62017TJ0245
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
den 10 mars 2021 (
*1
)
”Passivitetstalan och talan om ogiltigförklaring – Elektroniska kommunikationsnätverk och kommunikationstjänster – Harmoniserad användning av frekvensbandet 2 GHz – Alleuropeiska system som tillhandahåller mobila satellittjänster (MSS) – Beslut 2007/98/EG – Harmoniserat förfarande för val av operatörer – Tillstånd för de utvalda operatörerna – Beslut nr 626/2008/EG – Anmodan att vidta åtgärder – Avsaknad av anmodan – Kommissionens ställningstagande – Avvisning – Beslut att inte vidta åtgärder – Rättsakt mot vilken talan inte kan väckas – Avvisning – Kommissionens befogenhet”
I mål T‑245/17,
Viasat, Inc., Carlsbad, Kalifornien (Förenta staterna), företrätt av advokaterna E. Righini, J. Ruiz Calzado, P. de Bandt, M. Gherghinaru och L. Panepinto,
sökande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av M. Bulterman i egenskap av ombud,
och
Eutelsat SA, Paris (Frankrike), företrätt av advokaterna L. de la Brosse och C. Barraco-David,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Braun, L. Nicolae och V. Di Bucci, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
EchoStar Mobile Ltd, Dublin (Irland), företrätt av A. Robertson, QC,
och
Inmarsat Ventures Ltd, London (Förenade kungariket), företrätt av advokaterna C. Spontoni, B. Amory och É. Barbier de La Serre samt A. Howard, barrister,
intervenienter,
angående i första hand talan enligt artikel 265 FEUF med yrkande om att tribunalen ska fastställa att kommissionen olagligen har underlåtit att vidta vissa åtgärder inom ramen för den harmoniserade tillämpningen av reglerna om tillhandahållande av mobila satellittjänster (MSS) i frekvensbandet 2 GHz och i andra hand talan enligt artikel 263 FEUF med yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017, genom vilka kommissionen svarade på sökandens anmodan att vidta åtgärder.
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude och domarna A. Kornezov, E. Buttigieg (referent), K. Kowalik-Bańczyk och G. Hesse,
justitiesekreterare: handläggaren B. Lefebvre,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 26 juni 2020,
följande
Dom
I. Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
1
I syfte att säkerställa en effektiv förvaltning och användning av radiospektrum genom samordning av nationella policystrategier och i förekommande fall genom harmonisering av villkoren för tillgång till och användning av nämnda spektrum har Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antagit beslut nr 676/2002/EG av den 7 mars 2002 om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska [unionen] (radiospektrumbeslut) (EGT L 108, 2002, s. 1).
2
Utifrån bedömningen att den konvergerande utvecklingen för telekommunikations-, medie- och informationstekniksektorerna gör det lämpligt att låta samtliga överföringsnätverk och de därtill knutna tjänsterna omfattas av ett och samma regelverk har parlamentet och rådet antagit en rad direktiv om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. I detta regelverk ingår bland annat Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33).
3
Nämnda regelverk har uppdaterats i betydande utsträckning genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37).
4
Genom beslut 2007/98/EG av den 14 februari 2007 om harmoniserad användning av radiospektrum i frekvensbandet 2 GHz för införande av system som tillhandahåller mobila satellittjänster (EUT L 43, 2007, s. 32) (nedan kallat harmoniseringsbeslutet), som antogs på grundval av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, harmoniserade Europeiska kommissionen villkoren för användning av och tillgång till frekvensbandet 2 GHz för införande av system som tillhandahåller mobila satellittjänster (MSS).
5
I syfte att underlätta utvecklingen av en konkurrensutsatt inre marknad för mobila satellittjänster i hela Europeiska unionen och att garantera gradvis täckning i samtliga medlemsstater, har parlamentet och rådet på grundval av artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF) antagit beslut nr 626/2008/EG av den 30 juni 2008 om urval och tillståndsgivning avseende system som tillhandahåller mobila satellittjänster (EUT L 172, 2008, s. 15) (nedan kallat MSS-beslutet).
6
I kraft av sina befogenheter enligt artikel 9.3 i MSS-beslutet har kommissionen antagit beslut 2011/667/EU av den 10 oktober 2011 om metoderna för samordnad tillämpning av verkställighetsbestämmelser vad gäller mobila satellittjänster (EUT L 265, 2011, s. 25) (nedan kallat verkställighetsbeslutet).
7
Genom att den 7 augusti 2008 tillkännage en ansökningsomgång för alleuropeiska system för tillhandahållande av mobila satellittjänster (EUT C 201, 2008, s. 4) inledde kommissionen ett sådant urvalsförfarande som avses i avdelning II i MSS-beslutet.
8
Efter det urvalsförfarandet antog kommissionen beslut 2009/449/EG av den 13 maj 2009 om urval av operatörer av alleuropeiska system som tillhandahåller mobila satellittjänster (EUT L 149, 2009, s. 65) (nedan kallat urvalsbeslutet), genom vilket den valde ut två sökande, nämligen Inmarsat Ventures Ltd (nedan kallat Inmarsat) och Solaris Mobile Ltd (sedermera EchoStar Mobile Ltd, nedan kallat EchoStar) – vilka i förevarande mål har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden.
9
Sökanden Viasat, Inc. är enligt egen utsago ett bolag som tillhandahåller ett stort antal olika kommunikationslösningar åt företag, enskilda och myndigheter. Viasat erbjuder i dagsläget satellitbaserade uppkopplingstjänster ombord på luftfartyg i Förenta staterna och önskar bland annat tillhandahålla samma typ av tjänster i hela Europeiska unionen och på de främsta flygförbindelserna mellan Nordamerika och Europa via ett gemensamt företag som bolaget år 2016 bildade tillsammans med Eutelsat SA, som har intervenerat i förevarande mål till stöd för Viasats yrkanden.
10
Inmarsat, en av de operatörer som valdes ut efter det gemensamma urvalsförfarandet för tillhandahållande av mobila satellittjänster, har utvecklat ett system som gör det möjligt att tillhandahålla uppkopplingstjänster ombord på luftfartyg som befinner sig ovanför Europa med hjälp av ett system som har fått namnet European Aviation Network (nedan kallat EAN-systemet) och utnyttjar både markbaserade stationer och satellitbaserade komponenter.
11
Inmarsat har ansökt hos de nationella regleringsmyndigheterna om de tillstånd som krävs för att driva EAN-systemet med användning av den frekvens som bolaget tilldelades genom urvalsbeslutet.
12
Den 2 augusti 2016 riktade Viasat en skrivelse till kommissionen där denna uppmanades att vidta åtgärder i syfte att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för att genomföra EAN-systemet utan en ny ansökningsomgång med ett sådant gemensamt urvalsförfarande som föreskrivs i artiklarna 3–6 i MSS-beslutet, så att ett harmoniserat resultat skulle kunna garanteras. Därvidlag gjorde Viasat i allt väsentligt gällande att EAN-systemet innebar en helt ny användning av frekvensbandet 2 GHz, eftersom det hade syften som i grunden skilde sig från dem som hade avsetts i MSS-beslutet och i det gemensamma urvalsförfarandet, nämligen att tillhandahålla alleuropeiska mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter.
13
Kommissionen besvarade Viasats skrivelse av den 2 augusti 2016 genom e‑postmeddelande av den 31 oktober 2016 där kommissionen angav att den inte hade fattat något beslut om någon ansökan om tillstånd för någon av de utvalda operatörerna att använda frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster och att den frågan dessutom ”i alla händelser” skulle handläggas av de behöriga nationella myndigheterna.
14
Viasat fann inte kommissionens svar av den 31 oktober 2016 tillfredsställande utan riktade den 22 december 2016 en skrivelse till kommissionen där denna uppmanades att ta ställning till anmodan i bolagets skrivelse av den 2 augusti 2016 i syfte att fullgöra den skyldighet som enligt detta åvilade kommissionen i kraft av artikel 17 FEU, artikel 9.2 tredje stycket och skäl 22 i MSS-beslutet, artikel 5.2 och skälen 24 och 35 i auktorisationsdirektivet och artikel 19 i ramdirektivet.
15
Kommissionen besvarade Viasats skrivelse av den 22 december 2016 genom skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017.
16
I skrivelsen av den 14 februari 2017 bekräftade kommissionen att den – som den redan hade uppgett för Viasat i sitt e‑postmeddelande av den 31 oktober 2016 – inte hade fattat något beslut om någon ansökan om tillstånd för någon av de utvalda operatörerna att använda frekvensbandet 2 GHz för system för tillhandahållande av mobila satellittjänster och att den frågan dessutom ”i alla händelser” skulle handläggas av de behöriga nationella myndigheterna. Kommissionen påpekade också dels att den visserligen övervakade utvecklingen av marknaderna och lagstiftningen på området, bland annat inom ramen för kommunikationskommittén och dess arbetsgrupp för mobila satellittjänster, men att verkställighetsåtgärder i fråga om system för tillhandahållande av mobila satellittjänster och operatörer av sådana system vidtogs på nationell nivå, dels att kommissionens enda uppgift i det sammanhanget var att underlätta samarbete mellan medlemsstaterna i överensstämmelse med verkställighetsbeslutet. Dessutom tillade kommissionen att det inte fanns några planer på att ändra det i MSS-beslutet angivna syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz och att den inte hade funnit någon omständighet som skulle kunna motivera att kommissionen inledde ett överträdelseförfarande mot en medlemsstat på grund av faktiska eller möjliga nationella åtgärder inom det område som regleras av MSS-beslutet med anknytning till nämnda nationella myndigheters utövande av sin tillståndsgivande eller verkställande funktion i samband med tillämpningen av det beslutet.
17
I skrivelsen av den 21 februari 2017 påtalade kommissionen att de tillämpliga bestämmelserna inte gav den några specifika befogenheter i det aktuella hänseendet och att den därför saknade möjlighet att vidta åtgärder i form av ett beslut som hindrade en medlemsstat från att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för att tillhandahålla lösningar i fråga om förbindelser från luftfartyg för uppkopplingstjänster under flygning.
II. Förfarandet och parternas yrkanden
18
Viasat väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 april 2017.
19
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 18 juli 2017 ansökte Eutelsat om att få intervenera i målet till stöd för Viasats yrkanden. Ordföranden på tribunalens andra avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 12 september 2017. Eutelsat ingav interventionsinlaga och parterna lämnade synpunkter på denna inom utsatt frist.
20
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 10 augusti 2017 ansökte Konungariket Nederländerna om att få intervenera i målet till stöd för Viasats yrkanden. Ordföranden på tribunalens andra avdelning biföll interventionsansökan genom beslut av den 15 september 2017. Konungariket Nederländerna ingav interventionsinlaga och parterna lämnade synpunkter på denna inom utsatt frist.
21
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 22 respektive den 23 augusti 2017 ansökte Inmarsat och Echostar om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens andra avdelning biföll interventionsansökningarna genom två beslut av den 11 oktober 2017. Inmarsat och Echostar ingav interventionsinlagor och parterna lämnade synpunkter på dessa inom utsatt frist.
22
Viasat har med stöd av Konungariket Nederländerna och Eutelsat yrkat att tribunalen ska
–
fastställa att kommissionen har förhållit sig passiv,
–
i andra hand ogiltigförklara hela eller delar av det beslut av kommissionen som återfinns i dess skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
23
Kommissionen har med stöd av Echostar och Inmarsat yrkat att tribunalen ska
–
avvisa eller i andra hand ogilla passivitetstalan,
–
avvisa eller i andra hand ogilla talan om ogiltigförklaring, och
–
förplikta Viasat att ersätta rättegångskostnaderna.
24
Genom beslut av den 10 april 2019 beslutade tribunalens andra avdelning (i dess tidigare sammansättning) att med stöd av artikel 69 a och d i tribunalens rättegångsregler vilandeförklara målet till dess att dom hade meddelats i mål C‑100/19. Domen Viasat UK och Viasat (C‑100/19, EU:C:2020:174) meddelades den 5 mars 2020, varför förfarandet i förevarande mål återupptogs den dagen.
25
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på tionde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen, i enlighet med artikel 27.5 i rättegångsreglerna, denna avdelning.
26
På förslag av tionde avdelningen beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
27
På förslag av referenten beslutade tribunalen (tionde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet och uppmanade, som en processledande åtgärd enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, rättegångsdeltagarna att besvara vissa skriftliga frågor. Rättegångsdeltagarna besvarade dessa frågor inom utsatt frist.
III. Rättslig bedömning
28
Viasat anser att kommissionen inte har upphört med den påstådda underlåtenheten att vidta åtgärder och har därför i första hand yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionen har förhållit sig passiv.
29
I andra hand har Viasat, som anser att kommissionen har feltolkat omfattningen av sina befogenheter såvitt avser mobila satellittjänster, yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det beslut som återfinns i de skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 som kommissionen riktade till Viasat som svar på dess skrivelse av den 22 december 2016.
A. Passivitetstalan
30
Viasat har gjort gällande att kommissionen olagligen har underlåtit att vidta de åtgärder som skulle krävas för att dels förhindra en användning av frekvensbandet 2 GHz som påstås skilja sig från den användning som avsågs i det gemensamma urvalsförfarandet, dels bevara den harmoniserade inre marknaden för alleuropeiska mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter inom det frekvensbandet.
31
Kommissionen har i första hand bestritt att passivitetstalan kan tas upp till sakprövning. I andra hand anser kommissionen att nämnda talan är ogrundad.
32
Såvitt avser möjligheten att uppta passivitetstalan till sakprövning har kommissionen med stöd av Inmarsat hävdat dels att kommissionen tog ställning till Viasats anmodan att vidta åtgärder, dels att föremålet för talan inte sammanfaller med föremålet för anmodan, väsentligen i så måtto att kommissionen inte formellt anmodades att anta en rättsakt som personligen riktade sig till Inmarsat i syfte att hindra detta bolag från att använda frekvensbandet 2 GHz och inte heller formellt anmodades att vidta åtgärder i syfte att undvika en fragmentering av den inre marknaden, varför kommissionen saknade möjlighet att ta ställning i dessa hänseenden. Vidare anser kommissionen att den tydligt redovisade sitt ställningstagande till Viasats anmodan att vidta åtgärder, även om detta ställningstagande inte ledde till att de av Viasat begärda åtgärderna vidtogs. Slutligen anser kommissionen att passivitetstalan ska avvisas även därför att kommissionen i samband med vissa av de rättsakter som den eventuellt kunde ha kommit att anta med anledning av anmodan att vidta åtgärder förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning och därför att Viasat i alla händelser inte direkt och personligen skulle ha berörts av dessa rättsakter.
