61998CC0061_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Spoergsmaalet og dets baggrund
1 Spoergsmaalet i denne sag gaar ud paa, om toldmyndighederne har pligt til at underrette en toldspeditoer, der handler i god tro som hovedforpligtet i forbindelse med en procedure for ekstern forsendelse, om, at de har mistanke om eller er ved at undersoege en eventuel svig begaaet under denne procedure, saaledes at han kan traeffe foranstaltninger til at undgaa, at der opstaar toldskyld for varer, som svigagtigt er unddraget toldmyndighedernes tilsyn, og i bekraeftende fald hvilke foelger en manglende opfyldelse af denne forpligtelse har, navnlig med hensyn til opkraevningen af told.
2 Ekstern forsendelse er en toldprocedure, som giver mulighed for at forsende ikke-faellesskabsvarer fra et sted til et andet inden for Faellesskabets toldomraade med henblik paa genudfoersel til et tredjeland. Under forsendelsen skal der hverken betales told, mervaerdiafgift eller punktafgifter af varerne. Den hovedforpligtede, som ofte er en speditoer eller toldspeditoer, er den ansvarlige for toldprocedurens rette forloeb og den person, som skal betale told, der eventuelt kan kraeves som foelge af en overtraedelse eller uregelmaessighed begaaet i forbindelse med denne.
3 Sagens faktiske omstaendigheder, som er beskrevet i forelaeggelseskendelsen og bilagene hertil, er foelgende:
4 Mellem den 29. juli og den 8. september 1993 udarbejde De Haan Beheer BV (herefter »De Haan«), en toldspeditoer, der optraadte som hovedforpligtet, T 1-dokumenter - toldangivelser til brug under proceduren for ekstern forsendelse, som indeholder naermere oplysninger om forsendelsen og udgoer dokumentationen for, at de forskellige led i proceduren er gennemfoert - til syv partier cigaretter, som ikke var fra Faellesskabet; der var ikke betalt afgift af disse cigaretter, som skulle udfoeres til forskellige tredjelande, og for alle partiers vedkommende var Antwerpen angivet som bestemmelsestoldsted i Faellesskabet. Cigaretterne naaede dog aldrig til Antwerpen, men blev svigagtigt unddraget toldtilsynet i Nederlandene. En toldembedsmand i Antwerpen stemplede svigagtigt T 1-formularerne, saa det fremgik, at varerne var naaet frem til bestemmelsestoldstedet paa forskriftsmaessig vis. (Denne embedsmands rolle fremstilles som et faktum af den forelaeggende ret, men drages tilsyneladende i tvivl af Kommissionen. Der er dog enighed om, at T 1-formularerne blev falsk stemplet.) De svigagtige handlinger blev udfoert af en raekke personer, hvoraf en var ansat i De Haan, men De Haan selv havde hverken kendskab til eller mistanke om ulovligheder.
5 De svigagtige handlinger blev imidlertid overvaaget og undersoegt af embedsmaend i Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (den nederlandske undersoegelses- og efterforskningstjeneste for skatter og afgifter, herefter »FIOD«). Som foelge af en rapport udarbejdet af FIOD den 21. juni 1993 blev der indledt en undersoegelse. Den 25. juni 1993 gav en undersoegelsesdommer FIOD tilladelse til at aflytte en raekke telefoner, og denne aflytning fortsatte indtil den 14. september 1993. Den 26. juli 1993 eller heromkring gav aflytningen resultat i form af oplysninger om en raekke svigagtige forsendelser af cigaretter, hvoraf den foerste skulle finde sted den 29. juli. Undersoegelsen fortsatte til omkring den 9. september 1993, hvor der blev udarbejdet en anden rapport med forslag om at ransage visse lokaler. Ransagningskendelsen blev afsagt den 14. september 1993, og der blev fundet mere end 5 000 000 cigaretter, for hvilke der ikke var betalt afgift. Der blev foretaget afhoeringer af mistaenkte og fundet flere cigaretter, og den 5. november 1993 udarbejdede FIOD en rapport med en sammenfatning af resultaterne af undersoegelsen.
6 Ifoelge denne rapport blev kvitteringer vedlagt ark 5 af T 1-formularerne falsk stemplet og returneret til De Haan. I forelaeggelseskendelsen anfoeres det dog, at afgangstoldstedet paa grundlag af de falske stempler oprindeligt ansaa de to foerste T 1-dokumenter for at vaere ekspederet, dvs. udfyldt paa en maade, som vidnede om, at forsendelsesproceduren var behoerigt afviklet; kopierne af de resterende fem T 1-dokumenter blev derimod aldrig returneret til dette toldsted, og De Haan blev underrettet om, at de ikke var blevet ekspederet. De fremgaar endvidere af FIOD's rapport, at da rapporten blev udarbejdet, var den medarbejder hos De Haan, som var indblandet i svigen, allerede blevet afhoert og havde givet oplysninger om svigen, og hr. De Haan fra virksomheden var blevet afhoert som vidne.
7 Den 13. juli 1994 modtog De Haan paalaeg om betaling af et beloeb paa 2 463 318 NLG i told af de partier cigaretter, som virksomheden havde ansvaret for. De Haan klagede over denne afgoerelse til toldmyndighederne, og den 5. september 1995 nedsatte inspektoeren for told og afgifter i Rotterdam dette beloeb med 888 287,40 NLG, fordi cigaretternes detailsalgsvaerdi var blevet overvurderet. I overensstemmelse med denne afgoerelse skyldte De Haan altsaa stadig 1 575 030,60 NLG i told. Den 10. oktober 1995 indbragte virksomheden denne afgoerelse for Tariefcommissie, som ifoelge den nederlandske regering er foerste og sidste instans i sager vedroerende importafgifter, og som har forelagt sagen til praejudiciel afgoerelse.
8 Et forhold, som ikke naevnes i forelaeggelseskendelsen, men som paapeges af De Haan, den nederlandske regering og Kommissionen, er, at foruden at klage over betalingspaalaegget til toldmyndighederne, hvorefter inspektoeren traf den afgoerelse, som De Haan efterfoelgende indbragte for Tariefcommissie, anmodede De Haan den 31. maj 1995 - efter en saerskilt procedure i henhold til artikel 239 i EF-toldkodeksen (herefter »toldkodeksen«) (1) - toldmyndighederne om fritagelse for den paagaeldende importafgift. Den 3. juni 1997 anmodede Tolddirektoratet i Rotterdam - efter at have fundet, at det ikke var i stand til at traeffe afgoerelse paa grundlag af artikel 899 i forordning nr. 2454/93 (2) - Kommissionen om at traeffe beslutning efter artikel 905-909 i samme forordning. Kommissionen traf den 18. februar 1998 beslutning om, at fritagelse for importafgift ikke var berettiget. Denne beslutning er af den nederlandske regering indbragt for Domstolen i sag C-157/98 og af De Haan for Retten i Foerste Instans i sag T-150/98; behandlingen af begge sager er blevet udsat (i sag C-157/98 paa anmodning af den nederlandske regering), indtil der er afsagt dom i den foreliggende sag.
9 Kommissionens beslutning - som er vedlagt den nederlandske regerings indlaeg i den foreliggende sag - er i alt vaesentligt baseret paa foelgende antagelser: De Haan var ansvarlig for toldprocedurens rette forloeb; muligheden for at lide tab som foelge af eventuelle svigagtige handlinger er en normal erhvervsmaessig risiko; selv om De Haan ikke selv var inddraget i svigen, var en af firmaets medarbejdere, som det var ansvarlig for, indblandet; det er ikke bevist, at en embedsmand i det belgiske toldvaesen har medvirket; ingen af ovennaevnte omstaendigheder eller den omstaendighed, at FIOD for at kunne fuldfoere sin undersoegelse tilbageholdt oplysninger for De Haan, kan udgoere et saerligt forhold, paa grundlag af hvilket der kan indroemmes fritagelse for importafgifter i henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 (3).
