62018CJ0817
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
3 settembre 2020 (
*1
)
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Regime di aiuti relativo all’acquisto sovvenzionato o alla messa a disposizione gratuita di spazi naturali – Procedimento di esame preliminare – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Articolo 1, lettera h) – Nozione di “interessati” – Rapporto di concorrenza – Nozione di “difficoltà serie” – Servizio di interesse economico generale – Attività secondarie – Connessione»
Nella causa C‑817/18 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 21 dicembre 2018,
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, con sede a ’s-Graveland (Paesi Bassi),
Stichting Het Groninger Landschap, con sede a Haren (Paesi Bassi),
Vereniging It Fryske Gea, con sede a Opsterland (Paesi Bassi),
Stichting Het Drentse Landschap, con sede ad Assen (Paesi Bassi),
Stichting Het Overijssels Landschap, con sede a Dalfsen (Paesi Bassi),
Stichting Het Geldersch Landschap, con sede ad Arnhem (Paesi Bassi),
Stichting Flevo-Landschap, con sede a Lelystad (Paesi Bassi),
Stichting Het Utrechts Landschap, con sede a De Bilt (Paesi Bassi),
Stichting Landschap Noord-Holland, con sede a Heiloo (Paesi Bassi),
Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, con sede a Rotterdam (Paesi Bassi),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, con sede a Heinkenszand (Paesi Bassi),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, con sede a ’s-Hertogenbosch (Paesi Bassi),
Stichting Het Limburgs Landschap, con sede a Maastricht (Paesi Bassi),
rappresentate da P.H.L.M. Kuypers e M. de Wit, advocaten,
ricorrenti,
sostenute da:
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da M.K. Bulterman e M.L. Noort, in qualità di agenti,
interveniente in sede d’impugnazione,
procedimento in cui le altre parti sono:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, con sede a Hoenderloo (Paesi Bassi),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, con sede a Barneveld (Paesi Bassi),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, con sede a Hoenderloo (Paesi Bassi),
BV Landgoed Den Alerdinck II, con sede a Heino (Paesi Bassi),
Landgoed Ampsen BV, con sede a Lochem (Paesi Bassi),
Pallandt van Keppel Stichting, con sede a Laag-Keppel (Paesi Bassi),
Landgoed Kasteel Keppel BV, con sede a Laag-Keppel (Paesi Bassi),
Baron van Lynden, residente a Zoutelande (Paesi Bassi),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, con sede a Hemmen (Paesi Bassi),
Landgoed Welna BV, con sede a Epe (Paesi Bassi),
BV Landgoed «Huis te Maarn», con sede a Maarn (Paesi Bassi),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, con sede a Kloetinge (Paesi Bassi),
Maatschappij tot Exploitatie van het landgoed Tongeren onder Epe BV, con sede a Epe (Paesi Bassi),
Landgoed Anderstein NV, con sede a Maarsbergen (Paesi Bassi),
Landgoed Bekspring BV, con sede a Oldenzaal (Paesi Bassi),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, con sede a Diepenheim (Paesi Bassi),
Landgoed Caprera BV, con sede a Bloemendaal (Paesi Bassi),
Landgoed Schapenduinen BV, con sede a Bloemendaal (Paesi Bassi),
Stichting Schapenduinen, con sede a Bloemendaal (Paesi Bassi),
Landgoed de Noetselenberg BV, con sede a Rijssen (Paesi Bassi),
rappresentate da D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck e A.A. Al Khatib, advocaten,
ricorrenti in primo grado,
Commissione europea, rappresentata da S. Noë e P.-J. Loewenthal, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da A. Arabadjiev (relatore), presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Seconda Sezione, P.G. Xuereb, T. von Danwitz e A. Kumin, giudici,
avvocato generale: M. Szpunar
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 2 aprile 2020,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con la loro impugnazione, le ricorrenti chiedono alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 15 ottobre 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters e a./Commissione (T‑79/16; in prosieguo: la «sentenza impugnata», non pubblicata, EU:T:2018:680), con cui quest’ultimo ha annullato la decisione C(2015) 5929 final della Commissione, del 2 settembre 2015, relativa all’aiuto di Stato SA.27301 (2015/NN) – Paesi Bassi, relativa all’acquisto sovvenzionato o alla messa a disposizione gratuita di aree naturali, una cui sintesi è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2016, C 9, pag. 1; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Regolamento (CE) n. 659/1999
2
Il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1), che era in vigore alla data dell’adozione della decisione controversa, all’articolo 1, lettera h), definiva come segue la nozione di «interessati»:
«[Q]ualsiasi Stato membro e qualsiasi persona, impresa o associazione d’imprese i cui interessi possono essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario, le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali».
3
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafi da 1 a 4, di tale regolamento:
«1.   La Commissione [europea] procede all’esame della notifica non appena questa le è pervenuta. Fatto salvo l’articolo 8, la Commissione adotta una decisione a norma dei paragrafi 2, 3 o 4.
2.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione.
3.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo [107, paragrafo 1, TFUE], la dichiara compatibile con il mercato comune (...). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del trattato.
4.   La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo [108, paragrafo 2, TFUE]».
Disciplina CSP
4
Il punto 3 della comunicazione della Commissione intitolata «Disciplina dell’Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011)» (GU 2012, C 8, pag. 15; in prosieguo: la «disciplina CSP») rileva in particolare che, «nella misura in cui sono rispettati i criteri generali d’applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE], [le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico] costituiscono aiuti di Stato soggetti alle disposizioni degli articoli 106, 107 e 108 [TFUE]».
5
Il punto 11 della disciplina CSP prevede, in particolare, quanto segue:
«(...) gli aiuti di Stato (...) possono essere dichiarati compatibili con l’articolo 106, paragrafo 2, [TFUE] se sono necessari per la gestione dei servizi di interesse economico generale in questione e non incidono sullo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse dell’Unione. Per raggiungere tale equilibrio devono essere soddisfatte le condizioni descritte nelle sezioni da 2.2. a 2.10».
6
Nella sezione 2.2 di tale disciplina, il punto 12 prevede che gli «aiuti devono essere concessi per un servizio di interesse economico generale effettivo e definito correttamente a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, [TFUE]».
7
Il punto 13 di detta disciplina, contenuto nella medesima sezione, enuncia segnatamente quanto segue:
«(...) In particolare gli Stati membri non possono attribuire obblighi specifici di servizio pubblico a servizi che vengono già forniti – o che possono essere forniti – in modo soddisfacente e a condizioni, quali il prezzo, le caratteristiche qualitative oggettive, la continuità e l’accesso al servizio, coerenti con il pubblico interesse, quale definito dallo Stato, da imprese operanti in normali condizioni di mercato. (...)».
8
Il punto 21 della disciplina CSP, contenuto nella sezione 2.8 della medesima, così dispone:
«L’importo della compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire i costi netti (...) determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, compreso un margine di utile ragionevole».
