62003CC0385_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Den tyske Bundesfinanzhof har ved kendelse af 30. juli 2003 forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af en sanktionsbestemmelse om eksportrestitutioner. Den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 3655/87 (2) .
2. Domstolen har allerede taget stilling til denne sanktionsbestemmelse i sin dom af 11. juli 2002 i sag C-210/00 (3), og den anerkendte gyldigheden af artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3655/87, »for så vidt som bestemmelsen fastsætter en sanktion for den eksportør, der uden egen skyld har ansøgt om en eksportrestitution, der er større end den, vedkommende har ret til«.
3. Domstolen lagde herved til grund, at den pågældende sanktionsbestemmelse ikke har karakter af straf, og at princippet » nulla poena sine culpa « derfor ikke kan finde anvendelse på bestemmelsen. I denne forbindelse fremhævede Domstolen dog, at »den omstændighed, at princippet » nulla poena sine culpa « ikke kan anvendes på sanktioner som de i hovedsagen omhandlede, ikke er ensbetydende med, at borgerne er uden retsbeskyttelse«. Domstolen henviste i den forbindelse til retspraksis, hvorefter »en sanktion, også selv om den ikke har karakter af straf, kun kan pålægges, hvis der foreligger en klar og utvetydig hjemmel« (4) .
4. Det foreliggende tilfælde vedrører i princippet ikke gyldigheden af den pågældende sanktionsbestemmelse, men derimod dens fortolkning, for så vidt forskellen mellem den eksportrestitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel, tages i betragtning, uden at det samtidig angives, hvilket dokument oplysningerne om den ansøgte restitution skal tages fra. Såfremt det bekræftes, at sanktionsbestemmelsen, som antaget af den forelæggende ret, er uklar, vil der i givet fald opstå spørgsmål om rækkevidden af den citerede udtalelse (5) i Käserei Champignon I-dommen.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsbestemmelser
5. Det fastsættes i artikel 3 i forordning nr. 3665/87:
»1. Ved udførselsdagen forstås den dato, på hvilken toldvæsenet antager den udførselsangivelse, hvori det angives, at der vil blive ansøgt om restitution.
2. Datoen for antagelse af udførselsangivelsen lægges til grund ved bestemmelse af:
a) restitutionssatsen, hvis restitutionen ikke er forudfastsat
b) de justeringer, der i givet fald skal foretages af restitutionssatsen, hvis denne er forudfastsat.
3. Antagelsen af udførselsangivelsen sidestilles med enhver anden handling, der har samme retsvirkning som denne antagelse.
4. Datoen for antagelsen lægges til grund ved bestemmelsen af mængden af det udførte produkt, dets art og egenskaber.
5. For at der kan ydes en restitution, skal det dokument, der anvendes ved udførslen, indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for beregningen af restitutionen, herunder:
a) en varebeskrivelse i overensstemmelse med restitutionsnomenklaturen
b) produkternes nettomasse eller i givet fald mængden udtrykt i den måleenhed, der anvendes ved beregningen af restitutionen
c) produkterne[s] sammensætning eller en henvisning til denne sammensætning, dersom dette er nødvendigt for beregningen af restitutionen.
Hvis det i dette stykke omhandlede dokument er udførselsangivelsen, skal denne også indeholde oplysningerne samt angivelse af restitutionskoden.
6. Når denne antagelse eller denne handling foreligger, anbringes produkterne under toldkontrol, indtil de forlader Fællesskabets toldområde.«
6. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 har (i uddrag) følgende ordlyd:
»1. Hvis det konstateres, at en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, er restitutionen for den pågældende udførsel den restitution, der gælder for den faktiske udførsel, nedsat med et beløb svarende til:
a) halvdelen af forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel
b) to gange forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den gældende restitution, hvis eksportøren forsætligt har afgivet urigtige oplysninger.
Den restitution, der er ansøgt om, anses for at være det beløb, der fremkommer ved en beregning på grundlag af de oplysninger, der er givet i henhold til artikel 3 eller artikel 25, stk. 2. Varierer restitutionssatsen efter destination, beregnes den differentierede del af restitutionen på grundlag af de oplysninger, der er fremlagt ifølge artikel 47.
Den i litra a) omhandlede sanktion anvendes ikke
– i tilfælde af force majeure
– i undtagelsestilfælde, hvor forholdene ligger uden for eksportørens kontrol, og som forekommer efter myndighedernes antagelse af udførsels- eller betalingsangivelsen, forudsat at eksportøren efter at have fået kendskab til disse forhold, men inden den i artikel 47, stk. 2, omhandlede frist underretter myndighederne herom, medmindre myndighederne allerede har konstateret, at den restitution, der blev ansøgt om, var ukorrekt [...]
Hvis myndighederne har konstateret, at den restitution, der ansøgtes om, var ukorrekt, og at udførslen ikke er blevet foretaget, og det derfor ikke er muligt at nedsætte restitutionen, skal eksportøren betale et beløb, der svarer til det i litra a) henholdsvis litra b) omhandlede sanktionsbeløb. Varierer restitutionssatsen efter destination, skal der, undtagen i tilfælde af obligatorisk destination, ved beregningen af den restitution, der er ansøgt om, og af den gældende restitution tages hensyn til den laveste positive sats eller til den sats, der følger af destinationsangivelsen i henhold til artikel 25, stk. 2, eller artikel 25, stk. 4, hvis denne sats er højere.«
7. I artikel 25, stk. 1 og 2, i forordning nr. 3665/87 er følgende fastsat:
»1. Når eksportøren tilkendegiver, at han vil udføre produkterne eller varerne efter forarbejdning eller oplagring og opfylde betingelserne for udbetaling af restitution i henhold til artikel 4 eller 5 i forordning (EØF) nr. 565/80, er det for at kunne omfattes af disse bestemmelser en betingelse, at der for toldvæsenet forelægges en angivelse, i det følgende benævnt betalingsangivelse.
Medlemsstaterne kan give betalingsangivelsen en anden benævnelse.
2. Betalingsangivelsen skal indeholde de oplysninger, som er nødvendige til beregning af restitutionen og i givet fald det monetære udligningsbeløb for de produkter eller varer, som skal udføres, herunder navnlig:
a) en beskrivelse af produkterne eller varerne i overensstemmelse med den nomenklatur, der anvendes i forbindelse med restitutioner og monetære udligningsbeløb
b) produkternes eller varernes nettomasse eller i givet fald mængde udtrykt i den måleenhed, som skal anvendes ved beregning af restitutionen eller det monetære udligningsbeløb
c) oplysninger om produkternes eller varernes sammensætning eller fornødne henvisninger, for så vidt disse er nødvendige til beregning af restitutionen eller det monetære udligningsbeløb [...]«
8. Følgende bestemmes i artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 3665/87:
»Forudbetaling sker kun på eksportørens skriftlige anmodning. Medlemsstaterne kan fastsætte, at der skal anvendes en særlig blanket til dette formål.«
9. Artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 har følgende ordlyd:
»Restitutionen udbetales kun på eksportørens udtrykkelige anmodning af den medlemsstat, på hvis område udførselsangivelsen er antaget.
