62019TJ0526
WYROK SĄDU (piąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 27 listopada 2024 r. (
*1
)
Energia – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Dyrektywa (UE) 2019/692 – Zmiana dyrektywy 2009/73/WE – Pewność prawa – Równość traktowania – Proporcjonalność – Nadużycie władzy – Nieprawidłowości proceduralne
W sprawie T‑526/19 RENV
Nord Stream 2 AG, z siedzibą w Steinhausen (Szwajcaria), którą reprezentowali T. Winter i K. Hobér, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, który reprezentowali A. Tamás, O. Denkov i J. Etienne, w charakterze pełnomocników,
oraz
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowały K. Pavlaki, L. Vétillard i A. Jensen, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranym przez
Republikę Estońską, którą reprezentowała M. Kriisa, w charakterze pełnomocników,
przez
Republikę Łotewską, którą reprezentowała K. Pommere, w charakterze pełnomocnika,
przez
Republikę Litewską, którą reprezentowali K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis i V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, w charakterze pełnomocników,
przez
Rzeczpospolitą Polską, którą reprezentowali B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek i M. Rzotkiewicz, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Komisję Europejską, którą reprezentowali O. Beynet i B. De Meester, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
SĄD (piąta izba w składzie powiększonym),
w składzie: M. van der Woude, prezes, J. Svenningsen (sprawozdawca), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares i M. Stancu, sędziowie,
sekretarz: I. Kurme, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniając wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2022 r.,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 kwietnia 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze na podstawie art. 263 TFUE skarżąca, Nord Stream 2 AG, wnosi o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/692 z dnia 17 kwietnia 2019 r. zmieniającej dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (Dz.U. 2019, L 117, s. 1) (zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”).
I. Okoliczności powstania sporu
A. Dyrektywa 2009/73
2
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94) stanowi część szerszych ram regulacyjnych zwanych „Trzecim pakietem energetycznym”. Dyrektywa 2009/73 ma na celu ustanowienie wspólnych zasad w zakresie przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego w celu umożliwienia dostępu do rynku oraz wspierania uczciwej i niedyskryminacyjnej konkurencji.
3
Dyrektywa 2009/73 przewiduje szereg obowiązków służących osiągnięciu tego celu. W tym względzie w szczególności dyrektywa ta przewiduje w art. 9 obowiązek rozdziału systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych, a w art. 32 ustanawia system dostępu stron trzecich do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych oraz do instalacji skroplonego gazu ziemnego (LNG) oparty na opublikowanych taryfach, który powinien być stosowany obiektywnie i bez dyskryminacji w odniesieniu do użytkowników systemu (zwane dalej łącznie „obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2009/73”).
4
Artykuł 36 dyrektywy 2009/73 przewiduje zasadniczo, że istotna nowa infrastruktura gazowa, a mianowicie połączenia wzajemne, instalacje LNG lub instalacje magazynowe, mogą na wniosek zostać zwolnione na czas określony z obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie na warunkach określonych w ust. 1 tego artykułu.
B. Skarżąca
5
Skarżąca jest spółką prawa szwajcarskiego, której jedynym akcjonariuszem jest rosyjska państwowa spółka akcyjna (PJSC) Gazprom. Była ona odpowiedzialna za planowanie, budowę i eksploatację gazociągu Nord Stream 2.
6
Podobnie jak gazociąg Nord Stream 1, składający się z systemu dwóch linii przesyłowych, którego budowa została ukończona w 2012 r. i którego zdolność przesyłowa wynosi 55 miliardów metrów sześciennych rocznie, gazociąg Nord Stream 2, który również składa się z dwóch linii przesyłowych gazu biegnących przez Morze Bałtyckie, ma zapewniać przesył gazu pomiędzy Ust-Luga (Rosja) a Lubminem (Niemcy), zwiększając łączną zdolność przesyłową obu gazociągów Nord Stream 1 i Nord Stream 2 do 110 miliardów metrów sześciennych rocznie. Gaz dostarczany gazociągiem Nord Stream 2 ma być przesyłany z Lubmina gazociągami lądowymi.
C. Zaskarżona dyrektywa
7
W dniu 8 listopada 2017 r. Komisja Europejska przedłożyła wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/73 dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego [COM(2017) 660 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym dyrektywy”].
8
W dniu 17 kwietnia 2019 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły zaskarżoną dyrektywę, która weszła w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, czyli w dniu 23 maja 2019 r.
9
Artykuł 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73, zastąpiony przez art. 1 pkt 1 zaskarżonej dyrektywy, przewiduje, że pojęcie „połączenia wzajemnego” obejmuje nie tylko każdą linię przesyłową przebiegającą przez granicę lub łączącą obie strony granicy między państwami członkowskimi, która ma na celu połączenie krajowego systemu przesyłowego tych państw członkowskich, ale obecnie również każdą linię przesyłową między państwem członkowskim a państwem trzecim do terytorium państw członkowskich lub morza terytorialnego tego państwa członkowskiego (zwaną dalej „gazociągiem między państwem członkowskim a państwem trzecim”).
10
Jednakże, jeśli chodzi o gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowane przed dniem 23 maja 2019 r., art. 49a ust. 1 dyrektywy 2009/73, dodany przez art. 1 pkt 9 zaskarżonej dyrektywy, przewiduje, że państwo członkowskie, na którego terytorium znajduje się pierwszy punkt połączenia takiego gazociągu z siecią tego państwa członkowskiego, może podjąć decyzję o zastosowaniu odstępstwa od obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 w odniesieniu do odcinków tego gazociągu znajdujących się na jego terytorium i w jego morzu terytorialnym (zwany dalej „art. 49a”). Odstępstwo takie przyznaje się z obiektywnych powodów, takich jak umożliwienie odzyskania poczynionej inwestycji lub ze względów bezpieczeństwa dostaw, pod warunkiem że nie będzie ono miało szkodliwego wpływu na konkurencję, na skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego lub na bezpieczeństwo dostaw w Unii Europejskiej.
11
Wspomniany art. 49a przewiduje ponadto, po pierwsze, że odstępstwa tego rodzaju są ograniczone w czasie do 20 lat na podstawie obiektywnego uzasadnienia, są odnawialne w uzasadnionym przypadku i mogą być warunkowane wymaganiami, które przyczyniają się do spełnienia wyżej wymienionych warunków, a po drugie, że takie odstępstwa nie mają zastosowania do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, które ma obowiązek dokonania transpozycji dyrektywy 2009/73 w zmienionym brzmieniu do swojego porządku prawnego na mocy umowy zawartej z Unią.
12
Ponadto art. 1 pkt 5 lit. a) zaskarżonej dyrektywy zmienił art. 36 dyrektywy 2009/73, dodając w ust. 1 lit. e) tego artykułu zasadniczo, że zwolnienie przyznane na podstawie tego artykułu nie może naruszać bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego w Unii (zwany dalej „art. 36 w zmienionym brzmieniu”).
13
Co się tyczy transpozycji zmian wprowadzonych zaskarżoną dyrektywą do dyrektywy 2009/73, art. 2 zaskarżonej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej ostatniej dyrektywy do dnia 24 lutego 2020 r. bez uszczerbku dla ewentualnych odstępstw na podstawie art. 49a.
II. Przebieg postępowania przed Sądem i Trybunałem
14
W pkt 4 sentencji postanowienia z dnia 20 maja 2020 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210), Sąd odrzucił skargę wniesioną przez skarżącą jako niedopuszczalną.
15
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), po pierwsze, Trybunał uchylił wspomniany pkt 4 sentencji postanowienia z dnia 20 maja 2020 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210). Po drugie, Trybunał orzekł, że skarga wniesiona przez skarżącą była dopuszczalna w zakresie, w jakim była skierowana przeciwko art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73, w brzmieniu, odpowiednio, zmienionym i dodanym w zaskarżonej dyrektywie.
III. Żądania stron
16
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości;
–
obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
17
Parlament i Rada, popierane przez Komisję, wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie skargi oraz
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
18
Republika Estońska, Republika Litewska i Rzeczpospolita Polska wnoszą do Sądu o oddalenie skargi.
IV. Co do prawa
A. W przedmiocie żądań mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości
19
W odpowiedzi na pytanie pisemne Sądu skarżąca wyjaśniła, że w następstwie wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), nadal wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości ze względu na to, że wyrok ten nie stoi temu na przeszkodzie. Twierdzi ona zasadniczo, że wspomniany wyrok ograniczył kontrolę Sądu wyłącznie do oceny zgodności z prawem art. 36 w zmienionym brzmieniu i art. 49a. Uważa ona, że gdyby Sąd stwierdził, iż te dwa przepisy lub jeden z nich nie są zgodne z prawem Unii, powinien by zbadać, czy niezgodność z prawem tych przepisów może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości. W tym względzie skarżąca podkreśla, że zaskarżona dyrektywa, ze względu na swój charakter i cel, jest szczególnie skierowana przeciwko niej i że w konsekwencji jest ona pozbawiona uzasadnionej podstawy prawnej i należy stwierdzić jej nieważność w całości.
20
W tej samej odpowiedzi skarżąca dodała, że gdyby Sąd postanowił nie stwierdzać nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości, wnosi ona tytułem żądania ewentualnego o stwierdzenie nieważności art. 49a.
21
Na rozprawie skarżąca potwierdziła, że w takim przypadku, a mianowicie gdyby Sąd postanowił nie stwierdzać nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości, nie wnosi ona o stwierdzenie nieważności art. 36 w zmienionym brzmieniu.
22
W tym względzie prawdą jest, że – jak twierdzi skarżąca – gdy sąd Unii stwierdza niezgodność z prawem przepisu aktu i zamierza stwierdzić nieważność tego przepisu, powinien zbadać, czy to stwierdzenie nieważności powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności danego aktu w całości.
23
Prawdą jest również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie częściowej nieważności aktu prawa Unii jest możliwe jedynie wtedy, gdy elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od reszty aktu (wyroki: z dnia 27 czerwca 2006 r., Parlament/Rada, C‑540/03, EU:C:2006:429, pkt 27; z dnia 26 kwietnia 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑401/19, EU:C:2022:297, pkt 17).
24
Jednakże w niniejszej sprawie Trybunał orzekł w pkt 3 sentencji wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), że skarga wniesiona przez skarżącą była dopuszczalna w zakresie, w jakim była skierowana przeciwko art. 36 i 49a dyrektywy 2009/73, w brzmieniu, odpowiednio, zmienionym i dodanym przez zaskarżoną dyrektywę.
25
Aby dojść do tego wniosku, Trybunał uznał w szczególności w pkt 165 wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), że wspomniane art. 36 i 49a mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów dyrektywy 2009/73, zmienionej zaskarżoną dyrektywą.
26
Innymi słowy, Trybunał uznał, że art. 1 pkt 5 zaskarżonej dyrektywy, który zmienia art. 36 dyrektywy 2009/73, i art. 1 pkt 9 zaskarżonej dyrektywy, który dodaje art. 49a do dyrektywy 2009/73 (zob. pkt 10 i 12 powyżej), można było oddzielić od pozostałych przepisów zaskarżonej dyrektywy, a w szczególności od jej art. 1 pkt 1, który rozszerza zakres stosowania dyrektywy 2009/73 na gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, zastępując art. 2 pkt 17 tej ostatniej dyrektywy (zob. pkt 9powyżej).
27
Zgodnie z art. 61 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przypadku gdy sprawa zostanie skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, jest on związany orzeczeniem Trybunału co do kwestii prawnych.
28
Wynika z tego, że Trybunał ostatecznie orzekł, iż skarżąca nie była uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości. Ponadto Sąd jest związany tą kwestią prawną na podstawie art. 61 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
29
W świetle powyższego należy oddalić pierwsze żądanie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ono stwierdzenia nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości.
30
Natomiast to pierwsze żądanie skargi, doprecyzowane przez skarżącą na rozprawie (zob. pkt 20 powyżej), jest rzeczywiście dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia nieważności art. 1 pkt 9 zaskarżonej dyrektywy, którym dodano art. 49a do dyrektywy 2009/73.
B. W przedmiocie żądań mających na celu stwierdzenie nieważności art. 49a
31
Na poparcie skargi skarżąca podnosi sześć zarzutów, z których pierwszy dotyczy naruszenia zasady równego traktowania, drugi – naruszenia zasady proporcjonalności, trzeci – naruszenia zasady pewności prawa, czwarty – nadużycia władzy, piąty – naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, a szósty – naruszenia obowiązku uzasadnienia.
32
Skarżąca na rozprawie poinformowała, że rezygnuje z zarzutu szóstego.
33
Co się tyczy pozostałych pięciu zarzutów podniesionych przez skarżącą, Sąd uważa, że po przedstawieniu uwag wstępnych należy rozpocząć od zbadania zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa.
1.
Uwagi wstępne
34
W pierwszej kolejności sąd Unii przyznał, że prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres uznania w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji w sytuacjach zakładających konieczność podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagających od niego dokonywania kompleksowych ocen. Jednakże pomimo istnienia takiego uznania prawodawca Unii jest zobowiązany oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i odpowiednich w stosunku do celu realizowanego przez dany akt prawny, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne, jak i dane techniczne i naukowe dostępne w momencie przyjęcia danego aktu (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 57, 58).
35
W niniejszej sprawie zaskarżona dyrektywa opiera się na art. 194 ust. 2 TFUE, który przewiduje zasadniczo, że bez uszczerbku dla stosowania innych postanowień traktatów Parlament i Rada ustanawiają środki niezbędne do osiągnięcia celów polityki Unii w dziedzinie energetyki, o których mowa w ust. 1 tego artykułu.
36
Tak więc traktat FUE upoważnia Parlament i Radę do decydowania o treści ich interwencji w dziedzinie energetyki, jeżeli podjęte środki są niezbędne do osiągnięcia celów polityki Unii.
37
W konsekwencji, jeżeli chodzi o kontrolę sądową wykonywania takiej kompetencji, sąd Unii nie może zastąpić oceny prawodawcy Unii własną oceną, lecz powinien ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta jest dotknięta oczywistym błędem albo stanowi nadużycie władzy lub czy prawodawca nie przekroczył w oczywisty sposób granic przysługujących mu uprawnień normatywnych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, pkt 35; z dnia 21 czerwca 2018 r., Polska/Parlament i Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, pkt 150).
38
W drugiej kolejności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania ze skargi o stwierdzenie nieważności zgodność z prawem zaskarżonego aktu powinna być oceniana na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tego aktu (wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 17 września 2007 r., Microsoft/Komisja, T‑201/04, EU:T:2007:289, pkt 260).
39
Tym samym podnoszony przez skarżącą fakt, że pozostałe gazociągi morskie między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowane przed dniem 23 maja 2019 r. uzyskały odstępstwo na podstawie art. 49a po przyjęciu zaskarżonej dyrektywy, nie może zostać uwzględniony. To samo dotyczy podnoszonego w szczególności przez Radę faktu, że gazociąg skarżącej wciąż nie został oddany do użytku.
40
To właśnie w świetle tych rozważań należy ocenić zasadność zarzutów podniesionych przez skarżącą.
2.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa
41
Skarżąca utrzymuje, że fakt, iż gazociągi, które nie zostały wybudowane przed dniem 23 maja 2019 r., są jedynymi gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim, których operatorzy nie mogą powoływać się ani na zwolnienie na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani na odstępstwo na podstawie art. 49a, stanowi źródło niepewności prawnej. Skarżąca wyjaśnia, że w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy dokonała już znacznych i nieodwracalnych inwestycji w gazociąg Nord Stream 2, w przeciwieństwie do operatorów, którzy nie podjęli jeszcze ostatecznej decyzji inwestycyjnej.
