62009CC0162_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES(2) Sodišču omogoča, da predloži svoja stališča v zvezi s pogoji za pridobitev pravice do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/[EGS](3) . Člen 16(1) te direktive določa, da ima vsak državljan Unije, ki nepretrgano pet let zakonito prebiva v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča v tej državi.
2. Court of Appeal (v nadaljevanju: predložitveno sodišče) je Sodišču postavilo vprašanje, ali se mora pri izračunu petletnega obdobja prebivanja upoštevati tudi prebivanje, ki se je končalo pred datumom, ko je bila Direktiva 2004/38 prenesena v nacionalno zakonodajo, oziroma pred iztekom roka za njen prenos. Odgovor na to vprašanje ima posledice, ki presegajo ta spor. Predložitveno sodišče si je tudi v zadevi Dias, ki je v postopku pred Sodiščem, zastavilo podobno vprašanje.(4)
I – Veljavni pravni red
A – Pravo Skupnosti (5)
3. Člen 18 ES določa:
„1. Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s to pogodbo in ukrepi, ki so bili sprejeti za njeno uveljavitev.
2. Če bi se izkazalo, da je zaradi doseganja tega cilja potrebno ukrepanje Skupnosti, ta pogodba pa ne predvideva potrebnih pooblastil, lahko Svet sprejme določbe za olajšanje uresničevanja pravic iz odstavka 1. Svet odloča v skladu s postopkom iz člena 251.
3. Odstavek 2 se ne uporablja za določbe o potnih listinah, osebnih izkaznicah, dovoljenjih za prebivanje ali katerih koli drugih tovrstnih dokumentih, pa tudi ne za določbe o socialni varnosti ali socialni zaščiti.“
4. V uvodni izjavi 4 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(4) Da bi presegli takšen sektorski in posamični pristop k pravici do prostega gibanja in prebivanja ter olajšali uresničevanje te pravice, je potreben enotni pravni akt, s katerim bo spremenjena Uredba Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti […] in razveljavljeni naslednji pravni akti: Direktiva Sveta 68/360/EGS z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine […], Direktiva Sveta 73/148/EGS z dne 21. maja 1973 o odpravi omejitev gibanja in bivanja v Skupnosti za državljane držav članic v zvezi z ustanavljanjem in opravljanjem storitev […], Direktiva Sveta 90/364/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja […], Direktiva Sveta 90/365/EGS z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja za zaposlene in samozaposlene osebe, ki so prenehale opravljati poklicno dejavnost […] in Direktiva Sveta 93/96/EGS z dne 29. oktobra 1993 o pravici do prebivanja za študente […].“
5. V uvodnih izjavah 17 in 18 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(17)	Uživanje pravice do stalnega prebivališča s strani državljanov Unije, ki so se odločili, da se naselijo za daljši čas v državi članici gostiteljici, bi krepilo občutek državljanstva Unije in je ključni element za spodbujanje socialne kohezije, ki je eden od temeljnih ciljev Unije. Pravica do stalnega prebivališča bi zato morala biti predvidena za vse državljane Unije in njihove družinske člane, ki prebivajo v državi članici gostiteljici v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi, neprekinjeno pet let, v kolikor ni bil zoper njih izrečen ukrep izgona.
(18) Da bi bila pravica do stalnega prebivališča resnično sredstvo vključevanja v družbo države članice gostiteljice, v kateri državljan Unije prebiva, ta pravica, potem ko je pridobljena, ne bi smela biti podvržena nobenim pogojem.“
6. Člen 16 Direktive vsebuje splošno pravilo za pridobitev pravice do stalnega prebivališča. Ta člen določa:
„Splošno pravilo za državljane Unije in njihove družinske člane
(1) Državljani Unije, ki zakonito prebivajo neprekinjeno pet let v državi članici gostiteljici, imajo pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Pravica ni zavezana pogojem, predvidenim v poglavju III.
[…]
(3) Na neprekinjeno prebivanje ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ene odsotnosti do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.
(4) Ko je pravica do stalnega prebivališča enkrat pridobljena, se jo lahko izgubi samo zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti.“
7. Člen 17 Direktive ureja pravico do stalnega prebivališča za osebe, ki prenehajo delati v državi članici gostiteljici, in za njihove družinske člane. Ta člen določa:
„(1) 	Z odstopanjem od člena 16 imajo pravico do stalnega prebivališča v državi članici gostiteljici pred iztekom nepretrgane dobe petih let prebivanja:
[…]
(b) delavci ali samozaposlene osebe, ki so prebivali v državi članici gostiteljici nepretrgoma več kot dve leti in so v njej prenehali z delom zaradi trajne nezmožnosti za delo.
[…]
[…]
(3) Ne glede na državljanstvo imajo družinski člani delavca ali samozaposlene osebe, ki prebivajo z njim na ozemlju države članice gostiteljice, pravico do stalnega prebivališča v tej državi članici, če sta delavec ali samozaposlena oseba sama pridobila pravico do stalnega prebivališča v tej državi članici na podlagi odstavka 1.
(4) Če pa delavec ali samozaposlena oseba umre v času, ko še dela, vendar pred pridobitvijo statusa stalnega prebivališča v državi članici gostiteljici na podlagi odstavka 1, njegovi družinski člani, ki prebivajo z njim v državi članici gostiteljici, pridobijo pravico do stalnega prebivališča v tej državi članici, pod pogojem:
(a) da je delavec ali samozaposlena oseba v času smrti prebivala na ozemlju te države članice nepretrgoma dve leti ali
[…]“
8. Člen 38 Direktive določa:
„Razveljavitve
(1) Člena 10 in 11 Uredbe (EGS) št. 1612/68 se razveljavita z učinkom od 30. aprila 2006.
(2) Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS se razveljavijo z učinkom od 30. aprila 2006.
(3) Sklici na razveljavljene določbe in direktive se razumejo kot sklici na to direktivo.
9. V skladu s členom 40(1) Direktive države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 30. aprila 2006.
10. Člen 6(2) Direktive Sveta z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (68/360/EGS)(6), ki se je uporabljala do 30. aprila 2006, določa:
„Obdobja prekinitve bivanja, ki ne presegajo šest zaporednih mesecev, ter odsotnost zaradi vojaških dolžnosti ne vplivajo na veljavnost dovoljenja za prebivanje.“
11. Člen 2(1)(b), prvi stavek, Uredbe Komisije (EGS) št. 1251/70 z dne 29. junija 1970 o pravici delavcev, da ostanejo na ozemlju države članice, po tem, ko so bili tam zaposleni, je določal:
„(1) Naslednje osebe imajo pravico, da za stalno ostanejo na ozemlju države članice:
[…]
(b) delavec, ki je neprekinjeno prebival na ozemlju te države več kot dve leti in je tam prenehal delati kot zaposlena oseba zaradi trajne nezmožnosti za delo.“
12. Člen 3 Uredbe št. 1251/70 je določal:
„(1) 	Družinski člani delavca, navedeni v členu 1 te uredbe, ki prebivajo skupaj z njim na ozemlju države članice, imajo pravico, da tam ostanejo za stalno, če je delavec pridobil pravico, da ostane na ozemlju te države v skladu s členom 2, in imajo pravico, da ostanejo na ozemlju te države tudi po njegovi smrti.
(2) Če pa delavec umre v času delovne dobe in preden je pridobil pravico, da ostane na ozemlju zadevne države članice, imajo njegovi družinski člani pravico, da tam za stalno ostanejo, pod pogojem:
–	da je delavec do datuma smrti najmanj dve leti neprekinjeno prebival na ozemlju te države članice; ali
[…]“
13. V skladu s členom 4(1), drugi stavek, te uredbe na neprekinjeno prebivanje iz drugega odstavka člena 3 te uredbe ne vplivajo začasne odsotnosti, ki skupaj ne presegajo treh mesecev na leto, niti daljše odsotnosti zaradi izpolnjevanja vojaških obveznosti.
14. Člen 6(2) Uredbe št. 1251/70 je določal:
„Obdobja, ko oseba ne prebiva v državi, ki ne presegajo šest zaporednih mesecev, ne vplivajo na veljavnost dovoljenja za prebivanje.“
15. Uredba Komisije (ES) št. 635/2006 z dne 25. aprila 2006 o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 1215/70 o pravici delavcev, da ostanejo na ozemlju države članice, po tem, ko so bili tam zaposleni(7) je z učinkom od 30. aprila 2006 razveljavila Uredbo št. 1251/70.
B – Nacionalno pravo
1. Določbe o socialni pomoči
16. Po upoštevnem nacionalnem pravu je socialna pomoč dajatev, ki se dodeli osebam, ki jo potrebujejo, starim od 16 do 59 let, od katerih se ne zahteva, da zaprosijo za nadomestilo za brezposelnost, ker so na primer visoko noseče, delovno nezmožne ali so starši samohranilci. Pravna podlaga za socialno pomoč je Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zakon o prispevkih in dajatvah za socialno varnost iz leta 1992, v nadaljevanju: zakon iz leta 1992). V skladu z oddelkom 124(1)(b) zakona iz leta 1992 je pogoj za pridobitev pravice do socialne pomoči ta, da dohodki zadevne osebe ne presegajo „odločilnega zneska“, torej „zneska ali seštevka vseh zneskov, ki so določeni za pridobitev te dajatve“ (oddelek 135(1) zakona iz leta 1992). V skladu z oddelkom 135(2) zakona iz leta 1992 pristojnost določitve veljavnih zneskov vključuje tudi pristojnost, da se kot odločilni znesek določi znesek v vrednosti nič.
17. V skladu z Regulation 21 in prilogo 7 k Income Support (General) Regulations 1987 ((splošnih) predpisov o varstvenem dodatku 1987) je odločilni znesek za „nerezidente“ nič, tako da nerezidenti nimajo pravice do pridobitve socialne pomoči. Določba 21AA kot „nerezidenta“ opredeljuje „prosilca, ki nima običajnega prebivališča bodisi v Združenem kraljestvu, v Republiki Irski, na Kanalskih otokih ali na Otoku Man“. Drugi odstavek določbe 21AA določa, da se prosilec, ki nima „pravice do prebivanja“ v Združenem kraljestvu, ne sme obravnavati, kot da običajno prebiva v Združenem kraljestvu. Pojem „pravica do prebivanja“ ni izrecno opredeljen, vendar je splošno sprejeto, da je pravica do stalnega prebivališča po določbi 15(1)(a) predpisov iz leta 2006 pravica do prebivanja v tem pomenu.
