61981C0115
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN16 FEBRUARI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
In de beide prejudiciële zaken waarin ik thans heb te concluderen, gaat het er weer eens om bjnnen welke grenzen de Lid-Staten naar gemeenschapsrecht jegens burgers van andere Lid-Staten in het genot van het recht op vrij verkeer — als werknemers — en van dat op vrije vestiging, tot (individuele) verwijdering of uitwijzing kunnen overgaan.
In beide zaken wilde de Belgische overheid een Française van haar grondgebied weren. Een hunner, mevrouw Adoui, had na binnenkomst in België bij het gemeentebestuur van Luik op 3 juni 1980 een vestigingsvergunning aangevraagd. De aanvraag werd evenwel afgewezen bij een haar op 15 oktober 1980 betekend besluit: „Persoonlijk gedrag ... dat haar vestiging om redenen van openbare orde ongewenst doet zijn; werkt in een bar van bedenkelijke zedelijke reputatie, waar het vrouwelijk personeel zich in het schouwvenster te kijk stelt en zich met bezoekers kan afzonderen.” Aan mevrouw Adoui werd derhalve gelast het land binnen veertien dagen te verlaten.
Aanvankelijk gaf zij daaraan gevolg; een maand later keerde zij echter naar België terug, waarvan zij de gemeentelijke overheid in kennis stelde. Op 27 november 1980 werd haar opnieuw gelast de staat te verlaten, en wel binnen vier dagen; in antwoord hierop wendde zij zich schriftelijk tot de Raadgevende Commissie voor Vreemdelingen. De gemeente Luik weigerde de zaak aan die commissie voor te leggen, stellende dat de Raadgevende Commissie te laat was geadieerd, en de gemeente gelastte haar nogmaals het land te verlaten. Toen heeft zij op 27 januari 1981 in kort geding de Belgische staat en het gemeentebestuur voor de rechtbank te Luik gedagvaard, met vordering dat aan de beide gedaagden zou worden gelast haar een verblijfsvergunning te verlenen voor de tijd van vijf jaren, met verbod om, zolang niet op de vordering ten principale zou zijn beslist, te haren aanzien enigerlei maatregel te nemen teneinde haar België te doen verlaten.
De andere Française, mevrouw Cornuaille, had op 13 juni 1978 een onbeantwoord gebleven verzoek om een verblijfsvergunning ingediend. Toen de Vreemdelingendienst van de poliţie vernam dat zij een bardame van twijfelachtig zedelijk gedrag was, had zij zich tot de Raadgevende Commissie voor Vreemdelingen gewend teneinde, alvorens tot uitwijzing te besluiten, haar advies in te winnen, een en ander in het kader van het destijds gevolgde prostitutiebeieid. Nadat er met die procedurekwesties veel tijd was heengegaan, adviseerde de Commissie ten slotte, op 11 september 1980, tot uitwijzing.
Zij wendde zich toen in kort geding tot de rechtbank te Luik met vordering dat haar aanspraak op een verblijfsvergunning zou worden erkend en dat de uitzettingsprocedure, in afwachting van de uitkomst van het gerechtelijk vooronderzoek, niet zou worden voortgezet en in ieder geval zou blijven rusten zolang de zaak niet op tegenspraak door de Raadgevende Commissie voor Vreemdelingen was behandeld.
In beide zaken heeft de Rechtbank te Luik bij twee beschikkingen van 8 mei 1981 op wens van eiseressen een uitzonderlijk groot aantal prejudiciële vragen gesteld als bedoeld in artikel 177 EEG-Verdrag. De vragen zijn in beide zaken gelijkluidend en vallen in twee categorieën uiteen: in de eerste veertien vragen wordt opheldering verlangd met betrekking tot het begrip openbare orde in de zin van de artikelen 48 en 56 van het Verdrag en de volgende vijftien vragen strekken tot het bekomen van meerdere klaarheid met betrekking tot de procedurele waarborgen die, volgens 's Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1969, voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, in nationale procedures aan vreemdelingen moeten worden geboden.
Ik moge opmerken dat het nut van al deze vragen voor de beslissing van het bodemgeschil mij twijfelachtig voorkomt; ook lijken ze veelal een antwoord in bepaalde zin te suggereren. De nationale rechter heeft helaas gemeend de hele gedetailleerde vragenlijst die hem door de raadslieden van eiseressen was voorgelegd, te moeten „slikken”; in de verwijzingsbeschikking worden ze „en bloc” aan het Hof gedelegeerd. De met artikel 177 nagestreefde samenwerking tussen de nationale rechterlijke macht en de gemeenschapsrechter zou met een zorgvuldiger selectie van werkelijk relevante vragen en het aanvaarden van eigen verantwoordelijkheid voor de redactie gebaat zijn geweest.
2.
In de eerste vraag, gaat het om het begrip openbare orde „waarop krachtens de artikelen 48 en 56 EEG-Verdrag beroep kon worden gedaan.” Er zij al aanstonds op gewezen dat de rechtspositie van eiseressen, die beide bardame en'dus bezoldigde werkneemsters zijn, door artikel 48 wordt bestreken, zodat ook alleen dat artikel de aandacht verdient. Evenwel is de functie van het in de beide genoemde artikelen aan de openbare orde ontleende voorbehoud dezelfde, zodat er bij de toepassing en begrenzing dezelfde maatstaven dienen te worden aangelegd. Ik herinner er in dit verband aan dat aan de in artikel 48 gegeven opsomming van de uit het vrije verkeer van werknemers voortvloeiende rechten, de woorden „behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen” voorafgaan, terwijl in artikel 56, lid 1, van alle voorschriften betreffende het recht op vestiging en „maatregelen uit hoofde daarvan genomen” wordt gezegd dat zij „niet af[doen] aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen”, als die „bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn.”
Voorts wordt in verschillende vragen 's Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1964 uitdrukkelijk of stilzwijgend ter sprake gebracht. Nu wordt in de considerans van die richtlijn het in het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging geplaatste artikel 56, lid 2, weliswaar „inzonderheid” genoemd; het lijdt echter geen twijfel dat ook werknemers in het genot van het recht op vrij verkeer eronder vallen; dit kan zowel aan de considerans worden afgelezen als aan artikel 1, luidende als volgt: „De bepalingen van deze richtlijn hebben betrekking op de onderdanen van een Lid-Staat die verblijf houden in of zich begeven naar een nadere Lid-Staat van de Gemeenschap om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten of in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht.”
3.
Het komt me voor dat de eerste vraag zeer wel tezamen met de tweede en de derde vraag kan worden besproken. Na om een definitie van het begrip openbare orde te hebben gevraagd, wil de Belgische rechter weten welke grenzen het gemeenschapsrecht stelt aan de discretionaire bevoegdheden waarover de Lid-Staten te dezen beschikken en onder welke voorwaarden een Lid-Staat, wat de vrijheid van verkeer betreft, eigen burgers anders mag behandelen dan burgers van andere Lid-Staten. Al die vragen hangen uiteraard ten nauwste samen.
