62000CC0445_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El cruce de los Alpes siempre ha planteado problemas y el transporte de personas y de mercancías a través de las vías transalpinas ha suscitado realizaciones técnicas y cuestiones de carácter económico, ecológico y, por último, político.
2. La Unión Europea se enfrenta naturalmente a este desafío: de manera paralela a los acuerdos celebrados sobre la materia con la Confederación Suiza, ya antes de la adhesión de la República de Austria, celebró con ésta un acuerdo, acompañado de un acuerdo administrativo, por el que se crea un sistema de protección contra los perjuicios causados por el tráfico transalpino, cuyas normas se reflejan en el régimen de los ecopuntos.
3. Tanto el principio como las normas se reproducen en el Protocolo nº 9 sobre el transporte por carretera, por ferrocarril y combinado en Austria (en lo sucesivo, «Protocolo») del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, que establece un régimen transitorio. Éste, además de una disminución progresiva de la contaminación mediante el sistema de ecopuntos, fija un límite a la cantidad de vehículos de transporte de mercancías admitidos al tránsito transalpino por Austria.
4. Una superación del número de vehículos en tránsito durante 1999 dio lugar a la adopción del acto impugnado por la República de Austria, a saber, el Reglamento (CE) nº 2012/2000 del Consejo, de 21 de septiembre de 2000, por el que se modifica el anexo 4 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994 y el Reglamento (CE) nº 3298/94, con respecto al sistema de ecopuntos para los camiones que transiten por Austria (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
II. Derecho comunitario aplicable
5. El Protocolo nº 9 contiene, en particular, las siguientes disposiciones.
A. Definiciones
6. El Protocolo se inicia estableciendo algunas definiciones.
«Artículo 1
A efectos del presente Protocolo, se aplicarán las siguientes definiciones:
[...]
c) "tráfico de tránsito a través de Austria": el tráfico que atraviese el territorio de Austria y cuyo punto de partida y de destino estén situados fuera de Austria;
[...]
e) "tránsito de mercancías por carretera a través de Austria": el tránsito a través de Austria de camiones, con o sin carga;
f) "transporte combinado": el transporte de mercancías efectuado por camiones o unidades de carga conducidas por ferrocarril en una parte del trayecto y por carretera en la parte inicial o en la parte final del trayecto, de manera que, en ningún caso, se transite por territorio austriaco exclusivamente por carretera;
g) "desplazamientos bilaterales": el transporte internacional realizado en desplazamientos de un vehículo cuyo punto de partida o de destino esté situado en Austria y el punto de destino o de partida, respectivamente, en otro Estado miembro y los desplazamientos de vacío relacionados con dichos transportes.»
B. Transporte por ferrocarril y transporte combinado
7. Señalo, además, que dicho Protocolo otorga una atención especial, incluso privilegiada, al desarrollo del transporte por ferrocarril y del transporte combinado. A tal fin, establece en su artículo 3, en particular, que la Comunidad y los Estados miembros interesados deben adoptar y coordinar estrechamente las medidas para el desarrollo y fomento del transporte transalpino de mercancías por ferrocarril y combinado. Concretamente, el anexo 2 enumera unas serie de medidas de infraestructura para el transporte por ferrocarril y combinado que se refieren a Austria, Alemania, Italia e incluso los Países Bajos.
8. Por su parte, el artículo 6 del Protocolo establece que la Comunidad y los Estados miembros interesados han de hacer todo lo posible por desarrollar y utilizar la capacidad ferroviaria suplementaria a que se refiere el anexo 3 de dicho Protocolo, que enumera asimismo algunas medidas relativas a la capacidad suplementaria de los ferrocarriles austriacos para el transporte de mercancías por Austria (punto 1) y a los posibles aumentos de la capacidad en envíos o toneladas. Determinadas capacidades deben estar disponibles de inmediato, es decir, a partir del 1 de enero de 1995, otras a corto plazo (a finales de 1995), a medio plazo (a finales de 1997) y, por último, otras a largo plazo, es decir, disponibles a partir de finales de 2000, en lo que al eje Pyrhn-Schober se refiere, y a finales de 2010, por lo que respecta al eje del Brennero.
9. El artículo 7 del Protocolo insiste en las medidas destinadas a acrecentar la prestación de servicios de transporte ferroviario y combinado y en la prioridad que debe darse a las medidas previstas en las disposiciones comunitarias relativas al transporte ferroviario y combinado.
C. Transporte por carretera
10. Los elementos esenciales del régimen especial para el tránsito de mercancías por carretera a través de Austria se establecen en el artículo 11, apartado 2, del Protocolo, con el siguiente tenor literal:
«Hasta el 1 de enero de 1998, se aplicarán las siguientes disposiciones:
a) Las emisiones totales de NOx producidas por camiones que transiten por Austria se reducirán en un 60 % en el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2003, de conformidad con el cuadro que figura en el anexo 4.
b) La reducción de las emisiones totales de NOx de estos camiones se gestionará con arreglo a un sistema de ecopuntos. En dicho sistema, cualquier camión que transite por Austria necesitará un número de ecopuntos equivalente a sus emisiones de NOx [autorizadas de acuerdo con la "Conformity of Production" valor (COP) o valor de la licencia por tipos]. El cálculo y gestión de estos puntos se describe en el Anexo 5.
c) Si el número de desplazamientos de tránsito realizados en cualquiera de estos años superase en más de un 8% la cifra de referencia establecida para el año 1991, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará las medidas apropiadas, de conformidad con el punto 3 del Anexo 5.
d) [...]
e) La Comisión repartirá los ecopuntos entre los Estados miembros de conformidad con las disposiciones que se establezcan con arreglo al apartado 6.»
11. El artículo 11, apartados 4 a 6, del Protocolo, dispone:
«4. Antes del 1 de enero de 2001, la Comisión, en cooperación con la Agencia Europea del Medio Ambiente, efectuará un estudio científico sobre el grado de consecución del objetivo de reducción de la contaminación establecido en la letra a) del apartado 2. Si la Comisión considera que se ha conseguido este objetivo con carácter permanente, dejará de aplicarse lo dispuesto en el apartado 2 el 1 de enero de 2001. Si la Comisión considera que no se ha alcanzado dicho objetivo con carácter permanente, el Consejo, de conformidad con el artículo 75 del Tratado CE, podrá adoptar medidas en el marco comunitario que garanticen una protección equivalente del medio ambiente, en particular, una reducción de la contaminación del 60%. En caso de que el Consejo no adoptase dichas medidas, se ampliará automáticamente el período transitorio por un período final de tres años durante el cual serán de aplicación las disposiciones del apartado 2.
5. Al final del período transitorio será aplicable la totalidad del acervo comunitario.
6. La Comisión, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará medidas pormenorizadas sobre los procedimientos referentes al sistema de ecopuntos y al reparto de ecopuntos, así como sobre las cuestiones técnicas relativas a la aplicación del presente artículo, que entrarán en vigor en la fecha de la adhesión de Austria.
[...]»
12. El artículo 16 del Protocolo establece que, para la adopción de las medidas a que acaba de hacerse referencia, la Comisión está asistida por un comité. Cuando dichas medidas no fueran acordes con el dictamen del comité o no se hubiera emitido dicho dictamen, la Comisión ha de presentar cuanto antes al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse. El Consejo se pronuncia por mayoría cualificada.
13. El anexo 5, punto 3, del Protocolo dispone:
«En caso de que se aplique la letra c) del apartado 2 del artículo 11, el número de ecopuntos para el año siguiente se establecerá del modo siguiente:
Sobre la base de los valores medios trimestrales del año en curso, calculados de conformidad con el anterior apartado 2, se efectuará una extrapolación para determinar el pronóstico del valor medio de NOx para el año siguiente. Este pronóstico, multiplicado por 0,0658 y por el número de ecopuntos para 1991 establecido en el Anexo 4, constituirá el número de ecopuntos para el año en cuestión.»
