62024CJ0408
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
12. februar 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – lufttransport – forordning (EF) nr. 549/2004 – det fælles europæiske luftrum – forordning (EF) nr. 550/2004 – udøvelse af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum – artikel 8 – lufttrafiktjenesteudøvere – artikels 14 og 15 – afgifter, der skal betales af luftrumsbrugerne – udfald i en meddelelsesoverførselsserver – aflysning af flyvninger – hævdet culpøs forsømmelse fra den pågældende tjenesteudøvers side – luftrumsbrugere – beskyttelse af disse brugere mod økonomiske tab som følge af en sådan forsømmelse«
I sag C-408/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) ved afgørelse af 27. maj 2024, indgået til Domstolen den 12. juni 2024, i sagen
Republik Österreich
mod
Austrian Airlines AG
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra (refererende dommer) og N. Fenger,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig G. Chiapponi,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. maj 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Republik Österreich ved C. Nemeth og S. Ullreich, som befuldmægtigede,
–
Austrian Airlines AG ved Rechtsanwältin J. Eichmeyer,
–
den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll og G. Kunnert, som befuldmægtigede,
–
den belgiske regering ved S. Baeyens og P. Cottin, som befuldmægtigede,
–
den franske regering ved B. Herbaut og B. Travard, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved R. Álvarez Vinagre og G. Meessen, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. september 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 550/2004 af 10. marts 2004 om udøvelse af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum (»luftfartstjenesteforordningen«) (EUT 2004, L 96, s. 10), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1070/2009 af 21. oktober 2009 (EUT 2009, L 300, s. 34) (herefter »forordning nr. 550/2004«), og artikel 2, nr. 4), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 549/2004 af 10. marts 2004 om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum (»rammeforordningen«) (EUT 2004, L 96, s. 1), som ændret ved forordning nr. 1070/2009 (herefter »forordning nr. 549/2004«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Republik Österreich (Republikken Østrig), repræsenteret ved Finanzprokuratur, og Austrian Airlines AG vedrørende erstatning for det økonomiske tab, som dette luftfartsselskab har lidt som følge af aflysningen af flyafgange forårsaget af udfald i en meddelelsesoverførselsserver, der drives af Austro Control.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 549/2004
3
Følgende fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 549/2004:
»Luftrummet udgør en begrænset ressource, og en optimal og effektiv udnyttelse er kun mulig, hvis alle brugeres behov tages i betragtning, og hvis de, hvor det er relevant, er repræsenteret under hele udviklings- og beslutningsprocessen og gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum, herunder i Udvalget for det Fælles Luftrum.«
4
Forordningens artikel 1 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Formålet med initiativet vedrørende oprettelse af et fælles europæisk luftrum er at forbedre lufttrafikkens nuværende sikkerhedsstandarder, at bidrage til en bæredygtig udvikling af lufttrafiksystemet og at forbedre præstationerne generelt inden for systemet af lufttrafikstyring (ATM) og luftfartstjenester (ANS) for den almene lufttrafik i Europa for derigennem at tilgodese alle luftrumsbrugeres behov. Dette fælles europæiske luftrum består af et sammenhængende paneuropæisk net af ruter, netstyrings- og lufttrafikstyringssystemer, som udelukkende er baseret på sikkerhedsmæssige, effektivitetsmæssige og tekniske hensyn til fordel for alle luftrumsbrugere. I den sammenhæng fastsættes et harmoniseret regelsæt for oprettelsen af det fælles europæiske luftrum ved denne forordning.«
5
Forordningens artikel 2 indeholder bl.a. følgende definitioner:
»1)
»flyvekontroltjeneste«: en tjeneste, som har til opgave:
a)
at forebygge sammenstød:
–
mellem luftfartøjer og
–
mellem luftfartøjer og hindringer på manøvreområdet, og
b)
at fremme og opretholde en velordnet regulering af lufttrafikken
[...]
4)
»luftfartstjenester«: lufttrafiktjenester, kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester, vejrtjenester til luftfartsformål og luftfartsinformationstjenester
[...]
8)
»luftrumsbrugere»: operatører af luftfartøjer, der anvendes i forbindelse med almen lufttrafik
[...]
10)
»lufttrafikstyring (ATM)«: de samlede luftbårne og jordbaserede funktioner (lufttrafiktjenester, luftrumsstyring og lufttrafikregulering), der kræves for at sikre, at luftfartøjer kan operere sikkert og effektivt i alle faser af en flyvning
11)
»lufttrafiktjenester« de forskellige flyveinformationstjenester, alarmeringstjenester, lufttrafikrådgivningstjenester og flyvekontroltjenester (område-, indflyvnings- og tårnkontroltjenester).
