ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
4 mars 2021 (*)
« Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Article 13, paragraphe 1, et annexe XI – Dépassement systématique et persistant des valeurs limites pour le dioxyde d’azote (NO2) dans certaines zones du Royaume-Uni – Article 23, paragraphe 1 – Annexe XV – Période de dépassement “la plus courte possible” – Mesures appropriées »
Dans l’affaire C‑664/18,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 23 octobre 2018,
Commission européenne,
représentée initialement par Mmes J. Norris et K. Petersen, puis par M. E. Manhaeve et Mme J. Norris, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
représenté par M. F. Shibli, en qualité d’agent, assisté de Mme J. Kerr Morrison, barrister,
partie défenderesse,
soutenu par :
République fédérale d’Allemagne,
représentée initialement par M. T. Henze et Mme S. Eisenberg, puis par M. J. Möller et Mme S. Eisenberg, en qualité d’agents, assistés de Mes U. Karpenstein, F. Fellenberg et K. Dingemann, Rechtsanwälte,
partie intervenante,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. A. Kumin (rapporteur), président de chambre, MM. T. von Danwitz et P. G. Xuereb, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
en dépassant de façon systématique et persistante, d’une part, dans seize zones du Royaume-Uni, la valeur limite annuelle fixée pour le dioxyde d’azote (NO2), à savoir dans les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London) ; UK0002 (zone urbaine des West Midlands) ; UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester) ; UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire) ; UK0013 (zone urbaine de Teesside) ; UK0014 (The Potteries) ; UK0018 (Kingston upon Hull) ; UK0019 (zone urbaine de Southampton) ; UK0024 (zone urbaine de Glasgow) ; UK0029 (Eastern) ; UK0031 (South East) ; UK0032 (East Midlands) ; UK0033 (North West & Merseyside) ; UK0034 (Yorkshire & Humberside) ; UK0035 (West Midlands), et UK0036 (North East) et, d’autre part,
la valeur limite horaire fixée pour le NO2 dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) depuis l’entrée en vigueur de ces valeurs limites le 1er janvier 2010, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1),
et
en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, de mesures appropriées pour garantir le respect des valeurs limites fixées pour le NO2 dans ces zones, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 23, paragraphe 1, et de l’annexe XV de la directive 2008/50 et, en particulier, à l’obligation visée à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
2        Nonobstant le fait que la demande de la Commission ne vise pas explicitement la constatation, par la Cour, d’un dépassement de façon systématique et persistante des valeurs limites fixées pour le NO2, il convient d’apprécier son premier grief dans cette optique, étant donné qu’il ressort, notamment du point 40 de la requête, qu’une telle constatation a été voulue.
Le cadre juridique
La directive 96/62/CE
3        L’article 8 de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JO 1996, L 296, p. 55), intitulé « Mesures applicables dans les zones où les niveaux dépassent la valeur limite », prévoyait, à ses paragraphes 1, 3 et 4 :
« 1.      Les États membres établissent la liste des zones et des agglomérations où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement.
[...]
3.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.
4.      Dans les zones et les agglomérations visées au paragraphe 1, où le niveau de plus d’un polluant est supérieur aux valeurs limites, les États membres fournissent un plan intégré englobant tous les polluants en cause. »
La directive 1999/30/CE
4        La directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO 1999, L 163, p. 41), disposait, à son article 4, intitulé « Dioxyde d’azote et oxydes d’azote » :
« 1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe II, à partir des dates y spécifiées.
Les marges de dépassement indiquées au point I de l’annexe II s’appliquent conformément à l’article 8 de la directive 96/62/CE.
2.      Le seuil d’alerte de concentration de dioxyde d’azote dans l’air ambiant est fixé au point II de l’annexe II. »
5        S’agissant de la protection de la santé humaine, l’annexe II de la directive 1999/30 fixait au 1er janvier 2010 la date à partir de laquelle les valeurs limites pour le NO2 devaient être respectées.
6        En vertu de l’article 12 de cette directive, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 19 juillet 2001.
