CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 25 de fevereiro de 2021 (1)
Processo C‑458/19 P
ClientEarth
contra
Comissão Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Recurso de anulação — Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Convenção de Aarhus — Acesso à justiça em matéria de ambiente — Revisão interna — Recusa — Objeto da revisão — Regulamento (CE) n.o 1907/2006 — Registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos — Obrigação de autorização — Decisão de Execução C(2016) 3549, através da qual se concede a autorização para utilizações do ftalato de bis(2‑etil‑hexilo) (DEHP) — Prevalência dos benefícios socioeconómicos — Consideração dos riscos»
Índice
I. Introdução
II. Quadro jurídico
A. Convenção de Aarhus
B. Regulamento Aarhus
C. Regulamento REACH
III. Matéria de facto e tramitação processual
A. A classificação de DEHP
B. O procedimento de autorização
C. O processo de revisão
IV. Processo judicial e pedidos
V. Apreciação jurídica
A. Interesse em agir
B. Sexto fundamento do recurso: consideração, no quadro da avaliação, de outros riscos intrínsecos à substância
1. Análise do recurso
2. Apreciação do recurso interposto para o Tribunal Geral
C. Quanto aos demais fundamentos do recurso
1. Primeiro fundamento do recurso: admissibilidade de fundamentos do pedido e argumentos
a) Primeira parte do primeiro fundamento do recurso: objeto do recurso contra a decisão sobre o pedido de revisão interna
b) Segunda parte do primeiro fundamento do recurso: objeto controvertido do processo de revisão
1) Conceito de utilização
2) Argumentos relativos à utilização de resíduos
3) Benefício socioeconómico — quantificação do risco
2. Quarto fundamento do recurso: requisitos do pedido de autorização
3. Segundo fundamento do recurso: exigências em matéria de prova aplicáveis ao requerente no processo de revisão
a) Primeira parte do segundo fundamento do recurso: o relatório de segurança química junto com o pedido de autorização
b) Segunda parte do segundo fundamento do recurso: análise das alternativas
4. Terceiro fundamento do recurso: alternativas à utilização requerida
5. Quinto fundamento do recurso: o relatório de segurança química no quadro da avaliação
6. Sétimo fundamento do recurso: princípio da precaução
D. Conclusão relativamente à apreciação jurídica
VI. Despesas
VII. Conclusão
I.      Introdução
1.        O ftalato de bis(2‑etil‑hexilo) (a seguir «DEHP») é um plastificante adicionado para flexibilizar os plásticos à base de cloreto de polivinilo (a seguir «PVC»). O DEHP implica riscos consideráveis para a saúde humana. Por isso, a utilização desta substância encontra‑se sujeita a autorização, nos termos do Regulamento REACH (2), a qual é concedida pela Comissão, a pedido do utilizador.
2.        A ClientEarth é uma organização não governamental (a seguir «ONG») que se dedica à proteção do ambiente. No presente processo intervém, na qualidade de terceiro, contra uma autorização que foi concedida pela Comissão a três sociedades de reciclagem de resíduos, para a utilização de resíduos de PVC reciclado (a seguir «reciclado de PVC») que contêm DEHP. Neste contexto, a ClientEarth, ao abrigo do Regulamento Aarhus (3), pediu à Comissão que revisse a autorização. O indeferimento deste pedido foi impugnado, sem êxito, junto do Tribunal Geral.
3.        Desta forma, o presente recurso confere pela primeira vez ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar acerca de determinadas questões respeitantes ao processo de revisão a que se refere o Regulamento Aarhus e ao procedimento de autorização a que se refere o Regulamento REACH. No cerne da questão estão em causa a fiscalização da avaliação que subjaz à autorização e, deste modo, os aspetos a considerar nesse contexto, bem como a fiscalização da apreciação de alternativas. Além disso, é controvertido em que medida o pedido de revisão delimita o objeto do processo e em que medida os terceiros intervenientes podem invocar insuficiências do pedido de autorização apresentado pelo utilizador, a fim de questionar a validade da decisão de autorização.
II.    Quadro jurídico
A.      Convenção de Aarhus
4.        O artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus (4) prevê que as partes contratantes assegurarão que os membros do público tenham acesso aos processos administrativos ou judiciais destinados a impugnar os atos e as omissões de particulares e de autoridades públicas que infrinjam o disposto no respetivo direito interno do domínio do ambiente. Nos termos do artigo 9.o, n.o 4, estes processos deverão proporcionar soluções eficazes e adequadas. Devem ainda ser justos, equitativos, céleres e não exageradamente dispendiosos.
B.      Regulamento Aarhus
5.        O Regulamento Aarhus transpõe, entre outros, o artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus relativamente aos órgãos e instituições da União Europeia. O artigo 10.o do Regulamento Aarhus prevê, para o efeito, um processo de revisão interna:
«1.      Qualquer organização não governamental que satisfaça os critérios enunciados no artigo 11.o tem o direito de requerer um reexame interno às instituições ou órgãos comunitários que tenham aprovado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental ou que, em caso de alegada omissão administrativa, deveriam ter aprovado tais atos.
[…] O pedido deve apresentar os fundamentos do reexame.
2.      As instituições ou órgãos comunitários a que se refere o n.o 1 devem examinar o pedido de reexame interno […] As instituições ou órgãos devem apresentar os seus motivos numa resposta escrita […].
[…]»
6.        O artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Aarhus faz referência à possibilidade de interposição de recurso junto dos tribunais da União:
«A organização não governamental que tiver requerido o reexame interno ao abrigo do artigo 10.o pode interpor recurso para o Tribunal de Justiça ao abrigo das disposições aplicáveis do Tratado.»
7.        O vigésimo primeiro considerando do Regulamento Aarhus incide sobre esta disposição:
«Caso tenham sido indeferidos pedidos anteriores de reexame interno, a organização não governamental interessada deverá poder interpor recurso para o Tribunal de Justiça em conformidade com as disposições pertinentes do Tratado.»
C.      Regulamento REACH
8.        O Regulamento REACH é um diploma normativo abrangente que trata da avaliação e da forma de lidar com os riscos para a saúde humana e para o ambiente relacionados com o fabrico, a colocação no mercado e a utilização de substâncias químicas. Quanto a determinadas substâncias que suscitam uma elevada preocupação, o Regulamento REACH prevê restrições à utilização ou mesmo uma proibição dessa utilização, sob reserva de autorização (a chamada obrigação de autorização).
9.        O artigo 3.o, ponto 24, do Regulamento REACH define o conceito de «utilização» como «qualquer transformação, formulação, consumo, armazenagem, conservação, tratamento, enchimento de recipientes, transferência entre recipientes, mistura, produção de um artigo ou qualquer outro tipo de uso».
10.      O objetivo da obrigação de autorização é descrito no artigo 55.o do Regulamento REACH:
«O objetivo do presente título é assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam adequadamente controlados e que essas substâncias sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis. Para este efeito, todos os fabricantes, importadores e utilizadores a jusante que solicitem autorizações analisam a existência de alternativas e ponderam os riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição.»
11.      Nos termos do artigo 56.o, n.o 1, do Regulamento REACH, a utilização de substâncias que suscitem uma elevada preocupação e que se encontrem incluídas no anexo XIV carece de autorização. As características destas substâncias constam do artigo 57.o Entre elas contam‑se a toxicidade reprodutiva [alínea c)] e as propriedades perturbadoras do sistema endócrino [alínea f)]. O artigo 58.o regula o processo de inclusão de substâncias no anexo XIV, a qual, por seu turno, dá origem à obrigação de autorização.
12.      O artigo 59.o do Regulamento REACH prevê uma fase intermédia no processo de sujeição a obrigação de autorização. Segundo o mesmo, as substâncias que, por causa das suas características que suscitam preocupação, se admite possam vir a ser sujeitas a obrigação de autorização, são incluídas na chamada lista das substâncias candidatas.
13.      O artigo 60.o do Regulamento REACH contém os pressupostos de uma autorização:
«1.      A Comissão é responsável pela tomada de decisão relativamente aos pedidos de autorizações nos termos do presente título.
2.      Sem prejuízo do n.o 3, é concedida uma autorização se o risco da utilização da substância para a saúde humana ou para o ambiente, decorrente das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV, estiver devidamente controlado, em conformidade com o ponto 6.4 do anexo I, e documentado no relatório de segurança química do requerente, tendo em conta o parecer do Comité da Avaliação de Riscos referido na alínea a) do n.o 4 do artigo 64.o Ao conceder a autorização e em todas as condições aí impostas, a Comissão tem em conta todas as descargas, emissões e perdas, incluindo os riscos de utilização difusa ou dispersiva, conhecidas à data da decisão.
A Comissão não toma em consideração os riscos para a saúde humana decorrentes da utilização de uma substância num dispositivo médico […]
3.      […]
4.      Se não for possível conceder uma autorização nos termos do n.o 2 […], a autorização apenas pode ser concedida se se demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. Essa decisão é tomada depois de considerados, em conjunto, os seguintes elementos e tendo em conta os pareceres do Comité da Avaliação de Riscos e do Comité da Análise Socioeconómica, referidos nas alíneas a) e b) do n.o 4 do artigo 64.o:
a)      Risco colocado pelas utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos propostas;
b)      Benefícios socioeconómicos decorrentes da sua utilização e implicações socioeconómicas de uma recusa de autorização, demonstrados pelo requerente ou por outras partes interessadas;
c)      Análise das alternativas, apresentada pelo requerente ao abrigo da alínea e) do n.o 4 do artigo 62.o ou qualquer plano de substituição apresentado pelo requerente nos termos da alínea f) do n.o 4 do artigo 62.o e eventuais contributos de terceiros, apresentados ao abrigo do n.o 2 do artigo 64.o;
d)      Informações disponíveis sobre os riscos para a saúde humana ou para o ambiente de quaisquer substâncias ou tecnologias alternativas.
5.      Quando da avaliação da existência de substâncias ou tecnologias alternativas, todos os aspetos relevantes são tomados em consideração pela Comissão, nomeadamente:
a)      Se o recurso a alternativas resultaria num menor risco global para a saúde humana e para o ambiente, tendo em conta a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos;
b)      A viabilidade técnica e económica de alternativas para o requerente.
6.      Não é autorizada uma utilização que possa constituir um afrouxamento de uma restrição estabelecida no anexo XVII.
