61999CC0120_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Al amparo del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), la República Italiana pide al Tribunal de Justicia que anule el artículo 2 y la tabla del anexo relativa al atún rojo del Reglamento (CE) nº 49/1999 del Consejo, de 18 de diciembre de 1998, por el que se establecen para 1999 los totales admisibles de capturas de determinadas poblaciones de peces altamente migratorios, su distribución en cuotas entre los Estados miembros y determinadas condiciones en que pueden pescarse (en lo sucesivo, «Reglamento» o «Reglamento nº 49/1999»).
2. En su opinión, y por las razones de las que en su momento dejaré constancia, los porcentajes señalados en el apartado 1 del artículo 2 y las cuotas previstas en el apartado 2 del mismo precepto, en relación con el anexo, son ilegales y le causan un grave perjuicio.
II. La protección internacional de los túnidos
3. El 14 de mayo de 1966 fue firmado en Río de Janeiro el Convenio internacional para la conservación de los túnidos del Atlántico (en lo sucesivo, «Convenio»), que entró en vigor el 21 de marzo de 1969. Su objetivo es conseguir la conservación y la gestión de los túnidos en el Atlántico, mediante la colaboración de las partes firmantes en el mantenimiento de las poblaciones de estos peces en niveles que permitan capturas máximas sostenidas.
4. Con el fin de alcanzar los objetivos propuestos, el Convenio creó la Comisión internacional para la conservación del atún del Atlántico (en lo sucesivo, «Comisión del Atún»), a la que atribuyó la potestad de hacer recomendaciones, vinculantes para las partes una vez transcurridos seis meses desde su notificación y salvo objeción presentada en ese plazo. Los Estados signatarios se comprometieron a adoptar todas las disposiciones precisas para asegurar la aplicación del Convenio.
5. En su novena reunión extraordinaria, que tuvo lugar en Madrid durante los meses de noviembre y de diciembre de 1994, la Comisión del Atún fijó por primera vez, a causa del exceso en la explotación, un total admisible de capturas de atún rojo para 1995, limitándolas al más alto de los niveles alcanzados en 1993 y en 1994. A partir de 1996 debían ser aplicadas las medidas necesarias para reducir progresivamente las presas al 75 % de las producidas en 1995, objetivo que habría de ser alcanzado antes de que expirase el año 1998. Esta recomendación fue comunicada a los Estados que, como la República Italiana, no eran aún parte del Convenio y al Consejo General de Pesquerías para el Mediterráneo, solicitando cooperación. Su entrada en vigor fue prevista para el 2 de octubre de 1995.
6. La Comisión del Atún adoptó en su decimocuarta reunión ordinaria, celebrada también en Madrid, en noviembre de 1995, una recomendación por la que, atendiendo a las importantes capturas de atún rojo realizadas durante 1994 por las pesquerías francesas, establecía unos límites específicos para Francia durante el trienio 1996/1998 en el mar Mediterráneo y en el océano Atlántico oriental. Esta recomendación, cuya vigencia se inició el 22 de junio de 1996, fue derogada por la número 98-5, adoptada en Santiago de Compostela en el mes de noviembre de 1998.
7. En la décima reunión extraordinaria, desarrollada en el mes de noviembre de 1996 en San Sebastián, la Comisión del Atún aprobó una nueva recomendación, que fue comunicada oficialmente el 3 de febrero de 1997 y que entró en vigor el 4 de agosto siguiente, por la que las partes contratantes que superasen sus respectivas cuotas de pesca sufrirían, durante el siguiente período de gestión, una reducción del 100 % del exceso, que podría alcanzar el 125 % si se produjese durante dos períodos de gestión consecutivos. La aplicación de la reducción quedaría diferida a un período de gestión posterior al siguiente a aquél en que se produjo el exceso si, en el momento de fijación de las cuotas, se careciese de todos los datos relativos a las capturas de dicho período. De este modo, los excesos de 1997 serían aplicados a las cuotas de 1999 y no a las de 1998. Así se acordó en una recomendación complementaria adoptada con ocasión de la undécima reunión extraordinaria, desarrollada en Santiago de Compostela entre el 16 y el 23 de noviembre de 1998, que fue comunicada a las partes el 22 de diciembre de ese año y que entró en vigor el 21 de junio del siguiente.
III. La incorporación de la Comunidad a la Comisión del Atún y su reflejo en el derecho comunitario
8. Por Decisión de 9 de junio de 1986, el Consejo aprobó la adhesión de la Comunidad a la Comisión del Atún, que tuvo lugar el día 14 de noviembre de 1997.
