62011CC0658_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prin prezenta acțiune se solicită Curții, în contextul combaterii pirateriei în largul coastelor somaleze, să stabilească linia de demarcație dintre trei domenii ale acțiunii externe a Uniunii Europene, și anume politica externă și de securitate comună (PESC), dimensiunea externă a spațiului de libertate, securitate și justiție (denumit în continuare „SLSJ”) și cooperarea pentru dezvoltare.
2. Această cauză demonstrează încă o dată, în special după Hotărârea din 19 iulie 2012, Parlamentul European/Consiliul(2), în domeniul combaterii terorismului internațional, că intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona nu a eliminat, în pofida dispariției formale a pilonilor, necesitatea de a delimita domeniile de aplicare ale diferitor politici ale Uniunii.
3. Această sarcină se dovedește a fi una delicată întrucât este în joc obiectivul de securitate. Astfel, obiectivul menționat este comun pentru PESC și pentru SLSJ. El este legat și de politica privind cooperarea pentru dezvoltare, în măsura în care securitatea constituie o condiție prealabilă necesară pentru dezvoltarea statelor interesate.
4. Delimitarea dintre politicile Uniunii este totuși indispensabilă, având în vedere specificitatea care caracterizează PESC în raport cu celelalte politici ale Uniunii.
5. Această specificitate se caracterizează în special prin rolul limitat al Parlamentului European în cadrul PESC. Din acest punct de vedere, stabilirea unor criterii clare în vederea definirii domeniului de aplicare al acestei politici în raport cu celelalte domenii ale acțiunii externe a Uniunii prezintă o miză constituțională certă.
6. Prin acțiunea formulată, Parlamentul European solicită Curții anularea Deciziei 2011/640/PESC a Consiliului din 12 iulie 2011 privind semnarea și încheierea Acordului între Uniunea Europeană și Republica Mauritius privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate acestora, de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene către Republica Mauritius, precum și privind condițiile aplicabile, ulterior transferului, persoanelor suspectate de piraterie(3) .
7. Decizia în litigiu se întemeiază pe articolul 37 TUE, precum și pe articolul 218 alineatele (5) și (6) TFUE.
8. Potrivit articolului 37 TUE, care face parte din capitolul 2, referitor la „Dispoziții speciale privind [PESC]”, din titlul V din Tratatul UE „Uniunea poate încheia acorduri cu unul sau mai multe state sau organizații internaționale în domeniile care fac obiectul prezentului capitol”.
9. Articolul 218 TFUE conține normele privind negocierea, semnarea și încheierea acordurilor internaționale. Acesta are următorul cuprins:
„(1)	Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale articolului 207, acordurile dintre Uniune și țări terțe sau organizații internaționale sunt negociate și încheiate în conformitate cu procedura de mai jos.
(2)	Consiliul autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea și încheie acordurile.
(3)	Comisia sau Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, în cazul în care acordul în cauză privește exclusiv sau în principal [PESC], prezintă recomandări Consiliului, care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează, în funcție de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii.
[…]
(5)	Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie care autorizează semnarea acordului și, după caz, de aplicare a sa cu titlu provizoriu înainte de intrarea în vigoare.
(6)	Consiliul, la propunerea negociatorului, adoptă o decizie privind încheierea acordului.
Cu excepția cazului în care acordul se referă exclusiv la [PESC], Consiliul adoptă decizia privind încheierea acordului:
(a)	după aprobarea Parlamentului European în următoarele cazuri:
[…]
(v) acorduri în domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară sau procedura legislativă specială în cazul în care este necesară aprobarea Parlamentului […].
[…]
(b) după consultarea Parlamentului […], în celelalte cazuri. […]
[…]
(10)	Parlamentul […] este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii.
[…]”
10. În susținerea acțiunii sale, Parlamentul European formulează două motive.
11. Prin intermediul primului motiv, Parlamentul European susține că Acordul între Uniunea Europeană și Republica Mauritius privind condițiile pentru transferul persoanelor suspectate de piraterie și al bunurilor confiscate asociate acestora, de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene către Republica Mauritius, precum și privind condițiile aplicabile, ulterior transferului, persoanelor suspectate de piraterie(4) nu se referă exclusiv la PESC, în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, dat fiind că finalitatea și conținutul acordului sunt legate de asemenea de cooperarea judiciară în materie penală, de cooperarea polițienească și de cooperarea pentru dezvoltare și că în aceste domenii se aplică procedura legislativă ordinară. În consecință, decizia de încheiere a acordului ar fi trebuit luată după aprobarea Parlamentului European în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE.
12. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Parlamentul European susține că Consiliul a încălcat articolul 218 alineatul (10) TFUE, întrucât nu l‑a informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii.
13. Prin Ordonanța președintelui Curții din 5 iunie 2012, s‑au admis cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului formulate de Republica Cehă, de Regatul Suediei, de Republica Franceză, de Republica Italiană, precum și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
14. În ceea ce privește Comisia, a fost admisă cererea acesteia de intervenție în cadrul procedurii orale în susținerea Parlamentului European.
I – Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE
A – Cu privire la interpretarea noțiunii de acord care se referă exclusiv la PESC
15. Parlamentul European susține o interpretare restrictivă a noțiunii de acord care se referă exclusiv la PESC. Potrivit acestuia, Consiliul ar fi autorizat să încheie un acord internațional fără aprobarea sau consultarea Parlamentului European numai în împrejurări excepționale și numai dacă acest acord, întrucât nu conține niciun element care privește alte politici ale Uniunii, se referă exclusiv la PESC.
16. În ceea ce privește acordul în discuție în cadrul prezentei acțiuni, Parlamentul European susține că acesta cuprinde componente referitoare la trei politici diferite ale Uniunii, și anume PESC, cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, precum și cooperarea pentru dezvoltare. În opinia sa, este suficient ca una dintre aceste componente să fie prezentă în acord, chiar cu titlu secundar sau accesoriu, pentru ca obligația de a obține aprobarea Parlamentului European să se aplice. Astfel, într‑o asemenea situație, potrivit Parlamentului European, acordul nu ar putea fi considerat ca referindu‑se exclusiv la PESC.
17. Dimpotrivă, potrivit tezei apărate de Consiliu, acordul nu cuprinde alte componente decât cea referitoare la PESC, nici cu titlu principal, nici cu titlu accesoriu. Chiar dacă ar fi posibil să se identifice asemenea elemente, acestea ar fi numai accesorii, astfel încât nu ar necesita adăugarea unui alt temei juridic. Întrucât, din punct de vedere material, temeiul juridic reținut ar privi exclusiv PESC, ar trebui să se deducă din aceasta că, din punct de vedere procedural, acordul „se referă exclusiv la [PESC]” în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, Parlamentul European nefiind, prin urmare, obligat să își exprime acordul pentru ca decizia de încheiere a acestui acord să poată fi adoptată de Consiliu.
18. Asemenea Consiliului și statelor membre care au intervenit în cadrul prezentei cauze, considerăm că un acord „se referă exclusiv la [PESC]” în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, în cazul în care decizia privind încheierea acestui acord se bazează exclusiv pe un temei juridic material referitor la PESC, și anume cu excluderea oricărui alt temei juridic material.
19. În opinia noastră, ar fi ilogic să se examineze problema procedurii aplicabile pentru încheierea unui acord internațional separat de problema prealabilă pe care o constituie stabilirea temeiului juridic material care conferă Uniunii competența de a adopta un astfel de acord, având în vedere că aceste două probleme sunt strâns legate. O astfel de separare ar conduce la o dublă examinare, care implică definirea unor criterii noi, cu scopul de a stabili dacă un acord se referă sau nu se referă exclusiv la PESC, cu rezultate incerte care conduc la o insecuritate juridică.
20. Prin urmare, trebuie să se stabilească temeiul juridic material care autorizează Uniunea să adopte un acord internațional înainte de a stabili temeiul juridic procedural al acestuia. O asemenea abordare este de altfel susținută de jurisprudența Curții, potrivit căreia „nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia”(5) .
21. În cadrul examinării aspectului dacă un acord se referă sau nu se referă exclusiv la PESC, este, așadar, contrar celor susținute de Parlamentul European, puțin important faptul că acordul în discuție se referă de asemenea, în mod secundar, la alte domenii decât PESC. Astfel, nu este suficient ca un acord să se refere cu titlu accesoriu sau în mod incidental la alte domenii decât PESC pentru ca aprobarea sau consultarea prealabilă a Parlamentului European să fie necesară în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) TFUE.
22. Contrar voinței autorilor tratatelor de a conferi Parlamentului European un rol limitat în domeniul PESC, interpretarea sugerată de această instituție ar presupune consultarea sau obținerea aprobării acesteia pentru adoptarea cvasitotalității acordurilor internaționale. Astfel, în măsura în care, în conformitate cu articolul 21 alineatul (3) al doilea paragraf TUE, Uniunea trebuie să asigure coerența dintre diferitele domenii ale acțiunii sale externe, precum și dintre acestea și celelalte politici ale sale, rareori un acord încheiat în domeniul PESC nu privește, cel puțin în mod incidental, alte politici ale Uniunii.
23. După cum arată în mod întemeiat Consiliul, dacă am urma teza Parlamentului European, aprobarea acestuia ar fi necesară pentru numeroase acorduri care au exclusiv un temei juridic privind PESC, întrucât acestea prezintă adesea o legătură cu alte politici ale Uniunii, având în vedere existența unor obiective generale și transversale în materie de relații externe, precum și cerința de coerență. De exemplu, ar rezulta din interconexiunea de necontestat dintre securitate, dezvoltare și drepturile omului că s‑ar putea susține foarte frecvent că măsuri luate în unul dintre aceste trei domenii ar avea efecte și asupra celorlalte două și, în consecință, se referă și la domeniile respective în vederea aplicării articolului 218 alineatul (6) TFUE. Or, nu acesta este spiritul tratatelor. Dimpotrivă, tratatele nici nu au eliminat, nici nu au fuzionat diferitele politici ale Uniunii și temeiurile juridice corespunzătoare prin intermediul cărora trebuie să fie atinse aceste obiective orizontale, iar fiecare măsură rămâne distinctă și supusă propriului temei juridic și propriilor norme decizionale.
24. Cerința de coerență stimulează Consiliul să integreze în actele pe care le adoptă în domeniul PESC elemente referitoare la alte politici ale Uniunii. Prezența unor astfel de elemente, dacă sunt accesorii, nu permite să se considere că centrul de gravitație al actului este altul decât cel referitor la PESC. Obiectivele orizontale și cerința de coerență a acțiunii externe a Uniunii nu înlătură particularitățile fiecăreia dintre politicile Uniunii, după cum complementaritatea acestora nu înlătură specificitatea fiecărei politici.
