62002CC0040_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Österrrike) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) har ställt en fråga till domstolen angående tolkningen och giltigheten av artiklarna 1.4 k och 6.8 i rådets direktiv 90/496/EEG av den 24 september 1990 om näringsvärdesdeklaration för livsmedel.(1)
I - Tillämpliga bestämmelser
A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 Enligt ordalydelsen i artikel 1.4 k i direktiv 90/496 avses med:
"k) Genomsnittsvärde: det värde som bäst representerar den mängd näringsämne som ett visst livsmedel innehåller, samt avspeglar årtidsbetingade variationer, konsumtionsmönster och andra faktorer som kan göra att det faktiska värdet varierar."
3 I artikel 6.8 i direktiv 90/496 anges följande:
"De deklarerade värdena skall vara genomsnittsvärden som, beroende på det enskilda fallet, grundar sig på
a) tillverkarens analys av livsmedlet,
b) en beräkning baserad på de kända eller verkliga genomsnittsvärdena för de använda ingredienserna,
c) en beräkning baserad på allmänt fastställda och godtagna uppgifter.
Regler för genomförandet av första stycket, särskilt med hänsyn till skillnaderna mellan de deklarerade värdena och de värden som fastställs i samband med offentliga kontroller, skall beslutas enligt förfarandet i artikel 10."(2)
4 Artikel 7.3 i direktiv 90/496 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna får inte fastställa krav som är mer långtgående än de som anges i detta direktiv om näringsvärdesdeklaration."
B - Nationell lagstiftning
5 I 74 § i Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen, av den 23 januari 1975 (Lebensmittelgesetz 1975) (lagen om saluförande av livsmedel, konsumtionsvaror, tillsatser, kosmetika och bruksvaror, BGBl. 1975/86, och BGBl. I, 2001/98, nedan kallad livsmedelslagen, föreskrivs följande:
"(1) Den som utför en felaktig märkning, i den mening som avses i 6 § a, b eller e av livsmedel, konsumtionsvaror eller tillsatser, kosmetika eller bruksvaror eller saluför livsmedel, konsumtionsvaror eller tillsatser, kosmetika eller bruksvaror vars märkning är felaktig, gör sig skyldig till en förvaltningsrättslig överträdelse och skall av distriktsmyndigheten åläggas böter med ett belopp upp till 7 300 euro, såvida det inte i 63.2 Z l § föreskrivs en strängare påföljd.
...
(4) Den som bryter mot bestämmelserna i en förordning som antagits på grundval av 10 § gör sig skyldig till en förvaltningsrättslig överträdelse och skall bötfällas i enlighet med punkt 1, såvida det inte i 56-64 §§ eller i några andra bestämmelser föreskrivs en strängare påföljd."
6 I 2 § i Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (Nährwertkennzeichnung-Verordnung) (förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel, BGBl. 1995/896), som antogs med tillämpning av 10 § i livsmedelslagen föreskrivs följande:
(1) Med undantag för punkt 2 skall deklaration av näringsvärdet vara frivillig.
(2) Om något näringspåstående förekommer i marknadsföringen av livsmedel skall, utom vid samlingsreklam, deklarationen för livsmedlet innehålla uppgifterna enligt 5 §; vad gäller oförpackade livsmedel kan deklarationen dock begränsa sig till att avse den/de uppgift(er) som avses i näringspåståendet.
7 6 § i förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel har följande lydelse:
"I denna förordning avses med
...
9. genomsnittsvärde: det värde som bäst representerar den mängd näringsämne som ett visst livsmedel innehåller, samt avspeglar årstidsbetingade variationer, konsumtionsmönster och andra faktorer som kan göra att det verkliga värdet varierar."
8 I 8 § i förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel anges följande:
"(1) Energivärdet och näringsämnenas andelar eller beståndsdelar anges i siffror. Följande enheter skall användas:
...
4. Vitaminer och näringsämnen: de enheter som räknas upp i bilagan.
(2) De deklarerade värdena skall vara genomsnittsvärden, som beroende på det enskilda fallet grundar sig på
1. tillverkarens analys av livsmedlet,
2. en beräkning baserad på de kända eller verkliga genomsnittsvärdena för de använda ingredienserna,
3. en beräkning baserad på allmänt fastställda och godtagna uppgifter."
