62005CC0299
Opinia rzecznika generalnego
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 3 maja 2007 r. (
1
)
Sprawa C-299/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Zabezpieczenie społeczne — Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 — Artykuł 4 ust. 2a, art. 10a — Załącznik IIa — Rozporządzenie (WE) nr 647/2005 — Specjalne świadczenia nieskładkowe”
I — Wprowadzenie
1.
Zakres stosowania rozporządzenia nr 1408/71 (
2
) z chwilą wejścia w życie rozporządzenia nr 1247/92 (
3
) rozciąga się również na specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym, czyli świadczenia zawierające zarówno elementy zabezpieczenia społecznego, jak i pomocy społecznej. W stosunku do tych świadczeń stosuje się jednakże szczególne uregulowania; w szczególności nie muszą być one wypłacane osobom, które nie zamieszkują na danym terytorium.
2.
Rozporządzenie nr 647/2005 (
4
) zmieniające rozporządzenie nr 1408/71 oraz rozporządzenie nr 574/72 na nowo normuje definicję specjalnych świadczeń nieskładkowych (
5
). Ustawodawca określa te świadczenia odtąd jako specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym. Ponadto zmieniony został załącznik IIa, który wymienia świadczenia krajowe mieszczące się w tej kategorii.
3.
Niniejsza skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez Komisję dotyczy pozycji w załączniku IIa, odnoszących się do Finlandii, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa. Komisja jest zdania, iż sporne świadczenia nie są świadczeniami specjalnymi w rozumieniu zmienionego art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, i w związku z powyższym należy je wykreślić z załącznika IIa.
II — Ramy prawne
A — Prawo wspólnotowe
4.
Motyw pierwszy rozporządzenia nr 647/2005 brzmi:
„Należy dokonać określonych zmian w rozporządzeniach (EWG) nr 1408/71 oraz (EWG) nr 574/72 w celu uwzględnienia ostatnich zmian w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, ułatwienia stosowania tych rozporządzeń oraz odzwierciedlenia zmian w ustawodawstwach państw członkowskich dotyczących zabezpieczenia społecznego”.
5.
Motyw trzeci konkretyzuje legislacyjny cel zmiany przepisów dotyczących specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym:
„Wyroki w sprawach Friedrich Jauch przeciwko Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter oraz Ghislain Leclere i Alina Deaconescu przeciwko Caisse nationale des prestations familiales dotyczące klasyfikacji specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym wymagają, ze względów bezpieczeństwa prawnego, aby dwa kumulatywne kryteria, które bierze się pod uwagę, zostały określone w taki sposób, aby takie świadczenia mogły odpowiadać tym z załącznika IIa do rozporządzenia (EWG) nr 1408/71. Stanowi to podstawę do wprowadzenia zmian w załączniku, z uwzględnieniem zmian legislacyjnych dokonanych w państwach członkowskich mających wpływ na tego typu świadczenia, które podlegają szczególnej koordynacji z uwagi na ich mieszany charakter […]”.
6.
Zmiany w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71 wyjaśnia motyw szósty:
„Przegląd załącznika IIa do rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 doprowadzi do usunięcia niektórych istniejących pozycji oraz, z uwzględnieniem zmian legislacyjnych w niektórych państwach członkowskich, do wprowadzenia pewnych nowych pozycji […]”.
7.
Artykuł 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:
„Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia poniższe pojęcia oznaczają:
[…]
u)
i)
»świadczenia rodzinne«: wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne zaspokajające koszty utrzymania rodziny na mocy przepisów prawnych określonych w art. 4 ust. 1 lit. h), z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub adopcyjnych wymienionych w załączniku I”.
8.
Dotychczas art. 4 (
6
) określał przedmiotowy zakres stosowania rozporządzenia nr 1408/71 następująco:
„1.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich przepisów prawnych odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
a)
świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;
b)
świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;
[…]
h)
świadczeń rodzinnych.
2a   Niniejsze rozporządzenie stosuje się również do specjalnych świadczeń nieskładkowych, przewidzianych na podstawie przepisów prawnych lub systemów innych niż te, określone w ust. 1 lub uchylone na podstawie ust. 4, jeżeli świadczenia takie są przeznaczone
a)
do zapewnienia zastępczej, uzupełniającej lub pomocniczej ochrony przed ryzykiem objętym przez działy zabezpieczenia społecznego określone w ust. 1 lit. a)–h);
b)
lub wyłącznie do zapewnienia szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnym.
[…]
4.   Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do pomocy społecznej […]”.
9.
Artykuł 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 został zmieniony rozporządzeniem nr 647/2005 w następujący sposób:
„Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada[ją] cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej.
Określenie »specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznacza świadczenia, które:
a)
są przeznaczone na zapewnienie:
i)
uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim;
albo
ii)
wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim;
oraz
b)
jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od jakiejkolwiek składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe;
oraz
c)
są wymienione w załączniku IIa”.
10.
Punkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 657/2005, poprzez wykreślenie istniejących pozycji i wpisanie niektórych nowych świadczeń, w całości przeformułował załącznik IIa (
7
) do rozporządzenia nr 1408/71. Pozycje dotyczące Finlandii, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa wymieniają, nie zmieniając ich istoty, m.in. następujące świadczenia:
„W. FINLANDIA
[…]
b)
zasiłek na opiekę nad dzieckiem (Ustawa o zasiłku na opiekę nad dzieckiem, 444/69) (
8
);
[…]
X. SZWECJA
[…]
c)
Zasiłek inwalidzki i zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci (Ustawa 1998: 703) (
9
).
Y. ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO
[…]
d)
Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności (Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 z dnia 27 czerwca 1991 r., rozdział 1 and Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991 z dnia 24 lipca 1991 r., artykuł 3) (
10
);
e)
Zasiłek pielęgnacyjny (Social Security Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 35, oraz Social Security (Northern Ireland) Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 35) (
11
);
f)
Zasiłek na opiekę nad inwalidą (Social Security Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 37, oraz Social Security (Northern Ireland) Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 37) (
12
)”.
B — Prawo krajowe
1. Fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem (Ustawa o zasiłku na opiekę nad dzieckiem, 444/1969)
11.
Fińska ustawa o zasiłku na opiekę nad dzieckiem przyznaje prawo do świadczenia pieniężnego, o ile dziecko z powodu choroby, niepełnosprawności lub innego uszkodzenia zdrowia, w okresie co najmniej sześciu miesięcy, wymaga szczególnej pielęgnacji, opieki lub rehabilitacji i wiąże się to ze szczególnymi ciężarami finansowymi lub innego rodzaju obciążeniami. Uprawnionymi są dzieci poniżej 16 roku życia, które mają miejsce zamieszkania w Finlandii.
12.
Wysokość zasiłku zależy wyłącznie od indywidualnego zapotrzebowania dziecka na leczenie, opiekę, czy też rehabilitację i obejmuje trzy stawki. Nie bierze się pod uwagę dochodu rodziców dziecka wymagającego opieki, ani też okresów opłacania składek czy okresów zatrudnienia. Od okresu zależności dziecka od opieki zależy, czy świadczenie jest przyznawane wyłącznie na określony czas, czy bezterminowo. Zmiana stanu zdrowia dziecka może prowadzić do utraty uprawnienia, względnie do dostosowania wysokości zasiłku.
13.
Uprawnienie do zasiłku na opiekę nad dzieckiem wygasa, zgodnie z art. 4 fińskiej ustawy, gdy dziecko przebywa dłużej niż 3 miesiące w szpitalu lub innej, finansowanej ze środków publicznych, bądź państwowych, instytucji opiekuńczej.
2. Zasiłek inwalidzki oraz zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci w Szwecji (Ustawa 1998: 703)
14.
Szwedzkie zasiłki przeplatają się wzajemnie i dzielą istotne przesłanki uzyskania tych uprawnień. Zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci jest przyznawany do 19 roku życia. Następnie rozpoczyna się okres, w którym przysługuje zasiłek dla osób niepełnosprawnych. Świadczenia nie wymagają ani działalności zawodowej, ani określonych okresów zatrudnienia, bądź opłacania składek. Nie istnieje żaden funkcjonalny lub organizacyjny związek z systemem składek. Oba świadczenia wymagają wszechstronnej oceny potrzeb w każdym konkretnym przypadku. Gdy zmieni się zapotrzebowanie, na nowo zostaną zbadane przesłanki powstania uprawnienia.
a) Zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci
15.
Świadczenie przysługuje rodzicom, których dziecko, z powodu choroby, upośledzenia umysłowego lub innego inwalidztwa, wymaga opieki lub nadzoru przez okres co najmniej sześciu miesięcy. Ponadto jeśli choroba lub inwalidztwo dziecka powodują powstanie dodatkowych kosztów, przysługuje roszczenie o zasiłek opiekuńczy.
16.
Wysokość zasiłku opiekuńczego, dla którego szwedzka ustawa przewiduje cztery różne miesięczne stawki, uzależniona jest wyłącznie od stopnia zależności od opieki oraz od potrzeby indywidualnego nadzoru, jak również od rozmiaru dodatkowych kosztów. Te same kryteria są właściwe dla określenia czasu trwania uprawnienia.
17.
Przesłanki przyznania uprawnienia są sprawdzane, na podstawie ustawowo określonych kryteriów — poza przypadkiem zmiany zapotrzebowania — przynajmniej co dwa lata. Nie jest jednak brany pod uwagę dochód rodziców, jak również okoliczność, czy z powodu opieki nad dzieckiem zrezygnowali lub zredukowali swą działalność zawodową.
18.
Roszczenie o zasiłek opiekuńczy wygasa zazwyczaj, gdy dziecko zostanie przeniesione do instytucji opiekuńczej, która jest finansowana ze środków publicznych bądź państwowych.
b) Zasiłek inwalidzki
19.
