62009TJ0099_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans les affaires jointes T-99/09 et T-308/09,
République italienne,
représentée par M. P. Gentili et, dans l’affaire T-99/09, également par M me  G. Palmieri, avvocati dello Stato,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M mes  D. Recchia et A. Steiblytė, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet des demandes d’annulation des décisions contenues dans les lettres de la Commission du 22 décembre 2008, des 2 et 6 février 2009 (n os  012480, 000841 et 001059 – affaire T-99/09) et du 20 mai 2009 (n o  004263 – affaire T-308/99) déclarant irrecevables, en vertu de l’article 32, paragraphe 3, sous f), du règlement (CE) n o  1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels (JO L 161, p. 1), les demandes de paiements intermédiaires des autorités italiennes visant au remboursement des dépenses effectuées, après le 29 juin 2007, au titre de la mesure 1.7 du programme opérationnel « Campanie »,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. J. Azizi (rapporteur), président, F. Dehousse et S. Frimodt Nielsen, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 septembre 2012,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
Antécédents du litige
Procédure d’approbation du soutien du programme opérationnel « Campanie »
1. Par décision C (2000) 2347, du 8 août 2000, la Commission des Communautés européennes a approuvé le programme opérationnel « Campanie » (ci-après le « PO Campanie ») s’inscrivant dans le cadre du soutien aux interventions structurelles communautaires dans les régions concernées par l’objectif n o  1 en Italie. L’article 5 de ladite décision prévoit comme dates de début et de limite d’éligibilité des dépenses, respectivement, le 5 octobre 1999 et le 31 décembre 2008. Par la suite, cette décision a été modifiée à plusieurs reprises.
2. Par lettre du 20 mars 2001, le président de la Région Campanie a notifié à la Commission un « complément de programmation définitif ».
3. Le 23 mai 2006, la Commission a adopté la décision C (2006) 2165 modifiant la décision C (2000) 2347 et à laquelle était jointe une version modifiée du PO Campanie décrivant la mesure 1.7 de ce dernier (ci-après la « mesure 1.7 »).
4. Le 22 avril 2008, les autorités italiennes ont notifié à la Commission une version modifiée du complément de programmation contenant une description modifiée de la mesure 1.7, que la Commission a approuvée par lettre du 30 mai 2008.
5. La Commission a finalement modifié la décision C (2000) 2347 par sa décision C (2009) 1112 final, du 18 février 2009, qui étendait la période d’éligibilité des dépenses jusqu’au 30 juin 2009.
6. La version du PO Campanie, telle que notifiée à la Commission le 22 avril 2008, décrivait les interventions relatives à la mesure 1.7, notamment, comme suit :
« a) Réalisation d’installations de compostage de qualité et d’îlots écologiques
[…]
b) Interventions concernant la réalisation de décharges pour l’élimination des déchets résiduels à la suite de la collecte différenciée, dans le respect des conditions de sécurité, conformément aux dispositions du décret législatif n o  36/03, et la mise en œuvre finale et/ou la restauration environnementale des décharges autorisées et inactives, en portant une attention particulière à l’adaptation de celles-ci conformément au décret législatif n o  36/03
Dans le cadre de cette action, seront financées les interventions de réalisation de décharges pour l’élimination des déchets résiduels à la suite de la collecte différenciée, dans le respect des conditions de sécurité, conformément aux dispositions du décret législatif n o  36/03, les interventions de mise en œuvre finale et/ou la restauration environnementale des décharges autorisées et inactives, prévues par la planification sectorielle, en privilégiant, dans le respect des priorités du plan de gestion des déchets, les décharges déjà existantes et les interventions de requalification environnementale des zones moyennant l’enfouissement de types déterminés de déchets résiduels […] Les décharges doivent être considérées comme étant exclusivement au service du système intégré de gestion des déchets.
[…]
c) Mise en œuvre des zones territoriales optimales et des plans afférents de gestion et de traitement (assistance technique pour la rédaction de plans et de programmes, achat d’équipements techniques et assistance pour la surveillance des systèmes et le développement de la connaissance du secteur, séminaires de remise à niveau pour le personnel, actions de communication et d’information)
[…]
d) Soutien aux communes associées pour la gestion du système de collecte différenciée des déchets urbains
Cette action permettra de financer l’achat, par les communes associées et, avec des engagements juridiquement contraignants pris avant le 31 décembre 2004, également par le [commissariat délégué], dans les formes et les modalités prévues par le décret législatif n o  267/2000, des équipements techniques nécessaires à la collecte différenciée des déchets urbains et assimilés et à l’équipement de zones et points de collecte affectés à celle-ci (bennes de collecte, composteurs, poubelles, véhicules pour la collecte, etc.), en vue d’assurer une coopération efficace entre les autorités locales situées dans une même zone optimale, dans les formes et dans les conditions prévues par la législation en vigueur.
[…]
e) Régime d’aide aux entreprises pour l’adaptation des installations destinées à la récupération de matières dérivées des déchets (traitement des déchets inertes, des véhicules automobiles, des biens durables, des objets encombrants, compostage de qualité, récupération de matières plastiques) sur la base de stratégies publiques visant à mettre en œuvre les activités de récupération et à améliorer les normes de qualité
[…]
f) À l’échelle régionale, activité de coordination, de logistique et de soutien aux entreprises de collecte et de récupération de déchets provenant de catégories particulières d’activités productives
L’action promeut les activités de soutien aux entreprises productrices de catégories particulières de déchets qui, sans cela, ne pourraient pas réaliser des économies d’échelle de nature à permettre ou faciliter la récupération de ces déchets, au lieu de procéder à une simple évacuation.
[…]
En outre, l’action comprend la création d’un cadastre-observatoire comprenant une fonction de surveillance de la qualité et de la quantité des déchets, en coordination avec les interventions cofinancées par la mesure 1.1, comme prévu dans l’étude de faisabilité visée dans la DGR (décision de la Giunta Regionale) n o  1508 du 12 avril 2002 et ses modifications et intégrations éventuelles, ainsi que des actions de sensibilisation et de promotion de la collecte différenciée, de la récupération et du recyclage. L’action comprend la réalisation de campagnes de sensibilisation sur la collecte différenciée, la récupération et le recyclage. Ces campagnes visent aussi à faciliter les processus de mise en œuvre des plans régionaux.
[…]
g) Des régimes d’aide aux entreprises pour la réalisation d’installations destinées à la récupération de matières issues de déchets provenant de catégories productives particulières et pour la réalisation d’installations de récupération énergétique pour les déchets qui, sans cela, ne seraient pas récupérables
L’objectif de cette action est de favoriser le développement d’activités industrielles en aval de la collecte différenciée aux fins de la valorisation économique des parties sélectionnées.
Cette action prévoit le financement de la réalisation d’installations destinées aux activités de récupération de déchets visées aux articles 31 et 33 du décret législatif n o  22/97. Plus spécifiquement, seront financées les activités de récupération visées à l’annexe 1 - sous-annexe 1, du décret ministériel du 5 février 1998, à l’exclusion des catégories 14 (déchets récupérables provenant de déchets urbains et de déchets spéciaux non dangereux assimilés pour la production de [combustibles dérivés des déchets de qualité]), 16 (déchets compostables) et 17 (déchets récupérables par procédés de pyrolyse et gazéification), et à l’annexe 1 -- sous-annexe 1 du décret ministériel n o  161 du 12 juin 2002.
[…] »
7. Les interventions réalisées et destinées à améliorer et à promouvoir le système de collecte et d’élimination des déchets conformément à la mesure 1.7 ont donné lieu à des dépenses s’élevant à 93 268 731,59 euros, dont 50 % – c’est-à-dire 46 634 365,80 euros – ont été cofinancés par les fonds structurels.
Procédure d’infraction à l’encontre de la République italienne
8. Dans le cadre d’une procédure d’infraction ouverte à l’encontre de la République italienne sous la référence 2007/2195, la Commission a envoyé le 29 juin 2007 aux autorités italiennes une lettre de mise en demeure leur reprochant une violation des articles 4 et 5 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), pour ne pas avoir adopté, concernant la région de Campanie, toutes les mesures nécessaires pour garantir que les déchets soient éliminés sans danger pour la santé humaine et sans préjudice pour l’environnement et, notamment, pour ne pas avoir créé de réseau intégré et approprié d’installations d’élimination.