9. Mediante Reglamento (CE) nº 65/98 del Consejo, de 19 de diciembre de 1997, y con la finalidad de dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión del Atún, se procedió a la distribución entre los Estados miembros del cupo de atún rojo asignado a la Comunidad para la campaña de 1998.
10. En el párrafo tercero del artículo 1 del citado Reglamento quedó previsto que la Comisión Europea negociaría con la Comisión del Atún la revisión de las cifras de capturas, «con el fin de permitir el ajuste posterior de estas cuotas de los Estados miembros correspondientes al atún rojo». Una vez aprobadas, la Comisión Europea procedería cuanto antes a adaptar las cuotas de los distintos Estados miembros.
11. En cumplimiento del expresado mandato, se entablaron negociaciones en el seno de la Comisión del Atún. El resultado es la recomendación adoptada en la undécima reunión extraordinaria. En esta nueva recomendación, que entró en vigor el 20 de agosto de 1999, se estableció un total admisible de capturas de 32.000 tm para 1999 y otro de 29.500 tm para el año 2000, de las que fueron atribuidas a la Comunidad 20.165 tm y 18.590 tm, respectivamente. El reparto de las posibilidades de pesca entre las partes contratantes fue calculado tomando como referencia las cifras no revisadas de capturas de los años 1993 y 1994, así como las reducciones pertinentes por excesos durante la campaña de 1997, tal y como se preveía en la recomendación de San Sebastián, de noviembre de 1996, y en la complementaria adoptada en Santiago de Compostela dos años después.
12. Para dar cumplimiento a la anterior recomendación, el Consejo aprobó el Reglamento nº 49/1999, objeto de este recurso, mediante el que repartió entre los Estados miembros el volumen disponible para la Comunidad, fijando los porcentajes de participación en el apartado 1 del artículo 2, que dispuso:
«Los porcentajes aplicables al reparto entre los Estados miembros de la parte de la población de atún rojo del Atlántico oriental y del Mediterráneo de la que disponga la Comunidad quedarán fijados como sigue:
- España: 34,35 %,
- Francia: 33,89 %,
- Grecia: 1,77 %,
- Italia: 26,75 %,
- Portugal: 3,23 %.»
13. No obstante, para 1999 se establecieron unos parámetros ad hoc a causa de las circunstancias especiales creadas tras la adhesión de la Comunidad a la Comisión del Atún. A tal fin, el apartado 2 del artículo 2 se remite al anexo, en el que, por lo que al atún rojo del océano Atlántico este y del mar Mediterráneo se refiere, se contienen las siguientes cifras, expresadas en toneladas métricas:
- Total admitido de capturas: 32.000
- CE: 16.136
- España: 5.555
- Francia: 6.413
- Grecia: 126
- Italia: 3.463
- Portugal: 519
- Otros (capturas accesorias): 60
14. El anterior reparto se hizo del siguiente modo: del total disponible para la Comunidad (20.165 tm) se descontaron las 60 tm reservadas, a título de capturas accesorias, a otros Estados miembros distintos de los cinco a los que se atribuyen cuotas específicas. El resultado (20.105 tm) fue distribuido entre estos cinco Estados miembros, de acuerdo con los porcentajes expresados en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento. A la cuota que, de este modo, correspondía a cada uno, se le sustrajo el exceso en que, en su caso, incurrió durante la campaña de 1997. Como con esa reducción Grecia e Italia habrían recibido una parte muy pequeña, el Consejo detrajo 850 tm de los otros tres Estados para repartirlos entre los dos.
15. Las potestades de que el Consejo ha hecho uso en el Reglamento nº 49/1999 y en el nº 65/98 encuentran cobertura en el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura, en cuyo artículo 8, apartado 4, se dispone:
«El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión:
[...]
ii) repartirá las disponibilidades pesqueras entre los Estados miembros de modo que se asegure a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades de pesca, para cada una de las poblaciones de peces de que se trate; [...];
[...]»
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16. Además de la República de Italia y del Consejo, han intervenido en este proceso, mediante la presentación de observaciones escritas, la Comisión, el Reino de España y la República Francesa.
En la vista que tuvo lugar el 10 de mayo de 2001 comparecieron, a fin de presentar oralmente sus alegaciones, los representantes de la partes recurrente y recurrida y los agentes de la Comisión y del Reino de España.