Roszczenie o zasiłek inwalidzki przysługuje ubezpieczonym, którzy z powodu ograniczenia swoich funkcji ruchowych, przed ukończeniem 65 roku życia, wymagają w życiu codziennym ciągłej pomocy (art. 5 ppkt 1 szwedzkiej ustawy), potrzebują ciągłej pomocy osoby trzeciej przy wykonywaniu działalności zawodowej (art. 5 ppkt 2) lub muszą w różnych sytuacjach ponosić znaczne, dodatkowe koszty (art. 5 ppkt 3). W przypadku gdy występują wszystkie trzy przesłanki lub gdy spełnione są przesłanki podpunktu 1 lub podpunktu 2 oraz warunki podpunktu 3, roszczenie określa się na podstawie całego zakresu zapotrzebowania. Nie bierze się natomiast pod uwagę okresów opłacania składek bądź działalności zawodowej uprawnionego z tytułu świadczenia.
20.
O wysokości pomocy dla osoby niepełnosprawnej decyduje w konkretnym przypadku stopień jej zależności od opieki, względnie rozmiar kosztów dodatkowych; art. 6 szwedzkiej ustawy przewiduje trzy różne stawki świadczenia. Szwedzki rząd zwraca przy tym uwagę na fakt, iż dla oceny indywidualnych potrzeb nie istnieją żadne ustalone kryteria. Obciążenia finansowe są uwzględniane raczej według potrzeb beneficjenta, o ile zostaną one uznane za rozsądne i usprawiedliwione.
3. Regulacje krajowe w Zjednoczonym Królestwie
21.
Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności oraz zasiłek pielęgnacyjny zależą zasadniczo od tych samych przesłanek przyznania uprawnienia. Zasiłek na opiekę nad inwalidą uzupełnia obydwa świadczenia.
a) Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności — Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 z dnia 27 czerwca 1991 r., rozdział 1 oraz Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991 z dnia 24 lipca 1991 r., art. 3
22.
Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności składa się z dwóch elementów, a mianowicie z elementu opieki i elementu mobilności. Strony zgodnie obstawały przy tym, że element mobilności, jako specjalne świadczenie pieniężne o charakterze nieskładkowym w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 647/2005, został słusznie pozostawiony w załączniku IIa.
23.
Element opieki przysługuje ludziom ciężko upośledzonym fizycznie lub umysłowo, poniżej 65 roku życia, którzy potrzebują częstej lub ciągłej opieki oraz spełniają kryterium zamieszkania, względnie pobytu. Uprawnienie może przysługiwać nadal również po przekroczeniu tego wieku, jeśli świadczenie zostało przyznane jeszcze przed osiągnięciem 65 roku życia. Przepisy krajowe zawierają przesłankę, zgodnie z którą podczas konkretnie określonych okresów dnia bądź nocy wymagana jest z przyczyn fizjologicznych pomoc osoby trzeciej lub wymagany jest stały nadzór nad beneficjentem w celu zaradzenia istotnemu zagrożeniu dla beneficjenta lub dla innej osoby.
24.
Przyznanie oraz wysokość świadczenia uzależnione są wyłącznie od istniejącego w danym czasie zakresu indywidualnego zapotrzebowania na uwagę, względnie na nadzór. Trzy różne stawki przyznawane są niezależnie od tego, czy odbiorca świadczenia posiada dochody, wykonuje działalność zawodową, jest niezdolny do pracy zawodowej lub otrzymuje inne świadczenie społeczne. Osoby uprawnione mogą dowolnie wykorzystywać otrzymane środki.
b) Zasiłek pielęgnacyjny — Social Security Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 35, oraz Social Security (Northern Ireland) Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 35
25.
Zasiłek pielęgnacyjny różni się od zasiłku na utrzymanie w takim zakresie, iż uprawnienie to może powstać dopiero po 65 roku życia oraz występuje jedynie w dwóch różnych stawkach. Przyznanie zasiłku jest wyłączone, gdy beneficjent pobiera już zasiłek na utrzymanie.
c) Zasiłek na opiekę nad inwalidą — Social Security Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 37, oraz Social Security (Northern Ireland) Act 1975 z dnia 20 marca 1975 r., rozdział 37
26.
Adresatami zasiłku na opiekę nad inwalidą są osoby prywatne, posiadające miejsce zamieszkania bądź pobytu w Zjednoczonym Królestwie, które regularnie świadczą nieodpłatną pomoc odbiorcom zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności, względnie zasiłku pielęgnacyjnego, w rozmiarze co najmniej 35 godzin tygodniowo. Z treści ustaw nie wynika jednoznacznie, czy udzielenie zasiłku na opiekę nad inwalidą uzależnione jest od dochodów opiekuna (
13
).
III — Postępowanie i wnioski
27.
W dniu 26 lipca 2005 r. do Trybunału wpłynęła skarga Komisji. Komisja wnosi w niej o:
—
stwierdzenie nieważności postanowień pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 647/2005 z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, zawartych w rubryce W. Finlandia, lit. b), w rubryce X. Szwecja, lit. c) oraz w rubryce Y. Zjednoczone Królestwo, lit. d)–f);
—
obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
28.
Parlament Europejski wnosi do Trybunału o:
—
uznanie skargi Komisji za niedopuszczalną,
—
ewentualnie o oddalenie skargi,
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
29.
Rada wnosi do Trybunału o:
—
oddalenie skargi,
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
30.
Zjednoczone Królestwo, Królestwo Szwecji oraz Finlandia popierają żądania Parlamentu Europejskiego oraz Rady w charakterze interwenientów.
IV — Ocena prawna
A — W przedmiocie dopuszczalności
1. W przedmiocie przekroczenia terminu do wniesienia skargi oraz istnienia aktu podlegającemu zaskarżeniu
31.
W opinii Parlamentu Europejskiego przekroczony został termin do wniesienia niniejszej skargi o stwierdzenie nieważności. Twierdzi on, że dla obliczenia dwumiesięcznego terminu zgodnie z art. 230 ust. 5 WE nie jest decydująca publikacja rozporządzenia nr 647/2005, gdyż w załączniku do tego rozporządzenia sporne świadczenia nie zostały zmienione (pomijając zmiany źródeł). Rozpoczęcie biegu terminu powodowałoby raczej ten akt prawny, który po raz pierwszy zamieszczał świadczenia w załączniku IIa rozporządzenia nr 1408/71 (
14
). Gdyby ustawodawca, kierując się względami zrozumiałości prawa i przejrzystości, zamiast wykreślenia poszczególnych punktów z załącznika IIa, sformułował go na nowo, przywrócenie terminu do wniesienia skargi na mocy art. 230 ust. 5 WE dla uregulowań istniejących już wcześniej sprzeciwiałoby się zasadzie pewności prawa.
32.
Parlament Europejski zwraca uwagę na to, iż przeformułowanie definicji specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym w art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 nie prowadzi do materialnej zmiany ram prawnych, lecz jedynie dostosowuje brzmienie przepisu do wykładni Trybunału (
15
).
33.
Komisja, wskazując motyw trzeci, uważa natomiast, iż rozporządzenie nr 647/2005 nie tylko potwierdza załącznik IIa. Kryteria dotyczące specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym zostały zmienione zgodnie z linią orzecznictwa, a liczne świadczenia, niespełniające tych kryteriów, zostały z załącznika IIa usunięte. Zaniechano jednak wykreślenia zaskarżonych świadczeń wskutek odmowy, wyrażonej Radzie przez trzy zainteresowane państwa członkowskie.
34.
Ponadto Komisja reprezentuje stanowisko, iż nowa wersja aktu prawa wtórnego stanowi zaskarżalną decyzję prawodawcy, jeśli pozostawia nietkniętą treść załącznika. W niniejszym przypadku znajdowałoby to zastosowanie o tyle, o ile Komisja wskazałaby na fakt, iż załącznik częściowo narusza prawo wspólnotowe.
35.
Skarga jest jej zdaniem dopuszczalna również dlatego, że załącznik IIa narusza zasadę pewności prawa (
16
). Zdaniem Komisji, ponieważ prawodawca pozostawił w załączniku IIa pozycje, które nie są w rzeczywistości specjalnymi świadczeniami pieniężnymi o charakterze nieskładkowym, to uniemożliwił on zainteresowanemu rozpoznanie, w jasny i przewidywalny sposób, jego praw wynikających z prawa wspólnotowego oraz ewentualne powołanie się na możliwość przenoszenia świadczenia.
36.
Przede wszystkim należy odróżnić przekroczenie terminu do wniesienia skargi od pytania, czy rozporządzenie nr 647/2005 przedstawia zaskarżalny akt prawny odnośnie do skarżonych postanowień załącznika IIa.
37.
Skarga Komisji o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 647/2005 została bezspornie wniesiona w terminie dwóch miesięcy od opublikowania zaskarżonego aktu prawnego w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 230 ust. 5 WE (
17
).
38.
W istocie zarzut Parlamentu Europejskiego dotyczy raczej kwestii, iż rozporządzenie nr 647/2005 nie przedstawia zaskarżalnego aktu prawnego odnośnie do zaskarżonych postanowień, lecz jedynie potwierdza istniejące regulacje i dlatego nie przywraca terminu do wniesienia skargi.
39.
Skarga o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 230 WE jest dopuszczalna przeciwko wszelkim aktom instytucji, wywołującym wiążące skutki prawne (
18
).
40.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału decyzje nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, gdy są aktami potwierdzającymi (
19
). Jeśli akt jedynie potwierdza wcześniejszy akt, nie może stworzyć nowego terminu do wniesienia skargi (
20
). Skarga o stwierdzenie nieważności aktu potwierdzającego byłaby bowiem pośrednim zaskarżeniem wcześniejszej decyzji i w ten sposób umożliwiłaby obejście terminu do wniesienia skargi, wynikającego z art. 230 ust. 5 WE (
21
).
41.
Nierozstrzygnięte pozostaje w tym miejscu, czy niniejsze orzecznictwo można stosować również do rozporządzeń. Rozporządzenie nr 647/2005 nie potwierdza bowiem wyłącznie istniejących regulacji dotyczących specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, lecz zmienia dotychczasowy stan prawny.
