62000CC0389_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Neste processo, intentado pela Comissão das Comunidades Europeias nos termos do artigo 226.° CE, o Tribunal de Justiça é solicitado a decidir se, ao sujeitar as transferências de resíduos para outros Estados-Membros à contribuição obrigatória para um «fundo de solidariedade», a República Federal da Alemanha violou a proibição de imposição de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros consignada nos artigos 9.° e 12.° do Tratado CE (actuais artigos 23.° CE e 25.° CE).
I - Enquadramento jurídico
A - A regulamentação internacional e comunitária em matéria de movimentos transfronteiriços de resíduos
2. Na ordem jurídica comunitária, os movimentos transfronteiriços de resíduos são disciplinados pelo Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (a seguir «Regulamento n.° 259/93» ou «regulamento») . O regulamento põe em execução, designadamente, as obrigações assumidas pela Comunidade com a adesão à Convenção internacional sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação, adoptada em Basileia em 22 de Março de 1989 ( a seguir «Convenção de Basileia» ou «convenção»), em que são igualmente partes todos os Estados-Membros. A convenção foi aprovada, em nome da Comunidade Europeia, através da Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993 .
3. No que ao presente caso interessa, é de salientar, antes de mais, que o sistema delineado pela convenção assenta na obrigação de notificação de todo e qualquer movimento transfronteiriço de resíduos. Nos termos do artigo 6.° da convenção, toda e qualquer exportação de resíduos será notificada às autoridades competentes do Estado de importação, que pode, ou não, dar o seu consentimento. Por seu lado, o Estado de exportação só permitirá a expedição dos resíduos depois de ter obtido confirmação, por escrito, do consentimento do Estado de exportação, bem como da existência de um contrato entre o exportador e o eliminador, do qual resulte que os resíduos serão geridos segundo métodos ecologicamente correctos.
4. Quando um movimento transfronteiriço de resíduos autorizado pelos Estados envolvidos nos termos do artigo 6.° da convenção não puder ser concluído como previsto, o artigo 8.° da convenção obriga o Estado de exportação a zelar por que o exportador reintroduza os resíduos em questão no território desse Estado, caso não tenha sido possível eliminá-los, no prazo indicado, segundo métodos ecologicamente correctos.
5. Por seu lado, o artigo 9.° da convenção regula os casos de movimentos transfronteiriços de resíduos realizados com violação das obrigações de prévia notificação e de consentimento previstas no artigo 6.°, ou com vista a eliminar os resíduos segundo métodos que infrinjam a convenção e os princípios gerais de direito internacional. Esses casos são definidos no n.° 1 do artigo como «tráfego ilícito» de resíduos. Quando um tráfego ilícito for imputável ao produtor ou ao exportador dos resíduos, o n.° 2 do artigo 9.° impõe ao Estado de exportação que zele por que os resíduos em questão sejam devolvidos ao produtor ou ao exportador ou, se necessário, através dele próprio para o seu território; se tal não for possível, o Estado de exportação zelará por que, dentro do prazo fixado, os resíduos ilicitamente exportados sejam eliminados em conformidade com as disposições da convenção.
6. No âmbito comunitário, o Regulamento n.° 259/93 prevê, relativamente aos movimentos transfronteiriços de resíduos entre os Estados-Membros, um mecanismo de notificação prévia e de consentimento análogo ao instituído pela convenção .
7. O artigo 25.°, n.° 1, do regulamento, que é uma norma de execução da obrigação de reintrodução dos resíduos, prevista pelo artigo 8.° da convenção, estatui o seguinte:
«[s]empre que uma transferência de resíduos autorizada pelas autoridades competentes interessadas não possa ser concluída nos termos do documento de acompanhamento ou do contrato referidos nos artigos 3.° e 6.°, a autoridade competente de expedição assegurará, no prazo de 90 dias a contar do momento em que tiver sido informada do facto, que o notificador reintroduza esses resíduos na área da sua jurisdição, ou em qualquer outra área no interior do Estado de expedição, a menos que se certifique de que a sua eliminação ou valorização podem ser efectuadas segundo métodos alternativos, ecologicamente correctos».
8. Por sua vez, o artigo 26.°, n.° 1, do regulamento reproduz o disposto no artigo 9.° da convenção, definindo da seguinte forma o tráfego ilícito de resíduos:
«São consideradas ilícitas todas as transferências de resíduos:
a) efectuadas sem a notificação de todas as autoridades competentes interessadas, nos termos do presente regulamento; ou
b) efectuadas sem a autorização das autoridades competentes interessadas, nos termos do presente regulamento; ou
c) efectuadas com a autorização das autoridades competentes interessadas obtida por falsificação, declarações falsas ou fraude; ou
d) que não sejam especificadas de forma clara e objectiva no documento de acompanhamento; ou
e) que ocasionem uma eliminação ou valorização em violação das normas comunitárias ou internacionais [...]».