7.      Só é concedida uma autorização se o pedido for efetuado em conformidade com os requisitos do artigo 62.o
8.      […]»
14.      O artigo 62.o, n.o 4, do Regulamento REACH prevê vários requisitos que o pedido de autorização deve cumprir:
«4.      O pedido de autorização deve incluir os seguintes elementos:
[…]
c)      Solicitação de autorização, especificando a ou as utilizações para as quais se pede a autorização e abrangendo a utilização da substância em misturas e/ou a sua incorporação em artigos, se for esse o caso;
d)      Relatório de segurança química de acordo com o anexo I, que cubra os riscos da utilização da ou das substâncias para a saúde humana e/ou para o ambiente, decorrentes das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV, a menos que já tenha sido apresentado como parte do registo;
e)      Uma análise das alternativas, tendo em consideração os seus riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição, e incluindo, se for esse o caso, informações sobre quaisquer atividades de investigação e desenvolvimento relevantes levados a cabo pelo requerente;
f)      […]»
15.      O artigo 64.o do Regulamento REACH regula o procedimento de autorização:
«1.      […]
2.      A Agência publica no seu sítio web, tendo em conta os artigos 118.o e 119.o relativos ao acesso à informação, amplas informações sobre as utilizações para as quais recebeu pedidos, ou para revisões de autorizações, com um prazo para a apresentação, por terceiros interessados, de informações sobre substâncias ou tecnologias alternativas.
3.      Ao preparar o respetivo parecer, cada um dos comités referidos no n.o 1 verifica em primeiro lugar se o pedido inclui toda a informação especificada no artigo 62.o que se enquadre nas suas competências. Caso necessário, os comités apresentam, após consulta mútua, um pedido conjunto de informações adicionais ao requerente por forma a que o pedido de autorização esteja em conformidade com os requisitos referidos no artigo 62.o O Comité de Análise Socioeconómica pode, se o considerar necessário, solicitar ao requerente ou a terceiros que apresentem, num determinado prazo, informações adicionais sobre eventuais substâncias ou tecnologias alternativas. Cada comité leva também em linha de conta todas as informações apresentadas por terceiros.
4.      Os projetos de parecer devem incluir os seguintes elementos:
a)      No caso do Comité de Avaliação dos Riscos: uma avaliação do risco para a saúde humana e/ou para o ambiente decorrente da ou das utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos, descritas no pedido e, se for esse o caso, uma avaliação dos riscos decorrentes das alternativas possíveis;
b)      No caso do Comité de Análise Socioeconómica: uma avaliação dos fatores socioeconómicos e da disponibilidade, adequação e viabilidade técnica das alternativas associados à ou às utilizações da substância descritas no pedido, se o pedido for feito em conformidade com o artigo 62.o, e de quaisquer informações apresentadas por terceiros ao abrigo do n.o 2 do presente artigo.
5.      […]»
16.      O sexagésimo nono considerando do Regulamento REACH incide sobre a obrigação de autorização:
«Para garantir um nível suficientemente elevado de proteção da saúde humana, nomeadamente, no caso de grupos populacionais relevantes e eventualmente de subpopulações vulneráveis, e do ambiente, as substâncias que suscitam elevada preocupação deverão merecer toda a atenção, de acordo com o princípio da precaução. Deverá ser concedida a autorização se as pessoas singulares ou coletivas que a solicitarem demonstrarem à autoridade que a concede que os riscos para a saúde humana e para o ambiente decorrentes da utilização da substância estão adequadamente controlados. Ou então, também poderá ser autorizada a utilização dessas substâncias se puder ser demonstrado que os benefícios socioeconómicos dela resultantes prevalecem face aos riscos que comportam e que não existem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas económica e tecnicamente viáveis […]»
17.      O octogésimo primeiro considerando do Regulamento REACH alude à intervenção de terceiros no procedimento de autorização:
«Para se ter uma abordagem harmonizada da autorização das utilizações de determinadas substâncias, a Agência deverá emitir pareceres sobre os riscos decorrentes dessas utilizações, incluindo sobre a questão de saber se a substância está a ser devidamente controlada, e sobre qualquer análise socioeconómica que lhe seja apresentada por terceiros. Estes pareceres deverão ser tidos em conta pela Comissão quando da decisão de concessão ou não de autorização.»
III. Matéria de facto e tramitação processual
A.      A classificação de DEHP
18.      Através do Regulamento (UE) n.o 143/2011 (5), a Comissão incluiu o DEHP, um composto orgânico essencialmente utilizado para flexibilizar os plásticos à base de PVC, no anexo XIV do Regulamento REACH. A Comissão fundamentou a adoção deste regime no facto de esta substância apresentar propriedades tóxicas para a reprodução, na aceção do artigo 57.o, alínea c), do Regulamento REACH. Desde então a utilização de DEHP carece de autorização da Comissão.
19.      Além disso, a Dinamarca apresentou, a 26 de agosto de 2014, um relatório segundo o qual o DEHP suscita uma elevada preocupação também por causa das suas propriedades perturbadoras do sistema endócrino (6). Assim, em 12 de dezembro de 2014, a Agência Europeia das Substâncias Químicas (a seguir «ECHA») atualizou a entrada existente relativa ao DEHP na chamada lista das substâncias candidatas, identificando‑o como substância que suscita elevada preocupação na aceção do artigo 57.o, alínea f), do Regulamento REACH, por causa das suas propriedades perturbadoras do sistema endócrino e por poder ter efeitos graves no ambiente (7). Já depois da revisão controvertida da autorização, a Comissão decidiu, em 4 de julho de 2017, que o DEHP devia ser classificado como substância que suscita elevada preocupação também por causa do efeito endócrino sobre a saúde humana (8). Contudo, a Comissão ainda não submeteu o DEHP à obrigação de autorização por causa destas suas propriedades perturbadoras do sistema endócrino.
B.      O procedimento de autorização
20.      Em 13 de agosto de 2013, três sociedades de reciclagem de resíduos apresentaram um pedido de autorização conjunto para a colocação do DEHP no mercado nas seguintes utilizações:
–        «formulação de policloreto de vinilo (PVC) flexível reciclado com DEHP em compostos e misturas secos;
–        utilização industrial de PVC flexível reciclado com DEHP no tratamento de polímeros por calandragem, extrusão, compressão e moldagem por injeção na produção de artigos em PVC».
21.      As requerentes não produzem DEHP, sendo antes que reciclam resíduos de PVC, que contêm DEHP. Segundo o requerimento apresentado, o DEHP não desempenha qualquer papel funcional específico para as requerentes, tratando‑se antes de uma impureza, em grande parte indesejável nos resíduos recuperados. Não obstante, pode apresentar certas vantagens para o tratamento a jusante do reciclado.
22.      O requerimento teve por base o artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, ou seja, a natureza devidamente controlada do risco da utilização.
23.      Em 22 de outubro de 2014, o Comité de Avaliação dos Riscos e o Comité de Análise Socioeconómica da ECHA redigiram um documento que continha uma versão comum e consolidada dos seus pareceres (9). Os referidos comités concluíram que não era possível conceder a autorização ao abrigo do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, porque não se demonstrou que o risco estivesse devidamente controlado. Contudo, entenderam que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco remanescente, pelo que a concessão da autorização é possível, ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
24.      Em 16 de junho de 2016, a Comissão aprovou a Decisão de Execução C(2016) 3549 final que concede autorização para as utilizações requeridas do DEHP, com determinadas exceções, com base no artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
25.      No artigo 2.o da decisão de autorização, a Comissão fixou o período de revisão da autorização, prevista no artigo 60.o, n.o 9, alínea e), do Regulamento REACH, em quatro anos a partir da data do termo fixado no anexo XIV do Regulamento REACH, a saber, 21 de fevereiro de 2019.
26.      No oitavo considerando da decisão de autorização, a Comissão salientou que o Regulamento REACH não se aplica a resíduos. Consequentemente, a «autorização de colocar no mercado e de utilizar compostos e misturas secos de PVC flexível reciclado com DEHP ao abrigo do artigo 64.o do [Regulamento REACH] [aplica‑se] na medida em que esses compostos e misturas secos [tenham] deixado de ser resíduos previstos no artigo 6.o [da Diretiva resíduos (10)]».
C.      O processo de revisão
27.      Por carta de 2 de agosto de 2016, a ClientEarth pediu à Comissão que procedesse a uma revisão da decisão de autorização, nos termos do artigo 10.o da Convenção de Aarhus.
28.      Através da Decisão C(2016) 8454 final de 7 de dezembro de 2016, ora controvertida, a Comissão indeferiu o pedido de revisão interna, por falta de fundamento (a seguir «decisão sobre o pedido de revisão interna»).
IV.    Processo judicial e pedidos
29.      O Tribunal Geral, através do Acórdão recorrido de 4 de abril de 2019, ClientEarth/Comissão (T‑108/17, EU:T:2019:215), negou provimento ao recurso que a ClientEarth interpôs da decisão sobre o pedido de revisão interna. A ECHA interveio neste processo ao lado da Comissão.
30.      A ClientEarth interpôs o presente recurso e pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–        anular o Acórdão do Tribunal Geral no processo T‑108/17;
–        remeter o processo ao Tribunal Geral para nova decisão;
ou, subsidiariamente
–        anular o Acórdão do Tribunal Geral no processo T‑108/17, e
–        declarar o pedido de anulação admissível e procedente e, por conseguinte, anular a decisão recorrida; e, em qualquer caso,
–        condenar a Comissão nas despesas, incluindo as despesas efetuadas pelas intervenientes, em primeira instância e em recurso.
31.      A Comissão e a ECHA pedem que o Tribunal de Justiça se digne:
–        negar provimento ao recurso; e
–        condenar a recorrente na totalidade das despesas.
32.      Os intervenientes pronunciaram‑se por escrito, sendo que a ECHA se limitou a aderir às alegações da Comissão. O Tribunal de Justiça prescindiu da realização de audiência.
33.      A pedido do Tribunal de Justiça, os intervenientes informaram que uma das empresas requerentes apresentou um relatório de revisão, tendo assim requerido a prorrogação da decisão de autorização, sendo que as duas outras empresas prescindiram de fazê‑lo.
V.      Apreciação jurídica
34.      O presente recurso tem por objeto a conjugação de dois procedimentos complexos de Direito Europeu do ambiente.
35.      Constitui ponto de partida a decisão de autorização proferida pela Comissão, ao abrigo do artigo 60.o do Regulamento REACH. Esta decisão tem na sua origem o pedido de autorização apresentado por três empresas. Através da decisão de autorização, a Comissão permite‑lhes que utilizem certa substância, neste caso o DEHP, um chamado plastificante, para fins especificamente determinados. Sem uma tal autorização permanece proibida toda e qualquer utilização, já que a substância em causa apresenta propriedades tóxicas para a reprodução. Contudo, a Comissão autorizou a utilização porque, na sua opinião, os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco que a utilização da substância implica para a saúde humana e para o ambiente.
36.      É de salientar que o pedido de autorização não tinha como objetivo a concessão de autorização com este fundamento, ou seja, uma avaliação ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, mas sim a concessão de uma autorização com fundamento na natureza devidamente controlada do risco tóxico que o DEHP apresenta para a reprodução, nos termos do artigo 60.o, n.o 2. Porém, no âmbito da análise do pedido concluiu‑se não se ter demonstrado que o risco estivesse devidamente controlado.
37.      A ClientEarth insurge‑se contra a autorização, ao abrigo do Regulamento Aarhus. Assim, começou por apresentar junto da Comissão, ao abrigo do artigo 10.o do Regulamento Aarhus, um pedido de reexame, no qual criticava alegadas insuficiências da decisão de autorização. Estas críticas têm em parte a ver com deficiências do pedido de autorização, relacionadas com o facto de o mesmo não visar uma avaliação, e com o facto de o pedido de autorização não demonstrar que o risco estivesse devidamente controlado. A ClientEarth censura, além disso, aspetos concretos da avaliação com base na qual a Comissão fundamentou a autorização.
38.      É pacífico o preenchimento dos pressupostos de admissibilidade a que se referem os artigos 10.o e 11.o do Regulamento Aarhus.
39.      Através da decisão sobre o pedido de revisão interna, ora controvertida, a Comissão indeferiu o pedido de reexame. Foi esta decisão que a ClientEarth impugnou por intermédio de recurso, ao qual o Tribunal Geral negou provimento, através do acórdão recorrido.
40.      São estes dois processos, correlacionados entre si, que caracterizam o presente recurso. Vou começar por incidir sobre o interesse em agir da ClientEarth (v., infra, A) e, seguidamente, irei analisar o sexto fundamento do recurso, que tem a ver com a desconsideração, no quadro da avaliação, de outros riscos intrínsecos à substância (v., infra, B). Este fundamento conduz à minha proposta de anulação do acórdão recorrido e da decisão sobre o pedido de revisão interna.
41.      Em rigor, até é, portanto, possível decidir o recurso sem se apreciar os demais fundamentos do recurso. Contudo, importa ter em conta que o Tribunal de Justiça até ao momento ainda só foi chamado a decidir um recurso que tivesse por objeto um processo de revisão (11), sendo que muitas das questões suscitadas ainda não foram esclarecidas. Assim sendo, a constatação da verificação de outros erros de direito, por parte do Tribunal Geral, assume importância para outros futuros processos, ainda que não impliquem a anulação do acórdão recorrido (v., infra, C).
A.      Interesse em agir
42.      O interesse em agir da ClientEarth seria questionável, se a decisão de autorização tivesse entretanto perdido a sua validade, por decurso do tempo ou por a Comissão a ter anulado. Pois neste caso seria duvidoso que a ClientEarth pudesse obter um benefício, em decorrência do presente recurso (12).
43.      O artigo 2.o da decisão de autorização fixou um período de revisão da autorização até 21 de fevereiro de 2019. Uma vez que a Comissão não concedeu entretanto nenhuma nova autorização, afigura‑se concebível ter‑se a autorização por caducada.
44.      Contudo, segundo as informações unanimemente prestadas pelos intervenientes, a decisão de autorização, nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Regulamento REACH, ainda é válida relativamente a pelo menos uma das requerentes, já que esta apresentou, atempadamente, um relatório de revisão, sobre o qual a Comissão ainda não se pronunciou.
45.      Assim, porque a decisão de autorização ainda é eficaz, pode o provimento do recurso e a procedência dos pedidos originários, em última análise, conduzir à anulação da decisão e, consequentemente, conferir à ClientEarth o benefício desejado.
46.      Por conseguinte, a ClientEarth é titular do indispensável interesse em agir.
B.      Sexto fundamento do recurso: consideração, no quadro da avaliação, de outros riscos intrínsecos à substância
1.      Análise do recurso
47.      Através do sexto fundamento de recurso, a ClientEarth critica as constatações do Tribunal Geral acerca dos riscos intrínsecos à substância que importa considerar, no quadro da avaliação a que se refere o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
48.      Constitui pano de fundo deste fundamento do recurso o facto de o DEHP, até ao momento, só carecer de autorização por apresentar propriedades tóxicas para a reprodução, na aceção do artigo 57.o, alínea c), do Regulamento REACH. A ECHA e a Comissão também adicionaram o DEHP, por causa das suas propriedades perturbadoras do sistema endócrino, na aceção do artigo 57.o, alínea f) (ou seja, por causa dos seus efeitos hormonais), enquanto substância que suscita elevada preocupação, à chamada lista das substâncias candidatas, nos termos do artigo 59.o, mas isso, em si mesmo, ainda não implica que exista uma obrigação de autorização (13).
49.      Assim, apesar de as propriedades do DEHP, perturbadoras do sistema endócrino, já serem conhecidas à data da decisão de autorização, acabou o Tribunal Geral por considerar aceitável, no n.o 289 do acórdão recorrido, que o Comité da Avaliação de Riscos, o Comité da Análise Socioeconómica e a Comissão, na avaliação a que se reporta o artigo 60.o, n.o 4, só tenham tomado em consideração as propriedades tóxicas para a reprodução.
50.      Importa, portanto, esclarecer quais os riscos de uma substância que importa tomar em consideração, no quadro de uma avaliação nos termos do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
51.      Segundo esta disposição, por exemplo nas versões alemã, francesa, espanhola, dinamarquesa e italiana, pode ser concedida uma autorização se os benefícios socioeconómicos forem superiores aos riscos para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância. A formulação deste fundamento de autorização distingue‑se da do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, já que este só se refere, expressamente, a um risco, mais concretamente o risco que justifica a obrigação de autorização. Naquelas versões, a letra do artigo 60.o, n.o 4, especialmente se comparado com aqueloutro fundamento de autorização, milita a favor de uma consideração abrangente de todos os riscos da substância. Noutras versões, como a inglesa, a neerlandesa e a portuguesa, pelo contrário, no n.o 4 também só se fala de risco. Apesar de estas versões poderem ser interpretadas no sentido de uma consideração ampla do risco, essa consideração não é tão imperativa como nas outras versões citadas.
52.      Porém, o Tribunal Geral, nos n.os 218 a 223 do acórdão recorrido, baseia‑se na relação existente entre ambos os fundamentos de autorização, referidos no artigo 60.o, n.os 2 e 4, do Regulamento REACH, bem como na distinção entre a lista de substâncias candidatas e a fundamentação de uma obrigação de autorização, para justificar que a avaliação se deva limitar aos riscos que fundamentam a obrigação de autorização.
53.      Assiste razão ao Tribunal Geral quando refere que uma autorização com fundamento no devido controlo dos riscos, nos termos do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH se refere exclusivamente ao risco que subjaz à obrigação de autorização. É apenas a propósito deste risco que o requerente tem, nos termos do artigo 62.o, n.o 4, alínea d), de dar informações. Se lograr demonstrar que este risco se encontra devidamente controlado, então não poderão obstar à autorização outros riscos, ainda que a substância já se encontre enunciada na lista das substâncias candidatas, por causa desses mesmos outros riscos. A inclusão de uma substância na lista das substâncias candidatas constitui apenas uma etapa no processo que, no futuro, pode culminar na obrigação de autorização, mas não é necessariamente esse o seu desfecho.
54.      De resto, a avaliação a que se refere o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH também tem como função primária permitir superar o risco que fundamenta a obrigação de autorização. Pois sem esse risco não existiria esta mesma obrigação de autorização.
55.      Contudo, tanto o Tribunal Geral como a Comissão ignoram aqui que os benefícios socioeconómicos de uma utilização dependem não apenas das vantagens dessa utilização, mas também dos demais riscos para a saúde humana e para o ambiente. Pois estes riscos são também fatores socioeconómicos. Se implicarem danos ambientais ou para a saúde humana, oneram a sociedade e geram custos económicos. Por conseguinte, os riscos reduzem os benefícios socioeconómicos e, portanto, têm de ser tomados em consideração para se poder avaliar se o benefício é superior ao risco que fundamenta a obrigação de autorização.
56.      Isto resulta, com especial clareza, da análise das alternativas, que é igualmente exigida no quadro de uma autorização ao abrigo do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH. Nos termos do artigo 60.o, n.o 5, a Comissão toma em consideração «todos os aspetos relevantes», referindo‑se a alínea a), especialmente, ao «risco global para a saúde humana e para o ambiente». Este risco global, por fim, abrange necessariamente todos os riscos imagináveis da alternativa e da utilização requerida. Não se pode adotar uma alternativa que, sem apresentar o risco que fundamenta a obrigação de autorização, apresente outros, ainda mais gravosos, nem faz sentido tomar em consideração esses outros riscos apenas na apreciação das alternativas, e já não na apreciação da autorização requerida. Pois desta forma acabaria por inexistir a contraposição dos riscos globais entre si, a qual constitui a base de uma análise das alternativas.
57.      No presente caso, o Comité da Análise Socioeconómica considerou expressamente outros riscos inerentes às alternativas, como se extrai do facto de se ter referido à evitação da eliminação de resíduos de DEHP através do seu depósito em aterros, ou através de incineração, como uma vantagem socioeconómica da autorização requerida (14).
58.      A avaliação seria, pois, incompleta, caso se tomasse em consideração todas as vantagens de uma utilização, em termos abrangentes, mas ao nível das desvantagens só se considerasse o risco que fundamenta a obrigação de autorização.
59.      A Comissão referiu‑se, perante o Tribunal Geral, aos seus esclarecimentos à proposta de Regulamento REACH, onde já tinha referido que não deveriam se considerados outros efeitos que não aqueles que deram origem à autorização. Segundo então afirmou, tais efeitos podiam ser tratados no quadro do processo de restrições. A Comissão justificou este sistema com a necessidade de garantir a eficiência do processo (15).
60.      As ponderações em matéria de eficiência permitirão, no quadro da avaliação a realizar, desconsiderar riscos reduzidos, remotos ou de natureza hipotética. Em particular, será admissível desconsiderar, por serem diminutos, riscos que através de restrições se possa demonstrar estarem adequadamente controlados. Uma tal restrição corresponde à margem de apreciação da Comissão na verificação dos dados de base para a avaliação de matérias e considerações científicas complexas(16). Já os riscos com fundamento nos quais certa substância foi incluída na lista das substâncias candidatas por suscitar uma elevada preocupação, nos termos do artigo 59.o do Regulamento REACH, constituem imperativamente elementos pertinentes do caso concreto, que a Comissão, no exercício do seu poder de apreciação, tem de examinar com cuidado e imparcialidade(17).
61.      De resto, o princípio da precaução — no qual, nos termos do nono considerando e do artigo 1.o, n.o 3, se sustenta o Regulamento REACH — impõe que se considere de forma abrangente os riscos relevantes para a saúde humana ou o ambiente. O sexagésimo nono considerando salienta que as autorizações especiais se encontram sujeitas ao referido princípio.
