61999CC0400(01)_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Toto stanovisko se týká pokračování řízení ve věci C‑400/99 (Itálie v. Komise). V tomto řízení Italská republika navrhuje, aby bylo částečně zrušeno rozhodnutí Komise, které jí bylo oznámeno dopisem Komise SG(99) D/6463 ze dne 6. srpna 1999, o zahájení formálního řízení podle čl. 88 odst. 2 ES o státní podpoře C 64/99 (dříve NN 68/99) – Itálie – pro skupinu Tirrenia di Navigazione(2) (dále jen „napadené rozhodnutí“).
2. Pokud jde o skutkový stav, řízení před Komisí, návrhy účastníků řízení a použitelné právo Společenství, odkazuje se na rozsudek Soudního dvora ze dne 9. října 2001 v téže věci(3) (dále jen „mezitímní rozsudek“), v němž Soudní dvůr rozhodl o námitce nepřípustnosti žaloby, vznesené Komisí podle čl. 91 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Námitka byla zamítnuta a bylo rozhodnuto o pokračování v řízení ve věci samé.
II – K dalšímu průběhu řízení
3. Dne 21. června 2001 vydala Komise „Rozhodnutí o státní podpoře Itálie pro námořní plavební společnost Tirrenia di Navigazione“ (2001/851/ES)(4) (dále jen „první částečné rozhodnutí)(5) . Rozhodnutí se týkalo pouze uvedeného podniku, který ve skupině podniků Tirrenia „hraje vedoucí úlohu“. První částečné rozhodnutí je následujícího znění (výňatky):
„Komise Evropských Společenství –
[…]
vzhledem k následujícím důvodům:
[…]
6. Závěr
(43) Komise na základě shora uvedených úvah konstatuje, že veškeré pochybnosti o slučitelnosti podpor vyplacených Itálií na základě dohody z roku 1991 společnosti Tirrenia di Navigazione se společným trhem jsou vyřešeny,
vydala následující rozhodnutí:
Článek 1
Podpory vyplacené Itálií v období od 1. ledna 1990 do 31. prosince 2000 společnosti Tirrenia di Navigazione jako kompenzace za služby obecného hospodářského zájmu jsou slučitelné se společným trhem.
[…]“
4. Dne 16. března 2004 vydala Komise „Rozhodnutí o státní podpoře Itálie pro námořní plavební společnosti Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar a Toremar (skupinu podniků Tirrenia)“ (dále jen „druhé částečné rozhodnutí“)(6) . Rozhodnutí se týkalo zbývajících podniků skupiny Tirrenia, které ještě nebyly zahrnuty v prvním částečném rozhodnutí. Druhé částečné rozhodnutí zní následovně (výňatky):
„Komise Evropských společenství,
[…]
vzhledem k následujícím důvodům:
[…]
6. Závěr
(171) Na základě shora uvedených úvah Komise konstatuje, že veškeré pochybnosti o slučitelnosti podpor, vyplacených Itálií od ledna 1992 na základě dohody z roku 1991 regionálním podnikům, se společným trhem jsou vyřešeny, s výjimkou těch, které se týkají podpor, vyplacených podniku Adriatica v období leden 1992 až červenec 1994 za spojení Brindisi/Korfu/Igoumenitsa/Patras, které jsou neslučitelné se společným trhem z následujících tří důvodů [...]
vydala následující rozhodnutí:
Článek 1
(1) S výhradou odstavce 2 jsou podpory vyplacené Itálií společnosti Adriatica od 1. ledna 1992 jako kompenzace za služby obecného hospodářského zájmu dle čl. 86 odst. 2 ES slučitelné se společným trhem.
[…]
Článek 2
(1) Podpory vyplacené Itálií od 1. ledna 1992 společnostem Siremar, Saremar a Toremar jako kompenzace za služby obecného hospodářského zájmu jsou dle čl. 86 odst. 2 ES slučitelné se společným trhem.
[…]
Článek 3
(1) Podpory vyplacené Itálií společnosti Caremar od 1. ledna 1992 jako kompenzace za služby obecného hospodářského zájmu jsou dle čl. 86 odst. 2 ES slučitelné se společným trhem.
[…]“
III – K předmětu sporu
5. Jak Soudní dvůr konstatoval v mezitímním rozsudku, směřuje žaloba proti napadenému rozhodnutí pouze „v rozsahu, v němž je rozhodováno o pozastavení předmětných podpor“(7) . K tomu jsou uváděny čtyři žalobní důvody:
1. Porušení zásady právní jistoty a pravidel transparentnosti ve vztahu k nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES(8) (dále jen „nařízení č. 659/1999“).
2. Porušení záruk kontradiktorního řízení a práv na obhajobu, jakož i čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
3. Překročení pravomoci při vydání příkazu k pozastavení podpor, neboť se opírá o jiné důvody než důvody stanovené v čl. 88 odst. 3 ES (dříve čl. 93 odst. 3 Smlouvy o ES).
4. Porušení čl. 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 1 a 3 ES, zásady právní jistoty a nařízení č. 659/1999, pokud jde o zjištění existence a protiprávnosti podpor z důvodu nejasnosti a chybějícího šetření, nedostatečného odůvodnění, jakož i z důvodu nenaplnění skutkových podmínek.
