62021TJ0494
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
20 december 2023 (
*1
)
„Staatssteun – Steun die in het kader van de COVID-19‑pandemie door Frankrijk is verleend aan Air France en Air France-KLM – Herkapitalisering – Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Wezenlijke aantasting van de marktpositie van de verzoeker – Ontvankelijkheid – Bepaling van de begunstigde van de steun in de context van een vennootschapsconcern”
In zaak T‑494/21,
Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland),
Malta Air ltd., gevestigd te Pietà (Malta),
vertegenwoordigd door F.‑C. Laprévote, E. Vahida, V. Blanc, S. Rating, I.‑ G. Metaxas-Maranghidis en D. Pérez de Lamo, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, J. Carpi Badía en C. Georgieva als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door P.- L. Krüger en J. Möller als gemachtigden,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door A.- L. Desjonquères, P. Dodeller, T. Stéhelin, B. Fodda en T. Lechevallier als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door M. Bulterman, C. Schillemans en J. Langer als gemachtigden, bijgestaan door S. Corrijn, advocaat,
Air France-KLM, gevestigd te Parijs (Frankrijk), vertegenwoordigd door J. Derenne en D. Vallindas, advocaten,
en
Société Air France, gevestigd te Tremblay-en-France (Frankrijk), vertegenwoordigd door J. Derenne en D. Vallindas,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude, president, A. Kornezov (rapporteur), G. De Baere, D. Petrlík en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 22 mei 2023,
het navolgende
Arrest
1
Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters – Ryanair DAC en Malta Air ltd. – de nietigverklaring van besluit C(2021) 2488 final van de Commissie van 5 april 2021 betreffende steunmaatregel SA.59913 – Frankrijk – COVID-19 – Herkapitalisering van Air France en Air France-KLM (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2
Société Air France (hierna: „Air France”) en Air France-KLM (hierna: „holding Air France-KLM”) maken deel uit van het concern Air France-KLM. Aan het hoofd van dit concern staat de holding Air France-KLM. Volgens het bestreden besluit bestaat dit concern voorts onder meer uit Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (hierna: „KLM”), „Air France-KLM International Mobility (Suisse)”, „Blueteam V (France)”, „BigBlank (France)”, „Air France-KLM Finance (France)” en „Transavia Company (France)”.
3
Volgens het bestreden besluit bezitten de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden respectievelijk 14,3 % en 14 % van het kapitaal van de holding Air France-KLM en beschikt de Franse Republiek bovendien over 21 % van de stemrechten in deze laatste. De holding Air France-KLM heeft op haar beurt 100 % van de aandelen van Air France en, direct en indirect, 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal van KLM in handen. Deze holding bezit bovendien 99,7 % van de economische rechten – dat wil zeggen van de rechten op dividenden – en 49 % van de stemrechten van KLM, alsook 100 % van de aandelen van de andere in punt 2 hierboven genoemde dochterondernemingen.
4
Het bestreden besluit maakt deel uit van een reeks andere staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de luchtvaartsector en met name van de ondernemingen van het concern Air France-KLM.
5
In het bijzonder heeft de Europese Commissie op 4 mei 2020 met haar besluit C(2020) 2983 final betreffende steunmaatregel SA.57082 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19 – Tijdelijke kaderregeling 107(3)(b) – Garantie en aandeelhouderslening ten gunste van Air France, zoals gecorrigeerd bij besluiten C(2020) 9384 final van 17 december 2020 en C(2021) 5701 final van 26 juli 2021 (hierna: „Air France-besluit”), dat deel uitmaakt van het aan het Gerecht overgelegde dossier, individuele steun goedgekeurd die Frankrijk had verleend aan Air France in de vorm van, ten eerste, een staatsgarantie ten belope van 90 % van een door een bankenconsortium toegestane lening van 4 miljard EUR en, ten tweede, een aandeelhouderslening van maximaal 3 miljard EUR (hierna: „aandeelhouderslening”).
6
De Commissie was in het Air France-besluit van oordeel dat Air France en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap had, de begunstigden waren van de betrokken steun. De holding Air France-KLM en haar andere dochterondernemingen, waaronder KLM en de vennootschappen waarover laatstgenoemde zeggenschap had, werden daarentegen niet als begunstigden van deze maatregel beschouwd.
7
Op 13 juli 2020 heeft de Commissie bij besluit C(2020) 4871 final van 13 juli 2020 betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie en staatslening voor KLM, de individuele steun goedgekeurd die het Koninkrijk der Nederlanden aan KLM had verleend en die bestond uit ten eerste een staatsgarantie voor een door een bankenconsortium aan KLM verleende lening en ten tweede een staatslening, voor in totaal 3,4 miljard EUR.
8
Op 31 maart 2021 heeft de Franse Republiek krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en de mededeling van de Commissie van 19 maart 2020, „Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak” (PB 2020, C 91 I, blz. 1), zoals gewijzigd op 1 februari 2021 (PB 2021, C 34, blz. 6) (hierna: „tijdelijke kaderregeling”), individuele steun aangemeld bij de Europese Commissie, welke steun de vorm aannam van een herkapitalisering van Air France en de holding Air France-KLM voor een totaalbedrag van 4 miljard EUR (hierna: „betrokken maatregel”). De betrokken maatregel bestaat uit een deelneming van de Franse Republiek in een voorgenomen kapitaalverhoging van maximaal 1 miljard EUR (hierna: „deelneming in het kapitaal”) en uit een omzetting van de aandeelhouderslening – die het voorwerp uitmaakt van het Air France-besluit – in een hybride instrument (hierna: „hybride instrument”).
9
Op 5 april 2021 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld, waarbij zij tot de slotsom is gekomen dat de betrokken maatregel met de interne markt verenigbare staatssteun vormde op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU en van de tijdelijke kaderregeling.
10
De Commissie heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de begunstigden van de betrokken maatregel ten eerste Air France en haar dochterondernemingen waren en ten tweede de holding Air France-KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft (hierna: „begunstigden”), met uitzondering van KLM en haar dochterondernemingen.
11
Bij arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19) (T‑643/20, EU:T:2021:286), heeft het Gerecht besluit C(2020) 4871 final van 13 juli 2020 betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie en staatslening voor KLM, nietig verklaard op grond dat het ontoereikend was gemotiveerd op het punt van de bepaling van de begunstigde van de litigieuze steunmaatregel.
Conclusies van partijen
12
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
13
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
14
De Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM verzoeken dat het beroep ongegrond wordt verklaard en dat verzoeksters worden verwezen in de kosten.
15
De Franse Republiek verzoekt het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover verzoeksters de gegrondheid van het bestreden besluit betwisten, en het beroep voor het overige te verwerpen.
In rechte
Ontvankelijkheid
16
Verzoeksters betogen ten eerste dat zij belanghebbenden zijn in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), en dat zij derhalve bevoegd zijn om in rechte hun procedurele rechten te verdedigen. Ten tweede betogen zij dat de betrokken maatregel hun concurrentiepositie op de markt merkbaar aantast en dat zij bijgevolg ook bevoegd zijn om in rechte de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.
17
De Commissie, de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM betwisten de ontvankelijkheid van het beroep niet.
18
De Franse Republiek daarentegen betoogt dat verzoeksters niet bevoegd zijn om in rechte de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.
19
In casu staat vast dat verzoeksters concurrenten van Air France zijn, en betwist wordt niet dat zij bijgevolg moeten worden beschouwd als „belanghebbenden” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589, die bevoegd zijn om in rechte op te treden teneinde de procedurele rechten die zij aan artikel 108, lid 2, VWEU ontlenen, te vrijwaren.
20
Wat verzoeksters’ bevoegdheid betreft om de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten, zij eraan herinnerd dat de ontvankelijkheid van een beroep dat wordt ingesteld door een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet aan hem is gericht, overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU afhankelijk is van de voorwaarde dat hij procesbevoegd is, wat in twee situaties het geval is. Om te beginnen kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Voorts kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (arresten van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 59 en 91, en 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punt 39).
21
Het bestreden besluit, dat gericht is aan de Franse Republiek, is geen regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, aangezien het geen handeling van algemene strekking is (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 56). Het Gerecht dient dan ook na te gaan of verzoeksters rechtstreeks en individueel door dit besluit worden geraakt in de zin van voormelde bepaling.
22
In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat degenen die niet de adressaten van een besluit zijn, slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien dit besluit hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 232; 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, EU:C:1986:42, punt 22, en 22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 53).
23
Indien een verzoekende partij ten gronde opkomt tegen een besluit houdende beoordeling van steun dat is vastgesteld krachtens artikel 108, lid 3, VWEU of aan het einde van de formele onderzoeksprocedure, volstaat het enkele feit dat zij als „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU kan worden beschouwd dus niet om het beroep ontvankelijk te verklaren. Zij moet dan een bijzondere status in de zin van de in punt 22 hierboven aangehaalde rechtspraak aantonen. Daarvan is met name sprake wanneer de positie van de verzoekende partij op de betrokken markt wezenlijk wordt aangetast door de steun waarop het betrokken besluit betrekking heeft (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24
Wat betreft het door de verzoekende partij te leveren bewijs dat haar marktpositie wezenlijk is aangetast, hoeft er geen definitieve uitspraak te worden gedaan over de concurrentieverhouding tussen haar en de begunstigde ondernemingen, maar volstaat het dat zij afdoende aangeeft om welke redenen het besluit van de Commissie haar rechtmatige belangen kan schaden en haar positie op de betrokken markt wezenlijk kan beïnvloeden (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25
Aldus volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de wezenlijke aantasting van de concurrentiepositie van de verzoekende partij op de betrokken markt niet blijkt uit een grondige analyse van de verschillende concurrentieverhoudingen op die markt waardoor nauwkeurig kan worden vastgesteld in hoeverre haar concurrentiepositie is aangetast, maar in beginsel blijkt uit een prima-facievaststelling dat deze positie wezenlijk wordt aangetast door de toekenning van de maatregel waarop het besluit van de Commissie betrekking heeft (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 58).