9
Nella stessa sezione, il punto 44 di tale disciplina precisa quanto segue:
«Qualora un’impresa svolga sia attività che rientrano nell’ambito [dei servizi di interesse economico generale (SIEG)], sia attività che ne esulano, dalla contabilità interna devono risultare distintamente i costi e le entrate derivanti dal SIEG e quelli degli altri servizi (...). Quando un’impresa è incaricata della fornitura di più SIEG, sia perché è diversa l’autorità che aggiudica il servizio sia perché è diversa la natura del servizio, la contabilità interna dell’impresa deve permettere di verificare l’eventualità di una sovracompensazione a livello di ciascun SIEG».
10
Il punto 46 di detta disciplina, anch’esso contenuto nella sezione 2.8 della medesima, aggiunge quanto segue:
«Lo Stato membro può decidere che gli utili derivanti da altre attività al di fuori dell’ambito del SIEG, in particolare le attività che si basano sull’infrastruttura necessaria a fornire il SIEG, debbano essere destinati interamente o in parte al finanziamento del SIEG».
11
Il punto 47 della stessa disciplina, contenuto nella sezione 2.8 di quest’ultima, così prevede:
«Per sovracompensazione si intende la compensazione ricevuta in eccesso dall’impresa rispetto all’importo di aiuto, come definito al punto [21], per l’intera durata del contratto. (...)».
12
In detta sezione 2.8, l’articolo 48 della disciplina CSP così dispone:
«Poiché non è necessaria per la gestione del SIEG, la sovracompensazione costituisce un aiuto di Stato incompatibile».
Fatti
13
Nell’ambito della creazione di una struttura ecologica principale e di una rete Natura 2000 sul proprio territorio, il Regno dei Paesi Bassi ha istituito il Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (regime di sovvenzioni di organismi privati per la tutela dell’ambiente che gestiscono terreni; in prosieguo: il «regime PNB») che consente ai tredici organismi di gestione dei terreni (in prosieguo: gli «OGT»), ricorrenti nella presente impugnazione, di acquistare spazi naturali.
14
I costi che potevano essere coperti dalle sovvenzioni nell’ambito di tale regime di aiuti erano il prezzo di acquisto dei terreni, le altre spese di acquisto e i costi per la risoluzione dei contratti di affitto relativi ai suddetti terreni. Quando le entrate eccedevano i costi di gestione, dovevano essere reinvestite nella conservazione della natura o versate allo Stato dei Paesi Bassi. Un simile obbligo, benché non previsto esplicitamente dal regime PNB, si deduceva implicitamente dagli statuti degli OGT, che dovevano essere sottoposti per approvazione alle autorità dei Paesi Bassi al fine di ottenere le sovvenzioni di cui trattasi. Inoltre, gli OGT non erano autorizzati a modificare la destinazione dei terreni acquistati sotto lo stesso regime o a utilizzarli in modo contrario alla finalità di conservazione della natura senza il consenso espresso delle autorità che concedono le sovvenzioni in questione. Del pari, i terreni non potevano essere dati in locazione o rivenduti senza l’autorizzazione espressa delle autorità dei Paesi Bassi.
15
Il 23 dicembre 2008 due fondazioni private senza scopo di lucro di diritto dei Paesi Bassi, la Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe (in prosieguo: la «NPDHV») e la Stichting Linschoten – che gestiscono terreni ed esercitano attività di conservazione della natura e di gestione del patrimonio culturale nonché attività economiche, quali l’affitto di fondi rustici, l’agricoltura, la silvicoltura e il turismo – hanno sporto denuncia dinanzi alla Commissione. Nel 2009 le due fondazioni che hanno sporto denuncia sono state sostituite, nell’ambito del procedimento amministrativo di cui trattasi, dalla Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (associazione per la parità dei diritti dei proprietari fondiari privati, Paesi Bassi) (in prosieguo: la «VGG»), il cui oggetto sociale consiste, in particolare, nel garantire la parità dei diritti di tutti i proprietari fondiari privati nel contesto del sovvenzionamento dell’acquisto di terreni.
16
Il regime inizialmente in vigore dal 1993 al 2012 è stato sostituito da un nuovo regime di aiuti che la Commissione ha approvato con decisione del 13 luglio 2011. Successivamente la VGG, con comunicazioni del 26 agosto, 14 e 28 settembre 2011, ha chiesto alla Commissione di prendere posizione sulla sua denuncia e di chiedere il recupero dell’aiuto illegittimo.
17
Con la decisione controversa, la Commissione ha dichiarato il regime di acquisizione di spazi naturali compatibile con il mercato interno in forza dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
18
La Commissione ha anzitutto ritenuto che il regime di sovvenzioni costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La decisione controversa sottolinea che il compito principale degli OGT, in quanto organizzazioni di tutela e di conservazione della natura, non è di carattere economico. Ciò premesso, tali organismi esercitano parallelamente talune attività secondarie, quali la vendita di legname e di canniccio, la locazione di diritti di caccia e di pesca e attività turistiche di natura economica. Per quanto riguarda tali attività, la Commissione ha ritenuto che occorresse qualificare tali organismi come «imprese» ai sensi delle norme sulla concorrenza. A tale riguardo, essa si è basata sulla sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418), con la quale il Tribunale ha statuito che, nonostante i beni e i servizi offerti da organizzazioni di tutela dell’ambiente che beneficiavano di un regime di aiuti simile al regime PNB nell’ambito delle loro attività secondarie derivassero dalla loro attività principale di tutela dell’ambiente, essi non erano resi obbligatori dalla loro attività principale, dal momento che simili attività secondarie costituivano attività di natura economica.
19
In particolare, la Commissione ha ritenuto che la cessione a titolo gratuito di terreni e le sovvenzioni all’acquisto e alla gestione di questi ultimi conferissero un primo vantaggio economico agli OGT. Essa ha inoltre osservato che non si poteva escludere che gli OGT percepissero un secondo vantaggio derivante dalle plusvalenze in conto capitale eventualmente derivanti dalla rivendita dei terreni acquistati. Orbene, il regime PNB non soddisfaceva, secondo la Commissione, le condizioni individuate dalla Corte nella sua sentenza del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415) per i SIEG, poiché la compensazione dei beneficiari del regime PNB non era stata determinata secondo una procedura adeguata.
20
Dal momento che le organizzazioni di tutela della natura erano state investite, in forza della misura di aiuto, di un obbligo di servizio pubblico di protezione della natura, la Commissione ha poi esaminato se il regime di sovvenzioni soddisfacesse le condizioni della disciplina CSP. Dato che, secondo tale istituzione, queste ultime erano soddisfatte, la Commissione ha dichiarato il regime PNB compatibile con il mercato interno.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
21
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 febbraio 2016, la VGG e gli altri ricorrenti in primo grado (in prosieguo: «VGG e a.») hanno proposto un ricorso di annullamento della decisione controversa.
