62018CJ0817
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 3 september 2020 (
*1
)
”Överklagande – Statligt stöd – Stödordning med subventionerat förvärv eller gratis tillhandahållande av naturområden – Preliminärt granskningsförfarande – Beslut i vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Förordning (EG) nr 659/1999 – Artikel 1 h – Begreppet ’berörda parter’ – Konkurrensförhållande – Begreppet ’allvarliga svårigheter’ – Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse – Sidoverksamheter – Processgemenskap”
I mål C‑817/18 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 21 december 2018,
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, ’s-Graveland (Nederländerna),
Stichting Het Groninger Landschap, Haren (Nederländerna),
Vereniging It Fryske Gea, Opsterland (Nederländerna),
Stichting Het Drentse Landschap, Assen (Nederländerna),
Stichting Het Overijssels Landschap, Dalfsen (Nederländerna),
Stichting Het Geldersch Landschap, Arnhem (Nederländerna),
Stichting Flevo-Landschap, Lelystad (Nederländerna),
Stichting Het Utrechts Landschap, De Bilt (Nederländerna),
Stichting Landschap Noord-Holland, Heiloo (Nederländerna),
Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Rotterdam (Nederländerna),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, Heinkenszand (Nederländerna),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, ’s-Hertogenbosch (Nederländerna),
Stichting Het Limburgs Landschap, Maastricht (Nederländerna),
företrädda av P.H.L.M. Kuypers och M. de Wit, advocaten,
klagande,
med stöd av
Konungariket Nederländerna, företrätt av M.K. Bulterman och M.L. Noort, båda i egenskap av ombud,
intervenient i överklagandet,
i vilket de andra parterna är:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, Hoenderloo (Nederländerna),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Barneveld (Nederländerna),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, Hoenderloo,
BV Landgoed Den Alerdinck II, Heino (Nederländerna),
Landgoed Ampsen BV, Lochem (Nederländerna),
Pallandt van Keppel Stichting, Laag-Keppel (Nederländerna),
Landgoed Kasteel Keppel BV, Laag-Keppel,
Baron van Lynden, Zoutelande (Nederländerna),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Hemmen (Nederländerna),
Landgoed Welna BV, Epe (Nederländerna),
BV Landgoed ”Huis te Maarn”, Maarn (Nederländerna),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Kloetinge (Nederländerna),
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Epe,
Landgoed Anderstein NV, Maarsbergen (Nederländerna),
Landgoed Bekspring BV, Oldenzaal (Nederländerna),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Diepenheim (Nederländerna),
Landgoed Caprera BV, Bloemendaal (Nederländerna),
Landgoed Schapenduinen BV, Bloemendaal,
Stichting Schapenduinen, Bloemendaal,
Landgoed de Noetselenberg BV, Rijssen (Nederländerna),
företrädda av D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck och A.A.Al Khatib, advocaten,
sökande i första instans,
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Noë och P.-J. Loewenthal, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev (referent), domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna P.G. Xuereb, T. von Danwitz och A. Kumin,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 2 april 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Klagandena har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som tribunalen meddelade den 15 oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters m.fl./kommissionen (T‑79/16, ej publicerad, EU:T:2018:680) (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken tribunalen ogiltigförklarade kommissionens beslut C(2015) 5929 final av den 2 september 2015 om statligt stöd SA.27301 (2015/NN) – Nederländerna om subventionerat förvärv eller gratis tillhandahållande av naturområden, varav ett referat har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 9, 2016, s. 1) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 659/1999
2
I artikel 1 h i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), som var i kraft när det omtvistade beslutet antogs, definierades begreppet ”berörda parter” enligt följande:
”[E]n medlemsstat eller en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, framför allt stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.”
3
I artikel 4.1–4.4 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   [Europeiska kommissionen] skall pröva anmälan så snart den har mottagits. Kommissionen skall, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 8, fatta ett beslut i enlighet med punkt 2, 3 eller 4.
2.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd skall den fastställa detta genom ett beslut.
3.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel [107.1 FEUF], inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden … I beslutet skall närmare anges vilket undantag i fördraget som har tillämpats.
4.   Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, skall den besluta att inleda ett förfarande enligt artikel [108.2 FEUF].”
Rambestämmelserna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster
4
I punkt 3 i kommissionens meddelande, med rubriken ”Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011)” (EUT C 8, 2012, s. 15) (nedan kallade rambestämmelserna), anges bland annat att ”om de allmänna kriterierna för tillämpningen av artikel 107.1 [FEUF] är uppfyllda, utgör ersättningen [för offentliga tjänster] statligt stöd och omfattas av artiklarna 106, 107 och 108 [FEUF].”
5
I punkt 11 i rambestämmelserna föreskrivs bland annat följande:
”… statligt stöd … förklaras vara förenligt med artikel 106.2 [FEUF] om det är nödvändigt för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse i fråga och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intressen. De villkor som anges i punkterna 2.2 till 2.10 måste vara uppfyllda för att en sådan jämvikt ska uppnås.”
6
I avsnitt 2.2 i rambestämmelserna föreskrivs i punkt 12 att ”[s]tödet ska beviljas för en verklig och korrekt definierad tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 106.2 [FEUF]”.
7
I punkt 13 i samma avsnitt i rambestämmelserna anges bland annat följande:
”… I synnerhet kan inte medlemsstater förena särskilda skyldigheter i samband med tillhandahållande av allmännyttiga tjänster för tjänster som redan tillhandahålls eller kan tillhandahållas på ett tillfredsställande sätt (t.ex. pris, objektiva kvalitetsegenskaper, kontinuitet och tillgång till tjänsten) och på villkor som är förenliga med allmänintresset, som de fastställts av staten, av företag som bedriver sin verksamhet under normala marknadsförhållanden. …”
8
I punkt 21 i rambestämmelserna, som återfinns i avsnitt 2.8 i dessa, föreskrivs följande:
”Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka nettokostnaden … för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster, inklusive en rimlig vinst.”
9
I samma avsnitt anges följande i punkt 44 i rambestämmelserna:
”Om ett företag bedriver verksamhet både inom och utanför tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, ska det klart framgå av den interna redovisningen vilka kostnader och intäkter som hänger samman med tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och övriga tjänster … Om ett företag anförtrotts att tillhandahålla flera olika tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom det är fråga om olika beviljande myndigheter eller olika typer av tjänster, ska företagets internredovisning göra det möjligt att för varje tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kontrollera om det har skett någon överkompensation.”
