62020CJ0379
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
2 de setembro de 2021 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Acordo de Associação CEE‑Turquia — Decisão n.o 1/80 — Artigo 13.o — Cláusula de standstill — Nova restrição — Reagrupamento familiar de filhos menores de trabalhadores turcos — Requisito de idade — Exigência de razões específicas para beneficiar do reagrupamento familiar — Razão imperiosa de interesse geral — Integração bem‑sucedida — Proporcionalidade»
No processo C‑379/20,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca), por Decisão de 3 de julho de 2020, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de agosto de 2020, no processo
B
contra
Udlændingenævnet,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta (relatora), vice‑presidente do Tribunal de Justiça, L. Bay Larsen, C. Toader e M. Safjan, juízes,
advogado‑geral: G. Hogan,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de B, por C. Friis Bach Ryhl e T. Ryhl, advokater,
–
em representação do Governo dinamarquês, por J. Nymann‑Lindegren e M. Wolff, na qualidade de agentes, assistidos por R. Holdgaard, advokat,
–
em representação da Comissão Europeia, por D. Martin e L. Grønfeldt, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia. O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe B, cidadão turco, à Udlændingenævnet (Comissão de Recursos em Matéria de Imigração, Dinamarca) a propósito do indeferimento, por parte desta última, do pedido de B destinado à obtenção de uma autorização de residência na Dinamarca ao abrigo do reagrupamento familiar.
Quadro jurídico
Direito da União
Decisão n.o 1/80
3
O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 dispõe:
«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir novas restrições às condições de acesso ao emprego aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»
4
Nos termos do artigo 14.o desta decisão:
«1.   As disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.
2.   Estas disposições não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes das legislações nacionais ou dos acordos bilaterais entre a Turquia e os membros da Comunidade, quando estes prevejam um regime mais favorável para os seus nacionais.»
Diretiva 2003/86/CE
5
O artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (JO 2003, L 251, p. 12), dispõe:
«A título de derrogação, os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos respeitantes ao reagrupamento familiar dos filhos menores tenham de ser apresentados antes de completados os 15 anos, tal como previsto na respetiva legislação nacional em vigor à data de transposição da presente diretiva. Se o pedido for apresentado depois de completados os 15 anos, os Estados‑Membros que decidirem aplicar esta derrogação devem autorizar a entrada e residência desses filhos com fundamento distinto do reagrupamento familiar.»
Direito dinamarquês
6
O § 9, n.o 1, ponto 2, da Udlændingeloven (Lei dos Estrangeiros), conforme alterada pela lov nr. 427 (Lei n.o 427), de 9 de junho de 2004, prevê:
«Mediante requerimento, pode ser concedida autorização de residência:
[…]
2)
ao filho com idade inferior a 15 anos e solteiro, de uma pessoa residente na Dinamarca ou do seu cônjuge, desde que o filho resida com o titular do direito de guarda e não tenha constituído uma família independente através de coabitação regular, e desde que a pessoa que resida na Dinamarca;
[…]
e)
seja titular de uma autorização de residência por tempo indeterminado ou de uma autorização de residência com possibilidade de residência permanente.
[…]»
7
O § 9c, n.o 1, ponto 1, da Lei dos Estrangeiros, conforme alterada pela lov nr. 567 (Lei n.o 567), de 18 de junho de 2012, dispõe:
«Mediante requerimento, pode ser concedida autorização de residência a um estrangeiro caso tal se justifique por razões muito específicas, como a consideração da unidade familiar e, se o estrangeiro for menor de 18 anos, a consideração do superior interesse da criança.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
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B é um cidadão turco nascido em 5 de agosto de 1994 na Turquia. Em 31 de janeiro de 2012, apresentou no Udlændingestyrelsen (Serviço de Imigração, Dinamarca) um pedido de autorização de residência na Dinamarca, para efeitos de reagrupamento familiar com o seu pai, F, trabalhador turco que residia legalmente nesse Estado‑Membro desde 13 de outubro de 2003.
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Por Decisão de 6 de novembro de 2012, o Serviço de Imigração indeferiu este pedido com base no § 9, n.o 1, ponto 2, e no § 9c, n.o 1, ponto 1, da Lei dos Estrangeiros, com o fundamento de que B, com mais de 15 anos à data da apresentação do seu pedido, não tinha demonstrado que razões muito específicas, relativas, nomeadamente, à unidade familiar e ao superior interesse da criança, justificavam que lhe fosse emitida uma autorização de residência nos termos dessa disposição.
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Em 5 de janeiro de 2017, B interpôs recurso dessa decisão para o Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Ministério da Imigração e da Integração, Dinamarca), que, por Decisão de 30 de janeiro de 2017, remeteu o referido recurso ao Serviço de Imigração, solicitando que examinasse a questão de saber se B podia beneficiar de um direito de residência com base na Decisão n.o 1/80.