Er zij allereerst op gewezen dat het gemeenschapsrecht van de term openbare orde al evenmin een zelfstandige omschrijving geeft — of wil geven — als van de termen openbare veiligheid en volksgezondheid. In het Verdrag en in het afgeleide gemeenschapsrecht komt men tal van aan het nationale recht ontleende uitdrukkingen tegen, bij welker uitlegging met de beginselen, regelen en termen der onderscheiden Lid-Staten te rade moet worden gegaan. De term openbare orde is er een van. Er behoeft wel nauwelijks aan te worden herinnerd dat in zoverre binnen de nationale rechtsstelsels niet alles zonder meer vastligt en buiten twijfel staat, hetgeen temeer geldt voor een begrip als de openbare orde, waarmee op verschillend terrein wordt gewerkt (bijvoorbeeld in het bestuursrecht, in het strafrecht, in het conflictenrecht, wanneer rechterlijke uitspraken met elkander in strijd komen, enz.). Het heeft dan ook geen zin dit Hof, dat het gemeenschapsrecht heeft uit te leggen, om een definitie van de openbare orde te vragen.
Aan de bewoordingen van de artikelen 48 en 56 kunnen slechts twee — belangrijke — conclusies worden verbonden: a) de auteurs van het Verdrag zijn er van uitgegaan dat de openbare orde bepaalde door de staten aan het vrije personenverkeer gestelde grenzen zou kunnen rechtvaardigen, waarbij met name is gedacht aan een bijzondere, strengere regeling voor vreemdelingen (men zie artikel 56, lid 1); b) ter vermijding van het risico dat de Lid-Staten te dezen verschillende wegen inslaan, is voorzien dat de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarin zulk een bijzondere regeling voor vreemdelingen is neergelegd, door middel van richtlijnen zullen worden gecoördineerd. Bij die coördinatie is het Hof niet gekomen tot pogingen het begrip openbare orde één en dezelfde inhoud te doen dekken, maar blijkens genoemde richtlijn nr. 64/221 wel tot een aantal afbakeningen en procedurevoorschriften.
Het Hof heeft zich over die problematiek meermalen uitgesproken. ín het arrest, op 4 december 1974 gewezen in de zaak-Van Duyn (41/74, Jurispr. 1974, blz. 1337) is onder meer uitgesproken dat de inhoud van het begrip „naar land en tijd” verschilt, zodat „aan de bevoegde nationale autoriteiten een beoordelingsmarge, binnen de voor het Verdrag gestelde grenzen, [moet] worden toegekend” (r.o. 18). In het op 28 oktober 1975 gewezen arrest-Rutili (36/75, Jurispr. 1975, blz. 1219) werd overwogen dat „de Lid-Staten krachtens het in artikel 48, lid 3, gemaakte voorbehoud in hoofdzaak vrij blijven de eisen van openbare orde op hun nationale behoeften af te stemmen” (r.o. 26), met dien verstande evenwel dat dit van de te dezen geldende beginselen afwijkende begrip in strikte zin is te verstaan, „zodat zijn inhoud niet zonder controle van de instellingen der Gemeenschap eenzijdig door de onderscheiden Lid-Staten kan worden bepaald” (r.o. 27). En nog verder gravend naar de oorsprong der openbare orde, heeft het Hof in het arrest, op 27 oktober 1977 gewezen in de zaak Bouchereau (30/77, Jurispr. 1977, blz. 1999) het volgende overwogen: „Voor zover het bepaalde beperkingen van het vrij verkeer van onder het gemeenschapsrecht vallende personen kan wettigen, veronderstelt het beroep van een nationale instantie op het begrip openbare orde in elk geval, afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast” (r.o. 3). Eerlijk gezegd, ik acht het nodig noch gewenst deze begrippen verder uit te diepen.
De Rechtbank te Luik wenst te zien gepreciseerd welke grenzen het gemeenschapsrecht stelt aan de vrijheid waarmede de Lid-Staten het begrip openbare orde mogen hanteren. Het Hof heeft die vraag echter reeds goeddeels beantwoord, toen het in het arrest-Rutili (dictum 2) onder meer het volgende uitsprak: „Zulke grenzen en waarborgen liggen met name besloten in de aan de Lid-Staten opgelegde verplichting aan de te nemen maatregelen uitsluitend het individueel gedrag van betrokkenen ten grondslag te leggen, zich in zoverre te onthouden van alle maatregelen die met het oog op andere doeleinden dan die van de openbare orde zouden worden aangewend of inbreuk zouden maken op de uitoefening van de syndicale rechten, aan allen die door beperkende maatregelen worden getroffen — behoudens wanneer overwegingen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten — de aan het genomen besluit ten grondslag liggende redenen mede te delen en ten slotte te verzekeren dat betrokkenen werkelijk in beroep kunnen komen.” Deze uitspraak geeft eigenlijk een samenvatting van de communautaire regeling die in voormelde richtlijn nr. 64/221 besloten ligt, alsook van het in artikel 8 van 's Raads verordening van 15 oktober 1968, nr. 1612, gehuldigde beginsel van de bescherming van de uitoefening der syndicale rechten. In het arrest-Rutili wordt in dit verband gesproken van „een meer algemeen beginsel”„dat in de artikelen 8, 9, 10 en 11 van het op 4 november 1950 te Rome getekende en door alle Lid-Staten bekrachtigde Verdrag tot waarborging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in artikel 2 van het op 16 september 1963 te Straatsburg ondertekende protocol nr. 4 bij dat verdrag is omschreven — volgens welke gelijkluidend geformuleerde bepalingen de in het belang van de openbare orde en veiligheid gemaakte inbreuken op de rechten welke in voormelde artikelen worden omschreven niet verder mogen gaan dan met het oog op die behoeften ‚in een democratische samenleving’ noodzakelijk is” (r.o. 32). Ik ben van mening dat dit beginsel, dat door alle Lid-Staten als ondertekenaars van het Europees Verdrag betreffende de rechten van de mens werd aanvaard, als beginsel van gemeenschapsrecht kan worden ingeroepen.
Tenslotte is de twijfel die in de derde vraag tot uiting komt — twijfel over de vraag of het arrest-Van Duyn niet in strijd komt met het non-discriminatiebeginsel van de artikelen 7 en 48 van het Verdrag — kennelijk misplaatst. Wordt de clausule betreffende de openbare orde te baat genomen wanneer het om het verkeer van personen gaat, dan geldt er ten duidelijkste voor vreemdelingen een bijzondere regeling; het wordt in artikel 56, lid 1, zonder meer erkend en voor werknemers en zelfstandigen geldt in zoverre hetzelfde. Kan anderzijds geen enkele staat aan eigen onderdanen het recht ontzeggen het eigen grondgebied te betreden en er verblijf te houden (een bekend beginsel van internationaal recht wil het zo), een Lid-Staat kan aan burgers van een andere Lid-Staat om redenen van openbare orde wel degelijk de vrijheid van verkeer ontzeggen zonder ook aan eigen burgers de toegang te ontzeggen; het Hof heeft dit duidelijk afgesproken in de zaak-Van Duyn (r.o. 22-23). Men dient alleen maar voor ogen te houden dat de openbare orde, behalve afwijkingen van het beginsel ener gelijke behandeling, ook afwijkingen van het non-discriminatiebeginsel mogelijk maakt; het Verdrag laat dienaangaande geen twijfel bestaan.
4.
