62016TJ0682
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
26 päivänä syyskuuta 2018 (
*1
)
EMOTR – Pinta-alaperusteiset tuet – Jäsenvaltiolle maksettavien kuukausimaksujen keskeyttämistä koskeva menettely – Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan d alakohta – Kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa – Havaitut puutteet – Selkeitä edistymistä mittaavia indikaattoreita sisältävä toimintasuunnitelma, joka on laadittu komissiota kuullen – Suhteellisuus
Asiassa T-682/16,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.-L. Desjonquères ja M. S. Horrenberger,
kantajana,
jota tukee
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão ja J. Saraiva de Almeida,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Lewis ja D. Triantafyllou,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta kumota 12.7.2016 annettu komission täytäntöönpanopäätös C(2016) 4287 final, jolla keskeytetään kuukausimaksut Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) Ranskan tasavallalle,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Frimodt Nielsen (esittelevä tuomari) sekä tuomarit V. Kreuschitz ja N. Półtorak,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt ja asian tausta
Riidanalaiset säännökset
1
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549, ja oikaisu EUVL 2016, L 130, s. 13), 41 artiklassa, jonka otsikkona on ”Kuukausimaksujen ja välimaksujen vähentäminen ja keskeyttäminen”, säädetään seuraavaa:
”2.   Komissio voi hyväksyä täytäntöönpanosäädökset, joilla vähennetään jäsenvaltiolle maksettavia kuukausi- tai välimaksuja tai keskeytetään ne, jos yksi tai useampi kyseisen kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa puuttuu kokonaan tai ei toimi tehokkaasti havaittujen vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi tai sääntöjenvastaisten tukien takaisinperintäjärjestelmässä on vastaavanlaisia vakavia puutteita ja jos jokin seuraavista edellytyksistä täyttyy:
– –
b)
komissio katsoo, ettei kyseinen jäsenvaltio pysty toteuttamaan tarvittavia korjaavia toimenpiteitä lähitulevaisuudessa noudattaen selkeitä edistymistä mittaavia indikaattoreita sisältävää toimintasuunnitelmaa, joka on laadittu komissiota kuullen.
Vähennystä tai keskeytystä sovelletaan sen maksajaviraston toteuttamiin menoihin, jonka osalta puutteita ilmenee, ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetuissa täytäntöönpanosäädöksissä vahvistettavan ajan, joka saa olla enintään 12 kuukautta – –
Tässä kohdassa tarkoitetut täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 116 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen.
[Ennen t]ässä kohdassa tarkoitettujen täytäntöönpanosäädösten antamista komissio ilmoittaa aikomuksestaan kyseiselle jäsenvaltiolle ja pyytää sitä reagoimaan määräajassa, joka ei saa olla 30:tä päivää lyhyempi. (
*2
)
Edellä 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja kuukausimaksuja tai 36 artiklassa tarkoitettuja välimaksuja koskevissa täytäntöönpanosäädöksissä on otettava huomioon tämän kohdan nojalla annetut täytäntöönpanosäädökset.”
2
Asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 3 kohdassa todetaan puolestaan seuraavaa:
”Tämän artiklan mukaisia vähennyksiä ja keskeytyksiä on sovellettava suhteellisuusperiaatetta noudattaen ja [tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan] 51 ja [sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan] 52 artiklan soveltamista rajoittamatta.”
Toimintasuunnitelmien laatiminen ja hyväksyminen
3
Euroopan komissio ilmoitti 14.5.2013 päivätyllä kirjeellään Ranskan viranomaisille, että useissa sen yksiköiden suorittamissa tarkastuksissa oli ilmennyt toistuvia ongelmia yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) puitteissa myönnettyjen pinta-alaperusteisten tukien osalta. Nämä ongelmat liittyivät erityisesti yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään, viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään, jota kutsutaan myös ”graafiseksi lohkorekisteriksi”, hallinnollisiin ristiintarkastuksiin ja paikalla tehtäviin tarkastuksiin. Komissio on näin ollen pyytänyt Ranskan viranomaisia esittämään ”toimintasuunnitelman, jossa yksilöidään tarvittavat toimenpiteet havaittujen puutteiden korjaamiseksi”.
4
Ranskan viranomaiset esittivät lukuisten komission kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen 13.11.2013 päivätyssä kirjeessään toimintasuunnitelmansa. Komissio totesi 28.11.2013 päivätyssä kirjeessään, että tätä toimintasuunnitelmaa voitiin ”pitää lopullisena” (jäljempänä toimintasuunnitelma) mutta huomautti, että ”pinta-alaperusteisten tukien alalla – – ehdotettuja toimenpiteitä voitaisiin vielä täydentää [ja] täsmentää niiden täytäntööpanon yhteydessä”.
5
Ensimmäinen toimintasuunnitelman neljästä kohdasta koski pinta-alaperusteisia tukia. Tämä kohta koski ensinnäkin erilaisia toimenpiteitä, joilla pyrittiin viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiseen, toiseksi toimenpiteitä, jotka liittyivät paikalla tehtäviin tarkastuksiin, ja kolmanneksi toimenpiteitä, jotka liittyivät maksujen laskentaan ja seuraamuksiin. Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksen osalta toimenpiteet koskivat lähinnä valokuva-aineiston tulkitsemista, joka sisältyi tietokantaan, jota kutsutaan BD TOPO:ksi (jäljempänä BD TOPO ‑tietokanta) ja johon on merkitty numeerisesti erilaisia maisematekijöitä, kuten metsät, vesistöt ja rakennukset. Tämän systemaattinen tulkintatehtävä koski tukikelpoisten pinta-alojen, joihin maksut perustuivat, uudelleen laskemista. Kolme muuta toimintasuunnitelman kohtaa, joista käsiteltävässä asiassa ei ole kysymys, koskivat tukien täydentäviä ehtoja, tukioikeuksia ja eläinpalkkioita.
Toimintasuunnitelman seuranta, tarkistuspyyntö ja uudet ehdot
6
Toimintasuunnitelmaan sisältyi seurantaa koskeva järjestely, jonka nojalla Ranskan viranomaisten ja komission välillä käytiin lukuisia keskusteluja. Ranskan viranomaiset toimittivat näin ollen toimintasuunnitelman mukaisesti seurantakertomuksia sen täytäntöönpanosta. Vuonna 2014 tällaisia kertomuksia toimitettiin 4.2., 4.4., 2.7. ja 14.10.
7
Komissio totesi 22.12.2014 päivätyssä kirjeessään marraskuussa 2014 suoritetun tarkastuksen jälkeen, jossa arvioitiin toimintasuunnitelman edistymistä, että BD TOPO ‑tietokanta oli liian vanhentunut ja epätäydellinen viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiseksi ja että tästä syystä toimintasuunnitelman onnistumista ei voitu vahvistaa. Komissio huomautti kuitenkin todenneensa, että Ranskan viranomaiset kehittivät vaihtoehtoista lähestymistapaa, jonka nojalla havaitut ongelmat pitäisi saada osittain ratkaistua. Komissio katsoi näin ollen, että jotta voitaisiin välttää maksujen keskeyttäminen tai vähentäminen asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella, ”vaadit[tiin] tarkistetun toimintasuunnitelman laatimista” ja ”[oli] välttämätöntä korjata nämä puutteet ennen tukivuoden 2015 täytäntöönpanoa (huhtikuussa 2015)”.
8
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 23.12.2014 päivätyssä kirjeessään ”vaaditut seikat, jotka liittyivät – – toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon vuonna 2014 ja sen jatkamiseen vuonna 2015”. Näitä seikkoja täydennettiin viidennessä seurantakertomuksessa, jonka Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 30.1.2015.
9
Komissio on tuonut esiin 17.2.2015 päivätyssä kirjeessään erityisesti, että useita toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon liittyviä näkökohtia, joita Ranskan viranomaiset tarkoittavat 30.1.2015 päivätyn viidennen seurantakertomuksen lähetekirjeessä, oli selvennettävä. Komissio on ilmoittanut 25.2.2015 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisille useista seikoista, jotka liittyivät tukivuosia 2013 ja 2014 koskeneen tarkastuksen, jossa oli ilmennyt, että ”Ranskassa toteutettu valvontajärjestelmä oli puutteellinen viljelylohkojen tunnistusjärjestelmässä olevien puutteiden vuoksi – –, tukikelpoisten alojen määrittelyyn liittyvien ongelmien vuoksi, paikalla tehtävien tarkastusten tehottomuuden vuoksi sekä tukien laskentatavan ja seuraamusten osalta taannehtivan takaisinperinnän puuttumisen vuoksi”, tuloksiin. Komissio teki tämän jälkeen tarkastuskäynnin Ranskassa 11.–13.3.2015 ja Ranskan viranomaiset päivittivät toimintasuunnitelman. Ranskan viranomaisten 30.3.2015 päivätyssä uudessa kirjeessä ilmoitettiin täydentävät seikat komissiolle.
Maksujen keskeyttämistä koskevan menettelyn täytäntöönpano
10
Komissio on toimittanut 13.4.2015 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisille tiedoksiannon asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan mukaisesti (jäljempänä 13.4.2015 annettu tiedoksianto).
11
Komissio on muistuttanut tiedoksiannon ensimmäisessä osassa eri seikoista, jotka koskevat toimintasuunnitelmaa ja sen tarkistamista.
12
Komissio on todennut ensinnäkin, että toimintasuunnitelmassa pyrittiin konkreettisesti viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiseen, jotta kunkin viitelohkon osalta tukikelpoinen enimmäispinta-ala vahvistettaisiin säännösten mukaisesti ottaen huomioon erityisesti viimeisimmät ortokuvat, paikalla tehtyjen tarkastusten tulokset ja olemassa oleviin tietokantoihin sisältyvät tukikelvottomat tekijät.
13
Komissio on toiseksi esittänyt perusteet, joiden nojalla se oli todennut marraskuussa 2014 tehdyn tarkastuksen jälkeen, että asetettuja arviointiperusteita ei ollut noudatettu, että työn laadussa oli puutteita ja että alojen, jotka olivat saaneet suoraa tilatukea, osalta esiintyi ongelmia ja näin ollen pyytänyt 22.12.2014 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisia laatimaan ”tarkistetun toimintasuunnitelman”.
14
Komissio on todennut kolmanneksi tältä osin, että ”Ranskan [23.12.2014 päivätyssä kirjeessä] toimittamassa tarkistetussa toimintasuunnitelmassa” oli alojen tukikelpoisuuden ja niiden sääntöjenmukaisuuden varmistamista koskevien sääntöjen mukaisia kuvien tulkintaa koskevia seikkoja, määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamiseen liittyviä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 48) (jäljempänä määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmä) 10 artiklassa tarkoitettuja seikkoja, yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) 4 artiklan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitettuja eräitä pysyvien nurmien tukikelpoisuutta koskevia seikkoja vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla (jäljempänä eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuus vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla) ja seikkoja, jotka liittyivät ”viljelylohkojen graafiseen ilmoittamiseen vuodesta 2015 lähtien”. Komissio huomautti kuitenkin 20.1.2015 päivätyssä kirjeessään, että Ranskan viranomaiset olivat tuoneet esille tarkistetun toimintasuunnitelman täytäntöönpanon osalta ongelmia, jotka oli havaittu vuoden 2015 tukihakemusten hallinnoinnissa ja joista oli keskusteltu Ranskassa maaliskuussa 2015 tehdyn tarkastuskäynnin yhteydessä.
15
Komissio on tehnyt tiedoksiannon toisessa osassa toimintasuunnitelmasta arvioinnin, jossa se tarkastelee erityisesti tapaa, jolla Ranskan viranomaiset sovelsivat määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää, ja niitä riskejä, jotka sen mielestä olivat edelleen olemassa eräiden alojen tukikelpoisuuden määrittelyssä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla. Komissio päätteli tältä osin, että ”toimintasuunnitelmaa ei [ollut] noudatet[tu] – – sillä perusteella, että kaikki graafiseen lohkorekisteriin merkityt alat eivät täyt[täneet] Euroopan unionin säännöksissä asetettua enimmäispinta-alaa koskevaa vaatimusta”.
16
Tiedoksiannon kolmannessa osassa komissio tarkasteli vastaavasti vuoden 2015 tukihakemusten hallinnoinnin edellytyksiä, jotka Ranskan viranomaiset olivat lisäksi esittäneet.
17
Edellä esitetyn perusteella komissio totesi, että ”yhdistetyn vaikutuksen vuoksi, joka näillä puutteilla oli hallinto- ja valvontajärjestelmän ja tukihakemusten esittämistä koskevien sääntöjen osalta tehtävien poikkeusten, joita Ranska aiko[i] soveltaa vuoden 2015 tukihakemusten osalta, [silloiseen] ominaisluonteeseen””ei saa[tu] edellytettyjä riittäviä takeita tukien hyvästä hallinnoinnista eikä siten menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta” ja ”[komission] epäilykset, jotka koskivat mahdollisuuksia suorittaa maksut asianmukaisesti Ranskan viranomaisten asettamissa määräajoissa, korostu[i]vat”. Komissio aikoi näin ollen keskeyttää tai vähentää maksuista 5 prosenttia, jos Ranskan viranomaiset eivät korjanneet todettuja epäselvyyksiä toimintasuunnitelmasta esitetyn arvioinnin ja vuoden 2015 tukihakemusten hallinnoinnin edellytysten osalta 16.10.2015 mennessä.
