62011TJ0319_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑319/11
ABN Amro Group NV,
установено в Амстердам (Нидерландия), за което се явяват W. Knibbeler и P. van den Berg, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват L. Flynn и S. Noë, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за частична отмяна на Решение 2011/823/ЕС на Комисията от 5 април 2011 година относно мерки C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 и N 19/10), приведени в действие от нидерландската държава в полза на групата ABN Amro NV (създадена в резултат на сливане между Fortis Bank Nederland и ABN Amro N) (ОВ L 333, стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: O. Czúcz (докладчик), председател, I. Labucka и D. Gratsias, съдии,
секретар: S. Spyropoulos, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 юни 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Обстоятелства, предхождащи спора
1. На 5 април 2011 г. Европейската комисия приема Решение 2011/823/ЕС от 5 април 2011 година относно мерки C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 и N 19/10), приведени в действие от нидерландската държава в полза на групата ABN Amro NV (създадена в резултат на сливане между Fortis Bank Nederland и ABN Amro N) (ОВ L 333, стр. 1, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
2. В контекста на финансова криза, при спад на междубанковите заеми през септември 2008 г., Комисията предоставя насоки в няколко съобщения за планирането и прилагането на държавна помощ за банките. В посочените съобщения Комисията признава, че сериозността на кризата оправдава отпускането на помощи въз основа на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, доколкото тази разпоредба допуска държавни помощи, когато те са необходими за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.
3. На 25 октомври 2008 г. е публикувано Съобщение на комисията — Прилагане на правила за държавна помощ към мерки, взети във връзка с финансовите институции в контекста на настоящата световна финансова криза (ОВ C 270, стр. 8).
4. След като през есента на 2008 г., под натиска на пазара, все по-голям брой държави — членки на Европейския съюз, са били принудени за извършат „предпазни“ рекапитализации на банките, така че да им позволят да натрупат по-голям процент собствен капитал и да гарантират отпускането на кредити за реалната икономика, Комисията публикува Съобщение на Комисията — Рекапитализация на финансовите институции в условията на настоящата финансова криза: ограничаване на помощта до необходимите минимални равнища и предпазни мерки срещу излишното нарушаване на конкуренцията (ОВ C 10, 2009 г., стр. 2, наричано по-нататък „съобщението относно рекапитализацията“).
5. На следващо място, в периода преди приемането на обжалваното решение са приети и Съобщение на Комисията относно обработването [на] обезценените активи в банковия сектор на Общността (ОВ C 72, 2009 г., стр. 1) и Съобщение на Комисията относно връщане на жизнеспособността и оценка на мерките за преструктуриране във финансовия сектор според правилата за държавна помощ в настоящата криза (ОВ C 195, 2009 г., стр. 9, наричано по-нататък „съобщението за преструктуриранията“). В последното съобщение са посочени критериите, които Комисията възнамерява да прилага спрямо мерките за помощи за преструктуриране, отпуснати на банките в контекста на кризата. В параграф 5 от същото се посочва, че плановете за преструктуриране на банките трябва да се основават на трите стълба, припомнени в другите съобщения: да се възстанови жизнеспособността на получателя в дългосрочен план без държавна помощ, да се осигури адекватно споделяне на тежестта и, на последно място, да се покаже, че са взети подходящи мерки за свеждане до минимум на нарушенията на конкуренцията.
6. За целите на настоящото решение съобщенията, посочени в точки 3—5 по-горе, са наречени по-нататък заедно „съобщенията“.
7. ABN Amro Group NV (наричано по-нататък „жалбоподателят“ или „ABN Amro“) е финансова институция със седалище в Амстердам (Нидерландия), която предоставя банкови услуги на частни лица, на предприятия и на институционални клиенти в 28 държави. Жалбоподателят притежава 100 % от дяловете на ABN Amro Bank NV, чиято дейност е специализирана в две групи услуги за клиентите ѝ: банкиране на дребно и управление на имуществото и търговско банкиране.
8. Настоящата структура на ABN Amro е резултат от споразумение от 2007 г. между дружествата Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland и Banco de Santander, целящо придобиване и разделяне на някои дялове на бившето дружество майка, ABN Amro Holding. В контекста на финансова криза и на несигурност относно жизнеспособността в дългосрочен план на Fortis към есента на 2008 г. нидерландската държава придобива Fortis Bank Nederland (FBN), нидерландското банково дъщерно дружество на Fortis, както и някои търговски единици от ABN Amro Holding (включително ABN Amro N). Нидерландската държава взема решение да извърши сливане на FBN и ABN Amro N, за да създаде нов правен субект, а именно ABN Amro, в съответствие с плана, възприет от Fortis през 2007 г. Като предпоставка за извършването на тази концентрация нидерландската държава е трябвало да осигури прехвърлянето на част от Hollandsche Bank-Unie и от IFN Finance BV, в съответствие с Решение на Комисията от 3 октомври 2007 година за обявяване на концентрация за съвместима с общия пазар (дело COMP/M.4844 — Fortis/ABN Amro Assets) съгласно Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета (ОВ C 265, стр. 2) (съображения 44 и 45 от обжалваното решение).
9. Посочените в предходната точка придобивания и операциите по рекапитализация, извършени от нидерландската държава в полза на ABN Amro, са в основата на процедурата по разследване C 11/2009. Доколкото различните етапи, обосновали посочената процедура, нейното развитие и получателите на помощта не са определящи за разрешаването на настоящия спор, Общият съд препраща към подробното им описание в съображения 1—157 от обжалваното решение. Освен междинните и временни решения на Комисията във връзка с посочените придобивания и операции по рекапитализация, в тези съображения се описват първият вариант на плана за преструктуриране на ABN Amro, представен на Комисията от нидерландската държава на 4 декември 2009 г. (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от декември 2009 г.“), както и актуализираният му вариант, представен на 8 ноември 2010 г. (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от ноември 2010 г.“).
10. В рамките на процедурата по разследване нидерландската държава, ABN Amro и Комисията си разменят кореспонденция и провеждат срещи през 2010 г. и 2011 г. във връзка с обхвата и продължителността на забраната за придобиване — поведенческа мярка, която Комисията счита за необходима, за да може предоставената на ABN Amro помощ да се приеме за съвместима с вътрешния пазар.
11. Тъй като не постига съгласие относно условията на такава забрана, Комисията приема обжалваното решение с условие, в съответствие с член 7, параграф 4 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (ОВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41). В това решение тя приема, че ABN Amro е получило държавна помощ под формата на помощ за рекапитализация, която попада в диапазона между 4,2 милиарда и 5,45 милиарда евро (което представлява между 2,75 % и 3,5 % от претеглените спрямо риска нейни активи), както и помощ за осигуряване на ликвидност в размер на 71,7 милиарда евро (съображения 279 и 280 и член 1 от обжалваното решение). Комисията счита, че планът за преструктуриране от декември 2009 г., актуализиран с плана за преструктуриране от декември 2010 г., предоставя достатъчно доказателства за това, че дългосрочната жизнеспособност на [ABN Amro] е била възстановена, осигурява достатъчно споделяне на тежестта и съдържа адекватни мерки за ограничаване на необоснованите нарушения на конкуренцията. Поради това Комисията обявява условно, че планът за преструктуриране от декември 2009 г., актуализиран с плана за преструктуриране от ноември 2010 г., е съобразен със съобщението относно преструктурирането (съображение 331 от обжалваното решение).
12. Условията, при които помощта се приема за съвместима с вътрешния пазар в член 1 от обжалваното решение, са пояснени в членове 3—9 от това решение.
13. Забраната за придобиване, установена в член 5 от обжалваното решение, единствената разпоредба, чиято валидност е поставена под въпрос в рамките на настоящата жалба, гласи следното:
„1. [ABN Amro] не придобива контрол върху повече от 5 % от всяко едно предприятие.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 [ABN Amro] може да извършват придобивания, ако общата брутна кумулативна покупна цена (с изключение на поемането или прехвърлянето на дългови инструменти във връзка с тези придобивания), платена от [ABN Amro] за всички тези придобивания за период от три години, считано от датата на [обжалваното решение], е по-малко от [ поверително ](1) млн. EUR.
Забраната, изложена в параграф 1, не се прилага по отношение на придобивания на частен собствен капитал от страна на [ABN Amro], ако те са [част от] нейния бизнес план и планирания бюджет на нейното подразделение „Частен собствен капитал“, предоставени на Комисията на 5 октомври 2010 г.
Забраната, изложена в параграф 1, не се прилага и по отношение на [ поверително ] дялове от собствения капитал, взети от подразделението на [ABN Amro] „[Енергоснабдяване, основни] стоки и транспорт“ в подкрепа на нейната обичайна дейност по финансиране, ако те са [част от] нейния бизнес план и планирания бюджет на това подразделение, предоставени на Комисията на 10 януари 2010 г.
[…]
3. Забраната, изложена в параграф 1, се прилага за срок от поне три години, считано от датата на [обжалваното решение], или до датата, на която дяловото участие на Нидерландия в [ABN Amro] падне под размер от 50 %, в зависимост кое от тези събития настъпи по-късно. Тази забрана престава да се прилага най-късно пет години от датата на [обжалваното решение].
В случай че забраната, изложена в параграф 1, се прилага за период, по-дълъг от три години, считано от датата на [обжалваното решение], общата брутна кумулативна покупна цена, приложима по алинея 1 от параграф 2, се увеличава с [ поверително ] млн. EUR на година“.
Производство и искания на страните
14. Настоящата жалба е подадена от ABN Amro на 14 юни 2011 г.
15. Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, поставя писмени въпроси на страните, на които последните отговарят в поставения срок.
16. Устните състезания и отговорите на страните на зададените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 4 юни 2013 г.
17. По време на съдебното заседание Общият съд отправя искане до ABN Amro да уточни молбата си за поверително третиране на определена информация, съдържаща се в документите по делото, което ABN Amro е направила в определения срок. Комисията е била поканена да представи становището си по тази молба, което тя също прави в указания срок.
18. Устната фаза на производството приключва на 16 юли 2013 г.
19. ABN Amro иска от Общия съд:
– да отмени член 5 от обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20. Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като отчасти недопустима и като неоснователна в останалата ѝ част,
– да осъди ABN Amro да заплати съдебните разноски.
От правна страна
21. В подкрепа на жалбата си ABN Amro се позовава на две правни основания. В рамките на първото правно основание то поставя под въпрос обхвата на наложената му забрана за придобиване. В рамките на второто правно основание ABN Amro оспорва продължителността на тази забрана.
По първото правно основание, свързано с обхвата на забраната за придобиване
22. ABN Amro твърди, че предоставената му помощ не води до нарушаване на конкуренцията, тъй като не е наложена от прекомерното поемане на риск. С оглед на това обстоятелство обхватът на наложената му забрана за придобиване, предвид че включва контрол на повече от 5 % от което и да било предприятие и че изключенията от тази забрана са изброени изчерпателно, бил прекалено широк и противоречал на изискванията по-специално на съобщението за преструктуриранията. Освен това разглежданата забрана била с по-широк обхват от забраните, наложени в по-нови решения в областта на държавните помощи за финансовия сектор. Комисията също така не взела надлежно предвид алтернативни варианти на посочената забрана, обосновани от особеностите на настоящия случай, които са посочили нидерландската държава и ABN Amro в хода на процедурата по разследване.
23. Тези оплаквания са разделени на четири части, отнасящи се съответно до нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, както и погрешно прилагане на съобщенията, нарушение на принципа на пропорционалност, нарушение на принципа на равно третиране и нарушение на принципа на добра администрация, както и липса на мотиви по смисъла на член 296 ДФЕС.
По първата част, изведена от нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, както и от погрешно прилагане на съобщенията
24. Тази част включва две оплаквания, отнасящи се, от една страна, до нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, и от друга страна, до погрешно прилагане на съобщенията. Следва да се започне с разглеждане на второто оплакване.
– По второто оплакване, изведено от погрешно прилагане на съобщенията
25. В самото начало трябва да се направят няколко уточнения по отношение на обхвата на анализа на това оплакване.
26. На първо място, забраната за придобиване е част от условията, поставени от Комисията в членове 3—9 от обжалваното решение, за да може предоставената от нидерландската държава помощ за ABN Amro да се приеме за съвместима с вътрешния пазар, в съответствие с член 7, параграф 4 от Регламент № 659/1999, който дава възможност на Комисията да приключи официалната процедура по разследване с положително решение, към което да приложи условия, при които дадена помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Спорното условие следователно попада в обхвата на възложената на Комисията проверка за съвместимост на мярката за помощ съгласно член 107, параграф 3 ДФЕС.
27. Комисията правилно припомня, че когато прилага член 107, параграф 3 ДФЕС, тя разполага с широки правомощия за преценка, чието упражняване предполага сложни икономически и социални оценки, които трябва да се извършват в контекста на Съюза (Решение на Общия съд от 6 април 2006 г. Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Комисия, T‑17/03, Recueil, стр. II‑1139, точка 41 и Решение на Общия съд от 12 май 2011 г. по дело Région Nord-Pas-de-Calais и Communauté d’agglomération du Douaisis/Комисия, T‑267/08 и T‑279/08, Сборник, стр. II‑1999, точки 129 и 132).
28. За целите на упражняването на тези правомощия Комисията може да приема насоки чрез актове като съобщенията, стига тези насоки да са съобразени с разпоредбите на Договора (вж. Решение по дело Région Nord-Pas-de-Calais и Communauté d’agglomération du Douaisis/Комисия, точка 27 по-горе, точка 130 и цитираната съдебна практика).