33
Härvidlag behöver det slås fast vad som i det aktuella fallet var föremålet för Viasats anmodan att vidta åtgärder. Anmodan bestämmer nämligen gränserna för den passivitetstalan som kan väckas om kommissionen underlåter att ta ställning, och dessutom är fastställandet av föremålet för anmodan en förutsättning för att det ska kunna kontrolleras bland annat huruvida kommissionen faktiskt tog ställning till anmodan.
1.
Föremålet för Viasats anmodan att vidta åtgärder och gränserna för en möjlig passivitetstalan
34
Kommissionen har till att börja med gjort gällande att Viasat i sin skrivelse av den 22 december 2016 anmodade kommissionen att anta en rättsakt oavsett slag (beslut eller yttrande) som riktade sig till de nationella regleringsmyndigheterna i syfte att hindra dessa myndigheter från att meddela Inmarsat tillstånd för vissa användningar av frekvensbandet 2 GHz, medan Viasat i förevarande passivitetstalan har yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionen underlät att vidta åtgärder som syftade till att förhindra en annan användning av det frekvensbandet. Enligt kommissionen skulle det för det ändamålet kunna behövas en allmänt tillämplig rättsakt eller en rättsakt som riktade sig personligen till Inmarsat, varvid de omständigheter som skulle behöva bedömas skulle skilja sig åt i avsevärd grad.
35
Vidare har kommissionen hävdat att Viasat har yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionen har gjort sig skyldig till en olaglig underlåtenhet genom att inte vidta någon åtgärd i syfte att slå vakt om utvecklingen av en harmoniserad inre marknad för alleuropeiska mobila satellittjänster inom frekvensbandet 2 GHz som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter, trots att kommissionen inte tydligt anmodades att vidta åtgärder med det syftet. Enligt kommissionen innehöll Viasats skrivelse av den 22 december 2016 inte de upplysningar som krävdes för att kommissionen skulle kunna ta ställning genom att anta ett beslut eller lägga fram ett förslag till beslut för unionens medlagstiftare i syfte att undvika fragmentering av den inre marknaden, eftersom den skrivelsen inte innehöll någon hänvisning i det hänseendet. Enligt kommissionen ankom det på Viasat att konkret redogöra för vad ett sådant beslut skulle innehålla.
36
Viasat anser att det inte ställs några särskilda formkrav på en anmodan att vidta åtgärder och att den anmodan som Viasat framställde till kommissionen i sin skrivelse av den 22 december 2016 var tillräckligt precis för att kommissionen konkret skulle kunna förstå vad för slags beslut Viasat anmodade kommissionen att anta, särskilt med tanke på de tydliga formuleringarna i Viasats skrivelse av den 2 augusti 2016.
37
Därutöver har Viasat gjort gällande att bolaget i sin skrivelse av den 22 december 2016 redovisade en bedömning av de skyldigheter som fördragen ålade kommissionen såvitt avsåg ”en väl fungerande inre marknad” och dess befogenheter med avseende på ”avhjälpande av hinder” för den inre marknaden som kan uppkomma när det, som i det aktuella fallet, finns risk för att nationella regleringsmyndigheter ska agera olika.
38
Tribunalen erinrar härvidlag om att passivitetstalan enligt artikel 265 andra stycket FEUF kan upptas till sakprövning endast om den institution som berörs dessförinnan har anmodats att vidta åtgärder. Anmodan till institutionen är en väsentlig formalitet och innebär dels att den tvåmånadersfrist inom vilken institutionen är skyldig att ta ställning börjar löpa, dels att den talan avgränsas som kan väckas om institutionen skulle underlåta att ta ställning. Även om anmodan inte behöver uppfylla några särskilda formkrav, är det inte desto mindre nödvändigt att den är tillräckligt tydlig och exakt för att kommissionen konkret ska förstå vilket slags beslut som efterfrågas, och för att det ska framgå att anmodan har till syfte att tvinga kommissionen att ta ställning (se dom av den 3 juni 1999, TF1/kommissionen, T‑17/96, EU:T:1999:119, punkt 41 och där angiven rättspraxis, och dom av den 29 september 2011, Ryanair/kommissionen, T‑442/07, ej publicerad, EU:T:2011:547, punkt 22).
39
Passivitetstalan och anmodan får emellertid inte ha exakt samma formulering. Den som väcker passivitetstalan kan nämligen inte yrka att tribunalen ska ålägga kommissionen att utfärda den rättsakt som den har underlåtit att utfärda utan endast att tribunalen i förekommande fall ska konstatera att kommissionen genom att i strid med sina skyldigheter underlåta att vidta de begärda åtgärderna har brutit mot fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2000, Camar och Tico/kommissionen och rådet, T‑79/96, T‑260/97 och T‑117/98, EU:T:2000:147, punkt 67). Passivitetstalans själva natur innebär således att Viasat inte behöver använda samma lydelse i sina yrkanden till tribunalen som användes i anmodan till kommissionen.
40
Härvidlag är det lämpligt att påpeka att föremålet för Viasats anmodan att vidta åtgärder bland annat framgår av rubriken på bolagets skrivelse av den 22 december 2016, som har följande lydelse:
”Skrivelse med stöd av artikel 265 andra stycket FEUF genom vilken kommissionen anmodas … att efterkomma [Viasats] begäran av den 2 augusti 2016 att anta ett slutligt beslut i syfte att hindra [de nationella regleringsmyndigheterna] från att bifalla Inmarsats ansökan om tillstånd att använda spektrumet inom [2 GHz-frekvens]bandet för att tillhandahålla lösningar i fråga om förbindelser från luftfartyg för uppkopplingstjänster under flygning.”
41
Dessutom upprepade Viasat, efter att ha redogjort för samtliga rättsregler som enligt dess uppfattning låg till grund för kommissionens skyldighet att vidta åtgärder, den aktuella begäran med hjälp av följande visserligen annorlunda men ändå väsentligen näraliggande formulering:
”Viasat har således begärt att kommissionen skyndsamt ska vidta åtgärder … för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda spektrumet inom [2 GHz-frekvens]bandet för att tillhandahålla uppkopplingstjänster under flygning utan en ny ansökningsomgång för tilldelning av rätten att använda [detta] spektrum.”
42
I skrivelsen av den 22 december 2016 begärde Viasat dessutom uttryckligen och formellt att kommissionen skulle efterkomma den ifrågavarande begäran. Under dessa omständigheter måste den skrivelsen tolkas så, att den utgör en anmodan att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF vad gäller samtliga uppgifter som uttömmande redovisades i skrivelsen av den 2 augusti 2016 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 1999, TF1/kommissionen, T‑17/96, EU:T:1999:119, punkt 42).
43
Därför ska det prövas dels huruvida den anmodan att vidta åtgärder som den 22 december 2016 riktades till kommissionen, tolkad mot bakgrund av Viasats skrivelse av den 2 augusti 2016, innehöll en anmodan att vidta åtgärder i syfte att förhindra en ”fundamentalt annorlunda” användning av frekvensbandet 2 GHz och en fragmentering av den inre marknaden som var tillräckligt tydlig och exakt för att kommissionen konkret skulle förstå vad Viasat ville att kommissionen skulle fatta för slags beslut, dels huruvida det framgick av nämnda anmodan att vidta åtgärder att den hade till syfte att tvinga kommissionen att ta ställning i den mening som avses i den rättspraxis som har erinrats om i punkt 38 ovan.
44
Därvidlag påpekar tribunalen för det första att Viasat i sin skrivelse av den 2 augusti 2016 bland annat hade gett uttryck för åsikten att om de nationella regleringsmyndigheterna meddelade Inmarsat tillstånd för EAN-systemet, skulle detta utgöra en ”fundamentalt annorlunda” användning av 2 GHz-bandet jämfört med den användning som unionslagstiftaren hade avsett.
45
Viasats yrkande att tribunalen ska fastställa att kommissionen har förhållit sig passiv genom att underlåta att vidta åtgärder i syfte att ”hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att helt utan samordning tillåta Inmarsat att huvudsakligen använda 2 GHz-bandet för nät för förbindelser från luftfartyg” och i syfte att förhindra en ”fundamentalt annorlunda” användning av 2 GHz-bandet går således – i motsats till vad kommissionen i allt väsentligt har gjort gällande – inte utöver gränserna för en möjlig passivitetstalan till följd av den anmodan att vidta åtgärder som Viasat den 22 december 2016 riktade till kommissionen, tolkad mot bakgrund av Viasats skrivelse av den 2 augusti 2016.
46
Detsamma gäller för Viasats yrkande att tribunalen ska fastställa att kommissionen olagligen har underlåtit att ”förhindra en annan användning av frekvensbandet 2 GHz”.
47
Däremot kan passivitetstalan, i linje med vad kommissionen har gjort gällande, inte upptas till sakprövning såvitt avser Viasats yrkande att tribunalen ska fastställa att kommissionen olagligen har underlåtit att anta en till Inmarsat personligen riktad rättsakt med syftet att hindra Inmarsat från att använda frekvensbandet 2 GHz för sitt system för förbindelser från luftfartyg för ombesörjande av uppkopplingsmöjligheter ombord på sådana fartyg. Viasat har nämligen, i sitt svar på en skriftlig fråga från tribunalen och under förhandlingen, uppgett att en av de rättsakter som kommissionen enligt anmodan att vidta åtgärder skulle ha befogenhet att anta var en ”skriftlig anmodan” riktad till Inmarsat med innebörden att Inmarsat förbjöds att använda frekvensbandet 2 GHz för driften av EAN-systemet. Viasat anmodade emellertid inte kommissionen att anta en sådan till Inmarsat riktad rättsakt vare sig i sin till kommissionen riktade anmodan att vidta åtgärder av den 22 december 2016 eller i sin skrivelse av den 2 augusti 2016, som det hänvisas till i nämnda anmodan. Inte heller kan någon anmodan att vidta åtgärder av det aktuella slaget anses följa av det sammanhang i vilket Viasat riktade nämnda anmodan och nämnda skrivelse till kommissionen, eftersom det sammanhanget klart och tydligt avsåg antagandet av en rättsakt med syftet att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd bland annat för denna användning av det aktuella frekvensbandet, som enligt Viasat var oförenlig med de harmoniserade syftena och med urvalsbeslutet.
48
Kommissionen har således delvis fog för den invändning om rättegångshinder som grundar sig på att föremålet för yrkandet inte överensstämmer med föremålet för anmodan att vidta åtgärder.
49
För det andra noterar tribunalen att den anmodan att vidta åtgärder som Viasat riktade till kommissionen grundar sig på antagandet att kommissionen är skyldig att vidta åtgärder om det föreligger en risk för att harmoniseringen av den inre marknaden för mobila satellittjänster ska påverkas. I detta hänseende har Viasat hänvisat dels till artikel 17 FEU och kommissionens uppgift att i egenskap av ”fördragens väktare” se till att unionsrätten iakttas, dels till de befogenheter som kommissionen enligt Viasat har i kraft av artikel 19 i ramdirektivet och skäl 35 i auktorisationsdirektivet när det gäller att följa hur den inre marknaden för mobila satellittjänster fungerar.
50
Härvidlag ska det erinras om att det följer av rättspraxis att en anmodan måste innehålla upplysningar om innehållet i den önskade rättsakten men att dessa upplysningar inte behöver vara så detaljerade att det med extrem precision framgår hur den efterfrågade rättsakten ska se ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juli 1970, Hake/kommissionen, 75/69, EU:C:1970:65, punkterna 4–10, och dom av den 22 maj 1985, parlamentet/rådet, 13/83, EU:C:1985:220, punkterna 35–37).
51
I det aktuella fallet gjorde den anmodan som den 22 december 2016 riktades till kommissionen, tolkad mot bakgrund av Viasats skrivelse av den 2 augusti 2016, det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att den rättsakt som Viasat anmodade kommissionen att anta skulle få till följd att den inre marknaden för användning av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, såsom den marknaden hade fastställts genom de tillämpliga bestämmelserna, bevarades. Dessutom ska det påpekas, i linje med vad Viasat har framhållit, att kommissionen i skrivelsen av den 21 februari 2017 svarade att dess avdelningar ”följ[de] hur marknaden och lagstiftningen utveckla[de]s”.
52
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen till att börja med, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, att anmodan att vidta åtgärder var tillräckligt tydlig och exakt såvitt avsåg innehållet i den rättsakt som kommissionen anmodades att anta för att kommissionen skulle kunna ta ställning till åtgärder som borde vitas för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd, så att den inre marknaden för mobila satellittjänster skulle kunna bevaras.
53
Vidare finner tribunalen att passivitetstalan inte kan tas upp till sakprövning såvitt avser Viasats yrkande att tribunalen ska fastställa att kommissionen olagligen har underlåtit att anta en till Inmarsat personligen riktad rättsakt med syftet att hindra Inmarsat från att använda frekvensbandet 2 GHz för sitt system för förbindelser från luftfartyg för ombesörjande av uppkopplingsmöjligheter ombord på sådana fartyg.
2.
Huruvida kommissionen tog ställning till Viasats anmodan att vidta åtgärder
54
Kommissionen har gjort gällande att den i sina skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 tog ställning till Viasats anmodan med innebörden att kommissionen skulle anta en rättsakt i syfte att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda spektrum inom frekvensbandet 2 GHz för att tillhandahålla lösningar i fråga om förbindelser från luftfartyg för uppkopplingstjänster under flygning. Som kommissionen ser saken, redovisade den tydligt sitt ställningstagande till nämnda anmodan att vidta åtgärder, även om dess ställningstagande inte ledde till att de av ViaSat begärda åtgärderna vidtogs.
55
I repliken bestred Viasat kommissionens argument och gjorde därvid gällande att kommissionens svar på Viasats anmodan att vidta åtgärder, såsom detta svar kom till uttryck i kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017, var att likställa med passivitet från kommissionens sida. I sitt svar på tribunalens skriftliga frågor angav emellertid Viasat att det var ”ostridigt att kommissionen i [dessa skrivelser hade tagit] ställning och att dess ställningstagande [var] att likställa med ett avslag på [Viasats anmodan att vidta åtgärder]”. I sitt svar på en fråga som tribunalen ställde rörande detta under förhandlingen, vitsordade Viasat att bolaget inte längre bestred att kommissionen hade tagit ställning till dess anmodan att vidta åtgärder, något som antecknades i förhandlingsprotokollet.
56
Härvidlag finner tribunalen det påkallat att erinra om att det följer av artikel 265 andra stycket FEUF att ”[passivitets]talan … endast [ska] tas upp om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan anmodats att vidta åtgärder. Om institutionen, organet eller byrån inom två månader efter denna anmodan inte tagit ställning får talan väckas inom en ytterligare frist av två månader.”