14. Puesto que la cifra de desplazamientos en tránsito a través de Austria para 1991 fue de 1.490.900, el umbral al que se refiere el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo equivale a 1.610.172 desplazamientos.
15. Con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Protocolo, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 3298/94, de 21 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas detalladas relativas al sistema de derechos de tránsito (Ecopuntos) para los camiones que transiten por Austria, establecido por el artículo 11 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia. Sobre la base de la delegación expresa que figura en el anexo 4 del Protocolo nº 9 y con el fin de tener en cuenta el tránsito de camiones matriculados en Finlandia y Suecia, este Reglamento modifica dicho anexo 4 y fija el número total de ecopuntos del siguiente modo:
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16. El Reglamento nº 3298/94 establece también, en su anexo D, la forma como deben repartirse los ecopuntos entre los Estados miembros.
III. Génesis y contenido del Reglamento impugnado
17. Según las indicaciones dadas por la República de Austria, los datos estadísticos relativos a los ecopuntos revelaron un tráfico de 1.706.436 desplazamientos durante el año 1999, que suponen una superación en un 14,57 % de la cifra obtenida en 1991.
18. De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16 del Protocolo, el 20 de mayo de 2000 la Comisión presentó un proyecto de reglamento de la Comisión al comité previsto en el artículo 16 del Protocolo (en lo sucesivo, «Comité de los ecopuntos»). Alegó que, según el método de cálculo que figura en el anexo 5, punto 3, del Protocolo, el número de ecopuntos para el año 2000 debía reducirse en alrededor del 20 % (es decir, una reducción de 2.184.552 ecopuntos).
19. Según la Comisión, dicha reducción habría dado lugar a que, durante el último trimestre de 2000, prácticamente no hubiera estado disponible ningún ecopunto, por lo que habría estado prohibido todo tránsito de camiones a través de Austria. Por lo tanto, alegando que las disposiciones aplicables del Protocolo debían interpretarse a la luz de las libertades fundamentales, la Comisión propuso repartir la reducción del número de ecopuntos en los cuatro últimos años, de 2000 a 2003, objeto del régimen transitorio. El 30 % de la reducción debía producirse en 2000, el 30 % en 2001, el 30 % en 2002 y el 10 % restante en 2003.
20. Considerando que el Protocolo no daba ninguna orientación en cuanto al reparto de la reducción del número de ecopuntos entre los Estados miembros, la Comisión propuso también que la carga de la reducción fuera soportada por los Estados miembros cuyos transportistas hubieran contribuido a superar el umbral de desplazamientos, previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, durante 1999.
21. Dado que en el Comité de los ecopuntos no se consiguió ninguna mayoría cualificada en favor del proyecto de la Comisión, el 21 de junio de 2000 ésta presentó al Consejo una propuesta de reglamento del Consejo de contenido idéntico.
22. La Presidencia francesa presentó al Consejo, el 21 de septiembre de 2000, una propuesta de compromiso que, aceptando la propuesta original de la Comisión de extender hasta 2003 la reducción de los ecopuntos, adoptaba al mismo tiempo un nuevo método de cálculo que llevaba a una reducción de 1.009.501 ecopuntos. La Comisión modificó seguidamente su propuesta inicial en el sentido de la propuesta de compromiso francesa, permitiendo de esta forma que el Consejo adoptara por mayoría cualificada la propuesta modificada de la Comisión, que dio lugar al Reglamento impugnado. La República de Austria votó en contra.
23. El texto adoptado de este modo pasó a ser el Reglamento impugnado.
24. Según el artículo 1 de dicho Reglamento:
«El Anexo 4 del Protocolo nº 9 del Acta de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia se sustituye, en la parte correspondiente, por el texto siguiente:
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25. El artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento dispone:
«El Reglamento (CE) nº 3298/94 se modifica como sigue:
1) El párrafo segundo del apartado 2 del artículo 6 se sustituirá por el texto siguiente:
"En las circunstancias previstas en la letra c) del apartado 2 del artículo 11 del Protocolo nº 9 se reducirá el número de ecopuntos. Esta reducción se calculará con arreglo al método fijado en el punto 3 del anexo 5 del Protocolo. La reducción de ecopuntos así calculada se escalonará en varios años."
[...]»
26. Por último, el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado modifica el anexo D del Reglamento nº 3298/94, al objeto de efectuar un nuevo reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros.
IV. Pretensiones de las partes y motivos invocados por la República de Austria
27. La República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que:
- Con carácter principal, anule el Reglamento impugnado.
- Con carácter subsidiario, anule los artículos 1 y 2, puntos 1 y 4, del Reglamento impugnado.
- Condene en costas al Consejo.
28. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare la inadmisibilidad de todos los motivos de recurso dirigidos contra la Comisión, contra la que no actúa la parte demandante.
- Desestime el recurso por infundado.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia acogiera el recurso y anulara el Reglamento impugnado, decida el mantenimiento de todos sus efectos.
- Condene en costas a la demandante.
29. Mediante auto de 26 de enero de 2001, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo y, mediante auto de 30 de abril de 2001, se admitió también la intervención de la República Italiana en apoyo de las pretensiones de este último.
30. Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 2000, la República de Austria solicitó, en virtud de los artículos 242 CE y 243 CE, que se suspendiera la aplicación del Reglamento impugnado y que se adoptaran medidas provisionales.
31. Mediante auto de medidas provisionales de 23 de febrero de 2001 el Presidente del Tribunal de Justicia ordenó la suspensión de la ejecución del artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado hasta que se dictara sentencia en el procedimiento principal, desestimó la demanda en todo lo demás y reservó la decisión sobre las costas.
32. La República de Austria invoca seis motivos en apoyo de sus pretensiones:
Con carácter principal:
1) Vicios sustanciales de forma en la adopción del Reglamento impugnado.
Con carácter subsidiario:
2) Violación del Tratado CE o del Protocolo, puesto que la propuesta de la Comisión se modificó tras su presentación al Consejo.
3) Insuficiencia de motivación.
4) Violación del Tratado CE o del Protocolo por el Reglamento impugnado.
5) Infracción de disposiciones legales y falta de motivación en la aplicación del método de cálculo previsto en el anexo 5, punto 3, del Protocolo.
6) Falta de base jurídica.
V. En cuanto a la admisibilidad de los motivos de recurso dirigidos contra la Comisión
33. El Consejo propone una excepción de ilegalidad de los motivos de recurso que se refieren a la actuación de la Comisión, por cuanto Austria no ha demandado a dicha institución y la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto no podrá oponerse a una institución que no es parte en el litigio. En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, el Consejo invoca el apartado 33 del auto del Tribunal de Primera Instancia de 1 de diciembre de 1994. En él dicho Tribunal declara la imposibilidad de que el juez de medidas provisionales dirija órdenes conminatorias a particulares que no son parte del litigio.
34. Debo señalar, en primer lugar, que en el caso de autos la situación es totalmente distinta, ya que el objeto del presente procedimiento no consiste únicamente en que se dirija a la Comisión una orden conminatoria. Por lo demás, ésta es parte coadyuvante en el presente litigio.
35. En cualquier caso, baste señalar al respecto que, en apoyo de sus pretensiones de anulación del Reglamento impugnado, la parte demandante puede invocar, en sus motivos de recurso, todos los elementos determinantes del proceso decisorio del que forma parte integrante la propuesta de la Comisión.
36. Por consiguiente, propongo que se desestime la excepción de inadmisibilidad del Consejo.
VI. Motivos primero y segundo: vicios sustanciales de forma en la adopción del Reglamento impugnado y, con carácter subsidiario, violación del Tratado o del Protocolo, puesto que la propuesta de la Comisión se modificó tras su presentación al Consejo.
