62016CC0494
GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2017 m. spalio 26 d. (
1
)
Byla C‑494/16
Giuseppa Santoro
prieš
Comune di Valderice,
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(Tribunale civile di Trapani (Trapanio civilinių bylų teismas, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Socialinė politika – Darbas pagal terminuotą darbo sutartį – Su viešojo sektoriaus darbdaviu sudarytos sutartys – Priemonės, kurioms siekiama nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas sutartis – Lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai“
I. Įvadas
1.
Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 1999 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvos 1999/70/EB dėl Europos profesinių sąjungų konfederacijos (ETUC), Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjungos (UNICE) ir Europos įmonių, kuriose dalyvauja valstybė, centro (CEEP) bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis bei 1999 m. kovo 18 d. sudaryto Bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis (toliau – Bendrasis susitarimas), pateikiamo šios direktyvos priede, išaiškinimo (
2
). Su juo susiję keli Italijos teismų pateikti prašymai priimti prejudicinį sprendimą dėl draudimo viešajame sektoriuje pakeisti terminuotas sutartis viena neterminuota sutartimi, kai darbdavys piktnaudžiauja paeiliui sudarydamas terminuotas sutartis, suderinamumo su Sąjungos teise (
3
).
2.
Vis dėlto, kitaip nei ankstesnių prašymų atvejais, šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia klausimą dėl priemonių, kurias reikia priimti siekiant nubausti už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas sutartis, o tai leis Teisingumo Teismui išplėtoti savo jurisprudenciją, susijusią su Direktyva 1999/70 ir Bendruoju susitarimu.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
3.
Pagal Direktyvos 1999/70 1 straipsnį ja siekiama „įgyvendinti Bendrąjį susitarimą <…>, sudarytą <…> tarp bendrųjų skirtingų pramonės šakų organizacijų (ETUC, UNICE ir CEEP)“.
4.
Šios direktyvos 2 straipsnio pirmoje pastraipoje nustatyta:
„Valstybės narės įstatymais ir kitais teisės aktais įtvirtina nuostatas, būtinas, kad šios direktyvos būtų pradėta laikytis [ir] privalo imtis visų būtinų priemonių, leidžiančių joms visuomet garantuoti, kad bus pasiekti šioje direktyvoje nustatyti rezultatai <…>.“
5.
Bendrojo susitarimo 5 punkte „Piktnaudžiavimo prevencijos priemonės“ nurodyta:
„1.
Kad būtų neleidžiama piktnaudžiauti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius tais atvejais, kai nėra lygiaverčių teisinių priemonių, neleidžiančių piktnaudžiauti, valstybės narės, pasitarusios su socialiniais partneriais pagal nacionalinę teisę, kolektyvines sutartis ar praktiką, ir (arba) socialiniai partneriai, atsižvelgdami į konkrečių sektorių ir (arba) darbuotojų kategorijų reikmes, nustato vieną ar kelias iš toliau nurodytų priemonių:
a)
objektyvias priežastis, pateisinančias tokių sutarčių ar [darbo] santykių atnaujinimą;
b)
maksimalią bendrą paeiliui sudaromų terminuotų darbo sutarčių ar nustatomų [terminuotų] darbo santykių trukmę;
c)
tokių sutarčių ar [darbo] santykių atnaujinimo skaičių.
2.
Valstybės narės, pasitarusios su socialiniais partneriais, ir (arba) socialiniai partneriai tam tikrais atvejais nustato[,] kokiomis sąlygomis terminuotos darbo sutartys ar [terminuoti darbo] santykiai:
a)
laikomi „sudaromais [sudaromomis] ar nustatomais paeiliui“;
b)
laikomi neterminuotomis sutartimis ar [neterminuotais] santykiais.“
B. Italijos teisė
6.
Direktyva 1999/70 į Italijos teisę perkelta Decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (2001 m. rugsėjo 6 d. Įstatyminis dekretas Nr. 368 dėl Direktyvos 1999/70 perkėlimo) (GURI, Nr. 235, 2001 m. spalio 9 d.). Pagrindinės bylos aplinkybių susiklostymo metu taikytinos redakcijos Įstatyminio dekreto Nr. 368 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Jei darbo santykiai tęsiasi praėjus trisdešimčiai dienų, kai darbo sutartis sudaryta trumpesniam nei šešių mėnesių terminui, arba praėjus visam laikotarpiui, nurodytam 4bis dalyje, o kitais atvejais – praėjus penkiasdešimčiai dienų, laikoma, kad pasibaigus šiems terminams darbo sutartis yra neterminuota.“
7.
Šio įstatyminio dekreto 5 straipsnio 4bis dalyje įtvirtinta:
„Nepažeidžiant pirmesnėse dalyse nustatytos paeiliui sudaromoms sutartims taikomos tvarkos, kai paeiliui sudarant terminuotas sutartis lygiavertėms pareigoms vykdyti to paties darbdavio ir to paties darbuotojo darbo santykių bendra trukmė viršija 36 mėnesius, įskaitant pratęsimus ir atnaujinimus, neatsižvelgiant į pertraukas tarp sutarčių galiojimo laikotarpių, darbo santykiai laikomi neterminuotais, kaip jie suprantami pagal 2 dalį <…>“
8.
2001 m. kovo 30 d.Decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Įstatyminis dekretas Nr. 165 dėl bendrųjų darbo organizavimo viešojo administravimo institucijose taisyklių) (GURI, Nr. 106, 2001 m. gegužės 9 d., paprastasis priedas) 36 straipsnyje nurodyta:
„1.   Savo kasdieniams poreikiams tenkinti viešojo administravimo institucijos gali išimtinai įdarbinti darbuotojus, su jais sudarydamos neterminuotas sutartis <…>
2.   Vien laikiniems ir išimtiniams poreikiams tenkinti viešojo administravimo institucijos gali taikyti Civiliniame kodekse ir įstatymuose, susijusiuose su darbo santykiais įmonėse, numatytas lanksčias sutartines darbuotojų įdarbinimo ir darbo formas, laikydamosi galiojančios įdarbinimo tvarkos.
<…>
5.   Bet kuriuo atveju viešojo administravimo institucijos padarytas imperatyvių nuostatų dėl darbuotojų įdarbinimo ar darbo pažeidimas negali lemti neterminuotos darbo sutarties sudarymo su šia institucija, jei taikomos jose numatytos atsakomybė ir sankcijos. Suinteresuotas darbuotojas turi teisę į žalos, atsiradusios dėl pažeidžiant imperatyvias nuostatas atlikto darbo, atlyginimą <…>“
9.
2010 m. lapkričio 4 d.Legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Įstatymas Nr. 183 dėl vyriausybės įgaliojimų sunkaus ir varginančio darbo, įstaigų reorganizavimo, atostogų, buvimo darbe ir pateisinamo neatvykimo į darbą, socialinės apsaugos priemonių, įdarbinimo paslaugų, užimtumo skatinimo paslaugų, mokymo, moterų įdarbinimo, kovos su nelegaliu darbu priemonių, įdarbinimo viešajame sektoriuje ir darbo ginčų srityse) (GURI, Nr. 262, 2010 m. lapkričio 9 d. paprastasis priedas) 32 straipsnio 5 dalyje nustatyta:
„Terminuotos darbo sutarties pakeitimo neterminuota atveju teismas įpareigoja darbdavį sumokėti darbuotojui bendrą kompensaciją už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojamą pagal paskutinį faktiškai sumokėtą darbo užmokestį, taikydamas 1966 m. liepos 15 d. Įstatymo Nr. 604 8 straipsnyje nustatytus kriterijus.“
III. Faktinės bylos aplinkybės
10.
Nuo 1996 m. iki 2002 m. Guiseppa Santoro vykdė profesinę veiklą kaip socialinė darbuotoja Valderičės (Italija) savivaldybėje. Vėliau ji buvo įdarbinta šioje savivaldybėje pagal suderinto ir tęstinio bendradarbiavimo sutartį iki 2010 m. pabaigos. 2010 m. spalio 4 d. G. Santoro su šia savivaldybe sudarė darbo ne visą darbo dieną sutartį, galiojusią iki 2012 m. gruodžio 31 dienos. Ši sutartis buvo tris kartus pratęsta ir baigė galioti 2016 m. gruodžio 31 d., taigi iš viso galiojo ilgiau kaip 5 metus.