II - Tvisten inför den nationella myndigheten
9 Genom ett förvaltningsbeslut av straffrättslig karaktär (Straferkenntnis) som den 30 juli 2001 fattades av Bezirkshauptmannschaft Korneuburg (Österrike) konstaterades att Margareta Scherndl, såsom ansvarig anställd i företaget Hofer KG, hade brutit mot bestämmelserna i livsmedelslagen och i förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel, genom att företaget den 5 juli 2000 i Stockerau (Österrike) hade släppt ut produkten "Premium Ananassaft 100%" på marknaden, trots att den fastställda C-vitaminhalten (askorbinsyrehalten), med cirka 40 procent avvek från det deklarerade värdet. Medan det på produkten deklarerades att askorbinsyrehalten var 300 mg/l fastställdes vid en analys som den 25 oktober 2000 genomfördes av det federala institutet för livsmedelsanalys och livsmedelsforskning (nedan kallat institutet) att askorbinsyrehalten uppgick till 430 mg/l.
10 Margareta Scherndl har under förfarandet gjort gällande att beräkningen av genomsnittsvärdet med tillämpning av direktiv 90/496 och följaktligen av de bestämmelser genom vilka nämnda direktiv införlivats med österrikisk rätt har utformats på så sätt att det finns en stor marginal. Även om det enligt Margareta Scherndl är förståeligt att konsumenterna önskar en näringsvärdesdeklaration vars värde hänför sig till köpet eller konsumtionen av produkten, anser hon emellertid att en sådan märkning i många fall är ogörlig, i synnerhet när det gäller produkter med längre hållbarhetstid. Uppgifterna om näringsvärden kan därför avse vilken tidpunkt som helst mellan distributionen till konsumenterna och utgången av den deklarerade hållbarhetstiden. Med hänsyn till att vitaminhalten genom yttre påverkan som luft, ljus, temperatur etc. avsevärt kan minska med tiden, hänför sig de deklarerade värdena liksom beräkningen av genomsnittsvärdet till slutet av hållbarhetstiden. Eftersom de vitaminer som nämns i direktiv 90/496 och förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel inte kan orsaka hypervitaminoser och en överdosering är ofarlig har tillverkaren beräknat värden på så sätt att de fortfarande uppfylls vid slutet av den minsta hållbarhetstiden.
11 Det framgår vidare av hänskjutandebeslutet att ett av Margareta Scherndl ingivet expertutlåtande rörande produkten i fråga visar att den fastställda askorbinsyrehalten varierar kraftigt.
12 Om uppgifterna hänförs till slutet av den minsta hållbarhetstiden går det enligt institutet inte längre att tala om näringsvärdesdeklaration utan endast om restvärdesdeklaration. Konsumenterna brukar i allmänhet inte köpa eller konsumera livsmedel dagen innan hållbarhetstiden går ut. I övrigt finns det inom den vetenskapliga litteraturen beskrivningar av hypervitaminoser vad gäller vitamin D och av en "maskerande effekt" i fråga om folsyra som kan leda till perniciös anemi. Margareta Scherndls uppfattning grundar sig delvis på rekommendationer av tyska förbund som inte speglar någon av alla kategorier av berörda personer i Österrike allmänt vedertagen uppfattning.
13 Den hänskjutande domstolen har för sin del noterat att syftet med förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel i huvudsak är att genomföra direktiv 90/496, av vilken många bestämmelser har övertagits ordagrant. I enlighet med föreskrifterna i artikel 7.3 i direktiv 90/496 fastställs i förordningen inga krav som är mer långtgående än de som anges i direktivet.
14 Frågan om villkoren för fastställande av ett genomsnittsvärde kan enligt den hänskjutande domstolen uteslutande besvaras av gemenskapsrätten. Den hänskjutande domstolen har tillagt att de förhållningsregler i direktiv 90/496, som i huvudsak återfinns med samma innehåll i förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel, kompletteras av straffbestämmelser, det vill säga i förevarande fall av ett blankettstraffbud. Nämnda förhållningsregler skall därför bedömas enligt den måttstock som gäller för straffrättsliga bestämmelser. Huruvida nämnda regler uppfyller de krav som gäller för straffrättsliga bestämmelser framstår som mycket tveksamt.
15 Enligt den hänskjutande domstolen visar såväl Margareta Scherndls anföranden och svaret från institutet, som det som har skrivits inom doktrinen att det i direktiv 90/496, och alltså även i förordningen, visserligen föreskrivs att deklaration av genomsnittsvärden skall ske, men att det förutom en vag omskrivning inte anges hur rådet definierar detta genomsnittsvärde på ett sätt som gör att bestämmelsen blir begriplig och kan tillämpas. Det saknas i synnerhet angivande av referenstidpunkt och av utrymmet för tillåtna avvikelser.
16 Varken de berörda ekonomiska aktörerna eller myndigheterna är i stånd att avgöra vilka skyldigheter som följer av dessa bestämmelser, varför inte heller frågan huruvida den av Margareta Scherndl förespråkade varianten uppfyller kraven i förordningen om näringsvärdesdeklaration för livsmedel eller stämmer med rådets avsikt. Med hänsyn till att direktiv 90/496 är helt obestämt vad gäller näringsvärdesdeklarationen av vitaminer, kan de relevanta bestämmelserna i detta direktiv inte tillämpas och medlemsstaterna får enligt artikel 7.3 i direktivet inte avhjälpa denna allvarliga brist genom en precisering.
