62022CJ0116
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 21. septembra 2023 (
*1
)
Obsah
I. Právny rámec
A. Právo Únie
B. Nemecké právo
II. Konanie pred podaním žaloby
III. O žalobe
A. O prvej výhrade založenej na neoznačení osobitných chránených území
1. Argumentácia účastníkov konania
2. Posúdenie Súdnym dvorom
B. O druhej výhrade založenej na nestanovení cieľov ochrany
1. Argumentácia účastníkov konania
2. Posúdenie Súdnym dvorom
a) O tvrdení týkajúcom sa neprijatia podrobných cieľov ochrany pre 88 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu
b) O tvrdení týkajúcom sa všeobecnej a štrukturálnej praxe stanovovania cieľov ochrany v rozpore s požiadavkami stanovenými v článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“
C. O tretej výhrade založenej na nestanovení potrebných ochranných opatrení
1. Argumentácia účastníkov konania
2. Posúdenie Súdnym dvorom
O trovách
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Životné prostredie – Smernica 92/43/EHS – Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín – Článok 4 ods. 4 a článok 6 ods. 1 – Neoznačenie osobitných chránených území – Nestanovenie cieľov ochrany – Neexistencia alebo nedostatočnosť ochranných opatrení – Správna prax“
Vo veci C‑116/22,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 18. februára 2022,
Európska komisia, v zastúpení: C. Hermes, a M. Noll‑Ehlers, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Spolkovej republike Nemecko, v zastúpení: J. Möller a A. Hoesch, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predsedníčka druhej komory A. Prechal, sudcovia M. L. Arastey Sahún (spravodajkyňa), F. Biltgen, N. Wahl a J. Passer,
generálna advokátka: T. Ćapeta,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 20. apríla 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú:
–
z článku 4 ods. 4 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102), zmenenej smernicou Rady 2013/17/EÚ z 13. mája 2013 (Ú. v. EÚ L 158, 2013, s. 193) (ďalej len „smernica ‚o biotopoch‘“) tým, že neoznačila ako osobitné chránené územia 88 lokalít z 4606 lokalít európskeho významu v alpskom, kontinentálnom a atlantickom biogeografickom regióne, ktoré boli zaradené do zoznamov stanovených rozhodnutím Komisie 2004/69/ES z 22. decembra 2003, ktorým sa prijíma, podľa smernice 92/43/EHS, zoznam lokalít spoločenstva pre alpský biogeografický región (Ú. v. EÚ L 14, 2004, s. 21; Mim. vyd. 15/008, s. 10), rozhodnutím Komisie 2004/798/ES zo 7. decembra 2004, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu pre kontinentálny biogeografický región (Ú. v. EÚ L 382, 2004, s. 1), a rozhodnutím Komisie 2004/813/ES zo 7. decembra 2004, ktorým sa prijíma v súlade so smernicou Rady 92/43EHS zoznam lokalít európskeho významu pre atlantický biogeografický región (Ú. v. EÚ L 387, 2004, s. 1), ktoré boli aktualizované rozhodnutím Komisie 2008/218/ES z 25. januára 2008, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma prvý aktualizovaný zoznam lokalít európskeho významu v alpskom biogeografickom regióne (Ú. v. EÚ L 77, 2008, s. 106), rozhodnutím Komisie 2008/25/ES z 13. novembra 2007, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu v kontinentálnej biogeografickej oblasti (Ú. v. EÚ L 12, 2008, s. 383), ako aj rozhodnutím Komisie 2008/23/ES z 12. novembra 2007, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu v Atlantickej biogeografickej oblasti (Ú. v. EÚ L 12, 2008, s. 1) (ďalej len „predmetné lokality európskeho významu“),
–
z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ v rozsahu, v akom pre 88 lokalít zo 4606 predmetných lokalít európskeho významu nestanovila žiadny druh cieľov ochrany a okrem toho prijíma pri stanovovaní cieľov ochrany všeobecnú a štrukturálnu prax, ktorá nespĺňa právne požiadavky tohto ustanovenia, a
–
z článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“ v rozsahu, v akom pre 737 lokalít zo 4606 predmetných lokalít európskeho významu nestanovila žiadny druh ochranných opatrení a okrem toho prijíma pri zavádzaní ochranných opatrení všeobecnú a štrukturálnu prax, ktorá nespĺňa právne požiadavky stanovené v tomto ustanovení.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie
2
Tretie, ôsme a desiate odôvodnenie smernice „o biotopoch“ stanovujú:
„Keďže hlavným cieľom tejto smernice je podpora udržiavania biologickej rôznorodosti, berúc do úvahy hospodárske, spoločenské, kultúrne a regionálne požiadavky, táto smernica prispieva k všeobecnému cieľu udržateľného rozvoja; keďže udržiavanie takejto biologickej rôznorodosti môže v určitých prípadoch vyžadovať udržiavanie alebo podporu ľudských činností;
…
keďže je vhodné na každom označenom území vykonať potrebné opatrenia týkajúce sa sledovaných cieľov ochrany;
…
keďže sa musí urobiť primerané vyhodnotenie každého plánu alebo programu, ktorý môže mať významný vplyv na ciele ochrany v lokalite, ktorá bola označená alebo bude označená v budúcnosti.“
3
Podľa článku 1 tejto smernice:
„Na účely tejto smernice:
…
l)
osobitné chránené územie znamená lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany;
…“
4
Článok 3 ods. 1 a 2 uvedenej smernice stanovuje:
„1.   Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu.
Sústava Natura 2000 zahŕňa osobitné chránené územia klasifikované členskými štátmi podľa smernice [Rady] 79/409/EHS [z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, 1979, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98)].
2.   Každý členský štát prispieva k vytvoreniu Natura 2000 úmerne k zastúpeniu typov prirodzených biotopov a biotopov druhov v rámci svojho územia, uvedených v odseku 1. Na tento účel a berúc do úvahy ciele uvedené v odseku 1 označí každý členský štát v súlade s článkom 4 lokality ako osobitné chránené územia.“
5
Článok 4 tej istej smernice uvádza:
„1.   Na základe kritérií stanovených v prílohe III (etapa 1) a príslušných vedeckých informácií každý členský štát navrhne zoznam lokalít uvádzajúci, ktoré typy prirodzených biotopov v prílohe I a ktoré druhy v prílohe II, ktoré sú udomácnené na jeho území, sa v týchto lokalitách nachádzajú. Pre druhy živočíchov, ktoré využívajú rozsiahle územia, tieto lokality zodpovedajú tým lokalitám v rámci prirodzeného areálu týchto druhov, kde sa nachádzajú fyzikálne alebo biologické faktory dôležité pre ich život a ich reprodukciu. Pre vodné živočíchy pohybujúce sa na rozsiahlom území budú takéto lokality navrhnuté iba v prípade, ak existuje jasne identifikovateľné územie, predstavujúce fyzikálne a biologické faktory dôležité pre ich život a reprodukciu. V prípade potreby členské štáty navrhnú úpravu zoznamu z hľadiska výsledkov dohľadu uvedených v článku 11.
Tento zoznam sa predloží Komisii do troch rokov od oznámenia tejto smernice, spolu s informáciami o každej lokalite. Tieto informácie obsahujú mapu lokality, jeho názov, lokalizáciu, rozsah a údaje, ktoré sú výsledkom uplatnenia kritérií uvedených v prílohe III (etapa 1), poskytnuté vo formáte vypracovanom Komisiou v súlade s postupom stanoveným v článku 21.
2.   Na základe kritérií stanovených v prílohe III (etapa 2) a v rámci ktoréhokoľvek z deviatich biogeografických regiónov uvedených v článku 1 písm. c) bode iii) a tiež celého územia uvedeného v článku 2 ods. 1 zriadi Komisia po dohode s každým členským štátom návrh zoznamu lokalít európskeho významu, navrhnutých členskými štátmi, uvádzajúci tie lokality, v ktorých sa vyskytuje jeden alebo viac typov prioritných prirodzených biotopov alebo prioritných druhov.
Členské štáty, ktorých lokality s výskytom jedného alebo viacerých typov prioritných prirodzených biotopov a prioritných druhov predstavujú viac ako 5 % celkovej rozlohy ich štátneho územia, môžu po dohode s Komisiou požadovať, aby sa kritériá uvedené v prílohe III (etapa 2) pri výbere všetkých lokalít európskeho významu uplatňovali na ich území pružnejšie.
Zoznam lokalít vybraných ako lokality európskeho významu, identifikujúci tie lokality, ktoré predstavujú jeden alebo viac typov prirodzeného miesta výskytu alebo prioritné druhy prijme Komisia v súlade s postupom stanoveným v článku 21.
3.   Zoznam uvedený v odseku 2 sa vypracuje do šiestich rokov od oznámenia tejto smernice.
4.   Po schválení lokality európskeho významu v súlade s postupom uvedeným v odseku 2 označí príslušný členský štát čo najskôr túto lokalitu ako osobitné chránené územie, najneskôr však do šiestich rokov, a vypracuje priority z hľadiska významu lokalít pre zachovanie v priaznivom stave alebo obnovenie do takéhoto stavu typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II a pre koherenciu sústavy Natura 2000 a z hľadiska rizika degradácie alebo deštrukcie, ktorým sú tieto lokality vystavené.
5.   Len čo je lokalita zaradená do zoznamu podľa tretieho pododseku odseku 2, podlieha článku 6 ods. 2, ods. 3 a ods. 4“
6
Podľa článku 6 ods. 1 až 3 smernice o „biotopoch“:
„1.   Pre osobitn[é] chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitn[ých] chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality [posúdeniu vplyvu na územie z hľadiska cieľov ochrany územia – neoficiálny preklad]. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvov – neoficiálny preklad] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.“
B.