11.
Būdama tos nuomonės, kad šios paeiliui sudarytos terminuotos darbo sutartys neteisėtos, G. Santoro kreipėsi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą, pirmiausia prašydama nurodyti pakeisti minėtas sutartis neterminuota sutartimi nuo tos dienos, kai pasibaigė 36 mėnesių darbo laikotarpis, ir, papildomai – nurodyti atlyginti patirtą žalą.
12.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo atžvilgiu pažymi, kad pagal Įstatyminio dekreto Nr. 165 36 straipsnio 5 dalį viešojo administravimo institucijos padarytas draudimo paeiliui sudaryti terminuotas darbo sutartis pažeidimas negali lemti minėtos darbo sutarties pakeitimo neterminuota sutartimi. Taigi G. Santoro, kaip viešojo sektoriaus darbuotoja, gali tik reikalauti, kad būtų atlyginta patirta žala, pagal Įstatymo Nr. 183 32 straipsnio 5 dalį sumokant vien bendrą kompensaciją už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojamą pagal paskutinį faktiškai sumokėtą darbo užmokestį, nors privataus sektoriaus darbuotojai turi teisę į šią kompensaciją ir į tai, kad jų terminuotos sutartys būtų pakeistos viena neterminuota sutartimi.
13.
Vis dėlto Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas, Italija) jungtinė kolegija 2016 m. kovo 15 d. Sprendime Nr. 5072/2016 nusprendė, kad, jei viešojo administravimo institucija piktnaudžiauja paeiliui sudarydama terminuotas sutartis ir taip pažeidžia Įstatyminio dekreto Nr. 165 36 straipsnio 1 dalyje nustatytą draudimą, nukentėjęs darbuotojas turi teisę ne tik į minėtą kompensaciją, bet ir į žalos atlyginimą, susijusį su „galimybės praradimu“, kuris gali būti sumokėtas, jei nustatoma, kad darbuotojas prarado galimybę turėti pastovų darbą.
14.
Šis sprendimas buvo priimtas vykstant procesui, per kurį pirmosios instancijos teismas kreipėsi į Teisingumo Teismą su klausimu, ar tai, kad su viešojo administravimo institucija paeiliui sudarytos terminuotos darbo sutartys negali būti pakeistos viena neterminuota darbo sutartimi, yra suderinama su Sąjungos teise. Sprendime Marrosu ir Sardino (
4
) Teisingumo Teismas atsakė, kad tokios pakeitimo galimybės nebuvimas nėra nesuderinamas su Bendrojo susitarimo, pridėto prie Direktyvos 1999/70, nuostatomis, su sąlyga, kad nacionalinės teisės sistemoje numatyta „kita veiksminga priemonė, skirta išvengti viešojo sektoriaus darbdavio piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir, esant reikalui, už tai nubausti“.
15.
Priėmus šį sprendimą pirmosios instancijos teismas nurodė, kad nukentėjusiems darbuotojams turi būti sumokėta ne tik kompensacija, atitinkanti bent 5 mėnesių darbo užmokestį, bet ir „su grąžinimu į darbą susijusi kompensacija“ už 15 mėnesių, apskaičiuojama pagal paskutinį faktiškai sumokėtą darbo užmokestį. Šią priemonę apeliacinis teismas patvirtino, o Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) Sprendimu Nr. 5072/2016 pripažino „netinkama“.
IV. Procesas ir prejudiciniai klausimai
16.
Šiomis aplinkybėmis Tribunale civile di Trapani (Trapanio civilinių bylų teismas, Italija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar kompensacijos už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojamos pagal paskutinį faktiškai sumokėtą darbo užmokestį (Įstatymo Nr. 183 32 straipsnio 5 dalis), skyrimas viešojo sektoriaus darbuotojui, kuris nukentėjo nuo piktnaudžiavimo paeiliui pratęsiant terminuotas darbo sutartis ir kuris turi teisę gauti visą kompensaciją tik tuo atveju, jeigu įrodo, kad prarado kitas darbo galimybes arba kad, jei būtų dalyvavęs bendrajame konkurse, būtų jį laimėjęs, yra lygiavertė ir veiksminga priemonė, kaip ji suprantama pagal 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517) ir 2014 m. lapkričio 26 d. Sprendimą Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401)?
2.
Ar (pirmiausia) Teisingumo Teismo 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendime Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517) ir 2014 m. lapkričio 26 d. Sprendime Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401) nurodytą lygiavertiškumo principą reikia aiškinti taip, kad jei valstybė narė nusprendžia, jog viešajame sektoriuje darbo santykių pobūdis nekeičiamas (nors jis keičiamas privačiame sektoriuje), darbuotojui vis tiek privalo būti numatytos tokios pačios privilegijos, prireikus – kompensacija, kuri turi būti lygiavertė neterminuotai darbo sutarčiai?“
17.
Rašytines pastabas pateikė G. Santoro, Valderičės savivaldybė, Italijos vyriausybė ir Europos Komisija; jos taip pat buvo išklausytos per 2017 m. liepos 13 d. įvykusį posėdį.
V. Analizė
A. Dėl priimtinumo
18.
Italijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose teigia, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas netinkamai išdėstė faktines aplinkybes, todėl prejudiciniai klausimai yra nepriimtini. Šios vyriausybės teigimu, prašyme priimti prejudicinį sprendimą nepatikslintas nei viešosios veiklos sektorius, kuriame ieškovė pagrindinėje byloje dirbo pagal įvairių formų sutartis, nei pareigos, į kurias ji buvo paskirta, o žinoti šias aplinkybes būtina, norint suprasti, ar aptariami ginčijami darbo sutarties pratęsimai pateisinami „objektyviomis priežastimis“, kaip tai suprantama pagal Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 papunkčio a dalį.
19.
Man kyla klausimas, ar Italijos vyriausybė tik išreiškia abejones dėl prejudicinių klausimų priimtinumo, ar šiuo atžvilgiu pateikia formalų prieštaravimą. Nepaisant šio dviprasmiškumo, Italijos vyriausybės argumentams negalima pritarti.
20.
Visų pirma primintina, kad sprendimas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą yra proceso Teisingumo Teisme pagrindas, todėl būtina, kad nacionalinis teismas tame sprendime aiškiai išdėstytų, be kita ko, faktines ir teisines pagrindinės bylos aplinkybes (
5
).
21.
Be to, Teisingumo Teismas, nagrinėdamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą, neprivalo aiškinti nacionalinės teisės nuostatų ir nuspręsti dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikto jų aiškinimo teisingumo. Iš tikrųjų laikydamasis Sąjungos teismų ir nacionalinių teismų kompetencijos atskyrimo taisyklių Teisingumo Teismas turi atsižvelgti į faktinį ir teisinį sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą suformuluotų prejudicinių klausimų kontekstą (
6
).
22.
Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, jog G. Santoro pavaldumo santykiai buvo nustatyti pagal terminuotą sutartį laikotarpiu, kuris viršijo Direktyvoje 1999/70 nurodytą 36 mėnesių laikotarpį. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pats teigia, kad prejudiciniai klausimai susiję ne su darbo sutarčių, kurias ilgesniam laikotarpiui nei leidžiama pratęsė viešojo administravimo institucijos, teisėtumo vertinimu, o vien su konkrečiu nustatymu, kokią „atgrasomąją“ priemonę reikia taikyti tuo atveju, jei viešajame sektoriuje piktnaudžiaujama paeiliui nustatant terminuotus darbo santykius.
23.
Taigi atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pozicija dėl Valderičės savivaldybės piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas sutartis konstatavimo yra vienareikšmiška, todėl jo prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs vien su priemonėmis, kuriomis siekiama nubausti už tokį piktnaudžiavimą.