18
Ranskan viranomaiset ovat vastanneet 13.4.2015 annettuun tiedoksiantoon 24.4.2015 päivätyllä uudella päivitetyllä toimintasuunnitelmalla, jonka otsikkona oli ”– – toimintasuunnitelma – Aikataulua koskevat tavoitteet YMP:n tukivuonna 2015”, ja 7.5.2015 päivätyllä kirjeellä, joka koski ”– – toimintasuunnitelman seurantaa” ja jossa niiden kanta esitettiin tiivistetysti.
19
Komission ja Ranskan viranomaisten välillä vaihdettiin tämän jälkeen tietoja useita kertoja: 10.6.2015 pidettiin kahdenvälinen kokous, komissiolle toimitettiin 13.7.2015 alustava seurantakertomus, kuudes seurantakertomus esitettiin 9.10.2015 ja komission yksiköiden vierailu Ranskaan järjestettiin 1.12.2015.
20
Komissio esitti 22.12.2015 päivätyssä kirjeessään täydentäviä huomautuksia maksujen keskeyttämistä koskevan menettelyn osalta. Se muistutti siitä, ettei seurantakertomuksia ollut toimitettu sille määräajoissa ja että se oli esittänyt huomautuksia määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamisesta ja eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelystä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla sekä paikalla tehdyistä tarkastuksista.
21
Ranskan viranomaiset ovat vastanneet näihin täydentäviin huomautuksiin 13.1.2016 päivätyssä kirjeessään. Ne ovat ensinnä esittäneet tiivistetysti kaikki komissiolle toimitetut seikat. Ne ovat tämän jälkeen täsmentäneet toimintasuunnitelmassa olevien seikkojen täytäntöönpanoa ja muistuttaneet, että toimintasuunnitelman mukaan, sellaisena kuin se hyväksyttiin marraskuussa 2016, nämä toimenpiteet oli saatava päätökseen vuonna 2016. Komissio ei siten voinut vuonna 2015 vedota maksujen keskeyttämistä koskevan toimenpiteen hyväksymiseksi siihen, ettei toimintasuunnitelmaa ollut toteutettu. Ranskan viranomaiset muistuttivat vastaavasti kuvien tulkintaa koskevista vuodesta 2015 lähtien asetuista uusista edellytyksistä. Ranskan viranomaiset vastasivat lopuksi useisiin komission huomautuksiin, jotka koskivat määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla sekä arvostelua, jota se oli esittänyt paikalla tehtyjen tarkastusten toteuttamisesta. Ranskan viranomaiset esittivät lopuksi, että ne olivat täysimääräisesti noudattaneet tai tulisivat täysimääräisesti noudattamaan marraskuussa 2013 hyväksytyn toimintasuunnitelman mukaisia velvoitteita.
22
Komissiolle esitettiin tämän tietojenvaihdon jälkeen seurantakertomukset 28.1., 26.2., 4.4. ja 29.4.2016. Komissio suunnitteli lisäksi uuden tarkastuskäynnin järjestämistä Ranskassa 11.–15.4.2016.
23
Komissio esitti täydentävän tiedoksiannon 20.5.2016 päivätyssä kirjeessään asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan nojalla (jäljempänä täydentävä tiedoksianto 20.5.2016). Se totesi siinä, että oli tarpeen tarkastaa paikan päällä tehtävän valvonnan taso ja tukioikeuksien asianmukainen jakaminen. Komissio huomautti vastaavasti ”puutteista nopeiden tarkastusten tasossa” ja mainitsi ”ongelman ”pysyvien nurmien”, jotka ovat osa vakiintunutta paikallista käytäntöä, määritelmän noudattamisessa” sekä ”ongelmat, jotka liittyivät [määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän] perustamiseen”. Näillä perusteilla komissio ilmoitti Ranskan viranomaisille, että se aikoi keskeyttää tai vähentää maksuista 3 prosenttia.
24
Ranskan viranomaiset vastasivat 16.6.2016 päivätyssä kirjeessään 20.5.2016 annettuun täydentävään tiedoksiantoon. Ne katsoivat, että toimintasuunnitelma oli pantu velvoitteiden mukaisesti täytäntöön ja että esitetyt toteamukset, jotka koskivat YMP:n uudistuksen yhteydessä täytäntöön pantuja nurmien hallinnoinnin uusia edellytyksiä, eivät olleet perusteltuja.
25
Komissio teki 12.7.2016 täytäntöönpanopäätöksen, jolla keskeytetään kuukausimaksut Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) Ranskan tasavallalle (jäljempänä riidanalainen päätös). Tässä päätöksessä komissio totesi, että kuukausimaksut Ranskan tasavallalle, jotka oli toteutettu asetuksen N:o 1306/2013 18 artiklan nojalla, keskeytettiin määrän osalta, joka saatiin soveltamalla pinta-alatukiin vuonna 2015 liittyviin kuukausimaksuihin 3 prosentin suuruista keskeyttämistä koskevaa prosenttiosuutta, ja että tätä keskeyttämistä sovellettiin Ranskan tasavallalle maksettaviin kuukausimaksuihin asetuksen N:o 1306/2013 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti maksajaviraston Agence de services et de paiement suorittamien kuukausimenojen osalta heinäkuusta 2016 kesäkuuhun 2017. Tämä päätös annettiin tiedoksi Ranskan viranomaisille 13.7.2016.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
26
Ranskan tasavalta on nostanut käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 23.9.2016 jättämällään kannekirjelmällä.
27
Komissio toimitti vastineensa 22.12.2016. Kantaja ja vastaaja toimittivat vastauksensa asetetussa määräajassa.
28
Portugalin tasavalta toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.12.2016 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin tukeakseen Ranskan tasavallan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi tämän väliintulohakemuksen 12.1.2017 antamallaan päätöksellä. Portugalin tasavalta toimitti kirjelmänsä ja asianosaiset toimittivat niitä koskevat huomautuksensa asetetussa määräajassa.
29
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisia pyydettiin 26.1.2018 vastaamaan eräisiin kysymyksiin. Asianosaiset noudattivat tätä pyyntöä määräajassa.
30
Esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti työjärjestyksen 106 artiklan 3 kohdan nojalla ratkaista asian ilman asian käsittelyn suullista vaihetta, koska asianosaiset eivät olleet pyytäneet istunnon järjestämistä. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin katsoi saaneensa asiakirjojen perusteella riittävästi tietoja, jotta se voi ratkaista asian käsittelyä jatkamatta.
31
Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
32
Portugalin tasavalta, joka tukee väliintulijana Ranskan tasavallan vaatimuksia, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.
33
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
34
Ranskan tasavalta esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäinen pääasiallinen kanneperuste koskee asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista, koska Ranskan viranomaiset ovat yhtäältä täysimääräisesti panneet täytäntöön toimintasuunnitelman, joka sisältää selkeät edistymistä kuvaavat mittarit, jotka on vahvistettu komission kuulemisen jälkeen, ja toisaalta riidanalainen päätös perustuu seikkoihin, jotka eivät kuuluneet toimintasuunnitelmaan. Toinen kanneperuste, joka esitetään toissijaisesti, perustuu suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista
35
Ranskan tasavalta muistuttaa aluksi, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklassa tarkoitettu sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely (jäljempänä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely) mahdollistaa sen varmistamisen, että maatalousmenot on suoritettu Euroopan unionin oikeuden mukaisesti. Tässä menettelyssä jäsenvaltioilla on tarvittavat takuut omien näkökohtiensa esittämistä varten ja se perustuu komission ohjeisiin, joissa täsmennetään erityisesti, miten taloudelliset seuraukset lasketaan sääntöjenmukaisuuden tarkastamisen yhteydessä. Asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklassa tarkoitettua maksujen keskeyttämistä koskevaa menettelyä (jäljempänä keskeyttämistä koskeva menettely) ei ole sitä vastoin juuri koskaan pantu täytäntöön eikä sen perusteena ole komission antamia ohjeita.
36
Ranskan tasavallan mukaan keskeyttämistä koskeva menettely ei koske tilannetta, jossa on, kuten käsiteltävässä asiassa, kyse erimielisyydestä, joka liittyy yhtäältä määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamiseen ja toisaalta eräiden alojen tukikelpoisuuden määrittelyyn vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla. Jos hyväksytään se, että tällaiseen erimielisyyteen voidaan vedota kahdessa erillisessä menettelyssä, tämä voisi vaarantaa kyseisen jäsenvaltion käytettävissä olevat menettelylliset takeet sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä, pakottaa tämän jäsenvaltion muuttamaan käytäntöjään keskeyttämistä koskevassa menettelyssä, vaikka jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiä ei ole vielä todettu, tai johtaa vielä siihen, että sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely menettää tehokkuutensa. Vedotessaan tällaiseen erimielisyyteen keskeyttämistä koskevassa menettelyssä komissio vaarantaisi moitteettoman tietojenvaihdon sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä.
37
Portugalin tasavaltaa katsoo vastaavasti, että asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan nojalla ei voida tehdä kuukausimaksujen keskeyttämistä koskevaa päätöstä sellaisten seikkojen perusteella, joita kyseinen jäsenvaltio ei ole ehdottanut toimintasuunnitelmassaan. Tällaisella päätöksellä olisi samanlaiset seuraukset kuin rahoitusoikaisulla ilman sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevaan menettelyyn kuuluvien menettelyllisten takeiden noudattamista. Muuttaessaan tai tarkistaessaan yksipuolisesti jäsenvaltion sitoumusten tarkkoja ehtoja komissio on käyttänyt menettelyä, johon liittyvät takeet ovat huomattavasti heikommat. Koska myöhemmin ilmeni uusia seikkoja, komission olisi pitänyt aloittaa sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely.
38
Ranskan tasavalta väittää pääasiallisesti, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, koska komissio ei voinut päätellä, ettei kyseinen jäsenvaltio olisi ”pystynyt panemaan täytäntöön toimintasuunnitelman, joka sisälsi selkeät edistymistä kuvaavat mittarit, jotka on vahvistettava komissiota kuullen, mukaisia toimenpiteitä”. Tämä edellytys ei täyttynyt, koska yhtäältä toimintasuunnitelma oli pantu täytäntöön täysimääräisesti ja toisaalta riidanalainen päätös perustui seikkoihin, jotka eivät kuuluneet toimintasuunnitelmaan.
39
Ranskan tasavalta muistuttaa ensinnäkin, että se on sitoutunut soveltamaan marraskuussa 2013 vahvistettua toimintasuunnitelmaa. Koska edellytykset, jotka oli alun perin asetettu viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiselle, eivät osoittautuneet tyydyttäviksi, Ranskan tasavalta muistuttaa myös siitä, että se ehdotti 23.12.2014 päivätyssä kirjeessään vaihtoehtoisia edellytyksiä, jotka komissio vahvisti.
40
Ranskan tasavalta väittää toiseksi, että toimintasuunnitelma, joka vahvistettiin marraskuussa 2013 ja jota muutettiin joulukuussa 2014, on pantu täysimääräisesti täytäntöön.
41
Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämisen osalta Ranskan tasavalta muistuttaa, että tarkoituksena oli alun perin päivittää valokuvat ja käyttää olemassa olevia tietokantoja, kuten BD TOPO ‑tietokantaa, niiden tulkinnan helpottamiseksi ja että joulukuussa 2014 ehdotettujen tarkistettujen edellytysten tavoitteena oli havaittujen vaikeuksien voittaminen, kun ilmeni, ettei BD TOPO ‑tietokanta ollut tarpeeksi luotettava. Tämä päivitys tehtiin asetetussa enimmäismääräajassa. Valokuvien vanhentumisesta johtunut ongelma ratkaistiin vuoden 2014 lopussa, kuten Ranskan viranomaisten 23.12.2014 päivätystä kirjeestä ilmeni, ja valokuvien tulkintatehtävä saatiin päätökseen vuonna 2016, kuten 1.9.2016 päivätyssä 14. seurantakertomuksessa mainitaan.
42
Paikalla tehtävän valvonnan osalta Ranskan tasavalta huomauttaa, että sitä moitittiin tukikelvottomien tekijöiden ja alueiden sisällyttämisestä. Tämän ongelman ratkaisemiseksi toimintasuunnitelmassa suunniteltiin menettelyn, jossa prefektin asiaa koskevat päätökset siirrettäisiin keskushallinnon tasolle ennen näiden päätösten allekirjoittamista, käyttöön ottamista. Tämä toimenpide pantiin täytäntöön asetetussa määräajassa eli tukivuodeksi 2014.