A – K otázce, zda není namístě vydat rozhodnutí ve věci samé
1. Argumentace účastníků řízení
6. Komise ve své duplice – tedy ještě před vydáním druhého částečného rozhodnutí – tvrdila, že s ohledem na podnik zahrnutý v prvním částečném rozhodnutí již není namístě rozhodnout ve věci samé. První částečné rozhodnutí nebylo ve stanovené lhůtě napadeno, a proto se stalo konečným. Z toho důvodu je proto s konečnou platností určeno, že opatření ve prospěch podniku zahrnutého do prvního částečného rozhodnutí představují protiprávní podpory, které jsou však slučitelné se společným trhem. Z tohoto důvodu pozbylo napadené rozhodnutí jakéhokoliv právního účinku.
2. Posouzení
7. Ve věcech podpor není namístě rozhodnout ve věci samé potud, pokud rozhodnutí o zahájení formálního řízení už nemá z důvodu právních účinků konečného rozhodnutí(9) nadále žádné samostatné právní účinky(10) .
8. Předtím, než se budu zabývat vzájemným poměrem právních účinků napadeného rozhodnutí a obou částečných rozhodnutí, chci tedy nejprve připomenout znění mezitímního rozsudku(11) o samostatném pozastavujícím účinku rozhodnutí o zahájení formálního řízení.
Soudní dvůr zde v bodě 62 konstatoval (výňatky):
„Zahájí-li […] Komise podle čl. 88 odst. 2 ES řízení, jehož předmětem je prováděné opatření, které kvalifikuje jako novou podporu, […] má volba provedená Komisí, zvláště vzhledem k pozastavení sporného opatření, samostatné právní účinky.“
9. Z tohoto důvodu je proto nutné zkoumat, zda a do jaké míry byly do té doby samostatné právní účinky napadeného rozhodnutí odstraněny nebo překryty vydáním obou částečných rozhodnutí.
10. V daném případě máme – jak má být hned ukázáno – ve více ohledech co do činění se zvláštní situací: ne všechna opatření dotčená pozastavujícím účinkem napadeného rozhodnutí byla v obou částečných rozhodnutích podrobena úplnému posouzení z hlediska práva o státních podporách(12) ; jedno z dotčených opatření již nebylo prováděno přímo po vydání napadeného rozhodnutí z důvodů vnitrostátního práva(13) a další opatření nebylo již v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí objektivně žádnou podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES(14) .
11. V této situaci je nejprve nezbytné zjistit, vůči kterým opatřením italských úřadů má napadené rozhodnutí pozastavující účinek. Poté je nutné zkoumat, do jaké míry jsou tato opatření pokryta právními účinky každého z obou částečných rozhodnutí, a pokud ano, zda by tím mohl být odstraněn pozastavující účinek napadeného rozhodnutí. Nejsou‑li opatření pokryta těmito právními účinky, je na závěr nutné zkoumat, zda přichází v úvahu nevydat rozhodnutí ve věci samé z jiných důvodů.
12. Pouze pokud by přezkum prokázal, že pro určitá opatření pozastavující účinek nadále trvá, bylo by stále namístě rozhodnout ve věci samé a zkoumat důvody neplatnosti těchto opatření.
a) K otázce, jaká vnitrostátní opatření bylo nutné podle napadeného rozhodnutí pozastavit
13. Napadené rozhodnutí není zcela jasné, pokud jde o vylíčení těch opatření, ohledně kterých bylo formální vyšetřovací řízení zahájeno. Dále si Komise nebyla k danému okamžiku jista, jaký přesný obsah jednotlivá opatření měla a v jakém vzájemném vztahu byla.
14. Z kapitoly II („V předběžném řízení tvrzené argumenty“) a kapitoly III („Posouzení“) napadeného rozhodnutí vyplývá, že Komise v době vydání napadeného rozhodnutí identifikovala následující opatření jako možné protiprávní podpory: dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu z roku 1991, které se v podstatě týkají ročních kompenzačních plateb pro podnik poskytující určité převozní služby; financování blíže neoznačených investic do lodních flotil, u nichž Komise považovala existenci implicitní státní záruky za možnou; provozní dotace podle pětiletého plánu 1995–1999, které mohly být podle názoru Komise také doplněny jinými investicemi na základě obchodního plánu 1999–2002; a konečně daňové úlevy na zásobování palivy a mazivy.
15. Z výkladů v obou částečných rozhodnutích se však systém opatření ve prospěch podniků skupiny Tirrenia jeví ve svém celku tak, že se zřejmě v případě každého opatření, uvedeného v napadeném rozhodnutí, nejednalo vždy o samostatné opatření(15) . V konečném výsledku je tedy nutné konstatovat, že napadené rozhodnutí mohlo mít pozastavující účinek prakticky pouze na následující opatření:
– „Dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu“ uzavřené mezi Italskou republikou a podniky skupiny Tirrenia v roce 1991 (dále jen „dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu“), v nichž šlo v podstatě o roční kompenzační platby a investiční podpory pro podnik poskytující převozní služby.
– „Obchodní plán“ pro období 1999–2002 (dále jen „obchodní plán 1999–2002“), v němž šlo o investiční podpory pro pořízení a zachování k tomu potřebné flotily(16) .