42
Wyjaśnia ona, że w momencie realizacji tych inwestycji gazociąg Nord Stream 2, podobnie jak gazociąg Nord Stream 1, nie był uważany za objęty zakresem stosowania dyrektywy 2009/73. Dlatego też nie złożyła ona wniosku o zwolnienie na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73. Dodaje ona, że mogła zasadnie sądzić, iż jej inwestycje nie zostaną całkowicie pozbawione rentowności z powodu nieoczekiwanej i nagłej zmiany przepisów prawnych.
43
Prawodawca Unii powinien był zatem uwzględnić jej szczególną sytuację w celu dopasowania stosowania zaskarżonej dyrektywy, a w szczególności czasowego zakresu stosowania art. 49a.
44
Parlament i Rada, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Litewską, Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują argumenty skarżącej.
45
Zasada pewności prawa wymaga, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do swych skutków, tak by zainteresowane podmioty były w stanie zorientować się w stanie prawnym i stosunkach prawnych wynikających z porządku prawnego Unii (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 148 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest tak w szczególności w przypadku, gdy przepisy te mogą mieć niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw [zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 111].
46
Prawo domagania się ochrony uzasadnionych oczekiwań, będące pochodną zasady pewności prawa, ma każda jednostka znajdująca się w sytuacji, z której wynika, iż administracja Unii wzbudziła u niej uzasadnione oczekiwania. Zapewnieniami, które mogą wywołać takie oczekiwania, są dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Natomiast nie może powoływać się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań ten, komu administracja nie udzieliła precyzyjnych zapewnień. Podobnie, jeśli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć przyjęcie przez Unię środków mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie przyjęcia takich środków (zob. podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 153 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
Podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że zostanie utrzymana istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach dyskrecjonalnych uprawnień instytucji Unii (wyrok z dnia 26 czerwca 2012 r., Polska/Komisja, C‑335/09, EU:C:2012:385, pkt 180 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
W niniejszej sprawie prawdą jest, że w pkt 80 wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Trybunał orzekł w szczególności, że w chwili przyjęcia i wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy skarżąca zrealizowała już istotne inwestycje w celu budowy swojego połączenia wzajemnego w rozumieniu art. 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73 w zmienionym brzmieniu i że to połączenie wzajemne znajdowało się na zaawansowanym etapie.
49
Ponadto w pkt 104 i 160 wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Trybunał orzekł zasadniczo, że w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy skarżąca nie mogła skorzystać ani ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a. Trybunał podkreślił bowiem, po pierwsze, że o inwestycjach dotyczących gazociągu Nord Stream 2 zdecydowano już na dzień przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, co wyklucza możliwość skorzystania przez ten gazociąg ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, a po drugie, że w tym dniu było oczywiste, iż ów gazociąg nie mógł zostać wybudowany przed dniem 23 maja 2019 r., co zatem uniemożliwiało przyznanie odstępstwa na podstawie art. 49a.
50
W tym względzie należy zauważyć, że okoliczność, iż skarżąca nie mogła skorzystać ani ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), nie umożliwia wykazania, że prawodawca naruszył zasadę pewności prawa i jej pochodną, a mianowicie zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
51
Poszanowanie zasady pewności prawa i jej pochodnej należy bowiem badać w świetle wiedzy, jaką rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy mógł mieć co do rozwoju ram prawnych i konsekwencji, jakie powinien stąd wyciągnąć, aby określić swoje zachowanie. Poszanowanie to należy również zbadać w świetle okoliczności towarzyszących temu rozwojowi, a w szczególności zachowania właściwych instytucji.
a)
W przedmiocie okoliczności, że skarżąca nie może skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu
52
Dowody przedstawione przed Sądem nie pozwalają na sprawdzenie twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym we wrześniu 2015 r. podjęła ona ostateczną decyzję o inwestycji w projekt Nord Stream 2. Skarżąca nie opiera się bowiem na żadnym załączniku na poparcie swojego twierdzenia. Ponadto inne informacje zawarte w aktach sprawy sugerują, że decyzja ta została podjęta nie we wrześniu 2015 r., lecz w 2016 r., a następnie wdrożona od wiosny 2017 r.
53
Niezależnie od dokładnej daty, w której skarżąca rzeczywiście podjęła ostateczną decyzję inwestycyjną, należy stwierdzić, po pierwsze, że skarżąca postanowiła inwestować w przewidywalnym kontekście stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, a po drugie, że kontynuowała swoje inwestycje po tym, jak ta możliwość się urzeczywistniła.
1) W przedmiocie kontekstu, w jakim skarżąca postanowiła inwestować
54
Skarżąca postanowiła inwestować w kontekście, w którym wiele instytucji Unii jasno i od dawna wyrażało wolę stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73, po pierwsze, ogólnie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, a po drugie, w szczególności do gazociągu Nord Stream 2.
55
W tym względzie, po pierwsze, skarżąca postanowiła inwestować w kontekście charakteryzującym się licznymi stanowiskami przyjętymi przez Komisję, Radę Europejską, Radę i Parlament, mającymi na celu zapewnienie, aby, ogólnie rzecz biorąc, import energii do Unii i gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim podlegały – na podstawie obowiązującego prawa lub na podstawie prawa, które musiałoby zostać zmienione – w pełni zasadom regulującym wewnętrzny rynek energii.
56
W motywie 22 dyrektywy 2009/73 wyjaśniono już bowiem, że bezpieczeństwo dostaw energii stanowi jeden z zasadniczych elementów bezpieczeństwa publicznego i z tego wynika, że osobom z krajów trzecich należy zezwolić na kontrolowanie systemu przesyłowego lub operatora systemu przesyłowego jedynie wtedy, gdy spełniają one wymogi skutecznego rozdziału, które mają zastosowanie w Unii. W tym samym motywie zachęcono również Komisję do przedkładania w stosownych przypadkach zaleceń dotyczących negocjowania stosownych umów z państwami trzecimi obejmujących kwestie bezpieczeństwa dostaw energii do Unii.
57
Już w 2010 r. Komisja, w odpowiedzi na pytania zadane przez rosyjskiego ministra energetyki, poinformowała zasadniczo, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim podlegają na terytorium tego państwa członkowskiego obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73, chyba że ramy prawne zostaną zmienione umową międzynarodową.
58
Następnie Parlament i Rada w motywie 3 decyzji nr 994/2012/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu wymiany informacji w odniesieniu do umów międzyrządowych w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz.U. 2012, L 299, s. 13) wyjaśniły, że dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego energii konieczne jest, aby energia importowana do Unii podlegała w pełni zasadom ustanawiającym rynek wewnętrzny energii.
59
W grudniu 2013 r. przedstawiciel Komisji publicznie wyraził opinię tej instytucji, zgodnie z którą umowy międzyrządowe zawarte przez kilka państw członkowskich z Federacją Rosyjską w przedmiocie projektu gazociągu o nazwie „South Stream”, który miał połączyć Rosję z Włochami i Austrią przez Morze Czarne i nad którym rozpoczęto pewne prace budowlane, nie były zgodne z obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2009/73.
60
W odpowiedzi na pytanie poselskie członek Komisji ds. energii wskazał w dniu 31 marca 2014 r., że Komisja zbada decyzje krajowych organów regulacyjnych wydane w następstwie wniosku o zwolnienie na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73 złożonego przez promotorów projektu South Stream.
61
W komunikacie do Parlamentu i Rady z dnia 28 maja 2014 r. zatytułowanym „Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego” [COM(2014) 330 final] Komisja podkreśliła, że w perspektywie krótkoterminowej nowe inwestycje infrastrukturalne, wspierane przez dominujących dostawców, muszą być zgodne ze wszystkimi zasadami rynku wewnętrznego i konkurencji. W szczególności zdaniem Komisji projekt South Stream powinien zostać zawieszony do czasu zapewnienia pełnej zgodności z prawem Unii, a następnie ponownie oceniony w świetle priorytetów Unii w zakresie bezpieczeństwa energetycznego.
62
W komunikacie do Parlamentu, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. zatytułowanym „Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu” [COM(2015) 80 final], Komisja wskazała, że pełna zgodność z prawem Unii umów dotyczących zakupu energii od państw trzecich jest ważnym elementem służącym zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego.
63
W dniu 15 marca 2015 r. Komisja wyraziła również wolę poddania operatora polskiego odcinka gazociągu Jamał-Europa, który przesyła gaz pochodzący z Rosji, obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73.
64
W rezolucji 2015/2113(INI) z dnia 15 grudnia 2015 r., zatytułowanej „W kierunku europejskiej unii energetycznej”, Parlament ze swej strony uznał w szczególności, że Unia jest w znacznym stopniu uzależniona od importu energii z Rosji, która okazała się mało wiarygodnym partnerem i wykorzystuje swoje dostawy energii jako broń polityczną. Dodał on, że spory o gaz między Rosją i krajem tranzytowym – Ukrainą w 2006 i 2009 r. naraziły wiele państw Unii na poważne niedobory. Zdaniem Parlamentu zakłócenia te wskazywały na to, że podjęte dotychczas środki były niewystarczające, aby położyć kres zależności od gazu rosyjskiego. W związku z tym wezwał on Komisję do egzekwowania prawa Unii w celu uniknięcia zakłóceń na rynku wewnętrznym.
65
Ponadto z akt sprawy wynika, że w konkluzjach z dnia 18 grudnia 2015 r. (EUCO 28/15) Rada Europejska stwierdziła, że każda nowa infrastruktura powinna być w pełni zgodna z „trzecim pakietem energetycznym” i innymi mającymi zastosowanie przepisami unijnymi, a także z celami unii energetycznej.
66
Z pkt 56–65 powyżej wynika zatem, że w latach 2009–2015 szereg instytucji Unii zajęło stanowisko na rzecz stosowania zasad regulujących wewnętrzny rynek energii do wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim.
67
Po drugie, w tym kontekście szereg państw członkowskich, Parlament i Komisja jasno wyraziły wolę, by gazociąg Nord Stream 2 podlegał obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73, gdy dowiedziały się o istnieniu tego projektu.
68
Dowody przedstawione w szczególności przez skarżącą świadczą bowiem o tym, że w listopadzie 2015 r., a następnie w marcu 2016 r. szereg państw członkowskich skierował do Komisji dwa pisma, w których wyraziły one zastrzeżenia co do projektu gazociągu skarżącej i zwróciły się do Komisji o podjęcie działań w celu poddania tego przyszłego gazociągu obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73.
69
W dniu 15 grudnia 2015 r. członek Komisji ds. energii w odpowiedzi na pytanie poselskie wyjaśnił, że projekt skarżącej powinien być w pełni zgodny z unijnym prawem konkurencji. Dodał, że Unia będzie wspierać wyłącznie te projekty infrastrukturalne, które są zgodne z podstawowymi zasadami unii energetycznej. W dniu 21 stycznia 2016 r. ten sam członek Komisji udzielił podobnej odpowiedzi na inne pytanie poselskie.
70
W dniu 15 grudnia 2015 r. Parlament przyjął rezolucję, o której mowa w pkt 64 powyżej, z której wyraźnie wynika, że wolą tej instytucji było, aby prawo Unii było stosowane do gazociągu Nord Stream 2.
71
Podczas konferencji, która odbyła się w Parlamencie w dniu 6 kwietnia 2016 r. i której temat brzmiał „Nord Stream II – Energy Union at the crossroads” (Nord Stream 2 – unia energetyczna na rozdrożu), wiceprzewodniczący Komisji stwierdził, że budowa tak ważnego projektu infrastrukturalnego jak gazociąg Nord Stream 2 nie może odbywać się w próżni prawnej i nie może on być eksploatowany wyłącznie zgodnie z prawem rosyjskim. W tym względzie wyjaśnił on, że w przypadku jego zbudowania gazociąg Nord Stream 2 powinien być eksploatowany w ramach prawnych, które należycie uwzględniają kluczowe zasady unijnego rynku energii.
72
Inne informacje zawarte w aktach sprawy wskazują, że na początku 2017 r. różni posłowie do Parlamentu Europejskiego zwrócili się do Komisji o podjęcie pilnych działań w odniesieniu do projektu skarżącej. W tym samym czasie dwa państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o podjęcie działań przed wydaniem skarżącej zezwoleń, o które wnioskowała w odniesieniu do trasy gazociągu Nord Stream 2 na Morzu Bałtyckim na podstawie art. 79 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, podpisanej w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r.
73
Z powyższego wynika, że skarżąca postanowiła inwestować w kontekście, który od dawna charakteryzował się stanowczą i powtarzaną wolą, w szczególności ze strony kilku państw członkowskich, Parlamentu i Komisji, poddania gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim w ogólności, a gazociągiem Nord Stream 2 w szczególności, obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73.
74
Tak więc w momencie, w którym skarżąca utrzymuje, że podjęła decyzję inwestycyjną, nie dysponowała ona żadnym zapewnieniem, że prawo Unii nie będzie miało zastosowania do gazociągu Nord Stream 2.
75
Przeciwnie, było przewidywalne, że instytucje Unii skorzystają z przysługujących im uprawnień w celu zapewnienia, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim w ogólności, a gazociągiem Nord Stream 2 w szczególności, będą wchodziły w zakres stosowania dyrektywy 2009/73.
2) W przedmiocie kontynuacji inwestycji
76
Skarżąca kontynuowała swoje inwestycje po tym, jak możliwość poddania gazociągu Nord Stream 2 obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73 skonkretyzowała się w drodze propozycji przedstawionych przez Komisję.
77
Pod koniec marca 2017 r. Komisja przypomniała bowiem, że gazociąg Nord Stream 2 nastręcza trudności, i ogłosiła, że jest w trakcie przygotowywania projektu mandatu do wiadomości Rady w celu uzyskania upoważnienia do prowadzenia negocjacji z Federacją Rosyjską w przedmiocie eksploatacji tego gazociągu.
78
I tak w dniu 9 czerwca 2017 r. Komisja publicznie ogłosiła w komunikacie prasowym, że zwróciła się do państw członkowskich o udzielenie jej mandatu do prowadzenia negocjacji umowy dotyczącej gazociągu Nord Stream 2 z Federacją Rosyjską. Wniosek ten przybrał formę przyjętego przez Komisję tego samego dnia zalecenia do wiadomości Rady w celu przyjęcia decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji dotyczących umowy międzynarodowej między Unią a Federacją Rosyjską w sprawie eksploatacji gazociągu Nord Stream 2 (zwany dalej „wnioskiem o udzielenie mandatu”).
79
Jak wynika z komunikatu prasowego, Komisja wyjaśniła we wniosku o udzielenie mandatu, że projekt Nord Stream 2 nie przyczynia się do realizacji celów unii energetycznej ze względu na to, że z jednej strony projekt ten może ułatwić wzrost pozycji Gazpromu na głównych rynkach gazu w Unii, a z drugiej strony, że zagrozi istniejącym szlakom przesyłowym.
80
Dlatego też Komisja zwróciła się do Rady o udzielenie jej mandatu do prowadzenia negocjacji dotyczących umowy międzynarodowej, która uwzględniałaby podstawowe zasady wynikające z prawa Unii w dziedzinie energetyki, a w szczególności zasady przejrzystości eksploatacji, ustalanie niedyskryminacyjnych taryf, odpowiedni poziom niedyskryminującego dostępu osób trzecich oraz stopień rozdziału między działalnością w zakresie dostaw i przesyłu.
81
W sierpniu 2017 r. członek Komisji ds. energii przypomniał w odpowiedzi na pytanie poselskie, że wolą Komisji jest, by gazociąg Nord Stream 2 podlegał nie tylko prawu jego państwa pochodzenia, lecz również prawu Unii.