[...]
23a)
»flyinformationstjeneste«: en tjeneste, som har til formål at levere rådgivning og informationer, der fremmer en sikker og effektiv afvikling af lufttrafikken
23b)
»alarmtjenester«: en tjeneste, som har til formål at underrette relevante organisationer om fly, der har brug for eftersøgnings- og redningsbistand, og i givet fald at bistå sådanne organisationer.
[...]«
6
Forordningens artikel 3 med overskriften »Fællesskabets indsatsområder« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Denne forordning fastsætter et harmoniseret regelsæt for oprettelsen af det fælles europæiske luftrum sammen med:
[...]
b) [forordning nr. 550/2004][…]
[...]
og sammen med de gennemførelsesbestemmelser, som [Europa-]Kommissionen vedtager på grundlag af denne forordning og ovennævnte forordninger.«
Forordning nr. 550/2004
7
Følgende fremgår af fjerde og tiende betragtning til forordning nr. 550/2004:
»(4)
For at oprette det fælles europæiske luftrum bør der vedtages foranstaltninger, der sikrer, at luftfartstjenester udøves sikkert og effektivt på en måde, som er forenelig med organisationen og udnyttelsen af luftrummet som fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 551/2004 af 10. marts 2004 om organisation og udnyttelse af det fælles europæiske luftrum (»luftrumsforordningen«) [EUT 2004, L 96, s. 20]. Det er vigtigt at fastlægge en harmoniseret ramme for udøvelsen af luftfartstjenester, for at luftrumsbrugernes behov kan tilgodeses i tilstrækkeligt omfang, og lufttrafikken reguleres sikkert og effektivt.
[...]
(10)
Der bør uden at bryde kontinuiteten i tjenesteudøvelsen indføres en fælles ordning for certificering af luftfartstjenesteudøvere, hvorved man fastlægger udøvernes rettigheder og forpligtelser.«
8
Artikel 1 i forordning (EF) nr. 550/2004 har overskriften »Formål og anvendelsesområde« og fastsætter i stk. 1:
»Denne forordning omhandler inden for […] anvendelsesområde[t for forordning nr. 549/2004] udøvelsen af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum. Den har til formål at fastsætte fælles krav med henblik på sikker og effektiv udøvelse af luftfartstjenester i Fællesskabet.«
9
Artikel 6 i forordning nr. 550/2004 med overskriften »Fælles krav«, der indleder denne forordnings kapitel II om bestemmelser vedrørende udøvelse disse tjenester, har følgende ordlyd:
»De fælles krav til udøvelse af luftfartstjenester fastlægges efter proceduren i […] artikel 5, stk. 3 [i forordning nr. 549/2004] De fælles krav omfatter følgende aspekter:
–
teknisk og operativ kompetence og egnethed
–
sikkerheds- og kvalitetsstyringssystemer og ‑processer
–
rapporteringssystemer
–
tjenesternes kvalitet
–
økonomisk styrke
–
ansvars- og forsikringsdækning
–
ejerforhold og organisatorisk struktur, herunder forebyggelse af interessekonflikter
–
menneskelige ressourcer, herunder passende bemandingsplaner
–
sikkerhed (security).«
10
Artikel 7 i forordning nr. 550/2004 med overskriften »Certificering af luftfartstjenesteudøvere« fastsætter bl.a.:
»1.   Udøvelsen af enhver form for luftfartstjenester i Fællesskabet kræver certificering fra medlemsstaterne.
[...]
3.   De nationale tilsynsmyndigheder udsteder et certifikat til en luftfartstjenesteudøver, hvis denne opfylder de fælles krav, jf. artikel 6. [...]
7.   De nationale tilsynsmyndigheder overvåger opfyldelsen af de fælles krav og de betingelser, der er knyttet til certifikaterne. De nærmere detaljer i forbindelse med tilsynet indgår i de årlige rapporter, som medlemsstaterne indsender i henhold til artikel 12, stk. 1, i rammeforordningen. Hvis en national tilsynsmyndighed konstaterer, at indehaveren af et certifikat ikke længere opfylder disse krav eller betingelser, træffer den passende foranstaltninger, idet den samtidig sikrer kontinuiteten i tjenesterne, så længe sikkerheden ikke bringes i fare. Sådanne foranstaltninger kan også omfatte en tilbagekaldelse af certifikatet.«
11
Artikel 8 i forordning nr. 550/2004 med overskriften »Udpegelse af lufttrafiktjenesteudøvere« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer for så vidt angår luftrummet under deres ansvarsområde, at der udøves lufttrafiktjenester med eneret inden for specifikke luftrumsblokke. Med henblik herpå udpeger medlemsstaterne en lufttrafiktjenesteudøver, som er indehaver af et certifikat, der er gyldigt i Fællesskabet.