Nemecké právo
7
Podľa § 22 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (spolkový zákon o ochrane prírody a starostlivosti o krajinu) z 29. júla 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542, ďalej len „spolkový zákon o ochrane prírody“):
„1.   Ochrana častí prírody a krajiny sa uskutočňuje na základe vyhlásenia. Vyhlásenie určuje predmet ochrany, cieľ ochrany, povinnosti a zákazy potrebné na dosiahnutie tohto cieľa ochrany, a ak je to potrebné, opatrenia na udržiavanie, rozvoj a obnovu, alebo obsahuje povolenia potrebné na tento účel. Chránené územia možno rozdeliť na územia s odstupňovanou ochranou v závislosti od sledovaného cieľa ochrany; tieto územia môžu zahŕňať aj prostredie potrebné na ochranu.
2.   Pokiaľ odseky 2a a 2b nestanovujú inak, forma a postup poskytnutia ochrany, zohľadnenie formálnych a procesných vád a možnosť ich nápravy, ako aj zachovanie platnosti existujúcich vyhlásení o chránenej časti prírody a krajiny sa riadia právom spolkovej krajiny. Ochrana sa môže uskutočniť aj na transregionálnej úrovni.
…“
8
V § 33 tohto zákona sa stanovuje:
„1.   Akékoľvek zmeny a rušenia, ktoré by mohli viesť k podstatnému poškodeniu lokality Natura 2000 v jej prvkoch, ktoré sú podstatné pre ciele starostlivosti alebo ochrany, sú zakázané. Príslušný orgán na ochranu prírody a starostlivosť o krajinu môže za podmienok stanovených v § 34 ods. 3 až 5 udeliť výnimky zo zákazu uvedeného v prvej vete, ako aj zo zákazov stanovených v § 32 ods. 3.
1a)   V lokalitách Natura 2000 sa zakazuje výstavba zariadení na tieto účely:
(1) na štiepenie bridlicových, ílovitých alebo slienitých hornín alebo hornín uhoľného sloja pod hydraulickým tlakom na účely prieskumu alebo ťažby zemného plynu,
(2) na podzemné skladovanie vôd z ložísk, na ktoré sa vzťahujú opatrenia uvedené v bode 1.
Ustanovenie § 34 sa v tejto súvislosti neuplatňuje.
…“
9
V § 34 uvedeného zákona sa stanovuje:
„1.   Pred každým povolením alebo realizáciou projektu sa musí vykonať posúdenie jeho vplyvov na ciele ochrany lokality Natura 2000, ak tento projekt sám alebo v spojení s inými plánmi a projektmi môže mať významný vplyv na danú lokalitu a neslúži priamo na správu lokality. …
2.   Ak z posúdenia vplyvov vyplýva, že projekt môže spôsobiť vážne poškodenie tejto lokality v jej prvkoch, ktoré sú podstatné pre ciele starostlivosti alebo ochrany, projekt sa zakáže.
3.   Odchylne od odseku 2 možno takýto projekt povoliť alebo vykonať len
(1) ak je to nevyhnutné z naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, a
(2) ak neexistuje iná primeraná alternatíva, ktorá by umožnila dosiahnuť výsledok sledovaný projektom v inej lokalite tak, aby neboli spôsobené žiadne nepriaznivé vplyvy, alebo boli spôsobené menej nepriaznivé vplyvy.
…“
10
Ustanovenie § 65 ods. 1 toho istého zákona znie takto:
„Vlastníci a iní nositelia práva užívania pozemkov musia strpieť opatrenia na ochranu prírody a starostlivosti o krajinu založené na ustanoveniach tohto zákona, právnych predpisoch prijatých alebo uplatniteľných na základe tohto zákona alebo na právnej úprave spolkových krajín v oblasti ochrany prírody, pokiaľ tým nedôjde k neprípustnému zásahu do užívania pozemkov. Tým nie sú dotknuté prísnejšie pravidlá stanovené na úrovni spolkových krajín.“
II. Konanie pred podaním žaloby
11
Rozhodnutiami 2004/69, 2004/798 a 2004/813 Komisia vypracovala zoznamy lokalít európskeho významu v alpskom, kontinentálnom a atlantickom biogeografickom regióne. Tieto zoznamy boli aktualizované rozhodnutiami 2008/218, 2008/25 a 2008/23.
12
Šesťročná lehota na označenie týchto lokalít ako osobitných chránených území podľa článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ uplynula najneskôr 25. januára 2014.
13
Listami z 13. júna 2012 a zo 17. februára 2014 Komisia požiadala Spolkovú republiku Nemecko o informácie o pokroku pri označení osobitných chránených území v súlade s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, ako aj o prijatí potrebných ochranných opatrení v súlade s článkom 6 tejto smernice.
14
Vzhľadom na odpoveď Spolkovej republiky Nemecko z 26. júna 2014 sa Komisia domnievala, že tento členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovení uvedených v predchádzajúcom bode, a 27. februára 2015 mu zaslala výzvu.
15
Dňa 26. januára 2019 Komisia zaslala Spolkovej republike Nemecko doplňujúcu výzvu.
16
Po preskúmaní odpovede, ktorú tento členský štát poskytol listami z 26. apríla a 11. júna 2019, Komisia 13. februára 2020 vydala odôvodnené stanovisko podľa článku 258 prvého odseku ZFEÚ, v ktorom tomuto členskému štátu vytýkala, že si nesplnil najmä povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 4 a článku 6 smernice „o biotopoch“:
–
keďže neoznačil 129 lokalít z dotknutých 4606 lokalít európskeho významu ako osobitné chránené územia, a
–
nestanovil všeobecným a štrukturálnym spôsobom ciele ochrany a ochranné opatrenia, ktoré by boli dostatočne podrobné, špecifické pre dotknuté lokality európskeho významu a nevyhnutné.
17
Na základe žiadosti Spolkovej republiky Nemecko Komisia listom z 12. marca 2020 predĺžila lehotu na poskytnutie odpovede na odôvodnené stanovisko do 13. júna 2020.
18
Listom z 12. júna 2020 Spolková republika Nemecko informovala Komisiu, že boli označené všetky osobitné chránené územia s výnimkou území nachádzajúcich sa v spolkovej krajine Dolné Sasko, že konanie bude skončené do konca roka 2022, pokiaľ ide o 88 chýbajúcich lokalít nachádzajúcich sa v tejto spolkovej krajine, a že chýbajúce ochranné opatrenia pre 737 lokalít budú doplnené do roku 2023. Pokiaľ ide o právne požiadavky týkajúce sa cieľov ochrany a ochranných opatrení, tento členský štát potvrdil svoj nesúhlas s posúdením Komisie.
19
Komisia teda podala 18. februára 2022 túto žalobu, keďže sa domnievala, že Spolková republika Nemecko neprijala požadované opatrenia na dosiahnutie súladu s povinnosťami, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 a článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“.
III. O žalobe
20
Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza tri výhrady, z ktorých prvé dve sú založené na porušení článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, a tretia na porušení článku 6 ods. 1 tejto smernice. Po prvé tvrdí, že 88 lokalít zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu nebolo označených ako osobitné chránené územia, po druhé, že ciele ochrany neboli stanovené vo vzťahu k uvedeným 88 lokalitám a že na stanovenie cieľov ochrany Spolková republika Nemecko uplatňuje všeobecnú a štrukturálnu prax, ktorá nespĺňa požiadavky článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, a po tretie, že na jednej strane pre 737 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu neboli stanovené dostatočné ochranné opatrenia a že na druhej strane Spolková republika Nemecko pri stanovení ochranných opatrení uplatňuje všeobecnú a štrukturálnu prax, ktorá nespĺňa požiadavky článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“.
21
Spolková republika Nemecko navrhuje túto žalobu zamietnuť.
A.
O prvej výhrade založenej na neoznačení osobitných chránených území
1. Argumentácia účastníkov konania
22
Svojou prvou výhradou Komisia vytýka Spolkovej republike Nemecko, že porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ tým, že v spolkovej krajine Dolné Sasko neoznačila 88 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu ako osobitné chránené územia.
23
Táto inštitúcia sa domnieva, že v prejednávanej veci je možné uplatniť judikatúru Súdneho dvora, najmä rozsudky z 27. februára 2003, Komisia/Belgicko (C‑415/01, EU:C:2003:118, body 22 a 23), ako aj zo 14. októbra 2010, Komisia/Rakúsko (C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 64), týkajúcu sa osobitných chránených území stanovených v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2009/147/ES z 30. novembra 2009 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. EÚ L 20, 2010, s. 7), zmenenej smernicou Rady 2013/17/EÚ z 13. mája 2013 (Ú. v. EÚ L 158, 2013, s. 193) (ďalej len „smernica ‚o vtáctve‘“), vzhľadom na ciele ochrany sledované smernicou „o biotopoch“ a smernicou „o vtáctve“. Podľa tejto judikatúry by osobitné chránené územia mali byť označené s nespochybniteľnou záväznosťou, dostatočne špecificky, presne a jasne, aby bola splnená požiadavka právnej istoty.
24
Spolková republika Nemecko vo svojom vyjadrení k žalobe tvrdí, že v období od dátumu zaslania odôvodneného stanoviska Komisiou do 31. marca 2022 označila posledné dotknuté lokality európskeho významu ako osobitné chránené územia. Len päť z uvedených lokalít ešte stále nie je označených ako osobitné chránené územia a mali by byť vyňaté zo zoznamov lokalít pri najbližších aktualizáciách týchto zoznamov v súlade s článkom 4 ods. 2 smernice „o biotopoch“.