42.
Fakt, iż rozporządzenie nr 647/2005 pozostawia w załączniku IIa niezmienione kwestionowane postanowienia, nie daje jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie to wywołuje w tym zakresie skutki prawne. W wyroku Jauch (
22
) Trybunał ustalił, że materialne kryteria określone w art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 przedstawiają ramy prawne dla specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym i samo wpisanie świadczenia do załącznika IIa nie wywołuje samoistnego skutku prawnego, jak zasadnie zauważa Komisja.
43.
Nie można zatem wyłącznie na podstawie załącznika IIa stwierdzić, czy rozporządzenie nr 647/2005 zmodyfikowało stan prawny odnośnie do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym. Świadczenia wpisane do załącznika IIa należy raczej oceniać w świetle art. 4 ust. 2a. Przepis ten został jednak zmieniony przez rozporządzenie nr 647/2005. Motyw trzeci rozporządzenia nr 647/2005 mówi wprawdzie o sprecyzowaniu kryteriów z uwzględnieniem wyroków w sprawach Jauch i Leclere (
23
). Nawet gdyby się jednak udało wprowadzić niezmienione kryteria Trybunału do tekstu aktu prawnego, osiągnęłyby one przez to inną jakość prawną.
44.
Nie jest przekonujący również zarzut Parlamentu Europejskiego, jakoby postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przeciwko Finlandii, Szwecji oraz Zjednoczonemu Królestwu dowodziły, iż Komisja sama wyszła z założenia, że zaskarżone postanowienia istniały przed uchwaleniem rozporządzenia nr 647/2005. W niniejszych postępowaniach Komisja zakwestionowała bowiem to, że regulacje te nie spełniają materialnych przesłanek, wyrażonych w art. 4 ust. 2a w poprzednim brzmieniu.
45.
Nawet gdyby przyjąć, że materialne przesłanki w nowym brzmieniu nie zmodyfikowały ram prawnych dla specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, to prawodawca wydał jednak zaskarżalną decyzję odnośnie do poszczególnych pozycji załącznika IIa.
46.
Już w swojej propozycji rozporządzenia nr 647/2005 (
24
) Komisja wezwała Parlament Europejski oraz Radę do sprawdzenia pozycji załącznika. W projekcie uzasadnienia Rady odnośnie do przyjęcia wspólnego stanowiska (
25
) Rada wyjaśnia, iż starała się uzyskać zgodność co do kryteriów wprowadzania pozycji do załącznika IIa oraz na tej podstawie dojść do porozumienia w sprawie klasyfikacji większości pozycji (
26
). Nie można było osiągnąć jednomyślności odnośnie do propozycji Komisji, by usunąć niektóre pozycje z załącznika IIa, ponieważ zainteresowane państwa członkowskie twierdziły, że pozycje spełniały wymagania art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 w nowym brzmieniu (
27
). Jednak w celu umożliwienia przyjęcia rozporządzenia Rada zgodziła się:
„pozostawić te pozycje w załączniku IIa do momentu wyjaśnienia odpowiednich kryteriów w drodze dalszego orzecznictwa Trybunału, co potem ewentualnie może doprowadzić do zmiany tego załącznika” (
28
).
47.
Mówiąc inaczej, u podstaw uchwalenia rozporządzenia nr 647/2005 nie leżała wprawdzie ocena, zgodnie z którą wszystkie pozycje w załączniku IIa bez wątpienia odpowiadają określonym na nowo kryteriom art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71. Prawodawca wydał jednakże decyzję, by pozostawić zaskarżone pozycje w załączniku IIa, w celu umożliwienia ich sprawdzenia przez Trybunał.
48.
Zarzut Parlamentu Europejskiego, jakoby prawodawca używał już przeformułowanych kryteriów, jako identycznych sformułowań w art. 70 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (
29
), nie prowadzi jednak do odmiennego rozstrzygnięcia. Ponieważ Parlament Europejski oraz Rada nie ustaliły jeszcze treści załącznika X (specjalne świadczenia o charakterze nieskładkowym) do art. 70 ust. 2 lit. c) powyższego rozporządzenia, Komisja nie mogła w niniejszym przypadku wnieść skargi o stwierdzenie nieważności, aby sprawdzić poszczególne pozycje, co do ich zgodności z kryteriami specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym.
49.
Wreszcie Komisja zasadnie dowodzi, że zasada pewności prawa wymaga kontrolowania. W przeciwnym razie zainteresowani pozostawaliby w niepewności, co do zgodności pozycji w załączniku IIa z kryteriami art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, co najmniej do momentu wypowiedzenia się Trybunału poprzez wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnośnie do charakteru każdego z tych świadczeń.
50.
W rezultacie należy więc stwierdzić, że rozporządzenie nr 647/2005, odnośnie do kwestionowanych postanowień załącznika IIa, jest zaskarżalnym aktem prawnym w rozumieniu art. 230 ust. 1 WE.
2. W przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności rozporządzenia
51.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał nie może stwierdzić nieważności aktu prawnego w części, gdy zaskarżone części nierozerwalnie związane są z całością aktu prawnego, tak że w przypadku ich unieważnienia, zmianie uległaby istota regulacji (
30
).
52.
Ponieważ świadczenia wymienione w załączniku IIa, aby mogły być uznane za specjalne świadczenia o charakterze nieskładkowym (
31
), muszą stale spełniać materialne przesłanki art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, usunięcie świadczenia z załącznika IIa nie ma wpływu na te kryteria. Poprzez stwierdzenie w sentencji wyroku Leclere (
32
) nieważności załącznika IIa w zakresie, w jakim wymienia kwestionowany w tym postępowaniu luksemburski zasiłek macierzyński, Trybunał uznał już, że pozycje w załączniku IIa mogą być oddzielone od reszty.
B — Co do istoty sprawy
1. Uwaga wstępna odnośnie do zarzucanego naruszenia prawa
53.
Skarga jest zasadna, gdy zaskarżone postanowienia ppkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005, czyli załącznik IIa w nowym brzmieniu, są niezgodne z prawem, jeśli chodzi o sporne pozycje, dotyczące Finlandii, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa.
54.
Komisja twierdzi, że odpowiednie świadczenia nie spełniają kryteriów, odpowiadających również przeformułowanej przez rozporządzenie nr 647/2005 definicji specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym z art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 (
33
).
55.
Na pierwszy rzut oka wydaje się, że istnieje sprzeczność pomiędzy dwiema równoważnymi normami, ponieważ załącznik I stanowi również część rozporządzenia nr 647/2005, czyli pochodzi z tego samego źródła i został przyjęty w tym samym postępowaniu co inne części rozporządzenia. Taka sprzeczność narusza zasadę pewności prawa. Jako podstawowa zasada prawa wspólnotowego wymaga bowiem, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w konsekwencji odpowiednie działania (
34
). Wyłącznie z naruszenia zasady pewności prawa nie można jednak wywodzić, że należy stwierdzić nieważność tylko jednego postanowienia spośród sprzecznych ze sobą przepisów tej samej rangi, ani który to z nich powinien być.
56.
Jak wynika z przyjętego orzecznictwa, nie zachodzi tu tylko i wyłącznie konflikt między normami równoważnymi. Punktem wyjścia do wyjaśnienia tej problematyki jest wyrok w sprawie Jauch (
35
), w którym Trybunał wywodził co następuje:
„Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykładni rozporządzenia nr 1408/71 wydanego w celu stosowania art. 51 traktatu WE (obecnie art. 42 WE) należy dokonywać w świetle celu tego artykułu, jakim jest ustanawianie możliwie najszerszej swobody przepływu pracowników migrujących. Cel art. 48 i 49 traktatu WE (obecnie art. 39 WE i 40 WE), art. 50 i 51 traktatu WE (obecnie art. 41 WE i 42 WE) nie zostałby osiągnięty, gdyby w wyniku korzystania ze swego prawa do swobodnego przepływu osób pracownicy tracili korzyści związane z zabezpieczeniem społecznym, jakie zapewnia im ustawodawstwo państwa członkowskiego, w szczególności gdy korzyści te stanowią kompensatę składek ubezpieczeniowych przez nich opłacanych”.
57.
Ostatecznie z tez wyroku w sprawie Jauch wynika pierwszeństwo art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 przed pozycjami w formalnie równoważnym mu załączniku IIa. Pierwszeństwo wynika z tego, że Trybunał rozpatruje art. 4 w związku z art. 10 i 10a rozporządzenia nr 1408/71 jako konkretyzację wyższego rangą prawa do swobodnego przepływu pracowników. Tymczasem również Komisja stara się, jak ustnie ogłosiła, dopasować załącznik IIa do linii orzecznictwa. Wynikające stąd ograniczenie zakresu prawodawczej swobody działania przy precyzowaniu niedookreślonego pojęcia specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym służy zagwarantowaniu swobodnego przepływu pracowników. Wprawdzie pojęcie pracownika w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71 jest szersze niż to w art. 39 WE, jednakże świadczenia będące przedmiotem niniejszego postępowania przekazane zostaną pracownikom w rozumieniu traktatu oraz członkom ich rodzin.
58.
W tym kontekście prawodawca wspólnotowy może jednak przyjmować przepisy stanowiące odstępstwa od zasady przenoszenia świadczeń z zabezpieczenia społecznego (
36
). Takie przepisy derogacyjne, które uzależniają przyznanie pewnych szczególnych świadczeń od miejsca zamieszkania na terytorium krajowym, należy jednak interpretować wąsko (
37
).
59.
Z tego wynika, że wprowadzanie do załącznika IIa do rozporządzenia nr 1408/71 świadczeń, gdy nie są spełnione przesłanki do zakwalifikowania tych świadczeń jako specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym, zgodnie z art. 4 ust. 2a rozporządzenia, narusza art. 39 WE i 42 WE (
38
). Ograniczenie swobodnego przepływu pracowników poprzez klauzule zamieszkania jest usprawiedliwione jedynie w przypadku „rzeczywistych”, specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym.