V. Examen de los motivos de anulación
17. La República Italiana actúa dos pretensiones de anulación del Reglamento nº 49/1999: la del apartado 1 del artículo 2 y la del apartado 2 de la misma disposición, en relación con el anexo relativo al atún rojo, para lo que desarrolla distintos motivos de impugnación, algunos coincidentes. A las dos pretensiones citadas se han opuesto los demás intervinientes en este proceso. En las líneas que siguen voy a analizar ambas pretensiones, siguiendo las razones avanzadas en su apoyo por la República demandante y haciendo referencia, si es menester, a las aducidas en respuesta por las demás partes.
1. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 49/1999
A. La falta de motivación
18. La República Italiana dice en su demanda que toda la motivación del artículo 2, apartado 1, se encuentra en el cuarto considerando del Reglamento, conforme al cual «es necesario establecer el porcentaje correspondiente a cada Estado miembro para la captura de la población de atunes rojos del Atlántico oriental y del Mediterráneo». En su opinión, se trata de una motivación aparente que no satisface las exigencias que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la medida en que no explica la atribución de cuotas contenida en el precepto que discute.
19. La motivación no es una formula de cortesía; tampoco un rito. Es un factor de racionalidad en el ejercicio del poder, que facilita su control. Actúa, a la vez, como elemento preventivo de la arbitrariedad y como instrumento de defensa. Así lo entiende el Tribunal de Justicia que, en numerosas ocasiones, ha señalado que la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) tiene como objetivo el que los interesados puedan conocer las razones por las que se adopta una medida y que el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
20. Opino que, en lo que se refiere al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento, han sido satisfechas las exigencias de motivación que impone el artículo 190 del Tratado. Para justificar la disposición y, en consecuencia, los porcentajes que asigna a los Estados miembros que aparecen citados, en el Reglamento se hace alusión:
1º a la integración de la Comunidad en la Comisión del Atún, al carácter vinculante de sus recomendaciones y a la adopción de una recomendación que establece limitaciones de capturas para el atún rojo;
2º a las potestades que el artículo 8, apartado 4, del Reglamento nº 3760/92 atribuye al Consejo para fijar el total admisible de capturas aplicable a cada pesquería o grupo de pesquerías, el volumen disponible por la Comunidad, su reparto entre los Estados miembros y las condiciones en que deben efectuarse las capturas; y
3º a la necesidad de establecer el porcentaje correspondiente a cada Estado miembro.
21. Esta motivación es, a mi juicio, suficiente, atendida la naturaleza del acto al que atañe. Cuando se trata de actos normativos, que persiguen una aplicación general y temporalmente indeterminada, es bastante la motivación que describe la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y los objetivos generales que se proponen alcanzar, y que se remitan a la norma jurídica que da cobertura a la potestad que ejercitan.
22. La República demandante dice que en la exposición de motivos del Reglamento se justifica la distribución entre los Estados miembros del cupo comunitario, pero en modo alguno el porcentaje que se les atribuye. El apunte es cierto, mas la motivación no exige la expresión de todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes, pues lo decisivo es, como ya he señalado, que las razones que determinan el acto de poder en que consiste la decisión sean debidamente conocidas por los destinatarios y por quien está llamado a controlar su corrección jurídica. En consecuencia, para ver si la decisión de una Institución comunitaria está motivada, también deben tenerse presentes su contexto, en particular el normativo, y el proceso seguido para su elaboración, al que los Estados miembros pueden estar estrechamente ligados.
23. La República Italiana, que se incorporó a la Comisión del Atún el 6 de agosto de 1997, y a la que, antes de esta fecha, se notificó la adopción de la primera recomendación limitativa de las capturas del atún rojo, participó en el proceso de elaboración del Reglamento y tuvo conocimiento de las razones que motivaron la adopción de la disposición que impugna. Así, se puede leer en el informe elaborado por el Comité de representantes permanentes que la delegación italiana (también la griega) emitió una reserva general a la propuesta de reglamento y, en particular, al total admisible de capturas y a las cuotas. Aún más, puso en cuestión los criterios de reparto, porque, sobre la base de las capturas históricas de la flota de pesca italiana, cualquiera que fuese el período de referencia elegido, la parte de las capturas italianas en las globales de la Comunidad no habría bajado del 30 %.
24. Como se ve, la República actora tiene, como lo tiene este Tribunal de Justicia, perfecto conocimiento de las razones que han motivado la adopción por el Consejo del artículo 2, apartado 1, del Reglamento. Está al corriente de sus antecedentes, así como de los objetivos que persigue y también tuvo noticia -antes de su aprobación- de los criterios seguidos para establecer las cuotas de participación que se señalan en el precepto. No puede, pues, quejarse de que la norma carezca de motivación.