25
Na doplnenie Spolková republika Nemecko uvádza, že § 33 spolkového zákona o ochrane prírody vo všetkých jeho zneniach účinných od 4. apríla 2002 stanovuje zákonnú ochranu všetkých lokalít európskeho významu, ktoré boli oznámené Komisii a zaradené do zoznamu podľa článku 4 ods. 2 smernice „o biotopoch“, ešte pred ich skutočným označením ako osobitné chránené územia. Tento členský štát tvrdí, že v dôsledku toho v 88 lokalitách uvedených Komisiou ako lokality, ktoré neboli označené ako osobitné chránené územia, bolo v súlade s uvedeným § 33 zakázané vykonať akúkoľvek zmenu a rušenie, ktoré by mohli viesť k podstatnému zhoršeniu týchto lokalít, a že v súlade s § 34 uvedeného zákona je potrebné preskúmať plány alebo projekty v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ z hľadiska ich vplyvov na životné prostredie.
2. Posúdenie Súdnym dvorom
26
Na úvod treba pripomenúť, že článok 3 ods. 2 smernice „o biotopoch“ ukladá členským štátom povinnosť prispievať k vytvoreniu sústavy Natura 2000 úmerne k zastúpeniu typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I k tejto smernici a biotopov druhov uvedených v prílohe II k tejto smernici na ich príslušných územiach, a označiť na tento účel v súlade s článkom 4 tej istej smernice a po ukončení postupu, ktorý stanovuje táto smernica, lokality ako osobitné chránené územia.
27
Postup označenia lokalít ako osobitné chránené územia, ktorý je stanovený v článku 4 smernice „o biotopoch“, prebieha v štyroch etapách. Podľa odseku 1 tohto článku každý členský štát navrhne zoznam lokalít uvádzajúci, ktoré typy prirodzených biotopov a ktoré druhy, ktoré sú udomácnené na jeho území, sa v týchto lokalitách nachádzajú, a zašle ho Komisii (prvá etapa). V súlade s odsekom 2 uvedeného článku 4 Komisia po dohode s každým členským štátom vypracuje návrh zoznamu lokalít s európskym významom na základe zoznamov navrhnutých členskými štátmi (druhá etapa). Komisia na základe tohto návrhu zoznamu prijme zoznam vybraných lokalít (tretia etapa). Podľa odseku 4 uvedeného článku 4 po schválení lokality európskeho významu ju príslušný členský štát označí ako osobitné chránené územie čo najskôr, najneskôr však do šiestich rokov, pričom podľa dôležitosti lokalít určí priority na zachovanie alebo obnovenie priaznivého stavu ochrany, typu prirodzeného biotopu alebo druhu a pre koherenciu sústavy Natura 2000 (štvrtá etapa) [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 45 a citovaná judikatúra].
28
Na jednej strane Spolková republika Nemecko nespochybňuje, že ku dňu uplynutia lehoty na odpoveď na odôvodnené stanovisko, teda k 13. júnu 2020, nebolo všetkých 88 lokalít spomedzi 4606 dotknutých lokalít európskeho významu formálne označených ako osobitné chránené územia. Tvrdí však, že medzi dátumom odoslania odôvodneného stanoviska Komisiou a 31. marcom 2022 označila posledné dotknuté lokality európskeho významu za osobitné chránené územia, a teda len päť z uvedených lokalít stále nebolo označených ako osobitné chránené územia.
29
V tejto súvislosti treba pripomenúť, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, že existencia nesplnenia povinnosti sa musí posudzovať podľa situácie v členskom štáte ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a že Súdny dvor nemôže prihliadať na neskoršie zmeny [rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 82, ako aj citovaná judikatúra].
30
Na druhej strane sa Spolková republika Nemecko odvoláva na skutočnosť, že § 33 a 34 spolkového zákona o ochrane prírody stanovujú od roku 2002 zákonnú ochranu všetkých lokalít európskeho významu oznámených Komisii a zaradených do zoznamu podľa článku 4 ods. 2 smernice „o biotopoch“ ešte pred ich skutočným označením ako osobitné chránené územia.
31
Spolková republika Nemecko tým, že uvádza, že ochrana je priznaná nemeckou právnou úpravou všetkým lokalitám európskeho významu oznámeným Komisii a zaradeným do zoznamu v súlade s článkom 4 ods. 2 smernice „o biotopoch“ ešte pred ich skutočným označením ako osobitné chránené územia, pripúšťa, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku ešte tieto lokality neoznačila ako osobitné chránené územia.
32
Okrem toho treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry musia byť ustanovenia smernice vykonané s nespochybniteľnou záväznosťou, dostatočne špecificky, presne a jasne, aby bola splnená požiadavka právnej istoty [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 48 a citovaná judikatúra].
33
V prejednávanej veci treba konštatovať, že vnútroštátna právna úprava, na ktorú sa odvoláva Spolková republika Nemecko, nie je takej povahy, aby spĺňala osobitnú povinnosť formálneho označenia lokalít európskeho významu ako osobitných chránených území stanovenú v článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
34
Takéto označenie totiž predstavuje nevyhnutnú etapu v rámci systému ochrany biotopov a druhov stanovených v tejto smernici.
35
K tejto povinnosti sa pridáva povinnosť stanoviť ciele ochrany v súlade s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ a stanoviť ochranné opatrenia v súlade s článkom 6 ods. 1 tejto smernice [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 53 a citovaná judikatúra].
36
Povinnosť členských štátov prijať ochranné opatrenia potrebné na ochranu osobitných chránených území, ktorá je stanovená v článku 6 smernice „o biotopoch“, je odlišná od formálnej povinnosti týchto štátov stanovenej v článku 4 ods. 4 tejto smernice označiť lokality európskeho významu ako osobitné chránené územia [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 54].
37
Za týchto podmienok treba konštatovať, že Spolková republika Nemecko si tým, že neoznačila ako osobitné chránené územia 88 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
38
Prvú výhradu preto treba uznať.
B.
O druhej výhrade založenej na nestanovení cieľov ochrany
1. Argumentácia účastníkov konania
39
Svojou druhou výhradou Komisia Spolkovej republike Nemecko na jednej strane vytýka, že v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ neuverejnila podrobné ciele ochrany pre 88 z 4606 dotknutých lokalít európskeho významu. Na druhej strane táto inštitúcia tvrdí, že prax nemeckých orgánov stanoviť ciele ochrany všeobecným a štrukturálnym spôsobom je v rozpore s požiadavkami stanovenými v tomto ustanovení, keďže po prvé tieto ciele neobsahujú kvantitatívne a merateľné prvky, po druhé Spolková republika Nemecko nestanovuje rozdiel medzi cieľom „obnovenia“ a cieľom „zachovania“ objektov, ktoré sa majú chrániť, a po tretie ciele ochrany stanovené týmto členským štátom nie sú voči tretím osobám právne záväzné.
40
V prvom rade Komisia vyvodzuje existenciu povinnosti stanoviť podrobné ciele ochrany pre každú lokalitu v maximálnej lehote šiestich rokov z výkladu článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, ktorý vykonal Súdny dvor v rozsudku zo 17. decembra 2020, Komisia/Grécko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, body 46 až 52).
41
Komisia tvrdí, že keďže Spolková republika Nemecko nestanovila tieto ciele ochrany pred označením lokality ako osobitného chráneného územia, tento členský štát nestanovil uvedené ciele v prípade všetkých dotknutých lokalít európskeho významu, ktoré neboli označené ako osobitné chránené územia. Tento členský štát totiž potvrdil, že v prípade lokalít spolkovej krajiny Dolné Sasko sú všeobecné ciele ochrany definované v rámci ochrany lokalít prostredníctvom ich označenia ako osobitných chránených území, a následne sa prípadne konkretizujú v rámci plánovania správy uvedených lokalít.
42
V druhom rade, pokiaľ ide o všeobecné a štrukturálne nesplnenie povinností týkajúcich sa stanovenia cieľov ochrany, Komisia po prvé tvrdí, že ciele ochrany stanovené Spolkovou republikou Nemecko neobsahujú kvantitatívne a merateľné prvky, ktoré by číselne vyjadrovali konkrétny príspevok, ktorý musí chránená lokalita prinášať na účely dosiahnutia priaznivého stavu ochrany dotknutého biotopu alebo druhu na vnútroštátnej úrovni. To isté platí pre ciele ochrany uvedené v plánoch riadenia, na ktoré poukázala Spolková republika Nemecko počas konania pred podaním žaloby.
43
V tejto súvislosti Komisia ako príklad uvádza, že v prípade mnohých lokalít spolkovej krajiny Bavorsko, kde je prítomný typ biotopu 6510 „Nížinné senové lúky (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)“, v prípade lokality DE 5630-371 zahŕňajúcej biotop „Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach“, ako aj v prípade lokality DE 8020‑341 „Ablach, Baggerseen und Waltere Moor“, kde sa vyskytuje druh 1032 „Korýtko riečne (Unio crassus)“, interná právna úprava stanovila ciele ochrany dotknutých biotopov a druhov veľmi všeobecne a bez toho, aby uviedla kvantitatívne alebo merateľné prvky.
44
Smernica „o biotopoch“ pritom stanovuje definíciu priaznivého stavu ochrany druhov a typov biotopov na základe charakteristík, ktoré sa majú stanoviť kvantitatívne, ako je „územie, ktoré pokrýva prirodzený biotop v súlade s článkom 1 písm. e) prvou zarážkou smernice „o biotopoch“, alebo „dynamika populácie“ druhu v súlade s článkom 1 písm. i) prvou zarážkou tejto smernice.
