DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
18 de outubro de 2023 (*)
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Recurso manifestamente desprovido de fundamento jurídico»
No processo T‑721/22,
Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação, Lda.,
com sede no Funchal (Portugal), representada por S. Fernandes Martins e M. Mendonça Saraiva, advogadas,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente a Decisão de 12 janeiro de 2023 de não suspender o presente processo enquanto se aguarda decisão do Tribunal de Justiça que ponha termo à instância no processo C‑736/22 P, Portugal/Comissão,
profere o presente
Despacho
1        Com o seu recurso baseado no artigo 263.° TFUE, a recorrente, a Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação, Lda., pede a anulação, a título principal, da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»), e, a título subsidiário, do artigo 4.° desta decisão.
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG(95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.°
1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1.      A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2.      Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]»
Pedidos das partes
14      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão recorrida;
–        a título subsidiário, anular o artigo 4.° da decisão recorrida;
–        condenar a Comissão nas despesas.
15      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo
16      A recorrente invoca dois fundamentos de recurso, relativos, em primeiro lugar, a um erro de direito cometido pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013 e, em segundo lugar, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
17      Nos termos do artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se um recurso for manifestamente desprovido de fundamento jurídico, o Tribunal pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
18      A este respeito, a negação de provimento do recurso por despacho fundamentado proferido com base no artigo 126.° do Regulamento de Processo não só contribui para a economia processual, como evita que as partes efetuem despesas ligadas à eventual realização de uma audiência, quando, da leitura dos autos, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos do referido processo, fica plenamente convencido de que o processo é manifestamente desprovido de fundamento jurídico e considera, além disso, que a realização de uma audiência não é suscetível de fornecer elementos novos que possam alterar a sua convicção.
19      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que os fundamentos invocados pela recorrente suscitam questões idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se pronunciou no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), que foi proferido antes da interposição do presente recurso.
20      Por conseguinte, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decide pronunciar‑se, pondo assim termo à instância.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito cometido pela Comissão ao concluir que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013
Quanto ao objeto do primeiro fundamento
21      Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega, em substância, que as autoridades portuguesas interpretaram e aplicaram corretamente o Regime III, conforme autorizado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013 e, por conseguinte, que a Comissão cometeu um erro de direito ao considerar que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, introduzido pelo Regime II, não tinha sido corretamente aplicado pelas autoridades portuguesas no âmbito da aplicação do Regime III.
22      A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 100].
23      Por conseguinte, há que entender o primeiro fundamento no sentido de que visa, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previstos no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, tendo‑o antes qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
Quanto ao mérito do primeiro fundamento
24      Com o seu primeiro fundamento, que respeita apenas ao mérito da conclusão de que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM foi violado pelas autoridades portuguesas, a recorrente alega, primeiro, que as Decisões de 2007 e de 2013 não impunham à República Portuguesa que utilizasse o método de cálculo dos postos de trabalho em «equivalente a tempo inteiro» (ETI) ou em «unidade de trabalho anuais» (UTA), previstos na secção 4 — e mais concretamente no ponto 58 e na nota de rodapé 52 — das Orientações de 2007.
25      Com efeito, essa secção 4 refere‑se aos auxílios ao investimento com finalidade regional e não pode, por conseguinte, aplicar‑se aos auxílios ao funcionamento, como os previstos no Regime III, aos quais se aplica a secção 5 dessas orientações.  Segundo a recorrente, contrariamente aos auxílios regionais ao investimento, a importância da «criação de postos de trabalho» é secundária no quadro do regime dos auxílios ao funcionamento, ao qual pertence o Regime III.
26      Além disso, a recorrente sublinha que, embora a Comissão não tenha remetido para os métodos ETI e UTA para calcular o número de postos de trabalho criados, apesar de ter precisado sistematicamente os elementos que considera relevantes para interpretar outros conceitos que figuram nas Decisões de 2007 e de 2013, não se pode presumir que estes métodos tenham sido tomados em consideração.
27      Segundo, a recorrente considera que, na ausência de uma definição uniforme ao nível da União do conceito de «criação de postos de trabalho» e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, cabe à República Portuguesa determinar o alcance deste conceito. Ora, ao impor, nos considerandos 174 e 175 da decisão recorrida, um método de cálculo objetivo e uma verificação do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III, a Comissão restringe injustificadamente a autonomia institucional e processual da República Portuguesa.