57
Enligt fast rättspraxis gäller att de i artikel 265 FEUF fastställda villkoren för att en passivitetstalan ska kunna tas upp till sakprövning inte är uppfyllda när den institution som har anmodats att vidta en åtgärd har tagit ställning till anmodan innan talan väcktes (se dom av den 21 juli 2016, Nutria/kommissionen, T‑832/14, ej publicerad, EU:T:2016:428, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
58
I det aktuella fallet framgår det av kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 att kommissionen på grund av bristande befogenheter ansåg sig oförmögen att handla i enlighet med Viasats anmodan om att kommissionen, i syfte att bevara den inre marknad som hade kommit till stånd genom harmoniseringen av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, skulle vidta åtgärder för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda det frekvensbandet för driften av EAN-systemet. Det rör sig således om ett beslut att inte vidta åtgärder.
59
Av fast rättspraxis framgår att möjlighet att klandra en institution för passivitet saknas inte endast när institutionen har antagit en rättsakt som motsvaras den som efterfrågas, utan även när den har beslutat att inte anta en sådan rättsakt och har besvarat den begäran som den har erhållit och därvid angett skälen till att den inte anser att det är påkallat att anta en sådan rättsakt eller inte anser sig ha befogenhet att göra detta (se beslut av den 7 december 2017, Techniplan/kommissionen, T‑853/16, ej publicerat, EU:T:2017:928, punkt 22 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 1972, Nordgetreide/kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, punkt 4, dom av den 24 november 1992, Buckl m.fl./kommissionen, C‑15/91 och C‑108/91, EU:C:1992:454, punkterna 15 och 20, och beslut av den 8 december 2005, Campailla/kommissionen, C‑211/05 P, ej publicerat, EU:C:2005:760, punkt 17).
60
Att den berörda institutionen anger att den inte avser att vidta åtgärder i överensstämmelse med en anmodan är således ett ställningstagande som gör att passiviteten ska anses ha upphört (beslut av den 4 maj 2005, Holcim (France)/kommissionen, T‑86/03, EU:T:2005:157, punkt 36, och dom av den 21 juli 2016, Nutria/kommissionen, T‑832/14, ej publicerat, EU:T:2016:428, punkt 44; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2013, kommissionen/rådet, C‑196/12, EU:C:2013:753, punkterna 22–31).
61
Tribunalen finner därför att kommissionen i det aktuella fallet såg till att den passivitet som den har kritiserats för hade upphört innan talan väcktes. Under dessa omständigheter ska passivitetstalan avvisas.
62
Mot bakgrund av det ovan anförda saknas det anledning att pröva kommissionens påstående att passivitetstalan inte kan tas upp till sakprövning av det skälet att kommissionen förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning i samband med vissa av de rättsakter som den eventuellt skulle ha kunnat anta med anledning av Viasats anmodan att vidta åtgärder, varför dessa rättsakter inte skulle kunna bli föremål för passivitetstalan, samt att Viasat i alla händelser inte direkt och personligen skulle ha berörts av dessa rättsakter.
B. Talan om ogiltigförklaring
63
Viasat anser att kommissionen i sina skrivelser till Viasat av den 14 och den 21 februari 2017 gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att göra bedömningen att det uteslutande ankom på medlemsstaterna att fatta beslut rörande tillstånd att använda frekvenserna i frekvensbandet 2 GHz för de utvalda operatörerna av mobila satellittjänster samt verkställighet av sådana tillstånd. Enligt Viasat har kommissionen befogenhet att vidta lämpliga åtgärder för att hindra medlemsstaterna från att meddela Inmarsat tillstånd och för att förhindra en fragmentering av den inre marknaden för mobila satellittjänster.
64
Kommissionen anser att yrkandet om ogiltigförklaring ska avvisas, bland annat av det skälet att dess skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 inte är av bindande karaktär och inte i sig utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 första stycket FEUF.
65
I andra hand har kommissionen gjort gällande att yrkandet om ogiltigförklaring är ogrundat av det skälet att kommissionen, med tanke på att den saknar befogenhet att anta de rättsakter som Viasat begärde, inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i sina skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 besvara anmodan att vidta åtgärder på det sätt som gjorts.
1.
Det beslut som återfinns i skrivelserna av den 14 och den 21 februari 2017 samt tribunalens lagenlighetsprövning
66
Kommissionen har, med stöd av Inmarsat, gjort gällande att dess skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 inte utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som åsyftas i artikel 263 första stycket FEUF. Under hänvisning till rättspraxis har kommissionen hävdat att dessa skrivelser innehåller dels en ren upplysning till Viasat med innebörden att kommissionen inte har fattat något beslut ”som svar på någon tillståndsansökan avseende mobila satellittjänster”, dels ett rättsutlåtande med innebörden att ett sådant beslut i alla händelser är något som det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att fatta. Kommissionen anser också att Viasats påstående att skrivelserna klart påverkar dess rättsliga ställning är rent spekulativt, eftersom det grundar sig på ett flertal antaganden.
67
Viasat har, med stöd av Konungariket Nederländerna, gjort gällande att kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 innehåller ett beslut som kan bli föremål för talan om ogiltigförklaring. Enligt Viasat innehåller dessa skrivelser ett slutligt ställningstagande från kommissionens sida med innebörden att kommissionen inte kommer att agera med anledning av Viasats anmodan att kommissionen, i syfte att bevara den inre marknad som har kommit till stånd genom harmoniseringen av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, ska vidta åtgärder för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda det frekvensbandet för driften av EAN-systemet.
68
Enligt fast rättspraxis är det endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka tredje mans intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet, 22/70, EU:C:1971:32, punkt 42, dom av den 2 mars 1994, parlamentet/rådet, C‑316/91, EU:C:1994:76, punkt 8, och dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 36).
69
Vid bedömningen av huruvida en akt eller ett beslut som är föremål för en talan om ogiltigförklaring får sådana verkningar, ska hänsyn tas till aktens eller beslutets materiella innehåll (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9) och till avsikten hos den som har utfärdat dem när de ska kvalificeras (dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 42, och dom av den 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/kommissionen, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punkt 52). Däremot saknar den form i vilken en akt eller ett beslut vidtas i princip betydelse vad gäller möjligheten att angripa dem genom en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, och dom av den 7 juli 2005, Le Pen/parlamentet, C‑208/03 P, EU:C:2005:429, punkt 46).
70
I det aktuella fallet har kommissionen, som framgår av punkterna 58–60 ovan, genom sina skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 tagit ställning till Viasats anmodan att kommissionen, i syfte att bevara den inre marknad som har kommit till stånd genom harmoniseringen av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, skulle vidta åtgärder för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda det frekvensbandet för driften av EAN-systemet, varvid kommissionens ställningstagande innebar att den ansåg att den på grund av bristande befogenhet inte kunde agera i det aktuella hänseendet. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande, innehåller nämnda skrivelser inte endast en ren upplysning eller ett rättsutlåtande, utan de måste anses utgöra ett beslut att inte vidta åtgärder.
71
Därvidlag ska det erinras om att ett beslut av den berörda institutionen att inte vidta åtgärder i enlighet med en anmodan i princip är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 maj 2005, Holcim (France)/kommissionen, T‑86/03, EU:T:2005:157, punkt 36, dom av den 21 juli 2016, Nutria/kommissionen, T‑832/14, ej publicerad, EU:T:2016:428, punkt 44, och beslut av den 7 december 2017, Techniplan/kommissionen, T‑853/16, ej publicerat, EU:T:2017:928, punkt 20).
72
Av fast rättspraxis framgår emellertid också att när kommissionens rättsakt, som i det aktuella fallet, har nekande karaktär, ska den bedömas i förhållande till arten av den begäran som den utgör svar på (dom av den 8 mars 1972, Nordgetreide/kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, punkt 5, dom av den 24 november 1992, Buckl m.fl./kommissionen, C‑15/91 och C‑108/91, EU:C:1992:454, punkt 22, och beslut av den 13 mars 2007, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, C‑150/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:164, punkt 22). I synnerhet gäller att ett beslut att inte vidta åtgärder är en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas i den mening som åsyftas i artikel 263 FEUF, under förutsättning att den rättsakt som institutionen har beslutat att inte anta skulle ha kunnat angripas med stöd av den bestämmelsen (se dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen, T‑330/94, EU:T:1996:154, punkt 32 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 13 mars 2007, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, C‑150/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:164, punkt 23, och beslut av den 22 januari 2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl./kommissionen, C‑69/09 P, ej publicerat, EU:C:2010:37, punkt 46).
73
För att det ska kunna bedömas huruvida det är möjligt att till sakprövning uppta talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att inte vidta åtgärder med anledning av Viasats anmodan att kommissionen, i syfte att bevara den inre marknad som har kommit till stånd genom harmoniseringen av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, skulle vidta åtgärder för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda det frekvensbandet för driften av EAN-systemet, behöver det således undersökas huruvida den rättsakt som kommissionen anmodades att anta själv skulle ha varit en rättsakt vars lagenlighet tribunalen skulle ha kunnat pröva med stöd av artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 13 mars 2007, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, C‑150/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:164, punkt 23).
74
I det aktuella fallet har den frågan samband med frågan huruvida kommissionen har de befogenheter som krävs för att anta en sådan rättsakt. För att det ska kunna avgöras huruvida det i enlighet med den rättspraxis som har erinrats om i punkt 73 ovan skulle ha varit möjligt att angripa den rättsakt som kommissionen i det aktuella fallet, med hänvisning till sina bristande befogenheter, beslutade att inte anta, behöver det nämligen bland annat slås fast av vilken art den rättsakten skulle ha varit, mot bakgrund av de befogenheter som Viasat har tillskrivit kommissionen. Således ska det allra först undersökas vilka befogenheter kommissionen har när det gäller att anta en sådan rättsakt som anmodan att vidta åtgärder avsåg. Om det visar sig att kommissionen har de befogenheter som krävs, ska det därefter bedömas, mot bakgrund av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 73 ovan, huruvida tribunalen skulle ha kunnat pröva lagenligheten av den rättsakt som kommissionen har befogenhet att anta. Om någon av dessa frågor ska besvaras nekande – det vill säga om kommissionen saknar befogenhet eller om Viasat saknar rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som kommissionen har befogenhet att anta – ska talan om ogiltigförklaring i det första fallet ogillas och i det andra fallet avvisas mot bakgrund av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 73 ovan. Om kommissionen har befogenhet att anta en rättsakt med det av Viasat önskade innehållet och Viasat skulle ha haft rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den rättsakten med stöd av artikel 263 FEUF, ska Viasats talan däremot bifallas såvitt avser att kommissionen beslutade att inte vidta åtgärder med hänvisning till att den ansåg sig sakna befogenhet.
75
Frågan om lagenligheten av det beslut att inte vidta åtgärder som återfinns i kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 ska således prövas samtidigt med frågan om möjligheten att pröva yrkandet om ogiltigförklaring av nämnda beslut att inte vidta åtgärder i sak (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 1993, Frankrike/kommissionen, C‑325/91, EU:C:1993:245, punkt 11).
76
Det ska också erinras om att tribunalen mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet får bedöma huruvida en god rättskipning motiverar att talan om ogiltigförklaring ogillas utan att det görs någon prövning av kommissionens invändning om rättegångshinder med innebörden att Viasat saknar intresse av att få saken prövad eller saknar rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en sådan rättsakt som begärdes i anmodan att vidta åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punkt 52). I det aktuella fallet finner tribunalen, med tanke på sambandet mellan frågan om talan kan upptas till sakprövning och frågan om den är välgrundad, att det är lämpligt att först uttala sig om huruvida kommissionen har befogenhet att anta en rättsakt med anledning av den anmodan att vidta åtgärder som Viasat riktade till kommissionen, utan att detta påverkar punkterna 107–112 och 164–180 nedan.
2.
Viasats argument avseende var och en av kommissionens befogenheter att med anledning av Viasats anmodan att vidta åtgärder anta de begärda rättsakterna
77
Tribunalen erinrar om att Viasat i sin skrivelse av den 22 december 2016 uttryckligen och formellt krävde att kommissionen skulle efterkomma den av Viasat i skrivelsen av den 2 augusti 2016 framställda begäran med innebörden att kommissionen, i syfte att bevara den inre marknad som har kommit till stånd genom harmoniseringen av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster, skulle vidta åtgärder för att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd att använda det frekvensbandet för driften av EAN-systemet.
78
Av kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017 framgår i allt väsentligt ett svar på Viasats anmodan att vidta åtgärder som består av tre delar. För det första angav kommissionen att beslut om tillståndsansökningar och verkställighetsåtgärder avseende mobila satellittjänster och operatörer av sådana tjänster fattades på nationell nivå. För det andra hävdade kommissionen att dess enda uppgift var att underlätta samarbete mellan medlemsstaterna i överensstämmelse med verkställighetsbeslutet samt att det inte fanns några planer på att ändra syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz. För det tredje gjorde kommissionen bedömningen att de tillämpliga bestämmelserna inte gav den några specifika befogenheter att vidta åtgärder i syfte att hindra en medlemsstat från att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för att tillhandahålla lösningar i fråga om förbindelser från luftfartyg för uppkopplingstjänster under flygning.
79
Viasat har, med stöd av Konungariket Nederländerna och Eutelsat, gjort gällande att kommissionen genom skrivelserna av den 14 och den 21 februari 2017 utan fog uppgav sig sakna befogenheter att vidta åtgärder med anledning av Viasats anmodan. Dessutom har Viasat bestritt att bolaget skulle sakna rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av de rättsakter som kommissionen enligt dess uppfattning hade befogenhet att anta.
80
I detta sammanhang noterar tribunalen inledningsvis att Viasat, såvitt avser arten av den rättsakt som kommissionen enligt dess åsikt var skyldig att anta med anledning av dess anmodan att vidta åtgärder, i allt väsentligt har angett, som svar på tribunalens skriftliga och muntliga frågor, att kommissionen skulle ha kunnat vidta åtgärder dels i form av en till Inmarsat personligen riktad rättsakt med syftet att förbjuda Inmarsat att använda frekvensbandet 2 GHz för utbyggnaden av EAN-systemet, som enligt Viasat är oförenligt med regelverket för mobila satellittjänster, dels i form av en rättsakt med innebörden att Inmarsat inte längre omfattades av urvalsbeslutet, dels i form av en till de nationella regleringsmyndigheterna personligen riktad rättsakt med syftet att hindra dem från att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för nämnda utbyggnad, dels i form av en allmänt tillämplig rättsakt med syftet att slå vakt om harmoniseringen av syftet för användningen av frekvensbandet 2 GHz och med verkan att de nationella regleringsmyndigheterna hindrades från att meddela Inmarsat sådana tillstånd.