45
Členské štáty sa tak dohodli s Komisiou v rámci výboru uvedeného v článku 20 smernice „o biotopoch“ na stanovení referenčných hodnôt označujúcich prahovú hodnotu, od ktorej sa dosiahne priaznivý stav ochrany určitého typu biotopu alebo druhu na vnútroštátnej úrovni.
46
Práve vo vzťahu k týmto referenčným hodnotám by sa mal v cieľoch ochrany následne vymedziť konkrétny príspevok, ktorý musí daná lokalita prinášať na účely dosiahnutia vnútroštátnej referenčnej hodnoty.
47
Spolková republika Nemecko napríklad vo svojej vnútroštátnej správe za rok 2012 vypracovanej podľa článku 17 smernice „o biotopoch“ stanovila priaznivý stav ochrany rastlinného druhu „Halucha (Oenanthe conioides)“, pokiaľ ide o veľkosť populácie na vnútroštátnej úrovni, s referenčnou hodnotou minimálne 5025 jedincov. Tento členský štát však nestanovil kvantifikované ciele ochrany pre každú z deviatich lokalít, kde sa tento druh vyskytuje. V dôsledku toho v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ nebol zabezpečený priaznivý stav ochrany uvedeného druhu.
48
Tento záver potvrdzuje skutočnosť, že údaje za obdobie rokov 2013 až 2018, ktoré Spolková republika Nemecko poskytla Komisii v súlade s článkom 17 smernice „o biotopoch“, preukazujú, že približne 80 % chránených typov biotopov a druhov v Nemecku je stále v nepriaznivom stave ochrany, hoci sa z veľkej časti nachádzajú na chránených územiach. Pokiaľ ide o chránené druhy, podiel druhov s nepriaznivým stavom ochrany sa od roku 2001 dokonca neustále zvyšuje.
49
Okrem toho by ochranné opatrenia prijaté podľa článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“ mali zodpovedať kvantifikovaným a merateľným cieľom.
50
Posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ by sa malo vykonať aj vo vzťahu ku kvantifikovaným cieľom ochrany. Negatívne účinky na tieto ciele totiž možno s istotou vylúčiť len vtedy, ak sú napríklad tieto ciele dostatočne špecifikované kvantitatívnymi prvkami.
51
Okrem toho ciele ochrany stanovené Spolkovou republikou Nemecko, ktoré sa obmedzujú na stanovenie zlepšenia kvality stavu ochrany objektu chráneného v predmetnej lokalite, neumožňujú zohľadniť skutočnosť, že na dosiahnutie vnútroštátnej referenčnej hodnoty musí táto lokalita prinášať konkrétne príspevky napríklad určitým kvantifikovaným nárastom územia.
52
V tejto súvislosti Komisia okrem príkladu rastlinného druhu „Halucha (Oenanthe conioides)“ uvádza biotop 6510 „Nížinné senové lúky“(Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis), ktorý sa nachádza v nepriaznivom stave ochrany. Nemecká referenčná hodnota pre tento biotop predpokladá potrebu zabezpečiť väčšiu plochu ochranu, t. j. jej zväčšenie aspoň o 10 %. Nemecký hodnotiaci rámec však neuvádza plochu ako hodnotiace kritérium, pričom odkazuje len na kvalitatívne kritériá, čo nie je dostatočné na zabezpečenie zväčšenia plochy ochrany.
53
Pokiaľ ide o posudzovanie vplyvov projektu na životné prostredie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“, Komisia uvádza dva príklady, a to príklad druhu „Črievičník papučkový (Cypripedium calceolus)“ vyskytujúceho sa v lokalite DE 5232-301 „Edelmannsberg“ a typu biotopu 6110 „Vápnité alebo bazifilné skalné lúky“, ktorý sa nachádza v lokalite DE 5231-301.
54
V tejto súvislosti by posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie založené na prípadnom nepriaznivom stave ochrany dotknutého druhu alebo biotopu v dotknutej lokalite viedlo k záveru, že tento projekt, ktorý nezhoršuje tento nepriaznivý stav, by mohol byť prijatý. Bolo by to však v rozpore s cieľom smernice „o biotopoch“ v prípade, ak je stav ochrany celkovo nepriaznivý na vnútroštátnej úrovni a predmetná lokalita by mala prinášať konkrétny pozitívny príspevok k dosiahnutiu priaznivého stavu na vnútroštátnej úrovni, pričom tento príspevok by dotknutý projekt spochybňoval. V takom prípade by len kvantifikovaný cieľ ochrany mohol zaručiť vytvorenie celkovo priaznivého stavu ochrany na vnútroštátnej úrovni.
55
Táto požiadavka stanovenia cieľov ochrany kvantifikovaným a merateľným spôsobom nie je podľa Komisie neprimeraná. Členské štáty totiž postupujú takýmto spôsobom. Konkrétne Flámsky región (Belgicko) stanovil referenčnú hodnotu dodatočných 2150 hektárov pre typ biotopu 1130 „Ústia riek“ s cieľom dosiahnuť priaznivý stav ochrany pre tento biotop. Pokiaľ ide o dotknuté lokality, tieto kvantifikované referenčné hodnoty boli premietnuté do kvantifikovaných cieľov ochrany.
56
Po druhé Komisia tvrdí, že ciele ochrany stanovené v Nemecku nerozlišujú medzi cieľom „obnovenia“ a cieľom „zachovania“ objektov, ktoré sa majú chrániť, a ilustruje túto neexistenciu rozlišovania tým, že uvádza niektoré lokality, a to lokalitu DE 7537-301 „Isarauen von Unterföhring bis Landshut“, lokalitu DE 2751-302 „Große Hölle“ a lokalitu DE 2710-331 „Wolfmeer“, pokiaľ ide o biotop 91D0 „Rašelinové lesy“.
57
Vzhľadom na rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Grécko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 57), je pritom toto rozlišovanie potrebné na zabezpečenie dostatočne špecifickej povahy cieľov ochrany.
58
V tejto súvislosti Komisia uvádza, že ochranné opatrenia, ktorých cieľom je zachovanie stavu chráneného objektu, sa zásadne odlišujú od opatrení, ktorých cieľom je jeho obnova. Prvé zabezpečujú status quo, pokiaľ ide o chránený objekt, zatiaľ čo druhé vyžadujú podstatne intenzívnejšie úsilie na obnovenie chráneného objektu, teda napríklad vytvorenie nových území predmetného typu biotopu. V cieľoch ochrany, na základe ktorých sa majú vypracovať ochranné opatrenia, by sa preto malo jasne uviesť, či je sledovaným cieľom obnovenie alebo zachovanie objektu ochrany.
59
Rozlišovanie medzi cieľom „obnovenia“ a cieľom „zachovania“ objektu, ktorý sa má chrániť, je rozhodujúce aj pre posudzovanie vplyvov projektov na životné prostredie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“. Otázka, či projekt môže mať významný vplyv na lokalitu, závisí najmä od toho, či ciele ochrany lokality smerujú k jej obnoveniu alebo zachovaniu.
60
Okrem toho požiadavka takéhoto rozlišovania nie je neprimeraná, keďže niektoré členské štáty, najmä Belgické kráľovstvo, pristúpili k takémuto rozlišovaniu vo svojej vnútroštátnej právnej úprave.
61
Po tretie Komisia tvrdí, že ciele ochrany, ktoré sú špecifikované len na úrovni plánov riadenia, nie sú vo vzťahu k tretím osobám právne záväzné. Napríklad § 4 ods. 2 Bayerische Natura 2000‑Verordnung (nariadenie spolkovej krajiny Bavorsko o sústave Natura 2000) z 12. júla 2006 (GVBl. s. 524) stanovuje, že plány riadenia nemajú za následok vznik povinnosti na strane vlastníkov pozemkov a držiteľov súkromného povolenia na pasenie. Z integrovaného plánu riadenia pre ústie rieky Labe (Nemecko) tak vyplýva, že nemá záväzné právne účinky voči vlastníkom pozemkov a že jednotlivcom neukladá žiadnu priamu povinnosť. Orgány spolkových krajín Sasko a Brandenbursko tiež potvrdili, že plány riadenia prijaté na ich územiach nie sú pre jednotlivcov záväzné.
62
Komisia pritom pripomína všeobecnú požiadavku vykonať ustanovenia smernice s nespochybniteľnou záväznosťou, dostatočne špecificky, presne a jasne, aby bola splnená požiadavka právnej istoty (rozsudok z 27. februára 2003, Komisia/Belgicko, C‑415/01, EU:C:2003:118, bod 21).
63
Keďže členské štáty majú v tejto súvislosti značnú mieru voľnej úvahy, nič nebráni tomu, aby boli tieto ciele stanovené najprv všeobecným spôsobom vo vnútroštátnom akte, ktorým sa označuje osobitné chránené územie, a aby boli následne konkretizované v rámci plánu riadenia. S cieľom splniť požiadavku právnej istoty by však právne nástroje, ktoré stanovujú ciele ochrany v každej z týchto etáp, mali byť záväzné pre tretie strany.
64
Záväznosť právnych nástrojov stanovujúcich ciele ochrany je tiež potrebná na zabezpečenie účinného vykonania posudzovania vplyvov projektu na životné prostredie v súlade s článkom 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“. V prípade neexistencie záväznosti takýchto nástrojov by vnútroštátne orgány nemohli odôvodniť zamietnutie žiadosti o povolenie projektu z dôvodu rizika ohrozenia cieľov ochrany.
65
Spolková republika Nemecko vo svojom vyjadrení k žalobe v prvom rade uvádza, že v období od dátumu zaslania odôvodneného stanoviska Komisie do 31. marca 2022 označila dotknuté lokality európskeho významu ako osobitné chránené územia a stanovila pre ne špecifické ciele ochrany s výnimkou niekoľkých lokalít, ktorých vyradenie zo zoznamov lokalít sa plánuje. Za týchto podmienok je prebratie smernice „o biotopoch“ v tejto súvislosti už ukončené.
66
V druhom rade kroky prijaté Spolkovou republikou Nemecko v rámci prebratia tejto smernice na vnútroštátnej úrovni nepredstavujú všeobecné a štrukturálne nesplnenie povinnosti.
67
V tejto súvislosti po prvé článok 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, na ktorý odkazuje Komisia, neobsahuje odkaz na ciele ochrany. Tieto ciele ochrany sú uvedené len v odôvodneniach 8 a 10 uvedenej smernice. Uvedený článok len ukladá členským štátom povinnosť vypracovať priority jednak z hľadiska významu lokalít pre zachovanie v priaznivom stave alebo obnovenie do takéhoto stavu dotknutých typov prirodzených biotopov alebo druhov a pre koherenciu sústavy Natura 2000 a na druhej strane z hľadiska rizika degradácie alebo deštrukcie, ktorým sú tieto lokality vystavené.
68
Keďže smernica „o biotopoch“ je určená všetkým členským štátom, jej najmenej obmedzujúci výklad by mal prevážiť, ak postačuje na zabezpečenie jej cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. novembra 1969, Stauder_29/69, EU:C:1969:57, body 3 a 4).
69
Pokiaľ ide o ciele ochrany, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že právne postavenie ochrany, ktoré majú mať osobitné chránené územia uvedené v smernici 79/409, neimplikuje, že tieto ciele musia byť špecifikované pre každý posudzovaný druh samostatne (rozsudok zo 14. októbra 2010, Komisia/Rakúsko, C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 65 a citovaná judikatúra).
70
Spolková republika Nemecko nespochybňuje, že podľa článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ treba preukázať súvislosť medzi cieľmi ochrany na jednej strane a druhmi a typmi biotopov vyskytujúcimi sa v osobitnom chránenom území, ktoré majú význam, na druhej strane. V nemeckej právnej úprave sa pritom takáto súvislosť stanovuje.
71
Naproti tomu, hoci Súdny dvor vo svojom rozsudku zo 17. decembra 2020, Komisia/Grécko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 55), vzhľadom na požiadavku právnej istoty rozhodol, že ciele ochrany musia byť dostatočne špecifické, nevyplýva z toho, že musia byť kvantifikovateľné a merateľné.
72
Hoci by bolo možné pristúpiť ku kvantitatívnemu a merateľnému stanoveniu cieľov ochrany určitých druhov a typov biotopov, takéto stanovenie by nebolo vhodné ako všeobecná požiadavka.
73
V prvom rade čisto kvantitatívny prístup založený na území typov biotopov nemôže odrážať stav dotknutých plôch, a teda musí ísť ruka v ruke s použitím kvalitatívnych kritérií.
74
Okrem toho kvantitatívny prístup nie je vhodný najmä pre komplexné typy biotopov alebo chránené územia s dynamickým charakterom, kde sa určité prvky komplexných biotopov alebo rôznych typov biotopov vyskytujúcich sa v chránenom území neustále menia vo svojej podstate a navzájom sa ovplyvňujú.
75
Napokon kvantitatívne ciele ochrany týkajúce sa jednotlivých osobitných chránených území nie sú v súlade s požiadavkou koherencie sústavy Natura 2000 a nezohľadňujú existenciu ekologických väzieb v rámci tejto sústavy.
76
To vyplýva práve z vnútroštátnych referenčných hodnôt stanovených pre rastlinný druh „Halucha (Oenanthe conioides)“, ktorý je endemickým druhom ústia Labe s veľmi dynamickým komplexným biotopom. Lokality rastu tohto druhu sa môžu neustále prispôsobovať a populácia toho istého druhu zaznamenáva značné výkyvy vo svojom prirodzenom vývoji, pričom nie je ohrozený jeho stav ochrany. Okrem toho oblasť výskytu tohto druhu je pokrytá viacerými osobitnými chránenými územiami, ktoré sú navzájom prepojené a ktorých populácie sa navzájom ovplyvňujú. Kvantitatívny príspevok každého osobitného chráneného územia k ochrane uvedeného druhu ako celku teda takisto podlieha značným zmenám bez toho, aby sa zmenil celkový stav ochrany.
77
Kvantifikované referenčné hodnoty pre druh „Halucha (Oenanthe conioides)“ teda možno stanoviť len pre biogeografický región ako celok, a nie pre jednotlivé osobitné chránené územia.
78
Pokiaľ ide o správy uvedené v článku 17 smernice „o biotopoch“, ako aj o výbor uvedený v článku 20 tejto smernice, Spolková republika Nemecko tvrdí, že stanovenie referenčných hodnôt členskými štátmi na účely stanovenia priaznivého stavu ochrany nie je pre tieto štáty záväzné.
79
Táto smernica totiž nestanovuje povinnosť stanoviť takéto referenčné hodnoty.
80
Okrem toho správa vypracovaná členským štátom podľa článku 17 smernice „o biotopoch“ sa netýka konkrétne situácie na jednotlivých osobitných chránených územiach, ale situácie na celom území dotknutého členského štátu.
81
Spolková republika Nemecko dodáva, že priaznivý stav ochrany, ktorý sa má dosiahnuť v súlade s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, sa nevzťahuje na jednotlivé osobitné chránené územia nachádzajúce sa na území členských štátov, ale na celé európske územie, na ktorom sa uplatňuje právo Únie.
82
Pokiaľ ide o článok 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“, toto ustanovenie by na rozdiel od článku 2 ods. 1 a článku 4 tejto smernice nevychádzalo zo všeobecného cieľa zachovať alebo obnoviť priaznivý stav ochrany dotknutých druhov alebo typov biotopov, ale konkrétne z ekologických požiadaviek typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I k uvedenej smernici a druhov uvedených v prílohe II k tejto smernici. Uvedené požiadavky by sa mali stanovovať hlavne kvalitatívne, a len v jednotlivých prípadoch aj kvantitatívne.
83
Tvrdenie Komisie, podľa ktorého posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“, ktoré sa týka výlučne všeobecných cieľov ochrany, alebo dokonca informácií uvedených v štandardnom formulári údajov, nie je v súlade s cieľom smernice „o biotopoch“, je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora vyplývajúcou z rozsudkov z 29. januára 2004, Komisia/Rakúsko (C‑209/02, EU:C:2004:61, bod 24), ako aj z 10. novembra 2016, Komisia/Grécko (C‑504/14, EU:C:2016:847, body 9 a 10).
84
Aj v rozsudku zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Prales Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 116), Súdny dvor stanovil kritériá uvedeného hodnotenia abstraktne a nie na základe kvantifikovaných individuálnych cieľov.
85
Po druhé otázka, či sa ciele ochrany dosiahnu zachovaním alebo obnovením priaznivého stavu ochrany určitého typu prirodzeného biotopu alebo druhu, závisí od skutočného stavu osobitného chráneného územia, ktorý podlieha prírodným výkyvom, ako aj vonkajším ľudským vplyvom a závisí najmä od predchádzajúcich opatrení na zachovanie alebo obnovu.
86
Ak by, ako uvádza Komisia, mali samotné ciele ochrany rozlišovať podľa toho, či sa musia dosiahnuť zachovaním alebo obnovením objektov, ktoré majú byť chránené, bolo by potrebné pri každej účinnej zmene stupňa ochrany druhov a prirodzených biotopov vyskytujúcich sa v osobitnom chránenom území zmeniť príslušný cieľ ochrany, a to pre každý druh a pre každý typ biotopu.
87
Najmä v takých dynamických biotopoch, ako je ústie rieky Labe, kde sa vyskytuje rastlinný druh „Halucha Oenanthe conioides“, existuje riziko, že ciele ochrany sa budú musieť opakovane prispôsobiť meniacim sa environmentálnym podmienkam.
88
Nemecká prax prebratia smernice „o biotopoch“, ktorá spočíva v stanovení cieľového stavu a v uložení povinnosti orgánom, aby tento stav dosiahli v každom jednotlivom prípade prostredníctvom opatrení na zachovanie alebo obnovenie, teda plne zodpovedá potrebnému účinku tejto smernice, a najmä cieľu stanovenému v jej článku 2 ods. 2, ktorým je zabezpečiť zachovanie prirodzených biotopov a druhov divokej fauny a flóry európskeho významu v priaznivom stave alebo obnovenie do takéhoto stavu.
89
Otázka, či projekt môže významne ovplyvniť lokalitu v zmysle článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“, nezávisí od formálneho rozhodnutia urobeného v minulosti, ktorým by sa cieľom ochrany lokality stalo obnovenie alebo zachovanie lokality, ale od konkrétnych podmienok prevládajúcich v danej lokalite v čase, keď vzniká otázka posudzovania vplyvov tohto projektu na životné prostredie.
90
Po tretie Spolková republika Nemecko v odpovedi na tvrdenie Komisie, podľa ktorého ciele ochrany musia byť začlenené do právnych aktov, ktoré sú záväzné pre tretie osoby, tvrdí, že tieto ciele sú vzhľadom na svoju povahu určené príslušným vnútroštátnym orgánom.