[...]
3.   Medlemsstaterne definerer, hvilke rettigheder og forpligtelser de udpegede lufttrafiktjenesteudøvere har. [...]
4.   Medlemsstaterne skal kunne udøve et skøn ved valget af lufttrafiktjenesteudøver, forudsat at denne opfylder de krav og betingelser, der er omhandlet i artikel 6 og 7.
[...]«
12
Denne forordnings artikel 14 med overskriften »Generelle bestemmelser«, der er indeholdt i forordningens kapitel III med overskriften »Afgiftsordninger«, har følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med kravene i artikel 15 og 16 skal en afgiftsordning for luftfartstjenester bidrage til større gennemskuelighed med hensyn til beregning, pålæggelse og opkrævning af afgifter hos luftrumsbrugere og bidrage til omkostningseffektiviteten ved udøvelsen af luftfartstjenester og flyvningens effektivitet under opretholdelse af et optimalt sikkerhedsniveau. [...]«
13
Den pågældende forordnings artikel 15 med overskriften »Principper« fastsætter følgende:
»1.   Afgiftsordningen baseres på en opgørelse af de omkostninger ved luftfartstjenester, som tjenesteudøverne pådrager sig til fordel for luftrumsbrugerne. Ordningen fordeler disse omkostninger på brugerkategorier.
[...]
3.   Medlemsstaterne overholder følgende principper ved afgiftsfastsættelsen i overensstemmelse med stk. 2:
[...]
f)
Afgifterne skal fremme en sikker, effektiv og bæredygtig udøvelse af luftfartstjenester for at opnå et højt sikkerhedsniveau samt omkostningseffektivitet; de skal desuden opfylde præstationsmålene og stimulere til integreret udøvelse af tjenester, samtidig med at de skal mindske luftfartens miljømæssige følgevirkninger [...]«
Gennemførelsesforordning nr. 1035/2011
14
Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 1035/2011 af 17. oktober 2011 om fastsættelse af fælles krav til udøvelse af luftfartstjenester og om ændring af forordning (EF) nr. 482/2008 og (EU) nr. 691/2010 (EUT 2011, L 271, s. 23), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 448/2014 af 2. maj 2014 (EUT 2014, L 132, s. 53) (herefter »gennemførelsesforordning nr. 1035/2011«), indeholder et bilag I med overskriften »Almindelige krav til udøvelse af luftfartstjenester«, der har følgende ordlyd:
»1.
TEKNISK OG OPERATIV KOMPETENCE OG KAPACITET
Luftfartstjenesteudøvere skal kunne udøve deres tjenester på en sikker, effektiv, kontinuerlig og holdbar måde, der er afstemt efter ethvert rimeligt efterspørgselsniveau for et givet luftrum. I dette øjemed skal de opretholde en passende teknisk og operativ kapacitet og ekspertise.
[...]
3.
FLYVESIKKERHEDS- OG KVALITETSSTYRING
[...]
3.2.
Kvalitetsstyringssystem
Luftfartstjenesteudøvere skal have oprettet et kvalitetsstyringssystem, der omfatter alle de luftfartstjenester, de udøver, efter følgende principper.
Kvalitetsstyringssystemet skal:
a)
fastlægge kvalitetspolitikken på en sådan måde, at den dækker de forskellige brugeres behov så nøjagtigt som muligt
[...]
7.
ERSTATNINGSANSVAR OG FORSIKRINGSDÆKNING
Luftfartstjenesteudøvere skal have ordninger til dækning af deres forpligtelser i henhold til gældende lov.
[...]«
Østrigsk lovgivning
Luftfartsloven
15
§ 120 i Bundesgesetz über die Luftfahrt (forbundslov om luftfart) af 2. december 1957 (BGBl. nr. 253/1957) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »luftfartsloven«), bestemmer:
»(1)   Medmindre andet er fastsat i eller på grund af internationale aftaler, EU-regler eller i denne forbundslov, påhviler udøvelse af luftfartstjenester som forbundsstatens myndighedsopgave Austro Control GmbH. Dette selskab er udpeget til at levere lufttrafiktjenester som omhandlet i [denne lovs] § 119, stk. 2, nr. 1), litra a), og vejrtjenester til luftfart som omhandlet i [denne lovs] § 119, stk. 2, nr. 1), litra c), [...] med eneret som omhandlet i artikel 8 og 9 i [forordning nr. 550/2004].