9. Le 23 octobre 2007, la Commission a envoyé aux autorités italiennes une lettre de mise en demeure complémentaire, datée du 17 octobre 2007, visant à étendre les griefs faisant l’objet de la procédure d’infraction. Cette extension des griefs portait sur le manque allégué d’efficacité du plan de gestion des déchets pour la région de Campanie adopté en 1997 pour atteindre les objectifs visés aux articles 3, 4, 5 et 7 de la directive 2006/12.
10. À la suite de l’approbation, le 28 décembre 2007, d’un nouveau plan de gestion des déchets pour la région de Campanie, la Commission a émis le 1 er
février 2008 un avis motivé visant des violations alléguées des seuls articles 4 et 5 de la directive 2006/12.
11. Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 4 juillet 2008 sous la référence C-297/08, la Commission a introduit un recours en vertu de l’article 226 CE et a demandé à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté, pour la région de Campanie, toutes les mesures nécessaires pour garantir que les déchets soient valorisés et éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, et en particulier en n’ayant pas établi un réseau adéquat et intégré d’installations d’élimination, la République italienne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 4 et 5 de la directive 2006/12.
12. Par son arrêt du 4 mars 2010, Commission/Italie (C-297/08, Rec. p. I-1749), la Cour a accueilli ce recours et a constaté le manquement de la République italienne, ainsi que le demandait la Commission.
Incidences de la procédure d’infraction sur la mise en œuvre du PO Campanie
13. Par lettre du 31 mars 2008 portant la référence n o  002477, la Commission a informé les autorités italiennes des conséquences qu’elle entendait tirer de la procédure d’infraction 2007/2195 visée au point 8 ci-dessus sur le financement de la mesure 1.7 dans le cadre de la mise en œuvre du PO Campanie. Eu égard à l’ouverture de cette procédure et au contenu de l’avis motivé, la Commission a estimé ne plus pouvoir « procéder à des paiements intermédiaires concernant les remboursements des dépenses relatives à la mesure 1.7 du PO Campanie », en vertu de l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels (JO L 161, p. 1). En effet, « la mesure 1.7 du PO Campanie […] a[urait] pour objet le ‘Système régional de gestion et d’élimination des déchets’, auquel se réfère la procédure d’infraction, qui relèv[erait] l’inefficacité dans la mise en œuvre d’un réseau adéquat et intégré d’installations d’élimination ». Selon la Commission, il s’est avéré que « la gestion des déchets dans son ensemble [était] insatisfaisante compte tenu de la nécessité de garantir la collecte et l’élimination correctes des déchets et, partant, également des actions prévues par la mesure 1.7, telles que les actions liées aux installations de stockage, de traitement et d’élimination des déchets, aux installations de valorisation des fractions sèche et humide, la mise en œuvre finale des décharges, outre la collecte différenciée […], ainsi que les plans et programmes sectoriels ». Elle en a conclu, en substance, que serait irrecevable toute demande de paiement couvrant des dépenses relatives à la mesure 1.7 introduite postérieurement au moment où la région de Campanie a contrevenu à ses obligations découlant de la directive 2006/12, qui est entrée en vigueur le 17 mai 2006. La Commission a donc demandé aux autorités italiennes de déduire, à partir de la demande de paiement suivante, toutes les dépenses encourues concernant la mesure 1.7 après le 17 mai 2006, à moins que la République italienne n’adopte les dispositions nécessaires pour remédier à « la situation ».
14. Par lettre du 9 juin 2008 portant la référence n o  0012819, les autorités italiennes ont contesté l’appréciation de la Commission exposée dans sa lettre du 31 mars 2008. Selon elles, la déclaration d’irrecevabilité des demandes de paiement au titre de la mesure 1.7 serait dépourvue de base juridique. Les critères de l’article 32, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999 ne seraient pas réunis en l’espèce. La Commission n’aurait « indiqué aucune opération spécifique contraire au droit communautaire, mais se serait limitée à demander l’ouverture d’une procédure d’infraction dans le cadre de la gestion des déchets de manière absolument générique, sans que cela permette de comprendre comment la mise en œuvre de la mesure 1.7 au titre du PO Campanie pourrait participer à une telle violation du droit communautaire ». La position de la Commission reviendrait ainsi à sanctionner la République italienne de manière « anticipée et automatique » avant que la procédure d’infraction ne soit menée à son terme dans le plein respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Par ailleurs, l’appréciation de la Commission serait paradoxale dans la mesure où les interventions financées au titre de la mesure 1.7 étaient précisément destinées à résoudre les problèmes liés à la collecte et à l’élimination des déchets en Campanie et où une suspension de leur financement ne pourrait que retarder la solution de la crise actuelle. Les autorités italiennes ont donc invité la Commission à reconsidérer sa position telle qu’exprimée dans sa lettre du 31 mars 2008.
15. Par lettre du 20 octobre 2008 ayant pour objet l’« étude d’impact stratégique du plan de gestion des déchets de la région de Campanie », la Commission a fait part aux autorités italiennes de ses préoccupations liées au plan de gestion des déchets pour la région de Campanie tel qu’adopté le 28 décembre 2007. En substance, la Commission a sollicité desdites autorités une mise à jour de ce plan à la lumière des dispositions législatives récemment adoptées ainsi que la réalisation d’une étude d’impact stratégique. S’agissant de la mise à jour du plan concerné, la Commission a demandé l’inclusion de mesures permettant la mise en place d’une gestion ordinaire et soutenue des déchets, susceptible de remplacer la gestion d’urgence actuelle. Enfin, la Commission a rappelé que, en raison de la procédure d’infraction 2007/2195 en cours, les demandes de paiements intermédiaires relatives à la mesure 1.7 ne seraient plus recevables.
16. Par lettre du 22 décembre 2008 portant la référence n o  012480 et ayant pour objet « POR Campanie 2000-2006 (CCI n o  1999 IT 16 1 PO 007) Conséquences de la procédure d’infraction 2007/2195 sur la gestion des déchets en Campanie », la Commission a répondu à la lettre des autorités italiennes du 9 juin 2008 et a réitéré sa position exposée dans sa lettre du 31 mars 2008. L’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  1260/1999 serait la base juridique pertinente en l’espèce, la recevabilité des paiements intermédiaires étant subordonnée à plusieurs conditions, dont « l’absence de décision de la Commission d’engager une procédure d’infraction en vertu de l’article 226 [CE] ». La Commission a relevé en outre que la procédure d’infraction 2007/2195 remettait en cause l’ensemble du système de gestion des déchets en Campanie au regard des articles 4 et 5 de la directive 2006/12. Elle a également rappelé ses préoccupations et ses réserves exprimées dans la lettre du 20 octobre 2008. La Commission en a conclu qu’il n’existait pas de « garanties suffisantes quant à la réalisation correcte des opérations cofinancées par le FEDER dans le cadre de la mesure 1.7, lesquelles, vu l’énoncé de la mesure même, concern[ai]ent l’ensemble du système régional de gestion et d’élimination des déchets, dont l’efficacité et l’adéquation f[aisaie]nt l’objet de la procédure d’infraction » en cause. Enfin, la Commission a précisé que la date à partir de laquelle elle considérait les dépenses relatives à la mesure 1.7 comme étant inéligibles était le 29 juin 2007 et non le 17 mai 2006.
17. Par lettre du 2 février 2009 portant la référence n o  000841 et ayant pour objet les « [p]aiements par la Commission de montants autres que le montant demandé », la Commission, en se référant à ses lettres du 31 mars et du 22 décembre 2008, a déclaré irrecevable une demande de paiement des autorités italiennes du 18 novembre 2008, dans la mesure où celle-ci incluait des dépenses d’un montant de 12 700 931,62 euros intervenues dans le cadre de la mesure 1.7 postérieurement au 17 mai 2006, au motif que les actions concernées étaient liées à la procédure d’infraction 2007/2195. La Commission a toutefois précisé avoir notifié à la République italienne la décision d’ouverture de ladite procédure d’infraction le 29 juin 2007. Par conséquent, ainsi qu’indiqué dans la lettre du 22 décembre 2008, la date à partir de laquelle la Commission considérait les dépenses dans le cadre de la mesure 1.7 comme étant inéligibles serait le 29 juin 2007 et non le 17 mai 2006. Enfin, au cas où il en résulterait un « solde positif relatif au montant de 12 700 931,62 euros », la Commission a invité les autorités italiennes à en tenir compte dans le cadre de la prochaine demande de paiement.
18. Le 14 janvier 2009, les autorités italiennes ont introduit une nouvelle demande de paiement pour, notamment, un montant de 18 544 968,76 euros au titre de dépenses effectuées dans le cadre de la mesure 1.7.