10
I punkt 46 i rambestämmelserna, som också återfinns i avsnitt 2.8 i dessa, tilläggs följande:
”Medlemsstaten kan också besluta att den vinst som härrör från annan verksamhet vid sidan om tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt verksamhet som är beroende av infrastruktur som krävs för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, helt eller delvis ska anslås finansieringen av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.”
11
I punkt 47 i rambestämmelserna, som återfinns i avsnitt 2.8 i dessa, föreskrivs följande:
”Överkompensation bör ses som ersättning som företaget får utöver det proportionella stödbeloppet i enlighet med definitionen i punkt [21] för hela avtalstiden. …”
12
I nämnda avsnitt 2.8 i rambestämmelserna föreskrivs följande i punkt 48:
”Eftersom överkompensation inte är nödvändig för att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna tillhandahållas utgör den statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.”
Bakgrund till tvisten
13
Inom ramen för inrättandet av en ekologisk struktur och ett Natura 2000-nätverk på dess territorium har Konungariket Nederländerna infört Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (stödordning för privata markförvaltande miljöskyddsorganisationer) (nedan kallad PNB-ordningen) som gör det möjligt för de tretton markförvaltande organisationerna, som är klagandena i förevarande överklagande, att förvärva naturområden.
14
Bidragsberättigande kostnader i denna stödordning var inköpspriset på marken, andra kostnader för förvärv och kostnader för uppsägning av arrenden på nämnda mark. När intäkterna översteg förvaltningskostnaderna skulle dessa återinvesteras i bevarandet av naturen eller överföras till den nederländska staten. Trots att en sådan skyldighet inte uttryckligen föreskrevs i PNB-ordningen, följde denna skyldighet underförstått av de markförvaltande organisationernas stadgar, som skulle underställas de nederländska myndigheterna för godkännande för att dessa organisationer skulle erhålla de aktuella bidragen. De markförvaltande organisationerna fick inte heller ändra användningen av den mark som förvärvats enligt samma ordning eller använda den på ett sätt som stred mot syftet att bevara naturen utan uttryckligt samtycke från de myndigheter som beviljat bidragen i fråga. Marken kunde inte heller hyras ut eller säljas vidare utan de nederländska myndigheternas uttryckliga tillstånd.
15
Den 23 december 2008 tog kommissionen emot ett klagomål från två privata stiftelser utan vinstsyfte som bildats enligt nederländsk rätt, Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe (nedan kallad NPDHV) och Stichting Linschoten. Dessa stiftelser förvaltar mark och bedriver verksamhet för naturskydd och förvaltning av kulturarvet samt sidoverksamhet, såsom utarrendering av mark, jordbruk, skogsbruk och turism. År 2009 ersattes klagandena inom ramen för det administrativa förfarandet i fråga av Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (förening för de privata fastighetsägarnas lika rättigheter, Nederländerna) (nedan kallad VGG), vars verksamhetsföremål bland annat är att säkerställa lika rättigheter för alla privata fastighetsägare vid subventionering av markförvärv.
16
Den ordning som ursprungligen var i kraft från 1993 till 2012 ersattes av en ny stödordning som kommissionen godkände genom beslut av den 13 juli 2011. VGG begärde därefter, genom skrivelser av den 26 augusti, den 14 september och den 28 september 2011, att kommissionen skulle ta ställning till klagomålet och återkräva det olagliga stödet.
17
Genom det omtvistade beslutet förklarade kommissionen ordningen för förvärv av naturområden förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 FEUF.
18
Kommissionen slog inledningsvis fast att subventionsordningen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. I det omtvistade beslutet framhålls att de markförvaltande organisationernas huvudsakliga uppgift, i egenskap av organisationer för skydd och bevarande av naturen, inte är av ekonomisk karaktär. Dessa organisationer utövar samtidigt viss sidoverksamhet, såsom försäljning av trä och vass, uthyrning av jakt- och fiskerättigheter samt turistverksamhet av ekonomisk karaktär. Vad gäller denna verksamhet ansåg kommissionen att dessa organ skulle kvalificeras som företag i den mening som avses i konkurrensreglerna. Kommissionen stödde sig härvid på domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418), i vilken tribunalen slog fast att även om de varor och tjänster som tillhandahålls av miljöskyddsorganisationer som omfattas av en stödordning som liknar PNB-systemet inom ramen för deras sidoverksamheter var en följd av deras huvudsakliga verksamhet att skydda miljön, hade de inte gjorts obligatoriska genom huvudverksamheten, eftersom sådan sidoverksamhet utgör ekonomisk verksamhet.
19
Kommissionen ansåg särskilt att överlåtelsen av marken utan vederlag och subventionerna för förvärv och förvaltning av marken gav de markförvaltande organisationerna en första ekonomisk fördel. Kommissionen påpekade vidare att det inte kunde uteslutas att de markförvaltande organisationerna får en andra fördel av kapitalvinster som eventuellt följer av återförsäljningen av den förvärvade marken. Enligt kommissionen uppfyllde PNB-ordningen emellertid inte de villkor som domstolen fastställde i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom ersättningen till stödmottagarna i PNB-ordningen inte hade fastställts enligt ett lämpligt förfarande.
20
Eftersom naturskyddsorganisationerna genom stödåtgärden hade ålagts en skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse bestående av naturskydd, undersökte kommissionen därefter frågan huruvida subventionsordningen uppfyllde villkoren i rambestämmelserna. Dessa var enligt kommissionen uppfyllda och kommissionen förklarade att PNB-ordningen var förenlig med den inre marknaden.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
21
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 februari 2016 väckte VGG och de övriga sökandena i första instans (nedan kallade VGG m.fl.) talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
22
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 17 maj 2016 ansökte de markförvaltande organisationerna om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens andra avdelning beviljade denna ansökan genom beslut av den 6 april 2017.
23
Till stöd för sin talan åberopade VGG m.fl. fyra grunder. Den första grunden avsåg åsidosättande av deras processuella rättigheter enligt artikel 108.2 FEUF. Den andra grunden avsåg åsidosättande av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning och rättssäkerhetsprincipen. Den tredje grunden, som åberopades alternativt, avsåg felaktig rättstillämpning och bristfällig motivering vid tillämpningen av rambestämmelserna. Den fjärde grunden avsåg åsidosättande av artikel 106.2 FEUF.
24
Kommissionen och intervenienterna avseende talan om ogiltigförklaring bestred att VGG m.fl. var ”berörda parter” och att den andra och den fjärde grunden för denna talan kunde tas upp till sakprövning.