60.
W rezultacie, jak słusznie podnosi Komisja, należy sprawdzić, czy zakwestionowane świadczenia spełniają kryteria specjalnego świadczenia o charakterze nieskładkowym, zgodnie z art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, w brzmieniu rozporządzenia nr 647/2005. Jeśli tak nie jest, należy stwierdzić nieważność rozporządzenia nr 647/2005 w takim zakresie, w jakim przewiduje ono wpisanie odpowiednich świadczeń do załącznika IIa do rozporządzenia nr 1408/71.
2. W przedmiocie systematyki art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71
61.
Artykuł 4 ust. 2a w pierwszym zdaniu opisuje specjalne świadczenia o charakterze nieskładkowym jako świadczenia, których podstawa prawna z uwagi na ich zakres podmiotowy, cele lub przesłanki nabycia tych uprawnień wykazuje cechy zarówno klasycznego świadczenia z zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 4 ust. 1, jak również pomocy społecznej jako takiej.
62.
Artykuł 4 ust. 2a lit. a) określa dwie kategorie świadczeń specjalnych, a mianowicie świadczenia, które i) są przeznaczone do zapewnienia uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od klasycznych ryzyk zabezpieczenia społecznego i do zagwarantowania beneficjentom dochodu na poziomie minimum egzystencji, uwzględniającego sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim oraz świadczenia, które ii) mają na celu wyłącznie szczególną ochronę osób niepełnosprawnych, ściśle powiązaną z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim.
63.
Poza zdaniem wprowadzającym, jedynie ppkt i) wyraźnie zakłada zarówno odniesienie do klasycznego działu zabezpieczenia społecznego, jak również gwarancję dochodu na poziomie minimum egzystencji jako element pomocy społecznej. Natomiast ppkt ii) nie odnosi się już ponownie do działu zabezpieczenia społecznego ani do pomocy społecznej. Należy więc postawić pytanie, czy świadczenia służące szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych również muszą łączyć w sobie obie te cechy.
64.
Za powyższym przemawia fakt, iż mieszany charakter świadczeń został nazwany już w pierwszym zdaniu art. 4 ust. 2a, który odnosi się do obydwu kategorii świadczeń specjalnych, wymienionych w lit. a).
65.
Warunek, aby świadczenia służące szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 związane były z działem z zakresu zabezpieczenia społecznego jest konieczny chociażby dlatego, że w przeciwnym wypadku w ogóle nie byłoby możliwe stosowanie rozporządzenia nr 1408/71.
66.
Świadczenia muszą dodatkowo wykazywać elementy pomocy społecznej. Gdyby bowiem wystarczyło odniesienie do działu zabezpieczenia społecznego, świadczenia służące szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych byłyby zawsze świadczeniami specjalnymi w rozumieniu ppkt ii) i zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 1408/71 zostałyby w ogólności wyłączone z zasady przenoszenia świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Oprócz tego, że już brzmienie pierwszego zdania art. 4 ust. 2a przemawia przeciwko temu, powodowałoby to również znaczną dyskryminację osób niepełnosprawnych, gdyż porównywalne świadczenia dla osób pełnosprawnych, np. świadczenia opiekuńcze dla osób starszych, można przenosić.
67.
Pomijając poszczególne cechy specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym, systematyka rozporządzenia nr 1408/71, którą zachowało również rozporządzenie nr 647/2005, każdorazowo wyklucza kwalifikację świadczenia jako świadczenia specjalnego, gdy mieści się ono wyłącznie w zakresie przepisu art. 4 ust. 1 (
39
). W utrwalonym orzecznictwie Trybunał kwalifikuje świadczenie jako świadczenie z zabezpieczenia społecznego, jeżeli z jednej strony przyznane jest beneficjentowi ze względu na zaistnienie określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego, bez przeprowadzania w konkretnym przypadku jakiejkolwiek dyskrecjonalnej oceny potrzeb osobistych oraz jeżeli z drugiej strony dotyczy ono jednego z ryzyk wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (
40
).
68.
Jeśli pewne jest, że kwestionowane świadczenia nie wchodzą w zakres przepisu art. 4 ust. 1, lecz wykazują jedynie cechy świadczenia z zabezpieczenia społecznego, to charakter mieszany w rozumieniu art. 4 ust. 2a wymaga, by świadczenia posiadały cechy również pomocy społecznej. Jest to ten przypadek, gdy nie biorąc pod uwagę określonych okresów działalności zawodowej lub opłacania składek, świadczenie jest przyznawane w zależności od potrzeb, przy czym zapotrzebowanie może zostać określone na podstawie obiektywnych przesłanek ustawowych (
41
).
69.
Świadczenia służące szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych charakteryzuje ponadto cel, jakim jest wspomaganie integracji osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem oraz umożliwienie im współudziału w życiu społecznym.
3. Ocena spornych świadczeń
a) W przedmiocie charakteru świadczenia specjalnego fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem
i) Przynależność fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem do określonego w art. 4 ust. 1 działu z zakresu zabezpieczenia społecznego
70.
To, czy fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem może zostać przyporządkowany do działu zabezpieczenia społecznego, zależy od celu świadczenia.
71.
Rada, Parlament Europejski oraz rząd fiński uważają, że zasiłek na opiekę nad dzieckiem ma za zadanie gwarantować szczególną ochronę oraz integrację społeczną niepełnosprawnych lub chorych dzieci. Dąży on do tego, by umożliwić specjalistyczne działania pielęgnacyjne oraz działania służące fizycznej i psychicznej rehabilitacji, a także aby zapobiec późniejszej niezdolności do pracy. Rząd fiński podkreśla, że zasiłek na opiekę nad dzieckiem nie dąży tylko do tego, by wyrównać straty w dochodach rodziców (
42
) lub wydatki rodziny.
72.
Komisja uważa natomiast, że zasiłek na opiekę nad dzieckiem przeznaczony jest również do tego, by złagodzić obciążenia finansowe rodziców, którzy swoje chore lub niepełnosprawne dziecko pielęgnują w domu, nie umieszczając go w odpowiedniej instytucji. Tym samym zmierza on do zmniejszenia strat finansowych, spowodowanych rezygnacją z pracy na pełnym etacie. Wskazując na orzecznictwo Trybunału (
43
), Komisja z wymienionych tam cech wnioskuje, że zasiłek na opiekę nad dzieckiem jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 lit. u) ppkt i) rozporządzenia nr 1408/71.
73.
Trybunał stwierdził w wyroku Offermanns (
44
), że przez „wyrównanie ciężarów rodzinnych”, w znaczeniu art. 1 lit. u) ppkt i) rozumiana jest pomoc państwa dla budżetu rodziny, która powinna obniżyć koszty utrzymania dzieci.
74.
Jednakże rząd fiński zasadnie wskazuje na to, że każde świadczenie pieniężne wpływa na środki, którymi dysponuje rodzina. Sam skutek świadczenia, polegający na podwyższeniu dochodu rodziny, nie jest więc wystarczający, by zakwalifikować je jako świadczenie specjalne w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii). Świadczenie musi być raczej nakierowane na odciążanie rodzin od kosztów utrzymania dzieci.
75.
Tymczasem fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem nie nawiązuje do ogólnych kosztów utrzymania, lecz do specjalnego zapotrzebowania w przypadku opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. Wysokość świadczenia uzależniona jest od stopnia zależności dziecka od opieki oraz od wynikających stąd obciążeń dla gospodarstwa domowego. Ponadto uprawnienie do zasiłku ulega zmniejszeniu lub wygasa, jeśli stan zdrowia dziecka się polepszy lub dziecko zostanie umieszczone na okres dłuższy niż 3 miesiące w szpitalu lub w innej, finansowanej ze środków publicznych, bądź państwowych, instytucji opiekuńczej. Decydujące jest zatem dalsze istnienie specjalnych potrzeb.
76.
W celu umożliwienia stosowania środków opieki i rehabilitacji specjalistycznej w otoczeniu rodziny oraz polepszenia warunków życiowych beneficjenta zasiłek dąży do pokrycia ryzyka korzystania z usług opiekuńczych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (
45
) świadczenia opiekuńcze są świadczeniami w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71.
77.
Komisja nie utrzymywała, że fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem jako świadczenie opiekuńcze wchodzi w zakres ryzyka określonego w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71. Ponadto niesłusznie zakwalifikowała to świadczenie jako świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h). Należałoby zatem oddalić skargę Komisji jako bezzasadną, gdyby Trybunał sam z siebie nie mógł przyporządkować zasiłku na opiekę nad dzieckiem innemu ryzyku określonemu w art. 4 ust. 1, lecz był związany kwalifikacją dokonaną przez Komisję.
78.
Komisja nie twierdziła w skardze, że zarzutem jest charakter fińskiego świadczenia jako świadczenia rodzinnego, lecz podniosła zarzut niezgodności spornych świadczeń z kryteriami art. 4 ust. 2a oraz z orzecznictwem Trybunału. W tym celu Komisja przedstawiła charakter mieszany świadczenia, a mianowicie z jednej strony przynależność do działu zabezpieczenia społecznego oraz z drugiej strony zależność od potrzeb (
46
).
79.
Ponieważ charakter specjalny świadczenia zależy od tego, czy spełnia ono kumulatywnie obydwa elementy, aby świadczenie było niezgodne z kryteriami art. 4 ust. 2a, wystarczy wykazać, iż nie zawiera ono jednej z tych cech. Komisja oparła swój zarzut również na braku elementu pomocy społecznej, sprawdzanego w ppkt ii) i rozbudowała ten argument w replice (
47
). Przyporządkowanie fińskiego świadczenia do art. 4 ust. 1 lit. h) należy zatem rozumieć jedynie jako argument Komisji, podniesiony w celu podtrzymania przedstawionego przez siebie zarzutu.
80.
