62015CJ0626
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
20. studenoga 2018. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Odluka Odbora stalnih predstavnika (Coreper) – Odluka kojom se odobrava podnošenje dokumenta za razmatranje međunarodnom tijelu – Dopuštenost – Akt koji se može pobijati – Isključiva, podijeljena ili komplementarna nadležnost Europske unije – Samostalno djelovanje Unije u međunarodnom tijelu ili sudjelovanje država članica na strani Unije – Očuvanje morskih bioloških resursa – Ribolov – Zaštita okoliša – Istraživanje – Zaštićena morska područja (ZMP) – Antarktički ugovor – Konvencija o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa – Weddellovo more i Rossovo more”
U spojenim predmetima C‑626/15 i C‑659/16,
povodom dviju tužbi za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesenih 23. studenoga 2015. (C‑626/15) i 20. prosinca 2016. (C‑659/16),
Europska komisija, koju zastupaju A. Bouquet, E. Paasivirta i C. Hermes, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute‑Cordeiro i M. Simm, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupiru:
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze, J. Möller, K. Stranz i S. Eisenberg, u svojstvu agenata,
Helenska Republika, koju zastupaju G. Karipsiadis i K. Boskovits, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa M. A. Sampol Pucurull, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju zastupaju F. Fize, D. Colas, G. de Bergues i B. Fodda, u svojstvu agenata,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. Gijzen, M. Bulterman i M. Noort, u svojstvu agenata,
Portugalska Republika, koju zastupaju L. Inez Fernandes, M. Figueiredo i M. L. Duarte, u svojstvu agenata,
Republika Finska, koju zastupa J. Heliskoski, u svojstvu agenta,
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, L. Zettergren i L. Swedenborg, u svojstvu agenata,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupa C. Brodie, u svojstvu agenta, uz asistenciju J. Holmesa, QC,
intervenijenti (C‑626/15),
Europska komisija, koju zastupaju A. Bouquet, E. Paasivirta i C. Hermes, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute‑Cordeiro i M. Simm, u svojstvu agenata,
tuženika,
koje podupiru:
Kraljevina Belgija, koju zastupaju J. Van Holm, C. Pochet i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata,
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze, J. Möller i S. Eisenberg, u svojstvu agenata,
Kraljevina Španjolska, koju zastupa M. A. Sampol Pucurull, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju zastupaju D. Colas i B. Fodda, u svojstvu agenata,
Veliko Vojvodstvo Luksemburg, koje zastupa D. Holderer, u svojstvu agenta,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju B. Koopman, M. Bulterman i M. Noort, u svojstvu agenata,
Portugalska Republika, koju zastupaju L. Inez Fernandes, M. Figueiredo i L. Medeiros, u svojstvu agenata,
Republika Finska, koju zastupa J. Heliskoski, u svojstvu agenta,
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk, C. Meyer‑Seitz, H. Shev i L. Zettergren, u svojstvu agenata,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupaju C. Brodie i G. Brown, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. Holmesa, QC, i J. Gregoryja, barrister,
intervenijenti (C‑659/16),
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, M. Vilaras, T. von Danwitz, F. Biltgen i K. Jürimäe, predsjednici vijeća, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský (izvjestitelj), E. Levits, L. Bay Larsen i S. Rodin, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: V. Giacobbo‑Peyronnel, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 13. ožujka 2018.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 31. svibnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim tužbama Europska komisija zahtijeva, s jedne strane, poništenje Odluke Vijeća Europske unije, kako je sadržana u zaključku predsjednika Odbora stalnih predstavnika od 11. rujna 2015. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2015.), u dijelu u kojem se njome u ime Europske unije i njezinih država članica odobrava podnošenje dokumenta za razmatranje budućeg prijedloga za stvaranje zaštićenog morskog područja u Weddellovom moru (u daljnjem tekstu: dokument za razmatranje) Komisiji za očuvanje antarktičkih morskih živih resursa (u daljnjem tekstu: Komisija CAMLR) (predmet C‑626/15) i, s druge strane, poništenje Odluke Vijeća od 10. listopada 2016. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2016.), u dijelu u kojem se njome u ime Unije i njezinih država članica odobrava podnošenje triju prijedloga za stvaranje zaštićenih morskih područja i prijedloga za stvaranje posebnih područja za istraživanje dotičnog morskog područja, klimatskih promjena i povlačenja ledenjaka Komisiji CAMLR na 35. godišnjem sastanku toga tijela (predmet C‑659/16).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Antarktički ugovor
2
Antarktički ugovor, potpisan u Washingtonu 1. prosinca 1959., stupio je na snagu 23. lipnja 1961. Člankom VI. tog ugovora određuje se:
„Odredbe ovog ugovora primjenjuju se na područje južno od 60° južne širine, uključujući sve ledene ploče; […]”
3
Člankom IX. navedenog ugovora predviđa se osobito:
„1.   Predstavnici […] ugovornih stranaka održat će sastanke u Canberri [Australija] u roku od dva mjeseca nakon njegova stupanja na snagu a zatim u odgovarajućim razmacima i na odgovarajućim mjestima kako bi razmjenjivali informacije, savjetovali se o pitanjima od zajedničkog interesa u vezi s Antarktikom te razradili mjere kojima se ostvaruju načela i ciljevi ugovora, raspravili o njima i preporučili ih svojim vladama, uključujući mjere:
[…]
(f)
za očuvanje i zaštitu živih resursa na Antarktici.
2.   Sve ugovorne stranke koje su pristupile ovom Ugovoru sukladno odredbama članka XIII. imaju pravo imenovati predstavnike koji će sudjelovati na sastancima navedenim u stavku 1. ovog članka, dok god dokazuju interes za Antarktiku provodeći tamo znatne znanstveno‑istraživačke aktivnosti poput uspostave stanice ili slanja ekspedicije.”
4
Trenutačno, dvadeset država članica su ugovorne stranke Antarktičkog ugovora. Tri države članice bile su potpisnice tog ugovora od 1. prosinca 1959. i na temelju toga imaju status savjetodavnih stranaka „ratifikantica” (Kraljevina Belgija, Francuska Republika i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske). Devet drugih kasnije je pristupilo Antarktičkom ugovoru i ima status savjetodavnih stranaka „pristupnica” (Republika Bugarska, Češka Republika, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Finska i Kraljevina Švedska). Naposljetku, osam država članica ima status nesavjetodavnih stranaka (Kraljevina Danska, Republika Estonija, Helenska Republika, Mađarska, Republika Austrija, Portugalska Republika, Rumunjska i Slovačka Republika). Jedino savjetodavne stranke mogu sudjelovati u donošenju odluka na sastancima ugovornih stranaka.
Konvencija o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa
5
Konvencija o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa potpisana je 20. svibnja 1980. u Canberri i stupila je na snagu 7. travnja 1982. (u daljnjem tekstu: Konvencija iz Canberre). U preambuli Konvencije iz Canberre navodi se osobito da ugovorne stranke:
„prepoznaj[u] važnost čuvanja okoliša i zaštite cjelovitosti ekosustava mora koja okružuju Antarktiku;
primjećuj[u] koncentraciju morskih živih resursa u antarktičkim vodama i povećani interes za mogućnosti koje pruža korištenje tih resursa kao izvora proteina;
svjesne [su] hitnosti osiguravanja očuvanja antarktičkih morskih živih resursa;
smatraj[u] da je prijeko potrebno povećati znanja o antarktičkom morskom ekosustavu i njegovim sastavnim dijelovima kako bi svoje odluke o izlovljavanju mogle temeljiti na pouzdanim znanstvenim informacijama;
vjeruj[u] da očuvanje antarktičkih morskih živih resursa zahtijeva međunarodnu suradnju […] i aktivno sudjelovanje svih država koje se bave istraživanjima ili izlovljavanjem u antarktičkim vodama;
prepoznaj[u] primarne odgovornosti savjetodavnih stranaka Antarktičkoga ugovora za zaštitu i očuvanje antarktičkog okoliša i, posebno, njihove odgovornosti na temelju članka IX. stavka 1. točke (f) Antarktičkog ugovora s obzirom na očuvanje živih resursa na Antarktici;
prisjećaj[u] se akcija koje su savjetodavne stranke Antarktičkoga ugovora već poduzele, a posebno dogovorenih mjera očuvanja antarktičke faune i flore, kao i odredaba Konvencije o očuvanju antarktičkih tuljana;
imaj[u] na umu zabrinutost u vezi očuvanja antarktičkih morskih živih resursa koju su izrazile savjetodavne stranke na devetom savjetodavnom sastanku Antarktičkog ugovora i važnost odredaba Preporuke IX-2 koje su dovele do donošenja ove Konvencije;
[…]
prepoznaj[u], s obzirom na gore navedeno, da je poželjna uspostava odgovarajućih mehanizama za preporučivanje, promicanje, odlučivanje o mjerama i za njihovo usklađivanje i za znanstvena istraživanja koja su potrebna da bi se osiguralo očuvanje antarktičkih morskih živih organizama”.