B. Los motivos de impugnación subsidiarios
a) La supuesta derogación del principio de estabilidad relativa
25. Para el caso de que no sea estimada la impugnación del artículo 2, apartado 1, del Reglamento por la aducida falta de motivación, la República Italiana hace valer dos razones, sucesivamente subsidiarias. La primera consiste en la vulneración del artículo 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación), de los principios generales sobre la jerarquía de las fuentes del derecho y del artículo 8, apartado 4, inciso ii), del Reglamento nº 3760/92.
26. La causa de esta triple infracción estaría, a juicio de la demandante, en el desconocimiento del principio de estabilidad relativa de las actividades de pesca de los distintos Estados miembros. A diferencia del Reglamento nº 65/98, el impugnado no contiene en sus considerandos ninguna referencia explícita al inciso ii) del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92. Esta omisión integraría un déficit de motivación aún más grave que el expuesto con anterioridad, pues no se explican las razones de tal elección derogatoria.
27. Añade que existe una estrecha vinculación entre la competencia y el procedimiento fijados en la primera frase del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92, y las reglas de ejercicio señaladas en el mismo apartado. En el Reglamento discutido el Consejo ha derogado el principio de estabilidad relativa contemplado en el Reglamento nº 3760/92, pero debió seguir el mismo procedimiento previsto para su aprobación, esto es, mediando consulta al Parlamento Europeo, tal y como exige el artículo 43 del Tratado. Al no hacerlo, el Consejo habría incurrido en las vulneraciones denunciadas en la demanda.
28. El planteamiento de la parte actora falla porque no es cierta la premisa que es su punto de partida. Es falso que el Reglamento discutido no se remita al inciso ii) del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92. Basta leer el encabezamiento y el tercero de los considerandos, donde, por dos veces, se hace explícita referencia al apartado 4 del artículo 8 del Reglamento de 1992. Si en dicho considerando se afirma que, en virtud del mencionado precepto, corresponde al Consejo fijar el reparto entre los Estados miembros del volumen de pesca disponible por la Comunidad, parece evidente que lo hace de acuerdo con sus prescripciones y teniendo en cuenta lo que se establece en el inciso ii), esto es, asegurando a cada Estado miembro la estabilidad relativa de sus actividades de pesca.
29. No hay, pues, derogación tácita del principio de estabilidad relativa ni infracción del Reglamento de 1992 ni del principio de jerarquía normativa ni del artículo 43 del Tratado.
b) El carácter manifiestamente inapropiado de los criterios adoptados para la aplicación del principio de estabilidad relativa
30. La respuesta al anterior motivo de impugnación podía haberse detenido en el plano formal y externo en que ha sido suscitado; sin embargo, el propio Consejo, abandonando la perspectiva en la que se había situado la República Italiana, afirma que en el Reglamento recurrido no sólo se contiene una remisión a la disposición que obliga a tener en cuenta el principio de estabilidad relativa, sino que este principio ha sido efectivamente aplicado para fijar las cuotas de participación en el contingente comunitario de atún rojo.
31. Se plantea así el segundo argumento subsidiario aducido por la República Italiana para obtener la anulación del artículo 2, apartado 1, del Reglamento: el que hace referencia a la sustancia del criterio de reparto.
32. La demandante reprocha al Consejo haber establecido los porcentajes de participación en el contingente comunitario del atún rojo, teniendo en cuenta las cifras de capturas relativas a un solo año y no las correspondientes a varios. El porcentaje que le ha sido atribuido habría sido sensiblemente superior si el Consejo se hubiera fundado en una serie histórica de capturas que cubriese tres, cinco u ocho años, y no sólo sobre el año 1993 o el 1994.
33. El Consejo no admite que la flexibilidad para determinar el período de referencia que se ha de tomar en cuenta sea particularmente importante cuando las reservas son administradas en el seno de una organización internacional de pesca, desde la que se impone a la Comunidad la cuota de que dispone y que debe repartir entre los Estados miembros. En su opinión, ha actuado de forma apropiada acudiendo, para distribuirla, a la realidad de las capturas del atún rojo realizadas por cada Estado miembro en 1993 o en 1994, ya que estos años habían sido tomados como años de referencia por la Comisión del Atún.
34. A mi juicio, las razones avanzadas por el Consejo deben ser ratificadas por el Tribunal de Justicia. La noción de estabilidad relativa la facilita el propio Reglamento nº 3760/92, que en su exposición de motivos establece unas pautas conforme a las que el reparto del contingente comunitario del atún rojo debe hacerse con miras a una mayor estabilidad de las actividades pesqueras, que salvaguarde las especiales necesidades de las regiones cuyas poblaciones locales dependen en gran medida de la pesca y de las actividades conexas.