26
Daaruit volgt dat aan die voorwaarde kan zijn voldaan zodra de verzoekende partij aantoont dat de betrokken maatregel haar positie op de betrokken markt wezenlijk kán aantasten (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
Aangaande de gegevens die in de rechtspraak worden aanvaard als bewijs van een dergelijke wezenlijke aantasting, zij eraan herinnerd dat de enkele omstandigheid dat een handeling een bepaalde invloed kan hebben op de concurrentieverhoudingen zoals die op de relevante markt bestaan en dat de betrokken onderneming op enigerlei wijze concurreert met de begunstigde van deze handeling, in elk geval niet volstaat om deze onderneming als door deze handeling individueel geraakt te kunnen beschouwen. Een onderneming kan zich dus niet louter op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen (zie arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28
Het is niet zo dat het bewijs van een wezenlijke aantasting van de marktpositie van een concurrent uitsluitend kan worden geleverd aan de hand van bepaalde elementen die wijzen op een terugloop van de commerciële of financiële prestaties van de verzoekende partij, zoals een aanzienlijke daling van de omzet, niet te verwaarlozen financiële verliezen of een aanmerkelijke daling van het marktaandeel als gevolg van de toekenning van de desbetreffende steun. De toekenning van staatssteun kan de concurrentiepositie van een ondernemer ook op andere manieren aantasten, met name in de vorm van winstderving of een minder positieve ontwikkeling dan die waarvan zonder de betrokken steun sprake zou zijn geweest (arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 61).
29
Verder vereist de rechtspraak niet dat de verzoekende partij bewijs verstrekt over de omvang of het geografische gebied van de betrokken markten, of over haar marktaandeel of het aandeel van de begunstigde van de betrokken maatregel of van eventuele concurrenten op die markten (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 65).
30
In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of verzoeksters bewijs hebben aangedragen waaruit blijkt dat de betrokken maatregel hun positie op de betrokken markt wezenlijk kan aantasten.
31
Dienaangaande betogen verzoeksters in de eerste plaats dat zij vóór de COVID-19-pandemie 211 luchtroutes van of naar Frankrijk exploiteerden. Zij zetten met name uiteen dat Ryanair rechtstreeks concurreerde met Air France en haar dochterondernemingen op 45 luchtroutes in 2019 en op 47 luchtroutes in 2021 van of naar Frankrijk, welke routes van economisch belang zijn omdat zij grote steden in Europa en daarbuiten verbinden en over het algemeen door zeer weinig andere luchtvaartmaatschappijen werden bediend. Bovendien heeft Ryanair in 2019 naar eigen zeggen op deze routes meer dan 1 miljoen passagiers vervoerd en van januari tot en met augustus 2021 een totaal van 127305 passagiers.
32
De Franse Republiek antwoordt in essentie dat Ryanair niet de naaste en meest rechtstreekse concurrent van Air France is. Voorts betwist zij dat verzoeksters „rechtstreeks met Air France concurreren”, aangezien de routes van en naar de luchthavens Roissy-Charles-de-Gaulle (hierna: „luchthaven CDG”) en Paris-Orly (hierna: „luchthaven ORY”), die door Air France worden geëxploiteerd, en die van en naar de luchthaven Beauvais-Tillé (hierna: „luchthaven BVA”), waarop Ryanair actief is, volgens haar niet onderling substitueerbaar zijn en derhalve niet relevant zijn voor de beoordeling van de concurrentieverhouding tussen verzoeksters en Air France. Wat de andere door verzoeksters aangevoerde routes betreft, betoogt zij dat Ryanair op deze routes niet de enige concurrent van Air France is.
33
In dit verband zij eraan herinnerd dat in het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep geen definitieve uitspraak hoeft te worden gedaan over de afbakening van de markt van de betrokken producten of diensten of over de concurrentieverhouding tussen verzoeksters en de begunstigde. In beginsel volstaat het dat verzoeksters aantonen dat de toekenning van de betrokken maatregel er op het eerste gezicht toe leidt dat hun concurrentiepositie op de markt wezenlijk wordt aangetast (zie de in de punten 25 en 25 hierboven aangehaalde rechtspraak).
34
Wat de vraag betreft of de luchtroutes van en naar de luchthavens CDG en ORY enerzijds en die van en naar de luchthaven BVA anderzijds substitueerbaar zijn, blijkt uit de rechtspraak dat het Gerecht hierbij rekening mag houden met verschillende factoren, zoals de afstand en de reistijd volgens het referentiecriterium van 100 km of 1 uur rijtijd, het standpunt van de concurrenten, het standpunt van de betrokken luchthavens en dat van de burgerluchtvaartautoriteiten van de lidstaten, de geschatte hoeveelheid vakantiegangers op een route, het begrip „luchthavensysteem” in de zin van bijlage II bij verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB 1992, L 240, blz. 8), de handelspraktijken, en het al dan niet bestaan van vervoersmogelijkheden tussen de luchthavens en bepaalde steden (arrest van 6 juli 2010, Ryanair/Commissie, T‑342/07, EU:T:2010:280, punten 103 e.v.).
35
Het is juist dat de Commissie in voetnoot 100 van het bestreden besluit „volledigheidshalve” heeft aangegeven dat de luchthavens CDG en ORY niet substitueerbaar waren met de luchthaven BVA. Zij heeft deze conclusie echter niet gemotiveerd en heeft geen van de relevante criteria die zijn opgesomd in de in punt 34 hierboven aangehaalde rechtspraak onderzocht of zelfs ook maar vermeld.
36
Ter terechtzitting heeft de Commissie aangegeven dat, gelet op deze criteria, de vliegroutes van of naar de luchthaven BVA, die door Ryanair worden geëxploiteerd, met het oog op de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep op het eerste gezicht als substitueerbaar kunnen worden beschouwd met die van of naar de luchthavens CDG en ORY, welke door Air France worden geëxploiteerd.
37
Dit standpunt komt tot uiting in de besluitvormingspraktijk van de Commissie, die weliswaar niet bindend is voor de Unierechter maar niettemin een nuttig element kan vormen in het kader van een prima facie beoordeling van de vraag of de verlening van de betrokken maatregel verzoeksters’ concurrentiepositie op de markt ongunstig kan beïnvloeden. Zo heeft de Commissie in de overwegingen 266 tot en met 279 van haar besluit C(2013) 1106 final van 27 februari 2013 – waarbij een concentratie onverenigbaar met de interne markt en de EER-Overeenkomst is verklaard (zaak COMP/M.6663 – Ryanair/Aer Lingus III) – het standpunt ingenomen dat aan het criterium van 100 km of 1 uur reistijd was voldaan, aangezien de afstand en de reistijd met de auto naar het centrum van Parijs vanaf de luchthavens CDG, ORY en BVA respectievelijk 23 km (31 min), 20 km (30 min) en 80 km (60 min) bedroegen. Zij is op basis hiervan tot de conclusie gekomen dat de luchthaven ORY voor de vluchten van en naar Dublin (Ierland) substitueerbaar was met de luchthavens CDG en BVA.
38
In die omstandigheden moet, bij gebreke van concreet bewijs van het tegendeel in het dossier waarover het Gerecht beschikt, worden geoordeeld dat de luchtroutes die Ryanair verzorgt van en naar de luchthaven BVA, waarnaar verzoeksters verwijzen om hun procesbevoegdheid aan te tonen, prima facie als substitueerbaar kunnen worden beschouwd met die welke door Air France worden verzorgd van en naar de luchthavens CDG en ORY. Bijgevolg moet bij de vraag naar de procesbevoegdheid van Ryanair rekening worden gehouden met alle door verzoeksters aangevoerde luchtroutes, waarbij zij opgemerkt dat de Franse Republiek de substitueerbaarheid van de andere routes die door respectievelijk Ryanair en Air France worden geëxploiteerd van en naar andere luchthavens in Frankrijk niet betwist.
39
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat Ryanair met Air France en haar dochterondernemingen concurreerde op een aanzienlijk aantal luchtroutes van en naar Frankrijk, tussen de 45 en 47 van 2019 tot en met 2021 om precies te zijn. Bovendien blijkt uit het dossier waarover het Gerecht beschikt en met name uit bijlage A.3.6 bij het verzoekschrift – waarvan noch de Commissie noch interveniënten de bewijskracht betwisten – dat het aantal zitplaatsen dat Ryanair op deze routes aanbiedt, vaak vergelijkbaar is met of in bepaalde gevallen hoger ligt dan het aantal zitplaatsen dat Air France en haar dochterondernemingen aanbieden. De onderlinge concurrentie was dus ook belangrijk wat het aantal aangeboden plaatsen betreft.
40
In de tweede plaats betogen verzoeksters dat zij van plan waren om hun activiteiten op de Franse markt uit te breiden, zoals volgens hen blijkt uit het feit dat zij in 2019 67 nieuwe luchtroutes van of naar Frankrijk hadden gelanceerd. De Commissie en interveniënten betwisten dat niet. Verzoeksters voegen daaraan toe dat zij 210 Boeing 737 Max-toestellen hadden besteld, die in juni 2021 aan hun vloot zijn toegevoegd en waardoor zij hun expansieplannen kunnen voortzetten.
41
In de derde plaats blijkt met name uit de punten 14 tot en met 18 van het bestreden besluit dat de betrokken maatregel moest vermijden dat de holding Air France-KLM en Air France insolvent zouden worden. Bovendien blijkt uit een door verzoeksters overgelegd rapport van de Stichting voor politieke innovatie, getiteld „Before COVID-19 air transportation in Europe: an already fragile sector” (luchtvervoer in Europa vóór de COVID-19-pandemie: een reeds kwetsbare sector), dat dateert van mei 2020 en waarvan de inhoud niet wordt betwist door partijen, dat „Ryanair […] waarschijnlijk zonder al te veel schade uit de COVID-19-crisis [zou komen] en – met name dankzij het aangaan van schulden en het overnemen van failliete ondernemingen – zelfs over voldoende financiële middelen [zou beschikken] om deel te nemen aan de waarschijnlijke herstructurering van het luchtvervoer in Europa”. Hieruit volgt dat Ryanair zich in een relatief sterke positie bevond ten opzichte van de traditionele luchtvaartmaatschappijen zoals Air France, die het risico liep insolvent te worden of zelfs de markt te moeten verlaten.
42
In de vierde plaats blijkt uit het dossier dat de directeur-generaal van de holding Air France-KLM in 2019 een actieplan heeft aangekondigd om de concurrentie met „lagekostenmaatschappijen” zoals Ryanair op te drijven via lagekostendochteronderneming „Transavia France”.
43
Op basis van de in de punten 38 tot en met 42 hierboven genoemde elementen, in hun geheel beschouwd, kan worden geoordeeld dat verzoeksters hebben aangetoond dat de toekenning van de betrokken maatregel de concurrentiepositie van Air France kon versterken ten nadele van Ryanair en op het eerste gezicht kon leiden tot een merkbare aantasting van Ryanairs concurrentiepositie op de markt, met name doordat zij ten gevolge daarvan winst zou mislopen of een minder gunstige ontwikkeling zou kennen dan zonder een dergelijke maatregel het geval zou zijn geweest (zie de in punt 28 hierboven aangehaalde rechtspraak).
44
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het bezwaar van de Franse Republiek dat Ryanair op de Franse markt niet de voornaamste concurrent van Air France is.