62.      A aplicação correta do princípio da precaução pressupõe, em primeiro lugar, a identificação das consequências potencialmente negativas para a saúde da utilização das substâncias ativas em causa e, em segundo lugar, uma avaliação global do risco para a saúde baseada nos dados científicos disponíveis mais fiáveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional (18). O mesmo raciocínio aplica‑se aos riscos ambientais (19).
63.      Como realça a ClientEarth, com razão, é uma avaliação abrangente, e não uma avaliação que ignora determinados riscos, que mais se adequa a atingir o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente (20).
64.      Não obsta a este entendimento a circunstância de o Tribunal Geral já ter decidido que a inclusão de uma substância na lista das substâncias candidatas, por causa de riscos adicionais, não torna necessário que se apresente um aditamento a um pedido de autorização pendente, relativo a esses riscos. Neste sentido, a referida inclusão não tem influência no processo de autorização (21).
65.      Importa, em primeiro lugar, começar por fazer notar que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão que recaiu sobre o recurso interposto do mencionado acórdão do Tribunal Geral, não incidiu sobre esta questão (22).
66.      Em segundo lugar, há que distinguir entre a inclusão de uma substância na lista das substâncias candidatas e os riscos associados à utilização dessa substância. A referida inclusão — em termos estritamente formais — não produz nenhum efeito direto sobre um processo de autorização pendente. Contudo, isso não exclui que os riscos, que originaram a inclusão, devam ser considerados, tal como todos os outros riscos relevantes, no quadro da avaliação socioeconómica. Neste sentido, a inclusão na lista das substâncias candidatas só tem interesse na medida em que constitui a confirmação dos riscos e da sua relevância.
67.      Por fim, também o princípio da segurança jurídica, no qual a Comissão se baseou na decisão sobre o pedido de revisão interna e que a mesma refere marginalmente na resposta ao recurso, não conduz a outro resultado. A Comissão referiu, na decisão sobre o pedido de revisão interna, que este princípio obstava à tomada em consideração das propriedades perturbadoras do sistema endócrino, dado que estas propriedades só foram reconhecidas um ano após a apresentação do pedido de autorização. Por conseguinte, não seria exigível que a requerente tomasse esses riscos em conta, no seu requerimento (23).
68.      Segundo jurisprudência constante, a legalidade de um ato da Comissão deve ser apreciada em função das informações existentes na data da adoção do ato (24). Mesmo que o requerente não pudesse então tomar em consideração determinadas informações relevantes para a decisão, não pode Comissão ignorá‑las, com esse fundamento, caso delas adquira conhecimento antes da prolação da decisão. Sucede que, no caso em apreço, no momento em que proferiu a decisão de autorização e, ainda mais, no momento da adoção da decisão sobre o pedido de revisão interna, a Comissão já dispunha do relatório da Dinamarca acerca das propriedades do DEHP, perturbadores do sistema endócrino; e a ECHA já reconhecera os riscos ambientais com ele relacionados, como resulta do facto de ter incluído o DEHP na lista das substâncias candidatas (25).
69.      Consequentemente, o acórdão recorrido padece de um erro de direito, já que aceita que as propriedades do DEHP, perturbadoras do sistema endócrino, sejam desconsideradas no quadro da avaliação a que se refere o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH. Este erro está na base da decisão que julgou o pedido inicial improcedente, de modo que o acórdão deve ser integralmente anulado.
2.      Apreciação do recurso interposto para o Tribunal Geral
70.      Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.
71.      No que concerne à desconsideração dos outros riscos que o DEHP apresenta, o litígio encontra‑se em condições de ser julgado, já que este vício inquina também a decisão sobre o pedido de revisão interna. Efetivamente, a Comissão devia ter considerado as propriedades do DEHP, perturbadoras do sistema endócrino, no quadro da decisão sobre o pedido de revisão interna. Uma vez que não o fez, também esta decisão tem de ser integralmente anulada.
72.      Importa ainda referir que a decisão de autorização padece deste mesmo vício, mas não é diretamente afetada pela anulação da decisão sobre o pedido de revisão interna. É certo que a Comissão, nesta decisão, devia ter considerado que a autorização assenta numa avaliação incompleta. Contudo, não é de excluir que a Comissão, em vez disso, no seguimento do relatório de revisão apresentado pela requerente remanescente (26), conceda uma nova autorização, agora ao abrigo do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, ficando assim ultrapassado o pedido de revisão formulado pela ClientEarth. Pois, efetivamente, o Comité da Avaliação de Riscos e o Comité da Análise Socioeconómica, ambos da ECHA, já concluíram que as novas informações demonstram que os riscos tóxicos para a reprodução se encontram adequadamente controlados (27).
C.      Quanto aos demais fundamentos do recurso
73.      Os outros fundamentos de recurso têm por objeto a admissibilidade de determinadas alegações em recurso que tem na sua origem um pedido de revisão, os requisitos de um pedido de autorização, a intensidade da prova a produzir num tal recurso, a análise das alternativas, o relatório de segurança química e o princípio da precaução.
1.      Primeiro fundamento do recurso: admissibilidade de fundamentos do pedido e argumentos
74.      O primeiro fundamento de recurso tem por objeto as constatações do Tribunal Geral acerca do alcance de um recurso que tem por objeto o indeferimento de um pedido de revisão, apresentado ao abrigo do Regulamento Aarhus. A ClientEarth insurge‑se, em primeiro lugar, contra a decisão segundo a qual é apenas a decisão sobre o pedido de revisão interna que pode ser objeto do recurso, e não o pedido de autorização [v., infra, alínea a)] e, em segundo lugar, contra a circunstância de o Tribunal Geral ter cingido a sua análise a fundamentos do pedido e argumentos que tivessem sido já expostos no seu pedido de revisão [v., infra, alínea b)].
a)      Primeira parte do primeiro fundamento do recurso: objeto do recurso contra a decisão sobre o pedido de revisão interna
75.      Através da primeira parte do primeiro fundamento do recurso a ClientEarth censura a forma como o Tribunal Geral delimita o objeto do recurso a que se refere o artigo 12.o do Regulamento Aarhus. Importa esclarecer se a ClientEarth, através do seu recurso, também pode impugnar insuficiências do pedido de autorização que subjaz à decisão de autorização da Comissão, cuja revisão pediu.
76.      O Tribunal Geral refere a este propósito, com razão, no n.o 53 do acórdão recorrido, que o presente recurso só pode ter como objeto a legalidade da decisão sobre o pedido de revisão interna. No que toca a eventuais insuficiências do pedido de autorização, defende, no n.o 54, que as mesmas só podem ser impugnadas pela ClientEarth se a Comissão, na decisão sobre o pedido de revisão interna, tiver reproduzido por sua conta os elementos em causa.
77.      Destarte, o que releva é se — e, eventualmente, em que medida — uma ONG pode sindicar as insuficiências de um pedido de autorização no quadro de um processo de revisão.
78.      Nos termos do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento Aarhus, certas ONG podem, através de requerimento fundamentado, requerer um reexame interno às instituições ou órgãos comunitários que tenham aprovado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental. O pedido de reexame tem por objeto, ao abrigo deste preceito, a reavaliação desse ato jurídico (28), ou seja, no caso em apreço, a decisão de autorização.
79.      O Tribunal de Justiça decidiu que o pedido de reexame interno de um ato administrativo visa, portanto, que se constate uma alegada ilegalidade ou a falta de fundamento do ato (29). A ONG pode depois recorrer para os tribunais da União, em conformidade com o artigo 12.o do Regulamento Aarhus, lido em conjugação com o artigo 10.o desse mesmo regulamento. Pode impugnar a decisão que indeferiu o pedido de reexame interno. Para o efeito, pode invocar incompetência, violação de formalidades essenciais, violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou desvio de poder (30).
80.      Neste contexto, a violação de formalidades essenciais refere‑se a formalidades do próprio processo de revisão. Nada se diz acerca da possibilidade de, através do pedido de reexame, se impugnar a violação de formalidades e regras processuais do procedimento de autorização.
81.      O artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus limita‑se a exigir que as partes contratantes assegurem a possibilidade de impugnação por infração de disposições do domínio do ambiente. Esta redação é mais estrita do que a do artigo 9.o, n.o 2, que possibilita a sindicância da legalidade material e processual de qualquer decisão.
82.      Uma vez que os artigos 10.o a 12.o do Regulamento Aarhus só transpõem o artigo 9.o, n.o 3, da Convenção, afigura‑se que as referidas disposições apenas visam possibilitar a impugnação de disposições do domínio do ambiente e já não a sindicância generalizada da legalidade material e processual de um ato jurídico.
83.      Sucede que as disposições que impõem que o pedido de autorização inclua a especificação da utilização [artigo 62.o, n.o 4, alínea c), do Regulamento REACH], um relatório de segurança química [artigo 62.o, n.o 4, alínea d), do Regulamento REACH] e uma análise das alternativas [artigo 62.o, n.o 4, alínea e), do Regulamento REACH], constituem disposições do domínio do ambiente. Efetivamente, as referidas disposições destinam‑se especialmente a esclarecer acerca dos riscos ambientais da utilização requerida e das suas alternativas.
84.      Além disso, estas informações também relevam para a participação de terceiros no procedimento de autorização. Nos termos do artigo 64.o, n.o 2, do Regulamento REACH, a ECHA publica amplas informações sobre as utilizações para as quais recebeu pedidos. Além disso, estabelece um prazo para a apresentação, por terceiros interessados, de informações sobre substâncias ou tecnologias alternativas. De resto, também o artigo 60.o, n.o 4, alínea c), o artigo 64.o, n.os 3, quarta frase, e 4, alínea b), e o octogésimo primeiro considerando fazem referência a informações transmitidas por terceiros. A ClientEarth esclarece que interveio sob esta forma, no procedimento de autorização.
85.      De resto, como o próprio Tribunal Geral reconhece, no n.o 103 e segs. do acórdão recorrido, uma autorização, nos termos do artigo 60.o, n.o 7, do Regulamento REACH, só é admissível se o pedido cumprir com os requisitos do artigo 62.o, em particular no que tange ao relatório de segurança química e à análise das soluções de substituição.
86.      Se certa autorização não devia ter sido concedida, porque o pedido não respeitou os requisitos do artigo 62.o, n.o 4, alíneas d) e e), do Regulamento REACH, tem a ONG que poder impugnar essas insuficiências no quadro de uma revisão e do recurso que venha a seguir‑se. Neste sentido, a circunstância de a Comissão reproduzir ou não por sua conta as insuficiências em causa não pode influenciar a admissibilidade dessa alegação no quadro do processo de revisão.