2. Določbe o priseljevanju
18. Predpisi iz leta 2006 so začeli veljati 30. aprila 2006. Namenjeni so bili prenosu določb Direktive 2004/38 v nacionalno pravo.
19. Pravilo 15 predpisov iz leta 2006 določa:
„Pravica do stalnega prebivališča
(1) Pravico do stalnega prebivališča v Združenem kraljestvu lahko pridobijo naslednje osebe:
a) državljani EGP, ki so v skladu s temi predpisi neprekinjeno prebivali pet let v Združenem kraljestvu;
[…]
(2) Če je bila pravica do stalnega prebivališča po navedenem predpisu že pridobljena, jo je mogoče izgubiti samo v primeru odsotnosti iz Združenega kraljestva, ki traja več kot dve zaporedni leti.
[…]“
20. Odstavek 6 iz Priloge 4 k predpisom iz leta 2006 določa:
„Za izračun delovne dobe in obdobij prebivanja po teh predpisih se vsa obdobja, v katerih je bila oseba zaposlena ali je prebivala v Združenem kraljestvu v skladu s predpisi iz leta 2000, štejejo kot delovna doba ali obdobja prebivanja po teh predpisih.
21. Navedeni „predpisi iz leta 2000“ so Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 (predpisi (Evropskega gospodarskega prostora) o priseljevanju iz leta 2000), ki niso več veljavni. V skladu z njimi so lahko osebe, ki so bile tudi zaposlene, zaprosile za pridobitev pravice do prebivanja (prvi odstavek določbe 5 in prvi odstavek določbe 14). Predpisi iz leta 2000 so začeli veljati 2. oktobra 2000. Predpisi iz leta 2006 ne vsebujejo nobene določbe, na podlagi katere bi bilo mogoče pri izračunu za pridobitev pravice do stalnega prebivališča po pravilu 15(1)(a) upoštevati obdobja prebivanja pred 2. oktobrom 2000.
II – Dejansko stanje
22. T. Lassal ima francosko državljanstvo. Leta 1999 je prispela v Združeno kraljestvo. V celotnem obdobju od septembra 1999 do februarja 2005 je bila „delavka“ v smislu prava Skupnosti.
23. Februarja 2005 je T. Lassal za deset mesecev zapustila Združeno kraljestvo, da bi obiskala svojo mamo v Franciji. Po vrnitvi v Združeno kraljestvo decembra 2005 je začela iskati novo zaposlitev. Od januarja do novembra 2006 je prejemala nadomestilo za brezposelnost (Jobseeker’s Allowance). Novembra 2006 je zaprosila za socialno pomoč (Income support) z utemeljitvijo, da je noseča. Njena prošnja je bila zavrnjena, češ da sploh nima pravice do prebivanja v Združenem kraljestvu.
24. T. Lassal se je pritožila zaradi zavrnitve njene vloge za socialno pomoč, Appeal Tribunal pa je njeni pritožbi ugodilo 3. septembra 2007. Appeal Tribunal je potrdilo, da ima T. Lassal pravico do socialne pomoči, saj je po določbi 15(1)(a) Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (predpisov o priseljevanju (Evropskega gospodarskega prostora) iz leta 2006, v nadaljevanju: predpisi iz leta 2006) pridobila pravico do stalnega prebivališča v Združenem kraljestvu.
25. Secretary of State se je zoper to odločbo pritožil pri Social Security Commissioner, nato pa zoper njegovo zavrnilno odločbo vložil pritožbo pred predložitvenim sodiščem.
III – Postopek pred predložitvenim sodiščem
26. Po trditvah Secretary of State T. Lassal v skladu s predpisi iz leta 2006 nima pravice do stalnega prebivališča v Združenem kraljestvu. Njeno prebivanje v obdobju med začetkom veljavnosti predpisov iz leta 2000, to je 2. oktobra 2000, in njenim potovanjem v Francijo februarja 2005 je sicer v skladu s predpisi iz leta 2000, vendar je nato Združeno kraljestvo zapustila za približno 10 mesecev, tako da tam ni več neprekinjeno prebivala. Decembra 2005 se je vrnila v Združeno kraljestvo. Torej je ob vložitvi vloge za socialno pomoč novembra 2006 v Združenem kraljestvu neprekinjeno prebivala le 11 mesecev. Po trditvah Secretary of State je ta rezultat združljiv z Direktivo 2004/38.(8)
27. T. Lassal ni prišla pred predložitveno sodišče in tam tudi ni bila zastopana. Child Poverty Action Group (akcijska skupina za boj proti revščini otrok, v nadaljevanju: CPAG), ki ji je bila dovoljena intervencija v tem postopku, je v imenu T. Lassal podala obrazložitve. CPAG meni, da ima T. Lassal pravico do stalnega prebivališča. Med septembrom 1999 in februarjem 2005 je prebivala v Združenem kraljestvu. Po trditvah CPAG lahko nepretrgano petletno prebivanje v skladu s členom 16(1) Direktive vključuje obdobja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006, ko je potekel rok za prenos. Med februarjem 2005 in vrnitvijo T. Lassal v Združeno kraljestvo nista pretekli dve leti, zato T. Lassal ni izgubila pravice do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(4) Direktive.(9)
28. Predložitveno sodišče opozarja, da mora v skladu s členom 16(1) Direktive 2004/38 oseba v državi članici gostiteljici „zakonito“ prebivati nepretrgano pet let, preden lahko pridobi pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Pojem „zakonito“ označuje skladnost s pravom Skupnosti, in ne z nacionalnim pravom. Ob upoštevanju uvodne izjave 17 Direktive se ta pojem razlaga tako, da se nanaša na nepretrgano petletno prebivanje „v skladu s pogoji, določenimi v tej direktivi“.
29. Če se pojem „zakonito“ iz člena 16(1) Direktive razlaga v skladu z uvodno izjavo 17 Direktive, se zastavlja vprašanje, ali se lahko besedno zvezo „pogoji, določeni v tej direktivi“ razlaga tako, da se sklicuje na pogoje, ki so bili določeni v prejšnjih pravnih predpisih Skupnosti o pridobitvi pravic do prebivanja za delavce. Predložitveno sodišče meni, da je ta razlaga pravilna. V tem primeru bi T. Lassal izpolnjevala pogoje za prebivanje v Združenem kraljestvu, navedene v členu 16(1) Direktive. Če pa se besedno zvezo razlaga tako, da se nanaša izključno na prebivanje v skladu z Direktivo 2004/38, potem T. Lassal ne izpolnjuje pogojev za prebivanje.
IV – Vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
30. Zaradi izraženega dvoma o razlagi člena 16(1) Direktive 2004/38 je predložitveno sodišče s predložitvenim sklepom z dne 10. marca 2009, vloženim v sodnem tajništvu Sodišča 8. maja 2009, zastavilo to vprašanje za predhodno odločanje:
„Ali se v primeru, ko je (i) državljanka Unije, ki je septembra 1999 kot delavka prispela v Združeno kraljestvo in tam kot delavka ostala do februarja 2005, (ii) nato zapustila Združeno kraljestvo in se za deset mesecev vrnila v državo članico, katere državljanstvo ima, (iii) in se decembra 2005 vrnila v Združeno kraljestvo ter tam neprekinjeno prebivala do novembra 2006, ko je vložila vlogo za pridobitev socialne pomoči:
člen 16(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38 z dne 29. aprila 2004 razlaga tako, da navedeni državljanki Unije podeljuje pravico do stalnega prebivališča v tej državi članici, ker je tam v obdobju petih let, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006 (torej pred iztekom roka za države članice za prenos Direktive), neprekinjeno in zakonito prebivala v skladu s prejšnjimi pravnimi predpisi Skupnosti o pridobitvi pravic do prebivanja za delavce?“
31. Na Sodišču je 10. marca 2010 potekala obravnava, ki so se je udeležili predstavniki Združenega kraljestva, Kraljevine Belgije, CPAG in Komisije, da bi dopolnili svoje pisne navedbe in odgovorili na vprašanja.
V – Trditve strank v postopku
32. Vlada Združenega kraljestva
predlaga nikalen odgovor na vprašanje za predhodno odločanje. Pri tem v skladu z izhodišči Secretary of State izhaja iz dveh utemeljitev.
33. Prvič, navaja, da se lahko v skladu s členom 16(1) Direktive upošteva le prebivanje po 30. aprilu 2006. V zvezi s tem najprej opozarja, da je besedilo člena 16(1) Direktive nekoristno, saj ne opredeljuje, ali se zahteva nepretrgano petletno prebivanje po 30. aprilu 2006 oziroma ali se lahko to prebivanje konča tudi pred 30. aprilom 2006. Vsekakor je pogoj za pridobitev pravice do stalnega prebivališča po členu 16(1) Direktive zakonito
prebivanje pet let v Združenem kraljestvu. Zakonito v pomenu člena 16(1) Direktive pomeni, da mora biti izpolnjeno prebivanje v skladu s pogoji iz te direktive. To izhaja iz drugega stavka uvodne izjave 17 Direktive 2004/38. Prebivanje v skladu s pogoji te direktive je po logičnem sklepanju vsekakor mogoče šele po njenem prenosu v nacionalno zakonodajo, torej po 30. aprilu 2006. Kakor je razvidno iz Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu z dne 30. decembra 2003(10), ki je bilo sprejeto v okviru zakonodajnega postopka, drugi stavek uvodne izjave 17 pojasnjuje pomen zakonitega prebivanja iz člena 16 Direktive.