22
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 maggio 2016, gli OGT hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con ordinanza del 6 aprile 2017 il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha accolto tale domanda.
23
A sostegno del proprio ricorso VGG e a. hanno dedotto quattro motivi vertenti, il primo, su una violazione dei loro diritti procedurali, previsti all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il secondo, sulla violazione dei principi di irretroattività e di certezza del diritto, il terzo, in subordine, sull’errore di diritto e sul difetto di motivazione nell’applicare la disciplina CSP e, il quarto, sulla violazione dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
24
La Commissione e gli intervenienti nel ricorso di annullamento hanno contestato la qualificazione di «interessati» di VGG e a., nonché la ricevibilità del secondo e del quarto motivo di ricorso.
25
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato il suddetto ricorso ricevibile, ha accolto il primo motivo di ricorso e ha pertanto annullato la decisione controversa senza procedere all’esame degli altri motivi del ricorso medesimo.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
26
Gli OGT chiedono che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata, e
–
in via principale, condannare i ricorrenti in primo grado alle spese, o
–
in subordine, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare le spese.
27
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata e
–
respingere il ricorso.
28
VGG e a. chiedono che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione, e
–
condannare gli OGT alle spese.
Sull’impugnazione
29
A sostegno della loro impugnazione, gli OGT deducono due motivi vertenti, il primo, su un errore di diritto nell’analisi della ricevibilità del ricorso in primo grado e, il secondo, su un errore di diritto nella parte in cui la sentenza impugnata ammette l’esistenza di difficoltà serie.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
30
Con il loro primo motivo, gli OGT fanno valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto avendo statuito, con la sentenza impugnata, che VGG e a. erano «interessati», ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Tale motivo si articola in due parti, la prima sollevata in via principale e la seconda in subordine.
31
Con la prima parte di detto motivo, gli OGT fanno valere che non esiste alcun rapporto di concorrenza tra essi e i membri della VGG, dal momento che l’attività principale degli OGT sarebbe di natura non economica e che, nei limiti in cui le loro attività secondarie dovessero essere qualificate come «economiche», essi non sarebbero attivi sullo stesso mercato dei membri della VGG. Infatti, la descrizione delle rispettive attività degli OGT e dei membri della VGG, quale risulta dal punto 63 della sentenza impugnata, dimostrerebbe che tali attività sono diverse e sono esercitate su mercati distinti.
32
In particolare, l’uso del termine generico di «turismo», al punto 66 della sentenza impugnata, per descrivere una delle attività della NPDHV non è sufficiente a dimostrare il rapporto concorrenziale tra le attività dei membri della VGG e quelle degli OGT. Da un lato, tale riferimento troppo generico occulterebbe le effettive differenze che sussisterebbero tra le attività turistiche degli OGT, che sono offerte a titolo gratuito, e quelle dei membri della VGG, aventi scopo di lucro. Dall’altro, un simile riferimento non darebbe conto del nesso diretto tra la missione essenziale degli OGT di protezione e di conservazione della natura e le loro attività turistiche.
33
Infine, da un lato, dalla sentenza impugnata non risulterebbe che il mercato della vendita di legname sia stato preso in considerazione dal Tribunale per dimostrare un rapporto di concorrenza tra le attività degli OGT e quelle dei membri della VGG. Dall’altro, gli elementi contenuti nella sentenza impugnata non sarebbero comunque sufficienti a dimostrare un rapporto di concorrenza con i membri della VGG su un simile mercato.
34
Con la seconda parte del loro primo motivo, gli OGT sostengono che l’aiuto di cui trattasi non ha avuto alcuna incidenza concreta sulla posizione concorrenziale dei membri della VGG e non ha comunque falsato il loro rapporto concorrenziale.
35
Anzitutto, il Tribunale avrebbe utilizzato, al punto 68 della sentenza impugnata, un criterio erroneo, vale a dire quello dell’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri, anziché quello dell’effetto concreto sui rapporti di concorrenza con i membri della VGG. Inoltre il Tribunale avrebbe concluso, in assenza di qualsiasi elemento concreto, nel senso di un rischio di incidenza concreta dell’aiuto sulla posizione concorrenziale dei membri della VGG. Infine, l’affermazione secondo cui ai membri della VGG sarebbe stato sistematicamente impedito di acquistare terreni venendo così frenati nella loro espansione non sarebbe pertinente, dal momento che non esisterebbe un mercato della gestione degli spazi naturali.
36
Il governo dei Paesi Bassi sostiene l’argomento degli OGT.
37
La Commissione, da parte sua, sostiene anzitutto che il ragionamento di cui ai punti 63 e 64 della sentenza impugnata è incomprensibile, poiché dalla decisione controversa risulterebbe che le attività economiche degli OGT non corrispondono alle attività dei membri della VGG, dal momento che l’unica sovrapposizione tra tali attività riguarda il settore turistico. In tale settore, l’attività degli OGT si limiterebbe tuttavia a consentire l’accesso gratuito agli spazi naturali che essi gestiscono, cosicché non si tratterebbe di un’offerta di servizi su un mercato.
38
Il Tribunale avrebbe poi snaturato i fatti deducendo dal punto 27 della decisione controversa una descrizione delle attività dei membri della VGG, mentre tale punto descriverebbe solo l’attività della NPDHV.
39
Infine, la Commissione sostiene l’argomento degli OGT secondo cui il Tribunale avrebbe confuso il criterio del pregiudizio agli scambi con quello di un effetto concreto sulla posizione concorrenziale dei membri della VGG e avrebbe omesso di verificare tale secondo criterio. Al punto 71 della sentenza impugnata, il Tribunale si sarebbe infatti limitato a presumere che il criterio dell’effetto concreto sulla posizione concorrenziale della VGG fosse soddisfatto. Orbene, secondo la giurisprudenza, sarebbe spettato alla VGG fornire la prova dell’effetto concreto che l’aiuto concesso agli OGT avrebbe avuto sulla posizione concorrenziale dei membri della VGG.
40
VGG e a. ribattono, in via principale, che l’argomento degli OGT, diretto a ottenere una nuova valutazione dei fatti, è irricevibile. In subordine, VGG e a. contestano l’argomento degli OGT nel merito.
Giudizio della Corte
41
Occorre anzitutto rilevare che il Tribunale ha statuito, al punto 76 della sentenza impugnata, che almeno uno dei membri della VGG, vale a dire la NPDHV, deve essere qualificato come «interessato», ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento n. 659/1999.
