62006CJ0286
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 23. oktobra 2008 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države — Direktiva 89/48/EGS — Delavci — Priznavanje diplom — Inženir“
V zadevi C-286/06,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 29. junija 2006,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata H. Støvlbæk in R. Vidal Puig, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopa M. Muñoz Pérez, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, J.-C. Bonichot, K. Schiemann (poročevalec), J. Makarczyk in L. Bay Larsen, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: M. M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. septembra 2007,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Komisija Evropskih skupnosti Sodišču s tožbo predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Španija s tem da:
—
ni priznala poklicnih kvalifikacij inženirja, pridobljenih v Italiji, in
—
je pristop inženirjev s poklicnimi kvalifikacijami, pridobljenimi v drugi državi članici, k internim izpitom za napredovanje v državni upravi pogojevala z akademskim priznanjem teh kvalifikacij,
ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (UL 1989, L 19, str. 16), kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne (UL L 206, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 89/48), zlasti iz člena 3 navedene direktive.
2
Glavno pravno vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, je podobno vprašanju, za katero gre v zadevi Komisija proti Grčiji, v kateri je bila danes izrečena sodba (C-274/05, ZOdl., str. I-7967). Ti zadevi se nanašata na vprašanje, v kolikšni meri se lahko sklicuje na določbe Direktive 89/48, da bi se državi članici naložilo, da prizna diplome, ki so jih po končanem študiju na njenem ozemlju izdali organi druge države članice.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3
Iz tretje in četrte uvodne izjave Direktive 89/48 izhaja, da je njen namen, da se vzpostavi splošen sistem za priznavanje diplom, ki naj bi državljanom držav članic Skupnosti olajšal opravljanje vseh poklicnih dejavnosti, ki so v neki državi članici gostiteljici podvržene zahtevi po izobrazbi, ki presega srednjo stopnjo, če imajo diplomo, ki jih pripravlja na opravljanje take dejavnosti in zajemajo najmanj tri leta trajajočega postopka študija ter so bile izdane v drugi državi članici.
4
V peti uvodni izjavi Direktive 89/48 je navedeno:
„ker si za poklice, za katere Skupnost ni določila minimalne stopnje potrebne izobrazbe, države članice pridržujejo pravico do določitve te stopnje z namenom, da se zagotovi kvaliteta storitev; ker vendarle ne morejo, kljub obveznostim, ki jih določa člen [10 ES], naložiti državljanu neke države članice obveznosti pridobitve kvalifikacije le na podlagi primerjave z diplomami, izdanimi v okviru njihovega nacionalnega izobraževalnega sistema, če je kandidat že pridobil vso ali del kvalifikacij v drugi državi članici; ker je, glede na to, vsaka država članica gostiteljica, kjer je nek poklic urejen, dolžna upoštevati kvalifikacije, pridobljene v drugi državi članici in oceniti, če te kvalifikacije ustrezajo kvalifikacijam, ki jih sama zahteva“.
5
Člen 1(a) Direktive 89/48 določa:
„Za namene te direktive je:
(a)
diploma vsaka diploma, spričevalo ali drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah ali vsaka celota takih diplom, spričeval ali drugih dokazil:
—
ki jo je izdal pristojni organ v državi članici, imenovan v skladu z zakoni in drugimi predpisi te države;
—
ki dokazuje, da je imetnik uspešno končal vsaj triletni posrednješolski izobraževalni program ali enakovredno dobo izrednega izobraževanja na univerzi, visokošolski ustanovi ali drugi ustanovi enakovredne ravni ter da je, kadar je to primerno, opravil strokovno usposabljanje, ki se zahteva poleg visokošolske izobrazbe, in
—
iz katere je razvidno, da ima imetnik poklicne kvalifikacije, zahtevane za dostop in opravljanje določenega [reguliranega] poklica v tej državi članici,
če je bilo izobraževanje in usposabljanje, potrjeno s pridobitvijo te diplome, spričevala ali drugega dokazila o formalnih kvalifikacijah, v prevladujoči meri pridobljeno v Skupnosti, ali če ima imetnik tri leta poklicnih izkušenj, potrjenih s strani države članice, ki je priznala diplomo, spričevalo ali druga dokazila o formalnih kvalifikacijah, izdana v tretji državi.
V smislu prvega odstavka velja za diplomo: vsaka diploma, spričevalo ali drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah ali vsaka celota takih diplom, spričeval ali drugih dokazil, ki jih je izdala pristojna oblast države članice kot priznanje izobrazbe in usposobljenosti, pridobljene v Skupnosti in priznane s strani pristojne oblasti te države članice kot enakovredne ustrezni stopnji, ter tako priznala enake pravice do dostopa in opravljanja zakonsko določenega poklica.“
6
Člen 2, prvi odstavek, Direktive 89/48 določa:
„Ta direktiva velja za vsakega državljana države članice, ki želi opravljati reguliran poklic v državi članici gostiteljici kot samozaposlena ali zaposlena oseba.“
7
Člen 3, prvi odstavek, Direktive 89/48 določa, da država članica gostiteljica, ki za opravljanje poklica zahteva diplomo, ne more iz naslova nezadostnih kvalifikacij zavrniti odobritve državljanu druge države članice, da opravlja poklic, če se prosilec sklicuje na določene kvalifikacije iz te določbe. Za to gre zlasti v primeru, če ima prosilec diplomo, ki jo druga država članica predpisuje za dostop do tega poklica in njegovo opravljanje na njenem ozemlju, in je bila ta diploma pridobljena v drugi državi članici.
