61984J0205
RETSMØDERAPPORT
i sag 205/84 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1.
Inden for sektoren for direkte forsikringsvirksomhed er der udstedt følgende harmoniseringsdirektiver :
a)
Rådets direktiv 73/239 af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bonset fra livsforsikring (EFT L 228, s. 3). Direktivet er udstedt i medfør af traktatens artikel 57, stk. 2, og har til formål at skabe større muligheder for, at forsikringsselskaber i andre medlemsstater kan oprette agenturer og filialer, idet dette søges opnået gennem en samordning med hensyn til de vilkår, hvorunder forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hjemsted inden for Fællesskabet, der udøver direkte forsikringsvirksomhed, har adgang til og kan udøve en sådan (artiklerne 6-22), samt med hensyn til reglerne om virksomhed, der udøves af agenturer eller filialer beliggende inden for Fællesskabet, og som hører under forsikringsselskaber, der udøver direkte forsikringsvirksomhed, men hvis vedtægtsmæssige hjemsted befinder sig uden for Fællesskabet (artiklerne 23-29).
I henhold til direktivet er adgangen til at udøve direkte forsikringsvirksomhed på en medlemsstats område gjort betinget af en administrativ tilladelse, uanset om virksomhederne har vedtægtsmæssigt hjemsted inden for eller uden for Fællesskabet (artiklerne 6 og 23).
Herved gælder følgende, jfr. direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, for de virksomheder, hvis vedtægtsmæssige hjemsted er beliggende inden for Fællesskabet:
»1)
Hver medlemsstat gør adgang til direkte forsikringsvirksomhed på sit område afhængig af en administrativ tilladelse.
2)
Ansøgning om denne tilladelse skal indgives til den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat af:
a)
den virksomhed, der opretter sit vedtægtsmæssige hjemsted på denne stats område,
b)
den virksomhed, hvis vedtægtsmæssige hjemsted befinder sig i en anden medlemsstat, og som åbner en filial eller et agentur på den pågældende medlemsstats område,
c)
den virksomhed, som efter at have modtaget den under litra a) eller b) omhandlede tilladelse udstrækker sin virksomhed på denne stats område til andre forsikringsklasser,
d)
...«
Endvidere indeholder direktiv 73/239 regler om tilsyn med direkte forsikringsvirksomhed, navnlig med virksomhedernes finansielle forhold (artikel 13). Tilsynsmyndigheden i den medlemsstat, på hvis område virksomhedens vedtægtsmæssige hjemsted er beliggende, skal således efterprøve virksomhedens solvens, for så vidt angår dens samlede virkefelt (artikel 14). Direktivet indeholder endvidere bestemmelser vedrørende oprettelse af en i forhold til selskabets samlede virksomhed tilstrækkelig solvensmargen, som skal svare til selskabets frie formue (artiklerne 16-18). For så vidt angår virksomhedernes tekniske reserver, fastsættes det i direktivet, at disse skal være tilstrækkelige og dækket af kongruente aktiver samt befinde sig i det land, hvor virksomheden udøves (artikel 15), men ifølge direktivet skal samordningen på dette område ske ved senere direktiver.
Vedrørende tilsynet bestemmer endvidere artikel 19 følgende:
»1)
Hver medlemsstat pålægger de virksomheder, der har deres vedtægtsmæssige hjemsted på dens område, hvert år at aflægge beretning over deres samlede virksomhed, deres situation og deres solvens.
2)
Medlemsstaterne kræver af de foretagender, der udøver virksomhed på deres område, at de regelmæssigt fremlægger det for udøvelsen af tilsynet nødvendige materiale samt statistisk materiale. De kompetente tilsynsmyndigheder tilsender hinanden det materiale og de oplysninger, der har været benyttet ved udøvelsen af tilsynet.«
Endelig foreskriver direktivet et snævert samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne »med henblik på at lette tilsynet med direkte forsikring inden for Fællesskabet og at undersøge de vanskeligheder, der måtte opstå ved gennemførelsen af dette direktiv« (artikel 33).
b)
Rådets direktiv 79/267 af 5. marts 1979 om samordning af de administrativt og ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til og udøvelse af direkte livsforsikringsvirksomhed (EFT L 63, s. 1). Dette direktiv er blandt andet udstedt i medfør af traktatens artikel 57, og omhandler ligeledes, for så vidt angår denne særlige forsikringsklasse, den direkte forsikringsvirksomhed, der udøves af forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hjemsted inden for Fællesskabet (artiklerne 6-26) samt den virksomhed, der udøves af agenturer eller filialer, der er beliggende inden for Fællesskabet, og som hører under forsikringsselskaber, der udøver direkte forsikringsvirksomhed, men hvis vedtægtsmæssige hjemsted befinder sig uden for Fællesskabet (artiklerne 27-32).
Mange af bestemmelserne i direktiv 79/267 svarer til bestemmelserne i direktiv 73/239.
c)
Inden for sektoren for coassurance, dvs. forsikringsvirksomhed, som er kendetegnet ved, at der deltager flere assurandører, er der udstedt et særligt harmoniseringsdirektiv, nemlig Rådets direktiv 78/473 af 30. maj 1978 om samordning af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser vedrørende coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet (EFT L 151, s. 25). Dette direktiv er udstedt i medfør af traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66. Ifølge artikel 1, stk 2, første afsnit, omfatter direktivet de »risici, som på grund af deres art eller betydning kun kan dækkes ved deltagelse af flere assurandører«. Direktivet finder i henhold til artikel 2, stk. 1, endvidere kun anvendelse på coassurancevirksomhed, der opfylder følgende betingelser:
»a)
risikoen ifølge artikel 1, stk. 1, skal ved en enkelt kontrakt med en samlet præmie og for samme tidsrum dækkes af flere forsikringsvirksomheder, i det følgende benævnt coassurandører, som ikke hæfter solidarisk, og af hvilke en er den ledende assurandør;
b)
denne risiko skal bestå inden for Fællesskabet;
c)
for at kunne dække denne risiko skal den ledende assurandør have tilladelse på de i første samordningsdirektiv fastsatte betingelser, dvs. at han skal behandles som den assurandør, der selv ville kunne dække hele risikoen;
d)
mindst en af coassurandørerne, som gennem sit hovedsæde, et agentur eller en filial deltager i aftalen, skal være etableret i en anden medlemsstat end den, hvor den ledende assurandør er etableret;
e)
den ledende assurandør skal fuldt ud varetage den rolle, som tilkommer ham ifølge praksis inden for coassurancevirksomhed og skal navnlig fastsætte forsikringsbetingelser og tariffer«.
Derimod henhører coassurancevirksomhed, som ikke opfylder disse betingelser, eller som vedrører andre risici end opregnet i artikel 1 (der ikke omfatter livsforsikring) »fortsat under den nationale lovgivning, som er gældende ved dette direktivs ikrafttræden« (artikel 2, stk. 2).
Vedtagelsen af artikel 2, stk. 1, gav anledning til følgende erklæring, der er optaget i protokollen over Rådets møde den 23. maj 1978:
»Rådet understreger, at vedtagelsen af dette direktiv, og herunder især artikel 2, stk. 1, på ingen måde foregriber løsningen af uoverensstemmelsen mellem medlemsstaterne og Kommissionen om fortolkningen af Domstolens domme vedrørende den fri udveksling af tjenesteydelser (33/74, Van Binsbergen, Sml. 1974, s. 1299).
Denne tekst foregriber ikke nationale bestemmelser om den ledende assurandørs etablering, der skal vurderes i forhold til traktaten, i sidste instans eventuelt af Domstolen.«
Adgangen til at deltage i coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet for selskaber, som har deres vedtægtsmæssige hjemsted i en medlemsstat, og som er omfattet af og opfylder bestemmelserne i direktiv 73/239, kan ikke gøres betinget af andre vilkår end dem, der er fastsat i direktiv 78/473 (artikel 3).
Vedrørende de nærmere vilkår og regler for coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet indeholder direktivet bl. a. følgende bestemmelser:
»Artikel 4
1)   Størrelsen af de tekniske reserver fastsættes af de forskellige coassurandører i henhold til de regler, der er fastsat af den medlemsstat, hvor de er etableret, eller i mangel af sådanne i henhold til den i denne stat gældende praksis. Dog skal erstatningsreserven være mindst lige så stor som den reserve, som er fastsat af den ledende assurandør i henhold til reglerne eller praksis i den stat, hvor han er etableret.
2)   De tekniske reserver, der er tilvejebragt af de forskellige coassurandører, skal være dækket af kongruente aktiver. Kongruensreglen kan dog lempes af de medlemsstater, hvor coassurandørerne er etableret, af hensyn til kravet om god administration af forsikringsvirksomheder. Aktiverne anbringes efter assurandørens valg enten i de medlemsstater, hvor coassurandørerne er etableret, eller i den medlemsstat, hvor den ledende assurandør er etableret.
Artikel 5
Medlemsstaterne sørger for, at de coassurandører, der er etableret på deres område, råder over statistiske oplysninger, der viser omfanget af coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet, samt hvilke lande, der er tale om.
Artikel 6
Medlemsstaternes tilsynsmyndigheder samarbejder snævert ved gennemførelsen af dette direktiv og meddeler hinanden alle nødvendige oplysninger med henblik herpå.«
Endvidere foreskriver direktiv 78/473 et snævert samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes tilsynsmyndigheder. Det hedder herom i artikel 8:
»Kommissionen og medlemsstaternes kompetente myndigheder samarbejder snævert med henblik på at undersøge de vanskeligheder, der eventuelt kan opstå ved anvendelsen af dette direktiv.
Som led i dette samarbejde undersøges navnlig mulige fremgangsmåder, som viser, at dette direktiv, særlig artikel 1, stk. 2, og artikel 2, ikke anvendes efter deres formål, enten fordi den ledende assurandør ikke opfylder den rolle, som tilkommer ham ifølge praksis inden for coassurancevirksomhed, eller fordi dækningen af de pågældende risici åbenbart ikke kræver deltagelse af flere assurandører.«
Endelig fremgår det af de fire første betragtninger til direktivet, at dette navnlig er blevet udstedt ud fra følgende overvejelser:
»Den faktiske udøvelse af coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet bør lettes ved et minimum af samordning for at undgå konkurrenceforvridning og forskelsbehandling, uden at der gøres indgreb i de liberale ordninger, der gælder i flere medlemsstater;
denne samordning tager kun sigte på de former for coassurancevirksomhed, som økonomisk set er mest betydningsfulde, dvs. dem, som på grund af deres art eller betydning vil kunne dækkes gennem international coassurance;
dette direktiv udgør således et første skridt i retning af en samordning af alle de former for virksomhed, der kan udøves som fri udveksling af tjenesteydelser; dette er i øvrigt formålet med forslaget til Rådets andet direktiv om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser vedrørende anden direkte forsikringsvirksomhed end livsforsikring samt bestemmelser, der kan lette den frie udveksling af tjenesteydelser ...;
den ledende assurandør er bedre end de andre coassurandører i stand til at opgøre skaderne og fastsætte mindstebeløbet for erstatningsreserverne.«
Det omtalte forslag til Rådets andet direktiv, som ændret i februar 1978 efter udtalelse fra Det økonomiske og sociale Udvalg og fra Europa-Parlamentet, indeholder konkrete bestemmelser med henblik på en faktisk lettelse af den fri udveksling af tjenesteydelser for de af direktiv 73/239 omfattede forsikringsvirksomheder og forsikringsklasser, navnlig med hensyn til beregningen af de tekniske reserver, til de for forsikringsaftalerne gældende regler og tilsynet med virksomhederne.
Det fremgår af sagens akter, at der er opnået væsentlige fremskridt på flere områder. Det drejer sig om afgrænsningen af de større risici, lowalgsregler, lovpligtige forsikringer samt procedurer for adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed, for så vidt angår større risici og masserisici.