Anmodningen om restitution fremsættes:
a) skriftligt, eventuelt under anvendelse af en formular, som medlemsstaterne har fastsat til dette formål
[...]«
10. Første, tredje og femte betragtning til forordning nr. 2945/94 har følgende ordlyd:
»I henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser ydes eksportrestitutionen udelukkende på grundlag af objektive kriterier, herunder mængden og arten af det eksporterede produkt, dets egenskaber og bestemmelsessted; erfaringerne viser, at der er behov for at forstærke indsatsen for at bekæmpe uregelmæssigheder og især svig over for EF’s budget; det er derfor nødvendigt at fastsætte, at uretmæssigt udbetalte beløb skal tilbagebetales, og at indføre sanktioner, der kan tilskynde eksportørerne til at overholde fællesskabsbestemmelserne.
[...]
Har en eksportør meddelt urigtige oplysninger, kan det medføre uretmæssig udbetaling af restitutionen, hvis fejlen ikke opdages; hvis fejlen opdages, er det berettiget at pålægge eksportøren et sanktionsbeløb, der står i forhold til det beløb, han uretmæssigt ville have modtaget, hvis fejlen ikke var blevet opdaget; hvis de urigtige oplysninger meddeles forsætligt, er det også berettiget at anvende en strengere sanktion.
[...]
Erfaringerne og de hidtil konstaterede tilfælde af uregelmæssigheder og især svig på dette område viser, at en sådan foranstaltning er nødvendig og hensigtsmæssig, at den vil være tilstrækkelig afskrækkende, samt at den skal anvendes ensartet i alle medlemsstater.«
B – De nationale bestemmelser
11. Den tyske bekendtgørelse om eksportrestitutioner af 24. maj 1996 (6) (herefter »bekendtgørelsen«) indeholder ligeledes bestemmelser vedrørende en anmodning om udbetaling af eksportrestitution.
12. Bekendtgørelsens § 15 har følgende ordlyd:
»§ 15 – Ansøger og ansøgning
Ansøgning om restitution efter den foreskrevne model kan kun indgives af personer, som
1. står opført i udførselsangivelsens rubrik 2, i tilfælde, som er omfattet af §§ 3 og 5, eller
2. har afgivet en betalingserklæring i henhold til § 8, stk. 1, eller § 11, stk. 2, første eller andet punktum.«
III – De faktiske omstændigheder og hovedsagen
13. Sagsøgeren i hovedsagen, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (herefter »Käserei Champignon«) angav den 29. juli 1996 en sending ost, navnlig smelteost, med forskellige markedsordnings-varelistenumre til udførsel, hvorved der tillige var opført varer, som ikke er restitutionsberettigede.
14. Den 12. august 1996 ansøgte Käserei Champignon Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter »Hauptzollamt«) om forskudsvis udbetaling af eksportrestitution. På betalingsansøgningen var med håndskrift blevet tilføjet påtegningen »strøget« og et forkortet navnetræk til de varepositioner, som vedrørte ikke-restitutionsberettigede varer. Betalingsanmodningen var ledsaget af et brev, hvori Käserei Champignon meddelte, at der ikke blev ansøgt om restitution for de pågældende positioner.
15. Hauptzollamt ydede i overensstemmelse med ansøgningen Käserei Champignon en forskudsvis eksportrestitution for de ikke strøgne positioner, men pålagde dog med afgørelse af 26. marts 1997 selskabet en bøde i henhold til artikel 11, stk. 1, afsnit 1, i forordning nr. 3665/87.
16. Käserei Champignon indgav klage over sanktionsafgørelsen, der dog ikke blev taget til følge ved klageafgørelse af 25. maj 1999. Käserei Champignon fik derimod medhold i den sag, der efterfølgende blev anlagt ved Finanzgericht. Finanzgericht fastslog, at sagsøgeren ikke havde indgivet en betalingsanmodning for positionerne 4 og 5, idet indgivelsen af en udførselsangivelse ikke kan anses for en sådan ansøgning. Hauptzollamt påstår denne dom ophævet ved revisionsanken, som behandles af den forelæggende ret, Bundesfinanzhof.
17. Bundesfinanzhof har anført, at afgørelsen af, hvorvidt sanktionen er retmæssig, afhænger af, om allerede indgivelsen af udførselsangivelsen i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 udgør en betalingsangivelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 11, stk. 1, eller om denne først foreligger ved den skriftlige anmodning i henhold til forordningens artikel 47, stk. 1. Såfremt en særlig skriftlig anmodning er en forudsætning for anvendelse af sanktionsbestemmelsen, er sanktionen i det foreliggende tilfælde fastsat med urette.
18. Hauptzollamt har for Bundesfinanzhof gjort gældende, at opfattelsen hos Käserei Champignon og Finanzgericht – hvorefter det er en forudsætning for at fastsætte en sanktion, at eksportøren har indgivet den betalingsanmodning, som den nationale lovgiver, med hjemmel i fællesskabsretten, kræver indgivet ud over udførselsangivelsen – vil ophæve sanktionsbestemmelsens afskrækkende virkning. En sådan opfattelse afviger desuden fra den bindende fortolkning, som Domstolen har anlagt af de pågældende regler.
19. Efter Hauptzollamts opfattelse følger det af sanktionsbestemmelsens præventive formål, således som det navnlig kommer til udtryk i tredje og femte betragtning til forordning nr. 2945/94 – hvormed bestemmelsen i artikel 11 i forordning nr. 3665/87 blev indført – at urigtige oplysninger allerede i udførselsangivelsen udløser anvendelse af sanktionsbestemmelsen.
20. Endelig har Hauptzollamt anført, at retstilstanden for så vidt angår tidspunktet, hvor sanktionen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 kan fastsættes, ikke kan være forskellig i Fællesskabet afhængigt af, om en medlemsstat ser betalingsanmodningen i henhold til nationale gennemførelsesbestemmelser i udførselsangivelsen eller først i den senere anmodning i overensstemmelse med bemyndigelsen i artikel 47, stk. 1 og 2, i forordning nr. 3665/87.
21. Bundesfinanzhof finder, at Hauptzollamts argument, hvorefter udførselsangivelsen allerede indeholder anmodningen om restitution i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, da eksportøren heri skal angive, om han vil ansøge om restitution for de anmeldte varer, er i strid med ordlyden af artikel 47, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87. Det er muligt, at der skal foretages en klar sondring mellem udførselsangivelsen og betalingsanmodningen, idet denne bestemmelse udtrykkeligt bemyndiger medlemsstaterne til at fastsætte, at anmodningen om restitution i henhold til artikel 47, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 skal fremsættes på en særlig formular.
22. Ifølge Bundesfinanzhof kan der imidlertid udledes et vægtigt argument af artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 til støtte for Hauptzollamts opfattelse. I denne bestemmelse defineres be grebet »den restitution, der er ansøgt om« som det beløb, der fremkommer ved en beregning på grundlag af de oplysninger, som er givet i udførselsangivelsen. En særlig betalingsanmodning ved siden af udførselsangivelsen tages ikke i betragtning i denne bestemmelse.