82
W dniu 8 listopada 2017 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący dyrektywy. Wniosek ten przewidywał już rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na gazociągi takie jak gazociąg skarżącej, a także możliwość uzyskania zwolnienia dla gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowanych przed datą wejścia w życie przyszłej dyrektywy. Treść tego wniosku została ogłoszona we wrześniu 2017 r. Ponadto w październiku 2017 r. przedstawiciel Komisji wyjaśnił, że jego zdaniem wniosek ten zostanie przedłożony w listopadzie 2017 r., że będzie poddany procedurze „fast-track” i że wejdzie w życie najpóźniej z końcem 2018 r., jeżeli proponowane zmiany zostaną przyjęte.
83
Wynika z tego, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie mandatu, a następnie w dniu przedłożenia wniosku dotyczącego dyrektywy, możliwość, że skarżąca będzie podlegać obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73, skonkretyzowała się i że mogła ona spodziewać się, iż obowiązki te będą miały zastosowanie w krótkim czasie do gazociągu Nord Stream 2. Tak więc na podstawie informacji, którymi dysponowała, skarżąca była w stanie przewidzieć przyjęcie środka Unii mogącego wpłynąć na jej interesy.
84
Tymczasem skarżąca nie wykazuje, że w momencie wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy nie miała możliwości dostosowania się, tak aby móc skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu.
85
Z jednej strony skarżąca nie twierdzi bowiem, by w dniu złożenia wniosku o udzielenie mandatu skierowanego przez Komisję do Rady, a najpóźniej w dniu przedłożenia wniosku dotyczącego dyrektywy, próbowała przerwać lub zawiesić wykonanie umów, które wcześniej zawarła, lub by próbowała je renegocjować.
86
Z drugiej strony skarżąca nie wykazuje, by w tych samych dniach nie była w stanie przerwać lub zawiesić swojego projektu oraz, bardziej ogólnie, by jej inwestycje stały się nieodwracalne.
87
W tym względzie Sąd zauważa, że skarżąca nie przedstawiła umów nabycia rur, umowy dotyczącej okładziny rur z ciężkiego betonu i umowy o układanie rur, które to umowy skarżąca, jak wyjaśnia, miała zawrzeć odpowiednio w dniach 6 kwietnia 2016 r., 6 września 2016 r. i 6 kwietnia 2017 r. Dwa załączniki przedstawione przez skarżącą potwierdzają jedynie, że [poufne] (
1
).
88
Ponadto, jak wynika z decyzji Bundesnetzagentur (federalnej agencji ds. sieci, Niemcy) z dnia 22 lutego 2009 r. w sprawie wniosku o zwolnienie na podstawie przepisu prawa niemieckiego transponującego art. 36 dyrektywy 2009/73 (BK7–08–009), zawarcie umowy nabycia rur na dużą kwotę nie musi dowodzić istnienia stanowczej decyzji inwestycyjnej i że w chwili zawarcia takiej umowy dokonano nieodwracalnej inwestycji, w szczególności ze względu na to, że rury te mogą jeszcze zostać odprzedane.
89
Skarżąca nie wykazuje zatem, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie mandatu skierowanego przez Komisję do Rady, a najpóźniej w dniu przyjęcia wniosku dotyczącego dyrektywy, inwestycje związane z umowami wymienionymi w pkt 87 powyżej stały się nieodwracalne.
90
W odniesieniu do porozumienia w sprawie przesyłu gazu, które skarżąca zawarła w dniu 23 kwietnia 2017 r., należy podkreślić, że porozumienie to, który dotyczy przyszłej eksploatacji gazociągu Nord Stream 2, nie dostarcza żadnych wskazówek co do chronologii i zakresu inwestycji poczynionych przez skarżącą. Ponadto porozumienie to zostało zawarte w dniu, w którym było już ogłoszone przez Komisję, że przygotowuje wniosek o udzielenie mandatu (zob. pkt 77 powyżej). Ponadto za pomocą dokładnych odniesień wyłącznie do fragmentów tego porozumienia, które skarżąca przedstawiła w załączniku do skargi, nie wykazuje ona, że nie była w stanie przerwać lub zawiesić jego wykonania ani renegocjować jego treści kilka tygodni po jego podpisaniu, czyli po faktycznym złożeniu przez Komisję wniosku o udzielenie mandatu w dniu 9 czerwca 2017 r. Ponadto, zważywszy, że umowa ta została podpisana z Gazprom Export LLC, czyli spółką prawa rosyjskiego, która była spółką w 100 % zależną od jedynego akcjonariusza skarżącej, nie można było wykluczyć możliwości renegocjacji tej umowy w dniu złożenia wniosku o udzielenie mandatu i w dniu złożenia wniosku dotyczącego dyrektywy.
91
Co się tyczy porozumień w sprawie finansowania zawartych przez skarżącą w kwietniu i czerwcu 2017 r., również nie dostarczają one wskazówek co do chronologii i zakresu poczynionych przez nią inwestycji. Ponadto przedstawione przez skarżącą wyjaśnienia i wyciągi z tych porozumień nie pozwalają ocenić z wymaganą dokładnością daty, w której faktycznie weszły one w życie. Ponadto porozumienia te zostały podpisane w dniu, w którym było już ogłoszone przez Komisję w marcu 2017 r., że przygotowuje projekt mandatu negocjacyjnego do zawarcia umowy z Federacją Rosyjską, i na kilka tygodni lub, w odniesieniu do umowy z czerwca 2017 r., kilka dni przed faktycznym skierowaniem wniosku o udzielenie mandatu do Rady. Wreszcie, bardziej ogólnie, wyjaśnienia przedstawione przez skarżącą przed Sądem nie wykazują, że nie miała ona możliwości renegocjowania tych porozumień w dniu złożenia wniosku o udzielenie mandatu, a najpóźniej w dniu złożenia wniosku dotyczącego dyrektywy. Ponadto należy zauważyć, że finansowanie gwarantowane przez te porozumienia było w połowie zapewniane przez jej jedynego akcjonariusza, PJSC Gazprom.
92
W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że okoliczność, iż w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy nie mogła ona skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu, jest bezpośrednią konsekwencją nieprzewidywalnej zmiany przepisów, i że nie była ona w stanie dostosować się na czas do takiej sytuacji.
93
Przeciwnie, dowody, którymi dysponuje Sąd, wykazują raczej, że skarżąca poczyniła i kontynuowała nieprzerwanie swoje inwestycje pomimo faktu, iż mogła rozsądnie przewidzieć zastosowanie w przyszłości obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, w tym gazociągu Nord Stream 2.
94
Biorąc pod uwagę kontekst przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, a w szczególności sytuację skarżącej przed jej przyjęciem, okoliczność, że skarżąca nie mogła skorzystać z zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, nie zobowiązywała prawodawcy Unii do dostosowania zakresu stosowania art. 49a do jej szczególnej sytuacji w celu poszanowania zasady pewności prawa.
b)
W przedmiocie okoliczności, że skarżąca nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a
95
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że kryterium wybudowania przed dniem wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, którego przestrzeganie warunkuje możliwość skorzystania z odstępstwa przewidzianego w art. 49a, było już zawarte we wniosku dotyczącym dyrektywy i skarżąca była w stanie przewidzieć, że gazociąg Nord Stream 2 nie zostanie wybudowany do dniu przyjęcia i wejścia w życie tej dyrektywy.
96
W tym względzie z akt sprawy wynika, że w dniu złożenia wniosku dotyczącego dyrektywy, czyli 8 listopada 2017 r., nie rozpoczęła się jeszcze budowa gazociągu Nord Stream 2, a mianowicie w szczególności układanie rur na dnie Morza Bałtyckiego.
97
Skarżąca uzyskała bowiem od właściwych organów niemieckich różne zezwolenia niezbędne do instalowania i eksploatacji jej infrastruktury na morzu terytorialnym i w wyłącznej strefie ekonomicznej (WSE) Republiki Federalnej Niemiec dopiero w okresie między 2 listopada 2017 r. a 27 marca 2018 r.
98
Ponadto prace budowlane mające na celu położenie rur i budowę terminalu odbioru na obszarze, za który odpowiedzialne jest to państwo członkowskie, rozpoczęły się dopiero w lutym 2018 r. i były kontynuowane na morzu terytorialnym i w niemieckiej WSE dopiero od połowy 2018 r.
99
Ponadto niezbędne zezwolenia władz rosyjskich, finlandzkich i szwedzkich, których dotyczy trasa gazociągu Nord Stream 2, zostały wydane dopiero w okresie między 5 kwietnia a 14 sierpnia 2018 r.
100
W tych okolicznościach w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, czyli w dniu 17 kwietnia 2019 r., duża część każdej z dwóch nitek składających się na gazociąg Nord Stream 2 nie została jeszcze umieszczona na dnie morza, o czym świadczą dane liczbowe wyrażone w kilometrach przedstawione przez skarżącą. W szczególności w dniu przyjęcia i w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy skarżąca nadal oczekiwała na wydanie zezwolenia na 147 km rurociągów należących do zakresu odpowiedzialności władz duńskich. Zezwolenie to zostało ostatecznie udzielone w dniu 30 października 2019 r. i stało się ostateczne w dniu 28 listopada 2019 r. W dniu przyjęcia i w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy rury nie były więc rozmieszczone w wodach duńskich. W tych samych dniach nie wszystkie odcinki rur rozmieszczonych na dnie morza zostały połączone za pomocą procesu zwanego „above water tie-in”, przynajmniej na morzu terytorialnym i w WSE Niemiec i w wodach rosyjskich.
101
W konsekwencji skarżąca była w stanie przewidzieć, że gdyby propozycja Komisji wprowadzenia odstępstwa dla gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy została przyjęta przez prawodawcę Unii, nie mogłaby ona z niego skorzystać w dniu jej wejścia w życie.
102
W drugiej kolejności okoliczność, że w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy skarżąca nie mogła skorzystać z odstępstwa na podstawie art. 49a, była nie tylko możliwa do przewidzenia przez skarżącą, lecz również wynika z zastosowania kryterium zgodnego z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań.
103
Kryterium wybudowania przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy jest bowiem jasne, precyzyjne i obiektywne.
104
W tym względzie kryterium to odzwierciedla zasadę, zgodnie z którą nowy przepis stosuje się od momentu wejścia w życie aktu, który go wprowadza. O ile nie znajduje on zastosowania do sytuacji prawnych powstałych i ostatecznie ukształtowanych pod rządami dawnej ustawy, o tyle stosuje się go do przyszłych skutków sytuacji powstałej pod rządami dawnego przepisu, jak również do nowych sytuacji prawnych. Inaczej jest tylko – i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych – jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają konkretnie jego warunki stosowania w czasie (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Volvo i DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
105
Podejście polegające na przyjęciu daty wejścia w życie aktu w celu określenia zakresu stosowania ratione temporis przepisu w dziedzinie gazu było już zresztą stosowane w dyrektywie 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 57). Artykuł 2 pkt 33 dyrektywy 2003/55 definiował bowiem „nową infrastrukturę” jako infrastrukturę nieukończoną przed wejściem w życie tej dyrektywy. Nowa infrastruktura mogła zostać objęta zwolnieniem na podstawie art. 22 tej dyrektywy, który stał się art. 36 dyrektywy 2009/73.
106
Obiektywne kryterium wybudowania przed datą wejścia w życie dyrektywy wskazuje, że prawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację wybudowanych gazociągów, umożliwiając tym gazociągom ubieganie się o odstępstwo przewidziane w art. 49a.
107
Co się tyczy szczególnej sytuacji gazociągu Nord Stream 2, z pkt 100 powyżej wynika, że gazociąg ten był jeszcze w trakcie budowy w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, a zatem sytuacja skarżącej nie była ostatecznie ukształtowana w tym dniu w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 104 powyżej.
108
Ponadto skarżąca nie tylko była w stanie przewidzieć, że nie będzie mogła skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, ale również dysponowała dodatkowym terminem na zmianę przewidywanych zasad eksploatacji gazociągu Nord Stream 2, zważywszy, że termin transpozycji tej dyrektywy został ustalony najpóźniej na dzień 24 lutego 2020 r., czyli dziesięć miesięcy po jej przyjęciu.
109
W tym względzie należy dodać, że okoliczność, iż skarżąca nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a, nie uniemożliwia jej eksploatacji gazociągu Nord Stream 2 w warunkach opłacalności ekonomicznej i uzyskania odpowiedniego zwrotu swoich nakładów inwestycyjnych, jak wynika w szczególności z art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/73 i z art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (Dz.U. 2009, L 211, s. 36).
110
W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że prawodawca naruszył zasadę pewności prawa i wynikającą z niej zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, przyjmując w art. 49a, że jedynie gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowane przed dniem 23 maja 2019 r. mogą korzystać z odstępstwa na podstawie tego przepisu.
111
Uwzględniając całość powyższych rozważań, okoliczność, że skarżąca nie mogła skorzystać ani ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, nie może wykazać, że prawodawca naruszył zasadę pewności prawa i jej pochodną, a mianowicie zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
112
Zarzut trzeci zostaje zatem oddalony.
3.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania
113
Ogólna zasada równego traktowania jako ogólna zasada prawa Unii Europejskiej wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
114
Należy zbadać kolejno argumenty skarżącej oparte na istnieniu odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji oraz argumenty oparte na braku obiektywnego uzasadnienia.
a)
W przedmiocie podnoszonego odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji
115
Skarżąca utrzymuje, że gazociąg Nord Stream 2 znajduje się wyraźnie w sytuacji porównywalnej z sytuacją gazociągów morskich między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowanych przed dniem wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, które wchodzą w zakres stosowania art. 49a.
116
Po pierwsze bowiem, gazociąg Nord Stream 2 i wybudowane gazociągi są „gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim” w rozumieniu art. 2 pkt 17 zmienionej dyrektywy 2009/73 i są objęte zakresem stosowania tej dyrektywy ze względu na to, że są one „połączeniami wzajemnymi”.
117
Po drugie, gazociąg Nord Stream 2 i wybudowane gazociągi morskie między państwem członkowskim a państwem trzecim są gazociągami, do których art. 36 w zmienionym brzmieniu nie może być obiektywnie stosowany i w odniesieniu do których artykuł ten nie może spełniać swojej roli polegającej na zapewnieniu pewności „przed” inwestycją. W przypadku gazociągu Nord Stream 2 i wybudowanych gazociągów morskich między państwem członkowskim a państwem trzecim poczyniona inwestycja jest nieodwracalna i nie może zostać porzucona w taki sam sposób jak w przypadku gazociągów znajdujących się na etapie planowania. W tym względzie prawie wszystkie inwestycje w gazociąg Nord Stream 2 miały już miejsce i gazociąg ten został niemal wybudowany. Tak więc gazociąg Nord Stream 2 i wybudowane gazociągi morskie między państwem członkowskim a państwem trzecim znajdują się w porównywalnej sytuacji w świetle celu art. 49a, jakim jest umożliwienie odzyskania poczynionej inwestycji.
118
Po trzecie, inwestycje w gazociąg Nord Stream 2 opierają się na tym samym rodzaju długoterminowych umów o przesył gazu co umowy leżące u podstaw wybudowanych gazociągów morskich, które zostały zawarte na wiele lat przed przyjęciem zaskarżonej dyrektywy.
119
Po czwarte, okoliczność, że w wypadku wybudowanych i już eksploatowanych gazociągów łatwiej jest ocenić ich wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, konkurencję i bezpieczeństwo dostaw, nie pozwala uznać, że gazociąg Nord Stream 2 nie jest porównywalny z tymi wybudowanymi gazociągami. Podobna ocena jest bowiem wymagana przez art. 36 w zmienionym brzmieniu w odniesieniu do planowanych gazociągów, a przepis ten doprowadził do praktyki decyzyjnej.
120
Po piąte, z tego samego powodu nie można twierdzić, że kryterium „ostatecznej decyzji inwestycyjnej” jest nieprecyzyjne w odróżnieniu od kryterium „wybudowania” zawartego w art. 49a. Artykuł 36 w zmienionym brzmieniu zakłada bowiem, że ostateczna decyzja inwestycyjna nie została podjęta.