25. Acordurile PESC pot conține elemente pur accesorii referitoare la alte politici ale Uniunii în cazul în care acestea au un domeniu de aplicare atât de limitat încât nu justifică adăugarea unui alt temei juridic. În consecință, astfel de acorduri s‑ar referi exclusiv la PESC, de asemenea în scopul articolului 218 alineatul (6) TFUE.
26. Contrar susținerilor Parlamentului European, diferența dintre modul de redactare a articolului 218 alineatul (3) TFUE și modul de redactare a articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE nu este de natură să modifice analiza noastră.
27. Este adevărat că, potrivit articolului 218 alineatul (3) TFUE, este de competența Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate să prezinte recomandări Consiliului „în cazul în care acordul în cauză privește exclusiv sau în principal
[PESC]”(6) . Această dispoziție menționează astfel două categorii de acorduri avute în vedere, respectiv cele care privesc exclusiv PESC și cele care privesc în principal această politică. Parlamentul European deduce din existența acestor două categorii la articolul 218 alineatul (3) TFUE că Consiliul nu ar putea, în temeiul articolului 218 alineatul (6) TFUE, să încheie un acord fără să implice Parlamentul European în cazul în care acordul privește numai în principal, însă nu exclusiv, PESC.
28. Cu toate acestea, trebuie subliniat că cele două dispoziții menționate mai sus se referă la două etape distincte ale procedurii privind acordurile internaționale. Prima dispoziție privește stabilirea instituției sau a persoanei competente pentru a prezenta recomandări Consiliului în vederea începerii negocierilor referitoare la un acord avut în vedere. În schimb, a doua dispoziție privește procedura de încheiere a unui astfel de acord.
29. În plus, și în mod fundamental, apreciem că diferența de redactare invocată de Parlamentul European nu poate determina admiterea tezei susținute de acesta din urmă, întrucât este contrară sistemului pe care se întemeiază articolul 218 alineatul (6) TFUE.
30. Astfel, articolul 218 alineatul (6) TFUE stabilește o simetrie între procedurile de adoptare a măsurilor pe plan intern și pe plan extern. Cu alte cuvinte, această dispoziție se bazează pe un paralelism între competențele Parlamentului European la nivel intern și competențele sale la nivel extern. Ar contraveni literei și spiritului dispoziției menționate să se acorde Parlamentului European mai multe competențe pentru adoptarea unei decizii privind semnarea și încheierea unui acord internațional decât cele de care dispune pentru adoptarea unui act intern care nu are un astfel de obiect.
31. În plus, interpretarea susținută de Parlamentul European ar afecta echilibrul instituțional instituit de Tratatul de la Lisabona, care prevede un rol limitat al Parlamentului European în definirea și în punerea în aplicare a PESC, fie prin intermediul unor acte unilaterale, fie prin cel al unor acorduri internaționale.
32. Astfel cum arată Republica Cehă, articolul 218 alineatul (6) TFUE reprezintă o dispoziție procedurală al cărei obiectiv este de a garanta că competențele „externe” ale Parlamentului European corespund competențelor sale „interne”, și anume că acesta dispune, într‑un anumit domeniu, de aceleași competențe indiferent de aspectul dacă domeniul în cauză trebuie reglementat printr‑un act intern sau printr‑un act extern.
33. Concret, expresia „[c]u excepția cazului în care acordul se referă exclusiv la [PESC]”, de la articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, are ca obiectiv să garanteze, în cazul în care actul extern nu ar fi bazat exclusiv pe un temei juridic din domeniul PESC, ci ar fi întemeiat în același timp pe unul sau pe mai multe alte temeiuri juridice, faptul că Parlamentul European are aceleași competențe ca acelea de care ar dispune dacă ar fi vorba despre un act intern bazat de asemenea pe alte temeiuri juridice decât cele din domeniul PESC(7) .
34. În cazul în care, la aplicarea testului privind centrul de gravitație al actului în discuție, s‑ar concluziona că acordul se bazează în mod corect pe articolul 37 TUE, care reprezintă, prin urmare, temeiul său juridic unic, ar trebui să se deducă din aceasta că, din punct de vedere procedural, acordul se referă exclusiv la PESC în sensul articolului 218 alineatul (6) TFUE.
35. Rezultă din această analiză, coroborând interpretarea articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE cu alegerea temeiului juridic material, că, pentru a verifica dacă decizia în litigiu privește un acord referitor exclusiv la PESC în sensul acestei dispoziții, care a fost deci adoptată în mod corect fără consultarea sau aprobarea Parlamentului European, este obligatoriu să se examineze dacă temeiul juridic material adecvat al acestei decizii este – în mod exclusiv – articolul 37 TUE.
B – Cu privire la alegerea temeiului juridic material al deciziei în litigiu
36. Alegerea temeiului juridic adecvat al unui act al Uniunii are o importanță de natură constituțională(8) . Procedura aplicabilă adoptării unui astfel act rezultă din această alegere, indiferent dacă actul în cauză are legătură cu acțiunea internă sau cu acțiunea externă a Uniunii.
37. Potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, care pot fi supuse unui control jurisdicțional, printre care figurează finalitatea și conținutul actului(9) . Dacă, prin analizarea actului în discuție, se dovedește că acesta urmărește o dublă finalitate sau că are o componentă dublă și dacă una dintre acestea poate fi identificată ca fiind principală ori preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie, actul trebuie să aibă un temei juridic unic, și anume temeiul impus de finalitatea sau de componenta principală ori preponderentă(10) . Stabilirea centrului de gravitație al actului în discuție trebuie de asemenea să țină seama de contextul în care se înscrie acest act.
38. Întrucât decizia în litigiu are ca obiect semnarea și încheierea acordului în numele Uniunii, această decizie trebuie examinată în coroborare cu acordul.
39. În prezenta cauză, stabilirea centrului de gravitație al deciziei în litigiu ridică problema dacă aceasta și acordul se încadrează exclusiv în domeniul PESC sau dacă se referă de asemenea, în mod indisociabil și într‑o măsură egală, pe de o parte, la SLSJ și/sau, pe de altă parte, la cooperarea pentru dezvoltare, astfel încât decizia menționată ar fi trebuit să se bazeze pe mai multe temeiuri juridice, corespunzătoare acestor politici diferite ale Uniunii.
40. La invitația Curții, în ședință, Parlamentul European a arătat că, în opinia sa, decizia în litigiu ar fi trebuit bazată pe următoarele temeiuri juridice materiale, respectiv, pe lângă articolul 37 TUE, pe articolele 82 TFUE, 87 TFUE și 209 TFUE.
41. În opinia noastră, atât contextul în care se încadrează acordul, cât și obiectivul și conținutul acestuia permit să se considere că decizia în litigiu care se referă la acordul menționat trebuia să se bazeze în mod exclusiv pe temeiul juridic material constituit de articolul 37 TUE.
42. În cadrul analizei noastre prin care urmărim să demonstrăm caracterul adecvat al temeiului juridic material al deciziei în litigiu, examinarea obiectivului și a conținutului acesteia, precum și ale acordului, nu poate fi realizată în mod izolat, ci trebuie să țină seama de actele la care se referă acestea și cu care stabilesc o legătură.
43. În această privință, trebuie să se arate că atât decizia în litigiu, cât și acordul fac trimitere la rezoluții ale Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite(11), precum și la Acțiunea comună 2008/851/PESC a Consiliului din 10 noiembrie 2008 privind operațiunea militară a Uniunii Europene în vederea unei contribuții la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat din largul coastelor Somaliei(12) .
44. Având în vedere dezvoltarea pirateriei în largul coastelor somaleze și amenințarea pe care aceasta o reprezintă pentru securitatea internațională, Consiliul de Securitate a adoptat mai multe rezoluții privind această problemă, în special Rezoluțiile 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008) și 1851 (2008).
45. În Rezoluția sa 1814 (2008), Consiliul de Securitate a arătat că „situația din Somalia continuă să amenințe pacea și securitatea internațională în regiune”(13) . La punctul 11 al rezoluției menționate, acesta a solicitat „statelor și celorlalte organizații regionale ca, printr‑o coordonare strânsă a acțiunilor lor, […] să adopte măsuri de protejare a navelor care participă la transportul și acordarea ajutoarelor umanitare destinate Somaliei și activităților autorizate de [Organizația Națiunilor Unite (ONU)]”.
46. În Rezoluția sa 1816 (2008), Consiliul de Securitate și‑a exprimat „ preocuparea
față de amenințarea pe care actele de piraterie și jaful armat comise asupra navelor o reprezintă pentru furnizarea efectivă, pentru termenele de furnizare și pentru siguranța furnizării ajutoarelor umanitare către Somalia, pentru securitatea rutelor maritime comerciale și pentru navigația internațională”(14) . Acesta a mai arătat că „actele de piraterie și jaful armat la care au fost expuse navele în apele teritoriale ale Somaliei sau în marea liberă, în largul coastelor sale, agravează situația din țară, care continuă să amenințe pacea internațională și securitatea regiunii”(15) .
47. Pornind de la constatarea respectivă, Consiliul de Securitate a făcut apel la cooperarea internațională în vederea combaterii pirateriei. Acesta a încurajat, în special, „statele care doresc să utilizeze rutele maritime comerciale aflate în largul coastelor somaleze să consolideze și să coordoneze, în cooperare cu guvernul federal de tranziție, acțiunea desfășurată în scopul descurajării actelor de piraterie și a jafului armat comise pe mare”(16) . Consiliul de Securitate a încurajat de asemenea „toate statele să coopereze între ele, cu [Organizația Maritimă Internațională (OMI)] și, după caz, cu organizațiile regionale competente, în ceea ce privește actele de piraterie și jaful armat comise în apele teritoriale ale Somaliei și în marea liberă, în largul coastelor sale, să facă schimb de informații referitoare la acestea, și să acorde asistență navelor amenințate sau atacate de pirați sau de cei care comit jafuri armate, în conformitate cu dreptul internațional aplicabil”(17) .
48. În Rezoluția sa 1838 (2008), Consiliul de Securitate a solicitat, în plus, „tuturor statelor interesate de securitatea activităților maritime să participe activ la combaterea pirateriei care afectează navele aflate în marea liberă în largul coastelor somaleze, în special prin trimiterea de nave de război sau de aeronave militare, în conformitate cu dreptul internațional, astfel cum este prevăzut în [Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării, semnată la Montego Bay la 10 decembrie 1982(18) ]”(19) .