10 Under den nationale procedure, som den foreliggende sag vedroerer, har Tariefcommissie noteret sig De Haan's argument om, at da selskabet havde handlet i god tro, og da de embedsmaend, der foretog undersoegelsen, var klar over, hvad der foregik, burde toldmyndighederne have underrettet selskabet om situationen, senest efter at den foerste sending svigagtigt var blevet omdirigeret, saa selskabet kunne have truffet foranstaltninger - bestaaende i ikke at udarbejde flere T 1-angivelser - til at hindre, at der opstod toldskyld for de seks foelgende forsendelser. Tariefcommissie udsatte derfor den 24. februar 1998 sagens behandling og forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal det efter Faellesskabets skrevne eller uskrevne toldret laegges til grund, at der i forholdet mellem toldpligtige og toldmyndighederne bestaar en forpligtelse for de sidstnaevnte som den i afsnit 6.2. beskrevne [forpligtelse til inden for en gaeldende frist paa ca. ti dage at underrette en anmelder, der befinder sig i samme situation som sagsoegeren i hovedsagen, og hvis angivelser er blevet foretaget i god tro, om en eventuel svig], og i bekraeftende fald, hvilke retlige foelger har det for fastsaettelsen, bogfoeringen og opkraevningen af toldskylden, saafremt myndighederne ikke opfylder denne forpligtelse?«
Den naevnte frist paa ca. ti dage synes at svare til tidsrummet mellem opdagelsen af, at den foerste sending var blevet omdirigeret, hvilket skete den 29. juli 1993, og afsendelsen af den anden sending den 10. august 1993.
Relevante retsforskrifter
11 Toldkodeksen (4) og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil (forordning nr. 2454/93 (5), som aendret ved forordning nr. 3665/93 (6)) traadte i kraft den 1. januar 1994, hvorved de mange toldforordninger, som tidligere var gaeldende, i alt vaesentligt blev kodificeret og ophaevet. Hverken toldkodeksen eller gennemfoerelsesforordningen indeholder overgangsbestemmelser. I den foreliggende sag fandt de svigagtige handlinger sted - og toldskylden opstod - i 1993; betalingspaalaegget blev derimod foerst udstedt den 13. juli 1994. Herefter opstaar spoergsmaalet om, hvilken lovgivning der skal undersoeges i forbindelse med besvarelsen af den forelaeggende rets spoergsmaal vedroerende eksistensen af en skreven faellesskabsretlig regel - den nuvaerende toldkodeks eller de tidligere gaeldende forordninger?
12 Tariefcommissie naevner i sit spoergsmaal blot »Faellesskabets skrevne ... toldret«, men i de i sagen fremlagte dokumenter henvises der baade til toldkodeksen og den tidligere lovgivning. De Haan, den nederlandske regering og Kommissionen henviser foerst og fremmest til toldkodeksen i deres skriftlige indlaeg.
13 I sit svar paa et skriftligt spoergsmaal, som Domstolen stillede foer retsmoedet, gav Kommissionen imidlertid udtryk for den opfattelse, at eftersom de relevante faktiske omstaendigheder indtraadte foer toldkodeksens ikrafttraeden, er de gaeldende bestemmelser den tidligere lovgivning - som dog for denne sags vedkommende ikke er vaesentligt forskellige fra bestemmelserne i toldkodeksen.
14 Denne opfattelse stoettes af Domstolens faste retspraksis, ifoelge hvilken processuelle regler finder anvendelse i samtlige tvister, der verserer paa ikrafttraedelsestidspunktet, til forskel fra materielle regler, der almindeligvis ikke omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttraedelsen, medmindre andet klart fremgaar. Saadan maa det under hensyntagen til retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning noedvendigvis vaere (7).
15 Jeg er enig i, at de materielle regler, som skal fortolkes i den foreliggende sag, ikke er reglerne i toldkodeksen, men i den tidligere lovgivning. Alle de rent processuelle spoergsmaal, som er opstaaet i sagen efter udstedelsen af betalingspaalaegget i juli 1994, skal imidlertid afgoeres efter toldkodeksen og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Dette er helt i overensstemmelse med baade retspraksis og princippet om, at lovgivning ikke kan anvendes med tilbagevirkende kraft, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt. Ogsaa alle parter, som afgav indlaeg under retsmoedet, har anerkendt dette.
16 De vigtigste bestemmelser i Faellesskabets toldlovgivning, som finder anvendelse paa de faktiske begivenheder i hovedsagen, og som kan vaere relevante for besvarelsen af den forelaeggende rets spoergsmaal, er derfor foelgende:
17 Afsnit V i forordning nr. 2726/90 (8) indeholder bestemmelser om proceduren for ekstern faellesskabsforsendelse. Artikel 10 bestemmer bl.a. foelgende:
»1. Varer, der skal forsendes i henhold til proceduren for ekstern faellesskabsforsendelse, skal ... opfoeres paa en T 1-angivelse ...
...
4. T 1-angivelsen underskrives af den hovedforpligtede ...
...«
18 Forordningens artikel 11, stk. 1, fastsaetter foelgende:
»Den hovedforpligtede skal:
a) frembyde varerne for bestemmelsesstedet i uforandret stand og forelaegge T 1-dokumentet inden for den fastsatte frist og under iagttagelse af de af de kompetente myndigheder trufne foranstaltninger til varernes identificering
b) overholde bestemmelserne om faellesskabsforsendelse
c) betale told og andre afgifter, der eventuelt kan kraeves som foelge af overtraedelse eller uregelmaessighed begaaet under eller i forbindelse med en faellesskabsforsendelse.«
19 Artikel 49, stk. 1, i forordning nr. 1214/92 (9) bestemmer:
»1. Naar en forsendelse ikke er blevet frembudt ved bestemmelsesstedet, og stedet for overtraedelsen eller uregelmaessigheden ikke kan fastslaas, underretter afgangsstedet den hovedforpligtede herom saa hurtigt som muligt og inden udloebet af den ellevte maaned efter datoen for registreringen af angivelsen til faellesskabsforsendelse.«
20 For saa vidt angaar toldskyldens opstaaen bestemmer artikel 2 i forordning nr. 2144/87 (10), som aendret ved forordning nr. 4108/88 (11), bl.a.:
»1. Toldskyld ved indfoersel opstaar, naar
...
d) en af de forpligtelser, der opstaar ... ved anvendelse af den toldprocedure, som [importafgiftspligtige varer] er undergivet, misligholdes, eller naar en af betingelserne for, at varen blev henfoert under den paagaeldende toldprocedure, ikke er opfyldt ...
...«
Samme forordnings artikel 3 bestemmer:
»Det tidspunkt, hvor toldskyld ved indfoersel opstaar, anses
...
i de i artikel 2, stk. 1, litra d), naevnte tilfaelde for at vaere ... det tidspunkt, hvor den forpligtelse, hvis misligholdelse bevirker, at der opstaar toldskyld, ikke laengere er opfyldt ...