121
Parlament i Rada, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Litewską, Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują argumenty skarżącej.
122
Naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada, że sytuacje, do których się odnosi, są porównywalne w świetle ich całościowej charakterystyki. Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu unijnego, który wprowadza dane rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy rozpatrywany akt (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 25, 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
123
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o zasady i cele dziedziny, do której należy zaskarżona dyrektywa, art. 194 ust. 1 TFUE przewiduje, że w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka energetyczna Unii ma na celu zapewnienie funkcjonowania rynku energii, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii, wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii, a także wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Komisja/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
124
Zaskarżona dyrektywa jako całość ma na celu rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim.
125
Jak wynika z jej motywu 3, ogólnym celem zaskarżonej dyrektywy jest usunięcie przeszkód utrudniających zakończenie tworzenia rynku wewnętrznego, wynikających z tego, że zasady rynku unijnego nie znajdują zastosowania do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim. W motywie tym wyjaśniono, że wprowadzone zmiany mają na celu, po pierwsze, zapewnienie, aby zasady mające zastosowanie do linii przesyłowych gazu łączących dwa państwa członkowskie lub większą ich liczbę miały również zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, po drugie, zapewnienie spójności ram prawnych w Unii, pozwalając jednocześnie na uniknięcie zakłóceń konkurencji i negatywnego wpływu na bezpieczeństwo dostaw, a po trzecie, zwiększenie przejrzystości i zapewnienie pewności prawa dla uczestników rynku, w szczególności inwestorów w infrastrukturę i użytkowników systemu, w odniesieniu do mającego zastosowanie systemu prawnego.
126
Co się tyczy art. 49a, ma on na celu umożliwienie państwu członkowskiemu, w którym znajduje się pierwszy punkt połączenia gazociągu między tym państwem członkowskim a państwem trzecim, wybudowanego przed dniem 23 maja 2019 r., podjęcie decyzji o zastosowaniu odstępstwa od obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73. Odstępstwo to powinno być oparte na obiektywnych powodach, takich jak umożliwienie odzyskania poczynionej inwestycji lub ze względów bezpieczeństwa dostaw, pod warunkiem że nie będzie ono miało szkodliwego wpływu na konkurencję lub na skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego ani na bezpieczeństwo dostaw w Unii.
127
Jak wynika z motywu 4 zaskarżonej dyrektywy, art. 49a ma na celu uwzględnienie braku szczególnych przepisów Unii mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przed dniem wejścia w życie tej dyrektywy.
128
W tym względzie należy zauważyć na wstępie, że bezsporne jest, iż art. 49a prowadzi do odmiennego traktowania z jednej strony gazociągów wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r., które mogą ubiegać się o przyznanie odstępstwa na podstawie tego przepisu, a z drugiej strony gazociągów, które nie zostały wybudowane do tego dnia i które nie mogą ubiegać się o skorzystanie z takiego odstępstwa.
129
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że gazociąg wybudowany jest gazociągiem, który posiada wszystkie atrybuty niezbędne do przesyłu gazu ze względu na to, że jego budowa została zakończona. Wybudowany gazociąg może zatem zostać oddany do użytku i być eksploatowany. Ponadto w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja opisała wybudowane gazociągi, objęte odstępstwem przewidzianym obecnie w art. 49a, jako istniejącą infrastrukturę już funkcjonującą.
130
Dla porównania gazociąg, który nie został jeszcze wybudowany, nie posiada wszystkich atrybutów gazociągu, a zatem nie nadaje się do przesyłu gazu i do eksploatacji.
131
W drugiej kolejności, w świetle celu art. 49a, jakim jest uwzględnienie braku szczególnych przepisów Unii mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, gazociąg, który nie został jeszcze wybudowany do dnia 23 maja 2019 r., nie znajduje się w sytuacji porównywalnej z sytuacją gazociągu, który był już w tym dniu wybudowany.
132
Gazociąg, który był już wybudowany w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy i który jest w użytkowaniu, siłą rzeczy wymagał wcześniejszej inwestycji, z której nie można już zrezygnować. Ponadto eksploatację gazociągu, który był już w tym dniu wybudowany, zaczęto w ramach systemu prawnego, który nie przewidywał zastosowania do jego sytuacji obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 ani możliwości skorzystania ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, mającego zastosowanie do nowej infrastruktury gazowej.
133
Natomiast przede wszystkim inwestor gazociągu, który nie był jeszcze wybudowany w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, może ponieść mniejsze wydatki lub mieć większe możliwości dostosowania swojej inwestycji, rozwiązania już zaciągniętych zobowiązań umownych, zmiany tych zobowiązań lub odprzedaży towarów już nabytych w celu budowy swojego gazociągu.
134
Następnie, nawet jeśli gazociąg, który nie był jeszcze wybudowany w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, był przedmiotem znacznych inwestycji i robót budowlanych, o tych inwestycjach i tych pracach można było podjąć świadomą decyzję w przewidywalnym kontekście zmiany przepisów obowiązujących w dniu wejścia w życie takiej zmiany.
135
W niniejszej sprawie w szczególności z pkt 75, 83, 93 i 101 powyżej wynika, że skarżąca rzeczywiście postanowiła inwestować z pełną znajomością rzeczy w kontekście, który pozwalał jej zrozumieć, nawet przed przedłożeniem przez Komisję wniosku dotyczącego dyrektywy, a najpóźniej w tym momencie, że gazociąg Nord Stream 2 będzie podlegał obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73.
136
Wreszcie, bardziej ogólnie, inwestor gazociągu, który nie był jeszcze wybudowany w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, taki jak gazociąg Nord Stream 2, ma czas na dostosowanie się do zmian legislacyjnych przewidzianych w tej dyrektywie. Możliwości i czas, jakim dysponuje inwestor gazociągu, który nie był jeszcze wybudowany, aby dostosować się do konsekwencji zmiany legislacyjnej wprowadzonej dyrektywą, są tym większe, że z jednej strony inwestor ten jest poinformowany na wiele miesięcy przed przyjęciem danego aktu ustawodawczego o przedmiocie i celu planowanych zmian legislacyjnych, a z drugiej strony państwom członkowskim przysługuje termin na transpozycję takich zmian do prawa krajowego.
137
W trzeciej kolejności, w świetle przedmiotu art. 49a, ale także przedmiotu i celów zaskarżonej dyrektywy, a także zasad i celów polityki Unii w dziedzinie energetyki, sytuacja gazociągu, który był już wybudowany w dniu wejścia w życie tej dyrektywy, różni się od sytuacji gazociągu, którego budowa nie była jeszcze ukończona tego dnia.
138
Wpływ już wybudowanego gazociągu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, w szczególności pod względem skutków dla konkurencji i bezpieczeństwa dostaw, może bowiem zostać oceniony ex post. Ta ocena ex post jest przeprowadzana na podstawie doświadczeń zdobytych w trakcie eksploatacji danego gazociągu oraz na podstawie danych empirycznych uzyskanych w ramach tej eksploatacji. Tak więc ocena wpływu wybudowanego gazociągu na rynek wewnętrzny jest łatwiejsza i w związku z tym może zostać przeprowadzona szybko w ramach prostej procedury, za którą odpowiedzialne są wyłącznie właściwe państwa członkowskie.
139
Ponadto stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów wybudowanych i już eksploatowanych w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy wiąże się z ryzykiem zakłócenia zdolności przesyłowych i przepływów dostaw, a tym samym zaszkodzenia konkurencji i bezpieczeństwu dostaw. Ryzyko to uzasadnia również szybką analizę ich sytuacji pod kątem warunków przewidzianych w art. 49a.
140
Natomiast w przypadku gazociągu, który nie był jeszcze wybudowany w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, takiego jak gazociąg Nord Stream 2, ocena jego wpływu na rynek wewnętrzny i bezpieczeństwo dostaw może mieć charakter wyłącznie prospektywny i opierać się na założeniach. Tak więc nawet jeśli taka ocena jest rzeczywiście możliwa, wymaga ona bardziej dogłębnej i złożonej ocen wpływu eksploatacji przyszłego gazociągu na realizację celów zaskarżonej dyrektywy w jej całości oraz polityki Unii w dziedzinie energetyki.
141
Ponadto ze względu na to, że niewybudowany jeszcze gazociąg, taki jak gazociąg skarżącej, nie nadaje się do przesyłu gazu i nie może być eksploatowany, zastosowanie zaskarżonej dyrektywy do takiej kategorii gazociągów nie stwarza ryzyka zakłócenia przepływu dostaw, czy wręcz przerwania dostaw.
142
W świetle powyższego należy stwierdzić, że gazociągi, które były już wybudowane w dniu 23 maja 2019 r., z jednej strony, oraz gazociągi niewybudowane w tym dniu, a w szczególności gazociągi będące w trakcie budowy, takie jak gazociąg Nord Stream 2, z drugiej strony, nie znajdują się w porównywalnej sytuacji w świetle wszystkich charakteryzujących je elementów.
143
Tak więc art. 49a prowadzi do odmiennego traktowania odmiennych sytuacji, a w szczególności prowadzi do traktowania gazociągu Nord Stream 2 w odmienny sposób niż gazociągi już wybudowane, ponieważ w dniu wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy rzeczony gazociąg znajdował się w odmiennej sytuacji.
144
Nawet przy założeniu, że art. 49a prowadzi do odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji ze względu na to, że skarżąca dokonała już znacznych inwestycji w celu budowy gazociągu Nord Stream 2, to odmienne traktowanie i niekorzystna sytuacja, która by z niego wynikała, byłyby w każdym razie uzasadnione (zob. pkt 145 i nast. poniżej).
b)
W przedmiocie odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji
145
Skarżąca podnosi, że odmienne traktowanie gazociągu Nord Stream 2 nie jest obiektywnie uzasadnione.
146
Okoliczność, że gazociąg Nord Stream 2 nie był jeszcze wybudowany przed dniem 23 maja 2019 r., nie może jej zdaniem stanowić obiektywnego uzasadnienia dla odmiennego traktowania tego gazociągu. Takie uzasadnienie byłoby bowiem niezgodne ze szczególnym celem art. 49a. Cel ten odnosi się do ryzyka inwestycyjnego, które zostało już podjęte, i polega na uzupełnieniu art. 36 w zmienionym brzmieniu, który ma zastosowanie do ryzyka inwestycyjnego, które nie zostało jeszcze podjęte. Ograniczenie czasowego zakresu stosowania art. 49a do infrastruktury „zakończonej przed dniem 23 maja 2019 r.” stworzyłoby lukę czasową w stosunku do zakresu stosowania art. 36 w zmienionym brzmieniu.
147
Skarżąca utrzymuje, że miała te same uzasadnione oczekiwania co operatorzy gazociągów już funkcjonujących ze względu na to, że już przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy, czyli przed dniem 23 maja 2019 r., dokonała znaczących inwestycji. Podobnie jak wspomniani operatorzy, podjęła ona decyzję o wdrożeniu swego projektu, dokonała nieodwracalnych inwestycji i większości wiążących ustaleń umownych na podstawie sytuacji prawnej istniejącej przed wejściem w życie dyrektywy.
148
Ponadto kryterium „wybudowania” nie jest kryterium obiektywnym. Nie jest jasne, dlaczego ustalenie tak wczesnego terminu było konieczne, aby wybudowana infrastruktura nie znalazła się w sytuacji niepewności prawnej. Prawodawca mógł wyznaczyć późniejszy termin bez wpływu na sytuację wybudowanej infrastruktury. Skarżąca podkreśla, że w toku procedury ustawodawczej zastosowanie art. 49a do gazociągów, w wypadku których prace rozpoczęły się przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy, zostało zaproponowane jako alternatywa dla opcji, która została ostatecznie wybrana.
149
Parlament i Rada, popierane przez Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują argumenty skarżącej.
150
Należy przypomnieć, że różnica traktowania jest uzasadniona, o ile jest oparta na kryterium racjonalnym i obiektywnym, to znaczy w sytuacji gdy pozostaje w związku z dopuszczalnym prawnie celem realizowanym przez sporne przepisy oraz gdy różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique i Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 47).
151
Na wstępie należy podkreślić, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, szczególny cel art. 49a nie dotyczy wyłącznie ryzyka inwestycyjnego. Artykuł 49a ma bowiem szerszy cel, jakim jest uwzględnienie braku przepisów mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy. Dlatego też zgodnie z tym przepisem przewidziane w nim odstępstwo musi opierać się na obiektywnych powodach, takich jak odzyskanie poczynionej inwestycji lub względy bezpieczeństwa dostaw.
152
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kryterium wybudowania przed dniem wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy stanowi obiektywne kryterium, które odzwierciedla zasady rządzące stosowaniem w czasie aktu Unii (zob. pkt 104 powyżej). Ponadto kryterium to pozostaje w ścisłym związku z celem realizowanym przez art. 49a, a mianowicie z uwzględnieniem braku szczególnych przepisów Unii mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy. Kryterium to zostało już zresztą zastosowane w art. 2 pkt 33 dyrektywy 2003/55 w celu zdefiniowania „nowej infrastruktury” (zob. pkt 105 powyżej).
153
Kryterium wybudowania przed dniem wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy stanowi zatem kryterium obiektywne i racjonalne.
154
W drugiej kolejności ewentualna różnica w traktowaniu, która wynika z zastosowania kryterium wybudowania przed dniem 23 maja 2019 r., jest odpowiednia do realizacji celu polegającego na uwzględnieniu braku przepisów mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przed datą wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy.
155
Z jednej strony pozwala ono właścicielom gazociągów łatwo ocenić, czy ich gazociąg wchodzi w zakres stosowania odstępstwa przewidzianego w art. 49a.
156
Z drugiej strony kryterium to może z łatwością zostać wdrożone przez państwa członkowskie w celu szybkiej oceny, czy wniosek o odstępstwo został faktycznie złożony w odniesieniu do gazociągu, który wchodzi w zakres stosowania art. 49a. Innymi słowy, kryterium to pozwala na łatwe zidentyfikowanie gazociągów, w przypadku których elastyczność mogłaby być konieczna w świetle z jednej strony zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań ich właściciela, a z drugiej strony ryzyka zakłócenia dostaw, jakie mogłoby spowodować zastosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do tych gazociągów, które są już w użytkowaniu.
157
W trzeciej kolejności ewentualna różnica w traktowaniu wynikająca z zastosowania kryterium wybudowania przed dniem 23 maja 2019 r. nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu realizowanego przez art. 49a.
158
Należy bowiem oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym cel realizowany przez art. 49a mógł zostać osiągnięty poprzez przyznanie odstępstwa przewidzianego w tym przepisie dla gazociągów, w wypadku których prace rozpoczęły się przed dniem 23 maja 2019 r. lub które były już przedmiotem ostatecznej decyzji inwestycyjnej przed tym dniem.
159
W tym względzie prawdą jest, że kryteria wymienione przez skarżącą umożliwiłyby również gazociągom wybudowanym przed dniem 23 maja 2019 r. złożenie wniosku o przyznanie odstępstwa na podstawie art. 49a.
160
Jednakże przede wszystkim kryteria te nie cechowały się takim samym poziomem precyzji, ponieważ pojęcia „rozpoczęcia prac” i „ostatecznej decyzji inwestycyjnej” mogły być przedmiotem złożonej pracy interpretacyjnej w celu dokonania oceny, czy gazociąg jest objęty zakresem stosowania odstępstwa przewidzianego w art. 49a.
161
Następnie kryteria te doprowadziły do objęcia zakresem stosowania odstępstwa przewidzianego w art. 49a gazociągów, które nie były jeszcze eksploatowane. Ocena przestrzegania warunków przewidzianych w art. 49a nie mogła zatem zostać z łatwością przeprowadzona przez państwa członkowskie, mimo że procedura ustanowiona w tym przepisie została właśnie pomyślana jako procedura prosta, która powinna zostać szybko wdrożona przez państwa członkowskie i która nie powinna prowadzić do prospektywnych i złożonych analiz.