87.      Por conseguinte, a ClientEarth insurge‑se com razão contra o exposto nos n.os 234 a 236 do acórdão recorrido. Nesta parte, o Tribunal Geral julga liminarmente inadmissível o argumento de que a análise das soluções de substituição proposta no pedido de autorização foi insuficiente por esse pedido não precisar a função do DEHP. Segundo o Tribunal Geral, independentemente do que as requerentes da autorização indicaram ou não no pedido de autorização, a Comissão identificou expressamente uma função do DEHP para efeitos da autorização aqui em causa. Como resulta do exposto, supra, esta decisão de inadmissibilidade padece de erro de direito.
88.      Sucede porém ainda que o Tribunal Geral refere, complementarmente, em termos convincentes, nos n.os 63 a 70 do acórdão recorrido (cujo teor não foi posto em causa pela ClientEarth), que a indicação da utilização não depende da identificação expressa de uma função da substância em apreço.
89.      Desta forma, a alegação da ClientEarth, a propósito da falta de identificação de uma função do DEHP no pedido de autorização, não tem fundamento, razão pela qual o erro de direito cometido pelo Tribunal Geral, na apreciação da admissibilidade deste argumento, acaba por não pôr em causa o sentido do acórdão recorrido.
b)      Segunda parte do primeiro fundamento do recurso: objeto controvertido do processo de revisão
90.      Através da segunda parte do primeiro fundamento do recurso a ClientEarth insurge‑se contra o facto de, segundo o n.o 55 do acórdão recorrido, em sede de recurso de anulação de uma decisão que indefere um pedido de revisão interna só poderem ser julgados admissíveis os fundamentos e argumentos que já tenham sido apresentados pelo recorrente no pedido de revisão interna.
91.      Numa análise mais superficial, parece que o Tribunal de Justiça até já decidiu esta questão em sentido muito parecido, no Acórdão TestBioTech. Segundo o mesmo, o recurso de anulação de uma decisão que indefere um pedido de revisão interna não pode basear‑se em fundamentos ou meios de prova que não tenham já sido invocados no pedido de reexame. De outra forma, esvaziar‑se‑ia o efeito útil do requisito de fundamentação do pedido de reexame, enunciado no artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento Aarhus, e alterar‑se‑ia o objeto do processo iniciado por esse pedido (31).
92.      Esta constatação do Tribunal de Justiça está, de resto, em linha com a sua jurisprudência acerca do objeto do processo. Numa ação por incumprimento, o objeto do litígio é delimitado pela notificação para cumprir e pelo parecer fundamentado (32), do mesmo modo que em processos de marcas o objeto do processo é definido pelos requerimentos e pela prova apresentados junto do EUIPO (33). Além disso, em recurso de segunda instância não se pode alterar o objeto do litígio no Tribunal Geral (34). E, de resto, como já se disse, a legalidade de um ato da Comissão deve ser apreciada em função das informações existentes na data da adoção do ato (35), ou seja, especialmente à luz do conteúdo do requerimento que é chamada a decidir.
93.      O Tribunal de Justiça também já interpretou neste sentido o artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus, transposto através do Regulamento Aahrus. Segundo decidiu, esta disposição não se opõe a uma regra de preclusão que impõe a obrigação do exercício efetivo, desde a fase do processo administrativo, do direito de apresentar objeções sobre o respeito das regras pertinentes do direito do ambiente, quando essa regra possa permitir identificar mais rapidamente os pontos controvertidos e, se necessário, resolvê‑los no âmbito do processo administrativo, de modo que já não seja necessário um recurso jurisdicional. Assim, essa regra de preclusão pode contribuir para o objetivo do artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus, expresso no décimo oitavo considerando desta Convenção, de prever mecanismos judiciais eficazes, e parece estar igualmente em sintonia com o artigo 9.o, n.o 4, da referida Convenção, que exige que os processos referidos, designadamente, no seu artigo 9.o, n.o 3, proporcionem soluções «eficazes e adequadas» e sejam «equitativos» (36).
94.      A ClientEarth aceita expressamente o que foi decidido no Acórdão TestBioTech, nos termos referidos na contestação. Porém, invoca, com pertinência, a jurisprudência proferida a propósito da delimitação do objeto do processo, segundo a qual, em primeiro lugar, são admissíveis novos argumentos relacionados com fundamentos do pedido já antes invocados (37), e, em segundo lugar, tem de ser possível reagir contra a fundamentação de uma decisão de indeferimento (38).
95.      Ambas as constelações, em que se admite a apresentação de uma nova alegação, estão de acordo com o objetivo referido no décimo nono considerando do Regulamento Aarhus e no artigo 9.o, n.o 4, da Convenção de Aarhus, de assegurar uma proteção jurídica adequada e eficaz. De resto, este objetivo resulta, também, do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais.
96.      Já o exposto pelo Tribunal Geral no n.o 55 do acórdão recorrido afigura‑se excessivamente restritivo, uma vez que o Tribunal Geral rejeita aí não apenas — com razão — novos fundamentos do pedido, mas também — erradamente — novos argumentos.
97.      Acontece que para que o acórdão possa ser posto em causa, é ainda necessário que a decisão do Tribunal Geral seja errada especificamente quanto ao alegado pela ClientEarth.
98.      A este propósito, a ClientEarth invoca o indeferimento do que foi por si exposto acerca do conceito de utilização, da utilização de resíduos e da quantificação dos benefícios socioeconómicos.
1)      Conceito de utilização
99.      Nos n.os 61 e 62 do acórdão recorrido o Tribunal Geral julga inadmissível o argumento da ClientEarth segundo o qual o conceito de «utilização» implica uma introdução ou uma movimentação «ativa» de uma certa substância num «processo industrial». Segundo refere, este argumento não foi exposto de forma suficientemente clara no pedido de revisão interna, de modo que não era reconhecível pela Comissão.
100. Contudo, é inequívoco que o pedido de revisão tinha por objeto a questão de saber se o pedido de autorização indicava em termos suficientes as utilizações pretendidas para o DEHP. O Tribunal Geral, no n.o 61 do acórdão recorrido, refere‑se inclusivamente ao alegado pela ClientEarth no pedido de revisão, segundo o qual a utilização do DEHP pressupõe que esta substância seja utilizada «numa preparação» ou mesmo introduzida «num artigo». E no n.o 71 do acórdão recorrido o Tribunal Geral enuncia as razões pelas quais a Comissão rejeitou a referida alegação, na decisão sobre o pedido de revisão interna.
101. A ClientEarth, ao exigir na ação uma movimentação «ativa» de uma certa substância num «processo industrial», só se afigura estar — pelo menos no presente processo — a desenvolver a objeção que apresentou no pedido de revisão. Pois o que está em causa é sempre e só saber se o pedido de autorização e a autorização têm por objeto utilizações de DEHP na aceção do Regulamento REACH.
102. Desta forma, a decisão do Tribunal Geral, no sentido da inadmissibilidade desta alegação da ClientEarth, enferma de erro de direito.
103. Contudo, este erro de direito só é decisivo se igualmente padecer de erro de direito a argumentação, com caráter subsidiário, que consta dos n.os 63 a 92 do acórdão recorrido, nos termos da qual se rejeita o alegado pela ClientEarth. Sucede que no exame do terceiro fundamento do recurso se irá constatar que não é esse o caso (v., infra, capítulo 4, especialmente o n.o 143 e 144).
2)      Argumentos relativos à utilização de resíduos
104. A ClientEarth também censura o facto de o Tribunal Geral, nos n.os 74, 75, 85 e 87 do acórdão recorrido, julgar inadmissíveis vários argumentos relacionados com o facto de a Comissão ter admitido a utilização de material obtido a partir de resíduos. Segundo a ClientEarth, a Comissão autorizou um sistema de reciclagem que viola o direito em matéria de resíduos e que assenta numa determinação errada do momento em que se verifica o fim do estatuto de resíduo.
105. A este propósito, torna‑se desnecessário apreciar se estes argumentos efetivamente extravasam o objeto do processo, pois os mesmos não têm fundamento já que o Regulamento REACH, nos termos do seu artigo 2.o, n.o 2, não se aplica a resíduos. Neste sentido, a decisão de autorização não pode regular estas questões em matéria de direito de resíduos, sendo, aliás, que no seu oitavo considerando se diz, expressamente, que não o faz. Na realidade, a decisão apenas pressupõe que resíduos de PVC, depois de tratados e no âmbito da utilização autorizada já tenham perdido a sua qualidade de resíduos.
106. Na falta de um regime jurídico de direito da União acerca do fim do estatuto de resíduo de resíduos de PVC com DEHP, essa decisão compete aos Estados‑Membros (39), que ficam sujeitos a exigências estritas para evitar eventuais impactos adversos do ponto de vista ambiental ou da saúde humana (40). Uma eventual violação do direito em matéria de resíduos seria da responsabilidade do Estado‑Membro que estabeleceu o regime do fim do estatuto de resíduo.
107. Por conseguinte, improcede esta parte do primeiro fundamento do recurso.
3)      Benefício socioeconómico — quantificação do risco
108. Por fim, a ClientEarth censura o exposto no n.o 197 do acórdão recorrido, no qual o Tribunal Geral julga inadmissível a alegação segundo a qual a falta de quantificação do risco para a saúde dos trabalhadores põe em causa a ponderação socioeconómica.
109. O pedido de revisão criticou a ponderação económica, mas nunca nele se refere qual seria essa quantificação do risco para a saúde dos trabalhadores, que estaria em falta. Também não se vislumbra de que aspeto da crítica previamente tecida no pedido de revisão poderá este argumento constituir desenvolvimento. Tendo sido efetivamente impugnada a tomada em consideração de certos riscos, nunca se pôs em causa a sua quantificação, mas sim o facto de não terem sido sequer chamados à colação na avaliação (v., a este propósito, supra, B, n.o 51 e segs.).
110. Desta forma, o Tribunal Geral decidiu bem ao julgar esta objeção inadmissível, pelo que improcede esta parte do primeiro fundamento do recurso.
2.      Quarto fundamento do recurso: requisitos do pedido de autorização
111. Uma vez que o pedido de revisão de uma autorização também se pode basear no facto de essa autorização assentar na insuficiência dos dados constantes do pedido de autorização (41), assumem interesse os requisitos a que está sujeito o conteúdo deste pedido. Constituem, pois, objeto do quarto fundamento do recurso.
112. Tal como já foi referido, nos termos do artigo 60.o, n.o 7, do Regulamento REACH, certa autorização só é concedida se o pedido cumprir com os requisitos do artigo 62.o (42). O artigo 62.o, n.o 4, contém os elementos que o pedido de autorização deve incluir. Entre eles contam‑se um relatório de segurança química [alínea d)] e uma análise das alternativas [alínea e)]. O relatório de segurança química tem de respeitar o anexo I e tem, nomeadamente, que cobrir os riscos da utilização da ou das substâncias para a saúde humana e/ou para o ambiente, decorrentes das propriedades intrínsecas especificadas no anexo XIV. A análise das alternativas deve tomar em consideração os seus riscos e a viabilidade técnica e económica da substituição e incluir, se for esse o caso, informações sobre quaisquer atividades de investigação e desenvolvimento relevantes levadas a cabo pelo requerente.