81
Härvidlag påpekar tribunalen till att börja med att den anmodan att vidta åtgärder som Viasat riktade till kommissionen inte innehöll någon anmodan att anta en till Inmarsat personligen riktad rättsakt med syftet att förbjuda bolaget att använda frekvensbandet 2 GHz för driften av EAN-systemet, något som framgår av punkt 47 ovan. Viasat kan därför inte med framgång bestrida lagenligheten i det hänseendet av det beslut som återfinns i kommissionens skrivelser av den 14 och den 21 februari 2017. Eftersom Viasat inte anmodade kommissionen att anta en sådan rättsakt, saknade kommissionen nämligen med nödvändighet möjlighet att anta ett beslut i det hänseendet.
82
Vidare anser Viasat att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den beslutade att inte anta en till de nationella regleringsmyndigheterna personligen riktad rättsakt eller en allmänt tillämplig rättsakt, eftersom kommissionen därvid åsidosatte eller gjorde en felaktig tolkning av de befogenheter som enligt Viasat tillkommer kommissionen i kraft av för det första regelverket för radiospektrumförvaltning och mobila satellittjänster, för det andra de allmänna rättsprinciperna för offentlig upphandling, för det tredje kommissionens skyldighet att förhindra fragmentering av den inre marknaden i syfte att säkerställa den ändamålsenliga verkan av harmoniseringsinitiativet avseende det för mobila satellittjänster förbehållna frekvensbandet 2 GHz och för det fjärde den princip om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU. Avslutningsvis anser Viasat att dessa befogenheter är av underförstådd art.
a)
Huruvida kommissionen har uttryckliga befogenheter
1) Kommissionens befogenheter i kraft av regelverket för radiospektrumförvaltning och mobila satellittjänster
83
EAN-systemet för lösningar i fråga om förbindelser från luftfartyg för uppkopplingsmöjligheter under flygning, för vilket Inmarsat har ansökt om tillstånd hos de nationella regleringsmyndigheterna, motsvarar enligt Viasat varken de i harmoniseringsbeslutet angivna syftena med användningen av frekvensbandet 2 GHz eller de åtaganden som Inmarsat gjorde inom ramen för urvalsförfarandet och för vilkas genomförande bolaget valdes ut, nämligen att tillhandahålla mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter.
84
Enligt Viasat innebär MSS-beslutet att befogenheten att meddela tillstånd tilldelas de nationella regleringsmyndigheterna medan däremot befogenheten att fastställa vilka frekvenser som ska förbehållas för mobila satellittjänster, att slå fast för vilka syften frekvensbandet 2 GHz ska användas och att välja ut operatörer i enlighet med det gemensamma förfarandet uteslutande tillkommer kommissionen, bland annat i kraft av avdelning II i MSS-beslutet. Viasat har med stöd av Eutelsat gjort gällande att ett av en medlemsstat meddelat tillstånd som ger Inmarsat möjlighet att ändra användningen av frekvensbandet 2 GHz till förmån för nätet för förbindelser från luftfartyg skulle utgöra dels ett uppenbart kringgående av dessa befogenheter som förbehålls kommissionen, dels en ändring av innebörden av begreppen ”mobilsatellitsystem” och ”kompletterande markkomponenter” såsom dessa definieras i MSS-beslutet och i de villkor och skyldigheter som kommissionen föreskrev i tillkännagivandet av ansökningsomgången och i urvalsbeslutet.
85
Viasat anser att eftersom det var kommissionen som antog harmoniseringsbeslutet och urvalsbeslutet, bör kommissionen följa upp att dessa båda beslut tillämpas på ett korrekt sätt och i samband med detta slå fast att en sådan användning av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster på ett i huvudsak markbaserat nät som Inmarsat har föreslagit skulle innebära en fundamental ändring av den på unionsnivå harmoniserade användningen av detta frekvensband. I detta sammanhang borde kommissionen, som Viasat och Eutelsat ser saken, ha meddelat de nationella regleringsmyndigheterna dels att denna planerade nya användning inte omfattades av den användning av nämnda frekvensband som Inmarsat hade beviljats efter urvalsförfarandet i enlighet med MSS-beslutet, dels att beslut om en annan användning av detta frekvensband måste antas i enlighet med ”ett unionsförfarande”, det vill säga efter en ny ansökningsomgång.
86
Därutöver har Viasat hävdat att verkställighetsbeslutet – som kommissionen antog på grundval av artikel 9.3 i MSS-beslutet och som den hänvisade till i sin skrivelse av den 14 februari 2017 i samband med att den gjorde gällande att dess befogenheter i fråga om verkställighetsåtgärder gentemot en operatör med tillstånd inskränkte sig till uppföljning av därmed sammanhängande åtgärder på nationell nivå – är tillämpligt endast på eventuella åsidosättanden av de gemensamma villkor som avses i artikel 7.2 i MSS-beslutet och således inte gäller det skede i fråga om ”tillståndsgivning” som beskrivs i avdelning III i det beslutet.
87
Därför var kommissionen enligt Viasat skyldig att vidta åtgärder i syfte att förebygga risken för avsteg i förhållande till tillämpningsområdet och kriterierna för den ensamrätt att använda frekvensbandet 2 GHz som hade beviljats i kraft av harmoniseringsprocessen och det därav följande urvalsförfarandet.
88
Kommissionen har med stöd av Inmarsat och EchoStar gjort gällande att de unionsbestämmelser som är tillämpliga på system för tillhandahållande av mobila satellittjänster inte ger kommissionen några befogenheter såvitt avser tillstånd som operatörer meddelas för en specifik användning av ett frekvensband, utan att sådana befogenheter uteslutande tillkommer de nationella regleringsmyndigheterna, vilka ensamma har befogenhet att meddela de utvalda operatörerna tillstånd och att vidta verkställighetsåtgärder i syfte att säkerställa att de gemensamma villkoren efterlevs.
89
Tribunalen noterar härvidlag att det i regelverket för radiospektrumförvaltning och mobila satellittjänster föreskrivs en tydlig kompetensfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna.
90
Å ena sidan framgår det av regelverket för radiospektrumförvaltning och mobila satellittjänster att kommissionen, precis som Viasat har gjort gällande, har vissa befogenheter att anta rättsakter med bindande rättsverkningar. Genom artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet har kommissionen nämligen tilldelats en befogenhet att fastställa tillgången till och syftet med användningen av frekvenser, en befogenhet som kommissionen såvitt avser användning av frekvensbandet 2 GHz för system för tillhandahållande av mobila satellittjänster har utövat genom att anta harmoniseringsbeslutet.
91
Kommissionen har också, som Viasat har gjort gällande, i kraft av avdelning II i MSS-beslutet en exklusiv befogenhet att välja ut operatörer av mobila satellittjänster inom frekvensbandet 2 GHz genom ett gemensamt urvalsförfarande. Inom ramen för detta gemensamma urvalsförfarande avgör kommissionen bland annat – som den också vitsordade vid förhandlingen som svar på en fråga från tribunalen – huruvida ett system som har föreslagits i ett svar på en inbjudan att inkomma med ansökningar motsvarar den definition av system för tillhandahållande av mobila satellittjänster som följer av artikel 2.2 a i MSS-beslutet. Av den avdelningen framgår nämligen att kommissionen ska anordna ett jämförande urvalsförfarande för urval av operatörer av mobilsatellitsystem. Det var i kraft av denna exklusiva befogenhet som kommissionen antog urvalsbeslutet, genom vilket den valde ut Inmarsat och Solaris (sedermera EchoStar) som operatörer av system för tillhandahållande av mobila satellittjänster inom frekvensbandet 2 GHz (se punkt 8 ovan).
92
Å andra sidan ger regelverket för mobila satellittjänster också medlemsstaterna vissa exklusiva befogenheter. För det första är det de behöriga nationella myndigheterna som i kraft av avdelning III i MSS-beslutet meddelar de av kommissionen utvalda operatörerna de tillstånd som är nödvändiga för att dessa ska kunna använda de radiofrekvenser som de har fått sig tilldelade för drift av mobilsatellitsystem.
93
Enligt artikel 7.1 i MSS-beslutet ankommer det nämligen uteslutande på medlemsstaterna att se till att de utvalda sökande har rättighet att använda de specifika radiofrekvenser som fastställs i kommissionens beslut och rättighet att driva ett mobilsatellitsystem. Vidare ska medlemsstaterna enligt artikel 8.1 i MSS-beslutet se till att deras behöriga myndigheter beviljar de sökande som har valts ut i enlighet med avdelning II i det beslutet, och som har getts tillstånd att använda spektrumet enligt artikel 7 i samma beslut, de tillstånd som är nödvändiga för att tillhandahålla kompletterande markkomponenter i mobilsatellitsystem på deras territorium.
94
Av lydelsen av artiklarna 7.1 och 8.1 i MSS-beslutet framgår att det finns ett enda villkor för meddelande av tillstånd i enlighet med den förstnämnda bestämmelsen, nämligen att den operatör som ansöker om tillstånd ska vara en sökande som har valts ut i enlighet med avdelning II i beslutet, medan det för meddelande av tillstånd i enlighet med den sistnämnda bestämmelsen ställs två villkor, nämligen att den som ansöker om tillstånd utöver att vara en sådan utvald sökande också måste ha erhållit tillstånd att använda det berörda radiospektrumet i kraft av artikel 7 i beslutet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 5 mars 2020, Viasat UK och Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, punkt 46).
95
En bokstavstolkning av artiklarna 7.1 och 8.1 i MSS-beslutet ger således vid handen att en nationell regleringsmyndighet inte kan neka att meddela tillstånd enligt någon av dessa bestämmelser med hänvisning till att det system för vilket tillstånd söks inte är ett mobilsatellitsystem eller att den berörda operatören inte har fullgjort det åtagande som den gjorde i samband med urvalsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2020, Viasat UK och Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, punkt 49). I detta sammanhang ska det påpekas att kommissionen – som framgår av punkt 91 ovan – innan den antar ett urvalsbeslut gör en bedömning av huruvida det system som en operatör har föreslagit med anledning av en inbjudan att inkomma med ansökningar är ett mobilsatellitsystem.
96
Av detta följer att de nationella regleringsmyndigheterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i samband med att de meddelar tillstånd och följaktligen inte kan neka tillstånd om en ansökan kommer från en operatör som har valts ut av kommissionen; att så är fallet har också vitsordats av Viasat.
97
Viasat anser i allt väsentligt att den omständigheten medför att kommissionen är skyldig att vidta åtgärder i syfte att ”skydda” sina exklusiva befogenheter och således i syfte att förhindra att nationella regleringsmyndigheter meddelar tillstånd i fall där det system för vars drift en operatör har ansökt om tillstånd har ändrats – vilket enligt Viasat är fallet här såvitt avser EAN-systemet – i förhållande till det system för vars genomförande den operatören valdes ut av kommissionen och där det nya systemet inte motsvarar vare sig de syften som slås fast i harmoniseringsbeslutet och MSS-beslutet eller de åtaganden som den berörda operatören gjorde inom ramen för det gemensamma urvalsförfarandet.
98
För det andra ska det i detta sammanhang påpekas att befogenheten att övervaka efterlevnaden av de till tillstånden knutna gemensamma villkor som föreskrivs i artiklarna 7.2 och 8.3 i MSS-beslutet och infriandet av de åtaganden som den berörda operatören gjorde under urvalsförfarandet liksom befogenheten att ålägga sanktioner för eventuella överträdelser har tilldelats medlemsstaterna, varvid kommissionen endast har en samordningsbefogenhet.
99
Till att börja med föreskrivs nämligen i artikel 9 i MSS-beslutet ett system för övervakning av efterlevnaden av de gemensamma villkor som är knutna till de av de nationella regleringsmyndigheterna meddelade tillstånden liksom ett verkställighetsförfarande för fall där en utvald operatör som har erhållit tillstånd åsidosätter dessa gemensamma villkor. På detta område är det primärt medlemsstaterna som tilldelas befogenheter genom MSS-beslutet.
100
Enligt artikel 9.2 andra stycket i MSS-beslutet ska medlemsstaterna övervaka efterlevnaden av de gemensamma villkor som är knutna till tillstånd meddelade i enlighet med artiklarna 7 och 8 i det beslutet och vidta lämpliga åtgärder för att ta itu med bristande efterlevnad. I artikel 9.2 första stycket i samma beslut anges att de nationella bestämmelserna om verkställighet ska vara förenliga med unionsrätten, särskilt med artikel 10 i auktorisationsdirektivet.
101
Enligt artikel 10 i auktorisationsdirektivet ska de nationella regleringsmyndigheterna övervaka och kontrollera att företagen uppfyller de villkor som gäller för den allmänna auktorisationen eller för nyttjanderätterna till radiofrekvenser. I detta syfte ska medlemsstaterna bland annat ge de nationella regleringsmyndigheterna befogenhet att ålägga företag som åsidosätter sin skyldighet att efterleva dessa allmänna auktorisationer eller dessa nyttjandevillkor avskräckande ekonomiska sanktioner eller förelägga sådana företag att upphöra med eller senarelägga tillhandahållandet av en tjänst eller en uppsättning tjänster som skulle medföra en avsevärd snedvridning av konkurrensen.
102
De bestämmelser som avses i punkterna 99–101 ovan ska tolkas mot bakgrund av skäl 21 i MSS-beslutet, enligt vilket beslut om återkallande av tillstånd som har beviljats för mobila satellittjänster eller kompletterande markkomponenter på grund av att skyldigheter inte har uppfyllts bör verkställas på nationell nivå.
103
Vidare innefattar de gemensamma villkor som enligt artikel 7.1 i MSS-beslutet ska knytas till ett tillstånd, och vilkas efterlevnad det enligt artikel 9.2 andra stycket i det beslutet ankommer på medlemsstaterna att säkerställa, bland annat ett villkor – föreskrivet i artikel 7.2 a i nämnda beslut – med innebörden att de utvalda sökande ska använda det tilldelade radiospektrumet för att tillhandahålla mobila satellittjänster. Denna sistnämnda bestämmelse jämförd med definitionen i artikel 2.2 a i beslutet avser således medlemsstaternas övervakning av iakttagandet av syftet med tilldelningen av spektrumet för tillhandahållande av mobila satellittjänster och följaktligen deras kontroll av att det system för vars drift detta spektrum används är ett mobilsatellitsystem som tillhandahåller mobila satellittjänster; att så är fallet har Viasat i allt väsentligt vitsordat genom att göra gällande att syftet med harmoniseringen av frekvensbandet 2 GHz är att ”mobilsatellitsystem” ska tillhandahålla mobila satellittjänster.