8
Ne glede na člen 3 navedene direktive, člen 4 te direktive državi članici gostiteljici dovoljuje, da v določenih primerih, ki so v njej opredeljeni, od prosilca zahteva, da priloži dokaze o poklicnih izkušnjah z določenim trajanjem, da opravi prilagoditveno obdobje v trajanju največ treh let ali da opravi preizkus usposobljenosti (v nadaljevanju: izravnalni ukrepi). Ta člen 4 določa nekatera pravila in pogoje v zvezi z izravnalnimi ukrepi, ki se lahko zahtevajo zaradi nadomestitve nezadostnosti izobrazbe in usposobljenosti, na katero se sklicuje navedeni prosilec.
9
Na podlagi člena 8(1) Direktive 89/48 država članica gostiteljica sprejme spričevala in dokumente, ki jih izdajo pristojni organi držav članic, ki jih mora kandidat predložiti k svoji prošnji za opravljanje določenega poklica, kot dokazilo, da so izpolnjeni pogoji iz členov 3 in 4 te direktive.
Nacionalna ureditev
10
V španski zakonodaji na področju univerzitetnih diplom obstaja razlika med dvema vrstama diplom, namreč med „uradnimi diplomami“, katerih veljavnost je priznana na celotnem nacionalnem ozemlju in omogočajo dostop do reguliranih poklicev, in „posebnimi diplomami“, ki jih lahko izdajajo različne univerze, vendar ne omogočajo dostopa do reguliranih poklicev. To področje je urejeno s sistemskim zakonom 6/2001 z dne 21. decembra 2001, ki se nanaša na univerze (BOE št. 307, , str. 49400).
11
Člen 34 sistemskega zakona 6/2001 določa:
„Določitev univerzitetnih diplom in splošnih smernic za njihove študijske programe.
1.   Uradne univerzitetne diplome, ki veljajo na celotnem nacionalnem ozemlju, in splošne smernice za študijske programe, ki jih je treba upoštevati za pridobitev in priznanje navedenih diplom, določi vlada bodisi na lastno iniciativo po predhodnem posvetovanju z univerzitetnim svetom za usklajevanje bodisi na predlog le-tega.
2.   Diplome iz prejšnjega odstavka, ki so na seznamu uradnih univerzitetnih diplom, ki jih je odobrila vlada, izda v imenu kralja rektor univerze, na kateri so bile pridobljene.
3.   Univerze lahko določijo programe, ob koncu katerih se pridobi posebna diploma ali dokazilo o formalnih kvalifikacijah, in programe za nadaljnje izobraževanje in usposabljanje. Te diplome in dokazila nimajo učinkov, ki so z zakonskimi določbami priznani diplomam iz odstavka 1.“
Postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij
12
V Španiji je namen kraljevega odloka št. 1665/1991 z dne 25. oktobra 1991 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, ki so izdane v državah članicah Evropske unije in za katere je potrebno najmanj triletno izobraževanje in usposabljanje (BOE št. 280, , str. 37916, v nadaljevanju: kraljevi odlok o priznavanju poklicnih kvalifikacij), prenesti Direktivo 89/48 v nacionalni pravni red.
13
Člen 2(1) kraljevega odloka o priznavanju poklicnih kvalifikacij, katerega namen je v špansko pravo prenesti člen 2, prvi odstavek, Direktive 89/48, določa:
„Pravila, našteta v tem kraljevem odloku, se uporabljajo za državljane države članice Evropske unije, ki želijo kot imetniki diplome, pridobljene v državi navedene unije, v Španiji kot samozaposlene ali zaposlene osebe opravljati reguliran poklic, za opravljanje katerega se zahteva visokošolska izobrazba in usposabljanje, ki traja najmanj tri leta.“
14
Člen 4(1) tega kraljevega odloka določa:
„V Španiji so za dostop do opravljanja dejavnosti reguliranega poklica diplome, ki so pridobljene v državah članicah in v teh državah omogočajo opravljanje tega poklica, priznane kot enakovredne ustrezni španski diplomi.“
15
V členu 1(a) kraljevega odloka o priznavanju poklicnih kvalifikacij, katerega namen je v špansko pravo prenesti člen 1(a) Direktive 89/48, je pojem „diploma“ opredeljen tako:
„Vsaka diploma, spričevalo ali drugo dokazilo o formalnih kvalifikacijah ali vsaka celota takih diplom, spričeval ali drugih dokazil, ki jo je izdal pristojni organ v državi članici, ki dokazuje, da je imetnik uspešno končal vsaj triletni posrednješolski izobraževalni program ali enakovredno dobo izrednega izobraževanja na univerzi, visokošolski ustanovi ali drugi ustanovi enakovredne ravni ter da je, kadar je to primerno, opravil strokovno usposabljanje, ki se zahteva poleg visokošolske izobrazbe, in iz katere je razvidno, da ima imetnik poklicne kvalifikacije, zahtevane za dostop do reguliranega poklica v tej državi članici, če je bilo izobraževanje in usposabljanje, potrjeno s pridobitvijo te diplome, v prevladujoči meri pridobljeno v Skupnosti, ali če ima imetnik tri leta poklicnih izkušenj, potrjenih s strani države članice, ki je priznala to diplomo. […]“
16
V členu 1(b) tega kraljevega odloka je pojem „reguliran poklic“ opredeljen tako:
„[Dejavnost] ali [vse] poklicne dejavnosti, za katere država članica glede dostopa ali opravljanja ali enega od pogojev za opravljanje neposredno ali posredno zahteva določeno diplomo, in ki tvorijo poklic v neki državi članici.“
17
Člen 3 kraljevega odloka o priznavanju poklicnih kvalifikacij določa, da se za namene tega odloka za „regulirane poklice“ štejejo poklici, našteti v prilogi k navedenemu odloku, med katere spadata tudi poklic „inženir za ceste, prekope in pristanišča“ („ingeniero de Caminos, Canales y Puertos“) in poklic „tehnični inženir za javna dela“ („ingeniero técnico de obras públicas“). Nasprotno pa v tej prilogi ni naveden poklic „inženir gradbeništva“ („ingeniero civil“).