19. Par lettre du 6 février 2009 portant la référence n o  001059 et ayant pour objet l’« [i]nterruption de la demande de paiement et les demandes de renseignements relatives aux corrections financières en application de l’article 39 du règlement n o  1260/1999 », la Commission a réitéré, comme cela a été indiqué aux points 16 et 17 ci-dessus, que la date à partir de laquelle elle considérait les dépenses effectuées dans le cadre de la mesure 1.7 comme étant inéligibles serait le 29 juin 2007 et non le 17 mai 2006. Au cas où il en résulterait une « modification concernant le montant de 18 544 968,76 euros », la Commission a invité les autorités italiennes à corriger la demande de paiement concernée.
20. Par lettre du 20 mai 2009 portant la référence nº 004263 et ayant pour objet les « [p]aiements par la Commission de montants autres que le montant demandé », adressée aux autorités italiennes, la Commission a réaffirmé, en se référant à ses lettres du 31 mars et du 22 décembre 2008, que le montant de 18 544 968,76 euros relatif aux dépenses effectuées après le 17 mai 2006 dans le cadre de la mesure 1.7 et ayant pour objet le système régional de gestion et d’élimination des déchets était inéligible. Dans l’attente de l’issue de l’affaire T-99/09 pendante devant le Tribunal, la Commission aurait déduit ce montant de la présente demande de paiement. Toutefois, ainsi que cela a déjà été indiqué dans la lettre du 6 février 2009, la date à partir de laquelle la Commission considérait les dépenses dans le cadre de la mesure 1.7 comme étant inéligibles serait le 29 juin 2007 et non le 17 mai 2006. Au cas où il en résulterait une « modification concernant le montant de 18 544 968,76 euros », la Commission a invité les autorités italiennes à l’indiquer dans la prochaine demande de paiement intermédiaire.
21. Les lettres de la Commission du 22 décembre 2008, du 2 et du 6 février 2009 ainsi que du 20 mai 2009 (voir points 16 à 20 ci-dessus) seront ci-après désignées ensemble comme étant les « actes attaqués ».
Procédure et conclusions des parties
22. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 mars 2009, la République italienne a introduit le recours enregistré sous la référence T-99/09 contre les décisions contenues dans les lettres du 22 décembre 2008, du 2 et du 6 février 2009.
23. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 juin 2009, la République italienne a introduit le recours enregistré sous la référence T-308/09 contre la décision contenue dans la lettre du 20 mai 2009.
24. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 25 août 2009, la Commission a demandé la suspension de la procédure dans l’affaire T-308/09, en vertu de l’article 77, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, dans l’attente de la décision du Tribunal mettant fin à l’instance dans l’affaire T-99/09, dans laquelle la plupart des moyens soulevés auraient été identiques à ceux soulevés dans l’affaire T-308/09. À titre subsidiaire, la Commission a demandé à ce que les affaires T-99/09 et T-308/09 soient jointes aux fins de la phase orale de la procédure, au titre de l’article 50, paragraphe 1, du règlement de procédure.
25. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 17 septembre 2009, la République italienne s’est opposée à la demande de suspension, mais a exprimé son accord sur la jonction des deux affaires aux fins de la phase orale de la procédure.
26. En vertu de ses chefs de conclusions dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler les actes attaqués.
27. En vertu de ses chefs de conclusions dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les recours ;
– condamner la République italienne aux dépens.
28. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
29. Un membre de la chambre étant empêché de siéger, le président du Tribunal a désigné, en application de l’article 32, paragraphe 3, du règlement de procédure, un autre juge pour compléter la chambre.
30. Dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure au titre de l’article 64 du règlement de procédure, le Tribunal a demandé aux parties de produire certains documents et de répondre par écrit à des questions. Les parties ont déféré à ces mesures d’organisation de la procédure dans les délais impartis.
31. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 12 septembre 2012. À l’audience, en vertu de l’article 50, paragraphe 1, du règlement de procédure, les parties entendues, le président a ordonné la jonction des affaires T-99/09 et T-308/09 aux fins de l’arrêt mettant fin à l’instance, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal d’audience.
En droit
Résumé des moyens invoqués dans les affaires T-99/09 et T-308/09
32. Par son premier moyen, invoqué dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne reproche à la Commission d’avoir violé l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999. Par son deuxième moyen, soulevé dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne fait grief à la Commission d’avoir méconnu l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999 et d’avoir procédé à une dénaturation des faits. Par son troisième moyen, invoqué dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne invoque une violation de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999 et un détournement de pouvoir. Par son quatrième moyen, soulevé dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne fait valoir une violation de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et deuxième alinéa, et de l’article 39, paragraphes 2 et 3, du règlement n o  1260/1999 et une violation du principe du contradictoire ainsi qu’un détournement de pouvoir. Par son cinquième moyen, invoqué dans les affaires T-99/09 et T-308/09, la République italienne invoque un défaut de motivation au titre de l’article 253 CE. Par son sixième moyen, soulevé dans l’affaire T-308/09, la République italienne reproche à la Commission d’avoir violé les articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999. Par son septième moyen, soulevé dans l’affaire T-308/09, la République italienne invoque une violation de l’article 230 CE.
33. Étant donné que les quatre premiers moyens se recoupent très largement en ce qu’ils reposent sur le grief selon lequel la Commission aurait méconnu l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, il convient d’apprécier ce grief en premier lieu.
Sur la prétendue violation de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999
Observations liminaires
34. Dans le cadre du premier moyen, la République italienne reproche à la Commission d’avoir méconnu l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, sur lequel elle a fondé son approche dans les actes attaqués. En vertu de cette disposition, une demande de paiement ne pourrait être déclarée irrecevable que dans deux hypothèses, dont celle où la Commission a décidé d’engager une procédure d’infraction « en ce qui concerne la ou les mesures qui font l’objet de la demande en question » (ci-après la « seconde hypothèse »). Ainsi, l’objet spécifique de la procédure d’infraction devrait coïncider précisément avec l’objet de la demande de paiement. En effet, selon la République italienne, eu égard aux définitions des notions de « mesure » et d’« opération » telles qu’elles résultent de l’article 9, sous j) et k), du règlement n o  1260/1999, une procédure d’infraction « concerne » une « mesure » lorsque la violation du droit de l’Union dénoncée par la Commission réside précisément dans le fait d’avoir adopté, d’une manière jugée contraire au droit de l’Union, une mesure donnée, ou dans le fait d’avoir mis en œuvre une telle mesure par des opérations non conformes à celle-ci ou au droit de l’Union. Ainsi, une application correcte de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, dont l’objectif serait d’éviter que les fonds structurels contribuent à financer des actions menées en violation du droit de l’Union, présupposerait d’identifier, d’abord, les mesures et les opérations qui font l’objet de la demande de paiement et de vérifier, ensuite, si leur mise en œuvre fait l’objet d’une procédure d’infraction entamée par la Commission. Or, dans le cas d’espèce, la Commission aurait inversé la logique de cette approche.
35. Dans les actes attaqués, contrairement aux exigences exposées ci-dessus, la Commission n’aurait pas tenu compte du rapport spécifique, voire de l’identité, entre l’objet de la demande de paiement et celui du manquement reproché. Cette appréciation serait confirmée par la référence générale, dans lesdits actes, à l’objet de l’avis motivé, en l’occurrence l’« intégralité du système de gestion des déchets », et à celui des demandes de paiement, en l’occurrence des « opérations cofinancées par le FEDER […] qui […] ont trait à l’intégralité du système régional de gestion et d’élimination des déchets ». Or, les paiements intermédiaires demandés auraient eu précisément pour but d’améliorer la collecte différenciée et la récupération des déchets, qui seraient des phases objectivement et fonctionnellement très distinctes de l’élimination générale en décharge des déchets non triés telle que visée par la procédure d’infraction.