162
Wreszcie, w odróżnieniu od kryterium wybudowania przed dniem 23 maja 2019 r., kryteria wymienione przez wnoszącą odwołanie skutkowały rozszerzeniem zakresu stosowania art. 49a na gazociągi takie jak gazociąg Nord Stream 2, które doprowadziły do inwestycji i rozpoczęcia prac budowlanych w momencie, w którym można było przewidzieć rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim.
163
Jeśli chodzi o ograniczenia nałożone na inwestorów gazociągów, które nie zostały jeszcze wybudowane, w ogólności, a w szczególności przez skarżącą, należy podkreślić, że stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 nie uniemożliwia inwestorom gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim eksploatacji ich gazociągu w warunkach opłacalności ekonomicznej i uzyskania odpowiedniego zwrotu ich inwestycji nakładów inwestycyjnych (zob. pkt 109 powyżej).
164
Ocenę tę potwierdzają zresztą liczne przytoczone przez Komisję przykłady gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, które podlegały już, niekiedy od wielu lat, obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73 przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy.
165
W związku z tym znaczenie celu polegającego na uwzględnieniu przewidywalnego braku przepisów mających zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r. uzasadniało ograniczenia ponoszone przez inwestorów gazociągów jeszcze niewybudowanych w tym dniu, takich jak skarżąca.
166
Zresztą, jak wynika zasadniczo z pkt 261–263 poniżej, skarżąca nie wykazała, że ograniczenia, jakie ponosi z powodu stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągu Nord Stream 2, są oczywiście nieodpowiednie w świetle celów realizowanych przez zaskarżoną dyrektywę.
167
W świetle powyższego skarżąca nie wykazuje, by wybór dokonany przez prawodawcę w art. 49a, który polega na określeniu zakresu stosowania odstępstwa przewidzianego w tym przepisie za pomocą kryterium wybudowania przed dniem 23 maja 2019 r., był oczywiście niewłaściwy i by ewentualna różnica w traktowaniu była nieuzasadniona.
168
Zarzut pierwszy zostaje zatem oddalony.
4.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
169
W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje w skardze, że rozszerzenie zakresu stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 na gazociągi morskie między państwem członkowskim a państwem trzecim nie jest proporcjonalne do celów realizowanych przez zaskarżoną dyrektywę lub przez dyrektywę 2009/73.
170
Skarżąca podkreśla również, że gdyby stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim stanowiło rozwiązanie prawdziwego problemu, obowiązki te powinny mieć zastosowanie w ten sam sposób do wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim. Tymczasem skarżąca utrzymuje, że obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73 mają zastosowanie wyłącznie do części zdolności importowej z państw trzecich, a mianowicie przepustowości gazociągu Nord Stream 2, a nie do zdolności przesyłowej wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim.
171
W drugiej kolejności w replice skarżąca podnosi, po pierwsze, że nie zostało wykazane, iż poddanie małego odcinka jedynego gazociągu z państwa trzeciego, a mianowicie gazociągu Nord Stream 2, obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73 jest konieczne do realizacji celów zaskarżonej dyrektywy.
172
Po drugie, skarżąca podkreśla, że obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73 mają zastosowanie wyłącznie do części zdolności importowej z państw trzecich, a mianowicie zdolności przesyłowej gazociągu Nord Stream 2, a nie do zdolności przesyłowej wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim. Trudno jest dostrzec, w jaki sposób zastosowanie tych obowiązków do tak niewielkiej części całkowitej przepustowości gazociągów importowych mogłoby realizować cele zaskarżonej dyrektywy.
173
Po trzecie, skarżąca utrzymuje, że aspekty ilościowe i jakościowe celu polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw mogły zostać zagwarantowane nawet, jeżeli gazociąg Nord Stream 2 zostałby włączony do zakresu stosowania art. 49a. Zwolnienie i odstępstwo przewidziane, odpowiednio, w art. 36 w zmienionym brzmieniu i w art. 49a, które są przyznawane w szczególności w świetle warunku związanego z bezpieczeństwem dostaw, wskazują bowiem, że bezpieczeństwo to nie jest zapewnione jedynie poprzez stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73.
174
W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że przy założeniu, iż można uznać, że zaskarżona dyrektywa przynosi marginalną korzyść rynkowi wewnętrznemu, co nie ma miejsca, korzyść ta jest niższa od znacznych niedogodności, jakie dyrektywa ta nakłada na Unię, państwa członkowskie i takich jak ona właścicieli morskich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim.
175
Skarżąca wyjaśnia, że skutki ekonomiczne dyrektywy dla jej sytuacji są znaczące i nieracjonalne, ponieważ dyrektywa ta nie pozwala jej na zwrot z inwestycji poczynionych przed jej przyjęciem. Nie jest ona w stanie wykonać zgodnie z prawem podstawowych aspektów porozumienia w sprawie przesyłu gazu, które zawarła z Gazpromem, a wpływ na jej sytuację finansową jest bardzo negatywny.
176
Parlament i Rada, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Litewską, Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują argumenty skarżącej.
177
Zasada proporcjonalności wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
178
Na wstępie należy podkreślić, że – jak podnosi skarżąca – ogólnym celem przewidzianym w zaskarżonej dyrektywie jest faktycznie zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego.
179
Jednakże motyw 3 zaskarżonej dyrektywy wymienia bardziej szczegółowe cele, które nie ograniczają się do zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw, lecz zmierzają również, po pierwsze, do zapewnienia, aby zasady mające zastosowanie do gazociągów łączących dwa państwa członkowskie lub większą ich liczbę miały również zastosowanie do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, oraz bardziej ogólnie do zapewnienia spójności ram prawnych, a po drugie, do zagwarantowania pewności prawa uczestnikom rynku.
180
Ogólny cel i bardziej szczegółowe cele, do których zmierza zaskarżona dyrektywa, są bez wątpienia celami zgodnymi z prawem. Ponadto w art. 194 TFUE odniesiono się do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego, a cele polegające na zapewnieniu funkcjonowania rynku energii i bezpieczeństwa dostaw Unii są wymienione w tym postanowieniu.
181
W świetle tych rozważań należy zatem ocenić, czy zaskarżona dyrektywa jest odpowiednia dla realizacji zamierzonych przez nią celów i nie wykracza poza granice tego, co jest konieczne do ich realizacji, w zakresie, w jakim gazociąg Nord Stream 2 jest jedynym gazociągiem między państwem członkowskim a państwem trzecim, który nie może korzystać ani ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa przewidzianego w art. 49a.
a)
W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla realizacji zamierzonych celów w zakresie, w jakim skarżąca nie może skorzystać ani ze zwolnienia, ani z odstępstwa
182
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy zaskarżona dyrektywa jest odpowiednia dla realizacji celów pewności prawa i spójności ram prawnych, a w drugiej kolejności, czy jest ona odpowiednia dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw.
1) W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla realizacji celów pewności prawa i spójności ram prawnych
183
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona dyrektywa jest odpowiednia dla realizacji zamierzonego przez nią celu pewności prawa.
184
W uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja wyjaśniła bowiem, że prawo Unii nie określa wyraźnie ram prawnych dla gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim.
185
W tym względzie rozszerzenie pojęcia „połączenia wzajemnego” na gazociągi do i z państw trzecich dokonane przez zaskarżoną dyrektywę w drodze zmiany pojęcia „połączenia wzajemnego” zawartego w art. 2 pkt 17 dyrektywy 2009/73 zapewnia wyraźne określenie przedmiotowego zakresu stosowania tej ostatniej dyrektywy i dostarcza wyjaśnień w przedmiocie jej terytorialnego zakresu stosowania.
186
Z jednej strony zaskarżona dyrektywa rozszerza zakres stosowania dyrektywy 2009/73 na wszystkie gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, w tym gazociąg Nord Stream 2, czyli na istniejące lub przyszłe gazociągi lądowe i morskie.
187
Z drugiej strony w motywie 9 zaskarżonej dyrektywy wyjaśniono, że w odniesieniu do gazociągów morskich dyrektywa 2009/73 powinna mieć zastosowanie na morzu terytorialnym tego państwa członkowskiego, w którym znajduje się pierwszy punkt połączenia międzysystemowego z siecią państw członkowskich.
188
Tak więc zaskarżona dyrektywa skutkuje w szczególności tym, że obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73 mają zastosowanie do odcinka gazociągów morskich między państwem członkowskim a państwem trzecim, przebiegającego przez wody terytorialne państwa członkowskiego, takiego jak odcinek gazociągu Nord Stream 2 przebiegający przez niemieckie wody terytorialne. Zaskarżona dyrektywa unika zatem w tym względzie luki prawnej.
189
W drugiej kolejności rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na wszystkie gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, takie jak gazociąg Nord Stream 2, zapewnia również spójność ram prawnych w Unii.
190
Po pierwsze, jak wyjaśniła już zasadniczo Komisja w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy, rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim gwarantuje podleganie operatów tych gazociągów temu samemu reżimowi prawnemu, któremu podlegają inni uczestnicy rynku, do których dyrektywa 2009/73 ma już pełne zastosowanie, a mianowicie operatorzy gazociągów łączących różne państwa członkowskie lub operatorzy systemów przesyłowych w państwach członkowskich.
191
Po drugie, z jednej strony, jak również wyjaśniła Komisja w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy, podstawowe zasady ram regulacyjnych ustanowionych w dyrektywie 2009/73 znajdują odzwierciedlenie w szeregu umów międzynarodowych zawartych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi lub między Unią a państwami trzecimi i są systematycznie stosowane do gazociągów lądowych między państwem członkowskim a państwem trzecim.
192
Stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim przyczynia się zatem do spójności mającego zastosowanie prawa między z jednej strony gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim, które już podlegały wspomnianym obowiązkom na podstawie innych instrumentów prawnych, takich jak umowy międzynarodowe, a z drugiej strony gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim, które nie podlegały tym obowiązkom, takimi jak gazociąg Nord Stream 2.
193
Z drugiej strony, jak wyjaśniła zasadniczo Komisja w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy w przedmiocie poszanowania zasady pomocniczości, rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73 na wszystkie gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim gwarantuje jednolite stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 i pozwala uniknąć fragmentarycznego podejścia opartego na środkach krajowych. W szczególności rozszerzenie to pozwala uniknąć sytuacji, w której połączenie wzajemne przechodzące przez kilka państw członkowskich podlegałoby różnym systemom krajowym, a także umożliwia Komisji sprawowanie pewnej kontroli przestrzegania właściwych norm.
194
W związku z tym zaskarżona dyrektywa jest odpowiednia dla realizacji celów pewności prawa i spójności ram prawnych, do których zasadniczo dąży, ponieważ rozszerza zakres stosowania dyrektywy 2009/73, a zatem obowiązków, które ta ostatnia przewiduje.
195
W tym względzie okoliczność, że skarżąca jako jedyna nie może skorzystać ani ze zwolnienia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a, nie ma wpływu na odpowiedniość zaskarżonej dyrektywy dla realizacji celów, do których dąży poprzez rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy 2009/73.
2) W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw
196
Na wstępie, co się tyczy problemów w zakresie konkurencji i bezpieczeństwa dostaw, które leżały u podstaw wniosku dotyczącego dyrektywy, Komisja wyjaśniła w szczególności w jego uzasadnieniu, że Unia jest w dużym stopniu uzależniona od importu gazu z państw trzecich oraz że w interesie Unii i odbiorców gazu leży, by przejrzystość i konkurencyjność były również regułą dla gazociągów z tych państw.
197
Komisja uzasadniła również ten wniosek dotyczący dyrektywy w świetle zasady pomocniczości faktem, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim posiadają w większości przypadków przepustowość mogącą mieć wpływ na rynek wewnętrzny gazu i na bezpieczeństwo dostaw w wielu państwach członkowskich.
198
W dokumencie roboczym załączonym do wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja wyjaśniła, że w 2016 r. 70,4 % unijnego popytu na gaz zostało pokryte importem, a 87 % tego importu przeprowadzono gazociągami.
199
W tym kontekście należy podkreślić w pierwszej kolejności, że niezależnie od długości odcinka gazociągu lub gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, które są objęte obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2009/73, stosowanie tych obowiązków do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, uwzględnionych wszystkich razem oraz do gazociągu Nord Stream 2 w szczególności, jest odpowiednie dla osiągnięcia celu w postaci ukończenia tworzenia rynku wewnętrznego gazu ziemnego, unikając zakłóceń konkurencji i negatywnych skutków dla bezpieczeństwa dostaw.
200
Dyrektywa 2009/73 przewiduje bowiem w szczególności, po pierwsze, obowiązek rozdziału (unbundling) systemu przesyłowego i operatora systemu przesyłowego, po drugie, obowiązek dostępu stron trzecich do systemu, i po trzecie, inne obowiązki dotyczące w szczególności przejrzystości taryfowej i pozataryfowej.
201
Po pierwsze, co się tyczy obowiązku rozdziału przewidzianego w art. 9 dyrektywy 2009/73, Trybunał orzekł już zasadniczo, że w sytuacji gdy gaz ziemny produkowany poza Unią przez dane przedsiębiorstwo jest przesyłany w Unii za pomocą systemu przesyłowego należącego do tego samego przedsiębiorstwa, istnieje wyraźne ryzyko zachowań dyskryminacyjnych przy eksploatacji tego systemu [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, pkt 37].
202
W tym względzie z motywów 6, 8 i 22 dyrektywy 2009/73 wynika zasadniczo z jednej strony, że obowiązek rozdziału pozwala uniknąć, aby dominujący dostawcy gazu kontrolowali infrastrukturę przesyłową i sprzyjali w ten sposób swojej własnej działalności w zakresie dostaw, a z drugiej strony, że obowiązek ten stanowi skuteczny i stabilny sposób rozwiązania nieodłącznego konfliktu interesów i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw.
203
Odpowiedniość obowiązku rozdziału dla realizacji celów zamierzonych w zaskarżonej dyrektywie jest wzmocniona faktem, że przestrzeganie obowiązku rozdziału należy zweryfikować w ramach procedury certyfikacji operatora systemu przesyłowego przewidzianej w art. 10 dyrektywy 2009/73. Uzyskanie certyfikacji warunkuje możliwość dokonywania przez właściciela gazociągu między państwem członkowskim a państwem trzecim transakcji dotyczących przesyłu gazu do Unii.
204
Na podstawie art. 11 dyrektywy 2009/73 badanie przeprowadzone przez właściwy krajowy organ regulacyjny w ramach procedury certyfikacji uwzględnia również zagrożenia, jakie dany gazociąg może stwarzać dla bezpieczeństwa dostaw Unii.
205
Na podstawie łącznego zastosowania art. 10 i 11 dyrektywy 2009/73 procedura certyfikacji mogłaby ewentualnie zostać wznowiona w przypadku naruszenia obowiązków rozdziału lub zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw.
206
Po drugie, co się tyczy obowiązku dostępu stron trzecich przewidzianego w art. 32, prawdą jest, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, a w szczególności gazociąg Nord Stream 2, niekoniecznie posiadają punkt połączenia międzysystemowego i że istnienie wniosku o dostęp złożonego przez podmiot trzeci może być jedynie ewentualne.
207
Obowiązek dostępu stron trzecich przewidziany w art. 32 dyrektywy 2009/73 obejmuje jednak istniejące i przyszłe wnioski o dostęp i zawiera dwa aspekty: obowiązek umożliwienia fizycznego połączenia z gazociągiem oraz obowiązek zapewnienia dostępu do zdolności przesyłowych na równych warunkach.