113. Os intervenientes e o Tribunal Geral partem do princípio que a fiscalização destes requisitos do pedido de autorização se distingue da apreciação dos pressupostos da autorização, segundo o artigo 60.o, n.os 2 e 4, do Regulamento REACH. Porém, a ClientEarth censura o facto de o Tribunal Geral, no n.o 109 do acórdão recorrido, não impor à Comissão, no quadro do relatório de segurança química, a análise, quanto à substância, dos elementos, juntos com o pedido, aos quais se refere o artigo 60.o, n.o 7, em conjugação com o artigo 62.o e com o anexo I.
114. O Tribunal Geral baseia a sua decisão na redação das disposições em causa, que não preveem uma tal obrigação da Comissão.
115. Mas esta constatação não é correta.
116. É certo que não existe nenhuma norma que obrigue a Comissão a apreciar os elementos apresentados, quanto à sua substância. Contudo, o artigo 64.o, n.o 3, primeira frase, do Regulamento REACH estatui expressamente que o Comité da Avaliação de Riscos e o Comité da Análise Socioeconómica verificam em primeiro lugar se o pedido inclui toda a informação especificada no artigo 62.o que se enquadre nas suas competências. A segunda frase prevê que, caso necessário, peçam informações adicionais ao requerente.
117. Os comités só podem realizar esta tarefa se apreciarem os elementos apresentados com o pedido, quanto à sua substância. Neste contexto, os comités têm que antecipar a apreciação dos pressupostos da autorização, nos termos do artigo 60.o, n.o 2 ou 4. De resto, estão em causa duas etapas distintas, pois os comités tomam em consideração, na preparação dos respetivos pareceres sobre a autorização, tanto os seus próprios conhecimentos técnicos como informação que foi prestada não apenas pelo requerente, mas também por terceiros, como resulta especialmente do artigo 64.o, n.o 3, terceira e quarta frases.
118. Como resulta do artigo 85.o, n.o 7, do artigo 88.o e do nonagésimo quinto considerando do Regulamento REACH, os comités são independentes nos seus juízos. Contudo, a Comissão toma em conta os respetivos pareceres quando autoriza uma utilização, nos termos do artigo 60.o, n.o 2 ou 4, do Regulamento REACH. Se os comités entenderem que os elementos apresentados são insuficientes, a Comissão só pode autorizar a utilização pedida para a substância em causa se simultaneamente expuser a razão pela qual a apreciação dos comités não é correta. Portanto, a Comissão ou faz seus os entendimentos dos comités acerca da suficiência dos elementos apresentados, ou aprecia, ela própria, os elementos em causa, quanto à substância.
119. Portanto, o entendimento do Tribunal Geral, no n.o 109 do acórdão recorrido, segundo o qual a Comissão não está obrigada a analisar, quanto à substância, o relatório de segurança química junto com o pedido, nos termos do artigo 60.o, n.o 7, em conjugação com o artigo 62.o e com o anexo I, interpreta de forma inexata o procedimento descrito nos artigos 60.o, 62.o e 64.o do Regulamento REACH e, por conseguinte, enferma de erro.
120. Contudo, este erro de direito do acórdão recorrido só o põe em causa se constituir uma insuficiência da decisão sobre o pedido de revisão interna. Pois uma lacuna relevante ao nível dos documentos juntos com o pedido tem de revelar‑se o mais tardar na decisão de autorização. Porém, a análise do quinto fundamento do recurso irá demonstrar que não é esse o caso, no que respeita ao relatório de segurança química (v., infra, capítulo 5, especialmente o n.o 154).
3.      Segundo fundamento do recurso: exigências em matéria de prova aplicáveis ao requerente no processo de revisão
121. Através do segundo fundamento do recurso a ClientEarth insurge‑se contra as exigências em matéria de prova que o Tribunal Geral diz aplicarem‑se ao processo de revisão.
122. O Tribunal de Justiça já decidiu que o requerente do reexame interno de um ato administrativo ao abrigo do direito do ambiente está obrigado a indicar os elementos de facto ou os argumentos de direito substanciais suscetíveis de fundamentar dúvidas plausíveis, ou seja, substanciais, sobre a apreciação feita pela instituição ou órgão da União no ato impugnado (43). É este critério que a ClientEarth invoca, no contexto do presente fundamento do recurso.
123. É certo que o Tribunal Geral, no n.o 57 do acórdão recorrido, também se refere a este critério, mas a ClientEarth põe em causa a sua aplicação concreta no caso das críticas que dirigiu ao relatório de segurança química apresentado juntamente com o pedido de autorização e à análise das alternativas realizada pelo Comité da Análise Socioeconómica.
a)      Primeira parte do segundo fundamento do recurso: o relatório de segurança química junto com o pedido de autorização
124. Através da primeira parte do segundo fundamento do recurso a ClientEarth põe em causa o facto de o Tribunal Geral ter julgado improcedentes as objeções formuladas contra o relatório de segurança química que foi apresentado juntamente com o pedido de autorização. Segundo a ClientEarth, o nível de prova exigido para o que foi por si alegado é desproporcionado.
125. No n.o 112 do acórdão recorrido o Tribunal Geral refere que a ClientEarth não apresentou provas que permitam concluir que o relatório de segurança química apresentado com o pedido de autorização não cumpre os requisitos do artigo 60.o, n.o 7, do artigo 62.o, n.o 4, alínea d), e do anexo I do Regulamento REACH.
126. Contudo, o Tribunal Geral não baseia esta constatação na apreciação da prova ou num determinado nível de prova, mas sim no entendimento de que a completude do pedido de autorização deve ser apreciada não sob um ponto de vista material, mas sim meramente formal, como resulta, especialmente, do exposto no n.o 113 do acórdão recorrido. Desta forma, esta objeção contra as exigências em matéria de prova tem na sua origem uma perceção errada do acórdão recorrido.
127. O mesmo aplica‑se às objeções da ClientEarth contra a matéria dos n.os 148 a 150 do acórdão recorrido, onde o Tribunal Geral decidiu que aquela, para invocar insuficiências do relatório de segurança química, devia ter impugnado, de forma fundamentada, a avaliação do Comité de Análise Socioeconómica. Também aqui o Tribunal Geral se baseia, pelo menos implicitamente, no seu entendimento segundo o qual as exigências à qualidade do pedido de autorização assumem natureza meramente formal. Quando exige uma objeção fundamentada, refere‑se exclusivamente às avaliações da Comissão ou do comité que subjazem à decisão de autorização e que são impugnáveis quanto à substância.
128. Estas críticas contra o nível da prova exigido improcedem, já que assentam numa perceção errada do acórdão recorrido.
129. O raciocínio exposto a propósito do quarto fundamento do recurso revelou que a fundamentação do Tribunal Geral acerca da fiscalização do conteúdo do pedido enferma de erro (v., supra, capítulo 2, especialmente o n.o 115 e segs.). Contudo, a apreciação do quinto fundamento do recurso revelará que o exame do relatório de segurança química pelos comités e pela Comissão, no quadro da decisão de autorização, não merece censura (v., infra, capítulo 5, especialmente o n.o 154), de modo que o referido erro de direito não implica a anulação do acórdão recorrido.
b)      Segunda parte do segundo fundamento do recurso: análise das alternativas
130. A segunda parte do segundo fundamento do recurso tem por objeto a análise das alternativas pelo Comité da Análise Socioeconómica. A ClientEarth censura, a este propósito, o facto de o Tribunal Geral, no n.o 248 do acórdão recorrido, ter entendido que aquela devia ter apresentado provas que retirassem a plausibilidade às apreciações dos factos dados por provados no respeitante à indisponibilidade das soluções de substituição. Segundo a ClientEarth, o Tribunal Geral parece exigir que, no contexto do pedido de revisão, se proceda a uma análise integral das alternativas, em vez de exigir que seja o pedido de autorização a contê‑la. A consequência deste entendimento é ter‑se de fazer a demonstração, através do pedido de revisão, que a decisão a rever é ilegal.
131. Ora, através da presente alegação a ClientEarth ignora o critério em matéria de fiscalização que os tribunais da União costumam aplicar em caso de objeções de natureza material, sempre que os serviços da União avaliam questões económicas e técnicas complexas no contexto da determinação do tipo e da extensão das medidas que pretendem adotar. As autoridades da União dispõem assim de uma ampla margem de apreciação, que limita o controlo do juiz da União a examinar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado de erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se essas autoridades não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Em tal contexto, o juiz da União não pode, com efeito, substituir pela sua apreciação a apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica feita pelas instituições, às quais o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia exclusivamente conferiu esta missão (44).
132. Portanto, as objeções de natureza material contra uma tal apreciação pelos serviços da União têm de pôr a nu um erro manifesto, um caso de desvio de poder ou ainda uma situação em que as autoridades ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
133. A circunstância de num acórdão citado pelo Tribunal Geral (45) se ter ficado significativamente aquém do nível exigido para a demonstração de um erro manifesto de apreciação não implica, ao contrário do que pretende a ClientEarth, que noutros casos se possa aplicar um nível de exigência mais reduzido.
134. Contudo, este critério não obriga a que se contradiga materialmente, em termos definitivos, a apreciação dos serviços da União. Efetivamente, mesmo no caso de decisões complexas o juiz da União deve verificar o respeito das regras processuais, a exatidão material dos factos considerados pela Comissão e a inexistência de desvio de poder (46). Em particular, para verificar se um erro manifesto de apreciação foi cometido pela instituição competente, o juiz da União deve fiscalizar se esta instituição analisou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto, elementos esses que apoiam as conclusões deles extraídas (47).
135. É certo que este amplo poder discricionário se aplica, também, em certa medida, à verificação dos dados de base (48), mas basta demonstrar que na apreciação em causa se desconsideraram manifestamente circunstâncias relevantes. Desta forma, o pedido de revisão pode justificar‑se pela existência de dúvidas significativas acerca da apreciação realizada. Pois apesar da ampla margem de apreciação por parte dos serviços da União, estes têm de conseguir expor, pelo menos, que tinham consciência dessas dúvidas e que, ainda assim, não deixaram de chegar à conclusão a que efetivamente chegaram.
136. Mas é precisamente por este motivo que os indícios salientados pela ClientEarth, de dúvidas que os comités ponderaram no âmbito das respetivas apreciações, não revelam um erro manifesto de apreciação. Pelo contrário: estas ponderações demonstram, precisamente, que os serviços da União consideraram estas circunstâncias no exercício do seu poder de apreciação.
