61990C0056
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 16 de Dezembro de 1992 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A — Introdução
1.
Há bastante tempo, para dizer mais exactamente, em 2 de Março de 1990, a Comissão propôs uma acção por incumprimento contra o Reino Unido que tem por objecto a inobservância das obrigações decorrentes da Directiva 76/160/CEE (
1
), relativa à qualidade das águas balneares. As águas da zona balnear de Blackpool e da área balnear adjacente a Formby e Southport não satisfaziam as exigências de qualidade prescritas pela directiva, o que constitui uma violação do artigo 4.o da directiva.
2.
No momento da audiência, em Outubro de 1992, ainda tinha que se partir do facto de que as águas balneares da zona balnear de Blackpool, Southport, e em certa medida, de Ainsdale não satisfaziam os valores da directiva. A acusação referente à qualidade das águas balneares de Formby foi abandonado já no decurso do processo.
3.
Desde há algum tempo estão planeados trabalhos para a melhoria da qualidade das águas, que — apesar de a audiência ter sido adiada por duas vezes — ainda não foram executados. A Comissão mantém a acção e requer a condenação do Reino Unido por inobservância dos valores-limite fixados pelo artigo 3.o da directiva.
4.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo bem como das observações das partes, remete-se para o relatório para audiência.
B — Tomada de posição
1. Admissibilidade
5.
O Reino Unido invoca vários fundamentos de inadmissibilidade, mas não separa as suas alegações a ela referentes das da sua argumentação contra a procedência da acção. Os argumentos contra a admissibilidade da acção, por um lado, e contra a sua procedência, por outro, estão de tal maneira interligados que uma clara distinção do exame da admissibilidade do do fundo da causa apenas se pode fazer com dificuldade.
6.
O Reino Unido suscita excepções de inadmissibilidade que deduz no essencial do comportamento da Comissão anterior ao processo. A Comissão não teria tomado posição contra os critérios estabelecidos e comunicados no ano de 1979 para a designação das águas balneares na acepção da directiva, o que era de interpretar como aprovação. A Comissão não podia consequentemente propor uma acção por incumprimento sem esclarecer antes o seu ponto de vista em relação a esses critérios. O facto de não ter manifestado antes a sua atitude constituía uma violação autónoma do dever de cooperação leal de harmonia com o artigo 5.o do Tratado CEE, que levava à inadmissibilidade da acção. Finalmente foi impossível, dentro do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado, tomar, além das já adoptadas, outras medidas exigíveis.
7.
Na medida em que o Reino Unido deduz os argumentos para apoio dos seus fundamentos de inadmissibilidade das alegações contra a procedência da acção, as alegações da Comissão em defesa da admissibilidade conduzem também aos problemas de fundo do caso em apreço.
8.
Os argumentos da Comissão em favor da admissibilidade podem resumir-se dizendo que a extensão dos efeitos jurídicos que o Reino Unido atribuiu à fixação no ano de 1979 dos critérios para a qualificação das águas balneares, no sentido de que afectam tanto o âmbito material como temporal da directiva, não era perceptível. Por isso não tinha tido qualquer motivo para procedimento contra. Ainda que nada tivesse feito indevidamente tal não poderia constituir justificação para uma violação do Tratado por parte do Reino Unido. De resto, cabe à Comissão decidir sobre a instauração de um processo por incumprimento.
9.
Começando pela última excepção, há que reconhecer, em princípio, razão à Comissão quando diz que lhe cabe decidir quanto à instauração de um processo por incumprimento. Não existe um dever de proceder judicialmente exigível. Trata-se antes de uma faculdade.
10.
Por outro lado, a Comissão não age fora do direito, estando a sua liberdade de agir nos termos do processo previsto no artigo 169.o do Tratado sujeita a limites de ordem jurídica. Um tal limite pode resultar, por exemplo, de ter sido posto termo a um incumprimento ocorrido no passado (
2
).