9. No que se refere às consequências do tráfego ilícito de resíduos, o n.° 2 do mesmo artigo 26.° estipula que:
«Se a transferência ilícita for da responsabilidade do notificador, a autoridade competente de expedição assegurará que os resíduos em questão:
a) sejam aceites de volta pelo notificador ou, se necessário, pela própria autoridade competente, no Estado de expedição ou, se tal for impossível,
b) sejam eliminados ou valorizados de outro modo, segundo métodos ecologicamente correctos,
[...]».
10. Além disso, nos termos do artigo 27.°, n.° 1, do regulamento:
«1. Todas as transferências de resíduos abrangidas pelo presente regulamento estão sujeitas à constituição de uma garantia financeira ou de uma garantia equivalente que cubra as despesas da transferência, inclusivamente nos casos referidos nos artigos 25.° e 26.°, e da sua eliminação ou valorização.»
11. No que se refere às despesas administrativas e aos custos inerentes à reintrodução, à transferência, à eliminação e à valorização dos resíduos, o artigo 33.° do regulamento dispõe o seguinte:
«1. As despesas administrativas de execução do processo de notificação e de fiscalização e os custos habituais das análises e inspecções adequadas podem ser custeadas pelo notificador.
2. As despesas relativas à reintrodução de resíduos, incluindo a respectiva transferência, eliminação ou valorização, de uma forma alternativa e ecologicamente correcta nos termos do n.° 1 do artigo 25.° e do n.° 2 do artigo 26.°, serão custeadas pelo notificador ou, se tal não for possível, pelos Estados-Membros envolvidos.
[...]».
B - A legislação alemã pertinente
12. A República Federal da Alemanha regulamentou a fiscalização e o controlo das transferências transfronteiriças de resíduos através da Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen, de 30 de Setembro de 1994 (a seguir «lei institutiva do fundo» ou «lei»), cujo § 8, n.° 1, criou um organismo público com personalidade jurídica, denominado Solidarfonds Abfallrückführung (a seguir «fundo de solidariedade» ou «fundo»).
13. Decorre do § 8, n.° 1, quinto período, conjugado com o § 6, n.° 3, da mesma lei, que o fundo de solidariedade suporta as despesas relativas à reintrodução dos resíduos no território alemão ou à respectiva eliminação ou valorização efectuadas pela autoridade competente da República Federal da Alemanha, segundo o previsto no artigo 33.°, n.° 2, do Regulamento n.° 259/93, quando as pessoas que a tal estão obrigadas o não fizerem. O § 8, n.° 4, da lei faculta ao fundo a possibilidade de repercutir tais despesas sobre estas últimas.
14. As modalidades de financiamento das prestações efectuadas pelo fundo de solidariedade e das despesas administrativas por este suportadas são precisadas pelo § 8, n.° 1, sexto período, da lei, que obriga o operador que notifique uma exportação de resíduos nos termos do Regulamento n.° 259/93 a pagar ao fundo uma contribuição pecuniária, calculada com base nas quantidades e na natureza dos resíduos a exportar. Nos termos do sétimo período da referida disposição, as contribuições pagas ao fundo, mas não utilizadas no final de um período de três anos, são restituídas aos contribuintes na proporção dos pagamentos efectuados.
15. Além disso, há que precisar que, como decorre do § 7, n.° 1, da lei, a obrigação de contribuir para o fundo de solidariedade não substitui, mas antes acresce, à constituição de uma garantia financeira ou de um seguro no acto da notificação de uma exportação de resíduos, nos termos do artigo 27.° do Regulamento n.° 259/93.
16. O funcionamento do fundo rege-se pelo Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung, de 20 de Maio de 1996 (a seguir «regulamento do fundo»), cujo § 17 especifica que a obrigação de contribuir para o fundo nasce simultaneamente com a obrigação de notificação imposta ao exportador de resíduos. Por sua vez, o § 18 estabelece os montantes, individualizados segundo a natureza dos resíduos, devidos ao fundo por cada tonelada de resíduos exportados.
II - Matéria de facto e fase pré-contenciosa
17. Por carta de notificação de incumprimento de 25 de Maio de 1998, a Comissão informou a Alemanha de que, em sua opinião, a obrigação de contribuir para o fundo de solidariedade, além de não estar prevista pelo Regulamento n.° 259/93, consubstanciava a imposição de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, em violação dos artigos 9.° e 12.° do Tratado CE (actuais artigos 23.° CE e 25.° CE) e convidou o Governo alemão a apresentar as suas observações nesta matéria.
18. A Alemanha respondeu à carta de notificação de incumprimento em 11 de Setembro de 1998, contestando as acusações formuladas pela Comissão. Nessa sede, o Governo alemão alegou, designadamente, que a contribuição para o fundo de solidariedade constituía a contrapartida de um serviço específico, efectiva e individualmente prestado aos exportadores de resíduos, não constituindo, por isso, um encargo de efeito equivalente.
19. Não convencida com esta argumentação, a Comissão, em 16 de Agosto de 1999, enviou um parecer fundamentado à República Federal da Alemanha, reafirmando a sua posição e insistindo, designadamente, no facto de o direito comunitário apenas reconhecer a especificidade dos resíduos, enquanto mercadorias, no respeitante às exigências de protecção do ambiente nos termos dos artigos 174.° CE e 176.° CE. Segundo a Comissão, a obrigação de contribuir para o fundo sujeita a livre circulação dos resíduos a uma condição ulterior e mais restritiva do que as já previstas pela regulamentação comunitária, sem, por outro lado, encontrar justificação no artigo 176.° CE.
