SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 20 de marzo de 2019 (*)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por España — Criterio para el reconocimiento de una organización de productores — Artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 2200/96 — Corrección financiera»
En el asunto T‑237/17,
Reino de España, representado inicialmente por la Sra. A. Gavela Llopis y los Sres. M.A. Sampol Pucurull y S. Jiménez García, posteriormente por los Sres. Sampol Pucurull y Jiménez García, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. D. Triantafyllou y la Sra. I. Galindo Martín, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/264 de la Comisión, de 14 de febrero de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2017, L 39, p. 12), en cuanto que dicha Decisión excluye determinados gastos efectuados por el Reino de España,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. V. Tomljenović, Presidenta, y los Sres. E. Bieliūnas (Ponente) y A. Kornezov, Jueces;
Secretario: Sr. I. Dragan, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de septiembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1        En lo que respecta a la normativa pertinente de la Unión Europea sobre las organizaciones de productores en el sector de frutas y hortalizas, el reglamento aplicable durante el período al que se refiere la corrección financiera impugnada —del 19 de agosto de 2009 al 31 de diciembre de 2010— era el Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO 2007, L 299, p. 1), al que se incorporó, mediante el Reglamento (CE) n.º 361/2008 del Consejo, de 14 de abril de 2008, que modifica el Reglamento (CE) n.º 1234/2007 (DO 2008, L 121, p. 1), el Reglamento (CE) n.º 1182/2007 del Consejo, de 26 de septiembre de 2007, por el que se establecen disposiciones específicas con respecto al sector de las frutas y hortalizas, se modifican las Directivas 2001/112/CE y 2001/113/CE y los Reglamentos (CEE) n.º 827/68, (CE) n.º 2200/96, (CE) n.º 2201/96, (CE) n.º 2826/2000, (CE) n.º 1782/2003 y (CE) n.º 318/2006 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 2202/96 (DO 2007, L 273, p. 1). Estos Reglamentos contenían disposiciones relativas a las organizaciones de productores y a los requisitos para su reconocimiento.
2        A tenor del artículo 203 bis, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007:
«Las organizaciones de productores y las asociaciones de organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del Reglamento (CE) n.º 2200/96 antes de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento, seguirán estando reconocidas de conformidad con este último. En caso necesario, se adaptarán a las condiciones del presente Reglamento antes del 31 de diciembre de 2010.
Las organizaciones de productores y las asociaciones de organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del Reglamento (CE) n.º 1182/2007 seguirán estando reconocidas de conformidad con el presente Reglamento.»
3        Según el artículo 203 bis, apartado 2, del Reglamento n.º 1234/2007, las organizaciones de productores ya reconocidas al amparo del reglamento de base anterior al Reglamento n.º 1182/2007, a saber, el Reglamento (CE) n.º 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO 1996, L 297, p. 1), únicamente debían cumplir, durante el período al que se refiere la corrección financiera impugnada, los requisitos de reconocimiento enunciados en el Reglamento n.º 2200/96, en particular en su artículo 11.
4        A este respecto, conforme al artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96:
«1.      A efectos del presente Reglamento, se entenderá por “organización de productores” toda persona jurídica:
a)      que se constituya a iniciativa propia de los producto[res] de las categorías siguientes de productos contemplados en el apartado 2 del artículo 1:
i) frutas y hortalizas,
[...]
d)      cuyos estatutos contengan disposiciones relativas a:
[...]
3)      las reglas que garanticen, de forma democrática, a los productores asociados el control de su organización y de las decisiones de esta;
[...]»
5        El Reglamento (CE) n.º 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) n.º 2200/96, (CE) n.º 2201/96 y (CE) n.º 1182/2007 del Consejo en el sector de las frutas y hortalizas (DO 2007, L 350, p. 1), dispone en su artículo 33, titulado «Control democrático de las organizaciones de productores»:
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas que consideren necesarias para evitar cualquier abuso de poder o influencia de uno o varios miembros en la gestión y el funcionamiento de la organización de productores, que incluirán los derechos de voto.»
6        El artículo 108 del Reglamento n.º 1580/2007, titulado «Controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda para los programas operativos», establece lo siguiente:
«1.      En el contexto de la verificación de la solicitud de ayuda a la que se hace referencia en el artículo 70, apartado 1, los Estados miembros realizarán controles sobre el terreno en las organizaciones de productores con el fin de garantizar la conformidad con las condiciones para la concesión de la ayuda o su saldo en el año en cuestión.
Dichos controles se centrarán en particular en lo siguiente:
a)      la conformidad con los criterios de reconocimiento en el año en cuestión;
[...]
3.      Los resultados de los controles sobre el terreno serán evaluados para determinar si los problemas encontrados son de carácter sistémico y representan un riesgo para otras acciones similares, otros beneficiarios u otros organismos. La evaluación también identificará las causas de tales situaciones, los posibles exámenes complementarios que deban efectuarse y las medidas correctoras y preventivas necesarias.
En caso de que los controles revelen la existencia de irregularidades importantes en una región o parte de una región, o en una determinada organización de productores, los Estados miembros efectuarán controles complementarios durante el año en cuestión y aumentarán el porcentaje de las solicitudes que deberán controlarse el año siguiente.
[...]»
7        El artículo 116 del Reglamento n.º 1580/2007, titulado «Inobservancia de los criterios de reconocimiento», dispone lo siguiente:
«1.      Los Estados miembros retirarán el reconocimiento de una organización de productores en caso de inobservancia importante de los criterios de reconocimiento como consecuencia de un comportamiento deliberado por parte de la organización de productores o de una negligencia grave.
[...]
La retirada del reconocimiento, según lo dispuesto en el presente apartado, surtirá efecto a partir de la fecha en que dejen de cumplirse las condiciones para el mismo, en función de cualquier legislación horizontal aplicable a escala nacional en materia de plazos de prescripción.
2.      En los casos en que no se aplique el apartado 1, los Estados miembros suspenderán el reconocimiento de una organización de productores si la inobservancia de los criterios de reconocimiento es importante pero solo temporal.
Durante el período de suspensión, no se pagará ninguna ayuda. La suspensión surtirá efecto a partir del día en que haya tenido lugar el control y terminará el día en que se realice el control que demuestre que se cumplen los criterios en cuestión.
El período de suspensión no será superior a 12 meses. Si los criterios en cuestión no se cumplen una vez transcurridos 12 meses, se retirará el reconocimiento.
Cuando sea necesario aplicar el presente apartado, los Estados miembros podrán efectuar los pagos una vez transcurrido el plazo previsto en el artículo 71.
