62022TJ0781_RES
T‑781/22. sz. ügy
Madre Querida és társai
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (kibővített hetedik tanács), 2025. június 11.
„Közös halászati politika – Az (EU) 2016/2336 rendelet 9. cikke – (EU) 2022/1614 végrehajtási rendelet – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területei meghatározásának módszerei és kritériumai – Azon területek jegyzékének összeállítása, ahol a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák jelenléte bizonyított vagy valószínű – Védelmi területek kialakítása – Jogellenességi kifogás – Arányosság”
Halászat – A tengeri erőforrások védelme – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelme – Az ilyen ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék – A meghatározás kritériumai – A passzív halászeszközök jelentős káros hatásainak vizsgálata az e jegyzéken szereplő valamennyi területen – Kizártság – Az arányosság elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének megsértése – Hiány
(1380/2013 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk és 2016/2336 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 9. cikk, (4) és (6) bekezdés; 734/2008 tanácsi rendelet, 2. cikk; 2022/1614 bizottsági rendelet)
(lásd: 30., 31., 38., 41–46., 48–52., 54., 56., 69., 70., 103. pont)
Halászat – A tengeri erőforrások védelme – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelme – Az ilyen ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék – Meghatározási módszer – A Bizottság mérlegelési jogköre – Védelmi pufferterületek létrehozása – Megengedhetőség – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(2016/2336 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 9. cikk; 2022/1614 bizottsági rendelet)
(lásd: 80., 83., 91–95., 97. pont)
Intézmények jogi aktusai – Alapszabályozás és végrehajtási szabályozás – Végrehajtási szabályozás, amely nem módosíthatja és nem is egészítheti ki az alapszabályozás alapvető elemeit – Az alapvető elemek minősítése – Az érintett terület jellemzőinek és sajátosságainak figyelembevétele – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék összeállítására irányuló végrehajtási jogi aktusok – Ezen ökoszisztémáknak az alapszabályozás által elfogadott védelmi rendszerének konkretizálása – Megengedhetőség
(EUMSZ 291. cikk, (2) bekezdés; 2016/2336 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 9. cikk, (6) bekezdés)
(lásd: 117–120., 123–126. pont)
Halászat – A tengeri erőforrások védelme – A halászati gazdálkodásra vonatkozó elővigyázatossági megközelítés és ökoszisztéma‑alapú megközelítés – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelme – A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák valamennyi ismert vagy valószínű előfordulási területén bármely fenékhalászati eszközzel folytatott halászat tilalma – Az indokolási kötelezettség és az arányosság elvének megsértése – Hiány
(1380/2013 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 2. cikk, (1)–(3) és (5) bekezdés, a), f), i) és j) pont, 4. cikk, (1) bekezdés, 8. és 9. pont, és 2016/2336 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 9. cikk, (9) bekezdés; 734/2008 tanácsi rendelet, 2. cikk)
(lásd: 135., 141., 143., 150–152., 155. pont)
Összefoglalás
A 2022/1614 végrehajtási rendelet (
1
) elleni két megsemmisítés iránti kereset alapján a Törvényszék öt bíróból álló kibővített tanácsban eljárva megállapítja a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeinek meghatározására vonatkozó kritériumokat a 2016/2336 rendeletből (
2
) (a továbbiakban: alaprendelet) eredő elvek fényében.
A közös halászati politikáról szóló 1380/2013 rendelet (
3
) egyebek mellett a tengerek biológiai erőforrásainak védelmére és fenntartható kiaknázására vonatkozó intézkedések elfogadásáról rendelkezik. Ebben az összefüggésben az alaprendelet 9. cikkének (6) bekezdése előírja, hogy végrehajtási jogi aktusokat kell elfogadni azon területek jegyzékének létrehozása céljából, ahol veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák fordulnak elő vagy ahol valószínű az előfordulásuk. Az alaprendelet 9. cikkének (9) bekezdése szerint ilyen területeken tilos a fenékhalászati eszközökkel folytatott halászat.
2022. szeptember 15‑én az Európai Bizottság a 2022/1614 végrehajtási rendelettel a Nemzetközi Tengerkutatási Tanács (ICES) két szakvéleménye alapján állította össze ezt a jegyzéket.