20. Por carta de 21 de Janeiro de 2000, a Alemanha respondeu ao parecer fundamentado, reiterando a sua contestação das alegações da Comissão. Nessa carta, além de fornecer uma série de informações relativas aos objectivos, ao funcionamento e às modalidades de financiamento do fundo de solidariedade, o Governo alemão sublinhou, em especial, que o sistema de contribuições para o fundo de solidariedade ajudara a reduzir tanto o número das intervenções do fundo como, de modo mais geral, o volume do tráfego ilícito de resíduos a partir da Alemanha.
21. Face às objecções da República Federal da Alemanha, a Comissão decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça e, por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Outubro de 2000, intentou a presente acção.
III - Análise jurídica
A - Âmbito do litígio
22. Como se viu, neste processo, a Comissão acusa a República Federal da Alemanha de ter sujeitado as expedições de resíduos para outros Estados-Membros à contribuição obrigatória para o fundo de solidariedade; como, em sua opinião, tal contribuição constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro sobre a exportação dos resíduos, considera que o governo demandado violou os artigos 23.° CE e 25.° CE que proíbem esses encargos.
23. A Comissão justifica a sua tese recordando, antes de mais, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro qualquer «encargo pecuniário, por mais reduzido que seja, imposto de forma unilateral, quaisquer que sejam a sua denominação e técnica, que incida sobre as mercadorias nacionais ou estrangeiras devido ao facto de atravessarem a fronteira» . Seria precisamente este o caso da contribuição para o fundo, que constituiria um encargo pecuniário aplicado de forma unilateral pela República Federal da Alemanha e onerando os resíduos, devido ao facto de atravessarem a fronteira alemã.
24. Por outro lado, a Comissão acrescenta que, no caso em apreço, não se verifica nenhuma das hipóteses em que o Tribunal de Justiça considerou que um encargo pecuniário, mesmo que cobrado em relação a um movimento transfronteiriço de mercadorias, não constitui um encargo de efeito equivalente, na acepção dos artigos 23.° CE e 25.° CE. Como é sabido, tal acontece se um encargo pecuniário fizer parte de um sistema geral de imposições internas que abranja sistematicamente, segundo os mesmos critérios, os produtos nacionais e os produtos importados, ou se constituir a contrapartida de um serviço determinado, efectiva e individualmente prestado a um operador económico num montante proporcional ao custo do referido serviço, ou ainda se for um montante referente a controlos efectuados para satisfazer obrigações impostas pela regulamentação comunitária . Segundo a demandante, a contribuição em causa não apresenta nenhuma destas características.
25. Contrária é, obviamente, a tese da República Federal da Alemanha, segundo a qual a contribuição para o fundo, embora apresentando aparentemente as características de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, não é abrangida pela proibição imposta pelo Tratado. Na opinião do Governo alemão, a referida contribuição inserir-se-ia na segunda e/ou na terceira hipótese enunciadas no número anterior. Constituiria, assim, a contrapartida de um serviço prestado aos exportadores de resíduos e, de qualquer forma, seria equiparável às importâncias cobradas no âmbito de controlos realizados para dar cumprimento às obrigações impostas pelo direito comunitário.
26. Por meu lado, saliento, antes de mais, que é manifesto que, pelo menos em abstracto, a contribuição controvertida corresponde à definição de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Para apreciar a procedência da acção, não se torna necessário debruçar-me sobre este ponto; convém, isso sim, analisar as justificações que o Governo alemão invocou em apoio da sua tese, bem como as objecções que a Comissão levantou contra a mesma.
B - Quanto à natureza remuneratória da contribuição para o fundo de solidariedade
1. Argumentos das partes
27. Para demonstrar que a contribuição para o fundo de solidariedade constitui uma remuneração adequada de um serviço prestado aos exportadores de resíduos na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Governo alemão parte de uma premissa específica. Assume que o Regulamento n.° 259/93 - tal como a Convenção de Basileia - visa proteger o ambiente e a saúde mas, ao mesmo tempo, também promover a livre circulação dos resíduos, fixando as condições em que podem decorrer os movimentos transfronteiriços dos mesmos. Nesta perspectiva, as medidas instituídas pelo regulamento devam ser consideradas medidas de abertura dos mercados, nelas se incluindo a responsabilidade subsidiária dos Estados-Membros, por força do artigo 33.°, n.° 2, do regulamento, pelas despesas de reintrodução, eliminação ou valorização dos resíduos nos casos de exportações não concluídas ou de tráfego ilícito, contemplados nos artigos 25.°, n.° 1, e 26.°, n.° 2, do regulamento. Ao assumir tal responsabilidade, a República Federal da Alemanha teria contribuído para tornar possível a livre circulação dos resíduos e prestado um serviço aos operadores económicos interessados em exportar resíduos a partir do território alemão.