25
I den överklagade domen förklarade tribunalen att talan kunde tas upp till sakprövning och biföll talan såvitt avsåg den första grunden och ogiltigförklarade följaktligen det omtvistade beslutet utan att pröva de övriga grunderna för samma talan.
Parternas yrkanden vid domstolen
26
De markförvaltande organisationerna har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen, och
–
i första hand förplikta sökandena i första instans att ersätta rättegångskostnaderna, eller
–
i andra hand, återförvisa målet till tribunalen för förnyad prövning och förordna att beslut om rättegångskostnaderna ska anstå.
27
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen, och
–
ogilla talan.
28
VGG m.fl. har yrkat att domstolen ska
–
avslå överklagandet, och
–
förplikta de markförvaltande organisationerna att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
29
Till stöd för överklagandet har de markförvaltande organisationerna åberopat två grunder. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid bedömningen av huruvida talan i första instans kunde tas upp till sakprövning. Den andra grunden avser felaktig rättstillämpning i den del det i den överklagade domen medges att det förelåg betydande svårigheter.
Den första grunden
Parternas argument
30
De markförvaltande organisationerna har som första grund åberopat att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i den överklagade domen slog fast att VGG m.fl. var ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF. Denna grund består av två delar, varav den första har åberopats i första hand och den andra i andra hand.
31
Genom den första delen av denna grund har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att det inte finns något konkurrensförhållande mellan dem och medlemmarna i VGG, eftersom de markförvaltande organisationernas huvudsakliga verksamhet inte är av ekonomisk art och de, i den mån deras sidoverksamhet ska anses vara ekonomisk, inte är verksamma på samma marknad som medlemmarna i VGG. Beskrivningen av de markförvaltande organisationernas och VGG:s medlemmars respektive verksamhet, såsom den framgår av punkt 63 i den överklagade domen, visar nämligen att dessa verksamheter är olika och att de bedrivs på olika marknader.
32
I synnerhet är användningen av det generiska begreppet ”turism” i punkt 66 i den överklagade domen för att beskriva en av NPDHV:s verksamheter inte tillräcklig för att visa att det föreligger ett konkurrensförhållande mellan den verksamhet som bedrivs av VGG:s medlemmar och den verksamhet som bedrivs av de markförvaltande organisationerna. För det första döljer denna alltför allmänna hänvisning de faktiska skillnaderna mellan den turistverksamhet som bedrivs av de markförvaltande organisationerna, som tillhandahålls gratis, och den verksamhet som bedrivs av medlemmarna i VGG och som har ett vinstsyfte. För det andra tar en sådan hänvisning inte hänsyn till det direkta sambandet mellan de markförvaltande organisationernas grundläggande uppgift att skydda och bevara naturen och deras turistverksamhet.
33
Slutligen framgår det inte av den överklagade domen att tribunalen beaktade marknaden för försäljning av trä för att fastställa ett konkurrensförhållande mellan de markförvaltande organisationernas och VGG:s medlemmars verksamhet. Vidare är uppgifterna i den överklagade domen under alla omständigheter inte tillräckliga för att det ska anses föreligga ett konkurrensförhållande till VGG:s medlemmar på en sådan marknad.
34
Genom den första grundens andra del har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att stödet i fråga inte har haft någon konkret inverkan på konkurrensställningen för VGG:s medlemmar och att det under alla omständigheter inte har snedvridit konkurrensen mellan dem.
35
För det första tillämpade tribunalen i punkt 68 i den överklagade domen ett felaktigt kriterium, nämligen påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, i stället för den konkreta inverkan på konkurrensförhållandet till VGG:s medlemmar. Vidare var det i avsaknad av konkreta uppgifter som tribunalen kom fram till att det förelåg en risk för att stödet skulle ha konkret inverkan på konkurrensställningen för VGG:s medlemmar. Slutligen är påståendet att VGG:s medlemmar systematiskt har hindrats från att förvärva mark och på detta sätt hindrats vid deras expansion inte relevant, eftersom det inte finns någon marknad för förvaltning av naturområden.
36
Den nederländska regeringen har anslutit sig till de markförvaltande organisationernas argumentation.
37
Kommissionen har för sin del gjort gällande att resonemanget i punkterna 63 och 64 i den överklagade domen är obegripligt, eftersom det framgår av det omtvistade beslutet att de markförvaltande organisationernas ekonomiska verksamhet inte motsvarar den verksamhet som bedrivs av VGG:s medlemmar. Den enda överlappningen mellan dessa verksamheter avser nämligen turistsektorn. Inom denna sektor är emellertid de markförvaltande organisationernas verksamhet begränsad till att ge kostnadsfri tillgång till de naturområden som de förvaltar, vilket innebär att det inte rör sig om ett utbud av tjänster på en marknad.
38
Tribunalen missuppfattade även de faktiska omständigheterna genom att betrakta beskrivningen i punkt 27 i det omtvistade beslutet som en beskrivning av den verksamhet som medlemmarna i VGG bedriver, trots att denna punkt endast beskriver NPDHV:s verksamhet.
39
Kommissionen har slutligen gett sitt stöd till de markförvaltande organisationernas argument att tribunalen har blandat ihop kriteriet avseende påverkan på handeln med kriteriet avseende en konkret inverkan på VGG:s medlemmars konkurrensställning och underlåtit att pröva detta andra kriterium. I punkt 71 i den överklagade domen begränsade sig emellertid tribunalen till att presumera att kriteriet avseende den konkreta inverkan på VGG:s konkurrensställning var uppfyllt. Enligt rättspraxis ankom det emellertid på VGG att visa att stödet till de markförvaltande organisationerna konkret påverkade VGG:s medlemmars konkurrensställning.
40
VGG m.fl. har i första hand genmält att de markförvaltande organisationernas argumentation, som syftar till att få till stånd en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, inte kan tas upp till sakprövning. I andra hand har VGG m.fl. bestritt de markförvaltande organisationernas argument i sak.
Domstolens bedömning
41
Domstolen påpekar inledningsvis att tribunalen i punkt 76 i den överklagade domen slog fast att åtminstone en av medlemmarna i VGG, nämligen NPDHV, ska anses vara ”berörd part” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och artikel 1 h i förordning nr 659/1999.
