61969C0047
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 21. APRIL 1970
Høje Ret.
Denne sag, der har været forhandlet mundtligt i et retsmøde den 10. marts 1970, angår fortolkningen af EØF-traktatens bestemmelser om statsstøtte. De faktiske forhold, som gav anledning til tvistens opståen, var følgende :
For at hjælpe tekstilvirksomhederne i Frankrig i deres bestræbelser på at overvinde de vanskeligheder, som branchen lider under i mange lande, herunder i Fællesskabets medlemsstater, indførte den franske regering en støtteordning, der trådte i kraft den 1. januar 1966. Denne ordning skal fremme forskningsarbejdet inden for tekstilsektoren og befordre fornyelsen af dens industrielle og kommercielle struktur. Nævnte støtte finansieres ved beløb, der fremkommer ved en afgift, som opkræves på salget af visse tekstilvarer i Frankrig og rammer såvel indenlandske som importerede produkter. De indkomne beløb fordeles efter en bestemt målestok. Institut textile de France (ITF) modtager en del til hjælp til finansieringen af sin forskning, og en anden del går til budgettet for den faglige sammenslutning Union des industries textiles (UIT). Dér anvendes de i programmer til fornyelse af tekstilvirksomhedernes industrielle og kommercielle strukturer (eller rettere til dækning af en del af deres ikke-produktive omkostninger) og undtagelsesvis til modernisering eller kollektivt fremme af handlen inden for begrænsede sektorer. Den omtvistede ordning blev indført ved dekret af 24. december 1965, som indførte den nævnte afgift. En bekendtgørelse af samme dato fastsatte oprindelig afgiftens sats til 0,20 %. De første detaljerede regler om anvendelsen af de beløb, som afgiften indbragte, blev givet ved bekendtgørelser af 29. marts og 21. april 1966. Disse bestemte navnlig, at 40 % skulle tilgå Institut textile de France og 60 % Union des industries textiles.
Som svar på en forespørgsel af 10. januar 1966 fra Kommissionen for De europæiske Fællesskaber informerede den franske regering Kommissionen om ordningens detaljer ved brev af 4. maj 1966. Støtteordningen blev herefter nærmere undersøgt på et flersidet møde den 20. juni 1966 med repræsentanter fra alle medlemsstaterne. Denne undersøgelse førte til, at Kommissionen påbegyndte proceduren efter EØF-traktatens artikel 93, stk. 2, hvilket den meddelte den franske regering ved brev af 30. maj 1967. I brevet påpegedes det, at støtten var berettiget med hensyn til sit mål, men at Kommissionen var forbeholden vedrørende dens finansieringsmetode, dvs. at afgiften tillige pålagdes produkter importeret fra andre medlemsstater. Efter Kommissionens opfattelse var en sådan finansieringsmetode ikke nødvendig. Derfor mente den, at der var en formodning fot uforenelighed med traktaten, og den anmodede om, at ordningen måtte blive suspenderet, indtil den havde taget endelig stilling til spørgsmålet. — Da Kommissionen i brevet angående påbegyndelse af undersøgelsesproceduren havde opfordret den franske regering til at fremsætte sine bemærkninger, svarede denne ved en note af 12. juli 1967. Heri indtog den det standpunkt, at Kommissionen ikke var berettiget til at undersøge finansieringsmetoden, idet støtten var forenelig med traktaten med hensyn til sit formål, og at det hovedsageligt forholdt sig således, fordi den ikke faldt ind under de fiskale bestemmelser i EØF-traktatens artikel 12 og 95. I henhold til denne opfattelse udstedte den franske regering den 27. april 1968 et dekret, der opretholdt den kritiserede støtteordning. Ved bekendtgørelse af samme dato forhøjedes afgiftssatsen til 0,35 %, og fordelingsmetoden for de indkomne beløb ændredes således, at 2/7 gik til forskning og 5/7 til den franske tekstilfabrikantforening. — Da endelig et flersidet møde den 18. juni 1969 ikke førte til enighed mellem den franske regering og Kommissionen, traf Kommissionen den 18. juli 1969 beslutning i henhold til EØF-tranktatens artikel 93, stk. 2, første afsnit og stk. 3, idet den gentog sit synspunkt, at støtten var forenelig med artikel 92, stk. 3, litra c) med hensyn til sit formål. Imidlertid fastholdt den som hidtil, at finansieringsmetoden ikke var nødvendig, i det omfang de fra andre medlemsstater importerede produkter blev pålagt afgift. Efter Kommissionens opfattelse bliver resultatet heraf, at udenlandske virksomheder stilles dårligere i konkurrencemæssig henseende, således at samhandelsvilkårene ændres på en måde, der strider mod artikel 92. Derfor bestemmes det i beslutningen endelig, at Den franske Republik ikke længere måtte yde støtte i medfør af ordningen efter' dekreterne af 24. december 1965 og 27. april 1968, medmindre den først ændrede ordningen således, at produkter importeret fra andre medlemslande ikke længere blev pålagt afgift.
