61999CC0038_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1 Die Kommission wirft der Französischen Republik vor, sie habe gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten(1) (im Folgenden: Richtlinie) verstoßen.
Sie stützt ihre Klage auf vier Klagegründe, die sich auf die Nichtumsetzung des in der Richtlinie aufgestellten "Grundsatzes des lückenlosen Schutzes", dessen Verletzung durch Einführung bestimmter Stichtage für den Beginn und das Ende des Verbotes der Jagd auf Vögel und die fehlende Mitteilung der Stichtage für die Jagdsaison in den Departements Bas-Rhin, Haut-Rhin und Moselle beziehen, die einer verwaltungsrechtlichen Sonderregelung unterliegen.
2 Die Jagd ist eine Tätigkeit von außergewöhnlicher Bedeutung, und dies nicht nur für diejenigen, die sie praktizieren, sondern auch, weil sie das Eigentumsrecht, die Sicherheit von Menschen sowie die Erhaltung der Umwelt und der Tierarten berührt, also Güter, die als gemeinsames Erbe betrachtet werden, das bewahrt und mit den zukünftigen Generationen geteilt werden muss.
Der spanische Philosoph José Ortega y Gasset hat behauptet, dass "die Jagdleidenschaft in der Natur des Menschen liegt und im tiefsten Inneren seines Seins wurzelt"(2), um sodann auszuführen, dass "die jugendliche Jagdleidenschaft in Verbindung mit der amourösen Einbildungskraft den gesamten Prozess dessen auslöst, was man als Zivilisierung bezeichnet hat"(3).
Die so unterschiedlichen Interessen, die in der Jagdtätigkeit aufeinander treffen, rufen unvermeidbare Konflikte hervor, um deren Lösung sich das Recht bemüht.
3 Das Jagdrecht weist in Frankreich eine historische und politische Dimension auf, die ihm ein besonderes Profil verleiht. Es war nämlich während der Revolution Ende des achtzehnten Jahrhunderts Gegenstand von Debatten zwischen denen, die wie Mirabeau die Ansicht vertraten, dass dieses Recht allein dem Eigentümer des Gebietes zustehe, auf dem das Wild gejagt werde, wobei sie sich auf die unter dem Ancien Régime geltende Auffassung stützten, wonach die Jagd ein Privileg des Adels war, und denen, die dieses Recht, Robespierre folgend, zugunsten jedes Bürgers an jedem Ort einführen wollten(4).
4 Außerdem ist die Zahl der Jäger in Frankreich sehr hoch, und jede Maßnahme, die sie betrifft, kann sich bei einer Wahl auswirken. Das Problem wir noch delikater, wenn man berücksichtigt, dass Frankreich die längste Jagdzeit der Europäischen Union hat, nämlich siebeneinhalb Monate pro Jahr im Vergleich zu fünfeinhalb Monaten in Belgien, viereinhalb Monaten in Italien und vier Monaten in Spanien(5).
Die Richtlinie 79/409
5 Die Richtlinie 79/409 betrifft unmittelbar "die Erhaltung sämtlicher wild lebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten ... heimisch sind" (Artikel 1 Absatz 1). Sie wurde auf der Grundlage des früheren Artikels 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 308 EG) erlassen, als Reaktion auf den in bestimmten Fällen sehr raschen Rückgang der Bestände bei vielen Vogelarten. Dieser Rückgang bildet eine ernsthafte Gefahr für die Erhaltung der natürlichen Umwelt und des biologischen Gleichgewichts (zweite Begründungserwägung).
6 Die Richtlinie zielt somit klar auf die Erhaltung der Vogelarten ab, indem sie insbesondere Zerstörung und Verschmutzung ihrer Lebensräume, Fang und Ausrottung der Vögel sowie den Handel verbietet, der zu derartigen Praktiken führt (Artikel 5 und 6).
