62002CC0037_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Denna begäran om förhandsavgörande rör importbestämmelserna för bananer, närmare bestämt giltigheten av en tillämpningsförordning till rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer(2) i ändrad lydelse.
II – Tillämpliga bestämmelser
2. Det gemenskapsrättsliga systemet för import av bananer grundar sig i rättsligt hänseende på en av rådets förordningar och därtill av kommissionen antagna tillämpningsföreskrifter. Sedan systemet infördes år 1993 har såväl förordningen som tillämpningsföreskrifterna ändrats vid ett flertal tillfällen.
A – Rådets förordningar
1. Förordning nr 404/93
3. I och med förordning nr 404/93 infördes från och med den 1 juli 1993 gemensamma importbestämmelser för bananer (artiklarna 15–20). Dessa bestämmelser skiljer mellan bananer från gemenskapen, bananer från AVS-stater och bananer från tredje land. När det gäller AVS-bananer görs åtskillnad mellan traditionella och icke-traditionella bananer. Ursprungligen föreskrevs inom ramen för detta system en årlig tullkvot för bananer från tredje land och icke-traditionella AVS-bananer. Denna kvot delades upp på aktörer som saluförde bananer från tredje land eller icke-traditionella AVS-bananer (kategori A), aktörer som saluförde bananer från gemenskapen eller traditionella AVS-bananer (kategori B) och aktörer som från och med år 1992 hade salufört andra än de senare bananerna (kategori C).
4. Trettonde och femtonde skälen har följande lydelse:
”För att uppfylla de mål som anges ovan och samtidigt beakta de särskilda villkor som gäller för saluföringen av bananer är det nödvändigt att vid administrationen av tullkvoten skilja mellan, å ena sidan, aktörer som tidigare salufört bananer från tredje land och icke-traditionella bananer från AVS-länder och, å andra sidan, aktörer som tidigare har salufört bananer som är producerade i gemenskapen. Samtidigt är det nödvändigt att lämna en viss kvantitet tillgänglig för nya aktörer som ämnar starta eller nyligen har startat näringsverksamhet inom denna sektor.
När kommissionen beslutar om kompletterande kriterier som aktörerna bör uppfylla skall den vägledas av principen om att licenser skall utfärdas till fysiska eller juridiska personer som har påtagit sig den affärsmässiga risken att avyttra bananer och av det nödvändiga i att inte störa de normala handelsförbindelserna mellan personer som befinner sig i olika led av handelskedjan.”
2. Förordning nr 1637/98
5. De inom ramen för WTO gjorda åtagandena genomfördes genom rådets förordning (EG) nr 1637/98 av den 20 juli 1998 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 404/93 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer(3) . Därvid bibehölls indelningen i olika grupper av marknadsaktörer.
6. Enligt artikel 16.2 i ändrad lydelse är
”1) traditionell import från AVS-stater: import till gemenskapen av bananer som har ursprung i de stater som förtecknas i bilagan, upp till 857 700 ton (nettovikt) per år. Sådana bananer skall benämnas traditionella AVS-bananer.
2) icke traditionell import från AVS-stater: import till gemenskapen av bananer som har ursprung i AVS-stater men som inte omfattas av definitionen under punkt 1. Sådana bananer skall benämnas icke traditionella AVS-bananer.
3) import från andra tredje stater än AVS-staterna: import till gemenskapen av bananer med ursprung i andra tredje stater än AVS-staterna. Sådana bananer skall benämnas bananer från tredje stat.”
3. Förordning nr 216/2001
7. Mot bakgrund av problem som uppkom inom ramen för WTO antog rådet genom förordning (EG) nr 216/2001 av den 29 januari 2001 om ändring av förordning (EEG) nr 404/93 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer(4), nya importbestämmelser som tillämpades från den 1 juli 2001.
8. Artikel 17 i ändrad lydelse i utdrag:
”I den mån det är nödvändigt skall det vid import av bananer till gemenskapen uppvisas en importlicens, vilken skall utfärdas av medlemsstaterna till den som begär detta, oavsett var denne är etablerad i gemenskapen, dock med förbehåll för de särskilda tillämpningsföreskrifterna till artiklarna 18 och 19.
Importlicensen skall gälla i hela gemenskapen. …”
9. I artikel 18 föreskrivs att tullkvoter (A, B och C) skall öppnas för bananer från samtliga tredje länder.
10. Artikel 19 i ändrad lydelse:
”1. Tullkvoterna får förvaltas med tillämpning av den metod som grundar sig på att hänsyn tas till traditionella handelsmönster (enligt metoden ’nya/traditionella aktörer’) eller på andra metoder.
2. Oavsett vilken metod som valts skall denna ta hänsyn till behovet av att bibehålla balansen i försörjningen av gemenskapens marknad.”
11. Enligt artikel 20 a skall kommissionen fastställa tillämpningsföreskrifter enligt förfarandet i artikel 27, som särskilt skall omfatta förvaltningsföreskrifter för de tullkvoter som avses i artikel 18.
B – Kommissionens tillämpningsföreskrifter
1. Förordning nr 1442/93
12. För genomförandet av förordning nr 404/93 och med stöd av dess artikel 20 antogs kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen för import av bananer till gemenskapen.(5) I denna har kriterier fastställts för hänförandet av aktörerna till kategorierna A och B med hänvisning till en referensperiod.
2. Förordning nr 2362/98
13. För genomförandet av förordning nr 1637/98 antogs kommissionens förordning (EG) nr 2362/98 av den 28 oktober 1998 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 404/93 rörande ordningen för import av bananer till gemenskapen.(6) I och med denna förordning avskaffades uppdelningen av kvoter i tre grupper av aktörer och i stället gjordes åtskillnad mellan traditionella och nya aktörer.
14. Till traditionella aktörer räknas ekonomiska aktörer, som under åren 1994, 1995 och 1996 har importerat en viss minimikvantitet från tredje land eller AVS-stater. Till nya aktörer räknas däremot sådana ekonomiska aktörer, som under ett av de tre åren omedelbart före det år som registreringsansökan avser, har bedrivit handel som importör och har importerat till ett deklarerat tullvärde av minst 400 000 ecu. Medan det för de traditionella aktörerna varje år skulle fastställas en referenskvantitet på grundval av den kvantitet bananer som under referensperioden rent faktiskt hade importerats, föreskrevs för de nya aktörerna endast en tilldelning på grundval av samtliga ansökningar om tilldelning och den kvantitet som denna grupp av aktörer anvisats.
3. Förordning nr 896/2001
15. I och med kommissionens förordning (EG) nr 896/2001 av den 7 maj 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 404/93 när det gäller importsystemet för bananer i gemenskapen(7) antogs tillämpningsföreskrifter till förordning nr 216/2001. Denna förordning publicerades den 8 maj 2001 och var tillämplig från och med den 1 juli 2001.
16. Enligt dess artikel 1 fastställs i nämnda förordning tillämpningsföreskrifter dels till ordningen för import av bananer för de tullkvoter som avses i artikel 18.1 i förordning nr 404/93, dels för import av bananer utanför den kvoten.
17. I denna förordning ersätts uppdelningen i traditionella och nya aktörer med uppdelningen i traditionella och icke-traditionella aktörer, varvid det beträffande traditionella aktörer görs åtskillnad mellan A/B (bananer från tredje land eller icke-traditionella AVS-bananer) och C (traditionella AVS-bananer).
18. Skäl 7 har följande lydelse:
”(7) Erfarenheten från flera års tillämpning av ordningen för import av bananer på gemenskapsnivå visar att kraven för icke-traditionella aktörer och godkännande av nya aktörer måste skärpas för att undvika att bulvaner registreras och att ansökningar som är fiktiva eller lämnas in i spekulationssyfte godkänns. Det är särskilt motiverat att kräva en minsta erfarenhet av import av färska bananer. … Av samma skäl bör tilldelningen under de följande åren villkoras genom krav på att en minsta kvantitet av tidigare beviljad tilldelning skall ha använts.”
