ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (έβδομο τμήμα)
της 16ης Ιουλίου 2014 (*)
«Κρατικές ενισχύσεις — Αντισταθμιστικές ενισχύσεις που χορήγησε ο Οργανισμός Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛΓΑ) κατά τα έτη 2008 και 2009 — Απόφαση με την οποία οι ενισχύσεις κρίνονται μη συμβατές με την εσωτερική αγορά και διατάσσεται η ανάκτησή τους — Έννοια της κρατικής ενισχύσεως — Άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχεία β΄ και γ΄, ΣΛΕΕ — Κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα»
Στην υπόθεση T‑52/12,
Ελληνική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη αρχικώς μεν από τον I.-Κ. Χαλκιά και τη Σ. Παπαϊωάννου, στη συνέχεια δε από τον I.-Κ. Χαλκιά και την Α.‑Ε. Βασιλοπούλου,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης αρχικώς μεν από τους Δ. Τριανταφύλλου και S. Thomas, στη συνέχεια δε από τους Δ. Τριανταφύλλου και R. Sauer,
καθής,
με αντικείμενο αίτημα ακυρώσεως της αποφάσεως 2012/157/ΕΕ της Επιτροπής, της 7ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν από τον Οργανισμό Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛΓΑ) κατά τα έτη 2008 και 2009 (ΕΕ L 78, σ. 21),
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έβδομο τμήμα),
συγκείμενο από τους M. van der Woude, πρόεδρο, I. Wiszniewska‑Białecka (εισηγήτρια) και I. Ulloa Rubio, δικαστές,
γραμματέας: Σ. Σπυροπούλου, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 23ης Ιανουαρίου 2014,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Ιστορικό της διαφοράς
1        Ο Οργανισμός Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛΓΑ) αποτελεί οργανισμό κοινής ωφελείας ο οποίος συστάθηκε με τον νόμο 1790/1988, που φέρει τον τίτλο «οργάνωση και λειτουργία Οργανισμού Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 134/20.6.1988, στο εξής: νόμος 1790/1988). Ο ΕΛΓΑ είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που ανήκει εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο. Ο ΕΛΓΑ έχει ιδίως ως σκοπό την ασφάλιση της φυτικής και ζωικής παραγωγής και του φυτικού και ζωικού κεφαλαίου των αγροτικών εκμεταλλεύσεων όσον αφορά ζημίες οφειλόμενες σε φυσικούς κινδύνους.
2        Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 3α του νόμου 1790/1988 (το οποίο προστέθηκε με τον νόμο 2945/2001, ΦΕΚ A΄ 223/8.10.2001), η ασφάλιση στον ΕΛΓΑ είναι υποχρεωτική, καλύπτει δε φυσικούς κινδύνους. Κατά το άρθρο 5α του νόμου 1790/1988 (το οποίο προστέθηκε με τον νόμο 2040/1992, ΦΕΚ Α΄ 70/23.4.1992), στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων που είναι δικαιούχοι του συστήματος ασφαλίσεως επιβάλλεται ειδική ασφαλιστική εισφορά υπέρ του ΕΛΓΑ. Η εισφορά αυτή έχει χαρακτήρα νομοθετικώς προβλεπομένης επιβαρύνσεως των αγορών και πωλήσεων εγχώριων γεωργικών προϊόντων, της οποίας τα έσοδα προορίζονται για τη χρηματοδότηση του ΕΛΓΑ.
3        Το άρθρο 5α του νόμου 1790/1988 ορίζει ότι τα ποσοστά της ειδικής ασφαλιστικής εισφοράς καθορίζονται από τους αρμόδιους υπουργούς κατόπιν προτάσεως του ΕΛΓΑ προς τον Υπουργό Γεωργίας και ότι τα έσοδα από την ειδική ασφαλιστική εισφορά εισπράττονται από τα δημόσια ταμεία και εγγράφονται στον κρατικό προϋπολογισμό ως έσοδα του Δημοσίου. Το άρθρο αυτό ορίζει επίσης ότι τα έσοδα αυτά αποδίδονται στον ΕΛΓΑ μέσω του προϋπολογισμού του Υπουργείου Γεωργίας (το οποίο μετονομάσθηκε σε Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων), με την εγγραφή κατ’ έτος ισόποσης πιστώσεως, κατόπιν προτάσεως του ΕΛΓΑ προς το υπουργείο αυτό. Ο ΕΛΓΑ δεν έχει καμία περαιτέρω δυνατότητα να επηρεάσει τον καθορισμό του ποσού της εισφοράς ή των αποζημιώσεων.
4        Μέσω του Τύπου, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων πληροφορήθηκε σχετικά με τις αντισταθμιστικές πληρωμές ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ τις οποίες επρόκειτο να καταβάλει ο ΕΛΓΑ κατόπιν διαμαρτυριών, τον Ιανουάριο του 2009, μεγάλου αριθμού Ελλήνων παραγωγών γεωργικών προϊόντων, λόγω των ζημιών που είχαν υποστεί κατά το έτος 2008 εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών. Στις 4 Φεβρουαρίου 2009, πραγματοποιήθηκε διμερής συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και των ελληνικών αρχών.
5        Κατά τη συνάντηση αυτή, οι ελληνικές αρχές προσκόμισαν στην Επιτροπή την κοινή υπουργική απόφαση 262037 του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, της 30ής Ιανουαρίου 2009, περί κατ’ εξαίρεση παροχής ασφαλιστικής καλύψεως, λόγω των ζημιών που προκλήθηκαν στη γεωργική παραγωγή (ΦΕΚ Β΄ 155/2.2.2009, στο εξής: κοινή υπουργική απόφαση). Η εν λόγω κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε ότι κατ’ εξαίρεση αποζημιώσεις, ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ, θα καταβάλλονταν από τον ΕΛΓΑ λόγω της μειώσεως της παραγωγής ορισμένων φυτικών καλλιεργειών, οι οποίες παρατίθενται στην απόφαση αυτή, κατά την καλλιεργητική περίοδο 2008 (δηλαδή μεταξύ θέρους 2007 και φθινοπώρου 2008), εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών. Η κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε επίσης ότι η κατ’ εξαίρεση ασφαλιστική κάλυψη αφορούσε, για ορισμένες καλλιέργειες, τη μείωση της παραγωγής και την ποιοτική υποβάθμιση της παραγωγής. Στην κοινή υπουργική απόφαση επισημαινόταν ότι η αναγκαία για την εφαρμογή της δαπάνης, με επιβάρυνση του προϋπολογισμού του ΕΛΓΑ, δεν θα υπερέβαινε τα 425 εκατομμύρια ευρώ και ότι θα καλυπτόταν από δάνειο που επρόκειτο να συνάψει ο ΕΛΓΑ με τράπεζες, με την εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου.
6        Με επιστολή της 23ης Φεβρουαρίου 2009 η Επιτροπή ζήτησε από τις ελληνικές αρχές συμπληρωματικά στοιχεία. Με επιστολή της 20ής Μαρτίου 2009, οι ελληνικές αρχές απάντησαν στην Επιτροπή ότι για τις εν λόγω αντισταθμιστικές πληρωμές ο ΕΛΓΑ είχε συνάψει δάνειο ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ, καθώς και δεύτερο δάνειο ύψους 444 εκατομμυρίων ευρώ, μεγάλο μέρος των οποίων σκοπούσε στην καταβολή αποζημιώσεων κατά τη διάρκεια του έτους 2008 για ζημίες στη φυτική παραγωγή και το ζωικό κεφάλαιο, οι οποίες είχαν προκληθεί κατά την καλλιεργητική περίοδο 2008 από αίτια που καλύπτονται από το σύστημα ασφαλίσεως του ΕΛΓΑ.
7        Σύμφωνα με τα στοιχεία που προσκόμισαν στην Επιτροπή οι ελληνικές αρχές, οι αποζημιώσεις που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008 για ζημίες καλυπτόμενες από την ασφάλιση ανέρχονταν στα 386 986 648 ευρώ. Το ποσό αυτό προερχόταν εν μέρει από ασφαλιστικές εισφορές, συνολικού ύψους 88 353 000 ευρώ, και εν μέρει από τα έσοδα από δάνειο ύψους 444 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο είχε συνάψει ο ΕΛΓΑ με ελληνική τράπεζα, με την εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου, και το οποίο πρέπει να αποπληρωθεί εντός δεκαετίας.
8        Κατόπιν πλειόνων αιτημάτων για την προσκόμιση συμπληρωματικών στοιχείων, στα οποία ανταποκρίθηκαν οι ελληνικές αρχές, η Επιτροπή γνωστοποίησε σε αυτές, με την από 13 Ιουλίου 2009 επιστολή, ότι το μέτρο περί χορηγήσεως αποζημιώσεων ύψους 444 εκατομμυρίων ευρώ, τις οποίες είχε καταβάλει ο ΕΛΓΑ το 2008, είχε χαρακτηρισθεί, καθόσον αφορά τις αποζημιώσεις για ζημίες οφειλόμενες σε αίτια καλυπτόμενα από το σύστημα ασφαλίσεως του ΕΛΓΑ, ως παράνομη ενίσχυση, καταχωρισθείσα με αριθμό NN 39/09.
9        Με επιστολή της 14ης Σεπτεμβρίου 2009, η Επιτροπή γνωστοποίησε μεταξύ άλλων στις ελληνικές αρχές ότι, κατόπιν των στοιχείων που της είχαν προσκομίσει περί καταβολής κατά το έτος 2009 στους δικαιούχους γεωργούς των αντισταθμιστικών πληρωμών ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ, οι εν λόγω αντισταθμιστικές πληρωμές είχαν χαρακτηρισθεί ως παράνομη ενίσχυση με αριθμό NN 39/09.
10      Με απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 2010 (ΕΕ C 72, σ. 12), η Επιτροπή κίνησε την επίσημη διαδικασία ελέγχου, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, στο πλαίσιο της υποθέσεως C 3/10 (πρώην NN 39/09), σχετικά με αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά τα έτη 2008 και 2009.
11      Στις 7 Δεκεμβρίου 2011, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2012/157/ΕΕ, σχετικά με αντισταθμιστικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν από τον ΕΛΓΑ κατά τα έτη 2008 και 2009 (ΕΕ 2012, L 78, σ. 21, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Προσβαλλόμενη απόφαση
12      Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της κρατικής ενισχύσεως, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή έκρινε, πρώτον, ότι πληρούται η προϋπόθεση περί υπάρξεως κρατικών πόρων όσον αφορά, αφενός, τα έσοδα του ΕΛΓΑ από την ειδική ασφαλιστική εισφορά, κατ’ εφαρμογήν της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 22ας Μαΐου 2003, C‑355/00, ΦΡΕΣΚΟΤ (Συλλογή 2003, σ. I‑5263), και, αφετέρου, τα δύο δάνεια που σύναψε ο ΕΛΓΑ, με εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου, για τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν κατά τα έτη 2008 και 2009 (αιτιολογική σκέψη 58).
13      Δεύτερον, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι επίμαχες αποζημιώσεις ενδέχεται να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά και να επηρεάσουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο (αιτιολογική σκέψη 59).
14      Τρίτον, η Επιτροπή επισήμανε:
«[ο]ι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν το 2008 από τον ΕΛΓΑ στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης αφορούσαν ορισμένα ελληνικά γεωργικά προϊόντα φυτικής και ζωικής προέλευσης, ενώ εκείνες που καταβλήθηκαν το 2009 αφορούσαν ορισμένες φυτικές καλλιέργειες. Κατά συνέπεια, οι αποζημιώσεις που καταβάλλονται από τον ΕΛΓΑ στους τοπικούς παραγωγούς γεωργικών προϊόντων μπορεί να παρέχουν επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα στους εν λόγω παραγωγούς σε σχέση με άλλους παραγωγούς της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης οι οποίοι δεν [τυγχάνουν της ιδίας στηρίξεως]» (αιτιολογική σκέψη 61).
15      Η Επιτροπή έκρινε ότι οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν από τον ΕΛΓΑ στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων κατά τα έτη 2008 και 2009 στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως συνιστούσαν παράνομες κρατικές ενισχύσεις (αιτιολογικές σκέψεις 67 και 69).
16      Όσον αφορά την εκτίμηση του συμβατού των επίμαχων ενισχύσεων με γνώμονα το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή επισήμανε ότι, για να μπορεί να τύχει εφαρμογής η παρέκκλιση που προβλέπει η διάταξη αυτή, οι επίμαχες ενισχύσεις έπρεπε να είναι σύμφωνες με τις διατάξεις που ίσχυαν κατά τον χρόνο χορηγήσεως των ενισχύσεων αυτών, κατά τα έτη 2008 και 2009, συγκεκριμένα δε τις κατευθυντήριες γραμμές για τις κρατικές ενισχύσεις στον τομέα της γεωργίας και της δασοκομίας 2007-2013 (ΕΕ 2006, C 319, σ. 1, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές) και ειδικότερα το κεφάλαιό τους V.B. σχετικά με τις ενισχύσεις για την αντιστάθμιση ζημιών στη γεωργική παραγωγή ή στα μέσα γεωργικής παραγωγής και ιδίως το σημείο V.B.3 σχετικά με τις ενισχύσεις για την αποζημίωση γεωργών για απώλειες που προκαλούνται από δυσμενείς καιρικές συνθήκες, καθώς και το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΚ) 1857/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] στις κρατικές ενισχύσεις προς τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 70/2001 (ΕΕ L 358, σ. 3) (αιτιολογική σκέψη 71).
17      Επομένως, όσον αφορά τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που χορήγησε ο ΕΛΓΑ το 2008, πρώτον, η Επιτροπή έκρινε ότι οι αντισταθμιστικές ενισχύσεις ύψους 373 257 465,71 ευρώ που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς σε αποκατάσταση ζημιών στη φυτική παραγωγή τους, οι οποίες είχαν προκληθεί εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών, και οι ενισχύσεις για διαδοχικές ζημίες στην αυτή φυτική παραγωγή ύψους 2 472 785,97 ευρώ, ήταν σύμφωνες, κατά το μεγαλύτερο μέρος τους (συγκεκριμένα δε για ποσά 347 193 466,52 ευρώ και 2 300 185,51 ευρώ, αντιστοίχως), με τις διατάξεις των κατευθυντήριων γραμμών και του κανονισμού 1857/2006 (αιτιολογική σκέψη 73). Κατά το μέρος αυτό, οι εν λόγω αντισταθμιστικές ενισχύσεις αντιστοιχούν σε ζημίες εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών που ανέρχονται σε ποσοστό 30 % της μέσης ετήσιας παραγωγής του ενδιαφερομένου κατά τα τρία προηγούμενα έτη.
18      Ως εκ τούτου, η Επιτροπή αποφάνθηκε ότι:
«οι αντισταθμιστικές ενισχύσεις ύψους 349 493 652,03 ευρώ, οι οποίες χορηγήθηκαν από τον ΕΛΓΑ στους παραγωγούς [κατά το έτος] 2008 για την [αποκατάσταση] ζημιών στη φυτική τους παραγωγή, εκ των οποίων 2 300 185,51 ευρώ αφορούν ενισχύσεις για διαδοχικές ζημίες στην ίδια φυτική παραγωγή, τηρούν τις σχετικές διατάξεις των κατευθυντήριων γραμμών και του κανονισμού [1857/2006] και μπορούν, κατά συνέπεια, να θεωρηθούν κρατικές ενισχύσεις [συμβατές] με την εσωτερική αγορά κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, [στοιχείο] γ΄[, ΣΛΕΕ]» (αιτιολογική σκέψη 79).
19      Δεύτερον, όσον αφορά τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις ύψους 7 338 119,74 ευρώ, οι οποίες χορηγήθηκαν στους γεωργούς για ζημίες στο ζωικό κεφάλαιο, η Επιτροπή επισήμανε ότι οι ελληνικές αρχές δεν προσκόμισαν στοιχεία βάσει των οποίων θα ήταν δυνατό να χαρακτηρισθούν οι ενισχύσεις αυτές ως συμβατές με τις κατευθυντήριες αρχές. Ως εκ τούτου, έκρινε ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν πληρούσαν τις σχετικές προϋποθέσεις των κατευθυντήριων γραμμών και ότι, επομένως, δεν μπορούσαν να τύχουν της παρεκκλίσεως του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (αιτιολογική σκέψη 81).
20      Τρίτον, όσον αφορά τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις ύψους 114 374,86 ευρώ, οι οποίες χορηγήθηκαν λόγω ζημιών στη φυτική παραγωγή που προκλήθηκαν από αρκούδες, η Επιτροπή έκρινε ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν καλύπτονταν από το κεφάλαιο V των κατευθυντήριων γραμμών. Έκρινε ότι θα έπρεπε να έχει ζητηθεί από τους παραγωγούς ελάχιστη εισφορά της τάξεως του 20 % και ότι, συνεπώς, οι ενισχύσεις αυτές ήταν συμβατές με την εσωτερική αγορά μέχρι το 80 % του συνολικού ποσού της ενισχύσεως, ήτοι 91 500 ευρώ (αιτιολογική σκέψη 82).
21      Τέταρτον, όσον αφορά τις ενισχύσεις για διορθωτικές ενέργειες κατόπιν εκ παραδρομής σφαλμάτων καταχωρίσεως στις εκθέσεις αξιολογήσεως ως προς τις ενισχύσεις για ζημίες στη φυτική παραγωγή και στο ζωικό κεφάλαιο, η Επιτροπή επισήμανε ότι η Ελληνική Δημοκρατία γνωστοποίησε μόνο το συνολικό ποσό αυτών των ενισχύσεων, δηλαδή 3 803 901,72 ευρώ. Η Επιτροπή εκτίμησε ότι, δεδομένου ότι οι διορθωτικές ενέργειες αφορούσαν διοικητικές πλημμέλειες που συνιστούσαν χρέη του ΕΛΓΑ έναντι των δικαιούχων των επίμαχων ενισχύσεων, οι διορθωτικές αυτές ενισχύσεις θα μπορούσαν να αποτελέσουν μέρος των αντισταθμιστικών ενισχύσεων για ζημίες στη φυτική παραγωγή και στο ζωικό κεφάλαιο. Έκρινε ότι μόνον οι διορθωτικές ενέργειες που αφορούσαν τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που κρίθηκαν συμβατές (δηλαδή τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις για ζημίες στη φυτική παραγωγή ύψους 349 493 652,03 ευρώ) μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως ενισχύσεις που πληρούν τις σχετικές προϋποθέσεις των κατευθυντήριων γραμμών και του κανονισμού 1857/2006 προκειμένου να τύχει, στην περίπτωσή τους, εφαρμογής η παρέκκλιση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (αιτιολογική σκέψη 83).
