62011CC0514_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W swoich odwołaniach Liga para a Protecção da Natureza (zwana dalej „LPN”) oraz Republika Finlandii(2) wnoszą o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 września 2011 r. w sprawie T‑29/08 LPN przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑6021 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), mocą którego Sąd oddalił skargę LPN o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 22 listopada 2007 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”). Decyzja ta utrzymała w mocy odmowę – na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji(3) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1049/2001”) – udzielenia LPN dostępu do dokumentów zawartych w aktach z toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przeciwko Republice Portugalskiej, dotyczącego projektu budowy zapory na rzece Sabor (Portugalia), który to projekt mógł naruszyć przepisy dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa(4) oraz przepisy dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(5) .
2. Niniejsze odwołania dotyczą głównie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, związanego z ochroną celu kontroli, dochodzenia czy audytu, interpretowanego w świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty(6) .
3. W odwołaniach podniesiono dwie zasadnicze kwestie:
– pierwsza z nich dotyczy ustalenia, czy w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które nadal jest w toku, Komisja Europejska ma obowiązek zbadania indywidualnie i konkretnie każdego dokumentu, którego dotyczy wniosek o udzielenie dostępu złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, w celu zweryfikowania, czy każdy z danych dokumentów podpada pod związany z ochroną celu kontroli, dochodzenia czy audytu wyjątek od prawa dostępu określonego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, czy też w celu odmówienia dostępu do dokumentów może oprzeć się na ogólnym domniemaniu, że ujawnienie dokumentów szkodziłoby celom tych szczególnych czynności;
– druga kwestia, jaka powstaje w niniejszej sprawie, wiąże się z ustaleniem, czy rozporządzenie nr 1367/2006, a dokładniej jego art. 6 ust. 1 zdanie drugie, który przewiduje wykładnię zwężającą podstaw odmowy, w sytuacji gdy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska, ma wpływ na tę ocenę.
II – Ramy prawne
A – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
4. Rozporządzenie nr 1049/2001 określa zasady, warunki oraz ograniczenia prawa dostępu do dokumentów instytucji Unii Europejskiej przewidzianego w art. 15 TFUE.
5. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1049/2001:
„1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu.
[…]
3. Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, [we] wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.
[…]”.
6. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje wyjątki od prawa dostępu do dokumentów instytucji europejskich, przy czym wyjątki, które nas interesują, znajdują się w ust. 2, stanowiącym, co następuje:
„Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
– interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
– postępowania sądowego lub [opinii] prawnej,
– celu kontroli, [dochodzenia] czy audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
7. Wyjątki, o których mowa w szczególności w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1040/2001, mają zastosowanie jedynie w okresie, w którym ochrona jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu.
B – Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006
8. Zgodnie z motywem 15 rozporządzenia nr 1367/2006, „[w] przypadku gdy rozporządzenie […] nr 1049/2001 przewiduje wyjątki, powinny one mieć zastosowanie, z zastrzeżeniem bardziej szczegółowych przepisów niniejszego rozporządzenia dotyczących wniosków o dostęp do informacji dotyczących środowiska. Podstawy odmowy dostępu do informacji dotyczących środowiska powinny podlegać wykładni zawężającej, biorąc pod uwagę interes publiczny, któremu służy ujawnienie, oraz to, czy objęte wnioskiem informacje mają związek z emisjami do środowiska […]”.
9. Według art. 3 rozporządzenia nr 1367/2006, „[r]ozporządzenie […] nr 1049/2001 ma zastosowanie do wszelkich złożonych przez wnioskodawcę wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska, będących w posiadaniu instytucji lub organów Wspólnoty, bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, narodowość lub miejsce zamieszkania, a w przypadku osób prawnych – bez dyskryminacji ze względu na zarejestrowaną siedzibę lub faktyczne główne miejsce prowadzenia działalności.
[…]”.
10. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Zastosowanie wyjątków dotyczących wniosków o udzielenie informacji dotyczących środowiska”:
„W odniesieniu do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia […] nr 1049/2001, z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane [żądane] informacje dotyczą emisji do środowiska. W odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia […] nr 1049/2001 podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane [żądane] informacje dotyczą emisji do środowiska”.
III – Stan faktyczny
11. LPN jest organizacją pozarządową z siedzibą w Portugalii, uznaną za organizację pożytku publicznego, której celem jest ochrona środowiska. Pismem z dnia 22 kwietnia 2003 r. LPN wniosła do Dyrekcji Generalnej (zwanej dalej „DG”) „Środowisko” Komisji skargę, w której twierdziła, iż przedmiotowy projekt zapory stanowi zagrożenie dla mających znaczenie dla Wspólnoty terenów „Morais” oraz „Rzeka Sabor i Maçãs”, z naruszeniem przepisów dyrektywy 92/43. W wyniku tej skargi Komisja wszczęła przeciwko Republice Portugalskiej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i skontaktowała się z organami portugalskimi w celu zbadania, w jakim stopniu projekt zapory może naruszyć dyrektywy 79/409 i 92/43.
12. W pismach z dnia 27 marca 2007 r. oraz z dnia 16 lipca 2007 r. LPN zażądała od DG „Środowisko” dostępu do informacji dotyczących postępowania w sprawie skargi i wglądu do dokumentów przygotowanych przez „grupę roboczą Komisji”, a także dokumentów wymienionych pomiędzy Komisją a organami portugalskimi.
13. Wniosek ten został ostatecznie odrzucony sporną decyzją.
14. W uzasadnieniu spornej decyzji Komisja uznała, że dokumenty stanowiące przedmiot korespondencji pomiędzy nią a organami portugalskimi są objęte wszystkie wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Komisja wskazała, że w ramach (toczącego się) postępowania w sprawie uchybienia powinna panować atmosfera wzajemnego zaufania pomiędzy Komisją i zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak aby pozwolić im na wszczęcie procedury negocjacyjnej i osiągniecie kompromisu w celu polubownego rozstrzygnięcia sporu, bez potrzeby wszczynania postępowania przed Trybunałem. Ponadto, zdaniem Komisji, art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, na podstawie którego uważa się, że ujawnienie leży w takim nadrzędnym interesie publicznym, jeżeli żądane informacje dotyczą emisji do środowiska, nie ma zastosowania do dochodzeń dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, jak w rozpoznawanej sprawie.
15. Decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. Komisja umorzyła postępowanie w sprawie skargi LPN. Po zamknięciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na podstawie w szczególności decyzji z dnia 24 października 2008 r., Komisja przyznała LPN dostęp do prawie wszystkich dokumentów, których dotyczył wniosek.
IV – Zaskarżony wyrok
16. W skardze do Sądu LPN, popierana przez interwenientów: Królestwo Danii, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji, zarzuciła Komisji z jednej strony naruszenie kilku przepisów rozporządzenia nr 1367/2006, a zwłaszcza jego art. 6, zaś z drugiej strony błędne zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącego między innymi ochrony celu czynności dochodzeniowych.
17. Ostatni z wymienionych zarzutów dzieli się na trzy części. W pierwszej kolejności LPN zarzuciła Komisji bezprawne pominięcie oceny i uzasadnienia w sposób konkretny i indywidualny tego, czy i w jakim zakresie wyjątek ten miał zastosowanie do każdego z dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono z wnioskiem o udzielenie dostępu. Po drugie, Komisja miała w nieprawidłowy sposób powstrzymać się od oceny, czy może zostać przyznany przynajmniej częściowy dostęp do rzeczonych dokumentów. Po trzecie, Komisja miała naruszyć interes publiczny, na który powołano się we wniosku o udzielenie dostępu.