Die Verbote gelten jedoch nicht uneingeschränkt: Die Richtlinie bezweckt die Erreichung dessen, was sie das "natürliche Gleichgewicht der Arten innerhalb vertretbarer Grenzen" nennt (achte Begründungserwägung) und empfiehlt, den Umfang der Erhaltungsmaßnahmen an die "Situation der einzelnen Vogelarten" (siebte Begründungserwägung) und an die "besonderen Gegebenheiten in den verschiedenen Gegenden" (zehnte Begründungserwägung) anzupassen, wobei sie bestimmte Formen "zulässiger Nutzung" einiger Vogelarten gestattet, die "mit der Erhaltung der Bestände dieser Arten auf ausreichendem Niveau vereinbar" sind (elfte Begründungserwägung).
Aus diesen Gründen bestimmt Artikel 2 in dem Bestreben, die verschiedenen Erwägungen zusammenzufassen, dass die von den Mitgliedstaaten zu ergreifenden Schutzmaßnahmen "auf einem Stand" sein müssen, "der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird".
Konkret erlaubt die Richtlinie die Jagd auf die in Anhang II (Artikel 7 Absatz 1) abschließend aufgeführten Arten unter den in Artikel 7 aufgestellten Bedingungen, von denen die in Absatz 4 genannten zu erwähnen sind:
"(4) Die Mitgliedstaaten vergewissern sich, dass bei der Jagdausübung - gegebenenfalls unter Einschluss der Falknerei -, wie sie sich aus der Anwendung der geltenden einzelstaatlichen Vorschriften ergibt, die Grundsätze für eine vernünftige Nutzung und eine ökologisch ausgewogene Regulierung der Bestände der betreffenden Vogelarten, insbesondere der Zugvogelarten, eingehalten werden und dass diese Jagdausübung hinsichtlich der Bestände dieser Arten mit den Bestimmung aufgrund von Artikel 2 vereinbar ist. Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Wenn es sich um Zugvögel handelt, sorgen sie insbesondere dafür, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt werden. Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle zweckdienlichen Angaben über die praktische Anwendung der Jagdgesetzgebung."(6)
Auf die letzten drei Sätze des Artikels 7 Absatz 4 ist die Klage der Kommission gestützt.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes
7 Ausgehend von der Ausrichtung der Richtlinie auf Erhaltung und dem Ausnahmecharakter der Jagdtatbestände hat der Gerichtshof eine besonders klare Rechtsprechung entwickelt. Einschlägig sind insbesondere die beiden folgenden Rechtssachen.
8 Im Urteil Kommission/Italien vom 17. Januar 1991(7) hatte das Plenum des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit der italienischen Jagdbestimmungen mit Artikel 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 der Richtlinie zu befinden. Zu prüfen war, ob Italien seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie nachgekommen war, als es die Stichtage für Beginn und Ende des Jagdverbots festgesetzt hatte.
Von den Ausführungen, aufgrund deren der Klage stattgegeben wurde, möchte ich die Randnummer 14 hervorheben:
"[Es] ist zu bemerken, dass Artikel 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 der Richtlinie das Ziel verfolgt, für die Zeiträume, in denen das Überleben der wild lebenden Vogelarten besonders gefährdet ist, einen lückenlosen Schutz zu gewährleisten. Infolgedessen darf der Schutz vor Bejagung nicht auf die - aufgrund der durchschnittlichen Brut- und Aufzuchtzyklen sowie der Wanderbewegungen ermittelte - Mehrzahl der Vögel einer bestimmten Art beschränkt werden. Es wäre mit den Zielen der Richtlinie unvereinbar, wenn ein Teil der Population einer Vogelart im Falle einer verlängerten Aufzuchtzeit der Jungvögel und einer vorzeitigen Migration nicht in den Genuss des vorgesehenen Schutzes käme."
9 Im Urteil Association pour la protection des animaux sauvages u. a. vom 19. Januar 1994(8) (im Folgenden: Urteil APAS) konnte das Plenum des Gerichtshofes erneut - diesmal im Wege der Vorabentscheidung - zur Reichweite der Verbote des Artikels 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 der Richtlinie Stellung nehmen.
