61984C0214
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 24 octobre 1985 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Dans le cadre d'un litige entre la société Stinnes AG de Mühlheim-Ruhr et le bureau principal des douanes de Kassel, le Finanzgericht de Hesse vous demande d'interpréter l'article 8 du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, « concernant le recouvrement a posteriori des droits à l'importation ou ... à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits » (JO L 197, p. 1). Selon l'alinéa 1 de cette disposition, « il n'est pas procédé au recouvrement a posteriori des droits à l'importation ou ... à l'exportation dont le montant pour une action en recouvrement déterminée est inférieur à 10 unités de compte européennes ». En particulier, le juge a quo vous interroge sur la portée de l'expression « pour une action en recouvrement déterminée » et sur les modalités de calcul des montants à récupérer.
2.
En 1981, la société Stinnes a importé de Tchécoslovaquie en République fédérale d'Allemagne 502 lots au total de palettes de bois. En raison d'une erreur de calcul des frais de transport, le bureau principal des douanes de Kassel a fixé les droits à l'importation à une somme inférieure aux montants légalement dus. S'étant aperçue de cette erreur (du reste, non contestée par l'importatrice), l'administration a émis quatre avis de recouvrement dans lesquels elle a regroupé par trimestre les 502 importations effectuées en 1981, en additionnant les montants dus en solde d'un total de 5285,80 marks.
A ce moment, la société Stinnes a saisi le Finanzgericht de Hesse en attaquant les quatre avis et en demandant leur annulation. Dans le recours, elle a invoqué la violation de l'article 8 du règlement (CEE) n° 1697/79, en contestant qu'il autorise l'administration à regrouper et à additionner tous les montants, y compris ceux pour lesquels la différence entre le droit versé et le droit dû est inférieur à 10 UCE. L'expression « pour une action en recouvrement déterminée », qui figure dans la règle, doit en effet être interprétée comme se rapportant à chaque opération initiale d'importation (ou d'exportation). Si le bureau de douane avait correctement appliqué l'article 8, seul 5 des 502 opérations auraient pu donner lieu à recouvrement, puisque ce n'est que pour celles-ci que la différence entre droits versés et droits dus dépassait le seuil fixé par la règle.
Devant le Finanzgericht, le bureau de douane s'est défendu en soutenant que, selon le règlement (CEE) n° 1697/79, « l'action en recouvrement » ne se rapporte pas à chaque opération d'importation (ou d'exportation), mais à l'acte par lequel elle procède au recouvrement, même si, comme cela est de pratique, il concerne une pluralité d'opérations. D'autre part, regrouper et additionner tous les montants dus répond à l'objectif du règlement qui vise à simplifier le travail administratif et à recouvrer les droits dans la plus grande mesure possible.
Estimant que la solution du litige dépend de l'interprétation d'une règle communautaire, la septième chambre du Finanzgericht de Hesse, par une ordonnance du 10 août 1984, a sursis à statuer et, en vertu de l'article 177 du traité vous a demandé « si l'expression ‘une action en recouvrement déterminée’ contenue dans l'article 8 du règlement (CEE) n° 1697/79, doit être interprétée en ce sens qu'elle concerne le recouvrement a posteriori correspondant à chaque opération d'importation ou d'exportation prise isolément ou si elle doit être entendue comme ‘un avis de recouvrement’, même si ce dernier regroupe en une même action plusieurs opérations d'importation ou d'exportation effectuées par un même redevable ».
3.
Au cours de la procédure devant la Cour, des observations écrites ont été présentées par la Commission des Communautés européennes et par la société Stinnes.
La Commission fait sienne la thèse de l'administration douanière. Elle compare tout d'abord les diverses versions de l'article 8 dans six langues communautaires et elle relève que, tandis que les versions allemande et néerlandaise admettent, l'une et l'autre, les interprétations proposées par les parties, les versions française, anglaise, italienne et danoise ne peuvent être lues que dans le sens adopté par le bureau de douane de Kassel. L'usage du terme « action » (« azione », « opkraevning »), qui se réfère clairement à la mesure administrative adoptée à l'issue de la procédure de recouvrement, le prouve. En outre, cette interprétation est conforme à la finalité de la source dont l'article 8 fait partie. En effet, ainsi qu'il résulte de son premier considérant, le règlement (CEE) n° 1697/79 n'a pas été adopté pour éviter aux intéressés le paiement des droits dus, mais pour protéger les intérêts économiques et financiers de la Communauté qui seraient compromis par la perception insuffisante des droits.