23. For så vidt angår Käserei Champignons opfattelse, hvorefter fastsættelse af en sanktion er betinget af, at eksportøren har indgivet den betalingsanmodning, som i henhold til nationale ret skal indgives ud over udførselsangivelsen, har Bundesfinanzhof fastslået, at denne opfattelse kan støttes på ordlyden i artikel 11, stk. 1, første afsnit, samt artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87.
24. Ifølge Bundesfinanzhof taler det desuden for Käserei Champignons retsopfattelse, at det kan synes urimeligt at pålægge selskabet en bøde, når selskabet ikke udtrykkeligt har ansøgt om betaling af eksportrestitution for de strøgne positioner og heller ikke har modtaget nogen restitution herfor.
25. Da Bundesfinanzhof er i tvivl med hensyn til fortolkningen af sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87, som ændret ved forordning nr. 2945/94, har retten besluttet at spørge Domstolen herom.
IV – Det præjudicielle spørgsmål
26. Bundesfinanzhof har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 3665/87, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2945/94 – under skyldig hensyntagen til proportionalitetsprincippet – fortolkes således, at den blotte omstændighed, at der er afgivet urigtige oplysninger med hensyn til enkelte varepositioner i udførselsangivelsen, som kan føre til en eksportrestitution, der er større end den, eksportøren har ret til, medfører en nedsættelse af eksportrestitutionen med det i bestemmelsen fastsatte beløb, selv om det i forbindelse med den betalingsanmodning, som skal indgives i henhold til national ret, udtrykkeligt erklæres, at der ikke ansøges om udbetaling af eksportrestitution for de pågældende varepositioner i angivelsen?«
V – Om det præjudicielle spørgsmål
27. På den af den forelæggende ret skildrede baggrund er det et spørgsmål, om oplysningerne om, at der er blevet ansøgt om eksportrestitution, skal tages fra udførselsangivelsen og/eller fra den ligeledes påkrævede betalingsanmodning. Det er derfor nødvendigt at foretage en fortolkning af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 under behørigt hensyn til det almindelige proportionalitetsprincip.
A – Ordlyden af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87
1. Parternes anbringender
28. Käserei Champignon sondrer mellem udførselsangivelsen og betalingsanmodningen og har for det første fremført ordlyden af artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, samt artikel 47, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 til støtte for deres synspunkt. I henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 kan der fastsættes en sanktion, såfremt »en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til« (min fremhævelse). Det er således alene anmodningen om restitution, der er afgørende. Medlemsstaterne kan i medfør af artikel 47, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 fastsætte, at der skal anvendes en særlig formular til denne anmodning. Forbundsrepublikken Tyskland har med § 15 i den nationale bekendtgørelse om eksportrestitutioner gjort brug af denne bemyndigelse og har foreskrevet anvendelsen af en bestemt model for restitutionsanmodningen, hvori der sondres mellem udførselsangivelsen og ansøgningen om betaling af eksportrestitution. Ifølge tysk ret er det den i national ret foreskrevne betalingsanmodning, der udgør den afgørende anmodning om restitution. Bundesfinanzhof har også antaget dette argument.
29. Käserei Champignon har desuden anført, at det heller ikke følger af artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87, at der med restitutionsanmodningen menes udførselsangivelsen. Andet afsnit definerer nemlig ikke begrebet »den restitution, der er ansøgt om«, men anviser alene et grundlag for beregning af størrelsen af den ansøgte restitution med en henvisning til andre bestemmelser.
30. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at der slet ikke eksisterer en »betalingsanmodning« i artikel 11 i forordning nr. 3665/87. Artikel 11, stk. 1, andet afsnit, definerer begrebet »den restitution, der er ansøgt om«, der netop er forskelligt fra begrebet »den gældende restitution« i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b). Det følger af henvisningen i denne definition, at oplysningerne på udførselsangivelsen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 3665/87 og oplysningerne på betalingsangivelsen, der ikke må forveksles med betalingsanmodningen
i artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, i henhold til artikel 25 er afgørende for den restitution, der ansøges om. Bundesfinanzhof er på det punkt enig med Kommissionen og finder dette argument vægtigere end det af Käserei Champignon fremførte ordlydsargument.
31. Desuden har Kommissionen anført, at selv om den tyske udgave af sanktionsbestemmelsen i artikel 11 i forordning nr. 3665/87 anvender begrebet »Zahlungsantrag« (betalingsanmodning), havde begrebet »Zahlungserklärung« (betalingsangivelse) været mere rammende. Det kommer således til udtryk i de andre sprogudgaver, at betalingsangivelsen i artikel 25, stk. 2, også er betalingsangivelsen i artikel 11 i forordning nr. 3665/87, idet det samme begreb anvendes i begge bestemmelser, såsom déclaration de paiement, payment declaration, declaração de pagamento.
2. Stillingtagen
32. I artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er der foreskrevet en sanktion i det tilfælde, hvor »en eksportør [...] har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til«. Hvad der skal forstås ved restitution, der er ansøgt om, defineres i bestemmelsens andet afsnit, første punktum; ifølge denne anses »den restitution, der er ansøgt om, [...] for at være det beløb, der fremkommer ved en beregning på grundlag af de oplysninger, der er givet i henhold til artikel 3 eller artikel 25, stk. 2«. Til beregning af den ansøgte restitution henviser andet afsnit, andet punktum, endvidere til artikel 47, for så vidt størrelsen af restitutionssatsen varierer efter oplysningerne i henhold til nævnte bestemmelse. Det fremgår ikke utvetydigt af denne ordlyd, om der i andet afsnit er tale om en retlig definition af begrebet »restitution«, der er ansøgt om, i første afsnit, eller om et beregningsgrundlag, som hævdet af Käserei Champignon.
33. Det skal dog fastholdes, som anført af Kommissionen, at der i artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 kun forekommer begrebet restitution, hvorved der i første afsnit skal sondres mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel. Der forekommer således ingen »betalingsanmodning« i artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit.
34. Ifølge ordlyden af sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 tages der følgelig afgørende hensyn til den restitution, der er ansøgt om, og i den forbindelse indeholder andet afsnit tillige en henvisning til beregningen heraf. Afgørende er herved oplysningerne i udførselsangivelsen i henhold til artikel 3 eller oplysningerne i betalingsangivelsen i henhold til artikel 25, stk. 2, i forordning nr. 3665/87; oplysningerne i betalingsanmodningen i henhold til artikel 47 i forordning nr. 3665/87 tages således kun i betragtning i særlige tilfælde (7) . Det fremgår af bestemmelsen i artikel 29, stk. 2, i forordning nr. 3665/87, som Kommissionen med rette har fremhævet, at begreberne »betalingsangivelse« og »betalingsanmodning« ikke dækker over det samme og derfor skal holdes adskilt: Artikel 29, stk. 2, vedrører betalingsangivelsen i henhold til artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, hvorimod artikel 47 vedrører betalingsanmodningen.