19. Artikel 3 har i utdrag följande lydelse:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. traditionell aktör: en ekonomisk aktör, fysisk eller juridisk person, enskild aktör eller sammanslutning, som var etablerad i gemenskapen under den period som är avgörande för aktörens referenskvantitet och som för egen räkning har köpt en minimikvantitet bananer med ursprung i tredje land från producenter eller i förekommande fall hela produktionen, och därefter transporterat dem till gemenskapen samt salufört dem där.
Den transaktion som beskrivs i föregående stycke kallas nedan primärimport.
…
2. traditionell aktör A/B: traditionell aktör som har genomfört en primärimport av en minsta kvantitet bananer från tredje land eller bananer som inte kommer från ett traditionellt AVS-land, enligt definitionerna i artikel 16 i förordning (EEG) nr 404/93, i dess ändrade lydelse enligt förordning (EG) nr 1637/98.
3. traditionell aktör C: traditionell aktör som har genomfört en primärimport av en minsta kvantitet traditionella AVS-bananer, enligt definitionen i ovan nämnda artikel 16, i dess ändrade lydelse enligt förordning (EG) nr 1637/98.”
20. Skäl 5 har följande lydelse:
”(5) Referensperioden för att definiera aktörkategorier och fastställa de traditionella aktörernas referenskvantiteter bör vara treårsperioden 1994–1996. Perioden 1994 –1996 är den sista treårsperiod för vilken kommissionen förfogar över väl kontrollerade uppgifter om primärimporten. Denna period är också lämplig för att lösa en konflikt som pågått under flera år med vissa av gemenskapens handelspartner. Tack vare de uppgifter som finns tillgängliga och som tagits fram för förvaltningen av de kvoter som öppnades 1998, är det inte nödvändigt att införa en registrering av traditionella aktörer.”
21. Artikel 4 har i utdrag följande lydelse:(8)
”1. Referenskvantiteten för varje traditionell A/B-aktör skall fastställas, efter en skriftlig begäran från aktören senast den 11 maj 2001, på grundval av den genomsnittliga primärimporten av bananer från tredje land eller icke-traditionella AVS-bananer under 1994, 1995 och 1996, med beaktande av år 1998 för förvaltning av importtullkvoten för bananer med ursprung i tredje land och icke-traditionella AVS-kvantiteter, enligt artikel 19.2 i förordning (EEG) nr 404/93, som tillämpades 1998 på den aktörkategori som avses i punkt 1 a i den artikeln.
2. Referenskvantiteten för 1998 för varje traditionell C-aktör skall fastställas, efter en skriftlig begäran från aktören senast den 11 maj 2001, på grundval av den genomsnittliga primärimporten av traditionella AVS-bananer under 1994, 1995 och 1996 inom ramen för kvantiteter av traditionella bananer från AVS-staterna.”
22. Skäl 10 har följande lydelse:
”(10) För att ordningen med tullkvoter skall kunna genomföras fr.o.m. den 1 juli 2001 bör man behålla de instrument för periodisk förvaltning som infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 2362/98 av den 28 oktober 1998 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning nr 404/93 rörande ordningen för import av bananer till gemenskapen, senast ändrad genom förordning (EG) nr 1632/2000, samtidigt som föreskrifterna anpassas i nödvändig omfattning. Detta gäller särskilt fastställandet av de vägledande kvantiteterna för de tre första kvartalen, fastställandet av taket för individuella ansökningar, intervallen för inlämning av ansökningar om och utfärdande av licenser liksom för utfärdande av licenser för återanvändning av kvantiteter som inte har använts. Tullkvoterna A och B förvaltas separat från tullkvot C i fråga om den del som tilldelas de traditionella aktörerna, vilket innebär att dessa aktörer endast kan uppvisa licensansökningar inom ramen för den tullkvot för vilken en referenskvantitet har beviljats och registrerats.”
23. Artikel 5 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall senast den 15 maj 2001 meddela kommissionen de sammanlagda referenskvantiteter som anges i artikel 4.1 och 4.2.
2. Med hänsyn till de uppgifter som lämnats enligt punkt 1 och på grundval av … tillgängliga kvantiteter A/B- och C-tullkvoter skall kommissionen, vid behov, fastställa en justeringskoefficient som skall tillämpas på varje aktörs referenskvantitet.
3. Vid tillämpning av punkt 2 skall de behöriga myndigheterna meddela varje aktör dennes referenskvantitet efter justering med justeringskoefficient, senast den 7 juni 2001.
4. I bilagan förtecknas de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat. Denna förteckning skall ändras av kommissionen på begäran av berörda medlemsstater.”
24. Artikel 6 har följande lydelse:
”I denna förordning avses med ”icke-traditionell aktör” en ekonomisk aktör som är etablerad i gemenskapen som vid sin registrering
a) har importerat färska bananer med KN-nummer 0803 00 19 till gemenskapen från producentländer, för sin egen räkning och autonomt, under ett av de två år som omedelbart föregår det år då ansökan om registrering lämnas in,
b) i samband med denna verksamhet har importerat till ett tulldeklarerat värde av minst 1 200 000 euro under den period som anges i a, och
c) som inte har någon referenskvantitet som traditionell aktör inom ramen för den tullkvot inom vilken han ansökte om registrering enligt artikel 7, och som inte är en fysisk eller juridisk person med anknytning till en traditionell aktör enligt artikel 143 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.”
25. Artikel 143 i förordning nr 2454/93(9) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 46/1999 av den 8 januari 1999 om ändring av förordning (EEG) nr 2454/93 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen(10) har i utdrag följande lydelse:
”1. Vid tillämpningen av bestämmelserna i avdelning II, kapitel 3 i kodexen och bestämmelserna i denna avdelning skall personer anses som närstående endast om
a) de är styrelseledamöter eller företagsledare i varandras företag,
b) de är juridiskt erkända kompanjoner i någon affärsverksamhet,
…
d) någon person direkt eller indirekt äger, kontrollerar eller innehar 5 % eller mer av bådas utestående röstberättigande aktier eller andelar,
e) en av dem direkt eller indirekt kontrollerar den andra,
f) båda två direkt eller indirekt kontrolleras av en tredje person,
g) de tillsammans direkt eller indirekt kontrollerar en tredje person, eller
…
2. Vid tillämpningen av detta avsnitt skall personer som har affärsförbindelser med varandra, på så sätt att den ena är enda agent, distributör eller koncessionsinnehavare eller liknande för den andra personen, anses vara närstående endast om de uppfyller kriterierna i punkt 1.”
26. I artikel 31 i förordning nr 896/2001 föreskrivs att förordning nr 2362/98 upphör att gälla från den 1 juli 2001 men att den skall fortsätta att tillämpas på importlicenser för år 2001. Som ytterligare övergångsbestämmelse föreskrivs i artikel 28 bland annat följande:
”1. För andra halvåret 2001 är de tillgängliga kvantiteterna
– för A/B-tullkvoterna: 1 137 159 ton
– för C-tullkvoterna: 509 359 ton
2. För det andra halvåret 2001 skall referenskvantiteten för varje traditionell aktör enligt artikel 4 och efter tillämpningen av artikel 5.2 multipliceras med en koefficient på 0,4454 för traditionella A/B-aktörer, och en koefficient på 0,5992 för traditionella C-aktörer.
…”
III – Sakomständigheter, målen i den nationella domstolen och tolkningsfrågor
27. De två italienska företagen, Di Lenardo Adriano Srl och Dilexport Srl (nedan kallade Di Lenardo och Dilexport), sysslar med import av och handel med färska bananer från tredje land. Sedan år 1993 är de i Italien godkända och inregistrerade som aktörer, som har rätt till tilldelning av tullkvoter i den mening som avses i förordning nr 404/93 och kommissionens tillämpningsföreskrifter. I denna egenskap var de verksamma till och med den 30 juni 2001. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, är Di Lenardo och Dilexport att betrakta som närstående företag i den mening som avses i artikel 143 i förordning nr 2454/93, eftersom de är knutna till varandra genom vissa, som bolagsmän verksamma, personer.