28      Terceiro, a recorrente alega que a República Portuguesa efetuou controlos constantes das declarações fiscais das empresas que pretendiam beneficiar do Regime III, através de um cruzamento das informações contidas nas suas diversas declarações fiscais e recusando o acesso ao regime ou dando início a procedimentos de contraordenação sempre que os pressupostos de aplicação do regime não estavam preenchidos, pelo que o respeito do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM foi suficiente e eficazmente controlado.
29      A Comissão contesta esta argumentação.
30      Em primeiro lugar, com os seus dois primeiros argumentos, a recorrente acusa, no essencial, a Comissão de ter imposto, erradamente, à República Portuguesa o recurso aos métodos ETI e UTA, à exceção do conceito de «posto de trabalho» na aceção do direito português, para verificar o preenchimento do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
31      Todavia, esta argumentação resulta de uma leitura errada da decisão recorrida.
32      Com efeito, a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013, não se baseia no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido aos métodos ETI e UTA para verificar se estava cumprido o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Esta conclusão assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão recorrida, de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
33      Ora, esta conclusão tem suporte suficiente nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
34      Uma vez que a decisão recorrida não se baseou na constatação de que as autoridades portuguesas não recorreram aos métodos ETI e UTA para calcular o número de postos de trabalho, os argumentos apresentados pela recorrente para acusar a Comissão de ter imposto, erradamente, o recurso a esses métodos, e os argumentos que acusam a Comissão de não ter remetido expressamente para esses métodos nas Decisões de 2007 e de 2013, devem ser rejeitados.
35      Além disso, o argumento da recorrente de que a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM não constitui a finalidade principal do Regime III também deve ser afastado.
36      Com efeito, por um lado, como a Comissão salientou, com razão, no considerando 169 da decisão recorrida, resulta expressamente da Decisão de 2007 (v., especialmente, o seu considerando 64) e da Decisão de 2013 (v., especialmente, o seu considerando 28) que aquele requisito era uma condição para aceder ao Regime III e que foi integrado no método de cálculo dos montantes de auxílio ao abrigo do regime da ZFM, conforme notificado por Portugal e aprovado por estas duas decisões [v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 160].
37      Por outro lado, qualquer derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, deve ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238, n.° 20 e jurisprudência referida). Esta exigência implica que a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa, sob pretexto, nomeadamente, do respeito do princípio da autonomia institucional e processual.
38      Tanto mais que, no caso em apreço, não se pode sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colide com o direito português. Com efeito, esta obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho previstas no direito português. Além disso, a referida obrigação de recorrer a esse método de cálculo impõe‑se apenas para efeitos de apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013.
39      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
40      Em segundo lugar, com o seu terceiro argumento, a recorrente acusa a Comissão de não ter tomado em consideração os controlos efetuados pelas autoridades portuguesas para considerar que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM tinha sido respeitado.
41      A este respeito, há que salientar que a Comissão indicou, em substância, no considerando 176 da decisão recorrida, que as autoridades portuguesas, com base nas declarações apresentadas pelos beneficiários do Regime III, não estavam em condições de verificar a realidade ou a permanência dos postos de trabalho declarados, devido à inexistência de um método de cálculo comum e objetivo aplicável a todas as relações de trabalho, e concluiu, no considerando 178 da decisão recorrida, que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas aos beneficiários do Regime III, conforme aplicado, bem como os dados recolhidos no âmbito desses controlos, não permitiam controlar eficazmente o requisito deste regime relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
42      Assim, a Comissão considerou que os controlos efetuados pelas autoridades fiscais eram inadequados à verificação da correta aplicação do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, previsto no Regime III. Essa inadequação decorria essencialmente do facto de as autoridades portuguesas interpretarem ou aplicarem este requisito em violação das Decisões de 2007 e de 2013.