208
Wynika z tego, że strony trzecie mają prawo wystąpić z wnioskiem o przyłączenie się do zdolności przesyłowych gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim lub o dostęp do nich w odniesieniu do odcinka tych gazociągów, który jest objęty terytorialnym zakresem stosowania prawa Unii. Z art. 41 ust. 6, 8 i 10 dyrektywy 2009/73 wynika, że warunki przyłączenia lub dostępu stron trzecich są obiektywne, niedyskryminacyjne i oparte na proporcjonalnych taryfach zatwierdzonych przez właściwy organ regulacyjny.
209
Po trzecie, jak wskazała Komisja w dokumencie roboczym towarzyszącym jej wnioskowi dotyczącemu dyrektywy, rozszerzenie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 na gazociągi pomiędzy państwem członkowskim a państwem trzecim skutkuje zastosowaniem do tych gazociągów wymogów przejrzystości taryfowej i pozataryfowej, które dyrektywa ta przewiduje. Te wymogi przejrzystości wynikają w szczególności z art. 41 ust. 1 lit. a) i ust. 7 wspomnianej dyrektywy lub z bardziej ogólnych przepisów art. 16 ust. 3 tej dyrektywy.
210
W tym względzie w dokumencie roboczym załączonym do propozycji wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja wyjaśniła w szczególności, że brak przejrzystości w eksploatacji gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim może stanowić czynnik ryzyka z punktu widzenia bezpieczeństwa dostaw. Komisja wywnioskowała z tego, że ważne jest zapewnienie, aby informacje dotyczące eksploatacji i utrzymania ważnej infrastruktury były udostępniane na rynku i mogły być wykorzystywane przez odpowiednie organy krajowe i unijne.
211
Z powyższego wynika, że obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73 dotyczą sposobu eksploatacji gazociągów, ich zdolności przesyłowej lub przejrzystości taryfowej lub pozataryfowej w ramach ich eksploatacji. Biorąc pod uwagę przedmiot tych obowiązków, okoliczność, że mają one zastosowanie wyłącznie do odcinka gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, w żaden sposób nie wpływa na odpowiedniość wspomnianych obowiązków dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw, a zatem dla realizacji celów zamierzonych w zaskarżonej dyrektywie, jak wyjaśniły Parlament, Rada i Komisja w odpowiedzi na środki organizacji postępowania.
212
W drugiej kolejności podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie wyłącznie do części zdolności importowej z państw trzecich, a mianowicie przepustowości gazociągu Nord Stream 2, nie może podważyć odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw.
213
W tym względzie, po pierwsze, należy podkreślić, że projekt gazociągu Nord Stream 2 został zainicjowany w szczególnym kontekście. Przed rozpoczęciem tego projektu wiele państw członkowskich borykało się bowiem z niedoborem gazu w wyniku sporów z udziałem Federacji Rosyjskiej. Trzema głównymi trasami przesyłu gazu pochodzącego z tego państwa trzeciego były wówczas ukraiński system tranzytowy, gazociąg Nord Stream 1 i gazociąg Jamał-Europa przebiegający przez Białoruś.
214
Ponadto gazociąg Nord Stream 2 jest chronologicznie drugim gazociągiem morskim, który po gazociągu Nord Stream 1 łączy bezpośrednio Rosję z Niemcami. Gazociąg Nord Stream 2 prowadzi w ten sposób do podwojenia przepustowości gazu, który może być przesyłany drogą wyłącznie morską (zob. pkt 6 powyżej). Gazociągi Nord Stream 1 i Nord Stream 2 mają zatem zdolność przesyłu ponad 80 % gazu importowanego z Rosji, przy czym import gazu z Rosji stanowił 42 % importu do Unii w 2016 r.
215
Wynika z tego przede wszystkim, że projekt skarżącej może doprowadzić do koncentracji źródeł gazu. Ma on bowiem potencjał wzmocnienia pozycji importu z Rosji, ponieważ przyczynia się do zwiększenia zdolności importowych gazu pochodzącego z tego państwa trzeciego. W związku z tym może zniechęcać do budowy lub rozwoju infrastruktury łączącej Unię z innymi państwami trzecimi.
216
Następnie projekt skarżącej stwarza ryzyko doprowadzenia do większej koncentracji dostawców gazu w Unii. Projekt ten może bowiem wzmocnić pozycję Gazpromu na rynkach hurtowym i detalicznym Unii jako operatora zintegrowanego pionowo.
217
W tym względzie prawdą jest, że skarżąca nie jest ani podmiotem wysyłającym gaz, ani stroną umów na dostawy gazu, które odnoszą się do gazu przesyłanego gazociągiem Nord Stream 2. Jednakże podmiot wysyłający gaz i podmiot podpisujący umowy na dostawy gazu są albo jej jedynym akcjonariuszem, albo jej spółką zależną.
218
Wreszcie projekt skarżącej prowadzi do koncentracji punktów wejścia gazu importowanego do Unii i dróg przesyłu. Projekt ten może bowiem doprowadzić do koncentracji w jednym państwie członkowskim wejścia gazu pochodzącego z Rosji i zmienić kierunek przepływu gazu w obrębie Unii. Projekt ten może zatem doprowadzić do odstąpienia od gazociągów lądowych i istniejących dróg, które podlegają obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73, na rzecz korytarza reprezentowanego przez gazociągi Nord Stream 1 i Nord Stream 2. Ryzyko to jest tym większe, że – jak wynika z akt sprawy przedłożonych Sądowi – przepustowość funkcjonujących gazociągów, które już dostarczały gaz pochodzący z Rosji, nie była w pełni wykorzystywana.
219
Po drugie, zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich istniejących i przyszłych gazociągów lądowych lub morskich.
220
W tym względzie okoliczność, że gazociągi wybudowane przed dniem 23 maja 2019 r. mogą ubiegać się o odstępstwo na podstawie art. 49a i że nowa infrastruktura gazowa może ubiegać się o zwolnienie na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, nie oznacza, że gazociągi te automatycznie otrzymują odstępstwo lub zwolnienie. Zwolnienie i odstępstwo przewidziane odpowiednio w art. 36 w zmienionym brzmieniu i art. 49a są bowiem przyznawane wyłącznie po indywidualnym zbadaniu przez właściwe organy. Ponadto są one ograniczone w czasie i mogą być uzależnione od spełnienia pewnych warunków.
221
Po trzecie, należy podkreślić, że zaskarżona dyrektywa została przyjęta w kontekście, w którym wiele gazociągów wybudowanych między państwem członkowskim a państwem trzecim, w szczególności lądowych, podlegało już obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73 na mocy innych instrumentów prawnych, takich jak umowy międzynarodowe.
222
W związku z tym, nawet jeśli w dniu przyjęcia i wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy gazociąg Nord Stream 2 był jedynym gazociągiem, który nie mógł korzystać ze zwolnienia lub odstępstwa, dyrektywa ta zwiększa zdolność importową z państw trzecich objętą obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2009/73.
223
Jednocześnie zaskarżona dyrektywa zapewnia równe warunki konkurencji między z jednej strony gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim, które już podlegały obowiązkom przewidzianym w dyrektywie 2009/73, a z drugiej strony gazociągami między państwem członkowskim a państwem trzecim, które, tak jak gazociąg Nord Stream 2, będą podlegać wspomnianym obowiązkom na mocy zaskarżonej dyrektywy.
224
Z powyższego wynika, że stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim w ogólności, a w szczególności do gazociągu Nord Stream 2, jest odpowiednie dla zapobieżenia zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw.
225
Wniosku tego nie podważają pozostałe argumenty skarżącej.
226
Skarżąca utrzymuje, że zastosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów morskich między państwem członkowskim a państwem trzecim, a w szczególności do gazociągu Nord Stream 2, nie pomaga osiągnąć zintegrowanego rynku hurtowej sprzedaży gazu w Unii.
227
W tym względzie należy podkreślić, że prawdą jest, iż zainteresowane państwa trzecie nie dążą do zintegrowania swoich rynków sprzedaży hurtowej.
228
Operatorzy z tych państw trzecich dążą jednak do sprzedaży hurtowej gazu w Unii i do przesyłu tego gazu gazociągiem między państwem członkowskim a państwem trzecim, którego co najmniej jeden odcinek znajduje się na terytorium Unii.
229
Skarżąca podnosi również, że gazociągi morskie między państwem członkowskim a państwem trzecim, a w szczególności gazociąg Nord Stream 2, są ze swej natury różne od systemów przesyłowych gazu w rozumieniu dyrektywy 2009/73 i wykazują większe podobieństwo do gazociągów kopalnianych.
230
W tym względzie należy podkreślić, że art. 2 pkt 2 dyrektywy 2009/73 definiuje sieć gazociągów kopalnianych jako każdy gazociąg lub sieć gazociągów eksploatowanych lub zbudowanych w ramach projektu wydobycia ropy naftowej lub gazu, bądź wykorzystywanych do przesyłania gazu ziemnego z jednego lub z większej liczby miejsc wydobycia do zakładu oczyszczania i obróbki, do terminalu albo do końcowego przeładunkowego terminalu przybrzeżnego.
231
Tymczasem, po pierwsze, skarżąca nie wykazała, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, takie jak gazociąg Nord Stream 2, są zaplanowane w ramach konkretnego projektu produkcji gazu lub są przeznaczone do przesyłu gazu ziemnego z miejsc wydobycia do zakładu oczyszczania i obróbki, do terminalu albo do końcowego przeładunkowego terminalu przybrzeżnego.
232
Jeśli chodzi w szczególności o gazociąg Nord Stream 2, pola wydobycia znajdujące się w Rosji są podłączone do tego gazociągu nie bezpośrednio, lecz wyłącznie za pośrednictwem systemu przesyłowego gazu Federacji Rosyjskiej. Tak więc gazociąg Nord Stream 2 łączy rosyjski system przesyłowy z systemem przesyłowym państwa członkowskiego i może potencjalnie być w stanie przesyłać od swojego punktu wyjścia gaz, który został pobrany różnymi środkami z różnych źródeł.
233
Z drugiej strony zaskarżona dyrektywa ma właśnie na celu rozwiązanie problemów w zakresie konkurencji i bezpieczeństwa dostaw wynikających z faktu, że gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, takie jak gazociąg Nord Stream 2, są w posiadaniu, bezpośrednio lub pośrednio, dominujących dostawców gazu i są wykorzystywane wyłącznie przez tych dostawców.
234
Ponadto dyrektywa 2009/73 ma zastosowanie do gazociągów kopalnianych znajdujących się na terytorium Unii, a jej art. 34 gwarantuje dostęp stron trzecich do tych gazociągów.
235
W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że zaskarżona dyrektywa, a dokładniej stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim nie jest odpowiednie dla realizacji wszystkich celów, którym ona służy (zob. pkt 179, 180 powyżej), w zakresie, w jakim gazociąg Nord Stream 2 jest jedynym gazociągiem między państwem członkowskim a państwem trzecim, który nie może korzystać ani ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa przewidzianego w art. 49a.
b)
W przedmiocie braku przekroczenia granic tego, co jest konieczne, w zakresie, w jakim skarżąca nie może skorzystać ani z wyłączenia, ani z odstępstwa
236
Należy zbadać, po pierwsze, argumentację skarżącej dotyczącą wystarczającego charakteru uregulowania pierwszego punktu wejścia do Unii, a po drugie, argumentację skarżącej dotyczącą ograniczeń, jakie musi ona ponieść ze względu na to, że nie może korzystać ani z wyłączenia na podstawie art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa na podstawie art. 49a.
1) W przedmiocie podnoszonego wystarczającego charakteru uregulowania pierwszego punktu wejścia do Unii
237
Skarżąca utrzymuje, że uregulowanie punktu wejścia do unijnego systemu przesyłu gazu było wystarczające do osiągnięcia celów zaskarżonej dyrektywy.
238
W tym względzie należy zaznaczyć, że argument ten opiera się na założeniu odrzuconym w pkt 229–234 powyżej, iż gazociągi między państwem członkowskim a państwem trzecim, takie jak gazociąg Nord Stream 2, można porównać do gazociągów kopalnianych.
239
Skarżąca nie wykazuje zatem, że uregulowanie pierwszego punktu wejścia do Unii pozwala na osiągnięcie celów zaskarżonej dyrektywy.
240
W każdym razie z dyrektywy 2009/73 wynika przeciwnie, że przewidziane w niej obowiązki nie mają zastosowania wyłącznie do konkretnego punktu wejścia do systemu przesyłowego, lecz bardziej ogólnie do systemów przesyłowych, operatorów systemów przesyłowych lub linii przesyłowych. Ponadto obowiązki te, mające zastosowanie do przesyłu gazu, wnoszą dodatkowy wkład w stosunku do regulacji samej dostawy gazu, która byłaby ograniczona do pierwszego punktu wejścia do Unii.
241
Tym samym informacje, którymi dysponuje Sąd, świadczą o tym, że uregulowanie jedynie pierwszego punktu wejścia do Unii w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji istniejącej przed przyjęciem zaskarżonej dyrektywy i że skarżąca byłaby zatem w stanie eksploatować gazociąg Nord Stream 2 i przesyłać gaz dostarczany przez swojego jedynego akcjonariusza bez podlegania prawu Unii, co nie jest celem realizowanym przez tę dyrektywę.
2) W przedmiocie ograniczeń ciążących na skarżącej
242
W pierwszej kolejności prawdą jest, że – jak wynika z uzasadnienia wniosku dotyczącego dyrektywy i dokumentu roboczego towarzyszącego temu wnioskowi – odstępstwo przewidziane w art. 49a przyczynia się do proporcjonalności zaskarżonej dyrektywy ze względu na to, że zapewnia ono wystarczającą elastyczność, aby uniknąć wszelkich negatywnych skutków stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73.
243
Jednakże okoliczność, że skarżąca nie może skorzystać ani ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu, ani z odstępstwa przewidzianego w art. 49a, nie pozwala stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa wykracza poza granice tego, co jest konieczne do realizacji zamierzonych przez nią celów.
244
Po pierwsze, sytuację wnoszącej odwołanie tłumaczy bowiem fakt, że postanowiła ona inwestować i kontynuowała swoje inwestycje w gazociąg Nord Stream 2 w kontekście przewidywalnego stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do wszystkich gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, w tym gazociągu Nord Stream 2 (zob. pkt 54–94 powyżej).
245
Po drugie, okoliczność, że skarżąca nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a, nie powoduje nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu na jej niekorzyść. Ponieważ gazociąg Nord Stream 2 nie był wybudowany przed dniem 23 maja 2019 r., skarżąca nie znajdowała się w sytuacji porównywalnej z gazociągami, które były już wybudowane przed tym dniem (zob. pkt 122–143 powyżej). W każdym razie ewentualna różnica w traktowaniu była obiektywnie uzasadniona w świetle celu art. 49a polegającego na uwzględnieniu braku szczególnych przepisów Unii przed dniem wejścia w życie zaskarżonej dyrektywy (zob. pkt 150–168 powyżej).
246
W drugiej kolejności okoliczność, że skarżąca nie może eksploatować gazociągu Nord Stream 2, jak pierwotnie planowała, nie świadczy o tym, że zaskarżona dyrektywa nakłada na nią nadmierne ograniczenia.
247
Otóż, po pierwsze, dyrektywa 2009/73 przewiduje wybór między trzema modelami rozdziału, z których wszystkie zostały transponowane do prawa niemieckiego, a mianowicie modelem całkowitego rozdziału własności, modelem niezależnego operatora systemu i modelem niezależnego operatora systemu przesyłowego.
248
Należy dodać, że przyjęcie zaskarżonej dyrektywy było przewidywalne dla skarżącej i że państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji tej dyrektywy najpóźniej do dnia 24 lutego 2020 r. Skarżąca dysponowała zatem wystarczająco długim terminem, by przewidzieć i antycypować obowiązek certyfikacji i związanej z nim procedury.
249
Po drugie, prawdą jest, że obowiązek zapewnienia dostępu do gazociągu Nord Stream 2 osobom trzecim uniemożliwia skarżącej zarezerwowanie 100 % zdolności przesyłowej tego gazociągu w perspektywie długoterminowej na rzecz spółki zależnej jej jedynego akcjonariusza.
