62012CC0132
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
29 päivänä toukokuuta 2013 (
1
)
Asia C‑132/12 P
Stichting Woonpunt,
Stichting Havensteder, aiemmin Stichting Com.wonen,
Woningstichting Haag Wonen ja
Stichting Woonbedrijf SWS Hhvl
vastaan
Euroopan komissio
”Muutoksenhaku — Alankomaiden kuningaskunnan sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille myöntämien tukien järjestelmä — Päätös, jolla Alankomaiden viranomaisten antamat sitoumukset unionin oikeuden noudattamiseksi määrätään sitoviksi — Alankomaiden viranomaisten suunnittelema tuki taantuvia taajama-alueita koskevalle erityishankkeelle — Päätös, jolla järjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi — SEUT 263 artiklan neljäs kohta — Sellaisen sääntelytoimen käsite, joka koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”
I Johdanto
1.
Esillä olevassa asiassa on kyse valituksesta, jonka sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt (woningcorporaties) Stichting Woonpunt, Stichting Havensteder, aiemmin Stichting Com.wonen, Woningstichting Haag Wonen ja Stichting Woonbedrijf SWS Hhvl ovat tehneet Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-203/10, Stichting Woonpunt ym. vastaan komissio, 16.12.2011 antamasta määräyksestä (jäljempänä valituksenalainen määräys).
2.
Unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisessa määräyksessä päättänyt jättää tutkimatta kanteen, jolla vaaditaan kumoamaan valtiontuista E 2/2005 ja N 642/2009 – Alankomaat – voimassa oleva tuki ja erityinen hanketuki sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille – 15.12.2009 tehty komission päätös K(2009) 9963 lopullinen (jäljempänä riidanalainen päätös). Unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että riidanalainen päätös koski voimassa olevan tuen E 2/2005 osalta valittajia samalla tavalla kuin kaikkia muita tosiasiallisesti tai mahdollisesti samassa tilanteessa olevia taloudellisia toimijoita ja ettei pelkästään se, että valittajat on objektiivisin perustein määritelty sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiksi näin ollen riitä osoittamaan, että riidanalainen päätös koskee niitä erikseen. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut, ettei riidanalaisen päätöksen kumoaminen uutta tukea N 642/2009 koskevilta osin tuottaisi valittajille hyötyä ja etteivät ne siis ole osoittaneet oikeussuojan tarvettaan kyseisen päätöksen kumoamiseen.
3.
Unionin yleinen tuomioistuin on siis tutkinut valituksenalaisessa määräyksessä ainoastaan oikeussuojan tarpeen edellytykset ja sen, koskiko päätös valittajia erikseen, sellaisina kuin niistä on määrätty entisen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan (ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä) luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä on kuitenkin ollut käytössään kolmas vaihtoehto kumoamiskanteen nostamiseen. Nyt ne voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan perusteella vaatia sellaisen sääntelytoimen kumoamista, joka koskee niitä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
4.
Koska SEUT 263 artiklan perusteella nostetun kanteen tutkittavaksi ottaminen kuuluu ehdottomiin prosessinedellytyksiin, ehdotan ratkaisuehdotuksessani, että unionin tuomioistuin tutkii, voidaanko esillä olevassa asiassa soveltaa SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosaa. Esitän lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se ei ole arvioinut kyseistä seikkaa. Sen jälkeen kehotan unionin tuomioistuinta ratkaisemaan kysymyksen lopullisesti, katsomaan, että kanne on otettava tutkittavaksi, niiltä riidanalaisen päätöksen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005, ja palauttamaan asian muilta osin unionin yleiseen tuomioistuimeen pääasian ratkaisemista varten. (
2
)
II Asian tausta
5.
Valittajat ovat Alankomaihin sijoittautuneita sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöitä. Ne ovat voittoa tavoittelemattomia elimiä, joiden tehtävänä on pääasiassa vähäosaisille henkilöille ja heikommassa asemassa oleville sosiaaliryhmille tarkoitettujen asuntojen hankinta, rakentaminen ja vuokraus. Sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt harjoittavat myös muuta toimintaa, kuten korkeampaan hintaan vuokrattavien asuntojen rakentamista ja vuokrausta, myyntiin tarkoitettujen asuntojen rakentamista sekä yleishyödyllisten kiinteistöjen rakentamista ja vuokrausta.
A Tuki E 2/2005 (voimassa oleva tuki)
6.
Vuonna 2002 Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat Euroopan komissiolle sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille tarkoitetusta yleisestä valtiontukijärjestelmästä. Koska komissio oli katsonut, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden rahoitustoimet voitiin luokitella voimassa oleviksi tuiksi, Alankomaiden viranomaiset peruuttivat ilmoituksensa.
7.
Komissio lähetti kuitenkin Alankomaiden viranomaisille [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 17 artiklan (EYVL L 83, s. 1) nojalla 14.7.2005 päivätyn kirjeen, jossa se ilmaisi epäilyksensä tuen E 2/2005 soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Komissio totesi siinä aluksi, että Alankomaiden viranomaisten on määriteltävä sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille annettu julkisen palvelun tehtävä uudelleen siten, että sosiaaliset asunnot varataan selkeästi määritetylle kohderyhmälle, joka muodostuu vähäosaisista henkilöistä ja heikommassa asemassa olevista sosiaaliryhmistä. Komissio lisäsi, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden on harjoitettava liiketoimintaansa markkinaehdoin ja ettei niille voida myöntää valtiontukea. Komissio totesi lopuksi, että sosiaalinen asuntotarjonta on mukautettava vähäosaisten henkilöiden tai heikommassa asemassa olevien sosiaaliryhmien tarpeisiin.
8.
Komissio ja Alankomaiden viranomaiset aloittivat komission lähettämän kirjeen johdosta neuvottelut kyseisen tukijärjestelmän muuttamiseksi SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaiseksi.
9.
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (Alankomaiden kuningaskunnan institutionaalisten kiinteistösijoittajien yhdistys) teki 16.4.2007 komissiolle kantelun sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöille myönnettäviä tukia koskevasta tukijärjestelmästä. Vesteda Groep BV osallistui kanteluun kesäkuussa 2009.
10.
Alankomaiden viranomaiset sitoutuivat 3.12.2009 päivätyssä kirjeessään muuttamaan sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden yleistä valtiontukijärjestelmää ja toimittivat komissiolle useita näiden sitoumusten mukaisia ehdotuksia.
11.
Ne vahvistivat tältä pohjalta uusia sääntöjä, joiden perusteella asumisesta annettiin uusi ministeriön päätös ja uusi laki; päätöksen voimaantulopäiväksi vahvistettiin 1.1.2010 ja lain 1.1.2011.
12.
Alankomaiden viranomaisten ehdottaman sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden uuden rahoitusjärjestelmän soveltuvuudesta yhteismarkkinoille komissio totesi riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleessa, että ”sosiaalisen asuntotuotantotoiminnan perusteella maksetut tuet eli tuet, jotka liittyvät yksityisille tarkoitettujen asuntojen rakentamiseen ja vuokraukseen, mukaan luettuna täydentävän infrastruktuurin rakentaminen ja kunnossapito, – – ovat SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaisia”. Näin ollen komissio hyväksyi Alankomaiden viranomaisten antamat sitoumukset ja teki riidanalaisen päätöksen.
B Tuki N 642/2009 (uusi tuki)
13.
Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 18.11.2009 taantuvien kaupunkikortteleiden kunnostamiseen tarkoitetusta uudesta tukijärjestelmästä. Tiettyjä kortteleita kunnostaville sosiaalisille asuntotuotantoalan yhtiöille myönnetään uuden järjestelmän mukaista tukea, jota kutsutaan ”tietyille alueille tarkoitetuksi erityiseksi hanketueksi”. Kyseistä järjestelmää oli määrä soveltaa samoin edellytyksin kuin toimenpiteitä, jotka kuuluvat tukea E 2/2005 koskevaan järjestelmään, sellaisena kuin se on muutettuna Alankomaiden viranomaisten antamien sitoumusten perusteella.
14.
Tuki N 642/2009 oli määrä myöntää Centraal Fonds Volkshuisvestingin (valtion asuntorahaston) maksamina suorina avustuksina erityishankkeille, joissa rakennetaan ja vuokrataan asuntoja rajatuilla köyhimpien kaupunkiyhteisöjen alueilla. Rahoitus oli määrä hankkia uudella verolla, jota peritään ongelmallisten kaupunkialueiden ulkopuolella toimintaansa harjoittavilta sosiaalisilta asuntotuotantoalan yhtiöiltä.
15.
Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että tuki N 642/2009 soveltuu yhteismarkkinoille. Se katsoi, että ”yksityisille tarkoitettujen asuntojen rakentaminen ja vuokraaminen sekä niihin liittyvien infrastruktuurien rakentaminen ja ylläpito ja yleishyödyllisten kiinteistöjen rakentaminen ja vuokraaminen ovat yhteensopivat SEUT 106 artiklan 2 kohdan kanssa”. Se päätti siis olla vastustamatta ilmoitettuja uusia toimenpiteitä.
III Asian käsittelyn vaiheet unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen määräys
16.
Valittajat nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.4.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä SEUT 263 artiklan nojalla kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.
17.
Valittajat esittivät vaatimuksensa tueksi useita kanneperusteita. Koska komissio kuitenkin väitti, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, unionin yleinen tuomioistuin päätti ratkaista ensin kyseisen kysymyksen.
18.