35. Teniendo en cuenta esa noción de estabilidad relativa, el Tribunal de Justicia ha indicado que la finalidad de las cuotas es señalar a cada Estado miembro una parte del contingente atribuido a la Comunidad, determinada en función de las capturas de que, antes del establecimiento del régimen de cuotas, disfrutaron las actividades de pesca tradicionales, las poblaciones locales dependientes de la pesca y las industrias afines de dicho Estado miembro. En consecuencia, al hacerse la distribución, en este caso del atún rojo, deben ponderarse los intereses de cada Estado. Por su propia naturaleza, la efectividad de este principio exige la asignación a cada Estado miembro de un porcentaje fijo en el reparto de las cuotas.
36. Es lo que ha hecho el Consejo en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento que discute Italia, donde se ha atribuido a los Estados miembros un porcentaje fijo de las posibilidades de pesca de la Comunidad, adoptando como referencia la cifra más alta de las capturas realizadas por cada uno durante las campañas de 1993 y de 1994.
Este criterio de reparto, ya utilizado en el Reglamento nº 65/98, aplica los mismos parámetros tomados en consideración durante las negociaciones de la Comunidad en el seno de la Comisión del Atún, que quedaron plasmados en la recomendación 98-5, y tiene la virtud de incorporar al espacio doméstico comunitario la experiencia adquirida desde su creación en la Comisión del Atún, de la que varios Estados miembros son parte integrante hace tiempo. Se aprovecha el conocimiento profundo de la evolución de las capturas del atún rojo durante casi treinta años y la participación de los distintos Estados que tienen flotas dedicadas a esa faena, sin olvidar las necesidades de las comunidades ribereñas pesqueras que dependen de la pesca del atún rojo.
37. Podrá polemizarse todo lo que se quiera sobre el criterio de asignación de las cuotas que se ha elegido, pero forma parte de la potestad discrecional de que dispone el Consejo para la aplicación de la política agraria de la Comunidad. En cuanto potestad discrecional, sólo es controlable por el juez si incurre en error manifiesto o en desviación de poder, o si los límites de la facultad de apreciación han sido ostensiblemente rebasados, lo que ni tan siquiera ha sido alegado por la demandante respecto del artículo 2, apartado 1, del Reglamento.
38. En suma, el principio de estabilidad relativa ha sido respetado por el Consejo, y no sólo formalmente. El establecimiento de las cuotas señaladas en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento se ha hecho con un criterio que no desconoce la realidad del sector de la pesca del atún rojo en cada Estado miembro. Por necesidad, el resultado tenía que ser la fijación de cuotas distintas, tan distintas como diferente es en las economías nacionales el peso específico de la pesca de la citada especie. En el caso, lo realmente discriminatorio habría sido el establecimiento de cuotas idénticas, tratando de igual forma a quienes se encuentran en situación diversa.
39. Por otro lado, y como con atino señala la Comisión en sus observaciones, no puede obviarse que el Reglamento discutido fue adoptado después de la incorporación a la Comisión del Atún de la Comunidad Europea, a la que se le asigna una cuota global. El cumplimiento efectivo de las obligaciones asumidas por la Comunidad en el seno de la Comisión del Atún y la coherencia en la política de preservación de los caladeros del atún rojo sólo son posibles si, para el reparto intracomunitario, se aplican los mismos criterios que los establecidos globalmente para el Atlántico oriental y el Mediterráneo.
2. El artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 49/1999 en relación con la parte de su anexo referente al atún rojo
A. La falta de motivación
40. Para pedir la anulación de esta disposición, la República demandante se queja, también aquí, de una defectuosa motivación. La única explicación que sobre el particular se contiene en el Reglamento hay que buscarla en el quinto de sus considerandos. En opinión de la parte actora se trataría de una motivación aparente, que oculta las verdaderas razones del reparto, que no son otras que las de aplicar a España, Grecia e Italia las sanciones impuestas por la Comisión del Atún por el exceso en las capturas durante la temporada de 1997.
41. La respuesta debe ser aquí igual a la que líneas más arriba he propuesto para la alegada falta de motivación del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento. Al plantear su queja, Italia confunde, y mezcla indebidamente, dos planos que deben discurrir paralelos, aunque cercanos. El de la existencia de la motivación y el de su corrección. El motivo que ahora examino se sitúa en el primero y la decisión que adopte el Tribunal no debe salir de su contexto.
