62006CJ0179
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
zo 4. októbra 2007 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Smernica 92/43/EHS — Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín — Odhad dosahov na životné prostredie“
Vo veci C-179/06,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 5. apríla 2006,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: D. Recchia, splnomocnená zástupkyňa, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Talianskej republike, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci G. Fiengo, avvocato dello Stato, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory K. Lenaerts, sudcovia E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), G. Arestis a J. Malenovský,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 21. júna 2007,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojou žalobou Komisia Európskych spoločenstiev navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že obec Altamura a región Puglia schválili zmenu urbanistického plánu od decembra 2000 spočívajúcu v sérii krokov priemyselnej výstavby s možným významným vplyvom na osobitne chránené územie (ďalej len „OCHÚ“) a navrhovanú lokalitu európskeho významu (ďalej len „NLEV“) IT9120007 Murgia Alta bez toho, aby sa uskutočnil odhad dosahov ex ante, aspoň pokiaľ ide o uvedené OCHÚ, nesplnila povinnosti vyplývajúce z ustanovení článku 6 ods. 3 a článku 7 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102).
Právna úprava Spoločenstva
2
Cieľom smernice 92/43 je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami Zmluvy ES.
3
Článok 4 tejto smernice upravuje postup vytvorenia sústavy „Natura 2000“ uvedenej v jej článku 3, ako aj označenie osobitne chránených oblastí členskými štátmi.
4
Článok 6 uvedenej smernice, ktorý upravuje ochranné opatrenia pre uvedené územia, stanovuje:
„…
2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
…“
5
Článok 7 smernice 92/43 stanovuje, že záväzky vyplývajúce z jej článku 6 ods. 2 až 4 nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z článku 4 ods. 4 prvej vety smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98), pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 tejto smernice alebo podobne uznané podľa jej článku 4 ods. 2, a to odo dňa vykonania smernice 92/43 alebo oznámenia [klasifikácie – neoficiálny preklad], alebo uznania členským štátom podľa smernice 79/409, ak je tento druhý dátum neskorší.
Územie Murgia Alta
6
Územie Murgia Alta bolo v roku 1998 klasifikované ako OCHÚ podľa článku 4 ods. 1 smernice 79/409 (kód IT9120007). Táto lokalita patrí do stredozemného biogeografického regiónu. Jej rozloha je 143152 ha.
7
Na tomto OCHÚ sa nachádza množstvo vtákov uvedených v prílohe I smernice 79/409, osobitne najrozsiahlejšia populácia druhu Falco naumanni v Taliansku.
8
Na uvedenom OCHÚ existujú dva prioritné biotopy uvedené v prílohe I smernice 92/43, a to biotop 6210 s názvom „Poloprírodné suché lúky a krovinaté fácie na vápenatých substrátoch (Festuco Brometalia)“ a biotop 6220 s názvom „Pseudostep s trávami a ročnými porastami (Thero-Brachypodietea)“, ako aj prioritná rastlina uvedená v prílohe II smernice 92/43, a to Stipa austroitalica Martinovsky.
9
Lokalita Murgia Alta je opísaná v štandardnom formulári údajov vypracovanom podľa rozhodnutia Komisie 97/266/ES z 18. decembra 1996 o informačnom formulári pre navrhované lokality v rámci Natura 2000 (Ú. v. ES L 107, s. 1; Mim. vyd. 15/003, s. 162) takto:
„Všeobecné vlastnosti lokality
Triedy biotopu
% pokrytie
Vresoviská, kroviny, húštie a garrigue, phrygana
20,00
Suché lúky, stepi
65,00
Neopadavý les
15,00
Celkové pokrytie biotopu
100
Iné vlastnosti lokality
Sugestívna krajina vytvorená mierne zvlneným terénom a prehĺbeniami vo forme krasových jám, s povrchovým krasovým fenoménom reprezentovaným vypuklinami a priepasťami. Podložie je formované kriedovým vápencom zvyčajne pokrytým pleistocénovým vápencom. Bioklíma je substredomorská.
