61997CC0441_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Las presentes conclusiones se refieren a dos recursos de casación diferentes interpuestos contra las sentencias del Tribunal de Primera Instancia en el asunto British Steel/Comisión (T-243/94) y en el asunto Wirtschaftsvereinigung Stahl y otros/Comisión (T-244/94). Los procedimientos tienen por objeto dilucidar, fundamentalmente, en qué medida la Comisión, tras haber adoptado normas generales o un «Código» con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA sobre la posibilidad de otorgar determinados tipos de ayudas de Estado en el sector siderúrgico, no estaba facultada para adoptar Decisiones individuales con arreglo al mismo artículo autorizando la concesión de ayudas no comprendidas dentro de las categorías especificadas.
II. Marco jurídico y hechos
2. Empezaré resumiendo las diferentes medidas sucesivamente adoptadas por la Comisión y por el Consejo, para después abordar las cuestiones jurídicas.
3. La primera medida fue la Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (en lo sucesivo, «Quinto Código de ayudas» o «Código de ayudas»), adoptado con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA. El primer considerando de la exposición de motivos del Código de ayudas tiene el siguiente tenor:
«Con arreglo a la letra c) del artículo 4 del Tratado, se prohíbe toda ayuda por parte de los Estados miembros a la siderurgia, cualquiera que sea su forma, tanto si es específica como si no lo es.»
El artículo 4, letra c), del Tratado CECA, al que se hace referencia, establece lo siguiente:
«Se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado:
[...]
c) las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma;
[...].»
El quinto considerando de la exposición de motivos del Quinto Código de ayudas tiene el siguiente tenor:
«El régimen estricto así creado y que viene aplicándose en el territorio de los doce Estados miembros ha permitido que, a lo largo de los últimos años, existieran unas condiciones de competencia equitativas en todo el sector. Este régimen es coherente con el objetivo perseguido en el contexto de la realización del mercado único. También se ajusta a las normas en materia de ayudas públicas fijadas en el consenso sobre acero celebrado entre la Comunidad y Estados Unidos en noviembre de 1989 y que estará en vigor hasta el 31 de marzo de 1992. Por consiguiente, el régimen habrá de mantenerse, si bien se procederá a una serie de adaptaciones técnicas.»
4. El artículo 1, apartado 1, del Quinto Código de ayudas establece lo siguiente:
«Las ayudas a la industria siderúrgica, sean de carácter específico o no, financiadas por un Estado miembro, entes públicos territoriales o por medio de recursos estatales, con independencia de su forma, podrán considerarse ayudas comunitarias y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común sólo si se ajustan a las disposiciones de los artículos 2 a 5.»
5. Con arreglo a los artículos 2 a 5 del Código de ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado común en determinadas condiciones, las ayudas para investigación y desarrollo, las ayudas a favor de la protección del medio ambiente, las ayudas para el cierre y las ayudas otorgadas en el marco de programas regionales generales de ayudas en Grecia, Portugal y el territorio de la antigua República Democrática Alemana, respectivamente. El Código de ayudas entró en vigor el 1 de enero de 1992 y permaneció vigente hasta el 31 de diciembre de 1996.
6. Sin embargo, está claro, a la luz de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, que ni el Código de ayudas ni la aparente prohibición total de ayudas pueden considerarse de manera aislada con respecto a la base jurídica del Código, el artículo 95 del Tratado CECA (en lo sucesivo, «Tratado»), cuyo párrafo primero tiene el siguiente tenor:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria una Decisión o una Recomendación de la Comisión para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4, dicha Decisión podrá tomarse o dicha Recomendación podrá formularse con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.»
7. Tras la adopción del Quinto Código de ayudas, el deterioro de la situación económica y financiera de la industria siderúrgica hizo que en 1992 la Comisión elaborara un plan de reestructuración que, junto con el informe de un experto independiente, constituyó la base de un programa de la Comisión que establecía reducciones voluntarias de la capacidad y medidas sociales de acompañamiento, cuyos grandes rasgos fueron acogidos favorablemente por el Consejo en sus conclusiones de 25 de febrero de 1993.
8. En su reunión de 17 de diciembre de 1993 el Consejo llegó a un acuerdo global y aprobó la concesión de ayudas de Estado a seis empresas siderúrgicas públicas con el fin de completar la reestructuración o la privación de éstas. A las actas de dicha reunión se incorporó una declaración conjunta del Consejo y la Comisión en la que se afirmaba lo siguiente: «Al dar su acuerdo unánime a las propuestas con arreglo al artículo 95 que se le han presentado, el Consejo [reafirmaba] su interés en la aplicación estricta del Código de ayudas [...] y, a falta de autorización en virtud del Código, en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA. Sin perjuicio del derecho de todo Estado miembro a solicitar una Decisión con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA, y de conformidad con sus conclusiones de 25 de febrero de 1993, el Consejo se [declaraba] firmemente resuelto a evitar toda nueva excepción con arreglo al artículo 95 para ayudas en favor de una empresa particular.»
9. El 22 de diciembre de 1993, el Consejo emitió su dictamen conforme con arreglo al párrafo primero del artículo 95 del Tratado sobre las decisiones de conceder las referidas ayudas. El 12 de abril de 1994, la Comisión adoptó seis Decisiones individuales basadas en el artículo 95 del Tratado. Dichas Decisiones establecían excepciones al artículo 4, letra c), del Tratado, al autorizar la concesión de ayudas de Estado que no respondían a los criterios que permiten, con arreglo al Quinto Código de ayudas, establecer excepciones a dicha disposición. Entre ellas, estaban la Decisión 94/258/CECA de la Comisión, de 12 de abril de 1994, relativa a las ayudas que España tiene previsto conceder a la empresa pública siderúrgica Corporación de la Siderurgia Integral (CSI), y la Decisión 94/259/CECA de la Comisión, de 12 de abril de 1994, relativa a las ayudas que Italia tiene previsto conceder a las empresas siderúrgicas del sector público (grupo siderúrgico Ilva), (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente «Decisiones impugnadas»). Dichas autorizaciones se supeditaban, con arreglo al dictamen conforme del Consejo, a obligaciones relativas a la reducción de capacidad conforme a la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 13 de abril de 1994.
10. En relación con el recurso de casación interpuesto contra la sentencia Wirtschaftsvereinigung, es útil referirse al contenido de la Decisión 94/259. En el punto II de la exposición de motivos de la Decisión se hace referencia a las ayudas autorizadas para anteriores esfuerzos de reestructuración de Ilva, pero que no habían sido suficientes para restablecer su viabilidad. En el párrafo primero del punto IV de la exposición de motivos, se afirma lo siguiente para demostrar la necesidad de la Decisión:
«La difícil situación que atraviesa el mercado siderúrgico comunitario desde mediados de 1990 ha supuesto una amenaza para el sector en diversos Estados miembros, como Italia. Dotar a la industria siderúrgica italiana de una estructura saneada y económicamente viable favorece el logro de los objetivos fijados en el Tratado, en concreto, en sus artículos 2 y 3. La Comisión considera que, en la perspectiva del respeto de las condiciones específicas dictadas por el interés común de la Comunidad y establecidas en la presente Decisión, las ayudas públicas concedidas por el Gobierno italiano son necesarias y responden al efecto perseguido.»
En el párrafo primero del punto V se afirma:
«Con objeto de restringir al máximo el efecto sobre la competencia, la industria siderúrgica pública italiana deberá contribuir de forma significativa al ajuste estructural que necesita el sector, mediante reducciones de capacidad efectuadas como contrapartida a la ayuda excepcional.»
En el párrafo primero del punto VI de la exposición de motivos se afirma que la concesión de ayudas de funcionamiento deberá limitarse a lo estrictamente necesario, mientras que en el párrafo primero del punto VII se afirma que la aplicación de la Decisión exige una vigilancia muy estrecha.
