62024TJ0354
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 24. septembra 2025 (
*1
)
„Javno zdravje – Posebna higienska pravila za živila živalskega izvora – Uredba (ES) št. 853/2004 – Točka 3(e) iz Priloge k Delegirani uredbi (EU) 2024/1141 – Ničnostna tožba – Procesno upravičenje – Pravni interes – Dopustnost – Pojem ‚zamrznjeni proizvod‘ – Neobstoj posvetovanja z EFSO – Člen 13 Uredbe št. 853/2004“
V zadevi T‑354/24,
Mowi Poland S.A. s sedežem v kraju Ustka (Poljska), ki jo zastopata Z. Kiedacz in K. Puchalska, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopa M. Owsiany-Hornung, agentka,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopajo B. Fodda, B. Travard in P. Chansou, agenti,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat),
ob posvetovanju v sestavi M. J. Costeira (poročevalka), predsednica, U. Öberg in P. Zilgalvis, sodnika,
sodni tajnik: V. Di Bucci,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi tega, da stranke v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka niso vložile predloga, naj se opravi obravnava, in odločitve v skladu s členom 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča, da bo odločeno brez ustnega dela postopka,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Tožeča stranka, družba Mowi Poland S.A., s tožbo na podlagi člena 263 PDEU v bistvu predlaga razglasitev ničnosti točke 3(e) iz Priloge k Delegirani uredbi Komisije (EU) 2024/1141 z dne 14. decembra 2023 o spremembi prilog II in III k Uredbi (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta glede posebnih higienskih zahtev za nekatere vrste mesa, ribiške proizvode, mlečne proizvode in jajca (UL L 2024/1141, v nadaljevanju: izpodbijana določba).
Dejansko stanje
2
Tožeča stranka je družba poljskega prava, specializirana med drugim za predelavo dimljenega lososa.
3
Tožeča stranka pri rezanju dimljenega lososa uporablja tehniko „stiffening“ (tj. zamrzovanje predelanih prekajenih ribiških proizvodov zaradi rezanja), pri kateri se fileji dimljenega lososa razrežejo z znižanjem svoje prvotne temperature na raven, ki je med –7 °C in –14 °C.
4
Evropska komisija je 14. decembra 2023 sprejela Delegirano uredbo 2024/1141, ki vsebuje izpodbijano določbo. Z zadnjenavedeno je v oddelek VIII, poglavje VII, Priloge III k Uredbi (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 45, str. 14) dodana ta točka:
„4. Kadar mora biti temperatura svežih ribiških proizvodov, odmrznjenih nepredelanih ribiških proizvodov ali predelanih ribiških proizvodov nižja od temperature talečega se ledu, da se omogoči uporaba strojev za rezanje ribiških proizvodov, se lahko ti proizvodi ohranijo na taki tehnološko zahtevani temperaturi za najkrajši možen čas, v vsakem primeru pa ne dlje kot 96 ur. Skladiščenje in prevoz pri tej temperaturi nista dovoljena.
Kadar mora biti temperatura zamrznjenih ribiških proizvodov višja od –18 °C, da se omogoči uporaba strojev za rezanje ribiških proizvodov, se lahko ti proizvodi ohranijo na taki tehnološko zahtevani temperaturi za najkrajši možen čas, v vsakem primeru pa ne dlje kot 96 ur. Skladiščenje in prevoz pri tej temperaturi nista dovoljena.“
Predlogi strank
5
Tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
–
izpodbijano določbo razglasi za nično;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
6
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
7
Francoska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
Pravo
Uvodne ugotovitve o higienskih zahtevah za ribiške proizvode
8
Varnost živil je urejena s skupkom uredb, katerega namen je harmonizirati zdravstvena pravila na ravni Evropske unije.
9
Natančneje, Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 463) v skladu s svojim členom 1(2) določa splošna načela, ki urejajo sektor živil in krme na splošno.
10
Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 852/2004 z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 319) na podlagi svojega člena 1(1) določa splošna pravila higiene živil.
11
Uredba št. 853/2004 na podlagi svojega člena 1(1) določa posebna pravila za higieno živil živalskega izvora.
12
Glede zadnjenavedenih iz člena 3(1) Uredbe št. 853/2004 izhaja, da morajo nosilci živilske dejavnosti ravnati v skladu z ustreznimi določbami prilog II in III k navedeni uredbi.
13
Priloga III k Uredbi št. 853/2004 določa posebne zahteve za različne sektorje živilske dejavnosti. Sektor ribiških proizvodov ureja oddelek VIII te priloge.
14
Pred sprejetjem izpodbijane določbe je oddelek VIII, poglavje VII, Priloge III k Uredbi št. 853/2004 glede skladiščenja ribiških proizvodov določal:
„Nosilci živilske dejavnosti, ki skladiščijo ribiške proizvode, morajo zagotavljati, da se upoštevajo naslednje zahteve:
1.
Sveži ribiški proizvodi, odmrznjeni nepredelani ribiški proizvodi in kuhani in hlajeni proizvodi iz rakov in mehkužcev se morajo hraniti na temperaturi, ki se približuje temperaturi talečega se ledu[;]
2.
Zamrznjene ribiške proizvode je treba hraniti pri temperaturi največ –18 °C v vseh delih proizvoda; cele ribe, sprva zamrznjene v slanici in namenjene proizvodnji konzerviranih živil, se lahko hranijo pri temperaturi največ –9 °C.
