MIŠLJENJE SUDA 2/9428. ožujka 1996.Pristupanje Zajednice Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobodaZahtjevom
Vijeća Europske unije, podnesenim tajništvu Suda 26. travnja 1994., od
Suda je zatraženo donošenje mišljenja na temelju članka 228. stavka 6.
Ugovora o EZ-u, sukladno kojem:„Vijeće,
Komisija ili država članica mogu pribaviti mišljenje Suda o tome je li
predviđeni sporazum u skladu s odredbama ovog Ugovora. Ako je mišljenje
Suda negativno, predviđeni sporazum može stupiti na snagu samo pod
uvjetima određenima člankom N Ugovora o Europskoj uniji.“ Obrazloženje zahtjevaI – Sadržaj zahtjeva za donošenje mišljenja1.
Vijeće, koje zastupaju J.-C. Piris, glavni direktor pravne službe,
J.-P. Jacqué, direktor u pravnoj službi, i A. Lo Monaco, članica pravne
službe, u svojstvu agenata, traži mišljenje Suda o sljedećem pitanju: „Je
li pristupanje Europske zajednice Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i
temeljnih sloboda od 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: Konvencija)
u skladu s Ugovorom o osnivanju Europske zajednice?“2.
Vijeće pojašnjava da se temeljna odluka o otvaranju pregovora ne može
donijeti prije no što Sud ispita je li predviđeno pristupanje u skladu s
Ugovorom. U svojim usmenim očitovanjima
Vijeće tvrdi da je zahtjev dopušten, iako priznaje da još ne postoji
tekst predviđenog sporazuma. Vijeće drži da nije zloupotrijebilo
postupak, već je suočeno s temeljnim pitanjima koja se tiču pravnog i
institucionalnog poretka. Usto, Konvencija kojoj bi Zajednica pristupila
poznata je, a pitanja koja to pristupanje nameće dovoljno su jasna da
omoguće Sudu donošenje mišljenja.3.
Iznoseći predmet i svrhu predviđenog sporazuma, Vijeće zauzima
stajalište o dosegu pristupanja, sudjelovanju Zajednice u nadzornim
tijelima i izmjenama koje treba unijeti u Konvenciju i protokole. 4.
Glede dosega pristupanja, Vijeće pojašnjava da svaka Zajednica
Konvenciji treba pristupiti u okviru svojih ovlasti i u granicama
područja primjene svojega prava. Pristupanje se treba odnositi na
Konvenciju i na protokole koji su na snazi i koje su ratificirale sve
države članice Zajednice. To pristupanje ne smije imati nikakav učinak
na rezerve koje su stavile države članice stranke Konvencije, koje
nastavljaju važiti u područjima koja pripadaju u nacionalne ovlasti.
Zajednica je suglasna da se podvrgne pojedinačnom i međudržavnom
mehanizmu pravne zaštite; međutim, radi poštovanja isključive
nadležnosti koja je za ta pitanja dodijeljena Sudu člankom 219. Ugovora o
EZ-u, treba isključiti tužbu između Zajednice i država članica. 5.
Kad je riječ o sudjelovanju Zajednice u nadzornim tijelima, osobito
budućem Jedinstvenom sudu za ljudska prava, moguća su različita
rješenja: nepostojanje suca Zajednice, imenovanje stalnog suca s
jednakim položajem kao i ostali suci, imenovanje suca s posebnim
položajem, čije bi pravo glasa bilo ograničeno na predmete koji se
odnose na pravo Zajednice. Taj sudac ne bi istodobno mogao biti član
Suda. Postupak imenovanja tog suca bio bi utvrđen Konvencijom, a
određivanje kandidata koje bi Zajednica predložila ostalo bi unutarnje
pitanje. Sudjelovanje Zajednice u Odboru ministara ne bi bilo
predviđeno, a predmetni će odbor u budućem sudskom mehanizmu ionako
izgubiti funkciju. 6. Trebalo bi pristupiti
izmjeni Konvencije i protokola koji su trenutačno otvoreni samo za
pristupanje država članica Vijeća Europe. Međutim, Zajednica ne predviđa
pristupanje Vijeću Europe. Bilo bi potrebno izmijeniti i tehničke
odredbe te omogućiti državama članicama Vijeća Europe uključivanje u
nadzorne mehanizme Konvencije. U slučaju pristupanja, Zajednica bi bila
vezana samo u granicama svojih ovlasti. Potrebno je predvidjeti
mehanizam pomoću kojeg Zajednica i države članice mogu razjasniti
pitanje raspodjele ovlasti pred instancama Konvencije.
7.
U okviru pitanja usklađenosti pristupanja s Ugovorom, Vijeće analizira
ovlast Zajednice za sklapanje predviđenog sporazuma i spojivost pravnog
sustava Konvencije s člancima 164. i 219. Ugovora. 8.
Vijeće priznaje da Ugovor Zajednici ne dodjeljuje posebno pravo
djelovanja u području ljudskih prava. Zaštita tih prava ostvaruje se
putem općih načela prava Zajednice. Potreba te zaštite, potvrđena
sudskom praksom, priznata je člankom F Ugovora o Europskoj uniji. Vijeće
drži da zaštita ljudskih prava proizlazi iz horizontalnog načela koje
je sastavni dio ciljeva Zajednice. U nedostatku posebnog članka, kao
osnova za pristupanje može služiti članak 235. Ugovora o EZ-u, pod
uvjetom da su ispunjeni uvjeti za njegovu primjenu. 9.
Vijeće se pita i dovodi li se pristupanjem Zajednice Konvenciji,
osobito sudskim mehanizmima, u pitanje isključiva sudska nadležnost koja
je Sudu dodijeljena člancima 164. i 219. Ugovora i autonomnost pravnog
poretka Zajednice. 10. Vijeće ističe
nepostojanje izravnog učinka presuda Europskog suda za ljudska prava;
taj sud, naime, ne može ukinuti ni izmijeniti odredbu nacionalnog prava,
već samo naložiti ugovornoj stranci obvezu rezultata. Međutim, Sud bi u
donošenju svojih odluka trebao poštovati presude tog suda. Uvjetovanjem
podnošenja pojedinačnih zahtjeva iscrpljenošću svih domaćih pravnih
sredstava unutarnji bi sudovi Zajednice, a osobito Sud, bili pozvani
odlučiti o spojivosti akta Zajednice s Konvencijom. U mišljenju 1/91 od
14. prosinca 1991. (Zbornik, str. I‑6079.) Sud je prihvatio podvrgavanje
Zajednice sudskom mehanizmu uspostavljenom međunarodnim sporazumom, pod
uvjetom da taj sud samo tumači i primjenjuje taj sporazum i ne dovodi u
pitanje autonomnost pravnog poretka Zajednice. Vijeće se pita odnosi li
se to samo na slučaj kad se presude tog suda tiču samo međunarodnog
sporazuma ili i na slučaj kad se možda odnose i na spojivost prava
Zajednice sa sporazumom.
II – Postupak1.
U skladu s člankom 107. stavkom 1. Poslovnika Suda, zahtjev za
donošenje mišljenja dostavljen je Komisiji Europskih zajednica i
državama članicama. Pisana očitovanja podnijele su belgijska vlada, koju
je zastupao J. Devadder, upravni direktor u Ministarstvu vanjskih
poslova, unutarnje trgovine i razvojne suradnje, u svojstvu agenta,
danska vlada, koju su zastupali L. Mikaelsen, veleposlanik, i P.
Biering, voditelj službe, pravni savjetnici u Ministarstvu vanjskih
poslova, u svojstvu agenata, njemačka vlada, koju su zastupali E. Röder,
Ministerialrat u Saveznom ministarstvu gospodarstva, i A. Dittrich, Regierungsdirektor u
Saveznom ministarstvu pravosuđa, u svojstvu agenata, grčka vlada, koju
su zastupali V. Rotis, počasni predsjednik Državnog vijeća, S.
Zisimopoulos, pravni savjetnik u stalnom predstavništvu Helenske
Republike, i N. Dafniou, tajnica u specijaliziranoj službi Ministarstva
vanjskih poslova za pravna pitanja Zajednice, u svojstvu agenata,
španjolska vlada, koju su zastupali A. Navarro González, glavni direktor
pravne i institucionalne koordinacije Zajednice i R. Silva de Lapuerta,
abogado del Estado, iz službe za pravna pitanja Zajednice, u
svojstvu agenata, francuska vlada, koju su zastupali E. Belliard,
zamjenica direktora Uprave za pravne poslove Ministarstva vanjskih
poslova, C. de Salins, pomoćnica direktora u istoj upravi, i C.
