62020CJ0673_RES
Mål C‑673/20
EP
mot
Préfet du GersochInstitut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal judiciaire d’Auch (Förstainstansdomstolen i Auch, Frankrike))
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 9 juni 2022
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Medborgare i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland vilka är bosatta i en medlemsstat – Artikel 9 FEU – Artiklarna 20 och 22 FEUF – Rösträtt och valbarhet vid kommunala val i bosättningsmedlemsstaten – Artikel 50 FEU – Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen – Följderna av en medlemsstats utträde ur unionen – Strykning från röstlängder i bosättningsmedlemsstaten – Artiklarna 39 och 40 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Giltigheten av beslut (EU) 2020/135”
Unionsmedborgarskap – Bestämmelser i fördraget – Medborgarskap i en medlemsstat – Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen och Euratom – Följder – Förlust av ställning som unionsmedborgare – Medborgare i Förenade kungariket vilka har utövat sin rätt att bosätta sig i en medlemsstat före övergångsperiodens utgång – Förlust av rösträtt och valbarhet vid kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta – Medborgare som har förlorat all rösträtt i Förenade kungariket enligt lagstiftningen i den staten – Saknar betydelse
(Artiklarna 9, 50.1 och 50.3 FEUF; artiklarna 18 första stycket, 20.1, 20.2 b, 21 första stycket och 22 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 39 och 40; avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artiklarna 2 e, 3.1, 10 a och b, 13-39, 126, 127.1 b och 185 fjärde stycket)
(se punkterna 46–52, 55–61, 66–75, 80, 81 och 83 samt punkt 1 i domslutet )
Medlemsstater – Utträde ur Europeiska unionen – En medlemsstats beslut att påbörja förfarandet för utträde – Ensidig karaktär – Förfarande – Verkningar
(Artikel 50.1–50.3 FEU)
(se punkterna 53–54)
Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Rättsakter antagna av institutionerna – Begäran om prövning av förenligheten av ett internationellt avtal som ingåtts av unionen med fördragen – Upptagande till prövning
(Artikel 19.3 b FEU; artikel 267 första stycket b FEUF)
(se punkterna 84–85)
Unionsmedborgarskap – Bestämmelser i fördraget – Medborgarskap i en medlemsstat – Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen och Euratom – Beslut 2020/135 – Giltighet – Medborgare i Förenade kungariket vilka har utövat sin rätt att bosätta sig i en medlemsstat före övergångsperiodens utgång – Avsaknad av rösträtt och valbarhet vid kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte – Medborgare som har förlorat all rösträtt i Förenade kungariket enligt lagstiftningen i den staten – Saknar betydelse
(artiklarna 9, 50.1 och 50.3 FEU; artiklarna 18, 20.2 b, 21 och 22 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 40; rådets beslut 2020/135)
(se punkterna 91–102 samt punkt 2 i domslutet )
Resumé
EP, som är medborgare i Förenade kungariket, är bosatt i Frankrike sedan år 1984. Hon ströks ur den franska röstlängden till följd av att avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (nedan kallat utträdesavtalet) (
1
) trädde i kraft den 1 februari 2020.
EP väckte talan mot beslutet att stryka henne ur röstlängden vid Tribunal judiciaire d’Auch (Förstainstansdomstolen i Auch, Frankrike). Hon anförde att hon varken fick rösta i Frankrike, på grund av att hon hade förlorat sin ställning som unionsmedborgare till följd av Förenade kungarikets utträde ur unionen, eller i Förenade kungariket, på grund av att hon inte längre hade rösträtt eller var valbar i den staten. (
2
) Enligt EP innebär denna förlust av ställning som unionsmedborgare ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Förlusten medför även enligt henne en diskriminering mellan unionsmedborgare och en kränkning av hennes fria rörlighet.