11.
Porém, tal não aconece no caso em apreço. Ainda na altura da audiência de 27 de Outubro de 1992 as águas balneares objecto de debates não satisfaziam incontestavelmente o padrão de qualidade previsto pela Directiva 76/160. As divergências de opinião das partes relacionam-se com a questão de saber se esta situação pode ser valorada como incumprimento do Tratado ou se, nas circunstâncias dadas, não existe qualquer violação do Tratado. Este conjunto de circunstâncias é, porém, um caso nitidamente clássico do exame quanto ao mérito nos processos por incumprimento. Enquanto a Comissão tiver razão para considerar determinadas circunstâncias de facto ou então uma determinada situação jurídica como contrária ao direito comunitário está-lhe facultado instaurar um processo por incumprimento.
12.
Pode certamente por-se a questão de saber se a Comissão, com o seu comportamento anterior, perdeu o direito de agir judicialmente no sentido de que criou uma situação de confiança para o Estado-membro de que se moveria no quadro das suas obrigações de direito comunitário e, posteriormente, alterou o seu ponto de vista quando lhe era objectivamente impossível cumprir atempadamente as suas obrigações.
13.
O Reino Unido considera que uma tal situação de confiança resulta do facto de a Comissão não ter levantado qualquer objecção contra os critérios de designação das águas balneares comunicados em 1979.
14.
Em primeiro lugar, há que ter em conta que, em 1979, o prazo para atingir os resultados previstos pela directiva, segundo o seu artigo 4.o, n.o 1, não tinha decorrido. Mesmo para a concessão de excepções, segundo o artigo 4.o, n.o 3, da directiva, havia ainda tempo até ao final de 1981. O Governo do Reino Unido parecia não ter dúvidas também sobre isso pois escreveu no ponto 2 das instruções administrativas em litígio:
«2.
... ‘bathing waters’ must be monitored at regular intervals and where they do not comply with the Directive's quality requirements, they must be brought up to them by December 1985. This time-limit may only be extended in individual cases if, by December 1981, the UK Government has notified the EEC Commission of its intention to allow more time, and justified its decision on the basis of a management plan for the waters concerned...» (
3
).
15.
Objecto das instruções administrativas é a determinação aos serviços competentes que identifiquem as águas balneares, na acepção da directiva, para garantir a sua vigilância.
Quanto à classificação em concreto de determinadas águas balneares, as instruções administrativas têm ainda um carácter provisório:
«Decisions on whether a particular stretch of water falls under the second EEC definition will need to be based on the degree of use by bathers actually entering the water. The water authority and district council concerned should discuss whether a particular stretch of water in one where ‘bathing is traditionally practided by a large number of bathers’, bearing in mind the guidelines and Appendix A. Water authorities should send DOE as soon as possible a list of those waters which it has agreed fall within the scope of the Directive. Any points of disagreement between the Water Authority and the District Council should be refered to DOE or the Welsh Office as indicated in paragraph 6 above» (
4
).
16.
As directrizes referidas do anexo A não transmitem de forma nenhuma a impressão de um estabelecimento definitivo:
«4.
... The method of assessment of the degree of use is for water authorities to decide on, but some guidance as to the numbers of bathers which the Department and the Welsh Office would expect on a beach which attracted ‘large numbers’ is given in paragraph 6 below» (
5
).
17.
No sexto parágrafo lê-se então:
«6.
The Department and the Welsh Office would not expect a stretch of water to be classified as ‘bathing water’ for the purposes of the Directive unless it had been assessed that at some time during the bathing season there were at least 500 people in the water (regardless of the lenght of the stretch of the water in question). Any stretch where the number of bathers has been assessed as more than 1500 per mile will be classified as bathing water. Where the number of bathers is assessed as being between 750 and 1500 per mile water authorities and district councils should discuss whether the water in question is sufficiently well used to be classified as bathing water under the terms of the Directive» (
6
).