42
Till stöd för denna slutsats angav tribunalen, i punkt 53 i den överklagade domen, att en indirekt konkurrent till en stödmottagare kan kvalificeras som ”berörd part”, under förutsättning att denne gör gällande att dess intressen skulle kunna påverkas av att stödet beviljas och att denne på ett tillfredsställande sätt visar att stödet skulle kunna ha en konkret inverkan på dennes situation. I punkt 54 i den överklagade domen angav tribunalen att när det gäller konkurrerande företag måste sökanden, för att kunna betecknas som ”berörd part”, dels visa att det föreligger ett konkurrensförhållande till stödmottagarna, dels styrka att stödet riskerar att ha en konkret inverkan på sökandens situation och snedvrida konkurrensförhållandet i fråga.
43
Mot bakgrund av dessa kriterier konstaterade tribunalen, i punkterna 61–67 i den överklagade domen, att det förelåg ett konkurrensförhållande mellan VGG:s medlemmar, särskilt NPDHV, och de markförvaltande organisationerna, och prövade, i punkterna 68–75 i nämnda dom, huruvida det var styrkt att beviljandet av det omtvistade stödet hade en konkret inverkan på situationen för medlemmarna i VGG som snedvred konkurrensförhållandet mellan dessa medlemmar och mottagarna av det ifrågavarande stödet.
44
Det ska för det första påpekas att de markförvaltande organisationerna har bestritt det konkurrensförhållande som tribunalen slagit fast och i huvudsak gjort gällande att hänvisningen till den generiska termen ”turism” i punkt 66 i den överklagade domen är alltför allmän, att marknaden för försäljning av trä inte har beaktats och att de omständigheter som beaktats i allmänhet inte är tillräckliga för att fastställa ett konkurrensförhållande mellan de markförvaltande organisationerna och medlemmarna i VGG.
45
I detta avseende räcker det att konstatera att de markförvaltande organisationerna genom ett sådant resonemang i huvudsak, och utan att göra gällande att bevisningen har missuppfattats, har ifrågasatt tribunalens självständiga bedömning av de faktiska omständigheterna i punkterna 63–67 i den överklagade domen.
46
Det framgår av domstolens fasta praxis att bedömningen av de faktiska omständigheterna, med undantag för då tribunalen har missuppfattat bevisningen, inte utgör en rättsfråga som ska prövas av domstolen (dom av den 30 september 2003, Freistaat Sachsen m.fl./kommissionen, C‑57/00 P och C‑61/00 P, EU:C:2003:510, punkt 102, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punkt 25).
47
Vad gäller det argument som kommissionen har anfört i sin svarsskrivelse, till stöd för den första grundens första del, om att tribunalen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, ska det erinras om att enligt artikel 174 i domstolens rättegångsregler ska yrkandena i svarsskrivelsen avse att överklagandet helt eller delvis ska bifallas eller ogillas. Enligt artiklarna 172 och 176 i rättegångsreglerna kan dessutom de parter som får inkomma med svarsskrivelse inge ett anslutningsöverklagande genom en separat handling, som ska vara åtskild från svarsskrivelsen. Anslutningsöverklagandet ska enligt artikel 178.1 och 178.3 andra meningen i rättegångsreglerna avse upphävande, helt eller delvis, av tribunalens dom, på grundval av grunder och argument som inte får vara desamma som dem som åberopats i svarsskrivelsen.
48
Det framgår av dessa bestämmelser, jämförda med varandra, att svarsskrivelsen inte får syfta till att tribunalens avgörande ska upphävas av skäl som är åtskilda från och självständiga i förhållande till dem i överklagandet. Sådana skäl kan endast anföras inom ramen för ett anslutningsöverklagande (dom av den 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/kommissionen, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punkterna 99–101, dom av den 30 maj 2017, Safa Nicu Sepahan/rådet, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punkt 20, och dom av den 28 februari 2019, rådet/Growth Energy och Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punkt 57).
49
Eftersom de markförvaltande organisationerna inte har åberopat någon grund som avser att tribunalen missuppfattade de faktiska omständigheterna vad gäller dess bedömning av huruvida det förelåg ett konkurrensförhållande mellan VGG:s medlemmar och de markförvaltande organisationerna, kan ett sådant argument som kommissionen har åberopat i sin svarsskrivelse inte tas upp till sakprövning.
50
För det andra har domstolen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 38 i sitt förslag till avgörande, redan slagit fast att ett företag som konkurrerar med mottagaren av en stödåtgärd, mot bakgrund av definitionen i artikel 1 h i förordning nr 659/1999, obestridligen ingår bland ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF (dom av den 18 november 2010, NDSHT/kommissionen, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punkt 59).
51
Av detta följer att tribunalen, i den mån den konstaterade att det förelåg ett konkurrensförhållande mellan åtminstone en av medlemmarna i VGG och de markförvaltande organisationerna, inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att VGG ingick bland de ”berörda parterna” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF.
52
För det tredje följer det av det ovan anförda att de argument som de markförvaltande organisationerna och kommissionen har anfört inom ramen för den första grundens andra del, vilka syftar till att bestrida förekomsten av en konkret inverkan av PNB-ordningen på situationen för VGG:s medlemmar, saknar verkan, eftersom kvalificeringen av VGG:s medlemmar som berörda parter är en direkt följd av deras ställning som konkurrenter till de markförvaltande organisationerna.
53
Mot denna bakgrund kan talan inte bifallas såvitt avser denna grund.
Den andra grunden
Parternas argument
54
Genom den andra grunden har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att kommissionen hade stött på ”allvarliga svårigheter” när den antog det omtvistade beslutet. Denna grund består av tre delar, varav den första avser kvalificeringen av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse som ”övergripande” eller ”atypisk” som kommissionen gjorde i det omtvistade beslutet för att definiera de markförvaltande organisationernas verksamhet. Den andra delgrunden avser ett indicium på att det saknades separata räkenskaper och den tredje delgrunden ett indicium på att det inte fanns någon mekanism för att undvika överkompensation.
55
Genom den första delen av denna grund har de markförvaltande organisationerna för det första gjort gällande att tribunalen i punkt 117 i den överklagade domen identifierade ett påstått argument från VGG m.fl. avseende en motsägelse i kvalificeringen av den aktuella stödåtgärden som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som är ”övergripande” eller ”atypisk”, vilket VGG m.fl. emellertid inte har anfört.
56
För det andra finns det enligt de markförvaltande organisationerna ingen motsägelse i det omtvistade beslutet, eftersom punkt 50 i beslutet rör kvalificeringen av stödmottagarna som företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, medan punkt 93 i beslutet avser frågan i vilken mån de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet utgjorde en integrerad del av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts dem.