– Nezdanění paliv a maziv pro lodě, pokud nebyly používány pouze na moři, ale pro podniky skupiny Tirrenia také během kotvení lodí v italských přístavech (dále jen „daňové úlevy“).
b) K obsahu obou částečných rozhodnutí a možných následků, pokud jde o to, zda není namístě rozhodnout ve věci samé
16. Následně bude nutné zkoumat každé z výše uvedených opatření zvlášť s ohledem na to, zda vydáním obou částečných rozhodnutí se spor mohl případně stát meritorně bezpředmětným.
i) Dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu
17. Dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu jsou – jak je možné vyčíst z částečných rozhodnutí – novými(17) podporami(18), které jsou však z větší části díky použití čl. 86 odst. 2 ES slučitelné se společným trhem(19) .
18. Vydáním obou částečných rozhodnutí je tedy právně jisté, že tato opatření v každém případě podléhala, vzhledem ke svému charakteru (nové) podpory, pozastavujícímu účinku čl. 88 odst. 3 ES.
19. Díky tomu existoval již v době vydání napadeného rozhodnutí vůči dohodám o závazcích obecného hospodářského zájmu právní účinek pozastavení plynoucí z primárního práva, který nahradil ten, který Komise mohla vyvolat svým rozhodnutím o zahájení formálního řízení.
20. Žaloba proti pozastavujícímu účinku napadeného rozhodnutí se tedy vzhledem k dohodám o závazcích obecného hospodářského zájmu vydáním obou částečných rozhodnutí stala meritorně bezpředmětnou.
ii) Obchodní plán 1999–2002
21. Nejprve je nutné konstatovat, že tato opatření nejsou výslovně uvedena ve výroku příslušného částečného rozhodnutí. Výrok se totiž vztahuje pouze na dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu(20) (článek 1 prvního částečného rozhodnutí a články 1 až 3 druhého částečného rozhodnutí ve spojení se „závěry“ na konci příslušné hodnotící části každého z rozhodnutí).
22. S ohledem na zásadu právní jistoty je pro mě tedy obtížné připustit, že obě částečná rozhodnutí mohou mít právní účinek na podpory také ve vztahu k takovým opatřením, o nichž nebylo ve výroku nic stanoveno. Použitím širokého výkladu judikatury Soudního dvora, podle níž „[musí] právní úprava dotčeným osobám […] umožňovat […] v souladu s požadavkem právní jistoty přesně rozeznat rozsah povinností, které jsou jim touto právní úpravou uloženy“(21), by však bylo možné použít celý text příslušného částečného rozhodnutí za účelem zjištění, zda Komise provedla alespoň implicitní právní posouzení obchodního plánu 1999–2002 z hlediska podpor.
23. Obchodní plán 1999–2002 je v každém případě uváděn v hodnotící části částečného rozhodnutí. Vždy se zde však nachází pouhé konstatování, že jeho provádění „bylo v důsledku zahájení řízení pozastaveno“(22) . Tím je pro časový úsek (pozastavující účinek ode dne doručení napadeného rozhodnutí do dne doručení příslušných částečných rozhodnutí), který je určujícím pro otázku, zda není namístě rozhodnout ve věci samé, pouze řečeno, že sporná opatření nebyla provedena. Komise tím však neprovedla právní posouzení z hlediska práva státních podpor (23) .
24. Z toho důvodu nelze říct, zda by provedení obchodního plánu 1999–2002 bylo podle názoru Komise podporou podle čl. 87 odst. 1. Vzhledem k tomu nelze ani předpokládat, že pozastavující účinek napadeného rozhodnutí je s ohledem na obchodní plán 1999–2002 překryt pozastavujícím účinkem čl. 88 odst. 3 ES. Z tohoto pohledu nelze považovat spor za meritorně bezpředmětný z důvodu účinků částečných rozhodnutí k vyřízení ve věci hlavní.
25. Nadto ačkoli poskytnutí plánovaných investičních podpor podle obchodního plánu 1999–2002 se zjevně nerealizovalo nejprve vzhledem k napadenému rozhodnutí, krátce na to však bylo pozastaveno z jiných důvodů, totiž z důvodů spočívajících ve vnitrostátním právu. V prvním částečném rozhodnutí totiž Komise uvádí, že „provedení tohoto plánu bylo v důsledku zahájení řízení pozastaveno. Komise konstatuje, že závazky sjednané italskými úřady pro období 2000–2004 vylučují, aby Tirrenia di Navigazione dodatečné investice […] provedla podle plánu“(24) .
26. V případě, že provádění obchodního plánu 1999–2002 bylo pozastaveno krátce po vydání napadeného rozhodnutí na základě nové vnitrostátní dohody, a nikoliv už vzhledem k pozastavujícímu účinku, obsaženému v tomto rozhodnutí, není již namístě rozhodnout ve věci samé(25) .