34. Drugič, vlada Združenega kraljestva se opira na drugačno razlago člena 16(1) Direktive, namreč da se lahko upošteva le nepretrgano petletno prebivanje, ki se je končalo 30. aprila 2006 ali po tem datumu. Po tej razlagi naj bi se pravica do stalnega prebivališča uveljavljala šele od 30. aprila 2006 in zato naj pred tem datumom sploh ne bi mogla obstajati. Pravice, ki sploh ne obstaja, namreč tudi ni mogoče pridobiti. Poleg tega pravica do stalnega prebivališča, če sploh ne obstaja, tudi ne more biti spet izgubljena po členu 16(4) Direktive. Zato se člen 16(4) Direktive ne more uporabljati za obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006. Na to težavo naletimo, ko je petletno prebivanje nekega državljana Unije v državi članici gostiteljici časovno zelo odmaknjeno. V tem primeru bi po razlagi, po kateri je treba v okviru člena 16(1) Direktive upoštevati tudi obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006, nastala pravica do stalnega prebivališča. Člen 16(4) Direktive, po katerem se pravica do stalnega prebivališča lahko izgubi zaradi odsotnosti, ki traja več kot dve zaporedni leti, pa se ne more uporabiti, saj ta določba ureja le izgubo že pridobljene pravice. Taka razlaga, ki pravico do stalnega prebivališča podeli tudi državljanom Unije, ki zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice ne dosegajo več zahtevane stopnje integracije, ni združljiva s ciljem, izraženim v uvodni izjavi 18 Direktive, ki je spodbujanje vključevanja državljanov Unije v družbo države članice gostiteljice.
35. Za sprejetje odločitve v tej zadevi je nepomembno, ali se upošteva prva ali druga razlaga. Vsekakor pa je tretja razlaga člena 16(1) Direktive, ki jo predlagata CPAG in Komisija, in sicer da se mora upoštevati tudi prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, iz zgoraj navedenih razlogov neustrezna. Treba je tudi upoštevati, da je pravica do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive nova pravica, ki ni odvisna od gospodarske dejavnosti. Poleg tega pa ni nobene navedbe, da se ta direktiva lahko uporablja retroaktivno. Nasprotno, iz obrazložitve v točki 50 sodbe Givane(11) je razvidno, da neprekinjeno prebivanje v državi članici gostiteljici, ki se je končalo pred datumom prenosa Direktive 2004/38, ne more biti upoštevano. Tudi ugovori CPAG in Komisije, da razlage, ki jih zastopa vlada Združenega kraljestva vodijo k samovoljnim rezultatom, niso utemeljene. Bistvo zadeve je v tem, da pravilo, po katerem se obdobje prebivanja, ki se je končalo na določen datum, torej pred 30. aprilom 2006, ne upošteva, v slabši položaj postavlja tiste državljane Unije, katerih prebivanje se je končalo pred tem datumom.
36. Belgijska vlada
predlaga nikalen odgovor na vprašanje za predhodno odločanje. Po njenih trditvah neprekinjeno prebivanje pet let v državi članici gostiteljici pred 30. aprilom 2006 ne daje pravice do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive.
37. Po trditvah belgijske vlade bi to vodilo k retroaktivni uporabi člena 16(1) Direktive. Ker retroaktivna uporaba pomeni poseg v načelo pravne varnosti, razširjanje veljavnosti pravnih aktov Skupnosti na čas pred njihovo objavo načeloma ni dovoljeno. Izjeme so dovoljene le, če je to potrebno za dosego cilja in če bi bila upravičena pričakovanja udeležencev zadostno upoštevana. Ti pogoji pa naj v obravnavanem primeru ne bi bili izpolnjeni. Države članice so imele za prenos direktive na voljo dve leti časa, in sicer do 30. aprila 2006. Poleg tega se belgijska vlada sklicuje še na Skupno navodilo za prakso: Navodilo Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije za osebe, ki se ukvarjajo s pripravo pravnih aktov v institucijah Skupnosti(12) . Navodila določajo, da se retroaktivnost pravnih aktov lahko predvidi le izjemoma, kar se potem izrecno opredeli. Direktiva 2004/38 pa ne predvideva nobene retroaktivne uporabe.
38. Po trditvah belgijske vlade bi retroaktivna uporaba člena 16 Direktive povzročila tudi številne pravne in praktične težave v zvezi z merilom za določitev zakonitosti prebivanja. Retroaktivna uporaba člena 16 Direktive bi pomenila, da bi oseba, ki je 29. aprila 2006 nezakonito prebivala v Uniji brez vsakršnega dovoljenja za prebivanje, naenkrat pridobila pravico do stalnega prebivališča. Namen direktive pa ni, da popravlja v preteklosti nezakonito prebivanje. Pravica do stalnega prebivališča se mora obravnavati kot nadaljevanje že obstoječe pravice do nestalnega prebivališča. Oseba, ki 29. aprila 2006 ni imela pravice do prebivanja, tudi po izteku roka za prenos Direktive 2004/38 ne bi smela pridobiti pravice do prebivanja, sploh pa ne pravice do stalnega prebivališča. Zato je pri obravnavani zadevi pomembno, ali je T. Lassal 30. aprila 2006 imela pravico do prebivanja. Ker prav takrat iz razlogov, ki jih člen 16(3) Direktive ne navaja, ni prebivala v Združenem kraljestvu, se lahko upošteva le obdobje njenega prebivanja v Združenem kraljestvu od decembra 2005. Torej novembra 2006 še ni pridobila pravice do stalnega prebivališča. V zvezi s tem je treba upoštevati tudi, da je v skladu s členom 6(2) Direktive št. 68/360 in členom 6(2) Uredbe št. 1251/70, ki sta veljali pred 30. aprilom 2006, odsotnost iz države šest zaporednih mesecev vodila k izgubi pridobljene pravice do prebivanja. Odsotnost T. Lassal, ki je trajala več kot šest mesecev, torej vpliva na veljavnost njenega dovoljenja za prebivanje.
39. CPAG
in Komisija predlagata pritrdilen odgovor na vprašanje za predhodno odločanje. Pravica do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive mora spodbuditi integracijo državljana Unije v državo članico gostiteljico, v kateri se je državljan Unije dolgoročno nastanil in je zato z njo tesno povezan. Člen 16(1) Direktive določa le, da mora biti izpolnjeno zakonito nepretrgano petletno prebivanje. Vladi Združenega kraljestva in Belgije sta v razlago člena 16(1) Direktive vnesli dodaten pogoj, ki ga njegovo besedilo ne zajema. Niti člen 16(1) niti druge določbe Direktive 2004/38 ne predpisujejo, da se v okviru člena 16(1) Direktive ne morejo upoštevati tudi obdobja prebivanja v državi članici gostiteljici pred začetkom veljavnosti Direktive 30. aprila 2004 oziroma pred njenim prenosom ali rokom za prenos, ki se je iztekel 30. aprila 2006. T. Lassal je izpolnila pogoje iz člena 16(1) Direktive in te pravice po členu 16(4) Direktive ni izgubila, saj je bila manj kot dve leti odsotna iz Združenega kraljestva.
40. Komisija ob podpori CPAG navaja, da so bile pravice do prebivanja pridobljene že po členih 4 in 6 Direktive št. 68/360. To sicer ni bila pravica do stalnega prebivališča, temveč pravica do petletnega prebivanja s samodejnim podaljšanjem. Poleg tega je bila na podlagi člena 2(1)(b) Uredbe št. 1251/70, ki je bila medtem razveljavljena, pridobljena pravica do stalnega prebivališča. Ker je bila ta določba dobesedno prevzeta v člen 17(1)(b) Direktive 2004/38, se ta določba Direktive razlaga tako, da se morajo upoštevati tudi obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006. Namen zakonodajalca namreč ni mogel biti ta, da oseba pridobi pravico do stalnega prebivališča po členu 17(1)(b) Direktive 2004/38 samo takrat, ko je šele po izteku roka za prenos Direktive 2004/38, torej po 30. aprilu 2006, dve leti prebivala v državi članici gostiteljici. To pravilo, ki se uporablja v okviru člena 17(1)(b) Direktive, se lahko prenese na pravico do stalnega prebivališča iz člena 16 Direktive 2004/38. Čeprav ta člen podeljuje pravico, ki je bolj velikodušna od pravice po Direktivi št. 68/360, se ne more toliko razlikovati, da se iztek obdobij po Direktivi št. 68/360 za pridobitev pravice do stalnega prebivališča po Direktivi 2004/38 ne bi mogel upoštevati. Zakonodajalcu naj bi se to, da se morajo po členu 16 Direktive upoštevati obdobja, ki so bila pridobljena v skladu z upoštevnimi določbami predhodnice Direktive 2004/38, zdelo tako očitno, da se mu ni zdelo potrebno izrecno urediti te točke.
41. Po trditvah Komisije iz sodbe Givane(13), na katero se je sklicevala vlada Združenega kraljestva, ni mogoče izpeljati, da se v okviru člena 16(1) Direktive obdobje prebivanja v državi članici gostiteljici, ki se je končalo pred prenosom direktive oziroma pred rokom za prenos, ki je potekel 30. aprila 2006, ne sme upoštevati.
42. Po navedbah CPAG in Komisije je upoštevanje obdobij prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006, združljivo tudi z drugim stavkom uvodne izjave 17 Direktive 2004/38, saj se ta stavek sklicuje na prebivanje v skladu s pogoji, določenimi v Direktivi 2004/38. Ne more se razlagati tako, da je zahteva po zakonitem prebivanju omejena na prebivanje po prenosu direktive ali po roku za njen prenos, ki je potekel 30. aprila 2006. CPAG meni, da je pomen drugega stavka zgolj ta, da je treba pri izračunu obdobij prebivanja v skladu s členom 16(1) Direktive upoštevati pravilo, ki je zapisano v njenem členu 16, zlasti odstavku 3. Tudi če bi bilo besedilo člena 16(1) v nasprotju z uvodnimi izjavami kake direktive, uvodne izjave nikakor ne morejo imeti prednost pred jasnim besedilom člena 16 Direktive. Po trditvah Komisije drugi stavek pomeni, da je moralo biti prebivanje v državi članici gostiteljici zakonito po pravnih predpisih Skupnosti, veljavnih v času prebivanja. Upoštevati je treba, da Direktiva v povezavi z določbami svoje predhodnice, ureja pravico do prebivanja. V nadaljevanju CPAG in Komisija opozarjata, da bi razumevanje drugega stavka, kot ga zastopata vladi Združenega kraljestva in Belgije, lahko pomenilo, da pred 29. aprilom 2011 sploh ne bi bilo mogoče pridobiti pravice do stalnega prebivališča. Zakonodajalcu Skupnosti najbrž ne moremo pripisati, da je predvidel tako presenetljiv rezultat, ne da bi ga v Direktivi izrecno uredil.