A Spanyol Királyság, a spanyol jog hatálya alá tartozó több halászhajó‑tulajdonos társaság, valamint az e társaságokat tömörítő halászati termelői szervezet azt kéri, hogy a Törvényszék semmisítse meg e végrehajtási rendeletet a jegyzék összeállítására vonatkozó részében. Kereseteik alátámasztása érdekében egyrészt az alaprendeletnek és az európai uniós jog egyes általános elveinek a végrehajtási rendelet általi megsértésére, másrészt az alaprendelet 9. cikke (6) és (9) bekezdésének érvénytelenségére hivatkoznak.
Ítéleteiben a Törvényszék a két keresetet teljes egészében elutasítja.
A Törvényszék álláspontja
Elsőként, a Törvényszék – egyrészt bizonyos típusú halászeszközök hatásaira, másrészt a területek kijelölésére alkalmazott módszertanra vonatkozó kifogások alapján – megvizsgálja, hogy a Bizottság megsértette‑e az alaprendeletet, az arányosság elvét vagy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék összeállítása során.
A halászeszközök típusait illetően a Törvényszék mindenekelőtt az alaprendelet 9. cikkének (6) bekezdését értelmezi annak érdekében, hogy megállapítsa a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeinek meghatározására vonatkozó kritériumokat, és hogy meghatározza, hogy e rendelkezés megköveteli‑e az e területeken a passzív halászati eszközökkel – azaz a tengeri környezet egy meghatározott pontjához rögzített halászati eszközökkel – folytatott halászat jelentős káros hatásainak értékelését. A felperesek szerint ugyanis a Bizottságnak értékelnie kellett volna e halászeszközök hatását, mivel azok az aktív fenékhalászati eszközöknél kisebb negatív hatást gyakorolnak a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémákra. Ezenkívül a T‑781/22. sz. ügy felperesei úgy vélik, hogy a passzív és az aktív halászeszközök objektív indok nélküli azonos kezelése sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.
Márpedig az alaprendelet 9. cikkének (6) bekezdése nem követel meg sem ilyen értékelést, sem olyan halászati gazdálkodási megközelítést, amely magában foglalná az érintett veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelmére irányuló intézkedések által a halászati tevékenységekre, valamint a gazdasági és társadalmi életre gyakorolt hatások értékelését.
Ugyanis, először is, az alaprendeletben és a 734/2008 rendeletben (
4
) szereplő fogalommeghatározásokból az következik, hogy a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák jelenlétét mind az aktív halászeszközökkel, mind a passzív halászeszközökkel véletlenül érintkező fajok jellegéhez és mennyiségéhez kapcsolódó tényezők bizonyítják vagy jelzik. Ezenkívül a védett fajok bizonyított vagy valószínű jelenléte ahhoz vezet, hogy az érintett területeket a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeinek minősítik, és így biztosítják a fenékhalászati eszközökkel szembeni általános védelmüket. Valamely terület tehát veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területének minősíthető az aktív fenékhalászati eszközök kizárólagos használatából vagy általában a fenékhalászati eszközök használatából eredő jelentős káros hatások miatt, anélkül hogy ez a minősítés a passzív fenékhalászati eszközök tekintetében megkérdőjelezhető lenne. Márpedig ilyen körülmények között e területek jegyzékének összeállítása nem függhet az aktív és a passzív halászeszközök összehasonlító elemzésétől, még akkor sem, ha az utóbbiak kockázata kisebbnek tekinthető, mint az aktív halászeszközöké.
Másodszor, az Egyesült Nemzetek Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezetének (FAO) iránymutatásaiból – amelyekre az alaprendelet a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeinek éves értékelése céljából hivatkozik – is kitűnik, hogy valamely tengeri ökoszisztéma veszélyeztetettként való besorolása nem előfeltételezi a passzív fenékhalászati eszközök káros hatásainak vizsgálatát, mivel ez a besorolás magának az ökoszisztémának a jellemzőin alapul.