18.
De facto, são aqui indicados pela primeira vez números concretos. Nada indicava que a sua fixação fosse inadequada, particularmente porque, dado o caracter amplo das formulações, não eram de considerar como critérios de exclusão absolutos.
19.
O facto de a Comissão não ter procedido contra os critérios indicados para identificação das águas balneares na acepção do artigo 1.o, n.o2 alínea a), segundo travessão, da directiva não pode impedi-la de, em momento sensivelmente posterior, caso os resultados esperados da aplicação das directrizes não tiverem surgido, se ocupar com uma execução defeituosa da directiva, além do mais, devido a uma prática hesitante quanto à designação das águas balneares. A isto acresce que, com a aplicação destes critérios, conforme afirmação incontestada da Comissão, as águas em litígio deveriam ter sido designadas como águas balneares no sentido da directiva.
20.
Uma situação de confiança que poderia impedir a Comissão de proceder contra a execução insuficiente da directiva não surgiu. Tendo em conta o momento e o conteúdo das instruções administrativas comunicadas era permitido à Comissão esperar outros desenvolvimentos.
21.
O Reino Unido considera que o facto de a Comissão não ter procedido expressamente contra os critérios constitui uma violação autónoma do dever de cooperação leal em conformidade com o artigo 5.o do Tratado CEE. Por um lado, o artigo 5.o não prevê quaisquer deveres para a Comissão. Os deveres da Comissão decorrem de outras disposições do Tratado. Por outro lado, a Comissão não pôs em dúvida os critérios em si na sua acção. Segundo as suas alegações, no caso de correcta aplicação, os critérios deveriam ter conduzido à inclusão das águas balneares, objecto da acção, no âmbito de aplicação da directiva. Para fundamentação da sua petição, a Comissão não tinha que atacar os critérios. O Governo do Reino Unido, pelo contrário, atribuiu aos critérios, no quadro das suas alegações de defesa, um papel de realce.
22.
Ainda que a Comissão tivesse considerado que os critérios devessem ser objectos de apreciação jurídica diversa da defendida pelo Reino Unido, não precisava de instaurar qualquer processo preliminar ao processo administrativo para disso notificar o Estado-membro. A fase pré-contenciosa do processo por incumprimento, pelo contrário, segundo o seu sentido e finalidade, é organizado para eliminar divergências de opinião, conflitos de interpretação e diferendos semelhantes para chegar a um acordo amigável.
23.
A atitude da Comissão sobre os critérios em litígio antes da introdução do processo por incumprimento não pode por isso conduzir à inadmissibilidade da acção.
24.
Finalmente, o Reino Unido alegou que dentro do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado não poderiam ter sido tomadas as medidas exigíveis. Parte do facto de as medidas para a regularização de situação terem sido objectivamente impossíveis. Sem emitir juízo sobre a questão de saber se e, tal sendo o caso, que medidas deveriam ter sido adoptadas, teria sido em todo o caso pensável proibir o banho nas águas contaminadas. O facto de o Reino Unido, através das instruções administrativas, ter excluído esta possibilidade não tem qualquer influência na situação dos deveres do Estado-membro decorrentes do direito comunitário. Se fosse o caso podia ser encarada a disponibilização de recursos para acelerar os trabalhos necessários. Independentemente de saber a que possibilidade seria de dar preferência, não se trata, de qualquer forma, de um caso de impossibilidade objectiva.
25.
A Comissão alegou que é concedido ao Estado-membro um prazo de dois meses para preparação das alegações de defesa. Em circunstâncias que exigem períodos de tempo mais longos para a regularização da situação, quer se trate de tomar medidas legislativas, quer de efectuar alterações físicas do ambiente, o sentido e a finalidade do processo administrativo vedam a possibilidade de deduzir dessas circunstâncias a inadmissibilidade da acção. Não sendo assim, um Estado-membro que tivesse causado atrasos significativos dos trabalhos necessários não poderia, de outra forma, ser processado por incumprimento, o que contraria a própria ratio deste processo.