Den franske regering fik meddelelse om denne beslutning i et brev af samme dato, som den modtog den 22. juli 1969. Da den franske regering ikke ønskede at acceptere indholdet heraf, indbragte den klage for Domstolen den 26. september 1969 i henhold til EØF-traktatens artikel 173.
Jeg må derfor undersøge, om den franske re-gerings krav om annullation af beslutningen, som den støtter på adskillige argumenter, er velbegrundet, eller om det må forkastes som uholdbart, som Kommissionen påstår.
Juridiske betragtninger
1.
Den måde, hvorpå den franske regering imødegår Kommissionens beslutning, fremgår klart af fremstillingen af de faktiske forhold. Den er af den opfattelse, at traktaten klart skelner mellem på den ene side støtteordninger, som er undergivet særreglerne i artikel 92 og 94, og på den anden side nationale afgifter, der påvirker samhandelen, og som behandles i andre bestemmelser (artikel 12 og 95). Den franske regering udvikler herefter følgende ræsonnement. Artikel 92 og 93, hvis anvendelse her diskuteres, omhandler udelukkende støtte, dvs. favorisering af særlige virksomheder ved ydelse af særlige fordele. Ifølge artikel 93 er Fællesskabet kun med hensyn til støtte kompetent til at træffe beslutning om ophævelse eller ændring. Da der imidlertid ikke i denne sag kan gøres indsigelse mod formålet med den franske støtte, hvilket selv Kommissionen indrømmer, udelukker dette logisk Fællesskabet fra at gribe ind med hensyn hertil. I øvrigt kan der ikke blive tale om en intervention fra Kommissionens side på grundlag af traktatens fiskale bestemmelser, idet indenlandske og importerede produkter behandles på lige fod, hvorfor det umuligt kan hævdes, at betingelserne for disse bestemmelsers anvendelse er opfyldt. Men hvis det forholder sig således: hvis bestanddelene i det franske støttesystem — ydelsen af økonomiske fordele og opkrævning af nationale afgifter — forekommer forenelige med traktatens bestemmelser, når de betragtes særskilt, er det heller ikke muligt at erklære, at en af disse bestanddele strider mod traktaten, når de undersøges samlet, og — som foreslået af Kommissionen — med hjemmel i artikel 93 stille krav om, at der foretages en ændring, dvs. en ændring af afgiftsopkrævningen.
Umiddelbart synes sagsøgers måde at præsentere sit argument på besnærende logisk. Imidlertid falder visse tvivlsomme punkter straks i øjnene. — Når man står over for en situation, hvor der er tale om at hjælpe en national erhvervsgren (mere nøjagtigt: en erhvervsgren, der er etableret på en medlemsstats territorium) med at forbedre dens strukturer ved modernisering og rationalisering heraf, for at den bedre (som det hedder i den franske regerings brev af 4. maj 1966) kan modstå »presset fra den internationale konkurrence«, og når man konstaterer, at midlet til at opnå denne forbedring af konkurrenceevne« over for andre består i pålæg-gelse af »parafiskale afgifter«, der opkræves ved importen, og hvis art lader antage, at de udgør en byrde for udenlandske konkurrenter med lignende strukturelle vanskeligheder, så kan man efter min mening næppe under hensyn til nævnte situation forestille sig, at traktaten ikke grundet den af den franske regering påberåbte sondring mellem områderne »støtte« og »afgifter« indeholder noget middel mod et åbenbart tilfælde af konkurrenceforvridning.