3.      En otros casos de inobservancia de los criterios de reconocimiento en los que no se apliquen los apartados 1 y 2, los Estados miembros enviarán una carta de advertencia indicando las medidas correctoras que han de adoptarse. Los Estados miembros podrán retrasar los pagos de la ayuda hasta que se adopten dichas medidas.
Se considerará una inobservancia importante la no adopción de las medidas correctoras en un plazo de 12 meses y, consiguientemente, se aplicará el apartado 2.»
8        El artículo 146 del Reglamento n.º 1580/2007, titulado «Sanciones nacionales», dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de las sanciones previstas en el presente Reglamento o en el Reglamento (CE) n.º 1182/2007, los Estados miembros establecerán la aplicación de sanciones a nivel nacional en caso de irregularidades cometidas con respecto a los requisitos establecidos en el presente Reglamento y en el Reglamento (CE) n.º 1182/2007 que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.»
9        Según el artículo 52, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549):
«La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión. Basará dicha exclusión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. Las correcciones a tanto alzado solo se aplicarán cuando, debido a la naturaleza del caso concreto o a que el Estado miembro no haya facilitado a la Comisión la información necesaria, no sea posible determinar con mayor precisión mediante un esfuerzo proporcionado el perjuicio financiero causado a la Unión.»
10      En el ejercicio de sus funciones como órgano de liquidación de las cuentas correspondientes a la financiación de la política agrícola común, la Comisión Europea adoptó el 23 de diciembre de 1997 el documento VI/5330/97, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»).
11      Por lo que se refiere a la normativa española pertinente relativa a las organizaciones de productores en el sector de las frutas y hortalizas, el artículo 3, apartado 2, del Real Decreto 1972/2008, de 28 de noviembre, sobre reconocimiento de organizaciones de productores de frutas y hortalizas (BOE n.º 289, de 1 de diciembre de 2008, p. 47983) (en lo sucesivo, «Real Decreto 1972/2008»), dispone, en esencia, que si existen miembros no productores que acumulen más del 24 % de los votos en la toma de decisiones concernientes a la organización de productores a la que pertenecen, la entidad deberá agrupar a los miembros productores que van a participar en la actividad de la organización de productores en una sección o grupo de productores, cuyo funcionamiento quedará regulado en los estatutos correspondientes. El artículo 9 del Real Decreto 1972/2008 obliga a las organizaciones de productores a presentar la documentación que acredite cómo están asignados los derechos de voto dentro de cada miembro de la organización en cuestión.
Antecedentes del litigio
12      El 3 de septiembre de 2004, el Reino de España reconoció a la entidad Tilla Huelva como organización de productores en el sentido del artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96.
13      En el período comprendido entre el 3 de septiembre de 2004 y el 31 de diciembre de 2007, la organización de productores Tilla Huelva se componía de seis miembros, a saber, las entidades A., N., T., Z. y F. y la persona física M.A.
14      De conformidad con el artículo 108 del Reglamento n.º 1580/2007, los días 9 y 10 de octubre de 2008 las autoridades españolas efectuaron un control en la organización de productores Tilla Huelva. Emitieron el correspondiente informe el 14 de octubre de 2008.
15      La composición estructural de la organización de productores Tilla Huelva fue evolucionando y, el 31 de diciembre de 2009, dicha organización de productores agrupaba a seis miembros, a saber, las entidades A., N., T. y E. y las personas físicas M.A. y M.R.A.
16      El 17 de junio de 2010, las autoridades españolas sometieron a un nuevo control a la organización de productores Tilla Huelva (en lo sucesivo, «control de 17 de junio de 2010») y emitieron el correspondiente informe el 7 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «informe de control de 7 de julio de 2010»). A raíz de este control, las autoridades españolas, mediante resolución de 15 de julio de 2010, iniciaron el procedimiento de suspensión del reconocimiento de la entidad Tilla Huelva como organización de productores, conforme al artículo 116 del Reglamento n.º 1580/2007 (en lo sucesivo, «resolución de suspensión»).
17      En respuesta a la resolución de suspensión, la entidad Tilla Huelva solicitó, mediante escrito de 11 de octubre de 2010, que se revocara su reconocimiento como organización de productores (en lo sucesivo, «solicitud de retirada»). Mediante resolución de 13 de octubre de 2010, las autoridades españolas procedieron a retirar el reconocimiento de la entidad Tilla Huelva como organización de productores (en lo sucesivo, «resolución de retirada»).
18      Entre el 16 y el 20 de mayo de 2011, los servicios de la Comisión efectuaron una investigación en el sector de los programas operativos de frutas y hortalizas en lo que respecta a Andalucía (investigación FV/2011/003/ES/LA11).
19      El 18 de agosto de 2011, la Comisión comunicó a las autoridades españolas el resultado de las comprobaciones efectuadas en el marco de la investigación FV/2011/003/ES/LA11, de acuerdo con el artículo 11, apartado 1, de su Reglamento (CE) n.º 885/2006, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90). En particular, tras examinar los cuatro expedientes relativos a las organizaciones de productores L., G., Tilla Huelva y R., la Comisión indicó que el seguimiento de las constataciones realizadas por las autoridades españolas no había sido eficaz, por cuanto que la retirada del reconocimiento de las organizaciones de productores en cuestión no parecía haber surtido efecto a partir de la fecha en que dejaron de cumplirse los requisitos para el reconocimiento. El Reino de España contestó por escrito el 28 de octubre de 2011.
20      Mediante escrito de 15 de mayo de 2013, la Comisión convocó a las autoridades españolas a una reunión bilateral y solicitó información adicional relativa a la investigación. El Reino de España aceptó la invitación y, el 13 de junio de 2013, facilitó por correo electrónico la información adicional solicitada.
21      En la reunión bilateral celebrada el 17 de junio de 2013, las autoridades españolas entregaron diversa documentación a la Comisión.
22      El 11 de enero de 2016, la Comisión comunicó oficialmente al Reino de España sus conclusiones, de conformidad con los artículos 11, apartado 2, párrafo tercero, y 16, apartado 1, de su Reglamento n.º 885/2006 y con los artículos 34, apartado 3, párrafo tercero, y 40, apartado 1, de su Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59).
23      Mediante escrito de 17 de febrero de 2016, el Reino de España solicitó audiencia al órgano de conciliación.
24      En su informe final adoptado el 15 de septiembre de 2016, el órgano de conciliación concluyó que los puntos de vista del Reino de España y de la Comisión eran inconciliables.