18. Sąd stwierdził, iż w chwili wydania spornej decyzji toczyło się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i Komisja zasadniczo miała prawo powołać się na wyjątek związany z ochroną celów czynności dochodzeniowych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001(7) .
19. Według Sądu z uzasadnienia spornej decyzji wynika, że Komisja zasadniczo oparła się na zasadzie, uznanej przez Trybunał w najnowszym orzecznictwie, zezwalającej danej instytucji na zaniechanie konkretnej i indywidualnej oceny każdego z dokumentów objętych wnioskiem, gdy dokumenty w oczywisty sposób zaliczają się do tej samej kategorii dokumentów wchodzących w zakres stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001(8) . Na tej podstawie Komisja odmówiła dostępu do wszystkich dokumentów zawartych w aktach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie prawa ochrony środowiska.
20. Ponadto Sąd przypomniał, że sporna decyzja została wydana zarówno na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, jak i na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006, oraz że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy – jak utrzymywała LPN i interwenienci – to ostatnie rozporządzenie było w stanie zmienić zakres ciążącego na Komisji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 obowiązku dokonania indywidualnej i konkretnej oceny (9) .
A – W przedmiocie wpływu rozporządzenia nr 1367/2006 na zakres obowiązku dokonania oceny przez Komisję
21. Sąd stwierdził, iż istnieje kilka wyjątków od obowiązku dokonania przez Komisję konkretnej i indywidualnej oceny dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp. Tak właśnie dzieje się w przypadku, gdy jest oczywiste, iż należy odmówić dostępu (jeśli na przykład pewne dokumenty są w sposób oczywisty objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu) lub, wręcz przeciwnie, udzielić dostępu (ponieważ niektóre dokumenty w sposób oczywisty są dostępne w całości) albo jeżeli dane dokumenty były już uprzednio przedmiotem konkretnej i indywidualnej oceny Komisji dokonanej w podobnych okolicznościach(10) .
22. Według Sądu „zasadniczo dopuszczalne jest, by dana instytucja opar ła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze, pod warunkiem jednak, że sprawdzi ona w każdym przypadku, czy znajdujące zazwyczaj zastosowanie do określonego rodzaju dokumentów względy natury ogólnej faktycznie mają zastosowanie do dokumentu, o ujawnienie którego się wnioskuje”(11) .
23. Sąd uznał, iż ani motywy, ani przepisy rozporządzenia nr 1367/2006 nie zawierają żadnej wskazówki pozwalającej na stwierdzenie, że ogólne względy, o których mowa powyżej(12), nie mają zastosowania do wniosku o udzielenie dostępu do informacji dotyczących środowiska(13) .
24. Sąd orzekł, iż wprawdzie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 nakazuje interpretację zwężającą wyjątków od prawa dostępu oraz wyważenie rozbieżnych interesów, jednak „twierdzenie to nie [miało] wpływu na kwestię, czy dana instytucja powinna [była] dokonać konkretnej i indywidualnej oceny wnioskowanych [żądanych] dokumentów lub informacji”(14) . Według Sądu „warunki przyjęte przez orzecznictwo zezwalające tej instytucji na powstrzymanie się tytułem wyjątku od dokonywania takiej konkretnej i indywidualnej oceny mają zastosowanie mutatis mutandis, wówczas gdy dokumenty te należą do tej samej kategorii, która może być objęta jednym z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. W rzeczywistości bowiem, zgodnie z zasadami wynikającymi z orzecznictwa, nawet jeśli z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 wynika, że domniemanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu informacji dotyczących emisji do środowiska nie ma zastosowania w ramach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia, to jednak wszystkie dokumenty wydane w takim postępowaniu w sprawie uchybienia mogą być chronione jako kategoria”(15) .
B – W przedmiocie przestrzegania przez Komisję obowiązku oceny danych dokumentów
25. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, po pierwsze, że wszystkie dane dokumenty ze względu na ich treść należą do tej samej kategorii dokumentów, i po drugie, że odmówiono dostępu do tej kategorii dokumentów na podstawie wskazanego wyjątku. Według Sądu wydaje się nie do pomyślenia, by Komisja mogła udzielić dostępu do jakiegokolwiek z tych dokumentów, czy choćby do części jego treści, bez narażania toczących się negocjacji z władzami portugalskimi. Sąd uważał, iż ujawnienie, nawet częściowe, danych dokumentów mogłoby rzeczywiście stanowić zagrożenie z punktu widzenia ochrony celów czynności dochodzenia Komisji dotyczącego uchybień zarzucanych Republice Portugalskiej w związku z projektem zapory(16) .
26. Ponadto Sąd odrzucił argument LPN i interwenientów, którzy twierdzili, że gdyby Komisji było wolno zaniechać konkretnej i indywidualnej oceny treści każdego z danych dokumentów, to nie byłaby ona w stanie wziąć pod uwagę w wystarczający sposób interesu publicznego w ujawnieniu w rozumieniu art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006(17) .
27. Sąd dodał, iż sytuacja składających skargę do Komisji w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu komunikatu Komisji skierowanego do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego [2002/C 244/03 wersja ostateczna](18) w zasadniczy sposób różni się od pozycji zajmowanej przez nich na przykład w ramach postępowania z zakresu stosowania wspólnotowych reguł konkurencji, w trakcie którego składający skargę do Komisji dysponują szczególnymi gwarancjami procesowymi, których przestrzeganie poddane jest rzeczywistej kontroli sądowej w ramach skargi na decyzje o oddaleniu skargi do Komisji(19) .
28. Sąd zaznaczył, iż zainteresowani mieli prawo wykazać, że dany dokument, o ujawnienie którego się wnosi, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentu, przewidziany w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001(20) . Jednakże według Sądu ani LPN, ani interwenienci nie przedstawili dowodów, które mogłyby podważyć zasadność oceny, według której wszystkie odnośne dokumenty były objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001(21) .
C – W przedmiocie nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu
29. Sąd uznał, że skoro w chwili wydawania spornej decyzji toczyło się już postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wszczęte przeciwko Republice Portugalskiej, domniemanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie miało zastosowania w tamtej sprawie, tak że nie było nawet potrzeby wypowiadania się co do tego, czy dane dokumenty zawierają informacje rzeczywiście dotyczące „emisji” do środowiska(22) . Sąd orzekł, iż – wbrew uwagom przedstawionym przez LPN i interwenientów – art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006, jako przepis szczególny w stosunku do rozporządzenia nr 1049/2001, wyłącza zwiększanie przejrzystości w dziedzinie środowiska przy wyważaniu rozbieżnych interesów w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, w sytuacji gdy odnośne dokumenty znajdują się w aktach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(23) .
30. Ponadto według Sądu art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 „obejmuje jedynie obowiązek ścisłej wykładni wyjątków innych niż wymienione w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, to znaczy innych niż przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001”(24) . Dalej jego zdaniem „art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 odnosi się jedynie do »interesu publicznego« w ujawnieniu, a nie do »nadrzędnego« interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001”(25), w związku z czym należało „odrzucić argument LPN i interwenientów, zgodnie z którym w niniejszej sprawie zasada zwiększonej przejrzystości dostępu społeczeństwa do dokumentów, większego uczestniczenia obywateli w procesie decyzyjnym oraz większej praworządności powinny jednak stanowić interes publiczny, a nawet nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie odnośnych dokumentów”(26) .
31. Wreszcie Sąd stwierdził, iż ani LPN, ani interwenienci nie potrafili wskazać ewentualnego innego nadrzędnego interesu publicznego niż utrzymywany interes publiczny polegający na zwiększonej przejrzystości w dziedzinie środowiska, który Komisja powinna była wziąć pod uwagę przy stosowaniu w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, ani też nie byli w stanie wyjaśnić, czy i w jakim zakresie żądane informacje dotyczyły emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006(27) .