29. ABN Amro правилно припомня, че като приема правила за поведение и обявява чрез тяхното публикуване, че занапред ще ги прилага към съответните случаи, за които се отнасят, Комисията се самоограничава в упражняването на споменатото право на преценка и не може да се отклони от тези правила под страх от евентуални санкции за нарушение на общи принципи на правото като равното третиране или защитата на оправданите правни очаквания (Решение на Съда от 11 септември 2008 г. по дело Германия и др./Kronofrance, C‑75/05 P и C‑80/05 P, Сборник, стр. I‑6619, точка 60 и цитираната съдебна практика). Така в специфичната област на държавните помощи Комисията е обвързана от рамките и известията, които приема, доколкото те не са в разрез с нормите на Договора и са приети от държавите членки (вж. Решение по дело Германия и др./Kronofrance, посочено по-горе, точка 61 и цитираната съдебна практика). Следователно съдът е компетентен да провери дали Комисията е спазила правилата, които е приела (вж. Решение по дело Région Nord-Pas-de-Calais и Communauté d’agglomération du Douaisis/Комисия, точка 27 по-горе, точка 131 и цитираната съдебна практика).
30. На второ място, в рамките на настоящото оплакване не се поставя под въпрос контролът върху проверката за съвместимост на помощта, а това дали Комисията се е съобразила със съобщенията, които е длъжна да съблюдава по силата на посочената в точка 29 по-горе съдебна практика, като е скрепила решението за съвместимост с условие за забрана за придобиване като установеното в член 5 от обжалваното решение.
31. В съобщенията, чиято законосъобразност и приложимост ABN Amro не оспорва, се припомня правото на преценка на Комисията по отношение на условията, които трябва да са изпълнени, за да може мярка за помощ за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката на държава членка да се обяви за съвместима с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, по-специално когато става въпрос за определяне на структурни или поведенчес ки мерки. Тези правомощия, които са израз на предоставеното на Комисията право на преценка на съвместимостта на мярка за помощ, трябва да се вземат предвид при анализа на оплакванията за нарушение на съобщенията (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 9 юли 2008 г. по дело Alitalia/Комисия, T‑301/01, Сборник, стр. II‑1753, точка 527).
32. На трето място, законосъобразността на забраната за придобиване не може да се преценява извън контекста на тази мярка, що се отнася до установените в съобщенията цели на преструктурирането на банките и значимостта на рисковия профил на банката получател при анализа на съвместимостта на помощта. Освен това, доколкото структурните и поведенческите мерки допълват плана за преструктуриране, предложен от държавата членка на Комисията, за да може последната да обяви дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар, последната е преценила съвкупността от така наложените мерки при анализа на съвместимостта на помощта. Впрочем ABN Amro не оспорва позицията на Комисията, че забраната за придобиване не може да се преценява отделно.
33. На четвърто място, страните не спорят относно тройната цел, преследвана с мерките за преструктуриране, наложени на банките — получатели на държавна помощ, в рамките на съобщенията, по-специално съобщението за преструктуриранията, на която изрично се позовава обжалваното решение, за да обоснове налагането на разглежданата забрана за придобиване, а именно гарантиране на жизнеспособността на получателя в дългосрочен план, ограничаване на помощта до необходимите минимални равнища и ограничаване на нарушенията на конкуренцията.
34. С оглед на тези принципи следва да се разгледат двете насоки на доводите на ABN Amro относно, от една страна, обосноваването на забраната за придобиване, и от друга страна, липсата на разпоредба в обжалваното решение, която да позволява да се представят за одобрение конкретни сделки.
35. На първо място, що се отнася до обосноваването на забраната за придобиване, според ABN Amro тази забрана е твърде стриктна по отношение на съдържащите се в съобщенията принципи, доколкото по същество, от една страна, тя се прилага за всички видове предприятия, а не само за конкурентните предприятия или за финансовите институции, и от друга страна, тя се прилага, считано от придобиването на миноритарно участие от 5 %.
36. Комисията мотивира забраната за придобиване по-специално в съображения 309—313 от обжалваното решение, които гласят следното:
„(309)	Планът за преструктуриране следва ясно да показва, че помощта е останала ограничена до необходимия минимум. Разходите, свързани с преструктурирането, следва да се платят не само от държавата, а и в максимална степен от лицата, които са инвестирали в банката. С други думи, банката и притежателите на нейния капитал следва да направят възможно най-голям принос към преструктурирането със свои собствени ресурси. Помощта за преструктуриране следва да бъде ограничена до покриване на разходи, които са необходими за възстановяване на жизнеспособността. В съответствие с това на предприятията не следва да се отпускат публични ресурси, които биха могли да бъдат използвани за финансиране на дейности, които нарушават пазара и които не са свързани с процеса на преструктуриране, например придобивания […]
(310) В [съобщението за преструктуриранията] се припомня, че забраната за придобиване е необходима, за да се ограничи помощта до необходимия минимум. В точка 23 от [съобщението за преструктуриранията] се посочва изрично, че „не трябва да се предоставят на предприятието публични средства, които биха могли да бъдат използвани за финансиране на дейности, нарушаващи пазара и несвързани с процеса на преструктуриране. Например придобиване на дялове в други предприятия или нови инвестиции не може да бъде финансирано чрез държавна помощ, освен ако не е от основно значение за жизнеспособността на предприятието“.
(311) Освен това в [съобщението за преструктуриранията] забраната за придобиване се свързва с нарушения на конкуренцията. В съображения 39 и 40 от съобщението се обяснява, че „[д]ържавната помощ не трябва да бъде използвана в ущърб на конкуренти, които не получават подобна подкрепа с публични средства“ и че „банките не следва да използват държавна помощ за придобиване на конкурентни дружества. Това условие следва да се прилага най-малко три години и може да продължи до края на периода на преструктуриране в зависимост от обхвата[,] размера [и] продължителността на помощта“.
(312) В съответствие с точка 40 от [съобщението за преструктуриранията], помощта може да бъде обявена за съвместима единствено при условие че [ABN Amro] стриктно прилага забраната за придобиване […] през трите години след датата на настоящото решение. Срокът на забраната за придобиване следва да бъде удължен, ако нидерландската държава продължи да притежава повече от 50 % от [ABN Amro] след три години. При все това срокът на забраната за придобиване не трябва да бъде по-дълъг от пет години. Въпреки че част от помощта вече е била възстановена, някои мерки […] не могат да бъдат възстановени от банката поради формата, в която са били предоставени (т.е. не под формата на хибриден дългов инструмент). Преустановяването на държавната собственост е средство за преценка кога изтича преимуществото, получено от помощта.
(313) Комисията констатира, че [планът за преструктуриране от декември 2009 г.] (допълнен с финансови прогнози за най-лош възможен сценарий на 23 март 2010 г.) вече е показал, че [ABN Amro] се е превърнала в жизнеспособно предприятие, което следва да реализира добра възвръщаемост от собствения капитал и дори се очаква да реализира добри печалби при по-лоши икономически условия. [Планът за преструктуриране от ноември 2010 г.] потвърди този анализ. Това връщане на жизнеспособността не зависи от придобиванията. Поради това забраната за придобиване не пречи на връщането на жизнеспособността“.
37. На първо място, ABN Amro по същество счита, че противно на наложената му в член 5 от обжалваното решение широка забрана, трябва да се забранят само придобиванията, които засягат конкуренцията. В това отношение тя се позовава на параграфи 39 и 40 от съобщението за преструктуриранията, както и на параграф 23, второ изречение от него. Това произтичало и от съобщението на Комисията относно обработването [на] обезценените активи в банковия сектор на Общността, което целяло установяване на предпазни мерки, за да се предотврати финансирането на стратегия за експанзия на банките получатели в ущърб на конкурентите.
38. ABN Amro добавя, че съображение 312 от обжалваното решение, в което се припомня общият характер на наложената ѝ забрана, съдържа погрешно тълкуване на параграф 40 от съобщението за преструктуриранията, доколкото последният се отнася само до придобиване на конкурентно предприятие.
39. Трябва да се констатира, че доводите на ABN Amro се основават на неправилен прочит на обжалваното решение и на съобщението за преструктуриранията, в съответствие с което е установена забраната за придобиване, както личи от съображения 309—312 от обжалваното решение, цитирани в точка 36 по-горе.
40. Параграф 23 от съобщението за преструктуриранията представлява главното основание на забрана за придобиване, наложена в настоящия случай, както ясно личи от съображения 309 и 310 от обжалваното решение, които се съдържат в точка 6.3.2 от последното, озаглавена „Споделяне на тежестта/необходим минимум“.
41. Посоченият параграф 23, озаглавен „Ограничаване на разходите за преструктуриране“, се съдържа в точка 3 от съобщението за преструктуриранията, озаглавена „Собствен принос на бенефициера (споделяне на тежестта)“, и гласи:
„Помощта за преструктуриране следва да бъде ограничена до покриване на разходите, необходими за възстановяване на жизнеспособността. Това означава, че не трябва да се предоставят на предприятието публични средства, които биха могли да бъдат използвани за финансиране на дейности, нарушаващи пазара и несвързани с процеса на преструктуриране. Например придобиване на дялове в други предприятия или нови инвестиции не може да бъде финансирано чрез държавна помощ, освен ако не е от основно значение за жизнеспособността на предприятието […]“.
42. В бележка под линия посоченият параграф 23 препраща към съдебната практика относно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (ОВ C 368, 1994 г., стр. 12), съгласно която помощта за преструктурирането трябва да е абсолютно необходима за възстановяване на жизнеспособността на получателя, или с други думи, тя трябва да съответства на целта на преструктурирането на съответното предприятие, но и да е пропорционална на тази цел, по-конкретно помощ в размер, който надвишава абсолютно необходимото за възстановяване на жизнеспособността на получателя по принцип, не може да бъде допустима по смисъла на посочените насоки (Решение по дело Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Комисия, точка 27 по-горе, точка 47).
43. Принципът на ограничаване на размера на помощта до необходимия минимум е тясно свързан с принципа, че получателят на помощта следва да осигури адекватен собствен принос към разходите за преструктуриране. Параграф 22 от съобщението за преструктуриранията посочва в това отношение, че банката и притежателите на капитала ѝ следва да допринесат за преструктурирането възможно най-много със собствените си ресурси, като това е необходимо, „за да се гарантира, че оздравените банки носят адекватна отговорност за последствията от миналото си поведение и за да се създадат подходящи стимули за бъдещото им поведение“.
44. С оглед на тези принципи ABN Amro изхожда от погрешно схващане, като твърди, че посочената в съобщението за преструктуриранията забрана за придобиване се отнася само до конкурентните предприятия. Всъщност последното изречение на параграф 23 от посоченото съобщение не прави разграничение според сектора на дейност на съответните предприятия. Освен това в началото на същия параграф е посочено, че придобиванията трябва да целят гарантиране на жизнеспособността на подпомаганото образувание, което предполага, че всяко финансирано с държавна помощ придобиване, което не е абсолютно необходимо за възстановяване на жизнеспособността на дружеството получател, нарушава принципа на ограничаване на размера на помощта до необходимия минимум.
45. Както изтъква Комисията, параграф 23, второ изречение от съобщението за преструктуриранията, в който се посочва забраната за финансиране на дейности, „нарушаващи пазара“, припомня, че всяко придобиване, което не е свързано с процеса по преструктуриране, само по себе си може да наруши пазара. Всъщност нарушението на конкуренцията или заплахата от такова нарушение представлява съставен елемент на държавната помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (вж. в този смисъл Решение на Съда от 2 септември 2010 г. по дело Комисия/Deutsche Post, C‑399/08 P, Сборник, стр. I‑7831, точка 39 и цитираната съдебна практика). ABN Amro не отрича, че е получило държавна помощ в настоящия случай.
46. С оглед на тези съображения установената в член 5 от обжалваното решение забрана за придобиване не се отнася само до участия в предприятия, които упражняват дейност във финансовия сектор или в Нидерландия, а до всяко евентуално придобиване, тъй като целта е парите на банката, получила помощта, да се използват за възстановяването ѝ, преди тази банка да извърши придобивания.
47. Както Комисията припомня, в това отношение е релевантно и изтъкнатото в съображения 304—308 и 313 от обжалваното решение обстоятелство, че ABN Amro е жизнеспособно образувание, което се констатира и в плановете за преструктуриране от декември 2009 г. и ноември 2010 г., в които се посочва очаквана възвръщаемост от собствения капитал в приблизителен размер от [ поверително ]%, както личи от съображение 83 от обжалваното решение. Освен това ABN Amro самò изтъква доброто си финансово състояние. Следователно, както е посочено в съображение 313 от обжалваното решение, в случая на ABN Amro възстановяването на жизнеспособността не зависи от придобивания.
48. Ето защо забрана за придобиване, отнасяща се до предприятията от всички сектори, съответства на принципите, закрепени в съобщенията, и по-специално в съобщението за преструктуриранията.
49. Този извод не се засяга от факта, че параграфи 39 и 40 от съобщението за преструктуриранията, които параграфи са включени в точка 4, озаглавена „Ограничаване на нарушенията на конкуренцията и осигуряване на конкурентоспособност на банковия сектор“, са посочени в съображения 311 и 312 от обжалваното решение с цел да се припомни, че съобщението за преструктуриранията също предвижда налагане на забрана за извършване на придобивания, за да не се допусне използване на държавна помощ в ущърб на конкуренти, както и с цел да се определи продължителността на забраната. В съображение 321 от обжалваното решение, което се съдържа в точка 6.3.3, озаглавена „Мерки за ограничаване на нарушаването на конкуренцията“, също се посочва накратко, че трябва да се предотврати използването на държавната помощ от ABN Amro за разрастване за сметка на конкурентите, например чрез придобиване на други финансови институции.
50. Наличието на тази второстепенна цел не променя факта, че главното основание за налагането на забрана за придобиване в настоящия случай определено е да се ограничи помощта до необходимия минимум. Освен това във всички случаи параграф 39 от съобщението за преструктуриранията, според който държавните помощи не могат да се използват в ущърб на конкурентите, които не се ползват от подобно подпомагане от страна на публичните власти, както и параграф 40 от посоченото съобщение, който се отнася до условието банките да не използват държавните помощи за придобиване на конкурентни дружества, не могат да се разглеждат абстрактно, а трябва да се тълкуват във връзка с принципа на ограничаване на помощта до необходимия минимум. Всъщност параграф 40 от съобщението за преструктуриранията съдържа бележка под линия, която припомня, че разходите за преструктуриране трябва да бъдат ограничени до необходимия минимум за възстановяване на жизнеспособността, и препраща в това отношение към параграф 23 от това съобщение, който бе разгледан по-горе.