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Por Decisão de 5 de julho de 2017, o Serviço de Imigração, baseando‑se no Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), considerou que não havia que reexaminar o pedido apresentado por B.
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B interpôs recurso desta decisão para a Udlændingenævnet (Comissão de Recursos em Matéria de Imigração, Dinamarca). Por Decisão de 15 de janeiro de 2018, esta comissão confirmou a Decisão do Serviço de Imigração de 5 de julho de 2017.
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Em 5 de janeiro de 2017, B intentou uma ação no Københavns Byret (Tribunal de Primeira Instância de Copenhaga, Dinamarca) pedindo que fosse ordenado ao Serviço de Imigração que lhe reconhecesse um direito de residência na Dinamarca, em aplicação do direito da União. Em 15 de dezembro de 2017, este último órgão jurisdicional remeteu o processo ao Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca), uma vez que o direito nacional autoriza os tribunais de primeira instância a remeter aos tribunais de recurso os processos que suscitam questões de princípio para que possam decidir em primeira instância.
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Partindo do princípio, à semelhança das partes no litígio no processo principal, de que o limite de idade previsto no § 9, n.o 1, ponto 2, da Lei dos Estrangeiros, que foi reduzido em 2004 de 18 para 15 anos, constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se essa restrição pode ser justificada pela razão imperiosa de interesse geral, invocada pela Comissão de Recursos em Matéria de Imigração, que consiste em garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de países terceiros.
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A este respeito, esse órgão jurisdicional considera, em primeiro lugar, que um requisito ligado a um limite de idade pode contribuir favoravelmente para a integração de uma criança num Estado‑Membro. Com efeito, a circunstância de uma criança chegar o mais jovem possível à Dinamarca favorece a sua integração neste Estado‑Membro, na medida em que aí passa o essencial da sua infância e aí irá prossegue o essencial da sua escolaridade e da sua educação.
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Em segundo lugar, o referido órgão jurisdicional salienta que o § 9, n.o 1, ponto 2, da Lei dos Estrangeiros deve ser lido em conjugação com o § 9c, n.o 1, ponto 1, desta lei. Daqui resulta que o limite de idade previsto no § 9, n.o 1, ponto 2, da referida lei não constitui um requisito absoluto, na medida em que ainda pode ser concedida uma autorização de residência a um filho com idade inferior a 18 anos, com fundamento no § 9c, n.o 1, ponto 1, da mesma lei, desde que existam razões muito específicas, nomeadamente as considerações da unidade familiar e do superior interesse da criança.
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Nestas circunstâncias, o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Opõe‑se o artigo 13.o da [Decisão n.o 1/80] à introdução e aplicação de uma nova medida nacional nos termos da qual o reagrupamento familiar entre um nacional turco que exerce uma atividade económica e reside legalmente no Estado‑Membro em questão, e o seu filho que tenha atingido os 15 anos de idade, está sujeito à condição de o referido [reagrupamento] ser justificado por razões muito específicas, nomeadamente as considerações da unidade familiar e do superior interesse da criança?»
Quanto à questão prejudicial
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Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que reduz de 18 para 15 anos a idade limite para que o filho de um trabalhador turco que reside legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento possa apresentar um pedido de reagrupamento familiar constitui uma «nova restrição» na aceção desta disposição e, em caso afirmativo, se essa medida pode ser justificada pelo objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de países terceiros em causa.
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A este respeito, há que recordar que a cláusula de standstill enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 proíbe de forma geral a introdução de qualquer nova medida nacional que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício, por um cidadão turco, da livre circulação dos trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis aquando da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 relativamente ao Estado‑Membro em questão (Acórdão de 10 de julho de 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, n.o 23 e jurisprudência referida).
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Em especial, resulta de jurisprudência constante que uma regulamentação nacional que agrava as condições do reagrupamento familiar dos trabalhadores turcos que residem legalmente no Estado‑Membro em causa, em comparação com as aplicáveis no momento da entrada em vigor nesse Estado‑Membro da Decisão n.o 1/80, constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 13.o desta decisão, ao exercício, por esses trabalhadores turcos, da livre circulação dos trabalhadores nesse Estado‑Membro (Acórdão de 10 de julho de 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, n.o 28 e jurisprudência referida).
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No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o § 9, n.o 1, ponto 2, da Lei dos Estrangeiros, que reduziu de 18 para 15 anos o limite de idade para que os filhos menores possam requerer o reagrupamento familiar, foi introduzido após a data da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 na Dinamarca, e que agravou, em matéria de reagrupamento familiar, as condições que regulam a primeira admissão no território dinamarquês dos filhos de cidadãos turcos que residem legalmente nesse Estado‑Membro, em comparação com as aplicáveis no momento da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 nesse Estado‑Membro.
22
Nestas condições, há que concluir que uma medida nacional como a que está em causa no processo principal constitui uma «nova restrição», na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.