45
Volgens de rechtspraak is immers niet vereist dat de verzoekende partij de voornaamste concurrent is van de begunstigde van een steunmaatregel opdat haar concurrentiepositie kan worden geacht merkbaar te zijn aangetast door die maatregel.
46
Het bezwaar van de Franse Republiek dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat het bestreden besluit hen raakt wegens een feitelijke situatie die hen onderscheidt van alle andere concurrenten van Air France, slaagt evenmin.
47
Het vereiste dat de mededingingspositie van de verzoekende partij wezenlijk is aangetast, betreft immers een element dat haar eigen is en dat alleen kan worden beoordeeld ten opzichte van haar positie op de markt voorafgaand aan, of zonder de toekenning van de betrokken maatregel. Het gaat er dus niet om de situatie van alle concurrenten op de betrokken markt te vergelijken (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2020:862, punt 58). Zoals in punt 29 hierboven in herinnering is gebracht, heeft het Hof bovendien gepreciseerd dat de verzoekende partij geen bewijs hoeft te verstrekken over haar marktaandeel of dat van de begunstigde of eventuele concurrenten op die markt. Hieruit volgt dat ten bewijze van de wezenlijke aantasting van haar mededingingspositie niet van haar kan worden verlangd dat zij aan de hand van bewijsmateriaal aantoont wat de mededingingspositie van al haar concurrenten is en dat zij zich daarvan onderscheidt.
48
Tevens zij erop gewezen dat de in punt 22 hierboven aangehaalde rechtspraak voorziet in twee afzonderlijke criteria om aan te tonen dat andere personen dan de adressaten van een besluit er individueel door worden geraakt, namelijk dat het bestreden besluit hen treft „uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden” of „van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert”. Die rechtspraak verlangt van een verzoekende partij dus niet dat zij in elk geval aantoont dat haar feitelijke situatie zich onderscheidt van die van ieder ander. Het volstaat immers dat het bestreden besluit de verzoekende partij treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden.
49
Dit is in casu het geval. Alle in de punten 38 tot en met 42 hierboven genoemde elementen lijken immers op voldoende plausibele wijze aan te tonen dat de positie van Ryanair op de betrokken markten werd gekenmerkt door zekere bijzondere hoedanigheden, namelijk het feit dat Ryanair rechtstreeks concurreert met Air France op een groot aantal luchtroutes, waarop zij bovendien een groot aantal zitplaatsen aanbiedt, dat zij vóór de COVID-19-pandemie aan een commerciële expansie op de Franse markt was begonnen door een groot aantal nieuwe luchtroutes te lanceren, dat Air France voornemens was de concurrentie in het „lagekostensegment” van de markt, waarin Ryanair actief is, te versterken via haar luchtvaartmaatschappij „Transavia France”, en dat er zonder de betrokken maatregel een risico bestond dat Air France insolvent zou worden of in elk geval aanzienlijk zou verzwakken, terwijl de financiële situatie van Ryanair vrij sterk leek ten opzichte van die van de begunstigde, waardoor zij in een positie verkeerde waarin zij, zonder de steun, marktaandelen had kunnen winnen op Air France.
50
Gelet op een en ander moet de slotsom luiden dat verzoeksters rechtens genoegzaam hebben aangetoond dat de betrokken maatregel Ryanairs mededingingspositie op de betrokken markt wezenlijk kon aantasten.
51
Vastgesteld zij dat Ryanair door het bestreden besluit ook rechtstreeks wordt geraakt, aangezien er geen twijfel bestaat over de wil van de Franse Republiek om de holding Air France-KLM en Air France steun te betalen en deze betaling Ryanair in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en dus haar recht aantast om niet te worden onderworpen aan concurrentievervalsing als gevolg van deze steun (zie in die zin arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52
Ryanair is dus bevoegd om de gegrondheid van het bestreden besluit aan te vechten.
53
Wat de procesbevoegdheid van Malta Air betreft, is geoordeeld dat wanneer één enkel beroep is ingesteld en een van de verzoekende partijen procesbevoegdheid heeft, niet hoeft te worden onderzocht of ook de andere verzoekende partijen procesbevoegd zijn [zie arrest van 12 december 2014, Crown Equipment (Suzhou) en Crown Gabelstapler/Raad, T‑643/11, EU:T:2014:1076, punt 33 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Ten gronde
54
Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters zeven middelen aan, die in wezen betrekking hebben op, ten eerste, uitsluiting van KLM van de kring van begunstigden van de betrokken maatregel, ten tweede, onjuiste toepassing van de tijdelijke kaderregeling, ten derde, onjuiste toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, ten vierde, schending van de beginselen van non-discriminatie, vrijheid van dienstverrichting en vrijheid van vestiging, ten vijfde, schending van de procedurele rechten van verzoeksters, ten zesde, niet-nakoming van de motiveringsplicht en, ten zevende, schending van artikel 342 VWEU en van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1958, 17, blz. 401).
Eerste middel: uitsluiting van KLM van de kring van begunstigden van de betrokken maatregel
55
Verzoeksters betogen dat de definitie van de begunstigde van de betrokken maatregel in het bestreden besluit niet duidelijk is, incoherent is en ontoereikend is gemotiveerd, aangezien die definitie niet beantwoordt aan enige juridische, economische of boekhoudkundige realiteit. Zij voeren verschillende elementen aan om aan te tonen dat ook KLM als begunstigde van de betrokken maatregel kon worden beschouwd. Zij beroepen zich in wezen op de kapitaalbanden, de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM, de context van de betrokken maatregel, het contractuele kader op basis waarvan die maatregel is toegekend en de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen.
56
De Commissie betwist verzoeksters’ argumenten. Zij stelt rekening te hebben gehouden met alle relevante factoren die in de rechtspraak zijn vastgesteld om te bepalen of juridisch zelfstandige entiteiten een economische eenheid vormen, en stelt terecht tot de slotsom te zijn gekomen dat KLM en haar dochterondernemingen geen baat hebben bij de betrokken maatregel. Om tot deze slotsom te komen, heeft zij naar eigen zeggen rekening gehouden met het contractuele kader dat was opgezet om de financiële en economische gevolgen van de betrokken maatregel te verschuiven naar Air France, en met de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen, die garandeerden dat het genot van die maatregel niet aan KLM zou worden overgedragen.
57
De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France en de holding Air France-KLM sluiten zich aan bij de opmerkingen van de Commissie.
58
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de begunstigden van de betrokken maatregel om te beginnen Air France en haar dochterondernemingen waren, en voorts de holding Air France-KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft, met uitzondering van KLM en haar dochterondernemingen. Aldus heeft zij de holding Air France-KLM en al haar in punt 2 hierboven genoemde dochterondernemingen, namelijk Air France, „Air France-KLM International Mobility (Suisse)”, „Blueteam V (France)”, „BigBlank (France)”, „Air France-KLM Finance (France)” en „Transavia Company (France)”, met uitzondering van KLM en haar dochterondernemingen, als begunstigden van die maatregel beschouwd.
59
Het onderhavige middel draait dus in wezen rond de vraag wie de begunstigde van een steunmaatregel is in de context van een vennootschapsconcern.
60
Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak dat meerdere afzonderlijke rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één economische eenheid. Op dit gebied rijst de vraag of er een economische eenheid tussen verschillende juridisch onderscheiden entiteiten bestaat met name wanneer de begunstigde van steun moet worden geïdentificeerd [zie in die zin arresten van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punten 11 en 12, en 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
61
In de rechtspraak worden onder meer de volgende factoren in aanmerking genomen om te bepalen of er al dan niet sprake is van een economische eenheid op het gebied van staatssteun: het feit dat de betrokken onderneming onderdeel is van een groep ondernemingen waarover een van hen direct of indirect zeggenschap uitoefent, de uitoefening van identieke of parallelle economische activiteiten en het ontbreken van economische zelfstandigheid van de betrokken vennootschappen (zie in die zin arrest van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie, T‑137/02, EU:T:2004:304, punten 68‑70); de vorming van één enkele door één entiteit gecontroleerde groep, niettegenstaande de oprichting van nieuwe vennootschappen die elk een eigen rechtspersoonlijkheid bezitten (zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 11); de mogelijkheid voor een entiteit die zeggenschapsdeelnemingen in een andere vennootschap heeft om functies van zeggenschap, stimulering en financiële ondersteuning ten aanzien van deze vennootschap uit te oefenen die verder gaan dan het louter beleggen van kapitaal door een investeerder, alsmede het bestaan van organieke, functionele en economische banden tussen hen [zie in die zin arresten van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 51, en 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 47]; alsook het bestaan van relevante contractuele bepalingen (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 57).
62
Verder kunnen ook het soort steunmaatregel, de eventuele door de betrokken lidstaat aangegane verbintenissen en de context waarin de maatregel is genomen, naargelang van het geval, relevante elementen zijn om te bepalen of er op het gebied van staatssteun al dan niet sprake is van een economische eenheid.
63
Bovendien heeft de Commissie haar interpretatie van het begrip „onderneming” verduidelijkt in haar mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (PB 2016, C 262, blz. 1; hierna: „mededeling betreffende het begrip ‚staatssteun’”). Deze mededeling is weliswaar niet bindend voor het Gerecht, maar kan niettemin dienen als een nuttige inspiratiebron [zie arrest van 6 april 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) e.a./Commissie, T‑508/19, EU:T:2022:217, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
64
De Commissie heeft in punt 11 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun” erkend dat meerdere rechtspersonen voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden geacht één economische entiteit te vormen. Daartoe moet volgens dat punt in aanmerking worden genomen of er sprake is van een zeggenschapsdeelneming van één entiteit in een andere en van andere onderlinge functionele, economische of organieke banden.
65
In deze context is geoordeeld dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om vast te stellen of vennootschappen die deel uitmaken van een concern, voor de toepassing van de staatssteunregels moeten worden beschouwd als een economische eenheid of juist als juridisch en financieel onafhankelijk. Deze beoordelingsbevoegdheid van de Commissie impliceert dat zij ingewikkelde economische feiten en situaties in aanmerking moet nemen en moet beoordelen. De Unierechter kan zijn beoordeling van de feiten, met name op economisch vlak, niet in de plaats stellen van die van de auteur van het besluit en derhalve moet de toetsing door het Gerecht beperkt blijven tot de vraag of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie, T‑303/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:312, punten 101 en 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66
De Unierechter moet niettemin niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan controleren, maar moet ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (arrest van 20 september 2018, Spanje/Commissie, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, punt 104).