In de vierde vraag van de Belgische rechter gaat het erom of niet strafbaar gedrag een „werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging” kan opleveren die „een fundamenteel belang van de samenleving aantast” in de zin van het arrest-Boucherau, en in de vijfde vraag of een fundamenteel belang niet tenminste in een wet, een verordening of een dergelijke wilsuiting van de staat als zodanig moet zijn aangemerkt. In de lijn hiervan ligt ook de in de elfde vraag aan de orde gestelde kwestie of het uitoefenen van een bepaald beroep dat niet alleen niet verboden is maar zelfs tegen uitbuiting wordt beschermd, terwijl er ook belasting van wordt geheven, een fundamenteel belang van de samenleving ernstig kan bedreigen.
In het arrest-Van Duyn werd uitgesproken dat er ook bij niet wettelijk verboden gedragingen redenen van openbare orde tot gelding kunnen komen, wanneer zulke gedragingen een antisociaal karakter dragen en de overheid door preventieve gerichte maatregelen zijn standpunt heeft bepaald. Met andere woorden: ook een handelwijze die niet als strafbaar of anderszins ongeoorloofd is aan te merken, kan met de openbare orde in strijd worden verklaard. In haar opmerkingen heeft de regering van de Italiaanse republiek terecht op de preventieve functie van maatregelen van openbare orde gewezen; er zij echter aan herinnerd dat de maatregelen, anders dan maatregelen van generale preventie, gericht moeten zijn op de voorkoming van gevaren die in iemands persoonlijk gedrag besloten liggen (vgl. het arrest van dit Hof, op 26 februari 1975 gewezen in de zaak 67/74, Bonsignore, Jurispr. 1975, blz. 297 e.V.). Anderzijds kunnen er op grond van het enkele feit dat betrokkene wegens een strafbaar feit werd veroordeeld, te zijnen aanzien nog geen maatregelen van openbare orde worden genomen; dit staat te lezen in artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 64/221 en werd in het arrest-Bonsignore bevestigd.
Eiseressen in het bodemgeschil betogen dat er tussen hun situatie en de casuspositie waarom het in het arrest-Van Duyn ging, verschillen bestaan: ofschoon de godsdienstige sekte waartoe mevrouw Van Duyn behoorde niet als zodanig onder de strafwet viel, had de Britse regering bepaalde in het Parlement besproken maatregelen genomen om haar activiteiten tegen te gaan. Met de ondubbelzinnige houding door de Britse overheid aangenomen op grond van het haars inziens onmaatschappelijke karakter van de activiteiten die mevrouw Van Duyn in het Verenigd Koninkrijk aan de dag zou hebben gelegd, zou de in casit door de Belgische staat aangenomen houding contrasteren; hij zou nooit hebben blijk gegeven van zijn opvatting dat de aan eiseressen telastgelegde gedragingen tegen zijn fundamentele belangen ingaan. In dezelfde gedachtengang heeft de Nederlandse regering, uitgaande van premisse dat de term openbare orde belangen dekt die geacht worden bescherming door de nationale overheid te verdienen, betoogd dat de hierbedoelde clausule slechts tot toepassing kan komen wanneer men die belangen recht heeft doen wedervaren in normatieve voorschriften waarvan iedereen kennis kan nemen. Slechts dan wordt in de opvatting van de Nederlandse regering aan de eis der rechtszekerheid voldaan.
Gaat men er met het Hof van uit dat aan een uitwijzing om redenen van openbare orde gedragingen kunnen worden ten grondslag gelegd die niet bij de wet zijn verboden, dan kan het rechtszekerheidsbeginsel niet worden te baat genomen om een soort catalogus van met de openbare orde strijdige gedragingen te verlangen. Men komt dan met zijn eigen uitgangspunt in strijd. Het komt mij nodig en tevens voldoende voor dat het openbaar belang dat de staat tot zijn restrictieve maatregelen van openbare orde aanleiding geeft, op de een of andere manier, desnoods indirect, in de nationale rechtsorde is verwoord. In die zin mag mijns inziens de in het arrest-Van Duyn gestelde eis worden verstaan dat de overheid heeft doen blijken een bepaald gedrag onmaatschappelijk te achten.
Met betrekking tot de feitelijke situatie die zich in casu voordoet, wil ik er alleen maar op wijzen dat de restrictieve houding door de Belgische overheid ten opzichte van de prostitutie en de prostituées aangenomen, in de lijn schijnt te liggen van nationale rechtsvoorschriften waarin niet de prostitutie als zodanig, maar wel bepaalde feiten (zoals tippelen, zich „te kijk” stellen, de inrichting van bordelen) worden verboden en strafbaar gesteld, waaruit gemakkelijk kan worden geconcludeerd dat de wetgever in het algemeen belang heeft gemeend een om zich heen grijpen van het verschijnsel te moeten voorkomen. De rechter in het bodemgeschil heeft uiteraard na te gaan of de in het arrest-Van Duyn gestelde voorwaarden in casu zijn vervuld.
5.
Ervan uitgaande dat „verwijdering van het grondgebied” vaak harder aankomt dan een strafsanctie, wenst de Rechtbank te Luik in de zesde plaats te weten of er niet per analogiam toepassing moet worden gegeven aan artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, in die zin dat er slechts restrictieve maatregelen kunnen worden genomen wanneer het gewraakte feit op het tijdstip waarop het wordt begaan, bij de wet strafbaar gesteld was. Subsidiair zou de Belgische rechter wensen te vernemen welke oplossing het Hof voorstelt om op dit terrein willekeur van de nationale overheden te voorkomen.
Zoals bekend, wordt in artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, het beginsel „nullum crimen sine lege” gehuldigd. Omdat jegens vreemdelingen genomen maatregelen van openbare orde evenwel van preventieve aard zijn en niets als strafsancties zijn te beschouwen, kan er van een analogische toepassing van dat beginsel geen sprake zijn. De Italiaanse regering heeft opgemerkt dat de soms bijzonder graverende aard van een uitwijzing of niet-toelating slechts relevant is wanneer het er om gaat of de overheid de nodige redelijkheid heeft betracht en het evenredigheidsbeginsel recht deed wedervaren. Met behulp van die criteria, dat wil zeggen wanneer alle aspecten van betrokkenes persoonlijk gedrag, zijn gezinssituatie en zijn mogelijke banden met het gastland in aanmerking worden genomen, kan worden voorkomen dat nationale overheden in de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheden arbitrair te werk gaan.
Deze laatste overweging brengt mede dat de zevende vraag, waarin het evenredigheidsbeginsel ter sprake komt, bevestigend moet worden beantwoord. De rechter in het bodemgeschil wenst te weten of de ernst van de verstoring der openbare orde tegen de specifieke ernst van de uitwijzingsmaatregel moet worden afgewogen. Het redelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel gelden ongetwijfeld ook voor het gemeenschapsrecht en stellen dus grenzen aan de bevoegdheid van Lid-Staten die de clausule betreffende de openbare orde wensen te hanteren. Van geval tot geval zal er naar de zojuist genoemde feitelijke aspecten een onderzoek moeten worden ingesteld, ter vaststelling of de uitzettings- of verwijderingsmaatregel de toets van het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan.