17 Enligt den hänskjutande domstolen som härvidlag har hänvisat till dom av den 17 maj 2001 i målet kommissionen mot Italien(3), är direktiv 90/496 inte förenligt med principerna om rättssäkerhet och rättsnormernas bestämdhet och det uppfyller inte heller kravet i artikel 7 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
18 Om man dessutom i likhet med Margareta Scherndl anser att definitionen av genomsnittsvärdet eller dess beräkning lämnar ett stort spelrum åt vederbörande när det gäller att välja referenstidpunkt och beräkningsmetod, blir det uppenbart att en sådan näringsvärdesdeklaration, även om den må vara "enkel och lätt att förstå" såsom det står i skälen till direktiv 90/496, i motsats till vad som åsyftas med direktivet i fråga förlorar sitt innehåll och konsumenten ibland inges felaktiga föreställningar om produktens egenskaper.
19 Den hänskjutande domstolen har framhållit att de omtvistade bestämmelserna innebär inskränkningar i producentens äganderätt eller yrkesfrihet, som endast är berättigade om de i praktiken leder till att konsumenten får bättre information om produktens egenskaper och om de är proportionerliga. Så är dock inte fallet i förevarande mål och de relevanta reglerna kan i vart fall inte tillämpas av det skälet att de strider mot proportionalitetsprincipen.
III - Tolkningsfrågorna
20 Den hänskjutande domstolen har under dessa omständigheter beslutat att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Kan det beträffande uppgifter om vitaminhalten vara fråga om ett genomsnittsvärde i den mening som avses i artikel 1.4 k i direktiv 90/496 när det deklarerade värde, som grundar sig på tillverkarens analys av livsmedlet enligt artikel 6.8 a i direktiv 90/496, är det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden?
2) Tillåter definitionen av genomsnittsvärdet enligt artikel 6.8 i direktiv 90/496 ett fritt val i fråga om referenstidpunkten och utrymmet för tillåtna avvikelser?
3) Skall direktiv 90/496 i den del det avser näringsvärdesdeklaration beträffande vitaminhalten inte tillämpas, eftersom direktivet
a) är alltför otydligt i fråga om definitionen av genomsnittsvärdet (artikel 1.4 k i direktiv 90/496) och dess beräkning (artikel 6.8 i direktiv 90/496), och eftersom angivelser saknas i fråga om referenstidpunkter samt av hur stora avvikelser som är tillåtna, eller
b) med hänsyn till dess eftersträvade mål innehåller bestämmelser som strider mot proportionalitetsprincipen?"
IV - Analys
A - Den första och den andra tolkningsfrågan
21 Jag föreslår att dessa frågor studeras tillsammans eftersom de båda rör den tidpunkt som skall tjäna som utgångspunkt för fastställandet av genomsnittsvärdet.
22 Medan den hänskjutande domstolen genom sin första tolkningsfråga i huvudsak vill veta om artikel 1.4 k i direktiv 90/496 utgör hinder mot att referenstidpunkten är den minsta hållbarhetstidens sista dag, undrar den genom sin andra tolkningsfråga huruvida det enligt direktiv 90/496 är tillåtet att göra ett fritt val avseende referenstidpunkt och utrymmet för tillåtna avvikelser.
1. Intervenienternas yttranden
23 Margareta Scherndl har i sitt skriftliga yttrande i stor utsträckning upprepat de synpunkter som hon redan redogjort för inför den hänskjutande domstolen.(4) Hon har vidare tillagt att konsumenten har rätt att kräva att det deklarerade värdet på förpackningen skall vara giltigt även på den minsta hållbarhetstidens sista dag. Det är följaktligen enligt Margareta Scherndl oundvikligt att överdosera C-vitaminhalten av det skälet att denna sjunker under lagringstiden. Margareta Scherndl har gjort gällande att en sådan överdosering utgör vanligt förekommande praxis bland fruktjuiceproducenter.
24 Margareta Scherndl har föreslagit att den första tolkningsfrågan skall besvaras så, att det i fråga om uppgifter om vitaminhalten kan röra sig om ett genomsnittsvärde i den mening som avses i artikel 1.4 k i direktiv 90/496 även när det deklarerade värde, som grundar sig på tillverkarens analys av ifrågavarande livsmedel i den mening som avses i artikel 6.8 a i direktiv 90/496, är det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden?