Chavance, tajnik za vanjske poslove u istoj upravi, u svojstvu agenata,
nizozemska vlada, koju je zastupao A. Bos, pravni savjetnik u
Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu agenta, portugalska vlada,
koju su zastupali L. Fernandes, direktor pravne službe Opće uprave za
poslove Zajednice Ministarstva vanjskih poslova, i M. L. Duarte,
savjetnica u istoj upravi, u svojstvu agenata, vlada Ujedinjene
Kraljevine, koju je zastupao J. Collins iz pravnog odjela Ministarstva
financija, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Richardsa i D.
Andersona, barristers, i Komisija, koju su zastupali J. Amphoux,
glavni pravni savjetnik, J. Pipkorn, pravni savjetnik, i R.
Gosalbo‑Bono, član pravne službe, u svojstvu agenata.2.
Nakon pristupanja Republike Austrije, Republike Finske i Kraljevine
Švedske Europskoj uniji, i njima je dostavljen zahtjev za donošenje
mišljenja. Pisana očitovanja podnijele su austrijska vlada, koju je
zastupao K. Berchtold, docent na sveučilištu, u svojstvu agenta, i
finska vlada, koju je zastupao H. Rotkirch, voditelj službe u
Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu agenta.3.
Europskom parlamentu, koji su zastupali G. Garzón Clariana, pravni
savjetnik, i E. Perillo, član pravne službe, u svojstvu agenata, na
njegov zahtjev odobreno je podnošenje očitovanja. 4.
Belgijska vlada, koju je zastupao J. Devadder, danska vlada, koju su
zastupali L. Mikaelsen i P. Biering, njemačka vlada, koju je zastupao A.
Dittrich,
grčka vlada, koju su zastupale A. Samoni-Rantou, zamjenica
posebnog pravnog savjetnika u specijaliziranoj službi Ministarstva
vanjskih poslova za pravna pitanja Zajednice, u svojstvu agenta, i N.
Dafniou, španjolska vlada, koju je zastupala R. Silva de Lapuerta,
francuska vlada, koju su zastupali J.-F. Dobelle, zamjenik direktora
Uprave za pravne poslove Ministarstva vanjskih poslova, u svojstvu
agenta, i C. Chavance, irska vlada, koju su zastupali D. Gleeson, SC,
u svojstvu agenta, i M. Buckley, talijanska vlada, koju je zastupao
profesor U. Leanza, voditelj službe za diplomatske sporove, ugovore i
pravne poslove u Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu agenta,
nizozemska vlada, koju je zastupao M. Fiestra, zamjenik pravnog
savjetnika u Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu agenta,
portugalska vlada, koju su zastupali L. Fernandes i M. L. Duarte, finska
vlada, koju je zastupao H. Rotkirch, švedska vlada, koju je zastupala
L. Nordling, savjetnica u pravnoj upravi za europske poslove
Ministarstva vanjskih poslova, vlada Ujedinjene Kraljevine, koju je
zastupao J. E. Collins, uz asistenciju S. Richardsa i D. Andersona,
Vijeće Europske unije, koje su zastupali J.-C. Piris, J.-P. Jacqué i A.
Lo Monaco, Komisija, koju su zastupali J. Pipkorn i R. Gosalbo-Bono, te
Europski parlament, koji su zastupali G. Garzón Clariana i E. Perillo
saslušani su na raspravi 7. studenoga 1995.III – Povijesni pregled pitanja poštovanja ljudskih prava od strane Zajednice1.
Ugovor o EZ-u, kao ni ugovori o EZUČ-u ili Euratomu, ne pozivaju se
posebno na temeljna prava, osim spominjanja „očuvanja mira i slobode“ u
posljednjoj uvodnoj izjavi preambule. 2.
Sud je poštovanje temeljnih prava podržao putem općih načela prava
Zajednice, pozivajući se na zajedničke ustavne tradicije i međunarodne
instrumente, osobito Konvenciju. 3. Vodeći
se tom sudskom praksom, Jedinstveni europski akt u svojoj se preambuli
poziva na poštovanje temeljnih prava priznatih ustavima i zakonima
država članica, Konvencijom i Europskom socijalnom poveljom. 4.
Člankom F stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji propisano je da „Unija
poštuje temeljna prava koja su zajamčena Konvencijom … i koja proizlaze
iz zajedničkih ustavnih tradicija država članica, kao opća načela prava
Zajednice“. Članak J.1 stavak 2. alineja 5. tog ugovora poziva se na
poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. Članak K.2 stavak 1.
istog ugovora izričito se poziva na poštovanje Konvencije u okviru
suradnje u području pravosuđa i unutarnjih poslova.5.
Na poštovanje temeljnih prava pozivaju se i političke izjave država
članica i institucija Zajednice. Neke su od njih, primjerice, Zajednička
izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o temeljnim pravima od
5. travnja 1977. (Recueil des traités 1995, str. 877.),
Zajednička izjava Europskog parlamenta, Vijeća, predstavnika država
članica koji se sastaju u Vijeću i Komisije protiv rasizma i ksenofobije
od 11. lipnja 1986. (Recueil des traités 1995, str. 889.),
Rezolucija Vijeća i predstavnika vlada država članica koji se sastaju u
Vijeću od 29. svibnja 1990. o borbi protiv rasizma i ksenofobije (SL C
157, str. 1.), Rezolucija Vijeća i predstavnika vlada država članica
koji se sastaju u Vijeću o ljudskim pravima, demokraciji i razvoju od
28. studenoga 1991. (Bulletin des Communautés européennes br.
11/91, t.2.3.1.) te zaključci Vijeća i država članica od 18. studenoga
1992. o provedbi te rezolucije. Vrijedi spomenuti i izjave različitih
Europskih vijeća, poput izjave o europskom identitetu od 14. prosinca
1973. (Bulletin des Communautés européennes br. 12/73, t. 2501.),
izjave o demokraciji od 8. travnja 1978., izjave o međunarodnoj ulozi
Zajednice od 2. i 3. prosinca 1988. (Bulletin des Communautés européennes br. 12/88, t. 1.1.10.), izjave o ljudskim pravima od 29. lipnja 1991. (Bulletin des Communautés européennes br.
6/91, Prilog V) i izjave o ljudskim pravima od 11. prosinca 1993.
povodom 45. godišnjice Opće deklaracije o ljudskim pravima (Bulletin des Communautés européennes br.12/93, t. 1.4.12.).6.
U izvještaju od 4. veljače 1976., dostavljenom Europskom parlamentu i
Vijeću, naslovljenom „Zaštita temeljnih prava prilikom stvaranja i
razvoja prava Zajednice“ (Bulletin des Communautés européennes, dodatak 5/76), Komisija je isključila potrebu pristupanja Zajednice kao takve Konvenciji. 7.
Komisija je Vijeću pristupanje prvi put formalno predložila u
„Memorandumu o pristupanju Europskih zajednica Konvenciji za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda“ od 4. travnja 1979. (Bulletin des Communautés européennes, dodatak 2/79).8.
Taj prijedlog Komisija je ponovila u svojoj Obavijesti o pristupanju
Zajednice Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda od 19. studenoga 1990.9. Dana 26.
listopada 1993. Komisija je objavila radni dokument naslovljen
„Pristupanje Zajednice Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i
pravni poredak Zajednice“, u kojem analizira, među ostalim, pitanja
pravne osnove pristupanja i isključive nadležnosti Suda. 10.
Europski parlament u više se navrata izjasnio u korist pristupanju,
posljednje u Rezoluciji od 18. siječnja 1994. o pristupanju Zajednice
Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava, donesenoj na temelju
izvještaja Odbora za pravna pitanja i prava građana. (SL C 44, str.
32.).IV – Dopuštenost zahtjeva za donošenje mišljenja1.
Irska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine ističu da je zahtjev za
donošenje mišljenja nedopušten. S druge strane, danska, finska i švedska
vlada postavljaju pitanje eventualne preuranjenosti zahtjeva.
U
svojim usmenim očitovanjima irska vlada ističe da ne postoji poseban
prijedlog sporazuma o pristupanju o kojem bi Sud mogao dati svoje
mišljenje. Postoje mnogi tehnički problemi za koje su moguća različita
rješenja. Još nije odlučeno o određivanju stranaka koje bi vodile
pregovore. Vlada Ujedinjene Kraljevine drži
da ne postoji „predviđen“ sporazum u smislu članka 228. stavka 6.