27. Mám za to, že v daném případě s ohledem na vnitrostátní závazky platné od roku 2000 již není namístě rozhodnout ve věci samé o pozastavujícím účinku napadeného rozhodnutí vůči obchodnímu plánu 1999–2002.
iii) Daňové úlevy
28. Z výkladů obsažených v napadeném rozhodnutí(26) a v popisující části obou částečných rozhodnutí(27) je možné dovodit, že Komise vycházela, na základě informací, které měla k dispozici v okamžiku vydání napadeného rozhodnutí z toho, že daňové úlevy byly použity pouze ve prospěch podniků skupiny Tirrenia. Tyto daňové úlevy tedy byly z tohoto pohledu selektivním opatřením, a tedy podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
29. V žádném z obou částečných rozhodnutí však není obsaženo žádné výslovné konečné vyhodnocení daňových úlev jako podpor. Zvláště ve výroku částečných rozhodnutí není obsažena žádná zmínka o těchto opatřeních. Pouze v části „Připomínky italských úřadů“(28) se nachází krátký odkaz na to, že z informací, které byly Komisi poskytnuty teprve ve formálním vyšetřovacím řízení, vyplývá, že daňové úlevy byly od počátku k dispozici všem
srovnatelným podnikům.
30. Komise tím – sice nikoliv výslovně, ale adresátům rozhodnutí bezpochyby znatelně(29) – podle mého názoru definitivním způsobem objasnila, že opatření nebylo již v okamžiku napadeného rozhodnutí podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
31. Pokud však opatření není podporou, nemohl spolu s konečným rozhodnutím nastoupit ani pozastavující účinek ve smyslu čl. 88 odst. 3 ES, který by mohl – jak již bylo uvedeno výše(30) – překrýt samostatný pozastavující účinek napadeného rozhodnutí(31) . Z tohoto pohledu by napadené rozhodnutí mělo mít, pokud jde o daňové úlevy, i nadále pozastavující účinek, takže by nepřicházelo v úvahu usnesení o tom, že není namístě rozhodnout ve věci samé.
32. Předtím než Soudnímu dvoru budu moci navrhnout, aby v daném případě z výše uvedených důvodů měl za to, že spor není meritorně bezpředmětný, pokud jde o daňové úlevy, chtěla bych se – vzhledem k zásadnímu významu této otázky – krátce zabývat tím, jaké následky může mít předpoklad pozastavujícího účinku rozhodnutí o formálním zahájení řízení – který je základem tohoto návrhu – vůči všem opatřením, na která se toto rozhodnutí vztahuje:
Platí-li totiž samostatný účinek pozastavení také v případě, že se jedná o opatření, která nejsou podporami, neznamená to nic jiného, než že Komise by byla rozhodnutím o formálním zahájení řízení schopna vynutit také dočasné pozastavení vnitrostátních opatření, která jsou z hlediska práva o státních podporách legální. To může vést, jak právě ukazuje daný případ, k tomu, že pouhé podezření na selektivní charakter opatření stačí k tomu, aby zdánlivě zvýhodněné podniky byly vyloučeny ze zcela legálního opatření, zatímco soutěžitelé mohou z tohoto opatření nadále těžit – a to tak dlouho, dokud Komise formální řízení neuzavře, což může trvat i několik let(32) .
Tuto situaci je navíc třeba posuzovat ve světle toho, že podmínky pro legální rozhodnutí o zahájení formálního řízení podle nařízení č. 659/1999 (čl. 13 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4) jsou poměrně málo náročné(33), a nelze tedy předpokládat, že by pro zahájení formálního řízení bylo navíc – kromě podmínek stanovených v nařízení č. 659/1999 – nezbytné již v tomto okamžiku konstatovat existenci státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES(34) .
33. Podle mého názoru však z mezitímního rozsudku vyplývá, že samostatný účinek pozastavení, vyplývající z rozhodnutí o zahájení formálního řízení, nutně působí i proti opatřením, která nejsou objektivně státními podporami. Soudní dvůr (a následně i Soud ve dvou novějších rozhodnutích(35) ) totiž v bodě 69 mezitímního rozsudku konstatoval: „Pokud jde o ostatní opatření ve prospěch skupiny Tirrenia, která jsou dotčena rozhodnutím o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, italská vláda v podstatě uplatňuje, že se nejedná o státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Analogicky k důvodům uvedeným v bodě 59 a 60 je proto žaloba také přípustná v rozsahu, v němž směřuje proti té části napadeného rozhodnutí, v níž jde o pozastavení těchto jiných (36) opatření.“ Přípustnost žaloby byla ve výše uvedených bodech mezitímního rozsudku hlavně(37) založena na existenci samostatných právních účinků rozhodnutí o zahájení formálního řízení, které tím rovněž působí vůči opatřením, která nejsou státními podporami ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.
34. V případě, že rozhodnutí o zahájení formálního řízení může mít samostatný pozastavující účinek také vůči opatřením, která nikdy nebyla státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, zdá se být tím spíše důležitější, že je možné v žalobě proti tomuto rozhodnutí pokračovat i po vydání odpovídajícího konečného rozhodnutí. Z toho důvodu usnesení o tom, že není namístě rozhodnout ve věci samé, nepřichází podle mého názoru v úvahu(38) .
35. Mám tudíž za to, že není možné vycházet z toho, že žaloba postrádá meritorní předmět potud, pokud směřuje proti pozastavujícímu účinku napadeného rozhodnutí ve vztahu k daňovým úlevám.