37. Examinaré conjuntamente estos dos motivos, que se encuentran íntimamente vinculados.
38. El artículo 16 del Protocolo dispone:
«1. La Comisión estará asistida por un Comité integrado por los representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
2. Cuando se haga referencia al procedimiento establecido en el presente artículo, el representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de las medidas que deban adoptarse. El Comité emitirá su dictamen sobre el proyecto en el plazo que el Presidente determine en función de la urgencia del asunto. El dictamen se emitirá por la mayoría establecida en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado CE para las decisiones que el Consejo debe adoptar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros dentro del Comité se ponderarán en la forma establecida en dicho artículo. El Presidente no tomará parte en la votación.
3. La Comisión adoptará las medidas previstas cuando éstas sean acordes con el dictamen del Comité.
Cuando dichas medidas no fueran acordes con el dictamen del Comité o no se hubiera emitido dicho dictamen, la Comisión presentará cuanto antes al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
4. Si el Consejo no se hubiera pronunciado en un plazo de tres meses a partir del momento en que la propuesta se haya sometido al mismo, la Comisión adoptará las medidas propuestas.»
A. Alegaciones de las partes
39. Mediante su primer motivo, el Gobierno austriaco invoca la existencia de un vicio sustancial de forma en el marco de la adopción del Reglamento impugnado. Alega, en particular, que la decisión de la Comisión de modificar su propuesta de reglamento inicial para sumarse al compromiso presentado por la Presidencia del Consejo no se adoptó de forma colegiada. A este respecto, dicho Gobierno añade que una eventual habilitación del comisario responsable que le autorizara, en su caso, a modificar una propuesta de la Comisión para asumir una nueva formulación que hubiera obtenido la mayoría cualificada en el Consejo no respetaría el Reglamento interno de la Comisión, que limita las habilitaciones a la adopción de las medidas de gestión y de administración claramente definidas.
40. El Consejo y el Gobierno alemán alegan que el Gobierno austriaco se basa en una simple presunción de falta de habilitación válida. La Comisión afirma que el comisario responsable, anticipando la evolución de las negociaciones en el Consejo, fue habilitado para poder modificar la propuesta en caso de que la mayoría cualificada del Consejo diera su apoyo a un texto de compromiso. Por lo demás, el Gobierno alemán y el Gobierno italiano consideran que estaba justificado que la Comisión concediera la habilitación por cuanto las autoridades austriacas habían suministrado fuera de plazo a esta última los datos estadísticos necesarios.
41. Mediante su segundo motivo, el Gobierno austriaco afirma que, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 16 del Protocolo, la Comisión no era competente para modificar a posteriori y de forma sustancial la propuesta que había sometido al Consejo.
42. El Consejo y las partes coadyuvantes consideran que la Comisión puede modificar su propuesta en cualquier momento, conforme al artículo 250 CE, apartado 2.
B. Apreciación
43. Empezaré por el análisis del segundo motivo.
44. El artículo 250 del Tratado CE dispone:
«1. Cuando, en virtud del presente Tratado, un acto del Consejo deba ser adoptado a propuesta de la Comisión, dicho acto no podrá introducir ninguna modificación a dicha propuesta, a menos que sea adoptado por unanimidad, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 y 5 del artículo 251.
2. En tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto comunitario.»
45. En realidad, el problema que plantea la República de Austria es si la Comisión puede aún modificar su propuesta cuando, al no existir un dictamen favorable del Comité, ésta sea presentada directamente tal cual al Consejo, siendo así que se habría podido obtener una mayoría cualificada favorable en el Comité si la propuesta modificada se hubiera presentado ante él.
46. Esta cuestión debe contestarse afirmativamente. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en el marco de un procedimiento denominado del «comité de reglamentación», la Comisión dispone de cierto margen de apreciación para modificar la propuesta relativa a las medidas que deben adoptarse que presenta al Consejo.
47. Esto sucede a fortiori en el caso de que la Comisión haya presentado ante el Consejo una propuesta idéntica a la que había presentado ante el Comité de reglamentación y sólo la haya modificado durante los debates en el seno del Consejo.
48. Por consiguiente, nos encontramos en el ámbito de aplicación del artículo 250 CE, apartado 2, que otorga a la Comisión total libertad para modificar la propuesta presentada al Consejo.
49. Queda por determinar si, como sostiene la República de Austria, la decisión de la Comisión de modificar su propuesta debería haber sido adoptada por la Junta de Comisarios.
50. A este respecto, debe recordarse que, según el artículo 13 del Reglamento interior de la Comisión, en su versión vigente en el momento en que se produjeron los hechos, la Comisión puede «encargar a uno o varios de sus miembros, de acuerdo con el Presidente, la adopción del texto definitivo [...] de una propuesta que deba someterse a las otras instituciones, cuya sustancia haya definido en sus deliberaciones.»
51. Pues bien, la modificación de que se trata no afectaba en modo alguno a la sustancia de la propuesta. En efecto, como declaró el Presidente del Tribunal de Justicia en los apartados 78 y 80 de su auto Austria/Consejo, antes citado, en el caso de autos la modificación de la propuesta de reglamento se refería principalmente a un aspecto ciertamente importante, pero de carácter técnico, relativo a la aplicación del método de cálculo, aspecto sobre el que las opiniones de los Estados miembros diferían. Por otra parte, según la Comisión, a la que no se ha contradicho sobre este punto, la modificación de su propuesta se debía a precisiones sobre la interpretación de las estadísticas que la demandante presentó con posterioridad a la propuesta de reglamento inicial.
52. La República de Austria alega asimismo que la habilitación del miembro de la Comisión responsable para el sector de los transportes se produjo el 20 de septiembre de 2000, siendo así que la propuesta de compromiso de la Presidencia del Consejo no se presentó oficialmente hasta el 21 de septiembre de 2002. A mi juicio, esta circunstancia no puede modificar la apreciación que debe hacerse del motivo de recurso de la República de Austria. Al contrario, la colaboración leal que debe existir entre las instituciones y el empeño legítimo en hacer progresar los trabajos del Consejo hacen deseable que la Comisión quede informada oficiosamente por adelantado de las propuestas de compromiso que la Presidencia tiene intención de presentar al Consejo, con el fin de que pueda habilitarse al Comisario responsable, antes de la reunión del Consejo, para anunciar una modificación de la propuesta en tal sentido si de los debates de los Ministros resulta que puede obtenerse una mayoría cualificada sobre dicho compromiso. Por lo demás, sería incluso admisible que el Comisario dispusiera de cierto margen de maniobra para el caso de que el texto del compromiso fuera modificado durante los debates, siempre que no resultaran afectados ni el espíritu ni la sustancia de la propuesta inicial de la Comisión.
53. Por consiguiente, a mi juicio, los motivos primero y segundo no están fundados.
VII. Tercer motivo (con carácter subsidiario): falta de motivación
A. Alegaciones de las partes
54. El Gobierno austriaco alega que, en relación con el cálculo de la medida de la reducción de los ecopuntos, con la forma de reparto de la reducción entre los Estados miembros, con el escalonamiento en cuatro años de la reducción de que se trata en el caso de autos, así como con el establecimiento de una regla general de escalonamiento de la reducción de ecopuntos en varios años en el supuesto de que se supere el umbral previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, el Reglamento impugnado no cumple en modo alguno la obligación de motivación.
55. El Consejo y las partes coadyuvantes alegan que es jurisprudencia reiterada que la motivación exigida por el artículo 253 CE ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
56. El Gobierno alemán señala, en particular, que se inscriben en este contexto las propuestas y memoranda presentados en el marco del procedimiento legislativo, que la República de Austria ha aportado como anexos 4 y 5 de su recurso. Para este Gobierno, de la lectura del Reglamento impugnado en relación con dichos documentos preparatorios se desprende que los considerandos del citado Reglamento permiten tanto a la República de Austria como al juez comunitario comprender todas las consideraciones que llevaron al legislador a adoptar dicho Reglamento.