Ugovora. Obraćanje Sudu moguće je tek nakon podrobnih pregovora o nacrtu
sporazuma. Točno je da je u mišljenju 1/78 od 4. listopada 1979.
(Zbornik, str. 2871.) zahtjev smatran dopuštenim unatoč činjenici da su
se pregovori tek trebali odviti. Međutim, u trenutku tog zahtjeva
postojao je nacrt sporazuma; pregovori su se odvijali u tijeku postupka,
a Sud je prije donošenja mišljenja bio obaviješten o posljednjem stanju
tekstova. S druge strane, u ovom postupku ne postoji nikakav nacrt
sporazuma te prije donošenja mišljenja nisu predviđeni nikakvi
pregovori. Zahtjev za donošenje mišljenja 1/78 bio je relevantan, s
obzirom na to da je bilo sporno pitanje pravne osnove sporazuma. U ovom
slučaju postoji konsenzus o jedinoj mogućoj pravnoj osnovi, to jest
članku 235. Ugovora. Uz te temeljne
probleme koje je iznijelo Vijeće, vlada Ujedinjene Kraljevine navodi i
druge teškoće. Postavlja pitanje dosega pristupanja u slučaju postojanja
rezervi koje su stavile države članice, prava tih država da u svakom
trenutku odstupe od određenih odredaba Konvencije, rizika diskrepancije
između obveza država članica i Zajednice, problema sudjelovanja
Zajednice u tijelima Konvencije, osobito budućem jedinstvenom sudu,
raspodjele ovlasti između Zajednice i država članica, teškoće
pristupanja Zajednice Konvenciji bez prethodnog pristupanja Vijeću
Europe, sudbine ugovora o EZUČ-u i Euratomu. S obzirom na mnogobrojnost i
težinu tih problema, Sud u ovom trenutku ne može dati valjano
mišljenje. Članak 235. Ugovora, koji je
jedina moguća pravna osnova, zahtijeva jednoglasnu odluku Vijeća.
Činjenica da takve jednoglasnosti nema potvrđuje hipotetsku i nestvarnu
prirodu zahtjeva za donošenje mišljenja. Također, u okviru zahtjeva za
prethodnu odluku Sud je uvijek odbijao odlučivati o općenitim ili
hipotetskim pitanjima. Danska vlada ističe
da nedostaje dogovoreni nacrt sporazuma. Štoviše, u okviru Vijeća nije
postignut nikakav dogovor o otvaranju pregovora. Finska
vlada upozorava da se, sukladno članku 107. stavku 2. Poslovnika i
sudskoj praksi Suda, mišljenje može odnositi na spojivost predviđenog
sporazuma s odredbama Ugovora i ovlast Zajednice za sklapanje takvog
sporazuma. U ovom slučaju dopuštenost zahtjeva za donošenje mišljenja
ovisi o pitanju čine li dokumenti koji su tom zahtjevu priloženi ili su u
njemu navedeni cjelinu iz koje se predviđeni sporazum može razaznati s
dovoljnom preciznošću da Sud može donijeti svoje mišljenje.Švedska
vlada u svojim usmenim očitovanjima također ističe da ne postoji nacrt
teksta sporazuma ni odluka Vijeća o otvaranju pregovora. Čak i kad bi
Sud dopustio zahtjev za donošenje mišljenja, bio bi neizbježan naknadni
zahtjev, nakon otvaranja pravnih i tehničkih pitanja u tijeku pregovora.
2. Komisija, Parlament i belgijska,
njemačka, francuska, talijanska i portugalska vlada stava su da je
zahtjev za donošenje mišljenja dopušten, s obzirom na to da se odnosi na
predviđeni sporazum u smislu članka 228. stavka 6. Ugovora. Komisija
upozorava na izmjenu formulacije članka 228. Raniji tekst članka 228.
stavka 1. podstavka 2. Ugovora o EEZ-u, na temelju kojeg je bilo moguće
ishoditi prethodno mišljenje Suda o spojivosti predviđenog sporazuma,
priključen je prvom podstavku koji se odnosi na sklapanje sporazuma
između Zajednice i država nečlanica ili međunarodne organizacije. Novi
tekst članka 228. stavka 6. Ugovora o EZ-u govori samo o predviđenom
sporazumu, a ne više o mišljenju koje prethodi sklapanju određenog
sporazuma. U gore spomenutom mišljenju 1/78 Sud je već dao široko
tumačenje pojma predviđenog sporazuma; može se smatrati da je novim
tekstom ta sudska praksa potvrđena. Kao i u slučaju gore navedenog
zahtjeva za donošenje mišljenja 1/78, Sudu je upućeno pitanje koje se
odnosi na ovlast te nema bojazni da će biti potrebno ponovno mu se
obratiti u tijeku eventualnih pregovora. Parlament
ističe da je cilj članka 228., kao što to proizlazi iz mišljenja 1/75
od 11. studenoga 1975. (Zbornik, str. 1355.), spriječiti sporove o
spojivosti međunarodnih sporazuma s Ugovorom. U ovom slučaju radi se o
ispitivanju spojivosti pravnog poretka uspostavljenog Konvencijom s
pravnim poretkom Zajednice. Konkretno pravno pitanje odnosi se na
spojivost isključive nadležnosti Suda, s jedne strane, i podvrgavanja
vanjskoj sudskoj instanci u odnosu na pravni poredak Zajednice, s druge
strane. Sud je u gore navedenom mišljenju 1/78 priznao da je u interesu
svih država o kojima je riječ, uključujući države nečlanice, da pitanje
ovlasti bude riješeno od samog otvaranja pregovora. Belgijska
vlada također se poziva na presedan mišljenja 1/78 i novu formulaciju
članka 228. stavka 6. Ugovora. Ističe tri točke. Države članice
ocijenile su da je spojivost pristupanja s pravom Zajednice potrebno
utvrditi prije otvaranja pregovora. Sud je u gore navedenom mišljenju
1/78 i mišljenju 1/92 od 10. travnja 1992. (Zbornik, str. I-2821.)
zauzeo stav da je zahtjev za donošenje mišljenja dopušten ako je predmet
predviđenog sporazuma poznat i ako podnositelj zahtjeva ima interes za
odgovor, čak i ako još nisu određeni svi detalji sadržaja predviđenog
sporazuma. Traženjem od institucije koja podnosi zahtjev za donošenje
mišljenja da u trenutku obraćanja Sudu nema nikakvih dvojbi o spojivosti
predviđenog sporazuma s pravom Zajednice članak 228. stavak 6. Ugovora
izgubio bi smisao.Njemačka vlada u svojim
usmenim očitovanjima navodi da je zahtjev dopušten s obzirom na to da je
u trenutku njegova podnošenja rasprava o pristupanju došla do takvog
stadija da se traženje mišljenja činilo potrebnim i opravdanim. Poznati
su i Konvencija koja je predmet pristupanja i prilagodbe koje takvo
pristupanje zahtijeva. U skladu sa stavom Suda iz gore navedenog
mišljenja 1/78, u interesu je svih država članica da se pitanje ovlasti
Zajednice za pristupanje Konvenciji riješi prije pregovora.
Francuska
vlada u svojim usmenim očitovanjima priznaje da Sud ne raspolaže
nacrtom sporazuma, da postoje mnoge neizvjesnosti kad je riječ o
sadržaju pregovora te da u ovom trenutku u Vijeću ne postoji konsenzus o
primjerenosti pristupanja. Sud zahtjev za donošenje mišljenja ipak
treba dopustiti, s obzirom na to da su pravna pitanja spojivosti
pristupanja s Ugovorom jasna i njihova je relevantnost neosporiva.Talijanska
se vlada u svojim usmenim očitovanjima poziva na članak 107. stavak 2.
Poslovnika, iz kojeg proizlazi da se zahtjev može odnositi na spojivost
predviđenog sporazuma s odredbama Ugovora i ovlast Zajednice za
sklapanje takvog sporazuma. Ako se zahtjev, kao u ovom slučaju, odnosi
na ovlast, ne traži se postojanje dovoljno određenog teksta sporazuma.
Čak i kad bi se zahtjev odnosio i na spojivost pristupanja s
materijalnim normama Ugovora, Sud ga ne bi mogao odbiti, s obzirom na to
da Konvencija kojoj se namjerava pristupiti postoji i da su njezini
opći aspekti poznati.