43. Poleg tega sta CPAG in Komisija trdila, da upoštevanje obdobij prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006, ne pomeni nedopustne retroaktivnosti. Čeprav bi se za pridobitev pravice do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive upoštevala obdobja pred 30. aprilom 2006, to v nasprotju z navedbami belgijske vlade ne bi imelo za posledico, da je pravica nastala pred 30. aprilom 2006. Pravica do stalnega prebivališča nastane šele s prenosom Direktive oziroma z iztekom roka za prenos, to je 30. aprila 2006. V okviru člena 16(1) Direktive se tako lahko upoštevajo obdobja prebivanja pred iztekom roka za prenos, za katera se lahko uporabljajo odstavek 1 kot tudi odstavka 3 in 4 člena 16 Direktive 2004/38. Posledično državljan Unije, ki je pred 30. aprilom 2006 pet let neprekinjeno prebival v državi članici gostiteljici, vendar je bil na dan 30. aprila 2006 odsoten že več kot dve leti, ne more pridobiti pravice do stalnega prebivališča.
44. Na koncu sta CPAG in Komisija opozorila, da predlogi vlade Združenega kraljestva za razlago vodijo k samovoljnim rezultatom, poleg tega pa si utemeljitve obeh medsebojno nasprotujejo.
45. Komisija je dodatno izpostavila še sodbo Trojani(14), po kateri se državljan neke države članice, ki je določeno obdobje zakonito prebival v drugi državi članici, lahko sklicuje na načelo enakega obravnavanja. To vključuje tudi socialno pomoč. Uporablja se lahko tudi takrat, ko se državljan ne more sklicevati na pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, utemeljeno v pravu Skupnosti.
VI – Pravna presoja
46. Vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na razlago člena 16(1) Direktive 2004/38. To določbo bom pred obravnavo vprašanja za predhodno odločanje (B) najprej na kratko umestila v celotni sistem Direktive 2004/38 (A).
A – Pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive
47. Z Direktivo 2004/38 je zakonodajalec Skupnosti pravico državljana Unije do prebivanja v drugi državi članici, ki po primarni zakonodaji izhaja iz temeljnih svoboščin in predpisov o državljanstvu Unije, uredil v sekundarni zakonodaji.(15) V ta namen Direktiva predvideva tri različne vrste pravic do prebivanja, prvič, pravico do prebivanja do treh mesecev(16), drugič, pravico do prebivanja več kot tri mesece(17) in, tretjič, pravico do stalnega prebivališča. Pravica do stalnega prebivališča je urejena v poglavju IV Direktive, materialne določbe o pridobitvi take pravice pa so v prvem oddelku tega poglavja, v členih od 16 do 18 Direktive.
48. V skladu s členom 16(1), prvi stavek, Direktive imajo državljani Unije, ki nepretrgano pet let zakonito prebivajo v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča v tej državi. Za pridobitev pravice do stalnega prebivališča se torej uporabljata dva pogoja. Prvič, državljan Unije je moral pet let neprekinjeno prebivati v državi članici gostiteljici. Drugič, to prebivanje mora biti zakonito.
B – O vprašanju za predhodno odločanje
49. Predložitveno sodišče mora odločiti v zadevi, v kateri je francoska državljanka Unije od septembra 1999 do februarja 2005 neprekinjeno prebivala v Združenem kraljestvu, njeno prebivanje v tej državi članici gostiteljici pa je bilo zakonito ob upoštevanju zakonskih določb Skupnosti, veljavnih v tem obdobju. Vendar se je to prebivanje končalo februarja 2005, torej pred 30. aprilom 2006, ko se je iztekel rok za prenos Direktive 2004/38 in je začel veljati nacionalni zakon, s katerim je bila ta direktiva prenesena. Predložitveno sodišče izraža dvom o tem, ali tudi tako prebivanje utemeljuje pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive.
50. Bistvo ugovora vlad Združenega kraljestva in Belgije zoper upoštevanje takega prebivanja se opira na dejstvo, da bi taka razlaga člena 16(1) Direktive vodila k retroaktivni uporabi te določbe. Ta ugovor bom podrobno obravnavala v nadaljevanju, ko se bom v tem okviru ozrla tudi na druge ugovore, ki sta jih navedli ti vladi.
51. Pri retroaktivni uporabi določb Sodišče najprej razlikuje med določbami procesnega in materialnega prava.(18) Pri členu 16(1) Direktive, ki ureja pogoje za pridobitev ali izgubo pravice do stalnega prebivališča, gre za določbo materialnega prava. Zato bom v nadaljevanju obravnavala samo sodno prakso o dopustnosti retroaktivne uporabe v materialnem pravu.
52. Pri materialnih pravnih normah Sodišče razlikuje med dvema položajema.
53. Sodišče dopušča časovno retroaktivnost, če začetek veljavnosti pravnega akta sega v obdobje pred njegovo objavo.(19) Tu gre za primere, pri katerih so pravne posledice nekega pravnega akta nastopile že pred začetkom njegove veljavnosti. To je načeloma nedopustno. Izjeme so dovoljene le, če je to potrebno za dosego cilja in kadar je bilo upravičeno zaupanje udeležencev primerno upoštevano.(20)
54. Dalje Sodišče izhaja iz tega, da se materialne določbe prava Skupnosti v zvezi z zagotavljanjem načel pravne varnosti in varstvom zaupanja v pravo načeloma razlagajo tako, da se uporabljajo samo za dejanska stanja, ki so nastala po začetku njihove veljavnosti.(21) Izjeme od tega načela so dovoljene le takrat, kadar je iz besedila, namena ali sestave teh materialnih določb nedvomno razvidno, da se te lahko uporabljajo tudi za dejanska stanja, ki so nastala pred začetkom njihove veljavnosti.(22) V tem položaju sicer drugače kot v prejšnjem ne nastanejo nobene pravne posledice pred začetkom veljavnosti določbe, tako da ne moremo govoriti o retroaktivni uporabi v pravem pomenu besede.(23) Vendar je treba tudi tukaj upoštevati načela pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo, saj se lahko na dejansko stanje iz preteklosti, ki ga torej ni več mogoče spremeniti, navezujejo posledice za sedanjost ali prihodnost.(24)
55. V obravnavanem primeru je treba najprej ugotoviti, da člen 16(1) Direktive ne bi imel nobenih pravnih posledic za preteklost, tudi če bi se v okviru te določbe upoštevalo prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006 (1). Torej je vse odvisno le od tega, ali je iz besedila, namena ali sestave te določbe razvidno, da se lahko uporablja tudi za obdobja prebivanja v državi članici gostiteljici, ki so se končala pred začetkom njene veljavnosti (2).
1. Neobstoj retroaktivne ureditve pravnih posledic
56. V nasprotju s trditvami belgijske vlade v tem primeru ne gre za ureditev retroaktivnega nastopa pravnih posledic. Pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive v obravnavanem primeru nastane šele 30. aprila 2006, torej po začetku veljavnosti Direktive, to je 29. junija 2004, in tudi po prenosu Direktive v nacionalno zakonodajo, to je 30. aprila 2006. To velja tudi, če se člen 16(1) Direktive razlaga tako, da se za pridobitev pravice do stalnega prebivališča (ki se ne more uveljavljati pred 30. aprilom 2006) upošteva prebivanje v državi članici gostiteljici, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006.
57. Sklicevanje belgijske vlade na točke 20.3.1, 20.8 in 20.9 Skupnega navodila Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije za osebe, ki se ukvarjajo s pripravo pravnih aktov v institucijah Skupnosti(25) je torej zgrešeno. Te točke se nanašajo na položaj – ki v tem primeru ni upošteven – v katerem naj bi moral pravni akt Skupnosti imeti pravne posledice že pred začetkom njegove veljave.
58. Čeprav belgijska vlada dalje ugovarja, da bi zaradi razlage člena 16(1) Direktive, po kateri naj bi se upoštevalo prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, preteklo nezakonito prebivanje v državi članici gostiteljici nenadoma postalo zakonito, tudi ta ugovor ni prepričljiv. Ker v skladu s členom 16(1) Direktive v obravnavanem primeru pravica do stalnega prebivališča lahko nastane šele po 30. aprilu 2006, ni mogoče, da se nezakonito prebivanje pred tem obdobjem z retroaktivno uporabo spremeni v zakonito prebivanje.
2. Vprašanje, ali se lahko člen 16(1) Direktive razlaga tako, da se upoštevajo obdobja prebivanja, končana pred 30. aprilom 2006
59. V obravnavanem primeru gre izključno za vprašanje, ali se lahko člen 16(1) Direktive razlaga tako, da se njegov dejanski stan navezuje na prebivanje, ki se je končalo že pred 30. aprilom 2006. Kot je bilo že prej navedeno, Sodišče na podlagi načel pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo določbe materialnega prava načeloma razlaga tako, da se ne navezujejo na dejanska stanja, ki so nastala pred začetkom njegove uporabe. Izjeme so dovoljene le, če je iz besedila, namena ali sestave določbe nedvomno razvidno, da lahko ima tak učinek in da je pri tem primerno upoštevano upravičeno zaupanje udeležencev.