...«
21 For saa vidt angaar bogfoering af told, bestemmer artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1854/89 (12):
»Saafremt der opstaar en toldskyld under andre omstaendigheder end dem, der er omhandlet i stk. 1« - og den i den foreliggende sag omhandlede situation er ikke omfattet af dette stykke - »skal bogfoeringen af det tilsvarende afgiftsbeloeb ske senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndigheden kan
a) beregne det paagaeldende beloeb, og
b) fastslaa, hvilken person der skal betale dette beloeb.«
Samme forordnings artikel 6, stk. 1, foreskriver:
»Saa snart afgiftsbeloebet er bogfoert, underrettes den betalingspligtige person efter en passende fremgangsmaade om beloebets stoerrelse.«
22 Med hensyn til opkraevning af importafgifter bestemmer artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 (13):
»Saafremt de kompetente myndigheder konstaterer, at hele eller en del af den import- ... afgift, der forskriftsmaessigt skulle have vaeret opkraevet ... ikke er opkraevet hos debitor, kan disse foretage en efteropkraevning af det manglende afgiftsbeloeb.
En saadan efteropkraevning kan imidlertid ikke foretages efter et tidsrum af tre aar at regne fra bogfoeringstidspunktet ... eller, hvis der ikke har fundet bogfoering sted fra det tidspunkt, hvor toldskylden for den paagaeldende vare er opstaaet.«
23 Med hensyn til en eventuel fritagelse for pligten til at betale toldskyld omhandler to bestemmelser situationer, hvor der ikke skal paalaegges told. Den ene vedroerer tilfaelde, hvor der kan indroemmes godtgoerelse af (eller, hvis tolden endnu ikke er opkraevet, fritagelse for) bogfoert told, mens den anden omhandler situationer, hvor det er muligt at undlade at opkraeve manglende told.
24 For det foerste bestemmer artikel 13 i forordning nr. 1430/79, som aendret ved forordning nr. 3069/86 (14):
»1. Godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter kan indroemmes, naar der foreligger andre saerlige forhold end dem, der er omhandlet i afdeling A til D, og der ikke er begaaet urigtigheder eller aabenlys forsoemmelse af den berettigede.
Det fastlaegges efter fremgangsmaaden [for vedtagelse af gennemfoerelsesbestemmelser], i hvilke situationer foerste afsnit kan bringes i anvendelse, og hvilke procedureregler der skal foelges med henblik herpaa.
...«
(De situationer, der er omhandlet i afdeling A til D, er situationer, hvor der skal ydes godtgoerelse af eller fritagelse for afgift. Afdeling A til C vedroerer tilfaelde, hvor der ikke foreligger toldskyld, eller denne er fastsat til et hoejere beloeb end det, som i henhold til loven skulle opkraeves, hvor varer ved en fejltagelse er blevet angivet til fri omsaetning, eller hvor varer afvises af importoeren, fordi de er defekte eller ikke-bestillingssvarende. I afdeling D opstilles en raekke saerlige forhold, som i alt vaesentligt gaar ud paa, at en fejl i forbindelse med bestilling, levering eller andet har bevirket, at varerne ikke kan anvendes som paataenkt. Ingen af disse situationer omfatter omstaendigheder som de i den foreliggende sag omhandlede).
25 For det andet bestemmer artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 (15):
»De kompetente myndigheder kan undlade at foretage efteropkraevning af import- eller eksportafgift, der ikke er opkraevet som foelge af fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet, og som debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget, saafremt sidstnaevnte i forbindelse med toldangivelsen har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser i de gaeldende forskrifter.
Det fastlaegges i [gennemfoerelsesbestemmelserne] ... i hvilke tilfaelde foerste afsnit kan anvendes.«
26 Hvad angaar den fremgangsmaade, der skal foelges i saadanne sager, var gennemfoerelsesbestemmelserne til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 paa tidspunktet for de paagaeldende forsendelsers omdirigering indeholdt i henholdsvis forordning nr. 3799/86 (16) og forordning nr. 2164/91 (17). De processuelle regler i disse forordninger anvendes som anfoert ovenfor ikke ratione temporis paa perioden efter udstedelsen af betalingspaalaegget i 1994. Disse regler er imidlertid stort set uaendrede efter henholdsvis artikel 905-909 og artikel 869-876 i forordning nr. 2454/93 (18).
27 Forordning nr. 3799/86 og nr. 2164/91 indeholder imidlertid en raekke - efter min opfattelse - relevante bestemmelser vedroerende tilfaelde, hvor toldmyndighederne selv skal godtgoere, indroemme fritagelse for eller undlade at foretage opkraevning af afgifter. I artikel 4 i forordning nr. 3799/86 opregnes en raekke »saerlige omstaendigheder« med henblik paa anvendelsen af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79. Der er bl.a. tale om tilfaelde, hvor varerne stjaeles, men findes igen, hvor varer uagtsomt og kortvarigt unddrages en toldprocedure, hvor der er fejl ved lukkeanordninger paa transportmidler, hvor varer returneres til en leverandoer i et tredjeland eller genudfoeres, og hvor der af en retsinstans nedlaegges forbud mod markedsfoeringen af varerne. Artikel 2 i forordning nr. 2164/91 udpeger to situationer, som falder ind under artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79, nemlig den, hvor et toldkontingent eller et toldloft er naaet, uden at der har vaeret offentliggjort en meddelelse herom i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, og den, hvor myndighederne finder, at alle betingelserne i artikel 5, stk. 2, er opfyldt, og det beloeb, der ikke er opkraevet, er lavere end 2 000 ECU.
28 Hvis den kompetente myndighed i en medlemsstat ikke er i stand til paa grundlag heraf at afgoere, om betingelserne i disse artikler er opfyldt, forelaegger den sagen for Kommissionen, som traeffer beslutning om sagen efter at have hoert en ekspertgruppe bestaaende af repraesentanter for alle medlemsstaterne (19).
29 Endelig indeholder artikel 243-246 i toldkodeksen bestemmelser om klageadgang, som medlemsstaterne skal indfoere. Artikel 243 bestemmer foelgende:
»1. Enhver person kan indgive klage mod afgoerelser, der traeffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, og som beroerer den paagaeldende umiddelbart og individuelt.
...
2. Klagen kan
a) i foerste instans indgives til den af medlemsstaterne hertil udpegede toldmyndighed
b) i anden instans indgives til en uafhaengig instans, der kan vaere en domstol eller et tilsvarende specialiseret organ, i overensstemmelse med de gaeldende bestemmelser i medlemsstaterne.«
Der findes ikke udtrykkelige bestemmelser om en tilsvarende klageadgang i den tidligere gaeldende EF-toldlovgivning, men saadanne procedurer fandtes efter national ret. I Nederlandene er den i toldkodeksens artikel 243 indroemmede klageadgang tilsyneladende indarbejdet i Algemene Wet Bestuursrecht og i Algemene Wet inzake Rijksbelastingen.
Forholdet mellem de to sager
30 De Haan har anlagt to parallelle sager med henblik paa at opnaa fritagelse for den kraevede importafgift; begge sager er anlagt efter modtagelsen af betalingspaalaegget i juli 1994, og de er som naevnt derfor undergivet de processuelle regler i toldkodeksen og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil. Den ene sag er en klage over betalingspaalaegget, som foerst blev indgivet til toldmyndighederne selv og siden - som foreskrevet i toldkodeksens artikel 243 - til Tariefcommissie, hvilket foerte til, at sidstnaevnte indgav anmodning om en praejudiciel afgoerelse i den foreliggende sag. Den anden sag tager form af en anmodning indgivet til toldmyndighederne i henhold til toldkodeksens artikel 239, stk. 2, om fritagelse for afgiften i henhold til artikel 239, stk. 1, som i alt vaesentligt er en gengivelse af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79. Den nederlandske regering sendte i overensstemmelse med artikel 905, stk. 1, i forordning nr. 2454/93 denne anmodning til Kommissionen, som den 18. februar 1998 traf beslutning om, at der ikke forelaa »saerlige forhold« i den i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 forudsatte betydning; Kommissionens beslutning anfaegtes i sag C-157/98 og sag T-150/98.