La directive 2008/50
7        La directive 2008/50, qui est entrée en vigueur le 11 juin 2008, a remplacé cinq actes législatifs préexistants, relatifs à l’évaluation et à la gestion de la qualité de l’air ambiant, notamment les directives 96/62 et 1999/30, lesquelles ont été abrogées à compter du 11 juin 2010, ainsi qu’il ressort de l’article 31 de la directive 2008/50.
8        Les considérants 17 et 18 de la directive 2008/50 énoncent :
« (17)      Toutes les institutions concernées devraient étudier prioritairement les mesures à adopter au plan [de l’Union européenne] pour réduire les émissions à la source, et notamment pour améliorer l’efficacité de la législation [de l’Union] relative aux émissions industrielles, limiter les émissions d’échappement des moteurs équipant les véhicules utilitaires lourds, réduire davantage, dans les États membres, le niveau autorisé d’émissions des principaux polluants et des émissions liées à l’approvisionnement des véhicules à essence dans les stations service, ainsi que pour contrôler la teneur en soufre des combustibles, y compris les combustibles marins.
(18)      Des plans relatifs à la qualité de l’air devraient être établis pour les zones et agglomérations dans lesquelles les concentrations de polluants dans l’air ambiant dépassent les valeurs cibles ou valeurs limites de qualité de l’air applicables, augmentées, le cas échéant, des marges de dépassement temporaire applicables. Les polluants atmosphériques sont produits par de multiples sources et activités. Pour assurer la cohérence entre les différentes politiques, ces plans relatifs à la qualité de l’air devraient si possible être cohérents et coordonnés avec les plans et programmes établis en application de la directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des grandes installations de combustion [JO 2001, L 309, p. 1], de la directive 2001/81/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d’émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO 2001, L 309, p. 22)] et de la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 juin 2002, relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement [JO 2002, L 189, p. 12]. Il convient également de prendre dûment en considération les objectifs de qualité de l’air ambiant prévus par la présente directive, lorsque des autorisations sont accordées à des activités industrielles conformément à la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution [JO 2008, L 24, p. 8]. »
9        L’article 1er de la directive 2008/50, intitulé « Objet », dispose, à ses points 1 à 3 :
« La présente directive établit des mesures visant :
1)      à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble ;
2)      à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs ;
3)      à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et [de l’Union] ».
10      L’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions », prévoit, à ses points 5, 7 à 9, 16 à 18 et 24 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
5)      “valeur limite” : un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint ;
[...]
7)      “marge de dépassement” : le pourcentage de la valeur limite dont cette valeur peut être dépassée dans les conditions fixées par la présente directive ;
8)      “plans relatifs à la qualité de l’air” : les plans énonçant des mesures visant à atteindre les valeurs limites ou valeurs cibles ;
[...]
16)      “zone” : une partie du territoire d’un État membre délimitée par lui aux fins de l’évaluation et de la gestion de la qualité de l’air ;
17)      “agglomération” : une zone qui constitue une conurbation caractérisée par une population supérieure à 250 000 habitants ou, lorsque la population est inférieure ou égale à 250 000 habitants, par une densité d’habitants au kilomètre carré à établir par les États membres ;
18)      “PM10” : les particules passant dans un orifice d’entrée calibré tel que défini dans la méthode de référence pour l’échantillonnage et la mesure du PM10, norme EN 12 341, avec un rendement de séparation de 50 % pour un diamètre aérodynamique de 10 μm ;
[...]
24)      “oxydes d’azote” : la somme du rapport de mélange en volume (ppbv) de monoxyde d’azote (oxyde nitrique) et de dioxyde d’azote, exprimé en unités de concentration massique de dioxyde d’azote (μg/m3) ;
[...] »
11      L’article 13 de ladite directive, intitulé « Valeurs limites et seuils d’alerte pour la protection de la santé humaine », énonce, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
Le respect de ces exigences est évalué conformément à l’annexe III.