42
A sostegno di tale conclusione ha indicato, al punto 53 di detta sentenza, che un concorrente indiretto del beneficiario di un aiuto può essere qualificato come «interessato», a condizione che faccia valere che i suoi interessi potrebbero essere lesi dalla concessione dell’aiuto e che dia sufficiente dimostrazione che l’aiuto rischierebbe di avere concrete ripercussioni sulla sua situazione. Al punto 54 della suddetta sentenza ha precisato che, per quanto riguarda le imprese concorrenti, il ricorrente, per poter essere qualificato come «interessato», deve, da un lato, dimostrare di trovarsi in un rapporto di concorrenza con i beneficiari dell’aiuto e, dall’altro, provare che l’aiuto rischia di avere un’incidenza concreta sulla sua situazione, falsando il rapporto di concorrenza di cui trattasi.
43
Alla luce di tali criteri, il Tribunale ha constatato, ai punti da 61 a 67 della sentenza impugnata, l’esistenza di un rapporto di concorrenza tra i membri della VGG – in particolare la NPDHV – e gli OGT, e ha esaminato, ai punti da 68 a 75 di detta sentenza, se fosse dimostrata un’incidenza concreta della concessione dell’aiuto contestato sulla situazione dei membri della VGG che falsi il rapporto di concorrenza tra questi ultimi e i beneficiari della misura di aiuto di cui trattasi.
44
In primo luogo, occorre rilevare che gli OGT contestano il rapporto di concorrenza constatato dal Tribunale facendo sostanzialmente valere che il riferimento al termine generico di «turismo», al punto 66 della sentenza impugnata, sarebbe troppo generale, che il mercato della vendita di legname non sarebbe stato considerato e che gli elementi presi in considerazione non sarebbero in generale sufficienti a dimostrare un rapporto di concorrenza tra gli OGT e i membri della VGG.
45
A tale riguardo, è sufficiente constatare che, con un simile argomento, gli OGT contestano sostanzialmente, e senza far valere uno snaturamento degli elementi di prova, la valutazione sovrana dei fatti effettuata dal Tribunale ai punti da 63 a 67 della sentenza impugnata.
46
Orbene, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, la valutazione dei fatti operata dal Tribunale non costituisce, salvo il caso di snaturamento degli elementi di prova addotti dinanzi a esso, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte (sentenze del 30 settembre 2003, Freistaat Sachsen e a./Commissione, C‑57/00 P e C‑61/00 P, EU:C:2003:510, punto 102, nonché del 26 marzo 2020, Larko/Commissione, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 25).
47
Per quanto riguarda l’argomento presentato dalla Commissione, nella sua comparsa di risposta, a sostegno della prima parte del primo motivo, vertente su uno snaturamento dei fatti asseritamente commesso dal Tribunale, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 174 del regolamento di procedura della Corte, le conclusioni della comparsa di risposta tendono all’accoglimento o al rigetto, totale o parziale, dell’impugnazione. Inoltre, a norma degli articoli 172 e 176 di tale regolamento, le parti autorizzate a depositare una comparsa di risposta possono presentare, con atto separato, distinto dalla comparsa di risposta, un’impugnazione incidentale, la quale, in forza dell’articolo 178, paragrafi 1 e 3, seconda frase, del medesimo regolamento, deve tendere all’annullamento, totale o parziale, della decisione del Tribunale, sulla base di motivi e argomenti di diritto distinti da quelli dedotti nella comparsa di risposta.
48
Dal combinato disposto di tali norme risulta che la comparsa di risposta non può essere intesa all’annullamento della decisione del Tribunale per motivi distinti e autonomi da quelli dedotti nell’impugnazione, in quanto motivi di tal genere possono essere fatti valere solo nell’ambito di un’impugnazione incidentale (sentenze del 10 novembre 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissione, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, punti da 99 a 101; del 30 maggio 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiglio, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punto 20, nonché del 28 febbraio 2019, Consiglio/Growth Energy e Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, punto 57).
49
Pertanto, dato che gli OGT non hanno dedotto motivi vertenti su uno snaturamento dei fatti da parte del Tribunale per quanto riguarda la sua valutazione dell’esistenza di un rapporto di concorrenza tra i membri della VGG e gli OGT, un simile argomento dedotto dalla Commissione nell’ambito della sua comparsa di risposta non può essere ricevibile.
50
In secondo luogo, come ricordato dall’avvocato generale al paragrafo 38 delle conclusioni, la Corte ha già statuito che, alla luce della definizione contenuta nell’articolo 1, lettera h), del regolamento n. 659/1999, un’impresa concorrente del beneficiario di una misura di aiuto figura incontestabilmente tra gli «interessati» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (sentenza del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punto 59).
51
Ne consegue che, avendo constatato l’esistenza di un rapporto di concorrenza tra almeno uno dei membri della VGG e gli OGT, il Tribunale non ha commesso errori di diritto statuendo che la VGG figurava tra gli «interessati», ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
52
In terzo luogo, da quanto precede risulta che sono inconferenti gli argomenti presentati dagli OGT nonché dalla Commissione nell’ambito della seconda parte del primo motivo, diretti a contestare l’esistenza di un’incidenza concreta del regime PNB sulla situazione dei membri della VGG, in quanto la qualificazione di interessati dei membri della VGG risulta direttamente dalla loro qualità di concorrenti degli OGT.
53
Alla luce delle considerazioni che precedono, il primo motivo deve essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
54
Con il loro secondo motivo, gli OGT fanno valere che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Commissione ha incontrato «difficoltà serie» al momento dell’adozione della decisione controversa. Tale motivo si articola in tre parti, relative, la prima, alla qualificazione come SIEG «globale» o «atipico» utilizzata dalla Commissione nella decisione controversa per definire le attività degli OGT, la seconda, all’indizio dell’assenza di contabilità separata e, la terza, all’indizio dell’assenza di un meccanismo che eviti la sovracompensazione.
55
Con la prima parte di tale motivo, in primo luogo, gli OGT sostengono che il Tribunale ha individuato, al punto 117 della sentenza impugnata, un asserito argomento di VGG e a. vertente su una contraddizione nel qualificare la misura di aiuto di cui trattasi come SIEG «globale» o «atipico», che tuttavia non sarebbe stato dedotto da queste ultime.
56
In secondo luogo, non sussisterebbe alcuna contraddizione nella decisione controversa, in quanto il suo punto 50 riguarda la qualificazione dei beneficiari delle misure di aiuto come imprese, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, mentre il suo punto 93 riguarderebbe la questione di stabilire in che misura le attività secondarie degli OGT costituissero parte integrante del SIEG loro affidato.
57
In terzo luogo, contrariamente a quanto statuito dal Tribunale al punto 128 della sentenza impugnata, sia dalla decisione controversa sia dalle risposte fornite dalla Commissione ai quesiti posti dal Tribunale risulterebbe che tale istituzione avrebbe avuto a disposizione elementi sufficienti per constatare che le attività secondarie degli OGT costituivano parte integrante del SIEG loro affidato.
58
In quarto luogo, il Tribunale avrebbe ignorato che il punto 41 della sentenza del Tribunale del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418), non è pertinente ai fini di valutare se le attività secondarie degli OGT costituissero o meno parte integrante del SIEG di cui erano incaricate.