67
Voorts dient de Commissie de banden tussen vennootschappen van hetzelfde concern bijzonder zorgvuldig te onderzoeken wanneer er reden is om te vrezen dat cumulatie van staatssteun binnen hetzelfde concern gevolgen voor de mededinging zal hebben [zie arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
68
Er zij ook nog op gewezen dat er een chronologisch en structureel verband bestaat tussen de maatregel waarop het Air France-besluit betrekking heeft en de betrokken maatregel. De mogelijkheid om de aandeelhouderslening waarop het Air France-besluit betrekking heeft om te zetten in eigen vermogen, werd immers reeds overwogen toen het Air France-besluit werd vastgesteld, zoals uitdrukkelijk blijkt uit punt 11 van dat besluit. Enkele maanden later is de bij dat besluit goedgekeurde lening dan ook voor hetzelfde bedrag omgezet in een hybride instrument, waarop het bestreden besluit betrekking heeft. In punt 3 van laatstgenoemd besluit heeft de Commissie immers erkend dat de betrokken maatregel „volgde” op de bij het Air France-besluit goedgekeurde steunmaatregel.
69
In deze bijzondere omstandigheden vormde het Air France-besluit een contextueel element dat bij het onderzoek van de betrokken maatregel in aanmerking moest worden genomen [zie in die zin en naar analogie arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; Covid-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 42].
70
In het licht van de in de rechtspraak geformuleerde criteria en de argumenten van partijen moet achtereenvolgens worden ingegaan op de kapitaalbanden, de organieke, functionele en economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM en hun respectieve dochterondernemingen, de contracten op basis waarvan de betrokken maatregel is verleend, alsook het soort steunmaatregel en de context waarin deze is verleend.
– Kapitaal- en organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
71
Wat in de eerste plaats de kapitaalbanden binnen het concern Air France-KLM betreft, moet worden opgemerkt dat Air France, zoals in de punten 2 en 3 hierboven is uiteengezet, voor 100 % in handen is van de holding Air France-KLM en dat deze laatste 93,84 % van het maatschappelijk kapitaal, 99,7 % van de economische rechten en 49 % van de stemrechten in KLM bezit. De andere in punt 2 hierboven genoemde dochterondernemingen van de holding Air France-KLM zijn eveneens voor 100 % in handen van laatstgenoemde.
72
Hieruit volgt dat de holding Air France-KLM „zeggenschapsrechten” heeft over zowel Air France als KLM. Dit wordt trouwens uitdrukkelijk opgemerkt in punt 29 van het Air France-besluit, waarin de Commissie op basis van dezelfde kapitaalbanden als die welke in punt 71 hierboven worden genoemd, heeft verduidelijkt dat Air France en KLM weliswaar afzonderlijke juridische entiteiten waren met elk hun eigen aandeelhoudersstructuur, maar dat de holding Air France-KLM zowel over Air France als over KLM „zeggenschapsrechten” had.
73
Ook al vormt dit feit een eerste relevant element voor het onderzoek naar het bestaan van een economische eenheid tussen deze entiteiten, de rechtspraak over staatssteun vereist dat ook wordt geanalyseerd of de moedermaatschappij daadwerkelijk zeggenschap uitoefent door zich direct of indirect met het bestuur van haar dochterondernemingen bezig te houden en aldus deelneemt aan de economische activiteit van de onderneming waarover zij zeggenschap uitoefent (zie in die zin arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74
Zonder een dergelijke analyse zou de splitsing van een onderneming in twee afzonderlijke entiteiten, waarvan de eerste rechtstreeks de betrokken economische activiteit zou voortzetten en de tweede zeggenschap over de eerste zou uitoefenen en zich met het bestuur ervan zou bezighouden, immers op zich al volstaan om de regels van de Unie inzake staatssteun elke nuttige werking te ontnemen. Door de splitsing zou de tweede entiteit in aanmerking kunnen komen voor door de staat toegekende of met staatsmiddelen bekostigde subsidies of andere voordelen en deze geheel of gedeeltelijk, ook in het belang van de door de twee entiteiten gevormde economische eenheid, ten gunste van de eerste entiteit kunnen aanwenden (zie arrest van 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75
In casu blijkt uit de punten 27 en 91 van het Air France-besluit dat de holding Air France-KLM zeggenschap over Air France en KLM heeft dankzij haar vetorechten over enerzijds de ondernemingsplannen en de begrotingen van Air France en KLM en anderzijds de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van hun bestuurders, met inbegrip van de benoeming en het ontslag van hun leden van de raad van bestuur. Zo moet die holding de beslissingen over met name de strategische opties, de begroting en het investeringsplan van het „concern Air France-KLM, met inbegrip van KLM” goedkeuren voordat deze worden vastgesteld of uitgevoerd.
76
Uit punt 91 van het Air France-besluit blijkt tevens dat de holding Air France-KLM over een goedkeuringsrecht beschikt met betrekking tot financieringstransacties van haar dochterondernemingen voor bedragen van meer dan 150 miljoen EUR.
77
Wat in de tweede plaats de organieke banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM betreft, verwijzen verzoeksters met name naar het universele registratiedocument uit 2019 van die holding, dat bij de Autorité des marchés financiers (AMF) (Autoriteit voor effecten en markten, Frankrijk) is neergelegd overeenkomstig verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten en tot intrekking van richtlijn 2003/71/EG (PB 2017, L 168, blz. 12) (hierna: „universeel registratiedocument 2019”), waarvan zij een uittreksel aan het Gerecht hebben overgelegd, dat ter terechtzitting is besproken. Volgens de artikelen 9 en 21 van verordening 2017/1129 is het universele registratiedocument een voor het publiek toegankelijk document dat de organisatie, de activiteiten, de financiële positie, de winsten, de vooruitzichten en de governance- en aandeelhoudersstructuur van de betrokken uitgevende instelling beschrijft.
78
Uit het universeel registratiedocument 2019 blijkt dat er op het niveau van het concern Air France-KLM verschillende gemengde organen zijn, die bestaan uit vertegenwoordigers op hoog niveau van de holding Air France-KLM, Air France en KLM, welke belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke beslissingen die binnen dat concern moeten worden genomen.
79
Binnen het concern Air France-KLM zijn bijvoorbeeld alle investeringen van meer dan vijf miljoen EUR alsook de operaties met betrekking tot de vloot en de verwerving en verkoop van deelnemingen onderworpen aan de goedkeuring van een „Comité exécutif Groupe” (uitvoerend comité Concern) dat met name bestaat uit de directeuren-generaal van de holding Air France-KLM, Air France en KLM, zoals deze holding overigens ter terechtzitting heeft bevestigd.
80
Voorts wordt volgens dit universeel registratiedocument 2019 het investeringsbeheer weliswaar op het niveau van elke vennootschap van het concern Air France-KLM uitgevoerd, maar wordt het besluitvormingsproces gecoördineerd door een „Group Investment Committee (GIC)” (concerninvesteringscomité), dat bestaat uit de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” (Economie en Financiën) van de holding Air France-KLM, de adjunct-directeur-generaal „Économie et Finances” van Air France en de „Chief Financial Officer” van KLM.
81
Uit het universeel registratiedocument 2019 blijkt tevens dat het beheer van de marktrisico’s binnen het concern Air France-KLM wordt geleid door een „Risk Management Committee” (risicomanagementcomité), dat eveneens bestaat uit hoge bestuurders van de holding Air France-KLM, Air France en KLM en dat de financiële risico’s van het concern bepaalt en monitort, en beslist welke buffers moeten worden geïnstalleerd.
82
Uit dat document blijkt ook dat de beslissingen die deze gemengde organen op het niveau van het concern Air France-KLM nemen, vervolgens door elke entiteit van het concern ten uitvoer worden gelegd.
83
Hieruit volgt dat de kapitaal- en organieke banden binnen het concern Air France-KLM lijken aan te tonen dat de holding Air France-KLM daadwerkelijk zeggenschap uitoefent door zich direct of indirect met het beheer van Air France en KLM bezig te houden en aldus deelneemt aan de door hen uitgeoefende economische activiteit. Daaruit volgt ook dat er op het niveau van het concern althans voor bepaalde belangrijke beslissingen een gecentraliseerde besluitvormingsprocedure en een zekere coördinatie bestaan, die worden verzorgd door gemengde organen van hoge vertegenwoordigers van het concern Air France-KLM, Air France en KLM.
84
De kapitaal- en organieke banden binnen het concern Air France-KLM zijn dus, zoals verzoeksters betogen, een eerste element dat erop wijst dat de afzonderlijke juridische entiteiten binnen dat concern één enkele economische eenheid vormen voor de toepassing van de staatssteunregels.
– Functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
85
In de eerste plaats heeft de Commissie in punt 37 van het bestreden besluit opgemerkt dat de holding Air France-KLM niet actief was op de luchtvervoermarkt maar de activiteiten van haar dochterondernemingen coördineerde en aan hen financiële diensten verleende. Ook heeft zij opgemerkt dat de holding eigen personeel in dienst had en „kon rekenen” op werknemers die Air France en KLM bij haar detacheren. Voorts had de holding Air France-KLM, zoals in punt 75 hierboven in herinnering is gebracht, vetorechten over de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van KLM en Air France. Hieruit volgt dat er een zekere integratie bestaat tussen de werknemers van de holding en die van haar dochterondernemingen, en dat de holding betrokken is bij de belangrijkste beslissingen over de bestuurders van haar dochterondernemingen.
86
In de tweede plaats heeft de Commissie vastgesteld dat Air France en de holding Air France-KLM „commerciële en financiële betrekkingen hadden met de andere strategische dochteronderneming van de holding, KLM”, en dat er een „zekere mate van integratie” bestond tussen de holding, Air France en KLM, vooral op het vlak van „kostendeling, strategische positiebepaling en toegang tot financiering” [zie met name punt 113, onder c), van het bestreden besluit].
87
In punt 38 van het Air France-besluit heeft de Commissie vastgesteld dat Air France en KLM, onder leiding van de holding Air France-KLM, hun activiteiten op het gebied van „verkoop en prijs- en inkomstenbeheer coördineerden op basis van de strategie die op het niveau van de holding [Air France-KLM] werd bepaald”, met de hulp van de werknemers van Air France en KLM die daartoe bij de holding Air France-KLM waren gedetacheerd.
88
Hieruit volgt dat de holding Air France-KLM weliswaar zelf geen luchtvervoerdiensten verricht, maar in het kader van deze diensten niettemin een strategische rol speelt, met name bij de verkoop en het beheer van prijzen en inkomsten, en dat zij bovendien betrokken is bij de besluitvorming rond de vlootoperaties (zie punt 79 hierboven), wat bevestigt dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM in zekere mate geïntegreerd zijn.