57. Por ello, este mismo Gobierno observa que el método general de cálculo se explica en el tercer considerando del Reglamento impugnado mediante remisión a la fórmula de cálculo, muy detallada, que figura en el anexo 5, apartado 3, del Protocolo y que, lo que es más importante, el cálculo exacto numérico se reproducía en la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión de fecha 20 de mayo de 2000.
58. Por último, señala el Gobierno alemán, el contexto del reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros que contribuyeron en mayor medida a superar el umbral se describe en el séptimo considerando del Reglamento impugnado y, en la exposición de motivos de su propuesta, la Comisión evocó ampliamente los argumentos en favor o en contra de un cálculo que se inspira esencialmente en el principio quien contamina paga o en el principio de solidaridad.
59. La Comisión estima que de los considerandos quinto y sexto del Reglamento impugnado resulta claramente que el Consejo consideró que debía «interpretar» el método de cálculo para 2000 a la luz de la libre circulación de mercancías garantizada por el Tratado y renunció a imponer la totalidad de la reducción en el año 2000, de conformidad con el Protocolo, para evitar que se paralizara la circulación de tránsito, por cuanto habían transcurrido ya nueve meses del año considerado.
B. Apreciación
60. Considero poco probable que la demandante haya ignorado los objetivos y las razones del Reglamento impugnado, que, según creo, ya se desprenden de forma bastante clara de sus considerandos.
61. Además, me parece que difícilmente puede concebirse que la República de Austria que, desde el principio, es un actor activo del sistema de los ecopuntos, determina en gran medida su aplicación, proporciona el material estadístico y ha participado activamente en todas las reuniones del Comité de los ecopuntos constituido especialmente en este sector, en el que ha podido oír las observaciones de la Comisión y de los demás Estados miembros que han contribuido a pergeñar el dictamen de dicho Comité, pueda alegar que ha sido perjudicada por una exposición insuficientemente pormenorizada de los métodos técnicos de aplicación del sistema.
62. Es indiscutible, por lo tanto, que nos encontramos en una situación en la que, según reiterada jurisprudencia, la validez de la motivación del acto debe apreciarse teniendo en cuenta el hecho de que el Estado miembro ha estado íntimamente vinculado al proceso de elaboración del acto controvertido y, por ello, conoce las razones en que éste se basa. El Tribunal de Justicia añade que si el acto impugnado contiene la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo exigir una motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que adopta.
VIII. Cuarto motivo (con carácter subsidiario): violación del Tratado o del Protocolo por el Reglamento impugnado. Sexto motivo (con carácter subsidiario): falta de base jurídica
63. Dado que los motivos cuarto y sexto están íntimamente relacionados, me permito examinarlos conjuntamente.
A. Primera parte del cuarto motivo: escalonamiento de la reducción de los ecopuntos en varios años
64. Para el Gobierno austriaco, el texto del anexo 5, punto 3, del Protocolo es claro. Al disponer que «en caso de que se aplique la letra c) del apartado 2 del artículo 11, el número de ecopuntos para el año siguiente se establecerá del modo siguiente» en modo alguno permite una interpretación: en la medida en que en 1999 se sobrepasó el umbral previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), de dicho Protocolo, procedía reducir la cantidad de ecopuntos para el año 2000, según el método de cálculo previsto en el anexo 5, apartado 3, párrafo segundo, del Protocolo.
65. A su juicio, por lo tanto, el Protocolo no supone base jurídica alguna que permita a la Comisión repartir dicha reducción en cuatro años.
66. Además, señala el Gobierno austriaco, el objetivo del artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado, que sustituye al artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94, es modificar implícitamente el anexo 5, punto 3, del Protocolo.
67. Establece dicha disposición, en efecto, que «la reducción de ecopuntos [...] se escalonará en varios años,» sin precisar que se trata de una operación única. Pues bien, prosigue este mismo Gobierno, la transformación del escalonamiento de la reducción de ecopuntos en regla general para todos los casos de aplicación del artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo está totalmente desprovista de fundamento jurídico en dicho Protocolo y es manifiestamente contraria al sistema que establece.
68. Para el Gobierno austriaco, dado que el Protocolo forma parte del Derecho primario, su modificación por el Reglamento impugnado, que es un acto de Derecho derivado, sin que el Consejo disponga de una habilitación expresa en Derecho primario, constituye una ilegalidad manifiesta.
69. De las alegaciones intercambiadas entre las partes se desprende que dicho motivo del Gobierno austriaco plantea dos problemas distintos.
70. Examinaré consecutivamente
- si el Consejo podía establecer definitivamente el principio de un escalonamiento de las reducciones de los ecopuntos en varios años (artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado);
- si, en las circunstancias concretas del año 2000, podía estar justificado un escalonamiento excepcional de la reducción de los ecopuntos en cuatro años (artículo 1 del Reglamento impugnado).
1. En cuanto al establecimiento definitivo del principio de escalonamiento de las reducciones de los ecopuntos en varios años (artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado).
71. Sobre este extremo comparto íntegramente el análisis del Gobierno austriaco. Es, en efecto, indiscutible, que, en virtud de su artículo 2, punto 1, el Reglamento impugnado dispone que la reducción de ecopuntos que siga a un rebasamiento «se escalonará en varios años».
72. Ahora bien, por su parte, el Protocolo establece de manera igualmente clara, en su anexo 5, punto 3, que dicha reducción será efectiva el año siguiente.
73. No obstante, la Comisión alega que el Reglamento impugnado debe interpretarse en el sentido de que se refiere únicamente a la situación específica del año 2000. El artículo 2, punto 1, de dicho Reglamento sólo puede entenderse en el sentido de que se refiere a un escalonamiento único, condicionado por una situación que se produjo en 2000.
74. Según la Comisión, el objetivo del escalonamiento era preservar la circulación de tránsito para el resto del año 2000 y tal justificación sólo puede aplicarse a una norma que se refiere exclusivamente a la situación del año 2000 y cuyo único objetivo es resolver el problema concreto que había surgido en 2000.
75. Cita, en este sentido, en particular, los considerandos quinto y sexto del Reglamento impugnado, a cuyo tenor:
«5) La aplicación del Protocolo nº 9 debe hacerse de conformidad con las libertades fundamentales establecidas por el Tratado; se impone pues aprobar las medidas que puedan garantizar la libre circulación de mercancías y el pleno funcionamiento del mercado interior.
6) La imposición de toda la reducción de ecopuntos solamente durante el año 2000 tendría el efecto desproporcionado de impedir el tránsito a través de Austria; por consiguiente la reducción del número total de ecopuntos se escalonará del año 2000 al año 2003.»
76. La Comisión agrega que no se reflexionó sobre la posibilidad de que se diera una situación similar durante los años siguientes y que una «institucionalización» del escalonamiento, cuando fuera completamente inútil, en modo alguno habría encajado en el contexto de las futuras decisiones que debían adoptarse según el procedimiento comitológico, que deben tener en cuenta las circunstancias del momento.
77. Es cierto que los considerandos quinto y sexto del Reglamento impugnado avalan más bien la tesis de la Comisión.
78. No obstante, el tenor literal del artículo 2, número 1, es categórico. No prevé ninguna limitación de carácter temporal ni se refiere en modo alguno al problema concreto que se planteó en el año 2000. Dado que la parte dispositiva de un acto jurídico debe siempre prevalecer sobre sus considerandos, procede señalar que esta disposición debe interpretarse en el sentido de que modifica definitivamente el artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 3298/94, en un sentido incompatible con el del anexo 5, punto 3, del Protocolo.
79. Pues bien, los protocolos y anexos de un acta de adhesión constituyen disposiciones de Derecho primario que, a menos que el acta de adhesión disponga otra cosa, sólo pueden suspenderse, modificarse o derogarse según los procedimientos previstos para la revisión de los Tratados originarios.