V – Postępowanie przed Trybunałem
32. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 27 lutego 2012 r. dwa przedstawione odwołania zostały połączone do łącznego rozpoznania dla celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
33. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 27 kwietnia 2012 r. Republika Federalna Niemiec została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 10 lipca 2012 r. Republika Estonii została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Finlandii, z prawem do przedstawienia uwag w toku ustnego etapu postępowania.
34. Królestwo Danii i Królestwo Szwecji, interwenienci w pierwszej instancji, popierają żądania LPN i Republiki Finlandii.
35. Uwagi na piśmie przedstawiły: LPN, Republika Finlandii, Królestwo Danii, Królestwo Szwecji, Republika Federalna Niemiec i Komisja. Strony postępowania oraz interwenienci, w tym także Republika Estonii, przedstawili uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 maja 2013 r.
VI – W przedmiocie odwołań
36. LPN i Republika Finlandii na poparcie swoich odwołań podnoszą trzy główne zarzuty.
37. Zarzut pierwszy opiera się na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut drugi opiera się na naruszeniu art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006. Zarzut trzeci opiera się na naruszeniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
38. Ponadto LPN utrzymuje, że rozstrzygnięcie o kosztach w pkt 141 i 143 zaskarżonego wyroku jest wadliwe z powodu licznych naruszeń prawa. LPN dodaje, iż zaskarżony wyrok w dwóch miejscach zawiera nieścisłości związane z identyfikacją spornej decyzji.
VII – Analiza
39. Przed przystąpieniem do badania zarzutów przedstawionych przez LPN i Republikę Finlandii w celu poparcia ich odwołań należy odpowiedzieć na argument wysunięty w odwołaniu przez LPN, a dotyczący jej statusu pozarządowej organizacji proekologicznej. Według LPN wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów dotyczących pomocy państwa złożony przez stronę, która występuje w obronie swoich własnych prywatnych interesów, taki jak sporny wniosek w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, w której zapadł wyrok Trybunału z dnia 29 czerwca 2010 r.(28), nie może być traktowany na równi z wnioskiem takim jak wniosek w rozpoznawanej sprawie, który po pierwsze, został złożony przez organizację występującą w interesie publicznym, co sprawia, że ma ona szczególny interes w aktywnym uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a po drugie, dotyczy dokumentów związanych z emisjami do środowiska, czyli odpowiada hipotezie normy wynikającej z rozporządzenia nr 1367/2006.
40. W moim mniemaniu Sąd słusznie uznał w pkt 137 zaskarżonego wyroku, iż prawo dostępu do dokumentów nie zależy od charakteru szczególnego interesu, jaki wnioskujący o udzielenie dostępu może mieć w otrzymaniu żądanej informacji.
41. Z wyroku Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie(29) wynika, iż rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu zagwarantowanie ogólnego publicznego dostępu do dokumentów instytucji, a nie wprowadzanie przepisów służących ochronie indywidualnego interesu tej czy innej osoby w uzyskaniu dostępu do jednego z tych dokumentów(30) . W przywołanym wyroku Trybunał orzekł, iż rozporządzenie nr 1049/2001 nie przewiduje uwzględnienia pewnych indywidualnych interesów, na które dana osoba mogłaby się powołać w celu uzyskania dostępu do konkretnego dokumentu(31) . Uważam, iż to samo rozumowanie odnosi się do przepisów rozporządzenia nr 1367/2006, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oraz mają na celu zagwarantowanie prawa publicznego dostępu(32) do informacji dotyczących środowiska będących w posiadaniu instytucji lub organów Unii Europejskiej.
42. W konsekwencji szczególny status LPN nie może być brany pod uwagę w ramach stosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
A – W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
1. Argumenty
43. LPN uważa, iż Sąd błędnie interpretuje art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Podkreśla, że akta rozpoznawanej sprawy zawierają dokumenty różnego typu oraz że całkowicie błędne i nieproporcjonalne jest twierdzenie, iż w ramach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego „wszystkie dokumenty wydane w takim postępowaniu w sprawie uchybienia mogą być chronione jako kategoria”(33) .
44. Republika Finlandii kwestionuje główną tezę zawartą w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą na podstawie wyjątku związanego z ochroną celów czynności kontroli, dochodzenia lub audytu z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wszystkie dokumenty mające związek z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogą być chronione jako zaliczające się do jednej kategorii, tak że instytucja może odmówić dostępu do całej tej dokumentacji, opierając się na ogólnym domniemaniu, że ujawnienie treści takich dokumentów co do zasady zagraża ochronie celów czynności dochodzeniowych.
45. Republika Finlandii oraz LPN uważają, iż ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, dotyczący pomocy państwa, nie może być wykorzystany w rozpoznawanej sprawie.
46. Królestwo Danii i Królestwo Szwecji uważają, że Sąd naruszył art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, posługując się ogólnym domniemaniem w celu wyłączenia dostępu do wszystkich dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Są zdania, iż – wręcz przeciwnie – Komisja ma obowiązek zbadania in concreto, czy ujawnienie każdego z dokumentów byłoby szkodliwe dla celów czynności dochodzeniowych. Podkreślają, że Trybunał wykorzystywał ogólne domniemania w bardzo ograniczonych przypadkach i z powodów jasno określonych, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
47. Republika Federalna Niemiec i Komisja uważają, iż należy posługiwać się ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów związanych z postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowiłoby zagrożenie z punktu widzenia ochrony celów czynności dochodzeniowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Podkreślają, że gdyby dokumenty i informacje wymieniane pomiędzy Komisją a państwem członkowskim, którego dotyczy postępowanie, były ujawniane, zagrożona byłaby wola współpracy w atmosferze zaufania. Według Komisji oraz Republiki Federalnej Niemiec w rozpoznawanej sprawie należy zastosować przez analogię ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, ponieważ postępowanie w zakresie kontroli pomocy państwa jest jednym z wariantów postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przystosowanym do szczególnych problemów, jakie stwarza pomoc państwa dla konkurencji na wspólnym rynku.
2. Ocena
48. Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż LPN żądała dostępu do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko Republice Portugalskiej w dziedzinie prawa ochrony środowiska. Wniosek został złożony w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne. W spornej decyzji Komisja odmówiła przekazania LPN żądanych dokumentów, powołując się na przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001wyjątek od prawa dostępu, uzasadniony ochroną celów czynności kontroli, dochodzenia oraz audytu. Komisja nie sprawdziła przy tym każdego dokumentu pod kątem, czy jego ujawnienie byłoby szkodliwe dla celu dochodzenia wszczętego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko Republice Portugalskiej, uznawszy ogólnie, że w tym stadium ujawnienie wszystkich dokumentów zaszkodziłoby postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
49. Powyższe stanowisko zostało poparte w zaskarżonym wyroku.
50. Sąd uznał, iż z uwagi na to, że w chwili wydania spornej decyzji toczyło się już postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja mogła wyjść z założenia, że domniemanie ogólne, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów z akt administracyjnych stanowiłoby zagrożenie dla och rony celów czynności dochodzenia, ma zastosowanie do wszystkich odnośnych dokumentów(34) .