89
Dat er binnen het concern Air France-KLM een zekere functionele coördinatie bestaat, wordt ook geïllustreerd door het voorbeeld van „Transavia”, dat verzoeksters aanhalen. Zoals blijkt uit de antwoorden van de Commissie op de vragen die in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang zijn gesteld, bestaan er binnen het concern meerdere vennootschappen met de naam „Transavia”, waarvan er sommige actief zijn op de markt voor passagiersluchtvervoer. Het gaat om Transavia France SAS en Transavia Airlines CV, die in het bestreden besluit „Transavia France” respectievelijk „Transavia Netherlands” worden genoemd en dochterondernemingen zijn van Air France respectievelijk KLM. De Commissie heeft er in dit verband op gewezen dat deze twee vennootschappen weliswaar beschikken over hun eigen licenties, certificaten, vervoersrechten, uurroosters, activa, personeel en directie, maar zich op de markt presenteren onder hetzelfde merk Transavia en een website delen, wat de holding Air France-KLM ter terechtzitting heeft bevestigd. Bovendien wordt „Transavia”, zoals verzoeksters betogen, in het universeel registratiedocument 2019 vaak als één enkele onderneming vermeld waar in dit document wordt verwezen naar het „low cost”-segment van de commerciële activiteit van het concern Air France-KLM. Dit voorbeeld laat dan ook zien dat er een zekere mate van functionele en commerciële samenwerking bestaat tussen twee dochterondernemingen van Air France en KLM.
90
Voorts betwist de Commissie niet dat het „concern Air France-KLM” onderhandelingen had aangeknoopt met Boeing Co. en Airbus SE met het oog op een bestelling van luchtvaartuigen voor „Transavia France, Transavia Netherlands en KLM”, zoals vermeld in een door verzoeksters overgelegd artikel van 12 juli 2021. Bovendien was „Transavia Company (France)”, zoals in punt 58 hierboven is opgemerkt, volgens het bestreden besluit een van de begunstigden van de betrokken maatregel. Volgens de antwoorden van de Commissie op vragen die haar in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang zijn gesteld, bestond de economische activiteit van deze vennootschap in de leasing van twee vliegtuigen, die vervolgens werden onderverhuurd aan Transavia Netherlands, terwijl laatstgenoemde nochtans niet als begunstigde van die maatregel werd beschouwd. Deze voorbeelden getuigen dus van een zekere integratie en functionele en commerciële samenwerking tussen twee dochterondernemingen van Air France en KLM.
91
In de derde plaats speelt de holding Air France-KLM ook een financiële rol voor haar dochterondernemingen. Uit punt 20, onder c), van het bestreden besluit blijkt dat een van de financieringsbronnen van de begunstigden vóór de pandemie van COVID-19 bestond in een op de financiële markten „hoofdzakelijk op het niveau van de holding Air France-KLM” verkregen niet-gegarandeerde financiering op middellange en lange termijn, bijvoorbeeld in de vorm van publieke of particuliere effecten met vaste inkomsten of van eigen middelen.
92
Evenzo heeft de Commissie, zoals in punt 86 hierboven is opgemerkt, in punt 113, onder c), van het bestreden besluit gepreciseerd dat er een zekere integratie tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM bestond wat de „toegang tot financiering” betreft. In navolging van verzoeksters moet daaraan worden toegevoegd dat de holding Air France-KLM, zoals uit de punten 79 tot en met 81 hierboven blijkt, betrokken is bij de coördinatie en de goedkeuring van de belangrijke investeringen van haar dochterondernemingen, bij de verwerving en de verkoop van deelnemingen en bij het beheer van de financiële risico’s en de buffers waarin moet worden voorzien, die voortdurend en permanent worden gecontroleerd op het niveau van het concern Air France-KLM.
93
De financiële rol van de holding Air France-KLM wordt in casu geïllustreerd door het in punt 76 van het bestreden besluit vermelde feit dat zij een goedkeuringsrecht heeft inzake financieringstransacties van haar dochterondernemingen voor bedragen van meer dan 150 miljoen EUR, en dat zij de betrokken maatregel dus heeft moeten goedkeuren.
94
Dit wordt bovendien bevestigd door de vaststellingen in de punten 32 tot en met 34 en 91 van het Air France-besluit, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM inderdaad een financiële rol speelt ten behoeve van Air France en KLM. Om te beginnen geeft zij met name budgettaire instructies aan haar dochterondernemingen. Voorts kan zij voor haar dochterondernemingen volgens de bewoordingen van het bestreden besluit „van tijd tot tijd” kapitaal aantrekken op de financiële markten (schuld of eigen vermogen) naargelang van hun individuele behoeften. Voor de uitgifte van aandelen of instrumenten die toegang geven tot kapitaal worden deze transacties ook op het niveau van de holding verricht, terwijl schulden binnen het concern Air France-KLM „hoofdzakelijk” rechtstreeks door Air France en KLM worden aangegaan.
95
Daar komt nog bij dat uit de informatie in het universeel registratiedocument 2019 blijkt dat de holding Air France-KLM een reeks obligaties heeft uitgegeven voor aanzienlijke bedragen, dat „de financiële strategie wordt bepaald door het concern [Air France-KLM] in overleg met [Air France] en [KLM]”, dat de holding de „voornaamste” emittent was van de obligaties en dat het concern Air France-KLM overwoog om „systematisch een beroep te doen op financiering op de markten [via] Air France-KLM”.
96
Ten slotte blijkt uit punt 113, onder b), van het bestreden besluit dat de financiële situatie van de holding Air France-KLM, die geen autonome commerciële activiteit uitoefent, grotendeels afhangt van de financiële situatie van haar dochterondernemingen Air France en KLM. Volgens hetzelfde punt van het bestreden besluit heeft de steunmaatregel waarop het Air France-besluit betrekking heeft, tot gevolg gehad dat de financiële situatie van de holding Air France-KLM sterker afhangt van die van Air France. Concreet heeft deze maatregel geleid tot een schuld van 7 miljard EUR van de holding Air France-KLM ten aanzien van de Franse Republiek en tegelijkertijd tot een vordering van een vergelijkbaar bedrag van deze holding op haar dochteronderneming Air France. Volgens de vaststellingen van de Commissie zou in geval van insolventie van Air France het eigen vermogen van de holding Air France-KLM dus niet volstaan om verliezen van een dergelijke omvang te dekken. Door de levensvatbaarheid van Air France te garanderen, garandeert deze maatregel uiteindelijk ook de levensvatbaarheid van de holding Air France-KLM.
97
Bijgevolg vormen de functionele banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een tweede element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één enkele economische eenheid vormen.
– Economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM
98
In punt 43 van het bestreden besluit wijst de Commissie op het bestaan van commerciële betrekkingen tussen Air France (en haar dochterondernemingen) en KLM (en haar dochterondernemingen) die financiële stromen teweegbrengen die met name bestaan in het leveren van diensten of de verkoop van producten van Air France aan KLM of omgekeerd. Daaruit blijkt ook dat deze ondernemingen kostendelingsovereenkomsten hebben gesloten en gezamenlijk activiteiten verrichten. In het bestreden besluit worden noch de aard van deze gezamenlijke activiteiten, noch de door Air France aan KLM en vice versa verleende diensten, noch het doel van de genoemde kostendelingsovereenkomsten gespecificeerd. Dit neemt niet weg dat het bestaan van dergelijke kostendelingsovereenkomsten tussen Air France en KLM en van de gezamenlijk uitgevoerde activiteiten een zekere integratie en economische samenwerking tussen hen bevestigt.
99
Zoals verzoeksters stellen, vindt deze conclusie steun in het feit dat de holding Air France-KLM haar inkomsten uitsluitend intern genereert bij haar dochterondernemingen, via beheersvergoedingen die de beheerskosten van de holding dekken, via merkroyalty’s en via bepaalde mechanismen voor herverdeling (punt 37 van het bestreden besluit). Dit toont aan dat er een zekere economische afhankelijkheid bestaat tussen de holding en haar dochterondernemingen. Dit wordt onder meer bevestigd door het feit dat Air France en KLM streven naar synergie door hun respectieve activiteiten te coördineren onder leiding van de holding Air France-KLM, in het bijzonder op het gebied van verkoop en van prijs- en inkomstenbeheer (zie punt 88 hierboven), en dat de holding Air France-KLM structureel betrokken is bij de financiering van haar dochterondernemingen (zie de punten 91 tot en met 95 hierboven).
100
Evenzo treedt de holding Air France-KLM, zoals uit de punten 91 tot en met 95 hierboven volgt, in het belang van haar dochterondernemingen op door op de financiële markten middelen op te halen om hun behoeften te dekken. Hieruit blijkt dat de holding op de financiële markten over de financieringsvoorwaarden onderhandelt op basis van de financiële positie van het Air France-KLM-concern in zijn geheel. Het is dan ook dankzij de holding Air France-KLM dat er binnen het concern synergie wordt gecreëerd.
101
De Commissie was evenwel van mening dat de financiële en commerciële betrekkingen tussen de holding Air France-KLM en haar dochterondernemingen Air France en KLM en tussen deze dochterondernemingen zelf worden beheerst door „normale marktvoorwaarden”, waardoor het risico van spill-over van het voordeel van de betrokken maatregel naar KLM zou worden uitgesloten [punten 42, 43, 44 en 113, onder c), tweede streepje, van het bestreden besluit].
102
In dit verband heeft de Commissie in het bijzonder in wezen uiteengezet dat Air France en KLM belastingplichtig bleven in Frankrijk respectievelijk Nederland, dat in de Franse en de Nederlandse belastingwetgeving is bepaald dat alle transacties binnen een concern moeten worden verricht in overeenstemming met het zakelijkheidsbeginsel, en dat elke afwijking van dit beginsel zou kunnen leiden tot een „fiscale optimalisering” die in strijd is met voornoemde nationale wettelijke regelingen [punt 42, onder a), van het bestreden besluit]. Deze elementen lijken weliswaar relevant voor de belastingheffing van deze vennootschappen op het niveau van de lidstaten, maar volstaan daarom nog niet om aan te tonen dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM binnen het concern Air France-KLM economisch autonoom zijn, gelet op de in de punten 98 tot en met 100 hierboven vermelde elementen.