57
För det tredje framgår det, i motsats till vad tribunalen slog fast i punkt 128 i den överklagade domen, såväl av det omtvistade beslutet som av kommissionens svar på tribunalens frågor att kommissionen förfogade över tillräckliga uppgifter för att konstatera att de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet i sin helhet ingick i den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som de hade anförtrotts.
58
För det fjärde underlät tribunalen att beakta att punkt 41 i tribunalens dom av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418) inte är relevant för bedömningen av huruvida de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet utgjorde en integrerad del av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som de ansvarade för.
59
För det femte har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att tribunen i punkt 128 i den överklagade domen gjorde en felaktig tolkning av punkt 11 i rambestämmelserna, enligt vilken det beviljade statliga stödet ska vara nödvändigt för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Tribunalen prövade däremot om kommissionen förfogade över uppgifter som gjorde det möjligt för den att pröva huruvida sidoverksamheten var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
60
I sin replik har de markförvaltande organisationerna slutligen bestritt att det preliminära granskningsförfarandets längd i förevarande fall utgör ett tecken på att det förelåg allvarliga svårigheter.
61
Genom den andra grundens andra del har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att tribunalen felaktigt drog slutsatsen att det förelåg allvarliga svårigheter på grund av avsaknaden av separat bokföring för deras sidoverksamhet, eftersom ett sådant kriterium endast är relevant om denna verksamhet inte i sig omfattas av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, vilket kommissionen emellertid uteslöt i det omtvistade beslutet med avseende på de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet.
62
Det går inte heller att dra någon slutsats av den omständigheten att kommissionen väntade på att domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418) skulle meddelas, eftersom den domen rörde frågan huruvida det förelåg statligt stöd och inte frågan huruvida ett stöd var förenligt med den inre marknaden. Kommissionen stödde sig nämligen inte på denna dom vid sin prövning av PNB-ordningen och hänvisade endast till denna dom för en bekräftelse av att intäkterna från dessa verksamheter kunde tjäna som ersättning för den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
63
Den omständigheten att de tyska organen, i det mål som gav upphov till denna dom, hade en separat bokföring för sin ekonomiska sidoverksamhet hindrade i vart fall inte kommissionen från att i förevarande fall konstatera att en sådan bokföring inte var nödvändig på grund av att de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet utgjorde en integrerad del av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
64
Genom den andra grundens tredje del har de markförvaltande organisationerna gjort gällande att tribunalens bedömning, enligt vilken avsaknaden av en förutbestämd mekanism för att undvika överkompensation även utgjorde ett indicium på att det förelåg allvarliga svårigheter, grundar sig på en missuppfattning av de faktiska omständigheter som medför att skälen i det omtvistade beslutet ersätts. Det framgår nämligen tydligt av punkterna 94, 95 och 97 i det omtvistade beslutet att det fanns en förutbestämd mekanism för att förebygga överkompensation. Enligt PNB-ordningen kan investeringsbidragen och förvaltningsbidragen nämligen inte kumuleras för att täcka liknande kostnader, inkomsterna från marken ska alltid dras av vid beräkningen av förvaltningsbidragen, marken kan inte säljas utan ett formellt godkännande från de myndigheter som beviljar bidragen och de markförvaltande organisationerna är skyldiga att återbetala alla oberättigade fördelar som erhållits vid markförsäljning.
65
Den nederländska regeringen har anslutit sig till de markförvaltande organisationernas argumentation.
66
Kommissionen har, beträffande den andra grundens första del, för det första gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att längden på det preliminära granskningsförfarandet visade att det förelåg allvarliga svårigheter. Även om detta förfarande faktiskt var onormalt långt beror det på att kommissionen inväntade såväl resultatet av förhandlingarna mellan parterna som avkunnandet av domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418) innan den antog det omtvistade beslutet.
67
För det andra har kommissionen gjort gällande att resonemanget i punkterna 126–129 i den överklagade domen är obegripligt, eftersom det bygger på en sammanblandning av frågan rörande den ekonomiska karaktären hos de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet och frågan huruvida denna verksamhet tillhör den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts dessa organisationer.
68
För det tredje vilar detta resonemang på en missuppfattning av de faktiska omständigheterna, eftersom det presumerades att kommissionen hade dragit slutsatsen att denna sidoverksamhet var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, trots att denna verksamhet enligt kommissionen utgjorde en integrerad del av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts de markförvaltande organisationerna. Det framgår nämligen tydligt av det omtvistade beslutet att den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts de markförvaltande organisationerna avser såväl naturskydd som sidoverksamhet.
69
För det fjärde använde tribunalen, i punkt 128 i den överklagade domen, ett uppenbart felaktigt kriterium när den fann att kommissionen ansåg att sidoverksamheten av ekonomisk art var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i punkt 11 i rambestämmelserna.
70
För det femte har kommissionen för fullständighetens skull gjort gällande att VGG m.fl. inte har tagit upp frågan huruvida Konungariket Nederländernas definition av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse är korrekt, utan endast gjort gällande att den atypiska karaktären hos tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse i sig ger upphov till allvarliga svårigheter.
71
Vad gäller den andra grundens andra del har kommissionen även gjort gällande att avsaknaden av separata räkenskaper inte är relevant för att fastställa att det föreligger allvarliga svårigheter, eftersom de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet utgör en integrerad del av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts dem.
72
Vad gäller den andra grundens tredje del anser kommissionen att tribunalen, av de skäl som anförts av de markförvaltande organisationerna, missuppfattade de faktiska omständigheterna samt att naturförvaltning är en förlustbringande verksamhet, varför det är omöjligt att intäkterna från sidoverksamheter överstiger kostnaderna för förvaltning av naturen. Vidare underlät tribunalen att beakta att de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet utgör en integrerad del av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts när den prövade avsaknaden av en analys av huruvida det fanns en mekanism för att förebygga överkompensation. Därför kunde tribunalen inte annat än göra en felaktig rättstillämpning när den i detta avseende slog fast att kommissionen inte förfogade över tillräckliga uppgifter för att anta det omtvistade beslutet.
73
VGG m.fl. har inledningsvis och i första hand gjort gällande att den andra grunden för överklagandet är verkningslös, eftersom de markförvaltande organisationerna inte har bestritt tribunalens bedömning att den omständigheten att det preliminära granskningsförfarandet tagit orimligt lång tid, den omständigheten att kommissionen väntade på att tribunalen skulle meddela domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418) och den nya kvalificeringen av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts de markförvaltande organisationerna som ”global” eller ”atypisk” visar att det förelåg allvarliga svårigheter. Dessa indicier är i sig tillräckliga för att det ska anses styrkt att det föreligger sådana svårigheter.