Den hänskjutande domstolen anser att tillämpningen av bestämmelserna i utträdesavtalet på EP innebär ett oproportionerligt ingrepp i EP:s grundläggande rösträtt. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida artikel 50 FEU (
3
) och utträdesavtalet ska tolkas så, att unionsmedborgarskapet upphävs för medborgare i Förenade kungariket, som även om de fortfarande är underställda lagstiftningen i den staten, är bosatta i en annan medlemsstat sedan mer än 15 år och av denna anledning berövas all rösträtt. Om denna fråga ska besvaras jakande undrar den hänskjutande domstolen i vilken mån de relevanta bestämmelserna i utträdesavtalet (
4
) och FEUF (
5
) kan anses möjliggöra för dessa medborgare att behålla vissa rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet och som de tillerkändes före Förenade kungarikets utträde ur unionen. Den hänskjutande domstolen har även ifrågasatt giltigheten av utträdesavtalet och följaktligen av rådets beslut 2020/135 om att godkänna detta avtal. (
6
)
Domstolen har i sin dom slagit fast att de relevanta bestämmelserna i FEU (
7
) och FEUF (
8
), jämförda med utträdesavtalet, ska tolkas så, att medborgare i Förenade kungariket som har utövat sin rätt att bosätta sig i en medlemsstat före utgången av den övergångsperiod som föreskrivs i detta avtal, sedan Förenade kungarikets utträde ur unionen inte längre har ställning som unionsmedborgare. I synnerhet saknar de rösträtt eller valbarhet i kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta, inbegripet i en sådan situation där de även, enligt lagstiftningen i den stat där de är medborgare, har berövats rätten att rösta i de val som anordnas av denna sistnämnda stat. Domstolen konstaterar även att det inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av rådets beslut 2020/135.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar för det första om att en förutsättning för unionsmedborgarskap enligt artikel 9 FEU och artikel 20.1 FEUF är innehav av medborgarskap i en medlemsstat. Det föreligger således ett oupplösligt och allenarådande band mellan innehavet av medborgarskap i en medlemsstat och förvärvet av ställningen som unionsmedborgare, men även bibehållandet av denna ställning.
Unionsmedborgarskapet innefattar ett antal rättigheter, (
9
) bland annat den grundläggande och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Vad särskilt gäller unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare, omfattar dessa rättigheter rösträtt och valbarhet vid kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta, vilket är en rättighet som även erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. (
10
) Ingen av dessa bestämmelser ger däremot tredjelandsmedborgare denna rätt. Den omständigheten att en enskild, under den tid när den stat i vilken han eller hon är medborgare var en medlemsstat, har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom en annan medlemsstat kan följaktligen inte göra det möjligt för denna person att behålla ställningen som unionsmedborgare och alla de rättigheter som följer av denna ställning enligt EUF-fördraget om vederbörande, efter utträdet av ursprungsstaten ur unionen, inte längre är medborgare i en medlemsstat.
För det andra erinrar domstolen om att till följd av Förenade kungarikets suveräna beslut att utträda ur unionen med stöd av artikel 50.1 FEU, är Förenade kungariket sedan den 1 februari 2020 inte längre en medlemsstat i unionen. Medborgarna i Förenade kungariket har således inte längre, efter detta datum, ställning som medborgare i en medlemsstat utan har numera ställning som medborgare i tredjeland. Förlusten av medborgarskap i en medlemsstat innebär emellertid, för varje person som inte även är medborgare i en annan medlemsstat, automatiskt förlusten av ställning som unionsmedborgare. En sådan person har således inte längre rösträtt och är inte längre valbar vid kommunala val i den medlemsstat där vederbörande är bosatt.
Domstolen har preciserat att eftersom förlusten av unionsmedborgarskap för en medborgare i Förenade kungariket är en automatisk följd av ett beslut som Förenade kungariket suveränt har antagit om utträde ur unionen, kan varken medlemsstaternas behöriga myndigheter eller domstolarna i dessa stater vara skyldiga att göra en individuell prövning av följderna av förlusten av ställningen som unionsmedborgare för den berörda personen mot bakgrund av proportionalitetsprincipen.
För det tredje erinrar domstolen om att utträdesavtalet inte innehåller någon bestämmelse enligt vilken rösträtt och valbarhet vid kommunala val i bosättningsmedlemsstaten efter Förenade kungarikets utträde ur unionen bibehålls för de medborgare i denna stat som, före övergångsperiodens utgång, har utövat sin rätt att bosätta sig i en medlemsstat.
Även om unionsrätten enligt utträdesavtalet i princip fortsätter att vara tillämplig på Förenade kungariket under övergångsperioden, utesluts emellertid uttryckligen enligt artikel 127.1 b i utträdesavtalet, genom undantag från denna princip, tillämpningen av FEUF och stadgan (
11
) på Förenade kungariket vilka innefattar de bestämmelser som avser rösträtt och unionsmedborgarnas valbarhet till Europaparlamentet och vid kommunala val i deras bosättningsmedlemsstat under denna period. Detta undantag gäller visserligen Förenade kungariket och ”denna stats territorium” utan att uttryckligen avse Förenade kungarikets medborgare. Detta undantag ska emellertid med hänsyn till artikel 127.6 i utträdesavtalet även anses vara tillämpligt på medborgare från Förenade kungariket som har utövat sin rätt att bosätta sig i en medlemsstat, i enlighet med unionsrätten, före övergångsperiodens utgång. Medlemsstaterna var följaktligen inte längre skyldiga att från och med den 1 februari 2020 likställa medborgare i Förenade kungariket, som är bosatta på denna stats territorium, med medborgare i en medlemsstat vad gäller tillerkännande av rösträtt och valbarhet vid parlamentsval och kommunala val.