Portugalska vlada u
svojim usmenim očitovanjima također ističe da su poznati i rezultat
pregovora koje treba voditi i sadržaj Konvencije kojoj Zajednica
predlaže pristupiti.V – Pravna osnova predviđenog pristupanja1.
Austrijska vlada podsjeća na sudsku praksu vezanu uz vanjske ovlasti
Zajednice te potom navodi da poštovanje ljudskih prava čini dio
izvršavanja svih ovlasti Zajednice. Osiguranje prava zaštićenih
Konvencijom temelji se na ovlastima na osnovi kojih institucije
Zajednice djeluju u svakom području o kojem je riječ. Takva horizontalna
interna primjena prava zajamčenih Konvencijom istodobno predstavlja
osnovu za vanjsku ovlast Zajednice za pristupanje Konvenciji. 2.
Komisija, Parlament i belgijska, danska, njemačka, grčka, talijanska,
finska i švedska vlada kao i, podredno, austrijska vlada navode da, u
nedostatku posebnih odredaba, pravnu osnovu za pristupanje predstavlja
članak 235. Ugovora. Uvjeti za primjenu članka 235., to jest nužnost
djelovanja Zajednice, ostvarenje jednog od ciljeva Zajednice te
poveznica s funkcioniranjem zajedničkog tržišta, su ispunjeni. Komisija
se poziva na svoj gore navedeni radni dokument od 26. listopada 1993. u
kojem je poštovanje ljudskih prava okvalificirala kao opći cilj koji
čini dio ciljeva Zajednice.
Iz presude od
8. travnja 1976., Defrenne (43/75, Zbornik, str. 455.), proizlazi da se
ciljevi, u smislu članka 235. Ugovora, mogu pobliže odrediti u preambuli
Ugovora. Preambula Jedinstvenog europskog akta poziva se na poštovanje
ljudskih prava i Konvenciju. Parlament
također drži da zaštita ljudskih prava pripada u ciljeve Zajednice.
Priznavanje građanstva Unije predstavlja novi pravni element u prilog
toj tvrdnji. Naime, na temelju odredaba članka B alineje 3. Ugovora o
Europskoj uniji i članka 8. Ugovora o EZ-u, Zajednica je građaninu Unije
dužna osigurati zaštitu njegovih temeljnih prava ekvivalentnu onoj koju
kao državljanin svoje države uživa u odnosu na postupanja države.
Parlament ističe nužnost podvrgavanja Zajednice, uključujući Sud,
međunarodnom sudskom nadzoru istovjetnom onome kojemu su podvrgnute
države članice i njihovi vrhovni sudovi. Parlament drži da izbor članka
235. Ugovora treba dopuniti naznakom članka 228. stavka 3. podstavka 2.
Ugovora, koji sklapanje određenih međunarodnih sporazuma uvjetuje
pozitivnim mišljenjem Parlamenta. Zahtijevanje takvog mišljenja
opravdava se s ratio legis te odredbe, koja se sastoji u tome da
Parlament u svojoj suzakonodavnoj funkciji ne bude obvezan, na temelju
međunarodnog sporazuma, s naslova međunarodnih obveza Zajednice,
izmijeniti akt donesen u postupku suodlučivanja. Belgijska,
njemačka, grčka, talijanska, austrijska, finska i švedska vlada ističu
da je zaštita ljudskih prava opće horizontalno načelo koje obvezuje
Zajednicu u izvršavanju svih njezinih aktivnosti te da je ta zaštita
ključna za dobro funkcioniranje zajedničkog tržišta.Prema
mišljenju tih vlada, Sud tu zaštitu ostvaruje putem općih načela prava
Zajednice vodeći se zajedničkim ustavnim tradicijama i međunarodnim
instrumentima, osobito Konvencijom. Preambula Jedinstvenog europskog
akta, preambula Ugovora o Europskoj uniji kao i članci F stavak 2., J.1 i
K.2 tog ugovora priznaju poštovanje ljudskih prava i, u tom okviru,
ulogu Konvencije.Grčka vlada poziva se
također na članak 130.U stavak 2. Ugovora o EZ-u, koji spominje cilj
poštovanja ljudskih prava u razvojnoj suradnji.Austrijska
vlada pojašnjava da se pri određivanju ciljeva Zajednice treba pozvati i
na preambulu Ugovora koja govori o očuvanju mira i slobode; taj cilj
obuhvaća prava zajamčena Konvencijom. Finska vlada smatra da je zaštita ljudskih prava u trenutačnom razvojnom stadiju Zajednice njezin stvaran cilj. Prema
mišljenju svih tih vlada, pristupanje Konvenciji i vanjski sudski
nadzor potrebni su radi zaštite pojedinaca od toga da institucije
Zajednice krše Konvenciju. Belgijska vlada
naglašava nužnost izbjegavanja različitog tumačenja sudske prakse
Zajednice i one tijela Konvencije. Ističe da sustav pravnih sredstava u
pravu Zajednice, koji isključuje tužbu pojedinca za poništenje akta koji
se na njega ne odnosi izravno i osobno, pruža manju razinu zaštite od
sustava Konvencije.
Talijanska vlada u
svojim usmenim očitovanjima ističe da su se sve države članice, kad je
riječ o njihovim ovlastima, dobrovoljno podvrgnule mehanizmima
međunarodnog nadzora zaštite ljudskih prava. Prijenos državnih ovlasti
na Zajednicu zahtijeva njezino podvrgavanje istom međunarodnom nadzoru,
kako bi se uspostavila ravnoteža kojoj su izvorno težile države članice.
Austrijska vlada poziva se na nužnost
ujednačenog tumačenja Konvencije, postupno produbljivanje integracije
koju predviđa Ugovor o Europskoj uniji, što je područje u kojem je
zaštita ljudskih prava od osobite važnosti, te na službeničke sporove
Zajednice.Finska vlada pojašnjava da je
pristupanje potrebno radi jačanja socijalnog aspekta Ugovora. Nove
osnove za ovlast koje predviđa Jedinstveni europski akt i priznavanje
načela supsidijarnosti ipak su ograničili područje primjene članka 235.
Ugovora. Primjena te odredbe ovisi o strukturi i sadržaju sporazuma o
pristupanju.3. Španjolska, francuska, irska
i portugalska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine ističu da ni Ugovor o
EZ-u ni Ugovor o Europskoj uniji ne sadrže odredbu koja Zajednici
dodjeljuje posebne ovlasti u području ljudskih prava i koja bi mogla
služiti kao pravna osnova za predviđeno pristupanje. Članak F stavak 2.
Ugovora o Europskoj uniji samo daje ustavni značaj postojećoj sudskoj
praksi u području zaštite ljudskih prava te predviđa tu zaštitu samo
putem općih načela prava Zajednice.
Francuska
i portugalska vlada dodaju da članak J.1 stavak 2. Ugovora o Europskoj
uniji, koji se odnosi na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku,
jednako kao i članak K.2 stavak 1. tog Ugovora, koji se odnosi na
pravosuđe i unutarnje poslove, a koji ne pripadaju u nadležnost Suda,
imaju značaj programa te ne dodjeljuju Zajednici posebne ovlasti.
Francuska vlada odbacuje i članak 130.U Ugovora o EZ-u.Španjolska,
francuska, irska i portugalska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine
također se protive mogućoj primjeni članka 235. Ugovora. Naime,
poštovanje ljudskih prava ne pripada u ciljeve Zajednice iz članaka 2. i
3. Ugovora. Vlada Ujedinjene Kraljevine dodaje da pozivanje na članak F
stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji ne može opravdati primjenu članka
235. Te vlade osporavaju da je predviđeno
pristupanje nužno zbog pravne praznine ili pomanjkanja zaštite ljudskih
prava. Sud je Konvenciju u biti inkorporirao u pravni poredak Zajednice
te u potpunosti uključio u korpus prava Zajednice. Francuska vlada
nabraja temeljna prava priznata Konvencijom, poštovanje kojih osigurava
Sud.
Portugalska vlada dodaje da je rizik
različitog tumačenja odredaba Konvencije od strane Suda i Europskog suda
za ljudska prava samo teoretski te se može obrazložiti posebnim
ciljevima Zajednice koji se odnose na gospodarsku i političku
integraciju. Ta vlada navodi mogućnost postavljanja prethodnog pitanja
od strane Suda Europskom sudu za ljudska prava, a o tumačenju
Konvencije.Prema mišljenju tih vlada, u
pravu Zajednice postoji cjelovit sustav pravnih sredstava za pojedince.