43      Ora, tendo o Tribunal Geral considerado, nos n.os 30 a 39, supra, que as críticas da Comissão relativas à interpretação e à aplicação desse requisito eram fundadas, o simples facto, de resto não contestado pela Comissão, de as autoridades fiscais portuguesas disporem de instrumentos de controlo, a priori como a posteriori, dos sujeitos passivos e, especialmente, dos beneficiários do Regime III ou procederem a controlos numerosos e sistemáticos que, em certos casos, conduziram a correções de um montante significativo não é suficiente para demonstrar que esses controlos fiscais permitem, em definitivo, a essas autoridades assegurar eficazmente a correta aplicação desse regime, uma vez que as referidas autoridades interpretam ou aplicam esse regime em violação das Decisões de 2007 e de 2013.
44      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao declarar, no considerando 178 da decisão recorrida, que os controlos fiscais efetuados pelas autoridades portuguesas aos beneficiários do Regime III, bem como os dados recolhidos no âmbito desses controlos, não permitiam controlar eficazmente o respeito do requisito do Regime III relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM.
45      Tendo em conta o que precede, a Comissão teve razão ao concluir que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM exigido pelas Decisões de 2007 e de 2013.
46      Por outro lado, tendo este regime sido executado em violação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC, igualmente previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, o que não é contestado pela recorrente, há que considerar que a Comissão teve razão ao concluir que o Regime III, conforme aplicado, tinha sido substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões. Por conseguinte, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um novo auxílio ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, n.° 48).
47      Daqui decorre que o primeiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica
48      Com o seu segundo fundamento, a recorrente sustenta que, ao ordenar à República Portuguesa que procedesse à recuperação dos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão violou os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
49      No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proteção da confiança legítima, a recorrente considera que, na ausência de indicações e de ações da Comissão, nenhum agente económico razoável, numa situação idêntica à sua, teria feito uma interpretação diferente do conceito de «criação de postos de trabalho» e que, por isso, a recuperação do auxílio não podia ser ordenada sem violar o princípio da proteção da confiança legítima.
50      No que se refere, em segundo lugar, ao princípio da segurança jurídica, esta violação decorre do facto de terem decorrido treze anos entre a autorização do Regime II e o início da monitorização do Regime III, aos quais o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM se aplica de forma idêntica. Por outro lado, a Comissão não efetuou nenhum controlo da aplicação desses regimes.
51      No entanto, durante esses anos, a Comissão estava a par das regras utilizadas pela República Portuguesa para calcular o número de postos de trabalho, uma vez que, por um lado, essas regras foram objeto de medidas legislativas nacionais públicas e, por outro, a República Portuguesa estava obrigada a apresentar‑lhe um relatório anual sobre a aplicação da medida. Ora, apesar disso, a Comissão não deu início a procedimentos que permitissem à recorrente duvidar da legalidade dessa aplicação.
52      Além disso, a Comissão não forneceu elementos nem à República Portuguesa, nem aos beneficiários do regime, que lhes permitissem ter conhecimento de que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM devia ser aplicado em conformidade com a nota de rodapé 52 das Orientações de 2007 e de 2013.
53      Acresce que esta violação decorre da conduta da República Portuguesa que, primeiro, recorreu erradamente ao direito português para interpretar o conceito de «criação de postos de trabalho» e, posteriormente, assumiu uma posição opaca e inconstante no âmbito dos controlos efetuados pela Comissão, dificultando a compreensão pela recorrente dos requisitos de legalidade do Regime III.
54      Assim, à luz dos elementos precedentes, a recorrente considera que a interpretação do conceito de «criação de postos de trabalho» defendida pela Comissão constitui um elemento surpresa que não lhe pode ser oponível para efeitos de recuperação dos auxílios.
55      De qualquer modo, a recorrente salienta que pedir a recuperação dos auxílios não é razoável, uma vez que equivale a incentivar esse tipo de comportamentos ilícitos por parte da Comissão e da República Portuguesa, tendo em conta que esta última recebe juros sobre as quantias recuperadas.
56      A Comissão contesta esta argumentação.
57      No que respeita à obrigação, imposta pela decisão recorrida à República Portuguesa, de proceder à recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013, importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação do Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que efetivamente beneficiou relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha), C‑704/19, não publicado, EU:C:2021:342, n.° 48 e jurisprudência referida].
58      Contribui para esse mesmo objetivo o pagamento, pelo beneficiário de um auxílio ilegal declarado incompatível, de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição desse beneficiário e até ao momento da sua recuperação, conforme resulta do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o considerando 25 deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, n.° 42).
