62002CJ0236_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-236/02,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Baixos), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
J. Slob
e
Productschap Zuivel,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: C. Gulmann, exercendo as funções de presidente da Sexta Secção, J. N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, F. Macken e N. Colneric (relatora), juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: M.-F. Contet, administradora principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
– em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações de J. Slob, representado por G. van der Wal e G. van der Hardt Aberson, advocaten, do Governo neerlandês, representado por N. A. J. Bel, na qualidade de agente, bem como da Comissão das Comunidades Europeias, representada por T. van Rijn, na audiência de 26 de Junho de 2003,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de
18 de Setembro de 2003,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Por decisão de 12 de Junho de 2002, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 do mesmo mês, o College van Beroep voor het bedrijfsleven submeteu, ao abrigo do artigo 234.° CE, uma questão relativa à interpretação do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12).
2. A questão foi suscitada no quadro de um litígio entre J. Slob, produtor de leite, e o Productschap Zuivel (a seguir «Productschap»), a respeito da contabilidade de «existências» de que devia dispor um produtor de leite que beneficiou, no período de imposição 1996/1997, de uma quantidade de referência individual para venda directa ao consumo.
O enquadramento jurídico
A legislação comunitária
3. O Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1), prorrogou, por sete novos períodos de doze meses consecutivos, a partir de 1 de Abril de 1993, o regime de imposição suplementar sobre o leite instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
4. Segundo o sexto considerando do Regulamento n.° 3950/92, a ultrapassagem de qualquer das quantidades globais garantidas pelo Estado‑Membro «implica o pagamento da imposição pelos produtores que para tal tenham contribuído».
5. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3950/92 estabelece:
«A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas durante o período de doze meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.° A imposição é repartida entre os produtores que contribuíram para o excedente.
[…]»
6. Nos termos do artigo 9.°, alíneas c) e h), deste mesmo regulamento, entende‑se por:
«c) ‘Produtor’: o empresário agrícola, pessoa singular ou colectiva ou agrupamento de pessoas singulares ou colectivas, cuja exploração se situa no território geográfico da Comunidade e:
– que vende leite ou outros produtos lácteos directamente ao consumidor,
– e/ou os entrega ao comprador.
[…]
h) ‘Leite ou equivalente‑leite vendidos directamente para consumo’: o leite ou os produtos lácteos, convertidos em equivalente‑leite, vendidos ou cedidos gratuitamente sem a intervenção de uma empresa de tratamento ou transformação de leite ou de outros produtos lácteos.»
7. Segundo se afirma no segundo considerando do Regulamento n.° 536/93, as disposições deste regulamento dizem respeito designadamente «às regras de controlo que permitam a verificação da regularidade da cobrança da imposição».
8. O artigo 1.° do Regulamento n.° 536/93 tem a seguinte redacção:
«Para efeitos do cálculo da imposição suplementar instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 3950/92:
1) Entende‑se por quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas, na acepção do n.° 1 do artigo 2.° do referido regulamento, num Estado‑Membro todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite que deixem qualquer exploração situada no território desse Estado‑Membro.
[…]
2) São as seguintes as equivalências a utilizar:
[…]
– 1 kg de manteiga = 22,5 kg de leite.
[…]»
9. O artigo 4.°, n.° 1, deste mesmo regulamento prevê:
«No que diz respeito às vendas directas, no termo de cada um dos períodos referidos no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3950/92, o produtor recapitulará numa declaração o volume de leite e/ou de outros produtos lácteos, por produto, vendidos directamente para consumo e/ou a grossistas, a operadores que concluem a maturação do queijo ou a comerciantes que pratiquem a venda a retalho.
[…]»
10. O artigo 7.°, n. os 1 e 3, do Regulamento n.° 536/93 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas de controlo necessárias para assegurar a cobrança da imposição sobre as quantidades de leite e de equivalente‑leite comercializadas que excedam as quantidades correspondentes referidas no artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 3950/92. Para esse efeito:
[…]
f) os produtores que disponham de uma quantidade de referência ‘vendas directas’ manterão à disposição da autoridade competente do Estado‑Membro, durante pelo menos três anos, por um lado, uma contabilidade de existências por período de 12 meses que indique o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente para consumo e/ou a grossistas, operadores que concluem a maturação de queijo ou a comerciantes que pratiquem a venda a retalho e, por outro lado, o registo dos animais utilizados para a produção de leite existentes na exploração, em conformidade com o n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 92/102/CEE do Conselho, e os documentos comprovativos que permitam controlar a referida contabilidade de existências.