Andre spørgsmål af mere teknisk art, såsom overførsel af porteføljer og beregning af de tekniske reserver, er derimod stadig under behandling. Det er ej heller under forhandlingerne lykkedes at nå frem til en løsning for anvendelse af bestemmelser om kongruens, som kan accepteres af alle medlemsstaterne, eller for rammerne for visse andre forsikringsformer. Det samme gælder de skatte- og afgiftsmæssige problemer (dvs. problemer vedrørende opkrævning og kontrol). Endelig er det stadig omtvistet, hvorledes man inden for direkte forsikringsvirksomhed skal foretage afgrænsningen mellem fri udveksling af tjenesteydelser og fri etableringsret.
2.
I Forbundsrepublikken Tyskland er forsikringsselskaber, herunder selskaber etableret i en anden medlemsstat, omfattet af forsikringstilsynsloven (Versicherungsaufsichtsgesetz, herefter benævnt »VAG«), som senest ændret ved 14. ændringslov af 29. marts 1983 (BGBl. I, s. 377), der er udstedt med henblik på at gennemføre direktiv 78/473 i national ret.
I henhold til § 105, stk. 1, i VAG skal udenlandske forsikringsselskaber, som ønsker at udøve direkte forsikringsvirksomhed i Forbundsrepublikken gennem mæglere, repræsentanter, agenter eller andre mellemænd, være meddelt koncession.
Sådanne selskaber skal endvidere i henhold til § 106, stk. 2, i VAG have et »forretningssted« i Forbundsrepublikken og »dér opbevare de forretningsstedet vedrørende dokumenter«. Desuden skal der føres særligt regnskab vedrørende den virksomhed, der udøves fra forretningsstedet.
§ 111 i VAG indeholder nogle undtagelser til disse bestemmelser.
a)
For så vidt angår visse former for transportforsikring, undtager §111, stk. 1, udenlandske forsikringsselskaber, der udelukkende udøver virksomhed inden for denne sektor, «såfremt de i medfør af [traktatens princip om] den fri udveksling af tjenesteydelser udøver direkte forsikringsvirksomhed.
b)
For det andet gælder der en undtagelse vedrørende coassurance. Ifølge §111, stk. 2, nr. 3 og 5, er udenlandske forsikringsselskaber med hjemsted i en medlemsstat således ikke underlagt lovens bestemmelser, for så vidt de deltager i coassurancevirksomhed i form af dækning af risici inden for Fællesskabet. Det er imidlertid blandt andet en betingelse herfor, at den ledende assurandør er bemyndiget til på egen hånd at tegne forsikringer mod sådanne risici i Forbundsrepublikken Tyskland (nr. 3), og at forsikringssummerne ikke er mindre end bestemte beløb, der kan fastsættes i en i medfør af § 111, stk. 3, udstedt bekendtgørelse (nr. 5). Det fremgår, at den omhandlede bemyndigelse forudsætter, at den ledende assurandør har koncession i Forbundsrepublikken Tyskland og har et forretningssted dér. I henhold til §111, stk. 3, nr. 2, kan forbundsfinansministeren »med henblik på gennemførelse af direktiver udstedt af Rådet for De europæiske Fællesskaber på forsikringsområdet fastsætte bestemmelser om størrelsen af de forsikringssummer, der i medfør af stk. 2 kan indgås forsikringsaftaler om« (herefter benævnt »beløbsgrænser«). Det fremgår endvidere, at der ikke indtil nu er blevet fastsat sådanne bestemmelser. I stedet følges et cirkulære af 31. maj 1981 fra »Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen« (forbundsforsikringstilsynet), hvori det blandt andet hedder, at for brandforsikringsaftaler finder direktiv 78/473 kun anvendelse, når forsikringssummen er mindst 125 mio DM. Det gælder endvidere, at forsikringssummen ved ansvarsforsikring for luftfartøjer skal være mindst 75 mio DM pr. aftale. Endelig gælder det efter cirkulæret, at forsikringstagerens omsætning ved almindelig ansvarsforsikring skal være mindst 500 mio DM.
Endelig bemærkes, at det i henhold til § 144 a, stk. 1, i VAG er ulovligt i Forbundsrepublikken Tyskland at indgå (eller formidle) en forsikringsaftale for et selskab, der ikke har en hertil fornøden koncession.
3.
Da Kommissionen fandt, at de ovenfor nævnte tyske regler var i strid med traktatens artikler 59 og 60 og direktiv 78/473, fremsendte den i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, den 29. september 1983 en åbningsskrivelse til forbundsregeringen. Kommissionen anførte navnlig, at det fremgår af §§ 105 og 106 i VAG, at udenlandske forsikringsselskaber, der ønsker at udøve direkte forsikringsvirksomhed i Forbundsrepublikken Tyskland, skal have koncession hertil og må oprette et forretningssted i Forbundsrepublikken. Heraf fulgte ifølge Kommissionen for det første, at selskaber, der har hjemsted i en anden medlemsstat, er afskåret fra i Forbundesrepublikken Tyskland at udøve deres rettigheder i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, såfremt de ikke udelukkende udøver transportforsikringsvirksomhed. For det andet er det en følge af ordningen, at mellemmænd på forsikringsområdet, der driver virksomhed i Forbundsrepublikken, ikke er bemyndiget til at formidle aftaler om direkte forsikring mellem forsikringstagere med bopæl dér og forsikringsgivere, der ikke er etableret i Forbundsrepublikken, og som har vedtægtsmæssigt hjemsted i en anden medlemsstat. Kommissionen anfægtede endvidere, at forsikringsselskaber med vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, i henhold til § 111, stk. 2, nr. 3, i VAG kun kan deltage i coassurancevirksomhed, der har til formål at dække risici inden for Fællesskabet, såfremt den ledende assurandør er bemyndiget til også på egen hånd at tegne forsikring for sådanne risici i Forbundsrepublikken Tyskland, hvilket forudsætter, at han er etableret og har koncession dér. Endelig anfægtede Kommissionen § 111, stk. 3, nr. 2, i VAG, hvorefter forbundsfinansministeren kan fastsætte bestemmelser om størrelsen af de forsikringssummer, der kan indgås forsikringsaftaler om i form af coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet. Kommissionen anfægtede i denne forbindelse de høje beløbsgrænser, der er fastsat i det tidligere nævnte cirkulære af 31. maj 1981 fra forbundsforsikringstilsynet.
I sit svar af 12. december 1983 gjorde den tyske forbundsregering navnlig gældende, at traktatens artikler 59 og 60 principielt kun indeholder et forbud mod diskrimination af udenlandske selskaber. Den tyske ordning er i overensstemmelse hermed, idet kravet om koncession gælder såvel tyske som udenlandske forsikringsselskaber. Kravet er endvidere begrundet i almene hensyn, idet der i Forbundsrepublikken Tyskland føres tilsyn med forsikringsselskabernes forretningsmæssige virksomhed som helhed, og ikke kun med enkelte aspekter heraf som f. eks. soliditetsgraden. Den tyske forbundsregering anførte, at det forhold, at forsikringsselskaberne skal have koncession, ikke i alle medlemsstaterne kan tillægges den samme betydning, og at samarbejdet mellem medlemsstaterne, som der i direktiv 73/239 lægges vægt på, endnu ikke er tilstrækkeligt udviklet. Endelig anførtes det om direktiv 78/473, at problemet vedrørende kravet om koncession og etablering først må løses, og at direktivet ikke giver nogen mening, såfremt den ledende assurandør herefter ikke længere behøver at have koncession i risikolandet.
Den 17. april 1984 fremsatte Kommissionen herefter i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, en begrundet udtalelse over for Forbundsrepublikken Tyskland, som blev opfordret til at efterkomme den inden to måneder. I udtalelsen gjorde Kommissionen navnlig gældende, at kravene om etablering (§ 106 i VAG) og om koncession (§ 105 i VAG) i forbindelse med udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet strider mod traktatens artikel 59, både for så vidt kravene gælder forsikringsselskaber, der udøver direkte forsikringsvirksomhed, og for så vidt de gælder den ledende assurandør i forbindelse med coassurancevirksomhed. Det anførtes endvidere, at bestemmelsen i § 111, stk. 2, nr. 3, i VAG udgør en hindring for den fri udveksling af tjenesteydelser, og at bestemmelsen strider mod direktiv 78/473. Endelig anførtes det, at de høje beløbsgrænser, der er fastsat i cirkulæret af 31. maj 1981 fra forbundsforsikringstilsynet, medfører, at de tyske bestemmelser om coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet ikke finder anvendelse på visse former for forsikring, selv om de pågældende risici er af en art og et omfang, der nødvendiggør en deltagelse af flere forsikringsselskaber. Kommissionen gjorde gældende, at forholdet er udtryk for en mangelfuld gennemførelse af direktiv 78/473 og en tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af traktatens artikler 59 og 60.
Ved en Verbalnote af 7. juli 1984 fra Forbundsrepublikken Tysklands faste repræsentation ved De europæiske Fællesskaber reagerede forbundsregeringen på den begrundede udtalelse. Den fastholdt herved, at der ikke kunne antages at foreligge nogen forpligtelse til at ændre de tyske bestemmelser, og at den af tvingende grunde ikke kunne ændre de bestående bestemmelser i §§ 105 ff. i VAG. Den tyske regering fremhævede endvidere, at der ikke på nogen måde består et forbud mod, at forsikringsselskaber med hjemsted i en anden medlemsstat i Fællesskabet præsterer tjenesteydelser, idet §§ 105 og 106 kun kræver koncession og etablering af udenlandske forsikringsselskaber, der ønsker at udøve forsikringsvirksomhed i Forbundsrepublikken gennem mæglere, repræsentanter, agenter eller andre mellemmænd. Ved hjælp af sådanne mellemled ville udenlandske forsikringsselskaber kunne komme ind på det tyske marked og opnå en solid position dér på lige fod med de etablerede forsikringsselskaber. Der ville herved ske en uberettiget forskelsbehandling af de etablerede forsikringsselskaber, såfremt de to grupper af selskaber på det samme marked var underlagt forskellige vilkår, og såfremt de tyske myndigheder ikke kunne udøve tilsyn med de udenlandske forsikringsselskaber.
4.
Ved stævning, registreret på Domstolens justitskontor den 14. august 1984, har Kommissionen anlagt denne sag.
Ved processkrifter, indgivet til Domstolens justitskontor henholdsvis den 29. november og den 4. december 1984, har Det forenede Kongerige og kongeriget Nederlandene fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Kommissionens påstande. Ved processkrifter, indgivet henholdsvis den 22. oktober, den 22. november, den 10. december og den 14. december 1984, har kongeriget Belgien, kongeriget Danmark, Den franske Republik, Den italienske Republik og Irland fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for sagsøgtes påstande.
Ved kendelser af 24. oktober 1984, 12. december 1984 og 30. januar 1985 har Domstolen efter at have hørt generaladvokaten taget disse interventionsbegæringer til følge.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Domstolen har dog anmodet Kommissionen om skriftligt at angive, hvilke bestemmelser i direktiv 78/473 som de tyske bestemmelser må antages at stride mod, for så vidt den ledende assurandør i forbindelse med forsikring, hvor de pågældende risici består i Forbundsrepublikken Tyskland, i henhold hertil skal være etableret dér og være bemyndiget til på egen hånd at tegne forsikringer mod risici af den pågældende art. Kommissionen er endvidere blevet anmodet om at præcisere, hvorvidt påstandene også omfatter livsforsikringsvirksomhed, og i bekræftende fald om under den mundtlige forhandling at redegøre for sin stillingtagen til de særlige problemer i forbindelse med denne form for forsikringsvirksomhed.