25      El 17 de octubre de 2016, la Comisión notificó al Reino de España su posición definitiva, que quedó precisada en el informe de síntesis de 1 de febrero de 2017 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
26      El 14 de febrero de 2017, la Comisión adoptó su Decisión por la que se excluía de los gastos declarados por el Reino de España en el marco de los programas operativos en el sector de frutas y hortalizas, por el período comprendido entre 2009 y 2011, la cantidad de 4 626 033,02 euros (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
27      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de abril de 2017, el Reino de España interpuso el presente recurso.
28      A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 de su Reglamento de Procedimiento, formuló una serie de preguntas por escrito a las partes. Estas respondieron dentro del plazo señalado.
29      En la vista celebrada el 6 de septiembre de 2018 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
30      En la vista, el Reino de España manifestó que renunciaba a impugnar la corrección puntual de 187 029,09 euros que afectaba a la entidad G. y precisó que, en consecuencia, procedía modificar el importe de 4 626 033,02 euros indicado en un primer momento en el recurso como excluido ilegalmente de la financiación de la Unión. El referido importe pasó a ser de 4 439 003,93 euros, lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
31      De esta manera, celebrada la vista, el Reino de España solicita al Tribunal que:
–        Anule parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que excluye de la financiación de la Unión el importe de 4 439 003,93 euros de los pagos efectuados por su organismo pagador competente por los ejercicios financieros 2009 a 2011.
–        Condene en costas a la Comisión.
32      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
33      Con carácter preliminar, debe zanjarse la cuestión de la admisibilidad de los documentos adjuntos a la réplica aportados por primera vez por el Reino de España.
Sobre la admisibilidad de las pruebas aportadas por el Reino de España adjuntas a la réplica
34      La Comisión aduce en la dúplica que el Reino de España, en la réplica, formuló alegaciones nuevas apoyándose en documentos que, al no haber sido aportados anteriormente ni en el procedimiento administrativo ni en el judicial, no pueden ser tenidos en cuenta para cuestionar la legalidad de la Decisión impugnada.
35      Se trata, en primer lugar, de las observaciones de 4 de agosto de 2010 formuladas por la organización de productores Tilla Huelva sobre las deficiencias comunicadas por las autoridades españolas en la resolución de suspensión (anexo C.1); en segundo lugar, de la carta de 11 de agosto de 2011, con documentación adjunta, de la misma organización de productores (anexo C.2) y, en tercer lugar, de los resultados de las comprobaciones realizadas por los servicios centrales españoles en relación con la condición de productor de los miembros de la referida organización de productores, de 3 de mayo de 2010 (anexo C.3).
36      A tenor del artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, las pruebas y la proposición de prueba deben presentarse en el primer turno de escritos de alegaciones. Según el artículo 85, apartado 2, del mismo Reglamento, en la réplica y en la dúplica las partes principales podrán aún aportar pruebas o proponer pruebas en apoyo de sus alegaciones, a condición de que justifiquen el retraso con que lo hacen.
37      A este respecto, ha de señalarse que los documentos adjuntos a la réplica, mencionados en el apartado 35 de la presente sentencia, que llevan fecha, por otra parte, anterior a la de la presentación de la demanda, se presentaron de forma extemporánea, de acuerdo con el artículo 85 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Pues bien, dado que el Reino de España no ha alegado ninguna razón para justificar dicho retraso, procede declararlos inadmisibles en virtud de las mentadas disposiciones.
38      Es cierto que, según la jurisprudencia, la regla de preclusión establecida en el artículo 85, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento no afecta a la presentación de pruebas en contrario ni a la ampliación de la proposición de prueba ocurridas a raíz de la prueba en contrario aportada por la parte adversa en su escrito de contestación a la demanda. En efecto, dicha disposición se refiere a las proposiciones de pruebas nuevas y debe interpretarse a la luz del artículo 92, apartado 7, del citado Reglamento, que establece expresamente que podrán presentarse pruebas en contrario y ampliarse la proposición de prueba (véase el auto de 26 de abril de 2016, EGBA y RGA/Comisión, T‑238/14, no publicado, EU:T:2016:259, apartado 53 y jurisprudencia citada).
39      Sin embargo, en el caso de autos, ni puede aplicarse la jurisprudencia mencionada en el apartado 38 de la presente sentencia ni los documentos referidos en el apartado 35 de esta pueden considerarse admisibles. En efecto, aun cuando la Comisión haya indicado en su escrito de contestación que corresponde al Reino de España demostrar que la entidad T. era uno de los tres miembros respecto de los que las autoridades españolas consideraron que no tenían la condición de productor, y el Reino de España, en consecuencia, haya aportado, según parece, dichos documentos adjuntos a la réplica con el fin de responder a tal afirmación de la Comisión, debe observarse que, como sostuvo esta última, esos documentos no se aportaron en el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la Decisión impugnada.
40      En relación con este punto, si bien el Reino de España, en su respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento y en la vista, aseguró haber entregado en mano en la reunión bilateral que tuvo lugar el 17 de junio de 2013 los documentos mencionados en el apartado 35 de la presente sentencia, ha de advertirse que no solamente no figuran dichos documentos en el anexo de la demanda correspondiente a la documentación entregada por el Reino de España en la referida reunión, sino que además este Estado miembro no ha sido capaz de explicar tal ausencia. Por lo tanto, procede considerar que los documentos relacionados en el apartado 35 de la presente sentencia fueron aportados por vez primera adjuntos a la réplica.
41      Pues bien, habida cuenta de la jurisprudencia según la cual la legalidad de una decisión de la Comisión debe apreciarse en función de la información de que esta podía disponer en el momento en que la adoptó, no ha lugar a tomar en consideración los documentos mencionados en el apartado 35 de la presente sentencia a efectos de la apreciación de la legalidad de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2015, Italia/Comisión, T‑358/11, EU:T:2015:394, apartado 77 y jurisprudencia citada).
42      Por consiguiente, dichos documentos, así como las alegaciones que el Reino de España formuló en la réplica apoyándose en ellos, deben considerarse inadmisibles.