26.
Seja mencionado acessoriamente que a Comissão está longe de uma utilização formulada do prazo de dois meses. Os pareceres fundamentados datam de Fevereiro de 1988. A acção foi instaurada em Março de 1990 e a audiência foi adiada, com acordo da Comissão, por duas vezes, sendo, pela última vez, no Verão de 1992, para Outubro de 1992.
27.
Em conclusão, a acção é, por conseguinte, em minha opinião, admissível.
2. Quanto ao fundo da causa
a) Quanto às obrigações dos Estados-membros decorrentes da directiva
28.
Como nota prévia ao exame da questão de saber se o Reino Unido violou as obrigações decorrentes da Directiva 76/160, é aconselhável uma definição abstracta das prescrições da directiva. A directiva estabelece obrigações de natureza diversa. Em primeira linha, ordena que sejam postas em vigor disposições legislativas regulamentares e administrativas para lhe dar cumprimento. Para a execução desta obrigação, foi concedido aos Estados-membros um prazo de dois anos a partir da notificação da directiva, (
7
) que no Reino Unido expirou em 31 de Dezembro de 1977, após a notificação da directiva em 31 de Dezembro de 1975.
29.
Ao lado da obrigação de adopção de medidas legislativas, a directiva contém a instrução no sentido de atingir determinados valores-limite em relação à qualidade das águas balneares. Para atingir esse padrão foi concedido aos Estados-membros um prazo consideravelmente mais longo, mais concretamente um prazo de dez anos (
8
). Esse prazo, extraordinariamente longo para a execução duma directiva, mostra já que na sua adopção foram tidas em conta eventuais dificuldades em atingir os valores-limite.
30.
Além do prazo de dez anos, existe ainda a possibilidade de, em casos excepcionais, recorrer a um prazo mais longo para atingir o padrão indicado. Todavia, nesses casos, deve ser observado um determinado processo. Em conformidade com o disposto no artigo 4.o, n.o 3, da directiva, as justificações para uma tal derrogação, fundamentadas num plano de gestão das águas na zona em questão, devem ser notificadas à Comissão o mais tardar seis anos após a sua notificação.
31.
Nos termos desta disposição, os Estados-membros devem, dentro dos primeiros seis anos a contar da notificação da directiva, determinar os pontos em que podem deparar-se com dificuldades para atingir o padrão indicado e estabelecer planos para as remediar. Quatro anos antes do vencimento do prazo, previsto no artigo 4.o, n.o 1, da directiva as administrações devem fazer um balanço da situação.
b) Quanto ao início do prazo com a da designação das águas
32.
Segundo a opinião defendida pelo Reino Unido quanto à concepção da directiva, o prazo de dez anos para atingir os valores limite começa somente com a designação das respectivas águas como águas balneares na acepção da directiva. Para as águas balneares objecto do litígio isto significaria que depois da sua designação em 1987 precisavam de satisfazer o padrão estabelecido pela directiva apenas em 1997.
33.
Contra esta interpretação militam várias razões. Em primeiro lugar, é fixado expressamente, no artigo 4.o, n.o 1, da directiva, como início para o prazo de dez anos a notificação de directiva. A notificação de uma directiva é porém uma data fixa, no presente caso 31 de Dezembro de 1975, que não está na disponibilidade dos interessados.
34.
Em segundo lugar, na directiva não se trata de uma designação das águas que possa ser constitutiva da aplicabilidade da directiva. Se a designação de umas águas como águas balneares na acepção da directiva pudesse implicar a aplicabilidade das disposições, então essa possibilidade deveria resultar pelo menos da própria directiva. Porém, a directiva não deixa margem para tal interpretação. Uma vez que prescreve um plano rigoroso no tempo para atingir os seus objectivos, uma interpretação da directiva que acaba por deixar fora do seu âmbito de aplicação, provisoriamente, algumas águas está em contradição com a directiva. Por falta de indicações correspondentes, não pode partir-se do princípio de que um Estado-membro é livre de determinar em relação a que águas na acepção da directiva se aplicam os seus padrões.
c) Quanto à natureza dos critérios na identificação das águas
35.