28. Porém, como se viu, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não basta que o encargo constitua a remuneração de um serviço; é também necessário que se trate de um serviço efectiva e individualmente prestado aos operadores económicos. No caso em apreço, segundo o governo demandado, verificam-se as características de efectividade e individualidade do referido serviço, uma vez que, ao proceder a uma exportação de resíduos, cada exportador individual beneficia da oportunidade que para tanto lhe é oferecida pela existência da responsabilidade subsidiária do Estado. Por isso, justifica-se que, através da contribuição para o fundo de solidariedade, os custos relativos a essa responsabilidade sejam transferidos para os exportadores de resíduos, tanto mais que o Regulamento n.° 259/93 deixa aos Estados-Membros a liberdade de estabelecerem as respectivas modalidades de financiamento.
29. Segundo acrescenta o Governo alemão, poder-se-ia ainda contrapor que o fundo é chamado a intervir, por força do artigo 33.°, n.° 2, do regulamento, essencialmente nos casos de tráfego ilícito de resíduos. De facto, foi objectado que essa intervenção beneficia sobretudo os operadores que, não tendo observado o processo de notificação, também não contribuíram para o fundo, ao passo que a contribuição onera os operadores que, tendo observado o referido processo, constituíram a garantia obrigatória prevista no artigo 27.° do regulamento e cujo cumprimento das obrigações de reintrodução, eliminação ou valorização já está, portanto e em princípio, assegurado por essa garantia .
30. A estas objecções, o Governo demandado responde que quem vier a ser responsável por uma exportação ilícita de resíduos, se identificado, tem de suportar na íntegra as despesas de reintrodução, eliminação ou valorização desses resíduos, além de estar sujeito a sanções penais. Mas o ponto importante, sublinha o Governo alemão, é que, se não existisse a responsabilidade subsidiária do Estado, os operadores do sector nem sequer teriam mercado para a sua actividade, na medida em que dificilmente outros Estados aceitariam importar resíduos. Por conseguinte, são precisamente os operadores que exportam em conformidade com o regulamento, ou seja, os que contribuem para o fundo de solidariedade, que beneficiam da referida responsabilidade.
31. Assim, o carácter adequado da remuneração seria garantido pelo facto de a lei institutiva e o regulamento do fundo preverem que o montante da contribuição paga por cada operador é ajustado à natureza e à quantidade de resíduos exportados, prevendo, além disso, o reembolso das quantias não utilizadas para custear as despesas suportadas pelo fundo. De resto, o Governo alemão recorda que o montante dos recursos colocados à disposição do fundo, inicialmente previsto em 75 milhões de DEM, foi posteriormente reduzido para 16 milhões de DEM, precisamente com o fim de adequar o nível da contribuição exigida aos exportadores às despesas por aquele efectivamente suportadas.
32. A estes argumentos, a Comissão contrapõe que a assunção da responsabilidade subsidiária constitui o cumprimento de uma obrigação precisa que incumbe à República Federal da Alemanha por força da Convenção de Basileia e do Regulamento n.° 259/93 e não pode, por isso, ser considerada um serviço prestado aos operadores interessados. Em qualquer caso, ainda que assim fosse, o beneficiário seria o sector globalmente considerado e não cada operador individualmente. Esta vantagem colectiva para os exportadores de resíduos não pode, por conseguinte, à luz do acórdão Lamaire, subtrair a contribuição para o fundo de solidariedade à proibição de imposição de encargos de efeito equivalente consignada no Tratado.
2. Apreciação
33. Julgo que, no essencial, me é possível subscrever estas objecções. Com efeito, também não penso que a assunção da responsabilidade subsidiária prevista no artigo 33.°, n.° 2, do regulamento, por parte da República Federal da Alemanha, comporte uma vantagem específica e bem definida, efectiva e individualmente conferida aos exportadores de resíduos, no sentido apontado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, e que a contribuição para o fundo possa ser considerada a remuneração adequada dessa vantagem.
34. Penso que se podem aduzir vários argumentos em apoio desta posição. Antes de mais, parece-me que se deve redimensionar o alcance da afirmação do Governo alemão de que a responsabilidade subsidiária do Estado visa favorecer a livre circulação dos resíduos, podendo ser considerada uma medida de abertura dos mercados. Com efeito, a circulação intracomunitária dos resíduos não se fundamenta no Regulamento n.° 259/93, mas assenta directamente nas disposições do Tratado que consagram a liberdade de circulação de mercadorias. Foi o que o Tribunal de Justiça expressamente reconheceu no acórdão Comissão/Bélgica (dito acórdão «Resíduos da Valónia»), várias vezes referido no decurso da presente instância, não sendo infirmado pelo facto de, segundo decorre do mesmo acórdão, aquela liberdade poder sofrer restrições justificadas pela natureza especial dos resíduos, devido aos problemas de carácter ambiental associados à sua gestão .