3. Závěr
36. Rozhodnout ve věci samé již není namístě potud, pokud žaloba směřuje proti pozastavujícímu účinku napadeného rozhodnutí vůči dohodám o závazcích obecného hospodářského zájmu a obchodnímu plánu 1999–2002. Pokud jde o pozastavující účinek napadeného rozhodnutí vůči daňovým úlevám je nutné zkoumat tvrzené důvody neplatnosti.
B – K důvodům neplatnosti
1. Porušení zásady právní jistoty a pravidel transparentnosti v souvislosti s nařízením č. 659/1999
a) Argumentace účastníků řízení
37. Italská republika má za to, že Komise se měla v napadeném rozhodnutí opírat o ustanovení nařízení č. 659/1999, neboť tato ustanovení byla již v okamžiku vydání rozhodnutí použitelná. Komise tím porušila zásadu právní jistoty a pravidla transparentnosti.
38. Komise proti tomu namítá, že napadené rozhodnutí se přímo opírá o článek 88 ES, a nařízení č. 659/1999 není tedy nutné výslovně uvádět. Ve svém mezitímním rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že napadené rozhodnutí neobsahuje příkaz k pozastavení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
b) Posouzení
39. S právním názorem Komise je nutné souhlasit. Pozastavující účinek napadeného rozhodnutí nevyplývá z příkazu k pozastavení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, neboť takový příkaz k pozastavení není v napadeném rozhodnutí obsažen(39) .
40. Pozastavující účinek je nutné podle mezitímního rozsudku považovat za samostatný a v daném případě vyplývá naopak přímo z toho, že Komise zahájila formální řízení podle čl. 88 odst. 2 ES(40) . Z toho důvodu nebylo nutné nařízení č. 659/1999 výslovně uvádět. Komise právní základ pro pozastavující účinek napadeného rozhodnutí uvedla správně.
41. Zásada právní jistoty a pravidla transparentnosti nejsou tedy vzhledem k uvedení právního základu napadeného rozhodnutí porušeny.
2. Porušení záruk kontradiktorního řízení a práv na obhajobu, jakož i čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999
a) Argumentace účastníků řízení
42. Italská republika má za to, že jí Komise měla před vydáním rozhodnutí, které má pozastavující účinek, poskytnout příležitost k předložení připomínek. Porušení práva být vyslechnut je znepokojivé zejména v souvislosti s obchodním plánem 1999–2002 a daňovými úlevami, neboť tato opatření nebyla vůči italským úřadům před vydáním napadeného rozhodnutí nikdy zmíněna.
43. Komise vychází z toho, že napadené rozhodnutí neobsahuje žádný příkaz k pozastavení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a z toho důvodu není nezbytné získat připomínky uvedené v tomto ustanovení. Ani čl. 10 odst. 2 nařízení č. 659/1999 není relevantní. Zde je pro případy neoznámených státních podpor stanoveno právo Komise požádat dotčený členský stát o informaci. Z toho však nelze vyvodit povinnost Komise vyslechnout členský stát zvlášť k zahájení formálního řízení. Také čl. 88 odst. 2 ES neobsahuje žádný odkaz na to, že by Komise mohla v případě neoznámené státní podpory zahájit formální řízení pouze poté, co dotčený členský stát vyslechla.
b) Posouzení
44. Argumenty Komise je nutné odmítnout. Jak Soudní dvůr již opakovaně konstatoval, „dodržování práv na obhajobu ve všech řízeních zahájených proti určité osobě, které mohou vést k aktu, kterým je dotčená osoba zkrácena na svém právu, představuje základní zásadu práva Společenství a musí být zajištěno i v případě, kdy chybí zvláštní právní úprava“(41) .
45. Rozhodnutí o zahájení formálního řízení podle čl. 88 odst. 2 ES má(42) – jak Soudní dvůr konstatoval – samostatný, na čl. 88 odst. 3 ES nezávislý, pozastavující účinek na všechna opatření zahrnutá takovým rozhodnutím a je vzhledem k tomu bezpochyby aktem, kterým jsou zkrácena práva. Před vydáním napadeného rozhodnutí měla tedy být získána vyjádření k pozastavujícímu účinku na všechna opatření považovaná v tomto rozhodnutí za podezřelá z hlediska práva státních podpor.
46. Projednávaná věc ukazuje význam tohoto zvláštního práva být vyslechnut k zahájení formálního řízení. Jak se totiž zdá, nebyly právě ani daňové úlevy předmětem jednání, která Komise vedla s italskými úřady před vydáním napadeného rozhodnutí. Chybějící selektivnost daňových úlev by přitom snad v souvislosti s odpovídajícím slyšením vyšla najevo již před vydáním rozhodnutí o formálním zahájení řízení, což mohlo Komisi přivést k tomu, aby tato opatření byla z napadeného rozhodnutí vyňata(43) .
47. Toto právo být vyslechnut je nutné odlišovat od práva být vyslechnut upraveného v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Právo být vyslechnut podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se vztahuje na plánované vydání příkazu k pozastavení, jehož právní účinek je rozdílný od zde vyvolaného pozastavujícího účinku rozhodnutí o zahájení formálního řízení. Také žádost Komise o informace podle čl. 10 odst. 2 nařízení č. 659/1999(44) by tedy nemohla nahradit slyšení k celému obsahu plánovaného rozhodnutí o zahájení formálního řízení.