6
Člankom I. stavcima 1. do 3. Konvencije iz Canberre predviđa se:
„1.   Ova se Konvencija odnosi na antarktičke morske žive resurse na području južno od 60° južne širine i na antarktičke morske žive resurse na području između te zemljopisne širine i antarktičke konvergencije, koji čine dio antarktičkoga morskog ekosustava.
2.   ‚Antarktički morski živi resursi’ znači populacije riba, mekušaca, rakova i svih drugih vrsta živih organizama, uključujući ptice na jugu Antarktike.
3.   ‚Antarktički morski ekosustav’ znači cjelokupnost međusobnih odnosa antarktičkih morskih živih resursa i odnosa s njihovim fizičkim okruženjem.”
7
Člankom II. Konvencije iz Canberre određuje se:
„1.   Cilj je ove Konvencije očuvanje antarktičkih morskih živih resursa.
2.   U smislu […] Konvencije [iz Canberre] pojam ‚očuvanje’ uključuje racionalno iskorištavanje.
3.   Svako izlovljavanje i srodne aktivnosti u području na koje se odnosi […] Konvencija [iz Canberre] mora se obavljati u skladu s odredbama […] Konvencije [iz Canberre] i sa sljedećim načelima očuvanja:
(a)
sprečavanje smanjenja broja bilo koje izlovljavane populacije ispod razine koja osigurava njezino stalno obnavljanje. U tu se svrhu ne smije dopustiti da njezin broj padne ispod razine koja osigurava najveći neto godišnji prirast;
(b)
održavanje ekoloških odnosa između izlovljavanih, ovisnih i srodnih populacija antarktičkih morskih živih resursa i obnavljanje iscrpljenih populacija do razina koje su definirane u gornjoj točki (a); i
(c)
sprečavanje promjena ili smanjenje na najmanju moguću mjeru rizika od promjena u morskom ekosustavu koje bi mogle biti nepovratne u sljedeća dva ili tri desetljeća, uzimajući u obzir raspoloživa znanja o izravnom i neizravnom utjecaju izlovljavanja, o posljedicama uvođenja stranih vrsta, o učincima srodnih aktivnosti na morski ekosustav i o posljedicama ekoloških promjena, s ciljem omogućavanja trajnoga očuvanja antarktičkih živih resursa.”
8
Članak V. Konvencije glasi:
„1.   Ugovorne stranke koje nisu stranke Antarktičkog ugovora priznaju posebne obveze i odgovornosti savjetodavnih stranaka Antarktičkog ugovora u pogledu zaštite i očuvanja okoliša u području na koje se odnosi Antarktički ugovor.
2.   Ugovorne stranke koje nisu stranke Antarktičkog ugovora suglasne su da će tijekom svojih aktivnosti u području na koje se odnosi Antarktički ugovor poštovati, kako i kada to bude primjereno, dogovorene mjere za očuvanje antarktičke faune i flore kao i druge mjere te vrste koje predlože savjetodavne stranke Antarktičkog ugovora pri ispunjavanju svojih obveza u pogledu zaštite antarktičkog okoliša od svih oblika štetnoga ljudskog posredovanja.
3.   U smislu ove Konvencije, ‚savjetodavne stranke Antarktičkog ugovora’ znači ugovorne stranke Antarktičkog ugovora čiji predstavnici sudjeluju na sastancima u skladu s člankom IX. Antarktičkog ugovora.”
9
Člankom VII. Konvencije iz Canberre određuje se:
„1.   Ugovorne stranke ovime osnivaju i sporazumijevaju se da će podržavati [Komisiju CAMLR].
2.   Članstvo u [Komisiji CAMLR] podrazumijeva sljedeće:
[…]
(c)
svaka organizacija za regionalnu gospodarsku integraciju koja je pristupila ovoj Konvenciji u skladu s člankom XXIX. ima pravo biti članicom [Komisije CAMLR] tijekom razdoblja u kojemu to pravo imaju njezine države članice;
[…].”
10
Članak IX. stavci 1. i 2. te konvencije glase:
„1.   Zadatak [Komisije CAMLR] je omogućiti ostvarivanje ciljeva i načela određenih u članku II. ove Konvencije. U tu svrhu:
(a)
omogućuje istraživanje i sveobuhvatno proučavanje antarktičkih morskih živih resursa i antarktičkog morskog ekosustava;
(b)
skuplja podatke o stanju i promjenama populacije antarktičkih morskih živih resursa i o čimbenicima koji utječu na raširenost, količinu i produktivnost izlovljavanih vrsta i ovisnih ili srodnih vrsta ili populacija;
(c)
osigurava pribavljanje statističkih podataka o ulovu vrsta koje se izlovljavaju i naporima koji su u to uloženi;
[…]
(f)
utvrđuje, donosi i revidira mjere očuvanja na temelju najboljih raspoloživih znanstvenih dokaza, prema odredbama stavka 5. ovog članka;
[…]
2.   Mjere očuvanja navedene u stavku 1. točki (f) gore, uključuju sljedeće:
(a)
određivanje količine svake vrste koja se može izloviti u području na koje se odnosi ova Konvencija;
[…]
(d)
određivanje zaštićenih vrsta;
(e)
određivanje veličine, starosti i, prema potrebi, spola vrsta koje se smiju izlovljavati;
(f)
određivanje sezona lova i lovostaja;
(g)
odlučivanje o otvaranju i zatvaranju područja, regija i podregija u svrhu znanstvenih istraživanja ili očuvanja, uključujući posebna područja za zaštitu i znanstvena istraživanja;
(h)
reguliranje uloženih napora i metoda izlovljavanja, uključujući ribolovnu opremu, da bi se između ostalog izbjegla prekomjerna koncentracija izlovljavanja u bilo kojoj regiji ili podregiji;
(i)
poduzimanje drugih mjera očuvanja koje [Komisija CAMLR] smatra potrebnima za ispunjavanje ciljeva ove [Konvencije iz Canberre], uključujući mjere koje se odnose na utjecaj izlovljavanja i srodnih aktivnosti na sastavne dijelove ekosustava koji ne uključuju izlovljavane vrste.”
11
Člankom XXIX. stavkom 2. Konvencije iz Canberre određuje se:
„Ova je Konvencija otvorena za pristupanje organizacijama za regionalnu gospodarsku integraciju suverenih država koje među svojim članicama uključuju jednu ili više država članica [Komisije CAMLR] i na koje su države članice tih organizacija prenijele, u cijelosti ili djelomično, nadležnosti za pitanja na koja se odnosi ova Konvencija. Pristupanje takvih organizacija za regionalnu gospodarsku integraciju bit će predmet savjetovanja između članica [Komisije CAMLR].”
12
Unija je odobrila Konvenciju iz Canberre Odlukom Vijeća 81/691/EEZ od 4. rujna 1981. (SL 1981., L 252, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 126., str. 21.) i postala je stranka 21. travnja 1982.
13
Dvanaest država članica postale su dosad stranke Konvencije iz Canberre, od kojih šest (Kraljevina Belgija, Republika Bugarska, Savezna Republika Njemačka, Francuska Republika, Republika Poljska i Ujedinjena Kraljevina) prije pristupanja Unije toj konvenciji i šest (Kraljevina Španjolska, Helenska Republika, Talijanska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska) nakon tog pristupanja.
Opći okvir uspostave zaštićenih morskih područja
14
Na svojoj sjednici koja je održana od 24. listopada do 4. studenoga 2011. Komisija CAMLR usvojila je mjeru očuvanja naslovljenu „Opći okvir uspostave zaštićenih morskih područja”, u čijim se uvodnim izjavama 1. do 6. navodi:
„[Komisija CAMLR],
podsjećajući na svoje pristupanje programu rada Znanstvenog odbora, čija je namjera uspostaviti reprezentativan sustav antarktičkih zaštićenih morskih područja (ZMP), cilj kojih će biti zaštititi morsku biološku raznolikost u području obuhvaćenom Konvencijom i, sukladno odluci koju je donio Svjetski sastanak na vrhu o održivom razvoju (WSSD) 2002., uspostaviti reprezentativnu mrežu ZMP‑ova do 2012.,
[…]
priznajući da se ZMP‑ovima [Komisije CAMLR] nastoji doprinijeti održavanju strukture i funkcije ekosustava, uključujući sektore koji se nalaze izvan ZMP‑ova, održati mogućnosti prilagodbe s obzirom na klimatske promjene i smanjiti mogućnosti najezde stranih vrsta zbog ljudskih aktivnosti
[…]”. [neslužbeni prijevod]
15
Na temelju točke 2. Općeg okvira za uspostavu zaštićenih morskih područja:
„ZMP‑ovi [Komisije CAMLR] uspostavljeni su na temelju najboljih dostupnih znanstvenih dokaza i doprinose, uzimajući u potpunosti u obzir članak II. [Konvencije iz Canberre] u kojem očuvanje obuhvaća racionalno iskorištavanje, ostvarenju sljedećih ciljeva:
(i)
zaštita reprezentativnih primjeraka ekosustava, biološke raznolikosti i morskih staništa na razini koja omogućava zadržavanje njihove dugoročne održivosti i cjelovitosti;
(ii)
zaštita ključnih procesa ekosustava, staništa i vrsta, uključujući populacije i stadije životnog ciklusa;
(iii)
uspostava referentnih znanstvenih područja za praćenje prirodne varijabilnosti i dugoročnih promjena ili učinaka izlovljavanja i drugih ljudskih aktivnosti na antarktičke morske žive resurse i ekosustave koje oni čine;
(iv)
zaštita ranjivih područja s obzirom na utjecaj ljudskih aktivnosti, uključujući jedinstvena, rijetka ili izrazito biološki raznolika staništa i značajke;
(v)
zaštita značajki koje su bitne za funkcioniranje lokalnih ekosustava;
(vi)
zaštita područja kako bi se zadržala otpornost ili sposobnost prilagodbe na učinke klimatskih promjena.” [neslužbeni prijevod]
Pravo Unije
Višegodišnje stajalište
16
Vijeće je donijelo Odluku 13908/1/09 REV 1 od 19. listopada 2009. o stajalištu koje se u ime Unije treba zauzeti u Komisiji CAMLR za razdoblje 2009. – 2014. Ta odluka zamijenjena je za razdoblje 2014. – 2019. Odlukom 10840/14 od 11. lipnja 2014. (u daljnjem tekstu: višegodišnje stajalište).