Sobre el fondo
43      Para fundar su recurso, el Reino de España invoca dos motivos. El primero se refiere a la infracción del artículo 11, apartado 1, letras a) y d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º1432/2003 de la Comisión, de 11 de agosto de 2003, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 2200/96 en lo relativo al reconocimiento de las organizaciones de productores y al reconocimiento previo de las agrupaciones de productores (DO 2003, L 203, p. 18), en relación con el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1182/2007 y con el artículo 2, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1). El segundo motivo se refiere a la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, a la infracción del documento VI/5330/97 y al incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 11, apartado 1, letras a) y d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 y del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1432/2003, en relación con el artículo
3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1182/2007 y con el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 1782/2003
44      El Reino de España considera que la Comisión, al concluir, erróneamente, que el control de 17 de junio de 2010 puso de manifiesto que tres de los seis miembros de la organización de productores Tilla Huelva no reunían la condición de productor y que, en consecuencia, se había incumplido el requisito del artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96, sobre el control democrático, infringió el artículo 11, apartado 1, letra a), de este Reglamento en lo que se refiere a la organización de productores Tilla Huelva, siendo así que todos los miembros de esta habían sido siempre productores, de modo que no se habían incumplido las reglas de control democrático impuestas por el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 y por el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1432/2003, en relación con el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 1782/2003.
45      La Comisión refuta las alegaciones del Reino de España.
–       Consideraciones preliminares
46      No ha de olvidarse que, según la jurisprudencia, la responsabilidad del control de los gastos del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) incumbe ante todo a los Estados miembros, y que la Comisión debe comprobar las condiciones en las que los pagos y los controles han sido efectuados (véase la sentencia de 10 de diciembre de 2015, Bélgica/Comisión, T‑563/13, no publicada, EU:T:2015:951, apartado 36 y jurisprudencia citada).
47      Por otro lado, en lo que respecta a los controles que deben efectuar los Estados miembros y a la fiabilidad de las cifras, constituye jurisprudencia reiterada que no corresponde a la Comisión, a efectos de la prueba de la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, demostrar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la existencia de irregularidades en las cifras transmitidas por estas, sino aportar un elemento de prueba de las dudas fundadas y razonables que albergue sobre los controles efectuados por las administraciones nacionales o sobre las irregularidades en las cifras transmitidas por ellas. Esta atenuación de la carga de la prueba que recae sobre la Comisión se explica por el hecho de que es el Estado miembro el que se halla en posición más idónea a la hora de obtener y verificar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEAGA, por lo que incumbe a este probar de la forma más detallada y completa posible la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véase la sentencia de 10 de diciembre de 2015, Bélgica/Comisión, T‑563/13, no publicada, EU:T:2015:951, apartado 37 y jurisprudencia citada).
48      En efecto, la gestión de la financiación del FEAGA recae principalmente en las administraciones nacionales, encargadas de velar por el estricto cumplimiento de las normas de la Unión. Este régimen, basado en la confianza entre las autoridades nacionales y la Unión, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, a la que, por otro lado, le resultaría materialmente imposible llevarlo a cabo. Tan solo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEAGA, al no tener la Comisión la proximidad que se precisa para obtener de los agentes económicos la información que necesita (véase la sentencia de 12 de noviembre de 2015, Italia/Comisión, T‑255/13, no publicada, EU:T:2015:838, apartado 54 y jurisprudencia citada).
49      Además, dado que el FEAGA financia únicamente las actuaciones llevadas a cabo de conformidad con las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas, la inversión de la carga de la prueba garantiza que toda financiación a cargo del FEAGA se supedite a la prueba efectiva de tal conformidad (véase la sentencia de 10 de diciembre de 2015, Bélgica/Comisión, T‑563/13, no publicada, EU:T:2015:951, apartado 38 y jurisprudencia citada).
50      Así pues, el Estado miembro interesado no puede invalidar las constataciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no logra demostrar que las constataciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden dar lugar a dudas fundadas en cuanto al establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase la sentencia de 10 de diciembre de 2015, Bélgica/Comisión, T‑563/13, no publicada, EU:T:2015:951, apartado 39 y jurisprudencia citada).
51      Esta jurisprudencia es aplicable, mutatis mutandis, a los criterios de reconocimiento de una organización de productores como la controvertida en el caso de autos, ya que las cuestiones que se ventilan en el litigio se refieren a una denegación de financiación de operaciones por la Comisión basada en que el Estado miembro en cuestión no efectuó adecuadamente los controles relativos al cumplimiento por una organización de productores de los requisitos que la normativa de la Unión exige para su reconocimiento (sentencia de 10 de diciembre de 2015, Bélgica/Comisión, T‑563/13, no publicada, EU:T:2015:951, apartado 40).
52      Por consiguiente, de acuerdo con la jurisprudencia citada en los apartados 46 a 51 de la presente sentencia, corresponde al Tribunal verificar si las circunstancias fácticas invocadas por la Comisión constituían elementos que pueden dar lugar a dudas fundadas sobre el control efectuado por las autoridades españolas del cumplimiento de los requisitos de reconocimiento o si el Reino de España ha aportado la prueba de la inexactitud de las constataciones de la Comisión.
–       Apreciación del Tribunal
53      Procede señalar, en primer término, que, como ha quedado dicho en el apartado 12 de la presente sentencia, la entidad Tilla Huelva fue reconocida el 3 de septiembre de 2004 como organización de productores, por lo que debía cumplir los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores establecidos en el Reglamento n.º 2200/96. Estos requisitos de reconocimiento fueron modificados por el Reglamento n.º 1182/2007, el cual contiene una disposición transitoria en su artículo 55, apartado 2, por la que las organizaciones de productores reconocidas bajo el imperio del Reglamento n.º 2200/96 tenían hasta el 31 de diciembre de 2010 para adaptarse a los criterios introducidos con dicha modificación. Por consiguiente, las autoridades españolas debían asegurarse de que la citada entidad iba a adaptarse a los nuevos criterios establecidos por el Reglamento n.º 1182/2007 antes del 31 de diciembre de 2010, con el fin de que pudiera conservar el reconocimiento como organización de productores. Ahora bien, dichas autoridades retiraron el reconocimiento como organización de productores a la referida entidad, a petición de esta, el 13 de octubre de 2010, es decir, antes de la fecha límite para adaptarse a los criterios establecidos por el Reglamento n.º 1182/2007, precisamente porque la entidad en cuestión había comprobado que incumplía los nuevos criterios introducidos por este Reglamento para poder conservar su reconocimiento como organización de productores.
54      En el informe de síntesis, la Comisión indicó, en esencia, respecto de la entidad Tilla Huelva, que la resolución de suspensión y la resolución de retirada demostraban que la mencionada entidad no satisfacía los criterios establecidos en el artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96 y que, por lo tanto, incumplía el criterio de reconocimiento como organización de productores que ya figuraba en el citado Reglamento.
