62023CJ0514_RES
Zadeva C‑514/23
Tiberis Holding Srl
proti
Ministero dello Sviluppo Economico
in
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
in
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato)
Sodba sodišča (četrti senat) z dne 1. avgusta 2025
„Predhodno odločanje – Okolje – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Direktiva 2009/28/ES – Člen 3 – Direktiva (EU) 2018/2001 – Člen 4 – Nacionalni ukrepi za spodbujanje proizvodnje energije iz obnovljivih virov – Shema pomoči – Državne pomoči – Člen 108 PDEU – Izključna pristojnost Evropske komisije za odločanje o združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom – Sklep Komisije o ugotovitvi združljivosti take sheme pomoči z notranjim trgom – Tožba, ki jo je prejemnik pomoči na podlagi te sheme vložil pri nacionalnem sodišču, s katero izpodbija podrobno pravilo navedene sheme, ki je neločljivo povezano z njenim delovanjem – Nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na razlago teh določb teh direktiv, v okviru te tožbe“
Vprašanja za predhodno odločanje – Dopustnost – Nujnost predložitve dovolj pojasnil Sodišču o dejanskem in pravnem okviru – Navedba razlogov, ki utemeljujejo potrebo po odgovoru na vprašanja za predhodno odločanje
(člen 267 PDEU; Statut Sodišča, člen 23; Poslovnik Sodišča, člen 94)
(Glej točki 30 in 31.)
Vprašanja za predhodno odločanje – Dopustnost – Meje – Vprašanja, s katerimi se želi preveriti skladnost mehanizma za spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov s členom 3 Direktive 2009/28 in členom 4 Direktive 2018/2001 – Mehanizem, ki je neločljivo povezan z delovanjem sheme pomoči, ki je bila s sklepom Komisije razglašena za združljivo z notranjim trgom – Izključna pristojnost Komisije za odločanje o združljivosti navedene sheme pomoči z notranjim trgom – Nepristojnost predložitvenega sodišča za presojo skladnosti zadevnega mehanizma z navedenima določbama – Nepotrebnost zaprošene razlage za rešitev spora – Nedopustnost
(členi 107(3)(c), 108(3) in 267 PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1(b)(ii) in (c); direktivi Evropskega parlamenta in Sveta 2009/28, člen 3, in 2018/2001, člen 4)
(Glej točke od 33 do 63.)
Povzetek
Sodišče je predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), da bi pridobil razlago določb Direktive 2009/28 (
1
) in Direktive 2018/2001 (
2
), razglasilo za nedopusten, ker zaprošena razjasnitev ni bila upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. V navedenem sporu se namreč izpodbija podrobno pravilo glede izvajanja sheme državne pomoči, ki je neločljivo povezano z delovanjem te sheme, medtem ko je bila s sklepom Komisije ugotovljena združljivost navedene sheme z notranjim trgom. Predložitveno sodišče pa ne more presojati navedene združljivosti glede na določbe direktiv, na katere se nanaša postavljeno vprašanje, ne da bi poseglo v izključno pristojnost Komisije za presojo združljivosti sheme pomoči z notranjim trgom.
Komisija je s sklepom z dne 28. aprila 2016 (
3
) shemo pomoči, ki jo je priglasila Italijanska republika in se je nanašala na spodbujanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije, ki niso fotovoltaična energija, razglasila za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU.
Ministero dello Sviluppo economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) je po tem sklepu sprejelo uredbo z dne 23. junija 2016 (
4
), s katero je bil uveden sistem spodbud za proizvodnjo električne energije, v zvezi s katerim veljajo različni postopki za dostop, zlasti vpis v ustrezni register, ki se določi glede na vir energije in vrsto obrata, ter sodelovanje v dražbenih postopkih.