17
Iz članka 1. višegodišnjeg stajališta proizlazi da se pravila koja se u njemu nalaze primjenjuju „kada je [Komisija CAMLR] pozvana donositi odluke koje proizvode pravne učinke na pitanja koja ulaze u zajedničku ribarstvenu politiku”. [neslužbeni prijevod]
18
Člankom 2. navedene odluke određuje se da se posebni elementi stajališta koje Unija treba zauzeti na godišnjem sastanku Komisije CAMLR određuju sukladno pravilima određenima u Prilogu II. toj odluci. Tim prilogom uspostavlja se pojednostavljeni postupak na temelju kojeg:
„[…] Europska komisija dostavlja Vijeću ili njegovim pripremnim tijelima, dovoljno vremena prije svakog godišnjeg sastanka [Komisije CAMLR], pisani dokument u kojem se detaljno izlažu posebni elementi koji se predlažu za stajalište Unije kako bi se ispitale i odobrile pojedinosti stajališta koje će se izraziti u ime Unije.
Ako se tijekom daljnjih sastanaka, uključujući sastanke na licu mjesta, ne može postići dogovor kako bi se stajalištem Unije uzeli u obzir novi elementi, pitanje se upućuje Vijeću ili njegovim pripremnim tijelima.” [neslužbeni prijevod]
Uredbe (EZ) br. 600/2004 i (EZ) 601/2004
19
Uvodne izjave 4. i 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 600/2004 od 22. ožujka 2004. o utvrđivanju određenih tehničkih mjera koje se primjenjuju na ribolovne aktivnosti na području obuhvaćenom Konvencijom o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa (SL 2004., L 97, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 11., str. 53.) glase:
„(4)
Neke od tehničkih mjera koje je donijela [Komisija CAMLR] prenesene su Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3943/90 od 19. prosinca 1990. o primjeni sustava promatranja i inspekcijskih pregleda uspostavljenoga u skladu s člankom XXIV. Konvencije [iz Canberre] [SL 1990., L 379, str. 45.] i Uredbom Vijeća (EZ) br. 66/98 od 18. prosinca 1997. o utvrđivanju određenih mjera očuvanja i nadzora koje se primjenjuju na ribolovne aktivnosti na Antarktici [SL 1998., L 6, str. 41.].
(5)
Budući da je nakon donošenja gore navedenih uredbi [Komisija CAMLR] donijela nove mjere očuvanja i ažurirala one koje su već bile na snazi, navedene bi uredbe trebalo kasnije izmijeniti.”
20
Člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 600/2004 propisuje se:
„Ovom se Uredbom utvrđuju tehničke mjere u vezi s aktivnostima ribarskih plovila [Unije] koja love i drže na plovilu morske organizme koji potječu iz morskih živih resursa na području obuhvaćenom Konvencijom [iz Canberre].”
21
Uvodnom izjavom 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 601/2004 od 22. ožujka 2004. o određenim mjerama nadzora koje se primjenjuju na ribolovne aktivnosti u području koje pokriva Konvencija o očuvanju antarktičkih morskih živih resursa i stavljanju izvan snage uredaba (EEZ) br. 3943/90, (EZ) br. 66/98 i (EZ) br. 1721/1999 (SL 2004., L 97, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 23.) određuje se:
„S ciljem provedbe novih zaštitnih mjera koje je usvojila [Komisija CAMLR], trebalo bi staviti izvan snage [uredbe Vijeća (EZ) 3943/90, (EZ) 66/98 i (EZ) br. 1721/1999 od 29. srpnja 1999. o utvrđivanju određenih mjera nadzora u pogledu plovila koja viju zastavu strana koje nisu ugovorne stranke Konvencije [iz Canberre] (SL 1999., L 203, str. 14.)] i zamijeniti jedinstvenom uredbom koja objedinjuje posebne odredbe za nadzor ribolovnih aktivnosti koje proizlaze iz obveza [Unije] kao ugovorne stranke Konvencije.”
22
Članak 1. stavak 1. Uredbe br. 601/2004 glasi:
„Ovom se Uredbom utvrđuju opća pravila i uvjeti za primjenu od strane [Unije]:
(a)
mjera nadzora koje se primjenjuju na ribarska plovila koja viju zastavu ugovorne stranke Konvencije [iz Canberre], koja djeluju u području te Konvencije u vodama koje se nalaze izvan granica nacionalnih zakonodavstava;
(b)
sustava unapređivanja usuglašenosti plovila koja viju zastavu strana koje nisu ugovorne stranke Konvencije [iz Canberre] sa zaštitnim mjerama koje propisuje [Komisija CAMLR].”
Uredba (EU) br. 1380/2013
23
U uvodnoj izjavi 13. Uredbe (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL 2013., L 354, str. 22. i ispravak SL 2018., L 44, str. 9.) navodi se:
„Potrebno je provesti pristup upravljanja ribarstvom temeljen na ekosustavu, trebalo bi ograničiti učinke ribolovnih aktivnosti na okoliš, a neželjeni ulov bi trebalo izbjegavati i smanjiti na najmanju moguću razinu.”
24
Člankom 2. stavcima 1. do 3. te uredbe propisuje se:
„1.   [Zajednička ribarstvena politika (ZRP)] osigurava da su aktivnosti u ribarstvu i akvakulturi dugoročno ekološki održive i da se njima upravlja na način koji je u skladu s ciljevima postizanja gospodarskih i društvenih koristi te koristi za zapošljavanje i doprinos dostupnosti zaliha hrane.
2.   ZRP primjenjuje predostrožni pristup upravljanju ribarstvom i nastoji osigurati da iskorištavanje živih morskih bioloških resursa obnavlja i održava populacije izlovljavanih vrsta iznad razina koje mogu osigurati najviši održivi prinos.
[…]
3.   ZRP provodi pristup upravljanja ribarstvom temeljen na ekosustavu kako bi se osiguralo da negativni utjecaji ribolovnih aktivnosti na morski ekosustav budu najmanji mogući, i pokušava osigurati da aktivnosti akvakulture i ribarstva izbjegavaju degradaciju morskog okoliša.”
25
Članak 4. stavak 1. navedene uredbe glasi:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
9)
‚pristup upravljanju ribarstvom temeljen na ekosustavu’ znači integrirani pristup upravljanju ribarstvom unutar ekološki smislenih granica koji teži upravljanju korištenjem prirodnih resursa, vodeći računa o ribolovnim i drugim ljudskim aktivnostima, uz očuvanje kako biološkog bogatstva tako i bioloških procesa potrebnih za zaštitu sastava, strukture i funkcioniranja staništa pogođenih ekosustava, uzimajući u obzir znanje i neizvjesnosti oko biotičkih, abiotičkih i ljudskih komponenti ekosustava.”
Činjenična osnova spora
26
Komisija CAMLR postavila je za svoj cilj uspostavu mreže ZMP‑ova na Antarktici, što je cilj koji Unija izričito podupire.
27
U tim okolnostima, kako bi pripremilo sudjelovanje Unije na budućim godišnjim sastancima Komisije CAMLR, Vijeće je na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a tijekom 2014. usvojilo višegodišnje stajalište kojim se predviđa, među ostalim, pojednostavljeni postupak za donošenje odluka Vijeća o stajalištima koja Unija treba zauzeti unutar Komisije CAMLR o pitanjima iz područja ZRP‑a. Na temelju tog postupka Komisijine službe podnose relevantne dokumente pripremnim tijelima Vijeća prije svakog godišnjeg sastanka Komisije CAMLR. U praksi Komisijine službe te dokumente priopćavaju ili radnoj skupini Vijeća za ribarstvo ili Odboru stalnih predstavnika (Coreper).
Predmet C‑626/15
28
Komisijine službe su 31. kolovoza 2015., temeljeći se na pojednostavljenom postupku koji je uspostavilo Vijeće, dostavile radnoj skupini Vijeća za ribarstvo neslužbeni dokument (non‑paper) kojemu je bio priložen nacrt dokumenta za razmatranje. Na stranicama 4. i 5. tog dokumenta za razmatranje poziva se, među ostalim, na nužnost zaštite ekosustava u Weddellovom moru i, osobito, životinja koje su njegov sastavni dio, poput morskih sisavaca, pingvina i morskih ptica.