22      Όσον αφορά τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009, η Επιτροπή έκρινε, πρώτον, ότι μεταξύ των αντισταθμιστικών ενισχύσεων ύψους 415 019 452 ευρώ που καταβλήθηκαν στους γεωργούς, ενισχύσεις ύψους 27 614 905 ευρώ ήταν σύμφωνες με τις διατάξεις των κατευθυντήριων γραμμών και του κανονισμού 1857/2006, οπότε, στην περίπτωσή τους, μπορούσε να τύχει εφαρμογής η παρέκκλιση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (αιτιολογικές σκέψεις 84 έως 88). Η Επιτροπή έκρινε ότι το υπόλοιπο ποσό των ενισχύσεων αυτών, συγκεκριμένα δε ποσό 387 404 547 ευρώ, δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 11 του κανονισμού 1857/2006 ούτε αυτές των κατευθυντήριων γραμμών, καθόσον οι δυσμενείς καιρικές συνθήκες είχαν καταστρέψει ποσοστό μικρότερο του 30 % της συνήθους παραγωγής των εν λόγω γεωργών (αιτιολογικές σκέψεις 89 και 90).
23      Η Επιτροπή έκρινε, δεύτερον, ότι, στην περίπτωση των ενισχύσεων που δεν είχαν κοινοποιηθεί και τις οποίες είχε χορηγήσει ο ΕΛΓΑ κατά τη διάρκεια του 2009, δεν μπορεί να έχει άμεση εφαρμογή το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε εκδώσει την ανακοίνωση περί προσωρινού κοινοτικού πλαισίου για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης, με σκοπό να στηριχθεί η πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης, η οποία δημοσιεύθηκε στις 22 Ιανουαρίου 2009 (ΕΕ 2009, C 16, σ. 1, στο εξής: προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο). Επισήμανε συναφώς ότι το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο, το οποίο ίσχυε από τις 17 Δεκεμβρίου 2008 έως τις 27 Οκτωβρίου 2009, εξαιρούσε ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της πρωτογενούς γεωργικής παραγωγής (αιτιολογική σκέψη 92).
24      Η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων προ της 28ης Οκτωβρίου 2009 δεν ήταν σύμφωνες με το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο και δεν μπορούσαν, επομένως, να τύχουν της παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ (αιτιολογικές σκέψεις 94 και 95). Δέχθηκε, πάντως, ότι οι ενισχύσεις τις οποίες χορήγησε ο ΕΛΓΑ μετά τις 28 Οκτωβρίου 2009 πληρούσαν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται με το σημείο 4.2.2 του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου και μπορούσαν να τύχουν της παρεκκλίσεως του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ (αιτιολογικές σκέψεις 96 και 97).
25      Η Επιτροπή έκρινε, τρίτον, ότι ήταν δυνατό μέρος των εν λόγω ενισχύσεων, ύψους 75 382 500 ευρώ, να πληροί όλες τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) 1535/2007 της Επιτροπής, της 20ής Δεκεμβρίου 2007, για την εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (de minimis) στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων (ΕΕ L 337, σ. 35) (αιτιολογική σκέψη 98).
26      Το διατακτικό της προσβαλλομένης αποφάσεως έχει ως εξής:
«Άρθρο 1
1.      Οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν από τον [ΕΛΓΑ] στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων στη διάρκεια των ετών 2008 και 2009 συνιστούν κρατικές ενισχύσεις.
2.      Οι [αντισταθμιστικές] ενισχύσεις που χορηγήθηκαν το 2008 στο πλαίσιο του συστήματος ειδικής υποχρεωτικής ασφάλισης είναι [συμβατές] με την εσωτερική αγορά σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις ύψους 349 493 652,03 [ευρώ] τις οποίες χορήγησε ο ΕΛΓΑ στους παραγωγούς για την αντιστάθμιση ζημιών στη φυτική τους παραγωγή, καθώς και σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις για απώλειες στη φυτική παραγωγή που προξένησε η αρκούδα ύψους 91 500 [ευρώ] και σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις για διορθωτικές ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσιο των προαναφερομένων ενισχύσεων. Οι ενισχύσεις που αντιστοιχούν στο υπόλοιπο ποσό των αντισταθμιστικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν το 2008 στο πλαίσιο του συστήματος ειδικής υποχρεωτικής ασφάλισης είναι [ασύμβατες] με την εσωτερική αγορά.
3.      Οι [αντισταθμιστικές] ενισχύσεις ύψους 27 614 905 [ευρώ] που χορηγήθηκαν το 2009 δυνάμει της [κοινής υπουργικής απόφασης] είναι [συμβατές] με την εσωτερική αγορά.
Οι [αντισταθμιστικές] ενισχύσεις ύψους 387 404 547 [ευρώ], που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς σε ημερομηνίες προγενέστερες της 28ης Οκτωβρίου 2009, είναι [ασύμβατες] με την εσωτερική αγορά, με την επιφύλαξη των ενισχύσεων οι οποίες, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούσαν όλους τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό […] 1535/2007.
Άρθρο 2
1.      Η [Ελληνική Δημοκρατία] λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση, από τους δικαιούχους, των [ασύμβατων] ενισχύσεων που αναφέρονται στο άρθρο 1 και που έχουν ήδη τεθεί στη διάθεσή τους παράνομα.
2.      Τα ανακτώμενα ποσά περιλαμβάνουν τόκους από την ημερομηνία κατά την οποία τέθηκαν στη διάθεση του δικαιούχου μέχρι τον χρόνο της πραγματικής τους ανάκτησης.
3.      Οι τόκοι υπολογίζονται σύμφωνα με τις διατάξεις του κεφαλαίου V του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 της Επιτροπής.
4.      Η ανάκτηση πραγματοποιείται [αμελλητί] σύμφωνα με τις διαδικασίες του εθνικού δικαίου, στο μέτρο που επιτρέπουν την άμεση και πραγματική εφαρμογή της παρούσας απόφασης.
Άρθρο 3
Η ανάκτηση των ενισχύσεων που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, είναι άμεση και πραγματική. Η [Ελληνική Δημοκρατία] διασφαλίζει την εκτέλεση της παρούσας απόφασης εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησής της.
Άρθρο 4
1.      Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η [Ελληνική Δημοκρατία] υποβάλλει στην Επιτροπή τις ακόλουθες πληροφορίες:
α)      το συνολικό ποσό (αρχικό κεφάλαιο και τόκοι ανάκτησης) που θα πρέπει να ανακτηθεί από κάθε δικαιούχο·
β)      λεπτομερή περιγραφή των μέτρων που έχει ήδη λάβει ή προγραμματίσει ώστε να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση·
γ)      έγγραφα που αποδεικνύουν ότι έχουν κληθεί οι δικαιούχοι να επιστρέψουν την ενίσχυση.
2.      Η [Ελληνική Δημοκρατία] ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με την πρόοδο των εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για την εφαρμογή της παρούσας απόφασης έως την πλήρη ανάκτηση των ενισχύσεων που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3.
3.      Μετά την παρέλευση της προθεσμίας των δύο μηνών που αναφέρεται στη παράγραφο 1, η [Ελληνική Δημοκρατία] υποβάλλει, με απλή αίτηση της Επιτροπής, έκθεση για τα μέτρα που έχει ήδη λάβει ή προγραμματίσει ώστε να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση. Η εν λόγω έκθεση παρέχει επίσης λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τα ποσά της ενίσχυσης και τους τόκους που έχουν ήδη ανακτηθεί από τους δικαιούχους.
Άρθρο 5
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ελληνική Δημοκρατία.»
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
27      Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 8 Φεβρουαρίου 2012, η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
28      Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε αυθημερόν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου, η Ελληνική Δημοκρατία υπέβαλε, βάσει των άρθρων 278 ΣΛΕΕ και 279 ΣΛΕΕ, αίτηση αναστολής εκτελέσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως.
29      Με διάταξη του Προέδρου του Γενικού Δικαστηρίου, της 19ης Σεπτεμβρίου 2012, T‑52/12 R, Ελληνική Δημοκρατία κατά Επιτροπής, ανεστάλη η εκτέλεση της προσβαλλομένης αποφάσεως, καθόσον με την απόφαση αυτή υποχρεώνεται η Ελληνική Δημοκρατία να προβεί στην ανάκτηση από τους δικαιούχους των καταβληθέντων ποσών, ενώ ο Πρόεδρος επιφυλάχθηκε ως προς τα δικαστικά έξοδα.
30      Με δικόγραφο το οποίο κατατέθηκε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου την 1η Ιουνίου 2012, ο ΕΛΓΑ ζήτησε να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων της Ελληνικής Δημοκρατίας. Με διάταξη του προέδρου του εβδόμου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου της 2ας Ιουλίου 2012, η αίτηση παρεμβάσεως απορρίφθηκε.
31      Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (έβδομο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία και, στο πλαίσιο λήψεως μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας κατά το άρθρο 64 του Κανονισμού του Διαδικασίας, κάλεσε τους διαδίκους να απαντήσουν σε ορισμένες ερωτήσεις. Οι διάδικοι ανταποκρίθηκαν στο αίτημα αυτό εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
32      Οι διάδικοι ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους και απάντησαν στις ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 23ης Ιανουαρίου 2014.
33      Η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–        να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την προσβαλλόμενη απόφαση·
–        να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
34      Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–        να απορρίψει την προσφυγή·
–        να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
35      Προς στήριξη του αιτήματός της ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προβάλλει επτά λόγους. Ο πρώτος λόγος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής των διατάξεων του άρθρου 107, παράγραφος 1, και του άρθρου 108 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του νόμου 1790/1988, καθώς και από πεπλανημένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών όσον αφορά τις πληρωμές του έτους 2009. Ο δεύτερος λόγος αντλείται από πεπλανημένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και από παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας εκ μέρους της Επιτροπής, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή έκρινε ότι οι πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 συνιστούσαν παράνομες κρατικές ενισχύσεις. Ο τρίτος λόγος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή περιέλαβε στις προς ανάκτηση ενισχύσεις και ποσό ύψους 186 011 000,60 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στις εισφορές που κατέβαλαν οι αγρότες κατά τα έτη 2008 και 2009, στο πλαίσιο του καθεστώτος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ. Ο τέταρτος λόγος, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή από την Επιτροπή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ, και κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει η Επιτροπή στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, για τον λόγο ότι οι πληρωμές του 2009 έπρεπε να χαρακτηρισθούν ως συμβατές με την κοινή αγορά βάσει της διατάξεως αυτής. Ο πέμπτος λόγος, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, αντλείται από την εκ μέρους της Επιτροπής παράβαση των άρθρων 39, 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και 296 ΣΛΕΕ, καθώς και από παραβίαση πλειόνων γενικών αρχών του δικαίου, λόγω μη εφαρμογής του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου από 17ης Δεκεμβρίου 2008 στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της πρωτογενούς γεωργικής παραγωγής. Ο έκτος λόγος, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, αντλείται από πλάνη εκτιμήσεως και πλάνη κατά τον υπολογισμό στις οποίες υπέπεσε η Επιτροπή κατά τον καθορισμό του ποσού των προς ανάκτηση ενισχύσεων. Ο έβδομος λόγος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής των κατευθυντήριων γραμμών, καθώς και από κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειάς της, όσον αφορά τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν κατά το έτος 2008 για ζημίες στη φυσική παραγωγή οι οποίες είχαν προκληθεί από αρκούδες.
36      Ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως σκοπούν, κατ’ ουσίαν, να θέσουν εν αμφιβόλω τον εκ μέρους της Επιτροπής χαρακτηρισμό ως κρατικών ενισχύσεων των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 και θα εξετασθούν από κοινού. Ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως σκοπούν, κατ’ ουσίαν, να θέσουν εν αμφιβόλω την εκ μέρους της Επιτροπής εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ και του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου και θα εξετασθούν επίσης από κοινού.
Επί του πρώτου και του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται κατ’ ουσίαν από πεπλανημένο χαρακτηρισμό των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 ως κρατικών ενισχύσεων, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία
37      Με τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι κακώς χαρακτήρισε η Επιτροπή ως κρατική ενίσχυση τις αντισταθμιστικές πληρωμές ύψους 387 404 547 ευρώ τις οποίες κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009. Υποστηρίζει, πρώτον, ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεύτερον, ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές του έτους 2009 δεν παρείχαν πλεονέκτημα, τρίτον, ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε επαρκώς την κρίση της ότι οι πληρωμές αυτές συνιστούσαν επιλεκτικό πλεονέκτημα, τέταρτον, ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές αυτές δεν δικαιολογούνταν από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως που διέπει τον ΕΛΓΑ και, πέμπτον, ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε επαρκώς την κρίση της ότι οι πληρωμές αυτές ενείχαν τον κίνδυνο νοθεύσεως του ανταγωνισμού και είχαν επιπτώσεις στο εμπόριο.
38      Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι [ασύμβατες] με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν [το εμπόριο] μεταξύ κρατών μελών».
39      Η απόδοση του χαρακτηρισμού της ενισχύσεως προϋποθέτει ότι πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Ως εκ τούτου, πρέπει, πρώτον, να πρόκειται για κρατική παρέμβαση ή για παρέμβαση μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, πρέπει η παρέμβαση αυτή να ενδέχεται να έχει επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Τρίτον, πρέπει να παρέχει πλεονέκτημα στον δικαιούχο της. Τέταρτον, πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Μαρτίου 2006, C‑237/04, Enirisorse, Συλλογή 2006, σ. I‑2843, σκέψεις 38 και 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επί της πρώτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
40      Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά οργανισμό κοινωνικής ασφαλίσεως και ότι δεν έχουν εν προκειμένω εφαρμογή οι κανόνες της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων. Επικαλείται την προμνημονευθείσα στη σκέψη 12 απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ, στην οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η ασφαλιστική δραστηριότητα την οποία ασκεί ο ΕΛΓΑ κατατείνει στην επίτευξη σκοπού κοινωνικής πολιτικής και αλληλεγγύης και δεν αποτελεί δραστηριότητα οικονομικού χαρακτήρα, καθώς και ότι ο οργανισμός αυτός δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, και τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία οι κανόνες της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων δεν έχουν εφαρμογή στην περίπτωση των οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως.
41      Αρκεί συναφώς η επισήμανση ότι το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ αφορά τις ενισχύσεις που χορηγούνται σε επιχειρήσεις. Ως εκ τούτου, σημασία για την εφαρμογή της διατάξεως αυτής έχει ο χαρακτηρισμός ως επιχειρήσεων των δικαιούχων των ενισχύσεων και όχι του οργανισμού που χορηγεί τις ενισχύσεις.
42      Δεν αμφισβητείται εν προκειμένω ότι οι δικαιούχοι των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ αποτελούν επιχειρήσεις οι οποίες ασκούν οικονομική δραστηριότητα, συγκεκριμένα δε γεωργικές εκμεταλλεύσεις.
43      Βεβαίως, όπως υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, από τη σκέψη 79 της, προμνημονευθείσας στη σκέψη 12, αποφάσεως ΦΡΕΣΚΟΤ προκύπτει ότι «η ασφαλιστική δραστηριότητα την οποία ασκεί ο ΕΛΓΑ δεν είναι οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια των διατάξεων της Συνθήκης που αφορούν το δίκαιο του ανταγωνισμού και ότι, ειδικότερα, ο οργανισμός αυτός δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου [107 ΣΛΕΕ].»
44      Ωστόσο, στη σκέψη 80 της, προμνημονευθείσας στη σκέψη 12, αποφάσεως ΦΡΕΣΚΟΤ, το Δικαστήριο προσέθεσε ότι:
«ανεξαρτήτως του αν το [επίμαχο] στην κύρια δίκη σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως [είναι συμβατό] με τις περί κρατικών ενισχύσεων διατάξεις της Συνθήκης, όσον αφορά τη δραστηριότητα του ΕΛΓΑ ως φορέα υπέρ του οποίου εισπράττεται η εισφορά, τίθεται το ζήτημα κατά πόσον μπορούν να χαρακτηριστούν ως “κρατικές ενισχύσεις” κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, [ΣΛΕΕ] οι παροχές που χορηγεί ο οργανισμός αυτός στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφαλίσεως των ελληνικών γεωργικών εκμεταλλεύσεων έναντι των φυσικών κινδύνων.»
45      Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι το Δικαστήριο, μολονότι έκρινε ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση, δεν απέκλεισε το ενδεχόμενο οι παροχές του οργανισμού αυτού προς τις ελληνικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις να χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις.
46      Επομένως, ορθώς επισήμανε η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση, βάσει της προμνημονευθείσας στη σκέψη 12 αποφάσεως ΦΡΕΣΚΟΤ, ότι «το γεγονός ότι ο ΕΛΓΑ δεν ασκεί ο ίδιος οικονομική δραστηριότητα δεν αρκεί, συνεπώς, για να γίνει δεκτό ότι οι δικαιούχοι των ασφαλιστικών παροχών που χορηγεί ο οργανισμός αυτός δεν αποτελούν επιχειρήσεις κατά την έννοια της Συνθήκης και δεν είναι δυνητικώς δικαιούχοι κρατικών ενισχύσεων» (αιτιολογική σκέψη 60).
47      Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να επικαλεσθεί την εφαρμογή της νομολογίας του Δικαστηρίου περί οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως στους οποίους υπάγονται φυσικά πρόσωπα.
48      Ως εκ τούτου, η αιτίαση της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση είναι αλυσιτελής όσον αφορά τον χαρακτηρισμό ως κρατικών ενισχύσεων των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις και πρέπει να απορριφθεί.
Επί της δευτέρας αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές του έτους 2009 συνιστούσαν πλεονέκτημα
49      Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το έτος 2009, βάσει της κοινής υπουργικής αποφάσεως και της υπουργικής αποφάσεως 2696 της 4ης Μαΐου 2009, περί εφαρμογής της κοινής υπουργικής αποφάσεως (ΦΕΚ 825/4.5.2009), συνιστούσαν γνήσιες αντισταθμιστικές πληρωμές, που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο της κοινωνικής λειτουργίας του ΕΛΓΑ βάσει της αρχής της αλληλεγγύης, και όχι κρατικές ενισχύσεις. Επισημαίνει ότι η κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε τη χορήγηση αποζημιώσεως με σκοπό την αποκατάσταση ζημιών σε διάφορα γεωργικά προϊόντα εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών που επικράτησαν κατά τη διάρκεια του θέρους του 2007 και έως το φθινόπωρο του 2008. Δεδομένου ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 συνιστούσαν αποζημιώσεις οι οποίες χορηγήθηκαν στους αγρότες λόγω των ζημιών στην παραγωγή τους, ουδόλως παρείχαν στους δικαιούχους αυτούς αθέμιτο πλεονέκτημα.
