62023TJ0565
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
de 19 de noviembre de 2025 (
*1
)
«Productos fitosanitarios — Sustancia activa glifosato — Solicitud de renovación de una sustancia activa — Prórroga del período de aprobación — Demora en la gestión del procedimiento de renovación — Razones ajenas a la voluntad del solicitante — Solicitud de revisión interna — Artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 — Decisión por la que se deniega la solicitud — Artículo 17 del Reglamento (CE) n.o 1107/2009»
En el asunto T‑565/23,
Aurelia Stiftung, con domicilio en Berlín (Alemania), representada por el Sr. A. Willand y la Sra. A. Mostler, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. A. Becker y D. Milanowska y por el Sr. M. ter Haar, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Bayer Agriculture, con domicilio social en Amberes (Bélgica), representada por los Sres. H. Posser, F. Geber y T. Römhild, abogados,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. R. da Silva Passos, Presidente, y las Sras. N. Półtorak, I. Reine y T. Pynnä (Ponente) y el Sr. H. Cassagnabère, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 13 de febrero de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Aurelia Stiftung, solicita la anulación de la Decisión Ares(2023)4611321 de la Comisión, de 3 de julio de 2023, por la que se denegó la solicitud de revisión interna que presentó referida al Reglamento de Ejecución (UE) 2022/2364 de la Comisión, de 2 de diciembre de 2022, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato (DO 2022, L 312, p. 99) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio y hechos posteriores a la interposición del recurso
2
La demandante es una asociación sin ánimo de lucro establecida en Berlín (Alemania). Sus objetivos incluyen, en particular, la protección de los animales, de la naturaleza y del medio ambiente.
3
El glifosato es una sustancia activa muy utilizada en la fabricación de herbicidas.
4
El glifosato fue aprobado por primera vez mediante la Directiva 2001/99/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 2001, por la que se modifica el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, a fin de incluir en él las sustancias activas glifosato y tifensulfurón-metilo (DO 2001, L 304, p. 14). Conforme al anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (DO 1991, L 230, p. 1), la aprobación del glifosato entró en vigor el 1 de julio de 2002 y caducaba el 30 de junio de 2012.
5
En 2009 entró en vigor el Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414 del Consejo (DO 2009, L 309, p. 1). El Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 de la Comisión, de 25 de mayo de 2011, por el que se aplica el Reglamento n.o 1107/2009 en lo que respecta a la lista de sustancias activas autorizadas (DO 2011, L 153, p. 1), adoptó la lista que se menciona en el artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.o 1107/2009. El glifosato figuraba en esa lista, con el 31 de diciembre de 2015 como fecha de expiración del período de aprobación.
6
El 20 de octubre de 2015, el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1885 de la Comisión por el que se modifica el Reglamento de Ejecución n.o 540/2011 en lo que respecta a la prórroga de los períodos de aprobación de las sustancias activas 2,4-D, acibenzolar-S-metilo, amitrol, bentazona, cihalofop-butilo, dicuat, esfenvalerato, famoxadona, flumioxazina, DPX KE 459 (flupirsulfurónmetilo), glifosato, iprovalicarbo, isoproturón, lambdacihalotrina, metalaxilo-M, metsulfurón metilo, picolinafeno, prosulfurón, pimetrozina, piraflufeno-etilo, tiabendazol, tifensulfurón-metilo y triasulfurón (DO 2015, L 276, p. 48), adoptado sobre la base del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009, prorrogó el período de aprobación del glifosato hasta el 30 de junio de 2016, debido a que la evaluación de la sustancia se había retrasado por razones ajenas a la voluntad del solicitante.
7
El 29 de junio de 2016, el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1056 de la Comisión, que modifica el Reglamento de Ejecución n.o 540/2011 por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato (DO 2016, L 173, p. 52), prorrogó por segunda vez el período de aprobación del glifosato con arreglo al artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009, indicando que esta nueva aprobación expiraría a los «seis meses tras la fecha de recepción por la Comisión [Europea] del dictamen del Comité de Evaluación del Riesgo de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas [(ECHA)], o el 31 de diciembre de 2017, si esta última fecha es anterior».