Certamente, na prática, pode muito bem chegar-se a dificuldades de aplicação, quando, nomeadamente, os serviços estatais tenham de decidir se determinadas águas balneares são realmente águas balneares na acepção da directiva, com a consequência de os seus padrões serem vinculantes e os processos prescritos para a sua observância deverem ser executados. Efectivamente, nem todas as águas em que se toma banho acidentalmente são águas balneares na acepção da directiva. Estas são, pelo contrário, segundo o artigo 1.o, n.o 2, alínea a),
«... as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho:
—
é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-membro,
ou
—
não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas;
...»
36.
A possibilidade de autorização expressa desempenha, no Reino Unido, um papel subordinado. Pode certamente ser duvidoso o que entender por um «número considerável» de banhistas. Para garantir uma aplicação uniforme da directiva no conjunto do território dum Estado-membro, quando não precisamente em toda a Comunidade, é possível e conveniente fornecer à administração instrumentos de aplicação sob a forma de disposições de execução. Neste sentido, é de compreender a designação das águas balneares prevista pelo Reino Unido. As instruções administrativas em si, que prevêem a designação das águas balneares, sugerem também essa interpretação. Aqui trata-se, mais uma vez, de prazos fixos para executar e atingir os objectivos da directiva. Além disso, são estabelecidos critérios que servem expressamente para possibilitar a aplicação do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), segundo travessão.
37.
Neste contexto, é conveniente também a elaboração de critérios na medida em que constituem uma concretização na directiva da definição das águas balneares formulada em abstracto. Certamente, o âmbito de aplicação material da directiva não pode ser alterado através desses critérios. De outra forma, seria colocado, em última instância, na discrição dos Estados-membros saber se os padrões da directiva devem ou não encontrar aplicação em relação a determinadas águas. O estabelecimento de critérios que restringem ou alargam o âmbito de aplicação da directiva não constitui uma execução regular da directiva.
38.
É de assentar que o Reino Unido nem pela aplicação de criterios restritivos nem por uma alteração do calendário de prazos estabelecido na directiva podia subtrair determinadas águas balneares à aplicabilidade desta no aspecto material ou temporal.
39.
É de partir do princípio de que as águas em litígio são também águas balneares na acepção da directiva. A Comissão alegou, sem ter sido contestada, que também sob a aplicação dos critérios primitivos de 1979 as praias deveriam ter sido identificadas como águas balneares. Além disso, o próprio Reino Unido efectuou, em 1987, a designação expressa das águas em litígio, o que foi comunicado à Comissão por nota de 2 de Janeiro de 1988. Quando o Reino Unido se defende alegando que, só após terem sido elaborados novos critérios, foi possível a identificação das águas, é de contrapor que o âmbito de aplicação material da directiva não pode ser alterado através de uma modificação das disposições de execução. A argumentação do Reino Unido milita antes contra a correcção dos critérios primitivos, o que não tem que ser aqui decidido. Basta, antes, reconhecer que as águas em questão, desde o início, caíam no âmbito de aplicação da directiva, o que significa que, no final de 1985, deveriam ter satisfeito os padrões nela previstos na medida em que não houve derrogações.
d) Quanto às derrogações da directiva
40.
A própria directiva prevê as seguintes disposições de derrogação: em primeiro lugar, é de indicar o já antes referido artigo 4.o, n.o 3, que possibilita uma prorrogação do prazo de dez anos previsto no artigo 4.o, n.o 1, da directiva.
41.