Les marges de dépassement indiquées à l’annexe XI s’appliquent conformément à l’article 22, paragraphe 3, et à l’article 23, paragraphe 1. »
12      L’article 22 de la même directive, intitulé « Report des délais fixés pour atteindre certaines valeurs limites et exemption de l’obligation d’appliquer celles-ci », est ainsi libellé :
« 1.      Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote ou le benzène ne peuvent pas être respectées dans les délais indiqués à l’annexe XI, un État membre peut reporter ces délais de cinq ans au maximum pour la zone ou agglomération en cause, à condition qu’un plan relatif à la qualité de l’air soit établi conformément à l’article 23 pour la zone ou l’agglomération à laquelle le report de délai s’appliquerait. Ce plan est complété par les informations énumérées à l’annexe XV, section B, relatives aux polluants concernés et démontre comment les valeurs limites seront respectées avant la nouvelle échéance.
[...]
4.      Les États membres notifient à la Commission les zones ou agglomérations dans lesquelles ils estiment que les paragraphes 1 ou 2 sont applicables et transmettent le plan relatif à la qualité de l’air visé au paragraphe 1, avec tous les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission d’évaluer si les conditions pertinentes sont remplies. Dans son évaluation, la Commission prend en considération les effets estimés, actuellement et dans le futur, sur la qualité de l’air ambiant dans les États membres, des mesures qui ont été prises par les États membres, ainsi que les effets estimés, sur la qualité de l’air ambiant, des mesures [de l’Union] actuelles et des mesures prévues, que doit proposer la Commission.
En l’absence d’objection de la part de la Commission dans les neuf mois qui suivent la réception de la notification, les conditions pertinentes pour l’application du paragraphe 1 ou du paragraphe 2 sont réputées remplies.
En cas d’objection, la Commission peut demander aux États membres d’adapter les plans relatifs à la qualité de l’air ou d’en fournir de nouveaux. »
13      L’article 23 de la directive 2008/50, intitulé « Plans relatifs à la qualité de l’air », dispose, à son paragraphe 1 :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants.
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, et peuvent aussi inclure les mesures visées à l’article 24. Ils sont transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
Lorsque des plans relatifs à la qualité de l’air doivent être élaborés ou mis en œuvre pour plusieurs polluants, les États membres élaborent et mettent en œuvre, s’il y a lieu, des plans intégrés relatifs à la qualité de l’air couvrant tous les polluants concernés. »
14      L’article 27 de cette directive, intitulé « Transmission des informations et des rapports », prévoit :
« 1.      Les États membres veillent à ce que les informations sur la qualité de l’air ambiant soient mises à la disposition de la Commission dans les délais prévus par les mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2.
2.      En tout état de cause, afin d’évaluer spécifiquement le respect des valeurs limites et des niveaux critiques ainsi que la réalisation des valeurs cibles, ces informations sont communiquées à la Commission, au plus tard neuf mois après la fin de chaque année, et comprennent :
a)      les modifications apportées au cours de l’année en question à la liste et à la délimitation des zones et des agglomérations établies en vertu de l’article 4 ;
b)      la liste des zones et des agglomérations dans lesquelles les niveaux d’un ou de plusieurs polluants sont supérieurs aux valeurs limites majorées de la marge de tolérance, s’il y a lieu, ou supérieurs aux valeurs cibles ou aux niveaux critiques ; et, pour ces zones et agglomérations :
i)      les niveaux évalués et, le cas échéant, les dates et périodes auxquelles ces niveaux ont été observés ;
ii)      s’il y a lieu, une évaluation de la part imputable aux sources naturelles et à la remise en suspension de particules provoquée par le sablage ou salage hivernal des routes dans les niveaux observés, déclarés à la Commission conformément aux articles 20 et 21.