8
El 12 de diciembre de 2017 se renovó la aprobación del glifosato hasta el 15 de diciembre de 2022 mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2324 de la Comisión que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato con arreglo al Reglamento n.o 1107/2009 y modifica el anexo del Reglamento de Ejecución n.o 540/2011 (DO 2017, L 333, p. 10).
9
El 14 de marzo de 2022, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) instó al solicitante de la renovación de la aprobación del glifosato a que presentara información complementaria, a lo que accedió el solicitante en el plazo señalado.
10
El 10 de mayo de 2022, la EFSA y la ECHA informaron a la Comisión de que la adopción de la conclusión sobre la revisión por pares de la evaluación del riesgo del glifosato se retrasaría.
11
El 2 de diciembre de 2022 se prorrogó la aprobación del glifosato hasta el 15 de diciembre de 2023 mediante el Reglamento de Ejecución 2022/2364.
12
El 30 de enero de 2023, la demandante presentó una solicitud de revisión interna del Reglamento de Ejecución 2022/2364 sobre la base del artículo 10 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos de la Unión, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13).
13
El 3 de julio de 2023, la Comisión denegó mediante la Decisión impugnada la solicitud de revisión interna.
14
El 28 de noviembre de 2023 se renovó la aprobación del glifosato hasta el 15 de diciembre de 2033 mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/2660 de la Comisión que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato con arreglo al Reglamento n.o 1107/2009 y por el que se modifica el Reglamento de Ejecución n.o 540/2011 (DO L, 2023/2660).
15
El 24 de enero de 2024, la demandante presentó una solicitud de revisión interna del Reglamento de Ejecución 2023/2660.
Pretensiones de las partes
16
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
17
La Comisión, apoyada por Bayer Agriculture, solicita al Tribunal General que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
18
La demandante invoca cinco motivos en apoyo de su recurso, basados, en esencia, el primero, en una infracción del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009, por cuanto el objeto de la prórroga del período de aprobación es la realización de una fase del procedimiento cuyo plazo es improrrogable; el segundo, en la aplicación e interpretación incorrectas del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 en lo atinente al papel del solicitante de la renovación; el tercero y el cuarto, en la violación del principio de cautela y una ponderación incorrecta de los intereses en juego en el marco de la gestión del riesgo, y, el quinto, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre la persistencia del interés en ejercitar la acción
19
Bayer Agriculture sostiene que el interés en ejercitar la acción de la demandante desapareció desde que se adoptó el Reglamento de Ejecución 2023/2660, mediante el que se renovó la aprobación del glifosato, que fue objeto de una solicitud de revisión interna presentada por la demandante basándose en alegaciones similares.
20
El Tribunal General recuerda que el interés en ejercitar la acción de una parte demandante debe ser efectivo y actual. Este interés debe, a la vista del objeto del recurso, existir en el momento de su interposición, so pena de inadmisión del recurso, y perdurar hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartados 56 y 57 y jurisprudencia citada).
21
En el caso de autos, como alega Bayer Agriculture, el período de prórroga de la aprobación del glifosato finalizó el 15 de diciembre de 2023 y la aprobación de dicha sustancia activa se renovó mediante el Reglamento de Ejecución 2023/2660.
22
No obstante, primeramente, la Comisión no ha revocado la Decisión impugnada, por lo que el litigio conserva su objeto (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 45 y jurisprudencia citada). Como aduce la demandante, la Decisión impugnada y la solicitud de revisión interna del Reglamento de Ejecución 2023/2660 tienen objetos diferentes.