Komissio väitti tässä yhteydessä yhtäältä, ettei riidanalainen päätös koske valittajia SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla tavalla erikseen tukea E 2/2005 koskevilta osin, ja toisaalta, ettei niillä ole oikeussuojan tarvetta riitauttaa riidanalainen päätös tukea N 642/2009 koskevilta osin.
19.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei riidanalaista päätöstä ollut osoitettu valittajille tukea E 2/2005 koskevilta osin. Tässä yhteydessä se palautti ensinnäkin mieleen vakiintuneen oikeuskäytännön, jonka mukaan yritys ei voi riitauttaa toimialakohtaisen tukijärjestelmän kieltämisestä tehtyä komission päätöstä, jos päätös koskee tätä yritystä vain siksi, että yritys toimii kyseessä olevalla alalla tai voisi mahdollisesti saada tukea kyseisestä järjestelmästä. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi toiseksi, että sama koskee kannetta, jossa vaaditaan sellaisen komission päätöksen kumoamista, jossa se ottaa huomioon kansallisten viranomaisten antamat sitoumukset ja toteaa niiden mukaisesti muutetun tukijärjestelmän yhteismarkkinoille soveltuvaksi.
20.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin totesi yhtäältä valituksenalaisen määräyksen 31 ja 32 kohdassa, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiön asema perustuu objektiivisiin perusteisiin, jotka määrittämätön määrä toimijoita voi täyttää. Se muistutti toisaalta edellä mainitun määräyksen 33 kohdassa, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt saattoivat olla ainoastaan tukitoimenpiteiden mahdollisia edunsaajia, koska kansallisten viranomaisten antamien sitoumusten mukaisesti muutettua tukijärjestelmää koskeva komission tutkinta oli sen mukaan ”alustava tutkinta”.
21.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että pelkästään sen perusteella, että nämä toimijat ovat sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöitä, ei voida katsoa, että riidanalainen päätös koskee niitä erikseen tukea E 2/2005 koskevilta osin.
22.
Siitä, että riidanalaisessa päätöksessä todetaan uusi tuki N 642/2009 yhteismarkkinoille soveltuvaksi, unionin yleinen tuomioistuin katsoi lisäksi valituksenalaisen määräyksen 63 kohdassa, että koska päätöksen tämän osan kumoamisesta ei voi olla valittajille mitään hyötyä, ne eivät olleet näyttäneet toteen oikeussuojan tarvettaan.
23.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, että koko kanne on jätettävä tutkimatta.
IV Valitus
24.
Valittajat ovat tehneet tämän valituksen unionin tuomioistuimeen 9.3.2012 toimittamallaan valituskirjelmällä. Ne vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen määräyksen kokonaan tai osittain ja palauttamaan asian unionin yleiseen tuomioistuimeen. Ne vaativat myös, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25.
Valittajat esittävät valituksensa tueksi kolme valitusperustetta. Ensimmäinen ja toinen valitusperuste koskevat toteamuksia, jotka unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt tukea E 2/2005 koskevasta päätöksen osasta, ja kolmas valitusperuste koskee tuesta N 642/2009 tehtyjä toteamuksia seuraavasti:
—
ensimmäisessä valitusperusteessaan valittajat katsovat, että valituksenalaisessa määräyksessä on oikeudellinen virhe, asian kannalta merkitykselliset tosiseikat on arvioitu virheellisesti ja määräys on perusteltu riittämättömästi, kun kanteen tutkittavaksi ottaminen riippuu määräyksen mukaan siitä, ovatko valittajat voimassa olevien toimenpiteiden tosiasiallisia vai mahdollisia edunsaajia
—
toisessa valitusperusteessaan valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, etteivät valittajat kuuluneet tukea E 2/2005 saavien voimassa olevien sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden suljettuun piiriin, ja
—
kolmannessa valitusperusteessaan valittajat katsovat, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen päättäessään, ettei valittajilla ei ollut oikeussuojan tarvetta niiltä riidanalaisen päätöksen osilta, jotka koskevat tukea N 642/2009.
26.
Vastauksessaan unionin tuomioistuimen kysymyksiin valittajat täsmentävät, että vaikka riidanalaisen päätöksen ei voida katsoa koskevan niitä erikseen, ne voivat kuitenkin vaatia sen kumoamista, koska se on sääntelytoimi, joka koskee niitä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
A Kolmas valitusperuste, joka koskee valittajien oikeussuojan tarvetta
27.
Oikeussuojan tarve tarkoittaa intressiä saada toteutettu toimi kumotuksi. Kumoamisen on oltava sellaisenaan omiaan tuottamaan oikeusvaikutuksia kantajalle, (
3
) eli siitä on tarkemmin sanottuna voitava olla tälle hyötyä. (
4
)
28.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisessa määräyksessä nimenomaisen kantansa siihen, oliko valittajilla tuen N 642/2009 osalta oikeussuojan tarvetta, ja komissio kiisti tämän tarpeen. Määräyksessä ei sen sijaan tutkittu tätä edellytystä niiltä osin kuin riidanalainen päätös koski tukea E 2/2005.
29.
Oikeussuojan tarve on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille. (
5
) Oikeussuojan tarpeen puuttuminen on ehdoton prosessinedellytys, jonka unionin tuomioistuin voi tutkia viran puolesta. (
6
) Oikeussuojan tarve on siis mielestäni tutkittava molempien riidanalaisten tukien osalta, jos unionin tuomioistuin yhtyy päätelmiini muista mahdollisista kanteen tutkittavaksi jättämisen perusteista.
1. Tuki N 642/2009 ja oikeussuojan tarve
30.
Unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen määräyksen 63 kohdassa, että riidanalaisessa päätöksessä oli todettu yhteismarkkinoille soveltuvaksi uusi tuki, jonka mahdollisia saajia valittajat olivat, ja totesi, että riidanalaisen päätöksen kumoamisesta ei olisi valittajille hyötyä ja etteivät nämä siis olleet osoittaneet oikeussuojan tarvettaan.
31.
Valituksen tueksi esitetyn kolmannen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt arvioinnissaan tältä osin oikeudellisen virheen. Valittajilla on mielestään intressi vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista, sillä komissio totesi tuen N 642/2009 yhteismarkkinoille soveltuvaksi vain siltä osin kuin siihen sovelletaan samoja myöntämisedellytyksiä kuin voimassa olevaan tukijärjestelmään E 2/2005 kuuluviin tukiin. Valittajat katsovat, että riidanalaisessa päätöksessä on siis niille tuensaajina epäedullisia oikeusvaikutuksia, koska kyseessä olevia uusia tukia voitiin myöntää ainoastaan riidanalaisessa päätöksessä tyhjentävästi luetelluin edellytyksin.
32.
Valittajat esittävät kolme väitettä. Unionin yleinen tuomioistuin on ensinnäkin perustanut näkemyksensä virheellisesti ajatukseen siitä, että tukijärjestelmän N 642/2009 soveltamisedellytykset on asetettu kansallisten viranomaisten eikä komission aloitteesta. Unionin yleinen tuomioistuin ei valittajien mielestä ole myöskään voinut katsoa valittajien oikeussuojan tarpeen puuttuvan siitä syystä, ettei ollut varmaa, olisiko komissio hyväksynyt tukijärjestelmän jossain muussa tilanteessa. Unionin yleinen tuomioistuin ei siten ole ottanut huomioon valittajien väitettä siitä, että ne eivät ole päässeet käyttämään menettelyllisiä oikeuksiaan.
33.
On muistutettava, että SEUT 256 artiklasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että muutoksenhaku voi koskea vain oikeuskysymyksiä. Ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on siis toimivaltainen yhtäältä määrittämään tosiseikaston, lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta, ja toisaalta arvioimaan tätä tosiseikastoa. Kun unionin yleinen tuomioistuin on määrittänyt asian tosiseikaston tai arvioinut sitä, unionin tuomioistuin on SEUT 256 artiklan nojalla toimivaltainen harjoittamaan ainoastaan tämän tosiseikaston oikeudelliseen luonnehdintaan ja unionin yleisen tuomioistuimen sen pohjalta tekemiin oikeudellisiin päätelmiin kohdistuvaa valvontaa.
34.
Unionin tuomioistuimella ei siten ole toimivaltaa määrittää asian tosiseikastoa eikä lähtökohtaisesti myöskään arvioida sitä selvitystä, johon unionin yleinen tuomioistuin on asian tosiseikastoa määrittäessään tukeutunut. Silloin, kun tämä selvitys on saatu asianmukaisesti ja todistustaakkaa sekä asian selvittämistä koskevia menettelysääntöjä ja yleisiä oikeusperiaatteita on noudatettu, ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida sille esitetyn selvityksen näyttöarvoa. Lukuun ottamatta sitä tapausta, että tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, tämä arviointi ei näin ollen ole sellainen oikeuskysymys, että se sinänsä kuuluisi unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin. (
7
)
35.
Väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että kansalliset viranomaiset olivat asettaneet tuen N 642/2009 myöntämisedellytykset eikä komissio, valittajat kyseenalaistavat unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin riidanalaisen päätöksen tekemiseen liittyvistä olosuhteista väittämättä kuitenkaan, että tosiseikat olisi otettu huomioon vääristyneellä tavalla.
36.
