62009CC0194_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Mediante su recurso de casación, Alcoa Trasformazioni Srl (en lo sucesivo, «Alcoa») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión (T‑332/06; en lo sucesivo, «sentencia recurrida») (2) y la anulación parcial de la Decisión 2006/C 214/03 de la Comisión, por la que se incoó el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con la ayuda de Estado C 36/06 (ex NN 38/06) – Tarifa preferencial de electricidad concedida a algunas industrias de gran consumo energético en Italia (3) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), en lo relativo a las tarifas eléctricas aplicables a las fábricas de aluminio pertenecientes a Alcoa.
2. La particularidad del presente asunto radica en el hecho de que el recurso interpuesto por Alcoa tiene por objeto una decisión de la Comisión relativa a la incoación de un procedimiento de investigación formal contra una medida por la que se prorrogaba un régimen concedido a Alcoa que consistía en una tarifa preferencial que la Comisión calificó de no constitutivo de ayuda en 1995, y no una decisión final adoptada en virtud del artículo 88 CE, apartado 2.
3. En este contexto, el Tribunal de Justicia debe examinar, en particular, los efectos jurídicos de una decisión de la Comisión que calificó una medida de no constitutiva de una ayuda de Estado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 1, así como la aplicabilidad del principio de la confianza legítima.
I. Marco normativo
4. El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), que entró en vigor el 16 de abril de 1999, contiene las siguientes definiciones pertinentes:
«a) “ayuda”: toda medida que reúna todos los requisitos establecidos en el apartado 1 del artículo [87 CE];
b) “ayuda existente”:
i) [...] toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
[...]
v) la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro. Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización;
c) “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;
[...]
f) “ayuda ilegal”: cualquier nueva ayuda que se lleve a efecto contraviniendo lo dispuesto en el [artículo 88 CE, apartado 3];
[...]»
5. Según el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, «el Estado miembro interesado deberá notificar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda». El artículo 3 de dicho Reglamento establece que «no podrá llevarse a efecto [una nueva ayuda] antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda».
6. El artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento establece:
«Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el [artículo 88 CE, apartado 2] (denominada en lo sucesivo “decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).»
7. El artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento, dispone:
«La decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. En dicha decisión se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.»
8. En cuanto a las medidas no notificadas, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 establece que «cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, deberá proceder a su examen sin demora». El artículo 13, apartado 1, del mismo Reglamento prevé que dicho examen termine, en su caso, con una decisión de incoar un procedimiento de investigación formal.
9. El procedimiento aplicable a los regímenes de ayudas existentes está regulado en los artículos 17 a 19 del Reglamento nº 659/1999. A tenor del artículo 18 de dicho Reglamento, si la Comisión «llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas». Cuando el Estado miembro interesado no acepte las medidas propuestas, la Comisión podrá proceder, en virtud del artículo 19, apartado 2, del mismo Reglamento, a la incoación de un procedimiento de investigación formal.
II. Hechos, procedimiento y sentencia recurrida
10. Alcoa es una sociedad italiana, propietaria de dos fábricas productoras de aluminio implantadas en Portovesme (Cerdeña), y en Fusina (Véneto). Dichas fábricas fueron cedidas a la recurrente por Alumix SpA en el marco de la privatización de esta última.
11. En su Decisión 96/C 288/04, notificada a la República Italiana y publicada el 1 de octubre de 1996 (4) (en lo sucesivo, «Decisión Alumix») la Comisión concluyó que la tarifa preferencial para el suministro de electricidad facturada por ENEL a las fábricas adquiridas por Alcoa no constituía una ayuda de Estado a efectos de lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 1. Dicha tarifa preferencial fue establecida en 1992 en la Decisión nº 13, de 24 de julio de 1992, del Comitato interministeriale dei prezzi. Según el artículo 2 del Decreto-ley de 19 de diciembre de 1995 (5) (en lo sucesivo, «Decreto‑ley de 1995»), dicha tarifa era aplicable hasta el 31 de diciembre de 2005. Sobre este punto, la Comisión consideró, en particular que, «al aplicar unas tarifas para la producción de aluminio de primera fusión [a las fábricas adquiridas por la recurrente] que cubren [s]us costes marginales medios de producción más una contribución a los costes fijos, ENEL actu[ó] [como un operador que actúa en condiciones normales de mercado], toda vez que estas tarifas le permiten seguir suministrando electricidad a sus principales clientes industriales en unas regiones caracterizadas por un agudo exceso de capacidad de producción de electricidad».
12. Del expediente resulta que mediante la Decisión nº 148/04 de la Autorità per l’energia elettrica e il gas (en lo sucesivo, «Autoridad»), se encargó al organismo público Cassa Conguaglio per il settore elettrico (Fondo de Compensación para el Sector Eléctrico, en lo sucesivo, «Fondo de Compensación») la gestión de la tarifa preferencial. Por este concepto, el Fondo de Compensación reembolsaba directamente a Alcoa la diferencia entre el importe de la tarifa que ENEL facturaba a Alcoa y la tarifa preferencial establecida por el Decreto-ley de 1995, por medio de una exacción parafiscal impuesta al conjunto de los consumidores de electricidad en Italia.
13. En 2005, las autoridades italianas adoptaron el Decreto-ley nº 35, de 14 de marzo de 2005, convalidado mediante la Ley nº 80, de 14 de mayo de 2005 (suplemento ordinario de la GURI nº 91, de 14 de mayo de 2005; en lo sucesivo, «Decreto-ley de 2005»). A tenor de su artículo 11, apartado 11, la tarifa preferencial aplicada a las dos fábricas de Alcoa se prorrogaba hasta el 31 de diciembre de 2010.
14. La Decisión nº 217/05 de la Autoridad, de 13 de octubre de 2005 (adoptada en aplicación del artículo 11 mencionado, apartados 11 y 13, del Decreto-ley de 2005), precisó las disposiciones de aplicación del mencionado artículo 11, apartado 11. En dichas disposiciones se establecía que la tarifa de 2004 seguiría aplicándose en 2005 y que la tarifa concedida a las fábricas de Alcoa únicamente podría incrementarse en un 4 % anual, como máximo, en caso de incremento de los precios de referencia anuales en las bolsas de Fráncfort y de Ámsterdam.
15. Habida cuenta de estos datos, la Comisión adoptó la Decisión controvertida de incoación del procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, relativo a las nuevas ayudas.
16. Mediante escrito de 29 de noviembre de 2006, Alcoa interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso en el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida de incoación del procedimiento de investigación formal. En primer lugar, alegó que la Comisión había errado al calificar de ayuda de Estado la tarifa eléctrica aplicable a sus fábricas pese a que dicha tarifa de mercado no les confería ninguna ventaja. En segundo lugar, reprochó a la Comisión haber infringido los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica por cuanto dicha Decisión contradecía la Decisión Alumix. En tercer lugar, alegó, con carácter subsidiario, que la Comisión se equivocó al examinar la medida en cuestión en el marco del procedimiento aplicable a las nuevas ayudas y no en el marco del procedimiento aplicable a las ayudas existentes.
17. Mediante sentencia de 25 de marzo de 2009, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso.
III. Sobre el recurso de casación
18. En apoyo de su recurso de casación, Alcoa invoca dos motivos divididos en varias alegaciones puntuales.
19. Mediante su primer motivo Alcoa reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber incurrido en un error de Derecho al considerar que la Comisión podía incoar un procedimiento sin examinar si las conclusiones que figuran en la Decisión Alumix habían quedado obsoletas. Por lo tanto, según la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en errores de Derecho, en primer lugar, por limitar su control de la Decisión controvertida al error manifiesto; en segundo lugar, por no aplicar la jurisprudencia y los principios fundamentales del Derecho de la Unión según los cuales la Comisión debe tener en cuenta sus anteriores decisiones sobre el mismo asunto; en tercer lugar, por basarse en elementos insuficientes para probar que la Comisión pudo justificar la incoación del procedimiento de investigación formal; en cuarto lugar, por estimar que la Decisión Alumix estaba limitada en el tiempo; en quinto lugar, por no haber declarado que la Comisión infringió, en la Decisión controvertida, los principios de buena administración y el derecho a ser oído; y en sexto lugar, por concluir que la Decisión controvertida estaba suficientemente motivada.
