62014TJ0561
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu toinen jaosto)
23 päivänä huhtikuuta 2018 (
*1
)
Institutionaalinen oikeus – Eurooppalainen kansalaisaloite – Tutkimuspolitiikka – Kansanterveys – Kehitysyhteistyö – Unionin rahoitus toiminnalle, johon liittyy ihmisalkioiden tuhoamista – Asetuksen (EU) N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettu komission tiedonanto – Kumoamiskanne – Asianosaiskelpoisuus – Kannekelpoinen toimi – Osittainen tutkimatta jättäminen – Tuomioistuinvalvonta – Perusteluvelvollisuus – Ilmeinen arviointivirhe
Asiassa T-561/14,
European Citizens’ Initiative One of Us ja muut kantajat, joiden nimet on lueteltu tuomion liitteessä, (
1
) edustajanaan aluksi asianajaja C. de La Hougue, sittemmin asianajaja J. Paillot ja lopuksi P. Diamond, barrister
kantajina,
joita tukee
Puolan tasavalta, asiamiehinään M. Szwarc, A. Miłkowska ja B. Majczyna,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Laitenberger ja H. Krämer,
vastaajana,
jota tukevat
Euroopan parlamentti, asiamiehinään aluksi U. Rösslein ja E. Waldherr, sittemmin Rösslein ja R. Crowe,
ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään E. Rebasti ja K. Michoel,
väliintulijoina,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta ”Uno di noi”28.5.2014 annettu komission tiedonanto COM(2014) 355 final,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Prek sekä tuomarit E. Buttigieg (esittelevä tuomari), F. Schalin, B. Berke ja M. J. Costeira,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Grzegorczyk,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 16.5.2017 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
Eurooppalaista kansalaisaloitetta ”Uno di noi” koskeva menettely
1
Euroopan komissio rekisteröi 11.5.2012 kansalaisaloitteesta 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 211/2011 (EUVL 2011, L 65, s. 1) 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti kansalaisaloitteen ”Uno di noi” (Yksi meistä) tunnuksella ECI (2012) 000005 (jäljempänä riidanalainen kansalaisaloite).
2
Riidanalaisen kansalaisaloitteen kohteena, sellaisena kuin se on kuvattu komission tätä tarkoitusta varten verkkoon perustamassa rekisterissä, oli ”jokaisen ihmisen arvokkuuden, elämisen oikeuden ja eheyden suojeleminen hedelmöityksestä alkaen [Euroopan unionin] toimivallan alueilla, joissa tällainen suojelu on erityisen tärkeää”.
3
Riidanalaisen kansalaisaloitteen tavoitteet on kuvattu edellä mainitussa rekisterissä seuraavasti:
”Ihmisalkio ansaitsee arvokkuuteensa ja eheyteensä kohdistuvan kunnioituksen. Euroopan unionin tuomioistuin lausuu tämän julki Brüstlen tapauksen yhteydessä, jossa ihmisalkio määritetään ihmisen kehityksen alkupisteeksi. Varmistaakseen yhdenmukaisuuden niillä toimivaltansa osa-alueilla, joilla on kysymys ihmisalkion elämästä, [unionin] tulisi kieltää sellainen toiminta, joka edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista, erityisesti tutkimuksen, kehitysavun ja yleisen terveydenhuollon piirissä, ja lopettaa tällaisen toiminnan rahoitus.”
4
Kansalaisaloitteen järjestäjien mukaan merkityksellisiä perussopimusten määräyksiä olivat SEU 2 ja SEU 17 artikla, SEUT 4 artiklan 3 ja 4 kohta sekä SEUT 168, SEUT 180, SEUT 182, SEUT 209, SEUT 210 ja SEUT 322 artikla.
5
Riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettiin kolmea muutosta Euroopan unionin oikeussääntöihin.
6
Ensiksikin Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annettuun neuvoston asetukseen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1) esitettiin lisättäväksi artikla, jossa olisi säädetty, ettei Euroopan unionin varoja pitäisi osoittaa toimintaan, joka sisältää tai edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista.
7
Toiseksi siinä esitettiin, että tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta koskevan ehdotuksen [(COM(2011) 809 final)] 16 artiklan 3 kohdan d alakohtaan lisättäisiin maininta, jonka mukaan kyseisen puiteohjelman nojalla myönnettävän rahoituksen ulkopuolelle olisi jätettävä kaikentyyppinen tutkimus, jossa tuhotaan ihmisalkioita muun muassa kantasolujen hankkimista varten, ja tutkimus, johon liittyy myöhemmissä vaiheissa ihmisalkion kantasolujen käyttöä kantasolujen hankkimiseksi.
8
Kolmanneksi esitettiin 5 kohdan lisäämistä kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta 18.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1905/2006 (EUVL 2006, L 378, s. 41) 2 artiklaan seuraavasti:
”Tämän asetuksen nojalla myönnettävää unionin apua ei saa käyttää suoraan tai epäsuorasti abortin rahoittamiseen rahoittamalla organisaatioita, jotka kannustavat aborttiin tai edistävät sitä. Mitään tämän asetuksen viittausta seksuaali- ja lisääntymisterveyteen, terveydenhoitoon, oikeuksiin, palveluihin, hankintoihin, koulutukseen ja tiedotukseen kansainvälisessä väestö- ja kehityskonferenssissa, sen periaatteisiin ja toimintaohjelmaan, Kairon toimintaohjelmaan ja vuosituhattavoitteisiin, erityisesti äitiysterveyttä ja ‑kuolleisuutta koskevaan vuosituhattavoitteeseen nro 5, ei saa tulkita siten, että se muodostaa oikeusperustan EU:n varojen käytölle abortin rahoittamiseen suoraan tai epäsuorasti.”
9
Riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjät toimittivat aloitteen asetuksen N:o 211/2011 9 artiklan mukaisesti komissiolle 28.2.2014.
10
Komission edustajat ottivat riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjät vastaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti 9.4.2014.
11
Riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjille annettiin 10.4.2014 asetuksen N:o 211/2011 11 artiklan mukaisesti mahdollisuus esitellä aloite Euroopan parlamentissa järjestetyssä julkisessa kuulemisessa.
12
Komissio antoi 28.5.2014 riidanalaista kansalaisaloitetta koskevan tiedonannon COM(2014) 355 final (jäljempänä riidanalainen tiedonanto) asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella. Tiedonannossa komissio omaksui kannan, jonka mukaan riidanalainen kansalaisaloitteen johdosta ei toteutettaisi minkäänlaisia toimia.
Riidanalaisen tiedonannon sisältö
13
Riidanalaisessa tiedonannossa on neljä osaa.
14
Tiedonannon 1 kohdassa, jonka otsikko on ”Johdanto”, komissio teki selkoa muun muassa riidanalaisen kansalaisaloitteen kohteesta ja tavoitteista ja siinä esitetyistä kolmesta lainsäädäntömuutoksesta.
15
Tiedonannon 2 kohdan otsikko on ”Tilannekatsaus”.
16
Sen 2.1 kohdassa, jonka otsikko on ”Ihmisarvo EU:n lainsäädännössä”, komissio kävi muun muassa läpi sitä unionin lainsäädäntöä, joka koskee ihmisarvon suojaa, ja totesi, että kaikessa unionin lainsäädännössä ja kaikissa unionin menoissa on noudatettava perussopimuksia ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ja niin muodoin kunnioitettava ihmisarvoa, oikeutta elämään ja oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Komissio katsoi, että tämä pätee siis myös ihmisalkion kantasolujen tutkimusta ja kehitysyhteistyötä koskeviin unionin lainsäädäntöön ja menoihin. Komissio totesi myös, että 18.10.2011 annetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa, Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669), johon järjestäjät olivat viitanneet riidanalaisen kansalaisaloitteen tavoitteissa, todetaan että ”[bioteknologian keksintöjen oikeudellisesta suojasta 6.7.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/44/EY (EYVL 1998, L 213, s. 13)] tarkoituksena ei ole säännellä ihmisalkioiden käyttöä tieteellisen tutkimuksen yhteydessä” ja että ”direktiivin kohteena on vain bioteknologian keksintöjen patentoitavuus”. Komissio totesi, ettei siinä käsitellä kysymystä siitä, voidaanko tällaista tutkimusta harjoittaa ja voidaanko sitä rahoittaa.
17
Riidanalaisen tiedonannon 2.2 kohdan otsikko on ”Ihmisalkion kantasolujen tutkimus”. Komissio kuvasi tässä kohdassa kantasolututkimusta (2.2.1 kohta) ja jäsenvaltioiden ja unionin toimivaltaa ja toimintaa tällä alalla (2.2.2 ja 2.2.3 kohta).
18
Unionin toimivallan osalta komissio teki selkoa unionin tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta Horisontti 2020:sta, joka vahvistettiin tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) ja päätöksen N:o 1982/2006/EY kumoamisesta 11.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1291/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 104), ja selitti, että ohjelma toimii tiukoissa eettisissä puitteissa, joihin kuuluu nk. kolmoisluokitus, joka muodostuu seuraavista tekijöistä. Ensinnäkin edellytetään kansallisen lainsäädännön noudattamista – unionin hankkeissa on noudatettava sen maan lakeja, jossa tutkimus suoritetaan. Toiseksi hankkeet on validoitava tieteellisesti vertaisarvioinnissa, ja niiden on läpäistävä perusteellinen eettinen arviointi. Kolmanneksi unionin varoja ei saa käyttää uusien kantasolulinjojen eristämiseen tai tutkimukseen, jossa alkioita tuhotaan esimerkiksi kantasolujen tuottamiseksi.
19
Riidanalaisen tiedonannon 2.3 kohdan otsikko on ”Kehitysyhteistyö”, ja äitiys- ja lapsiterveyttä kehitysmaissa koskevan johdannon jälkeen (2.3.1) siinä tarkasteltiin jäsenvaltioiden toimivaltaa ja toimintaa (2.3.2 kohta) ja unionin tason toimivaltaa ja toimintaa (2.3.3) äitiys- ja lapsiterveyden alalla.
20
Komissio totesi, että jäsenvaltioiden kehitysyhteistyötä ohjaavat ”[YK:n] vuosituhattavoitteet” ja kansainvälisen väestö- ja kehityskonferenssin (ICPD) toimintaohjelma. Komission mukaan ICPD:n toimintaohjelmassa tunnustetaan vaarallisissa olosuhteissa tehdyt abortit keskeiseksi kansanterveysongelmaksi ja kehotetaan asettamaan ei-toivottujen raskauksien ehkäiseminen tärkeysjärjestyksessä etusijalle. Abortteja ei saisi ohjelman mukaan missään tapauksessa edistää perhesuunnittelun keinona, ja raskaudenkeskeytyshoidon on tapahduttava laillisesti kussakin maassa. ICPD korostaa, että ellei abortteja ole lailla kielletty, niiden olisi oltava turvallisia. Komissio totesi lisäksi, että vuosituhattavoitteista on tullut mittapuu maailmanlaajuiselle kehitysyhteistyöpolitiikalle. Vuosituhattavoitteena 4 on vähentää alle viisivuotiaiden lasten kuolleisuutta kahdella kolmanneksella ja vuosituhattavoitteena 5 on päästä äitiyskuolleisuuden kolmen neljäsosan vähennykseen vuosina 1990–2015 ja tuoda lisääntymisterveyspalvelut kaikkien ulottuville.
21
Unionin toimivallan ja toiminnan osalta komissio teki selkoa kehitysyhteistyötä koskevista EUT-sopimuksen määräyksistä ja tämän yhteistyön tärkeimmistä rahoitusvälineistä. Komissio yksilöi lisäksi unionin rahoituksen painopisteet terveydenhuollon ja erityisesti seksuaali- ja lisääntymisterveyden osalta ja teki selkoa unionin kehitysyhteistyövarojen käytön valvonnasta.
22
Riidanalaisen tiedonannon 3 kohdan otsikko on ”Eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyjen pyyntöjen arviointi”.
23
Sen 3.1 kohdassa, jonka otsikko on ”Yleisiä huomioita”, komissio luetteli riidanalaisen kansalaisaloitteen tavoitteet ja tarkasteli siinä esitettyä pyyntöä asetuksen N:o 1605/2002 muuttamiseksi. Tämän osalta komissio totesi, että unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1; jäljempänä varainhoitoasetus) 87 artiklan mukaan kaikkien unionin menojen on oltava perussopimusten ja perusoikeuskirjan mukaisia. Tästä syystä varainhoitoasetus jo takaa, että kaikissa unionin menoissa, muun muassa tutkimuksen, kehitysyhteistyön ja yleisen terveydenhuollon alalla, kunnioitetaan ihmisarvoa, oikeutta elämään ja oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Lisäksi komissio totesi, että varainhoitoasetuksen tarkoituksena on antaa varainhoitosäännöt yleisesti sovellettaviksi, varsinkin unionin talousarvion laatimista ja täytäntöönpanoa varten, eikä yksittäisten unionin politiikan alojen tarkoituksiin.
