ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
10 mars 2016 (*)
«Pourvoi – Concurrence – Marché du ‘ciment et des produits connexes’ – Procédure administrative – Règlement (CE) n° 1/2003 – Article 18, paragraphes 1 et 3 – Décision de demande de renseignements – Motivation – Précision de la demande»
Dans l’affaire C‑267/14 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 30 mai 2014,
Buzzi Unicem SpA, établie à Casale Monferrato (Italie), représentée par Mes C. Osti, A. Prastaro et A. Sodano, avvocati,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission européenne, représentée par MM. L. Cappelletti et L. Malferrari, en qualité d’agents, assistés de Me M. Merola, avvocato,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. M. Ilešič (rapporteur), président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, Mme C. Toader et M. E. Jarašiūnas, juges,
avocat général: M. N. Wahl,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 15 octobre 2015,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, Buzzi Unicem SpA (ci-après «Buzzi Unicem») demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 mars 2014, Buzzi Unicem/Commission (T‑297/11, EU:T:2014:122, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision C (2011) 2356 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil (affaire COMP/39520 – Ciment et produits connexes) (ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
2        Le considérant 23 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), énonce:
«La Commission doit disposer dans toute [l’Union] du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] [...]»
3        L’article 18 du règlement n° 1/2003, intitulé «Demandes de renseignements», dispose, à ses paragraphes 1 et 3:
«1.      Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires.
[...]
3.      Lorsque la Commission demande par décision aux entreprises et associations d’entreprises de fournir des renseignements, elle indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis. Elle indique également les sanctions prévues à l’article 23 et indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24. Elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.
[...]»
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
4        Le Tribunal décrit comme suit les faits à l’origine du litige:
«1      Au cours du mois d’octobre 2008, la Commission des Communautés européennes a effectué, en application de l’article 20 du règlement [n° 1/2003], plusieurs inspections dans les locaux de sociétés actives dans le secteur cimentier, y compris dans les locaux de la requérante, Buzzi Unicem SpA, et dans ceux de Dyckerhoff AG et de Cimalux SA, sociétés contrôlées directement ou indirectement par la requérante.
2      Le 30 septembre 2009, la Commission a adressé à la requérante une demande de renseignements comprenant deux questionnaires. Le premier questionnaire portait sur des documents saisis lors des inspections. Dans le second questionnaire annexé à cette demande de renseignements, la Commission a adressé à la requérante une liste initiale de 57 questions [...]. La requérante s’est vu adresser une autre demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 le 11 janvier 2010.
3      Le 5 novembre 2010, la Commission a informé la requérante de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision.
4      Le 17 novembre 2010, la requérante a présenté ses observations sur ce projet de questionnaire.
5      Le 6 décembre 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle avait décidé d’ouvrir une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 à son égard ainsi qu’à l’égard de sept sociétés actives dans le secteur cimentier, pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE visant ‘des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes’ (ci-après la ‘décision d’ouverture de la procédure’).
6      Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision [litigieuse].
7      Dans la décision [litigieuse], la Commission indique que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par ledit règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision [litigieuse]). Après avoir rappelé que la requérante avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur un projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision [litigieuse]), la Commission a demandé par voie de décision, à la requérante, ainsi qu’à ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, de répondre au questionnaire figurant en annexe I, comprenant 79 pages et constitué de onze séries de questions (considérant 6 de la décision [litigieuse]).
8      La Commission a également rappelé la description des infractions présumées, figurant au point 5 ci-dessus (considérant 2 de la décision [litigieuse]).
9      En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai de réponse de douze semaines pour les dix premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième, relative aux ‘Contacts et réunions’ (considérant 8 de la décision [litigieuse]).
10      Le dispositif de la décision [litigieuse] se lit comme suit:
‘Article premier
[La requérante], avec ses filiales situées dans l’[Union européenne] et contrôlées directement ou indirectement par elle, fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines pour les questions 1-10 et de deux semaines pour la question 11, à compter de la date de notification de la présente décision. Les annexes font toutes deux partie intégrante de la présente décision.
Article 2
[La requérante,] avec ses filiales situées dans l’[Union européenne] et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision [...]’».