104
De tillstånd som avses i artikel 7.1 i MSS-beslutet omfattas också av det gemensamma villkoret i artikel 7.2 c i det beslutet, med innebörden att de utvalda sökande ska infria de åtaganden som de har gjort i sina ansökningar eller under det av kommissionen anordnade urvalsförfarandet.
105
De tillstånd som de nationella regleringsmyndigheterna meddelar med stöd av artikel 8.1 i MSS-beslutet är dessutom bland annat knutna till det gemensamma villkoret i artikel 8.3 a i det beslutet, nämligen att operatörerna ska använda det tilldelade radiospektrumet för att tillhandahålla kompletterande markkomponenter i mobilsatellitsystem, och det gemensamma villkoret i artikel 8.3 b i samma beslut, nämligen att de kompletterande markkomponenterna ska utgöra en integrerande del av mobilsatellitsystemet och ska styras av resurs- och näthanteringsmekanismen i det satellitbaserade systemet. Dessa båda bestämmelser jämförda med definitionen i artikel 2.2 b i beslutet gör det möjligt att säkerställa medlemsstaternas uppföljning och övervakning av att en utvald operatör bland annat iakttar villkoren i fråga om rollen för de kompletterande markkomponenterna i det mobilsatellitsystem för vilket tillstånd har meddelats med stöd av artikel 7.1 i samma beslut.
106
Således måste det konstateras att det i MSS-beslutet föreskrivs ett förfarande för uppföljning avseende system för vilka de nationella regleringsmyndigheterna har meddelat tillstånd liksom en övervakning av att utvalda operatörer som har erhållit tillstånd använder det spektrum som de har tilldelats i överensstämmelse med det harmoniserade syftet för tillhandahållandet av mobila satellittjänster och således att de iakttar regelverket för mobila satellittjänster bland annat såvitt avser själva definitionen av mobilsatellitsystem och att de infriar sina åtaganden från urvalsförfarandet. Beslutsbefogenheterna i detta hänseende tillkommer medlemsstaterna.
107
När det slutligen gäller kommissionens befogenheter inom ramen för övervaknings- och verkställighetsförfarandet, framgår det av skäl 22 i MSS-beslutet att samtidigt som det är på nationell nivå som de utvalda och tillståndsgivna mobilsatellitsystemoperatörernas radiospektrumanvändning övervakas och eventuella erforderliga verkställighetsåtgärder vidtas, bör det fortfarande vara möjligt för kommissionen att bestämma metoderna i ett samordnat övervaknings- eller verkställighetsförfarande. När det behövs bör kommissionen ha rätt att ta upp frågor som rör operatörernas uppfyllande av de gemensamma tillståndsvillkoren.
108
Därvidlag gäller å ena sidan, enligt artikel 9.2 tredje stycket i MSS-beslutet, att ”[k]ommissionen …, med bistånd av den kommunikationskommitté som [har inrättats i enlighet med artikel 22 i ramdirektivet], [får] undersöka varje påstådd särskild överträdelse av de gemensamma villkoren”. I samma bestämmelse föreskrivs att ”[n]är en medlemsstat informerar kommissionen om en viss överträdelse ska kommissionen undersöka den påstådda överträdelsen”. I denna bestämmelse anges inte närmare vilken typ av rättsakt som kommissionen skulle kunna anta på grundval därav eller vilka rättsverkningarna blir av en undersökning som kommissionen får – eller i förekommande fall ska – genomföra.
109
En kontextuell tolkning av artikel 9.2 tredje stycket i MSS-beslutet ger emellertid vid handen att kommissionen vid utövande av sina befogenheter enligt den bestämmelsen får – eller möjligen ska – rikta en rekommendation eller ett yttrande till de behöriga nationella myndigheterna inom ramen för arbetet i kommunikationskommittén. Av artikel 9.2 i nämnda beslut framgår nämligen att det ankommer på medlemsstaterna att säkerställa efterlevnaden av de gemensamma villkoren och att vidta lämpliga åtgärder vid bristande efterlevnad (se punkt 100 ovan). Den ”undersökning” som kommissionen får eller ska genomföra i enlighet med artikel 9.2 tredje stycket i beslutet kan således endast vara avsedd att utgöra en del av underlaget för medlemsstaternas bedömning av huruvida det har skett en överträdelse av de gemensamma villkoren och vilken sanktion som i förekommande fall ska åläggas för överträdelsen – en sådan undersökning ger alltså inte kommissionen någon befogenhet att fatta beslut i det hänseendet.
110
Rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF är enligt den rättspraxis som har erinrats om i punkterna 68 och 69 ovan samtliga av institutionerna antagna bestämmelser, oavsett form, som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 54).
111
Den domstolskontroll som föreskrivs i artikel 263 FEUF omfattar däremot inte rättsakter utan bindande rättsverkningar såsom förberedande rättsakter, bekräftande åtgärder och rena genomförandeåtgärder, rekommendationer och yttranden samt i princip interna instruktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 55 och där angiven rättspraxis, och beslut av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irland)/kommissionen, C‑477/11 P, ej publicerat, EU:C:2012:292, punkt 52).
112
I enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 72 ovan ska förevarande talan därför avvisas i den del som den avser kommissionens beslut att inte anta en rättsakt med stöd av artikel 9.2 tredje stycket i MSS-beslutet.
113
När det å andra sidan gäller kommissionens befogenhet i kraft av artikel 9.3 i MSS-beslutet att anta ett beslut med för medlemsstaterna bindande rättsverkningar i syfte att inrätta en mekanism för samordning av verkställigheten av de gemensamma villkoren såvitt avser tillhandahållande av mobila satellittjänster, har kommissionen bemött ett argument från Eutelsat och besvarat en fråga från tribunalen genom att vitsorda att den bestämmelsen ger kommissionen befogenhet att besluta om lämpliga metoder för samordnad tillämpning av bestämmelserna om verkställighet, bland annat såvitt avser de gemensamma villkor som rör användning av kompletterande markkomponenter.
114
Icke desto mindre ska det – liksom kommissionen har gjort – framhållas att den befogenhet som kommissionen erhåller i kraft av artikel 9.3 i MSS-beslutet endast är en befogenhet i fråga om samordning av metoderna för de behöriga nationella myndigheternas tillämpning av verkställighetsåtgärder och att dessa myndigheters befogenhet är ograverad när det gäller genomförandet av dessa verkställighetsåtgärder. Kommissionen har alltså ingen befogenhet enligt den bestämmelsen vare sig att med bindande verkan konstatera att en överträdelse av de gemensamma villkoren föreligger eller att anta en rättsakt genom vilken den skulle kunna hindra nämnda nationella myndigheter från att meddela ett tillstånd eller, i ett fall där de har konstaterat en överträdelse, att återkalla eller upphäva ett sådant.
115
Av det ovan anförda framgår att MSS-beslutet, i motsats till vad Viasat har gjort gällande, inte ger kommissionen några uttryckliga befogenheter vare sig att bedöma huruvida EAN-systemet är förenligt med urvalsbeslutet eller regelverket för mobila satellittjänster eller att därefter anta en rättsakt – mot vilken talan skulle kunna väckas i enlighet med artikel 263 FEUF – med syftet att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela Inmarsat tillstånd eller tvinga dem att återkalla redan meddelade tillstånd.
116
För det tredje ska följande konstateras i den mån som Viasats argument inom ramen för den aktuella delen av talan ska förstås så, att Viasat anser att kommissionen hade en underförstådd befogenhet att anta en actus contrarius (motsatt rättsakt) genom att återkalla eller ändra beslutet om urval av operatörer med motiveringen att användningen av det till Inmarsat tilldelade frekvensbandet 2 GHz inte motsvarade vare sig de syften som anges i harmoniseringsbeslutet eller de kriterier som hade legat till grund för valet av Inmarsat.
117
Enligt en allmän rättsprincip har det organ som har befogenhet att anta en viss rättsakt i princip även befogenhet att upphäva eller ändra denna genom att anta en actus contrarius, såvida det inte finns en uttrycklig bestämmelse enligt vilken denna befogenhet tillkommer något annat organ (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2002, Lagardère och Canal+/kommissionen, T‑251/00, EU:T:2002:278, punkt 130, och dom av den 15 december 2016, Spanien/kommissionen, T‑808/14, ej publicerad, EU:T:2016:734, punkt 40).
118
I det aktuella fallet får de nationella regleringsmyndigheterna inte meddela tillstånd till andra operatörer än dem som kommissionen har valt ut (se punkt 94 ovan). Om ett urvalsbeslut återkallades skulle operatörerna förlora sin ställning som utvalda operatörer, varvid de nationella regleringsmyndigheterna i enlighet med artiklarna 7.1 och 8.2 i MSS-beslutet inte längre skulle kunna meddela dem tillstånd.
119
Det kan inte uteslutas att kommissionen under vissa omständigheter har befogenhet att upphäva eller ändra ett urvalsbeslut som den har antagit (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2020, Viasat UK och Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, punkt 47).
120
Att tillerkänna kommissionen en sådan befogenhet att återkalla eller ändra ett urvalsbeslut med hänvisning till att en utvald operatör efter beslutets antagande har ändrat sitt system så att det inte längre är förenligt med regelverket för mobila satellittjänster eller med åtagandena från urvalsförfarandet skulle emellertid strida mot systemet för befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna. Detta förutsätter nämligen att kommissionen gör en bedömning av det aktuella systemets förenlighet med regelverket och urvalsbeslutet, varvid det verkställighetsförfarande som omfattas av medlemsstaternas exklusiva beslutsbefogenhet blir meningslöst. Som framgår av punkt 106 ovan innebär MSS-beslutets system för befogenhetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna att det ankommer på medlemsstaterna att – med bistånd av kommissionen, som därvid förfogar över en samordningsbefogenhet – göra en sådan förenlighetsbedömning inom ramen för sin övervakning av efterlevnaden av de gemensamma villkor som är knutna till de utvalda operatörernas tillstånd. Befogenhet i detta hänseende har således explicit, genom de uttryckliga bestämmelserna i MSS-beslutet, tilldelats ett annat organ än kommissionen i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 117 ovan.
121
Vidare ska det också erinras om att strikta villkor gäller för retroaktivt återkallande av gynnande förvaltningsbeslut. Enligt fast rättspraxis har en unionsinstitution som konstaterar att den har antagit en rättsstridig rättsakt visserligen rätt att återkalla denna rättsakt med retroaktiv verkan om det sker inom en rimlig tidsfrist, men denna möjlighet kan begränsas av nödvändigheten att respektera berättigade förväntningar hos den som gynnas av rättsakten och som har kunnat hysa tilltro till att den var lagenlig (se dom av den 17 april 1997, de Compte/parlamentet, C‑90/95 P, EU:C:1997:198, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais och Communauté d’agglomération du Douaisis/kommissionen, T‑267/08 och T‑279/08, EU:T:2011:209, punkt 189 och där angiven rättspraxis). En rättsakt som ger upphov till rättigheter får återkallas endast om tre villkor är uppfyllda: det beslut som gav upphov till rättigheten måste ha varit rättsstridigt, återkallandet måste ske inom rimlig tid efter antagandet av det berörda beslutet och institutionen måste i princip respektera berättigade förväntningar hos den som gynnades av beslutet och som har kunnat hysa tilltro till att det var lagenligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2012, Eklund/kommissionen, F‑57/11, EU:F:2012:145, punkterna 69–72). Viasat har inte anfört något argument till styrkande av att det andra och det tredje villkoret ovan är uppfyllda i det aktuella fallet.
122
Således kan Viasat inte vinna framgång med talan i den aktuella delen.
2) Kommissionens befogenheter i kraft av de allmänna unionsrättsliga principerna för offentlig upphandling
123
Med hänvisning till Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1) har Viasat med stöd av Eutelsat gjort gällande att kommissionen hade en skyldighet att vidta åtgärder även som en följd av de allmänna unionsrättsliga principerna för offentlig upphandling, enligt vilka det åligger den upphandlande myndigheten att säkerställa iakttagandet av de skyldigheter och villkor som har slagits fast under förfarandet för tilldelning av ett kontrakt liksom iakttagandet av principerna om likabehandling, icke-diskriminering och insyn. Därför ankom det enligt Viasat på kommissionen att beivra ”uppenbara avvikelser” i förhållande till räckvidden för den tillåtna användningen och grundvalarna för anbudsförfarandet.
124
Kommissionen har bestritt dessa argument.
125
Tribunalen noterar att Viasat i denna del av talan väsentligen förefaller göra gällande att den ”fundamentala ändringen” av syftet med Inmarsats användning av frekvensbandet 2 GHz i förhållande till det syfte för vilket Inmarsat hade valts ut medförde att kommissionen, mot bakgrund av de allmänna unionsrättsliga principerna för offentlig upphandling, var skyldig att återuppta urvalsförfarandet eller anordna ett nytt urvalsförfarande för att inom ramen för ett sådant nytt förfarande på nytt kunna bedöma EAN-systemet.
126
Härvidlag ska det för det första påpekas att kommissionen genom urvalsbeslutet valde ut de operatörer som skulle få tillstånd att i var och en av medlemsstaterna använda vissa frekvenser inom frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster men att kommissionen däremot inte beviljade några koncessioner i den mening som avses i direktiv 2014/23 och inte heller anordnade något förfarande för offentlig upphandling i enlighet med direktiv 2014/24. Urvalsförfarandet reglerades nämligen av de särskilda bestämmelser på grundval av vilka det anordnades, närmare bestämt avdelning II i MSS-beslutet. De direktiv som Viasat har åberopat är därför, mot bakgrund av principen lex specialis derogat lex generalis, inte tillämpliga i förevarande mål.
127
För det andra skulle, som kommissionen också har gjort gällande, en tillämpning genom analogi av direktiven 2014/23 och 2014/24 på omständigheterna i förevarande mål strida mot den princip om tilldelade befogenheter som följer av artikel 5 FEU (se punkt 201 nedan).
128
Viasat kan därför inte vinna framgång med talan i denna del.
3) Kommissionens befogenheter i kraft av principen om lojalt samarbete
129
Viasat har gjort gällande att kommissionen i kraft av principen om lojalt samarbete var skyldig att bistå de nationella regleringsmyndigheterna i fullgörandet av de uppgifter som dessa myndigheter tilldelas genom fördragen och att ge dem vägledning i fråga om genomförandet genom MSS-beslutet av de harmoniserade bestämmelserna. Enligt Viasat innebar den principen att kommissionen var skyldig att bistå nämnda myndigheter i deras fullgörande av sitt uppdrag genom att ge dem riktlinjer eller rekommendationer.