250
Jednakże z przedstawionych przez skarżącą fragmentów porozumienia w sprawie przesyłu gazu nie wynika, że przewidywało ono rezerwację przepustowości na poziomie 100 %. W każdym razie skarżąca przyznaje, że nawet jeśli obowiązki przewidziane w dyrektywie 2009/73 mają do niej zastosowanie, to nadal ma ona prawo zastrzec 80 % przepustowości gazociągu Nord Stream 2 na maksymalny okres 15 lat.
251
Po trzecie, jeśli chodzi o wpływ regulacji taryfowej na jej sytuację, argumentacja skarżącej opiera się na nieudowodnionej, lecz korzystnej dla osób trzecich hipotezie, że federalna agencja ds. sieci (Bundesnetzagentur) zatwierdzi ceny znacznie niższe od taryfy uzgodnionej w porozumieniu w sprawie przesyłu gazu.
252
Ponadto regulacja taryfowa przewidziana w dyrektywie 2009/73 nie stoi na przeszkodzie temu, aby skarżąca eksploatowała gazociąg Nord Stream 2 w warunkach opłacalności ekonomicznej i uzyskała odpowiedni zwrot swoich nakładów inwestycyjnych (zob. pkt 109 powyżej).
253
Po czwarte, skarżąca utrzymuje, że stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 będzie miało istotny wpływ na jej sytuację ze względu na postanowienia porozumienia w sprawie przesyłu gazu i porozumień w sprawie finansowania, które zawarła przed przyjęciem zaskarżonej dyrektywy.
254
Jednakże skarżąca zawarła porozumienie w sprawie przesyłu gazu ze spółką zależną swojego jedynego akcjonariusza i nie wykazała, że nie jest w stanie renegocjować tego porozumienia.
255
Jeśli chodzi o porozumienia w sprawie finansowania, są one niewątpliwie ściśle związane z porozumieniem w sprawie przesyłu gazu. Jednakże finansowanie gwarantowane przez te porozumienia w sprawie finansowania było w połowie zapewnione przez jedynego akcjonariusza skarżącej.
256
Po piąte, skarżąca nie wykazała konsekwencji finansowych związanych ze stosowaniem obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągu Nord Stream 2.
257
W tym względzie, zważywszy, że zastosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągu Nord Stream 2 nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżąca eksploatowała ten gazociąg w warunkach opłacalności ekonomicznej i uzyskała odpowiedni zwrot swoich nakładów inwestycyjnych, przedstawione przez nią dane liczbowe dotyczące zakresu jej inwestycji w dniu przyjęcia zaskarżonej dyrektywy lub kwota 8 mld EUR wymineiona na rozprawie nie pozwalają Sądowi na dokonanie oceny wspomnianych konsekwencji finansowych.
258
Tych konsekwencji finansowych jednoznacznie nie można bowiem oceniać w świetle poziomu poczynionych inwestycji. Konsekwencje te odpowiadają wyłącznie kosztom, jakie skarżąca będzie musiała ponieść w celu zastosowania się do zaskarżonej dyrektywy, a w szczególności ewentualnej utracie rentowności wynikającej z zastosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągu Nord Stream 2.
259
Tymczasem skarżąca nie przedstawiła tych danych liczbowych.
260
W trzeciej kolejności zaskarżona dyrektywa nie stoi na przeszkodzie możliwości wynegocjowania przez Komisję umowy międzynarodowej z Federacją Rosyjską w celu uwzględnienia szczególnej sytuacji gazociągu Nord Stream 2.
261
W konsekwencji z jednej strony skarżąca nie wykazała, że zaskarżona dyrektywa nakłada na nią obowiązki, które nie są konieczne w świetle celu urzeczywistnienia rynku wewnętrznego.
262
Z drugiej strony skarżąca nie wykazuje, by niedogodności dla niej lub dla Unii i jej państw członkowskich wynikające ze stosowania obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 były oczywiście nadmierne w stosunku do znaczenia zamierzonych celów i korzyści czerpanych przez Unię z tych obowiązków.
263
W świetle powyższego i z uwzględnieniem zakresu uznania, jakim dysponuje prawodawca (zob. pkt 34–37 powyżej), skarżąca nie wykazuje, że stosowanie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim w ogólności, a w szczególności do gazociągu Nord Stream 2, jest oczywiście nieodpowiednie do osiągnięcia celów zamierzonych przez zaskarżoną dyrektywę.
264
Zarzut drugi zostaje zatem oddalony.
5.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nadużycia władzy
265
Zdaniem skarżącej z jej zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, wynika, że zaskarżona dyrektywa nie jest w stanie przyczynić się w użyteczny sposób do realizacji deklarowanych celów, a w każdym razie nie przyczynia się do realizacji tych celów.
266
Przeciwnie, rzeczywistym celem zaskarżonej dyrektywy jest po prostu postawienie w niekorzystnej sytuacji projektu Nord Stream 2 i zniechęcenie do niego, aby najwyraźniej chronić tranzyt gazu przez Ukrainę i tranzytowe państwa członkowskie Europy Wschodniej, takie jak Polska, Słowacja, Czechy, Węgry i Rumunia, oraz aby realizować pewne cele związane ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Unii. W tym względzie skarżąca powołuje się na oświadczenia Komisji, Rady i Parlamentu, pisma grupy państw członkowskich sprzeciwiających się projektowi, arkusz informacyjny Komisji dołączony do wniosku dotyczącego dyrektywy i wreszcie fakt, że zaskarżona dyrektywa została zaproponowana wyłącznie w celu obejścia trudności prawnych podniesionych we wniosku o udzielenie mandatu, o którym mowa w pkt 78 powyżej.
267
Parlament i Rada, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Litewską, Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują twierdzenia skarżącej.
268
W tym względzie akt stanowi nadużycie władzy jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek okaże się, że został on wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia celów innych niż wskazane albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktatach dla danego przypadku (zob. wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Hiszpania i Włochy/Rada, C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
269
W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że zaskarżona dyrektywa opiera się na art. 194 TFUE i że skarżąca nie twierdzi, iż podstawa prawna tej dyrektywy jest błędna.
270
Sam fakt, że zaskarżona dyrektywa wpływa negatywnie na gazociąg Nord Stream 2, nie może sam w sobie być interpretowany w ten sposób, że zamiarem prawodawcy było dążenie do osiągnięcia celu innego niż cele określone w art. 194 ust. 1 TFUE.
271
Jak wynika z analizy zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona dyrektywa została przyjęta dla realizacji celów innych niż wymienione w tej dyrektywie i że wola postawienia gazociągu Nord Stream 2 w niekorzystnej sytuacji stanowiła cel realizowany przez zaskarżoną dyrektywę.
272
Zaskarżona dyrektywa ma natomiast na celu rozwiązanie problemów o szerszym zakresie, do których ujawnienia przyczynił się, oprócz innych okoliczności, projekt skarżącej.
273
Zaskarżona dyrektywa zajmuje się bowiem przeszkodami w urzeczywistnieniu rynku wewnętrznego gazu ziemnego, czyli zasadniczo jednym z celów wymienionych w art. 194 ust. 1 TFUE. W tym celu dyrektywa ta realizuje bardziej szczegółowe cele pewności prawa, spójności ram prawnych i zapobiegania zakłóceniom konkurencji oraz negatywnemu wpływowi na bezpieczeństwo dostaw poprzez rozszerzenie obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 na wszystkie gazociągi do i z państw trzecich, niezależnie od tego, czy są to gazociągi lądowe czy morskie, przyszłe czy istniejące.
274
Ponadto skarżąca nie wykazała, że zaskarżona dyrektywa, która nie uniemożliwia jej eksploatacji gazociągu w warunkach opłacalności ekonomicznej i uzyskania odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych, wykracza poza granice tego, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów, w zakresie, w jakim nie może ona skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a.
275
Wreszcie, bez uszczerbku dla podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, zaskarżona dyrektywa ma na celu wyciągnięcie konsekwencji wynikających ze stosowania zasad dyrektywy 2009/73 do istniejących i przyszłych gazociągów dla istniejących lub przyszłych umów międzynarodowych zawartych lub mających zostać zawarte między Unią lub państwem członkowskim z jednej strony a państwem trzecim z drugiej strony.
276
Skarżąca nie ma również podstaw, by twierdzić, że zaskarżona dyrektywa ma na celu obejście trudności prawnych wynikających z wniosku o udzielenie mandatu skierowanego przez Komisję do Rady, aby mieć upoważnienie do prowadzenia negocjacji umowy międzynarodowej z Federacją Rosyjską w przedmiocie gazociągu Nord Stream 2.
277
Jak wynika bowiem z uzasadnienia wniosku dotyczącego dyrektywy, zaskarżona dyrektywa nie zastępuje decyzji Rady upoważniającej Komisję do negocjowania takiej umowy. Zaskarżona dyrektywa i negocjowanie przez Komisję umowy międzynarodowej są natomiast instrumentami uzupełniającymi się.
278
Ponadto oświadczenia i stanowiska, na które powołuje się skarżąca, były właśnie uzasadnione jednym lub kilkoma celami wymienionymi w art. 194 TFUE i realizowanymi przez zaskarżoną dyrektywę.
279
Zarzut czwarty zostaje zatem oddalony.
6.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych
280
Zarzut piąty podniesiony przez skarżącą składa się z trzech części.
281
W części pierwszej skarżąca powołuje się na brak szerokich konsultacji zgodnie z art. 2 protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonego do traktatu UE i do traktatu FUE. Komisja nie dokonała również przeglądu jakości istniejącego prawodawstwa. Zdaniem skarżącej wniosek dotyczący dyrektywy nie opiera się na utrwalonej i stałej praktyce polegającej na stosowaniu obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 wobec państw trzecich.
282
W części drugiej skarżąca powołuje się na brak oceny skutków. Taka ocena była w oczywisty sposób konieczna i stanowiła wstępny i istotny warunek ważności wniosku dotyczącego dyrektywy zasadniczo ze względu na jego znaczące skutki, w szczególności dla skarżącej.
283
Zaniechanie przeprowadzenia szerokich konsultacji i oceny skutków stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych.
284
W części trzeciej skarżąca podnosi, że rzeczywiste cele wniosku dotyczącego dyrektywy i jego następstwa nie zostały wyjaśnione, w szczególności w drodze oceny skutków. Tym samym nie mogła odbyć się użyteczna konsultacja prawna, co narusza Protokół nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, załączony do traktatu UE i do traktatu FUE.
285
Ponadto wniosek dotyczący dyrektywy nie zawierał merytorycznego uzasadnienia zgodnie z art. 5 protokołu nr 2 w świetle zasad pomocniczości i proporcjonalności.
286
Parlament i Rada, popierane przez Republikę Estońską, Republikę Litewską, Rzeczpospolitą Polską i Komisję, kwestionują twierdzenia skarżącej.
287
Na wstępie należy podkreślić, że nawet gdy sąd Unii dokonuje kontroli sądowej o ograniczonym zakresie ze względu na szeroki zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca Unii, taka ograniczona kontrola wymaga, by instytucje Unii, które wydały rozpatrywany akt prawny, były w stanie wykazać przed sądem Unii, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co zakłada uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma uregulować. Wynika stąd, że instytucje te winny co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić celem uzasadnienia kwestionowanych przepisów tego aktu i na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 81).
288
Ponadto z jednej strony z protokołu nr 2, a w szczególności z jego art. 2, a z drugiej strony z porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa (Dz.U. 2016, L123, s. 1) wynika, że szeroko zakrojone konsultacje, ewaluacja ex post obowiązującego prawodawstwa i oceny skutków mają na celu zapewnienie jakości prawodawstwa i umożliwienie różnym podmiotom interweniującym w trakcie procedury ustawodawczej dokonania oceny ze znajomością rzeczy, zgodnie z ich odpowiednimi kompetencjami, zasad pomocniczości lub proporcjonalności.
289
W niniejszej sprawie przede wszystkim bezsporne jest, że Komisja z jednej strony nie przeprowadziła szerokich konsultacji dotyczących szczególnego przedmiotu wniosku dotyczącego dyrektywy przed przedłożeniem tego wniosku, a z drugiej strony nie uzasadniła swojego działania wyjątkowo pilnym przypadkiem.
290
Następnie w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja uznała, że odrębny proces ewaluacji ex post obowiązującego prawodawstwa nie jest konieczny.
291
Wreszcie w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy oraz w dokumencie roboczym załączonym do tego wniosku Komisja wyjaśniła, że jej wniosek nie wymaga szczegółowej oceny skutków.
292
Aby zweryfikować, czy procedura zastosowana w niniejszej sprawie była prawidłowa, należy rozpatrzyć łącznie trzy części zarzutu piątego i zbadać, po pierwsze, elementy uwzględnione przez Komisję przy opracowywaniu wniosku dotyczącego dyrektywy, a następnie przekazane innym uczestnikom procesu legislacyjnego, a po drugie, dodatkowe elementy, którymi dysponowały Parlament i Rada w chwili, gdy badały one ten wniosek dotyczący dyrektywy, a następnie przyjęły zaskarżoną dyrektywę.
a)
W przedmiocie elementów branych pod uwagę przez Komisję przy opracowywaniu wniosku dotyczącego dyrektywy
293
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że wniosek dotyczący dyrektywy był następstwem wytycznych politycznych jasno wyrażonych, niekiedy wielokrotnie, przez instytucje Unii i Radę Europejską, jak wynika z pkt 56–72 powyżej. Ponadto wytyczne te zostały skonkretyzowane we wniosku o udzielenie mandatu skierowanym przez Komisję do Rady, a następnie we wniosku dotyczącym dyrektywy (zob. pkt 78–82 powyżej).
294
W drugiej kolejności zaskarżona dyrektywa przede wszystkim doprowadziła do rozszerzenia zasad i mechanizmów, które zgodnie z dyrektywą 2009/73 już miały zastosowanie do gazociągów, które przebiegały przez granicę lub łączyły obie strony granicy między dwoma państwami członkowskimi, wyłącznie w celu połączenia systemów przesyłowych tych państw członkowskich.
295
Następnie, co się tyczy gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim, należy zauważyć, że wniosek Komisji dotyczący dyrektywy został poprzedzony przyjęciem decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/684 z dnia 5 kwietnia 2017 r. ustanawiającej mechanizm wymiany informacji w odniesieniu do umów międzyrządowych i instrumentów niewiążących w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi i uchylającej decyzję nr 994/2012/UE (Dz.U. 2017, L 99, s. 1).
296
W ramach postępowania poprzedzającego przyjęcie wspomnianej decyzji 2017/684 Komisja podjęła liczne działania, zorganizowała liczne spotkania i przeprowadziła konsultacje społeczne w okresie od lipca do października 2015 r. Ponadto przeprowadziła ona ocenę skutków, z której wynika, że dysponowała pogłębioną wiedzą na temat zagadnień poruszonych we wniosku dotyczącym dyrektywy. Komisja znała bowiem szczegółowo cechy istniejących gazociągów, do których wnioskowana dyrektywa mogła mieć zastosowanie. W ramach badania umów międzyrządowych, które zostały jej zgłoszone przez państwa członkowskie pod rządami decyzji nr 994/2012, Komisja była w stanie przeanalizować skutki objęcia gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim obowiązkami przewidzianymi w dyrektywie 2009/73.
297
W tym względzie prawdą jest, że spośród około 50 umów międzyrządowych dotyczących dostawy, importu lub tranzytu produktów energetycznych, które zostały jej zgłoszone na podstawie decyzji nr 994/2012, Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności 17 umów z „trzecim pakietem energetycznym” lub z prawem konkurencji.
298
Sześć z tych umów dotyczyło jednak projektu South Stream, z którego zrezygnowano.