28. Med tillämpning av artikel 4 i förordning nr 896/2001 ansökte Di Lenardo och Dilexport den 11 maj 2001 hos Ministero del Commercio con l’estero (utrikeshandelsministeriet) om fastställande av tullkvot A/B för andra halvåret 2001 (1 137 159 ton) och att den begärda kvantiteten skulle meddelas senast den 7 juni 2001.
29. Genom beslut av den 17 maj 2001 avslog utrikeshandelsministeriet ansökan med motiveringen att villkoren som anges i artikel 4.1 i förordning nr 896/2001 inte var uppfyllda, eftersom det hade visat sig att det under åren 1994, 1995 och 1996 inte hade genomförts någon primärimport av bananer.
30. Di Lenardo och Dilexport väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Veneto och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras samt att utrikeshandelsministeriet skulle förklaras skyldigt att godkänna dem som traditionella aktörer med rätt till tilldelning av tullkvoter A/B för andra halvåret 2001. Som grund angav de att förordning nr 896/2001 står i strid med såväl förordning nr 404/93, artiklarna 5 EG och 7 EG, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar som artikel 6 EU och därför är ogiltig.
31. Utrikeshandelsministeriet menade att avslagsbeslutet var riktigt eftersom Di Lenardo och Dilexport inte hade uppträtt på marknaden som primärimportörer, utan som sekundärimportörer eller anläggning för mogning och i denna egenskap tilldelats tullkvoter för år 1998.
32. I två beslut om hänskjutande har Tribunale amministrativo regionale per il Veneto i enlighet med artikel 234 EG ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Står artiklarna 1, 3, 4, 5 och 31 i förordning (EG) nr 896/2001 i strid med EG-fördraget, särskilt artikel 7 i EG-fördraget (f.d. artikel 4), eller med några andra bestämmelser eller principer i fördraget med avseende på gemenskapsinstitutionernas skilda uppgifter och skilda behörighet (särskilt rådets och kommissionens)?
2. Står de ovannämnda bestämmelserna i förordning nr 896/2001 i strid med förbudet mot retroaktiv lagstiftning och med principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen, vilka hänger samman med den förstnämnda principen?
3. Står dessa bestämmelser i förordning nr 896/2001 i strid med rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 (med senare ändringar och tillägg), särskilt artikel 20 i denna förordning?
4. Om ovanstående frågor besvaras nekande: står artikel 6 i kommissionens ovannämnda förordning, särskilt bestämmelsen i punkt c, enligt vilken personer som har anknytning till traditionella aktörer inte får tilldelas tullkvoter ens som icke-traditionella aktörer, i strid med den grundläggande rätten att utöva yrkesverksamhet, i förevarande fall näringsverksamhet?”
IV – Den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan
33. Den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan rör samtliga giltigheten av samma bestämmelser, nämligen artiklarna 1, 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001, varför de bör behandlas i ett sammanhang.
A – Parternas argument
1. Di Lenardos
och Dilexports
huvudsakliga argument
34. När det gäller den första
tolkningsfrågan, det vill säga gemenskapsorganens behörighet och EG-fördraget, har anförts att varje organ enligt artikel 7 EG endast får agera inom gränserna för dess genom fördraget tilldelade behörighet och att artikel 20 i förordning nr 404/93 i dess lydelse enligt förordning nr 216/2001 ger kommissionen befogenhet att anta tillämpningsföreskrifter. I och med förordning nr 896/2001 har kommissionen emellertid satt sig i rådets ställe. Härvidlag hänvisas till införandet av begreppet primärimportörer i den mening som avses i artikel 3 i denna förordning och till villkoret, att endast primärimportörer skall betraktas som traditionella aktörer. Detta står i strid med målsättningen med förordning nr 404/93, att inte störa handelsförbindelserna mellan olika handelsled.
35. Artikel 1 i förordning nr 896/2001 står i strid med principen om behörighetsfördelning och därmed artikel 7 EG. Att artikel 3 i förordning nr 896/2001 är rättsstridig medför att detsamma gäller artiklarna 4, 5 och 31 i samma förordning.
36. När det gäller den andra
tolkningsfrågan, det vill säga förbudet mot retroaktiv lagstiftning, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen, har anförts att de ovannämnda ändringarna har lett till en revolution av det genom förordning nr 404/93 införda systemet, eftersom företag som har mer än 20 års erfarenhet utestängs. Genom denna oproportionerliga åtgärd har kommissionen åsidosatt det grundläggande skyddet för äganderätten och rätten till fri yrkesutövning liksom artikel 5 EG.
37. Tillämpningen av det nya begreppet traditionella aktörer på referensåren 1994–1996 medför en retroaktiv tillämpning och står därför i strid med principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
38. När det gäller den tredje
tolkningsfrågan, det vill säga en eventuell oförenlighet mellan förordning nr 896/2001 och förordning nr 404/93 har anförts att kommissionen i förordning nr 896/2001 har infört en för förordning nr 404/93 fullständigt främmande indelning och definition. Därmed har den åsidosatt inte endast artikel 7 EG utan också förordning nr 404/93, närmare bestämt den i artikel 20 i nämnda förordning stadgade befogenheten.
2. Kommissionens
huvudsakliga argument
39. Enligt kommissionens uppfattning är endast artiklarna 3, 4, 5 och 6 i förordning nr 896/2001 tillämpliga i målet i den nationella domstolen. Eftersom inte alla dessa föreskrifter skall prövas gentemot samma bestämmelser respektive principer krävs, med avvikelse från formuleringen av den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan, en särskild prövning för varje bestämmelse.
40. När det gäller giltigheten av artikel 3 i förordning nr 896/2001 skall denna prövas mot bakgrund av artikel 7.1 EG och artikel 211 fjärde strecksatsen EG liksom artikel 20 a i dess lydelse enligt förordning nr 216/2001.
41. Enligt domstolens rättspraxis skall begreppet ”genomförande” inom jordbrukssektorn och den befogenhet som anges i artikel 20 i förordning nr 404/93 ges en vid tolkning, något som också har skett.
42. Förordning nr 404/93 innehåller endast i skälen, och inte i bestämmelserna, närmare uppgifter om de ekonomiska aktörerna; de differentieras snarare genom importslaget. Härav framgår, att rådet inte har velat ställa upp några strikta kriterier för tilldelningen av importlicenser. Därför har det varit nödvändigt att närmare fastställa de subjektiva kriterierna. Vidare har kommissionen haft att beakta de olika importslagen liksom förvaltningen av tullkvoter utifrån slaget av ekonomiska aktörer (traditionella eller nya) och därvid att säkerställa den gemensamma marknadens försörjning.
43. Definitionen av begreppet ”traditionella aktörer” grundar sig på primärimportkonceptet och är förenligt med förordning nr 404/93. I definitionerna av ”traditionella aktörer A/B” och ”C” hänvisas till och med uttryckligen till denna förordning. Inriktningen på primärimport syftar till att utveckla handelsstrukturerna och att öka öppenheten i handelsförbindelserna.
44. Vidare är begreppet ”primärimport” inte nytt. På grund av de negativa effekter som förordning nr 2362/98 förde med sig har man återvänt till dessa bestämmelser. Vidare har det funnits en åttaårig övergångstid.
45. När det gäller giltigheten av artiklarna 4 och 5 i förordning nr 896/2001 mot bakgrund av förbudet mot retroaktiv lagstiftning, principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen betonar kommissionen att hänvisningen till en referensperiod är nödvändig för att man skall kunna skilja mellan traditionella och icke-traditionella aktörer.