Mit seiner ersten Vorlagefrage hatte das Tribunal administratif Nantes wissen wollen, ob das Ende der Jagdzeit für Zug- und Wasservögel unter Berücksichtigung dessen festgelegt werden konnte, dass der Beginn des Vogelzuges von Jahr zu Jahr variieren kann. Der Gerichtshof hat auf die im Urteil Kommission/Italien aufgestellten Grundsätze hingewiesen und die Schlussfolgerung gezogen, dass
"das Datum für das Ende der Jagdzeit für Zugvögel und jagdbare Wasservögel nach einer Methode festzusetzen ist, die einen lückenlosen Schutz dieser Art während des Zeitraums des Frühjahrszuges gewährleistet, und dass infolgedessen Methoden, die darauf abzielen oder dazu führen, dass dieser Schutz für einen bestimmten Prozentsatz der Vögel einer Art nicht gilt, mit dieser Bestimmung nicht vereinbar sind"(9).
10 Mit seiner zweiten Frage wollte das vorlegende Gericht genau dargelegt haben, ob die nationalen Behörden durch die Richtlinie ermächtigt sind, nach den betreffenden Vogelarten gestaffelte Daten für das Ende der Jagdzeit festzusetzen.
Der Gerichtshof sah es grundsätzlich als erwiesen an, dass die Staffelung von Daten für das Jagdverbot mit zwei Nachteilen verbunden ist: zum einen führte die Jagdtätigkeit zu Störungen bei den anderen Vogelarten, für die die Jagd bereits beendet sei, und zum anderen bestehe die Gefahr von Verwechslungen zwischen den verschiedenen Arten.
Unter diesen Umständen hat er wie folgt geantwortet:
"[D]ie nationalen Behörden [sind] nach der Richtlinie nicht befugt ..., nach Vogelarten gestaffelte Daten für das Ende der Jagdzeit festzusetzen, es sei denn, der betreffende Mitgliedstaat kann für jeden Einzelfall anhand geeigneter wissenschaftlicher und technischer Daten nachweisen, dass eine Staffelung der Daten für das Ende der Jagdzeit einen lückenlosen Schutz der Vogelarten, die von dieser Staffelung betroffen werden können, nicht verhindert."(10)
Die dritte damals gestellte Vorlagefrage ist im vorliegenden Fall nicht von Interesse.
11 Schematisch lässt sich zu dieser Auffassung festhalten, dass Methoden zur Festsetzung der Stichtage für das Jagdverbot, die eine beträchtliche, aber unvollständige Garantie bieten, mit der Richtlinie unvereinbar sind und daher abgelehnt werden müssen. Ferner muss für jedes System der Staffelung des Jagdverbots für die verschiedenen Arten der wissenschaftliche und technische Beweis vorliegen, dass es die Vollständigkeit des mit der Richtlinie bezweckten Schutzes nicht gefährdet.
Die streitige französische Regelung
12 Nach Artikel L.224-2 des Code rural in der Fassung des Gesetzes 94-591 vom 15. Juli 1994 (im Folgenden: "Gesetz von 1994") konnte die Verwaltung die Stichtage für die Eröffnung der Jagd auf Wasser- und Zugvögel (diese Kategorie entspricht der in der Richtlinie verwendeten Kategorie "Zugvögel") festsetzen, ohne dass ihr insoweit Kriterien oder Grenzen vorgegeben waren. Die allgemeine Jagdsaison begann an einem Sonntag im September, der je nach Region unterschiedlich sein konnte (Artikel R.224-4 des Code rural), während die Jagd auf Zugvögel grundsätzlich nicht früher beginnen durfte (Artikel R.224-5 des Code rural)(11), es sei denn, der zuständige Minister traf insofern eine andere Entscheidung (Artikel R.224-6 des Code rural). So wurde z. B. mit verschiedenen Erlassen des Umweltministers vom 29. Mai 1997 die vorzeitige Eröffnung der Jagd auf Wasservögel in 68 Departements genehmigt (im Folgenden: Ministerialerlasse von 1997).
Derselbe Artikel L.224-2 sah auch für das Ende der Jagd ein System von Stichtagen vor, die nach den verschiedenen Arten gestaffelt waren. Der Zeitplan für das Ende der Jagdzeit erstreckte sich vom 31. Januar für die Stockente bis zum letzten Tag im Februar für die später wandernden Arten. Die Verwaltungsbehörde konnte diese Stichtage unter bestimmten Bedingungen vorverlegen.