Toisessa väitteessään valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta tukeutumisesta oikeussuojan tarpeen puuttumista koskevassa toteamuksessaan siihen, ettei ollut varmaa, että komissio olisi hyväksynyt tukijärjestelmän jossain muussa tilanteessa. Todettakoon, että väite kohdistetaan unionin yleisen tuomioistuimen ylimääräisenä huomautuksena esittämään perusteluun, jonka kumoamisen perusteella ei voitaisi katsoa, että valittajilla on oikeussuojan tarve. Valittajat tulkitsevat mielestäni myös väärin valituksenalaisen määräyksen 59 kohtaa. Kyseisestä kohdasta ei nimittäin käy ilmi, ettei valittajilla ole oikeussuojan tarvetta siitä syystä, ettei ollut varmaa, että komissio olisi hyväksynyt tukijärjestelmän jossain muussa tilanteessa, joka olisi ollut valittajille suotuisampi. Unionin yleinen tuomioistuin halusi ainoastaan korostaa, etteivät valittajat voineet esillä olleessa asiassa väittää, että jokin riidanalaista päätöstä aiempi tilanne olisi ollut niille suotuisampi, koska niillä ei ollut pohjimmiltaan mitään saavutettua oikeutta uuteen tukeen, joka oli komissiossa vasta alustavassa tutkinnassa.
37.
Kolmannen valitusperusteen tueksi esitetystä kolmannesta väitteestä todettakoon, että koska riidanalainen päätös tehtiin alustavan tutkinnan jälkeen ja koska siinä päädyttiin toteamaan tuki yhteismarkkinoille soveltuvaksi, valittajat, jotka olivat uuden tuen mahdollisia saajia, eivät voi väittää, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen, kun se ei turvannut asetuksen N:o 659/1999 6 artiklassa säädettyjä menettelyllisiä oikeuksia SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa menettelyssä.
38.
Tämän tarkastelun perusteella katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tehnyt oikeudellista virhettä arvioidessaan valittajien oikeussuojan tarvetta riitauttaa riidanalainen päätös tukea N 642/2009 koskevilta osin. On siis katsottava, että kolmas valitusperuste ei osittain selvästikään täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ja on osittain selvästi perusteeton.
2. Tuki E 2/2005 ja oikeussuojan tarve
39.
Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että Alankomaiden sosiaalisen asumisen rahoitusjärjestelmä oli muutettunakin voimassa olevaa valtiontukea. Tutkittuaan Alankomaiden hallituksen tekemien muutosten soveltamisalan komissio totesi, että ”sosiaalisen asuntotuotantotoiminnan perusteella maksetut tuet eli tuet, jotka liittyvät yksityisille tarkoitettujen asuntojen rakentamiseen ja vuokraukseen, mukaan luettuna täydentävän infrastruktuurin rakentaminen ja kunnossapito, – – [olivat] SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaisia”. (
8
)
40.
Alankomaiden kuningaskunnan komissiolle 3.12.2009 lähettämän kirjeen mukaan uudet säännöt oli määrä ottaa käyttöön asumisesta annettavalla ministeriön päätöksellä ja uudella lailla; päätöksen oli määrä tulla voimaan 1.1.2010 ja lain 1.1.2011. Lisäksi uusia sääntöjä sovellettaisiin vain tuleviin toimintoihin.
41.
Menettelyn alustavan tarkastelun perusteella voidaan siis ajatella, ettei riidanalaisen päätöksen kumoamisesta olisi valittajille mitään hyötyä, koska se ei johda Alankomaiden viranomaisten antamien uuden lain ja päätöksen kumoamiseen.
42.
Asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdasta ilmenee kuitenkin, että komissio on saanut aikaan ne muutokset, jotka tekevät järjestelmästä unionin oikeuden mukaisen, ja myös tehnyt niistä sitovia.
43.
Kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään, että ”[j]os asianomainen jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut toimenpiteet ja ilmoittaa siitä komissiolle, komissio kirjaa kyseisen tiedon ja ilmoittaa siitä jäsenvaltiolle. Annettuaan hyväksyntänsä jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet”.
44.
Asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohtaan perustuvan päätöksen sitovuus on vahvistettu asiassa C-242/00, Saksa vastaan komissio, 18.6.2002 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-5603).
45.
Tuomiossa muistutetaan, että komissio voi EY 87 ja EY 88 artiklan (joista on tullut SEUT 107 ja SEUT 108 artikla) mukaista toimivaltaa käyttäessään antaa suuntaviivoja, joissa se ilmoittaa, kuinka se aikoo käyttää harkintavaltaansa kyseisten artiklojen nojalla uusien tukien tai voimassa olevien tukijärjestelmien osalta. Kun nämä suuntaviivat perustuvat EY 88 artiklan 1 kohtaan (josta on tullut SEUT 108 artiklan 1 kohta), ne ovat osa säännöllistä ja toistuvaa yhteistyötä, jonka yhteydessä komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä ja tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. Tuomiossa todetaan lisäksi, että ”siltä osin kuin jäsenvaltio hyväksyy nämä ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi, ne sitovat kyseistä jäsenvaltiota – –”, (
9
) ja mainitaan, että ”yhteisön lainsäätäjä on omaksunut – – oikeuskäytännössä esitetyt periaatteet, kun se on antanut asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan”. (
10
)
46.
Huomautan komission todenneen riidanalaisen päätöksen 74 perustelukappaleessa nimenomaisesti, että ”näin ollen komissio hyväksyy Alankomaiden viranomaisten antamat sitoumukset” ja että ”komissio kirjaa asetuksen [N:o 659/1999] 19 artiklan mukaisesti sitoumukset tällä päätöksellä ja velvoittaa [Alankomaat] siis toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet”.
47.
Näin ollen katson, että oikeussuojan tarpeen suppean tarkastelun perusteella valittajat voivat väittää hyötyvänsä riidanalaisen päätöksen kumoamisesta. Olen nimittäin sitä mieltä, että ”[riidanalaisen toimen kumoamisesta saatavan] hyödyn määrittämiselle ei – – [pidä] asettaa liiallisia vaatimuksia – – silloin, kun SEUT 263 artiklan neljännen kohdan toisen tai kolmannen vaihtoehdon tiukat edellytykset jo täyttyvät”. (
11
) Jos riidanalainen päätös esillä olevassa asiassa kumottaisiin, Alankomaiden kuningaskunta voisi jälleen itsenäisesti päättää toimenpiteistä, joita se toteuttaa, jotta järjestelmä saatetaan unionin oikeuden mukaiseksi. Riidanalaisen päätöksen kumoamisesta olisi siten valittajille hyötyä. Näin olen valittajilla on oikeussuojan tarve ja intressi vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista tukea E 2/2005 koskevilta osin.
B SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan sovellettavuus
48.
Tutkiessaan, voidaanko kanne ottaa tutkittavaksi niiltä riidanalaisen päätöksen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005, unionin yleinen tuomioistuin totesi ainoastaan, ettei riidanalaista päätöstä ollut osoitettu valittajille eikä se koskenut niitä erikseen. Valituksen tueksi laadituissa kahdessa ensimmäisessä valitusperusteessa käsitellään sitä paitsi vain näitä näkökohtia.
49.
Huomautan, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole selvittänyt, onko riidanalainen päätös sääntelytoimi, joka koskee valittajia suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Toisin sanoen unionin yleinen tuomioistuin ei ole tutkinut SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosaa siinä käyttöön otetun uuden muutoksenhakukeinon osalta.
50.
Vaikka pitääkin paikkansa, etteivät valittajat itse ottaneet kysymystä esille unionin yleisessä tuomioistuimessa (edes valituskirjelmässään), se koskee SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kanteen tutkittavaksi ottamista ja kuuluu ehdottomiin prosessinedellytyksiin. Näin ollen unionin tuomioistuimen on tutkittava se viran puolesta, (
12
) ja asianosaisia kehotettiin ilmaisemaan näkemyksensä siitä 17.4.2013 pidetyssä istunnossa.
1. SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa käyttöön otettu kolmas muutoksenhakukeino
51.
SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”. (
13
)
52.
Yksityinen voi siis nyt vaatia toimen kumoamista ilman, että hänen täytyisi osoittaa, että toimi koskee häntä erikseen, kuitenkin sillä edellytyksellä, että kyseessä oleva toimi on sääntelytoimi, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
a) Sääntelytoimi
53.
Unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami ym. vastaan parlamentti ja neuvosto, 6.9.2011 antaman määräyksen (Kok., s. II-5599) mukaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia ei voida luokitella SEUT 263 artiklassa tarkoitetuiksi sääntelytoimiksi. Tämä koskee lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä.
54.
Tämän toteamuksen perusteella ja koska Lissabonin sopimuksessa on SEUT 289 artiklan 3 kohdassa käytetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten (
14
) määrittelyssä puhtaasti menettelyllistä perustetta, unionin yleinen tuomioistuin on rajannut sääntelytoimet vain yleisesti sovellettaviin säädöksiin, joita ei hyväksytä lainsäätämisjärjestyksessä.
55.
Mainitusta unionin yleisen tuomioistuimen määräyksestä on tehty valitus. (
15
) Vaikka unionin tuomioistuin ei ole vielä antanut ratkaisua, julkisasiamies Kokott vahvistaa ratkaisuehdotuksessaan unionin yleisen tuomioistuimen tulkinnan. (
16
)
56.