24
Riidanalaisen tiedonannon 3.2 kohdassa, jonka otsikko on ”Ihmisalkion kantasolujen tutkimus”, komissio tarkasteli toista riidanalaisessa kansalaisaloitteessa tehtyä esitystä lainsäädännön muuttamiseksi. Komissio totesi tämän osalta, että Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaa koskevassa lainsäädännössä oli yksityiskohtaisia säännöksiä unionin rahoituksesta ihmisalkioiden kantasolututkimukselle. Se totesi myös, että kyseinen lainsäädäntö oli annettu hiljattain ja että unionin lainsäätäjät, Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto olivat ottaneet huomioon eettiset näkökohdat, unionin tasolla saatavan lisäarvon ja kaikentyyppisen kantasolututkimuksen potentiaaliset myönteiset vaikutukset terveyteen. Se muistutti myös ns. kolmoisluokituksen olemassaolosta (ks. edellä 18 kohta). Lopuksi se totesi nyt tarkasteltavassa kohdassa, että Horisontti 2020 ‑ohjelman säännöksissä ihmisalkioiden kantasolujen tutkimuksesta otetaan jo huomioon monia kansalaisaloitteen järjestäjien merkittäviä pyyntöjä, kuten se, ettei unioni rahoittaisi ihmisalkioiden tuhoamista ja että käyttöön otettaisiin asianmukaiset valvontakeinot. Komissio katsoi kuitenkin, ettei se voinut myöntyä järjestäjien pyyntöön siitä, ettei unionin rahoittaisi myöhempää tutkimusta ihmisalkion kantasolulinjojen perustamiseksi. Se selitti tätä sillä, että ehdotus Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaksi tehtiin ottaen huomioon eettiset näkökohdat, potentiaaliset myönteiset vaikutukset terveyteen ja tuesta unionin tasolla saatavan lisäarvon kaikentyyppisessä kantasolututkimuksessa. Unionin lainsäädäntövaltaa yhdessä käyttävät toimielimet olivat hyväksyneet ehdotuksen päästyään siitä demokraattisesti sopimukseen toimielinten välisissä neuvotteluissa.
25
Riidanalaisen tiedonannon 3.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Kehitysyhteistyö”, komissio tarkasteli riidanalaisessa kansalaisaloitteessa tehtyä kolmatta esitystä lainsäädännön muuttamiseksi. Se mainitsi aluksi siitä, että riidanalaisen kansalaisaloitteen taustalla on tavoite vähentää kehitysmaissa tehtävien aborttien määrää. Tämän osalta komissio totesi, että unionin apu kumppaneina olevien kehitysmaiden terveydenhuoltojärjestelmille tarjotaan joko tukemalla yhdennettyä palvelujen tarjontaa, joka kattaa seksuaali- ja lisääntymisterveyspalvelut ja äitien, vastasyntyneiden ja lasten terveyspalvelut koko hoitojatkumon laajuudelta, tai auttamalla maita budjettituella parantamaan kansallista terveyspalvelujen toteuttamista. Komission mukaan tämä unionin apu edesauttaa olennaisesti aborttien määrään vähentämistä, sillä se lisää turvallisten ja tehokkaiden palvelujen saantia, mukaan lukien laadukas perhesuunnittelu, laaja valikoima ehkäisykeinoja, jälkiehkäisy ja kattava sukupuolivalistus. Komissio totesi, että tukea antaessaan unioni kunnioittaa täysin kumppanimaiden suvereeneja päätöksiä siitä, mitä terveyspalveluja tarjotaan ja millä tavoin, kunhan hyväksyttyjä ihmisoikeusperiaatteita noudatetaan. Se tarkensi, että tämän vuoksi se ei puolla avun korvamerkitsemistä vain tiettyihin käyttötarkoituksiin, koska tämä vaikeuttaisi kokonaisvaltaisen ja tehokkaan tuen antamista kumppanimaan terveydenhuoltostrategialle.
26
Riidanalaisen tiedonannon 4 kohdassa, jonka otsikko on ”Päätelmät”, on pääasiallisesti vain yhteenveto edellä esitetystä.
27
Riidanalaisen tiedonannon 4.1 kohdassa, jonka otsikko on ”Yleistä”, komissio ilmoitti tulleensa siihen tulokseen, ettei ollut tarvetta ehdottaa muutoksia varainhoitoasetukseen.
28
Riidanalaisen tiedonannon 4.2 kohdassa, jonka otsikko on ”Ihmisalkion kantasolujen tutkimus”, komissio ilmaisi näkemyksensä, jonka mukaan Horisontti 2020 ‑ohjelman säännöksissä otetaan jo huomioon monia kansalaisaloitteen järjestäjien merkittäviä pyyntöjä, kuten se, ettei EU saa rahoittaa ihmisalkioiden tuhoamista ja että käytössä on oltavat asianmukaiset valvontakeinot. Komissio katsoi kuitenkin, ettei järjestäjien pyyntöä siitä, ettei unioni rahoittaisi ihmisalkion kantasolulinjojen perustamisen jälkeistä tutkimusta, voida täyttää.
29
Riidanalaisen tiedonannon 4.3 kohdassa, jonka otsikko on ”Kehitysyhteistyö”, komissio totesi, että kehitysmaissa tehtävien aborttien rahoituskielto rajoittaisi unionin valmiuksia pyrkiä vuosituhattavoitteissa (erityisesti äitiysterveys) ja ICPD:ssä asetettuihin päämääriin, jotka on äskettäin vahvistettu uudelleen sekä kansainvälisellä että unionin tasolla.
30
Riidanalaisen tiedonannon 4.3 kohdan viidennessä alakohdassa komissio totesi, että tiedonanto annetaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti tiedoksi riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjille sekä Euroopan parlamentille ja neuvostolle ja että se julkistetaan.
Oikeudenkäynti ja osapuolten vaatimukset
31
Kantajina ovat European Citizens’ Initiative One of Us ‑niminen ryhmittymä ja seitsemän luonnollista henkilöä, jotka järjestivät riidanalaisen kansalaisaloitteen ja jotka muodostavat sen kansalaistoimikunnan asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 3 alakohdassa ja 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
32
Kantajat ovat nostaneet kanteensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.7.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä. Kanteen kohteena ei ollut pelkästään vaatimus riidanalaisen tiedonannon kumoamisesta vaan myös toissijainen vaatimus asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan kumoamisesta. Vastaajiksi siinä haastettiin parlamentti, neuvosto ja komissio.
33
Komissio toimitti vastineensa 29.1.2015.
34
Parlamentti ja neuvosto esittivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.2. ja 9.2.2015 toimittamillaan erillisillä asiakirjoilla oikeudenkäyntiväitteen 2.5.1991 tehdyn unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla. Ne vaativat, että kanne jätetään niiden osalta tutkimatta.
35
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon edellä mainittuina päivinä toimittamillaan asiakirjoilla parlamentti ja neuvosto pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia siltä varalta, että kanne jätetään niiden osalta tutkimatta.
36
International Planned Parenthood Federation (jäljempänä IPPF) pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.3.2015 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission, parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
37
Marie Stopes International pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3.4.2015 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission, parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
38
Kantajat toimittivat 14.4.2015 vastauksensa, jossa ne esittivät huomautuksensa myös esitetyistä oikeudenkäyntiväitteistä.
39
Komissio toimitti vastauksensa 4.6.2015.
40
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäinen jaosto jätti 26.11.2015 antamallaan määräyksellä One of Us ym. v. komissio (T-561/14, ei julkaistu, EU:T:2015:917) kanteen tutkimatta siltä osin kuin se oli kohdistettu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, sillä seurauksella, ettei parlamenttia eikä neuvostoa voitu enää pitää vastaajina oikeudenkäynnissä.
41
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 30.11.2015 tekemällään päätöksellä parlamentin ja neuvoston väliintulohakemukset täsmentäen, että niiden oikeudet ovat 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 116 artiklan 6 kohdassa määrätyt.
42
Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.1.2016 toimittamallaan asiakirjalla Puolan tasavalta pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajien vaatimuksia.
43
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hylkäsi 16.3.2016 antamallaan määräyksellä One of Us ym. v. komissio (T-561/14, EU:T:2016:173) International Planned Parenthood Federation ja Marie Stopes Internationalin väliintulohakemukset. Lisäksi ensimmäisen jaoston puheenjohtaja katsoi, että kantajat olivat käyttäneet asiattomasti mainittujen ryhmien väliintulohakemuksia ja syyllistyneet näin oikeudenkäynnin väärinkäyttöön, ja otti väärinkäytön huomioon määrätessään oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta asianosaisten kesken unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 135 artiklan 2 kohdan nojalla.
44
Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 17.3.2016 tekemällään päätöksellä Puolan tasavallan väliintulohakemuksen täsmentäen, että sen oikeudet ovat 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 116 artiklan 6 kohdassa määrätyt.
45
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari määrättiin toiseen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
46
Esittelevän tuomarin ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) esitti 28.11.2016 unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena asianosaisille kirjallisen kysymyksen, johon asianosaiset vastasivat asetetussa määräajassa.
47
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 14.12.2016 toisen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan mukaisesti laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
48
Esittelevän tuomarin ehdotuksesta unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu toinen jaosto) päätti 11.1.2017 aloittaa suullisen käsittelyn.
49
Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 9.3.2017 kantajien pyynnön istunnon siirtämisestä myöhempään ajankohtaan.
50
Osapuolten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 16.5.2017 pidetyssä istunnossa.
51
Kantajat vaativat Puolan tasavallan tukemina, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen tiedonannon
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
52
Komissio vaatii parlamentin ja neuvoston tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta tai ainakin hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
Kanteen tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin kanteen on nostanut European Citizens’ Initiative One of Us ‑niminen ryhmittymä
53
Mainittakoon aluksi, että kantajan asianosaiskelpoisuutta sekä sen käytettävissä olevia muutoksenhakukeinoja koskeva kysymys voidaan tutkia viran puolesta unionin tuomioistuimissa, koska kyse on ehdottoman prosessinedellytyksen puuttumisesta (ks. vastaavasti tuomio 3.7.2007, Au Lys de France v. komissio, T-458/04, ei julkaistu, EU:T:2007:195, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Käsiteltävässä asiassa on tukittava viran puolesta kysymys siitä, voiko European Citizens’ Initiative One of Us ‑niminen ryhmittymä esiintyä kantajana unionin tuomioistuimissa vaatiakseen SEUT 236 artiklan neljännen kohdan nojalla riidanalaisen tiedonannon kumoamista.
55
Pääasian asianosaisille on annettu tilaisuus esittää huomautuksensa tästä kysymyksestä vastauksissaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen (ks. edellä 46 kohta). Kysymystä on tarkasteltu myös istunnossa käydyssä keskustelussa.
56
Kantajat ovat esittäneet, että kanne pitäisi tutkia siltä osin kuin sen oli nostanut European Citizens’ Initiative One of Us, ja viitanneet näkemyksensä tueksi 3.2.2017 annettuun tuomioon Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. komissio (T-646/13, EU:T:2017:59). Toissijaisesti ne ovat väittäneet, että kanne täytti joka tapauksessa tutkittavaksi ottamisen edellytykset, koska sitä oli nostamassa seitsemän luonnollista henkilöä, jotka olivat riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjiä ja joista aloitteen kansalaistoimikunta koostuu.
57
Komissio on esittänyt, että European Citizens’ Initiative One of Us -nimisellä ryhmittymällä ei ollut asianosaiskelpoisuutta unionin tuomioistuimissa käytävässä oikeudenkäynnissä ja että vain edellä mainituilla seitsemällä luonnollisella henkilöllä on tämä kelpoisuus.
58
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan sanamuodosta ilmenee, että ainoastaan luonnolliset henkilöt ja muut oikeuskelpoiset subjektit voivat nostaa kumoamiskanteen tämän määräyksen nojalla.
59
On kuitenkin tunnustettu, että tietyissä erityistapauksissa yksikköä, jolla ei ole jäsenvaltion tai kolmannen valtion oikeusjärjestyksen mukaan oikeuskelpoisuutta, voidaan kuitenkin pitää SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä, ja sille voidaan antaa oikeus nostaa kumoamiskanne tämän määräyksen perusteella. (ks. vastaavasti tuomio 28.10.1982, Groupement des Agences de voyages v. komissio, 135/81, EU:C:1982:371, 9–12 kohta ja tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto, C-229/05 P, EU:C:2007:32, 109 – 112 kohta). Näin on muun muassa silloin, kun unioni ja sen toimielimet kohtelevat toimissaan tai toiminnassaan kyseistä yksikköä erillisenä subjektina, jolla voi olla omia oikeuksia tai jolle voidaan asettaa velvollisuuksia tai rajoituksia.