3.      Les dispositions des paragraphes 1 et 2 s’appliquent aux informations réunies à partir du début de la deuxième année civile suivant l’entrée en vigueur des mesures d’exécution visées à l’article 28, paragraphe 2. »
15      L’annexe XI de la directive 2008/50 fixe les valeurs limites suivantes pour le NO2 :
Période de calcul de la moyenne
Valeur limite
Marge de dépassement
Date à laquelle la valeur limite doit être respectée
Une heure
200 μg/m3, à ne pas dépasser plus de 18 fois par année civile
[...] 0 % au 1er janvier
2010
1er janvier 2010
Année civile
40 μg/m3
[...] 0 % au 1er janvier 2010
1er janvier 2010
16      Au nombre des informations devant figurer dans les plans relatifs à la qualité de l’air ambiant, au sens de l’article 23 de cette directive, la section A de l’annexe XV de ladite directive indique notamment :
« 8.      Informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution adoptés à la suite de l’entrée en vigueur de la présente directive
a)      énumération et description de toutes les mesures prévues dans le projet ;
b)      calendrier de mise en œuvre ;
c)      estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. »
La procédure précontentieuse
17      Le 22 septembre 2011, le Royaume-Uni a transmis à la Commission les plans définitifs relatifs à la qualité de l’air (ci-après les « plans de 2011 ») concernant 40 zones et agglomérations dans lesquelles une ou plusieurs des valeurs limites fixées par cette directive pour le NO2 avaient été dépassées au cours de l’année 2010. Pour 24 de ces zones, le Royaume-Uni a présenté, en application de l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2008/50, des demandes de report du délai prévu pour le respect des valeurs limites de NO2, tout en précisant de quelle manière les valeurs limites seraient respectées au plus tard le 1er janvier 2015.
18      En revanche, pour seize zones aucune demande de report de délai n’a été introduite au titre dudit article 22 par le Royaume-Uni, alors que les plans relatifs à la qualité de l’air qui ont été présentés ne prévoyaient le respect des valeurs limites qu’entre les années 2015 et 2025.
19      Par décision du 25 juin 2012, la Commission a, en application de l’article 22, paragraphe 4, de cette directive, soulevé des objections pour 12 des 24 demandes de report mentionnées au point 17 du présent arrêt. En revanche, elle a approuvé, sans condition, neuf demandes de report de délai et trois autres demandes sous réserve du respect de certaines conditions. La Commission n’a formulé aucun commentaire concernant les plans visant les seize zones pour lesquelles aucun report de délai n’avait été demandé.
20      Au cours de l’année 2012, la légalité des plans de 2011 a été contestée devant la Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni) par l’organisation non gouvernementale ClientEarth. Dans un arrêt rendu le 1er mai 2013, cette juridiction a déclaré que le Royaume-Uni avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 13 de la directive 2008/50 concernant les valeurs limites fixées pour le NO2. Tout particulièrement, elle a constaté que, au cours de l’année 2010, le Royaume-Uni avait dépassé une ou plusieurs des valeurs limites fixées pour le NO2 dans 40 des 43 zones et agglomérations au Royaume-Uni et que, jusqu’au cours de l’année 2012, en l’absence de toute demande de report de délai pour se conformer aux valeurs limites fixées par la directive 2008/50, il avait continué d’être en infraction dans seize zones qui étaient les mêmes que celles faisant l’objet du présent recours.
21      Dans le cadre de cette procédure, ladite juridiction a posé quatre questions à la Cour concernant l’interprétation et l’application de la directive 2008/50, auxquelles la Cour a répondu dans son arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382).
22      À la suite de cet arrêt, la Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni) a jugé, au mois d’avril 2015, qu’une injonction devait être adressée au Secretary of State (secrétaire d’État, Royaume-Uni) le contraignant à préparer, conformément à l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, de nouveaux plans relatifs à la qualité de l’air, concernant ces seize zones, selon un calendrier défini, qui devait être communiqué à la Commission le 31 décembre 2015 au plus tard.
23      Compte tenu des dépassements persistants des valeurs limites fixées pour le NO2 dans un grand nombre de zones et parallèlement aux procédures judiciaires nationales, la Commission a, par lettre du 19 juin 2012, posé des questions au Royaume-Uni sur la mise en conformité avec les exigences de la directive 2008/50, dans le cadre d’une procédure relative au dossier EU Pilot 3628/12/ENVI, portant, notamment, sur une possible violation des valeurs limites pour le NO2 et, partant, de l’article 13 de cette directive pour les zones en cause dans la présente affaire.