24.
Manau, kad atsižvelgdamas į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytas faktines aplinkybes Teisingumo Teismas gali nuspręsti dėl prejudicinių klausimų ir esu tos nuomonės, kad šiuos klausimus reikia laikyti priimtinais.
B. Dėl esmės
1.
Pirminės pastabos
25.
Iš Bendrojo susitarimo 1 punkto matyti, kad šiuo susitarimu siekiama sukurti bendruosius pagrindus, kurie neleistų piktnaudžiauti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius. Valstybės narės, vykdydamos joms tenkančią užduotį, pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą privalo nustatyti priemones, kuriomis siekiama užkirsti kelią piktnaudžiavimui paeiliui sudarant terminuotas sutartis.
26.
Jei vis dėlto taip piktnaudžiaujama, turi būti galima taikyti priemones, leidžiančias už tai nubausti. Viena iš tokių priemonių, susijusi su terminuotos sutarties pakeitimu neterminuota sutartimi, yra aiškiai nustatyta Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 papunkčio b dalyje.
27.
Taigi nacionalinės teises akte, priimtame siekiant užtikrinti Direktyvoje 1999/70 ir Bendrajame susitarime nurodytus rezultatus, gali būti nustatytos dviejų rūšių priemonės: piktnaudžiavimo prevencijos priemonės, numatytos Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 papunktyje, ir sankcijos už piktnaudžiavimą, numatytos pirmiausia to susitarimo 5 punkto 2 papunkčio b dalyje (
7
).
28.
Vis dėlto pagal suformuotą jurisprudenciją Bendrąjį susitarimą reikia aiškinti taip, kad jis iš esmės nedraudžia nacionalinės teisės aktų, kuriuose viešojo sektoriaus darbdavio piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba nustatant terminuotus darbo santykius atveju nenustatyta, kad jie pakeičiami neterminuotomis darbo sutartimis arba neterminuotais darbo santykiais, kaip numatyta Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 papunktyje, nors toks pakeitimas numatytas sudarius darbo sutartis su privataus sektoriaus darbdaviu arba nustačius su juo darbo santykius, jei šiuose teisės aktuose numatyta kita veiksminga priemonė, siekiant išvengti viešojo sektoriaus piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ir prireikus už tai nubausti (
8
).
2.
Dėl prejudicinių klausimų
a)
Dėl sankcijų lygiavertiškumo
1) Prejudicinių klausimų dalykas, kiek tai susiję su lygiavertiškumo principu, šalių pozicijos ir pirminės pastabos
29.
Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) sprendime Nr. 5072/2016 nurodytos žalos atlyginimo priemonės yra lygiavertės ir veiksmingos. Šiuo atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi sprendimuose Marrosu ir Sardino (
9
) bei Mascolo ir kt. (
10
) vartojamomis formuluotėmis ir prilygina šiuos du reikalavimus lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams. Antrajame prejudiciniame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi lygiavertiškumo principu ir prašo Teisingumo Teismo nuspręsti dėl žalos, patirtos dėl prarastos galimybės, atlyginimo viešojo sektoriaus darbuotojui tuo atveju, jei, kitaip nei numatyta privačiame sektoriuje, valstybė narė nusprendžia, kad jo darbo santykiai nėra keičiami, apimties. Taigi atsižvelgiant į lygiavertiškumo principą abu šie klausimai, mano manymu, gali būti nagrinėjami kartu.
30.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, tai, ar laikomasi lygiavertiškumo principo, turi būti vertinama atsižvelgiant į privataus sektoriaus darbdavių padėtį. Remdamasis šia prielaida prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepritaria Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas), nusprendusiam, kad kompensacija už galimybės praradimą turi atitikti faktiškai patirtos žalos atlyginimą, pagal nacionalinės teisės sistemą taikomą civilinėse bylose. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat pažymi, kad kompensacija gali būti tik lygiavertė neterminuotai darbo sutarčiai.
31.
Komisija ginčija šią prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prielaidą. Ji mano, kad prašyme priimti prejudicinį sprendimą minimų priemonių suderinamumas su lygiavertiškumo principu turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į tai, kas dėl panašių atvejų, susijusių su tokia pačia viešojo administravimo institucijų darbuotojų kategorija, yra numatyta nacionalinėje teisėje.
32.
Visų pirma primintina, kad lygiavertiškumo principas grindžiamas mintimi, jog asmenų, kurie naudojasi Sąjungos teisės sistemos suteiktomis teisėmis, padėtis neturi būti mažiau palanki, palyginti su asmenimis, kurie naudojasi vien pagal nacionalinę teisę turimomis teisėmis. Tačiau priemonėmis, nacionalinės teisės aktų leidėjo priimtomis vykdant pagal Direktyvą 1999/70 tenkančius įsipareigojimus, kuriomis siekiama nubausti privataus sektoriaus darbdavius už piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas sutartis, taip pat įgyvendinama Sąjungos teisė, net jei pagal nacionalinę teisę numatytos kitos priemonės, taikytinos viešajame sektoriuje. Todėl šių dviejų rūšių priemonių taikymo tvarka negali būti lyginama atsižvelgiant į lygiavertiškumo principą, nes jos susijusios vien su naudojimusi pagal Sąjungos teisės sistemą suteikiamomis teisėmis.
33.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pažymėtina, kad, kiek tai susiję su lygiavertiškumo principu, jei valstybė narė vien viešajame sektoriuje nustato žalos atlyginimo priemones, kaip sankcijas, kaip tai suprantama pagal Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 papunktį, ir nenumato darbo santykių pakeitimo, kuris numatytas privačiame sektoriuje, šios dvi situacijos negali būti lyginamos siekiant nustatyti, ar laikomasi šio principo, nes abiem atvejais kalbama apie naudojimąsi pagal Sąjungos teisės sistemą suteikiamomis teisėmis.
2) Bendrasis vienodo požiūrio ir nediskriminavimo principas
34.
Taip pat gali kilti klausimas, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejonės dėl viešajame ir privačiame sektoriuose numatytų priemonių lygiavertiškumo nėra iš esmės pagrįstos bendruoju vienodo požiūrio ir nediskriminavimo principu, pagal kurį reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos – vienodai, nebent toks vertinimas būtų objektyviai pagrįstas.
35.
Šiuo atžvilgiu, kaip ir Komisija, pažymiu, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog pagal Bendrojo susitarimo 5 punktą iš esmės nedraudžiama, kad valstybė narė skirtingai vertintų piktnaudžiavimą paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis arba paeiliui nustatant terminuotus darbo santykius, atsižvelgdama į sektorių ar kategoriją, prie kurios priskiriami atitinkami darbuotojai, jei pagal atitinkamos valstybės narės teisės sistemą dėl šio sektoriaus arba prie šios kategorijos priskiriamų darbuotojų numatyta kita veiksminga priemonė, siekiant išvengti piktnaudžiavimo ir už jį nubausti (
11
).
36.
Tai reiškia, kad taikant Direktyvą 1999/70 su darbuotojais, priskiriamais prie skirtingų kategorijų, susijusios priemonės gali būti skirtingos ir šiomis aplinkybėmis klausimo dėl lygybės plačiąja prasme bent jau tiesiogiai nekyla. Būtent sankcijų veiksmingumas užtikrina tai, kad minėti darbuotojai nėra vertinami pažeidžiant Sąjungos teisę.
3) Panašių situacijų paieška nacionalinėje teisėje
37.
Neatsižvelgiant į šiuos patikslinimus, mano nuomone, naudinga tęsti analizę, susijusią su lygiavertiškumo principu, nes manau, kad ypač ieškant tinkamų palyginimų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui gali kilti abejonių, kai jis remiasi šiuo principu.
38.
Pagal suformuotą jurisprudenciją, siekdamas nustatyti tinkamus palyginimus, nacionalinis teismas, kuris vienintelis tiesiogiai susipažinęs su ieškinių pareiškimo procesinėmis taisyklėmis darbo teisės srityje, turi patikrinti tariamai panašių ieškinių, pareikštų pagal nacionalinę teisę, dalyką, pagrindą ir esminius požymius (
12
). Taigi atsižvelgdamas į vertinimą, kurį turi atlikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Teisingumo Teismas gali jam pateikti tam tikrų gairių, susijusių su Sąjungos teisės aiškinimu.