35. Ora, o Regulamento n.° 259/93 veio precisamente impor restrições à circulação intracomunitária dos resíduos fundadas em exigências de protecção do ambiente e da saúde das pessoas, de acordo com o artigo 130.° -R do Tratado CE (actual artigo 174.° CE). Como o próprio Tribunal de Justiça salientou no acórdão Parlamento/Conselho, o objectivo do regulamento não é favorecer a circulação dos resíduos, mas sim fornecer um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos, a fim de assegurar o respeito daquelas exigências .
36. É certo que, ao prosseguir a sua finalidade ambiental, o regulamento também procura garantir que as restrições impostas tenham a mínima interferência possível no funcionamento do mercado interno e visa, portanto, facilitar os movimentos de resíduos efectuados no respeito da referida finalidade. Contudo, é evidente que o objectivo da livre circulação é estritamente acessório e instrumental relativamente à prossecução da finalidade ambiental do regulamento .
37. Ora, parece-me indubitável que a responsabilidade subsidiária do Estado, prevista no artigo 33.°, n.° 2, do regulamento, cumpre a sua função essencial precisamente no quadro da referida finalidade ambiental, porque contribui para assegurar que nenhum movimento transfronteiriço de resíduos seja efectuado sem as adequadas garantias em termos de protecção do ambiente e da saúde. Contudo, dado o que afirmei anteriormente, não julgo que possa corresponder à outra finalidade do regulamento, designadamente a de facilitar a circulação dos resíduos . Em absoluto, poder-se-ia porventura pensar que, justamente porque se destina a evitar a realização de exportações que não oferecem garantias adequadas para a protecção do ambiente e da saúde, a referida responsabilidade favorece indirectamente as exportações que, realizadas em conformidade com o regulamento, oferecem essas garantias.
38. Contudo, isto não me parece suficiente para sustentar, como faz o Governo alemão, que ao exportar resíduos cada operador económico beneficia da oportunidade que para esse efeito lhe é oferecida pela responsabilidade subsidiária do Estado e, por isso, tem de contribuir para os respectivos encargos. Esta tese teria fundamento se a própria possibilidade de exportar resíduos decorresse da existência de tal responsabilidade: nesse caso, poder-se-ia estabelecer uma identificação entre quem exporta e quem recebe um benefício efectivo e individual da medida em questão. Mas tal não acontece se, como no caso em apreço, a vantagem conferida aos operadores consistir simplesmente em melhorar as possibilidades de exportação. Nessa situação, torna-se deveras difícil determinar se, e em que medida, a responsabilidade subsidiária do Estado terá facilitado uma operação específica de exportação, de modo a poder dizer-se que a contribuição para o fundo se limita a compensar essa facilitação. Por outras palavras, não julgo que, nessas circunstâncias, seja possível afirmar que, sempre que exporta resíduos, um operador económico beneficia da responsabilidade subsidiária do Estado de modo específico e individualizado em relação aos outros operadores em causa.
39. Como sublinhou também a Comissão, parece-me claro que, no caso sub judice, a situação é semelhante à analisada no acórdão Lamaire . Nesse processo, o Tribunal de Justiça foi chamado a decidir se a contribuição obrigatória para um serviço de promoção da comercialização de produtos agrícolas, imposta aos exportadores desses produtos e determinada em função das quantidades exportadas, constituía ou não um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro. O Tribunal de Justiça pronunciou-se pela afirmativa, tendo salientado que a contribuição em causa se destinava a financiar, em geral, a actividade de promoção comercial exercida pelo serviço e não constituía, por conseguinte, a contrapartida de um benefício, específico ou individualizado, proporcionado ao operador económico . De facto, tal não pode com efeito implicar uma eventual melhoria das oportunidades de exportação dos produtos agrícolas devida à actividade do serviço de promoção da comercialização.
40. Julgo que, no caso em apreço, o raciocínio pode ser desenvolvido em termos análogos: uma medida, como a responsabilidade subsidiária do Estado prevista no artigo 33.°, n.° 2, do Regulamento n.° 259/93, que tenha como consequência uma melhoria das oportunidades de exportação dos resíduos a partir da Alemanha, pode comportar uma vantagem de carácter geral e difuso para toda a categoria de operadores económicos interessados na exportação de resíduos, mas não confere seguramente uma vantagem efectiva e individual aos operadores económicos em causa. Isto porque, como acima assinalei, de outro modo me parece difícil estabelecer uma correlação pontual entre a referida responsabilidade subsidiária e a realização de uma operação comercial específica de exportação de resíduos, que justifique uma relação sinalagmática entre a melhoria das oportunidades oferecidas pela responsabilidade em questão e a contribuição exigida aos exportadores.
