61985CC0086_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. A Comissão definiu, no seu Regulamento n.° 32/82, de 7 de Janeiro de 1982, "as condições de concessão de restituições especiais à exportação no sector da carne de bovino" (JO L 4, p. 11; EE 03 F24 p. 146).
Com efeito, a situação do mercado comunitário da carne de bovino, em que é limitada a possibilidade de escoamento de carnes sujeitas a intervenção, levou a Comissão a tomar uma medida que incitasse os agentes económicos à exportação para fora da Comunidade de carne proveniente de "bovinos adultos machos" (n.° 1 do artigo 2.°), "a fim de reduzir as compras de intervenção" (segundo considerando).
Com essa finalidade, o regulamento define as condições de concessão de tais restituições, que devem a sua especificidade ao objectivo de saneamento do mercado a que respeitam.
2. Foi com base nestas disposições regulamentares que a empresa de exportação de carnes Moksel pediu e, numa primeira fase, obteve restituições relativas a vários lotes de carne de bovino, destinados à exportação da República Federal da Alemanha para a União Soviética.
As autoridades aduaneiras alemãs, perante as quais haviam sido cumpridas as formalidades de exportação, alteraram parcialmente a posteriori a sua decisão. Com efeito, no que se refere a um lote de carne proveniente de bovinos adultos machos abatidos no Reino Unido, cuja origem fora certificada pelo organismo britânico de intervenção, Moksel viu-se na obrigação de reembolsar a restituição especial, com fundamento em que o abate dos bovinos e o cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação haviam sido efectuadas em dois Estados-membros diferentes, o que seria contrário às condições impostas pelo Regulamento n.° 32/82, em especial pelo seu artigo 2.°
O Finanzgericht de Hamburgo, a que a sociedade Moksel recorreu, perguntou ao Tribunal se
"a concessão de restituições especiais depende da circunstância de os animais terem sido abatidos no Estado-membro em que foram cumpridas as formalidades aduaneiras de exportação"
e se
"o facto de os animais terem sido abatidos noutro Estado-membro representa ... um obstáculo à concessão das restituições especiais, mesmo quando o abate foi certificado no formulário previsto para tal efeito pelo organismo de intervenção competente do outro Estado-membro".
3. Para esclarecer os dados do problema assim colocado convém precisar que o n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento n.° 32/82 subordina a concessão das restituições especiais ao respeito pelas condições "específicas" que estabelece.
Considerando o objecto do regulamento, a determinação do tipo de carne de bovino reveste, bem entendido, um carácter essencial. Neste sentido, o n.° 1 do artigo 2.° prescreve que
"os produtos exportados provêm de bovinos adultos machos",
apresentados sob a forma de carcaças ou quartos, e subordina o benefício das restituições especiais à prova dessa origem. Esta prova resulta
"de um certificado ... passado, a pedido dos interessados, pelo organismo de intervenção ou qualquer outra autoridade designada para esse efeito pelo Estado-membro em que foram abatidos os animais e sendo cumpridas as formalidades aduaneiras".
É nesta disposição, e em especial na parte que sublinhámos, que se encontra o cerne do presente recurso prejudicial. Pede-se ao Tribunal que determine se a coincidência num só Estado constitui, do mesmo modo que a natureza dos produtos exportados, uma condição geral de concessão.
4. Para a Comissão, uma interpretação literal do Regulamento n.° 32/82, por um lado, e a preocupação de garantir um controlo eficaz, por outro lado, obrigariam a que as operações de abate e as formalidades de exportação fossem executadas num só e mesmo Estado-membro.
Ao estabelecer que o direito às restituições só surge se forem respeitadas as "condições específicas" por ele determinadas, o Regulamento n.° 32/82 remeteria, não apenas para as exigências respeitantes à natureza dos produtos, como também para as do artigo 2.°, relativas à produção da prova, e para as do artigo 3.°, referentes às medidas de controlo a adoptar pelos Estados-membros. A Comissão conclui que a coincidência num só Estado-membro, referida no n.° 2 do artigo 2.°, constitui uma das condições específicas de concessão das restituições especiais.
A Comissão entende que esta interpretação encontra confirmação no carácter limitado do sistema de controlo estabelecido pelo artigo 3.° Com efeito, a inexistência de um processo comunitário de controlo e a justaposição de sistemas nacionais não coordenados constituiriam, uma vez que as exigências podem variar de Estado para Estado, um terreno propício para fraudes. A coincidência do Estado-membro de abate com o de exportação evitaria um tal risco pela garantia de um controlo mais eficaz.
Como reforço desta interpretação, a Comissão apresentou ainda outros dois tipos de argumentos.
Refere, em primeiro lugar, que a exigência de coincidência, cujo respeito preconiza, em nada comprometeria a redução das compras de intervenção. Os agentes económicos seriam livres de proceder ao abate e exportação em qualquer Estado-membro da Comunidade, com a condição de se tratar de um só e mesmo Estado. Todos os mercados nacionais lhe seriam portanto acessíveis. Logo, a unidade de lugar em nada impediria a livre circulação intracomunitária das mercadorias. Além disso, a operação de exportação de carne a partir de um Estado-membro diferente do de abate, poderia ser efectuada pelo recurso a um transporte sob controlo aduaneiro, no âmbito do "procedimento do trânsito comunitário externo" referido na alínea b) do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento do Conselho n.° 222/77, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário (JO L 38 de 9.2.1977, p. 1; EE 02 F3 p. 91).
A Comissão invoca, em segundo lugar, determinadas disposições de outros regulamentos similares ao Regulamento n.° 32/82. Refere-se, designadamente, aos regulamentos:
- n.° 1964/82, de 20 de Julho de 1982 (JO L 212, p. 48; EE 03 F25 p. 306), e n.° 74/84, de 12 de Janeiro de 1984 (JO L 10, p. 32; EE 03 F29 p. 216), que determinam as condições de concessão de restituições especiais à exportação de certos tipos de carne, respectivamente desossada e não desossada, provenientes de bovinos adultos machos;
- n.° 1136/79, de 8 de Junho de 1979, que estabelece as modalidades de aplicação relativas ao regime especial de importação de certas carnes de bovino congeladas destinadas à transformação (JO L 141, p. 10; EE 03 F16 p. 130);
- n.° 1687/76, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (JO L 190, p. 1; EE 03 F10 p. 196);
que, por razões designadamente de controlo, imporiam a unidade de lugar para o cumprimento das obrigações a que se referem.
5. Não podemos subscrever esta interpretação. Com efeito, nem a letra nem a economia do Regulamento n.° 32/82, por um lado, nem as necessidades de controlo, por outro, impõem como condição de concessão das restituições especiais a coincidência, no mesmo Estado, do abate e do cumprimento das formalidades de exportação.
O Regulamento n.° 32/82 obriga, é verdade, ao respeito pelas "condições específicas" nele enumeradas. É com razão que a Comissão afirma que tais condições se encontram referidas tanto no artigo 2.° como no 3.° Tira, contudo, desta correcta análise uma conclusão errada. Nenhuma disposição do regulamento, nem, em especial, a do n.° 2 do artigo 2.°, subordina expressamente o direito às restituições à condição geral da coincidência no mesmo Estado-membro.
O n.° 1 do artigo 2.° define o objecto da prova a produzir: os produtos devem provir de "bovinos adultos machos". O n.° 2 descreve as respectivas modalidades. Estabelece a forma, "certificado cujo modelo figura em anexo", depois determina a "instituição competente para o passar", um organismo de intervenção ou toda e qualquer outra autoridade designada para este efeito, e o destinatário, as "autoridades alfandegárias" perante as quais serão cumpridas as formalidades aduaneiras de exportação. Forma, origem e destino da prova, tal é o conteúdo explícito do n.° 2 do artigo 2.°
No seio de uma tal disposição, a parte relativa à instituição que passa o certificado comporta, como vimos, uma alternativa. O certificado pode ser passado quer pelo organismo de intervenção nacional competente, nos termos da organização comum de mercado no sector da carne de bovino, quer por "qualquer outra autoridade designada para este efeito". A parte da frase relativa ao Estado-membro de abate e de exportação apenas pode, em nossa opinião, referir-se à segunda hipótese da alternativa.
Isto resulta, antes de mais, de uma simples análise gramatical da primeira frase do n.° 2, em especial nas suas versões francesa e italiana: é a "outra autoridade" que é "designée" ("designata", em italiano) pelo Estado-membro de abate e de exportação, e não o "organismo de intervenção", que, para além do mais, não pode ter sido "designé" por se encontrar já investido desse poder nos termos da organização comum. As versões alemã e inglesa confirmam, em nosso entender, esta análise.
Para além de uma observação literal, deverá, porém, acrescentar-se que a previsão destas duas alternativas claramente diferenciadas corresponde a uma necessidade, que é a de garantir a força probatória do certificado. Emitido pelo organismo de intervenção, o certificado possuirá autenticidade e valor probatório perante qualquer posto aduaneiro da Comunidade. Esta certeza não teria a mesma força se o certificado devesse ser emitido por uma autoridade diferente do organismo de intervenção. Dada a importância do certificado, que comprova a origem das carnes abatidas, é fundamental que qualquer exportador possa apresentar um documento cuja força probatória não possa ser posta em dúvida pelo posto aduaneiro a que se dirija.
Eis a razão pela qual o regulamento prevê que, se o certificado não for passado pelo organismo de intervenção, só constituirá prova segura perante as autoridades aduaneiras do Estado-membro em que os bovinos adultos machos foram abatidos. A "outra autoridade" designada para emitir o certificado não pode ser senão a do Estado de exportação. A coincidência no mesmo Estado-membro funciona então como garantia da força probatória do certificado. Isso significa, consequentemente, que, só nesta hipótese e por esta razão, os agentes económicos terão a obrigação de efectuar tanto as operações de abate como de exportação no mesmo Estado-membro.
São, como se vê, razões exclusivamente ligadas à força probatória do certificado que impõem, sendo caso disso, a concentração de todas as operações no seio de um mesmo Estado-membro. A alternativa prevista no n.° 2 do artigo 2.° confere aos agentes económicos dos Estados-membros em que o organismo de intervenção emite o certificado a faculdade de nele fazerem o abate dos bovinos e a possibilidade de apresentarem às autoridades aduaneiras de qualquer outro Estado-membro uma prova segura da natureza das carnes que querem exportar. O modelo de certificado anexo ao Regulamento n.° 32/82, ao referir o titular do certificado pela designação de "exportador ou autor do pedido", deixa ambas as hipóteses em aberto, já que o certificado pode ser solicitado por um agente económico que não seja o exportador, a quem eventualmente a carne será posteriormente cedida, podendo cada um dos agentes actuar no mesmo Estado ou a partir de Estados-membros diferentes.
A interpretação proposta pela Comissão resulta na transformação em condição geral de uma condição, é certo que imperativa, apenas aplicável, porém, a um caso particular. Contrariamente ao articulado e à finalidade do n.° 2 do artigo 2.°, não nos parece que a exigência de uma tal condição possa ser implicitamente justificada pelas necessidades de controlo.
6. Tal como a Comissão o sublinhou, o Regulamento n.° 32/82 não instaurou um processo comunitário de controlo. O seu artigo 3.° confere competência aos Estados-membros para definirem "as condições de controlo dos produtos e a emissão do certificado". As medidas adoptadas têm por objectivo
"excluir qualquer possibilidade de substituição dos produtos entre o momento da verificação e a sua saída do território geográfico da Comunidade..."
A remissão para o direito interno implica a coexistência de sistemas diferentes de controlo. Os seus diferentes graus de exigência seriam de molde a, no entender da Comissão, favorecer as fraudes por substituição. Este risco seria evitado se todas as operações fossem concentradas no mesmo Estado-membro.
Não podemos aceitar este raciocínio. O risco de fraudes, resultante da inexistência de coordenação, de que aliás a Comissão não deu qualquer exemplo, encontra-se minimizado pelas próprias disposições do artigo 3.°, que estabelece que as medidas nacionais de controlo
"implicam, nomeadamente, a identificação de cada produto através de uma marca indelével ou da selagem de cada quarto".
Este padrão mínimo de controlo não pode deixar de ser eficaz, sabendo-se que os números de identificação dos pedaços de bovinos abatidos deverão constar do certificado a apresentar às autoridades aduaneiras, que têm, assim, os meios - e a responsabilidade - de verificar a identidade entre o que é exportado e o que foi abatido. Refira-se, de passagem, como foi mencionado na audiência, que na República Federal da Alemanha não seria necessária qualquer medida suplementar de controlo. Para além do mais, o artigo 4.° do Regulamento n.° 32/82 confere à Comissão a faculdade de apresentar aos Estados-membros as observações que entender úteis, se considerar insuficientes as disposições nacionais. Foi reconhecido não ser esse o caso.
Os processos de controlo existentes foram, assim, considerados suficientes. Para além disso, não se descortina de que forma a coincidência no mesmo Estado-membro reforçaria visivelmente a prevenção dos riscos de fraude. Como bem referiu na audiência, e sem contestação, a demandante no processo principal, os produtos em questão, quer haja unidade ou pluralidade de Estados, podem passar pelas mãos de diversos intermediários entre o momento do abate e o da exportação. A exigência de identidade não constituiria, pois, senão uma hipotética garantia contra o risco de fraude. Só a coordenação entre regras nacionais eficazes é susceptível de o reduzir de forma significativa.
Entendida desta forma, esta disposição apresenta, além do mais, a vantagem de, evitando a compartimentação dos mercados nacionais, preservar a liberdade de os agentes económicos efectuarem as operações de abate e exportação independentemente do lugar, na condição de o certificado ser emitido por um organismo de intervenção.
7. Examinaremos rapidamente, apenas pelo desejo de sermos completos, o último grupo de argumentos apresentados pela Comissão.
O argumento que é retirado da existência de um procedimento do trânsito comunitário, enquanto alternativa oferecida aos agentes que entendem proceder como a demandante na acção principal, não tem o alcance que a Comissão pretende atribuir-lhe. O problema não reside, com efeito, em saber se existem outras formas de efectuar a operação em causa, antes se esta última é proibida pelo Regulamento n.° 32/82. E julgamos ter demonstrado o contrário.
Aprofundemos a questão. O interesse de tal operação, revelado pelos debates, surge quando a carne, destinada a um país não comunitário, foi anteriormente importada para o Estado-membro de exportação. Com efeito, certos grossistas podem, à espera de mercado, depositar, em entrepostos, lotes de carne provenientes de outros Estados-membros, acompanhados, para o caso de se vir a revelar necessário, pelo certificado previsto no Regulamento n.° 32/82. A este respeito, a exigência de coincidência no mesmo Estado-membro conduziria, de facto, a privar os agentes económicos das possibilidades oferecidas pelo seu próprio mercado, dificultando, em consequência, a livre circulação das mercadorias em causa. Importa, portanto, salvo no caso da excepção expressamente prevista, conceder aos agentes a liberdade de comprar em qualquer Estado-membro a carne que pretendam exportar para países não comunitários a partir do Estado em que disponham, se tal for o caso, de entrepostos ou facilidades de fretamento.
A regulamentação invocada pela Comissão em nada modifica a nossa análise. Os regulamentos n.os 1136/79 e 1687/76 têm por objecto situações diferentes, o primeiro refere-se à importação de carnes destinadas à transformação, o segundo à exportação de produtos provenientes das existências resultantes da intervenção. As exigências de controlo são, nestes casos, totalmente diversas. Quanto aos regulamentos n.os 1964/82 e 74/84, posteriores ao que é objecto do litígio, aplicam-se a quartos desossados ou não desossados de carne proveniente de bovinos adultos machos, evidentemente mais difíceis de identificar.
Propomos, portanto, que o Tribunal declare que:
Não constitui uma condição de que dependa a concessão das restituições especiais à exportação, previstas pelo Regulamento n.° 32/82 da Comissão de 7 de Janeiro de 1982 (JO L 4, p. 11), a execução, num mesmo e único Estado-membro da Comunidade, das operações de abate e das formalidades aduaneiras de exportação, desde que o documento em que se certifica provirem os produtos de bovinos adultos machos tenha sido emitido pelo organismo de intervenção de um Estado-membro.
(*) Tradução do francês.