[…]“
15
Kot je navedeno v točki 4 zgoraj, je to poglavje z izpodbijano določbo spremenjeno tako, da je dodana ta točka:
„4. Kadar mora biti temperatura svežih ribiških proizvodov, odmrznjenih nepredelanih ribiških proizvodov ali predelanih ribiških proizvodov nižja od temperature talečega se ledu, da se omogoči uporaba strojev za rezanje ribiških proizvodov, se lahko ti proizvodi ohranijo na taki tehnološko zahtevani temperaturi za najkrajši možen čas, v vsakem primeru pa ne dlje kot 96 ur. Skladiščenje in prevoz pri tej temperaturi nista dovoljena.
Kadar mora biti temperatura zamrznjenih ribiških proizvodov višja od –18 °C, da se omogoči uporaba strojev za rezanje ribiških proizvodov, se lahko ti proizvodi ohranijo na taki tehnološko zahtevani temperaturi za najkrajši možen čas, v vsakem primeru pa ne dlje kot 96 ur. Skladiščenje in prevoz pri tej temperaturi nista dovoljena.“
Dopustnost tožbe
16
Komisija ob podpori Francoske republike, ne da bi formalno na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti, izpodbija dopustnost tožbe, z utemeljitvijo, da tožeča stranka v bistvu, po eni strani, nima procesnega upravičenja in, po drugi strani, nima pravnega interesa.
Procesno upravičenje tožeče stranke
17
Komisija ob podpori Francoske republike trdi, da se izpodbijana določba ne nanaša neposredno na tožečo stranko v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ta določba naj ne bi spreminjala njenega pravnega položaja, ker pred njenim sprejetjem pravo Unije ni omogočalo skladiščenja dimljenega lososa pri temperaturi, ki se uporablja za njegovo obdelavo s tehniko „stiffening“. Natančneje, pred sprejetjem izpodbijane določbe naj bi se oddelek VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004 uporabljal za dimljenega lososa. Na eni strani, čeprav pojem „skladiščenje“ v Uredbi št. 853/2004 ni opredeljen, naj bi se bilo treba sklicevati na „splošno priznano sprejetje“ in tisto, ki izhaja iz konteksta Uredbe št. 853/2004. Na drugi strani, proizvodi, ki izhajajo iz tehnike „stiffening“, naj bi bili „zamrznjeni proizvodi“ v smislu navedene točke 2. Zato bi bilo treba pred sprejetjem izpodbijane določbe temperaturo, uporabljeno za tehniko „stiffening“, uporabiti v proizvodnem procesu ter za najkrajši možni čas in ne dlje kot 96 ur. Učinek neobstoja sklicevanja na trajanje 96 ur v določbah, ki se uporabljajo, naj ne bi bil, da se tožeči stranki dovoli, da nastavi temperaturo, uporabljeno za tehniko „stiffening“, za daljši čas. Poleg tega naj sklicevanje na 96 ur, določeno z izpodbijano določbo, ne bi posegalo v pravni položaj tožeče stranke, saj naj bi bila ta omejitev „že prej znana kot najdaljši dovoljeni čas“ in naj bi bila navedena v različnih dokumentih. Tako naj bi se z izpodbijano določbo potrjevala možnost uporabe tehnike „stiffening“, poleg tega pa naj bi bile že obstoječe določbe zaradi izpodbijane določbe zgolj bolj jasne in berljive.
18
Tožeča stranka v bistvu navaja, da ima procesno upravičenje. Trdi, da je Delegirana uredba 2024/1141 predpis ter da se izpodbijana določba neposredno nanaša nanjo in ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
19
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je dopustnost tožbe, ki jo fizična ali pravna oseba na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vloži zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, pogojena s tem, da se tej osebi prizna procesno upravičenje, ki obstaja v dveh primerih. Na eni strani je tako tožbo mogoče vložiti, če se ta akt nanjo neposredno in posamično nanaša. Na drugi strani taka oseba lahko vloži tožbo zoper predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, če se ta nanjo neposredno nanaša (glej sodbo z dne 30. junija 2022, Danske Slagtermestre/Komisija, C‑99/21 P, EU:C:2022:510, točka 41 in navedena sodna praksa).
20
Zato je treba ugotoviti, ali tožeča stranka – kot trdi – utemeljuje procesno upravičenje z obrazložitvijo, da je izpodbijana določba predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov in ki se nanjo nanaša neposredno.
21
Na prvem mestu, ugotoviti je treba, da – kot navaja tožeča stranka – na eni strani, Delegirana uredba 2024/1141 ni bila sprejeta po zakonodajnem postopku. Zato ne gre za zakonodajni akt v smislu člena 289(3) PDEU. Na drugi strani, ta uredba je splošna, saj se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za kategorijo oseb, ki so določene splošno in abstraktno, in sicer za nosilce živilske dejavnosti. Iz tega sledi, da je Delegirana uredba 2024/1141 predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
22
Na drugem mestu, navesti je treba – kot je storila tožeča stranka – da iz besedila izpodbijane določbe izhaja, da ta določa posebne zahteve glede tehnike „stiffening“, ne da bi bili potrebni drugi ukrepi. Iz tega sledi, da izpodbijana določba ne potrebuje izvedbenih ukrepov v zvezi s tožečo stranko v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.
23
Na tretjem mestu, opozoriti je treba, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s pogojem, da se mora sklep, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili, in sicer, da ima na eni strani sporni ukrep neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke in da na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na sporni ureditvi, brez uporabe drugih vmesnih pravil (sodbi z dne 5. maja 1998, Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, točka 43, in z dne 10. septembra 2009, Komisija/Ente per le Ville Vesuviane in Ente per le Ville Vesuviane/Komisija, C‑445/07 P in C‑455/07 P, EU:C:2009:529, točka 45).