60. Besedilo člena 16(1) Direktive ne dopušča nedvoumne razlage (a). Sistematična analiza materialnih določb Direktive 2004/38 o pravici do stalnega prebivališča (b) ter upoštevanje zgodovine razvoja in namena člena 16 Direktive (c) vsekakor govorita v prid tega, da se upoštevajo obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006. Zato me ugovori, ki se opirajo na pojem zakonitosti prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive (d), na neuporabljivost člena 16(4) Direktive (e) in na določbe Direktive št. 68/360 oziroma Uredbe št. 1251/70 (f), ne morejo prepričati. Ne nazadnje tudi načelo varstva zaupanja v pravo ne nasprotuje razlagi, po kateri se upoštevajo obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006 (g).
a) Besedilo
61. Kakor pravilno pojasnjujejo vlada Združenega kraljestva, CPAG in Komisija, besedilo člena 16(1) Direktive ne dopušča nedvoumne razlage. Člen 16(1) Direktive določa samo nepretrgano petletno prebivanje brez natančnejše omejitve, kdaj naj bi to prebivanje potekalo.
b) Sistematično razmerje med členom 16(1) Direktive in drugimi materialnimi določbami o pravici do stalnega prebivališča
62. Kot je bilo razloženo zgoraj,(26) so materialna pravila o pridobitvi pravice do stalnega prebivališča določena ne samo v členu 16, ampak tudi v členih 17 in 18 Direktive. Člen 17 Direktive predvideva, da lahko določene osebe že pred iztekom nepretrganega petletnega prebivanja pridobijo pravico do stalnega prebivališča v državi članici gostiteljici. Delavci ali samozaposlene osebe, ki so prebivali v državi članici gostiteljici nepretrgoma več kot dve leti in so v njej prenehali delati zaradi trajne nezmožnosti za delo, imajo na podlagi člena 17(1)(b) Direktive pravico do stalnega prebivališča.
i) Nujnost retroaktivne navezave na obdobja prebivanja, končana pred 30. aprilom 2006, v okviru člena 17(1)(b) Direktive 2004/38
63. Člen 17(1)(b) Direktive tako kot člen 16(1) Direktive predpisuje, da je pogoj za pridobitev pravice do stalnega prebivališča predhodno neprekinjeno prebivanje v državi članici gostiteljici v določenem trajanju, pri čemer člen 17(1)(b) Direktive zahteva le prebivanje dve leti. Zato se v zvezi s to določbo prav tako postavlja vprašanje, ali se mora upoštevati prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006. Ob upoštevanju člena 17(1)(b) Direktive je edini mogoč odgovor na to vprašanje, da je treba upoštevati tudi prebivanje pred 30. aprilom 2006.
64. V tem okviru je namreč treba upoštevati povezavo med členom 17(1)(b) Direktive 2004/38 in določbo njene predhodnice, to je členom 2(1)(b) Uredbe št. 1251/70. Člen 2(1)(b) Uredbe št. 1251/70 je s skoraj enakimi besedami urejal pravico za delo nezmožnega delavca, da za stalno ostane na ozemlju države članice gostiteljice. Uredba št. 1251/70 je z učinkom od 30. aprila 2006 postala neveljavna.(27) Njena razveljavitev je potekala tako, da je po roku za prenos Direktive 2004/38, ki se je iztekel 30. aprila 2006, člen 17(1)(b) Direktive 2004/38 nadomestil člen 2(1)(b) Uredbe št. 1251/70, in zato pravico do prebivanja za delo nezmožnega delavca zdaj določa člen 17(1)(b) Direktive.(28)
65. Če se v okviru člena 17(1)(b) Direktive 2004/38 obdobja dveletnega neprekinjenega prebivanja v državi članici gostiteljici pred nastopom trajne nezmožnosti za delo, ki so se končala pred 30. aprilom, ne bi upoštevala, potem ne bi bilo mogoče izključiti, da delavci, ki so pridobili tako pravico po Uredbi št. 1251/70 na podlagi prebivanja, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, ne bi več imeli ustrezne pravice do prebivanja po izteku veljavnosti dovoljenja za prebivanje, ki je bilo izdano v skladu z Uredbo št. 1251/70. Na podlagi Uredbe št. 1251/70 so lahko države članice izdale le časovno omejena dovoljenja za prebivanje.(29) Po izteku roka za dovoljenje za prebivanje, ki je bilo izdano v skladu s členom 2(1)(a) te uredbe, delavec, katerega dveletno prebivanje se je končalo pred 30. aprilom 2006, danes ne more več zaprositi za podaljšanje po Uredbi št. 1251/70, saj je ta 30. aprila 2006 postala neveljavna. Poleg tega se delovno nezmožen delavec ne bi mogel sklicevati na člen 17(1)(b) Direktive, saj se je njegovo dveletno prebivanje končalo pred 30. aprilom 2006. Tudi ta določba mu ne bi podelila pravice do stalnega prebivališča. To bi celo pomenilo, da tak delavec po izteku roka dovoljenja za prebivanje po členu 2(1)(b) Uredbe št. 1251/70 oziroma po členu 17(1)(b) Direktive 2004/38 sploh nima več ustrezne pravice do prebivanja.
66. Tak izid bi bil v očitnem nasprotju z voljo zakonodajalca Skupnosti, ki je s sprejetjem Direktive 2004/38 želel utrditi in okrepiti pravico delavcev do prebivanja.(30) Ni mogoče sprejeti, da je zakonodajalec Skupnosti s sprejetjem Direktive 2004/38 želel doseči prej opisani izid, saj bi bilo to v nasprotju s členom 38 Direktive 2004/38 kot tudi z mislijo, izraženo v uvodni izjavi 4, po kateri je namen Direktive 2004/38 preseči tak sektorski in posamični pristop k pravici do prostega gibanja in prebivanja. Z Direktivo naj bi pravice do prebivanja, ki so jih prej urejali številni sekundarni pravni akti, združili v enoten pravni akt in jih okrepili.(31)
67. V okviru člena 17(1)(b) Direktive 2004/38 je torej treba pojem nepretrganega dveletnega prebivanja razlagati tako, da se upošteva tudi prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006.
ii) Prenosljivost na člen 16(1) Direktive
68. Po sistematiki Direktive 2004/38 sta člen 16(1) in člen 17(1)(a) tesno povezana. Oba sta del poglavja, ki ureja pravico do stalnega prebivališča, in sicer v oddelku, ki predpisuje materialne pogoje za njeno pridobitev. Poleg tega je iz uvoda v člen 17, ki se glasi: „Z odstopanjem od člena 16 imajo pravico do stalnega prebivališča v državi članici gostiteljici pred iztekom nepretrgane dobe petih let prebivanja “, jasno, da je tudi vsebinska povezava med členoma 16 in 17 Direktive tesna.
69. Ob upoštevanju te tesne povezave obeh določb je treba načeloma izhajati iz tega, da se morajo skoraj povsem enako ubesedeni elementi dejanskega stanu „prebivajo nepretrgano pet let v državi članici gostiteljici“
iz člena 16(1) Direktive in „ prebivali v državi članici gostiteljici nepretrgoma več kot dve leti “ iz člena 17(1)(b) Direktive razlagati enako. Torej je treba v okviru člena 16(1) Direktive upoštevati tudi prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006.
70. Vlada Združenega kraljestva proti temu ugovarja, da pravica do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive pomeni pravico, ki do zdaj v sekundarni zakonodaji še ni bila predvidena. Ta ugovor ni prepričljiv. Zakonodajalec Skupnosti bi lahko po eni strani v okviru člena 17(1)(b) Direktive in po drugi strani njenega člena 16(1) povsem preprosto uvedel razlikovanje glede vprašanja retroaktivne navezave dejanskega stanu na okoliščine v preteklosti, vendar tega ni storil. Skoraj povsem enako ubesedeni elementi dejanskega stanu v obeh določbah jasno namigujejo, da je zakonodajalec Skupnosti v obeh določbah pri tej točki sledil enakemu pristopu.
iii) Sodba Givane
71. Vlada Združenega kraljestva se je v ustni obravnavi oprla na sodbo Givane(32) . Iz misli v točki 50 te sodbe naj bi izhajalo, da nepretrgano petletno prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive ne more biti prebivanje, končano pred 30. aprilom 2006. Sodišče je namreč v tej točki izhajalo iz dejstva, da pravica do prebivanja družinskih članov delavca v skladu s členom 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70 nastane samo, če je bilo tik pred datumom smrti delavca izpolnjeno zahtevano prebivanje dveh let. Prenos na člen 16(1) Direktive naj bi pomenil, da se ne more upoštevati prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006.
72. Tudi ta ugovor ni utemeljen. Tak sklep na podlagi sodbe Givane ni mogoč. V navedeni sodbi je Sodišče podalo razlago člena 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70. V tej določbi je predvideno, da imajo družinski člani delavca, ki je v umrl v času delovne dobe, preden je pridobil pravico, da ostane na ozemlju zadevne države članice, pravico, da tam za stalno ostanejo, če je delavec do datuma smrti najmanj dve leti nepretrgano prebival na ozemlju te države članice. V skladu s členom 4, drugi stavek, te uredbe na nepretrgano prebivanje v smislu člena 3(2) ne vplivajo začasne odsotnosti, ki skupaj ne presegajo treh mesecev na leto, niti daljše odsotnosti zaradi izpolnjevanja vojaških obveznosti.
73. V zadevi Givane je delavec sicer dve leti prebival v državi članici gostiteljici, vendar je bil nato več kot tri mesece odsoten iz države članice gostiteljice. Delavec v obdobju med vrnitvijo v državo članico gostiteljico in svojo smrtjo v državi članici gostiteljici ni več prebival nadaljnji dve leti.
74. Sodišče je v tej zadevi najprej ugotovilo, da mora biti obdobje dveletnega prebivanja dopolnjeno tik pred smrtjo. Ker je bil delavec po prvem obdobju prebivanja, ki je presegalo dve leti, več kot tri mesece odsoten iz države članice gostiteljice, je bilo to prebivanje po členu 4, drugi stavek, prekinjeno, zato se ni moglo več upoštevati. Ker delavec po vrnitvi v državo članico gostiteljico pa do smrti tam ni prebival nadaljnji dve leti, pogoji iz člena 3(2), prva alinea, niso bili izpolnjeni. Sodbe Givane, ki se sklicuje na pogoje iz člena 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70, očitno ni mogoče prenesti na vprašanje, ki se tu obravnava. Člen 16(1) Direktive, drugače kot člen 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70 ne predpisuje prebivanja pred nastopom nekega dogodka.