35. Det fremgår således klart heraf, at konstateringen af den ansøgte restitution som omhandlet i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 ikke primært kan afhænge af betalingsanmodningen i forordningens artikel 47.
36. Anvendelsen af begrebet »betalingsanmodning« i artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, andet led, taler ikke imod denne konstatering. I andre sprogudgaver, såsom den franske, engelske, italienske, spanske og portugisiske, henvises på samme sted til betalingsangivelsen, hvilket svarer til begrebet i artikel 25, stk. 2, som også tages i betragtning i artikel 11, stk. 1, andet afsnit. At den tyske udgave ikke som de øvrige sprogudgaver anvender det i artikel 25, stk. 2, tilsvarende begreb betalingsangivelse, er et problem, når der er flere autentiske sprog. Da fællesskabsrettens bestemmelser på de forskellige sprog alle er autentiske, indebærer en fortolkning af en fællesskabsretlig bestemmelse en sammenligning af de sproglige versioner (8) . Nødvendigheden af en ensartet anvendelse og dermed fortolkning forbyder, at bestemmelsen betragtes isoleret, da det er påkrævet, at den fortolkes i lyset af alle andre affattelser (9) .
37. Til støtte for, at betalingsanmodningen er afgørende med henblik på konstateringen af den ansøgte restitution i artikel 11, stk. 1, første led, i forordning nr. 3665/87, har Käserei Champignon endvidere med urette henvist til den nationale formular, som Forbundsrepublikken Tyskland ganske vist i medfør af artikel 47, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3665/87 er bemyndiget til at foreskrive. En bestemmelse i fællesskabsretten kan dog ikke fortolkes på grundlag af en national særbestemmelse, som medlemsstaten i henhold til fællesskabsretten har haft mulighed for at indføre.
38. Den omstændighed, at den ansøgte restitution i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 under alle omstændigheder ikke primært skal behandles på grundlag af betalingsanmodningen, gør det imidlertid ikke muligt klart at slutte, hvilke dokumenter der i denne henseende skal tages i betragtning. Det er herved af betydning, at der i artikel 3, stk. 5, tales om et »dokument, der skal anvendes ved udførslen«, for at der kan ydes en restitution, hvorved det gøres klart, at det kan – men ikke skal – være udførselsangivelsen (10) .
39. Med hensyn til ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 må det igen konstateres, at de enkelte sprogudgaver afviger fra hinanden. Ifølge denne bestemmelse forstås ved udførselsdagen »den dato, på hvilken toldvæsenet antager den udførselsangivelse, hvori det angives, at der vil blive ansøgt om restitution«. Den tyske – eller den nederlandske – version af denne definition tyder snarere på, at der – principielt i betragtningerne – allerede i udførselsangivelsen anmodes om restitution, hvorimod anvendelsen af fremtidsform i den franske (11), engelske, italienske, spanske og portugisiske tyder på, at udførselsangivelsen ikke nødvendigvis indeholder en sådan anmodning.
40. Heraf fremgår, at der efter ordlyden i sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 ikke sigtes til betalingsanmodningen i artikel 47, stk. 1, når der anvendes begrebet »den restitution, der er ansøgt om«. Dette fremgår navnlig af henvisningen i andet afsnit, første punktum, til oplysningerne i udførselsangivelsen ifølge artikel 3 henholdsvis oplysningerne i betalingsangivelsen i henhold til artikel 25, stk. 2, i forordning nr. 3665/87, og der er herved ingen grund til at overveje, om oplysningerne i betalingsanmodningen i henhold til artikel 47, stk. 1, gentager oplysningerne i udførselsangivelsen henholdsvis oplysningerne i betalingsangivelsen, når en medlemsstat har benyttet sig af muligheden i artikel 47, stk. 1, andet afsnit. Det fremgår ikke med tydelighed af ordlyden i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, hvilket dokument oplysningerne om den ansøgte restitution fremgår af.
B – Systematisk fortolkning
1. Parternes anbringender
41. Käserei Champignon
har gjort gældende, at eksistensen af artikel 47, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 taler for, at der er forskel mellem udførselsangivelsen og restitutionsanmodningen. Denne bestemmelse, der sprogligt sondrer mellem udførselsangivelsen og betalingsanmodningen, ville have været overflødig, såfremt udførselsangivelsen allerede udgjorde restitutionsanmodningen.
42. Denne opfattelse bekræftes ifølge Käserei Champignon af Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 (12) . Det bestemmes i denne forordnings artikel 49, stk. 1, første afsnit, at restitution kun udbetales på udtrykkelig anmodning. Det fremgår tydeligt af første betragtning til forordning nr. 800/1999, at forordning nr. 3665/87 skal nyaffattes ved denne forordning for at kunne fremtræde klart.
43. Endelig kan der ifølge Käserei Champignon heller ikke af artikel 11, stk. 1, femte afsnit, udledes en grund til at sanktionere urigtige oplysninger i udførselsangivelsen.
44. I modsætning til Hauptzollamt finder Käserei Champignon ikke, at Domstolens dom af 22. januar 1975 i sag 55/74 (13) i nærværende sag er relevant for fortolkningen. I den forordning, der var genstand for denne sag, forekom i modsætning til artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 nemlig intet krav på restitution.
45. Kommissionen
har til støtte for sit synspunkt ligeledes fremført argumenter fra den systematiske fortolkning. Det følger allerede af forholdet mellem artikel 3, stk. 1, samt artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, at urigtige oplysninger i udførselsangivelsen vil udløse sanktioner. Artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 er nemlig en bestemmelse i forordningens afsnit 4, der regulerer fremgangsmåden ved restitutionens udbetaling, således at den heri nævnte specifikke betalingsanmodning skal kvalificeres som en ren administrativ handling med henblik på den egentlige betaling.
46. Kommissionen har tillige anført, at artikel 11, stk. 1, tredje og femte afsnit, i forordning nr. 3665/87 viser, at betalingsanmodningen ikke er en forudsætning for at kunne anvende sanktionen. Afkaldet på en sanktion på grund af en selvanmeldelse i henhold til tredje afsnit, andet led, ville ellers ikke give mening.
2. Stillingtagen
47. Som anført ovenfor er alene den ansøgte restitution afgørende for artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87. Artikel 47, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3655/87, der sondrer mellem begreberne udførselsangivelse og betalingsanmodning, siger intet om forudsætningerne for en sanktion i henhold til artikel 11, stk. 1, allerede fordi artikel 11, stk. 1, jo ikke henviser til et af disse begreber, men netop til den restitution, der er ansøgt om.
