62018CJ0752_RES
Vec C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
proti
Freistaat Bayern
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 19. decembra 2019
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Článok 6, článok 47 prvý odsek a článok 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie – Smernica 2008/50/ES – Znečisťovanie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Plán kvality ovzdušia – Limitné hodnoty pre oxid dusičitý – Povinnosť prijať vhodné opatrenia na zabezpečenie, aby obdobie prekročenia týchto hodnôt bolo čo najkratšie – Povinnosť vnútroštátnych súdov prijať všetky potrebné opatrenia – Odmietnutie regionálnej vlády vykonať súdom uložený príkaz – Možnosť nariadiť donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody významných politických zástupcov alebo úradníkov daného regiónu – Účinná súdna ochrana – Právo na osobnú slobodu – Právny základ – Proporcionalita“
Životné prostredie – Znečisťovanie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti vyplývajúce z tejto smernice – Porušenie zo strany členského štátu – Vnútroštátne súdy, ktoré musia prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie dodržiavania uvedených povinností – Nariadenie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči osobám zastávajúcim funkciu spojenú s výkonom verejnej moci – Podmienky – Dostatočne dostupný, presný a predvídateľný právny základ – Zváženie práva na účinný prostriedok nápravy a práva na slobodu
(Charta základných práv Európskej únie, článok 6, článok 47 prvý odsek a článok 52 ods. 1; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50)
(pozri body 29 – 33, 41 – 45, 51 – 52, 56 a výrok)
Životné prostredie – Znečisťovanie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti vyplývajúce z tejto smernice – Porušenie zo strany členského štátu – Žaloba o dodržanie uvedených povinností – Právo na účinný prostriedok nápravy – Rozsah
(Charta základných práv Európskej únie, článok 47 prvý odsek; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50)
(pozri body 34 – 40)
Základné práva – Právo na účinnú súdnu ochranu – Obmedzenia – Dodržiavanie práva na slobodu inej osoby – Uplatnenie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody voči osobe s cieľom zabezpečiť dodržiavanie práva na účinnú súdnu ochranu inej osoby – Podmienky – Dostatočne dostupný, presný a predvídateľný právny základ pre prijatie takéhoto opatrenia – Dodržiavanie zásady proporcionality
(Charta základných práv Európskej únie, článok 6 a článok 47 prvý odsek)
(pozri body 46 – 50)
Zhrnutie
Voči zástupcom spolkovej krajiny Bavorsko možno nariadiť donucovaciu väzbu s cieľom donútiť ich prijať opatrenia na ozdravenie okolitého ovzdušia v Mníchove (ako je zákaz premávky určitých vozidiel s dieselovým motorom) len vtedy, ak na tento účel existuje dostatočne dostupný, presný a so zreteľom na uplatnenie predvídateľný vnútroštátny právny základ a toto opatrenie je primerané. Vyššiemu správnemu súdu spolkovej krajiny Bavorsko prináleží overiť, či sú tieto podmienky splnené.
V rozsudku Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18), vyhlásenom 19. decembra 2019, sa Súdny dvor rozhodujúci ako veľká komora po prvýkrát vyjadril k otázke, či sú vnútroštátne súdy oprávnené, alebo dokonca povinné, nariadiť donucovacie opatrenia spočívajúce v obmedzení slobody voči zástupcom vnútroštátnych orgánov, ktorí trvalo odmietajú vyhovieť súdnemu rozhodnutiu, ktorým sa im ukladá povinnosť splniť si povinnosti vyplývajúce z práva Únie.
Súdny dvor rozhodoval v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú Deutsche Umwelthilfe, nemecká organizácia na ochranu životného prostredia, a Spolková krajina Bavorsko vo veci pretrvávajúceho odmietania tejto spolkovej krajiny prijať na účely vykonania smernice 2008/50 o kvalite okolitého ovzdušia (
1
) opatrenia potrebné na dodržiavanie limitnej hodnoty oxidu dusičitého v meste Mníchov. Spolková krajina Bavorsko, ktorej bola najskôr v roku 2012 uložená povinnosť zmeniť svoj akčný plán kvality ovzdušia uplatniteľný v tomto meste, následne v roku 2016 pod hrozbou pokuty uložená povinnosť splniť si svoje povinnosti, vrátane uloženia zákazu premávky pre určité vozidlá s dieselovým motorom v rôznych mestských zónach, však odmietla vyhovieť týmto súdnym príkazom a v dôsledku toho jej bola v roku 2017 uložená povinnosť zaplatiť pokutu vo výške 4000 eur, ktorú zaplatila. Keďže spolková krajina Bavorsko stále odmietala vyhovieť týmto príkazom a verejne vyhlásila, že si nesplní svoje povinnosti, Deutsche Umwelthilfe podala novú žalobu, ktorou sa domáhala jednak zaplatenia novej pokuty vo výške 4000 eur, pričom tomuto návrhu bolo vyhovené uznesením z 28. januára 2018, a jednak nariadenia donucovacej väzby proti zástupcom spolkovej krajiny Bavorsko (a síce ministerke životného prostredia a ochrany spotrebiteľov, alebo v opačnom prípade ministerskému predsedovi), ktoré bolo uznesením z toho istého dňa zamietnuté. Vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorým je Vyšší správny súd spolkovej krajiny Bavorsko, na jednej strane potvrdil uloženie povinnosti zaplatiť pokutu a na druhej strane rozhodol, že sa obráti na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania vo veci prípadného nariadenia donucovacej väzby. Uvedený súd, ktorý konštatoval, že uloženie povinnosti zaplatiť pokuty nie je takej povahy, aby spôsobilo zmenu správania spolkovej krajiny Bavorsko, keďže tieto pokuty, ktoré tvoria príjmy rozpočtu spolkovej krajiny, jej nespôsobujú žiadnu majetkovú stratu, a že uplatnenie donucovacieho opatrenia spočívajúceho v obmedzení slobody bolo vylúčené z dôvodov vnútroštátneho ústavného práva, sa totiž obrátil na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou, ktorou sa v podstate pýta, či sa právo Únie, najmä právo na účinný prostriedok nápravy zaručené v článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), má vykladať tak, že vnútroštátne súdy oprávňuje, či dokonca im ukladá povinnosť, aby nariadili takéto opatrenie.