50      Όσον αφορά την ύπαρξη πλεονεκτήματος, κατά πάγια νομολογία, η έννοια του πλεονεκτήματος είναι ευρύτερη της έννοιας της επιχορηγήσεως. Δεν περιλαμβάνει μόνον τις θετικές παροχές, αλλά και παρεμβάσεις οι οποίες, με διάφορες μορφές, ελαφρύνουν τις συνήθεις επιβαρύνσεις του προϋπολογισμού επιχειρήσεως και οι οποίες, ως εκ τούτου, χωρίς να συνιστούν επιχορηγήσεις υπό τη στενή έννοια του όρου, είναι της ιδίας φύσεως και έχουν τα ίδια αποτελέσματα (προμνημονευθείσα στη σκέψη 12 απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ, σκέψη 83· βλ. επίσης απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, C‑78/08 έως C‑80/08, Paint Graphos κ.λπ., Συλλογή 2011, σ. I‑7611, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
51      Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, χαρακτηρίζονται επίσης ως κρατικές ενισχύσεις παρεμβάσεις οι οποίες, με οποιαδήποτε μορφή, δύνανται να ευνοήσουν άμεσα ή έμμεσα επιχειρήσεις ή οι οποίες πρέπει να γίνει δεκτό ότι συνιστούν οικονομικό πλεονέκτημα του οποίου δεν θα ετύγχανε η δικαιούχος επιχείρηση υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Ιουλίου 2003, C‑280/00, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, Συλλογή 2003, σ. I‑7747, σκέψη 84 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
52      Καταρχάς, πρέπει να επισημανθεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία αναπτύσσει επί μακρόν, στο δικόγραφο της προσφυγής της, το ζήτημα της διάρκειας των δυσμενών καιρικών συνθηκών κατά την καλλιεργητική περίοδο του έτους 2008 και τις συνέπειες των συνθηκών αυτών στις καλλιέργειες. Αρκεί συναφώς η διαπίστωση ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έλαβε υπόψη τις δυσμενείς καιρικές συνθήκες κατά την καλλιεργητική περίοδο του έτους 2008 και τις ζημίες που αυτές προκάλεσαν (αιτιολογική σκέψη 44).
53      Για να καθορίσει αν οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 βάσει της υποχρεωτικής ασφαλίσεως συνιστούσαν οικονομικό πλεονέκτημα των επιχειρήσεων που καλύπτονταν από την ασφάλιση αυτή, η Επιτροπή υπενθύμισε (αιτιολογική σκέψη 60) ότι το Δικαστήριο είχε αποφανθεί, στην προμνημονευθείσα στη σκέψη 12 απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ (σκέψη 84), ότι:
«πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα, αφενός, αν και, ενδεχομένως, σε ποιο βαθμό, ελλείψει υποχρεωτικής ασφαλιστικής καλύψεως, οι ελληνικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις θα ήταν υποχρεωμένες και θα μπορούσαν πράγματι να ασφαλιστούν σε ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες ή να λάβουν άλλα μέτρα κατάλληλης προστασίας έναντι των συνεπειών που ενέχουν οι φυσικοί κίνδυνοι για τις εκμεταλλεύσεις αυτές και, αφετέρου, σε ποιο βαθμό η εισφορά αντιστοιχεί στο πραγματικό οικονομικό κόστος των παροχών που χορηγεί ο ΕΛΓΑ στο πλαίσιο της υποχρεωτικής ασφαλίσεως, αν πάντως αυτό το κόστος μπορεί να υπολογιστεί».
54      Από την απόφαση αυτή προκύπτει ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές στις οποίες προέβη ο ΕΛΓΑ κατά το 2009 πρέπει να χαρακτηρισθούν ως πλεονέκτημα αφενός μεν εφόσον οι πληρωμές αυτές δεν τελούν σε σχέση αναλογικότητας προς τις εισφορές που καταβάλλουν οι αγρότες, αφετέρου δε εφόσον οι δικαιούχοι των πληρωμών αυτών γεωργικές εκμεταλλεύσεις δεν είχαν τη δυνατότητα να ασφαλισθούν σε ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες για τους ιδίους κινδύνους με εκείνους για τους οποίους καταβλήθηκαν οι πληρωμές αυτές.
55      Όσον αφορά τον αναλογικό χαρακτήρα των εισφορών που καταβάλλουν οι αγρότες, η Επιτροπή διαπίστωσε, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι «[η] ασφαλιστική εισφορά επιβάλλεται στο σύνολο των γεωργικών προϊόντων με [ενιαίους συντελεστές οι οποίοι δεν αφορούν τον] τον πραγματικό κίνδυνο για τον παραγωγό (βάσει της αρχής της αλληλεγγύης)» και ότι «[ο] ΕΛΓΑ τελεί υπό την εποπτεία του κράτους, δεδομένου ότι το ύψος της εισφοράς, όσον αφορά τα έσοδα, καθώς και τα ποσοστά αποζημίωσης καθορίζονται από τους αρμόδιους υπουργούς» (αιτιολογική σκέψη 60). Οι διαπιστώσεις αυτές δεν αμφισβητούνται από την Ελληνική Δημοκρατία.
56      Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εκτίμησε ότι «στην υπό εξέταση περίπτωση τα δύο ουσιώδη στοιχεία του συστήματος ασφάλισης του ΕΛΓΑ, ήτοι το ποσό των αποζημιώσεων και το ποσό των εισφορών, υπόκεινται στην εποπτεία του κράτους, η δε υποχρεωτική υπαγωγή που χαρακτηρίζει αυτό το ασφαλιστικό σύστημα είναι εκ των ων ουκ άνευ για τη χρηματοοικονομική ισορροπία του, καθώς και για την εφαρμογή της αρχής της αλληλεγγύης, η οποία προϋποθέτει ότι οι παροχές προς τον ασφαλισμένο δεν είναι ανάλογες προς τις εισφορές που αυτός καταβάλλει» (αιτιολογική σκέψη 60).
57      Η Επιτροπή διαπίστωσε, αφενός, ότι «οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν το 2009, ήτοι 415 019 452 ευρώ, […] δεν χρηματοδοτήθηκαν από τις υποχρεωτικές ειδικές εισφορές, το ποσό των οποίων ανήλθε το 2009 σε 57 015 388 ευρώ» και ότι «[ο]ι αποζημιώσεις αυτές προβλέφθηκαν με την [κοινή υπουργική] απόφαση ως κατ’ εξαίρεση ασφαλιστική κάλυψη για ζημίες που προκλήθηκαν στη φυτική παραγωγή και δεν αποτελούσαν μέρος των αποζημιώσεων τις οποίες ο ΕΛΓΑ όφειλε να καταβάλει στους παραγωγούς στη διάρκεια του 2009 για την αντιστάθμιση ζημιών στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφάλισης» (αιτιολογική σκέψη 63). Αφετέρου, διαπίστωσε ότι, για να έχει τη δυνατότητα να χορηγήσει τις υψηλές αποζημιώσεις αυτές στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων, ο ΕΛΓΑ υποχρεώθηκε να συνάψει, με την εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου, δάνειο το οποίο πρέπει να αποπληρωθεί εντός δεκαετίας (αιτιολογική σκέψη 64).
58      Πράγματι, στην κοινή υπουργική απόφαση με την οποία προβλέπεται η εκ μέρους του ΕΛΓΑ καταβολή κατ’ εξαίρεση αποζημιώσεων ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ, επισημαίνεται ότι οι δαπάνες αυτές θα καλύπτονταν με δάνειο που θα συνάψει ο ΕΛΓΑ με τράπεζες, με την εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου. Ως εκ τούτου, ορθώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009 δεν χρηματοδοτούνταν από τις εισφορές που κατέβαλλαν οι αγρότες.
59      Η ίδια η Ελληνική Δημοκρατία δέχεται, στο δικόγραφο της προσφυγής και στο υπόμνημα απαντήσεως, ότι «ουδόλως υφίσταται άμεση σύνδεση μεταξύ των εισφορών που καταβάλλουν οι ασφαλιζόμενοι στον ΕΛΓΑ και των παροχών τις οποίες δικαιούνται να λάβουν από τον φορέα αυτό σε περίπτωση επελεύσεως του ασφαλιστικού κινδύνου, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των ιδιωτικών ασφαλιστικών συστημάτων» και ότι «το ύψος [της αποζημιώσεως] σε περίπτωση επελεύσεως του ασφαλιστικού κινδύνου δεν εξαρτάται από το ύψος των καταβληθεισών εισφορών». Προσθέτει ότι «οι εισφορές δεν είναι ανάλογες του κινδύνου».
60      Ως εκ τούτου, το ποσό των αποζημιώσεων που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 δεν τελεί σε σχέση αναλογικότητας προς το ποσό των εισφορών που κατέβαλαν οι αγρότες.
61      Όσον αφορά τη δυνατότητα των αγροτών να ασφαλισθούν σε ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες, το γεγονός ότι ο ΕΛΓΑ έπρεπε να συνάψει δάνειο με τράπεζα, με την εγγύηση του Ελληνικού Δημοσίου, για να μπορέσει να καταβάλει στους αγρότες κατ’ εξαίρεση αποζημιώσεις καταδεικνύει ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009 δεν θα πραγματοποιούνταν από ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες υπό κανονικές συνθήκες αγοράς.
62      Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία αναγνωρίζει πλειστάκις, τόσο στο δικόγραφο της προσφυγής όσο και στο υπόμνημα απαντήσεως, ότι «οι ιδιωτικοί ασφαλιστικοί οργανισμοί δεν δέχονται να αναλάβουν ανάλογη ασφαλιστική δραστηριότητα» και ότι «το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ δεν θα ήταν δυνατό να αντικατασταθεί από οποιοδήποτε σύστημα ιδιωτικής ασφαλίσεως, καθόσον με αυτό επιδιώκεται πρωτίστως η επίτευξη σκοπού κοινωνικής αλληλεγγύης και όχι κερδοφορίας, όπως θα συνέβαινε στην περίπτωση ιδιωτικού ασφαλιστικού φορέα».
63      Ως εκ τούτου, καθόσον, αφενός, οι εισφορές που καταβάλλουν οι αγρότες δεν αντιστοιχούν στο πραγματικό οικονομικό κόστος των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 και καθόσον, αφετέρου, οι ελληνικές γεωργικές εκμεταλλεύσεις δεν θα μπορούσαν να ασφαλισθούν σε ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρίες έναντι ζημιών οφειλόμενων σε καιρικές συνθήκες οι οποίες καλύπτονται, κατ’ εξαίρεση, από το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι αυτές οι αντισταθμιστικές πληρωμές συνιστούν οικονομικό πλεονέκτημα του οποίου δεν θα ετύγχανε η δικαιούχος επιχείρηση υπό κανονικές συνθήκες αγοράς.
64      Ορθώς, επομένως, εκτίμησε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009 συνιστούσαν πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
65      Η κρίση αυτή δεν αναιρείται από τα επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας.
66      Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 δεν συνιστούν πλεονέκτημα για τον λόγο ότι το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως έχει αμιγώς κοινωνικό σκοπό και στηρίζεται στην αρχή της αλληλεγγύης, πρέπει να υπομνησθεί ότι η έννοια του πλεονεκτήματος που είναι σύμφυτη με τον χαρακτηρισμό ενός μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως έχει αντικειμενικό χαρακτήρα, ανεξαρτήτως της αιτιολογίας που παραθέτει η αρχή η οποία θεσπίζει το οικείο μέτρο (απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Δεκεμβρίου 2011, C‑81/10 P, France Télécom κατά Επιτροπής, σκέψη 17).
67      Επομένως, κατά τη νομολογία, ο σκοπός που επιδιώκεται με τα επίμαχα μέτρα δεν δύναται να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό τους ως κρατικής ενισχύσεως, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, αν γινόταν δεκτή η άποψη αυτή, θα αρκούσε η εκ μέρους των δημοσίων αρχών επίκληση των θεμιτών σκοπών που επιδιώκονται με τη λήψη μέτρου σχετικού με τη χορήγηση ενισχύσεως για να μπορεί αυτή να θεωρηθεί ως γενικό μέτρο, στην περίπτωση του οποίου δεν έχει εφαρμογή το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 9ης Σεπτεμβρίου 2009, T‑227/01 έως T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 και T‑270/01, Diputación Foral de Álava κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. II‑3029, σκέψη 184). Πλην όμως το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν προβαίνει σε διάκριση αναλόγως των αιτίων ή των σκοπών των κρατικών παρεμβάσεων, αλλά τις ορίζει σε συνάρτηση με τα αποτελέσματά τους (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Φεβρουαρίου 2003, C‑409/00, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑1487, σκέψη 46 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
68      Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ο κοινωνικός χαρακτήρας των κρατικών παρεμβάσεων δεν αρκεί για να αποκλείεται, άνευ ετέρου, η δυνατότητα χαρακτηρισμού τους ως κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 107 ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Οκτωβρίου 1999, C‑251/97, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. I‑6639, σκέψη 37 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
69      Ο κοινωνικός σκοπός των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 δεν καθιστά, επομένως, δυνατό να αποκλεισθεί η ύπαρξη πλεονεκτήματος και ο χαρακτηρισμός τους ως ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
70      Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 συνιστούν αποζημιώσεις σε αποκατάσταση των ζημιών που υπέστησαν οι αγρότες εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών, πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι το γεγονός ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 είχαν ως σκοπό την αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν στη γεωργική παραγωγή εξαιτίας των δυσμενών καιρικών συνθηκών δεν αποκλείει την ύπαρξη πλεονεκτήματος και τον χαρακτηρισμό τους ως κρατικών ενισχύσεων.
71      Επομένως, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, κατά το ίδιο το γράμμα του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ, χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά «οι ενισχύσεις για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα». Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές σκοπούν στον καθορισμό των προϋποθέσεων υπό τις οποίες δύναται η Επιτροπή να κρίνει συμβατές με την εσωτερική αγορά, μεταξύ άλλων τις «ενισχύσεις για την αντιστάθμιση ζημιών στη γεωργική παραγωγή ή στα μέσα γεωργικής παραγωγής».
72      Τρίτον, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι, καθόσον το ποσό της αποζημιώσεως ανερχόταν κατά μέσο όρο στα 487 ευρώ ανά γεωργό, αρκούσε για την κάλυψη μικρού μόνο μέρους των δαπανών στις οποίες υποβλήθηκαν οι παραγωγοί που είχαν υποστεί ζημίες. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίζει ότι, λόγω του αντισταθμιστικού χαρακτήρα τους, μολονότι επρόκειτο για χαμηλό ποσό αποζημιώσεως που δεν κάλυπτε το σύνολο των ζημιών, οι πληρωμές του ΕΛΓΑ δεν είχαν ως αποτέλεσμα την παροχή πλεονεκτήματος στους δικαιούχους. Συγκεκριμένα, οποιοδήποτε οικονομικό πλεονέκτημα παρέχεται σε επιχείρηση, ανεξαρτήτως της σημασίας του, αρκεί για να χαρακτηρισθεί μέτρο ως κρατική ενίσχυση.
73      Επισημαίνεται συναφώς ότι αποκλείεται να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, λόγω του μικρού ύψους τους, μόνον οι ενισχύσεις που πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων για να χαρακτηρισθούν ως ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (de minimis) κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 1535/2007. Εν προκειμένω, όμως, η Επιτροπή επισήμανε ότι δεν αποκλείεται μέρος των πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 να πληροί τις προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού αυτού (αιτιολογική σκέψη 98 και άρθρο 1, παράγραφος 3, της προσβαλλομένης αποφάσεως). Στην Ελληνική Δημοκρατία απόκειται να αποδείξει, κατά το στάδιο της ανακτήσεως, ότι ορισμένες από τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2009 μπορούν να χαρακτηρισθούν ως ενισχύσεις ήσσονος σημασίας κατά την έννοια του κανονισμού 1535/2007.
74      Ως εκ τούτου, η δεύτερη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
Επί της τρίτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από ανεπαρκή αιτιολογία όσον αφορά την ύπαρξη επιλεκτικού πλεονεκτήματος
75      Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε επαρκώς την κρίση της ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν κατά το έτος 2009 συνιστούσαν επιλεκτικό πλεονέκτημα.
76      Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως εξαρτάται από τη φύση της οικείας πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε. Από το σκεπτικό αποφάσεως πρέπει να προκύπτει σαφώς και άνευ αμφισημίας η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να έχουν τη δυνατότητα να λάβουν γνώση των λόγων για τους οποίους ελήφθη το μέτρο προκειμένου να μπορούν να προασπίσουν τα δικαιώματά τους και να διακριβώσουν αν η απόφαση είναι βάσιμη ή όχι, το δε δικαιοδοτικό όργανο της Ένωσης να μπορεί να ασκήσει τον εκ μέρους του δικαστικό έλεγχο νομιμότητας. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του περιεχομένου της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει θέση επί όλων των επιχειρημάτων που προβάλλουν ενώπιόν της οι ενδιαφερόμενοι, αλλά αρκεί να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν ουσιώδη σημασία για την όλη οικονομία της αποφάσεως (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 15ης Ιουνίου 2005, T‑349/03, Corsica Ferries France κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II‑2197, σκέψεις 62 έως 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
77      Το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, απαγορεύει τις κρατικές ενισχύεις που συνιστούν ευνοϊκή μεταχείριση «ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής», δηλαδή τις επιλεκτικές ενισχύσεις (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 15ης Δεκεμβρίου 2005, C‑66/02, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I‑10901, σκέψη 94, και της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑88/03, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I‑7115, σκέψη 52).
78      Εν προκειμένω, όπως επισήμανε η Επιτροπή, η κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε την κατ’ εξαίρεση καταβολή αποζημιώσεων εκ μέρους του ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009, λόγω της μειωμένης παραγωγής ορισμένων απαριθμούμενων φυτικών καλλιεργειών, η οποία σημειώθηκε κατά την καλλιεργητική περίοδο του έτους 2008 συνεπεία δυσμενών καιρικών συνθηκών, καθώς και ότι, για ορισμένες καλλιέργειες (δημητριακά, βαμβάκι) ελήφθη επίσης υπόψη η υποβάθμιση της ποιότητας της παραγωγής (αιτιολογικές σκέψεις 13 και 14).
79      Η Επιτροπή διαπίστωσε επομένως ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές τις οποίες κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009, καθόσον αφορούσαν ορισμένες μόνο φυτικές καλλιέργειες, συνιστούσαν επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα (αιτιολογική σκέψη 61). Πρέπει να γίνει δεκτό ότι η διαπίστωση αυτή αρκεί για να γίνει κατανοητός ο λόγος για τον οποίο έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές αυτές συνιστούσαν επιλεκτικό πλεονέκτημα και ότι, ως εκ τούτου, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι, συναφώς, επαρκώς αιτιολογημένη.
80      Όσον αφορά το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή έπρεπε να αιτιολογήσει την εκτίμησή της περί υπάρξεως επιλεκτικού πλεονεκτήματος, εξετάζοντας αν η κατάσταση των Ελλήνων παραγωγών που έτυχαν αποζημιώσεως είναι παρεμφερής εκείνης των παραγωγών άλλων κρατών μελών, αρκεί να υπομνησθεί ότι η έννοια του πλεονεκτήματος το οποίο παρέχεται στους δικαιούχους κρατικής ενισχύσεως, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ορίζεται κατόπιν συγκρίσεως με άλλες επιχειρήσεις του ιδίου κράτους μέλους και όχι με επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών (απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Νοεμβρίου 2004, C‑73/03, Ισπανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 28).
81      Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν όφειλε να προβεί σε σύγκριση μεταξύ της καταστάσεως των Ελλήνων παραγωγών και εκείνης των παραγωγών των άλλων κρατών μελών για να κρίνει ότι υφίσταται επιλεκτικό πλεονέκτημα.
82      Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελές το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι, δεδομένου ότι το κόστος παραγωγής στην Ελλάδα υπερβαίνει σημαντικά το κόστος παραγωγής του ιδίου προϊόντος σε άλλο κράτος μέλος, η καταβολή ενός ελάχιστου χρηματικού ποσού σε περίπτωση καταστροφής της καλλιέργειας Έλληνα παραγωγού δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο παρέχει στον παραγωγό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι των λοιπών παραγωγών της Ένωσης.