48. Desuden skal det tages i betragtning, at sanktionsbestemmelsen i artikel 11 står i afsnit 2 (14), kapitel 1 (15), i forordning nr. 3665/87, hvorimod artikel 47 befinder sig i forordningens afsnit 4 (16) . Artikel 11 regulerer betingelserne for retten til restitution, er dermed af materielretlig natur og henviser i denne forbindelse til artikel 3 og artikel 25, der ligeledes er en del af afsnit 2. Artikel 47 er derimod som del af afsnit 4 en processuel bestemmelse og regulerer betalingsanmodningen som en administrativ handling i forbindelse med fremgangsmåden ved betaling.
49. Den retlige kvalificering af artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 kan overføres til artikel 49, stk. 1, i forordning nr. 800/1999, der næsten har samme ordlyd, og som nyaffatter forordning nr. 3665/87. Første betragtning til forordning nr. 800/1999, hvoraf fremgår, at den ofte ændrede forordning nr. 3665/87 bør nyaffattes, alene »for at [den] kan fremtræde klart«, taler også for en ensartet fortolkning. Dermed understøttes Käserei Champignons opfattelse ikke af nyaffattelsen, således at en betalingsanmodning skal anses for en restitutionsanmodning i overensstemmelse med sondringen i artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 mellem udførselsangivelse og betalingsanmodning.
50. Det fremgår udelukkende af en sammenligning mellem de materielretlige bestemmelser i artikel 3, 11 og 25 i forordning nr. 3665/87 og den processuelle bestemmelse i forordningens artikel 47, at der i princippet skal sondres mellem fremgangsmåden ved anmodningen (17) og fremgangsmåden ved betaling, hvorved det ikke umiddelbart fremgår, hvilket dokument den ansøgte restitution fremgår af.
51. Artikel 11, stk. 1, tredje og femte afsnit, i forordning nr. 3665/87 kunne imidlertid tale for, at urigtige oplysninger i udførselsangivelsen udløser sanktionen i artikel 11, stk. 1.
52. I artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, andet led, er fastsat en undtagelse, hvorefter der ikke anvendes en sanktion i tilfælde af selvanmeldelse. Denne undtagelse finder imidlertid kun anvendelse, såfremt myndighederne ikke allerede har konstateret, at den restitution, der blev ansøgt om, var ukorrekt. Da myndighederne foretager en varekontrol i tidsrummet mellem udførselsangivelsen og betalingsangivelsen, ville denne bestemmelse ikke give mening, såfremt der for at kunne anvende sanktionen lægges vægt på den senere betalingsanmodning. Domstolens afgørels e, hvorefter der ikke kan gives tilladelse til berigtigelse, når anmodningen fremsættes, efter at toldmyndighederne har meddelt klarereren, at de vil undersøge varerne, eller at de selv har konstateret, at de pågældende oplysninger er ukorrekte (18), kan også finde anvendelse på selvanmeldelsen (19) .
53. Artikel 11, stk. 1, femte afsnit, første punktum, ser heller ikke betalingsanmodningen som en forudsætning for anvendelse af sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit. Der er i denne bestemmelse fastsat en sanktion for det tilfælde, at der ikke finder en udførsel sted, og den ansøgte restitution er ukorrekt. Heraf kan modsætningsvis sluttes, at betalingsangivelsen netop ikke er en forudsætning for at anvende sanktionen, da der i et sådant tilfælde ikke kan fremsættes en betalingsanmodning.
54. Dommen i sag 55/74 forekommer under alle omstændigheder mindre relevant (20) . I denne dom fastslog Domstolen, at indgivelsen af kontroleksemplaret, der er omhandlet i artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2315/69 (21) og i artikel 5 i Kommissionens forordning nr. 1041/67/EØF (22), som ændret ved artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2586/69 (23), til den nationale myndighed, der er kompetent vedrørende ydelse af restitutioner, kan betragtes som en anmodning om restitution. Forordning nr. 1041/67 indeholdt dog hverken et krav om en betalingsanmodning, der kan sammenlignes med artikel 47, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 3665/87, eller en bemyndigelse til medlemsstaterne til at foreskrive særlige formularer, som kan sammenlignes med artikel 47, stk. 1, andet punktum. Denne dom kan derfor ikke tages i betragtning.
55. Sammenfattende må det derfor fastholdes, at der også i systematisk henseende skal sondres mellem fremgangsmåden ved anmodning om restitution og fremgangsmåden ved anmodning om betaling af restitution, således at det ikke kan antages, at der først ansøges om restitution som omhandlet i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, når der er fremsat en betalingsanmodning i henhold til forordningens artikel 47, stk. 1.
C – Teleologisk fortolkning
1. Parternes anbringender
56. Käserei Champignon, som i sag C-210/00 var af den opfattelse, at den i artikel 11, stk. 1, foreskrevne sanktion havde karakter af straf, har nu anført, at denne sanktion, som Domstolen fastslog i den pågældende dom (24), er udformet som et negativt restitutionsbeløb og ikke har strafferetlig karakter. Käserei Champignon argumenterer nu også med, at denne bestemmelse netop ikke er et »abstrakt faredelikt« og derfor heller ikke sanktionsretligt kan være relevant for en udelukkende abstrakt fare for Fællesskabets økonomiske interesser. Dette er ej heller i modstrid med tanken bag tredje betragtning til forordning nr. 2945/94. Derimod kan en sanktion først udløses af en konkret fare, som imidlertid ikke kan indtræde allerede ved indgivelsen af udførselsangivelsen.
57. Ydermere betvivler Käserei Champignon, at den præventive målsætning i artikel 11 i forordning nr. 3665/87 ville blive tilsidesat, såfremt det først var betalingsanmodningen og ikke allerede udførselsangivelsen, der udgør anmodningen, som er omhandlet i artikel 11, stk. 1.
58. Endelig er det ifølge Käserei Champignons opfattelse heller ikke givet ved en korrekt bedømmelse af den retlige stilling, at der består fare for en uensartet anvendelse af sanktionsbestemmelsen inden for Fællesskabet. Sanktionsbestemmelsen udløses nemlig ikke på forskellige tidspunkter, men derimod kan anmodningen om eksportrestitution på grund af bemyndigelsen i artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 indgives på forskellige tidspunkter.
59. Kommissionen har derimod fremhævet sanktionsbestemmelsens målsætning, som ifølge første betragtning til forordning nr. 2945/94 består i at forstærke indsatsen for at bekæmpe uregelmæssigheder og svig samt – i overensstemmelse med femte betragtning – at give sanktionen, der ifølge tredje betragtning allerede finder anvendelse, såfremt eksportørens oplysninger kunne medføre uretmæssige udbetalinger, en forebyggende og afskrækkende virkning.
60. Såfremt der skulle tages hensyn til oplysningerne i betalingsanmodningen i henhold til artikel 47, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, ville det efter Kommissionens og Hauptzollamts ’ opfattelse medføre, at en eksportør kunne indgive en udførselsangivelse med urigtige oplysninger og fremsætte en tilsvarende betalingsangivelse, hvis ikke der foretages kontrol, uden at skulle frygte en sanktion. Dette ville fjerne den afskrækkende virkning, som ifølge femte betragtning til forordning nr. 3665/87 tilkommer sanktionen.
