wiążąca dla instytucji zamawiającej i że jedynie projekty, które zajęły trzy pierwsze miejsca w klasyfikacji sporządzonej przez wspomniany sąd konkursowy, są wybierane do udziału w postępowaniu o bezpośrednie udzielenie zamówienia. Brak zaklasyfikowania się jako jeden z tych trzech projektów daje zatem pewność, że zamówienie na usługi w odniesieniu do projektu
nie zostanie udzielone, a tym samym oznacza utratę szans o charakterze finansowym.
53.      Należy także zauważyć, że w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym prawo Unii, w szczególności dyrektywa 2014/24, ustanawia niewyczerpujące przepisy, które określają warunki i zasady organizacji konkursów.
54.      Ponieważ, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 50 niniejszej opinii, zasady wykonywania prawa do bycia wysłuchanym należy oceniać w świetle przepisów prawa regulujących daną dziedzinę oraz ich celu, mechanizmy, za pomocą których kandydaci biorący udział w konkursie powinni mieć możliwość skorzystania z przysługującego im prawa do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji przez sąd konkursowy, należy oceniać w świetle przepisów rozdziału II
tytułu III dyrektywy 2014/24. Przepisy te mają w szczególności na celu ustanowienie minimalnych norm harmonizacji postępowań konkursowych, zwłaszcza w celu zapewnienia równego i niedyskryminacyjnego traktowania kandydatów.
55.      W tym względzie z rozważań przedstawionych w niniejszej opinii w odniesieniu do tych przepisów wynika, po pierwsze, że w celu wydania decyzji w przedmiocie projektów złożonych w ramach konkursu sąd konkursowy musi dokonać oceny planów i projektów złożonych przez kandydatów na zasadzie anonimowości i wyłącznie na podstawie kryteriów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie(34). Po drugie, wynika z nich również, że zasada anonimowości jest nienaruszalna, ponieważ ze względu na szczególne cechy postępowania konkursowego jest ona niezbędna do zapewnienia niezależności sądu konkursowego i równego traktowania kandydatów(35). Po trzecie, zauważyłem już, że na kandydacie spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności przy sporządzeniu projektu, który musi być jasny, zrozumiały, kompletny i niewymagający wyjaśnień(36). Po czwarte, przepisy dyrektywy 2014/24 przewidują jednak ściśle ograniczoną możliwość nawiązania dialogu między kandydatami a sądem konkursowym wyłącznie z inicjatywy tego ostatniego i z poszanowaniem zasady anonimowości w celu wyjaśnienia wszelkich aspektów projektu(37). Jak zauważyłem, jest to rozwiązanie wybrane przez prawodawcę w celu zapewnienia równowagi między utrzymaniem zasady anonimowości a niezbędną elastycznością, aby umożliwić sądowi konkursowemu pełne zrozumienie przedstawionych prac.
56.      W tym kontekście uważam, że wszystkie te przepisy pozwalają kandydatowi na przedstawienie jego punktu widzenia w przedmiocie wszystkich istotnych elementów projektu, który przedstawia w konkursie, i że w związku z tym prawo do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji przez sąd konkursowy można uznać za rzeczywiście przestrzegane w ramach tego rodzaju postępowań.
57.      W szczególności okoliczność, że kandydat może przedstawić swój punkt widzenia zasadniczo w ramach złożenia swojego projektu i – tylko wtedy, gdy sąd konkursowy uzna to za konieczne – w ewentualnych innych formach, zawsze z poszanowaniem zasady anonimowości, nie stanowi przeszkody dla rzeczywistego poszanowania prawa tego kandydata do bycia wysłuchanym przed podjęciem decyzji w sprawie konkursu, w którym uczestniczy(38).
58.      Z powyższego wynika, że ogólna zasada prawa Unii, uznająca prawo do bycia wysłuchanym, nie wymaga przeprowadzenia uprzedniego wysłuchania uczestników konkursów przed podjęciem decyzji w sprawie oceny przez sąd konkursowy.
D.      Wnioski
59.      Z powyższych względów proponuję zatem, aby na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Supremo Tribunal Administrativo (najwyższy sąd administracyjny, Portugalia) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 82 ust. 4, 5 i 6 oraz art. 80 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE, w świetle ogólnej zasady prawa Unii, uznającej prawo do bycia wysłuchanym w postępowaniach administracyjnych,
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie obowiązkowemu przeprowadzeniu uprzedniego wysłuchania zainteresowanych w konkursach, o których mowa w tej dyrektywie.