Súdny dvor rozhodol, že za okolností charakterizovaných pretrvávajúcim odmietaním vnútroštátneho orgánu vyhovieť rozhodnutiu súdu, ktorým mu bolo uložené splniť jasnú, presnú a bezpodmienečnú povinnosť vyplývajúcu z práva Únie, najmä smernice 2008/50, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má právomoc nariadiť donucovacie opatrenie spočívajúce v obmedzení slobody voči zástupcom spolkovej krajiny za predpokladu, že sú splnené dve podmienky. Vo vnútroštátnom práve musí existovať právny základ pre prijatie takéhoto opatrenia, ktorý je dostatočne dostupný, presný a predvídateľný so zreteľom na jeho uplatnenie. Zároveň musí byť rešpektovaná zásada proporcionality.
V tejto súvislosti Súdny dvor najskôr pripomenul, že je úlohou členských štátov, ktoré vykonávajú právo Únie, aby zabezpečili dodržiavanie práva na účinnú súdnu ochranu zaručeného tak článkom 47 Charty, ako aj v oblasti životného prostredia článkom 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru (
2
). Toto právo je o to dôležitejšie, že neprijatie opatrení vyžadovaných smernicou 2008/50 by ohrozilo zdravie osôb. Vnútroštátna právna úprava, ktorá vedie k situácii, že rozsudok súdu zostáva neúčinný, porušuje základnú podstatu tohto práva a zbavuje ho akéhokoľvek potrebného účinku. V takejto situácii Súdny dvor pripomenul, že vnútroštátnemu súdu prináleží vykladať vnútroštátne právo takým spôsobom, ktorý je v čo najväčšom možnom rozsahu v súlade s cieľmi sledovanými týmito ustanoveniami alebo v opačnom prípade neuplatniť akékoľvek vnútroštátne ustanovenie, ktoré by bolo v rozpore s právom Únie majúcim priamy účinok.
Súdny dvor však tiež spresnil, že dodržanie tejto poslednej uvedenej povinnosti nemôže viesť k porušeniu druhého základného práva, ktorým je právo na slobodu zaručené článkom 6 Charty a ktorého obmedzením je donucovacia väzba. Keďže právo na účinnú súdnu ochranu nie je absolútne a môže zahŕňať obmedzenia v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty, je potrebné zvážiť dotknuté základné práva. Na to, aby bolo možné vyhovieť požiadavkám tohto ustanovenia, však musí byť zákon oprávňujúci súd zbaviť osobu jej slobody v prvom rade dostatočne dostupný, presný a predvídateľný, aby zabránil akémukoľvek nebezpečenstvu svojvoľnosti, čo musí posúdiť vnútroštátny súd. Okrem toho, keďže nariadenie donucovacej väzby predpokladá odňatie slobody, možno k nemu za predpokladu dodržania požiadaviek vyplývajúcich zo zásady proporcionality pristúpiť len vtedy, ak neexistuje žiadne menej obmedzujúce opatrenie (akým sú najmä vysoké pokuty opakovane uložené v krátkodobom časovom horizonte, ktorých zaplatenie v konečnom dôsledku nepovedie k tomu, že budú príjmom rozpočtu, z ktorého pochádzajú), čo takisto prináleží preskúmať vnútroštátnemu súdu. Iba v prípade, že by sa dospelo k záveru, že obmedzenie práva na slobodu z dôvodu nariadenia donucovacej väzby rešpektuje tieto podmienky, právo Únie nielenže povoľuje, ale dokonca vyžaduje nariadenie takéhoto opatrenia, pričom však treba spresniť, že porušenie smernice 2008/50 môže Súdny dvor konštatovať aj v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti alebo môže viesť k vzniku zodpovednosti štátu za škody, ktoré z tohto porušenia vyplývajú.
(
1
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1).
(
2
)	Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaný v Aarhuse 25. júna 1998 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1).