20. Mediante su segundo motivo, Alcoa alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al estimar que el procedimiento aplicable a las nuevas ayudas era aplicable al caso. En apoyo de este motivo, Alcoa reprocha al Tribunal de Primera Instancia, en primer lugar, haberse basado en una jurisprudencia relativa a la prórroga en el tiempo de una ayuda compatible; en segundo lugar, haber interpretado que la Decisión Alumix estaba limitada en el tiempo; en tercer lugar, haberse basado erróneamente en las modificaciones técnicas que tuvieron lugar en 1999 y en 2004, y en cuarto lugar, haber ignorado la necesidad de proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima en el marco de la incoación de un procedimiento formal.
21. Alcoa solicita, por lo tanto, la anulación de la sentencia recurrida y la anulación de la Decisión 2006/C 214/03 de la Comisión, notificada a la República Italiana el 19 de julio de 2006, en lo que se refiere a las tarifas eléctricas que se aplican a las dos fábricas de aluminio pertenecientes a Alcoa. Con carácter subsidiario, solicita que se anule la sentencia recurrida y que se devuelva el asunto al Tribunal General para que éste lo examine de nuevo con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia. Alcoa solicita que se condene a la Comisión a las costas del recurso de casación y a la devolución de los importes abonados a ésta en concepto de costas de la primera instancia.
22. La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a la recurrente, incluidas las de la primera instancia.
IV. Introducción
23. Con carácter preliminar, ha de señalarse que la cuestión que se plantea en el marco del presente recurso de casación consiste en determinar en qué condiciones una medida que la Comisión ha considerado no constitutiva de una ayuda de Estado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 1, puede considerarse una medida distinta por haber sido objeto de algunas modificaciones y de una decisión de prórroga por parte de las autoridades nacionales.
24. Ha de observarse que la diferencia fundamental entre la posición de Alcoa y la de la Comisión radica en que, para Alcoa, se trata de la prórroga de una medida que ya fue examinada por la Comisión mientras que para esta última, se trata de una medida distinta que, por lo tanto, sólo puede examinarse desde el punto de vista de las nuevas ayudas.
25. Sobre esta cuestión, procede destacar, de entrada, que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia se basa en una declaración contenida en el apartado 132 de la sentencia recurrida, según la cual la medida en cuestión no puede considerarse como una ayuda existente, no sólo por el hecho de que abarca un período diferente de aquel que se examina en la Decisión Alumix sino también porque no consiste en la aplicación por ENEL de la tarifa establecida en el Decreto-ley de 1995, que corresponde a una tarifa de mercado, sino en la concesión de un reembolso por el Fondo de Compensación para compensar la diferencia entre la tarifa facturada por ENEL y la tarifa establecida por el Decreto-ley de 1995 y prorrogada por el Decreto-ley de 2005. Según el Tribunal de Primera Instancia, se trata, por lo tanto, de una medida distinta.
V. Observaciones generales sobre las medidas no constitutivas de una ayuda de Estado y sobre un posible cambio en su calificación
26. El Tratado ha previsto y regulado, en su artículo 88 CE, el examen permanente y el control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión. En virtud del artículo 88 CE, apartado 1, la Comisión está obligada a proceder a un examen permanente de los regímenes de ayudas existentes en los Estados miembros. Por lo que se refiere a las nuevas ayudas que los Estados miembros tuvieren la intención de establecer, el Tratado establece un procedimiento previo sin el cual no puede considerarse legalmente otorgada ninguna ayuda. Con arreglo a lo dispuesto en la primera frase del apartado 3 del artículo 88 CE, los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas deberán ser notificados a la Comisión con anterioridad a su ejecución.
27. Por lo tanto, en esta cuestión ha de distinguirse, por una parte, el procedimiento previo de examen de ayudas establecido por el artículo 88 CE, apartado 3, cuyo único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda y, por otra parte, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Este segundo procedimiento permite un examen en profundidad de las medidas estatales y responde a una doble finalidad. Por una parte, tiene por objeto proteger los derechos de terceros potencialmente interesados, y por otra, permitir a la Comisión informarse del conjunto de datos procedentes antes de adoptar su decisión. (6) .
28. El Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de pronunciarse en el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión sobre las consecuencias de una decisión de la Comisión que modificaba la apreciación realizada en relación con una decisión anterior en la que se declaraba que una medida no constituía una ayuda de Estado. (7)
29. Además, en sus conclusiones en dicho asunto, el Abogado General Léger señaló que la decisión por la cual la Comisión declara que una medida no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, no crea una situación jurídica que pueda ser modificada con frecuencia en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones, como puede suceder, en particular, en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto requiere una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica. (8)
30. De ello se desprende, según el Abogado General Léger, que cuando una medida nacional ha sido notificada a la Comisión, conforme al artículo 88 CE, apartado 3, y ésta ha dictado una decisión según la cual dicha medida no constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, tanto el Estado que ha establecido dicha medida como sus beneficiarios pueden tener la seguridad, una vez expirado el plazo de recurso abierto contra dicha Decisión, de que dicho régimen no es contrario a las reglas comunitarias en materia de ayudas de Estado. Por consiguiente, las partes interesadas están legitimadas para creer que tal decisión sólo puede cuestionarse, en principio, en caso de evolución del mercado común. (9)
31. Aunque comparto este razonamiento, ha de señalarse que las diferencias fundamentales existentes entre el presente asunto y el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citado, no permiten limitar el análisis del presente caso a este criterio.
32. En el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citado, se comprobó que después de haber sido notificada, la medida no había experimentado ninguna modificación sustancial. (10) Sin embargo, en el marco del presente recurso de casación, la cuestión principal estriba en determinar las consecuencias de las modificaciones introducidas en una medida que con anterioridad no se había considerado comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
33. En cuanto a esta cuestión, la jurisprudencia que a continuación se menciona ofrece enseñanzas útiles.
34. Por una parte, ha de señalarse que en el marco de las medidas notificadas, el Tribunal de Justicia ha considerado que la prohibición de ejecución prevista en el artículo 93, apartado 3, última frase, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3, última frase) se aplica al régimen de ayudas proyectado en su totalidad y a la versión finalmente aprobada por las autoridades nacionales. Si el proyecto inicialmente notificado ha experimentado, entretanto, modificaciones de las que la Comisión no ha sido informada, la prohibición se aplicará al proyecto modificado, a menos que la supuesta modificación constituya en realidad una medida de ayuda distinta que debiera ser objeto de una apreciación separada y que no puede, por lo tanto, influir en la apreciación que la Comisión ya ha realizado en relación con proyecto inicial. En este último caso, la prohibición sólo se aplicará a la medida de ayuda establecida en virtud de la modificación. (11)
35. Por otra parte, el Tribunal de Justicia considera que tanto del contenido como de la finalidad de las disposiciones del artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE) se desprende que deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de las ayudas, debiendo precisarse que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión. (12)
36. Por otra parte, se observa que el Tribunal de Primera Instancia ha querido delimitar en su jurisprudencia la naturaleza de la modificación de una ayuda existente. (13) No obstante, considero que la naturaleza de la prórroga o de una modificación, así como la de las consecuencias que de las mismas se derivan, han de examinarse caso por caso, lo cual excluye, en mi opinión, la definición de una norma o de criterios generales en relación con la naturaleza de los cambios ocurridos.
37. Considero que una medida que ha sido calificada por la Comisión como no constitutiva de ayuda de Estado puede estar incluida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, en particular, en las siguientes hipótesis.
38. En primer lugar, por aplicación del concepto de «evolución del mercado común» que aparece mencionado en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, el cual precisa que una medida que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda debe, no obstante, considerarse como ayuda existente cuando posteriormente pase a ser «una ayuda debido a la evolución del mercado común». La medida se convierte entonces en una ayuda existente.