137. Aplica‑se ainda o resultado a que se chegou na análise do quarto fundamento do recurso, no que respeita à crítica que a ClientEarth implicitamente dirige contra o facto de a Comissão ter aceite como suficientes os dados do pedido de autorização em matéria de análise das alternativas, sem reação em sentido contrário do Tribunal Geral: em princípio impõe‑se um exame material da completude do pedido de autorização (v., supra, capítulo 2, especialmente n.o 115 e segs.). Mas a análise do terceiro fundamento do recurso irá revelar que a análise das alternativas, na decisão de autorização, não merece censura (v., seguidamente, o capítulo 4). Portanto, um eventual erro de direito do Tribunal Geral na apreciação do pedido de autorização, no que concerne à análise das alternativas, não afeta a decisão adotada.
4.      Terceiro fundamento do recurso: alternativas à utilização requerida
138. Através do terceiro fundamento do recurso a ClientEarth insurge‑se contra a apreciação das objeções por si formuladas a propósito da análise das alternativas, contida na decisão de autorização.
139. Nos termos do artigo 60.o, n.o 4, primeira frase, do Regulamento REACH, pode ser concedida uma autorização em caso de prevalência dos benefícios socioeconómicos, se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas. Nos termos da segunda frase, essa decisão impõe a tomada em consideração, nomeadamente, da análise das alternativas, apresentada pelo requerente ao abrigo da alínea e) do n.o 4 do artigo 62.o e eventuais contributos de terceiros, apresentados ao abrigo do n.o 2 do artigo 64.o, sobre quaisquer substâncias ou tecnologias alternativas.
140. Esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que qualquer substância ou tecnologia alternativa obsta à autorização, pois, nos termos do artigo 55.o, primeira frase, do Regulamento REACH, as substâncias sujeitas a autorização só devem ser progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas se estas forem económica e tecnicamente viáveis. Nos termos da segunda frase, esta apreciação é efetuada no quadro da análise das alternativas, no procedimento de autorização.
141. O Tribunal Geral reconheceu, de forma constante, por exemplo nos n.os 71, 91, 238, 242 e 243 do acórdão recorrido, que ao DEHP foi concedida autorização na sua qualidade de plastificante, contido em reciclado de PVC, que é colocado no mercado depois de o PVC ter perdido a sua qualidade de resíduo. E no n.o 91 declarou que não é incorreto considerar soluções de substituição possíveis outras misturas que não contenham nada da substância ou outros procedimentos em que a função conferida pela substância possa ser assegurada por outros meios.
142. A ClientEarth contrapõe que no âmbito da análise das alternativas releva a função do DEHP, de aumentar a flexibilidade e a elasticidade do PVC. Pois, segundo refere, o procedimento de autorização tem como objetivo reduzir a utilização da substância em causa (neste caso, o DEHP) e, a longo prazo, substituí‑lo. Na lógica do Tribunal Geral, mesmo que existissem plastificantes seguros alternativos, poder‑se‑ia autorizar o processamento de DEHP, desde que os resíduos de PVC contivessem DEHP. Mas, na realidade, dever‑se‑ia ter analisado plastificantes alternativos ou alternativas a tais PVC com DEHP.
143. Contudo, este raciocínio não convence. A apreciação de substâncias ou tecnologias alternativas depende da concreta utilização para a qual foi requerida autorização. Neste contexto, o conceito de utilização encontra‑se definido em termos tão amplos quanto seria imaginável, no artigo 3.o, ponto 24, do Regulamento REACH, como «qualquer transformação, formulação, consumo, armazenagem, conservação, tratamento, enchimento de recipientes, transferência entre recipientes, mistura, produção de um artigo ou qualquer outro tipo de uso».
144. Segundo a autorização em apreço o DEHP não deve ser utilizado abstratamente na produção de PVC, mas sim, por empresas de reciclagem, como componente de reciclado de PVC. A questão de saber se existem outros plastificantes para PVC adequados é algo que assume um interesse secundário para as empresas em causa. O que importa é, antes de mais, se podem ser remetidas para outros tipos de reciclado, sejam eles reciclado de PVC sem DEHP ou reciclado de outros materiais sintéticos.
145. Assim, improcede este fundamento do recurso.
146. Importa, contudo, fazer notar que a substituibilidade do DEHP pode não assumir importância no presente caso, no contexto da análise das alternativas, mas pode relevar no domínio de uma avaliação socioeconómica abrangente. Se o DEHP for substituível em condições vantajosas por substâncias que apresentam menos riscos, então os benefícios da utilização do reciclado de PVC com DEHP passam a ser inferiores do que se não for esse o caso. Ao mesmo tempo, o reciclado de PVC com DEHP passa a gozar de menor disponibilidade, porque a comercialização de PVC novo com DEHP se torna menos atrativo (49) ou passa mesmo a sofrer restrições, nos termos do artigo 67.o do Regulamento REACH (50). E, por fim, a própria procura de reciclado de PVC com DEHP poderá sofrer uma redução ou mesmo desaparecer por completo. Mas o recurso não tem por objeto esta linha de pensamento.
5.      Quinto fundamento do recurso: o relatório de segurança química no quadro da avaliação
147. O quinto fundamento do recurso visa apurar se a avaliação a que se refere o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH podia ter sido realizado com base no relatório de segurança química apresentado.
148. Como já foi referido, o artigo 60.o do Regulamento REACH prevê dois fundamentos distintos de autorização. Nos termos do n.o 2, a mesma pode ser concedida se o risco da utilização da substância para a saúde humana ou para o ambiente estiver devidamente controlado. O que, por sua vez, pressupõe que o relatório de segurança química documente esse controle. Já se não se encontrar adequadamente garantido esse controle dos riscos, o n.o 4 permite, ainda assim, que seja concedida uma autorização, se se demonstrar que os benefícios socioeconómicos são superiores ao risco para a saúde humana ou para o ambiente decorrente da utilização da substância e se não existirem substâncias nem tecnologias alternativas adequadas.
149. No presente caso, a Comissão, em harmonia com o Comité da Avaliação de Riscos, entendeu que pedido de autorização não revela um devido controlo do risco para a saúde dos trabalhadores que processam o reciclado de PVC com DEHP (51). Por conseguinte, não se concedeu uma autorização ao abrigo do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH.
150. Efetivamente, a Comissão acabou por conceder a autorização ao abrigo da avaliação a que se refere o artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH.
151. Porém, a ClientEarth entende que a referida avaliação não era possível, por causa de insuficiências do relatório de segurança química.
152. Neste sentido, a ClientEarth insurge‑se, por um lado, contra a afirmação do Tribunal Geral no n.o 132 do acórdão recorrido, segundo a qual esta objeção poderia apenas influenciar uma autorização nos termos do artigo 60.o, n.o 2, do Regulamento REACH, mas não uma autorização nos termos do artigo 60.o, n.o 4, do mesmo regulamento. Por outro lado, põe em causa as afirmações contidas nos n.os 135 e 136, segundo as quais as informações apresentadas bastavam para efeitos da avaliação.
153. A ClientEarth tem razão quando refere que as insuficiências do relatório de segurança química podem obstar a uma aplicação do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH. Para se poder determinar se o benefício socioeconómico da utilização é superior aos riscos, é necessário identificá‑los adequadamente. É o que resulta do artigo 60.o, n.o 4, alínea a), segundo o qual é necessário considerar o risco colocado pelas utilizações da substância, incluindo a adequação e a eficácia das medidas de gestão de riscos propostas. Se a aplicação do artigo 60.o, n.o 2, pode soçobrar pelo simples facto de estes riscos não se encontrarem devidamente descritos, então o mesmo pode obstar à concessão de uma autorização com fundamento na prevalência do benefício.
154. Se o exposto pelo Tribunal Geral no n.o 132 do acórdão recorrido tivesse o alcance de contradizer esta ideia, então padeceria de erro de direito. Contudo, as afirmações contidas nos n.os 135 e 136 indiciam que o Tribunal Geral não quis, no n.o 132, produzir uma afirmação tão abrangente. Pelo menos sempre constituiriam um fundamento complementar que permitiria manter o acórdão, nesta parte. Pois, efetivamente, o Tribunal Geral refere, nos n.os 135 e 136, de forma convincente, que os dados apresentados pela requerente permitem, pelo menos, que deles se extraiam conclusões acerca do risco para os trabalhadores, em termos suficientes para que seja possível proceder‑se à avaliação.
155. A ClientEarth, ao objetar que a apreciação do risco não tem especificamente como objeto a utilização concedida, interpreta incorretamente, especialmente, o n.o 135 do acórdão recorrido. Segundo o mesmo, embora as informações prestadas não digam especificamente respeito à utilização em causa, isso não exclui que as informações em apreço permitam que delas se extraiam conclusões quanto aos riscos da utilização.
156. Se a apreciação que foi feita dos dados é correta ou não, isso já é uma questão de ponderação da prova, que não é suscetível de sindicância em sede recursiva.
157. Desta forma, improcede o quinto fundamento do recurso.
6.      Sétimo fundamento do recurso: princípio da precaução
158. O sétimo fundamento do recurso tem por objeto o princípio da precaução. A ClientEarth critica afirmações contidas nos n.os 284 e 295 do acórdão recorrido, mas a sua argumentação, segundo a qual o princípio da precaução teria de ser respeitado, não está em contradição com as referidas afirmações ou com o acórdão em geral.
159. Em particular, a ClientEarth interpreta incorretamente o acórdão recorrido, na parte em que defende ter o Tribunal Geral decidido que a Comissão, na aplicação do artigo 60.o, n.o 4, do Regulamento REACH, não se encontra sujeita ao princípio da precaução. Na realidade, o que o Tribunal Geral afirma, nos n.os 290 a 294 do acórdão recorrido, é que a referida disposição é expressão da articulação do princípio da precaução com o princípio da proporcionalidade.
160. Por este motivo, improcede este fundamento do recurso.
D.      Conclusão relativamente à apreciação jurídica
161. Em suma, o acórdão recorrido e a decisão sobre o pedido de revisão interna devem ser anulados, porque neles se assumiu que na avaliação socioeconómica que subjaz à decisão de autorização não se tem de considerar as propriedades do DEHP, perturbadoras do sistema endócrino. As constatações do Tribunal Geral relativas à admissibilidade de invocação de vícios do pedido de autorização e de controlo do conteúdo material do pedido, bem como relativas à inadmissibilidade de novos argumentos, enfermam igualmente de erros de direito, mas, em última análise, acabam por não implicar a anulação do acórdão recorrido.
VI.    Despesas
162. Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio.
163. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, que segundo o artigo 184.o, n.o 1, se aplica, mutatis mutandis, ao processo de recurso, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
164. De resto, nos termos do artigo 184.o, n.o 4, do Regulamento de Processo, um interveniente em primeira instância, quando não tenha ele próprio interposto o recurso da decisão do Tribunal Geral, só pode ser condenado nas despesas do processo de recurso se tiver participado na fase escrita ou oral do processo no Tribunal de Justiça. Neste caso, o Tribunal de Justiça pode decidir que essa parte suporte as suas próprias despesas. Esta regra aplica‑se às despesas da ECHA no recurso.