83      Όσον αφορά το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή έπρεπε να αιτιολογήσει την εκτίμησή της περί υπάρξεως επιλεκτικού πλεονεκτήματος προβαίνοντας σε σύγκριση μεταξύ της οικονομικής θέσεως των Ελλήνων παραγωγών που έλαβαν τις αντισταθμιστικές πληρωμές και της οικονομικής θέσεως των Ελλήνων παραγωγών (των ιδίων και άλλων προϊόντων) οι οποίοι δεν έτυχαν αποζημιώσεως, αρκεί η επισήμανση ότι, λαμβάνοντας υπόψη τη διαφορετική θέση των Ελλήνων παραγωγών στους οποίους καταβλήθηκε αποζημίωση το 2009 σε σχέση με εκείνους οι οποίοι δεν έτυχαν αποζημιώσεως, η Επιτροπή απέδειξε τον επιλεκτικό χαρακτήρα των πληρωμών αυτών.
84      Ως εκ τούτου, η τρίτη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
Επί της τετάρτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 δεν δικαιολογούνταν από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως που διέπει τον ΕΛΓΑ
85      Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές του 2009 δεν δικαιολογούνταν από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως που διέπει τον ΕΛΓΑ και αποτελούσαν παράνομες κρατικές ενισχύσεις που πρέπει να ανακτηθούν.
86      Κατά πάγια νομολογία, η έννοια της κρατικής ενισχύσεως δεν αφορά τα κρατικά μέτρα με τα οποία εισάγεται διαφοροποίηση μεταξύ επιχειρήσεων και είναι, ως εκ τούτου, εξ ορισμού επιλεκτικής εφαρμογής σε περίπτωση κατά την οποία η διαφοροποίηση αυτή οφείλεται στη φύση ή την όλη οικονομία του συστήματος επιβαρύνσεων στο οποίο εντάσσονται (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Ιουνίου 2012, C‑452/10 P, BNP Paribas και BNL κατά Επιτροπής, σκέψη 101 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
87      Απόκειται στο κράτος μέλος το οποίο εισήγαγε την επίμαχη διαφοροποίηση μεταξύ επιχειρήσεων στον τομέα των επιβαρύνσεων να αποδείξει ότι η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται πράγματι από τη φύση και την όλη οικονομία του οικείου συστήματος (απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2004, C‑159/01, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑4461, σκέψη 43).
88      Πρέπει να επισημανθεί ότι η δικαιολόγηση η οποία στηρίζεται στη φύση ή την οικονομία του συστήματος ανάγεται στη συνέπεια ενός ειδικού μέτρου προς την εσωτερική λογική του συστήματος εν γένει (βλ., σχετικώς, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 6ης Μαρτίου 2002, T‑127/99, T‑129/99 και T‑148/99, Diputación Foral de Álava κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II‑1275, σκέψη 164).
89      Με την προμνημονευθείσα στη σκέψη 12 απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ, το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«86.      […] το πεδίο εφαρμογής του [επίμαχου] στην κύρια δίκη συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως θα μπορούσε, ενδεχομένως, να δικαιολογηθεί από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος στο οποίο εντάσσονται οι παροχές που χορηγεί ο ΕΛΓΑ, στο μέτρο που από τη δικογραφία φαίνεται να συνάγεται ότι σκοπός του εν λόγω συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως είναι η παροχή μιας ελάχιστης προστασίας στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις έναντι των φυσικών κινδύνων στους οποίους, ως τοιαύτες, είναι ιδιαίτερα εκτεθειμένες (βλ., [σχετικώς], [απόφαση του Δικαστηρίου της 8 Νοεμβρίου 2011, [C‑143/99,] Adria-Wien Pipeline και Wieterdorfer & Peggauer Zementwerke, [Συλλογή 2011, σ. I‑8365], σκέψη 42, και απόφαση [του Δικαστηρίου] της 26ης Σεπτεμβρίου 2002, C‑351/98, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. Ι‑8031, σκέψεις 42 και 43).
87. Επιβάλλεται, πάντως, η διαπίστωση ότι το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα αναγκαία πραγματικά και νομικά στοιχεία ώστε να απαντήσει στο σκέλος του υποβληθέντος ερωτήματος που αφορά τον ενδεχόμενο χαρακτηρισμό ως κρατικών ενισχύσεων των παροχών που χορηγεί ο ΕΛΓΑ στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως έναντι των φυσικών κινδύνων […] Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η απάντηση σ’ αυτό το σκέλος του ερωτήματος.»
90      Με γνώμονα την απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ, η Επιτροπή εξέτασε, στην προσβαλλόμενη απόφαση, εάν οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ μπορούσαν να δικαιολογηθούν από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος:
«Θα πρέπει να εξετασθεί εάν τα ειδικά χαρακτηριστικά του γεωργικού τομέα και η ιδιαίτερη εξάρτησή του από ορισμένες καιρικές συνθήκες και ο ευάλωτος χαρακτήρας του απέναντι στους φυσικούς κινδύνους στην Ελλάδα επιτάσσουν τη θέσπιση κρατικού καθεστώτος που να εξασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο αποζημίωσης βάσει της αρχής της αλληλεγγύης. Ωστόσο, ένα μέτρο που συνιστά εξαίρεση από την εφαρμογή του γενικού συστήματος (οιονεί) φορολογικών επιβαρύνσεων μπορεί να δικαιολογείται από τη φύση και τη γενική οικονομία του συστήματος αν το οικείο κράτος μέλος μπορεί να αποδείξει ότι το μέτρο αυτό απορρέει ευθέως από τις θεμελιώδεις ή κατευθυντήριες αρχές του συστήματος αυτού. Συναφώς, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ, αφενός, των στόχων τους οποίους έχει οριστεί να υπηρετεί ένα ειδικό καθεστώς και οι οποίοι είναι εξωγενείς σε σχέση προς το σύστημα αυτό και, αφετέρου, των μηχανισμών που είναι συμφυείς με το ίδιο το σύστημα και οι οποίοι είναι απαραίτητοι για την επίτευξη των στόχων αυτών.
Εφόσον προκύπτει ότι ο ΕΛΓΑ δεν χρηματοδοτείται αποκλειστικά από τις εισφορές οιονεί φορολογικής επιβάρυνσης, αλλά επίσης από άμεσες εισφορές του Κράτους, μια τέτοια αιτιολόγηση που βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των παραγωγών δεν μπορεί να εφαρμοστεί και επομένως το καθεστώς πρέπει να θεωρηθεί επιλεκτικό στο σύνολό του» (αιτιολογική σκέψη 62).
91      Η Επιτροπή εκτίμησε συναφώς ότι:
«[…] δεν προκύπτει ότι οι διαφοροποιήσεις που γίνονται από τα καθεστώτα ενίσχυσης μεταξύ επιχειρήσεων που βρίσκονται σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει των στόχων αλληλεγγύης του συστήματος, στο πλαίσιο της ελληνικής νομοθεσίας για την αποζημίωση λόγω φυσικών φαινομένων. Πρώτον παρόμοιοι κίνδυνοι αναλαμβάνονται από τις ίδιες τις επιχειρήσεις σε τομείς άλλους από αυτούς που καλύπτονται από το υπό εξέταση καθεστώς. Δεύτερον, είναι προφανές ότι και στο εσωτερικό του γεωργικού τομέα που καλύπτεται από το καθεστώς αυτό, ορισμένοι παραγωγοί είναι πάντοτε περισσότερο από άλλους εκτεθειμένοι σε ορισμένους κινδύνους (ως εκ του τύπου της παραγωγής ή της γεωγραφικής θέσης), κατά τρόπο ώστε οι ενισχύσεις να καταβάλλονται υπέρμετρα σε ορισμένους παραγωγούς εις βάρος άλλων.» (αιτιολογική σκέψη 66)
92      Κατά συνέπεια, η Επιτροπή έκρινε ότι το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί βάσει της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης, η οποία δεν αποτελεί αρχή συμφυή με τη φύση και την όλη οικονομία του γενικού συστήματος αποζημιώσεων στην Ελλάδα.
93      Επισημαίνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν προβάλλει κανένα επιχείρημα προκειμένου να καταδείξει ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης είναι συμφυής με το γενικό σύστημα αποζημιώσεων στην Ελλάδα και απλώς επισημαίνει ότι η αρχή αυτή είναι συμφυής με το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ. Υποστηρίζει απλώς ότι η δικαιολόγηση βάσει της φύσεως και της οικονομίας του συστήματος συνίσταται στη δικαιολόγηση των πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 βάσει της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης η οποία διέπει το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ.
94      Η δικαιολόγηση, όμως, των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν κατά το έτος 2009 βάσει της φύσεως και της οικονομίας του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ δεν αντιστοιχεί σε αυτήν που πληροί τις προϋποθέσεις που επιτάσσει η προμνημονευθείσα στη σκέψη 88 νομολογία. Συγκεκριμένα, η δικαιολόγηση βάσει της φύσεως και της οικονομίας του συστήματος αφορά την εκτίμηση της συνέπειας του συστήματος στο οποίο εντάσσονται οι επίμαχες ενισχύσεις, συγκεκριμένα δε του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ, σε σχέση με την εσωτερική λογική του ελληνικού γενικού συστήματος αποζημιώσεων σε περίπτωση αποκαταστάσεως των ζημιών από φυσικούς κινδύνους. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή προέβη ακριβώς σε τέτοια εκτίμηση.
95      Ως εκ τούτου, η αιτίαση της Ελληνικής Δημοκρατίας, η οποία αντλείται από το ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2009 δεν δικαιολογούνταν βάσει της φύσεως και της οικονομίας του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ, δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
96      Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η εκτίμηση της Επιτροπής περί του ότι οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2009 συνιστούν παράνομες ενισχύσεις δεδομένου ότι ο ΕΛΓΑ σύναψε δύο δάνεια τα οποία αδυνατούσε να αποπληρώσει, οι δε υποχρεωτικές εισφορές που κατέβαλαν οι παραγωγοί κατά τα έτη 2008 και 2009 δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των δανειακών υποχρεώσεων αυτών, είναι προδήλως πεπλανημένη και στηρίζεται σε εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι ο νόμος 3877/2010 (ΦΕΚ Α΄ 160/20. 9.2010), ο οποίος θεσπίσθηκε το 2010, καθιστά δυνατή την αύξηση των εσόδων του ΕΛΓΑ και την αποπληρωμή των δανείων αυτών. Επιπροσθέτως, διατείνεται ότι η Επιτροπή δεν παρέθεσε επαρκώς τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι ο ΕΛΓΑ δεν ήταν σε θέση να αποπληρώσει τα δάνεια αυτά.
97      Διαπιστώνεται ότι τα επιχειρήματα αυτά σκοπούν να θέσουν εν αμφιβόλω την εκτίμηση στην οποία η Επιτροπή προέβη επικουρικώς και κατά την οποία, μολονότι τυγχάνει εφαρμογής η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, δεν δύναται να δικαιολογήσει τις πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009. Ως εκ τούτου, επισήμανε ότι οι πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 προβλέφθηκαν κατ’ εξαίρεση από την κοινή υπουργική απόφαση, δεν καταλέγονταν μεταξύ των αποζημιώσεων που πρέπει να χορηγεί ο ΕΛΓΑ στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως και, επομένως, δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως γνήσιες αποζημιώσεις (αιτιολογική σκέψη 63). Διαπίστωσε επίσης ότι, για να χρηματοδοτήσει τις πληρωμές αυτές, ο ΕΛΓΑ αναγκάσθηκε να συνάψει δάνειο με τράπεζα, με την εγγύηση του Δημοσίου, και ότι ο ΕΛΓΑ θα αδυνατούσε να αποπληρώσει το δάνειο αυτό μέσω των ειδικών ασφαλιστικών εισφορών των παραγωγών (αιτιολογική σκέψη 64).
98      Καθόσον τα επιχειρήματα αυτά αφορούν αποκλειστικώς την εκτίμηση στην οποία η Επιτροπή προέβη επικουρικώς και δεν θέτουν εν αμφιβόλω την κύρια κρίση της Επιτροπής περί του ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν ετύγχανε εφαρμογής, είναι αλυσιτελή.
99      Επισημαίνεται εξάλλου ότι, αντιθέτως προς ό,τι διατείνεται η Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή δεν έκρινε ότι υφίσταται κρατική ενίσχυση για τον λόγο ότι ο ΕΛΓΑ αδυνατούσε να αποπληρώσει τα δάνεια που σύναψε και επειδή οι υποχρεωτικές εισφορές που κατέβαλαν οι παραγωγοί κατά τα έτη 2008 και 2009 δεν αρκούσαν για την κάλυψη των δανειακών υποχρεώσεων αυτών. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή απλώς επισήμανε, επικουρικώς, ότι, μολονότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης ετύγχανε εφαρμογής, δεν καθιστούσε δυνατή τη δικαιολόγηση των πληρωμών οι οποίες καταβλήθηκαν το 2009 και οι οποίες δεν χρηματοδοτούνταν μέσω των εισφορών, αλλά μέσω δανείου. Εν συνεχεία, προσέθεσε ότι η αύξηση των εσόδων του ΕΛΓΑ κατόπιν της θεσπίσεως του νόμου 3877/2010 δεν αρκούσε για την αποπληρωμή των δανείων που σύναψε ο ΕΛΓΑ το 2008 και το 2009 (αιτιολογική σκέψη 65).
100    Ως εκ τούτου, η τέταρτη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
Επί της πέμπτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από ανεπαρκή αιτιολογία όσον αφορά την προϋπόθεση περί νοθεύσεως του ανταγωνισμού και επιπτώσεων στο εμπόριο
101    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι η κρίση της Επιτροπής ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές κατά το έτος 2009 ενέχουν τον κίνδυνο νοθεύσεως του ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς και έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη. Η Επιτροπή περιορίσθηκε να παραπέμψει σε αποφάσεις στις οποίες το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι ο γεωργικός τομέας είναι εν γένει ευαίσθητος στον ανταγωνισμό και δεν αιτιολόγησε την κρίση της εξετάζοντας τις περιστάσεις υπό τις οποίες καταβλήθηκαν στους Έλληνες παραγωγούς οι αντισταθμιστικές πληρωμές.
102    Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία, μέτρο νοθεύει τον ανταγωνισμό οσάκις περιορίζει τις επιβαρύνσεις της δικαιούχου επιχειρήσεως και ενισχύει με τον τρόπο αυτό τη θέση της έναντι άλλων ανταγωνιστικών επιχειρήσεων (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Ιουνίου 2006, C‑182/03 και C‑217/03, Βέλγιο και Forum 187 κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I‑5479, σκέψη 131 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2012, T‑379/09, Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 55).
103    Η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποδείξει ότι το μέτρο αυτό έχει πράγματι επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών και ότι υφίσταται όντως στρέβλωση του ανταγωνισμού, αλλά απλώς να εξετάσει αν το μέτρο ενδέχεται να επηρεάσει το εμπόριο αυτό και να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2004, C‑372/97, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑3679, σκέψη 44, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 102 απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2012, Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 56).
104    Επιπλέον, το σχετικά χαμηλό ύψος ενισχύσεως ή το σχετικά μέτριο μέγεθος της δικαιούχου επιχειρήσεως δεν αποκλείουν εκ των προτέρων το ενδεχόμενο επιπτώσεων στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών ή νοθεύσεως του ανταγωνισμού. Άλλα στοιχεία μπορούν πράγματι να έχουν καθοριστική σημασία για την εκτίμηση του αποτελέσματος ενισχύσεως, ιδίως δε ο σωρευτικός χαρακτήρας της ενισχύσεως και το γεγονός ότι οι δικαιούχοι επιχειρήσεις δραστηριοποιούνται σε τομέα ιδιαιτέρως εκτεθειμένο στον ανταγωνισμό (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2004, C‑278/00, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑3997, σκέψεις 69 και 70 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 102 απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2012, Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψεις 57 και 58).
105    Το Δικαστήριο έχει επιβεβαιώσει ότι ο τομέας της γεωργίας εμπίπτει στην τελευταία αυτή κατηγορία και ότι υφίσταται, στον εν λόγω τομέα, έντονος ανταγωνισμός μεταξύ των παραγωγών των κρατών μελών των οποίων τα προϊόντα αποτελούν αντικείμενο ενδοκοινοτικού εμπορίου (απόφαση του Δικαστηρίου της 19ης Σεπτεμβρίου 2002, C‑114/00, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑7657, σκέψη 47, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 102 απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2012, Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 58· βλ. επίσης, σχετικώς, προμνημονευθείσα στη σκέψη 80 απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2004, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 29).
106    Εν προκειμένω, η Επιτροπή αιτιολόγησε την εκτίμησή της ως εξής:
«οι εν λόγω αποζημιώσεις παρέχουν ένα πλεονέκτημα στους εγχώριους παραγωγούς σε σχέση με τους λοιπούς παραγωγούς της Ένωσης οι οποίοι δεν λαμβάνουν την ίδια στήριξη. Ο γεωργικός τομέας είναι ανοιχτός στον ανταγωνισμό σε επίπεδο Ένωσης και, ως εκ τούτου, ευαίσθητος σε κάθε μέτρο υπέρ της παραγωγής στο ένα ή το άλλο κράτος μέλος. Συνεπώς, οι εν λόγω αποζημιώσεις απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά και να επηρεάσουν [το εμπόριο] μεταξύ κρατών μελών» (αιτιολογική σκέψη 59).
107    Διαπιστώνεται ότι, καθόσον ο τομέας της γεωργικής παραγωγής είναι εκτεθειμένος σε έντονο ανταγωνισμό μεταξύ των παραγωγών των διαφόρων κρατών μελών, η Επιτροπή αιτιολόγησε επαρκώς την κρίση της, από απόψεως της παρατιθέμενης στις ανωτέρω σκέψεις 102 έως 105 νομολογίας, διαπιστώνοντας ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009, δεδομένου ότι παρείχαν πλεονέκτημα σε ορισμένους ημεδαπούς παραγωγούς του τομέα αυτού, ενδέχεται να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και να έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
108    Η οικονομική κρίση που πλήττει την Ένωση από το 2008 δεν συνιστά περίσταση δυνάμενη να θέσει εν αμφιβόλω το γεγονός ότι ο γεωργικός τομέας είναι εκτεθειμένος σε έντονο ανταγωνισμό εντός της Ένωσης. Η Επιτροπή θέσπισε εξάλλου ειδικούς κανόνες προκειμένου να επιτρέψει ορισμένες κρατικές ενισχύσεις κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσεως, ειδικότερα δε το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο το οποίο αποκλείει το ενδεχόμενο να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά ενισχύσεις χορηγούμενες στο πλαίσιο του πρωτογενούς γεωργικού τομέα.
109    Η κρίση ότι η Επιτροπή αιτιολόγησε επαρκώς τη διαπίστωση ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 ενείχαν τον κίνδυνο να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό εντός της εσωτερικής αγοράς και να έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών δεν κλονίζεται από την επιχειρηματολογία της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε την εκτίμησή της με γνώμονα τον βαθμό στον οποίο αναπτύσσεται ανταγωνισμός εντός του συγκεκριμένου τομέα και δεν έλαβε υπόψη τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα του μέτρου και της οικείας αγοράς ούτε και συνέκρινε την οικονομική θέση των παραγωγών που έλαβαν τις πληρωμές αυτές με αυτήν των παραγωγών ιδίων προϊόντων που δεν έτυχαν καμίας αποζημιώσεως.