299
Ponadto wymogi ustanowione w dyrektywie 2009/73 były zawarte w wielu innych umowach międzyrządowych. Wymogi te były bowiem systematycznie stosowane do gazociągów lądowych między państwem członkowskim a państwem trzecim.
300
Ponadto niektóre państwa trzecie były już zobowiązane do przestrzegania prawa Unii ze względu na ich przynależność do Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub do Wspólnoty Energetycznej.
301
W tym właśnie kontekście w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja podkreśliła zasadniczo, że istnieje praktyka polegająca na stosowaniu obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do państw trzecich, w szczególności w drodze umów międzyrządowych.
302
I tak z jednej strony przed przyjęciem wniosku dotyczącego dyrektywy Komisja przeprowadziła już konsultacje i dokonała oceny skutków w odniesieniu do kwestii ściśle związanych z kwestiami poruszonymi w tym wniosku. Z drugiej strony Komisja zasadnie powołała się na istniejącą praktykę, która polegała na stosowaniu obowiązków przewidzianych w dyrektywie 2009/73 do gazociągów między państwem członkowskim a państwem trzecim.
303
W trzeciej kolejności, jak wynika z analizy zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności (zob. pkt 181–263 powyżej), dokument roboczy towarzyszący wnioskowi dotyczącemu dyrektywy zawierał prezentację problemów związanych z istniejącą sytuacją oraz ocenę skutków prawnych i ekonomicznych tego wniosku.
304
Prawdą jest zatem, że wnioskowi dotyczącemu dyrektywy nie towarzyszyła oddzielna ewaluacji obowiązującego prawodawstwa ani szczegółowa ocena skutków proponowanych zmian
305
Jednakże Komisja miała podstawy, by uznać, że była wystarczająco poinformowana, biorąc pod uwagę kontekst wniosku dotyczącego dyrektywy, przedmiot proponowanych zmian w istniejącym prawodawstwie, konsultacje i oceny skutków, które wcześniej przeprowadziła, i wreszcie ocenę wpływu swojego wniosku znajdującą się w dokumencie roboczym towarzyszącym temu wnioskowi.
306
Z tych samych powodów Komitet Regionów, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES), parlamenty narodowe oraz Parlament i Rada miały wystarczające informacje, aby dokonać oceny wniosku dotyczącego dyrektywy w ramach swoich odpowiednich kompetencji.
307
Ustalenia zawartego w poprzednim punkcie nie podważają argumenty skarżącej oparte, po pierwsze, na opiniach wydanych przez Komitet Regionów i EKES, a po drugie, na fakcie, że informacje przekazane parlamentom krajowym nie pozwoliły im na wydanie opinii z pełną znajomością sprawy, a zatem na sprawowanie przez nich kontroli.
308
Po pierwsze, należy zauważyć, że co prawda w opinii w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Komitet Regionów wspomniał o znaczeniu oceny skutków w świetle porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa. EKES podkreślił ze swej strony, że brak oceny skutków jest godny ubolewania.
309
Jednakże te dwa organy doradcze nie wskazały, że nie są w stanie wydać opinii na temat wniosku dotyczącego dyrektywy. Organy te poparły wniosek dotyczący dyrektywy, zalecając jednocześnie wprowadzenie zmian, które uznały za konieczne. Lektura opinii przyjętych przez te dwa organy pokazuje, że były one wystarczająco poinformowane o problemach, które wniosek dotyczący dyrektywy zamierzał rozwiązać, oraz o wpływie tej dyrektywy w szczególności na istniejące i przyszłe inwestycje infrastrukturalne. EKES podkreślił zresztą, że niektóre okoliczności faktyczne, które wspierały argumenty przedstawione na poparcie proponowanych zmian, są wymienione w dokumencie roboczym załączonym do wniosku dotyczącego dyrektywy lub w pogłębionych analizach przeprowadzonych przez Komisję, takich jak ocena skutków dyrektywy 2009/73. EKES podkreślił również, że jest jasne, iż wniosek ma na celu umożliwienie poważnej interwencji, która mogłaby ograniczyć zwiększanie zależności od rosyjskiego gazu, a tym samym pobudzić zdywersyfikowanie dostaw.
310
Po drugie, co się tyczy parlamentów krajowych, należy przede wszystkim zauważyć, że – jak podnosi Rada – protokoły, na które powołuje się skarżąca, przyznają rolę parlamentom krajowym wyłącznie w odniesieniu do poszanowania zasady pomocniczości.
311
W związku z tym w zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że nie przeprowadzono „wystarczających” konsultacji z parlamentami krajowymi w odniesieniu do przestrzegania zasady proporcjonalności, argumentację tę należy oddalić.
312
Następnie, co się tyczy argumentów skarżącej skierowanych przeciwko uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy w świetle zasady pomocniczości, należy zauważyć, że uzasadnienie tego wniosku jasno przedstawia powody, dla których działanie na poziomie Unii było konieczne (zob. pkt 193–197powyżej).
313
Dokument roboczy załączony do wniosku dotyczącego dyrektywy zawiera dodatkowe wyjaśnienia co do konieczności podjęcia działań legislacyjnych na szczeblu Unii.
314
Tym samym wniosek dotyczący dyrektywy był wystarczająco uzasadniony w świetle zasady pomocniczości.
315
Treść uzasadnionej opinii wydanej przez senat francuski potwierdza, że na podstawie posiadanych informacji parlamentom narodowym umożliwiono zajęcie stanowiska w przedmiocie poszanowania zasady pomocniczości. W toku postępowania przed Sądem Rada przedstawiła zresztą opinie trzech innych parlamentów krajowych, w których nie zgłosiły one zastrzeżeń w odniesieniu do tej zasady.
316
W konsekwencji brak konsultacji w sprawie konkretnego przedmiotu wniosku dotyczącego dyrektywy oraz brak odrębnej i szczegółowej oceny jakości istniejącego ustawodawstwa i oddziaływania wniosku dotyczącego dyrektywy przed jego przedłożeniem nie mogą podważyć zgodności z prawem zaskarżonej dyrektywy.
317
Jest tak tym bardziej, że Parlament i Rada zebrały dodatkowe informacje po przedłożeniu wniosku dotyczącego dyrektywy (zob. pkt 318 i nast. poniżej).
b)
W przedmiocie dodatkowych informacji zebranych po przedłożeniu wniosku dotyczącego dyrektywy
318
W chwili przyjęcia zaskarżonej dyrektywy Parlament i Rada dysponowały nie tylko informacjami wymienionymi w pkt 293–303 powyżej, lecz również informacjami zebranymi po przedłożeniu wniosku dotyczącego dyrektywy.
319
W okresie od 6 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Komisja przeprowadziła konsultacje publiczne w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy. W odpowiedzi na te konsultacje instytucja ta otrzymała 37 uwag, które pochodziły w szczególności od władz publicznych, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń zawodowych i przedsiębiorstw prywatnych takich jak skarżąca. W tym względzie Rada twierdzi, czemu skarżąca nie zaprzecza, że te informacje zwrotne zostały uwzględnione przy badaniu akt legislacyjnych przez Radę.
320
Ponadto w dniu 21 lutego 2018 r. Parlament zorganizował wysłuchanie publiczne na temat przeglądu dyrektywy gazowej.
321
Wreszcie z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, że prawodawca dysponował szeregiem badań i publikacji związanych z wnioskiem dotyczącym dyrektywy.
322
W świetle powyższego skarżąca nie wykazała, że brak szerokich konsultacji w przedmiocie szczególnego przedmiotu wniosku dotyczącego dyrektywy przed jej przyjęciem, a także brak odrębnej ewaluacji obowiązującego prawodawstwa i szczegółowej oceny skutków mogą mieć wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej dyrektywy.
323
W zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że zarzucane przez nią nieprawidłowości doprowadziły prawodawcę do nadużycia władzy lub naruszenia zasad równego traktowania i proporcjonalności, argumentacja ta została już odrzucona w pkt 113–279 powyżej.
324
Co się tyczy zarzucanego naruszenia zasady pomocniczości, skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wykazać takie naruszenie. Ponadto w świetle art. 7 protokołu nr 2 uzasadniona opinia wydana przez senat francuski, która miała odosobniony charakter, nie wymagała szczególnej odpowiedzi prawodawcy.
325
Zarzut piąty zostaje zatem oddalony, a tym samym żądanie stwierdzenia nieważności art. 49a w całości.
C. W przedmiocie wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania
326
Odrębnym pismem złożonym w dniu 29 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Sądu o zastosowanie środków organizacji postępowania, aby Rada przedstawiła pełne wersji 25 dokumentów, które zawierały między innymi uwagi przedstawione przez państwa członkowskie w przedmiocie wniosku dotyczącego dyrektywy i do których jeden z jej pracowników uzyskał jedynie częściowy dostęp na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43). Wniosek ten dotyczył również dwóch innych dokumentów, do których odmówiono temu pracownikowi dostępu.
327
W tym względzie, w następstwie postanowienia z dnia 17 lutego 2023 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (T‑526/19 RENV, niepublikowanego, EU:T:2023:85), należy umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania w zakresie, w jakim zmierza on do przedstawienia pełnych wersji uwag Republiki Federalnej Niemiec z dnia 11 grudnia 2017 r. i 21 stycznia 2019 r.
328
Co się tyczy pozostałych dokumentów, których dotyczył wniosek skarżącej, należy podkreślić, po pierwsze, że wniosek ten ma na celu wykazanie, iż szczególny status skarżącej stanowił sedno uzasadnienia zaskarżonej dyrektywy i że dyrektywa ta była wymierzona w skarżącą.
329
W tym względzie, biorąc pod uwagę powody, dla których zarzut czwarty, dotyczący nadużycia władzy, został oddalony (zob. pkt 269–278 powyżej), okoliczność, że państwa członkowskie uwzględniły sytuację skarżącej i że okoliczność ta może zostać poparta większą liczbą dokumentów niż te, którymi skarżąca już dysponuje, nie może świadczyć o nadużyciu władzy.
330
Po drugie, w zakresie, w jakim wniosek o zastosowanie środków organizacji postępowania ma również na celu wykazanie zasadności pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w szczególności naruszenia zasady równego traktowania, należy stwierdzić, że skarżąca posiada i przedłożyła Sądowi znaczną liczbę dokumentów dotyczących debat, które miały miejsce w Radzie w toku procedury przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, oraz że na podstawie tych dokumentów skarżąca była w stanie przedstawić swoje argumenty.
331
Ponadto, mimo że po wniesieniu skargi skarżąca uzyskała za pośrednictwem swojego pracownika pełny dostęp do 23 dokumentów, o które się ubiegała, oraz częściowy dostęp do 25 innych dokumentów, skarżąca nie wykorzystała w replice tych dokumentów na poparcie poszczególnych zarzutów. Skarżąca wykorzystała bowiem jedynie trzy z tych dokumentów, aby podnieść, że art. 36 w zmienionym brzmieniu i art. 49a nie można oddzielić od reszty zaskarżonej dyrektywy (zob. pkt 19 powyżej).
332
Po trzecie, z analizy podniesionych przez skarżącą zarzutów pierwszego, drugiego i trzeciego wynika, że prawodawca nie naruszył zasady równego traktowania, zasady proporcjonalności i zasady pewności prawa, postanawiając, że odstępstwo przewidziane w art. 49a ma zastosowanie do gazociągów wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r.
333
W tym względzie okoliczność, że w ramach otwartych i rozwijających się dyskusji, który odbyły się w trakcie procedury ustawodawczej, niektóre państwa członkowskie, w tym Republika Federalna Niemiec, wyraziły wątpliwości co do zgodności z prawem różnych wersji wniosku dotyczącego dyrektywy w świetle ogólnych zasad prawa, na które powołuje się skarżąca, nie oznacza, że dyrektywa ta jest siłą rzeczy niezgodna z prawem. Ponadto z dokumentu przedstawionego przez Radę wynika, że 27 państw członkowskich głosowało za przyjęciem dyrektywy i że jedno państwo członkowskie, którym nie jest Republika Federalna Niemiec, wstrzymało się od głosu.
334
W świetle, po pierwsze, uzasadnienia wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania, po drugie, dokumentów, do których skarżąca miała dostęp i z których skorzystała, a po trzecie, powodów, dla których poszczególne zarzuty podniesione przez skarżącą zostały oddalone, należy oddalić wniosek o zastosowanie środków organizacji postępowania dotyczący dokumentów, w odniesieniu do których wspomniany wniosek nie stał się bezprzedmiotowy.
335
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, skarga zostaje oddalona w całości.
V. W przedmiocie kosztów
336
Zgodnie z art. 195 regulaminu postępowania przed Sądem w niniejszym wyroku do Sądu należy rozstrzygnięcie, po pierwsze, o całości kosztów związanych z postępowaniami przed nim, a mianowicie postępowaniami w sprawach T‑526/19 i T‑526/19 RENV, a po drugie, o kosztach związanych z postępowaniem odwoławczym, a mianowicie o kosztach postępowania w sprawie C‑348/20 P.
337
W tym względzie, ponieważ Parlament i Rada zasadniczo przegrały sprawę w postępowaniu odwoławczym, należy obciążyć je kosztami postępowania w sprawach T‑526/19 i C‑348/20 P, zgodnie z żądaniem skarżącej.
338
Ponieważ skarżąca przegrała niniejszą sprawę, z wyjątkiem wniosku incydentalnego Rady o wycofanie niektórych dokumentów z akt sprawy (zob. pkt 327 powyżej), należy obciążyć ją kosztami postępowania w tej sprawie, zgodnie z żądaniami Parlamentu i Rady.
339
Ponadto na podstawie 138 § 1 regulaminu postępowania Republika Estońska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Rzeczpospolita Polska i Komisja pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Nord Stream 2 AG w sprawach T‑526/19 i C‑348/20 P.
3)
Nord Stream 2 pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Parlament i Radę w sprawie T‑526/19 RENV.
4)
Republika Estońska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Rzeczpospolita Polska i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 listopada 2024 r.
Podpisy
Spis treści
I. Okoliczności powstania sporu
A. Dyrektywa 2009/73
B. Skarżąca
C. Zaskarżona dyrektywa
II. Przebieg postępowania przed Sądem i Trybunałem
III. Żądania stron
IV. Co do prawa
A. W przedmiocie żądań mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości
B. W przedmiocie żądań mających na celu stwierdzenie nieważności art. 49a
1. Uwagi wstępne
2. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa
a) W przedmiocie okoliczności, że skarżąca nie może skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 36 w zmienionym brzmieniu
1) W przedmiocie kontekstu, w jakim skarżąca postanowiła inwestować
2) W przedmiocie kontynuacji inwestycji
b) W przedmiocie okoliczności, że skarżąca nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 49a
3. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania
a) W przedmiocie podnoszonego odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji
b) W przedmiocie odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji
4. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
a) W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla realizacji zamierzonych celów w zakresie, w jakim skarżąca nie może skorzystać ani ze zwolnienia, ani z odstępstwa
1) W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla realizacji celów pewności prawa i spójności ram prawnych
2) W przedmiocie odpowiedniości zaskarżonej dyrektywy dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji i negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa dostaw
b) W przedmiocie braku przekroczenia granic tego, co jest konieczne, w zakresie, w jakim skarżąca nie może skorzystać ani z wyłączenia, ani z odstępstwa
1) W przedmiocie podnoszonego wystarczającego charakteru uregulowania pierwszego punktu wejścia do Unii
2) W przedmiocie ograniczeń ciążących na skarżącej
5. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nadużycia władzy
6. W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych
a) W przedmiocie elementów branych pod uwagę przez Komisję przy opracowywaniu wniosku dotyczącego dyrektywy
b) W przedmiocie dodatkowych informacji zebranych po przedłożeniu wniosku dotyczącego dyrektywy
C. W przedmiocie wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania
V. W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Dane poufne utajnione.