51. Nikt nie kwestionował w niniejszych odwołaniach, że – jak powiedziano w pkt 101 zaskarżonego wyroku – Komisja zasadniczo miała prawo powoływać się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony celów czynności dochodzeniowych, ponieważ postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego toczyło się w momencie złożenia spornego wniosku. Natomiast przedmiotem sporu jest charakter oraz zakres badania przeprowadzonego przez Komisję przy stosowaniu tego wyjątku do przedmiotowych dokumentów, a zwłaszcza kwestia ustalenia, czy instytucja ta miała obowiązek dokonania oceny in concreto treści każdego z tych dokumentów, czy – wręcz przeciwnie – mogła ograniczyć się do posłużenia się ogólnym domniemaniem istnienia zagrożenia dla ochrony celów postępowania, odnoszącym się do całości żądanej dokumentacji.
52. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji(35) . Jednakże prawo to podlega pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego. Ściślej rzecz ujmując, zgodnie z jego motywem 11, to rozporządzenie przewiduje w art. 4, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł. W przypadku gdy Komisja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się do niej zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu(36) .
53. Z tego orzecznictwa wynika, iż w celu przestrzegania przewodniej zasady przejrzystości Komisja ma zasadniczo obowiązek nie tylko zbadania konkretnie i indywidualnie każdego z dokumentów żądanych przez LPN, aby ustalić, czy ich ujawnienie rzeczywiście zagrażałoby celowi dochodzenia wszczętego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko Republice Portugalskiej, lecz także wyjaśnienia, w odniesieniu do każdego przedmiotowego dokumentu, w jaki sposób dostęp do całości lub części każdego z tych dokumentów mógłby zagrozić temu celowi.
54. Natomiast, jak wskazał Sąd w pkt 113 i następnych zaskarżonego wyroku, istnieją wynikające z orzecznictwa wyjątki od obowiązku dokonywania przez Komisję konkretnej i indywidualnej oceny dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp.
55. Zgodnie z tym orzecznictwem(37) konkretna i indywidualna ocena każdego dokumentu może nie być konieczna, gdy ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy odmówić dostępu bądź, przeciwnie, udzielić dostępu. W takich przypadkach dana instytucja może oprzeć się na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze(38) .
56. Najnowsze orzecznictwo przewiduje, że w sytuacji gdy odmówiono dostępu na podstawie takiego ogólnego domniemania, zainteresowani mogą, jeśli zechcą, wykazać, że dany dokument, o którego ujawnienie wnoszą, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie danego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001(39) .
57. W tym względzie zaznaczam, iż możliwość posłużenia się ogólnymi domniemaniami odnoszącymi się do niektórych kategorii dokumentów zamiast badania każdego dokumentu indywidualnie i konkretnie przed wydaniem odmowy dostępu nie jest sprawą błahą. Powoduje nie tylko ograniczenie podstawowej zasady przejrzystości usankcjonowanej w art. 11 TUE, art. 15 TFUE, jak również w rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz także w sposób konieczny ograniczenie w praktyce dostępu do danych dokumentów. W konsekwencji uważam, iż posługiwanie się takimi domniemaniami powinno opierać się na solidnych i przekonujących podstawach. Na dzień dzisiejszy Trybunał uznał w sposób wyraźny możliwość korzystania z takich ogólnych domniemań w trzech szczególnych okolicznościach, a mianowicie w okolicznościach postępowania w sprawach kontroli pomocy państwa(40), postępowania w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw(41) oraz postępowania toczącego się przed sądami unijnymi(42) .
58. Przede wszystkim w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau Trybunał dopuścił stosowanie ogólnego domniemania przy odmowie dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli pomocy państwa. Trybunał orzekł, iż dokonując wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż zainteresowani(43), inni niż państwo członkowskie odpowiedzialne za udzielnie pomocy państwa, nie dysponują – na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania [art. 108 TFUE](44) – prawem wglądu do dokumentów postępowań administracyjnych Komisji. Trybunał uznał, że gdyby ci zainteresowani mogli uzyskać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji, system kontroli pomocy państwa zostałby podważony.
59. Następnie w ww. wyrokach w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding Trybunał dopuścił stosowanie ogólnego domniemania również do odmowy dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw ze względu na okoliczność, iż przepisy regulujące to postępowanie przewidują rygorystyczne zasady w zakresie przetwarzania informacji otrzymanych lub ustalonych w ramach takiego postępowania.
60. Według Trybunału ogólny publiczny dostęp na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 do dokumentów wymienionych w ramach takiego postępowania między Komisją a stronami zgłaszającymi lub osobami trzecimi mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu w sprawie koncentracji równowagę między z jednej strony ciążącym na danych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych w celu umożliwienia jej dokonania oceny zgodności planowanej koncentracji ze wspólnym rynkiem a z drugiej strony gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji(45) . Według Trybunału z powyższego wynika, iż istnieje ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie danych dokumentów co do zasady stwarza zagrożenie dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw uczestniczących w koncentracji, jak również dla ochrony celów czynności dochodzeniowych związanych z postępowaniem w sprawie kontroli koncentracji(46) .
61. Wreszcie w ww. wyroku w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji Trybunał uważał, iż należy uznać istnienie ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie pism procesowych złożonych przez instytucję w ramach postępowania sądowego narusza ochronę tego postępowania zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 tak długo, jak długo rozpatrywane postępowanie pozostaje w toku(47) .
62. Według Trybunału okoliczność, iż rozporządzenie nr 1049/2001 nakłada na niektóre instytucje obowiązek przejrzystości, nie powinno skutkować w ramach toczących się postępowań sądowych tym, że ich stanowisko procesowe zostałoby zagrożone w świetle zasady równości broni. Ponadto Trybunał uważa – opierając się na zasadzie prawidłowego działania wymiaru sprawiedliwości – że wyłączenie działalności orzeczniczej z zakresu stosowania prawa dostępu do dokumentów, bez dokonywania rozróżnienia pomiędzy różnymi etapami postępowania, jest uzasadnione w świetle konieczności zapewnienia w czasie całego postępowania sądowego tego, aby dyskusje między stronami, jak również narady danego sądu dotyczące toczącej się sprawy odbywały się w niczym niezakłócony sposób. Co więcej, Trybunał orzekł, opierając się przez analogię na ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, że takie domniemanie jest uzasadnione również w świetle okoliczności, iż ani statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani regulaminy postępowania przed sądami unijnymi nie przewidują prawa dostępu osób trzecich do pism procesowych przedłożonych Trybunałowi w ramach postępowań sądowych.
63. LPN i Republika Finlandii utrzymują, że Sąd naruszył prawo, przyjmując, iż rozumowanie Trybunału w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau w związku z postępowaniami w sprawach kontroli pomocy państwa odnosi się również do postępowań w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego. Uważam, że jest inaczej.
64. Jak wynika nie tylko z ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, lecz także z ww. wyroków w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, Trybunał dopuścił stosowanie ogólnych domniemań przy odmowie dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem w zakresie kontroli pomocy państwa lub kontroli koncentracji przedsiębiorstw, opierając się w szczególności na istnieniu rygorystycznych zasad ograniczających dostęp do akt w tych postępowaniach. Innymi słowy wprawdzie Trybunał – podobnie jak prawodawca unijny – nie wprowadził żadnej hierarchii przedmiotowych norm(48), jednak określił ramy stosowania przepisów ogólnych rozporządzenia nr 1049/2001 za pomocą tych ogólnych domniemań, w sytuacjach gdy dostęp do dokumentów z akt administracyjnych sprowadzałby się do stworzenia zagrożenia dla szczególnego celu przepisów służących zagwarantowaniu przede wszystkim skuteczności postępowań w sprawach kontroli pomocy państwa i kontroli koncentracji przedsiębiorstw.