49. Dincolo de aspectul militar, această cooperare internațională se extinde în domeniul reprimării actelor de piraterie. Astfel, în Rezoluția 1816 (2008), Consiliul de Securitate a solicitat „tuturor statelor, în special statelor de pavilion, statelor de port și statelor de coastă, precum și statelor a căror cetățenie o dețin victimele sau autorii actelor de piraterie sau ai jafurilor armate și statelor care își revendică jurisdicția în temeiul dreptului internațional sau al dreptului lor intern, să coopereze în vederea stabilirii competenței și să adopte măsurile corespunzătoare de anchetă și de urmărire împotriva autorilor actelor de piraterie și de jaf armat comise în largul coastelor somaleze, în conformitate cu dreptul internațional aplicabil, inclusiv cu dreptul internațional al drepturilor omului, și să susțină aceste eforturi în special prin furnizarea de asistență în materie de logistică și de exercitare a căilor procesuale de către persoanele aflate sub jurisdicția și controlul lor, precum victimele, martorii și persoanele reținute în cadrul unor operațiuni desfășurate în temeiul prezentei rezoluții”(20) .
50. Astfel, Consiliul de Securitate a încurajat consolidarea cooperării internaționale în vederea unei reprimări mai eficiente a actelor de piraterie, „ [o]bservând cu îngrijorare
că lipsa de mijloace, absența unei legislații interne și incertitudinile legate de tratamentul piraților după capturarea acestora au împiedicat desfășurarea unei acțiuni internaționale mai viguroase împotriva piraților care acționează în largul coastelor somaleze și, în unele cazuri, au impus eliberarea piraților fără ca aceștia să fie aduși în fața justiției”(21) .
51. În vederea punerii în aplicare a rezoluțiilor Consiliului de Securitate și a participării la cooperarea internațională în domeniul combaterii pirateriei, Uniunea a adoptat acțiunea comună. Aceasta se întemeiază pe articolul 14 UE, pe articolul 25 ultimul paragraf UE și pe articolul 28 alineatul (3) UE.
52. Articolul 1 din acțiunea comună, intitulat „Misiunea”, prevede la alineatul (1):
„(1)	Uniunea […] desfășoară o operațiune militară în sprijinul Rezoluțiilor 1814 (2008), 1816 (2008) și 1838 (2008) ale Consiliului de Securitate […], într‑un mod conform cu acțiunea autorizată în cazul pirateriei în aplicarea articolului 100 și următoarelor din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării […] și în cadrul angajamentelor asumate de statele terțe, denumită «Atalanta», astfel încât aceasta să contribuie la:
– protecția navelor din cadrul [Programului alimentar mondial (PAM)] care furnizează ajutoare alimentare populațiilor strămutate din Somalia, în conformitate cu mandatul stabilit în Rezoluția 1814 (2008) a [Consiliului de Securitate];
– protecția navelor vulnerabile care navighează în largul coastelor Somaliei, precum și la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat în largul coastelor Somaliei, în conformitate cu mandatul stabilit în Rezoluția 1816 (2008) a [Consiliului de Securitate].”
53. Potrivit articolului 2 din acțiunea comună, intitulat „Mandat”:
„Atalanta, în condițiile stabilite în dreptul internațional aplicabil, în special în convenția ONU privind dreptul mării și în Rezoluțiile 1814 (2008), 1816 (2008) și 1838 (2008) ale [Consiliului de Securitate] și în limita capacităților sale disponibile:
[…]
(e) 	în vederea unei eventuale urmăriri penale de către statele competente în condițiile prevăzute la articolul 12, poate captura, reține și transfera persoanele care sunt suspectate de a intenționa să comită, astfel cum se menționează la articolele 101 și 103 din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării, de a comite sau de a fi comis acte de piraterie sau jafuri armate în zonele care se află sub supravegherea sa și sechestra navele piraților sau ale celor care au comis jafuri armate sau navele capturate în urma unui act de piraterie sau a unui jaf armat și care se află în mâinile piraților sau ale tâlharilor înarmați, precum și bunurile aflate la bord;
[…]”
54. Articolul 10 din acțiunea comună, intitulat „Participarea statelor terțe”, are următorul cuprins:
„(1)	Fără a aduce atingere autonomiei decizionale a [Uniunii] și cadrului instituțional unic și în conformitate cu orientările relevante ale Consiliului European, statele terțe pot fi invitate să participe la operațiune.
[…]
(3)	Modalitățile detaliate privind participarea statelor terțe fac obiectul unor acorduri încheiate în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 37 din tratat. În cazul în care [Uniunea] și un stat terț au încheiat un acord prin care se instituie un cadru pentru participarea statului terț respectiv la operațiuni ale [Uniunii] de gestionare a crizelor, dispozițiile respectivului acord se aplică în cadrul prezentei operațiuni.
[…]
(6)	Condițiile de transfer al persoanelor capturate și reținute în vederea exercitării competențelor jurisdicționale de către statul respectiv se stabilesc cu ocazia încheierii sau a punerii în aplicare a acordurilor de participare menționate la alineatul (3).”
55. În sfârșit, este necesar să se citeze articolul 12 din acțiunea comună, intitulat „Transferul persoanelor capturate și reținute în vederea exercitării competențelor jurisdicționale”, potrivit căruia:
„(1)	În temeiul acceptării de către Somalia a exercitării de competențe jurisdicționale de către statele membre sau de către state terțe, pe de o parte, și al articolului 105 din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării, pe de altă parte, persoanele care sunt suspectate de a intenționa să comită, astfel cum se menționează la articolele 101 și 103 din Convenția Națiunilor Unite privind dreptul mării, de a comite sau de a fi comis acte de piraterie sau jafuri armate în apele teritoriale ale Somaliei sau în marea liberă, capturate și reținute în vederea urmăririi penale, precum și bunurile care au servit la săvârșirea acestor acte sunt transferate:
– autorităților competente ale statului membru sau ale statului terț care participă la operațiune și al căror pavilion este arborat de nava care a realizat captura sau
– în cazul în care respectivul stat nu poate sau nu dorește să‑și exercite competențele jurisdicționale, autorităților unui alt stat membru sau stat terț care dorește să‑și exercite aceste competențe asupra persoanelor sau bunurilor menționate.
(2)	Niciuna dintre persoanel e menționate la alineatul (1) nu poate fi transferată într‑un stat terț, în cazul în care condițiile acestui transfer nu au fost stabilite cu respectivul stat terț într‑un mod conform cu dreptul internațional aplicabil, în special cu dreptul internațional al drepturilor omului, în vederea garantării în special a faptului că nicio persoană nu va fi supusă pedepsei cu moartea, torturii sau oricărui alt tratament inuman, degradant sau care denotă cruzime.”
56. Astfel cum se arată în considerentul (3) al deciziei în litigiu, acordul a fost adoptat în scopul punerii în aplicare a articolului 12 din acțiunea comună. Acordul prevede de asemenea modalitățile privind participarea unui stat terț la operațiunea Atalanta în temeiul articolului 10 alineatele (3) și (6) din acțiunea comună.
57. În cadrul prezentei proceduri, nu se contestă că, având în vedere obiectivul și conținutul său, acțiunea comună se încadrează în domeniul PESC. În opinia noastră, același lucru este valabil în ceea ce privește acordul și decizia în litigiu care constituie prelungirea acesteia. Nu identificăm în special motivele pentru care principiul însuși al unei participări a statelor terțe la acțiunea Uniunii având ca obiect descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie în largul coastelor somaleze, precum și norma potrivit căreia transferul persoanelor arestate către un stat terț sunt condiționate de respectarea de către acest stat a dreptului internațional, în special în materia drepturilor omului, s‑ar încadra în domeniul PESC, în timp ce definirea mai detaliată a modalităților privind transferul și tratamentul persoanelor vizate ar ieși din domeniul PESC.
58. Vom vedea în continuare în ce constă mai exact acordul la care se raportează decizia în litigiu.
59. Acordul organizează modalitățile de transfer al persoanelor suspectate de acte de piraterie și al bunurilor asociate acestora, de la forțele navale aflate sub comanda Uniunii Europene (EUNAVFOR) către Republica Mauritius, reglementează condițiile privind tratamentul și urmărirea acestor persoane și precizează ajutorul acordat în acest cadru Republicii Mauritius de EUNAVFOR.
60. Articolul 1 din acord, intitulat „Obiectivul”, prevede:
„Prezentul acord definește condițiile și modalitățile pentru
(a)	transferul persoanelor suspectate de tentativa de a săvârși, de săvârșirea sau de a fi săvârșit acte de piraterie în zona operațiunii EUNAVFOR […] și reținute de EUNAVFOR;
(b)	transferul bunurilor asociate acestora confiscate de EUNAVFOR, de la EUNAVFOR către [Republica] Mauritius, precum și
(c)	tratamentul persoanelor transferate.”
61. Articolul 3 din acord enunță principiile generale care reglementează modalitățile și condițiile transferului către Republica Mauritius al persoanelor suspectate de acte de piraterie reținute de EUNAVFOR și al bunurilor asociate acestora confiscate de EUNAVFOR. Articolul menționat prevede în special că transferul acestor persoane către autoritățile competente de aplicare a legii din Republica Mauritius are loc numai ca urmare a deciziei acestora din urmă. În plus, potrivit articolului 3 alineatul (5) din acord, „[o]rice persoană transferată este tratată în mod uman și în conformitate cu obligațiile asumate în temeiul dreptului internațional al drepturilor omului, încorporate în constituția din [Republica] Mauritius, inclusiv interzicerea torturii și a tratamentelor sau pedepselor inumane, degradante sau care denotă cruzime, interzicerea reținerii arbitrare și în conformitate cu cerințele desfășurării unui proces echitabil”.
62. Articolul 4 din acord cuprinde normele privind tratamentul, urmărirea penală și judecarea persoanelor transferate. Printre aceste norme se numără dreptul de a fi judecat într‑un termen rezonabil, dreptul la un proces echitabil sau garanția prezumției de nevinovăție. Pe de altă parte, articolul 5 din acord prevede interzicerea pedepsei cu moartea pentru persoanele transferate.
63. Articolul 6 din acord privește dosarele și notificările. Acesta prevede în special că EUNAVFOR trebuie să furnizeze Republicii Mauritius dosarele de reținere referitoare la orice persoană transferată, că Republica Mauritius răspunde de asigurarea unor evidențe exacte ale tuturor persoanelor transferate și că consemnările rămân la dispoziția Uniunii Europene și a EUNAVFOR.
64. În plus, articolul 7 din acord detaliază asistența pe care EUNAVFOR o furnizează Republicii Mauritius în vederea anchetării și a urmării penale ale persoanelor transferate. EUNAVFOR asistă astfel Republica Mauritius în ceea ce privește în special transmiterea dosarelor de reținere redactate în temeiul articolului 6 alineatul (2) din acord, prelucrarea probelor și furnizarea de declarații sau de declarații în scris depuse sub jurământ ale martorilor.