Ao lado do artigo 4.o, n.o 3, o artigo 5.o, n.o 3, e o artigo 8.o contêm possibilidades de desvios da directiva. O artigo 5.o, n.o 2, toma em consideração as dificuldades para a observação dos valores no caso de fenómenos naturais. Diz:
«Os desvios relativamente aos valores referidos no artigo 3.o não são tomados em consideração na dedução das percentagens previstas no n.o 1 quando são consequência de inundações, catástrofes naturais ou de condições meteorológicas excepcionais.»
42.
O artigo 8.o possibilita desvios no caso de condições meteorológicas, geográficas ou físicas excepcionais.
43.
Nem todas as disposições de derrogação são aplicáveis ao presente caso, o artigo 4.o, n.o 3 em particular, porque não foi nem comunicada nem fundamentada em tempo útil uma excepção. O Reino Unido é agora de opinião de que materialmente estariam preenchidas todas as condições do artigo 4.o, n.o 3. A não comunicação é um mero erro de forma que não pode conduzir à recusa, em relação às praias em causa, de uma derrogação. As alegações do Reino Unido quanto ao recurso à prorrogação do prazo encerra, não obstante, uma contradição, quando se afirma que não teria sido possível um pedido em tempo útil porque os planos não teriam sido estabelecidos. Teriam faltado, por isso, as condições materiais para a derrogação.
44.
Para exame mais aprofundado, presumiremos, a favor do Reino Unido, que existiam todas as condições materiais, de forma que se coloca a questão de saber se o erro de forma consistente na não comunicação se opõe a um recurso à disposição derrogatória.
45.
O artigo 4.o, n.o 3, diz o seguinte:
«Em casos excepcionais, os Estados-membros podem conceder derrogações relativamente ao prazo de dez anos previsto no n.o 1. As justificações para uma tal derrogação fundamentadas num plano de gestão das águas na zona em questão devem ser notificadas à Comissão no mais curto prazo e o mais tardar seis anos após a notificação da presente directiva. A Comissão procederá a uma análise pormenorizada destas justificações e, se for caso disso, apresentará ao Conselho propostas adequadas.»
46.
A formulação sugere a conclusão de que uma derrogação deve em primeiro lugar ser expressamente concedida. A comunicação à Comissão é configurada como obrigação («devem»). A favor do caracter imperativo da comunicação milita também a vinculação aos prazos. Finalmente, a Comissão deve ser colocada em situação de submeter ao Conselho, tal sendo o caso, propostas correspondentes. Mesmo que a Comissão não seja obrigada a tomar iniciativas concretas, deve no entanto receber informações suficientes para examinar a situação tendo em consideração todos os elementos essenciais e tirar daí as suas conclusões.
47.
Se a derrogação prevista no artigo 4.o, n.o 3, pudesse ser concedida abstraindo de quaisquer exigências de forma, tal poderia simplesmente conduzir a um atraso incontrolável da aplicabilidade da directiva. A observação das exigências da forma pode, em minha opinião, também ser exigida pelos serviços competentes. Eles deviam ser informados, em regra, das disposições processuais a observar. No caso concreto, pode partir-se do princípio de que também eles foram realmente informados, tal como se pode depreender das instruções administrativas do ano de 1979 (
9
). Em 1 de Dezembro de 1981, foram comunicados à Comissão alguns desvios, não contudo em relação às águas balneares objecto do litígio. Depois de tudo o que precede, em minha opinião não pode partir-se do princípio de que a derrogação foi concedida tacitamente. A comunicação formal do plano de trabalho em Blackpool de 23 de Junho de 1986 com a indicação de que deviam começar em 1990, não pode, devido ao atraso, conduzir a uma prorrogação do prazo previsto no artigo 4.o, n.o 3.
48.