43
Maksujen laskennan ja seuraamusten osalta Ranskan tasavalta korostaa, että sitä moitittiin siitä, että se oli tehnyt virheellisiä laskelmia, ettei se ollut seurannut taannehtivaa takaisinperintää ja ettei se ollut perinyt takaisin aiheettomasti maksettuja määriä. Tämän ongelman ratkaisemiseksi oli tarkoitus parantaa tukivuosia 2013 ja 2014 varten toimivaltaisten toimielinten ohjeita, kehittää valvontaa ja tukivuodesta 2015 lähtien tarkistaa tuotantomääristä riippumattoman tuen seuraamusten laskenta-algoritmia, sillä tämän myöhäisemmän ajankohdan vuoksi voitiin ottaa mukaan algoritmin muutokset, jotka olivat tulleet välttämättömiksi YMP:n uudistuksen myötä. Nämä toimenpiteet oli toteutettu asetetuissa määräajoissa. Vaikka tarkistetun algoritmin toiminnan moitteettomuus oli mahdollista vahvistaa vasta elokuussa 2016 tukivuoden 2015 maksujen suorittamisen yhteydessä, tässä yhteydessä oli ainoastaan kysymys uuden algoritmin vaikutusten toteamisesta ensimmäisenä mahdollisena ajankohtana. Toimintasuunnitelmaan sisältyvä sitoumus, joka koski algoritmin tarkistamista vuonna 2015, täytettiin asetetussa määräajassa.
44
Ranskan tasavalta huomauttaa tältä osin, että vaikka toimintasuunnitelmassa tarkoitettujen toimenpiteiden täytäntöönpanossa, kuten viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämisessä tai algoritmin tarkistamisessa, on ollut viivästystä tukivuoden 2015 maksujen täytäntöönpanon osalta, tämä kysymys ei sinänsä liity toimintasuunnitelmaan, joka ei koske tämän tukivuoden eikä minkään muunkaan tukivuoden täytäntöönpanon aikataulua.
45
Ranskan tasavalta väittää kolmanneksi, ettei komissio voi nojautua seikkoihin, jotka eivät kuulu toimintasuunnitelmaan, maksujen keskeyttämistä koskevan päätöksen tekemiseksi. Ainoastaan toimintasuunnitelmassa, sellaisena kuin se oli hyväksyttynä marraskuussa 2013 ja tarkistettuna joulukuussa 2014, tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamatta jättäminen olisi voinut olla perusteena tällaisen päätöksen tekemiselle.
46
Ranskan tasavalta toteaa tältä osin aluksi, että toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa koskevan tietojenvaihdon yhteydessä käydyt keskustelut komission kanssa koskivat määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista tai eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla. Ranskan tasavalta huomauttaa nimittäin, että unionin oikeuden mukaisten uusien mahdollisuuksien täytäntöönpano tukivuodesta 2015 alkaen voisi merkitä sitä, että viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiseksi toimintasuunnitelmassa tarkoitetun valokuvien tulkintatyön yhteydessä voitaisiin tehdä myös kenttävierailuja tietyllä rajoitetulla alalla. Ranskan viranomaiset eivät kuitenkaan koskaan sisällyttäneet määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista tai eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla sellaisenaan toimintasuunnitelman edistymistä mittaavien indikaattoreiden joukkoon eikä komission tehtävänä ollut muuttaa yksipuolisesti tätä suunnitelmaa niiden sisällyttämiseksi. Näitä kysymyksiä ei mainittu missään edistymistä mittaavissa indikaattoreissa komissiolle toimitetuissa seurantakertomuksissa tai päivityissä toimintasuunnitelmissa, kuten 12.3. ja 24.4.2015 toimitetuissa toimintasuunnitelmissa.
47
Ranskan tasavalta huomauttaa seuraavaksi, että riidanalaisessa päätöksessä komissio on todennut, että tukihakemusten käsittelyssä ilmeni edelleen huomattavaa viivästystä erityisesti pysyviä nurmia koskevien asiakirjojen käsittelyssä. Komissio päätteli tästä, että toimintasuunnitelman tavoitteita ei voitu saavuttaa lähitulevaisuudessa. Ranskan tasavallan mukaan toimintasuunnitelma, jonka toteuttamiseen se oli sitoutunut, oli kuitenkin pantu täytäntöön asetetuissa määräajoissa. Viivästykset tukivuoden 2015 maksujen täytäntöönpanossa eivät liittyneet toimintasuunnitelmaan, joka ei koskenut tämän tukivuoden eikä minkään muunkaan tukivuoden täytäntöönpanon aikataulua. Jos komissio katsoi, ettei toimintasuunnitelmaa ollut mahdollista panna täytäntöön lähitulevaisuudessa ja että se saattoi näin ollen tehdä riidanalaisen päätöksen, tämä johtui siitä, että se oli sisällyttänyt toimintasuunnitelmaan määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamisen ja eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyn vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, jotka olivat kysymyksiä, joiden osalta toimintasuunnitelmassa ei ollut edistymistä mittaavia indikaattoreita.
48
Komissio esitti nimittäin 17.2.2015 päivätyssä kirjeessään ensinnäkin, että ”toimintasuunnitelman asianmukaisen täytäntöönpanon ja YMP:n uudistamista koskevan ehdotuksen välillä on läheinen yhteys erityisesti kysymysten osalta, jotka koskevat alojen tukikelpoisuutta ja tiettyjä maisematekijöitä”. Tällaisen yhteyden perusteella ei voida kuitenkaan katsoa, että toimintasuunnitelmaa olisi sinänsä laajennettu koskemaan näitä tekijöitä. Toimintasuunnitelma ja YMP:n uudistus ovat kaksi erillistä asiaa. Komissio sisällyttää vastaavasti tässä samassa kirjeessään ”tarkistetuksi toimintasuunnitelmaksi” kutsumaansa asiakirjaan yksipuolisesti toimenpiteitä, jotka koskevat määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän noudattamista ja tietyn tyyppisten alojen tukikelpoisuuden määrittelyä. Komissio ei olisi kuitenkaan voinut tehdä toimintasuunnitelmaan tällaisia yksipuolisia muutoksia.
49
Komissio sisällytti toiseksi jälleen 13.4.2015 antamassaan tiedoksiannossa tarkistetun toimintasuunnitelman keskeisiin osiin seikkoja, jotka koskivat määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja pysyvien nurmien sisällyttämistä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla ja jotka eivät kuitenkaan kuuluneet toimintasuunnitelmaan, sellaisena kuin se oli hyväksyttynä marraskuussa 2013, tai tarkistettuun toimintasuunnitelmaan, joka laadittiin joulukuussa 2014. Näiden väitettyjen puutteiden ”yhdistetyn vaikutusten” perusteella komissio kuitenkin päätti, että toimintasuunnitelman täytäntöönpanon osalta ”ei voi[tu] saada edellytettyjä riittäviä takeita tukien hyvästä hallinnoinnista”.
50
Komission 22.12.2015 päivätyssä kirjeessä erimielisyys, joka koski määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja eräiden pysyvien nurmien katsomista tukikelpoisiksi aloiksi vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, oli kuitenkin kolmanneksi ratkaiseva seikka komission päättelyssä.
51
Jos komissio neljänneksi nojautuu riidanalaisessa päätöksessä tukihakemusten käsittelyssä ilmenneeseen väitetysti merkittävään viivästykseen, se nojautui siihen tarkasteltuaan pitkään erimielisyyttä, joka koski määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja eräiden pysyvien nurmien katsomista tukikelpoisiksi aloiksi vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla. Komissio viittaa riidanalaisessa päätöksessä maaliskuussa 2015 ”tarkistettuun” toimintasuunnitelmaan, vaikka viimeisin tarkistus tehtiin joulukuussa 2014. Tämän erimielisyyden jatkuminen oli näin ollen perusteena komission päätelmälle, jonka mukaan Ranskan viranomaiset eivät pystyneet panemaan toimintasuunnitelmaa täytäntöön.
52
Ranskan tasavalta esittää lopuksi, että oikeudellinen erimielisyys, joka koski määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja tietyn tyyppisten alojen tukikelpoisuuden määrittelyä, eroaa täysin erimielisyydestä, joka liittyi valvontajärjestelmässä oleviin puutteisiin, jotka olivat toimintasuunnitelman taustalla. Toimintasuunnitelmassa oli nimittäin yhtäältä kyse lähinnä teknisestä työstä, joka koski viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän soveltamisen perusteena olevien paikkatietojen uudistamista. YMP:n uudistuksen yhteydessä oli toisaalta tullut mahdolliseksi vahvistaa tietyn määräsuhteen perusteella kyseisten alojen maataloustukikelpoisuus tai katsoa tukikelpoisiksi tietyt karjankasvatukseen sopivat alat, vaikka näillä aloilla ei pääasiassa kasvanut nurmikasveja, kun vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla näitä aloja voitiin pitää karjankasvatukseen sopivina.
53
Ranskan tasavalta muistuttaa yhtäältä lisäksi, että riidanalainen päätös voi riidanalaisen säännöksen mukaisesti perustua ainoastaan siihen, että osoitetaan, etteivät Ranskan viranomaiset ole pystyneet panemaan täytäntöön toimintasuunnitelmaan sisältyviä toimenpiteitä. Komission pitäisi nojautua toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanossa oleviin puutteisiin eikä vedota yleisesti ”kaikkiin heikkouksiin ja puutteisiin”. Mikään komission toteamista seikoista ei toisaalta osoita, että toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden täytäntöönpanossa olisi ilmennyt puutteita. Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksen osalta, jonka piti toimintasuunnitelman mukaan olla toiminnassa vuonna 2016, tai paikalla tehtävien tarkastusten ja maksujen laskennan osalta komissio ei ollut siten väittänyt, ettei näitä toimenpiteitä olisi pantu täytäntöön, vaan totesi ainoastaan, että havaittujen viivästysten katsottiin merkitsevän toimintasuunnitelman mukaisten sitoumusten rikkomista.
54
Ranskan tasavalta toteaa lopuksi, että jos on niin, että sen tekemä määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista koskeva valinta merkitsi sitä, että maksujärjestelmää ja erityisesti viljelylohkojen tunnistusjärjestelmää oli tarkistettava, tämä ei merkinnyt sitä, ettei määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää voitaisi erottaa toimintasuunnitelman täytäntöönpanosta tai että toimintasuunnitelmaa voitaisiin pitää kehittyvänä suunnitelmana. Välineen uudistaminen, jonka avulla voitiin määritellä tukikelpoiset alat, vanhentuneiksi katsottujen tietokantojen päivittämiseksi täytyi voida erottaa tämän välineen tarkistamisesta säännösten mukaisen uuden parametrin sisällyttämiseksi. Nämä kaksi toimenpidettä voitiin erottaa toisistaan. Toimintasuunnitelmaa ei ole pidettävä dynaamisena ja kehittyvänä asiakirjana vaan tukikelpoisten alojen määrittelyn välineenä.
55
Portugalin tasavalta toteaa puolestaan, että riidanalainen päätös perustuu ”tarkistettuun toimintasuunnitelmaan” – kuten komissio sitä kutsuu –, jonka ehdot komissio on yksipuolisesti laatinut sen jälkeen, kun Ranskan viranomaiset ottivat käyttöön määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän delegoidun asetuksen N:o 640/2014 10 artiklan mukaisesti. Unionin oikeuden säännösten, jotka koskevat määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista tai eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, täytäntöönpanolla ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä valvontajärjestelmän puutteisiin, jotka olivat toimintasuunnitelman taustalla. Riidanalainen päätös rikko asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, koska viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän muutosten tarpeellisuus, joka johtui määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän käyttöönotosta, oli todettu toimintasuunnitelman laatimisen jälkeen eikä sitä ollut käsitelty sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä sen toteamiseksi, että kyseisen kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa puuttuu kokonaan tai ei toimi tehokkaasti havaittujen vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi. Riidanalainen päätös rikkoi vastaavasti riidanalaista säännöstä, koska se ei perustunut erityisesti velvoitteisiin, jotka sisältyivät toimintasuunnitelmaan, jonka kyseinen jäsenvaltio oli sitoutunut panemaan täytäntöön, vaan näihin velvoitteisiin liittymättömiin muihin seikkoihin, kuten määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän käyttöönottoon.
56
Portugalin tasavalta vetoaa lisäksi luottamuksensuojan periaatteeseen. Portugalin tasavalta väittää viitaten tältä osin 22.6.2006 annetun tuomion Belgia ja Forum 187 v. komissio (C-182/03 ja C-217/03, EU:C:2006:416) 71, 161 ja 167 kohtaan, että tätä periaatetta on rikottu siinä tapauksessa, että komissio muuttaa arviointiaan pelkästään oikeudellisten sääntöjen tiukemman soveltamisen perusteella tai, kuten käsiteltävässä asiassa, lakiin perustumattomasti, antamatta riittävää aikaa sille, että tämä arvioinnin muuttaminen voidaan ottaa käytännössä huomioon. Portugalin tasavalta muistuttaa vastaavasti, että unionin lainsäädännön on oltava täsmällistä ja sen soveltamisen oikeussubjektien ennakoitavissa. Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että kaikki toimielinten säädökset ja toimenpiteet, joilla on oikeudellisia vaikutuksia, ovat selkeitä ja täsmällisiä ja että ne annetaan henkilölle, jota asia koskee, tiedoksi sillä tavoin, että tämä tietää varmuudella, mistä hetkestä lähtien kyseinen säädös tai muu toimenpide on olemassa ja alkaa tuottaa oikeusvaikutuksia. Portugalin tasavalta katsoo viitaten 22.1.1997 annetun tuomion Opel Austria v. neuvosto (T-115/94, EU:T:1997:3) 124 kohtaan, että tämä oikeusvarmuuden pakottava vaatimus on aivan erityisen tärkeää täyttää silloin, kun on kyse säädöksestä tai muusta toimenpiteestä, johon saattaa liittyä taloudellisia seurauksia, kuten käsiteltävässä asiassa, jotta henkilöt, joita asia koskee, voivat saada tarkasti selville heille asetettujen velvoitteiden ulottuvuuden.