Pristupanje nije potrebno u kontekstu funkcioniranja zajedničkog
tržišta. 4. Danska vlada iznosi argumente
za i protiv pristupanja. Ističe postojanje praznine u zaštiti ljudskih
prava u javnoj službi Zajednice, iako priznaje da ta praznina nije
sadržajne nego postupovne prirode. Poštovanje Konvencije određenom
vrstom samoograničavanja koje je razvio Sud razlikuje se od poštovanja
na temelju međunarodne obveze, iako je ta razlika samo teoretska.
Prednost pristupanja bila bi pretežno političke naravi, s obzirom na to
da bi se njime naglasila važnost poštovanja ljudskih prava. Pristupanje
bi Zajednici omogućilo da sama osigura svoju obranu u slučaju da pravo
Zajednice bude pobijano pred tijelima predviđenima Konvencijom. Vlada u
tom pogledu ističe da se sporovi uglavnom odnose na kombinaciju propisa
Zajednice i nacionalnih propisa, u kojem se slučaju načelno pobijaju
nacionalni propisi; u takvoj bi situaciji institucije, osobito Komisija,
mogle pomoći nacionalnoj vladi pred tijelima Konvencije. Nasuprot
toj prednosti političke prirode, danska vlada ističe praktične i pravne
probleme. Pristupanje je trenutačno moguće samo za države; nejasan je
položaj ostalih ugovornih stranaka; pristupanje Zajednice prouzročilo bi
probleme s odstupanjima koja su odobrena državama članicama i rezervama
koje su one stavile; pristupanje vjerojatno ne bi obuhvaćalo cijelu
Konvenciju; trebalo bi uspostaviti mehanizam za određivanje subjekta
odgovornog za kršenje Konvencije, s obzirom na to da će pobijani akt a priori
biti nacionalni; postavlja se također pitanje zastupanja Zajednice u
nadzornim tijelima Konvencije, osobito budućem jedinstvenom sudu.
Imajući u vidu težinu tih problema, danska vlada predlaže sklapanje
sporazuma između Zajednice i ugovornih stranaka Konvencije na temelju
kojeg se Sud može obratiti Europskom sudu za ljudska prava s prethodnim
pitanjem koje se tiče ljudskih prava i koji će ovlastiti Europski sud za
ljudska prava da od Suda zatraži donošenje prethodne odluke o pravu
Zajednice. VI – Pitanje spojivosti pristupanja s člancima 164. i 219. Ugovora1.
Komisija i Parlament te belgijska, danska, njemačka, grčka, talijanska,
austrijska, finska i švedska vlada navode da predviđeno pristupanje,
osobito podvrgavanje Zajednice sudskom mehanizmu Konvencije, nije
protivno člancima 164. i 219. Ugovora. Komisija
ističe da se, za razliku od Sporazuma o Europskom gospodarskom
prostoru, ciljevi Konvencije i Ugovora u području ljudskih prava
podudaraju. Konvencija uspostavlja klasičan međunarodnopravni nadzorni
mehanizam te presude Europskog suda za ljudska prava nemaju izravan
učinak u unutarnjem pravnom poretku. Točno je da Konvencija sadrži
posebnost u vidu pojedinačnog zahtjeva. Međutim, radi se ipak samo o
načinu nadzora, uz zahtjeve koje na raspolaganju imaju ugovorne stranke;
bilo bi proturječno dopustiti taj nadzorni mehanizam, a uskratiti
pojedinačni zahtjev. Europski sud za ljudska prava ne odlučuje o pitanju
raspodjele ovlasti između Zajednice i država članica, što je uređeno
isključivo pravnim poretkom Zajednice. Slijedom navedenog, isključena je
mogućnost postupka između Zajednice i država članica. Ne
može se tvrditi ni da nadzorni mehanizam Konvencije, koji se odnosi na
sve ovlasti Zajednice, dovodi u pitanje autonomnost pravnog poretka
Zajednice. Naime, Konvencija određuje samo minimalne standarde. Nadzorni
mehanizam nema izravan učinak u pravnom poretku Zajednice. Naposljetku,
s obzirom na to da se taj mehanizam ne smatra protivnim ustavnim
načelima država članica, ne može se smatrati ni nespojivim s načelima
prava Zajednice.Parlament podsjeća na gore
navedeno mišljenje 1/91, u kojem je Sud priznao mogućnost podvrgavanja
Zajednice odlukama međunarodnog suda. Podvrgavanje Zajednice
jurisdikciji suda nadležnog za ljudska prava u skladu je s evolucijom
sustava Zajednice, koji više nije usmjeren na gospodarske subjekte već
na građanina Unije. Vanjskim nadzorom ljudskih prava autonomija pravnog
poretka Zajednice nije ugrožena ništa više od one država članica.
Parlament se poziva na svoju gore navedenu Rezoluciju od 18. siječnja
1994. u kojoj je naglasio važnost izravne tužbe pred međunarodnim sudom
za provjeru spojivosti akta Zajednice s ljudskim pravima i istaknuo da
predviđeno pristupanje ne dovodi u pitanje ovlasti Suda u pitanjima
prava Zajednice.
Prema mišljenju belgijske
vlade, Sud mora odlučiti postaju li temeljna prava inkorporirana u
pravni sustav Zajednice, a preuzeta iz Konvencije, pravo Zajednice ili
zadržavaju svoju specifičnu prirodu. O tom odgovoru ovisit će hoće li
predviđeno pristupanje imati utjecaj na autonomnost prava Zajednice. Ta
vlada najprije ističe da prava i slobode iz Konvencije u okviru općih
načela prava Zajednice imaju poseban status. Naime, Konvencija
uspostavlja samo minimalnu razinu zaštite te ne utječe na produbljivanje
te zaštite na drugim osnovama koje Sud priznaje, to jest na osnovi
pravnog poretka Zajednice i zajedničkih ustavnih tradicija. Kad se
poziva na Konvenciju, Sud uzima u obzir tumačenje tijela Konvencije,
naglašavajući time posebno mjesto koje prava zajamčena Konvencijom imaju
u pravnom poretku Zajednice. Slijedom navedenog, autonomnost pravnog
poretka Zajednice, u smislu gore navedenih mišljenja 1/91 i 1/92, od
sada je samo relativna. Belgijska vlada
nadalje navodi da se predviđenim sporazumom čuva autonomnost pravnog
poretka Zajednice. U skladu s mogućnošću pruženom člankom 62.
Konvencije, bila bi isključena svaka mogućnost tužbe između Zajednice i
njezinih država članica, što je u skladu s člankom 219. Ugovora. Kako bi
se izbjegao bilo kakav vanjski utjecaj na raspodjelu ovlasti između
Zajednice i njezinih država članica, potonje bi, u slučaju pojedinačnog
zahtjeva, mogle zauzeti stajalište o subjektu odgovornom za navodno
kršenje; mehanizam koji treba uspostaviti vodio bi se Prilogom IX.
Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora od 10. prosinca 1982. Naglašava
također da apsolutna autonomnost pravnog poretka Zajednice u području
prava i sloboda zajamčenih Konvencijom nije poželjna. Naime, ako je
zaštita ljudskih prava u poretku Zajednice slabija od one koju pruža
Konvencija, ne može se isključiti rizik da tijela Konvencije priznaju
svoju nadležnost za odlučivanje o spojivosti s Konvencijom, ako već ne
akata Zajednice, onda barem nacionalnih provedbenih akata. Čak
i kad bi Sud odlučio da su primjenjivi kriteriji iz gore navedenih
mišljenja 1/91 i 1/92 koji se odnose na autonomnost pravnog poretka
Zajednice, predviđeni sporazum svejedno bi se mogao ostvariti. Belgijska
vlada u tom pogledu ističe da ne postoji nikakva osobna i funkcionalna
poveznica između Suda i tijela Konvencije. Europski sud za ljudska prava
stranku o kojoj je riječ može samo obvezati na postupanje u skladu s
njegovim presudama i nema mogućnost ukinuti ili staviti izvan snage
pobijani nacionalni akt. Kad je riječ o učincima presuda ovog suda,
vlada razlikuje dva slučaja. Ako je odredba Konvencije dovoljno precizna
i potpuna, njezino poštovanje ostvarit će se samim priznavanjem njezine
izravne primjenjivosti. Ako prekršena odredba nije izravno primjenjiva,
na državi je da poduzme potrebne mjere kako bi se ispravilo stanje
nastalo kršenjem. Autonomnost pravnog poretka Zajednice ni u kojem
slučaju ne bi bila dovedena u pitanje.Prema
mišljenju danske, njemačke, grčke, talijanske, austrijske i finske
vlade, Sud je u gore navedenom mišljenju 1/91 priznao da se Zajednica
može podvrgnuti nadležnosti suda uspostavljenog međunarodnim sporazumom,
u svrhu tumačenja i primjene tog sporazuma, pod uvjetom da autonomnost
pravnog poretka Zajednice nije dovedena u pitanje. U tom pogledu, Sud je
osobito naglasio potrebu poštovanja neovisnosti sudova Zajednice i
isključive nadležnosti Suda za tumačenje prava Zajednice. Danska
vlada ističe da je u Sporazumu o Europskom gospodarskom prostoru
problem bila činjenica da je to pravo istovjetno pravu Zajednice. U ovom
slučaju institucije Zajednice, uključujući Sud, uzimale bi u obzir
sudsku praksu tijela Konvencije samo kad je riječ o ljudskim pravima. Ta
vlada nadalje navodi, bez namjere davanja konačnog suda o spornom
pitanju, da sudska praksa Konvencije već i danas utječe na sudsku praksu
Suda, što govori u prilog spojivosti pristupanja s Ugovorom. Njemačka
vlada također navodi da pitanje raspodjele ovlasti između Zajednice i
država članica ostaje u nadležnosti Suda, s obzirom na to da Europski
sud za ljudska prava ne odlučuje o unutarnjem pravu država članica. Sud
osigurava temeljna prava istodobnim pozivanjem na ustavne tradicije
država članica i Konvencije i tako pruža veću razinu zaštite u odnosu na
onu koju pruža Konvencija. Slijedom toga, ne može se tvrditi da je
različitim tumačenjem istovjetnih odredaba autonomnost prava Zajednice
dovedena u pitanje, imajući u vidu njihove različite ciljeve. Jedina
obveza koju Konvencija nameće Zajednici, to jest minimalna razina
poštovanja, ostaje unutar granica postavljenih u gore navedenom
mišljenju 1/91. Njemačka vlada ističe i da ne postoji osobna poveznica
između dviju sudskih instanci.
Grčka
vlada ocjenjuje da bi eventualno uključivanje Europskog suda za ljudska
prava u pravni poredak Zajednice bilo ograničeno na tumačenje prava
zajamčenih Konvencijom. Poštovanje autonomnosti pravnog poretka
Zajednice ne priječi bilo kakvo vanjsko uključivanje, ali traži očuvanje
temeljnih načela i institucionalne ravnoteže prava Zajednice. Uzimanje u
obzir posebnosti prava Zajednice od Europskog suda za ljudska prava
treba osigurati sudjelovanjem suca Zajednice koji istodobno nije član
Suda. Talijanska vlada u svojim usmenim
očitovanjima ističe da sporazum o pristupanju, kad je riječ o poštovanju
pravnog poretka Zajednice, mora poštovati kriterije koje je Sud utvrdio
u gore navedenim mišljenjima 1/91 i 1/92. Ta vlada u tom pogledu tvrdi
da presude Europskog suda za ljudska prava u unutarnjim pravnim porecima
nemaju izravan učinak te ne mogu dovesti do proglašenja unutarnjih
akata nezakonitima. Austrijska vlada
naglašava razliku u odnosu na Sporazum o Europskom gospodarskom
prostoru. Pristupanje ne bi stvorilo normativni korpus sastavljen samo
od pravila koja već čine dio pravnog poretka Zajednice i koji je
potrebno uključiti u taj poredak. Europski sud za ljudska prava ne bi
bio nadležan za odlučivanje o pitanjima prava Zajednice koja su u tom
pogledu izjednačena s pravima država stranaka Konvencije. Švedska
vlada ocjenjuje da nespojivost pristupanja s člancima 164. i 219.
Ugovora može postojati samo u slučaju rizika nepoštovanja obvezujućeg
karaktera odluka Suda i, slijedom toga, povrede autonomnosti pravnog
poretka Zajednice. Kako bi se izbjegao taj rizik, švedska vlada predlaže
zasebnim sporazumom iz konvencijskog mehanizma rješavanja sporova
isključiti sporove između država članica ili između država članica i
Zajednice. Iznosi i koncept postavljanja Sudu prethodnog pitanja o pravu
Zajednice od Europskog suda za ljudska prava.Finska
vlada ne spori da predviđeno pristupanje i podvrgavanje institucija
Zajednice nadležnosti Europskog suda za ljudska prava može imati učinke
na to kako Sud tumači odredbe prava Zajednice ako se one dotiču ljudskih
prava. Kad bi se primijenila načela koja je Sud utvrdio u gore
navedenom mišljenju 1/91, svejedno bi trebalo priznati da ljudska prava,
zaštićena putem općih načela prava Zajednice, ne pripadaju u
gospodarsku i trgovinsku srž tog prava te da pristupanje ne ugrožava
njegovu autonomnost.2. Španjolska,
francuska, irska i portugalska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine
navode da pristupanje Zajednice Konvenciji nije spojivo s Ugovorom,
osobito s člancima 164. i 219. Pozivajući se na gore navedena mišljenja
1/91 i 1/92, vlade naglašavaju da predviđeno pristupanje dovodi u
pitanje autonomnost pravnog poretka Zajednice i isključivu nadležnost
Suda.Španjolska vlada s tim u vezi upućuje
na članke 24. i 25. Konvencije, koji uređuju međudržavne sporove i
pojedinačne zahtjeve, članak 45., kojim se Europskom sudu za ljudska
prava dodjeljuje ovlast odlučivanja o tumačenju i primjeni Konvencije,
članke 32. i 46., kojima se odlukama tijela Konvencije priznaje
obvezujući karakter, članak 52., koji se odnosi na konačnost presuda
Europskog suda za ljudska prava, članak 53., kojim se ugovorne stranke
obvezuju na postupanje u skladu s presudama, te članak 54., kojim se
Odboru ministara dodjeljuje nadzorna funkcija u izvršenju presuda.
Članak 62. Konvencije, kojim su svi sporovi između ugovornih stranaka o
tumačenju ili primjeni Konvencije podvrgnuti njome predviđenim načinima
rješavanja, nije nespojiv s člankom 219. Ugovora; bilo bi potrebno
predvidjeti rezervu ili poseban sporazum radi isključivanja sporova
između država članica ili između država članica i Zajednice. Suprotno
kriterijima utvrđenima u gore navedenim mišljenjima 1/91 i 1/92, ovlast
nadzornih tijela Konvencije ne bi bila samo njezino tumačenje već i
ispitivanje zakonitosti prava Zajednice u odnosu na Konvenciju, što bi
imalo utjecaj na sudsku praksu Suda.Francuska
vlada pojašnjava da pravni poredak Zajednice ima autonomno i posebno
sudsko uređenje. U takvoj situaciji ne postoji i ne može se uspostaviti
nikakvo pravno sredstvo s ciljem odlučivanja o pitanjima ljudskih prava
izvan priznavanja određenog prava kao općeg načela Suda.
Francuska
vlada ističe i problem prethodne iscrpljenosti domaćih pravnih
sredstava. U pravnom poretku Zajednice pravna sredstva koja stoje na
raspolaganju pojedincima su ograničena te se obraćanja Sudu većinom
svode na prethodni postupak. Treba se zapitati bi li tijela Konvencije
prisilila Zajednicu da proširi pristup prethodnom postupku i bi li
eventualno mogla odbiti uzeti u obzir taj postupak pri ocjeni je li
ispunjen uvjet iscrpljenosti domaćih pravnih sredstava. Stoga bi bilo
lakše izmijeniti članak 173. stavak 2. Ugovora, čime bi se pojedincima
omogućilo pobijanje akata Zajednice kojima su dovedena u pitanje njihova
temeljna prava. Francuska vlada naglašava
rizik podvrgavanja sporova vezanih uz pravo Zajednice nadležnosti tijela
Konvencije sastavljenih od državljana država članica Vijeća Europe koje
nisu i članice Zajednice. Upozorava i na teškoće vezane uz sudjelovanje
sudaca Zajednice u nadzornim tijelima Konvencije. U takvim okolnostima
pristupanje se može provesti samo nakon izmjene Ugovora, uključujući
Protokol o Statutu Suda. Irska vlada u
svojim usmenim očitovanjima ističe da se pristupanjem Zajednice
Konvenciji dovodi u pitanje isključiva nadležnost Suda iz članaka 164. i
219. Ugovora za rješavanje svih sporova o primjeni i tumačenju Ugovora.
Portugalska vlada ističe također da su
nadzorna tijela Konvencije nadležna za primjenu i tumačenje odredaba s
horizontalnim učinkom; ta nadležnost neizbježno se kosi s primjenom i
tumačenjem prava Zajednice. Točno je da se na temelju članka 62.
Konvencije može isključiti međudržavni zahtjev predviđen člankom 24.
Konvencije, a kako bi se poštovao članak 219. Ugovora. Međutim, ratio legis
tog članka ne može se ograničiti na sporove između država članica, već
se sastoji u tome da se nijedan način sudskog rješavanja sporova, osim
onog koji primjenjuje Sud, ne smije uplitati u tumačenje i primjenu
Ugovora. Naime, Europski sud za ljudska prava bio bi primoran tumačiti
pravo Zajednice i odlučivati o njezinoj nadležnosti. Bilo bi teško
uspostaviti učinkovit mehanizam koji bi Zajednici i državama članicama
omogućavao da riješe pitanja nadležnosti. U svrhu utvrđivanja jesu li
iscrpljena sva domaća pravna sredstva, Europski sud za ljudska prava
mogao bi odlučivati i o nadležnosti Suda; slijedom toga, bio bi primoran
odlučiti je li pojedinac mogao zahtijevati poništenje akta Zajednice
koji se na njega odnosi izravno i pojedinačno. Španjolska
vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine upozoravaju također na pravne
učinke odluka Europskog suda za ljudska prava i budućeg jedinstvenog
suda. Osobito ističu da taj sud ima ovlast dosuđivanja pravične naknade
oštećenoj strani koja može biti u novčanom obliku. U slučaju
pristupanja, Sud bi se u području primjene Konvencije odrekao svojeg
vrhovnog autoriteta za tumačenje prava Zajednice. Suprotno kriterijima
predviđenima u gore navedenom mišljenju 1/91, Europski sud za ljudska
prava ne bi bio ograničen samo na tumačenje i primjenu međunarodnog
sporazuma. On bi ulazio i u pitanja tumačenja i primjene prava Zajednice
te bio primoran odlučivati o nadležnostima Zajednice i država članica. 3.
Nizozemska vlada, bez jasnog zauzimanja stava, samo navodi probleme
koje je potrebno analizirati prije donošenja odluke o primjerenosti
pristupanja. Postavlja ponajprije pitanje spojivosti odnosa Suda i
tijela Konvencije s člankom 164. Ugovora, pitanje položaja država
članica, ugovornih stranaka Konvencije i članica Zajednice, kad je riječ
o poštovanju njihovih obveza koje proizlaze iz Ugovorâ Zajednice i
Konvencije, te teškoća određivanja odgovornosti Zajednice i država
članica kad je riječ o poštovanju Konvencije.
Stav SudaO dopuštenosti zahtjeva za donošenje mišljenja1.
Irska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, ali i danska i švedska vlada
tvrde da je zahtjev za donošenje mišljenja nedopušten ili da je u
najmanju ruku preuranjen. Navode da ne postoji sporazum dovoljno
preciznog sadržaja da bi Sud mogao ispitati spojivost pristupanja s
Ugovorom. Prema mišljenju tih vlada, ne može se govoriti o predviđenom
sporazumu dok Vijeće još nije donijelo temeljnu odluku o otvaranju
pregovora o sporazumu. 2. U tom pogledu
treba reći da, na temelju članka 228. stavka 6. Ugovora, Vijeće,
Komisija ili država članica mogu zatražiti mišljenje Suda o spojivosti
predviđenog sporazuma s odredbama Ugovora.3.
Cilj je te odredbe, kako je to Sud već ustvrdio, posljednje u mišljenju
3/94 od 13. prosinca 1995. (još neobjavljenom u Zborniku, t. 16.),
spriječiti komplikacije koje bi proizišle iz sudskog osporavanja
spojivosti s Ugovorom međunarodnih sporazuma koji obvezuju Zajednicu. 4.
Sud je u tom mišljenju (t. 17.) također istaknuo da bi sudska odluka
kojom se eventualno utvrđuje da je takav sporazum zbog svojeg sadržaja
ili postupka donošenja nespojiv s odredbama Ugovora uzrokovala ozbiljne
teškoće, kako unutar Zajednice tako i u kontekstu međunarodnih odnosa,
te bi mogla nanijeti štetu svim zainteresiranim strankama, uključujući
države nečlanice.
5. Kako bi se te
komplikacije izbjegle, Ugovorom je predviđen izniman postupak prethodnog
obraćanja Sudu, kojim se prije sklapanja sporazuma provjerava njegova
spojivost s Ugovorom.6. Radi se o posebnom
postupku suradnje između Suda, s jedne strane, i drugih institucija
Zajednice i država članica, s druge strane, u kojem Sud, u skladu s
člankom 164. Ugovora, osigurava poštovanje prava pri tumačenju i
primjeni Ugovora, u stadiju koji prethodi sklapanju sporazuma koji može
dovesti do osporavanja zakonitosti akta Zajednice o njegovu sklapanju,
provedbi ili primjeni. 7. Kad je riječ o
postojanju nacrta sporazuma, treba ustvrditi da u ovom slučaju ni u
trenutku obraćanja Sudu ni u trenutku donošenja njegova mišljenja
pregovori još nisu započeli niti je određen precizan sadržaj sporazuma
kojim Zajednica namjerava pristupiti Konvenciji. 8.
Prilikom ocjene u kojoj mjeri to nepostojanje preciznog sadržaja utječe
na dopuštenost zahtjeva treba razlikovati predmet tog zahtjeva.9.
Kako to proizlazi iz očitovanja koja su podnijele vlade država članica i
institucije Zajednice, pristupanje Zajednice Konvenciji postavlja dva
temeljna pitanja, to jest pitanje ovlasti Zajednice za sklapanje takvog
sporazuma i pitanje spojivosti s odredbama Ugovora, osobito onima o
nadležnosti Suda.
10. Kad je riječ o
pitanju ovlasti, treba podsjetiti da je u mišljenju 1/78 od 4. listopada
1979. (Zbornik, str. 2871., t. 35.) Sud zaključio da je, kad je
potrebno odlučiti o tom pitanju, u interesu institucija Zajednice i
zainteresiranih država, uključujući države nečlanice, da ono bude
razjašnjeno od samog otvaranja pregovora, i prije no što budu dogovorene
osnovne točke sporazuma. 11. Jedini uvjet
koji je Sud u tom mišljenju postavio jest da predmet predviđenog
sporazuma mora biti poznat prije početka pregovora. 12.
U ovom zahtjevu za donošenje mišljenja predmet predviđenog sporazuma
nedvojbeno je poznat. Naime, neovisno o načinima pristupanja Zajednice
Konvenciji, potpuno su poznati općenit predmet te Konvencije, materija
koju ona uređuje i institucionalni doseg takvog pristupanja za
Zajednicu. 13. Dopuštenost zahtjeva za
donošenje mišljenja ne može se osporavati tvrdnjom da Vijeće još nije
donijelo odluku o otvaranju pregovora te da slijedom toga sporazum nije
predviđen, u smislu članka 228. stavka 6. Ugovora. 14.
Naime, iako takva odluka nije donesena, pristupanje Zajednice
Konvenciji bilo je predmet raznih Komisijinih studija i prijedloga te se
nalazilo na dnevnom redu Vijeća u trenutku obraćanja Sudu. Činjenica da
je Vijeće pokrenulo postupak iz članka 228. stavka 6. Ugovora
pretpostavlja da je predvidjelo mogućnost pregovaranja i sklapanja
takvog sporazuma. Zahtjev za donošenje mišljenja stoga je rezultat
opravdanog nastojanja Vijeća da, prije donošenja odluke o otvaranju
pregovora, bude upoznato s točnim opsegom svojih ovlasti. 15.
Nadalje, valja istaknuti da je doseg zahtjeva za donošenje mišljenja, u
dijelu u kojem se on odnosi na pitanje ovlasti Zajednice, dovoljno
jasan te da formalna odluka Vijeća o otvaranju pregovora nije bila nužna
za podrobnije određivanje predmeta tog zahtjeva.16.