39.
Pavyzdžiui, Sprendime Transportes Urbanos y Servicios Generales (
13
) Teisingumo Teismas nusprendė, kad ieškinys dėl valstybės atsakomybės, grindžiamas nacionalinės Konstitucijos pažeidimu, ir ieškinys dėl valstybės atsakomybės, grindžiamas Sąjungos teisės pažeidimu, gali būti laikomi panašiais. Konkrečiau kalbant, Teisingumo Teismas buvo tos nuomonės, kad atitinkamų ieškinių dalykas yra toks pats – žalos, kurią asmuo patyrė dėl valstybės veikimo ar neveikimo, atlyginimas (
14
), o reikalavimas būti išnaudojus visas teisių gynimo priemones laikytinas jų esminiu požymiu (
15
). Be to, generalinio advokato M. Poiares Maduro teigimu, toks pats buvo atitinkamų ieškinių pagrindas – žalingų veiksmų neteisėtumas (
16
).
40.
Be to, Sprendime Pontin (
17
) pažymėjęs, kad galutinius patikrinimus turi atlikti nacionalinis teismas, vykdydamas pareigą pateikti su Sąjungos teisės aiškinimu susijusių gairių Teisingumo Teismas nurodė ieškinio dėl pripažinimo negaliojančiu ir nėščios darbuotojos, nėštumo laikotarpiu atleistos iš darbo, grąžinimo į darbą, grindžiamo Sąjungos teise, pareiškimo procesinių taisyklių galimą palyginimą su procesinėmis taisyklėmis, susijusiomis, pirma, su ieškiniu dėl žalos atlyginimo, kurį gali pareikšti bet kuris kitas atleistas iš darbo darbuotojas, ir, antra, su ieškiniu dėl pripažinimo negaliojančiu ir grąžinimo į darbą atleidimo iš jo dėl santuokos atveju. Be to, Sprendime Bulicke (
18
) Teisingumo Teismas pasiūlė nuostatą, susijusią su naikinamuoju terminu, nustatytu ieškiniams dėl žalos, patirtos pažeidus draudimą diskriminuoti dėl amžiaus, atlyginimo pareikšti, palyginti su nuostatomis, susijusiomis su apsauga nuo atleidimo iš darbo ir terminuotos darbo sutarties pripažinimo negaliojančia.
41.
Tiesa, šiuose dviejuose sprendimuose pateiktos aiškinimo gairės ne tokios vienareikšmės kaip pateiktosios Sprendime Transportes Urbanos y Servicios Generales (
19
), juo labiau dėl to, kad jos nėra išsamaus pobūdžio, nes Teisingumo Teismas neturi pakeisti nacionalinio teismo ir nustatyti, ar laikytasi lygiavertiškumo principo. Mano nuomone, sprendimuose Pontin (
20
) ir Bulicke (
21
) nurodytas atitinkamų ieškinių panašumas nebuvo grindžiamas jų dalyko panašumu siaurąja prasme. Iš tikrųjų vieni ieškiniai buvo susiję su patirtos žalos atlyginimu, o kiti – su darbuotojo grąžinimu į darbą. Tačiau šie du sprendimai patvirtina, kad dalyko, pagrindo ir esminių požymių panašumo pakanka, kad ieškinius būtų galima laikyti panašiais lygiavertiškumo principo atžvilgiu.
42.
Komisija savo rašytinėse pastabose teigė, kad lygiavertiškumo principo atžvilgiu Italijos teisėje numatytų žalos atlyginimo priemonių dalykas yra dėl viešojo sektoriaus darbdavio piktnaudžiavimo patirtos žalos atlyginimas. Tačiau, mano nuomone, panašių situacijų paieška neturi apsiriboti situacijomis, susijusiomis su tokia pačia viešojo administravimo institucijų darbuotojų kategorija.
43.
Tiesa, Sprendime Edis (
22
) savo patikslinimus, susijusius su lygiavertiškumo principu, Teisingumo Teismas grindė nacionalinės teisės aktais dėl senaties termino, taikomo Bendrijos teise grindžiamiems ieškiniams dėl mokesčių ir rinkliavų grąžinimo, remdamasis ne palankesne tvarka, susijusia su ieškiniais tarp privačių asmenų dėl nepagrįstai sumokėtų sumų grąžinimo, kuriuos taip pat nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, o tvarka, taikoma ginčijant mokesčius ir kitas rinkliavas. Tačiau Teisingumo Teismo pozicija nebuvo pagrįsta mintimi, kad ši palankesnė tvarka neatitinka panašumo kriterijaus, kaip tai suprantama pagal lygiavertiškumo principą. Priešingai, Teisingumo Teismas pagrindė pasirinkimą nurodydamas, jog šio principo negalima aiškinti taip, kad pagal jį valstybė narė privalo visiems ieškiniams, grindžiamiems pagal Sąjungos teisę suteikiamomis teisėmis, taikyti nacionalinės teisės sistemoje nustatytą palankiausią tvarką (
23
).
44.
Taigi, kai kalbama apie lygiavertiškumo principą, ieškomas panašumas yra pagrįstas ne šalių, galinčių pasinaudoti atitinkamomis priemonėmis, tapatumu, o šių priemonių dalyko, pagrindo ir esminių požymių panašumu. Atsižvelgiant būtent į šiuos argumentus ir reikia patikrinti, ar įrodinėjimo pareiga siekiant dėl prarastos galimybės patirtos žalos atlyginimo, šio atlyginimo dydis ir nustatyto dydžio kompensacija reiškia mažiau palankią tvarką nei ta, kuri dėl panašių situacijų nustatyta nacionalinėje teisėje, todėl negali būti suderinama su Sąjungos teise (
24
).
45.
Pagal Sprendimą Palmisani (
25
) tuo atveju, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visiškai negali tinkamai palyginti ginčijamo skundo sąlygų su nacionalinėje teisėje nustatytomis sąlygomis, susijusiomis su panašiais skundais, reikia daryti išvadą, kad pagal Sąjungos teisę atitinkami nacionalinės teisės aktai nedraudžiami, tik būtina patikrinti, ar nepažeistas veiksmingumo principas. Mano manymu, šį požiūrį Teisingumo Teismas bent jau netiesiogiai patvirtino Sprendime Impact (
26
), susijusiame su Direktyva 1999/70 ir Bendruoju susitarimu (
27
). Toje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas uždavė klausimus, susijusius su lygiavertiškumo ir veiksmingumo principais. Generalinė advokatė J. Kokott, kaip ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nurodė atitinkamas problemas atsižvelgdama į šiuos du principus (
28
), ir būdama tos nuomonės, kad nagrinėjamu atveju nacionalinės teisės aktų leidėjas šiuos principus pažeidė (
29
). Tačiau Teisingumo Teismas savo sprendime aptarė tik veiksmingumo principo pažeidimą (
30
).
46.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, su sąlyga, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atlikti galutinius patikrinimus, esu tos nuomonės, jog iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nematyti, kad buvo pažeistas lygiavertiškumo principas, pirmiausia dėl to, kad šis teismas nenurodė nacionalinėje teisėje numatytų atvejų – išskyrus privataus sektoriaus darbuotojų atvejį, – kurie gali būti laikomi panašiais. Šiuo atžvilgiu pažymėtina, kad, atsižvelgiant į Italijos vyriausybės per posėdį pateiktus patikslinimus, kompensacija už galimybės praradimą, kuriai taikomos tokios pačios įrodymo sąlygos, yra įprasta nacionalinėje teisėje. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad faktiškai patirtos žalos atlyginimas taip pat taikomas pagal nacionalinės teisės sistemą civilinės teisės srityje. Komisija savo rašytinėse pastabose teigia, kad kompensacija, kurios dydis iš anksto nustatytas Italijos teisės aktuose, atrodo, taip pat yra įtvirtinta nacionalinėje teisėje, jei nustatyta, kad nėra įvykdytos atleidimo iš darbo dėl tinkamo pagrindo arba pateisinamos priežasties sąlygos. Tačiau tokiais atvejais mažiausia ir didžiausia kompensacijos didėja atsižvelgiant į darbo stažą, taigi į tai turi atsižvelgti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tikrindamas, ar laikytasi lygiavertiškumo principo, jei mano, kad kalbama apie ieškinį, panašų į aptariamą pagrindinėje byloje.
b)
Dėl sankcijų veiksmingumo
1) Pirmojo prejudicinio klausimo dalykas, atsižvelgiant į Direktyvos 1999/70 veiksmingumą ir veiksmingumo principą
47.