51. На второ място ABN Amro изтъква, че фактът, че забраната за придобиване се отнася до участия над праг от 5 % от капитала, а не до участия, които предоставят контрол по смисъла на правилата на Съюза в областта на концентрациите, засяга способността му да участва в съвместни предприятия, които били често използвани във финансовия сектор за развитие на нови стандарти, за гарантиране на функционирането на финансовите услуги или за осигуряване на платежните услуги.
52. В това отношение ABN Amro поставя под въпрос и факта, че забраната не е ограничена до придобиване на акции и че обжалваното решение не дава определение за това какво се разбира под „контрол на повече от 5 %“ от което и да било предприятие, така че забраната можела да включва например и договорни права.
53. Тези доводи също не показват нарушение на съобщението за преструктуриранията.
54. Както отбелязва Комисията, в параграф 23 от съобщението за преструктуриранията се посочва най-общо забраната за придобиване на „дялове в други предприятия или нови инвестиции“ и приложното поле на този параграф следователно не е ограничено до контролните участия. Впрочем различно тълкуване не би било съобразено с целта на принципа на ограничаване на помощта до необходимия минимум, припомнен в точка 44 по-горе. Посочените начини на придобиване или терминът „предприятие“, използван в член 5 от обжалваното решение, следователно не е трябвало да бъдат допълнително уточнявани, както не е било необходимо и уточняване на понятието „контрол на повече от 5 %“.
55. На трето място, нито един от другите доводи, изтъкнати от ABN Amro, не позволява да се установи нарушение на съобщението за преструктуриранията.
56. Доводът на ABN Amro, че трябва да може да извършва свободно придобивания, тъй като преструктурирането му е приключило, и че предвид доброто му финансово състояние допълнителните придобивания, които възнамерявало да извърши, не били финансирани чрез държавна помощ, така че параграф 23 от съобщението за преструктуриранията не се прилагал спрямо нея, трябва да се отхвърли. Както изтъква Комисията, доколкото ABN Amro е могло да приключи преструктурирането с помощта на държавни ресурси, реализираните след това приходи следва да се използват за връщане на средствата на нидерландската държава в съответствие с представената на Комисията стратегия за излизане от капитала на ABN Amro, по-специално в контекста на плана за преструктуриране от декември 2009 г., в рамките на който нидерландската държава се е ангажирала, че при излишък на капитал ще бъдат изплатени дивиденти.
57. Освен това, що се отнася до довода, че в случая на ABN Amro придобиванията не могат да доведат до забавяне на връщането на помощта, тъй като нидерландската държава притежава банката, а помощта под формата на капитал не може да бъде върната, преценката на Комисията, че член 5 от обжалваното решение цели да гарантира, че при излишък на капитал той не се използва за разрастване, надхвърлящо предвиденото в плана за преструктуриране, не е явно погрешна, доколкото този излишък може да бъде използван например за изплащане на допълнителни дивиденти на държавата.
58. Що се отнася до довода на ABN Amro, че политиката му по отношение на дивидентите, въз основа на която е длъжно да изплаща на нидерландската държава 40 % от декларираната годишна печалба, не му позволявала да натрупа средства, които биха могли да бъдат използвани за придобивания, ABN Amro самò признава, че тази политика не се отклонява от нормалния начин за плащане на акционерите. Извън факта, че става въпрос за цел, която не е обвързваща, както изтъква Комисията, без това да се оспорва от ABN Amro, ясно е, че разпределянето на част от годишната печалба на акционерите не премахва напълно възможността банката да разполага с достатъчно ресурси, за да извърши придобивания.
59. По отношение на довода на ABN Amro, че макар да са необходими предпазни мерки при надхвърляне на търсеното съотношение при разпределянето, Комисията трябвало да приеме предложения от нея механизъм на компенсиране, съгласно който придобиванията ще се извършват само чрез използване на приходите от прехвърляния, Комисията основателно приема, че подобен механизъм не е съобразен с принципа на ограничаване на помощта до необходимия минимум, целящ парите на банката, получила помощта, да се използват за възстановяването ѝ, преди тази банка да извърши придобивания, както бе припомнено в точки 44 и 46 по-горе, с изключение на придобиванията, които са необходими за гарантиране на жизнеспособността на банката. Всъщност, ако ABN Amro е разполагало с ресурси за извършване на придобивания в годините след извършената от държавата рекапитализация, това доказва, че помощта не е била ограничена до това, което е било необходимо за възстановяване на жизнеспособността му.
60. Що се отнася до довода, че налагането на забрана на ABN Amro да адаптира портфейла си чрез ограничени прехвърляния и придобивания водело до намаляване на ефикасността по-специално с оглед на разпръснатостта на наследените активи, с която ABN Amro е трябвало да се справи, следва да се припомни, че обжалваното решение не забранява прехвърлянията и съдържа изключение de minimis, както и изключение за някои видове придобивания (вж. също анализа на втората част по-долу), но това не означава, че приходите от такива прехвърляния не са обхванати от задължението да се ограничи помощта до необходимия минимум. Трябва освен това да се отбележи, че този довод на ABN Amro представлява само общо твърдение и не се подкрепя от нито едно конкретно доказателство. В допълнение към това изтъкнатият отново по време на съдебното заседание довод на ABN Amro, че Комисията не може да му забрани по-специално операции, свързани с активи, разпръснати от Fortis извън Нидерландия, които операции са необходими за осигуряването на минимално равнище на ефикасност на активите ѝ в сектора на частното банкиране в Нидерландия, достатъчно е да се отбележи, че съобщението за преструктуриранията определя като критерий за приемането на корекционни мерки не ефикасността на активите на банката получател, а нейната жизнеспособност. Фактът, че по време на административната процедура ABN Amro на практика е било затруднено при определянето на специфични сделки, тъй като процесът на сливане между FBN и ABN Amro N не е бил приключил, не засяга това съображение.
61. По отношение на довода, изтъкнат от ABN Amro във връзка с въпроса дали забраната за придобиване е логична, когато не е наложено ограничение за вътрешно разрастване на банката получател, например под формата на ограничение на растежа на баланса, доколкото ограничаването само на придобиванията доказвало необоснована предубеденост срещу вътрешното разрастване, Комисията твърди, че принципът, че помощта трябва да се ограничи до необходимия минимум, ѝ позволява да наложи ограничение на вътрешното разрастване на банка получател, ако от плана за преструктуриране личи, че предвиденият растеж е явно непропорционален по отношение на необходимия за осигуряване на жизнеспособността на банката в дългосрочен план, а настоящият случай не бил такъв. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че ABN Amro не оспорва твърдението на Комисията, че по време на процедурата по разследване нидерландската държава е следила за това да няма необичайно вътрешно разрастване на ABN Amro. С оглед на това положение не може да се приеме, че Комисията е допуснала явна грешка, като е посочила само придобиванията.
62. На последно място, що се отнася до упрека на ABN Amro, че анализът на Комисията се равнява на това да се приеме, че извършването на придобивания от страна на получателя на помощта показва по дефиниция, че помощта не е ограничена до необходимия минимум, и поради това този анализ не е съобразен с изискването на съобщението за преструктуриранията за причинно-следствена връзка между държавната помощ и начина на финансиране на дадено придобиване, доводът на ABN Amro не може да се приеме. Както основателно поддържа Комисията, предвид заменяемия характер на парите източникът на финансиране на дадено придобиване не е пряко и непременно свързан с конкретни активи на банката. Използването на средства, които не произхождат от държавата, може да е показател за това, че необходимостта от помощ е била надценена.
63. От гореизложеното следва, че ABN Amro не доказва, че Комисията е нарушила съобщението за преструктуриранията, като е приела, че принципът на ограничаване на помощта до необходимия минимум ѝ позволява да наложи на първата забрана за придобиване с толкова широк обхват. Това важи на още по-силно основание с оглед на правото на преценка, с което разполага Комисията съгласно посоченото съобщение, за да определи структурните и поведенческите мерки, наложени на получателя на помощта, както и на факта, че дори при наличието на значителна по размер финансова помощ в настоящия случай на ABN Amro не е наложена каквато и да било структурна мярка — обстоятелство, разгледано по-подробно във връзка с други части на първото правно основание.
64. На второ място, по отношение на липсата на разпоредба в обжалваното решение, която да позволява да се представят за одобрение конкретни сделки, ABN Amro счита, че Комисията е нарушила съобщението за преструктуриранията, като е отказала да включи в обжалваното решение разпоредба, която да позволява на първата да ѝ представи за одобрение отделни придобивания, въпреки молбата в този смисъл, направена в хода на процедурата по разследване.
65. В това отношение следва да се припомни, че разрешаването на придобиване по изключение е представено в параграф 41 от съобщението за преструктуриранията, който е част от точка 4, озаглавена „Ограничаване на нарушенията на конкуренцията и осигуряване на конкурентоспособност на банковия сектор“, и следва параграф 40, който се отнася до забраната за придобиване на конкурентни дружества. Параграф 41 гласи следното:
„В изключителни обстоятелства и след уведомление Комисията може да разреши придобивания, когато те са част от процес на консолидация, необходим за възстановяване на финансовата стабилност или за осигуряване на ефективна конкуренция. При процеса на придобиване следва да се спазват принципите на еднакви възможности за всички потенциални купуващи дружества, а резултатът му следва да гарантира условия на ефективна конкуренция на съответните пазари“.
66. От тази разпоредба следва, както твърди Комисията, че правомощието ѝ да разрешава придобивания след решение за одобряване на помощи, което съдържа забрана за придобиване, не следва от специална разпоредба в този смисъл в обжалваното решение, а произтича от общите ѝ правомощия на административен орган, който в качеството си на автор на обжалваното решение има компетентност да го отмени или измени. Ето защо липсата на специално посочване на тази възможност в обжалваното решение не може да се квалифицира като нарушение на съобщението за преструктуриранията. Следователно това оплакване трябва да се отхвърли.
67. От гореизложеното следва, че оплакването за нарушение на съобщенията трябва да се отхвърли.
– По първото оплакване за нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС
68. Комисията твърди, че поради липса на доводи в жалбата в подкрепа на твърдяно нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, това оплакване е недопустимо.
69. В това отношение ясно личи твърдението на ABN Amro, че доколкото съобщенията съдържат насоки относно прилагането на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, те доказвали нарушение на разглежданата разпоредба, тъй като показвали, че Комисията се е отклонила от нея. Обратно на твърденията на последната, това оплакване отговаря на изискванията на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник, който изисква жалбата да посочва предмета на спора и кратко изложение на изтъкнатите правни основания.
70. По същество обаче това оплакване не може да се приеме. Предвид че оплакването за нарушение на съобщенията бе отхвърлено и че ABN Amro не посочва други доводи в подкрепа на твърдението за нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, освен тези за нарушаване на съобщенията, това оплакване следва да се отхвърли по същите съображения.
71. От това следва, че първата част трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По втората част, изведена от нарушение на принципа на пропорционалност
72. ABN Amro твърди, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, като не е проверила дали може да наложи на първата по-малко ограничителна мярка от забрана за придобиване с толкова широк обхват, като установената в член 5 от обжалваното решение. ABN Amro припомня, че по време на административното производство е предложило няколко алтернативи, които позволявали да се вземат предвид главните ѝ опасения и същевременно зачитали напълно интересите на Комисията. Освен това по отношение на принципа, че държавните помощи не трябва да се използват за извършване на придобивания, ABN Amro поддържа, че е предоставило гаранции за спазването му. То поддържа и че предвиденото в обжалваното решение изключение de minimis не отстранява опасенията му. На последно място, ABN Amro отбелязва, че Комисията сама признава положението му за необичайно и потвърждава, че необходимостта от държавни мерки не е резултат от дейностите на FBN и ABN Amro N. Доколкото отпуснатата в настоящия случай помощ нарушава в по-малка степен конкуренцията в сравнение с помощи, които са били отпуснати на други финансови институции и са били одобрени, Комисията била длъжна да потърси възможно най-неограничителните корекционни поведенчески мерки за отстраняване на установените нарушения.
73. Комисията поддържа, че определеният в обжалваното решение обхват на забрана за придобиване съответства на принципа на пропорционалност. Тя отбелязва, че е разгледала всички предложени ѝ от нидерландската държава и ABN Amro възможности, но поради неотстъпчивостта на последното по отношение на обхвата на посочената забрана, е наложила условие, което позволява да се постигнат целите на съобщението за преструктуриранията, като същевременно е избрала най-малко ограничителната форма на посоченото условие за достигането на тези цели.
74. Принципът на пропорционалност изисква актовете на общностните институции да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (Вж. Решение на Съда от 22 януари 2013 г. по дело Sky Österreich, C‑283/11, точка 50 и цитираната съдебна практика).
75. Като общ принцип на правото на Съюза принципът на пропорционалност представлява критерий за законосъобразността на всеки акт на институциите на Съюза, включително на решенията на Комисията в качеството ѝ на орган по конкуренцията (Решение на Съда от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Alrosa, C‑441/07 P, Сборник, стр. I‑5949, точка 36).
76. В съобщенията също е посочено задължението на Комисията да зачита принципа на пропорционалност. По-конкретно, точка 4 от Съобщението за преструктуриранията, озаглавена „Ограничаване на нарушенията на конкуренцията и осигуряване на конкурентоспособност на банковия сектор“, съдържа раздел, озаглавен „Прилагане на ефективни и пропорционални мерки за ограничаване на нарушенията на конкуренцията“, в който се пояснява, че мерките за ограничаване на нарушенията на конкуренцията следва да бъдат съобразени с конкретния случай, за да отстранят нарушенията, установени на пазарите, на които банката получател извършва дейност след възстановяването на жизнеспособността ѝ вследствие на преструктуриране, като същевременно тези мерки следва да съответстват на обща политика и принципи. Посочено е също, че видът и естеството на тези мерки зависят от два критерия, а именно, на първо място, размерът на помощта и условията и обстоятелствата, при които същата е предоставена, и на второ място, характеристиките на пазара или пазарите, на които ще извършва дейност банката получател.