42. Hay motivación, no sólo porque se ha incluido el quinto considerando del Reglamento, sino también porque en otras partes de la exposición de motivos se expresan razones que anuncian la disposición discutida. Tal es el caso de los considerandos segundo y octavo, en los que se hace referencia a las obligaciones asumidas por la Comunidad como parte contratante del Convenio y al establecimiento por la Comisión del Atún de un sistema de deducción de los excesos de pesca diferente al señalado en la normativa comunitaria.
43. Pero, en cualquier caso, la República demandante llegó a conocer las razones de la disposición que discute, así como el proceso seguido para llegar a las concretas cifras que se contienen en el anexo relativo al atún rojo, por lo que la finalidad perseguida con la exigencia de motivación quedó satisfecha.
44. Así lo señala la Comisión, en relación con el reparto ad hoc para 1999 y con los datos y los cálculos que condujeron a la fijación de los límites de capturas indicados en el anexo para dicho año, que fueron presentados de manera detallada a los Estados miembros en el Comité de representantes permanentes, en el que el delegado italiano hizo saber su discrepancia.
45. Una vez más, la queja carece de fundamento. No sólo del propio texto del Reglamento se deducen las razones que conducen al establecimiento de un reparto especial para 1999, sino que, antes de su adopción definitiva, la demandante tuvo conocimiento detallado de esas razones y del proceso seguido para la fijación de los concretos límites señalados en la norma que impugna.
46. Debate distinto es el de la corrección de las razones aducidas por el Consejo para justificar la norma ahora cuestionada, que pertenece a otro campo que no es el de la existencia o no de motivación.
También carecen de relevancia, por quedar fuera de los límites de dicho campo, las dudas que expone Italia sobre la veracidad de la adjudicación a la Comunidad de 20.165 tm de atún rojo para 1999 y sobre la realidad de que lo atribuido son las 16.136 tm que aparecen en el anexo del Reglamento, siendo la operación de descuento del exceso en que incurrieron durante 1997 varios Estados miembros un mero pretexto para ocultar las auténticas razones del reparto. Aunque así fuera, no podría hablarse de ausencia de motivación, ya que la demandante conocía las razones de la decisión. Además, la realidad niega su aserto. Basta con acudir a la recomendación de la Comisión del Atún 98-5, donde se lee que para 1999 se atribuyeron a la Comunidad 20.165 tm de atún rojo.
B. Los motivos subsidiarios de impugnación
a) La discriminación entre Estados miembros
47. La República actora sostiene en la demanda que el reparto establecido con carácter excepcional para 1999 tiene como único objetivo dispensar un trato distinto a los Estados miembros, sin fundamento en los principios y en las reglas del derecho comunitario y, en particular, en el artículo 8, apartado 4, del Reglamento nº 3760/92.
48. Hay un dato que la demandante no ha negado en ningún momento; es el relativo a su exceso de 2.666 tm sobre el máximo de capturas que tenía atribuido durante la campaña de 1997. Y este hecho, unido a las consideraciones que he realizado más arriba acerca de los efectos de la incorporación de la Comunidad a la Comisión del Atún, del criterio de reparto interno elegido por el Consejo y del alcance del principio de estabilidad relativa, me inclina a pensar que lo realmente discriminatorio habría sido lo contrario: no tener en cuenta, para el reparto, los excesos en que incurrieron algunos Estados miembros, no sólo Italia.
En el marco de los esfuerzos internacionales para la conservación y la gestión de los túnidos en el Atlántico, y en cumplimiento de las obligaciones válidamente asumidas, la Comunidad ha visto reducida su cuota de pesca para 1999, a causa de los excesos cometidos por varios de los Estados miembros durante la campaña de 1997. Si en el momento de efectuar el reparto interno de esa cuota, no se toman en consideración, para descontárselos a los Estados miembros responsables, no sólo se discriminaría a los que se mantuvieron dentro de los límites fijados, sino que quedaría conculcado el principio de estabilidad relativa, que, como ya he apuntado, aspira a que las regiones cuya población depende de la pesca puedan seguir realizando esta actividad económica en función de las disponibilidades existentes.
b) La retroactividad de las reducciones en las cuotas de pesca para 1999 por excesos durante la campaña de 1997
49. La demandante discute la legitimidad de la reducción de cuotas para la campaña de 1999 por las demasías habidas durante la de 1997, y lo hace con fundamento en cuatro órdenes de razones: a) las sanciones por extralimitación en las capturas implican una responsabilidad individual del Estado infractor, por lo que no podían ser objeto de las negociaciones previstas en el Reglamento nº 65/98, que se refiere a las verdaderas cuotas atribuidas de manera estable a los Estados miembros; b) en todo caso, las negociaciones sobre la detracción de cuotas no puede llevarse a cabo sin dar al Estado afectado la posibilidad de defender su posición; c) la recomendación de la Comisión del Atún nº 96-14, sobre los excesos durante la temporada de 1997, prevé su detracción durante la campaña siguiente (la de 1998), por lo que resulta incorrecto hacerlo para la de 1999; y d) la República Italiana se incorporó a la Comisión del Atún apenas unos días después de la entrada en vigor de la mencionada recomendación, lo que impide aplicarle sanciones por referencia a los excesos durante la campaña de 1997.