130
Tribunalen påminner härvidlag om att icke-bindande riktlinjer och rekommendationer – som framgår av den rättspraxis som har erinrats om i punkterna 110 och 111 ovan – inte är rättsakter mot vilka talan kan väckas. Detta betyder i enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 72 ovan att förevarande talan ska avvisas i den del som Viasat har yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionen har gjort sig skyldig till en olaglig underlåtenhet genom att inte anta en sådan rekommendation.
131
Om man i stället antar att vad Viasat har gjort gällande med detta argument är att kommissionen i kraft av principen om lojalt samarbete borde ha antagit en till de nationella regleringsmyndigheterna personligen riktad rättsakt med bindande verkan i syfte att bistå dessa myndigheter i deras utövande av sina befogenheter med avseende på meddelande av tillstånd till den utvalda operatören, ska det påpekas att förbindelserna mellan medlemsstaterna och unionsinstitutionerna enligt artikel 4.3 FEU faktiskt regleras av en sådan princip. Den principen innebär inte endast att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens räckvidd och verkan, utan också att unionsinstitutionerna har en motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna (beslut av den 13 juli 1990, Zwartveld m.fl., C‑2/88 IMM, EU:C:1990:315, punkt 17). Skyldigheten till lojalt samarbete är allmänt tillämplig och inte beroende av huruvida den berörda unionsbefogenheten är exklusiv eller inte (dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige, C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 71).
132
Härvidlag noterar tribunalen att Viasat i denna del av talan har utgått från det felaktiga antagandet att de nationella regleringsmyndigheterna innan de meddelar tillstånd ska bedöma huruvida Inmarsats system är förenligt med de tillämpliga bestämmelserna och i synnerhet med det av kommissionen antagna urvalsbeslutet. Av punkt 94 ovan framgår att den enda omständighet som de nationella regleringsmyndigheterna ska kontrollera innan de fattar beslut om en tillståndsansökan enligt artikel 7 i MSS-beslutet, och en av de två omständigheter – jämte innehav av tillstånd enligt artikel 7 – som dessa myndigheter ska kontrollera innan de fattar beslut om en tillståndsansökan enligt artikel 8 i det beslutet, är huruvida den som ansöker är en ”utvald sökande”. Att Inmarsat är en utvald sökande framgår otvetydigt av artikel 2 i urvalsbeslutet, som inte kräver någon tolkning.
133
Frågan om iakttagandet av det syfte för vilket frekvensbandet 2 GHz tilldelades Inmarsat är, liksom frågan om EAN-systemets förenlighet med de tillämpliga bestämmelserna och i synnerhet med de åtaganden som gjordes under urvalsförfarandet, att hänföra till den ordning för övervakning och verkställighet som föreskrivs i artikel 9 i MSS-beslutet. Ett inslag i den ordningen är en mekanism för specifikt bistånd som avspeglar ett lojalt samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Enligt artikel 9.2 tredje stycket i MSS-beslutet gäller nämligen att när en medlemsstat informerar kommissionen om en viss överträdelse, ska kommissionen undersöka den påstådda överträdelsen med bistånd av kommunikationskommittén. Den skyldighet som i det sammanhanget åligger kommissionen avspeglar andan i principen om lojalt samarbete. Detta samarbete stärks genom verkställighetsbeslutet, som kommissionen har antagit med stöd av artikel 9.3 i MSS-beslutet och som innebär att det inrättas en process för undersökningar och informationsutbyten på unionsnivå som kommissionen ansvarar för.
134
Någon annan fristående skyldighet som ger kommissionen befogenhet att enbart med stöd av principen om lojalt samarbete vidta åtgärder i linje med Viasats anmodan torde inte kunna åvila kommissionen.
135
Av det ovan anförda följer att Viasat inte kan vinna framgång med talan i denna del.
4) Befogenheter knutna till skyldigheten att förhindra fragmentering av den inre marknaden i syfte att garantera den ändamålsenliga verkan av harmoniseringsinitiativet avseende det för mobila satellittjänster förbehållna frekvensbandet 2 GHz
136
Såvitt avser Viasats påstående att kommissionen skulle vara skyldig att med anledning av anmodan att vidta åtgärder anta en rättsakt med syftet att bevara den inre marknaden för mobila satellittjänster, har Viasat med stöd av Konungariket Nederländerna och Eutelsat gjort gällande att kommissionen faktiskt har fristående befogenheter när det gäller att förhindra den fragmentering av den inre marknaden som skulle uppkomma om de nationella regleringsmyndigheterna på eget initiativ beslutade att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för ett nytt syfte. Enligt Viasat följer dessa befogenheter av artikel 9.2 tredje stycket i MSS-beslutet, av artikel 19 i ramdirektivet, av skäl 35 i auktorisationsdirektivet och av artikel 114 FEUF jämförd med artikel 1.1 och skälen 5, 12 och 14 i MSS-beslutet.
137
Tribunalen påpekar härvidlag att de exklusiva befogenheter som kommissionen uttryckligen har tilldelats såvitt avser förvaltning av mobila satellittjänster, vilka gäller dels harmonisering av syftena med användningen av frekvensbandet 2 GHz, dels urval genom ett gemensamt förfarande av operatörer som ska få använda det frekvensbandet för de sålunda harmoniserade syftena, ingår i ett större lagstiftningssammanhang där målet är att skapa en sådan inre marknad för harmoniserad användning av vissa radiofrekvenser som framgår bland annat av artikel 8 i ramdirektivet och artikel 8 i auktorisationsdirektivet. Som framgår av skälen 11–13 i MSS-beslutet, är det den inneboende gränsöverskridande karaktären hos mobila satellittjänster för satellitkommunikation som har ansetts motivera att kommissionen undantagsvis specifikt tilldelas dessa exklusiva befogenheter.
138
Vidare ska det – liksom Viasat har gjort – noteras att det i allt väsentligt framgår av artikel 1.1 och skälen 5, 12 och 14 i MSS-beslutet att det huvudsakliga målet för det initiativ som syftade till harmonisering av användningen av radiospektrum inom frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster var att skapa en inre marknad för alleuropeiska mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter. De övriga målen, vilka kommissionen liksom Inmarsat och EchoStar har framhållit, var att stärka konkurrensen, främja effektiva investeringar och bidra till den europeiska industrins konkurrenskraft inom informations- och kommunikationsteknik i linje med målen för den förnyade Lissabonstrategin. Det gemensamma urvalsförfarande som kommissionen anordnade, vilket utmynnade i att kommissionen tilldelade bland annat Inmarsat den frekvensen, genomfördes mot bakgrund av dessa mål.
139
Det är särskilt i förhållande till dessa mål som det ska prövas huruvida kommissionen förfogar över befogenheter att vidta åtgärder med anledning av Viasats anmodan till kommissionen att anta en rättsakt med syftet att förhindra att den inre marknaden för alleuropeiska mobila satellittjänster skadas och därigenom bevara den ändamålsenliga verkan av harmoniseringen, som enligt Viasat äventyras genom Inmarsats ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz.
i) Kommissionens befogenheter i kraft av ramdirektivet
140
Viasat har med stöd av Eutelsat gjort gällande att kommissionen i kraft av artikel 19 i ramdirektivet förfogar över vissa befogenheter när det gäller att förhindra den fragmentering av den inre marknaden som skulle uppkomma om de nationella regleringsmyndigheterna på eget initiativ beslutade att meddela Inmarsat tillstånd att använda frekvensbandet 2 GHz för ett nytt syfte.
141
Enligt Viasat är det rimligt att göra bedömningen att det uppdrag som kommissionen tilldelas genom ramdirektivet såvitt avser harmonisering av syftena med användningen av frekvensbandet 2 GHz även inbegriper en skyldighet att följa utvecklingen i den sektorn och i förekommande fall uppdatera sitt harmoniseringsbeslut.
142
Kommissionen har hävdat att ingen av de bestämmelser i ramdirektivet som Viasat har åberopat, och i synnerhet inte artikel 19 i det direktivet, ger kommissionen några verkställighetsbefogenheter i förhållande till operatörerna eller de nationella regleringsmyndigheterna när det gäller villkor knutna till användningen av radiofrekvenser.
143
Tribunalen framhåller härvidlag inledningsvis att syftet med ramdirektivet är att främja harmonisering av förvaltningen av radiofrekvenser. I det direktivet stadgas att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium och att de ska främja harmoniseringen av användningen av radiofrekvenser i syfte att säkerställa att dessa används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I artikel 8a i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska samarbeta med varandra och kommissionen när det gäller strategisk planering, samordning och harmonisering av användningen av radiofrekvenser i unionen.
144
Genom ramdirektivet inrättas en mekanism för kommissionens övervakning av de nationella regleringsmyndigheternas tillämpning av de harmoniserade åtgärderna. I artikel 19.1 i det direktivet föreskrivs nämligen att ”[n]är kommissionen konstaterar att skillnader i de nationella regleringsmyndigheternas genomförande av de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven kan skapa hinder för den inre marknaden får kommissionen … utfärda en rekommendation eller ett beslut om harmoniserad tillämpning av bestämmelserna i det här direktivet och särdirektiven för att de mål som anges i artikel 8 ska uppnås; när detta görs ska kommissionen i största möjliga utsträckning beakta yttrandet från [organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec)]”.
145
De mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet är bland annat dels att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster, dels att bidra till utvecklingen av den inre marknaden.
146
Härav framgår att kommissionen i kraft av artikel 19 i ramdirektivet förfogar över befogenheter som syftar till att den ska kunna slå vakt om en inre marknads existens.
147
Emellertid gäller till att börja med att en rekommendation som kommissionen skulle kunna anta med stöd av artikel 19 i ramdirektivet inte skulle vara av bindande karaktär och således – som framgår av den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 110 och 111 ovan – inte skulle vara möjlig att angripa. Av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 72 ovan följer att ett beslut att inte vidta åtgärder är en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas, om talan hade kunnat väckas i enlighet med artikel 263 FEUF mot den rättsakt som institutionen har underlåtit att anta. Av detta följer att förevarande talan ska avvisas i den del som Viasat har yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionens underlåtenhet att anta en sådan rekommendation är olaglig.
148
Såvitt avser de beslut – av bindande karaktär – som kommissionen har befogenhet att anta i kraft av artikel 19.1 i ramdirektivet, ska det vidare påpekas att innehållet i dessa beslut begränsas genom artikel 19.3. Dessa beslut kan nämligen uteslutande avse fastställandet av en harmoniserad eller samordnad strategi för att hantera de frågor som räknas upp i den bestämmelsen, och i den uppräkningen nämns inte frågan om en harmoniserad strategi för de tillstånd som ska meddelas en operatör som har valts ut genom det gemensamma förfarandet efter det att användningen av en frekvens har harmoniserats.
149
Artikel 19 i ramdirektivet kan således inte utgöra rättslig grund för antagandet av en sådan åtgärd som Viasat begärde i sin anmodan.
150
Viasats argument att kommissionen i kraft av ramdirektivet skulle ha befogenhet att föreslå en ändring i fråga om syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz har nära samband med Viasats kritik mot kommissionen för underlåtenhet att utnyttja befogenheten att ta initiativ till lagstiftning, varför det argumentet kommer att prövas i punkt 191 och följande punkter nedan.
151
I den mån som det argumentet ska förstås så, att Viasat anser att kommissionen själv borde ha ändrat syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz, eftersom den har exklusiv befogenhet att fastställa detta harmoniserade syfte, måste det slutligen konstateras att harmoniseringsbeslutet, i vilket användning för mobila satellittjänster föreskrevs som harmoniserat syfte, antogs av kommissionen med stöd av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, inte med stöd av någon av bestämmelserna i ramdirektivet.
152
Det ska således prövas huruvida Viasat har fog för sitt argument såvitt avser de befogenheter att ändra syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz som kommissionen har tilldelats bland annat genom artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet.
ii) Kommissionens befogenheter att ändra syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz
153
Av artikel 1 i radiospektrumbeslutet framgår att syftet med det beslutet är att fastställa politiska och rättsliga ramar inom unionen för att säkerställa samordning av policystrategier och i förekommande fall harmoniserade villkor när det gäller tillgång till och effektiv användning av det radiospektrum som krävs för upprättandet av och verksamheten på den inre marknaden på sådana områden inom unionspolitiken som elektronisk kommunikation och transport samt forskning och utveckling.
154
För att detta mål ska kunna uppnås, ska kommissionen enligt artikel 4.1 i radiospektrumbeslutet lägga fram lämpliga tekniska genomförandeåtgärder för radiospektrumkommittén i syfte att säkerställa harmoniserade villkor för tillgång till och effektiv användning av radiospektrum samt tillgång till information om radiospektrumanvändningen. I detta sammanhang ger artikel 4.2 i samma beslut kommissionen befogenhet att ge Europeiska post- och telesammanslutningen (Cept) i uppdrag att utveckla tekniska genomförandeåtgärder såsom harmonisering av frekvensallokering. Enligt artikel 4.3 i beslutet ska kommissionen besluta huruvida det arbete som har utförts i enlighet med artikel 4.2 har lett till resultat som ska tillämpas i unionen och besluta om den tidsfrist inom vilken medlemsstaterna ska genomföra dessa resultat.
155
Det var alltså genom utövande av sina befogenheter i fråga om ”teknisk förvaltning av radiospektrum” (se skäl 11 i radiospektrumbeslutet), vilka följer av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, som kommissionen antog harmoniseringsbeslutet, genom vilket den – som framgår av artikel 1 och skäl 6 i det beslutet – harmoniserade villkoren för tillgång till och användning av frekvensbandet 2 GHz för system som tillhandahåller mobila satellittjänster.
156
Således var det för användning av det frekvensbandet för det syftet som operatörerna, däribland Inmarsat, valdes ut av kommissionen genom det gemensamma förfarandet.
157
Viasat anser att en ändring av användningen av frekvensbandet 2 GHz i förhållande till den användning som föreskrivs i harmoniseringsbeslutet måste göras genom ett nytt beslut av kommissionen följt av en ny inbjudan att inkomma med ansökningar avseende tilldelning av det frekvensbandet.
158
Med ledning av Viasats argument är det möjligt att dra slutsatsen att Viasat anser att ett sådant beslut skulle innebära att kommissionen tvingades återkalla urvalsbeslutet eller anordna ett nytt urvalsförfarande avseende tilldelning av frekvensbandet 2 GHz för det nya harmoniserade syftet, i vilket Viasat skulle kunna delta.
