62021CJ0137_RES
Sprawa C‑137/21
Parlament Europejski
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 5 września 2023 r.
Skarga na bezczynność – Rozporządzenie (UE) 2018/1806 – Artykuł 7 akapit pierwszy lit. f) – Wykaz państw trzecich, których obywatele są objęci obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich – Wykaz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku – Zasada wzajemności – Wezwanie do przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego tymczasowo, na okres 12 miesięcy, zwolnienie obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki z obowiązku wizowego
Skarga na bezczynność – Wezwanie instytucji – Wezwanie do działania – Termin – Przesłanki – Skarga na bezczynność wniesiona w następstwie drugiego wezwania do działania skierowanego trzy lata po pierwszym wezwaniu do działania, które okazało się bezskuteczne – Skarga wniesiona po terminie – Brak – Dopuszczalność
(art. 265 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 27–35)
Skarga na bezczynność – Zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE przed wniesieniem skargi – Pojęcie – Odmowa działania zgodnie z wezwaniem do jego podjęcia – Włączenie – Dopuszczalność
(art. 265 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 39–43)
Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Uprawnienie do uzupełnienia aktu prawodawczego – Zakres – Rozporządzenie podstawowe upoważniające Komisję do tymczasowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego względem obywateli państwa trzeciego – Obowiązek przyjęcia przez Komisję żądanego aktu delegowanego – Brak
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1806, motyw 17, art. 7 akapit pierwszy lit. a), d), e), f), h), załącznik II]
(zob. pkt 57–64)
Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w zakresie uzupełnienia uregulowania obowiązującego w danej dziedzinie – Odmowa przyjęcia przez Komisję aktu delegowanego mającego na celu tymczasowe zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego względem obywateli państwa trzeciego – Dopuszczalność
[rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1806, art. 7 ust. 1 akapit pierwszy d)]
(zob. pkt 65–70)
Streszczenie
Na podstawie rozporządzenia 2018/1806 (
1
) ustanawiającego wykaz państw trzecich, których obywatele są objęci obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich, oraz wykaz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku, Unia za swój cel uznała zasadę pełnej wzajemności wizowej w celu zwiększenia wiarygodności i spójności unijnej polityki zewnętrznej względem państw trzecich (
2
). Z tego względu powyższe rozporządzenie przewiduje, że mechanizm umożliwiający stosowanie zasady wzajemności powinien dać Unii możliwość odpowiedzi stanowiącej wyraz solidarności, w przypadku gdy jedno z państw trzecich ujętych w wykazie zawartym w załączniku II tego rozporządzenia podjęłoby decyzję o nałożeniu obowiązku wizowego na obywateli jednego lub więcej państw członkowskich (
3
). Rozporządzenie deleguje na Komisję uprawnienie do przyjmowania zgodnie z art. 290 TFUE aktów tymczasowo zawieszających zwolnienie z obowiązku wizowego względem obywateli takiego państwa trzeciego (
4
).
W kwietniu 2016 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi i Radzie komunikat (
5
), w którym wskazała, że nadal istnieje sytuacja braku wzajemności w odniesieniu do trzech państw trzecich, w tym Stanów Zjednoczonych Ameryki, które wówczas nakładały obowiązek wizowy na obywateli pięciu państw członkowskich. Po stwierdzeniu przez Komisję (
6
), że brak wzajemności wizowej dotyczy już tylko dwóch państw trzecich, w tym Stanów Zjednoczonych Ameryki, Parlament przyjął w marcu 2017 r. rezolucję (
7
), w której uznał, że Komisja jest „prawnie zobowiązana do przyjęcia aktu delegowanego – tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego dla obywateli państw trzecich, które nie zniosły obowiązku wizowego wobec obywateli niektórych państw członkowskich”, i wezwał Komisję do przyjęcia takiego aktu. W maju 2017 r. Komisja odmówiła zastosowania się do tego wezwania (
8
). Po przedstawieniu przez Komisję jej szóstego komunikatu w sprawie działań następczych w marcu 2020 r. Parlament ponowił swoje wezwanie do działania (
9
), ponieważ Stany Zjednoczone Ameryki nadal stosowały obowiązek wizowy wobec obywateli czterech państw członkowskich. Komisja ponownie nie zastosowała się do tego wezwania (
10
).
Stojąc na stanowisku, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 nakłada na Komisję obowiązek przyjęcia aktu delegowanego, jeżeli spełnione są ustanowione w tym przepisie przesłanki przyjęcia takiego aktu, Parlament wniósł przeciwko Komisji skargę na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE.