110    Συγκεκριμένα, από τη νομολογία προκύπτει ότι, μολονότι η Επιτροπή υποχρεούται να εκθέτει, στο σκεπτικό της αποφάσεώς της, τουλάχιστον τις περιστάσεις υπό τις οποίες χορηγήθηκε ενίσχυση, εφόσον βάσει αυτών καθίσταται δυνατό να καταδειχθεί ότι η ενίσχυση δύναται να έχει επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών, δεν υποχρεούται εντούτοις και να καταδεικνύει την πραγματική επίδραση ήδη χορηγηθεισών ενισχύσεων. Πράγματι, εάν ίσχυε κάτι τέτοιο, η απαίτηση αυτή θα είχε ως αποτέλεσμα να ευνοεί τα κράτη μέλη που χορηγούν παράνομες ενισχύσεις σε βάρος αυτών που κοινοποιούν το σχέδιο περί χορηγήσεως ενισχύσεων (βλ. αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 6ης Μαρτίου 2003, T‑228/99 και T‑233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. II‑435, σκέψη 296 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 4ης Μαρτίου 2009, T‑445/05, Associazione italiana del risparmio gestito και Fineco Asset Management κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. II‑289, σκέψη 102).
111    Δεν απόκειται στην Επιτροπή να προβαίνει σε οικονομική ανάλυση της πραγματικής καταστάσεως της οικείας αγοράς, του μεριδίου αγοράς των επιχειρήσεων που είναι δικαιούχοι των ενισχύσεων, της θέσεως των ανταγωνιστριών επιχειρήσεων και των σχετικών με τις εν λόγω υπηρεσίες εμπορικών ρευμάτων μεταξύ των κρατών μελών, εφόσον παραθέτει τους λόγους για τους οποίους οι επίμαχες ενισχύσεις νοθεύουν τον ανταγωνισμό και έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Προκειμένου περί μη κοινοποιηθείσας ενισχύσεως, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να καταδείξει τις επιπτώσεις που είχε πράγματι η ενίσχυση αυτή (προμνημονευθείσα στη σκέψη 110 απόφαση Associazione italiana del risparmio gestito και Fineco Asset Management κατά Επιτροπής, σκέψη 109).
112    Εξάλλου, κατά το μέρος που η Ελληνική Δημοκρατία, προβάλλοντας το επιχείρημα ότι με τις πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 αποζημιώθηκε μέρος μόνον της πραγματικής ζημίας που υπέστησαν οι αγρότες, οπότε, στην πραγματικότητα, αποκαταστάθηκε ο ανταγωνισμός, σκοπεί να αμφισβητήσει την ουσιαστική νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως, αρκεί να επισημανθεί ότι, κατά τη νομολογία, το γεγονός ότι κράτος μέλος επιχειρεί, μέσω μονομερών μέτρων, να επιτύχει την προσέγγιση των όρων ανταγωνισμού εντός ορισμένου οικονομικού τομέα με αυτούς που ισχύουν σε άλλα κράτη μέλη δεν αναιρεί τον χαρακτηρισμό των μέτρων αυτών ως ενισχύσεων (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 103 απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 67 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
113    Ως εκ τούτου, η πέμπτη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
114    Από το σύνολο των προεκτεθέντων συνάγεται ότι ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή περιέλαβε στις προς ανάκτηση ενισχύσεις και ποσό ύψους 186 011 000,60 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στις εισφορές που κατέβαλαν οι αγρότες κατά τα έτη 2008 και 2009 στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ
115    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι μέρος των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά τα έτη 2008 και 2009 και συγκεκριμένα ποσό ύψους 186 011 000,60 ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στα έσοδα από την υποχρεωτική ειδική ασφαλιστική εισφορά που κατέβαλαν οι αγρότες κατά τα έτη 2008 και 2009, δεν προερχόταν από το Δημόσιο ή από πόρους του Δημοσίου, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, αλλά από εισφορές που είχαν καταβάλει όλοι οι αγρότες. Τα ποσά αυτά προέρχονταν από ιδιωτικούς πόρους και δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Δημοσίου.
116    Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, τα ποσά τα οποία αντιστοιχούν στις υποχρεωτικές ασφαλιστικές εισφορές που κατέβαλαν οι αγρότες κατά τα έτη 2008 και 2009 δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις, διότι δεν παρείχαν αθέμιτο πλεονέκτημα στους δικαιούχους τους. Τα ποσά αυτά δικαιολογούνται βάσει της αρχής της αλληλεγγύης που διέπει το σύστημα υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ, χρηματοδότησαν δε μέρος των αντισταθμιστικών πληρωμών. Η Επιτροπή, εντούτοις, περιέλαβε τα ποσά αυτά στις προς ανάκτηση ενισχύσεις κατά παράβαση των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ, γεγονός που περιάγει τους δικαιούχους των ενισχύσεων σε δυσμενέστερη θέση εκείνης στην οποία θα βρίσκονταν εάν δεν είχαν τύχει των αντισταθμιστικών πληρωμών.
117    Πρέπει να υπομνησθεί ότι, προκειμένου πλεονεκτήματα να μπορούν να χαρακτηρισθούν ως ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου αυτού, πρέπει, αφενός, να χορηγήθηκαν άμεσα ή έμμεσα με κρατικούς πόρους και, αφετέρου, να μπορούν να καταλογισθούν στο Δημόσιο (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 27ης Σεπτεμβρίου 2012, T‑243/09, Fedecom κατά Επιτροπής, σκέψη 46 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
118    Από το γράμμα του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι μόνον τα πλεονεκτήματα που χορηγούνται άμεσα ή έμμεσα μέσω κρατικών πόρων χαρακτηρίζονται ως ενισχύσεις. Συγκεκριμένα, η διάκριση που γίνεται στη διάταξη αυτή μεταξύ των «ενισχύσ[εων] που χορηγούνται […] από τα κράτη» και των ενισχύσεων που χορηγούνται «με κρατικούς πόρους» δεν συνεπάγεται ότι όλα τα πλεονεκτήματα που παρέχονται από τα κράτη συνιστούν ενισχύσεις, ανεξαρτήτως αν χρηματοδοτούνται από κρατικούς πόρους ή όχι, αλλά σκοπεί απλώς να περιλάβει στην έννοια αυτή τα πλεονεκτήματα που παρέχει απευθείας το κράτος, καθώς και τα πλεονεκτήματα που παρέχονται μέσω δημόσιων ή ιδιωτικών φορέων που έχουν ορισθεί ή συσταθεί από το κράτος αυτό (απόφαση της 13ης Μαρτίου 2001, C‑379/98, PreussenElektra, Συλλογή 2001, σ. I‑2099, σκέψη 58, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 117 απόφαση Fedecom κατά Επιτροπής, σκέψη 47).
119    Υπενθυμίζεται επίσης ότι, κατά τη νομολογία, το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ περιλαμβάνει όλα τα χρηματικά μέσα που μπορούν πράγματι να χρησιμοποιούν οι δημόσιες αρχές προς στήριξη των επιχειρήσεων, ανεξαρτήτως αν τα μέσα αυτά αποτελούν πάγια περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν οι δημόσιες αρχές δεν έχουν μονίμως στην κατοχή τους τα ποσά που αντιστοιχούν στο επίμαχο μέτρο, το γεγονός ότι τα ποσά αυτά τελούν διαρκώς υπό δημόσιο έλεγχο και, ως εκ τούτου, παραμένουν στη διάθεση των αρμόδιων εθνικών αρχών αρκεί για να χαρακτηρισθούν ως κρατικοί πόροι (απόφαση του Δικαστηρίου της 30ής Μαΐου 2013, C‑677/11, Doux Élevage και Coopérative agricole UKL-ARREE, σκέψη 35, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 117 απόφαση Fedecom κατά Επιτροπής, σκέψη 48). Ομοίως, η αρχικώς ιδιωτική προέλευση των πόρων δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να θεωρούνται κρατικοί πόροι κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 117 απόφαση Fedecom κατά Επιτροπής, σκέψη 48 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
120    Απλώς και μόνον το γεγονός ότι ένα σύστημα επιδοτήσεων των οποίων απολαύουν ορισμένες επιχειρήσεις συγκεκριμένου τομέα χρηματοδοτείται εν όλω ή εν μέρει από εισφορές που έχει επιβάλει η δημόσια αρχή και τις οποίες καταβάλλουν οι οικείες επιχειρήσεις δεν αρκεί για να παύσει το σύστημα αυτό να χαρακτηρίζεται ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 117 απόφαση Fedecom κατά Επιτροπής, σκέψη 49 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επί των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008
121    Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008, συνολικού ύψους 386 986 648 ευρώ, προέρχονταν εν μέρει από ασφαλιστικές εισφορές, ύψους 88 353 000 ευρώ, και εν μέρει από έσοδα προερχόμενα από δάνειο ύψους 444 εκατομμυρίων ευρώ το οποίο σύναψε ο ΕΛΓΑ με τράπεζα, με την εγγύηση του Δημοσίου.
122    Η Επιτροπή υπενθύμισε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει με την προμνημονευθείσα στη σκέψη 12 απόφαση ΦΡΕΣΚΟΤ (σκέψη 81) ότι «η [επίμαχη] στην κύρια δίκη εθνική νομοθεσία [προέβλεπε] σαφώς ότι οι παροχές που χορηγεί ο ΕΛΓΑ χρηματοδοτούντα[ν] από κρατικούς πόρους και ότι καταλογίζοντα[ν] στο Δημόσιο κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση του Δικαστηρίου της 16ης Μαΐου 2002, C‑482/99, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑4397, σκέψη 24)» (αιτιολογική σκέψη 58).
123    Η Επιτροπή διαπίστωσε συναφώς ότι:
«[…] από το άρθρο 5α του νόμου 1790/1988 […] και τις λοιπές ισχύουσες διατάξεις της ελληνικής ισχύουσας νομοθεσίας, προκύπτει ότι τα έσοδα του ΕΛΓΑ από την ειδική ασφαλιστική εισφορά εισπράττονται από την αρμόδια οικονομική υπηρεσία, εισάγονται στον κρατικό προϋπολογισμό ως έσοδα του Δημοσίου και αποδίδονται στον ΕΛΓΑ μέσω του προϋπολογισμού του Υπουργείου Γεωργίας (νυν Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων). Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι οι εν λόγω εισφορές καταχωρίζονται λογιστικά ως έσοδα του Δημοσίου αρκεί για να θεωρηθεί ότι οι παροχές που χορηγούνται από τον ΕΛΓΑ προέρχονται από κρατικούς πόρους» (αιτιολογική σκέψη 58).
124    Οι διαπιστώσεις αυτές, τις οποίες δεν αμφισβητεί η Ελληνική Δημοκρατία, αρκούν για να γίνει δεκτό ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές, κατά το μέρος τους που αντιστοιχεί σε εισφορές των αγροτών, αποτελούν κρατικούς πόρους και καταλογίζονται στο Δημόσιο.
125    Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, το μέρος των πληρωμών που αντιστοιχεί στις εισφορές των αγροτών δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι προέρχεται από ιδιωτικούς πόρους. Επομένως, το γεγονός ότι μέρος των πληρωμών που καταβλήθηκαν το 2008 χρηματοδοτήθηκε από εισφορές των αγροτών δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να γίνει δεκτό ότι πρόκειται για κρατικές ενισχύσεις χρηματοδοτούμενες από πόρους που καταλογίζονται στο Δημόσιο.
126    Επιπλέον, αντιθέτως προς ό,τι διατείνεται η Ελληνική Δημοκρατία, ο χαρακτηρισμός της κρατικής ενισχύσεως δεν αφορά τις εισφορές που κατέβαλαν οι αγρότες, αλλά τις πληρωμές του έτους 2008. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου και του δευτέρου λόγου ακυρώσεως διαπιστώθηκε ότι ούτε ο αντισταθμιστικός χαρακτήρας των μέτρων ούτε το γεγονός ότι δικαιολογούνται από σκοπό κοινωνικής πολιτικής δεν αποκλείει το ενδεχόμενο οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ να χαρακτηρισθούν ως πλεονέκτημα.
127    Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία δέχεται ότι οι εισφορές που καταβάλλουν οι αγρότες δεν είναι ανάλογες του κινδύνου και ότι ενδέχεται ορισμένοι αγρότες να καταβάλλουν εισφορά χωρίς να απολαύουν των αντισταθμιστικών πληρωμών που καταβάλλει ο ΕΛΓΑ. Οι πληρωμές του έτους 2008 ήταν επομένως ανεξάρτητες των εισφορών που κατέβαλαν οι αγρότες και συνιστούσαν πλεονέκτημα το οποίο δεν θα είχε η δικαιούχος επιχείρηση υπό κανονικές συνθήκες αγοράς.
128    Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι ορθώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008 συνιστούσαν πλεονέκτημα χρηματοδοτούμενο από κρατικούς πόρους, μολονότι χρηματοδοτούνταν εν μέρει από τις εισφορές των αγροτών. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη χαρακτηρίζοντας τις πληρωμές αυτές ως κρατικές ενισχύσεις.
129    Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίζει βασίμως ότι η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι ανεπαρκής και ενέχει αντιφάσεις, καθόσον η Επιτροπή έκρινε ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2008 είχαν χρηματοδοτηθεί εν μέρει από τις υποχρεωτικές εισφορές, πλην όμως δεν αφαίρεσε το αντίστοιχο σε αυτές ποσό από τις προς ανάκτηση ενισχύσεις. Συγκεκριμένα, η ύπαρξη κρατικών πόρων και ο χαρακτηρισμός ως κρατικής ενισχύσεως αφορούν το σύνολο των πληρωμών του έτους 2008, μεταξύ των οποίων καταλέγονται και οι χρηματοδοτούμενες από τις υποχρεωτικές εισφορές.
Επί των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009
130    Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009, συνολικού ύψους 415 019 452 ευρώ, πραγματοποιήθηκαν βάσει της κοινής υπουργικής αποφάσεως. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε την κατ’ εξαίρεση χορήγηση αποζημιώσεων ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ, όσον αφορά ζημίες που επήλθαν το 2008 και ότι, για να καταβάλει τις αποζημιώσεις αυτές, ο ΕΛΓΑ θα εσύναπτε, με την εγγύηση του Δημοσίου, δάνειο με τράπεζα για το σύνολο του ποσού αυτού (βλ. ανωτέρω σκέψη 5).
131    Ως εκ τούτου, ορθώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 δεν είχαν χρηματοδοτηθεί από εισφορές καταβληθείσες βάσει του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ, ότι προβλέπονταν από την κοινή υπουργική απόφαση ως κατ’ εξαίρεση ασφαλιστική κάλυψη και ότι δεν καταλέγονταν στις αποζημιώσεις που έπρεπε να καταβάλει ο ΕΛΓΑ στους παραγωγούς κατά το έτος 2009 προς αποκατάσταση των ζημιών, στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως (αιτιολογική σκέψη 63).
132    Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι μέρος των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν το 2009 χρηματοδοτήθηκαν εν μέρει από τις εισφορές τις οποίες κατέβαλαν οι αγρότες κατά το έτος 2009 βάσει του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως.
133    Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν δύναται να υποστηρίζει βασίμως ότι η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως ενέχει αντιφάσεις και είναι ανεπαρκής, καθόσον η Επιτροπή έκρινε ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές του έτους 2008 χρηματοδοτήθηκαν εν μέρει από τις εισφορές των αγροτών, όχι όμως και εκείνες που καταβλήθηκαν το 2009. Αρκεί συναφώς να υπομνησθεί ότι η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι κατανοητή και επαρκής. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, ενώ οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2008 εντάσσονταν στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ, οι πληρωμές του 2009 προβλέπονταν ως κατ’ εξαίρεση βάσει της κοινής υπουργικής αποφάσεως.
134    Ως εκ τούτου, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τετάρτου και του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται από εκ μέρους της Επιτροπής παράβαση του άρθρου 39, του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και του άρθρου 296 ΣΛΕΕ, καθώς και από παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως, της αναλογικότητας, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της οικονομικής ελευθερίας
135    Στο πλαίσιο του τετάρτου και του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, τους οποίους προβάλλει επικουρικώς, η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται κατ’ ουσίαν ότι, λόγω της σοβαρής διαταράξεως της ελληνικής οικονομίας που οφείλεται στην οικονομική κρίση η οποία πλήττει την Ελλάδα από τα τέλη του 2008 και κατά το 2009, οι πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 συνιστούν ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ.
136    Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ, εξαρτώντας την εφαρμογή της διατάξεως αυτής από το αν πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπει το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο και ότι έπρεπε να κρίνει τις πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 συμβατές με την εσωτερική αγορά απευθείας βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ.
137    Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος επίσης προβάλλεται επικουρικώς, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, εξαιρώντας αναιτιολόγητα τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου και παραλείποντας να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην ανακοίνωσή της περί τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου (ΕΕ 2009, C 261, σ. 2), παρέβη το άρθρο 39, το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και το άρθρο 296 ΣΛΕΕ και παραβίασε την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, την αρχή της οικονομικής ελευθερίας και τους κανόνες περί ανταγωνισμού, την αρχή της αναλογικότητας και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Διατείνεται ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009 είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά, κατ’ εφαρμογήν του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, το οποίο έπρεπε να τύχει εφαρμογής στην περίπτωση των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον κλάδο της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων από 17ης Δεκεμβρίου 2008.
Γενικές παρατηρήσεις
138    Πρέπει να επισημανθεί ότι στο σημείο 4.1 του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου προβλέπονται τα εξής:
«Λόγω της σοβαρότητας της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής κρίσης, καθώς και των επιπτώσεών της στη συνολική οικονομία των κρατών μελών, η Επιτροπή κρίνει ότι η χορήγηση ορισμένων κατηγοριών κρατικών ενισχύσεων, για περιορισμένο χρονικό διάστημα, είναι δικαιολογημένη για την αντιμετώπιση των δυσχερειών αυτών και ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι οι ενισχύσεις αυτές [είναι συμβατές] με την [εσωτερική] αγορά κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄[, ΣΛΕΕ].»
139    Το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο καθορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι κρατικές ενισχύσεις που σκοπούν να καταστήσουν ευχερέστερη την πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης μπορούν να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά, βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ. Μεταξύ των προϋποθέσεων αυτών, στο σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου επισημαίνεται ότι καθεστώς ενισχύσεων μπορεί να κριθεί συμβατό με την εσωτερική αφορά εφόσον «το καθεστώς ενισχύσεων δεν εφαρμόζεται σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων».
140    Στην ανακοίνωσή της περί τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου από 28ης Οκτωβρίου 2009, η Επιτροπή επισήμανε ότι, «λόγω της χρηματοπιστωτικής κρίσης, οι γεωργοκτηνοτρόφοι αντιμετ[ώπιζαν] ολοένα αυξανόμενες πιστοληπτικές δυσκολίες» και ότι «[ήταν] σκόπιμο να προβλεφθεί ένα χωριστό περιορισμένο ποσό [συμβατής] κρατικής ενίσχυσης για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων». Συνεπώς, η Επιτροπή τροποποίησε το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου. Κατόπιν της τροποποιήσεως, το σημείο αυτό προβλέπει ότι «στις περιπτώσεις που οι ενισχύσεις χορηγούνται σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων […] η επιδότηση σε μετρητά (ή το ακαθάριστο ισοδύναμο επιχορήγησης) δεν υπερβαίνει τις 15 000 [ευρώ] ανά επιχείρηση».