25 Vad beträffar den andra tolkningsfrågan har Margareta Scherndl föreslagit att den skall besvaras så, att definitionen av genomsnittsvärdet enligt artikel 6.8 i direktiv 90/496 tillåter ett fritt val i fråga om referenstidpunkten och utrymmet för tillåtna avvikelser.
26 Med hänvisning till artikel 1.4 k i direktiv 90/496 har kommissionen framhållit att enligt gemenskapslagstiftaren måste "det värde [väljas] som bäst representerar den mängd näringsämne som ett visst livsmedel innehåller ...", med hänsyn tagen till faktorer som kan göra att näringsämnets faktiska värde varierar.(5)
27 Den fråga som uppkommer är således enligt kommissionen huruvida ett genomsnittsvärde som baseras på halten av ett näringsämne i slutet av den minsta hållbarhetstiden fortfarande är representativt i den mening som avses i definitionerna i direktiv 90/496.
28 Kommissionen har i detta hänseende noterat att enligt artikel 3.1 punkt 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel(6) är datum för minsta hållbarhetstid en av de obligatoriska uppgifterna vid märkning av livsmedel, vilket enligt artikel 9.1 i nämnda direktiv skall vara den dag fram till vilken livsmedlet vid rätt förvaring har kvar sina särskilda egenskaper. När näringsvärdesdeklarationen även tjänar som reklam, skall det enligt artikel 3.1 a i rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om vilseledande och jämförande reklam(7) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/55/EG av den 6 oktober 1997(8) säkerställas att konsumenterna inte vilseleds vad gäller varornas utmärkande egenskaper som exempelvis deras specifikation.
29 Kommissionen anser att när producenter lägger till påståenden om näringsvärdet i deklarationen som bland annat avser vitaminhalter kan inte den omständigheten att genomsnittsvärdet fastställs på grundval av principen att det inte avtar i slutet av den minsta hållbarhetstiden, det vill säga att mängden näringsämne (eller vitamin) fortfarande finns kvar i livsmedlet denna dag i angiven proportion, tala mot att genomsnittsvärdet är representativt i den mening som avses i definitionen i artikel 1.4 k i direktiv 90/496.
30 Kommissionen har således föreslagit att den första tolkningsfrågan skall besvaras så, att när en produkts vitaminhalt uttryckt som ett genomsnittsvärde, motsvarar den mängd vitamin som fortfarande finns kvar i produkten i slutet av den minsta hållbarhetstiden, strider inte detta mot den definition av genomsnittsvärdet som ges i artikel 1.4 k i direktiv 90/496.
31 Vad beträffar den andra tolkningsfrågan, har kommissionen anfört att det i artiklarna 6.8 och 1.4 k i direktiv 90/496 inte ges några förtydliganden angående referenstidpunkten. Eftersom valet av referenstidpunkt inte begränsas genom dessa bestämmelser är det uppenbart att genomsnittsvärdet i fråga om C-vitamin varierar beroende på vilken referenstidpunkt som väljs.
32 Vad gäller den tillåtna avvikelsen mellan det verkliga värdet och det deklarerade genomsnittsvärdet anser kommissionen att den bland annat beror på hur snabbt det berörda livsmedlet fördärvas under vissa förhållanden och hur lång tid som förflyter från det att produkten framställs och till dess att den minsta hållbarhetstiden löper ut.
33 Gemenskapslagstiftaren har enligt kommissionen ännu inte använt sig av den möjlighet som ges i artikel 6.8 andra stycket att anta "regler för genomförandet av första stycket, särskilt med hänsyn till skillnaderna mellan de deklarerade värdena och de värden som fastställs i samband med offentliga kontroller" och inte heller fastställt generella marginaler för avvikelser avseende C-vitamin. Kommissionen anser således att medlemsstaterna har frihet att fastställa denna tekniska detalj - för varje näringsämne - med utgångspunkt i sina egna kunskaper och erfarenheter eller fortsätta att tillämpa sina gällande nationella normer till dess att en harmonisering äger rum.
34 Kommissionen har vidare hävdat att C-vitamins instabilitet är välbekant och avvikelser som varierar mellan -20 procent och -50 procent är allmänt godtagna enligt den information som kommissionen har tillgång till. Bland de medlemsstater som meddelat kommissionen sina marginaler för avvikelser finns Republiken Italien som har meddelat avvikelser mellan -20 procent och +100 procent avseende C-vitamin inom ramen för Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.(9)
35 Kommissionen anser i praktiken varken att avvikelser på 40 procent av det deklarerade värdet eller den omständigheten att värdet avser slutet av den minsta hållbarhetstiden är faktorer som gör det möjligt att anse att ett näringspåstående avseende C-vitaminhalten i juicer strider mot gemenskapsrätten.