59
In quinto luogo, gli OGT affermano che, al punto 128 della sentenza impugnata, il Tribunale ha interpretato erroneamente il punto 11 della disciplina CSP, secondo il quale l’aiuto di Stato concesso dovrebbe essere necessario per la gestione del SIEG. Per contro, il Tribunale avrebbe esaminato se la Commissione disponesse di elementi che le consentivano di analizzare se le attività secondarie fossero necessarie per la gestione del SIEG.
60
Infine, nella loro replica, gli OGT contestano che la durata del procedimento di esame preliminare costituirebbe, nel caso di specie, un indizio dell’esistenza di difficoltà serie.
61
Con la seconda parte del secondo motivo, gli OGT fanno valere che il Tribunale ha erroneamente dedotto dalla mancanza di una contabilità separata per le loro attività secondarie un indizio dell’esistenza di difficoltà serie, criterio che è pertinente solo nel caso in cui tali attività non rientrino esse stesse nel SIEG, circostanza che la Commissione avrebbe tuttavia escluso nella decisione controversa per quanto riguarda le attività secondarie degli OGT.
62
Allo stesso modo, nulla potrebbe essere dedotto dall’attesa, da parte della Commissione, della pronuncia della sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418), in quanto tale sentenza riguarda la questione di stabilire se sussistesse un aiuto di Stato e non la questione della compatibilità di un aiuto con il mercato interno. La Commissione non si sarebbe, infatti, basata su tale sentenza per il suo esame del regime PNB e vi avrebbe fatto riferimento solo per confermare che i redditi di dette attività potrebbero servire da compensazione per il SIEG affidato.
63
In ogni caso, la circostanza che, nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, gli organismi tedeschi in questione abbiano tenuto una contabilità separata per le loro attività economiche secondarie non sarebbe tale da impedire alla Commissione di constatare, nella presente causa, che una simile contabilità non era necessaria per il fatto che le attività secondarie degli OGT costituirebbero parte integrante del SIEG.
64
Con la terza parte del secondo motivo, gli OGT deducono che la valutazione del Tribunale, secondo la quale l’assenza di un meccanismo prestabilito inteso a evitare una sovracompensazione costituiva parimenti un indizio dell’esistenza di difficoltà serie, deriva da uno snaturamento degli elementi di fatto che implica una sostituzione della motivazione della decisione controversa. Infatti, dai punti 94, 95 e 97 della decisione controversa risulterebbe chiaramente che era previsto un meccanismo prestabilito che preveniva la sovracompensazione. Infatti, in forza del regime PNB, le sovvenzioni d’investimento e le sovvenzioni di gestione non potrebbero essere cumulate per coprire costi analoghi, i redditi dei terreni dovrebbero essere sempre dedotti dal calcolo delle sovvenzioni di gestione, i terreni non potrebbero essere venduti senza l’autorizzazione formale delle autorità che concedono le sovvenzioni e gli OGT sarebbero obbligati a rimborsare qualsiasi vantaggio ingiustificato ottenuto dalla vendita di un terreno.
65
Il governo dei Paesi Bassi sostiene l’argomento degli OGT.
66
Da parte sua, la Commissione, per quanto riguarda la prima parte del secondo motivo, fa valere, in primo luogo, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto avendo ritenuto che la durata del procedimento di esame preliminare indicasse l’esistenza di difficoltà serie. Sebbene tale procedimento sia effettivamente stato anormalmente lungo, la sua durata si spiegherebbe con il fatto che, prima di adottare la decisione controversa, si sono attesi sia l’esito dei negoziati tra le parti sia la pronuncia della sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418).
67
In secondo luogo, tale istituzione fa valere che il ragionamento di cui ai punti da 126 a 129 della sentenza impugnata è incomprensibile, in quanto deriva da una confusione tra la questione della natura economica delle attività secondarie degli OGT e quella dell’appartenenza di tali attività al SIEG affidato a detti organismi.
68
In terzo luogo, tale ragionamento si fonderebbe su uno snaturamento dei fatti, in quanto si sarebbe presunto che la Commissione avesse concluso che tali attività secondarie erano necessarie per la gestione del SIEG, mentre per tale istituzione dette attività costituirebbero parte integrante del SIEG affidato agli OGT. Dalla decisione controversa risulterebbe infatti chiaramente che il SIEG affidato agli OGT riguarda sia la tutela della natura sia le attività secondarie.
69
In quarto luogo, al punto 128 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe quindi stabilito un criterio manifestamente erroneo quando ha considerato che, per la Commissione, le attività secondarie di carattere economico erano necessarie per la gestione del SIEG, ai sensi del punto 11 della disciplina CSP.
70
In quinto luogo, la Commissione sostiene, ad abundantiam, che VGG e a. non hanno sollevato la questione dell’esattezza della definizione del SIEG da parte del Regno dei Paesi Bassi, ma si sono limitate a far valere che il carattere atipico del SIEG generava di per sé l’esistenza di difficoltà serie.
71
Per quanto riguarda la seconda parte del secondo motivo, la Commissione sostiene altresì che, poiché le attività secondarie degli OGT costituiscono parte integrante del SIEG ad essi affidato, l’assenza di contabilità separata non è pertinente al fine di dimostrare la presenza di difficoltà serie.
72
Per quanto riguarda la terza parte del secondo motivo, la Commissione considera che, per le ragioni addotte dagli OGT, il Tribunale ha snaturato i fatti e aggiunge che l’attività di gestione della natura è un’attività deficitaria, cosicché sarebbe impossibile che le entrate delle attività secondarie superino i costi di gestione della natura. Inoltre il Tribunale avrebbe esaminato la mancata analisi dell’esistenza di un meccanismo di prevenzione della sovracompensazione omettendo di tener conto del fatto che le attività secondarie degli OGT costituiscono parte integrante del SIEG loro affidato, cosicché esso non poteva che commettere un errore di diritto concludendo, a tale riguardo, che la Commissione non disponeva di informazioni sufficienti per adottare la decisione controversa.
73
VGG e a. eccepiscono anzitutto e in via principale il carattere inconferente del secondo motivo di impugnazione, dal momento che gli OGT non contesterebbero le valutazioni del Tribunale secondo le quali la durata eccessivamente lunga del procedimento di esame preliminare, l’attesa da parte della Commissione della pronuncia della sentenza del Tribunale del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418), e la qualificazione senza precedenti del SIEG affidato agli OGT come «globale» o «atipico» dimostrerebbero l’esistenza di difficoltà serie. Orbene, tali indizi sarebbero di per sé sufficienti a dimostrare simili difficoltà.
74
In subordine, VGG e a. contestano parimenti l’argomento degli OGT dedotto in ciascuna delle tre parti del secondo motivo, pur sottolineando che – anche volendo supporre che la Corte accolga l’una o l’altra di tali parti – ciò non sarebbe sufficiente, alla luce dell’insieme di indizi constatato dal Tribunale, a giustificare l’annullamento della sentenza impugnata.