48. Vzhledem k tomu došlo skutečně k porušení procesních práv a napadené rozhodnutí musí být tedy zrušeno, pokud jde o pozastavující účinek napadeného rozhodnutí vůči daňovým úlevám.
3. Překročení pravomoci při vydání příkazu k pozastavení
a) Argumentace účastníků řízení
49. Italská republika má za to, že Komise při vydání příkazu k pozastavení vycházela z toho, že by konkurujícím podnikům mohla vzniknout z provádění opatření újma, místo toho, aby opatření kvalifikovala jako podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES a dokázala, zda se jedná o nové nebo upravené existující podpory ve smyslu čl. 88 odst. 3 ES. Komise proto napadené rozhodnutí vydala pouze preventivně pro případ, že by se později ukázalo, že se jednalo o nové nebo protiprávně upravené existující podpory.
50. Komise vychází jednak z toho, že napadené rozhodnutí neobsahuje příkaz k pozastavení. Údaje o preventivním pozastavení, za účelem zamezení újmy konkurujících podniků, byly zahrnuty pouze pro případ, že by napadené rozhodnutí obsahovalo příkaz k pozastavení. Vzhledem k tomu, že se jednalo pouze o rozhodnutí o zahájení formálního řízení, nebylo v tomto okamžiku ještě nezbytné prokázat, že protiprávní podpory skutečně existovaly. Napadené rozhodnutí proto uvádí, že Komise měla pochybnosti o existenci protiprávních podpor a jejich neslučitelnosti se společným trhem, čímž Komise naplnila požadavky pro rozhodnutí o zahájení formálního řízení podle čl. 88 odst. 2 ES.
b) Posouzení
51. Argumenty Italské republiky je nutné odmítnout. Podle ustálené judikatury je rozhodnutí Komise stiženo překročením pravomoci pouze tehdy, když je na základě objektivních, logických a shodujících se indicií nutné předpokládat, že rozhodnutí bylo vydáno výlučně nebo přinejmenším převážně k jiným než uvedeným účelům(45) .
52. Komise se však o takovéto důvody neopírala. Pokud Komise uvádí ochranu konkurujících podniků(46), vztahují se tyto výroky na oznámené vydání příkazu k pozastavení podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
53. Jak Soudní dvůr ve svém mezitímním rozsudku konstatoval, neobsahuje napadené rozhodnutí žádný takový příkaz k pozastavení(47) . Pozastavující účinek naopak přímo vyplývá ze zahájení formálního řízení(48) . Komise však samotné zahájení řízení neodůvodňuje ochranou konkurujících podniků. Komise naopak vychází ze svého podezření, že se jedná o neoznámené nové podpory, které jsou neslučitelné se společným trhem.
54. Z toho důvodu Komise při vydání napadeného rozhodnutí nepřekročila své pravomoci.
4. Porušení čl. 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 1 a 3 ES, zásady právní jistoty a nařízení č. 659/1999
a) Podstatné argumenty účastníků řízení
55. Italská republika má za to, že Komise z právního hlediska chybně předpokládala, že dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu jsou novými podporami ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Komise neuznala, že tyto dohody mohou na základě čl. 4 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 ze dne 7. prosince 1992 o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž)(49), který stanoví, že „stávající zakázky na veřejné služby mohou zůstat v platnosti do uplynutí doby, na kterou byly uzavřeny“, neboť tyto dohody byly uzavřeny v roce 1991, tedy před vstupem tohoto nařízení v platnost. Mimoto byly Komisi v letech 1991 až 1997 informace o těchto dohodách předány. Komise však nikdy nevznesla žádné pochybnosti z hlediska práva státních podpor. Z toho důvodu je nutné se domnívat, že tato opatření byla přinejmenším konkludentně povolena, a že tedy mohla být v každém případě „existujícími“ podporami ve smyslu čl. 88 odst. 1 ES.
56. Komise má za to, že Italskou republikou uvedené nařízení o námořní kabotáži není způsobilé k tomu, aby vyloučilo použití práva státních podpor, neboť se opírá pouze o čl. 84 odst. 2 smlouvy o ES (dopravní politika). Mimoto italské úřady v řízení před zahájením soudního řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, neuplatnily, že se jedná o existující podpory ve smyslu čl. 88 odst. 1. Pokud jde o informace, které byly Komisi údajně zprostředkovány již dříve, Komise tvrdí, že se v žádném případě nejednalo o oznámení ve smyslu rozsudku ve věci Lorenz(50) . Chybějící reakce Komise sama o sobě tedy neučinila z opatření existující podpory.
b) Posouzení
57. Z argumentů účastníků řízení vyplývá, že tvrzená porušení čl. 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 1 a 3 ES, zásady právní jistoty a nařízení č. 659/1999 jsou uplatňována pouze v souvislosti s dohodami o závazcích obecného hospodářského zájmu.
58. Argumenty účastníků řízení však až do repliky Italské republiky včetně vzešly před vydáním prvního částečného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že vydáním a doručením obou částečných rozhodnutí Italské republice, ke kterému mezitím došlo, se stal spor meritorně bezpředmětným, pokud jde o dohody o závazcích obecného hospodářského zájmu, není nadále nutné se v tomto ohledu uvedenými důvody zabývat.