36 Kommissionen har föreslagit att den andra tolkningsfrågan skall besvaras så, att medlemsstaterna inte har något fritt val i fråga om referenstidpunkt och tillåtna avvikelser enligt direktiv 40/496, jämfört med andra bestämmelser i gemenskapsrätten, och att det anges i direktivet att det värde skall väljas som bäst representerar den mängd som näringsämnet innehåller med hänsyn tagen till vissa faktorer inom en given tillåten marginal, i enlighet med artikel 1.4 k i direktivet.
37 Rådet har inte tagit ställning till den första och den andra tolkningsfrågan.
2. Bedömning
38 Det skall konstateras att det i direktiv 90/496 varken fastställs någon referenstidpunkt (eller några referenstidpunkter) som skall beaktas vid bestämmandet av genomsnittsvärdet eller vilka avvikelser som kan godtas mellan å ena sidan det genomsnittsvärde som anges i deklarationen och å andra sidan det verkliga genomsnittsvärde som fastställs i samband med en kontroll.
39 De bestämmelser i direktiv 90/496 som behandlar genomsnittsvärdet har begränsats till att dels i allmänna ordalag definiera som genomsnittsvärde det värde som bäst representerar den mängd näringsämne som ett visst livsmedel innehåller med hänsyn tagen till faktorer som kan göra att näringsämnets faktiska värde varierar (artikel 1.4 k), dels fastställa det underlag som genomsnittsvärdet grundar sig på (artikel 6.8 första stycket).
40 Kommissionen har emellertid enligt direktiv 90/496, närmare bestämt dess artikel 6.8 andra stycket, befogenhet att i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i nämnda direktiv anta regler för genomförandet "... särskilt med hänsyn till skillnaderna mellan de deklarerade värdena och de värden som fastställs i samband med offentliga kontroller ...", en befogenhet som med anledning av ordet "särskilt" även förefaller mig avse fastställandet av den referenstidpunkt (eller de referenstidpunkter) som skall beaktas när genomsnittsvärdet fastställs.
41 Såsom kommissionen har klargjort har några sådana regler för genomförandet emellertid ännu inte antagits. Ankommer det således på medlemsstaterna att under tiden tillföra de nödvändiga förtydligandena?
42 Jag är av den åsikten att frågan skall besvaras jakande.
43 Det bör erinras om att direktiv 90/496 grundar sig på artikel 100a i EG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse). De åtgärder som kan vidtas med tillämpning av denna artikel inskränker sig inte till att gälla tillnärmning av nationell lagstiftning utan innefattar också, såsom i detta fall avseende artikel 6.8 andra stycket i direktiv 90/496, antagandet av bestämmelser i vilka det föreskrivs att gemenskapens myndigheter skall ingripa.(10)
44 Eftersom gemenskapen enligt artikel 100a i fördraget kan agera på områden som faller inom medlemsstaternas behörighet, kan denna behörighet endast inskränkas i den mån reglerna verkligen har antagits i enlighet med artikel 100a i fördraget. Enbart det faktum att gemenskapen på grundval av nämnda bestämmelse beslutar att den skall besluta räcker följaktligen inte för att det skall anses att en fråga inte längre omfattas av medlemsstaternas behörighet.
45 Eftersom artikel 6.8 andra stycket i direktiv 90/496 inte har genomförts ankommer det på medlemsstaterna att precisera referenstidpunkt (eller referenstidpunkter) samt vilka avvikelser som kan godtas med iakttagande av direktivets bestämmelser och syfte.
46 I likhet med kommissionen anser jag att detta påstående inte motsägs av artikel 7.3 i direktiv 90/496 enligt vilken "medlemsstaterna [inte får] fastställa krav som är mer långtgående än de som anges i detta direktiv om näringsvärdesdeklaration".
47 Denna bestämmelse bör jämföras med de två första punkterna i samma artikel(11) av vilka det framgår att den handlar om på vilket sätt märkning av produkter skall utföras. Punkt 3 skall således anses beröra samma ämne och inte andra ämnen som exempelvis metoden för fastställande av genomsnittsvärdet.
48 Vad gäller då om medlemsstaten inte har angivit referenstidpunkten (eller referenstidpunkterna) samt vilka avvikelser som kan godtas? Så verkar det nämligen förhålla sig i förevarande fall, eftersom den hänskjutande domstolen har förklarat att det i de nationella bestämmelserna saknas mer detaljerade föreskrifter än dem som direktiv 90/496 innehåller.