74
VGG m.fl. har i andra hand även bestritt de argument som de markförvaltande organisationerna har anfört under var och en av de tre delarna av den andra grunden och understrukit att även om domstolen skulle bifalla talan såvitt avser någon av dessa delgrunder, är detta, med hänsyn till de indicier som tribunalen fastställt, inte tillräckligt för att motivera att den överklagade domen upphävs.
Domstolens bedömning
75
Enligt fast rättspraxis är det nödvändigt att inleda förfarandet i artikel 108.2 FEUF då kommissionen har allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommissionen kan begränsa sig till den preliminära fasen enligt artikel 108.3 FEUF när den fattar ett beslut om att godkänna en stödåtgärd endast i de fall då kommissionen efter en första granskning är övertygad om att den är förenlig med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2013, 3F/kommissionen, C‑646/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:36, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
76
Om denna första granskning däremot leder till att kommissionen intar motsatt ståndpunkt eller inte kan övervinna alla svårigheter för att avgöra huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att införskaffa alla nödvändiga yttranden och att i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
77
Det framgår nämligen av fast rättspraxis att när det förfarande som avses i artikel 108.3 FEUF inte har gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av den berörda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, är kommissionen skyldig att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF, utan att ha något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 113 och där angiven rättspraxis).
78
Kommissionen ska således, i enlighet med syftet med artikel 108.3 FEUF och den skyldighet att iaktta god förvaltningssed som åligger den, vidta de åtgärder och kontroller som är nödvändiga för att under den preliminära granskningen övervinna de svårigheter som eventuellt uppkommit, så att alla tvivel avseende den berörda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden skingras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkterna 34 och 35 och där angiven rättspraxis).
79
Begreppet allvarliga svårigheter är objektivt och förekomsten av sådana svårigheter ska inte endast sökas med utgångspunkt i de omständigheter som låg till grund för antagandet av det beslut som kommissionen fattat efter den preliminära granskningen, utan även i de bedömningar som kommissionen grundat sig på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
80
Av detta följer att lagenligheten av ett beslut om att inte göra invändningar vilket grundas på artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 beror på huruvida bedömningen av de uppgifter och omständigheter som kommissionen förfogade över under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden objektivt sett borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, eftersom sådan tveksamhet föranleder en skyldighet att inleda ett formellt granskningsförfarande, i vilket intresserade parter i den mening som avses i artikel 1 h i nämnda förordning får delta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
81
När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts. För att vinna bifall till yrkandet om ogiltigförklaring kan sökanden åberopa vilken grund som helst genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och den bevisning som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Följden av att sådana argument framförs får dock varken bli att föremålet för talan eller förutsättningarna för att ta upp denna talan till sakprövning ändras. Förekomsten av tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den inre marknaden är tvärtom just den bevisning som måste förebringas för att visa att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punkt 59, och dom av den 21 december 2016, Club Hotel Loutraki m.fl./kommissionen, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
82
Den som ansöker om ogiltigförklaring av detta beslut ska lägga fram bevis, i form av ett antal indicier, för att det föreligger tveksamhet i fråga om det aktuella stödets förenlighet med den inre marknaden. Bevisningen ska avse såväl omständigheterna kring beslutet att inte göra invändningar som dess innehåll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2013, 3F/kommissionen, C‑646/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:36, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis).
83
För att i förevarande fall avgöra huruvida det förelåg allvarliga svårigheter som motiverade att ett formellt granskningsförfarande inleddes kontrollerade tribunalen i punkterna 107, 130, 132 och 137 i den överklagade domen en rad indicier som anförts av VGG m.fl.
84
I synnerhet angav tribunalen, i punkterna 115 och 116 i den överklagade domen, att det, för att pröva den grund som VGG m.fl. åberopat avseende förekomsten av allvarliga svårigheter som kommissionen skulle ha mött vid den preliminära granskningen av stödordningen i fråga på grund av att stödordningen kvalificerades som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som var ”övergripande” eller ”atypisk”, ankom på den att bedöma graden av samband mellan de markförvaltande organisationernas ekonomiska sidoverksamhet och deras huvudsakliga verksamhet.
85
I detta avseende framhöll tribunalen inledningsvis, i punkt 126 i den överklagade domen, att kommissionen i punkt 50 i det omtvistade beslutet hade medgett att även om de varor och tjänster som miljöskyddsorganisationerna tillhandahåller inom ramen för sin sidoverksamhet är en följd av deras huvudsakliga verksamhet att skydda miljön, har de inte gjorts obligatoriska genom den huvudsakliga verksamheten. Tribunalen konstaterade dessutom att kommissionen inte hade undersökt huruvida de markförvaltande organisationernas ekonomiska sidoverksamhet kunde säkerställas på ett korrekt sätt på marknadsvillkor eller huruvida den var av allmänintresse.
86
Tribunalen erinrade därefter i punkt 127 i nämnda dom om att det förhållandet att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet utgjorde ett indicium för att det förelåg allvarliga svårigheter.
87
I punkt 128 i den överklagade domen fann tribunalen att även om de intäkter som genererats av sidoverksamheterna var avsedda att täcka en del av kostnaderna för den huvudsakliga naturskyddsverksamheten och hade ett nära samband med det uppdrag av allmänt intresse som huvudverksamheten bestod i, var de uppgifter som kommissionen förfogade över, enbart på denna grund, inte tillräckliga för att dra slutsatsen att de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i punkt 11 i rambestämmelserna eller att denna verksamhet var av allmänt ekonomiskt intresse.
88
I punkt 129 i den överklagade domen preciserade tribunalen att ”om ett företag som tilldelats en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan bedriva annan ekonomisk verksamhet, även sådan som har samband med det uppdrag av allmänt intresse som företaget har tilldelats, innebär detta inte automatiskt att dessa verksamheter kan anses utgöra en integrerad del av nämnda tjänst av allmänt ekonomiskt intresse” och att ”detta däremot innebär ett krav på att ett sådant företag ska iaktta skyldigheten avseende finansiell insyn och föra separata räkenskaper för att undvika varje risk för överkompensation”.
89
I punkt 130 i den överklagade domen drog tribunalen slutsatsen att ”kommissionens kvalificering av den aktuella stödåtgärden som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som är ’övergripande’ eller ’atypisk’ visar att det föreligger betydande svårigheter”.