O Reino Unido alega, subsidiariamente, que um Estado-membro que não recebesse uma prorrogação do prazo apenas devido ao atraso na comunicação seria indevidamente objecto de tratamento igual ao de um Estado-membro que, sem razão, tivesse cumprido muito tarde as suas obrigações decorrentes da directiva. A isto, em minha opinião, é de contrapor que a violação objectiva das obrigações deve conduzir à ilicitude do comportamento, independentemente de saber se tal violação resulta de razões formais ou materiais.
e) Quanto à impossibilidade de cumprir as obrigações previstas
49.
O Reino Unido alega, finalmente, que a directiva não pode exigir o impossível. Os trabalhos de saneamento necessários não podiam ter sido executados objectivamente dentro dos prazos. Obrigações que exigiam alterações físicas do ambiente não poderiam valer de forma absoluta. Um Estado-membro apenas podia ser obrigado a adoptar todas as medidas possíveis. Os deveres jurídicos, principalmente no domínio do direito do ambiente, não podem compreender-se como obrigações de resultado uma vez que, não sendo assim, um Estado-membro deveria responder por fenómenos e comportamento de terceiros sobre os quais não teria qualquer influência. O Estado-membro não podia ser responsável como garante de um determinado resultado.
50.
A alegação do Reino Unido força a uma tomada de posição quanto à natureza jurídica das obrigações resultantes da directiva. A obrigação, a cumprir dentro de dois anos, de adoptar todas as medidas legislativas, regulamentares e administrativas para execução da directiva não constitui problema. Um Estado-membro é sempre responsável pelo cumprimento das medidas legislativas necessárias e não pode, tal sendo o caso, invocar dificuldades internas no processo legislativo para se subtrair ao cumprimento pontual das suas obrigações decorrentes do direito comunitário.
51.
Algo de diferente podia valer no caso de terem de ser provocadas alterações físicas do ambiente para satisfazer à realização de determinados objectivos. Pergunta-se por isso se os valores a fixar segundo o artigo 3.o da directiva dentro do prazo de dez anos previsto no artigo 4.o, n.o 1, devem ser alcançados de forma absoluta, e, caso isto não aconteça, se o Estado-membro em causa se encontra numa situação de violação do Tratado. A formulação da obrigação é incondicional:
«Os Estados-membros tomarão as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.o no prazo de dez anos após a notificação da directiva.»
52.
A circunstância de a realização dos objectivos a atingir se poder confrontar com dificuldades é tida em conta na medida em que se fixa um prazo excepcionalmente longo de dez anos. Além disso, como já foi exposto, é possível a sua prorrogação. Finalmente, é objecto de consideração a eventual influência sobre os parâmetros a alcançar exercida por catástrofes naturais, por condições geográficas ou meteorológicas excepcionais ou por particularidades físicas, no âmbito dos artigos 5.o, n.o 2, e 8.o
53.
O Reino Unido pensa poder tirar, da existência do regime de derrogações, a conclusão de que as obrigações de atingir os parâmetros não podem ter valor absoluto. As derrogações são previstas para garantir a necessária flexibilidade na aplicação das disposições. O Reino Unido considera esse mecanismo de regulamentação um indício de que as obrigações da directiva também deveriam ser igualmente aplicadas de forma flexível. O impossível não pode ser exigido.
54.
Em minha opinião, a existência de regimes de derrogação é de compreender precisamente no sentido inverso. A Directiva 76/160 está estruturada de forma semelhante à Directiva 80/778, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (
10
). Quanto a esta directiva, defendi a opinião (
11
) de que as disposições derrogatórias devem ser objecto de interpretação restritiva. O Tribunal de Justiça seguiu esta interpretação em dois acórdãos (
12
). Sou de opinião de que o legislador comunitário na Directiva 76/160 escolheu a mesma estrutura dos deveres jurídicos. Por isso, devem também aqui as disposições derrogatórias ser objecto de interpretação restritiva. Em conclusão, isto significa que foi imposta aos Estados-membros uma obrigação de resultado da qual são possíveis desvios apenas no quadro das excepções expressamente previstas.