50. El tercero de los anteriores argumentos nace de una premisa falsa. La demandante olvida que la recomendación 96-14 de la Comisión del Atún fue completada por la recomendación adoptada en Santiago de Compostela en noviembre de 1998, conforme a la cual la aplicación de una reducción por excesos en la cuota durante una campaña podría quedar diferida a un período de gestión posterior al siguiente en el que se produjo la extralimitación, si en el momento de la fijación de las cuotas no se dispone de todos los datos relativos a las capturas de dicho período.
51. La respuesta a los dos primeros argumentos no puede olvidar que, una vez que la Comunidad se adhirió al Convenio para la protección de los túnidos del Atlántico, «se subrogó» en la posición de aquellos de sus Estados miembros que ya pertenecían a dicha organización internacional, quienes, al propio tiempo, le hicieron entrega del «testigo» para actuar en el seno de la Comisión del Atún. Esta aseveración es una consecuencia obligada de lo dispuesto en el artículo 2, segundo guión, en el 3, párrafo segundo, y en el 11 y siguientes del Tratado de la Unión Europea, que demandan una política exterior común y, más en particular, de lo sancionado en el artículo 3 CE (artículo 3 del Tratado CE, antes de su modificación), que, en su letra e), impone una política común en los ámbitos de la agricultura y de la pesca.
52. Una vez adherida al Convenio, la Comunidad estaba perfectamente legitimada para negociar la asignación de la cuota de pesca que le correspondía, así como para discutir todos los parámetros pertinentes, incluidos los abusos en la pesca en que, antes de la incorporación, incurrieron algunos de sus Estados miembros.
53. El Reglamento nº 65/98 encargó a la Comisión Europea que negociara con la Comisión del Atún la revisión de las cifras de capturas para los Estados miembros sin limitación alguna y que procediera, en su caso, al ajuste posterior del reparto intracomunitario. No me cabe ninguna duda de que a tal fin era imprescindible apreciar todos los elementos y todas las circunstancias concurrentes, entre los que se encontraban los relativos a los excesos de pesca y a las correspondientes detracciones, que eran aplicación de unas recomendaciones a las que en su momento ningún Estado miembro de la Comunidad -tampoco Italia, cuando se incorporó a la Comisión del Atún- hizo objeción alguna.
54. En tal situación no se produce ningún asomo de indefensión para el Estado miembro de que se trate, porque la Comunidad defiende en las negociaciones los intereses comunitarios, que, en materia de política agraria común, son también los de cada uno de sus componentes.
55. El último de los argumentos esgrimidos por la República Italiana frente al apartado 2 del artículo 2, en relación con la primera tabla del anexo del Reglamento, parte también de una premisa falsa, la de atribuir la naturaleza de sanción a la detracción de cuotas de pesca contemplada en la recomendación 96-14.
56. La sanción, tanto penal como administrativa, es una figura jurídica cuyo objetivo primordial es el castigo, con fines de prevención general y especial, para retribuir las conductas consideradas reprochables en el instrumento jurídico adecuado.
Como la conducta reprochable es susceptible de alterar la realidad, la sanción en sentido estricto puede ir acompañada de medidas complementarias -reparadoras y restauradoras- que tengan por objeto devolver aquella realidad al estado en que se encontraba antes de que la infracción fuese cometida; pero estas medidas carecen de la naturaleza de sanción.
57. Si se lee con detenimiento el texto del punto 2 de la recomendación 96-14 de la Comisión del Atún y, además, se tiene en cuenta el contexto en el que ha sido adoptada, puede apreciarse con claridad que no tipifica una sanción para los Estados cuyas capturas sobrepasen su cuota de pesca.