65. La articolul 7 alineatul (3) din acord se prevede că, „[î]n măsura în care astfel de resurse nu sunt furnizate prin intermediul altor donatori financiari, părțile elaborează, sub rezerva procedurilor aplicabile, modalități de punere în aplicare privind asistența financiară, tehnică sau de altă natură, pentru a permite transferul, reținerea, cercetarea, urmărirea și judecarea persoanelor transferate. Respectivele modalități de punere în aplicare urmăresc de asemenea asigurarea asistenței tehnice și logistice acordate [Republicii] Mauritius în domeniul revizuirii legislației, al formării cadrelor de cercetare și urmărire penală, al procedurii de cercetare și a celei judiciare și în special al modalităților privind depozitarea și predarea probelor și procedura referitoare la căile de atac. În plus, modalitățile de punere în aplicare respective urmăresc asigurarea repatrierii persoanelor transferate în caz de achitare sau încetare a urmăririi, transferul acestora cu scopul de a finaliza executarea pedepsei în alt stat sau repatrierea acestora după executarea pedepsei cu închisoarea în Mauritius”.
66. În plus, la articolul 10 alineatul (1) din acord se arată că, „[î]n sensul aplicării prezentului acord, chestiunile de ordin operațional, administrativ și tehnic pot face obiectul unor modalități de punere în aplicare care urmează să fie încheiate între autoritățile competente din [Republica] Mauritius, pe de o parte, și autoritățile competente ale [Uniunii], precum și autoritățile competente ale statelor participante, pe de altă parte”. Potrivit articolului 10 alineatul (2) litera (f) din acord, aceste modalități de punere în aplicare pot reglementa, printre altele, „furnizarea de sprijin tehnic, expertiză, formare și alte tipuri de asistență astfel cum se prevede la articolul 7 la cererea [Republicii] Mauritius în scopul realizării obiectivelor prezentului acord”.
67. În sfârșit, articolul 11 alineatul (2) din acord prevede că acesta „rămâne în vigoare până la încetarea operațiunii [Atalanta], astfel cum este notificată de EUNAVFOR”.
68. Rezultă din această descriere a acțiunii comune și a acordului că există o legătură strânsă între operațiunea militară prevăzută de acțiunea comună și dispozițiile privind transferul și tratamentul persoanelor suspectate de acte de piraterie cuprinse în acord.
69. Acordurile pe care Uniunea le încheie în temeiul articolului 10 alineatul (3) și al articolului 12 alineatul (2) din acțiunea comună urmăresc să dea curs rezoluțiilor Consiliului de Securitate în privința combaterii pirateriei în largul coastelor somaleze și, în consecință, participă la cooperarea internațională în acest domeniu. Acțiunea comună și acordul constituie împreună un răspuns adecvat și coerent la solicitările formulate de Consiliul de Securitate.
70. Astfel cum arată Republica Italiană, acțiunea comună este cea care prevede, pentru a garanta succesul activității de prevenire și de reprimare a actelor de piraterie, că este esențial să se încheie cu statele din regiune acordurile necesare pentru implicarea lor, inclusiv în privința exercitării jurisdicției asupra persoanelor suspectate. Prin urmare, acordul poate fi considerat drept o măsură de punere în aplicare a acțiunii comune, din care face parte integrantă. În această privință, trebuie arătat că articolul 28 alineatul (1) TUE prevede că, „[î]n cazul în care o situație internațională impune o acțiune cu caracter operativ din partea Uniunii, Consiliul adoptă deciziile necesare[, care] stabilesc […] condițiile privind punerea lor în aplicare”. Împrejurarea că acordul face parte integrantă din condițiile de punere în aplicare a acțiunii comune reprezintă deja un indiciu important al legăturii sale cu PESC.
71. Pe de altă parte, trebuie să se insiste asupra faptului că acordurile de transfer sunt esențiale pentru buna punere în aplicare și eficiența operațiunii militare desfășurate prin intermediul acțiunii comune.
72. Astfel, după cum arată Republica Franceză, combaterea pirateriei nu se limitează la inspectarea navelor pirat suspecte, ci se prelungește până la transferul și la judecarea persoanelor suspectate de acte de piraterie. Așadar, deși activitățile de transfer și de urmărire penală a persoanelor suspectate prevăzute de acord nu intră stricto sensu
în sfera activităților militare, nu este mai puțin adevărat că aceste activități sunt intrinsec legate de operațiunea militară Atalanta.
73. Misiunea Atalanta are drept obiectiv descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie. În cadrul acestei misiuni, este necesară nu numai protejarea navelor, ci și, dacă este cazul, arestarea persoanelor suspectate de acte de piraterie și, ulterior, predarea acestora către autoritățile competente. Obiectivul misiunii ar fi dificil de realizat dacă persoanele care au săvârșit acte de piraterie nu ar putea face obiectul unor urmăriri judiciare și ar putea, prin urmare, să își reia imediat activitățile criminale.
74. După cum subliniază Republica Italiană, dacă identificarea și capturarea persoanelor suspectate de acte de piraterie nu s‑ar concretiza într‑un proces rapid, eficient și care respectă în același timp drepturile omului, acțiunea comună ar fi lipsită de efect util. Astfel, aceasta nu ar avea niciun efect disuasiv și ar fi incapabilă să rezolve definitiv problema pirateriei în largul coastelor somaleze.
75. Acordurile precum cel în discuție în prezenta cauză sunt esențiale pentru desfășurarea operațiunii militare decise de Uniune. Continuitatea dintre activitățile operaționale și activitatea juridică a fost foarte rapid identificată drept unul dintre centrele de gravitație ale acestei operațiuni militare. Fără această continuitate, urmărirea penală a piraților este mai dificilă, chiar imposibilă. Astfel, eficiența operațională a activităților este afectată, iar efectul disuasiv așteptat al acțiunii Uniunii este practic anulat(22) .
76. Combaterea pirateriei cuprinde o importantă dimensiune de securitate și militară care trebuie însoțită în mod necesar de o latură represivă și judiciară la fel de importantă(23) . De aceea, comunitatea internațională s‑a implicat în semnarea cu state din regiunea respectivă a unor acorduri de transfer în vederea judecării, într‑un spirit de partajare globală a poverii și pentru motive operaționale care țin de interesul unui transfer în apropierea locului săvârșirii infracțiunii(24) .
77. Parlamentul European recunoaște de altfel el însuși, în Rezoluția din 10 mai 2012 referitoare la pirateria maritimă(25), că „existența în continuare a unui cadru de impunitate în ceea ce privește pirateria reprezintă un obstacol în calea reprimării”(26) .
78. Rezultă din elementele care precedă că acordul se înscrie în prelungirea rezoluțiilor Consiliului de Securitate și al acțiunii comune și că este legat în mod intrinsec de desfășurarea operațiunii militare Atalanta. Vom vedea în continuare că obiectivul urmărit de acord se încadrează, asemenea acțiunii comune, în domeniul PESC.
79. Din punctul de vedere al obiectivului lor, acțiunea comună și acordul sunt instrumente prin care Uniunea a pus în aplicare o acțiune decisă în cadrul Consiliului de Securitate și care urmărește să mențină pacea și securitatea internațională. În conformitate cu ceea ce prevăd rezoluțiile Consiliului de Securitate, precum și articolul 12 alineatul (2) din acțiunea comună, acordul are mai ales scopul de a concilia lupta eficace împotriva pirateriei în largul coastelor somaleze cu respectarea drepturilor fundamentale.
80. Pirateria în largul coastelor somaleze reprezintă o amenințare pentru securitatea internațională și pentru stabilitatea regională. Acțiunea Uniunii este destinată combaterii acestei forme de criminalitate internațională care s‑a extins în Oceanul Indian, în special în largul coastelor somaleze și ale Cornului Africii. Astfel cum a arătat Parlamentul European în Rezoluția din 10 mai 2012 referitoare la pirateria maritimă, citată anterior, aceasta „reprezintă o amenințare din ce în ce mai accentuată atât la adresa vieților omenești și a siguranței navigatorilor și a altor persoane, cât și la adresa dezvoltării și stabilității regionale, a mediului marin, a comerțului mondial și a tuturor formelor de transport maritim și de activități navale, inclusiv la adresa navelor de pescuit, precum și a furnizării de ajutoare umanitare”(27) .
81. În consecință, acțiunea Uniunii urmărește să apere securitatea navigației maritime în această zonă de tranzit internațional intens. În această măsură, acțiunea menționată urmărește obiectivul de protejare a securității internaționale în largul coastelor somaleze și favorizează de asemenea stabilitatea și pacea în regiune.
82. Din punctul de vedere al Uniunii, paralizarea circulației maritime în Marea Roșie și în largul Golfului Aden transformă pirateria într‑o problemă strategică. Astfel, este vorba despre o rută maritimă considerată fundamentală pentru aprovizionarea Europei. În sens mai larg, mobilizarea la nivel internațional împotriva actelor de piraterie demonstrează că acestea au potențialul să afecteze toate navele de comerț care provin din diverse părți ale lumii și constituie, pentru acest motiv, o amenințare pentru pacea și pentru securitatea internațională.
83. În opinia noastră, obiectivul privind combaterea pirateriei în largul coastelor somaleze în vederea menținerii păcii și securității internaționale, cu respectarea drepturilor omului, în cadrul unei cooperări internaționale inițiate de Consiliul de Securitate, se încadrează în domeniul PESC.
84. În această privință, trebuie reținut că un asemenea obiectiv corespunde finalităților acțiunii externe a Uniunii, astfel cum sunt enumerate mai exact la articolul 21 alineatul (2) literele (a)-(c) și (h) TUE. Potrivit acestei dispoziții:
„Uniunea definește și desfășoară politici comune și acțiuni și acționează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul:
(a)	apărării valorilor, a intereselor fundamentale, a securității, a independenței și integrității sale;
(b)	consolidării și sprijinirii democrației, a statului de drept, a drepturilor omului și a principiilor dreptului internațional;
(c)	menținerii păcii, prevenirii conflictelor și consolidării securității internaționale, în conformitate cu scopurile și principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite [ (28) ], precum și cu principiile Actului final de la Helsinki și cu obiectivele Cartei de la Paris, inclusiv cele privind frontierele externe;
[…]
(h)	promovării unui sistem internațional bazat pe o cooperare multilaterală mai puternică și pe o bună guvernare globală.”