55.
Em minha opinião, não há nada a objectar contra o facto de um Estado-membro ter de responder perante a Comunidade como garante da realização de determinados objectivos. Quanto à responsabilidade pelo comportamento de terceiros estão à disposição do Estado-membro os meios para, por exemplo através de medidas legislativas, impor determinadas práticas.
56.
De resto, no saneamento das águas balneares em litígio não se trata de um caso de impossibilidade objectiva. Depois de os trabalhos necessários terem sido iniciados apenas após o decurso do prazo de dez anos, deixa de poder efectuar-se um cumprimento das obrigações de acordo com o prazo. O início tardio dos trabalhos necessários cai mais uma vez indubitavelmente no âmbito da responsabilidade do Estado-membro. Pode ficar em suspenso a questão de saber se devido à dimensão dos trabalhos não teria sido possível uma execução mais apressada. Na verdade, parece-me questionável a realização de repetidas fases de estudos sem serem adoptadas medidas concretas. Em todo o caso, o Estado-membro tinha a liberdade de conseguir uma prorrogação do prazo segundo o artigo 4.o, n.o 3. Deviam, para tanto, os serviços responsáveis do Estado-membro em causa ter conseguido, num prazo de seis anos, uma decisão quanto à localização e, tal sendo o caso, a natureza dos tabalhos de saneamento necessários. No caso presente, em minha opinião, não se trata de uma obrigação excessiva.
57.
Em conclusão, sou de opinião de que os argumentos do Reino Unido não podem justificar o enorme atraso em atingir os parâmetros prescritos pelo direito comunitário, pelo menos dez anos após o decurso do prazo de dez anos previsto, isto se os trabalhos planeados forem iniciados proximamente. O atraso considerável no cumprimento das obrigações resultantes do direito comunitário constitui uma violação dos artigos 5.o e 189.o do Tratado CEE.
58.
O Reino Unido deve, por isso, ser condenado tal como foi pedido.
C — Conclusão
59.
Proponho a seguinte decisão:
«1)
O Reino Unido faltou às suas obrigações decorrentes do artigo 4.o da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares, e dos artigos 5.o e 189.o do Tratado CEE, ao não ter adoptado todas as medidas necessárias para assegurar que a qualidade das águas balneares da zona balnear de Blackpool e da zona adjacente a Southport satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3.o da mesma directiva.
2)
O Reino Unido deve suportar as despesas do processo.»
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	Directiva do Conselho de 8 de Dezembro de 1975 (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 Fl p. 133).
(
2
)	V. as minhas conclusões de 2 de Fevereiro de 1992 no processo C-362/90, acórdão de 31 de Março de 1992, Colect., pp. I-2353, I-2359.
(
3
)	V. instruções administrativas, anexo 2 da contestação.
(
4
)	V. anexo 2 da contestação.
(
5
)	Apêndice 2 ao anexo 2 da contestação.
(
6
)	V. apêndice 2 ao anexo 2 da contestação.
(
7
)	V. artigo 12 tta directiva.
(
8
)	V. artigo 4.o, n.o 1, da directiva.
(
9
)	Anexo 2 da contestação.
(
10
)	Directiva do Conselho de 15 de Julho de 1980JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174).
(
11
)	V. as minhas conclusões de 14 de Dezembro de 1989 no processo C-42/89, Comissão/Bélgica, acórdão de 5 de Julho de 1990, Colect-, pp. I-2821, I-2828, e de 21 de Janeiro de 1992 no processo C-337/89, Comissão/Reino Unido, acórdão de 25 de Novembro de 1992, Colect., pp. I-6103, I-6125.
(
12
)	Acórdão de 5 de Julho de 1990, Comissão/Bélgica (C-42/89, Colect., p. I-2821), e acórdão de 25 de Novembro de 1992, Comissão/Reino Unido, C-337/89, já referido.