Vaikka voin yhtyä useisiin SEUT 263 artiklan syntyhistoriaan tai sanamuotoon liittyviin perusteluihin, joita julkisasiamies Kokott on esittänyt, ilmaisun ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyt säädökset” käytöstä SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa ei kuitenkaan ole mielestäni pääteltävissä, että ilmaisulla on yleisesti sovellettavien toimien piirissä päinvastainen merkitys kuin saman artiklan neljännessä kohdassa käytetyllä ilmaisulla ”sääntelytoimi”. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen vastakohta ei nimittäin välttämättä ole sääntelytoimi vaan pikemminkin täytäntöönpanosäädös, joka on SEUT 291 artiklassa nimenomaisesti käytetty nimitys. (
17
)
57.
EUT-sopimuksessa ei myöskään käytetä sellaisista säädöksistä, joita ei hyväksytä lainsäätämisjärjestyksessä, sanaa ”sääntely”, vaan SEUT 297 artiklan 2 kohdassa puhutaan ”muista kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävistä säädöksistä”.
58.
Minusta vaikuttaa joka tapauksessa siltä, ettei tässä tulkinnassa, joka ei suinkaan saa yksimielistä tukea oikeuskirjallisuudessa, oteta huomioon niitä huolenaiheita, jotka johtivat EY 230 artiklan muuttamiseen. Tältä osin kuvaavin paradoksi liittyy epäilemättä siihen, että unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Unión de Pequeños Agricultores vastaan neuvosto (
18
) esittämän suppean tulkinnan noudattaminen johtaisi uudelleen valituksen tutkimatta jättämiseen, vaikka artiklaa muutettiin sen takia.
59.
Ei myöskään voida ajatella, kuten tietyssä suppeaa tulkintaa puoltavassa oikeuskirjallisuudessa, että ennakkoratkaisukysymys on aina riittävä mekanismi tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi. Jos näin olisi, ei olisi ollut syytä muuttaa EY 230 artiklaa, johon liittyisi määritelmän mukaisesti edelleen ongelmia, jos lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten katsotaan jäävän SEUT 263 artiklan neljännen kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
60.
Eräiden kirjoittajien mielestä olemassa olleet aukot on kuitenkin korjattu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa. Näin ei ole. Kyseisessä artiklassa oikeastaan vain vahvistetaan muodollisesti periaate, jonka unionin tuomioistuin on itse esittänyt samoin sanamuodoin edellä mainitussa asiassa Unión de Pequeños Agricultores vastaan neuvosto antamassaan tuomiossa. (
19
) SEU 19 artiklan 1 kohdan toisella alakohdalla ei siis ole lisätty mitään voimassa olevaan oikeuteen. Totean uudestaan, että jos asia olisi ollut näin, entisen EY 230 artiklan muuttaminen olisi ollut turhaa.
61.
Totean lopuksi, että mielestäni vilpittömän yhteistyön velvoitetta ei voi viedä niin pitkälle, että jäsenvaltio velvoitetaan luomaan mahdollisuus asian käsittelyyn kansallisessa tuomioistuimessa, vaikka kyse ei ole valtion säädöksestä. On myös yllättävää havaita, että niiden joukossa, jotka vetoavat SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan jäsenvaltioiden velvoittamiseksi takaamaan yksityisten tehokas oikeussuoja, eräät tuovat toisaalta epäröimättä esiin, että sillä, että useimmilta jäsenvaltioilta puuttuvat kansalliset oikeussuojakeinot lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien valtion säädösten riitauttamiseen, voitaisiin perustella vastaava puuttuminen unionissa. Eikö ole paradoksaalista pitää normaalina sitä, ettei perustamissopimuksessa anneta yksityiselle oikeutta riitauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä unionin säädöksiä sillä perusteella, että useimmat valtiot eivät sallisi omien lakiensa riitauttamista, ja velvoittaa kuitenkin, vaikka vain epäsuorasti, nämä samat valtiot sallimaan tällainen riitauttaminen unionin säädösten osalta?
62.
Mielestäni ei myöskään ole järkevää katsoa, että oikeussuojasta tulisi tehokas, koska yksityisen olisi teoriassa mahdollista pyytää kansallisia viranomaisia selvittämään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän unionin säädöksen sovellettavuus hänen henkilökohtaiseen tilanteeseensa siinä toivossa, että hän voisi nostaa saamastaan vastauksesta kanteen tuomioistuimessa, joka voisi puolestaan aloittaa ennakkoratkaisumenettelyn. Eikö tämä anna aihetta epäillä, ovatko sellaiset teoreettiset järjestelyt tosiasiallisesti tehokkaita, jotka perustuvat säädökseen, joka on olemassa vain siksi, että se voidaan riitauttaa ja olisi näin ollen täysin keinotekoinen? Entä mikä olisi tilanne, jos kansallinen viranomainen pidättyisi vastaamasta?
63.
On muistettava, että unionin tuomioistuin on todennut, että tehokasta oikeussuojaa ei varmisteta, jos yksityisellä ei ole muuta vaihtoehtoa kuin rikkoa lakia saadakseen toimivaltaisen kansallisen viranomaisen toteuttamaan täytäntöönpanotoimen, jonka johdosta hänen on puolustauduttava tuomioistuimessa, joka voisi esittää ennakkoratkaisukysymyksen. (
20
) Millä perusteilla asia olisi toisin, kun kansallisen viranomaisen ei lähtökohtaisesti tarvitse toteuttaa mitään toimia?
64.
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan tulkinta, jossa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset jätetään sen soveltamisalan ulkopuolelle, vaikuttaa minusta näin ollen liian suppealta eikä vastaa niitä syitä, joiden perusteella EY 230 artiklan neljättä kohtaa on muutettu.
65.
Tämän toteamuksen takia asetan etusijalle toisen tulkinnan SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitetusta sääntelytoimesta. Oman tulkintani mukaan sääntelytoimi on yleisesti sovellettava säädös riippumatta siitä, onko se lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös vai ei.
b) Sääntelytoimi, joka koskee henkilöä suoraan
66.
Vaikka kumoamiskanteen nostamista koskevassa kolmannessa vaihtoehdossa ei enää edellytetä, että toimen on koskettava henkilöä erikseen, edellytys siitä, että toimi koskee tätä suoraan, kuitenkin säilyy. Edellytyksen ulottuvuus ei näytä tuottavan juurikaan ongelmia: suoraan koskemisen käsite on sama SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuissa toisessa ja kolmannessa vaihtoehdossa. (
21
)
67.
Tämä tarkoittaa siis SEUT 263 artiklan neljättä kohtaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että unionin toimi koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, jos sillä on ”välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan[, eikä se] jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista”. (
22
)
68.
Unionin tuomioistuimella on ollut myös tilaisuus täsmentää tältä osin, että jäsenvaltioiden harkintavallan puuttuminen poistaa sen seikan, ettei unionin toimen ja yksityisen oikeussubjektin välillä ilmeisestikään olisi suoraa yhteyttä. Toisin sanoen on niin, että jotta toimi ei koskisi henkilöä suoraan, ei unionin toimen täytäntöönpanemiseksi tarkoitetun välissä olevan toimen toteuttajan harkintavalta voi olla pelkästään muodollista. Harkintavallan puuttumisen on oltava alkuperänä sille, että toimi oikeudellisesti koskee kantajaa suoraan. (
23
)
c) Sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä
69.
On vielä määritettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan viimeisen lauseenosan eli täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumisen merkitys. Onko se kolmas edellytys vai selventääkö se vain sitä, että toimen on koskettava henkilöä suoraan?
70.
Unionin tuomioistuimella ei ole tähän mennessä ollut tilaisuutta ottaa kantaa asiaan. Unionin yleinen tuomioistuin on sen sijaan katsonut, että komission päätöstä, jolla tuki todetaan sääntöjenvastaiseksi ja määrätään perittäväksi takaisin, ”ei voida luokitella toimeksi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä[, koska r]iidanalaisen päätöksen 6 artiklan 2 kohdassa – – viitataan siihen, että on toteutettava ’päätöksen [täytäntöön panemiseksi] – – kansallisia toimenpiteitä – – siihen saakka, kun [riidanalaisen] tukiohjelman nojalla myönnetyn tuen takaisinperintä on saatettu loppuun’. Pelkästään sellaisten takaisinperintätoimenpiteiden olemassaolo, jotka ovat täytäntöönpanotoimenpiteitä, riittää perusteeksi sille, että riidanalaista päätöstä pidetään täytäntöönpanotoimenpiteitä edellyttävänä toimena. Ne, joille nämä toimenpiteet on osoitettu, voivat riitauttaa nämä kansallisessa tuomioistuimessa”. (
24
)
71.
Kyseisessä asiassa unionin yleinen tuomioistuin epäsi siis kantajana olevalta yhtiöltä oikeuden kumoamiskanteen nostamiseen Lissabonin sopimuksella määrätyn laajennuksen perusteella sen vuoksi, että kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet olivat unionin yleisen tuomioistuimen mielestä välttämättömiä.
72.
Mielestäni tällainen tulkinta rajoittaa kohtuuttomasti SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa entiseen EY 230 artiklaan tehdyn lisäyksen vaikutuksia, koska unionin sääntelytoimen kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet, kuten julkaisut, ilmoitukset, vahvistukset tai muistutukset, ovat edelleen mahdollisia. Unionin yleisen tuomioistuimen tulkinnan mukaan näiden pelkkien muodollisuuksien, jotka voivat olla ennalta arvaamattomia tai vapaaehtoisia, pitäisi johtaa tämän artiklan soveltamatta jättämiseen.
73.