36. Dans le cadre du deuxième moyen, la République italienne avance que la procédure enregistrée sous la référence C-297/08 visait, en substance, un manquement lié au réseau d’élimination des déchets. En effet, aux points 86, 87 et 90 de son recours en manquement, la Commission aurait critiqué la situation de l’élimination finale des déchets qui ne peuvent être autrement valorisés ou recyclés, au motif que les structures nécessaires (incinérateurs, décharges) pour mettre en œuvre cette phase de la « filière » des déchets conformément à la directive 2006/12 faisaient défaut. En revanche, d’autres phases de cette « filière » et d’autres modalités de gestion des déchets, distinctes de l’élimination finale, telles que les diverses modalités de récupération des déchets, à la suite de leur tri dans le cadre d’une collecte différenciée, et l’organisation de cette collecte, auraient été manifestement étrangères à l’objet spécifique de la procédure en manquement, ainsi que cela résulte des points 48 et 49 dudit recours. En effet, eu égard à l’adoption, le 28 décembre 2007, d’un nouveau plan de gestion des déchets pour la région de Campanie, la Commission n’aurait pas jugé utile de maintenir les griefs invoqués à cet égard. Toutefois, la mesure 1.7 ainsi que les opérations, sous la forme de projets, qu’elle comporte auraient trait précisément à la phase de récupération des déchets et de collecte différenciée qui en est le préalable. En particulier, ce serait de manière erronée que la lettre du 22 décembre 2008 se référerait à l’avis motivé du 1 er
février 2008 et reprocherait à la République italienne d’avoir violé la directive 2006/12 « en n’ayant pas établi un réseau adéquat et intégré d’installations d’élimination et en n’ayant pas institué de plan de gestion des déchets adéquat et efficace visant à atteindre les objectifs énoncés dans les articles 4 et 5 de la[dite] directive », dès lors que la Commission elle-même aurait retiré le grief relatif à l’absence de plan général de gestion des déchets et se serait bornée à critiquer l’inadéquation des installations d’élimination finale.
37. Dans la réplique, la République italienne conteste que l’objet de la procédure d’infraction et celui des demandes de paiement coïncident objectivement, cette prétendue coïncidence portant tout au plus sur la récupération, mais non sur la collecte différenciée des déchets qui est l’objet principal de la mesure 1.7. Il s’ensuivrait que les actes attaqués seraient à tout le moins « excessifs » en déclarant intégralement irrecevables les demandes de paiement fondées sur cette mesure. À cet égard, la République italienne invoque, à titre subsidiaire, un nouveau moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité. En effet, il serait manifestement disproportionné de déclarer intégralement inéligibles les paiements relatifs à une mesure portant sur la collecte différenciée, sur le compostage et sur la récupération des déchets, en raison de l’ouverture d’une procédure d’infraction ayant trait, tout au plus et de manière marginale, à la seule récupération. Selon la République italienne, surtout, la procédure d’infraction ne concernait, en réalité, même pas la récupération des déchets, celle-ci n’ayant été mentionnée que dans les « conclusions » de l’avis motivé et dans celles du recours en manquement au titre de l’article 226 CE. En revanche, dans les motifs dudit avis motivé et dudit recours, il ne serait pas question de cette récupération et il serait évident que l’objet de la procédure d’infraction portait uniquement sur l’élimination dans les décharges générales des déchets non triés. En effet, après avoir figuré initialement dans l’objet de la procédure d’infraction, la récupération en aurait été exclue définitivement à l’initiative de la Commission elle-même.
38. Dans le cadre de son troisième moyen, la République italienne soutient, en substance, que, dans la lettre du 22 décembre 2008, la Commission a cherché à compléter ses griefs et à renforcer son argument tiré d’un prétendu lien entre l’objet du recours en manquement et celui des demandes de paiement en se référant à des « préoccupations » exprimées dans la lettre du 20 octobre 2008 quant au plan de gestion des déchets de la région de Campanie du 28 décembre 2007 et en précisant, notamment, que, en l’absence de plan régional adéquat de gestion des déchets, il n’existerait pas de garanties suffisantes quant à la réalisation correcte des opérations cofinancées par le FEDER dans le cadre de la mesure 1.7. Toutefois, aucune de ces critiques du plan de gestion des déchets de la région de Campanie du 28 décembre 2007 n’aurait fait l’objet de la procédure d’infraction qui était fondée sur la situation existant au 1 er
mars 2008, alors que les dispositions législatives en cause auraient été adoptées le 23 mai 2008. Au contraire, l’adoption dudit plan aurait amené la Commission à abandonner, dans son recours en manquement, tout grief relatif à la planification de la gestion des déchets, en particulier s’agissant de la collecte différenciée, du recyclage et de la récupération. La République italienne en conclut que la Commission n’était pas en droit de déclarer irrecevables des demandes de paiement pour les motifs invoqués et sur le fondement de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999, dès lors qu’ils n’ont pas débouché sur l’ouverture d’une procédure d’infraction.
39. Dans le cadre du quatrième moyen, la République italienne fait valoir, en substance, que la déclaration d’irrecevabilité des demandes de paiement au motif qu’« il n’existe pas de garanties suffisantes quant à la réalisation correcte des opérations cofinancées par le FEDER dans le cadre de la mesure 1.7 » est contraire à la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 et qu’elle aurait pu, tout au plus, être fondée sur la première hypothèse envisagée par la disposition en cause, à savoir la suspension des paiements au titre de l’article 39, paragraphe 2, du même règlement. En l’espèce, la Commission aurait éludé la procédure contradictoire prévue à l’article 39, paragraphe 2, du règlement n o  1260/1999 pour arriver à un résultat correspondant à une suspension au sens de la première hypothèses visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), dudit règlement. Ce faisant, elle aurait non seulement violé ces dispositions et le principe du contradictoire au détriment de la République italienne, qui n’aurait pas eu l’occasion de présenter ses observations sur les raisons de la suspension et de parvenir à un accord permettant, en totalité ou en partie, de les surmonter, mais aurait également éludé la procédure prévue à l’article 39, paragraphe 3, du règlement n o  1260/1999 qui l’aurait obligée à prendre une décision motivée définitive dans un délai de trois mois, sous peine de cessation de plein droit de la suspension des paiements.
40. La Commission conteste les allégations de la République italienne avancées au soutien de l’ensemble de ces moyens.
41. Le Tribunal constate que lesdits moyens se fondent, à titre principal, sur la prémisse selon laquelle la Commission aurait méconnu, en l’espèce, les critères d’application de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999. Dès lors, il y a lieu de vérifier, d’une part, si les actes attaqués reposent ou non sur une interprétation correcte de ces critères et, d’autre part, si la Commission en a fait ou non une bonne application dans le cas d’espèce.
Sur la portée des critères d’application de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999
42. Afin d’examiner le bien-fondé des griefs invoqués par la République italienne dans le cadre des premier à quatrième moyens, il convient de procéder à une interprétation littérale, contextuelle, téléologique et historique de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, cette méthodologie ayant été reconnue par une jurisprudence constante (voir, par analogie, arrêts du Tribunal du 20 novembre 2002, Lagardère et Canal+/Commission, T-251/00, Rec. p. II-4825, points 72 à 83, et du 6 octobre 2005, Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals/Commission, T-22/02 et T-23/02, Rec. p. II-4065, points 41 à 60). La disposition en cause prévoit notamment :
« Les paiements intermédiaires sont effectués par la Commission pour rembourser les dépenses effectivement payées au titre des fonds et certifiées par l’autorité de paiement. Ils sont effectués au niveau de chaque intervention et calculés au niveau des mesures contenues dans le plan de financement du complément de programmation. Ils sont soumis au respect des conditions suivantes :
[…]
f) l’absence de suspension de paiement au titre de l’article 39, paragraphe 2, premier alinéa, et l’absence de décision de la Commission d’engager une procédure en infraction au titre de l’article 226 [CE], en ce qui concerne la ou les mesures qui font l’objet de la demande en question.
L’État membre et l’autorité de paiement sont informés sans délai par la Commission si l’une de ces conditions n’est pas remplie et que, par conséquent, la demande de paiement n’est pas recevable, et prennent les dispositions nécessaires pour remédier à la situation. »
43. L’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n o  1260/1999 autorise ainsi la Commission à effectuer des paiements intermédiaires pour rembourser les dépenses au titre des fonds répondant aux conditions positives et négatives d’éligibilité qui y sont précisées. Selon la deuxième phrase de cette disposition, ces paiements « sont effectués au niveau de chaque intervention et calculés au niveau des mesures contenues dans le plan de financement du complément de programmation ». En outre, la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du même règlement prévoit, comme condition négative d’éligibilité, « l’absence de décision de la Commission d’engager une procédure en infraction au titre de l’article 226 [CE], en ce qui concerne la ou les mesures qui font l’objet de la demande [de remboursement/paiement] en question ».