77. Поставя се обаче въпросът за обхвата и точните рамки на задълженията на Комисията, произтичащи от зачитането на този принцип, както и въпросът за границите на съдебния контрол в случай като настоящия.
78. В това отношение следва да се вземе предвид специфичният контекст на обжалваното решение, и по-специално на забраната за придобиване, оспорена в рамките на настоящата жалба. Както бе припомнено в точка 10 по-горе, по време на процедурата по разследване нидерландската държава, АBN Amro и Комисията са обменяли становища, в които нидерландската държава, подпомагана от ABN Amro, е предложила много варианти за формулиране на обхвата на забраната за придобиване, както и на нейната продължителност. Тъй като не е счела нито едно от тези предложения за задоволително, Комисията е наложила забраната, установена в член 5 от обжалваното решение на основание член 7, параграф 4 от Регламент № 659/1999. Следователно липсва съгласие от страна на нидерландската държава по отношение на тази забрана и тя не може да се счита за част от плана за преструктуриране или от ангажиментите, представени от тази държава.
79. Ето защо в случай като настоящия не може да се приеме, че задължението на Комисията да провери пропорционалния характер на разглежданото условие е по-слабо поради ролята, която играе съответната държава членка, тъй като последната нито е предложила, нито е приела този ангажимент.
80. При все това, както бе припомнено при разглеждането на първата част на настоящото правно основание (точка 32 по-горе), забраната за придобиване не е самостоятелна мярка, а трябва задължително да се преценява в контекста на плановете за преструктуриране, представени от нидерландската държава. Макар тази забрана формално да не е част от посочения план, именно съвкупността от тези мерки е позволила на Комисията да приеме, че разглежданата помощ е съвместима с вътрешния пазар.
81. Впрочем при разглеждането на първата част на настоящото правно основание бе припомнено също (точка 31 по-горе), че с оглед на естеството на проверката за съвместимост Комисията разполага с широко право на преценка по-специално когато проверява дали дадена комбинация от мерки ѝ позволява да приеме помощ за съвместима с вътрешния пазар, така че контролът на Общия съд в това отношение неизбежно е ограничен.
82. При обстоятелствата на настоящия случай обаче не е необходимо да се решава доколко с оглед на този ограничен контрол Общият съд може да разгледа въпроса за наличието на проверка от страна на Комисията за пропорционалност на индивидуалните мерки, предвид че при всички положения в случая Комисията не е нарушила принципа на пропорционалност, като е наложила забраната за придобиване в член 5 от обжалваното решение.
83. Следва най-напред да се припомни целта, която се преследва със забраната за придобиване. Както бе припомнено в точка 33 по-горе, мерките за преструктуриране, наложени съгласно съобщението за преструктуриранията, имат тройната цел да гарантират жизнеспособността на образуванието получател в дългосрочен план, да ограничат помощта до необходимите минимални равнища и да ограничат нарушенията на конкуренцията. Видно от точки 309—313 от обжалваното решение, цитирани в точка 36 по-горе, Комисията е наложила посочената забрана, за да предотврати нарушения на конкуренцията, но преди всичко с цел да ограничи помощта до необходимия минимум, в съответствие с посоченото съобщение.
84. От анализа на второто оплакване от първата част на настоящото правно основание произтича, че предвидената в член 5 от обжалваното решение забрана за придобиване явно е съобразена с тези цели. Доколкото е определена в широки граници, отнася се до придобиване на участия над 5 % във всички видове предприятия (параграф 1), като същевременно предвижда изключения за придобивания в минимален размер и за някои специфични видове придобивания (параграф 2), тя позволява да се гарантира, че ABN Amro, която е получила значителни финансови ресурси от държавата, част от които под безвъзмездна форма, няма да използва посочените ресурси за финансиране на дейности, които могат да доведат до нарушения на конкуренцията на пазара или които не са свързани с процеси на преструктуриране.
85. Що се отнася до довода на ABN Amro, че разглежданата забрана нарушава принципа на пропорционалност, тъй като Комисията е отказала да приеме направените от нея и от нидерландската държава предложения за забрана с по-малък обхват, с които се постигали същите цели, тази теза не може да се приеме, като се има предвид основателно изтъкнатата от Комисията значимост на принципа, че помощта трябва да се ограничи до необходимия минимум.
86. Всъщност в рамките на анализа на първата част бе посочено, че политиката на ABN Amro по отношение на дивидентите не предоставя гаранции във връзка с използването на излишния капитал (точка 58 по-горе). Освен това изборът да се ограничи забраната до придобиването на участие над 5 % в други предприятия или решението за компенсиране между прехвърлянията и евентуалните придобивания не съответстват на критерия за ограничаване на помощта до необходимия минимум, който изключва всяко придобиване, финансирано чрез държавната помощ, което не е абсолютно необходимо за възстановяването на жизнеспособността на дружеството получател (вж. по-специално точки 47, 54 и 59 по-горе). Впрочем безспорно е, че предложения от ABN Amro механизъм на компенсиране, съгласно който по същество Комисията приема нови придобивания само ако стойността им съответства на тази на извършено от банката прехвърляне, би бил по-сложен за изпълнение и по-лесно заобиколим. Ето защо не може да се счита за установено, че това са подходящи алтернативи по смисъла на цитираната в точка 74 по-горе съдебна практика.
87. Що се отнася до предложените от нидерландската държава и ABN Amro алтернативни варианти на изключението от забраната за придобиване с цел да се изключат придобиванията, „отнасящи се до дружества за управление, за предоставяне на услуги или за информационни технологии с оглед повишаване на ефикасността на настоящите дейности“, следва да се припомни, че по молба на ABN Amro член 5, параграф 2 от обжалваното решение предвижда, освен изключение за придобивания de minimis, и изключване на частно дялово финансиране, съответстващо на бизнес плана и на бюджета на подразделение „Дялово финансиране“, както и на някои елементи на дялово финансиране от страна на подразделение „Енергоснабдяване, основни стоки и транспорт“ на ABN Amro в подкрепа на обичайната му финансова дейност и в съответствие с бизнес плана на ABN Amro и с предвидения бюджет на това подразделение.
88. Вярно е, че в един момент от административното производство нидерландската държава и ABN Amro са предложили посочения в точка 87 по-горе вариант на изключение. В отговор на това предложение Комисията посочва, че е готова да разгледа други изключения от забраната за придобиване, ако се докаже, че тези придобивания са необходими за осигуряване на жизнеспособността на предприятието. ABN Amro отговаря, че не може да посочи конкретни сделки, тъй като това зависело от наличността на представляващи интерес обекти в сектора на частното банкиране, които са съвместими с нейния портфейл, както и че е в процес на стратегическо преразглеждане на портфейла си. Като се има предвид обаче, че в рамките на анализа на първата част от настоящото правно основание бе прието, че Комисията не е нарушила съобщенията, нито е допуснала явна грешка в преценката, като изисква да е налице връзка между възможността да се извърши придобиване и гаранциите за жизнеспособността на банката, този подход на Комисията не представлява нарушение на принципа на пропорционалност, тъй като предложеното изключение очевидно не ѝ позволява да се увери, че размерът на помощта е ограничен до необходимия минимум.
89. Най-общо, що се отнася до твърдението на ABN Amro, че предвидените в обжалваното решение изключения от забраната не ѝ позволяват да извърши необходимите корекции на портфейла ѝ от активи и следователно възпрепятстват ефикасното според нея функциониране, докато някои от предложените от нея алтернативни формулировки щели да позволят извършването на тези корекции, това обстоятелство също не установява нарушение на принципа на пропорционалност, като се има предвид, че ефикасността на предприятието получател не е критерий, приет от съобщението за преструктуриранията, както бе припомнено в точка 60 по-горе.
90. Освен това, що се отнася до въпроса дали Комисията е можела да наложи ограничение на растежа на баланса на ABN Amro вместо забраната за придобиване, установена в обжалваното решение, ABN Amro посочва в отговор на писмен въпрос на Общия съд, че тази мярка не е била предложена като алтернативен вариант в хода на процедурата по разследване.
91. На последно място, що се отнася до довода на ABN Amro, че Комисията не е отчела в достатъчна степен минималния риск за конкуренцията, произтичащ от предоставената му държавна помощ, в сравнение с помощите за други банки, доколкото е безспорно, че в неговия случай необходимостта от подпомагане не е предизвикана от дейностите на FBN и ABN Amro N в миналото, трябва да се посочи, че независимо от това дали се отнася до задължение на Комисията във връзка със зачитането на принципа на пропорционалност, така че да може да бъде валидно изтъкнат за оспорване на подходящия характер на забрана за придобиване, този довод не може да бъде приет.
92. Макар да признава в съображение 320 от обжалваното решение, че FBN и ABN Amro N не се нуждаят от предоставената им в случая помощ поради вземане на грешни управленски решения и че следователно посочената помощ представлява нарушение на конкуренцията в много по-малка степен в сравнение с помощите, предоставени на финансови институции, които са натрупали прекомерни рискове, Комисията правилно твърди, че обстоятелството, че помощта не създава морален риск, все пак не означава, че тази помощ не нарушава или не създава опасност от нарушаване на конкуренцията, както вече бе отбелязано в точка 45 по-горе.
93. Освен това от съобщенията произтича, че макар рисковият профил на банката получател да е важен фактор при преценката на необходимостта от поведенчески мерки, трябва да се вземат предвид и други фактори, като например наличието на структурни мерки, което ABN Amro не оспорва.
94. Параграф 38 от съобщението относно рекапитализацията, цитиран от ABN Amro, е ясен в това отношение:
„Степента на използване на предпазни механизми относно поведението ще зависи от оценка на пропорционалността, като се отчитат всички значими фактори, по-специално рисковият профил на банката получателка“.
95. От това следва, че при преценката на необходимостта от поведенчески мерки трябва да се отчитат, освен рисковият профил на банката, и други фактори, например наличието на структурни мерки.
96. Освен това приложението към съобщението относно рекапитализацията съдържа списък с показатели за оценяване на рисковия профил на дадена банка. Както отбелязва Комисията, критерият за размера на необходимата рекапитализация е важен показател, независимо дали този размер надхвърля 2 % от активите на банката, претеглени спрямо риска.
97. Що се отнася до предоставената на ABN Amro помощ, от съображения 279 и 280 от обжалваното решение личи, че ABN Amro е получила помощ за рекапитализация в размер, който далеч надхвърля 2 % от активите, претеглени спрямо риска, както и помощ за осигуряване на ликвидност в размер на 71,7 милиарда евро.
98. На следващо място, както Комисията не пропуска да припомни, видно от съображение 320 от обжалваното решение, тя е приела, че в настоящия случай необходимостта от получаване на държавна помощ не произтича „главно“ от лоши управленчески решения в миналото. Поради това тя е счела, че тази помощ би засегнала пазара в по-малка степен в сравнение с помощите за банки, които са натрупали прекомерни рискове. Ето защо било преценено, че не е необходимо прехвърляне на дейности, освен по отношение на Hollandsche Bank-Unie и IFN F inance, чиято дейност е прехвърлена в рамките на разрешението за концентрация между ABN Amro N и FBN (вж. точка 8 по-горе).
99. За изчерпателност може да се поясни, че що се отнася до другите прехвърляния на дейности, извършени от ABN Amro преди приемането на обжалваното решение, в съображение 316 от последното е посочено решението за продажба на дружествата Prime Fund Solutions (PFS) и Intertrust. Те се споменават и в съображение 330 от обжалваното решение, което се съдържа в точка 6.3.3, отнасяща се до мерките за ограничаване на нарушенията на конкуренцията. Комисията основателно твърди, че прехвърлянето на PFS може да се счита за мярка, която ABN Amro е взело, за да осигури жизнеспособността си. Това личи от съображение 308 от обжалваното решение, в което се посочва, че това образувание представлява заплаха за жизнеспособността поради натрупаните от него значителни загуби през 2008 г. „във връзка с[ъс случая] Madoff“, което ABN Amro не оспорва. От своя страна Intertrust представлява начинание на ABN Amro, което, макар и прието от Комисията за благоприятно за конкуренцията, било малко по размер (съображение 72 от обжалваното решение). Освен това в отговор на довода в жалбата на ABN Amro, с който последната изтъква значението на прехвърлянето на Intertrust с оглед на значимостта на дейността му по доверително управление и управление на дружества, Комисията добавя, че Intertrust имало проблеми във връзка с репутацията и че други банки също били прехвърлили дейностите си в същата област, което не се оспорва от ABN Amro. Поради това очевидно не е установено, че тези прехвърляния на дейности трябва да се считат за корекционни структурни мерки, които следва да поставят под въпрос строгостта или дори необходимостта от забраната за придобиване, приета от Комисията.
100. Ето защо трябва да се отхвърли доводът на ABN Amro, че е следвало да му бъде наложена по-лека поведенческа мярка от разглежданата забрана за придобиване, като се имат предвид обстоятелствата по настоящия случай, и по-специално рисковият му профил и твърденият неувреждащ характер на помощта, както и че Комисията не е отчела в достатъчна степен тези особености.
101. Жалбоподателят следователно не доказва, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност при определянето на обхвата на забраната за придобиване, установена в член 5 от обжалваното решение. Поради това втората част от първото правно основание също трябва да бъде отхвърлена.
По третата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
102. ABN Amro поддържа, че в настоящия случай Комисията е нарушила принципа на равно третиране, като е наложила много по-строга забрана за придобиване в сравнение с други решения.
