61996CC0348_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nella presente causa pregiudiziale, la Corte è chiamata a precisare la portata dei principi di diritto comunitario che regolano, e più precisamente limitano, il potere degli Stati membri di ordinare l'espulsione di cittadini comunitari dal proprio territorio.
2 Il caso da cui derivano le questioni pregiudiziali è qui di seguito sommariamente descritto. La signora Calfa, cittadina italiana, si trovava in vacanza in Grecia quando veniva colta in possesso di sostanze stupefacenti. Sottoposta a procedimento penale per detenzione, per uso strettamente personale, di sostanze stupefacenti vietate, essa veniva condannata a tre mesi di reclusione. Oltre alla pena detentiva, il Tribunale di Heraklion comminava altresì all'imputata la sanzione accessoria dell'espulsione a vita dal territorio greco (1). La signora Calfa impugnava davanti al giudice remittente detta decisione, limitatamente alla parte in cui veniva disposto il provvedimento di espulsione.
Nell'ordinanza di rinvio è detto che la fattispecie criminosa della detenzione di stupefacenti è diversamente regolata nell'ordinamento nazionale a seconda che l'imputato sia di cittadinanza greca ovvero cittadino di altro Stato membro. Più precisamente, la differenza non riguarda la pena edittale comminabile all'imputato riconosciuto colpevole, ma la possibilità di applicargli sanzioni accessorie. Nei confronti dello straniero condannato per inosservanza della legge sugli stupefacenti il giudice deve, infatti, ordinare la sua espulsione a vita dalla Grecia, a meno che non sussistano gravi motivi, specie di ordine familiare, per la sua permanenza in quello Stato; tuttavia, decorso un triennio dall'espulsione, egli potrà far ritorno in Grecia dietro autorizzazione concessa con provvedimento discrezionale dal Ministro della Giustizia (2). Al contrario, i cittadini greci non sono passibili di espulsione. Ad essi può essere peraltro applicata la misura del divieto di soggiorno in determinate località, ma solo qualora essi commettano il reato più grave di traffico di droga, anziché di mera detenzione per consumo personale (3). In tale ultimo caso, inoltre, l'irrogazione della sanzione è lasciata alla discrezionalità del giudice e non può comunque avere durata superiore a cinque anni.
Il giudice a quo chiede, pertanto, alla Corte se il trattamento normativo riservato allo straniero sia conforme al diritto comunitario. In particolare, egli ha prospettato le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia conciliabile con le disposizioni del diritto comunitario citate nella motivazione - in particolare con gli artt. 8, nn. 1 e 2, 8 A, n. 1, 48, 52 e 59 del Trattato CE e con le norme delle pertinenti direttive pure citate nella motivazione o con altre norme connesse del diritto comunitario in materia di libera circolazione delle persone e dei servizi nonché con il principio comunitario di uguaglianza che scaturisce dall'art. 7 del Trattato - una disposizione di diritto nazionale che obbliga il giudice nazionale - se non sussistono gravi ragioni, specie familiari - a decretare l'espulsione a vita di un cittadino di un altro Stato membro della Comunità europea per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, che si giustificano con il solo fatto che il cittadino di detto Stato membro ha commesso nel paese ospitante, nel quale soggiornava legittimamente come turista, la lieve infrazione di procurarsi sostanze stupefacenti per esclusivo uso personale e di far uso di sostanze stupefacenti, allorché detta sanzione di espulsione implica che per legge l'interessato non potrà più entrare nel territorio ellenico - salvo che dopo tre anni ottenga l'autorizzazione del Ministro della Giustizia, rilasciata discrezionalmente - per svolgere le attività previste dalle citate norme del diritto comunitario, mentre in caso di comportamento analogo da parte del cittadino dello Stato membro ospitante si commina la stessa pena detentiva, ma nessun'altra misura similare, come la limitazione del soggiorno, che viene irrogata solo se l'interessato è condannato a pena detentiva per reato grave, prevista soprattutto per il traffico di stupefacenti, e solo discrezionalmente.