49 Det bör i detta hänseende erinras om att "... medlemsstaternas skyldighet till följd av ett direktiv att åstadkomma det resultat som föreskrivs i detta samt deras plikt, enligt artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda för att säkerställa att denna skyldighet uppfylls, åligger alla myndigheter i medlemsstaterna, däribland de rättskipande myndigheterna inom ramen för deras behörighet (se bland annat dom av den 26 september 1996 i mål C-168/95, Arcaro, REG 1996, s. I-4705, punkt 41)".(12)
50 Om det närmare bestämt tas hänsyn till att den hänskjutande domstolen skall tillämpa nationella bestämmelser av straffrättslig karaktär, anser jag att det är lämpligt att söka ledning i dom av den 12 december 1996 i de förenade målen C-74/95 och C-129/95, brottmål mot X(13), i vilken domstolen gjorde följande uttalande:
"25 Eftersom det närmare bestämt rör sig om ett sådant fall som det i målet vid den nationella domstolen, vilket rör omfattningen av det straffrättsliga ansvar som följer av en lag som särskilt har antagits för att genomföra ett direktiv, finns det anledning att klargöra att principen enligt vilken det påbjuds att en strafflag inte får tillämpas extensivt till nackdel för den åtalade - vilken är en följd av den straffrättsliga legalitetsprincipen och mer allmänt, av principen om rättssäkerhet - utgör hinder för att väcka åtal med anledning av en handling vars åtalsgrundande karaktär inte klart framgår av lagen. Denna princip, vilken är en av de allmänna rättsprinciper som utgör grunden för medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, behandlas även i olika internationella fördrag, bland annat i artikel 7 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se bland annat dom från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna av den 25 maj 1993, Kokkinakis, serie A, nr 260-A, § 52, och av den 22 november 1995, S. W. mot Förenade kungariket och C. R. mot Förenade kungariket, serie A, nr 335-B, § 35, och nr 335-C, § 33).
26 Det ankommer därför på den nationella domstolen att säkerställa att denna princip iakttas då den nationella rätten, vilken har antagits för att genomföra direktivet, tolkas mot bakgrund av direktivets lydelse och syfte."
51 Det förefaller mig således som om den hänskjutande domstolen i förevarande mål vid sin tolkning, mot bakgrund av direktivets lydelse och syfte, av de rättsregler som antagits för att genomföra direktivet skall tillämpa den ovannämnda principen vilken utgör hinder för att väcka åtal med anledning av en handling vars åtalsgrundande karaktär inte klart framgår av lagen.
52 En lösning vad beträffar val av referenstidpunkt skulle i förekommande fall rent konkret kunna bestå i, såsom Margareta Scherndl har hävdat, att den hänskjutande domstolen fastställer att referenstidpunkten utgörs av den minsta hållbarhetstidens sista dag.
53 Jag är nämligen av den uppfattningen - och nu kommer vi in på den första tolkningsfrågan - att direktiv 90/496 inte utgör något hinder mot att det deklarerade genomsnittsvärdet, är det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden.
54 Härvidlag skall konstateras att genomsnittsvärdet definieras i artikel 1.4 k i direktiv 90/496 som det värde som bäst representerar den mängd näringsämne som ett visst livsmedel innehåller med hänsyn tagen till faktorer som kan göra att näringsämnets faktiska värde varierar.
55 Denna definition hindrar dock inte att genomsnittsvärdet i fråga om sådana substanser som C-vitamin vilka obestridligen genom yttre påverkan som luft, ljus, temperatur etc. kan minska med tiden, kan utgöra det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden.
56 Denna tolkning förefaller mig bekräftad genom direktiv 2000/13 som kommissionen har hänvisat till. Om nämligen datum för minsta hållbarhetstid för ett livsmedel skall vara den dag fram till vilken livsmedlet vid rätt förvaring har kvar sina särskilda egenskaper(14) kan inte giltigheten av en märkning bestridas där den mängd C-vitamin anges som ifrågavarande livsmedel kommer att innehålla denna dag.
57 Låt mig tillägga att konsumenten har rätt att anse sig vilseledd om produkten, innan den minsta hållbarhetstiden har gått ut, inte längre har det näringsvärde som finns angivet på märkningen.
58 Med beaktande av vad som ovan anförts, föreslår jag således att den första och andra tolkningsfrågan skall besvaras så, att eftersom regler för genomförande enligt artikel 6.8 andra stycket i direktiv 90/496 inte har antagits, ankommer det på medlemsstaterna att precisera den referenstidpunkt (eller de referenstidpunkter) som skall beaktas vid fastställandet av genomsnittsvärdet och utrymmet för tillåtna avvikelser, med iakttagande av direktivets bestämmelser och syfte. Härvidlag utgör inte artikel 1.4 k i direktiv 90/496 något hinder mot att det deklarerade genomsnittsvärde, som grundar sig på tillverkarens analys av ifrågavarande livsmedel i den mening som avses i artikel 6.8 a i direktiv 90/496, är det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden.