Kvalita a význam
Subregión je výrazne typický rozľahlými vápencovými planinami dosahujúcim vrchol na úrovni 679 m v Monte Caccia. Ide najmä o vysokú skalnatú vápencovú planinu. Je jednou z najväčších pseudostepných oblastí v Taliansku s trávnou vegetáciou vzhľadom na Festuci brometalia. Rastlinstvo na tomto území je osobitne bohaté a predstavuje okolo 1500 druhov. Bolo tu zaznamenaných viac ako 90 druhov hniezdiaceho vtáctva, čo znamená, že táto oblasť je druhá v poradí v regióne, za Garganom. Reziduálne lesné formácie sú typické prevažným výskytom Quercus pubescens, často sprevádzaným Fraxinus ornus. Tiež boli spozorované vzácne druhy Quercus cerris a Q. Frainetto.
Zraniteľnosť
Hlavným faktorom poškodenia je odstránenie vápenatého podložia, ktorý je následne mechanickým spôsobom zmenený na prášok. Týmto spôsobom sú kultiváciou nových oblastí zničené rozsiahle plochy, na ktorých sa nachádza pseudostepná vegetácia. Operácia tiež často zahŕňa steny suchého kameňa a iné formy ohraničenia, ktoré prinášajú nebezpečenstvo hydrogeologickej katastrofy. Opakujúce sa požiare, spojené s prevládajúcou činnosťou pestovania obilia; výstavba sekundárnych obydlí v najatraktívnejších turistických oblastiach. Nesprávne využívanie krasových dutín ako skládok pevného mestského odpadu a pevného odpadu.“
Skutkový stav
10
Obec Altamura schválila niekoľkými rozhodnutiami obecnej rady programové dohody podľa článku 27 zákona č. 142 z 8. júna 1990 o miestnej samospráve (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali), (riadny dodatok ku GURI č. 135 z 12. júna 1990) týkajúce sa približne 100 projektov priemyselnej výstavby, z ktorých veľká časť sa nachádzala na OCHÚ a NLEV Murgia Alta. Tieto dohody sa týkali najmä 34 lokalít predstavujúcich 60 ha, ktoré sú uvedené v projekte Consorzio di Sviluppo Murgiano, a 11 lokalít predstavujúcich 8 ha, ktoré sú uvedené v projekte Consorzio San Marco. Tieto dohody boli následne schválené dekrétom Giunta regionale (regionálnou vládou) regiónu Puglia.
11
S cieľom podpory zamestnanosti v sektoroch výroby priemyselnej a živnostenskej povahy môžu starostovia obcí požiadať Giunta regionale o prijatie programovej dohody na účely schválenia veľkých projektov znamenajúcich okamžitý a výrazný stimul pre zamestnanosť.
12
Podpis programovej dohody, ktorý musí byť schválený Giunta regionale, je prípustný len v prípade, ak platný urbanistický plán nestanovuje oblasť osobitného určenia, ktorá je funkčná a právne vhodná pre práce, ktoré sa majú uskutočniť, alebo ak je potrebné rozšíriť existujúce štruktúry na susediacich územiach, ktoré nie sú určené na priemyselné a živnostenské činnosti.
13
V priebehu obdobia od roku 1998 do roku 2001 predložilo mnoho podnikov obci Altamura žiadosti o schválenie programovej dohody na priemyselné a živnostenské účely a niektoré z nich predpokladali úpravu všeobecného urbanistického plánu. Konania, ktoré sa na základe týchto žiadostí začali, nezahŕňali žiadnu fázu všeobecného plánovania, ale vyplývali z nich rôzne postupy úpravy uvedeného plánu.