57
Komissio kiistää nämä väitteet käsiteltävän asian tosiseikkojen perusteella. Se väittää lähinnä, että vaikka Ranskan tasavalta vetoaa toimintasuunnitelman täytäntöön panemiseksi toteuttamiinsa toimenpiteisiin, tähän täytäntöönpanoon on liittynyt viivästystä ja puutteita, jotka oikeuttavat riidanalaisen päätöksen tekemisen.
58
Käsiteltävässä asiassa on syytä huomauttaa, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä keskeyttänyt kuukausimaksut maataloustukirahastosta Ranskan tasavallalle asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.
59
Riidanalaisen päätöksen ensimmäisessä perustelukappaleessa komissio muistutti siitä, että se voi tämän säännöksen perusteella keskeyttää kuukausimaksut jäsenvaltiolle siinä tapauksessa, että yhtäältä ”yksi tai useampi kyseisen kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa puuttu[i] kokonaan tai ei toimi[nut] tehokkaasti havaittujen vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi” ja toisaalta se ”päätte[li] tästä, ettei kyseinen jäsenvaltio pysty[nyt] toteuttamaan tarvittavia korjaavia toimenpiteitä lähitulevaisuudessa noudattaen selkeitä edistymistä mittaavia indikaattoreita sisältävää toimintasuunnitelmaa, joka o[li] laadittu komissiota kuullen”.
60
Tältä osin on muistutettava, että keskeyttämistä koskevalla menettelyllä ei ole samaa kohdetta kuin sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevalla menettelyllä. Keskeyttämistä koskevassa menettelyssä komissio voi nimittäin keskeyttää väliaikaisesti kuukausimaksut maataloustukirahastosta tai Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) erityisesti silloin, kun kansallisessa valvontajärjestelmässä tai sääntöjenvastaisten tukien takaisinperintäjärjestelmässä on vakavia puutteita. Sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä komissio voi sitä vastoin määritellä unionin rahoituksen ulkopuolelle lopullisesti suljettavat määrät, kun maataloustukirahastosta tai maaseuturahastosta maksettuja määriä ei ole suoritettu unionin oikeuden mukaisesti. Toisin kuin Ranskan ja Portugalin tasavalta väittävät, sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan menettelyn, jossa voidaan määritellä unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävät määrät, olemassaolosta ei voida päätellä, ettei komissio voisi muuten – sitä ennen tai samanaikaisesti – turvautua keskeyttämistä koskevaan menettelyyn siltä osin kuin kyseessä ovat näitä määriä vastaavat kuukausimaksut. Asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että tämän artiklan mukaisia keskeytyksiä on sovellettava tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan 51 artiklan ja sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan 52 artiklan soveltamista rajoittamatta.
61
On huomattava lisäksi, että – kuten sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä – kuukausimaksujen keskeyttämistä koskevassa menettelyssä annetaan kyseiselle valtiolle menettelylliset takeet, jotta se voi esittää huomautuksensa ennen maksujen keskeyttämistä koskevan päätöksen tekemistä. Ranskan tasavallalle on näin ollen ilmoitettu käsiteltävässä asiassa kahteen kertaan_13.4.2015 annetussa tiedoksiannossa ja 20.5.2016 annetussa täydentävässä tiedoksiannossa, siitä, että komissio aikoi tehdä kuukausimaksujen keskeyttämistä koskevan päätöksen näissä tiedoksiannoissa mainituista syistä. Ranskan tasavalta on vastaavasti voinut esittää tältä osin huomautuksensa 24.4.2015 ja 16.6.2016.
62
Ranskan tasavallan väitteiden osalta, jotka koskevat kyseiselle valtiolle sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä annettujen menettelyllisten takeiden vaarantumista tai sitä, että komission esittämät perusteet keskeyttämistä koskevassa menettelyssä olisivat esteenä sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan menettelyn puitteissa tapahtuvalle tietojenvaihdolle, on todettava, että tällaiset väitteet, jotka eivät tosin ole perusteltuja, koskevat erillistä menettelyä, joka ei ole käsiteltävän asian kohteena. Sama koskee kysymystä riidanalaisessa päätöksessä keskeytettyjen kuukausimäärien maksamisesta, joka tuli esille unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimen 26.1.2018 yhteydessä ja joka on, kuten komissio korostaa, sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan menettelyn kohteena.
63
Edellä esitetyn perusteella riidanalaisella päätöksellä ei pyritä näin ollen ensinnäkään sulkemaan määriä lopullisesti unionin rahoituksen ulkopuolelle eikä siten kiertämään sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevaa menettelyä, kuten Ranskan ja Portugalin tasavalta pääasiallisesti väittävät, vaan ainoastaan keskeyttämään kuukausimaksut tätä tarkoitusta varten säädetyssä menettelyssä.
64
Voidakseen tehdä kuukausimaksujen keskeyttämistä koskevan päätöksen komission on siten varmistettava, että asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
65
Käsiteltävässä asiassa ensimmäinen edellytys kuukausimaksujen keskeyttämiselle on se, että ”yksi tai useampi kyseisen kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa puuttuu kokonaan tai ei toimi tehokkaasti havaittujen vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi”.
66
Komissio on todennut tältä osin riidanalaisen päätöksen toisessa perustelukappaleessa, että ”useissa komission suorittamissa tarkastuksissa oli havaittu ongelmia, jotka liittyivät muun muassa yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään, viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään, hallinnollisiin ristiintarkastuksiin ja paikalla tehtäviin tarkastuksiin” ja että ”Ranskan viranomaiset laativat marraskuussa 2013 toimintasuunnitelman näiden maataloustukirahastosta rahoitettujen pinta-alatukien hallinto- ja valvontajärjestelmän puutteiden korjaamiseksi[, joihin] kuului muiden näkökohtien ohella viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään sisältyvien tietojen laadun päivitys ja kehittäminen Ranskassa”.
67
Komissio on näin ollen 14.5.2013 todennut päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 3 kohta) toistuvat ongelmat, jotka liittyivät erityisesti pinta-alatukiin. Näiden tukien osalta havaitut kolme pääasiallista puutetta olivat seuraavat:
–
viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän osalta tukikelvoton enimmäispinta-ala ei ensinnäkään ollut ajan tasalla, koska käytetyt valokuvat olivat vanhentuneita ja koska maisematekijöitä (laidunkelpoiset metsät, lammet, kalliot) koskevia säännöksiä tulkittiin virheellisesti
–
paikalla tehtävissä tarkastuksissa tukikelvottomia maisematekijöitä ja alueita pidettiin toiseksi hyväksyttävinä pinta-aloina (laidunkelpoiset metsät, lammet, kalliot, puutarhat, puistot, pysäköintialueet, metsittyneiden luonnonlaitumien kaltaiset metsäalueet)
–
maksujen ja seuraamusten laskennan osalta oli kolmanneksi havaittu, että maksuja oli laskettu virheellisesti, taannehtivaa takaisinperintää ei seurattu ja eräissä tapauksissa aiheettomasti maksettuja määriä ei peritty takaisin.
68
On huomattava näin ollen toiseksi, ettei Ranskan tasavalta kiistä käsiteltävässä asiassa sitä, että useat keskeiset osat puuttuivat kokonaan sen valvontajärjestelmästä vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi, jotka oli havaittu toimintasuunnitelman hyväksymistä edeltävien vuosien aikana, erityisesti siltä osin kuin kyseessä oli ”viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän tietojen laadun päivittäminen ja parantaminen Ranskassa”. Näiden puutteiden takia tekijöitä, jotka eivät olleet pinta-alatukikelpoisia, otettiin kuitenkin huomioon, vaikka ne olisi pitänyt sulkea jo alun perin pois viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän perusteella ja sittemmin paikalla tehtyjen tarkastusten tai maksujen ja seuraamusten laskennan yhteydessä. Tämä merkitsee konkreettisesti sitä, että edunsaajien ilmoittamat alat sisälsivät tekijöitä, jotka olisi pitänyt sulkea tuen ulkopuolelle jo siinä vaiheessa, kun tukea haettiin, kun tästä alasta otettuja valokuvia, joissa nämä tekijät yksilöidään, tulkittiin, tai kun näiden tekijöiden tukikelvottomuus myöhemmin todettiin.
69
Toinen asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa kuukausimaksujen keskeyttämiselle asetettu edellytys on se, että komissio saattoi päätellä, ettei ”kyseinen jäsenvaltio pysty[nyt] toteuttamaan tarvittavia korjaavia toimenpiteitä lähitulevaisuudessa noudattaen selkeitä edistymistä mittaavia indikaattoreita sisältävää toimintasuunnitelmaa, joka o[li] laadittu komissiota kuullen”.
70
Komission yksilöimän tilanteen korjaamiseksi Ranskan tasavalta on käsiteltävässä asiassa tehnyt toimintasuunnitelman, joka on toimitettu komissiolle 13.11.2013 päivällä kirjeellä. Toimintasuunnitelma sisälsi seuraavat toimenpiteet ja vaiheet.
71
Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän osalta Ranskan viranomaiset aikoivat ensinnäkin korjata vanhentuneet valokuvat noudattaen niille asetettua enimmäisikää ja uudistamalla otokset nopeammin. Ranskan viranomaiset huomauttivat tältä osin, että 100 prosenttia kuvista oli enintään viisi vuotta vanhoja vuonna 2013. Seurantaa koskeva indikaattori piti määritellä joulukuussa 2013 ja tavoite tuli saavuttaa vuonna 2016.
72
Maisematekijöitä koskevien säännösten virheellisen tulkinnan osalta Ranskan viranomaiset totesivat jo parantaneensa ohjeita tukivuonna 2012 tehtyjen tarkastusten tulosten huomioon ottamiseksi. Ne aikoivat vastaavasti sisällyttää paikalla tehtyjen tarkastusten tulokset tukivuodesta 2013 lähtien järjestelmällisesti rekisteriin ja tavoitteena oli, että maanviljelijät voisivat tehdä vuotta 2014 koskevat ilmoituksensa graafisen lohkorekisterin perusteella, johon kaikkien näiden tarkastusten tulokset oli päivitetty.
73
Ranskan viranomaiset ilmoittivat myös tutkivansa mahdollisuutta käyttää valokuvien tulkinnassa järjestelmällisesti uusia ortokuvia, joiden tuli olla asteittain laajemmin käytössä tukivuosina 2012–2015 ja viimeistään vuonna 2016. Ne ehdottivat BD TOPO ‑tietokannan käyttämistä seuraavien eri tavoitteiden saavuttamiseksi:
–
BD TOPO ‑tietokannan sisällyttämisen hallintojärjestelmään pitäisi mahdollistaa ristiintarkastusten tekeminen rakennettujen maa-alueiden osalta tukivuonna 2012 (kynnys 5 aarissa) ja tukivuonna 2013 (kynnystä alennettu 2 aariin) ja nämä rakennetut maa-alueet on sisällytettävä graafisessa lohkorekisterissä tukikelvottomien alojen kerrokseen
–
kaikkien rakennettujen maa-alueiden sisällyttämistä BD TOPO ‑tietokantaan ilman pinta-alaa koskevia rajoituksia voitiin puolestaan lykätä vuoteen 2015 ottaen huomioon alle 2 aarin laajuisten päällekkäisten pinta-alojen vähäisyys (yhteensä alle 800 hehtaaria); tätä koskeva päätös on tehtävä marraskuussa tai joulukuussa 2013
–
BD TOPO ‑tietokannan kerroksen ”metsä” sisällyttäminen yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään ristiintarkastusten tekemiseksi oli tarkoitus toteuttaa loka-marraskuussa 2013 tukivuonna 2014 alkavaa työtä varten, jota oli tarkoitus jatkaa päällekkäisyyksien lukumäärän mukaan vuonna 2015 ja viimeistään vuonna 2016
–
BD TOPO ‑tietokannan kerrosten ”vesialueet” ja kalliot sisällyttäminen yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään ristiintarkastusten tekemiseksi oli tarkoitus toteuttaa joulukuusta 2013 tai tammikuusta 2014 lähtien ja näiden kerrosten hyödyntämisvuosi oli määriteltävä teknisen arvioinnin tulosten ja päällekkäisyyksien kokonaismäärän perusteella.
74
Ranskan viranomaiset sitoutuivat lisäksi parantamaan ortokuvien laatua, mikä oli saatava päätökseen tukivuotta 2013 varten tai huhtikuussa 2014 ennen ilmoituskauden alkamista, arvioimaan graafisen lohkorekisterin laatua, mukaan lukien uusia graafisia kerroksia, ensimmäisen vuosikertomuksen yhteydessä, joka laadittiin vuoden 2014 ensimmäisenä alkupuoliskona tukivuoden 2013 osalta, ja panemaan täytäntöön vuonna 2014 maanviljelijöille tarkoitetun ilmoitusten laatua koskevan tiedotus- ja seurantasuunnitelman.