44. S’agissant du contexte réglementaire dans lequel ces dispositions s’insèrent, il y a lieu de relever que la portée de la notion de « mesure » est éclaircie davantage par la définition légale figurant à l’article 9, sous j), du règlement n o  1260/1999, une telle mesure étant le « moyen par lequel un axe prioritaire est traduit de façon pluriannuelle et qui permet de financer des opérations ». La notion d’« opération » est, pour sa part, définie à l’article 9, sous k), comme étant « tout projet ou action réalisé par les bénéficiaires finals des interventions ». Enfin, la notion d’« intervention », définie à l’article 9, sous e), concerne « les [différentes] formes d’intervention des fonds ».
45. Il en résulte que la notion de « mesure » revêt une portée générale, liée à une priorité de stratégie définie par un « axe prioritaire », dont elle constitue le moyen de mise en œuvre sur une base pluriannuelle permettant de financer des « opérations ». Une pluralité d’« opérations » pouvant être couverte par une telle « mesure », cette dernière notion a ainsi une portée plus large que celle d’« opération », qui, quant à elle, reflète des projets ou des actions pouvant bénéficier d’une intervention des fonds. Cette compréhension de la portée de la notion de « mesure » correspond à celle qu’il convient d’attribuer au contenu de la mesure 1.7, qui, elle aussi, couvre plusieurs opérations et interventions destinées à atteindre certains objectifs ou sous-objectifs dans le cadre de la mise en place d’un système de gestion des déchets en Campanie (voir, notamment, point 6 ci-dessus).
46. Par conséquent, pour pouvoir conclure à l’irrecevabilité d’une demande de paiement, la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 exige de comparer l’objet de la procédure d’infraction ouverte par la Commission avec celui de « la ou [d]es mesures » – et non des « opérations » – « qui font l’objet de la[dite] demande ». Ainsi, ne saurait être accueilli l’argument de la République italienne selon lequel il y aurait lieu de comparer l’objet de la procédure d’infraction, voire les différents griefs soulevés dans son cadre, avec les « opérations » faisant l’objet des demandes de paiement déclarées irrecevables. De même, est inopérant son argument selon lequel, compte tenu de la définition légale de la notion de « mesure », la Commission devrait, dans le cadre d’une telle comparaison, nécessairement connaître et inclure dans son appréciation les « opérations » concrètes couvertes par la « mesure » en cause. En effet, le seul fait qu’une demande de paiement soit susceptible de se référer à plusieurs opérations concrètes, mises en œuvre dans le cadre d’une mesure (pluriannuelle), en l’espèce la mesure 1.7, ne permet pas d’interpréter contra legem le libellé clair et précis de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, en ce sens qu’il serait nécessaire d’opérer une telle comparaison par rapport à l’objet de chacune des différentes opérations en tant que telles, plutôt que par rapport à la « mesure » ou aux « mesures » en cause. Enfin, contrairement à ce qu’avance la République italienne, l’expression « en ce qui concerne la […] mesure [faisant] l’objet de la demande [de paiement] », à laquelle correspondent les autres versions linguistiques de cette disposition, n’exprime pas non plus l’exigence d’un rapport spécifique ou d’une coïncidence parfaite, mais énonce tout au plus un simple rapport avec ladite ou lesdites mesures ou une référence générale à celle(s)-ci.
47. Par ailleurs, du point de vue contextuel, l’appréciation à laquelle il est procédé ci-dessus est confirmée tant par l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, deuxième phrase, que par l’article 18, paragraphe 2, sous b) et c), du règlement n o  1260/1999. En vertu de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, deuxième phrase, du même règlement, les paiements intermédiaires – devant intervenir en réponse à une demande de remboursement concrète – sont « calculés au niveau des mesures contenues dans le plan de financement du complément de programmation » et non au niveau des « opérations » relevant desdites mesures. Cette interprétation concorde avec le principe selon lequel le plan de financement indicatif, mentionné à l’article 18, paragraphe 2, sous c), du même règlement, qui se réfère aux « axes prioritaires », ne peut reposer que sur la description des mesures en cause, alors que les « opérations » ne sont pas soumises à une telle exigence. En effet, aux termes de l’article 18, paragraphe 2, sous b), du règlement n o  1260/1999, « [t]out programme opérationnel comporte […] une description résumée des mesures envisagées pour mettre en œuvre les axes prioritaires ». Il s’ensuit que, si le législateur n’a pas exigé de préciser davantage la portée desdites « mesures », qui sont les seules devant être comparées avec l’objet de la procédure d’infraction, au titre de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, une telle exigence de précision fait également défaut, à plus forte raison, concernant les différentes « opérations » couvertes par une telle « mesure ». Enfin, l’article 31, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999 n’est pas de nature à infirmer cette appréciation, l’engagement budgétaire communautaire n’étant pas lié à la notion d’« opération », mais plutôt à celle d’« intervention », ainsi que cela résulte également de l’article 31, paragraphe 2, premier alinéa, du même règlement.
48. Dans ce contexte, l’article 86, paragraphe 1, sous d), du règlement (CE) n o  1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement n o  1260/1999 (JO L 210, p. 25), est sans pertinence. Cette nouvelle disposition, qui remplace la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, est dépourvue d’effet rétroactif et, partant, n’est ni applicable au cas d’espèce ni pertinente pour la solution du présent litige. Ainsi, la condition négative d’éligibilité des paiements qui y est établie, aux termes de laquelle « [c]haque paiement intermédiaire effectué par la Commission doit répondre [à la condition que] la Commission n’a pas émis d’avis motivé pour une infraction au titre de l’article 226 [CE], en ce qui concerne les opérations pour lesquelles les dépenses ont été déclarées dans la demande de paiement en question », ne peut influer sur l’interprétation de la disposition antérieure. Par ailleurs, à titre surérogatoire, il y a lieu de relever que, d’une part, cette nouvelle disposition apporte une précision non prévue dans la disposition antérieure, sans que la Commission ait fourni une motivation sur ce point dans sa proposition initiale du 14 juillet 2004 [COM(2004)492 final], qui a été retenue, en substance, dans le règlement définitivement édicté et que, d’autre part, le règlement n o  1083/2006 a pleinement abandonné la notion de « mesure », l’article 2 dudit règlement se limitant à définir les notions d’« axe prioritaire » (« une des priorités de la stratégie retenue dans un programme opérationnel consistant en un groupe d’opérations liées entre elles et ayant des objectifs spécifiques mesurables ») et d’« opération » (« un projet ou un groupe de projets […] en vue de réaliser les objectifs de l’axe prioritaire auquel il est rattaché »), ainsi que le lien entre ces deux notions. Au sein de ce nouveau cadre réglementaire, la notion d’« opération » remplace donc à la fois celle de « mesure » et celle d’« opération » au sens du règlement antérieur n o  1260/1999 et est directement rattachée à celle d’« axe prioritaire ». Dans ces conditions, la République italienne ne saurait tirer argument du règlement n o  1083/2006 pour étayer sa thèse principale concernant l’exigence d’une coïncidence entre l’objet de la procédure d’infraction et les opérations visées par les demandes de paiement déclarées irrecevables.
49. Dès lors, l’argumentation de la République italienne quant à l’existence d’un rapport spécifique entre l’objet de la procédure d’infraction et celui de l’opération visée par la demande de paiement doit être rejetée. À plus forte raison, ne saurait prospérer son argument selon lequel la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 exigerait une parfaite coïncidence ou identité entre les opérations, qu’il s’agisse de projets ou d’actions, faisant l’objet des demandes de paiement déclarées irrecevables et les griefs invoqués par la Commission dans le cadre de la procédure d’infraction 2007/2195. Il n’en demeure pas moins que la Commission doit établir un lien suffisamment direct entre la « mesure » concernée, en l’espèce la mesure 1.7, d’une part, et l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195, d’autre part, exigence dont les parties ont finalement reconnu la pertinence à l’audience.
50. Ces considérations correspondent à la finalité des dispositions pertinentes du règlement n o  1260/1999. Si, certes, ainsi que l’avance la République italienne, la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 tend à éviter que les fonds structurels financent des opérations par les États membres en violation du droit de l’Union, il n’en résulte pas pour autant que le risque concomitant de perte inadmissible de fonds communautaires doive être imputé spécifiquement à l’illégalité ou à la mise en œuvre illégale d’opérations (projets ou actions) précises faisant l’objet de la demande de paiement, ni que la Commission soit tenue de démontrer que ce risque résulte précisément et directement de telles opérations illégales, contestées dans le cadre d’une procédure d’infraction. En effet, une telle interprétation restrictive réduirait l’effet utile des dispositions en cause, qui confèrent à la Commission, à titre provisoire uniquement, un pouvoir de suspendre des paiements au titre d’engagements financiers des fonds structurels pris dans le cadre d’un programme opérationnel, lorsqu’elle se voit confrontée, de la part de l’État membre bénéficiaire, à un présumé manquement au droit de l’Union présentant un lien suffisamment direct avec la mesure faisant l’objet du financement envisagé, jusqu’à ce que le constat dudit manquement soit entériné ou rejeté définitivement par un arrêt de la Cour.