W swoim wyroku Trybunał wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności skargi na bezczynność, a mianowicie, po pierwsze, w przedmiocie przewidzianego w tym ostatnim przepisie terminu do wniesienia skargi, a po drugie, w przedmiocie pojęcia zajęcia stanowiska w rozumieniu tego postanowienia w kontekście międzyinstytucjonalnym. Co do istoty Trybunał oddalił skargę z uwagi na to, że dochowując kryteriów tego rozporządzenia, Komisja nie przekroczyła przysługującego jej zakresu uznania, gdy uznała, że nie jest zobowiązana do przyjęcia żądanego aktu delegowanego.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał wypowiedział się w przedmiocie dopuszczalności skargi (
11
).
Pierwszy zarzut niedopuszczalności dotyczy wniesienia skargi po terminie, ponieważ Parlament wniósł skargę na bezczynność po skierowaniu do Komisji, w drodze rezolucji z października 2020 r., drugiego wezwania do działania, mimo że nie wniósł on takiej skargi w następstwie rezolucji z marca 2017 r. W tym względzie Trybunał stwierdził, że kwestia, czy Parlament nie dochował terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 265 akapit drugi TFUE, zależy od tego, czy to drugie wezwanie do działania jest – w świetle obiektywnych okoliczności związanych z jego treścią lub kontekstem – odrębne od pierwszego. W tym względzie w komunikacie, który został przedstawiony w następstwie rezolucji z marca 2017 r., Komisja uznała w szczególności, że przyjęcie aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego byłoby „w tym momencie” kontrproduktywne i nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu, jakim jest bezwizowy ruch dla wszystkich obywateli Unii. W rezolucji z października 2020 r. Parlament wezwał Komisję do ponownego rozważenia stanowiska zajętego trzy lata wcześniej, z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w tym okresie. Trybunał zauważył w tym względzie, że różne powody, zarówno natury prawnej, jak i politycznej, mogły skłonić Parlament do rezygnacji w pierwszym momencie z drogi sądowej w następstwie przyjęcia tego komunikatu przez Komisję. Wyglądało ponadto na to, że Parlament przyjął rezolucję z października 2020 r. dopiero po dokonaniu oceny rozwoju sytuacji od momentu skierowania pierwszego wezwania do działania. Ponieważ wezwania do działania zawarte w dwóch powyższych rezolucjach są odrębne zarówno pod względem ich treści, jak i kontekstu, w jakim zostały przyjęte, Trybunał stwierdził, że rezolucja z października 2020 r. nie mogła mieć na celu obejścia terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 265 akapit drugi TFUE, który rozpoczął bieg wraz z wezwaniem do działania zawartym w rezolucji z marca 2017 r.
Co się tyczy drugiego zarzutu niedopuszczalności, dotyczącego zajęcia stanowiska przez Komisję w drodze komunikatu z grudnia 2020 r., Trybunał przypomniał, że na podstawie art. 265 akapit pierwszy TFUE można wnieść do niego skargę o stwierdzenie, że instytucja, z naruszeniem traktatów, zaniechała działania. W tym względzie Trybunał wspomniał, że okoliczność, iż odpowiedź instytucji na wezwanie do działania nie zadowala osoby, która się z nim do niej zwróciła, nie oznacza, że odpowiedź ta nie stanowi zajęcia stanowiska, które kończy bezczynność. Niemniej rozwiązanie to nie może mieć zastosowania, w kontekście międzyinstytucjonalnym, w przypadkach, w których niedopuszczalność skargi na bezczynność pozwoliłaby danej instytucji na utrwalenie stanu bezczynności. Tymczasem byłoby tak, gdyby komunikat Komisji, o którym mowa, należało uznać za „zajęcie stanowiska” w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE. Odmowę działania w następstwie wezwania do działania można zatem zaskarżyć do Trybunału na podstawie art. 265 akapit drugi TFUE, w sytuacji gdy odmowa ta, nawet wyraźna, nie kończy bezczynności. W tych okolicznościach w kontekście międzyinstytucjonalnym odpowiedź instytucji polegająca, tak jak w niniejszej sprawie, na przedstawieniu powodów, dla których zdaniem tej instytucji nie ma potrzeby przyjęcia żądanego środka, należy niewątpliwie uznać za odmowę działania ze strony tej instytucji, a zatem powinna istnieć możliwość zaskarżenia jej do Trybunału w ramach skargi wniesionej na podstawie art. 265 TFUE.