24
Kar zadeva prvo merilo, je treba navesti, da ima določba v skladu s sodno prakso neposredne učinke na pravni položaj posameznika, če omejuje njegove pravice ali mu nalaga obveznosti (sodba z dne 7. julija 2015, Federcoopesca in drugi/Komisija, T‑312/14, EU:T:2015:472, točka 36).
25
Preučiti je torej treba, ali izpodbijana določba omejuje pravice tožeče stranke oziroma ali ji nalaga obveznosti.
26
V zvezi s tem je treba navesti, da – kot izhaja iz točke 15 zgoraj – izpodbijana določba na eni strani izrecno določa možnost uporabe tehnike „stiffening“ kot faze proizvodnje s tem, da je v njej podrobno določeno, da mora biti hranjenje ribiških proizvodov na temperaturi, ki se zahteva s to tehniko, omejeno na „najkrajši možen čas, v vsakem primeru pa ne dlje kot 96 ur“, in na drugi strani določa, da skladiščenje, shranjevanje in prevoz pri tej temperaturi niso dovoljeni.
27
Kar zadeva možnost uporabe tehnike „stiffening“ kot faze proizvodnje, je treba ugotoviti – kot je storila tožeča stranka – da pred sprejetjem izpodbijane določbe nobena določba uredb št. 178/2002, 852/2004 ali 853/2004 ni vsebovala sklicevanja na to tehniko.
28
Kot trdi Komisija, je bila namreč tehnika „stiffening“ pred sprejetjem te določbe opisana v Prilogi III k „Evropskemu priročniku o dobri praksi, ki se uporablja za dimljene in/ali slane in/ali marinirane ribe“, ki ga je pripravilo European Salmon Smokers Association (ESSA, Evropsko združenje pripravljavcev dimljenega lososa).
29
Ta priročnik je priročnik Unije o dobri higienski praksi ter uporabi načel analize tveganj in kritičnih nadzornih točk (v nadaljevanju: HACCP) v smislu člena 9 Uredbe št. 852/2004.
30
Kot pa je razvidno iz člena 7, drugi odstavek, Uredbe št. 852/2004, se uporaba priročnikov Unije sicer spodbuja, vendar jih nosilci živilske dejavnosti lahko uporabljajo prostovoljno.
31
Na podlagi zadnjenavedene določbe enako velja za nacionalne priročnike dobre prakse v smislu člena 8 Uredbe št. 852/2004.
32
Poleg tega – kot trdi Komisija – oddelek 14.1.13 Code d’usages sur les poissons et les produits de la pêche (Kodeks ravnanja z ribami in ribiškimi proizvodi, v nadaljevanju: Codex Alimentarius), ki sta ga pripravili Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo (FAO) in Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) ter je bil sprejet leta 2003 in nazadnje spremenjen leta 2016, določa tudi tehnične nasvete za rezanje dimljenega lososa s tehniko „stiffening“, iz uvodne izjave 15 Uredbe št. 852/2004 pa izhaja, da se morajo pri zahtevah iz HACCP upoštevati načela iz Codex Alimentarius.
33
Kljub temu je treba ugotoviti, da – kot je razvidno iz uvodnega dela tega kodeksa – ta „zagotavlja splošne nasvete glede proizvodnje, skladiščenja in obdelave rib in ribiških proizvodov na ribiških ladjah in na kopnem“.
34
Iz tega sledi, da pred sprejetjem izpodbijane določbe ni bilo pravno zavezujoče obveznosti, ki bi zajemala uporabo tehnike „stiffening“ kot faze proizvodnje.
35
Kar zadeva zahteve glede skladiščenja ali shranjevanja, je treba preveriti, ali – kot v bistvu trdi Komisija ob podpori Francoske republike – so pred sprejetjem izpodbijane določbe veljavne določbe že določale prepoved hranjenja dimljenega lososa na temperaturi, ki se zahteva za uporabo tehnike „stiffening“, za čas, ki presega 96 ur.
36
Uvodoma, navesti je treba, da se je – drugače kot trdi tožeča stranka – pred sprejetjem izpodbijane določbe oddelek VIII Priloge III k Uredbi št. 853/2004 uporabljal za dimljenega lososa. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se stranke pravilno strinjajo glede dejstva, da je dimljeni losos „predelan ribiški proizvod“ v smislu točke 7.4 Priloge I k Uredbi št. 853/2004. Vendar – kot je pojasnila Francoska republika – člen 1(1) Uredbe št. 853/2004 določa posebna pravila za predelana ali nepredelana živila živalskega izvora. Poleg tega – kot navaja Komisija – so v oddelku VIII Priloge III k Uredbi št. 853/2004 navedene določbe, ki se uporabljajo za predelane proizvode. Tako je zlasti v primeru poglavja IV tega oddelka, ki določa zahteve za nekatere predelane ribiške proizvode.