Ob upoštevanju tega morajo proizvajalci, ki prodajajo energijo na prostem trgu in ki so upravičeni do spodbude na podlagi njihovega vpisa v register, družbi Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA vrniti razliko med tržno ceno in spodbujevalno tarifo, ki jo zagotavlja družba GSE, če je tržna cena višja od nje (v nadaljevanju: mehanizem negativne spodbude). Ta mehanizem se ne uporablja za proizvajalce, ki so upravičeni do spodbude prek sodelovanja v dražbenem postopku.
Družba Tiberis Holding Srl (v nadaljevanju: Tiberis) upravlja hidroelektrarno na reki Tiberi. Družba GSE je septembra 2017 ugodila njeni prošnji za uporabo zgoraj navedenega sistema spodbud na podlagi njenega vpisa v register. Družba Tiberis je od leta 2017 do leta 2021 na podlagi tega sistema prejela skupno 4.044.340,75 EUR pomoči. Vendar je družba GSE leta 2022 zahtevala vračilo dela prejetih pomoči v znesku 1.224.210,86 EUR.
Družba Tiberis je te zahtevke za vračilo ter pogodbene in regulativne določbe, na katerih ti zahtevki temeljijo, izpodbijala pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), pri čemer se je sklicevala na kršitev člena 3 Direktive 2009/28 in člena 4 Direktive 2018/2001. Ta tožba je bila kot neutemeljena zavrnjena. Družba Tiberis je nato pri Consiglio di Stato (državni svet), predložitvenem sodišču, vložila pravno sredstvo zoper to sodbo, tako da je navajala enake razloge.
Predložitveno sodišče je menilo, da se zdi, da je uredba z dne 23. junija 2016 v delu, v katerem določa mehanizem negativnih spodbud, v nasprotju s kumulativnimi merili, ki so v členu 3 Direktive 2009/28 in členu 4 Direktive 2018/2001 določena za zakonitost spodbud. V teh okoliščinah je Sodišču postavilo vprašanje, ali ti določbi nasprotujeta nacionalni ureditvi, s katero je določen tak mehanizem, ki se uporablja le za proizvajalce, ki so do spodbude upravičeni zaradi njihovega vpisa v upoštevni register, ne uporablja pa se za tiste proizvajalce, ki spodbudo pridobijo s sodelovanjem v dražbenem postopku.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej navedlo, da načeloma mora odločiti o vprašanjih za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago prava Evropske unije, vendar da mora preučiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri svojo pristojnost in dopustnost predloga, ki je bil vložen pri njem.
V obravnavani zadevi se je s pravnim sredstvom v glavni stvari izpodbijala zakonitost – glede na člen 3 Direktive 2009/28 in člen 4 Direktive 2018/2001 – mehanizma negativne spodbude, določenega z uredbo z dne 23. junija 2016, ki je podrobno pravilo glede izvajanja sheme spodbujanja električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov, ki niso fotovoltaična energija, določene s to uredbo. Ta shema pa pomeni shemo državnih pomoči, ki so jo italijanski organi priglasili Komisiji in ki jo je ta s Sklepom SA.43756 razglasila za združljivo z notranjim trgom.
Zato je Sodišče štelo, da je treba preveriti, ali nacionalno sodišče, pri katerem je upravičenec iz navedene sheme vložil tako pravno sredstvo, to pravno sredstvo lahko presoja glede na določbe člena 3 Direktive 2009/28 in člena 4 Direktive 2018/2001.
V zvezi s tem opozarja, da imajo v sistemu nadzora državnih pomoči, vzpostavljenem s Pogodbo DEU, nacionalna sodišča in Komisija dopolnjujoče, vendar ločene vloge. Natančneje, navedena sodišča do končne odločitve Komisije varujejo pravice posameznikov v primeru, da državni organi kršijo prepoved izvajanja ukrepov pomoči pred končanjem postopka predhodnega nadzora Komisije, ki je določena v členu 108(3) PDEU. Niso pa ta sodišča pristojna za odločanje o združljivosti ukrepov pomoči ali sheme državnih pomoči z notranjim trgom, saj je za to presojo izključno pristojna Komisija, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije.