75. Nasprotno, povezava med členom 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70 in določbo njene naslednice, torej člena 17(4)(a) Direktive 2004/38, govori zoper ugovor vlade Združenega kraljestva. Če bi pogoj, po katerem se obdobja prebivanja, končana pred 30. aprilom 2006, ne smejo upoštevati, veljal ne le za člen 16(1) Direktive, temveč zaradi primerljivega besedila tudi za njen člen 17(4)(a), bi to dalo nesprejemljiv izid. Kot je bilo že prej razloženo, bi ta način razlage pomenil, da družinski člani, ki so po členu 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70 pridobili pravico do stalnega prebivanja zaradi obdobja prebivanja delavca pred 30. aprilom 2006, ne bi več imeli ustrezne pravice do prebivanja po členu 3(2), prva alinea, Uredbe št. 1251/70 oziroma po členu 17(4)(a) Direktive 2004/38.
iv) Sklep
76. Posledično lahko ugotovimo, da sistematična povezava med členoma 16 in 17(1)(b) ter 17(4)(a) Direktive govori v prid temu, da se v okviru člena 16(1) Direktive upoštevajo tudi obdobja prebivanja v državi članici gostiteljici, ki so se končala pred 30. aprilom 2006.
c) Namen člena 16 Direktive
77. Namen člena 16 Direktive prav tako potrjuje razlago, po kateri je treba upoštevati tudi prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006.
78. Kot je razvidno iz prvega stavka uvodne izjave 17, je bila pravica do stalnega prebivališča po členu 16 Direktive uvedena zato, da se krepi občutek državljanstva Unije pri državljanih Unije, ki so se za stalno naselili v neki državi članici, in je ključni element za spodbujanje socialne kohezije, ki je eden od temeljnih ciljev Unije.
79. Iz zgodovine razvoja člena 16 Direktive izhaja, da je zakonodajalec Skupnosti želel, da je pridobitev pravice do stalnega prebivališča po členu 16(1) Direktive odvisna od stopnje integracije državljana Unije v državi članici gostiteljici. Dalje iz nje še izhaja, da je zakonodajalec Skupnosti menil, da je zadostna stopnja integracije dosežena, če je državljan Unije nepretrgano pet let prebival v državi članici gostiteljici.(33) Po pojmovanju zakonodajalca Skupnosti je vez med državljanom Unije in državo članico gostiteljico po dveletni odsotnosti iz države že tako ohlapna, da zahtevana stopnja integracije, ki je pogoj za pridobitev pravice do stalnega prebivališča, ni več zagotovljena.(34) Zato se po členu 16(4) Direktive pravica do stalnega prebivališča izgubi zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti.
80. Ob upoštevanju ideje o integraciji, na kateri temelji člen 16 Direktive, ne razumem, zakaj bi se morala zahtevana stopnja integracije v državi članici gostiteljici ravnati po tem, ali je bilo nepretrgano petletno prebivanje končano pred 30. aprilom 2006 ali po tem datumu. Odločilno se mi zdi samo to, ali je bilo nepretrgano petletno prebivanje izpolnjeno oziroma ali je bila tako nastala vez med državljanom Unije in državo članico gostiteljico zaradi dveletne odsotnosti državljana Unije iz države članice gostiteljice spet razrahljana.
d) Ugovor, ki se opira na pojem zakonitosti prebivanja
81. Vladi Združenega kraljestva in Belgije ugovarjata razlagi, ki pravi, da je v okviru člena 16(1) Direktive treba upoštevati prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, saj naj bi člen 16(1) Direktive narekoval zakonito prebivanje. Zakonito prebivanje po tej določbi pa je lahko le prebivanje v skladu z Direktivo 2004/38. Na zakonitost prebivanja v smislu člena 16(1) Direktive se navezuje drugi stavek uvodne izjave 17 Direktive, ki natančno določa, da mora biti izpolnjeno prebivanje v skladu s „ pogoji, določenimi v tej direktivi “. Zato naj bi bilo možno upoštevati le prebivanje po 30. aprilu 2006, ko je začel veljati zakon, s katerim je bil opravljen prenos, oziroma po izteku roka za prenos.
82. Tudi ta ugovor ni prepričljiv.
83. Najprej je treba opozoriti na ugotovitev predložitvenega sodišča, da je zadevna državljanka Unije v nepretrganem obdobju več kot pet let od septembra 1999 do februarja 2005 zakonito prebivala v Združenem kraljestvu, torej ob upoštevanju takrat veljavnih določb prava Skupnosti.
84. Vsekakor se ugovor vlade Združenega kraljestva ne opira na to, da pogoj zakonitega prebivanja na podlagi takrat veljavnih določb ni bil izpolnjen, temveč na dejstvo, da ni bil izpolnjen pogoj zakonitega prebivanja v smislu Direktive 2004/38. Zakonito prebivanje v smislu člena 16 Direktive naj bi bilo le prebivanje v skladu z določbami Direktive 2004/38, zato naj bi zakonito prebivanje v obravnavanem primeru lahko nastalo šele po 30. aprilu 2006, ko je začel veljati zakon, s katerim je bil opravljen prenos.
85. Ta ugovor ni utemeljen. Iz drugega stavka uvodne izjave 17 Direktive po mojem mnenju namreč ni mogoče sklepati, da je le prebivanje po 30. aprilu 2006, ko je začel veljati zakon o prenosu Direktive 2004/38, zakonito prebivanje v smislu člena 16(1) Direktive.
86. Kot izhaja iz zgodovine razvoja Direktive 2004/38, je bil drugi stavek uvodne izjave 17 dopolnjen, da bi natančneje opredelil pojem zakonitega prebivanja.(35) Vendar pa ga ni nujno treba razumeti tako, kot ga razumeta vladi Združenega kraljestva in Belgije.
87. Drugi stavek uvodne izjave 17 se namreč lahko razume kot natančnejša opredelitev pojma prebivanje
in kot sklicevanje na člen 16(3) Direktive, ki se mora upoštevati za izračun obdobja prebivanja. V skladu s to določbo na nepretrgano prebivanje v državi članici gostiteljici ne vplivajo začasne odsotnosti do skupaj šest mesecev na leto ali daljše odsotnosti zaradi obveznega služenja vojaškega roka ali ene odsotnosti do največ dvanajst zaporednih mesecev iz pomembnih razlogov, kot so nosečnost in rojstvo otroka, resna bolezen, študij ali poklicno usposabljanje ali napotitev v drugo državo članico ali v tretjo državo.
88. Drugi stavek uvodne izjave 17 se lahko razume tudi kot natančnejša opredelitev pojma zakonitost . Zakonitost se načeloma lahko vrednoti po dveh naveznih okoliščinah. Po eni strani se lahko navezuje le na zakonitost prebivanja v skladu s predpisi Skupnosti, po drugi strani pa na zakonitost prebivanja v skladu z nacionalnimi določbami. Kot je razvidno iz člena 37 Direktive, zadnje presegajo določbe Direktive 2004/38. Ob upoštevanju tega, da člen 16 Direktive temelji na integraciji državljana Unije v državi članici gostiteljici,(36) bi se besedilo člena 16(1) Direktive vsekakor lahko razumelo tako, da se pravica do stalnega prebivališča prizna tudi takrat, ko je bilo predhodno nepretrgano petletno prebivanje zakonito po nacionalnih določbah, ki po potrebi presegajo določbe prava Skupnosti. Po mojem mnenju marsikaj govori v prid temu, da je treba drugi stavek uvodne izjave 17 razumeti tako, da se lahko pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive pridobi le, če je bil izpolnjen pogoj nepretrganega petletnega prebivanja v skladu s pogoji, ki jih postavlja pravo Skupnosti.
89. Zoper razumevanje drugega stavka uvodne izjave 17, ki ga zastopata vladi Združenega kraljestva in Belgije, po katerem se lahko upošteva le prebivanje ob uporabi zakona o prenosu Direktive 2004/38, ki je začel veljati 30. aprila 2006, govorijo naslednji razlogi.
90. Prvič temu nasprotuje že prej navedena misel o nadomestitvi in poenotenju, ki izraža namen Direktive 2004/38, da se preseže tak sektorski in posamični pristop k pravici do prostega gibanja in prebivanja.(37) Ta misel je zlasti razvidna tudi iz člena 38(3) Direktive, po katerem se sklici na razveljavljene določbe in direktive razumejo kot sklici na Direktivo 2004/38. Ob upoštevanju te misli, na kateri temelji člen 38(3) Direktive, da so bile razveljavljene določbe vključene v Direktivo 2004/38(38), da bi se zagotovila kontinuiteta med določbami predhodnice in Direktivo 2004/38, postane jasno, da se sklicevanje na zakonitost v skladu s pogoji, določenimi v Direktivi, nanaša tudi na zakonitost v skladu z določbami predhodnice, veljavnimi v preteklem obdobju.
91. Pristopu vlad Združenega kraljestva in Belgije dalje nasprotuje tudi to, da se po njunem mnenju ne bi upoštevalo prej predstavljeno sistematično razmerje med členoma 16 in 17 Direktive.
92. Končno pa v zvezi s tem ne smemo pozabiti omeniti, da naj bi se po tem pristopu pravica do stalnega prebivališča lahko pridobila šele po 29. aprilu 2011.