Tällainen tulkinta on mielestäni myös vastoin perustamissopimuksen laatijoiden tavoitetta. Kuten julkisasiamies Kokott on huomauttanut asiassa Telefónica vastaan komissio antamassaan ratkaisuehdotuksessa, ”’[täytäntöönpanotoimenpiteitä]’ koskevalla lisäyksellä oli tarkoitus rajata kanneoikeuden laajentaminen tapauksiin, joissa yksityisen oikeussubjektin ’on ensin rikottava lakia voidakseen saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi’”. (
25
)
74.
Yhdyn myös julkisasiamies Kokottin näkemykseen, jonka mukaan ”sääntelytoimen täytäntöönpanotoimia koskeva edellytys on ymmärrettävä siten, että – – sääntelytoimella on välittömiä oikeusvaikutuksia yksityiseen oikeussubjektiin, ilman että olisi tarpeen toteuttaa täytäntöönpanotoimia”. (
26
) Tämä määritelmä on sama kuin edellytyksessä, jonka mukaan toimen on koskettava yksityistä suoraan. (
27
)
75.
Mielestäni SEUT 263 artiklan neljännen kohdan lopussa käytetty ilmaisu ”täytäntöönpanotoimenpiteitä” on siis jätettävä kansallisen lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle ja rajattava se unionin oikeuteen, tai ainakin jätettävä tämän käsitteen ulkopuolelle toimenpiteet, joita kansalliset viranomaiset toteuttavat ilman harkintavaltaa. Kuten edellä selitettiin, jäsenvaltioiden harkintavallan puuttuminen poistaa suoran yhteyden ilmeisen puuttumisen unionin toimen ja yksityisen oikeussubjektin välillä.
76.
Totean lopuksi, että täytäntöönpanotoimenpiteen puuttumista koskevalla edellytyksellä vain toistetaan se, että toimen on koskettava yksityistä suoraan. (
28
)
77.
Tämä tulkinta on minusta sitäkin merkityksellisempi valtiontukiasioissa, kun vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tuen sääntöjenvastaiseksi toteamisesta seuraa loogisesti sääntöjenvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin. (
29
) Ainoa peruste, johon jäsenvaltio voi puolustuksekseen vedota komission SEUT 108 artiklan 2 kohdan nojalla nostamaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta vastaan, on täydellinen mahdottomuus panna päätös asianmukaisesti täytäntöön. (
30
) Jäsenvaltion toteuttamat takaisinperintätoimenpiteet ovat siis tavallaan ainoastaan riidanalaisen päätöksen tarpeellisia lisätoimia.
78.
Ehdotetun tulkinnan etuna on lisäksi se, että koko valtiontukia koskeva oikeudenkäyntiasia keskitetään Euroopan unionin tuomioistuimiin. Tällaisesta keskittämisestä on mielestäni kahdenlaista etua. Se lisää ensinnäkin oikeusvarmuutta poistamalla erikseen koskemiseen liittyvän kysymyksen ja antamalla siten mahdollisille tuensaajille tai tukea saavan yrityksen kilpailijoille oikeuden riitauttaa komission päätös suoraan unionin tuomioistuimessa. Se poistaa nimittäin asiassa TWD Textilwerke Deggendorf omaksuttuun oikeuskäytäntöön liittyvän epävarmuuden; kyseisessä oikeuskäytännössä velvoitettiin myöhemmän ennakkoratkaisukysymyksen tutkimatta jättämisen uhalla ratkaisemaan ensin erikseen koskemiseen liittyvä kysymys. (
31
) Ehdotettu tulkinta poistaa toisaalta tarpeen panna vireille kansallinen menettely, jotta asia voitaisiin viedä unionin tuomioistuimeen ennakkoratkaisukysymyksen avulla. Toisin sanoen se mahdollistaa suoremman ja siten tehokkaamman, nopeamman ja taloudellisemman menettelyn.
79.
Pohdin lopuksi yleisemmin, onko järkevää erottaa suoraan koskemiseen liittyvä edellytys täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumista koskevasta täsmennyksestä. Miten voidaan olettaa, että unionin toimi koskisi yksityistä suoraan, jos se edellyttää joko unionin tai jäsenvaltion todellista täytäntöönpanotoimenpidettä, vaikka unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen koskeminen suoraan yksityistä edellyttää, että sillä on oltava ”välittömiä vaikutuksia tämän oikeusasemaan – –, jolloin [sen] toimeenpano – – perustuu yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista”? (
32
)
2. Soveltaminen käsiteltävään asiaan
80.
Riidanalainen päätös on komission päätös, jossa todetaan kaksi tukijärjestelmää (voimassa oleva tukijärjestelmä ja uusi tukijärjestelmä) SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaisiksi ja yhteismarkkinoille soveltuviksi.
81.
Komissio tutki kanteen kohteena olevassa riidanalaisen päätöksen osassa sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden rahoitusjärjestelmää koskevan tuen E 2/2005, sellaisena kuin se on muutettuna Alankomaiden viranomaisten antamien sitoumusten perusteella, soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Sen jälkeen se tutki tukea N 642/2009 koskevan uuden järjestelmän.
82.
Näin ollen on yhtäältä määritettävä, onko komission Alankomaiden kuningaskunnalle osoittama toimi sääntelytoimi, ja toisaalta, koskeeko se valittajia suoraan ilman täytäntöönpanotoimenpiteitä.
a) Onko riidanalainen päätös sääntelytoimi?
83.
On selvää, että riidanalainen päätös on tehty muussa kuin lainsäädäntömenettelyssä, ja komissio kiistää toimen yleisen sovellettavuuden. Koska toimi on osoitettu yksinomaan Alankomaiden kuningaskunnalle, se voi koskea vain yksittäistapausta.
84.
Julkisasiamies Kokott on edellä mainitussa asiassa Telefónica vastaan komissio hiljattain tutkinut perusteellisesti ja asianmukaisesti kysymystä tietylle jäsenvaltiolle osoitetun päätöksen soveltamisalasta. (
33
)
85.
Yhdyn hänen ajatukseensa, jonka mukaan tämäntyyppisiin päätöksiin liittyy yksi erityispiirre siltä osin kuin jäsenvaltiot edustavat omaa kansallista oikeusjärjestystään ja niille osoitetuilla päätöksillä on kaikkia niiden elimiä velvoittava luonne. Julkisasiamies Kokott on näin ollen täsmentänyt, että ”jäsenvaltiolle osoitetut päätökset, vaikka ne onkin osoitettu ainoastaan yhdelle adressaatille, voivat siten muovata kansallista oikeusjärjestystä ja näin olla yleisesti sovellettavia”. (
34
)
86.
Unionin tuomioistuin on itse jo todennut tämäntyyppisten päätösten olevan tietyissä tapauksissa, ja erityisesti valtiontukiasioissa, yleisesti sovellettavia. (
35
) Vakiintuneessa oikeuskäytännössä – josta unionin yleinen tuomioistuin lisäksi muistuttaa valituksenalaisessa määräyksessä – on katsottu, että tukijärjestelmän kieltämisestä tehtyä komission päätöstä pidetään tukijärjestelmän mahdollisten tuensaajien kannalta yleisesti sovellettavana toimenpiteenä, joka koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja jonka oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään. Komission päätös on näin ollen tukijärjestelmän mahdollisten tuensaajien kannalta ”yleisesti sovellettava” toimenpide. (
36
) Juuri tästä syystä toimen ei lähtökohtaisesti katsota koskevan kyseisiä tuensaajia erikseen. Käsiteltävässä asiassa voidaan nähdäkseni soveltaa samaa päättelyä asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan nojalla tehtyyn komission päätökseen, jossa se ottaa huomioon kansallisten viranomaisten antamat sitoumukset ja toteaa voimassa olevaan tukijärjestelmään tehtyjen muutosten olevan yhteismarkkinoille soveltuvia.
87.
Koska muutettua tukijärjestelmää voidaan soveltaa objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään, sama pätee tukijärjestelmän hyväksymistä koskevaan komission päätökseen. Vastoin komission näkemystä en näe tässä yhteydessä mitään syytä tehdä ero tukijärjestelmän hyväksymistä ja sen kieltämistä koskevien päätösten välillä.
88.
Tästä seuraa, että riippumatta siitä, tulkitaanko sääntelytoimen käsitettä laajasti vai suppeasti, riidanalainen päätös, joka on muussa kuin lainsäädäntömenettelyssä hyväksyttävä yleisesti sovellettava säädös, täyttää SEUT 263 artiklan neljännen kohdan lopussa vahvistetun ensimmäisen edellytyksen.
b) Koskeeko toimi valittajia suoraan ilman täytäntöönpanotoimenpiteitä?
89.
Vastauksessaan kirjalliseen kysymykseen komissio toteaa, että täytäntöönpanotoimenpiteet ovat tarpeen riidanalaisen päätöksen voimaansaattamiseksi. Se tarkoittaa sekä ministeriön päätöstä että lakia, joihin viitataan riidanalaisen päätöksen 41 perustelukappaleessa mutta mainitsee myös hyväksyttyjen sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden tarjoamista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista 3.11.2010 annetun väliaikaisen asetuksen (julkaistu 8.11.2010 Nederlandse Staatscourantissa nro 17515).
90.
Täytäntöönpanotoimenpiteiden olemassaoloa ei voida kiistää. Ne ovat olennainen osa asetuksen N:o 659/1999 mukaista voimassa olevia tukijärjestelmiä koskevaa menettelyä. Asetuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jos jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut toimenpiteet, se ilmoittaa siitä komissiolle. Komissio kirjaa kyseisen tiedon, ja ”annettuaan hyväksyntänsä jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet”.