C – Celkový závěr
59. Rozhodnout ve věci samé o žalobě proti rozhodnutí Komise o zahájení formálního řízení již není namístě potud, pokud žaloba směřuje proti pozastavujícímu účinku vůči dohodám o závazcích obecného hospodářského zájmu a vůči obchodnímu plánu 1999–2002.
60. Žalobě je třeba vyhovět a napadené rozhodnutí zrušit v rozsahu, v němž Komise při vydání napadeného rozhodnutí, pokud jde o otázku daňových úlev, porušila práva žalobkyně na obhajobu.
IV – Závěry
61. Na základě výše uvedeného Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl následovně:
1. Rozhodnout ve věci samé o žalobě proti rozhodnutí Komise SG(99) D/6463 o zahájení formálního řízení podle čl. 88 odst. 2 ES již není namístě potud, pokud žaloba směřuje proti pozastavení dohod o závazcích obecného hospodářského zájmu z roku 1991, uzavřených mezi Italskou republikou a podniky skupiny Tirrenia di Navigazione, a proti pozastavení obchodního plánu 1999–2002.
2. Žalobě proti rozhodnutí Komise SG(99) D/6463 se vyhovuje v rozsahu, v němž směřuje proti pozastavení režimu daňových úlev a uvedené rozhodnutí se v tomto rozsahu zrušuje.
3. Každý z účastníků ponese vlastní náklady.
(1) .
(2)
–	Úř. věst. C 306, s. 2.
(3)
–	Recueil, s. I‑7303).
(4)
–	Úř. věst. L 318, s. 9.
(5)
–	Soudní dvůr nebyl žádným z účastníků řízení informován o vydání prvního částečného rozhodnutí a rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství
teprve dne 4. prosince 2001. Mezitímní rozsudek ze dne 9. října 2001 byl vydán, aniž by bylo možné se zabývat případným významem částečného rozhodnutí pro nyní probíhající řízení.
(6)
–	Dosud nezveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství .
(7)
–	Bod 1 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3).
(8)
– Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339.
(9)
–	Obě částečná rozhodnutí se ve vztahu k Italské republice vzhledem k uplynutí lhůty pro podání žaloby podle čl. 230 odst. 5 ES stala konečnými.
(10)
–	Usnesení Soudu ze dne 4. listopadu 2002, Salzgitter v. Komise (T‑90/99, Recueil, s. II‑4535, bod 16).
(11)
–	Uveden výše v poznámce pod čarou 3.
(12)
–	Viz níže bod 21 a násl. a bod 28 a násl.
(13)
–	Viz níže, bod 25.
(14)
–	Viz níže, bod 29 a násl.
(15)
–	Viz zvláště bod 41 prvního částečného rozhodnutí a bod 164 druhého částečného rozhodnutí, pokud jde o „celkovou“ souvislost mezi dohodami o závazcích obecného hospodářského zájmu a provozními dotacemi podle pětiletého plánu pro období 1995–1999 na straně jedné a blíže nespecifikovanými ostatními investičními podporami na straně druhé, u nichž Komise v napadeném rozhodnutí považovala existenci implicitní záruky za možnou.
(16)
–	V bodě 42 prvního částečného rozhodnutí se ještě nacházejí připomínky o podpoře pořízení dvou lodí, které každopádně nepředstavují vlastní opatření, neboť jsou buď částí obchodního plánu 1999–2002, nebo byly částí dohod o závazcích obecného hospodářského zájmu, neboť „jejich odpisy se započítávají do kalkulace roční kompenzační platby“.
(17)
–	Bod 20 a násl. prvního částečného rozhodnutí, bod 73 a násl. druhého částečného rozhodnutí.
(18)
–	Článek 1 bod 43 prvního částečného rozhodnutí, článek 1 bod 171 druhého částečného rozhodnutí.
(19)
–	Bod 26 a násl. prvního částečného rozhodnutí, bod 84 a násl. druhého částečného rozhodnutí.
(20)
–	Viz bod 15 výše.
(21)
–	Viz například rozsudek ze dne 14. prosince 2000, Německo v. Komise (C‑245/97, Recueil, s. I‑11261, bod 72), a ze dne 16. října 1997, Banque Indosuez a další (C‑177/96, Recueil, s. I‑5659, bod 27).
(22)
–	Bod 42 prvního částečného rozhodnutí, bod 166 druhého částečného rozhodnutí.
(23)
–	V bodě 42 prvního částečného rozhodnutí se sice nacházejí ještě náznaky posouzení, avšak pouze ve vztahu k investiční podpoře pro dvě zvlášť zmíněné lodě hlavního podniku skupiny Tirrenia. Komise k tomu však konstatuje, že „jejich odpisy mohou být započítány v plné výši do kalkulace ročních kompenzačních plateb“. Tyto investiční podpory byly proto spíše částí dohod o závazcích obecného hospodářského zájmu (viz k tomu bod 15 výše) než částí obchodního plánu 1999–2002.
(24)
–	Bod 42 prvního částečného rozhodnutí.
(25)
–	Žalobou sledované určení neplatnosti pozastavujícího účinku napadeného rozhodnutí by zde tedy nemělo prakticky smysl, a to i v případě, že by žaloba byla úspěšná.