13 Mit dem Gesetz 98-549 vom 3. Juli 1998 (im Folgenden: Gesetz von 1998) wurden wichtige Änderungen eingeführt.
In Bezug auf die Regelung über die Festsetzung von Stichtagen für die Eröffnung der Jagdsaison enthält der neue Artikel L.224-2 Absatz 2 eine Tabelle mit den Stichtagen der vorgezogenen Eröffnung der Jagd in 68 Departements. Diese Stichtage stimmen im Allgemeinen mit denen überein, die in den Ministerialerlassen von 1997 vorgesehen sind.
Hinsichtlich des Endes der Jagdsaison behält das Gesetz von 1998 im Wesentlichen das gestaffelte System bei, das bereits in Kraft war, schafft aber die Möglichkeit für die Verwaltung ab, die Stichtage vorzuverlegen.
Die Vertragsverletzungsklage
14 Die Kommission hat am 10. Februar 1999 die vorliegende Klage erhoben, nachdem sie am 5. August 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die französischen Behörden gerichtet und diese aufgefordert hatte, die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie zu ergreifen. Diese Aufforderung ist zwei Monate später verstrichen, ohne dass die französischen Behörden ihr zur Zufriedenheit der Kommission nachgekommen wären.
15 Die Klage ist auf vier verschiedene Klagegründe gestützt:
a)
Nichtumsetzung des Grundsatzes des lückenlosen Schutzes;
b)
Festsetzung zu früher Stichtage für die Eröffnung der Jagdzeit;
c)
Festsetzung zu später Stichtage für das Ende der Jagdzeit;
d)
fehlende Mitteilung der Bestimmungen für die Departements Bas-Rhin, Haut-Rhin und Moselle.
16 Zum Zwecke der besseren Erläuterung werde ich zunächst die Klagegründe b und c gemeinsam, sodann den Klagegrund d und schließlich den Klagegrund a prüfen.
Die Beurteilung der Klage
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Zur angeblichen Vertragsverletzung aufgrund der zu frühen Eröffnung und des späten Endes der Jagdzeit
17 Die Kommission behauptet, dass die verschiedenen französischen Regelungen über den Stichtag für die Eröffnung der Jagd auf Zugvögel nicht mit der Richtlinie vereinbar seien, weil sie das in Artikel 7 Absatz 4 aufgestellte Jagdverbot während der Nist-, Brut- und Aufzuchtzeit nicht berücksichtigten.
18 Hinsichtlich der Regelung, die durch das Gesetz von 1994 eingeführt wurde, meint die Kommission, dass die mit den Ministerialerlassen von 1997 festgelegten Stichtage auf keinen wissenschaftlichen Beleg gestützt seien und zu früh lägen, um den lückenlosen Artenschutz gewährleisten zu können. Die Kommission führt insoweit eine von einer offiziellen französischen Einrichtung, dem Office national de la chasse (im Folgenden: ONC), erarbeitete Studie vom Februar 1998 an, aus der sich ergebe, dass sich die Zeiten der Jagd auf Stockenten und Kammblesshühner in der Saison 1997/1998 erheblich mit den Nist-, Brut- und Aufzuchtzeiten überschnitten hätten.
Die Kommission erwähnt auch einige Urteile des Conseil d'État (Staatsrat) vom 11. Mai 1998, mit denen verschiedene Ministerialerlasse von 1997 mit der Begründung aufgehoben wurden, dass die Eröffnung der Jagd zu einer Zeit an einem Ort erlaubt worden sei, zu der die Brut- und Aufzuchtphase der verschiedenen Vogelarten nicht abgeschlossen gewesen seien, unter Verstoß gegen die in der Richtlinie festgelegten Ziele.
19 Die Kommission ist der Meinung, dass die aus dem Gesetz von 1998 hervorgegangene Regelung die behauptete Vertragsverletzung nur verschlimmert habe, da, auch wenn materiell keine größere Änderung erfolgt sei, eine vorläufige, im Ermessen des Ministers stehende Regelung durch eine Norm von Gesetzesrang ersetzt worden sei, die verbindlich und von Dauer sei.