46. När det gäller retroaktiviteten hänvisas till att någon sådan inte föreligger eftersom ansökningar till systemet enligt förordning nr 896/2001 kunde göras redan innan det börjat tillämpas.
47. När det gäller berättigade förväntningar och rättssäkerhet har kommissionen med hänvisning till domstolens rättspraxis anfört att de ekonomiska aktörerna har kunnat få besked om sina rättigheter och skyldigheter i tid och på grundval av entydiga bestämmelser. Den föreskrivna tidsplanen syftade till att beakta traditionella aktörers individuella situation och att möjliggöra en ”smärtfri” övergång.
B – Bedömning
48. Med den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan har den nationella domstolen ifrågasatt giltigheten av artiklarna 1, 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001. Såsom kommissionen med rätta har anfört skall det emellertid först undersökas huruvida samtliga dessa bestämmelser är tillämpliga i målet i den nationella domstolen och därför även skall prövas av domstolen.
49. Med avvikelse från den nationella domstolens formulering och kommissionens yttrande skall de bestämmelser, som skall prövas inom ramen för den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan, granskas särskilt.
1. Bestämmelser att pröva
50. Först skall jag gå in på kommissionens uppfattning att det inte är nödvändigt att gå in på de i första tolkningsfrågan uttryckligen nämnda och i den andra och den tredje tolkningsfrågan omtalade bestämmelserna artiklarna 1 och 31 i förordning nr 896/2001. För att besvara frågan huruvida domstolen är behörig att bedöma giltigheten av dessa båda bestämmelser är det avgörande huruvida dessa bestämmelser är erforderliga för att slita tvisten i den nationella domstolen.
51. Att betydelsen av dessa bestämmelser för målet vid den nationella domstolen inte framgår av de båda besluten om begäran om förhandsavgörande talar i och för sig emot att artiklarna 1 och 31 i förordning nr 896/2001 är tillämpliga.
52. Avgörande är emellertid huruvida artiklarna 1 och 31 överhuvudtaget är tillämpliga.
53. Eftersom det i artikel 1 endast stadgas att det i förordning nr 896/2001 fastställs tillämpningsföreskrifter till ordningen för import av bananer, utan att några närmare föreskrifter anges, måste jag hålla med kommissionen om att denna bestämmelse saknar relevans för målet vid den nationella domstolen.
54. Artikel 31 innehåller två föreskrifter: att kommissionens gamla tillämpningsföreskrifter upphör att gälla och att de skall fortsätta att tillämpas på importlicenser för år 2001. Artikel 31 är därmed en av de centrala bestämmelserna när det gäller det tidsmässiga tillämpningsområdet för förordning nr 896/2001. Vad kommissionen anfört beträffande att den inte är tillämplig borde gälla även en annan bestämmelse, nämligen artikel 32, vari ikraftträdandet regleras.
55. Den tidsmässiga aspekten är föremål för detta förfarande. Den andra tolkningsfrågan rör uttryckligen förbudet mot retroaktiv lagstiftning liksom principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Eftersom målet vid den nationella domstolen rör tilldelningen av licenser från och med andra halvåret 2001, borde den del av artikel 31, enligt vilken importlicenser som tilldelats med stöd av de gamla tillämpningsföreskrifterna skall fortsätta att gälla, sakna betydelse för målet vid den nationella domstolen.
2. Prövning av artiklarna 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001 mot bakgrund av gällande rätt
a) Artikel 3
56. Betänkligheterna när det gäller giltigheten av artikel 3 i förordning nr 896/2001 hänför sig till legaldefinitionen av ”traditionella aktörer”, och närmare bestämt det med denna bestämmelse införda primärimportbegreppet. Genom att endast primärimportörer hädanefter anses vara traditionella aktörer minskas den personkrets som omfattas, vilket berört och ännu berör Dilexport och Di Lenardo.
57. Den bedömningsgrund som skall användas vid prövningen av giltigheten av de omtvistade bestämmelserna är rådets grundförordning, närmare bestämt förordning nr 404/93 i dess lydelse enligt förordning nr 216/2001.
58. Denna upplysning är av betydelse av det skälet att det i detta sammanhang har uttryckts tvivel över förenligheten med den i femtonde skälet i förordning nr 404/93 angivna målsättningen ”att inte störa de normala handelsförbindelserna mellan personer som befinner sig i olika led av handelskedjan”, och därmed även förenligheten med artikel 20 i rådets grundförordning.
59. Härvidlag skall man emellertid vara uppmärksam på att rådets grundförordning har ändrats vid ett flertal tillfällen sedan förordning nr 404/93 trädde i kraft och att detta påverkar skälens betydelse. För övrigt kan skälen i sig inte utgöra någon bedömningsgrund utan kan endast tillsammans med föreskriften erhålla en tillräcklig normativ innebörd.
60. Problemet i detta mål rör i grunden frågan huruvida kommissionen hade befogenhet att anta artikel 3 i förordning nr 896/2001, det vill säga om det rör sig om en bestämmelse som kan anses utgöra en tillämpningsföreskrift.
61. Enligt domstolens fasta rättspraxis när det gäller kommissionens genomförandebefogenheter i allmänhet skall, enligt artikel 211 fjärde strecksatsen EG, kommissionen – för att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och utveckling – utöva de befogenheter som rådet ger den för att genomföra de regler som fastställs av rådet.(11)
62. Enligt fast rättspraxis följer det av fördragets systematik, i vilken artikel 211 EG ingår, samt av de krav som ställs upp i praxis, att begreppet genomförande skall ges en vid tolkning. Eftersom endast kommissionen har möjlighet att fortlöpande och uppmärksamt följa utvecklingen av jordbruksmarknaderna och handla med den skyndsamhet som situationen kräver, kan rådet bli tvunget att tilldela kommissionen långtgående befogenheter. Följaktligen skall gränserna för dessa befogenheter i synnerhet bedömas utifrån de allmänna grundläggande syftena med organisationen av marknaden.(12)
63. Vidare har domstolen i enlighet med detta uttalat att kommissionen har befogenhet att på jordbruksområdet vidta alla nödvändiga eller lämpliga tillämpningsåtgärder för verkställande av de grundläggande föreskrifterna, såvida åtgärderna inte strider mot dessa föreskrifter eller rådets tillämpningsföreskrifter.(13)
64. I rådets tillämpliga grundförordning, det vill säga förordning nr 404/93 i dess lydelse enligt förordning nr 216/2001, stadgas uttryckligen i artikel 20 att kommissionen har befogenhet att fastställa tillämpningsföreskrifter för avdelning IV(14) i rådets grundförordning. I denna bestämmelse stadgas till och med om en skyldighet för kommissionen att fastställa vissa föreskrifter.
65. De av kommissionen beslutade föreskrifterna, med fastställande av olika slags ekonomiska aktörer, kan ses tillsammans med de av rådet beslutade föreskrifterna om olika slags import, såsom de anges i artikel 16 i dess lydelse enligt förordning nr 1637/98. Detta innebär emellertid inte att dessa bestämmelser skall utgöra bedömningsgrund för giltighetsbedömningen av kommissionens föreskrifter. Artikel 16 har nämligen fått ett nytt innehåll genom förordning nr 216/2001.
66. Kommissionens befogenhet skall alltså ses mot bakgrund av den ändrade grundförordningen, och särskilt det förhållandet att rådet självt inte har gjort någon närmare konkretisering utifrån olika slags importörer eller import.
67. Tvärtom har rådet i den genom förordning nr 216/2001 ändrade artikel 19 föreskrivit hur tullkvoten får förvaltas. I artikel 20 a föreskrivs emellertid uttryckligen att kommissionen skall fastställa de närmare förvaltningsföreskrifterna. Artikel 19 utgör alltså en mer detaljerad materiell bestämmelse om kommissionens befogenhet att på en viss punkt fastställa tillämpningsföreskrifter.