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 juin 2011, Buzzi Unicem a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
6        À l’appui de son recours, elle a invoqué cinq moyens, tirés, premièrement, d’un défaut ou d’une insuffisance de motivation de la décision litigieuse ainsi que d’une violation des droits de la défense, deuxièmement, d’un excès et d’un détournement de pouvoir à l’occasion de l’adoption de la décision litigieuse ainsi que d’un renversement de la charge de la preuve, troisièmement, d’une violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003, quatrièmement, d’une violation du principe de proportionnalité et, cinquièmement, d’une violation par la Commission de ses bonnes pratiques relatives à la communication de données économiques ainsi que du principe de bonne administration.
7        Le Tribunal a jugé que chacun de ces moyens était non fondé et, par conséquent, a rejeté le recours.
Les conclusions des parties
8        Buzzi Unicem demande à la Cour:
–        d’annuler en tout ou en partie l’arrêt attaqué;
–        d’annuler intégralement ou partiellement la décision litigieuse;
–        d’annuler l’arrêt attaqué en ce qu’il condamne Buzzi Unicem aux dépens en première instance, et
–        de condamner la Commission aux dépens exposés par la requérante devant le Tribunal et devant la Cour.
9        La Commission demande à la Cour:
–        de rejeter le pourvoi et
–        de condamner la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
10      À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque cinq moyens. Le premier moyen est tiré d’une erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal en jugeant que la décision litigieuse était suffisamment motivée. Dans le cadre de ce moyen, la requérante soutient également que le Tribunal a méconnu les droits de la défense et le principe de bonne administration et a entaché son arrêt d’un défaut ou d’une insuffisance de motivation. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de droit du Tribunal quant à son appréciation de l’excès de pouvoir et du détournement de pouvoir de la Commission ainsi que du renversement de la charge de la preuve subséquent. Le troisième moyen porte sur l’erreur de fait et de droit et la «motivation illogique concernant l’excès de pouvoir invoqué par rapport à l’article 18 du règlement n° 1/2003». Par son quatrième moyen, la requérante estime que le Tribunal a commis une erreur de droit et un défaut de motivation concernant les griefs de violation du principe de proportionnalité et d’excès de pouvoir relatif à l’article 18 du règlement n° 1/2003. Enfin, le cinquième moyen est tiré d’une erreur de droit et d’un défaut de motivation sur la violation des bonnes pratiques de la Commission et sur la violation du principe de bonne administration.
11      Il convient d’examiner en premier lieu le premier moyen.
Argumentation des parties
12      Par son premier moyen, dirigé contre les points 31, 33, 36 et 38 de l’arrêt attaqué, la requérante rappelle que le Tribunal, tout en soulignant que la décision litigieuse encourait la critique dans la mesure où sa motivation avait été rédigée en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés, a jugé que celle-ci satisfaisait aux prescriptions de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Or, une telle appréciation serait erronée. Tout d’abord, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en affirmant que la référence générale à des présomptions d’infractions contenue dans la décision d’ouverture de la procédure serait suffisante pour considérer que les obligations visées à la disposition précitée seraient satisfaites. Ensuite, ce serait à tort que le Tribunal a considéré que les prescriptions de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 étaient remplies dès lors que la décision de demande de renseignements était rédigée en des termes présentant un «degré minimal de clarté», la jurisprudence exigeant que la Commission «indiqu[e] les présomptions qu’elle entend vérifier». Elle ne pourrait, de ce fait, se limiter à mentionner des agissements à titre d’exemples et de façon générale. Enfin, l’arrêt du Tribunal serait insuffisamment motivé.
13      La requérante soutient également que, contrairement à ce que fait valoir la Commission, le premier moyen porte exclusivement sur des questions de droit et plus particulièrement sur l’interprétation erronée de l’article 18 du règlement n° 1/2003.
14      La Commission fait valoir, à titre liminaire, que le présent moyen est irrecevable, dès lors que, par ce dernier, la requérante demande en réalité à la Cour de procéder à une nouvelle appréciation des faits.