Postopek priznavanja univerzitetnih diplom
18
Postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij, ki je določen v kraljevem odloku o priznavanju poklicnih kvalifikacij, je treba razlikovati od postopka „priznavanja“ univerzitetnih diplom. Pri prvem od teh postopkov gre za nadzor z namenom ugotovitve, ali ima zadevna oseba kvalifikacije, ki se zahtevajo za opravljanje reguliranega poklica. Pri postopku priznavanja univerzitetnih diplom pa gre za nadzor nad akademsko vsebino študija, opravljenega z namenom pridobitve diplome, v smislu pridobljenih znanj.
19
Postopek priznavanja univerzitetnih diplom je urejen s kraljevim odlokom št. 285/2004 z dne 20. februarja 2004 o ureditvi pogojev za priznanje in potrditev veljavnosti tujih diplom in visokošolskega izobraževanja (BOE št. 55, , str. 8996, v nadaljevanju: kraljevi odlok o priznavanju univerzitetnih diplom).
20
Pojem priznavanja je v členu 3(a) in (b) kraljevega odloka o priznavanju univerzitetnih diplom opredeljen tako:
„Za namen tega kraljevega odloka pomeni:
a)
priznanje enakovrednosti z diplomo iz seznama uradnih univerzitetnih diplom: uradno priznanje izobraževanja in usposabljanja, ki je opravljeno zaradi pridobitve tuje diplome in je priznano za enakovredno izobraževanju in usposabljanju, ki se zahteva za pridobitev španske diplome z zgoraj navedenega seznama;
b)
priznanje enakovrednosti z eno od akademskih stopenj, ki sestavljajo univerzitetni študij v Španiji: uradno priznanje izobraževanja in usposabljanja, ki je opravljeno zaradi pridobitve tuje diplome in je priznano za enakovredno izobraževanju in usposabljanju, ki se zahteva za pridobitev akademske stopnje, ki ne ustreza konkretni diplomi, ampak eni od stopenj, ki sestavljajo španski univerzitetni študij.“
21
V členu 4(1) kraljevega odloka o priznavanju univerzitetnih diplom so učinki priznanja opredeljeni tako:
„Na podlagi priznanja ima tuja diploma od trenutka, ko je priznanje odobreno in je izdano ustrezno potrdilo, na celotnem nacionalnem ozemlju enake učinke kot španska diploma ali akademska stopnja, enakovrednost s katero je priznana v skladu z veljavno zakonodajo.“
22
Člen 22 kraljevega odloka o priznavanju univerzitetnih diplom z naslovom „Poklicno priznavanje diplom Evropske unije“ določa:
„Poklicno priznavanje visokošolskih diplom, ki so jih izdale države članice Evropske unije, je urejeno s postopki, določenimi z direktivami Skupnosti in španskimi predpisi o prenosu le-teh.“
23
Poleg tega se prva dodatna določba kraljevega odloka o priznavanju univerzitetnih diplom z naslovom „Skupnostna ureditev“ na zakonodajo Skupnosti sklicuje tako:
„Določbe tega kraljevega odloka ne posegajo v določbe iz zadevnega področja, vsebovane v pogodbi o pristopu Španije k Evropskim skupnostim, Pogodbi o Evropski uniji in v sekundarnem pravu Skupnosti.“
Ureditev poklica inženir v Španiji in Italiji
24
Poklic inženir je tako v Španiji kot v Italiji reguliran poklic.
– Izobraževalni sistemi
25
Italijanski in španski izobraževalni sistem sta si podobna glede kvalifikacij na področju inženirstva. V teh dveh državah članicah se lahko takšne kvalifikacije pridobijo po končanem tri- ali petletnem posrednješolskem izobraževalnem programu.
26
V Španiji obstaja razlika med univerzitetnimi diplomami tehničnega inženirja („ingeniero técnico“), pridobljenimi po treh letih študija, in univerzitetnimi diplomami inženirja („ingeniero“, v nadaljevanju: polno usposobljen inženir), pridobljenimi po petih letih izobraževanja in usposabljanja. Imetniki diplome tehničnega inženirja lahko pridobijo diplomo polno usposobljenega inženirja, tako da uspešno opravijo zadnji dve leti izobraževanja in usposabljanja, ki omogoča pridobitev zadnjenavedene diplome.
27
V Italiji obstaja razlika med univerzitetnimi diplomami, ki se pridobijo po treh letih študija („laurea triennale“) kot priznanje izobrazbe in usposobljenosti za nižjega inženirja („ingegnere junior“), in univerzitetnimi diplomami, ki se podelijo po končanih dveh letih dodatnega študija, opravljenega zaradi pridobitve izobrazbe in usposobljenosti za inženirja („ingegnere“, v nadaljevanju: polno usposobljen inženir). Zadnjenavedene diplome, ki so se prej imenovale „specialistične diplome“ („laurea specialistica“), se od reforme, do katere je prišlo leta 2004, imenujejo „laurea magistrale“.
– Pogoji za dostop do poklica inženir in njegovo opravljanje v Španiji in Italiji
28
V Španiji je za dostop do poklicev tehničnega inženirja in polno usposobljenega inženirja načeloma treba imeti uradno univerzitetno diplomo v smislu sistemskega zakona 6/2001, ki ustreza zadevnemu poklicu.
29
V Italiji je za dostop do poklicev nižjega inženirja in polno usposobljenega inženirja treba imeti zahtevano univerzitetno diplomo, uspešno pa je treba opraviti tudi državni izpit („esame di Stato“), ki ustreza zadevnemu poklicu (člen 4 kraljevega odloka št. 2537 z dne 23. oktobra 1925 (Gazzetta ufficiale št. 37 z dne )). V skladu s členoma 47 in 48 dekreta predsednika republike št. 328 z dne (redni dodatek h GURI št. 190 z dne ) ta izpit obsega najmanj dva pisna, en ustni in en praktični preizkus znanj. Kandidatom, ki so uspešno opravili državni izpit, se podeli pravico do opravljanja poklica inženirja („abilitazione all’esercizio della profesione di ingegnere“).