23
Además, de la jurisprudencia se desprende que una parte demandante puede seguir teniendo interés en solicitar la anulación de un acto de una institución de la Unión Europea para evitar que la ilegalidad en que supuestamente incurre dicho acto no se repita en el futuro. Este interés en ejercitar la acción se deriva del artículo 266 TFUE, párrafo primero, según el cual las instituciones de las que emane el acto anulado estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. No obstante, tal interés en ejercitar la acción solo puede existir si la supuesta ilegalidad puede repetirse en el futuro, con independencia de las circunstancias del asunto en que la parte demandante interpuso recurso (sentencias de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, apartados 50 a 52, y de 27 de septiembre de 2018, Mellifera/Comisión, T‑12/17, EU:T:2018:616, apartado 28).
24
Esto es lo que sucede en el presente asunto, toda vez que la ilegalidad planteada por la demandante se apoya, en particular, en una interpretación del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 a la que la Comisión podría acudir de nuevo si se solicitara la revisión interna sobre la expiración del período de aprobación de una sustancia activa.
25
De ello se sigue que, no obstante la adopción del Reglamento de Ejecución 2023/2660, que también fue objeto de una solicitud de revisión presentada por la demandante, esta última conserva un interés en ejercitar la acción en este caso.
Sobre la admisibilidad del recurso
26
Bayer Agriculture niega la legitimación de la demandante. Por un lado, sostiene que el artículo 10 del Reglamento n.o 1367/2006 no capacita a la demandante para presentar una solicitud de revisión interna, puesto que su objetivo primordial declarado no es promover la protección del medio ambiente. En efecto, ejerce sus actividades en los sectores apícola y hortícola, de manera que no se dedica a proteger el medio ambiente. Por otro lado, según Bayer Agriculture, la promoción de la cría y el cuidado de las abejas se refiere a animales que no viven en estado salvaje y no tiene nada que ver con la protección del medio ambiente en el contexto del Derecho medioambiental. Por eso, entiende que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.
27
El Tribunal General recuerda que el artículo 10 del Reglamento n.o 1367/2006 establece que «cualquier organización no gubernamental […] que [cumpla] los criterios recogidos en el artículo 11 [estará] legitimad[a] para efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo de la Unión que haya adoptado el acto administrativo […], alegando que dicho acto […] [vulnera] el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f)».
28
El artículo 11, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1367/2006 dispone que una organización no gubernamental estará legitimada para efectuar una solicitud de revisión interna siempre y cuando tenga por objetivo primordial declarado promover la protección del medio ambiente en el contexto del Derecho medioambiental.
29
El artículo 2 del Reglamento n.o 1367/2006, titulado «Definiciones», dispone en su apartado 1, letra f), que a efectos de dicho Reglamento se entenderá por Derecho medioambiental «la legislación de la Unión que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente».
30
El artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.o 1367/2006 establece que la cuestión de si un acto ha sido adoptado o no con arreglo al Derecho medioambiental es independiente del fundamento jurídico sobre la base del cual se haya adoptado. El concepto de «Derecho medioambiental», a efectos del citado Reglamento, abarca cualquier disposición legislativa de la Unión que contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente. Del tenor del citado artículo se infiere que, al referirse esencialmente a los objetivos enumerados en el artículo 191 TFUE, apartado 1, el legislador de la Unión quiso atribuir al concepto de «Derecho medioambiental» mencionado en el Reglamento n.o 1367/2006 un significado amplio que no se limite a las cuestiones relacionadas con la protección del medio ambiente natural en sentido estricto. Esta conclusión viene corroborada, de hecho, por el artículo 192 TFUE, apartado 2, según el cual el Derecho medioambiental, como materia del título XX de dicho Tratado, puede comprender también disposiciones esencialmente de carácter fiscal, medidas que afecten a la ordenación territorial y a la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o que afecten directa o indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos y a la utilización del suelo, y medidas que afecten de forma significativa a la elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético. Una interpretación restrictiva del concepto de «Derecho medioambiental» tendría como consecuencia que una parte considerable de tales disposiciones y medidas no tendría cabida en dicho ámbito (sentencia de 14 de marzo de 2018, TestBioTech/Comisión, T‑33/16, EU:T:2018:135, apartados 42 a 45).