3. Os Estados‑Membros verificarão futuramente a exactidão da contabilização das quantidades de leite e equivalente‑leite comercializadas, procedendo, para o efeito, a controlos dos transportes de leite durante a recolha nas explorações e a controlos no local, que incidam, designadamente:
[…]
b) junto dos produtores que disponham de uma quantidade de referência ‘vendas directas’, na verosimilhança da declaração referida no n.° 1 do artigo 4.° e da contabilidade de existências referida na alínea f) do n.° 1.
[…]»
11. O Regulamento (CE) n.° 1392/2001 da Comissão, de 9 de Julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 3950/92 (JO L 187, p. 19), revogou, com efeitos a partir de 31 de Março de 2002, o Regulamento n.° 536/93. O seu artigo 6.°, n.° 1, primeiro parágrafo, é idêntico ao artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93.
12. O artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001 dispõe:
«O Estado‑Membro pode requerer que um produtor que disponha de uma quantidade de referência para a venda directa declare, se for caso disso, não ter vendido leite durante o período em causa.»
13. O artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355, p. 32), tem a seguinte redacção:
«1. Os Estados‑Membros assegurarão que:
a) Todos os detentores de animais das espécies bovina e suína referidos na Directiva 64/432/CEE e incluídos na lista prevista no n.° 1, alínea a), do artigo 3.° mantenham um registo em que se indique o número de animais presentes na sua exploração.
Esse registo deve incluir uma indicação actualizada de todos os nascimentos, mortes e deslocações de animais (número de animais envolvido em cada operação de entrada e saída), pelo menos com base em conjuntos deslocados, com menção, consoante o caso, da origem ou do destino dos animais e da data das deslocações.
A marca de identificação aplicada nos termos dos artigos 5.° e 8.° deve ser mencionada em todos os casos.
[…]»
A legislação nacional
14. Os artigos 4.°, 26.°, 29.° e 31.° da Regeling superheffing 1993 (regulamento neerlandês de 1993 sobre a imposição suplementar, Nederlandse Staatscourant
1993, n.° 60, p. 18, a seguir «Regeling superheffing») – regulamento que pôs em vigor nos Países Baixos o regime de imposição suplementar sobre o leite – dispõem:
«Artigo 4.°
1. Será cobrada ao produtor uma imposição pela quantidade de leite ou de equivalente‑leite directamente vendida ao consumo que exceda a sua quantidade de referência para vendas directas.
2. O disposto no artigo 2.°, n.° 2, é aplicável por analogia.
Artigo 26.°
É da competência do Productschap a fixação, a liquidação e a cobrança das imposições a que se referem os artigos 2.° […] e 4.°.
Artigo 29.°
1. O produtor a que se refere o artigo 4.° declara ao Productschap, nos termos previstos no artigo 4.° do Regulamento CEE) n.° 536/93 e de acordo com as regras estabelecidas para o efeito pelo Productschap, a quantidade de leite ou de outros produtos lácteos que forneceu directamente ao consumidor […] durante o período de imposição anterior, especificando a quantidade por produto.
[…]
Artigo 31.°
1. O produtor […] devedor, ou susceptível de o ser, da imposição nos termos dos artigos […] 4.°, está obrigado a manter uma contabilidade conforme ao disposto no artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 536/93 e às regras definidas pelo Productschap.
2. O Productschap pode fixar oficiosamente a quantidade fornecida se as obrigações impostas no número anterior e nos artigos 27.°, n.° 2, e 29.°, n.° 1, não forem cumpridas ou só o forem de forma deficiente segundo o Productschap.»
15. O Reino dos Países Baixos exerceu, através do n.° 7 do artigo 29.° da Regeling superheffing, que entrou em vigor a 31 de Março de 2002, a faculdade que lhe foi conferida pelo artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001 de prever que um produtor que dispõe de uma quantidade de referência para venda directa seja obrigado a indicar, se for esse o caso, não ter vendido leite durante o período em causa.
16. O artigo 11.°, n.° 1, da Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (portaria de 1994 de execução do regulamento sobre a imposição suplementar, PBO‑blad 1994, p. 26, a seguir «Zuivelverordening»), tem a seguinte redacção:
«O produtor deve consignar num registo tudo o que diz respeito à sua empresa ou à sua exploração, de modo a que se possa conhecer a qualquer momento a produção, as reservas e as quantidades de leite tratadas ou transformadas que recebeu e que forneceu e os dados financeiros correspondentes e deve conservar esse registo e esses dados durante três anos pelo menos.»
O litígio no processo principal
17. J. Slob é um produtor de leite que beneficiou, no período de imposição de 1996/1997, de uma quantidade de referência individual para venda directa ao consumo de 647 910 quilos de leite.
