61988C0363
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 19 de Novembro de 1991 (
*1
)
Sumário
1. Contexto de facto e de direito
1.1. O artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84/CECA da Comissão e a recusa da sua aplicação relativamente a 1984
1.2. A decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85/CECA em relação, respectivamente, aos anos de 1985 e de 1986
1.3. O artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84/CECA e 3485/85/CECA da Comissão e a concessão de quotas de fornecimento suplementares no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986
1.4. O pedido de indemnização
2. O fundamento jurídico e a admissibilidade das acções propostas
2.1. Imprecisão do fundamento jurídico da acção de indemnização intentada pelas demandantes
2.2. O fundamento jurídico da acção de indemnização no caso de anulação de um acto da Comunidade (artigo 34.o do Tratado CECA)
2.3. O fundamento jurídico da acção de indemnização relativa a actos da Comunidade que têm o mesmo conteúdo que um acto anulado
2.4. O fundamento jurídico da acção de indemnização relativa a actos da Comunidade que não foram anulados (e que não são equiparáveis a um acto anulado) (artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA)
3. A Comissão cometeu um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, e/ou do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA?
3.1. A noção de acto culposo nos artigos 34.o, primeiro parágrafo e 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA.
3.2. As decisões tácitas de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, respectivamente da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85 são constitutivas de um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA?
3.3. A decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, da Decisão n.o 234/84/CECA é constitutiva de um acto culposo na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA? :
3.4. A decisão de concessão de quotas suplementares ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84/CECA e 3485/85/CECA constitui um acto culposo na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA?
4. O prejuízo e o nexo de causalidade;
4.1. A existência do prejuízo
4.2. Ausência de nexo de causalidade
5. Conclusão
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Os processos apensos C-363/88 e C-364/88, em questão, dizem ambos respeito a uma acção de indemnização nos termos dos artigos 34.o, segundo parágrafo, e 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA. A Società Finanziaria siderurgica Finsider SpA e Italsider SpA, demandantes no processo C-363/88 (a seguir «Finsider--Italsider») e a Società Acciaierie e ferriere Lombarde Falck SpA, demandante no processo C-364/88 (a seguir «Falck»), sustentam que, ao recusar adoptar, relativamente aos anos de 1984 e 1985, as medidas previstas no artigo 15.o-B, n.o 4 e n.o 5, da Decisão n.o 234/84/CECA da Comissão (
1
) e, relativamente ao ano de 1986, as medidas previstas no artigo 15.o-B, n.o 4, da Decisão n.o 3485/85/CECA da Comissão (
2
), para obviar a um desequilibrio nos fluxos tradicionais, a Comissão é culpada de uma omissão ilegal. Além disso, as demandantes sustentam que, ao conceder a um certo número de empresas siderúrgicas de outros Estados-membros, ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões atrás referidas, quotas suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados sem ter em consideração o princípio, inserido no artigo 15.o-B, atrás referido, do respeito dos fluxos tradicionais, a Comissão cometeu um acto ilegal. A concessão dessas quotas suplementares teve por consequência agravar ainda mais o desequilíbrio verificado nos fluxos tradicionais. As demandantes solicitam à Comissão a reparação do prejuízo que alegam ter sofrido na sequência dos comportamentos ilegais atrás referidos e da redução, daí resultante, dos seus fornecimentos de produtos siderúrgicos das categorias Ia, Ib e II no mercado italiano no decurso dos anos de 1984, 1985 e 1986.
1. Contexto de facto e de direito
1.1 O artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84/CECA da Comissão e a recusa da sua aplicação relativamente a 1984
2.
As medidas aqui em questão tinham por objectivo, no decurso do período mais crítico da crise da indústria siderúrgica, assegurar a reestruturação dessa indústria num contexto concorrencial que fosse compatível com a solidariedade imposta pelo sistema das quotas de produção (
3
). Para esse efeito, o artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84 da Comissão, de 31 de Janeiro de 1984, dispunha:
«1.
Todos os Estados-membros podem apresentar denúncias à Comissão quando verificarem que, no decurso de um trimestre, os fornecimentos de produtos de uma das categorias Ia, Ib, II e III foram alterados em proporção importante relativamente aos fornecimentos tradicionais.
2.
A denúncia mencionada no n.o 1 deve ser apresentada, o mais tardar, oito semanas após o fim do trimestre em causa.
3.
A Comissão analisará o fundamento da denúncia, baseando-se nos dados estatísticos mensais transmitidos pelos Estados-membros em execução da Decisão n.o 3717/83/CECA. Aquando da sua apreciação, terá em conta todas as circunstâncias do caso concreto.
4.
Se considerar a denúncia fundada, a Comissão consultará sobre este assunto os Estados-membros interessados. Neste caso, solicitará às empresas em causa que tomem o compromisso escrito de compensar, durante o trimestre seguinte, o desequilíbrio dos seus fornecimentos tradicionais.
5.
Na falta de tal compromisso por parte de uma empresa, ou se ele não for respeitado, a Comissão pode reduzir a parte da quota desta empresa que pode ser fornecida no mercado comum, no trimestre seguinte, em quantidade máxima igual à que provocou o desequilíbrio dos fornecimentos tradicionais.
6.
A Comissão informará os Estados-membros interessados do seguimento dada à denúncia.»
3.
Em 20 de Fevereiro de 1984, a European Independent Steelwork Association — EISA interpôs no Tribunal de Justiça um recurso de anulação desse artigo, baseado no fundamento extraído da incompatibilidade do artigo 15.o-B com os princípios do mercado comum dos produtos siderúrgicos e em especial com o princípio da livre circulação dos produtos siderúrgicos e com o princípio da abolição dąs medidas que estabeleçam um discriminação entre produtores, entre compradores ou entre utilizadores, ou que impeçam a livre escolha pelo comprador do seu fornecedor. A EISA apresentou, simultaneamente, um pedido de suspensão da execução do artigo 15.o-B.
Embora a Comissão tenha considerado que o referido artigo 15.o-B e o princípio do respeito dos fluxos tradicionais aí consagrado eram compatíveis com o Tratado CECA (
4
), reconheceu que esse artigo deveria ser objecto de uma interpretação muito res-, tritiva. No decurso do processo dé medidas provisórias, comprometeu-se a só aplicar o artigo 15.o-B nas seguintes condições:
«a)
em primeiro lugar, o artigo I5. c-B não se aplicará apenas devido ao facto de se verificar uma alteração dos fornecimentos tradicionais; só será aplicado quando a alteração dos fornecimentos tradicionais for imputável à acção de empresas que utilizem processos contrários ao direito comunitário;
b)
em segundo lugar, o mero facto de a empresa em questão beneficiar de um auxílio autorizado pela Comissão não poderá dar origem a uma redução de quota nos termos do artigo 15.o-B;
c)
em terceiro lugar, se o inquérito da Comissão revelar infracções a outras disposições do direito comunitário, como as relativas aos preços, às quotas, e à concorrência ou aos auxílios de Estado, aplicará, em primeiro lugar, as sanções previstas para essas infracções» (
5
).
4.
Por despacho de 28 de Março de 1984, o Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de suspensão de execução do artigo 15.o-B apresentado pela EISA (
6
). Dois aspectos sobressaem dos fundamentos desse despacho. Por um lado, demonstram que o Tribunal tinha algumas dúvidas quanto à compatibilidade do artigo 15.o-B com o artigo 58:o do Tratado CECA:
«Dado que o processo do artigo 15.o-B será utilizado contra empresas que tenham alterado os seus fornecimentos numa proporção importante em relação aos fornecimentos tradicionais, não se pode, à primeira vista, excluir que o artigo 15.o-B possa visar objectivos diferentes daqueles que são permitidos pelo artigo 58.o do Tratado, tendendo ao estabelecimento de restrições quantitativas nas trocas comerciais entre os Estados-membros de certos produtos siderúrgicos» (
7
).
Por outro lado, resulta do despacho que o Tribunal tinha tomado em consideração o referido compromisso da Comissão de dar uma interpretação restritiva ao artigo 15.o-B e que se baseava nesse compromisso para recusar a suspensão da execução do artigo 15.o-B pedida pela EISA, pela razão de que:
«... estes compromissos afastam a ameaça que pairava sobre as empresas e que podia justificar as medidas urgentes solicitadas pela requerente» (
8
).
Depois desse despacho, a EISA desistiu do seu recurso de anulação, de modo que o Tribunal não teve oportunidade de decidir quanto ao mérito da compatibilidade do artigo 15.o-B com o Tratado CECA. De qualquer modo, o despacho no processo de medidas provisórias do Tribunal parece ter confirmado a convicção da Comissão segundo a qual devia fazer uma interpretação restritiva do artigo 15.o-B e mesmo a sua convicção segundo a qual, se assim não fosse, a validade do artigo 15.o-B estaria ameaçada.
5.
Depois de ter verificado que os fornecimentos de produtos siderúrgicos das categorias Ia, Ib e II tinham sido alterados em proporção importante relativamente aos fornecimentos tradicionais, através de cartas de 5 de Junho de 1984, 3 de Agosto de 1984, 30 de Novembro de 1984 e 25 de Fevereiro de 1985, relativas respectivamente aos primeiro, segundo, terceiro e quarto trimestres de 1984, o Governo italiano apresentou uma denúncia à Comissão nos termos do artigo 15.o-B, atrás referido, da Decisão n.o 234/84 da Comissão. Solicitou à Comissão que adoptasse as medidas previstas no referido artigo 15.o-B a fim de obviar ao desequilíbrio verificado nos fluxos tradicionais (
9
). Numa carta de 11 de Março de 1985, as autoridades italianas reiteraram esse pedido baseando-se nos dados relativos a todo o ano de 1984.
A Comissão não contestou a exactidão dos dados apresentados pelas autoridades italianas quanto ao desequilíbrio dos fluxos tradicionais e verificou, em contrapartida, que esses dados eram confirmados pelos seus próprios cálculos (
10
). Apesar disso não decidiu adoptar as medidas previstas no artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84 da Comissão. Todavia, em Março de 1985, iniciou um procedimento contra os produtores que eram responsáveis pelo desequilíbrio nos fluxos tradicionais, por infracção à regulamentação em matéria de preços dos produtos siderúrgicos e em 27 de Setembro de 1985, no âmbito desse procedimento, aplicou multas a seis produtores por infracção ao referido regime. Esta atitude da Comissão estava manifestamente de acordo com a interpretação restritiva do artigo 15.o-B que tinha preconizado perante o Tribunal no processo EISA/Comissão [ver especialmente a alínea c) da passagem citada no n.o 3] e que o Tribunal tinha tomado em consideração no seu despacho proferido nesse mesmo processo (ver, atrás, n.o 4).
6.
Confrontada com essa recusa da Comissão em adoptar as medidas previstas no artigo 15.o-B em relação ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais verificado em 1984, a Assider, a federação italiana da indústria metalúrgica e o Governo italiano interpuseram, respectivamente em 31 de Maio de 1985 e em 12 de Julho de 1985, um recurso de anulação da decisão tácita de indeferimento baseado no artigo 35.o, terceiro parágrafo, do Tratado CECA.
O Tribunal de Justiça decidiu nesse processo por acórdão de 9 de Abril de 1987 (
11
). Dado que o desequilíbrio nos fluxos tradicionais de que se queixava o Governo italiano tinha sido julgado fundado pela Comissão, o Tribunal declarou que a Comissão estava obrigada, pelas disposições do artigo 15.o-B, n.o 4, a solicitar formalmente às empresas responsáveis pelo desequilíbrio que assumissem o compromisso de compensar esse - desequilíbrio no decurso do trimestre seguinte (
12
). A recusa da Comissão em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, era assim ilegal e a decisão tácita de recusa foi anulada pelo Tribunal. Deste modo, o Tribunal rejeitou a interpretação restritiva que a Comissão tinha considerado dever dar ao artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84, e sobre a qual o Tribunal se tinha fundamentado no despacho EISA para rejeitar as medidas urgentes solicitadas no processo de medidas provisórias. Com efeito, no acórdão de 9 de Abril de 1987, o Tribunal rejeitou expressamente a argumentação da Comissão, que sustentava que o resultado dos procedimentos por infracção à regulamentação sobre os preços (iniciados em Março de 1985 e encerrados pela imposição de sanções em Setembro de 1985) devia ser conhecido antes de poder aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4 (
13
). No acórdão de 9 de Abril de 1987, o Tribunal não abordou a questão de saber se, relativamente ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais verificado em 1984, a não aplicação do artigo 15.o-B, n.o 5 da Decisão n.o 234/84 da Comissão era igualmente ilegal (
14
).
1.2. A decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84 a da Decisão n.o 3485/85 em relação, respectivamente, aos anos de 1985 e 1986
7.
Segundo o que resulta claramente do dados fornecidos pelas autoridades italianas à Comissão (
15
) e confirmados no essencial por esta última (
16
), em 1985 e igualmente em 1986, os fornecimentos, no mercado italiano, de produtos siderúrgicos das categorias Ia, Ib e II efectuados por empresas siderúrgicas de outros Estados-membros tinham sido alterados em proporção importante relativamente aos fornecimentos tradicionais (
17
). Assim, as autoridades italianas solicitaram várias vezes à Comissão a aplicação do artigo 15.o-B, atrás referido, da Decisão n.o 234/84 e, a partir de 1 de Janeiro de 1986, do artigo 15.o-B da Decisão n.o 3485/85 que o substituiu. O artigo 15.o-B desta última é idêntico ao artigo 15.o-B citado em primeiro lugar, à excepção do n.o 5, que tinha sido suprimido na Decisão n.o 3485/85/CECA, porque no fim do ano de 1985, o Conselho e a Comissão consideravam que a indústria siderúrgica tinha ultrapassado o máximo da crise e que, consequentemente, a faculdade de reduzir as quotas consagrada no n.o 5, atrás referido, já não se justificava. Aliás, atendendo à melhoria da situação da indústria siderúrgica europeia, o artigo 15.o-B da Decisão n.o 3485/85 foi revogado na sua totalidade a partir de 1 de Janeiro de 1987 (
18
).
Não obstante esses pedidos reiterados do Governo italiano, a Comissão recusou igualmente, relativamente aos anos de 1985 e 1986, a adopção das medidas previstas no artigo 15.o-B das decisões acima mencionadas. Convém observar no caso concreto que o inquérito atrás referido relativo aos resultados das multas aplicadas em Setembro de 1985 por infracção à regulamentação sobre os preços continuava em curso em Dezembro de 1986 (
19
), de modo que a Comissão considerava assim, ainda nessa altura — o acórdão do Tribunal de 9 de Abril de 1987, Assider (ver atrás n.o 6) não tinha ainda sido proferido — que, dada a necessidade de dar ao artigo 15.o-B uma interpretação restritiva, não podia recorrer aos poderes que lhe eram conferidos pelo artigo 15.o-B, n.o 4 (e, relativamente a 1985, também não aos que lhe eram conferidos pelo n.o 5).
1.3. O artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84 e 3485/8 5 da Comissão e a concessão de quotas de fornecimento suplementares no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986
8.
A Comissão não recusou apenas adoptar as medidas previstas no artigo 15_o-B das referidas decisões a fim de obviar ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais. No decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, favoreceu mesmo o desequilíbrio nos fluxos tradicionais concedendo a empresas siderúrgicas de outros Estados-membros, nos termos do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, respectivamente da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85 (cujo texto é idêntico), quotas de fornecimento suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, ou seja, um subcategoria da categoria Ia.
O artigo 10.o, n.o 1, das decisões atrás referidas previu, no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, no âmbito do sistema de quotas, um regime especial semiliberal nos termos do qual:
«No que respeita aos produtos da categoria Ia que sejam utilizados no estado de laminados a quente para produção na Comunidade de tubos soldados de diâmetro inferior ou igual a 406,4 milímetros, as empresas são autorizadas a aumentar as suas quotas-partes de quotas que podem ser fornecidas no mercado comum, em montante que pode ir ate 5000 toneladas/trimestre ou, conforme os casos, até 30 % da quantidade destes produtos incluída na parte das quotas que podem ser fornecidas no mercado comum...
A empresa só pode proceder a este aumento desde que apresente, o mais tardar no mês seguinte ao trimestre em questão, prova da utilização dos fornecimentos correspondentes para os fins previstos.
A pedido devidamente fundamentado de uma empresa, a Comissão pode adaptar as quotas e partes de quotas que podem ser fornecidas no mercado comum para montante superior. A Comissão pode subordinar a concessão deste ajustamento à apresentação, pela empresa em causa e a seu cargo, de um relatório elaborado por uma sociedade fiduciária certificando a recepção dos anteprodutos fabricados na empresa pelo(s) seu(s) cliente(s) tubista(s) e a sua utilização efectiva na produção em questão.»
9.
A questão que esse artigo 10.o, n.o 1, suscita e que deu origem a profundas divergências de opinião entre a Comissão, por um lado, e certos Estados-membros e empresas siderúrgicas, por outro, diz respeito à questão de saber se o artigo 15.o-B atrás em questão e o princípio do respeito dos fluxos tradicionais aí consagrado se aplicavam também no sector, visado no artigo 10.o, n.o 1, dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados.
Como resulta dos anexos às suas contestações (
20
), a Comissão considerava que essa questão exigia uma resposta afirmativa. Era de opinião que o princípio atrás referido se aplicava efectivamente no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, concepção que se encontra, designadamente, num memorando relativo à aplicação do artigo 10.o, n.o 1 (a que se convencionou chamar o «memorando em doze pontos»), que a Comissão enviou a todos os interessados em Dezembro de 1984 e no qual enunciava, nomeadamente, o seguinte :
«2.
Os anteprodutos fazem parte dos fluxos tradicionais no interior da categoria Ia. O aumento dos fornecimentos aos tubistas que possa conduzir a uma ultrapassagem do fluxo tradicional deve ser compensado por uma redução correspondente dos fornecimentos aos outros consumidores da categoria Ia do mesmo país.
4.
As empresas siderúrgicas apresentarão à Comissão, a meio do trimestre, os contratos celebrados de acordo com os requisitos legais com uma repartição dos fornecimentos por país.
5.
No caso de a soma dos fornecimentos resultante dos contratos ultrapassar a estimativa da procura dos anteprodutos para pequenos tubos soldados, num ou outro mercado, a Comissão convocará os produtores para uma discussão da situação do mercado e dos fluxos tradicionais.
6.
A Comissão dará às empresas quotas adicionais ultrapassando os 30 %, solicitando à empresa que não ultrapasse numa proporção importante os fluxos tradicionais...
7.
No caso de um produtor siderúrgico não poder efectivamente compensar o aumento dos fornecimentos aos tubistas através de uma redução dos fornecimentos aos outros consumidores do mercado em questão, no mesmo trimestre, pode, a título excepcional, efectuar a compensação restante no trimestre seguinte.
12.
Com vista ao respeito dos objectivos referidos no n.o 9 da fundamentação da Decisão n.o 234/84/CECA, a empresa que não respeite as regras acima indicadas não obterá quotas adicionais para os anteprodutos para pequenos tubos soldados que ultrapassem os 30 % do n.o 6...
O sistema acima indicado será aplicável a partir do terceiro trimestre de 1985. A Comissão abandonará este sistema quando estiver restabelecida a ordem no mercado» (
21
).
Todavia, sobretudo os Estados-membros do Benelux a as suas empresas siderúrgicas nunca aceitaram a aplicação, preconizada neste memorando, do princípio do respeito dos fluxos tradicionais no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados. Assim, recusaram fornecer à Comissão as informações referidas no ponto 4 e participar nas reuniões referidas no ponto 5.
10.
Resulta dos anexos das contestações que a Comissão tinha efectivamente indicado às empresas siderúrgicas, na altura, que o artigo 15.o-B era também aplicável no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados. Considerava, deste modo, que as empresas siderúrgicas deviam compensar um aumento dos fornecimentos aos «tubistas» que podia criar um desequilíbrio nos fluxos tradicionais, com uma redução correspondente dos fornecimentos a outros compradores, no mesmo Estado-membro, de produtos da categoria Ia (quer dizer, a categoria de que faziam parte os anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados) (
22
). A oposição dos Estados-membros e empresas atrás citadas, cuja ausência de participação activa não permitia, efectivamente, a aplicação do artigo 15.o-B preconizada no memorando, do mesmo modo que a dúvida surgida quanto à legalidade do artigo 15.o-B — seguramente depois do despacho do Tribunal de 28 de Março de 1984, EISA — (
23
) levaram todavia a Comissão a não impor o respeito dos fluxos tradicionais (
24
). Como as demandantes lhe censuram, no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, a Comissão concedeu às empresas quotas suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, sem velar por que esses fluxos tradicionais fossem respeitados, o que, segundo as demandantes, ocasionou um agravamento, em proporção importante, do desequilíbrio dos referidos fluxos tradicionais.
1.4. O pedido de indemnização
11.
Depois do acórdão de 9 de Abril de 1987, Assider, pelo qual o Tribunal de Justiça anulou a decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, da Decisão n.o 234/84 relativamente ao ano de 1984 (antes, n.o 6), Assider e os seus membros, Finsider-Italsider e Falck, por cartas de 29 de Maio de 1987 e 30 de Julho de 1987, comunicaram à Comissão o montante do prejuízo que a não aplicação do artigo 15.o-B lhes teria causado durante os anos de 1984, 1985 e 1986. Pediam à Comissão, invocando o artigo 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, que adoptasse as medidas adequadas a assegurar, através de uma indemnização, uma reparação equitativa do prejuízo resultante directamente da não aplicação do artigo 15.o-B. Por cartas de 8 de Julho de 1987, 7 de Novembro de 1987, 30 de Outubro de 1987 e 10 de Novembro de 1987, o Governo italiano formulou o mesmo pedido de indemnização por via administrativa. Convém observar que nessa altura já não era possível à Comissão recorrer à faculdade de reduzir as quotas que lhe conferia o artigo 15.o-B, n.o 5, dado que este número tinha já sido revogado a partir de 1 de Janeiro de 1986 e que, aliás, a partir de 1 de Janeiro de 1987, o resto desse artigo tinha igualmente deixado de estar em vigor.
Na sequência desses pedidos, a Comissão e os representantes do Governo italiano encontraram-se duas vezes no princípio do ano de 1988, sem todavia chegarem a um acordo quanto à reparação do prejuízo sofrido pelas empresas siderúrgicas italianas. A Comissão recusou reconhecer qualquer responsabilidade e limitou-se, para manifestar a sua boa vontade, a propor às demandantes a concessão de quotas suplementares no sector dos produtos siderúrgicos da categoria la e, em especial, no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, ou seja, os produtos cujos fluxos tradicionais apresentavam o desequilíbrio mais grave. O Governo italiano, todavia, rejeitou essa proposta, considerando que a mesma era inconsistente e que, além disso, só dizia respeito ao sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados.
Em reacção à recusa manifesta da Comissão em reparar o prejuízo que tinham sofrido, Finsider-Italsider (no processo C-363/88) e Falck (no processo C-364/88) intentaram, em Dezembro de 1988, as presentes acções de indemnização perante o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 34.o, segundo parágrafo, e do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA.
12.
Nas considerações que seguem, examinarei antes de mais o fundamento jurídico das acções de indemnização propostas (a seguir, nos n.os 13 a 21) e em seguida, examinarei a questão de saber se nos presentes processos estão preenchidas as condições de uma responsabilidade da Comunidade (a seguir, nos n.os 22 a 35).
2. O fundamento jurídico e a admissibilidade das acções propostas
2.1. Imprecisão do fundamento jurídico da acção de indemnização intentada pelas demandantes
13.
Como já foi mencionado, as presentes acções de indemnização baseiam-se nos artigos 34.o, segundo parágrafo, e 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA. O artigo 34.o, segundo parágrafo, dispõe:
«Se a Alta Autoridade se abstiver de tomar, em prazo razoável, as medidas exigidas pela execução de uma decisão de anulação, pode ser apresentado ao Tribunal um pedido de indemnização».
e o artigo 40.o, primeiro parágrafo, dispõe:
«Sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo do artigo 34.o, o Tribunal é competente para atribuir, a pedido da parte lesada, uma reparação pecuniária, a cargo da Comunidade, em caso de dano causado por culpa dos serviços da Comunidade, na execução do presente Tratado».
Nas suas contestações, a Comissão observa, com alguma razão, que, na sua petição, as demandantes não indicaram com suficiente precisão o fundamento jurídico das suas acções de indemnização, mas, todavia, não suscita uma questão prévia de inadmissibilidade. No entanto, resulta claramente das réplicas apresentadas pelas demandantes que as suas acções se baseiam no artigo 34.o, segundo parágrafo, na medida em que dizem respeito à reparação do prejuízo causado na sequência da decisão de recusa tácita, anulada pelo acórdão de 9 de Abril de 1987, em adoptar relativamente ao ano de 1984 a medida prevista no artigo 15.o-B, n.o 4, da Decisão n.o 234/84, enquanto essas mesmas acções se baseiam no artigo 40.o, primeiro parágrafo, na medida em que dizem respeito à reparação do prejuízo que foi causado pelos outros actos ilegais imputados à Comissão. No caso concreto, trata-se mais especialmente do prejuízo causado: a) pela recusa em tomar a medida prevista no artigo 15.o-B, n.o 4, das decisões n.os 234/84 e 3485/85 relativamente aos anos de 1985 e 1986, b) pela recusa em tomar as medidas previstas no artigo 15.o-B, n.o 5, da Decisão n.o 234/84 relativamente aos anos de 1984 e 1985 e c) pela concessão a outras empresas siderúrgicas, no período compreendido entre 1984 e 1986, de quotas suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, e isto baseando-se no artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84 e 3485/85.
14.
No fundamento jurídico invocado pelas demandantes, assente no artigo 34.o, segundo parágrafo, do Tratado CECA, pode ainda vislumbrar-se uma outra imprecisão, que tem a sua origem no teor desse artigo. Evocá-la-ei brevemente, porque isso dá-me a possibilidade de esclarecer as disposições do artigo 34.o
No segundo parágrafo do artigo 34.o e apenas neste local, prevê-se a possibilidade de intentar uma acção de indemnização perante o Tribunal. Todavia, resulta do teor do artigo 34.o, primeiro parágrafo, que esta acção de indemnização deve ser precedida de um procedimento destinado a que a Comissão adopte medidas para a execução de um acórdão de anulação anteriormente proferido pelo Tribunal (primeira e segunda frases deste parágrafo).
Uma dessas medidas consiste em atribuir, quando necessário, uma justa indemnização, para garantir uma reparação equitativa do dano directamente resultante da decisão ou da recomendação anulada pelo Tribunal (segunda parte da terceira frase). Ėsta última medida deve contudo ser precedida da declaração, pelo Tribunal, da existência de um acto culposo «susceptível de determinar» a responsabilidade da Comunidade em relação a Uma empresa ou a um grupo de empresas que, devido à decisão ou à recomendação anulada, sofreu um «dano directo e especial» (primeira parte da terceira frase). Segundo o artigo 34.o, segundo parágrafo, depois dessa verificação judicial, a Comissão dispõe de. um «prazo razoável» para, como disse, adoptar as medidas necessárias à execução de uma decisão de anulação e é só no termo desse prazo que, em caso de omissão da Comissão, pode ser apresentado um pedido de indemnização.
Este processo algo complicado é claramente inspirado na preocupação de manter um equilíbrio entre os poderes da instituição comunitária cujo acto foi anulado e os direitos das empresas lesadas. Resulta da descrição deste processo que uma via de direito autónoma, visando a declaração, pelo Tribunal, da existência de um acto culposo da Comunidade que a torna responsável e, eventualmente, da existência de um prejuízo directo e especial em relação às empresas em causa, se intercala entre um acórdão de anulação do Tribunal e uma acção de indemnização perante o Tribunal (
25
). Como a seguir se verá, o procedimento que as demandantes submeteram à apreciação do Tribunal de Justiça encontra-se, relativamente a um certo número dos actos impugnados pelas demandantes, nessa fase intermédia, descrita no artigo 34.o, primeiro parágrafo. Considero, todavia, que só se pode deduzir um fundamento de inadmissibilidade (o que aliás a Comissão não faz) da circunstância de as demandantes fundamentarem as suas acções no artigo 34.o, segundo parágrafo, que menciona a fase final da acção de indemnização, e não também no artigo 34.o, primeiro parágrafo. Com efeito, as observações escritas e as alegações que as demandantes apresentaram ao Tribunal, e especialmente o pedido lato que apresentaram nas suas petições, demonstram suficientemente que as suas acções de indemnização incluem todas as fases previstas no artigo 34.o e que a referência expressa (unicamente) ao segundo parágrafo desse artigo é de imputar à redacção do referido artigo, dado que é só nesse local que se refere um «pedido de indemnização».
2.2. O fundamento jurídico da acção de indemnização no caso de anulação de um acto da Comunidade (artigo 34.o do Tratado CECA)
15.
Segundo as demandantes, os fundamentos que invocam para pedir a reparação de um dano, atrás enumerados no final do n.o 13, baseiam-se juridicamente no artigo 34.o ou no artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA.
A Comissão sustenta com razão, remetendo para a redacção, clara sobre este aspecto, do artigo 34.o, primeiro e segundo parágrafos, que as acções intentadas pelas demandantes nos termos do artigo 34.o só são admissíveis se o prejuízo resultar de uma decisão ou recomendação, ou de uma decisão tácita de recusa que tenha sido anulada nos termos do artigo 33.o ou, respectivamente, do artigo 35.o do Tratado CECA. Esta questão foi aliás confirmada pelo Tribunal no acórdão de 10 de Junho de 1986, Usinor (
26
). Além disso, convém observar, que, como resulta da parte inicial do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, a reparação do dano que resulte de uma decisão ou de uma recomendação (ou de uma decisão tácita de recusa) anulada pelo Tribunal só pode ser exigida nos termos do artigo 34.o
É indiscutivelmente esta a situação quanto à recusa tácita da Comissão em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, da Decisão ri.o 234/84 relativamente ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais verificado em 1984. Esta decisão de recusa foi anulada pelo Tribunal no acórdão Assider, anteriormente mencionado (
27
). Isto significa, segundo o artigo 34.o, que uma acção de indemnização só é possível na hipótese de o Tribunal ter verificado que a decisão de recusa tácita anulada está viciada por acto culposo susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e que o prejuízo sofrido é directo e especial e depois de o Tribunal o ter declarado verificado e desde que, depois dessa verificação, tenha decorrido um prazo razoável, no decurso do qual a Comissão tenha tido a possibilidade de adoptar as medidas necessárias para reparar o prejuízo sofrido na sequência da recusa anulada.
Dado que até ao presente, o Tribunal não fez essa verificação e que o prazo razoável de que a Comissão dispõe ainda não começou a correr, o pedido destinado à verificação e ao reconhecimento de um prejuízo ligado a essa decisão de recusa (anulada) é prematuro (
28
). Em minha opinião, isto não implica, como o já referi no número anterior, que ao Tribunal não sejam submetidas, desde já, acções intentadas pelas demandantes a fim de decidir, no caso em apreço, quanto à questão de saber se a decisão de recusa anulada constitui um acto culposo da Comissão, determinando a responsabilidade da Comunidade e tendo causado às demandantes um prejuízo directo e especial (ver, a este respeito, os n.os 26, 31 e 32 a 34).
2.3. O fundamento jurídico da acção de indemnização relativa a actos da Comunidade que têm o mesmo conteúdo que um acto anulado
16.
Coloca-se a questão de saber se deve ser adoptada a mesma atitude relativamente às acções das demandantes, na medida em que estas visam a reparação do prejuízo resultante da decisão tácita de recusa da Comissão em aplicar, relativamente a 1985 e a 1986, o artigo 15.o-B, n.o 4, respectivamente da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85, e isto se bem que essa decisão de recusa não tenha sido anulada pelo Tribunal.
Colocava-se uma questão análoga no acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 1991, Peine-Salzgitter (
29
). Referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1988, Asteris (
30
), o Tribunal de Primeira Instância considerou que para efeitos da aplicação do artigo 34.o do Tratado CECA, devem ser equiparados ao acto anulado os actos expressos ou tácitos cujo conteúdo seja no essencial idêntico ao do acto anulado e que tenham sido adoptados entre a data em que a decisão anulada produziu efeitos (retroactivamente) e o acórdão de anulação. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância considerava que a solução acolhida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Asteris para efeitos da aplicação do artigo 176.o do Tratado CEE devia igualmente ser válida para a aplicação do artigo 34.o do Tratado CECA, dado que os dois artigos estão redigidos em termos semelhantes.
17.
Parece-me que o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, Peine-Salzgitter, faz uma aplicação correcta da solução já acolhida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Asteris e que a mesma solução deve aplicar-se, no caso em apreço, à decisão tácita de recusa da Comissão em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, respectivamente da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85, relativamente ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais verificado nos anos de 1985 e 1986 e, no essencial, reconhecido pela Comissão (
31
). O n.o 4, atrás referido no n.o 2, impõe à Comissão a obrigação, quando esta considerar, de modo fundado, que existe um desequilíbrio nos fornecimentos tradicionais, de consultar os Estados-membros interessados e de solicitar formalmente às empresas em causa que assumam o compromisso escrito de compensar o desequilíbrio no decurso do trimestre seguinte. Não existem indícios que levem a pensar que a este respeito a Comissão tenha adoptado relativamente aos anos de 1985 e 1986 uma atitude diferente da adoptada em 1984, ano em relação ao qual, no acórdão Assider, de 9 de Abril de 1987, o Tribunal tinha anulado a decisão tácita de recusa da Comissão em aplicar o n.o 4. Igualmente quanto às recusas em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, relativamente a 1985 e 1986, que não foram expressamente anuladas, convém que o Tribunal determine, no caso em apreço, se as referidas recusas são constitutivas de um acto culposo da Comissão e se causaram às demandantes um prejuízo directo especial na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA.
Contudo, devo salientar que a Comissão que, entretanto, interpôs recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, Peine-Salzgitter, contesta a analogia admitida pelo Tribunal de Primeira Instância entre o artigo 176.o do Tratado CEE, aplicado no acórdão Asteris, e o artigo 34.o do Tratado CECA, em questão no acórdão Peine-Salzgitter e igualmente no caso em apreço, com base em que, designadamente, segundo a Comissão, essa analogia só pode ser válida relativamente ao artigo 34.o, primeiro parágrafo, segunda frase, e não relativamente à terceira frase. Não cabe aqui examinar essa argumentação, tanto mais que chegarei a seguir à conclusão segundo a qual, pressupondo que as demandantes não possam invocar o artigo 34.o do Tratado CECA, podem ainda basear a sua acção de indemnização no artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA. Assim, o Tribunal é de qualquer modo competente para apreciar, no caso em apreço, o acto culposo da Comissão relativo à não aplicação, relativamente aos anos de 1985 e 1986, do artigo 15.o-B, n.o 4.
2.4. O fundamento jurídico da acção de indemnização relativa a actos da Comunidade que não foram anulados (e que não são equiparáveis a um acto anulado) (artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA)
18.
Trata-se, no caso concreto, do prejuízo que, segundo as demandantes lhes foi causado, por um lado, pela decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o, n.o 5, da Decisão n.o 234/84, que confere à Comissão o poder de reduzir as quotas de fornecimento, quanto ao desequilíbrio dos fluxos tradicionais verificados em 1984 e 1985 e, por outro, pela concessão, no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, de quotas de fornecimento suplementares nos termos do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84 e 3485/85, sem tomar em consideração o princípio do respeito dos fluxos tradicionais. Para efeitos da reparação desse prejuízo, as demandantes invocam o artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, dado que se trata no caso concreto de decisões da Comissão que não foram anuladas pelo Tribunal de Justiça e que também não são equiparáveis a decisões anuladas.
Quanto à recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, quero ainda assinalar que essa recusa está estreitamente ligada à recusa em aplicar o n.o 4 do mesmo artigo, o que já foi atrás examinado. Com efeito, ao recusar aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4 (quer dizer, ao não solicitar às empresas que eram responsáveis pelo desequilíbrio nos fluxos tradicionais que se comprometessem por escrito a compensar o desequilíbrio), a Comissão não podia mesmo encarar a adopção das medidas, previstas no n.o 5, de redução das quotas de fornecimento, dada a condição exigida para a aplicação dessa disposição (ver o texto do n.o 2 das presentes conclusões). Não obstante este estreito vínculo, não se pode todavia sustentar que uma recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, deve, para a aplicação do artigo 34.o, ser equiparada a uma recusa (anulada ou análoga a uma recusa anulada) em aplicar o n.o 4. Segundo os termos desta disposição, a adopção de uma medida nos termos do n.o 5 pressupõe, em relação à Comissão, um poder autónomo que, segundo o Tribunal de Justiça, no acórdão Assider «lhe deixa... uma grande margem de apreciação» (
32
). Assim não se pode considerar de modo seguro que uma decisão de aplicação do n.o 5 deve decorrer automaticamente de uma decisão de recusa relativa ao artigo 15.o-B, n.o 4.
19.
Na medida em que as acções de indemnização intentadas pelas demandantes se baseiam no artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, coloca-se a questão de saber se este artigo permite efectivamente essa acção, tratando-se de decisões da Comissão que não foram anuladas (e que não são equiparáveis a decisões anuladas). A Comissão sustenta, a este respeito, que o artigo 34.o do Tratado CECA regula de modo exaustivo e limitativo a responsabilidade extracontratual da Comunidade nos termos do Tratado CECA, quando a causa do prejuízo resida numa decisão, numa recomendação ou numa decisão tácita de recusa da Comissão, e que uma acção de indemnização nos termos do artigo 40.o, primeiro parágrafo, está excluída nesses casos. As demandantes negam esse facto.
Procurando que as suas opiniões sejam apoiadas pelo Tribunal de Justiça, tanto as demandantes como a Comissão invocam a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Apesar disso, parece-me que, em nenhum dos acórdãos invocados pelas partes (os acórdãos Vloeberghs (
33
), Société Fives Lille Caii 2 (
34
), Aleroni (
35
) e Usinor (
36
)), o Tribunal não decidiu quanto à decisão colocada, relativa à «aplicabilidade exclusiva» do artigo 34.o do Tratado CECA (
37
).
Contrariamente à Comissão, considero que uma acção de indemnização baseada no artigo 40.o, primeiro parágrafo, pode ser intentada para a reparação do prejuízo causado por uma decisão, uma recomendação ou uma decisão tácita de recusa que não foi anulada pelo Tribunal de Justiça (
38
). Contrariamente ao que pretende a Comissão, a reserva inserida no artigo 40.o, primeiro parágrafo, relativa às disposições do artigos 34.o, primeiro parágrafo, refere-se exclusivamente ao prejuízo causado pelos actos anulados aí mencionados. Quanto aos actos que não foram anulados (com excepção dos actos equiparados aos actos anulados), essa reserva não se aplica e a disposição do artigo 40.o, primeiro parágrafo, relativamente à qual se pode afirmar que, nos processos CECA, enuncia o regime de direito comum em matéria de responsabilidade da Comunidade (
39
), é também aplicável.
20.
A interpretação restritiva da possibilidade de acção prevista no artigo 40.o, primeiro parágrafo, seria, aliás, contrária à exigência fundamental de protecção jurisdicional adequada, expressa de modo constante na jurisprudência do Tribunal de Justiça, em diferentes domínios (
40
). Aliás, essa interpretação restritiva teria muitas vezes por efeito tornar impossível a reparação de um prejuízo causado por decisões ou recomendações ou por decisões tácitas. Com efeito, o prazo em que um recurso de anulação nos termos do artigo 33.o ou, respectivamente, do artigo 35.o do Tratado CECA deve ser interposto é muito curto (um mês), ao passo que o prejuízo causado por uma acção ou por uma omissão muitas vezes só se manifestará efectivamente depois do termo desse curto prazo. Além disso, existem circunstâncias em que um recurso de anulação não tem sentido ou pouco sentido, porque a decisão em causa já foi totalmente executada. Por último, as empresas e associações de empresas só podem interpor um recurso de anulação contra as decisões e recomendações de caracter geral ou contra uma omissão, nos termos do artigo 33.o, segundo parágrafo, quando estas estiverem viciadas de desvio de poder que as afecte.
Encontra-se a mesma tendência, visando assegurar aos particulares uma protecção jurisdicional adequada, na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à admissibilidade de uma acção de indemnização baseada no artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE, em que o Tribunal refere, em especial, que uma acção de indemnização não está em princípio subordinada a uma anulação prévia do acto que causa um prejuízo. No seu acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn/Comissão (175/84), relativo a uma decisão ilegal a imputar à Comissão, contra a qual Krohn não tinha interposto um recurso de anulação, o Tribunal resumiu a sua jurisprudência anterior do seguinte modo:
«Como já foi lembrado, a acção de indemnização prevista nos artigos 178.o e 215.o, segundo parágrafo, do Tratado foi instituída como uma via autônoma, tendo a sua função particular. Diferencia-se, nomeadamente, do recurso de anulação na medida em que tende não à supressão de uma medida determinada, mas à reparação de um prejuízo causado por uma instituição» (
41
).
Deste modo o Tribunal de Justiça pronunciou-se claramente pela admissibilidade de uma acção de indemnização do prejuízo causado por um acto que não tinha sido anulado. Quanto ao artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, a partir do acórdão Vloeberghs de 14 de Julho de 1961, o Tribunal admitiu igualmente que uma acção de indemnização é uma via de direito autónoma (
42
). Por maioria de razão o Tribunal admitiria igualmente a admissibilidade de uma acção baseada no artigo 40.o, primeiro parágrafo, que diz respeito a um prejuízo causado por decisões, recomendações ou decisões tácitas de recusa que não foram anuladas.
21.
Isto não significa que não haja limites fixados quanto à admissibilidade de uma acção de indemnização derivada de um acto que não foi anulado. Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE, e mais especialmente do acórdão Krohn, já referido, que uma acção de indemnização não pode ser desviada do seu objectivo e, em especial, não pode ser utilizada como sucedâneo de um recurso de anulação. O mesmo se passa, por exemplo, no caso em que
«uma acção de indemnização se destina ao pagamento de uma soma cujo montante corresponde exactamente ao dos direitos que tinham sido pagos pelo requerente em execução de uma decisão individual e em que, por esse facto, a acção de indemnização visa na realidade a supressão dessa decisão individual. Esta hipótese, de qualquer modo, não se verifica no presente processo» (
43
).
Esta hipótese é igualmente alheia à situação do caso em apreço.
Em minha opinião, existe igualmente uma excepção ao princípio da autonomia das duas vias de direito no caso em que a acção de indemnização se destina à reparação do prejuízo que o demandante lesado pode evitar se interpuser um recurso de anulação ou mesmo quando se trate de um prejuízo que poderia limitar ou evitar se tivesse, atempadamente, interposto recurso de anulação e se não puder invocar escusa válida na falta de interposição desse recurso. Com efeito, essa omissão é susceptível de quebrar o nexo de causa e efeito entre o acto culposo da autoridade comunitária e o prejuízo (ou uma parte do prejuízo).
3. A Comissão cometeu um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, e/ou do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA?
22.
Se, como o fiz, o Tribunal admitir a admissibilidade das acções intentadas pelas demandantes, deverá examinar se, em primeiro lugar, no caso em apreço, a Comissão cometeu um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, quer dizer, um acto culposo «susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade», e/ou um acto «por culpa dos serviços» na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo.
Mais especialmente, o Tribunal deverá examinar se as decisões tácitas de recusa anuladas (no que respeita ao ano de 1984) e as decisões tácitas de recusas equiparadas a decisões anuladas (no que diz respeito aos anos de 1985 e 1986), em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, da Decisão n.o 234/84 ou da Decisão n.o 3485/85, são constitutivas, em relação à Comissão, de um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, e se a decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, da Decisão n.o 234/84 (no que diz respeito aos anos de 1984 e 1985), bem como a decisão de concessão de quotas suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, baseada no artigo 10.o, n.o 1, das decisões n.os 234/84 e 3485/85, constituem um acto culposo da Comissão na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo.
3.1. A noção de acto culposo nos artigos 34.o, primeiro parágrafo, e 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA
23.
Até ao presente, o Tribunal de Justiça não se pronunciou quanto ao significado da noção de acto culposo constante do artigo 34.o, primeiro parágrafo. E todavia manifesto que a anulação de actos ou a omissão verificada por uma das razões mencionadas nas disposições do artigo 33.o, conjugadas com as do artigo 35.o, do Tratado CECA, não ocasionam em si mesmas a responsabilidade da Comunidade. Com efeito, resulta do artigo 34.o, primeiro parágrafo, que uma anulação só pode dar origem à indemnização quando a decisão, a recomendação ou a decisão tácita de recusa anuladas estão viciadas de «culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade». E também claro que a noção de acto culposo que o artigo 34.o, primeiro parágrafo, e a noção de «culpa dos serviços da Comunidade», inserida no artigo 40.o, primeiro parágrafo, têm o mesmo significado (
44
). Aliás, nada indica que o Tratado tenha querido introduzir duas noções diferentes de acto culposo. O artigo 34.o, primeiro parágrafo, só contém normas de processo especiais em caso de acto anulado e, em meu entender, não pretende derrogar a noção de acto culposo do regime geral da responsabilidade do artigo 40.o
24.
No que diz respeito à noção de culpa do artigo 40.o, a jurisprudência do Tribunal é mais rara. Apesar disso contém algumas indicações úteis. Assim, no acórdão Meroni, atrás referido, o Tribunal declarou:
«... que, embora se possa considerar excessivo o atraso de 411 dias da comunicação da taxa aplicável ao mês de Dezembro de 1958, é todavia necessário admitir que essa excepção única não é por si mesma suficientemente importante para daí permitir deduzir a existência de culpa dos serviços;» (
45
)
e
«... que por último, e no plano geral, convém considerar que, na medida em que erros ou imperfeições anteriores... podem ter causado algumas rectificações, esses erros ou imperfeições não constituem ipso facto culpa dos serviços;
podem também nitidamente ser a consequência, por exemplo, da solução difícil de problemas jurídicos complicados, ou de negligências imputáveis aos próprios administrados;
de qualquer modo as demandantes não demonstraram de modo concreto a existência de erros não escusáveis» (
46
).
Além disso, no acórdão Fives Lille Cail, atrás igualmente referido, o Tribunal considerou:
«que a Alta Autoridade... negligenciou gravemente os deveres de vigilância que uma diligência normal lhe impunha, acto culposo que dá origem à sua responsabilidade» (
47
).
25.
Não é aqui o local para proceder à comparação, relativa à noção de acto culposo, entre o regime de responsabilidade do artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE e os dos artigos 34.o, primeiro parágrafo, e 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA. Limitar-me-ei a considerar que resulta da jurisprudência, muito mais abundante, relativa ao artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE, que em caso de existência, na esfera de uma autoridade comunitária, de uma vasta margem de apreciação para desenvolver uma determinada política, uma situação que quase sempre se apresenta, mas não exclusivamente, longe disso, no âmbito de actos normativos (
48
), só poderá haver responsabilidade da Comunidade resultante de um acto ilegal «se a instituição em causa tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes» (
49
), quer dizer, quando agiu de modo que não convém a uma autoridade que aja de modo razoável.
Compreendidos deste modo, quanto ao exercício de poderes vastamente discricionários, o artigo 215.o do Tratado CEE e os artigos 34.o e 40.o do Tratado CECA são, em minha opinião, baseados numa noção análoga de ilegalidade, no caso concreto uma ilegalidade que, tendo em conta a margem de apreciação de que dispõe a instituição comunitária em causa para o exercício de um poder determinado, tal como tendo em conta o contexto económico e jurídico complexo em que tais poderes devem muitas vezes ser exercidos, é susceptível de constituir uma ignorância manifesta e grave dos limites que se impõem ao exercício do poder de apreciação de que dispõe a instituição.
3.2. As decisões tácitas de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 4, respectivamente da Decisão n.o 234/84 e da Decisão n.o 3485/85 são constitutivas de um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA ?
26.
A decisão tácita de recusa em aplicar (formalmente (
50
)) o artigo 15.o-B, n.o 4, das decisões n.os 234/84 e 3485/85 fundamentava-se na interpretação restritiva já mencionada (no n.o 3) que, durante o período compreendido entre 1984 e 1986, a Comissão considerou dever dar ao artigo 15.o-B, e na qual o Tribunal se fundamentou, no despacho EISA de 28 de Março de 1984, para recusar a medida provisória solicitada. No acórdão Assider de 9 de Abril de 1987, o Tribunal todavia decidiu que essa interpretação era incorrecta, pelo menos quanto ao artigo 15.o-B, n.o 4 da. Decisão n.o 234/84. Consideradas retrospectivamente, as decisões tácitas de recusa ocorridas em relação a 1984, 1985 e 1986 devem certamente ser consideradas ilegais.
Contrariamente às demandantes, considero contudo que essa ilegalidade verificada retrospectivamente não pode ser considerado um acto culposo susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade. Com efeito, em razão de uma dúvida, cedo surgida, quanto à compatibilidade do artigo 15.o-B com o Tratado CECA, a aplicação desse artigo colocava à Comissão um problema jurídico difícil, que esta considerou poder resolver dando ao artigo 15.o-B uma interpretação restritiva. O despacho EISA do Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1984, que precede a primeira decisão de recusa adoptada em relação ao ano de 1984, confirmou a convicção da Comissão segundo a qual a interpretação restritiva do artigo 15.o-B, que ela preconizava, não era inaceitável. As decisões de recusa que se seguiram, relativas aos anos de 1985 e 1986, inserem-se na mesma lógica. Aliás isso não impediu a Comissão, como atrás se observou (na nota 50), de tentar, em vão, compensar os desequilíbrios verificados através da concertação com as empresas em causa, que deviam de qualquer modo dar-lhe a sua colaboração.
A luz da incerteza jurídica acima mencionada e tendo em consideração os esforços empreendidos informalmente pela Comissão e ao contexto económico da crise do sector siderúrgico, em si mesma já difícil de resolver, considero que, nas circunstancias do caso em apreço, as decisões tácitas de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.c 4, não podem ser consideradas como constituindo a ignorância manifesta e grave dos limites que se impõem ao exercício dos poderes conferidos à Comissão.
3.3. A decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, da Decisão n_o 234/84 é constitutiva de um acto culposo na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo do Tratado CECA f
27.
Se o Tribunal de Justiça estiver de acordo com a apreciação que acabo de fazer, convém, nesse caso, em meu entender, admitir igualmente que a decisão tácita de recusa em aplicar o artigo 15.o-B, n.o 5, da Decisão n.o 234/84 — a Decisão n.o 3485/85 já não tinha uma disposição análoga (ver atrás, no n.o 7) — não pode ser considerada, nos presentes processos, um acto culposo dos serviços, na acepção, desta vez, do artigo 40.o, primeiro parágrafo.
Nos termos do artigo 15.o-B, n.o 5, a Comissão tinha apenas a faculdade de reduzir as quotas das empresas siderúrgicas que eram responsáveis pelo desequilíbrio nos fluxos tradicionais quando essas empresas tinham recusado a comprometer-se, a pedido (formal) da Comissão, a obviar ao desequilíbrio ou, no caso de terem aceite o pedido, quando não tinham respeitado o seu compromisso. Se, como penso dever fazer, se admitir que a circunstância de a Comissão não ter dirigido um pedido formal às empresas não constitui, no momento dos factos (quer dizer, após o despacho EISA de 28 de Março de 1984 e antes do acórdão Assider de 9 de Abril de 1987), um acto culposo que determine a responsabilidade da Comunidade (ver número anterior), o facto de não ter aplicado o artigo 15.o-B, n.o 5, também não pode constituir um acto culposo. Com efeito, na falta de um pedido formal (considerado não ser culposo) da Comissão, o n.o 5 não pode ser aplicável e, sob pena de desvio de poder, a Comissão não pode impor às empresas em causa a redução das quotas de fornecimento, prevista no artigo 15.o-B, n.o 5 (
51
).
3.4. A decisão de concessão de quotas suplementares ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, das decisões n.os 234/84 e 3485/85 constitui um acto culposo na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA f
28.
Como já o referi (n.o 8), o artigo 10.o, n.o 1, prevê a possibilidade de as empresas siderúrgicas aumentarem numa determinada quantidade as suas quotas de produção e de fornecimento no que diz respeito aos anteprodutos (abrangidos pela categoria Ia) laminados a quente destinados à produção de pequenos tubos soldados (primeiro parágrafo). Essa possibilidade constitui um direito das empresas siderúrgicas, enten-dendo-se que devem fornecer a prova de que os anteprodutos se destinavam efectivamente à produção de pequenos tubos soldados (segundo parágrafo). Além disso, a Comissão pode conceder quotas suplementares«a pedido devidamente fundamentado» de uma determinada empresa, pedido este que pode subordinar à obrigação de apresentar um relatório elaborado por uma sociedade fiduciária certificando a posteriori a recepção efectiva dos anteprodutos pelo cliente tubista e a sua utilização efectiva na produção de pequenos tubos soldados (terceiro parágrafo).
No decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, a Comissão concedeu, assim, quotas suplementares a empresas siderúrgicas concorrentes das demandantes. Nessa altura, considerava que o princípio do respeito dos fluxos tradicionais era igualmente aplicável a essa categoria de anteprodutos e que o desequilíbrio suplementar nesses fluxos eventualmente resultante da concessão de quotas suplementares devia ser compensado pelas empresas beneficiárias. Como atrás mencionei (no n.o 9), esta opinião deparava contudo com a oposição nomeadamente dos Estados-membros do Benelux e das suas empresas siderúrgicas, o que colocou a Comissão na impossibilidade de aplicar o referido princípio. Tendo em consideração, nomeadamente, as dúvidas que tinham entretanto surgido quanto à validade jurídica do sistema inserido no artigo 15.o-B, a Comissão mesmo assim procedeu à concessão das quotas suplementares sem velar por que os fluxos tradicionais fossem respeitados. Coloca-se agora a questão de saber se, ao agir deste modo, cometeu um acto culposo na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA.
29.
Esta questão exige, em minha opinião, uma resposta negativa. Quando, depois de se ter esforçado, de boa-fé, por também fazer funcionar o princípio do respeito dos fluxos tradicionais no sector dos anteprodutos referidos, a Comissão verificou que isso não era possível na sequência da falta de cooperação de determinados Estados-membros e de algumas empresas, poderia indiscutivelmente não ter utilizado a faculdade que lhe era conferida pelo artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo. No entanto, tal teria tido por consequência que as empresas que tinham clientes para esses produtos e que tinham solicitado quotas suplementares ficassem na impossibilidade de abastecer os seus clientes, excepto se procedessem, paralelamente, a uma compensação no que diz respeito a outros produtos (à qual se recusavam).
Compreendo que a Comissão não tenha desejado chegar a esta situação. Tratando-se da aplicação de um plano de crise no sector siderúrgico, em relação à qual devia pedir a colaboração dos Estados-membros e das suas empresas siderúrgicas, a Comissão não podia permitir-se que os mesmos se insurgissem contra ela relativamente a uma questão litigiosa, juridicamente controvertida, como a aplicabilidade do princípio dos fluxos tradicionais no sector dos anteprodutos referidos. Quanto a este último ponto, convém pelo menos considerar que a concepção da Comissão, como se encontra enunciada no memorando em doze pontos, a favor da aplicação do referido princípio, tem poucos elementos que a apoiem na Decisão n.o 234/84 ou na Decisão n.o 3485/85; a este respeito, convém observar que, «salvo excepção», a adopção de uma interpretação inexacta de uma disposição legal não é, em si mesma, considerada pelo Tribunal como um acto culposo dos serviços (
52
). Aliás, é claro que essas decisões quiseram aplicar, relativamente a esses produtos, um regime mais livre, menos derrogatório das condições normais das trocas e do mercado, já que os termos do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, não inserem, para efeitos da aplicação da faculdade que aí é conferida, qualquer referência ao princípio do respeito dos fluxos tradicionais e que o artigo 15.o-A, n.o 2, das decisões acima mencionadas, que recusa às empresas que não estejam sujeitas às regras em matérias de quotas o benefício das adaptações de quotas previstas por outros artigos, não faz referência ao artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo.
Também a este respeito considero portanto que, nas circunstâncias do caso em apreço, não se pode qualificar de acto culposo manifesto e grave da Comissão, na acepção do artigo 40.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, o facto de esta ter exercido os seus poderes nos termos do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, sem se ter limitado ao respeito estrito do princípio dos fluxos tradicionais.
4. O prejuízo e o nexo de causalidade
30.
Se, contrariamente ao que antes sugeri, o Tribunal considerar que a Comissão cometeu efectivamente um acto culposo manifesto e grave, quer ao ter recusado aplicar o artigo 15.o-B, n.os 4 e/ou 5, quer ao ter concedido, nos termos do artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, quotas suplementares a empresas concorrentes, coloca-se então a questão de saber se esses actos culposos causaram às demandantes um prejuízo ligado aos referidos actos culposos por um nexo de causa e efeito. Por isso procederei subsidiariamente à análise desta questão. Parto do princípio em virtude do qual, nos termos do artigo 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA — isto parece contudo ser válido também no que diz respeito ao artigo 40.o, primeiro parágrafo — o prejuízo causado deve ser «especial», no sentido de que deve afectar, de modo específico, um grupo de pessoas identificado ou identificável (
53
). O prejuízo deve também ser real e certo (e não apenas hipotético) (
54
). Além disso, como o impõe o artigo 34.o, primeiro parágrafo, do mesmo modo que, em minha opinião, também o artigo 40.o, primeiro parágrafo, o dano deve ser «directamente» causado pelos actos pretensamente cometidos pela Comissão, o que quer dizer imediatamente, sem interposição de qualquer outro factor. Cabe às demandantes provar esse prejuízo e esse nexo de causalidade (
55
).
4.1. A existência do prejuízo
31.
Considero que dificilmente se pode contestar que os actos por hipótese manifesta e gravemente culposos da Comissão sejam susceptíveis de causar às demandantes um prejuízo ao mesmo tempo real e especial. Quanto às decisões tácitas de recusa, isso resulta do n.o 16 do acórdão Assider (
56
) (relativamente a 1984, mas igualmente válido no respeitante a 1985 e 1986), no qual o Tribunal de Justiça considerou
«que a Comissão reconheceu a exactidão das estatísticas apresentadas pelas autoridades italianas e o facto de os fornecimentos tradicionais terem sido modificados numa proporção importante no sentido do n.o 1 do artigo 15.o-B; que verificou que estas modificações, operadas em detrimento dos produtores italianos, não tinham sido compensadas por outras modificações que lhes tivessem sido favoráveis...»
Quanto à concessão de quotas suplementares ao abrigo do artigo 10.o, n.o 1 (para a qual, na hipótese actualmente examinada de acto culposo da Comissão, se reconhece que os anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados referidos nesse artigo estavam também sujeitos ao princípio do respeito dos fluxos tradicionais), a própria Comissão admitiu, num relatório de uma reunião efectuada em 8 de Janeiro de 1988 com os representantes da representação permanente italiana, que:
«Após exame dos efeitos neste mercado, eles (quer dizer os serviços da Comissão) estão em condições de especificar que o prejuízo sofrido pelas empresas Finsider e Falck, é da ordem de cerca de 200000 toneladas por ano e limitado à categoria Ia, produto destinado ao fabrico de pequenos tubos» (
57
).
É necessário ainda observar a este respeito que Finsider-Italsider e Falck eram os únicos produtores italianos de produtos siderúrgicos dás categorias lá, Ib e II, quer dizer, os produtos que estão em causa no caso em apreço, de modo que o prejuízo sofrido de qualquer modo apenas diz respeito a um grupo restrito e delimitado de empresas.
4.2. Ausência de nexo de causalidade
32.
Existe, segundo as demandantes, um nexo de causalidade entre o dano que o desequilíbrio nos fluxos tradicionais causou às demandantes no decurso dos anos de 1984 a 1986 e o comportamento por hipótese culposo da Comissão que não impediu esse desequilíbrio, tendo-o mesmo favorecido.
A Comissão contesta a existência desse nexo de causalidade. Em primeiro lugar, salienta que mesmo que, nos termos do artigo 15.o-B, n.o 4, tivesse pedido formalmente às empresas siderúrgicas em causa que compensassem o desequilíbrio, tal não teria necessariamente conduzido a um restabelecimento- dos fluxos tradicionais, dado que as empresas siderúrgicas não eram obrigadas (como resulta do n.o 5) a aceitar o pedido da Comissão. Se as empresas se recusassem a aceitar o pedido da Comissão ou se não respeitassem o seu compromisso no caso de terem acedido a esse pedido, a Comissão tinha certamente a faculdade (até 1 de Janeiro de 1986), de acordo com artigo 15.o-B, n.o>5, de impor uma redução dos fornecimentos, mas, afirma a Comissão, não era certo que tivesse efectivamente recorrido a esse poder, dada a larga margem de apreciação de que dispunha (
58
).
Deve aceitar-se a opinião da Comissão na medida em que, se querem cumprir a sua obrigação de prova, as demandantes devem demonstrar que o prejuízo que sofreram e que, na sua opinião, teria consistido na impossibilidade, decorrente das decisões culposas da Comissão, de fornecer as quantidades que as empresas comunitárias concorrentes venderam acima das suas quantidades de fornecimentos tradicionais, é a consequência directa ou imediata do acto culposo da Comissão. Se se demonstrar que este prejuízo teria surgido mesmo na ausencia de um acto culposo da Comissão, porque as empresas recusavam aceitar o pedido da Comissão destinado ao restabelecimentos dos fluxos tradicionais e/ou porque a Comissão teria decidido, justamente, que não era necessário, apesar disso, impor redução de quotas, o prejuízo não está, à primeira vista, ligado ao acto culposo.
Todavia não penso que a argumentação da Comissão sobre este aspecto seja completamente decisiva, dado que, ao agir, por hipótese, de modo culposo (no caso, não tendo dirigido pedido formal às empresas e ao não lhes impor como medida necessária, uma redução de quotas mas, pelo contrário, conce-dendo-lhes quotas suplementares), a Comissão, desde o início, excluiu qualquer possibilidade ou eventualidade de impor um restabelecimento dos fluxos tradicionais em benefício das demandantes. Ora, pode-se vislumbrar no desaparecimento dessa eventualidade um prejuízo, causado pela acção ou pela omissão da Comissão, que é mais do que puramente hipotético.
33.
A Comissão sustenta todavia também que, mesmo que tivesse reduzido as quotas de fornecimento das empresas que eram responsáveis pelo desequilíbrio nos fluxos tradicionais ou mesmo que tivesse recusado conceder a essas empresas quotas suplementares no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados, a Finsider-Italsider e Falck mesmo assim veriam a sua parte de mercado diminuir. Não obstante o facto de uma redução das quotas de fornecimento não garantir que as empresas que são responsáveis pelo desequilíbrio dos fluxos tradicionais tivessem efectivamente reduzido as suas exportações com destino a Itália (
59
), a Comissão salienta que o efeito provável de uma redução das importações com destino a Itália, provenientes de outros Estados-membros, não teria sido um aumento dos fornecimentos da Finsider-Italsider e Falck no mercado italiano, mas um aumento das importações com destino a Itália provenientes de países terceiros (
60
). Embora as demandantes o neguem invocando a regulamentação, estrita em sua opinião, aplicável às importações de países terceiros (
61
), resulta efectivamente dos dados apresentados pela Comissão que as importações, em Itália, de produtos siderúrgicos provenientes de países da Europa de Leste terem podido, em virtude dos acordos que a Comunidade tinha celebrado com esses países, aumentar 300000 toneladas entre 1984 e 1986, sem que a Comissão o tivesse podido impedir. A possibilidade de aumento das importações com destino a Itália proveniente de outros países terceiros era ainda muito mais importante (
62
). Com efeito, uma parte importante das quotas concedidas para as importações com destino a Itália aos países com os quais a Comunidade tinha celebrado acordos não foi utilizada. Dado que, com algumas excepções, no decurso do período compreendido entre 1984 e 1986, as demandantes se tinham sempre recusado a adaptar os seus preços aos preços inferiores dos seus concorrentes extracomunitários, além disso, do mesmo modo em caso de redução das importações provenientes de outros Estados-membros, imposta pela Comissão, os compradores italianos de produtos siderúrgicos ter-se-iam abastecido junto de produtores extracomunitários em vez de se abastecerem junto das demandantes.
34.
A apreciação relativa à existência de um nexo de causalidade directo entre os actos culposos (pretensos) da Comissão e o prejuízo causado às demandantes deve efectuar-se in concreto, quer dizer, tendo em conta as circunstâncias concretas que se apresentariam com toda a probabilidade se não tivesse havido acto culposo, comparadas com o caso hipotético de existência de um acto culposo. Não se trata assim apenas da questão de saber se, na falta de acto culposo por parte da Comissão, teria havido uma redução dos fornecimentos das empresas concorrentes, ou pelo menos se a eventualidade dessa redução teria existido (ver atrás, n.o 32), mas, além disso, a questão de saber se as demandantes estavam em condições de aproveitar a ocasião oferecida por essa redução ou por essa eventualidade de redução para elas próprias aumentarem os seus fornecimentos. Se as demandantes, às quais incumbe o ónus da prova, não conseguirem tornar verosímil a hipótese segundo a qual são elas, e não as empresas de países terceiros, como sustenta a Comissão, que poderiam tirar benefício da redução (ou da eventual redução) das quantidades ou da falta de concessão de quotas suplementares às empresas comunitárias concorrentes, não demonstraram à saciedade que existe, in concreto, um nexo de causalidade directo entre o prejuízo que sofreram e o pretenso acto culposo da Comissão.
35.
A circunstância de, verosimilmente, as demandantes não terem conseguido tirar proveito da referida redução ou da referida falta de concessão de quotas resulta igualmente, segundo a Comissão, do facto de as demandantes, e sobretudo a Finsider-Italsider, serem em grande parte elas próprias responsáveis pela perda de mercado que sofreram (
63
). A Comissão remete, no caso concreto, para o grave relatório «Review of Finsider's 1982-1986 Operational Performance in Reaching 1984-1986 Objectives», redigido a pedido do Governo italiano e da Comissão por McKinsey & Company, e para a sua decisão de 23 de Dezembro de 1988, relativa à concessão pelo Governo italiano de auxílios às empresas siderúrgicas no sector público, no qual afirma nomeadamente
«Apesar destas importantes alterações estruturais, a Finsider não atingiu o objectivo da sua viabilidade durante os anos que se seguiram, tendo, em contraste com os seus principais concorrentes noutros Estados-membros, continuado a acumular perdas e a registar dificuldades em manter a sua posição no mercado.
Um inquérito realizado por peritos sobre os motivos subjacentes ao fracasso da Finsider (relatório McKinsey) em atingir a viabilidade apurou que tal tinha sido causado sobretudo pelo facto de a estrutura industrial e comercial da empresa continuar a revelar insuficiências em termos de competitividade, pelos atrasos registados na realização dos investimentos e por uma gestão desprovida do necessário rigor» (
64
).
As demandantes afirmam que os problemas de eficácia económica da Finsider-Italsider não são pertinentes e sustentam que a sua perda de parte de mercado no mercado italiano não deve ser imputada ao seu próprio comportamento, mas aos preços muitos baixos dos fornecimentos efectuados no mercado italiano pelas empresas siderúrgicas de outros Estados-membros (em violação da regulamentação relativa aos preços). Embora a violação, pelas empresas siderúrgicas de outros Estados-membros, da regulamentação relativa aos preços mínimos possa talvez explicar parcialmente a perda de parte de mercado das demandantes, não é seguramente esse o caso no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados (em que se produziu em grande parte o desequilíbrio nos fluxos tradicionais), porque não existiam preços mínimos para esses produtos. Além disso, o baixo nível de eficácia económica das demandantes constitui inegavelmente um elemento importante, que acentua que era improvável que as demandantes pudessem tirar qualquer benefício, in concreto, da redução das quotas existentes dos seus concorrentes comunitários ou da não concessão de quotas suplementares a esses mesmos concorrentes.
36.
Tendo em conta os elementos em causa nos pontos 33 a 35, parece-me que as demandantes não conseguiram demonstrar de modo suficiente que existia um nexo de causalidade directo entre o prejuízo que teriam sofrido em razão do desequilíbrio nos fluxos tradicionais e os pretensos actos culposos da Comissão.
5. Conclusão
37.
Tendo em conta as considerações que precedem proponho ao Tribunal de Justiça que declare admissíveis, mas não fundamentadas, as acções de indemnização intentadas pela Finsider-Italsider e Falck ao abrigo dos artigos 34.o e 40.o do Tratado CECA. Dada a margem de apreciação de que dispunha a Comissão e igualmente o contexto económico e jurídico complexo em que a Comissão devia exercer os poderes que lhe tinham sido conferidos, não se pode defender que ela se tenha tornado culpada de uma ignorância manifesta a grave dos limites que se impõem ao exercício dos seus poderes. Assim, não se pode, nas circunstâncias do caso concreto, imputar à Comissão um acto culposo na acepção do artigo 34.o, primeiro parágrafo, ou do artigo 40.o, primeiro parágrafo. Subsidiariamente, as demandantes não conseguiram demonstrar suficientemente a existência de um nexo de causalidade directo entre os pretensos actos culposos e o prejuízo sofrido.
(
*1
)	Língua original: neerlandês.
(
1
)	Decisão da Comissão de 31 de Janeiro de 1984 que prorroga o regime de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica (JO L 29, p. 1;EE 13 F15 p. 254).
(
2
)	Decisão da Comissão de 27 de Novembro de 1985 que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica (JO L 340, p. 5; EE 08 F3 p. 35).
(
3
)	Relativamente a rath legis do artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84/CECA da Comissão, de 31 de Janeiro de 1984, ver o n.o 9, «Vigilância dos fluxos tradicionais (artigo 15.o-B)», dos considerandos dessa dccisão, que fazia referencia å reunião do Conselho de 22 de Dezembro de 1983. Ver igualmente o relatório para audiência no processo EISA/Comissão, 45/84 R (Recueil 1984, p. 1759, 1761 e 1762).
(
4
)	Ver o relatório para audiência no processo EISA/Comissão (atrás referido na nota 3), p. 1762.
(
5
)	Despacho de 28 de Março de 1984, European Independent Steelwork Association — EISA/Comissão, n.o 13 (45/84 R, Recueil, p. 1759).
(
6
)	Jbidem, n. os 12 a 14.
(
7
)	Ibidem, n.o 8.
(
8
)	Ibidem, n.o 14.
(
9
)	Por carta de 18 de Fevereiro de 1985, a Assìder, a federação italiana da indùstria metalúrgica, solicitou igualmente a aplicação das medidas previstas no artigo 15.o-B da Decisão n.o 234/84 da Comissão, baseando-se nos dados relativos aos primeiro, segundo e terceiro trimestres de 1984.
(
10
)	Ver a carta de 21 de Dezembro de 1984 (anexo 5 das petições) no respeitante aos dados relativos aos três primeiros trimestres de 1984 c a carta de 20 de Março de 1985 (anexo 9 das petições) no que se refere aos dados relativos ao quarto trimestre de 1984.
(
11
)	Acórdão de 9 de Abril de 1987, Assider e Itália/Comissão (167/85 e 212/85, Colea., p. 1701).
(
12
)	Ibidem, n.o 17.
(
13
)	Ibidem, n.o 19. Com efeito, segundo o Tribunal, a medida prevista pelo artigo 15.o-B, n.o 4, «não tem o carácter de sanção» e não está, assim, subordinada à verificação de qualquer infracção por parte das empresas responsáveis pelo desequilíbrio nos fluxos tradicionais.
(
14
)	No n.o 10, o Tribunal afirmou: «Convém acentuar que, embora os pedidos dirigidos pelas recorrentes å Comissão visassem alcançar a aplicação do artigo 15.o-B, sem outra especificação, da referida decisão CECA, resulta tanto das próprias petições como dos debates no Tribunal que a Assider, tal como o Governo italiano se limitam a pedir a anulação da recusa tácita da Comissão em aplicar o n.o 4 do artigo 15.o-B desta decisão».
(
15
)	Ver as canas de 29 de Maio de 1985, 7 de Agosto de 1985, 30 de Novembro de 1985, 6 de Março de 1986, 31 de Março de 1986, 7 de Agosto de 1986, 1 de Dezembro de 1986 e 13 de Março de 1987 (anexos 11 a 18 das petições).
(
16
)	Ver as cartas de 9 de Janeiro de 1986, 10 de Junho de 1986 e 11 de Novembro de 1987 (anexos 19 a 22 das petições).
(
17
)	O desequilibrio nos fluxos tradicionais no decurso dos anos de 1984, 1985 e 1986 manifesta-se claramente num quadro recapitulativo elaborado pelas autoridades italianas baseando-se nos dados publicados pela Comissão (ver a p. 11 das petições). O aumento dos fornecimentos de produtos siderúrgicos das categorias Ia e II efectuados por empresas siderúrgicas de outros Estados-membros atingia 7,3 % cm 1984, 8,4 % cm 1985 c 12,2 % em 1986. O aumento dos fornecimentos de produtos siderúrgicos da categoria Ib atingia 5,2 % em 1984, 3,9 % cm 1985 e 2,8 % em 1986. Perante este aumento dos fornecimentos efectuados pejas empresas siderúrgicas estrangeiras, verificava-se uma redução, da mesma importåncia, dos fornecimentos efectuados por produtores italianos.
(
18
)	Ver o artigo 1.o, n.o 4, da Decisão n.o 3746/86/CECA da Comissão, de 5 de Dezembro de 1986 (JO L 348, p. 1).
(
19
)	Ver o n.o 18 do acórdão Assider, mencionado atras na nota 11.
(
20
)	Ver os anexos 3, 6, 8, 9, 12, 13, 15, 16, 22 e 29 das contestações. Resulta já de uma nota de 25 de Junho de 1984 que a Comissão considerava que o artigo 15.o-B se aplicava igualmente no sector dos anteprodutos destinados à produção de pequenos tubos soldados (anexo 3 das contestações).
(
21
)	Ver o anexo 12 das contestações.
(
22
)	Ver, por exemplo, a carta da Comissão de 6 de Fevereiro de 1985 à Cockerill Sambre SA (anexo 16 das contestações).
(
23
)	Ver, a este respeito, a nota interna dirigida ao membro responsável da Comissão (datada de 13 de Dezembro de 1985) na qual está escrito: «Por outro lado, pode exortar as empresas à concertação quanto ao respeito das regras relativas aos fluxos tradicionais, que elaborámos no ámbito do artigo 15.o-B da decisão relativa ao sistema das quotas. O nosso sistema encontra-se na verdade praticamente no limite da legalidade. O artigo 15.o-B não constitui de modo algum um elemento intangível do sistema de quotas. O Tribunal de Justiça deixou em aberto a questão de saber se o artigo 15.o-B é compatível com o artigo 58.o do Tratado CECA». (Ver o anexo 29 das contestações, p. 1, ponto 2). Ver tambćm uma nota do Serviço Jurídico da Comissão ao director-geral competente (datada de 3 de Janeiro de 1985), indicando que a aplicação do artigo 10.o, n.o 1, tal como é prevista no memorando de doze pontos, daria origem rapidamente a processos perante o Tribunal (anexo 14 das contestações).
(
24
)	Ver nas tréplicas, p. 23.
(
25
)	Para maiores detalhes a este respeito, ver as conclusões do juiz Biancarelli de 30 de Janeiro de 1991 no processo Peine-Salzgitter/Comissão, n.o II A 3 (acórdão de 17 de Junho de 1991, T-120/89, Colect., p. II-279).