Harmadszor, az alaprendelet 9. cikke (6) bekezdésének teleologikus és rendszertani elemzése alapján e rendelkezésből nem lehet arra következtetni, hogy a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék összeállítása során olyan gazdálkodási megközelítést kellene alkalmazni, amely magában foglalja azt a követelményt, hogy értékelni kell a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák állományvédelmi intézkedései által a halászati tevékenységekre és a gazdasági és társadalmi életre gyakorolt hatásokat. Éppen ellenkezőleg, az ilyen megközelítés összeegyeztethetetlen lenne a „végrehajtási jogi aktus” fogalmával, mivel az módosítaná vagy kiegészítené az alaprendeletnek a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelmére vonatkozó lényeges elemeit. A Bizottság ugyanis a végrehajtási rendelet elfogadása céljából ráruházott hatáskörök keretében nem végezhetett semmilyen mérlegelést a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelme és a közös halászati politika egyéb céljai között.
Továbbá, mivel a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék összeállításakor maguknak az ökoszisztémáknak a jellemzőit kellett alapul venni, figyelembe véve a fenékhalászati eszközök használatából általában eredő jelentős káros hatásokhoz kapcsolódó kockázatot, az a tény, hogy az ICES és a Bizottság nem elemezte a passzív halászeszközök káros hatásait, szintén nem minősül az arányosság elve megsértésének. Végül, mivel a halászathoz használt halászeszközök konkrét – aktív vagy passzív – típusának kérdése nem meghatározó e területek kijelölésénél, az ilyen elemzés hiányán alapuló hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó érvnek sem lehet helyt adni.
A veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területei konkrét meghatározásának módszertanát illetően a Törvényszék nem állapítja meg az alaprendelet vagy az arányosság elvének megsértését. A módszertan megválasztása ugyanis azon széles mérlegelési jogkörbe tartozik, amellyel a Bizottság az e területek jegyzékének összeállítására vonatkozó kritériumok alkalmazását illetően rendelkezik. A jelen esetben semmi nem teszi lehetővé azt a következtetést, hogy a Bizottság nyilvánvalóan túllépte volna mérlegelési mozgásterét azáltal, hogy az ICES által a szakvéleményeiben figyelembe vett módszert alkalmazta, vagy hogy nem a rendelkezésre álló legjobb tudományos és műszaki információkat használta volna fel.
Másodikként, a Törvényszék elutasítja a felperesek által felhozott jogellenességi kifogást. Egyrészt a felperesek az EUMSZ 291. cikk megsértésére hivatkoznak, mivel az alaprendelet 9. cikkének (6) bekezdése végrehajtási jogi aktusra utal e rendelet lényeges elemeinek kiegészítése érdekében. Másrészt, a rendelet 9. cikkének (9) bekezdésében előírt, a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területein való bármilyen fenékhalászati eszközzel történő halászatra vonatkozó megkülönböztetés nélküli tilalom sérti a közös halászati politika szabályait, az arányosság elvét és a meghozott döntések konkrét indokolására vonatkozó esetleges kötelezettséget.
Ami azt a kérdést illeti, hogy az alaprendelet 9. cikkének (6) bekezdése végrehajtási jogi aktusra utal‑e annak lényeges, vagy akár nem lényeges elemeinek kiegészítése érdekében, meg kell állapítani, hogy az e rendelkezésben említett végrehajtási jogi aktusok a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeinek pontos meghatározására, és így az e cikk alapján elfogadott, a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák védelmi rendszerének ratione loci konkretizálására korlátozódnak. E tekintetben a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák meghatározásának és azonosítási kritériumainak lényeges elemei, a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémát jelző indikátorok és az ezen ökoszisztémák jegyzékének összeállítására vonatkozó eljárás már az alaprendelet 9. cikkéből is kitűnnek.
Következésképpen a Bizottság a jegyzéket a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák kellően egyértelmű és pontos tárgyi kritériumai alkalmazásával és az alaprendeletben szintén meghatározott eljárás alapján állította össze, ugyanakkor rendelkezett bizonyos mérlegelési jogkörrel is, különösen a jogalkotó által előírt kritériumok alkalmazására vonatkozó pontos módszertan meghatározása során. Ezenkívül a Bizottság egyértelműen a végrehajtási, nem pedig a halászati politika irányítására vonatkozó jogkörében járt el. Ebben az összefüggésben a Bizottság figyelembe vehette az alkalmazott halászati műveletekkel kapcsolatos tényezőket annak értékelése érdekében, hogy mennyiben valószínű a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák (folyamatos) jelenléte.