In de achtste vraag wordt de hypothese uitgewerkt van een uitwijzingsmaatregel die op een onmenselijke behandeling zou neerkomen en derhalve als verboden zou moeten worden beschouwd; in zijn pleidooi releveerde de raadsman van eiseressen het aan iedere catalogus van mensenrechten ten grondslag liggende beginsel dat folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen ten enenmale verbiedt (men zie artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, waarin aan folteringen terecht de eerste plaats werd ingeruimd). Het komt mij echter voor dat dit beginsel met maatregelen tot beperking van het recht het grondgebied van een bepaalde staat te betreden of aldaar verblijf te houden, niets uitstaande heeft; zulke maatregelen kunnen natuurlijk voor betrokkene zeer ingrijpend zijn, maar men doet de taal geweld aan als men ze in ernst gelijk wil stellen met bijvoorbeeld folterpraktijken, waardoor de lichamelijke integriteit en de menselijke waardigheid der slachtoffers wordt geledeerd en degenen die zich ermee belasten, zichzelf schande aandoen.
6.
In de negende plaats wordt gevraagd in hoeverre Lid-Staten bij weigering of intrekking van een verblijfsvergunning het privéleven van betrokkene in aanmerking mogen nemen. Het antwoord lijkt mij voor de hand te liggen. De privés-sfeer is in beginsel aan overheidsbemoeienis onttrokken, maar dat neemt niet weg dat de individuele zedelijkheid relevant wordt zodra zij zich naar buiten toe manifesteert en op de omgeving afstraalt. Het gedrag speelt dus mee, wanneer de overheid zich een oordeel vormt over de vraag of de openbare orde bedreigd wordt.
In de tiende plaats wenst de rechter in het bodemgeschil te weten of er niet, in strijd met het beginsel dat in het arrest-Bonsignore werd uitgewerkt, generaalpreventief wordt tewerkgegaan, wanneer een Lid-Staat die prostituées uit een bepaald land van zijn grondgebied wenst te verwijderen omdat zij een steun voor de georganiseerde misdaad zouden kunnen zijn, hun beroepsuitoefening systematisch tot een gevaar voor de openbare orde verklaart, zonder na te gaan of betrokkenen van relaties met de onderwereld kunnen worden verdacht.
Wij weten dat ook de overheid van een Lid-Staat waar prostitie niet is verboden, vreemdelingen (van beiderlei kunne) die zich in dat land op het métier wensen toe te leggen, kan uitwijzen of verwijderen, als uit de rechtsvoorschriften van die staat maar blijkt dat het fenomeen der prostitutie in het openbaar belang dient te worden beteugeld. Aan zulk een maatregel moet natuurlijk betrokkenes persoonlijk gedrag ten grondslag worden gelegd, maar daarmede is mijns inziens aan artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 64/221 voldaan. Met andere woorden: ook al gaat het om de gedragingen van een hele categorie, het komt er in hoofdzaak alleen op aan of in concreto is gebleken van gedragingen van de soort die de maatschappelijke orde verstoort.
Krachtens dat beginsel moeten maatregelen tot verwijdering of uitwijzing van alle prostituées uit een bepaald land, omdat zij gemakkelijker handlangsters van de onderwereld van dat land zouden kunnen worden, als ongeoorloofd worden beschouwd. Aan een maatregel van openbare orde kan rechtens niet een jegens een hele groep gekoesterde verdenking ten grondslag worden gelegd; het bevoegd gezag zal moeten nagaan of degene die men wenst te verwijderen of uit te wijzen, de misdaad ook zelf behulpzaam is geweest. Hieraan zij toegevoegd dat ook beperkende maatregelen, om met de nationaliteit verband houdende redenen getroffen tegen vreemdelingen van een bepaald land, zich stellig niet met het algemeen discriminatieverbod verdragen.
7.
In de twaalfde plaats wordt letterlijk gevraagd of de advocaatgeneraal, in de zaak-Bonsignore sprekend van „ontoelaatbare aanwezigheid” en „noodzakelijke oplossing”, een juiste indicatie geeft van de mate van ernst die vereist is om de verwijdering van het grondgebied van een Lid-Staat te rechtvaardigen. De rechter in het bodemgeschil laat niet af te vragen naar de mate van ernst waarvan moet worden kunnen gesproken, wil op grond van betrokkenes gedraging en maatregel van openbare orde als hierbedoeld worden genomen. Ik volsta met te verwijzen naar hetgeen ik hiervoor heb opgemerkt met betrekking tot de discretionaire bevoegdheden waarover de nationale overheid beschikt, als het om beoordeling van met de openbare orde strijdige toestanden gaat, alsook naar hetgeen ik hiervoor heb betoogd met betrekking tot de grenzen die volgens het gemeenschapsrecht bij de uitoefening van zulke bevoegdheden in acht moeten worden genomen.
8.
In de dertiende vraag wordt het Hof uitgenodigd nader te verklaren onder welke omstandigheden men, na weigering of intrekking van een verblijfsvergunning om redenen van openbare orde, opnieuw het grondgebied van de staat mag betreden en een nieuwe verblijfsvergunning kan aanvragen, alsook of iemand definitief van het grondgebied kan worden verwijderd.
Ik geloof dat er geen communautaire rechtsvoorschriften bestaan, waaraan een nauwkeurig antwoord op deze vraag kan worden afgelezen. Omdat de bepaling als een afwijking van artikel 48, lid 3, van het Verdrag is te beschouwen en derhalve stricti intrpretationis is, kan alleen maar worden gezegd dat een definitieve onherroepelijke uitwijzing, die in de weg staat aan ieder heronderzoek naar de persoonlijke omstandigheden van degene die zijn vrijheid van verkeer aan beperkingen zag onderworpen, in beginsel onrechtmatig is te achten. Anderzijds leidt het geen twijfel dat de staat, zolang de redenen welke tot zijn aanvankelijke maatregel leidden niet zijn komen te vervallen, telkens opnieuw een verblijfsvergunning kan weigeren aan iemand die een desbetreffend verzoek eenmaal zag afgewezen (hetgeen ook geldt wanneer er voor de oude redenen, die ophielden te bestaan, nieuwe, eveneens rechtsgeldige, redenen in de plaats zijn getreden). Met betrekking tot de procedure zij ten slotte nog opgemerkt dat een hernieuwde weigering, althans wanneer betrokkene ten gunste van zijn verzoek nieuwe redenen heeft aangevoerd, slechts mogelijk is nadat betrokkenes omstandigheden opnieuw zijn bezien.
9.
In de vijftiende vraag — die beter, met de andere procedurevragen, in categorie B had kunnen worden ondergebracht — wordt verwezen naar artikel 6 van richtlijn nr. 64/221, waarin de Lid-Staten worden verplicht betrokkene in kennis te stellen van de redenen (openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid), ten grondslag liggende aan een te zijnen aanzien genomen besluit. De Belgische rechter wenst te weten of die kennisgeving in betrokkenes moedertaal dient te geschieden, of zij „volledig, gedetailleerd en oprecht” moet zijn en of er van algemene, in een groot aantal gevallen terugkerende motiveringen gebruik mag worden gemaakt.