39. En segundo lugar, en el caso de que la Comisión reconsidere su valoración de la medida basándose, en particular, en una aplicación más rigurosa de las reglas del Tratado en materia de ayudas de Estado, la medida puede someterse, por lo tanto, al procedimiento relativo a las ayudas existentes. (14)
40. Por último, cuando el Estado miembro modifique una medida de tal manera que ésta adquiera las características establecidas en el artículo 87 CE, apartado 1, y se convierta en una medida distinta de la que se examinó con anterioridad. La medida se convierte, de este modo, en una ayuda nueva.
41. Me inclino a considerar que en el caso de autos nos encontramos ante este último supuesto.
42. Es bien cierto que, en la hipótesis de que la Comisión haya considerado que una medida no es una ayuda de Estado, la mera prórroga de dicha medida no puede suponer un cambio en la valoración de la Comisión. En efecto, es evidente que cuando el dispositivo permanece igual en lo esencial, esto es, cuando la medida sigue sin presentar las características de una ayuda de Estado, está amparado por las garantías expresadas por la Comisión en su decisión en cuanto a la compatibilidad de la medida con el Derecho de la Unión.
43. En el caso de una mera prórroga de un régimen o de una medida, parece indicado, en caso de evolución del mercado, aplicar por analogía lo dispuesto en el artículo 1, letra b), inciso v), y en los artículos 17 a 19 del Reglamento nº 659/1999.
44. Sin embargo, una prórroga concedida tras la adopción por la Comisión de la decisión en la que se califica la medida de no constitutiva de ayuda, combinada con un cambio en el contenido de la medida que suponga una modificación en la esencia de ésta, puede llevar a una revisión de la calificación del régimen que se puso en funcionamiento. En efecto, la medida puede transformarse en una medida susceptible de estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. Tal medida constituye necesariamente una medida distinta en relación con el dispositivo preexistente.
45. Respecto de esta cuestión, incumbe a la Comisión la obligación de hacer un análisis transversal de la naturaleza de los cambios ocurridos. En efecto, en el caso de que se hubiese considerado que el régimen no era constitutivo de una ayuda de Estado, la Comisión habría debido comprobar por medio de un examen lo más pormenorizado posible si se trataba de una prórroga sin modificaciones o de una modificación sustancial, antes de iniciar un procedimiento previo.
46. Esta exigencia está relacionada, en mi opinión, con la protección de la confianza legítima y de la seguridad jurídica.
47. Así pues, como puso de relieve el Abogado General Léger, la cuestión de si una medida nacional está o no incluida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, no depende de una apreciación discrecional. El hecho de que la Comisión disponga de una amplia facultad de apreciación para determinar si una medida nacional está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha disposición, cuando el examen de los requisitos exigidos por ésta implica apreciaciones económicas complejas, no significa que dicha institución pueda modificar en cualquier momento, de forma discrecional, su apreciación en cuanto a la existencia de una ayuda. (15)
48. A este respecto, debe señalarse que la modificación de una medida puede incidir en varios aspectos.
49. Ha de subrayarse que en caso de cambio de la autoridad pública que otorga la medida, esto es del organismo del que procede el dispositivo que fue considerado como no constitutivo de ayuda, el cambio puede ser puramente formal. De este modo, lo decisivo para comprobar si se ha producido una modificación sustancial será normalmente el efecto económico de dicho cambio.
50. Un cambio puede también tener carácter material y referirse a las formas de ejecución de la medida, es decir, las distintas variedades de canalización de los recursos que sirven para financiar la medida.
51. En el presente caso, considero que no se trata de una modificación puramente formal. El doble cambio motivado, por una parte, por la situación en la que se origina la presunta ventaja, a saber, la conversión de una empresa pública beneficiaria de un monopolio histórico en un organismo público y, por otra parte, por el mecanismo de financiación reflejado en el paso de una tarifa preferencial a una carga parafiscal que grava a todos los consumidores de electricidad, contribuye a que dicha modificación pueda calificarse de sustancial. Esta modificación justifica que se considere la medida en cuestión como una medida distinta y la Comisión puede basarse en ella para decidir incoar un procedimiento de investigación formal.
52. Además, el hecho de haber examinado la calificación jurídica de una medida no puede impedir a la autoridad competente volver a examinar el dispositivo en cuestión si, a la vista de nuevos datos relevantes, le surgen dudas en cuanto a la compatibilidad del mismo con las normas aplicables. Siempre que una medida que fue considerada no constitutiva de una ayuda de Estado pueda ser modificada de forma que resulte una medida distinta, la Comisión debe tener la posibilidad de recurrir a dicho procedimiento.
53. Así, al término de la fase preliminar de examen respecto a una medida estatal, la Comisión tiene tres opciones: o bien decide que la medida estatal controvertida no constituye una ayuda de Estado, o bien que la medida, aunque constituye una ayuda, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, o bien decide incoar el procedimiento de investigación formal. (16)
54. En el presente caso, por lo que respecta a la tarifa preferencial concedida a Alcoa, se desprende del expediente que la Comisión adoptó la Decisión controvertida de incoación del procedimiento de investigación formal después de haber experimentado ciertas dudas en la fase previa. El 19 de noviembre de 2009, se adoptó la decisión definitiva por la que se declaró la incompatibilidad del sistema de precios subvencionados en favor de Alcoa. (17)
VI. Sobre la primera alegación del segundo motivo
55. Dado que, en mi opinión, esta alegación es uno de los elementos esenciales para la solución del presente litigio, propongo examinarla en primer lugar.
A. Observaciones de las partes
56. Alcoa reprocha al Tribunal haber basado su razonamiento en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Diputación Foral de Álava y otros (18) con el fin de sostener que una prórroga en el tiempo puede, por sí misma, transformar una medida en una ayuda nueva. Ahora bien, dicha sentencia se refiere a la prórroga de una medida que había sido calificada de ayuda compatible, mientras que en el presente caso, se trata de una medida que la Comisión consideró no constitutiva de ayuda. Según Alcoa, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al no tener en cuenta las diferencias jurídicas que se dan entre el hecho de concluir que una ayuda es compatible y el hecho de concluir que no existe tal ayuda.
57. Según Alcoa, cuando se llega a la conclusión de que no existe ayuda, la modificación de las condiciones del mercado puede transformar la medida en ayuda, pero la prórroga de la medida, en cuanto tal, no puede producir ese efecto. Entonces, entra en juego el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, que obliga a tratar la medida como una ayuda existente, más que como una nueva ayuda.
58. La Comisión subraya que la Decisión controvertida no sólo se basa en la prórroga de la medida, sino también en la transformación de la medida en una tarifa hipotética. Esta modificación de la medida basta para justificar que se califique provisionalmente de nueva ayuda el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley de 2005.
B. Apreciación
59. Por medio de esta alegación fundamental, Alcoa reprocha al Tribunal de Primera Instancia un error de Derecho consistente en haber basado su razonamiento en una jurisprudencia que, según la recurrente, no puede aplicarse a medidas no constitutivas de ayuda, para poder considerar que debía aplicarse al caso el procedimiento sobre nuevas ayudas.
60. Sobre este particular, debe señalarse que en el apartado 128 de la sentencia recurrida, en respuesta al argumento de Alcoa que sostenía que la Comisión debía haber examinado la medida en cuestión en el marco del procedimiento aplicable a las ayudas existentes y no en el del procedimiento aplicable a las nuevas ayudas, al no constituir dicha medida una modificación sustancial de la medida contemplada en la Decisión Alumix, el Tribunal de Primera Instancia recuerda, acertadamente, la jurisprudencia relativa a las modificaciones de una ayuda existente. Asimismo, se refiere a la jurisprudencia relativa a la prórroga de ayudas en fase de ejecución.
61. A continuación, en el apartado 129 de la sentencia, el Tribunal de Primera Instancia aplica esta jurisprudencia al caso de autos considerando que la prórroga o la modificación de una medida no constitutiva de ayuda de Estado, debe dar lugar a la iniciación del procedimiento aplicable a las nuevas ayudas.
62. En apoyo de este criterio, el Tribunal de Primera Instancia procede, en los apartados 130 y 131, a un examen pormenorizado de la naturaleza de los cambios que han tenido lugar. En el apartado 134, rechaza asimismo la argumentación de Alcoa según la cual, en el caso de autos, sólo se trataba de modificaciones no sustanciales.