85. Este adevărat că obiectivele enumerate la articolul 21 alineatul (2) TUE reprezintă obiective orizontale ale acțiunii externe a Uniunii, fără ca vreunul dintre acestea să fie atribuite expres PESC. Identificarea obiectivelor PESC este cu atât mai dificilă cu cât, pe de o parte, articolul 23 TUE, care este inclus în capitolul 2, referitor la dispozițiile speciale privind PESC, face trimitere la obiectivele orizontale ale acțiunii externe a Uniunii menționate la articolul 21 alineatul (2) TUE și, pe de altă parte, articolul 24 alineatul (1) TUE definește într‑un mod deosebit de extins și de general domeniul PESC. Astfel, potrivit acestei dispoziții, „[c]ompetența Uniunii în materie de [PESC] include toate domeniile politicii externe, precum și toate chestiunile referitoare la securitatea Uniunii, inclusiv la definirea treptată a unei politici de apărare comune care poate conduce la o apărare comună”.
86. Este totuși esențial să se definească limitele care există între PESC și celelalte politici ale Uniunii. Această obligație rezultă din aplicarea clauzei de neatingere reciprocă între competențele Uniunii în materie de PESC și în temeiul celorlalte politici ale Uniunii, prevăzută la articolul 40 TUE.
87. În acest scop, trebuie mai întâi să se observe că obiectivele menționate mai sus ale acțiunii externe a Uniunii, și anume cele enumerate la articolul 21 alineatul (2) literele (a)-(c) și (h) TUE, fac parte dintre cele care sunt atribuite în mod tradițional PESC. În această privință, arătăm că obiectivele menționate în cadrul acestei dispoziții corespund, în esență, celor care erau atribuite PESC în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Tratatul UE, în versiunea sa anterioară Tratatului de la Lisabona.
88. În continuare, în măsura în care articolul 21 alineatul (2) TUE prevede obiectivele comune ale acțiunii externe a Uniunii, trebuie, pentru a stabili cărei politici a Uniunii îi corespunde mai precis un obiectiv sau altul, să se interpreteze această dispoziție în relație cu dispozițiile mai speciale aplicabile în cadrul fiecărei politici.
89. În ceea ce privește în special obiectivul privind menținerea păcii și consolidarea securității internaționale, Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, citată anterior, militează în favoarea legăturii sale cu PESC.
90. Astfel, în această hotărâre, Curtea a asociat domeniului PESC obiectivul de combatere a terorismului internațional și a finanțării acestuia, în scopul menținerii păcii și securității la nivel internațional, întemeindu‑se nu numai pe articolul 21 alineatul (2) litera (c) TUE și pe articolul 24 alineatul (1) primul paragraf TUE, ci și pe articolul 43 alineatul (1) TUE.
91. La fel ca în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată mai sus, împrejurarea că acordul constituie unul dintre instrumentele prin care Uniunea pune în aplicare o acțiune cu vocație internațională care face obiectul a numeroase rezoluții ale Consiliului de Securitate și prin care se urmărește în mod incontestabil menținerea păcii și securității internaționale constituie un element important pentru a se considera că acest acord poate fi integrat în domeniul PESC(29) .
92. În conformitate cu articolul 37 TUE, care, reamintim, constituie temeiul juridic material al deciziei în litigiu, Uniunea poate încheia acorduri internaționale în toate domeniile PESC, inclusiv în domeniul politicii de securitate și apărare comune (denumită în continuare „PSAC”), care, astfel cum prevede articolul 42 alineatul (1) TUE, face parte integrantă din PESC.
93. Or, considerăm că, fiind o prelungire necesară a operațiunii militare Atalanta, care urmărește același obiectiv de menținere a păcii și securității internaționale, acordul aparține domeniului PSAC.
94. Potrivit articolului 42 alineatul (1) TUE, PSAC „asigură Uniunii o capacitate operațională bazată pe mijloace civile și militare. Uniunea poate recurge la acestea în cadrul misiunilor în afara Uniunii pentru a asigura menținerea păcii, prevenirea conflictelor și întărirea securității internaționale, în conformitate cu principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite”.
95. Conținutul misiunilor PSAC este precizat la articolul 43 alineatul (1) TUE, în temeiul căruia „[m]isiunile prevăzute la articolul 42 alineatul (1), în cadrul cărora Uniunea poate recurge la mijloace civile și militare, includ acțiunile comune în materie de dezarmare, misiunile umanitare și de evacuare, misiunile de consiliere și de asistență în probleme militare, misiunile de prevenire a conflictelor și de menținere a păcii, misiunile forțelor de luptă pentru gestionarea crizelor, inclusiv misiunile de restabilire a păcii și operațiunile de stabilizare după încetarea conflictelor. Toate aceste misiuni pot contribui la combaterea terorismului, inclusiv prin sprijinul acordat țărilor terțe în combaterea terorismului pe teritoriul acestora”.
96. Parlamentul European precizează că nu înțelege în ce mod misiunile încredințate reprezentanților Uniunii și EUNAVFOR în temeiul acordului, precum transferul de persoane și de bunuri, comunicarea de probe, facilitarea urmăririi penale și a proceselor, revizuirea legislației, formarea cadrelor de cercetare și furnizarea de sprijin financiar, tehnic, logistic sau de altă natură Republicii Mauritius, s‑ar putea încadra în una dintre misiunile specifice ale PSAC prevăzute la articolele 42 TUE și 43 TUE. Chiar dacă admite că aceste misiuni pot contribui la obiectivul general de consolidare a securității internaționale și sunt legate de operațiunea militară Atalanta, Parlamentul European consideră că chiar natura acestora și obiectivele lor specifice ies din sfera celor pentru care a fost stabilită operațiunea Atalanta.
97. Considerăm că, dimpotrivă, enumerarea misiunilor PSAC prevăzute la articolul 43 alineatul (1) TUE este suficient de extinsă pentru a acoperi toate dispozițiile acordului și pentru a se considera, în consecință, că acesta face parte integrantă dintr‑o misiune care se încadrează în domeniul PSAC.
98. Deși ar trebui să se considere că transferul suspecților și începerea urmăririi penale împotriva acestora nu constituie prin natura lor activități militare, trebuie arătat că una dintre caracteristicile importante ale PSAC, care reiese în mod clar din cuprinsul articolului 42 alineatul (1) TUE și al articolului 43 alineatul (1) TUE, este de a nu se limita la utilizarea de mijloace militare, prevăzând de asemenea utilizarea de mijloace civile, în special în cadrul misiunilor de gestionare a crizelor(30) .
99. Potrivit Parlamentului European, faptul că acordul urmărește să combată o formă de criminalitate, și aceasta prin intermediul unor instrumente apropiate de cele utilizate în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare în materie penală în cadrul titlului V din partea a treia din Tratatul FUE, referitor la SLSJ, ar necesita ca decizia în litigiu să aibă temeiuri juridice prevăzute în acest titlu, și anume articolele 82 TFUE și 87 TFUE.
100. În ceea ce privește Comisia, aceasta susține că obiectivul principal al acordului este de a evita ca statele membre în cauză să trebuiască să efectueze ele însele procedurile penale. Acest acord ar facilita cooperarea dintre autoritățile statelor membre și autoritățile Republicii Mauritius prin crearea unui cadru juridic și practic pentru predarea suspecților către statul terț de coastă în vederea anchetării și a urmăririi penale de către acesta. Rezultă că obiectivul și conținutul acordului ar fi justificat considerarea articolului 82 TFUE drept temei juridic al încheierii acordului, ținând seama de caracterul său destinat în esență cooperării judiciare. Faptul că personalul militar ar fi implicat în punerea în aplicare a acordului nu ar schimba cu nimic concluziile la care ajunge Comisia. Astfel, pentru a stabili temeiul juridic adecvat, natura sau calitatea actorului nu ar fi importantă, natura activității avute în vedere fiind, în schimb, esențială.
101. Argumentația Parlamentului European și a Comisiei este, în opinia noastră, eronată.
102. În susținerea primului aspect al argumentației sale, Parlamentul European arată că combaterea criminalității nu constituie obiectivul sau misiunea specifică a Uniunii în cadrul PESC sau al PSAC, ci un domeniu care ține de SLSJ. Acesta arată de asemenea că numai combaterea terorismului este menționată la articolul 43 alineatul (1) TUE.
103. Totuși, precizarea din această din urmă dispoziție, potrivit căreia misiunile PSAC pot contribui la combaterea terorismului, nu exclude nicidecum, în opinia noastră, ca astfel de misiuni să poată contribui de asemenea la combaterea altor forme de criminalitate.
104. În plus, astfel cum precizează în mod întemeiat Consiliul, combaterea unor infracțiuni internaționale care constituie amenințări pentru securitatea internațională săvârșite în afara teritoriului Uniunii este o problemă care intră în sfera PESC, inclusiv, în calitate de parte integrantă a acesteia, în sfera PSAC, prin intermediul operațiunilor de gestionare a crizelor, dacă este cazul.
105. În această privință, trebuie să se observe că Uniunea a desfășurat mai multe misiuni de reformă a sectorului securității în cadrul PSAC, în special misiuni civile, pentru a face față unor amenințări la adresa securității, inclusiv amenințări care decurg din activități cu caracter infracțional, precum și o serie de misiuni de poliție și de misiuni „stat de drept”(31) . Or, aceste misiuni nu au fost considerate, în mod întemeiat, în opinia noastră, ca având legătură cu SLSJ. Operațiunile desfășurate în cadrul misiunilor menționate pot urmări menținerea sau restabilirea ordinii publice. Sarcinile prevăzute pot cuprinde, printre altele, formarea și îndrumarea personalului de securitate, precum și asistența la elaborarea legilor(32) .
106. Argumentația dezvoltată de Parlamentul European și de Comisie arată, în realitate, că distincția între PESC și dimensiunea externă a SLSJ merită să fie clarificată.
107. Este dificil să se distingă între aceste două politici ale Uniunii din cauza dublei legături a acestora cu imperativul de securitate(33) . Obiectivele de protejare a securității Uniunii și de consolidare a securității internaționale sunt atribuite Uniunii ca obiective ale acțiunii externe a acesteia, în temeiul articolului 21 alineatul (2) literele (a) și (c) TUE. În același timp, asigurarea unui nivel ridicat de securitate este de asemenea un obiectiv al SLSJ, în conformitate cu articolul 67 alineatul (3) TFUE.
108. Totuși, domeniile de aplicare ale PESC și ale SLSJ în dimensiunea sa externă trebuie să fie bine delimitate.
109. După cum precizează Consiliul, măsurile privind SLSJ, indiferent dacă au o dimensiune internă sau una externă, trebuie să fie adoptate cu scopul de a asigura progresul libertății, securității și justiției în Uniune. Articolul 67 alineatul (1) TFUE prevede astfel că „Uniunea constituie un [SLSJ]”, fapt reflectat de asemenea la articolul 3 alineatul (2) TUE. Astfel, potrivit acestei din urmă dispoziții, „Uniunea oferă cetățenilor săi un [SLSJ] fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen”.