[...]
(5)   Luftfartstjenesteudøverne skal opretholde de nødvendige luftfartstjenestefaciliteter med henblik på korrekt og sikkert at opfylde de opgaver, de er blevet overdraget, i overensstemmelse med internationale standarder, holde dem i driftssikker stand og drive dem korrekt.
[...]«
Lov om Austro Control
16
§ 2 i Bundesgesetz über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung (forbundslov om aktieselskabet Austro Control) (BGBl. nr. 898/1993) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov om Austro Control«), har følgende ordlyd:
»(1)   Austro Control GmbH skal varetage samtlige opgaver, som hidtil har været betroet Bundesamt für Zivilluftfahrt [forbundsmyndigheden for civil luftfart, Østrig] i henhold til [luftfartsloven], de på grundlag af denne lov udstedte bekendtgørelser og Flugsicherungsstreckengebührengesetz [lov om luftfartstjenesteafgifter] (BGBl. nr. 137/1986), undtagen de opgaver, som er overdraget ved bekendtgørelse i henhold til [luftfartslovens] § 140b. Austro Control GmbH varetager desuden de opgaver, som overdrages selskabet ved forbundslove eller ved bekendtgørelser, som udstedes på grundlag af disse forbundslove. Disse opgaver er underlagt driftspligt. Austro Control GmbH skal træffe alle organisatoriske foranstaltninger til at kunne udføre disse opgaver under de statslige myndigheders tilsyn.
[...]«
17
§ 10 i lov om Austro Control med overskriften »Erstatningsansvar« bestemmer i stk. 1:
»For skader, som tilføjes tredjemand af Austro Control GmbH’s arbejdstagere under varetagelsen af det i denne forbundslovs § 2, stk. 1 og 3, overdragne opgaveområde til gennemførelse af lovene, hæfter forbundsstaten i henhold til bestemmelserne i Amtshaftungsgesetz [(lov om offentligt erstatningsansvar (BGB1, 20/1949)]. Arbejdstageren hæfter ikke over for skadelidte. [...]«
Lov om offentligt erstatningsansvar
18
Lov om offentligt erstatningsansvar i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov om offentligt erstatningsansvar«), bestemmer i § 1, stk. 1:
»Forbundsstaten, delstaterne, kommunerne, andre offentligretlige organer og de sociale sikringsinstitutioner – herefter »juridiske enheder« – hæfter i henhold til bestemmelserne i borgerlig ret for formue- eller personskader, som de personer, der handler som deres organer, ved en retsstridig adfærd culpøst tilføjer tredjemand under gennemførelse af lovene; organet hæfter ikke over for skadelidte. Skaden erstattes kun i penge.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
19
Austro Control er et selskab, hvis eneste aktionær er Republikken Østrig. Austro Control driver i forbindelse med udførelsen af sine lovbestemte opgaver meddelelsesoverførselsserveren (herefter »AFTN-serveren«), som varetager overførslen af tekniske oplysninger om bl.a. lufttrafikken mellem luftfartsselskaber, Austro Control selv og Eurocontrol, som er det europæiske koordineringsorgan med hjemsted i Bruxelles (Belgien).
20
Austrian Airlines, der er et luftfartsselskab med hjemsted i Wien-Schwechat lufthavn (Østrig), benytter de lufttrafiktjenester, som Austro Control udøver, til sine flyvninger til og fra denne lufthavn mod betaling af de afgifter, der er fastsat for disse tjenester.
21
Den 28. august 2016 medførte et teknisk udfald i AFTN-serveren et betydeligt fald i antallet af landinger og starter i den pågældende lufthavn. Austrian Airlines har anført, at dette udfald tvang selskabet til at aflyse 60 flyvninger, hvilket påførte selskabet et tab på 373140,46 EUR, inklusive refusion af billetter, omlægning af rejser til tredjepartsselskabers flyvninger, tab i forbindelse med codeshare-flyvninger, udgifter til forplejning, indkvartering og transport af passagerer, returnering af bagage og betaling for overarbejde til personalet.
22
Idet Austrian Airlines var af den opfattelse, at Austro Control var ansvarlig for udfaldet i AFTN-serveren, eftersom selskabet havde undladt forebyggende at træffe de tekniske og menneskelige foranstaltninger, der var nødvendige for, at denne server kunne fungere korrekt, anlagde selskabet et erstatningssøgsmål mod Republikken Østrig på grundlag af § 10, stk. 1, i lov om Austro Control og § 1, stk. 1, i lov om offentligt erstatningsansvar.