90
För det första framgår det av dessa omständigheter att även om tribunalen i punkt 117 i den överklagade domen påpekade att VGG m.fl., enligt tribunalens uppfattning, hade framhållit att det förelåg en motsägelse mellan punkterna 50 och 93 i det omtvistade beslutet, var det inte på denna motsägelse som tribunalen grundade sin slutsats att det förelåg allvarliga svårigheter på grund av att de markförvaltande organisationernas verksamhet kvalificerades som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som var ”övergripande” eller ”atypisk”. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 71 och 72 i sitt förslag till avgörande grundade sig tribunalen nämligen, i stället för att fokusera på en specifik motsägelse som påverkade bedömningen i det omtvistade beslutet, på den omständigheten att de uppgifter som kommissionen hade tillgång till efter det preliminära granskningsförfarandet avseende de markförvaltande organisationernas verksamhet var otillräckliga och ofullständiga.
91
De markförvaltande organisationernas och kommissionens argument att tribunalen felaktigt grundade sig på motstridiga påståenden från kommissionens sida kan således inte godtas.
92
När det för det andra gäller de uppgifter som kommissionen förfogade över efter det preliminära förfarandet, anser de markförvaltande organisationerna och kommissionen att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att dessa uppgifter inte räckte för att konstatera att de markförvaltande organisationernas sekundära verksamhet i sin helhet ingick i den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som de hade anförtrotts. Det framgår av tribunalens konstateranden i punkterna 119–121 i den överklagade domen att kommissionen, vid bedömningen att denna sidoverksamhet ingick i den ”övergripande tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse”, enbart grundade sig på den omständigheten att kostnaderna och intäkterna från nämnda verksamhet, som var av ekonomisk art, hänförde sig till kostnaderna för deras huvudsakliga verksamhet avseende naturskydd.
93
I synnerhet angav tribunalen, i punkterna 120 och 121 i den överklagade domen, att kommissionen, som svar på dess frågor om sambandet mellan de markförvaltande organisationernas ekonomiska sidoverksamhet och den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts dem, i huvudsak endast gjorde gällande dels att denna sidoverksamhet hade ett nära samband med deras huvudsakliga verksamhet avseende naturskydd, eftersom den bidrog till att finansiera den, dels att omständigheten att sidoverksamheten inte var nödvändig för att uppnå målen avseende naturskydd inte innebar att sidoverksamheten inte kunde vara en del av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som utgjordes av den icke-ekonomiska huvudverksamheten avseende naturskydd.
94
Det var på grundval av dessa konstateranden som tribunalen, i punkt 128 i den överklagade domen, fann att enbart den omständigheten att de intäkter som genererats i sidoverksamheten var avsedda att täcka en del av kostnaderna för den huvudsakliga naturskyddsverksamheten och att de därför var nära knutna till det uppdrag av allmänt intresse som huvudverksamheten bestod i, inte var tillräcklig för att kommissionen skulle kunna dra slutsatsen att sidoverksamheten var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i punkt 11 i rambestämmelserna, eller att sidoverksamheten hade ett allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i rättspraxis.
95
Det ska inledningsvis erinras om att medlemsstaterna visserligen har rätt att bestämma omfattningen och organisationen av sina tjänster av allmänt ekonomiskt intresse med beaktande särskilt av mål i deras nationella politik och att medlemsstaterna i detta avseende har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som endast kan ifrågasättas av kommissionen om ett uppenbart fel har begåtts. Detta utrymme får emellertid inte vara obegränsat och ska under alla omständigheter utövas med iakttagande av unionsrätten (dom av den 26 april 2018, Cellnex Telecom och Telecom Castilla-La Mancha/kommissionen, C‑91/17 P och C‑92/17 P, ej publicerad, EU:C:2018:284, punkterna 41–43, och dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 104).
96
I artikel 106.2 FEUF anges att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs, samt att utvecklingen av handeln inte får påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.
97
Ordalydelsen i artikel 106.2 FEUF visar således att undantag från fördragets regler endast är tillåtna om de är nödvändiga för att ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska kunna fullgöra sina särskilda uppgifter (dom av den 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/kommissionen, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, punkt 29).
98
Såsom det erinras om i punkt 3 i rambestämmelserna utgör en åtgärd som gynnar ett företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ett statligt stöd som omfattas av bestämmelserna i artiklarna 106–108 FEUF, förutsatt att åtgärden uppfyller de allmänna villkoren för att artikel 107.1 FEUF ska vara tillämplig.
99
När det gäller bedömningen av huruvida stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 FEUF, följer det av domstolens fasta praxis att denna bedömning omfattas av den exklusiva behörighet som tillkommer kommissionen, vars beslut kan prövas av unionsdomstolarna, att kommissionen i detta avseende har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande inbegriper komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar, och att kommissionen, vid utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning, kan anta riktlinjer för att fastställa de kriterier som ska ligga till grund för kommissionens bedömning av huruvida medlemsstaters stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden (dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkt 68, och dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkterna 37–39).
100
Det följer av fast rättspraxis att kommissionen, genom att anta förhållningsregler och offentliggöra dessa och genom att tillkännage att den fortsättningsvis ska tillämpa dem på de fall som omfattas av dem, själv begränsar utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att dömas för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkt 69, och dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 40).
101
På området för statligt stöd är kommissionen följaktligen bunden av de riktlinjer som den antar, i den mån dessa inte avviker från reglerna i EUF-fördraget och i den mån tillämpningen av dessa inte strider mot allmänna rättsprinciper, såsom principen om likabehandling (dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkt 70).
102
I förevarande fall har det varken vid tribunalen eller vid domstolen gjorts gällande att rambestämmelserna avviker från reglerna i EUF-fördraget eller att de strider mot en allmän princip i unionsrätten. De markförvaltande organisationerna har däremot, med stöd av kommissionen, gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av punkt 11 i rambestämmelserna när den i punkt 128 i den överklagade domen fann att de uppgifter som kommissionen förfogade över inte gjorde det möjligt att dra slutsatsen att de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet var nödvändig, i den mening som avses i denna bestämmelse, för tillhandahållandet av de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts dem.
103
I punkt 11 i rambestämmelserna anges att ersättning för offentliga tjänster utgör statligt stöd som kan anses förenligt med artikel 106.2 FEUF om ersättningen är nödvändig för tillhandahållandet av de berörda tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse och inte påverkar utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse. I denna punkt preciseras dessutom att en sådan balans endast är möjlig om villkoren i avsnitten 2.2–2.10 i rambestämmelserna är uppfyllda, vilka omfattar punkterna 12–60 i rambestämmelserna.