20 In ihrer Klagebeantwortung macht die französische Regierung geltend, sie habe bei der Festlegung der Stichtage für den Beginn des Verbotes der Jagd auf Wasservögel eine vom ONC und dem staatlichen Muséum national d'histoire naturelle gemeinsam entwickelte Methode berücksichtigt. Diese Methode basiere auf den aus dem Verhalten der Vögel in den letzten fünf Jahren ableitbaren Durchschnittsdaten und ermögliche den Schutz der Zugvogelarten gegen jeden "bedeutenden Eingriff" (prélèvement significatif) in ihren Bestand.
21 Der Einwand der französischen Regierung ist zurückzuweisen. Aus ihrem eigenen Vorbringen ergibt sich, dass die Stichtage für den Beginn des Jagdverbots, die in den Ministerialerlassen von 1997 ebenso wie im Gesetz von 1998 festgesetzt sind, den Schutz der Population von Zugvögeln vor erheblichen Verlusten bezwecken. Wie jedoch der Gerichtshof im Urteil Kommission/Italien(12) ausgeführt hat, darf "der Schutz vor Bejagung nicht auf die ... Mehrzahl der Vögel einer bestimmten Art beschränkt werden"(13). Die Richtlinie enthält keine Begriffe wie "bedeutender Eingriff"; der Schutz, den sie anstrebt, ist ein lückenloser. Die Methoden, die darin bestehen, aus diesem Schutz einen bestimmten Prozentsatz von Vögeln einer Art auszunehmen oder die zu einem solchen Ergebnis führen, stehen daher den Zielen der Richtlinie entgegen(14).
22 Der Klagegrund der Festlegung zu früher Stichtage für die Eröffnung der Jagd greift daher durch.
23 Dasselbe gilt meines Erachtens für die Wahl der Stichtage für das Ende der Jagd.
24 Nach Auffassung der Kommission lassen die im Gesetz von 1994 ausdrücklich aufgeführten Stichtage für das Ende der Jagd die Überschneidung der Jagdsaison mit dem wissenschaftlich belegten Beginn des Rückzuges von 31 Arten zu, bei zwölf dieser Arten um mehr als 20 Tage. Das Gesetz von 1998 hat in dieser Hinsicht keine bedeutende Änderung eingeführt.
25 Die französische Regierung räumt von Anfang an ein, dass einige der Stichtage für das Ende der Jagdzeit, die gemäß den Gesetzen von 1994 und 1998 festgesetzt worden sind, im Hinblick auf Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie beanstandet werden könnten. Sie seien jedoch auf die ORNIS-Methode gestützt, die im April 1993 von dem aufgrund von Artikel 16 der Richtlinie geschaffenen Ausschuss (ORNIS-Ausschuss) verabschiedet und von der Kommission am 24. November 1993 veröffentlicht worden sei. Diese Methode erlaube die Festsetzung gestaffelter Stichtage für das Ende der Jagdzeit auf der Grundlage zweier kombinierter Kriterien, nämlich des Erhaltungszustands der betreffenden Art und ihrer frühzeitigen oder späten Wanderung. Die ORNIS-Methode lasse eine Überschneidung zu, sofern sie nicht einen erheblichen Prozentsatz der Vögel einer Art betreffe.
26 Aus den vorher dargelegten Gründen muss diese Argumentation zurückgewiesen werden. Eine Methode, die darin besteht, einen bestimmten Prozentsatz von Vögeln einer Art von dem Schutz auszunehmen, ist nämlich mit Artikel 7 Absatz 4 unvereinbar.
27 Überdies gebe es auch bei der Staffelung von Stichtagen für das Ende der Jagdzeit Schwierigkeiten im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der Gemeinschaftsregelung.
Wie der Gerichtshof im Urteil APAS ausgeführt hat, bringt die gestaffelte Festsetzung von Stichtagen für das Ende der Jagdzeit im Hinblick auf die mit der Richtlinie bezweckte Erhaltung der Arten zwei schwerwiegende Gefahren mit sich: die unvermeidlichen Störungen, die durch die Jagdtätigkeit auch bei den Vogelarten, für die die Jagd bereits beendet ist, hervorgerufen werden, und die Gefahr, dass die Jäger die verschiedenen Arten bei der Abgabe des Schusses verwechseln. In Anbetracht dieser Nachteile hat der Gerichtshof erklärt, dass eine Methode, die der in Frankreich angewandten Methode ähnlich war, mit der Richtlinie nur vereinbar sei, wenn "der betreffende Mitgliedstaat für jeden Einzelfall anhand geeigneter wissenschaftlicher und technischer Daten nachweisen [kann], dass eine Staffelung der Daten für das Ende der Jagdzeit einen lückenlosen Schutz der Vogelarten, die von dieser Staffelung betroffen werden können, nicht verhindert".