29
Komisijine službe predložile su da se dokument za razmatranje podnese znanstvenom odboru Komisije CAMLR samo u ime Unije jer prema njihovu mišljenju taj dokument ulazi u područje ZRP‑a.
30
Na svojem sastanku 3. rujna 2015. radna skupina Vijeća odobrila je sadržaj dokumenta za razmatranje, ali je smatrala da on ulazi u područje politike okoliša više nego u područje ZMP‑a i da bi ga slijedom toga trebalo podnijeti u ime Unije i njezinih država članica. S obzirom na tu razliku u stavovima odlučeno je da će se pitanje uputiti Coreperu.
31
Coreper je taj spis ispitao na svojoj sjednici od 11. rujna 2015. Nakon razmjene mišljenja predsjednik Corepera utvrdio je da je Coreper odobrio podnošenje dokumenta za razmatranje i odlučio da se on Komisiji CAMLR na njezinu 34. godišnjem sastanku treba podnijeti u ime Unije i njezinih država članica.
32
U izjavi unesenoj u zapisnik sastanka od 11. rujna 2015. Komisija je izrazila svoje neslaganje o potonjoj točki. Navela je da je Komisiji CAMLR spremna dokument za razmatranje podnijeti u ime Unije i njezinih država članica, kako je o tome odlučio Coreper, ali će sebi pridržati pravo na pokretanje pravnih postupaka.
33
Podneskom od 23. studenoga 2015. Komisija je podnijela tužbu za poništenje Odluke iz 2015. u dijelu u kojem se njome odobrava podnošenje dokumenta za razmatranje Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica.
Predmet C‑659/16
34
Temeljeći se ponovno na pojednostavljenom postupku, Komisijine službe dostavile su radnoj skupini Vijeća za ribarstvo neslužbeni dokument (non‑paper) 30. kolovoza 2016. Taj dokument dopunjen je 6. rujna 2016. trima nacrtima prijedloga za stvaranje ili potporu stvaranju ZMP‑ova na Antarktici, odnosno ZMP‑a u Weddellovom moru, ZMP‑a u Rossovom moru i ZMP‑a u Istočnoj Antarktici, kao i nacrtom stvaranja svih posebnih područja namijenjenih znanstvenom istraživanju dotičnog morskog područja, klimatskih promjena i povlačenja ledenjaka (u daljnjem tekstu: predviđene mjere).
35
Komisijine službe predložile su da se predviđene mjere podnesu Komisiji CAMLR samo u ime Unije jer te mjere prema njihovu mišljenju ulaze u ZRP. Kako bi se poštovali rokovi u kojima se mogu podnijeti prijedlozi za godišnji sastanak Komisije CAMLR, Komisija je navedene mjere istodobno uputila tajništvu Komisije CAMLR u ime Unije.
36
Na svojim sastancima od 15. rujna i 22. rujna 2016. radna skupina Vijeća za ribarstvo ispitala je sadržaj predviđenih mjera. Smatrala je da one ulaze u područje politike okoliša, a ne područje ZRP‑a, tako da se one, s jedne strane, moraju podnijeti Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica i, s druge strane, ne mogu odobriti u okviru pojednostavljenog postupka koji je uspostavilo Vijeće jer je on ograničen samo na pitanja koja se odnose na ZRP. Predmet je zatim upućen Coreperu, a nakon toga Vijeću.
37
Dana 10. listopada 2016. na svojoj 3487. sjednici u Luxembourgu, Vijeće je odobrilo podnošenje predviđenih mjera Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica. Ono je osim toga odlučilo da se tim mjerama utvrđuje stajalište koje Unija treba zauzeti na 35. godišnjem sastanku Komisije CAMLR.
38
U izjavi unesenoj u zapisnik s toga sastanka Komisija je inzistirala na činjenici da navedene mjere ulaze u područje isključive nadležnosti Unije u području očuvanja morskih bioloških resursa iz članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a i da zato nije opravdano podnijeti ih u ime Unije i njezinih država članica.
39
Tijekom 2016. na svojem 35. godišnjem sastanku Komisija CAMLR odlučila je prihvatiti dvije od mjera koje je Unija podnijela i podržala, odnosno uspostavu ZMP‑a u Rossovom moru i stvaranje nekoliko posebnih područja namijenjenih znanstvenom istraživanju dotičnog morskog područja, klimatskih promjena i povlačenja ledenjaka. Osim toga, Komisija CAMLR odlučila je nastaviti rasprave o druga dva Unijina prijedloga.
40
Podneskom od 20. prosinca 2016. Komisija je podnijela tužbu za poništenje Odluke iz 2016. u dijelu u kojem se njome odobrava podnošenje predviđenih mjera Komisiji CAMLR na 35. godišnjem sastanku toga tijela u ime Unije i njezinih država članica.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
41
Komisija u predmetu C‑626/15 od Suda zahtijeva da:
–
poništi Odluku iz 2015. u dijelu u kojem se njome odobrava podnošenje dokumenta za razmatranje Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica, i
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
42
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
tužbu odbaci kao nedopuštenu i da je, u svakom slučaju, odbije kao neosnovanu;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
43
Odlukama od 7. travnja, 14. travnja, 29. travnja, 2. svibnja i 3. svibnja 2016. predsjednik Suda odobrio je, kao prvo, Saveznoj Republici Njemačkoj, kao drugo, Kraljevini Španjolskoj i Kraljevini Nizozemskoj, kao treće, Francuskoj Republici i Republici Finskoj, kao četvrto, Portugalskoj Republici i, kao peto, Helenskoj Republici, Kraljevini Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini da interveniraju u potporu Vijeću u ovom predmetu.
44
U svojem odgovoru na repliku Vijeće je na temelju članka 60. stavka 1. Poslovnika Suda zatražilo da u predmetu odluči veliko vijeće.
45
Odlukom predsjednika Suda od 10. veljače 2017. postupak u predmetu C‑626/15 prekinut je do zatvaranja pisanog postupka u predmetu C‑659/16.
46
Komisija u predmetu C‑659/16 od Suda zahtijeva da:
–
poništi Odluku iz 2016. u dijelu u kojem se njome odobrava podnošenje predviđenih mjera Komisiji CAMLR na 35. godišnjem sastanku tog tijela u ime Unije i njezinih država članica, i
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
47
Vijeće od Suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
48
Odlukom od 25. travnja 2017. predsjednik Suda odobrio je Kraljevini Belgiji, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Velikom Vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemskoj, Portugalskoj Republici, Republici Finskoj, Kraljevini Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini da interveniraju u potporu Vijeću u ovom predmetu.
49
Odlukom predsjednika Suda od 10. veljače 2017. predmeti C‑626/15 i C‑659/16 spojeni su u svrhu usmenog dijela postupka i u svrhu donošenja presude.
50
Nakon zatvaranja pisanog postupka 16. rujna 2016. Vijeće je 16. studenoga 2016., pozivajući se na članak 128. stavak 2. Poslovnika, zatražilo da mu se dopusti da u predmetu C‑626/15 podnese tri nova dokaza, odnosno napomenu o donošenju stajališta Unije za 35. godišnji sastanak Komisije CAMLR u dijelu u kojem se odnosi na predviđene mjere, tekst tako donesenog stajališta i Komisijinu izjavu koja se na to odnosi.
51
Odlukom predsjednika Suda od 10. siječnja 2017., nakon što je Sud saslušao nezavisnu odvjetnicu, dopuštena su tri nova dokaza podnesena nakon zatvaranja pisanog dijela postupka u postupku koji se odnosi na predmet C‑626/15.
Zahtjev za ponovno otvaranje usmenog postupka
52
Dopisom koji je tajništvo Suda zaprimilo 27. lipnja 2018. Vijeće je zatražilo ponovno otvaranje usmenog postupka. U potporu svojem zahtjevu ono u biti ističe da argument koji je nezavisna odvjetnica iznijela u svojem mišljenju o navodnom potpunom izvršavanju ovlasti Unije u području okoliša prilikom donošenja odluka iz 2015. i iz 2016. Komisija nije istaknula ni u svojim pisanim očitovanjima ni tijekom rasprave te da povrh toga taj argument nije bio raspravljen među strankama na raspravi.
53
U tom pogledu treba podsjetiti da u skladu s člankom 83. Poslovnika Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu od 26. rujna 2018., Belastingdienst/Toeslagen (suspenzivni učinak žalbe), C‑175/17, EU:C:2018:776, t. 20.).
54
U ovom slučaju Sud smatra, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu nije potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se pred njim nije raspravljalo.
55
Slijedom toga, treba odbiti zahtjev Vijeća kojim se traži ponovno otvaranje usmenog postupka.
Tužba
Dopuštenost tužbe u predmetu C‑626/15
Argumentacija stranaka
56
Vijeće, koje podupiru Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina, osporava dopuštenost tužbe u predmetu C‑626/15 zbog toga što Odluka iz 2015. nije akt koji se može pobijati.