104
Enligt punkterna 12 och 13 i rambestämmelserna ska emellertid stöd som beviljas för att kompensera för de kostnader som följer av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster avse en verklig tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket utesluter tjänster som redan tillhandahålls eller kan tillhandahållas på ett tillfredsställande sätt och på villkor som är förenliga med allmänintresset av företag som bedriver sin verksamhet på normala marknadsvillkor.
105
Kommissionen gjorde nämligen en riktig bedömning, när den antog dessa båda bestämmelser, att det stora utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 95 i förevarande dom, för att definiera omfattningen av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse har de begränsningar som angetts i punkterna 96 och 97 i förevarande dom. Det kan således inte ges en så vid tolkning att medlemsstaterna kan låta sådana självständiga tjänster som kan tillhandahållas av företag som bedriver sin verksamhet på normala marknadsvillkor omfattas av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
106
Enligt punkterna 21, 47 och 48 i rambestämmelserna får ersättningen inte överstiga vad som är nödvändigt för att täcka nettokostnaden för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilket innebär att en överkompensation, som inte är nödvändig för att tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse ska fungera, utgör statligt stöd.
107
I punkt 44 i rambestämmelserna föreskrivs att när ett företag bedriver verksamhet såväl inom ramen för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse som utanför denna, ska företagets interna bokföring separat ange de kostnader och intäkter som har samband med tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och de som har samband med andra tjänster. I punkt 46 i rambestämmelserna preciseras att medlemsstaten kan besluta att den vinst som härrör från annan verksamhet vid sidan om tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt verksamhet som är beroende av infrastruktur som krävs för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, helt eller delvis ska anslås finansieringen av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
108
Det följer emellertid av samtliga dessa punkter för det första att sidoverksamhet som inte i sig utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse inte kan anses vara nödvändig för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enbart på grund av att de vinster som genereras används för finansieringen av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, för det andra att endast sidoverksamhet som är nödvändig för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse kan anses utgöra en del av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och för det tredje att ersättning som beviljas för sidoverksamhet som inte är nödvändig för att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i egenskap av överkompensation, ger upphov till statligt stöd.
109
Tribunalen har således inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att kräva att kommissionen ska ha tillgång till ytterligare uppgifter som visar att de markförvaltande organisationernas ekonomiska sidoverksamhet var nödvändig för tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, i den mening som avses i punkt 11 i rambestämmelserna, eller att denna verksamhet i sig omfattades av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
110
Mot bakgrund av dessa omständigheter underkänner domstolen även de markförvaltande organisationernas argument att tribunalen felaktigt beaktade punkt 41 i domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418), av vilken tribunalen drog slutsatsen att den omständigheten att sidoverksamheten som är aktuell i förevarande mål enligt kommissionen är en följd av den huvudsakliga verksamheten avseende miljöskydd inte innebar att den blev obligatorisk på grund av den huvudsakliga verksamheten, eftersom de markförvaltande organisationernas verksamhet inte utgjorde en odelbar helhet.
111
Efter att ha påpekat att kommissionen i det omtvistade beslutet hänvisade till nämnda punkt 41, kunde tribunalen för det första grunda sig på denna omständighet för att förstå kommissionens analys av sambandet mellan de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet och deras huvudsakliga verksamhet, därefter därav dra slutsatsen att kommissionen hade fört det resonemang som återgavs i samma punkt 41 och analogt inkluderat detta i sin egen bedömning av det aktuella fallet och slutligen dra slutsatsen att denna analys grundade sig på otillräckliga uppgifter.
112
Av det ovan anförda följer att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att kommissionens kvalificering av de markförvaltande organisationernas verksamhet som en ”övergripande” eller ”atypisk” tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utgjorde ett indicium för att kommissionen hade stött på allvarliga svårigheter under den preliminära granskningen av PNB-ordningen.
113
För det tredje kan kommissionens argument att de faktiska omständigheterna har missuppfattats vad gäller nödvändigheten av de markförvaltande organisationernas sidoverksamhet inte tas upp till sakprövning, på grund av överväganden som är identiska med dem som redan angetts i punkterna 47–49 i förevarande dom.
114
För det fjärde är det utrett att de markförvaltande organisationerna i sitt överklagande inte bestred de indicier som tribunalen angav i punkt 107 i den överklagade domen avseende tidsåtgången för det preliminära granskningsförfarandet och betydelsen av domen av den 12 september 2013, Tyskland/kommissionen (T‑347/09, ej publicerad, EU:T:2013:418).
115
Enligt fast rättspraxis följer det av artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol samt artikel 168.1 d och artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart ska anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2013, 3F/kommissionen, C‑646/11 P, ej publicerad, EU:C:2013:36, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
116
I den mån dessa indicier har ifrågasatts av de markförvaltande organisationerna i repliken, räcker det att erinra om att enligt artikel 127.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 190.1 i rättegångsreglerna, får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. Det framgår emellertid inte av förevarande förfarande att de argument som de markförvaltande organisationerna har anfört i detta avseende i sin replik grundar sig på rättsliga eller faktiska omständigheter som dessa inte hade tillgång till när de ingav sitt överklagande. De argument genom vilka de markförvaltande organisationerna har ifrågasatt de indicier som tribunalen angav i punkt 107 i den överklagade domen kan således inte tas upp till sakprövning.
117
På samma sätt kan kommissionens argument i detta avseende inte tas upp till sakprövning på grund av överväganden som är identiska med dem som redan angetts i punkterna 47–49 i förevarande dom.
118
För det femte finner domstolen att de argument som anförts inom ramen för den andra grundens andra och tredje del är verkningslösa, såsom VGG m.fl. har gjort gällande, eftersom tribunalen således kunde finna flera indicier på allvarliga svårigheter med avseende på förfarandet, dess varaktighet och innehållet i det omtvistade beslutet.
119
Med hänsyn till dessa indicier och den rättspraxis som det erinrats om i punkt 82 i förevarande dom gjorde tribunalen en riktig bedömning när den fann att VGG m.fl. hade visat att det förelåg tveksamhet i fråga om det aktuella stödets förenlighet med den inre marknaden.
120
Av det anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden. Överklagandet ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
121
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
122
VGG m.fl. har yrkat att de markförvaltande organisationerna ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom de markförvaltande organisationerna har tappat målet, ska det yrkande som framställts av VGG m.fl. bifallas.
123
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska kommissionen och Konungariket Nederländerna bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap och Stichting Het Limburgs Landschap ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Europeiska kommissionen och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.