55      La Comisión consideró, básicamente, que las autoridades españolas no habían verificado que se cumplían los criterios de reconocimiento de las organizaciones de productores, ni siquiera antes de la entrada en vigor del Reglamento n.º 1182/2007, y que se habían contentado con aplicar la disposición transitoria de dicho Reglamento, a saber, su artículo 55, apartado 2, sin realizar controles y sin imponer sanciones por las deficiencias existentes. De tales circunstancias dedujo que las irregularidades observadas en el control de dichas autoridades no tenían relación con conclusiones individuales erróneas o con una interpretación equivocada, sino que mostraban carácter sistémico. Las irregularidades derivaban de la falta de un control que hubiera conducido a la aplicación rigurosa de sanciones por parte de las referidas autoridades.
56      De este modo, para excluir determinados gastos declarados por el Reino de España, la Comisión procedió, primero, a comprobar si, a la vista de la documentación aportada por dicho Estado miembro en el procedimiento administrativo, la entidad Tilla Huelva se ajustaba efectivamente a los criterios de reconocimiento como organización de productores y, segundo, a controlar si las autoridades españolas habían adoptado las medidas que implicaban sus constataciones.
57      El Reino de España rebate la primera fase de este razonamiento al sostener que la entidad Tilla Huelva se ajustaba a los criterios para el reconocimiento como organización de productores hasta la resolución de retirada.
58      En consecuencia, procede verificar si era lícito que la Comisión dedujera de los documentos aportados por el Reino de España en el procedimiento administrativo que la entidad Tilla Huelva no satisfacía los criterios para el reconocimiento como organización de productores.
59      A este respecto, ha de señalarse que, en la resolución de suspensión, las autoridades españolas expusieron las mismas constataciones que figuraban en el informe de control de 7 de julio de 2010 y precisaron asimismo que del control de la muestra de miembros productores resultaba que uno de ellos no había entregado producción a la organización de productores. Dicha resolución invocaba, como normas jurídicas pertinentes, el artículo 33 y el artículo 116, apartado 2, del Reglamento n.º 1580/2007, pero también el artículo 3, apartado 3, y el artículo 9 del Real Decreto 1972/2008.
60      En el informe de control de 7 de julio de 2010, las autoridades españolas habían identificado tres irregularidades. En primer lugar, habían señalado que los estatutos de la organización de productores Tilla Huelva no mencionaban, entre los objetivos de esta, los prescritos en el artículo 125 ter, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1234/2007, relativos al empleo de prácticas de cultivo, técnicas de producción y prácticas de gestión de los residuos respetuosas con el medio ambiente. En segundo lugar, habían indicado que una persona física, concretamente M.R.A., y dos personas jurídicas, a saber, T. y E., miembros de dicha organización de productores, no eran productores, y que los miembros no productores disponían de más del 24 % de los derechos de voto, de suerte que la organización debía, bien crear una sección específica en sus estatutos, o bien dar de baja a los miembros no productores, conforme al artículo 3, apartado 2, del Real Decreto 1972/2008. En tercer lugar, habían constatado que no era posible acreditar el control democrático de esa organización de productores, dado que, por un lado, la familia A. poseía como mínimo el 33,2 % de los derechos de voto de la organización de productores en cuestión y, por otro, no se había facilitado documentación alguna que mostrara la composición y el reparto de los derechos de voto de tres entidades jurídicas, a saber, A.P., Ti. y B. Pues bien, estas entidades se encontraban entre los miembros de la organización de productores de que se trata. De esta manera, Ti. y B. figuraban a la vez en la composición de los miembros A., N. y T., mientras que A.P. era miembro de T.
61      A raíz de la resolución de suspensión, la organización de productores Tilla Huelva presentó, el 11 de octubre de 2010, su solicitud de retirada, sin que conste en los autos remitidos al Tribunal ninguna indicación de que la citada entidad haya intentado explicar su situación en relación con las irregularidades detectadas por las autoridades españolas. Como se desprende de la resolución de retirada, la referida solicitud fue aceptada por las autoridades españolas.
62      De este modo, en el escrito de 17 de octubre de 2016 sobre la posición definitiva de la Comisión, esta recordó, en primer lugar, los motivos invocados por las autoridades españolas para adoptar la resolución de suspensión. A continuación, señaló que de esta resolución se infería que la organización de productores Tilla Huelva no cumplía el criterio de reconocimiento establecido en el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 en lo que respecta a la obligación de asegurar el control democrático de las organizaciones de productores. Por último, resaltó que tal obligación existía desde la entrada en vigor de dicho Reglamento. Por consiguiente, en el informe de síntesis, la Comisión consideró, apoyándose en la resolución de suspensión y en la resolución de retirada, que la entidad Tilla Huelva infringía el artículo 11 de este Reglamento.
63      Como se ha recordado en el apartado 4 de la presente sentencia, el artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96 establece, en esencia, que una organización de productores se compone de miembros productores y se rige por unos estatutos que deben contener reglas que garanticen, de forma democrática, a los productores asociados el control de su organización y de las decisiones de esta. Por lo tanto, son dos los criterios que debían observarse, a saber, primero, la condición de productor de los miembros de la entidad Tilla Huelva y, segundo, el control democrático de esta entidad.
64      De lo expuesto en los apartados 59 a 61 de la presente sentencia se deduce que, según las constataciones de las propias autoridades españolas, de un lado, la entidad Tilla Huelva comprendía tres miembros no productores y, de otro, existían dudas sobre el carácter democrático del control de esta entidad, relativas no solamente al porcentaje de los derechos de voto de los miembros no productores, sino también al hecho de que las mismas entidades aparecían en la composición de algunos miembros de esa organización, tanto productores como no productores, de manera que resultaba imposible garantizar que los miembros productores controlaran democráticamente la organización en cuestión, como exige el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96.
65      Además, si se admitiera que cada uno de los seis miembros dispone de un derecho de voto, como alega el Reino de España en su escrito de 18 de junio de 2014, la situación sería tal que los tres miembros no productores dispondrían conjuntamente del 50 % de los votos, al igual que los tres miembros productores. Ello implica que, a falta de disposición en contrario en los estatutos, los miembros no productores podrían bloquear la adopción de cualquier decisión y dispondrían de facto de un derecho de veto, con la consecuencia de que no podría asegurarse que los miembros productores controlen su organización y las decisiones de esta en el sentido del artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96.
66      Por consiguiente, la Comisión consideró con acierto, basándose en la resolución de suspensión y la resolución de retirada, que la entidad Tilla Huelva infringía el artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96 y, en particular, el criterio del control democrático de las organizaciones de productores definido en el apartado 1, letra d), punto 3, de dicho artículo.
67      Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones del Reino de España.
68      En primer lugar, este Estado miembro sostiene que, contrariamente a lo que dedujo la Comisión, todos los miembros de la entidad Tilla Huelva habían sido siempre productores, de manera que estaba garantizado el control democrático de dicha entidad.