Naposljetku, radi korisnog učinka postupka iz članka 228. stavka 6.
Ugovora, pitanje o ovlasti treba biti moguće uputiti Sudu već i prije
formalnog početka pregovora, a ne tek nakon njihova otvaranja (mišljenje
1/78, t. 35.).
17. U takvim okolnostima, s
obzirom na to da je pitanje ovlasti Zajednice za pristupanje
postavljeno kao prethodno pitanje na razini Vijeća, u interesu je
Zajednice, država članica i drugih država potpisnica Konvencije da ono
bude riješeno prije otvaranja pregovora. 18.
Iz navedenog proizlazi da je zahtjev za donošenje mišljenja dopušten u
dijelu u kojem se odnosi na ovlast Zajednice za sklapanje sporazuma
poput ovdje predviđenog sporazuma. 19. Međutim, rečeno ne vrijedi i za pitanje spojivosti sporazuma s Ugovorom.20.
Naime, kako bi se dao detaljan odgovor na pitanje spojivosti
pristupanja Zajednice Konvenciji s odredbama Ugovora, osobito njegovim
člancima 164. i 219. o nadležnosti Suda, Sud mora raspolagati dostatnim
informacijama o predviđenim načinima podvrgavanja Zajednice postojećim i
budućim nadzornim sudskim mehanizmima uspostavljenima Konvencijom.21.
Međutim, treba ustvrditi da Sudu nisu dane nikakve podrobnije
informacije o predviđenim rješenjima za konkretno uređenje tog
podvrgavanja Zajednice međunarodnom sudu.22. Slijedom navedenog, Sud nije u mogućnosti donijeti mišljenje o spojivosti pristupanja Konvenciji s odredbama Ugovora.O ovlasti Zajednice za pristupanje Konvenciji23.
Iz članka 3.B Ugovora, sukladno kojem Zajednica djeluje u granicama
ovlasti koje su joj dodijeljene i ciljeva koji su joj postavljeni
Ugovorom, proizlazi da ona raspolaže samo dodijeljenim ovlastima.24. To načelo dodijeljenih ovlasti mora se poštovati kako glede unutarnjeg tako i glede međunarodnog djelovanja Zajednice. 25.
Zajednica uobičajeno djeluje na temelju posebnih ovlasti koje, kako je
to Sud zaključio, ne moraju nužno izričito proizlaziti iz posebnih
odredaba Ugovora, već se mogu i implicitno zaključiti iz njegovih
odredaba.26. Slijedom toga, u području
međunarodnih odnosa Zajednice o kojima je riječ u ovom zahtjevu za
donošenje mišljenja ustaljena je sudska praksa da ovlast Zajednice za
preuzimanje međunarodnih obveza ne mora izričito proizlaziti iz odredaba
Ugovora, već se može i implicitno zaključiti. Sud je, među ostalim,
zaključio da je svaki put kad je pravo Zajednice njezinim institucijama
dodijelilo ovlasti na unutarnjem planu radi ostvarenja određenog cilja,
Zajednica imala ovlast preuzimanja međunarodnih obveza potrebnih za
ostvarenje tog cilja, čak i u nedostatku izričite odredbe u tom smislu
(vidjeti mišljenje 2/91 od 19. ožujka 1993., Zbornik, str. I-1061., t.
7.).27. Valja ustvrditi da nijedna odredba
Ugovora institucijama Zajednice ne dodjeljuje općenitu ovlast
propisivanja pravila u području ljudskih prava niti ovlast sklapanja
međunarodnih konvencija u tom području.28. U
nedostatku izričitih ili implicitnih ovlasti u tom smislu, valja
ispitati može li članak 235. Ugovora služiti kao pravna osnova
pristupanja. 29. Cilj je članka 235.
popuniti prazninu nastalu zbog nepostojanja posebnih odredaba Ugovora
kojima se Zajednici izričito ili implicitno dodjeljuju ovlasti za
djelovanje, ako su te ovlasti ipak potrebne kako bi Zajednica mogla
izvršavati svoje dužnosti u svrhu postizanja nekog od ciljeva određenih
Ugovorom.
30. Ta odredba, kao sastavni dio
institucionalnog poretka koji se temelji na načelu dodijeljenih
ovlasti, ne može služiti kao osnova za proširenje područja primjene
ovlasti Zajednice izvan općeg okvira uspostavljenog odredbama Ugovora
kao cjeline, a osobito onima kojima se utvrđuju zadaće i aktivnosti
Zajednice. U svakom slučaju, članak 235. ne može biti osnova za
donošenje odredaba čija bi krajnja posljedica bila izmjena Ugovora, uz
zaobilaženje postupka koji je njime za to predviđen.31.
Pri ispitivanju je li pristupanje Zajednice Konvenciji moguće
utemeljiti na članku 235., valja voditi računa o svemu prethodno
navedenom.32. Najprije treba podsjetiti da
je važnost poštovanja ljudskih prava istaknuta u raznim izjavama država
članica i institucija Zajednice (navedenima u t. III.5. dijela o
činjeničnom stanju). Spomenuta je i u preambuli Jedinstvenog europskog
akta te u preambuli i člancima F stavku 2., J.1 stavku 2. podstavku 5. i
K.2 stavku 1. Ugovora o Europskoj uniji. Člankom F precizirano je da
Unija poštuje temeljna prava, posebice ona zajamčena Konvencijom.
Člankom 130 U stavkom 2. Ugovora predviđeno je da politika Zajednice u
području razvojne suradnje doprinosi cilju poštovanja ljudskih prava i
temeljnih sloboda. 33. Valja istaknuti da,
prema ustaljenoj sudskoj praksi, temeljna prava čine sastavni dio općih
pravnih načela čije poštovanje osigurava Sud. U tom pogledu Sud se vodi
zajedničkim ustavnim tradicijama država članica kao i smjernicama iz
međunarodnih instrumenata koji se tiču zaštite ljudskih prava, a u
kojima su države članice sudjelovale ili su im pristupile. U tom pogledu
Sud je istaknuo da je Konvencija od posebnog značenja (vidjeti osobito
presudu od 18. lipnja 1991., ERT, C-260/89, Zbornik, str. I-2925., t.
41.).34. Iako je, dakle, poštovanje
ljudskih prava preduvjet zakonitosti akata Zajednice, valja ustvrditi da
pristupanje Konvenciji povlači za sobom značajnu izmjenu trenutačnog
uređenja zaštite ljudskih prava u Zajednici, s obzirom na to da
podrazumijeva uključivanje Zajednice u drukčiji međunarodni
institucionalni sustav i uvrštavanje svih odredaba Konvencije u pravni
poredak Zajednice.35. Takva izmjena
uređenja zaštite ljudskih prava u Zajednici, čije bi institucionalne
implikacije bile značajne kako za Zajednicu tako i za države članice,
bila bi od ustavnog značaja te bi po svojoj prirodi stoga prelazila
granice iz članka 235. Bilo bi je moguće provesti samo uz izmjenu
Ugovora. 36. Imajući u vidu sve gore
izneseno, valja utvrditi da u trenutačnom stanju prava Zajednice,
Zajednica nema ovlasti za pristupanje Konvenciji.Slijedom navedenog, SUDu
sastavu: G. C. Rodríguez Iglesias, predsjednik, C. N. Kakouris, D. A.
O. Edward, J.-P. Puissochet i G. Hirsch, predsjednici vijećâ, G. F.
Mancini, F. A. Schockweiler (izvjestitelj), J. C. Moitinho de Almeida,
P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L.
Sevón i M. Wathelet, suci_saslušavši
mišljenje G. Tesaura, prvog nezavisnog odvjetnika, C. O. Lenza, F. G.
Jacobsa, A. La Pergole, G. Cosmasa, P. Légera, M. B. Elmera, N.
Fennellyja i D. Ruiz-Jaraba Colomera, nezavisnih odvjetnika, donosi sljedeće mišljenje:U
trenutačnom stanju prava Zajednice, Zajednica nema ovlasti za
pristupanje Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.Rodríguez IglesiasKakourisEdwardPuissochetHirschManciniSchockweilerMoitinho de AlmeidaKapteynGulmannMurrayJannRagnemalmSevónWatheletU Luxembourgu 28. ožujka 1996.Tajnik       PredsjednikR. Grass       G. C. Rodríguez Iglesias