31
En este contexto, el Tribunal General ya admitió implícitamente que una asociación sin ánimo de lucro que fomenta la conservación y la promoción de las abejas estaba legitimada para presentar una solicitud de revisión interna contra una prórroga del período de aprobación de una sustancia activa (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2018, Mellifera/Comisión, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
En el caso de autos, resulta del artículo 2, apartados 2 y 3, de los Estatutos de la demandante que su objetivo es promover, en particular, la protección de la naturaleza y la preservación de los paisajes, la protección del medio ambiente, la cría de animales y el cultivo de especies vegetales. Estos objetivos se realizan, por ejemplo, mediante diferentes actividades que tienen que ver con la protección de las abejas.
33
Habida cuenta del concepto amplio de «Derecho medioambiental» en el marco del Reglamento n.o 1367/2006 (véase la jurisprudencia citada en el anterior apartado 30), que, contrariamente a lo que alega Bayer Agriculture, no se limita a cuestiones relacionadas con la protección del medio ambiente natural en sentido estricto, procede considerar que la demandante cumple el requisito del artículo 11, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1367/2006, a saber, ser una asociación cuyo objetivo primordial declarado es promover la protección del medio ambiente en el contexto del Derecho medioambiental, extremo que además no ha sido rebatido por la Comisión.
34
En consecuencia, las alegaciones de Bayer Agriculture sobre la admisibilidad del recurso deben ser desestimadas.
Sobre el segundo motivo, basado en una aplicación e interpretación incorrectas del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 en cuanto al papel del solicitante de la renovación
Sobre la admisibilidad del segundo motivo
35
Sin oponer expresamente la inadmisibilidad del segundo motivo, la Comisión expresa sus dudas sobre si las supuestas infracciones del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 conllevan una vulneración del Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento n.o 1367/2006, tal como exige el artículo 10 del mismo Reglamento.
36
El Tribunal General considera que, dada la interpretación amplia del concepto de «Derecho medioambiental» en el marco del Reglamento n.o 1367/2006 (véase el anterior apartado 30), el artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009, cuya infracción se alega en el segundo motivo, es una disposición que contribuye a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente en el sentido del artículo 10 del Reglamento n.o 1367/2006. En efecto, es una disposición que permite prorrogar el período de aprobación de las sustancias activas de suerte que se pueda tramitar íntegramente el procedimiento de renovación, el cual debe tener en cuenta, en particular, el riesgo para el medio ambiente que represente la sustancia de que se trate.
37
Por consiguiente, debe declararse admisible el segundo motivo de la demandante.
Sobre el fondo
38
La demandante sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en error de Derecho al considerar, en la Decisión impugnada, que se cumplía el requisito del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 según el cual las razones de la demora deben ser «ajenas» al solicitante de la renovación. En efecto, las demoras en la renovación de la aprobación del glifosato se debieron a la necesidad de pedir al solicitante que aportara documentos e información que después tenían que ser evaluados. La demandante señala las lagunas en los datos facilitados por el solicitante, así como el carácter incompleto de la solicitud de renovación y del expediente complementario, resultado del elevado número de datos complementarios que solicitó la EFSA al solicitante. Las razones de las demoras tienen que examinarse una por una.
39
El Tribunal General recuerda que, a tenor del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009, se adoptará una decisión que aplace la expiración de la aprobación «cuando, por razones ajenas al solicitante, parezca probable que la aprobación vaya a expirar antes de que se haya adoptado una decisión sobre su renovación».
40
De entrada, conviene hacer constar que las diferentes versiones lingüísticas del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009 presentan divergencias. En efecto, si bien hay versiones, como la francesa, que utilizan la expresión «raisons indépendantes de la volonté du demandeur», el concepto de «volonté» no se encuentra en otras versiones lingüísticas. Y es que otras versiones lingüísticas, como la inglesa, utilizan el concepto de «control». Otras versiones lingüísticas, como la alemana, utilizan el concepto de «responsabilidad», o también el concepto de «influencia». Hay otras versiones que se limitan a mencionar razones «ajenas al solicitante».