Ved nærmere eftersyn viser det sig da også, at den franske regering har en alt for snæver opfattelse af rækkevidden af traktatens bestemmelser om støtte. For at danne sig et nøjagtigt indtryk af denne rækkevidde må man først og fremmest anstille følgende betragtninger: traktatens grundlæggende idé er et principielt forbud mod statsstøtte, idet vægten tydeligvis er lagt på dennes uforenelighed med fællesmarkedet. Traktaten anvender i dette øjemed et udtryk, som helt sikkert taler for et anvendelsesområde for forbudet, idet den benytter vendingen »støtte, der ydes under enhver tænkelig form«, og hertil føjer, at det er tilstrækkeligt, at støtten truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Yderligere anvender artikel 93 ordet »støtteordninger« (régimes d'aides, regimi diaiuti, steunregelingen, Beihilferegelungen) og der tales om, at Kommissionen skal foreslå »sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.« Allerede dette synes at retfærdiggøre en vid fortolkning af Kommissionens muligheder for indgriben og viser, at en snæver opfattelse af traktatens ordlyd ikke er rigtig. — Som Kommissionen med rette påpeger, bekræftes dette synspunkt af Domstolens afgørelse i sag 6/64 (dom af 15. 7. 1964 — Costa mod Enel — Sml. 1954 — 1964, s. 531), hvor Domstolen med henblik på støttebegrebet taler ikke blot om direkte, men også om indirekte »måder at begunstige bestemte virksomheder på. Bortset herfra forekommer det faktisk unaturligt, eller, som Kommissionen udtrykker det, kunstigt at sondre mellem selve begunstigelsen og dens kilder i tilfælde, hvor den nationale lovgivning udtrykkeligt forudsætter en forbindelse mellem disse to led. Det er utvivlsomt her rigtigere at gå ud fra, at systemet udgør en enhed, et sammenhængende hele, selv om Rådet aldrig til præcisering af anvendelsen af artikel 92 og 93 har omtalt afgiften som en integrerende del af støtten. Kommissionen sondrer med rette mellem et støttesystems forskellige virkninger. Et sådant system har naturligvis først og fremmest direkte begunstigende virkninger, når visse midler ydes til bestemte formål, i dette tilfalde udbetalingen — der som bekendt tolereres — af visse pengebeløb til to organer inden for fransk erhvervsliv og forskning. Imidlertid kan metoden til finansiering af en støtte også have indirekte virkninger, som ligeledes må betegnes som uafvendelige refleksvirkninger af støttesystemet. I denne sag består finansieringsmetodens virkninger i, at den belastning af udenlandske producenter, der (som det senere påvises) i hvert fald i et vist omfang og uden at opvejes af tilsvarende fordele resulterer i en yderligere styrkelse af de franske tekstilvirksomheders konkurrenceevne. Ikke at tage disse virkninger i betragtning ville egentlig blot betyde, at synsfeltet kunstigt blev indskrænket, og at anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om støtte blev urimeligt reduceret.
Som afslutning af den første del af mit forslag til afgørelse kan det således fastslås, at Kommissionen ikke kan anses for med urette at have kritiseret det franske støttesystems finansieringsmetode i forhold til traktatens bestemmelser om støtte eller at have baseret den anfægtede beslutning på dette alene, dvs. begrænset sig til at betegne finansieringsmetoden som unødvendig for opnåelsen af støttesystemets formål.
2.