65. O ile dla potrzeb uzasadnienia stosowania takich ogólnych domniemań istnienie odrębnych przepisów ograniczających dostęp publiczny do akt administracyjnych w ramach niektórych postępowań nabiera pewnej wagi w rozumowaniu Trybunału, nie tylko w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, lecz także w ww. wyrokach w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding(49), o tyle uważam jednak – wbrew argumentacji LPN i Republiki Finlandii – że okoliczność ta sama w sobie nie miała decydującego znaczenia.
66. Stosowanie bowiem takich ogólnych domniemań jest podyktowane głównie bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania omawianych procedur oraz zagwarantowania, by ich cele nie były zagrożone.
67. W tym względzie podkreślam, iż w ww. wyroku w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji Trybunał – w celu uzasadnienia stosowania takich ogólnych domniemań – oparł się głównie na zasadzie równości broni oraz potrzebie zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania. Brak prawa dostępu osób trzecich do pism procesowych przedkładanych Trybunałowi w ramach postępowań sądowych był poruszany w tym wyroku jedynie dodatkowo, w celu uzasadnienia wyłączenia z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 działalności orzeczniczej jako takiej.
68. Wynika stąd, że czynnikiem łączącym rozumowanie Trybunału we wszystkich tych wyrokach(50) jest okoliczność, iż dostęp do dokumentów z niektórych postępowań jest całkowicie nie do pogodzenia z ich prawidłowym przebiegiem i może je zniweczyć. Co więcej, z ww. wyroków w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding wynika, że ogólne domniemanie odmowy dostępu obejmuje wszystkie niepublikowane dokumenty z akt administracyjnych z przedmiotowych postępowań.
69. Uważam, iż ten sam czynnik łączący występuje również na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, uregulowanym w art. 258 TFUE, nawet jeśli ten etap postępowania nie jest we wszystkich aspektach równorzędny z postępowaniem w zakresie kontroli pomocy państwa lub kontroli koncentracji przedsiębiorstw czy z postępowaniem sądowym, przy czym te ostatnie również nie są równorzędne między sobą.
70. Należy natomiast podkreślić szczególny związek, jaki istnieje między postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego a postępowaniem w zakresie kontroli pomocy państwa, które to obydwa mają na celu zapewnienie przestrzegania prawa unijnego przez państwa członkowskie. W razie wydania decyzji negatywnej dotyczącej bezprawnie udzielonej pomocy art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE zwalnia Komisję z obowiązku przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przewidzianego w art. 258 TFUE, a jeśli zostanie przekroczony termin wyznaczony dla państwa w decyzji negatywnej Komisji(51) na zastosowanie się do decyzji, Komisja może wnieść sprawę bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości(52) . Wynika stąd, iż zgodnie z art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE negatywna decyzja Komisji dotycząca bezprawnie udzielonej pomocy niejako zastępuje etap poprzedzający wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
71. Należy również przypomnieć, iż – podobnie jak w postępowaniach w sprawie pomocy państwa lub projektów koncentracji przedsiębiorstw – Komisja odgrywa absolutnie główną rolę przez cały czas trwania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W istocie bowiem ze względu na swoją rolę strażniczki Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Komisja dysponuje szerokim marginesem uznania, kiedy suwerennie podejmuje decyzję co do celowości wszczęcia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, wysyłając wezwanie do usunięcia uchybienia, oraz jego kontynuowania – wysyłając uzasadnioną opinię(53) . To etap poprzedzający wniesienie skargi ma na celu doprowadzenie do przestrzegania prawa unijnego, tak by zapewnić państwu członkowskiemu możliwość wykorzystania dostępnych mu środków obrony oraz uniknąć w miarę możliwości wystąpienia na drogę sądową.
72. Ponadto zgadzam się ze stwierdzeniem sformułowanym przez Sąd w pkt 126 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym etap poprzedzający wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma charakter dwustronny i toczy się między Komisją a danym państwem członkowskim, i to pomimo faktu, iż mógł on zostać uruchomiony w wyniku skargi do Komisji – jak w rozpoznawanej sprawie – ponieważ w każdym wypadku ewentualny autor tej skargi nie ma żadnych praw na dalszym etapie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(54) . Jak stwierdziła Komisja w spornej decyzji, „w ramach postępowania w sprawie uchybienia powinna panować atmosfera wzajemnego zaufania pomiędzy Komisją i zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak aby pozwolić im na wszczęcie procedury negocjacyjnej i osiągniecie kompromisu w celu polubownego rozstrzygnięcia sporu bez potrzeby wszczynania postępowania przed Trybunałem”.
73. Co więcej, chociaż postępowanie poprzedzające wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie jest we wszystkich aspektach równorzędne z postępowaniem sądowym, może do niego doprowadzić, gdyż po zakończeniu tego etapu Komisja może wystąpić do Trybunału z żądaniem stwierdzeni a przez Trybunał uchybienia, które zarzuca państwu członkowskiemu(55) .
74. Jedyny cel polegający na ochronie prawidłowego przebiegu postępowania, który skłonił Trybunał do uznania ogólnego domniemania w sprawach kontroli pomocy państwa(56) lub koncentracji przedsiębiorstw(57) albo w odniesieniu do postępowań sądowych(58), moim zdaniem występuje więc również w przypadku etapu poprzedzającego wniesienie skargi w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
75. Uważam w związku z tym, iż publiczny dostęp – nawet częściowy – do dokumentów związanych z tym postępowaniem, gdy jest ono w toku, zagraża realizacji jego celów i w konsekwencji uzasadnia posługiwanie się ogólnym domniemaniem, takim jakie zostało uznane przez Trybunał w przypadku innych postępowań.
76. LPN i Republika Finlandii słusznie zwracały uwagę, że zawartość akt w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie środowiska z pewnością jest niejednorodna i oprócz korespondencji prowadzonej między Komisją a danym państwem członkowskim mogą zawierać one na przykład jedynie opracowania techniczne lub analizy naukowe. W tym wypadku Sąd ustalił, iż w spornych aktach znajdowała się wyłącznie korespondencja Komisji z państwem członkowskim(59) . Niemniej jednak nawet gdyby tak nie było, nawet gdyby rzeczywiście dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zawsze miały różnorodny charakter i gdyby każde postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wszczęte przeciwko państwu członkowskiemu miało swoją własną specyfikę, nie umniejsza to w żaden sposób potrzeby chronienia prawidłowego przebiegu tego postępowania przez ograniczenie ingerencji stron trzecich. Wynika stąd, iż Sąd nie naruszył prawa, uznając w pkt 121 zaskarżonego wyroku, że dokumenty zawarte w aktach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowią jedną kategorię dla potrzeb stosowania ogólnego domniemania odmowy dostępu na podstawie wyjątku powołanego przez Komisję.
77. Należy również przypomnieć, iż zgodnie z art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątek może mieć zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu(60) . W przypadku gdy postępowanie zostało zamknięte, trzeba udzielić dostępu do akt, jeżeli nie mają zastosowania żadne inne wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
78. W rozpoznawanej sprawie z pkt 28–35 zaskarżonego wyroku jasno wynika, iż po umorzeniu w dniu 28 lutego 2008 r. postępowania wszczętego ze skargi LPN dotyczącej projektu zapory LPN uzyskała dostęp do prawie wszystkich żądanych dokumentów(61) .