14
Miestna správa podriadila projekty patriace Consorzio di Sviluppo Murgiano postupu preverovania v súvislosti s potrebou odhadu dosahov na životné prostredie a dospela k záveru, že ostatné projekty, ako sú projekty Consorzio San Marco, nie je potrebné podrobiť podobnému postupu. Na základe uvedených dohôd obec Altamura udelila niekoľko stavebných povolení.
Konanie pred podaním žaloby
15
Komisia zaslala 9. júla 2004 v zmysle článku 226 ES Talianskej republike výzvu, v ktorej ju vyzvala, aby jej predložila svoje vyjadrenia k situácii na dotknutom území v súvislosti s povinnosťami uvedenými v článku 6 ods. 3 a v článku 7 smernice 92/43.
16
Talianska republika na túto výzvu odpovedala oznámeniami zo 14. októbra 2004 a 9. júna 2005, ku ktorým boli pripojené stanoviská ministerstva životného prostredia a ochrany územia.
17
Komisia následne Talianskej republike zaslala odôvodnené stanovisko z 13. júla 2005, v ktorom ju vyzvala na prijatie potrebných opatrení na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
18
Talianska republika na toto stanovisko odpovedala dvoma ďalšími ministerskými oznámeniami z 3. a 7. októbra 2005.
19
Keďže Komisia považovala situáciu naďalej za neuspokojivú, podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
20
Komisia tvrdí, že v súvislosti so všetkými činnosťami plánovanými v zmysle dotknutých programových dohôd, ktoré by mohli mať významný vplyv na dotknuté územie, sa neuskutočnil žiaden odhad dosahov v zmysle článku 6 ods. 3 smernice 92/43.
21
Poznamenáva, že rôzne správne rozhodnutia, ktorými boli uvedené činnosti schválené, sú v rozpore s uvedeným článkom 6 ods. 3, keďže plánované zásahy neboli predmetom postupov odhadu dosahov na životné prostredie napriek tomu, že mohli mať významný dosah na OCHÚ a NLEV Murgia Alta.
22
Komisia tvrdí, že právna povaha programových dohôd a aktov, ktoré z nich vyplývajú, nie je v súvislosti so záväzkami členských štátov podľa tohto ustanovenia relevantná.
23
Okrem toho uvádza, že časti území dotknutých predmetnými projektmi navzájom susedia, a je preto možné, že ide o významné globálne dosahy.
24
Komisia dopĺňa, že skutočnosť, že obec Altamura udelila len obmedzený počet stavebných povolení, že v roku 2003 neboli udelené žiadne ďalšie stavebné povolenia, že ostatné žiadosti o stavebné povolenie boli predmetom odhadu dosahov na životné prostredie a že prebieha projekt, s cieľom pristúpiť ku globálnemu odhadu dosahov v súvislosti s lokalitami, na ktorých už bola naplánovaná výstavba zariadení.
25
Tiež konštatuje, že nebol uvedený žiaden dôvod, ktorý by opodstatňoval neuskutočnenie odhadu dosahov, a že nebola predložená žiadna informácia, ktorá by preukázala, že dotknuté činnosti priemyselnej a živnostenskej výstavby by nemohli mať významné účinky na chránené územie.
26
Talianska republika poznamenáva, že programová dohoda nie je ani aktom, ktorý definuje právnu situáciu, ani správnym aktom a ani zmluvou, ale predstavuje procesný modul, v rámci ktorého verejné i súkromné osoby vopred definujú konanie a záväzky, ktoré majú byť v záujme dosiahnutia konečného cieľa dodržané. Z toho vyplýva, že sú potrebné iné správne opatrenia, aby boli práce uvedené v programovej dohode, ktorá je predmetom žaloby, skutočne realizované.
27
Tento členský štát ďalej uvádza, že právny režim týkajúci sa podpory zamestnanosti nemôže stanovovať výnimky z pravidiel upravujúcich ochranu územia a životného prostredia. V talianskej právnej úprave sú OCHÚ a lokality európskeho významu predmetom veľmi podobného režimu, ako je prísny právny režim parkov a iných prírodných území.