93. Posledično lahko ugotovimo, da neodvisno od tega, kateri pomen končno pripišemo drugemu stavku uvodne izjave 17 Direktive, po mojem mnenju na njegovi podlagi nikakor ne moremo sklepati, da je le prebivanje, ki je sledilo uporabi nacionalnih predpisov, ki so bili sprejeti zaradi prenosa Direktive 2004/38 in so začeli veljati 30. aprila 2006, zakonito prebivanje v skladu s členom 16(1) Direktive. Vsekakor je tudi prebivanje, pri katerem so bile izpolnjene ustrezne določbe predhodnice Direktive 2004/38, zakonito prebivanje v skladu s členom 16(1) Direktive. Ugovor vlad Združenega kraljestva in Belgije, ki temelji na pojmu zakonitosti prebivanja, torej ni prepričljiv.
e) Ugovor v zvezi z neuporabljivostjo člena 16(4) Direktive 2004/38
94. Dalje vladi Združenega kraljestva in Belgije ugovarjata, da bi upoštevanje prebivanja v državi članici gostiteljici, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006, imelo nesprejemljive posledice. V skladu s členom 16(1) Direktive se pravica do stalnega prebivališča pridobi, če je državljan Unije nepretrgano pet let zakonito prebival v državi članici gostiteljici. Člen 16(4) Direktive sicer predpisuje, da se pravica do stalnega prebivališča lahko izgubi zaradi odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti. Ta določba pa pri obdobjih prebivanja, ki segajo daleč v preteklost, ni uporabljiva, saj pravice do stalnega prebivališča, ki sploh ni bila pridobljena, tudi ni mogoče izgubiti na podlagi člena 16(4) Direktive.
95. Tudi ta ugovor se zavrne.
96. Če bi bila pravica do stalnega prebivališča po členu 16(1) Direktive pridobljena na podlagi prebivanja v državi članici gostiteljici, ki sega daleč v preteklost, brez upoštevanja dejstva, ali je zahtevana stopnja integracije 30. aprila 2006 še izpolnjena, to res ne bi bilo združljivo z idejo o integraciji, na kateri temelji člen 16 Direktive. Kakor je zgoraj navedeno, zakonodajalec Skupnosti izhaja iz tega, da je zahtevana stopnja integracije dosežena pri nepretrganem petletnem prebivanju in da zahtevana vez z državo članico gostiteljico po dveletni odsotnosti ne obstaja več.(39)
97. Ugovor vlad Združenega kraljestva in Belgije pa se opira na neustrezno predpostavko, da se pri obdobjih prebivanja v državi članici gostiteljici, ki segajo daleč v preteklost, člen 16(4) Direktive ne uporablja. Zdi se, da ta predpostavka temelji na domnevi, da je pravica do stalnega prebivališča pri obdobjih prebivanja, ki segajo daleč v preteklost, nastala že pred 30. aprilom 2006. V skladu z zgornjo obrazložitvijo ta domneva ni pravilna. Nasprotno, pravica do stalnega prebivališča se lahko pridobi šele po prenosu Direktive oziroma po roku za njen prenos, ki se je iztekel 30. aprila 2006. Po mojem mnenju tudi besedilo člena 16(4) Direktive ne nasprotuje njegovi uporabi pri obdobjih prebivanja v državi članici gostiteljici, ki segajo daleč v preteklost. Če je bila pri obdobjih prebivanja v Združenem kraljestvu, ki segajo daleč v preteklost, 30. aprila 2006 pridobljena pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16(1) Direktive, potem obstaja pravica do stalnega prebivališča. Če torej obstaja pravica do stalnega prebivališča, potem ni razloga, zakaj se taka obstoječa pravica po členu 16(4) Direktive ne more spet izgubiti, kadar petletno prebivanje v Združenem kraljestvu sega nazaj že več kot dve leti. To pri obdobjih prebivanja, ki segajo daleč v preteklost, sicer vodi k temu, da se pridobitev in izguba pravice do stalnega prebivališča zgodita sočasno, saj se v skladu s členom 16(1) Direktive pravica najprej pridobi, nato pa takoj po njenem nastanku v skladu s členom 16(4) Direktive spet izgubi. To vsekakor pokriva besedilo člena 16 Direktive, če sprejmemo, da pravica do stalnega prebivališča v skladu s členom 16(1) Direktive obstaja le eno „logično sekundo“, nato pa se po členu 16(4) Direktive spet izgubi. Taka uporaba odstavkov 1 in 4 člena 16 Direktive prav tako omogoča primerno upoštevanje ideje o integraciji, na kateri temelji člen 16 Direktive.
98. Če Sodišče meni, da ta razlaga ni več združljiva z besedilom odstavkov 1 in 4 člena 16 Direktive, potem je po mojem mnenju mogoča analogna uporaba člena 16(4) Direktive, da se upošteva volja zakonodajalca Skupnosti. V tem primeru je treba pravno misel iz člena 16(4) Direktive dopolniti v okviru člena 16(1) Direktive tako, da pri odsotnosti iz države članice gostiteljice, ki traja več kot dve zaporedni leti, pravica do stalnega prebivališča po odstavku 1 člena 16 Direktive pravzaprav sploh ne nastane.
99. S tem se tudi ugovor, ki se sklicuje na neuporabljivost člena 16(4) Direktive, zavrne.
f) Ugovor, ki se opira na Direktivo št. 68/360 in Uredbo št. 1251/70
100. Dalje belgijska vlada ugovarja razlagi člena 16(1) Direktive, po kateri se upoštevajo tudi obdobja prebivanja, končana pred 30. aprilom 2006, namreč da je v skladu z določbami, ki so veljale pred 30. aprilom 2006 odsotnost, ki traja več kot deset zaporednih mesecev, kot v primeru T. Lassal, povzročila izgubo pridobljene pravice do prebivanja. V skladu s členom 6(2) Direktive št. 68/360 in v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 1251/70, ki sta veljali pred 30. aprilom 2006, naj bi že odsotnost, ki traja več kot šest mesecev povzročila izgubo pravice do prebivanja.
101. Tudi ta ugovor ni prepričljiv. Po določbah prava Skupnosti bi morala najpozneje 1. maja 2006 nastati pravica do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38. Pogoji za pridobitev te pravice se 1. maja 2006 niso več mogli ravnati po členu 6(2) Direktive št. 68/360 ali členu 6(2) Uredbe št. 1251/70. Določbe Direktive št. 68/360 in Uredbe št. 1251/70 so namreč takrat že postale neveljavne, nadomestile pa so jih določbe Direktive 2004/38.(40) Dejstvo, da je zakon o prenosu Direk tive 2004/38 v Združenem kraljestvu začel veljati že 30. aprila 2006, torej en dan pred iztekom roka za prenos, tega ne more spremeniti.
g) Načelo varstva zaupanja v pravo
102. Končno tudi načelo varstva zaupanja v pravo ne nasprotuje razlagi člena 16(1) Direktive, po kateri se lahko upoštevajo tudi obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006.
103. Najprej je treba opozoriti, da načela pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo primarno varujejo pred čezmernim posegom v pravni položaj posameznika. Upoštevanje obdobij prebivanja, končanih pred 30. aprilom 2006, v okviru člena 16(1) Direktive vsekakor pomeni okrepitev pravic državljanov Unije. Tudi uporaba člena 16(4) Direktive temu ne nasprotuje. Uporaba te določbe sicer vodi k izgubi pravice do stalnega prebivališča po členu 16(1) Direktive, vendar je ta pravica nova, torej je pred 30. aprilom 2006 ni bilo, zato tudi poseg v pravni položaj, ki je obstajal pred 30. aprilom 2006, ni mogoč.
104. Vlada Združenega kraljestva je na ustni obravnavi opozorila, da je treba upoštevati tudi zaupanje držav članic, saj za države članice ni sprejemljivo, da se lahko člen 16(1) Direktive uporablja retroaktivno.
105. Tudi ta ugovor ni utemeljen. Zaupanje držav članic tu ne potrebuje varstva. Če vladi Združenega kraljestva in Belgije sprva navajata, da ima uporaba člena 16(1) Direktive pri obdobjih prebivanja, ki segajo daleč v preteklost, zaradi neuporabljivosti člena 16(4) Direktive neopravičljive posledice, moramo to trditev z napotitvijo na točke od 94 do 99 teh sklepnih predlogov zavreči. Poleg tega ni bilo potrebno nobeno varstvo zaupanja držav članic za to, da ne bi bila sprejeta ureditev, kot je člen 16 Direktive 2004/38. Pravila o državljanstvu Unije veljajo že od samega začetka veljavnosti Maastrichtske pogodbe z dne 1. novembra 1993.(41) Sicer pa sta tudi vladi Združenega kraljestva in Belgije v zakonodajnem postopku glasovali za osnutek Direktive.(42) Končno se država članica tudi ne more sklicevati na potrebno varstvo zaupanja v pravo zato, ker se člen 16(1) Direktive ne razlaga tako, da se upošteva prebivanje, ki se je končalo pred 30. aprilom 2006. Zaradi zgoraj predstavljene sistematične povezave členov 16 in 17 Direktive(43) ter namena člena 16 Direktive(44) je bila taka razlaga pričakovana.
h) Sklep
106. Treba je ugotoviti, da je treba člen 16 Direktive na podlagi sistematike in namena Direktive razlagati tako, da se njegov dejanski stan navezuje tudi na obdobja prebivanja, ki so se končala pred 30. aprilom 2006.
VII – Splošni sklep
107. Pojem nepretrganega petletnega prebivanja iz člena 16(1) Direktive 2004/38 je torej treba razlagati tako, da se mora upoštevati tudi prebivanje državljana Unije v državi članici gostiteljici, končano pred rokom za prenos, ki se je iztekel 30. aprila 2006. Vsekakor se v tem primeru uporablja tudi člen 16(4) Direktive. Posledično ima državljan Unije, čigar nepretrgano petletno prebivanje se je končalo pred 30. aprilom 2006, pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive le, če njegova odsotnost iz države članice gostiteljice, ki je sledila obdobju prebivanja, ni trajala več kot dve zaporedni leti.
VIII – Predlog
108. Na podlagi zgoraj navedenih premislekov Sodišču predlagam, da na vprašanje za predhodno odločanje odgovori:
Člen 16 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/[EGS] je treba razlagati tako, da ima državljanka Unije, ki je pred iztekom roka za prenos Direktive, to je 30. aprila 2006, zakonito pet let nepretrgano prebivala v državi članici gostiteljici, pravico do stalnega prebivališča, če njena odsotnost iz te države članice ni trajala več kot dve zaporedni leti.