110. Construirea unui SLSJ în beneficiul cetățenilor Uniunii impune exercitarea de către Uniune a competenței sale externe(34) . De exemplu, articolul 79 alineatul (3) TFUE atribuie Uniunii o competență externă explicită pentru a încheia acorduri de readmisie. În plus, în temeiul articolului 216 TFUE, Uniunea poate încheia acorduri internaționale în materie de cooperare polițienească sau judiciară, în special atunci când acest lucru se dovedește necesar pentru realizarea unui obiectiv propriu al SLSJ.
111. În consecință, pornind de la obiectivele stabilite la articolul 3 alineatul (2) TUE și la articolul 67 TFUE, putem identifica dimensiunea externă a SLSJ. Altfel spus, dimensiunea externă a SLSJ este funcțională și instrumentală în privința obiectivelor care sunt exprimate în aceste dispoziții(35) . Politicile interne și externe în domeniul SLSJ sunt legate în mod inextricabil. Pentru a defini ceea ce constituie aspectul extern în domeniul SLSJ, trebuie să se țină seama cu prioritate de funcțiile politice interne ale SLSJ(36) .
112. Rezultă că, deși construirea acestui spațiu poate necesita o acțiune externă din partea Uniunii, pentru ca un acord să poată fi considerat ca intrând în sfera SLSJ, el trebuie să prezinte o legătură strânsă cu libertatea, cu securitatea și cu justiția în cadrul Uniunii. Cu alte cuvinte, legătura cu SLSJ se justifică atunci când există o legătură directă între finalitatea privind securitatea internă a Uniunii și cooperarea judiciară și/sau polițienească dezvoltată în exteriorul Uniunii. În schimb, o acțiune a Uniunii trebuie legată de PESC atunci când obiectivul acesteia este mai întâi pacea, stabilitatea și evoluția democratică într‑o regiune din afara Uniunii(37) .
113. Desigur, distincția nu este întotdeauna evidentă, deși este adevărat că dezvoltarea unei forme de criminalitate într‑o regiune dată poate reprezenta în același timp un pericol pentru securitatea internă a Uniunii și pentru stabilitatea regiunii în cauză(38) . Astfel cum reiese în special din cuprinsul Programului de la Stockholm(39), adoptat de Consiliul European în 2010, securitatea internă și externă nu pot fi disociate. Abordarea amenințărilor, chiar și în cazul în care sunt foarte îndepărtate de continent, este fundamentală pentru protejarea Europei și a cetățenilor acesteia(40) .
114. În opinia noastră, nu este mai puțin adevărat că, întrucât ne aflăm în prezența unei acțiuni a Uniunii care se încadrează într‑un demers de cooperare internațională inițiat de Consiliul de Securitate și care urmărește înainte de toate să combată o amenințare care afectează pacea și securitatea internațională, această acțiune trebuie adoptată în cadrul PESC.
115. Or, în speță, acordul, despre care am văzut că se înscrie în cadrul unei acțiuni decise la nivel internațional și prin care se urmărește combaterea actelor de piraterie în largul coastelor somaleze cu scopul de a asigura pacea și securitatea internațională în această zonă, considerăm că nu acoperă o situație care prezintă o legătură suficientă cu construirea SLSJ.
116. Contrar celor susținute de Parlamentul European, faptul că acordul prevede o formă de cooperare între EUNAVFOR și autoritățile de aplicare a legii din Republica Mauritius și că acoperă activități asemănătoare activităților de natură polițienească sau judiciară nu reprezintă un element suficient de legătură cu SLSJ.
117. În opinia noastră, este eronat să se afirme că, întrucât este în joc tratamentul judiciar al unor indivizi, acest lucru este suficient pentru a include acțiunea Uniunii în domeniul politicii privind SLSJ, aici în dimensiunea sa externă. Astfel, PESC poate presupune recursul la mijloace de ordin polițienesc sau judiciar care să îi permită să își atingă obiectivele. Utilizarea unor astfel de instrumente nu este determinantă în sine, cu condiția ca acestea să fie puse în serviciul obiectivului de menținere a păcii și securității internaționale, care, după cum am văzut, face parte în mod incontestabil din PESC, iar nu al obiectivului propriu al SLSJ.
118. Misiunile desfășurate de Uniune în cadrul PSAC dovedesc că instrumentele tradiționale ale SLSJ pot fi mobilizate în beneficiul obiectivelor PESC. Astfel, misiunile internaționale decise de Uniune cu scopul de a asigura menținerea păcii, prevenirea conflictelor și consolidarea securității internaționale sunt facilitate de posibilitatea de a recurge la mijloace civile, precum consolidarea sistemului judiciar și a serviciilor de poliție ale statelor terțe interesate(41) . Aspectul extern al SLSJ este, așadar, absorbit de exercitarea competenței de politică externă a Uniunii în beneficiul obiectivelor PESC(42) .
119. În sfârșit, subliniem că constatarea potrivit căreia acordul urmărește să protejeze drepturile persoanelor suspectate de acte de piraterie, precum și faptul că trimite la un viitor acord al părților cu scopul de a stabili modalitățile asistenței tehnice și logistice acordate de Uniune Republicii Mauritius în domeniul revizuirii legislației, al formării cadrelor de cercetare și urmărire penală, al procedurii de cercetare și a celei judiciare, nu permite includerea acestui acord în dome niul SLSJ. Astfel, aceste componente ale acordului urmăresc să garanteze protecția drepturilor omului și consolidarea statului de drept, care fac parte din obiectivele PESC. În această privință, ar fi paradoxal ca voința părților la acord de a se asigura că reprimarea eficace a actelor de piraterie nu se face în detrimentul drepturilor fundamentale ale autorilor lor să contribuie la scoaterea acestui acord din domeniul PESC, care, asemenea celorlalte politici ale Uniunii, este supus respectării drepturilor fundamentale.
120. Operațiunea militară desfășurată de Uniune conduce în mod necesar la arestarea autorilor actelor de piraterie. Stabilirea modalităților potrivit cărora aceste persoane sunt tratate după arestarea lor și a tratamentului care le este rezervat face în mod evident parte din operațiunea propriu‑zisă. Or, singurul tratament al persoanelor arestate care este conform în drept este acela de a le judeca. În această perspectivă, a permite statelor cărora le sunt predați pirații să își alinieze procedurile la dreptul internațional al drepturilor omului constituie etapa ultimă, dar esențială a operațiunii militare desfășurate în cadrul PESC.
121. Din elementele de mai sus rezultă că în mod întemeiat Consiliul a considerat, atunci când a adoptat decizia în litigiu, că aceasta nu se încadra în dimensiunea externă a SLSJ și că, în consecință, nu trebuia să invoce unul dintre temeiurile juridice care au legătură cu această politică a Uniunii.
122. În opinia noastră, acordul nu conține nici o componentă referitoare la cooperarea pentru dezvoltare care ar fi justificat invocarea unui temei juridic menționat în capitolul 1 din titlul III din partea a cincea din Tratatul FUE.
123. În Hotărârea sa din 20 mai 2008, Comisia/Consiliul(43), Curtea a statuat că, „pentru ca o măsură concretă prin care se urmărește combaterea proliferării armelor ușoare și a armelor de calibru mic să poată fi adoptată de Comunitate în cadrul politicii sale de cooperare pentru dezvoltare, este necesar ca, atât prin finalitatea, cât și prin conținutul său, această măsură să se înscrie în sfera de aplicare a competențelor pe care Tratatul CE i le atribuie în acest domeniu”(44) . Potrivit Curții, „[a]cesta nu este cazul unei măsuri care, chiar și atunci când contribuie la dezvoltarea economică și socială a țărilor în curs de dezvoltare, are ca obiect principal punerea în aplicare a PESC”(45) .
124. Or, am văzut că PESC constituie centrul de gravitație al acordului și al deciziei în litigiu.
125. Potrivit articolului 208 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, „[o]biectivul principal al politicii Uniunii în [domeniul cooperării pentru dezvoltare] îl reprezintă reducerea și, în cele din urmă, eradicarea sărăciei”.
126. Astfel cum arată Consiliul, articolul 208 alineatul (1) TFUE a procedat la o recentrare a domeniului de aplicare al cooperării pentru dezvoltare, astfel încât elementul esențial al politicii de dezvoltare a Uniunii este reducerea și eradicarea sărăciei. În plus, articolul 208 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TFUE precizează că „Uniunea ține seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare la punerea în aplicare a politicilor care pot afecta țările în curs de dezvoltare”. Celelalte politici ale Uniunii, precum PESC, trebuie, prin urmare, să țină seama de obiectivele cooperării pentru dezvoltare și pot deci să contribuie la aceasta, fapt care este conform cu cerința de coerență a acțiunii externe a Uniunii. În consecință, simplul fapt că o măsură care se încadrează în domeniul PESC poate produce efecte pozitive incidentale asupra dezvoltării unui stat terț nu face din aceasta o măsură care se încadrează în domeniul de aplicare al cooperării pentru dezvoltare în sensul articolului 208 TFUE.
127. Desigur, sub imperiul tratatelor care au precedat Tratatul de la Lisabona, Curtea a interpretat în sens relativ larg domeniul acoperit de cooperarea pentru dezvoltare(46) . O astfel de concepție extinsă are însă anumite limite. Trebuie în special să se stabilească o distincție între măsurile care vizează dezvoltarea și cele care urmăresc alte obiective ale Uniunii, precum cele ale PESC. În această optică, consolidarea capacităților de a judeca ale Republicii Mauritius nu este un scop în sine, ci urmărește reprimarea eficace a actelor de piraterie care constituie o amenințare pentru pacea și securitatea internațională, cu respectarea drepturilor fundamentale ale autorilor acestor acte.
128. Orice asistență acordată în temeiul acordului, în special cea prevăzută la articolul 7 alineatele (2) și (3) din acesta, va avea ca obiect transferul persoanelor suspectate de acte de piraterie, în vederea unei reprimări eficace a actelor de piraterie, și capacitatea Republicii Mauritius de a aplica acordul în conformitate cu dreptul internațional al drepturilor omului. Menționăm, în plus, că furnizarea, avută în vedere la articolul 10 alineatul (2) litera (f) din acord, de sprijin tehnic, expertiză, formare și alte tipuri [de] asistență astfel cum se prevede la articolul 7 din acord se realizează exclusiv „în scopul realizării obiectivelor […] acord[ului menționat]”. Prin urmare, asistența prevăzută de acord nu iese din sfera obiectivelor pentru care a fost instituită operațiunea Atalanta. Astfel, aceasta nu are nicidecum ca obiectiv dezvoltarea Republicii Mauritius și, în consecință, nu constituie o măsură de dezvoltare care intră sub incidența articolelor 208 TFUE și 209 TFUE.