Trybunał jest wprawdzie związany zarzutami podniesionymi przez stronę skarżącą, nie dotyczy to jednak poszczególnych argumentów, podniesionych w celu podtrzymania tych zarzutów. W przeciwnym wypadku mogłoby to utrudnić Trybunałowi oparcie się na ważnych rozważaniach prawnych (
48
). Trybunał może zatem, wbrew argumentacji Komisji, przyporządkować fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem innemu działowi zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71.
ii) Przyznanie świadczenia na podstawie określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego i niezależność świadczenia od przeprowadzania w konkretnym przypadku jakiejkolwiek dyskrecjonalnej oceny potrzeb osobistych
81.
Fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem jest przyznawany na podstawie określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego. Jeśli spełnione są przesłanki fińskiej ustawy, to z art. 1 wynika uprawnienie do zasiłku na opiekę nad dzieckiem.
82.
Rada, Parlament Europejski oraz rząd fiński przytaczają jako dowód na charakter świadczenia specjalnego w przypadku zasiłku na opiekę nad dzieckiem fakt, iż jego przyznanie jest zdeterminowane ogólną oceną stopnia zależności dziecka od opieki oraz osobistą sytuacją dziecka w konkretnym przypadku, na którą wywierają wprawdzie wpływ obciążenia gospodarstwa domowego związane ze stanem zdrowia dziecka, nie mają natomiast wpływu okresy działalności zawodowej lub składkowe rodziców.
83.
Przeciwstawiając sobie pojęcia świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego oraz z tytułu pomocy społecznej, można dla świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego z definicji Trybunału a contrario wywieść, że pomoc społeczna jest przyznawana na podstawie decyzji uznaniowej, opierającej się na kryterium osobistych potrzeb (
49
).
84.
Według art. 2 fińskiej ustawy, wysokość zasiłku na opiekę nad dzieckiem ustalana jest w każdym przypadku na podstawie obiektywnych kryteriów, a mianowicie w pierwszej kolejności według stopnia finansowych lub innych obciążeń, na podstawie zależności dziecka od opieki. Zakres zależności od opieki wynika, według wywodów fińskiego rządu, z opinii lekarskiej, sprawozdania o konieczności sprawowania opieki bądź z dalszych opinii ośrodków zdrowia i urzędów socjalnych. Z akt nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie regulacje ustawowe umożliwiają swobodne uznanie właściwym reprezentantom kasy zabezpieczenia społecznego „kela” (kansaneläkelaitos).
85.
Wbrew stanowisku Rady i rządu Zjednoczonego Królestwa, Komisja zasadnie uważa, że świadczenie — bez względu na zakres swobodnego uznania — wykazuje elementy pomocy społecznej jedynie wówczas, jeśli jego przyznanie zależy od potrzeb finansowych (
50
). Inaczej nie można by było oddzielić świadczeń z tytułu pomocy społecznej od świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego pokrywają z reguły szczególną potrzebę ze względu na inną sytuację osobistą, niezależnie od wysokości dochodów beneficjenta (
51
).
86.
Potrzeba finansowa nie stanowi jednak kryterium przyznawania zasiłku na opiekę nad dzieckiem. Wprawdzie „kela”, według stanowiska rządu fińskiego, uwzględnia przy dokonywaniu oceny również dodatkowe wydatki rodziny, jak np. koszty dojazdu na wizyty lekarskie oraz bierze pod uwagę obciążenia innego rodzaju, które rodzina zgłasza we wniosku o przyznanie świadczenia. Uprawnienie do zasiłku na opiekę nad dzieckiem nie zależy jednak od tego, że rodzice nie mogą finansować dodatkowych wydatków ze środków własnych. Ich dochody lub majątek raczej nie są uwzględniane.
87.
Jednakże w wyroku Kersbergen-Lap (
52
) Trybunał stwierdził, że zasiłek, będący przedmiotem tamtego postępowania, zgodnie z ustawą o ubezpieczeniu młodych osób niepełnosprawnych, wykazuje cechy świadczenia z zakresu pomocy społecznej, mimo iż jest przyznawany bez sprawdzania potrzeb finansowych lub położenia beneficjenta. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że „większość młodych osób niepełnosprawnych nie dysponowałaby wystarczającymi środkami do życia, gdyby nie korzystały one z tego świadczenia” (
53
).
88.
W przypadku zasiłku na opiekę nad dzieckiem nie można wysnuć wiążącej konkluzji. Sytuacja życiowa uprawnionych z tytułu zasiłku na opiekę nad dzieckiem — dzieci poniżej 16 roku życia — zależy od sytuacji życiowej ich rodziców. Zależność dziecka od opieki generalnie nie powoduje więc zwiększenia jego potrzeb finansowych. Nawet gdy jest się nastawionym na rodziców, nie nastąpią wysnuwane konsekwencje. Mimo zależności dziecka od opieki, rodzice mogą jednak dysponować wystarczającymi środkami finansowymi wynikającymi z dochodów lub majątku, zwłaszcza gdy przyznanie świadczenia nie zależy od zaprzestania działalności zawodowej przez jednego lub oboje rodziców.
iii) Dalsze przesłanki art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii)
89.
Poza tym, że fiński zasiłek na opiekę nad dzieckiem nie jest świadczeniem specjalnym, nie spełnia on również dalszych przesłanek art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii). Świadczenie to nie służy wyłącznie ochronie osoby niepełnosprawnej, lecz zgodnie z art. 2 fińskiej ustawy przyznawany jest również dzieciom, u których zależność od opieki spowodowana jest chorobą. Sama długotrwała lub chroniczna choroba, która powoduje szczególną zależność od opieki, nie może być bez zastrzeżeń zrównana z niepełnosprawnością (
54
).
90.
Wskazanie Rady, Parlamentu Europejskiego oraz rządu fińskiego, iż zasiłek na opiekę nad dzieckiem jest ściśle powiązany z otoczeniem socjoekonomicznym w Finlandii, również nie wystarcza do uzasadnienia charakteru świadczenia specjalnego. Nawet wówczas, gdy stawki świadczenia są zależne od kosztów, powstających podczas opieki nad niepełnosprawnymi lub chorymi dziećmi w Finlandii, nie są spełnione pozostałe kryteria świadczenia mieszanego.
iv) Wniosek wstępny
91.
W przypadku fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem nie można mówić o świadczeniu specjalnym w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii) rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 647/2005, lecz o świadczeniu w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71. Dlatego też należy stwierdzić nieważność rubryki W. Finlandia, lit. b) w pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005.
b) W przedmiocie specjalnego charakteru świadczenia szwedzkiego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawne dzieci
92.
Szwedzki zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci wykazuje duże podobieństwo do fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem i różni się jedynie tym, że przewiduje zamiast trzech cztery różne miesięczne stawki świadczenia.
93.
W przedmiocie określenia celu świadczenia rząd szwedzki podkreśla, że zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci powinien pokrywać wyłącznie potrzeby, które wykraczają poza potrzeby dziecka sprawnego. Dlatego też świadczenie to nie odnosi się do ryzyk, ujętych w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1408/71. Ponadto zasiłek opiekuńczy będący wsparciem ekonomicznym gwarantuje, że chore lub niepełnosprawne dziecko otrzyma w domu, zamiast w odpowiedniej instytucji, opiekę potrzebną dla możliwie najlepszego rozwoju. Dlatego też zasiłek opiekuńczy dąży wyłącznie do zapewnienia szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnych, która jest ściśle powiązana z sytuacją społeczną zainteresowanego w państwie członkowskim.
94.
Celem świadczenia jest, by zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci pokrywał specjalne potrzeby na podstawie stopnia zależności dziecka od opieki. Wbrew opinii Komisji, nie jest to świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. u) ppkt i) oraz art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1408/71 właśnie dlatego, iż nie obejmuje ogólnego wydatku na wychowanie i opiekę nad dzieckiem. Świadczenie to należy raczej zakwalifikować, podobnie jak sprawdzane świadczenie fińskie, do świadczeń w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71.
95.
Wbrew temu, co podnosi Rada, Parlament Europejski oraz rząd szwedzki, nie można zakwalifikować zasiłku opiekuńczego jako świadczenia specjalnego w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii). Podobnie jak w przypadku fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem, świadczenie to nie ma charakteru mieszanego, ponieważ jest przyznawane niezależnie od dochodów i na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 8 szwedzkiej ustawy, a ponadto nie zależy w konkretnym przypadku od uznaniowej oceny potrzeb finansowych.
96.
Szwedzki zasiłek opiekuńczy na niepełnosprawne dzieci nie jest więc specjalnym świadczeniem o charakterze nieskładkowym zgodnie z art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, lecz świadczeniem w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tegoż rozporządzenia. Dlatego też należy stwierdzić nieważność pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005 w zakresie rubryki X. Szwecja, lit. c).
c) W przedmiocie specjalnego charakteru świadczenia szwedzkiego zasiłku inwalidzkiego
97.
Wychodząc od celu zasiłku inwalidzkiego, ponownie należy sprawdzić, czy świadczenie mieści się w jednym z wymienionych w art. 4 ust. 1 działów z zakresu zabezpieczenia społecznego.
98.
Strony zgodnie przypisują zasiłkowi inwalidzkiemu funkcję wyrównywania dodatkowych, codziennych kosztów, które powstają u beneficjenta wskutek jego niepełnosprawności. Rada, Parlament Europejski oraz rząd szwedzki wyciągają z tego wniosek, że świadczenie dotyczy warunków innych niż spowodowanych chorobą, ponieważ niepełnosprawność nie może być porównywana z chorobą. Świadczenie to służy więc integracji społecznej i wyłącznej ochronie osób niepełnosprawnych. Jest zatem świadczeniem specjalnym w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii). Komisja, odnosząc się do wyroku Jauch (
55
), dochodzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, iż świadczenie służy poprawieniu stanu zdrowia oraz warunków życia osoby wymagającej opieki, i dlatego zalicza się je do świadczeń w razie choroby zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a).
99.
Dokonując oceny charakteru zasiłku inwalidzkiego, należy rozróżnić kilka wariantów uprawnień.