(1) .
(2)  –	Postopek za predhodno odločanje je v skladu z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti z dne 13. decembra 2007 (UL C 306, str. 1), zdaj določen v členu 267 Pogodbe o delovanju Evropske unije.
(3)  –	UL L 158, str. 77.
(4)  –	Zadeva C-325/09, glej obvestilo v UL 2009, C 256, str. 13. Predložitveno sodišče je v zadevi Dias sicer opustilo ponovno predložitev tega vprašanja, vendar Sodišče kljub temu naproša, da se dejansko stanje, na katerem temelji zadeva Dias, upošteva tudi pri odgovoru na vprašanje za predhodno odločanje v obravnavani zadevi.
(5)  –	V teh sklepnih predlogih se uporablja pojem pravo Skupnosti, v kolikor se ratione temporis
še uporablja pravo Skupnosti, in ne pravo Unije.
(6)  –	UL L 257, str. 13.
(7)  –	UL L 112, str. 9.
(8)  –	Ker se vlada Združenega kraljestva pri svojem utemeljevanju pred Sodiščem navezuje na trditve Secretary of State, ki jih je ta navedel pred predložitvenim sodiščem, jih na tem mestu ni treba podajati posamič.
(9)  –	Ker se je CPAG pri utemeljevanju pred Sodiščem ponovno skliceval na svoje trditve, ki jih je navedel pred predložitvenim sodiščem, jih na tem mestu ni treba podajati posamič.
(10)  –	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 251, drugi odstavek, drugi pododstavek, Pogodbe ES v zvezi s skupnim stališčem Sveta o sprejetju Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic z dne 30. decembra 2003, SEK(2003) 1293 konč., str. 10.
(11)  –	Sodba Sodišča z dne 9. januarja 2003 v zadevi Givane (C-257/00, Recueil, str. I-345).
(12)  –	Skupno navodilo so leta 2003 izdale Evropske skupnosti, na internetu pa so dosegljive na naslovu http://eur-lex.europa.eu/de/techleg/pdf/de.pdf.
(13)  –	Navedena v opombi 11 zgoraj.
(14)  –	Sodba z dne 7. septembra 2004 v zadevi Trojani (C-456/02, ZOdl., str. I-7573).
(15)  –	Glej uvodni izjavi 1 in 2 Direktive.
(16)  –	Člen 6 Direktive.
(17)  –	Člen 7 Direktive.
(18)  –	Sodbe z dne 12. novembra 1981 v združenih zadevah Meridionale Industria Salumi in drugi (od 212/80 do 217/80, Recueil, str. 2735, točka 9), z dne 6. julija 1993 v združenih zadevah CT Control (Rotterdam) in JCT Benelux proti Komisiji (C‑121/91 in C‑122/91, Recueil, str. I‑3873, točka 22) in z dne 9. marca 2006 v zadevi Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, ZOdl., str. I-2263, točke od 19 do 21).
(19)  –	Sodbi Sodišča z dne 25. januarja 1979 v zadevi Racke (98/78, Recueil, str. 69, točka 20) in z dne 24. septembra 2002 v združenih zadevah Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (C‑74/00 P in C‑75/00 P, Recueil, str. I‑7869, točka 119).
(20)  –	Sodbi Racke (navedena v opombi 19, točka 20) ter Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (navedena v opombi 19, točka 119).
(21)  –	Sodba Salumi (navedena v opombi 18 zgoraj, točka 9 in naslednja), sodba Sodišča z dne 15. julija 1993 v zadevi GruSa Fleisch (C‑34/92, Recueil, str. I‑4147, točka 22) ter sodbi Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (navedena v opombi 19, točka 119) in Beemsterboer Coldstore Services (navedena v opombi 18 zgoraj, točka 21).
(22)  –	Sodbe Salumi (navedena v opombi 18 zgoraj, točka 9 in naslednja), GruSa Fleisch (navedena v opombi 21, točka 22), Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (navedena v opombi 19 zgoraj, točka 119) in Beemsterboer Coldstore Services (navedena v opombi 18 zgoraj, točka 21).
(23)  –	Sodba Sodišča z dne 14. januarja 1987 v zadevi Komisija proti Nemčiji (278/84, Recueil, str. 1, točka 35). Sklicevanje na: Berger, T., Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen, Peter Lang 2002, str. 180 ter 196 in naslednje, ki opozarja na to, da Sodišče upošteva strukturne urejevalne elemente s tem, da določa tudi časovno področje uporabe zadevnega predpisa. Odločilno merilo za retroaktivno uporabo je začetek veljavnosti predpisa glede na datum njegove objave.
(24)  –	Sodbe Salumi (navedena v opombi 18, točka 9), GruSa Fleisch (navedena v opombi 21, točka 22), Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji (navedena v opombi 19 zgoraj, točka 119) in Beemsterboer Coldstore Services (navedena v opombi 18 zgoraj, točka 21).
(25)  –	Navedeno v opombi 12 zgoraj.
(26)  –	Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.
(27)  –	Razveljavljena je bila z Uredbo Komisije (ES) št. 635/2006 z dne 25. aprila 2006 o razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 1251/70 o pravici delavcev, da ostanejo na ozemlju države članice, po tem, ko so bili tam zaposleni (UL L 112, str. 9). Neposredna razveljavitev na podlagi člena 38 Direktive 2004/38 ni bila mogoča, saj je Komisija Uredbo št. 1251/70 sprejela na podlagi člena 39(3)(d) ES in je bila torej v skladu s tem členom edina pristojna za to področje urejanja pravice delavcev, da ostanejo na ozemlju države.
(28)  –	Kot je razvidno iz uvodnih izjav 1 in 2 Uredbe št. 635/2006, je razlog za to, da je v Direktivi 2004/38 v enotnem besedilu zbrana zakonodaja o prostem gibanju državljanov Unije, v člen 17 te Direktive pa so vključene bistvene določbe Uredbe št. 1251/70, ki so hkrati spremenjene tako, da upravičencem do pravice, da ostanejo, zagotovijo bolj privilegiran položaj, in sicer pravico do stalnega prebivališča v državi članici gostiteljici. Egger, J., Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU, v: Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat und Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag, 2005, str. 95 in naslednje, 103, 111, opozarja na to, da zadevna določba Direktive 2004/38 večinoma – z nekaterimi prilagoditvami – ustreza določbam iz Uredbe št. 1251/70 in jih ohranja.
(29)  –	Glej člen 6(1)(b) Uredbe št. 1251/70.
(30)  –	Glej uvodno izjavo 3 Direktive 2004/38. Glej tudi Iliopoulou, A., Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille : la directive 2004/38/CE, Revue du Droit de l’Union Européenne 2004, str. 523 in naslednje, 530, ki s sklicevanjem na točko 114 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Geelhoeda, predstavljenih 5. julija 2001 v zadevi Baumbast (C‑413/99, Recueil 2002, str. I-7091) zastopa stališče, da člen 18 ES na podlagi primarne zakonodaje jamči za že podeljene pravice do prebivanja, ki jih mora zakonodajalec Skupnosti upoštevati.
(31)  –	Hofstötter, B., Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen, Annuaire suisse de droit européen, 2005, str. 267 in naslednje, 277 in naslednja, govori o konsolidaciji in prihodnjem razvoju.
(32)  –	Navedena v opombi 11 zgoraj.
(33)  –	Glej utemeljitev Sveta v zvezi s Skupnim stališčem Sveta (ES) št. 6/2004 z dne 5. decembra 2003, UL 2004, C 54 E, str. 12, 31, in Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu z dne 30. decembra 2003 (navedeno v opombi 10 zgoraj), str. 13. Iliopoulou, A., delo, navedeno v opombi 30, str. 540, opozarja na to, da ima po izteku petih let cilj integracije prednost pred finančnimi pridržki držav članic, zato se za pravico do prebivanja ne uporabljajo več pogoji iz poglavja 3 Direktive. Po petletnem prebivanju v državi članici gostiteljici ima državljan Unije v njej že tako globoke korenine, da je njegova vključitev v vzajemno solidarnost te države članice upravičena.
(34)  –	Glej utemeljitev Sveta v zvezi s skupnim stališčem Sveta (ES) št. 6/2004 z dne 5. decembra 2003 (navedeno v opombi 33 zgoraj), str. 31, in Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu z dne 30. decembra 2003 (navedeno v točki 10 zgoraj), str. 13.
(35)  –	Glej Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu z dne 30. decembra 2003 (navedeno v opombi 10 zgoraj), str. 10.
(36)  –	Po Carlier, J.-Y., Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38, Cahiers de droit européen, 2006, str. 13 in naslednje, 32, določitev petletnega prebivanja pomeni prenos pogoja, ki se je razvil od precedenčnega prava do državljanstva Unije, o resnični vezi med državljanom Unije in državo članico gostiteljico.
(37)  –	Glej točko 66 teh sklepnih predlogov.
(38)  –	Carlier, J.-Y. (navedeno v opombi 36 zgoraj), 14 in Iliopoulou, A. (navedeno v opombi 30 zgoraj), 530, opisujeta Direktivo 2004/38 s tega vidika kot „directive refonte“. Tudi Blázquez Peinado, D., El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos : La directiva 2004/38/CE de 29 de abril, Gazeta juridica de la Union Europea y de la competencia, 2004, str. 18 in naslednje, 20, poudari tesno povezavo med Direktivo 2004/38 in njenimi predhodnimi pravnimi akti.
(39)  –	Glej točko 79 teh sklepnih predlogov.
(40)  –	Glej člen 38(2) Direktive 2004/38 in Uredbo št. 635/2006.
(41)  –	UL 2002, C 325.
(42)  –	Bezdeka, J., Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2005, str. 398 in naslednje, 398, navaja, da je samo Avstrija glasovala proti sprejetju Direktive 2004/38.
(43)  –	Glej točke od 59 do 76 teh sklepnih predlogov.
(44)  –	Glej točke od 77 do 80 teh sklepnih predlogov.