75
Ranskan viranomaiset totesivat toiseksi paikalla tehtävien tarkastusten osalta ottavansa käyttöön menettelyn, jossa prefektin päätökset siirretään korkeammalle tasolle ja vahvistetaan ennen niiden allekirjoitusta ja viittasivat muilta osin BD TOPO ‑tietokannan kanssa tehtäviin ristiintarkastuksiin, jotka pannaan asteittain laajemmin täytäntöön rakennettujen ja pysyvien tekijöiden osalta.
76
Ranskan viranomaiset totesivat maksujen ja seuraamusten laskennan osalta kolmanneksi, että tuotantomääristä riippumattoman tuen seuraamusten laskennassa käytettävää algoritmia tarkistettaisiin poikkeamien osalta YMP:n uudistuksen täytäntöönpanon yhteydessä vuonna 2015, tarkastelut tehtäisiin tukivuonna 2015 sen soveltamiseksi syksyllä 2015 ja muita toimenpiteitä, joilla oli tarkoitus ratkaista muut ongelmat, toteutettaisiin tukivuonna 2013 ja tukivuonna 2014.
77
Komissio ilmoitti Ranskan viranomaisille 28.11.2013 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 4 kohta), että toimintasuunnitelmaa voitiin ”pitää lopullisena” huomauttaen kuitenkin, että ”pinta-alaperusteisten tukien alalla ehdotettuja toimenpiteitä voitiin vielä täydentää [ja] täsmentää sen täytäntööpanon yhteydessä”.
78
On näin ollen korostettava, että toimintasuunnitelmaa voitiin siten täydentää ja täsmentää sen täytäntöönpanon aikana. Komissio on todennut tältä osin riidanalaisen päätöksen kolmannessa perustelukappaleessa seuraavaa:
”Ranskan viranomaisten toimittamat [seuranta]kertomukset ja komission marraskuussa 2014 tekemä tarkastus osoittavat, että toimintasuunnitelman keskeisten osien täytäntöönpanossa on ollut merkittävää viivästystä, jolla voi olla vuoden 2015 hallinnointiin ulottuvia vaikutuksia. Näin ollen alkuperäistä toimintasuunnitelmaa tarkistettiin maaliskuussa 2015”.
79
Komissio on nimittäin ilmoittanut Ranskan viranomaisille 22.12.2014 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 7 kohta) toteamuksensa toimintasuunnitelman edistymisestä. Se on huomauttanut seuraavaa:
–
”toimintasuunnitelman edistyminen – – ei vastaa täysin todellisuutta. Ranskan viranomaisten esittämien selvitysten perusteella esimerkiksi kerroksen ’rakennukset’ keskimääräiseen ikään on lisättävä kaksi vuotta kunkin pääryhmän osalta (kerros sisällytettiin vuodesta 2012 lähtien), mikä merkitsee sitä, että vuonna 2014 graafisen lohkorekisterin päivittämiseksi käytetyt ortokuvat ovat yli [viisi] vuotta vanhoja”
–
”arviota poikkeamien kokonaisalasta, jotka johtuvat siitä, että graafinen lohkorekisteri yhdistyy kerrokseen ’rakennukset’ ja ’kasvillisuus’ 0 aarin kynnysarvolla, ei ole esitetty tähän päivään mennessä (työn piti toimintasuunnitelman mukaan olla valmis vuonna 2013 ’rakennusten’ osalta ja vuonna 2014 kerroksen ’kasvillisuus’ osalta)”
–
”BD TOPO -[tietokannassa] on todettu puutteita ja puuttuvia tekijöitä (tekijöiden kerroksia ’kasvillisuus’ ja ’rakennukset’ koskevan tutkimuksen perusteella), mistä seuraa, että tässä järjestelmässä ei tapahdu hälytystä mahdollisten päällekkäisyyksien käsittelemiseksi erityisesti yli kahden aarin suuruisten rakennusten ja yli 50 aarin laajuisen kasvillisuuden osalta (Ranskan viranomaisten asettamien kynnysarvojen mukaisesti)”
–
”Ranskan viranomaiset eivät ole vielä laskeneet vahvistetuista päällekkäisyyksistä aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia mainituilla kynnysarvoilla. Annettujen selvitysten mukaan maksut keskeytetään päällekkäisyyksien osalta kyseisten kynnysarvojen mukaisesti”
–
”alle 2 aarin ’rakennettuja’ pinta-aloja ja alle 50 aarin pinta-aloja, joilla on ’kasvillisuutta’, on vielä tarkasteltava ja taloudelliset vaikutukset on laskettava niiden osalta. Tämän lisäksi kerrosten ’vesi’ ja ’lineaariset muodostelmat sisällyttämistä lykätään vuoteen 2015, toisin kuin alun perin oli tarkoitus (kesä 2014 lineaaristen muodostelmien ja vuoden 2014 loppu vesialueiden osalta)”
–
”maastokäynnit ovat osoittaneet, että ensimmäisen pilarin suoraan tukeen oikeutettujen alojen osalta ei ole noudatettu Euroopan unionin säännöksiä. Asia on näin erityisesti pysyvien laidunten, nummien ja luonnonlaidunten osalta – – Prefektin päätökset eivät näin ollen ole Euroopan unionin lainsäädännön mukaisia ja/tai niiden täytäntöönpano ei ole Euroopan unionin lainsäädännön mukaista”.
80
Komissio totesi tässä kirjeessään myös, että edellä mainittujen toteamusten johdosta toimintasuunnitelman todellista edistymistä ja sen onnistumista ei voitu vahvistaa. Komissio huomauttaa kuitenkin, että sen yksiköt olivat todenneet, että Ranskan viranomaiset kehittivät vaihtoehtoista lähestymistapaa, jonka piti osittain ratkaista havaitut ongelmat. Komissio katsoi näin ollen, että ”[oli] laadittava tarkistettu toimintasuunnitelma”.
81
Komissio pyysi näin ollen Ranskan viranomaisia toimittamaan tällaisen suunnitelman, jonka piti sisältää vähintään seuraavat tekijät: ”tarkat tiedot määräajoista (kuukausi ja vuosi); IGN:stä (kansallinen maa- ja metsätieteen laitos) saatujen tietojen suora yhdistäminen ISIS (turvattujen tietojärjestelmien yhdistäminen) -[hallintavälineeseen], pienten alueiden uudelleen piirtäminen; maatalousmaan valokuvien asianmukainen tulkinta sovellettavien säännösten mukaisesti vuodesta 2015 alkaen [täsmentäen, että] maastokäyntien yhteydessä saadut tulokset on otettava huomioon tarkastuksen jälkeen, Ranskan viranomaisten on arvioitava määräsuhteen soveltamista kunkin laitumena/niittynä ja luonnonlaitumena olevan lohkon osalta”.
82
Komissio totesi lopuksi, että ”o[li] välttämätöntä korjata nämä puutteet ennen tukivuoden 2015 täytäntöönpanoa (huhtikuussa 2015) erityisesti säännösten järjestelmää koskevien tulkintaongelmien osalta”. Komissio täsmensi tältä osin, että ”[asetuksen N:o] 1306/2013 41 artiklan [2 kohdan b alakohtaa] [olisi] katsottava jätetyn noudattamatta, mikä merkitsee sitä, että toimintasuunnitelman täytäntöönpanon puutteellisuuden johdosta maksuja voidaan vähentää/keskeyttää”. Komissio huomautti näin ollen, että ”seuraavaan seurantakertomukseen, joka on toimitettava – – tammikuun 2015 loppuun mennessä, [tuli] sisältyä tarvittavat muutokset”.
83
Ranskan viranomaiset ovat toimittaneet komissiolle 23.12.2014 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 8 kohta) ”vaaditut seikat [toimintasuunnitelman] täytäntöönpanon osalta vuonna 2014 ja sen jatkamisen osalta vuonna 2015”.
84
Ranskan viranomaiset muistuttivat aluksi, että toimintasuunnitelma oli tarkoitettu tukivuosiksi 2014 ja 2015, mikä tarkoittaa sitä, että se olisi päättynyt tukivuoden 2015 maksujen suorittamisen jälkeen.
85
Ranskan viranomaiset totesivat graafisen lohkorekisterin päivittämisen osalta, että työtä jatkettiin sen varmistamiseksi, että valokuvien tulkinnalla ja IGN:n (Institut national de l’information géographique et forestière (kansallinen maa- ja metsätieteen laitos)) pinta-alojen tietokannan yhdistämisellä kaikki tukikelvottomat alat saadaan suljettua alojen, joiden osalta maksuja voidaan suorittaa, määräytymisperusteen ulkopuolelle. Näiden töiden toteuttamista koskevat ehdot olivat yksityiskohtaisia ja niiden avulla voitaisiin määritellä alat, jotka ovat oikeutettuja YMP:n tukiin, mutta myös ”luonnonhoitoalat” (surfaces d’intérêt écologique (SIE)) tulevien ympäristötoimenpiteitä koskevien maksujen osalta. Ranskan viranomaiset huomauttivat, että aikataulu oli ”erittäin pakottava”, koska työt oli toteutettava tukivuotta 2015 koskevien määräaikojen puitteissa. Ne huomauttivat, että nämä työt olivat ”laajuudeltaan valtavia ottaen huomioon arvioitavana olevan YMP:n asiakirja-aineiston lukumäärä [eli] 80 prosenttia vuonna 2014 toimitetusta YMP:n asiakirja-aineistosta tai enemmän kuin 300000 kokonaismäärästä (372000)”. Ranskan viranomaiset ilmoittivat ennusteen mukaisina tavoitteina graafisten kerrosten laatimisen osalta seuraavan aikataulun: tammikuu 2015 pienten alueiden rajojen osalta; maaliskuu 2015 muun kuin maatalousmaan osalta pienillä alueilla ja kesäkuu 2015 pieniin alueisiin liittyvän muun kuin maatalousmaan osalta. Ranskan viranomaiset huomauttivat lisäksi, että ”yksi vaikeuksista, joka liitty[i] tämän työn toteuttamiseen kahdessa vuodessa, [oli] se, että YMP:n uudistukseen liittyvien päätösten vuoksi sääntöjen, jotka koskevat alojen hyväksymistä suoran tuen piiriin, täyty[i] kehittyä”.
86
Ranskan viranomaiset ilmoittivat vastaavasti näistä syistä komissiolle, että ne olivat päättäneet aloittaa graafisen lohkorekisterin kokonaisuudistuksen vuonna 2015. Ne täsmensivät tältä osin, että ottaen huomioon myös toimintasuunnitelman tulokset järjestelmässä, joka otetaan käyttöön vuonna 2015, ei enää käytettäisi BD TOPO ‑tietokannan kerroksia vaan IGN:n laatimia YMP:n tarpeita vastaavia erityisiä graafisia kerroksia. Ranskan viranomaiset totesivat lopuksi seuraavaa: ”Vuonna 2015 [täytäntöönpantava toiminta]suunnitelma ei toisin sanoen merkitse vuonna 2014 [täytäntöönpannun toiminta]suunnitelman pelkkää toistamista (kynnysarvoja alentaen) vaan uutta valokuvien tulkintaa koskevaa laaja-alaista tehtävää, jonka perusteella laaditaan nämä graafiset kerrokset.”
87
Seikkoja, jotka sisältyivät 23.12.2014 päivättyyn kirjeeseen, täydennettiin viidennessä seurantakertomuksessa, jonka Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 30.1.2015 (ks. edellä 8 kohta). Tässä kertomuksessa Ranskan viranomaiset pyrkivät vastaamaan komission 22.12.2014 päivättyyn kirjeeseen ja ilmoittamaan uudet seikat.
88
Ranskan viranomaiset muistuttivat toimintasuunnitelman täytäntöönpanon osalta vuonna 2014, että ne olivat sitoutuneet saattamaan valmiiksi tämän suunnitelman graafista lohkorekisteriä koskevan kohdan ”kahdessa (tai kolmessa) vuodessa: tukivuonna 2014 ja 2015 (tai 2016)”. Ne olivat näin ollen päättäneet käsitellä vuonna 2014 ensisijaisesti niitä seikkoja, jotka saattoivat aiheuttaa suurimman taloudellisen riskin maataloustukirahastolle: yli kahden aarin ”rakennus”-kerrokset ja yli 50 aarin laajuiset ”kasvillisuus”-kerrokset. Seikat, joita ei käsitelty vuonna 2014, oli tarkoitus sisällyttää vuonna 2015 täytäntöönpantavaan toimintasuunnitelmaan.
89
”Vuoden 2015 tarkistetun toimintasuunnitelman” täytäntöönpanon osalta Ranskan viranomaiset totesivat yhtäältä ottaneensa huomioon ”komission yksiköiden antaman periaatteellisen vahvistuksen” ja toisaalta muistuttivat ”asiaa koskevista seikoista, jotka esitettiin jo 23.12.[2014]”. Maisematekijöitä ja tiettyjen alojen tukikelpoisuutta koskevien säännösten tulkinnan osalta Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle myös tekemästään ”valinnasta delegoidun asetuksen N:o 640/2014 10 artiklan nojalla soveltaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää pysyvien nurmien tukikelpoisen alan määrittelemiseksi” ja tätä varten tarkoitetusta menettelystä, johon sisältyi erityisesti kansallinen suhdelukujen taulukko, joka oli jaettu viiteen luokkaan.