51. Contrairement à ce que soutient la République italienne, cette appréciation n’est pas davantage remise en cause par la première hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, qui prévoit, de manière analogue, la possibilité pour la Commission de déclencher un effet suspensif en ce qui concerne les paiements intermédiaires, par le biais de la procédure de suspension au titre de l’article 39, paragraphe 2, du même règlement, c’est-à-dire en dehors du cadre d’une procédure d’infraction. En effet, hormis le fait que cette dernière disposition ne vise pas non plus la notion d’« opération », la première hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 prévoit, à l’instar de la seconde hypothèse, que l’« absence de suspension de paiement » doit concerner « la ou les mesures qui font l’objet de la demande [de paiement] ». Dès lors, cette première hypothèse doit recevoir la même interprétation que celle développée aux points 43 et suivants ci-dessus et ne démontre précisément pas qu’il faille établir un lien spécifique avec certaines « opérations ». Enfin, il ressort clairement du libellé des deux hypothèses visées à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 qu’il est suffisant pour la Commission de se prévaloir d’un seul de ces cas pour pouvoir refuser provisoirement un paiement intermédiaire.
52. Du point de vue de la genèse de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, il y a lieu de relever que la proposition législative présentée par la Commission et portant dispositions générales sur les fonds structurels (JO 1998, C 176, p. 1) comportait un article 31, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), qui visait deux hypothèses, la formulation de la seconde de ces hypothèses concernant l’« absence de décision de la Commission d’engager une procédure d’infraction au titre de l’article 169 du traité, relativ[e] à l’intervention et à la mesure concernées ». Or, la suppression ultérieure, au cours du processus décisionnel, de la référence à la notion plus concrète d’« intervention » démontre a contrario que le législateur s’est finalement contenté d’exiger l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’objet de la procédure d’infraction, d’une part, et la mesure ou les « mesures concernées » par la demande de paiement en cause, d’autre part, dont les définitions légales proposées correspondaient à celles finalement retenues à l’article 9 du règlement n o  1260/1999.
53. Dès lors, le libellé, le contexte réglementaire, l’objectif et la genèse des dispositions pertinentes indiquent clairement que, pour justifier la déclaration d’irrecevabilité de paiements intermédiaires au regard d’une procédure d’infraction en cours, il suffit pour la Commission d’établir que l’objet de cette procédure présente un lien suffisamment direct avec la « mesure » dont relèvent les « opérations » visées par les demandes de paiement concernées.
54. Par conséquent, d’une part, la Commission était en droit de fonder les actes attaqués sur la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999 et, d’autre part, eu égard au pouvoir qui lui était ainsi conféré de refuser provisoirement des paiements intermédiaires, elle n’était pas obligée de suivre la procédure prévue par la première hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, lu en combinaison avec l’article 39, paragraphes 2 et 3, du même règlement. Partant, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir éludé cette procédure.
55. Il convient donc d’examiner si, en l’espèce, la Commission a correctement apprécié l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195 et celui de la mesure 1.7, dont dépendaient les demandes de paiement déclarées irrecevables.
Sur l’application au cas d’espèce de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999
56. En premier lieu, en l’espèce, il est constant que, dans le cadre de la procédure d’infraction 2007/2195, la Commission a envoyé aux autorités italiennes, le 29 juin 2007, une lettre de mise en demeure et, le 1 er
février 2008, un avis motivé leur reprochant une violation des articles 4 et 5 de la directive 2006/12 pour ne pas avoir adopté, concernant la région de Campanie, toutes les mesures nécessaires pour garantir que les déchets étaient valorisés et éliminés sans danger pour la santé humaine et sans préjudice pour l’environnement et, notamment, pour ne pas avoir créé de réseau intégré et approprié d’installations d’élimination, à la suite duquel elle a déposé, le 4 juillet 2008, un recours en manquement devant la Cour (voir points 8 à 11 ci-dessus et arrêt Commission/Italie, point 12 supra, points 20 et suivants).
57. Force est de constater que la République italienne ne conteste pas que, en l’espèce, la condition d’application tenant à l’existence d’une « décision de la Commission d’engager une procédure en infraction au titre de l’article 226 [CE] », en vertu de la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, était remplie, ni d’ailleurs la pertinence de la date, à savoir le 29 juin 2007, à partir de laquelle la Commission a déclaré irrecevables les demandes de paiement en cause, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal de l’audience. En tout état de cause, les actes attaqués étant tous intervenus après le dépôt du recours en manquement, il n’y a pas lieu d’examiner parmi les mesures citées au point 56 ci-dessus laquelle est constitutive d’une « décision de la Commission » au titre de la disposition précitée.
58. En deuxième lieu, s’agissant de la prétendue violation des articles 4 et 5 de la directive 2006/12 faisant l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195, il ressort clairement tant de l’arrêt Commission/Italie, point 12 supra (notamment, points 35, 36, 41, 76, 100 et 113, ainsi que point 1 du dispositif) que de la requête en manquement de la Commission (point 58, quatrième et cinquième tirets, et points 82, 84, 86, 87 et 102) que cette procédure concernait l’ensemble du système de gestion et d’élimination des déchets dans la région de Campanie, en ce compris, d’une part, la récupération ou valorisation et, d’autre part, le manque d’efficacité de la collecte différenciée, dont la République italienne prétend qu’elle n’était pas visée (voir points 36 et 37 ci-dessus). Concernant plus spécifiquement la violation de l’article 4 de la directive 2006/12, il y a lieu de relever que, au point 76 de l’arrêt Commission/Italie, point 12 supra, la Cour a explicitement constaté que le faible taux de collecte différenciée des ordures dans la région de Campanie, par rapport aux moyennes nationale et communautaire, n’avait fait qu’aggraver la situation, et elle en a conclu notamment, au point 78 dudit arrêt, que les installations existantes et fonctionnelles dans cette région étaient loin de couvrir ses besoins réels en terme d’élimination des déchets. Il en résulte que, contrairement à ce que fait valoir la République italienne, l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195 englobait effectivement la carence de la collecte différenciée comme étant un élément en amont aggravant les défaillances du système de gestion des déchets dans son ensemble. De même, au point 1 du dispositif de l’arrêt Commission/Italie, point 12 supra, la Cour a expressément constaté, conformément au premier chef de conclusions du recours de la Commission, un manquement de la République italienne, notamment, pour n’avoir pas adopté toutes les mesures nécessaires pour garantir que les déchets étaient valorisés et éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. C’est donc à tort que la République italienne prétend que la récupération ou valorisation et la collecte différenciée n’étaient pas couvertes par l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195 et qu’il n’existait pas un lien suffisamment direct entre cet objet et celui des demandes de paiement déclarées irrecevables. À cet égard, il y a lieu de relever que la République italienne a reconnu elle-même, dans la réplique, que l’objet de la procédure d’infraction et celui des demandes de paiement provisoires en cause se chevauchaient, à tout le moins, quant à la récupération ou valorisation, raison pour laquelle elle a invoqué, à titre subsidiaire, un nouveau moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité (voir point 37 ci-dessus et point 63 ci-après).
59. En troisième lieu, il convient de relever que les interventions prévues au titre de la mesure 1.7, telles qu’elles figurent dans la description de ladite mesure dans la version modifiée du PO Campanie, outre une série d’interventions au soutien de la récupération ou valorisation des déchets en aval de la collecte différenciée [paragraphe 5, sous e) à f), de la description de la mesure 1.7], incluaient également des interventions concernant des aides à l’établissement d’un système de collecte différenciée des déchets urbains [paragraphe 5, sous d), de la description de la mesure 1.7] et concernant la réalisation de décharges pour l’élimination des déchets à la suite de la collecte différenciée [paragraphe 5, sous b), de la description de la mesure 1.7]. Or, ainsi qu’il a été rappelé au point 56 ci-dessus, la procédure d’infraction 2007/2195 se référait expressément à des manquements relevant tant de la récupération ou valorisation que du manque d’efficacité de la collecte différenciée. Dans ces conditions, la République italienne n’est pas fondée à reprocher à la Commission le fait que l’objet de la mesure 1.7 et, partant, des demandes de paiement déclarées irrecevables n’ait pas présenté de lien suffisant avec celui de la procédure d’infraction. En outre, si la République italienne n’est pas parvenue à expliquer à suffisance si et dans quelle mesure les opérations visées par lesdites demandes de paiement étaient spécifiquement liées à des interventions prévues au paragraphe 5, sous b) à g), de la description de la mesure 1.7, elle a néanmoins reconnu que les paiements intermédiaires demandés avaient précisément pour but d’améliorer, notamment, la collecte différenciée au titre du paragraphe 5, sous d), de la description de la mesure 1.7.