103. ABN Amro твърди, от една страна, че повечето нови решения се ограничават до забрана за придобиване на финансови институции или на конкуренти предприятия, или ограничават придобиванията, които не съответстват на бизнес модела на банката. Ставало въпрос по-специално за следните решения на Комисията: Решение C (2009) 3708 окончателен от 5 май 2009 г. относно държавна помощ N 244/09 в полза на Commerzbank (наричано по-нататък „решението Commerzbank“), Решение C (2009) 9087 окончателен от 18 ноември 2009 г. относно държавна помощ N 438/09 на Обединеното кралство в полза на Lloyds Banking Group (наричано по-нататък „решението Lloyds“), Решение C (2009) 8980 окончателен от 18 ноември 2009 г. относно държавна помощ N C 18/09 (ex N 360/09) на Белгия в полза на KBC (наричано по-нататък „решението KBC“), Решение C (2009) 2585 окончателен, попр. от 31 март 2009 г. относно помощ N C 10/09 (ex N 138/09) на Нидерландия в полза на ING (наричано по-нататък „решението ING“), Решение C (2009) 1012 окончателен от 14 декември 2009 г. относно държавни помощи N 422/09 и N 621/09 на Обединеното кралство (наричано по-нататък „решението RBS“), Решение C (2009) 5260 окончателен от 30 юни 2009 г. относно държавна помощ N C 17/09 (ex N 265/09) на Германия в полза на LBBW (наричано по-нататък „решението LBBW“), Решение C (2008) 7388 окончателен от 19 ноември 2008 г. относно държавна помощ N C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 и NN 45/08) в полза на Dexia (наричано по-нататък „решението Dexia“) и Решение C (2009) 8558 окончателен от 4 ноември 2009 година относно държавна помощ C 32/09 (ex NN 50/09) на Германия в полза на Sparkasse Köln/Bonn (наричано по-нататък „решението Sparkasse Köln/Bonn“).
104. От друга страна, повечето от релевантните решения, и по-конкретно решенията Lloyds, ING, RBS и LBBW, забранявали само придобиването на целите дружества или на контрола върху тях. Други решения, по-специално Решение C (2010) 5740 окончателен на Комисията от 17 август 2010 г. относно помощ за преструктуриране N 372/09, предоставена от нидерландската държава на Aegon (наричано по-нататък „решението Aegon“) и решението Sparkasse Köln/Bonn забранявали само участия, които безспорно надхвърлят 5 %. Нито едно релевантно решение не забранявало придобиване на повече от 5 % от което и да било предприятие, въпреки че почти всички други посочени финансови институции са получили далеч по-голяма помощ.
105. ABN Amro освен това твърди, че предвидените изключения от разглежданата забрана не променят извода за наличие на нарушение на принципа на равно третиране, тъй като някои решения, налагащи забрана с по-ограничен обхват, съдържали подобни изключения, а други решения предвиждали допълнителни изключения, някои от които били поискани от нея, но отказани от Комисията.
106. Освен това ABN Amro отбелязва, че строгият характер на наложената ѝ забрана е още по-необясним с оглед на това, че почти всички други финансови институции, на които е наложена подобна, но не толкова строга забрана, са получили значително по-големи по размер помощи както в абсолютни, така и в относителни стойности.
107. На следващо място ABN Amro оспорва довода на Комисията, че положението ѝ не може да се сравнява с това на други банки, на които са били наложени и структурни мерки. ABN Amro счита, че тези структурни мерки са били наложени на посочените други банки по съображения за жизнеспособност в дългосрочен план. Тя също така припомня, че също е прехвърлила някои активи.
108. На последно място, ABN Amro отбелязва, че много от другите решения предвиждат възможност за представяне на мотивирано искане за одобряване на конкретна сделка, но в настоящия случай Комисията е отказала да предвиди подобна възможност в обжалваното решение, въпреки изричната молба в този смисъл.
109. Комисията поддържа, че тази част от настоящото правно основание е явно неоснователна, тъй като всеки случай на държавна помощ трябва да се преценява отделно и помощ като разглежданата в настоящия случай може да бъде одобрена само ако са изпълнени трите съществени условия, закрепени в съобщението за преструктуриранията, което предполага преценка, основана на плана за преструктуриране и на съответните ангажименти и условия, така че отделните мерки не могат да се анализират самостоятелно.
110. Общият принцип на равно третиране в качеството си на общ принцип на Съюза изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. Решение на Съда от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantic et Lorraine и др., C‑127/07, Сборник, стр. I‑9895, точка 23 и цитираната съдебна практика).
111. Освен това съобщението за преструктуриранията пояснява в параграф 38, че при оценката на обхвата на „структурните мерки“, необходими за отстраняване на нарушенията на конкуренцията в даден случай, Комисията взема предвид мерките, предприети в същия момент в случаи, свързани със същите пазари или пазарни сегменти, като отчита принципа на равно третиране. Несъмнено „структурните мерки“ по принцип имат по-съществени последици за конкуренцията в даден сектор в сравнение с други видове мерки. При все това няма причини необходимият съгласно параграф 38 от съобщението за преструктуриранията анализ да не обхване наложени от Комисията поведенчески мерки като забраните за придобиване, които могат да имат значителни икономически последици. С оглед по-специално на тези съображения на съобщението за преструктуриранията, оплакването за нарушение на принципа на равно третиране не може да се отхвърли в самото начало като неотносимо.
112. Трудността обаче се състои във въпроса дали решенията за разрешаване на държавна помощ в банковия сектор въз основа на конкретен план за преструктуриране и при различни условия са сходни по смисъла на цитираната в точка 110 по-горе съдебна практика.
113. Всъщност, както Комисията основателно припомня, помощ като разглежданата в настоящия случай може да бъде одобрена само ако са изпълнени трите съществени условия, предвидени в съобщението за преструктуриранията, което предполага общ анализ на решенията на Комисията, основан на плана за преструктуриране и на съответните ангажименти и условия, така че сравнението между различните индивидуални мерки, наложени в отделните решения, е особено рисковано. Макар да не може да се изключи възможността за сравняване на конкретни мерки за преструктуриране и на условията, предвидени в различни решения in abstracto, все пак преструктурирането на дадено предприятие и условията, на които е подчинена предоставената помощ, трябва да са съобразени с присъщите за това предприятие проблеми и опитът на други предприятия в различен контекст може да е ирелевантен (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Alitalia/Комисия, точка 31 по-горе, точка 478 и цитираната съдебна практика).
114. При всички положения, ако се приеме, че Общият съд може да провери наличието на сходство между положението на жалбоподателя и съответните ситуации в другите решения на Комисията, на които се позовава ABN Amro, тежестта да докаже наличието на сходство между тях се носи от последната.
115. Що се отнася до решенията на Комисията, на които се позовава ABN Amro, на първо място са решенията, при които забраната за придобиване се отнася само до предприятията от същия сектор, като по-специално това са решенията Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia и Sparkasse Köln/Bonn.
116. В това отношение следва да се отбележи, че макар тези банки да спадат към същия сектор на дейност като ABN Amro, всички те имат особени характеристики и упражняват дейност в специфична среда. По отношение на всяка една от тези банки на Комисията са представени планове за преструктуриране, за които не е установено, че притежават същите характеристики като плана за преструктуриране на ABN Amro, както и конкретни ангажименти — обстоятелство, което показва липсата на сходство между разглежданите положения.
117. Освен това, както твърди Комисията, всички тези банки са били принудени да намалят баланса, а повечето от тях е трябвало да прехвърлят и някои дейности, което несъмнено може да повлияе на степента на строгост на приетите поведенчески мерки и също поставя под въпрос сходството им с настоящия случай.
118. Наистина, както изтъква ABN Amro, някои от тези структурни мерки са наложени на посочените други банки с цел да се осигури жизнеспособност в дългосрочен план. При все това изглежда, че поне в определени случаи прехвърлянето е наложено и по съображения за компенсация или за ограничаване на нарушенията на конкуренцията. В това отношение, както подчертава Комисията, решенията Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn и Aegon са пример за решения, при които, за разлика от случая с ABN Amro, са били наложени структурни мерки по-специално за ограничаване на опасността от нарушаване на конкуренцията.
119. Впрочем трябва да се отбележи, че обхватът на забраните, приети за посочените други банки, невинаги е толкова ограничен, колкото твърди ABN Amro. Несъмнено по отношение на някои банки забраната е ограничена до придобиване на участие в дружества, които упражняват дейност в същия сектор. При все това в решенията Lloyds и RBS, на които се позовава ABN Amro, банките получатели не могат да придобиват участие във финансови институции, нито да извършват придобивания, които надхвърлят техния бизнес план. По същия начин в решението Aegon забраната се отнася до „business entities“ (търговски образувания) — термин, който обхваща и дружествата извън финансовия сектор.
120. В отговор на доводите на ABN Amro Комисията се позовава на своето Решение C (2010) 6202 окончателен попр. от 15 септември 2010 г. относно държавна помощ C 26/09 (ex N 289/09) на Латвия в полза на AS Parex banka, както и на своето Решение C (2011) 2262 окончателен от 31 март 2011 г. относно държавна помощ SA.32745 (2011/NN) на Австрия в полза на Kommunalkredit Austria AG, които съдържат други примери за забрана за придобиване, обхващаща предприятия извън финансовия сектор.
121. Колкото до обстоятелството, че решенията Lloyds, KBC, ING, RBS и LBBW се отнасяли само до придобиване на цели дружества или на участие, което значително надхвърля 5 %, няма съмнение, че съдържащите се в тези решения забрани се отнасят до придобиването на дружества, а не само на част от капитала им. Същото важи и за решението Commerzbank. Впрочем решението Aegon се позовава на придобивания на 20 % или повече от капитала на други търговски единици. Трябва да се констатира обаче, че в решенията C (2010) 6202 окончателен попр. и C (2011) 2262 окончателен забраната обхваща всяко придобиване на дялове. Налице са следователно поне две решения, които поставят под въпрос довода на ABN Amro, че на нито една друга банка не е била наложена толкова стриктна забрана.
122. На второ място, по отношение на решенията, които съдържат допълнителни изключения в сравнение с предоставените на ABN Amro, последната се позовава по-конкретно на решението Aegon. Това решение включва изключение от забраната за „[придобиване] на дружества за управление, за предоставяне на услуги или за информационни технологии с оглед повишаване на ефикасността на настоящите дейности“, каквото изключение ABN Amro е поискала, но то не ѝ е било предоставено от Комисията, която припомня необходимостта да се докаже, че придобиванията са необходими за осигуряване на жизнеспособността на предприятието. Що се отнася до обхвата на изключението в случая на Aegon, Комисията изтъква факта, че последното е понесло намаление на баланса с приблизително 6 % и е трябвало да прехвърли някои дейности. В отговор на въпрос на Общия съд дали изключението за „придобивания, свързани с дружества за управление, за предоставяне на услуги или за информационни технологии с оглед повишаване на ефикасността на настоящите дейности“ е било предоставено след доказване на необходимостта им за жизнеспособността на това предприятие, Комисията обяснява, че план ът за преструктуриране на последното посочвал подобряване на ефикасността на съществуващите дейности и че именно в този контекст службите ѝ са приели посоченото изключение, както личи от съображение 119 от решението Aegon. Комисията също така уточнява, че Aegon не се е ползвало от обща клауза de minimis като предвидената в член 5, параграф 2 от обжалваното решение. Тези съображения са достатъчни, за да се приеме, че положението на Aegon не е сходно на това на ABN Amro.
123. На последно място, по отношение на липсата на изрична разпоредба в обжалваното решение, която да урежда възможността за одобрение на конкретни придобивания от страна на Комисията, следва да се направи препращане към изложения в точки 64—67 по-горе анализ на първата част от настоящото правно основание, от които следва, че във всички случаи това оплакване трябва да се отхвърли.
124. Поради това третата част на първото правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По четвъртата част, изведена от нарушение на принципа на добра администрация, както и от липса на мотиви по смисъла на член 296 ДФЕС
125. ABN Amro поддържа по същество, че Комисията е нарушила принципа на добра администрация и задължението да мотивира надлежно обжалваното решение, тъй като при преценката си на необходимостта от забрана за придобиване в обжалваното решение е направила само препращане към принципите, закрепени в съобщението за преструктуриранията.
126. ABN Amro счита, на първо място, че позоваването на съобщението за преструктуриранията, отнасящо се само до забрана за придобивания, които могат да доведат до опасност от нарушаване на конкуренцията, не можело да обоснове наложената ѝ строга забрана; на второ място, Комисията трябвало да провери и да обясни защо е необходима толкова строга забрана и защо не са били приети по-леки алтернативни решения; на трето място, доколкото приемането на съобщенията, и по-специално на съобщението за преструктуриранията, било израз на нова политика, Комисията била длъжна да изложи още по-задълбочени мотиви по отношение на прилагането им; на четвърто място, Комисията не била взела предвид особеното му положение; на пето място, представените мотиви за необходимостта от забрана за придобиване не били подходящи и не показвали по ясен и недвусмислен начин съображенията за налагане на тези мярка и необходимостта от нея; на шесто място, Комисията трябвало да извърши анализ на пазара и на проблемите във връзка с конкуренцията, за да обоснове налагането на забраната за придобиване.
127. Комисията твърди, че принципът на добра администрация е зачетен и че обжалваното решение е мотивирано надлежно.
128. На първо място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на добра администрация, трябва да се припомни, че гаранциите, предоставени от правовия ред на Съюза в рамките на административните производства, включват по-специално принципа на добра администрация, с който е свързано задължението за компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни (вж. в този смисъл Решение на Съда от 21 ноември 1991 г. по дело Technische Universität München, C‑269/90, Recueil, стр. I‑5469, точка 14).
129. В настоящия случай с оглед на обширната и подробно отразена в преписката кореспонденция между Комисията, нидерландската държава и ABN Amro във връзка с забраната за придобиване е ясно, че Комисията е разгледала внимателно и безпристрастно всички относими към този случай данни.
130. Вярно е, че макар да е приела някои изключения от забраната за придобиване по молба на нидерландската държава и ABN Amro, Комисията твърдо приема, че посочената забрана трябва да обхваща всички видове предприятия, както и придобиванията на 5 % или повече от дружествените дялове. Както личи обаче по-специално от направения по-горе анализ на първата част, тази позиция се основава на преценката на Комисията, че принципът на ограничаване на размера на държавните помощи до абсолютния минимум не ѝ позволява да приеме по-гъвкава позиция, и по-конкретно да приеме предложените от ABN Amro изключения. Трябва да се добави, че Комисията е предложила на ABN Amro да посочи по-точно кои видове придобивания счита за необходими за осигуряване на жизнеспособността ѝ, което последната не е направила, както личи от приложените към преписката документи.