23
Republikken Østrig, repræsenteret ved Finanzprokuratur, bestred enhver culpøs eller retsstridig adfærd fra Austro Controls side i forbindelse med driften af AFTN-serveren. Den gjorde endvidere gældende, at de relevante bestemmelser i national ret og EU-retten om luftfart udelukkende tjener den almene interesse i luftfartssikkerheden og ikke luftrumsbrugernes økonomiske interesser, hvilket bekræftes af, at der ikke findes bestemmelser, som fastsætter en ansvarsordning på dette område.
24
Førsteinstansretten frifandt Republikken Østrig i Austrian Airlines’ erstatningssøgsmål med den begrundelse, at de nationale og EU-retlige bestemmelser om luftfart alene har til formål at regulere lufttrafikken og ikke at beskytte luftfartsselskabernes formue. Under disse omstændigheder fandt denne ret, at det var ufornødent at undersøge, om Austro Controls personale havde handlet retsstridigt og culpøst.
25
Den appelret, som Austrian Airlines havde indbragt sagen for, konkluderede derimod, at selv om de EU-retlige bestemmelser om luftfart hovedsageligt har til formål at sikre luftfartssikkerheden, beskytter de ligeledes luftfartsselskabernes økonomiske interesser som luftrumsbrugere, så meget desto mere som disse sidstnævnte betaler afgifter for luftfartstjenester, der leveres til dem af udbydere som Austro Control.
26
Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig), som er den forelæggende ret, for hvilken Republikken Østrig, repræsenteret ved Finanzprokuratur, har indbragt sagen til prøvelse af appelafgørelsen, har anført, at det følger af dens praksis vedrørende § 1, stk. 1, i lov om offentligt erstatningsansvar, at selv i tilfælde af en culpøs tilsidesættelse af en bestemmelse i national ret er det kun skader, hvis forebyggelse udgør mindst et af formålene med den tilsidesatte bestemmelse, der kan gøres til genstand for erstatning. Den forelæggende ret har præciseret, at det afgørende kriterium for, om det offentlige ifalder ansvar, er formålet om at beskytte den tilsidesatte bestemmelse, som er fastlagt ved fortolkning.
27
Den forelæggende ret har i princippet anerkendt, at en bestemmelse i national ret forfølger et formål om beskyttelse af individuelle interesser, når der består et særligt retsforhold mellem den enhed, der har tilsidesat en sådan bestemmelse, og den skadelidte borger. Den tilsigter derimod at udelukke, at der foreligger et sådant formål, når denne enheds udførelse af offentlige tjenesteydelsesopgaver vedrører et så stort og ubestemt antal personer, at de skal sidestilles med samfundet som helhed, hvilket udelukker muligheden for, at administrationen ifalder ansvar selv i tilfælde af retsstridig og culpøs adfærd.
28
Den forelæggende ret har anført, at uenigheden mellem parterne i hovedsagen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de EU-retlige bestemmelser om luftfart, hvis hovedformål er at sikre luftfartssikkerheden, ligeledes beskytter luftrumsbrugerne mod formuetab, forårsages af en ulovlig og culpøs tilsidesættelse begået af den lufttrafiktjenesteudøver, der er udpeget i henhold til artikel 8 i forordning nr. 550/2004, dvs. i det foreliggende tilfælde Austro Control. Ifølge den forelæggende ret er det formål, der forfølges med denne forordning, afgørende og skal fastlægges selvstændigt i forhold til EU-retten og dens fortolkningsmetoder.
29
Ifølge den forelæggende ret fremgår det af dom af 2. juni 2022, Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423), at bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med artikel 2, nr. 4), i forordning nr. 549/2004, som definerer luftfartstjenester, tillægger luftrumsbrugerne rettigheder, der kan blive berørt af lukningen af dette rum, og at formålet med de EU-retlige bestemmelser om luftfart ikke er begrænset til luftfartssikkerhed i snæver forstand.
30
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om disse brugeres økonomiske interesser er omfattet af det beskyttelsesformål, der forfølges med disse bestemmelser, hvilket gør det muligt at drage Republikken Østrig til ansvar for formuetab, der er forårsaget af Austro Controls retsstridige og culpøse adfærd i overensstemmelse med lov om offentligt erstatningsansvar.
31
Den forelæggende ret har anført, at Austrian Airlines’ forpligtelse til at betale afgifter for at modtage de lufttrafiktjenester, der udøves af Austro Control, taler for, at der foreligger et særligt retsforhold mellem disse to enheder. Navnlig af denne sidstnævnte grund hælder denne ret til den opfattelse, at artikel 8 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med artikel 2, nr. 4), i forordning (EF) nr. 549/2004 og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, også beskytter den enkelte luftrumsbrugers rent formueretlige interesser.