41
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición, ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Las disposiciones de Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición de Derecho de la Unión, esta debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en la que se integra (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2019, A y otros, C‑347/17, EU:C:2019:720, apartado 38 y jurisprudencia citada).
42
Así, el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009 y concretamente la expresión «razones ajenas al solicitante» deben interpretarse teniendo en cuenta a la vez la finalidad de esa disposición y el contexto del que forma parte.
43
Por lo que se refiere al contexto de la norma, primeramente, procede recordar que esta forma parte de la sección del Reglamento n.o 1107/2009 que trata de la aprobación de las sustancias activas. Dichas aprobaciones, así como su renovación, son objeto de varias disposiciones que regulan la tramitación del procedimiento aplicable.
44
Solo puede concederse una aprobación por un período máximo de diez años (artículo 5 del Reglamento n.o 1107/2009). Como se explica en el considerando 15 de dicho Reglamento, el período de validez de la aprobación de las sustancias activas se limita en el tiempo en aras de la seguridad y debe ser proporcional a los riesgos potenciales inherentes al uso de dichas sustancias. La renovación de la aprobación tendrá un período de validez de quince años como máximo (artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 1107/2009).
45
De lo anterior se deduce que el legislador quiso establecer períodos de aprobación o de renovación limitados con el fin de evitar que se mantengan en el mercado sustancias activas que presentan manifiestamente riesgos inaceptables en el sentido del artículo 4 del Reglamento n.o 1107/2009. La realización de este objetivo, conforme al principio de cautela, exige una periódica reevaluación de las sustancias, como señala fundadamente la Comisión al explicar el criterio cíclico del Reglamento n.o 1107/2009.
46
En segundo término, debe examinarse el papel del solicitante de la renovación en el marco del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009.
47
En efecto, tanto el procedimiento de aprobación como el procedimiento de renovación son instados por el productor de la sustancia activa, posteriormente, en su caso, solicitante de la renovación, como se infiere respectivamente del artículo 7 del Reglamento n.o 1107/2009 y del artículo 1 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 844/2012 de la Comisión, de 18 de septiembre de 2012, por el que se establecen las disposiciones necesarias para la aplicación del procedimiento de renovación de las sustancias activas de conformidad con el Reglamento n.o 1107/2009 (DO 2012, L 252, p. 26). El productor de la sustancia activa, posteriormente, en su caso, solicitante de la renovación, es un protagonista central en toda la tramitación de los procedimientos de aprobación y de renovación y constituye un interlocutor principal para los organismos implicados en esos procedimientos.
48
Por lo que se refiere más concretamente al procedimiento de renovación, el solicitante de la renovación es responsable del contenido de la solicitud (artículo 3 del Reglamento de Ejecución n.o 844/2012), de la presentación de los expedientes complementarios (artículos 6 y 7 del Reglamento de Ejecución n.o 844/2012) y de la aportación de información adicional al Estado miembro ponente o a la EFSA (artículos 11, apartado 5, y 13, apartado 3, del Reglamento de Ejecución n.o 844/2012), y puede remitir a la EFSA observaciones sobre el informe de evaluación del Estado miembro ponente o el informe sobre la renovación (artículos 12, apartado 3, y 14, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.o 844/2012). Todas estas actuaciones con el solicitante de la renovación están sujetas a plazos específicos.
49
De ello se sigue que el solicitante de la renovación es un protagonista que participa en todas las fases del procedimiento aportando datos o presentando observaciones, de suerte que tiene la posibilidad de influir en la tramitación del procedimiento. De esta manera, el legislador decidió someter la prórroga del período de aprobación al requisito de que la eventual demora sea «ajena» al solicitante de la renovación.