Kaip minėta šios išvados 29 punkte, pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, remdamasis sprendimuose Marrosu ir Sardino (
31
) bei Mascolo ir kt. (
32
) vartojamomis sąvokomis, taip pat siekia išsiaiškinti, ar Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) sprendime Nr. 5072/2016 nurodytomis žalos atlyginimo priemonėmis nėra pažeidžiamas veiksmingumo principas.
48.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo manymu, kitaip nei veiksmingumo principo atveju, galimybė įrodyti, jog prarasta galimybė gauti geresnį darbą, yra vien teorinė, todėl nustatyto dydžio kompensacija už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojama pagal darbo užmokestį, yra vienintelė darbuotojo, nukentėjusio nuo piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, apsaugos priemonė. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, tokia nustatyto dydžio kompensacija negali būti laikoma veiksminga atgrasymo priemone.
49.
Savo rašytinėse pastabose Komisija teigia, kad aptariamos kompensacijos priemonės gali būti suderinamos su veiksmingumo principu tik jei kompensacija nėra vien simbolinė, o reiškia tinkamą visos patirtos žalos atlyginimą.
50.
Pažymėtina, kad remdamasis sąvoka „lygiavertė ir veiksminga priemonė“, kaip tai suprantama pagal sprendimus Marrosu ir Sardino (
33
) bei Mascolo ir kt. (
34
), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atrodo, daro nuorodą atitinkamai į šių sprendimų 53 ir 79 punktus, kuriuose Teisingumo Teismas pažymi, kad „kai piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis, veiksmingas ir lygiavertes darbuotojų apsaugos garantijas nustatančią priemonę turi būti galima taikyti siekiant tinkamai nubausti už šį pažeidimą [piktnaudžiavimą] ir panaikinti Bendrijos teisės pažeidimo pasekmes“ (
35
).
51.
Ši formuluotė, kurią Teisingumo Teismas nuolat vartoja savo jurisprudencijoje, susijusioje su Bendruoju susitarimu, pagrįsta dviem prielaidomis. Pirma, Teisingumo Teismas visada pažymi, kad pagal Direktyvą 1999/70 nacionalinės valdžios institucijos turi nustatyti sankcijas, kurios turi būti ne tik proporcingos, bet ir pakankamai veiksmingos ir atgrasančios, kad užtikrintų visišką teisės normų, priimtų taikant Bendrąjį susitarimą, veiksmingumą. Antra, Teisingumo Teismas nurodo, kad, nesant atitinkamos srities Sąjungos teisės aktų, šių normų įgyvendinimo taisyklės, vadovaujantis valstybių narių procesinės autonomijos principu, turi būti nustatytos kiekvienos valstybės narės nacionalinės teisės sistemoje, taigi atitikti lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus (
36
).
52.
Būtų galima teigti, kad „veiksmingumo“ sąvoką Teisingumo Teismas vartoja skirtingomis dviejų rūšių aplinkybėmis, susijusiomis, pirma, su Sąjungos teisės veiksmingumu plačiąja prasme (naudingu poveikiu) ir, antra, su veiksmingumo principu, reiškiančiu ribas, kurias Sąjungos teisė nustato valstybių narių procesinei autonomijai. Matyti, kad visų pirma dėl Sąjungos teisės veiksmingumo (naudingo poveikio) valstybės narės turi priimti pakankamai veiksmingas ir atgrasančias priemones, siekdamos užtikrinti visišką teisės normų, priimtų taikant Bendrąjį susitarimą, veiksmingumą, o veiksmingumo principas tik užtikrina, kad dėl naudojimosi pagal Sąjungos teisės sistemą suteikiamomis teisėmis taisyklių netaptų praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga pasinaudoti šiomis teisėmis.
53.
Šis požiūris atitinka Sprendimą Angelidaki ir kt. (
37
), taip pat nutartis Vassilakis ir kt. (
38
) ir Koukou (
39
), kuriuose Teisingumo Teismas nurodė, kad valstybės narės turi priimti būtinas nuostatas, joms leidžiančias, pirma, bet kuriuo metu užtikrinti pagal Direktyvą 1999/70 siekiamus rezultatus ir, antra, numatyti, kad pagal Bendrąjį susitarimą priimtų teisės normų įgyvendinimo tvarka užtikrintų, jog garantuojama teisė į veiksmingą teisminę gynybą, be kita ko, laikantis veiksmingumo principo (
40
).
54.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejones dėl Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) nurodytų priemonių veiksmingumo galima aiškinti taip, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar įrodymas, kurį reikia pateikti siekiant dėl prarastos galimybės patirtos žalos atlyginimo, yra suderinamas su veiksmingumo principu ir, antra, ar atsižvelgiant į Direktyvos 1999/70 ir Bendrojo susitarimo veiksmingumą nedraudžiama išplėsti aptariamų žalos atlyginimo priemonių.
2) Ar pareiga įrodyti galimybės praradimą lemia sankcijos neveiksmingumą?
55.
Kalbant apie žalos, patirtos dėl prarastos galimybės atlyginimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo manymu, jis yra vien teorinio pobūdžio, nes teisiniu požiūriu darbuotojas negali, net remdamasis prezumpcijomis, įrodyti, kaip reikalaujama Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) sprendime Nr. 5072/2016, kad, jei viešojo administravimo institucija būtų surengusi konkursą, jis būtų jį laimėjęs arba kad dėl paeiliui sudaromų terminuotų darbo sutarčių jis prarado kitas darbo galimybes. Pagrindinę bylą nagrinėjantis teismas pažymi, kad priešingai nei matyti iš Sprendimo Nr. 5072/2016, prezumpcijos visai negali veiksmingai padėti nukentėjusiam darbuotojui, be to, administracija niekada nerengė jokio konkurso.
56.
Dėl pareigos įrodyti darbo galimybių praradimą, lėmusį prarastas pajamas, Teisingumo Teismas Nutartyje Papalia (
41
) pažymėjo, jog neatmestina galimybė, kad dėl šio reikalavimo darbuotojui gali tapti praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga pasinaudoti teisėmis, kurias jis turi pagal Sąjungos teisę; nacionalinis teismas šiuo atžvilgiu turi atlikti galutinius patikrinimus.
57.
Ši išvada taikytina ir pagrindinei bylai, todėl nacionalinis teismas šiuo atžvilgiu taip pat turi atlikti patikrinimus.
3) Ar prarastos galimybės kompensacijos apimtis lemia sankcijos neveiksmingumą?
58.
Dėl prarastos galimybės kompensacijos apimties prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad veiksmingų sankcijų nustatymas negali apsiriboti faktiškai patirtos žalos atlyginimu, kaip numatyta nacionalinėje civilinėje teisėje, o turi atitikti neterminuotos darbo sutarties vertę.
59.
Pagal nusistovėjusią jurisprudenciją, jei valstybė narė pasirenka bausti už Sąjungos teisės pažeidimą įpareigojant atlyginti žalą, šis atlyginimas turi būti veiksmingas ir turėti tinkamą atgrasomąjį poveikį, t. y. juo turi būti tinkamai atlyginama visa patirta žala (
42
). Tačiau šie reikalavimai nereiškia, kad dėl Sąjungos teisės pažeidimo nukentėjusiam asmeniui reikia priteisti baudinius nuostolius, viršijančius visos faktiškai patirtos žalos atlyginimą ir laikytinus sankcija (
43
).