90
Ranskan viranomaiset muistuttivat lopuksi ehdotuksestaan järjestää Pariisissa (Ranska) tekninen kokous komission yksiköiden edustajien kanssa esitelläkseen ”vuonna 2015 täytäntöönpantavan – – toimintasuunnitelman uudet ehdot”.
91
Komissio on pyytänyt 17.2.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 9 kohta) selvennyksiä usean toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon liittyvän seikan osalta, joita Ranskan viranomaiset ovat tarkoittaneet viidennen seurantakertomuksen 30.1.2015 päivätyssä saatekirjeessään. Komissio totesi näin ollen, että se tarvitsi tiedot taloudellisista vaikutuksista ja määräpäivän, johon mennessä alle kahden aarin ”rakennus”-kerrosten, alle 50 aarin ”kasvillisuus”-kerrosten sekä ”vesi-” ja ”lineaaristen” alueiden määrällinen esittäminen olisi saatu valmiiksi.
92
Komissio totesi tässä 17.2.2015 päivätyssä kirjeessään vastaavasti, että ottaen huomioon marraskuussa 2014 tehdyssä tarkastuksessa saadut tiedot valokuvien tulkinnan tekniikka ei ollut säännösten mukaista maisematekijöiden ja eräiden alojen tukikelpoisuuden osalta. Komissio korosti myös, että kansallista viiteen luokkaan jaettua suhdelukujen taulukkoa sekä metsien ja lampien kaltaisten alojen tukikelpoisuutta koskevaa kysymystä oli selvennettävä, että epäselvissä tilanteissa oli järjestettävä maastokäyntejä ja että tavoitteiden ja edellytysten yksilöimiseksi oli pikaisesti toimitettava ”tarkistettu toimintasuunnitelma”.
93
Komissio ilmoitti 25.2.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 9 kohta) Ranskan viranomaisille useita seikkoja, jotka koskivat tukivuosien 2013 ja 2014 osalta Ranskassa pidetyn tarkastuksen, jonka mukaan viljelylohkojen tunnistusjärjestelmässä oli puutteita, jotka liittyivät ortokuvien vanhentumiseen ja valokuvien puutteelliseen tulkintaan, tuloksia. Komissio huomautti vastaavasti, että tukikelpoisten alojen määrittelyyn liittyi ongelmia maisematekijöiden ja maiseman ominaispiirteiden osalta sekä ”niittyjen ja luonnonlaitumien” osalta, että paikalla tehtävät tarkastukset olivat tehottomia ja että maksujen ja seuraamusten laskennassa sekä taannehtivassa takaisinperinnässä oli ongelmia.
94
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 12.3.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 9 kohta) toimintasuunnitelman, jossa oli ”erilaisia päivityksiä”. Tämä asiakirja, jonka otsikkona oli ”– – toimintasuunnitelma – Aikataulua koskevat tavoitteet YMP:n tukivuonna 2015”, sisälsi seuraavat kolme otsaketta: ”Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä/graafinen lohkorekisteri – Ortokuvien uudistaminen”, ”Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä/graafinen lohkorekisteri – Graafisen lohkorekisterin laadun arviointi” ja ”Graafisen lohkorekisterin hallinnoinnin muuttaminen ja yhteensovittaminen paikalla tehtävien tarkastusten kanssa”. Ranskan viranomaiset ovat esittäneet komissiolle uudessa 30.3.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 9 kohta) täydentäviä seikkoja.
95
Toimintasuunnitelmaan tehtyjen muutosten tarkastelun perusteella voidaan todeta, että suunniteltujen eri toimenpiteiden toteuttamiselle asetettu ensimmäinen määräaika päättyi 15.1.2015 uusien ortokuvien toimittamisen osalta graafisen lohkorekisterin laatimiseksi vuonna 2015 ja viimeinen vuoden 2015 lopussa maksujen toteuttamisen osalta.
96
Edellä esitetyn perusteella marraskuussa 2013 hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa alun perin esitettyjä toimenpiteitä on sittemmin tarkistettu toimintasuunnitelman täytäntöönpanon aikana, jotta erityisesti Ranskan viranomaisten BD TOPO ‑tietokannan käytössä havaitsemat ongelmat voitaisiin ottaa huomioon. Koska ne eivät pystyneet toteuttamaan tarvittavia toimenpiteitä viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksen täytäntöönpanossa havaittujen puutteiden korjaamiseksi tukivuoden 2013 ja 2014 aikana, Ranskan viranomaiset sitoutuivat toteuttamaan ne tukivuonna 2015.
97
Ranskan tasavalta väittää tässä yhteydessä virheellisesti, että on tärkeää todeta, että sen antama toimintasuunnitelmaa koskeva sitoumus oli se, että tämä suunnitelma saataisiin päätökseen vuonna 2016. Edellä esitetyn perusteella useat toimintasuunnitelmassa mainitut indikaattorit edellyttivät ajallisesti jaksotettua täytäntöönpanoa ottaen huomioon kunkin tukivuoden osalta saavutettavat tavoitteet. Täytäntöönpano oli siten asteittain etenevää eikä se edellyttänyt ainoastaan tavoitteiden saavuttamista vuonna 2016.
98
Erityisesti toimintasuunnitelmaan tarkistuksen yhteydessä tehtyjen muutosten osalta, jotka liittyivät yhtäältä Ranskan viranomaisten BD TOPO ‑tietokannan käyttämisessä havaitsemiin vaikeuksiin ja toisaalta määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista koskevien säännösten voimaantuloon perustuviin mahdollisuuksiin ja siihen, että eräät pysyvät nurmet voitiin sisällyttää tukikelpoisiin aloihin vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, on todettava, että painopisteenä oli näiden toimenpiteiden täytäntöönpano tukivuonna 2015.
99
Komissio on todennut toimintasuunnitelman riittämättömän täytäntöönpanon perustelemiseksi riidanalaisen päätöksen kolmannesta seitsemänteen perustelukappaleessa seuraavaa:
(3)
– – Komission maaliskuussa 2015 tekemässä tarkastuksessa on vahvistettu, että toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa on edelleen suuria puutteita.
(4)
Komissio on näin ollen ilmoittanut – – asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan mukaisesti Ranskalle 13.4.2015 päivätyssä kirjeessään aikovansa vähentää kuukausimaksuja tai keskeyttää ne, jos täydentäviä tietoja ei toimiteta tai jos niitä ei pidetä riittävinä. Ranska on vastannut 7.5.2015 päivätyssä kirjeessään, että korjaavat toimenpiteet on suoritettu toimintasuunnitelman saattamiseksi päätökseen vuonna 2015.
(5)
Puutteet, jotka mainittiin 13.4.2015 päivätyssä kirjeessä, koskivat muun muassa tapaa, jolla Ranska oli perustanut määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän arvioidakseen pysyvien nurmien tukikelpoista enimmäispinta-alaa – – delegoidun asetuksen N:o 640/2014 – –10 artiklan mukaisesti ja joka ei ollut komission antamissa suuntaviivoissa esitettyjen suositusten mukainen ja josta aiheutui merkittäviä riskejä hallinnoinnin ja valvonnan osalta, tietyntyyppisten alojen, kuten sellaisten, joilla on suuri puiden tiheys ja/tai vähäistä nurmikasvillisuutta, kuten kastanjatarhat, saniaiskasvustot tai lohkot, joiden suhdeluku on pienempi kuin 50 prosenttia, tukikelpoisuuden määrittelyä ja tapaa, jolla Ranska aikoi käsitellä poikkeamia, jotka liittyivät muun muassa pysyvien nurmien tukikelpoisuuden suhdeluvun määrittelyyn tai luonnonhoitoalojen määrittelyyn ympäristötoimenpiteiden osalta. Yleisesti todettiin, että toimintasuunnitelmaa ei ollut vieläkään pantu täytäntöön sillä perusteella, etteivät kaikki viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään merkityt alat vastanneet säännösten mukaista tukikelpoista enimmäispinta-alaa. Ranskan viranomaisia pyydettiin korjaamaan nämä kaikki kirjeessä mainitut seikat ennen 16.10.2015.
(6)
Edellä mainittujen seikkojen perusteella erityisesti määräaikojen noudattamatta jättäminen ja viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksen ja uudistuksen puutteellisuus Ranskassa ovat tosiasiassa aiheuttaneet merkittäviä kielteisiä vaikutuksia tukihakemusten hallinnointiin vuonna 2015 erityisesti siltä osin kuin kysymys on vaadittujen tietojen, jotka koskevat tukikelpoista enimmäispinta-alaa ja muuta kuin maatalousmaata, kuten luonnonhoitoaloja, saamisesta edunsaajalta.
(7)
Ranskan 9.10.2015 lähettämän seurantakertomuksen ja komission 30.11.2015 alkaneella viikolla tekemän uuden tarkastuksen perusteella voitiin todeta, että on edelleen huomattavaa viivästystä tukihakemusten asiakirjojen hallinnollisessa käsittelyssä, ilmoituksissa olevien tietojen tiedoksiantamisessa viljelijöille, tukikelpoisten alojen ja luonnonhoitoalueiden laskemisessa, poikkeamien, jotka ovat ilmenneet hallinnollisessa valvonnassa ja paikalla tehdyissä tarkastuksissa, käsittelyssä, nopeissa tarkastuksissa maastossa, joilla pyritään arvioimaan pysyvien nurmien tukikelpoisuutta, ja paikalla tehdyissä tarkastuksissa. Nämä viivästykset on sittemmin vahvistettu komission 11-15.4.2016 tekemässä tarkastuksessa. Paikalla tehdyt tarkastukset on näin ollen saatu päätökseen aikaisintaan heinäkuussa 2016, mikä vaikuttaa niiden tehokkuuteen ja siten niiden tehokkaaseen vaikutukseen erityisesti siltä osin kuin on epäilyjä alojen tukikelpoisuudesta tai vaatimusten, jotka koskevat viljelyn monipuolistamista ympäristötoimenpiteiden yhteydessä, noudattamisesta. Tämä vahvistaa, että toimintasuunnitelman tavoitteita ei voida saavuttaa lähitulevaisuudessa, mistä syystä ei voida saada edellytettyjä riittäviä takeita tukien hyvästä hallinnoinnista sekä maksujen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta vuonna 2015. Nämä viivästykset vaikuttavat lisäksi tukioikeuksien lopullisen arvon määrittämiseen, joka olisi pitänyt tehdä viimeistään 1.4.2016 – – delegoidun asetuksen N:o 639/2014 – –18 artiklan mukaisesti sekä itse maksujen suorittamiseen. Maksujen keskeyttäminen on näin ollen asianmukaista.”
100
Riidanalaisessa päätöksessä viitattujen ja edellä 69–98 kohdassa mainittujen eri asiakirjojen tarkastelun perusteella voidaan todeta, että siinä mainitun toimintasuunnitelman täytäntöönpano on ollut puutteellista. Näistä asiakirjoista ilmenee nimittäin, kuten komissio toteaa, että viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämisessä ja uudistamisessa havaitut viivästykset ja puutteet ovat aiheuttaneet merkittäviä kielteisiä vaikutuksia tukihakemusten hallinnoinnissa vuonna 2015 erityisesti siltä osin kuin kysymys on vaadittujen tietojen, jotka koskevat tukikelpoista enimmäispinta-alaa ja muuta kuin maatalousmaata, saamisesta edunsaajalta.
101
Marraskuussa 2013 hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa ensimmäisen kerran vahvistettujen ja toimintasuunnitelmaan tehtyjen muutosten yhteydessä toisen kerran uudistettujen velvoitteiden vastaisesti niiden vaikeuksien johdosta, joita Ranskan viranomaiset ovat havainneet BD TOPO ‑tietokannan käytössä, ja YMP:n uudistuksen yhteydessä voimaantulleista säännöksistä johtuvien mahdollisuuksien vuoksi Ranskan viranomaiset eivät ole pystyneet panemaan täytäntöön näitä sitoumuksia tyydyttävällä tavalla tukivuonna 2015.
102
Riidanalaisessa päätöksessä mainituissa eri asiakirjoissa esitettyjen syiden johdosta, joita on tarkasteltu edellä 69–98 kohdassa, komissio on katsonut asianmukaisesti, että havaitut puutteet ovat aiheuttaneet viivästystä ja vaikeuksia tukivuoden 2015 asianmukaisessa hoitamisessa Ranskan viranomaisten tältä osin tekemistä sitoumuksista huolimatta.