31 Det har under retsmoederne vaeret diskuteret, om det forhold, at toldmyndighederne ikke underrettede De Haan om deres mistanke, kunne udgoere et »saerligt forhold« i henhold til i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79. Jeg mener imidlertid, at dette spoergsmaal falder uden for rammerne for den foreliggende sag og skal behandles i forbindelse med sag C-157/98 og sag T-150/98.
32 I henhold til baade artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 skal sagen, naar toldmyndighederne ikke er i stand til eller ikke oensker at traeffe en beslutning, som giver en formodet debitor medhold, enten forelaegges Kommissionen, for at denne traeffer en beslutning - som derefter alt efter omstaendighederne kan indbringes for enten Domstolen eller Retten - eller ogsaa findes der en generel klageadgang (om end denne ikke er andet end en bekraeftelse i faellesskabsretten af en ret, som formodes allerede at eksistere i national ret), som giver mulighed for en proevelse af en beslutning truffet af toldmyndighederne ved de nationale myndigheder og domstole - og, hvis sagen kommer for en national domstol, for at anmode Domstolen om en praejudiciel afgoerelse.
33 Det er klart, at en saadan adgang til at klage over for de nationale domstole er en ret til domstolskontrol af en beslutning truffet af toldmyndighederne. Hvis disse har truffet beslutning om at forelaegge en sag for Kommissionen i henhold til artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 - som det er tilfaeldet her - er det alene denne beslutning, som de nationale domstole kan proeve, eftersom Kommissionens beslutning kun kan proeves af Faellesskabets retsinstanser. I den foreliggende sag tyder intet paa, at Tariefcommissie er blevet anmodet om at proeve de nederlandske toldmyndigheders beslutning om at forelaegge sagen for Kommissionen.
34 Det er derfor min opfattelse, at Tariefcommissie ikke kan traeffe afgoerelse i hovedsagen om, hvorvidt der foreligger »saerlige forhold« som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79, og at Domstolen foerst boer behandle dette spoergsmaal i forbindelse med afgoerelsen af sag C-157/98. Tariefcommissie naevner under alle omstaendigheder ikke artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 eller den hertil svarende bestemmelse i toldkodeksen i forelaeggelseskendelsen, men kun toldkodeksens artikel 220, stk. 2, litra b), som gengiver artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79. Heller ikke De Haan har tilsyneladende henvist til artikel 13, stk. 1, eller denne bestemmelses sidestykke i toldkodeksen i sit skriftlige indlaeg for Tariefcommissie, som er vedlagt forelaeggelseskendelsen. Denne bestemmelse ses kun at vaere naevnt i indlaeggene afgivet for Domstolen af navnlig den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering. Spoergsmaalet vedroerende »saerlige forhold« vil derfor ikke blive behandlet direkte.
Analyse af spoergsmaalet
35 Tariefcommissie har konkret formuleret sit spoergsmaal paa en maade, saa det i alt vaesentligt kan omformuleres til foelgende: »Paahviler der toldmyndighederne en forpligtelse til at underrette den hovedforpligtede i en forsendelsesprocedure om en mistanke om svig, som han ikke er involveret i, men som kan medfoere, at der opstaar en toldskyld for ham, og i bekraeftende fald, hvilke foelger har det, hvis de ikke opfylder denne forpligtelse?« I indlaeggene for Domstolen behandles ogsaa foelgende lidt anderledes formulerede spoergsmaal: »Kan en hovedforpligtet fritages for at betale afgifter, hvis toldmyndighederne ikke underretter ham om en mistanke om svig, som han ikke er involveret i, men som kan medfoere, at der opstaar en toldskyld for ham?«
36 Det tilkommer naturligvis den nationale ret at formulere det spoergsmaal, som det er mest hensigtsmaessigt at besvare med henblik paa at afgoere tvisten i den verserende sag. I den foreliggende sag har De Haan anfoert, at formuleringen af spoergsmaalet haenger sammen med en national regel vedroerende opkraevning af afgifter. Det er imidlertid min opfattelse, at det, som den nationale ret i virkeligheden oensker oplyst, er, om der efter faellesskabsretten findes omstaendigheder, som skyldes toldmyndighedernes undladelse af at underrette De Haan, hvor De Haan kan fritages for at betale den paagaeldende told, og jeg mener - med forbehold af min bemaerkning vedroerende artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 - at det er berettiget at undersoege spoergsmaalet paa dette let udvidede grundlag.
37 Betragter man de konkrete bestemmelser i den lovgivning, som finder anvendelse, er det klart, og i oevrigt uomtvistet, at der opstod toldskyld i henhold til artikel 2, stk. 1, litra d), og artikel 3, litra d), i forordning nr. 2144/87 (20) i det oejeblik, hvor de enkelte partier cigaretter ikke laengere opfyldte de betingelser, der gjaldt for dem under ordningen for ekstern forsendelse, hvilket skete, enten da cigaretterne reelt blev omdirigeret, eller senest da fristen for deres frembydelse paa bestemmelsesstedet udloeb, uden at denne frembydelse havde fundet sted. Det er ligeledes klart, at det i henhold til artikel 11, stk. 1, litra c), i forordning nr. 2726/90 (21) var De Haan, der som hovedforpligtet skulle betale denne toldskyld. Under disse omstaendigheder paalagde artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 (22) de kompetente myndigheder at opkraeve toldskylden.
38 Disse regler udgoer tilsammen et sammenhaengende system, som kraever, at den toldskyld, som er opstaaet i den foreliggende sag, opkraeves. De eneste undtagelser fra dette krav er fastsat i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79. Eftersom lovgiver har fastsat specifikke undtagelser, boer Domstolen ikke udvide disse, men om noedvendigt boer den selvfoelgelig anfoere de almindelige faellesskabsretlige principper, som finder anvendelse paa deres fortolkning.
39 Ved undersoegelsen af disse undtagelser kan det vaere nyttigt at holde sig arten af De Haan's ansvar for oeje.
40 Artikel 11, stk. 1, litra c), i forordning nr. 2726/90 bestemmer, at den hovedforpligtede i en forsendelsesprocedure skal betale told og andre afgifter, der eventuelt kan kraeves som foelge af overtraedelse eller uregelmaessighed begaaet i forbindelse med den paagaeldende forsendelse. Som bestemmelsen er affattet, indeholder den ingen antydning af nogen begraensning af denne forpligtelse i tilfaelde, hvor den hovedforpligtede selv har begaaet fejl.
41 I det foreliggende tilfaelde var De Haan desuden toldspeditoer og handlede i egenskab heraf. Erhvervet som toldspeditoer er ikke reguleret paa faellesskabsplan, selv om forordning nr. 3632/85 (23) paa det paagaeldende tidspunkt indeholdt bestemmelser om, at en person skal kunne udfaerdige en toldangivelse for en anden, men at reguleringen af det erhverv, der bestaar i at yde saadanne tjenester, i alt vaesentligt paahviler medlemsstaterne. I en raekke medlemsstater er erhvervet undergivet strenge regler, som udtrykkeligt paalaegger objektivt ansvar for toldskyld (24). Domstolen har desuden udtalt (25), at toldspeditoervirksomhed efter sin art forudsaetter, »at toldspeditoeren haefter baade for betaling af importafgifter og for de til toldvaesenet indleverede dokumenters rigtighed«. Dette ansvar er imidlertid ikke fuldstaendig ubegraenset. Der kan f.eks. vaere begraensninger i tilfaelde, hvor toldmyndighederne har meddelt bindende tariferingsoplysninger (26), eller i visse tilfaelde af force majeure (27). Alligevel findes der tilsyneladende ikke nogen specifik begraensning af dette ansvar, som kan finde anvendelse i den foreliggende sag, naar der ses bort fra den eventuelle relevans af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 eller artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79.