131. Що се отнася да твърдяното нарушение на задължението за мотивиране, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС, зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет. Мотивите трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, издала акта, така че, от една страна, да дадат възможност на съдилищата на Съюза да упражнят контрол за законосъобразност, а от друга страна, да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да могат да защитят правата си и да проверят дали решението е обосновано. Не се изисква в мотивите да се уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, тъй като въпросът дали мотивите на определен акт съответстват на изискванията на член 296 ЕО трябва да се преценява с оглед не само на неговия текст, но и на контекста му, както и с оглед на всички правни норми, уреждащи съответната материя (Решение на Съда от 2 април 1998 г. по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, стр. I‑1719, точка 63 и Решение на Общия съд от 30 ноември 2011 г. по дело Sniace/Комисия, T‑238/09, непубликувано в Сборника, точка 37).
132. По-специално Комисията не е длъжна да вземе отношение по всички доводи, изтъкнати пред нея от заинтересованите лица. Достатъчно е да изложи фактите и правните съображения, които са от съществено значение в контекста на решението (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Chronopost и La Poste/UFEX и др., C‑341/06 P и C‑342/06 P, Сборник, стр. I‑4777, точка 96 и Решение на Общия съд от 3 март 2010 г. по дело Freistaat Sachsen и др./Комисия, T‑102/07 и T‑120/07, Сборник, стр. II‑585, точка 180).
133. Що се отнася до естеството на разглеждания акт и до контекста, в който той е бил приет в настоящия случай, в рамките на анализа на първата и на третата част от настоящото правно основание вече бе посочено, че отделната поведенческа мярка не може да се преценява самостоятелно, доколкото именно съвкупността от наложените на банката условия и планът за преструктуриране дават възможност на Комисията да приеме, че помощта е съобразена с условията, установени в съобщенията, съответства на член 107, параграф, буква б) ДФЕС и следователно е съвместима с вътрешния пазар.
134. Без да е необходимо да се отговаря на въпроса какви са конкретните последици от този контекст за задължението на Комисията да мотивира отделно налагането на конкретни мерки или условия, трябва да се отбележи, че Комисията е мотивирала надлежно необходимостта от забрана за придобиване по-специално в точки 309—314 от обжалваното решение, чието съдържание е възпроизведено в точка 36 по-горе.
135. Както твърди ABN Amro, тези мотиви наистина са относително кратки и в голямата си част се свеждат до припомняне на установените в съобщението за преструктуриранията принципи. При все това, обратно на твърдението на ABN Amro, тези мотиви показват по ясен и недвусмислен начин съображенията на Комисията, в съответствие с цитираната в точка 131 по-горе съдебна практика, по-конкретно поради това че Комисията е приложила принцип, който е закрепен в посоченото съобщение.
136. Що се отнася до предложените от ABN Amro алтернативни мерки, макар те да не са разгледани в обжалваното решение, от представените мотиви личи, че е необходимо стриктно прилагане на посочените принципи, което изключва по-гъвкави алтернативни решения. Впрочем, освен че съгласно посочената в точка 132 по-горе съдебна практика Комисията не е длъжна да вземе отношение по всички доводи, следва да се вземе предвид и кореспонденцията между последната, нидерландската държава и ABN Amro, в която ясно се посочва защо някои от предложените решения не са приемливи.
137. Може да се посочи например отговорът на звеното на Комисията, на което е възложен настоящият случай, на формулираните от ABN Amro предложения за мерки, в редакцията им и от 6 септември 2010 г. В посочения отговор се обяснява, от една страна, че ограничаването на забраната за придобиване на контролно участие в други предприятия ще позволи извършването на желаните придобивания, но че Комисията може да приеме само придобивания, които са необходими за осигуряване на жизнеспособността на предприятието, и от друга страна, че механизмът на компенсиране между приходите от продажби на активи и придобиванията е неприемлив, тъй като средствата, получени от продажби на активи, трябва да се използват за намаляване във възможно най-голяма степен на размера на помощта. Освен това от приложени към преписката електронни писма личи, че Комисията е отхвърлила предложенията на ABN Amro за ограничаване на забраната до придобиване на повече от 20 %, когато става въпрос за кредитни предприятия извън Нидерландия, както и за изключване от забраната на придобиванията, свързани с дружества за управление, за предоставяне на услуги или за информационни технологии с оглед да се повиши ефикасността на настоящите дейности, като е повторила доводите си, че може да приеме само придобивания, чиято необходимост за жизнеспособността на предприятието е доказана, и е посочила, че очаква да ѝ бъдат представени доказателства в този смисъл, или че не е получила такива доказателства.
138. Ето защо, по аналогия на съдебната практика, според която увреждащият акт е достатъчно мотивиран, ако е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (вж. Решение на Съда от 15 ноември 2012 г. по дело Съвет/Bamba, C‑417/11 P, точка 54 и цитираната съдебна практика), в настоящия случай не може да се приеме, че обжалваното решение не е мотивирано надлежно, тъй като не разглежда алтернативните мерки, предложени от ABN Amro в хода на процедурата по разследване, които са били отхвърлени от Комисията.
139. Що се отнася до наличието на задължение за Комисията да изложи по-подробни мотиви, поради това че съобщенията представляват израз на нова политика, ABN Amro изглежда се позовава на съдебната практика, съгласно която, ако решение на Комисията, което следва постоянна практика по вземане на решения, може да бъде мотивирано кратко, а именно чрез позоваване на тази практика, когато то отива значително по-далеч от предходните решения, Комисията трябва да изложи изрично своите съображения (Решение на Съда от 26 ноември 1975 г. по дело Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique и др./Комисия, 73/74, Recueil, стр. 1491, точка 31, Решение на Съда от 11 декември 2008 г. по дело Комисия/Département du Loiret, C‑295/07 P, Сборник, стр. I‑9363, точка 44 и Решение на Съда от 29 септември 2011 г. по дело Elf Aquitaine/Комисия, C‑521/09 P, Сборник, стр. I‑8947, точка 155). Тази съдебна практика обаче не може да се приложи към случай като настоящия, в който, без да се отклонява от предходна практика, Комисията посочва, че прилага стриктно принципите на съобщенията.
140. Освен това, доколкото ABN Amro твърди, че основаните на съобщението за преструктуриранията мотиви не могат да обосноват наложената забрана, тъй като това съобщение се отнася само до придобивания, които създават опасност от нарушаване на конкуренцията, тя оспорва валидността на мотивите по същество, която бе разгледана в рамките на първата част на настоящото правно основание.
141. На следващо място, фактът, че Комисията обосновава забраната за придобиване най-вече като мярка, наложена от принципа на ограничаване на помощта до необходимия минимум, обяснява липсата на подробно изследване на последиците от преструктурирането по отношение на банковия пазар. В това отношение, с оглед на сравнението между обжалваното решение и решението Lloyds, за което ABN Amro твърди, че съдържа много по-подробно и съответстващо на съобщенията мотивиране, трябва да се посочи, че по същество анализът на Комисията не е по-подробен в решението Lloyds, отколкото в обжалваното решение, и че във всички случаи обхватът на мотивите в друго решение не е от значение за преценката на Общия съд дали обжалваното решение е мотивирано надлежно.
142. Ето защо четвъртата част от първото правно основание и следователно първото правно основание в неговата цялост трябва да се отхвърлят.
По второто правно основание, отнасящо се до продължителността на забрана за придобиване
143. Това правно основание е свързано с член 5, параграф 3 от обжалваното решение (точка 13 по-горе), съгласно който забраната за придобиване се прилага за срок от поне три години, считано от датата на приемане на обжалваното решение, или до датата, на която дяловото участие на нидерландската държава падне под размер от 50 %, като забрана престава да се прилага най-късно пет години от датата на приемане на обжалваното решение.
144. Второто правно основание се състои от пет части. Първата част е изведена от нарушение на член 345 ДФЕС, поради това че продължителността на забрана за придобиване зависи от дяловото участие на държавата. Втората част се отнася до нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, както и до неправилно прилагане на съобщенията. Третата част е изведена от нарушение на принципа на равно третиране. Четвъртата част се отнася до нарушение на принципа на пропорционалност, а петата част — до нарушение на принципа на добра администрация, както и до липса на мотиви по смисъла на член 296 ДФЕС.
По първата част, изведена от нарушение на член 345 ДФЕС, поради това че продължителността на забрана за придобиване зависи от дяловото участие на държавата
145. ABN Amro твърди, че е налице нарушение на член 345 ДФЕС, тъй като член 5 от обжалваното решение установява връзка между притежаването от страна на държавата на поне 50 % от неговите акции и прилагането на забраната за придобиване до две години след първоначалния тригодишен период. ABN Amro твърди по-специално че член 345 ДФЕС не допуска Комисията да приема решение, като извършва разграничение въз основа на публичната или частна собственост на дадено предприятие. Като подчертава, че сама по себе си собствеността на държавата не представлява държавна помощ, ABN Amro твърди, че с оглед на член 345 ДФЕС тезата, че сама по себе си собствеността на държавата води до предимство, равносилно на държавна помощ, е незаконосъобразна.
146. Комисията оспорва това твърдение. Тя счита, че член 345 ДФЕС съдържа изискване за неутралност по отношение на публичния или частен характер на собствеността на дадено предприятие, но не установява забрана за различно третиране.
147. Съгласно член 345 ДФЕС договорите по никакъв начин не засягат разпоредбите в държавите членки, отнасящи се до режима на собственост върху имущество.
148. Съгласно съдебната практика член 345 ДФЕС няма за последица да освободи съществуващите в държавите членки системи за собственост от задължението да спазват основните норми на Договора (Решение на Съда от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑503/04, Сборник, стр. I‑6153, точка 37). Освен това правилата на Договора относно конкуренцията, като основни правила, се прилагат без разграничение за публичните и частни предприятия и следователно не може да се приеме, че посочената разпоредба ограничава обхвата на понятието за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (вж. Решение на Общия съд от 6 март 2003 г. по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия, T‑228/99 и T‑233/99, Recueil, стр. II‑435, точки 193 и 194 и цитираната съдебна практика).
149. Според ABN Amro определянето на крайния момент на прилагане на забраната за придобиване в зависимост от предполагаемия момент на нейната (частична) приватизация представлява нарушение на тази разпоредба, тъй като по този начин Комисията извежда последици от простия факт, че държавата притежава мажоритарно ABN Amro. Тя не твърди, че правилата относно държавните помощи трябва да се прилагат различно, тъй като е притежавана от държавата, а по-скоро че това обстоятелство не трябва да я поставя в по-неблагоприятно положение.
150. Тези доводи не могат да бъдат приети.
151. Както личи от съображение 312 от обжалваното решение (вж. точка 36 по-горе), Комисията не счита за държавна помощ обстоятелството, че държавата продължава да притежава предприятието. Всъщност в това съображение е посочено, че „[п]реустановяването на държавната собственост е средство за преценка кога изтича преимуществото, получено от помощта“. От това следва, че Комисията намира за необходимо да смекчи последиците от помощта, предоставена от нидерландската държава чрез национализацията на FBN и последвалите мерки за рекапитализация, като според нея тези последици продължават да съществуват, докато държавата притежава мажоритарен дял от ABN Amro.
152. Освен това забраната за придобиване не се прилага след изтичане на период от пет години, дори когато на този етап участието на нидерландската държава не е спаднало под 50 %.
153. При все това, както основателно твърди Комисията, от член 345 ДФЕС не следва, че тя не може да изведе последици от мажоритарната собственост на държавата в капитала на дадено дружество, ако намери, че съществуват обективни причини за това. Именно тези съображения са били възприети в настоящия случай. Валидността им ще бъде разгледана по-подробно в рамките на анализа на другите части от второто правно основание.
154. От гореизложеното следва, че обжалваното решение не приравнява собствеността на държавата на държавна помощ и установява обективна причина, обосноваваща използването на мажоритарния дял на държавата в банката като релевантен фактор в този контекст, така че не може да става въпрос за дискриминация срещу публичната собственост.
155. Поради това първата част от второто правно основание трябва да се отхвърли.
По втората част, изведена от нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, както и от неправилно прилагане на съобщенията
156. Втората част от второто правно основание включва две оплаквания, отнасящи се, от една страна, до нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, и от друга страна, до неправилно прилагане на съобщенията. Следва да се разгледа най-напред второто оплакване.
– По второто оплакване за неправилно прилагане на съобщенията
157. ABN Amro счита, че доколкото конкретното подпомагане не е наложено от натрупване на прекомерни рискове и с оглед на ниския му рисков профил, в настоящия случай били обосновани единствено ограничени поведенчески мерки. Предвид че параграф 40 от съобщението за преструктуриранията предвижда възможност за продължаване на действието на забраната за придобиване до края на периода на преструктуриране, ABN Amro счита, че в неговия случай всяка забрана, надхвърляща три години, е неприемлива, тъй като то винаги е било рентабилно и е било признато, в обжалваното решение, за жизнеспособно образувание. Освен това ABN Amro посочва, че след този период тя не е в процес на преструктуриране, тъй като преструктурирането ѝ е приключило, когато е прието обжалваното решение, както и че планът за преструктуриране от 2009 г. се прилага само до 2013 г. На следващо място, доводът на Комисията, че разглежданата забрана трябва да остане в сила, докато съществува възможност мажоритарният дял на държавата да въздейства успокояващо на кредиторите и вложителите, също не съответствал на съобщението за преструктуриранията.
158. ABN Amro добавя, че съгласно параграф 40 от съобщението за преструктуриранията поведенческите мерки могат да бъдат оставени в сила в зависимост от обхвата, размера и продължителността на помощта, и че въпреки обстоятелството, че тя е получила значително по-малка по размер помощ в сравнение с помощите, предоставени в други релевантни случаи, в нито един от тези други случаи действието на забраната за придобиване не било продължило пет години.
159. ABN Amro припомня също, че в параграф 14 от самото съобщение за преструктуриранията се посочва, че Договорът за функционирането на ЕС е неутрален по отношение на публичния или частен характер на собствеността, така че предвиждането на правни последици поради запазването на публичния характер на капитала на дадена банка представлявало нарушение на посочената разпоредба.