69      Ahora bien, como observó la Comisión, esta alegación del Reino de España es contradictoria con el informe de control de 7 de julio de 2010 de sus propias autoridades, en el que se indicó, como ha quedado dicho en el apartado 60 de la presente sentencia, que una persona física, M.R.A., y dos personas jurídicas, T. y E., de esta organización no tenían la condición de productor.
70      En cualquier caso, en el procedimiento administrativo, el Reino de España no aportó documentación alguna que permitiera a la Comisión concluir que esas tres personas mencionadas tenían efectivamente la condición de productor.
71      De este modo, en su escrito de 28 de octubre de 2011 y en su correo electrónico de 13 de junio de 2013, el Reino de España hizo especial hincapié en el reparto de los derechos de voto entre los diferentes miembros de la organización de productores Tilla Huelva. En este sentido, se contentó con recordar la estructura de la composición de dicha organización de productores así como el contenido del artículo 24, apartado 1, de sus estatutos, pero sin afirmar que todos los miembros de la citada organización de productores fueran efectivamente productores.
72      Asimismo, contrariamente a lo indicado por el Reino de España en el recurso, no puede afirmarse que, en el escrito de 18 de junio de 2014 que remitió en respuesta al informe de la reunión bilateral, dicho Estado miembro haya demostrado que los miembros de la entidad Tilla Huelva tuvieran realmente la condición de productor. El Reino de España tampoco afirma que esos miembros entregaron producción o que experimentaron dificultades o se hallaban en una situación particular que explique la ausencia de producción.
73      Es cierto que en el informe final del órgano de conciliación se menciona que las autoridades españolas indicaron que los tres miembros de la entidad Tilla Huelva designados como no productores eran realmente productores, pero que no habían podido entregar producción porque aún no había concluido el proceso productivo o porque se habían integrado recientemente en la organización de productores. Sin embargo, no constan elementos de prueba que sustenten dicha afirmación. Pues bien, correspondía al Reino de España presentar tales pruebas concretas, tanto más cuanto que esa afirmación no concordaba con las constataciones que las autoridades españolas refirieron en el informe de control de 7 de julio de 2010. En las circunstancias descritas, no cabe reprochar a la Comisión no haber considerado verosímil tal afirmación.
74      En segundo lugar, según el Reino de España, la única anomalía detectada por las autoridades españolas afectaba a tres entidades jurídicas, a saber, A.P., Ti. y B., respecto de las que no se había aportado la documentación acreditativa de su composición y del reparto de los derechos de voto. Con todo, para el Reino de España, la entidad Tilla Huelva había satisfecho los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores hasta la resolución de retirada, toda vez que solicitó la retirada del reconocimiento como organización de productores antes de que pudiera aplicársele la exigencia introducida por el Reglamento n.º 1182/2007.
75      Sin embargo, no puede aceptarse este razonamiento. Para empezar, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, del informe de control de 7 de julio de 2010 se desprende que no es cierto que se trate de la única anomalía constatada por las autoridades españolas que abocara a la adopción de la resolución de suspensión. En segundo término, del Reglamento n.º 2200/96, y en particular de su artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, resulta que la normativa de la Unión relativa a las organizaciones de productores tiene por objeto garantizar el funcionamiento democrático de tales organizaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2012, España/Comisión, T‑230/10, EU:T:2012:105, apartado 47).
76      En particular, del artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 resulta que los miembros productores de la organización de productores deben tener el control de su organización y de las decisiones de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2012, España/Comisión, T‑230/10, EU:T:2012:105, apartado 48).
77      Pues bien, cuando los Estados miembros verifican el funcionamiento democrático de una organización de productores, no pueden hacer abstracción de la identidad de las personas físicas o jurídicas que poseen el capital de los miembros de la organización de productores. En efecto, de no llevarse a cabo tal verificación, una misma persona física o jurídica, que tenga una amplia mayoría —o incluso la totalidad— del capital de varios miembros de una organización de productores, ejerciendo así un poder de control sobre ellos, y en particular sobre su proceso decisorio, podría quedar disimulada tras dichos miembros (sentencia de 6 de marzo de 2012, España/Comisión, T‑230/10, EU:T:2012:105, apartado 50).
78      De esta manera, ha de tenerse en cuenta la identidad de las personas físicas o jurídicas que controlan a los miembros de las organizaciones de productores (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2012, España/Comisión, T‑230/10, EU:T:2012:105, apartado 53).
79      Por lo tanto, contrariamente a lo que defiende el Reino de España, correspondía a sus autoridades verificar la composición y la identidad de las personas físicas o jurídicas que controlaban a los miembros de la organización de productores Tilla Huelva desde el momento en que entró en vigor el Reglamento n.º 2200/96, con el fin de asegurarse del control democrático de esta.
80      Pues bien, debe señalarse que el Reino de España no ha aportado documentación alguna para demostrar que las autoridades españolas habían examinado, antes del control de 17 de junio de 2010, la composición y la identidad de las personas físicas o jurídicas que controlaban a los miembros de la organización de productores Tilla Huelva y que, en particular, habían verificado la composición de las entidades A.P., Ti. y B., las cuales, sin embargo, formaban parte de tres de los seis miembros de dicha organización de productores. En consecuencia, y a falta de toda información procedente de esta organización de productores que tuviera por objeto disipar las dudas que las autoridades españolas hubieran podido expresar a raíz del referido control, no existía documentación que permitiera garantizar el control democrático de esa organización de productores.
81      En tercer lugar, en lo que concierne a la cuestión relativa a los estatutos de la organización de productores Tilla Huelva, el Reino de España admite que estos, y en particular su artículo 24, apartado 1, no precisaban la existencia de un derecho de voto para cada miembro productor, aunque señala que esta exigencia no la imponía expresamente la normativa de la Unión con el fin de garantizar el control democrático de dicha organización de productores, y que tanto el informe de control de las autoridades españolas de 14 de octubre de 2008 como el expediente administrativo, a través de la contestación remitida por esa organización de productores el 19 de noviembre de 2008, acreditaban que todos los miembros de esta última eran efectivamente productores.
82      De este modo, según el Reino de España, con independencia de la necesidad de introducir la referida precisión en los estatutos de la organización de productores Tilla Huelva, quedó acreditado que esta cumplía los requisitos de control democrático establecidos en el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96 y en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1432/2003 desde su reconocimiento como organización de productores hasta el 31 de diciembre de 2007, en tanto en cuanto los miembros de dicha organización de productores, todos ellos productores, poseían el control de esta, sin que ninguno de ellos dispusiera de más del 20 % de los derechos de voto.