Kommissionen har i denne anledning oplyst, at den gør gældende, at den omtvistede tyske ordning er udtryk for en mangelfuld gennemførelse af artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473 og en tilsidesættelse af dets artikel 3, idet ordningen i forbindelse med forsikring mod risici, der består i Forbundsrepublikken, opstiller krav om, at den ledende assurandør skal være etableret dér og være bemyndiget til på egen hånd at tegne forsikringer mod risici af den pågældende art. Ganske vist er artikel 2, stk. 1, litra c), ikke ganske udtrykkelig med hensyn til det pågældende problem, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt der kan stilles krav om, at den ledende assurandør skal have en sådan bemyndigelse og være etableret i det land, hvor risikoen består. Bestemmelsen må imidlertid fortolkes i lyset af traktatens artikler 59 og 60, således som Rådet da også har fremhævet i den tidligere nævnte erklæring til mødeprotokollen i forbindelse med direktivets vedtagelse. Endvidere henvises der i artikel 2, stk. 1, litra c), til det første samordningsdirektiv, direktiv 73/239, hvorefter der hverken består nogen forpligtelse eller er nogen hjemmel til at opstille krav om, at et forsikringsselskab skal ansøge om koncession og etablere sig i den medlemsstat, hvor risikoen består. Et sådant krav omtales ikke noget sted i direktiverne. Det fremgår af artikel 6 i det første samordningsdirektiv, at et forsikringsselskab skal have koncession dér, hvor det udøver sin virksomhed, dvs. dér, hvor det har sit vedtægtsmæssige hjemsted eller opretter en filial eller et agentur med henblik på at udøve forsikringsvirksomhed, i hvilken forbindelse det er uden betydning, hvor risikoen består, eller hvor forsikringstageren har bopæl. Det følger endvidere af artikel 3 i coassurancedirektivet, at EF-forsikringsselskabers adgang til at deltage i coassurancevirksomhed, der er omfattet af direktivet, ikke kan gøres betinget af andre krav udover dem, der fremgår af selve direktivet, uanset om det pågældende forsikringsselskab deltager som ledende assurandør eller blot som coassurandør.
Kommissionen har endvidere anført, at det med den første påstand gøres gældende, at der er sket en række tilsidesættelser af traktaten som følge af anvendelsen af VAG, der ikke med hensyn til de her omhandlede spørgsmål sondrer mellem livsforsikringsvirksomhed og anden form for forsikringsvirksomhed. Påstanden omfatter derfor også livsforsikringsvirksomhed som omhandlet i det første samordningsdirektiv om livsforsikringsvirksomhed, direktiv 79/267, der svarer til det første direktiv fra 1973 om forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring.
II — Parternes påstande
Kommissionen har nedlagt følgende påstande, der støttes af kongeriget Nederlandene og, for så vidt angår de under 1., a) og b) angivne påstande, af Det forenede Kongerige:
1)
Det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland
a)
har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikler 59 og 60 ved at anvende »Versicherungsaufsichtsgesetz«, som ændret ved 14. ændringslov af 29. marts 1983, idet loven dels stiller krav om, at forsikringsselskaber inden for Fællesskabet, der i Forbundsrepublikken Tyskland ønsker at præstere tjenesteydelser i form af direkte forsikringsvirksomhed (bortset fra transportforsikring) gennem mæglere, repræsentanter, agenter eller andre mellemmænd, skal være etableret og være meddelt koncession i Forbundsrepublikken Tyskland, dels forbyder mellemmænd, der udøver forsikringsvirksomhed, og som er etableret i Forbundsrepublikken Tyskland, at formidle forsikringsaftaler mellem forsikringstagere med bopæl dér og forsikringsselskaber, som er etableret i en anden medlemsstat;
b)
har tilsidesat sine forpligtelser efter traktatens artikler 59 og 60 og Rådets direktiv 78/473 af 30. maj 1978 ved at sætte lov af 29. marts 1983 om 14. ændring af »Versicherungsaufsichtsgesetz«, der havde til formål at gennemføre direktivet, i kraft og anvende den, for så vidt loven i forbindelse med coassurencevirksomhed inden for Fællesskabet stiller krav om, at den ledende assurandør (ved forsikring mod risici, der består i Forbundsrepublikken Tyskland) skal være etableret dér og være bemyndiget til også på egen hånd at tegne forsikringer mod risici af den pågældende art;
c)
har tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 1, stk. 2, og artikel 8 i direktiv 78/473 samt traktatens artikler 59 og 60, idet »Bundesaufsichtsamt« ved direktivets gennemførelse har fastsat for høje beløbsgrænser for risikoen inden for forsikringsklasserne brandforsikring, ansvarsforsikring for luftfartøjer og almindelig ansvarsforsikring, som alle kan være genstand for EF-coassurance, hvorved der ikke i Forbundsrepublikken Tyskland kan præsteres tjenesteydelser i form af coassurancevirksomhed, når forsikringssummerne ligger under de nævnte beløbsgrænser.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den tyske forbundsregering har nedlagt følgende påstande:
—
frifindelse;
—
Kommissionen tilpligtes at betales sagens omkostninger.
III — Parternes anbringender og argumenter
1. Generelle bemærkninger vedrørende traktatens bestemmelser om den fri udveksling af tjenesteydelser og om harmoniseringsdirekti-verne
a)
Kommissionen har gjort gældende, at medlemsstaterne i henhold til traktatens artikler 59 og 60 ved overgangsperiodens udløb skulle have afskaffet alle hindringer for den fri udveksling af tjenesteydelser på samtlige områder, det vil blandt andet sige på forsikringsområdet, herunder også coassurancevirksomhed. Enhver national foranstaltning, der hindrer den fri udveksling af tjenesteydelser for forsikringsselskaber, herunder navnlig hindringer, der rammer den ledende assurandør inden for coassurancevirksomhed, er herefter uden videre uforenelig med traktaten. Så meget mere følger det af artikel 59, at foranstaltninger, der totalt forhindrer den fri udveksling af tjenesteydelser, er forbudt. Når forsikringsgiveren eller den ledende assurandør ikke har mulighed for at udøve virksomhed i det land, hvor risikoen består, medmindre selskabet er etableret og har koncession dér, er dette udtryk for en ophævelse af princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser. Når et forsikringsselskab først har etableret sig i det pågældende land, har det således gjort brug af sine rettigheder efter princippet om den fri etableringsret. Det må altså støtte sig på dette princip.
Det er i denne forbindelse af mindre betydning, hvorvidt kravet om etablering og koncession i risikolandet retligt må kvalificeres som ulovlig forskelsbehandling, idet der i henhold til traktatens artikel 59 skal ske en afskaffelse af alle restriktioner.
Man kan heller ikke til støtte for, at denne fortolkning af traktatens artikel 59 skulle være forkert, påberåbe sig artikel 60, stk. 3. Denne bestemmelse omhandler kun det tilfælde, hvor den pågældende for at kunne præstere tjenesteydelsen udøver virksomhed i det land, hvor ydelsen præsteres, og kun for så vidt virksomheden udøves dér midlertidigt og således, at den pågældende er til stede i landet. Tjenesteydelser, der præsteres af en forsikringsgiver (eller en ledende assurandør) forudsætter på ingen måde, at han befinder sig i det land, hvor tjenesteydelsen skal præsteres.
Kommissionen vil ikke på nogen måde bestride, at medlemsstaterne, således som det er tilfældet i forbindelse med traktatens artikel 30, fortsat har en vis bemyndigelse til ud fra almene hensyn at fastsætte regler om og føre tilsyn med »importerede« tjenesteydelser som forsikring. Kommissionen er således af den opfattelse, at artiklerne 30 og 59 i det væsentlige må fortolkes på samme måde. Regler om tilsyn må imidlertid under ingen omstændigheder have til følge, at en forsikringsgiver (eller ledende assurandør) ikke kan gøre brug af sine rettigheder i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser. Endvidere må formålet med det statslige tilsyn og de i denne forbindelse trufne foranstaltninger ikke stå i et urimeligt forhold til de restriktioner over for den fri udveksling af tjenesteydelser, der følger heraf. I det omfang, tilsynet medfører restriktioner, skal sådanne foranstaltninger endvidere være nødvendige for at kunne opnå de tilsigtede samfundsbeskyttende mål.
Kommissionen anfører endvidere, at de i artikel 57, stk. 2, og artikel 66 omhandlede samordningsdirektiver har til formål at lette den fri udveksling af tjenesteydelser, og ikke først at indføre dette princip. Hverken direktiv 73/239 eller direktiv 78/473 kan derfor fortolkes således, at de skaber de rettigheder, som traktaten allerede har indført. De kan således ikke fortolkes som indeholdende hjemmel til (midlertidigt) at opstille hindringer for eller forbyde udøvelse af virksomhed i form af præstering af tjenesteydelser. De to direktiver må tværtimod fortolkes i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
Hvad nærmere angår direktiv 78/473, anfører Kommissionen endelig, at det er rigtigt, at der i henhold til dens oprindelige forslag til dette direktiv, der blev fremsat for Rådet i maj 1974, skulle være hjemmel for medlemsstaterne til at kræve, at den ledende assurandør skulle oprette et forretningssted i medlemsstaten. Efter dommen af 3. december 1974 (Van Binsbergen, 33/74, Sml. s. 1299) trak Kommissionen imidlertid sit forslag tilbage, idet den på grundlag af denne dom fik den opfattelse, at det ville stride mod traktatens artikler 59 og 60 at kræve, at den ledende assurandør skal være etableret i det land, hvor risikoen består. I Rådet blev medlemsstaterne da også enige om, at forsikringsselskaber i henhold til direktivet må have koncession som omhandlet i direktiv 73/239 i en hvilken som helst medlemsstat.
b)
Den nederlandske regering har anført, at Domstolen i adskillige domme klart har fastslået, at bestemmelserne i traktatens artikel 59 er blevet umiddelbart og ubetinget anvendelige efter overgangsperiodens udløb. Det fremgår dog af Domstolens faste praksis, at særlige forhold i forbindelse med visse tjenesteydelsers art kan begrunde, at der fastsættes særlige bestemmelser, som kan begrænse den fri udveksling af tjenesteydelser. Dette indebærer blandt andet, at der på særligt problematiske områder af almene hensyn kan indføres ordninger, som skal finde anvendelse på enhver person eller virksomhed, der befinder sig i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, idet det dog er en forudsætning, at den pågældende interesse ikke allerede er beskyttet gennem regler, som de pågældende personer eller virksomheder, der præsterer tjenesteydelser, er underlagt i den medlemsstat, hvor de er etableret. På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin er der ganske vist endnu ikke sket en fuldstændig harmonisering af medlemsstaternes nationale lovgivninger om lettelse af den fri udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet, men man kan ikke heraf udlede noget til støtte for, at traktatens artikel 59 og bestemmelserne i direktiv 78/473 ikke skulle finde anvendelse fuldt ud (jfr. dommen af 27. februar 1980, Kommissionen mod Danmark, 171/78, Sml. s. 447, 466).
c)
Den britiske regering har gjort gældende, at traktatens artikler 59 og 60, der finder anvendelse umiddelbart i alle medlemsstaterne, vedrører virksomhed, der udøves i en medlemsstat, hvor de pågældende selskaber, her forsikringsselskaber, ikke er etableret, at manglen på samordning og harmonisering mellem medlemsstaterne ikke i sig selv kan begrunde, at medlemsstaterne ikke overholder artiklerne 59 og 60, og at intet direktiv kan skabe hjemmel til at gøre undtagelser fra forpligtelsen til at overholde disse bestemmelser. En medlemsstat kan dog indføre restriktioner for den fri udveksling af tjenesteydelser, såfremt og i det omfang, restriktionerne opfylder de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis. Det er i denne forbindelse et krav, at restriktionerne skal have til formål at gennemtvinge normer, der gælder for den pågældende form for virksomhed, og som er tilstrækkeligt begrundet i almene hensyn. De må være objektivt nødvendige, ligesom det er en forudsætning, at det tilsigtede mål ikke kan føres ud i livet ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger. Endelig må restriktionerne ikke overlappe foranstaltninger, som er indført i den medlemsstat, hvor den, der præsterer tjenesteydelsen, er etableret, og som i det væsentlige giver de samme garantier og er begrundet i almene hensyn, og foranstaltningerne skal finde anvendelse på samme måde på enhver person eller ethvert selskab, der udøver virksomhed i den pågældende medlemsstat.