103
Bovendien zij eraan herinnerd dat de toekenning van de betrokken maatregel onder meer werd gerechtvaardigd door de onmogelijkheid voor de holding Air France-KLM en Air France om tegen aanvaardbare financiële voorwaarden – en binnen de noodzakelijke termijnen om een insolventieprocedure te vermijden (punten 16 en 19 van het bestreden besluit) – financiering op de schuld- en kapitaalmarkten te verkrijgen. In die omstandigheden komt het voordeel van deze maatregel juist tot uiting in de terbeschikkingstelling van aanzienlijke bedragen liquide middelen die onder marktvoorwaarden niet beschikbaar zouden zijn geweest. Zo zou een dergelijke maatregel de financiële positie van het concern Air France-KLM in zijn geheel versterken, aangezien daarmee het risico wordt vermeden dat de holding en een van haar belangrijkste dochterondernemingen, te weten Air France, in gebreke blijven, en dus de investeerders en de schuldeisers van de vennootschappen van dat concern worden gerustgesteld, waarbij bovendien moet worden gepreciseerd dat het hybride instrument de vorm aanneemt van een permanent uiterst achtergesteld instrument, dat in geval van insolventie slechts voorrang heeft boven het geplaatste kapitaal en de kapitaalreserves (punt 59 van dat besluit). Voorts zou de holding Air France-KLM, gelet op haar financiële rol binnen het concern, op de markten financiering kunnen verkrijgen in het belang en ten behoeve van haar dochterondernemingen, waartoe zij zonder de steun geen toegang of slechts toegang tegen minder gunstige voorwaarden zou hebben gehad.
104
Bovendien zou Air France zonder de betrokken maatregel haar activiteiten niet hebben kunnen voortzetten en dus ook de voortzetting van de gezamenlijke activiteiten met KLM in gevaar hebben gebracht (zie de punten 86, 89 en 98 hierboven). Door Air France in staat te stellen om haar activiteiten voort te zetten, maakt die maatregel het dus impliciet maar noodzakelijkerwijs ook mogelijk dat Air France en KLM hun gezamenlijke activiteiten voortzetten.
105
Voorts heeft de Commissie in punt 42, onder b), van het bestreden besluit opgemerkt dat de „ondernemingsstructuur van het concern Air France-KLM” de managementteams van Air France en KLM ertoe aanzet om in het beste belang van elk van hen te onderhandelen over de voorwaarden van de overeenkomsten die tussen hen worden gesloten. Deze twee dochterondernemingen worden volgens haar „zelfstandig” beheerd door afzonderlijke managementteams.
106
Deze stelling moet echter worden genuanceerd in het licht van de in de punten 75 tot en met 83 en 85 hierboven vermelde elementen, waaruit blijkt dat de holding Air France-KLM een vetorecht heeft wat de beloning, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van haar dochterondernemingen betreft, dat gemengde organen binnen het concern Air France-KLM belast zijn met het toezicht op en de coördinatie van bepaalde belangrijke beslissingen omtrent haar dochterondernemingen, en dat die holding gebruikmaakt van werknemers van Air France en KLM die bij haar zijn gedetacheerd.
107
Bijgevolg vormen de economische banden tussen de holding Air France-KLM, Air France en KLM een derde element dat erop wijst dat deze entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels één enkele economische eenheid vormen.
– Contractuele instrumenten op basis waarvan de betrokken maatregel is verleend en door de Franse Republiek aangegane verbintenissen
108
In de punten 39, 40, 44 tot en met 46 en 113, onder c), van het bestreden besluit heeft de Commissie zich in wezen op het standpunt gesteld dat het contractuele kader op basis waarvan de betrokken maatregel is verleend en de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen ervoor zorgden dat KLM en haar dochterondernemingen niet de begunstigden van die maatregel waren.
109
Verzoeksters betogen dat deze elementen niet kunnen aantonen dat KLM en haar dochterondernemingen niet van de betrokken maatregel konden profiteren. Zij zijn ten eerste van mening dat de Commissie zich weliswaar baseert op het contractuele kader op basis waarvan die maatregel is toegekend, dat tot doel had deze maatregel te kanaliseren van de holding Air France-KLM naar Air France, maar niet verduidelijkt welke clausules zouden garanderen dat die holding geen deel van de winst voor zich houdt en dat een dergelijke maatregel, anders dan andere dochterondernemingen van die holding, KLM en haar dochterondernemingen niet zou bevoordelen. Wat ten tweede de marktvoorwaarden van de betrekkingen tussen Air France en KLM betreft, betogen zij dat de Commissie de verhouding tussen Air France en KLM enerzijds en deze holding anderzijds niet heeft onderzocht, wat volgens hen van wezenlijk belang is om na te gaan of diezelfde maatregel KLM een indirect voordeel kan opleveren. Ten derde betogen zij dat de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen ontoereikend en ondoeltreffend zijn.
110
De Commissie brengt hiertegen in dat het contractuele kader op basis waarvan de betrokken maatregel was toegekend, garandeerde dat de kapitaalpositie van KLM ongewijzigd bleef. Volgens haar hing de financiële situatie van KLM niet af van de financiële situatie van Air France of van die van de holding Air France-KLM. Bovendien is de Commissie van mening dat de verbintenissen in kwestie, waarop zij voortdurend toezicht houdt, KLM beletten te profiteren van een eventuele toekomstige verbetering van de financiële situatie van de holding, aangezien in de verbintenissen is bepaald dat alle betrekkingen tussen KLM en Air France en tussen KLM en de holding moeten plaatsvinden onder marktvoorwaarden. Bovendien vormen de voordelen die door verzoeksters worden aangevoerd, zelfs indien zij zouden worden aangetoond, slechts secundaire economische gevolgen van de steun en geen indirect voordeel voor KLM en haar dochterondernemingen.
111
Wat in de eerste plaats het contractuele kader betreft op basis waarvan de betrokken maatregel is toegekend, blijkt uit de punten 26 en 39 tot en met 41 van het bestreden besluit dat die maatregel „formeel” moest worden toegekend aan de holding Air France-KLM op basis van een overeenkomst tussen de holding en de Franse Republiek, en vervolgens moest worden „doorgeleid” naar Air France via zogenoemde „spiegelinstrumenten”, die tot doel hadden te waarborgen dat het financiële en economische voordeel van deze maatregel volledig bij Air France zou terechtkomen en dat KLM (en haar dochterondernemingen) er niet van zouden profiteren (hierna: „spiegelinstrumenten”). Zo zou de bij het Air France-besluit goedgekeurde aandeelhouderslening worden omgezet in een hybride instrument dat wordt gelijkgesteld met het eigen vermogen van de holding Air France-KLM, en zou vervolgens de „intraconcernlening”, die volgens het Air France-besluit bedoeld was om de processen inzake de aandeelhouderslening door te leiden en waarover een spiegelovereenkomst was gesloten tussen deze holding en Air France, worden omgezet in een hybride instrument dat wordt gelijkgesteld met het eigen vermogen van Air France.
112
Wat de deelneming in het kapitaal betreft, heeft de Commissie in punt 41 van het bestreden besluit geconstateerd dat de Franse Republiek het betrokken kapitaal eerst zou injecteren in de holding Air France-KLM op basis van artikel 102 van loi no 2020‑1721 de finances pour 2021 (wet nr. 2020‑1721 betreffende de financiën voor 2021) van 29 december 2020 (JORF van 30 december 2020, tekst nr. 1) en een besluit van de minister van Economie en Financiën krachtens artikel 24 van ordonnance no 2014‑948 relative à la gouvernance et aux opérations sur les capitaux des sociétés à participation publique (beschikking nr. 2014‑948 betreffende het bestuur en kapitaaltransacties van vennootschappen met overheidsdeelneming) van 20 augustus 2014 (JORF van 23 augustus 2014, tekst nr. 22). Vervolgens zou deze kapitaalinjectie worden „weerspiegeld” in een overeenkomstige kapitaalinjectie van de holding Air France-KLM in Air France.
113
Hieruit volgt dat de overeenkomst betreffende het hybride instrument is gesloten tussen de Franse Republiek enerzijds en de holding Air France-KLM anderzijds, zodat alleen laatstgenoemde contractuele rechten en verplichtingen jegens de Franse Republiek heeft. Bijgevolg ligt de contractuele aansprakelijkheid ten opzichte van deze laatste bij de holding Air France-KLM.
114
Evenzo wordt de deelneming in het kapitaal in eerste instantie geïnjecteerd in de holding Air France-KLM.
115
Zoals aangegeven in punt 96 hierboven, erkent de Commissie echter dat als gevolg van de betrokken maatregel het kapitaal van de holding Air France-KLM zou toenemen, dat haar financiële situatie voornamelijk afhangt van die van haar dochterondernemingen en dat de maatregel, door de levensvatbaarheid van Air France te garanderen, ook de levensvatbaarheid van de holding garandeert.
116
Zoals verzoeksters betogen, geldt deze redenering mutatis mutandis ook voor KLM. De verbetering van de financiële positie van de holding Air France-KLM na haar herkapitalisering en de kapitaalverhoging heeft immers tot gevolg dat het risico dat de holding, en daarmee haar dochterondernemingen Air France en KLM en het volledige concern Air France-KLM, in gebreke blijven, wordt verminderd of zelfs uitgesloten. Zonder de betrokken maatregel had het in het bestreden besluit vastgestelde risico dat de holding Air France-KLM in gebreke zou blijven immers kunnen overslaan op het gehele concern Air France-KLM, met inbegrip van KLM en haar dochterondernemingen.
117
De Commissie tracht dit risico te relativeren door in voetnoot nr. 63 van het bestreden besluit toe te lichten dat het faillissement van Air France en de holding Air France-KLM niet „noodzakelijkerwijs” ook tot het faillissement van KLM zou leiden, aangezien deze laatste slechts „in beperkte mate zou zijn blootgesteld aan” Air France en de holding. Om te beginnen sluiten deze bewoordingen echter niet als zodanig uit dat het risico overslaat. Voorts kunnen de gevolgen voor KLM van een eventueel faillissement van de holding – wat de betrokken maatregel beoogt te voorkomen – niet worden onderschat, gelet op de in de punten 71 tot en met 107 hierboven genoemde kapitaal-, organieke, functionele en economische banden tussen KLM en de rest van het concern Air France-KLM.
118
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de in de punten 111 en 112 hierboven genoemde spiegelinstrumenten. Om te beginnen moet immers worden vastgesteld dat de Commissie in het bestreden besluit niet verwijst naar enige specifieke contractuele clausule die moet waarborgen dat de betrokken maatregel niet of op zijn minst niet direct ten goede komt aan KLM of haar dochterondernemingen.
119
Vervolgens kan de betrokken maatregel ook, op zijn minst indirect, de financiële positie van KLM versterken, gelet op het gecoördineerde en gecentraliseerde beheer van de belangrijke investeringen en van de vlootactiviteiten en op het financieel risicobeheer op het niveau van het concern Air France-KLM (zie de punten 78 tot en met 81 hierboven).
120
Aangezien de holding Air France-KLM ten slotte haar levensvatbaarheid verzekerd zou zien dankzij de betrokken maatregel, zou deze haar dus in staat stellen haar vermogen om op de financiële markten middelen aan te trekken voor haar dochterondernemingen – waaronder KLM – te versterken, zoals verzoeksters terecht stellen.
121
De spiegelinstrumenten hebben geen invloed op de in de punten 115 tot en met 120 hierboven beschreven gevolgen van de betrokken maatregel.