83      Así pues, procede examinar si es fundada esta argumentación, en la medida en que el Reino de España pretende demostrar con ella que, desde su reconocimiento como organización de productores hasta la resolución de retirada, la entidad Tilla Huelva satisfizo los criterios de reconocimiento establecidos, en particular, por el artículo 11 del Reglamento n.º 2200/96.
84      A este respecto, debe observarse que la afirmación del Reino de España de que la organización de productores Tilla Huelva cumplía el requisito del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.º 1432/2003 debe ser calificada de inoperante, toda vez que la Comisión no se basó en esta disposición para concluir que dicha organización de productores no se ajustaba a los criterios de reconocimiento de las organizaciones de productores y, más concretamente, al relativo al control democrático de estas.
85      Además, en la medida en que la argumentación del Reino de España mencionada en el apartado 82 de la presente sentencia se refiere a un período anterior al período pertinente, procede considerarla inoperante, dado que la Comisión se basó únicamente en este período pertinente para fundar las correcciones ordenadas en la Decisión impugnada.
86      En cualquier caso, por un lado, en el apartado 64 de la presente sentencia se ha constatado que algunos miembros de la organización de productores Tilla Huelva no eran productores y, por otro lado, a falta de documentación acerca de la composición y el reparto de los derechos de voto en lo que respecta a determinadas entidades integrantes de dicha organización de productores, la Comisión no tuvo la posibilidad de comprobar si se cumplía el requisito relativo al control democrático de esa organización de productores.
87      De todas las consideraciones que anteceden se infiere que la Comisión concluyó acertadamente que la entidad Tilla Huelva no se ajustaba al criterio de reconocimiento como organización de productores establecido en el artículo 11, apartado 1, letra d), punto 3, del Reglamento n.º 2200/96.
88      En lo atinente a la cuestión de si las autoridades españolas adoptaron las medidas que exigían sus constataciones, ha de señalarse que, en la resolución de retirada, dichas autoridades recordaron que, según el artículo 10, letra a), del Real Decreto 1972/2008, en esencia, la retirada del reconocimiento a instancia de la entidad beneficiaria se declarará sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones y compromisos derivados de su condición de organización de productores y de las responsabilidades que pudieran dimanar de las actuaciones llevadas a cabo durante el período en el que la entidad gozaba del reconocimiento.
89      Ahora bien, el Reino de España no ha aportado ningún documento relativo a las eventuales actuaciones subsiguientes a la resolución de retirada y no ha alegado en ningún momento, ni en el recurso ni en la réplica, que las autoridades españolas tuvieran previsto recuperar las ayudas abonadas a la entidad Tilla Huelva mientras gozaba del reconocimiento como organización de productores.
90      Al contrario, el Reino de España considera que, dado que la organización de productores Tilla Huelva había cumplido los requisitos de reconocimiento hasta el día de la resolución de retirada, no había lugar a extraer consecuencias de la retirada del reconocimiento de esta entidad conforme al artículo 10 del Real Decreto 1972/2008.
91      Por consiguiente, aun cuando la organización de productores Tilla Huelva fue sometida efectivamente a un control, como atestiguan los informes de control elaborados por las autoridades españolas, resulta dudosa la eficacia de tal control, ya que no es patente que las anomalías detectadas y denunciadas hayan sido correctamente analizadas y corregidas o sancionadas. En efecto, las autoridades españolas no adoptaron ninguna medida para, en particular, determinar la fecha en la que la citada organización de productores dejó de observar los criterios de reconocimiento y para extraer las consecuencias pertinentes de tal circunstancia de conformidad con las disposiciones aplicables.
92      Por cuanto antecede, procede concluir que los diferentes elementos que obran en el expediente y que fueron analizados por la Comisión justificaban que esta albergara dudas fundadas en cuanto a la implantación de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control, de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia, sin que el Reino de España haya logrado demostrar la inexactitud de las constataciones de la Comisión.
93      Por otra parte, la alegación del Reino de España de que los documentos relativos al control de 17 de junio de 2010 se aportaron íntegramente en formato papel en la reunión bilateral pero no se abordaron las cuestiones concernientes a Andalucía, por lo que no fue posible cumplir el objetivo de la reunión bilateral, no desvirtúa la anterior conclusión.
94      En relación con este punto, es pertinente recordar que la reunión bilateral, con la que se persigue garantizar un examen concienzudo e imparcial de todos los datos pertinentes brindando a las autoridades nacionales la oportunidad de exponer su punto de vista sobre las propuestas de liquidación de cuentas, constituye una expresión del principio del respeto del derecho de defensa consagrado también en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Ahora bien, la existencia de una irregularidad en relación con este principio solo justifica una anulación en los casos en que el procedimiento del que se trate habría podido llevar a un resultado diferente si la parte demandante hubiese podido preparar mejor su defensa de no ser por esa irregularidad (véase la sentencia de 12 de julio de 2017, Estonia/Comisión, T‑157/15, no publicada, EU:T:2017:483, apartado 151 y jurisprudencia citada).
95      No obstante, es necesario señalar, coincidiendo con la Comisión, que el Reino de España no proporciona ningún elemento concreto ni demuestra que la discusión en torno a los documentos facilitados antes de la reunión bilateral y durante la celebración de esta podría haber modificado la apreciación de la Comisión.
96      Por lo expuesto, debe rechazarse el primer motivo, habida cuenta de que el Reino de España no ha podido demostrar que las circunstancias de hecho referidas por la Comisión no constituían elementos que pudieran generar dudas fundadas sobre el control del cumplimiento de los requisitos de reconocimiento efectuado por las autoridades españolas respecto de la organización de productores Tilla Huelva, sin que sea necesario examinar la alegación esgrimida por el Reino de España según la cual la Comisión aplicó una definición del concepto de productor contraviniendo el artículo 11, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 2200/96.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y del documento VI/5330/97 y en el incumplimiento de la obligación de motivación
97      El segundo motivo se articula en dos partes. La primera se refiere a la improcedencia de la aplicación de una corrección a tanto alzado y la segunda al carácter desproporcionado de la corrección a tanto alzado del 10 % y al incumplimiento de la obligación de motivación.
98      En lo que atañe a la primera parte del segundo motivo, en la que se alega la improcedencia de la aplicación de una corrección a tanto alzado, el Reino de España sostiene que, en los expedientes en los que se detectaron deficiencias, la Comisión debería haberse limitado a aplicar una corrección puntual, y no una corrección a tanto alzado, ya que en ningún caso hubo falta de control sistemático de los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores que prevé el Reglamento n.º 2200/96.