141    Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή απάντησε στα επιχειρήματα των ελληνικών αρχών οι οποίες είχαν υποστηρίξει, κατά τη διοικητική διαδικασία, ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 ήταν συμβατές με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ (ενισχύσεις σκοπούσες στην αντιμετώπιση σοβαρής διαταράξεως της οικονομίας κράτους μέλους) και του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου (αιτιολογικές σκέψεις 91 έως 96).
142    Συγκεκριμένα, η Επιτροπή επισήμανε ότι το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ δεν μπορούσε να τύχει απευθείας εφαρμογής στην περίπτωση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν το 2009, δεδομένου ότι θέσπισε το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο, το οποίο ισχύει από 17ης Δεκεμβρίου 2008, βάσει της διατάξεως αυτής. Η Επιτροπή επισήμανε ότι βάσει του σημείου 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου εξαιρούνται ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε επιχειρήσεις δραστηριοποιούμενες στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων. Εκτίμησε ότι το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο, ως ίσχυε, είχε εν προκειμένω εφαρμογή στην περίπτωση των ενισχύσεων που χορήγησε ο ΕΛΓΑ από της 17ης Δεκεμβρίου 2008 έως και την 27η Οκτωβρίου 2009 (αιτιολογική σκέψη 92).
143    Κατά την προσβαλλόμενη απόφαση:
«93      […] η Επιτροπή θεωρεί ότι η δυνατότητα να χαρακτηριστούν ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα [ως συμβατές] δυνάμει της ανακοίνωσης για το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο μπορεί να καλύψει μόνο τις ενισχύσεις στον γεωργικό τομέα που χορηγήθηκαν από την 28η Οκτωβρίου 2009, ημερομηνία κατά την οποία τέθηκε σε ισχύ η [ανακοίνωση περί τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου] η οποία προέβλεπε ένα περιορισμένο ποσό συμβατής ενίσχυσης για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή γεωργική παραγωγή.
94      Στην προκειμένη περίπτωση, σύμφωνα με τα λεπτομερή στοιχεία που προσκόμισαν οι ελληνικές αρχές για κάθε ενίσχυση που χορηγήθηκε από τον ΕΛΓΑ κατά τη διάρκεια του έτους 2009, προκύπτει ότι σχεδόν το σύνολο των εν λόγω ενισχύσεων είχε χορηγηθεί στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων σε ημερομηνίες προγενέστερες της προαναφερόμενης ημερομηνίας της 28ης Οκτωβρίου 2009. Συνεπώς, το μεγαλύτερο μέρος των ενισχύσεων χορηγήθηκε μεταξύ του Μαρτίου 2009 και του Ιουλίου 2009 ενώ οι υπόλοιπες ενισχύσεις χορηγήθηκαν τον Σεπτέμβριο του 2009.
95      Η Επιτροπή λοιπόν καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι εν λόγω ενισχύσεις δεν συμμορφώνονται με την ανακοίνωση για το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο και ως εκ τούτου δεν μπορούν να τύχουν της παρέκκλισης του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄[, ΣΛΕΕ].
96      Η Επιτροπή αναγνωρίζει ωστόσο ότι για τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν από τον ΕΛΓΑ στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων σε ημερομηνίες μεταγενέστερες της προαναφερόμενης ημερομηνίας της 28ης Οκτωβρίου 2009 (πολύ λίγες από αυτές τις ενισχύσεις είχαν χορηγηθεί τον Δεκέμβριο του 2009 και τον Νοέμβριο του 2010), οι σχετικές με τον αγροτικό τομέα τροποποιήσεις της ανακοίνωσης για το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο μπορούν να εφαρμοσθούν.»
144    Πρέπει να εξετασθούν καταρχάς τα επιχειρήματα που προβάλλονται με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως και εν συνεχεία εκείνα του τετάρτου λόγου ακυρώσεως.
Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως
145    Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει κατ’ ουσίαν στην Επιτροπή ότι δεν έκρινε συμβατές με την εσωτερική αγορά, βάσει του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, τις πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009. Αμφισβητεί αφενός μεν τον αποκλεισμό, στο σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, των ενισχύσεων στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων, αφετέρου δε τον μη αναδρομικό χαρακτήρα της ανακοινώσεως της Επιτροπής καθόσον τροποποιεί το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου (στο εξής: τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου).
–       Επί του αποκλεισμού των ενισχύσεων στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων
146    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι η Επιτροπή, εξαιρώντας αναιτιολόγητα τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων από το πεδίο εφαρμογής του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, παρέβη το άρθρο 39, το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και το άρθρο 296 ΣΛΕΕ. Επομένως, η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί το κύρος του σημείου 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου.
147    Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ελληνική Δημοκρατία δέχθηκε ότι, με την αιτίαση αυτή, εγείρει ένσταση ελλείψεως νομιμότητας όσον αφορά το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου. Η Επιτροπή επισήμανε ότι διατηρεί αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό αυτής της ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας.
148    Πρέπει να επισημανθεί συναφώς ότι, αφενός, η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας θεωρείται παραδεκτή εφόσον περιέχεται εμμέσως πλην σαφώς στο δικόγραφο της προσφυγής (βλ., σχετικώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μαΐου 2008, C‑442/04, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, σ. I‑3517, σκέψη 24).
149    Από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει σαφώς ότι η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί το κύρος του σημείου 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, υποστηρίζοντας ότι η διάταξη αυτή, κατά το μέρος που εξαιρεί τις ενισχύσεις που χορηγούνται στις γεωργικές επιχειρήσεις, αντιβαίνει στους κανόνες της Συνθήκης και ότι η Επιτροπή όφειλε να κρίνει συμβατές βάσει του πλαισίου αυτού τις ενισχύσεις που χορήγησε ο ΕΛΓΑ το 2009. Εξάλλου, η Επιτροπή απήντησε στα επιχειρήματα αυτά δικαιολογώντας την εξαίρεση των γεωργικών επιχειρήσεων από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου.
150    Αφετέρου, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 277 ΣΛΕΕ αποτελεί έκφανση γενικής αρχής διασφαλίζουσας σε κάθε διάδικο το δικαίωμα να αμφισβητήσει, για να επιτύχει την ακύρωση αποφάσεως που τον αφορά άμεσα και ατομικά, το κύρος προγενεστέρων πράξεων θεσμικού οργάνου, οι οποίες, μολονότι δεν έχουν περιβληθεί τον τύπο του κανονισμού, αποτελούν τη νομική βάση της επίμαχης αποφάσεως, εφόσον ο διάδικος αυτός δεν διέθετε το δικαίωμα να ασκήσει, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, απευθείας προσφυγή κατά των εν λόγω πράξεων, των οποίων υφίσταται επομένως τις συνέπειες, χωρίς να δύναται να ζητήσει την ακύρωσή τους (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 20ής Σεπτεμβρίου 2011, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 και T‑454/08, Regione autonoma della Sardegna κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. II‑6255, σκέψη 206 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
151    Δεδομένου ότι το άρθρο 277 ΣΛΕΕ δεν σκοπεί να καταστήσει δυνατή στον διάδικο την αμφισβήτηση της ισχύος πράξεων γενικής φύσεως στο πλαίσιο κάθε είδους προσφυγής, η πράξη γενικής ισχύος της οποίας προβάλλεται η έλλειψη νομιμότητας πρέπει να έχει εφαρμογή, άμεσα ή έμμεσα, στην υπόθεση που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής, πρέπει δε να υφίσταται άμεσος νομικός δεσμός μεταξύ της προσβαλλομένης ατομικής αποφάσεως και της επίμαχης πράξεως γενικής ισχύος (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 150 απόφαση Regione autonoma della Sardegna κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 207 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
152    Κατά τη νομολογία, γίνεται δεκτό ότι, σε περίπτωση κατά την οποία υφίσταται άμεσος νομικός δεσμός μεταξύ της προσβαλλομένης αποφάσεως και της πράξεως γενικής ισχύος την οποία συνιστούν οι κατευθυντήριες γραμμές, η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας των κατευθυντήριων γραμμών είναι παραδεκτή (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα στη σκέψη 150 απόφαση Regione autonoma della Sardegna κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψεις 210 και 211).
153    Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επισήμανε ρητώς ότι το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο ήταν εφαρμοστέο από 17ης Δεκεμβρίου 2008, πλην όμως η πλειονότητα των πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ δεν μπορούσε να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, καθόσον το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του πλαισίου αυτού εξαιρούσε ρητώς από το πεδίο εφαρμογής του τα καθεστώτα ενισχύσεων υπέρ των επιχειρήσεων του τομέα πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων.
154    Ως εκ τούτου, μολονότι το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο δεν αποτελεί τη νομική βάση της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έλαβε υπόψη το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του πλαισίου αυτού για να εκτιμήσει αν οι επίμαχες ενισχύσεις είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά.
155    Συνεπώς, υφίσταται άμεσος νομικός δεσμός μεταξύ της προσβαλλομένης αποφάσεως και του σημείου 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, οπότε η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας την οποία προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία είναι παραδεκτή (βλ., σχετικώς και κατ’ αναλογία, προμνημονευθείσα στη σκέψη 150 απόφαση Regione autonoma della Sardegna κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψεις 210 και 211).
156    Με την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας η οποία αφορά το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή, θεσπίζοντας το πλαίσιο αυτό, όφειλε να αιτιολογήσει, σύμφωνα με το άρθρο 296 ΣΛΕΕ, την εξαίρεση των ενισχύσεων που χορηγούνται σε επιχειρήσεις του γεωργικού τομέα από τη δυνατότητα να κριθούν συμβατές βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι το άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι ο τομέας της γεωργίας είναι στενά συνδεδεμένος με το σύνολο της οικονομίας.
157    Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι η υποχρέωση αιτιολογήσεως πράξεως κατά το άρθρο 296 ΣΛΕΕ αποτελεί ουσιώδη τύπο και πρέπει να διακρίνεται από το ζήτημα του αν είναι βάσιμη, το οποίο άπτεται της ουσιαστικής νομιμότητάς της. Στο πλαίσιο αυτό, η αιτιολογία την οποία επιτάσσει το άρθρο 296 ΣΛΕΕ πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως, ενώ από αυτήν πρέπει να προκύπτει σαφώς και άνευ αμφισημίας η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εκδίδει την πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να έχουν τη δυνατότητα να λάβουν γνώση των λόγων στους οποίους στηρίζεται η λήψη του μέτρου, το δε αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να μπορεί να ασκήσει τον εκ μέρους του δικαστικό έλεγχο (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 105 απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002 Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 62 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
158    Επιπλέον, η απαίτηση αυτή πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης περιπτώσεως και ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως των προβαλλομένων λόγων και του συμφέροντος που έχουν ενδεχομένως προς παροχή διευκρινίσεων οι αποδέκτες ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Δεν απαιτείται η αιτιολογία να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία πράξεως ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνον βάσει του περιεχομένου της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (προμνημονευθείσα στη σκέψη 105 απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002 Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 63).
159    Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, οποιαδήποτε παρέκκλιση από την κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ γενική αρχή ότι οι κρατικές ενισχύσεις δεν είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς (απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Απριλίου 2004, C‑277/00, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑3925, σκέψη 20).
160    Το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά οι ενισχύσεις, μεταξύ άλλων, «[…] για την άρση σοβαρής [διαταράξεως] της οικονομίας κράτους μέλους». Ως παρέκκλιση από την αρχή της απαγορεύσεως των ενισχύσεων, κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικώς (απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 15ης Δεκεμβρίου 1999, T‑132/96 και T‑143/96, Freistaat Sachsen κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II‑3663, σκέψη 167). Το αυτό ισχύει και στην περίπτωση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου το οποίο προβλέπει τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία ορισμένες ενισχύσεις μπορούν να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ.
161    Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή διαθέτει, για την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, η άσκηση της οποίας συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, C‑75/05 P και C‑80/05 P, Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, Συλλογή 2008, σ. I‑6619, σκέψη 59 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
162    Ως εκ τούτου, στο σημείο 4.1 του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, η Επιτροπή, αφού υπενθύμισε την αρχή της συσταλτικής ερμηνείας των παρεκκλίσεων από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων, εξήγησε τους λόγους για τους οποίους παρεκκλίνει από την αρχή της απαγορεύσεως, θεσπίζοντας πλαίσιο το οποίο επιτρέπει την έγκριση των ενισχύσεων που σκοπούν να καταστήσουν ευχερέστερη την πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά το χρονικό διάστημα της κρίσεως. Διευκρίνισε τους λόγους για τους οποίους, λαμβανομένης υπόψη της σοβαρότητας της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής κρίσεως και των επιπτώσεών της στη συνολική οικονομία, έκρινε ότι δικαιολογείται η χορήγηση ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων, για περιορισμένο χρονικό διάστημα, και ότι οι ενισχύσεις αυτές μπορούσαν να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ.
163    Αντιθέτως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους δεν διεύρυνε το πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως που προβλέπει το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο ώστε να περιλάβει και ορισμένους τομείς όπως αυτός της γεωργίας. Λόγω του αποκλεισμού των ενισχύσεων στον γεωργικό τομέα από το ευεργέτημα της παρεκκλίσεως που προβλέπει το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο, οι ενισχύσεις αυτές εξακολουθούσαν να υπόκεινται στην αρχή της απαγορεύσεως κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
164    Πρέπει, εξάλλου, να επισημανθεί ότι, λόγω της κοινής γεωργικής πολιτικής, οι ενισχύσεις που χορηγούν τα κράτη μέλη στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων ενδέχεται να επηρεάζουν τους μηχανισμούς της κοινής οργανώσεως αγορών και, επομένως, αποτελούν το αντικείμενο ειδικών κανόνων, όπως αυτοί των κανονισμών 1857/2006 και1535/2007.
165    Ως εκ τούτου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή ότι δεν αιτιολόγησε ειδικώς τον αποκλεισμό, στο πλαίσιο του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, του τομέα της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων από το πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως από την αρχή της απαγορεύσεως των ενισχύσεων, κατά το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του πλαισίου αυτού. Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα ότι η Επιτροπή, εξαιρώντας αναιτιολόγητα τον γεωργικό τομέα από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, παρέβη το άρθρο 39, το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και το άρθρο 296 ΣΛΕΕ.
166    Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι πρέπει να απορριφθεί η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας όσον αφορά το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου την οποία προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο του πέμπτου λόγου ακυρώσεως.
–       Επί του μη αναδρομικού χαρακτήρα της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου
167    Η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι δεν προσέδωσε αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, με την οποία, από 28ης Οκτωβρίου 2009, επεκτάθηκε η δυνατότητα χορηγήσεως συμβατής ενισχύσεως περιορισμένου ποσού και στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή έπρεπε να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση αυτή από της ημερομηνίας κατά την οποία τέθηκε σε ισχύ το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο, δηλαδή από 17ης Δεκεμβρίου 2008. Υποστηρίζει ότι η μη εφαρμογή του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου στον γεωργικό τομέα, ήδη από τη θέση σε ισχύ του εν λόγω πλαισίου, συνιστά παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της αρχής της αναλογικότητας και της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, καθώς και παράβαση των κανόνων περί ανταγωνισμού και παραβίαση της αρχής της οικονομικής ελευθερίας.
168    Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που αντλείται από παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά κανόνα, η αρχή της ασφαλείας δικαίου δεν επιτρέπει να ορίζεται η έναρξη ισχύος κοινοτικής πράξεως σε ημερομηνία προγενέστερη της δημοσιεύσεώς της, εκτός αν, κατ’ εξαίρεση, το επιτάσσει ο επιδιωκόμενος σκοπός και εφόσον τηρείται προσηκόντως η αρχή περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των ενδιαφερομένων. Συναφώς, προκειμένου να διασφαλίζεται η τήρηση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, οι κανόνες ουσιαστικού δικαίου πρέπει να ερμηνεύονται ως έχοντες εφαρμογή επί καταστάσεων που έχουν ήδη διαμορφωθεί προ της θέσεώς τους σε ισχύ μόνον εφόσον προκύπτει σαφώς από το γράμμα, τους σκοπούς ή την οικονομία τους ότι πρέπει να τους αναγνωρισθεί τέτοια ισχύς (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Σεπτεμβρίου 2002, C‑74/00 P και C-75/00 P, Falck και Acciaierie di Bolzano κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑7869, σκέψη 119 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Τούτο ισχύει ανεξαρτήτως των ευνοϊκών ή δυσμενών αποτελεσμάτων που μπορεί να έχει η εφαρμογή των εν λόγω κανόνων για τον ενδιαφερόμενο (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 15ης Απριλίου 2008, T‑348/04, SIDE κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. II‑625, σκέψη 54 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
169    Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, οι παρεκκλίσεις από τη γενική αρχή, η οποία διατυπώνεται με το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, περί του ότι οι κρατικές ενισχύσεις δεν είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς. Και η ερμηνεία αυτή επιτάσσει η εφαρμογή παρεκκλίσεως στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων να περιορίζεται στο χρονικό διάστημα που έπεται της θέσεώς της σε ισχύ, τουλάχιστον σε περίπτωση κατά την οποία οι επίμαχες ενισχύσεις έχουν ήδη καταβληθεί (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 168 απόφαση SIDE κατά Επιτροπής, σκέψη 62 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
170    Επιπλέον, το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να διασφαλίζει την τήρηση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, κατά τους οποίους η νομοθεσία πρέπει να είναι σαφής και προβλέψιμη για τους πολίτες (προμνημονευθείσα στη σκέψη 168 απόφαση SIDE κατά Επιτροπής, σκέψη 66).
171    Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το να γίνεται δεκτό ότι μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση μπορεί να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει παρεκκλίσεως η οποία δεν ίσχυε κατά τον χρόνο καταβολής της έχει ως συνέπεια να ευνοεί το κράτος μέλος που τη χορήγησε σε σχέση με κράτη μέλη τα οποία ενδεχομένως είχαν την πρόθεση να χορηγήσουν παρεμφερή ενίσχυση και δεν το έπραξαν, ελλείψει επιτρέπουσας αυτό παρεκκλίσεως. Ομοίως, το εν λόγω κράτος μέλος θα ευνοούνταν σε σχέση με κάθε άλλο κράτος μέλος το οποίο, προτιθέμενο να χορηγήσει ενίσχυση κατά το ίδιο χρονικό διάστημα, την κοινοποίησε πριν τεθεί σε ισχύ η εν λόγω παρέκκλιση και, κατά συνέπεια, υπήρξε αποδέκτης αποφάσεως της Επιτροπής διαπιστώνουσας ότι η ενίσχυση δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά. Τούτο θα παρακινούσε τα κράτη μέλη να μην κοινοποιούν τις ενισχύσεις που κρίνουν μη συμβατές με την εσωτερική αγορά, ελλείψει παρεκκλίσεως εφαρμοστέας επί των ενισχύσεων αυτών, προσδοκώντας ότι μια τέτοια παρέκκλιση θα θεσπιζόταν ενδεχομένως εν συνεχεία (προμνημονευθείσα στη σκέψη 168 απόφαση SIDE κατά Επιτροπής, σκέψη 67).