80. La argumentación expuesta por el Gobierno italiano no conduce a una respuesta distinta. A juicio de dicho Gobierno, el objetivo del Protocolo consiste, por una parte, en reducir la contaminación resultante de vehículos pesados y, por otra, en desplazar de la carretera al ferrocarril el aumento del tránsito que, de no existir estructuras ferroviarias adecuadas, volvería a las carreteras. Considera que la limitación del tráfico de camiones comunitarios sólo se justifica razonablemente por el estímulo paralelo del transporte ferroviario o combinado. Ahora bien, alega que las estructuras ferroviarias existentes en Austria son insuficientes y que no se dio paso significativo alguno para facilitar el transporte comercial por ferrocarril. Por consiguiente, señala que el efecto del régimen consistente en limitar el tránsito de camiones pertenecientes a empresas de otros Estados miembros es proteger a los transportistas por carretera austriacos, cuyas actividades se incrementan en detrimento de la competencia.
81. El Gobierno italiano alega asimismo que el Protocolo nº 9 pasó a ser una fuente de Derecho primario («fue constitucionalizado») únicamente por lo que respecta a su finalidad, es decir, la no superación del umbral del 108%, pero no en lo que atañe a los medios que deben utilizarse para alcanzar este fin.
82. La posible insuficiencia de las estructuras ferroviarias en Austria, hecho que, por lo demás, niegan las autoridades austriacas, no puede justificar la infracción de otras disposiciones del Protocolo. La no observancia de las disposiciones que el Protocolo establece en lo que a mejora de las estructuras ferroviarias se refiere puede tener las consecuencias que el Derecho comunitario reconoce al incumplimiento de las obligaciones que establece, consecuencias que, sin embargo, no incluyen la posibilidad de que las instituciones adopten actos de Derecho derivado contrarios al Derecho primario.
83. Además, considero que, en la medida en que el Protocolo incluye disposiciones pormenorizadas y explícitas relativas al escalonamiento de la reducción de los ecopuntos, no es posible considerar que únicamente forma parte del Derecho primario el umbral del 108 %, con exclusión de dichas disposiciones.
84. De ello se desprende que el artículo 2, número 1, del Reglamento impugnado es inválido por cuanto, contrariamente a lo que afirma la Comisión, modifica definitivamente dicho escalonamiento previsto en el Protocolo.
85. A este respecto, procede agregar que no puede acogerse la argumentación expuesta tanto por la Comisión como por el Consejo relativa a las consecuencias que deben extraerse de las circunstancias excepcionales que presidieron la adopción del Reglamento impugnado. En efecto, aun suponiendo que tales circunstancias puedan influir en la validez de medidas especiales destinadas a resolver los problemas que se derivan de dichas circunstancias, no pueden, por definición, justificar la modificación definitiva del mecanismo dimanante del Protocolo. Una nueva disposición que pueda aplicarse sin límite de tiempo es, necesariamente, la regla, y, por lo tanto, no puede invocar una situación excepcional.
2. En cuanto al escalonamiento de la reducción de los ecopuntos en los años 2000 a 2003 (artículo 1 del Reglamento impugnado).
86. Examinemos ahora lo que ocurre con el artículo 1 del Reglamento, que constituye una disposición limitada en el tiempo.
a) Alegaciones de las partes
87. El Gobierno austriaco considera inaceptables las justificaciones esgrimidas por el Consejo en la exposición de motivos del Reglamento impugnado, relativas al efecto desproporcionado de la aplicación de toda la reducción de los ecopuntos únicamente en el año 2000 y al hecho de que la aplicación del Protocolo debe llevarse a cabo de conformidad con las libertades fundamentales reconocidas por el Tratado, puesto que el método de interpretación utilizado por el Consejo es, en su opinión, contrario al tenor literal claro del Protocolo. Además, de todas formas, aun suponiendo que esta forma de actuar estuviera permitida, el régimen establecido por el citado Reglamento sería ilegal, puesto que habría sido manifiestamente posible aplicar el Protocolo sin crear restricciones en el mercado interior adoptando medidas menos constrictivas, por ejemplo un reparto de la reducción únicamente en los años 2000 y 2001.
88. El Consejo considera que una aplicación de toda la reducción de los ecopuntos únicamente en el año 2000 habría producido el efecto desproporcionado de paralizar toda circulación de tránsito a través de Austria. Alega que la comunicación tardía de datos estadísticos fiables por parte de las autoridades austriacas retrasó la aprobación del Reglamento impugnado. Alega que, por lo tanto, adoptó dicho Reglamento en una situación de fuerza mayor. Destaca que el objetivo del sistema de ecopuntos es reducir la contaminación y que dicho objetivo se ha logrado ya en gran medida. Los eventuales problemas relacionados con el ruido, aparte de no constituir realmente el origen del régimen de los ecopuntos, deberían quedar en un segundo plano frente a los imperativos de buen funcionamiento del mercado interior. Además, a su juicio, la interpretación que del Protocolo hace el Gobierno austriaco produce el efecto de disuadir de la utilización de camiones menos contaminantes.
89. Así, el Consejo afirma que el Protocolo debía aplicarse teniendo en cuenta sus objetivos y los del Acta de Adhesión: la plena integración de la República de Austria en el régimen previsto por el Tratado en relación con la libre circulación de mercancías y el mercado interior. Indica que el sistema de ecopuntos es un régimen excepcional y temporal, que finalizará como muy tarde en el año 2003, y que el acervo comunitario será aplicable «en su totalidad» al final de este período transitorio, de conformidad con el artículo 11, apartado 5, del Protocolo. Habida cuenta de tales imperativos y de los objetivos del Protocolo, el escalonamiento de la reducción de los ecopuntos entre varios años constituye la única interpretación lógica del Protocolo.
90. Según el Gobierno alemán, del artículo 11, apartado 3, segunda frase, del Protocolo, que pone en pie de igualdad el «correcto funcionamiento del mercado interior» y la «protección del medio ambiente en interés de la Comunidad en su conjunto», resulta que la Comisión o el Consejo no pueden, en el marco del mecanismo de reducción de los ecopuntos previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, adoptar medidas que perturben gravemente el correcto funcionamiento del mercado interior. Además, afirma que, cuando adopta disposiciones de aplicación del mecanismo de reducción, el legislador comunitario dispone de una facultad de apreciación, como se desprende de la expresión «medidas apropiadas» que figura en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo. Si la Comisión o el Consejo estuvieran obligados, conforme a esta disposición, a aplicar la forma de cálculo que figura en el anexo 5, punto 3, del Protocolo, sin poder tener en cuenta el impacto sobre el mercado interior, la referencia a la adopción de «medidas apropiadas» sería superflua.
91. La Comisión señala que circunstancias excepcionales impidieron a las instituciones comunitarias aplicar el Protocolo al pie de la letra. Estas instituciones se vieron en la obligación de buscar una solución equitativa y que pudiera aplicarse para proceder a la reducción de los ecopuntos.
92. Para la Comisión, dichas circunstancias excepcionales resultan de los hechos siguientes: las estadísticas austriacas no se presentaron a la Comisión hasta marzo de 2000 y el hecho de que los Estados miembros discreparan sobre tales estadísticas hasta el punto de que no se pudiera alcanzar ningún acuerdo durante el procedimiento del Comité debe considerarse una circunstancia excepcional. Aunque esta eventualidad nunca puede descartarse completamente, continúa la Comisión, no podía evitar que el procedimiento de dicho Comité se desarrollara de este modo, ya que, a priori, no tenía razón alguna para dudar de la exactitud de las estadísticas o del método empleado por la República de Austria y, por lo tanto, no podía modificarlas unilateralmente.
93. Por consiguiente, las instituciones se encontraron ante una situación de fuerza mayor. A su juicio, de alguna manera, dicho concepto tiene un carácter relativo y flexible, en función del contexto y de una exigencia de equidad.