Som led i sin hovedargumentation kritiserer den franske regering herefter udformningen af den omtvistede beslutning, idet denne gør ændringen af afgiftssystemet til en betingelse for, at Frankrig fortsat kan yde en støtte, som i sig selv er forenelig med traktatens bestemmelser, dvs. anordner, at Frankrig skal ophæve støtteforanstaltningerne, dersom betingelsen ikke bliver opfyldt. Den franske regering hævder, at beslutningen herved gøres uklar, idet den ikke direkte kræver en ændring af finansieringsmetoden men blot søger at opnå en sådan på indirekte vis. Den franske regering opfatter denne fremgangsmåde som en »omgåelse« af proceduren. Ud fra en streng betragtning skulle dette kunne føre til det besynderlige resultat, at støtten blev ophævet til trods for dens forenelighed med traktatens bestemmelser og den fælles interesse, medens alene afgiften, som ikke kan kritiseres i forhold til traktaten, ville blive opretholdt, altså netop den bestanddel, som ifølge Kommissionen, inden for rammerne af støtteordningen, medfører en be-tankelig forværring af samhandelsbetingelserne.
Jeg må med det samme nævne, at jeg også her er ude af stand til at følge den franske regerings synspunkt. — Kommissionens mening fremgår ret klart af beslutningens tekst og af de omstændigheder, der førte hertil, især Kommissionens brev af 18. juli 1969: heri protesteres imod finansieringsmetoden som en bestanddel af det franske støttesystem, og først og fremmest ønskes en ændring heraf. Som vi har set, er Kommissionen beføjet til at træffe beslutning i så henseende, og den udøvede utvivlsomt denne beføjelse, da den traf den omtvistede beslutning. Jeg ser derfor ikke, på hvilket grundlag man kan kritisere den form, Kommissionen har valgt. Som Kommissionen forklarede under forhandlingerne, står vi i virkeligheden over for en alternativ beslutning, som lader valget stå åbent for adressaten, og som, ret forstået, indrømmer et vist spillerum til fordel for den franske regering. Herefter kan der enten blive tale om en ophævelse af støtteordningen, der som helhed er uacceptabel, eller blot om en ændring af dens finansieringsmetode. Da Kommissionen imidlertid var kompetent til direkte at kræve en ændring af finansieringsmetoden, kunne den også vælge den i forhold hertil mindre radikale fremgangsmåde at træffe en betinget beslutning.' I modsætning til, hvad den franske regering mener herom, skal Kommissionens udtalelse derfor ikke blot betragtes som en opfordring.
Idet man endelig helt kan se bort fra muligheden af, at den franske regering fuldstændigt vil ophæve støttesystemet for tekstilindustrien, er der efter min mening intet grundlag for at tale om »omgåelse af proceduren« eller magtfordrejning.
Disse betragtninger medfører, at ingen del af den franske regerings principale argumentation kan tvinge til annullation af den omtvistede beslutning.
3.
Den franske regerings subsidiære argumentation vedrører de økonomiske virkninger af støttesystemet, især den ulempe, som tilføjes de udenlandske producenter. Den forsøger ved disse argumenter at påvise, at den finansieringsmetode, den har valgt, »ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, dvs. at en ifølge artikel 92, stk. 3, c) væsentlig betingelse for den omtvistede beslutning ikke er opfyldt. — I så henseende henviser den for det første til den lave afgiftssats og muligheden for at overvælte afgiften i sin helhed på de franske forbrugere, således at en forfordeling af de udenlandske producenter må være udelukket. Den hævder, at dette bekræftes af, at importen af tekstiler til Frankrig fra andre medlemsstater er steget væsentligt i de sidste to år. Den franske regering tilføjer, at der må gås ud fra, at støtten også har gunstige virkninger for udenlandske producenter, nemlig hvad angår både forskningen og forbedringen af de industrielle og kommercielle strukturer. Endelig mener den at kunne fastslå, at en gennemførelse af Kommissionens beslutning, altså en afgiftsfritagelse for udenlandske produkter, ville resultere i en forskelsbehandling af de franske virksomheder, som da alene skulle finansiere støtten, og at der således ville være skabt et system, som i hvert fald økonomisk var svært at retfærdiggøre, og endog, ved en generalisering heraf en absurd situation.
Lad os se nærmere på disse argumenter og vurdere deres holdbarhed.