60. Ainsi, la République italienne ne saurait soutenir que les opérations faisant l’objet des demandes de paiement déclarées irrecevables n’étaient ni spécifiquement visées par la procédure d’infraction 2007/2195 ni, en tant que telles, contraires aux articles 4 et 5 de la directive 2006/12 et que les actes attaqués risquaient de compromettre l’objectif de financement de la mesure 1.7, puisque les paiements demandés a uraient précisément eu pour objectif de remédier au manquement reproché. En effet, ainsi qu’il a été constaté aux points 43 à 54 ci-dessus, conformément à la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, il suffit pour la Commission d’établir un lien suffisamment direct entre l’objet de la procédure d’infraction et celui des demandes de paiement déclarées irrecevables, ce qu’elle a fait en l’espèce en indiquant, en substance, que les actions ou opérations faisant l’objet desdites demandes de paiement étaient destinées à atteindre certains des objectifs ou des sous-objectifs prévus par la mesure 1.7 et que la mise en œuvre de ladite mesure était visée par la procédure d’infraction 2007/2195. En particulier, à cet égard, la Commission n’était pas tenue de démontrer que le financement des opérations relevant de la mesure 1.7 et faisant l’objet desdites demandes de paiement risquait de porter effectivement atteinte au budget de l’Union (voir point 50 ci-dessus).
Conclusions concernant les quatre premiers moyens
61. Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme non fondé.
62. S’agissant des deuxième et troisième moyens, tirés d’une violation de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999, d’une part, et d’une dénaturation des faits ainsi que d’un détournement de pouvoir, d’autre part, il suffit de constater que, eu égard aux considérations exposées aux points 56 à 60 ci-dessus, la République italienne n’a pas démontré que la Commission aurait mal interprété, voire dénaturé, les faits ou aurait utilisé la procédure prévue par la disposition précitée à une fin autre que celle envisagée par ses critères pertinents, en particulier ceux visés par la seconde hypothèse visée à l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999. À cet égard, est inopérant le grief formulé par la République italienne selon lequel la Commission aurait erronément inclus, dans son appréciation sous-tendant les actes attaqués, l’absence de plan général de gestion des déchets (voir point 38 ci-dessus). Cette absence a d’ailleurs été admise par la Commission, qui souligne son caractère négligeable pour la solution du présent litige. En effet, ce grief n’est pas susceptible de remettre en cause la démonstration par la Commission de l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’objet de la procédure d’infraction 2007/2195 et celui des demandes de paiement déclarées irrecevables, ce lien justifiant en soi l’application de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), et deuxième alinéa, du règlement n o  1260/1999. Dans ces conditions, il n’est pas possible de reprocher à la Commission d’avoir cherché à atteindre, en l’espèce, un résultat qu’elle ne pouvait obtenir qu’en mettant en œuvre soit la procédure d’infraction soit la procédure de suspension au titre de l’article 39, paragraphes 2 et 3, du même règlement.
63. En outre, dans ce contexte, ainsi que la Commission le soutient à bon droit, la République italienne ne peut être autorisée à invoquer, dans la réplique, un nouveau moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité (voir point 37 ci-dessus), les conditions exceptionnelles prévues à l’article 48, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure n’étant manifestement pas remplies en l’espèce. En effet, la République italienne ne fait valoir aucun élément pertinent de droit ou de fait qui se serait révélé seulement en cours d’instance, puisque tous les éléments sur lesquels la Commission a fondé sa défense étaient déjà présents et connus par elle lors de la procédure administrative. À cet égard, contrairement à ce que la République italienne a fait valoir à l’audience, la seule manière dont la Commission a présenté ces mêmes éléments de fait et de droit dans le cadre de son mémoire en défense ne saurait justifier de déroger à la disposition précitée, de sorte que ce nouveau moyen doit être écarté comme étant irrecevable (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 14 octobre 1999, Atlanta/Communauté européenne, C-104/97 P, Rec. p. I-6983, point 29).
64. Dès lors, les deuxième et troisième moyens, de même que le nouveau moyen soulevé à titre subsidiaire et tiré de la violation du principe de proportionnalité, doivent également être rejetés.
65. S’agissant du quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), deuxième alinéa, et de l’article 39, paragraphes 2 et 3, du règlement n o  1260/1999, ainsi que de la violation du principe du contradictoire et d’un détournement de pouvoir, il résulte des considérations exposées aux points 43 à 60 ci-dessus que la première de ces dispositions constituait une base légale appropriée pour l’adoption des actes attaqués. Ainsi, la République italienne ne saurait reprocher à la Commission d’avoir détourné la procédure de suspension prévue à l’article 39, paragraphes 2 et 3, du même règlement, ni d’avoir méconnu ses droits de la défense en ce qui concerne les motifs litigieux énoncés tendant à l’irrecevabilité des demandes de paiement intermédiaires, d’abord, dans la lettre du 31 mars 2008, et réitérés, ensuite, dans les actes attaqués. Comme le fait valoir la Commission, il ressort d’une lecture conjointe de cette lettre et des actes attaqués que certaines des préoccupations et réserves liées au plan de gestion des déchets pour la région de Campanie du 28 décembre 2007, énoncées dans la lettre du 20 octobre 2008 et brièvement réitérées dans la lettre du 22 décembre 2008, ne faisaient pas, à la différence des motifs d’irrecevabilité litigieux, l’objet d’une contestation formelle, ni dans le cadre de la procédure d’infraction 2007/2195, ni dans celui de la procédure de mise en œuvre du PO Campanie ayant conduit à l’adoption des actes attaqués. Partant, les actes attaqués ne peuvent être considérés comme étant entachés d’une violation des droits de la défense de la République italienne ou d’un autre vice de forme ou de fond viciant leur légalité en ce qu’ils expriment lesdites préoccupations et réserves.
66. Par conséquent, le quatrième moyen doit également être rejeté.
Sur le cinquième moyen, tiré d’un défaut de motivation au titre de l’article 253 CE
67. Dans le cadre du présent moyen, la République italienne avance, en substance, que la lettre du 22 décembre 2008 est entachée d’un défaut de motivation sur des points de fait essentiels, dès lors que la Commission a omis de répondre de manière adéquate aux observations présentées par les autorités italiennes dans leur lettre du 9 juin 2008. Ainsi, la lettre du 22 décembre 2008 n’aurait pas tenu compte du fait que les projets liés à la mesure 1.7 ont contribué et auraient pu contribuer à l’avenir à la solution du problème de l’élimination des déchets, dans la mesure où il s’agissait de projets visant à étendre la collecte différenciée et la récupération de matières et d’énergie provenant des déchets ainsi traités. Or, cet aspect aurait constitué un élément essentiel du lien, voire de la concordance parfaite, entre l’objet et les finalités de la procédure d’infraction et l’objet et les finalités des projets couverts par la mesure 1.7. En outre, les objectifs et les projets de la mesure 1.7 étant définis de manière détaillée dans le PO Campanie, la Commission aurait dû fonder sa décision sur un examen adéquat à cet égard et aurait dû expliquer les raisons pour lesquelles elle estimait que la situation ayant donné lieu à l’ouverture de la procédure d’infraction entravait la réalisation efficace de ladite mesure.