24      Compte tenu de la réponse du Royaume-Uni auxdites questions, la Commission a, le 21 février 2014, adressé à cet État membre une lettre de mise en demeure, dans laquelle elle estimait que celui-ci, en ce qui concerne l’année 2012, ne respectait la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 que dans cinq zones et agglomérations, dont aucune ne faisait partie des seize zones visées par le présent recours. La Commission a fait valoir que l’ensemble des seize zones concernées avaient dépassé la valeur limite annuelle de 40 μg/m³ depuis l’année 2010, qu’elles la dépassaient toujours, et que deux de ces seize zones [UK0001 (zone urbaine du Greater London) et UK0031 (South East)] avaient également dépassé la valeur limite horaire fixée pour le NO2 au cours de l’année 2012.
25      La lettre de mise en demeure précisait, en outre, que, bien que le Royaume-Uni ait notifié à la Commission une demande de report du délai pour le respect des valeurs limites fixées pour le NO2, conformément à l’article 22 de la directive 2008/50, pour un certain nombre de zones, il ne l’avait pas fait pour les seize zones visées par le présent recours. En conséquence, aucune dérogation à l’obligation découlant de l’article 13 de ladite directive n’avait été accordée en ce qui concerne ces zones.
26      S’agissant d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, la Commission a énoncé qu’elle avait évalué provisoirement les plans de 2011 concernant les seize zones en cause et avait conclu que les mesures qu’ils contenaient étaient insuffisantes pour satisfaire à l’exigence visée au deuxième alinéa de cette disposition.
27      Dans sa réponse du 16 avril 2014 à la lettre de mise en demeure, le Royaume-Uni a signalé qu’une révision des mesures prévues dans les plans de 2011 était en cours d’élaboration, l’objectif étant « d’incorporer les dernières projections et mesures prises, et de recenser les mesures supplémentaires à prendre afin d’écourter le plus possible la période de dépassement, conformément à l’article 23 de la directive 2008/50 ».
28      Au mois de décembre 2015, le Royaume-Uni a publié les plans relatifs à la qualité de l’air actualisés pour 38 des 43 zones et agglomérations du territoire, y compris les seize zones visées dans la lettre de mise en demeure et faisant l’objet du présent recours. Ces plans ont été officiellement communiqués à la Commission le 17 décembre 2015 (ci-après les « plans de 2015 »). Ils prévoyaient le respect des valeurs limites, en ce qui concerne la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London), pour l’année 2025 et, s’agissant de l’ensemble des autres zones concernées par le présent recours, pour l’année 2020.
29      Au cours de l’année 2016, ClientEarth a engagé une procédure devant la High Court of Justice (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles), Royaume-Uni], au motif que les plans de 2015 violaient l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50. Cette juridiction a fait droit à cette demande dans un arrêt du 2 novembre 2016. Bien qu’elle n’ait pas officiellement invalidé les plans de 2015, elle a ordonné que de nouveaux plans soient publiés au plus tard le 24 avril 2017 et communiqués à la Commission au plus tard le 31 juillet 2017.
30      Le 15 février 2017, la Commission a émis un avis motivé, qui a été notifié le 16 février 2017 au Royaume-Uni, dans lequel elle concluait que cet État membre avait manqué de façon persistante aux obligations qui lui incombaient en vertu de la directive 2008/50. Le délai pour se conformer à l’avis motivé était fixé au 16 avril 2017.
31      Le Royaume-Uni a répondu à cet avis motivé par lettre du 12 avril 2017.
32      Le 26 juillet 2017, cet État membre a communiqué à la Commission des plans révisés (ci-après les « plans de 2017 »), lesquels ont été complétés par des plans zonaux détaillés présentés le 31 juillet 2017.
33      Le 30 janvier 2018, la Commission a organisé un sommet sur la qualité de l’air à Bruxelles, auquel ont participé neuf États membres, dont le Royaume-Uni, confrontés à des procédures d’infraction concernant la pollution atmosphérique excessive due aux PM10 ou au NO2 et pour lesquels l’étape suivante de la procédure était la saisine de la Cour. Ce sommet avait pour objectif d’inviter lesdits États membres à présenter des engagements contraignants supplémentaires en vue de la mise en œuvre de mesures rapides, efficaces et crédibles visant à s’attaquer à la source des dépassements en cours et à aboutir au respect des normes le plus rapidement possible dans toutes les zones et agglomérations.