50
En cambio, por lo que se refiere a la prórroga del período de aprobación, el solicitante de la renovación no tiene que presentar una solicitud y no está previsto un procedimiento de consulta con este. El procedimiento se inicia de oficio y la Comisión debe verificar si la demora en la tramitación del procedimiento de renovación se ha debido a razones «ajenas al solicitante».
51
Así, el comportamiento del solicitante debe ser apreciado con relación a las diferentes fases del procedimiento de renovación que preceden a una eventual prórroga del período de aprobación, en las cuales ha intervenido el solicitante.
52
A este respecto, el artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 transmite la idea de una ponderación de los diferentes intereses en juego compatible con los objetivos de dicho Reglamento y con el principio de cautela.
53
En cuanto a los objetivos a que se refiere el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009, conviene recordar que, según su artículo 1, apartado 3, la finalidad del Reglamento n.o 1107/2009 es garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana y animal, así como del medio ambiente, y mejorar el funcionamiento del mercado interior mediante la armonización de las normas sobre la comercialización de productos fitosanitarios, a la vez que se mejora la producción agrícola. Por lo tanto, la Comisión aduce fundadamente que el Reglamento n.o 1107/2009 tiene un objetivo múltiple.
54
Al imponer el mantenimiento de un elevado nivel de protección del medio ambiente, el Reglamento n.o 1107/2009 está aplicando los artículos 11 TFUE, que dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible, y 114 TFUE, apartado 3, que concreta esta obligación. Este último dispone efectivamente que la Comisión, en sus propuestas en materia, en particular, de protección del medio ambiente, referentes a la aproximación de las legislaciones que tienen por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos, y que, en el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea procurarán también alcanzar ese objetivo. Esta protección tiene una importancia preponderante frente a las consideraciones económicas, por lo que puede justificar consecuencias económicas negativas, incluso importantes, para determinados operadores (véase la sentencia de 17 de marzo de 2021, FMC/Comisión, T‑719/17, EU:T:2021:143, apartado 59 y jurisprudencia citada).
55
De aquí se sigue que, entre los diferentes objetivos del Reglamento n.o 1107/2009, la Comisión debe otorgar una importancia muy especial al de garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana y animal, así como del medio ambiente, cuando gestiona un procedimiento de renovación de la aprobación de una sustancia activa, a fortiori cuando dicho procedimiento rebasa el marco temporal previsto para su tramitación y la Comisión concede una prórroga del período de aprobación en virtud del artículo 17 del citado Reglamento.
56
Al examinar el papel del solicitante de la renovación en las demoras observadas en la tramitación de un procedimiento de renovación, la Comisión debe asegurarse no solamente de que dicho solicitante actuó respetando los plazos, sino también de que la demora en la tramitación del procedimiento de renovación es ajena a sus actos, es decir, que no actuó de manera que causara demoras o contribuyera a causarlas.
57
Por ello, un criterio que exigiera un elemento intencional en la conducta del solicitante en cuanto a las demoras en la tramitación del procedimiento es demasiado restrictivo y podría perturbar el equilibrio buscado por el legislador en beneficio de los intereses del solicitante de la renovación. Tal criterio restrictivo favorable al solicitante de la renovación sería también contrario a la jurisprudencia, que exige que el nivel elevado de protección de la salud humana y del medio ambiente tenga una importancia preponderante frente a las consideraciones económicas (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 2021, FMC/Comisión, T‑719/17, EU:T:2021:143, apartado 59 y jurisprudencia citada), y al contexto del que forma parte la norma del artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009, que se compone de un marco normativo que define detalladamente la participación del solicitante de la renovación en el procedimiento.