W drugiej kolejności, co się tyczy jedynego zarzutu podniesionego co do istoty przez Parlament, zgodnie z którym Komisja naruszyła traktaty, gdyż nie przyjęła na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego względem obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki, Trybunał zauważył, że prawdą jest, iż z brzmienia tego przepisu wydaje się wynikać, że Komisja jest zobowiązana do przyjęcia takiego aktu, jeżeli spełnione są przesłanki jego przyjęcia. Wykładnię tę należy jednak wykluczyć w świetle ogólnej systematyki art. 7 akapit pierwszy rozporządzenia 2018/1806, charakteryzującej się w szczególności wieloetapową strukturą ustanowionego w nim mechanizmu wzajemności. Z łącznej lektury przepisów zawartych w tym artykule w związku z motywem 17 tego rozporządzenia wynika zatem, że Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania przy przyjmowaniu lub nieprzyjęciu aktu delegowanego opartego na tym artykule. Komisja nie ma wobec tego obowiązku przyjęcia danego aktu delegowanego po upływie okresu 24 miesięcy od daty publikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. a) tego rozporządzenia.
Natomiast Komisja powinna wziąć pod uwagę trzy kryteria wymienione w art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806 w celu ustalenia, czy w świetle celu polegającego na pełnej wzajemności należy zawiesić zwolnienie obywateli danego państwa trzeciego z obowiązku wizowego, czy też przeciwnie, należy powstrzymać się od podejmowania takiego środka ze względu na interesy związane w szczególności z stosunkami zewnętrznymi państw członkowskich, państw stowarzyszonych ze strefą Schengen i Unii (
12
). Po przeanalizowaniu tych trzech kryteriów Trybunał doszedł do wniosku, że Komisja nie przekroczyła przysługującego jej zakresu uznania, stając na stanowisku, w następstwie wezwania do działania skierowanego do niej przez Parlament w października 2020 r., że nie była ona zobowiązana do przyjęcia przedmiotowego aktu delegowanego. W konsekwencji Trybunał oddalił skargę jako bezzasadną.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2018, L 303, s. 39).
(
2
)	Zobacz motyw 14 rozporządzenia 2018/1806.
(
3
)	Zobacz motyw 15 rozporządzenia 2018/1806.
(
4
)	Zobacz motyw 17 i art. 7 lit. e), f) i h) rozporządzenia 2018/1806. W szczególności na podstawie art. 7:
„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:
[…]
f) jeżeli w terminie 24 miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja przyjmuje zgodnie z art. 10 akt delegowany tymczasowo zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego na okres 12 miesięcy względem obywateli tego państwa trzeciego. […] Bez uszczerbku dla stosowania art. 6, w okresach obowiązywania zawieszenia obywatele danego państwa trzeciego, których dotyczą akty delegowane, mają obowiązek posiadać wizę przy przekraczaniu zewnętrznych granic państw członkowskich;
[…]”.
(
5
)	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 kwietnia 2016 r. „Aktualna sytuacja i możliwe dalsze działania w odniesieniu do braku wzajemności ze strony niektórych państw trzecich w dziedzinie polityki wizowej [COM(2016) 221 final].
(
6
)	W drugim komunikacie w sprawie działań następczych z dnia 21 grudnia 2016 r.
(
7
)	Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej zgodnie z art. 1 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 539/2001 [2016/2986(RSP)] (Dz.U. 2018, C 263, s. 2, zwana dalej „rezolucją z marca 2017 r.”).
(
8
)	W komunikacie w sprawie działań następczych z dnia 2 maja 2017 r. [COM(2017) 227 final].
(
9
)	Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2020 r. w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej zgodnie z art. 1 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (Dz.U. 2021, C 404, s. 157, zwana dalej „rezolucją z marca 2020 r.”).
(
10
)	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady określający stanowisko Komisji w następstwie rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2020 r. w sprawie obowiązków Komisji w obszarze wzajemności wizowej oraz podsumowujący rozwój sytuacji w tym obszarze [COM(2020) 851 final] (zwany dalej „komunikatem z grudnia 2020 r.”).
(
11
)	Zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dane instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zostały uprzednio wezwane do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęły stanowiska, skarga może zostać wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy.
(
12
)	Zgodnie z art. 7 d) rozporządzenia 2018/1806:
„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:
[…]
d) rozważając dalsze działania zgodnie z lit. e), f) lub h), Komisja uwzględnia efekty działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, działania podjęte zgodnie z lit. b) oraz konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim;
[…]”.