18. Numa operação de fiscalização da sua empresa, em Dezembro de 1997, a Algemene Inspectiedienst (serviço de inspecção geral) do ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministério da Agricultura, do Património Natural e das Pescas neerlandês), verificou, designadamente, uma diferença de cerca de 250 000 quilos de leite entre, por um lado, o potencial de produção apurado com base no número de vacas leiteiras que J. Slob possuía na sua exploração durante o período de imposição de 1996/1997 e, por outro, a produção vendida, segundo a declaração feita por J. Slob ao Productschap.
19. J. Slob reconheceu a existência desta diferença e explicou que tinha transformado em manteiga os 250 000 quilos de leite em causa, durante o processo de fabrico do leitelho que utiliza para a produção do queijo. Afirma ter destruído a manteiga obtida desse modo, ou seja, 10 000 quilos, logo a seguir à produção, deitando‑a para a fossa de estrume. Não inscreveu no registo das «existências» essa produção e essa destruição, tendo contabilizado unicamente o queijo obtido no final do processo.
20. Por decisão de 1 de Outubro de 1999, o Productschap fixou oficiosamente, ao abrigo do artigo 31.°, n.° 2, da Regeling superheffing, as quantidades de leite e de outros produtos lácteos que J. Slob forneceu directamente ao consumo durante o período de imposição de 1996/1997 e comunicou‑lhe que era devedor de um montante de 180 976,77 NLG de imposição suplementar, por aplicação do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93.
21. Na sequência de uma reclamação de J. Slob, o Productschap, por decisão de 4 de Abril de 2000, reduziu o montante da imposição suplementar. Declarou, no entanto, infundadas as queixas de J. Slob acerca da referida diferença. Nesta decisão, julgou provado que não tinham sido contabilizados cerca de 250 000 quilos de leite. Concluiu daí que J. Slob não tinha mantido, durante o período de imposição de 1996/1997, uma contabilidade correcta e completa da produção, das reservas e dos fornecimentos de leite e de produtos lácteos, como prevê o artigo 7.° do Regulamento n.° 536/93 conjugado com o artigo 31.°, n.° 1, da Regeling superheffing e o artigo 11.° da Zuivelverordening.
22. J. Slob interpôs recurso da decisão de 4 de Abril para o órgão jurisdicional de reenvio. As partes estão em desacordo sobre a questão de saber o que aconteceu aos 10 000 quilos de manteiga em causa. Para J. Slob, o Productschap erra ao considerar que, não havendo contabilização da manteiga destruída, esta quantidade foi também ela vendida.
23. Segundo J. Slob, à luz da legislação comunitária aplicável, ele não estava sujeito a nenhuma obrigação contabilística em relação aos produtos que não foram vendidos mas destruídos. Alega que a percentagem de manteiga em questão ficou nas instalações da empresa e que, por este motivo, as obrigações contabilísticas não se aplicavam a essa manteiga e que a imposição suplementar lhe foi, por conseguinte, erroneamente aplicada.
24. O Productschap sustenta que J. Slob tinha obrigações contabilísticas em relação à quantidade de leite em questão.
A questão prejudicial
25. O órgão jurisdicional de reenvio entende que a obrigação que recaía sobre o produtor por força do artigo 4.°, n. os 1 e 2, do Regulamento n.° 536/93 se refere exclusivamente, tendo em conta a letra deste artigo, às quantidades de leite e/ou de produtos lácteos vendidas durante o período em causa e não parece incluir quantidades não entregues. Interroga‑se, porém, sobre a questão de saber se as obrigações do produtor constantes do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do referido regulamento também se aplicam às quantidades de produtos lácteos não vendidas e, mais precisamente, se a passagem «que indique o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente […]» deve ser interpretada no sentido de que fixa taxativamente o que está abrangido na contabilidade de «existências» ou como mera indicação de que também esses dados devem figurar na referida contabilidade.
26. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, pode entender‑se que a obrigação de manter uma contabilidade de existências significa que o produtor deve registar todo e qualquer acto relacionado com a produção por si realizada, para que as autoridades nacionais de controlo e de execução possam detectar uma eventual diferença entre essa produção e as entregas registadas. O facto de as fiscalizações a cargo do Estado‑Membro, nos termos do artigo 7.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 536/93, serem simplificadas militaria a favor desta interpretação.
27. Porém, do ponto de vista da segurança jurídica, pode haver inconvenientes em admitir uma obrigação do produtor que não está expressamente consagrada na regulamentação aplicável, sobretudo tendo em conta que o Productschap deduz importantes consequências financeiras do respectivo incumprimento, com base no disposto no artigo 31.°, n.° 2, da Regeling superheffing.
28. Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Pode concluir‑se, com base no artigo 7.°, n.° 1, início e alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93, que o produtor tem a obrigação de manter uma contabilidade que indique, nomeadamente, a disponibilidade, a produção, o armazenamento, a utilização, a transformação e a destruição de leite e/ou de produtos lácteos na sua exploração e que essa ‘contabilidade de existências’ deve indicar ainda o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendido, ou obriga aquela disposição apenas ao registo destes últimos dados relativos às vendas?»
Sobre a questão prejudicial
29. Importa precisar, a título preliminar, que compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objecto das questões que pretende submeter ao Tribunal. Este não pode, a pedido de uma das partes no processo principal, proceder ao exame de questões que não lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional nacional. Se este último, perante a evolução do litígio, considerar necessário obter elementos suplementares de interpretação do direito comunitário, caber‑lhe‑á consultar de novo o Tribunal (v., entre outros, os acórdãos de 3 de Outubro de 1985, CBEM, 311/84, Recueil, p. 3261, n.° 10, e de 23 de Outubro de 1997, Franzén, C‑189/95, Colect., p. I‑5909, n.° 79).
30. Não é objecto da questão prejudicial uma eventual competência dos Estados‑Membros, discutida na audiência, para adoptar legislação que imponha, aos produtores de leite estabelecidos no seu território, obrigações contabilísticas que vão além das obrigações decorrentes da disposição cuja interpretação foi pedida.
31. Nos termos do disposto no artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93, o produtor que dispõe de uma quantidade de referência para venda directa está sujeito à obrigação de manter, por um lado, uma contabilidade de «existências» e, por outro, o registo dos animais como manda o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva n.° 92/102.
32. A letra do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93 indica que a contabilidade de «existências» compreende o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente. Não menciona estes dados a título exemplificativo.
33. A interpretação que exclui da contabilidade de «existências» outros dados respeitantes designadamente à disponibilidade, à produção, ao armazenamento, à utilização, à transformação e à destruição destes produtos é igualmente sugerida pelo artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001, dado que esta disposição só autoriza expressamente os Estados‑Membros a submeter os produtores que disponham de uma quantidade de referência para venda directa à obrigação de declarar, se for esse o caso, não terem vendido leite durante o período em causa desde 31 de Março de 2002.
34. É verdade que numa situação como a do processo principal, um Estado‑Membro pode defrontar‑se com dificuldades para cumprir de modo adequado e eficaz a missão de fiscalização que lhe incumbe por força do artigo 7.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 536/93.
35. No entanto, por um lado, o regime deste artigo 7.°, n. os 1 e 3, dispõe de regras que permitem efectuar controlos. Assim, o artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93 permite, a partir da comparação entre o registo dos animais e a contabilidade de «existências», um primeiro controlo do volume de leite e/ou produtos lácteos vendidos directamente. Além disso, o n.° 3 do mesmo artigo prevê o controlo in loco
da verosimilhança da contabilidade de «existências».
36. Por outro lado, não se pode reparar uma eventual insuficiência deste mecanismo de controlo, num caso como o do processo principal, submetendo, através de uma interpretação extensiva do direito comunitário, o produtor a uma obrigação decorrente da contabilidade de «existências» com efeitos retroactivos e com consequências financeiras importantes, com as quais ele não devia contar.
37. Essa interpretação extensiva ofenderia, com efeito, o princípio da segurança jurídica. Este princípio, que constitui um princípio fundamental do direito comunitário, exige, designadamente, que uma regulamentação como a ora em causa que pode levar a impor encargos aos operadores económicos seja clara e precisa, a fim de que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e agir em conformidade (v. neste sentido, acórdãos de 13 de Fevereiro de 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Colect., p. I‑431, n.° 27, e de 17 de Julho de 1997, National Farmers’ Union e o., C‑354/95, Colect., p. I‑4559, n.° 57).
38. Resulta das considerações que precedem que há que responder à questão colocada que o artigo 7.°, n.° 1, primeiro período, e alínea f), do Regulamento n.° 536/93 deve ser interpretado no sentido de que a contabilidade de «existências» que o produtor está obrigado a manter só deve indicar o volume, por mês e por produto, de leite e/ou produtos lácteos vendidos.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39. As despesas efectuadas pelo Governo neerlandês e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando‑se sobre as questões submetidas pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven, por decisão de 12 de Junho de 2002, declara:
O artigo 7.°, n.° 1, primeiro período, e alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos deve ser interpretado no sentido de que a contabilidade de «existências» que o produtor está obrigado a manter só tem de indicar o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos.