62012FJ0128_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak F‑128/12,
betreffende een beroep krachtens artikel 270 VWEU, dat ingevolge artikel 106 bis ervan van toepassing is op het EGA-Verdrag,
CR, ambtenaar bij het Europees Parlement, wonende te M. (Frankrijk), vertegenwoordigd door A. Salerno en B. Cortese, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europees Parlement,
vertegenwoordigd door V. Montebello-Demogeot en E. Taneva als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door M. Bauer en A. Bisch als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Derde kamer),
samengesteld als volgt: S. Van Raepenbusch, president, R. Barents en K. Bradley (rapporteur), rechters,
griffier: J. Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 december 2013,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 oktober 2012, heeft CR het onderhavige beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van het besluit van het Europees Parlement om na het verstrijken van de vijfjarige verjaringstermijn over te gaan tot terugvordering van de ten onrechte als kindertoelage ontvangen bedragen.
Toepasselijke bepalingen
2. Artikel 67 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) bepaalt:
„1. De gezinstoelagen omvatten:
[...]
b) de kindertoelage;
[...]
2. de ambtenaar die de in dit artikel bedoelde gezinstoelagen geniet, is verplicht opgave te doen van soortgelijke toelagen uit andere bron; deze komen in mindering op die welke uit hoofde van de artikelen 1, 2 en 3 van bijlage VII [bij het Statuut] worden uitbetaald.
[...]”
3. In artikel 85 van het Statuut wordt bepaald:
„Een onverschuldigd betaald bedrag wordt teruggevorderd, indien de bevoordeelde kennis droeg van de onregelmatigheid van de betaling of indien deze onregelmatigheid zo voor de hand lag dat de bevoordeelde daarvan kennis had moeten dragen.
De terugvordering moet binnen een termijn van vijf jaar plaatsvinden, die ingaat op de datum waarop het bedrag is betaald. Het tot aanstelling bevoegde gezag is niet door deze termijn gebonden wanneer kan worden aangetoond dat de betrokkene de administratie opzettelijk heeft misleid om betaling van het betrokken bedrag te verkrijgen.”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
4. Verzoeker, ambtenaar in de rang AD 12, is op 1 juli 1983 in dienst getreden bij het Parlement, waar hij sindsdien diverse administratieve functies heeft vervuld. Van 1 januari 2004 tot en met mei 2008 was hij werkzaam bij de Juridische Dienst, waar hij tussen 1 februari 2005 en 30 april 2008 deel uitmaakte van de afdeling die zich bezighield met statutaire rechten.
5. Als vader van vier kinderen heeft verzoeker sinds oktober 1991 de in artikel 67, lid 1, sub b, van het Statuut bedoelde kindertoelage genoten.
6. Bij nota van 13 oktober 2011 heeft het hoofd van de afdeling Individuele Rechten en Bezoldiging onderdeel van het directoraat Administratie van het directoraat-generaal Personeelszaken van het Parlement, verzoeker erop gewezen dat hij volgens de informatie waarover het Parlement beschikte recht had op door de Franse autoriteiten betaalde kindertoelagen, en hem verzocht om overlegging van een bewijsstuk van de Caisse d’allocations familiales (hierna: „CAF”) van zijn woonplaats betreffende zijn situatie, te weten hetzij een bewijs van betaling, hetzij een weigering van betaling. Voorts werd verklaard dat indien dat document niet vóór 31 oktober 2011 werd overgelegd, ten eerste, de tot dan toe betaalde kindertoelage zou worden verminderd met het bedrag dat verzoeker van de CAF had kunnen ontvangen, en, ten tweede, de administratie, in voorkomend geval, zou overgaan tot een nauwkeurig onderzoek van zijn dossier, alsmede tot het terugvorderen van alle ten onrechte betaalde bedragen.
7. Na ontvangst van de nota van 13 oktober 2011 heeft verzoeker contact opgenomen met de CAF teneinde het door het Parlement verlangde document op te vragen en heeft hij de administratie van het Parlement meegedeeld dat hij dit document niet binnen de gestelde termijn zou kunnen verkrijgen.
8. Bij brief van 11 november 2011 heeft het hoofd van de afdeling Individuele Rechten en Bezoldiging verzoeker ervan in kennis gesteld dat, aangezien hij niet binnen de gestelde termijn het verlangde bewijsstuk had overgelegd, de door het Parlement betaalde kindertoelage vanaf december 2011 ambtshalve zou worden verminderd met het bedrag dat hij had kunnen ontvangen van de CAF. In de nota werd voorts verklaard dat die vermindering met terugwerkende kracht zou worden toegepast vanaf de geboortedatum van verzoekers tweede kind, in januari 1996, welke gebeurtenis het recht op de door de CAF betaalde kindertoelage had doen ontstaan.
9. Bij nota van 9 december 2011 heeft de directeur van het directoraat Administratie (hierna: „directeur”) verzoeker meegedeeld dat het onderzoek van zijn dossier had aangetoond dat hij „sinds september 1999, na de geboortedatum van [zijn] tweede kind”, door de CAF betaalde gezinstoelagen had genoten. Volgens de directeur had verzoeker „de administratie opzettelijk misleid, om de betaling te verkrijgen van gezinstoelagen zonder vermindering van uit andere bronnen betaalde soortgelijke toelagen”, aangezien hij had verzuimd de administratie op de hoogte te stellen van de nationale toelagen die hij ontving, en hij zijn gegevens op de jaarlijkse inlichtingenformulieren over de afgelopen twee jaar niet had geactualiseerd. Daarop heeft de directeur, die van mening was dat de voorwaarden van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut waren vervuld, verzoeker meegedeeld dat hij, in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”), had besloten om over te gaan tot terugvordering van de bedragen die ten onrechte, niet alleen in de afgelopen vijf jaar, maar sinds september 1999, waren ontvangen, door van januari 2012 tot en met januari 2014 bedragen in te houden van verzoekers bezoldiging (hierna: „litigieus besluit”).
10. Bij brief van 5 januari 2012, heeft de CAF geantwoord op het verzoek om informatie van verzoeker, en hem een overzicht verstrekt, voor de periode van 1 april 1998 tot en met 31 december 2011, van de uitkeringen die hij had ontvangen van de CAF, waartoe ook behoorde een uitkering genaamd „gezinstoelage”, die was betaald sinds september 1999. Daarnaast deelde de CAF aan verzoeker mee dat het niet mogelijk was om een attest op te stellen vanaf januari 1996.
11. Op 7 maart 2012 heeft verzoeker op basis van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het litigieuze besluit, doch uitsluitend voor zover daarbij de terugvordering werd gelast van de vóór de periode van vijf jaar ten onrechte ontvangen bedragen. Verzoeker komt namelijk niet op tegen de terugvordering van de bedragen die in de afgelopen vijf jaar ten onrechte waren ontvangen.
12. Bij besluit van 2 juli 2012 heeft de secretaris-generaal van het Parlement, in zijn hoedanigheid van TABG, de klacht afgewezen en ver zoeker meegedeeld dat de bevoegde dienst het in te vorderen bedrag had herberekend op basis van de informatie die was verstrekt door de brief van de CAF van 5 januari 2012.
Procedure en conclusies van partijen
13. Bij memorie, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 1 maart 2013, heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om in deze zaak te worden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement. Bij beschikking van 8 mei 2013 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht dit verzoek, alsmede de door verzoeker en het Parlement ingediende verzoeken om vertrouwelijke behandeling van de bijlagen bij het verzoekschrift en bij het verweerschrift, ingewilligd.
14. Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– het litigieuze besluit nietig te verklaren, voor zover daarbij krachtens artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut is besloten tot terugvordering van alle bedragen die sinds september 1999 ten onrechte zijn ontvangen en niet alleen van die welke gedurende de laatste vijf jaar zijn ontvangen;
– voor zover nodig, het besluit van 2 juli 2012 tot afwijzing van haar klacht nietig te verklaren;
– verweerder te verwijzen in de kosten van de procedure.
15. Het Parlement verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
16. De Raad verzoekt het Gerecht:
– de tegen artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut opgeworpen exceptie van onwettigheid ongegrond te verklaren;
– het beroep ongegrond te verklaren.
In rechte
Vordering tot nietigverklaring van het besluit tot afwijzing van de klacht
17. Volgens vaste rechtspraak heeft een vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen het besluit tot afwijzing van een klacht, wanneer dat besluit geen zelfstandige inhoud heeft, tot gevolg dat bij het Gerecht beroep wordt ingesteld tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend (zie in die zin arrest Hof van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, punt 8).
18. In casu volgt uit de stukken van het dossier dat het besluit van 2 juli 2012 tot afwijzing van de klacht van verzoeker het litigieuze besluit bevestigt, en de gronden uiteenzet waarop dit is gebaseerd. In een dergelijk geval moet de wettigheid van het oorspronkelijke bezwarende besluit worden onderzocht met inaanmerkingneming van de motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht, daar deze motivering wordt geacht ook te gelden voor het oorspronkelijke besluit (arrest Gerecht van 18 april 2012, Buxton/Parlement, F‑50/11, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg heeft een vordering tot nietigverklaring die is gericht tegen het besluit tot afwijzing van de klacht geen zelfstandige inhoud en moet ervan worden uitgegaan dat zij formeel gericht is tegen het litigieuze besluit, zoals dit uiteengezet is in het besluit tot afwijzing van de klacht (zie in die zin arrest Gerecht van eerste aanleg van 10 juni 2004, Eveillard/Commissie, T‑258/01, punt 32).
Vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit
19. Het verzoekschrift moet in die zin worden uitgelegd, dat daarin ter ondersteuning van de vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in wezen twee middelen worden opgeworpen die zijn ontleend, ten eerste, aan schending van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut en, ten tweede, aan de – als exceptie opgeworpen – onwettigheid van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut.
20. Het Gerecht zal om te beginnen het middel ontleend aan de als exceptie opgeworpen onwettigheid van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut onderzoeken, aangezien, indien deze exceptie van onwettigheid zou worden aanvaard, het eerste middel niet meer behoeft te worden onderzocht.
Middel ontleend aan de als exceptie opgeworpen onwettigheid van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut
21. Verzoeker is van mening dat het litigieuze besluit nietig moet worden verklaard aangezien het is gebaseerd op artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut, welke bepaling zelf onrechtmatig is. Volgens verzoeker schendt deze bepaling namelijk het rechtszekerheids‑ en het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij niet voorziet in een verjaringstermijn voor het optreden van de administratie wanneer een ambtenaar de administratie opzettelijk heeft misleid.
– Ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid
22. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de exceptie van de onwettigheid van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut op geen enkele wijze is aangevoerd tijdens de precontentieuze procedure.
23. Verweerder en interveniënt hebben geen middel van niet-ontvankelijkheid tegen verzoeker aangevoerd. Integendeel, beide gingen er ter terechtzitting, in antwoord op een vraag van het Gerecht over de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid in het licht van de regel van overeenstemming tussen de klacht en het daaropvolgende verzoekschrift, mee akkoord dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen het geval van excepties van onwettigheid waarop het beginsel van overeenstemming niet moet worden toegepast, en het geval van andere middelen waarop de regel van overeenstemming, zoals door het Gerecht van de Europese Unie in herinnering is gebracht in zijn arrest van 25 oktober 2013, Commissie/Moschonaki (T‑476/11 P, punten 70‑80 en 82), wél moet worden toegepast, en hebben, bijgevolg, het Gerecht niet verzocht de opgeworpen exceptie van onwettigheid niet-ontvankelijk te verklaren.
24. Niettemin vormt de overeenstemming tussen de klacht en het beroep, waarvan de ontvankelijkheid van het beroep afhangt, een vraag van openbare orde die de rechter ambtshalve moet onderzoeken (arrest Gerecht van 17 juli 2012, BG/Ombudsman, F‑54/11, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak, waartegen hogere voorziening is ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, zaak T‑406/12 P).
25. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 91, lid 2, van het Statuut bepaalt dat een beroep bij de Unierechter enkel ontvankelijk is indien men zich van tevoren tot het TABG heeft gewend met een klacht.
26. De rechtspraak leidt uit artikel 91, lid 2, van het Statuut een regel van overeenstemming af tussen de administratieve klacht in de zin van die bepaling, en het daaropvolgende beroep. Deze regel vereist, op straffe van niet-ontvankelijkheid, dat een voor de Unierechter aangevoerd middel reeds in het kader van de precontentieuze procedure is aangevoerd, zodat het TABG kennis kan nemen van de bezwaren die de betrokkene tegen het bestreden besluit aanvoert. De regel van overeenstemming vindt zijn rechtvaardiging in het doel van de precontentieuze procedure, namelijk het mogelijk maken van een minnelijke regeling van een geschil tussen een ambtenaar en de administratie (arrest Commissie/Moschonaki, reeds aangehaald, punten 71 en 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27. Bovendien preciseert de rechtspraak dat de toepassing van de regel van overeenstemming tussen verzoekschrift en klacht, en het toezicht daarop door de Unierechter, de gelijktijdige eerbiediging dient te waarborgen van enerzijds de eerbiediging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming – dat zijn uitdrukking vindt in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de belanghebbende in staat moet stellen een voor hem bezwarend besluit van het TABG effectief te betwisten – en anderzijds het rechtszekerheidsbeginsel – dat het TABG in staat moet stellen reeds in het stadium van de klacht kennis te nemen van de bezwaren die de betrokkene tegen het bestreden besluit heeft ingebracht (arrest Commissie/Moschonaki, reeds aangehaald, punt 82).
28. Tot slot heeft de rechtspraak de regel van overeenstemming toegepast op een beroep waarbij een exceptie van onwettigheid werd opgeworpen, en vastgesteld dat een dergelijke exceptie, om ontvankelijk te kunnen zijn, reeds in de klacht moet zijn aangevoerd (arrest Gerecht van 11 december 2008, Reali/Commissie, F‑136/06, punten 44‑51, bevestigd door het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 27 oktober 2010, Reali/Commissie, T‑65/09 P, punten 46‑49).
29. Het Gerecht is niettemin van oordeel dat sinds het arrest van 27 oktober 2010, Reali/Commissie, reeds aangehaald, de rechtspraak inzake het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in het licht van artikel 47 van het Handvest [zie bijvoorbeeld arresten Hof van 6 november 2012, Otis e.a., C‑199/11, punten 54‑63, en 26 november 2013, Gascogne Sack Deutschland (voorheen Sachsa Verpackung)/Commissie, C‑40/12 P, punten 75 en 76; arrest Gerecht van de Europese Unie van 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/Commissie, T‑234/07, punten 39 en 40] zich zodanig heeft ontwikkeld dat het gerechtvaardigd is een nieuw onderzoek in te stellen naar de opportuniteit van het toepassen van de regel van overeenstemming, wanneer de exceptie van onwettigheid voor het eerst is opgeworpen in het beroep.
30. Inzonderheid in het arrest Koninklijke Grolsch/Commissie, reeds aangehaald, heeft het Gerecht van de Europese Unie – na te hebben vastgesteld dat geen bepaling van het recht van de Unie de geadresseerde van een mededeling van punten van bezwaar wegens schending van de mededingingsregels verplicht, de diverse in die mededeling aangevoerde elementen rechtens of feitelijk in de loop van de administratieve procedure te betwisten om het recht te behouden dit in de rechterlijke procedure te doen – het argument verworpen waarmee de Europese Commissie de ontvankelijkheid van een middel betwistte omdat dit niet in de loop van de administratieve fase in duidelijke en nauwkeurige bewoordingen was aangevoerd (punten 37 en 39). Het Gerecht van de Europese Unie oordeelde namelijk dat in de aangevoerde omstandigheden een dergelijk argument neer zou komen op een beperking van verzoekers toegang tot de rechter en, met name, van zijn recht om zijn zaak voor te leggen aan een rechterlijke instantie. Zoals het Gerecht van de Europese Unie in herinnering heeft gebracht, wordt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht evenwel gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest (punt 40).