100.
O ile zasiłek inwalidzki wyrównuje specjalne potrzeby, spowodowane zależnością od opieki świadczeniobiorcy wskutek jego niepełnosprawności (art. 5 ppkt 1 szwedzkiej ustawy), zapewnia beneficjentowi niezbędną, codzienną pomoc i opiekę. Jak słusznie wyjaśnia Rada, świadczenie dąży do stworzenia takich samych warunków i możliwości, jakimi dysponują osoby sprawne. Podczas gdy świadczenie to zapewnia osobom niepełnosprawnym środki finansowe, by przy pomocy osób trzecich pokryć ich zapotrzebowanie na pomoc, to jednocześnie celem tego świadczenia jest poprawa stanu zdrowia świadczeniobiorcy. Dlatego świadczenie to nie odnosi się jednak do niepełnosprawności jako takiej, lecz pokrywa ryzyko zapotrzebowania na pomoc. To, na czym opiera się zapotrzebowanie na pomoc, nie może być czynnikiem decydującym przy dokonywaniu oceny istoty świadczenia. W tym zakresie świadczenie to nie różni się więc od świadczeń opiekuńczych, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (
56
) kwalifikowane są jako świadczenia w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia.
101.
Z art. 5 ppkt 2 szwedzkiej ustawy wynika, że zasiłek inwalidzki powinien zapewniać świadczeniobiorcy również zdolność do zarobkowania. W tym zakresie zasiłek inwalidzki nie dąży do tego, by polepszyć stan zdrowia oraz warunki życia osób niepełnosprawnych. Wyłączone zatem zostaje świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a). W tym wariancie uprawnienia świadczenie dotyczy jednak ryzyka zmniejszenia lub utraty zdolności do zarobkowania i jako świadczenie z tytułu inwalidztwa regulowane jest przepisem art. 4 ust. 1 lit. b) (
57
). Odmienna w tym zakresie ocena Komisji nie sprzeciwia się takiej kwalifikacji świadczenia (
58
).
102.
W trzecim wariancie uprawnienia (art. 5 ppkt 3 szwedzkiej ustawy) świadczenie służy wyrównaniu pozostałych kosztów dodatkowych, które osoba niepełnosprawna musi w rozmaitych sytuacjach ponosić. Szwedzkie przepisy nie precyzują, jakie poszczególne koszty dodatkowe powinien obejmować wariant trzeci uprawnienia. Również uwagi stron nie dają odpowiedzi na niniejsze pytanie. Obok dodatkowych nakładów finansowych, jak na przykład wydatki na dietę, możliwe byłyby również dodatkowe wydatki na przedmioty wyposażenia, przyrządy lub na przemieszczanie się i transport.
103.
Uwzględniając różnorodność potencjalnych nakładów, nie przekonuje opinia Komisji, że świadczenie służy wyłącznie lub głównie poprawie stanu zdrowia. W tym zakresie świadczenie mogłoby jednak zostać przyporządkowane jako świadczenie z tytułu inwalidztwa, ponieważ art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 obejmuje, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, również zasiłki dla niepełnosprawnych (
59
).
104.
Nierozstrzygnięta w rezultacie pozostaje jednak kwestia, czy świadczenie można przyporządkować do działu z zakresu zabezpieczenia społecznego i ewentualnie do którego. Po pierwsze ten wariant świadczenia nie został wprowadzony jako osobna pozycja szwedzkich świadczeń w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71, tak że częściowa nieważność tylko tego wariantu nie wchodziłaby w rachubę, również gdyby świadczenie z tego wariantu służyło szczególnej ochronie osób niepełnosprawnych (
60
). Po drugie również tutaj nie występuje element pomocy społecznej, nadający świadczeniu, niezbędny do zakwalifikowania go jako świadczenia specjalnego, charakter mieszany, gdyż świadczenie przyznawane jest niezależnie od finansowych potrzeb beneficjenta.
105.
Jak już wskazywano odnośnie do fińskiego zasiłku na opiekę nad dzieckiem, wyrok w sprawie Kersbergen-Lap i Dams-Schipper (
61
) nie zmienia tej oceny. Niesłuszne okazało się twierdzenie, że osoby niepełnosprawne, które potrzebują w życiu codziennym wzmożonej pomocy bądź też wymagają przy wykonywaniu działalności zawodowej ciągłego wsparcia, lub osoby, które wskutek swojej ograniczonej zdolności ruchowej muszą ponosić dodatkowe nakłady finansowe, regularnie nie dysponują wystarczającymi środkami utrzymania. Dopóki wykonują działalność zawodową, mają dzięki swoim zarobkom — w każdym razie częściowo — zabezpieczone utrzymanie. Nawet gdyby tak nie było, nie można wykluczyć, że beneficjenci dysponują majątkiem, który pokrywa ich utrzymanie.
106.
Szwedzki zasiłek inwalidzki nie spełnia więc kryteriów specjalnego świadczenia o charakterze nieskładkowym. Dlatego też należy stwierdzić nieważność całej rubryki X. Szwecja, lit. c) w pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005.
d) W przedmiocie specjalnego charakteru świadczenia zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności oraz zasiłku pielęgnacyjnego w prawie Zjednoczonego Królestwa
107.
Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności oraz zasiłek pielęgnacyjny — pomijając kryterium wieku — opierają się w gruncie rzeczy na jednakowych przesłankach nabycia tego uprawnienia. Dlatego też mogą się w swojej istocie nie różnić od siebie. Ponieważ strony jednomyślnie uznały element mobilności zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności za świadczenie w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii), do sprawdzenia na podstawie celu świadczenia pozostaje jedynie charakter elementu opieki i zasiłku pielęgnacyjnego.
i) Ocena elementu opieki w zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności oraz w zasiłku pielęgnacyjnym
108.
Komisja zaliczyła zasiłki, powołując się na wyrok w sprawie Jauch (
62
), do kategorii świadczeń w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a). Parlament Europejski, Rada oraz rząd Zjednoczonego Królestwa odwołują się natomiast do wyroków w sprawie Snares (
63
) oraz w sprawie Partridge (
64
) i stwierdzają istnienie przesłanek specjalnego świadczenia o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 4 ust. 2a lit. a) ppkt ii). Zasiłki przyczyniają się do zapewnienia beneficjentom możliwie podobnych do reszty społeczeństwa warunków życia i dlatego też są powiązane z otoczeniem ekonomicznym i społecznym odbiorcy świadczenia.
109.
Z zależności świadczeń od nakładu osoby trzeciej celem opieki nad osobą niepełnosprawną wynika, że zasiłki powinny ryczałtowo spłacać nakłady dodatkowe, powstałe poprzez zależność odbiorcy świadczenia od opieki z powodu jego niepełnosprawności. Decydująca dla przyznania zasiłków nie jest więc niepełnosprawność jako taka, lecz wynikająca z niej zależność od opieki. Do uzyskania uprawnienia nie wystarczy bowiem sama niepełnosprawność. Według danych rządu Zjednoczonego Królestwa, świadczeniobiorca może dowolnie wykorzystać środki. Z faktu, iż ustawodawca przy udzielaniu świadczenia nawiązuje do wysokości zapotrzebowania na opiekę, wynika tymczasem, że w pierwszej kolejności przyznawane jest ono w celu wyrównania odpowiednich kosztów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasiłki jako świadczenia opiekuńcze wchodzą w zakres przepisu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 (
65
). Wyroki w sprawie Snares (
66
) i w sprawie Partridge (
67
) nie sprzeciwiają się temu, ponieważ Trybunał nie sprawdzał w niniejszych postępowaniach, na podstawie materialnych kryteriów, charakteru obu zasiłków (
68
).
110.
Parlament Europejski twierdzi jednak, że zasiłki w prawie Zjednoczonego Królestwa różnią się od świadczenia opiekuńczego, będącego przedmiotem wyroku w sprawie Jauch, ponieważ nie zależą od uprawnienia do emerytury. Jak podkreślił rzecznik generalny Alber w swojej opinii w sprawie Jauch, należy tę cechę brać pod uwagę przy ocenie charakteru świadczenia (
69
).
111.
Wbrew tej tezie, Trybunał uznał za nieistotne dla przyporządkowania świadczenia, że zasiłek na opiekę nad inwalidą powinien finansowo uzupełniać emeryturę, pod kątem zależności zainteresowanego od opieki (
70
). Powołując się na wyrok w sprawie Molenaar (
71
), Trybunał wyjaśnił, że okoliczności przyznania zasiłku na opiekę nad inwalidą nie zmieniają nic w jego istocie (
72
).
112.
Sporne świadczenia nie zawierają również elementów pomocy społecznej. Pod warunkami wymienionymi w § 72 ustawy Social Security Contributions and Benefits Act 1992 beneficjentowi przysługuje uprawnienie do składnika opiekuńczego z zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego gwarantowane jest przez spełnienie przesłanek § 64 tej ustawy.
113.
Wysokość zasiłków zależy wyłącznie od zakresu zapotrzebowania na opiekę. Zgodnie z § 65 ust. 3 ustawy Social Security Contributions and Benefits Act 1992 wyższa stawka zasiłku pielęgnacyjnego zostaje przyznana wówczas, gdy beneficjent w określonym czasie wymaga opieki dniem i nocą. We wszystkich innych przypadkach przysługuje niższa stawka. Również § 72 ust. 4 tej ustawy przyznaje trzy stawki zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności, odpowiednio do czasu oraz wydatków przeznaczonych na opiekę. Finansowe potrzeby w obu przypadkach nie mają wpływu na wysokość zasiłków.
114.
Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że zależność zasiłków od zapotrzebowania na pomoc polega na założeniu, że ci, którzy korzystają ze świadczeń, ponoszą również wskutek swojej niepełnosprawności najwyższe koszty dodatkowe, i dlatego najczęściej są zdani na zasiłki.
115.
Wniosek Trybunału z wyroku Kersbergen-Lap i Dams-Schipper (
73
), że większość beneficjentów, gdyby nie otrzymała zasiłków, nie dysponowałaby wystarczającymi środkami utrzymania, nie zezwala jednak w niniejszym przypadku na kształtowanie świadczeń. Wprawdzie bez znaczenia może pozostawać fakt, że stosunki majątkowe nie są uwzględniane, gdyż najwięcej uprawnionych prawdopodobnie nie dysponuje wystarczającymi własnymi środkami finansowymi. Jak wyjaśnia rząd Zjednoczonego Królestwa, uprawnienie nie wymaga jednak niezdolności do zarobkowania. Około 100000 odbiorców zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności, zgodnie z tym, co przedstawia rząd Zjednoczonego Królestwa, pracuje zarobkowo. Nie można więc stwierdzić, że większość beneficjentów, nie mając jednego z dwóch zasiłków, nie dysponowałaby wystarczającymi środkami na utrzymanie.
ii) Wniosek wstępny
116.
Zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności — za wyjątkiem elementu mobilności — oraz zasiłek pielęgnacyjny są świadczeniami w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71.
117.
Ponieważ wpis w rubryce Y. Zjednoczone Królestwo, lit. d) określa regulację ustawową, bez osobnego powoływania elementu opieki oraz elementu mobilności, można stwierdzić nieważność tego zapisu jedynie w całości.
118.
Tym samym wykreśli się z załącznika IIa świadczenie, które częściowo spełnia przesłanki świadczeń specjalnych. Nie może to jednak prowadzić do tego, że wpis może zostać zachowany w całości. Załącznik IIa do rozporządzenia nr 1408/71 służy bowiem wyjaśnieniu w interesie pewności prawa, które świadczenia wchodzą w zakres przepisu art. 4 ust. 2a lit. c) rozporządzenia. Zasada pewności prawa nakazuje przy tym, by jednostka mogła jasno wywieść z przepisu, jakie są jej prawa i obowiązki (
74
). Gdyby pozycja nie została wykreślona w całości, dla beneficjenta zasiłku pielęgnacyjnego, o ile nie chodziłoby o element mobilności, nie byłoby oczywiste, że świadczenie nie jest w rzeczywistości specjalnym świadczeniem o charakterze nieskładkowym, które zgodnie z art. 10a przysługiwałoby wyłącznie w miejscu zamieszkania.
119.
Prawodawca mógłby jednak ponownie wpisać do załącznika osobno element mobilności zasiłku na utrzymanie. Tak długo jak to nie nastąpi, nie można traktować elementu mobilności jako specjalnego świadczenia o charakterze nieskładkowym, także wówczas, gdy spełnione są tego materialne przesłanki. Zgodnie z art. 4 ust. 2a lit. c) rozporządzenia nr 1408/71 konieczny jest mianowicie dodatkowy zapis w załączniku IIa do rozporządzenia.
120.
Zgodnie z art. 231 ust. 2 WE Trybunał Sprawiedliwości może zarządzić, że skutki rozporządzenia, o którego nieważności orzekł, będą uważane za ostateczne. O tym można by myśleć w stosunku do elementu mobilności, ponieważ zasadniczo mógłby on zostać zapisany w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71. Tak samo jak nie można orzec częściowej nieważności pozycji, wykluczone jest również jej rozdzielenie przez Trybunał w celu zarządzenia jej dalszego obowiązywania.
e) W przedmiocie specjalnego charakteru świadczenia zasiłku na opiekę nad inwalidą w prawie Zjednoczonego Królestwa
121.
Zasiłek na opiekę nad inwalidą stanowi uzupełnienie zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności, względnie zasiłku pielęgnacyjnego. Przyznawany jest on tylko wówczas, gdy korzystający z usług opiekuńczych otrzymuje jedno z tych dwóch powyższych świadczeń. Wobec uzupełniającego charakteru zasiłku na opiekę nad inwalidą nie ma powodu, według orzecznictwa Trybunału (
75
), by oceniać istotę tego świadczenia odmiennie od istoty zasiłku na utrzymanie oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek na opiekę nad inwalidą można więc przyporządkować również działowi z zakresu zabezpieczenia społecznego, określonemu w art. 4 ust. 1 lit. a).
122.
Przyznanie świadczenia, względnie jego wysokość, nie zależy natomiast od potrzeb finansowych. Dla oceny istoty świadczenia nie jest ważne to, czy dochód bądź majątek osoby świadczącej usługi opiekuńcze może doprowadzić do całkowitego pokrycia świadczenia, względnie do wygaśnięcia uprawnienia. Również gdy zasiłek na opiekę nad inwalidą przyznawany jest osobie trzeciej świadczącej usługi opiekuńcze, stanowi on jednak świadczenie uzupełniające dla osoby korzystającej z zasiłku na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności bądź zasiłku pielęgnacyjnego (
76
). Przy przyznawaniu zasiłku na opiekę nad inwalidą nie jest jednak brany pod uwagę jego dochód i majątek.
123.
Zasiłek na opiekę nad inwalidą stanowi w rezultacie świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71. Dlatego też należy stwierdzić nieważność rubryki Y. Zjednoczone Królestwo, lit. f) w pkt 2 załącznika I do rozporządzenia nr 647/2005.
V — W przedmiocie kosztów
124.
W świetle art. 69 § 2 regulaminu kosztami należy obciążyć, na żądanie strony przeciwnej, stronę przegrywającą sprawę. Gdy strona przegrywająca sprawę składa się z kilku podmiotów, Trybunał rozstrzyga o podziale kosztów. Komisja złożyła odpowiedni wniosek. Rada i Parlament Europejski ponoszą koszty w częściach równych.
125.
Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Finlandia, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo ponoszą więc swoje własne koszty.
VI — Wnioski
126.
W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1)
Stwierdza się nieważność pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 647/2005 z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w rubrykach W. Finlandia lit. b), X. Szwecja lit. c) oraz Y. Zjednoczone Królestwo lit. d)–f).
2)
Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski pokryją po połowie koszty postępowania, za wyjątkiem kosztów Finlandii, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa.
3)
Finlandia, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo pokryją swoje własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, str. 2).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1247/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 136, str. 1).
(
4
)	Rozporządzenie (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.U. L 117, str. 1).
(
5
)	Oba pojęcia są dalej używane zamiennie.
(
6
)	Artykuł 4 rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, str. 1). Ustęp 2a został po raz pierwszy dodany rozporządzeniem nr 1247/92 (powołane w przypisie 3).
(
7
)	Pierwotnie wpisany przez rozporządzenie nr 1247/92 (powołane w przypisie 3).
(
8
)	Po raz pierwszy włączony do załącznika IIa w rubryce N lit. a) poprzez akt dotyczący warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań do traktatów ustanawiających Unię Europejską, Załącznik I — Wykaz, o którym mowa w art. 29 Aktu Przystąpienia — IV. Polityka społeczna — A. Bezpieczeństwo socjalne (Dz.U. 1994, C 241, str. 61).
(
9
)	Odpowiednie początkowe regulacje krajowe zostały umieszczone, poprzez akt dotyczący warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji (powołany w przypisie 8), w rubryce O lit. b) i c) w załączniku IIa.
(
10
)	Od przyjęcia rozporządzenia nr 1247/92 (powołane w przypisie 3) wpisany do rubryki L lit. f) załącznika IIa.
(
11
)	Przy wprowadzaniu załącznika IIa poprzez rozporządzenie nr 1247/92 (powołane w przypisie 3) wpisany do rubryki L lit. d).
(
12
)	Odpowiada rubryce L lit. b) załącznika IIa w pierwotnym brzmieniu rozporządzenia nr 1247/92 (powołanego w przypisie 3).
(
13
)	Rząd Zjednoczonego Królestwa opisuje zasiłek na opiekę nad inwalidą w swoim wniosku interwencyjnym jako świadczenie niezależne od dochodu i wyjaśnia, że odbiorcy zasiłku na opiekę nad inwalidą mogą wykonywać działalność zawodową, dopóki współgra ona z wymaganym tygodniowym świadczeniem minimalnym. Według danych rządu Zjednoczonego Królestwa około 30000 uprawnionych jest czynnych zawodowo. Tymczasem Parlament Europejski w odpowiedzi na skargę twierdzi, iż przyznanie zasiłku na opiekę nad inwalidą uzależnione jest od tego, że opiekun nie dysponuje już wystarczającymi środkami. Wydaje się, że podobnie Komisja wychodzi z założenia, iż pokrycie świadczenia uzależnione jest od dochodów własnych opiekuna. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę Rady regulacji krajowych nie wynika zależność od dochodów.
(
14
)	Świadczenia Zjednoczonego Królestwa znajdowały się już w dodanym rozporządzeniem nr 1247/92 (powołanym w przypisie 3) załączniku IIa. Akt przystąpienia z 1994 r. (powołany w przypisie 8) dodał do listy fińskie oraz szwedzkie świadczenia (zob. wyżej pkt 10 niniejszej opinii).
(
15
)	Parlament Europejski odsyła do wyroków z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 Jauch, Rec. str. I-1901 oraz z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C-43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. str. I-4265.
(
16
)	Komisja odsyła do wyroków: z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrad Frères i Garancini, Rec. str. 1931; z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten, Rec. str. I-431, pkt 27; z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie C-63/93 Duff i in., Rec. str. I-569, pkt 20 oraz do wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 21 października 1997 r. w sprawie T-229/94 Deutsche Bahn przeciwko Komisji, Rec. str. II-1689, pkt 113.
(
17
)	Rozporządzenie zostało opublikowane w dniu 4 maja 2005 r. Skarga wpłynęła wprawdzie dopiero 26 lipca 2005 r., zgodnie jednak z art. 81 § 1 regulaminu termin jest liczony począwszy od upływu czternastego dnia następującego po dniu opublikowania i przedłuża się zgodnie z art. 81 § 2 regulaminu o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość.
(
18
)	Zobacz moja opinia z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-138/03, C-324/03 i C-431/03 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-10043, pkt 45 oraz cytowane orzecznictwo.