2) Se - qualora si considerasse compatibile in linea di principio con le disposizioni di diritto comunitario di cui sopra l'espulsione del cittadino di un altro Stato membro dallo Stato ospitante, in forza di una norma nazionale supra n. 1) che, per quel che riguarda l'espulsione, non concede discrezionalità al giudice per invocare un motivo diverso da quelli gravi, specie familiari, che giustificano la sua permanenza nel paese ospitante - una siffatta misura possa considerarsi incompatibile con il principio comunitario della proporzionalità, sia cioè sproporzionata rispetto alla gravità delle infrazioni (n. 1) commesse dal condannato, dato che queste, sotto il profilo del diritto nazionale, hanno indole di contravvenzioni e vengono punite come si espone nella motivazione, mentre l'espulsione decretata dal giudice nazionale è prevista a vita, salvo la possibilità che il Ministro della Giustizia, trascorsi tre anni, autorizzi discrezionalmente il ritorno dell'interessato nel paese ospitante».
3 In via preliminare, va detto che le due questioni prospettate dal giudice remittente concernono, a ben vedere, il medesimo problema: la prospettata violazione del criterio di «proporzionalità» - oggetto del secondo quesito - costituisce altresì, come si dirà, uno dei parametri alla cui stregua occorre valutare - ed è questo l'oggetto del primo quesito - la legittimità dei provvedimenti nazionali in materia di espulsione dei cittadini comunitari. Le questioni pregiudiziali, pertanto, possono essere esaminate congiuntamente.
Osservo, poi, che la situazione nella quale versa la signora Calfa ricade nell'ambito della protezione garantita dall'art. 59 del Trattato, e non, come erroneamente indicato dal giudice a quo nell'ordinanza di rinvio, degli artt. 48 e 52 del Trattato stesso. Questo perché l'interessata non esercita in Grecia alcuna attività lavorativa subordinata, né risulta che essa abbia inteso avvalersi della libertà di stabilimento protetta dall'art. 52. Essa, piuttosto, va considerata, nella sua qualità di turista, come destinataria di servizi; e dunque, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte (4), può invocare la protezione offerta dall'art. 59 relativamente all'ingresso ed al soggiorno in territorio greco.
4 Ciò premesso, il punto centrale della presente causa concerne la delimitazione della nozione di «ordine pubblico», che il governo ellenico adduce a giustificazione del provvedimento di espulsione adottato nei confronti della signora Calfa. E' bene precisare, infatti, che, ai sensi del diritto comunitario, la libertà di un destinatario di servizi di recarsi in un altro Stato membro per riceverne la prestazione può essere soggetta a restrizioni giustificate, come dispone testualmente l'art. 56 del Trattato, sulla base di considerazioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di salute pubblica. Inoltre, la direttiva 64/221/CEE (5) prevede che possano essere adottati nei confronti del cittadino comunitario provvedimenti restrittivi della libertà di circolazione e soggiorno, fondati su ragioni di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
Ebbene, il governo ellenico si richiama precisamente a tali disposizioni per far valere che la legislazione nazionale qui in discussione è ispirata all'intento di combattere il grave problema del consumo e commercio di droghe ed è dunque giustificata dalle menzionate finalità di ordine pubblico che essa persegue.