57
Ono ističe, s jedne strane, da tu odluku nije donijela institucija, nego Coreper, kojemu nije dodijeljena ovlast samostalnog odlučivanja. S druge strane, navedena odluka nije takve naravi da „proizvodi pravne učinke” u smislu članka 263. UFEU‑a jer se odnosi samo na odobravanje dokumenta za razmatranje kojim se nastoje pribaviti mišljenja u vezi s uspostavom ZMP‑a u Weddellovom moru. Ta odluka ne može se kvalificirati odobravanjem stajališta Unije u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a jer takva kvalifikacija pretpostavlja da predmetno međunarodno tijelo planira donijeti akt koji proizvodi pravne učinke. Međutim, u ovom slučaju detaljan sadržaj prijedloga za uspostavu ZMP‑a u Weddellovom moru još nije bio poznat kad je Odluka iz 2015. donesena i nije bilo izvjesno da će se formulirati takav prijedlog.
58
Komisija pak smatra da je tužba podnesena u predmetu C‑626/15 dopuštena. Naime, Odluka iz 2015. može se pripisati Vijeću, koje jest institucija. Osim toga, njome se nastoje proizvoditi pravni učinci jer se njome obvezuje Komisiju da podnese dokument za razmatranje u ime Unije i njezinih država članica, a ne u ime Unije same. Konačno, ona je zauzimanje stajališta u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a.
Ocjena Suda
59
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a je svaka odluka koju je donijela institucija, ured, tijelo i agencija Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, kojom se žele proizvesti pravni učinci (vidjeti, među ostalim, presudu od 28. travnja 2015., Komisija/Vijeće, C‑28/12, EU:C:2015:282, t. 14.).
60
Prije svega, u skladu s člankom 240. stavkom 1. UFEU‑a, Coreper se sastoji od stalnih predstavnika vlada država članica Unije i odgovoran je za pripremu rada Vijeća i za obavljanje zadataka koje mu Vijeće povjeri. Dakle, treba utvrditi da su autori Ugovora željeli Coreper učiniti pomoćnim tijelom Vijeća koje će za njega obavljati pripremne i izvršne poslove (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 1996., Komisija/Vijeće, C‑25/94, EU:C:1996:114, t. 25. i 26.).
61
Međutim, iako funkcija pripreme rada i obavljanja zadataka Vijeća ne ovlašćuje Coreper da izvršava ovlast odlučivanja koju prema Ugovorima ima Vijeće (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 1996., Komisija/Vijeće, C‑25/94, EU:C:1996:114, t. 27.), ipak, budući da je Unija unija prava, akt koji je donio Coreper mora se moći podvrgnuti nadzoru zakonitosti ako se njime kao takvim nastoji proizvesti pravne učinke i on stoga izlazi iz okvira te pripremne i izvršne funkcije.
62
Zatim, u pogledu određivanja učinaka koji se nastoje proizvesti Odlukom iz 2015., prema ustaljenoj sudskoj praksi treba se osloniti na njezinu bit koju treba ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije poput konteksta u kojem je navedeni akt donesen, njezin sadržaj i namjeru njezina donositelja, pod uvjetom da se potonja može objektivno odrediti (vidjeti u tom smislu presudu od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 42.).
63
U tom pogledu, u vezi s, kao prvo, kontekstom Odluke iz 2015., treba utvrditi da je ona donesena kako bi se Komisiju CAMLR uvjerilo da uspostavi ZMP u Weddellovom moru.
64
Kao drugo, u pogledu sadržaja navedene odluke, treba istaknuti da je, time što je odlučio podnijeti dokument za razmatranje u ime Unije i njezinih država članica, Coreper obvezao Komisiju da se ne udalji od tog stajališta prilikom izvršavanja svoje ovlasti vanjskog zastupanja Unije prilikom njezina sudjelovanja na 34. godišnjem sastanku Komisije CAMLR.
65
Kao treće, što se tiče namjere donositelja akta, iz zapisnika sastanka Corepera od 11. rujna 2015., to jest elementa koji omogućava da se objektivno odredi ta namjera, proizlazi da je cilj Odluke iz 2015. bio da se konačno utvrdi stajalište Vijeća i potom Unije u pogledu podnošenja dokumenta za razmatranje Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica, a ne u ime Unije same.
66
S obzirom na prethodna razmatranja, Odlukom iz 2015. doista su se nastojali proizvesti pravni učinci i ona stoga jest akt koji se može pobijati.
67
U tim okolnostima treba odbiti prigovor nedopuštenosti koji je Vijeće istaknulo u predmetu C‑626/15.
Meritum
68
U potporu svakoj od tužbi Komisija ističe dva ista tužbena razloga. Prvi, koji se podnosi kao glavni, temelji se na tome da su odluke iz 2015. i iz 2016. (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane odluke) donesene nepoštovanjem isključive nadležnosti koja se člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a dodjeljuje Uniji u području očuvanja morskih bioloških resursa. Drugi tužbeni razlog, koji se podnosi podredno, temelji se na tome da su te odluke donesene povredom isključive nadležnosti kojom Unija u tu svrhu raspolaže na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a
– Argumentacija stranaka
69
Komisija tvrdi da su se dokument za razmatranje i predviđene mjere trebale podnijeti Komisiji CAMLR u ime Unije same, a ne u ime Unije i njezinih država članica, jer oni u cijelosti ili, u svakom slučaju, većinom ulaze u isključivu nadležnost koju Unija ima na temelju članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a u području očuvanja morskih bioloških resursa.
70
U potporu svojem tužbenom razlogu Komisija ističe, s jedne strane, da ta nadležnost ne obuhvaća samo mjere očuvanja donesene radi očuvanja ribolovnih mogućnosti nego sve mjere očuvanja morskih bioloških resursa. Naime, pozivanje na ZRP u članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a treba razumjeti tako da se njime nastoji naglasiti da je očuvanje morskih bioloških resursa posebna nadležnost unutar općenitije nadležnosti koju Unija ima u području ribarstva, a ne tako da se isključiva nadležnost koja proizlazi iz te odredbe ograničava samo na mjere očuvanja morskih bioloških resursa donesene u okviru potonje politike.
71
S druge strane, iako stvaranje ZMP‑a dijelom odgovara na pitanja u vezi s okolišem, ta okolnost nije dovoljna da bi se smatralo da mjera takve prirode ulazi u politiku okoliša. Budući da se člankom 11. UFEU‑a predviđa da se zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, sama činjenica da se nekom mjerom nastoji postići cilj ili da ona obuhvaća sastavni dio u vezi sa zaštitom okoliša ne znači nužno da ta mjera ulazi u nadležnost koju Unija i države članice dijele u području okoliša. Naime, težište te mjere moralo bi se nalaziti u politici okoliša. Međutim, u ovom slučaju težište dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera i, slijedom toga, težište pobijane odluke, naginje se prema isključivoj nadležnosti koju Unija ima u području očuvanja morskih bioloških resursa.
72
U svakom slučaju, čak i ako bi se pretpostavilo da je ta isključiva nadležnost ograničena samo na mjere zaštite koje su dio ZRP‑a, odnosno mjere kojima se nastoje očuvati ribolovne mogućnosti, dokument za razmatranje i predviđene mjere ipak ulaze u takvu nadležnost jer se, kao što se to pojašnjava Uredbom br. 1380/2013, navedeni ZRP temelji na ekosustavnom pristupu.
73
Vijeće i sve države članice intervenijenti tvrde da je prvi tužbeni razlog neosnovan. Naime, izrazima „u okviru [ZRP‑a]” koji se koriste u članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a nastoji se ograničiti isključiva nadležnost koju Unija ima u tom okviru samo na mjere očuvanja donesene radi očuvanja vrsta koje su obuhvaćene ribolovom. Iako je točno da je cilj dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera bilo donošenje mjera očuvanja, potonje, međutim, ne ulaze u područje ribarstva nego u područje zaštite okoliša, koje, samo po sebi, ulazi u nadležnost koju Unija dijeli s državama članicama.
74
Podredno, određene države članice intervenijenti ističu da dokument za razmatranje i predviđene mjere ulaze u nadležnost koju sukladno članku 4. stavku 3. UFEU‑a Unija i države članice paralelno mogu izvršavati u području istraživanja i da ih je na temelju toga trebalo podnijeti Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica.
– Ocjena Suda
75
Uvodno, iako se pobijanim odlukama samo pojašnjava da se dokument za razmatranje i predviđene mjere moraju podnijeti Komisiji CAMLR u ime Unije i njezinih država članica, s obzirom na to da se njima ipak odobrava, a da se pritom ne mijenja, sadržaj tog dokumenta i tih mjera, nadležnost za donošenje takvih odluka određena je prirodom i sadržajem navedenog dokumenta i navedenih mjera jednako kao i njihovim ciljem i kontekstom u kojem se nalaze.
76
Naime, treba podsjetiti na to da se prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se odredila nadležnost u koju odluke trebaju ulaziti, relevantna pravna osnova mora temeljiti na objektivnim elementima, među kojima su kontekst, sadržaj i ciljevi odluka o kojima je riječ (presuda od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑81/13, EU:C:2014:2449, t. 35.).