30
Tako v Španiji kot v Italiji se je za opravljanje poklica inženirja poleg tega treba vpisati v poklicni register. V Španiji so glede na specializacijo in regijo pristojne različne zveze inženirjev (colegios de ingenieros). V Italiji vodi Svet inženirjev (Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri) za vsako pokrajino register inženirjev. Ta register je razdeljen na dva dela, namreč na del A za polno usposobljene inženirje in na del B za nižje inženirje. V teh dveh državah članicah je vpis v register inženirjev zgolj upravni ukrep, ki sam po sebi ne potrjuje poklicne kvalifikacije zadevnih oseb, ampak je njegov namen zagotoviti, da se pri opravljanju poklica spoštujejo določena deontološka pravila.
– Poklica inženir za ceste, prekope in pristanišča ter tehnični inženir za javna dela v Španiji
31
Kot izhaja iz člena 4 zakona z dne 20. julija 1957 o ureditvi tehničnih študijev (BOE št. 187, , str. 607), morajo v Španiji osebe, ki želijo opravljati poklic inženirja za ceste, prekope in pristanišča, običajno imeti uradno univerzitetno diplomo, v smislu sistemskega zakona 6/2001, inženirja za ceste, prekope in pristanišča, ki jo je izdala ena od španskih ustanov za izobraževanje in usposabljanje inženirjev za ceste, prekope in pristanišča. Ta diploma polno usposobljenega inženirja se pridobi po petih letih študija.
32
Dostop do tega poklica imajo tudi imetniki diplome, ki je bila izdana v drugi državi članici in ki je bila v skladu s kraljevim odlokom o priznavanju poklicnih kvalifikacij priznana za namene zaposlovanja, ter imetniki tuje univerzitetne diplome, ki je bila v skladu s kraljevim odlokom o priznavanju univerzitetnih diplom priznana za enakovredno s špansko diplomo inženirja za ceste, prekope in pristanišča.
33
Poleg tega morajo biti zainteresirane osebe, da bi lahko opravljale zadevni poklic, v vseh teh primerih vpisane v poklicni register inženirjev za ceste, prekope in pristanišča (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos). Za ta vpis ni treba uspešno opraviti nobenega izpita. Vsaka oseba, ki ima ustrezno diplomo in izpolnjuje druge zakonske pogoje, je upravičena do vpisa v navedeni v register.
34
Diploma tehničnega inženirja gradbeništva („ingeniero técnico en construcciones civiles“) je uradna diploma v smislu sistemskega zakona 6/2001, za pridobitev katere je potrebno triletno izobraževanje in usposabljanje. V Španiji omogoča dostop do reguliranega poklica tehničnega inženirja za javna dela. Imetniki te diplome lahko pridobijo diplomo inženirja za ceste, prekope in pristanišča, če uspešno zaključijo izobraževanje in usposabljanje v okviru četrtega in petega leta študija na eni od španskih šol za izobraževanje in usposabljanje inženirjev za ceste, prekope in pristanišča.
– Poklic inženir gradbeništva v Italiji
35
Osebe, ki želijo v Italiji opravljati poklic inženirja gradbeništva, morajo običajno imeti univerzitetno diplomo inženirja gradbeništva („laurea in Ingegneria Civile“), „laurea magistrale“, za pridobitev katere je potrebno petletno izobraževanje in usposabljanje, ter pravico do opravljanja poklica inženirja, ki se podeli po uspešno opravljenem državnem izpitu. Te osebe morajo biti poleg tega vpisane v pokrajinski register inženirjev, in sicer v sekcijo A, ki je relevantna v tej zadevi.
Zahteva po priznanju poklicnih kvalifikacij, pridobljenih v drugi državi članici, za pristop k internim izpitom za napredovanje v državni upravi
36
Z odlokom ministra za okolje MAM/1266/2003 z dne 9. maja 2003 (BOE št. 123, , str. 19820) je bil razpisan notranji natečaj za napredovanje v naziv višjega tehnika samostojnih organizacijskih enot ministrstva za okolje („técnicos facultativos superiores de organismos autónomos del Ministerio de Medio ambiente“).
37
Člen 2 odloka MAM/1266/2003 z naslovom „Pogoji v zvezi s kandidati“ je določal:
„2.1
Da bi se jim dovolilo sodelovanje pri izbirnih izpitih, morajo kandidati od zadnjega dne roka za oddajo prijav in do trenutka, ko kot karierni uradniki prevzamejo funkcije, izpolnjevati te pogoje za sodelovanje:
[…]
2.1.4
Diplome: kandidati morajo imeti naziv doktorja, diplomanta, inženirja ali arhitekta oziroma biti v položaju, da lahko takšen naziv pridobijo. V primeru, da so kandidati kvalifikacije pridobili v tujini, morajo imeti potrdilo o njihovem priznanju.
[…]“
38
Ta zahteva je veljala na splošno za izbirne postopke, organizirane z namenom dostopa do organov in nazivov v splošni državni upravi.
39
Ta praksa je bila nato kodificirana z odlokom ministra za javno upravo APU/423/2005 z dne 22. februarja 2005 o določitvi skupnih načel, ki veljajo za izbirne postopke, organizirane z namenom dostopa do organov in nazivov v splošni državni upravi (BOE št. 48, , str. 6993).