5 La difesa del governo ellenico non merita, a mio avviso, di essere accolta. Non vi è dubbio - è vero - che le norme comunitarie sopra richiamate riconoscono la competenza degli Stati membri a restringere la circolazione ed il soggiorno dei cittadini comunitari per ragioni di ordine pubblico; ed è altresì certo che una normativa di carattere penale che sancisca il divieto di consumare sostanze stupefacenti può dirsi, quanto meno in astratto, ispirata da considerazioni di tale natura. La Corte ha, tuttavia, già avuto occasione di precisare che, se «gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell'ordine pubblico», la portata di tale nozione «non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni comunitarie» (6). Si tratta, infatti, di un'eccezione al fondamentale principio di libertà di circolazione, la cui applicazione va dunque confinata a casi eccezionali, nei quali la persona che viene allontanata dal territorio nazionale rappresenti effettivamente una minaccia reale e sufficientemente grave, che tocca un interesse fondamentale della società (7). Dalla giurisprudenza della Corte relativa all'applicazione della direttiva 64/221/CEE (8) risulta inoltre che le autorità nazionali, allorché espellono un cittadino di un altro Stato membro per ragioni di ordine pubblico, debbono tener conto, specificamente, della situazione individuale dell'interessato, mentre non sarebbe sufficiente a giustificare un siffatto provvedimento la mera esistenza di una condanna penale a suo carico (9). Un provvedimento di espulsione, quindi, non può essere volto a soddisfare finalità di «prevenzione», nel senso di dissuadere altri stranieri dal commettere analoghi reati (10), e deve, in ogni caso, rispettare il criterio di proporzionalità (11).
6 L'insieme dei principi stabiliti dalla Corte relativamente alla nozione di «ordine pubblico» costituisce una decisiva chiave di lettura per il nostro caso.
Anzitutto, a me pare che la legislazione nazionale descritta nell'ordinanza di rinvio introduca una discriminazione, vietata dal Trattato, tra i cittadini nazionali, da un lato, e gli altri cittadini comunitari, dall'altro. La discriminazione non consiste nel fatto che il legislatore nazionale non ha previsto la possibilità di espellere i cittadini nazionali: la Corte ha già chiarito che essi non possono essere destinatari di un provvedimento di tal genere e, quindi, la loro situazione non sarebbe pienamente equiparabile a quella degli altri cittadini comunitari (12). Non vi sarebbe, così, discriminazione vietata in quanto il trattamento differenziato previsto dalla disciplina nazionale non concerne situazioni eguali. Nel nostro caso, però, la discriminazione va vista sotto un diverso profilo: sulla base della ricostruzione normativa operata dal giudice a quo risulta, infatti, che il reato di detenzione di stupefacenti per uso personale è diversamente sanzionato, secondo che esso sia commesso da un cittadino greco o da uno straniero. Nel primo caso, è prevista la possibilità di comminare una pena detentiva; nel secondo, invece, a tale sanzione se ne aggiunge necessariamente un'altra, accessoria, che consiste nell'espulsione dal territorio nazionale. Ora, se è vero che un siffatto provvedimento non può essere adottato nei confronti dei propri cittadini, resta il fatto che a questi ultimi, allorché vengono riconosciuti colpevoli del reato di detenzione di stupefacenti, non viene applicato alcun tipo di sanzione accessoria. In altri termini, un profilo di discriminazione può essere ravvisato nel fatto che, di fronte alla medesima fattispecie criminosa, ai nazionali viene applicata solo la pena principale, mentre, nei confronti degli stranieri, tale pena si cumula con una sanzione accessoria.