160. На последно място, тя твърди, че изтъкнатото от Комисията възражение за недопустимост е неоснователно.
161. Комисията твърди, също както в рамките на първото правно основание, че съдържащото се в тази част от настоящото правно основание твърдение за нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС не е подкрепено с каквито и да било доводи, поради което трябва да се обяви за недопустимо. Освен това доводите на ABN Amro били необосновани по същество, тъй като продължителността на поведенческите условия също трябва да се преценява с оглед на принципа на ограничаване на помощта до необходимия минимум.
162. В самото начало следва да се отбележи, че някои от доводите на ABN Amro вече бяха разгледани и следователно трябва да се отхвърлят. Това важи за довода, че с оглед на рисковия му профил трябвало да му бъдат наложени поведенчески мерки, леки с оглед както на обхвата, така и на продължителността им. Този довод вече е разгледан в точки 91—100 по-горе, като е прието, че анализът на ABN Amro трябва да е нюансиран. По-конкретно, не бе установено, че Комисията не е взела предвид особеностите на конкретния случай, предвид че ABN Amro е получило помощ в много голям размер и не са му били наложени никакви структурни мерки. От своя страна доводът относно сравнението със забраните за придобиване, наложени в други, по-нови случаи, ще бъде разгледан в рамките на третата част на настоящото правно основание.
163. Що се отнася, по-нататък, до довода на ABN Amro относно зачитането на параграф 14 от съобщението за преструктуриранията, според който Договорът е неутрален по отношение на собствеността, като правилата за държавните помощи се прилагат независимо дали банката е частна или публична собственост, тази разпоредба само припомня принципа, закрепен в член 345 ДФЕС, така че доводът следва да се отхвърли по същите причини, поради които бе отхвърлена първата част на второто правно основание.
164. Що се отнася до анализа на главното оплакване на ABN Amro, което се отнася по-конкретно до незачитане на съобщенията, трябва да се припомни, че както бе отбелязано в точка 31 по-горе, съобщенията се позовават на правото на преценка на Комисията по отношение на условията, които трябва да са изпълнени, за да може мярка за помощ за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката на държава членка да се обяви за съвместима с член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, по-специално когато става въпрос за определяне на структурни или поведенчески мерки. Тези правомощия трябва да се вземат предвид при анализа на оплакванията за нарушение на съобщенията, тъй като Комисията трябва да прецени съвместимостта на дадена помощ въз основа на съвкупност от мерки и условия и в зависимост от особеностите на всеки отделен случай.
165. По отношение на продължителността на забрана за придобиване обжалваното решение се позовава, в съображение 311 (вж. точка 36 по-горе), на параграф 40 от съобщението за преструктуриранията.
166. Съгласно тази разпоредба забраната за придобиване, наложена с цел да се ограничат нарушенията на конкуренцията, трябва да се прилага най-малко три години и може да продължи до края на периода на преструктуриране в зависимост от обхвата, размера и продължителността на помощта.
167. На следващо място, в съображение 312 от обжалваното решение (вж. точка 36 по-горе) Комисията все пак добавя, че продължаването на действието на забраната, след като са изтекли три години, се обосновава от факта, че макар част от помощта вече да е била възстановена, някои мерки не могат да бъдат възстановени от ABN Amro поради формата, под която са били предоставени. Освен това, както бе посочено в рамките на първата част от настоящото правно основание, Комисията все пак добавя, че прекратяването на мажоритарното участие на държавата е показателно за преценката кога изтича преимуществото, получено от помощта, и че във всички случаи забраната не се прилага след изтичане на пет години.
168. С доводите си ABN Amro не оспорва по същество възможността да се наложи забрана за придобиване за период от три години в съответствие с горепосочената разпоредба, но твърди, че това е следвало да бъде максималната продължителност на забраната, по-специално поради това че след края на този период тя не се е намирала в процес на преструктуриране.
169. В това отношение — както отбелязва Комисията по време на съдебното заседание — трябва да се отбележи, че съобщението за преструктуриранията не определя конкретна продължителност за забраните за придобиване, наложени с цел да се ограничи помощта до необходимия минимум. Доколкото обаче параграф 23 от съобщението за преструктуриранията се позовава на преструктуриране на получателя, от това може да се направи извод, че тази мярка може да счита за основателна, докато е налице такова преструктуриране. Следователно установеното в параграф 23 от съобщението за преструктуриранията правило е аналогично на развитото в параграф 40 от същото съобщение (точка 166 по-горе), към който препращат съображения 311 и 312 от обжалваното решение и в който се уточнява, че действието на някои забрани за придобиване може да бъде продължено „до края на периода на преструктуриране в зависимост от обхвата[,] размера [и] продължителността на помощта“. Ето защо е важно да се провери дали в настоящия случай продължителността на наложената с член 5 от обжалваното решение забрана е съобразена с правилото, установено в параграф 23 от съобщението за преструктуриранията, като се има предвид гореизложеното тълкуване.
170. В това отношение Комисията дава описание в съображения 76—92 от обжалваното решение на плана за преструктуриране от декември 2009 г. и на актуализирания му вариант от ноември 2010 г. Следователно ABN Amro правилно твърди, че финансовите прогнози на този план за преструктуриране не се простират отвъд 2013 г.
171. Както личи обаче от съображение 312 и член 5 от обжалваното решение, в настоящия случай крайният момент на прилагане на спорната мярка не се определя от периода на преструктуриране на банката, определен в различните редакции на плана за преструктуриране, а от намаляването на дела на нидерландската държава под прага от 50 %.
172. Обжалваното решение също така не свързва пряко крайния момент на прилагане на разглежданата забрана с края на помощта. Всъщност, както личи от съображение 312 от обжалваното решение, естеството на предоставената помощ за рекапитализация е такова, че част от нея не може да бъде възстановена, което ABN Amro не отрича. В настоящия случай следователно не е възможно да се установи пряка връзка между продължителността на забраната за придобиване, от една страна, и евентуална дата на възстановяване на помощта, която би могла да се приеме за краен момент на продължителността на помощта, от друга страна.
173. В този контекст може да се отбележи, че пред Общия съд Комисията се позовава и на съображение 139 от Решение C(2010) 726 окончателен от 5 февруари 2010 г., посочено в съображение 23 от обжалваното решение. С това решение Комисията разширява обхвата на официалната процедура по разследване, започната с решение от 8 април 2009 г., за да включи някои нови мерки. В посоченото съображение, което следва съображение 138 от същото решение, описващо необходимостта от забрана за придобивания, за да се ограничат нарушенията на конкуренцията, се посочва, че с оглед на няколкократната и засилена намеса на нидерландската държава в полза FBN и ABN Amro N, обществеността и по-специално вложителите биха моли да счетат, че държавата ще се намеси отново, ако се появят трудности. Комисията добавя към посоченото съображение, че потребителите могат да останат с убеждението, че новото образувание ABN Amro е много сигурна банка, което би улеснило набирането на влогове за групата.
174. Аналогични съображения се съдържат в бележка под линия 89 от обжалваното решение, която се отнася до въпроса за съществуването на държавна помощ. В нея се прави позоваване на маркетингови материали, използвани от FBN пред 2009 г. за чуждестранните инвеститори, в които материали се изтъква фактът, че собствеността на държавата е благоприятен фактор, който предразполага доверието на вложителите и на кредиторите.
175. Ето защо, обратно на твърденията на ABN Amro, при конкретните обстоятелства на настоящия случай Комисията правилно е приела, че крайният момент на мажоритарното участие на нидерландската държава в ABN Amro трябва да се приеме за приблизителната дата, считано от която вече не съществува свързаното с помощта предимство, което е обосновано от контекст на преструктуриране. С оглед на изложеното в точка 169 по-горе, Комисията следователно е имала основание да се позове в член 5 от обжалваното решение на факта, че нидерландската държава има мажоритарно участие в капитала на ABN Amro. За изчерпателност може да се добави, че съгласно приложената към преписката кореспонденция през периода на разследване самото ABN Amro се позовава няколко пъти на крайния момент на мажоритарното участие на държавата като отправна точка за определянето на крайния момент на други поведенчески мерки като забраната за рекламиране или политиката по отношение на дивидентите.
176. Що се отнася до факта, че продължителността на забраната за придобиване е била определена на пет години с оглед на значението, което се отдава на намесата на държавата, отчитането на стратегията на нидерландската държава за излизане от капитала на ABN Amro безспорно е релевантно. Комисията описва тази стратегия в съображения 87 и 88 от обжалваното решение. В тези съображения се посочва, че в кореспонденцията си нидерландската държава е обяснила, че възнамерява да използва първично публично предлагане (initial public offering) като главна стратегия за излизане от капитала на ABN Amro, като по този начин предлагането на първия транш, включващ [ поверително ]—[ поверително ] % от акциите на тази държава, можело да се предвиди най-рано за [ поверително ], докато пускането на пазара на втория транш от [ поверително ]—[ поверително ] % можело да последва през 2015 г. В посочените съображения също така се уточнява, че нидерландската държава възнамерява да намали дела си до максимум [ поверително ] % най-късно до края на [ поверително ] и че в крайна сметка тази държава смята да прекрати изцяло участието си в капитала на ABN Amro, като всичко зависело от пазарните условия и от готовността на ABN Amro за първично публично предлагане. Ясно е, че предвидената стратегия за излизане от капитала на ABN Amro е с продължителност над четири години, считано от приемането на обжалваното решение през април 2011 г.
177. Освен това, както Комисията основателно отбелязва, петгодишна продължителност е предвидена и в съобщението за преструктуриранията, което е използвано в обжалваното решение като референтна рамка за определянето на обхвата на забраната за придобиване, както личи например от точка 6.3, озаглавена „Оценка на помощта и на плана за преструктуриране от декември 2009 г., както и на актуализирания план за преструктуриране от ноември 2010 г. съгласно [съобщението за преструктуриранията]“. Максимален петгодишен период е предвиден по-специално в параграф 37 от посоченото съобщение, що се отнася до максималния срок, който може да се предостави в определени случаи на банките за изпълнение на някои структурни мерки за прехвърляне и намаляване на дейности.
178. Освен това, макар ABN Amro твърдо да отрича да е давало съгласието си за максимална продължителност от пет години за забраната за придобиване, същата максимална продължителност на прилагане се среща на друго място в обжалваното решение. Така член 6 от същото се отнася до забраната за ABN Amro да посочва с рекламна цел или в комуникация със съществуващите или потенциалните клиенти или инвеститори, че се притежава от държавата. Продължителността на прилагането на тази забрана е определена като „период от поне три години, считано от датата на настоящото решение, или до датата, на която размерът на дяловото участие на Нидерландия спадне под 50 % от акциите в група ABN Amro, в зависимост кое от тези събития настъпи по-късно“. Към това се добавя, че тази забрана „престава да се прилага най-късно пет години от датата на настоящото решение“.
179. При тези обстоятелства не може да се приеме, че Комисията е нарушила съобщенията, и по-специално съобщението за преструктуриранията, като е приложила спорната забрана за максимален период от пет години.
– По първото оплакване за нарушение на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС
180. По същите причини като изложените в точки 68—70 по-горе в рамките на анализа на първата част от първото правно основание, настоящото оплакване е допустимо, но необосновано.
181. От изложеното по-горе следва, че втората част от второто правно основание трябва да се отхвърли.
По третата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
182. ABN Amro поддържа, че като е установила по този начин продължителността на забраната, предвидена в член 5 от обжалваното решение, Комисията е нарушила принципа на равно третиране. ABN Amro твърди по-специално че докато някои забрани за придобивания в други решения на Комисията са по-кратки, продължителността на повечето от тях е три години, без продължаване. Освен това изключително голямата продължителност на наложената ѝ забрана не съответствала на относително по-скромния размер на получената помощ по отношение на размера на помощта, отпусната на повечето други банки получатели. Впрочем ABN Amro счита, че в решенията Lloyds и RBS, цитирани от Комисията пред Общия съд, освен че наложеното ограничение е с по-малък обхват, то е било свързано с изпълнението на мерки, наложени в рамките на тяхното преструктуриране.
183. Комисията оспорва доводите на ABN Amro и припомня по-специално че положението на първата не може да се сравнява автоматично с това на други банки, които трябва да прилагат структурни мерки или да плащат по-високо възнаграждение, или пък и двете.
184. В това отношение, както вече бе прието в рамките на анализа на първото правно основание, трудно могат да се установят действително сходни положения при решения за разрешаване на държавна помощ за банки във връзка с финансовата криза, така че сравнение по отношение на продължителността на забраната за придобиване, като посоченото от ABN Amro, е неуместно, тъй като Комисията извършва общ анализ във всеки отделен случай (вж. по-специално точка 113 по-горе).
185. Освен това в точка 114 по-горе бе припомнено, че във всички случаи, доколкото Общият съд може да направи сравнителен анализ на клаузите, наложени в различни решения, тежестта да докаже сходния характер на съответните положения, или че е приложен еднакъв подход спрямо различни фактически обстановки, се носи от ABN Amro.
186. Що се отнася до другите, по-нови решения, трябва да се отбележи, че както посочва Комисията, решенията Lloyds и RBS също предвиждат забрана за придобиване, чиято продължителност е по-голяма от „стандартната“ продължителност от три години, посочена в параграф 40 от съобщението за преструктуриранията, което оборва твърдението на ABN Amro, че на другите банки е била наложена забрана с продължителност най-много три години.
187. Решението RBS посочва в съображение 108 като крайна дата изтичане на три години или датата, на която е била прехвърлена последната оперативна дейност, като се прилага по-късната дата. Решението Lloyds съдържа аналогична формулировка, но точният текст, в който е посочено алтернативното на минималната тригодишна продължителност събитие, е заличен по съображения за поверителност. От доводите на Комисията обаче става ясно, че и в този случай става въпрос за момента на изпълнение на определени структурни мерки.