122
Wat in de tweede plaats de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen betreft, moet worden vastgesteld dat het ten eerste gaat om de verbintenis erop toe te zien dat de commerciële en financiële betrekkingen tussen Air France (en haar dochterondernemingen), KLM (en haar dochterondernemingen) en de holding Air France-KLM (en haar andere dochterondernemingen) in wezen onder normale marktvoorwaarden verlopen, en ten tweede om de verbintenis elk onderdeel van de betrokken maatregel terug te vorderen – rente inbegrepen – indien deze direct of indirect zou worden overgedragen aan KLM of haar dochterondernemingen. De naleving van deze verbintenissen zou worden gecontroleerd door een door de Commissie erkende toezichthoudende trustee die door Air France en de holding wordt vergoed (punten 44 tot en met 46, 48 en 113 van het bestreden besluit).
123
Wat de eerste verbintenis betreft, moet worden verwezen naar de punten 102 tot en met 104 hierboven. Bovendien doet het enkele feit dat de transacties binnen het concern plaatsvinden onder normale marktvoorwaarden die in overeenstemming zijn met het zakelijkheidsbeginsel, gesteld al dat dit vaststaat, niet af aan de conclusie dat de holding Air France-KLM zich dankzij de betrokken maatregel in een versterkte financiële positie zou bevinden waardoor zij met name op de financiële markten voor haar dochterondernemingen financiering kan verkrijgen of voor laatstgenoemde en in hun belang vloottransacties kan verrichten tegen betere voorwaarden dan zonder die maatregel het geval zou zijn, hetgeen ook de positie van KLM op zijn minst indirect zou kunnen versterken.
124
Wat de tweede verbintenis betreft, moet worden opgemerkt dat de Franse Republiek en de Commissie daarmee in werkelijkheid erkennen dat niet is uitgesloten dat het voordeel van de betrokken maatregel direct of indirect kan worden overgedragen aan KLM en haar dochterondernemingen. Indien deze laatste, zoals de Commissie stelt, in geen geval – al was het maar indirect – als begunstigden van die maatregel zouden kunnen worden beschouwd, zou er immers geen reden zijn geweest om te overwegen om een deel van de steun eventueel bij hen terug te vorderen.
125
Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de voormelde verbintenissen niet volstaan om te garanderen dat de begunstigden van de betrokken maatregel Air France en de holding Air France-KLM met hun respectieve dochterondernemingen zijn, met als enige uitzondering KLM en haar dochterondernemingen.
126
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat in de rechtspraak wordt erkend dat de begunstigde van staatssteun slechts één van de vennootschappen van een concern kan zijn wanneer er met name bestemmingsclausules bestaan die het voordeel van de steun doen toekomen aan een van de vennootschappen van dat concern, met uitsluiting van de andere vennootschappen ervan.
127
In dit verband moeten, zoals in de punten 61 en 62 hierboven is opgemerkt, naargelang van het geval verschillende factoren worden onderzocht om te bepalen of afzonderlijke juridische entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één enkele economische eenheid, zoals de kapitaalbanden en de organieke, functionele en economische banden tussen die entiteiten, de overeenkomsten op basis waarvan de steunmaatregel is toegekend, het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context waarin dit is gebeurd. Het gaat dus om een totaalbeoordeling van een aantal factoren die specifiek zijn voor elk individueel geval. Wat met name de overeenkomsten betreft op basis waarvan de steunmaatregel is toegekend, hangt de beoordeling van deze overeenkomsten uiteraard af van de concrete inhoud ervan. Dat de rechterlijke instanties van de Unie in een bepaalde zaak op basis van concrete gegevens die eigen zijn aan die zaak al dan niet tot de slotsom zijn gekomen dat de begunstigde van de steunmaatregel één enkele entiteit van een concern van ondernemingen was, met uitsluiting van de andere entiteiten daarvan, kan dan ook geen algemene conclusie in de ene of de andere zin schragen.
128
Hoe dan ook zijn de bijzondere omstandigheden die ten grondslag liggen aan de zaken die hebben geleid tot de door de Commissie aangehaalde arresten, niet vergelijkbaar met die welke ten grondslag liggen aan de onderhavige zaak.
129
Ten eerste heeft het Hof in het arrest van 3 juli 2003, België/Commissie (C‑457/00, EU:C:2003:387), in de punten 56 en 57 geoordeeld dat bij de bepaling van de begunstigde van een steunmaatregel met name rekening moest worden gehouden met het bestaan en de formulering van bestemmingsclausules en dat deze analyse tot de conclusie kon leiden dat de begunstigde van de steun iemand anders was dan de ontvanger van de litigieuze lening. Volgens dat arrest hangt de uitkomst van die analyse dus af van het bestaan en de precieze inhoud van de relevante contractuele bedingen. Zoals uit de punten 111 tot en met 125 hierboven blijkt, is het in casu juist op basis van het onderzoek van het contractuele kader en van de door de Franse Republiek aangegane afsluitingsverbintenissen, naast andere elementen, dat het Gerecht van oordeel is dat niet kon worden uitgesloten dat KLM en de dochterondernemingen waarover zij zeggenschap heeft, ten minste indirect van de betrokken maatregel konden profiteren. Bovendien werd de holding Air France-KLM, anders dan in de omstandigheden die tot dat arrest hebben geleid, in casu beschouwd als een van de begunstigden van de betrokken maatregel.
130
Ten tweede bestaan er verschillende belangrijke feitelijke verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie (T‑371/94 en T‑394/94, EU:T:1998:140). De organieke, functionele en economische banden tussen de entiteiten van het concern Air France-KLM in de onderhavige zaak zijn immers niet vergelijkbaar met die tussen de betrokken vennootschappen in het voormelde arrest. Zo heeft de holding Air France-KLM in casu bijvoorbeeld al haar strategische prerogatieven op het gebied van financiering, investeringen en vlootoperaties behouden, anders dan de holding in de aangehaalde zaken.
131
Ten derde betroffen de zaken die hebben geleid tot het arrest van 11 mei 2005, Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie (T‑111/01 en T‑133/01, EU:T:2005:166), een heel andere situatie dan die in de onderhavige zaak. Het ging daarin namelijk over de verplichting om steun terug te vorderen van bepaalde dochterondernemingen van een concern die als oorspronkelijke begunstigden van die steun waren aangewezen. In dit verband is in de punten 125 en 126 van dat arrest geoordeeld dat de Commissie, gelet op de omstandigheden van de zaak, de dochterondernemingen bij gebreke van bewijs dat zij die steun daadwerkelijk hadden ontvangen niet automatisch kon verplichten een deel van de litigieuze steun terug te betalen, louter op grond dat zij waren aangewezen als de oorspronkelijke begunstigden van de steun. Van die situatie is in de onderhavige zaak geen sprake, zodat er geen nuttige conclusies uit kunnen worden getrokken voor de oplossing van het onderhavige geschil.
132
Bijgevolg kan uit het contractuele kader op basis waarvan de litigieuze maatregel is toegekend en de door de Franse Republiek aangegane verbintenissen niet worden afgeleid dat de holding Air France-KLM, Air France en KLM voor de toepassing van de staatssteunregels niet één economische eenheid vormen.
– Soort steunmaatregel en context ervan
133
Wat het soort steunmaatregel en de context ervan betreft, moet worden opgemerkt dat verzoeksters kritiek uiten op het feit dat de Commissie de cumulatieve gevolgen van de steunmaatregelen waarop het Air France-besluit, het KLM-besluit en het bestreden besluit betrekking hebben, niet heeft onderzocht.
134
In dit verband moet met verzoeksters worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft uiteengezet waarom zij de begunstigden van de betrokken maatregel anders heeft gedefinieerd dan in het Air France-besluit – een contextueel element dat bij het onderzoek van de betrokken maatregel in aanmerking moet worden genomen (zie punten 68 en 69 hierboven) – hoewel de twee steunmaatregelen chronologisch, structureel en economisch met elkaar verbonden zijn, en de betrokken financiering, zij het in een andere vorm, in beide gevallen gedeeltelijk afkomstig is van de aandeelhouderslening.
135
Dienaangaande heeft de Commissie voor het Gerecht uiteengezet dat de vorm van de overheidsinterventie, te weten in het Air France-besluit een steunmaatregel in de vorm van een lening (een door de staat gegarandeerde lening en een aandeelhouderslening) en in het bestreden besluit een herkapitaliseringsmaatregel, verschilde. Dit verschil qua vorm kan op zich echter geen rechtvaardiging vormen voor de uiteenlopende conclusies waartoe de Commissie in het Air France-besluit en in het bestreden besluit is gekomen met betrekking tot de bepaling van de begunstigde van de steun. Een aandeelhouderslening die enkele maanden later wordt omgezet in een herkapitalisatie-instrument voor hetzelfde bedrag, heeft immers globaal gezien een vergelijkbaar economisch effect op de concurrentiepositie van de begunstigde. Wat met name de eigenvermogensinstrumenten betreft, blijkt uit de tijdelijke kaderregeling aldus dat dergelijke instrumenten zo moeten worden ontworpen dat wordt gegarandeerd dat de staat zich zo snel mogelijk zal terugtrekken uit het kapitaal van de betrokken onderneming. Zo moeten kapitaalinstrumenten bijvoorbeeld een vergoedingsverhogingsmechanisme bevatten dat ertoe strekt de vergoeding van de staat mettertijd te verhogen en aldus de begunstigde onderneming ertoe aan te zetten de deelneming van de staat zo snel mogelijk terug te kopen (punten 61 en 62 van de tijdelijke kaderregeling). Evenzo moeten hybride instrumenten voorzien in een vergoeding van de staat die mettertijd stijgt (punt 66 van de kaderregeling) en, na omzetting ervan in eigen vermogen, in een vergoedingsverhogingsmechanisme (punt 68 van de kaderregeling). Hieruit volgt dat een herkapitaliseringsmaatregel, net als een lening, in beginsel ook moet worden terugbetaald. De steunmaatregelen waarop het Air France-besluit en het bestreden besluit betrekking hebben zijn weliswaar verschillend qua vorm, maar blijven dus chronologisch, structureel en economisch gezien nauw met elkaar verbonden. Bovendien heeft de Commissie in het bestreden besluit zelfs geen melding gemaakt van het KLM-besluit.
136
In de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval diende de Commissie, gelet op de in punt 67 hierboven aangehaalde rechtspraak, bij de bepaling van de begunstigden van de betrokken maatregel dus rekening te houden met de aard van de steunmaatregel en met de context waarin deze is toegekend.