37
Čeprav oddelek VIII, točka 1, tretji odstavek, Priloge III k Uredbi št. 853/2004 določa, da „[navedeni] oddelek velja za odmrznjene nepredelane ribiške proizvode in sveže ribiške proizvode, ki so jim bili dodani živilski dodatki v skladu z ustrezno zakonodajo Unije“, je treba ugotoviti – kot je to storila Komisija – da je bila ta določba dodana z Uredbo Komisije št. 558/2010 z dne 24. junija 2010 o spremembi Priloge III k Uredbi (ES) št. 853/2004 (UL 2010, L 159, str. 18), v katere uvodni izjavi 11 je navedeno, da „[morajo] [z]a usklajenost zakonodaje Unije […] iste zahteve kot za sveže ribiške proizvode veljati tudi za navedene proizvode“. Tako je treba ugotoviti, da oddelek VIII, točka 1, tretji odstavek, Priloge III k Uredbi št. 853/2004 zgolj natančno določa, da se ta oddelek uporablja tudi za odmrznjene nepredelane ribiške proizvode in sveže ribiške proizvode, ki so jim bili dodani živilski dodatki v skladu z ustrezno zakonodajo Unije.
38
Kar zadeva zlasti določbe v zvezi s skladiščenjem ribiških proizvodov, ki so veljale pred sprejetjem izpodbijane določbe, je treba ugotoviti, da, prvič – kot izhaja iz točke 14 zgoraj – so zahteve, določene v oddelku VIII, poglavje VII, Priloge III k Uredbi št. 853/2004, naložene nosilcem živilske dejavnosti, ki skladiščijo ribiške proizvode.
39
Vendar je treba ugotoviti, da niti Uredba št. 853/2004 niti uredbi št. 178/2002 in 852/2004, na kateri napotuje prva, ne opredeljujejo pojma „skladiščenje“. Komisija poleg tega to priznava v svojih vlogah.
40
Tako iz določb, ki so veljale pred sprejetjem izpodbijane določbe, ne izhaja, od katerega trenutka je treba ribiški proizvod šteti za skladiščen.
41
To ugotovitev potrjuje dejstvo, da je v delu glede konteksta obrazložitvenega memoranduma Delegirane uredbe 2024/1141 natančno navedeno, da je primerno „pojasniti“ zahteve glede „postopka, prek katerega se malo zniža temperatura za rezanje svežih ribiških proizvodov ali predelanih ribiških proizvodov ali pa poveča temperatura zamrznjenih ribiških proizvodov, in glede prepovedi skladiščenja ali prevoza ribiških proizvodov pri tej tehnološko zahtevani začasni temperaturi“, „da bi se preprečila kakršna koli dvoumnost“.
42
Poleg tega Komisija v odgovor na drugi tožbeni razlog tožeče stranke trdi, da izpodbijana določba „natančno določa razmejitev med tem, kar je mogoče šteti za nujno v okviru faze proizvodnje, pri kateri se uporablja tehnika „stiffening“, na eni strani, in v okviru skladiščenja, na drugi strani“.
43
Razlaga pojma „skladiščenje“, ki jo predlaga Komisija ob upoštevanju „splošno priznanega sprejetja“, in sicer „dejanje shranjevanja ali hrambe nečesa na določenem mestu za neki čas do nadaljnje uporabe“ ali „varovanje nečesa pred vsako spremembo, uničenjem, izginotjem itd. s prestavitvijo v ustrezne pogoje“, poleg tega ne zagotavlja pojasnil glede vprašanja, od katerega trenutka je treba ribiški proizvod šteti za skladiščen.
44
Kar zadeva kontekstualno razlago tega pojma, ki jo predlaga Komisija, in sicer razlago, v skladu s katero „skladiščenje v smislu [oddelka VIII, poglavje VII,] točk[a] 2, [Priloge III k Uredbi št. 853/2004] nastopi, kadar je proizvod hranjen na določenem mestu v pričakovanju svoje nadaljnje uporabe, v nasprotju s položajem, v katerem je postavljen v določeno stanje zaradi nujnosti, ki je neločljivo povezana s proizvodnim procesom (kot v primeru uporabe tehnike ‚stiffening‘ zaradi rezanja)“, in kar zadeva trditev, da je tehnika „stiffening“ kot faza proizvodnje dovoljena „le v okviru predelave lososa in za najkrajši možen čas“, tako da gre po tem času za skladiščenje, je treba ugotoviti, da je z izpodbijano določbo uvedena časovna omejitev 96 ur. Ta časovna omejitev pa pomeni obveznost, ki je tožeči stranki naložena v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 24 zgoraj, ne glede na vprašanje, ali – kot trdi Komisija – „je bila že prej znana kot najdaljši dovoljeni čas“ in je bila navedena v različnih dokumentih, ki poleg tega iz razlogov, navedenih v točkah od 28 do 34 zgoraj, nimajo zavezujoče vrednosti.
45
Drugič, navesti je treba, da se stranke pravilno strinjajo glede dejstva, da dimljeni losos kot predelani ribiški proizvod pred sprejetjem izpodbijane določbe ni spadal na področje uporabe oddelka VIII, poglavje VII, točka 1, Priloge III k Uredbi št. 853/2004.
46
Kar zadeva oddelek VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004, je treba ugotoviti, da niti v Uredbi št. 853/2004 niti v uredbah št. 178/2002 in 852/2004, na kateri prva napotuje, ni opredeljen pojem „zamrznjeni proizvod“.
47
Razlaga tega pojma, ki jo je podala Komisija, temelji na tehničnem dokumentu FAO, in sicer na delu v zvezi z ohlajenimi proizvodi in proizvodi, ohlajenimi na manj kot 0 °C, iz „Evropskega priročnika o dobri praksi, ki se uporablja za dimljene in/ali slane in/ali marinirane ribe“, ki ga je pripravilo ESSA, ali na ponazoritvi, ki je na spletnem mestu Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (center za mednarodno sodelovanje na področju kmetijskih raziskav za razvoj, CIRAD), ni podprta z nobenim sklicevanjem na uredbe, navedene v točki 46 zgoraj.