40
Odstavek 7 odloka APU/423/2005 z naslovom „Pogoji v zvezi s kandidati“ določa:
„1.   Da bi se jim dovolilo sodelovanje pri izbirnih izpitih, morajo kandidati od zadnjega dne roka za oddajo prijav in do trenutka, ko kot karierni uradniki prevzamejo funkcije, izpolnjevati te pogoje za sodelovanje in pogoje iz ustreznih posebnih predpisov:
[…]
1.3.
Diplome: kandidati morajo imeti diplomo, ki se v skladu s tem, kar je določeno za vsak poseben izbirni postopek, zahteva za dostop do vsakega organa ali naziva, oziroma biti v položaju, da lahko takšen naziv pridobijo. V primeru kvalifikacij, pridobljenih v tujini, morajo kandidati imeti potrdilo o njihovem priznanju.
[…]“
Predhodni postopek
Pritožbe, ki jih je prejela Komisija
41
Komisija je prejela veliko pritožb, ker naj pristojni španski organi, v obravnavanem primeru ministrstvo za opremo in prevoz (Ministerio de Fomento), ne bi ugodili prošnjam za priznanje poklicnih kvalifikacij inženirja, pridobljenih v Italiji, ki so bile vložene na podlagi kraljevega odloka o priznavanju poklicnih kvalifikacij z namenom opravljanja poklica inženirja za ceste, prekope in pristanišča v Španiji.
42
Pritožniki so imetniki diplome tehničnega inženirja gradbeništva, ki jo je izdala univerza Alicante (Španija) in je uradna diploma v smislu sistemskega zakona 6/2001, in univerzitetne diplome „inženirja gradbeništva“, ki jo je izdala ista univerza in je posebna diploma v smislu sistemskega zakona 6/2001.
43
V skladu z okvirnim dogovorom o sodelovanju, sklenjenim med univerzo Alicante in politehnično univerzo Marche (Italija), študij „gradbenega inženirstva“, ki ga organizira prva od navedenih univerz, usklajuje in nadzira drugonavedena.
44
Politehnična univerza Marche je v skladu s tem okvirnim dogovorom pritožnikom priznala enakovrednost zgoraj navedenih španskih univerzitetnih diplom in italijanske diplome inženirja gradbeništva („laurea in ingegneria civile“), zaradi česar jim je izdala diplomo inženirja gradbeništva. Potem ko so pridobili to diplomo, so pritožniki v Italiji uspešno opravili državni izpit, na podlagi katerega so pridobili pravico do opravljanja poklica inženirja, ki jim omogoča opravljanje poklica inženirja gradbeništva v tej državi članici.
45
Pritožniki so nato z namenom opravljanja poklica inženirja za ceste, prekope in pristanišča v Španiji pri ministrstvu za opremo in prevoz vložili prošnje za priznanje poklicnih kvalifikacij, pridobljenih v Italiji. Navedeno ministrstvo je te prošnje zavrnilo z utemeljitvijo, da so pritožniki celotno univerzitetno izobrazbo pridobili v Španiji in da zato ni mogoče uporabiti niti kraljevega odloka o priznavanju poklicnih kvalifikacij niti Direktive 89/48.
46
Poleg tega se je enemu od pritožnikov zavrnil pristop k internim izpitom za napredovanje, ki jih je organiziralo ministrstvo za okolje (Ministerio de Medio ambiente), z utemeljitvijo, da bi morale osebe s tujimi diplomami v skladu z odlokom MAM/1266/2003 predhodno pridobiti njihovo priznanje v skladu s kraljevim odlokom o priznavanju univerzitetnih diplom.
Pisni opomin in obrazloženo mnenje
47
Ker je Komisija menila, da španska ureditev ni v skladu z Direktivo 89/48, je 22. decembra 2004 na Kraljevino Španijo naslovila pisni opomin, na katerega so španski organi odgovorili .
48
Ker je Komisija ocenila, da pojasnila španskih organov niso bila zadovoljiva, je 5. julija 2005 na Kraljevino Španijo naslovila obrazloženo mnenje, na katero je ta država članica odgovorila z dopisom z dne .
49
Ker Komisija tudi teh pojasnil ni štela za zadostna, se je odločila vložiti to tožbo.
Tožba
Prvi očitek: nepriznanje kvalifikacij, pridobljenih v Italiji po končanem izobraževanju in usposabljanju v Španiji
50
Komisija v okviru prvega očitka navaja, da pritožniki izpolnjujejo vse pogoje za uporabo Direktive 89/48 in da bi jim zato španski organi morali dovoliti dostop do poklica inženirja za ceste, prekope in pristanišča v Španiji. Kraljevina Španija naj s tem, ko jim ni dovolila tega dostopa, ne bi izpolnila obveznosti iz člena 3 navedene direktive.
51
Dejstvo, da so pritožniki izobrazbo in usposobljenost pridobili izključno v Španiji, po mnenju Komisije na ta zaključek nikakor ne vpliva. V skladu z Direktivo 89/48 izobrazbe in usposobljenosti naj ne bi bilo treba pridobiti v drugi državi članici, kot je država članica gostiteljica. Komisija meni, da iz člena 1(a) in (b) v povezavi s členoma 2 in 3 Direktive 89/48 izhaja, da ta direktiva velja, če se država članica, v kateri želi prosilec opravljati zadevni poklic, razlikuje od države članice, v kateri je bila izdana diploma, na katero se sklicuje, in to neodvisno od kraja, kjer je bila pridobljena izobrazba in usposobljenost, potrebna za pridobitev diplome.
52
Kraljevina Španija izpodbija utemeljenost tega očitka, pri čemer meni, da obstajata dva temeljna razloga, ki utemeljujeta neobstoj zadevne obveznosti priznanja diplom pritožnikov, kadar so osebe, ki so zaprosile za priznanje svojih kvalifikacij, celotno izobrazbo pridobile v Španiji in želijo to priznanje pridobiti zato, da bi lahko zadevni poklic v Španiji tudi opravljale. Prvič, Kraljevina Španija navaja, da v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti določb Direktive 89/48, saj so se vsa pomembna dejstva zgodila v eni sami državi članici. Drugič, Kraljevina Španija se sklicuje na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se upravičenci ne morejo sklicevati na pravo Skupnosti z namenom goljufije ali zlorabe.