Dans la réglementation ainsi motivée, la disposition en question a été insérée dans le but de simplifier le travail de l'administration. Il s'ensuit qu'elle permet non seulement de regrouper toutes les opérations d'importation, mais aussi d'additionner les montants dus, y compris ceux qui sont inférieurs à 10 UCE. En effet, quand elle regroupe plusieurs opérations dans un avis global, l'administration réalise l'objectif essentiel du règlement, c'est-à-dire le recouvrement total des droits sans gaspillage d'énergies administratives.
Cette thèse, continue la Commission, est également confirmée par l'interprétation que le comité des franchises douanières donne de l'article 20 du règlement (CEE) n° 1430/79 du Conseil, du 2 juillet 1979, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation (JO L 175, p. 1). Selon cette règle, « il n'est procédé au remboursement ou à la remise ... que si le montant à rembourser excède 10 unités de compte européennes ». Or, au cours de la réunion du 27 mai 1984, le comité a décidé qu'elle n'interdit pas de faire suite à une demande de remboursement ou de remise dans laquelle plusieurs importations sont regroupées et dont le total résulte de la somme des montants indûment versés, pourvu qu'il soit supérieur à 10 UCE. Tenant compte du fait que le règlement (CEE) n° 1697/79 prévoit à l'article 8 une règle d'une teneur identique, les mêmes modalités de calcul devraient valoir pour le cas du recouvrement a posteriori.
De son côté, la société Stinnes répète et précise la thèse soutenue devant le juge national. A son avis, l'expression « une action en recouvrement déterminée » ne peut se référer qu'à une opération spécifique d'importation ou d'exportation, car il est inconcevable qu'elle regroupe plusieurs opérations et permette d'additionner toutes les différences entre droits dus et payés. Ce n'est pas seulement l'emploi de l'adjectif « déterminée » qui milite en ce sens. Le fait que l'article 8 ne confère à l'administration aucun pouvoir discrétionnaire quant au moment où elle doit procéder au recouvrement ou au montant de la somme à récupérer est également important; en revanche, la pratique de regrouper les opérations en un seul avis aboutit à attribuer au fisc le choix du moment auquel il demande le paiement et le pouvoir d'additionner un nombre plus grand ou moins grand de montants.
En outre, l'argument tiré de l'interprétation du comité des franchises est inacceptable. La méthode qu'il légitime — additionner tous les montants indûment versés, même s'ils sont inférieurs à 10 UCE — peut être considérée comme équitable dans le cas de la demande de remboursement ou de remise parce qu'elle est de toute manière avantageuse pour le redevable; en revanche, elle ne l'est pas dans le cas de la récupération a posteriori, parce que le redevable se trouve ainsi pénalisé. En effet, à la différence de ce qu'affirme la Commission, le but de l'article 8 est précisément de protéger les intérêts des opérateurs, qui seraient compromis si l'administration douanière récupérait également les montants inférieurs à 10 UCE.
4.
Les termes de la question préjudicielle sont simples. Il s'agit tout d'abord d'expliquer la signification de l'expression « une action en recouvrement déterminée », contenue dans l'article 8 du règlement (CEE) n° 1697/79. Toujours conformément à cette disposition, il faut ensuite apprécier l'exactitude de la pratique qui consiste a) à regrouper en une mesure globale de recouvrement, relative à une période déterminée, plusieurs opérations d'importation ou d'exportation effectuées par un même sujet et b) à exiger le paiement de la somme obtenue en additionnant tous les montants correspondant aux différences entre les droits payés et les droits dus pour chaque opération.
Demandons-nous tout d'abord ce qu'est l'action en recouvrement à la lumière de la règle — article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 1697/79 — qui en établit les conditions. « Lorsque — y est-il affirmé — les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits ... légalement dus pour une marchandise déclarée pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits n'a pas été exigé du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus ... Cette action ne peut plus être engagée après l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s'il n'y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette douanière relative à la marchandise en cause » (c'est nous qui soulignons).
Ce sont là, nous semble-t-il, des termes clairs. L'action en recouvrement « est engagée »: il s'agit donc d'un phénomène qui se déroule dans le temps. Il ne peut donc consister que dans la procédure administrative par laquelle on aboutit à la prise en compte définitive de la dette ou, en d'autres termes, à l'avis qui détermine le montant dû par l'opérateur. Il s'ensuit qu'il est certainement erroné d'identifier, comme le fait la Commission, « l'action » avec l'avis: le processus d'un acte est une chose et l'acte qui le conclut en est une autre.
Jusqu'ici il n'existe pas de difficultés. Toutefois, il est de fait que, dans le paragraphe 1 de l'article 8, le législateur ajoute à l'expression « action en recouvrement » l'adjectif « déterminée ». Or, quelle est la valeur de ce terme? En déduirons-nous que la règle exige d'engager autant de procédures qu'il existe d'opérations pour lesquelles un recouvrement est nécessaire?