23
Ora, importa recordar que tal restrição é proibida salvo se constituir uma das restrições referidas no artigo 14.o da Decisão n.o 1/80 ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não for além do necessário para o alcançar (Acórdão de 10 de julho de 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, n.o 31 e jurisprudência referida).
24
A este respeito, resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a medida nacional em causa no processo principal não está abrangida pelas limitações referidas no artigo 14.o da Decisão n.o 1/80.
25
Em contrapartida, resulta desses autos que o objetivo prosseguido por esta medida consiste, em substância, em garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de países terceiros na Dinamarca.
26
O Tribunal de Justiça já declarou que esse objetivo pode constituir uma razão imperiosa de interesse geral, para efeitos do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 (Acórdão de 10 de julho de 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, n.o 34 e jurisprudência referida).
27
Por conseguinte, há que examinar se uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, que limita o reagrupamento familiar de filhos menores com mais de 15 anos, é adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e não vai além do que é necessário para o alcançar.
28
No que respeita, em primeiro lugar, ao caráter adequado dessa medida para efeitos de garantia do objetivo prosseguido, resulta da decisão de reenvio que a medida nacional em causa no processo principal visa ter em conta a capacidade de integração dos filhos menores que pretendam beneficiar do reagrupamento familiar. A este propósito, o Tribunal de Justiça já precisou que a idade constitui um dos fatores que caracterizam a situação pessoal da criança que pode ter repercussão na sua integração no Estado‑Membro em causa (v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 61). Com efeito, a integração das crianças no Estado‑Membro de acolhimento é favorecida se chegarem cedo a esse Estado‑Membro. Tal circunstância permite, nomeadamente, aos menores em causa serem escolarizados no referido Estado‑Membro e adquirir conhecimentos linguísticos essenciais à sua integração.
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De resto, importa salientar que o próprio legislador da União previu, na Diretiva 2003/86, a faculdade de os Estados‑Membros limitarem o reagrupamento familiar de filhos menores que tenham atingido uma certa idade. Embora esta diretiva não seja aplicável na Dinamarca, há que salientar, a título de elemento contextual, que o artigo 4.o, n.o 6, da referida diretiva prevê que os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos de reagrupamento familiar dos filhos menores tenham de ser apresentados antes de completados os 15 anos.
30
Por conseguinte, há que considerar que uma medida nacional como a que está em causa no processo principal é adequada para garantir o objetivo prosseguido.
31
No que respeita, em segundo lugar, ao caráter proporcionado de um requisito de idade como o previsto no § 9, n.o 1, ponto 2, da Lei dos Estrangeiros, há que salientar que o direito dinamarquês prevê exceções à aplicação desta disposição.
32
Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que o § 9c, n.o 1, ponto 1, da Lei dos Estrangeiros, segundo o qual pode ser concedida autorização de residência a um estrangeiro caso tal se justifique por razões muito específicas, como a consideração, nomeadamente, da unidade familiar e, se o estrangeiro for menor de 18 anos, a consideração do superior interesse da criança, é aplicável quando uma autorização de residência não possa ser concedida a um filho menor com base no § 9, n.o 1, ponto 2, dessa lei.
33
Assim, pode ainda ser concedida uma autorização de residência a um filho menor com idade superior a 15 anos se razões relativas à unidade familiar ou ao interesse superior da criança o justificarem. As autoridades nacionais competentes são então obrigadas a proceder a uma apreciação individual da situação da criança e, em cada caso concreto, a tomar em consideração esses interesses.
34
Por outro lado, resulta da decisão de reenvio que, na prática, foram emitidas numerosas autorizações de residência a crianças com idade superior a 15 anos, com fundamento no § 9c, n.o 1, ponto 1, da Lei dos Estrangeiros. Não parece, portanto, que exista uma prática administrativa de recusa sistemática desses pedidos de reagrupamento familiar.
35
Nestas condições, não se afigura que a medida nacional em causa no processo principal vá além do que é necessário para alcançar o objetivo prosseguido, o que, todavia, cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
36
Tendo em conta as considerações anteriores, há que responder à questão submetida que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que reduz de 18 para 15 anos a idade limite para que o filho de um trabalhador turco que reside legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento possa apresentar um pedido de reagrupamento familiar constitui uma «nova restrição» na aceção desta disposição. Todavia, tal restrição pode ser justificada pelo objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de países terceiros em causa, desde que as suas modalidades de execução não excedam o necessário para alcançar o objetivo prosseguido.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, deve ser interpretado no sentido de que uma medida nacional que reduz de 18 para 15 anos a idade limite para que o filho de um trabalhador turco que reside legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento possa apresentar um pedido de reagrupamento familiar constitui uma «nova restrição» na aceção desta disposição. Todavia, tal restrição pode ser justificada pelo objetivo de garantir uma integração bem‑sucedida dos cidadãos de países terceiros em causa, desde que as suas modalidades de execução não excedam o necessário para alcançar o objetivo prosseguido.
Assinaturas
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*1
)	Língua do processo: dinamarquês.