60.
Remiantis tuo darytina išvada, jog pagal Direktyvą 1999/70 ir Bendrąjį susitarimą nereikalaujama, kad galimybės praradimo kompensacija viršytų darbuotojo, kuris nukentėjo dėl piktnaudžiavimo sudarant terminuotas darbo sutartis, faktiškai patirtą žalą.
4) Ar nustatyto dydžio kompensacija reiškia pakankamai veiksmingą ir atgrasančią sankciją?
61.
Dėl nustatyto dydžio kompensacijos už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojamos pagal paskutinį darbo užmokestį, numatytos Įstatymo Nr. 183 32 straipsnio 5 dalyje, pažymėtina, kad, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginiais, tuo atveju, jei terminuota darbo sutartis pakeičiama neterminuota privačiame sektoriuje, ši kompensacija tik pakeičia pajamas, kurios būtų gautos, „laukiant“, kol darbuotojas laimės bylą. O viešajame sektoriuje nustatyto dydžio kompensacija nepaisant jos vien antrinio jos pobūdžio, praktiškai tampa vienintele sankcija už piktnaudžiavimą, taigi ji negali būti laikoma veiksminga atgrasymo priemone.
62.
Kai piktnaudžiaujama paeiliui sudarant terminuotas sutartis, gali paaiškėti, kad pažeidimas daromas nuolat ir sistemingai daugelį metų (
44
). Jų pakeitimas viena neterminuota sutartimi leistų nubausti už šį piktnaudžiavimą ir ilgam panaikinti jo pasekmes neatsižvelgiant į tai, kada buvo pradėta piktnaudžiauti. Bet nagrinėjamu atveju tokios galimybės nėra ir Italijos teisėje numatytos žalos atlyginimo priemonės, atrodo, vienodai taikomos visais piktnaudžiavimo atvejais, visada atsižvelgiant į Įstatymo Nr. 183 32 straipsnio 5 dalyje nustatytus apribojimus.
63.
Vis dėlto pagal Sprendimą Asociația Accept (
45
)sankcijų griežtumas, kiek tai susiję su vienodu požiūriu užimtumo ir profesinėje srityje, turi atitikti pažeidimų, už kuriuos baudžiama, sunkumą, pirmiausia užtikrinant tikrą atgrasomąjį poveikį ir kartu laikantis bendrojo proporcingumo principo. Mano manymu, šie patikslinimai reikšmingi ne vien tuo atveju, kai klausimai susiję su darbuotojų diskriminavimu, todėl jie taikytini ir atsižvelgiant į Direktyvą 1999/70. Pirma, kaip minėta šios išvados 52 punkte, tie patys proporcingumo ir atgrasymo kriterijai, kaip ir nurodytieji Sprendime Asociația Accept (
46
), minimi su Bendruoju susitarimu ir jo 5 punkto 2 papunkčiu susijusioje jurisprudencijoje. Antra, tame sprendime atsižvelgdamas į ryšį tarp sankcijų proporcingumo ir jų atgrasomojo poveikio Teisingumo Teismas pirmiausia rėmėsi jurisprudencija, susijusia su kolektyviniu atleidimu iš darbo, o tai reiškia, kad tokios pačios išvados mutatis mutandis taikytinos ir už direktyvų, skirtų kovai su diskriminacija, taikymo sričių ribų.
64.
Iš tikrųjų pagal Įstatymo Nr. 183 32 straipsnio 5 dalį galutinę nustatyto dydžio kompensacijos už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojamos pagal darbo užmokestį, sumą nurodo nacionalinis teismas, taikydamas Italijos teisėje nustatytus kriterijus, o tai leidžia įvertinant kompensacijos dydį atsižvelgti į atitinkamo atvejo aplinkybes. Šiuo atžvilgiu Komisija pažymėjo, kad šie kriterijai susiję ir su darbdavio „elgesiu“ – tai neleidžia patvirtinti teiginio, kad nustatyto dydžio kompensacija nenumatyta kaip sankcija, – taigi jie gali leisti atsižvelgti į piktnaudžiavimo trukmę.
65.
Tuo atveju, jei piktnaudžiauta labai ilgai, sankcija pasiekia ribą. Todėl akivaizdaus piktnaudžiavimo atveju už ankstesnius pažeidimus nėra proporcingai nubaudžiama. Be to, šis sankcijų standartizavimas, užuot užkirtęs kelią recidyvui, gali jį skatinti dėl aplinkybės, kad yra universali riba, kuri negali būti peržengta, nepaisant pasikartojančio piktnaudžiavimo pobūdžio. Kaip ir Komisija, manau, kad dėl disproporcijos tarp galimo ilgai trukusio piktnaudžiavimo, galėjusio turėti pasekmių daugelį metų, ir nustatyto dydžio kompensacijos, kuri negali viršyti atlyginimo už 12 mėnesių, gali sumažėti sankcijų veiksmingumas.
66.
Taigi siekiant užkirsti kelią ilgai trunkančiam piktnaudžiavimui nustatyto dydžio kompensacijos ribos galėtų būti koreguojamos atsižvelgiant į darbuotojų, dirbusių pagal terminuotų sutarčių, sudarytų pažeidžiant pagal Sąjungos teisės sistemą suteikiamas teises, darbo stažą, kartu laikantis bendrojo proporcingumo principo.
5) Sankcijų sinergija
67.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad Corte suprema di cassazione (Kasacinis teismas) savo Sprendime Nr. 5072/2016 pripažino atitinkančiomis Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytas sąlygas ne tik kompensacines priemones, bet ir priemones, susijusias su vadovo, kuris gali būti kaltinamas neteisėtai sudaręs terminuotą sutartį, atsakomybe. Šiomis aplinkybėmis man kyla klausimas, ar tokios sankcijos gali ištaisyti nustatyto dydžio kompensacijos trūkumus, kuriuos lemia tai, kad ši kompensacija nėra pakankamai atgrasanti priemonė, leidžianti nubausti už ankstesnius pažeidimus ir užkirsti kelią recidyvui.
68.
Iš Italijos vyriausybės nurodytų nacionalinės teisės aktų matyti, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas priėmė bent tris priemones, susijusias su asmenimis, atsakingais už piktnaudžiavimą sudarant terminuotas sutartis. Keista, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo prašyme į šias nuostatas neatsižvelgė. Tačiau, mano manymu, pakankamai veiksminga ir atgrasanti turi būti ne kiekviena priemonė atskirai, o visa sankcijų sistema.
69.
Tokia išvada, mano nuomone, atitinka Bendrojo susitarimo logiką. Iš tikrųjų iš Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 papunkčio formuluotės matyti, kad valstybės narės, siekdamos neleisti piktnaudžiauti paeiliui sudarant terminuotas darbo sutartis ar nustatant terminuotus darbo santykius, turi nustatyti „[bent] vieną <…> iš <…> priemonių“, nurodytų šiame punkte. Šiuo atžvilgiu valstybių narių turima diskrecija yra netgi didesnė, nes jos gali imtis vienos ar kelių Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 papunktyje nurodytų priemonių arba taikyti esamas lygiavertes teisines priemones (
47
). Mano manymu, tas pats taikytina ir Bendrojo susitarimo 5 punkto 2 papunktyje numatytoms sankcijoms. Taigi valstybės narės taip pat gali laisvai pasirinkti, kokias sankcijas taikyti. Be to, jokios rūšies sankcija nėra iškart atmetama (
48
).
70.
Šiuo klausimu naudingų patikslinimų galima rasti ir jurisprudencijoje, susijusioje su Direktyva 76/207/EB (
49
) dėl vienodo požiūrio į darbuotojus vyrus ir moteris. Šioje direktyvoje, kaip ir Direktyvoje 1999/70, nenustatyta griežtos sankcijų, taikytinų ja suteikiamų teisių pažeidimo atveju, formos. Tačiau, jei valstybė narė nusprendžia už tai bausti suteikdama teisę į kompensaciją, nuostatos, kuriomis užtikrinama tinkama piniginė kompensacija, gali būti, kaip jau yra pažymėjęs Teisingumo Teismas, „sustiprintos“ baudų sistema (
50
).