31. De in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak heeft zich weliswaar ontwikkeld op andere gebieden dan dat van de openbare dienst, doch dit neemt niet weg dat het reeds aangehaalde arrest Koninklijke Grolsch/Commissie betrekking heeft op de verenigbaarheid van een beperking van de toegang tot de rechter waarin de wetgever niet uitdrukkelijk heeft voorzien, met artikel 47 van het Handvest. Het gaat dus om een situatie die overeenkomsten vertoont met de toepassing van de regel van overeenstemming in geval van een exceptie van onwettigheid, welke regel, hoewel hij zijn grondslag vindt in artikel 91, lid 1, van het Statuut, van origine jurisprudentieel is.
32. Het Gerecht is evenwel van oordeel dat de overwegingen betreffende, respectievelijk, het doel van de precontentieuze procedure, de aard van de exceptie van onwettigheid en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming eraan in de weg staan dat een exceptie van onwettigheid die voor het eerst wordt opgeworpen in een beroep, niet-ontvankelijk wordt verklaard op de enkele grond dat zij niet was opgeworpen in de klacht die aan dit beroep voorafging.
33. Wat, in de eerste plaats, het doel van de precontentieuze procedure betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat die procedure geen zin heeft wanneer de grieven zijn gericht tegen een besluit dat het TABG niet kan wijzigen (arresten Hof van 16 maart 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Commissie, 7/77, punt 7, en 14 juli 1983, Detti/Hof van Justitie, 144/82, punt 16; arrest Gerecht van eerste aanleg van 23 januari 2002, Gonçalves/Parlement, T‑386/00, punt 34). In de rechtspraak is ook uitgemaakt dat het niet noodzakelijk is om een klacht in te dienen tegen de besluiten van de jury’s van vergelijkende onderzoeken (arrest Gerecht van 20 juni 2012, Cristina/Commissie, F‑66/11, punt 34) of tegen een beoordelingsrapport (arrest Hof van 3 juli 1980, Grassi/Raad, 6/79 en 97/79, punt 15).
34. Ook de verplichting om, op straffe van niet-ontvankelijkheid, een exceptie van onwettigheid op te werpen in de klacht, kan niet beantwoorden aan het in punt 24 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel van de precontentieuze procedure.
35. Gelet op het beginsel van vermoeden van wettigheid van handelingen van instellingen van de Europese Unie, volgens hetwelk de Unieregeling volledig rechtsgeldig blijft zolang een bevoegde rechter de onwettigheid ervan niet heeft vastgesteld [arresten Hof van 13 februari 1979, Granaria, 101/78, punt 4; 7 juni 1988, Commissie/Griekenland, 63/87, punt 10, en 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland, C‑475/01, punt 18; arresten Gerecht van eerste aanleg van 30 september 1998, Losch/Hof van Justitie, T‑13/97, punt 99; 30 september 1998, Chvatal e.a./Hof van Justitie, T‑154/96, punt 112; 12 juli 2001, Kik/BHIM (Kik), T‑120/99, punt 55, en 17 september 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/BHIM – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, punt 52], kan het TABG immers niet besluiten om een geldige algemene handeling die volgens hem in strijd is met een hogere rechtsregel, buiten toepassing te laten uitsluitend om een buitengerechtelijke oplossing van het geschil mogelijk te maken (zie in die zin arrest Gerecht van 7 juni 2011, Mantzouratos/Parlement, F‑64/10, punt 22).
36. Een dergelijk besluit moet a fortiori worden uitgesloten wanneer het betrokken TABG zich bevindt in een situatie waarin haar bevoegdheid gebonden is, zoals het geval is wanneer de voorwaarden voor toepassing van artikel 85 van het Statuut zijn vervuld en de administratie verplicht is om de door een van haar personeelsleden ten onrechte ontvangen bedragen terug te vorderen. In het kader van de uitoefening van gebonden bevoegdheden kan het TABG het door de ambtenaar bestreden besluit niet intrekken of wijzigen, zelfs wanneer zij een exceptie van onwettigheid tegen de bepaling op basis waarvan het bestreden besluit was vastgesteld, gegrond zou achten.
37. Bovendien kan het feit dat een exceptie van onwettigheid voor het eerst wordt opgeworpen in het beroep, geen afbreuk doen aan het beginsel van rechtszekerheid, aangezien het TABG, zelfs indien het reeds in het stadium van het bezwaar op de hoogte zou zijn van een exceptie van onwettigheid, van deze omstandigheid geen gebruik had kunnen maken om te komen tot een minnelijke regeling van het geschil tussen het TABG en zijn personeelslid.
38. Wat, in de tweede plaats, de aard van de exceptie van onwettigheid betreft, is, volgens vaste rechtspraak, artikel 277 VWEU de uitdrukking van een algemeen beginsel krachtens hetwelk iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een handeling waartegen zij beroep kan instellen, incidenteel de rechtsgeldigheid van een eerdere, aan de bestreden handeling ten grondslag liggende, handeling van een instelling van de Unie mag aanvechten, wanneer zij niet rechtstreeks tegen een dergelijke handeling in beroep mocht komen, waardoor zij, zonder nietigverklaring te mogen vorderen, de gevolgen ervan ondervindt (arresten Hof van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, punt 39, en 19 januari 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, punt 6). Artikel 277 VWEU heeft dus tot doel de justitiabele te beschermen tegen de toepassing van een onwettige normatieve handeling, met dien verstande dat de gevolgen van een arrest waarin de niet-toepasselijkheid van die handeling wordt vastgesteld beperkt zijn tot de partijen van het geding en dat dit arrest niet de handeling zelf in geding brengt, die onaantastbaar is geworden (arrest Gerecht van eerste aanleg van 25 oktober 2006, Carius/Commissie, T‑173/04, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39. Wanneer men er echter van uitgaat dat de verplichting om, op straffe van niet-ontvankelijkheid, een exceptie van onwettigheid reeds in de klacht op te werpen, kan beantwoorden aan de doelstelling van de precontentieuze procedure, dan is het Gerecht van mening dat de aard zelf van de exceptie van onwettigheid erin is gelegen het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel met elkaar te verenigen.
40. Tot slot volgt uit de tekst van artikel 277 VWEU dat de mogelijkheid om na het verstrijken van de beroepstermijn op te komen tegen een handeling van algemene strekking, enkel openstaat voor een partij in het kader van een geding voor de Unierechter. Een dergelijke exceptie kan derhalve haar effecten niet volledig sorteren in het kader van een administratieve klachtprocedure.
41. In de derde en laatste plaats, herinnert het Gerecht eraan dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat thans is neergelegd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en krachtens hetwelk „eenieder recht [heeft] op [...] behandeling van zijn zaak [...] door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld”. Deze alinea komt overeen met artikel 6, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) (arrest Hof van 28 februari 2013, Heronderzoek Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX-II, punten 40 en 42).
42. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de uitlegging van artikel 6, lid 1, EVRM, die volgens artikel 52, lid 3, van het Handvest moet worden toegepast, volgt dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is. De uitoefening van dit recht is onderworpen aan beperkingen, met name wat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep betreft. De betrokkenen moeten weliswaar ervan uitgaan dat de regels die de voorwaarden voor ontvankelijkheid vastleggen worden toegepast, maar de toepassing ervan mag de justitiabelen niet beletten een ter beschikking staand rechtsmiddel aan te wenden (zie in die zin EHRM, arrest Anastasakis/Griekenland van 6 december 2011, verzoekschrift nr. 41959/08, nog niet gepubliceerd in Judgments and decisions, punt 24; arrest Heronderzoek Arango Jaramillo e.a./EIB, reeds aangehaald, punt 43; beschikking Hof van 16 november 2010 – Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissie, C‑73/10 P, punt 53).
43. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft met name gepreciseerd dat de beperkingen van het recht op een rechter de vrije toegang van een justitiabele niet zodanig mogen beperken dat dit recht in zijn wezen zelf wordt aangetast. Dergelijke beperkingen zijn enkel verenigbaar met artikel 6, lid 1, EVRM indien daarmee een legitiem doel wordt nagestreefd en er een redelijke verhouding bestaat tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel (zie EH RM, arrest Liakopoulou/Griekenland van 24 mei 2006, verzoekschrift nr. 20627/04, niet gepubliceerd in Judgments and decisions, punt 17; Kemp e.a./Luxemburg van 24 april 2008, verzoekschrift nr. 17140/05, niet gepubliceerd in Judgments and decisions, punt 47, en Viard/Frankrijk van 9 januari 2014, verzoekschrift nr. 71658/10, punt 29). Het recht op toegang tot de rechter wordt immers aangetast wanneer de regeling ervan niet meer de doelstellingen van rechtszekerheid en goede rechtsbedeling dient en een soort barrière vormt die de justitiabele belet een uitspraak over de grond van zijn zaak te verkrijgen van de bevoegde rechter (zie standpuntbepaling advocaat-generaal Mengozzi in zaak Heronderzoek Arango Jaramillo e.a./EIB, reeds aangehaald, punten 58‑60; EHRM, arrest L’Erablière/België van 24 februari 2009, verzoekschrift nr. 49230/07, nog niet gepubliceerd in Judgments and decisions, punt 35).
44. De sanctie van niet-ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die voor het eerst in het beroep is opgeworpen, vormt een beperking van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming die niet evenredig is aan het door de regeling van overeenstemming nagestreefde doel, te weten het mogelijk maken van een minnelijke regeling van een geschil tussen de betrokken ambtenaar en de administratie (zie in die zin EHRM, arrest Liakopoulou/Griekenland, reeds aangehaald, punt 20).
45. Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan dat volgens de rechtspraak elke normaal zorgvuldige ambtenaar wordt geacht het Statuut te kennen (arrest Gerecht van eerste aanleg van 19 mei 1999, Connolly/Commissie, T‑34/96 en T‑163/96, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en, meer in het bijzonder, de regels die zijn bezoldiging regelen (zie arrest Gerecht van 21 november 2013, Roulet/Commissie, F‑72/12 en F‑10/13, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anderzijds kan een exceptie van onwettigheid het Gerecht ertoe brengen de wettigheid van regels die de ambtenaren worden geacht te kennen te beoordelen in het licht van algemene beginselen of rechtsregels van hogere rang die buiten het kader van de statutaire regels kunnen vallen. Wegens de aard zelf van een exceptie van onwettigheid en van de redenering die voor de betrokkene aanleiding is om die onwettigheid te onderzoeken en aan te voeren, kan van de ambtenaar of de functionaris die de klacht indient en die niet noodzakelijkerwijs over de juiste juridische bekwaamheden beschikt, niet worden verlangd dat hij die exceptie, op straffe van een latere niet-ontvankelijkheid, in de precontentieuze fase aanvoert. Een dergelijke niet-ontvankelijkverklaring vormt derhalve een onevenredige en ongerechtvaardigde sanctie voor de betrokken functionaris.