77
Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako analiza nekog akta Unije pokaže da on slijedi više ciljeva ili da ima više sastavnih dijelova i ako se jedan od tih ciljeva ili tih sastavnih dijelova može prepoznati kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao akcesorni, akt se mora temeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi, to jest na onoj koju zahtijeva taj glavni cilj ili sastavni dio (vidjeti u tom smislu presude od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 43. i navedenu sudsku praksu i od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
78
Samo iznimno se akt Unije mora temeljiti istodobno na nekoliko pravnih osnova, odnosno ako se tim aktom nastoji istodobno postići nekoliko ciljeva ili ako on ima nekoliko sastavnih dijelova koji su neodvojivo povezani, a da pritom nijedan nije akcesoran u odnosu na drugi (vidjeti u tom smislu presudu od 11. rujna 2003., Komisija/Vijeće, C‑211/01, EU:C:2003:452, t. 40.).
79
U ovom slučaju sve su strane suglasne u tome da dokument za razmatranje i predviđene mjere mogu ulaziti u nekoliko područja nadležnosti Unije. Nasuprot tomu, one se spore o pitanju na kojoj pravnoj osnovi treba donijeti pobijane odluke. Slijedom toga, na dokument za razmatranje i na predviđene mjere treba primijeniti sudsku praksu na koju se podsjeća u točkama 76. do 78. ove presude.
80
U tom pogledu Komisija tvrdi da glavni cilj i glavni sastavni dio dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera ulaze u isključivu nadležnost koju Unija ima u području očuvanja morskih bioloških resursa u okviru ZRP‑a sukladno članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a. Naime, ta odredba proteže se na donošenje svih dokumenata ili svih mjera za očuvanje resursa povezanih s morem, bez obzira na cilj koji se nastoji postići.
81
Stoga, kako bi se utvrdilo je li navedeni razlog osnovan, kao prvo, treba odrediti doseg isključive nadležnosti Unije u području očuvanja morskih bioloških resursa na temelju članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a i, potom, kao drugo, odrediti ulaze li, kao što to tvrdi Komisija, isključivi ili glavni cilj i sastavni dio dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera u to područje nadležnosti.
82
Što se tiče, kao prvo, opsega isključive nadležnosti koju Unija ima na temelju navedenog članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a, treba podsjetiti na to da se tom odredbom propisuje da se navedena nadležnost odnosi na očuvanje morskih bioloških resursa „u okviru [ZRP‑a]”.
83
Međutim, dajući tim izrazima njihov uobičajeni smisao, trebalo bi smatrati da je samo očuvanje morskih bioloških resursa koje je osigurano u okviru ZRP‑a, i stoga neodvojivo od njega, obuhvaćeno u članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a.
84
Stoga potonja u isključivu nadležnost Unije ulazi samo u dijelu kojim se u takvom okviru nastoji postići očuvanje morskih bioloških resursa te je slijedom toga, kao što se izričito navodi u članku 4. stavku 2. točki (d) UFEU‑a, isključena iz nadležnosti koju Unija i njezine države članice dijele u područjima poljoprivrede i ribarstva.
85
Taj zaključak potkrijepljen je poviješću nastanka članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a.
86
Naime, treba podsjetiti na to da se Ugovorima unutar nadležnosti Unije prvotno predviđala uspostava zajedničke poljoprivredne politike koja obuhvaća ribarstvo a da se pritom nije samostalno navodilo očuvanje morskih resursa. U okviru te nadležnosti Unija je 20. listopada 1970. donijela Uredbu Vijeća (EEZ) br. 2141/70 od 20. listopada 1970. o utvrđivanju zajedničke strukturne politike za ribarsku industriju (SL 1970., L 236, str. 1.), čijim se člankom 5. Vijeće posebno ovlašćuje da donosi mjere očuvanja ribolovnih resursa. To ovlaštenje preuzeto je potom u Aktu o uvjetima pristupanja Kraljevine Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (SL 1972., L 73, str. 14.) u pogledu kojeg je Sud smatrao da na kraju prijelaznog razdoblja predviđenog tim aktom države članice prestaju biti nadležne za to područje (vidjeti u tom smislu presude od 14. srpnja 1976., Kramer i dr., 3/76, 4/76 i 6/76, EU:C:1976:114, t. 40. i od 5. svibnja 1981., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, 804/79, EU:C:1981:93, t. 17. i 27.).
87
Kao drugo, što se tiče određivanja isključivog ili glavnog cilja i sastavnog dijela dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera, kao što je navedeno u točki 76. ove presude, ono se mora temeljiti na objektivnim elementima koji mogu biti podvrgnuti sudskom nadzoru, odnosno na kontekstu, sadržaju i ciljevima odluka o kojima je riječ.
88
Kao prvo, u pogledu konteksta, s obzirom na to da su dokument za razmatranje i predviđene mjere namijenjeni tomu da se podnesu Komisiji CAMLR, treba ispitati zadaće koje su Konvencijom iz Canberre dodijeljene tom međunarodnom tijelu i prava i obveze država zastupljenih unutar te komisije.
89
U tom pogledu, točno je da iz članka IX. Konvencije iz Canberre u vezi s njezinim člankom II. proizlazi da je određeni broj zadaća dodijeljenih Komisiji CAMLR povezan s očuvanjem antarktičkih morskih živih resursa koji su predmet iskorištavanja ribolovnih resursa.
90
Međutim, prije svega, uvodnim stavkom preambule navedene konvencije pojašnjava se da je ona donesena uzimajući u obzir važnost čuvanja okoliša i zaštite cjelovitosti ekosustava mora koja okružuju Antarktiku.
91
Zatim, područje primjene Konvencije iz Canberre ne ograničava se samo na resurse povezane s ribarstvom, nego se na temelju članka 1. stavka 1. i 2. te konvencije proteže na sve vrste živih organizama koji su dio antarktičkog morskog ekosustava, uključujući ptice.
92
Usto, članak V. stavak 2. Konvencije iz Canberre glasi da se stranke te konvencije koje nisu stranke Antarktičkog ugovora moraju obvezati primjenjivati mjere dogovorene u okviru tog ugovora za očuvanje antarktičke faune i flore kao i druge mjere te vrste koje predlože savjetodavne stranke tog ugovora pri ispunjavanju svojih obveza u pogledu zaštite antarktičkog okoliša od svih oblika štetnoga ljudskog posredovanja, a što itekako prelazi obveze koje se uobičajeno preuzimaju u okviru sporazuma o upravljanju ribolovnim aktivnostima.
93
Naposljetku, treba istaknuti da Opći okvir uspostave zaštićenih morskih područja njima ne dodjeljuje kao glavni cilj ribarstvo ili očuvanje ribolovnih resursa. Naprotiv – s jedne strane, iz uvodnih izjava 1. i 6. tog okvira proizlazi da je cilj ZMP‑ova koje Komisija CAMLR može stvoriti očuvanje „morske biološke raznolikosti”, „strukture i funkcije ekosustava” i njegove „mogućnosti prilagodbe s obzirom na klimatske promjene” te smanjenje „mogućnosti najezde stranih vrsta zbog ljudskih aktivnosti”. S druge strane, u točki 2. tog okvira, kojom se pojašnjavaju navedeni ciljevi navodi se da ZMP‑ovi trebaju doprinijeti ostvarenju „zaštite reprezentativnih primjeraka ekosustava, biološke raznolikosti i morskih staništa na razini koja omogućava zadržavanje njihove dugoročne održivosti i cjelovitosti”, „zaštite ključnih procesa ekosustava, staništa i vrsta”, „zaštite ranjivih područja s obzirom na utjecaj ljudskih aktivnosti” ili još i „zaštite značajki koje su bitne za funkcioniranje lokalnih ekosustava”.
94
Iz toga slijedi da je Komisija CAMLR ne samo ovlaštena donijeti različite mjere koje ulaze u zaštitu okoliša nego i da je takva zaštita očito glavni cilj i sastavni dio tih mjera.
95
Kao drugo, što se tiče sadržaja dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera, s jedne strane, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 94. svojeg mišljenja, točno je da taj sadržaj daje naglasak na uređenje aktivnosti ribarskih plovila. Međutim, kao što to proizlazi iz točaka 5.3. i 5.4. prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Weddellovom moru, točaka 3. i 7. prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Rossovom moru, kao i iz uvodnog stavka i točke 10. prijedloga za stvaranje posebnih područja namijenjenih znanstvenom istraživanju dotičnog morskog područja, klimatskih promjena i povlačenja ledenjaka, tim uređenjem nastoji se propisati djelomična, ali značajna, zabrana ribolova jer je on dopušten samo iznimno kako bi se očuvali dotični ekosustavi, ili, što se tiče posljednje mjere, kako bi se omogućilo istraživanje utjecaja klimatskih promjena na morski ekosustav obuhvaćen tom mjerom. Iz toga slijedi da su jako ograničene ribolovne mogućnosti u dotičnim područjima predviđene mjerama i gore navedenim dokumentom za razmatranje opravdane isključivo razmatranjima u vezi s okolišem.