48
Poleg tega – kot trdi tožeča stranka – je pojem „zamrznjeni proizvod“ v oddelku VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004 tako kot v drugih določbah te uredbe, kot je oddelek I o mesu domačih kopitarjev, poglavje VII, točka 4, oddelek V o mletem mesu, mesnih pripravkih in mehansko izkoščenem mesu, poglavje III, točka 2(c)(ii), ali pa oddelek VIII o ribiških proizvodih, poglavje I, del I(C), točka 1, povezan s temperaturo, ki ne presega –18 °C.
49
Tako iz določb, ki so veljale pred sprejetjem izpodbijane določbe, ne izhaja, da je bilo treba dimljenega lososa – danega na temperaturo, ki je potrebna pri uporabi tehnike „stiffening“ in ki se glede na prakso tožeče stranke spreminja od –7 °C do –14 °C – šteti za „zamrznjeni proizvod“ v smislu oddelka VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004.
50
Ta ugotovitev je potrjena z dejstvom, da so proizvodi, pripravljeni z uporabo tehnike „stiffening“, v skladu s Prilogo III k „Evropskemu priročniku o dobri praksi, ki se uporablja za dimljene in/ali slane in/ali marinirane ribe“, ki ga je pripravilo ESSA in na katerega se sklicuje Komisija, uvrščeni v kategorijo nikoli zamrznjenih proizvodov.
51
Iz tega sledi, da so pred sprejetjem izpodbijane določbe za proizvajalce dimljenega lososa, pripravljenega z uporabo tehnike „stiffening“, veljale zahteve, določene v poglavju IX, točka 5, Priloge II k Uredbi št. 852/2004, na katero se sklicuje Komisija v svojih vlogah in ki določa:
„Surovine, sestavine, vmesni in gotovi proizvodi, na katerih lahko rastejo patogeni mikroorganizmi ali nastajajo toksini, se ne smejo shranjevati pri temperaturah, ki bi lahko povzročile tveganje za zdravje. Temperaturna veriga mora biti neprekinjena. Dovoljena so omejena obdobja, ko temperatura ni nadzorovana zaradi izvajanja postopkov ravnanja z živili med pripravo, prevozom, skladiščenjem, razstavljanjem ali strežbo živil, pod pogojem, da to ne predstavlja tveganja za zdravje. Nosilci živilske dejavnosti, ki proizvajajo, ravnajo s predelanimi živili in jih embalirajo, morajo imeti primerne prostore, ki so dovolj veliki za ločeno shranjevanje surovin in predelanih materialov ter zadostno ločeno hlajeno skladišče.“
52
Vendar je treba ugotoviti, da ta določba napotuje na možnost, da za proizvode temperatura, pri kateri ni tveganja za zdravje, ni nadzorovana „[za] omejena obdobja“, ne da bi bila navedena časovna omejitev.
53
Zato – drugače kot v bistvu trdi Komisija ob podpori Francoske republike – pred sprejetjem izpodbijane določbe iz veljavnih določb ni očitno izhajalo, da je bilo prepovedano hraniti dimljenega lososa na temperaturi, ki se zahteva z uporabo tehnike „stiffening“, v času, ki presega 96 ur.
54
Zato je treba ugotoviti, da izpodbijana določba tožeči stranki nalaga obveznost in da je prvo merilo glede neposrednega nanašanja izpolnjeno.
55
V zvezi z drugim merilom je treba ugotoviti, da je izvajanje izpodbijane določbe povsem samodejno in izhaja iz same sporne ureditve, ne da bi bilo treba uporabiti vmesna pravila. Iz tega sledi, da je tudi drugo merilo glede neposrednega nanašanja izpolnjeno.
56
Za tožečo stranko je zato treba šteti, kot da se izpodbijana določba nanjo nanaša neposredno.
57
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da ima tožeča stranka procesno upravičenje.
Pravni interes tožeče stranke
58
V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Tak interes je pogojen s tem, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 55 in navedena sodna praksa).
59
V obravnavanem primeru zadošča ugotoviti, da bi morebitna razglasitev ničnosti izpodbijane določbe tožeči stranki lahko prinesla korist, in sicer to, da ji ne bi bilo treba izpolniti zahtev, ki jih navedena določba nalaga v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 853/2004.
60
Zato tožeča stranka ima pravni interes.
61
Glede na vse zgornje preudarke je treba tožbo razglasiti za dopustno.
Utemeljenost
62
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe formalno navaja štiri tožbene razloge, od katerih se:
–
prvi nanaša na kršitev člena 290 PDEU, ker se izpodbijana določba nanaša na bistveni element Uredbe št. 853/2004;
–
drugi na kršitev načela sorazmernosti, določenega v členu 5(4) PEU;
–
tretji na kršitev člena 10(1) Uredbe št. 853/2004, ker se izpodbijana določba ne umešča v uresničevanje ciljev, ki se jim sledi s to uredbo;
–
četrti pa na kršitev člena 13 iste uredbe, ker se Komisija med postopkom priprave izpodbijane določbe ni posvetovala z Evropsko agencijo za varnost hrane (EFSA).
63
Splošno sodišče meni, da je smotrno na prvem mestu preučiti četrti tožbeni razlog.
64
Tožeča stranka v okviru četrtega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je Komisija s tem, da se v postopku priprave izpodbijane določbe ni posvetovala z EFSO, kršila člen 13 Uredbe št. 853/2004.