188. ABN Amro твърди по-специално че доколкото в тези две решения става въпрос за продължителност, която е свързана с изпълнението на структурни мерки, дискриминацията по отношение на нея била още по очевидна, тъй като са ѝ били наложени само поведенчески мерки.
189. Както обаче обяснява Комисията, въпросните две банки са били задължени да извършат прехвърляния, при това в рамките на ангажимент за намаляване на въздействието на помощта върху конкуренцията, а не като мярка за възстановяване на жизнеспособността. Не може да се приеме доводът на ABN Amro, че поради това тя е трябвало да получи по-благоприятно третиране, що се отнася до определянето на наложената ѝ поведенческа мярка. Впрочем, обратно на твърденията на последната, при липса на структурни мерки е още по-важно да се гарантира ефикасността на поведенческите мерки.
190. Следователно не е установено, че сравнението с други, по-нови решения относно държавни помощи може да постави под въпрос законосъобразността на член 5 от обжалваното решение, що се отнася до продължителността на предвидената в него забрана.
191. Поради това третата част от второто правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По четвъртата част, изведена от нарушение на принципа на пропорционалност
192. ABN Amro поддържа, че продължителността на забраната за придобиване е непропорционална. Според него Комисията не е представила убедителни доводи, които да обосноват продължаването на забрана за придобиване за повече от три години и определено не е доказала необходимостта от такова продължаване.
193. ABN Amro отбелязва, че доколкото нидерландската държава възнамерявала да прехвърли дяловете си на траншове, при така формулираната забрана предлагането на тези траншове не било по-привлекателно за инвеститорите, тъй като последните имали по-малък интерес да инвестират или били заинтересовани да инвестират само при по-ниска цена. Според нея общественият интерес изисквал нидерландската държава да получи висока възвръщаемост, а Комисията давала предимство на бързата приватизация. ABN Amro твърди, че поради това нидерландската държава сама предложила продължителността на забраната за придобиване да се свърже с притежаването на над 80 % от дяловете от страна на нидерландската държава, но Комисията не взела предвид това предложение.
194. Освен това ABN Amro иска да се установи защо продължителност на периода на забрана, която е по-малка от пет години, не би постигнала целта, преследвана със забраната.
195. ABN Amro добавя, че за да се приеме доводът на Комисията, че държавна собственост от 50 % би върнала доверието на кредиторите и на вложителите на същото равнище, на което се е намирало преди октомври 2008 г., трябва да се приеме, че държавната собственост е приравнена на държавна помощ, което противоречи на член 345 ДФЕС. ABN Amro счита, че съображенията на Комисията са изначално погрешни, тъй като доверието, произтичащо от държавната собственост, може да се запази и отвъд този праг, като се има предвид, че е свързано със статута му на банка със системно значение и с произтичащата от този статут вероятност нидерландската държава да се намеси в случай на криза.
196. На последно място, ABN Amro посочва, че не разбира какви са основанията на Комисията да приеме, че доверието на потребителите намалява, когато държавата продаде 50 % от своите акции. Обстоятелството, че Комисията не може да определи подходящи условия за прекратяване на забраната, не обосновавало налагането на произволни условия.
197. Комисията счита, че принципът на пропорционалност е бил зачетен.
198. Следва най-напред да се припомнят характеристиките на проверката за пропорционалност на мярка като разглежданата в настоящия случай в особения контекст на решение за съвместимост на държавна помощ при условия, които не са предварително приети от съответната държава членка. В това отношение трябва да се направи препращане към точки 74—82 по-горе. Във всички случаи отново не е необходимо окончателно произнасяне относно обхвата на посочената в тези точки проверка на Общия съд, тъй като при всички положения ABN Amro не е доказала, че продължаването на забраната след изтичане на период от три години, съгласно предвидените в член 5 от обжалваното решение условия, противоречи на принципа на пропорционалност.
199. Що се отнася до целта, преследвана с тази забрана, следва да се припомни, че тя е наложена най-вече въз основа на принципа, че помощта трябва да се ограничи до необходимия минимум, в съответствие с който се счита, че твърдените разполагаеми средства за извършване на придобивания по-скоро би трябвало да се прехвърлят на държавата, например под формата на допълнителни дивиденти.
200. От анализа на второто оплакване от втората част на настоящото правно основание личи, че разглежданата забрана за придобиване безспорно може да отговаря на тази цел, доколкото се прилага за максимален период от пет години, по-специално пора ди това че краят на този период може да се счита за краен момент на помощта, след който приносът на получателя за ограничаване на помощта до необходимия минимум става безсмислен. Същото важи и за допълнителното съображение за ограничаване на нарушенията на конкуренцията (вж. по-специално точки 173—175 по-горе).
201. Що се отнася до изтъкнатите от ABN Amro конкретни доводи, на първо място, по отношение на твърдяната необходимост да се вземе предвид намаляването на привлекателността на банката за потенциалните инвеститори поради разглежданата забрана, което според нея възпрепятства бързото излизане на нидерландската държава от капитала на ABN Amro, този довод не може да се приеме с оглед на целта да се ограничи помощта до необходимия минимум. Неналагането на толкова строга забрана за придобиване с цел да се осигури по-изгодна цена за държавата в рамките на публичното предлагане очевидно представлява по-индиректна и следователно по-малко ефикасна мярка за постигането на същата цел.
202. На второ място, ABN Amro не представя никакви конкретни доказателства в подкрепа на довода си, че продължителността на забраната за придобиване има отрицателно въздействие върху цената на дяловете, предложени за продажба на частни инвеститори. Няма съмнение, че тези инвеститори отчитат наложените на банката ограничения, но не е установено, че те няма да са наясно с отпадането на забраната в случай на частична приватизация. Посоченият довод следователно не е убедителен.
203. На трето място, от преписката личи, че първоначалното предложение на Комисията е било да свърже крайния момент на забраната за придобиване с момента на пълната приватизация на ABN Amro. Последната следователно не може да твърди, че е налице несъгласуваност на съображенията на Комисията, когато същата приема, че доверието на третите лица ще бъде засегнато в различна степен отколкото при пълна приватизация, тъй като именно в хода на преговорите относно ограничаването на посочената забрана Комисията е променила позицията си към решение, което е по-малко ограничително за ABN Amro.
204. Освен това в хода на преговорите нидерландската държава и ABN Amro са приели и дори са предложили загубата на контрол по смисъла на правото на Съюза в областта на концентрациите като референтен момент за края на поведенческите мерки, както личи по-специално от предложенията за мерки от 30 юли и 6 септември 2010 г. Едва в по-късен етап от разговорите е изведена границата от 80 % от акциите, както и обяснението, свързано с необходимостта за нидерландската държава да получи добра цена при първичното публично предлагане. С оглед обаче на направения по-горе анализ в рамките на втората част от настоящото правно основание, не е установено, че прехвърлянето от страна на държавата на 20 % от акциите на банката представлява подходяща отправна точка за определянето на края на предимствата, произтичащи от помощта.
205. На четвърто място, що се отнася до въпроса дали Комисията е можела да приеме, че доверието на кредиторите и на вложителите представлява предимство, произтичащо от държавната собственост вследствие на помощта, доводите на Комисията се подкрепят както от отговорите, които бяха дадени в рамките на анализа на втората част на второто правно основание, така и от издадени от агенции за кредитен рейтинг документи, на които Комисията се позовава в рамките на настоящото производство. От това следва, че доверието се дължи не само на положението на ABN Amro като банка със системно значение или като „твърде голяма, за да фалира“, но и на факта, че нидерландската държава действително участва в капитала. Показателна е една част от доклад на агенция за кредитен рейтинг от 6 януари 2011 г., която Комисията цитира, доколкото в нея се посочва, че тази агенция за кредитен рейтинг „счита настоящата, но временна собственост на нидерландската държава и подкрепата на собствениците на ABN Amro за основно предимство в подкрепа на кредитния ѝ рейтинг“.
206. На последно място, по отношение на факта, че забраната за придобиване автоматично спира да се прилага след изтичане на пет години, ако контролът на нидерландската държава не е приключил по-рано, освен вече отбелязаната в рамките на анализа на втората част аналогия, а именно че параграф 37 от съобщението за преструктуриранията, който се отнася до структурните мерки, също предвижда максимален период от пет години за изпълнението на последните, трябва да се припомни също, че след първоначалния тригодишен период, който ABN Amro не оспорва, продължителността на забраната е свързана главно с момента на изгубване на контрола от страна на нидерландската държава. Законосъобразността на този подход не може да се постави под въпрос и в рамките на втората част от настоящото правно основание.
207. Освен това от представената от нидерландската държава стратегия за излизане от капитала на ABN Amro (вж. също анализа на втората част от настоящото равно основание по-горе) личи, че тази държава възнамерява да предложи втори транш от [ поверително ]—[ поверително ] % от акциите си едва през 2015 г., или четири години след приемането на обжалваното решение, при това в зависимост от условията на пазара.
208. При тези обстоятелства не е изключено максималната продължителност от пет години да се окаже от полза за нидерландската държава, тъй като забраната може да отпадне, преди тази държава да е успяла да продаде мажоритарната част от акциите.
209. Следователно не е доказано, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност при определянето на продължителността на забраната за придобивания в член 5 от обжалваното решение. От това следва, че четвъртата част на второто правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По петата част, изведена от нарушение на принципа на добра администрация, както и от липса на мотиви по смисъла на член 296 ДФЕС
210. ABN Amro поддържа, че Комисията не е взела предвид всички релевантни фактически обстоятелства по отношение на продължителността на забраната за придобиване, свързани по-конкретно с необходимостта от тази мярка, с възможността да се приемат по-малко ограничителни мерки и с възраженията, направени в хода на процедурата по разследване, поради което била нарушила принципа на добра администрация при приемането на член 5 от обжалваното решение.
211. ABN Amro освен това твърди, че обжалваното решение е опорочено от липса на мотиви. Според нея обяснението, че краят на собствеността на държавата позволява да се прецени от кой момент вече не е налице произтичащото от помощта предимство, не е нито ясно, нито правилно. Освен това Комисията не обяснявала защо прагът от 50 % участие в капитала на банката представлява релевантен критерий (а не например праг от 20 %) или защо е била необходима по-голяма продължителност в сравнение с продължителността на забраните, наложени на други банки.
212. Комисията счита, че не е нарушила принципа на добра администрация, доколкото по време на процедурата по разследване е имало обмен на много становища относно забраната за придобиване между нидерландската държава, ABN Amro и нейните служби и като се има предвид промяната на позицията ѝ през този период. Освен това обжалваното решение съдържало ясно изложение на мотивите, обосноваващи продължителността на забраната за придобиване.
213. В това отношение следва да се направи препращане към точки 128 и 131—133 по-горе, които припомнят релевантната съдебна практика, в рамките на анализа на четвъртата част от първото правно основание.
214. На първо място, що се отнася до твърдяното нарушение на задължението за добра администрация, трябва да се констатира, че Комисията е разгледала релевантните факти с необходимата грижа. От преписката личи, че Комисията е променила позицията си, като е изоставила първоначално възприетия критерий за връзка между забраната и пълната приватизация на ABN Amro и е приела да вземе предвид връзката между края на забраната и момента, от който нидерландската държава вече не е мажоритарен собственик на капитала на ABN Amro. Наистина Комисията е отказала предложенията на тази държава и на ABN Amro относно прехвърлянето на по-незначителни дялове, но от несъгласието по същество не може да се изведе нарушение на принципа на добра администрация.
215. На второ място, без да е необходимо Общият съд да се произнася по отношение на действителния обхват на задължението на Комисията за мотивиране по отношение на конкретна мярка, която е част от съвкупност от мерки, въз основа на които е приела дадена помощ за банка за съвместима с вътрешния пазар, след като е взела предвид и представения ѝ план за преструктуриране, трябва да се приеме, че Комисията е мотивирала надлежно продължителността на забраната за придобиване.
216. Наистина обжалваното решение дава малко уточнения във връзка с продължителността на забраната за придобиване, и по-специално не съдържа уточнения относно посочените в хода на процедурата по разследване алтернативни решения, нито относно практиката в това отношение в други решения.
217. При все това то не е опорочено от липса на мотиви.
218. Всъщност по отношение на минималната продължителност от три години съображение 311 от обжалваното решение се позовава на параграф 40 от съобщението за преструктуриранията. Съображение 312 от това решение обяснява връзката между собствеността на държавата и забраната за придобиване, като се позовава на прага от 50 %, на невъзстановимия характер на помощта и на факта, че посоченият праг е показателен за момента, от който вече няма да са налице последиците от предимството, получено чрез помощта.
219. Колкото до следващия алтернативен краен срок от пет години, след който забрана за придобиване престава да се прилага, той се подразбира с оглед на датите, предложени от нидерландската държава в стратегията ѝ за излизане от капитала на ABN Amro. Всъщност минималната продължителност на прилагане на забраната предполага, че трябва да се определи и максимална продължителност. Ето защо с оглед на обстоятелствата по настоящия случай продължителност от пет години изглежда логична.
220. На последно място, що се отнася до довода, че Комисията е трябвало да обясни защо продължителността на наложената на ABN Amro забрана е по-голяма в сравнение с предвидената в други решения, Комисията основателно отбелязва, че е била длъжна да обоснове своя анализ относно съвместимостта на помощта само с оглед на насоките за съответния сектор, дадени в съобщенията, а не във връзка с което и да било друго решение.
221. От изложеното следва, че петата част на второто правно основание трябва да се отхвърли.
222. Поради това във всички случаи, и по-специално без да е необходимо Общият съд да се произнася по изтъкнатия от Комисията по време на съдебното заседание довод, че не може да се уважи искането на ABN Amro за отмяна само на член 5 от обжалваното решение, доколкото тази разпоредба не може да се отдели от член 1 от това решение, и тъй като Общият съд не може да замени със собствената си преценка преценката на Комисията относно съвместимостта на помощта, жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
223. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като е загубило делото, ABN Amro следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски, включително и тези по обезпечителното производство, в съответствие с исканията на Комисията.
(1) .
(1)  – Заличени поверителни данни.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда ABN Amro Group NV да заплати съдебните разноски.