63. Sobre este punto, obsérvese que el apartado 129 de la sentencia recurrida expresa claramente que cuando se prorroga una medida que la Comisión considera no constitutiva de ayuda de Estado, dicha institución solamente está facultada para aplicar el procedimiento de nuevas ayudas.
64. Ahora bien, tal afirmación de principio no se desprende directamente de la jurisprudencia citada por el Tribunal de Primera Instancia en el anterior apartado de su sentencia, que se refiere al supuesto de la modificación de una ayuda existente. Por otra parte, esta afirmación no se compadece con las consideraciones anteriormente expuestas en relación con los efectos atribuidos a una decisión en virtud de la cual la Comisión considera que la medida no está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.
65. Esta afirmación de principio tampoco tiene en cuenta las consideraciones que resultan del principio de confianza legítima, por cuanto, a falta de cambios sustanciales en la medida o, excepcionalmente, de cualquier información nueva pertinente que no hubiese estado a disposición de la Comisión en el momento en que ésta se pronunció, los beneficiarios y los operadores pueden legítimamente fiarse de la apreciación que la Comisión hizo en la decisión adoptada con anterioridad, siempre que no resulte aplicable, por analogía, el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, relativo a los efectos de la evolución del mercado común en una medida que pasa a ser una ayuda de Estado.
66. Por lo tanto, la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 129 de la sentencia recurrida constituye, en mi opinión, un error de Derecho. No obstante, considero que no puede determinar la anulación de la sentencia recurrida.
67. En realidad, el Tribunal de Primera Instancia no se fundamenta en esta afirmación para confirmar que resulta aplicable el procedimiento de nuevas ayudas. Como se desprende del apartado 130 de la sentencia recurrida, el razonamiento del Tribunal no se basa en la hipótesis de la prórroga de la medida de que se trata sino en el carácter diferenciado de dicha medida en relación con la que la Comisión examinó anteriormente en el marco de la Decisión Alumix.
68. Como resulta de los apartados 131 y 132 de la sentencia recurrida, la medida examinada en la Decisión controvertida abarca, según el Tribunal de Primera Instancia, un período diferente y se basa en un mecanismo de gestión distinto.
69. Los apartados 130 a 133 muestran, de este modo, que el Tribunal de Primera Instancia examinó todas las circunstancias que llevaron a la Comisión a adoptar la Decisión controvertida en el caso de autos. Esta apreciación del Tribunal en cuanto al carácter sustancial de las modificaciones que han tenido lugar en relación con la medida en cuestión y pueden llevar a considerar que se trata de una medida distinta, constituye, por lo tanto, una cuestión de valoración de hechos.
70. Pues bien, no debe olvidarse que el recurso de casación interpuesto contra una sentencia de primera instancia únicamente puede versar, sobre la base del principio general consagrado en el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia, sobre cuestiones de Derecho. Así pues, salvo en el caso de desnaturalización de los hechos o de los elementos de prueba, el Tribunal de Justicia no puede examinar de nuevo las apreciaciones fácticas realizadas por el Tribunal General. (19)
71. Dado que no puede reprocharse al Tribunal ninguna desnaturalización, procede considerar esta alegación infundada, en la medida en que podría pretender poner en tela de juicio la apreciación del Tribunal de acuerdo con la cual la medida examinada en la Decisión controvertida constituye una medida distinta de la que la Comisión había examinado previamente en el marco de la Decisión Alumix.
72. Asimismo, cabe recordar que, cuando el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es competente para ejercer, con arreglo al artículo 225 CE, un control sobre la calificación jurídica de éstos y las consecuencias jurídicas que de ella ha deducido el Tribunal General. (20)
73. De este modo, a la vista de los hechos probados que se han mencionado, el Tribunal de Primera Instancia pudo declarar y soberanamente declaró, en el apartado 132 de la sentencia recurrida, que la medida abarcaba un período diferente y que consistía en la instauración de un nuevo mecanismo, para así justificar la aplicación del procedimiento de nuevas ayudas a la medida considerada como medida distinta.
74. Por lo tanto, aunque la primera alegación del segundo motivo está fundada, en la medida en que denuncia un error de Derecho cometido por el Tribunal de Primera Instancia al formular, en la motivación de la sentencia recurrida, la afirmación de principio según la cual la Comisión sólo puede examinar una medida prorrogada en el marco del procedimiento aplicable a las nuevas ayudas, dicha alegación no justifica la impugnación de la sentencia recurrida.
VII. Sobre el primer motivo
A. Sobre la primera alegación del primer motivo
1. Observaciones de las partes
75. En la primera alegación del primer motivo, Alcoa alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al considerar que el primer motivo de anulación invocado por Alcoa versaba sobre cuestiones provisionales a cuyo respecto el control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia debía limitarse al error manifiesto.
76. Tras señalar que existe una diferencia entre la incoación de un procedimiento formal contra medidas respecto de las cuales se ha concluido, específicamente, que no constituían una ayuda, y la incoación de un procedimiento contra medidas que no fueron objeto de tal declaración, Alcoa sostiene que para que unas conclusiones anteriores referidas a la inexistencia de una ayuda dejen de ser pertinentes, la Comisión está obligada, como mínimo, a determinar en su examen previo, antes de la incoación de un procedimiento formal, si existen razones para pensar que las consideraciones en las que basó esas conclusiones ya no son aplicables, indicando, en tal caso, el porqué en la decisión de incoación.
77. La Comisión replica que, en su opinión, el Tribunal de Primera Instancia aplicó el nivel de control adecuado, esto es, el que resulta aplicable a una decisión provisional. (21)
2. Apreciación
78. Alcoa considera que el Tribunal de Primera Instancia desvía y limita el objeto de su alegación al considerar que de lo que se trata es de la cuestión del alcance del control que se ejerce sobre las decisiones de incoación.
79. Sobre este particular, ha de observarse que existe un principio general de Derecho administrativo reconocido por los sistemas jurídicos de varios Estados miembros que aboga por limitar la posibilidad de impugnar a través de un recurso de anulación aquellos actos que tengan carácter meramente de trámite. (22) Ha de señalarse que únicamente pueden ser objeto de un procedimiento judicial diferenciado aquellos actos de trámite que producen efectos jurídicos autónomos. Ahora bien, las decisiones de incoación de un examen previo pueden tener, para las partes interesadas, efectos jurídicos específicos y significativos y deben, por lo tanto, ser recurribles. Sin embargo, para garantizar el efecto útil de la necesaria diferencia entre el procedimiento previo y el examen de fondo previsto en el artículo 88 CE, no es posible someter el primer procedimiento a exigencias jurídicas tan gravosas como las del segundo.
80. Habida cuenta del carácter provisional de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, decisión que supone una valoración preliminar por parte de la Comisión de la medida propuesta con el fin de determinar si presenta las características de una ayuda de Estado, el control de legalidad ejercido por el juez comunitario debe restringirse, dado que, hasta que no se adopte la decisión definitiva basada en los datos recogidos durante la fase de examen, las partes interesadas no pueden examinar ni impugnar las cuestiones pertinentes.
81. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia consideró acertadamente, en los apartados 60 y 61 de la sentencia recurrida, que el control de legalidad ejercido por éste sobre una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal de examen debe restringirse.
82. Por lo tanto, procede considerar infundada la primera alegación del primer motivo.
83. Queda por examinar la cuestión de cuáles son los trámites que la Comisión debió haber seguido antes de la decisión formal de incoación. Examinaré esta problemática conjuntamente con la segunda alegación del primer motivo.
B. Sobre la segunda alegación del primer motivo
1. Observaciones de las partes
84. Mediante esta alegación, Alcoa sostiene que al no aplicar la jurisprudencia en virtud de la cual la Comisión ha de tomar en consideración las anteriores decisiones que adoptó con anterioridad en el mismo asunto, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho. (23) La sentencia adolece a mi juicio de error, cuando concluye que la Comisión no estaba obligada a determinar si los criterios en los que se había basado en la Decisión Alumix para llegar a la conclusión de que no existía una ventaja seguían siendo válidos.