34      Après avoir évalué les informations complémentaires fournies par le Royaume-Uni à la suite de ce sommet, la Commission a conclu que les mesures adoptées ou envisagées par le Royaume-Uni concernant les niveaux de NO2 ne permettraient pas de garantir que la période de dépassement soit la plus courte possible. Par conséquent, la Commission a introduit, le 23 octobre 2018, le présent recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE.
35      Par décision du 19 février 2019, le président de la Cour a autorisé la République fédérale d’Allemagne à intervenir au litige au soutien des conclusions du Royaume-Uni.
Sur le recours
Sur le premier grief, tiré d’une violation systématique et persistante des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50
Argumentation des parties
36      Par son premier grief, la Commission fait valoir que le Royaume-Uni a, de façon systématique et persistante, violé l’obligation résultant des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50, et ce depuis le 1er janvier 2010, étant donné que la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 a été dépassée dans les zones et les agglomérations mentionnées au point 1 du présent arrêt et que la valeur limite horaire l’a été dans l’une de ces zones, à savoir la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London).
37      À titre liminaire, en se référant à l’arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267), la Commission rappelle qu’une constatation objective d’un dépassement des valeurs limites suffit pour établir qu’il y a eu violation de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, cette disposition énonçant une obligation de résultat.
38      En premier lieu, la Commission rappelle que le Royaume-Uni ne conteste pas l’infraction et soutient que, dans sa réponse à l’avis motivé, cet État membre a indiqué qu’il « reconnaît, comme il l’a fait précédemment, la violation de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50. »
39      En deuxième lieu, apporteraient des preuves de ce manquement les arrêts émanant des hautes juridictions du Royaume-Uni en la matière, et, notamment, celui de la Supreme Court of the United Kingdom (Cour suprême du Royaume-Uni), du 1er mai 2013, dans lequel cette dernière a constaté que le Royaume-Uni manquait aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 13 de la directive 2008/50.
40      En troisième lieu, la Commission fait valoir que, pendant toute la période visée par son recours, les rapports annuels présentés par le gouvernement du Royaume-Uni, conformément à l’article 27 de la directive 2008/50, ont systématiquement établi des dépassements de la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 dans les seize zones concernées par le présent recours.
41      Les données initiales pour l’année 2017, qui montreraient que les seize zones concernées par le présent recours sont restées en dépassement de la valeur limite annuelle pour le NO2 également au cours de cette année-là, ne seraient cependant pas encore entièrement vérifiées et validées.
42      S’agissant de la valeur limite horaire, la Commission fait valoir que les rapports présentés par le Royaume-Uni établissent que la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) connaît un dépassement pour chaque année de référence depuis l’année 2010 et cela également au cours de l’année 2017. Cependant, ce dernier résultat n’aurait pas encore été intégralement vérifié ni validé par la Commission.
43      Le Royaume-Uni ne conteste pas le dépassement, dans les zones concernées par le présent recours, des valeurs limites fixées pour le NO2 se rapportant à la période allant de l’année 2010 jusqu’à l’année 2016 incluse. En revanche, il fait valoir que la demande d’un constat d’une violation couvrant la période au-delà de l’année 2016 serait « prématurée » à ce stade. Toutefois, dans son mémoire en défense, le Royaume-Uni déclare que, « pour dissiper tout doute, [il] ne cherche pas à faire valoir qu’une quelconque des seize zones identifiées par la Commission est parvenue à la conformité en 2017 ou est prête à y parvenir en 2018 ».
44      Le Royaume-Uni soutient qu’il n’est pas le seul État membre devant constater des violations de l’article 13 de la directive 2008/50, 17 États membres au cours de l’année 2013 et 19 États membres au cours de l’année 2016 ayant rapporté des dépassements des valeurs limites fixées pour le NO2. Il considère que cette situation est en grande partie due au fait que les normes d’émissions des véhicules fixées à l’échelle de l’Union européenne ne sont pas parvenues à réaliser les réductions escomptées en matière d’émissions de NO2, échec aggravé par le scandale de la « tricherie » d’un constructeur d’automobiles en Allemagne. Dans le même contexte, le Royaume-Uni souligne que la non-conformité au regard des valeurs limites qui est liée aux moyens de transport au diesel constitue un problème « européen ».