7 In ogni caso, anche a voler ritenere che la previsione normativa descritta nell'ordinanza di rinvio non integri gli estremi della discriminazione, essa sarebbe comunque contraria al principio di proporzionalità, quale interpretato dalla Corte, proprio con riferimento alla legittimità di provvedimenti di espulsione giustificati da ragioni di «ordine pubblico». Basta, al riguardo, richiamare un passaggio della nota sentenza Adoui e Cornuaille (13) che mi sembra qui particolarmente pertinente: «Le riserve contenute negli artt. 48 e 56 del Trattato consentono agli Stati membri di adottare, nei confronti dei cittadini di altri Stati membri, per i motivi che dette norme contemplano, fra cui in particolare quelli di ordine pubblico, provvedimenti che essi non possono disporre nei confronti dei propri cittadini, nel senso che ad essi manca il potere di allontanare questi ultimi dal territorio nazionale o di vietare loro di accedervi. Tale disparità di trattamento, relativa alla natura dei provvedimenti adottabili, va quindi ritenuta lecita; tuttavia deve sottolinearsi che, negli Stati membri, le autorità competenti a prendere tali provvedimenti non possono basare l'esercizio dei loro poteri su valutazioni di taluni comportamenti da cui conseguano discriminazioni arbitrarie nei confronti di cittadini di altri Stati membri. E' opportuno ricordare al riguardo che il richiamo da parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 27 ottobre 1977 (causa 30/77, Bouchereau, Racc. pag. 1999), l'esistenza "di una minaccia effettiva e abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività". Benché il diritto comunitario non vincoli gli Stati membri ad osservare una scala uniforme di valori in merito alla valutazione dei comportamenti che possono considerarsi contrari all'ordine pubblico, va tuttavia rilevato che un comportamento non può considerarsi abbastanza grave da legittimare restrizioni all'accesso o al soggiorno, nel territorio di uno Stato membro, di un cittadino di un altro Stato membro, nel caso in cui il primo Stato non adotti misure repressive o altri provvedimenti concreti ed effettivi volti a reprimerlo, ove lo stesso comportamento sia posto in essere da propri cittadini».
Risulta, quindi, dalla giurisprudenza appena citata che occorre comunque procedere ad una comparazione fra il trattamento normativo riservato, rispettivamente, al cittadino nazionale ed allo straniero comunitario. E ciò in quanto la condotta personale di quest'ultimo risulta integrare gli estremi di una minaccia effettiva e sufficientemente seria agli interessi fondamentali dello Stato ospitante - tale, dunque, da giustificare un eventuale provvedimento di espulsione - solo qualora, di fronte ad analogo comportamento da parte dei propri cittadini, le autorità nazionali adottino misure, magari non identiche, ma effettivamente intese a combattere tale condotta (14). Ebbene, è agevole rilevare che tale condizione non è soddisfatta nel nostro caso. Per il reato di mera detenzione di sostanze stupefacenti il legislatore nazionale non prevede - né, per le ragioni sopra spiegate, potrebbe prevedere - alcun provvedimento di allontanamento dal territorio nazionale nei confronti dei propri cittadini; resta, però, il fatto che, in tale ipotesi, lo stesso legislatore non prescrive neppure l'adozione di altre misure dalle quali risulti che il possesso ed il consumo di stupefacenti sono, nell'ordinamento nazionale, considerati comportamenti tali da giustificare una reazione di particolare gravità. L'applicazione di pene accessorie nei confronti del cittadino nazionale - segnatamente il divieto di soggiorno in determinate località - è infatti prevista solo in caso di traffico di stupefacenti, vale a dire in caso di un reato ben più grave della semplice detenzione per consumo personale. Nessuna pena accessoria è invece prevista per la mera detenzione a fini di consumo personale.
Ritengo, pertanto, che un provvedimento di espulsione dal territorio nazionale analogo a quello descritto dal giudice a quo sia contrario al diritto comunitario. Non importa se una misura di tal genere sia considerata sotto il profilo della discriminazione, ovvero sotto quello del difetto di proporzionalità. In ogni caso non cambia il risultato pratico: si tratta sempre di un provvedimento che collide con i principi enucleati dalla Corte con riferimento alle misure restrittive del diritto di circolazione e soggiorno dei cittadini comunitari.