32
På denne baggrund har Oberster Gerichtshof (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 8 i [forordning nr. 550/2004], sammenholdt med artikel 2, nr. 4), i [forordning nr. 549/2004], fortolkes således, at udøvelsen af lufttrafiktjenester også har til formål at beskytte den enkelte luftrumsbruger mod, at der opstår et rent formuetab som følge af ulovlige og culpøse forsømmelser fra luftfartstjenesteudøverens side?«
Det præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
33
Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at det forelagte spørgsmål, der vedrører omfanget af det beskyttelsesformål, som bl.a. forfølges med artikel 8 i forordning nr. 550/2004, følger af den omstændighed, at det afgørende kriterium for at ifalde dette ansvar i henhold til lov om offentligt erstatningsansvar som fortolket af den forelæggende ret er formålet om at beskytte den tilsidesatte bestemmelse. I det foreliggende tilfælde er denne bestemmelse § 120 i lov om luftfart, som udpeger Austro Control til bl.a. at varetage lufttrafiktjenester med eneret i overensstemmelse med denne artikel 8.
34
Hvad angår tvisten i hovedsagen har den forelæggende ret således præciseret, at Republikken Østrig kun kan holdes ansvarlig for det økonomiske tab, som Austrian Airlines har lidt som følge af Austro Controls eventuelle culpøse tilsidesættelse, hvis de relevante EU-retlige bestemmelser bl.a. har til formål at beskytte luftrumsbrugerne som omhandlet i artikel 2, nr. 8), i forordning nr. 549/2004 mod en sådan skade.
35
Det er i lyset af disse betragtninger, at det præjudicielle spørgsmål skal undersøges.
Det forelagte spørgsmål
36
Med sit eneste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, nr. 4), i forordning nr. 549/2004 og artikel 8 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med denne sidstnævnte forordnings bestemmelser om udøvelse af luftfartstjenester og opkrævning af afgifter for disse tjenester, skal fortolkes således, at alle disse bestemmelser ligeledes har til formål at beskytte luftrumsbrugerne mod økonomiske skader, der er forårsaget af lufttrafiktjenesteudøverens culpøse tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser.
37
Indledningsvis bemærkes for det første, at i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 549/2004 fastlægger denne forordning et harmoniseret regelsæt for oprettelsen af »det fælles europæiske luftrum», som har til formål at forbedre de nuværende sikkerhedsstandarder og effektiviteten generelt for den almene lufttrafik, at bidrage til en bæredygtig udvikling af lufttrafiksystemet og at forbedre præstationerne generelt inden for systemet af lufttrafikstyring (ATM) og luftfartstjenester (ANS) for den almene lufttrafik i Europa for derigennem at tilgodese alle luftrumsbrugeres behov.
38
Denne bestemmelse præciserer endvidere, at det fælles europæiske luftrum består af et sammenhængende paneuropæisk net af ruter, netstyrings- og lufttrafikstyringssystemer, som udelukkende er baseret på sikkerhedsmæssige, effektivitetsmæssige og tekniske hensyn til fordel for alle luftrumsbrugere, hvilket begreb i overensstemmelse med denne forordnings artikel 2, nr. 8), omfatter operatører af luftfartøjer, der anvendes i forbindelse med almen lufttrafik.
39
For det andet vedrører denne i henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 550/2004 »inden for [anvendelsesområdet for forordning nr. 549/2004]« udøvelsen af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum på en sikker og effektiv måde ved at fastsætte fælles krav med henblik herpå. Forordning nr. 550/2004 fastsætter også i kapitel III som et væsentligt element en afgiftsordning for disse tjenester, der omfatter afgifter, som skal betales af brugerne af luftrummet.
40
Det fremgår i øvrigt af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 549/2004, at det harmoniserede regelsæt, der har til formål at oprette det fælles europæiske luftrum, ligeledes omfatter de gennemførelsesforanstaltninger, som Kommissionen vedtager på grundlag af bl.a. denne forordning og forordning nr. 550/2004. Blandt disse gennemførelsesforanstaltninger findes gennemførelsesforordning nr. 1035/2011.
41
Efter denne præcisering af dette harmoniserede regelsæt skal det i første række fastslås, at begrebet »luftfartstjenester« i henhold til artikel 2, nr. 4), i forordning nr. 549/2004 omfatter lufttrafiktjenester, der udtrykkeligt er nævnt i det forelagte spørgsmål, samt kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester, vejrtjenester til luftfartsformål og luftfartsinformationstjenester.