42 Eftersom en toldspeditoer saaledes maa anses for i princippet at have objektivt ansvar for betalingen af skyldig told i forbindelse med transitforretninger, som han er ansvarlig for i sin egenskab af hovedforpligtet, er det aabenlyst, at enhver undtagelse fra denne regel maa vaere fuldstaendig udtrykkelig som i disse to bestemmelser.
43 Med dette for oeje skal jeg nu se naermere paa de forskellige muligheder, som er blevet fremfoert i de skriftlige og mundtlige indlaeg for Domstolen, for at indroemme en undtagelse til grundreglen, navnlig paa grundlag af toldmyndighedernes underretningspligt.
44 Spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger »saerlige forhold« som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79, der kan berettige til godtgoerelse af eller fritagelse for afgifter, skal som naevnt afgoeres i forbindelse med sag C-157/98.
45 Den grundlaeggende bestemmelse, som skal undersoeges her, er derfor artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79. I henhold til denne bestemmelse kan toldmyndighederne undlade at foretage efteropkraevning af afgifter, der ikke er opkraevet som foelge af fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet, naar debitor ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget denne fejl, men har handlet i god tro og overholdt samtlige bestemmelser vedroerende toldangivelsen.
46 Det centrale spoergsmaal er foelgende: har de kompetente myndigheder begaaet en fejl?
47 Den nationale rets spoergsmaal retter sig specifikt mod den antagelse, at toldmyndighedernes undladelse af at underrette De Haan om deres mistanker og undersoegelser paa en eller anden maade kan foere til, at De Haan fritages for sin forpligtelse til at betale toldskylden. Jeg kan i denne sammenhaeng vanskeligt forestille mig, at en saadan handlemaade - som tilsyneladende var forsaetlig - kan udgoere en »fejl« i den i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 forudsatte betydning. Domstolen har udtalt, at begrebet fejl i denne betydning ikke blot omfatter regne- og skrivefejl (som sammen med anvendelsen af unoejagtige eller mangelfulde oplysninger udtrykkeligt naevnes som eksempler i praeamblen til forordning nr. 1697/79), men ogsaa en forkert fortolkning eller anvendelse af de gaeldende retsregler (28). Selv om de eksempler paa fejl, som er naevnt i forordningen og retspraksis, selvfoelgelig ikke udgoer en udtoemmende liste, mener jeg, at det vil vaere at gaa for vidt at lade begrebet omfatte situationer, hvor toldmyndighederne handler bevidst og med kendskab til de faktiske forhold (selv om jeg dog ikke vil udelukke, at en saadan handlemaade kan udgoere »saerlige forhold« som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79). Ordlyden af artikel 5, stk. 2, antyder da ogsaa, at der menes en fejlagtig undladelse af at opkraeve afgift, efter at myndighederne har begaaet en fejl.
48 Undladelsen af at underrette De Haan om mistanken om svig kan saaledes ikke udgoere en fejl i den i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 forudsatte betydning. Den nationale rets spoergsmaal omhandler imidlertid en eventuel generel underretningspligt - inden for en bestemt frist - uden at der henvises til nogen specifik bestemmelse. Jeg skal derfor ogsaa undersoege de andre muligheder, som er blevet foreslaaet.
49 Der er foreslaaet en raekke forskellige muligheder, for saa vidt angaar specifikke tidsfrister fastsat i faellesskabsretten, inden for hvilke toldmyndighederne kan have vaeret forpligtet til at underrette De Haan om, at der var opstaaet toldskyld. De Haan har gjort gaeldende, at i henhold til artikel 3, stk. 3, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1854/89 (29), skal afgiftsbeloeb bogfoeres senest to dage efter det tidspunkt, hvor toldmyndighederne kan beregne det paagaeldende afgiftsbeloeb og fastslaa, hvilken person der skal betale dette beloeb, og saa snart afgiftsbeloebet er bogfoert, skal den betalingspligtige person underrettes om beloebets stoerrelse. Eftersom myndighederne var i stand til at beregne det afgiftsbeloeb, som De Haan skulle betale for den foerste forsendelse, saa snart de fik kendskab til den svigagtige omdirigering, burde de have underrettet De Haan inden for to dage.
50 Efter min opfattelse kan De Haan ikke udlede nogen fordel af denne slutning. Som det blev anfoert under retsmoedet, har Domstolen i Covita-sagen (30) for nylig udtalt, at »toldmyndighedernes tilsidesaettelse ... af fristen i artikel 3 og 5 i ... forordning ... nr. 1854/89 ... ophaever ikke de naevnte myndigheders ret til at foretage opkraevningen, saafremt denne foretages inden for fristen [paa tre aar, inden for hvilken efteropkraevning skal foretages] i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79« (31). I dommens praemisser udtalte Domstolen, at »[f]risten ... har alene til formaal at sikre, at de kompetente myndigheder hurtigt og ensartet anvender de tekniske retningslinjer for bogfoering af importafgifter eller eksportafgifter. Toldmyndighedernes tilsidesaettelse af fristerne kan indebaere, at den paagaeldende medlemsstat skal betale renter til Faellesskaberne i forbindelse med overdragelsen af egne indtaegter ...« (32).
51 Der kastes yderligere lys over denne afgoerelse i generaladvokat Fennelly's forslag til afgoerelse i samme sag, hvori han udtalte foelgende (33): »Det er klart, at tidsfristerne i disse bestemmelser dels henviser til bogfoering i regnskaberne og ikke til tilbagesoegning af det omhandlede beloeb, dels var fastsat af bogfoeringshensyn snarere end for at skabe rettigheder for de enkelte erhvervsdrivende. Jeg mener, at dette er endeligt bevist ved eksistensen af en saerlig tidsfrist paa tre aar for efteropkraevning i artikel 2, stk. 1 [i forordning nr. 1697/79], og saerligt ved den omstaendighed, at det om denne tidsfrist er bestemt, at den kan loebe enten fra datoen for toldskyldens indfoerelse i regnskaberne eller, hvor dette ikke er sket, fra datoen for toldskyldens opstaaen. Artikel 2, stk. 1, fastsaetter den eneste begraensning af perioden for efteropkraevning af toldskyld.«
52 Til stoette for den opfattelse, at betalingspligtige personer kan udlede rettigheder af artikel 3, stk. 3, og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1854/89, har De Haan henvist til anden betragtning i praeamblen til denne forordning, hvori det anfoeres, at »reglerne om bogfoering og betingelserne for betaling af toldskyld er af saerlig betydning ... for at sikre stoerst mulig ligebehandling af virksomhederne i forbindelse med opkraevning af importafgifter og eksportafgifter«. Hvis denne betragtning imidlertid laeses i sammenhaeng med praeamblen som helhed, fremgaar det ganske klart, at formaalet med forordningen er at harmonisere fremgangsmaaderne vedroerende bogfoering og betalingsbetingelser i Faellesskabet. Hvis virksomhederne kan goere nogen ret gaeldende paa grundlag af anden betragtning, er der tale om en ret til ikke at blive forskelsbehandlet som foelge af forskellige regler i forskellige medlemsstater snarere end en ret til at blive fritaget for betaling, naar en (saerlig kort) tidsfrist er blevet overskredet.
53 Det er derfor min opfattelse - saaledes som det fremgaar af Covita-dommen - at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1854/89 ganske vist kraever, at toldmyndighederne foretager bogfoering inden for en frist paa to dage, men at dette krav vedroerer forholdet mellem medlemsstaterne og Faellesskabet, og manglende overholdelse af tidsfristen faar ikke i sig selv foelger for saa vidt angaar haeftelse for eller opkraevning af toldskylden.