For det første synes den betragtning uhyre tvivlsom, at en pålæggelse af afgift ikke kan have ødelæggende virkninger for udenlandske producenter, fordi afgiften i sin helhed kan overvæltes på de franske forbrugere. Man kan sikkert ikke her tage hensyn til det tekniske argument, at den omtvistede afgift som en del af merværdiafgiften skal inkluderes i fakturaerne. Heraf kan nemlig intet udledes til bedømmelse af afgiftens økonomiske virkninger. Hvad disse angår, kan man kun tale om overvæltning af afgiften i sin helhed på forbrugeren, dersom efterspørgslen overhovedet ikke varierer. Dette kan dog ikke antages for tekstilernes vedkommende, især når henses til problemerne med denne industrisektors overskydende produktionskapacitet. Heraf følger, at resultatet af at pålægge de udenlandske produkter afgift kan blive, at producenterne lider tab på fortjenesten eller salget, og at der følgelig er fare for, at samhandelsvilkårene ændres på en måde, som strider mod den fælles interesse.
Med hensyn til størrelsen af afgiften, der nu er hævet fra 0,20 % til 0,44 % (idet den fremtidig lægges på varernes værdi før skat), må man sikkert give den franske regering medhold, når den fastholder, at disse beskedne afgiftssatser kun kan forårsage ringe prisstigninger, mindre end for eksempel sådanne, som skyldes svingninger i verdensmarkedets priser på råvarer. Det er imidlertid i det hele taget tvivlsomt, om spørgsmålet kan vurderes ud fra et sådant kvantitativt synspunkt. De franske og italienske versioner af artikel 92 kunne ganske vist forlede til denne konklusion, da de benytter vendingerne »dans une mesure contraire a l'intérêt commun« og »in misura contraria al commune interesse«. De tyske og nederlandske versioner anvender udtryk, der nærmere tyder på, at spørgsmålet skal bedømmes kvalitativt, idet de fastslår, at samhandelsvilkårene ikke må ændres på en måde (»in einer Weise«, »zodanig«), der strider mod den fælles interesse. Denne kvantitative vurderingsmåde må i øvrigt også foretrækkes, hvad angår den allerede nævnte rigoristiske affattelse af traktatens støttebestemmelser, som — ifølge artikel 92 — endog forbyder støtte, der blot truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Herudover må man heller ikke glemme, at en betydelig usikkerhed ville indgå i vurderingen, dersom problemet blev anskuet kvantitativt, fordi fastsættelsen af, hvad der skal anses som en bemærkelsesværdig eller væsentlig ændring af samhandelsvilkårene, ville variere alt efter markedsbetingelserne og tidspunktet for vurderingen. Dette må i nærværende tilfælde forekomme lige så forkert som ved vurderingen af afgifter med tilsvarende virkning som told, for hvis vedkommende Domstolen som bekendt udtrykkeligt har udelukket anvendelsen af den kvantitative vurderingsmåde. (
1
))
— Hvis man imidlertid nu anvender en kvantitativ vurderingsmåde, hvad alle disse betragtninger tilskynder til, hvis man med andre ord spørger, hvilken ændring af samhandelsvilkårene, der ifølge sit væsen strider mod den fælles interesse i betydningen af artikel 92, er der efter min mening ingen tvivl om, at der må peges på enhver konkurrencemæssig forfordeling af udenlandske producenter, især ved hjælp af afgiftsregler inden for rammerne af et støttesystem. I hvilken udstrækning de udenlandske producenter egentlig forfordeles er i den forbindelse irrelevant. — Som følge heraf behøver jeg ikke yderligere at beskæftige mig med det argument, hvorefter tekstilimporten til Frankrig fra andre medlemsstater er steget betydeligt de sidste to år. Højst kan man som Kommissionen bemærke, at dette forklares ved den generelle konjunkturudvikling, som karakteriserer den franske import på mange områder, og at det i øvrigt ikke vides, hvorledes importen ville have udviklet sig, dersom den omtvistede afgift ikke var blevet indført.