59      Por conseguinte, essa recuperação, acrescida de juros, não pode, em princípio, ser considerada irrazoável.
60      Além disso, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão, C‑403/10 P, não publicado, EU:C:2011:533, n.° 124).
61      No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 97 e jurisprudência referida).
62      Daqui resulta, desde logo, que o facto de terem sido eventualmente dadas garantias pelas autoridades portuguesas não pôde, em todo o caso, gerar qualquer confiança legítima na recorrente, na falta de origem no comportamento das autoridades competentes da União (v., por analogia, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 104 e jurisprudência referida).
63      Além disso, no domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios de Estado operada pela Comissão nos termos do artigo 108.° TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no referido artigo e, por outro, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar‑se de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 98 e jurisprudência referida).
64      Ora, no caso em apreço, a recorrente não demonstrou, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a Comissão lhe tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas igualmente conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.
65      Com efeito, quando um regime de auxílios não é notificado à Comissão, a alegada inação desta é desprovida de sentido (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, EU:C:2004:701, n.° 52, e Despacho de 7 de dezembro de 2017, Aughinish Alumina/Comissão, C‑373/16 P, não publicado, EU:C:2017:953, n.° 54). Assim, dado que o Regime III, conforme aplicado, não foi objeto de notificação à Comissão nem autorizado previamente pela mesma, a recorrente não pode utilmente invocar, em apoio do seu fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, eventuais inações por parte da Comissão.
66      É igualmente irrelevante o facto de o Regime III, conforme notificado, ter sido aprovado duas vezes pela Comissão, uma vez que este regime foi aplicado de formas substancialmente diferentes das previstas no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa.
67      Em todo o caso, no que respeita à alegação de falta de conhecimento ou de notificação da existência dessa divergência de apreciação entre a Comissão e a República Portuguesa, deve salientar‑se que, desde 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, no âmbito do qual esta instituição manifestou as suas dúvidas quanto à conformidade do Regime III, conforme aplicado, com as Decisões de 2007 e de 2013. Todavia, como resulta dos n.os 3 a 7 da decisão recorrida, a publicação dessa decisão no Jornal Oficial da União Europeia foi adiada para 15 de março de 2019 devido a um pedido de tratamento confidencial integral apresentado por esse Estado‑Membro.
68      Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, há que recordar que este requisito é uma condição para aceder ao Regime III e que, enquanto parâmetro do cálculo do montante do auxílio, deve assentar em métodos objetivos e verificáveis. Além disso, a apreciação da proporcionalidade do Regime III, em relação aos custos adicionais que o mesmo devia compensar, foi efetuada à luz desta condição.
69      Assim, não obstante o facto de as Decisões de 2007 e de 2013 não imporem a aplicação de um método determinado de cálculo do número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM por cada beneficiário, não deixa de ser certo que estas decisões exigiam a utilização de um método objetivo capaz de permitir verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do Regime III.
70      Por outro lado, dado que o método utilizado pelas autoridades portuguesas não permitia manifestamente verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do Regime III e que as autoridades portuguesas não propuseram outro método que permitisse uma verificação objetiva da realidade e da permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários, com o objetivo único de recuperar os auxílios pagos ao abrigo do Regime III, conforme aplicado, a Comissão exigiu, no considerando 216 da decisão recorrida, que o cálculo do montante do auxílio a recuperar fosse efetuado em conformidade com o método UTA.
71      Atentas estas circunstâncias, o facto de ter imposto o recurso a esse método, que decorre apenas do dever da Comissão de fornecer ao Estado‑Membro em causa as indicações que lhe permitam determinar por si próprio, sem dificuldades excessivas, o montante dos auxílios a recuperar, não é suscetível de violar o princípio da proteção da confiança legítima dos beneficiários.
72      Por conseguinte, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.
73      No que respeita, em segundo lugar, ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60, n.° 83), importa salientar que, em matéria de auxílios de Estado, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.° 106, e de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 204].
74      A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, n.° 77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, EU:C:1987:502, n.os 14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.os 106 e 107).