54 Jeg mener imidlertid, at artikel 6, stk. 1, i denne forordning (34) - en bestemmelse, som ikke tidligere er undersoegt af Domstolen - faktisk tillaegger den betalingspligtige person en ret til at blive underrettet om afgiftsbeloebets stoerrelse, saa snart afgiftsbeloebet er bogfoert, selv om ordene »saa snart« modificeres af udtrykket »efter en passende fremgangsmaade«.
55 Der foreligger ikke oplysninger om dette aspekt - og jeg er overbevist om, at De Haan ville have fremlagt saadanne oplysninger, hvis de havde vaeret relevante - men hvis afgiftsbeloebets stoerrelse faktisk prompte blev bogfoert, men ikke herefter lige saa prompte meddelt De Haan inden for den normale frist for saadanne meddelelser, saa mener jeg, at toldmyndighederne har misligholdt en forpligtelse over for De Haan.
56 Denne forpligtelse kan imidlertid ikke vaere opstaaet, foer bogfoeringen faktisk blev foretaget, og hvis den opstod - hvilket alene den nationale ret kan fastslaa - mener jeg stadig ikke, at forsoemmelse af at overholde den kan fritage De Haan for at skulle betale afgiften. Selv om Domstolen ikke behandlede artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1854/89 i Covita-dommen, ville det vaere ulogisk at laegge til grund, at dens udtalelse vedroerende vigtigheden af tidsfristen i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1697/79 ikke ogsaa gaelder her. Foretages underretningen ikke prompte i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1854/89, bevirker det i forbindelse med denne forordning efter min opfattelse blot, at fristen for at betale afgiften i overensstemmelse med artikel 8, litra a), ikke begynder at loebe.
57 De Haan's paastand - og den hypotese, som den nationale ret oensker Domstolens stillingtagen til - er ganske vist, at toldmyndighederne var undergivet en forpligtelse, hvis manglende opfyldelse forhindrede dem i at opkraeve ikke alene enhver toldskyld, som de ikke prompte havde underrettet skyldneren om, men ogsaa senere toldskyld, som ikke ville vaere opstaaet, hvis underretningen var sket. Der er imidlertid intet i forordning nr. 1854/89, som antyder, at nogen forpligtelse heri skulle vedroere ikke blot allerede gennemfoerte transaktioner, men ogsaa efterfoelgende situationer, som endnu ikke er opstaaet. Forordningen er klart begraenset til at vedroere bogfoering af og betalingsvilkaar for toldskyld, som allerede er opstaaet.
58 Jeg mener derfor ikke, at forordning nr. 1854/89 paalaegger myndighederne nogen underretningspligt, som, hvis den ikke opfyldes, kan fritage De Haan for at skulle betale afgifter.
59 Den nederlandske regering naevner visse andre bestemmelser, som eventuelt kunne paalaegge toldmyndighederne en underretningspligt, men konkluderer, at det ikke er tilfaeldet. Den i toldkodeksens artikel 11 omhandlede forpligtelse vedroerer f.eks. kun oplysninger om import- eller eksporttransaktioner, der overvejes konkret, og som den beroerte person har anmodet om.
60 Den nederlandske regering behandler ogsaa artikel 379, stk. 1, i forordning nr. 2454/93. Denne bestemmelse er en gengivelse af artikel 49, stk. 1, i forordning nr. 1214/92 (35) - som var gaeldende paa det relevante tidspunkt - i henhold til hvilken afgangsstedet, naar varer, som er henfoert under en procedure for ekstern forsendelse, ikke er blevet frembudt, og de naermere omstaendigheder ikke er kendte, skal underrette den hovedforpligtede »saa hurtigt som muligt og inden udloebet af den ellevte maaned efter datoen for registreringen af angivelsen til faellesskabsforsendelse«. Det er den nederlandske regerings opfattelse, at denne forpligtelse adskiller sig fra og er meget mere begraenset end den af Tariefcommissie beskrevne pligt til at advare en toldspeditoer om en eventuel svig begaaet af dennes kunder.
61 Jeg er enig i, at der er tale om en anden type forpligtelse. Den tager klart sigte paa situationer, hvor varer er »forsvundet«, og toldmyndighederne ikke har dokumentation for, hvad der er blevet af dem. Formaalet (36) er at give den hovedforpligtede lejlighed til at give en tilfredsstillende forklaring, inden han skal betale afgiften, og kun i denne henseende kan han paaberaabe sig bestemmelsen. Desuden har brugen af ordene »og inden udloebet af den ellevte maaned« tendens til at udvande det krav, som formuleres med ordene »saa hurtigt som muligt«, saaledes at relevansen af denne forpligtelse for den foreliggende sag, hvis den ikke helt ophaeves, i hvert fald bliver mindre. Endelig finder bestemmelsen kun anvendelse, naar det ikke kan fastslaas, hvor en overtraedelse er begaaet - hvilket ikke synes at vaere tilfaeldet i den foreliggende sag.
62 De naevnte bestemmelser er tilsyneladende de eneste i EF-toldlovgivningen, som fandt anvendelse paa tidspunktet for afsendelsen af de paagaeldende partier, og i henhold til hvilke toldmyndighederne eventuelt har vaeret forpligtet til at underrette De Haan. Paa baggrund af det anfoerte er det min opfattelse, at disse bestemmelser ikke paalagde myndighederne nogen forpligtelse, hvis manglende opfyldelse ville kunne fritage De Haan for at skulle betale den paagaeldende afgift.
63 De Haan har imidlertid gjort gaeldende, at toldmyndighederne har overtraadt uskrevne faellesskabsretlige regler i deres handlemaade over for De Haan, hvorved de bliver forhindret i at opkraeve afgiften. Jeg har givet udtryk for den opfattelse (37), at der ikke boer tilfoejes yderligere grunde til at indroemme undtagelser til dem, som allerede er fastsat i lovgivningen, men jeg finder det hensigtsmaessigt her at undersoege det naermere forhold mellem de specifikke lovbestemmelser og de paaberaabte principper om billighed eller proportionalitet.
64 De Haan paaberaabte sig under retsmoedet et almindeligt princip, hvorefter - hvis jeg har forstaaet det ret - anvendelsen af loven ikke maa foere til uretfaerdighed - eller med andre ord at virkningerne af denne anvendelse af loven saa at sige ikke maa overskride graensen mellem det retfaerdige og rimelige og det uretfaerdige og urimelige.
65 Dette maal er utvivlsomt berettiget, men jeg er ikke overbevist om, at der i faellesskabsretten gaelder et overordnet princip, hvorefter et resultat, der kan beskrives som uretfaerdigt, aldrig kan accepteres (38). Anvendelsen af loven paa en konkret sag kan ofte forekomme barsk eller uretfaerdig, men det sker alene i den hoejere retfaerdigheds navn. Det, som er retfaerdigt for den enkelte, skal afvejes i forhold til det, som er retfaerdigt for samfundet (og Faellesskabet) som helhed. Det objektive ansvar - som er et centralt punkt i den foreliggende sag - er et saerlig klart eksempel paa dette. Hvis de hovedforpligtede i forbindelse med forsendelsesprocedurer er paalagt et objektivt ansvar, er det, for at de som ansvarlige for toldprocedurens forloeb skal traeffe de noedvendige forholdsregler til at sikre, at Faellesskabet ikke unddrages oekonomiske midler, som tilkommer det. Eftersom toldspeditoerer og speditoerer efter det oplyste foretager 90% af alle angivelser til faellesskabsforsendelse (39), er det naturligvis af stoerste vigtighed for systemet, at disse speditoerer overholder nogle meget strenge regler.