11. En consecuencia, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 94/259 autorizaba determinados importes máximos de ayuda en forma de aportaciones de capital, asunción por el Estado de endeudamiento y asunción de gastos de reestructuración y liquidación. En el artículo 1, apartados 2 a 5, se establecía que no se permitiría ninguna otra ayuda si no se alcanzaba la viabilidad desde entonces hasta finales de 1994, que las ayudas no podían utilizarse para llevar a cabo prácticas competitivas desleales, que las empresas afectadas debían haber sido totalmente privatizadas para finales de 1994 y que toda concesión de préstamos adicionales y contracción de deudas debía hacerse en condiciones normales de mercado. El artículo 2 contemplaba cierres de instalaciones o reducciones de capacidad específicas para diversos productos siderúrgicos. El artículo 3 enunciaba las condiciones para un proceso de privatización no discriminatorio, que debía efectuarse sin ayudas estatales adicionales ni la concesión de créditos fiscales por pérdidas anteriores y con sujeción a condiciones relativas a los niveles de endeudamiento del grupo. Los artículos 4 a 6 de la Decisión describían el proceso de vigilancia y las consecuencias derivadas del incumplimiento de los requisitos establecidos en la Decisión.
III. Las sentencias recurridas
12. Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG y Hoogovens Staal BV (en lo sucesivo, «Wirtschaftsvereinigung») solicitaron al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 33 del Tratado CECA, que anulara la Decisión 94/259. En un recurso separado, British Steel plc (en lo sucesivo, «British Steel») solicitó la anulación de la dos Decisiones impugnadas. El Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención del Consejo, de la República Italiana y de Ilva en apoyo de las pretensiones de la Comisión en ambos asuntos, y la del Reino de España en el asunto British Steel, asimismo en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Tribunal de Primera Instancia admitió asimismo la intervención de SSAB Svenskt Stål AB y de Det Danske Stålvalseværk A/S en apoyo de las pretensiones de la demandante en el asunto British Steel.
13. En apoyo de su recurso de anulación, Wirtschaftsvereinigung formuló siete motivos, de los cuales dos constituyen la base de su recurso de casación, a saber, los basados, respectivamente, en el incumplimiento de las disposiciones exhaustivas del Quinto Código de ayudas y en el incumplimiento del artículo 95 del Tratado por no haber observado la exigencia de que la ayuda sea necesaria para alcanzar los objetivos establecidos en los artículos 2 a 4 del Tratado CECA.
14. En su recurso, British Steel formuló cuatro motivos, dos de los cuales constituyen asimismo la base de su recurso de casación, a saber, los basados, respectivamente, en la incompetencia de la Comisión para adoptar las Decisiones impugnadas y en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
15. El Tribunal de Primera Instancia no acogió ninguna de las alegaciones formuladas por las demandantes en los dos asuntos y desestimó ambos recursos por los motivos que a continuación se resumen.
A. Wirtschaftsvereinigung: infracción del Quinto Código de ayudas; British Steel: incompetencia
16. En sus respectivas alegaciones relativas a la infracción del Quinto Código de ayudas y a la incompetencia, Wirtschaftsvereinigung y British Steel consideraron que el Código de ayudas constituía un régimen jurídico exhaustivo y vinculante de aplicación general. En particular, el artículo 1 del Código prohibía expresamente todas las ayudas de funcionamiento y a la inversión distintas de las establecidas en el mismo. La Comisión no podía intentar eludir el procedimiento prescrito por la Decisión de base aplicable -el Código de ayudas-, ya que ésta había sido adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 95 del Tratado. De este modo, el Código de ayudas constituía una valoración definitiva de lo que era necesario para alcanzar los objetivos del Tratado, a no ser que fuera él mismo modificado de conformidad con dicho artículo mediante una Decisión de aplicación general.
17. La Comisión sostuvo que la prohibición de ayudas se derivaba directamente del artículo 4, letra c), del Tratado, por lo que estaba sujeta a nuevas excepciones en virtud de una Decisión individual adoptada con arreglo al artículo 95 del Tratado. Según la Comisión, en unas circunstancias en que el mercado siderúrgico estaba experimentando una grave crisis estaba facultada para examinar la compatibilidad con el Tratado de otras formas de ayudas no previstas en el propio Código de ayudas. El Consejo, Italia e Ilva sostuvieron que el Código de ayudas y las Decisiones impugnadas eran medidas legales del mismo rango y adoptadas con la misma base jurídica, pero con un ámbito de aplicación material diferente. A su juicio, los poderes discrecionales conferidos a la Comisión por el artículo 95 del Tratado no quedaron agotados mediante la adopción de la primera de esas medidas, que se limitó a identificar aquellas medidas que, por aquel entonces, consideraban compatibles con el Tratado. Dado que dichos poderes estaban concebidos para hacer frente a situaciones excepcionales imprevistas, la Comisión no era competente para limitar a priori su ejercicio de dicha facultad discrecional en otras circunstancias.
18. El Tribunal de Primera Instancia describió el motivo formulado por Wirtschaftsvereinigung, fundamentalmente, en el sentido de que «al autorizar las referidas ayudas en la Decisión individual controvertida, la Comisión utilizó las facultades que le confieren los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, con el fin de eludir los requisitos previstos por el Código de ayudas, que tiene alcance general». Asimismo, interpretó el motivo formulado por British Steel, fundamentalmente, en el sentido de que «las dos Decisiones de que se trata son contrarias al Código de ayudas y vulneran, por tanto, el principio de que un acto de alcance general no puede ser modificado por una Decisión individual». A continuación, desestimó ambos motivos aplicando un razonamiento idéntico en uno y otro caso.
19. En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia observó que el artículo 95 del Tratado facultaba a la Comisión para adoptar cualquier Decisión general o individual necesaria para alcanzar los objetivos del Tratado, incluida la autorización de la concesión de ayudas estableciendo excepciones al artículo 4, letra c), del Tratado, con arreglo a su apreciación de cuál de estos dos tipos de Decisiones es el más adecuado al efecto. Por tanto, el problema consistía en determinar el objeto y el alcance respectivos del Código de ayudas y de las Decisiones individuales impugnadas.
20. Aunque todas esas diferentes medidas tenían la misma base jurídica, a saber, los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, y establecían excepciones a la prohibición general de las ayudas establecida en el artículo 4, letra c), del Tratado, el Tribunal de Primera Instancia estimó que su ámbito de aplicación era diferente: «el Código se refiere de modo general a determinadas categorías de ayudas que considera compatibles con el Tratado y las Decisiones controvertidas autorizan, por razones excepcionales y una tantum, ayudas que, en principio, no podrían ser consideradas compatibles con el Tratado». El Tribunal de Primera Instancia continuaba del siguiente modo:
«Desde esta perspectiva, la tesis de la parte demandante según la cual el Código tiene carácter obligatorio, exhaustivo y definitivo, no puede ser acogida. En efecto, el Código sólo representa un marco jurídico vinculante para las ayudas compatibles con el Tratado enumeradas por él. En este ámbito, establece un sistema global destinado a garantizar un trato uniforme, en el marco de un solo procedimiento, a todas las ayudas comprendidas en las categorías que define. La Comisión sólo está vinculada por este sistema cuando aprecia la compatibilidad con el Tratado de ayudas contempladas por el Código. No puede entonces autorizar tales ayudas mediante una Decisión individual contraria a las normas generales establecidas por dicho Código.»
21. Por el contrario, las ayudas no comprendidas en las categorías exentas con carácter general por el Código de ayudas podían disfrutar de una excepción individual a la prohibición del artículo 4, letra c), del Tratado. El Tribunal de Primera Instancia afirmó que:
«La Comisión no es competente en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, que se refieren únicamente a los casos no previstos por el Tratado (véase la sentencia Países Bajos/Alta Autoridad, antes citada, [...]), para prohibir ciertas categorías de ayudas, dado que tal prohibición ya está prevista por el propio Tratado en la letra c) de su artículo 4. Por tanto, las ayudas no comprendidas en las categorías que el Código exime de esta prohibición siguen sometidas exclusivamente a la letra c) del artículo 4. De ello resulta que, cuando, no obstante, tales ayudas resultan necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado, la Comisión está facultada para recurrir al artículo 95 del Tratado, con el fin de hacer frente a esa situación imprevista, en su caso, por medio de una Decisión individual».
22. La Comisión no estaba facultada para declinar dicha facultad mediante la adopción de un Código de ayudas exhaustivo. Dado que evidentemente las ayudas de funcionamiento y las ayudas a la reestructuración autorizadas mediante las Decisiones impugnadas no estaban comprendidas dentro de ninguna de las categorías de ayudas reguladas en el Quinto Código de ayudas, no podía considerarse que dichas Decisiones constituyeran excepciones injustificadas al Código de ayudas, ni que favorecieran a determinadas empresas modificando de manera encubierta dicho Código.
23. Aunque los motivos basados en la infracción del Quinto Código de ayudas y la incompetencia, que se remiten fundamentalmente a las mismas alegaciones, son los más importantes a efectos de los presentes recursos de casación, debo referirme también a otras alegaciones formuladas ante el Tribunal de Primera Instancia en apoyo de los dos recursos que sirven de base para motivos separados en los dos recursos de casación que estoy examinando.
B. British Steel: confianza legítima
24. British Steel consideró que, en su caso, se había violado el principio de protección de la confianza legítima, en la medida en que esperaba que la Comisión cumpliría el Código de ayudas y, de ser necesario, si deseaba apartarse del mismo lo modificaría o incluso lo sustituiría. El Código de ayudas era una medida normativa que tenía expresamente por objeto prohibir toda forma de subvención, con excepción de las que consideraba compatibles con el Tratado. En consecuencia, cualquier medida contraria a dicho Código debería ser anulada en la medida en que, a falta de un interés público perentorio, diera lugar a un cambio imprevisible en una situación creada por el Código, en detrimento de un operador que hubiera actuado (y efectuado inversiones) de manera razonable confiando en la persistencia de la situación resultante de ese acto normativo.
25. Según la Comisión, una medida de alcance general como el Quinto Código de ayudas no podía dar lugar válidamente a una confianza legítima. El cambio en las circunstancias justificó la adopción de medidas adicionales. En todo caso, cualquier expectativa legítima hubiera quedado invalidada por las advertencias efectuadas por la Comisión en su correspondencia con British Steel en el sentido de que no podía excluirse el recurso al artículo 95 del Tratado, ni siquiera durante el período de aplicación del Código de ayudas.
26. El Tribunal de Primera Instancia declaró que el argumento de British Steel se basaba en la idea errónea de que la existencia del Código de ayudas dio a las empresas afectadas motivos para creer que no se adoptaría en circunstancias particulares ninguna Decisión específica que autorizase ayudas de Estado fuera de las categorías contempladas por el Código. Sin embargo, como ya había señalado el Tribunal de Primera Instancia, el Código de ayudas no tenía el mismo objeto que las Decisiones controvertidas, adoptadas para hacer frente a una situación excepcional. Por tanto, el Código de ayudas no podía en ningún caso generar expectativas legítimas en lo que respecta a la posibilidad eventual de conceder excepciones individuales a la prohibición de las ayudas de Estado, sobre la base de los párrafos primero y segundo del artículo 95 del Tratado, en una situación imprevista como la que llevó a la adopción de las Decisiones impugnadas.
27. El Tribunal de Primera Instancia añadió que los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las Instituciones comunitarias. Las constantes adaptaciones en función de las variaciones de la situación económica impedían a los operadores económicos invocar un derecho adquirido al mantenimiento de la situación jurídica existente en un momento dado. Un operador prudente y perspicaz podía prever la adopción de medidas específicas destinadas a compensar situaciones evidentes de crisis, de modo que no podía invocarse el principio de protección de la confianza legítima. En particular, British Steel, en su condición de operador de gran envergadura que participaba en el Comité Consultivo CECA, debería haberse dado cuenta de que iba a surgir la necesidad imperiosa de adoptar medidas eficaces para proteger los intereses de la siderurgia europea que podría justificar la adopción de Decisiones ad hoc por la Comisión, como las ya adoptadas al margen del Código de ayudas para aprobar la exención de los sectores siderúrgicos neerlandés y danés de los impuestos sobre las emisiones de dióxido de carbono.
C. Wirtschaftsvereinigung: infracción del artículo 95 del Tratado
28. Wirtschaftsvereinigung cuestionó tanto la compatibilidad con el Tratado de los objetivos perseguidos por la Decisión 94/259 como que la Decisión fuera efectivamente indispensable para alcanzar dichos objetivos. Con respecto al primero de estos aspectos, sostuvo, entre otras cosas, que el objetivo de «dotar a la industria siderúrgica italiana de una estructura saneada y económicamente viable» era incompatible con los objetivos que se refieren al mercado común y a la industria siderúrgica de la Comunidad en su conjunto, al referirse a un solo Estado miembro y, en la práctica, a una sola empresa, mientras que las empresas de los otros Estados miembros debían reducir sus capacidades por sus propios medios. Por lo que respecta al criterio del carácter indispensable, la Comisión ya había autorizado la concesión de un total de 14.150 millones de ECU en ayudas a Ilva entre 1980 y 1989, sin conseguir con ello restablecer su viabilidad. Este precedente ponía de manifiesto que la concesión de nuevas ayudas a Ilva podía ser utilizada por ésta simplemente para incrementar su cuota de mercado, compitiendo en precios con sus competidores no subvencionados.
29. La Comisión y la República Italiana respondieron que la concesión de ayudas formaba parte de un programa global de reducción de capacidades y restablecimiento de la viabilidad de las empresas siderúrgicas europeas, por lo que era de interés para la industria siderúrgica comunitaria en su conjunto. Además, era necesaria para facilitar la privatización de Ilva en una situación de crisis, y la concesión de nuevas ayudas con arreglo al artículo 95 del Tratado quedaba excluida.
30. El Tribunal de Primera Instancia declaró que la Decisión 94/259 pretendía proteger el interés común, de conformidad con los objetivos del Tratado. El mantenimiento o la agravación de la crisis del sector siderúrgico podían provocar, en la economía del Estado miembro de que se trataba, problemas sumamente graves y persistentes. La Decisión, junto con las otras cinco Decisiones individuales por las que se autorizaban ayudas de Estado adoptadas en la misma fecha, se inscribía en el marco de un programa global de reestructuración permanente del sector siderúrgico y de reducción de las capacidades de producción en la Comunidad. Desde esta perspectiva, la finalidad de la ayuda no consistía únicamente en asegurar la supervivencia de la empresa beneficiaria -lo que habría sido contrario al interés común-, sino en restablecer su viabilidad limitando al mínimo la incidencia de las ayudas sobre la competencia.
31. Tras haber concluido que la Decisión 94/259 perseguía efectivamente los objetivos establecidos en los artículos 2 a 4 del Tratado, el Tribunal de Primera Instancia citó la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Comisión, según la cual la Comisión no podría «autorizar en ningún caso la concesión de ayudas estatales que no fueran indispensables para alcanzar los objetivos perseguidos por el Tratado y que pudieran dar lugar a distorsiones de la competencia en el mercado común del acero». Sin embargo, tras haberse referido a los requisitos establecidos en el artículo 33 del Tratado en relación con el examen de las Decisiones de carácter económico de la Comisión y a la amplia facultad discrecional de la Comisión por lo que respecta a las apreciaciones de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario, concluyó que su examen «debe [...] limitarse a comprobar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación». El Tribunal de Primera Instancia declaró que no se había proporcionado ninguna prueba concreta que sustentara la afirmación de que la ineficacia de las ayudas anteriores implicaba el inevitable fracaso de cualquier intento de restablecer la viabilidad de Ilva mediante nuevas ayudas de Estado, y constituía una previsión de carácter meramente especulativo. Semejante extrapolación de los resultados obtenidos en el pasado no podía sustituir a un examen detallado de las condiciones concretas impuestas en la Decisión con el fin de realizar una reestructuración de la empresa beneficiaria capaz de garantizar su viabilidad. El contexto histórico y la motivación de la Decisión indicaban que la Comisión había llevado a cabo un análisis profundo de la situación de crisis en el sector y de los medios para resolverla, así como de las condiciones que debían imponerse para que Ilva retornara a la viabilidad y para limitar al mínimo la incidencia de las ayudas sobre la competencia. En tales circunstancias, no se había aportado ningún elemento de prueba que demostrara que la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación al estimar que las ayudas de que se trataba, con los requisitos impuestos en la Decisión 94/259, eran necesarias para alcanzar determinados objetivos del Tratado.
IV. El recurso de casación
32. Wirtschaftsvereinigung y British Steel interpusieron sendos recursos de casación, con arreglo al artículo 49 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CECA, contra las respectivas sentencias del Tribunal de Primera Instancia en los asuntos T-244/94 y T-243/94, en los que solicitaban que se anularan las sentencias dictadas en cada uno de dichos asuntos y la Decisión 94/259 y las Decisiones impugnadas, respectivamente, así como que se condenara a la Comisión al pago de las costas. De conformidad con el artículo 120 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidió prescindir de la fase oral. En la vista del asunto Wirtschaftsvereinigung, Hoogovens Staal BV estuvo representada por separado con respecto al resto de las recurrentes.
33. Wirtschaftsvereinigung formula cuatro motivos de casación: i) infracción del Quinto Código de ayudas; ii) violación del principio de necesidad; iii) aplicación ilegal de una política estrictamente nacional, e iv) infracción del artículo 4, letra c), del Tratado. British Steel formula dos motivos de casación, basados en la incompetencia de la Comisión para adoptar las Decisiones impugnadas y la violación del principio de protección de la confianza legítima. Las pretensiones de British Steel son apoyadas por Det Danske Stålvalseværk A/S. La Comisión se opone a ambos recursos de casación, con el apoyo de la República Italiana y del Consejo, mientras que el Reino de España también apoya las pretensiones de la Comisión en el asunto British Steel.
34. A continuación, resumiré y analizaré sucesivamente los motivos de casación y las contestaciones de las demás partes a los mismos. Sin embargo, los motivos primero y cuarto de Wirtschaftsvereinigung pueden analizarse conjuntamente, junto con el primer motivo de casación de British Steel, debido a su similitud material.
A. Wirtschaftsvereinigung: i) y iv) infracción del Quinto Código de ayudas y del artículo 4, letra c), del Tratado British Steel: i) incompetencia
1) Alegaciones
35. Wirtschaftsvereinigung sostiene que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al considerar que el Código de ayudas tan sólo era vinculante para la Comisión por lo que respecta a los tipos de ayudas cuya concesión estaba específicamente regulada en él. Afirma que el Tribunal de Primera Instancia se abstuvo de citar íntegramente el contenido de la tercera frase del cuarto considerando de la exposición de motivos del Código de ayudas, en el sentido de que sus normas «prohíben la concesión de cualesquiera ayudas de funcionamiento o de inversión», y de derivar la conclusión necesaria del tercer considerando, en el que se afirma que estas normas «abarcan cualquier tipo de ayudas, específicas o no, concedidas por los Estados miembros» o del tenor similar del artículo 1, apartado 1, del Código de ayudas. También cita la afirmación realizada en el tercer considerando de la exposición de motivos del Segundo Código de ayudas, en el sentido de que todas las ayudas deben ser tratadas de manera uniforme en el marco de un único procedimiento, y de que el establecimiento de un régimen global comunitario de ayudas era un elemento indispensable de la política comunitaria de recuperación de la industria siderúrgica, así como la siguiente afirmación realizada en el sexto considerando de la exposición de motivos del Tercer Código de ayudas:
«El carácter global del sistema comunitario [...] concebido [recurriendo al artículo 95 del Tratado] implica que fuera de las ayudas expresamente previstas y debidamente autorizadas en virtud de la presente Decisión, todas las otras subvenciones posibles de los Estados miembros, bajo cualquier forma, tanto si son específicas como si no, no podrán en ningún caso, justificarse por el artículo 67 y deberán por lo tanto ser consideradas como prohibidas por la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA.»
Wirtschaftsvereinigung se refiere asimismo a la práctica de la Comisión, cuando deniega la autorización de ayudas, de señalar que las únicas excepciones posibles a la prohibición contenida en el artículo 4, letra c), del Tratado son las expresa y taxativamente establecidas en el Código de ayudas.
36. Wirtschaftsvereinigung alega que el régimen general establecido en el Quinto Código de ayudas ocupa un lugar de mayor rango en la jerarquía normativa que cualquier medida individual. En la vista, sostuvo que el Código es global, definitivo y exhaustivo. Por tanto, una decisión como la Decisión 94/259 no puede establecer excepciones al mismo, ni siquiera si es adoptada por la misma Institución. Esta conclusión viene impuesta por el principio de igualdad ante la Ley, cuya infracción de hecho en el presente caso dio lugar a una diferencia de trato entre las empresas públicas y privadas. Además, este análisis no se ve afectado por el hecho de que la base jurídica sea común, pues lo mismo sucedía en el asunto rodamientos de bolas. El respeto al principio de la subordinación de las medidas individuales a las medidas de aplicación general es tanto más importante debido a la falta de supervisión parlamentaria efectiva del procedimiento previsto en el artículo 95 del Tratado.
37. Así pues, la única circunstancia en que cabe considerar legales medidas individuales que establecen excepciones es cuando la medida general contempla expresamente dicha posibilidad, como sucedía en el caso del artículo 12 del Segundo Código de ayudas. Este tipo de base jurídica para el establecimiento de excepciones individuales fue deliberadamente excluido del Quinto Código de ayudas. Wirtschaftsvereinigung invoca como ejemplo adicional la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que cualquier ayuda que no cumpliera con las normas vinculantes adoptadas por el Consejo con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra e), del Tratado CE [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra e), tras su modificación] relativas a la concesión de ayudas de Estado en el ámbito de la construcción naval era automáticamente incompatible con el Tratado CE. En la vista, el Abogado de Wirtschaftsvereinigung alegó que era excesivamente formalista sostener que la competencia de la Comisión con arreglo al artículo 95 del Tratado se limitaba, en el ámbito de las ayudas de Estado, a establecer excepciones específicas al artículo 4, letra c), del Tratado, y además privaría de toda eficacia a la sentencia «rodamientos de bolas».
38. En apoyo de su cuarto motivo de casación, basado en la infracción del artículo 4, letra c), del Tratado, Wirtschaftsvereinigung cita el auto del Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Comisión (C-399/95 R), en el que declaró que el Quinto Código de ayudas estableció un régimen estricto para la concesión de ayudas en el particularmente sensible sector de la siderurgia, sin perjuicio de las normas generales de que es objeto en el Tratado CECA. La sentencia recurrida no explica por qué habría de permitirse que una Decisión individual por la que se autorizan nuevas ayudas vaya en contra de estas normas generales.
39. La Comisión, el Consejo y la República Italiana discuten las alegaciones de Wirtschaftsvereinigung. Según afirman, sus referencias a pasajes de los Códigos de ayudas y otras medidas de Derecho derivado no afectan a la apreciación del Tribunal de Primera Instancia según la cual Comisión no era competente con arreglo al artículo 95 del Tratado para adoptar una prohibición general de las ayudas no expresamente contempladas en el Quinto Código de ayudas, ya que dicha prohibición ya estaba establecida en el artículo 4, letra c), del Tratado. En todo caso, teniendo en cuenta, en particular, la declaración conjunta incorporada al acta del Consejo de 17 de diciembre de 1993, los considerandos y disposiciones del Derecho derivado invocados por Wirtschaftsvereinigung o bien ponen de manifiesto que la prohibición general de las ayudas se deriva directamente del artículo 4, letra c), del Tratado, o bien puede interpretarse en el sentido de que se refiere únicamente a los tipos de ayudas específicamente regulados en el Código de ayudas de que se trata o en el sentido de que tienen un carácter meramente declaratorio de la incapacidad de la Comisión, actuando por sí sola, para aprobar otros tipos de ayuda a falta de medidas adicionales basadas en el artículo 95 del Tratado.
40. Dado que, según dichas partes, la Decisión 94/259 y el Quinto Código de ayudas tienen ámbitos de aplicación diferentes, la declaración del Tribunal de Primera Instancia según la cual sólo podían establecerse excepciones a las condiciones del Código de ayudas mediante medidas generales modificatorias tiene carácter de obiter dictum. De acuerdo con el mismo principio, está claro que no había ninguna necesidad de que el Quinto Código de ayudas contemplara expresamente la posibilidad de adoptar Decisiones que establecieran excepciones. Las circunstancias del asunto «rodamientos de bolas» eran completamente diferentes, ya que aquel asunto tenía por objeto la imposición de una sanción con arreglo al artículo 113 del Tratado CE (actualmente artículo 133 CE, tras su modificación) en un caso en que se habían cumplido los requisitos establecidos en una medida general de Derecho derivado para la no imposición de una sanción. De hecho, no existe ninguna jerarquía entre las medidas generales e individuales adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 95 del Tratado, todas ellas aprobadas por unanimidad por el Consejo. El presente caso no implica una distinción entre actos normativos básicos, como el Código de ayudas, que según Wirtschaftsvereinigung tienen carácter de norma general abstracta, y actos de ejecución delegados, adoptados únicamente por la Comisión, mediante los cuales se aplican o se establecen excepciones a dichos actos. El principio de igualdad no plantea ningún obstáculo a la adopción de Decisiones individuales con arreglo al artículo 95 del Tratado, ya que dicho procedimiento está específicamente concebido para ser aplicado en situaciones excepcionales. En efecto, el Agente de la República Italiana llegó a preguntarse si era apropiado recurrir al artículo 95 para adoptar medidas con un alcance tan general como el Código de ayudas, subrayando el carácter de emergencia de las acciones contempladas en dicho artículo. Por la misma razón, la Comisión no puede renunciar a aplicar en el futuro dicha disposición del Tratado en los casos no previstos en una medida general. Hacerlo le privaría de su capacidad para reaccionar ante nuevas circunstancias, que es precisamente lo que el artículo 95 pretendía asegurar. El planteamiento adoptado en relación con las ayudas de Estado a la construcción naval con arreglo al Tratado CE carece de pertinencia, debido al diferente régimen de competencias para la aprobación de las ayudas con arreglo a uno y a otro Tratado; en todo caso, el Consejo podía haber autorizado nuevas ayudas con arreglo al artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE) en circunstancias excepcionales, exactamente igual que con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA.
41. La Comisión, el Consejo y la República Italiana sostienen que estas tesis no se ven contradichas por el auto del Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Comisión, ya que dicho asunto no se refería a la adopción, con arreglo al artículo 95 del Tratado, de una nueva Decisión sobre ayudas de la Comisión fuera del ámbito de aplicación del Quinto Código de ayudas. En el apartado 34 de la sentencia Wirtschaftsvereinigung, el Tribunal de Primera Instancia explicó que el artículo 4, letra c), del Tratado no se opone a que se autorice, con carácter excepcional y basándose en el artículo 95 del Tratado, ayudas destinadas a hacer frente a situaciones imprevistas. En la medida en que no es idéntico al primer motivo de casación, este motivo constituye un motivo nuevo que no puede admitirse.
42. Por lo que respecta a su primer motivo de casación, British Steel sostiene que el Tribunal de Primera Instancia aceptó su alegación principal según la cual la Comisión no es competente para adoptar Decisiones individuales en ámbitos completamente regidos por una Decisión general. La Comisión sostiene que dicha alegación es indiscutida e incontrovertida, pero que carece de pertinencia, ya que el Quinto Código de ayudas tan sólo regula de manera exhaustiva la concesión de los tipos de ayudas a que se refieren los artículos 2 a 5 del mismo.
43. British Steel sostiene que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho en los apartados 50 y 51 de la sentencia British Steel, al declarar que el ámbito de aplicación del Quinto Código de ayudas se limitaba a las categorías de ayudas expresamente autorizadas por el mismo. Según afirma, ello se ve corroborado atendiendo a a) su exposición de motivos, b) su tenor, c) la historia de los Códigos de ayudas a la siderurgia, d) la propia práctica de la Comisión y e) determinadas obras de la doctrina.
a) British Steel sostiene que la referencia que se hace en el primer considerando de la exposición de motivos del Código de ayudas a la prohibición de «toda ayuda [...], cualquiera que sea su forma», y la realizada en términos muy similares en el tercer considerando, deben entenderse en el sentido de que se extiende a las categorías de ayudas no enumeradas en el Código, como las ayudas de funcionamiento y las ayudas a la inversión. Así lo confirma, a su entender, la referencia que se hace en el quinto considerando a su conformidad con el Consenso sobre acero celebrado con Estados Unidos, que prohibía las ayudas de ese tipo. La Comisión contesta que en el segundo considerando de la exposición de motivos se afirma que los Códigos de ayudas aprobados desde 1986 establecieron «normas por las que se autoriza la concesión de ayudas para la siderurgia en un número limitado de supuestos», sin prejuzgar el trato que debía darse a otros tipos de ayudas. A su entender, la referencia al Consenso celebrado con Estados Unidos se limitaba a confirmar que el Código de ayudas no lo vulneraba. Esto no impedía la aprobación de otros tipos de ayudas en 1994, una vez expirado el Consenso en marzo de 1992. En la vista del asunto Wirtschaftsvereinigung, el Agente de la Comisión consideró hipotética una pregunta del Tribunal de Justicia sobre si el Consenso habría impedido la adopción de una medida como la Decisión 94/259 antes de su expiración, a finales de marzo de 1992.
b) British Steel sostiene que el artículo 1, apartado 1, del Quinto Código de ayudas debe entenderse en el sentido de que indica que la Comisión ejerció exhaustivamente sus competencias con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado, al establecer la compatibilidad con el Tratado de las categorías de ayudas descritas en los artículos 2 a 5 del Código de ayudas. La Comisión observa que el artículo 1, apartado 1, del Código de ayudas no está formulado como una prohibición de todos los demás tipos de ayudas, y no puede interpretarse en ese sentido; toda vez que la adopción del Código de ayudas, considerada en sí misma, tenía por efecto que todos los tipos de ayudas no contemplados en él seguían estando prohibidos, ello implicaba que continuaba aplicándose el artículo 4, letra c), del Tratado, y no el artículo 1, apartado 1, del Código de ayudas, y, por consiguiente, que seguían estando potencialmente sujetos a nuevas excepciones con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado. La reducción del ámbito de aplicación de los Códigos de ayudas (en la medida en que el Primer y el Segundo Código también comprendían las ayudas de funcionamiento y las ayudas a la reestructuración) debía interpretarse únicamente como una limitación de la delegación de autoridad a la Comisión para actuar en casos individuales sin necesidad de contar con la aprobación unánime del Consejo. Con ello, el Consejo no pretendía privarse a sí mismo de la facultad de aprobar tales ayudas en los casos en que la Comisión propusiera considerarlas compatibles con el mercado común.
c) British Steel sostiene la tesis contraria sobre la reducción progresiva del ámbito de aplicación de los Códigos de ayudas, considerando que indica que la regulación exhaustiva de las categorías de ayudas potencialmente autorizables se ha ido haciendo más estricta. La Comisión contesta que los pasajes de los diversos Códigos de ayudas que afirman que los demás tipos de ayudas están prohibidos son meras reiteraciones de la prohibición del artículo 4, letra c), del Tratado, que sigue estando sujeto a excepciones de conformidad con el artículo 95, apartado 1, del Tratado, y no constituyen en sí mismos una prohibición exhaustiva que, en todo caso, la Comisión no sería competente para adoptar con arreglo al artículo 95, apartado 1.
d) British Steel cita como ejemplo de la práctica de la Comisión una serie de Decisiones que o bien deniegan la aprobación de la concesión de ayudas o bien exigen el reembolso de ayudas ya pagadas por no ser compatibles con el Quinto Código de ayudas. La Comisión contesta que simplemente no estaba facultada para aprobar dichas ayudas utilizando la autoridad que le había delegado el Código de ayudas para aprobar determinadas categorías de ayudas sin solicitar la aprobación del Consejo en cada caso concreto. British Steel también advierte sobre el hecho de que una excepción referida a unas ayudas otorgadas a las industrias siderúrgicas neerlandesa y danesa bajo la forma de una reducción de la fiscalidad sobre sus emisiones de dióxido de carbono, que no estaba comprendida dentro del ámbito de aplicación de los artículos 2 a 5 del Quinto Código de ayudas, fue aprobada mediante la introducción de una modificación en el Código de ayudas. La Comisión afirma que esta forma de ver las cosas es errónea, y que la medida de que se trata, la Decisión 92/411, era en realidad una Decisión individual cuyos efectos se limitaban a los casos concretos de que se trataba, lo que confirmaba que ésta era una vía que permanecía abierta para la Comisión con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado. Según la Comisión, el Vigésimo Segundo Informe sobre la Política de la Competencia de la Comisión incurría en una imprecisión en la medida en que afirmaba lo contrario.
2) Análisis
44. En sus observaciones escritas, ni Wirtschaftsvereinigung ni British Steel discutieron expresamente el elemento central del razonamiento del Tribunal de Primera Instancia en las sentencias recurridas, a saber, el hecho de que la Comisión no es competente para adoptar medidas con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado que se limiten a reiterar una prohibición ya existente de las ayudas de Estado establecida en el artículo 4, letra c), del propio Tratado. Como he indicado antes, el Abogado de Wirtschaftsvereinigung criticó esta postura en la vista de dicho asunto, calificándola de formalista y de incoherente con los objetivos de protección de la sentencia en el asunto «rodamientos de bolas». También cabe considerar que las partes recurrentes en ambos asuntos cuestionaron implícitamente este aspecto de las sentencias recurridas, al sostener que, de hecho, el Quinto Código de ayudas establecía una prohibición general de las ayudas no comprendidas dentro del ámbito de aplicación de los artículos 2 a 5 del mismo. Sin embargo, en mi opinión este argumento es incorrecto por la razón indicada por el Tribunal de Primera Instancia en las sentencias recurridas.
45. En la sentencia Países Bajos/Alta Autoridad, el Tribunal de Justicia observó que «el párrafo primero del artículo 95 sólo tiene por objeto instituir una excepción particular al Tratado con el fin de permitir que la Alta Autoridad pueda hacer frente a una situación imprevista». No existe ninguna excepción de este tipo al Tratado cuando la Comisión puede actuar utilizando los poderes que le confiere el propio Tratado y, de este modo, aplicar el Tratado en circunstancias previstas en sus disposiciones. Aquel asunto se refería a una Recomendación de la Comisión a los Estados miembros que no imponía nuevas obligaciones, sino que se limitaba a especificar sus obligaciones con arreglo al propio Tratado. El Tribunal de Justicia declaró que la Comisión era competente para hacerlo con arreglo a otras disposiciones del Tratado y que, como consecuencia de ello, el artículo 95 del Tratado no era una base jurídica admisible para tales medidas. La conclusión a que llego el Tribunal de Justicia en aquel asunto, según la cual el artículo 95 del Tratado tenía un carácter meramente residual y no constituía la base jurídica apropiada para el acto controvertido de la Comisión, es sumamente pertinente para las circunstancias del presente caso, que también plantea la cuestión de si la Comisión está facultada para recurrir al artículo 95, apartado 1, del Tratado única y exclusivamente para recordar las obligaciones de los Estados miembros con arreglo al artículo 4, letra c), que también es una «norma concreta y obligatoria». De acuerdo con el mismo principio, la aplicación del artículo 4, letra c), del Tratado no puede considerarse un supuesto no contemplado en el Tratado.
46. Este planteamiento exige considerar que el Quinto Código de ayudas estableció una lista «positiva» de tipos de ayudas que la Comisión, siempre que cumplan los requisitos establecidos en él, puede considerar compatibles con el mercado común sin necesidad de consultar al Consejo. Ello no puede impedir el recurso a medidas adicionales, ya sean generales o individuales, basadas directamente en el artículo 95 del Tratado, para aprobar (o regular la aprobación por parte de la Comisión por sí sola) tipos de ayudas sobre los cuales el Quinto Código de ayudas no se pronuncia. Así pues, la situación en los presentes asuntos es bastante diferente de la existente con arreglo a anteriores Código de ayudas, que contenían normas generales relativas a la aprobación de ayudas a la reestructuración: durante su período de vigencia, un recurso contra una Decisión individual adoptada con arreglo al artículo 95 del Tratado por la que se aprobaran ayudas a la reestructuración por motivos no previstos en dichos Códigos hubiera requerido que el Juez comunitario examinara la posible aplicación de la sentencia «rodamientos de bolas» en el contexto del Tratado CECA.
47. En mi opinión, no es indebidamente formalista interpretar una medida de Derecho derivado a la luz de las competencias limitadas de la Institución que la adopta, o impedir que una Institución renuncie a intervenir en el futuro de un modo no previsto por los autores del Tratado. Dicho esto, las alegaciones de las recurrentes con respecto a la correcta interpretación del Quinto Código de ayudas no pueden prosperar. El Quinto Código de ayudas implica la concesión de una facultad ejecutiva limitada a la Comisión, actuando por sí sola, para aprobar una variedad limitada de tipos de ayudas cuando concurran determinadas circunstancias. El Quinto Código de ayudas no podía contener legalmente una prohibición general de tipos de ayudas estatales distintos de los que expresamente permite ni, por tanto, debe interpretarse en ese sentido en caso de ambigüedad. Como consecuencia de ello, tal como se reiteró en la declaración conjunta del Consejo y la Comisión de 17 de diciembre de 1993 la Comisión siempre pudo adoptar medidas adicionales con arreglo al artículo 95 del Tratado, ya fueran generales o individuales, mediante las que se autorizaran ayudas de un tipo sobre el cual el Quinto Código de ayudas no contuviera ninguna disposición concreta.
48. Dado que el presente asunto se refiere a este tipo de medidas adicionales, no es necesario examinar la afirmación del Tribunal de Primera Instancia según la cual la Comisión no podía autorizar ayudas comprendidas dentro de una de las categorías de ayudas definidas en el Quinto Código de ayudas mediante una Decisión individual que entrara en conflicto con las normas generales establecidas en dicho Código. Está claro que el análisis expuesto en los puntos inmediatamente anteriores obvia la necesidad de analizar, en el presente caso, una posible jerarquía de normas en aplicación del artículo 95, apartado 1, del Tratado en el ámbito de las ayudas de Estado, así como la posible aplicación de la sentencia «rodamientos de bolas» en el contexto CECA. Por supuesto, la Comisión siempre debe cumplir las condiciones establecidas en el Quinto Código de ayudas cuando decida por su propia cuenta si autoriza o no ayudas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación. Por otro lado, como ya he señalado, siempre tiene la opción de solicitar la aprobación del Consejo, siempre que cumpla las demás normas del Tratado, incluidas las condiciones establecidas en el propio artículo 95, apartado 1, de cualquier otra medida que proponga, ya sea general o individual, por la que se autorice la concesión de ayudas en otras circunstancias. Esto es precisamente lo que sucedió en el caso de las Decisiones recurridas. No es necesario que el Código de ayudas contemple tales «excepciones», ya que se trata de excepciones al artículo 4, letra c), del Tratado y no al Código de ayudas, y que están basadas, al igual que el propio Código de ayudas, directamente en el artículo 95, apartado 1. Esto descarta asimismo el cuarto motivo de casación formulado por Wirtschaftsvereinigung: este tipo de excepciones individuales a la norma general establecida en el artículo 4, letra c), del Tratado están permitidas siempre y cuando sirvan para alcanzar los objetivos de los artículos 2 a 4 del Tratado, una cuestión que fue objeto de un amplio análisis autónomo por parte del Tribunal de Primera Instancia.
49. En aras de la exhaustividad, examinaré ahora los diversos argumentos interpretativos formulados en los dos recursos de casación a la luz de estas conclusiones de principio relativas a la competencia de la Comisión. Me permito añadir que, considerado en sí mismo, el tenor del Quinto Código de ayudas confirma la anterior conclusión de principio sobre su alcance limitado. En consecuencia, el artículo 1, apartado 1, del Quinto Código de ayudas debe entenderse, cuando afirma que las ayudas «sean de carácter específico o no [...] con independencia de su forma» pueden considerarse ayudas comunitarias «sólo si se ajustan a las disposiciones de los artículos 2 o 5», en el sentido de que se limita a establecer en términos generales el alcance de la excepción al artículo 4, letra c), del Tratado, y que la Comisión no posee ningún poder adicional con arreglo al Código de ayudas para aprobar otros tipos de ayudas. Tal y como señaló la Comisión, el artículo 1, apartado 1, del Código de ayudas no está formulado como una prohibición y, por tanto, no pretende excluir la adopción de otras medidas que establezcan excepciones a la prohibición del artículo 4, letra c), del Tratado.
50. Tal como señaló en la vista del asunto Wirtschaftsvereinigung el Agente de la República Italiana, la exposición de motivos de una medida no puede, por sí sola, modificar su ámbito de aplicación. Así, el hecho de que en el cuarto considerando de la exposición de motivos del Código de ayudas se afirme que las normas contenidas en los Códigos de ayudas anteriores prohibían la concesión de cualquier otra forma de ayudas puede ser engañoso, pero dicha afirmación no se corresponde con ninguna disposición concreta del Código de ayudas. En cualquier caso, en el primer considerando de la exposición de motivos del Quinto Código de ayudas se afirma claramente que «con arreglo a la letra c) del artículo 4 del Tratado, se prohíbe toda ayuda [...], cualquiera que sea su forma», disposición que es más precisa, mientras que en el segundo considerando se indica que los Códigos de ayudas anteriores establecieron «normas por las que se autoriza la concesión de ayudas para la siderurgia en un número limitado de supuestos», lo que confirma que el Código de ayudas no hace sino establecer una lista positiva de ayudas compatibles. La referencia que se hace inmediatamente después, en el tercer considerando, a que las normas abarcan cualquier tipo de ayudas, específicas o no, concedidas por los Estados miembros debe entenderse simplemente, en mi opinión, en el sentido de que los tipos de ayudas expresamente contemplados en los artículos 2 a 5 del Código de ayudas pueden adoptar cualquier forma. La afirmación que se hace en el quinto considerando, según la cual el Código de ayudas se ajusta al Consenso celebrado con Estados Unidos, no contradice el anterior análisis: la no conformidad con el Consenso se habría suscitado, a lo sumo, única y exclusivamente como consecuencia de otras medidas adoptadas con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado por las que se autorizaran ayudas que no estuvieran comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicho consenso.
51. También estoy de acuerdo con la alegación de la Comisión según la cual la progresiva reducción del ámbito de aplicación de los Códigos de ayudas no puede interpretarse en el sentido de que establece una prohibición legislativa más amplia de las ayudas. Por el contrario, debe entenderse en el sentido de que circunscribe la facultad de la Comisión para aprobar ayudas, siempre que cumplan los requisitos establecidos en los Códigos, sin necesidad de consultar al Consejo. Dado el requisito de unanimidad del Consejo, seguramente esto tuvo por efecto reducir el volumen de ayudas que podían ser autorizadas.
52. Las referencias que se hacen en la exposición de motivos del Segundo Código de ayudas a un procedimiento único y a un sistema comunitario global de ayudas tal vez puedan entenderse en el sentido de que se refieren al ámbito más amplio de los Códigos que precedieron al Quinto Código de ayudas, pero no pueden probar que la Comisión se había obligado (o podía obligarse) a atenerse a esta política muy recomendable en circunstancias normales cuando tuviera que afrontar situaciones imprevistas que exigieran una reacción especial. También cabe señalar que en el pasaje de la exposición de motivos del Tercer Código de ayudas citado por las recurrentes se afirma que las ayudas que no estuvieran expresamente contempladas en ese conjunto exhaustivo de normas comunitarias deberían considerarse prohibidas por el artículo 4, letra c), del Tratado, abriendo así el camino a las excepciones a esa disposición del Tratado, con arreglo al artículo 95, apartado 1, del Tratado, cuando así lo aconsejaran las circunstancias.
53. Por último, está claro que la Comisión tiene razón al afirmar que la Decisión 92/411 relativa a las ayudas danesas y neerlandesas relacionadas con los impuestos ecológicos fue adoptada como una Decisión individual y no como una modificación al Quinto Código de ayudas. Así pues, en la medida en que la práctica de las Instituciones es pertinente para interpretar otras medidas adoptadas por las mismas, esta disposición no sustenta las pretensiones de la recurrente.
54. El anterior análisis de los términos del Quinto Código de ayudas es plenamente coherente con mi opinión, coincidente con la formulada por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 43 de la sentencia Wirtschaftsvereinigung y en el apartado 51 de la sentencia British Steel, sobre la interpretación correcta del propio Tratado y del ámbito de aplicación admisible del Código de ayudas. En consecuencia, concluyo que los motivos de casación primero y cuarto de Wirtschaftsvereinigung deben ser desestimados, al igual que el primer motivo de casación de British Steel.
B. Wirtschaftsvereinigung: ii) violación del principio de necesidad
55. Las recurrentes critican al Tribunal de Primera Instancia por modificar las circunstancias en que puede recurrirse al artículo 95 para autorizar ayudas de Estado de casos absolutamente excepcionales («en ningún caso [...] ayudas que no sean indispensables») a una norma general («cada vez que [...] sea necesari[o]»). Sostienen que el Tribunal de Primera Instancia debería haber concluido que, por principio, las ayudas a la reestructuración no pueden ser necesarias más de una vez. Esta cuestión de principio se ve confirmada por las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, en las que se afirma que, normalmente, tan sólo debe ser necesario conceder ayudas a la reestructuración una única vez, y reiterada en muchos otros actos.
56. La Comisión alega que procede declarar la inadmisibilidad de este motivo, ya que se dirige contra la apreciación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia de los hechos relativos a las anteriores ayudas recibidas por Ilva, y de la necesidad de nuevas ayudas a la reestructuración cuando se adoptó la Decisión 94/259. No existe ningún indicio de error por parte del Tribunal de Primera Instancia a la hora de examinar la apreciación de la situación que hizo la Comisión, a no ser que se consideren las declaraciones de carácter político sobre el régimen de las ayudas en el Tratado CE, evocadas por Wirtschaftsvereinigung, que no están formuladas en términos absolutos. Un principio absoluto en el sentido de que las ayudas se conceden «por primera y última vez» sería impracticable si se tienen en cuenta las complejas apreciaciones que deben efectuarse, de conformidad con el artículo 95 del Tratado, a la luz de los objetivos establecidos en los artículos 2 a 4 del Tratado. Los pronunciamientos del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia comparados por las recurrentes tienen un sentido idéntico.
57. No me parece que la alegación de Wirtschaftsvereinigung relativa a la terminología utilizada por el Tribunal de Primera Instancia tenga ningún fundamento. La exigencia común a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y a la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia es que las ayudas sólo deben ser autorizadas cuando se demuestre que son necesarias; de hecho, llama la atención que el Tribunal de Primera Instancia citara efectivamente el pasaje de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Comisión, invocada por Wirtschaftsvereinigung. El argumento de principio de carácter más general según el cual las ayudas sólo pueden ser necesarias en una ocasión para salvaguardar la viabilidad de una empresa pasa por alto, en mi opinión, la naturaleza cambiante de las circunstancias del mercado, ante las cuales la Comisión está facultada para reaccionar en virtud del artículo 95, apartado 1, del Tratado. Por poner un ejemplo extremo, difícilmente cabe sostener que las ayudas otorgadas a las empresas siderúrgicas comunitarias en los años cincuenta, tras el establecimiento de la Comunidad del Carbón y del Acero, habrían sido suficientes, en principio, para permitirles afrontar todos los retos competitivos de los años noventa e impedían a la Comisión, en este último caso, autorizar ayudas adicionales que consideraba necesarias para alcanzar los objetivos enunciados en los artículos 2 a 4 del Tratado. El lema de política «por primera y última vez» puede ser una expresión útil de la necesidad de ser escrupuloso a la hora de examinar las sucesivas peticiones de autorización para la concesión de ayudas a las mismas empresas, pero no puede ser elevado a la condición de principio vinculante que impida a la Comisión examinar las exigencias del interés público en las circunstancias de cada caso concreto. Una vez rechazado este argumento de principio, también debe serlo el presente motivo de casación: tal como afirmó la Comisión, Wirtschaftsvereinigung no ha impugnado el examen concreto realizado por el Tribunal de Primera Instancia, resumido en el punto 31 supra, sobre la apreciación de la Comisión acerca de la necesidad de la concesión de las ayudas en el marco de las simultáneas reducciones de capacidad y otras obligaciones impuestas a Ilva.