Poleg tega je navedlo, da postopek predhodnega nadzora iz člena 108 PDEU ne sme nikoli privesti do izida, ki bi bil v nasprotju s posebnimi določbami Pogodbe DEU. Tako pomoči, ki kot taka ali zaradi nekaterih njenih podrobnih pravil krši predpise ali splošna načela prava Unije, ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom.
Če so namreč podrobna pravila pomoči ali sheme pomoči tako neločljivo povezana s predmetom pomoči ali sheme pomoči ali njunim delovanjem, da jih ne bi bilo mogoče presojati ločeno, je treba njihov učinek na združljivost ali nezdružljivost pomoči ali sheme pomoči kot celote nujno presojati po postopku iz člena 108 PDEU. Presoja takih podrobnih pravil zato ni v pristojnosti nacionalnih sodišč.
Sodišče je prav tako opozorilo, da uporaba predpisov Unije o državnih pomočeh temelji na obveznosti lojalnega sodelovanja med nacionalnimi sodišči na eni strani ter Komisijo in sodiščema Unije na drugi strani, v okviru katerega vsak deluje glede na vlogo, ki mu je zaupana s Pogodbo DEU. Tako se morajo nacionalna sodišča zlasti vzdržati sprejemanja odločb, ki bi bile v nasprotju s sklepom, ki ga je Komisija na podlagi svoje izključne pristojnosti sprejela o združljivosti državne pomoči z notranjim trgom.
V obravnavani zadevi je mehanizem negativne spodbude, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, tisti, ki na koncu določa znesek pomoči, ki se posamično dodeli gospodarskim subjektom, ki so upravičeni do zadevne sheme pomoči na podlagi njihovega vpisa v register. Tako je ta mehanizem Komisiji omogočil sklep, da ta shema pomoči prav za projekte, ki bodo vpisani v register, izpolnjuje pogoj sorazmernosti. Zato ta mehanizem pomeni podrobno pravilo, ki je neločljivo povezano z delovanjem sheme pomoči, na katero se nanaša Sklep SA.43756, in ga ni mogoče presojati ločeno od nje.
Iz tega sledi, da če bi se nacionalnemu sodišču dovolilo, da se izreče o zakonitosti tega mehanizma negativne spodbude glede na člen 3 Direktive 2009/28, bi lahko s svojo presojo nadomestilo presojo, ki jo je Komisija opravila v Sklepu SA.43756. Zadevno sodišče bi tako poseglo v izključne pristojnosti te institucije za presojo združljivosti državnih pomoči z notranjim trgom in kršilo svojo obveznost lojalnega sodelovanja.
Poleg tega Komisija zadevne sheme pomoči ni mogla razglasiti za združljivo z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, ne da bi se predhodno prepričala, da z njo poleg tega niso kršeni drugi upoštevni predpisi ali splošna načela prava Unije.
Dejstvo, da v Sklepu SA.43756 ni izrecno omenjena Direktiva 2009/28, zlasti njen člen 3, na katerega se nanaša postavljeno vprašanje, v zvezi s tem ni pomembno, ker je Komisija navedeno direktivo nujno upoštevala pri presoji združljivosti zadevne sheme pomoči z notranjim trgom.
Priglašena shema, ki ustreza shemi iz postopka v glavni stvari, je bila namreč presojana zlasti glede na Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 (
5
). V teh smernicah, na katere je napoteno v Sklepu SA.43756, pa je opozorjeno, da si je Unija zastavila ambiciozne cilje na področju podnebnih sprememb in trajnostne rabe energije, da že več zakonodajnih aktov Unije, kot je Direktiva 2009/28, prispeva k uresničevanju teh ciljev ter da je lahko državna pomoč ustrezen instrument za prispevanje k doseganju ciljev Unije.
