ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
20 mars 2014 (*)
«TVA – Directive 2006/112/CE – Cession par une commune d’éléments de son patrimoine»
Dans l’affaire C‑72/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Naczelny Sąd Administracyjny (Pologne), par décision du 17 août 2012, parvenue à la Cour le 11 février 2013, dans la procédure
Gmina Wrocław
contre
Minister Finansów,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. J. L. da Cruz Vilaça, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur) et A. Arabadjiev, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour la gmina Wrocław, par M. K. Zaleski, conseiller fiscal,
–        pour le Minister Finansów, par MM. T. Tratkiewicz et J. Kaute, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347, p. 1), et, notamment, sur la question de savoir si certaines opérations d’une commune doivent être soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «TVA»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la gmina Wrocław (commune de Wrocław) au Minister Finansów (ministre des Finances, ci-après le «Minister») au sujet d’une décision adoptée par ce dernier à la suite d’une demande d’interprétation portant sur l’assujettissement de cette commune à la TVA, d’une part, lors de la vente de biens et, d’autre part, lors de l’apport en nature de ces biens à une société commerciale aux fins de percevoir des dividendes.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 9, paragraphe 1, de la directive 2006/112 est rédigé comme suit:
«Est considéré comme ‘assujetti’ quiconque exerce, d’une façon indépendante et quel qu’en soit le lieu, une activité économique, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité.
Est considérée comme ‘activité économique’ toute activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ou assimilées. Est en particulier considérée comme activité économique, l’exploitation d’un bien corporel ou incorporel en vue d’en tirer des recettes ayant un caractère de permanence.»
4        L’article 13, paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, de ladite directive prévoit:
«Les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu’ils accomplissent en tant qu’autorités publiques, même lorsque, à l’occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions.
Toutefois, lorsqu’ils effectuent de telles activités ou opérations, ils doivent être considérés comme des assujettis pour ces activités ou opérations dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d’une certaine importance.»
5        L’article 14, paragraphe 1, de la même directive dispose:
«Est considéré comme ‘livraison de biens’, le transfert du pouvoir de disposer d’un bien corporel comme un propriétaire.»
Le droit polonais
6        La loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée des biens et services (Ustawa o podatku od towarów i usług), du 11 mars 2004 (Dz. U. n° 54, position 535), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la «loi relative à la TVA»), contient un article 15 dont les paragraphes 1, 2 et 6 sont libellés comme suit:
«1.      Sont considérées comme assujetties les personnes morales, les entités organisationnelles n’ayant pas la personnalité juridique et les personnes physiques qui accomplissent, d’une façon indépendante, l’une des activités économiques mentionnées au paragraphe 2, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité.
2.      Est considérée comme activité économique toute activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales, même lorsque l’activité n’a été exercée qu’une seule fois, mais qu’il ressort des circonstances que l’intention était de l’accomplir de manière répétée. Est également considérée comme activité économique l’exploitation d’un bien corporel ou incorporel en vue d’en retirer des recettes ayant un caractère de permanence.
[...]
6.      Ne sont pas considérés comme assujettis les organes d’autorités publiques et les bureaux de ces organes en ce qui concerne les missions instituées par des dispositions spécifiques et pour la réalisation desquelles ils ont été désignés, à l’exclusion des activités réalisées en vertu de contrats de droit privé.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
7        Il ressort de la décision de renvoi que la gmina Wrocław envisage la cession ou l’apport en nature à une société commerciale de biens mobiliers et immobiliers dont elle est propriétaire. Elle a saisi, le 6 septembre 2010, le Minister d’une demande d’interprétation de la loi relative à la TVA applicable à ces opérations.
8        Par décision du 6 décembre 2010, le Minister a constaté que la gmina Wrocław devait s’acquitter de la TVA, tant en cas de vente de biens que lors de leur apport à une société. Le 2 juin 2011, le recours formé par cette commune contre cette décision a été rejeté par le Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (tribunal administratif de la voïvodie de Wrocław) au motif que l’exception prévue à l’article 15, paragraphe 6, de la loi relative à la TVA ne s’appliquait pas aux activités de ladite commune, dès lors qu’elles relevaient du droit privé.
9        Saisi du pourvoi formé par la gmina Wrocław, le Naczelny Sąd Administracyjny (Cour suprême administrative) s’interroge sur l’interprétation de la directive 2006/112. Plus particulièrement, cette juridiction souhaite savoir si la vente de biens tels que ceux en cause au principal ou leur apport à une société constituent une activité économique au sens de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive et, le cas échéant, si l’exception à l’assujettissement à la TVA, prévue à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la même directive, s’applique à ladite commune.
10      Selon le Naczelny Sąd Administracyjny, les opérations en cause dans le litige dont il est saisi constituent des livraisons au sens de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2006/112 et elles sont, en principe, susceptibles d’être qualifiées d’activités économiques. Cependant, il estime qu’il découle de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive qu’une commune, lorsqu’elle agit en tant qu’autorité publique, ne devrait pas être considérée comme assujettie, à condition que cette exonération ne conduise pas à des distorsions de concurrence. Cette juridiction relève à cet égard que, si la gestion des biens communaux fait partie des missions publiques de la gmina Wrocław, une cession comparable à celle envisagée par cette dernière pourrait être effectuée de manière identique par des opérateurs privés, ce qui est susceptible de provoquer des distorsions de concurrence.
11      C’est à la lumière de ces considérations que le Naczelny Sąd Administracyjny a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions de la [directive 2006/112] s’opposent-elles à ce que soient soumis à la TVA les actes d’une commune consistant en la vente de biens, y compris immobiliers, acquis en vertu de la loi ou à titre gratuit, notamment par voie de succession ou de libéralité, ou en leur apport en nature à une société commerciale?»
Sur la question préjudicielle
12      En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
13      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans le cadre du présent renvoi préjudiciel.
14      En effet, par sa question, la juridiction de renvoi demande si les opérations envisagées par la gmina Wrocław constituent une activité économique au sens de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2006/112 et, le cas échéant, si l’exception à l’assujettissement à la TVA, prévue à l’article 13, paragraphe 1, de la même directive, s’applique à cette entité de droit public.
15      À cet égard, il est constant que, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2006/112, est considéré comme assujetti quiconque exerce, de façon indépendante, une activité économique, quels que soient les buts et les résultats de cette activité (voir, en ce sens, arrêt du 20 juin 2013, Finanzamt Freistadt Rohrbach Urfahr, C‑219/12, non encore publié au Recueil, point 16).
16      La notion d’«activité économique» est définie à l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2006/112 comme englobant toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services. L’analyse de ces définitions met en évidence l’étendue du champ d’application de cette notion ainsi que son caractère objectif, en ce sens que l’activité est considérée en elle-même, indépendamment de ses buts ou de ses résultats. Une activité est ainsi, en règle générale, qualifiée d’économique lorsqu’elle présente un caractère permanent et est effectuée contre une rémunération perçue par l’auteur de l’opération (voir, en ce sens, arrêt du 29 octobre 2009, Commission/Finlande, C‑246/08, Rec. p. I‑10605, points 36 et 37).
17      Concernant plus particulièrement la cession de biens, s’il ressort de la jurisprudence de la Cour que le simple exercice du droit de propriété par son titulaire ne saurait, en lui-même, être considéré comme constituant une activité économique, tel n’est pas le cas lorsque l’intéressé entreprend des démarches actives de commercialisation foncière en mobilisant des moyens analogues à ceux déployés par un producteur, un commerçant ou un prestataire de services au sens de l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2006/112 (arrêt du 15 septembre 2011, Słaby e.a., C‑180/10 et C‑181/10, Rec. p. I‑8461, points 36 et 39).
18      Compte tenu de la nature de l’analyse à effectuer, et ainsi que la Cour l’a déjà jugé, c’est au juge national qu’il appartient de qualifier les activités en cause au principal au regard des critères dégagés par la Cour (arrêt du 14 décembre 2000, Fazenda Pública, C-446/98, Rec. p. I‑11435, point 23 et jurisprudence citée).
19      Si la juridiction de renvoi devait admettre l’existence, dans l’affaire au principal, d’une activité économique au sens de l’article 9, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2006/112, il conviendrait alors d’examiner l’applicabilité de l’exception prévue à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive. En tant que dérogation à la règle générale de l’assujettissement à la TVA de toute activité de nature économique, cette disposition est d’interprétation stricte (voir, en ce sens, arrêt du 16 septembre 2008, Isle of Wight Council e.a., C‑288/07, Rec. p. I‑7203, point 60). Il résulte de la lettre même de celle‑ci que, pour que la règle du non-assujettissement trouve à s’appliquer, deux conditions doivent être remplies cumulativement, à savoir que les activités en cause doivent, d’une part, être exercées par un organisme public et que, d’autre part, celui-ci doit agir en qualité d’autorité publique. S’agissant de cette dernière condition, ce sont les modalités d’exercice des activités en cause qui permettent de déterminer la portée du non-assujettissement des organismes publics. Ainsi, les activités accomplies en tant qu’autorités publiques au sens de l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2006/112 sont celles accomplies par les organismes de droit public dans le cadre du régime juridique qui leur est particulier, à l’exclusion des activités qu’ils exercent dans les mêmes conditions juridiques que les opérateurs économiques privés (voir arrêt Fazenda Pública, précité, points 15 à 17 et jurisprudence citée).
20      Toutefois, même lorsque des organismes exercent des activités en leur qualité d’autorités publiques, ils doivent être considérés comme des assujettis, conformément à l’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2006/112, dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d’une certaine importance (voir arrêt Isle of Wight Council e.a., précité, point 32).
21      À cet égard, la Cour a déjà jugé que l’expression «d’une certaine importance» doit être comprise comme visant à restreindre le champ d’application du non-assujettissement et elle ne saurait faire l’objet d’une interprétation restrictive, de sorte que le non-assujettissement des organismes publics ne peut être admis que dans le cas où il ne conduirait qu’à des distorsions de concurrence négligeables (voir arrêt Isle of Wight Council e.a., précité, points 72, 73 et 76).
22      Il appartient à la juridiction de renvoi de faire application des critères énoncés aux points 15 à 21 de la présente ordonnance pour qualifier les activités en cause au principal de la gmina Wrocław, leurs modalités d’exercice et les distorsions de concurrence qu’elles pourraient le cas échéant entraîner, sans qu’il y ait lieu de tenir compte, pour les besoins de son appréciation, de la manière dont les biens sont entrés dans le patrimoine de cette commune.
23      Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que la directive 2006/112 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à ce que soient soumises à la TVA des opérations telles que celles envisagées par la gmina Wrocław, pour autant que la juridiction de renvoi constate que ces opérations constituent une activité économique au sens de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive et que de telles opérations ne sont pas accomplies par cette commune en tant qu’autorité publique au sens de l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la même directive. Toutefois, si ces opérations devaient être considérées comme accomplies par ladite commune agissant en tant qu’autorité publique, les dispositions de la directive 2006/112 ne s’opposeraient pas à leur assujettissement pour autant que la juridiction de renvoi constaterait que leur exonération serait de nature à entraîner des distorsions de concurrence d’une certaine importance au sens de l’article 13, paragraphe 2, de cette directive.
Sur les dépens
24      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
La directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à ce que soient soumises à la taxe sur la valeur ajoutée des opérations telles que celles envisagées par la gmina Wrocław (commune de Wrocław), pour autant que la juridiction de renvoi constate que ces opérations constituent une activité économique au sens de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive et que de telles opérations ne sont pas accomplies par cette commune en tant qu’autorité publique au sens de l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la même directive. Toutefois, si ces opérations devaient être considérées comme accomplies par ladite commune agissant en tant qu’autorité publique, les dispositions de la directive 2006/112 ne s’opposeraient pas à leur assujettissement pour autant que la juridiction de renvoi constaterait que leur exonération serait de nature à entraîner des distorsions de concurrence d’une certaine importance au sens de l’article 13, paragraphe 2, de cette directive.
Signatures
* Langue de procédure: le polonais.