Da sich der von der französischen Regierung gelieferte Beweis jedoch auf einen Schutz bezieht, der, wie ich geschlossen habe, nicht lückenlos ist, kann er nicht die vom Gerichtshof im Urteil APAS in Betracht gezogene Annahme rechtfertigen.
28 Aus diesem Grund greift auch der Klagegrund der Festsetzung verspäteter Stichtage für das Ende der Jagdzeit für Zugvögel durch.
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Zur angeblichen Vertragsverletzung aufgrund der fehlenden Mitteilung der in den Departements Bas-Rhin, Haut-Rhin und Moselle geltenden Stichtage für die Jagd
29 Artikel 7 Absatz 4 letzter Satz der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, der Kommission alle zweckdienlichen Angaben über die praktische Umsetzung der Jagdgesetzgebung zu übermitteln.
Die Kommission behauptet, sie habe keine Mitteilung zu diesen drei französischen Departements erhalten.
30 Zu diesem Klagegrund genügt die Feststellung dass die französische Regierung einräumt, der Kommission vor Ablauf der Antwortfrist auf die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht die in den Departements Bas-Rhin, Haut-Rhin und Moselle geltenden Vorschriften mitgeteilt zu haben, die in die Artikel R.229-1 ff. des Code rural aufgenommen worden seien.
31 Folglich greift auch der dritte Klagegrund durch.
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Zur angeblichen Vertragsverletzung wegen der Nichtumsetzung des Grundsatzes des lückenlosen Schutzes im innerstaatlichen Recht
32 In den vorangegangenen Nummern bin ich zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 der Richtlinie verstoßen hat, indem sie das Jagdverbot für Zugvögel nicht so ausgestaltet hat, dass für diese ein absoluter Schutz in bestimmten Zeiträumen, in denen der sie besonders verwundbar sind, gewährleistet ist.
33 Die Kommission macht als gesonderten Klagegrund geltend, dass Frankreich die in diesen beiden Sätzen des Artikels 7 enthaltenen Bestimmungen nicht in seine Rechtsvorschriften aufgenommen habe.
34 Die französische Regierung bestreitet nicht, dass dies unterblieben sei.
35 Man könnte die Ansicht vertreten, dass sich die Wirksamkeit dessen, was ich als den "Grundsatz des lückenlosen Schutzes"(15) bezeichnet habe, in der Festlegung eines Jagdverbots erschöpft, das die Nist-, Brut- und Aufzuchtzeiten sowie die Zeiten des Rückflugs der Zugvögel respektiert. In diesem Fall müsste man sich fragen, welchen zusätzlichen Nutzen es hätte, im nationalen Recht einen Grundsatz aufzustellen, dessen Einhaltung mit der Durchführungsregelung vorgeschrieben werden muss.
Dies ist die Auffassung der französischen Regierung, die sich dafür auf die Rechtsprechung insbesondere im Urteil vom 27. April 1988 in der Rechtssache Kommission/Frankreich(16) beruft, wonach "die Umsetzung von Gemeinschaftsbestimmungen in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme der Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert[;] ihr [kann] durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden ..., wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Gemeinschaftsbestimmungen hinreichend klar und bestimmt gewährleistet"(17).
36 Ich bin nicht überzeugt, dass im vorliegenden Fall die Umsetzung eines Grundsatzes, wie er in Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie enthalten ist, in das französische Recht von rein formeller Bedeutung ist. Mit anderen Worten, ich glaube nicht, dass die vollständige Anwendung der Richtlinie gewährleistet sein kann, ohne dass der Grundsatz des lückenlosen Schutzes in den französischen Rechtsvorschriften aufgestellt ist.