45      La Commission, dans son mémoire en réplique, soutient, à titre complémentaire, que le fait que d’autres États membres aient également enfreint la directive 2008/50 n’est pas pertinent pour déterminer si le Royaume-Uni a manqué à ses obligations résultant de celle-ci. De même, les affirmations relatives aux causes principales alléguées du non-respect de ses obligations par le Royaume-Uni seraient sans importance dès lors qu’il s’agirait d’établir l’existence ou la persistance de ces violations.
46      La Commission fait également valoir que, selon la jurisprudence de la Cour, l’objet d’un recours en manquement supposé persistant peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant que ceux-ci sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis.
47      La Commission, présentant désormais les chiffres vérifiés pour l’année 2017, précise qu’il en ressort que le Royaume-Uni a continué d’enfreindre la valeur limite annuelle dans chacune des zones concernées par le présent recours ainsi que la valeur limite horaire dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) au cours de l’année 2017.
Appréciation de la Cour
48      À titre liminaire, il y a lieu de constater que le Royaume-Uni ne conteste pas avoir enfreint l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50, consistant à veiller à ce que les valeurs limites fixées pour le NO2 à l’annexe XI de cette directive soient respectées dans les seize zones visées par le présent recours pour la période allant du 21 janvier 2010 jusqu’à l’année 2016 incluse.
49      En revanche, le Royaume-Uni considère qu’une constatation d’un manquement au-delà de l’année 2016 est « prématurée ».
50      À cet égard, il y a lieu de relever que la Commission s’appuie, dans son mémoire en réplique, sur les données relatives à la qualité de l’air pour l’année 2017 qui lui ont été présentées par le Royaume-Uni en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50. Si ces données constituent ainsi des faits intervenus postérieurement à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, il n’en reste pas moins qu’ils sont de même nature et constitutifs du même comportement que les faits exposés dans l’avis motivé, de telle sorte que l’objet du présent recours peut s’étendre à ceux-ci [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 66 et jurisprudence citée].
51      Il convient ainsi d’analyser le bien-fondé du premier moyen du présent recours en tenant compte de ces indications, dès lors qu’elles ne visent qu’à préciser un grief que la Commission avait déjà fait valoir de manière plus générale dans la requête et, partant, ne modifient pas l’objet du manquement allégué et n’ont aucune incidence sur la portée du litige [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 68 et jurisprudence citée].
52      Ces précisions liminaires étant faites, il y a lieu de relever que, aux termes de l’article 1er, point 1, de la directive 2008/50, celle-ci établit des mesures visant à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble. Dans ce cadre, l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive prévoit que les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et de leurs agglomérations, les niveaux, notamment, de NO2 dans l’air ambiant, ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI de ladite directive.
53      Il convient de rappeler que le grief tiré d’une violation de cet article 13 doit être apprécié en tenant compte de la jurisprudence constante aux termes de laquelle la procédure prévue à l’article 258 TFUE repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité FUE ou un acte de droit dérivé [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 70].
54      La Cour a ainsi déjà souligné à maintes reprises que le fait de dépasser les valeurs limites fixées pour les polluants dans l’air ambiant suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 71].
55      Or, en l’occurrence, les données résultant des rapports annuels relatifs à la qualité de l’air, présentées par le Royaume-Uni en vertu de l’article 27 de la directive 2008/50, montrent que, de l’année 2010 à l’année 2017 incluse, la valeur limite annuelle fixée pour le NO2 a été dépassée dans les seize zones citées au point 1 du présent arrêt. Il ressort également de ces données que la valeur limite horaire a été dépassée, pendant toute cette période, dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London), et ce plus de 18 fois par année civile, le nombre de jours de dépassement admis au titre de la directive 2008/50.
56      En ce qui concerne, en particulier, les dépassements de la valeur limite annuelle, il résulte de ces données que, entre les années 2010 et 2016 les valeurs déclarées ont dépassé, dans toutes ces zones, régulièrement entre 25 % et 75 % la valeur limite fixée par la directive 2008/50. Au cours de certaines années, le dépassement a même été plus de trois fois supérieur à la valeur limite fixée par la directive 2008/50 [voir la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) pour les années 2013 à 2015].