60
Todettakoon aluksi, että oikeudenkäyntiaineistosta ei käsiteltävässä asiassa ole käynyt ilmi, että European Citizens’ Initiative One of Us ‑ryhmittymällä olisi oikeuskelpoisuus jonkin jäsenvaltion tai kolmannen valtion oikeusjärjestyksen mukaan. Tämän osalta on mainittava, että vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamon pyyntöön, joka koski näyttöä yksikön oikeudellisesta olemassaolosta, kantajat toimittivat tulostetun sivun eurooppalaisten kansalaisaloitteiden virallisesta rekisteristä, jonka komissio on perustanut verkkoon ja jossa riidanalainen kansalaisaloite on mainittu.
61
Asetuksesta N:o 211/2011 ei myöskään käy ilmi, että sillä perustettaisiin oikeuskelpoisuus kansalaisaloitteelle käsittelemällä sitä erillisenä subjektina. Vain ne henkilöt, jotka esimerkiksi osallistuvat komissiossa käytävään menettelyyn (asetuksen N:o 211/2011 3–6 ja 8–11 artikla), jotka ovat vastuussa kansalaisaloitteen järjestämisessä aiheuttamistaan vahingoista (asetuksen N:o 211/2011 13 artikla), joille voidaan määrätä seuraamuksia asetukseen N:o 211/2011 kohdistuvien rikkomusten johdosta (asetuksen N:o 211/2011 14 artikla), joille ilmoitetaan perusteista, joiden vuoksi kansalaisaloitteen rekisteröinti evätään, ja kaikki heidän käytettävissään olevat oikeudelliset ja muut muutoksenhakukeinot (asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta) ja joille annetaan tiedoksi komission tiedonanto asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan mukaisesti, ovat kyseessä olevan kansalaisaloitteen järjestäjiä eli luonnolliset henkilöt, joista kansalaistoimikunta koostuu.
62
Todettakoon vielä, että yhdestäkään komission toimesta tai menettelystä ei käy ilmi, että se olisi käsitellyt European Citizens’ Initiative One of Us -nimistä ryhmittymää erillisenä subjektina. Kantajat eivät myöskään ole vedonneet mihinkään sellaiseen seikkaan, jolla olisi pyritty osoittamaan, että näin on tehty.
63
On siis katsottava, että European Citizens’ Initiative One of Us -nimisellä ryhmittymällä ei ole asianosaiskelpoisuutta unionin tuomioistuimessa käytävässä oikeudenkäynnissä.
64
Tätä päätelmää ei kyseenalaista 3.2.2017 annettu tuomio Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. komissio (T-646/13, EU:T:2017:59), johon kantajat ovat vedonneet. Riittää kun todetaan, että mainitussa asiassa kantajana oli nimittäin siinä kyseessä olleen kansalaisaloitteen kansalaistoimikunta (Bürgerausschuss), johon kuuluivat kanteessa yksilöidyt seitsemän luonnollista henkilöä, ei suinkaan kyseinen kansalaisaloite.
65
Edellä esitetyn perusteella kanne on jätettävä tutkimatta kantajana olleen European Citizens’ Initiative One of Us -nimisen ryhmittymän osalta, tämän vaikuttamatta kanteen tutkittavaksi ottamiseen niiden seitsemän luonnollisen henkilön osalta, jotka ovat myös olleet nostamassa kannetta ja joista riidanalaisen kansalaisaloitteen kansalaistoimikunta koostuu.
Riidanalaisen tiedonannon kannekelpoisuus SEUT 263 artiklan perusteella
66
Esittämättä muodollisesti oikeudenkäyntiväitettä 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 114 artiklan nojalla komissio esittää, että kanne on jätettävä tutkimatta siksi, että riidanalainen tiedonanto ei ole toimi, johon voidaan kohdistaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan nojalla.
67
Kantajat ovat kiistäneet komission väitteen.
68
On muistettava, että SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena voivat olla kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, luonteestaan tai muodostaan riippumatta, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeudellista tilannetta selvästi (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta; tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio, C-506/13 P, EU:C:2015:562, 16 kohta ja tuomio 20.9.2016, Mallis ym. v. komissio ja BCE, C-105/15 P–C-109/15 P, EU:C:2016:702, 51 kohta).
69
Komissio väittää, ettei riidanalainen tiedonanto ole luonteeltaan eikä muodoltaan toimi, jolla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia eikä ainakaan sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat vaikuttaa kantajien etuihin muuttaen niiden oikeudellista tilannetta selvästi. Siinä ei näet ole muotoiltu velvoitteita kantajille eikä sillä myöskään säännellä kantajien oikeusasemaa tai toimivaltuuksia. Kysymys on komission mukaan pikemminkin sellaisesta toimesta, jolla komissio on ilmaissut aikomuksensa noudattaa tiettyä menettelytapaa, eikä sillä voida katsoa tähdätyn oikeusvaikutusten aikaansaamiseen. Väitteensä tueksi komissio viittaa 6.4.2000 annettuun tuomioon Espanja v. komissio (C-443/97, EU:C:2000:190) ja 20.5.2010 annettuun tuomioon Saksa v. komissio, (T-258/06, EU:T:2010:214).
70
Kuten unionin oikeuskäytännöstä käy ilmi, sen määrittämiseksi, onko toimella oikeusvaikutuksia, on tukeuduttava erityisesti toimen kohteeseen, sisältöön, asiasisältöön sekä siihen tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista muodostuvaan asiayhteyteen, jossa se on toteutettu (määräys 8.3.2012, Octapharma Pharmazeutika v. EMA, T-573/10, ei julkaistu, EU:T:2012:114, 30 kohta; ks. vastaavasti myös määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio, C-50/90, EU:C:1991:253, 12 ja 13 kohta ja tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C-362/08 P, EU:C:2010:40, 58 kohta).
71
Kumoamiskanteen kohteena on käsiteltävässä asiassa riidanalainen tiedonanto, jolla komissio vahvistaa lopullisen kantansa olla tekemättä riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta ehdotusta oikeussäännöksi. Kansalaisaloitteessa esitettiin kolmea muutosta unionin oikeussääntöihin, ja niiden sisältö oli määritelty yksityiskohtaisesti. On siis selvitettävä, onko kyseinen tiedonanto edellä 68–70 kohdassa lainatussa oikeuskäytännössä tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
72
SEU 11 artiklan 4 kohdasta ja asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta käy ilmi, että vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita on saanut oikeuden kääntyä suoraan komission puoleen ja pyytää sitä tekemään perussopimusten soveltamiseksi ehdotuksen unionin oikeussäännöksi, yhtä lailla kuin parlamentti SEUT 225 artiklan nojalla ja neuvosto SEUT 241 artiklan nojalla. Kuten asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, tällä oikeudella vahvistetaan unionin kansalaisuuden merkitystä ja edistetään unionin demokraattista toimintaa antamalla kansalaisten osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa (ks. tuomio 3.2.2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. komissio, T-646/13, EU:T:2017:59, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tätä unionin kansalaisille annettua oikeutta säännellään asetuksella N:o 211/2011.
73
Asetuksessa N:o 211/2011 vahvistetaan kansalaisaloitetta koskevat menettelyt ja sen esittämisen edellytykset. Asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että tietynlaista organisoitunutta rakennetta edellytetään, ja että tätä silmällä pitäen asetuksessa säädetään kansalaistoimikunnasta, joka koostuu vähintään seitsemästä eri jäsenvaltiosta lähtöisin olevasta luonnollisesta henkilöstä (järjestäjät) ja jonka tehtävänä on kansalaisaloitteen laatiminen ja sen esittäminen komissiolle. Asetuksen N:o 211/2011 4 artiklassa säädetään, että kansalaisaloite on rekisteröitävä komissiossa ja että aloite rekisteröidään, mikäli tietyt tässä artiklassa vahvistetut edellytykset täyttyvät. Vasta rekisteröinnin jälkeen voidaan aloittaa kansalaisaloitteen tuenilmausten keruu vähintään miljoonalta allekirjoittajalta vähintään yhdestä neljäsosasta jäsenvaltioita. Tuenilmausten keruun on tapahduttava asetuksen n:o 211/2011 5–8 artiklassa yksityiskohtaisesti määriteltyjen menettelyjen ja edellytysten mukaisesti. Sen 9 artiklassa säädetään, että kansalaisaloitteen järjestäjät voivat, kunhan kaikkia tässä asetuksessa säädettyjä menettelyjä ja edellytyksiä on noudatettu, toimittaa aloitteen komissiolle.
74
Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, joka on riidanalaisen tiedonannon oikeudellinen perusta, säädetään, että komissio antaa kolmen kuukauden kuluessa kansalaisaloitteen esittämisestä tiedonannon asetuksen 9 artiklan mukaisesti, jossa esitetään komission oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tiedonanto annetaan tiedoksi järjestäjille sekä parlamentille ja neuvostolle ja se julkistetaan.
75
Asetuksen N:o 211/2011 11 artiklassa säädetään muun muassa, että sen 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetyn kolmen kuukauden määräajan kuluessa järjestäjille on annettava mahdollisuus esitellä kansalaisaloite parlamentissa järjestettävässä julkisessa kuulemisessa.
76
Sen osalta, että kansalaisaloitemekanismin tarkoituksena on kehottaa komissiota tekemään toimivaltuuksiensa puitteissa ehdotus toimeksi (ks. vastaavasti tuomio 19.4.2016, Costantini ym. v. komissio, T-44/14, EU:T:2016:223, 31 kohta), käy mainituista säännöksistä ilmi, että asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tiedonanto päättää kansalaisaloitetta koskevan menettelyn siltä osin kuin komissio ilmoittaa sillä muun muassa kansalaisaloitteen järjestäjille siitä, miten se on ratkaissut kysymyksen siitä, ryhtyykö se toimiin aloitteen johdosta vai ei. Kiistetty ei ole myöskään sitä, että tällaisen tiedonannon esittäminen on komission velvollisuus.
77
Käsiteltävän asian oikeudenkäyntiaineistosta käy ilmi, että kantajat ovat riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjiä ja että he ovat huolehtineet sen laatimisesta ja sen esittämisestä komissiolle asetuksen N:o 211/2011 4 ja 5–9 artiklassa kuvattuja vaiheita noudattaen. On huomattava myös, että riidanalainen kansalaisaloite on kerännyt 1721626 allekirjoittajan tuen 28 jäsenvaltiosta. Lisäksi on muistettava, että riidanalaisella tiedonannolla ilmaistaan komission lopullinen kanta, koska se oli päättänyt olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi ja yleisemminkin olla ryhtymättä minkäänlaisiin toimiin riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta. Lisäksi on niin, että riidanalaisella tiedonannolla päätetään sellainen erityinen menettely, johon kantajat ovat ryhtyneet asetuksen N:o 211/2011 perusteella, ja komissiolla on velvollisuus sen antamiseen. Näillä perusteilla on katsottava, että riidanalaisella tiedonannolla saadaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajien etuihin muuttaen niiden oikeudellista tilannetta selvästi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C-362/08 P, EU:C:2010:40, 52 ja 58 kohta ja tuomio 25.6.1998, Lilly Industries v. komissio, T-120/96, EU:T:1998:141, 50–56 kohta).
78
Komissio esittämät väitteet ja perustelut eivät aseta tätä päätelmää kyseenalaiseksi.
79
Todettakoon ensiksi, että koska riidanalaisella tiedonannolla vahvistetaan komission lopullinen kanta olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta ja päätetään kansalaisaloitemenettely, jonka kantajat ovat panneet vireille ja jota ne ovat jatkaneet asetuksen N:o 211/2011 nojalla, on katsottava, ettei tiedonanto ole luonteeltaan eikä ominaispiirteiltään niiden toimien kaltainen, joista oli kyse 6.4.2000 annetussa tuomiossa Espanja v. komissio (C-443/97, EU:C:2000:190) ja 20.5.2010 annetussa tuomiossa Saksa v. komissio (T-258/06, EU:T:2010:214), joihin komissio on vedonnut (ks. edellä 69 kohta), ja jotka katsottiin unionin tuomioistuimissa toimiksi, joihin ei voida kohdistaa kumoamiskannetta.