58
Para respetar la ponderación efectuada por el legislador, debe interpretarse el artículo 17, párrafo primero, del Reglamento n.o 1107/2009 en el sentido de que impone que se lleve a cabo un análisis objetivo y específico de las razones de la demora, con el fin de determinar que esta es ajena a la voluntad del solicitante, el cual debe haber cumplido diligentemente todas las normas aplicables a la renovación. A este respecto, la circunstancia de que la demora se haya debido, siquiera sea en parte, a la presentación tardía de un informe o de una conclusión de una o varias autoridades implicadas en el procedimiento de renovación no basta para excluir que el propio solicitante haya podido tener algún papel al respecto, pudiendo estar en el origen de tal demora aun cuando hubiera cumplido los plazos prescritos por el Reglamento n.o 1107/2009. Como ejemplo de lo anterior, podría ocurrir que la calidad de los datos aportados durante el procedimiento resultara insuficiente.
59
En el caso de autos, en el apartado 61 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó las alegaciones de la demandante según las cuales el solicitante de la renovación no presentó un expediente completo al iniciarse el procedimiento de renovación, era responsable de las lagunas existentes en los datos y no presentó toda la información científica pertinente disponible en la fecha de la solicitud de renovación. La Comisión explica que, si un Estado miembro considera que una solicitud o los expedientes complementarios son admisibles, se supone que la solicitud está completa y se ha presentado dentro de plazo. No cabe atribuir a una solicitud admisible ulteriores demoras causadas por otras razones. Las solicitudes de información complementaria son una parte normal del procedimiento de renovación, en particular durante la evaluación del riesgo, y no significan que la solicitud esté incompleta o que no debería haber sido admitida.
60
En el apartado 62 de la Decisión impugnada, la Comisión examina la alegación de la demandante según la cual el solicitante de la renovación presentó gran cantidad de información que supuso para las autoridades mucho tiempo y personal. Explica que esto no constituye una circunstancia que dependa de la voluntad del solicitante de la renovación, quien simplemente aporta la información que viene exigida por el ordenamiento jurídico aplicable. La Comisión señala que, en el caso del glifosato, las publicaciones científicas aparecidas no tienen precedentes. No obstante, el hecho de que el solicitante aportara muchos datos muestra que actuó diligentemente y conforme a las prescripciones legales. Las demoras causadas por la complejidad de la evaluación que debe efectuar el Estado miembro ponente o la EFSA están entre las situaciones más comunes de demoras ajenas a la voluntad del solicitante de la renovación.
61
La Comisión explica, en los apartados 30 a 33 de la Decisión impugnada, que, a la vista del volumen de información nueva recibida en la consulta pública, del número de cuestiones identificadas por el grupo de evaluación del glifosato y de la necesidad de evaluar la información nueva solicitada por la EFSA al solicitante de la renovación, el grupo de evaluación del glifosato indicó que era necesario un plazo adicional para presentar un proyecto de informe. La Comisión indica que, a continuación, la EFSA y la ECHA anunciaron que, debido a la demora prevista para la presentación del proyecto de informe del grupo de evaluación del glifosato y para completar el proceso de examen por los pares, la presentación de la conclusión de la EFSA se aplazaría hasta julio de 2023. A raíz de dicho anuncio, la Comisión decidió prorrogar el período de aprobación del glifosato, que expiraba el 15 de diciembre de 2022.
62
En respuesta a las alegaciones de la demandante sobre las supuestas lagunas en los datos, la Comisión explica, en los apartados 65 a 68 de la Decisión impugnada, que, por un lado, dichas lagunas no son responsabilidad del solicitante, por cuanto este presentó una solicitud completa dentro de plazo y las solicitudes de información adicional son una parte normal de todo procedimiento de renovación. Por otro lado, la existencia de lagunas en los datos carece de pertinencia para aplicar el artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 si se cumplen los requisitos para la aplicación de este artículo, a saber, que parezca probable que la aprobación vaya a expirar antes de que pueda adoptarse una decisión sobre la renovación y que las razones de tal demora sean ajenas al solicitante. La Comisión añade que las consideraciones relativas a las lagunas en los datos y en la evaluación del riesgo, así como los datos nuevos presentados por el solicitante, serán pertinentes, en su caso, para apreciar la legalidad de la decisión sobre la renovación, pero no en el marco de un procedimiento relativo a la legalidad de la prórroga del período de aprobación.