91.
Kuten aiemmin totesin, täytäntöönpanotoimenpiteen puuttumiseen liittyvä edellytys kuitenkin ainoastaan toistaa sen, että toimen on koskettava yksityistä suoraan, ja jotta näin ei tapahtuisi, täytäntöönpanotoimenpiteen toteuttamisesta vastaavan viranomaisen harkintavalta ei voi olla pelkästään muodollista.
92.
Totesin kuitenkin jo valittajien oikeussuojan tarpeen tutkimisen yhteydessä, että koska riidanalainen päätös perustuu asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohtaan, se ei jätä mitään harkintavaltaa Alankomaiden kuningaskunnalle.
93.
Kyseisen säännöksen mukaan muutoksista, jotka tekivät tukijärjestelmästä unionin oikeuden mukaisen, tuli sitovia vasta komission hyväksyttyä ne. Komissio on lisäksi riidanalaisen päätöksen perustelujen 74 kohdassa nimenomaisesti todennut, että se ”hyväksyy Alankomaiden viranomaisten antamat sitoumukset” ja että se ”kirjaa sitoumukset asetuksen [N:o 659/1999] 19 artiklan mukaisesti kyseisellä päätöksellä ja tekee näin ollen asianmukaisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta sitovan”. Toteamus on toistettu riidanalaisen päätöksen päätösosassa (108 kohta).
94.
Komissio on myös esittänyt ajatuksen, jonka mukaan Alankomaiden kuningaskunnalla säilyi riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen harkintavaltaa, koska sillä oli edelleen mahdollisuus luopua lopullisesti kyseessä olevasta tukijärjestelmästä kokonaan. Näin ei mielestäni ole, sillä kun otetaan huomioon, että Alankomaiden kuningaskunta ehdotti komissiolle muutoksia, joista sittemmin tehtiin sitovia riidanalaisella päätöksellä, sen mahdollisuus luopua tukijärjestelmästä oli ainoastaan teoreettinen. Alankomaiden viranomaisten halusta soveltaa päätöstä ei päinvastoin ollut mitään epäilystä. (
37
)
95.
Valittajat toteavat lisäksi vastauksessaan kirjallisiin kysymyksiin, että – toisin kuin komissio väittää – ei ole olemassa mitään toimenpidettä, jonka ne voisivat riitauttaa kansallisessa tuomioistuimessa. Istunnossa ne toistivat toteamuksen kategorisesti, nimittäin sen, että kun on kyse yleisesti sovellettavasta sitovasta säädöksestä, kuten hyväksyttyjen sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöiden tarjoamista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista 3.11.2010 annetun väliaikaisen asetuksen 4 §:stä, yksityisellä ei ole mitään muutoksenhakukeinoa kansallisessa oikeusjärjestyksessä.
96.
Edellä mainitun kansallisen asetuksen 4 §:ssä säädetty velvoite varata 90 prosenttia asuntokannasta henkilöille, joiden tulot eivät ylitä tiettyä määrää, ei edellytä muita päätöksiä. Päinvastoin jo pelkästään kyseisen säännön rikkominen voisi saada viranomaiset esimerkiksi kieltäytymään kyseessä olevan tuen myöntämisestä. En halua tältä osin yhtyä komission vaatimukseen, jonka mukaan kyseessä pitäisi välttämättä olla syytteeseen joutumisen riski, jotta asia kuuluisi edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa Unibet annettua tuomiota koskevan oikeuskäytännön alaan. Seuraamuksesta riippumatta kyseisen kaltainen malli ei missään tapauksessa täytä tehokkaan oikeussuojan vaatimusta.
97.
Se, että valittajilta evätään tässä tilanteessa oikeus vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista, jättää ne mielestäni ilman oikeussuojaa.
98.
Näin ollen katson, että riidanalainen päätös koskee valittajia suoraan eikä edellytä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, koska sillä on välittömiä vaikutuksia valittajien oikeusasemaan eikä se jätä ollenkaan harkintavaltaa sille, jolle se on osoitettu ja jonka tehtävänä on sen toimeenpano, toisin sanoen Alankomaiden kuningaskunnalle.
99.
Edellä mainitun neljännen kohdan loppuosassa määrätyt edellytykset vaikuttavat mielestäni täyttyvän, ja unionin yleisen tuomioistuimen olisi näin ollen pitänyt hyväksyä valittajien kanne kyseisen määräyksen nojalla. Unionin yleinen tuomioistuin on mielestäni tehnyt oikeudellisen virheen jättäessään kanteen tutkimatta.
C Ensimmäinen ja toinen valitusperuste, jotka koskevat edellytystä siitä, että riidanalaisen toimen on koskettava valittajia erikseen
100.
Jos SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa määrätyt edellytykset eivät unionin tuomioistuimen mukaan täyty, on tutkittava valitusperusteet, joita valittajat ovat esittäneet riidanalaista päätöstä vastaan siltä osin kuin se koskee tukea E 2/2005.
101.
Molemmat valitusperusteet koskevat unionin yleisen tuomioistuimen nyt käsiteltävässä asiassa soveltamaa edellytystä, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen on koskettava henkilöitä ”erikseen”. Tarkastelen niitä yhdessä.
1. Käsite
102.
Edellytys, jonka mukaan toimen on kumoamiskanteen yhteydessä koskettava kantajaa erikseen, on epäilemättä yksi vaikeimmin rajattavista käsitteistä. Asiassa Plaumann vastaan komissio annetusta tuomiosta lähtien vakiintuneessa oikeuskäytännössä on toistuvasti todettu, että ”päätös voi koskea erikseen niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun tämä päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu”. (
38
)
103.
Periaatteen merkitystä on kuitenkin lievennetty. Näin ollen se, että säännös on luonteeltaan ja merkitykseltään yleisesti sovellettava, koska sitä sovelletaan kaikkiin niihin taloudellisiin toimijoihin, joita asia koskee, ei kuitenkaan sulje pois sitä, että se voi koskea tiettyjä niistä erikseen. Näin tapahtuu, ”kun päätös vaikuttaa sellaiseen henkilöryhmään, jonka jäsenet olivat tiedossa tai yksilöitävissä toimen tekoajankohtana tämän ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella – – [K]yseisen toimen voidaan [nimittäin] katsoa koskevan niitä erikseen taloudellisten toimijoiden rajoitettuun ryhmään kuuluvina henkilöinä”. (
39
) Unionin tuomioistuimen mielestä ”näin voi olla muun muassa, jos päätöksellä muutetaan kyseisen oikeussubjektin ennen toimen antamista hankkimia oikeuksia”. (
40
)
104.
Näin ei kuitenkaan sitä vastoin ole, ”jos on selvää, että toimenpidettä sovelletaan [oikeussubjekteihin, joiden lukumäärä voidaan määrittää tai jotka voidaan yksilöidä jokseenkin tarkasti] siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella”. (
41
)
2. Asian arviointi
105.
Edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella SEUT 263 artiklassa tarkoitettu yksilöinti riippuu siitä, onko ryhmän jäsenien määrittelyssä avuksi käytettävä kriteeri yksilöivä vain päinvastoin objektiivinen.
106.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa määräyksessä, että riidanalainen päätös ei koske valittajia erikseen sen vuoksi, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt määritellään objektiivisin kriteerein, joiden täyttäminen on mahdollista rajoittamattomalle määrälle toimijoita, jotka voivat saada riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettua tukea E 2/2005.
107.
Unionin yleinen tuomioistuin on tässä yhteydessä perustellusti huomauttanut valituksenalaisen määräyksen 31 kohdassa, että sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiön asema myönnetään objektiivisin perustein. Sosiaalisen asuntotuotantoyhtiön asema myönnetään nimittäin – – vuoden 1901 asuntolain (Woningwet) 70 §:n 1 momentissa säädetyn hyväksyntäjärjestelmän mukaisesti. Hyväksyntä myönnetään kuninkaan päätöksellä laitoksille, jotka täyttävät tietyt objektiiviset edellytykset: ne ovat oikeudelliselta muodoltaan yhdistyksiä tai säätiöitä, ne eivät tavoittele voittoa, niiden ainoana tavoitteena on toimiminen sosiaalisen asuntotuotannon alalla, ja ne käyttävät varallisuutensa sosiaalisen asuntotuotannon hyväksi. Sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt ovat siis yleisesti ja abstraktisti määritelty henkilöryhmä”.
108.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut, että riidanalainen päätös koski valittajia tukea E 2/2005 koskevilta osin samalla tavalla kuin kaikkia muita tosiasiallisesti tai mahdollisesti samassa tilanteessa olevia taloudellisia toimijoita.
109.
Näin ollen valittajien esittämä ensimmäinen valitusperuste on mielestäni perusteeton.
110.
Sitä vastoin suhtaudun varovammin unionin yleisen tuomioistuimen arviointiin, joka koskee lukumäärältään tiedossa olevien tai yksilöitävien laitosten suljetun piirin olemassaoloa tai sen puuttumista. Toisessa valitusperusteessa käsitellään näitä seikkoja.
111.
Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan oikeuskäytäntöä, johon valittajat vetoavat, ei voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan, koska edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Belgia ja Forum 187 vastaan komissio sekä edellä mainitussa asiassa Piraiki-Patraiki ym. vastaan komissio valittajat kuuluivat ryhmään, johon ei enää voinut tulla lisää jäseniä sen jälkeen, kun kyseessä oleva päätös oli tehty.