28
Talianska republika poukazuje na to, že obec Altamura udelila len obmedzený počet stavebných povolení v súvislosti s individuálnymi projektmi, z ktorých niektoré boli spojené s rozšírením existujúcich tovární a niektoré sa nachádzali na územiach určených na priemyselnú výstavbu. Po júni 2003 nebolo udelené žiadne stavebné povolenie a na projekty navrhnuté Consorzio di Sviluppo Murgiano a Consorzio San Marco nebol vydaný žiaden súhlas.
29
Tento členský štát zdôrazňuje, že reálne bolo uskutočnených len 15 projektov, ktoré sa týkali rôznych častí územia a spočívali v rozličných metódach realizácie vrátane napríklad novej výstavby alebo rozšírení. Tieto projekty nijak nesusedili a neexistuje ani žiaden všeobecný alebo územný plán, ktorý by sa ich týkal. Niektoré z týchto projektov boli podrobené odhadu dosahov, kým ostatné boli predmetom rôznych povolení v súvislosti s environmentálnymi a krajinnými aspektmi.
30
Talianska republika poukazuje na to, že obec Altamura sa v súvislosti so všetkými projektmi pripravuje na uskutočnenie globálneho odpadu dosahov a tiež na podporu iniciatív smerujúcich k zmierneniu prípadných účinkov na životné prostredie.
31
Tento členský štát dopĺňa, že všetky postupy týkajúce sa žiadostí o výstavbu továrne v obci Altamura boli prerušené do chvíle, kým budú pripravené výsledky vedeckých štúdií o odhade dosahov dotknutých projektov na životné prostredie.
Posúdenie Súdnym dvorom
32
Na úvod je potrebné poukázať na to, že ustanovenie, ktoré bolo podľa Komisie porušené, je súčasťou komplexného celku pravidiel, ktorých cieľom je – tak ako to vyplýva z tretieho a šiesteho odôvodnenia smernice – vytvorenie a správa území patriacich so európskej sústavy Natura 2000.
33
Článok 6 ods. 3 smernice 92/43 podriaďuje povinnosť vykonať primeraný odhad dosahov plánu alebo projektu na chránenú lokalitu podmienke, že tento plán alebo projekt môže túto lokalitu významne ovplyvniť (pozri rozsudok zo 7. septembra 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Zb. s. I-7405, bod 40).
34
Súdny dvor tiež v bode 43 tohto rozsudku zdôraznil, že spustenie mechanizmu ochrany životného prostredia upraveného v článku 6 ods. 3 smernice 92/43 vyžaduje existenciu pravdepodobnosti alebo rizika, že plán alebo projekt významne ovplyvnia predmetnú lokalitu.
35
Pokiaľ ide o toto kritérium, Súdny dvor v bodoch 46 až 48 rovnakého rozsudku upresnil, že ako vyplýva z článku 6 ods. 3 prvej vety uvedenej smernice v spojení s jej desiatym odôvodnením, význam dosahu plánov alebo projektov na lokalitu treba posudzovať vo vzťahu k cieľom jej ochrany. Ak teda nehrozí, že by plány alebo projekty napriek tomu, že majú na danú lokalitu vplyv, ohrozovali ciele jej ochrany, nemožno ich hodnotiť ako spôsobilé významne ovplyvniť predmetnú lokalitu. Posúdenie takého rizika sa musí uskutočniť hlavne vo svetle špecifických environmentálnych vlastností a podmienok lokality dotknutej týmito plánmi alebo projektmi.
36
Aby bolo možné posúdiť dôvodnosť výhrady formulovanej proti Talianskej republike, je potrebné umiestniť povinnosť vyplývajúcu z článku 6 ods. 3 smernice 92/43, tak ako je upresnená v predchádzajúcich bodoch, do kontextu žaloby o nesplnenie povinnosti podanej Komisiou na základe článku 226 ES.