94. En consecuencia, siempre según la Comisión debía elegirse entre tres alternativas:
a) la reducción total en una vez: esta opción habría tenido indiscutiblemente el inconveniente, para todas las partes interesadas, de bloquear toda la circulación de tránsito hasta que terminara el año. Pues bien, en una situación de hecho no prevista por el legislador, surgida de un caso de fuerza mayor, no debe aplicarse una disposición legal «ciegamente» si existen otras soluciones equitativas y teleológicamente defendibles;
b) la reducción proporcional (sustracción de los puntos correspondientes al último trimestre): esta solución tampoco se habría ajustado al texto del Protocolo, pero habría tenido el inconveniente adicional de hacer que la República de Austria perdiera una parte de la reducción (2/3) a la que tenía derecho según el Protocolo;
c) la reducción del número de ecopuntos repartidos en cuatro años: esta solución, elegida por la Comisión, contradecía ciertamente el texto del Protocolo, pero no implicaba pérdida alguna de ecopuntos para la República de Austria. Su derecho a la cantidad prevista en el Protocolo permanecía incólume, sin que se bloqueara la circulación de tránsito. Tras detenido examen de todos los intereses contrapuestos, la Comisión consideró que esta solución resultaba la más equilibrada. La propuso y el Consejo siguió la propuesta.
b) Apreciación
95. En lo que atañe a las alegaciones que el Consejo y las partes coadyuvantes deducen del contexto y de la finalidad del sistema de los ecopuntos, quisiera reproducir, a modo de definición de posición definitiva por lo que a mí respecta, las consideraciones formuladas «al término de un examen inicial» por el Presidente del Tribunal de Justicia, en los apartados 87 a 93 de su auto Austria/Consejo, antes citado.
96. El Presidente se expresó de la siguiente manera:
«87. El objetivo del sistema de ecopuntos [...] es obtener una reducción del 60 % de las emisiones totales de NOx de los camiones que transiten por Austria durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 2003.
88. Este objetivo, enunciado en el artículo 11, apartado 2, letra a), del Protocolo, se había fijado ya en el artículo 15, apartado 3, del Acuerdo de 1992. Del artículo 15, apartados 1 y 2, de dicho Acuerdo resulta que tal objetivo se fijó para "[reducir] la contaminación y el ruido provocados por los camiones en tránsito por Austria", "con el fin de proteger debidamente el medio ambiente y la salud de la población". Del artículo 15, apartado 2, del Acuerdo de 1992 resulta también que, en el momento de establecerse el sistema de ecopuntos, se estimó que la reducción de las emisiones de NOx se consideraría representativa para apreciar la reducción de la contaminación y del ruido.
89. Tras un primer examen del artículo 11, apartado 4, del Protocolo, resulta que el objetivo de reducción del 60 % de las emisiones de NOx presenta un carácter esencial. En efecto, esta disposición estableció que si, a la luz del estudio científico que en él se preveía sobre el grado de realización de este objetivo, la Comisión llegaba a la conclusión de que se había alcanzado con carácter permanente -cosa que no sucedió-, las disposiciones del artículo 11, apartado 2, del Protocolo dejarían de aplicarse el 1 de enero de 2001, pero que, en cambio, si la Comisión llegaba a la conclusión de que el objetivo de reducción del 60 % de las emisiones de NOx no se había logrado con carácter permanente -cosa que sucedió-, el Consejo, pronunciándose de conformidad con el artículo 75 del Tratado CE (actualmente artículo 71 CE, tras su modificación), podría adoptar medidas que garantizaran una protección equivalente del medio ambiente, "en particular, una reducción de la contaminación del 60 %".
90. No obstante, tras un primer análisis, no parece que el carácter esencial del objetivo de reducción de las emisiones de NOx en el sistema de ecopuntos pueda modificar la interpretación del artículo 11, apartado 2, letra c), en relación con el anexo 5, punto 3, del Protocolo, como resulta del propio tenor literal de estas disposiciones. En efecto, el mecanismo de reducción de los ecopuntos que estas últimas prevén se pone en funcionamiento en caso de superación del umbral de desplazamientos previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, no de un umbral de ecopuntos o de emisiones de NOx. [...]
91. Así, al basarse en un umbral de desplazamientos, el artículo 11, apartado 2, letra c), y el anexo 5, punto 3, del Protocolo parecen referirse no sólo a la reducción de las emisiones de NOx -objetivo que, por lo demás, no puede sino verse favorecido por una reducción del número de ecopuntos-, sino también, como objetivo complementario, a una limitación del número de desplazamientos, cuyo aumento se considera una perturbación que debe ser evitada.
92. Por último, no resulta, a primera vista, que la divergencia que parece existir entre las disposiciones del Protocolo antes citadas y las del Reglamento impugnado pueda justificarse por las exigencias de integración de la República de Austria en el mercado interior.
93. En efecto, las disposiciones del Protocolo de que se trata establecen precisamente un régimen transitorio que introduce, en la medida en que son necesarias, excepciones a las normas de funcionamiento del mercado interior. Ciertamente, toda disposición de un acta de adhesión que suponga una excepción a las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías debe ser objeto de interpretación estricta (véase la sentencia de 3 de diciembre de 1998, KappAhl, C-233/97, Rec. p. I-8069, apartado 18), para facilitar la consecución de los objetivos del Tratado y aplicar íntegramente sus normas (véase la sentencia de 25 de febrero de 1988, Comisión/Grecia, asuntos acumulados 194/85 y 241/85, Rec. p. 1037, apartado 20). No obstante, de ello no resulta que sea posible efectuar una interpretación contraria al tenor literal claro de la disposición de que se trate.»
97. Por consiguiente, aunque estoy de acuerdo con el Presidente del Tribunal de Justicia en considerar que no puede admitirse una interpretación que va directamente en contra del tenor literal de la disposición de que se trata, como el reparto de la reducción en cuatro años, no obstante quisiera añadir que tampoco es compatible con dicho tenor literal concentrar toda la reducción de los ecopuntos en un solo trimestre.
98. Es indiscutible que la intención del legislador fue disponer las cosas de manera que la reducción se escalonara en un año y ello, ciertamente, con el fin de comprometer lo menos posible el importante objetivo del Tratado que constituye la libre circulación de mercancías.
99. En efecto, es cierto que el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo obliga a la institución que toma la decisión a adoptar «las medidas apropiadas, de conformidad con el punto 3 del anexo 5». Este último punto establece que «el número de ecopuntos para el año siguiente se establecerá del modo siguiente» y prevé una fórmula matemática articulada en torno a la hipótesis de que la reducción se escalone en el año siguiente a aquel en el que tenga lugar la superación.
100. Sin embargo, cuando ya han transcurrido tres cuartas partes del año siguiente sin que se haya producido una reducción del número de desplazamientos y, por lo tanto, no pueda observarse ya el tenor literal de la disposición, considero que sería compatible con el concepto de «medida apropiada» y se ajustaría más al espíritu del sistema escalonar la reducción en un período de doce meses que se iniciara en la fecha de entrada en vigor de la decisión por la que se adopta el grado de dicha reducción y no aplicarla íntegramente en un solo trimestre. De este modo se respetaría, al menos, el concepto de «año» ante la imposibilidad de respetar el de «año siguiente».
101. El propio Gobierno austriaco reconoce «que habría sido manifiestamente posible aplicar el Protocolo sin crear restricciones en el mercado interior adoptando medidas menos constrictivas, por ejemplo un reparto de la reducción únicamente en los años 2000 y 2001.»
102. Dado que el texto del punto 3 del anexo 5 no se refiere expresamente a un año natural y que de este modo se habría preservado la eficacia del mecanismo de reducción, considero que, en las circunstancias que se daban a la sazón, tal interpretación habría sido compatible con el Protocolo y su anexo 5. En efecto, los autores del Protocolo no pudieron prever ciertamente que la contabilización de los desplazamientos podría dar lugar a dificultades tan importantes y entrañar un retraso tan considerable de la decisión.