68. Den närmare bestämningen i artikel 19.1 av förvaltningen av tullkvoter innehåller visserligen inte några stränga krav. Förvaltningen får ske antingen enligt metoden ”nya/traditionella aktörer” eller enligt andra metoder. Genom det andra alternativet får kommissionen ett vitt spelutrymme som emellertid åter inskränks genom artikel 19.2. Enligt denna bestämmelse skall den av kommissionen valda metoden ta hänsyn till behovet av att bibehålla balansen i försörjningen av gemenskapens marknad.
69. Utifrån behovet av att säkerställa importordningens funktion, kan man härleda en befogenhet för kommissionen som ansvarar för förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden för bananer att närmare fastställa begreppet aktörer på så sätt att endast primärimport omfattas.
70. I och med den genom förordning nr 216/2001 genomförda ändringen i rådets grundförordning var det också möjligt för kommissionen att införa ett annat än det dittills gällande systemet.
71. I detta sammanhang skall det understrykas att inte något av de med grundförordningen eftersträvade målen utgör något hinder för införande av primärimportbegreppet.
72. Även om man inte hänför bestämmelsen i artikel 3 i förordning nr 896/2001, det vill säga legaldefinitionen av ”traditionella aktörer”, till de i artikel 20 a i förordning nr 216/2001 nämnda förvaltningsföreskrifterna för de tullkvoter som avses i artikel 18, innebär det inte att kommissionen inte hade befogenhet att besluta om de omtvistade föreskrifterna. Lydelsen av artikel 20 hindrar inte kommissionen att besluta om närmare tillämpningsföreskrifter som – trots att de inte uttryckligen nämns i denna bestämmelse – är nödvändiga för att importordningen skall fungera.(15)
b) Artiklarna 4 och 5
73. När det gäller artiklarna 4 och 5 i förordning nr 896/2001 kan först konstateras att dessa rör fastställandet av en referensperiod. Eftersom denna aspekt emellertid endast är omtvistad när det gäller dess förenlighet med vissa rättsprinciper hänvisas till svaret på den andra tolkningsfrågan.
74. Vad gäller artikel 5 i förordning nr 896/2001 hänvisas vidare till att det i denna bestämmelse stadgas om olika underrättelseskyldigheter samt kommissionens skyldighet att fastställa en justeringskoefficient och att ändra en förteckning. Den handlar således om typiska aspekter av förvaltningen av tullkvoter. Eftersom den i artikel 20 i förordning nr 404/93, i dess lydelse enligt förordning nr 216/2001, stadgade befogenheten för kommissionen att fastställa tillämpningsföreskrifter uttryckligen omfattar den närmare förvaltningen av tullkvoter, råder det inte något tvivel om att bestämmelserna i artikel 5 i förordning nr 896/2001 har stöd i rådets grundförordning.
c) Artikel 31
75. Artikel 31 i förordning nr 896/2001 reglerar några aspekter av förordningens giltighets- och tillämpningsområde. Vad gäller upphävandet av förordning nr 2362/98 med verkan från och med den 1 juli 2001, har kommissionen på grund av avsaknad av särbestämmelser beträffande förfarandet, befogenhet att upphäva en av sina egna förordningar. Detsamma gäller bestämmelsen i artikel 31 att licenser som tilldelats med stöd av den förordning som upphört att gälla skall kvarstå. Kommissionen kan således besluta om föreskrifter som innebär att verkan av upphävandet begränsas i fråga om de fall som avgjorts med stöd av de upphävda bestämmelserna, i vart fall om detta, som i detta fall, sker i syfte att upprätthålla det tidigare rättsläget till förmån för innehavare av ”gamla” licenser.
76. I och med upphävandet av den gamla förordningen och tillämpningen av den nya förordningen från och med den 1 juli 2001 har kommissionen för övrigt även handlat i enlighet med artikel 2 i förordning nr 216/2001. Enligt denna bestämmelse kan dagen för ikraftträdandet av rådets förordning flyttas fram till den 1 juli 2001. Kommissionen har även tidigare gjort bruk av denna möjlighet.(16)
77. Vid prövningen av den första och den tredje tolkningsfrågan har det därmed inte framkommit något som kan påverka giltigheten av artiklarna 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001.
3. Prövning mot bakgrund av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
78. I den andra tolkningsfrågan nämner den hänskjutande domstolen en rad principer, som enligt dess uppfattning skall betraktas som bedömningsgrunder för giltigheten, nämligen förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen. Först skall jag gå in på frågan huruvida var och en av dessa principer kan utgöra en egen bedömningsgrund. När det gäller förhållandet mellan dessa olika principer har olika uppfattningar företrätts. Förbudet mot retroaktiv lagstiftning anses dels som ett särskilt uttryck för rättssäkerhetsprincipen, dels anses det sortera under principen om skydd för berättigade förväntningar. Däremot finns det i domstolens rättspraxis vid sidan om uttalanden om att förbudet mot retroaktiv lagstiftning är att härleda till rättssäkerhetsprincipen(17) uttalanden om att det skall betraktas som en självständig princip.(18) Samtliga uppfattningar har således det gemensamt att det rör sig om självständiga påbud respektive förbud. Nedan skall de omtvistade bestämmelserna i förordning nr 896/2001 därför prövas särskilt mot bakgrund av förbudet mot retroaktiv lagstiftning å ena sidan och principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen å andra sidan.
a) Förbudet mot retroaktiv lagstiftning
79. När det gäller retroaktivitet skall det göras åtskillnad mellan äkta och falsk retroaktivitet.
80. En rättsakt har enligt domstolens fasta rättspraxis(19) äkta retroaktiv verkan, om den börjar gälla innan den offentliggörs. En sådan verkan är i princip förbjuden. Eftersom den förordning som här är i fråga offentliggjordes den 8 maj 2001 men var tillämplig först från och med den 1 juli 2001, föreligger det i vart fall inte någon äkta retroaktivitet.
81. Fråga i målet är då huruvida förordning nr 896/2001 har falsk retroaktiv verkan. Med en sådan verkan förstås tillämpning av en ny reglering på framtida verkningar av sakförhållanden som uppkommit då den tidigare regleringen gällde. Detta skulle vara fallet om förordning nr 896/2001 skulle vara tillämplig på händelseförlopp som påbörjats före det att den hade trätt i kraft men som vid denna tidpunkt ännu inte var avslutade.
82. I detta fall har de omtvistade bestämmelserna emellertid inte ens en sådan falsk retroaktiv verkan. Det enda sakförhållande som tilldragit sig före det att förordning nr 896/2001 trädde i kraft är importen under referensåren. Därvid rör det sig emellertid om avslutade förlopp. De gamla licenserna förblir orörda och avslutades också, det vill säga avtalen hade redan fullgjorts.
83. En falsk retroaktiv verkan skulle under alla förhållanden föreligga om det nya systemet skulle tillämpas på licenser som meddelats enligt det gamla systemet och som ännu inte tagits i bruk. Men även en sådan verkan, det vill säga en falsk verkan, skulle enligt domstolens fasta rättspraxis(20) generellt sett inte vara otillåten.
84. Förordning nr 896/2001 är endast, vilket klart framgår av artikel 31, tillämplig på framtida sakförhållanden, det vill säga den rör tilldelning av importlicenser som skall äga rum först under det andra halvåret 2001. Därmed skiljer sig den konstellation som här är i fråga från den i målet Biegi(21), där det rörde sig om tillämpningen av en ny reglering på redan inträffade händelser.