41. Visto o exposto, considero que o Governo alemão não conseguiu demonstrar que a contribuição para o fundo de solidariedade constitui a remuneração adequada de um serviço efectiva e individualmente prestado aos operadores económicos na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
42. Aliás, sinto-me amparado, nesta conclusão, pelo próprio modo como se articula a intervenção do Estado e, no caso em apreço, a intervenção do fundo de solidariedade, nos termos do artigo 33.°, n.° 2, do regulamento. Como se viu, a responsabilidade subsidiária prevista por esta disposição pode ser invocada para custear as despesas de reintrodução, eliminação ou valorização dos resíduos em duas hipóteses: em primeiro lugar, nos casos em que não tenha sido possível concluir uma exportação de resíduos segundo os métodos previstos e aceites pelas autoridades competentes dos Estados-Membros em questão (artigo 25.°, n.° 1, do regulamento); em segundo lugar, nos casos de resíduos exportados ilicitamente, ou seja, sem notificação prévia ou com uma notificação inexacta ou falsa, ou ainda com vista a uma eliminação ou valorização que infrinjam normas comunitárias ou internacionais, quando o responsável pela exportação de resíduos for o operador que efectuou a notificação ou que era obrigado a efectuá-la por força do regulamento (artigo 26.°, n.° 1, do regulamento) . Porém, por um lado, deve considerar-se que, normalmente, a possibilidade de essas despesas ocorrerem é objecto da garantia obrigatoriamente constituída pelos exportadores no acto de notificação, nos termos do artigo 27.° do regulamento e, por outro lado, que, no caso vertente, por força da lei institutiva e do regulamento do fundo, na mesma sede é exigido aos exportadores que contribuam para o fundo de solidariedade.
43. Ora, resulta do carácter subsidiário da responsabilidade em questão, que só opera quando não é possível fazer custear pelo exportador interessado as despesas de reintrodução, eliminação ou valorização dos resíduos, que a República Federal da Alemanha - e, por conseguinte, o fundo - é chamada a intervir por força do artigo 33.°, n.° 2, do regulamento nos casos (de tráfego ilícito de resíduos) em que os exportadores em causa não contribuíram para o fundo ou, pelo menos, não contribuíram na medida estipulada .
44. É certo que não se pode excluir que o fundo seja também chamado a intervir em casos em que a garantia obrigatória prevista no artigo 27.° do regulamento tenha sido efectivamente constituída; no entanto, isso só poderia verificar-se se, por qualquer razão, a referida garantia se mostrasse insuficiente ou inoperante e se o operador não estivesse em condições de fazer face às correspondentes despesas. Trata-se, portanto, de uma eventualidade mais remota do que a da intervenção do fundo nos casos de tráfego ilícito de resíduos, em que não tenha havido notificação (e, por conseguinte, o presumível operador responsável não é conhecido, a garantia prevista no artigo 27.° não foi constituída e a contribuição para o fundo não foi paga) ou em que a notificação é inexacta ou falsa (e, por conseguinte, nem a referida garantia nem a contribuição para o fundo foram correctamente determinadas).
45. Nestas circunstâncias, não vejo qual poderá ser a vantagem certa e determinada que o exportador, contribuinte para o fundo de solidariedade, pode retirar da existência da responsabilidade subsidiária do Estado, de modo a que contribuição para o fundo possa ser considerada a contrapartida adequada dessa vantagem.
46. À luz das considerações que antecedem, considero que não devem ser acolhidos os argumentos do Governo alemão relativamente à natureza remuneratória da contribuição para o fundo de solidariedade.
C - Quanto à equiparação da contribuição controvertida a uma medida imposta pelo direito comunitário com o objectivo de promover a livre circulação de mercadorias
1. Argumentos das partes
47. Como já tive ocasião de assinalar, para contestar a violação dos artigos 23.° CE e 25.° CE, a República Federal da Alemanha invoca alguns acórdãos do Tribunal de Justiça que, em determinadas condições, não atribuem a natureza de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros às taxas cobradas por ocasião de controlos da exportação ou importação impostos pelo direito comunitário. O Governo alemão defende que a contribuição para o fundo de solidariedade devia ser considerada em termos idênticos . Mais em especial, recorda que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as referidas imposições não revestem a natureza de encargos de efeito equivalente com carácter obrigatório e uniforme na Comunidade para o conjunto dos produtos abrangidos, previstas pelo direito comunitário no interesse geral da Comunidade e destinadas a facilitar a livre circulação de mercadorias. Além disso, o montante dessas imposições não deve exceder o custo efectivo dos controlos em questão .
48. Segundo o governo demandado, todas estas condições estão preenchidas no caso sub judice. Antes de mais, à semelhança dos controlos supracitados, a responsabilidade subsidiária do Estado é prevista pelo direito comunitário no interesse da livre circulação de mercadorias, com o objectivo de facilitar e de promover a circulação dos resíduos no respeito das exigências de protecção do ambiente derivadas da natureza especial dos resíduos. A referida responsabilidade tem carácter obrigatório e uniforme relativamente a todos os resíduos no interior da Comunidade. Por último, o montante das contribuições previstas pela lei institutiva do fundo não excede os custos efectivos suportados pelo Estado federal no cumprimento das obrigações decorrentes dessa responsabilidade; cada contribuição, individualmente considerada, é, assim, proporcional à vantagem individual que cada operador retira de tal responsabilidade.
49. A Comissão contesta a tese alemã, negando, em especial, se bem entendi os seus argumentos, que seja possível atribuir à responsabilidade subsidiária, prevista no artigo 33.°, n.° 2, do Regulamento n.° 259/93, a finalidade de facilitar ou de promover a livre circulação dos resíduos. A Comissão contesta também que os métodos de cálculo da contribuição controvertida, definidos pela lei institutiva e pelo regulamento do fundo, permitam estabelecer uma proporção entre o seu montante e os custos efectivos da medida, no sentido apontado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça .
2. Apreciação
50. Uma vez mais, parece-me poder subscrever, no essencial, as objecções levantadas pela Comissão, tanto no que toca à apreciação da finalidade da responsabilidade em questão como no que diz respeito à relação entre o encargo imposto aos exportadores e os custos correspondentes a essa responsabilidade, pelas razões que passo a expor.
a) Quanto à qualificação da responsabilidade subsidiária do Estado de medida destinada a favorecer a livre circulação de mercadorias
51. Em primeiro lugar, considero que não é possível qualificar a responsabilidade subsidiária do Estado, prevista pelo Regulamento n.° 259/93, de medida destinada a favorecer a livre circulação de mercadorias (neste caso dos resíduos), do mesmo modo que os controlos que são objecto das decisões invocadas pelo Governo alemão. Com efeito, como já acima afirmei, ainda que não se possa excluir que a responsabilidade subsidiária do Estado tem como efeito indirecto favorecer as exportações de resíduos, conduzidas no respeito da finalidade ambiental do regulamento, o objectivo principal e o efeito primário dessa responsabilidade são outros .
52. Compulsando a jurisprudência relativa à licitude das taxas cobradas por ocasião de controlos das mercadorias importadas ou exportadas, não se pode deixar de constatar que, nos casos considerados, se tratava de medidas cujo objectivo primário e essencial era eliminar os obstáculos - actuais ou potenciais - às trocas intracomunitárias, pela aplicação unilateral de medidas conformes ao artigo 36.° do Tratado CE (actual artigo 30.° CE). Foram estas as medidas que o Tribunal de Justiça considerou que se destinavam a facilitar a livre circulação de mercadorias. Por outro lado, compreende-se que assim seja, uma vez que, sendo esses controlos destinados a suprimir os obstáculos às trocas comerciais, o facto de imputar o respectivo custo aos exportadores ou aos importadores, embora incidindo no preço das mercadorias em causa, não produz, per se, o efeito, próprio dos direitos aduaneiros, de entravar a circulação dessas mercadorias .
53. Circunscrevendo-me às decisões citadas pelas partes, saliento, por exemplo, que no acórdão Bauhuis o Tribunal de Justiça considerou compatível com a proibição da imposição de encargos de efeito equivalente as taxas cobradas pelos controlos sanitários da exportação de animais vivos, realizados nos termos da Directiva 64/432/CEE, cujo objectivo específico é precisamente suprimir os obstáculos às trocas comerciais resultantes da disparidade entre as legislações dos Estados-Membros em matéria de prescrições sanitárias no domínio veterinário mediante a instituição de um sistema harmonizado de controlos . De igual modo, nos acórdãos Comissão/Países Baixos e Bakker Hillegom, o Tribunal de Justiça reconheceu a licitude dos direitos cobrados pelos controlos fitossanitários da exportação, previstos por uma convenção internacional em que são partes todos os Estados-Membros, com o objectivo de eliminar o duplo controlo nas fronteiras . Assim, no acórdão Comissão/Alemanha, o Tribunal de Justiça considerou lícita a aplicação de uma taxa destinada a compensar os custos dos controlos veterinários instituídos pela Directiva 81/389/CEE no quadro de uma harmonização destinada a eliminar os entraves técnicos às trocas comerciais de animais resultantes das disparidades das legislações nacionais em matéria de transporte de animais .
54. Substancialmente diferentes em relação às medidas indicadas são as finalidades da responsabilidade subsidiária atribuída aos Estados-Membros pelo artigo 33.°, n.° 2, do Regulamento n.° 259/93 que, em minha opinião e como já antes afirmei, não constitui uma medida destinada a favorecer a livre circulação de mercadorias na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de taxas cobradas pelos controlos à exportação ou à importação, e isto ainda mais se se considerar que, no presente contexto, a noção de «medida destinada a favorecer a livre circulação de mercadorias» define, no essencial, o alcance de uma excepção à proibição fundamental de imposição de encargos de efeito equivalente, consignada nos artigos 23.° CE e 25.° CE . Daqui decorre, com toda a evidência, que esta noção deve ser interpretada em sentido restritivo e, por conseguinte, que nela não cabem medidas que não têm primária e essencialmente o objectivo indicado.
b) Quanto à relação entre os encargos impostos aos operadores e o custo efectivo da medida em questão
55. Em segundo lugar, parece-me também ser de excluir que a contribuição para o fundo de solidariedade satisfaça a condição ulterior, já esclarecida pela jurisprudência, relativa à relação entre o custo dos controlos e o montante da taxa ou do encargo pecuniário imposto ao operador. Como é sabido, no referido acórdão Bakker Hillegom, o Tribunal de Justiça esclareceu o alcance dessa condição, afirmando que esta «apenas se pode considerar preenchida na presença de um nexo directo entre o montante da taxa e o controlo concreto pelo qual ela é cobrada» e que «esse nexo existe quando o montante da taxa é calculado em função da duração do controlo, do número de pessoas que o realizam, das despesas com materiais, das despesas gerais ou, eventualmente, de outros factores do mesmo tipo, o que não exclui um cálculo em quantia previamente fixada dos custos com o controlo, por exemplo, por meio de uma tarifa horária fixa» . Isto é, só podem ser repercutidos no operador económico em causa os custos efectivos do controlo concreto pelo qual se exige ao operador o pagamento da taxa ou do encargo em questão.