1      Język oryginału: włoski.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).
3      Adão da Fonseca kwestionuje również to, że przedmiotowe postępowanie stanowi konkurs, ale argument ten został odrzucony przez sąd odsyłający. Zobacz pkt 14 sekcji III.B postanowienia odsyłającego.
4      Sąd odsyłający stwierdza jednak, że zawisły przed nim spór nie dotyczy późniejszego postępowania o udzielenie tego zamówienia publicznego na usługi. Zobacz pkt 15.2 sekcji III.B postanowienia odsyłającego.
5      Zobacz pkt 4 postanowienia odsyłającego w odniesieniu do pkt 63 skargi Adão da Fonseca.
6      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243).
7      Zobacz w szczególności art. 80 ust. 1 i art. 82 dyrektywy 2014/24 oraz art. 97 ust. 1 i art. 98 dyrektywy 2014/25.
8      Zobacz także art. 2 pkt 17 dyrektywy 2014/25.
9      Zobacz motyw 120 dyrektywy 2014/24.
10      Artykuł 2 ust. 1 pkt 5 i 9 dyrektywy 2014/24 zawiera definicje „zamówień publicznych” i „zamówień publicznych na usługi”.
11      Zobacz pkt 19 niniejszej opinii.
12      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114). Zobacz w szczególności art. 66–74.
13      W dyrektywie 2014/25 konkursy są również uregulowane w rozdziale II
tytułu III
(art. 95–98).
14      Zobacz art. 78 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2014/24.
15      Zobacz art. 78 akapit trzeci dyrektywy 2014/24 w związku z art. 32 ust. 4 tej dyrektywy.
16      Zobacz art. 78 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2014/24.
17      Zobacz art. 80 ust. 3 dyrektywy 2014/24.
18      Zobacz
również art. 96 dyrektywy 2014/25.
19      Zobacz
również art. 97 dyrektywy 2014/25.
20      Zgodnie z art. 81 dyrektywy 2014/24 w skład sądu konkursowego wchodzą wyłącznie osoby fizyczne niezależne od uczestników konkursu. Ponadto, jeżeli od uczestników konkursu wymagane są szczególne kwalifikacje zawodowe, co najmniej jedna trzecia członków sądu konkursowego musi posiadać te same lub równoważne kwalifikacje. Zobacz w tym względzie także art. 97 ust. 4 dyrektywy 2014/25.
21      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 29 marca 2012 r., SAG ELV Slovensko i in. (C‑599/10, EU:C:2012:191, pkt 41).
22      Zobacz wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia 5 marca 2026 r., AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, pkt 52).
23      Zobacz pkt 18 i 25 niniejszej opinii.
24      Zobacz wyroki: z dnia 12 marca 2015 r., eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, pkt 39); z dnia 7 września 2021 r., „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras” (C‑927/19, EU:C:2021:700, pkt 146).
25      Zobacz art. 82 ust. 5 dyrektywy 2014/24 i pkt 31 niniejszej opinii.
26      Zobacz analogicznie i podobnie wyrok z dnia 29 marca 2012 r., SAG ELV Slovensko i in. (C‑599/10, EU:C:2012:191, pkt 38).
27      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r., BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
28      Zobacz podobnie i analogicznie między innymi wyrok z dnia 6 marca 2025 r., Obshtina Veliko Tarnovo i Obshtina Belovo (C‑471/23 i C‑477/23, EU:C:2025:155, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
29      Zobacz podobnie między innymi wyrok przytoczony w poprzednim przypisie, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo.
30      Wyroki: z dnia 22 listopada 2012 r., M.M. (C277/11, EU:C:2012:744, pkt 88); z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C166/13, EU:C:2014:2336, pkt 48).
31      Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie M (C‑560/14, EU:C:2016:320, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., M (C‑560/14, EU:C:2017:101, pkt 33).
33      Zobacz między innymi wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      Zobacz art. 82 ust. 2 dyrektywy 2014/24 i pkt 22 powyżej.
35      Zobacz pkt 22, 23 i 42 powyżej.
36      Zobacz pkt 43 powyżej.
37      Zobacz pkt 24 i 29–33 powyżej.
38      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., M (C‑560/14, EU:C:2017:101, pkt 38).