85. Endast referensperioden ligger bakåt i tiden. Såsom kommissionen med rätta har anfört är detta emellertid typiskt för system som bygger på referenskvantiteter och -år. Sådana rättsliga konstruktioner utgör för övrigt till och med en betydelsefull byggsten i gemenskapens jordbruksmarknadssystem och domstolen har också uttalat att sådana i princip är tillåtna.(22)
b) Skyddet för berättigade förväntningar och rättssäkerheten
86. När det gäller skyddet för berättigade förväntningar och rättssäkerheten skall jag först undersöka förhållandet mellan dessa båda principer och gå in på frågan huruvida det därvid rör sig om två självständiga bedömningsgrunder som skall prövas var för sig.
87. Av rättspraxis går att utläsa att domstolen härleder principen om skydd för berättigade förväntningar till rättssäkerhetsprincipen.(23) Den har snarast ansett att skillnaden mellan dessa båda principer består i att rättssäkerhetsprincipen utgår från ett objektivt element och principen om skydd för berättigade förväntningar från ett subjektivt.
88. Rättssäkerhetsprincipen kräver att rättsregler skall vara klara och precisa och syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsförhållanden som omfattas av gemenskapsrätten.(24) Den första aspekten, tydligheten, saknar betydelse i detta mål. Det är det andra elementet som är avgörande, nämligen ett visst rättsläges varaktighet.
89. Detta varaktighetsskydd innebär emellertid inte att rättsläget är oföränderligt. Blotta förekomsten av en bestämmelse är inte tillräckligt, det vill säga utgör i sig inte någon grund för en berättigad förväntning. På grund av lagstiftarens frihet att utforma rättsläget kan enligt domstolens fasta rättspraxis de ekonomiska aktörerna inte med fog grunda sina berättigade förväntningar på att rådande förhållanden skall bestå, vilka kan ändras inom ramen för gemenskapsinstitutionernas utrymme för skönsmässig bedömning.(25)
90. Principen om skydd för berättigade förväntningar omfattar tre förutsättningar. För det första krävs det i objektivt hänseende en av gemenskapen skapad situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning.(26) Det kan också röra sig om en grundad förhoppning, som väckts av ett gemenskapsorgan.(27)
91. I detta fall innebar förordning nr 896/2001 en inskränkning i förhållande till det gamla rättsläget för vissa företag. Eftersom förordning nr 896/2001 enligt dess artikel 31 emellertid inte var tillämplig på gamla importlicenser uppkommer det under alla förhållanden beträffande denna reglering inte något problem vad gäller skyddet för berättigade förväntningar och rättssäkerheten.
92. Trots det ändrade rättsläget bibehölls emellertid vissa kärnelement i det gamla systemet. Exempelvis bevarades systemet med referensperioder och -kvantiteter, varvid även samma referensår skulle vara utslagsgivande.
93. Man får emellertid räkna med att begränsningar införs ”på ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaden, vilken ständigt anpassas med hänsyn till variationerna i de ekonomiska förhållandena”.(28)
94. Detta gäller just på området för import av bananer från tredje land. Mot bakgrund av rättsutvecklingen sedan förordning nr 404/93 antogs och utvecklingen inom ramen för WTO liksom det stora antalet ändringar av denna rådsförordning, skulle den berörda kretsen av ekonomiska aktörer till och med ha kunnat räkna med större förändringar. På så sätt har det här inte kunnat finnas några förväntningar på stabilitet.
95. Vad gäller förutsättningen, att situationen måste ha skapats av gemenskapsorganen, skall det betonas att varken rådet eller kommissionen har skapat någon situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning. Än mindre kan man anta, att de – vilket är ett i rättspraxis uppställt krav(29) – givit de som är underkastade regleringen anledning att agera på visst sätt.
96. Härav följer att den första förutsättningen för principen om skydd för berättigade förväntningar, nämligen en berättigad förväntning från den av försämringen berörda importörens sida, saknas.
97. Även om man emellertid skulle anta att det förelåg en berättigad förväntning från aktörernas sida, måste ytterligare en förutsättning vara uppfylld: borde de berörda ha haft förväntningar? Härvid skall enligt rättspraxis även de förväntningar beaktas, som de företag som tillhör den berörda näringssektorn har kunnat haft.(30) Därvid skall en objektiv bedömningsgrund användas. I detta mål är det således inte avgörande huruvida Di Lenardo och Dilexport har haft vissa förväntningar, utan vad ”en försiktig och förståndig ekonomisk aktör” hade kunnat förutse(31), det vill sig vad en sådan – standardiserad – ekonomisk aktör hade kunnat räkna med. De hade inte kunnat räkna med att rättsläget skulle förbli oförändrat.
98. Eftersom varken den första eller den andra förutsättningen för principen om skydd för berättigade förväntningar är uppfyllda, är det inte nödvändigt att gå in på den tredje förutsättningen, nämligen huruvida gemenskapsintresset väger tyngre än den enskildes intresse.
99. Den andra tolkningsfrågan skall därmed besvaras på så sätt att det vid prövningen av retroaktivitetsförbudet samt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen inte har framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artiklarna 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001.
V – Fjärde tolkningsfrågan: artikel 6 i förordning nr 896/2001
A – Parternas huvudsakliga argument
100. Di Lenardo
och Dilexport
har anfört att kommissionen med förordning nr 896/2001 inte har inskränkt till sig att ändra kännetecknen för traditionella aktörer, utan att den genom artikel 6 har infört en radikal begränsning för icke-traditionella aktörer. Detta gäller särskilt bestämmelsen i artikel 6 c som rör personer, som har ”anknytning” till en traditionell aktör i den mening som avses i artikel 143 i förordning nr 2454/93. Företag som har anknytning till traditionella aktörer, som till exempel Di Lenardo och Dilexport, skulle därmed vara utestängda från bananmarknaden, om de inte kan bevisa sitt oberoende. Detta står i strid med förordning nr 216/2001 och innebär ett åsidosättande av rätten till försvar och rätten till fri yrkesutövning.
101. Kommissionen
har hänvisat till att definitionen av icke-traditionella aktörer i artikel 6 i förordning nr 896/2001 motsvarar definitionen av nya aktörer enligt förordning nr 2362/98. Denna begränsning för närstående företag motsvarar den i skäl 7 angivna målsättningen att skärpa kraven för tilldelning. Dessutom är denna reglering en konsekvens av den nya hållningen gentemot anläggningar för mogning och en reaktion på handeln med importlicenser, som särskilt närstående företag har ägnat sig åt.
102. Vad gäller den påstådda inskränkningen i rätten att utöva yrkesverksamhet, har kommissionen pekat på att Di Lenardo och Dilexport har kunnat fortsätta sina aktiviteter eftersom de har anknytning till traditionella aktörer som kan tilldelas licenser. Den nya regleringen förhindrar endast spekulation i licenser. Det är under vissa förutsättningar tillåtet att begränsa näringsutövningen. Slutligen kan man när det gäller tilldelningen av licenser inom ramen för tullkvoter inte tala om förvärvade rättigheter.
B – Bedömning
103. Den fjärde tolkningsfrågan rör giltigheten av artikel 6, särskilt artikel 6 c, i förordning nr 896/2001 mot bakgrund av den grundläggande rätten till fri yrkesutövning.
104. Inom ramen för ett förhandsavgörande är det emellertid inte domstolens uppgift att utreda ett konkret sakförhållande eller att tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse på en konkret situation. Frågorna på vilket sätt Di Lenardo och Dilexport har anknytning till varandra och huruvida de är närstående företag i den mening som avses i artikel 143 i förordning nr 2454/93, är det därför den nationella domstolens uppgift att besvara. Såsom framgår av begäran av förhandsavgörande har den nationella domstolen också gjort en bedömning i det avseendet. Vidare skall domstolen inte heller pröva huruvida och i vilken utsträckning Di Lenardo och Dilexport är autonoma. Slutligen skall det i detta mål inte heller utrönas huruvida dessa båda företag skulle kunna lastas för att tidigare ha gjort sig skyldiga till något slags missbruk av licenser.