56. Ora, decorre dos autos que o montante da contribuição devida por cada operador para o fundo de solidariedade é calculado com base no peso e na natureza dos resíduos exportados e que os montantes não utilizados pelo fundo no final de um período de três anos são restituídos aos contribuintes, proporcionalmente aos pagamentos efectuados . Em resumo, um sistema assim concebido poderia efectivamente levar a considerar que os encargos para os exportadores de resíduos correspondem às despesas suportadas pela República Federal da Alemanha com o cumprimento das obrigações que para ela resultam da responsabilidade subsidiária prevista no artigo 33.°, n.° 2, do Regulamento n.° 259/93 . Observo, porém, que, mesmo admitindo que tal se verifique, subsiste, ainda assim, o facto de que se trataria de uma correspondência entre os montantes totais dos encargos dos exportadores, por um lado, e, por outro, os montantes dos pagamentos efectuados pelo fundo. Todavia, semelhante correspondência não é suficiente para satisfazer a condição de um nexo directo entre as taxas e os custos que, como se acaba de ver, é estabelecida a nível individual e específico.
57. Por outro lado, aplica-se aqui a mesma consideração já formulada acima a propósito da noção de «medida destinada a favorecer a livre circulação de mercadorias». À semelhança desta última, a noção de «nexo directo» define o alcance de uma excepção à proibição geral da imposição de encargos de efeito equivalente e deve, por conseguinte, ser objecto de interpretação restritiva . Também por esta razão é de excluir que a essa noção corresponda uma relação genérica estabelecida, como no caso em apreço, entre o montante total dos encargos a que estão sujeitos os operadores e o dos custos suportados pela Administração.
58. Independentemente do que precede, não vejo como, à luz da legislação comunitária e alemã pertinente, se possa afirmar a existência de um nexo directo, no sentido indicado pela jurisprudência, entre os encargos suportados pelo exportador de resíduos e os custos da actividade concretamente desenvolvida pela Administração relativamente ao exportador. Já expus as razões pelas quais considero que a assunção da responsabilidade subsidiária, prevista no artigo 33.°, n.° 2, do regulamento, não constitui um serviço efectiva e individualmente prestado a cada exportador de resíduos. As mesmas razões valem para negar a existência de tal relação entre encargos e custos. Com efeito, viu-se que a referida responsabilidade subsidiária pode, quando muito, traduzir-se numa vantagem colectiva e difusa para toda a categoria dos operadores económicos em causa; mas, evidentemente, isto não permite determinar se, e em que medida, essa responsabilidade produziu efeitos em relação a um operador em particular e, consequentemente, determinar o custo que este deve suportar .
59. Nem outra conclusão seria possível, tendo em consideração os modos como pode ocorrer, em concreto, a intervenção da República Federal da Alemanha ao abrigo do referido artigo 33.°, n.° 2. Como se viu, o fundo intervém independentemente do facto de o operador em causa ter ou não contribuído e, sobretudo, em situações em que não foi paga uma contribuição. Mesmo sob este ponto de vista, não me parece possível estabelecer uma correlação entre o valor da contribuição exigida ao operador singular e o custo da actividade - se é que existiu - desenvolvida com relação a este último .
60. Isto assente, devo, no entanto, salientar que, em conformidade com o artigo 33.°, n.° 1, do Regulamento n.° 259/93, os custos administrativos inerentes ao processo de notificação das exportações de resíduos e aos controlos eventualmente necessários já são imputados aos operadores, prescindindo da obrigação que lhes é imposta de contribuírem para o fundo de solidariedade . Pois bem, em minha opinião, são antes esses custos e não as contribuições para o fundo que podem ser relacionados com as obrigações impostas pela legislação comunitária.
61. Por conseguinte, parece-me que, quanto a este ponto, os argumentos do Governo alemão também não devem ser acolhidos.
D - Considerações finais
62. As considerações acima desenvolvidas levam-me a considerar que a contribuição para o fundo de solidariedade instituído pela lei de 30 de Setembro de 1994 cai no âmbito da proibição consagrada nos artigos 23.° CE e 25.° CE e que, por conseguinte, há que declarar o incumprimento da República Federal da Alemanha.
IV - Quanto às despesas
63. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Como considero que a acção deve ser julgada procedente, proponho que a República Federal da Alemanha seja condenada nas despesas, conforme requerido pela Comissão.
V - Conclusão
64. À luz das considerações que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que declare o seguinte:
«1) Ao sujeitar as expedições de resíduos provenientes do seu território a uma contribuição obrigatória para o fundo de solidariedade instituído pela lei de 30 de Setembro de 1994, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 23.° CE e 25.° CE.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.»