Giudizio della Corte
75
Secondo una giurisprudenza costante, il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE risulta indispensabile quando la Commissione incontra difficoltà serie per valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato interno. La Commissione può quindi limitarsi alla fase preliminare di esame di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE per decidere a favore di un aiuto solo nel caso in cui sia in grado di acquisire la convinzione, in esito a un primo esame, che tale aiuto è compatibile con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, 3F/Commissione, C‑646/11 P, non pubblicata, EU:C:2013:36, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
76
Per contro, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione della compatibilità di detto aiuto con il mercato interno, essa è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad avviare, a tale scopo, il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 30 nonché giurisprudenza ivi citata).
77
Infatti, da una giurisprudenza costante risulta che, qualora il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della compatibilità della misura considerata, tale istituzione ha l’obbligo di avviare il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre al riguardo di un margine di discrezionalità (v., in tal senso, sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punto 113 e giurisprudenza ivi citata).
78
Pertanto, la Commissione, conformemente alla finalità dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, deve predisporre le misure e le verifiche necessarie per superare, nel corso dell’esame preliminare, difficoltà eventualmente incontrate, in modo da dissipare tutti i dubbi esistenti circa la compatibilità della misura considerata con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punti 34 e 35, nonché giurisprudenza ivi citata).
79
Poiché il criterio delle difficoltà serie è oggettivo, la sussistenza di simili difficoltà deve essere ricercata non soltanto nelle circostanze dell’adozione della decisione della Commissione in esito all’esame preliminare, ma anche nelle valutazioni sulle quali si è fondata la Commissione (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C 131/15 P, EU:C:2016:989, punto 31 nonché giurisprudenza ivi citata).
80
Ne consegue che la legittimità di una decisione di non sollevare obiezioni, fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999, dipende dallo stabilire se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva, al momento della fase preliminare di esame della misura notificata, avrebbe dovuto oggettivamente far sorgere dubbi circa la compatibilità di tale misura con il mercato interno, dato che simili dubbi devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale a cui possono partecipare gli interessati menzionati all’articolo 1, lettera h), di detto regolamento (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 32 nonché giurisprudenza ivi citata).
81
Un ricorrente che chiede l’annullamento di una decisione di non sollevare obiezioni mette in discussione essenzialmente il fatto che la decisione adottata dalla Commissione a proposito dell’aiuto di cui trattasi sia stata presa senza che tale istituzione avviasse il procedimento d’indagine formale, violando così i suoi diritti procedurali. Affinché la sua domanda di annullamento sia accolta, il ricorrente può invocare qualsiasi motivo idoneo a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi a diposizione della Commissione al momento della fase preliminare di esame della misura notificata avrebbe dovuto far sorgere dubbi circa la compatibilità di tale misura con il mercato interno. L’utilizzo di simili argomenti non può tuttavia comportare la trasformazione dell’oggetto del ricorso né la modifica dei presupposti di ricevibilità di quest’ultimo. Al contrario, l’esistenza di dubbi circa tale compatibilità è proprio la prova che deve essere fornita per dimostrare che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punto 59, nonché del 21 dicembre 2016, Club Hotel Loutraki e a./Commissione, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
82
La prova dell’esistenza dei dubbi sulla compatibilità con il mercato interno dell’aiuto di cui trattasi, che deve essere ricercata sia nelle circostanze dell’adozione della decisione di non sollevare obiezioni sia nel suo contenuto, deve essere fornita dal richiedente l’annullamento di tale decisione, sulla base di un insieme di indizi concordanti (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, 3F/Commissione, C‑646/11 P, non pubblicata, EU:C:2013:36, punti 30 e 31 nonché giurisprudenza ivi citata).
83
Nella fattispecie, al fine di stabilire se sussistessero o meno difficoltà serie che giustificavano l’avvio di un procedimento d’indagine formale, il Tribunale ha verificato l’insieme degli indizi dedotti da VGG e a., da esso esposti ai punti 107, 130, 132 e 137 della sentenza impugnata.
84
In particolare, ai punti 115 e 116 della sentenza impugnata, il Tribunale ha indicato che, al fine di statuire sul motivo dedotto da VGG e a. relativo alla sussistenza di difficoltà serie che la Commissione avrebbe incontrato in occasione dell’esame preliminare del regime di aiuti in questione a causa della sua qualificazione come SIEG «globale» o «atipico», spettava ad esso analizzare il grado di connessione tra le attività economiche secondarie degli OGT e la loro attività principale.
85
A tale riguardo, esso ha anzitutto sottolineato, al punto 126 di tale sentenza, che, al punto 50 della decisione controversa, la Commissione aveva ammesso che, anche se i beni e i servizi offerti da organizzazioni di tutela dell’ambiente nell’ambito delle loro attività secondarie risultavano dalla loro attività principale di tutela dell’ambiente, essi non erano resi obbligatori da tale attività principale. Il Tribunale ha inoltre constatato che la Commissione non aveva esaminato se le attività secondarie di carattere economico degli OGT potessero essere assicurate correttamente a condizioni di mercato o fossero di interesse generale.
86
Il Tribunale ha poi ricordato, al punto 127 di detta sentenza, che l’insufficienza o l’incompletezza dell’esame condotto dalla Commissione in sede di procedimento di esame preliminare rappresentava un indizio della sussistenza di difficoltà serie.
87
Al punto 128 della sentenza impugnata il Tribunale ha precisato che, nonostante le entrate generate dalle attività secondarie siano destinate a coprire parte dei costi dell’attività principale di conservazione della natura e siano strettamente connesse alla missione di interesse generale di detta attività principale, gli elementi a disposizione della Commissione non le consentivano di concludere, su questa sola base, che le attività secondarie degli OGT fossero necessarie per la gestione del SIEG, ai sensi del punto 11 della disciplina CSP, o che dette attività fossero di interesse economico generale.
88
Al punto 129 di tale sentenza, il Tribunale ha precisato che «[i]nfatti, sebbene un’impresa alla quale è conferito un SIEG possa esercitare altre attività economiche, anche se connesse alla missione di interesse generale affidatale, ciò non implica automaticamente la possibilità di considerare queste ultime parte integrante di detto SIEG» e che «[n]e deriva, per contro, l’esigenza che una simile impresa rispetti gli obblighi di trasparenza finanziaria e di tenuta di una contabilità separata al fine di evitare qualsiasi rischio di sovracompensazione».
89
Al punto 130 di detta sentenza, esso ne ha concluso che «la qualificazione operata dalla Commissione come SIEG “globale” o “atipico” della misura di aiuto in questione rivela l’esistenza di una difficoltà seria».