103. En cambio, al escalonar la reducción en un período de cuatro años, el Consejo se desvió totalmente del texto del Protocolo. En vano invoca la fuerza mayor para justificar dicha decisión. No se refiere, en efecto, a ninguna dificultad anormal, independiente de su voluntad e imprevisible que le obligara a proceder a dicho escalonamiento.
104. Llego, por lo tanto, a la conclusión de que procede anular el artículo 1 del Reglamento impugnado.
B. Segunda parte del cuarto motivo: reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros
105. Dado que el reparto de la reducción en cuatro años es ilegal, también lo es necesariamente el reparto de ésta entre los distintos Estados miembros.
106. Por consiguiente, examinaré sólo con carácter subsidiario si, como sostiene el Gobierno austriaco, dicho reparto es ilegal porque no ha afectado a todos los Estados miembros.
107. Este análisis podría tener interés en el supuesto de que se exigiera nuevamente a la Comisión y al Consejo que procedieran a una reducción de los ecopuntos como consecuencia de una superación del umbral del 108 % que se hubiera producido durante un año posterior.
108. Debo recordar, en primer lugar, que el reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros no lo estableció el Protocolo, sino el Reglamento nº 3298/94, y que el séptimo considerando del Reglamento impugnado es del siguiente tenor literal:
«[...] Para que la reducción de los ecopuntos sea proporcional, conviene que los Estados miembros que más hayan contribuido a superar el umbral del 8 % estén sujetos a una disminución de los ecopuntos asignados a fin de que pueda llevarse a cabo la reducción total prevista. Esto implica una revisión del sistema de distribución de ecopuntos entre Estados miembros.»
109. En consecuencia, el artículo 2, punto 4, del Reglamento impugnado sustituyó el cuadro de reparto de los ecopuntos por Estado miembro que figuraba en el anexo D del Reglamento nº 3298/94 por un nuevo anexo D que reparte los ecopuntos reduciéndolos de manera progresiva en el período 2000-2003.
a) Alegaciones de las partes
110. El Gobierno austriaco considera que el nuevo reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros es incompatible con el Derecho comunitario. En su opinión, al no contener el Protocolo indicaciones sobre el método de reparto, éste debía aplicarse en el marco de los principios generales del Derecho, en particular el principio de solidaridad, completado por los principios de quien contamina paga y de proporcionalidad.
111. Pues bien, en primer término, el hecho de que, a tenor del Reglamento impugnado, la reducción de los ecopuntos afecte únicamente a los Estados miembros que han contribuido al considerable aumento del tránsito por Austria es, por principio, fundamentalmente incompatible con el principio de solidaridad.
112. Además, a juicio de dicho Gobierno, el primer criterio utilizado por el Consejo para determinar a los principales responsables de dicho aumento, a saber, la medida en la que los Estados miembros han contribuido a la superación del umbral previsto en el artículo 11, apartado 2, letra c), del Protocolo, es igualmente incompatible con el principio de proporcionalidad.
113. Sostiene que, en efecto, resulta desproporcionado que un Estado miembro que apenas ha sobrepasado dicho umbral soporte una reducción de su contingente de ecopuntos, mientras que un Estado miembro que ha permanecido justo por debajo del mismo umbral la evite por completo.
114. Finalmente, por lo que respecta al segundo criterio, basado en la evolución del tráfico en 1999 respecto a los años 1995 a 1997, el Gobierno austriaco alega que los años de referencia fueron elegidos arbitrariamente.
115. El Consejo alega que, para garantizar la proporcionalidad de la reducción, el Reglamento impugnado establece que únicamente los Estados miembros que hayan contribuido a superar el umbral fijado están sujetos a una disminución de la cantidad de ecopuntos asignados. Recuerda que el sistema de distribución de los ecopuntos entre los Estados miembros no lo establece el Protocolo, sino un acto de Derecho derivado, a saber, el Reglamento nº 3298/94. A su juicio, al modificar éste, el Reglamento impugnado no infringió ni el Tratado CE ni el Protocolo.
116. El Gobierno alemán señala que del artículo 11, apartado 6, del Protocolo resulta que el legislador comunitario cuenta con una amplia facultad de apreciación a la hora de repartir los ecopuntos. Considera que el Protocolo no permite determinar qué principio, el de solidaridad o el de quien contamina paga, debe tener prioridad a este respecto.
117. La Comisión alega que el legislador comunitario ejerció su facultad de apreciación al decidir repartir la disminución de los ecopuntos de manera proporcional entre los Estados miembros, en función de su contribución a la superación del umbral fijado. Sostiene que este planteamiento se ajusta al principio quien contamina paga y que no ha sido elegido de manera arbitraria.
b) Apreciación
118. Según el artículo 11, apartado 6, del Protocolo, «la Comisión, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16, adoptará medidas pormenorizadas sobre los procedimientos referentes al sistema de ecopuntos y al reparto de ecopuntos, así como sobre las cuestiones técnicas relativas a la aplicación del presente artículo [...].»
119. El Protocolo no da ninguna pauta en cuanto al método que debe seguirse en relación con la forma de reparto de la reducción de los ecopuntos entre los Estados miembros.
120. De ello se desprende que las instituciones ostentan cierta facultad discrecional a este respecto, la cual sólo puede ser objeto de un control judicial restringido.
121. Pues bien, dado que el objeto del sistema de ecopuntos consiste en reducir la contaminación del medio ambiente, no resulta manifiestamente arbitrario ni irracional hacer que únicamente los Estados miembros que han contribuido a superar el umbral del 8 % soporten la reducción de los ecopuntos.
122. En consecuencia, llego, con carácter subsidiario, a la conclusión de que el Consejo no sobrepasó el margen de apreciación de que dispone, y de que procede desestimar la segunda parte del cuarto motivo.
IX. Quinto motivo (con carácter subsidiario): infracción de las disposiciones legales y falta de motivación en la aplicación del método de cálculo previsto en el anexo 5, apartado 3, del Protocolo
123. Según el Gobierno austriaco, el método de cálculo de la reducción de los ecopuntos que fue adoptado por el Reglamento impugnado es incompatible con los objetivos generales del Protocolo y constituye así una vulneración de este último y una aplicación errónea de la forma de cálculo establecida en su anexo 5, punto 3. La demandante afirma que la utilización de este método de cálculo llevará a efectuar una reducción inferior a la prevista por el Protocolo. Además, el Reglamento impugnado incurre en una grave falta de motivación, puesto que no contiene indicaciones concretas sobre el método de cálculo en el que se basa la reducción de los ecopuntos prevista en su artículo 1.
124. El Consejo, el Gobierno alemán y la Comisión refutan dichas afirmaciones.
125. Con el fin de hacer el problema inteligible, considero indispensable reproducir los puntos esenciales de las explicaciones dadas por la Comisión en la nota relativa al sistema de ecopuntos, que acompañó a su escrito de intervención como anexo 2. Por lo que respecta a la reseña que formula respecto de dicho sistema y al resumen de las discusiones que tuvieron lugar, la referida nota no se ha contradicho.
126. En primer lugar, la Comisión nos recuerda que este sistema tiene de particular el hecho de apoyarse íntegramente en una única fuente de información, a saber, las estadísticas proporcionadas por las autoridades austriacas. El sistema electrónico registra no sólo los 1.500.000 desplazamientos de tránsito al año, sino también los desplazamientos bilaterales, en los casos en que los camiones estén provistos de una ecoplaca, así como los desplazamientos de tránsito respecto a los cuales el porteador no disponga de ecopuntos y que, por lo tanto, no deberían haber tenido lugar. En consecuencia, resulta muy difícil que la Comisión y los Estados miembros comprueben la exactitud de dichas estadísticas.
127. En segundo lugar, ha quedado acreditado que de la fórmula que figura en el anexo 5, apartado 3, del Protocolo resulta que, cuanto menor sea la emisión media de NOx, mayor será la reducción de ecopuntos prescrita para el año siguiente.