71.
Vadinasi, įvairiomis kartu taikomomis priemonėmis gali būti tinkamai nubausta už Sąjungos teisės pažeidimus. Todėl sankcijų atgrasomąjį poveikį reikia įvertinti atsižvelgiant ne tik į sankcijas, numatytas ginant darbuotojus, nukentėjusius nuo piktnaudžiavimo paeiliui sudarant terminuotas sutartis, bet ir į visas turimas priemones.
72.
Vis dėlto pažymėtina, kad bent viena iš priemonių, numatytų Italijos vyriausybės nurodytuose teisės aktuose, taikoma su sąlyga, kad piktnaudžiauta sudarant terminuotas sutartis tyčia ar dėl sunkaus nusižengimo. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar tokia sąlyga praktiškai neleidžia atsakingiems asmenims sistemingai išvengti sankcijų; dėl to atitinkamos priemonės netektų veiksmingumo ir atgrasomojo poveikio. Tas pats pasakytina apie atleidimą nuo atsakomybės, kurį valdžios institucijos gali taikyti priimdamos sprendimus dėl piktnaudžiavimo pasekmių vadovams.
73.
Be to, sankcijų skaičiaus didinimas negali lemti vienos iš atitinkamų priemonių veiksmingumo sumažėjimo, paverčiant ją nesuderinama su Sąjungos teise. Valstybės narės privalo užtikrinti Sąjungos teisėje nustatytą rezultatą. Bet kuriuo atveju reikia užtikrinti veiksmingumo principą ir – jei nacionalinėje teisėje galima rasti tinkamą palyginimą – lygiavertiškumo principą. Valstybėms narėms suteikta diskrecija turi būti naudojamasi laikantis Sąjungos teisės ir joje nustatytų bendrųjų principų (
51
), be kita ko – tuo atveju, jei kalbama būtent apie teisę kreiptis į teismą – veiksmingos teisminės gynybos principo. Tai reiškia, kad nepaisant sankcijų skaičiaus didinimo, jei valstybė narė yra nustačiusi žalos atlyginimo priemones, simbolinė sankcija niekada negali būti laikoma tinkamu ir veiksmingu Bendrojo susitarimo įgyvendinimu, nes nedidelė kompensacija negali būti tinkama žalos atlyginimo priemonė. Dėl tokių pačių priežasčių, nors nacionalinės teisės aktų leidėjas gali būti nustatęs nustatyto dydžio kompensaciją, ji negali visiškai pakeisti visos patirtos žalos atlyginimo (
52
).
74.
Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus atsakyti taip, kad pagal Direktyvą 1999/70 ir Bendrąjį susitarimą, taip pat atsižvelgiant į jų veiksmingumą, nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai aptariami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos, kai viešojo sektoriaus darbdavys piktnaudžiauja paeiliui sudarydamas terminuotas darbo sutartis, viešajame sektoriuje netaikomas darbo santykių pobūdžio pakeitimas, kuris, kaip sankcija taikomas privačiame sektoriuje, tačiau vietoj to numatyta:
–
nustatyto dydžio kompensacija už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojama pagal paskutinį darbo užmokestį, skiriama viešojo sektoriaus darbuotojui, nukentėjusiam nuo neteisėto terminuotų darbo sutarčių tęsimo, su sąlyga, kad ši kompensacija yra pakankamai atgrasanti priemonė, o tai gali būti užtikrinta pirmiausia nustatant jos ribas, didėjančias atsižvelgiant į tai, kiek ilgai truko piktnaudžiavimas terminuotomis sutartimis, arba kartu taikant bet kurią kitą nacionalinė teisėje numatytą sankciją,
–
galimybė darbuotojui gauti faktiškai patirtos žalos atlyginimą, kai teisei į šį atlyginimą įgyti nustatyta šio darbuotojo pareiga įrodyti, kad prarado galimybes turėti pastovų darbą arba kad, jei administracija būtų tinkamai surengusi konkursą, jis būtų jį laimėjęs.
Jei atsižvelgiama į šiuos patikslinimus, iš sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikiamos informacijos nematyti, kad nagrinėjamu atveju nacionalinės teisės aktais būtų pažeisti veiksmingumo ir lygiavertiškumo principai. Tačiau galutinius patikrinimus šiuo klausimu turi atlikti nacionalinis teismas.
Išvada
75.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Tribunale civile di Trapani (Trapanio civilinių bylų teismas, Italija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
Pagal 1999 m. birželio 28 d. Tarybos direktyvą 1999/70/EB dėl Europos profesinių sąjungų konfederacijos (ETUC), Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjungos (UNICE) ir Europos įmonių, kuriose dalyvauja valstybė, centro (CEEP) bendrojo susitarimo dėl darbo pagal terminuotas sutartis bei Bendrąjį susitarimą dėl darbo pagal terminuotas sutartis, pateikiamą šios direktyvos priede, taip pat atsižvelgiant į jų veiksmingumą, nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, kaip antai aptariami pagrindinėje byloje, pagal kuriuos, kai viešojo sektoriaus darbdavys piktnaudžiauja paeiliui sudarydamas terminuotas darbo sutartis, viešajame sektoriuje netaikomas darbo santykių pobūdžio pakeitimas, kuris, kaip sankcija taikomas privačiame sektoriuje, tačiau vietoj to numatyta:
–
nustatyto dydžio kompensacija už 2,5–12 mėnesių, apskaičiuojama pagal paskutinį darbo užmokestį, skiriama viešojo sektoriaus darbuotojui, nukentėjusiam nuo neteisėto terminuotų darbo sutarčių tęsimo, su sąlyga, kad ši kompensacija yra pakankamai atgrasanti priemonė, o tai gali būti užtikrinta pirmiausia nustatant jos ribas, didėjančias atsižvelgiant į tai, kiek ilgai truko piktnaudžiavimas terminuotomis sutartimis, arba kartu taikant bet kurią kitą nacionalinė teisėje numatytą sankciją,
–
galimybė darbuotojui gauti faktiškai patirtos žalos atlyginimą, kai teisei į šį atlyginimą įgyti nustatyta šio darbuotojo pareiga įrodyti, kad prarado galimybes turėti pastovų darbą arba kad, jei administracija būtų tinkamai surengusi konkursą, jis būtų jį laimėjęs.
Jei atsižvelgiama į šiuos patikslinimus, iš sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikiamos informacijos nematyti, kad nagrinėjamu atveju nacionalinės teisės aktais būtų pažeisti veiksmingumo ir lygiavertiškumo principai. Tačiau galutinius patikrinimus šiuo atžvilgiu turi atlikti nacionalinis teismas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	OL L 175, 1999, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 3 t., p. 368.
(
3
)	Žr. 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518), 2014 m. liepos 3 d. Sprendimą Fiamingo ir kt. (C‑362/13, C‑363/13 ir C‑407/13, EU:C:2014:2044, 62–64) ir 2014 m. lapkričio 26 d. Sprendimą Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401). Taip pat žr. 2010 m. kovo 16 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartį Affatato (C‑3/10, nepaskelbta Rink., EU:C:2010:144).
(
4
)	2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimas (C‑53/04, EU:C:2006:517, 49 punktas).
(
5
)	2014 m. liepos 3 d. Nutartis Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, 20 ir 21 punktai).
(
6
)	2009 m. balandžio 23 d. Sprendimas Angelidaki ir kt. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 48 punktas).
(
7
)	Šiuo klausimu žr. mano išvadą, pateiktą sujungtose bylose Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2103, 61 punktas) ir generalinio advokato M. Poiares Maduro išvadą, pateiktą byloje Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, 29 punktas).
(
8
)	2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimas Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, 42 punktas).