8 Aggiungo che la disciplina nazionale richiamata nell'ordinanza di rinvio
incorre in ulteriori profili di incompatibilità rispetto alla giurisprudenza della Corte. Mi riferisco, in particolare, alla circostanza che la misura di espulsione è prevista come una conseguenza quasi automatica della pronuncia penale di condanna. La disciplina in esame, infatti, prevede che il giudice disponga l'allontanamento dello straniero comunitario, salvo che sussistano gravi ragioni, in specie di carattere familiare, che giustifichino una diversa soluzione. Tali ragioni familiari, quindi, introducono una facoltà di deroga rispetto alla regola generale, che è quella dell'espulsione. Senonché una tale previsione è chiaramente contraria al disposto dell'art. 3, n. 2, della direttiva 64/221/CEE, ai sensi del quale «la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di (...) provvedimenti» di espulsione dal territorio nazionale. Nella sentenza Bouchereau (15), avete chiarito che la suddetta norma va intesa nel senso che «(...) gli organi nazionali sono tenuti ad effettuare una valutazione specifica, sotto il profilo degli interessi inerenti alla tutela dell'ordine pubblico, valutazione che non coincide necessariamente con quelle che hanno portato alla condanna penale; ne consegue che l'esistenza di condanne penali può essere presa in considerazione solo in quanto le circostanze che hanno portato a tali condanne provino un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico; benché, in generale, l'accertamento di una minaccia di tal natura implichi il fatto che nell'individuo interessato esiste la tendenza a persistere nel suddetto comportamento, non è escluso che la sola condotta tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico».
Tali esigenze non mi sembrano, invece, rispettate con riguardo alla normativa nazionale descritta nell'ordinanza di rinvio. Essa, infatti, prevede che l'espulsione dello straniero segua la pronunzia penale di condanna, quasi ne fosse un «effetto naturale», temperato dalla sola possibilità di invocare ragioni di carattere familiare. Epperò, ai sensi della giurisprudenza sopra menzionata, «il richiamo alla nozione di ordine pubblico (...) presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell'ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività»; minaccia che non può invece essere desunta, di per sé, dalla mera esistenza di una sentenza di condanna.
9 Le precedenti considerazioni mi inducono a ritenere non soddisfatte le condizioni perché si possano invocare ragioni di ordine pubblico a giustificazione di un provvedimento di espulsione quale quello descritto dal giudice a quo. E ciò, aggiungo, sia che tale provvedimento abbia carattere permanente sia che esso abbia durata temporanea. Certo, nel primo caso, alle riserve sopra esposte relativamente alla legislazione nazionale qui esaminata se ne aggiungerebbero altre, legate alla manifesta sproporzione di una misura di allontanamento a vita dal territorio nazionale (16). Tuttavia, a me sembra che i dubbi circa la compatibilità con il diritto comunitario del provvedimento controverso nel giudizio principale prescindano dagli effetti temporali dell'atto in questione. Anche ammesso, infatti, che la signora Calfa possa far ritorno in Grecia decorso un periodo di tre anni e dietro autorizzazione del Ministro competente, resta comunque il fatto che il provvedimento di espulsione viene adottato in relazione ad un contegno penalmente illecito che, se posto in essere da un cittadino greco, non viene punito con analoga severità. Il che, secondo la costante giurisprudenza di questo Collegio, costituisce una discriminazione vietata dal Trattato, o comunque una misura sproporzionata, giacché colpisce i cittadini comunitari con sanzioni non adeguate, né proporzionate alla gravità dell'infrazione commessa, così come la valuta lo stesso legislatore nazionale.
In altri termini, l'espulsione comminata dalla legislazione nazionale non discende da una specifica valutazione del comportamento del reo, ma sembra ispirata da finalità dissuasive nei confronti di altri cittadini comunitari; finalità, tuttavia, che la Corte ha già avuto modo di condannare apertamente in altri giudizi (17).
10 Un'ultima considerazione, per finire, sul ruolo che può giocare nella presente causa il principio della cittadinanza europea istituita dall'art. 8 A, che viene richiamato dal giudice a quo nell'ordinanza di rinvio. Ho già avuto modo di spiegare, nella causa Martínez Sala (18), l'importanza di questo nuovo e fondamentale istituto. Non ritengo, però, che esso rivesta rilievo nel caso di specie, visto che i quesiti che vi pone la giurisdizione remittente trovano già una compiuta risposta nella consolidata giurisprudenza della Corte che ho sopra richiamato. La posizione della signora Calfa trova, infatti, adeguata protezione nella sua qualità di destinataria di servizi, nonché nelle disposizioni della direttiva 64/221/CEE. Ed è, dunque, a mio avviso superfluo ricorrere all'ulteriore valenza protettrice della cittadinanza dell'Unione.