La Comisión del Atún tiene por objetivo la conservación y la gestión de los túnidos en el Atlántico, mediante la colaboración de las partes en el mantenimiento de las poblaciones de túnidos en niveles que permitan capturas máximas sostenidas. Con tal objeto, en situaciones de «sobreexplotación», tiene la potestad de adoptar recomendaciones vinculantes para limitar las capturas y distribuirlas entre los Estados que mantienen flotas destinadas a la pesca del atún. Si alguno se excede, rompe el equilibrio en perjuicio de los demás, por lo que, para el cumplimiento de los fines propuestos, resulta necesario nivelar de nuevo la balanza. La estabilidad se recupera detrayendo de la cuota correspondiente al Estado incumplidor la cuantía del exceso. Éstos son el sentido y el alcance que hay que dar a la medida adoptada en el punto 2 de la recomendación 96-14 de la Comisión del Atún.
58. No se impone sanción alguna y, consecuentemente, no procede traer a colación el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras. Y buena prueba de que no hay castigo es que, en el punto 3 de la propia recomendación, se contemplan otras medidas que sí podrían tener esa naturaleza, en cuanto no persiguen compensar el daño, sino reprimir al incumplidor (reducción de la cuota superior al exceso y medidas comerciales restrictivas).
59. Aun cuando aceptara la tesis de la demandante y admitiera la naturaleza de sanción de la medida en cuestión, no cabría deducir que, detrayendo a la República Italiana en la cuota de 1999 los excesos en que incurrió durante la campaña de 1997, quedó vulnerado el principio que prohíbe la aplicación retroactiva de las normas sancionadoras.
60. Vaya por delante que la recomendación 96-14 entró en vigor dos días antes de la incorporación de Italia a la Comisión del Atún, por lo que no puede hablarse de aplicación retroactiva en el plano normativo. Cuando se adhirió a la organización, la recomendación ya tenía vida jurídica y, lo que es más importante, pese a conocer su existencia, durante el proceso de adhesión no le puso ningún reparo.
61. Tampoco hay retroactividad respecto de los hechos, como pretende la demandante al quejarse de que la recomendación habría sido aplicada a unas capturas realizadas antes de que Italia formase parte de la Comisión del Atún. Con este planteamiento desconoce el contenido de la transgresión que se le imputa. Por su propia naturaleza se trata de una infracción que sólo queda consumada cuando se sobrepasa el umbral de pesca atribuido y que, a partir de este momento, adquiere la condición de «continuada» si las capturas prosiguen.
62. La República Italiana, sin pertenecer aún a la Comisión del Atún, se había comprometido a no sobrepasar los niveles de pesca del atún rojo indicados en la recomendación 94-11, pues esta disposición fue asumida por el Consejo General de Pesquerías para el Mediterráneo, del que formaba parte, en su resolución 95/1.
Por consiguiente, para la campaña de 1997 la demandante se comprometió a no sobrepasar el más alto de los niveles de capturas alcanzados en 1993 y en 1994. Poco importa cuál fuese la fuerza vinculante de ese compromiso, pues lo decisivo es que, con su incorporación sin reservas a la Comisión del Atún, se convirtió en una obligación para Italia. A partir del 6 de agosto de 1997 quedó jurídicamente vinculada a que sus capturas durante dicho año -anteriores o posteriores al día de su adhesión- no superaran el indicado umbral, sabiendo que, de sobrepasarlo, el exceso podría serle descontado de la cuota del siguiente año.
Por tanto, tampoco desde este ángulo cabría hablar de vulneración del principio de irretroactividad de las normas sancionadoras, que, al servicio del principio de seguridad jurídica, aspira a que nadie sea sorprendido a posteriori por la tipificación de una conducta que, al tiempo de su comisión, no estaba definida como sancionable. En el momento de su adhesión al Convenio internacional para la protección de los túnidos del Atlántico, la República Italiana sabía que no debería rebasar un determinado umbral y que, si lo sobrepasaba, le podría ser aplicada la recomendación nº 96-14.
63. En atención a lo expuesto, ninguna de las infracciones que la República Italiana imputa al artículo 2 del Reglamento y a la tabla de su anexo relativa al atún rojo han tenido lugar, por lo que procede la desestimación del recurso de anulación interpuesto.
VI. Costas
64. La desestimación del recurso interpuesto por la República Italiana conlleva su condena al pago de las costas del proceso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 69, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento.
VII. Conclusión
65. A tenor de las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de anulación interpuesto por la República Italiana contra el artículo 2 y la tabla del anexo relativa al atún rojo del Reglamento (CE) nº 49/1999 del Consejo, de 18 de diciembre de 1998, por el que se establecen para 1999 los totales admisibles de capturas de determinadas poblaciones de peces altamente migratorios, su distribución en cuotas entre los Estados miembros y determinadas condiciones en que pueden pescarse, con imposición de costas al Estado demandante.