42
Lufttrafiktjenester udgør en integrerende del af »lufttrafikstyringen«, som i henhold til artikel 2, nr. 10), i forordning nr. 549/2004 omfatter de samlede luftbårne og jordbaserede funktioner, der kræves for at sikre, at luftfartøjer kan operere sikkert og effektivt i alle faser af en flyvning. I henhold til denne artikels nr. 11) omfatter disse tjenester flyvekontroltjenester, flyveinformationstjenester og alarmeringstjenester, og disse begreber er selv defineret i den pågældende artikels punkt 23a), henholdsvis punkt 23b).
43
»Flyvekontroltjenester« har til formål dels at forebygge sammenstød mellem luftfartøjer og mellem luftfartøjer og hindringer på manøvreområdet, dels at fremme og opretholde en velordnet regulering af lufttrafikken. »Flyveinformationstjenester« leverer rådgivning og informationer, der fremmer en sikker og effektiv afvikling af lufttrafikken. »Alarmeringstjenester« består i at alarmere de kompetente organer, når luftfartøjer kræver eftersøgnings- og redningsstøtte, samt i at bistå disse organer.
44
Det følger af det ovenstående, at »lufttrafiktjenester« som omhandlet i artikel 2, nr. 11), i forordning nr. 549/2004 er af grundlæggende betydning for lufttrafikstyringen, ikke blot for sikkerheden og den optimale udnyttelse af luftrummet, men også for luftrumsbrugerne, hvis aktiviteter afhænger af en korrekt udførelse af disse tjenester (jf. i denne retning dom af 2.6.2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 43).
45
Som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse, tjener udøvelsen af luftfartstjenester, herunder lufttrafiktjenester, nemlig ikke alene den almene interesse, der består i at sikre et sikkert og effektivt fælles europæisk luftrum, men også luftrumsbrugernes, navnlig luftfartsselskabernes, interesser og økonomiske aktiviteter.
46
I denne henseende præciseres det i syvende betragtning til forordning nr. 549/2004, at luftrummet udgør en begrænset ressource, og en optimal og effektiv udnyttelse er kun mulig, hvis alle brugeres behov tages i betragtning.
47
I anden række pålægger artikel 8, stk. 1, 3 og 4, i forordning nr. 550/2004 hver medlemsstat at udpege en lufttrafiktjenesteudøver og at definere denne tjenesteudøvers rettigheder og forpligtelser, idet denne, således som det er fastsat i denne artikels stk. 4, skal opfylde de fælles krav til udøvelse af luftfartstjenester, der er opregnet i denne forordnings artikel 6, og være certificeret i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 7.
48
I henhold til denne artikel 6 skal disse fælles krav bl.a. vedrøre teknisk og operativ kompetence og egnethed, tjenesternes kvalitet samt ansvars- og forsikringsdækning. I henhold til samme forordnings artikel 7, stk. 1 og 3, certificeres udøvelsen af luftfartstjenester i Unionen af medlemsstaterne, hvilket er betinget af, at udøveren opfylder de nævnte fælles krav. I henhold til artikel 7, stk. 7, træffer en national tilsynsmyndighed, hvis den konstaterer, at indehaveren af et certifikat ikke længere opfylder de samme krav eller betingelser, passende foranstaltninger, idet den samtidig sikrer kontinuiteten i tjenesterne.
49
Som det fremgår af fjerde betragtning til forordning nr. 550/2004, har de udøvere, der er udpeget af medlemsstaterne, pligt til at udøve lufttrafiktjenester på en måde, der i tilstrækkelig grad imødekommer luftrumsbrugernes behov og sikrer en sikker og effektiv drift af denne trafik inden for en harmoniseret ramme for udøvelse af luftfartstjenester.
50
Domstolen har fastslået, at det fremgår af tiende betragtning til forordning nr. 550/2004 samt af denne forordnings artikel 1, stk. 1 og 7, at denne ligeledes tilsigter at sikre kontinuiteten i udøvelsen af enhver form for lufttrafiktjenester i det fælles europæiske luftrum (dom af 2.6.2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 44), uden hvilken luftrumsbrugerne ikke kan operere på passende vilkår.
