62022CJ0351_RES
Zaak C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL tegen
tegen
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Cour de cassation (Frankrijk)]
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 10 september 2024
„Prejudiciële verwijzing– Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen die zijn vastgesteld naar aanleiding van acties van de Russische Federatie die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Besluit 2014/512/GBVB – Artikel 2, lid 2, onder a) – Bevoegdheid van het Hof – Artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU – Artikel 275 VWEU – Artikel 215 VWEU – Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op eigendom – Beginselen van rechtszekerheid en legaliteit ter zake van straffen – Tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire uitrusting – Verbod om dergelijke diensten te verlenen – Geen kennisgeving aan de bevoegde nationale autoriteiten – Bestuurlijke overtreding – Geldboete – Automatische verbeurdverklaring van de als tegenprestatie voor de verboden transactie ontvangen bedragen”
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Verbod om tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire uitrusting te verlenen – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Bepaling van algemene strekking die geen betrekking heeft op een individuele beperkende maatregel
[Art. 275, tweede alinea, VWEU; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit 2014/659/GBVB, art. 2, lid 2, a); verordening nr. 833/2014 van de Raad]
(zie punten 37, 39)
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Uitlegging van bepalingen van algemene strekking van een besluit dat voorziet in verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen – Draagwijdte – Bepalingen die vallen onder maatregelen die nodig zijn om uitvoering te geven aan dat besluit – Geen uitvoering door de Raad – Bepalingen die als grondslag dienen voor een nationale sanctiemaatregel ten aanzien van een derde – Daaronder begrepen
[Art. 2, 19, 21, 24 en 40 VEU; art. 215, lid 1, en art. 267 VWEU; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit 2014/659/GBVB, art. 2, lid 2, onder a)]
(zie punten 44‑53, 56, 57, 60‑61)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Werkingssfeer – Verbod om tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire uitrusting te verlenen – Daaronder begrepen – Uitrusting die nooit op het grondgebied van een lidstaat is ingevoerd – Geen invloed
[Besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit 2014/659/GBVB, art. 2, lid 2, a)]
(zie punten 64‑65, 71, dictum 1)
Fundamentele rechten – Handvest van de grondrechten – Eigendomsrecht – Draagwijdte
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1, en art. 52, lid 3)
(zie punten 82‑84)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Verbod om tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire uitrusting te verlenen –Schending van dat verbod – Geen kennisgeving van de levering aan de bevoegde nationale autoriteiten – Automatische verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van die transactie – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1, en art. 52, lid 1; gemeenschappelijk standpunt 2008/944/GBVB van de Raad, art. 12; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluit 2014/659/GBVB, art. 2, lid 2, onder a)]
(zie punten 87‑ 95, 101, 107, dictum 2)
Samenvatting
Het Hof, dat door de Tribunal București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing is verzocht, verduidelijkt de reikwijdte van de beperkingen van zijn bevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) (
1
). Bovendien spreekt het zich uit over de draagwijdte van het verbod op het verlenen van tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire uitrusting, dat is neergelegd in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512/GBVB (
2
) betreffende beperkende maatregelen die de Raad van de Europese Unie heeft vastgesteld naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren.
De Roemeense vennootschap Neves 77 Solutions SRL (hierna: „Neves”) heeft als hoofdactiviteit tussenhandel in de verkoop van goederen op het gebied van de luchtvaart.
In 2019 heeft Neves met de Oekraïense vennootschap SFTE Spetstechnoexport (hierna: „SFTE”) een overeenkomst gesloten betreffende de overdracht van de eigendomsrechten van 32 radiostations die aan de Verenigde Arabische Emiraten moesten worden geleverd. Na deze radiostations – waarvan er 20 in Rusland waren vervaardigd en naar de Verenigde Arabische Emiraten waren uitgevoerd – van een Portugese vennootschap te hebben gekocht, heeft Neves deze op verzoek van SFTE overgedragen aan een Indiase vennootschap.
De Roemeense belastingdienst was met name van mening dat deze tussenhandel in strijd was met artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512 en heeft in 2020 bijgevolg een proces-verbaal van een administratieve overtreding opgesteld, waarbij aan Neves een geldboete is opgelegd en de bedragen die zij als tegenprestatie voor deze transactie had ontvangen, zijn verbeurdverklaard.