172    Εν προκειμένω, το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο προβλέπει ρητώς ότι έχει εφαρμογή από 17ης Δεκεμβρίου 2008, η δε ανακοίνωση περί τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου προβλέπει ρητώς ότι ισχύει από 28ης Οκτωβρίου 2009. Από τις διατάξεις της ανακοινώσεως αυτής ουδόλως προκύπτει ότι αυτή θα μπορούσε να έχει αναδρομική ισχύ.
173    Επομένως, κατ’ εφαρμογήν της νομολογίας που παρατέθηκε στην ανωτέρω σκέψη 168, τυχόν αναδρομική ισχύς της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου θα αντέβαινε στο γράμμα του νομοθετήματος αυτού και θα συνιστούσε παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
174    Ως εκ τούτου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν δύναται να υποστηρίξει βασίμως ότι η Επιτροπή, παραλείποντας να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, παραβίασε την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
175    Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι η Επιτροπή, παραλείποντας να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας, στερώντας τους Έλληνες αγρότες από κρατικές ενισχύσεις τις οποίες έλαβαν αγρότες σε άλλα κράτη μέλη, απλώς και μόνον επειδή οι ενισχύσεις αυτές καταβλήθηκαν προ της 28ης Οκτωβρίου 2009, πρέπει να απορριφθεί.
176    Κατά τη νομολογία, η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης να μην υπερβαίνουν τα όρια του κατάλληλου και του αναγκαίου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η οικεία ρύθμιση, εννοουμένου ότι, οσάκις υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ πλειόνων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές, τα δε μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκομένους σκοπούς (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Μαρτίου 2006, C‑174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie και Natuur en Milieu, Συλλογή 2006, σ. I‑2443, σκέψη 28 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
177    Η Ελληνική Δημοκρατία, όμως, δεν εξηγεί κατά ποιο τρόπο η μη αναδρομική ισχύς της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκονται με την οικεία ρύθμιση, ούτε ποιοι είναι οι σκοποί αυτοί.
178    Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να υπομνησθεί ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές καταβλήθηκαν στους Έλληνες αγρότες από τον ΕΛΓΑ κατά το έτος 2009 άνευ προηγούμενης κοινοποιήσεως στην Επιτροπή και κατά τρόπο αντιβαίνοντα στις διατάξεις του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, το οποίο απέκλειε ρητώς το ενδεχόμενο να κηρυχθούν συμβατές ενισχύσεις προς τις επιχειρήσεις του τομέα πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν δύναται να θεωρεί την περίπτωσή της παρεμφερή εκείνης των λοιπών κρατών μελών τα οποία ανέμεναν να τεθεί σε ισχύ η τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, προκειμένου να χορηγήσουν κρατικές ενισχύσεις σε επιχειρήσεις δραστηριοποιούμενες στον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων.
179    Εξάλλου, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι κοινοποίησε στην Επιτροπή την κοινή υπουργική απόφαση βάσει της οποίας ο ΕΛΓΑ χορήγησε τις ενισχύσεις κατά το έτος 2009, πριν την εφαρμογή της. Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνει στο δικόγραφο της προσφυγής της, η Ελληνική Δημοκρατία απλώς διαβίβασε την κοινή υπουργική απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2009 στην Επιτροπή, στις 9 Φεβρουαρίου 2009, δηλαδή αφού η απόφαση αυτή είχε τεθεί σε ισχύ. Η απλή αυτή διαβίβαση στοιχείων, κατόπιν συναντήσεως με την Επιτροπή στις 4 Φεβρουαρίου 2009, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι συνιστά προηγούμενη κοινοποίηση κρατικής ενισχύσεως σύμφωνα με όσα επιτάσσει ο κανονισμός (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (ΕΕ L 83, σ. 1).
180    Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι η Επιτροπή, παραλείποντας να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, παραβίασε τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και παρέβη τους κανόνες περί ανταγωνισμού, για τον λόγο ότι απέκλεισε τις επιχειρήσεις του τομέα πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων από κρατικές ενισχύσεις στις οποίες είχαν πρόσβαση οι λοιποί τομείς της οικονομίας, αρκεί η διαπίστωση ότι ο αποκλεισμός αυτός αφορά το σύνολο των επιχειρήσεων της Ένωσης που δραστηριοποιούνται στον εν λόγω τομέα.
181    Τέταρτον, όσον αφορά το επιχείρημα που αντλείται από προβαλλόμενη παραβίαση της οικονομικής ελευθερίας, πρέπει να απορριφθεί, δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν εξήγησε σε τι έγκειται η ελευθερία αυτή ούτε τον λόγο για τον οποίο υφίσταται παραβίασή της εξαιτίας της μη αναδρομικής ισχύος της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου.
182    Τέλος, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίξει ότι ήταν δυνατή η αναδρομική εφαρμογή της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, καθόσον το ίδιο το πλαίσιο, δεδομένου ότι προέβλεπε να τεθεί σε ισχύ στις 17 Δεκεμβρίου 2008, ενώ δημοσιεύθηκε στις 22 Ιανουαρίου 2009, εφαρμόσθηκε αναδρομικώς. Συγκεκριμένα, αρκεί να επισημανθεί ότι η πρόβλεψη, στο πλαίσιο του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου, περί θέσεως σε ισχύ κατά την ημερομηνία εκδόσεώς του, μολονότι δημοσιεύθηκε μεταγενέστερα, δεν μπορεί να εξομοιωθεί με αναδρομική εφαρμογή πράξεως, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία.
183    Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι το σημείο 4.2.2, στοιχείο η΄, του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου ίσχυε από της θέσεώς του σε ισχύ, δηλαδή από 17ης Δεκεμβρίου 2008, και ότι η Επιτροπή δεν έπρεπε να προσδώσει αναδρομική ισχύ στην τροποποίηση του πλαισίου αυτού.
184    Ως εκ τούτου, κατά το μέρος που το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο αποκλείει ρητώς το ενδεχόμενο να μπορούν να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά οι ενισχύσεις που χορηγούνται στις επιχειρήσεις του γεωργικού τομέα, ορθώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ προ της 28ης Οκτωβρίου 2009 δεν ήταν δυνατό να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά βάσει του πλαισίου αυτού.
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως
185    Όσον αφορά τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, επιβάλλεται να διαπιστωθεί ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή έπρεπε να στηριχθεί στο προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο κι όχι να εφαρμόσει απευθείας το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ για να εκτιμήσει αν είναι συμβατές οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 λόγω της οικονομικής κρίσεως που έπληττε την Ελλάδα.
186    Πράγματι, κατά τη νομολογία, θεσπίζοντας κανόνες συμπεριφοράς και αναγγέλλοντας, με τη δημοσίευσή τους, ότι θα τους εφαρμόζει εφεξής στις περιπτώσεις που αφορούν οι κανόνες αυτοί, η Επιτροπή αυτοπεριορίστηκε κατά την άσκηση της οικείας εξουσίας εκτιμήσεως και δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς, άλλως υπάρχει ενδεχόμενο να ακυρωθούν οι πράξεις της, λόγω παραβιάσεως γενικών αρχών του δικαίου, όπως είναι η ίση μεταχείριση ή η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 161 απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Δεκεμβρίου 2010, C‑464/09 P, Holland Malt κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. I‑12443, σκέψη 46).
187    Επομένως, ειδικώς στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή δεσμεύεται από τα πλαίσια που καθορίζει και τις ανακοινώσεις που εκδίδει, εφόσον αυτές δεν αποκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 186 απόφαση Holland Malt κατά Επιτροπής, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
188    Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι, λόγω της σοβαρής διαταράξεως της ελληνικής οικονομίας εξαιτίας της οικονομικής κρίσεως που πλήττει την Ελλάδα από τα τέλη του 2008 και κατά το 2009, η Επιτροπή έπρεπε να κρίνει συμβατές τις πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 απευθείας βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, ΣΛΕΕ.
189    Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν.
Επί του έκτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πλάνη εκτιμήσεως και πλάνη κατά τον υπολογισμό στην οποία υπέπεσε η Επιτροπή κατά τον καθορισμό του ποσού των προς ανάκτηση ενισχύσεων
190    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται, επικουρικώς, ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά την εκτίμηση και τον υπολογισμό του ποσού των προς ανάκτηση ενισχύσεων, καθόσον δεν αφαίρεσε τις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΚ) 1860/2004 της Επιτροπής, της 6ης Οκτωβρίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας στους τομείς της γεωργίας και της αλιείας (ΕΕ L 325, σ. 4), και ο κανονισμός 1535/2007.
191    Καταρχάς, πρέπει να επισημανθεί ότι, από 1ης Ιανουαρίου 2008, ο κανονισμός 1860/2004 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 1535/2007. Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μόνον ο κανονισμός 1535/2007 είναι εφαρμοστέος εν προκειμένω.
192    Στο άρθρο 3 του κανονισμού 1535/2007 απαριθμούνται οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες γίνεται δεκτό ότι ενισχύσεις στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων συνιστούν ενισχύσεις ήσσονος σημασίας, δηλαδή δεν πληρούν όλα τα κριτήρια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Το άρθρο αυτό προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι το συνολικό ποσό των ενισχύσεων ήσσονος σημασίας που χορηγούνται στην ίδια επιχείρηση δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 7 500 ευρώ σε χρονικό διάστημα τριών οικονομικών ετών, ενώ στο παράρτημα του κανονισμού 1535/2007 επισημαίνεται ότι το σωρευτικό ποσό των ενισχύσεων ήσσονος σημασίας που θα χορηγήσει η Ελληνική Δημοκρατία στις επιχειρήσεις του τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων για χρονικό διάστημα τριών οικονομικών ετών δεν πρέπει να υπερβαίνει το ποσό των 75 382 500 ευρώ.
193    Στην προσβαλλόμενη απόφαση, απαντώντας στα επιχειρήματα που προέβαλαν οι ελληνικές αρχές στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν αποκλείεται μέρος των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά το έτος 2009, μέχρι του ποσού των 75 382 500 ευρώ, να πληροί όλες τις προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού 1535/2007 (αιτιολογική σκέψη 98). Ως εκ τούτου, στο άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της προσβαλλομένης αποφάσεως αποφάνθηκε ως εξής:
«Οι [αντισταθμιστικές] ενισχύσεις ύψους 387 404 547 ευρώ, που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς σε ημερομηνίες προγενέστερες της 28ης Οκτωβρίου 2009, [δεν είναι συμβατές] με την εσωτερική αγορά, με την επιφύλαξη των ενισχύσεων οι οποίες, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούσαν όλους τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό […] 1535/2007.»
194    Συνεπώς, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή εφήρμοσε τον κανονισμό 1535/2007 και δέχθηκε ότι ενισχύσεις χορηγηθείσες από τον ΕΛΓΑ το 2009, μέχρι του ανώτατου ορίου που καθορίζει ο κανονισμός, δηλαδή 75 382 500 ευρώ, μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως ενισχύσεις ήσσονος σημασίας οι οποίες δεν πρέπει να ανακτηθούν εφόσον πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων που προβλέπει ο κανονισμός αυτός.
195    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι το συνολικό ποσό ενισχύσεων ήσσονος σημασίας των οποίων δεν απαιτείται η ανάκτηση ανέρχεται στα 93 818 147, 11 ευρώ. Υποστηρίζει ότι κατά τη διάρκεια των τριών οικονομικών ετών 2006, 2007 και 2008 χορηγήθηκαν ήσσονος σημασίας ενισχύσεις ύψους 388 078,67 ευρώ, ενώ το ανώτατο όριο που έχει καθορισθεί με τον κανονισμό 1535/2007 είναι 75 382 500 ευρώ. Επομένως, από τα 37 320 395,50 ευρώ που καταβλήθηκαν το 2008, ποσό ύψους 25 211 264,52 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί σε ενισχύσεις μικρότερες των 7 500 ευρώ, έπρεπε να θεωρηθεί από την Επιτροπή ότι συνιστά ενισχύσεις ήσσονος σημασίας που δεν πρέπει να ανακτηθούν. Υποστηρίζει επίσης ότι κατά τη διάρκεια των οικονομικών ετών 2009, 2010 και 2011 χορηγήθηκαν ενισχύσεις ήσσονος σημασίας ύψους 6 775 618,50 ευρώ και ότι η Επιτροπή έπρεπε να αφαιρέσει από το ποσό των προς ανάκτηση ενισχύσεων 68 606 882,50 ευρώ (ποσό που αντιστοιχεί στο ανώτατο επιτρεπόμενο όριο των 75 382 500 ευρώ μείον το ποσό των 6 775 618,50 ευρώ).
196    Συναφώς, πρώτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν απαιτεί, σε περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή διατάσσει την ανάκτηση ενισχύσεως η οποία κρίθηκε μη συμβατή με την εσωτερική αγορά, να καθορίζει το ακριβές ποσό της προς ανάκτηση ενισχύσεως. Αρκεί η απόφαση της Επιτροπής να περιέχει ενδείξεις που να καθιστούν δυνατό στον αποδέκτη της να καθορίσει ο ίδιος, χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες, το ποσό αυτό (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 28ης Ιουλίου 2011, C‑403/10 P, Mediaset κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 126 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
197    Η υποχρέωση κράτους μέλους να υπολογίζει το ακριβές ποσό της προς ανάκτηση ενισχύσεως εντάσσεται στο ευρύτερο πλαίσιο της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας που υπέχουν αμοιβαίως η Επιτροπή και τα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις κανόνων της Συνθήκης (απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Ιουνίου 2002, C‑382/99, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑5163, σκέψη 91, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 196 απόφαση Mediaset κατά Επιτροπής, σκέψη 126).
198    Συνεπώς, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή δύναται ευλόγως να περιορισθεί στη διαπίστωση ότι υφίσταται υποχρέωση ανακτήσεως των επίμαχων ενισχύσεων, καταλείποντας στις εθνικές αρχές τη μέριμνα για τον υπολογισμό του ακριβούς προς ανάκτηση ποσού (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 12ης Μαΐου 2005, C‑415/03, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 2005, σ. I‑3875, σκέψη 40, και προμνημονευθείσα στη σκέψη 196 απόφαση Mediaset κατά Επιτροπής, σκέψη 127).
199    Από την ανωτέρω σκέψη 193 προκύπτει ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή απλώς επισήμανε ότι μπορεί να γίνει δεκτό ότι μέρος των αντισταθμιστικών πληρωμών που καταβλήθηκαν κατά το έτος 2009 πληρούσαν τις προϋποθέσεις του κανονισμού 1535/2007 και, επομένως, δέχθηκε ότι μέρος των πληρωμών αυτών αποτελούσε ενισχύσεις ήσσονος σημασίας οι οποίες μπορούσαν να επιτραπούν εντός του μέγιστου ορίου που καθορίζεται με τον κανονισμό αυτό. Ωστόσο, δεν καθόρισε το ποσό των αντισταθμιστικών πληρωμών που καταβλήθηκαν το 2009 το οποίο αντιστοιχεί σε αυτές τις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας, ποσό το οποίο θα καθορισθεί κατά το στάδιο της ανακτήσεως.
200    Καθόσον η Επιτροπή ουδόλως προέβη σε έλεγχο ή σε εκτίμηση σχετικά με τον υπολογισμό των ενισχύσεων ήσσονος σημασίας που είναι δυνατό να επιτραπούν, δεν απόκειται στο δικαιοδοτικό όργανο της Ένωσης να υποκαταστήσει την Επιτροπή, διενεργώντας αντ’ αυτής έλεγχο στον οποίον εκείνη ουδέποτε προέβη και διατυπώνοντας εικασίες ως προς τα πορίσματα στα οποία θα κατέληγε η Επιτροπή κατόπιν του ελέγχου αυτού (αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 1ης Ιουλίου 2008, T‑266/02, Deutsche Post κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. II‑1233, σκέψη 95, και της 14ης Φεβρουαρίου 2012, T‑115/09 και T‑116/09, Electrolux και Whirlpool Europe κατά Επιτροπής, σκέψη 42).
201    Δεύτερον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το επιχείρημα περί του ότι ελήφθησαν υπόψη δύο χρονικά διαστήματα (2006‑2008 και 2009‑2011) δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Συγκεκριμένα, πρέπει να επισημανθεί, όπως τονίζει και η Επιτροπή, ότι η αιτιολογική σκέψη 5 του κανονισμού 1535/2007 έχει ως εξής:
«Τα έτη που λαμβάνονται υπόψη για το σκοπό αυτό είναι τα οικονομικά έτη που λαμβάνονται ως βάση από την εκάστοτε επιχείρηση στο οικείο κράτος μέλος. Η κρίσιμη τριετία πρέπει να εκτιμάται σε κυλιόμενη βάση, ούτως ώστε, για κάθε νέα χορήγηση ενίσχυσης ήσσονος σημασίας, να είναι απαραίτητο να καθορίζεται το συνολικό ποσό ενισχύσεων ήσσονος σημασίας που χορηγούνται κατά τη διάρκεια του εκάστοτε οικονομικού έτους, καθώς και κατά τα προηγούμενα δύο οικονομικά έτη.»
202    Δεδομένου ότι η Επιτροπή δέχθηκε το ενδεχόμενο ορισμένες από τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν το 2009 να αποτελούν ενισχύσεις ήσσονος σημασίας, τα έτη που πρέπει να ληφθούν υπόψη είναι το οικονομικό έτος 2009 και τα δύο προηγούμενα οικονομικά έτη, δηλαδή τα οικονομικά έτη 2007 και 2008.
203    Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι τα επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά την εκτίμηση και τον υπολογισμό του ποσού των προς ανάκτηση ενισχύσεων πρέπει να απορριφθούν.
204    Ως εκ τούτου, ο έκτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του εβδόμου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής των κατευθυντήριων γραμμών, καθώς και από κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειάς της, όσον αφορά τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν κατά το έτος 2008 για ζημίες στη φυτική παραγωγή οι οποίες είχαν προκληθεί από αρκούδες
205    Η Ελληνική Δημοκρατία διατείνεται ότι, μεταξύ των αντισταθμιστικών πληρωμών στις οποίες προέβη ο ΕΛΓΑ το 2008, ποσό 114 374,86 ευρώ αντιστοιχούσε σε αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν σε παραγωγούς για την αποκατάσταση σε ποσοστό 100 % των ζημιών που προκλήθηκαν στη φυτική παραγωγή τους από αρκούδες. Επισημαίνει ότι με την υπουργική απόφαση 26431, περί επεκτάσεως του καθεστώτος υποχρεωτικής ασφαλίσεως του ΕΛΓΑ και στην κάλυψη ζημιών στη φυτική παραγωγή που προκαλούνται από την αρκούδα «ursus arctos» (ΦΕΚ Β΄ 1034/15.11.1996), προβλέπεται αποζημίωση της ζημίας σε ποσοστό 100 %. Η κάλυψη αυτή των ζημιών σε ποσοστό 100 % δικαιολογείται από το ότι η αρκούδα Ursus arctos αποτελεί απειλούμενο είδος, σκοπεί δε στην προστασία και διατήρηση του είδους αυτού.