61. Derudover har Kommissionen og Hauptzollamt anført, at en hensyntagen til oplysningerne i betalingsanmodningen ville indskrænke den præventive virkning af varekontrolordningen betydeligt, idet kun et begrænset antal udførsler reelt vil blive underkastet en varekontrol.
62. Endelig taler det ifølge Kommissionen og Hauptzollamt imod, at oplysningerne i betalingsanmodningen skulle være afgørende inden for rammerne af artikel 11 i forordning nr. 3665/87, at sanktionsbestemmelsen da ville komme til anvendelse på forskellige tidspunkter i medlemsstaterne, hvilket er i strid med femte betragtning til forordning nr. 3665/87.
2. Stillingtagen
63. Sanktionerne i bestemmelser vedrørende den fælles landbrugspolitik – såsom bestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 i tilfælde af urigtige oplysninger i forbindelse med den ansøgte eksportrestitution – skal ifølge Domstolens faste retspraksis forhindre de talrige uregelmæssigheder, der begås i forbindelse med landbrugsstøtten, og som, fordi de belaster Fællesskabets budget, kan skade de foranstaltninger, institutionerne træffer på dette område for at stabilisere markederne, opretholde landbrugernes levestandard og sikre forbrugerne rimelige priser (25) .
64. Beskyttelsen af Fællesskabets økonomiske interesser er udtrykkeligt et mål for sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87, hvilket tydeligt fremgår af affattelsen af første og tredje betragtning til forordning nr. 2945/94, der indførte denne bestemmelse.
65. Domstolen har allerede truffet afgørelse om karakteren af sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87 og har ikke anset den for at have karakter af straf (26) .
66. Om arten af de påtalte tilsidesættelser har Domstolen gentagne gange udtalt, at »de regler, der var blevet overtrådt, kun rettede sig til erhvervsdrivende, der frit havde valgt at anvende en støtteordning for landbruget« (27) . Domstolen anførte endvidere, at »ydelse af støtte i forbindelse med en fællesskabsstøtteordning nødvendigvis er betinget af, at den berettigedes ærlighed og troværdighed ikke kan betvivles«, og udledte heraf, at »sanktionen i tilfælde af manglende opfyldelse af disse betingelser [udgør] et særligt administrativt middel«. Det skal sikre en fornuftig forvaltning af de offentlige fællesskabsmidler (28) .
67. Domstolen fastslog, at »kun de erhvervsdrivende, der har ansøgt om eksportrestitutioner, kan blive pålagt sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87, når det viser sig, at de oplysninger, disse erhvervsdrivende har fremlagt til støtte for deres ansøgning, er urigtige« (29) .
68. Endelig fastslog Domstolen, at »sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87 er betaling af en bøde, der udmåles i forhold til det beløb, den erhvervsdrivende uretmæssigt ville have modtaget, hvis de kompetente myndigheder ikke havde opdaget en uregelmæssighed. Sanktionen er således en integrerende del af den pågældende eksportrestitutionsordning og har ikke karakter af straf« (30) .
69. Skønt Domstolen med al tydelighed har fastslået, at sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 ikke har karakter af straf, forsøger Käserei Champignon at indordne den i strafferetskategorien, idet selskabet definerer karakteren af sanktionen som et konkret faredelikt. Dette er ikke overbevisende i betragtning af, at sanktionsbestemmelsen ikke har karakter af straf. I øvrigt skal der ikke tages stilling til, om der i fællesskabsretten findes en tilsvarende kategori.
70. Af ovenstående følger, at sanktionen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 under alle omstændigheder udløses, når der med henblik på en anmodning om restitution fremsættes urigtige oplysninger. Det skal herved ikke tages i betragtning, hvilket dokument oplysningerne er fremsat i. Denne konstatering stemmer overens med sanktionens formål som fastsat i første betragtning til forordning nr. 2945/94: Ifølge første betragtning er »der [...] behov for at forstærke indsatsen for at bekæmpe uregelmæssigheder og især svig over for EF’s budget; det er derfor nødvendigt at fastsætte, at uretmæssigt udbetalte beløb skal tilbagebetales, og at indføre sanktioner, der kan tilskynde eksportørerne til at overholde fællesskabsbestemmelserne«. Desuden fremhæves meningen og formålet også i tredje betragtning, hvori det fastslås, at såfremt »en eksportør [har] meddelt urigtige oplysninger, kan det medføre uretmæssig udbetaling af restitutionen, hvis fejlen ikke opdages; hvis fejlen opdages, er det berettiget at pålægge eksportøren et sanktionsbeløb, der står i forhold til det beløb, han uretmæssigt ville have modtaget, hvis fejlen ikke var blevet opdaget«.
71. Målet, der er at beskytte Fællesskabets økonomiske interesser ved at bekæmpe svig og gennem sanktionens præventive virkning, kræver således, at sådanne urigtige oplysninger, der kan medføre en skade, sanktioneres, og ikke at skade på Fællesskabets økonomi først afventes, hvilket også stemmer overens med ordlyden af tredje betragtning, hvorefter urigtige oplysninger, der kan
medføre uretmæssig udbetaling, skal straffes.
72. Men heraf følger ikke, at kun oplysningerne i udførselsangivelsen er afgørende for sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87: Modsætningsvis åbner forordningens artikel 3, stk. 5, andet afsnit, nemlig mulighed for, at medlemsstaterne til ansøgning om restitution kan foreskrive anvendelsen af en formular, som ikke svarer til udførselsangivelsen. Det tilkommer herefter den nationale dommer at fastslå, om udførselsangivelsen på grund af forhold i national ret skal anses for »det dokument, der anvendes ved udførselen«, »for at der kan ydes en restitution«.
73. Denne differentierede løsning er i princippet hverken til hinder for nødvendigheden af at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten eller den præventive henholdsvis afskrækkende virkning af sanktionen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87.
74. For så vidt angår den præventive virkning af den pågældende sanktionsbestemmelse har Kommissionen ganske vist med rette fremhævet, at en hensyntagen til betalingsanmodningen som sanktionsbetingelse kunne fjerne den afskrækkende virkning, i det omfang der er blevet foretaget en varekontrol forud for den pågældende betalingsanmodning. Ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 2221/95 (31) er det nemlig kun et begrænset antal udførsler, som underkastes en varekontrol for at prøve, om udførslerne gennemføres reelt og i henhold til bestemmelserne. Såfremt den senere betalingsanmodning skulle tages i betragtning som sanktionsbetingelse, ville eksportøren i tilfælde af, at det på grundlag af en stikprøvekontrol opdages, at udførselsangivelsen er ukorrekt, kunne undgå en sanktion ved ikke at indgive en betalingsanmodning for de pågældende varer. Dermed ville virkningen af varekontrolordningen, nemlig disse efterprøvningers præventive virkning, blive mærkbart indskrænket, hvilket igen ville være til hinder for sanktionsbestemmelsens »effet utile«.