68. La Commission conclut au rejet du présent moyen.
69. À titre liminaire, il convient de rappeler que, par sa lettre du 31 mars 2008, non attaquée dans le cadre des présents recours, la Commission a informé les autorités italiennes des conséquences qu’elle entendait tirer de la procédure d’infraction 2007/2195 sur le financement de la mesure 1.7 dans le cadre de la mise en œuvre du PO Campanie (voir point 13 ci-dessus). Dans cette lettre, la Commission a exposé ne plus pouvoir procéder, en application de l’article 32, paragraphe 3, du règlement n o  1260/1999, « à des paiements intermédiaires concernant les remboursements des dépenses relatives à la mesure 1.7 » qui « a[urait] pour objet le ‘Système régional de gestion et d’élimination des déchets’, auquel se réfère la procédure d’infraction » en cause. À cet égard, la Commission a précisé que « la gestion des déchets dans son ensemble [était] insatisfaisante compte tenu de la nécessité de garantir la collecte et l’élimination correctes des déchets et, partant, également des actions prévues par la mesure 1.7, telles que les actions liées aux installations de stockage, de traitement et d’élimination des déchets, aux installations de valorisation des fractions sèche et humide, la mise en œuvre finale des décharges, outre la collecte différenciée […], ainsi que les plans et programmes sectoriels ». La Commission a donc conclu, en substance, que serait irrecevable toute demande de paiement couvrant des dépenses relatives à la mesure 1.7 introduite postérieurement au moment où la région de Campanie a contrevenu à ses obligations découlant de la directive 2006/12.
70. La Commission s’est référée à cette motivation (voir points 13 à 21 ci-dessus) dans tous les actes attaqués, de sorte que ladite motivation doit être considérée comme faisant partie intégrante des motifs desdits actes pour le besoin de leur contrôle de légalité, ce que les parties ont reconnu à l’audience et ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal d’audience. En outre, dans sa lettre du 22 décembre 2008, la Commission a relevé que la procédure d’infraction 2007/2195 remettait en cause l’ensemble du système de gestion des déchets en Campanie au regard des articles 4 et 5 de la directive 2006/12 pour en conclure qu’il n’existait pas de « garanties suffisantes quant à la réalisation correcte des opérations cofinancées par le FEDER dans le cadre de la mesure 1.7, lesquelles, vu l’énoncé de la mesure même, concern[ai]ent l’ensemble du système régional de gestion et d’élimination des déchets, dont l’efficacité et l’adéquation f[aisaie]nt l’objet de la procédure d’infraction » en cause.
71. Ainsi qu’il a été reconnu par une jurisprudence constante, l’obligation de motiver une décision individuelle a pour but de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour déterminer si la décision est bien fondée ou si elle est, le cas échéant, entachée d’un vice permettant d’en contester la validité et de permettre au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur sa légalité. La portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté. Étant donné qu’une décision de la Commission, adoptée dans le cadre de la mise en œuvre du FEDER et portant sur l’irrecevabilité, provisoire, de demandes intermédiaires de paiement, entraîne des conséquences financières négatives tant pour l’État membre demandeur que pour les bénéficiaires finaux desdits paiements, la motivation de cette décision doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient la déclaration d’irrecevabilité (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 juillet 2011, Grèce/Commission, T-81/09, non publié au Recueil, point 41 ; voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal du 17 septembre 2003, Stadtsportverband Neuss/Commission, T-137/01, Rec. p. II-3103, points 52 à 54). Il n’est toutefois pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles régissant la matière concernée (arrêt de la Cour du 2 décembre 2009, Commission/Irlande e.a., C-89/08 P, Rec. p. I-11245, point 77).
72. Compte tenu du fait que la motivation des actes attaqués englobe celle contenue dans la lettre du 31 mars 2008, il suffit de constater que, au regard de cette motivation et de l’exposé de tous les éléments pertinents justifiant l’application de l’article 32, paragraphe 3, premier alinéa, sous f), du règlement n o  1260/1999, non seulement la République italienne a pu contester utilement la légalité au fond des actes attaqués, mais le Tribunal est également parfaitement en mesure d’exercer son contrôle (voir points 42 à 66 ci-dessus). En outre, eu égard à la jurisprudence citée au point 71 ci-dessus, la Commission n’était pas tenue de répondre expressément, dans les actes attaqués, à tous les arguments avancés dans la lettre de la République italienne du 9 juin 2008, tant que les éléments essentiels au soutien de ces actes y étaient suffisamment exposés. S’agissant du contexte dans lequel les actes attaqués ont été adoptés, il y a lieu de préciser que les autorités italiennes, en tant que destinataires de la procédure d’infraction 2007/2195, étaient conscientes de l’objet de la contestation avancée par la Commission et donc capables de procéder à une comparaison entre l’objet de la mesure 1.7, celui des demandes de paiement déclarées irrecevables et celui des déclarations d’irrecevabilité prononcées dans les actes attaqués, de sorte qu’une motivation plus détaillée que celle avancée dans ces actes n’était pas nécessaire. À cet égard, il y a lieu de préciser que le seul fait que la République italienne ait considéré erronément certains éléments comme étant essentiels, tels que la prétendue coïncidence parfaite entre l’objet des demandes de paiement déclarées irrecevables et celui de la procédure d’infraction (voir points 42 à 54 ci-dessus), ce qui relève d’une appréciation au fond, n’est pas susceptible de modifier la portée de l’obligation formelle de motivation de la Commission.
73. Dans ces circonstances, le cinquième moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur les sixième et septième moyens, soulevés dans l’affaire T-308/09 et tirés, respectivement, de la violation des articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999 et de celle de l’article 230 CE
74. Dans le cadre du sixième moyen, la République italienne soutient que le motif supplémentaire d’irrecevabilité avancé par la Commission dans la lettre du 20 mai 2009 à l’encontre de la demande de paiement en cause, qui serait tiré d’une situation de litispendance compte tenu du caractère pendant de l’affaire T-99/09, est contraire aux articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999 qui énumèrent de manière limitative les hypothèses dans lesquelles la Commission est autorisée à suspendre un paiement intermédiaire et à déclarer la demande de paiement irrecevable. Toutefois, l’existence d’un recours fondé sur l’article 230 CE et dirigé contre des mesures analogues déjà prises par la Commission ne figurerait pas parmi ces hypothèses.
75. Dans le cadre du septième moyen, la République italienne avance que, dans la mesure où la Commission refuse le paiement intermédiaire en raison du fait qu’un recours fondé sur l’article 230 CE est pendant, la lettre du 20 mai 2009 est en outre entachée d’une violation de cette même disposition en ce qu’elle constitue une expression du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective par le juge de l’Union. L’approche de la Commission dissuaderait les États membres de former des recours contre des décisions de refus de demandes de paiement, compte tenu du risque de voir les paiements intermédiaires suspendus dans l’attente de la décision à intervenir dans le cadre du recours, et, partant, serait une limitation inadmissible de l’exercice de leur droit à une protection juridictionnelle.
76. La Commission conclut au rejet de ces moyens.
77. S’agissant du sixième moyen, tiré de la violation des articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999, il suffit de constater que ce moyen repose sur une interprétation erronée de la lettre du 20 mai 2009, attaquée dans l’affaire T-308/09, qui invoque les mêmes motifs d’irrecevabilité que ceux avancés dans les lettres du 31 mars et du 22 décembre 2008. En effet, ainsi que le soutient la Commission, la référence à la litispendance dans l’affaire connexe T-99/09 n’est qu’une description de la situation juridique à ce stade de la procédure et ne saurait être comprise comme un motif d’irrecevabilité supplémentaire, non prévu par les articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999. Ce faisant, la Commission s’est limitée à attirer l’attention de la République italienne sur le fait que, d’une part, l’issue de la procédure dans l’affaire T-99/09, qui a pour objet la légalité des mêmes motifs d’irrecevabilité, est nécessairement de nature à préjuger l’issue de la procédure dans l’affaire T-308/09 et que, d’autre part, elle continuera à considérer les demandes intermédiaires de paiement en cause comme irrecevables jusqu’à ce que le juge de l’Union ait définitivement statué à cet égard.
78. De même, s’agissant du septième moyen, tiré d’une violation de l’article 230 CE, il suffit de relever que la Commission ne s’est pas référée à l’article 230 CE pour invoquer un motif d’irrecevabilité supplémentaire au titre des articles 32 et 39 du règlement n o  1260/1999 ou pour dissuader la République italienne de former un recours juridictionnel, mais uniquement pour tenir compte de l’existence de l’affaire connexe T-99/09 et du fait que son issue était de nature à préjuger de celle de l’affaire T-308/09.
79. Par conséquent, les sixième et septième moyens doivent être rejetés comme étant manifestement infondés.
80. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter les présents recours dans leur totalité.
Sur les dépens
81. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
82. La République italienne ayant succombé en l’ensemble de ses moyens et la Commission ayant conclu en ce sens, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Les recours sont rejetés.
2) La République italienne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.