206    Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, κρίνοντας ότι ποσοστό 20 % της καταβληθείσας αποζημιώσεως δεν ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά, υπέπεσε σε πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών, ενώ έκανε και κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει για τον καθορισμό ή μη συνεισφοράς, με καθορισμένο ποσοστό, των ζημιωθέντων παραγωγών στις ζημίες. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, ο σκοπός που συνίσταται στην προστασία του απειλούμενου είδους αρκούδας Ursus arctos δικαιολογούσε την πλήρη κάλυψη των ζημιών που προκάλεσαν οι αρκούδες αυτού του είδους. Καθορίζοντας τη συνεισφορά των ζημιωθέντων παραγωγών σε ποσοστό 20 %, η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή της παραγράφου 23 των κατευθυντήριων γραμμών, βάσει της οποίας δεν απαιτείται τέτοια συνεισφορά σε περίπτωση κατά την οποία τα μέτρα ενισχύσεων έχουν θετικά αποτελέσματα όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά η οποία εξαρτά την έγκριση των μέτρων αυτών αποκλειστικώς από τη θετική συμβολή τους η οποία αντισταθμίζει τη στρέβλωση του ανταγωνισμού. Επιπλέον, η Επιτροπή έκανε κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει καθορίζοντας το ποσοστό συνεισφοράς στο 20 %.
207    Η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει κατ’ ουσίαν στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών, καθόσον, αφενός, καθόρισε ελάχιστη συνεισφορά των παραγωγών στις ζημίες και, αφετέρου, δεν έλαβε υπόψη τον σκοπό προστασίας της αρκούδας, ο οποίος δικαιολογεί την πλήρη αποκατάσταση των ζημιών. Επιπλέον, της προσάπτει ότι καθόρισε αυθαίρετα τη συνεισφορά σε ποσοστό 20 %.
208    Καταρχάς, πρέπει να επισημανθεί ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, «[ό]σον αφορά τις ενισχύσεις ύψους 114 374,86 ευρώ για ζημίες στη φυτική παραγωγή που προξένησε η αρκούδα, οι ενισχύσεις αυτές δεν καλύπτονται από [το σημείο] V των κατευθυντήριων γραμμών [περί διαχειρίσεως] κινδύνων και κρίσεων» και ότι «[σ]ύμφωνα με [την παράγραφο] 23 των κατευθυντήριων γραμμών, για τα μέτρα ενίσχυσης που δεν καλύπτονται από τις κατευθυντήριες γραμμές, η Επιτροπή προχωρεί σε εξέταση κατά περίπτωση και εγκρίνει μέτρα αυτού του είδους μόνο εφόσον η θετική συμβολή στην ανάπτυξη του τομέα αντισταθμίζει σε μεγάλο βαθμό τους κινδύνους στρέβλωσης του ανταγωνισμού που [αυτές ενέχουν]» (αιτιολογική σκέψη 82).
209    Η διαπίστωση αυτή πρέπει να θεωρηθεί ορθή. Συγκεκριμένα, προκειμένου περί ενισχύσεων που χορηγούνται σε αντιστάθμιση ζημιών στη γεωργική παραγωγή ή στα μέσα γεωργικής παραγωγής, οι κατευθυντήριες γραμμές αφορούν μόνον τις ενισχύσεις για την αποκατάσταση ζημιών που οφείλονται σε θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα, τις ενισχύσεις για την αποζημίωση γεωργών όσον αφορά απώλειες που προκαλούνται από δυσμενείς καιρικές συνθήκες, τις ενισχύσεις για την καταπολέμηση ζωικών και φυτικών ασθενειών και τις ενισχύσεις για την πληρωμή ασφαλίστρων (σημείο V.B). Οι ζημίες τις οποίες προκαλούν στη γεωργική παραγωγή ζώα, όπως η αρκούδα, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών.
210    Ως εκ τούτου, ορθώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αποζημιώσεις που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008 σε παραγωγούς για την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσαν οι αρκούδες στη φυτική παραγωγή δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών.
211    Κατά συνέπεια, ορθώς επίσης εξέτασε η Επιτροπή το ζήτημα αν οι αποζημιώσεις αυτές είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά απευθείας βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ.
212    Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα περί της απαιτήσεως ελάχιστης συνεισφοράς των παραγωγών στις ζημίες, επισημαίνεται ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή εκτίμησε ότι:
«Σύμφωνα με το σημείο 113 των κατευθυντήριων γραμμών, όταν πρόκειται να εγκριθεί μία κρατική ενίσχυση για τη διαχείριση κινδύνων, πρέπει να προβλεφθεί να ζητείται από τους παραγωγούς μία ελάχιστη συνεισφορά στις ζημίες ώστε να αμβλύνεται ο κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού και να υπάρχει κίνητρο για την ελαχιστοποίηση των κινδύνων. Όμως, στην προκειμένη περίπτωση η ένταση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν ήταν της τάξεως του 100 % και, κατά την άποψη της Επιτροπής, η πλήρης απουσία συνεισφοράς εκ μέρους των παραγωγών στις ζημίες παρουσιάζει κινδύνους στρέβλωσης του ανταγωνισμού. Για τον λόγο αυτό η Επιτροπή θεωρεί ότι μία ελάχιστη συνεισφορά από τους παραγωγούς ύψους 20 % θα έπρεπε να είχε ζητηθεί στην προκειμένη περίπτωση. Επομένως, οι ενισχύσεις αυτές είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά μέχρι το 80 % της έντασης της ενίσχυσης, ήτοι 91 500 ευρώ. Αντίθετα, για το υπόλοιπο ποσό των ενισχύσεων αυτών, το οποίο αντιστοιχεί στο 20 % της έντασης της ενίσχυσης, οι εν λόγω ενισχύσεις θεωρούνται [μη συμβατές] με την εσωτερική αγορά.» (αιτιολογική σκέψη 82)
213    Η παράγραφος 113 του σημείου V των κατευθυντήριων γραμμών προβλέπει τα εξής:
«Για ορισμένα είδη κινδύνων και κρίσεων στο γεωργικό τομέα, η χορήγηση κρατικών ενισχύσεων μπορεί να αποτελεί το κατάλληλο μέσο στήριξης. Ωστόσο, πρέπει πάντοτε να έχει κανείς κατά νου ότι δεν υπάρχει υποχρέωση του κράτους μέλους να χορηγήσει πράγματι κρατική ενίσχυση. Συνεπώς, για παρόμοιο κίνδυνο ή κρίση, οι παραγωγοί σε ένα κράτος μέλος ή μια περιφέρεια μπορεί να λάβουν ενίσχυση, ενώ εκείνοι σε άλλα κράτη μέλη ή περιφέρειες να μη λάβουν. Οι διαφορές αυτές ως προς τη στήριξη μπορούν να οδηγήσουν σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Επομένως, όπως και για τα άλλα είδη κρατικών ενισχύσεων, η έγκριση κρατικών ενισχύσεων για τη διαχείριση κινδύνων και κρίσεων πρέπει να συνεκτιμά την ανάγκη αποφυγής αδικαιολόγητων στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Πρέπει να προβλεφθεί να ζητείται από τους παραγωγούς μια ελάχιστη συνεισφορά στις ζημίες ή στο κόστος των εν λόγω μέτρων ή κάποιο άλλο κατάλληλο αντάλλαγμα, ώστε να αμβλύνεται ο κίνδυνος στρέβλωσης του ανταγωνισμού και να υπάρχει κίνητρο για την ελαχιστοποίηση των κινδύνων.»
214    Πρέπει να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (βλ. σκέψη 161 ανωτέρω). Στο πλαίσιο αυτό, ο δικαστικός έλεγχος της ασκήσεως της εν λόγω εξουσίας εκτιμήσεως περιορίζεται στη διακρίβωση της τηρήσεως των κανόνων περί διαδικασίας και αιτιολογίας, καθώς και στον έλεγχο της ουσιαστικής ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών που ελήφθησαν υπόψη και της απουσίας πλάνης περί το δίκαιο, πρόδηλης πλάνης περί την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών ή καταχρήσεως εξουσίας (βλ. προμνημονευθείσα στη σκέψη 161 απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, σκέψη 59 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
215    Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή, κατά την εκ μέρους της εκτίμηση, βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, του συμβατού των ενισχύσεων για τις ζημίες στη φυτική παραγωγή που προκλήθηκαν από αρκούδες, έλαβε υπόψη τις διατάξεις που περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές, ιδίως δε την απαίτηση περί ελάχιστης συνεισφοράς των παραγωγών στις ζημίες η οποία διαλαμβάνεται στην παράγραφο 113 των κατευθυντήριων αυτών γραμμών.
216    Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, στο πλαίσιο της διακριτικής ευχέρειάς της κατά την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να λάβει υπόψη κανόνες οι οποίοι περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές, ακόμη και αν αυτοί δεν έχουν εφαρμογή στην περίπτωση της ενισχύσεως της οποίας εξετάζει το συμβατό με την εσωτερική αγορά. Τούτο ισχύει ιδίως στην περίπτωση της διατάξεως των κατευθυντήριων γραμμών βάσει της οποίας απαιτείται ελάχιστη συνεισφορά των παραγωγών στις ζημίες και η οποία καταλέγεται επίσης μεταξύ των γενικών αρχών που μνημονεύονται στην παράγραφο 15 των κατευθυντήριων γραμμών που ορίζει ότι «[γ]ια να θεωρηθεί ότι [είναι συμβατό] με την [εσωτερική] αγορά, ένα μέτρο ενίσχυσης πρέπει να περιέχει κάποιο στοιχείο κινήτρου ή να απαιτεί κάποιο αντάλλαγμα εκ μέρους του δικαιούχου».
217    Συνεπώς, στηριζόμενη στην παράγραφο 113 των κατευθυντήριων γραμμών, η Επιτροπή αιτιολόγησε, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ότι η παντελής απουσία συνεισφοράς των παραγωγών στις ζημίες ενείχε ενδεχομένως κινδύνους στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
218    Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι κακώς υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά την ερμηνεία των κατευθυντήριων γραμμών καθορίζοντας ελάχιστη συνεισφορά των παραγωγών στις ζημίες.
219    Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι δεν ελήφθη υπόψη ο σκοπός διατηρήσεως του είδους της αρκούδας, πρέπει να επισημανθεί ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή υπενθύμισε ότι, κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 23 των κατευθυντήριων γραμμών, στην περίπτωση μέτρων ενισχύσεως υπέρ του γεωργικού τομέα που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών, μπορεί να κρίνει ότι είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά μόνον εφόσον η θετική συμβολή στην ανάπτυξη του τομέα αντισταθμίζει σε μεγάλο βαθμό τους κινδύνους στρεβλώσεως τους ανταγωνισμού (αιτιολογική σκέψη 82).
220    Κατά την παράγραφο 23 των κατευθυντήριων γραμμών:
«Η Επιτροπή θα αξιολογεί τα μέτρα ενίσχυσης που δεν καλύπτονται από τις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές κατά περίπτωση, λαμβάνοντας υπόψη τις αρχές που εκτίθενται στα άρθρα [107 ΣΛΕΕ, 108 ΣΛΕΕ και 109 ΣΛΕΕ], καθώς και την κοινή γεωργική πολιτική και την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της Κοινότητας. Τα κράτη μέλη που προτείνουν στήριξη για τον τομέα της γεωργίας, η οποία δεν καλύπτεται από τις παρούσες κατευθυντήριες γραμμές θα πρέπει να υποβάλλουν οικονομική εκτίμηση σχετικά με τη θετική επίπτωση του μέτρου στην ανάπτυξη του γεωργικού τομέα και με τους κινδύνους στρέβλωσης του ανταγωνισμού που ενέχει το εν λόγω μέτρο. Η Επιτροπή θα εγκρίνει μέτρα του είδους αυτού μόνον εάν η θετική συμβολή στην ανάπτυξη του τομέα σαφώς υπερτερεί των κινδύνων στρέβλωσης του ανταγωνισμού.»
221    Εν προκειμένω, η Ελληνική Δημοκρατία απλώς επικαλείται τον σκοπό προστασίας του περιβάλλοντος και, ειδικότερα, διατηρήσεως της αρκούδας ως απειλούμενου είδους διατεινόμενη ότι αποτελούν θετική συμβολή δυνάμενη να δικαιολογήσει τη χορήγηση ενισχύσεως για την αποζημίωση του συνόλου των ζημιών στην παραγωγή που προκάλεσε η αρκούδα.
222    Εντούτοις, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, δεν αρκεί τα μέτρα ενισχύσεων να έχουν κάποιο θετικό αποτέλεσμα, για παράδειγμα όσον αφορά τη διατήρηση απειλούμενου είδους, για να δεχθεί η Επιτροπή ότι το αποτέλεσμα αυτό αντισταθμίζει τους κινδύνους στρεβλώσεως του ανταγωνισμού που προκαλούν οι ενισχύσεις αυτές. Βάσει της παραγράφου 23 των κατευθυντήριων γραμμών απαιτείται τα κράτη μέλη να αποδεικνύουν, βάσει οικονομικής εκτιμήσεως, ότι υφίσταται θετική συμβολή της ενισχύσεως στην ανάπτυξη του γεωργικού τομέα.
223    Επιβάλλεται, όμως, η διαπίστωση ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η διατήρηση της αρκούδας αποτελεί θετική συμβολή στην ανάπτυξη του γεωργικού τομέα δυνάμενη να αντισταθμίσει τους κινδύνους στρεβλώσεως του ανταγωνισμού τους οποίους ενέχει ενίσχυση καλύπτουσα το σύνολο των ζημιών που έχουν προκληθεί, κατά την έννοια της παραγράφου 23 των κατευθυντήριων γραμμών.
224    Ως εκ τούτου, κακώς υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των κατευθυντήριων γραμμών μη λαμβάνοντας υπόψη τον σκοπό διατηρήσεως της αρκούδας.
225    Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίξει βασίμως ότι η εκτίμηση της Επιτροπής στηρίζεται σε αιτιολογία ενέχουσα αντιφάσεις, καθόσον η Επιτροπή αφενός μεν δέχθηκε, στην αιτιολογική σκέψη 82 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι υφίσταται θετική συμβολή της ενισχύσεως όσον αφορά τη διατήρηση της αρκούδας η οποία αντισταθμίζει τους κινδύνους στρεβλώσεως του ανταγωνισμού, αφετέρου δε έκρινε ότι οι ενισχύσεις δεν είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά ελλείψει συνεισφοράς των παραγωγών στις ζημίες και λόγω του συνακόλουθου κινδύνου στρεβλώσεως του ανταγωνισμού. Συγκεκριμένα, αρκεί να επισημανθεί ότι, στην αιτιολογική σκέψη 82 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή απλώς παραθέτει την παράγραφο 23 των κατευθυντήριων γραμμών, χωρίς να δέχεται ρητώς ότι η διατήρηση της αρκούδας συνιστά θετική συμβολή των επίμαχων ενισχύσεων στην ανάπτυξη του τομέα, κατά την έννοια της διατάξεως αυτής.
226    Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα ότι η Επιτροπή έκανε κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει, καθορίζοντας στο 20 % το ποσοστό της ελάχιστης συνεισφοράς των παραγωγών στις ζημίες, επισημαίνεται ότι ο καθορισμός του ποσοστού αυτού απόκειται στο ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής κατά την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ και ότι το θεσμικό όργανο αυτό δεν υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων του. Επιπλέον, σε σύγκριση με άλλα ποσοστά που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τη μέγιστη επιτρεπόμενη ένταση ενισχύσεως στον γεωργικό τομέα, συνεισφορά των παραγωγών σε ποσοστό 20 % δεν θεωρείται υπέρμετρη (βλ., για παράδειγμα, τις παραγράφους 28, 32 και 42 των κατευθυντήριων γραμμών).
227    Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη κρίνοντας ότι οι ενισχύσεις που χορήγησε ο ΕΛΓΑ κατά το έτος 2008 σε αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσαν οι αρκούδες ήταν συμβατές με την εσωτερική αγορά μόνο μέχρι ποσοστού 80 %.
228    Ως εκ τούτου, ο έβδομος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
229    Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
230    Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και των σχετικών με τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έβδομο τμήμα)
αποφασίζει:
1)      Απορρίπτει την προσφυγή.
2)      Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και των σχετικών με τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων.
van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 16 Ιουλίου 2014.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα
Ιστορικό της διαφοράς
Προσβαλλόμενη απόφαση
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Σκεπτικό
Επί του πρώτου και του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται κατ’ ουσίαν από πεπλανημένο χαρακτηρισμό των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 ως κρατικών ενισχύσεων, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία
Επί της πρώτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι ο ΕΛΓΑ δεν αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
Επί της δευτέρας αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές του έτους 2009 συνιστούσαν πλεονέκτημα
Επί της τρίτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από ανεπαρκή αιτιολογία όσον αφορά την ύπαρξη επιλεκτικού πλεονεκτήματος
Επί της τετάρτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από το ότι κακώς έκρινε η Επιτροπή ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβλήθηκαν το 2009 δεν δικαιολογούνταν από τη φύση και την όλη οικονομία του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως που διέπει τον ΕΛΓΑ
Επί της πέμπτης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από ανεπαρκή αιτιολογία όσον αφορά την προϋπόθεση περί νοθεύσεως του ανταγωνισμού και επιπτώσεων στο εμπόριο
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ, καθώς και από ανεπαρκή αιτιολογία, καθόσον η Επιτροπή περιέλαβε στις προς ανάκτηση ενισχύσεις και ποσό ύψους 186 011 000,60 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί στις εισφορές που κατέβαλαν οι αγρότες κατά τα έτη 2008 και 2009 στο πλαίσιο του συστήματος υποχρεωτικής ασφαλίσεως στον ΕΛΓΑ
Επί των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2008
Επί των αντισταθμιστικών πληρωμών που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009
Επί του τετάρτου και του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται από εκ μέρους της Επιτροπής παράβαση του άρθρου 39, του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο β΄, και του άρθρου 296 ΣΛΕΕ, καθώς και από παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως, της αναλογικότητας, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της οικονομικής ελευθερίας
Γενικές παρατηρήσεις
Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως
– Επί του αποκλεισμού των ενισχύσεων στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της πρωτογενούς παραγωγής γεωργικών προϊόντων
– Επί του μη αναδρομικού χαρακτήρα της τροποποιήσεως του προσωρινού κοινοτικού πλαισίου
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως
Επί του έκτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πλάνη εκτιμήσεως και πλάνη κατά τον υπολογισμό στην οποία υπέπεσε η Επιτροπή κατά τον καθορισμό του ποσού των προς ανάκτηση ενισχύσεων
Επί του εβδόμου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής των κατευθυντήριων γραμμών, καθώς και από κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειάς της, όσον αφορά τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν κατά το έτος 2008 για ζημίες στη φυτική παραγωγή οι οποίες είχαν προκληθεί από αρκούδες
Επί των δικαστικών εξόδων
* Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.