Met betrekking tot het eerste punt wil ik erop wijzen dat de beperkende maatregelen waartoe in casu wordt overgegaan, aan de beide in het Franstalige gedeelte van België woonachtige Françaises in het Frans werden meegedeeld. De gestelde vraag is dus voor de beslissing van het bodemgeschil ten duidelijkste van geen enkel belang, zodat het Hof er eigenlijk niet op behoeft in te gaan. Ik zou er mij nochtans over willen uitspreken. In haar opmerkingen heeft de Commissie verklaard het ter vermijding van een ongelijke behandeling van burgers van verschillende Lid-Staten noodzakelijk te achten dat de redengeving van maatregelen van openbare orde als hierbedoeld aan betrokkene in zijn moedertaal wordt meegedeeld. Waar in artikel 5, lid 2, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens de mededeling ter sprake komt van de redenen die tot maatregelen ter beperking van de persoonlijke vrijheid hebben geleid, wordt alleen maar verlangd dat men zich bedient van een taal die betrokkene verstaat. Anderzijds vond het Hof gelegenheid zich in het arrest, op 18 februari 1975 gewezen in de zaak Farrauto (66/74, Jurispr. 1975, blz. 157), uit te spreken over de — afwijzende — beslissing, door een sociale-verzekeringskas op het verzoek van een migrerende werknemer gegeven; het Hof sprak onder meer uit dat „de nationale rechterlijke instanties van de Lid-Staten er op behoren toe te zien dat de rechtszekerheid niet in gevaar wordt gebracht doordat de werknemer als gevolg van zijn onbekendheid met de taal waarin hem een beslissing wordt meegedeeld, zijn recht verliest” (r.o. 6). Mijns inziens heeft in casu hetzelfde te gelden; bij gebreke van ondubbelzinnige communautaire voorschriften behoeven de nationale gezagsorganen zich mijns inziens niet verplicht te achten zich bij het opstellen van een besluit, waarbij de vrijheid van verkeer van een burger van een andere Lid-Staat wordt beperkt, van diens taal te bedienen.
Dat de redengeving aan de waarheid moet beantwoorden, lijdt mijns inziens geen twijfel. Uit artikel 6 van 's Raads genoemde richtlijn nr. 64/221 blijkt ten duidelijkste de bedoeling om een vreemdeling te wiens aanziens maatregelen worden genomen, in staat te stellen zich te verweren; het gaat dus niet aan dat de administratieve overheid onoprechte inlichtingen verstrekt (trouwens, een op onjuiste beweringen gebaseerd besluit van de administratie kan naar het recht der Lid-Staten in den regel worden aangevochten). Voor het overige wil ik volstaan met de opmerking dat de redengeving voldoende gedetailleerd moet zijn om betrokkene in staat te stellen zich te verweren.
Anders dan de Commissie, ben ik voorts van mening dat er in wezenlijk identieke zaken ook van standaardformules gebruik mag worden gemaakt. Men dient zich evenwel te houden aan de stelregel dat het besluit op betrokkenes persoonlijke situatie moet zijn toegesneden.
10.
In de onder B gestelde vragenreeks gaat het om de procesrechtelijke waarborgen, in het gemeenschapsrecht geboden aan vreemdelingen wier vrijheid van verkeer men wenst in te perken.
In de eerste vraag wordt het Hof verzocht „een aanduiding, precisering en opsomming [te] geven van de procedurele waarborgen die de Lid-Staten moeten bieden aan een vreemdeling die van het in artikel 9 [van richtlijn nr. 64/221] bedoelde rechtsmiddelen gebruik maakt.”
In artikel 9, lid 1, van de richtlijn wordt de procedure geregeld, die moet worden gevolgd alvorens ten aanzien van een op het grond van de staat verblijfhoudende vreemdeling de beide volgende maatregelen kunnen worden genomen: de weigering de verblijfsvergunning te verlengen en verwijdering (se. van het grondgebied) van een houder van een verblijfsvergunning. Bovendien is de bepaling bedoeld om te voorzien in bepaalde leemten van het rechtsmiddelsysteem: zij geldt „bij onstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft.” Lid 2 van het artikel betreft twee soorten besluiten, die kunnen worden genomen ten aanzien van vreemdelingen die nog niet in het bezit zijn van een verblijfsvergunning: de weigering van afgifte en de verwijdering vóór afgifte van een vergunning. De regeling die voor de eerste soort maatregelen werd voorzien, houdt in dat de overheid, behoudens in dringende gevallen, het advies heeft in te winnen van een „bevoegde instantie” van het ontvangende land, welke instantie eèn andere moet zijn dan de instantie die tot beperkende maatregelen kan besluiten. Ten overstaan van die instantie moet „de betrokkene gebruik ... kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich ... [kunnen] laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving” van het ontvangende land. Het tweede soort maatregelen (weigering van afgifte en verwijdering vóór afgifte) kan worden genomen zonder dat de overheid genoemde „bevoegde instantie” hoort; wel mag betrokkene verlangen dat de te zijnen aanzien genomen maatregelen aan bedoelde instantie ter beoordeling worden voorgelegd, in welk geval hij gemachtigd is in persoon zijn verweermiddelen voor te dragen („tenzij redenen van staatsveiligheid zich hiertegen verzetten”).
Artikel 9 werd door dit Hof uitgelegd in het arrest, op 15 maart 1980 gewezen in zaak 98/79, Pecastaing (Jurispr. 1980, blz. 691) waarin onder meer, naar door de Belgische rechter in herinnering wordt gebracht, werd overwogen dat het artikel er is „om degenen die door een der in de richtlijn bedoelde maatregelen worden getroffen, ten aanzien van de procedure minimale waarborg te bieden in drie in lid 1 omschreven bijzondere gevallen.” Het is echter zinloos het Hof thans te verzoeken een „aanduiding, precisering en opsomming” te geven van de procedurele waarborgen die volgens artikel 9 aan vreemdelingen moeten worden geboden. Ik heb ze hiervoor opgesomd; ze zijn te zoeken in de adviesprocedure die aan maatregelen als bedoeld in artikel 9, lid 1, dienen vooraf te gaan, welke procedure, wanneer betrokkene daartoe de wens te kennen geeft, ook heeft te gelden voor maatregelen krachtens artikel 9, lid 2. Enige met die procedure verband houdende bijzondere uitleggingsvragen stelde de Belgische rechter in zijn verdere vragen aan de orde. Aan vraag 1 komt in feite geen zelfstandige betekenis toe.
11.
In de tweede vraag gaat het om de uitlegging van de term „andere ... instantie”, waarvan men zich in artikel 9, lid 1, tweede volzin, heeft bediend ter aanduiding van het orgaan dat op wens van betrokkene moet worden gehoord wanneer hem de afgifte van een verblijfsvergunning wordt geweigerd, alsook wanneer vóór zodanige afgifte tot zijn verwijdering van het grondgebied wordt besloten. De Rechtbank te Luik wenst te weten of bedoelde instantie een „onpartijdige instantie” dient te zijn, „volledig onafhankelijk ... van de instantie die het besluit neemt”, of er van een voldoende mate van onafhankelijk sprake is wanneer de leden worden benoemd door de instantie die het besluit neemt, en of het niet wenselijk ware dat de Lid-Staten de zorg voor het onderzoek van de in artikel 9 der richtlijn bedoelde beroepen aan de rechterlijke macht toevertrouwden. De derde vraag ligt in dezelfde lijn, maar is nog uitvoeriger; gevraagd wordt of een ambtenaar van de met het besluit belaste overheidsinstantie lid kan zijn — dan wel het secretariaat kan voeren — van de instantie die het advies heeft uit te brengen, of een tot een andere dienst behorende regeringsambtenaar lid van die instantie kan zijn, of de duur van het mandaat van de leden der instantie moet vaststaan, alsook of het gebruikelijk is dat de instantie die de besluiten neemt, tevens de leden van de andere instantie bezoldigt.