46. Gelet op het voorgaande dient de opgeworpen exceptie van onwettigheid ontvankelijk te worden verklaard.
– Eerste onderdeel van de exceptie van onwettigheid, ontleend aan schending van het rechtszekerheidsbeginsel
47. Verzoeker betoogt in wezen dat het ontbreken van een verjaringstermijn voor het optreden van de administratie in het kader van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut, het TABG in staat stelt de uitoefening van zijn bevoegdheden inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde, tot in het oneindige uit te stellen. Daardoor is deze bepaling in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dient zij in casu buiten toepassing te worden gelaten ten gunste van de vijfjarige verjaringstermijn.
48. Het Gerecht herinnert er om te beginnen aan dat verjaring verhindert dat door tijdsverloop geconsolideerde situaties tot in het oneindige aan de orde kunnen worden gesteld. Zij strekt ertoe, de rechtszekerheid te versterken, maar daarnaast kunnen door verjaring situaties worden geconsolideerd die, althans aanvankelijk, in strijd waren met de wet. De mate waarin op verjaring een beroep kan worden gedaan, volgt derhalve uit een afweging van de vereisten van rechtszekerheid en van rechtmatigheid in het licht van de historische en maatschappelijke omstandigheden die op een bepaald ogenblik in de samenleving overheersen. Om die reden is het enkel aan de wetgever hierover te beslissen. De keuzes die de Uniewetgever maakt bij de invoering van verjaringsregels en de vaststelling van de overeenstemmende termijnen, kunnen derhalve niet worden getoetst door de Unierechter (arrest Gerecht van eerste aanleg van 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, T‑22/02 en T‑23/02, punten 82 en 83).
49. Dat de administratie niet gebonden is aan de vijfjarige verjaringstermijn voor terugvordering van het onverschuldigd betaalde wanneer zij kan aantonen dat de betrokkene haar opzettelijk heeft misleid, kan op zich dus niet onrechtmatig zijn in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel (zie in die zin arrest Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, reeds aangehaald, punt 83).
50. Bovendien is het argument van verzoeker dat de administratie bij het ontbreken van een verjaringstermijn haar optreden tot in het oneindige kan uitstellen, rechtens ongegrond. Uit vaste rechtspraak volgt immers dat bij het ontbreken van een door de Uniewetgever vastgestelde verjaringstermijn, het fundamentele vereiste van rechtszekerheid zich ertegen verzet dat de administratie eindeloos kan wachten met de uitoefening van haar bevoegdheden (zie met betrekking tot de terugbetaling van staatssteun arrest Hof van 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C‑408/04 P, punt 100). In een dergelijke situatie is de betrokken administratie verplicht om, nadat zij kennis heeft genomen van de feiten, binnen redelijke termijn op te treden (zie met betrekking tot de terugvordering van een onverschuldigd betaalde kostwinnerstoelage arrest Gerecht van eerste aanleg van 5 november 2002, Ronsse/Commissie, T‑205/01, punt 52; zie ook, met betrekking tot de inleiding van een tuchtprocedure, arrest Gerecht van eerste aanleg van 10 juni 2004, François/Commissie, T‑307/01, punten 48 en 49; arrest Gerecht van 8 maart 2012, Kerstens/Commissie, F‑12/10, punten 124 en 125).
51. Hieruit volgt dat het eerste onderdeel van de exceptie van onwettigheid ongegrond moet worden verklaard, zonder dat het Gerecht behoeft in te gaan op de vraag of, in casu, de administratie binnen een redelijke termijn heeft gehandeld, aangezien verzoeker op dit punt geen grieven tegen de administratie heeft ingebracht.
– Tweede onderdeel van de exceptie van onwettigheid, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel.
52. Verzoeker is van mening dat het feit dat de in artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut voorziene vijfjarige verjaringstermijn niet kan worden tegengeworpen aan de administratie, een schending vormt van het evenredigheidsbeginsel.
53. Inzonderheid betoogt verzoeker dat de rechtspraak op het gebied van het mededingingsrecht verjaringstermijnen heeft toegelaten van drie tot vijf jaar. Daar staat tegenover dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat het beginsel van evenredigheid zich verzet tegen de toepassing van een dertigjarige verjaringstermijn in geschillen die betrekking hebben op de terugbetaling van ten onrechte ontvangen uitvoerrestituties in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
54. Bovendien merkt verzoeker op dat artikel 73 bis van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006 (PB L 390, blz. 1), voorziet in een verjaringstermijn van vijf jaar voor „vorderingen van de [Unie] op derden en vorderingen van derden op de [Unie]”.
55. In casu wordt terugbetaling gevorderd van het onverschuldigd betaalde over een periode van meer dan twaalf jaar, waardoor de verzoeker blootgesteld is geweest aan een lange periode van rechtsonzekerheid, alsmede aan het risico niet meer te kunnen bewijzen dat zijn gedrag regelmatig was.
56. Het Gerecht is om te beginnen van oordeel dat het argument van verzoeker dat volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie een dertigjarige verjaringstermijn op zich onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel en dat, bijgevolg, het ontbreken van elke verjaringstermijn niet anders dan onwettig kan zijn, dient te worden verworpen.