Conclusioni
11 Alla luce delle osservazioni fin qui svolte, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti alle questioni pregiudiziali dell'Areios Pagos:
«Gli artt. 59 e 56 del Trattato CE, nonché l'art. 3 della direttiva 64/221/CEE devono essere interpretati nel senso che ostano ad una disposizione di diritto interno la quale imponga al giudice di ordinare l'espulsione a vita di un cittadino di un altro Stato membro per ragioni di ordine pubblico o sicurezza pubblica per il solo fatto che detto cittadino ha commesso nello Stato ospitante, dove si trovava in qualità di turista, il reato di detenzione di sostanze stupefacenti ad uso personale, allorché il cittadino del paese ospitante, quando commette il medesimo reato, non viene colpito da alcuna misura sanzionatoria di analoga severità».
(1) - E' detto nell'ordinanza di rinvio che il provvedimento di espulsione è stato adottato sulla base dell'art. 17, n. 2, della legge n. 1729/1987, a norma del quale «per gli stranieri maggiorenni o minorenni condannati per inosservanza della presente legge, il tribunale dispone l'espulsione a vita di detti soggetti dallo Stato, salvo che vi siano gravi motivi, specie familiari che giustifichino la permanenza nello Stato (...)».
(2) - Risulta dal disposto dell'art. 74 del codice penale che gli stranieri che siano destinatari di un provvedimento di espulsione possono tornare nello Stato solo se sono trascorsi tre anni dall'espulsione e se il ritorno è autorizzato dal Ministro di Giustizia.
(3) - Il giudice di rinvio richiama, in proposito, l'art. 17, n. 1, della legge n. 1729/1987, il quale dispone che tale sanzione accessoria sia applicata ai cittadini nazionali solo in caso di condanna ad una pena uguale o superiore a cinque anni di reclusione.
(4) - V. sentenze 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone (Racc. pag. 377, punto 10), e 2 febbraio 1989, causa 186/87, Cowan (Racc. pag. 195, punto 55).
(5) - Direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento di provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU L 56, pag. 850). Nel presente giudizio, viene in questione, in particolare, l'art. 3, nn. 1 e 2, così testualmente formulato:
«1. I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati.
2. La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali provvedimenti (...)».
(6) - V. sentenza 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili (Racc. pag. 1219, punti 26 e 27).
(7) - V. sentenza 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau (Racc. pag. 1999, punto 28).
(8) - V., in particolare, l'art. 3 della citata direttiva, al quale la Corte ha riconosciuto effetto diretto nella sentenza 4 dicembre 1974, causa 41/74, Van Duyn (Racc. pag. 1337, punti 6 e 7).
(9) - V. sentenza Bouchereau, citata, punto 28.
(10) - V. sentenza 26 febbraio 1975, causa 67/74, Bonsignore (Racc. pag. 297, punto 7).
(11) - V. sentenza 7 luglio 1976, causa 118/75, Watson e Belmann (Racc. pag. 1185, punto 21).
(12) - V. sentenze Van Duyn, citata, punti 22 e 23, e 18 maggio 1982, cause riunite 115/81 e 116/81, Adoni e Cornaille, (Racc. pag. 1665, punto 7).
(13) - Citata, punti 7 e 8 (il corsivo è mio).
(14) - V., sul punto, le mie conclusioni del 23 settembre 1997 nella causa C-171/96, in corso, dove rilevavo che è proprio il rispetto della proporzionalità ad assicurare la parità di trattamento (punto 49).
(15) - Citata, punti 27, 28 e 29.
(16) - V., in questo senso, sentenza 17 giugno 1997, cause riunite C-65/95 e C-111/95, Shingara e Radiom (Racc. pag. I-3343).
(17) - V. sentenza Bonsignore, citata, punto 7.
(18) - Causa C-85/96 (in corso).