V zvezi s presojo skladnosti mehanizma negativne spodbude s členom 4 Direktive 2018/2001 je Sodišče ugotovilo, da je bila ta direktiva res sprejeta po Sklepu SA.43756, tako da ni mogoče šteti, da je Komisija s tem sklepom nujno presodila ta mehanizem tako, da se je prepričala, da se z njim ne kršijo te določbe.
Ker pa je Komisija shemo pomoči, vzpostavljeno z uredbo z dne 23. junija 2016, na podlagi navedenega sklepa odobrila, je ta shema zajeta s pojmom „veljavna [obstoječa] pomoč“ v smislu člena 1(b)(ii) Uredbe 2015/1589 (
6
).
Člen 108(1) PDEU pa Komisiji podeljuje pristojnost, da skupaj z državami članicami redno preverja sheme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Na podlagi tega preverjanja lahko Komisija zadevni državi članici predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje notranjega trga, in po potrebi odloči, da se pomoč, za katero meni, da ni združljiva s tem trgom, ukine ali spremeni. V okviru tega preverjanja se pravni položaj ne spremeni, dokler zadevna država članica ne sprejme predlogov ustreznih ukrepov ali dokler Komisija ne sprejme končne odločitve.
Zato presoja združljivosti obstoječe sheme pomoči, kakršna je ta v obravnavani zadevi, z notranjim trgom ostaja v izključni pristojnosti Komisije, ki deluje pod nadzorom sodišč Unije.
Poleg tega bi lahko vsaka sprememba mehanizma negativne spodbude iz postopka v glavni stvari zaradi morebitnega povečanja intenzivnosti pomoči, ki bi lahko bila posledica te spremembe, vplivala na presojo združljivosti zadevne sheme pomoči z notranjim trgom. Če namreč navedenega mehanizma, ki je neločljivo povezan z delovanjem te sheme, ne bi bilo, je mogoče, da bi Komisija menila, da navedena shema pomoči ni sorazmerna in da posledično ni združljiva z notranjim trgom. Šlo bi torej za spremembo obstoječe pomoči, ki pomeni „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589, za katero velja obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU in katere presoja združljivosti z notranjim trgom je v izključni pristojnosti Komisije.
To velja tudi za primer, da sprememba mehanizma spodbude ne bi bila izvedena erga omnes, ampak le v korist posameznega upravičenca, kot je družba Tiberis, ker bi bilo shemo pomoči, ki bi se izvajala na posamični ravni, ne da ne bi ustrezala shemi pomoči, ki je bila priglašena Komisiji in ki jo je ta odobrila, prav tako mogoče šteti za „novo pomoč“. Uvedba državne pomoči kot taka pa ne sme izhajati iz sodne odločbe, ampak je predmet presoje smotrnosti, ki nima zveze z nalogami sodišča.
Glede na te preudarke je Sodišče ugotovilo, da pravo Unije nasprotuje temu, da predložitveno sodišče presoja skladnost zadevnega mehanizma negativne spodbude z določbami člena 3 Direktive 2009/28 ali člena 4 Direktive 2018/2001. Ker zaprošena razlaga torej ni upoštevna za rešitev spora o glavni stvari, je Sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasilo za nedopusten.
(
1
)	Direktiva 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (UL 2009, L 140, str. 16).
(
2
)	Direktiva (EU) 2018/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov (UL 2018, L 328, str. 82).
(
3
)	Sklep C(2016) 2726 final z dne 28. aprila 2016 o državni pomoči SA.43756 (2015/N) – Italija, Podpora za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije v Italiji (v nadaljevanju: Sklep SA.43756).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (uredba ministrstva za gospodarski razvoj o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov, ki niso fotovoltaični viri) z dne 23. junija 2016 (GURI št. 150 z dne 29. junija 2016, str. 8, v nadaljevanju: uredba z dne 23. junija 2016).
(
5
)	Sporočilo Komisije – Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020 (UL 2014, C 200, str. 1).
(
6
)	Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).