ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
11. července 2013(*)
„Provoz motorových vozidel – Pojištění občanskoprávní odpovědnosti – Směrnice 72/166/EHS – Článek 3 odst. 1 – Směrnice 84/5/EHS – Článek 1 odst. 4 první pododstavec – Platební neschopnost pojistitele – Nevyplacení náhrady škody subjektem pro odškodnění“
Ve věci C‑409/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Fővárosi Bíróság (Maďarsko) ze dne 12. července 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 1. srpna 2011, v řízení
Gábor Csonka,
Tibor Isztli,
Dávid Juhász,
János Kiss,
Csaba Szontágh
proti
Magyar Állam,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Tizzano, předseda senátu, E. Levits, J.‑J. Kasel, M. Safjan a M. Berger (zpravodajka), soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. září 2012,
s ohledem na vyjádření předložená:
–        za maďarskou vládu M. Z. Fehérem, K. Veres a K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
–        za Evropskou komisi B. Simonem, K.‑P. Wojcikem, a K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 24. října 2012,
vydává tento
Rozsudek
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 72/166/EHS ze dne 24. dubna 1972 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel a kontroly povinnosti uzavřít pro případ takové odpovědnosti pojištění (Úř. věst. L 103, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/14/ES ze dne 11. května 2005 (Úř. věst. L 149, s. 14, dále jen „první směrnice“).
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi G. Csonkou, T. Isztlim, D. Juhászem, J. Kissem a C. Szontághem na jedné straně a Magyar Állam (maďarský stát) na straně druhé ve věci odpovědnosti, kterou má podle výše uvedených žalobců maďarský stát z důvodu, že uvedenou směrnici nesprávně provedl do maďarského právního řádu.
Právní rámec
Unijní právo
3        Unijní právní úprava v oblasti pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel byla kodifikována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/103/ES ze dne 16. září 2009 o pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel a kontrole povinnosti uzavřít pro případ takové odpovědnosti pojištění (Úř. věst. L 263, s. 11). Tato směrnice však nebyla v platnosti v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, na které se tedy uplatní směrnice, které byly v platnosti před touto kodifikací, zejména první směrnice a druhá směrnice Rady 84/5/EHS ze dne 30. prosince 1983 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel (Úř. věst. 1984, L 8, s. 17; Zvl. vyd. 06/07, s. 3), ve znění směrnice 2005/14 (dále jen „druhá směrnice“).
První směrnice
4        Z druhého a třetího bodu odůvodnění první směrnice vyplývá, že tato směrnice byla přijata s ohledem na skutečnost, že existence hraničních kontrol pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel, jejichž účelem bylo chránit zájmy osob, které se mohly stát oběťmi nehod způsobených těmito vozidly, vyplývala z rozdílů mezi požadavky jednotlivých států v této oblasti, a že „tyto rozdíly [byly] takové, že by mohly bránit volnému pohybu motorových vozidel a osob uvnitř Společenství“, a měly tudíž „přímý dopad na vytváření a fungování společného trhu“. Pátý bod odůvodnění téže směrnice zdůrazňoval nutnost, aby „byla učiněna opatření k další liberalizaci pravidel týkajících se pohybu osob a motorových vozidel mezi členskými státy“.
5        Článek 3 odst. 1 první směrnice za tímto účelem stanovil:
„Každý členský stát přijme s přihlédnutím k článku 4 veškerá nezbytná opatření, aby zajistil, že občanskoprávní odpovědnost z provozu vozidel, která mají obvyklé stanoviště na jeho území, [bude] kryta pojištěním. Rozsah pojištěné odpovědnosti a podmínky pojistného krytí se určí na základě těchto opatření.“
6        Článek 4 téže směrnice umožňoval členským státům odchýlit se od jejího článku 3 v případě vozidel patřících určitým osobám a určitých typů vozidel nebo v případě vozidel, která mají zvláštní poznávací značku.