79. Proponuję zatem, aby Trybunał oddalił pierwszy zarzut odwołania jako bezzasadny.
B – W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006
1. Argumenty
80. LPN utrzymuje, iż wbrew temu, co twierdzi Sąd w pkt 113–117 zaskarżonego wyroku, jeśli uważnie przeanalizować art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2001 w związku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, to przepis ten nie zwalnia Komisji z obowiązku dokonania „konkretnej i indywidualnej oceny dokumentów, w odniesieniu do których wystąpiono o dostęp”(62) . Zaznacza ona, że wprawdzie dochodzenia stanowią odstępstwo od reguły w pierwszej części art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, jednak w sposób nieunikniony i logiczny wchodzą w zakres drugiej części tego artykułu. Według LPN ponieważ nie można domniemywać, że istnieje nadrzędny interes publiczny w odmowie dostępu do dokumentów objętych dochodzeniami, należy interpretować zwężająco potencjalne podstawy odmowy, analizując, czy interes publiczny w ujawnieniu informacji dotyczących środowiska ma pierwszeństwo w danej sprawie przed innymi ewentualnymi interesami, które powinny być chronione przez nieujawnienie informacji, oraz badając in concreto, czy informacje zawarte w żądanych dokumentach są związane z emisją do środowiska.
81. Republika Finlandii, popierana przez Królestwo Szwecji oraz Królestwo Danii, utrzymuje, iż w pkt 136 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni tegoż art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006, uznając, że przepis ten „obejmuje jedynie obowiązek ścisłej wykładni wyjątków innych niż wymienione w art. 6 ust. 1 [zdanie drugie] rozporządzenia nr 1367/2006, to znaczy innych niż przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001”.
82. Komisja twierdzi, że wyłączając z domniemania prawnego przewidzianego w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 dochodzenia dotyczące możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, prawodawca unijny w sposób oczywisty chciał zadbać o uwzględnienie ich specyfiki. W związku z tym ewentualne istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie należy badać w ramach parametrów rozporządzenia nr 1049/2001, natomiast na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006 nie można wnioskować, że postępowania w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie środowiska powinny być traktowane inaczej niż te same postępowania z innych dziedzin, jeśli chodzi o ogólne domniemanie, że ujawnienie dokumentów zawartych w tych aktach zagrażałoby celom dochodzenia.
83. Republika Federalna Niemiec twierdzi, iż art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie wpływa na zmianę kryterium oceny jeśli chodzi o odmowę dostępu do dokumentów pochodzących z toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącego środowiska, którą nadal reguluje rozporządzenie nr 1049/2001. Przepis ten bowiem po prostu powtarza sformułowany przez sądy europejskie wymóg zawężającej wykładni podstaw stosowania wyjątków oraz uwzględnienia w ocenie interesów związanych ze środowiskiem.
2. Ocena
84. Niniejszy zarzut dotyczy wykładni art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 i ma na celu przede wszystkim ustalenie, czy przepisy w zakresie dostępu do informacji w dziedzinie środowiska mają wpływ na odpowiedź na pytanie, czy Komisja powinna badać konkretnie i indywidualnie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie ochrony środowiska.
85. Uważam, iż Sąd słusznie stwierdził w pkt 105 zaskarżonego wyroku, że „[rozporządzenie nr 1367/2006] stanowi lex specialis w stosunku do rozporządzenia nr 1049/2001, zastępując, zmieniając lub uszczegółowiając niektóre przepisy ostatniego z rozporządzeń wówczas, gdy wniosek o udzielenie dostępu dotyczy »informacji dotyczących środowiska« lub informacji »dotyczących emisji do środowiska«”(63) .
86. Z artykułu 3 rozporządzenia nr 1367/2006 wynika jasno, iż rozporządzenie nr 1049/2001 ma zastosowanie do wszelkich wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska będących w posiadaniu instytucji unijnych. Co za tym idzie, zakres rozporządzenia nr 1367/2006 w dziedzinie dostępu do informacji jest bardzo ograniczony, a zmiany wprowadzone do rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo szczegółowe.
87. Motyw 15 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 precyzują wzajemne oddziaływanie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz przepisów rozporządzenia nr 1367/2006.
88. Przede wszystkim z motywu 15 rozporządzenia nr 1367/2006 wynika, iż co do zasady wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 powinny mieć pełne zastosowanie, z zastrzeżeniem bardziej szczegółowych przepisów rozporządzenia nr 1367/2006.
89. Artykuł 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 rozszerza stosowanie zasady przejrzystości „[w] odniesieniu do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 […] w przypadku, gdy wnioskowane [żądane] informacje dotyczą emisji do środowiska”, wprowadzając domniemanie, że ich ujawnienie służy nadrzędnemu interesowi publicznemu.
90. Natomiast niektóre wyjątki przewidziane w art. 4 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, a mianowicie „dochodze[nia], w szczególności [te dotyczące] możliwego naruszenia prawa wspólnotowego” są wyraźnie wyłączone przez art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 ze stosowania rozszerzonej zasady przejrzystości. Domniemanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego w ujawnieniu nie odnosi się do informacji zawartych w aktach administracyjnych związanych z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nawet wówczas, gdy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska.
91. Pozostaje ustalić, czy tego rodzaju postępowania nie podpadają natomiast pod przepis art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006. Zgodnie ze zdaniem drugim, jeśli chodzi o „inne wyjątki”, o których mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska.
92. LPN i Republika Finlandii uważają, że „inne wyjątki” obejmują z pewnością, w domyśle, postępowania w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma do nich zastosowania. To zaś co do zasady obliguje ich zdaniem Komisję do indywidualnego i konkretnego zbadania wszystkich dokumentów zawartych w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie ochrony środowiska i uniemożliwia posługiwanie się ogólnym domniemaniem.
93. Nie zgadzam się z powyższą wykładnią omawianego przepisu.
94. Uważam przede wszystkim, iż nie tylko z brzmienia art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006, lecz także z ogólnej systematyki oraz celu tego przepisu(64) wynika, że stosuje się on jedynie do wyjątków, które nie zostały wymienione w zdaniu pierwszym tego artykułu. Tymczasem w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 wymienia się wyraźnie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(65), chociażby po to, by zastrzec dla nich specjalne traktowanie pośród przepisów art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie.
95. Przepisy art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia nr 1367/2006 jasno ukazują wyraźny zamiar wyłączenia przez prawodawcę unijnego postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z zakresu stosowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w całości.
96. Wynika stąd, iż wyłącznie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 mają zastosowanie do dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w dziedzinie ochrony środowiska oraz że art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma wpływu na odpowiedź na pytanie, czy Komisja powinna dokonywać konkretnej i indywidualnej oceny tych dokumentów. Ponadto wziąwszy pod uwagę, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 nie ma zastosowania do postępowań w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja nie ma obowiązku badania, czy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006.
97. Uważam również – przy czym jest to argument dodatkowy – że nawet gdyby Trybunał miał uznać, iż art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006 ma zastosowanie do postępowań w sprawach uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie zmieniłoby to wyniku rozpoznania niniejszego zarzutu. Przepis ten, podobnie jak utrwalone orzecznictwo dotyczące art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001(66), przypomina o obowiązku wykładani zawężającej podstaw odmowy dostępu, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, i niczego w tym względzie nie dodaje w odniesieniu do wykładni ani stosowania art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, który jest przepisem właściwym do celów niniejszej sprawy albo do ustalenia, czy można zastosować ogólne domniemanie.
98. W istocie bowiem z pkt 73 i 74 ww. wyroku w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji jasno wynika, iż zwężająca wykładnia i stosowanie wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoją na przeszkodzie w stosowaniu ogólnych domniemań do niektórych kategorii dokumentów.
99. Ponadto uważam, że obowiązek uwzględnienia „okoliczności faktycznej, czy wnioskowane [żądane] informacje dotyczą emisji do środowiska”, jest wyraźnie powiązany z obowiązkiem interpretacji zawężającej podstaw odmowy dostępu, równocześnie go wzmacniając. Jednakże jestem przekonany, po raz kolejny, że również ten obowiązek nie stoi na przeszkodzie stosowaniu ogólnych domniemań do niektórych kategorii dokumentów.
100. Sądzę zatem, iż Sąd nie naruszył prawa orzekając w pkt 136 zaskarżonego wyroku, że „w ramach stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 LPN i interwenienci nie mogą już powoływać się skutecznie na art. 6 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1367/2006” oraz że Trybunał powinien oddalić zarzut drugi odwołania jako bezzasadny.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001
1. Argumenty
101. LPN, Republika Finlandii, Królestwo Danii i Królestwo Szwecji utrzymują, że przedstawiona w pkt 132–138 zaskarżonego wyroku analiza Sądu dotycząca istnienia nadrzędnego publicznego interesu w ujawnieniu jest błędna.
102. Co do istoty Sąd – ich zdaniem – niesłusznie uznał, że sporna decyzja Komisji jest zgodna z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia w sprawie przejrzystości(67), podczas gdy Komisja nie sprawdziła, czy występuje tu nadrzędny interes publiczny, co powinna była zrobić (i to nawet z urzędu, jak uważa Królestwo Szwecji) zgodnie z tymże art. 4 ust. 2 in fine, przy czym art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w tym względzie z niczego jej nie zwalnia.
103. Komisja kwestionuje powyższe argumenty.
2. Ocena
104. W punktach 134–136 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 nie rozszerza stosowania zasady przejrzystości na postępowania w sprawach dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ani nie wprowadza domniemania, że ujawnienie informacji dotyczących emisji do środowiska związanych z takimi postępowaniami służy nadrzędnemu interesowi publicznemu w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001.
105. W świetle stanowiska przedstawionego powyżej w kwestii zarzutu drugiego uważam, iż ta ocena jest prawidłowa.
106. W pkt 138 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że LPN i interwenienci ani nie potrafili wskazać ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego innego niż rzekomy interes publiczny polegający na zwiększonej przejrzystości w dziedzinie środowiska, który Komisja powinna wziąć pod uwagę przy stosowaniu w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, ani też nie byli w stanie wyjaśnić, czy i w jakim zakresie żądane informacje dotyczyły emisji do środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006. Uważam, iż tego ustalenia faktycznego nie można podważyć na etapie postępowania odwoławczego(68) .
107. Z powyższego wynika, iż w pierwszej instancji LPN ograniczyła się do twierdzenia, że zwiększenie przejrzystości w dziedzinie środowiska samo w sobie stanowi nadrzędny interes publiczny. Uważam, kierując się rozumowaniem Trybunału przedstawionym w pkt 157 i 158 ww. wyroku w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, że tak ogólne stwierdzenia nie mogłyby wykazać, iż zasada przejrzystości w tym konkretnym przypadku posiada jakąś szczególną wagę, która mogłaby przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia danych dokumentów. Co więcej, z pkt 64 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau wynika jasno, że Komisja nie ma obowiązku badania z urzędu, czy jakiś nadrzędny interes publiczny może uzasadniać ujawnienie żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006. Wręcz przeciwnie, Trybunał orzekł, iż zainteresowani mogli wykazać istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów(69) .
108. W świetle powyższego uważam, że zarzut trzeci również należy oddalić.
VIII – Dodatkowe żądanie LPN
109. LPN twierdzi, że zaskarżony wyrok w dwóch miejscach zawiera nieścisłości związane z określeniem spornej decyzji w rozpoznawanej sprawie.
110. Po pierwsze, LPN zaznacza, że sprawa wniesiona do Sądu miała na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji, a nie decyzji z dnia 24 października 2008 r. wymienionej w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku. W związku z tym LPN wnosi do Trybunału, aby uściślił w punkcie pierwszym sentencji zaskarżonego wyroku, że skarga dotyczy spornej decyzji.
111. Po drugie, LPN uważa, że pkt 46 zaskarżonego wyroku jest źle sformułowany i należy nadać mu następujące brzmienie:
„LPN wycofała żądanie w kwestii kontroli zgodności z prawem [spornej] decyzji w zakresie zarzutu trzeciego przedstawionego w skardze, dotyczącego uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 […]”.
112. Komisja nie zgadza się z argumentami LPN.
113. Uważam, że LPN nie sprecyzowała, w jaki sposób utrzymywane nieścisłości miałyby wpłynąć na jej sytuację prawną. Ponadto – podobnie jak Komisja – sądzę, iż niniejsze żądanie jest niedopuszczalne, ponieważ nie chodzi tu o kwestię prawną w rozumieniu art. 58 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wreszcie nawet jeśli założyć, że istnieje jakaś nieścisłość, jej sprostowanie należałoby wyłącznie do Sądu na podstawie art. 84 regulaminu postępowania przed Sądem.
114. Wynika stąd, iż niniejsze żądanie należy oddalić.
IX – W przedmiocie zakwestionowania przez LPN oceny Sądu w zakresie kosztów
115. LPN utrzymuje, iż ocena Sądu w przedmiocie kosztów w pkt 141 i 143 zaskarżonego wyroku jest wadliwa z powodu licznych naruszeń prawa.
116. Komisja nie zgadza się z argumentami LPN.
117. W tym względzie wystarczy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy zostały oddalone wszystkie zarzuty odwołania, żądania dotyczące rzekomej nieprawidłowości rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie kosztów należy uznać za niedopuszczalne na podstawie art. 58 akapit drugi Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, według którego odwołanie nie może dotyczyć wyłącznie ustalenia wysokości kosztów postępowania lub wskazania strony je ponoszącej(70) .
118. Ponieważ uważam, iż wszystkie inne zarzuty odwołania podniesione przez LPN powinny zostać oddalone, w konsekwencji ostatni zarzut skierowany przeciwko rozstrzygnięciu Sądu w przedmiocie podziału kosztów należy uznać za niedopuszczalny.
119. W świetle całości powyższych rozważań uważam, iż w związku z tym należy oddalić w całości zarówno odwołanie wniesione przez LPN w sprawie C‑514/11 P, jak i odwołanie wniesione przez Republikę Finlandii w sprawie C‑605/11 P.
X – W przedmiocie kosztów
120. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 140 § 1 ww. regulaminu, również mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie ww. art. 184 § 1, państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Zgodnie z art. 184 § 4 tego regulaminu Trybunał może zdecydować, że interwenient w pierwszej instancji, który brał udział w postępowaniu odwoławczym, pokrywa własne koszty.
121. Uważam, że należy obciążyć LPN oraz Republikę Finlandii kosztami w sprawach, odpowiednio, C‑514/11 P i C‑605/11 P, zgodnie z żądaniami Komisji. Republika Federalna Niemiec, Królestwo Danii, Królestwo Szwecji i Republika Estonii powinny pokryć własne koszty.
XI – Wnioski
122. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, by Trybunał:
– oddalił odwołania;
– obciążył Liga para a Protecçao da Natureza (LPN) zarówno jej własnymi kosztami, jak i kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską, związanymi z odwołaniem w sprawie C‑514/11 P;
– obciążył Republikę Finlandii zarówno jej własnymi kosztami, jak i kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską, związanymi z odwołaniem w sprawie C‑605/11 P;
– obciążył Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Danii, Republikę Estonii oraz Królestwo Szwecji ich własnymi kosztami poniesionymi w związku z odwołaniami w sprawach połączonych C‑514/11 P i C‑605/11 P.
(1) .
(2)
– Odwołania LPN i Republiki Finlandii zostały złożone w sekretariacie Trybunału odpowiednio w dniach 25 i 30 listopada 2011 r.
(3)
–	Dz.U. L 145, s. 43.
(4)
–	Dz.U. L 103, s. 1.
(5)
–	Dz.U. L 206, s. 7.
(6)
–	Dz.U. L 264, s. 13.
(7)
–	Zobacz pkt 101 zaskarżonego wyroku.
(8)
–	Zobacz pkt 118, 119 zaskarżonego wyroku.
(9)
–	Zobacz pkt 103, 104 zaskarżonego wyroku.
(10)
–	Zobacz pkt 113, 114 zaskarżonego wyroku.
(11)
–	Zobacz pkt 115 zaskarżonego wyroku.
(12)
–	Zobacz pkt 113–115 zaskarżonego wyroku.
(13)
–	Zobacz pkt 116 zaskarżonego wyroku.
(14)
–	Zobacz pkt 117 zaskarżonego wyroku.
(15)
–	Zobacz pkt 117 zaskarżonego wyroku.
(16)
–	Zobacz pkt 121 zaskarżonego wyroku.
(17)
–	Zobacz pkt 122 zaskarżonego wyroku.
(18)
–	Dz.U. C 244, s. 5.
(19)
–	Zobacz pkt 126 zaskarżonego wyroku.
(20)
–	Zobacz pkt 128 zaskarżonego wyroku.
(21)
–	Zobacz pkt 129 zaskarżonego wyroku.
(22)
–	Zobacz pkt 134 zaskarżonego wyroku.
(23)
–	Zobacz pkt 135 zaskarżonego wyroku.
(24)
–	Zobacz pkt 136 zaskarżonego wyroku.
(25)
–	Zobacz pkt 136 zaskarżonego wyroku.
(26)
– Zobacz pkt 136 zaskarżonego wyroku.
(27)
– Zobacz pkt 138 zaskarżonego wyroku.
(28)
–	Sprawa C‑139/07 P, Zb.Orz. s. I‑5885.
(29)
– Sprawa C‑266/05 P, Zb.Orz. s. I‑1233.
(30)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 43. Rozporządzenie nr 1049/2001 przyznaje bardzo szerokie prawo dostępu do dokumentów danych instytucji, a skorzystanie z takiego prawa nie jest uzależnione na podstawie art. 6 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia od podania uzasadnienia wniosku. Zobacz wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑669, pkt 56.
(31)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 45.
(32)
– Wyrażenie „społeczeństwo” zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1367/2006 w sposób bardzo szeroki jako oznaczające „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz stowarzyszenia, organizacje lub grupy takich osób”.
(33)
–	Zobacz pkt 117 zaskarżonego wyroku.
(34)
–	Zobacz pkt 127 zaskarżonego wyroku.
(35)
– Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 33; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 51.
(36)
– Zobacz wyrok z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 70–73 i przytoczone tam orzecznictwo.
(37)
– Zobacz podobnie ww. wyroki: w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 50; w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 54; wyroki z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie C‑404/10 P Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 116; w sprawie C‑477/10 P Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 57; a także ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 74.
(38)
– Zobacz podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 54; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 116; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 57; a także w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 74.
(39)
– Zobacz podobnie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 64; w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 126; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 68.
(40)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau.
(41)
– Zobacz ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding.
(42)
– Zobacz ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji.
(43)
– A mianowicie w szczególności beneficjenci pomocy i ich konkurenci.
(44)
–	Dz.U. L 83, s. 1.
(45)
– Zobacz ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 121; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 62.
(46)
– Zobacz ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 123; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 64.
(47)
– Zobacz ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 94.
(48)
– Zobacz w tym względzie ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 110; i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 52, w których Trybunał uznał, iż pomimo braku przepisów określających wprost hierarchię między rozporządzeniem nr 1049/2001 a rozporządzeniami w dziedzinie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, „należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie”.
(49)
– W ww. wyrokach: w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob, pkt 115; i w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding, pkt 56, Trybunał oparł się również na celu związanym z ochroną interesów gospodarczych, stwierdzając, iż ten cel oraz cele czynności dochodzeniowych są ze sobą ściśle powiązane.
(50)
– A mianowicie w ww. wyrokach: w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, w sprawie Komisja przeciwko Éditions Odile Jacob; w sprawie Komisja przeciwko Agrofert Holding; a także w sprawach połączonych Szwecja i in. przeciwko API i Komisji.
(51)
– Lub w danym przypadku termin, jaki Komisja wyznaczyła w późniejszym czasie. Zobacz wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawach połączonych od C‑485/03 do C‑490/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑11887, pkt 53.
(52)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 53.
(53)
–	Jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, powinna dokonać oceny celowości wszczęcia postępowania przeciwko temu państwu, określić przepisy, które państwo to naruszyło, oraz wybrać termin wszczęcia przeciwko niemu postępowania o uchybienie zobowiązaniom, przy czym względy, które zdecydowały o wyborach Komisji, nie mogą wpływać na dopuszczalność jej skargi. Zobacz w tym zakresie wyroki: z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C‑35/96 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑3851, pkt 27; z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie C‑33/04 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I‑10629, pkt 66.
(54)
–	Zobacz w tym względzie ww. komunikat COM(2002) 141 wersja ostateczna.
(55)
– Zobacz podobnie wyroki: z dnia 14 lutego 1989 r. w sprawie 247/87 Star Fruit przeciwko Komisji, Rec. s. 291, pkt 12; z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C‑191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑5449, pkt 46. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego charakteryzuje zasada oportunizmu. Zobacz wyrok z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie C‑531/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑4103, pkt 23, 24. Ocena celowości wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego leży wyłącznie w gestii Komisji.
(56)
–	Zobacz pkt 58 niniejszej opinii.
(57)
–	Zobacz pkt 59, 60 niniejszej opinii.
(58)
–	Zobacz pkt 61, 62 niniejszej opinii.
(59)
–	Zobacz pkt 121 zaskarżonego wyroku.
(60)
– Zobacz ww. wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 70.
(61)
–	Zobacz pkt 15 niniejszej opinii.
(62)
–	Zobacz pkt 113 zaskarżonego wyroku.
(63)
– Zobacz także pkt 135 zaskarżonego wyroku.
(64)
– Zobacz również art. 3 rozporządzenia nr 1367/2006 oraz motyw 15 tego rozporządzenia.
(65)
–	Zobacz pkt 136 zaskarżonego wyroku.
(66)
– Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 36.
(67)
–	Zobacz pkt 135, 136 zaskarżonego wyroku.
(68)
– Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału z art. 256 TFUE oraz art. 58 akapit pierwszy Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania z jednej strony ustaleń faktycznych – z wyjątkiem sytuacji, gdy nieprawidłowość jego ustaleń wynika z przedłożonych mu akt sprawy – oraz z drugiej strony do oceny tych okoliczności faktycznych. Po dokonaniu przez Sąd ustaleń lub oceny okoliczności faktycznych Trybunał jest uprawniony na podstawie art. 256 TFUE do kontroli kwalifikacji prawnej tych okoliczności i skutków prawnych, które wywiódł z nich Sąd (wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C‑487/06 P British Aggregates przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10515, pkt 96; a także z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C‑47/10 P Austria przeciwko Scheucher-Fleisch i in., Zb.Orz. s. I‑10707 pkt 57). Podkreślam, iż w rozpoznawanej sprawie ani LPN, ani Republika Finlandii ni e zarzucają Sądowi nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych dokonanych w pkt 138 zaskarżonego wyroku.
(69)
–	Zobacz pkt 56 niniejszej opinii.
(70)
– Zobacz wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych C‑302/99 P i C‑308/99 P Komisja i Francja przeciwko TF1, Rec. s. I‑5603, pkt 31; a także z dnia 30 września 2003 r. w sprawach połączonych C‑57/00 P i C‑61/00 P Freistaat Sachsen i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑9975, pkt 124.