15      S’agissant du bien-fondé du premier moyen, la Commission rappelle, tout d’abord, que, selon une jurisprudence consolidée, les éléments essentiels de la motivation d’une décision de demande de renseignements sont définis à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Or, le Tribunal aurait vérifié la présence de chacun des éléments visés par cette disposition et aurait, à juste titre, considéré que la décision litigieuse était motivée à suffisance de droit. Ensuite, un acte administratif pourrait être motivé par référence à d’autres actes et, en particulier, à un acte antérieur, surtout s’il est connexe. Enfin, l’expression «degré minimal de clarté» employée par le Tribunal au point 36 de l’arrêt attaqué constituerait non pas un critère d’appréciation, mais une manière, parmi d’autres, d’indiquer le type de vérification à effectuer. Il s’agirait de s’assurer que le degré de clarté des buts de la décision est suffisant pour le destinataire de cette dernière. Il ressortirait de cette jurisprudence que la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une décision de demande de renseignements toutes les informations dont elle dispose à propos d’infractions présumées ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions.
Appréciation de la Cour
16      Buzzi Unicem soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision litigieuse n’était pas fondé et devait être rejeté. Il s’agit d’une question de droit soumise au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi (voir arrêt Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, point 55 et jurisprudence citée). Le premier moyen est, partant, recevable.
17      S’agissant du bien-fondé du présent moyen, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de l’acte ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par celui-ci peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts Commission/Sytraval et Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, point 63, ainsi que Nexans et Nexans France/Commission, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, points 31 et 32 et jurisprudence citée).
18      S’agissant, en particulier, de la motivation d’une décision de demande de renseignements, il convient de rappeler que l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 en définit les éléments essentiels.
19      Cette disposition prévoit en effet que la Commission «indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis». Elle dispose par ailleurs que la Commission «indique également les sanctions prévues à l’article 23», qu’elle «indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24» et qu’elle «indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision».
20      Cette obligation de motivation spécifique constitue une exigence fondamentale en vue non seulement de faire apparaître le caractère justifié de la demande de renseignements, mais aussi de mettre les entreprises concernées en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de la défense (voir, par analogie, s’agissant de décisions d’inspection, arrêts Dow Chemical Ibérica e.a./Commission, 97/87 à 99/87, EU:C:1989:380, point 26; Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, point 47; Nexans et Nexans France/Commission, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, point 34, ainsi que Deutsche Bahn e.a./Commission, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, point 56).
21      S’agissant de l’obligation d’indiquer le «but de la demande», celle-ci signifie que la Commission doit indiquer l’objet de son enquête dans sa demande, et donc identifier l’infraction alléguée aux règles de concurrence (voir, en ce sens, arrêt SEP/Commission, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, point 21).
22      À cet égard, la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une décision de demande de renseignements toutes les informations dont elle dispose relatives à des infractions présumées ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, pour autant qu’elle indique clairement les soupçons qu’elle entend vérifier (voir, par analogie, arrêt Nexans et Nexans France/Commission, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, point 35 ainsi que jurisprudence citée).
23      Une telle obligation s’explique, en particulier, par la circonstance que, ainsi qu’il ressort de l’article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003 et du considérant 23 de ce dernier, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par ce règlement, la Commission peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et aux associations d’entreprises de fournir «tous les renseignements nécessaires».
24      Ainsi que l’a relevé à bon droit le Tribunal au point 28 de l’arrêt attaqué, «seule peut donc être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infractions qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements».
25      Or, dès lors que le caractère nécessaire du renseignement doit être apprécié par rapport au but mentionné dans la demande de renseignements, ce but doit être indiqué avec suffisamment de précision, sans quoi il serait impossible de déterminer si le renseignement est nécessaire et la Cour ne pourrait pas exercer son contrôle (voir, en ce sens, arrêt SEP/Commission, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, point 21).
26      C’est donc également à bon droit que le Tribunal, au point 33 de l’arrêt attaqué, a jugé que le caractère suffisant de la motivation de la décision litigieuse dépend «du point de savoir si les présomptions d’infractions que la Commission entend vérifier sont précisées avec suffisamment de clarté».
27      S’agissant de la question de savoir si l’appréciation du Tribunal selon laquelle la décision litigieuse est suffisamment motivée, figurant au point 37 de l’arrêt attaqué, est entachée d’une erreur de droit, il convient de relever, à titre liminaire, que le Tribunal, au point 36 dudit arrêt, a souligné que la motivation de la décision litigieuse était «rédigée en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés et [encourait] donc la critique», mais qu’il pouvait «néanmoins être considéré que la référence à des restrictions d’importations dans l’Espace économique européen (EEE), à des répartitions de marchés ainsi qu’à des coordinations des prix sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes, lue conjointement avec la décision d’ouverture de la procédure, [équivalait] au degré minimal de clarté permettant de conclure au respect des prescriptions de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003».