63
Resulta de la Decisión impugnada que la Comisión no efectuó, ni siquiera someramente, ninguna comprobación específica del papel del solicitante de la renovación en relación con el hecho de que la decisión sobre la renovación no hubiera podido adoptarse dentro de plazo. Se limitó a indagar otros factores eventualmente causantes de la demora, como la complejidad de la evaluación que debe efectuar el Estado miembro ponente o la EFSA o el volumen de información nueva recibida a raíz de la consulta pública, y llegó a la conclusión de que la demora no se había debido al solicitante.
64
Las explicaciones de la Comisión sobre la admisibilidad de la solicitud de renovación y sobre la consideración de que las solicitudes de información adicional no significaban que la solicitud de renovación estuviera incompleta, y también sobre que el volumen de información presentada significaba que el solicitante había actuado diligentemente y había cumplido sus obligaciones, indican que dicha institución no examinó ni el carácter de la información que faltaba ni la pertinencia de la información presentada en el caso de autos. Además, las explicaciones de la Comisión expuestas en el anterior apartado 62 muestran que no realizó ningún análisis del carácter o de la influencia en la duración del procedimiento que tuvieron las lagunas invocadas por la demandante, de manera que incumplió su deber de comprobar si se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009.
65
En sus escritos, la Comisión arguye de hecho que el artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 no exige en ningún momento determinar si, o en qué medida, el solicitante podría ser responsable del riesgo de que la aprobación cuya renovación se solicita expire antes de que se adopte una decisión sobre la renovación o si una demora en el procedimiento de renovación se debe exclusivamente a causas de las que el solicitante no es responsable. Según la Comisión, esta disposición tampoco exige examinar si el solicitante, en su caso, contribuyó a una demora causada por otros intervinientes.
66
Pues bien, al no realizar un análisis específico del papel del solicitante, al aplicar un criterio restrictivo en cuanto al papel del solicitante de la renovación en las eventuales demoras del procedimiento de renovación y al exonerar de responsabilidad a este último cuando un interviniente ha contribuido, siquiera sea en parte, a la demora, la Comisión incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 y no respetó la ponderación efectuada por el legislador (véanse los anteriores apartados 52 y 57). La circunstancia de que, como sostiene Bayer Agriculture, en el procedimiento de renovación intervengan muchas partes no dispensa en absoluto a la Comisión de examinar todos los factores de la demora, incluidos los que tienen relación con el solicitante de la renovación.
67
Esta conclusión no resulta desvirtuada por el argumento de Bayer Agriculture de que la demandante no ha demostrado que el procedimiento se habría tramitado con mayor rapidez si el solicitante de la renovación hubiera aportado los documentos en una fase anterior.
68
En efecto, la Comisión incurrió en error de Derecho en la interpretación del supuesto de hecho del artículo 17 del Reglamento n.o 1107/2009 con respecto al papel del solicitante en la demora del procedimiento de renovación, con independencia de la realidad de los hechos invocados por la demandante.
69
De ello se deduce que procede estimar el segundo motivo.
70
En consecuencia, procede anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por la demandante.
Costas
71
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta última.
72
De conformidad con el artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, Bayer Agriculture cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
decide:
1)
Anular la Decisión Ares(2023)4611321 de la Comisión, de 3 de julio de 2023, por la que se denegó la solicitud de revisión interna que presentó Aurelia Stiftung referida al Reglamento de Ejecución (UE) 2022/2364 de la Comisión, de 2 de diciembre de 2022, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 por lo que respecta a la ampliación del período de aprobación de la sustancia activa glifosato.
2)
La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las de Aurelia Stiftung.
3)
Bayer Agriculture cargará con sus propias costas.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de noviembre de 2025.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.