In punt 2 van het dictum van het arrest, op 22 mei 1980 gewezen in de zaak 131/79 (Santillo, Jurispr. 1980, blz. 1585) heeft het Hof het volgende uitgesproken: „De richtlijn laat de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid bij de aanwijzing van de ‚bevoegde instantie’. Als zodanig kan worden beschouwd iedere openbare instantie die onafhankelijk is van de overheidsinstantie welke een der in de richtlijn bedoelde maatregelen moet nemen en die zodanig is ingericht dat de betrokkene het recht heeft zich voor haar te doen vertegenwoordigen en gebruik te maken van zijn middelen van verweer.”
Ik vraag mij eigenlijk af of het wel mogelijk en zinvol is de betrekkingen tussen de tot besluiten geroepen instantie en de adviserende instantie, in genoemd artikel 9 bedoeld, nog nader te precisieren. Legt men het door het Hof bedoelde onafhankelijkheidscriterium aan, dan mogen de leden van de adviserende instanties stellig niet ondergeschikt zijn aan de instantie die het besluit heeft te nemen, en het mag er redelijkerwijs voor worden gehouden dat alleen al het feit dat men behoort tot dezelfde administratieve eenheid waarbij de ambtenaren van laatstbedoelde instantie zijn ondergebracht, zich met die onafhankelijkheid niet verdraagt. Daarentegen is het niet uitgesloten te achten dat andere, elders tewerkgestelde regeringsambtenaren tot deelneming aan het werk van de adviserende instantie kunnen worden geroepen, zonder dat zulks aan hun onafhankelijkheid afbreuk doet, en de adviserende instantie behoeft stellig niet uit rechters te zijn samengesteld, èn nog minder gaat het aan te verlangen dat de in artikel 9 bedoelde adviserende taak aan de rechterlijke macht wordt toevertrouwd. Wat ten slotte de wijze van benoeming van de leden van de adviserende instantie, hun ambtsduur en hun bezoldiging betreft: ik meen dat dit aangelegenheden zijn die, zolang de daadwerkelijke onafhankelijkheid van het orgaan en zijn leden niet in gedrang komty ter discretie van de onderscheiden Lid-Staten staan.
12.
In de vierde plaats wenst de rechter in het bodemgeschil te weten of de mogelijkheid zich tot de „andere instantie” te wenden, niet ook moet zijn ingeruimd aan degene tegen wie de maatregel van openbare orde gericht is, dan wel alleen aan de instantie die het besluit heeft te nemen.
Wij zagen dat in de gevallen, in artikel 9, lid 1, omschreven (weigering van de verlenging van een verblijfsvergunning; verwijdering van het grondgebied), de betrokken overheidsinstantie het advies van de „andere” instantie heeft in te winnen. Dit betekent dat beide instanties rechtstreeks contact hebben te onderhouden en laat geen ruimte voor stappen van de betrokken particulier, die alleen aan het begin van de adviserende fase moet worden geïnformeerd, zodat hij zijn verweermiddelen kan voordragen en zich kan doen bijstaan en vertegenwoordigen. Daarentegen wordt er in de sub 2 bedoelde gevallen (weigering van afgifte en verwijdering vóór afgifte) door de adviserende instantie van geval tot geval „op verzoek van de betrokkene” tot onderzoek overgegaan. Dit betekent evenwel niet dat het verzoek rechtstreeks tot die instantie kan worden gericht. Men bedenke dat uit de context duidelijk blijkt waartoe bedoeld verzoek strekt; een (genomen, maar nog niet voor tenuitvoerlegging vatbare) maatregel moet aan de adviserende instantie worden voorgelegd. Logischerwijze heeft betrokkene zich dan te wenden tot de instantie die de maatregel heeft genomen en die zich, op soortgelijke voorwaarden als in lid 1 zijn omschreven, rechtstreeks tot de andere instantie heeft te richten; betrokkene's verzoek verplicht de instantie waarvan het besluit heeft uit te gaan, het advies van de andere instantie in te winnen (zodra het verzoek is gedaan, wordt de verhouding tussen beide instanties dezelfde als in de gevallen omschreven in lid 1). Hierin ligt onder meer besloten dat een instantie die de maatregel heeft te nemen, niet bevoegd is zich over de ontvankelijkheid van het verzoek uit te spreken. Het moet zonder meer aan de „andere” instantie worden voorgelegd.
13.
Wij zijn thans toegekomen aan een bespreking van de vragen 8, 9 en 10, waarin het telkens weer gaat over de wijze waarop de instantie die te dezen heeft te besluiten, tijdens het onderzoek door de adviserende instantie, de aan de maatregel van openbare orde ten grondslag gelegde feiten heeft te bewijzen.
De zeer gedetailleerde achtste vraag stelt problemen aan de orde, betreffende de mate van nauwkeurigheid en volledigheid der bewijslevering, de gebruikmaking van anonieme aangiften en rapporten door de politie zonder bronvermelding opgemaakt, en de mogelijkheid dat vreemdelingen het voordeel van de twijfel inroepen. In de negende vraag gaat het erom of van gedragingen die strafbare feiten opleveren, niet door overlegging van de veroordeling door de strafrechter moet blijken. En in vraag 10 wordt betwijfeld of uit een rapport, betrokkenes zedelijk gedrag betreffende, het bewijs van met de openbare orde strijdig persoonlijk gedrag kan worden afgeleid.
Er zijn geen gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende de middelen waarvan de instantie die een besluit heeft te nemen, zich mag bedienen om aan de vreemdeling gemaakte verwijten waar te maken. Het lijdt evenwel geen twijfel dat de bewijslast op eerstbedoelde instantie rust, en het mag er ook voor worden gehouden dat de bewijsvoorschriften, in de onderscheiden Lid-Staten geldende voor het administratieve beroep, ook hebben te gelden voor procedures als de onderhavige (de procedure van artikel 9, lid 2, komt in wezen neer op de behandeling van een tot de administratie gerichte klacht, terwijl voor procedures als in lid 1 bedoeld, is bepaald dat betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer, en wel zulks volgens de procedure van de nationale wetgeving, waarmede alleen maar de voor de behandeling van administratieve beroepen voorgeschreven procedure kan zijn bedoeld). Men zou met het non-discriminatiebeginsel in strijd komen, indien men in zulke procedures, bij de behandeling van de bezwaren tegen door de nationale overheid genomen beperkende maatregelen, zou werken met bewijsregelen die aan vreemdelingen minder waarborgen bieden dan aan de burgers van het eigen land.