75      No que respeita, em primeiro lugar, à alegação de falta de clareza do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, resulta das Decisões de 2002, 2007 e 2013 que o acesso aos benefícios fiscais previstos no Regime II, na senda do qual surge o Regime III, estava limitado às sociedades que criavam uma atividade realmente nova e respondia a requisitos de elegibilidade especiais, assentes no número de postos de trabalho novos criados por essas sociedades a título permanente (e nos seis primeiros meses de atividade) (v. secção II da Decisão de 2002). Assim, o limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC dependia do número de postos de trabalho criados pelo beneficiário (v. secção II da Decisão de 2002; considerandos 18, 19 e 60 da Decisão de 2007; considerandos 10 e 11 da Decisão de 2013).
76      Ora, este requisito só pode ser interpretado no sentido de que visa a criação de postos de trabalho pelas empresas em causa, calculada com base em postos de trabalho a tempo inteiro.
77      Uma interpretação diferente levaria a dissociar a extensão do apoio às empresas previsto no Regime III da contribuição destas para a criação de atividades realmente novas na RAM, embora esse objetivo constitua um dos requisitos para aceder a este regime, conforme salientado acima no n.° 36, e a apreciação da proporcionalidade do referido regime pela Comissão tenha sido feita à luz deste requisito.
78      A interpretação deste requisito realizada pela recorrente permitiu, com efeito, que empresas que criassem ou mantivessem postos de trabalho a tempo parcial beneficiassem injustificadamente dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro e, em termos mais gerais, que várias empresas que contratassem a tempo parcial o mesmo trabalhador por conta de outrem, beneficiassem, cada uma delas, dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
79      Além disso, cumpre observar que nem a Decisão de 2002 nem as Decisões de 2007 e de 2013 podem ser entendidas no sentido de que permitem ter em conta postos de trabalho que não correspondem a postos de trabalho a tempo inteiro, para efeitos da determinação do limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC.
80      Por outro lado, pelas mesmas razões, a recorrente não pode sustentar utilmente que a inexistência de prática decisória da Comissão relativa ao conceito de «manutenção ou criação de emprego» no âmbito de um regime de auxílios a favor de uma região ultraperiférica devesse levar a considerar que o Regime III, conforme aplicado, estava em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013.
81      No que respeita, em segundo lugar, à alegação da existência de períodos prolongados de inação por parte da Comissão, importa recordar que esta instituição é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação de auxílios de Estado e que não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de investigação. Convém acrescentar que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.os 81 e 82).
82      Ora, em primeiro lugar, no que respeita ao tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e de 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo a decisão de dar início ao procedimento formal, notificada à República Portuguesa em 6 de julho de 2018 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 15 de março de 2019, por outro, o mesmo não pode ser considerado irrazoável.
83      Com efeito, antes de mais, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão, T‑580/20, não publicado, EU:T:2021:14, n.° 26).
84      Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia dar provas de especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
85      No domínio dos auxílios de Estado, isso implica, particularmente, que esses Estados devem providenciar no sentido de não implementar auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia, muito especialmente quando a compreensão das condições de execução desses auxílios ou desses regimes de auxílios é inicialmente partilhada pela Comissão e pelo Estado‑Membro em causa, como ficou demonstrado no caso em apreço [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 210].
86      Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, exposta nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, não é possível identificar no presente caso nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e sem justificação.
87      Em segundo lugar, quanto à duração de 29 meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada irrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 e 96 da decisão recorrida, a necessidade da Comissão de tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, e de tratar as observações do enorme número de partes interessadas que participaram no procedimento.
88      Neste sentido, o procedimento que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502).
89      Ainda que considerados em conjunto, tanto os períodos prévios como os posteriores à decisão de dar início ao procedimento formal não podem ser considerados irrazoáveis, uma vez que a recorrente — como todas as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado — estava em devidas condições de tomar conhecimento, o mais tardar em 15 de março de 2019, da decisão de dar início ao procedimento formal através da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e dos riscos de recuperação a que estava sujeita.
90      Consequentemente, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da segurança jurídica.
91      Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
92      Tendo em conta tudo o que precede, há que negar provimento ao presente recurso na sua totalidade com fundamento no artigo 126.° do Regulamento de Processo por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto às despesas
93      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
94      Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
2)      ABourbon Offshore Interoil Shipping –Navegação, Lda. é condenada nas despesas.
Feito no Luxemburgo, em 18 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Língua do processo: português.