B - Den tredje tolkningsfrågan
59 Den hänskjutande domstolen önskar i sin tredje tolkningsfråga få klarhet i huruvida direktiv 90/496 är giltigt, med motiveringen att direktivet enligt dess åsikt
"a) är alltför otydligt i fråga om definitionen av genomsnittsvärdet (artikel 1.4 k i direktiv 90/496) och dess beräkning (artikel 6.8 i direktiv 90/496), och eftersom angivelser saknas i fråga om referenstidpunkten samt av hur stora avvikelser som är tillåtna, eller
b) ... med hänsyn till dess eftersträvade mål innehåller bestämmelser som strider mot proportionalitetsprincipen".
1. Intervenienternas yttranden
60 Margareta Scherndl har föreslagit att denna fråga skall besvaras så, att det väsentligen inte finns någon anledning att tillämpa direktiv 90/496 eftersom detta med hänsyn till definitionen av genomsnittsvärdet är alltför otydligt och att det med hänsyn till dess eftersträvade mål innehåller bestämmelser som strider mot proportionalitetsprincipen.
61 Rådet anser för sin del att direktivet är giltigt.
62 Rådet har gjort gällande att direktiv 90/496 uppfyller kravet på juridisk klarhet när det gäller angivande av näringsvärde på grundval av vitaminhalt. Rådet har inte endast definierat begreppet genomsnittsvärde i artikel 1.4 k i direktivet med hänsyn till årstidsbetingade variationer, lagring och andra faktorer, utan det har även i artikel 6.8 första stycket i samma direktiv uttryckligen nämnt faktorer som kan vara relevanta för bestämmandet av genomsnittsvärden i syfte att fastställa ett deklarerat värde.
63 Även om domstolen skulle anse att uttrycket genomsnittsvärde och artikel 6.8 första stycket i direktiv 90/496, var för sig, är alltför obestämda skulle detta enligt rådet dock inte medföra att bestämmelserna inte är tillämpliga. Det förfarande som föreskrivs i artikel 6.8 andra stycket i nämnda direktiv svarar på det övergripande planet mot eventuella behov av klargörande. Rådet bedömer för övrigt att det skulle vara svårt, om inte omöjligt, att i direktivet ange en definition av genomsnittsvärdet som skulle vara tillräckligt precis för att täcka alla de situationer som kan uppstå. Enligt rådets uppfattning är en reglering av sådana frågor inom ramen för ett kommittéförfarande att föredra framför föreskrifter i själva direktivet.
64 Rådet har tillagt att de regler på grundval av vilka det kan slås fast om ifrågavarande bestämmelse i direktiv 90/496 uppfyller kraven på tydlighet, precision och klarhet inte är straffrättsliga bestämmelser till skillnad mot vad den hänskjutande domstolen har hävdat. Bestämmelserna i nämnda direktiv är nämligen inte av straffrättslig karaktär och även om medlemsstaterna skall föreskriva effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner vid fall av åsidosättande av gemenskapsrätten, är medlemsstaterna inte skyldiga att föreskriva straffrättsliga påföljder med denna verkan. Direktivets giltighet kan således inte ifrågasättas endast av det skälet att Republiken Österrike har infört straffrättsliga påföljder för att säkerställa en effektiv tillämpning av direktiv 90/496.
65 Rådet anser likaledes att direktiv 90/496, inklusive de berörda bestämmelserna, inte är mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som slås fast i artikel 95 EG om upprättandet av den inre marknaden med utgångspunkt i en hög skyddsnivå i fråga om hälsa och konsumentskydd.
66 I direktiv 90/496 utgås det från att det finns ett samband mellan kost och hälsa, att kunskap om grundläggande näringsprinciper och en ändamålsenlig näringsvärdesdeklaration på livsmedel skulle göra det påtagligt enklare för konsumenten att välja en lämplig kost och att en näringsvärdesdeklaration skulle underlätta åtgärder för utbildning av allmänheten i näringsfrågor (se särskilt andra, fjärde och femte skälen i direktivet).
67 Det är vedertaget att vitaminer, inklusive C-vitamin är viktiga beståndsdelar i vår kost och att bestämmelser om näringsvärdesdeklarationer där vitaminer utelämnas skulle vara ofullständiga. Om det deklarerade värdet för C-vitamin riskerade att vid ett givet tillfälle avvika från det verkliga värdet skulle det inte ändra det faktum att angivandet av vitaminhalten, på det hela taget, är till nytta för konsumenten.
68 Det skall enligt rådet även tas hänsyn till det faktum att ett av syftena med direktiv 90/496 är att steg för steg införa den inre marknaden, bland annat genom att säkerställa att näringsvärdesdeklarationen ges ett standardiserat utförande som skall gälla inom hela gemenskapen (se särskilt första och sjätte skälen). Denna harmonisering skall bland annat säkerställas genom det förfarande som föreskrivs i artikel 6.8 andra stycket i nämnda direktiv.