d)
Forbundsregeringen har gjort gældende, at princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser i traktatens artikler 59 og 60 på ingen måde er udtryk for en frihedsrettighed, der garanterer enhver borger i Fællesskabet en ubegrænset og ubegrænselig ret til at præstere en hvilken som helst form for tjenesteydelse hen over grænserne. Det fremgår af Domstolens praksis, at en retsregel i en medlemsstat, der opstiller hindringer for, at tjenesteydelser frit kan præsteres fra en anden medlemsstat, ikke allerede på grund af den hermed forbundne fuldstændige fjernelse af muligheden for at præstere tjenesteydelser hen over grænserne skal anses som en ulovlig restriktion, der derfor bør ophæves. Såfremt nationale ordninger om udveksling af tjenesteydelser opfylder bestemte fællesskabsretlige krav, der fremgår af Domstolens praksis, er de ikke udtryk for restriktioner af denne art, men må anses som uundgåelige begrænsninger af den fri udveksling af tjenesteydelser over grænserne, forudsat de pågældende foranstaltninger er begrundet i almene hensyn, tvingende nødvendige for at beskytte legitime interesser og ikke kan erstattes af andre foranstaltninger, der kan yde den samme beskyttelse, men som i mindre grad ville begrænse mulighederne for at præstere de pågældende tjenesteydelser fra en anden medlemsstat.
Forbundsregeringen anfører endvidere, at bestemmelserne i traktatens artikler 59 og 60 kun vedrører virksomhed, som udøves af udenlandske personer eller selskaber i det land, hvor tjenesteydelsen præsteres, uden at dette forudsætter en etablering dér. Såfremt præstering af en tjenesteydelse på forsikringsområdet i form af grænseoverskridende økonomisk virksomhed derimod kræver en permanent tilstedeværelse — dvs. at den, der præsterer tjenesteydelsen, etablerer sig — er der tale om en udveksling af tjenesteydelser mellem to aftaleparter i samme medlemsstat. I sådanne tilfælde er der ikke tale om nogen udveksling af tjenesteydelser hen over grænserne som omhandlet i traktatens artikler 59 og 60, men om en udveksling af tjenesteydelser inden for medlemsstatens grænser, hvorfor forholdet er omfattet af de fællesskabsretlige regler om etableringsretten. At tilfælde, hvor præsteringen af tjenesteydelsen forudsætter et mere end midlertidigt ophold for den udlænding, der præsterer den, ikke er omfattet, fremgår endvidere af traktatens artikel 60, stk. 3, hvorefter den, der præsterer en ydelse, i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser kun har en tidsmæssigt begrænset ret til ophold.
Hvad angår de i traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66 omhandlede samordningsdirektiver, gør forbundsregeringen gældende, at disse har til formål at føre princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser ud i livet på områder, hvor en sådan fri udveksling uundgåeligt er begrænset på grund af retsregler i medlemsstaterne, der er udstedt ud fra almene hensyn. Det anføres, at Kommissionen overser, at de i traktatens artikel 57, stk. 2, indeholdte regler fuldt ud gælder for den fri etableringsret, hvorimod de kun finder tilsvarende anvendelse for den fri udveksling af tjenesteydelser, jfr. traktatens artikel 66. Princippet om etableringsretten opstiller kun et krav om national behandling, hvorimod gennemførelsen af princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser forudsætter en afskaffelse af alle, også ikke-diskriminatoriske, hindringer. Selv om det egentlige formål med samordningsdtrektiverne i forbindelse med den fri etableringsret derfor kun er at lette udøvelsen af denne ret, er direktivernes genstand og funktion ikke udtømt hermed, idet de også har betydning for princippets materielle afgrænsning og dets institutionnelle udvidelse. For så vidt kan samordningsdirektivernes funktion sammenlignes med den, som harmoniseringsdirektiverne inden for de frie varebevægelser har. Endelig anfører forbundsregeringen, at man ikke med rette kan hævde, at fællesskabslovgiver under den nødvendige samordning af de forskellige ordninger, der gælder i medlemsstaterne, ikke skulle være bemyndiget til generelt at begrænse eller ligefrem fuldstændigt forbyde udvekslingen af visse former for tjenesteydelser. Konsekvensen af Kommissionens modsatrettede opfattelse er, at fællesskabslovgiver på forsikringsområdet skulle lægge det niveau med hensyn til beskyttelsen af forsikringstagerne til grund, der gælder i den medlemsstat, som har det laveste beskyttelsesniveau, hvilket ville få skæbnesvangre følger for forsikringstagerne og for hele forsikringssektoren.
Hvad angår direktiv 78/473, anfører forbundsregeringen blandt andet, at det fremgår af direktivets tilblivelseshistorie, at flertallet af medlemsstaterne i Rådet i forbindelse med direktivets vedtagelse — ligesom tilfældet var i forbindelse med vedtagelsen af direktiverne 73/239 og 79/267 — har forudsat, at den ledende assurandør skulle have koncession i det land, hvor den pågældende coassurancevirksomhed udøves. Det er rigtigt, at Kommissionen ændrede sit oprindelige forslag efter dommen i sag 33/74 ved i dette at fjerne alle bestemmelser om etablering, men denne ændrede udgave blev ikke accepteret af Rådet. Som et kompromis blev direktivet herefter affattet på en sådan måde, at det kun finder anvendelse i tilfælde, hvor den ledende assurandør har koncession i det land, hvor coassurandørerne vil præstere de pågældende tjenesteydelser.
e)
Den belgiske regering har anført, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser i henhold til traktatens artikler 59 og 60, som begge har direkte virkning, ikke er en uindskrænket frihed. For det første har bestemmelserne om retten til fri udveksling af tjenesteydelser karakter af opsamlingsbestemmelser, idet de ikke finder anvendelse, når udøvelse af en bestemt form for virksomhed omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer (jfr. traktatens artikel 60, stk. 1).
Dernæst skal retten til fri udveksling af tjenesteydelser efter traktatens artikel 60, stk. 3, udøves under iagttagelse af gældende love eller administrative forskrifter i det land, hvor tjenesteydelsen præsteres, uanset om den, der præsterer den, fysisk omplacerer sig, eller om ydelsen præsteres gennem en mellemmand eller pr. korrespondance.
Det anføres endvidere, at traktatens bestemmelser ikke kan fortolkes uden hensyn til de harmoniseringsdirektiver, som er foreskrevet i traktatens artikel 57, stk. 2, hvorfor en manglende harmonisering kan begrunde visse midlertidige særforanstaltninger, som er afpasset efter den objektive situation, der er et resultat af den manglende harmonisering.
Endelig anfører den belgiske regering, at Domstolen i flere domme har fastslået, at der kan indføres begrænsninger for den fri udveksling af tjenesteydelser. Det må antages at fremgå af den pågældende praksis, jfr. navnlig dommen af 3. december 1974 (Van Binsbergen, Sml. s. 1229), dommen af 17. december 1981 (Webb, 279/80, Sml. s. 3305) og dommen af 18. januar 1979 (Van Wesemael, de forenede sager 110 og 111/78, Sml. s. 35), at nationale regler og krav kan være forenelige med traktaten, selv om de opstiller hindringer for eller hæmmer den fri udveksling af tjenesteydelser, såfremt de er tilstrækkeligt begrundet i almene hensyn, og såfremt de er objektivt nødvendige for at gennemføre de tilsigtede mål med de pågældende regler.
f)
Den danske regering har først og fremmest anført, at de fællesskabsretlige regler og Domstolens praksis vedrørende henholdsvis varer og tjenesteydelser er baseret på de samme overvejelser, og at de af medlemsstaterne politisk fastlagte beskyttelsesniveauer, både for varer og tjenesteydelser, må respekteres, når beskyttelsen tjener almene hensyn og i øvrigt opfylder bestemte betingelser, som er fastlagt i Domstolens praksis.
Det fremgår af traktatens system, at sådanne forskelle som udgangspunkt skal fjernes gennem en harmonisering. Det ville få uoverskuelige konsekvenser for medlemsstaternes muligheder for selvstændigt at fastlægge det i de enkelte stater ønskede beskyttelsesniveau, såfremt de altid var forpligtet til at acceptere import af tjenesteydelser, når blot disse er lovligt »produceret« i oprindelsesstaten. Med hensyn til de frie varebevægelser har Domstolen, jfr. navnlig dommen af 17. december 1981 (Frans-Nederlandse Maatschappij, 272/80, Smi. s. 3277), fastslået, at et krav om forudgående godkendelse i importstaten ikke er udelukket, når dette er påkrævet for at beskytte visse almene interesser, idet der dog skal tages hensyn til kontrolforanstaltninger, der er gennemført i eksportstaten. Overført på spørgsmålet om tjenesteydelser indebærer denne praksis, at en medlemsstat, så længe der ikke er sket nogen harmonisering på fællesskabsplan, lovligt kan kræve, at den, der præsterer tjenesteydelser, har koncession. Det er dog en betingelse, at de pågældende regler er begrundet i beskyttelsesværdige almene hensyn, at de er ikke-diskriminerende, og at de er nødvendige for at sikre, at det ønskede beskyttelsesniveau nås, blandt andet fordi reglerne i etableringsstaten ikke giver nogen tilstrækkelig sikkerhed herfor. Den danske regering anfører, at disse kriterier er i overensstemmelse med dem, der kan udledes af Domstolens praksis, for så vidt angår udveksling af tjenesteydelser.
g)
Den franske regering har gjort gældende, at princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser er udtryk for en rettighed, der imidlertid hverken er ubetinget eller ubegrænset, idet medlemsstaterne, så længe der ikke er sket nogen harmonisering, har bevaret deres kompetence til at udstede regler, som i sagens natur altid vil være udtryk for restriktioner med hensyn til udøvelse af den form for virksomhed, de omfatter. Det anføres endvidere, at medlemsstaterne lovligt kan anvende sådanne regler over for ikke-etablerede personer eller virksomheder, der ønsker at præstere tjenesteydelser. Dette følger navnlig af traktatens artikel 60, stk. 3, der udtrykkeligt omtaler tjenesteyderens virksomhedsudøvelse, men ikke det forhold, om han fysisk bevæger sig fra en medlemsstat til en anden. Så længe der ikke er sket nogen harmonisering af de nationale regler, eller i det omfang en sådan harmonisering fortsat er begrænset, må. medlemsstaterne derfor være beføjet til at regulere enhver form for udveksling af tjenesteydelser. En sådan national lovgivning skal også finde anvendelse på ikke-etablerede personer eller virksomheder, der præsterer tjenesteydelser, idet der dog skal tages hensyn til de særlige aspekter, der er ved midlertidig virksomhedsudøvelse i forhold til permanent. Endvidere kan der under hensyntagen til visse tjenesteydelsers særlige karakter opstilles særlige krav til den, der præsterer sådanne, idet det dog er en forudsætning, at kravene beror på almene hensyn, der er begrundet i gennemførelsen af de regler, der gælder for det pågældende erhverv, at de skal gælde uden forskelsbehandling, samt at den pågældende interesse ikke allerede tilgodeses i kraft af de bestemmelser, som tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret.
h)
Den italienske regering har i det væsentlige tilsluttet sig det af den tyske regering anførte. Herudover anføres det, at de nationale lovgivninger endnu afviger betydeligt fra hinanden, og at den fri udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet, så længe der ikke er opnået en tilstrækkelig grad af harmonisering på fællesskabsplan, kun kan ske under bestemte vilkår og inden for de grænser, der fremgår af selve traktatens regler. Nødvendigheden af en sådan snævrere samordning var baggrunden for, at direktiv 78/473 blev udstedt ud fra den betragtning, at »den faktiske udøvelse af coassurancevirksomhed inden for Fællesskabet bør lettes«, idet direktivet var et »første skridt i retning af en samordning af alle de former for virksomhed, der kan udøves som fri udveksling af tjenesteydelser«.
2. Koncessions- og etableringskravet for udenlandske forsikringsselskaber i henhold til §§ 105 og 106 i VAG
a)
Kommissionen har til støtte for sine påstande henvist til følgende tre retsgrundsætninger.
Ligesom tilfældet er i forbindelse med de spørgsmål, der er omfattet af traktatens artikel 30, gælder det med hensyn til den fri udveksling af tjenesteydelser, at enhver tjenesteydelse, der lovligt kan præsteres i oprindelsesstaten, også lovligt kan præsteres hen over grænserne. Endvidere fremgår det af Domstolens dom af 17. december 1981 (Webb, jfr. ovenfor), at en medlemsstat, der kræver, at den, som ønsker at præstere tjenesteydelser, også skal have koncession i denne medlemsstat, i hvert fald er forpligtet til at tage hensyn til den efterprøvelse af den pågældendes ansøgning om og den udstedelse af koncession, der er sket i etableringsstaten, hvorfor der ikke i modtagerstaten bør foretages en fornyet behandling og undersøgelse af spørgsmål, der allerede er afklaret, hvilket også gælder, selv om der er tale om tjenesteydelser på et område, der rejser særlige problemer. Endelig gælder der i henhold til det første samordningsdirektiv, dvs. direktiv 73/239, visse forpligtelser for etableringsstaten (dvs. den medlemsstat, hvor selskabet har sit vedtægtsmæssige hjemsted eller har oprettet en filial). Ifølge direktivets artikel 15 skal etableringsstaten således påse, at der afsættes tilstrækkelige tekniske reserver for hele den pågældende forretningsmæssige enheds virksomhed, uanset hvor risiciene består, og at disse reserver er dækket af ækvivalente aktiver. Endvidere har kun den medlemsstat, hvor selskabet har sit vedtægtsmæssige hjemsted, kompetence til at påse, at selskabet har den solvensmargen, der kræves i henhold til artikel 16, ligesom det i henhold til artikel 14 er denne medlemsstat, der skal føre tilsyn med selskabets solvens i almindelighed, for så vidt angår dets samlede virksomhed. Medlemsstaterne er ligeledes i henhold til direktivets artikel 13 forpligtet til at føre tilsyn med de koncessionerede selskabers finansielle situation. Når tjenesteydelser præsteres hen over grænserne, er bestemmelsesstaten derfor ikke beføjet til at opretholde regler vedrørende oprettelse af tekniske reserver eller vedrørende tilsyn med, om det selskab, der præsterer tjenesteydelsen, er solvent.
Kommissionen anfører, at dens eneste klagepunkt i denne forbindelse er, at Forbundsrepublikken har tilsidesat de nævnte særlige fællesskabsretlige bestemmelser, idet den også efter overgangsperiodens udløb og ikrafttrædelsen af direktiv 73/239 har opretholdt den strengest mulige tilsynsordning uden ved lov eller administrativt at træffe de fornødne foranstaltninger til at efterkomme de nævnte bestemmelser.
Kommissionen bestrider ikke, at det fremgår af Domstolens praksis, at traktatens artikel 59 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne opretholder bestemmelser om den fri udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet, der i det væsentlige har til formål at beskytte forsikringstagerne eller tredjemand, idet det dog er en forudsætning, at sådanne bestemmelser er forenelige med Fællesskabets mål, dvs. tilstrækkeligt begrundet i almene hensyn, og at deres karakter af restriktioner over for udvekslingen af tjenesteydelser ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå de tilsigtede niål. Kommissionen gør imidlertid gældende, at de anfægtede bestemmelser i §§ 105 og 106 i VAG ikke er nødvendige for at opnå de fra tysk side tilsigtede mål, dvs. med hensyn til tilsynet, at de er unødigt restriktive, når henses til den negative indvirkning, de kan have for den faktiske udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne, og at de er udtryk for diskriminatoriske restriktioner.
Til støtte herfor har Kommissionen blandt andet anført følgende.
Det fremgår af § 105 i VAG, at det omhandlede tilsyn ikke omfatter et ikke ubetydeligt antal forsikringsaftaler, nemlig forsikringsaftaler om dækning af risici i Förbundsrepubliken, når forsikringstageren personligt henvender sig til forsikringsgiveren, eller når forsikringsaftalen indgås og afvikles pr. korrespondance. Det er derfor ikke uden videre indlysende, hvorfor det skulle være nødvendigt med den strengest mulige form for tilsyn, så snart der er tale om, at en person, uanset hvem, handler på forsikringsgiverens vegne i Forbundsrepublikken. Der er endvidere ikke ved den tyske lovgivning taget tilstrækkeligt hensyn til, at der i samtlige medlemsstater i årtier er blevet ført et tilsyn med forsikringsselskaberne, idet principperne herfor desuden er bindende fastsat i direktiv 73/239.
Endvidere anføres det, at der ikke ved behandlingen af en ansøgning om koncession behøver at ske nogen prøvelse af, om de materielle betingelser for at udøve forsikringsvirksomhed er opfyldt. I forbindelse med den fri udveksling af tjenesteydelser må det være tilstrækkeligt med et løbende eller efterfølgende tilsyn, der i øvrigt udmærket vil kunne ske på grundlag af beskyttelsesordningen i den tyske lov af 9. december 1976»Gesetz zur Regelung des Rechts der allgemeinen Geschäftsbedingungen« (lov om almindelige kontraktsvilkår, BGBl. I, s. 3317). Det i kravet om koncession begrundede præventive tilsyn er overflødigt, for så vidt det udøves over for forsikring mod risici, i forbindelse med hvilke forsikringstagerne i almindelighed selv er i stand til at afveje fordelene ved et tilbud over for de risici, der måske kan være forbundet med at indgå en aftale med et udenlandsk forsikringsselskab.
Kommissionen anfører endvidere, at selv om etableringskravet måske kan være nyttigt af hensyn til tilsynet, er kravet imidlertid ikke nogen afgørende forudsætning herfor, idet der findes andre muligheder for at føre tilsyn, som utvivlsomt er mindre bekvemme, men lige så effektive som et generelt krav om etablering. Endvidere anføres det, at »Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen« i et cirkulære af 22. februar 1962 har fastsat, at forretningsstedet skal være indrettet således, at det til enhver tid skal kunne fungere som selvstændig enhed. Kravet om forretningssted indebærer derfor, at udenlandske forsikringsselskaber påtvinges betydelige udgifter til organisation og personale. Disse udgifter gør det i praksis umuligt for udenlandske forsikringsselskaber at udøve virksomhed i Forbundsrepublikken, hvilket gælder såvel mindre forsikringsselskaber, der kun vil kunne påregne at udøve virksomhed dér i forholdsmæssigt begrænset omfang, som store forsikringsselskaber, der ikke kan afsætte betydelige midler til at indlede en virksomhed i Forbundsrepublikken, hvor de kun vil kunne påregne en begrænset omsætning.
Den gældende ordning, hvorefter forsikringsselskaber, der har koncession og er etableret i Forbundsrepublikken, kan udøve virksomhed dér, hvorimod forsikringsselskaber, der er etableret og har koncession i en anden medlemsstat, ikke har tilladelse hertil, er ensbetydende med, at der gælder forskellige vilkår for forsikringsselskaber, alt efter hvor de har deres vedtægtsmæssige hjemsted. Ordningen er derfor også udtryk for ulovlig forskelsbehandling.
Endelig gør Kommissionen gældende, at såfremt Domstolen ikke måtte give den medhold, for så vidt angår kravet om koncession, bør det i hvert fald statueres, at det tyske krav om forretningssted er uforeneligt med fællesskabsretten.
b)
Den nederlandske regering har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland med sin opfattelse — hvorefter en offentligretlig anerkendelse, der er givet i én medlemsstat, er uden retsvirkninger i en anden medlemsstat, som ikke har medvirket ved anerkendelsen — ser bort fra, at alle medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 59 er forpligtet til at gennemføre princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser. På denne baggrund er det med urette, når Forbundsrepublikken ikke tager hensyn til, at direktiv 73/239 — hvorved der er sket en samordning med hensyn til de væsentligste spørgsmål i forbindelse med det fornødne tilsyn med direkte forsikringsvirksomhed — er blevet gennemført i de andre medlemsstater.
Bestemmelserne i den tyske lovgivning om, at forsikringsselskaber skal have koncession og forretningssted i Forbundsrepublikken, fjerner fuldstændigt indholdet af traktatens artikel 59. Endvidere medfører kravene et dobbelt tilsyn, hvorved forsikringsselskaber, der er etableret i andre medlemsstater, udsættes for en retsstridig forskelsbehandling i forhold til forsikringsselskaber, der er etableret i Forbundsrepublikken. Et sådant dobbelt tilsyn strider også mod proportionalitetsprincippet, idet det går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det tilsigtede mål. Tilsynsmyndigheden i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, kan nemlig til enhver tid efterfølgende anmode det pågældende forsikringsselskab om de oplysninger, den ønsker, ligesom der om fornødent kan indledes et samråd med tilsynsmyndigheden i den medlemsstat, hvor forsikringsselskabet er etableret.
c)
Den britiske regering har for det første gjort gældende, at det savner grundlag at anvende de tyske regler om tilsyn på forsikringsselskaber, der har koncession i en anden medlemsstat, idet de tyske regler vedrører de spørgsmål, der allerede er reguleret i den afledede fællesskabsret om forsikringsvirksomhed, navnlig direktiv 73/239. Når et forsikringsselskab opfylder betingelserne i direktivet, er dette uden videre udtryk for, at almene hensyn er blevet tilstrækkeligt tilgodeset, hvorfor der ikke kan opstilles yderligere restriktioner vedrørende de samme spørgsmål. For så vidt angår de spørgsmål, der ikke er omfattet af den afledede fællesskabsret om forsikringsvirksomhed, må man gå ud fra, at forsikringsselskaberne er underlagt reglerne i den medlemsstat, hvor de er etableret. Så længe det tilsyn, der gennemføres i etableringsstaten, i det væsentlige tilgodeser de almene hensyn, der ligger til grund for den tyske lovgivning, er det uden betydning, om de nærmere vilkår for tilsynet ikke er fuldstændig de samme som i Forbundsrepublikken Tyskland.
Da direktiv 73/239 i kraft af sin harmonisering fuldt ud har taget hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende på forsikringsområdet, er den tyske lovgivning udtryk for en overlapning i forhold til de garantier, der følger af den i etableringsstaten i henhold til direktivet gældende tilsynsordning. I det omfang, den tyske tilsynsordning ikke overlapper tilsynsordningen i etableringsstaten, kan de tilsigtede mål endvidere opnås ved hjælp af mindre restriktive midler end et krav om etablering. Endelig anføres det, at den tyske lovgivning er udtryk for forskelsbehandling, idet koncessionskravet gælder ethvert forsikringsselskab, uanset om det er etableret i Forbundsrepublikken eller i en anden medlemsstat. Der tages således ikke hensyn til, at udenlandske forsikringsselskaber, som tvinges til at etablere sig to steder og derfor har yderligere omkostninger, derved har en anden stilling end selskaber, der er etableret i Forbundsrepublikken og dér ønsker fortsat at udøve forsikringsvirksomhed.
Den mest bemærkelsesværdige følge af de samlede retsvirkninger af §§ 105, 106 og 144 litra a) i VAG er, at en tysk mægler, der søger at opnå de bedst mulige betingelser for en tysk forsikringstager, udelukkes fra at formidle en forsikringsaftale indgået uden for Forbundsrepublikken, også selv om det er et udenlandsk forsikringsselskab, der tilbyder de mest fordelagtige vilkår.
Den britiske regering gør på den baggrund gældende, at de restriktioner, som disse bestemmelser er udtryk for, udgør en hindring for gennemførelsen af de i traktaten indeholdte principper om fri udveksling af tjenesteydelser og fri konkurrence. Bestemmelserne strider endvidere mod forsikringstagernes interesser og er ikke tilstrækkeligt begrundede i almene hensyn.
d)
Den tyske regering har gjort gældende, at Kommissionens opfattelse — hvorefter et forsikringsselskab, der har koncession i en anden medlemsstat, i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser har ret til at udøve virksomhed i Forbundsrepublikken Tyskland — logisk set forudsætter, at den koncession, som en anden medlemsstat i kraft af sine suveræne beføjelser i så henseende har meddelt, udstrækker sine retsvirkninger til Forbundsrepublikken og dermed er bindende for dens retsinstanser, myndigheder og borgere. Der er imidlertid intet retligt grundlag herfor, i hvert fald ikke så længe der ikke er sket nogen samordning på fællesskabsplan.
Endvidere er hverken selve de omtvistede bestemmelser i §§ 105 og 106 i VAG eller deres anvendelse udtryk for en tilsidesættelse af princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser. I øvrigt må de antages at være i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiverne 73/239 og 79/267.
Den tyske regering anfører i denne forbindelse, at det fremgår af Domstolens praksis, navnlig af den tidligere nævnte dom af 17. december 1981 i sag 279/80, at medlemsstaterne, navnlig på områder, der rejser særlige problemer, er beføjet til ud fra almene hensyn og for at beskytte de berørte borgeres interesser at udstede nærmere regler om den pågældende form for virksomhed. I Forbundsrepublikken er forsikringssektoren et sådant område, der rejser særlige problemer, navnlig på grund af forsikringsbranchens nationaløkonomiske betydning, omfanget og antallet af de risici, der er omfattet af forsikringsaftaler, de værdier, præmierne repræsenterer, forsikringsselskabernes betydelige investeringer samt nødvendigheden af at beskytte forsikringstagerne og tredjemands interesser. Disse forhold gør, at der må føres et effektivt og indgående tilsyn i Forbundsrepublikken, og forsikringsselskaberne har siden 1901 været underlagt et indgående statsligt tilsyn. I forbindelse hermed føres der fra tilsynsmyndighedernes side på samtlige stadier et tilsyn med alle forsikringsselskabers virksomhed, ligesom disse myndigheder meddeler koncession og undersøger og godkender de almindelige forsikringsbetingelser og i et vist omfang også tarifferne. Tilsynsmyndighederne gennemgår endvidere blandt andet de formularer, der anvendes i forbindelse med begæringer om forsikringer, og affattelsen af policer og saldokvitteringer, ligesom de påser, at gældende lovgivning overholdes, følger de enkelte forsikringsselskabers forretningspolitik, fører tilsyn med selskabernes økonomiske situation på grundlag af disses regnskabsaflæggelse, om nødvendigt udfører kontrolbesøg på stedet samt griber ind i tilfælde af uregelmæssigheder.
Den tyske regering gør gældende, at VAG's krav om koncession og etablering er nødvendige, at de ikke står i misforhold til det tilsigtede mål, og at de ikke medfører forskelsbehandling.
Kravet om koncession i Forbundsrepublikken er således afgørende nødvendigt, dels fordi det materielle indhold af bestemmelserne om tilsyn med forsikringsvirksomhed ikke på alle områder er udmøntet i ganske konkrete regler, dels fordi tilsynet bør kunne udøves på en så fleksibel måde, at forsikringsbranchen til stadighed kan tilpasse sig inden for en sektor, der er i stadig udvikling. Koncessionen og dens faktiske grundlag, nemlig en etablering, er således forudsætningen for, at tilsynsmyndighederne løbende kan føre det tilsyn, som påhviler dem.
Den tyske regering anfører, at forsikringsselskaber i andre medlemsstater i Fællesskabet, der, uden at nogen fysisk bevæger sig fra den pågældende medlemsstat til Forbundsrepublikken, ønsker at gøre brug af deres rettigheder til at præstere tjenesteydelser hen over grænserne, udmærket kan gøre dette i kortere eller længere tid såvel som permanent. Der gælder imidlertid en begrænsning i tilfælde, hvor præsteringen af den pågældende tjenesteydelse på forsikringsområdet kræver medvirken af mellemmænd eller andre, der har bopæl i Forbundsrepublikken. I sådanne tilfælde kan forsikringsselskaberne kun frit præstere tjenesteydelser hen over grænserne, såfremt mellemmandens medvirken ikke strækker sig ud over et bestemt tidsrum. Denne begrænsning er nødvendig som følge af forpligtelsen til at opretholde de samme vilkår for henholdsvis sådanne forsikringsgivere og forsikringsgivere i andre medlemsstater i Fællesskabet, der ikke i forbindelse med deres virksomhed i udlandet benytter mellemmand med bopæl dér, men egentlige repræsentanter, idet de sidstnævnte selskabers forhold falder ind under reglerne om etableringsretten, såfremt deres repræsentanter varigt opholder sig i den pågældende anden medlemsstat.
Hvad angår spørgsmålet om det tilsyn med forsikringsvirksomhed, der føres i de andre medlemsstater, anfører den tyske regering, at enhver dokumentation svarende til den i den tyske lovgivning omhandlede, som er opnået i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om koncession i den medlemsstat, hvor et forsikringsselskab er etableret, anerkendes af de tyske tilsynsmyndigheder.
Tilsynet med forsikringsselskaber inden for Fællesskabet har imidlertid hverken har den samme dybde eller det samme omfang eller udøves efter de samme materielle principper. Endvidere fremgår det af indholdet af og baggrunden for begge samordningsdirektiver, dvs. direktiverne 73/239 og 79/267 — der som et første harmoniseringsskridt fastsætter ensartede mindstevilkår i forbindelse med spørgsmålet om meddelelse af koncession til forsikringsselskaber — at der ikke herved er sket nogen ophævelse af medlemsstaternes beføjelser i så henseende på områder, der ikke er omfattet af direktiverne. Såfremt noget sådant havde været fællesskabslovgivers hensigt, ville — og navnlig burde — dette være kommet klart til udtryk. For så vidt angår de økonomiske krav, der stilles til forsikringsselskaberne, dvs. kravet om oprettelse af tilstrækkelige tekniske reserver, fremgår det endelig af begge direktiver, at så længe der ikke er sket nogen harmonisering med hensyn til de krav, der stilles i henhold til medlemsstaternes tilsynslovgivninger, er det fortsat de nationale regler, der gælder, ligesom ansvaret for tilsynet påhviler den medlemsstat, hvor virksomheden udøves (jfr. artikel 15 i direktiv 73/239 og artikel 17 i direktiv 79/267). Også ved behandlingen af ansøgninger om koncession sker der en prøvelse af den såkaldte solvensmargen, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende selskab råder over den fornødne egenkapital. Denne forudsætning for at få meddelt koncession hører til de områder, hvor der ved samordningsdirektiverne er fastlagt fælles regler Ofr artikel 16 i direktiv 73/239 og artikel 18 i direktiv 79/267). Som følge heraf anerkender de tyske tilsynsmyndigheder da også dokumentation for et forsikringsselskabs solvens, der hidrører fra den medlemsstat, hvor selskabet har sit hjemsted.
De tilsigtede mål med kravet om forudgående godkendelse af almindelige forsikringsbetingelser og den hermed forbundne indflydelse på disses indhold ville ikke kunne føres ud i livet på grundlag af et efterfølgende tilsyn og heller ikke ved hjælp af en domstolskontrol i henhold til loven af 9. december 1976 om almindelige kontraktsvilkår. Ved en sådan efterfølgende kontrol ville man ikke kunne gennemføre den gennemskuelighed med hensyn til almindelige forsikringsbetingelser, der udgør en forudsætning for den præmiemæssige konkurrence.
Den tyske regering anfører endvidere, at såfremt der ikke var noget krav om etablering, ville tilsynsmyndighederne ikke kunne udføre de opgaver, der påhviler dem. Navnlig kan kravet om etablering ikke erstattes af en anden ordning, der er mindre hæmmende for den fri udveksling af tjenesteydelser. Formålet med etableringskravet er at give en sikkerhed for, at tilsynsmyndighederne løbende og på stedet skal kunne føre tilsyn med den forsikringsvirksomhed, som de koncessionerede forsikringsselskaber faktisk udøver. Når et udenlandsk selskab ikke er etableret i Forbundsrepublikken, er det på det udviklingstrin, samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder har nået, næsten umuligt for tilsynsmyndigheden at gennemtvinge en afgørelse. Kravet om etablering medfører heller ikke uforholdsmæssigt store økonomiske byrder for selskaberne, idet en etablering ikke retligt forudsætter, at der oprettes en salgsorganisation med en egentlig kundetjeneste.
Endelig anfører den tyske regering, at udenlandske EF-forsikringsselskaber ikke er underlagt andre vilkår end indenlandske selskaber.
e)
Den belgiske regering har anført, at der i sagen må lægges afgørende vægt på det af den tyske regering rejste spørgsmål om, hvorvidt en afgørelse, som en medlemsstat har truffet i kraft af sine suveræne beføjelser, har retsvirkninger i en anden medlemsstat. Det gøres i denne forbindelse gældende, at en af en medlemsstat truffet afgørelse, så længe der ikke er sket nogen nøjagtig samordning på det pågældende område, ikke i sig selv kan have retsvirkninger i de andre medlemsstater. Den blotte omstændighed, at medlemsstaterne i henhold til en harmonisering på fællesskabsplan har givet afkald på at foretage en prøvelse med hensyn til visse af de vilkår, der gælder for adgang til og udøvelse af en bestemt form for virksomhed, kan ikke udgøre noget retligt grundlag for, at retsvirkningerne af afgørelser truffet af en medlemsstat udstrækker sig til de andre medlemsstater. Sådanne retsvirkninger kan kun indtræde, såfremt den pågældende anden medlemsstat positivt beslutter dette. Det er først, når der er sket en fællesskabsretlig samordning af de nationale lovgivninger, således at der er gennemført en harmonisering, at medlemsstaterne kan være forpligtet til at udstede bestemmelser, hvorefter afgørelser truffet af andre medlemsstater om bestemte spørgsmål skal anerkendes.
Den belgiske regering anfører endvidere, at de særlige forhold, der gør sig gældende på forsikringsområdet, og den meget ringe grad af harmonisering, der er gennemført, gør det begrundet, at der opretholdes nationale krav med hensyn til tilsyn i det land, hvor tjenesteydelsen præsteres. Sådanne krav er begrundet i almene hensyn, i nærværende forbindelse forbrugerbeskyttelseshensyn, og de er objektivt nødvendige for at sikre overholdelsen af de professionelle normer, der gælder for etablerede selskaber, idet der ikke uden sådanne normer kan bestå lige konkurrencevilkår.
Den belgiske regering anfører herefter, at da den tyske ordning ikke kan antages at være udtryk for nogen tilsidesættelse af de fællesskabsretlige bestemmelser, kan det heller ikke anses for retsstridigt, at der består et forbud mod, at mellemmænd i Forbundsrepublikken indgår eller formidler forsikringsaftaler for forsikringsselskaber, der ikke har koncession dér. For det første kan et forsikringsselskab ikke gennem en mellemmand udøve en virksomhed, som det ikke selv kan udøve direkte. Endvidere er den omhandlede bestemmelse ikke i strid med mellemmandens rettigheder i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, idet disse rettigheder ligesom dem, forsikringsselskaberne selv har, kan begrænses ud fra almene hensyn.
f)
Den danske regering har anført, at de etablerings- og koncessionskrav, som er gældende i Forbundsrepublikken, må antages at opfylde fællesskabsrettens kriterier for at være lovlige. De regler, som ville kunne sikre et tilstrækkeligt fælles beskyttelsesniveau, og som ville muliggøre ophævelsen af de nationale krav, er endnu ikke vedtaget af Rådet. Det anføres herved nærmere, at den ved det første direktiv, 73/239, gennemførte harmonisering ikke havde til formål at fastlægge et udtømmende fælles beskyttelsesniveau og dermed skabe det tilstrækkelige grundlag for en fri udveksling af tjenesteydelser.
Den danske regering henviser i denne forbindelse til erfaringerne fra USA, hvor det fortsat er anerkendt, at delstaterne kan fastsætte regler for alle forsikringsselskaber, som driver virksomhed i staten, herunder for selskaber fra andre delstater. Det fremhæves i denne forbindelse, at denne kompetence også omfatter ret til at stille krav om etablering og koncession.
g)
Den franske regering har anført, at det er ubestrideligt, at tjenesteydelser på forsikringsområdet har en særlig karakter, og at de offentlige og almene hensyn, der i denne forbindelse gør sig gældende, kan begrunde, at der sker en fastlæggelse og gennemtvingelse af professionelle normer, som forsikringsgiverne skal overholde. På denne baggrund kan den ved direktiv 73/239 gennemførte samordning kun anses for delvis. Det fremgår af Domstolens praksis, at medlemsstaterne under disse omstændigheder er beføjet til over for ikke-etablerede forsikringsgivere at stille bestemte krav, der er begrundet i almene hensyn og har til formål at gennemtvinge professionelle normer på området. Ud fra disse kriterier er kravene i henhold til den anfægtede tyske lovgivning fortsat tilstrækkeligt begrundet på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin. Det er afgørende nødvendigt, at der sker en anvendelse og overholdelse af de regler, som medlemstaterne har udstedt ud fra offentlige og almene hensyn, og oprindelsesstaten er ikke i stand til at sikre, at den, der præsterer tjenesteydelsen, overholder de i bestemmelsesstaten gældende regler. Der er her tale om et særligt problem, som endnu ikke er blevet løst ved nogen samordning på fællesskabsplan. Det anføres endvidere, at kravet om forudgående koncession og/eller fast etablering ikke står i misforhold til det tilsigtede mål, og at der på ingen måde herved er tale om nogen overlapning i forhold til den koncession, som forsikringsselskabet i henhold til direktiv 73/239 skal være meddelt i oprindelsesstaten. Den koncession, som selskabet har skullet opnå i oprindelsestaten, omfatter kun den virksomhed, det udøver i denne medlemsstat.
Hvad endelig angår forbudet mod, at mellemænd formidler eller indgår forsikringsaftaler for ikke-koncessionerede selskaber, gøres det gældende, at dette ikke strider mod fællesskabsretten, når henses til, at dette heller ikke er tilfældet, for så vidt angår det krav om koncession, der stilles til forsikringsselskabet selv. Et forsikringsselskab bør således ikke gennem mellemmænd kunne udøve en virksomhed, som det ikke selv kan udøve direkte, og de hensyn, der ligger til grund for at anvende de nationale bestemmelser på ikke-etablerede selskaber, gør sig ligeledes gældende, for så vidt angår mellemmænd.
h)
Den irske regering har gjort gældende, at det ikke på det udviklingstrin, fællesskabsretten har nået med hensyn til integration på forsikringsområdet, kan antages, at den nationale lovgiver ikke skulle være beføjet til at opretholde den forsikringstilsynsordning, som han finder nødvendig. Det påhviler forsikringstilsynsmyndighederne i hver medlemsstat at udføre deres opgaver i almenhedens interesse, og man kan ikke bestride, at der ligger almene hensyn til grund for de anfægtede bestemmelser om forsikringsvirksomhed. Hertil kommer, at det i første række er de nationale myndigheder i den medlemsstat, hvori det pågældende marked er beliggende, der har de bedste forudsætninger for at bedømme, hvilke regler der ud fra almene hensyn bør gælde på dette marked. Såfremt der ikke føres et sådant tilsyn med samtlige forsikringsselskaber, der udøver virksomhed på det pågældende marked, ville dette medføre en retsstridig konkurrencefordrejning, ligesom det ville stride mod almenhedens interesser.
i)
Den italienske regering har gjort gældende, at tjenesteydelser på forsikringsområdet har en sådan særlig karakter, at det er velbegrundet, at risikolandet, henset til den fortsat utilstrækkelige harmonisering af de nationale lovgivninger, stiller krav om, at forsikringsgiveren skal være etableret. Et sådant krav er tilstrækkeligt begrundet i almene hensyn, og der sker ikke herved nogen uforholdsmæssig begrænsning af princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser.
Den italienske regering henviser i denne forbindelse navnlig til traktatens artikel 61, stk. 2, hvorefter »liberaliseringen af de af bankernes og forsikringsselskabernes tjenesteydelser, som er forbundet med kapitalbevægelser, skal gennemføres sideløbende med den gradvise liberalisering af kapitalbevægelserne«. Det fremgår af denne bestemmelse, at der først må ske en gennemførelse af principperne om de frie kapitalbevægelser og investeringsfriheden inden for Fællesskabet. Skadesforsikringsvirksomhed kan indebære betydelige kapitaloverførsler, både i forbindelse med udbetaling af erstatninger og opkøb af fremmed valuta med henblik på oprettelse af tekniske reserver, i forbindelse med hvilke afkastet kan have en indflydelse på tariffastsættelsen og dermed på den fri konkurrence mellem forsikringsselskaber etableret i forskellige medlemsstater.
3. Koncessions- og etablerìngskravene til den ledende assurandør i forbindelse med coassurance, jfr. §111, stk. 2, nr. 3, i VAG
a)
Kommissionen har gjort gældende, at kravene i § 111, stk. 2, i VAG om, at den ledende assurandør skal have koncession og være etableret, er retsstridige af de samme grunde som dem, der er blevet gjort gældende i forbindelse med den første påstand vedrørende lovligheden af koncessions- og etablerìngskravene i henhold til §§ 105 og 106 i VAG. Det anføres endvidere, at coassurancevirksomhed i almindelighed vedrører store risici, og at der ikke i denne forbindelse er noget behov for særlige beskyttelsesforanstaltninger, idet forsikringstagerne normalt er store virksomheder, der udmærket selv kan varetage deres interesser og beskytte deres rettigheder.
Endvidere har coassurancedirektivet, dvs. direktiv 78/473, ligesom alle andre direktiver som omhandlet i traktatens artikel 57, stk. 2, til formål at lette udvekslingen af tjenesteydelser på det pågældende område. Alle bestemmelserne i direktivet skal derfor fortolkes i overensstemmelse med traktaten. Det kan på denne baggrund på ingen måde antages, at direktivet opstiller en forpligtelse for den ledende assurandør til at etablere sig i den medlemsstat, hvor risikoen består. Forbundsrepublikken Tyskland kan derfor hverken påberåbe sig direktiv 78/473 eller direktiv 73/239 til støtte for de krav, der stilles til den ledende assurandør.
Endelig henviser Kommissionen til, at det i artikel 8 i direktiv 78/473 udtrykkeligt er fastsat, at medlemsstaterne skal gennemføre et samarbejde, hvilket må udelukke, at der ensidigt indføres beskyttelsesforanstaltninger.
b)
Den nederlandske regering har anført, at den ikke kan tilslutte sig den tyske forbundsregerings opfattelse, hvorefter det må antages at følge af artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473, at den ledende assurandør skal have koncession og være etableret i den medlemsstat, hvor risikoen består. Den nederlandske regering henviser i den forbindelse til direktivets tilblivelseshistorie, jfr. det ovenfor af Kommissionen herom anførte.
c)
Den britiske regering har gjort gældende, at et krav til den ledende assurandør om forretningssted strider mod traktatens artikler 59 og 60, og henviser i denne forbindelse til dens ovenfor refererede bemærkninger vedrørende §§ 105, 106 og 144, litra a), i VAG, idet det anføres, at rigtigheden heraf så meget mere må gælde coassurancevirksomhed. Det anføres endvidere, at man vanskeligt i forbindelse med coassurancevirksomhed kan hævde, at et videregående tilsyn skulle være nødvendigt af forbrugerbeskyttelseshensyn, idet coassuranceaftaler næsten altid indgås med bistand fra kyndige mæglere.
Den britiske regering anfører, at direktiv 78/473 ikke opstiller noget krav om, at den ledende assurandør skal være etableret i risikolandet, hvilket i øvrigt ville stride mod almene hensyn. Selv om direktivet måtte kunne forstås på denne måde, er dette kun én ud af flere fortolkningsmuligheder. Det anføres i denne forbindelse, at selskaber, der har deres vedtægtsmæssige hjemsted i en medlemsstat, er underlagt betingelserne i direktiv 73/239, og at de, såfremt betingelserne er opfyldt, har ret til at deltage i coassurancevirksomhed som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 78/473, idet dette ikke kan gøres betinget af andre vilkår end de i direktivet fastsatte. Man kan derfor ikke stille krav om, at den ledende assurandør skal have koncession og forretningssted i den medlemsstat, hvor risikoen består, medmindre en sådan forpligtelse fremgår udtrykkeligt eller forudsætningsvis af direktivet, hvilket ikke er tilfældet. Det kan endvidere i forbindelse med coassurance være hensigtsmæssigt eller ligefrem afgørende, at en mægler, der søger at formidle en forsikringsaftale om dækning af en risiko, der består i Forbundsrepublikken Tyskland, lader en sådan forsikring tegne hos en ledende assurandør uden for Forbundsrepublikken. Hertil kommer, at kravet om, at den ledende assurandør skal være etableret i risikolandet, gør det umuligt at lade en risiko, der består i flere lande på én gang, dække af en enkelt forsikringsaftale. Kravet til den ledende assurandør om etablering i risikolandet kan derfor ikke begrundes i almene hensyn.
d)
Den tyske regering har til støtte for sin opfattelse, hvorefter § 111, stk. 2, i VAG ikke strider mod princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, gentaget sine bemærkninger vedrørende den første påstand. Det anføres nærmere, at det i forbindelse med coassurancevirksomhed — ligesom det er tilfældet med forsikringsvirksomhed i almindelighed — af almene hensyn og navnlig for at beskytte forsikringstagerne og tredjemand er nødvendigt med en statslig regulering i den medlemsstat, hvor virksomheden udøves, idet forsikringssektoren som nævnt er et område, der rejser særlige problemer.
Hvad angår det af Kommissionen anførte om, at coassurance vedrører store risici, gør regeringen gældende, at dette netop bekræfter rigtigheden af dens opfattelse, hvorefter det er nødvendigt at opstille krav om, at den ledende assurandør, der ønsker at præstere tjenesteydelser hen over grænserne, har koncession og -er etableret i bestemmelseslandet, idet dette krav ikke kan erstattes af andre foranstaltninger.
De tyske bestemmelser ėr udtryk for det mindst indgribende middel, som det er muligt at anvende med henblik på at varetage de almene interesser, der gør sig gældende, idet kravet om etablering og koncession kun gælder den ledende assurandør, hvorimod det for de andre coassurandører er tilstrækkeligt, at de har koncession i de lande, hvor de har vedtægtsmæssigt hjemsted. Endelig medfører ordningen ingen forskelsbehandling over for nogle ledende assurandører, idet kravet om koncession og etablering gælder såvel indenlandske som udenlandske forsikringsselskaber.