37 Wie der Gerichtshof im bereits genannten Urteil Kommission/Italien anerkannt hat, "[unterliegen] die Wanderungsbewegungen der Vögel gewissen Schwankungen ..., die aufgrund der Wetterverhältnisse insbesondere die Zeiträume betreffen, in denen jene Vorgänge stattfinden. So ... kann es sein, dass manche Tiere einer bestimmten Zugvogelart in einem gegenüber den durchschnittlichen Wanderungsbewegungen verhältnismäßig frühen Zeitpunkt zu ihren Nistplätzen zurückkehren."(18) Das gilt umso mehr, als die betreffenden Vogelarten sich regelmäßig zwischen Nist- und Wanderungsgebieten bewegen, die manchmal sehr weit voneinander entfernt liegen, dabei zahlreiche Grenzen und verschiedene Länder überqueren und in ein und derselben Vogelart verschiedene Populationen anzutreffen sein können, die manchmal voneinander abweichenden Routen in verschiedene Gebiete folgen.
So veränderlich wie das Verhalten der Vögel, so veränderlich, oder besser evolutiv, ist auch das Niveau der wissenschaftlichen Erkenntnisse über dieses Verhalten, wie die Klägerin und die Beklagte übereinstimmend ausführen.
Es ist daher wünschenswert, dass der Unbeständigkeit, die die Grundlagen kennzeichnen, die als Orientierungskriterien für die Festsetzung der Stichtage der Jagdsaison für Vögel dienen, eine flexible Regelung entspricht, die sich den verschiedenen tatsächlichen Gegebenheiten und den wissenschaftlichen Erkenntnissen anpassen kann, vor allem, wenn die längste Jagdsaison innerhalb der Europäischen Union beibehalten werden soll(19). Nur eine Behörde wie die Aufsichtsbehörde scheint imstande zu sein, die gebotenen Schutzmaßnahmen rechtzeitig und rasch zu ergreifen; diese oder jede andere Behörde, die mit einer derartigen Aufgabe betraut ist, muss in einem klaren und präzisen rechtlichen Rahmen handeln, der den Anforderungen der Richtlinie angemessen ist. Deshalb bin ich der Ansicht, dass für die vollständige Umsetzung der Richtlinie in die innerstaatliche Rechtsordnung der in Artikel 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 verankerte Grundsatz mit hinreichend verbindlichem Rang aufgestellt werden muss.
Meine Meinung steht zudem im Einklang mit dem Gedanken des Gerichtshofes, wonach der Genauigkeit der Anpassung des nationalen Rechts an eine Richtlinie "in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist, [besondere Bedeutung zukommt]"(20).
38 Im Gegensatz dazu begründet die beklagte Regierung die Wirksamkeit, die der Grundsatz des lückenlosen Schutzes in der nationalen Rechtsordnung entfalte, mit der Verweisung auf den Streit in der Rechtsprechung, zu dem die Frage der Vereinbarkeit der Ministerialerlasse von 1997 und des Gesetzes von 1998 mit den Bestimmungen der Richtlinie in Frankreich geführt habe(21).
39 Ohne auf den Inhalt dieser Entscheidungen näher einzugehen, ist meines Erachtens schon die Existenz dieses Streites - der außerdem für den vorliegenden Fall in zeitlicher Hinsicht irrelevant ist, da die angeführten Entscheidungen nach Ablauf der Frist ergangen sind, die mit der dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegenden Aufforderung gesetzt worden ist -(22) ein Beweis für die Rechtsunsicherheit, die dem französischen Recht zuzuschreiben ist, und bestätigt gerade die Notwendigkeit, die Verpflichtungen des Artikels 7 Absatz 4 der Richtlinie im innerstaatlichen Recht ausdrücklich zu regeln.
40 Jedenfalls ist es tröstlich, die Gesetzestreue festzustellen, die die französischen Gerichte hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts an den Tag legen. Insbesondere zu begrüßen sind die Urteile des Conseil d'État vom 3. Dezember 1999 und vom 21. April 2000, die die beklagte Regierung zu den Akten gereicht hat, wonach nahezu die gesamten Bestimmungen des Artikels L.224-2 Absatz 2 des Code rural in der Fassung des Gesetzes von 1998 mit dem von der Richtlinie verfolgten Ziel des Artenschutzes unvereinbar sind.