69 Kommissionen har gjort gällande att det med beaktande av dess yttrande över de första frågorna, inte finns något som tyder på att direktiv 90/496 inte skulle kunna tillämpas.
2. Bedömning
70 Jag delar helt och hållet den uppfattning som rådet givit uttryck för i sitt yttrande.
71 Det skall erinras om att i artikel 249 tredje stycket EG anges att "[e]tt direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt".
72 Direktivet utgör således inte lagtext som skall tillämpas som sådan utan en helhet av regler vars "... genomförande måste säkerställas genom lämpliga tillämpningsåtgärder från medlemsstaternas sida".(15)
73 Det är inte uteslutet att medlemsstaterna då nationella bestämmelser antas för att införliva direktivet blir föranledda att precisera vissa begrepp som förekommer i ett direktiv.(16) Likaledes kan, såsom bekräftas av direktiv 90/496 preciserandet av vissa begrepp ske genom att tillämpningsföreskrifter antas av gemenskapens institutioner.
74 Snarare än att nödvändigheten av precision skulle vara ett skäl att betrakta ett direktiv som ogiltigt, utgör denna nödvändighet, om det ankommer på medlemsstaterna att utföra förtydligandena, ett normalt kännetecken hos direktivet och till och med ett uttryck för subsidiaritetsprincipen, eller om befogenheten att utföra förtydligandena delegeras av rådet till kommissionen inom ramen för ett kommittéförfarande, en tillämpning av artikel 202 sista strecksatsen EG.
75 Jag föreslår således att den tredje tolkningsfrågan besvaras så, att det vid bedömningen av frågan inte har framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av direktiv 90/496.
V - Förslag till avgörande
76 Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall
- besvara den första och den andra tolkningsfrågan på följande sätt:
Eftersom regler för genomförande enligt artikel 6.8 andra stycket i rådets direktiv 90/496/EEG av den 24 september 1990 om näringsvärdesdeklaration för livsmedel inte har antagits ankommer det på medlemsstaterna att precisera den referenstidpunkt (eller de referenstidpunkter) som skall beaktas vid fastställandet av genomsnittsvärdet och utrymmet för tillåtna avvikelser, med iakttagande av direktivets bestämmelser och syfte. Härvidlag utgör inte artikel 1.4 k i direktiv 90/496 något hinder mot att det deklarerade genomsnittsvärde, som grundar sig på tillverkarens analys av ifrågavarande livsmedel i den mening som avses i artikel 6.8 a i direktiv 90/496, är det värde som produkten uppvisar vid slutet av den minsta hållbarhetstiden, och
- besvara den tredje tolkningsfrågan på följande sätt:
Det har vid bedömningen av frågan inte framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av direktiv 90/496.
(1) - EGT L 276, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 7.
(2) - I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs att ett kommittéförfarande skall tillämpas genom vilket kommissionen skall besluta om vilka åtgärder som skall vidtas efter det att ärendet hänskjutits till Ständiga livsmedelskommittén.
(3) - Dom av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-4007).
(4) - Se ovan punkt 10.
(5) - Kursiverat i originaltexten.
(6) - EGT L 109, s. 29.
(7) - EGT L 250, s. 17; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 211.
(8) - EGT L 290, s. 18.
(9) - EGT L 204, s. 37.
(10) - Se dom av den 9 augusti 1994 i mål C-359/92, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-3681), punkt 37.
(11) - "1. Informationen enligt detta direktiv skall visas samlad på ett ställe i tabellform med siffrorna under varandra, om utrymmet tillåter detta. Om utrymmet inte tillåter detta, skall informationen visas som löpande text.
Den skall vara tryckt med tydliga och outplånliga tecken på väl synlig plats.
2. Medlemsstaterna skall se till att informationen enligt detta direktiv anges på ett språk som köparen lätt förstår, om inte andra åtgärder har vidtagits för att säkerställa att köparen är informerad. Denna bestämmelse får inte hindra att sådan information anges på mer än ett språk."
(12) - Dom av den 11 juli 2002 i mål C-62/00, Marks & Spencer (REG 2002, s. I-6325), punkt 24. Min kursivering.
(13) - Dom av den 12 december 1996 i de förenade målen C-74/95 och C-129/95, brottmål mot X (REG 1996, s. I-6609).
(14) - Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2003 i mål C-229/01, Müller, (REG 2003, s. I-0000), punkt 33.
(15) - Dom av den 6 maj 1980 i mål 102/79, kommissionen mot Belgien (REG 1980, s. 1473; svensk specialutgåva, volym 5, s. 187), punkt 12.
(16) - Se domen i det ovannämnda målet brottmål mot X, punkterna 29 och 30.