75. For så vidt angår den afskrækkende virkning har Kommissionen ikke med urette gjort gældende, at såfremt det i princippet først afhænger af oplysningerne i betalingsanmodningen, ville en eksportør kunne indgive en udførselsangivelse med urigtige oplysninger og fremsætte en tilsvarende betalingsangivelse, hvis ikke der foretages kontrol, uden at skulle frygte en sanktion. Dette må anses for skadeligt for sanktionsbestemmelsens afskrækkende virkning.
76. At betalingsanmodningen ikke er afgørende i forbindelse med sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 må omvendt heller ikke nødvendigvis føre dertil, at der regelmæssigt pålægges en sanktion, såfremt udførselsangivelsen er behæftet med fejl. Det skal stadig være muligt for den redelige eksportør at foretage en efterfølgende berigtigelse af de oprindelige oplysninger (32), såfremt denne berigtigelse er frivillig og rettidig (33), dvs. ikke på foranledning af toldmyndighedernes forespørgsel eller – også kun forestående – kontrol (34) .
77. For så vidt angår fællesskabsrettens ensartede anvendelse henvises der til, at en sådan foranstaltning i henhold til femte betragtning til forordning nr. 2954/94, der indførte sanktionen, »skal anvendes ensartet i alle medlemsstater«, hvilket vel udelukker, at forudsætningerne for at pålægge en sanktion tidsmæssigt kan fastsættes forskelligt i hver medlemsstat. På den baggrund virker argumentet om, at de enkelte formularer – hvad enten det er udførselsangivelsen eller betalingsanmodningen – skal tages i betragtning, ikke overbevisende, da disse formularer kan variere fra land til land, idet medlemsstaterne er ansvarlige for gennemførelsen af de fællesskabsretlige bestemmelser og for det råderum, som forordning nr. 3665/87 i den sammenhæng åbner mulighed for. Herved er det tilstrækkeligt at konstatere, at det altafgørende er eksportørens oplysninger – uden hensyntagen til de formularer, der i givet fald skal anvendes i henhold til nationale bestemmelser, og som efter ordlyden i forordning nr. 3665/87 kan være forskellige.
78. Det må derfor fastholdes som mellemresultat, at meningen og formålet med sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 og ratio legis bag forordning nr. 2954/94 kræver, at urigtige oplysninger i det dokument, der anvendes ved udførslen, for at der kan ydes restitution, udløser den fastsatte sanktion, medmindre der er sket en frivillig, rettidig berigtigelse af disse oplysninger.
D – Proportionalitetsprincippet
1. Parternes anbringender
79. Käserei Champignon
betvivler, at sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 er forholdsmæssig, såfremt udførselsangivelsen anses for den afgørende anmodning i denne bestemmelses forstand. Hvis bestemmelsen skal forstås således, er sanktionen ikke egnet til at opfylde sit mål, da kun den, der modtager restitution, kan bringe Fællesskabets økonomiske interesser i fare. Den er ej heller påkrævet, fordi en sanktionsmulighed ved urigtige oplysninger i restitutionsanmodningen har tilstrækkelig afskrækkende virkning. Sanktionen ville være passende, idet den forberedende og den gennemførte handling i strafferetlig henseende ville blive straffet lige hårdt, såfremt udførselsangivelsen tages i betragtning, hvilket er i strid med medlemsstaternes retsstatslige traditioner. Bundesfinanzhof er ligeledes i tvivl med hensyn til forholdsmæssigheden.
2. Stillingtagen
80. Ifølge proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, skal de foranstaltninger, der iværksættes med en fællesskabsbestemmelse, være egnede til at nå det tilsigtede mål og må ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det (35) .
81. Domstolen har allerede i Käserei Champignon I-dommen fastslået, at sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87 ikke er i strid med proportionalitetsprincippet, idet den ikke kan anses for at være uegnet til at nå det med fællesskabsbestemmelserne tilsigtede mål eller for at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (36) .
82. Foruden denne generelle konstatering vedrører den tvivl, som Käserei Champignon og Bundesfinanzhof har med hensyn til forholdsmæssigheden af sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, tilsyneladende et fortolkningsresultat, hvorefter der tillige kan pålægges en sanktion i det tilfælde, hvor eksportøren i løbet af proceduren har berigtiget de oprindeligt urigtige oplysninger.
83. Det må på baggrund af hovedsagen fastholdes, at den principielle mulighed for at pålægge en eksportør, som uden egen skyld
giver urigtige oplysninger ved anmodning om en restitution, en sanktion følger af, at den pågældende sanktionsbestemmelse har karakter af et objektivt ansvar. Dette har Domstolen allerede taget i betragtning i Käserei Champignon I-dommen. Det er her uden betydning, hvorfor der ikke blev foretaget en rettidig berigtigelse af de oprindelige oplysninger (37) .
84. At oplysningerne i det dokument, der anvendes, for at der kan ydes restitution – med forbehold for en senere berigtigelse af oplysningerne, såfremt denne er frivillig og rettidig, således som det fremgår af det ovenfor beskrevne – tages i betragtning med henblik på sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87, må være egnet til gennemførelse af målet om at bekæmpe uregelmæssigheder og svig. Det følger af sanktionens tilsigtede præventive og afskrækkende virkning, at fællesskabslovgiver lægger vægt på rigtigheden af sådanne oplysninger. Det er tillige nødvendigt at tage hensyn til de pågældende oplysninger for at nå sanktionsbestemmelsens mål. Den blotte mulighed for at sanktionere urigtige oplysninger i betalingsangivelsen har i modsætning til Käserei Champignons opfattelse nemlig ikke en tilstrækkelig afskrækkende virkning (38) .
85. Desuden skal der henvises til femte betragtning til forordning nr. 2945/94, hvorefter de hidtidige erfaringer med uregelmæssigheder og former for svig i forbindelse med eksportrestitutioner har vist, at andre sanktioner og tilbagebetaling af restitutionen alene ikke er tilstrækkeligt til at have en præventiv virkning og tilskynde eksportørerne til at gøre det fornødne for, at fællesskabsbestemmelserne bliver overholdt (39) .
86. Også når oplysningerne i det dokument, der anvendes, for, at der kan ydes restitution, tages i betragtning, står sanktionen i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 3665/87 i et rimeligt forhold til målet, at beskytte fællesskabets økonomiske interesser, da den ikke er til hinder for en berigtigelse af disse oplysninger, så længe berigtigelsen foretages frivilligt og rettidigt.
87. Käserei Champignon ser bort fra, at den pågældende sanktionsbestemmelse netop ikke har karakter af straf, når det anføres, at den påståede sidestilling af en forberedende og en gennemført handling strider mod medlemsstaternes retsstatslige traditioner.
88. Hvis det i praksis skulle vise sig, at sanktionsbestemmelsen i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 3665/87 i denne henseende er så stringent, at risikoen for, at en eksportør pålægges en sanktion, forekommer uforudsigelig, kan det i betragtning af de klare – og beskyttelsesværdige – mål i forordningen, hvis gyldighed ikke (længere) er til diskussion, ikke være Domstolens opgave at afhjælpe dette; fællesskabslovgiver opfordres derimod til at finde en passende løsning efter en afvejning af alle relevante interesser.