37
V tejto súvislosti je predovšetkým potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Komisia musí Súdnemu dvoru predložiť dôkazy nevyhnutné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia, bez toho, aby sa mohla odvolať na akúkoľvek právnu domnienku (pozri rozsudok zo 14. júna 2007, Komisia/Fínsko, C-342/05, Zb. s. I-4713, bod 30 a citovanú judikatúru).
38
Okrem toho dôkazné bremeno, ktoré v rámci konania o nesplnení povinnosti spočíva na Komisii, sa musí určiť podľa typov povinností, ktoré smernice ukladajú členským štátom, a výsledkov, ktoré tieto štáty majú dosiahnuť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2002, Komisia/Francúzsko, C-60/01, Zb. s. I-5679, bod 25).
39
Pokiaľ ide o článok 6 ods. 3 smernice 92/43, Komisii prináleží predložiť dôkaz, že plán alebo projekt môže vo svetle špecifických environmentálnych vlastností a podmienok dotknutej lokality túto lokalitu významne ovplyvniť, berúc do úvahy ciele ochrany, ktoré pre ňu boli stanovené.
40
Pokiaľ ide o opatrenia, ktoré sú predmetom žaloby, na účely posúdenia jej dôvodnosti je potrebné rozlíšiť rôzne programové dohody na jednej strane a práce realizované po udelení stavebného povolenia obcou Altamura na strane druhej.
41
Po prvé, pokiaľ ide o programové dohody, ktoré sú v rôznych etapách vypracovania, je s ohľadom na argumentáciu žalovanej, podľa ktorej tieto dohody nemajú právne vlastnosti plánu alebo projektu v zmysle článku 6 ods. 3 smernice 92/43, potrebné poukázať na to, že Komisia sa v rámci žaloby o nesplnenie povinností uvedených v tomto ustanovení nemôže obmedziť len na tvrdenie o existencii takýchto dohôd, ale musí tiež predložiť dostatočne konkrétne dôkazy, aby bolo možné dospieť k záveru, že uvedené dohody prekračujú etapu predbežnej administratívnej úvahy a vykazujú taký stupeň presnosti pri plánovaní, ktorý vyžaduje environmentálny odhad ich účinkov.
42
Preto bez toho, aby bolo nevyhnutné určiť pôsobnosť a právne následky sporných programových dohôd v zmysle vnútroštátneho práva, je nutné konštatovať, že tým, že Komisia sa obmedzila len na poukázanie na tieto dohody, nepredložila dostatočne presné dôkazy, ktoré by Súdnemu dvoru umožnili dospieť k záveru, že v zmysle článku 6 ods. 3 smernice 92/43 ide o opatrenia, ktoré môžu ovplyvniť dotknutú lokalitu významným spôsobom.
43
Po druhé, pokiaľ ide o realizované práce a skutočnosti, na ktoré sa vzťahuje dôkazné bremeno týkajúce sa povinnosti uskutočniť odhad dosahov na životné prostredie, je potrebné konštatovať, že Komisia nepredložila Súdnemu dvoru presné údaje o geografickom umiestnení a rozsahu realizovanej výstavby vo vzťahu k lokalite. Na pojednávaní tiež pripustila, že takéto informácie nemá.
44
Komisia navyše nepredložila údaje týkajúce sa technickej povahy dotknutých prác a ani upresnenia o rozsahu, v akom tieto diela mohli vo svetle špecifických environmentálnych vlastností a podmienok lokality významne túto lokalitu ovplyvniť.
45
Za týchto okolností je nutné konštatovať, že Komisia si v súvislosti s údajným nesplnením povinnosti nesplnila svoju dôkaznú povinnosť.
46
Žaloba preto musí byť ako celok zamietnutá ako nedôvodná.
O trovách
47
Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Talianska republika navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Komisia Európskych spoločenstiev je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.