(26)
–	Kapitola IId a IIIa napadeného rozhodnutí.
(27)
–	Bod 13 prvního částečného rozhodnutí, bod 47 druhého částečného rozhodnutí.
(28)
–	Bod 18 prvního částečného rozhodnutí, bod 56 druhého částečného rozhodnutí.
(29)
–	Viz také bod 22 výše.
(30)
–	Viz bod 19 výše.
(31)
–	To, že by nebylo namístě rozhodnout ve věci samé z důvodu, že by se spor stal prakticky bezpředmětným – jak bylo diskutováno v bodě 25 a násl. k pozastavujícímu účinku v souvislosti s obchodním plánem – zde rovněž nepřichází v úvahu. Je totiž myslitelné, aby na základě napadeného rozhodnutí přechodně neposkytované daňové úlevy mohly být po zpětně účinném odpadnutí pozastavujícího účinku následkem úspěšné žaloby na neplatnost dodatečně poskytnuty.
(32)
– Např. druhé částečné rozhodnutí bylo v daném případě vydáno teprve po bezmála pěti letech po rozhodnutí o zahájení formálního řízení.
(33)
– Vzhledem k tomu, že v daném případě byly uplatněny jiné důvody neplatnosti, není nutné se zabývat otázkou, o které hmotněprávní důvody by bylo vůbec možné žalobu proti napadenému rozhodnutí ve vztahu k daňovým úlevám opřít. Komise totiž napadené rozhodnutí vydala na základě informací, které měla v tomto okamžiku k dispozici a podle těchto informací se existence podpory jevila jako možná.
(34)
– Jinak by to mohlo případně vést ke značné předchozí době až do zahájení řízení s vyloučením zúčastněných třetích osob (např. soutěžitelů) – neboť tyto osoby musejí mít účast až na formálním řízení – z účasti na šetřeních, pokud jde o důležité otázky vzhledem k rozhodnutí o státní podpoře a v konečném výsledku a prakticky formální řízení omezují na otázku možností odůvodnění podle čl. 87 odst. 2 a 3 ES a čl. 86 odst. 2 ES.
(35)
–	Rozsudky Soudu ze dne 23. října 2002 ve spojených věcech T‑269/99, T‑271/99 a T‑272/99 (Diputación Foral de Guipúzcoa a další v. Komise, Recueil, s. II‑4217, bod 37) a ve spojených věcech T‑346/99, T‑347/99 a T‑348/99 (Diputación Foral de Álava a další v. Komise, Recueil, s. II‑4259, bod 33).
(36)
–	V originále nezvýrazněno.
(37)
–	Změny „právního stavu“ uvedené v bodě 59 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3) k odůvodnění přípustnosti žaloby však již nebude patrně možné zpětně odstranit ani v případě úspěšné žaloby.
(38)
–	Prakticky v každém případě, v němž je popírána kvalifikace opatření jako podpory v řízení předcházejícím soudnímu řízení, lze ovšem doporučit, aby byla preventivně podána žaloba na neplatnost proti odpovídajícímu rozhodnutí o zahájení formálního řízení, tak aby byla zachována lhůta pro podání žaloby podle čl. 230 odst. 5 ES. Lze předpokládat, že na rozdíl od stávající situace by potom takové žaloby nebyly již brány zpět v případě, že by konečné rozhodnutí konstatovalo neexistenci podpory. To by mohlo vést k výraznému nárůstu počtu věcí.
(39)
–	Bod 52 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3).
(40)
–	Bod 62 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3).
(41)
–	Viz například rozsudky ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise (C‑288/96, Recueil, s. I‑8237, bod 99); ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise, „Boussac“ (C‑301/87, Recueil, s. I‑307, bod 29); ze dne 10. července 1986, Belgie v. Komise (C‑40/85, Recueil, s. 2321, bod 28), a ze dne 23. října 1974, Transocean Marine Paint (17/74, Recueil, s. 1063, bod 15).
(42)
–	Body 55 a násl. mezitímního rozsudku (uvedené v poznámce pod čarou 3).
(43)
–	Tak tomu nebude nutně ve všech případech, v nichž teprve v průběhu formálního řízení vyjde najevo, že se v případě ojediněle vytýkaných opatření nikdy nejednalo o podporu.
(44)
–	Z úvodu napadeného rozhodnutí, a sice z konce tohoto úvodu, vyplývá, že taková žádost o informace byla italským úřadům před vydáním napadeného rozhodnutí předložena. O obsahu není nic bližšího známo.
(45)
–	Ustálená judikatura, viz např. rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/98, Recueil, s. I‑4023, bod 24), a ze dne 21. února 1984 ve spojených věcech 140/82, 146/82, 221/82 a 226/82 (Walzstahl-Vereinigung a Thyssen v. Komise, Recueil, s. 951, bod 27).
(46)
–	Oddíl „Závěry“ napadeného rozhodnutí.
(47)
–	Bod 52 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3).
(48)
–	Bod 62 mezitímního rozsudku (uvedeného v poznámce pod čarou 3).
(49)
–	Úř. věst. L 364, s. 7; Zvl. vyd. 06/02, s. 10.
(50)
–	Rozsudek ze dne 11. prosince 1973, Lorenz (120/73, Recueil, s. 1471).