129. Tipul de asistență nu este determinant și nici nu aparține prin natură cooperării pentru dezvoltare(47) . În această privință, asistența de tipul „asistenței tehnice și logistice acordate [Republicii] Mauritius în domeniul revizuirii legislației, al formării cadrelor de cercetare și urmărire penală, al procedurii de cercetare și a celei judiciare”(48) poate fi acordată fără probleme în cadrul PESC, și în special al PSAC, astfel cum am văzut mai sus, cu scopul de a asigura securitatea și de a promova drepturile omului și statul de drept.
130. Din considerațiile de mai sus rezultă că, în măsura în care nu identificăm în acord nicio componentă referitoare la cooperarea pentru dezvoltare, decizia în litigiu a fost în mod corect întemeiată pe articolul 37 TUE, fără a i se adăuga un temei juridic referitor la cooperarea pentru dezvoltare.
131. Întrucât decizia în litigiu este în mod corect bazată exclusiv pe un temei juridic referitor la PESC, trebuie să se considere că acordul care se referă la aceasta privește exclusiv PESC în sensul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE. În consecință, adoptarea deciziei de încheiere a acestui acord nu ar necesita nici aprobarea, nici consultarea Parlamentului European.
II – Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 218 alineatul (10) TFUE
132. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Parlamentul European reproșează Consiliului că nu l‑a „informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii”, contrar celor prevăzute la articolul 218 alineatul (10) TFUE.
133. Consiliul susține, cu titlu principal, că acest motiv este inadmisibil în măsura în care, fiind vorba despre un acord care se referă exclusiv la PESC, Curtea nu ar fi competentă să verifice dacă el a respectat sau nu a respectat obligația de informare prevăzută de dispoziția respectivă. Cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea s‑ar declara competentă să verifice respectarea de către Consiliu a dispoziției menționate, acesta susține că nu îi poate fi reproșată nicio încălcare a articolului 218 alineatul (10) TFUE.
134. În temeiul articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, Curtea „nu este competentă cu privire la [dispozițiile privind PESC], cu excepția competenței de a controla respectarea articolului 40 [TUE] și de a controla legalitatea anumitor decizii menționate la articolul 275 al doilea paragraf [TFUE]”.
135. În plus, articolul 275 primul paragraf TFUE precizează că Curtea nu este competentă „în ceea ce privește actele adoptate în temeiul [dispozițiilor privind PESC]”. Cu toate acestea, potrivit articolului 275 al doilea paragraf TFUE, „Curtea este competentă să controleze respectarea dispozițiilor articolului 40 [TUE] și să se pronunțe în ceea ce privește acțiunile formulate în condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf [TFUE], privind controlul legalității deciziilor care prevăd măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu în temeiul titlului V capitolul 2 din [T]ratatul [UE]”.
136. Din cuprinsul acestor dispoziții reiese că, deși necompetența Curții în materie de PESC rămâne regula, aceasta nu rămâne în totalitate în afara vigilenței instanței Uniunii.
137. Este cert că articolul 218 TFUE stabilește normele privind negocierea și încheierea tuturor acordurilor internaționale. În special, norma prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE, potrivit căreia „Parlamentul European este informat de îndată și pe deplin pe parcursul tuturor etapelor procedurii”, se aplică tuturor domeniilor dreptului Uniunii. Prin urmare, deși această dispoziție are vocația de a se aplica în special în ceea ce privește acordurile internaționale încheiate de Uniune în materie de PESC, nu este vorba nicidecum despre o dispoziție referitoare la PESC în sensul articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și al articolului 275 primul paragraf TFUE. În consecință, acest prim motiv de necompetență trebuie exclus.
138. În plus, cu toate că decizia în litigiu constituie cu certitudine, astfel cum am văzut anterior, un act adoptat, din punct de vedere material, pe baza dispozițiilor privind PESC, în sensul articolului 275 primul paragraf TFUE, nu rezultă totuși, în opinia noastră, că Curtea ar trebui să se declare necompetentă pentru a controla respectarea de către Consiliu a unei modalități procedurale, precum cea prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE, care este aplicabilă tuturor acordurilor internaționale și a cărei aplicare la acordurile internaționale încheiate în domeniul PESC nu este exclusă în mod expres.
139. Deși, în opinia noastră, principiul unei competențe a Curții pentru a controla respectarea de către Consiliu a articolului 218 alineatul (10) TFUE trebuie, prin urmare, reținut, nu este mai puțin adevărat că, în cadrul controlului său, atunci când se află în prezența unui acord privind exclusiv PESC, astfel cum este cazul în prezenta cauză, Curtea trebuie să țină seama de natura specifică a normelor și a procedurilor la care este supusă PESC, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
140. Desigur, astfel cum a amintit Curtea în Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, citată anterior, „participarea Parlamentului European la procesul legislativ este reflectarea, la nivelul Uniunii, a unui principiu democratic fundamental, potrivit căruia popoarele participă la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative”(49) . Totuși, în același timp, Curtea a putut numai să constate că autorii Tratatului de la Lisabona au ales să confere „un rol mai limitat Parlamentului European în privința acțiunii Uniunii în cadrul PESC”(50) .
141. Or, una dintre normele și procedurile speciale în domeniul PESC este aceea că, în conformitate cu articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, aprobarea sau consultarea Parlamentului European nu sunt necesare atunci când acordul în cauză se referă exclusiv la PESC.
142. Rezultă, în opinia noastră, că modalitățile și precizia informației de care trebuie să beneficieze Parlamentul European în temeiul articolului 218 alineatul (10) TFUE nu pot fi aceleași, după cum acordul în cauză se referă sau nu se referă exclusiv la PESC. Cu alte cuvinte, considerăm că se poate solicita în mod legitim Consiliului să furnizeze mai rapid și mai detaliat Parlamentului European informații privind un acord internațional atunci când această instituție este chemată să își exprime acordul sau este consultată în temeiul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, decât atunci când nu este necesară aprobarea sau consultarea Parlamentului European. Astfel, pentru a formula un aviz informat, Parlamentul European trebuie în mod necesar să dispună de informații suficient de detaliate și în timp util și ar fi îndreptățit să refuze să aprobe decizia de încheiere a unui acord în lipsa acestor informații.
143. Prin urmare, în fiecare situație, verificarea de către Curte a respectării de către Consiliu a obligației de informare prevăzute la articolul 218 alineatul (10) TFUE trebuie, în opinia noastră, să fie efectuată ținând seama de natura acordului în cauză și de competențele de care dispune Parlamentul European, în temeiul articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf TFUE, pentru a influența conținutul material al acestui acord.
144. Acestea fiind spuse, a accepta ca intensitatea obligației de informare prevăzute la articolul 218 alineatul (10) TFUE să poată varia în funcție de implicarea de care beneficiază Parlamentul European în procedura privind încheierea acordurilor internaționale nu trebuie să conducă la concluzia că Parlamentul European poate fi privat de o informare suficientă atunci când acordul în cauză se referă exclusiv la PESC. Astfel, amintim că, deși aceasta poate varia în intensitate în funcție de situație, obligația de informare prevăzută la articolul 218 alineatul (10) TFUE este de aplicabilitate generală, deci inclusiv în domeniul PESC.
145. Pe de altă parte, nu trebuie uitat faptul că, deși dispune de un rol limitat în domeniul PESC, în special atunci când un acord se referă exclusiv la PESC, Parlamentul European dispune totuși de un drept de supraveghere a acestei politici, astfel cum reiese în special din cuprinsul articolului 36 TUE(51) .
146. Vom vedea, în continuare, la ce momente a fost informat Parlamentul European despre negocierea și despre încheierea acordului.
147. La 22 martie 2010, Consiliul l‑a autorizat pe Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate să înceapă negocierile cu scopul de a încheia acorduri de transfer cu mai multe state terțe, printre care Republica Mauritius.
148. Printr‑o scrisoare din aceeași dată, Consiliul l‑a informat pe președintele Parlamentului European despre această decizie, precizând că îl va informa în continuare cu privire la momentul încheierii acordurilor de transfer în cauză.
149. La 12 iulie 2011, negocierile s‑au finalizat cu adoptarea deciziei în litigiu, prin care Consiliul a autorizat semnarea acordului.
150. Acordul a fost semnat la 14 iulie 2011.
151. Decizia în litigiu și acordul au fost publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
la 30 septembrie 2011.
152. Printr‑o scrisoare din data de 17 octombrie 2011, Consiliul l‑a informat pe președintele Parlamentului European despre adoptarea deciziei în litigiu și despre semnarea acordului.
153. Parlamentul European reproșează Consiliului, pe de o parte, că nu a continuat să îl informeze pe parcursul fazei de negociere a acordului și, pe de altă parte, că a așteptat mai mult de trei luni înainte de a‑i comunica decizia în litigiu și acordul.
154. În opinia noastră, aceste critici nu sunt de natură să determine anularea deciziei în litigiu.
155. Astfel, în primul rând, considerăm că articolul 218 alineatul (10) TFUE implică un demers efectiv de informare a Parlamentului European de către Consiliu. Așadar, în opinia noastră, nu s‑ar putea considera că obligația de informare prevăzută la această dispoziție este satisfăcută prin simpla publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a unei decizii a Consiliului. Or, constatăm că Consiliul l‑a informat direct și personal pe președintele Parlamentului European despre începerea negocierilor, iar ulterior despre adoptarea deciziei în litigiu și despre semnarea acordului.
156. În al doilea rând, astfel cum am precizat anterior, nu se poate solicita Consiliului, atunci când acordul în cauză se referă exclusiv la PESC, să informeze Parlamentul European într‑un mod la fel de detaliat ca în cazul în care ar fi necesare aprobarea sau consultarea acestuia. În special, în măsura în care Parlamentul European nu era invitat să aprobe conținutul acordului, informarea sa despre evoluția negocierilor nu era obligatorie.
157. În al treilea rând, în ceea ce privește termenul de trei luni care s‑a scurs înainte ca decizia în litigiu și acordul să fie comunicate Parlamentului European de către Consiliu, observăm că ar fi fost mai mult în concordanță cu spiritul articolului 218 alineatul (10) TFUE dacă Parlamentul European ar fi fost informat înainte de publicarea deciziei în litigiu și a acordului în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene . Cu toate acestea, având în vedere că, pentru motivele expuse mai sus privind faptul că acordul se referă exclusiv la PESC, termenul menționat nici nu a adus atingere prerogativelor Parlamentului European, nici nu a putut avea impact asupra conținutului acordului, considerăm că nu sunt îndeplinite condițiile pentru a constata o încălcare a articolului 218 alineatul (10) TFUE.
III – Concluzie
158. Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, propunem Curții:
– să respingă acțiunea și
– să oblige Parlamentul European la plata cheltuielilor de judecată, Republica Cehă, Republica Franceză, Republica Italiană, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Comisia Europeană urmând să suporte propriile cheltuieli de judecată.