103
Toteamusten mukaisesti, jotka komissio esitti 13.4.2015 antamassaan tiedoksiannossa, toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa on näin ollen edelleen useita kyseenalaisia seikkoja erityisesti ”vuoden 2015 tukihakemusten hallinnoinnin edellytysten osalta”. Komissio huomautti tältä osin, että ”on edelleen todellista epävarmuutta alan osalta, jota tukihakemus kosk[i] ja johon maanviljelijä sitoutu[i]”, ja tämä johtui niiden tietojen laadusta ja määrästä, jotka edunsaaja sai hallinnolta tukihakemuksensa tekemistä varten. Komissio huomautti vastaavasti, että tästä syystä oli vaikeaa tietää ”missä määrin maksajavirasto saatt[oi] käsitellä lukuisia poikkeamia, joita tul[i] esiin asiakirjojen hallinnollisessa käsittelyssä” ja että ”tukioikeuksien jakamiseen saatt[oi] kohdistua kielteisiä vaikutuksia, mistä saattoi aiheutua mahdollisia seurauksia myöhempinä tukivuosina”.
104
Komissio muistutti 22.12.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 20 kohta), että Ranskan viranomaiset olivat sitoutuneet panemaan täytäntöön tarkistetussa toimintasuunnitelmassa määritellyt toimenpiteet ennen vuoden 2015 loppua. Komissio esitti tältä osin, että kun Ranskassa 1.12.2015 tehdyn tarkastuksen yhteydessä oli todettu, että nämä toimenpiteet voitiin saattaa päätökseen vasta huhtikuussa tai toukokuussa 2016, Ranskan viranomaiset olivat toisen kerran myöhästyneet toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa. Komission mukaan tällaiset viivästykset kuitenkin johtivat puutteiden jatkumiseen viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksessä ja siihen, että esiintyi edelleen lukuisia poikkeamia, jotka oli käsiteltävä.
105
Täydentävässä tiedoksiannossa, joka annettiin 20.5.2016 Ranskassa huhtikuussa 2016 pidetyn tarkastuksen jälkeen, komissio huomautti lopuksi, että oli ilmennyt ”uusia viivästyksiä” erityisesti ”tukioikeuksien arvon ja määrän lopullisessa määrittämisessä, – –, sekä nopeiden tarkastusten ja paikalla tehtyjen tarkastusten toteuttamisessa, mistä syystä tukivuoden 2015 maksut [oli] tarkoitus suorittaa vasta kesäkuun 2016 jälkeen”. Komissio pelkäsi jopa, että ”ilmenneet viivästykset vaikutta[vat] myös tukivuoden 2016 osalta paikalla tehtävien tarkastusten ja maksujen asianmukaiseen toteuttamiseen”.
106
Mikään Ranskan tasavallan esittämistä perusteluista ei ole omiaan asettamaan tätä päätelmää kyseenalaiseksi. Sen lisäksi, että Ranskan tasavalta vetoaa siihen, että se lopulta täytti velvollisuutensa, mikä ei kuitenkaan estäisi komissiota riidanalaisessa päätöksessä toteamasta määräaikojen noudattamisessa tapahtunutta viivästystä ja sen seuraamuksia, Ranskan tasavalta nimittäin väittää ainoastaan lähinnä, että riidanalainen päätös perustuu sen ja komission väliseen oikeudelliseen erimielisyyteen, joka koskee määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltamista ja eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittelyä vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla.
107
Jos on todellakin niin, kuten Ranskan tasavalta esittää, että määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän soveltaminen ja eräiden pysyvien nurmien tukikelpoisuuden määrittely vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla eivät kuulu toimintasuunnitelmassa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä tai tarkistetussa muodossaan, tarkoitettuihin edistymistä mittaavia indikaattoreihin, komission huomautuksia, jotka koskevat näitä kahta kysymystä, ei ole kuitenkaan tarkasteltu riidanalaisessa päätöksessä, paitsi epäsuorasti erilaisten havaittujen puutteiden luettelemisen yhteydessä (ks. riidanalaisen päätöksen viides perustelukappale).
108
Kuten riidanalaisesta päätöksestä ja erityisesti sen kuudennesta ja seitsemännestä perustelukappaleesta sekä tässä päätöksessä mainituista asiakirjoista ilmenee, komissio saattoi katsoa, että toimintasuunnitelmaa ei ollut pantu vuonna 2015 täytäntöön johtuen määräaikojen noudattamatta jättämisestä ja puutteista viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksessä sekä uudistuksessa ja että nämä puutteet olivat aiheuttaneet kielteisiä vaikutuksia tämän vuoden tukihakemusten hallinnointiin. Komissio saattoi näin ollen pätevästi katsoa, ettei Ranskan tasavalta ollut pystynyt toteuttamaan tarvittavia korjaavia toimenpiteitä lähitulevaisuudessa.
109
Portugalin tasavallan esittämien perusteluiden osalta, jotka koskevat luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita, on todettava, ettei Ranskan tasavalta ole esittänyt tällaisia kanneperusteita kanteessaan, joka koskee ensisijaisesti asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista ja toissijaisesti suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Ei ole näin ollen tarpeen vastata näihin kanneperusteisiin, jotka on jätettävä tutkimatta, koska väliintulija ei voi esittää perustetta, jota kantaja ei ole esittänyt (ks. vastaavasti tuomio 25.6.1998, British Airways ym. v. komissio, T-371/94 ja T-394/94, EU:T:1998:140, 75 kohta).
110
Edellä esitetyn perusteella Ranskan tasavalta, jota tukee Portugalin tasavalta, ei voi perustellusti väittää, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaa.
111
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen rikkomista
112
Ranskan tasavalta vaatii toissijaisesti, että riidanalainen päätös on kumottava, koska se loukkaa suhteellisuusperiaatetta. Se muistuttaa aluksi, että riidanalaisessa päätöksessä komissio päätti keskeyttää maksuista Ranskan tasavallalle ”3 prosenttia kuukausimaksujen kokonaismäärästä, joka vastasi menojen määrää, jotka Ranskan tasavalta oli suorittanut kuukausittain heinäkuusta 2016 heinäkuuhun 2017, tuotantomääristä riippumattoman pinta-alatuen osalta vuonna 2015”. Ranskan tasavalta huomauttaa vastaavasti, että tämän 3 prosentin tason perustelemiseksi komissio on todennut yhtäältä, että 5 prosentin oikaisu vastaisi oikaisun tasoa, jota sovelletaan sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevassa menettelyssä, jos keskeisissä tarkastuksissa on havaittu puutteita, ja toisaalta, että on otettava huomioon myös eräät muut toimenpiteet, jotka Ranskan tasavalta on toteuttanut tilanteen korjaamiseksi.
113
Ranskan tasavalta korostaa tässä yhteydessä, ettei se kiistä komission tekemää kuukausimaksujen keskeyttämisen tason määrittelyä vaan ”keskeyttämisen määräytymisperusteen”, ”eli kaikki pinta-alatukiin liittyvät kuukausimaksut vuonna 2015”. Riidanalainen päätös perustuu nimittäin pääasiallisesti komission ja Ranskan viranomaisten välisen erimielisyyden, joka liittyi määräsuhdetta koskevien säännösten soveltamiseen ja tiettyjen alojen sisällyttämiseen pysyviin nurmiin vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, jatkumiseen. Yhtäältä graafiseen lohkorekisteriin kuuluvien pinta-alojen kokonaismääräksi on arvioitu noin 27 miljoonaa hehtaaria ja pysyvät nurmet, joihin voidaan soveltaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää tai jotka voidaan katsoa tukikelpoisiksi vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, vastaavat ainoastaan pientä osaa näiden maataloustukikelpoisten alojen kokonaismäärästä. Toisaalta pysyvien nurmien kokonaislaajuudeksi on arvioitu 8,6 miljoonaa hehtaaria ja tähän ryhmään kuuluu erilaisia alueita. Olennaisilta osin tähän ryhmään kuuluu ruohokasvien peittämiä niittyjä, jotka ovat selvästi tukikelpoisia ilman, että on tarpeen soveltaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää tai tarkastaa, onko olemassa vakiintunutta paikallista laiduntamiskäytäntöä huolimatta nurmikasvien vähäisyydestä. Alojen, joita määräsuhteeseen perustuva järjestelmä koskee tai jotka voidaan katsoa tukikelpoisiksi vakiintuneen paikallisen käytännön nojalla, laajuus on enintään noin 520000 hehtaaria vuonna 2015 eli noin 2 prosenttia graafiseen lohkorekisteriin kuuluvista alueista ottaen huomioon, että vuonna 2015 metsittyneeksi laidunmaaksi on ilmoitettu 500283 hehtaaria ja 20852 hehtaaria sikojen ja pienmärehtijöiden ansiosta säilyväksi tammi- ja kastanjametsäksi. Riidanalaisessa päätöksessä olisi näin ollen pitänyt soveltaa 3 prosentin osuutta ainoastaan määräytymisperusteeseen, joka vastasi 2 prosenttia niiden kuukausimaksujen kokonaismäärästä, jotka liittyivät Ranskan tasavallan kuukausittain suorittamiin menoihin heinäkuusta 2016 heinäkuuhun 2017.
114
Vastauksena väitteeseen, jonka mukaan komissio voi vedota paitsi puutteeseen toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa, myös koko maksujärjestelmän puutteellisuuteen, Ranskan tasavalta väittää, ettei tämä väite pidä paikkaansa. Kuitenkin vastauksena komission väitteeseen, jonka mukaan Ranskan viranomaisten olisi pitänyt ottaa esille suhteellisuusperiaatteen rikkomista koskeva kysymys 20.5.2016 annettuun tiedoksiantoon antamassaan vastauksessa, Ranskan tasavalta huomauttaa, ettei missään säännössä aseteta tällaista velvollisuutta.
115
Portugalin tasavalta väittää vastaavasti, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan suhteellisuusperiaatetta, koska se koskee kaikkia kuukausimaksuja eikä ainoastaan määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän piiriin kuuluviin aloihin liittyviä maksuja. Kuukausimaksujen keskeyttämistä koskevan päätöksen tavoitteena on nimittäin välttää tuleviin maksuihin liittyvä riski ja sen täytyisi näin ollen vastata suunnilleen sääntöjenvastaisiksi väitettyjen menojen määrää. Muussa tapauksessa maksut, joilla ei ole mitään yhteyttä sääntöjenvastaisuuksiin, voitaisiin vastaavasti keskeyttää, mikä asettaisi kyseenalaiseksi YMP:n menojen rahoituksen. Riidanalaisessa päätöksessä komissio sovelsi kuitenkin ainoastaan maksujen keskeyttämistä 3 prosentin kiinteämääräisen osuuden osalta arvioimatta menojen määrää, jotka katsottiin sääntöjenvastaisiksi. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2010 laatimaan erityiskertomukseen, jonka otsikkona on ”Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskeva tarkastus” viitaten Portugalin tasavalta arvioi, että kiinteämääräisten oikaisujen pitäisi kuitenkin perustua analogisesti täsmälliseen arvioon taloudellisesta vahingosta, josta pääasiassa on kyse.
116
Komissio huomauttaa aluksi, että riidanalainen päätös ei perustu ainoastaan määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän puutteelliseen soveltamiseen. Tässä päätöksessä tarkastellut syyt ovat laajempia. Havaitut puutteet vaikuttavat kaikkiin aloihin eivätkä ainoastaan pysyvien nurmien aloihin. Vaikutuksia ei siten kohdistu pelkästään maksuihin, jotka liittyvät määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän mukaisesti määriteltyihin tukikelpoisiin pinta-aloihin, vaan maksuihin, jotka liittyvät ”kaikkiin aloihin eli 8,6 miljoonan hehtaarin laajuisiin pysyviin nurmiin”. Havaittu riski ei lisäksi vaikuta samalla tavalla kaikkiin aloihin ja erityisesti tästä syystä päätettiin 3 prosentin osuudesta 5 prosentin osuuden sijasta. Komissio väittää vastaavasti, että Ranskan tasavalta olisi voinut ja sen olisi pitänyt ottaa esille suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kysymys hallinnollisen menettelyn yhteydessä. Täydentävässä tiedoksiannossa, joka annettiin 20.5.2016, todettiin selvästi, mitä määräytymisperustetta maksujen keskeyttämiseen sovellettaisiin ja mikä olisi sovellettavan prosenttiosuuden suuruus eli 3 prosenttia, mutta Ranskan tasavalta ei kuitenkaan tarkastellut tätä kysymystä tämän jälkeen 16.6.2016 antamassaan vastauksessa.
117
Komissio muistuttaa vastaavasti, että sen havaitsemat vaikeudet liittyivät tukikelpoisten alojen yksilöimiseen. Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään liittyi puutteita, joiden vuoksi ei ollut mahdollista täsmentää tukikelpoisia aloja, mikä aiheutti merkittävän taloudellisen riskin maataloustukirahastolle. Havaittujen puutteiden vuoksi komissio ei myöskään voinut laskea kyseisiä aloja eikä Ranskan tasavalta toimittanut sille tältä osin tietoja 16.6.2016 antamassaan vastauksessa. Keskeyttämisen määräytymisperuste ja sovellettu keskeyttämisaste laskettiin lisäksi menetelmän mukaisesti, joka esitetään rahoitusoikaisujen laskemisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevissa menettelyissä ja tilintarkastusmenettelyissä annetuista suuntaviivoista annetussa komission tiedoksiannossa C(2015) 3675 final. Ranskan viranomaiset olisivat voineet samoin kuin sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan menettelyn yhteydessä esittää objektiivisia seikkoja, joiden perusteella voidaan todeta, että maataloustukirahastolle aiheutuvan enimmäisvahingon suuruus rajoittui pienempään määrään, joka saatiin soveltamalla ehdotettua alempaa kiinteämääräistä prosenttiosuutta, mutta ne eivät tehneet näin.