– Verschil tussen een direct of indirect voordeel enerzijds en louter secundaire economische gevolgen anderzijds
137
De Commissie betoogt dat de betrokken maatregel hoogstens „louter secundaire economische gevolgen” heeft voor KLM en haar dochterondernemingen, welke gevolgen inherent zijn aan elke steunmaatregel van de staat en niet als een direct of indirect voordeel voor deze laatste kunnen worden aangemerkt.
138
Verzoeksters antwoorden dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat KLM van de betrokken maatregel geen enkel voordeel zou ontvangen dat verder gaat dan louter secundaire gevolgen. Volgens hen zou de kapitaalverhoging van de holding Air France-KLM, die was gepland in het kader van een deelneming door de Franse Republiek, KLM een voordeel kunnen opleveren via de volgende mechanismen: ten eerste door middelen die door de holding Air France-KLM worden aangetrokken bij particuliere investeerders te gebruiken voor andere doeleinden dan voor de financiering van Air France, ten tweede door de financieringsvoorwaarden van de holding Air France-KLM te verbeteren, waardoor met name binnen de groep leningen zouden kunnen worden verstrekt, en ten derde door het risico van wanbetaling van de holding Air France-KLM te verminderen, waardoor KLM tegen lagere kosten toegang zou hebben tot de kredietmarkten. De mogelijke overdracht van het uit de betrokken maatregel voortvloeiende voordeel gaat dus veel verder dan het begrip „secundaire economische gevolgen”, die inherent zijn aan bijna alle steunmaatregelen, en valt veeleer onder het begrip „indirect voordeel” van een dergelijke maatregel.
139
In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen het begrip „indirect voordeel” en het begrip „secundaire gevolgen die inherent zijn aan elke steunmaatregel”.
140
Volgens de rechtspraak moet een onderneming die een indirect voordeel geniet, als begunstigde van de steun worden beschouwd. Een rechtstreeks aan bepaalde natuurlijke of rechtspersonen toegekend voordeel kan immers voor andere rechtspersonen die ondernemingen zijn, een indirect voordeel, en bijgevolg staatssteun, vormen (zie in die zin arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, EU:C:2000:467, punt 26, en 13 juni 2002, Nederland/Commissie, C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 60‑66).
141
Bovendien kan een maatregel volgens punt 115 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun”„ook zowel een direct voordeel voor de begunstigde onderneming zijn als een indirect voordeel voor andere ondernemingen, bijvoorbeeld ondernemingen die op een verder activiteitsniveau actief zijn”. In voetnoot nr. 179 van deze mededeling wordt gepreciseerd dat een tussenliggende onderneming die enkel een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en geen voordeel behoudt, normaal gesproken niet als een begunstigde van staatssteun kan worden beschouwd.
142
In punt 116 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun” staat bovendien te lezen dat indirecte voordelen moeten worden onderscheiden van louter secundaire economische effecten die inherent zijn aan bijna alle staatssteunmaatregelen, dat met het oog daarop de voorzienbare effecten van de maatregelen uit een ex ante standpunt moeten worden onderzocht, en dat van een indirect voordeel dus sprake is indien de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire effecten daarvan worden doorgeleid „naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen”. In voetnoot nr. 181 van die mededeling wordt verduidelijkt dat het daarentegen om een louter secundair economisch effect in de vorm van een toegenomen productie (dat niet neerkomt op indirecte steun) gaat wanneer de steun enkel wordt doorgeleid via een onderneming (bv. een financiële intermediair) die deze volledig doorgeeft aan de begunstigde van de steun.
143
In casu volgt uit de analyse in de punten 108 tot en met 132 hierboven dat de holding Air France-KLM niet „enkel een constructie voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde” en evenmin een „financiële intermediair” is in de zin van de punten 115 en 116 van de mededeling betreffende het begrip „staatssteun”. Volgens het bestreden besluit is de holding immers zelf begunstigde van de betrokken maatregel. Aldus suggereren de voorzienbare effecten van die maatregel bekeken uit een ex ante standpunt, gelet op de aard van de toegekende steunmaatregel – in essentie een financieringsoplossing – dat deze financieringsoplossing ten goede kon komen aan het Air France-KLM-concern in zijn geheel, door de algemene financiële positie ervan te verbeteren, wat erop wijst dat er minstens sprake is van een indirect voordeel voor „een duidelijk te onderscheiden [groep] van ondernemingen” in de zin van punt 116 van die mededeling.
144
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de beschikking van 21 januari 2016, Alcoa Trasformazioni/Commissie (C‑604/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:54), die de Commissie citeert ter ondersteuning van haar argument dat zij bij de berekening van het steunbedrag de secundaire gevolgen van de steun voor de consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers van de begunstigde niet onderzoekt. Ten eerste betrof de zaak die tot die beschikking heeft geleid geen situatie binnen een concern, zoals verzoeksters betogen. Ten tweede gaat het in de onderhavige zaak, zoals in punt 143 is uiteengezet, niet om secundaire economische gevolgen van een steunmaatregel voor consumenten, leveranciers, investeerders of werknemers.
145
De Commissie en de Franse Republiek verwijzen ook naar het arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990), en betogen in wezen dat volgens dat arrest bij de vraag naar de verenigbaarheid van steun met de interne markt geen rekening moet worden gehouden met de secundaire gevolgen daarvan. De zaken die tot dat arrest hebben geleid, betroffen een steunregeling in de vorm van een verlaagd tarief voor een nationale luchtvervoersbelasting, die onverenigbaar met de interne markt is verklaard. De vraag was met name welk deel van het voordeel moest worden teruggevorderd van de begunstigden van de steun, namelijk de luchtvaartmaatschappijen. Laatstgenoemde betoogden in essentie dat het betrokken voordeel was doorgegeven aan de passagiers, en wel in de vorm van een verlaging van de prijzen van de vliegtickets. In deze context heeft het Hof geoordeeld dat de terugvordering van de litigieuze steun impliceerde dat het aan de luchtvaartmaatschappijen verleende voordeel moest worden terugbetaald, en niet het eventuele economische voordeel dat zij door de exploitatie van dat voordeel hadden behaald (punten 100 en 102). Anders dan die zaken heeft de onderhavige zaak geen betrekking op de bepaling van het bedrag van een voordeel dat moet worden teruggevorderd in de context van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun, maar op de bepaling ex ante van de begunstigden van een steunmaatregel teneinde de verenigbaarheid ervan met de interne markt te onderzoeken. Bovendien is er in casu hoe dan ook geen sprake van economische gevolgen van de litigieuze maatregel voor de vliegticketprijzen.
146
Bijgevolg moet het argument van de Commissie dat de betrokken maatregel hooguit slechts secundaire economische gevolgen heeft voor KLM en haar dochterondernemingen, worden afgewezen.
Conclusie
147
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door zich op het standpunt te stellen dat de begunstigden van de betrokken maatregel Air France en haar dochterondernemingen en de holding Air France-KLM en haar andere dochterondernemingen waren, met uitsluiting van alleen KLM en haar dochterondernemingen, en moet het eerste middel bijgevolg gegrond worden verklaard.
148
Artikel 107, lid 3, onder b), VWEU vereist niet alleen dat de betrokken lidstaat daadwerkelijk wordt geconfronteerd met een ernstige verstoring in zijn economie, maar ook dat de steunmaatregelen die worden vastgesteld om deze verstoring op te heffen, ten eerste, daartoe noodzakelijk zijn en, ten tweede, passend en evenredig zijn om dat doel te bereiken. Datzelfde vereiste blijkt ook uit punt 19 van de tijdelijke kaderregeling [arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19), T‑643/20, EU:T:2021:286, punt 74].
149
Bovendien hangt de toepassing van verschillende uit de tijdelijke kaderregeling voortvloeiende voorwaarden meer in het bijzonder af van de definitie van de begunstigde van de betrokken maatregel, zoals de voorwaarden in punt 49 van de tijdelijke kaderregeling, waarin staat dat een herkapitaliseringsmaatregel moet voldoen aan bepaalde voorwaarden met betrekking tot de situatie van de begunstigde, in punt 53 van die kaderregeling, volgens hetwelk de lidstaat ervoor moet zorgen dat de gekozen herkapitaliseringsinstrumenten en de daaraan verbonden voorwaarden het meest geschikt zijn om aan de herkapitaliseringsbehoeften van de begunstigde te voldoen en tegelijkertijd de mededinging het minst vervalsen, en in punt 54 van de kaderregeling, waarin is bepaald dat het bedrag van de herkapitaliseringen in het kader van de COVID-19-pandemie niet hoger mag zijn dan het minimum noodzakelijke om de levensvatbaarheid van de betrokken begunstigde te waarborgen en zich moet beperken tot het herstel van de kapitaalstructuur die die begunstigde vóór de COVID-19-uitbraak had.
150
Het onderzoek van de noodzaak en de evenredigheid van de steun in het algemeen, en van de naleving van de in punt 149 hierboven bij wijze van voorbeeld genoemde voorwaarden in het bijzonder, veronderstelt dus dat de begunstigde van de steun vooraf wordt geïdentificeerd. Een onjuiste of onvolledige identificatie van de begunstigde van een steunmaatregel kan immers gevolgen hebben voor de gehele analyse van de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt.
151
Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat de andere middelen van het beroep hoeven te worden onderzocht.
152
Wat ten slotte de mogelijkheid voor de lidstaten betreft om staatssteun toe te kennen aan vennootschappen die behoren tot een vennootschapsconcern dat in meerdere lidstaten actief is, zij er volledigheidshalve aan herinnerd dat de lidstaten en de instellingen van de Unie overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn. De Commissie en de lidstaten moeten dan ook te goeder trouw samenwerken om te garanderen dat de bepalingen van het VWEU en in het bijzonder die met betrekking tot staatssteun volledig in acht worden genomen (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Commissie/Slowakije, C‑507/08, EU:C:2010:802, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting tot loyale samenwerking en coördinatie geldt des te meer wanneer verschillende lidstaten voornemens zijn gelijktijdig steun te verlenen aan entiteiten die tot hetzelfde vennootschapsconcern behoren dat op gecoördineerde wijze op de interne markt actief is teneinde de voordelen ervan ten volle te benutten.
Kosten
153
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoeksters te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoeksters.
154
Overeenkomstig artikel 138, leden 1 en 3, van het Reglement voor de procesvoering zullen interveniënten hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit C(2021) 2488 final van de Commissie van 5 april 2021 betreffende steunmaatregel SA.59913 – Frankrijk – COVID-19 – Herkapitalisering van Air France en Air France-KLM, wordt nietig verklaard.
2)
De Europese Commissie zal haar eigen kosten dragen alsook die van Ryanair DAC en Malta Air ltd.
3)
De Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, Air France-KLM en Société Air France zullen hun eigen kosten dragen.
Van der Woude
Kornezov
De Baere
Petrlík
Kingston
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 december 2023.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.