96
S druge strane, određenim odredbama dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera, poput točke 5.5. prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Weddellovom moru, točke 10. prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Rossovom moru i točke 14. prijedloga za stvaranje posebnih područja namijenjenih znanstvenom istraživanju dotičnog morskog područja, klimatskih promjena i povlačenja ledenjaka, zabranjuje se odlaganje otpada ili njegovo ispuštanje u more i stoga se kao takve ne odnose na uređenje aktivnosti ribarskih plovila.
97
Slijedom toga, iako je točno da je djelomični cilj dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera uređenje aktivnosti ribarskih plovila i da oni zbog toga svojim sadržajem nadilaze samo zaštitu okoliša, to ipak ne znači da potonje time ne čini njihov glavni sastavni dio.
98
Kao treće, što se tiče ciljeva koji se nastoje postići dokumentom za razmatranje i predviđenim mjerama, iz njihovih uvodnih izjava i njihovih odredaba proizlazi da se navedenim dokumentom i navedenim mjerama nastoji očuvati, proučavati i zaštititi ekosustave, biološku raznolikost i staništa na Antarktici te se boriti protiv štetnih učinaka klimatskih promjena na tu regiju koja je izrazito važna za svjetsku klimu. Tako se životinjske vrste koje se mjerama želi zaštititi ne ograničavaju na one koje su predmet komercijalnog ribolova nego uključuju, među ostalim, kao što se to navodi na stranicama 4. i 5. dokumenta za razmatranje, u točki 3. i točki 1. podtočki (b) prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Weddellovom moru i točki 3. podtočki (i) prijedloga za stvaranje ZMP‑a u Rossovom moru, određene morske ptice i sisavce.
99
Tako ciljevi koji se nastoje postići dokumentom za razmatranje i predviđenim mjerama, a koji doprinose ostvarenju nekoliko ciljeva politike Unije u području okoliša, navedenih u članku 191. stavku 1. UFEU‑a, potkrjepljuju zaključke na kojima se temelje točke 94. i 97. ove presude.
100
Iz prethodno navedenog proizlazi da je, protivno onomu što tvrdi Komisija, ribarstvo očito samo pomoćni cilj dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera. Budući da su glavni cilj i sastavni dio tog dokumenta i tih mjera zaštita okoliša, treba utvrditi da pobijane odluke ne ulaze u isključivu nadležnost Unije navedenu u članku 3. stavku 1. točki (d) UFEU‑a, nego u nadležnost koju ona načelno dijeli s državama članicama u području zaštite okoliša na temelju članka 4. stavka 2. točke (e) UFEU‑a.
101
Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje okolnošću da se na temelju članka 11. UFEU‑a zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, uključujući ZRP. Naime, iako Unija mora poštovati tu odredbu kada izvršava neku od svojih nadležnosti, politika okoliša ipak je izričito navedena u Ugovorima kao područje samostalne nadležnosti te tu mjeru, ako su cilj i glavni sastavni dio povezani s tim područjem nadležnosti, zbog toga također treba smatrati dijelom navedenog područja nadležnosti (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/00 (Protokol iz Cartagene o sprečavanju biotehnoloških rizika) od 6. prosinca 2001., EU:C:2001:664, t. 34. i 42. do 44.).
102
Jednako tako, iako je točno da Unija može u ZRP uključiti elemente namijenjene provedbi te politike u okviru pristupa temeljenog na ekosustavu kojim se nastoji svesti na najmanju moguću mjeru negativne utjecaje ribolovnih aktivnosti na morski ekosustav i izbjeći degradaciju morskog okoliša zbog tih aktivnosti, kao što se to prikazuje uvodnom izjavom 13. Uredbe br. 1380/2013 i člankom 2. stavkom 3. i člankom 4. te uredbe, takvim pristupom nastoji se postići cilj koji je puno više ograničen od onih koji se nastoje postići dokumentom za razmatranje i predviđenim mjerama izloženima u točki 98. ove presude i stoga se njime ne može opravdati uključivanje tih mjera u ZRP.
103
S obzirom na prethodno navedeno, prvi tužbeni razlog valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, koji se temelji na povredi članka 3. stavka 2. UFEU‑a
– Argumentacija stranaka
104
Podredno, Komisija ističe da u slučaju da podnošenje dokumenta za razmatranje i predviđenih mjera Komisiji CAMLR ne ulazi u nadležnost Unije iz članka 3. stavka 1. točke (d) UFEU‑a, Unija ipak mora predložiti taj dokument i te mjere samo u svoje ime, i to na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a.
105
U tom pogledu, Komisija podsjeća na to da na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a Unija raspolaže isključivom nadležnošću za sklapanje međunarodnog sporazuma u mjeri u kojoj taj sporazum može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg. Međutim, ta nadležnost ne odnosi se samo na sklapanje međunarodnih sporazuma nego i na, kao u ovom slučaju, donošenje provedbenih mjera tijela koja su na temelju njih osnovana. Slijedom toga, pod uvjetom da sudjelovanje u glasovanju dovede do donošenja, unutar Komisije CAMLR, predviđenih mjera koje ulaze u podijeljenu nadležnost, potonja bi postala isključiva zbog dva razloga. Kao prvo, navedene mjere proturječile bi višegodišnjem stajalištu u skladu s kojim mora Unija sama svojim djelovanjem donijeti stajalište unutar toga međunarodnog tijela. Kao drugo, uspostava ZMP‑ova i predloženih posebnih područja istraživanja mogla bi utjecati na nekoliko pravila sadržanih u uredbama br. 600/2004 i 601/2004.
106
Usto, Komisija tvrdi da je Vijeće pogrešno smatralo da podijeljena nadležnost nužno dovodi do mješovitog vanjskog djelovanja Unije i njezinih država članica. U stvarnosti, prema Komisijinu mišljenju, Vijeće odbija poštovati činjenicu da u pretpostavljenom području podijeljene nadležnosti, Unija može učinkovito djelovati sama, i to može učiniti primjenjujući postupak odlučivanja predviđen Ugovorima.
107
U svojem odgovoru na tužbu Vijeće, koje podupiru sve države članice intervenijenti, ističe, s jedne strane, da predviđene mjere, ako bi bile donesene, ne mogu utjecati na opseg višegodišnjeg stajališta jer je, kao što to proizlazi iz njegova članka 1. i točke 2. njegova priloga I., područje primjene navedenog višegodišnjeg stajališta Vijeće svjesno ograničilo na pitanja koja ulaze u ZRP. Međutim, predviđene mjere nisu dio te politike.
108
Što se tiče argumenta koji je Komisija iznijela u pogledu dviju navedenih uredbi, on ne ispunjava kriterije dokazivanja koji proizlaze iz sudske prakse Suda. Naime, kao što je Sud presudio u presudi od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće (C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 75.), stranka koja se poziva na isključivu prirodu vanjske nadležnosti Unije mora podnijeti dokaze radi njezina utvrđivanja. Međutim, Komisija nije podnijela element kojim bi se mogla dokazati isključiva priroda vanjske nadležnosti Unije na koju se poziva na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a. U svakom slučaju, predviđene mjere ne sadržavaju nijednu odredbu koja bi mogla utjecati na primjenu uredbi br. 600/2004 i 601/2004 jer se potonje odnose na ribolovne aktivnosti, a ne kao u ovom slučaju na aktivnosti očuvanja bioloških resursa.
109
Naposljetku, što se tiče argumenta prema kojem je Vijeće pomiješalo podijeljenu nadležnost i mješovitost djelovanja, iako je Komisija iznijela taj argument u svojim tužbama, Vijeće je odlučilo da na njega ne odgovori.
– Ocjena Suda
110
Što se tiče argumenta u vezi s primjenom članka 3. stavka 2. UFEU‑a, prije svega treba podsjetiti na to da na temelju te odredbe Unija raspolaže isključivom nadležnošću za sklapanje međunarodnog ugovora ako to sklapanje može utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg.
111
Dakle, pridržavajući Uniji isključivu nadležnost za donošenje sporazuma u uvjetima pojašnjenima u članku 3. stavku 2. UFEU‑a, zakonodavac Unije namjerava potonjom odredbom izbjeći to da države članice mogu, jednostrano ili zajednički, s trećim zemljama ugovoriti obveze koje mogu utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376, t. 170.).
112
S obzirom na takav cilj, članak 3. stavak 2. UFEU‑a stoga, kako bi se očuvao njegov koristan učinak, treba tumačiti na način da se on, iako se njegov tekst poziva jedino na sklapanje međunarodnog ugovora, primjenjuje i u ranijem stadiju, prilikom pregovora za takav ugovor, i u kasnijem stadiju, kada je tijelo osnovano na temelju navedenog ugovora pozvano donositi njegove provedbene mjere.
113
Nadalje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da postoji rizik da međunarodne obveze koje su preuzele države članice mogu utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg, koji je takav da opravdava isključivu vanjsku nadležnost Unije kada te obveze ulaze u područje primjene navedenih pravila, s tim da takav rizik ne pretpostavlja potpuno podudaranje područja obuhvaćenog međunarodnim obvezama i područja obuhvaćenog pravnim pravilima Unije. Posebice, na opseg zajedničkih pravila Unije mogu utjecati ili ga mogu izmijeniti međunarodne obveze kada navedene ulaze u područje koje je već velikim dijelom obuhvaćeno takvim pravilima (mišljenje 1/13 (Pristup trećih zemalja Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 71. do 73.).