53
V okviru presoje tega očitka je treba poudariti, da splošni sistem priznavanja visokošolskih diplom, določen s to direktivo, temelji na pojmu „diploma“, ki je opredeljen v členu 1(a) Direktive 89/48.
54
Ob upoštevanju določb člena 4 Direktive 89/48 je na podlagi člena 3, prvi odstavek, (a) te direktive vsak prosilec, ki ima „diplomo“ v smislu te direktive, ki mu omogoča opravljanje reguliranega poklica v eni državi članici, upravičen do opravljanja tega istega poklica v vseh drugih državah članicah.
55
V zvezi s presojo kvalifikacij, na katere se sklicujejo pritožniki, je najprej treba spomniti, da je „diploma“ v smislu člena 1(a) Direktive 89/48 lahko sestavljena iz celote dokazil o formalnih kvalifikacijah.
56
Dalje, kar zadeva pogoj iz člena 1(a), druga alinea, Direktive 89/48, pritožniki očitno izpolnjujejo pogoj, da morajo imetniki uspešno končati vsaj triletni posrednješolski izobraževalni program na univerzi. Iz diplom, ki jih je pritožnikom izdala univerza Alicante, namreč izhaja, da so pritožniki uspešno zaključili petletni posrednješolski izobraževalni program.
57
Poleg tega je treba v zvezi s pogojem iz člena 1(a), tretja alinea, Direktive 89/48 ugotoviti, da iz dokazil, priloženih tožbi, izhaja, da je politehnična univerza Marche diplomo inženirja gradbeništva („laurea in ingegneria civile“) pritožnikom podelila na podlagi enakovrednosti študija, ki so ga pritožniki opravili na univerzi Alicante, in študija, ki omogoča pridobitev te diplome. Iz tega, da so pritožniki pridobili navedeno diplomo in uspešno opravili italijanski državni izpit, na podlagi katerega so pridobili pravico za opravljanje poklica inženirja, izhaja, da imajo pritožniki poklicne kvalifikacije, ki se zahtevajo za dostop do reguliranega poklica v Italiji.
58
Končno ni nobenega dvoma, da je vsako zadevno dokazilo o formalnih kvalifikacijah podelil pristojni organ, imenovan v skladu s španskimi oziroma italijanskimi zakoni, in da je zato izpolnjen pogoj iz člena 1(a), prva alinea, Direktive 89/48.
59
Posledično je mogoče ugotoviti, da so pritožniki imetniki „diplom“ v smislu člena 1(a), prva alinea, Direktive 89/48 in da imajo zato na podlagi člena 3 te direktive pravico, s pridržkom morebitnih izravnalnih ukrepov, da v Španiji opravljajo poklic, ki ga smejo na podlagi teh diplom opravljati v Italiji.
60
V nasprotju s tem, kar zatrjuje Kraljevina Španija, ni mogoče ugotoviti, da bi iz Direktive 89/48 izhajal pogoj, da bi morale zainteresirane osebe celoto ali del izobraževanja in usposabljanja opraviti v drugi državi članici, kot je Kraljevina Španija.
61
V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da je v členu 8(1) Direktive 89/48 izrecno določeno, da mora država članica gostiteljica v vsakem primeru kot dokazilo, da so izpolnjeni pogoji za priznanje diplome, sprejeti spričevala in dokumente, ki jih izdajo pristojni organi drugih držav članic. Zato država članica gostiteljica ne more presojati podlage za izdajo takšnih dokumentov, vendar pa ima možnost, da opravi nadzor v zvezi s tistimi pogoji, določenimi v členu 1(a) Direktive 89/48, za katere se na podlagi besedila navedenih dokumentov ne zdi, da so že izpolnjeni.
62
Poleg tega, čeprav iz opredelitve pojma „diploma“ v členu 1(a) Direktive 89/48 izhajajo določeni pridržki glede veljavnosti te direktive za kvalifikacije, pridobljene v tretjih državah, niti člen 1(a) navedene direktive niti nobena druga njena določba ne vsebuje nobene omejitve v zvezi z državo članico, v kateri je prosilec moral pridobiti svoje poklicne kvalifikacije.
63
Iz navedenega člena 1(a), prvi odstavek, namreč izrecno izhaja, da zadošča, da je bilo izobraževanje in usposabljanje „v prevladujoči meri pridobljeno v Skupnosti“. Razsojeno je že bilo, da ta izraz zajema tako izobrazbo in usposobljenost, ki je bila v celoti pridobljena v državi članici, ki je izdala zadevno dokazilo o formalnih kvalifikacijah, kot izobrazbo in usposobljenost, ki je bila deloma ali v celoti pridobljena v drugi državi članici (sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Beuttenmüller, C-102/02, Recueil, str. I-5405, točka 41).
64
Poleg tega takšna omejitev ne more biti utemeljena iz nobenega razloga, saj je za vprašanje veljavnosti Direktive 89/48 bistveno, ali ima prosilec pravico opravljati reguliran poklic v državi članici. Na podlagi ureditve, ki jo vzpostavlja ta direktiva, diploma ni priznana zaradi upoštevanja stvarne vrednosti izobraževanja in usposabljanja, ki ga priznava, ampak zato, ker v državi članici, kjer je bila izdana ali priznana, omogoča dostop do reguliranega poklica (zgoraj navedena sodba Beuttenmüller, točka 52, in sodba z dne 19. januarja 2006 v zadevi Colegio, C-330/03, ZOdl., str. I-801, točka 19).