80
Näin on siksi, että 6.4.2000 annetussa tuomiossa Espanja v. komissio (C-443/97, EU:C:2000:190) oli kyse kumoamiskanteesta sellaisia komission sisäisiä suuntaviivoja vastaan, jotka koskivat nettomääräisiä rahoituskorjauksia asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta toisaalta keskenään ja toisaalta Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa 19.12.1988 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4253/88 (EYVL 1988, L 374, s. 1) 24 artiklaa sovellettaessa. Unionin tuomioistuin totesi tuomion 34 kohdassa, että näillä sisäisillä suuntaviivoilla ilmaistiin ainoastaan komission aikomus noudattaa tiettyä menettelytapaa, kun se käyttää sille asetuksen N:o4253/88 24 artiklalla osoitettua toimivaltaa, eikä niillä näin ollen voitu katsoa tähdätyn oikeusvaikutuksien aikaansaamiseen.
81
Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan voida väittää, ettei riidanalaisella tiedonannolla ole ollut tarkoitus saada aikaan oikeusvaikutuksia, kun otetaan huomioon, että sillä on edellä 77 kohdassa kuvatut ominaispiirteet. Toisin kuin 6.4.2000 annetussa tuomiossa Espanja v. komissio (C-443/97, EU:C:2000:190) kyseessä ollut toimi, riidanalainen tiedonanto saa aikaa vaikutuksia, jotka ulottuvat komission sisäpiirin ulkopuolelle.
82
Asiassa Saksa v. komissio 20.5.2010 annetussa tuomiossa (T-258/06, EU:T:2010:214) oli puolestaan kysymys kumoamiskanteesta sellaista komission selittävää tiedonantoa vastaan, joka koski sellaisten sopimusten tekemiseen sovellettavaa unionin oikeutta, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien alaan. Unioni yleinen tuomioistuin toi tuomion 26 kohdassa esiin sen, että tiedonannon tarkoituksena oli tiedottaa komission yleisestä lähestymistavasta siihen, miten julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia perustavanlaatuisia oikeussääntöjä, jotka seuraavat suoraan EY:n perustamissopimuksen oikeussäännöistä ja periaatteista, erityisesti syrjimättömyysperiaatteesta ja avoimuusperiaatteesta, sovelletaan sellaisten sopimusten tekemiseen, jotka eivät kuulu tai kuuluvat vain osittain julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan. Se jatkoi tuomionsa 27 kohdassa tässä asiayhteydessä, että jotta kyseessä oleva tiedonanto voitaisiin katsoa kannekelpoiseksi, sen tarkoituksena piti olla EY:n perustamissopimuksen perusperiaatteiden soveltamisesta aiheutuvien oikeusvaikutusten lisäksi uusien oikeusvaikutusten aikaansaaminen ja että tämän arvioimiseksi oli tutkittava tiedonannon sisältö. Tällaisen tutkinnan päätteeksi unionin yleinen tuomioistuin totesi tuomionsa 162 kohdassa, ettei tiedonanto sisältänyt sellaisia julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevia uusia sääntöjä, jotka menisivät olemassa olevasta unionin oikeudesta johtuvia velvollisuuksia pidemmälle ja ettei sen näin ollen voitu katsoa tuottavan sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia jotka olisivat omiaan vaikuttamaan kantajan ja väliintulijoiden oikeudelliseen tilanteeseen.
83
Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan voida väittää, että riidanalainen tiedonanto olisi ”selittävä”. Edellä 77 kohdassa kuvatut ominaispiirteet osoittavat päinvastoin, että tiedonannon tarkoituksena on ollut saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajien etuihin muuttaen niiden oikeudellista tilannetta selvästi.
84
Todettakoon toiseksi, että komissio on viitannut siihen, että SEU 11 artiklan 4 kohdassa ja asetuksessa N:o 211/2011 annetaan kansalaisaloitteen järjestäjille vain oikeus vaatia esitettäväksi ehdotus oikeussäännöksi. Koska tällainen ehdotus on itsekin alustava ja luonteeltaan valmisteleva toimi, sellaisen vaatimuksen hylkäämistä, jonka kohteena on tällaisen ehdotuksen tekeminen, ei voida pitää toimena, jolla on tähdätty oikeusvaikutusten aikaansaamiseen suhteessa kolmansiin. Komissio esittää tässä yhteydessä, että unionin oikeuskäytännön mukaan riidanalaista tointa, jolla kantajan vaatimus on hylätty, ei voida tarkastella erikseen toimesta, joka on nimenomaisesti vaatimuksen kohteena, ja että riidanalaista tointa voidaan näin ollen pitää kannekelpoisena vain, jos vaatimuksen kohteena oleva toimi voi myös olla sellaisen kumoamiskanteen kohteena, jonka kantaja on nostanut.
85
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan onkin niin, että silloin kun komission toimi on luonteeltaan epäävä, toimea on arvioitava suhteessa vaatimukseen, johon se on vastaus (ks. määräys 14.12.2005, Arizona Chemical ym. v. komissio, T-369/03, EU:T:2005:458, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Erityisesti kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, sikäli kun toimi, jonka toteuttamisesta toimielin on kieltäytynyt, olisi voitu riitauttaa tämän määräyksen nojalla (ks. tuomio 22.10.1996, Salt Union v. komissio, T-330/94, EU:T:1996:154, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86
Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa, niin kuin on jo todettu, jos komission päätös tehdään, kuten käsiteltävässä pääasiassa, unionin asetuksessa tarkoin määritellyssä menettelyssä, jossa komission on ratkaistava yksityisen tämän asetuksen nojalla esittämä vaatimus (ks. vastaavasti tuomio 25.6.1998, Lilly Industries v. komissio, T-120/96, EU:T:1998:141, 62 ja 63 kohta).
87
Edellä 84 kohdassa oleva komission argumentaatio on näin ollen hylättävä.
88
Todettakoon kolmanneksi, että komissio on istunnossa viitannut riidanalaisen tiedonannon kannekelvottomuutta koskevan väitteensä tueksi 9.12.2014 annettuun tuomioon, Schönberger v. parlamentti (C-261/13 P, EU:C:2014:2423), joka koskee sellaisen päätöksen kannekelpoisuutta, jolla parlamentin vetoomusvaliokunta päätti kantajan kyseisessä tapauksessa esittämän vetoomuksen tutkimisen.
89
Mainitun 9.12.2014 annetun tuomion Schönberger v. parlamentti (C-261/13 P, EU:C:2014:2423) 22 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että päätös, jossa parlamentti vetoomusta käsitellessään katsoo, ettei vetoomus täytä SEUT 227 artiklassa asetettuja edellytyksiä, on voitava saattaa tuomioistuinvalvontaan, koska se on omiaan vaikuttamaan asianomaisen oikeuteen esittää vetoomus. Tämä koskee myös päätöstä, jolla parlamentti vetoomusoikeuden keskeisen sisällön sivuuttaen ei suostuisi vastaanottamaan sille osoitettua vetoomusta tai jättäisi tutustumasta siihen ja jolla se näin ollen jättäisi tarkistamatta, täyttääkö tämä SEUT 227 artiklassa asetetut edellytykset.
90
Sitä vastoin kun kyse oli vetoomuksesta, jonka parlamentti katsoi täyttävän SEUT 227 artiklassa asetetut edellytykset, unionin tuomioistuin totesi 9.12.2014 annetun tuomion Schönberger v. parlamentti (C-261/13 P, EU:C:2014:2423) 24 kohdassa, että parlamentilla on laaja poliittisluonteinen harkintavalta sen suhteen, mihin toimenpiteisiin sen suhteen on ryhdyttävä. Unionin tuomioistuin totesi tällä perusteella, että tästä tehty päätös jää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle eikä merkitystä ole sillä, toteuttaako parlamentti tällaisella päätöksellä itse kyseiset toimenpiteet vai katsooko se olevansa kykenemätön näin tekemään ja siirtääkö se siksi vetoomuksen toimivaltaiselle toimielimelle tai yksikölle näiden toimenpiteiden toteuttamista varten.
91
Komissio on istunnossa esittänyt pääasiallisesti, että 9.12.2014 annetussa tuomiossa Schönberger v. parlamentti (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) noudatettua päättelyä voitiin soveltaa käsiteltävässä asiassa, koska komissiolla oli parlamentin tavoin laaja harkintavalta sen suhteen, mihin toimenpiteisiin kansalaisaloitteen johdosta on ryhdyttävä. Lisäksi komissio vetoaa siihen, että toisin kuin silloin, kun kyse on oikeudesta vetoomukseen, oikeus osallistua kansalaisaloitteella demokratian toteuttamiseen unionissa ei ole perusoikeus, minkä vuoksi olisi siis ollut epäjohdonmukaista taata sille ”parempi” lainkäytöllinen suoja kuin se, joka on taattu vetoomusoikeudelle.
92
Tämän 9.12.2014 annetun tuomion Schönberger v. parlamentti (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) 22 kohta huomioon ottaen on arvioitava, onko sillä, että komissio on kieltäytynyt tekemästä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi, joka olisi muotoiltu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annetussa tiedonannossa, voitu puuttua SEU 11 artiklan 4 kohdassa unionin kansalaisille vahvistettuun oikeuteen.
93
Tämän osalta on muistettava, että SEU 11 artiklan 4 kohtaan perustuvan kansalaisten oikeuden tarkoituksena on vahvistaa unionin kansalaisuutta ja edistää unionin demokraattista toimintaa (ks. edellä 72 kohta), ja lopullisena päämääränä on kannustaa kansalaisten osallistumista demokratian toteuttamiseen ja tehdä unionista helpommin lähestyttävä (ks. asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan toinen perustelukappale). Se, ettei sitä, että komissio on kieltäytynyt tekemästä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi, joka olisi muotoiltu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annetussa tiedonannossa, saatettaisi tuomioistuinvalvontaan, vaarantaisi tämän tavoitteen toteutumisen, koska vaara komission rajattomasta harkintavallasta, saisi ihmiset luopumaan kansalaisaloitemekanismin käyttämisestä, kun mekanismi jo muutenkin edellyttää vaativien menettelyjen noudattamista ja edellytysten täyttämistä.
94
On lisäksi huomattava, että vetoomusmekanismi, joka oli tutkittavana 9.12.2014 annetussa tuomiossa Schönberger v. parlamentti (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423), ja kansalaisaloitemekanismi eivät ole samanlaisia.
95
Kuten 9.12.2014 annetussa tuomiossa Schönberger v. parlamentti (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423) todetaan, vetoomus tutkitaan ensin sen käsiteltäväksi ottamisen osalta suhteessa SEUT 227 artiklassa asetettuihin edellytyksiin, minkä jälkeen parlamentti on vapaa harkintansa mukaan päättämään siitä, mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä. Näiden kahden vaiheen välillä vetoomukseen ei kohdistu minkäänlaisia lisäedellytyksiä tai ‑menettelyjä, jotka vaikuttaisivat vetoomuksen esittäjään ja hänen oikeudelliseen tilanteeseensa.
96
Asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti rekisteröidyn ja näin ”käsiteltäväksi otetun” kansalaisaloitteen (kansalaisaloitemekanismin ensimmäinen vaihe) on sitä vastoin täytettävä lisäedellytyksiä, jotta se tulisi komission tutkittavaksi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan nojalla annettavassa tiedonannossa (kansalaisaloitemekanismin toinen vaihe). Nämä aloitteen järjestäjiin kohdistuvat lisäedellytykset koskevat etenkin allekirjoittajien tuenilmausten keruuta, jonka yksityiskohdista säädetään tarkemmin tässä asetuksessa. Vasta näiden edellytysten täytyttyä kansalaisaloite tulee komission tutkittavaksi.
97
Kansalaisaloitteesta tehdyn esityksen rekisteröintiä seuraavan menettelyn osalta asetuksessa N:o 211/2011 on lisäksi säännöksiä, joita voidaan pitää järjestäjien turvaksi säädettyinä menettelyllisinä takeina, mikä merkitsee näin sitä, että asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan mukaisesti annetulla tiedonannolla on sitovia oikeusvaikutuksia heihin nähden (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 12.9.2002, DuPont Teijin Films Luxembourg ym. v. komissio, T-113/00, EU:T:2002:214, 47–55 kohta ja määräys 14.12.2005, Arizona Chemical ym. v. komissio, T-369/03, EU:T:2005:458 72 ja 82 kohta). Todettakoon näistä tarkemmin ensiksi, että komissio ottaa asetuksen N:o 211/2011 9 artiklan ja 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla aloitteen järjestäjät vastaan ”asianmukaisella tasolla” antaakseen näille mahdollisuuden esittää yksityiskohtaisen selvityksen kysymyksistä, jotka kansalaisaloitteella tuodaan esiin. Toiseksi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että komissiolla on velvollisuus esittää perustelut toimille, jotka se aikoo toteuttaa kansalaisaloitteen johdosta, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. Tätä komissiolle asetettua velvollisuutta tarkennetaan asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa, jossa todetaan muun muassa, että komission on osoittaakseen, että kansalaisaloitetta tutkitaan huolellisesti, selitettävä selvästi, helppotajuisesti ja yksityiskohtaisesti kaavailemiensa toimien perusteet tai perusteensa sille, ettei se aio toteuttaa mitään toimia. Kolmanneksi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 2 kohdassa säädetään, että 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu tiedonanto on julkaisemisen lisäksi annettava myös tiedoksi, muun muassa sen järjestäjille.