165. No que concerne às despesas da ECHA suportadas perante o Tribunal Geral, continuam a aplicar‑se as razões expostas no n.o 310 do acórdão recorrido.
166. Desta forma, a Comissão suporta as despesas da ClientEarth e as suas próprias despesas. A ECHA suporta as suas próprias despesas em ambas as instâncias.
VII. Conclusão
167. Proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte:
1)      O Acórdão do Tribunal Geral de 4 de abril de 2019, ClientEarth/Comissão (T‑108/17, EU:T:2019:215) é anulado.
2)      Declara‑se a nulidade da Decisão C(2016) 8454 final da Comissão, de 7 de dezembro de 2016.
3)      A Comissão Europeia suporta as despesas da ClientEarth e as suas próprias despesas. A Agência Europeia dos Produtos Químicos suporta as suas próprias despesas.
1      Língua original: alemão.
2      Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (REACH), que cria a Agência Europeia das Substâncias Químicas, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.o 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO 2006, L 396, p. 1); para o caso em apreço releva a versão que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2016/217 da Comissão, de 16 de fevereiro de 2016 (JO 2016, L 40, p. 1).
3      Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, quanto à aplicação às instituições e órgãos da Comunidade Europeia das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13).
4      Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente de 1998 (JO 2005, L 124, p. 4), aprovada através da Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1).
5      Regulamento da Comissão, de 17 de fevereiro de 2011, que altera o anexo XIV do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH) (JO 2011, L 44, p. 2).
6      Também designado como perturbador endócrino. Estas substâncias influenciam o equilíbrio hormonal.
7      A impugnação desta decisão foi rejeitada através dos Acórdãos do Tribunal Geral de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA (T‑115/15, EU:T:2017:329), e do Tribunal de Justiça de 23 de janeiro de 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52).
8      Decisão de execução C(2017) 4462 final (https://echa.europa.eu/documents/10162/88c20879‑606b‑03a6‑11e4‑9edb90e7e615).
9      Esse documento tem a referência «ECHA/CER/CASE parecer n.o AFA‑0‑0000004151‑87‑17/D» e intitula‑se «Parecer relativo a um pedido de autorização de utilização do ftalato de bis(2‑etil‑hexilo) (DEHP): [f]ormulação de PVC flexível reciclado com DEHP em compostos e misturas secos».
10      Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3).
11      Acórdão de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719). Os Acórdãos de 13 de janeiro de 2015, Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4), e Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2015:5), bem como de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630), tinham por objeto a aplicabilidade deste processo.
12      V. as Conclusões por mim apresentadas em 17 de setembro de 2020 no processo Bayer CropScience e Bayer/Comissão (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, n.o 57 e segs. e jurisprudência aí referida).
13      V., supra, n.o 19.
14      Parecer de 22 de outubro de 2014 (referido na nota 9), parágrafo 10, p. 17.
15      Quarto parágrafo das notas ao artigo 57.o da Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao registo, à avaliação, à autorização e à restrição de produtos químicos (Reach), que cria a Agência Europeia dos Produtos Químicos e que altera a Diretiva 1999/45/CE e o Regulamento (CE) {relativo aos Poluentes Orgânicos Persistentes} {SEC(2003) 1171}/* COM(2003) 644 final ‑ COD 2003/0256 */.
16      Acórdãos de 29 de outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (138/79, EU:C:1980:249, n.o 25), de 25 de junho de 1997, Itália/Comissão (C‑285/94, EU:C:1997:313, n.os 22 e 23), e de 9 de novembro de 2006, Agraz e o./Comissão (C‑243/05 P, EU:C:2006:708, n.o 73).
17      Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.o 77), de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, n.o 57), e de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882, n.o 35).
18      Acórdãos de 23 de setembro de 2003, Comissão/Dinamarca (C‑192/01, EU:C:2003:492, n.o 51), de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, n.o 75), e de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 46 e jurisprudência aí referida, bem como n.o 94).
19      Acórdão de 28 de março de 2019, Verlezza e o. (C‑487/17 a C‑489/17, EU:C:2019:270, n.o 57). V., também, Acórdãos de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.o 134), de 10 de outubro de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, n.o 66), e de 24 de outubro de 2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, n.o 58).
20      V. o artigo 1.o, n.o 1, e os considerados 1, 3 e 7 do Regulamento REACH, bem como ainda a sua base jurídica, ou seja, o artigo 95.o, n.o 3, TCE (atual artigo 114.o, n.o 3, TFUE), o artigo 3.o, n.o 3, TUE, e os artigos 35.o e 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais.
21      Acórdão do Tribunal Geral de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA (T‑115/15, EU:T:2017:329, n.o 145).
22      Acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de janeiro de 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52).
23      Parágrafo 3.2, alínea i), da decisão sobre o pedido de revisão interna.
24      Acórdãos de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 e 16/76, EU:C:1979:29, n.o 7), de 10 de julho de 1986, Bélgica/Comissão (234/84, EU:C:1986:302, n.o 16), de 17 de maio de 2001, IECC/Comissão (C‑449/98 P, EU:C:2001:275, n.o 87), de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, n.o 54 e segs.), e de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 37).
25      V., supra, n.o 19.
26      V., supra, n.o 44.
27      Committee for Risk Assessment (RAC) e Committee for Socio‑economic Analysis (SEAC), Opinion on a Review Report for: Formulation of recycled soft PVC containing DEHP in compounds and dry‑blends (ECHA/RAC/SEAC: AFA‑O‑0000006672‑71‑01/D), de 30 de novembro de 2018.
28      Acórdãos de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 37), e de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630, n.o 63).
29      Acórdãos de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 38), e de 3 de setembro de 2020, Mellifera/Comissão (C‑784/18 P, não publicado, EU:C:2020:630, n.o 64).
30      Acórdão de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 38).
31      Acórdão de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 39).
32      Acórdãos de 29 de setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C‑191/95, EU:C:1998:441, n.o 55), e de 14 de outubro de 2010, Comissão/Áustria (C‑535/07, EU:C:2010:602, n.o 41).
33      Acórdão de 13 de março de 2007, HABM/Kaul (C‑29/05 P, EU:C:2007:162, especialmente n.os 53 e 54).
34      Acórdãos de 1 de junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, n.o 59), de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.o 35), e de 17 de dezembro de 2020, De Masi e Varoufakis/BCE (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, n.o 34).
35      V. as referências na nota 24.
36      Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, n.os 88 e 89), e de 14 de janeiro de 2021, Stichting Varkens in Nood (C‑826/18, EU:C:2021:7, n.o 63).
37      V. Acórdão de 19 de setembro de 2002, Alemanha/Comissão (C‑377/99, EU:C:2002:504, n.o 68); quanto a recursos, V. Acórdãos de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão (C‑74/00 P e C‑75/00 P, EU:C:2002:524, n.o 178), de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.o 66), de 10 de abril de 2014, Areva e o./Comissão (C‑247/11 P e C‑253/11 P, EU:C:2014:257, n.o 114), e de 28 de julho de 2016, Tomana e o./Conselho e Comissão (C‑330/15 P, não publicado, EU:C:2016:601, n.o 33); quanto a ações por incumprimento, v. Acórdãos de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 38), e de 11 de julho de 2013, Comissão/Países Baixos (C‑576/10, EU:C:2013:510, n.o 31 e 32).
38      Quanto a recursos Acórdãos de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.o 64), de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, n.o 63), e de 24 de setembro de 2009, Erste Bank der österreichischen Sparkassen/Comissão (C‑125/07 P, C‑133/07 P e C‑137/07 P, EU:C:2009:576, n.o 310).
39      Acórdão de 28 de março de 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264, n.os 20 e 21).
40      Acórdão de 24 de outubro de 2019, Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, n.o 58).
41      V., supra, especialmente o n.o 83.
42      V., supra, n.o 85.
43      Acórdão de 12 de setembro de 2019, TestBioTech e o./Comissão (C‑82/17 P, EU:C:2019:719, n.o 69).
44      Acórdãos de 21 de julho de 2011, Nickel Institute (C‑14/10, EU:C:2011:503, n.o 60), e Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, n.o 60), bem como Despachos de 22 de maio de 2014, Bilbaína de Alquitranes e o./ECHA (C‑287/13 P, não publicado, EU:C:2014:599, n.o 19), e de 4 de setembro de 2014, Rütgers Germany e o./ECHA (C‑288/13 P, não publicado, EU:C:2014:2176, n.o 25), Cindu Chemicals e o./ECHA (C‑289/13 P, não publicado, EU:C:2014:2175, n.o 25) e Rütgers Germany e o./ECHA (C‑290/13 P, não publicado, EU:C:2014:2174, n.o 25). V., também, Acórdãos do Tribunal Geral de 11 de maio de 2017, Deza/ECHA (T‑115/15, EU:T:2017:329, n.os 163 e 164), bem como do Tribunal de Justiça de 23 de janeiro de 2019, Deza/ECHA (C‑419/17 P, EU:C:2019:52, n.o 82).
45      Acórdão de 21 de maio de 2015, Schräder/CPVO (C‑546/12 P, EU:C:2015:332).
46      Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.o 76), e de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, n.o 56).
47      Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.o 77), de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, n.o 57), e de 22 de novembro de 2017, Comissão/Bilbaína de Alquitranes e o. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882, n.o 35).
48      Acórdãos de 29 de outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (138/79, EU:C:1980:249, n.o 25), de 25 de junho de 1997, Itália/Comissão (C‑285/94, EU:C:1997:313, n.os 22 e 23), e de 9 de novembro de 2006, Agraz e o./Comissão (C‑243/05 P, EU:C:2006:708, n.o 73).
49      Até ao momento existe apenas, para além da autorização controvertida, uma outra autorização para a utilização de DEHP, neste caso para motores de aeronaves, sendo que outros três pedidos de autorização, com escopo mais amplo, se encontram pendentes desde 2013 (https://echa.europa.eu/applications‑for‑authorisation‑previous‑consultations?diss=true&search_criteria_ecnumber=204‑211‑0&search_criteria_casnumber=117‑81‑7&search_criteria_name=Bis%282‑ethylhexyl%29+phthalate). Contudo, estes pedidos permitem ao produtor, nos termos do artigo 56.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento REACH, continuar a colocar no mercado DEHP para as utilizações requeridas.
50      O n.o 51 do anexo XVII do Regulamento REACH proibia até 7 de julho de 2020 a utilização de DEHP em brinquedos e artigos de puericultura. Desde essa data a sua utilização encontra‑se genericamente proibida, com algumas poucas exceções.
51      Quinto considerando da decisão de autorização.