(
19
)	Wyroki z dnia 22 marca 1961 r. w sprawach połączonych 42/59 i 49/59 SNUPAT przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 111, 158; z dnia 25 października 1977 r. w sprawie 26/76 Metro przeciwko Komisji, Rec. str. 1875, pkt 4; z dnia 15 grudnia 1988 r. w sprawach połączonych 166/86 i 220/86 Irish Cement Ltd. przeciwko Komisji, Rec. str. 6473, pkt 16; z dnia 25 maja 1993 r. w sprawie C-199/91 Foyer culturel du Sart-Tilman przeciwko Komisji, Rec. str. I-2667, pkt 23; z dnia 11 stycznia 1996 r. w sprawie C-480/93 P Zunis Holding i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I-1, pkt 13 i następne oraz wyrok z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie C-123/03 Komisja przeciwko Greencore, Zb.Orz. str. I-11647, pkt 39.
(
20
)	Wyrok z dnia 15 czerwca 1976 r. w sprawie 1/76 Wack przeciwko Komisji, Rec. str. 1017, pkt 7.
(
21
)	Wyroki z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie C-135/93 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I-1651, pkt 17 oraz z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-180/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I-2265, pkt 28.
(
22
)	Powołany w przypisie 15, pkt 21.
(
23
)	Powołany w przypisie 15.
(
24
)	Propozycja rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, COM (2003) 468 wersja ostateczna z dnia 31 lipca 2003 r., str. 7 i 8.
(
25
)	Projekt uzasadnienia Rady odnośnie do przyjęcia wspólnego stanowiska Rady co do uchwalenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego oraz Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 z dnia 5 listopada 2004 r., dok. 12062/04 ADD 1 SOC 382, CODEC 968, akta 2003/0184, dokument międzyinstytucjonalny 2003/0184 (COD). Zobacz odnośnie do całości także odpowiedź na skargę Rady pkt 8–11.
(
26
)	Projekt uzasadnienia Rady (powołany w przypisie 25), str. 7. Zobacz również motyw szósty rozporządzenia nr 647/2005 (powołany w przypisie 4).
(
27
)	Projekt uzasadnienia Rady (powołany w przypisie 25), str. 7.
(
28
)	Idem, str. 8.
(
29
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 200, str. 1).
(
30
)	Zobacz moja opinia z dnia 8 września 2005 r. w sprawie C-540/03 Parlament Europejski przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-5769, pkt 46 oraz cytowane orzecznictwo.
(
31
)	Zobacz wyrok Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 21 i 22), jak również poniżej pkt 56 i następne.
(
32
)	Powołany w przypisie 15.
(
33
)	Zobacz str. 7 skargi, punkt III_: „Moyen: incompatibilité au regard des critères de l’article 4 paragraphe 2 bis et de la jurisprudence de la Cour des prestations figurant au point 2 de l’annexe i sous w, b), x. c) et y. d) e) et f) du règlement no 647/2005”.
(
34
)	Wyżej wymienione wyroki w sprawie Gondrand Frères i Garancini; w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten, Rec. str. I-431, pkt 27 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-344/04 International Air Transport Association i in., Zb.Orz. str. I-403, pkt 68.
(
35
)	Powołany w przypisie 15, pkt 20. Zobacz także wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-286/03 Hosse, Zb.Orz. str. I-1771, pkt 24.
(
36
)	Wyrok z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie C-20/96 Snares, Rec. str. I-6057, pkt 41, wyrok w sprawie Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 21) oraz wyrok w sprawie Hosse (powołany w przypisie 35, pkt 25).
(
37
)	Zobacz wyroki Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 21); Hosse (powołany w przypisie 35, pkt 25) oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r. w sprawie C-265/05 Perez Naranjo, Zb.Orz. str. I-347, pkt 29.
(
38
)	Zobacz wyrok Leclere i Deaconescu (powołany w przypisie 15, pkt 37).
(
39
)	Wyrok Hosse (powołany w przypisie 35, pkt 36).
(
40
)	Zobacz moja opinia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie Hosse (ww. w przypisie 35), pkt 51 i cytowane orzecznictwo.
(
41
)	Zobacz moja opinia z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie C-160/02 Skalka, Rec. str. I-5613, pkt 55 i 56.
(
42
)	Ewentualne straty w dochodach pokrywa zgodnie z wywodami Republiki Finlandii zasiłek opiekuńczy (erityishoitoraha). Jest on gwarantowany na podstawie ustawy 1224/2004 o ubezpieczeniu chorobowym (sairausvakuutuslaki) i jest świadczeniem zabezpieczenia społecznego w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71.
(
43
)	Wyrok z dnia 6 lipca 1992 r. w sprawie C-78/91 Hughes, Rec. str. I-4839, pkt 15–17, 19, 20; wyrok z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C-85/99 Offermanns, Rec. str. I-2261, pkt 41; wyrok z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawie C-333/00 Maaheimo, Rec. str. I-10087, pkt 24 i 25; wyrok z dnia 10 października 1996 r. w sprawach połączonych C-245/94 i C-312/94 Hoever i Zachow, Rec. str. I-4895, pkt 25.
(
44
)	Powołany w przypisie 43, pkt 41.
(
45
)	Wyroki z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C-160/96 Molenaar, Rec. str. I-843, pkt 22, 24, 25; w sprawie Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 28); z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawach połączonych C-502/01 i C-31/02 Gaumain-Cerri i Barth, Zb.Orz. str. I-6483, pkt 20 oraz wyrok w sprawie Hosse (powołany w przypisie 35, pkt 46).
(
46
)	Zobacz pkt 18 i 19 skargi.
(
47
)	Jest to dopuszczalne (zob. wyroki z dnia 19 maja 1983 r. w sprawie 306/81 Verros przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, Rec. str. 1755, pkt 9 i 10 oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C-301/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I-8853, pkt 169.
(
48
)	Zobacz do całości postanowienie z dnia 27 września 2004 r. w sprawie C-470/02 P UER przeciwko Komisji, dotychczas niepublikowane w Zbiorze, pkt 69 oraz opinia rzecznika generalnego Légera z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-252/96 P Parlament Europejski przeciwko Gutiérrez de Quijano y Lloréns, Rec. str. I-7421, pkt 34–37 i opinia rzecznika generalnego Cosmasa z dnia 6 lipca 1999 r. w sprawach połączonych C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. str. I-1, pkt 95 i 96.
(
49
)	Zobacz opinia w sprawie Hosse (powołana w przypisie 40, pkt 67).
(
50
)	Idem, pkt 69.
(
51
)	Ibidem, pkt 69.
(
52
)	Wyrok z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie C-154/05 Kersbergen-Lap i Dams-Schipper, Zb.Orz. str. I-6249, pkt 31 i 32.
(
53
)	Idem, pkt 32.
(
54
)	Zobacz odnośnie do rozgraniczenia pojęcia niepełnosprawności w rozumieniu dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. L 303, str. 16) od pojęcia choroby: wyrok z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie C-13/05 Chacón Navas, Zb.Orz. str. I-6467, pkt 43 i następne.
(
55
)	Powołany w przypisie 15, pkt 28.
(
56
)	Zobacz wyroki powołane w przypisie 45.
(
57
)	Zobacz wyroki z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie 14/72 Heinze, Rec. str. 1105, pkt 8; w sprawie 15/72 Land Niedersachsen, Rec. str. 1127, pkt 8; w sprawie 16/72 Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg, Rec. str. 1141, pkt 8.
(
58
)	Patrz wyżej pkt 75 i następne.
(
59
)	Wyroki z dnia 28 maja 1974 r. w sprawie 187/73 Callemeyn, Rec. str. 553, pkt 11; z dnia 9 października 1974 r. w sprawie 24/74 Biason, Rec. str. 999, pkt 12; z dnia 13 listopada 1974 r. w sprawie 39/74 Costa, Rec. str. 1251, pkt 11; z dnia 20 czerwca 1991 r. w sprawie C-356/89 Newton, Rec. str. I-3017, pkt 15; z dnia 27 maja 1993 r. w sprawie C-310/91 Schmid, Rec. str. I-3011, pkt 10;oraz z dnia 20 kwietnia 1994 r. w sprawie C-58/93 Youfsi, Rec. str. I-1353, pkt 25.
(
60
)	Zobacz więcej odnośnie do tej problematyki również niżej pkt 116–119.
(
61
)	Powołany w przypisie 52.
(
62
)	Powołany w przypisie 15, pkt 28.
(
63
)	Wyrok w sprawie Snares (powołany w przypisie 36), mający za przedmiot zasiłek na utrzymanie w przypadku niepełnosprawności.
(
64
)	Wyrok z dnia 11 czerwca 1998 r. w sprawie C-297/96 Partridge, Rec. str. I-3467, mający za przedmiot zasiłek pielęgnacyjny.
(
65
)	Zobacz wyroki powołane w przypisie 45.
(
66
)	Powołany w przypisie 36.
(
67
)	Powołany w przypisie 64.
(
68
)	Zobacz wyrok w sprawie Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 17).
(
69
)	Opinia z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie Jauch, pkt 98 i 99.
(
70
)	Wyrok w sprawie Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 28).
(
71
)	Powołany w przypisie 45.
(
72
)	Wyrok w sprawie Jauch (powołany w przypisie 15, pkt 28).
(
73
)	Powołany w przypisie 52, pkt 32.
(
74
)	Zobacz wyroki powołane w przypisie 16 oraz wyroki z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-483/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-4781, pkt 50; z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie C-463/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-4581, pkt 74 i 75 oraz z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie C-370/05 Festersen, Zb.Orz. str. I-1129, pkt 43.
(
75
)	Zobacz w końcu wyrok w sprawie Gaumain-Cerri (powołany w przypisie 45, pkt 20 i 21) oraz wyrok w sprawie Molenaar (powołany w przypisie 45).
(
76
)	Zobacz wyrok w sprawie Gaumain-Cerri (powołany w przypisie 45, pkt 21).