98
Edellä 96 ja 97 kohdassa kuvattujen kansalaisaloitteen järjestäjiin kohdistuvien lisäedellytysten ja heidän suojakseen säädettyjen menettelyllisten takeiden vuoksi on katsottava, että siitä, että komissio kieltäytyy tekemästä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi, joka muotoiltaisiin asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla annetussa tiedonannossa, aiheutuu näihin nähden sitovia oikeusvaikutuksia edellä 68 kohdassa lainatussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
99
Mitä tulee lisäksi edellä 91 kohdan lopussa esitettyyn komission väitteeseen, joka perustuu pääasiallisesti siihen, että toisin kuin vetoomusoikeus, oikeus kansalaisaloitteen tekemiseen ei ole perusoikeus eikä sille näin ollen pidä taata parempaa lainkäytöllistä suojaa kuin se, joka on taattu vetoomusoikeudelle, todettakoon, että koska nyt käsiteltävä kanne täyttää SEUT 263 artiklassa asetetut edellytykset, tällä komission väitteellä ei voida kyseenalaistaa päätöstä kanteen tutkittavaksi ottamisesta. Joka tapauksessa on todettava, että vaikka oikeutta kansalaisaloitteen tekemiseen ei ole otettu perusoikeuskirjaan niin kuin vetoomusoikeus, josta säädetään perusoikeuskirjan 44 artiklassa, tästä oikeudesta on säädetty unionin primäärioikeudessa, SEU 11 artiklan 4 kohdassa. Se on siis vahvistettu oikeussäännöllä, jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perusoikeuskirjalla.
100
Tästä seuraa, että komission väite, jonka mukaan oikeudella kansalaisaloitteen tekemiseen olisi parempi lainkäytöllinen suoja kuin se, joka on taattu vetoomusoikeudelle, on joka tapauksessa hylättävä.
101
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen komission esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
Asiakysymys
102
Kantajien lausumista on johdettavissa viisi kumoamisperustetta. Ensimmäinen näistä perustuu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei komissio ole tehnyt kansalaisaloitteen johdosta ehdotusta oikeussäännöksi. Toinen kumoamisperuste, joka on esitetty toissijaisesti ensimmäiseen kumoamisperusteeseen nähden, perustuu SEU 11 artiklan 4 kohdan rikkomiseen tämän ehdotuksen tekemättä jättämisen vuoksi. Kolmas kumoamisperuste perustuu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen, johon on kantajien mukaan syyllistytty siksi, ettei komissio ole riidanalaisessa tiedonannossa muotoillut riidanalaisesta kansalaisaloitteesta tekemiään oikeudellisia ja poliittisia päätelmiä erillisinä. Neljäs kumoamisperuste perustuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin ja viides komission tekemiin arviointivirheisiin.
Ensimmäinen kumoamisperuste, joka perustuu asetuksen n:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta tehty ehdotusta oikeussäännöksi
103
Kantajat väittävät, että komission oikeutta olla toteuttamatta toimia kansalaisaloitteen johdosta on tulkittava suppeasti. Tällainen päätös voidaan niiden mukaan näet tehdä vain, jos kyse on jostakin seuraavista kolmesta tilanteesta: ensiksikin silloin, kun kansalaisaloitteessa vaadittuja toimia ei enää tarvita, koska ne on jo toteutettu sillä aikaa kun kansalaisaloite oli yhä vireillä tai kun siinä esiin tuotu ongelma on poistunut tai kun ongelma on ratkaistu muulla tyydyttävällä tavalla, toiseksi silloin, kun kansalaisaloitteessa vaadittujen toimien toteuttamisesta on tullut aloitteen rekisteröinnin jälkeen mahdotonta, ja kolmanneksi silloin, kun kansalaisaloitteessa ei ole esitetty toteutettavaksi juuri tiettyä tointa vaan vain tehty selkoa ongelmasta, joka pitäisi ratkaista, jättämällä komission huoleksi päättää tarpeen mukaan siitä, mihin on ryhdyttävä. Näitä kolmea tilannetta lukuun ottamatta, päätös olla toteuttamatta mitään toimia on kantajien mukaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan vastainen. Kantajien mukaan käsiteltävässä asiassa ei ole kyse yhdestäkään näistä kolmesta tilanteesta.
104
Komissio kiistää kantajien väitteen.
105
SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet.
106
SEU 17 artiklan 2 kohdassa määrätään, että säädös voidaan antaa ainoastaan ”komission ehdotuksesta”, jollei perussopimuksissa toisin määrätä.
107
Vastaavasti tavallinen lainsäätämisjärjestys, johon kaikilla riidanalaisen kansalaisaloitteen esityksillä tähdätään, on SEUT 289 artiklan sanamuodon mukaan se, jossa Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät yhdessä asetuksen, direktiivin tai päätöksen ”komission ehdotuksesta”.
108
Lisäksi SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa määrätään muun muassa, että komissio hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana ja etteivät sen jäsenet saa ottaa ohjeita miltään hallitukselta, toimielimeltä, elimeltä tai laitokselta.
109
Komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 289 artiklassa osoitettu lainsäädäntöaloitevalta merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että komissiolla on valta päättää, tekeekö se lainsäädäntöehdotuksen vai ei, ja tarvittaessa päättää sen kohteesta, päämääristä ja sisällöstä (tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C-409/13, EU:C:2015:217, 70 ja 74 kohta).
110
Tämä perussopimuksilla komissiolle osoitettu lähes täysi yksinoikeus lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen (julkiasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 18.12.2014, neuvosto v. komissio, C-409/13, EU:C:2014:2470, 43 kohta) selittyy komission tehtävällä ajaa SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin yleistä etua ja riippumattomuudella, josta se nauttii SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmannen nojalla tehtävänsä hoitamisessa.
111
Edellä 110 kohdassa mainittuun lähes täyteen yksinoikeuteen ei vaikuta SEU 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu oikeus kansalaisaloitteen tekemiseen. Tässä määräyksessä määrätään tietyn kansalaisten vähimmäismäärän oikeudesta tiettyjen edellytysten vallitessa ”kehottaa” komissiota tekemään asianmukainen ehdotus. On selvää, ettei määräyksen sanamuoto tue tulkintaa, jonka mukaan komissiolla olisi velvollisuus esittää kansalaisaloitteen johdosta ehdotus oikeussäännöksi.
112
Lisäksi, kuten komissio on perustellusti todennut, tämä päätelmä on johdettavissa myös SEU 11 artiklan ja SEUT 24 artiklan eli niiden määräysten rakenteesta, joilla kansalaisaloite sijoitetaan sellaisten muiden keinojen joukkoon, joilla kansalaiset voivat saattaa tiettyjä kysymyksiä unionin toimielinten tietoon, kuten vuoropuhelulla edustuksellisten yhdistysten ja kansalaisyhteiskunnan kanssa, asianomaisten kuulemisella, vetoomusoikeudella ja mahdollisuudella kääntyä oikeusasiamiehen puoleen.
113
Unionin perussopimusten laatijoiden päätös olla antamatta kansalaisaloitemekanismille lainsäädäntöaloitevaltaa on ilmaistu myös asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa, jossa kansalaisaloiteoikeus ja SEUT 225 artiklaan perustuva parlamentin oikeus ja SEUT 241 artiklaan perustuva neuvoston oikeus rinnastetaan asiallisesti toisiinsa. Parlamentin tai neuvoston vaatimuksella ei voida pakottaa komissiota tekemään ehdotusta oikeussäännöksi (ks. julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus 18.12.2014, neuvosto v. komissio, C-409/13, EU:C:2014:2470, 48 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti tuomio 22.5.1990, parlamentti v. neuvosto, C-70/88, EU:C:1990:217, 19 kohta).
114
Tämä perussopimusten laatijoiden tarkoitus on nähtävissä myös asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodosta sellaisenaan. Siinä säädetään muun muassa, että komissio esittää tiedonannossa toimet, jotka se aikoo toteuttaa kansalaisaloitteen johdosta sekä perustelunsa näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle. Sanamuodosta on selvästi nähtävissä se, ettei komissiolla ole velvollisuutta toimiin kansalaisaloitteen johdosta.
115
Tulkinta, jonka kantajat ovat käsiteltävässä asiassa esittäneet omaksuttavaksi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdasta ja joka on esitetty edellä 103 kohdassa, johtaa asiallisesti siihen, että komissiolta viedään kokonaan harkintavalta lainsäädäntöaloitevaltansa käytössä kansalaisaloitteen johdosta. Jos näet tämä tulkinta hyväksyttäisiin, merkitsisi tämä, että komissiolla olisikin loppujen lopuksi velvollisuus toteuttaa juuri se tietty toimi (edellä 103 kohdassa lainatun, kantajien käyttämän muotoilun mukaisesti), joka kansalaisaloitteessa on esitetty. Tällainen tulkinta on kuitenkin ristiriidassa sen lainsäädäntöaloitteita koskevan lähes täyden yksinoikeuden kanssa, joka komissiolle on osoitettu perussopimuksilla, ja sen huomattavan laajan harkintavallan kanssa, joka sillä on tämän aloitevallan käytössä (ks. edellä 109–114 kohta).
116
Edellä 115 kohdassa tehty päätelmää, jonka mukaan komissiolla ei ole velvollisuutta toteuttaa tiettyä kansalaisaloitteessa esitettyä tointa, ei kyseenalaista se, että asetuksen N:o 211/2011 4 artiklassa säädetty ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintimenettely on olemassa, niin kuin kantajat ovat itse asiassa esittäneet.
117
Rekisteröinti on näet vain ennakkovaatimus, jota aloitteen järjestäjien on noudatettava ennen kuin tuenilmaisujen keruu aloitetaan. Kuten pääasian osapuoletkin ovat myöntäneet, rekisteröintimenettelyn tarkoituksena on välttää se, että järjestäjät näkevät turhaa vaivaa kansalaisaloitteen tekemiseksi, jos heti on nähtävissä, ettei sillä voida saavuttaa toivottua tulosta. Asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b–d alakohdassa säädettyjen rekisteröinnin epäämisperusteiden mukaan on kuitenkin niin, että siinä tapauksessa, että ehdotettu kansalaisaloite ylittää selvästi komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi, tai siinä tapauksessa, että aloite on selvästi oikeuden väärinkäyttöä, aiheeton tai tehty haitantekotarkoituksessa, tai vielä siinä tapauksessa, että se on selvästi SEU 2 artiklassa esitettyjen unionin arvojen vastainen, päätös ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröimisestä tai rekisteröimättä jättämisestä edellyttää, että siihen kohdistetaan ensin oikeudellinen arviointi, eikä tämä vaikuta komission siinä tiedonannossa tekemään arvioon, joka annetaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella (ks. vastaavasti tuomio 19.4.2016, Costantini ym. v. komissio, T-44/14, EU:T:2016:223, 53 kohta).
118
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen on katsottava, että tulkinta, jonka kantajat ovat esittäneet omaksuttavaksi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdasta, on oikeudellisesti virheellinen. Näin ollen ensimmäinen kumoamisperuste on hylättävä.
Toinen kumoamisperuste, joka on esitetty toissijaisesti ja joka perustuu SEU 11 artiklan 4 kohdan rikkomiseen sen vuoksi, ettei kansalaisaloitteen johdosta ole tehty ehdotusta oikeussäännöksi
119
Kantajat väittävät, että siinä tapauksessa, että heidän esittämäänsä tulkintaa asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdasta (ks. edellä 103 kohta) ei hyväksyttäisi, säännös on vastoin SEU 11 artiklan 4 kohtaa. Kantajien mukaan viimeksi mainittua artiklaa on tulkittava siten, että siitä saadaan todellista lisäarvoa kansalaisten mahdollisuudelle vaikuttaa unionin politiikkaan ja että siinä huomioidaan se huomattava vaivannäkö, jota yli miljoonan allekirjoituksen kerääminen merkitsee.
120
Kantajat vetoavat myös siihen, että komissiolla ei hallintoelimenä ole legitimiteettiä tehdä päätöstä, jolla sivuutettaisiin lainsäädäntöaloite, jonka yli miljoona kansalaista on suoraan ja nimenomaisesti hyväksynyt. Tällaisen mahdollisuuden tarjoaminen komissiolle olisi kantajien mukaan vastoin jäsenvaltioiden valtiosääntöperinnettä.
121
Komissio kiistää kantajien väitteet ja niiden perustelut.