90
In primo luogo, da tali elementi risulta che, anche se il Tribunale ha rilevato, al punto 117 della sentenza impugnata, che a suo avviso VGG e a. hanno evidenziato una contraddizione tra i punti 50 e 93 della decisione controversa, esso non ha fondato su una simile contraddizione la sua conclusione relativa alla sussistenza di difficoltà serie rivelate da tale qualificazione come SIEG «globale» o «atipico» delle attività degli OGT. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 71 e 72 delle conclusioni, anziché concentrarsi su una contraddizione specifica che inciderebbe sull’analisi effettuata nella decisione controversa, il Tribunale si è basato sull’insufficienza e sull’incompletezza degli elementi di cui disponeva la Commissione in esito al procedimento di esame preliminare per quanto riguarda le attività svolte dagli OGT.
91
Pertanto, gli argomenti degli OGT e della Commissione, vertenti sul fatto che il Tribunale si sarebbe erroneamente basato su affermazioni contraddittorie della Commissione, non possono essere accolti.
92
In secondo luogo, per quanto riguarda gli elementi di cui disponeva la Commissione in esito a tale procedimento preliminare, gli OGT e la Commissione ritengono che il Tribunale abbia erroneamente statuito che detti elementi erano insufficienti per constatare che le attività secondarie degli OGT costituivano parte integrante del SIEG loro affidato. Orbene, dalle constatazioni del Tribunale ai punti da 119 a 121 della sentenza impugnata risulta che, per concludere che tali attività secondarie rientravano nel «SIEG globale», la Commissione si è basata sulla sola circostanza che i costi e le entrate di dette attività, di carattere economico, erano imputati ai costi della loro attività principale di protezione della natura.
93
In particolare, ai punti 120 e 121 della sentenza impugnata, il Tribunale ha indicato che, in risposta ai suoi quesiti relativi alla connessione tra le attività economiche secondarie degli OGT e il SIEG loro affidato, la Commissione si era sostanzialmente limitata a far valere, da un lato, che tali attività secondarie erano strettamente connesse all’attività principale di protezione della natura, in quanto contribuivano a finanziarla, e, dall’altro, che la circostanza che queste stesse attività non fossero necessarie per conseguire gli obiettivi di tutela della natura non significava che non potessero far parte di un SIEG costituito dall’attività primaria non economica di protezione della natura.
94
Sulla base di tali constatazioni il Tribunale ha ritenuto, al punto 128 della sentenza impugnata, che il solo fatto che le entrate generate dalle attività secondarie mirassero a coprire una parte dei costi dell’attività principale di conservazione della natura e che fossero, pertanto, strettamente connesse alla missione di interesse generale di tale attività principale, non fosse sufficiente per consentire alla Commissione di concludere che le attività secondarie erano necessarie per la gestione del SIEG, ai sensi del punto 11 della disciplina CSP, o che le attività secondarie avevano un interesse economico generale ai sensi della giurisprudenza.
95
A tale riguardo, occorre ricordare anzitutto che – sebbene gli Stati membri siano legittimati a definire la portata e l’organizzazione dei loro SIEG tenendo conto, in particolare, di obiettivi propri della loro politica nazionale e, a tale riguardo, dispongano di un ampio potere discrezionale che può essere rimesso in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto – tale potere non può essere illimitato e deve, in ogni caso, essere esercitato nel rispetto del diritto dell’Unione (sentenze del 26 aprile 2018, Cellnex Telecom e Telecom Castilla-La Mancha/Commissione, C‑91/17 P e C‑92/17 P, non pubblicata, EU:C:2018:284, punti da 41 a 43, nonché del 15 maggio 2019, Achema e a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punto 104).
96
Infatti l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE prevede, da un lato, che le imprese incaricate della gestione di SIEG siano sottoposte alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali regole non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata, e, dall’altro, che lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria all’interesse dell’Unione.
97
In tal senso, il tenore stesso dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE evidenzia come deroghe alle norme del Trattato siano consentite solo se necessarie all’adempimento della specifica missione affidata a un’impresa incaricata della gestione di un SIEG (sentenza dell’8 marzo 2017, Viasat Broadcasting UK/Commissione, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, punto 29).
98
Pertanto, come ricordato al punto 3 della disciplina CSP, qualora una misura a favore di un’impresa incaricata della gestione di un SIEG soddisfi le condizioni generali di applicabilità dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa costituisce un aiuto di Stato soggetto alle disposizioni degli articoli da 106 a 108 TFUE.
99
Orbene, per quanto riguarda la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, secondo costante giurisprudenza della Corte essa rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che agisce sotto il controllo dei giudici dell’Unione, tale istituzione gode, al riguardo, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale e, nell’esercizio di tale potere discrezionale, la Commissione può adottare orientamenti al fine di stabilire i criteri sulla base dei quali essa intende valutare la compatibilità, con il mercato interno, di misure di aiuto previste dagli Stati membri (sentenze dell’8 marzo 2016, Grecia/Commissione, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punto 68, nonché del 19 luglio 2016, Kotnik e a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punti da 37 a 39).
100
In base a una consolidata giurisprudenza, adottando simili norme di comportamento e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può, in linea di principio, discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (sentenze dell’8 marzo 2016, Grecia/Commissione, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punto 69, nonché del 19 luglio 2016, Kotnik e a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punto 40).
101
Pertanto, nel settore degli aiuti di Stato, la Commissione è vincolata dalle discipline che essa adotta, nei limiti in cui queste ultime non derogano a norme del Trattato FUE e la loro applicazione non viola i principi generali del diritto, quali la parità di trattamento (sentenza dell’8 marzo 2016, Grecia/Commissione, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punto 70).
102
Nel caso di specie, non è stato fatto valere né dinanzi al Tribunale né dinanzi alla Corte che la disciplina CSP si discosterebbe dalle norme del Trattato FUE o violerebbe un principio generale del diritto dell’Unione. Per contro, gli OGT, sostenuti dalla Commissione, fanno valere che il Tribunale ha proceduto a un’interpretazione erronea del punto 11 di tale disciplina quando ha statuito, al punto 128 della sentenza impugnata, che gli elementi in possesso della Commissione non le consentivano di concludere che le attività secondarie degli OGT fossero necessarie, ai sensi di tale disposizione, per la gestione del SIEG loro affidato.
103
Il punto 11 della disciplina CSP indica che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico costituiscono aiuti di Stato che possono essere dichiarati compatibili con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE se sono necessari per la gestione dei SIEG in questione e non incidono sullo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse dell’Unione. Tale punto precisa inoltre che un simile equilibrio è possibile solo qualora le condizioni previste alle sezioni da 2.2 a 2.10 di tale disciplina siano soddisfatte, sezioni che comprendono i punti da 12 a 60 di detta disciplina.