105. Av processrättsliga skäl synes det tveksamt om den ovedersägliga presumtionen i artikel 143 i förordning nr 2454/93 skall prövas. Visserligen har domstolen behandlat tillåtligheten av sådana presumtioner, dock i helt andra typer av mål. I en kategori mål har det handlat om medlemsstaternas bestämmelser, det vill säga huruvida presumtionen som uppställts i dessa bestämmelser har varit förenliga med de direktiv som skall införlivas eller med primärrätten.(32) I den andra kategorin har det rört sig om förfaranden inför kommissionen i konkurrens- eller antidumpningsärenden, närmare bestämt gemenskapsorgans undersökningar hos företag.(33) I huvudsak har det således rört sig om rätten till försvar. Di Lenardo och Dilexport har i detta mål respektive i målet i den nationella domstolen gjort gällande att även denna rätt har åsidosatts.
106. Det är emellertid det påstådda åsidosättandet av rätten till fri yrkesutövning, det vill säga en annan, en materiell grundläggande rättighet, som är föremål för den fjärde tolkningsfrågan.
107. När det gäller den av Di Lenardo och Dilexport omnämnda allmänna principen om rätten till försvar, särskilt rätten att yttra sig, kan konstateras att domstolen inom ramen för ett förhandsavgörande i princip är bunden av de ställda tolkningsfrågorna och den kan inte utvidga prövningen på grund av vad en part anfört i målet vid den nationella domstolen. Detta gäller även tolkningsfrågor om giltigheten av gemenskapsorgans rättsakter.
108. Prövningen skall därför inskränka sig till att gälla huruvida artikel 143 i förordning nr 2454/93 är förenlig med rätten till fri yrkesutövning.
109.
Enligt fast rättspraxis ingår rätten att utöva yrkesverksamhet bland de allmänna principerna i gemenskapsrätten. Denna princip framstår dock inte som en absolut rättighet, utan måste bedömas utifrån sin funktion i samhället. Följaktligen kan rätten att utöva yrkesverksamhet begränsas, särskilt inom ramen för en gemensam organisation av marknaden, förutsatt att begränsningarna verkligen svarar mot mål av allmänintresse som gemenskapen eftersträvar och i förhållande till dessa mål inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i de härigenom garanterade rättigheterna.(34)
110. I tolkningsfrågan anses rätten att driva näringsverksamhet (”libertà di impresa”) uttryckligen sortera under rätten till fri yrkesutövning. Även om domstolen har använt begreppen näringsfrihet(35) eller det fria utövandet av handel(36) var för sig skall det inte anses föreligga någon skillnad mellan dessa begrepp och rätten till fri yrkesutövning eller rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet(37), utan skälet härför ligger snarare i en terminologi som inte är enhetlig.
111. Först skall undersökas huruvida artikel 6 i förordning nr 896/2001 överhuvudtaget faller inom tillämpningsområdet för den grundläggande rätten till fri yrkesutövning. Denna bestämmelse innehåller legaldefinitionen av ”icke-traditionella aktörer”. Eftersom det i förordningen fastställs särskilda föreskrifter för tilldelningen av licenser till denna grupp av aktörer, har legaldefinitionen en avgörande betydelse. Den som inte omfattas kan inte komma i fråga vid tilldelningen av licenser. Ett sådant företag kan därför inte heller utöva viss näringsverksamhet. Artikel 6 faller således inom tillämpningsområdet för rätten till fri yrkesutövning.
112. Artikel 6 i förordning nr 896/2001 påverkar emellertid inte i grunden den rätt till fri yrkesutövning som Di Lenardo och Dilexport har gjort gällande, eftersom artikeln endast berör villkoren för utövandet av en sådan rättighet, utan att riskera rättigheten i sig. Artikel 6 utesluter nämligen inte varje möjlighet till import av bananer. Den innebär endast att det inte står alla företag fritt att importera oberoende av deras bolagsrättsliga anknytning.
113. Nedan skall därför prövas huruvida det mål som eftersträvas med artikel 6, särskilt artikel 6 c, i förordning nr 896/2001, är av allmänintresse, huruvida artikeln utgör ett oproportionerligt ingripande och rådet således i detta fall har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
114. Enligt skäl 6 i förordning nr 896/2001 är målsättningen med artikel 6 att en del av tullkvoterna bör reserveras för icke-traditionella aktörer. Denna del bör göra det möjligt för aktörer som inte tidigare har genomfört primärimport under referensperioden att fullfölja sin handelsverksamhet och att anpassa sig till de nya bestämmelserna samt göra det möjligt för aktörerna att bedriva importhandel och på så sätt främja en sund konkurrens.
115. Den i tolkningsfrågan särskilt framhävda bestämmelsen i artikel 6 c kan ses som kommissionens reaktion på vissa oönskade beteenden från företagens sida. Av skäl 7 framgår att målsättningen med denna bestämmelse är att skärpa kraven för icke-traditionella aktörer för att undvika att bulvaner registreras och att ansökningar som är fiktiva eller lämnas in i spekulationssyfte godkänns. Syftet med denna bestämmelse är således inte endast att förhindra spekulation i licenser utan också att göra det omöjligt för aktörer som redan har en licens att genom ett närstående företag på nytt delta vid tilldelningen av licenser.
116. Målsättningen med artikel 6 i förordning nr 896/2001 är således av allmänintresse, eftersom det motverkar oönskade beteenden.
117. Den i och med artikel 6 c gjorda inskränkningen i viss näringsverksamhet, nämligen för närstående företag, var nödvändig för att förhindra kringgående och gynnande av de närstående företagen. Utan en sådan reglering finns det risk för att även målsättningen med förordning nr 216/2001 – som ligger till grund för förordning nr 896/2001 – nämligen en likvärdig försörjning av de gemensamma marknaderna, inte heller skulle kunna uppnås. Förhållandet att kommissionen härvid hänvisade till en tullrättslig bestämmelse och överförde innehållet i denna behöver jag inte närmare gå in på, i vart fall inte vid denna prövning av förenligheten med rätten till fri yrkesutövning.
118. De skilda situationer som närstående och icke-närstående aktörer befinner sig i motiverar således olika behandling. Den diskvalificering av vissa företag från tilldelningen av licenser som är följden av den omtvistade bestämmelsen kan vid sådant förhållande inte anses utgöra någon oproportionerlig åtgärd från kommissionens sida. Just närstående företag har ju möjligheten att genom motsvarande anpassningar inom den företagsgrupp, som de tillhör, utveckla näringsverksamheten.
119. Det som talar för lämpligheten av bestämmelsen i artikel 6 c, inklusive hänvisningen i denna bestämmelse till artikel 143 i förordning nr 2454/93, är att bestämmelsen som föregick denna, det vill säga artikel 11 i förordning nr 2362/98, som var mindre restriktiv, uppenbarligen inte var tillräckligt effektiv. Vidare är det endast i mycket specifika situationer som inskränkningen i rätten till fri yrkesutövning leder till att det överhuvudtaget inte går att erhålla någon importlicens.
120. Av vad som ovan anförts framgår att det i och med artikel 6 i förordning nr 896/2001 gjorda ingreppet i rätten till fri yrkesutövning för icke-traditionella aktörer som saluför bananer från tredje land, svarar mot ett mål av allmänintresse för gemenskapen och att denna rättighet inte påverkas i grunden. Vid sådant förhållande kan det konstateras att kommissionen inte har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att besluta om denna bestämmelse.
121. Mot bakgrund av ovanstående skall den nationella domstolen ges svaret att det vid prövningen av den fjärde frågan inte har framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artikel 6 i förordning nr 896/2001.
VI – Förslag till avgörande
122. Mot bakgrund av ovanstående skall tolkningsfrågorna besvaras enligt följande.
1. Vid prövningen av den första och den tredje tolkningsfrågan har det inte framkommit något som kan påverka giltigheten av artiklarna 3, 4, 5 och 31 i kommissionens förordning (EG) nr 896/2001 av den 7 maj 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 404/93 när det gäller importsystemet för bananer i gemenskapen.