(1) .
(2)
– C‑130/10.
(3)
– JO L 254, p. 1, denumită în continuare „decizia în litigiu”.
(4)
– Denumit în continuare „acordul”.
(5)
– Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 80).
(6)
– Sublinierea noastră.
(7)
– Pentru un exemplu de act bazat pe mai multe temeiuri juridice, a se vedea Decizia 2012/308/PESC a Consiliului din 26 aprilie 2012 privind aderarea Uniunii Europene la Tratatul de prietenie și cooperare în Asia de Sud‑Est (JO L 154, p. 1). Această decizie se întemeiază pe dispozițiile articolelor 37 TUE și 31 alineatul (1) TUE coroborate cu cele ale articolelor 209 TFUE, 212 TFUE, precum și ale articolului 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) și ale articolului 218 alineatul (8) al doilea paragraf TFUE.
(8)
– Avizul 2/00 din 6 decembrie 2001 (Rec., p. I‑9713, punctul 5).
(9)
– A se vedea în special Hotărârea din 22 octombrie 2013, Comisia/Consiliul (C‑137/12, punctul 52 și jurisprudența citată).
(10)
– Ibidem
(punctul 53).
(11)
– Denumit în continuare „Consiliul de Securitate”.
(12)
–	JO L 301, p. 33. Acțiune comună astfel cum a fost modificată ultima dată înainte de introducerea prezentei acțiuni prin Decizia 2010/766/PESC a Consiliului din 7 decembrie 2010 (JO L 327, p. 49, denumită în continuare „acțiunea comună”).
(13)
–	Ultimul considerent al acestei rezoluții.
(14)
– Considerentul (2) al acestei rezoluții.
(15)
– Considerentul (12) al rezoluției menționate.
(16)
– Punctul 2 din Rezoluția 1816 (2008).
(17)
– Punctul 3 din această rezoluție.
(18)
– Convenție intrată în vigoare la 16 noiembrie 1994 și încheiată și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 98/392/CE a Consiliului din 23 martie 1998 (JO L 179, p. 1, Ediție specială, 04/vol. 4, p. 103, denumită în continuare „Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării”).
(19)
– Punctul 2 din această rezoluție.
(20)
–	Punctul 11 din această rezoluție. A se vedea de asemenea punctul 14 din Rezoluția 1846 (2008).
(21)
– Al nouălea considerent al Rezoluției 1851 (2008).
(22)
– A se vedea intervenția lui Lenoir, D., „Atalante et l'action de l'Union européenne contre la piraterie”, în cadrul celei de a treia mese rotunde – Acțiune, intervenție, sancțiune – din ziua de studiu din 7 decembrie 2009 cu tema „Pirateria: «amenințare strategică» sau epifenomen?”, organizată de Fondation pour la recherche stratégique, p. 61.
(23)
– A se vedea Bosse‑Platière, I., „Le volet judiciaire de la lutte contre la piraterie maritime en Somalie: les accords de transfert conclus par l'Union européenne avec des États tiers”, în Les différentes facettes du concept juridique de sécurité – Mélanges en l'honneur du Professeur Pierre‑André Lecocq, Université Nord Lille 2, 2011, p. 101.
(24)
– A se vedea raportul Consilierului special al Secretarului General pentru probleme juridice legate de piraterie în largul coastelor somaleze (punctul 65).
(25)
–	2011/2962(RSP).
(26)
–	Punctul 10.
(27)
–	Considerentul C al acestei rezoluții.
(28)
– Cartă semnată la San Francisco (Statele Unite) la 26 iunie 1945.
(29)
– A se vedea în acest sens Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 76), precum și punctul 66 din Concluziile noastre în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea respectivă.
(30)
– Astfel cum se arăta deja în „Strategia europeană de securitate – o Europă sigură într‑o lume mai bună”, adoptată la Bruxelles la 12 decembrie 2003, „niciuna dintre noile amenințări nu este pur militară; și nici nu se poate face față oricăreia dintre ele prin mijloace pur militare. Fiecare amenințare necesită o combinație/un mix de instrumente” (p. 7).
(31)
– Cităm, de exemplu, Acțiunea comună 2008/124/PESC privind misiunea Uniunii Europene de sprijinire a supremației legii în Kosovo, EULEX KOSOVO (JO L 42, p. 92), asistența furnizată Irakului în cadrul Deciziei 2010/330/PESC a Consiliului din 14 iunie 2010 privind misiunea integrată a Uniunii Europene de sprijinire a statului de drept în Irak, EUJUST LEX‑IRAQ (JO L 149, p. 12), Decizia 2012/389/PESC a Consiliului din 16 iulie 2012 privind misiunea Uniunii Europene referitoare la consolidarea capacităților maritime regionale în statele din Cornul Africii (EUCAP NESTOR) (JO L 187, p. 40), precum și Decizia 2012/392/PESC a Consiliului din 16 iulie 2012 privind misiunea PSAC a Uniunii Europene în Niger (EUCAP Sahel Niger) (JO L 187, p. 48).
(32)
– După Consiliul European de la Santa Maria da Feira din 19 și 20 iunie 2000, Uniunea a dezvoltat dimensiunea civilă a PSAC. Operațiunile lansate în acest cadru au urmărit să furnizeze asistență statelor aflate într‑o situație postconflict sau caracterizate prin instituții slabe pentru a le permite să își consolideze normele de drept și/sau să își dezvolte capacitatea de a combate criminalitatea organizată sau de a‑și controla frontierele externe într‑un mod mai eficace. A se vedea Trauner, F., „The internal‑external security nexus: more coherence under Lisbon?”, Occasional Paper, ISS, martie 2011, p. 16.
(33)
– A se vedea Neframi, E., „L'aspect externe de l'espace de liberté, de sécurité et de justice: quel respect des principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union?”, în La dimension extérieure de l'espace de liberté, de sécurité et de justice de l'Union européenne après le traité de Lisbonne,
Bruylant, 2013, p. 509, în special p. 521.
(34)
– Programul de la Haga: consolidarea libertății, a securității și a justiției în Uniunea Europeană (JO 2005, C 53, p. 1) precizează astfel că toate competențele Uniunii, inclusiv relațiile externe, ar trebui să fie utilizate în mod integrat și coerent în vederea stabilirii unui SLSJ (punctul 4 ultimul paragraf).
(35)
– A se vedea Govaere, I., și Demedts, V., „Quelle définition de l'‘externe' en matière d'ELSJ? Le cadre et les enjeux”, în La dimension extérieure de l'espace de liberté, de sécurité et de justice de l'Union européenne après le traité de Lisbonne,
Bruylant, 2013, p. 489, în special p. 497.
(36)
–	Ibidem, p. 508.
(37)
– A se vedea de Biolley, S., „Coopération policière dans l'Union européenne”, Jurisclasseur Europe,
fasc. 2680, punctul 114.
(38)
–	Idem .
(39)
– Programul de la Stockholm – o Europă deschisă și sigură în serviciul cetățenilor și pentru protecția acestora (JO 2010, C 115, p. 1).
(40)
– A se vedea punctul 7, intitulat „Europa într‑o lume globalizată – dimensiunea externă a libertății, securității și justiției”. În această privință, Consiliul European precizează că „recunoaște că [PSAC] și numeroase acțiuni externe din domeniul spațiului de libertate, securitate și justiție au obiective comune sau complementare. Misiunile [PSAC] au, de asemenea, o contribuție importantă la securitatea internă a Uniunii prin eforturile acestora de a sprijini combaterea criminalității transnaționale grave în țările‑gazdă și de a consolida respectarea statului de drept” (punctul 7.1). De aceea Consiliul European „încurajează o cooperare și o coerență sporită între politicile din domeniul spațiului de libertate, securitate și justiție și [PSAC] pentru a promova în continuare aceste obiective comune” ( idem ).
(41)
– Sinergia dintre instrumentele tradiționale ale SLSJ și ale PESC, în dimensiunea sa PSAC, este subliniată în „Strategia de securitate internă a Uniunii Europene – Către un model european de securitate”, adoptată de Consiliul „Justiție și Afaceri Interne” din 25 și 26 februarie 2010 și aprobată de Consiliul European din 25 și 26 martie 2010, în care se precizează că este „foarte important să se consolideze participarea serviciilor de aplicare a legii și a organismelor din domeniul justiției, libertății și securității în toate etapele misiunilor civile de gestionare a crizelor, astfel încât acestea să ia parte la soluționarea conflictelor prin colaborarea cu alte servicii implicate pe teren (servicii militare, diplomatice, de urgență etc.)” (p. 30). Există deci o legătură strânsă și o complementaritate între dimensiunea externă a SLSJ și PSAC. Dacă cooperarea cu state terțe este esențială pentru atingerea obiectivelor de securitate internă a Uniunii, în mod similar, misiunile PSAC pot servi obiectivelor SLSJ nu doar prin furnizarea de informații relevante pentru securitatea internă, ci și contribuind la stabilitatea vecinătății Uniunii (a se vedea cu privire la acest aspect Wolff, S., și Mounier, G., „The external dimension of JHA: A new dimension of EU diplomacy”, în Freedom, Security and Justice after Lisbon and Stockholm,
TMC Asser Press, 2011).
(42)
– A se vedea Neframi, E., op. cit., p. 527.
(43)
– C‑91/05, Rep., p. I‑3651.
(44)
–	Punctul 71.
(45)
–	Punctul 72.
(46)
– A se vedea Hotărârea din 3 decembrie 1996, Portugalia/Consiliul (C‑268/94, Rec., p. I‑6177, punctele 23-29 și 37-39), Hotărârea din 23 octombrie 2007, Parlamentul European/Comisia (C‑403/05, Rep., p. I‑9045, punctele 56-58), și Hotărârea din 20 mai 2008, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 64-70).
(47)
– A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2008, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 104 și 105).
(48)
– A se vedea articolul 7 alineatul (3) din acord.
(49)
–	Punctul 81.
(50)
–	Punctul 82.
(51)
– Astfel, articolul 36 primul paragraf TUE prevede că „Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate consultă periodic Parlamentul European cu privire la aspectele principale și la opțiunile fundamentale din domeniul [PESC] și ale [PSAC] și îl informează în privința evoluției acestora. Acesta se asigură ca punctele de vedere ale Parlamentului European să fie luate în considerare în mod corespunzător. Reprezentanții speciali pot fi implicați în activitatea de informare a Parlamentului European”. Articolul 36 al doilea paragraf TUE continuă precizând că Parlamentul European „poate adresa întrebări sau formula recomandări Consiliului și Înaltului Reprezentant. Parlamentul European organizează de două ori pe an o dezbatere privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a [PESC], inclusiv a [PSAC]”.