Herudover må følgende bemærkninger knyttes til den franske regerings argument om, at anvendelsen af afgiften på de udenlandske produkter retfærdiggøres ved, at også de udenlandske producenter nyder godt af de fordelagtige virkninger af den støtte, som de af afgiften indbragte beløb skal finansiere. — Sagsøgers argument kan ganske vist — i hvert fald delvis godtages med hensyn til støtten til Institut Textile de France, idet alle interesserede har adgang til at benytte biblioteket og informationstjenesten, instituttets forskningsresultater offentliggøres, og forskningsopdrag accepteres på samme betingelser fra såvel indenlandske som udenlandske virksomheder. Man kan dog umuligt sige, at disse virksomheder behandles ens, og at de får ligeligt udbytte af forskningen, og det er ikke blot, fordi de udenlandske abonnenter, hvoraf der er betydeligt færre end franske, betaler mere for instituttets publikationer, men unægteligt også, fordi de har sproglige vanskeligheder, og fordi en national forkærlighed naturnødvendigt gør sig gældende inden for forskningsarbejdet, der påvirkes stærkere af de franske virksomheder. — Det er endnu tydeligere, at de strukturforholdsregler, som fremmes af støttesystemet, ikke har samme fordelagtige virkninger for de udenlandske virksomheder. Disse forholdsregler tilsigter ikke udelukkende at fjerne urentable foretagender, dvs. at mindske produktionskapaciteten, men også at rationalisere og øge produktiviteten, for at de franske virksomheder kan blive bedre rustet i konkurrencen med udenlandske foretagender, for hvilke der ikke træffes lignende strukturforholdsregler. Herudover kan man, til imødegåelse af tesen om, at de udenlandske virksomheder på lige fod nyder godt af de fordelagtige virkninger, erindre om, at Domstolen i en lignende sag om en italiensk statistikafgift fremhævede med hensyn til antagelsen af en modydelse, som skulle retfærdiggøre afgiften, at det drejede sig om en generel fordel, og at fastsættelsen af dens rækkevidde var usikker (sag 24/68, Sml. 1969, s. 47). Det samme gælder utvivlsomt for understøttelsen af strukturforholdsregler for den franske tekstilindustri og virkningerne heraf for udenlandske producenter, hvis produkter rammes af afgifter, der skal finansiere disse forholdsregler. Ikke mindst tillige af disse grunde lader pålæggelsen af afgift på udenlandske produkter sig ikke retfærdiggøre.
Endelig kan der ikke siges meget til fordel for sagsøgers argument om, at de franske virksomheder, dersom kun de blev pålagt afgift, ville blive diskrimineret, og at der måtte befrygtes virkninger, som vanskeligt kunne retfærdiggøres økonomisk. Der findes en ganske enkel grund til, at man med sikkerhed kan udelukke diskrimination af franske virksomheder: de befinder sig tydeligt i en særdeles fordelagtig situation, idet det først og fremmest er dem, der nyder godt af de forholdsregler, der finansieres af afgiftsbeløbene. — Med hensyn til de økonomisk ikke-ønskværdige virkninger må det siges, at sagsøger ikke med et så vagt argument kan undlade at opfylde de krav, som i denne sag klart kan udledes af traktatens bestemmelser om støtte. Bortset herfra er den franske regerings grundlæggende betragtning vel af ret teoretisk karakter, når den finder, at anvendelsen af det af Kommissionen foretrukne system kunne fratage støttesystemet dets grundlag, fordi der så kun ville blive produceret til eksport (der ikke rammes af afgift).
Følgelig er også sagsøgers subsidiære argumenter utilstrækkelige til at retfærdiggøre kravet om annullation.
4.
Sammendraget af mine overvejelser i denne sag kan herefter gøres ret kortfattet. Søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, men ingen af den franske regerings anbringender kan lægges til grund. Derfor bør søgsmålet forkastes.
(
1
) – Se for eksempel dommene af 1. juli 1969 i sag 24-68 (Kommissionen mod Den italienske Republik). Snu. 1969. s. 17. og i de forenede sager 2og 3-60 (Fonds social pour les ouvriers diamantaires). ibidem.s. - 49.