Druhá směrnice
7        Šestý bod odůvodnění druhé směrnice uváděl, že „je nezbytné stanovit subjekt, který zaručí, že poškozený nezůstane neodškodněn v případě, kdy vozidlo, které nehodu způsobilo, není pojištěno či zjištěno; že je důležité stanovit, aniž by se tím měnily předpisy uplatňované členskými státy, pokud jde o subsidiární nebo nesubsidiární povahu náhrad škody vyplácených tímto subjektem a pravidla platná pro subrogaci a regres, že poškozený z takové nehody by měl u takového subjektu jakožto prvního kontaktního místa moci uplatnit svůj nárok“, a „že členským státům by se však mělo umožnit použít určitá omezená vyloučení odpovědnosti, pokud jde o výplatu náhrady škody tímto subjektem, a stanovit, že náhrada věcné škody způsobené nezjištěným vozidlem může být vzhledem k nebezpečí podvodného jednání omezena nebo vyloučena“. Osmý bod odůvodnění téže směrnice doplňoval, že „ve snaze zmenšit finanční zatížení tohoto subjektu mohou členské státy stanovit určitou spoluúčast, když tento subjekt poskytuje náhradu věcných škod způsobených nepojištěnými vozidly nebo případně vozidly odcizenými nebo získanými násilím“.
8        Článek 1 odst. 1 a 4 druhé směrnice stanovil:
„1.      Pojištění uvedené v článku 3 odst. 1 [první směrnice] musí povinně zahrnovat jak věcné škody, tak škody na zdraví.
[...]
4.      Každý členský stát zřídí nebo pověří subjekt, jehož úkolem je poskytovat náhradu škody minimálně do výše povinného pojištění pro případ věcných škod nebo škod na zdraví způsobených nezjištěným vozidlem nebo vozidlem, u něhož nebyla splněna pojistná povinnost stanovená v odstavci 1.
Prvním pododstavcem není dotčeno právo členského státu považovat náhradu škody tímto subjektem za subsidiární nebo nesubsidiární a právo stanovit, jak se mají řešit nároky mezi tímto subjektem a osobou nebo osobami odpovědnými za nehodu a jinými pojišťovnami nebo orgány sociálního zabezpečení, jež mají povinnost odškodnit poškozeného v téže nehodě. Členské státy však nesmí tomuto subjektu dovolit vázat vyplacení náhrady škody na to, aby poškozený nějakou formou prokázal, že osoba, která je za škodu odpovědná, není schopna nebo odmítá zaplatit náhradu škody.“
9        Článek 1 odst. 6 a článek 2 druhé směrnice umožňovaly členským státům vyloučit v určitých případech výplatu náhrady škody subjektem zřízeným podle čl. 1 odst. 4 této směrnice nebo v případě výplaty náhrady škody tímto subjektem stanovit určitou spoluúčast.
10      Článek 1 odst. 7 druhé směrnice stanovil, že „[k]aždý členský stát uplatňuje své právní a správní předpisy pro platbu náhrady subjektem, aniž tím je dotčena jiná praxe, která je pro poškozeného příznivější“.
Maďarské právo
11      Podle článků 14 a 15 vládního nařízení 190/2004 o povinném pojištění občanskoprávní odpovědnosti držitelů motorových vozidel (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról, dále jen „vládní nařízení 190/2004“), ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení, Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Fond federace maďarských pojistitelů pro odškodnění) nahrazoval osobu, která škodu způsobila, pro účely odškodnění poškozeného, pouze pokud tato osoba neměla povinné pojištění občanskoprávní odpovědnosti ke dni nehody, pokud byl držitel vozidla, který škodu způsobil, neznámý nebo pokud byla škoda způsobena vozidlem, které nebylo uvedeno do provozu nebo které bylo z provozu staženo.
12      Vládní nařízení 190/2004 bylo zrušeno článkem 67 zákona LXII z roku 2009 o povinném pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu vozidel (2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról).
13      Uvedený zákon, který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2010, zřizuje nový fond pro odškodnění a v čl. 29 odst. 3 stanoví, že tento fond „kryje pohledávku, kterou má poškozený vůči pojistiteli, proti němuž bylo zahájeno insolvenční řízení, s přihlédnutím k podmínkám stanoveným v pojistné smlouvě nebo v zákoně k uplatnění práv na náhradu škody“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
14      MAV Àltalános Biztosító Egyesület (dále jen „MAV“) je pojišťovnou založenou ve formě neziskového sdružení, která svým členům nabízela produkty za snížené sazby s tou zvláštností, že pojištěnci této společnosti měli rovněž povinnosti jakožto členové sdružení.
15      V letech 2003 až 2008 Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (Úřad pro dohled nad finančními institucemi) zaslal MAV patnáct výzev, v nichž jí uložil, aby jednala v souladu se zákonnými pravidly, která upravují její činnost. Vzhledem k tomu, že se činnost v souladu se zákonnými požadavky v dané oblasti nepodařilo obnovit, tento orgán dohledu odňal s účinností od 15. srpna 2008 povolení, které měla MAV pro výkon činnosti. MAV, která svůj majetek prohospodařila, byla prohlášena za platebně neschopnou.
16      Žalobci v původním řízení uzavřeli jakožto držitelé motorových vozidel u MAV pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu svých vozidel.
17      V období od července 2006 do července 2008 způsobili svými vozidly škody.
18      Z důvodu platební neschopnosti nemohla MAV dostát povinnostem pojistitele. Žalobci v původním řízení tedy museli sami nahradit škody způsobené svými vozidly.
19      Žalobci v původním řízení poté podali proti Magyar Állam žalobu na náhradu škody, která jim byla podle jejich názoru způsobena nesprávným provedením první směrnice.
20      Žalobci v původním řízení zdůrazňují, že i když maďarské právo s účinkem od 1. ledna 2010 stanoví vyplacení náhrady škody subjektem pověřeným náhradou škod způsobených pojištěným vozidlem v případě platební neschopnosti pojistitele, toto opatření se nevztahuje na občanskoprávní odpovědnost za nehody, k nimž došlo před tímto datem, tedy za nehody, za které jsou oni odpovědni. Žalobci v původním řízení mají za to, že Magyar Állam tím, že nepřijal opatření nezbytná k tomu, aby bylo za stejných podmínek zajištěno vyplacení náhrady škody subjektem pro odškodnění v případě škod, které vznikly před uvedeným datem, porušil své povinnosti vyplývající z unijního práva, konkrétně pak z článku 3 první směrnice, čímž založil svoji odpovědnost.
21      Za těchto okolností se Fővárosi Bíróság, nyní Fővárosi Törvényszék, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Provedl Magyar Állam v době, kdy žalobci způsobili škodu, [první směrnici], zejména s ohledem na povinnosti stanovené v článku 3 téže směrnice, a lze tedy mít za to, že tato směrnice má přímý účinek vůči žalobcům?
2)      Umožňuje platné [unijní] právo jednotlivci, jenž byl poškozen na svých právech z důvodu neprovedení [první směrnice] státem, požadovat od tohoto státu, aby dosáhl souladu s ustanoveními této směrnice, a dovolávat se vůči uvedenému státu přímo pravidel [unijního] práva, aby získal záruky, které mu tento stát měl na jejich základě poskytnout?
3)      Umožňuje platné [unijní] právo jednotlivci, jenž byl poškozen na svých právech z důvodu neprovedení [první směrnice], požadovat náhradu škody od státu z důvodu jeho nečinnosti?
4)      Má Magyar Állam v případě kladné odpovědi na předchozí otázky povinnost nahradit vzniklou škodu žalobcům nebo osobám poškozeným v důsledku dopravních nehod způsobených žalobci? [...]
5)      Může být stát odpovědný v případě, kdy škoda vznikla v důsledku chybné legislativní činnosti?
6)      Je vládní nařízení 190/2004 […], účinné do 1. ledna 2010 […], v souladu s ustanoveními [první směrnice], nebo Maďarsko neprovedlo do svého práva povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice?“
K předběžným otázkám
K první části první otázky a k šesté otázce
22      Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 1 první směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že mezi povinnosti, které ukládá členským státům, zahrnuje povinnost zřídit subjekt, který zaručí odškodnění poškozených v důsledku dopravních nehod v situaci, kdy osoby odpovědné za škodu sice uzavřely pojištění pro případ občanskoprávní odpovědnosti z provozu vozidel, avšak pojistitel se dostal do platební neschopnosti.
23      Podle ustálené judikatury Soudního dvora je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (viz zejména rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, Brain Products, C‑219/11, bod 13 a citovaná judikatura).
24      V tomto ohledu je třeba konstatovat, že čl. 3 odst. 1 první směrnice má velmi obecné znění, jelikož vyžaduje, aby každý členský stát přijal „[...] veškerá nezbytná opatření, aby zajistil, že občanskoprávní odpovědnost z provozu vozidel, která mají obvyklé stanoviště na jeho území, [bude] kryta pojištěním“. Jak uvedl generální advokát v bodě 26 svého stanoviska, z tohoto ustanovení vyplývá, že členské státy jsou povinny zavést do svých vnitrostátních právních řádů obecnou povinnost pojištění vozidel.
25      Vzhledem k obecnosti znění čl. 3 odst. 1 první směrnice musí být rozsah povinnosti, kterou tento článek ukládá členským státům, upřesněn s ohledem na kontext a cíle tohoto ustanovení.
26      V tomto ohledu je třeba uvést, že první směrnice je jednou ze směrnic, které postupně upřesňovaly povinnosti členských států v oblasti občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel. Z bodů odůvodnění první a druhé směrnice vyplývá, že jejich účelem je zajistit volný pohyb vozidel, která mají obvyklé stanoviště na území Evropské unie, i osob, které jimi cestují, a zaručit, že s osobami poškozenými nehodami způsobenými těmito vozidly bude zacházeno srovnatelným způsobem bez ohledu na to, na kterém místě Unie k nehodě dojde (viz zejména rozsudek ze dne 23. října 2012, Marques Almeida, C‑300/10, bod 26 a citovaná judikatura).
27      V této souvislosti první směrnice doplněná druhou směrnicí a pozdějšími směrnicemi ukládá členským státům povinnost zaručit, že občanskoprávní odpovědnost z provozu motorových vozidel, která mají obvyklé stanoviště na jejich území, bude kryta pojištěním, a zejména upřesňuje, které typy škod a poškozené třetí osoby má toto pojištění krýt (viz zejména výše uvedený rozsudek Marques Almeida, bod 27 a citovaná judikatura).
28      Článek 3 odst. 1 první směrnice, vykládaný ve světle pozdějších směrnic, tak každému členskému státu ukládá povinnost zajistit, aby s výhradou odchylek stanovených v článku 4 této první směrnice každý vlastník nebo držitel vozidla, které má obvyklé stanoviště na jeho území, uzavřel s pojišťovnou smlouvu, která se minimálně do výše stanovené unijním právem zaručí za jeho občanskoprávní odpovědnost z provozu uvedeného vozidla.
29      Význam, který unijní zákonodárce přikládal ochraně poškozených, jej vedl k doplnění tohoto ustanovení, a to tak, že podle čl. 1 odst. 4 druhé směrnice mají členské státy povinnost zřídit subjekt, jehož úkolem je poskytovat náhradu škody minimálně do výše stanovené unijním právem pro případ věcných škod nebo škod na zdraví způsobených nezjištěným vozidlem nebo vozidlem, u něhož nebyla splněna pojistná povinnost stanovená v odstavci 1 téhož článku, jenž odkazuje na čl. 3 odst. 1 první směrnice. Ke zmírnění finančního zatížení tohoto subjektu mohly členské státy vyloučit vyplacení náhrady škody tímto subjektem v určitých případech nebo stanovit spoluúčast.
30      Vyplacení náhrady škody takovým subjektem tedy bylo myšleno jako nejzazší opatření, stanovené pouze pro případ, kdy byly škody způsobeny nezjištěným vozidlem nebo vozidlem, u něhož nebyla splněna pojistná povinnost stanovená v čl. 3 odst. 1 první směrnice (rozsudek ze dne 1. prosince 2011, Churchill Insurance Company a Evans, C‑442/10, Sb. rozh. s. I‑12639, bod 41).
31      Co se týče určení konkrétních okolností, za kterých lze mít za to, že pojistná povinnost ve smyslu uvedeného ustanovení nebyla splněna, je důležité, jak uvedl generální advokát v bodě 32 svého stanoviska, že unijní zákonodárce se nespokojil jen se stanovením toho, že subjekt musí vyplatit náhradu v případě škod způsobených vozidlem, u něhož nebyla obecně splněna pojistná povinnost, ale upřesnil, že tak tomu má být pouze v případě škod způsobených vozidlem, u něhož nebyla splněna pojistná povinnost stanovená v čl. 3 odst. 1 první směrnice, to znamená vozidlem, pro které nebyla uzavřena pojistná smlouva. Důvodem pro takové omezení je skutečnost, že toto ustanovení, jak bylo připomenuto v bodě 28 tohoto rozsudku, každému členskému státu ukládá povinnost zajistit, aby s výhradou odchylek stanovených v článku 4 posledně uvedené směrnice každý vlastník nebo držitel vozidla, které má obvyklé stanoviště na jeho území, uzavřel s pojišťovnou smlouvu, která se do výše stanovené unijním právem zaručí za jeho občanskoprávní odpovědnost z provozu uvedeného vozidla. Z tohoto hlediska pouhá skutečnost, že škoda byla způsobena nepojištěným vozidlem, představuje selhání v systému, který měl členský stát zavést, což odůvodňuje vyplacení náhrady škody vnitrostátním subjektem pro odškodnění.
32      Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od tvrzení žalobců v původním řízení takové vyplacení náhrady škody daným vnitrostátním subjektem, jako je stanoveno první a druhou směrnicí, nelze považovat za zavedení záručního systému za pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel, ale že takové vyplacení náhrady škody má vyvolat účinky pouze za jasně určených konkrétních okolností.
33      Situace platební neschopnosti pojistitele mezi takové okolnosti nepatří. V takové situaci totiž byla pojistná povinnost splněna.
34      Jak ovšem vyplývá z čl. 1 odst. 7 druhé směrnice, členské státy mohou přijmout, pokud jde o podmínky vyplacení náhrady škody vnitrostátním fondem pro odškodnění, opatření, která jsou pro poškozené příznivější než opatření stanovená směrnicemi v oblasti pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel. V tomto ohledu je třeba uvést, že podle informací poskytnutých maďarskou vládou příslušné maďarské orgány připravovaly během řízení před Soudním dvorem opatření k nápravě situace vzniklé platební neschopností MAV.
35      S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první část první otázky a na šestou otázku odpovědět, že čl. 3 odst. 1 první směrnice, ve spojení s čl. 1 odst. 4 druhé směrnice, musí být vykládán v tom smyslu, že mezi povinnosti, které toto ustanovení ukládá členským státům, nezahrnuje povinnost zřídit subjekt, který by zaručil odškodnění poškozených v důsledku dopravních nehod v situaci, kdy osoby odpovědné za škodu sice uzavřely pojištění pro případ občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel, avšak pojistitel se dostal do platební neschopnosti.
Ke druhé části první otázky a ke druhé až páté otázce
36      Těmito otázkami se předkládající soud táže, zda je možné článku 3 první směrnice přiznat přímý účinek a dále za jakých podmínek se mohou jednotlivci domáhat odpovědnosti Maďarska za škodu, která jim byla způsobena nesprávným provedením první směrnice.
37      S ohledem na výklad první směrnice poskytnutý v odpověď na první část první otázky a na šestou otázku se nejeví, že dotyčný členský stát porušil unijní právo.
38      Za těchto podmínek není třeba odpovídat na druhou část první otázky a ani na druhou až pátou otázku.
K nákladům řízení
39      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 3 odst. 1 směrnice Rady 72/166/EHS ze dne 24. dubna 1972 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel a kontroly povinnosti uzavřít pro případ takové odpovědnosti pojištění, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/14/ES ze dne 11. května 2005, ve spojení s čl. 1 odst. 4 druhé směrnice Rady 84/5/EHS ze dne 30. prosince 1983 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel, ve znění směrnice 2005/14, musí být vykládán v tom smyslu, že mezi povinnosti, které toto ustanovení ukládá členským státům, nezahrnuje povinnost zřídit subjekt, který by zaručil odškodnění poškozených v důsledku dopravních nehod v situaci, kdy osoby odpovědné za škodu sice uzavřely pojištění pro případ občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel, avšak pojistitel se dostal do platební neschopnosti.
Podpisy.
* Jednací jazyk: maďarština.