99      El Reino de España aduce además, que, contrariamente a lo afirmado por la Comisión en su escrito de contestación, las autoridades españolas no concedieron a las organizaciones de productores cuyo reconocimiento debía retirarse por incumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento n.º 2200/96 un período de gracia hasta el 31 de diciembre de 2010, habida cuenta de que todas las anomalías relativas a los criterios de reconocimiento que se detectaron en los controles efectuados por las autoridades españolas fueron aclaradas por las organizaciones de productores objeto de control.
100    La Comisión sostiene que, si bien es cierto que examinó solamente una muestra de cuatro organizaciones de productores, también lo es que la deficiencia en la que se basa la corrección a tanto alzado fue constatada en todos los expedientes de la muestra en los que podía darse tal deficiencia, y que el Reino de España no le facilitó ningún dato que le permitiera considerar que las dos organizaciones de productores en cuestión constituían casos aislados y que se habían recuperado las ayudas pagadas a todas las organizaciones de productores no incluidas en la muestra examinada por ella a las que se les había retirado el reconocimiento por el incumplimiento de los requisitos que ya figuraban en el Reglamento n.º 2200/96. Según la Comisión, cabía esperar que se produjera el mismo error, al menos en todos los casos en los que las anomalías detectadas por las autoridades españolas tuvieran relación con los mismos criterios de reconocimiento que las detectadas en los expedientes de Tilla Huelva y G. Finalmente, la Comisión destaca que el Reino de España no aportó información alguna que le permitiera calcular, de manera puntual y sin recurrir a la corrección a tanto alzado, las pérdidas causadas al fondo.
101    A este respecto, procede recordar que, según el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, la Comisión basará la exclusión de la financiación de la Unión en la determinación de los importes pagados indebidamente y, cuando estos no puedan determinarse mediante un esfuerzo proporcionado, podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado. De ello se deduce que, cuando la evaluación individual de la incidencia financiera de las distintas carencias no suponga un esfuerzo desproporcionado, sí resulta admisible, en principio, el cálculo de las correcciones basado en una evaluación individual realizada a partir de la información facilitada por el Estado miembro en cuestión (véase la sentencia de 16 de febrero de 2017, Rumanía/Comisión, T‑145/15, EU:T:2017:86, apartado 61 y jurisprudencia citada).
102    Además, el documento VI/5330/97 precisa, en su apéndice 2, las repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros. Indica así que, cuando la información obtenida en la inspección no permita evaluar, mediante la extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, las pérdidas sufridas por la Unión a causa de una deficiencia de control, puede concebirse la aplicación de correcciones financieras a tanto alzado, en función de la magnitud del riesgo de pérdidas (sentencia de 3 de marzo de 2016, España/Comisión, T‑675/14, no publicada, EU:T:2016:123, apartado 41).
103    Así, tanto del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 como del documento VI/5330/97 resulta que la Comisión solo podía emplear el método de la corrección a tanto alzado si procedía descartar la utilización de los otros métodos. En efecto, el método de cálculo a tanto alzado tiene carácter residual (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 2017, España/Comisión, T‑502/15, no publicada, EU:T:2017:730, apartado 60).
104    En el caso de autos, de las conclusiones del informe de síntesis se infiere que la Comisión entendió que existían irregularidades de carácter sistémico en el control de la observancia de los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores que justificaban la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %.
105    A este respecto, procede señalar que, contrariamente a lo que aduce la Comisión, la deficiencia en la que se basa la corrección a tanto alzado en cuestión no fue constatada en «todos los expedientes de la muestra», sino únicamente en dos expedientes, los correspondientes a las entidades G. y Tilla Huelva, como admitió, por otra parte, la Comisión en la vista.
106    Debe añadirse que la muestra en cuestión comprendía solamente cuatro expedientes extraídos de las 140 organizaciones de productores de Andalucía. Pues bien, como se desprende de una pregunta formulada a la Comisión en la vista, dicha muestra no fue seleccionada con arreglo a criterios específicos orientados, en particular, a garantizar su valor representativo.
107    De ello se sigue que la Comisión, para justificar la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %, calculada sobre la base de 140 organizaciones de productores de Andalucía, hizo constar que se habían detectado irregularidades en dos expedientes, a saber, el de G. y el de Tilla Huelva, de los cuatro que había examinado.
108    En tales circunstancias, la Comisión no podía inferir, de la constatación de dos irregularidades en solamente cuatro expedientes examinados, la existencia de deficiencias sistémicas en el sistema de control instaurado por las autoridades españolas. En efecto, si la Comisión sospechaba que esas dos irregularidades podían ser indicativas de la existencia de deficiencias de carácter sistémico, le incumbía ampliar la muestra seleccionada para asegurarse de su representatividad y de que las deficiencias detectadas eran de ese supuesto carácter.
109    Por último, teniendo en cuenta la jurisprudencia recordada en los apartados 101 a 103 de la presente sentencia, la Comisión no ha demostrado que no le fuera posible evaluar de manera puntual las pérdidas ligadas a las irregularidades detectadas basándose en la información facilitada por las autoridades nacionales. Sobre este punto, procede señalar que la Comisión no ha manifestado que se encontrara con dificultades que exigieran esfuerzos desproporcionados para calcular una corrección puntual que permitiera subsanar las pérdidas ocasionadas al presupuesto de la Unión por las irregularidades constatadas. En este sentido, el hecho mismo de que la Comisión haya podido calcular una corrección puntual con respecto a las entidades Tilla Huelva y G. sugiere la ausencia de tales dificultades.
110    Por consiguiente, la Comisión no podía considerar válidamente, basándose en la constatación de dos irregularidades puntuales, que las deficiencias en el sistema de control instaurado por las autoridades españolas justificaban, por su carácter sistémico, la aplicación en este caso de una corrección a tanto alzado. En consecuencia, procede estimar la primera parte del segundo motivo y anular la Decisión impugnada por cuanto aplica una corrección a tanto alzado del 10 %, sin que sea necesario, por lo tanto, examinar la segunda parte del segundo motivo.
Costas
111    A tenor del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas.
112    En el presente asunto, procede condenar al Reino de España y a la Comisión a cargar con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1)      Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2017/264 de la Comisión, de 14 de febrero de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en tanto en cuanto excluye determinados gastos efectuados por el Reino de España, en la medida en que aplica una corrección a tanto alzado del 10 %.
2)      Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)      El Reino de España y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
Tomljenović
Bieliūnas
Kornezov
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de marzo de 2019.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Lengua de procedimiento: español.