128. Pues bien, en agosto de 2000 las autoridades italianas manifestaron que sus cálculos habían revelado que la utilización media de ecopuntos por desplazamiento no había sido de 6,74, según lo declarado por las autoridades austriacas, sino de 7,10.
129. Como consecuencia de dicha información se celebró una reunión técnica en Viena (Austria), durante la cual se puso de relieve que las citadas autoridades habían calculado unos valores medios que la Comisión y los demás Estados miembros consideraban incorrectos. En efecto, para calcular los valores medios de ecopuntos utilizados, dichas autoridades habían tomado el total de ecopuntos «pagados» y los habían dividido por el total de desplazamientos registrados.
130. Así, el número aplicado en lo que a los desplazamientos efectuados se refiere incluía no sólo los desplazamientos efectuados en tránsito respecto a los cuales los porteadores habían «pagado» ecopuntos, sino también los desplazamientos en tránsito para los cuales los porteadores no habían «pagado». Al incluir dichos desplazamientos -efectuados «en negro»- se reconducía a la baja la cifra relativa a la utilización media de ecopuntos, ya que cada uno de dichos desplazamientos «en negro» suponía una utilización media de ecopuntos igual a cero.
131. El Gobierno austriaco sostiene que los desplazamientos efectuados en negro se incluyeron acertadamente en el cálculo.
132. El Consejo, el Gobierno alemán y la Comisión alegan que ello es incorrecto. A juicio de estas partes, si bien los trayectos en negro cuentan cuando se trata de decidir si se ha sobrepasado el límite del 108 %, sin embargo, no pueden tomarse en consideración cuando se trata de la reducción de los ecopuntos.
133. Propongo al Tribunal de Justicia que acoja esta tesis y desestime la del Gobierno austriaco. Tal como alega la Comisión, la metodología del anexo 5 del Protocolo se refiere, en efecto, claramente a los «valores medios trimestrales de emisión de NOx para los camiones» y no es correcto afirmar que, dado que un camión ha pagado una cantidad de ecopuntos igual a cero, no ha provocado ninguna emisión de NOx cuando ha transitado por Austria.
134. Cuando se descubrió este error, la Comisión volvió a calcular los valores medios excluyendo los desplazamientos ilegales. Ello dio lugar a un nuevo valor medio trimestral de emisiones de NOx de 6,9975 en lugar de 6,159.
135. Inserto en la fórmula del anexo 5, punto 3, del Protocolo, este nuevo valor llevó a una reducción de 1.100.000 ecopuntos en lugar de 2.100.000. Por lo tanto, la Comisión modificó su propuesta en tal sentido y considero que, al hacerlo, actuó correctamente.
136. Al refrendar esta propuesta, resulta patente que el Consejo tampoco actuó de manera arbitraria o poco razonable.
137. El Gobierno austriaco alega además que el Reglamento impugnado adolece de una grave falta de motivación, habida cuenta de que no contiene indicaciones concretas en cuanto al método de cálculo sobre el que se basó la reducción de ecopuntos prevista en el artículo 1 del Reglamento impugnado.
138. No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que «no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse no sólo en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Esto es así máxime cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, pues, las razones que motivan este acto (véanse las sentencias de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, C-478/93, Rec. p. I-3081, apartados 49 y 50, y de 9 de noviembre de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros II, C-466/93, Rec. p. I-3799, apartado 16)».
139. Pues bien, ha quedado acreditado, por lo demás, que fue la República de Austria quien proporcionó las estadísticas sobre las que se basó la propuesta original de la Comisión, que estos datos numéricos fueron criticados en reuniones del Comité en las que participaron las autoridades austriacas, que se celebró en Viena una reunión especial con estas autoridades y que la Comisión explicó la propuesta modificada, la cual fue discutida con la participación de delegados austriacos en el Comité de los ecopuntos y el Consejo.
140. Por consiguiente, propongo que se desestime este motivo.
X. En cuanto al mantenimiento de los efectos del Reglamento
141. Las conclusiones que se desprenden del examen de los seis motivos invocados por la República de Austria son, por lo tanto, las siguientes:
142. Con carácter principal, la República de Austria ha pedido que se anule el Reglamento impugnado en su totalidad. Procede desestimar esta pretensión por cuanto el Reglamento se adoptó válidamente.
143. Por lo demás, no se ha invocado ningún motivo de recurso contra el artículo 2, punto 2, del Reglamento impugnado, que se refiere a la situación en que deben quedar los ecopuntos que no han sido utilizados ni restituidos.
144. Lo mismo puede decirse en lo que atañe al artículo 2, punto 3, de dicho Reglamento, que encomienda a la Comisión el establecimiento de un sistema de vigilancia de las actividades emprendidas por la República de Austria y los demás Estados miembros con el fin de mejorar el nivel de servicio del transporte combinado a través de los Alpes.
145. Con carácter subsidiario, la República de Austria ha solicitado que se anulen los artículos 1 y 2, puntos 1 y 4, del Reglamento impugnado.
146. Procede acoger esta pretensión por las razones expuestas supra.
147. No obstante, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que, en caso de que se anule el Reglamento impugnado, mantenga la totalidad de los efectos de éste.
148. En el momento de presentar su informe oral, el Gobierno austriaco se adhirió a esta pretensión.
149. Lo mismo hizo la Comisión.
150. Por mi parte, propongo asimismo que se acoja esta pretensión, excepto en lo tocante al artículo 2, punto 1, del Reglamento impugnado (establecimiento definitivo del principio de escalonamiento de las reducciones en varios años).
151. La anulación de los artículos 1 y 2, punto 4, de dicho Reglamento (para la totalidad de los años 2000 a 2003 o, según nuestra tesis, para los años 2002 y 2003) significaría, en efecto, que se volvería automáticamente a los efectos de las disposiciones correspondientes anteriormente vigentes.
152. En lo atinente al total de ecopuntos, se trata del anexo 4 del Protocolo en su versión modificada, sobre la base de una habilitación expresa, por el artículo 9 del Reglamento nº 3298/94.
153. En lo que atañe al reparto de los ecopuntos entre los Estados miembros, se trata de las cifras que figuran en el anexo D del mismo Reglamento.
154. Ello tendría el resultado paradójico de incrementar el número de los ecopuntos que deberían haberse distribuido en el pasado, así como el número de los que aún deben distribuirse en 2003.
155. Pues bien, la República de Austria tenía derecho a una reducción de ecopuntos, debido a que se había superado el umbral del 108 %. Es cierto que ello debería haberse producido en el año 2000 o, al menos, dentro de los doce meses que siguieron a la decisión del Consejo. Pero, dado que no fue así, es más acorde con la lógica del sistema concederle la parte restante de dicha reducción durante los años siguientes, en lugar de no concederle absolutamente nada.
156. Por lo demás, el mantenimiento de los efectos del Reglamento también juega en interés de la seguridad jurídica, ya que el Reglamento impugnado se aplicó cabalmente durante los años 2000, 2001 y 2002 y la sentencia no se pronunciará hasta el año 2003.
XI. Conclusión
157. Sobre la base de las consideraciones que preceden, propongo, por lo tanto, al Tribunal de Justicia que:
«- Anule los artículos 1 y 2, puntos 1 y 4, del Reglamento (CE) nº 2012/2000 del Consejo, de 21 de septiembre de 2000, por el que se modifica el anexo 4 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de 1994 y el Reglamento (CE) nº 3298/94, con respecto al sistema de ecopuntos para los camiones que transiten por Austria.
- Mantenga los efectos de los artículos 1 y 2, punto 4, de dicho Reglamento.
- Desestime el recurso en todo lo demás.
- Condene en costas al Consejo.
- Declare que los Gobiernos alemán e italiano, así como la Comisión, partes coadyuvantes, soportarán sus propias costas.»