122
On muistettava, ettei SEU 11 artiklan 4 kohdan sanamuoto eikä perussopimuksiin perustuvan järjestelmä, sellaisena kuin se on edellä 105–112 kohdassa kuvattu, kumpikaan tue kantajien näkemystä siitä, että komissiolla olisi velvollisuus toteuttaa tietty kansalaisaloitteessa esitetty toimi.
123
Kun lisäksi otetaan huomioon, että unionin perussopimuksissa määritellään yksiselitteisesti kansalaisaloitteen ja unionin toimielinten rooli ja valtuudet oikeussääntöjen hyväksymismenettelyssä, sitä, että kantajat ovat vedonneet näkemyksensä tueksi tiettyjen jäsenvaltioiden valtiosääntöoikeudellisiin järjestelmiin, joissa kotimaassa järjestetyille kansalaisten aloitteille on osoitettu todellinen aloitevalta, ei voida pitää merkityksellisenä eikä näin ollen hyväksyä.
124
Lisäksi on todettava, että kantajien väitteen hylkääminen ei tee kansalaisaloitemekanismia tehottomaksi, niin kuin nämä ovat väittäneet. Kuten edellä 76 kohdassa jo todettiin, tämän mekanismin tavoitteena on kehottaa komissiota tekemään toimivaltuuksiensa puitteissa ehdotus toimeksi (ks. vastaavasti tuomio 19.4.2016, Costantini ym. v. komissio, T-44/14, EU:T:2016:223, 31 kohta). Se, että komissiolle on annettu huomattavan laaja harkintavalta lainsäädäntöaloitevaltansa käytössä, ei ole vastoin tätä tavoitetta.
125
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen kantajien toinen kumoamisperuste on hylättävä.
Kolmas kumoamisperuste, joka perustuu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei komissio ole riidanalaisessa tiedonannossa esittänyt riidanalaisesta kansalaisaloitteesta tekemiään oikeudellisia ja poliittisia päätelmiä erillisinä
126
Kantajat esittävät, että asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan, kun sitä tarkastellaan asetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleen kannalta, komission olisi pitänyt esittää oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä erillisinä. Niiden mukaan tämä velvollisuus on muodollinen. Riidanalaisessa tiedonannossa ei kuitenkaan ole tällaisia erillisinä muotoiltuja päätelmiä.
127
Komissio kiistää muun muassa sen, että asetuksessa N:o 211/2011 sille olisi asetettu tällainen velvollisuus.
128
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin säädöksen johdanto-osalla ei ole sitovaa oikeusvaikutusta eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen (tuomio 19.11.1998, Nilsson ym., C-162/97, EU:C:1998:554, 54 kohta; tuomio 25.11.1998, Manfredi, C-308/97, EU:C:1998:566, 30 kohta ja tuomio 24.11.2005, Deutsches Milch-Kontor, C-136/04, EU:C:2005:716, 32 kohta).
129
Käsiteltävässä pääasiassa asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan kyllä, että komission olisi tutkittava kansalaisaloite ja annettava sitä koskevat oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä ”erillisinä”. Velvoitteesta esittää oikeudelliset ja poliittiset päätelmät erillisinä ei kuitenkaan ole säädetty asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, jossa säädetään, että komission on annettava tiedonanto, jossa esitetään ”komission oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle”.
130
Edellä 128 kohdassa lainattu oikeuskäytäntö huomioon ottaen ja koska velvollisuutta oikeudellisten ja poliittisten päätelmien esittämiseen erillisinä, mihin viitataan asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa, ei ole otettu asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, viimeksi mainitun säännöksen sisällölle on annettava etusija. Tästä seuraa, ettei komissiolla ole tällaista velvollisuutta kyseisessä säännöksessä tarkoitettua tiedonantoa laatiessaan.
131
Joka tapauksessa on niin, että vaikka komissiolla olisi oikeudellisesti tarkastellen velvollisuus esittää asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla antamassaan tiedonannossa oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä erillisinä, tämän velvollisuuden laiminlyönti ei voisi johtaa tiedonannon kumoamiseen, koska kyse on vain muotovaatimuksesta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.4.1983, Ragusa v. komissio, 282/81, EU:C:1983:105, 22 kohta ja tuomio 5.5.1983, Ditterich v. komissio, 207/81, EU:C:1983:123, 19 kohta).
132
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen tämä kumoamisperuste on hylättävä.
Neljäs kumoamisperuste, joka perustuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin
133
Kantajat esittävät, että komissiolla oli sitä koskevan perusteluvelvollisuuden puitteissa velvollisuus osoittaa sellaisten eettisten ja oikeudellisten takeiden olemassaolo, joiden vuoksi riidanalainen kansalaisaloite olisi voitu katsoa tarpeettomaksi. Se ei kantajien mukaan kuitenkaan ole tehnyt tätä.
134
Kantajat esittävät tässä yhteydessä ensiksi, että riidanalaisen kansalaisaloitteen peruslähtökohdan mukaan ihmisalkio on ihminen (ilmaisu ”yksi meistä”), jolla on näin ollen ihmisarvo, eikä riidanalaisessa tiedonannossa ole reagoitu tähän. Heidän mukaansa tiedonannossa ei ole selvää kielteistä eikä myönteistä toteamusta ihmisalkiolle unionin oikeudessa osoitetusta tai osoitettavasta oikeusasemasta. Komissio on kantajien mukaan hyväksynyt allekirjoittajien näkemyksen, jonka mukaan ihmisalkiota pitäisi suojata oikeudellisesti, mutta samalla se on jättänyt toimimatta tavalla, jota tämä loogisesti edellyttäisi.
135
Toiseksi kantajat vetoavat siihen, että niissä komission eettisissä lausumissa, jotka koskevat ihmisalkion kantasoluihin kohdistuvaa tutkimusta, on virheitä ja että riidanalaisessa tiedonannossa esiin tuotu ”kolmoisluokitus” (ks. edellä 18 kohta) on puutteellinen eikä sitä voida pitää asianmukaisena vastauksena riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyyn eettiseen huoleen.
136
Kolmanneksi kantajat esittävät, että komission vastaus on epäasianmukainen myös niiltä osin kuin kyse on unionin kehitysyhteistyöpolitiikasta. Se, ettei komissio ole ryhtynyt toimiin riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta, ei heidän mukaansa perustu äitiyskuolleisuuden rajoittamistavoitteeseen vaan komission omiin institutionaalisiin intresseihin.
137
Neljänneksi kantajat väittävät, että sille, että komissio on kieltäytynyt muuttamasta varainhoitoasetusta, ei ole esitetty riittäviä perusteluja, eikä kieltäytymistä voida pitää perusteltuna.
138
Komissio kiistää kantajien väitteet.
139
Komissio on tässä yhteydessä vedonnut muun muassa siihen, että asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla annetun tiedonannon perustelujen tarkoituksena on mahdollistaa julkinen keskustelu, jotta parlamentti ja lopulta kansalaiset voisivat arvioida sitä poliittisesti. Tämän tavoitteen valossa on määritettävä sen perusteluvelvollisuuden tarkka sisältö ja ulottuvuus, joka koskee päätöstä olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi. Komissio väittää myös, että perustelujen riittävyyttä on arvioitava suhteessa kyseessä olevan kansalaisaloitteen kohteeseen eli viime kädessä suhteessa sen oikeussäännön kohteeseen, johon kansalaisaloitteella tähdätään. Komission mukaan sen voitaisiin katsoa laiminlyöneen asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaista perusteluvelvollisuuttaan vain sellaisissa ääritapauksissa, joissa kyseessä olevassa tiedonannossa tosiseikkoja koskevat olettamukset tai siinä muotoillut oikeudelliset tulkinnat olisivat ilmeisen virheellisiä.
140
Komissio väittää, että käsiteltävässä pääasiassa riidanalaisessa tiedonannossa esitetyt perustelut mahdollistavat poliittisen keskustelun ja esittää siksi tarkasteltavan kumoamisperusteen hylkäämistä.
141
On muistettava, että perusteluvelvollisuutta on sovellettava kaikkiin toimiin, joista voidaan nostaa kumoamiskanne (tuomio 1.10.2009, komissio v. neuvosto, C-370/07, EU:C:2009:590, 42 kohta). Tästä seuraa, että riidanalaista tiedonantoa, joka sisältää komission päätöksen olla tekemättä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta, koskee tällainen perusteluvelvollisuus.
142
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa asetetun yksittäistapausta koskevan päätöksen perusteluvelvollisuuden tarkoituksena on se, että asianomainen henkilö saisi riittävät tiedot määritelläkseen, onko päätös asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa, ja se, että unionin tuomioistuimet voisivat tutkia tutkittavan päätöksen laillisuuden (tuomio 18.9.1995, Tiercé Ladbroke v. komissio, T-471/93, EU:T:1995:167, 29 kohta; tuomio 27.9.2012, J v. parlamentti, T-160/10, ei julkaistu, EU:T:2012:503, 20 kohta ja tuomio 19.4.2016, Costantini ym. v. komissio, T-44/14, EU:T:2016:223, 68 kohta).
143
Komission velvollisuus tuoda esiin asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c kohdan perusteella annetussa tiedonannossa perustelut toimille, jotka se aikoo toteuttaa kansalaisaloitteen johdosta, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle, on ilmaus tässä säännöksessä erityisesti asetetusta perusteluvelvollisuudesta.
144
Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu myös, että SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja siten, että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska sitä, ovatko päätöksen perustelut SEUT 296 artiklan mukaisia, tutkitaan paitsi päätöksen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen (ks. tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C-341/06 P et C-342/06 P, EU:C:2008:375, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
145
On myös huomattava, että perusteluvelvollisuuden ja muiden sellaisten muodollisten ja menettelyllisten vaatimusten noudattamisella, jota kyseessä olevan toimen laatiminen edellyttää, on erityisen perustavanlaatuinen merkitys tilanteissa, joissa unionin toimielimillä on laaja harkintavalta. Ainoastaan tällä tavoin unionin tuomioistuimet voivat tutkia, ovatko harkintavallan käytön tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset täyttyneet (ks. vastaavasti tuomio 21.11.1991, C-269/90, EU:C:1991:438, 14 kohta ja tuomio 13.12.2007, Angelidis v. parlamentti, T-113/05, EU:T:2007:386, 61 kohta). Käsiteltävässä pääasiassa komissiolla on, kuten edellä 109–115 kohdassa ja jäljempänä 169 kohdassa todetaan, laaja valta päättää harkintansa mukaan, toteuttaako se kansalaisaloitteen johdosta toimia vai ei.
146
Toisistaan erillään on lisäksi pidettävä perusteluvelvollisuus aineellisena vaatimuksena, johon voidaan vedota kanneperusteessa, joka koskee päätöksen perustelujen riittämättömyyttä tai puuttumista, perustelujen oikeellisuuden valvonnasta, joka kuuluu toimen asiasisällön lainmukaisuuden valvontaan ja edellyttää, että tuomioistuin selvittää, ovatko toimen perusteet asianmukaiset vai rasittaako niitä virhe. Näin osiksi, että kyse on kahdesta luonteeltaan erityyppisestä valvonnasta, jotka unionin yleisen tuomioistuimen on arvioitava erikseen (ks. vastaavasti tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, 66–68 kohta).
147
Sitä, onko komissio noudattanut perusteluvelvollisuuttaan käsiteltävässä pääasiassa, on arvioitava näiden seikkojen valossa. Ne osoittavat, että komission näkemys, jonka mukaan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun tiedonannon ainoana tarkoituksena on mahdollistaa julkinen keskustelu (ks. edellä 139 kohta), on oikeudellisesti virheellinen käsiteltävässä pääsiassa kyseessä olevassa tapauksessa, jossa riidanalainen tiedonanto on toimi, johon voidaan kohdistaa kumoamiskanne. Koska riidanalainen tiedonanto on tällainen toimi, sitä koskee SEUT 296 artiklassa tarkoitettu perusteluvelvollisuus, ja sen on siksi annettava kantajille tilaisuus sen määrittämiseen, rasittaako sitä virhe, ja unionin tuomioistuimille suorittaa toimen valvonta. Komission piti tehdä selkoa muun muassa niistä oikeudellisista, poliittisista tai muista syistä, joiden vuoksi se oli päättänyt olla toteuttamatta toimia riidanalaisessa kansalaisaloitteessa oikeussääntöihin esitettyjen kolmen muutoksen perusteella.
148
On muistettava, että riidanalainen tiedonanto annettiin sellaisen riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta, jolla tähdättiin siihen, että unioni kieltää ja lopettaa sellaisten toimintojen rahoituksen, joihin liittyy ihmisalkioiden tuhoamista, erityisesti tutkimuksen, kehitysyhteistyön ja kansanterveyden aloilla, ihmisarvon ja ihmisen koskemattomuuden kunnioittamiseksi (ks. edellä 3 kohta). Tätä päämäärää silmällä pitäen riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettiin kolmea muutosta unionin oikeussääntöihin, eli varainhoitoasetuksen muuttamista, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta koskevan ehdotuksen [(COM(2011) 809 final)] muuttamista ja asetuksen N:o 1905/2006 muuttamista (ks. edellä 5–8 kohta).
149
Komissio on riidanalaisella tiedonannolla kieltäytynyt toteuttamasta riidanalaisessa kansalaisaloitteessa vaaditut toimet.
150
Varainhoitoasetukseen tehtävän muutoksen osalta komissio perusteli kieltäytymistään riidanalaisen tiedonannon 3.1. ja 4.1 kohdassa. Se totesi, että varainhoitoasetuksen 87 artiklan mukaan kaikkien unionin menojen on oltava unionin perussopimusten ja perusoikeuskirjan mukaisia. Tästä syystä varainhoitoasetus komission mukaan jo takaa, että kaikissa unionin menoissa, mukaan lukien menot tutkimuksen, kehitysyhteistyön ja yleisen terveydenhuollon alalla, kunnioitetaan ihmisarvoa, oikeutta elämään ja oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Lisäksi komissio totesi, että varainhoitoasetuksen tarkoituksena on antaa varainhoitosäännöt yleisesti sovellettaviksi, varsinkin unionin talousarvion laatimista ja täytäntöönpanoa varten, eikä yksittäisten unionin politiikan alojen tarkoituksiin. Näiden kahden näkökohdan perusteella komissio tuli siihen tulokseen, ettei ollut tarvetta ehdottaa muutoksia varainhoitoasetukseen.
151
Tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) annettavaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta koskevan ehdotuksen [(COM(2011) 809 final)] muuttamisen osalta komissio perusteli kieltäytymistään riidanalaisen tiedonannon 3.2. ja 4.2. kohdassa. Komissio viittasi kolmoisluokitusjärjestelmään, joka on muotoiltu unionin lainsäätäjän hyväksymän, Horisontti 2020 ‑puiteohjelman säännöksissä ja katsoi, että näillä vastattiin jo moniin aloitteen järjestäjien merkittäviin vaatimuksiin, kuten vaatimukseen siitä, ettei unioni rahoita ihmisalkioiden tuhoamista ja että käyttöön otettaisiin asianmukaiset valvontakeinot. Komissio katsoi kuitenkin, ettei se voinut myöntyä järjestäjien pyyntöön siitä, ettei unioni rahoittaisi myöhempää tutkimusta ihmisalkion kantasolulinjojen perustamiseksi. Se perusteli tätä sillä, että muotoillessaan ehdotusta puiteohjelmasta annettavaksi asetukseksi se oli ottanut huomioon eettiset näkökohdat, potentiaaliset myönteiset vaikutukset terveyteen ja tuesta unionin tasolla saatavan lisäarvon kaikentyyppisessä kantasolututkimuksessa. Komissio esitti, että sen tekemä asetusehdotus oli tulos eri näkökohtien välille haetusta tasapainosta. Lisäksi komissio totesi, että unionin lainsäädäntövaltaa yhdessä käyttävät toimielimet (parlamentti ja neuvosto) olivat hyväksyneet komission ehdotuksen päästyään siitä demokraattisesti sopimukseen toimielinten välisissä neuvotteluissa.
152
Asetusta N:o 1905/2006 koskevan muutosehdotuksen osalta komissio perusteli kieltäytymistään riidanalaisen tiedonannon 3.3 ja 4.3. kohdassa. Se esitti, että unionin apu kumppaneina olevien kehitysmaiden terveydenhuoltojärjestelmille edesauttaa olennaisesti aborttien määrään vähentämistä (mikä oli komission mukaan riidanalaisen kansalaisaloitteen taustatavoitteena), sillä se lisää turvallisten ja tehokkaiden palvelujen saantia, mukaan lukien laadukas perhesuunnittelu, laaja valikoima ehkäisykeinoja, jälkiehkäisy ja kattava sukupuolivalistus. Komissio totesi myös, ettei se puolla avun korvamerkitsemistä vain tiettyihin käyttötarkoituksiin, koska tämä vaikeuttaisi kokonaisvaltaisen ja tehokkaan tuen antamista kumppanimaan terveydenhuoltostrategialle. Lopuksi se totesi, että kehitysmaissa tehtävien aborttien rahoituskielto rajoittaisi unionin valmiuksia pyrkiä vuosituhattavoitteissa, erityisesti äitiysterveyttä koskevien tavoitteissa ja ICPD:ssä asetettuihin päämääriin, jotka on äskettäin vahvistettu uudelleen sekä kansainvälisellä että unionin tasolla.
153
Edellä mainitut selitykset antavat kantajille mahdollisuuden määrittää, onko komission päätös olla tekemättä muutosehdotusta tiettyihin unionin oikeussääntöihin, niin kuin riidanalaisessa kansalaisaloitteessa sitä oli kehotettu tekemään, perusteltu vai rasittavatko sitä virheet. Lisäksi selitykset antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden suorittaa riidanalaisen tiedonannon laillisuuden valvonta. On siten syytä todeta, että kyseinen tiedonanto on perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla.
154
Kantajien väitteet eivät kyseenalaista tätä päätelmää.
155
Tähän on heti todettava, että edellä 146 kohdassa lainattu oikeuskäytäntö huomioon ottaen vain 134 ja 137 kohdassa tarkastellut väitteet kuuluvat riidanalaisen tiedonannon perustelujen riittävyyden valvonnan piiriin. Muut väitteet kuuluvat perustelujen asianmukaisuuden arviointiin, ja ne tutkitaan komission väitettyjä arviointivirheitä koskevaa viidettä kumoamisperustetta tarkasteltaessa.
156
Edellä 134 kohdassa tarkastellun sen väitteen osalta, jonka mukaan riidanalaisessa tiedonannossa ei ollut selkeytetty ihmisalkion oikeusasemaa, todettakoon komission tavoin, ettei komission tarvinnut määritellä tai selkeyttää sitä voidakseen riittävin perusteluin riidanalaisessa tiedonannossa hylätä riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitetyt kolme muutosta oikeussääntöihin. Riittää näet kun muistetaan, että perustelujen riittävyyttä on arvioitava suhteessa riidanalaisen kansalaisaloitteen tavoitteeseen, eikä sen tavoitteena ollut ihmisalkion oikeusaseman määritteleminen tai selkeyttäminen vaan se, että komissio esittäisi unionin lainsäätäjälle nämä kolme ehdotusta (ks. edellä 147 kohta). Tästä seuraa, että mainittu väite on hylättävä tehottomana.
157
Edellä 137 kohdassa tarkastellun sen väitteen osalta, joka koski niiden perustelujen lyhykäisyyttä, jotka koskivat kieltäytymistä varainhoitoasetuksen muuttamisesta, edellä 150 kohdassa olevat toteamukset osoittavat, että perustelut olivat riittävät. Näin ollen kantajien väite on hylättävä perusteettomana.
158
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen neljäs kumoamisperuste on hylättävä.
Viides kumoamisperuste, joka koskee komission tekemiä ilmeisiä arviointivirheitä
159
Kantajat väittävät, että riidanalaisessa tiedonannossa on joukko arviointivirheitä.
160
Ensiksikin kantajat moittivat komissiota siitä, että se on riidanalaisessa tiedonannossa katsonut, ettei 18.10.2011 annetulla tuomiolla, Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) ollut merkitystä riidanalaisen kansalaisaloitteen kohteena olevan kysymyksen osalta. Ne ovat tässä yhteydessä vedonneet siihen, että komissio oli sillä, että unionin pitäisi rahoittaa tutkimushankkeita, jotka eivät ole bioteknologian keksintöjen oikeudellisesta suojasta 6.7.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/44/EY (EYVL L 213, s. 13) 6 artiklan mukaan patentoitavia, loukannut SEUT 7 artiklassa vahvistettua johdonmukaisuuden periaatetta.
161
Toiseksi kantajat ovat esittäneet joukon väitteitä, jotka koskevat komission näkemyksiä ihmisalkion kantasoluihin kohdistuvasta tutkimuksesta (näitä on tarkasteltu lyhyesti edellä 135 kohdassa).
162
Yhtäältä kantajat vetoavat siihen, että siinä eettisiin kysymyksiin liittyvässä komission päättelyssä, jotka koskevat ihmisalkion kantasoluihin kohdistuvaa tutkimusta, on virheitä. He kiistävät muun muassa komission näkemyksen, jonka mukaan ihmisalkion kantasolujen tutkimus voitaisiin katsoa hyväksyttäväksi moraalisin perustein siksi, että sitä voidaan pitää lupaavana uusien hoitomuotojen löytämiseksi moniin sairauksiin, ja esittävät vedoten kantansa tueksi riidanalaisen kansalaisaloitteen järjestäjien ja erään säätiön laatimaan asiakirjaan, ettei ihmisalkion kantasoluihin kohdistuva tutkimus ole välttämätöntä ja että olemassa on muita vaihtoehtoisia huomattavasti lupaavampia ratkaisuja. Kantajat moittivat komissiota myös siitä, että sen omaksuman kannan taustalla on utilitaristinen lähestymistapa, jonka mukaan tieteen kehitys oikeuttaa ihmisalkion kantasolujen tuhoamisen.
163
Lisäksi kantajat väittävät, että kolmoisluokitusjärjestelmä, johon riidanalaisessa tiedonannossa viitataan (ks. edellä 18 kohta), on puutteellinen, eikä sitä voida pitää asianmukaisena vastauksena riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyyn eettiseen huoleen. Luokituksen ensimmäisessä kohdassa, joka koskee sitoutumista kansallisen lainsäädännön noudattamiseen, ei vahvisteta eettisiä vaatimuksia vaan taataan vain se, että kansallisia lakeja on noudatettava riippumatta niiden sisällöstä. Sen toisella kohdalla, joka koskee hankkeiden validointia tieteellisesti vertaisarvioinnissa, ei myöskään tähdätä eettisten vaatimusten toteuttamiseen vaan vain siihen, että osoitetaan, että tietty tutkimus on suoritettu tunnustettujen tieteellisten periaatteiden mukaisesti, millä ei vastata riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyyn kysymykseen. Sen kolmas kohta, joka koskee sitoutumista siihen, ettei unionin varoja käytetä uusien kantasolulinjojen eristämiseen tai tutkimukseen, jossa ihmisalkioita tuhotaan kantasolujen tuottamiseksi, vaikka tämä edellyttäisi eettisiä sitoumuksia, ei kantajien mukaan ole riittävän vaativa, sillä se ei koske sellaisten tutkimushankkeiden rahoitusta, jotka edellyttävät ihmisalkioiden tuhoamista.
164
Kolmanneksi kantajat ovat esittäneet joukon väitteitä, jotka kohdistuvat komission kehitysyhteistyöstä esittämiin toteamuksiin. Kantajat vetoavat tässä yhteydessä siihen, ettei seksuaali- ja lisääntymisterveyden käsitteistä ole kansainvälistä konsensusta, johon komissio on viitannut riidanalaisessa tiedonannossa, eikä konsensusta siitä, että näihin käsitteisiin kuuluu myös aborttiin turvautuminen. Kantajien mukaan kansainvälisessä oikeudessa ei ole sääntöjä, jotka velvoittaisivat valtiot sallimaan abortin. He väittävät myös, ettei vuosituhattavoitteita eikä ICPD:n toimintaohjelmaa voida pitää oikeudellisesti velvoittavina sitoumuksina vaan poliittisina tavoitteina. Näissä asiakirjoissa vahvistettu äitiyskuolleisuuden vähentämistavoite on legitiimi ja arvostettava, mutta se ei oikeuta aborttiin turvautumista. Lisäksi he esittävät, ettei riidanalaisessa tiedonannossa ole näytetty sitä, millä tavoin aborttien rahoittaminen unionin varoilla myötävaikuttaisi äitiyskuolleisuuden vähentämiseen. Kantajien mukaan muilla, ei niin kiistanalaisilla toimilla voitaisiin vähentää äitiyskuolleisuutta. Lopuksi kantajat toteavat, että komission näkemys, jonka mukaan rahoituksen kielto vaikeuttaisi unionin kykyä saavuttaa vuosituhattavoitteissa asetetut päämäärät, on perusteeton ja että se, että komissio on kieltäytynyt toteuttamasta riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyjä toimia, perustuu pikemminkin komission omiin institutionaalisiin intresseihin.
165
Neljänneksi kantajat kiistävät riidanalaisessa tiedonannossa tehdyn komission päätelmän, jonka mukaan ehdotus varainhoitoasetuksen muuttamiseksi ei ole tarpeen. Kantajien mukaan viittauksilla unionin primäärioikeuteen kuuluviin ihmisarvoon ja ihmisoikeuksiin ei poisteta tarvetta ottaa varainhoitoasetukseen nimenomaista, konkreettista ja yksityiskohtaista säännöstä sellaisten toimien rahoittamisen kiellosta, jotka ovat näiden arvojen vastaisia.