(
9
)	2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimas (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
10
)	2014 m. lapkričio 26 d. sprendimas (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
11
)	2016 m. rugsėjo 14 d. Sprendimas Martínez Andrés ir Castrejana López (C‑184/15 ir C‑197/15, EU:C:2016:680, 40, 41 ir 48 punktai).
(
12
)	Žr. 1998 m. gruodžio 1 d. Sprendimą Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, 41 ir 43 punktai) ir 2000 m. gegužės 16 d. Sprendimą Preston ir kt. (C‑78/98, EU:C:2000:247, 55 ir 56 punktai).
(
13
)	2010 m. sausio 26 d. sprendimas (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
14
)	2010 m. sausio 26 d. Sprendimas Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, 36 punktas).
(
15
)	2010 m. sausio 26 d. Sprendimas Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, 37 punktas).
(
16
)	Žr. generalinio advokato M. Poiares Maduro išvadą, pateiktą byloje Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, 30 punktas).
(
17
)	2009 m. spalio 29 d. sprendimas (C‑63/08, EU:C:2009:666, 55 ir 59 punktai).
(
18
)	2010 m. liepos 8 d. sprendimas (C‑246/09, EU:C:2010:418, 31 ir 34 punktai).
(
19
)	2010 m. sausio 26 d. sprendimas (C‑118/08, EU:C:2010:39).
(
20
)	2009 m. spalio 29 d. sprendimas (C‑63/08, EU:C:2009:666).
(
21
)	2010 m. liepos 8 d. sprendimas (C‑246/09, EU:C:2010:418).
(
22
)	1998 m. rugsėjo 15 d. sprendimas (C‑231/96, EU:C:1998:401).
(
23
)	1998 m. rugsėjo 15 d. Sprendimas Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, 36 ir 37 punktai).
(
24
)	Šiuo klausimu, kiek tai susiję su atgrasomojo ar baudžiamojo pobūdžio žalos atlyginimu, žr. 2006 m. liepos 13 d. Sprendimą Manfredi ir kt. (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 99 punktas), o su nustatyto dydžio kompensacija – 1997 m. balandžio 22 d. Sprendimą Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, 29–31 punktai).
(
25
)	1997 m. liepos 10 d. sprendimas (C‑261/95, EU:C:1997:351, 39 punktas).
(
26
)	2008 m. balandžio 15 d. sprendimas (C‑268/06, EU:C:2008:223).
(
27
)	Šiuo klausimu žr. Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Varšuva, 2015, p. 74.
(
28
)	Žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą, pateiktą byloje, kurioje priimtas Sprendimas Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, 54–79 punktai).
(
29
)	Žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą, pateiktą byloje, kurioje priimtas Sprendimas Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, 80 punktas).
(
30
)	Žr. 2008 m. balandžio 15 d. Sprendimą Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, 45–55 punktai).
(
31
)	2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimas (C‑53/04, EU:C:2006:517).
(
32
)	2014 m. lapkričio 26 d. sprendimas (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401).
(
33
)	2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimas (C‑53/04, EU:C:2006:517, 53 punktas).
(
34
)	2014 m. lapkričio 26 d. sprendimas (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401, 79 punktas).
(
35
)	Išskirta mano.
(
36
)	Žr. 2006 m. liepos 4 d. Sprendimą Adeneler ir kt. (C‑212/04, EU:C:2006:443, 94, 95 ir 102 punktai), 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Marrosu ir Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, 51–53 punktai), 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, 36–38 punktai), 2009 m. balandžio 23 d. Sprendimą Angelidaki ir kt., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 158–160 punktai), 2014 m. liepos 3 d. Sprendimą Fiamingo ir kt. (C‑362/13, C‑363/13 ir C‑407/13, EU:C:2014:2044, 62–64 punktai) ir 2014 m. lapkričio 26 d. Sprendimą Mascolo ir kt. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ir C‑418/13, EU:C:2014:2401, 77–79 punktai). Taip pat žr. 2008 m. birželio 12 d. Nutartį Vassilakis ir kt. (C‑364/07, nepaskelbta Rink., EU:C:2008:346, 125–127 punktai). 2009 m. balandžio 24 d. Nutartį Koukou (C‑519/08, nepaskelbta Rink., EU:C:2009:269, 64–66 punktai), 2010 m. kovo 16 d. Nutartį Affatato (C‑3/10, nepaskelbta Rink., EU:C:2010:144, 45–47 punktai) ir 2013 m. gruodžio 12 d. Nutartį Papalia (C‑50/13, nepaskelbta Rink., EU:C:2013:873, 20–22 punktai).
(
37
)	2009 m. balandžio 23 d. sprendimas (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, 176 punktas).
(
38
)	2008 m. birželio 12 d. nutartis (C‑364/07, nepaskelbta Rink., EU:C:2008:346, 149 punktas).
(
39
)	2009 m. balandžio 24 d. nutartis (C‑519/08, nepaskelbta Rink., EU:C:2009:269, 101 punktas).
(
40
)	Žr. 2008 m. birželio 12 d. Nutartį Vassilakis ir kt. (C‑364/07, nepaskelbta Rink., EU:C:2008:346, 149 punktas) ir 2009 m. balandžio 24 d. Nutartį Koukou (C‑519/08, nepaskelbta Rink., EU:C:2009:269, 101 punktas).
(
41
)	2013 m. gruodžio 12 d. nutartis (C‑50/13, nepaskelbta Rink., EU:C:2013:873, 32 punktas).
(
42
)	Žr. 1984 m. balandžio 10 d. Sprendimą Von Colson ir Kamann (14/83, EU:C:1984:153, 28 punktas), 1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimą Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, 26 punktas) ir 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimą Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, 33 punktas).
(
43
)	Šiuo klausimu, kiek tai susiję su diskriminacija dėl lyties, žr. 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimą Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, 34 punktas).
(
44
)	Iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagal terminuotas sutartis Valderičės savivaldybėje G. Santoro dirbo ilgiau kaip 5 metus, o jei būtų atsižvelgiama ir į pirma su šia savivaldybe viena po kitos be pertraukos sudarytas kitas sutartis, – ne mažiau kaip 20 metų, t. y. nuo 1996 metų. Iš 2013 m. gruodžio 12 d. Nutartyje Papalia nurodytų faktinių aplinkybių (C‑50/13, nepaskelbta Rink., EU:C:2013:873, 8 ir 9 punktai) taip pat matyti, kad pagal paeiliui sudarytas terminuotas darbo sutartis R. Papalia nepertraukiamai dirbo Comune beveik 30 metų, t. y. nuo 1983 m. iki 2012 metų.
(
45
)	2013 m. balandžio 25 d. sprendimas (C‑81/12, EU:C:2013:275, 63 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
46
)	2013 m. balandžio 25 d. sprendimas (C‑81/12, EU:C:2013:275).
(
47
)	Žr. 2015 m. vasario 26 d. Sprendimą Komisija / Liuksemburgas (C‑238/14, EU:C:2015:128, 38 punktas).
(
48
)	Žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą, pateiktą sujungtose bylose Angelidaki ir kt. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2008:686, 91 punktas).
(
49
)	1976 m. vasario 9 d. Tarybos direktyva dėl vienodo požiūrio į vyrus ir moteris principo taikymo įsidarbinimo, profesinio mokymo, pareigų paaukštinimo ir darbo sąlygų atžvilgiu (OL L 39, 1976, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 1 t., p. 187).
(
50
)	Žr. 1984 m. balandžio 10 d. Sprendimą Von Colson ir Kamann (14/83, EU:C:1984:153, 18 punktas) ir 1984 m. balandžio 10 d. Sprendimą Harz (79/83, EU:C:1984:155, 18 punktas).
(
51
)	Šiuo klausimu dėl Bendrojo susitarimo 5 punkto 1 papunkčio žr. 2011 m. kovo 10 d. Sprendimą Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, 37 punktas).
(
52
)	Dėl sąryšio tarp nustatyto dydžio žalos atlyginimo priemonių ir priemonių, grindžiamų visos žalos atlyginimo principu, žr. 1997 m. balandžio 22 d. Sprendimą Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, 32–37 punktai).