VI – Forslag til afgørelse
89. På baggrund af det anførte foreslår jeg derfor Domstolen at besvare spørgsmålene fra Bundesfinanzhof således:
Artikel 11, stk. 1, første og andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 3665/87, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2945/94 – under skyldig hensyntagen til proportionalitetsprincippet – skal fortolkes således, at den blotte omstændighed, at der er afgivet urigtige oplysninger med hensyn til enkelte varepositioner i det dokument, som i henhold til national ret skal anvendes, for at der kan ydes restitution, og som kan føre til en større eksportrestitution end den, eksportøren har ret til, medfører en nedsættelse af eksportrestitutionen med det i bestemmelsen fastsatte beløb,
– selv om det i forbindelse med den betalingsanmodning, som skal indgives i henhold til national ret, udtrykkeligt erklæres, at der ikke ansøges om udbetaling af eksportrestitution for de omstridte varepositioner i det pågældende dokument,
– og under forudsætning af, at denne erklæring først blev afgivet efter, at der var anmeldt eller gennemført en toldkontrol.
(1) .
(2)  –	Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27.11.1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 351, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1829/94 af 26.7.1994 om ændring af forordning (EØF) nr. 3665/87 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 191, s. 5) og Kommissionens forordning (EF) nr. 2945/94 af 2.12.1994 om ændring af forordning (EØF) nr. 3665/87 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, for så vidt angår tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb og sanktionsbeløb (EFT L 310, s. 57) (herefter »forordning nr. 3655/87«).
(3)
–	Käserei Champignon Hofmeister, Sml. I, s. 6453 (herefter: Käserei Champignon I-dommen).
(4)
–	Idem, præmis 52.
(5)
–	Jf. ovenfor, punkt 3.
(6)
–	Bundesgesetzblatt I 1996, s. 766.
(7)
–	Se i den henseende artikel 11, stk. 1, andet afsnit, andet punktum, i forordning nr. 3665/87.
(8)
–	Dom af 6.10.1982, sag 283/81, Cilfit m.fl., Sml. s. 3415, præmis 18, af 14.12.1988, sag 291/87, Huber, Sml. s. 6449, præmis 11 og af 17.12.1998, sag C-236/97, Codan, Sml. I, s. 8679, præmis 25.
(9)
–	Dom af 12.11.1969, sag 29/69, Stauder, Sml. 1969, s. 107, org.ref.: Rec. s. 419, præmis 3, af 12.7.1979, sag 9/79, Koschniske, Sml. s. 2717, præmis 6 f., og af 7.7.1988, sag 55/87, Moksel, Sml. 1988, s. 3845, præmis 15.
(10)
–	Idet der refereres til det tilfælde, hvor »det i dette stykke omhandlede dokument er udførselsangivelsen«.
(11)
–	»[...] la déclaration d'exportation dans laquelle il est indiqué qu'une restitution sera
demandée« (min fremhævelse).
(12)
–	Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 af 15.4.1999 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 102, s. 11, herefter »forordning nr. 800/1999).
(13)
–	Unkel, Sml., s. 9.
(14)
–	»Udførsel til tredjelande«.
(15)
–	»Ret til restitution«.
(16)
–	»Fremgangsmåde ved restitutionens udbetaling«.
(17)
–	En anmodning om ydelse af en restitution henholdsvis en fremgangsmåde til fremskaffelse af retligt bindende oplysninger om den ansøgte restitution.
(18)
–	Dom af 8.6.1994, sag C-317/92, Elliniko Dimosio, Sml. I, s. 2391, præmis 32.
(19)
–	Om anvendelsen af begrebet »Zahlungsantrag« i artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, hvilket kan misforstås, se ovenfor, punkt 36.
(20)
–	Citeret i fodnote 13, side 9.
(21)
–	Kommissionens forordning (EØF) nr. 2315/69 af 19.11.1969 om benyttelse af fællesskabsforsendelsesdokumenterne ved gennemførelse af fællesskabsforanstaltninger, der medfører kontrol med varernes anvendelse og/eller bestemmelse (EFT 1969 II, s . 502).
(22)
–	Kommissionens forordning nr. 1041/67/EØF af 21.12.1967 om de nærmere regler for anvendelse af eksportrestitutioner for de produkter, for hvilke der gælder en ordning med fællespriser (EFT 1967, s. 298, herefter »forordning nr. 1041/67«).
(23)
–	Kommissionens forordning (EØF) nr. 2586/69 af 22.12.1969 om ændring af forordning nr. 1041/67/EØF om de nærmere regler for anvendelsen af eksportrestitutionerne inden for den varesektor, for hvilken der er fastsat fællespriser (EFT 1969 II, s. 538).
(24)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 35 ff.
(25)
–	Dom af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, præmis 19; Käserei Champignon I-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 38.
(26)
–	Käserei Champignon I-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 44.
(27)
–	Käserei Champignon I-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3 samt dom af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena, Sml., s. 4587, præmis 13, og dom i sag C-240/90, nævnt ovenfor i fodnote 25, præmis 26.
(28)
–	Käserei Champignon I-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 41.
(29)
–	Idem, præmis 42.
(30)
–	Idem, præmis 43.
(31)
–	Kommissionens forordning (EF) nr. 2221/95 af 20.9.1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 386/90 for så vidt angår fysisk kontrol ved udførsel af landbrugsprodukter, der giver ret til udbetaling af restitutioner (EFT L 224, s. 13).
(32)
–	Jf. tillige artikel 65 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1):
»Klarereren kan efter anmodning få tilladelse til at berigtige en eller flere oplysninger i angivelsen, efter at toldvæsenet har antaget den. Dog må dette ikke bevirke, at angivelsen kommer til at vedrøre andre varer end de oprindeligt omfattede.
Der kan imidlertid ikke længere tillades berigtigelse, hvis anmodning herom fremsættes, efter at toldmyndighederne
a) har meddelt klarereren, at de agter at undersøge varerne
b) har konstateret, at de givne oplysninger er urigtige
c) har frigivet varerne.«
(33)
–	.Jf. tillige den i fodnote 18 nævnte dom.
(34)
–	Det fremgår ikke af forelæggelseskendelsen, om Käserei Champignon »frivilligt og rettidigt« foretog rettelserne i hovedsagen. Under den mundtlige forhandling fremførte Hauptzollamt, at rettelserne blev foretaget efter gennemførelsen af en varekontrol.
(35)
–	Dom i sag 137/85_nævnt ovenfor i fodnote 27, præmis 15, og dom af 7.12.1993, sag C-339/92, ADM Ölmühlen, Sml. I, s. 6473, præmis 15.
(36)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 68.
(37)
–	Käserei Champignon har herved gjort gældende, at selskabet ikke kunne vide, at de oprindelige oplysninger var urigtige, da det ville have forudsat en laboratorieundersøgelse.
(38)
–	Jf. ovenfor, punkt 74 f.
(39)
–	Käserei Champignon I-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 66.