66 Det er ganske vist i retspraksis fastslaaet, at for saa vidt som faellesskabsretten, herunder dens almindelige principper, ikke indeholder faelles forskrifter herom, kan nationale billighedsregler foelges med henblik paa at give afkald paa at opkraeve faellesskabsafgifter, forudsat at disse nationale regler er forenelige med kravet om en ensartet anvendelse af faellesskabsretten, hvilket er noedvendigt for at undgaa forskelsbehandling af de erhvervsdrivende, og at de ikke i praksis goer det umuligt at gennemfoere faellesskabsreglerne (40).
67 I forbindelse med den foreliggende sag er det min opfattelse, at faellesskabsreglerne vedroerende opkraevning af told er fuldstaendige nok til, at anvendelsen af nationale billighedsregler i denne forbindelse udelukkes (41); den eneste hentydning til nationale regler findes i foelgende formulering: »Er afgiftsbeloebet ikke betalt inden for den fastsatte frist ... goer toldmyndighederne brug af alle de muligheder, de har i henhold til gaeldende bestemmelser, herunder tvangsfuldbyrdelse, for at sikre betaling af beloebet« (42). Desuden er der allerede fastsat undtagelser af billighedsgrunde paa faellesskabsplan i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79, og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79. Selv hvis dette ikke havde vaeret tilfaeldet, er det i betragtning af de mange tilfaelde af toldsvindel med cigaretter, som Domstolen er blevet gjort bekendt med, ikke usandsynligt, at systematisk anvendelse af den paaberaabte billighedsregel ville foere til et betydeligt fald i stoerrelsen af den opkraevede told, eftersom toldspeditoererne - nu fritaget for det objektive ansvar - kunne blive fristet til at slaekke paa overvaagningen i forbindelse med bekaempelsen af svig og derved skade EF-toldsystemets formaal (43).
68 Selv om jeg har forstaaelse for De Haan's situation, som selskabet meget vel uforskyldt kan vaere havnet i, mener jeg ikke, at det i det foreliggende tilfaelde kan paaberaabe sig noget selvstaendigt faellesskabsretligt eller nationalt billighedsprincip.
69 Dermed vaere ikke sagt, at selskabets boen om retfaerdighed skal gaa upaaagtet hen. Den kan derimod behandles paa en fuldstaendig tilstraekkelig maade paa grundlag af proportionalitetsprincippet, som alle parter, der har afgivet indlaeg for Domstolen, med rette har henvist til.
70 Dette princip skal imidlertid her anvendes inden for rammerne af den toldlovgivning, som den er uloeseligt forbundet med, snarere end uafhaengigt, paa et hoejere plan. Det kan navnlig have betydning for spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger »saerlige forhold« som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79. Paa dette punkt kan jeg tilslutte mig den opfattelse, som Det Forenede Kongeriges regering gav udtryk for under retsmoedet. Denne bestemmelse rummer en indbygget og tilstraekkelig »adgang« til at anvende proportionalitetsprincippet, og der er ingen grund til, at Domstolen eller den nationale ret udvider denne anvendelse til at omfatte, hvad der kunne opfattes som gyldigheden af selve toldskylden snarere end fortolkningen af de bestemmelser, der goer det muligt at indroemme undtagelser fra kravet om dens betaling. Det boer i denne forbindelse erindres, at den skyld, som De Haan oensker eftergivet, er den normale toldskyld vedroerende varerne og ikke en boede, som er paalagt selskabet paa grund af svigen. Havde dette vaeret tilfaeldet, kunne det godt have vaeret relevant at overveje, om ikke boeden i sig selv var uforholdsmaessig.
71 I mit forslag til afgoerelse i Peter-sagen (44) lagde jeg op til, at de omstaendigheder, under hvilke der skal indroemmes godtgoerelse eller fritagelse i henhold til forordning nr. 1430/79, udgjorde en raekke »billighedsklausuler«. Domstolen har for ganske nylig givet udtryk for samme opfattelse i dommen i Trans-Ex-Import-sagen (45) ved at udtale, at artikel 905 i forordning nr. 2454/93 - den bestemmelse, som nu indeholder kravet om, at tvivlstilfaelde skal forelaegges Kommissionen, for at der kan traeffes beslutning om, hvorvidt der foreligger en »saerlig situation« - indeholder en »generel billighedsklausul«. I det omfang der skal tages hensyn til billighed eller proportionalitetsprincippet ved vurderingen af De Haan's situation i et bredere perspektiv, er det altsaa i forbindelse med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79, at disse aspekter spiller ind.
72 Jeg finder det som naevnt ikke hensigtsmaessigt her at undersoege, om de i denne bestemmelse omhandlede betingelser er opfyldt i De Haan's tilfaelde, men jeg vil dog hertil knytte én bemaerkning, som samtidig besvarer et andet argument, som De Haan har fremfoert.
73 De Haan henholder sig i sit skriftlige indlaeg til den indbyrdes afhaengighed mellem artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 til stoette for selskabets paastand om, at de kriterier, der gaelder for foerstnaevnte bestemmelse, ogsaa gaelder for sidstnaevnte.
74 Domstolen udtalte ganske vist i Covita-dommen (46) - og hermed bekraeftede den sin tidligere praksis - at »artikel 13 i forordning nr. 1430/79 og artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79 forfoelger det samme formaal, nemlig at begraense efteropkraevningen af import- eller eksportafgifter til tilfaelde, hvor en saadan opkraevning er berettiget«, og at »betingelsen om, at fejlen skal kunne opdages, i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79, svarer til betingelsen [vedroerende urigtigheder eller aabenlys forsoemmelse] i artikel 13 i forordning nr. 1430/79« (47).
75 Det forekommer mig imidlertid, at den sammenligning, som her drages, kun vedroerer de to bestemmelsers formaal og begreberne »fejl, som kan opdages« og »urigtigheder eller aabenlys forsoemmelse«. Der synes ikke at vaere grund til at antage, at der for det saerlige tilfaelde med »en fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet«, skal gaelde de kriterier, som gaelder for »saerlige forhold« som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79. I artikel 4 i forordning nr. 3799/86 (48) opstilles en ikke-udtoemmende liste over saadanne saerlige omstaendigheder; de omfatter tyveri, fejl ved lukkeanordninger paa transportmidler, returnering af varer med henblik paa, at defekter fjernes, og en retsinstans' forbud mod markedsfoeringen af en vare. Selv om en fejl begaaet af toldmyndighederne kan taenkes at udgoere en saerlig omstaendighed, er sidstnaevnte begreb tydeligvis meget bredere. Imidlertid maa undersoegelsen af dette begreb desvaerre foretages i forbindelse med behandlingen af den sag, som Nederlandene har anlagt mod Kommissionen.
Forslag til afgoerelse
76 Jeg mener derfor, at Domstolen boer besvare det af Tariefcommissie forelagte spoergsmaal som foelger:
Der findes ingen regel i faellesskabsretten om, at toldmyndighederne, naar de har grund til at antage, at der vil blive begaaet svig i forbindelse med proceduren for ekstern forsendelse, skal advare en person om, at der kan opstaa en toldskyld for ham paa grund af denne svig, uanset om vedkommende har handlet i god tro. Navnlig udgoer en beslutning om ikke at goere dette med henblik paa at sikre, at bedragerne kan identificeres og doemmes - selv om en saadan beslutning kan udgoere et forhold, der skal tages i betragtning ved anvendelsen af billighedsreglen i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1430/79 - ikke en »fejl, som de kompetente myndigheder selv har begaaet«, som omhandlet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79.
(1) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indfoerelse af en EF-toldkodeks, EFT L 302, s. 1.