65
Poleg tega s trditvami, podanimi v okviru prvega, drugega in tretjega tožbenega razloga, v bistvu trdi, da omejitev na 96 ur, naložena z izpodbijano določbo, ne temelji na nobenem znanstvenem podatku, da Komisija ni zagotovila utemeljitve glede te časovne omejitve in da bi se ta institucija morala z EFSO posvetovati o časovni omejitvi, ki jo je treba upoštevati.
66
Komisija ob podpori Francoske republike trdi, da se izpodbijana določba ne nanaša na zadevo, ki bi lahko pomembno vplivala na javno zdravje v smislu člena 13 Uredbe št. 853/2004. Ta člen naj bi namreč omejeval posvetovanje z EFSO samo na nekatere primere, in sicer kadar imajo podane spremembe dovolj pomemben obseg. Vendar v obravnavani zadevi izpodbijana določba ni povzročila sprememb določb, veljavnih pred njenim sprejetjem, zato naj ne bi bilo mogoče ugotoviti nobenega pomembnega vplivanja na zdravje. Ta razlaga naj bi bila poleg tega potrjena z dopisom izvršnega direktorja EFSE z dne 12. junija 2024, poslanega predsednici Evropskega parlamenta. Poleg tega naj bi se z izpodbijano določbo pojasnjeval pravni položaj in ta določba naj se ne bi nanašala na znanstvena vprašanja. Poleg tega naj ne bi obstajal znanstveni dokaz o pozitivnem vplivu praks tožeče stranke na zdravje potrošnikov.
67
Komisija ob podpori Francoske republike v dupliki v odgovor na trditve tožeče stranke, navedene v okviru prvega, drugega in tretjega tožbenega razloga, navaja, da se je v odgovoru na tožbo oprla na študije, ki dokazujejo, da temperatura in trajanje zamrzovanja dimljenega lososa znatno vplivata na njegovo kakovost. Poleg tega naj bi se s časovno omejitvijo na 96 ur upošteval najdaljši čas, ki je potreben za izvedbo rezanja. Tako naj bi se s to časovno omejitvijo upoštevalo varstvo potrošnikov na področju varnosti hrane in potreb sektorja.
68
V skladu s členom 13 Uredbe št. 853/2004 se Komisija posvetuje z EFSO o vsaki zadevi, ki spada na področje navedene uredbe in ki bi lahko pomembno vplivala na javno zdravje.
69
V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da se Komisija pred sprejetjem izpodbijane določbe ni posvetovala z EFSO.
70
Drugače kot trdi Komisija, ki jo podpira Francoska republika, in kot izhaja iz točk od 26 do 54 zgoraj, so z izpodbijano določbo uvedene nove obveznosti za tožečo stranko.
71
Okoliščina, na katero se sklicuje Komisija, in sicer da je izvršni direktor EFSE v dopisu predsednici Evropskega parlamenta navedel, da „je zmanjšanje mikrobiološke nevarnosti že zajeto z veljavno zakonodajo, ki opredeljuje pogoje za skladiščenje ribiških proizvodov“, da „Uredba […] št. 853/2004 predpisuje temperaturo približno 0 °C (taljenje ledu) za sveže proizvode in –18 °C za zamrznjene proizvode“ ter da „Codex Alimentarius nalaga, da se sveži ribiški proizvodi skladiščijo pri temperaturi talečega se ledu, zamrznjeni ribiški proizvodi pa pri –18 °C“, ne vpliva na tako razlago.
72
Poleg dejstva, da je v skladu s členom 22(2) Uredbe št. 178/2002 naloga EFSE zagotavljati znanstvena mnenja, se s tako presojo nikakor ne pojasnijo morebitne določbe, ki so veljale pred sprejetjem izpodbijane določbe in ki so opredeljevale pojma „skladiščenje“ ali „zamrznjeni proizvod“, v katerih je bilo navedeno, od katerega trenutka je treba neki proizvod šteti za skladiščen, ali v katerih je bila natančno določena temperatura, pri kateri je treba za tak proizvod šteti, da je zamrznjen.
73
Preveriti je torej treba, ali je bila Komisija, preden je sprejela izpodbijano določbo, v skladu s členom 13 Uredbe št. 853/2004 zavezana posvetovati se z EFSO.
74
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se stranke pravilno strinjajo glede dejstva, da zadeva, na katero se nanaša izpodbijana določba, spada na področje uporabe Uredbe št. 853/2004.
75
Kar zadeva vprašanje, ali navedena zadeva lahko pomembno vpliva na javno zdravje, je treba najprej ugotoviti, da – drugače kot trdi Komisija – taka zadeva vpliva na znanstvene presoje. Uvedba časovne omejitve, med katero je proizvajalcem ribiških proizvodov dovoljeno, da te proizvode hranijo na temperaturi, ki se zahteva z uporabo tehnike „stiffening“, namreč predpostavlja analizo in upoštevanje časa, v katerem je mogoče šteti, da navedeni proizvodi, hranjeni na taki temperaturi, ne povzročajo tveganja za zdravje.
76
Kar zadeva zlasti presojo pomembnega vplivanja na javno zdravje, je treba ugotoviti, da čeprav Delegirana uredba 2024/1141 ne vsebuje nobene utemeljitve v zvezi z uvedbo zahtev glede tehnike „stiffening“, kot je pojasnjeno v točki 41 zgoraj, iz dela glede konteksta obrazložitvenega memoranduma te uredbe izhaja, da je primerno „pojasniti“ zahteve glede „postopka, prek katerega se malo zniža temperatura za rezanje svežih ribiških proizvodov ali predelanih ribiških proizvodov ali pa poveča temperatura zamrznjenih ribiških proizvodov, in glede prepovedi skladiščenja ali prevoza ribiških proizvodov pri tej tehnološko zahtevani začasni temperaturi“, „da bi se preprečila kakršna koli dvoumnost“.
77
Poleg tega je iz uvodne izjave 13 prvotne različice obrazložitvenega memoranduma Delegirane uredbe 2024/1141, na katero se sklicuje tožeča stranka, v bistvu razvidno, da „[je] za izogibanje zlorabam, ki so v tem, da se zahteve glede proizvodnje uporabijo za skladiščenje ribiških proizvodov na temperaturi, ki ni v skladu z oddelkom VII, poglavje VII, točka 2, Priloge III [k Uredbi št. 853/2004], […] treba znižanje ali – za že zamrznjene proizvode – zvišanje temperature zaradi tehnike ‚stiffening‘ opraviti čim prej in skladiščenje ribiških proizvodov na temperaturi, ki olajša razrezovanje ali rezanje, mora biti časovno omejeno“.
78
Navesti je treba tudi, da se Komisija v okviru te tožbe sicer ni izrecno izjavila glede vprašanja, ali zadeva, na katero se nanaša izpodbijana določba, lahko pomembno vpliva na javno zdravje, vendar v odgovoru na drugi tožbeni razlog tožeče stranke trdi, da so nekateri proizvajalci zlorabili toleranco zakonodaje Unije v zvezi s tem, da se tehnika „stiffening“ v proizvodnem procesu uporabi v škodo potrošnikov, ker so fileji, skladiščeni pri temperaturi za uporabo tehnike „stiffening“, manj kvalitetni in ker je potrošnik, ki misli, da je kupil proizvod, ki ni bil zamrznjen, zaveden.
79
Komisija navaja, da iz številnih znanstvenih študij izhaja, da temperatura in trajanje zamrznitve dimljenega lososa znatno vplivata na njegovo kakovost. V zvezi s tem se sklicuje, na eni strani, na študijo „Quantification and mapping of tissue damage from freezing in cod by magnetic resonance imaging – ScienceDirect“ (Kvantifikacija in kartografija poškodb tkiva, ki jih zamrzovanje povzroči pri trski, s pomočjo slikanja z uporabo magnetne resonance – ScienceDirect) (Food Control, zvezek 123, maj 2021, 107734), iz katere naj bi izhajalo, da „[je] zamrzovanje ribe […] pomembna metoda predelave, ki lahko podaljša rok uporabnosti proizvoda, ampak ki lahko tudi povzroči veliko škodo na tkivu, če ni pravilno izvedena“, in da „bolj kot postopek zamrzovanja poteka na negativni temperaturi, manj je proces škodljiv“. Na drugi strani, sklicuje se na študijo, naslovljeno „Effect of Freezing on the Shelf Life of Salmon“ (Učinek zamrzovanja na rok uporabnosti lososa) (International Journal of Food Science, avgust 2018, 1686121), iz katere naj bi izhajalo, da „[sta] trajanje in temperatura shranjevanja […] ključna dejavnika, ki vplivata na izgubo kakovosti in rok uporabnosti ribe, pri čemer se na maščobni frakciji med shranjevanjem v glavnem izvedejo avtooksidativne in hidrolitske spremembe v zamrznjenem stanju“, in da „[so] lipidi v ribah […] zelo občutljivi na oksidacijo; ta torej zmanjšuje hranilno vrednost, teksturo in barvo ribe“.
80
Poleg tega Komisija v okviru svojih predhodnih ugotovitev glede pravnega okvira trdi, da je treba dimljenega lososa, ohlajenega na temperaturo, ki je nižja od zmrzišča, šteti za zamrznjeni proizvod in kot tak – ker je skladiščen – za proizvod, za katerega veljajo določbe o skladiščenju zamrznjenih proizvodov, in sicer oddelek VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004. V zvezi s tem pojasnjuje, da zaradi skladiščenja dimljenega lososa na temperaturi, ki je določena za razrezovanje na rezine, obstaja neki odstotek vode, ki pri tej temperaturi ne kristalizira, kar lahko v nekaterih primerih omogoči razvoj bakterijske flore v tej vodi. Komisija dodaja, da lahko skladiščenje tega proizvoda pri temperaturi za uporabo tehnike „stiffening“ – v primeru nihanja temperature – povzroči celično lizo, to je razgradnjo celic (kadar ledeni kristali poškodujejo celično strukturo), kar povzroči povečanje tveganja za zdravje ter vpliva na teksturo, okus in hranilno vrednost končnega proizvoda. Navaja, da iz dokumentacije, ki je na voljo na spletnem mestu FAO, izhaja, da „[se] ribje beljakovine […] trajno spremenijo ob zamrznitvi in hladnem shranjevanju“, da „[je] hitrost, pri kateri nastopi ta denaturacija, […] v veliki meri odvisna od temperature“, da „pri temperaturi, ki je blizu zmrzišča, na primer 28 °F [(–2 °C)], pomembne spremembe nastanejo hitro“ in da „[so] celo pri 15 °F [(–10 °C)] […] spremembe tako hitre, da se lahko proizvod, ki je bil prvotno dobre kakovosti, v nekaj tednih pokvari“.
81
Komisija trdi tudi, da če bi razlago tožeče stranke, v skladu s katero je mogoče le proizvode, katerih temperatura je bila znižana na –18 °C, šteti za zamrznjene, priznali za pravilno, bi to pomenilo, da za ribiške proizvode, katerih temperatura je bila znižana samo, na primer, na –17,5 °C, ne bi veljala obveznost skladiščenja na temperaturi –18 °C in bi jih bilo mogoče potrošnikom prodajati kot proizvode, ki nikoli niso bili zamrznjeni, ter da bi bil ta položaj „očitno nevaren za zdravje potrošnikov“, ob upoštevanju tveganja, ki bi mu bili ti izpostavljeni zaradi možnosti, da je bil ta isti proizvod večkrat odmrznjen.
82
Tako je mogoče iz pripravljalnega gradiva Delegirane uredbe 2024/1141 in trditev Komisije, ki jih je ta podala v okviru te tožbe, sklepati, da je razlog, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijane določbe, povezan s tem, da so obstajale „dvoumnosti“ v prejšnjem pravnem okviru, kar zadeva tehniko „stiffening“ ter prepoved skladiščenja in shranjevanja ali prevoza ribiških proizvodov na temperaturi, ki se zahteva za uporabo te tehnike, medtem ko bi hranjenje dimljenega lososa na tej temperaturi za daljši čas lahko povzročilo tveganja za zdravje.
83
Tako zadevo pa je treba opredeliti kot zadevo, ki lahko pomembno vpliva na javno zdravje.
84
Glede tega je treba ugotoviti, da – kot je bilo navedeno v točki 82 zgoraj – iz trditev Komisije v bistvu izhaja, da hranjenje dimljenega lososa na temperaturi, ki se zahteva z uporabo tehnike „stiffening“, za daljši čas, lahko vpliva na zdravje potrošnikov in torej vpliva na javno zdravje.
85
Poleg tega je tudi iz vlog Komisije razvidno, da je tak vpliv na javno zdravje očitno pomemben. Komisija namreč pojasnjuje, da bi priznanje razlage, ki jo je tožeča stranka podala glede oddelka VIII, poglavje VII, točka 2, Priloge III k Uredbi št. 853/2004, pripeljalo do položaja, ki bi bil „očitno nevaren za zdravje potrošnikov“.
86
Zato je treba ugotoviti, da je bila Komisija zavezana posvetovati se z EFSO v skladu s členom 13 Uredbe št. 853/2004, preden je sprejela izpodbijano določbo.
87
Ta ugotovitev je okrepljena z dejstvom, da – kot trdi sama Komisija – iz uvodne izjave 27 Uredbe št. 853/2004 izhaja, da mora zakonodaja Unije o higieni hrane temeljiti na znanstvenem mnenju.
88
Vendar je treba navesti – kot je to storila tožeča stranka – da znanstvena podlaga, ki jo je Komisija upoštevala za pripravo izpodbijane določbe, ne izhaja niti iz Delegirane uredbe 2024/1141 niti iz njenega obrazložitvenega memoranduma.
89
Poleg tega Komisija ne izpodbija trditev tožeče stranke, ki se nanašajo na tak neobstoj znanstvene podlage. V dupliki namreč zgolj pojasnjuje, da se je v odgovoru na tožbo oprla na študije, ki dokazujejo, da temperatura in trajanje zamrzovanja dimljenega lososa znatno vplivata na njegovo kakovost, vendar se ne izjavi o neobstoju znanstvene podlage izpodbijane določbe v okviru njene priprave.
90
Na neobstoj znanstvene podlage izpodbijane določbe v okviru njene priprave je poleg tega mogoče sklepati iz trditve Komisije v odgovor na drugi tožbeni razlog tožeče stranke, v skladu s katero najdaljši čas 96 ur izhaja iz „soglasja med proizvajalci iz sektorja“ glede časa, ki je potreben za rezanje dimljenega lososa, pri katerem se uporablja tehnika „stiffening“, in v skladu s katero „gre nedvomno za razumen in zadosten čas za izvedbo postopka rezanja v strogem pomenu besede, ob upoštevanju logističnih in organizacijskih potreb sektorja v tej fazi proizvodnje“.
91
Kot trdi Komisija, je predsednica Parlamenta sicer od EFSE v skladu s členom 29(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 178/2002 v dopisu z dne 14. maja 2024 res zahtevala, naj izda znanstveno mnenje o vplivu postopkov „stiffening“ in odmrzovanja na ohranitev in razvoj bioloških tveganj, vendar je izvršni direktor EFSE na ta dopis odgovoril z dopisom z dne 12. junija 2024, v katerem je pojasnil, da ne „more identificirati nobenega odprtega vprašanja na področju varnosti hrane ali tveganja za javno zdravje v razmerah skladiščenja, opisanih v zahtevi“.
92
Vendar je treba ugotoviti, da je taka izmenjava potekala po sprejetju Delegirane uredbe 2024/1141, to je 14. decembra 2023, in da zato vsekakor ne vpliva na zakonitost te uredbe.
93
Zato je treba glede na vse zgornje preudarke četrti tožbeni razlog sprejeti in izpodbijano določbo razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti trditve in razloge, ki jih je navedla tožeča stranka.
Stroški
94
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke.
95
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Francoska republika zato nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:
1.
Točka 3(e) iz Priloge k Delegirani uredbi Komisije (EU) 2024/1141 z dne 14. decembra 2023 o spremembi prilog II in III k Uredbi (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta glede posebnih higienskih zahtev za nekatere vrste mesa, ribiške proizvode, mlečne proizvode in jajca se razglasi za nično.
2.
Evropski komisiji se naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške družbe Mowi Poland S.A.
3.
Francoska republika nosi svoje stroške.
Costeira
Öberg
Zilgalvis
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. septembra 2025.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.