112.
Kuten aikaisemmin huomautin, (
42
) unionin tuomioistuin on todennut, että toimen voitiin katsoa koskevan erikseen henkilöryhmää, jonka jäsenet olivat ”tiedossa tai yksilöitävissä toimen tekoajankohtana tämän ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella – –”. (
43
)
113.
Tätä oikeuskäytäntöä on sovellettu edellä alaviitteessä 30 mainitussa asiassa Piraiki-Patraiki ym. vastaan komissio sekä edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Belgia ja Forum 187 vastaan komissio. (
44
) Viimeksi mainituissa yhdistetyissä asioissa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Forum 187 ASBL saattoi nostaa kanteen, koska se edusti koordinointikeskuksia, joita riidanalainen toimi koski erikseen. Kyseessä oleva toimi oli komission päätös, jossa Belgian verojärjestelmä katsottiin unionin oikeuden vastaiseksi voimassa olevaksi valtiontueksi. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kyseisellä toimella rajoitettiin koordinointikeskusten vuosina 2001 ja 2002 uusitun luvan kestoa. Kyseiset 30 keskusta olivat täysin yksilöitävissä ajankohtana, jolloin riidanalainen päätös tehtiin. Riidanalaisessa päätöksessä ei myöskään ollut säädetty siirtymätoimenpiteistä niiden koordinointikeskusten hyväksi, joiden luvan voimassaolo päättyi samaan aikaan, kun kyseinen päätös annettiin tiedoksi, eikä niiden, joiden lupahakemus oli vireillä kyseisenä ajankohtana. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi näiden kahdeksan muun keskuksen kuuluvan suljettuun piiriin, jonka jäseniin komission päätös erityisesti vaikutti, koska ne eivät voineet enää saada lupaa uusituksi. (
45
)
114.
Nyt käsiteltävän asian tavoin kyse oli voimassa olevaa valtiontukea koskevasta komission päätöksestä. Siinä tosin velvoitettiin muuttamaan järjestelmää tulevaisuudessa, eikä määrätty palauttamaan tukea, kun taas riidanalaisessa päätöksessä katsotaan järjestelmän, sellaisena kuin se on muutettuna, olevan unionin oikeuden mukainen. Tämä tosiseikkoihin liittyvä ero ei kuitenkaan vaikuta minusta ratkaisevalta kanteen tutkittavaksi ottamista koskevan arvioinnin kannalta.
115.
Voidakseen ottaa Forum 187:n nostaman kanteen tutkittavaksi yhteisöjen tuomioistuin otti yhtäältä huomioon ne koordinointikeskukset, joiden lupa oli uusittu vuonna 2001 tai 2002, ja toisaalta ne, joiden lupahakemus oli vireillä ajankohtana, jolloin komission päätös annettiin tiedoksi.
116.
Vaikka nämä kriteerit vaikuttavat objektiivisilta, yhteisöjen tuomioistuin katsoi niiden olevan yksilöitävissä, toisin sanoen sen käyttämän sanamuodon mukaan ”ominaisia kyseisen ryhmän jäsenille”. Ne eivät ainakaan pohjimmiltaan eroa nyt käsiteltävän asian valittajia koskevista kriteereistä. Riidanalaisen päätöksen tekemisajankohtana kuninkaan päätöksessä oli nimetty 410 sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiötä. Riidanalainen päätös, jolla komissio hyväksyy Alankomaiden kuningaskunnan tekemät muutosehdotukset, merkitsee väistämättä, että kyseessä olevat sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöt, ja vain ne, eivät välttämättä enää saa samoja etuja, joita ne saivat päättymässä olevassa vanhassa järjestelmässä (muun muassa lainatakaukset poistuvat). Sillä seikalla, että riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen voidaan hyväksyä muita sosiaalisen asuntotuotantoalan yhtiöitä, ei siten mielestäni ole merkittävää vaikutusta. Kuten edellä on huomautettu, unionin tuomioistuin on jo hyväksynyt sen, että taloudellinen toimija, jota koskee sellainen päätös, jolla ”muutetaan – – ennen toimen antamista hankkimia oikeuksia”, kuuluu rajoitettuun piiriin”. (
46
)
117.
Toinen valitusperuste on siis mielestäni perusteltu, koska unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, etteivät valittajat kuuluneet yksilöitävissä olevien laitosten suljettuun piiriin riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana. Sen sijaan riidanalainen päätös koskee mielestäni valittajia suoraan (
47
) ja erikseen.
118.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että valittajien kanne on otettava tutkittavaksi, ja siten kumoaa valituksenalaisen määräyksen niiltä riidanalaisen päätöksen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005. Ehdotan lisäksi, että unionin tuomioistuin palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä lausuu siitä, onko kanne perusteltu, ja toteaa, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
V Yhteenveto
A Tuki N 642/2009
119.
Edellä esitetyn perusteella katson unionin yleisen tuomioistuimen tavoin, että valittajilla ei ole intressiä vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista tukea N 642/2009 koskevilta osin.
120.
Ehdotan siis, että unionin tuomioistuin katsoisi, että kolmas valitusperuste ei osittain selvästikään täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ja on osittain selvästi perusteeton.
B Tuki E 2/2005
121.
Toisin kuin tuen N 642/2009 tapauksessa, katson ennen kaikkea, että valittajilla on intressi vaatia riidanalaisen päätöksen kumoamista.
122.
Katson, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen jättäessään tutkimatta SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan sovellettavuuden nyt käsiteltävässä asiassa. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin ottaa valituksen käsiteltäväksi.
123.
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisestä kohdasta seuraa, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
124.
Mielestäni unionin tuomioistuimella on nyt käsiteltävässä asiassa tarvittavat tiedot kanteen tutkittavaksi ottamista koskevan kysymyksen ratkaisemiseksi lopullisesti.
125.
Totean tältä osin, että edellytykset kumoamiskanteen nostamiselle tällä perusteella täyttyvät eli kyse on sääntelytoimesta, joka koskee valittajia suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
126.
Ellei unionin tuomioistuin ole kanssani samaa mieltä, katson, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen arvioidessaan erikseen koskemiseen liittyvää edellytystä. Katson, että se täyttyy valittajien osalta. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt ottaa valittajien kanne tutkittavaksi, ja heidän valituksensa olisi pitänyt hyväksyä, koska toinen valitusperuste oli perusteltu.
127.
Unionin tuomioistuin ei sen sijaan mielestäni kykene ratkaisemaan valittajien nostamien kanteiden asiakysymystä, koska unionin yleisen tuomioistuimen laatimat arviot koskevat yksinomaan kanteen tutkittavaksi ottamista, eikä se aloittanut pääasian käsittelyä.
128.
Asia on näin ollen palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se ratkaisee valittajien vaatimukset riidanalaisen päätöksen kumoamisesta tukea E 2/2005 koskevilta osin.
VI Oikeudenkäyntikulut
129.
Koska asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, tämän muutoksenhakumenettelyn oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.
VII Ratkaisuehdotus
130.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Valitus hylätään siltä osin kuin se koskee unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-203/10, Stichting Woonpunt ym. vastaan komissio, 16.12.2011 antamassa määräyksessä esitettyjä toteamuksia siitä osasta valtiontuista E 2/2005 ja N 642/2009 – Alankomaat – sosiaalisille asuntotuotantoalan yhtiöille myönnetty voimassa oleva tuki ja erityinen hanketuki – 15.12.2009 tehtyä komission päätöstä K(2009) 9963 lopullinen, joka koskee tukea N 642/2009.
2)
Edellä mainitussa asiassa Stichting Woonpunt ym. vastaan komissio annettu määräys kumotaan niiltä päätöksen K(2009) 9963 lopullinen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005.
3)
Kanne otetaan tutkittavaksi niiltä päätöksen K(2009) 9963 lopullinen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005.
4)
Asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se ratkaisee, onko kanne perusteltu niiltä päätöksen K(2009) 9963 lopullinen osilta, jotka koskevat tukea E 2/2005.
5)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Asiasta, jossa unionin tuomioistuin on menetellyt vastaavasti, ks. yhdistetyt asiat C-463/10 P ja C-475/10 P, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, tuomio 13.10.2011 (Kok., s. I-9639, 77–82 kohta).
(
3
)	Asia 53/85, AKZO Chemie ja AKZO Chemie UK v. komissio, tuomio 24.6.1986 (Kok., s. 1965, Kok. Ep. VIII, s. 675, 21 kohta).
(
4
)	Ks. erityisesti asia C-17/07 P, Neirinck v. komissio, tuomio 28.2.2008 (45 kohta) ja em. asia Deutsche Post ja Saksa v. komissio, tuomio 13.10.2011 (37 kohta).
(
5
)	Asia 206/89 R, S. v. komissio, määräys 31.7.1989 (Kok., s. 2841, 8 kohta).
(
6
)	Asia 108/86, d. M. v. neuvosto, määräys 7.10.1987 (Kok., s. 3933, 10 kohta).
(
7
)	Ks. erityisesti asia C-413/06 P, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, tuomio 10.7.2008 (Kok., s. I-4951, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
8
)	Riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappale.
(
9
)	Em. asia Saksa v. komissio (tuomion 28 kohta).