166
Komissio kiistää sen, että asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettuun tiedonannon asiasisältö voisi olla valvonnan kohteena. Tässä yhteydessä se esittää, että se, että jokin muu toimielin tai kyseessä olevan kansalaisaloitteen järjestäjät tai allekirjoittajat eivät ole yhtä mieltä sen kanssa niistä tosiseikkoja koskevista olettamuksista, oikeudellisista tulkinnoista tai poliittisesta arvioinnista, jolla se on perustellut päätöksensä olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi, on merkityksetöntä sitä arvioitaessa, onko se noudattanut sille asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa asetettua velvollisuutta. Kysymys siitä, onko tällaisia tosiseikkoja koskevia olettamuksia, oikeudellisia tulkintoja tai poliittisia arviointeja pidettävä vakuuttavina, on yksi niistä seikoista, jotka tarvittaessa palvelevat poliittista keskustelua sen jälkeen, kun tiedonanto on mainitun säännöksen mukaisesti annettu.
167
Nämä näkökohdat huomioon ottaen komissio esittää kaikkien kantajien väitteiden hylkäämistä tehottomina, koska niissä on kyse niiden tosiseikkoja koskevien olettamusten, oikeudellisten tulkintojen, poliittisten arviointien ja arvoarvostelmien riitauttamisesta, jotka komissio on riidanalaisessa tiedonannossaan muotoillut.
168
Tarkasteltavan väitteen arviointi edellyttää, että määritellään se, kuinka perinpohjainen tuomioistuinvalvonta riidanalaisen tiedonannon sisältöön on kohdistettava.
169
Tämän osalta on huomattava, että komissiolla on lainsäädäntöaloitevaltaansa käyttäessään oltava laaja harkintavalta, koska sen on SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan sitä käyttäessään ajettava unionin yleistä etua, ja se saattaa joutua vaikeisiin valintoihin erilaisten intressien välillä. Tästä seuraa, että komissiolla on oltava laaja valta harkintansa mukaan päättää siitä, toteuttaako se toimia kansalaisaloitteen johdosta vai ei.
170
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalaiseen tiedonantoon, joka sisältää komission lopullisen päätöksen olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi unionin lainsäätäjälle, on unionin yleisessä tuomioistuimessa kohdistettava suppea valvonta, jolla tähdätään tiedonannon perustelujen riittävyyden arvioinnin lisäksi selvittämään muun muassa, rasittaako kyseistä päätöstä ilmeinen arviointivirhe (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 14.7.2005, Rica Foods v. komissio, C-40/03 P, EU:C:2005:455, 53–55 oikeuskäytäntöviittauksineen).
171
Tarkasteltavassa kumoamisperusteessa esitettyjä kantajien väitteitä on tutkittava näiden seikkojen valossa.
172
Ensiksi on ennakkoratkaisupyyntöön 18.10.2011 annetun tuomion Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) (ks. edellä 160 kohta) tulkintaa koskevan väitteen osalta todettava, että mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuinta pyydettiin tulkitsemaan direktiivin 98/44 6 artiklan 2 kohdan c alakohtaa, jossa säädetään, että ihmisalkioiden käyttö teollisiin tai kaupallisiin tarkoituksiin ei ole patentoitavissa.
173
Unionin tuomioistuin on, niin kuin kantajat ovat esittäneet, todennut 18.10.2011 annetun tuomion Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) 35 kohdassa, että jokaista ihmisen munasolua on heti sen hedelmöittymisestä lähtien pidettävä direktiivin 98/44 6 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna ihmisalkiona kyseisen säännöksen soveltamiseksi, koska hedelmöittyminen voi käynnistää ihmisen kehitysprosessin. Samalla unionin tuomioistuin tarkensi 18.10.2011 annetun tuomion Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) 40 kohdassa, että direktiivin 98/44 tarkoituksena ei ole säännellä ihmisalkioiden käyttöä tieteellisen tutkimuksen yhteydessä ja että direktiivin kohteena on vain bioteknologian keksintöjen patentoitavuus. Tästä seuraa, että riidanalaisen tiedonannon 2.1 kohdan lopussa olevaa komission päätelmää, jonka mukaan 18.10.2011 annetussa tuomiossa Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) ei tarkasteltu kysymystä siitä, voitiinko tämän tyyppistä tutkimusta suorittaa ja rahoittaa, ei rasita ilmeinen arviointivirhe. Komissio on siis arviointivirheeseen syyllistymättä katsonut, ettei 18.10.2011 annettua tuomiota Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) voitu pitää merkityksellisenä arvioitaessa riidanalaista kansalaisaloitetta, jolla tähdättiin unionin oikeussääntöihin esitetyn toisen muutoksen avulla sellaisen tutkimustoiminnan rahoituksen kieltämiseen, johon liittyy tai joka edellyttää ihmisalkioiden tuhoamista.
174
Kantajien väitteistä poiketen on todettava lisäksi, ettei komission päättelyä voida pitää millään tavoin epäjohdonmukaisena, kun otetaan huomioon, että kysymys siitä, voidaanko tutkimusta, johon liittyy ihmisalkioiden käyttöä (ja tuhoamista) rahoittaa unionin varoilla, on selvästi eri, kuin direktiivissä 98/44 ja 18.10.2011 annetussa tuomiossa Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669) tarkasteltu kysymys siitä, onko tällaista käyttöä edellyttävä bioteknologinen keksintö patentoitavissa vai ei.
175
Tästä seuraa, että kantajien väite, joka koskee tulkintaa, jonka komissio on omaksunut 18.10.2011 annetusta tuomiosta Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669), on hylättävä.
176
Toiseksi todettakoon niihin kantajien väitteisiin, jotka koskevat ihmisalkioiden kantasolututkimukseen liittyviä komission toteamuksia (ks. edellä 161–163 kohta), että ne ovat väitteillään kiistäneet varsinaisesti sen, millä tavoin komissio lähestyy eettisiä kysymyksiä. Riidanalaisessa kansalaisaloitteessa omaksutun eettisen lähestymistavan mukaan ihmisalkio on ihminen, jonka ihmisarvoa ja oikeutta elämään on kunnioitettava, kun taas komissio on riidanalaisessa tiedonannossaan lähtenyt siitä, että huomioon otetaan ihmisalkioiden oikeus elämään ja ihmisarvoon mutta kuitenkin niin, että samalla otetaan huomioon ihmisalkioiden kantasoluihin kohdistuvan tutkimuksen tarpeet, koska tämä tutkimus voi tarjota käyttöön hoitokeinoja tällä hetkellä parantumattomiksi katsottuihin tai hengenvaarallisiin sairauksiin, kuten Parkinsonin tautiin, diabetekseen, aivohalvaukseen, sydäntauteihin ja sokeuteen (ks. riidanalaisen tiedonannon 2.2.1 kohdan ensimmäinen alakohta). Ei siis voida katsoa, että komission eettinen lähestymistapa perustuisi ilmeiseen arviointivirheeseen tämän kysymyksen osalta, eikä kantajien väitteillä ja niiden perusteluilla, jotka perustuvat erilaiseen eettiseen lähestymistapaan, ole osoitettu, että tällainen virhe olisi tehty.
177
Siihen kantajien erityiseen väitteeseen, jonka tueksi kantajat ovat esittäneet erään säätiön kanssa laatimansa asiakirjan ja jonka mukaan ihmisalkion kantasolututkimus ei ole välttämätöntä ja että olemassa on lupaavampia vaihtoehtoisia ratkaisuja (ks. edellä 162 kohta), on todettava, ettei sitä ole esitetty riittävän seikkaperäisesti. Kantajat vain viittaavat mainittuun asiakirjaan selittämättä, miten tämä luonteeltaan tekninen asiakirja tukee niiden väitteitä. Tästä seuraa, ettei väite täytä 2.5.1991 tehdyn työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdassa asetettuja edellytyksiä, ja se on näin ollen hylättävä.
178
Edellä esitetystä seuraa, että kantajien väitteet, jotka koskevat komission toteamuksia ihmisalkion kantasolututkimuksesta on hylättävä.
179
Kolmanneksi niihin kantajien väitteisiin, jotka kohdistuvat kehitysyhteistyötä koskeviin komission toteamuksiin (ks. edellä 164 kohta), on todettava ensin, etteivät kantajat ole kiistäneet sitä, että unionin tavoitteena on toimillaan vähentää äitiyskuolleisuutta, eivätkä sitä, että tämä tavoite on legitiimi ja arvostettava.
180
Tämän jälkeen on huomautettava siitä, että komissio on riidanalaisen tiedonannon 3.3 kohdassa selittänyt, perustaen näkemyksensä Maailman terveysjärjestön (WHO) vuonna 2012 antamaan julkaisuun, että yhtenä syynä äitiyskuolleisuuteen ovat vaarallisissa oloissa tehdyt abortit ja että unionin kokonaisvaltainen eikä vain tiettyihin terveyspalveluihin kohdistettu tuki edesauttaa aborttien määrän vähentämistä, sillä se lisää turvallisten ja laadukkaiden palvelujen saantia, mukaan lukien laadukas perhesuunnittelu, laaja valikoima ehkäisykeinoja, jälkiehkäisy ja kattava sukupuolivalistus. Tämän WHO:n julkaisun mukaan, johon komissio vielä viittaa, äitiyskuolleisuutta ja äitiyteen liittyviä sairauksia voidaan vähentää parantamalla tällaisten terveyspalvelujen turvallisuutta. Kun otetaan huomioon yhteys, jonka komissio on osoittanut olevan olemassa vaarallisissa olosuhteissa tehtyjen aborttien ja äitiyskuolleisuuden välillä, sen riidanalaisen tiedonannon 4.3 kohdassa tekemää päätelmää, jonka mukaan aborttien rahoituskielto vaarantaisi äitiyskuolleisuuden vähentämistavoitteen saavuttamisen, ei voida katsoa rasittavan ilmeinen arviointivirhe, eikä kantajien väitteillä, jotka on esitetty edellä 164 kohdassa, ole osoitettu, että tällainen virhe olisi tehty.
181
Tästä seuraa, että kantajien väitteet, jotka kohdistuvat kehitysyhteistyötä koskeviin komission toteamuksiin, on hylättävä.
182
Neljänneksi on huomattava, että kantajien väitteet, jotka kohdistuvat komission päätökseen varainhoitoasetukseen ehdotettavasta muutoksesta (ks. edellä 165 kohta) ja joilla kyseenalaistetaan pääasiallisesti komission valta olla tekemättä tällaista ehdotusta unionin lainsäätäjälle riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta, eivät myöskään ole omiaan osoittamaan, että komission tekemää arviointia rasittaisi ilmeinen arviointivirhe.
183
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen kantajien esittämä viides kumoamisperuste on hylättävä ja näin myös kanne kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
184
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan ja ne velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut sen vaatimusten mukaisesti.
185
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tästä seuraa, että Puolan tasavalta, parlamentti ja neuvosto vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
European Citizens’ Initiative One of Us ja muut kantajat, joiden nimet on mainittu liitteessä, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Puolan tasavalta, Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Julistettiin Luxemburgissa 23 päivänä huhtikuuta 2018.
Allekirjoitukset
Sisällys
Asian tausta
Eurooppalaista kansalaisaloitetta ”Uno di noi” koskeva menettely
Riidanalaisen tiedonannon sisältö
Oikeudenkäynti ja osapuolten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
Kanteen tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin kanteen on nostanut European Citizens’ Initiative One of Us ‑niminen ryhmittymä
Riidanalaisen tiedonannon kannekelpoisuus SEUT 263 artiklan perusteella
Asiakysymys
Ensimmäinen kumoamisperuste, joka perustuu asetuksen n:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta tehty ehdotusta oikeussäännöksi
Toinen kumoamisperuste, joka on esitetty toissijaisesti ja joka perustuu SEU 11 artiklan 4 kohdan rikkomiseen sen vuoksi, ettei kansalaisaloitteen johdosta ole tehty ehdotusta oikeussäännöksi
Kolmas kumoamisperuste, joka perustuu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan rikkomiseen sillä, ettei komissio ole riidanalaisessa tiedonannossa esittänyt riidanalaisesta kansalaisaloitteesta tekemiään oikeudellisia ja poliittisia päätelmiä erillisinä
Neljäs kumoamisperuste, joka perustuu perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin
Viides kumoamisperuste, joka koskee komission tekemiä ilmeisiä arviointivirheitä
Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.
(
1
)	Muita kantajia koskeva luettelo on liitetty ainoastaan asianosaisille tiedoksiannettavaan versioon.