C. Wirtschaftsvereinigung: iii) aplicación ilegal de una política estrictamente nacional
58. Las recurrentes alegan que la sentencia recurrida no tiene en cuenta el grave error de apreciación cometido por la Comisión, patente en el punto IV, párrafo primero, frase segunda, de la exposición de motivos de la Decisión 94/259, al convertir la consolidación de la industria siderúrgica italiana en el objetivo de dicha Decisión. Esto va en contra de la afirmación efectuada en la sentencia Fabrique de fer de Charleroi/Comisión en el sentido de que no era legítimo tener en cuenta las necesidades específicas de un único Estado miembro al regular el mercado común en su conjunto.
59. La Comisión sostiene que este motivo no puede admitirse, pues tan sólo contiene una vaga alegación que no cuestiona las partes pertinentes del análisis del Tribunal de Primera Instancia. La República Italiana sostiene que procede declarar su inadmisibilidad por tratarse de un motivo nuevo y que, en todo caso, es evidente que la industria siderúrgica italiana constituye una parte importante del sector comunitario en su conjunto.
60. A mi juicio, este motivo de casación se deriva claramente de la alegación formulada ante el Tribunal de Primera Instancia que he sintetizado en el punto 28 supra, por lo que, en mi opinión, no puede desestimarse como un motivo nuevo inadmisible. Sin embargo, está claro que el Tribunal de Primera Instancia examinó el argumento según el cual las ayudas autorizadas con el objetivo de dotar a la industria siderúrgica italiana de una estructura saneada y económicamente viable no promovían los objetivos del Tratado. Su respuesta, basada en la crisis generalizada del sector siderúrgico y en el hecho de que la Decisión 94/259 formara parte de un paquete más amplio de medidas relativas a un gran número de empresas siderúrgicas, se ha resumido en el punto 30 supra. Puesto que Wirtschaftsvereinigung no cuestiona ningún elemento concreto del análisis del Tribunal de Primera Instancia a este respecto, procede desestimar este motivo de casación.
D. British Steel: ii) confianza legítima
61. British Steel alega que la práctica de la Comisión generó una confianza legítima en que no autorizaría ayudas a la reestructuración durante el período de validez del Código de ayudas. Como ejemplos, menciona una serie de Decisiones de la Comisión en las que se denegaba la autorización de ayudas alegando que estaban fuera del ámbito de aplicación del Código de ayudas. Además, British Steel afirma que no podía considerarse que había sido advertida sobre los planes de la Comisión por el hecho de estar representada en el Comité Consultivo CECA, ya que los miembros del mismo participan en él a título personal. Por último, la Decisión 92/411 por la que se permitió la exención de determinados impuestos ecológicos a las empresas siderúrgicas danesas y neerlandesas no era comparable a las Decisiones impugnadas, ya que no implicaba ninguna ayuda a la reestructuración y se limitaba a permitir la extensión al sector siderúrgico de una ayuda más general que por lo demás se rige por el Tratado CE. En consecuencia, su adopción no podía afectar a las expectativas legítimas de British Steel.
62. La Comisión sostiene que la alegación de British Steel se refiere en gran medida a prácticas de la Comisión posteriores a la fecha de adopción de las Decisiones impugnadas. Según afirma, el Tribunal de Justicia no puede sustituir la apreciación del Tribunal de Primera Instancia a este respecto por la suya, ni examinar nuevas pruebas aportadas por British Steel. El Consejo, la República Italiana y el Reino de España aducen que no podía haber expectativas legítimas de que se mantuviera una determinada situación normativa, ya que el buen funcionamiento del mercado común exige adaptaciones permanentes a la situación económica; en todo caso, sostienen que el Quinto Código de ayudas no tiene un carácter exhaustivo. Aunque uno de los administradores de British Steel era miembro del Comité Consultivo a título personal, la Comisión alega que esto no significaba que British Steel no fuera informada de los debates que tenían lugar en su seno; a su juicio, corresponde a British Steel demostrar lo contrario. La República Italiana añade que éste era un elemento meramente subsidiario del razonamiento del Tribunal de Primera Instancia.
63. No veo ninguna razón para apartarse de la conclusión básica del Tribunal de Primera Instancia, resumida en el punto 26 supra, según la cual el Código de ayudas no generó ninguna expectativa legítima acerca de que la Comisión no iba a autorizar otros tipos de ayudas, ya que su tenor no excluía (ni podía excluir) la concesión, durante su período de validez, de tales ayudas adicionales en circunstancias excepcionales. En este contexto, el Tribunal de Primera Instancia afirmó correctamente que los operadores económicos bien informados no podían presumir que iba a mantenerse una situación jurídica aun en el caso de que se produjera un cambio en las circunstancias económicas. Aun ignorando el hecho de que buena parte de las prácticas de la Comisión a que se refiere British Steel son posteriores a la adopción de las Decisiones impugnadas, las negativas de la Comisión a autorizar ayudas en dichos casos pueden entenderse en el sentido de que se debían a que carecía de competencias para aprobar con arreglo a su procedimiento simplificado ayudas que no estuvieran comprendidas dentro del ámbito de aplicación de los artículos 2 a 5 del Código de ayudas. Así pues, tales negativas no podían generar ninguna expectativa legítima de que la Comisión no recurriría al artículo 95, apartado 1, del Tratado, para aprobar este tipo de ayudas. Aunque, tal y como señala British Steel, la Decisión 92/411 es bastante diferente, por su objeto, a las Decisiones impugnadas, no creo que tales diferencias sean sustanciales. Dicha Decisión es un caso claro, anterior a la adopción de las Decisiones impugnadas, de aprobación de ayudas que no estaban incluidas dentro del ámbito de aplicación del Código de ayudas. Si se interpretara el artículo 1, apartado 1, del Código de ayudas en el sentido de que prohíbe cualquier otra forma de ayudas -interpretación que, en mi opinión, no es la apropiada-, con ello se excluiría, en la misma medida, la aprobación mediante una Decisión individual de los tipos de ayudas a que se refieren la Decisión 92/411 y las Decisiones impugnadas. De acuerdo con el mismo principio, el hecho de que siguiera existiendo la posibilidad de autorizar la concesión de ayudas en forma de exención fiscal ponía de manifiesto que el artículo 95, apartado 1, del Tratado podía utilizarse fácilmente para autorizar asimismo otros tipos de ayudas. A la luz de estas observaciones, el contenido de la información a que tuvo acceso o a que debería haber tenido acceso British Steel como consecuencia de la pertenencia de uno de sus administradores al Comité Consultivo CECA no me parece que sea significativo para la resolución del presente asunto. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el segundo motivo de casación de British Steel.
V. Conclusión
64. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo en los dos presentes asuntos:
En el asunto Wirtschaftsvereinigung Stahl, Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG y Hoogovens Groep BV/Comisión de las Comunidades Europeas (C-441/97 P), que:
- Desestime el recurso de casación.
- Condene en costas a las recurrentes.
En el asunto British Steel plc/Comisión de las Comunidades Europeas (C-1/98 P):
- Desestime el recurso de casación.
- Condene en costas a la recurrente.