Ami az alaprendelet 9. cikkének (9) bekezdésével bevezetett megkülönböztetés nélküli tilalmat illeti, amely nem veszi figyelembe többek között annak gazdasági és társadalmi hatását, az 1380/2013 rendeletből az következik, hogy a halászati tevékenységek környezetvédelmi szempontból hosszú távú fenntarthatósága azt jelenti, hogy a halászati gazdálkodásban az elővigyázatossági megközelítést és az ökoszisztéma‑alapú megközelítést alkalmazva a lehető legkisebbre kell csökkenteni e tevékenységek tengeri ökoszisztémára gyakorolt hatását.
Márpedig a szóban forgó érdekek mérlegelése keretében, amely szorosan hozzátartozik a tengerek biológiai erőforrásai állományvédelmi intézkedéseinek elfogadásához, a jogalkotó széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik. Ennek megfelelően a Törvényszék kimondta, hogy a bírósági felülvizsgálat annak a kérdésnek a vizsgálatára korlátozódik, hogy a közösségi jogalkotó az érintett intézkedés meghozatala során nyilvánvaló hibát követett‑e el, visszaélt‑e hatáskörével, vagy nem lépte‑e nyilvánvalóan túl mérlegelési jogkörének kereteit. A jogalkotó nem köteles a tengeri környezet védelméhez fűződő érdeket a halászati tevékenységet folytató személyek érdekeivel és e tevékenységek társadalmi‑gazdasági szempontjaival szemben konkrétan és indokoltan mérlegelni. A technikai intézkedések kontextusában ugyanis a jogi aktus kibocsátója nem köteles külön indokolni választását, ha a vitatott jogi aktusból kitűnik a követett cél lényege, mint a jelen ügyben is.
A Törvényszék szerint nem került bizonyításra, hogy a jogalkotó nyilvánvalóan túllépte volna mérlegelési jogkörének határait. A felperesek különösen nem terjesztettek elő kellően pontos és meggyőző bizonyítékokat, amelyek megalapozhatnák, hogy a passzív halászeszközöknek nincsenek káros hatásaik a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémákra, és így ökoszisztéma‑alapú és elővigyázatossági megközelítésben kizárható volna az a tudományos szakirodalom által alátámasztott kockázat, amelyet e halászeszközök jelentenek a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémákra, különösen ismételt telepítésük és kiemelésük során.
A fentiekre tekintettel az uniós jogalkotó az e területen fennálló széles mérlegelési jogkörét gyakorolva a várható kedvezőtlen társadalmi‑gazdasági hatások ellenére is szükségesnek tekinthette a fenékhalászat általános tilalmát a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területein, a fenékhalászati eszközökkel folytatott halászat káros hatásainak elkerülése érdekében.
(
1
)	A meglévő mélytengeri halászati területek meghatározásáról és a veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák ismert vagy valószínű előfordulási területeire vonatkozó jegyzék összeállításáról szóló, 2022. szeptember 15‑i (EU) 2022/1614 bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2022. L 242., 1. o.).
(
2
)	A mélytengeri állományoknak az Atlanti‑óceán északkeleti részén történő halászatára vonatkozó egyedi feltételek és az Atlanti‑óceán északkeleti részének nemzetközi vizein folytatott halászatra vonatkozó rendelkezések megállapításáról, valamint a 2347/2002/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. december 14‑i (EU) 2016/2336 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 354., 1. o.).
(
3
)	A közös halászati politikáról, az 1954/2003/EK és az 1224/2009/EK tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 2371/2002/EK és a 639/2004/EK tanácsi rendelet és a 2004/585/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11‑i 1380/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 354., 22. o.).
(
4
)	A veszélyeztetett nyílt tengeri ökoszisztémáknak a fenékhalászati eszközök káros hatásával szembeni védelméről szóló, 2008. július 15‑i 734/2008/EK tanácsi rendelet (HL 2008. L 201., 8. o.) és különösen annak a „veszélyeztetett tengeri ökoszisztémák”, a „jelentős káros hatások” és a „fenékhalászati eszközök” fogalmára vonatkozó 2. cikkének b)–d) pontja.