28      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon le considérant 6 de la décision litigieuse, la Commission demande à la requérante de répondre au questionnaire de l’annexe I de celle-ci. Or, ainsi que M. l’avocat général l’a indiqué, en substance, au point 42 de ses conclusions, les questions visées à cette annexe sont extrêmement nombreuses et portent sur des renseignements de types très différents. En particulier, le questionnaire figurant à ladite annexe requiert la communication d’informations extrêmement vastes et détaillées relatives à un nombre considérable de transactions, tant nationales qu’internationales, concernant douze États membres et portant sur une période de dix ans. Toutefois, la décision litigieuse ne fait pas apparaître, de manière claire et non équivoque, les soupçons d’infraction qui justifient l’adoption de cette décision et ne permet pas de déterminer si les renseignements demandés sont nécessaires aux fins de l’enquête.
29      En effet, les deux premiers considérants de la décision litigieuse ne contiennent qu’une motivation excessivement succincte, vague et générique, eu égard en particulier à l’ampleur considérable du questionnaire joint à l’annexe I de cette décision qui, ainsi qu’il est rappelé au considérant 6 de ladite décision, prend déjà en compte les soumissions par les entreprises sous investigation tout au long de l’enquête.
30      Ces deux considérants sont libellés comme suit:
«(1)      La Commission enquête actuellement sur un comportement anticoncurrentiel allégué dans le secteur du ciment, des produits à base de ciment et d’autres matériaux utilisés dans la production de ciment et de produits à base de ciment [...] au sein de l’Union européenne/de l’Espace économique européen (UE/EEE).
(2)      [...] Les infractions présumées concernent des restrictions aux échanges dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions à l’importation dans l’EEE à partir de pays ne faisant pas partie de l’EEE, des pratiques de partage des marchés et de coordination des prix ainsi que d’autres pratiques anticoncurrentielles y afférentes dans les marchés du ciment et des produits connexes. Si leur existence devait être confirmée, ces agissements pourraient constituer une infraction à l’article 101 TFUE et/ou à l’article 53 de l’accord EEE.»
31      Le considérant 6 de la décision litigieuse ajoute que «dans l’annexe I sont demandés des renseignements supplémentaires également nécessaires pour pouvoir apprécier la compatibilité des pratiques sous investigation avec les règles de concurrence de l’UE en ayant pleine connaissance des faits et de leur contexte économique exact».
32      Une telle motivation ne permet pas de déterminer avec un degré suffisant de précision ni les produits sur lesquels porte l’enquête ni les soupçons d’infraction qui justifient l’adoption de cette décision. Il s’ensuit qu’une telle motivation ne permet pas à l’entreprise en cause de vérifier si les renseignements demandés sont nécessaires aux fins de l’enquête ni au juge de l’Union d’exercer son contrôle.
33      Certes, eu égard à la jurisprudence rappelée au point 17 du présent arrêt, la question de savoir si la motivation de la décision litigieuse satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement du libellé de celle-ci, mais également du contexte dans lequel cette décision s’inscrit, qui comprend notamment, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 39 de ses conclusions, la décision d’ouverture de la procédure.
34      Toutefois, la motivation de cette dernière décision ne permet pas de pallier au caractère succinct, vague et générique de la motivation de la décision litigieuse.
35      En effet, tout d’abord, l’infraction présumée dans la décision d’ouverture de la procédure est également formulée d’une manière particulièrement succincte, vague et générique, celle-ci se référant aux «restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE) y compris des restrictions d’importation dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes».
36      Ensuite, pour ce qui concerne les produits sur lesquels porte l’enquête, la décision d’ouverture de la procédure se réfère, à l’instar de la décision litigieuse, aux marchés du ciment et des produits connexes. Si cette décision précise que «le ciment et les produits connexes doivent être compris comme comprenant le ciment, les produits à base de ciment (par exemple le béton prêt à l’emploi) et autres matériaux utilisés pour produire directement ou indirectement des produits à base de ciment (par exemple clinker, granulats, laitier de haut fourneau, laitier de haut fourneau granulé, laitier de haut fourneau granulé au sol, cendres volantes)», il convient de constater que les produits concernés par l’enquête n’y sont mentionnés qu’à titre d’exemples.