57. Het arrest van het Hof van 5 mei 2011, Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading (C‑201/10 en C‑202/10), dat door verzoeker is aangevoerd ter ondersteuning van zijn stelling, had namelijk betrekking op de uitlegging van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1), die de controles, administratieve maatregelen en sancties regelt die van toepassing zijn op de door de marktdeelnemers begane onregelmatigheden (arrest Gerecht van eerste aanleg van 22 november 2006, Italië/Commissie, T‑282/04, punt 83), en is derhalve niet relevant voor de betrekkingen tussen de instellingen van de Unie en hun personeelsleden.
58. Het bovengenoemde arrest Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading kan verzoekers stelling hoe dan ook niet ondersteunen. In de punten 41 en 43 van dat arrest heeft het Hof immers geoordeeld dat „het niet uitgesloten is dat een uit een civielrechtelijke bepaling voortvloeiende dertigjarige verjaringsregel noodzakelijk en evenredig kan blijken te zijn, [...] gelet op het met die regel nagestreefde, door de nationale wetgever vastgestelde doel”, maar dat een dergelijke regel in die zaak verder zou gaan dan noodzakelijk was „gelet op de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Unie, in verband waarmee de Uniewetgever van mening was dat een verjaringstermijn van vier, of zelfs drie, jaar als zodanig [reeds] volstond”.
59. Dat ingevolge artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut de administratie niet gebonden is aan de vijfjarige verjaringstermijn voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, is dus op zichzelf niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Niettemin moet worden nagegaan of de wetgever, in het licht van het met artikel 85 van het Statuut nagestreefde doel, in casu het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
60. Het Gerecht brengt om te beginnen in herinnering dat in de rechtspraak is uitgemaakt dat volgens het evenredigheidsbeginsel een Unieregeling slechts rechtmatig is wanneer de aangewende middelen geschikt zijn voor het bereiken van de legitieme doelstelling die met de betrokken regeling wordt nagestreefd, en niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze uit verschillende geschikte maatregelen mogelijk is, in beginsel de minst belastende moet worden gekozen (arrest Gerecht van 28 maart 2012, Rapone/Commissie, F‑36/10, punt 50).
61. Het met artikel 85 van het Statuut nagestreefde doel is duidelijk gelegen in de bescherming van de financiële belangen van de Unie binnen de specifieke context van de betrekkingen tussen de instellingen van de Unie en hun personeelsleden, dat wil zeggen, personen die aan deze instellingen zijn gebonden door de in artikel 11 van het Statuut neergelegde specifieke loyaliteitsplicht, die met name vereist dat de ambtenaar bij het bepalen van zijn gedrag „uitsluitend de belangen van de Unie voor ogen [houdt]” en de hem toevertrouwde taken „met inachtneming van zijn loyaliteitsplicht tegenover de Unie” vervult.
62. Vastgesteld moet evenwel worden dat artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut de administratie verplicht om, in het bijzondere geval waarin zij kan aantonen dat de betrokken ambtenaar haar opzettelijk en in strijd met de bovengenoemde specifieke loyaliteitsplicht heeft misleid, de onverschuldigd betaalde bedragen volledig terug te vorderen.
63. In een dergelijke context is het Gerecht van oordeel dat het niet kunnen tegenwerpen van de vijfjarige verjaringstermijn, niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken.
64. Bovendien is het feit dat de administratie niet gebonden is aan de in artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut voorziene vijfjarige verjaringstermijn voor de terugvordering van het onverschuldigd betaalde, verenigbaar met artikel 73 bis van het Financieel Reglement, waarin een verjaringstermijn is vastgesteld van vijf jaar „onverminderd de bijzondere verordeningen”. Artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut is nu juist zo’n „bijzondere verordening” die betrekking heeft op het bijzondere geval waarin een ambtenaar zijn administratie opzettelijk heeft misleid.
65. Derhalve moet het tweede onderdeel van de exceptie van onwettigheid, en bijgevolg, deze exceptie in haar geheel, ongegrond worden verklaard.
Middel inzake schending van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut
66. Verzoeker merkt op dat de toepassing van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut ervan afhangt of de administratie kan bewijzen dat het betrokken personeelslid haar opzettelijk heeft misleid, en is van mening dat het TABG in casu toepassing aan deze bepaling heeft gegeven zonder dit bewijs te hebben geleverd. Inzonderheid is het bestreden besluit volgens hem gebaseerd op „eenvoudige vaststellingen” die, in het licht van de „zeer strikte” uitlegging die moet worden gegeven aan artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut, niet voldoende zijn om aan te tonen dat hij de administratie opzettelijk heeft misleid.
67. Het Gerecht herinnert er om te beginnen aan dat volgens artikel 85, tweede alinea, van het Statuut, de terugvordering van een ten onrechte ontvangen bedrag moet plaatsvinden binnen een termijn van vijf jaar, die ingaat op de datum waarop het bedrag is betaald. Niettemin is het TABG niet gebonden aan deze termijn van vijf jaar wanneer het kan aantonen dat de betrokkene de administratie opzettelijk heeft misleid om betaling van het betrokken bedrag te verkrijgen.
68. Uit de tekst van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut volgt dus duidelijk dat het aan de administratie staat om de opzet van het betrokken personeelslid om de administratie te misleiden, te bewijzen, hetgeen partijen overigens niet betwisten.