85. La Comisión replica que la alusión indiferenciada por parte de Alcoa a «la medida» es inapropiada. Además, la Comisión subraya la diferencia con las circunstancias fácticas en las que se basó la Decisión Alumix, según las cuales la empresa ENEL suministraba ella misma la electricidad a Alcoa por la tarifa convenida. Pues bien, la Decisión controvertida se basa en el hecho de que el Estado rembolsaba a Alcoa una parte del precio pagado a ENEL. Por lo tanto, la Comisión considera que la jurisprudencia Italgrani II, antes citada, no resulta aplicable y que el Tribunal de Primera Instancia no cometió error alguno al considerar que los argumentos de Alcoa, según los cuales la tarifa de la que se ha beneficiado correspondía a un precio de mercado, no eran pertinentes.
2. Apreciación
86. Con carácter preliminar, ha de recordarse que en la sentencia Italgrani I, (24) el Tribunal de Justicia declaró que si existe un régimen general de ayuda, la Comisión debe tener en cuenta la decisión anterior relativa a dicho régimen al examinar una ayuda individual incluida en el ámbito del régimen de que se trata. El Tribunal de Justicia añadió, en la sentencia Italgrani II, (25) que si la Comisión pudiera, en cualquier momento, poner en entredicho sus propias decisiones, se generaría una incertidumbre permanente contraria a los principios de confianza legítima y de seguridad.
87. Ciertamente, la jurisprudencia Italgrani I e Italgrani II pone de relieve la necesidad de que la Comisión examine las declaraciones realizadas en una decisión anterior antes de incoar un procedimiento de investigación formal. No obstante, dicha jurisprudencia se refiere a los casos de ayudas existentes y trata de la relación entre un régimen de ayudas aprobado con anterioridad y una ayuda individual en aplicación de dicho régimen. Las ayudas individuales son, por lo tanto, meras medidas de ejecución del régimen general de ayudas. Considero que en el caso de autos, no se da este supuesto, ya que se trata de una medida que el Tribunal de Primera Instancia ha calificado de medida distinta.
88. En consecuencia, por mucho que la Comisión esté obligada a tener en cuenta su decisión anterior al examinar una modificación de una ayuda existente, esta obligación no puede limitar el contenido de su apreciación en lo que se refiere al examen de medidas no notificadas que sean resultado de una modificación sustancial de una medida que anteriormente escapó de la calificación de ayuda de Estado. El artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 debe poder aplicarse a este supuesto.
89. Además, por lo que se refiere a las condiciones de adopción de una decisión formal, ha de señalarse que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, resulta indispensable siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si una ayuda es compatible con el mercado común. Así pues, la Comisión únicamente puede limitarse al procedimiento previo del artículo 88 CE, apartado 3, y adoptar una decisión favorable a una medida estatal notificada si, después de un primer examen, le es posible llegar a la convicción de que dicha medida no puede calificarse de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, o de que, a pesar de constituir una ayuda, es compatible con el mercado común. Por el contrario, si en este primer examen la Comisión adquiere la convicción opuesta respecto a la compatibilidad de la ayuda, o si no puede superar todas las dificultades planteadas por la apreciación de la medida de que se trata, dicha institución tiene el deber de recabar todas las opiniones necesarias y de iniciar, para ello, el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2. (26)
90. Por lo tanto, la jurisprudencia indica con claridad que la Comisión no tiene ningún margen de discrecionalidad en cuanto a la incoación del procedimiento de investigación formal cuando, al término del examen previo, sigue teniendo serias dudas sobre la naturaleza de la medida de que se trata o sobre su compatibilidad con el mercado común.
91. Estos principios son igualmente aplicables cuando la Comisión sigue teniendo dudas sobre una posible calificación de la medida examinada como ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por lo tanto, no puede criticarse a la Comisión que incoe dicho procedimiento aunque en la decisión adoptada con este propósito exprese alguna duda en cuanto a que las medidas objeto de la misma revistan el carácter de ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
92. Por último, por lo que se refiere al razonamiento del Tribunal, del apartado 70 de la sentencia recurrida se desprende que al recurrir al concepto de apreciaciones complejas que corresponde realizar a la Comisión en el marco del procedimiento de investigación formal, el Tribunal de Primera Instancia calificó de inoperante el argumento de Alcoa según el cual la Comisión debió de haber valorado si los criterios en los que se apoyó en la Decisión Alumix, cuando llegó a la conclusión de que no existía ventaja, seguían vigentes.
93. Dada la naturaleza provisional de la Decisión controvertida, que expresa las dudas de la Comisión sin realizar un análisis en profundidad de la medida examinada, considero que tal respuesta es correcta jurídicamente.
94. Propongo, por consiguiente, desestimar esta alegación por infundada.
C. Sobre la tercera alegación del primer motivo
1. Observaciones de las partes
95. Alcoa sostiene que el Tribunal de Primera Instancia se basó únicamente en dos elementos para llegar a la conclusión de que la Comisión estaba facultada para incoar un procedimiento de investigación formal contra las tarifas concedidas a Alcoa: en primer lugar, la declaración de que los recursos que permiten financiar la reducción de las tarifas constituyen fondos estatales y, en segundo lugar, el hecho de que Alcoa se hacía rembolsar por medio del mecanismo del Fondo de Compensación lo cual suponía una reducción sobre la tarifa general vigente para el suministro eléctrico.
96. Ahora bien, según Alcoa, estos dos elementos no bastan para justificar que la Comisión incoara el procedimiento puesto que dichos elementos ya existían cuando se adoptó la Decisión Alumix.
97. La Comisión considera que esta alegación no es más que una repetición de otros argumentos. Precisa que el argumento de Alcoa relativo a las condiciones normales de mercado fue desestimado por el Tribunal de Primera Instancia sin que se haya impugnado dicho pronunciamiento en el recurso de casación.
2. Apreciación
98. Ha de señalarse que el razonamiento del Tribunal, rebatido al contestar a esta alegación, se refiere a la apreciación de un posible error manifiesto por parte de la Comisión.
99. Teniendo en cuenta la respuesta que se ha dado a la primera alegación del primer motivo, considero que ha de desestimarse esta alegación por infundada.
D. Sobre la cuarta alegación del primer motivo y la segunda alegación del segundo motivo
100. Dado que la cuarta alegación del primer motivo se confunde en gran parte con la segunda alegación del segundo motivo, procede examinarlas conjuntamente.
1. Observaciones de las partes
101. En opinión de Alcoa, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al considerar que la apreciación hecha por la Comisión en la Decisión Alumix tenía una vigencia limitada en el tiempo.
102. Según Alcoa, el Tribunal de Primera Instancia consideró en la sentencia recurrida que la Decisión Alumix tenía una vigencia limitada en el tiempo. Sin embargo, dicha decisión no contiene, según Alcoa, ninguna limitación temporal expresa en lo que se refiere a la duración de su validez. Alcoa sostiene que, contrariamente a lo que se afirma en la sentencia recurrida, aunque el Decreto-ley de 1995 tenía una vigencia limitada en el tiempo, no puede deducirse en buena lógica que la Decisión Alumix también estuviera sometida a esta limitación.
103. Alcoa señala que no ha cambiado ninguno de los tres elementos en los que la Comisión había basado la Decisión Alumix, concretamente: i) la propia tarifa, ii) las condiciones de mercado de la electricidad en las regiones de Cerdeña y Véneto, caracterizado por una excesiva capacidad de producción, y iii) Alcoa como cliente, que es uno de los mayores consumidores de Italia. Considera, además, que mientras la Comisión no indicara que, en su opinión, estas condiciones habían cambiado, todo hacía pensar a la República Italiana y a Alcoa que podían legítimamente mantener la tarifa.
104. La Comisión contesta a su vez que si los elementos del mercado no habían cambiado, resulta difícil comprender por qué razón ENEL no podía simplemente seguir aplicando la tarifa de que se trataba en la Decisión Alumix y porqué la legislación italiana califica de «onere»
el coste de la tarifa concedida a Alcoa. El análisis de las ventajas contenido en la Decisión Alumix se basaba en el principio del operador en una economía de mercado y, en ningún momento, Alcoa ha intentado explicar de qué modo los pagos efectuados por el Fondo de Compensación respondían a dicho principio.
105. La Comisión señala, asimismo, que una decisión como la Decisión Alumix nunca se adopta en un vacío legal. La Decisión Alumix fue precedida por el Decreto-ley de 1995 y nadie cuestiona que dicho Decreto fijó la tarifa eléctrica para un período de diez años.
2. Apreciación
106. En primer lugar, se observa que el Tribunal de Primera Instancia destacó, con razón, en el apartado 106 de la sentencia recurrida, que la apreciación realizada por la Comisión en su decisión, según la cual la tarifa facturada por ENEL a las fábricas desde 1996 hasta 2005 no constituía una ayuda de Estado se formuló teniendo en cuenta las condiciones de mercado que la Comisión podía prever para dicho período.
107. En el apartado 132 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia también subrayó, que la medida contemplada por la Decisión controvertida abarcaba un período diferente al de la Decisión Alumix, extremo que Alcoa no pone en duda en su recurso de casación.
108. Considero que esta mera constatación contrarresta por sí misma la alegación de Alcoa según la cual el Tribunal de Primera Instancia declaró erróneamente que la Decisión Alumix tenía una vigencia limitada en el tiempo. En efecto, parece que Alcoa ha hecho una interpretación equivocada de este apartado de la sentencia.
109. Por otra parte, en realidad, el Tribunal de Primera Instancia no examinó en los apartados 105 y 107 de la sentencia recurrida, si la Decisión Alumix tenía una vigencia limitada en el tiempo, sino que, al realizar el examen de una posible vulneración del principio de la confianza legítima, citó los pasajes pertinentes de la Decisión controvertida de los cuales se desprende que la Comisión se había basado en esa idea.
110. Al haber citado con exactitud la Decisión controvertida, el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en una desnaturalización del recurso ni tampoco del acto recurrido. (27)
111. Por último, es cierto que el Tribunal de Justicia es competente para controlar la forma en que el Tribunal General lee e interpreta un acto jurídico como la Decisión de la Comisión, siempre que se trate de un posible error de Derecho. Pues bien, en el caso de autos, ni se ha probado, ni se ha reprochado al Tribunal de Primera Instancia ningún error en la interpretación de los puntos 44 y 47 de la Decisión controvertida.
112. Hay que señalar que la extensión temporal de la Decisión Alumix se limita a los elementos examinados en el período en que la Comisión adoptó dicha decisión. En cuanto a la declaración de que las tarifas preferenciales no constituían una ayuda de Estado, no considero que la Comisión estuviera obligada a determinar su duración de forma más precisa. No obstante, de haberlo hecho, hubiera debido añadir en qué condiciones, de acuerdo con el principio general del Derecho rebus sic stantibus (28) dado que un cambio sustancial en las circunstancias que incidieron en la posición adoptada por la Comisión hubiera supuesto la necesidad de una recalificación de la medida.
113. A la vista de la Decisión Alumix y de la sentencia recurrida, considero que, teniendo en cuenta los argumentos referidos, por una parte, a la vinculación con una legislación nacional claramente limitada en el tiempo y, por otra parte, al carácter diferenciado de la medida establecida en el Decreto-ley de 2005, ningún operador razonable y prudente podía creer que la medida objeto de la Decisión controvertida estuviera cubierta por la Decisión Alumix. Lo alegado por Alcoa en cuanto a que el mecanismo se introdujo en los años 1999 a 2004 no puede desvirtuar esta conclusión. (29)
114. Por lo tanto, propongo que se desestime la cuarta alegación del primer motivo y la segunda alegación del segundo motivo por infundadas.
E. Sobre la quinta alegación del primer motivo
1. Observaciones de las partes
115. Alcoa sostiene que la Decisión controvertida adolece de errores de procedimiento consistentes en la vulneración, por parte de la Comisión, de los principios de buena administración y del derecho a ser oído a lo largo del procedimiento en que se adoptó la Decisión controvertida, lo que debió de haber sido tenido en cuenta por el Tribunal de Primera Instancia. Añade que la República Italiana no tuvo la posibilidad de presentar observaciones durante la fase previa de examen respecto a la calificación de la medida como nueva ayuda.
116. La Comisión responde que esta alegación ha de declararse inadmisible por cuanto Alcoa no la formuló en su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. En cualquier caso, dicha alegación carece de fundamento. Sostiene que en su recurso de casación, Alcoa admitió que la República Italiana tuvo ocasión de presentar sus observaciones en relación con la calificación de la ayuda y que, además, la República Italiana hizo uso de esta posibilidad, como consta en el apartado 40 de la sentencia recurrida.
2. Apreciación
117. Ha de recordarse que, en el marco de un recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia está en principio limitada a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos objeto de debate ante los jueces que conocen sobre el fondo. (30) Por consiguiente, una parte no puede invocar en principio por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo que no ha invocado ante el Tribunal General en la medida en que ello equivaldría a permitir al Tribunal de Justicia controlar la legalidad de la solución adoptada por el Tribunal General en relación con motivos de los que éste no ha conocido.
118. Ahora bien, la lectura de la sentencia recurrida no permite sostener válidamente que esta cuestión haya sido objeto de examen por el Tribunal de Primera Instancia en respuesta a un argumento planteado por Alcoa.
119. Ciertamente, el Tribunal de Primera Instancia analizó en la sentencia recurrida, concretamente en sus apartados 39 y 40, los elementos relativos a la posición adoptada por la República Italiana. Sin embargo, abordó esta problemática desde el ángulo de la admisibilidad del recurso interpuesto en primera instancia.
120. Por lo tanto, propongo considerar la quinta alegación del primer motivo manifiestamente inadmisible.
F. Sobre la sexta alegación del primer motivo
1. Observaciones de las partes
121. Alcoa sostiene que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta el alcance de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión en razón de las consecuencias irreversibles de la incoación de un procedimiento de investigación formal. Esta obligación debe ser proporcionada a la gravedad de las consecuencias de la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
122. Así, según Alcoa, el Tribunal de Primera Instancia afirmó, sin razón, que no era necesario motivar la diferencia entre la Decisión Alumix y la Decisión controvertida. Dada la inseguridad que se creaba, la Comisión debió, al menos, explicar en qué se diferenciaban ambas decisiones de modo que los interesados tuvieran la oportunidad de identificar el fundamento y el alcance de las consecuencias de la Decisión controvertida.
123. La Comisión replica que el Tribunal de Primera Instancia no cometió error alguno al concluir, en la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida estaba suficientemente motivada.
2. Apreciación
124. En respuesta a esta alegación, se imponen dos tipos de observaciones.
125. Con arreglo a los artículos 225 CE y 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, el recurso de casación se limita a las cuestiones de Derecho y debe fundarse en motivos derivados de la incompetencia del Tribunal General, de irregularidades del procedimiento que lesionen los intereses de la parte recurrente o de la violación del Derecho de la Unión por este último. (31) De las mismas disposiciones, así como de la letra c) del apartado 1 del artículo 112 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia se desprende que un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión. (32)
126. Pues bien, al responder tanto a la tercera alegación del primer motivo como al segundo motivo, el Tribunal de Primera Instancia examinó la problemática de la relación entre la Decisión Alumix y la Decisión controvertida. Dado que Alcoa no indica de manera precisa los puntos en los que puede radicar el error del Tribunal, esta alegación podría considerarse manifiestamente inadmisible.
127. Sin embargo, parece que en esta alegación, Alcoa se refiere, más concretamente, al apartado 88 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal de Primera Instancia no acogió la alegación de la recurrente según la cual la Comisión faltó a su obligación de motivar la Decisión controvertida.
128. Si bien la obligación de motivación de un acto comunitario prevista en el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control, no puede exigirse a la Comisión que indique las razones por las que llevó a cabo una apreciación diferente del régimen en cuestión en sus decisiones anteriores. En efecto, el concepto de ayuda de Estado responde a una situación objetiva que se aprecia en la fecha en la que la Comisión adopta su decisión. (33)
129. Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en un error de Derecho cometido por el Tribunal de Primera Instancia por haber ignorado el alcance de la obligación de la Comisión de motivar sus decisiones. De las consideraciones que anteceden, resulta que la sexta alegación del primer motivo es manifiestamente inadmisible o, en cualquier caso, infundada.
VIII. Sobre el segundo motivo
A. Sobre la tercera alegación del segundo motivo
1. Observaciones de las partes
130. Alcoa reprocha al Tribunal haber basado su razonamiento en modificaciones técnicas que no fueron objeto de la Decisión controvertida. Según Alcoa, en 1999 y en 2004 se produjeron reembolsos por parte del Fondo de Compensación por medio de distintos instrumentos jurídicos que no fueron objeto de la Decisión controvertida. Por lo tanto, estima que el Tribunal de Primera Instancia extendió ilegalmente el alcance de dicha decisión. Considera, además, que la transferencia de la gestión de la tarifa preferencial de ENEL al Fondo de Compensación no supuso ninguna modificación jurídica sustancial significativa de las tarifas concedidas a Alcoa. Ésta subraya que la Comisión no puso ningún reparo a las modificaciones técnicas de 1999 y 2004. Además, el Tribunal de Primera Instancia excluyó, en los apartados 112 y 113 de la sentencia recurrida, la Decisión de 1 de diciembre de 2004, sobre el caso N/490/2000 – Italia, costes de transición a la competencia en el sector de la electricidad. (34)
131. La Comisión responde, a su vez, que el Tribunal de Primera Instancia consideró, con razón, que el paso a una tarifa puramente hipotética constituía una modificación sustancial de la medida aprobada en la Decisión Alumix. El régimen en cuestión corrige el precio facturado por los operadores privados a través de un pago compensatorio directo. Por lo que respecta a la Decisión de 2004 sobre costes de transición a la competencia, la Comisión sostiene que dicha decisión se refiere a los costes de transición a la competencia soportados por ENEL y que no contiene ninguna conclusión expresa sobre la gestión del régimen de tarifas preferenciales italiano en lo tocante a las ventajas concedidas a Alcoa que hubiera podido generar en ella una confianza legítima. Por si fuera poco, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal en relación con la ayuda estatal C 38/2004 (ex NN 58/04) – Ayudas en favor de la sociedad Portovesme SRL (35) y calificó específicamente de nueva ayuda los pagos efectuados por el Fondo de Compensación con el fin de mantener la tarifa concedida a Alcoa.
2. Apreciación
132. En primer lugar, ha de señalarse que al tiempo que cita el apartado 132 de la sentencia recurrida, Alcoa critica el razonamiento del Tribunal contenido en otros apartados de la sentencia dedicados a contestar a un motivo en cuyo análisis el Tribunal de Primera Instancia examinó la cuestión de una posible vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de la seguridad jurídica.
133. Sin embargo, si dicha alegación debiera interpretarse como un reproche al Tribunal de una errónea interpretación de la Decisión controvertida, habría que señalar lo siguiente.
134. En primer lugar, es suficiente, en mi opinión, señalar que en el apartado 131 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia expuso correctamente los elementos que suscitaron en la Comisión dudas en cuanto a la calificación de la tarifa facturada por ENEL a las fábricas de Alcoa de 2005 a 2010, sin extender por ello su razonamiento más allá de los elementos examinados en la Decisión controvertida.
135. En segundo lugar, por lo que atañe a los efectos de la Decisión de 2004 que introdujo un mecanismo de reembolso por el Fondo de Compensación, como señala la Comisión, el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley de 2005 no constituye una disposición autónoma sino que demuestra toda su utilidad en el contexto de otras disposiciones, en particular, aquellas que regulan la gestión de la tarifa por el Fondo de Compensación.
136. Sobre esta cuestión, de los apartados 64 y 65 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal de Primera Instancia resumió los hechos, hechos que Alcoa no ha puesto en duda, recordando, por una parte, que el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley de 2005 y la Decisión nº 217/05 de la Autoridad, de aplicación de dicho Decreto-ley, prorrogan hasta el 31 de diciembre de 2010 la concesión a la recurrente de la tarifa eléctrica de la que se beneficiaba en 2004 en virtud del Decreto-ley de 1995 y, subrayando, por otra parte, que la gestión de la tarifa fue encomendada al Fondo de Compensación en virtud de la Decisión n° 148/04 y que, como consecuencia de ello, se impone una tasa parafiscal a los consumidores.
137. En cuanto a las consecuencias de los cambios de la medida objeto de la Decisión controvertida, procede, vista la respuesta dada al examinar la primera alegación del segundo motivo, desestimar esta parte de la presente alegación.
138. Por último, como resulta de las pretensiones formuladas por la recurrente, recogidas en el apartado 28 de la sentencia recurrida, sólo la tarifa eléctrica concedida a las fábricas de Alcoa fue objeto del recurso de primera instancia. Este hecho excluye cualquier referencia a las soluciones aplicables a los demás operadores.
139. Por consiguiente, habida cuenta del objeto de la decisión sobre los costes de transición a la competencia que se refería a los costes soportados por ENEL, y no por Alcoa, y que afectaba a un mecanismo esencialmente distinto al de la problemática de la tarifa de la que se beneficiaba Alcoa, el Tribunal de Primera Instancia declaró acertadamente en el apartado 112 de la sentencia recurrida que el argumento de la recurrente era inoperante.
140. Habida cuenta de lo que antecede, propongo desestimar la presente alegación por infundada.
B. Sobre la cuarta alegación del segundo motivo
1. Observaciones de las partes
141. Alcoa reprocha al Tribunal haber incurrido en un error de Derecho al haber ignorado la necesidad de proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima en el marco de la incoación de un procedimiento formal.
142. Subraya que los principios consagrados en el artículo 88 CE y que resultan de dichos principios obligaban a la Comisión, cuando menos, a considerar las tarifas concedidas a Alcoa como una ayuda existente.
143. La Comisión replica que los argumentos de Alcoa se basan en la errónea suposición de que el artículo 11, apartado 11, del Decreto-ley de 2005 no era más que una prolongación de la misma medida aprobada en la Decisión Alumix. Según la Comisión, la Decisión Alumix no es pertinente dado que la Decisión controvertida no contempla únicamente la prórroga de la tarifa preferencial concedida en 1995, que fue objeto de la Decisión Alumix, sino, además, el cambio radical que se produjo en la gestión de la tarifa eléctrica, cambio que, según la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia hizo bien en tener en cuenta.
2. Apreciación
144. El motivo de Alcoa está basado en una lectura combinada de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica.
145. El principio de seguridad jurídica, fundamental para el Derecho de la Unión, (36) exige, en particular, que una normativa que entrañe consecuencias desfavorables para los particulares deba ser clara y precisa y su aplicación previsible para los justiciables. (37) En otros términos, los particulares deben poder conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. (38)
146. El derecho a invocar la confianza legítima supone que la institución haya dado garantías precisas que permitan que nazca una expectativa legítima en la persona a la que se dirigen esas garantías y que éstas sean conformes con las normas aplicables. (39)
147. Sobre esta cuestión, ha de señalarse que el Tribunal de Primera Instancia examinó la problemática de una posible vulneración de dichos principios en el marco del segundo motivo, en particular, en los apartados 104 a 109 de la sentencia recurrida.
148. Como resulta de los apartados 105 a 107, el Tribunal de Primera Instancia explicitó, a la luz de la jurisprudencia correctamente evocada en los apartados 102 y 103 de dicha sentencia, por una parte, los elementos principales de la Decisión Alumix y, por otra parte, las dudas que llevaron a la Comisión a considerar que la prórroga hasta 2010 de la tarifa concedida a las fábricas de Alcoa por el Decreto-ley de 2005 podía constituir una ayuda de Estado.
149. En el caso de autos consta, como consideró correctamente el Tribunal de Primera Instancia, que la Comisión adoptó la Decisión Alumix a la vista de las condiciones de mercado que la Comisión podía prever para el período en cuestión.
150. También ha de observarse que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la aplicación del principio de la confianza legítima así como sobre la necesidad de adoptar medidas transitorias en el marco de una decisión en la que se modifica una anterior apreciación de la Comisión. (40) En particular, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta las importantes inversiones que habían realizado los beneficiarios de la autorización del régimen que solicitaban su renovación y los compromisos a largo plazo que habían asumido. (41) No obstante, en el caso de autos, a diferencia de lo que ocurría en el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citado, la medida anterior sufrió modificaciones sustanciales que llevaron a reconocer la existencia de una nueva ayuda bajo la forma de una medida distinta. Por consiguiente, Alcoa no puede invocar la confianza legítima basándose en la Decisión Alumix, al referirse esta última a un dispositivo cuyo objeto es distinto al de la Decisión controvertida.
151. A la luz de estas consideraciones, el Tribunal de Primera Instancia consideró acertadamente, en los apartados 107 y 108 de la sentencia recurrida, que la Comisión no pone en entredicho la apreciación que hizo al examinar la medida en la Decisión Alumix y que, por lo tanto, no puede alegarse válidamente ninguna vulneración del principio de la confianza legítima.
152. Por lo que se refiere al principio de seguridad jurídica, como se desprende de los apartados 107 y 108 de la sentencia recurrida, los argumentos que en los mismos se recoge apoyan la tesis según la cual es evidente que Alcoa podía prever la calificación jurídica de las condiciones tarifarias que le fueron concedidas en virtud del Decreto-ley de 2005. Como ya se ha expresado en el punto 114 de las presentes conclusiones, a la vista de la Decisión Alumix ningún operador razonable y prudente podía creer que la medida objeto de la Decisión controvertida estuviera cubierta por la Decisión Alumix.
153. Por consiguiente, propongo que se desestime esta alegación por infundada.
IX. Conclusión
154. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:
– Desestimar el recurso de casacion en su totalidad.
– Condenar en costas a Alcoa Trasformazioni Srl.
(1) .
(2)  –	Dado que la sentencia recurrida fue dictada el 25 de marzo de 2009, en las referencias a las disposiciones del Tratado CE se sigue la numeración aplicable antes de la entrada en vigor del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea.
(3)  –	DO C 214, p. 5.
(4) – DO C 288, p. 4.
(5) – GURI nº 39, de 16 de febrero de 1996, p. 8.
(6)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451, p. 1492), y de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, Rec. p. I‑10505), apartado 27.
(7)  –	Sentencia de 22 de junio de 2006 (C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479).
(8) – Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 9 de febrero de 2006 en el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión (puntos 403 a 405).
(9) – Ibidem
(punto 404).
(10)  –	Véase el apartado 77.
(11)  –	Sentencia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 y 127/83, Rec. p. 3435), apartado 22.
(12)  –	Sentencia de 17 de junio de 1999, Piaggio (C‑295/97, Rec. p. I‑3735), apartado 48. Véanse también las sentencias de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros (C‑346/03 y C‑529/03, Rec. p. I‑1875), apartado 51 y jurisprudencia citada, y sentencia de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, Rec. p. I-0000).
(13)  –	Sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 28 de noviembre de 2008, Hôtel Cipriani/Comisión (T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, Rec. p. II‑3269), apartado 358, y de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión (T‑195/01 y T‑207/01, Rec. p. II‑2309), apartado 111.
(14)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Léger en el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citado, puntos 36 y 208. Véase la sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, apartado 77.
(15)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Léger en el asunto Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citado, punto 401.
(16)  –	Véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión (T‑95/96, Rec. p. II‑3407), apartado 55; de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión (T‑17/96, Rec. p. II‑1757), apartado 28, y Government of Gibraltar/Comisión, antes citada, apartado 73.
(17)  –	Esta decisión es objeto de un recurso interpuesto por Alcoa ante el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-177/10.
(18)  –	Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2002 (T‑127/99, T‑129/99 y T‑148/99, Rec. p. II‑1275), apartado 128.
(19)  –	Sentencia de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing (C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947), apartado 54, y jurisprudencia citada.
(20)  –	Véanse las sentencias de 6 de abril de 2006, General Motors/Comisión (C‑551/03 P, Rec. p. I‑3173), apartado 51; de 22 de mayo de 2008, Evonik Degussa/Comisión y Consejo, C‑266/06 P, apartado 72, y de 6 de noviembre de 2008, Países Bajos/Comisión (C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301), apartado 44.
(21)  –	En esta cuestión, se basa en la sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada.
(22)  –	Véanse, a este respecto, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), apartados 9 y 10, y del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión (T‑64/89, Rec. p. II‑367), apartado 42.
(23) – Véanse, las sentencias de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión (C‑47/91, Rec. p. I‑4145, Italgrani I), y de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión (C‑47/91, Rec. p. I‑4635, Italgrani II).
(24)  – Sentencia, antes citada, apartado 25.
(25) – Sentencia, antes citada, apartado 24.
(26)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia British Aggregates/Comisión, antes citada, apartados 185 a 187 y 113, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de marzo de 2001, Prayon‑Rupel/Comisión (T‑73/98, Rec. p. II‑867), apartado 42.
(27)  –	Véase, en sentido opuesto, la sentencia de 27 de enero de 2000, DIR International Films y otros/Comisión (C‑164/98 P, Rec. p. I-447).
(28)  –	En mi opinión resulta evidente que este principio, cuyo contenido se pone en tela de juicio, tanto en el Derecho de Obligaciones como en Derecho Internacional, ha inspirado las disposiciones del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999. La calificación de una medida como «no ayuda» ha de someterse a dicho principio, claro está, dentro de los límites que imponen los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
(29)  –	Según Alcoa, la concesión de un reembolso por el Fondo de Compensación se produjo en 1999 y en 2004 por medio de varios instrumentos jurídicos que no son objeto de la Decisión controvertida.
(30)  –	Véase, en particular, la sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo (C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233), apartado 95 y jurisprudencia citada.
(31)  –	Véase la sentencia de 16 de marzo de 2000, Parlamento/Bieber (C‑284/98 P, Rec. p. I‑1527), apartado 30, así como los autos de 9 de noviembre de 2007, Lavagnoli/Comisión (C‑74/07 P), apartado 20, y de 3 de febrero de 2009, Giannini/Comisión (C‑231/08 P), apartado 43.
(32)  –	Véanse la sentencia de 27 de febrero de 2007, Segi y otros/Consejo (C‑355/04 P, Rec. p. I‑1657), apartado 22, y el auto de 23 de octubre de 2009, Comisión/Potamianos (C‑561/08 P y C‑4/09 P), apartado 58.
(33) – Sentencia Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, apartado 137.
(34)  –	DO 2005, C 250, p. 9.
(35)  –	DO 2005, C 30, p. 7.
(36)  –	Sentencias de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión (C‑110/03, Rec. p. I‑2801), apartado 30; de 12 de febrero de 2008, Kempter (C‑2/06, Rec. p. I‑411), apartado 37, así como de 10 de septiembre de 2009, Plantanol (C‑201/08, Rec. p. I-8343), apartados 43 y 44.
(37)  –	Sentencia de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, Rec. p. I-0000), apartado 45; en el mismo sentido, las sentencias de 15 de febrero de 1996, Duff y otros (C‑63/93, Rec. p. I‑569), apartado 20, y de 7 de junio de 2007, Britannia Alloys & Chemicals/Comisión (C‑76/06 P, Rec. p. I‑4405), apartado 79.
(38)  –	Sentencias de 21 de junio de 2007, ROM‑projecten (C‑158/06, Rec. p. I‑5103), apartado 25, y de 10 de marzo de 2009, Heinrich (C‑345/06, Rec. p. I‑1659), apartado 44.
(39)  –	Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2000, Comisión/Hamptaux (C‑207/99 P, Rec. p. I‑9485), apartado 47, y de 25 de marzo de 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Comisión (C‑414/08 P, Rec. p. I-0000), apartado 107.
(40)  –	En las sentencias Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada, y de 17 de septiembre de 2009, Comisión/Koninklijke Friesland Campina (C‑519/07 P, Rec. p. I-8495), apartado 94.
(41)  –	Véase el asunto Comisión/Koninklijke Friesland Campina, antes citado.