En motsatt tolkning av artikel 127.1 b i utträdesavtalet, som skulle innebära att dess tillämpning begränsas till Förenade kungarikets territorium och således endast till unionsmedborgare som var bosatta i den staten under övergångsperioden, skulle för övrigt skapa en asymmetri mellan de rättigheter som enligt utträdesavtalet tillerkänns medborgarna i Förenade kungariket och de rättigheter som unionsmedborgarna har enligt detta avtal. En sådan asymmetri skulle strida mot syftet med nämnda avtal, att säkerställa ett ömsesidigt skydd för unionsmedborgare och medborgare i Förenade kungariket, när dessa utövat sina respektive rättigheter till fri rörlighet före övergångsperiodens utgång.
När det gäller den period som inleddes vid utgången av övergångsperioden preciserar domstolen att rösträtt och valbarhet vid kommunala val i bosättningsmedlemsstaten för medborgare i Förenade kungariket inte omfattas av tillämpningsområdet för den andra delen av utträdesavtalet. I denna del föreskrivs regler som syftar till att, efter den 1 januari 2021, på ett ömsesidigt och jämlikt sätt skydda situationen för unionsmedborgare och medborgare i Förenade kungariket (
12
) vilka har utövat sin rätt till fri rörlighet före övergångsperiodens utgång.
Artiklarna 18 första stycket och 21 första stycket FEUF, (
13
) som genom utträdesavtalet har gjorts tillämpliga under övergångsperioden, kan följaktligen inte tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att efter den 1 februari 2020 fortsätta att tillerkänna medborgare i Förenade kungariket som är bosatta inom deras territorium rösträtt och valbarhet vid kommunala val som anordnas på detta territorium, på samma sätt som detta medges unionsmedborgare.
För det fjärde har domstolen vad gäller giltigheten av rådets beslut 2020/135 slagit fast att detta beslut inte står i strid med unionsrätten. (
14
) Det har i synnerhet inte framkommit någon omständighet som tyder på att unionen, i egenskap av avtalsslutande part i utträdesavtalet, skulle ha överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid upprätthållandet av sina yttre förbindelser genom att i detta avtal inte kräva rösträtt eller valbarhet vid kommunala val i bosättningsmedlemsstaten för medborgare i Förenade kungariket som, före övergångsperiodens utgång, har utövat sin rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat.
(
1
)	Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 7).
(
2
)	Till följd av en regel i Förenade kungariket enligt vilken en medborgare i denna stat som sedan 15 år har varit bosatt i utlandet inte längre har rätt att delta i val som anordnas i Förenade kungariket (15 year rule).
(
3
)	Artikel 50 FEU avser rätten för en medlemsstat att utträda ur Europeiska unionen och förfarandet för detta utträde.
(
4
)	Artiklarna 2, 3, 10, 12 och 127 i utträdesavtalet.
(
5
)	Artiklarna 18, 20 och 21 FEUF.
(
6
)	Rådets beslut (EU) 2020/135 av den 30 januari 2020 om ingående av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 2020, s. 1).
(
7
)	Artikel 9 FEU avser unionsmedborgarskap och artikel 50 FEU avser rätten för en medlemsstat att utträda ur Europeiska unionen och förfarandet för detta utträde.
(
8
)	Artikel 20 FEUF avser unionsmedborgarskap, artikel 21 avser fri rörlighet och rätten för unionsmedborgare att fritt bosätta sig i andra medlemsstater och artikel 22 FEUF avser unionsmedborgares rösträtt och valbarhet.
(
9
)	Enligt artikel 20.2, 21 och 22 FEUF.
(
10
)	Artikel 40 i stadgan.
(
11
)	Artiklarna 20.2 b och 22 FEUF samt artiklarna 39 och 40 i stadgan.
(
12
)	Artikel 10 a och b i utträdesavtalet.
(
13
)	Artikel 18 FEUF avser förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet och artikel 21 FEUF avser fri rörlighet och unionsmedborgares rätt att fritt bosätta sig i andra medlemsstater.
(
14
)	I förekommande fall artikel 9 FEU, artiklarna 18, 20, 21 och 22 FEUF samt artikel 40 i stadgan.