Neves heeft beroep tot nietigverklaring van dat proces-verbaal ingesteld bij de Judecătorie Sectorului 1 București (rechter in eerste aanleg van het 1e arrondissement Boekarest, Roemenië), die dat beroep heeft verworpen. Neves heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de rechter in tweede aanleg te Boekarest, de verwijzende rechter.
Beoordeling door het Hof
Wat de bevoegdheid van het Hof betreft om artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512 uit te leggen, stelt het Hof om te beginnen vast dat deze bepaling een beperkende maatregel van algemene strekking invoert die als grondslag dient voor een nationale sanctiemaatregel. Hoewel de bevoegdheid van het Hof geenszins beperkt is met betrekking tot een verordening die is vastgesteld op grond van artikel 215 VWEU en die uitvoering geeft aan de standpunten van de Unie die in het kader van het GBVB zijn vastgesteld, was het in dat artikel 2, lid 2, onder a), neergelegde verbod om tussenhandeldiensten te verrichten ten tijde van de feiten van het hoofdgeding niet bij verordening ten uitvoer gelegd.
In de eerste plaats dient het Hof er in het kader van het toezicht op de naleving van artikel 40, eerste alinea, VEU (
3
) echter in het bijzonder op toe te zien dat de Raad, wat de uitvoering van artikel 215 VWEU betreft, de bevoegdheid van het Hof met betrekking tot een verordening uit hoofde van dat artikel niet kan omzeilen. In dit verband blijkt uit de duidelijke bewoordingen van artikel 215, lid 1, VWEU dat het aan de Raad staat om de maatregelen vast te stellen die nodig zijn ter uitvoering van een GBVB-besluit tot vaststelling van het standpunt van de Unie ten aanzien van de onderbreking of de beperking van de economische en financiële betrekkingen met een derde land. In het door lid 1 bestreken geval bevindt deze instelling zich dus in een situatie van gebonden bevoegdheid.
In de tweede plaats moet de mogelijkheid om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken waarin de Verdragen voorzien met betrekking tot een verordening die is vastgesteld op grond van artikel 215, lid 1, VWEU, openstaan voor alle bepalingen die de Raad in een dergelijke verordening had moeten opnemen en die dienen als grondslag voor een nationale sanctiemaatregel ten aanzien van derden. Met deze uitlegging kan niet alleen de eenvormige toepassing van het Unierecht door de nationale rechterlijke instanties worden gewaarborgd, maar ook de samenhang van het stelsel van rechterlijke bescherming waarin het Unierecht voorziet. De prejudiciële verwijzingsprocedure (
4
), die de hoeksteen van het gerechtelijke stelsel van de Unie vormt, draagt immers in wezen bij tot het behoud van de waarde van de rechtsstaat waarop de Unie is gegrondvest. (
5
)
Het Hof is dus bevoegd om een beperkende maatregel van algemene strekking uit te leggen ingeval het aan de Raad zou zijn geweest om die maatregel, die als grondslag dient voor een nationale sanctiemaatregel, uit te voeren bij verordening op grond van artikel 215 VWEU. In het onderhavige geval strekt het verbod om de betrokken tussenhandeldiensten te verlenen ertoe de mogelijkheden van de marktdeelnemers te beperken om binnen de werkingssfeer van het VWEU vallende transacties te verrichten. (
6
) Dit verbod kan slechts op het niveau van de Unie worden uitgevoerd indien het door een dergelijke verordening wordt gevolgd en onder de maatregelen valt die nodig zijn om op het niveau van de Unie uitvoering te geven aan besluit 2014/512, dat de Raad bij verordening (EU) nr. 833/2014 ten uitvoer had moeten leggen.
Bijgevolg is het Hof bevoegd om de prejudiciële vragen te beantwoorden.
Ten gronde is het Hof in de eerste plaats van oordeel dat het in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512 neergelegde verbod om tussenhandeldiensten te verlenen ook geldt wanneer de militaire uitrusting waarop de betrokken tussenhandeltransactie betrekking heeft, nooit op het grondgebied van een lidstaat is ingevoerd.
In de tweede plaats benadrukt het Hof dat deze bepaling, gelezen in het licht van het recht op eigendom dat is verankerd in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Unie (hierna: „Handvest”) en van de beginselen van rechtszekerheid en legaliteit ter zake van straffen, zich niet verzet tegen een nationale maatregel tot verbeurdverklaring van de volledige opbrengst van een tussenhandelstransactie als bedoeld in dat artikel 2, lid 2, onder a), die automatisch wordt opgelegd nadat de bevoegde nationale autoriteiten hebben vastgesteld dat het verbod om die transactie te verrichten en de verplichting om deze aan te melden, niet zijn nageleefd.