91
V každom prípade sú v Nemecku ciele ochrany v úzkom zmysle slova obsiahnuté v nariadeniach týkajúcich sa chránených území, a teda v hmotnoprávnych predpisoch, ktoré sú právne záväzné erga omnes. Okrem toho tieto ciele sú tiež špecifikované v plánoch riadenia a rozvoja a nariaďujú sa dostatočne záväzným spôsobom voči tretím osobám. Podľa § 34 spolkového zákona o ochrane prírody, ktorým sa do nemeckého práva preberá článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch, totiž tretie osoby nemôžu vykonať nijaký plán alebo projekt, ani prijať opatrenia, ktoré by mohli ohroziť ciele ochrany, a tretie osoby, ktoré sú vlastníkmi plôch nachádzajúcich sa v osobitnom chránenom území, musia tolerovať opatrenia na zachovanie alebo obnovenie v zmysle článku 6 ods. 1 a 2 smernice o „biotopoch“, ak verejné orgány vykonávajú tieto opatrenia.
92
Pokiaľ osobitné chránené územie vyžaduje nielen opatrenia zákazu na dosiahnutie cieľa ochrany sledovaného pri jej označení, ale aj účinné opatrenia na zachovanie alebo obnovenie stavu ochrany chráneného prvku, nariadenia týkajúce sa chránených území obsahujú v súlade s § 22 ods. 1 druhou vetou spolkového zákona o ochrane prírody zodpovedajúce oprávnenie príslušných orgánov, ktoré povoľuje vykonanie týchto opatrení, pričom § 65 tohto zákona ukladá súkromným tretím osobám povinnosť tolerovať takéto opatrenia.
93
V dôsledku toho, aj keď plán riadenia alebo rozvoja nie je sám osebe pre tretie osoby záväzný, podrobnejšie spresnené ciele ochrany, ktoré obsahuje, sú z dôvodu tejto právnej situácie nepriamo záväzné aj pre tretie osoby a sú voči nim vymáhateľné.
94
Komisia vo svojej replike tvrdí, že Spolková republika Nemecko neoprávnene obmedzila svoje ochranné opatrenia vo veľkej miere na zachovanie status quo a plne nevyužila potenciál chránených území na dosiahnutie priaznivého stavu ochrany. 67 z 82 typov biotopov uvedených v prílohe I k smernici „o biotopoch“, ktoré sa nachádzajú v Nemecku v kontinentálnom biogeografickom regióne, sa totiž nachádza v „nepriaznivom‑neprimeranom“ alebo „nepriaznivom‑zlom“ stave ochrany. Jeden z dôvodov tohto vývoja, ktorý je v rozpore s cieľom tejto smernice, spočíva v skutočnosti, že Spolková republika Nemecko systematicky opomenula stanoviť kvantifikované ciele ochrany. Keďže je potrebné zväčšenie plochy alebo zvýšenie populácie, iba ciele ochrany, ktoré jasne kvantifikujú príspevky oblasti v tejto súvislosti, zaručujú, že opatrenia prijaté v každej oblasti spoľahlivo prispejú k dosiahnutiu priaznivého stavu ochrany.
95
Komisia uvádza, že vôbec netvrdí, že charakteristiky, ktoré sa majú kvantifikovať, ako rozloha alebo štruktúra populácie, sú jedinými kritériami umožňujúcimi stanoviť ciele ochrany. Kvalitatívne ciele, ako sú napríklad niektoré parametre týkajúce sa hodnoty nových plôch, ktoré sa majú vytvoriť, by sa totiž mali dodatočne zohľadniť. Pokiaľ ide o koherenciu ochrannej siete, práve kvantifikované ciele ochrany spoľahlivo zabezpečujú príspevok každej lokality k celej sieti.
96
Pokiaľ ide o členské štáty, ktoré stanovili kvantifikované ciele ochrany, Komisia uvádza príklad praxe v Bulharsku, Litve a Rumunsku.
97
Komisia zdôrazňuje, že také vágne ciele ochrany, ako sú ciele stanovené v Nemecku, ktoré ani neurčujú, či sú zamerané na obnovenie alebo zachovanie priaznivého stavu ochrany chráneného prvku, nezaručujú potrebný účinok smernice „o biotopoch“. V každom prípade je potrebné vyžadovať aspoň to, aby ciele ochrany stanovili sledovaný účel, a to obnovenie alebo zachovanie stavu ochrany objektov, ktoré majú byť chránené, a aby uviedli presné parametre v tejto súvislosti.
98
Pokiaľ ide o povinnosť tretích osôb strpieť riadiace opatrenia v súlade s § 65 spolkového zákona o ochrane prírody, táto povinnosť sa podľa Komisie týka výlučne výkonu ochranných opatrení stanovených v zákonných ustanoveniach. Ako uznáva Spolková republika Nemecko, plány riadenia nie sú práve legislatívnymi ustanoveniami v zmysle uvedeného paragrafu. Okrem toho vykonanie týchto opatrení je v súlade s uvedeným zákonom podmienené tým, aby užívanie pozemku nebolo neprimerane sťažené. Toto obmedzenie neumožňuje zabezpečiť, aby sa ciele ochrany stanovené v plánoch riadenia realizovali.
99
Pokiaľ ide o ochranu prírody na základe zmluvy, uzatváranie zmlúv nemožno uložiť tretím osobám, a tak dosiahnutie cieľov zachovania závisí len od vôle vlastníkov pozemkov uzatvárať takéto zmluvy.
100
Spolková republika Nemecko vo svojej duplike odpovedá, že musia byť zavedené dlhodobé postupy na dosiahnutie priaznivého stavu ochrany prirodzeného biotopu alebo druhu a na uplatnenie ochranných opatrení potrebných na tento účel, a teda určitý čas môže uplynúť pred tým, ako možno konštatovať jasne viditeľné zlepšenia. Aj keď sa, ako uvádza Komisia, stav lokalít európskeho významu a osobitných chránených území v Nemecku zhoršil, nemožno z toho vyvodiť nijaký záver, pokiaľ ide o právne požiadavky týkajúce sa cieľov ochrany.
101
Okrem toho údajné výrazné zvýšenie podielu druhov v nepriaznivom stave ochrany v Nemecku je dôsledkom zmeny počtu chránených prvkov, hodnotených v rámci správy vypracovanej týmto členským štátom.
102
Spolková republika Nemecko tvrdí, že ciele ochrany stanovené v plánoch riadenia a nástrojoch zmluvnej ochrany prírody slúžia na podrobnejšie stanovenie a spresnenie už záväzných cieľov ochrany uvedených v nariadeniach týkajúcich sa chránených území. Tieto ciele sú záväzné na administratívnej úrovni a spresňujú kritériá stanovené na účely cieľov ochrany v nariadeniach týkajúcich sa chránených území, ktoré sa uplatňujú v rámci posudzovania vplyvov projektov predložených tretími osobami na životné prostredie. Okrem toho v rámci ochrany prírody na základe zmluvy sú uvedené ciele záväzné aj pre zmluvné strany.
103
Pokiaľ ide o § 65 spolkového zákona o ochrane prírody, na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, tento paragraf sa netýka len uplatňovania opatrení definovaných v zákonných ustanoveniach, ale odkazuje na uplatnenie opatrení „založen[ých] na ustanoveniach tohto zákona, právnych predpisoch prijatých alebo uplatniteľných na základe tohto zákona alebo na právnej úprave spolkových krajín v oblasti ochrany prírody“. Uvedený paragraf stanovuje povinnosť, ktorá má široký rozsah, dodržiavať opatrenia vyplývajúce zo zákonných ustanovení bez toho, aby bolo potrebné, aby tieto opatrenia boli priamo upravené právnymi predpismi.
104
Vnútroštátne nariadenia týkajúce sa chránených území nestanovujú len zakazujúce opatrenia na účely dosiahnutia cieľa ochrany sledovaného označením týchto oblastí za chránené územia, ale tiež oprávňujú príslušné orgány na prijatie potrebných účinných opatrení na ochranu alebo obnovenie. Tieto nariadenia týkajúce sa chránených území predstavujú „právn[u] úprav[u] spolkových krajín v oblasti ochrany prírody“ v zmysle § 65 ods. 1 prvej vety spolkového zákona o ochrane prírody, alebo pokiaľ ide o nariadenia týkajúce sa chránených území, právne požiadavky venované výlučne nemeckej ekonomickej zóne, ktoré boli prijaté na základe uvedeného zákona. V dôsledku toho ciele ochrany a ochranné opatrenia prijaté príslušnými orgánmi majú nesporne záväznú povahu.
2. Posúdenie Súdnym dvorom
a) O tvrdení týkajúcom sa neprijatia podrobných cieľov ochrany pre 88 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu
105
Hoci znenie článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ výslovne neuvádza povinnosť stanoviť ciele ochrany, toto ustanovenie vyžaduje, aby príslušné orgány dotknutého členského štátu pri označení osobitného chráneného územia vypracovali priority z hľadiska významu lokalít pre zachovanie v priaznivom stave alebo obnovenie do takéhoto stavu typov biotopov. Vypracovanie týchto priorít pritom znamená, že tieto ciele ochrany už boli stanovené [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 64 a citovaná judikatúra].
106
Súdny dvor teda vzhľadom na kontext a účel článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ zastával názor, že hoci z tohto ustanovenia vyplýva, že označenie osobitných chránených území a vypracovanie priorít v oblasti ochrany sa musí vykonať čo najrýchlejšie, najneskôr však do šiestich rokov od schválenia lokality európskeho významu v rámci postupu stanoveného v odseku 2 tohto článku, ani stanovenie cieľov ochrany nemôže prekročiť túto lehotu, keďže tieto ciele sú potrebné na účely vypracovania týchto priorít, a preto musia stanoveniu týchto priorít predchádzať [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 65 a citovaná judikatúra].