37      Enfin, s’agissant de la portée géographique de l’infraction présumée, la motivation de la décision litigieuse, lue conjointement avec la décision d’ouverture de la procédure, est ambiguë. En effet, selon la décision litigieuse, l’infraction présumée s’étend au territoire de l’Union ou de l’EEE. En revanche, la décision d’ouverture de la procédure, adoptée trois mois plus tôt, se réfère à des infractions présumées dont l’étendue géographique concerne, «en particulier», la Belgique, la République tchèque, l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l’Autriche et le Royaume-Uni. L’ambiguïté de la motivation de la décision litigieuse, lue conjointement avec la décision d’ouverture de la procédure, est à cet égard renforcée par le contenu du questionnaire annexé à la décision litigieuse qui, outre les dix États membres précités, porte également sur des opérations commerciales réalisées au Danemark et en Grèce.
38      Il est vrai, ainsi que le souligne la Commission, qu’une demande de renseignements constitue une mesure d’enquête qui est généralement utilisée dans le cadre de la phase d’instruction qui précède la communication des griefs et a uniquement pour objet de permettre à la Commission de recueillir les renseignements et la documentation nécessaires pour vérifier la réalité et la portée d’une situation de fait et de droit déterminée (voir, en ce sens, arrêt Orkem/Commission, 374/87, EU:C:1989:387, point 21).
39      En outre, bien que la Cour ait considéré, s’agissant de décisions d’inspections, que, s’il incombe à la Commission d’indiquer, avec autant de précision que possible, ce qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter la vérification, il n’est en revanche pas indispensable de faire apparaître dans une décision d’inspection une délimitation précise du marché en cause, ni la qualification juridique exacte des infractions présumées ou l’indication de la période au cours de laquelle ces infractions auraient été commises, elle a justifié cette considération par le fait que les inspections interviennent au début de l’enquête, à une période au cours de laquelle la Commission ne dispose pas encore d’informations précises (voir, en ce sens, arrêt Nexans et Nexans France/Commission, C-37/13 P, EU:C:2014:2030, points 36 ainsi que 37).
40      Toutefois, une motivation excessivement succincte, vague et générique et, à certains égards, ambiguë, ne saurait satisfaire aux exigences de motivation fixées par l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 pour justifier une demande de renseignements qui, comme dans la présente affaire, est intervenue plus de deux années après les premières inspections, alors que la Commission avait déjà adressé plusieurs demandes de renseignements à des entreprises soupçonnées d’avoir participé à une infraction et plusieurs mois après la décision d’ouverture de la procédure. Compte tenu de ces éléments, il y a lieu de constater que la décision litigieuse a été adoptée à une date où la Commission disposait déjà d’informations qui lui aurait permis d’exposer avec davantage de précision les soupçons d’infraction qui pesaient sur les entreprises en cause.
41      Dès lors, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 37 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse était motivée à suffisance de droit.
42      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’accueillir le premier moyen.
43      Il convient, en conséquence, d’annuler l’arrêt attaqué en tant que le Tribunal a considéré que la motivation de la décision litigieuse satisfaisait aux exigences de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, sans qu’il y ait lieu d’examiner la prétendue insuffisance de motivation de l’arrêt attaqué et les autres moyens invoqués par la requérante.
Sur le recours devant le Tribunal
44      Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, cette dernière, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé. Tel est le cas en l’espèce.
45      Il résulte des points 27 à 40 du présent arrêt que le premier moyen du recours en première instance est fondé et qu’il y a lieu d’annuler la décision litigieuse en raison d’une violation de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003.
Sur les dépens
46      Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
47      Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
48      La requérante ayant conclu à la condamnation de la Commission aux dépens, et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens relatifs tant à la procédure de première instance dans l’affaire T‑297/11 qu’à celle de pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)      L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 mars 2014, Buzzi Unicem/Commission (T-297/11, EU:T:2014:122), est annulé.
2)      La décision C (2011) 2356 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil (affaire COMP/39520 – Ciment et produits connexes), est annulée.
3)      La Commission européenne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Buzzi Unicem SpA relatifs tant à la procédure de première instance dans l’affaire T‑297/11 qu’à celle de pourvoi.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.