Wat het recht op eigendom betreft, herinnert het Hof om te beginnen aan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgens welke confiscatiemaatregelen die betrekking hebben op de opbrengst van een strafbaar feit of een illegale activiteit of een instrument dat is gebruikt voor een strafbaar feit dat niet aan een derde te goeder trouw toebehoort, in het algemeen onder de regeling van het gebruik van goederen vallen, ook al wordt een persoon door de aard van die maatregelen van zijn eigendom beroofd. (
7
)
In casu lijkt deze beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel en dus te worden gerechtvaardigd in het licht van de voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest, wat evenwel door de verwijzende rechter dient te worden nagegaan. Deze beperking is immers bij wet gesteld (
8
) en eerbiedigt de wezenlijke inhoud van het eigendomsrecht, aangezien zij valt onder de regeling van het gebruik van goederen in de zin van artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest en geen ontneming van eigendom vormt in de zin van dat artikel 17, lid 1, tweede volzin. Bovendien beantwoordt de maatregel aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang.
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, lijkt de verbeurdverklaring van de volledige tegenprestatie van de opbrengst van de verboden tussenhandeltransactie noodzakelijk om de marktdeelnemers daadwerkelijk en doeltreffend ervan te weerhouden het verbod om tussenhandeldiensten in verband met militaire uitrusting te verlenen, te overtreden. Evenzo is het om de volle werking van de sanctie te verzekeren noodzakelijk dat een confiscatiemaatregel automatisch wordt opgelegd. Bij het opleggen van een confiscatiesanctie los van een strafrechtelijke veroordeling is het volgens de rechtspraak van het EHRM evenwel van belang dat de procedure in haar geheel de betrokkene de mogelijkheid biedt om zich te verdedigen zowel voor de nationale autoriteiten die hem deze sanctie hebben opgelegd als voor de rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen de beslissingen van die autoriteiten, zodat zij de verschillende betrokken belangen globaal kunnen onderzoeken. (
9
)
(
1
)	Die beperkingen vinden hun grondslag in artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, lid 1 VWEU.
(
2
)	Besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13), zoals gewijzigd bij besluit 2014/659/GBVB van de Raad van 8 september 2014 (PB 2014, L 271, blz. 54).
(
3
)	Volgens artikel 40, eerste alinea, VEU heeft de uitvoering van het GBVB geen gevolgen voor de toepassing van de procedures en de respectieve omvang van de bevoegdheden van de instellingen waarin de Verdragen voorzien voor de uitoefening van de in de artikelen 3 tot en met 6 VWEU bedoelde bevoegdheden van de Unie.
(
4
)	De prejudiciële verwijzingsprocedure is geregeld in artikel 19, lid 3, onder b), VEU en artikel 267 VWEU.
(
5
)	Zie artikel 2 VEU en artikel 21 VEU, waarnaar artikel 23 VEU, dat betrekking heeft op het GBVB, verwijst.
(
6
)	De handel in wapens, militaire uitrusting en diensten als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), van besluit 2014/512 valt krachtens de artikelen 114 en 207 VWEU binnen deze werkingssfeer.
(
7
)	Zie met name EHRM, 24 oktober 1986, Agosi tegen Verenigd Koninkrijk, CE:ECHR:1986:1024JUD000911880, § 51; 12 mei 2015, Gogitidze e.a. tegen Georgië, CE:ECHR:2015:0512JUD003686205, § 94, en 15 oktober 2020, Karapetyan tegen Georgië, CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 32).
(
8
)	Deze maatregel vindt zijn grondslag in spoedbesluit nr. 202/2008 van de regering betreffende de toepassing van internationale sancties van 4 december 2008 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 825 van 8 december 2008) en de in artikel 12 van gemeenschappelijk standpunt 2008/944 bedoelde nationale lijst van militaire goederen en technologie die, wat Roemenië betreft, is vastgesteld bij de besluiten nr. 156/2018 en nr. 901/2019.
(
9
)	Zie onder andere EHRM, 15 oktober 2020, Karapetyan tegen Georgië (CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 35).