107
Treba dodať, že na to, aby sa ciele považovali za „ciele ochrany“ v zmysle smernice „o biotopoch“, musia byť špecifické a presné [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 66 a citovaná judikatúra].
108
V prejednávanej veci Spolková republika Nemecko uznáva, že ku dňu uplynutia lehoty na odpoveď na odôvodnené stanovisko, teda k 13. júnu 2020, nestanovila vo vnútroštátnom práve podrobné ciele ochrany, pokiaľ ide o 88 zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu uvedených v druhej výhrade formulovanej Komisiou.
109
Za týchto podmienok treba konštatovať, že Spolková republika Nemecko si tým, že nestanovila podrobné ciele ochrany pre všetkých týchto 88 lokalít, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
b) O tvrdení týkajúcom sa všeobecnej a štrukturálnej praxe stanovovania cieľov ochrany v rozpore s požiadavkami stanovenými v článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“
110
Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého Spolková republika Nemecko má všeobecnú a štrukturálnu prax spočívajúcu v stanovení cieľov ochrany v rozpore s požiadavkami článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, treba pripomenúť, že bez toho, aby bola dotknutá povinnosť Komisie predložiť dostatočné dôkazy, Komisii nič a priori nebráni v tom, aby súčasne konštatovala nesplnenie povinností vyplývajúcich z ustanovení smernice „o biotopoch“ z dôvodu postoja orgánov členského štátu ku konkrétnym situáciám, ktoré sú identifikované špecifickým spôsobom, a nesplnenia povinností vyplývajúcich z uvedených ustanovení z dôvodu, že tieto orgány vykonávali všeobecnú prax, ktorá je v rozpore s týmito ustanoveniami a ktorej príkladom môžu byť uvedené osobitné situácie [rozsudky z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 27, a z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 165].
111
Keď Komisia poskytla dostatok dôkazov preukazujúcich, že orgány členského štátu opakovane a trvalo používali prax, ktorá je v rozpore s ustanoveniami určitej smernice, prislúcha tomuto členskému štátu povinnosť zásadným spôsobom a podrobne namietať proti takto uvedeným údajom a z toho plynúcim následkom [rozsudok z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 47, a z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 166].
112
Komisia sa zároveň vzhľadom na povinnosť, ktorá jej prináleží, a to preukázať údajné nesplnenie povinnosti, nemôže pod zámienkou toho, že vytýka dotknutému členskému štátu všeobecné a pretrvávajúce nesplnenie povinností, ktoré tomuto štátu vyplývajú z práva Únie, vyhnúť dodržaniu tejto povinnosti predložiť dôkaz o vytýkanom nesplnení povinnosti na základe konkrétnych prvkov charakterizujúcich porušenie špecifických ustanovení, na ktoré sa odvoláva, a vychádzať len z jednoduchých predpokladov alebo schematických príčinných súvislostí [rozsudky z 5. septembra 2019, Komisia/Taliansko (Baktéria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 80, a z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 167].
113
V prejednávanej veci Komisia v prvom rade tvrdí, že Spolková republika Nemecko prijala všeobecnú prax, ktorá spočíva v stanovení cieľov ochrany, bez toho, aby špecifikovala kvantitatívne a merateľné prvky umožňujúce preukázať špecifický príspevok, ktorý musí chránená lokalita poskytnúť na dosiahnutie priaznivého stavu ochrany dotknutého biotopu alebo druhu na vnútroštátnej úrovni.
114
V tejto súvislosti treba konštatovať, že je pravda, ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bode 107 tohto rozsudku, že ciele ochrany nesmú byť uvedené všeobecne, ale musia byť špecifické a presné.
115
Ciele ochrany preto musia byť preukázané vzhľadom na informácie založené na vedeckom preskúmaní situácie druhov a ich biotopov v dotknutej lokalite. Keďže totiž v súlade s článkom 4 ods. 1 smernice „o biotopoch“ musia byť lokality navrhované členskými štátmi pri postupe označenia lokalít za osobitné chránené územia navrhnuté na základe kritérií stanovených v prílohe III k tejto smernici a relevantných vedeckých informácií, takéto informácie môžu tiež zaručiť špecifickosť a presnosť cieľov ochrany.
116
Zároveň, ako uviedla generálna advokátka v bode 53 svojich návrhov, hoci ciele ochrany stanovené členským štátom musia umožniť overiť, či ochranné opatrenia, ktoré sú na nich založené, sú vhodné na dosiahnutie želaného stavu ochrany dotknutej lokality, nič to nemení na tom, že potreba formulovať tieto ciele kvantitatívne a merateľne sa musí preskúmať v každom konkrétnom prípade, a nemožno ju uznať za všeobecnú povinnosť členských štátov.
117
Ako totiž v podstate uviedla Spolková republika Nemecko vo svojom vyjadrení k žalobe, kvantitatívny a merateľný prístup k stanoveniu cieľov ochrany sa môže ukázať ako nevhodný pre určité komplexné biotopy a určité dynamické chránené územia, ktorých prvky sa značne líšia v závislosti od vonkajších faktorov životného prostredia, alebo významne navzájom reagujú s inými biotopmi a chránenými územiami.
118
Preto v zásade prináleží Komisii, aby predložila dôkaz, že v každom konkrétnom prípade je dotknutý členský štát povinný formulovať ciele ochrany kvantitatívne a merateľne, aby zabezpečil želaný stav ochrany dotknutej lokality.
119
Je pravda, že v prejednávanej veci Komisia uviedla konkrétne príklady lokalít, pre ktoré ciele ochrany predmetných biotopov a druhov nie sú formulované kvantitatívne a merateľne.
120
Komisia však na jednej strane tieto príklady predložila s cieľom ilustrovať všeobecnú a štrukturálnu prax Spolkovej republiky Nemecko, ktorá je podľa tejto inštitúcie v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
121
Vo svojich žalobných návrhoch tak Komisia nenavrhla, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z uvedeného ustanovenia, z dôvodu, že neboli kvantitatívne a merateľne stanovené ciele ochrany, pokiaľ ide o biotopy a druhy nachádzajúce sa v lokalitách uvedených touto inštitúciou na ilustráciu v žalobe.
122
Na druhej strane sa táto žaloba týka 4606 dotknutých lokalít európskeho významu, ktoré sa nachádzajú v alpskom, kontinentálnom a atlantickom biogeografickom regióne.
123
Uvedené regióny obsahujú veľký počet lokalít, ktorých sa týka druhá výhrada Komisie, a ako vyplýva zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyznačuje sa významnou rozmanitosťou druhov a biotopov.
124
Za týchto podmienok vzhľadom na judikatúru uvedenú v bode 112 tohto rozsudku prináleží Komisii, aby preukázala, že príklady druhov a biotopov, ktoré táto inštitúcia uviedla na podporu výhrady smerujúcej ku konštatovaniu všeobecného a štrukturálneho nesplnenia povinností vyplývajúcich zo smernice „o biotopoch“, sú reprezentatívne pre všetky dotknuté lokality európskeho významu [pozri analogicky rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 170].
125
Aj za predpokladu, že by Komisia skutočne preukázala, že ciele ochrany lokalít, na ktoré sa odvolávala ako príklad, musia byť formulované kvantitatívne a merateľne s cieľom zabezpečiť želaný stav ochrany týchto lokalít, stačí konštatovať, že ani v žalobe, ani v replike táto inštitúcia dostatočne právne dostatočným spôsobom nepreukázala prostredníctvom dostatočne presných, jasných a podrobných údajov, že príklady uvedených lokalít, ktoré uviedla, sú reprezentatívne pre všetky dotknuté lokality európskeho významu, pokiaľ ide o nenáležitú neexistenciu kvantitatívnych opatrení.
126
Za týchto podmienok treba dospieť k záveru, že tvrdenie Komisie založené na tom, že Spolková republika Nemecko si tým, že prijala všeobecnú prax spočívajúcu v stanovení cieľov ochrany bez uvedenia kvantitatívnych a merateľných prvkov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, treba zamietnuť.
127
Po druhé Komisia tvrdí, že prax Spolkovej republiky Nemecko spočívajúca v stanovení cieľov ochrany bez rozlišovania medzi obnovením objektov, ktoré majú byť chránené, na jednej strane a zachovaním týchto predmetov na druhej strane, je v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
128
V tejto súvislosti, ako bolo pripomenuté v bode 106 tohto rozsudku, článok 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ vyžaduje, aby príslušné orgány dotknutého členského štátu pri označení osobitného chráneného územia stanovili ciele ochrany a stanovili priority v závislosti od významu lokalít pre zachovanie alebo obnovenie priaznivého stavu ochrany určitého typu biotopu.
129
Hoci, ako bolo pripomenuté v bode 107 tohto rozsudku, ciele ochrany musia byť špecifické a presné, nič to nemení na skutočnosti, že nič v smernici „o biotopoch“ neumožňuje dospieť k záveru, že členské štáty sú vo všetkých prípadoch povinné rozlišovať medzi na jednej strane obnovením objektov, ktoré majú byť chránené, a na druhej strane zachovaním týchto objektov už v štádiu formulovania týchto cieľov.
130
Ako totiž v podstate uviedla generálna advokátka v bodoch 94 a 95 svojich návrhov, toto rozlišovanie sa môže ukázať ako relevantné vo fáze stanovenia konkrétnych ochranných opatrení bez toho, aby to bolo potrebné stanoviť v rámci stanovenia cieľov ochrany.
131
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba zamietnuť tvrdenie Komisie založené na tom, že Spolková republika Nemecko si tým, že prijala všeobecnú prax, ktorá spočíva v stanovení cieľov ochrany, bez toho, aby rozlišovala medzi obnovením objektov ochrany na jednej strane a zachovaním týchto objektov na druhej strane, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
132
Po tretie Komisia vytýka Spolkovej republike Nemecko, že v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“ stanovila ciele ochrany, ktoré nie sú právne záväzné vo vzťahu k tretím osobám.
133
V tejto súvislosti treba konštatovať, ako uviedla generálna advokátka v bode 105 svojich návrhov, že ciele ochrany sú vzhľadom na svoju povahu určené na realizáciu prostredníctvom konkrétnych ochranných opatrení.
134
Na to, aby sa účinne zabezpečila ochrana životného prostredia, a konkrétnejšie, ako sa uvádza v článku 2 ods. 2 smernice „o biotopoch“, s cieľom zabezpečiť zachovanie alebo prípadne obnovenie prirodzených biotopov a druhov divokej fauny a flóry významných v Európskej únii v priaznivom stave ochrany, uvedené konkrétne ochranné opatrenia musia byť prijaté členskými štátmi ako právne nástroje, ktoré majú záväznú povahu, a to najmä vo vzťahu k tretím osobám.
135
Naproti tomu nič v smernici „o biotopoch“ neumožňuje dospieť k záveru, že na účely zabezpečenia účinnosti ochranných opatrení musia byť ciele, na ktorých sú tieto opatrenia založené, tiež právne záväzné pre tretie osoby. Treba dodať, že neexistencia takejto záväznej povahy nijako nebráni tomu, aby tieto ciele mohli nepriamo vyvolať záväzné účinky voči tretím osobám, najmä v rozsahu, v akom slúžia ako kritérium posúdenia podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ na posúdenie vplyvov, ktoré plán alebo projekt môže mať na chránenú lokalitu, keďže takéto posúdenie môže viesť k zákazu uskutočniť takýto plán alebo projekt (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júla 2018, Grace a Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, bod 32).
136
Tvrdenie Komisie uvedené v bode 132 tohto rozsudku treba preto zamietnuť.
137
V dôsledku toho je druhá výhrada dôvodná len v rozsahu, v akom Spolková republika Nemecko neprijala podrobné ciele pre všetkých 88 lokalít spomedzi 4606 dotknutých lokalít európskeho významu, čím porušila článok 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“.
C.
O tretej výhrade založenej na nestanovení potrebných ochranných opatrení
1. Argumentácia účastníkov konania
138
Komisia vo svojej žalobe tvrdí, že Spolková republika Nemecko porušila článok 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“ tým, že pre 737 lokalít z dotknutých 4606 lokalít európskeho významu nestanovila žiadny druh ochranného opatrenia, a sleduje pri stanovovaní ochranných opatrení všeobecnú prax, ktorá nespĺňa požiadavky tohto ustanovenia.
139
Prax tohto členského štátu, ktorá spočíva v zakladaní ochranných opatrení na cieľoch ochrany, ktoré samy osebe nespĺňajú požiadavky smernice „o biotopoch“, by mala byť sankcionovaná konštatovaním všeobecného a štrukturálneho nesplnenia povinnosti vyplývajúcej z článku 6 ods. 1 uvedenej smernice.
140
Túto požiadavku, podľa ktorej ochranné opatrenia musia byť založené na dostatočne špecifických cieľoch ochrany, potvrdzuje rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Grécko (C‑849/19, EU:C:2020:1047, body 48 až 52), a je odôvodnená tak systematikou, ako aj účelom smernice „o biotopoch“.
141
Spolková republika Nemecko vo svojom vyjadrení k žalobe odpovedá, že od doručenia odôvodneného stanoviska dosiahla značný pokrok a že k 31. marcu 2022 stanovila potrebné ochranné opatrenia pre 99 % osobitných chránených území. V prípade 45 chýbajúcich oblastí v spolkových krajinách Dolné Sasko, Brandenbursko a Porýnie‑Falcko boli ochranné opatrenia až na niekoľko výnimiek definované v priebehu roka 2022.
142
Okrem toho všeobecné a štrukturálne nesplnenie článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“, ktorého sa údajne dopustila Spolková republika Nemecko, sa netýka žiadneho konkrétneho ochranného opatrenia v Nemecku, ale je len výhradou nasledujúcou po druhej uvedenej výhrade. Vzhľadom na to, že druhá výhrada je nedôvodná, nie je teda ani tretia výhrada dôvodná.
2. Posúdenie Súdnym dvorom
143
Podľa článku 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“ musia členské štáty v prípade každého osobitného chráneného územia zaviesť potrebné ochranné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I k tejto smernici a druhov uvedených v prílohe II k uvedenej smernici vyskytujúcich sa v dotknutej lokalite [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 137 a citovaná judikatúra].
144
Povinnosti, ktoré členským štátom vyplývajú z článku 6 smernice „o biotopoch“, vrátane povinnosti prijať potrebné ochranné opatrenia stanovené v odseku 1 tohto článku, sa musia vykonávať účinným spôsobom a prostredníctvom úplných, jasných a presných opatrení [rozsudok z 29. júna 2023, Komisia/Írsko (Ochrana osobitných chránených území), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 138, ako aj citovaná judikatúra].
145
V prejednávanej veci treba konštatovať, že Spolková republika Nemecko nespochybňuje, že k 13. júnu 2020, ktorý zodpovedá lehote stanovenej na odpoveď na odôvodnené stanovisko Komisie, formálne neprijala ochranné opatrenia pre 737 dotknutých lokalít.
146
Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého Spolková republika Nemecko porušila článok 6 ods. 1 smernice o „biotopoch“ tým, že všeobecne a štrukturálne prijala ochranné opatrenia založené na cieľoch ochrany, ktoré samy osebe nespĺňajú požiadavky tejto smernice, treba konštatovať, že toto tvrdenie súvisí s predmetom druhej výhrady týkajúcej sa cieľov ochrany, ako uviedol tento členský štát, a preto sa s predmetom druhej výhrady musí stotožniť.
147
Ako však vyplýva z bodu 137 tohto rozsudku, druhá výhrada je dôvodná len v rozsahu, v akom Spolková republika Nemecko neprijala podrobné ciele pre 88 lokalít z dotknutých 4606 lokalít európskeho významu, čím porušila článok 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, pričom ostatné tvrdenia Komisie uvedené v rámci druhej výhrady a týkajúce sa charakteristík cieľov ochrany prijatých týmto členským štátom boli zamietnuté.
148
Preto je potrebné dospieť k záveru, že tretia výhrada je dôvodná len v rozsahu, v akom Spolková republika Nemecko neprijala ochranné opatrenia pre všetkých 737 lokalít zo 4606 predmetných lokalít európskeho významu v rozpore s článkom 6 ods. 1 smernice „o biotopoch“.
149
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že Spolková republika Nemecko si tým, že:
–
neoznačila ako osobitné chránené územia 88 lokalít zo 4606 dotknutých lokalít európskeho významu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“,
–
neprijala podrobné ciele ochrany pre všetkých 88 lokalít zo 4606 lokalít európskeho významu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice „o biotopoch“, a
–
neprijala potrebné ochranné opatrenia pre všetkých 737 lokalít zo 4606 predmetných lokalít európskeho významu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 1 tejto smernice.
150
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
O trovách
151
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Spolkovú republiku Nemecko na náhradu trov konania a Spolková republika Nemecko nemala úspech v podstatnej časti svojich dôvodov, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
1.
Spolková republika Nemecko si tým, že neoznačila ako osobitné chránené územia 88 lokalít z 4606 lokalít európskeho významu, ktoré boli zaradené do zoznamov stanovených rozhodnutím Komisie 2004/69/ES z 22. decembra 2003, ktorým sa prijíma, podľa smernice 92/43/EHS, zoznam lokalít spoločenstva pre alpský biogeografický región, rozhodnutím Komisie 2004/798/ES zo 7. decembra 2004, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu pre kontinentálny biogeografický región, a rozhodnutím Komisie 2004/813/ES zo 7. decembra 2004, ktorým sa prijíma v súlade so smernicou Rady 92/43/EHS zoznam lokalít európskeho významu pre atlantický biogeografický región, ktoré boli aktualizované rozhodnutím Komisie 2008/218/ES z 25. januára 2008, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma prvý aktualizovaný zoznam lokalít európskeho významu v alpskom biogeografickom regióne, rozhodnutím Komisie 2008/25/ES z 13. novembra 2007, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu v kontinentálnej biogeografickej oblasti, a rozhodnutím Komisie 2008/23/ES z 12. novembra 2007, ktorým sa podľa smernice Rady 92/43/EHS prijíma zoznam lokalít európskeho významu v Atlantickej biogeografickej oblasti, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, zmenenej smernicou Rady 2013/17/EÚ z 13. mája 2013.
2.
Spolková republika Nemecko si tým, že nestanovila podrobné ciele ochrany pre všetkých 88 lokalít zo 4606 lokalít európskeho významu uvedených v bode 1 výroku, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 4 ods. 4 smernice 92/43, zmenenej smernicou 2013/17/EÚ.
3.
Spolková republika Nemecko si tým, že neprijala potrebné ochranné opatrenia pre všetkých 737 lokalít zo 4606 lokalít európskeho významu uvedených v bode 1 výroku, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 1 smernice 92/43, zmenenej smernicou 2013/17/EÚ.
4.
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
5.
Spolková republika Nemecko znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.