41 Schließlich stelle ich mit Genugtuung fest, dass der am 28. Juni 2000 von der Assemblée nationale endgültig verabschiedete Gesetzesentwurf Artikel L.224-2 u. a. in der Weise abändert, dass darin folgende Vorschrift eingefügt wird: "Vögel dürfen weder während der Nistzeit noch während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Zugvögel dürfen darüber hinaus bei ihrer Rückkehr zu ihren Nistplätzen nicht bejagt werden."
Die neuen Rechtsvorschriften sehen auch vor, dass die Durchführungsvorschriften zu diesen Verboten durch Dekret (des Conseil d'État) ergehen.
42 Somit greift auch dieser Klagegrund durch, weshalb ich vorschlage, der Klage in vollem Umfang stattzugeben und der Beklagten gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Ergebnis
43 Aus all diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, der Klage der Kommission in vollem Umfang stattzugeben und festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten verstoßen hat, dass sie die Bestimmungen des Artikels 7 Absatz 4 Sätze 2 und 3 der Richtlinie nicht in nationales Recht umgesetzt, das in der Richtlinie geregelte Jagdverbot für Vögel nicht diesen Bestimmungen entsprechend festgelegt und der Kommission nicht alle zweckdienlichen Angaben über die praktische Anwendung der Jagdgesetzgebung in den Departements Bas-Rhin, Haut-Rhin und Moselle übermittelt hat, und ferner, der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 103, S. 1.
(2) - Ortega y Gasset, J., "La caza solitaria", Obras completas, tomo 9, Alianza Editorial, Madrid, 1997, S. 454.
(3) - A. a. O., S. 456.
(4) - Die erstgenannte Ansicht fand Eingang in das Dekret der Assemblé constituante (verfassungsgebende Versammlung) vom 2. August 1789, in der der Grundsatz verankert war, dass "jeder Eigentümer auf seinem eigenen Grund und Boden berechtigt ist, jede Art von Wild zu töten".
(5) - Cassia, P., und Saulnier, E., "La loi du 3 juillet 1998 sur la chasse et le droit communautaire: error communis facit ius?", Revue Europe, Juli 1999, S. 5 bis 8.
(6) - Nicht kursiv im Original.
(7) - Rechtssache C-157/89 (Slg. 1991, I-57).
(8) - Rechtssache C-435/92 (Slg. 1994, I-67).
(9) - Randnr. 13.
(10) - Randnr. 22.
(11) - Eingeführt durch Dekret Nr. 90-879 vom 28. September 1990.
(12) - Zitiert oben in Nr. 8.
(13) - Randnr. 14 (nicht kursiv im Original).
(14) - Urteil APAS (zitiert oben in Nr. 9, Randnr. 13).
(15) - Der nichts anderes als ein Syntagma ist, das dazu dient, kurz die Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie ins Gedächtnis zu rufen.
(16) - Rechtssache C-252/85 (Slg. 1988, I-2243).
(17) - Randnr. 5.
(18) - Randnr. 12.
(19) - Siehe oben, Nr. 4.
(20) - Urteile vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache 262/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 3073, Randnr. 9), vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache 247/85 (Kommission/Belgien, Slg. 1987, 3029, Randnr. 9), vom 13. Oktober 1987 in der Rechtssache 236/85 (Kommission/Niederlande, Slg. 1987, 3989, Randnr. 5) und Kommission/Frankreich (Randnr. 5).
(21) - Die französische Regierung führt folgende Entscheidungen an: Urteil des Tribunal administratif Dijon vom 24. November 1998, Association Côte d' Or Nature Environnement; Urteil des Tribunal administratif Grenoble vom 10. Dezember 1998, Centre ornithologique Rhône-Alpes; Urteil des Tribunal administratif Pau vom 17. Dezember 1998, Association FNE; Urteil des Tribunal administratif Bordeaux vom 30. Dezember 1998, Association FNE; Urteil der Cour administrative Bordeaux vom 10. Mai 1999, Fédération départementale du Gers.
(22) - Siehe oben, Nr. 14.