51
I øvrigt præciseres det i bilag I til gennemførelsesforordning nr. 1035/2011 om fastsættelse af fælles krav til udøvelse af luftfartstjenester og om supplering af de harmoniserede rammebestemmelser med henblik på oprettelse af det »fælles europæiske luftrum«, således som det er anført i denne doms præmis 40, at luftfartstjenesteudøvere skal være i stand til at udøve deres tjenester på en sikker, effektiv, kontinuerlig og holdbar måde, der er afstemt efter ethvert rimeligt efterspørgselsniveau for et givet luftrum (dette bilags punkt 1), skal fastlægge kvalitetspolitikken på en sådan måde, at den dækker de forskellige brugeres behov så nøjagtigt som muligt [det nævnte bilags punkt 3.2, litra a)], og skal have ordninger til dækning af deres forpligtelser i henhold til gældende lov (samme bilags punkt 7).
52
For det tredje regulerer artikel 14-16 i forordning nr. 550/2004 beregning, pålæggelse og opkrævning af afgifter hos luftrumsbrugere for de luftfartstjenester, der leveres til dem. I henhold til denne artikel 14 skal denne afgiftsordning bl.a. bidrage til omkostningseffektiviteten ved udøvelsen af luftfartstjenester og flyvningers effektivitet under opretholdelse af et optimalt sikkerhedsniveau.
53
Denne forordnings artikel 15, stk. 1, fastsætter, at afgiftsordningen baseres på en opgørelse af de omkostninger ved luftfartstjenester, som tjenesteudøverne pådrager sig til fordel for luftrumsbrugerne. Denne artikels stk. 3, litra f), præciserer, at afgifterne skal fremme en sikker, effektiv og bæredygtig udøvelse af luftfartstjenester for at opnå et højt sikkerhedsniveau samt omkostningseffektivitet.
54
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at forordning nr. 549/2004 og nr. 550/2004 samt gennemførelsesforordning nr. 1035/2011 kræver, at lufttrafiktjenesteudøverne i tilstrækkelig grad imødekommer luftrumsbrugernes behov ved at sikre deres tjenesters sikkerhed, kontinuitet, bæredygtighed, effektivitet og omkostningseffektivitet, idet disse tjenester er uundværlige for aktiviteterne for brugerne, som bærer de økonomiske omkostninger herved.
55
Det var i denne retning, at Domstolen i dom af 2. juni 2022, Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 39 og 49), i det væsentlige fastslog, at bestemmelserne i forordning nr. 549/2004 og nr. 550/2004 kan give luftrumsbrugerne visse rettigheder, som kan berøres af lukningen af luftrummet.
56
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at udfald i AFTN-serveren, der drives af Austro Control som lufttrafiktjenesteudøver udpeget af Republikken Østrig, har medført en betydelig nedgang i antallet af landinger og starter i Wien-Schwechat lufthavn og følgelig aflysning af Austrian Airlines’ flyvninger, hvilket illustrerer det afhængighedsforhold, der er fremhævet i nærværende doms præmis 44, mellem på den ene side udøvelsen af disse tjenester og på den anden side luftrumsbrugernes mulighed for at udøve deres aktiviteter.
57
Det tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at fastlægge og vurdere hovedsagens faktiske omstændigheder og til at fortolke og anvende national ret (dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 36, og af 29.7.2024, protectus, C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 36), at afgøre, om Republikken Østrig, henset til Domstolens besvarelse af det forelagte spørgsmål, kan ifalde ansvar for det økonomiske tab, som Austrian Airlines har lidt, og som er forårsaget af Austro Controls eventuelle culpøse tilsidesættelse.
58
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2, nr. 4), i forordning nr. 549/2004 og artikel 8 i forordning nr. 550/2004, sammenholdt med denne sidstnævnte forordnings bestemmelser om udøvelse af luftfartstjenester og om opkrævning af afgifter for disse tjenester, skal fortolkes således, at alle disse bestemmelser ligeledes har til formål at beskytte luftrumsbrugerne mod økonomiske skader, der er forårsaget af lufttrafiktjenesteudøverens culpøse tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler denne tjenesteudøver i henhold til disse bestemmelser.
Sagsomkostninger
59
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 2, nr. 4), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 549/2004 af 10. marts 2004 om rammerne for oprettelse af et fælles europæisk luftrum (»rammeforordningen«) og artikel 8 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 550/2004 af 10. marts 2004 om udøvelse af luftfartstjenester i det fælles europæiske luftrum (»luftfartstjenesteforordningen«), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1070/2009 af 21. oktober 2009, sammenholdt med bestemmelserne i forordning nr. 550/2004 om udøvelse af luftfartstjenester og opkrævning af afgifter for disse tjenester,
skal fortolkes således, at
alle disse bestemmelser ligeledes har til formål at beskytte luftrumsbrugerne mod økonomiske skader, der er forårsaget af lufttrafiktjenesteudøverens culpøse tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler denne tjenesteudøver i henhold til disse bestemmelser.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.