Il faut répondre négativement — croyonsnous — à cette question. La pratique de regrouper en une action unique plusieurs opérations effectuées par le même sujet au cours de la même période a été suivie par les administrations de tous les États membres et sa ratio est conforme à un principe général: la nécessité d'économiser les procédures et. de simplifier l'action administrative. Il est donc impensable que le législateur ait entendu l'interdire. D'autre part, il n'est pas vrai, comme l'affirme la société Stinnes, que le règlement (CEE) n° 1697/79 empêche l'administration de choisir le moment de procéder à l'action en recouvrement. Il n'y a pas trace de cet empêchement dans ses règles. Le délai de trois ans établi pour l'exercice du pouvoir d'agir est même l'indice d'une volonté contraire.
La licéité du regroupement de plusieurs opérations en une seule action n'implique cependant pas qu'il soit permis de tenir compte dans la somme des différences entre droits versés et droits dus de celles qui sont inférieures à 10 UCE. Nous rappelons que la possibilité d'additionner également ces montants découle pour la Commission des objectifs du règlement: protéger les intérêts de la Communauté en maximisant la perception des droits avec une dépense minimale d'énergies administratives. C'est précisément en fonction de cette exigence, que la Commission invoque l'application des modalités de calcul définies par le comité des franchises en interprétant la disposition, semblable à celle de l'article 8, qui figure dans l'article 20 du règlement (CEE) n° 1430/79.
Mais la thèse ne nous convainc pas. Sa prémisse, relative à l'objectif général du règlement, est exacte; en revanche, les conséquences que l'on en tire sur le terrain particulier de l'article 8 ne sont pas correctes. Quel est en effet l'objectif de cette règle? Après avoir exclu qu'il s'identifie avec celui que la société Stinnes fait valoir (il est inconcevable qu'une réglementation tout entière destinée à éviter des pertes de rendement douanier vise, sur un point spécifique, à avantager les débiteurs), nous estimons que ce sont les motifs du règlement qui déterminent cet objectif. Lisons en effet le quatrième considérant: « il ne paraît pas utile — y est-il dit — de procéder au recouvrement de sommes n'excédant pas 10 UCE (c'est nous qui soulignons). En d'autres termes, le législateur a jugé désavantageux que l'administration supporte des charges considérables pour récupérer des montants aussi minimes; toutefois, de cette façon, il a fait naître chez les opérateurs la confiance que ces montants — qu'ils proviennent d'erreurs de calcul ou de toute autre cause — ne seront pas recouvrés. L'article 8 ne peut donc pas être interprété en ce sens qu'il autorise à les récupérer. Nous ajoutons qu'une lecture de ce genre le priverait en pratique de tout effet utile: en effet, il est évident que la somme de toutes les différences entre droits versés et droits dus ne donnerait qu'exceptionnellement un chiffre inférieur à 10 UCE.
Quant à la décision du comité des franchises douanières, nous nous limitons à observer qu'en l'espèce elle a été utilisée non pas directement, mais par analogie. Nous savons en tout cas que les décisions de cet organe ne lient pas la fonction interprétative confiée à la Cour par l'article 177 du traité (voir en ce sens avec référence aux avis du comité de la nomenclature du tarif douanier commun, qui a des tâches analogues à notre comité, les arrêts du 15 février 1977, affaires jointes 69 et 70/76, Dittmeyer/Hauptzollamt Hambourg-Waltershof, Rec. 1977, p. 231; du 11 juillet 1980, affaire 798/79, Hauptzollamt Cologne-Rheinau/Chem-Tec., Rec. 1980, p. 2639).
5.
Pour toutes les considérations exposées jusqu'ici, nous vous suggérons de répondre de la manière suivante à la question que vous a posée le Finanzgericht de Hesse, par ordonnance du 10 août 1984, dans l'affaire pendante devant lui entre la société Stinnes AG et le bureau principal des douanes de Kassel:
L'expression « pour une action en recouvrement déterminée », employée dans l'article 8, du règlement (CEE) n° 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, doit être interprétée comme se référant à la procédure à l'issue de laquelle l'administration douanière établit définitivement les montants légalement dus. L'acte administratif par lequel se termine cette procédure peut regrouper une pluralité d'opérations d'importation ou d'exportation effectuées par le même sujet au cours d'une certaine période et exiger le paiement du montant qui résulte de la somme des différences entre droits versés et droits légalement dus. Toutefois, les différences relatives à chacune des opérations dont les montants sont inférieurs à 10 UCE doivent être exclues de ce calcul.
(
*1
)	Traduit de l'italian.