(2) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2454/93 af 2.7.1993 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 2913/92, EFT L 253, s. 1.
(3) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1430/79 af 2.7.1979 om godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, EFT L 175, s. 1, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3069/86 af 7.10.1986 om aendring af forordning nr. 1430/79, EFT L 286, s. 1 (se punkt 24 nedenfor).
(4) - Forordning nr. 2913/92, naevnt i fodnote 1.
(5) - Naevnt i fodnote 2.
(6) - Kommissionens forordning (EF) nr. 3665/93 af 21.12.1993 om aendring af forordning nr. 2454/93, EFT L 335, s. 1.
(7) - Jf. hvad specifikt angaar toldlovgivning dom af 12.11.1981, forenede sager 212/80 til 217/80, Salumi m.fl., Sml. s. 2735, praemis 9, som Retten fulgte i dom af 19.2.1998, sag T-42/96, Eyckeler & Malt mod Kommissionen, Sml. II, s. 401, praemis 55; dom af 17.7.1997, sag C-97/95, Pascoal & Filhos, Sml. I, s. 4209, praemis 25, og af 6.7.1993, forenede sager C-121/91 og C-122/91, CT Control (Rotterdam) og JCT Benelux mod Kommissionen, Sml. I, s. 3873, praemis 22, som Retten for nylig fulgte i sin dom af 9.6.1998 i de forenede sager T-10/97 og T-11/97, Unifrigo og CPL Imperial 2 mod Kommissionen, Sml. II, s. 2231, praemis 18 og 19.
(8) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2726/90 af 17.9.1990 om faellesskabsforsendelse, EFT L 262, s. 1.
(9) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1214/92 af 21.4.1992 om gennemfoerelsesbestemmelser til og forenkling af proceduren for faellesskabsforsendelse, EFT L 132, s. 1.
(10) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2144/87 af 13.7.1987 om toldskyld, EFT L 201, s. 15.
(11) - Raadets forordning (EOEF) nr. 4108/88 af 21.12.1988 om aendring af forordning nr. 2144/87, EFT L 361, s. 2.
(12) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1854/89 af 14.6.1989 om bogfoering af importafgifter og eksportafgifter, der udgoer en toldskyld, og om vilkaarene for betaling heraf, EFT L 186, s. 1.
(13) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 af 24.7.1979 om efteropkraevning af import- eller eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter, EFT L 197, s. 1 (som aendret ved forordning nr. 1854/89 paa punkter, som ikke har betydning for den foreliggende sag).
(14) - Begge naevnt i fodnote 3.
(15) - Jf. fodnote 13.
(16) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3799/86 af 12.12.1986 om gennemfoerelsesbestemmelserne til artikel 4a, 6a, 11a og 13 i forordning nr. 1430/79, EFT L 352, s. 19.
(17) - Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2164/91 af 23.7.1991 om gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1697/79, EFT L 201, s. 16.
(18) - Naevnt i fodnote 2.
(19) - Artikel 871-876 og 905-909 i forordning nr. 2454/93.
(20) - Jf. punkt 20 ovenfor.
(21) - Jf. punkt 18 ovenfor.
(22) - Jf. punkt 22 ovenfor.
(23) - Raadets forordning (EOEF) nr. 3632/85 af 12.12.1985 om fastlaeggelse af betingelserne for, at en person kan udfaerdige en toldangivelse, EFT L 350, s. 1.
(24) - I Nederlandene reguleres erhvervet som toldspeditoer (douane-expediteur) af artikel 30-34 i Douanewet. I henhold til artikel 31 har toldspeditoerer eneret til indirekte repraesentation som omhandlet i artikel 5 i toldkodeksen. I overensstemmelse med artikel 32 og 32a skal toldspeditoeren selv betale afgifter, men har over for sin kommittent et privilegeret krav paa at faa det paagaeldende beloeb tilbage.
(25) - Dom af 13.11.1984, forenede sager 98/83 og 230/83, Van Gend & Loos og Bosman mod Kommissionen, Sml. s. 3763, praemis 16.
(26) - Jf. toldkodeksens artikel 12.
(27) - Jf. f.eks. toldkodeksens artikel 206 (»toldskyld ved indfoersel [anses] ikke at opstaa ... naar der fremlaegges bevis for, at misligholdelse af de forpligtelser, der foelger af ... anvendelse af den toldprocedure, som den paagaeldende vare er undergivet, skyldes, at den omhandlede vare er helt tilintetgjort eller er gaaet uigenkaldeligt tabt af grunde, som kan henfoeres til varens egen beskaffenhed, som foelge af haendelige omstaendigheder eller force majeure, eller endelig efter tilladelse fra toldmyndighederne«) og 233 (»[en toldskyld ophoerer] ... c) naar ... varerne inden frigivelsen ... er blevet ... tilintetgjort eller gaaet uigenkaldeligt tabt af grunde, som kan henfoeres til varernes egen beskaffenhed, eller som foelge af haendelige omstaendigheder eller force majeure«).
(28) - Jf. f.eks. dom af 27.6.1991, sag C-348/89, Mecanarte, Sml. I, s. 3277, praemis 20.
(29) - Jf. punkt 21 ovenfor.
(30) - Dom af 26.11.1998, sag C-370/96, Covita, Sml. I, s. 7711.
(31) - Punkt 3 i domskonklusionen.
(32) - Praemis 36.
(33) - Punkt 37.
(34) - Jf. punkt 21 ovenfor.
(35) - Jf. punkt 19 ovenfor.
(36) - Som er klart beskrevet i artikel 49, stk. 2:
»I den i stk. 1 omhandlede underretning anfoeres isaer den frist, inden for hvilken der paa en for de kompetente myndigheder tilfredsstillende maade kan foeres bevis for, at forsendelsen er gennemfoert forskriftsmaessigt, eller inden for hvilken det kan paavises, hvor overtraedelsen eller uregelmaessigheden faktisk er begaaet.
Naevnte frist fastsaettes til tre maaneder fra datoen for den i stk. 1 omhandlede underretning. Hvis beviset ikke er foert inden udloebet af fristen, inddriver den paagaeldende medlemsstat told og andre afgifter for de paagaeldende varer. I tilfaelde, hvor denne medlemsstat ikke er den medlemsstat, hvor afgangsstedet er beliggende, skal sidstnaevnte straks informere foerstnaevnte medlemsstat.«
(37) - Jf. punkt 38 ovenfor.
(38) - Se f.eks. dom af 28.6.1990, sag C-174/89, Hoche, Sml. I, s. 2681, praemis 31 (»der [gaelder ikke] et generelt faellesskabsretligt princip vedroerende objektiv ubillighed«), og den dér naevnte retspraksis.
(39) - CLECAT (Det europaeiske forbindelsesudvalg for faellesmarkedsspeditionsvirksomheder), i bilag I til Kommissionens interimsrapport om forsendelse - et arbejdsdokument udsendt i oktober 1996.
(40) - Jf. f.eks. dom af 27.5.1993, sag C-290/91, Peter, Sml. I, s. 2981, praemis 8.
(41) - Jf. artikel 222-232 i toldkodeksen, tidligere artikel 8-18 i forordning nr. 1854/89, naevnt i fodnote 12.
(42) - Toldkodeksens artikel 232.
(43) - Jf. Peter-dommen, naevnt i fodnote 40, praemis 11 og 14.
(44) - Naevnt i fodnote 40; jf. punkt 16 i mit forslag til afgoerelse.
(45) - Dom af 25.2.1999, sag C-86/97, Sml. I, s. 1041, praemis 18.
(46) - Naevnt i fodnote 30.
(47) - Henholdsvis praemis 30 og 32.
(48) - Naevnt i fodnote 16.