2. Vid prövningen av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen har det inte framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artiklarna 3, 4, 5 och 31 i förordning nr 896/2001.
3. Vid prövningen av den fjärde tolkningsfrågan har det inte framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artikel 6 i förordning nr 896/2001.
(1) .
(2)
–	EGT L 47, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 129.
(3)
–	EGT L 210, s. 28.
(4)
–	EGT L 31, s. 2.
(5)
–	EGT L 142, s. 6, rättad genom EGT L 153, s. 62; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 6.
(6)
–	EGT L 293, s. 32.
(7)
–	EGT L 126, s. 6.
(8)
–	Ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2351/2001 av den 30 november 2001 om ändring av förordning (EG) nr 896/2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 404/93 när det gäller importsystemet för bananer i gemenskapen (EGT L 315, s. 46).
(9)
–	Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1).
(10)
–	EGT L 10, s. 1.
(11)
–	Dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkt 29.
(12)
–	Dom av den 29 juni 1989 i mål 22/88, Vreugdenhil m.fl. (REG 1989, s. 2049), punkt 16, i mål C-478/93 (ovan fotnot 11), punkt 30, och av den 4 februari 1997 i de förenade målen C‑9/95, C-23/95 och C-156/95, Belgien och Tyskland mot kommissionen (REG 1997, s. I-645), punkt 36.
(13)
–	Dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039), punkt 13, i mål C-478/93 (ovan fotnot 11), punkt 31, i de förenade målen C-9/95, C-23/95 och C-156/95 (ovan fotnot 12), punkt 37, och av den 6 juli 2000 i mål C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (REG 2000, s. I-5461), punkt 24.
(14)
–	Den tyska lydelsen av artikel 20 i förordning nr 216/2001 är felaktig i det avseendet att där talas om tillämpningsföreskrifter ”zu diesem Artikel” (för denna artikel). Att det därvid rör sig om fel som bör rättas till, framgår för det första vid en jämförelse med samtliga andra språkversioner, och för det andra av förhållandet att det inte är meningsfullt att fastställa tillämpningsföreskrifter för en artikel, vari endast stadgas om en befogenhet att fastställa tillämpningsföreskrifter.
(15)
–	Domen i mål C-478/93 (ovan fotnot 11), punkt 32.
(16)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 395/2001 av den 27 februari 2001 om fastställande av vissa riktkvantiteter och individuella begränsningar för utfärdande av importlicenser för import av bananer till gemenskapen för andra kvartalet 2001, inom ramen för tullkvoterna och kvantiteten traditionella AVS-bananer (EGT L 58, s. 11).
(17)
–	Dom av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke (REG 1979, s. 69; svensk specialutgåva, volym 4, s. 275), och i mål 99/78, Decker (REG 1979, s. 101), liksom av den 14 juli 1983 i mål 224/82, Meiko (REG 1983, s. 2359), punkt 12.
(18)
–	Dom av den 24 januari 2002 i mål C-500/99 P, Conserve Italia mot kommissionen (REG 2002, s. I-867), punkt 90.
(19)
–	Domarna i mål 98/78 (ovan fotnot 17), i mål 99/78 (ovan fotnot 17) liksom i mål 224/82 (ovan fotnot 17), punkt 12.
(20)
–	Dom av den 29 juni 1999 i mål C-60/98, Butterfly Music (REG 1999, s. I-3939), punkt 25; jämför även dom av den 14 januari 1987 i mål 278/84, Tyskland mot kommissionen (REG 1987, s. 1), punkt 36, av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 19 och av den 22 februari 1990 i mål C-221/88, Busseni (REG 1990, s. I-495; svensk specialutgåva, volym 10, s. 323), punkt 35.
(21)
–	Dom av den 28 mars 1979 i mål 158/78, Biegi (REG 1979, s. 1103).
(22)
–	Se den omfångsrika rättspraxisen om mjölkkvoter.
(23)
–	Dom av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl. (REG 1996, s. I-569), punkt 20.
(24)
–	Domen i mål C-63/93 (ovan fotnot 23), punkt 20.
(25)
–	Dom av den 15 juli 1982 i mål 245/81, Edeka (REG 1982, s. 2745), punkt 27, av den 28 oktober 1982 i mål 52/81, Faust (REG 1982, s. 3745), punkt 27, av den 17 juni 1987 i de förenade målen 424/85 och 425/85, Frico m.fl. (REG 1987, s. 2755), punkt 33, av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre mot kommissionen (REG 1990, s. I-395), punkt 33, av den 7 maj 1992 i förenade målen C-258/90 och C-259/90, Pesquerias De Bermeo och Naviera Laida mot kommissionen (REG 1992, s. I-2901), punkt 34, och av den 14 oktober 1999 i mål C-104/97 P, Atlanta m.fl. mot kommissionen och rådet (REG 1999, s. I-6983), punkt 52.
(26)
–	Dom av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn (REG 1992, s. I-35), punkt 14, i mål C‑63/93 (ovan fotnot 23), punkt 20, av den 15 april 1997 i mål C-22/94, Irish Farmers Association m.fl. (REG 1997, s. I-1809), punkt 19 och följande punkter, och av den 29 oktober 1998 i mål C-375/96, Zaninotto (REG 1998, s. I-6629), punkt 50.
(27)
–	Domen i mål C-22/94 (ovan fotnot 26), punkt 25.
(28)
–	Dom i mål C-350/88 (ovan fotnot 25), punkt 33, i de förenade målen C-258/90 och C-259/90 (ovan fotnot 25), punkt 34, i mål C-63/93 (ovan fotnot 23), punkt 20, och i mål C-104/97 P (ovan fotnot 25), punkt 52.
(29)
–	Om en sådan konstellation handlar domen av den 28 april 1988 i mål 170/86, von Deetzen (REG 1988, s. 2355).
(30)
–	Domarna i mål C-63/93 (ovan fotnot 23), punkt 23 och i mål C-22/94 (ovan fotnot 26), punkt 22.
(31)
–	Dom av den 11 mars 1987 i mål 265/85, Van den Bergh en Jurgens mot kommissionen (REG 1987, s. 1155), punkt 44, och i mål C-22/94 (ovan fotnot 26), punkt 25.
(32)
–	Dom av den 28 oktober 1999 i mål C-55/98, Vestergaard (REG 1999, s. I-7641), och av den 4 december 1997 i de förenade målen C-253–258/96, Kampelmann m.fl. (REG 1997, s. I‑6907).
(33)
–	Dom av den 8 juli 1999 i mål C-199/92 P, Hüls AG mot kommissionen (REG 1992, s. I-4287), och av den 27 juni 1991 i mål C-49/88, Al-Jubail Fertilizer Company m.fl. mot rådet (REG 1991, s. I-3187).
(34)
–	Dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold (REG 1974, s. 491; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), punkt 14, av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 15, av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf (REG 1989, s. 2609), punkt 18, i mål C-177/90 (ovan fotnot 26), punkt 16, av den 5 oktober 1994 i mål C‑280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑171), punkt 78, av den 13 december 1994 i mål C-306/93, SMW Winzersekt (REG 1994, s. I-5555), punkt 22, av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, National Federation of Fishermen’s Organizations m.fl. (REG 1995, s. I-3115), punkt 55, och av den 28 april 1998 i mål C-200/96, Metronome Musik GmbH (REG 1998, s. I-1953), punkt 21.
(35)
–	Dom av den 22 april 1999 i mål C-161/97 P, Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH mot kommissionen (REG 1999, s. I-2057), punkt 101.
(36)
–	Dom i mål 4/73 (ovan fotnot 34), punkt 14, och av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ABDHU (REG 1985, s. 531), punkt 9.
(37)
–	Dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen m.fl. (REG 1991, s. I-415; svensk specialutgåva, volym 9, s. I-19), punkt 77.