65
Splošni sistem priznavanja visokošolskih diplom, ki je določen z Direktivo 89/48, v bistvu temelji na vzajemnem zaupanju držav članic v poklicne kvalifikacije, ki jih podeljujejo. Ta sistem v bistvu vzpostavlja domnevo, da kvalifikacije prosilca, ki sme opravljati reguliran poklic v eni državi članici, zadoščajo za opravljanje tega istega poklica v drugih državah članicah.
66
V obravnavani zadevi ni nobenega dvoma, da imajo pritožniki pravico do opravljanja reguliranega poklica v Italiji.
67
Ker so ti pritožniki imeli pravico za opravljanje zadevnega reguliranega poklica v drugi državi članici, kot je ta, v kateri so zaprosili za opravljanje tega poklica, njihovega položaja ni mogoče opredeliti za povsem internega, zaradi česar je treba zavrniti trditve Republike Španije, ki v zvezi s tem temeljijo na sodbi z dne 2. julija 1998 v združenih zadevah Kapasakalis in drugi (od C-225/95 do C-227/95, Recueil, str. I-4239, točki 18 in 19). Kot je navedla Komisija, je Sodišče v tej sodbi štelo, da Direktive 89/48 ni mogoče uporabiti, če niso tožeče stranke v glavni stvari v drugi državi članici niti delale niti študirale niti pridobile diplome.
68
Kraljevina Španija poleg tega meni, da bi bilo zaradi uporabe Direktive 89/48 omogočeno, da bi se zgolj z zasebnim dogovorom med dvema univerzama, na podlagi katerega univerza neke druge države članice samodejno prizna posebne diplome, ki jih izda španska univerza, obšlo razlikovanje med uradnimi in posebnimi diplomami, ki je določeno v sistemskem zakonu 6/2001. Kraljevina Španija poudarja, da diploma „inženirja gradbeništva“, na katero se sklicujejo pritožniki, ni uradna diploma, temveč je le diploma univerze Alicante, ki v skladu s sistemskim zakonom 6/2001 nima učinkov, kot jih imajo v skladu z zakonskimi določbami uradne diplome, in torej v Španiji za akademske ali poklicne namene ni veljavna. Diplome, ki so jih pritožniki pridobili v Španiji, naj ne bi omogočale opravljanja poklica inženirja za ceste, prekope in pristanišča v tej državi članici. Zato bi bilo treba šteti, da gre pri tem, ko se pritožniki, ki so celoten študij opravili v Španiji, sklicujejo na določbe Direktive 89/48 z namenom, da bi se jim vendarle odobril dostop do tega poklica, za goljufijo ali zlorabo.
69
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ni dvoma, da se državljani države članice na podlagi pravic iz Pogodbe ne smejo poskušati nepošteno izogniti nacionalni zakonodaji. Na norme Skupnosti se ne smejo sklicevati nepošteno ali v smislu zlorabe (sodbe z dne 7. februarja 1979 v zadevi Knoors, 115/78, Recueil, str. 399, točka 25; z dne v zadevi Bouchoucha, C-61/89, Recueil, str. I-3551, točka 14; z dne v zadevi Centros, C-212/97, Recueil, str. I-1459, točka 24, in z dne v zadevi Cadbury Schweppes in Cadbury Schweppes Overseas, C-196/04, ZOdl., str. I-7995, točka 35).
70
Vendar čeprav lahko nacionalna sodišča od primera do primera na podlagi objektivnih dokazov upoštevajo zlorabno ali goljufivo ravnanje zadevnih oseb in jim, kadar je potrebno, preprečijo sklicevanje na zadevne določbe prava Skupnosti, morajo pri presoji takega ravnanja upoštevati tudi cilje, ki jih zasledujejo zadevne določbe Skupnosti (zgoraj navedena sodba Centros, točka 25).
71
Namen splošnega sistema za priznavanje, določenega z Direktivo 89/48, je ravno v tem, da se državljanom držav članic, ki imajo pravico opravljati reguliran poklic v eni državi članici, omogoči dostop do tega poklica v drugih državah članicah.
72
V teh okoliščinah dejstvo, da se državljan neke države članice, ki želi opravljati reguliran poklic, odloči, da bo tega opravljal v državi članici po svoji izbiri, samo po sebi ne more pomeniti zlorabe splošnega sistema za priznavanje, določenega z Direktivo 89/48. Pravica državljanov držav članic, da izberejo državo članico, v kateri želijo pridobiti svoje poklicne kvalifikacije, je namreč neločljivo povezana z izvrševanjem temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba ES, na enotnem trgu.
73
Iz zgoraj navedenega izhaja, da mora Kraljevina Španija v skladu s členom 3, prvi odstavek, (a), Direktive 89/48, ob upoštevanju morebitnih izravnalnih ukrepov, priznati ne le italijanske diplome inženirja, ko je bilo izobraževanje in usposabljanje, potrebno za pridobitev teh diplom, deloma ali v celoti opravljeno v Italiji, ampak tudi diplome, ki so jih pristojni italijanski organi izdali po izobraževanju in usposabljanju, ki je bilo v celoti opravljeno v Španiji.
74
Vsekakor, kot navaja Kraljevina Španija v odgovoru na tožbo, se, v nasprotju s tem, kar je mogoče razumeti iz predlogov te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, prvi očitek, ki ga navaja Komisija, v resnici ne nanaša na kategorično zavrnitev priznavanja vseh italijanskih poklicnih kvalifikacij za inženirja s strani pristojnih španskih organov, ampak zgolj na zavrnitev priznavanja poklicnih kvalifikacij za inženirja, ki so bile v Italiji pridobljene na podlagi univerzitetnega izobraževanja in usposabljanja, opravljenega le v Španiji. Izrek te tožbe je torej treba prilagoditi v skladu s tem premislekom.
Drugi očitek: zahteva po priznanju kvalifikacij, pridobljenih v drugi državi članici, za pristop k internim izpitom za napredovanje v španski državni upravi
75
Komisija v okviru drugega očitka izpodbija zahtevo po priznanju vsake tuje diplome, ki je z odlokoma MAM/1266/2003 in APU/423/2005 določena za napredovanja v splošni državni upravi. Ta zahteva bi naj bila v nasprotju s členom 3 Direktive 89/48, ki naj bi veljala tako za opravljanje reguliranega poklica kot za dostop do njega.
76
Ko zato državljan neke države članice opravlja poklic inženirja v splošni državni upravi, bi morali pogoji za to opravljanje vključevati tudi možnosti napredovanja in posledično tudi merila v zvezi s sodelovanjem na internih izbirnih izpitih. Zaradi zahteve po priznanju diplome naj bi bilo interno napredovanje in, in fine, opravljanje tega poklica težje za državljane držav članic, ki imajo poklicno diplomo, ki se zahteva v drugi državi članici, kot za državljane držav članic, ki imajo diplomo, ki se zahteva v Španiji.
77
Kraljevina Španija zatrjuje, da se glede na to, da je v splošni državni upravi vsak uradnik načeloma lahko razporejen na različne vrste delovnih mest, pri zasedbi delovnih mest ne upoštevajo poklicne kvalifikacije, ampak akademske stopnje, in sicer doktorat, magisterij ali diploma inženirja ali arhitekta. Iz odločbe o priznanju, ki omogoča dostop do reguliranega poklica, naj ne bi izhajal noben podatek glede zahtevane akademske stopnje. V teh okoliščinah naj bi bilo priznanje nujno zaradi določitve akademske stopnje kandidata, ki je svoje kvalifikacije pridobil v drugi državi članici.
78
Sodišče je že razsodilo, da je, kadar je mogoče uporabiti Direktivo 89/48, državni subjekt države članice dolžan spoštovati pravila, določena v tej direktivi, in ne more več zahtevati, da pristojni nacionalni organi, kot predhodni pogoj za dostop do zadevnega poklica, priznajo dokazila zadevne osebe (glej v tem smislu sodbi z dne 8. julija 1999 v zadevi Fernández de Bobadilla, C-234/97, Recueil, str. I-4773, točka 27, in z dne v zadevi Peros, C-141/04, ZOdl., str. I-7163, točka 35).
79
Kot je navedla Komisija, morajo v skladu s členom 3 Direktive 89/48 diplome, izdane v neki državi članici, imetnikom omogočati ne le dostop do reguliranega poklica v drugi državi članici, ampak tudi opravljanje tega poklica v drugi državi članici pod enakimi pogoji, kot jih imajo imetniki nacionalnih diplom.
80
Nacionalni organi se morajo zato prepričati, da imajo imetniki poklicnih kvalifikacij, pridobljenih v drugi državi članici, enake možnosti za napredovanje kot imetniki enakovredne nacionalne poklicne kvalifikacije. Čeprav poklic inženirja za ceste, prekope in pristanišča v Španiji navadno opravljajo imetniki španske diplome, pridobljene po končanem petletnem študiju, morajo biti tako v obravnavani zadevi imetniku diplome, ki je bila izdana v drugi državi članici in na podlagi katere, in morebiti po izvršitvi izravnalnih ukrepov, ima zainteresirana oseba pravico opravljati ta poklic v Španiji, priznane enake možnosti za napredovanje kot imetnikom te španske diplome. To velja ne glede na število let študija, ki jih mora navedeni imetnik opraviti za pridobitev zadevne diplome.
81
Ko se namreč diploma, izdana v drugi državi članici, prizna na podlagi Direktive 89/48 in morebiti po izvedbi izravnalnih ukrepov, se šteje, da so z njo podeljene enake poklicne kvalifikacije kot z enakovredno špansko diplomo. V teh okoliščinah bi posledica tega, da imetniku diplome, izdane v drugi državi članici, ne bi bile zagotovljene enake možnosti za napredovanje kot imetnikom enakovredne španske diplome zgolj zato, ker je bila ta diploma pridobljena po krajšem izobraževanju in usposabljanju, bila, da bi bili imetniki diplome druge države članice manj ugodno obravnavani zgolj zato, ker so enakovredne kvalifikacije pridobili hitreje.
82
Zahteva po priznanju univerzitetnih diplom zato ni v skladu s členom 3 Direktive 89/48, vsaj kolikor gre pri tej zahtevi za predhodni pogoj za dostop do internih izpitov za napredovanje, celo za kandidate, ki se sklicujejo zgolj na diplomo, izdano v drugi državi članici in priznano na podlagi Direktive 89/48.
83
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija s tem da
—
ni priznala poklicnih kvalifikacij inženirja, pridobljenih v Italiji na podlagi univerzitetnega izobraževanja in usposabljanja, opravljenega zgolj v Španiji, in
—
je pristop inženirjev s poklicnimi kvalifikacijami, pridobljenimi v drugi državi članici, k internim izpitom za napredovanje v državni upravi pogojevala z akademskim priznanjem teh kvalifikacij,
ni izpolnila obveznosti iz Direktive 89/48, zlasti iz člena 3 navedene direktive.
Stroški
84
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Kraljevina Španija, s tem da
—
ni priznala poklicnih kvalifikacij inženirja, pridobljenih v Italiji na podlagi univerzitetnega izobraževanja in usposabljanja, opravljenega zgolj v Španiji, in
—
je pristop inženirjev s poklicnimi kvalifikacijami, pridobljenimi v drugi državi članici, k internim izpitom za napredovanje v državni upravi pogojevala z akademskim priznanjem teh kvalifikacij,
ni izpolnila obveznosti iz Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta, kot je bila spremenjena z Direktivo 2001/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne, zlasti iz člena 3 navedene direktive.
2.
Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.