(
26
)	Acórdão de 10 de Junho de 1986, Union sidérurgique du nord et de Pesi de la France (Usinor)/ComissaO, n.o 24 (81/85 e 119/85, Colect., p. 1777): «O recurso deve ser igualmente rejeitado, por nao ser admissive], na parte cm que reclama a reparação de um prejuízo, em virtute dp artigo 34.o do Tratado CECA, que só admite a interposição de tal recurso após a anulaçío da, decisão pretensamente originadora do prejuízo e depois de ter sido demonstrado que Alta Autoridade näo pretende tomar as medidas necessárias a reparação da ilegalidade declaradas»
(
27
)	Ver o referido acórdão, atrás referido na nota 11, n.o 20.
(
28
)	Ver neste sentido, igualmente, num caso semelhante, o acórdão do Tribunal de Primeira Instancia de 27 de Junho de 1991, Pcinc-Salzgittcr/Comissão (T-120/89, Colea., p. II-279), nos n.os 66 a 69 e as conclusões do juiz Biancarelli no mesmo processo, referidas na nota 25, n.o II A 4.
(
29
)	Referido na nota 28; n.os 41 a 49, e em especial o n.o 47.
(
30
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1988, Astcris AE e outros e Grecia/Comissao, n.os 30 e 31 (97/86, 193/86, 99/86 c 215/86, Colect., p. 2181).
(
31
)	Ver atrás, n.o 7 e notas 16 e 17.
(
32
)	Ver o n.o 15 do referido acórdão, atrás referido na nota 11.
(
33
)	Acórdão de 14 de Julho de 1961, Société commerciale Antoine Vloeberghs/Alta Autoridade (9/60 e 12/60, Recueil, p. 391, 424 e 425). Nesse acórdão, tratava-se de uma demandante, ao abrigo do artigo 40.o, que não possuía sequer a qualidade de empresa na acepção do artigo 80.o do Tratado CECA e nuo podia assim interpor um recurso de anulação (artigo 33.o) ou por omissão (artigo 35.o) c, portanto, também não uma acção de indemnização nos termos do artigo 34.o Deste modo, o Tribunal não teve de decidir sobre as relações entre o artigo 34.o e o artigo 40.o
(
34
)	Acórdão de. 15 de Dezembro de 1961, Société Fives Lille Caii (19/60, 21/60, 2/61e 3/61, Recueil, p. 559, 590). É claro que, através do período: «que (as acções de indemnização) são... independentes na sua causa dos recursos de anulação», lido no seu contexto, o Tribunal de Justiça quería apenas indicar que o facto de o recurso de anulação ter sido declarado inadmissível nao tinha, no caso em apreço, Qualquer influência sobre a admissibilidade da acção de inemnização nos termos do artigo 40.o, porque esta última acção era baseada noutros fundamentos.
(
35
)	Acórdão de 13 de Julho de 1961, Meroni & Co e outros/Alta Autoridade (14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60, 27/60 e 1/61, Recueil, p. 319, 333 e 334). Nos presentes processos, a Comissão não invoca directamente o acórdão Meroni. Cita todavia uma passagem das conclusões do advogado-geral M. Lagrange no processo 36/62, Aciéries du Temple/Alta Autoridade, apresentadas em 17 de Outubro de 1963, que remete para os pontos em questão do acórdão Meroni. Pode duvidar-se, em minha opinião, que se possa ver nesses pontos, colocados no seu contexto, a confirmação da opinião da Comissão.
(
36
)	Acórdão de 20 de Junho de 1986, atrás referido na nota 26. Esse acórdão dizia respeito a um recurso de anulação de uma decisão CECA baseada rio artigo 33.o, ao qual acresça uma acção de indemnização baseada no artigo 34.o Nesse processo não estava em questão o artigo 40.o do Tratado CECA.
(
37
)	Para um exame da doutrina, dividida, relativa a esta questão, ver as questões do juiz Biancarelli, de 30 de Janeiro de 1991, referidas na nota 25, no processo Peine-Salzgitter, nos pontos II B 1 c) e II B 2 a).
(
38
)	Depois de um exame aprofundado da questão, o juiz Biancarelli chegou à mesma conclusão nas suas conclusões atrás mencionadas na nota 25. Todavia, acrescentou que em caso de aplicação, em tal hipótese, do artigo 40.o, as disposições do artigos 34.o, primeiro parágrafo, do Tratado CECA continuam apesar disso aplicáveis [no ponto II B 2 c) 2 das suas conclusões]. Não estou de acordo com as suas conclusões quanto a este aspecto. Com efeito, considero que a referência, no artigo 40.o, ao artigo 34.o, primeiro parágrafo, não deve ser compreendida deste modo. Em minha opinião, essa referência chama unicamente a atenção para o facto de que, em caso de anulação de uma decisão, śe aplicam as normas especiais do artigo 34.o
(
39
)	Ver também as conclusões do juiz Biancarelli, anteriormente mencionadas na nota 25, no ponto II B 2 c) 1 e as referências que aí são feitas designadamente às conclusões do advogado-geral M. Lagrange nos processos apensos Meroni e às conclusões do advogado-geral K. Roemer nos processos apensos Vloeberghs.
(
40
)	Ver, por exemplo, os acórdãos de 24 de Junho de 1986, AKZO Chemie/Comissão, n.os 29 e seguintes (53/85, Colea., p. 1965), de 23 de Abril de 1986, Les Verts/Parlamento, n.o 23 (294/83, Colect., p. 1357), e também o acórdão de 15 de Outubro de 1987, UNECTEF/Heylens, n.o 14 (222/86, Colect., p. 4097). No que respeita a um antigo acórdão, ver o acórdão de 16 de Dezembro de 1960, Humblet/Bélgica (6/60, Recueil, p. 1125), no qual o Tribunal declarou que «em caso de dúvida, uma disposição que institui garantias jurisdicionais não pode ser interpretada de modo restritivo em detrimento do particular».
(
41
)	Colect. 1986, p. 753, n.o 32.
(
42
)	Ver o scordilo atrás referido na nota 33, p. 426.
(
43
)	Ver o n.o 33 do acórdão Krohn, atrás referido na nota 41.
(
44
)	Ver, neste sentido, designadamente Lagrange: «The non-contractual liability of the Community in the ECSC and in the EEC», 3 CML-Rev. (1966), p. 10, 27; Bebr, G.: «The non-contractua! liability of the European Coal and Steel Community», em Schermers, Henkels e Mead, Non-contractual liability of the European Communities, Leyde, 1988, p. 39, 44, e as conclusões atrás mencionadas na nota 25, do juiz Biancarelli no processo T-120/89, Peine-Salzgitter, no ponto III A.
(
45
)	Ver o acórdão referido na nota 35, p. 337 (o sublinhado ć meu).
(
46
)	Ibidem, p. 340, 341 (o sublinhado ć meu).
(
47
)	Ver o acórdão referido na nota 34, p. 592 (o sublinhado ć meu).
(
48
)	Ver o acórdão Peine-Salzgitter, atrás referido na nota 28, nos n.os 86 e seguintes. É manifestamente diferente quanto a situações em que a autoridade dispõe de uma competência definida de modo bem preciso («competência vinculada»), como é muitas vezes o caso nos processos de funcionarios.
(
49
)	Ver, por exemplo, o acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNIVConsclho c Comissão, n.o 6 (83/76 c 94/76, 4/77, 15/77 c 40/77, Recueil, p. 1209).
(
50
)	Escrevo «aplicação formal», porque a Comissão afirma que aplicou a referida disposição de modo informal, no sentido de que, sem ter dirigido um pedido formal às empresas siderúrgicas em causa, consultou-as quanto à maneira como as empresas em causa podiam obviar ao desequilíbrio nos fluxos tradicionais. Foi quando essa concertação demonstrou que as empresas não estavam dispostas a comprometer-se a obviar a este desequilíbrio que a Comissão decidiu não lhes fazer o pedido formal previsto no artigo 15.o-B, n.o 4.
(
51
)	Ver igualmente a este respeito as conclusões do advogado-geral Mischo, apresentadas em 10 de Fevereiro de 1986, nas quais, p. 1721, faz também referencia ao estreito vinculo existente entre os n.os 4 e 5 do referido artigo 15.o-B.
(
52
)	Acórdão de 28 de Maio de 1970, Richez -Parise/Comissão, n.o 36 (19/69, 20/69, 25/69 e 30/69, Recueil, p. 325).
(
53
)	Segundo o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo Peinc-Salzgiuer, o conceito de especialidade visa a intensidade do prejuízo bem como a afectação de um número restrito c delimitado de operadores lesados: ver o n.o 131 oesse acórdão, atrás referido na nota 28.
(
54
)	Ver, por exemplo, os acórdão de 21 de Maio de 1976, Roqueite/Comissäo, n.os 21 e seguintes (26/74, Recueil, p. 677), e de 17 de Dezembro de 1981, Walzmuhle e outros/Conselho e Comissão, n.o 50 (197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211).
(
55
)	Ver, por exemplo, os acórdãos dc 4 de Julho de 1961, Vloeberghs (9/60 c 12/60, atrás referido na nota 33), p. 428 e seguintes, dc 16 de Dezembro dc 1963, Socićtć des Aciéries du Temple/Alta Autoridade (36/62, Recueil, p. 583, 603), de 4 de Outubro de 1979, Dumorticr Frères/Conselho, n.o 21 (64/76 e 113/76, 167/78 c 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091), e o acórdão Walzmühle, mais recente, atrás referido na nota 54, n.os 51 e seguintes.
(
56
)	Atrás referido na nota 11.
(
57
)	Ver o anexo 30 das contestações, p. 1. Convêm observar que, embora as demandantes afirmem que o prejuízo é muito mais importante, o interesse dessa declaração da Comissão reside, no entender delas, na aceitação da existência do prejuízo. Por seu lado, a Comissão afirma, sem razão na minha opinião, que esse relatório não inclui o reconhecimento da existência do dano, mas apenas a reprodução de elementos fornecidos pelas demandantes.
(
58
)	Ver o acórdão Assider, referido na nota 11, n.o 15.
(
59
)	Ver, neste sentido, as conclusões do advogado-gera! Mischo que precede o acórdão Assider (p. 1723, 1724), em que sublinha contudo que uma redução de quotas teria no entanto constituído um incitamento demasiado forte para as empresas em questão restabelecerem os fluxos tradicionais.
(
60
)	Ver a treplica no processo Finsider-Italsider, p. 61 e seguintes e a tréplica no processo Falck, p. 60 e seguintes.
(
61
)	Ver as réplicas, p. 47.
(
62
)	Ver a tréplica no processo Finsider-Italsider, p. 63 e a tréplica no processo Falck, p. 61 e 62.
(
63
)	Ver a tréplica no processo Finsider-Italsider, p. 71, 72.
(
64
)	Ver o ponto I, segundo e terceiro parágrafos (JO 1989, L 86, p. 76).