69. In casu vordert verzoeker enkel de nietigverklaring van het litigieuze besluit voor zover dit betrekking heeft op de terugvordering van het onverschuldigd betaalde over de periode van vóór de bovengenoemde termijn van vijf jaar. Derhalve moet in de eerste plaats worden geconstateerd dat verzoeker niet betwist dat hij ofwel kennis droeg van de onregelmatigheid van de betaling van de gezinstoelage ofwel dat deze onregelmatigheid zo voor de hand lag dat hij daarvan kennis had moeten dragen.
70. In de tweede plaats zij erop gewezen dat het TABG in het bestreden besluit heeft opgemerkt dat verzoeker had verzuimd de administratie op de hoogte te stellen van de door de CAF betaalde toelagen, ondanks het feit dat hij vanwege zijn verschillende functies binnen het Parlement bij uitstek in de positie verkeerde om deze verplichting te kennen. Het TABG heeft er ook op gewezen dat verzoeker evenmin had voldaan aan het verzoek om zijn gegevens op de jaarlijkse inlichtingenformulieren over 2009 en 2010 te actualiseren.
71. In de derde plaats heeft het TABG in het besluit houdende afwijzing van de klacht verklaard dat verzoeker „bij verschillende gelegenheden valse verklaringen heeft afgegeven, door zowel de jaarlijkse inlichtingenformulieren over 1996‑2005, als de inlichtingenformulieren [...] die bij de geboorte van [zijn] kinderen waren verzonden, in te vullen” en dat, wat de jaarlijkse inlichtingenformulieren betreft, hij tijdens de periode van 1996 tot en met 1998 altijd heeft verklaard dat noch hij, noch zijn echtgenote van „buiten de Gemeenschappen” gezinstoelagen had ontvangen voor hun kinderen. Ook over de periode van 1999 tot en met 2005 had verzoeker met zijn handtekening bevestigd dat hij geen toelagen uit andere bron had ontvangen, aangezien hij het vakje dat deze toelagen vermeldt, niet had aangekruist. Voorts had hij, in strijd met de aanwijzingen op de jaarlijkse inlichtingenformulieren, bij zijn verklaringen nimmer bewijsstukken van de CAF gevoegd. Bovendien wijst het TABG erop dat „[verzoeker] bij de geboorte van [zijn] tweede, derde en vierde kind valse verklaringen [heeft] afgegeven, door op het voor de verkrijging van kindertoelagen in te vullen inlichtingformulier telkens te verklaren geen soortgelijke toelagen uit andere bron te ontvangen”. Tot slot merkte het TABG op dat verzoeker, enerzijds, niet is opgekomen tegen de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen over de laatste vijf jaar en, anderzijds, vanwege zijn hoge rang, zijn opleiding als jurist en het feit dat hij werkzaam is geweest in de openbare dienst, bij uitstek in de positie verkeerde om op de hoogte te zijn van de uit artikel 67, lid 2, van het Statuut voortvloeiende verplichting om opgave te doen van soortgelijke toelagen als de kindertoelage.
72. Derhalve moet worden vastgesteld dat het TABG het bestreden besluit niet, zoals verzoeker stelt, heeft gebaseerd op „eenvoudige vaststellingen”, maar op de omstandigheid dat laatstgenoemde bij verschillende gelegenheden valse verklaringen heeft afgegeven aan de administratie en dat deze valse verklaringen afkomstig waren van een ambtenaar met een hoge rang die ervaring heeft als jurist binnen de openbare dienst en die niet betwist dat hij ofwel bekend was met de onregelmatigheid van de betaling, ofwel hiermee bekend had moeten zijn.
73. Het Gerecht is van oordeel dat de bovengenoemde elementen rechtens genoegzaam kunnen bewijzen dat verzoeker de opzet had om de administratie te misleiden en dat derhalve de voorwaarden voor toepassing van artikel 85, tweede alinea, tweede zin, van het Statuut zijn vervuld.
74. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoekers bewering dat hij na de geboorte van zijn tweede kind telefonisch contact had opgenomen met de administratie van het Parlement, die hem te kennen zou hebben gegeven dat de door de CAF betaalde toelagen niet hoefden te worden opgegeven. Verzoeker heeft het Gerecht immers niet alleen geen enkel bewijselement verstrekt voor deze bewering, maar leidt hieruit bovendien geen enkele conclusie of geen enkel argument af.
75. Mitsdien moet het onderhavige middel kennelijk rechtens ongegrond worden verklaard.
76. Uit al het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Kosten
77. Volgens artikel 87, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij, onverminderd de overige bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel van dat Reglement, in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Op grond van artikel 87, lid 2, kan het Gerecht, wanneer de billijkheid dit vergt, beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij slechts ten dele in de kosten wordt verwezen of zelfs niet in de kosten dient te worden verwezen.
78. Uit bovenstaande rechtsoverwegingen volgt dat verzoeker in het ongelijk is gesteld. Bovendien heeft het Parlement in zijn conclusies uitdrukkelijk gevraagd om verzoeker te verwijzen in de kosten. Daar de omstandigheden van de zaak niet de toepassing van de bepalingen van artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering rechtvaardigen, moet verzoeker zijn eigen kosten dragen en wordt hij verwezen in de kosten van het Parlement.
79. Overeenkomstig artikel 89, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering draagt de interveniënt zijn eigen kosten.
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Derde kamer)
Dictum
verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) CR draagt zijn eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van het Europees Parlement.
3) De Raad van de Europese Unie, die in het geding is tussengekomen, draagt zijn eigen kosten.