Den tyske forbundsregering anfører endvidere, at de nationale bestemmelser om den ledende assurandør er i overensstemmelse med direktiv 78/473, der må antages at indeholde en forudsætning om, at den ledende assurandør i forbindelse med coassurancevirksomhed er etableret i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres. Dette må ikke alene antages at fremgå af direktivets tilblivelseshistorie og formål, men også af dets ordlyd, jfr. navnlig artikel 2, stk. 1, litra c), hvorefter den ledende assurandør for at kunne »dække denne risiko« skal have koncession på de i direktiv 73/239 fastsatte betingelser. Denne formulering er blevet anvendt for at tilkendegive, at det ikke er tilstrækkeligt, at forsikringsselskabet har koncession i den medlemsstat, hvor det har sit vedtægtsmæssige hjemsted, dvs. i en hvilken som helst medlemsstat, idet selskabet må have koncession således, at det er i stand til at kunne dække den konkrete risiko.
e)
Den belgiske regering har anført, at de tyske bestemmelser, ligesom det er tilfældet med direktiv 78/473, ikke har til formål at tvinge den ledende assurandør til at etablere sig eller opnå koncession i Forbundsrepublikken. Formålet er blot at lette vilkårene for coassurandørerne i det tilfælde, hvor den ledende assurandør er etableret (eller har koncession).
Det må endvidere antages at fremgå af en indgående analyse af ordlyden af direktiv 78/473, at direktivet er blevet affattet ud fra den forudsætning, at den ledende assurandør i overensstemmelse med direktiv 73/239 har koncession i risikolandet.
Dette fremgår navnlig af artikel 2, stk. 1, litra c), i direktiv 78/473, sammenholdt med direktiv 73/239, og af artikel 4, stk. 1, i direktiv 78/473, hvorefter erstatningsreserven skal være mindst lige så stor som den, der er fastsat af den ledende assurandør »i henhold til reglerne eller praksis i den stat, hvor han er etableret«.
f)
Den franske og den irske regering har gjort gældende, at det ikke kan antages, at der i Forbundsrepublikken er sket en mangelfuld gennemførelse af direktiv 78/473 derved, at det kræves, at den ledende assurandør er etableret i risikolandet, idet et sådant krav er foreneligt med traktatens artikler 59 og 60. Anfægter man den skete gennemførelse af direktivet, bestrider man i virkeligheden dets lovlighed.
g)
Den italienske regering har gjort gældende, at direktiv 78/473 udtrykkeligt forudsætter, at den ledende assurandør er etableret i den medlemsstat, hvor risikoen består. Dette fremgår blandt andet af fjerde betragtning til direktivet, hvori det hedder, at den ledende assurandør »bedre end de andre coassurandører [er] i stand til at opgøre skaderne og fastsætte mindstebeløbet for erstatningsreserverne«. Denne henvisning til, at den ledende assurandør har bedre forudsætninger for at foretage en sådan vurdering, ville ikke give nogen mening, såfremt dette selskab var etableret i en anden medlemsstat end risikolandet.
4. Størrelsen af de forsikringssummer, der i Forbundsrepublikken kan indgås coassuranceaftaler om
a)
Kommissionen har anført, at direktiv 78/473 ifølge det tidligere nævnte cirkulære fra Bundesaufsichtsamt, for så vidt angår brandforsikringsaftaler, aftaler om ansvarsforsikring for luftfartøjer samt aftaler om almindelig ansvarsforsikring, kun finder anvendelse i undtagelsestilfælde, hvor forsikringssummerne pr. aftale overstiger bestemte beløbsgrænser. Dette medfører, at de tyske bestemmelser om coassurancevirksomhed ikke finder anvendelse på visse risici, selv om disses art og størrelse forudsætter deltagelse af flere assurandører. De nævnte beløbsgrænser er derfor udtryk for en begrænsning af coassurandørernes rettigheder i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, som helt savner begrundelse, og som er ganske uforenelig med traktatens artikel 59.
Man kan ikke imod rigtigheden af denne opfattelse gøre gældende, at selve direktiv 78/473 forudsætter, at der består sådanne beløbsgrænser. For det første kan direktivet ikke indskrænke retsvirkningerne af artikel 59, og for det andet indeholder det ingen hjemmel for medlemsstaterne til at fastsætte beløbsgrænser. Direktivets artikel 1, stk. 2, indeholder en beskrivelse af de risici, direktivet vedrører, og i bestemmelsens andet afsnit fastsættes det, at de vanskeligheder, der kan opstå ved anvendelsen af dette »princip«, skal behandles i henhold til bestemmelserne i artikel 8. Heri fastsættes det imidlertid, at der skal ske et samarbejde mellem Kommissionen og myndighederne i alle medlemsstaterne, og ifølge bestemmelsens stk. 2 skal der kun foretages en undersøgelse, såfremt det viser sig, at coassurancevirksomhed udøves i tilfælde, hvor dækningen af de pågældende risici ikke kræver deltagelse af flere assurandører. Det fremgår således allerede af direktivet, at det er udelukket for en medlemsstat ensidigt at fastsætte beløbsgrænser, ligesom det er udelukket at fastsætte beløbsgrænser for tilfælde, hvor coassurance ikke er åbenbart unødvendig.
Kommissionen gør på denne baggrund gældende, at der er sket en mangelfuld gennemførelse af direktiv 78/473 og en tilsidesættelse af traktatens artikler 59 og 60.
b)
Den tyske regering har gjort gældende, at reglerne om beløbsgrænser ikke strider mod princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser.
Det må således antages at fremgå af direktiv 78/473, at medlemsstaterne kan fastsætte beløbsgrænser med henblik på at afgrænse området for coassurancevirksomhed. Det kan i denne forbindelse udledes af direktivets artikel 1, stk. 2, første punktum, og af anden betragtning, at direktivet ikke omfatter alle de former for coassurancevirksomhed, man kan forestille sig, men kun coassurancevirksomhed, der på grund af risicienes art eller størrelse har særlig betydning. Da der ikke er sket nogen afgrænsning ved udstedelse af fællesskabsretlige regler om spørgsmålet, og da der ikke indtil nu mellem tilsynsmyndighederne i medlemsstaterne har kunnet opnås enighed om konkrete afgrænsninger, har det været nødvendigt at skabe den for retsanvendelsen tilstrækkelige klarhed med hensyn til retstilstanden, hvilket er sket ved Bundesaufsichtsamt's cirkulære fra 1981.
Rådet har endvidere ved en erklæring til protokollen for sit møde den 23. maj 1978 bekræftet, at ikke alle risici principielt er omfattet af direktivet, hvorfor det er nødvendigt for de enkelte medlemsstater at foretage en nærmere afgrænsning.
Endelig gøres det gældende, at de fastsatte beløbsgrænser også må anses for objektivt velbegrundede. Beløbsgrænserne blev således betragtet som passende af et flertal af tilsynsmyndighederne i de daværende medlemsstater, og coassuranceaftaler, hvor forsikringssummerne er lavere end de fastsatte beløbsgrænser, er sjældent forekommende på det tyske marked.
c)
Den belgiske regering har anført, at i henhold til artikel 1, stk. 2, jfr. artikel 8, stk. 2, i direktiv 78/473, finder dette kun anvendelse på forsikringsaftaler om dækning af bestemte former for risici. Det må derfor være indlysende, at kun risici, hvis størrelse overstiger bestemte beløbsgrænser, er omfattet af reglerne i direktivet om lettelse af den fri udveksling af tjenesteydelser. Det følger herefter af artikel 2, stk. 2, i direktiv 78/473, at coassuranceaftaler om dækning af andre risici fortsat er omfattet af de nationale regler, der gjaldt på tidspunktet for direktivets ikrafttrædelse. Den belgiske regering gør på denne baggrund gældende, at den tyske ordning er i overensstemmelse med direktivet.
Det anføres endvidere, at så længe der ikke er sket nogen yderligere samordning, må spørgsmålet om virksomhed, der ikke er omfattet af direktivet, afgøres efter de almindelige regler om fri udveksling af tjenesteydelser, som indebærer visse midlertidige begrænsninger med hensyn til dette princips udstrækning, hvilket er i fuld overensstemmelse med traktaten og med, hvad der fremgår af Domstolens praksis. Den belgiske regering gør på denne baggrund gældende, at den anfægtede ordning heller ikke strider mod traktatens artikler 59 og 60.
d)
Den italienske regering har gjort gældende, at det må følge af åbenbare retssikkerhedsmæssige hensyn, at medlemsstaterne, så længe der ikke er opnået enighed, er beføjet til at fastsætte beløbsgrænser på grundlag af de kriterier, der fremgår af national praksis, hvilket er, hvad Forbundsrepublikken har gjort, idet den i denne forbindelse har taget hensyn til forsikringssummerne i henhold til bestående nationale coassuranceaftaler. Det tilføjes, at det herved er en forudsætning, at beløbsgrænserne ikke fastsættes på et sådant niveau, at de kan opstille hindringer for den konkrete anvendelse af direktiv 78/473.
IV — Mundtlig forhandling
Under retsmøderne den 6. og 7. november 1985 har følgende afgivet mundtlige indlæg: sagsøgte, Forbundsrepublikken Tyskland, ved M. Seidel, bistået af R. Lukes, den belgiske regering ved R. Hoebaer, den danske regering ved C. Gulmann, den franske regering ved R. de Gouttes, den irske regering ved J. D. Cooke, SC, den italienske regering ved O. Fiumara, den nederlandske regering ved D. J. Keur, den britiske regering ved N. A. Phillips, QC, samt sagsøgeren, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved F.-W. Albrecht, bistået af E. Steindorff.
Under retsmøderne har Kommissionen præciseret, at påstandene ikke vedrører lovpligtige forsikringer, og at den første påstand ikke alene omfatter anden direkte forsikringsvirksomhed end livsforsikring, men også direkte livsforsikringsvirksomhed, og den tyske regering har bekræftet, at den aldrig har været i tvivl herom. Kommissionen har endvidere oplyst, at den ikke bestrider, at medlemsstater, i hvilke der præsteres tjenesteydelser i henhold til princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, har ret til at føre et vist tilsyn, også et forudgående, med den virksomhed, som den, der præsterer tjenesteydelser, udøver i denne medlemsstat. Kommissionen har imidlertid fastholdt, at et sådant tilsyn ikke må indebære, at der stilles krav om formel koncession eller fast forretningssted. Endelig har Kommissionen om den tredje påstand præciseret, at denne ikke er rettet mod den ensidige fastsættelse af beløbsgrænsernes størrelse, men mod at der overhovedet fastsættes beløbsgrænser. Til støtte for denne påstand har Kommissionen gjort gældende, at ethvert krav om koncession og forretningssted i forbindelse med den fri udveksling af tjenesteydelser på forsikringsområdet strider mod traktatens artikler 59 og 60, og at medlemsstaterne ikke i forbindelse med gennemførelsen af direktivet kan begrænse undtagelser fra krav om etablering og koncession til coassurandører, der deltager i coassurancevirksomhed, som, alt efter hvad den enkelte medlemsstat mener, er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Den britiske regering har navnlig fremhævet betydningen af en liberalisering med hensyn til forsikringsaftaler inden for erhvervslivet, hvor der ikke er noget behov for at beskytte forsikringstagerne. Den tyske regering har bestridt det af den britiske regering anførte om, at mellemmænd kun varetager forsikringstagernes interesser.
Generaladvokaten fremsatte sit forslag til afgørelse den 20. marts 1986.
O. Due
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Tysk.