159
Härvidlag framhåller tribunalen att kommissionen inte har förnekat att den har befogenhet att ändra syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz, något som den vitsordade vid förhandlingen som svar på tribunalens frågor, varvid den emellertid betonade den ”tekniska” karaktären hos en sådan harmonisering.
160
Denna befogenhet för kommissionen är bland annat en följd av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, eftersom kommissionen med stöd av den bestämmelsen skulle kunna anta ett nytt beslut där det föreskrevs en harmonisering av villkoren för användning av och tillgång till frekvensbandet 2 GHz för andra syften än drift av system för tillhandahållande av mobila satellittjänster, vilket skulle medföra att det nu gällande harmoniseringsbeslutet upphävdes.
161
Den allmänna rättsprincip som det har erinrats om i punkt 117 ovan innebär nämligen att det organ som har befogenhet att anta en viss rättsakt – i det aktuella fallet harmoniseringsbeslutet – i princip även har befogenhet att upphäva eller ändra denna rättsakt. Eftersom det inte finns någon bestämmelse i det tillämpliga regelverket som ger den befogenheten till något annat organ, skulle kommissionen även ha befogenhet att anta ett beslut om ändring av harmoniseringsbeslutet enligt det förfarande som det har erinrats om i punkt 154 ovan.
162
Vidare ges kommissionen genom artikel 4 i harmoniseringsbeslutet jämförd med skäl 12 i samma beslut befogenhet att ändra det beslutet. I det skälet anges nämligen att det med hänsyn till marknadsutvecklingen och den tekniska utvecklingen kan bli nödvändigt att i framtiden se över behovet av detta beslut och dess tillämpningsområde på grundval av kommissionens bedömning och information som tillhandahålls av medlemsstaterna. I artikel 4 i beslutet föreskrivs att medlemsstaterna ska övervaka användningen av de berörda frekvensbanden och rapportera sina iakttagelser till kommissionen i syfte att möjliggöra en översyn av beslutet om det finns behov av detta.
163
I sin skrivelse av den 14 februari 2017 (se punkt 16 ovan) underrättade kommissionen Viasat om att det inte fanns några planer på att ”ändra” syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz. Av detta framgår att kommissionen inte förnekade att den hade befogenhet att ändra detta syfte, något som den också i allt väsentligt vitsordade vid förhandlingen, utan att den uppgav för Viasat att den inte hade några planer på att göra en sådan ändring.
164
Härvidlag ska det konstateras att det visserligen framgår av punkterna 159–162 ovan att kommissionen har befogenhet att ändra syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz men att den rättspraxis som har nämnts i punkt 72 ovan innebär att Viasat i alla händelser inte skulle ha kunnat väcka talan mot det beslut som kommissionen underlät att anta, alltså antingen ett nytt harmoniseringsbeslut grundat på artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, som skulle ha inneburit att det nu gällande harmoniseringsbeslutet upphävdes, eller en ändring av nämnda beslut i enlighet med artikel 4 i detta.
165
I artikel 263 fjärde stycket FEUF stadgas nämligen att ”[a]lla fysiska eller juridiska personer får på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”.
166
I det aktuella fallet skulle ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz inte ha riktat sig till Viasat utan till medlemsstaterna. Således skulle Viasat i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF ha kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut endast om det utgjorde en regleringsakt som direkt berörde Viasat och inte medförde genomförandeåtgärder eller om det direkt och personligen berörde Viasat.
167
Det behöver därför för det första undersökas huruvida det beslut som kommissionen underlät att anta skulle ha utgjort en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
168
Begreppet regleringsakt i den mening som avses i den bestämmelsen omfattar enligt rättspraxis alla rättsakter med allmän giltighet utom lagstiftningsakter (beslut av den 6 september 2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, T‑18/10, EU:T:2011:419, punkt 56).
169
I det aktuella fallet skulle den rättsliga grunden för ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz – oavsett om det hade rört sig om ett nytt harmoniseringsbeslut som innebar att det gällande beslutet upphävdes eller om en ändring av det gällande beslutet – ha varit artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet. I den artikeln stadgas att åtgärder som kommissionen vidtar på grundval därav ska beslutas enligt det förfarande som anges i artikel 3.3 i nämnda beslut. Där finns i sin tur en hänvisning till artiklarna 5 och 7 i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23). Detta betyder att kommissionen skulle ha antagit ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz genom utövande av genomförandebefogenheter snarare än lagstiftningsbefogenheter.
170
Till yttermera visso skulle ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz ha haft allmän giltighet i så måtto att det skulle ha varit tillämpligt på objektivt bestämda situationer och skulle ha medfört rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets. Vad som skulle ha eftersträvats genom ett sådant beslut vore nämligen en harmonisering av villkor avsedda att garantera tillgången till och en ny användning av frekvensbandet 2 GHz.
171
Av detta följer att det måste anses att ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz skulle ha utgjort en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Således skulle Viasat i enlighet med den bestämmelsen ha kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut endast om Viasat direkt berördes av beslutet och detta inte medförde genomförandeåtgärder.
172
När det för det andra gäller huruvida Viasat skulle ha berörts direkt, ska det erinras om att villkoret enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som talan avser är uppfyllt om två kriterier samtidigt är uppfyllda. Till att börja med måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. Vidare får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem som den riktar sig till, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (se dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
173
Såvitt till att börja med avser den omständigheten att de som det berörda beslutet skulle ha riktat sig till, och på vilka det skulle ha ankommit att genomföra det, inte skulle ha getts något utrymme för skönsmässig bedömning, framgår det av artikel 3.1 i det gällande harmoniseringsbeslutet att medlemsstaterna från och med den 1 juli 2007 ska avdela och tillgängliggöra frekvensbandet 2 GHz för de ifrågavarande systemen. Således framgår det i synnerhet av den bestämmelsen att ett nytt harmoniseringsbeslut som innebar en ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz inte skulle ha gett medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om genomförandet av det beslutet.
174
Såvitt sedan avser den direkta inverkan på Viasats rättsliga ställning ska det till att börja med konstateras att det framgår av skäl 11 i radiospektrumbeslutet att ”[d]en tekniska förvaltningen av radiospektrum inbegriper harmonisering och allokering av radiospektrum” men ”inte förfaranden för urval och tillståndsgivning, och inte heller beslutet om huruvida konkurrensmässiga urvalsförfaranden skall användas för allokering av radiofrekvenser”.
175
Detta framgår också av skäl 8 i MSS-beslutet, där det anges att teknisk förvaltning av radiospektrum enligt radiospektrumbeslutet i allmänhet och enligt harmoniseringsbeslutet i synnerhet inte omfattar förfaranden för spektrumtilldelning och beviljande av användarrättigheter till radiofrekvenser.
176
Vidare framgår det dels av skäl 9 i MSS-beslutet att urval av och tillståndsgivning till operatörer av mobilsatellitsystem sker på nationell nivå, dels av skäl 11 i samma beslut att urvalskriterierna för mobilsatellitsystem bör harmoniseras, så att urvalsprocessen får till följd att samma uppsättning av mobila satellittjänster blir tillgängliga i hela unionen. I artikel 1 i beslutet anges i linje med detta väsentligen att det genom beslutet inrättas ett förfarande för gemensamt urval av operatörer av mobilsatellitsystem som använder frekvensbandet 2 GHz i enlighet med harmoniseringsbeslutet.
177
Således framgår det klart och tydligt att det vid en senare tidpunkt ska anordnas ett förfarande för urval av operatörer av sådana system, så att frekvensbandet 2 GHz kan tilldelas i enlighet med det harmoniserade syfte som slås fast i harmoniseringsbeslutet. Detta har Viasat självt vitsordat, något som framgår av punkterna 157 och 158 ovan. Viasat har nämligen gjort gällande att ett beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz skulle innebära att kommissionen tvingades återkalla urvalsbeslutet eller anordna ett nytt urvalsförfarande avseende tilldelning av frekvensbandet 2 GHz för det nya harmoniserade syftet, i vilket Viasat skulle kunna delta.
178
Således skulle det beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz som kommissionen underlät att anta inte i sig ha kunnat få en omedelbar och konkret inverkan på Viasats rättsliga ställning, eftersom det beslutet endast skulle ha slagit fast tillgången till och syftet med den användningen och inte skulle ha rört vare sig förfarandena för urval och tillståndsgivning eller beslutet om huruvida konkurrensmässiga urvalsförfaranden – i vilka Viasat skulle kunna delta – skulle användas för allokering av radiofrekvenser. Följaktligen kan villkoret direkt berörd som avses i den sista delen av meningen i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte anses vara uppfyllt.
179
Eftersom villkoret om direkt inverkan inte är uppfyllt i det aktuella fallet, behöver det inte prövas huruvida det föreligger genomförandeåtgärder, utan tribunalen finner att Viasat saknar talerätt i kraft av artikel 263 fjärde stycket FEUF mot ett med stöd av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet antaget beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz.
180
I enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 72 ovan, kan talan om ogiltigförklaring av ett beslut att inte vidta åtgärder väckas om talan skulle ha kunnat väckas i kraft av artikel 263 FEUF mot den rättsakt som den berörda institutionen har beslutat att inte anta. Således kan förevarande talan inte upptas till sakprövning i den del som Viasat har yrkat att tribunalen ska fastställa att kommissionen har gjort sig skyldig till en olaglig underlåtenhet genom att besluta att inte anta ett sådant beslut om ändring av syftet med användningen av frekvensbandet 2 GHz, varför Viasats talan ska avvisas i nämnda del.
iii) Kommissionens befogenheter i kraft av auktorisationsdirektivet
181
Viasat har åberopat skäl 35 i auktorisationsdirektivet till stöd för påståendet att kommissionen måste vidta alla åtgärder som krävs för att den inre marknaden för mobila satellittjänster ska fungera väl.
182
Syftet med auktorisationsdirektivet är enligt artikel 1 i detta att genomföra en inre marknad för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster genom harmonisering och förenkling av de bestämmelser och villkor som gäller för auktorisation av sådana nät och tjänster, så att dessa lättare kan tillhandahållas inom unionen. Tanken är alltså att tillgången till radiospektrum ska underlättas, så att den blir effektivare och så att innovation främjas och användare och konsumenter ges större valmöjligheter. För att detta ska kunna åstadkommas, föreskrivs i artikel 5.2 i nämnda direktiv att nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer ska beviljas genom öppna, objektiva, icke-diskriminerande och proportionella förfaranden med god insyn.
183
Enligt artikel 8 och skäl 24 i auktorisationsdirektivet gäller att om en harmoniserad tilldelning av radiofrekvenser till vissa företag har överenskommits på unionsnivå, och i synnerhet om de företag som ska tilldelas radiofrekvenser – som i det aktuella fallet – har utsetts i enlighet med unionsbestämmelser, ska medlemsstaterna bevilja nyttjanderätt till sådana radiofrekvenser i enlighet med dessa bestämmelser. I detta sammanhang har medlemsstaterna en begränsad befogenhet att införa kompletterande villkor, kriterier eller förfaranden.
184
I skäl 35 i auktorisationsdirektivet anges – som Viasat har gjort gällande – att kommissionen bör övervaka att den inre marknaden fungerar på grundval av de nationella auktorisationsbestämmelser som avses i det direktivet.
185
En systemisk tolkning av det av Viasat åberopade skäl 35 i auktorisationsdirektivet, jämfört med artikel 8 och skäl 24 i samma direktiv och med MSS-beslutet, ger vid handen att tillståndsordningen för mobila satellittjänster i första hand regleras av MSS-beslutet. De befogenheter som de nationella regleringsmyndigheterna har när det gäller tillstånd är således i första hand de befogenheter som föreskrivs i MSS-beslutet, inte de som föreskrivs i auktorisationsdirektivet. Detta betyder att kommissionens eventuella befogenheter inom ramen för de nationella regleringsmyndigheternas tillämpning av den sålunda föreskrivna tillståndsordningen härrör från MSS-beslutet och omfattar samordning av förfarandena för övervakning och verkställighet av de gemensamma villkor som är knutna till tillstånden – såsom också i allt väsentligt framgår av artikel 9 i MSS-beslutet.
186
Till yttermera visso innebär auktorisationsdirektivet inte att kommissionen åläggs att inom ramen för den ”övervakning” som nämns i skäl 35 i det direktivet anta rättsakter med bindande verkan gentemot de nationella regleringsmyndigheterna. En systemisk tolkning av tillämpningen av de befogenheter som kommissionen genom det direktivet tilldelas när det gäller sådana ytterligare villkor som i förekommande fall skulle kunna knytas till tillstånd meddelade med stöd av MSS-beslutet föranleder med nödvändighet slutsatsen att sådana befogenheter uteslutande kan vara samordningsbefogenheter, på samma sätt som de befogenheter som kommissionen tilldelas genom artikel 9 i samma beslut när det gäller övervakning av efterlevnaden av de gemensamma villkor som föreskrivs i det beslutet.
187
Viasat saknar således fog för sin bedömning att kommissionen i kraft av auktorisationsdirektivet har befogenhet att anta en bindande rättsakt i syfte att förebygga den risk för fragmentering av den inre marknaden för mobila satellittjänster som skulle uppkomma om de nationella regleringsmyndigheterna beslutade att tillåta Inmarsat att använda frekvensbandet 2 GHz för EAN-systemet.
188
Talan kan således inte bifallas i denna del.
iv) Kommissionens befogenheter i kraft av artikel 114 FEUF
189
Viasat anser att kommissionen i kraft av artikel 114 FEUF jämförd med artikel 1.1 och skälen 5, 12 och 14 i MSS-beslutet har befogenheter som ger den möjlighet att förhindra den fragmentering av den inre marknaden för alleuropeiska mobila satellittjänster inom frekvensbandet 2 GHz som skulle uppkomma om de nationella regleringsmyndigheterna på eget initiativ beslutade att tillåta Inmarsat att använda det frekvensbandet för ett nytt syfte.
190
Kommissionen har gjort gällande att den förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller framläggande av förslag till lagstiftningsakter i enlighet med artikel 114 FEUF, varför den inte var skyldig att anta en sådan rättsakt som Viasat begärde.
191
Tribunalen erinrar om att det i artikel 114 FEUF stadgas att parlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
192
Av artikel 1.1 och skälen 5, 12 och 14 i MSS-beslutet, vilka Viasat har hänvisat till, framgår i allt väsentligt – som det har erinrats om i punkt 138 ovan – att det huvudsakliga målet för det initiativ som syftade till harmonisering av användningen av radiospektrum inom frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster var att skapa en inre marknad för alleuropeiska mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter.