118
On todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää unionin oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoitukseen soveltuvan toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, ja toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät näin ollen saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. tuomio 6.11.2014, Kreikka v. komissio, T-632/11, ei julkaistu, EU:T:2014:934, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
119
Asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee tältä osin, että komission täytäntöönpanosäädöstä, jolla kuukausimaksut keskeytetään jäsenvaltiolle, sovelletaan ”maksajaviraston toteuttamiin menoihin, jonka osalta puutteita ilmenee, – – vahvistettavan ajan, joka saa olla enintään 12 kuukautta”. Asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 3 kohdassa täsmennetään vastaavasti nimenomaisesti, että tällaista täytäntöönpanosäädöstä sovelletaan ”suhteellisuusperiaatetta noudattaen”.
120
Toisin kuin komissio väittää, jäsenvaltion mahdollisuus vedota tältä osin unionin tuomioistuimissa suhteellisuusperiaatteen rikkomiseen ei riipu siitä, onko se esittänyt tämän väitteen etukäteen hallinnollisessa menettelyssä, joka edeltää täytäntöönpanosäädöksen, jolla kuukausimaksut keskeytetään, hyväksymistä. Unionin oikeudessa ei nimittäin ole mitään sääntöä, joka velvoittaisi jäsenvaltion tuomaan oikeudenmenetyksen uhalla esiin oikeudellisia kysymyksiä komission hallinnollisen menettelyn aikana (ks. analogisesti julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Archer Daniels Midland v. komissio, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123 kohta). Kuten asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 3 kohdasta ilmenee, komission on noudatettava suhteellisuusperiaatetta ja sen tutkiminen on unionin tuomioistuinten tehtävänä, jos tällainen vaatimus on niille esitetty, kuten käsiteltävässä asiassa. Komission on tehtävä lainmukainen lopullinen päätös siitä riippumatta, onko se, jolle tämä päätös on osoitettu, todella käyttänyt puolustautumisoikeuksiaan hallinnollisessa menettelyssä ja kuinka laajasti se on käyttänyt niitä (ks. vastaavasti julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Archer Daniels Midland v. komissio, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, 123 kohta).
121
Siitä, ettei Ranskan tasavalta ole ottanut esiin kysymystä suhteellisuusperiaatteen rikkomisesta hallinnollisen menettelyn yhteydessä, kuten se olisi voinut tehdä, ei kuitenkaan näin ollen seuraa tältä osin riidanalaisen päätöksen riitauttamista koskevan oikeuden menettäminen, kun komissio on ottanut kantaa tähän kysymykseen, kuten se on velvollinen tekemään edellä mainittujen säännösten perusteella.
122
Komissio on päättänyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisessa päätöksessä, että ”kuukausimaksut Ranskan tasavallalle, jotka oli suoritettu asetuksen N:o 1306/2013 18 artiklan nojalla, keskeytet[tiin] määrän osalta, joka saadaan soveltamalla pinta-alatukiin vuonna 2015 liittyviin kuukausimaksuihin, jotka ovat tämän päätöksen liitteessä, 3 prosentin suuruista keskeyttämistä koskevaa prosenttiosuutta” (riidanalaisen päätöksen 1 kohdan ensimmäinen alakohta). Komissio päätti vastaavasti, että ”asetuksen N:o 1306/2013 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kuukausimaksujen keskeyttämistä Ranskan tasavallalle sovellet[tiin] maksajaviraston Agence de services et de paiement heinäkuusta 2016 kesäkuuhun 2017 suorittamien kuukausimenojen osalta” (riidanalaisen päätöksen kahdeksas perustelukappale ja 1 kohdan toinen alakohta).
123
Siltä osin kuin kysymys on toimenpiteen suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta, komissio on todennut riidanalaisen päätöksen yhdeksännessä perustelukappaleessa seuraavaa:
”Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, ottaen huomioon havaittujen puutteiden vakavuus ja jatkuvuus sekä tarkastuksissa tehtyjen päätelmien valossa komissio katsoo, että on asianmukaista asettaa keskeyttämisen taso 3 prosenttiin kyseisistä kokonaismenoista. Vaikka puutteet liittyvät keskeisiin tarkastuksiin ja toissijaisiin tarkastuksiin, joiden osalta olisi [rahoitusoikaisujen laskemisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevissa menettelyissä annettujen suuntaviivojen] mukaan sovellettava 5 prosentin kiinteämääräistä oikaisua, pidetään perusteltuna 3 prosentin keskeyttämisastetta. Vaikka toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa on viivästystä ja puutteita, Ranskan tasavalta on vuoden 2015 alusta lähtien nimittäin toteuttanut täydentäviä toimenpiteitä tilanteen lieventämiseksi, mikä vaikuttaa myönteisesti maksuhetkellä suoritettaviin ristiintarkastuksiin erityisesti siksi, että uudet ortokuvat on toimitettu graafisen lohkorekisterin perustamista varten. Taloudellisen riskin on katsottava vähentyvän myös siitä syystä, että Ranskan viranomaiset ovat päättäneet suorittaa maksut vasta kun (hallinnollinen ja paikalla tehtävä) valvonta on toteutettu.”
124
Ranskan tasavalta ei kiistä tässä yhteydessä edellytyksiä, joiden nojalla komissio on määrittänyt keskeyttämisasteeksi 3 prosenttia kyseisten menojen määrästä. Ranskan tasavalta kiistää pelkästään sen, että komission päättämä ”keskeyttämisen määräytymisperuste” koskee ”kaikkia kuukausimaksuja, jotka liittyvät pinta-alatukiin vuonna 2015”, vaikka riidanalainen päätös koskee lähinnä määräsuhdetta koskevien säännösten soveltamista ja tiettyjen alojen sisällyttämistä pysyviin nurmiin vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla eikä kaikkia graafiseen lohkorekisteriin kuuluvia aloja.
125
Ranskan tasavalta toteaa ensinnäkin erityisesti, että graafiseen lohkorekisteriin kuuluvat alat Manner-Ranskassa vastaavat kokonaisuudessaan 27,272 miljoonaa hehtaaria. Ranskan tasavallan mukaan kysymys on maataloustukikelpoisesta alasta vuonna 2015.
126
Ranskan tasavalta väittää toiseksi, että pysyvät nurmet, joita on kaikkiaan 8,6 miljoonaa hehtaaria, vastaavat siten ainoastaan pientä osaa kaikesta maataloustukikelpoisesta kokonaisalasta. Ranskan tasavalta täsmentää, että olennaisilta osin nämä pysyvät nurmet ovat ruohokasvien peittämiä nurmia, jotka ovat selvästi maataloustukikelpoisia ilman, että on tarpeen soveltaa määräsuhteeseen perustuvaa järjestelmää tai tarkastaa, onko olemassa vakiintunut paikallinen laiduntamiskäytäntö nurmikasvien vähäisyydestä huolimatta.
127
Ranskan tasavalta väittää vastaavasti kolmanneksi, että maataloustukikelpoisista aloista vuonna 2015 ne alat, joita määräsuhteeseen perustuva järjestelmä todellisuudessa koskee tai jotka voidaan todellisuudessa katsoa tukikelpoisiksi vakiintuneiden paikallisten käytäntöjen nojalla, ovat laajuudeltaan enintään noin 520000 hehtaaria eli suunnilleen 2 prosenttia graafiseen lohkorekisteriin kuuluvasta kokonaisalasta. Ranskan tasavallan mukaan kysymys on 500283 hehtaarista, jotka on vuonna 2015 ilmoitettu metsittyneeksi laidunmaaksi ja 20852 hehtaarista, jotka on ilmoitettu sikojen ja pienmärehtijöiden ansiosta säilyväksi tammi- ja kastanjametsäksi.
128
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee kuitenkin selvästi – vastoin Ranskan tasavallan kantaa, jonka mukaan havaitut puutteet ja näin ollen kyseessä olevat menot ovat ainoastaan sellaisia, jotka vastaavat aloja, joita määräsuhteeseen perustuva järjestelmä tai tukikelpoiseksi katsominen vakiintuneiden paikallisen käytäntöjen nojalla todellisuudessa koskevat – että komission havaitsemat puutteet ovat tätä merkittävämpiä.
129
Kuten riidanalaisen päätöksen viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, komission mainitsemat puutteet koskevat siten ”muun muassa””tapaa, jolla Ranskan tasavalta on toteuttanut määräsuhteeseen perustuvan järjestelmän arvioidakseen pysyvien nurmien tukikelpoista enimmäispinta-alaa”. Komissio on huomauttanut lisäksi, että yleisesti katsoen toimintasuunnitelmaa ei ole vieläkään pantu täytäntöön siitä syystä, että viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään sisältyvät alat eivät kaikki vastanneet säännösten mukaista tukikelpoista enimmäispinta-alaa. Näillä tekijöillä ja erityisesti määräaikojen noudattamatta jättämisellä sekä viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän puutteellisella päivittämisellä ja parantamisella on komission mukaan ollut tosiasiassa merkittäviä kielteisiä vaikutuksia tukihakemusten käsittelyyn vuonna 2015 erityisesti siltä osin kuin kysymys on vaadittujen tietojen, jotka koskevat tukikelpoista enimmäispinta-alaa ja muuta kuin maatalousmaata, mukaan lukien luonnonhoitoaloja, saamisesta edunsaajalta. Kuten riidanalaisen päätöksen seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, yhtäältä näiden puutteiden johdosta, siltä osin kuin toimintasuunnitelman tavoitteita ei voitu saavuttaa lähitulevaisuudessa, ei voitu saada ”edellytettyjä riittäviä takeita tukien hyvästä hallinnoinnista eikä siten maksujen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta vuonna 2015”. Nämä viivästykset vaikuttivat toisaalta lisäksi, kuten komissio korosti, ”vastaavasti tukioikeuksien lopullisen arvon määrittämiseen, joka olisi pitänyt tehdä viimeistään 1.4.2016 – – sekä itse maksujen suorittamiseen”. Edellä 100–105 kohdassa esitetyistä syistä komissio on kuitenkin tuonut esille hallinnollisen menettelyn kuluessa viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksessä olevat puutteet ja niiden vaikutukset maataloustukirahastosta rahoitettujen pinta-alatukien hallinnointiin ja valvontaan, eivätkä Ranskan viranomaiset ole esittäneet tältä osin tyydyttäviä vastauksia.
130
Ranskan tasavallan väitettä, jonka mukaan komissio ei voi käsiteltävässä asiassa vedota koko maksujärjestelmän puutteellisuuteen, ei siten voida hyväksyä.
131
Komissiolla oli näin ollen oikeus katsoa, että kaikki pinta-alatukiin vuonna 2015 liittyvät maksut voitiin sisällyttää määräytymisperusteeseen sovellettaessa keskeyttämistä koskevaa prosenttiosuutta eli 3 prosenttia, jonka määrää Ranskan tasavalta ei ole riitauttanut.
132
Siltä osin kuin ainoastaan Portugalin tasavalta on asettanut kyseenalaiseksi menetelmän, jota komissio on käyttänyt päätyessään 3 prosentin keskeyttämisasteeseen, eli rahoitusoikaisujen laskemisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevissa menettelyissä annettujen suuntaviivojensa analogisen soveltamisen, on todettava, että pelkästään kyseisten suuntaviivojen analogisen soveltamisen perusteella ei voida katsoa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva keskeytetty määrä olisi suhteeton. Koska asiakirja-aineistoon ei lisäksi sisälly mitään muita ilmoitettuja aloja koskevia merkityksellisiä tietoja, jotka aiheuttaisivat tosiasiallisesti ongelmia havaittujen puutteiden kannalta, on todettava, että se, että komissio käytti kiinteämääräistä osuutta, ei ole sinänsä menetelmänä suhteeton.
133
Edellä esitetyn perusteella Ranskan tasavalta, jota Portugalin tasavalta tukee, ei voi perustellusti väittää, että riidanalainen päätös olisi virheellinen, koska sillä rikotaan suhteellisuusperiaatetta.
134
Toinen kanneperuste on siten hylättävä ja näin ollen kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
135
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Ranskan tasavalta on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
136
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Portugalin tasavallan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Ranskan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja Euroopan komission oikeudenkäyntikuluista.
3)
Portugalin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä syyskuuta 2018.
Allekirjoitukset
Sisällys
Asiaa koskevat oikeussäännöt ja asian tausta
Riidanalaiset säännökset
Toimintasuunnitelmien laatiminen ja hyväksyminen
Toimintasuunnitelman seuranta, tarkistuspyyntö ja uudet ehdot
Maksujen keskeyttämistä koskevan menettelyn täytäntöönpano
Oikeudenkäynti ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista
Toinen kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen rikkomista
Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.
(
*2
)	Lainausta on korjattu unionin tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen versio on virheellinen.