104
Orbene, ai sensi dei punti 12 e 13 della disciplina CSP, l’aiuto concesso, che mira a compensare i costi risultanti dall’assunzione di obblighi di servizio pubblico, deve riguardare un SIEG effettivo, il che esclude servizi che vengono già forniti – o che possono essere forniti – in modo soddisfacente e a condizioni coerenti con il pubblico interesse da imprese operanti in normali condizioni di mercato.
105
Infatti, quando ha adottato queste due disposizioni, la Commissione ha giustamente ritenuto che l’ampio potere discrezionale di cui gli Stati membri dispongono, conformemente alla giurisprudenza ricordata al punto 95 della presente sentenza, per definire la portata di un SIEG incontra i limiti ricordati ai punti 96 e 97 della presente sentenza e non può pertanto essere concepito così ampiamente da far sì che gli Stati membri possano far rientrare in un SIEG simili servizi autonomi che possono essere forniti da imprese operanti in normali condizioni di mercato.
106
Inoltre, in forza dei punti 21, 47 e 48 della disciplina CSP, l’importo della compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire il costo netto dell’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, di modo che una sovracompensazione, che non è necessaria per la gestione del SIEG, costituisce un aiuto di Stato.
107
Il punto 44 della disciplina CSP dispone che, qualora un’impresa svolga sia attività che rientrano nell’ambito del SIEG sia attività che ne esulano, dalla contabilità interna devono risultare distintamente i costi e le entrate derivanti dal SIEG e quelli degli altri servizi. Il punto 46 di tale disciplina precisa che lo Stato membro può decidere che gli utili derivanti da altre attività al di fuori dell’ambito del SIEG, in particolare le attività che si basano sull’infrastruttura necessaria a fornire il SIEG, debbano essere destinati interamente o in parte al finanziamento di quest’ultimo.
108
Orbene, dall’insieme di tali punti risulta anzitutto che attività secondarie che non rientrano di per sé nel SIEG non possono essere considerate necessarie al SIEG per il solo fatto che gli utili generati sono destinati al finanziamento del SIEG; risulta inoltre che solo attività secondarie necessarie al SIEG possono essere qualificate come facenti parte del medesimo e, infine, che compensazioni concesse per attività secondarie non necessarie per la gestione del SIEG danno luogo, in quanto sovracompensazioni, ad aiuti di Stato.
109
Pertanto, il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel richiedere alla Commissione di disporre di elementi supplementari atti a dimostrare che le attività economiche secondarie degli OGT erano necessarie per la gestione del SIEG, ai sensi del punto 11 della disciplina CSP, o che tali attività rientravano esse stesse nel SIEG.
110
Alla luce di tali elementi, occorre altresì respingere l’argomento degli OGT vertente su una presunta erronea considerazione, da parte del Tribunale, del punto 41 della sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418), dal quale esso ha dedotto che il fatto che le attività secondarie di cui trattasi nella presente causa risultassero, secondo la Commissione, dall’attività principale di tutela dell’ambiente non implicava che esse fossero rese obbligatorie dalla loro attività principale, dato che le attività degli OGT non costituiscono un’unità indissociabile.
111
Infatti, avendo rilevato che la Commissione ha fatto riferimento nella decisione controversa al suddetto punto 41, il Tribunale ha potuto anzitutto basarsi su tale elemento per comprendere l’analisi effettuata da detta istituzione circa il nesso tra le attività secondarie degli OGT e la loro attività principale; inoltre ha potuto dedurne che la Commissione aveva seguito il ragionamento esposto al punto 41 medesimo e l’aveva incorporato, per analogia, nella propria analisi del caso di specie e, infine, concludere che tale analisi si fondava su elementi insufficienti.
112
Dall’insieme di tali considerazioni risulta che il Tribunale non è incorso in un errore di diritto nello statuire che la qualificazione da parte della Commissione delle attività degli OGT come SIEG «globale» o «atipico» costituiva un indizio delle difficoltà serie incontrate da tale istituzione nel corso della fase preliminare di esame del regime PNB.
113
In terzo luogo, l’argomento della Commissione vertente su uno snaturamento dei fatti per quanto riguarda il carattere necessario delle attività secondarie degli OGT deve essere respinto in quanto irricevibile, in ragione di considerazioni identiche a quelle già esposte ai punti da 47 a 49 della presente sentenza.
114
In quarto luogo, è pacifico che gli OGT non hanno contestato nella loro impugnazione gli indizi presi in considerazione dal Tribunale al punto 107 della sentenza impugnata, relativi alla durata del procedimento di esame preliminare e all’incidenza della sentenza del 12 settembre 2013, Germania/Commissione (T‑347/09, non pubblicata, EU:T:2013:418).
115
Orbene, da un lato, secondo una giurisprudenza costante, dall’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea nonché dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), e dall’articolo 169, paragrafo 2, del regolamento di procedura risulta che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento, nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, 3F/Commissione, C‑646/11 P, non pubblicata, EU:C:2013:36, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
116
Dall’altro lato, nei limiti in cui tali indizi sono stati rimessi in discussione dagli OGT nella loro replica, è sufficiente ricordare che, ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 190, paragrafo 1, di tale regolamento, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Tuttavia, dal presente procedimento non risulta che l’argomento presentato dagli OGT a tale riguardo nell’ambito della loro replica sia fondato su elementi di diritto o di fatto di cui questi ultimi non disponevano alla data di proposizione della loro impugnazione. Pertanto, l’argomento con cui gli OGT contestano gli indizi presi in considerazione dal Tribunale al punto 107 della sentenza impugnata deve essere dichiarato irricevibile.
117
Allo stesso modo, l’argomento della Commissione a tale riguardo deve essere respinto in quanto irricevibile, sulla base di considerazioni identiche a quelle già esposte ai punti da 47 a 49 della presente sentenza.
118
In quinto luogo, dato che il Tribunale ha così potuto prendere in considerazione vari indizi di difficoltà serie relative al procedimento, alla sua durata e al contenuto della decisione controversa, si deve considerare che gli argomenti dedotti a titolo della seconda e della terza parte del secondo motivo sono inconferenti, come fanno giustamente valere VGG e a.
119
Infatti, tenuto conto di tali indizi e della giurisprudenza ricordata al punto 82 della presente sentenza, il Tribunale ha potuto correttamente statuire che VGG e a. avevano fornito la prova dell’esistenza di dubbi sulla compatibilità con il mercato interno dell’aiuto di cui trattasi.
120
Alla luce delle considerazioni che precedono, il secondo motivo deve essere respinto, così come il ricorso nel suo insieme.
Sulle spese
121
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di tale regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
122
Gli OGT, rimasti soccombenti, devono essere condannati alle spese, conformemente alla domanda di VGG e a.
123
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, dello stesso regolamento, la Commissione e il Regno dei Paesi Bassi si fanno carico delle proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’impugnazione è respinta.
2)
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap e Stichting Het Limburgs Landschap sono condannate alle spese.
3)
La Commissione europea e il Regno dei Paesi Bassi si fanno carico delle proprie spese.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.