193
Mot bakgrund av den anmodan att vidta åtgärder med stöd av artikel 17.2 FEU som Viasat har framställt till kommissionen i dess egenskap av fördragens väktare (se punkt 14 ovan), måste Viasats argument förstås så, att Viasat har kritiserat kommissionen för att inte ha utnyttjat sina befogenheter att ta initiativ till lagstiftning för att lägga fram ett förslag till en rättsakt, avsedd att antas med stöd av artikel 114 FEUF, som gör det möjligt att slå vakt om existensen av den inre marknaden för mobila satellittjänster. Därför ska det erinras om att det i artikel 17.2 FEU stadgas att ”[e]n unionslagstiftningsakt får antas endast på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen. Övriga akter ska antas på förslag av kommissionen om detta föreskrivs i fördragen.”
194
Av rättspraxis framgår att en talan mot ett beslut av kommissionen att inte lägga fram ett förslag till ändring av en lagstiftningsakt i princip ska avvisas med hänvisning till att det rör sig om en åtgärd av rent mellankommande och förberedande karaktär (beslut av den 22 januari 2010, Makhteshim-Agan Holding m.fl./kommissionen, C‑69/09 P, ej publicerat, EU:C:2010:37, punkt 46, och beslut av den 14 december 2005, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, T‑369/03, EU:T:2005:458, punkt 66, fastställt efter överklagande genom beslut av den 13 mars 2007, Arizona Chemical m.fl./kommissionen, C‑150/06 P, ej publicerat, EU:C:2007:164, punkterna 23 och 24).
195
En sådan lösning kan däremot inte tillämpas om beslutet att inte lägga fram ett förslag till, eller föreslå en ändring av, en rättsakt utgjorde resultatet av ett särskilt förfarande som sökanden hade inlett och genomfört med stöd av en rättsakt där ett sådant förfarande föreskrivs och i sig var ett uttryck för kommissionens slutliga ställningstagande, och om kommissionen inte förfogade över något utrymme för skönsmässig bedömning av det lämpliga i att vidta en åtgärd med anledning av den inkomna begäran utan var skyldig att vidta en åtgärd med anledning av denna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 1998, Lilly Industries/kommissionen, T‑120/96, EU:T:1998:141, punkterna 50–56, 59 och 61–63, och dom av den 23 april 2018, One of Us m.fl./kommissionen, T‑561/14, EU:T:2018:210, punkterna 76, 77 och 86).
196
Viasats nu aktuella anmodan till kommissionen att med stöd av artikel 17.2 FEU lägga fram ett förslag till en rättsakt avsedd att förhindra en fragmentering av den inre marknaden för mobila satellittjänster kan inte hänföras till något särskilt förfarande som föreskrivs i specifika bestämmelser och medför en skyldighet för kommissionen att vidta en åtgärd.
197
Således ska förevarande talan om ogiltigförklaring avvisas i den del som den avser kommissionens beslut att inte, med anledning av Viasats anmodan att vidta åtgärder, lägga fram ett förslag till lagstiftningsakt eller ett förslag till ändring av en befintlig rättsakt i syfte att bevara den inre marknaden för mobila satellittjänster.
b)
Huruvida kommissionen har underförstådda befogenheter
198
Viasat har med stöd av Eutelsat gjort gällande att det följer av kommissionens exklusiva befogenheter såvitt avser harmonisering av användningen av frekvensbandet 2 GHz – särskilt av den omständigheten att kommissionen är skyldig att slå fast de syften för vilka de berörda frekvenserna ska användas och att välja ut de operatörer till vilka medlemsstaterna är skyldiga att meddela motsvarande tillstånd att använda nämnda radiospektrum – att kommissionen nödvändigtvis har getts befogenhet att följa ”utvecklingen i sektorn” och att vid behov vidta åtgärder för att undvika risken för avvikelser i förhållande till det tillämpningsområde och de kriterier som klart och tydligt har angetts för den exklusiva användning av frekvensbandet 2 GHz som har tillåtits i kraft av harmoniseringsprocessen och det därav följande urvalsförfarandet.
199
Med tanke på målet för detta harmoniseringsinitiativ, det vill säga att inrätta en inre marknad för alleuropeiska mobila satellittjänster som garanterar att det överallt finns uppkopplingsmöjligheter, och med tanke på att kommissionen i detta hänseende har getts befogenhet att vidta åtgärder i fall där det finns en risk för att skillnader i de nationella regleringsmyndigheternas utförande av sina regleringsuppgifter ska skapa hinder för den marknaden liksom befogenhet att undersöka misstänkta överträdelser av de ”gemensamma villkoren”, har Viasat med ledning av ovanstående dragit slutsatsen att kommissionen, för att den ändamålsenliga verkan av dess uppgift och målen för denna ska kunna säkerställas, också förfogar över samtliga befogenheter som är oundgängliga för fullgörandet av nämnda uppgift, även om de inte uttryckligen föreskrivs i lagstiftningen.
200
Kommissionen har bestritt dessa argument.
201
Tribunalen erinrar om att det följer av artikel 5 FEU att varje institution, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter, ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget (dom av den 22 april 2015, Planet/kommissionen, T‑320/09, EU:T:2015:223, punkt 57).
202
Unionsdomstolen har godtagit att befogenheter som inte uttryckligen föreskrivs i fördragens bestämmelser har kunnat användas om de har varit nödvändiga för att uppnå de mål som har fastställts i dessa bestämmelser. När kommissionen genom en artikel i fördraget ges en särskild och bestämd uppgift, måste det antas att kommissionen genom samma bestämmelse underförstått ges de befogenheter som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra denna uppgift, eftersom bestämmelsen annars skulle förlora all ändamålsenlig verkan. Med andra ord innebär de bestämmelser som fastställs genom ett fördrag att det är möjligt att anta sådana regler utan vilka dessa bestämmelser inte kan tillämpas på ett användbart eller förnuftigt sätt. Bestämmelserna i fördraget om institutionernas lagstiftande befogenheter ska således tolkas mot bakgrund av fördragets allmänna systematik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2007, Frankrike/kommissionen, T‑240/04, EU:T:2007:290, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
203
Enligt fast rättspraxis måste en eventuell förekomst av en underförstådd befogenhet, som utgör ett undantag från principen om tilldelade befogenheter enligt artikel 5.1 FEU, bedömas restriktivt. Det är också endast undantagsvis som sådana underförstådda befogenheter har erkänts i rättspraxis, och för att så ska ske måste de vara nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i fördraget eller i den berörda grundförordningen (se dom av den 17 november 2009, MTZ Polyfilms/rådet, T‑143/06, EU:T:2009:441, punkt 47 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 april 2015, Planet/kommissionen, T‑320/09, EU:T:2015:223, punkt 60).
204
Detta villkor avseende nödvändighet måste vara uppfyllt inte endast vad gäller de materiella bestämmelserna i rättsakten, utan också vad gäller rättsaktens form och bindande verkan (dom av den 17 september 2007, Frankrike/kommissionen, T‑240/04, EU:T:2007:290, punkt 38).
205
I det aktuella fallet torde kommissionen inte kunna tillerkännas någon underförstådd befogenhet att vidta åtgärder, oberoende av arten av den rättsakt som kommissionen enligt Viasat borde ha vidtagit med stöd av sin befogenhet.
206
Det är visserligen riktigt, som Viasat har gjort gällande och som tribunalen har framhållit i punkterna 90 och 91 ovan, att kommissionen har fått en särskild och bestämd uppgift såvitt avser mobila satellittjänster. Den uppgiften har kommissionen fullgjort genom att dels anta harmoniseringsbeslutet med stöd av sin exklusiva befogenhet i kraft av artikel 4.3 i radiospektrumbeslutet, dels anta beslutet om urval av operatörer av mobila satellittjänster inom frekvensbandet 2 GHz genom ett unionsförfarande i enlighet med avdelning II i MSS-beslutet.
207
Däremot innebär MSS-beslutet, som framgår av resonemanget i punkterna 93 och 98 ovan, att de behöriga nationella myndigheterna uttryckligen ges befogenheten att meddela de utvalda operatörerna tillstånd och att vid överträdelse av de till tillstånden knutna gemensamma villkoren vidta verkställighetsåtgärder mot operatörer med tillstånd. Kommissionen förfogar enbart över uttryckliga samordningsbefogenheter, så att den ska kunna se till att de nationella regleringsmyndigheterna tillämpar de verkställighetsbestämmelser som rör mobila satellittjänster på ett enhetligt sätt (se punkt 107 ovan).
208
Av dessa omständigheter framgår att kommissionen inte torde kunna tillerkännas underförstådda befogenheter såvitt avser tillstånd utan att detta riskerar att skapa tvivel om de befogenheter som lagstiftaren uttryckligen har gett medlemsstaterna liksom att kommissionen inte heller torde kunna tillerkännas underförstådda befogenheter som går utöver de samordningsbefogenheter som den uttryckligen har tilldelats såvitt avser verkställighetsåtgärder. Sådana underförstådda befogenheter skulle i själva verket strida mot principen i artikel 5 FEU om tilldelade befogenheter.
209
Det är visserligen möjligt att i enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 202 och 203 ovan undantagsvis göra avsteg från denna princip om tilldelade befogenheter i fall där underförstådda befogenheter är nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelser som ger en institution en viss uppgift, men det villkoret är inte uppfyllt i förevarande fall.
210
Därvidlag ska det framhållas att det inte finns något sådant rättsligt tomrum i samband med säkerställandet av den ändamålsenliga verkan av kommissionens uppgift som enligt Viasat skulle behöva fyllas genom att kommissionen tillerkändes underförstådda befogenheter. Lagstiftaren har nämligen gett tydligt uttryck för sin önskan att ge medlemsstaterna befogenheten att via det samordnade verkställighetsförfarande som tillämpas när tillstånd har meddelats dels övervaka hur den utvalda operatören utvecklar systemet, dels i förekommande fall besluta om sanktioner som kan vara så långtgående att de innebär att operatörens tillstånd återkallas, så att denne inte längre kan driva sitt system. Att den i punkt 206 ovan beskrivna uppgift som har anförtrotts kommissionen får ändamålsenlig verkan säkerställs således genom att det finns ett samordnat verkställighetsförfarande som omfattas av medlemsstaternas befogenhet. Denna slutsats får till yttermera visso stöd i den av Viasat åberopade princip om lojalt samarbete som följer av artikel 4.3 FEU (se punkt 129 ovan), eftersom medlemsstaterna enligt den principen, såsom framgår av den rättspraxis som har erinrats om i punkt 131 ovan, är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa unionsrättens räckvidd och verkan.
211
Även om man antar att Inmarsat – mellan den tidpunkt då kommissionen beslutade att bevilja bolaget rätt att använda frekvensbandet 2 GHz för ett alleuropeiskt system för tillhandahållande av mobila satellittjänster och den tidpunkt då de nationella regleringsmyndigheterna i enlighet med avdelning III i MSS-beslutet har att meddela de tillstånd som är nödvändiga för driften av detta system – faktiskt har ändrat EAN-systemet på ett sådant sätt att det nya systemet inte motsvarar vare sig de syften som anges i harmoniseringsbeslutet och MSS-beslutet eller de åtaganden som Inmarsat gjorde under det gemensamma urvalsförfarandet, kommer det således att ankomma på medlemsstaterna att inleda verkställighetsförfaranden mot Inmarsat i syfte att tvinga bolaget att vid äventyr av återkallelse av meddelade tillstånd iaktta de gemensamma villkoren, däribland villkoret att frekvensbandet 2 GHz ska användas för mobila satellittjänster och villkoret att de åtaganden som gjordes under urvalsförfarandet ska infrias.
212
Ett sådant system, där medlemsstaterna inte kan neka att meddela tillstånd till en operatör som har valts ut av kommissionen (se punkterna 94–96 ovan) utan endast i förekommande fall kan inleda förfaranden för tillämpning av verkställighetsåtgärder med anledning av en sådan operatörs underlåtenhet att uppfylla de gemensamma villkor som var knutna till tillstånden, kan förvisso framstå som föga effektivt i procedurekonomiskt hänseende.
213
Det rådande rättsläget i unionsrätten är emellertid sådant, att detta är en nödvändig följd av det system för förvaltning av användningen av frekvensbandet 2 GHz för mobila satellittjänster som unionslagstiftaren har utformat, ett system som är uppbyggt kring att medlemsstaterna efter det att tillstånd har meddelats ska genomföra samordnade verkställighetsförfaranden i vilka kommissionen har en samordnande roll. Det ankommer på unionslagstiftaren och inte på tribunalen att i förekommande fall ändra systemets nuvarande utformning.
214
Slutligen ska det påpekas att den omständigheten att kommissionen saknar såväl uttryckliga som underförstådda befogenheter att vidta åtgärder i syfte att hindra de nationella regleringsmyndigheterna från att meddela tillstånd för system som påstås vara oförenliga med regelverket inte innebär att konkurrenterna – däribland Viasat – blir utan ett effektivt domstolsskydd. Både de tillståndsbeslut som de nationella regleringsmyndigheterna fattar och de behöriga nationella myndigheternas genomförande av verkställighetsförfarandet kan nämligen bli föremål för prövning i nationell domstol, och de nationella domstolarna kan begära förhandsavgörande av EU-domstolen om de stöter på svårigheter vid tolkningen eller tillämpningen av unionsrätten avseende mobila satellittjänster – något som illustreras av de tolkningsfrågor som hade ställts till EU-domstolen i det mål som föranledde domen av den 5 mars 2020, Viasat UK och Viasat (C‑100/19, EU:C:2020:174), liksom av dem som har ställts i mål C‑515/19, Eutelsat SA, som EU-domstolen ännu inte har avgjort.
215
Av det ovan anförda följer att förevarande talan ska ogillas respektive avvisas i sin helhet, utan att det behöver göras någon prövning av den invändning om rättegångshinder som kommissionen har framställt såvitt avser talan om ogiltigförklaring med hänvisning till att Viasat saknar berättigat intresse av att få saken prövad eller saknar rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en sådan rättsakt som begärdes genom anmodan att vidta åtgärder.
IV. Rättegångskostnader
216
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Viasat ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Viasat har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
217
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska vidare medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Dessutom får tribunalen enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna besluta att även andra intervenienter än de som nämns i artikel 138.1 och 138.2 ska bära sina rättegångskostnader. I det aktuella fallet ska Eutelsat och Konungariket Nederländerna, vilka har intervenerat till stöd för Viasats yrkanden, och EchoStar och Inmarsat, vilka har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden, förpliktas att bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN
följande:
1)
Talan ogillas i vissa delar och avvisas i övriga delar.
2)
Viasat, Inc. ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3)
Eutelsat SA, Konungariket Nederländerna, Echostar Mobile Ltd och Inmarsat Ventures Ltd ska bära sina rättegångskostnader.
van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 mars 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.