In vraag 9 schijnt er, voor het geval dat er terzake van de gedragingen die tot de maatregel van openbare orde leidden, ook een strafvervolging kon worden ingesteld, van te worden uitgegaan dat de afloop van de strafprocedure — en wel een veroordeling — moet worden afgewacht, voordat er met betrekking tot betrokkenes vrijheid van verkeer beperkende maatregelen kunnen worden genomen. De vraag dient evenwel kort en goed ontkennend te worden beantwoord. Wij vonden reeds gelegenheid te wijzen op het verschil tussen de vraag hoe iemands gedrag strafrechtelijk dient te worden gekwalificeerd en de vraag of het aan een maatregel van openbare orde ten grondslag kan worden gelegd. In zijn reeds genoemde arrest van 27 oktober 1977, gewezen in de zaak 30/77, Bouchereau, heeft dit Hof met betrekking tot artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 64/221 onder meer overwogen dat er „van de nationale autoriteiten een specifieke beoordeling” wordt verlangd „vanuit een oogpunt van de belangen, verbonden met de handhaving van de openbare orde, welke beoordeling niet noodzakelijkerwijze samenvalt met de beoordeling die ten grondslag lag aan de strafrechtelijke veroordeling” (wanneer zodanige veroordeling ten laste van betrokkene reeds werd uitgesproken). Het is zinloos, wanneer er sprake is van feiten die tot strafvervolging aanleiding kunnen geven, van de overheid te verlangen dat zij, alvorens tot verwijdering van het grondgebied of tot weigering van een verblijfsvergunning te besluiten, de veroordeling van de vreemdeling afwacht.
Tenslotte wordt gevraagd naar het gewicht dat, ten bewijze van met de openbare orde strijdige gedragingen, aan een rapport over betrokkenes zedelijk gedrag moet worden gehecht, maar het schijnt mij zonneklaar dat het antwoord op die vraag helemaal van de inaanmerking genomen feiten zal afhangen. Ik mocht er reeds op wijzen dat zedelijk gedrag in de privé-sfeer bepalend kan zijn voor een maatregel tot beperking van betrokkenes vrijheid van verkeer, wanneer het naar buiten treedt op een wijze die met de openbare orde niet te verenigen valt. Blijkt uit een rapport betreffende betrokkenes zedelijk gedrag ook hoe hij zich in het openbaar gedraagt, dan kan er in de procedures, in artikel 9 van richtlijn nr. 64/221 bedoeld, bewijskracht aan toekomen.
14.
Ik ben thans toegekomen aan een bespreking van vragen 11, 12, 13 en 14, waarin het gaat om de mededeling van het dossier, zoals het door de instantie die het besluit neemt aan de andere instantie ter hand is gesteld. De Rechtbank te Luik wenst in de eerste plaats te weten of betrokkene recht op zodanige mededeling heeft, of hij zich een kopie van het dossier mag bezorgen (of het origineel mag inzien zonder dat hij zich daartoe naar de hoofdstad van de betrokken Lid-Staten heeft te begeven), hoelang vóór de zitting de mededeling heeft te geschieden, of de stukken hem integraal moeten worden meegedeeld, of de instantie die het besluit heeft te nemen inzage van bepaalde stukken kan weigeren, en voorts of een stuk dat door de vreemdeling van valsheid wordt beticht, bij de behandeling niet buiten beschouwing moet worden gelaten.
Ik zou allereerst willen opmerken dat het gemeenschapsrecht deze kwesties niet in bijzonderheden regelt. Het lijdt nochtans geen twijfel dat men in richtlijn nr. 64/221 de vreemdeling ruimschoots en daadwerkelijk in staat heeft willen stellen zich te verweren. In voormeld arrest van 22 mei 1980 (Santillo) heeft het Hof er onder meer op gewezen dat „het in artikel 9, lid 1, gestelde vereiste, dat ieder besluit tot verwijdering van het grondgebied slechts kan worden genomen na advies door een ‚bevoegde instantie’ en dat de betrokkene gebruik moet kunnen maken van de middelen tot verweer en zich moet kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving, ... slechts een werkelijke waarborg [kan] vormen, indien alle factoren waarmee de overheidsinstantie rekening moet houden ter beoordeling worden voorgelegd aan de bevoegde instantie” (r.o. 14). Wat hier met betrekking tot artikel 9, lid 1, werd overwogen, geldt ook voor de procedure waartoe het, krachtens artikel 9, lid 2, op verzoek van betrokkene komen kan. De eis van een behandeling op tegenspraak brengt onder meer mede dat betrokkene, rechtstreeks of door tussenkomst van zijn raadsman, kennis moet kunnen nemen van het dossier, zoals het door de instantie die het besluit heeft te nemen werd opgezonden; ik geloof dus dat er mag worden gesproken van een subjectief recht van de vreemdeling op mededeling van bedoeld dossier (onverminderd redenen van staatsveiligheid). Voor het overige zullen de procedure, in de nationale wetgeving voor de behandeling van administratieve beroepen voorzien, en de waarborgen, in zodanige procedure aan de eigen burgers geboden, hebben te gelden.
Ook in de vragen 6, 7 en 15 wordt de positie van de vreemdeling gedurende de processuele fase die zich voor de adviserende instantie afspeelt, aan de orde gestelt. In vraag 7, in fine, gaat het erom of de vreemdeling bevoegd moet zijn een dossier over te leggen en een schriftelijk verweer in te dienen. Vraag 15 betreft de termijn waarbinnen de vreemdeling of zijn raadsman van de dag der terechtzitting in kennis moet worden gesteld, terwijl de rechter in het bodemgeschil in zijn zesde vraag informeert naar het recht van de vreemdeling een nieuwe behandeling van de zaak op een nadere terechtzitting te verlangen, wanneer hij zelf of zijn raadsman om rechtsgeldige en belangrijke redenen verhinderd waren de aanvankelijk bepaalde zitting bij te wonen (een en ander behoudens aantoonbare spoed).
Mijns inziens zou er in de wet van de staat waar de procedure plaatsvindt, een oplossing voor zulke problemen moeten worden gevonden, zij het dat de vreemdeling te allen tijde ruimschoots en daadwerkelijk de gelegenheid moet worden geboden zich te verweren, in die zin dat hij zijn zienswijze mag stellen tegenover die van de instantie die het besluit heeft te nemen, terwijl de voor de behandeling van administratieve beroepen geldende procedurevoorschriften voor hem evengoed hebben te gelden als voor iemand uit het land zelf.
15.
Ten slotte vragen nog twee aspecten, het beraad van de raadgevende instantie betreffende, onze aandacht. In het eerste gedeelte van vraag 7 gaat het erom of bij de „beslissing” alle gronden, feitelijk en rechtens waarvan de vreemdeling zich heeft bediend, bepaaldelijk en afdoende moeten worden besproken. En na te hebben betoogd dat die beslissing met redenen moet zijn omkleed, stelt de Rechtbank te Luik de vraag aan de orde of zulks betekent dat de vreemdeling een afschrift van die beslissing mag verlangen, dat het de handtekeningen van de leden der raadgevende instantie draagt en hun „identiteit en hoedanigheid” vermeldt.