114
Osim toga, postojanje takvog rizika utjecaja može se utvrditi kada međunarodne obveze o kojima je riječ mogu, a da pritom nisu nužno protivne zajedničkim pravilima Unije, imati utjecaj na smisao, opseg i učinkovitost tih pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće, C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 102. i mišljenje 1/13 (Pristup trećih zemalja Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 85.).
115
Na predmetnoj je stranci da podnese dokaze radi utvrđivanja isključive prirode vanjske nadležnosti Unije na čije se nepoštovanje namjerava pozvati (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., Komisija/Vijeće, C‑114/12, EU:C:2014:2151, t. 75.).
116
Međutim, u ovom predmetu Komisija nije podnijela takve dokaze.
117
Naime, kao prvo treba utvrditi da se, kako bi se dokazalo da međunarodne obveze o kojima je riječ ulaze u područje koje je već obuhvaćeno pravilima Unije, Komisija samo poziva na sadržaj višegodišnjeg stajališta i uredbi br. 600/2004 i 601/2004 a da pritom ne analizira obuhvaća li područje primjene potonjih „velikim dijelom” one obuhvaćene navedenim međunarodnim obvezama.
118
Međutim, u tom pogledu, iz analize izvršene u točkama 89. do 92. ove presude proizlazi da se Konvencijom iz Canberre Komisija CAMLR, kojoj su upućeni dokument za razmatranje i predviđene mjere, ovlašćuje da donosi mjere čiji glavni sastavni dio i cilj, i stoga u biti područje primjene, jesu zaštita okoliša.
119
Nasuprot tomu, očito je da je područje obuhvaćeno višegodišnjim stajalištem i uredbama 600/2004 i 601/2004 u biti ograničeno na ribarstvo. Naime, s jedne strane, iz članka 1. i točke 2. Priloga I. višegodišnjem stajalištu proizlazi da se ono proteže na stajališta koja u ime Unije treba zauzeti unutar Komisije CAMLR kada je to tijelo pozvano donositi odluke koje proizvode pravne učinke u područjima povezanima sa ZRP‑om. S druge strane, iz uvodnih izjava 4. i 5. Uredbe br. 600/2004 i uvodne izjave 6. Uredbe br. 601/2004 i teksta članka 1. obiju uredbi proizlazi da se njima u bitnome nastoje urediti ribolovne aktivnosti u području primjene Konvencije iz Canberre.
120
Zato se za područje primjene dotičnih međunarodnih obveza ne može se ni u kojem slučaju smatrati da „u velikom dijelu” ulazi u područje koje je već obuhvaćeno višegodišnjim stajalištem ili uredbama br. 600/2004 i 601/2004.
121
Kao drugo, Komisija nije dostavila dovoljno dokaza u vezi s prirodom navodnog rizika utjecaja.
122
Naime, u pogledu višegodišnjeg stajališta Komisija samo navodi da se njime ne predviđa obveza Unije da djeluje zajedno s državama članicama. Međutim, u tom pogledu dovoljno je utvrditi da se člankom 1. višegodišnjeg stajališta pojašnjava da se ono odnosi samo na utvrđenje stajališta Unije na godišnjem sastanku Komisije CAMLR kada je potonja pozvana donositi odluke koje proizvode pravne učinke na pitanja koja su dio ZRP‑a. Iz toga slijedi da se, u svakom slučaju, tim višegodišnjim stajalištem nikako ne prejudicira pitanje je li pobijane odluke, čiji glavni sastavni dio i cilj ulaze u politiku okoliša, trebala donijeti Unija sama ili Unija djelujući zajedno s državama članicama.
123
Isto tako, u pogledu uredaba br. 600/2004 i 601/2004, točno je da je Komisija navela nekoliko zajedničkih pravila na koje bi predviđene mjere, prema njezinu mišljenju, mogle utjecati ako bi bile donesene i tako podnijela određene dokaze radi utvrđivanja da predviđene mjere barem dijelom ulaze u područje primjene uredbi br. 600/2004 i 601/2004. Međutim, ona nije, kako bi dokazala da te iste mjere mogu imati utjecaj na smisao, opseg i učinkovitost tih uredbi, navela odredbe tih mjera od kojih potječu navedeni utjecaji, pa čak ni pojasnila sadržaj tih utjecaja.
124
Slijedom toga, Komisijin argument prema kojem su pobijane odluke donesene povredom članka 3. stavka 2. UFEU‑a treba odbiti kao neosnovan.
125
Nadalje, što se tiče argumenta koji je iznijela Komisija, a kojim ističe da je Vijeće pomiješalo pojmove „podijeljena nadležnost” i „mješovitost vanjskog djelovanja” i, slijedom toga, odbila da i u području podijeljene nadležnosti Unija može djelovati sama, on se ne može prihvatiti.
126
U tom pogledu točno je da je Sud imao prilike pojasniti da sama okolnost da neko djelovanje Unije na međunarodnoj sceni ulazi u podijeljenu nadležnost između nje i država članica ne isključuje mogućnost da se unutar Vijeća postigne potrebna većina kako bi Unija sama mogla izvršavati tu vanjsku nadležnost (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2017., Njemačka/VijećeC‑600/14, EU:C:2017:935, t. 68., u kojoj je navedena točka 244. mišljenja 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017., EU:C:2017:376).
127
S obzirom na to, na temelju ustaljene sudske prakse, kada Unija odluči izvršavati svoje nadležnosti, to treba učiniti poštujući međunarodno pravo (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 291. i navedenu sudsku praksu).
128
Međutim, u posebnom okviru konvencijskog sustava koji se odnosi na Antarktiku, izvršavanje od strane Unije vanjske nadležnosti o kojoj je riječ u ovim predmetima, a koja isključuje države članice, nije usklađeno s međunarodnim pravom.
129
Naime, iz tumačenja članka VII. stavka 2. točke (c) u vezi s člankom XXIX. stavkom 2. Konvencije iz Canberre proizlazi da organizacija za regionalnu gospodarsku integraciju, poput Unije, može pristupiti toj konvenciji i postati članicom Komisije CAMLR samo pod uvjetom da su to njezine države članice. Nasuprot tomu, nije predviđen nijedan sličan uvjet kojim bi se prisutnost tih država u Komisiji CAMLR uvjetovala činjenicom da je dotična regionalna organizacija također članica te komisije.
130
Slijedom toga treba utvrditi da se Konvencijom iz Canberre regionalnim organizacijama za integraciju, poput Unije, ne dodjeljuje potpuno samostalan status unutar Komisije CAMLR.
131
To vrijedi tim više što svi ugovori i međunarodne konvencije koji se mogu primijeniti na Antarktiku čine organiziran i dosljedan sustav, na vrhu kojeg se nalazi najstariji i najopćenitiji ugovor među njima, to jest Antarktički ugovor, što se prenosi odredbama članka V. Konvencije iz Canberre. Iz toga slijedi da čak i stranke te konvencije koje nisu stranke Antarktičkog ugovora priznaju posebne obveze i odgovornosti savjetodavnih stranaka tog ugovora i, slijedom toga, primjenjuju različite mjere koje se njime preporučuju. Zato je prvenstveno na savjetodavnim strankama Antarktičkog ugovora da razviju taj sustav koji se temelji na konvenciji koja se odnosi na Antarktiku i da mu osiguraju dosljednost.
132
Međutim, Unija se nalazi među ugovornim strankama Konvencije iz Canberre kojima su upućene odredbe članka V. stavaka 1. i 2. te konvencije jer ona nije stranka Antarktičkog ugovora. Iz toga osobito slijedi da je ona dužna priznati posebne obveze i odgovornosti savjetodavnih stranaka Antarktičkog ugovora, uključujući one njezinih država članica koje imaju taj status, bile one članice Komisije CAMLR ili ne.
133
U tim okolnostima bi omogućavanje Uniji da se unutar Komisije CAMLR koristi mogućnošću kojom raspolaže da djeluje bez sudjelovanja svojih država članica u području podijeljene nadležnosti, iako neke od njih, za razliku od nje, imaju status savjetodavnih stranaka Antarktičkog ugovora, moglo, u pogledu posebnog položaja Konvencije iz Canberre unutar konvencijskog sustava koji se odnosi na Antarktiku, ugroziti odgovornosti i ovlasti tih savjetodavnih stranaka, a što bi moglo oslabiti dosljednost navedenog konvencijskog sustava i, u konačnici, biti protivno odredbama članka V. stavaka 1. i 2. Konvencije iz Canberre.
134
Iz toga slijedi da drugi podredni tužbeni razlog treba odbiti.
135
Budući da nijedan od dvaju tužbenih razloga nije prihvaćen, valja odbiti tužbu u cijelosti.
Troškovi
136
Članak 138. stavak 1. Poslovnika Suda određuje da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U ovom slučaju, budući da Komisija nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Vijeća, sukladno zahtjevu te institucije.
137
Osim toga, članak 140. stavak 1. navedenog Poslovnika određuje da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Slijedom toga, Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Portugalska Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužbe se odbijaju.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje, osim vlastitih, i troškova Vijeća Europske unije.
3.
Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Portugalska Republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snose vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski