61994CJ0303_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-303/94,
Europaparlamentet, företrätt av juridiske rådgivaren Gregorio Garzón Clariana, biträdd av Johann Schoo och Kieran Bradley båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Europaparlamentets generalsekretariat, Kirchberg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av direktören Ramon Torrent och Diego Canga Fano, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos direktören Bruno Eynard, direktoratet för rättsfrågor, Europeiska investeringsbanken, 100, boulevard Konrad Adenauer,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 om fastställande av bilaga VI till direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT nr L 227, s. 31),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C.N. Kakouris, D.A.O. Edward och J.-P. Puissochet (referent) samt domarna G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, L. Sevón och M. Wathelet,
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 19 mars 1996,
och efter att den 30 april 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europaparlamentet har genom ansökan, inlämnad till domstolens kansli den 14 november 1994, enligt artikel 173 i EG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 om fastställande av bilaga VI till rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT nr L 227, s. 31, nedan kallat det omtvistade direktivet).
2 Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT nr L 230, s. 1, nedan kallat grunddirektivet) antogs med stöd av artikel 43 i fördraget och innehåller regler som medlemsstaterna skall tillämpa för godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll av växtskyddsmedel.
3 I artikel 4.1 åläggs medlemsstaterna att säkerställa att växtskyddsmedel godkänns endast om vissa villkor är uppfyllda. Bland dessa återfinns särskilt kravet att det med tillämpning av de enhetliga principer som anges i bilaga VI skall fastslås att medlet inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet, och inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, särskilt med avseende på förorening av vatten, inklusive dricksvatten och grundvatten. I artikel 10.1 i samma direktiv fastslås de regler som följer av principen om ömsesidigt erkännande av godkännanden som meddelats av medlemsstaterna. Slutligen föreskrivs i artikel 18.1 att "[p]å förslag från kommissionen skall rådet med kvalificerad majoritet besluta om de 'enhetliga principer' som avses i bilaga VI".
4 I det omtvistade direktivet, som antogs med stöd av den sistnämnda bestämmelsen, fastställs innehållet i bilaga VI till grunddirektivet, i vilket fastslås "enhetliga principer för utvärdering och godkännande av växtskyddsmedel".
5 Enligt det femte övervägandet i ingressen till det direktivet skall bestämmelserna om vattenskydd i direktivet "inte påverka medlemsstaternas förpliktelser enligt direktiven om vattenskydd, särskilt direktiven 75/440/EEG, 80/68/EEG och 80/778/EEG". I de följande övervägandena förtydligas att en översyn av de nämnda direktiven är nödvändig och att bestämmelserna i det omtvistade direktivet om vattenskydd i avvaktan på översynen skall tillämpas som övergångsbestämmelser. Särskilt sägs en översyn av bestämmelserna i del C, punkt 2.5.1.2 b, i bilaga VI vara nödvändig så snart som modeller som validerats på gemenskapsnivå gör det möjligt att tillräckligt exakt uppskatta de koncentrationer i grundvattnet som orsakas av användning av växtskyddsmedel.
6 Bilaga VI, som fastställts genom det omtvistade direktivet, innehåller en inledning (A), en del som rör utvärderingen av den information som lämnats till stöd för ansökningar om godkännande (B) och, slutligen, en del som rör beslutsprocessen (C).
7 I del B föreskrivs i punkt 2.5.1.2 att "[m]edlemsstaterna skall bedöma sannolikheten för att växtskyddsmedlet under de föreslagna användningsbetingelserna når grundvattentäkter som är avsedda för dricksvatten". Om en sådan sannolikhet föreligger, skall medlemsstaterna med beaktande av vissa upplysningar uppskatta konsekvenserna med hjälp av en lämplig beräkningsmodell som validerats på gemenskapsnivå. Om en sådan modell saknas, skall de grunda sin bedömning på resultaten från undersökningar av rörlighet och persistens i jorden enligt bilagorna II och III.
8 I del C omfattar punkt 2.5.1.2 fyra stycken som i tur och ordning rör villkoren för att godkännande skall meddelas (a), möjligheten att meddela godkännande med förbehåll för en begränsad tid av högst fem år (b), möjligheten att meddela ett nytt godkännande med förbehåll (c) och, slutligen, möjligheten att när som helst införa lämpliga villkor eller begränsningar med hänsyn till lokala betingelser (d).
9 Enligt stycke a i sagda punkt kan ett godkännande inte meddelas annat än om det efter användning av växtskyddsmedlet visas att den förväntade halten av den aktiva substansen eller relevanta metaboliter eller nedbrytnings- eller reaktionsprodukter i grundvatten som är avsett för dricksvatten inte överstiger den lägre av följande halter: den högsta tillåtna halt som fastställs i rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten (EGT nr L 229, s. 11) eller den maximihalt som fastställts av kommissionen, då den aktiva substansen togs upp i bilaga I (eller, om någon sådan inte har fastställts, en halt som motsvarar en tiondel av det acceptabla dagliga intag som fastställdes vid upptagandet).
10 I stycke b föreskrivs däremot att om den sistnämnda halten överstiger den högsta tillåtna halt som fastslås i direktiv 80/778, får ett godkännande med förbehåll meddelas, som inte är ett godkännande i den mening som avses i artikel 10.1 i grunddirektivet och vars giltighetstid är begränsad till högst fem år, om vissa villkor är uppfyllda. Dessa villkor är olika beroende på om mätuppgifter saknas eller, tvärtom, finns.
11 I det första fallet skall utvärderingen visa att de förväntade halterna inte överstiger den maximihalt som kommissionen fastställde då den aktiva substansen upptogs i bilaga I (eller den som motsvarar en tiondel av det acceptabla dagliga intag som fastställdes vid upptagandet i bilagan) och det skall säkerställas att ett lämpligt monitoring program, som gör det möjligt att uppskatta om den maximihalt som fastställts i direktiv 80/778 kan komma att överstigas, införs eller fortsätter att tillämpas i medlemsstaten. I tillämpliga fall skall begränsningar av användningen av medlet meddelas med beaktande av växtskyddsmässiga, jordbruksmässiga och miljömässiga, däribland klimatologiska, betingelser i det avsedda området. Om så krävs, skall godkännande med förbehåll ändras eller dras in om resultaten av mätningarna visar att halten, trots att begränsningar har meddelats, överstiger den högsta tillåtna halt som fastställts i direktiv 80/778.
12 I det andra fallet, när mätuppgifter finns som gör det möjligt att dra slutsatsen att det inte finns någon risk för att halten överstiger den högsta tillåtna halten som kommissionen har fastställt när den aktiva substansen upptogs i bilaga I, skall en undersökning ha gjorts av risken för att den maximihalt som fastställts i direktiv 80/778 överskrids och det skall ha säkerställts att ett lämpligt program införts eller fortsatt tillämpas i medlemsstaten för att garantera att den sistnämnda halten inte överskrids.
13 I stycke c föreskrivs att ett nytt godkännande med förbehåll kan meddelas engångsvis för högst fem år, om resultaten av mätningarna visar att halten har sjunkit till en nivå i närheten av den högsta tillåtna halt som fastställts i direktiv 80/778 och ytterligare ändringar [av användningsbetingelserna] kan förväntas säkerställa att den förväntade halten kommer att sjunka till under maximigränsen.
14 I enlighet med stycke d kan en medlemsstat slutligen alltid införa lämpliga villkor eller begränsningar för användningen av produkten med hänsyn till lokala växtskyddsmässiga, jordbruksmässiga och miljömässiga, däribland klimatologiska, betingelser, i syfte att säkerställa överensstämmelsen med den högsta tillåtna halt som fastställts i direktiv 80/778.
15 Parlamentet har anfört att dess befogenheter har åsidosatts och har till stöd för sin talan åberopat tre grunder som i tur och ordning bygger på att det omtvistade direktivet rättsstridigt har ändrat vissa skyldigheter som ålades medlemsstaterna genom grunddirektivet, att det rättsstridigt har ändrat andra skyldigheter som åläggs genom direktiv 80/778, och, slutligen, att det är otillräckligt eller felaktigt motiverat.
16 Rådet, som har framfört vissa tvivel om huruvida talan kan tas upp till sakprövning, anser att parlamentets argument inte kan godtas.
Förutsättningar för sakprövning
17 Enligt artikel 173 tredje stycket i fördraget kan parlamentet väcka talan om ogiltigförklaring mot en annan institutions rättsakt under förutsättning att talan syftar till att tillvarata dess rättigheter. Enligt domstolens rättspraxis är detta villkor uppfyllt då parlamentet på ett relevant sätt angivit innehållet i den befogenhet som skall tillvaratas och det påstådda åsidosättandet av denna (se dom av den 2 mars 1994, parlamentet mot rådet, C-316/91, Rec. s. I-625, punkt 13).
18 Med tillämpning av dessa kriterier skall talan förklaras inte kunna tas upp till sakprövning i den mån den grundar sig på ett åsidosättande av artikel 190 i fördraget. Genom att hävda att de omtvistade bestämmelserna är otillräckligt eller felaktigt motiverade med hänsyn till föreskrifterna i den artikeln, anger parlamentet inte på ett relevant sätt hur en sådan överträdelse, om en sådan anses föreligga, skulle kunna åsidosätta dess befogenheter (se dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, C-156/93, Rec. s. I-2019, punkt 11).
19 Däremot utgör den nämnda rätten att bli hörd enligt en bestämmelse i fördraget en av parlamentets befogenheter (se ovannämnda dom, parlamentet mot rådet, punkt 16). Parlamentet har hävdat att vissa bestämmelser i det omtvistade direktivet har ändrat de skyldigheter som ålades medlemsstaterna genom grunddirektivet och genom direktiv 80/778, vilka grundar sig på artiklarna 43 respektive 100 och 235 i fördraget i vilka föreskrivs att parlamentet skall höras.
20 I den mån talan innebär kritik av det faktum att rådet har antagit bestämmelserna i fråga utan att uppfylla detta krav, syftar den således till att påvisa att parlamentets befogenheter har åsidosatts, och kan följaktligen upptas till sakprövning.
Saken
21 Parlamentet har särskilt hävdat att bilaga VI, som fastställts i det omtvistade direktivet och som enligt punkt 2.5.1.2 i del B och punkt 2.5.1.2 i del C inte omfattar annat än "grundvattentäkter som är avsedda för dricksvatten" och enligt vilken det dessutom är tillåtet att meddela godkännande med förbehåll för ett växtskyddsmedel vars förväntade halt överskrider den högsta tillåtna halten, har ändrat graden av skydd för grundvatten som fastställts i grunddirektivet. Enligt parlamentet hade en sådan ändring inte kunnat genomföras rättsenligt utan att iaktta förfarandet i artikel 43 i fördraget, med stöd av vilken sistnämnda direktiv har antagits och i vilken föreskrivs att parlamentet skall höras.
22 Rådet har gjort gällande att även om det ansåg det nödvändigt att fastslå mycket detaljerade krav för grundvatten avsett för dricksvatten, ansåg det inte att en harmonisering av de krav som skall tillämpas på effekterna på annat grundvatten var oundgänglig. Enligt rådet kan enbart det faktum att ett genomförandedirektiv inte är uttömmande inte göra det rättsstridigt. Endast om det omtvistade direktivet överskred ramen för genomförande som fastställts i grunddirektivet eller om det inte överensstämde med bestämmelserna i detta, skulle det vara rättsstridigt.
23 Som domstolen redan har fastslagit (se särskilt dom av den 16 juni 1987, Romkes, 46/86, Rec. s. 2671, punkt 16, samt ovannämnda dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, punkt 18), kan det inte förväntas att varje detalj i förordningar eller direktiv angående den gemensamma jordbrukspolitiken skall fastställas av rådet enligt förfarandet i artikel 43 i fördraget. Bestämmelsen skall anses ha iakttagits när de väsentliga delarna av ämnet har fastställts i överensstämmelse med det förfarande som föreskrivs i artikeln. Genomförandebestämmelser till grundförordningarna eller grunddirektiven kan antas enligt ett annat förfarande som fastslås i de förordningarna eller direktiven. Icke desto mindre skall i ett genomförandedirektiv som det omtvistade direktivet, som antagits utan att parlamentet har hörts, de bestämmelser iakttas som fastställts i grunddirektivet efter att parlamentet hörts.
24 Även om det i föreliggande fall i det tredje övervägandet i grunddirektivets ingress sägs att användningen av växtskyddsmedel är ett av de viktigaste sätten att skydda växter och växtprodukter och att förbättra jordbruksproduktionen, sägs i det fjärde övervägandet att användningen i fråga likväl kan innebära risker för människor, djur och miljön. Som framgår av de därpå följande övervägandena syftar direktivet till att med anledning av dessa faror inrätta enhetliga regler om villkoren och förfarandena för godkännande av sådana produkter.
25 Enligt det nionde övervägandet i direktivets ingress skall dessa förfaranden "säkerställa en hög skyddsnivå, särskilt för att förhindra godkännande av växtskyddsmedel, vilkas risker för hälsan, grundvattnet och miljön inte har undersökts tillräckligt". Dessutom sägs att "[m]änniskors och djurs hälsa och miljön bör sättas före målet att förbättra växtproduktionen". I det tionde övervägandet i ingressen tilläggs att det är nödvändigt att säkerställa att medlen i fråga "inte medför ... en inverkan på miljön i allmänhet som inte kan godtas och, i synnerhet, inte medför någon skadlig påverkan på människors och djurs hälsa eller på grundvattnet".
26 Reglerna för beviljande fastställs bland annat i artikel 4.1 i grunddirektivet, enligt vilken - som påpekats i punkt 3 i denna dom - medlemsstaterna åläggs att säkerställa att ett växtskyddsmedel godkänns endast om vissa villkor är uppfyllda, och som därvid hänvisar till de "enhetliga principer" som avses i bilaga VI och vars innehåll skall fastslås av rådet enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 18.
27 Vad närmare bestämt beträffar skydd för hälsa, grundvatten och miljö föreskrivs i artikel 4.1. b i grunddirektivet att medlemsstaterna skall godkänna ett växtskyddsmedel endast om det, med tillämpning av ovannämnda enhetliga principer, har fastställts att medlet inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet och att det inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, med särskild hänsyn till förorening av vatten. Således framgår tydligt av avfattningen av stycke b iv och b v, att denna skyldighet omfattar både dricksvatten och grundvatten utan att inskränka det sistnämnda till sådant grundvatten som är avsett för dricksvatten.
28 Det framgår av dessa bestämmelser, som helhet betraktade, att även om syftet med grunddirektivet är att förbättra växtproduktionen genom användning av växtskyddsmedel, föreskrivs i bestämmelserna även att skydd av miljön i allmänhet och av grundvattnet i synnerhet är ett av de nödvändiga villkor som måste vara uppfyllda för att godkännande av dessa medel skall meddelas.
29 Vad beträffar det omtvistade direktivet sägs i det tredje övervägandet i ingressen att de enhetliga principerna för utvärdering och godkännande av växtskyddsmedlen "måste fastställas för vart och ett av de olika krav som anges i artikel 4.1 b-e" i grunddirektivet. Likväl omfattas endast vatten som är avsett som dricksvatten av bestämmelserna i punkt 2.5.1.2 i del B och punkt 2.5.1.2 i del C i bilaga VI, där de enhetliga principerna fastställs. Även om dessa bestämmelser, som påpekats i punkt 5 i denna dom, inte skall påverka de förpliktelser som bland annat följer av direktiv 80/778 och det i bestämmelserna dessutom uttryckligen hänvisas till den högsta tillåtna halt som fastställs i det direktivet, är det enligt dessa icke desto mindre tillåtet - i enlighet med villkoren som föreskrivs i punkt 2.5.1.2 b och 2.5.1.2 c i del C - att meddela ett godkännande med förbehåll för ett växtskyddsmedel vars förväntade halter överstiger denna maximihalt.
30 Till skillnad från vad rådet hävdat är det faktum att det omtvistade direktivet endast är ofullständigt på en av de punkter som avser de principer som fastställs i grunddirektivet - utan att ramen för genomförandet av principerna därigenom överskrids - inte tillräckligt för att förkasta den grund som hänför sig till dess rättsstridighet med hänsyn till det sistnämnda direktivet. För att så skulle vara fallet, skulle det dessutom ha krävts att genomförandedirektivet - vilket påpekats i punkt 23 i föreliggande dom - hade överensstämt med de bestämmelser som fastställts i grunddirektivet efter att parlamentet hörts, och att det inte ändrat räckvidden av de skyldigheter som fastställts i detta.
31 Genom att underlåta att beakta de effekter som växtskyddsmedel kan ha på allt slags grundvatten, skiljer sig det omtvistade direktivet just från en av de grundläggande bestämmelserna i ämnet som uttryckligen har fastställts i grunddirektivet. Det räcker att i det hänseendet påminna om att syftet med det sistnämnda direktivet, som påpekats i punkt 25 i föreliggande dom, bland annat är att säkerställa en hög skyddsnivå för att förhindra varje oacceptabel inverkan som medlen i fråga kan ha på miljön i allmänhet, och i synnerhet varje skadlig påverkan på människors och djurs hälsa eller på grundvattnet.
32 Dessutom möjliggör förfarandet som föreskrivs i punkt 2.5.1.2 b och 2.5.1.2 c i del C i bilagan till det omtvistade direktivet att godkännande med förbehåll meddelas för en tid som kan uppgå till sammanlagt tio år för växtskyddsmedel vars förväntade halt i grundvatten som är avsett för dricksvatten överstiger den högsta tillåtna halt som fastslås i bestämmelser av referenskaraktär. Även om de förstnämnda bestämmelserna framställs som övergångsbestämmelser, påverkar de - som generaladvokaten har påpekat i punkt 20 i sitt förslag till avgörande - på ett uppenbart sätt räckvidden av de principer som fastställts i artikel 4.1 b iv och 4.1 b v i grunddirektivet, enligt vilka ett växtskyddsmedel inte får godkännas annat än om det har säkerställts att det inte har någon skadlig effekt på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet och att det inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, särskilt när det gäller förorening av vatten.
33 Under sådana omständigheter finns grund för parlamentets påstående att det omtvistade direktivet har ändrat omfattningen av de skyldigheter som ålades medlemsstaterna genom grunddirektivet utan att det beslutsförfarande som krävs i fördraget och som innebär att parlamentet skall höras har följts. Den omstridda rättsakten skall följaktligen ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet är tappande part, skall det förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
35 Rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 om fastställande av bilaga VI till direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden ogiltigförklaras.
36 Rådet skall ersätta rättegångskostnaderna.