(
10
)	Ibid. (tuomion 29 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin on hiljattain soveltanut tätä oikeuskäytäntöä seuraavasti:
”– – on hylättävä komission pääasiallisesti tukema näkemys, joka edellä tarkoitetun 19 artiklan 1 kohdan irrallisen ja kirjaimellisen tarkastelun perusteella perustuu väitteeseen siitä, ettei komissio tee minkäänlaista päätöstä siinä tapauksessa, että voimassa olevan tuen seurantaa koskeva menettely päättyy siihen, että jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut aiheelliset toimenpiteet – –. [Asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan loppuosan perusteella tehdyn,] [k]anteen kohteena olevan [komission] päätöksen sitovien oikeusvaikutusten osalta on riittävää todeta, että asianomainen jäsenvaltio, joka asetuksen N:o 659/1999 26 artiklan 1 kohdassa säädetyn julkaisemisen yhteydessä on välttämättä hyväksynyt aiheelliset toimenpiteet, on – – ’velvollinen toteuttamaan’ kyseiset toimenpiteet” (asia T-354/05, TF1 v. komissio, tuomio 11.3.2009, Kok., s. II-471, 68 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
11
)	Ks. tästä julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus asiassa C-274/12 P, Telefónica v. komissio, 86 kohta, vireillä unionin tuomioistuimessa.
(
12
)	Ks. erityisesti asia C-362/06 P, Sahlstedt ym. v. komissio, tuomio 23.4.2009 (Kok., s. I-2903, 22 kohta).
(
13
)	Kursivointi tässä.
(
14
)	SEUT 289 artiklan 3 kohdan mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ovat ne, jotka hyväksytään mainitussa järjestyksessä”.
(
15
)	Asia C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, vireillä unionin tuomioistuimessa.
(
16
)	Julkisasiamies Kokottin 17.1.2013 antama ratkaisuehdotus em. asiassa Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto annetusta määräyksestä tehdystä valituksesta.
(
17
)	SEUT 291 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan ”jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten täytäntöönpanemiseksi”. Artiklan 2 kohdassa puolestaan määrätään, että ”jos unionin oikeudellisesti velvoittavat säädökset edellyttävät yhdenmukaista täytäntöönpanoa, kyseisillä säädöksillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle tai, tietyissä – – tapauksissa – – neuvostolle”. Artiklan 4 kohdassa määrätään joka tapauksessa, että ”täytäntöönpanosäädösten nimikkeessä käytetään lisäystä ’täytäntöönpano’”.
(
18
)	Asia C-50/00 P, tuomio 25.7.2002 (Kok., s. I-6677).
(
19
)	Unionin tuomioistuin täsmentää mainitun tuomion 41 kohdassa seuraavaa: ”Näin ollen jäsenvaltioiden on luotava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan.”
(
20
)	Asia C-432/05, Unibet, tuomio 13.3.2007 (Kok., s. I-2271, 64 kohta).
(
21
)	Tämä on unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta. Ks. vastaavasti asia T-262/10, Microban International ja Microban (Europe) v. komissio, tuomio 25.10.2011 (Kok., s. II-7697, 32 kohta). Tämä on myös julkisasiamies Kokottin näkökanta em. asiassa Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (ratkaisuehdotuksen 69 kohta) sekä unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa C-274/12 P, Telefónica v. komissio (ratkaisuehdotuksen 59 kohta). Oikeuskirjallisuudesta ks. esim. Albors-Llorens, A., ”Sealing the fate of private parties in annulment proceedings? The General Court and the new standing test in article 263(4) TFEU”, The Cambridge Law Journal, 2012, nide 71, s. 52–55 sekä Werkmeister, C., Pötters, St. ja Traut, J., ”Regulatory Acts within Article 263(4) TFEU – A dissonant Extension of Locus Standi for Private Applicants”, Cambridge yearbook of European legal studies, nide 13, 2010–2011, s. 311–332, erityisesti s. 329.
(
22
)	Asia C-125/06 P, komissio v. Infront WM, tuomio 13.3.2008 (Kok., s. I-1451, 47 kohta).
(
23
)	Periaatteen soveltamisesta ks. esim. asia C-519/07 P, komissio v. Koninklijke FrieslandCampina, tuomio 17.9.2009 (Kok., s. I-8495, 48 ja 49 kohta).
(
24
)	Asia T-221/10, Iberdrola v. komissio, tuomio 8.3.2012 (46 kohta). Ks. myös asia T-228/10, Telefónica v. komissio, määräys 21.3.2012 (42 kohta). Määräyksestä (em. asia C-274/12 P) on vireillä valitus.
(
25
)	Em. asia Telefónica (ratkaisuehdotuksen 40 kohta).
(
26
)	Ibid. (ratkaisuehdotuksen 41 kohta).
(
27
)	Ks. julkisasiamies Kokottin em. asiassa Telefónica v. komissio esittämän ratkaisuehdotuksen 59 kohdassa annettu määritelmä edellytyksestä, jonka mukaan toimen on koskettava yksityistä suoraan.
(
28
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 67 kohdassa esitetty suoraan koskemisen määritelmä. Ks. vastaavasti Creus, A., ”Commentaire des décisions du Tribunal dans les affaires T‑18/10-Inuit et T‑262/10-Microban”, Cahiers de droit européen, 2011, s. 659, erityisesti s. 677 sekä Peers, S. ja Costa, M., ”Judicial review of EU Acts after the Treaty of Lisbon; Order of 6 September 2011, Case T‑18/10 Inuit Tapiriit Kanatami and Others v. Commission & Judgment of 25 October 2011, Case T‑262/10 Microban v. Commission”, European Constitutional Law Review, 2012, nide 8, s. 82–104, erityisesti s. 96.
(
29
)	Ks. erityisesti asia C-331/09, komissio v. Puola, tuomio 14.4.2011 (Kok., s. I-2933, 54 kohta).
(
30
)	Ks. erityisesti asia C-304/09, komissio v. Italia, tuomio 22.12.2010 (Kok., s. I-13903, 35 kohta).
(
31
)	Asia C-188/92, tuomio 9.3.1994 (Kok., s. I-833, Kok. Ep. XV, s. I-67). Kyseisen tuomion 17 kohdassa todettiin, että ”– – oikeusvarmuutta koskevat vaatimukset johtavat kuitenkin siihen, että perustamissopimuksen 93 artiklan perusteella annetun päätöksen kohteena oleva tuen saaja, joka olisi voinut nostaa kanteen kyseisestä päätöksestä ja joka on antanut perustamissopimuksen 173 artiklan kolmannessa kohdassa tätä varten asetetun ehdottoman määräajan kulua umpeen, ei voi asettaa kyseenalaiseksi kysymyksessä olevan päätöksen laillisuutta kansallisissa tuomioistuimissa sellaisen kanteen yhteydessä, jonka kohteena ovat kansallisten viranomaisten toimet tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi”.
(
32
)	Em. asia komissio v. Infront WM, tuomion 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
33
)	Em. asia Telefónica v. komissio, ratkaisuehdotuksen 21–29 kohta.
(
34
)	Ibid., ratkaisuehdotuksen 25 kohta.
(
35
)	Ks. asia C-80/06, Carp, tuomio 7.6.2007 (Kok., s. I-4473, 21 kohta) ja asia C-503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio, määräys 8.4.2008 (Kok., s. I-2217, 71 kohta).
(
36
)	Ks. erityisesti asia C-298/00 P, komissio v. Italia, tuomio 29.4.2004 (Kok., s. I-4087, 37 kohta).
(
37
)	Yhteisöjen tuomioistuimen samankaltainen arviointi Ranskan tasavallan esittämästä suojatoimenpiteitä koskevasta hakemuksesta (tuontikiintiöt), ks. asia 11/82, Piraiki-Patraiki ym. v. komissio, tuomio 17.1.1985 (Kok., s. 207, 9 kohta).
(
38
)	Asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963 (Kok., s. 197, erit. s. 223, Kok. Ep. I, s. 181). Ks. viimeksi em. asia komissio v. Infront WM, tuomion 70 kohta sekä em. asia Sahlstedt ym. v. komissio, tuomion 26 kohta.
(
39
)	Em. asia Sahlstedt ym. v. komissio, tuomion 30 kohta. Kursivointi tässä. Ks. myös yhdistetyt asiat C-182/03 ja C-217/03, Belgia ja Forum 187 v. komissio, tuomio 22.6.2006 (Kok., s. I-5479, 60 kohta). Asiassa 100/74, CAM v. ETY, 18.11.1975 annetussa tuomiossa (Kok., s. 1393, 18 kohta) katsottiin, että riidanalainen toimi koski ”tiettyä määrää toimijoita, jotka yksilöitiin sellaisen yksilöllisen käyttäytymisen perusteella, joka niillä oli ollut tai joka niillä katsottiin olleen (kursivointi tässä).
(
40
)	Em. asia komissio v. Infront WM, tuomion 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
41
)	Em. asia Sahlstedt ym., tuomion 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Kursivointi tässä.
(
42
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 103 kohta.
(
43
)	Em. asia Sahlstedt ym. v. komissio, tuomion 30 kohta.
(
44
)	Ks. asiassa Piraiki-Patraiki ym. v. komissio annetun tuomion 31 kohta ja yhdistetyissä asioissa Belgia ja Forum 187 v. komissio annetun tuomion 60 kohta.
(
45
)	Ks. em. yhdistetyt asiat Belgia ja Forum 187 v. komissio, tuomion 61–63 kohta.
(
46
)	Em. asia komissio v. Infront WM, tuomion 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(
47
)	Ks. edellä uuden SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosan tarkastelun yhteydessä esitetyt näkökohdat edellytyksestä, jonka mukaan toimen on koskettava yksityistä suoraan.