Het door de raadgevende instantie uit te brengen advies behoort inderdaad te zijn gemotiveerd: ons Hof heeft zich in die zin uitgesproken in zijn voormeld arrest van 22 mei 1980 (Santillo), waarin het onder meer overwoog dat „zowel de overheidsinstantie als de betrokkene ... kennis [moet] kunnen nemen van de redenen, die hebben geleid tot het advies van de „bevoegde instantie’” (r.o. 19, voorlaatste alinea). Dit betekent mijns inziens dat de vreemdeling recht heeft op een afschrift van het advies, waaruit tevens moet blijken van de samenstelling der instantie, zodat betrokkene kan nagaan of die samenstelling een regulier karakter droeg. Of er op voorgedragen feitelijke en juridische middelen door de adviserende instantie meer of minder uitvoerig werd ingegaan, blijkt uit de redengeving; het gaat er dan maar om of die redengeving als afdoende kan worden aangemerkt; dat de adviserende instantie betrokkenes argumenten op de voet volgt, mag niet worden verlangd.
16.
Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen, door de Rechtbank te Luik in zijn beide beschikkingen van 8 mei 1981 in de zaken Adoui/Belgische staat en stad Luik en Cornuaille/Belgische staat gesteld, als volgt te beantwoorden:
1.
De grenzen, in het gemeenschapsrecht gesteld aan de bevoegdheden der onderscheiden Lid-Staten om, om redenen van openbare orde, aan onderdanen van andere Lid-Staten een verblijfsvergunning te weigeren of hen van hun grondgebied te verwijderen, liggen zowel in de bijzondere regeling van de instellingen der Gemeenschap betreffende het verkeer van personen (en wel met name in 's Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1964) besloten als in het aan het recht der Lid-Staten gemeenschappelijk algemeen rechtsbeginsel, volgens hetwelk beperkingen om redenen van openbare orde en openbare veiligheid gesteld, niet verder mogen gaan dan met het oog op die belangen in een democratische staat noodzakelijk is. De nationale overheden hebben zich bij de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheden bovendien te gedragen naar het redelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, dat op de persoonlijke en gezinssituatie van betrokkene moet worden toegepast.
2.
Dat de gedragingen van een vreemdeling niet strafbaar zijn noch ook anderszins in het recht der Lid-Staten worden verboden, neemt niet weg dat de overheid van de betrokken staat de vreemdeling om redenen van openbare orde mag verwijderen of uitwijzen. Dat betrokkenes gedragingen dan naar de waardemeter van de nationale rechtsorde als antisociaal zijn aan te merken, kan besloten liggen in een regeling die, bij alle tolerantie, duidelijk doet blijken van de intentie van de wetgever een om zich heen grijpen van gedragingen als bedoeld te voorkomen.
3.
De beduchtheid dat prostituées uit een bepaald land gemakkelijk een steunpunt voor de georganiseerde misdaad kunnen worden, rechtvaardigt op zichzelf niet dat er jegens zulke personen stelselmatig maatregelen tot verwijdering of uitwijzing worden genomen; aan zulke maatregelen mag uitsluitend betrokkenes werkelijk gedrag ten grondslag worden gelegd.
4.
Ter beoordeling van de toepasselijkheid van maatregelen tot beperking van betrokkenes recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap mag zijn zedelijkheid in de privé-sfeer slechts in aanmerking worden genomen, voor zover daarvan naar buiten blijkt uit gedragingen die op hun beurt een bedreiging van de openbare orde opleveren.
5.
Artikel 7 van het Europees Verdrag tot berscherming van de rechten van de mens — betreffende strafbare feiten — leent zich niet voor een analogische toepassing op maatregelen tot uitwijzing van vreemdelingen casu quo tot weigering van een verblijfsvergunning om redenen van openbare orde.
6.
De vreemdeling aan wie [verlenging van] een verblijfsvergunning werd geweigerd, blijft gerechtigd opnieuw een aanvraag in te dienen en zich te beroepen op alle omstandigheden die een herziening van het besluit of een nieuw, voor hem gunstig, besluit kunnen rechtvaardigen.
7.
De mededeling aan de betrokkene van de redenen van openbare orde waarop het besluit tot beperking van zijn vrijheid van verkeer is gebaseerd (bedoeld in artikel 6 van 's Raads richtlijn nr. 64/221 van 25 februari 1964), moet zijn geredigeerd in een taal die hij kan begrijpen. De redengeving van de beperkende maatregel dient op betrokkenes specifieke situatie te zijn afgestemd, en zo gedetailleerd dat hij zich kan verweren.
8.
De adviserende instantie bedoeld in artikel 9 van genoemde richtlijn nr. 64/221 dient werkelijk onafhankelijk te zijn van de instantie die de beperkende maatregel heeft te nemen waarover eerstgenoemde instantie heeft te adviseren. Die onafhankelijkheid brengt met name mede dat van de adviserende instantie ambtenaren van de tot het nemen van het besluit bevoegde instantie geen deel kunnen uitmaken.
9.
Betrokkene ontleent aan artikel 9 van richtlijn nr. 64/221 niet de bevoegdheid zich rechtstreeks tot de adviserende instantie te wenden; de instantie die het besluit heeft te nemen is evenwel in de gevallen omschreven in lid 1 alsook, op verzoek van betrokkene, in de gevallen omschreven in lid 2, verplicht een advies van de andere instantie in te winnen.
10.
In procedures als in artikel 9 van richtlijn nr. 64/221 bedoeld mogen er op de vreemdeling geen ongunstiger regelen worden toegepast dan, bij de behandeling van administratieve beroepen, voor eigen onderdanen gelden. In ieder geval moet er voor worden gezorgd dat de vreemdeling zich metterdaad kan verweren en dient te zijnen aanzien de naleving van het beginsel ener procedure op tegenspraak te zijn gewaarborgd.
11.
Op de instantie die het besluit heeft te nemen, rust bij de behandeling door de adviserende instantie de last de waarheid te bewijzen van de aan de vreemdeling verweten en aan de maatregel van openbare orde ten grondslag gelegde feiten.
12.
Kan er terzake van de gedragingen van de vreemdeling die bij het nemen van de maatregel van openbare orde in aanmerking worden genomen, ook een strafvervolging worden ingesteld, dan kan de overheid genoemde maatregel nemen zonder af te wachten of de feiten ook strafrechtelijk bewezen worden geacht en tot veroordeling leiden.
14.
Een rapport betreffende betrokkenes zedelijkheid kan in procedures als bedoeld in artikel 9 van richtlijn nr. 64/221 alleen bewijsrechtelijk relevant zijn, wanneer er uit blijkt van naar buiten tredende gedragingen die de maatregel van openbare orde kunnen rechtvaardigen.
14.
De vreemdeling jegens wie een maatregel tot beperking van zijn vrijheid van verkeer wordt genomen, is gerechtigd tot kennisneming van het hem betreffende dossier, zoals het door de instantie die het besluit heeft te nemen, aan de adviserende instantie is opgezonden.
15.
Het advies, door de adviserende instantie uitgebracht in procedures als in artikel 9 van richtlijn nr. 64/221 bedoeld, behoort met redenen omkleed te zijn. De vreemdeling heeft recht op een afschrift, waaruit tevens dient te blijken hoe bedoelde instantie was samengesteld.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.