57      De même, la valeur limite horaire dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) a été dépassée chaque année depuis l’année 2010, et cela jusqu’à l’année 2016 incluse, au moins de 300 % de la valeur fixée par la directive 2008/50.
58      Il en résulte que les dépassements ainsi constatés dans ces zones doivent être considérés comme persistants et systématiques, sans que la Commission soit tenue d’apporter des preuves supplémentaires à cet égard [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 76].
59      S’agissant de l’argument avancé par le Royaume-Uni selon lequel il n’est pas le seul État membre devant constater des violations de l’article 13 de la directive 2008/50, il suffit de constater que le manquement d’un autre État membre n’est pas de nature à exonérer le Royaume-Uni du non-respect des obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive.
60      Enfin, concernant l’argument selon lequel, d’une part, le manquement à ces obligations est en grande partie dû au fait que les normes d’émissions des véhicules fixées à l’échelle de l’Union ne sont pas parvenues à réaliser les réductions escomptées sur les émissions de NO2, échec aggravé par le scandale de la « tricherie » d’un constructeur d’automobiles allemand, et, d’autre part, que la non-conformité au regard des valeurs limites qui est liée aux moyens de transport au diesel constitue un problème « européen », il y a lieu de constater que la Cour a déjà jugé, outre le fait que les véhicules à moteur soumis aux normes établies par le règlement (CE) no 715/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 20 juin 2007, relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) et aux informations sur la réparation et l’entretien des véhicules (JO 2007, L 171, p. 1), ne sont pas la seule et unique cause des émissions de NO2 ni des particules PM10, la réglementation de l’Union applicable à la réception par type des véhicules à moteur ne saurait exonérer les États membres de leur obligation de respecter les valeurs limites fixées par la directive 2008/50 sur la base des connaissances scientifiques et de l’expérience des États membres de manière à refléter le niveau jugé approprié par l’Union et par les États membres aux fins d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs des polluants de l’air sur la santé humaine et l’environnement dans son ensemble [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 88 et jurisprudence citée].
61      Il résulte de ce qui précède que le premier grief doit être accueilli.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec la section A de l’annexe XV de celle-ci
Sur la recevabilité
–       Argumentation des parties
62      Par son second grief, la Commission soutient que le Royaume-Uni a manqué, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec la section A de l’annexe XV de celle-ci, notamment à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de veiller à ce que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible.
63      Le Royaume-Uni demande, dans son mémoire en défense, de rejeter ce grief comme étant irrecevable dans la mesure où il se rapporte à la période à compter du 16 avril 2017, date limite pour se conformer à l’avis motivé de la Commission dans la présente affaire.
64      À cet égard, le Royaume-Uni fait notamment valoir que, premièrement, la Commission n’a pas formulé de préoccupations sous la forme d’un nouvel avis motivé à l’égard de ces plans, qui ont été rédigés et publiés au mois de juillet 2017 ainsi que complétés au mois d’octobre 2018, ni entamé aucune forme de procédure précontentieuse ou formulé une quelconque critique au cas par cas.
65      Dans ce contexte, le Royaume-Uni soutient que les constatations de la Cour, dans son arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267), relatives à une violation continue de l’article 13 de la directive 2008/50, ne peuvent être appliquées aux violations de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive. Le Royaume-Uni déduit de cet arrêt qu’un État membre doit avoir la possibilité de répondre aux critiques relatives à des plans spécifiques dans le cadre d’une procédure précontentieuse avant que la Commission ne demande de constater une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE.
66      Le Royaume-Uni soutient, également, qu’il a, à tous les stades, établi des plans relatifs à la qualité de l’air révisés, conçus pour veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible. Les contenus de ces plans auraient été développés et modifiés de manière significative au fil du temps en réaction tant à un ensemble d’éléments probants, en constant changement, qu’en réaction aux circonstances particulières dans les zones faisant l’objet desdits plans. Ainsi, la Commission ne pourrait pas se contenter de relever le caractère continu de la violation de l’article 13 de la directive 2008/50 pour justifier la demande tendant à conclure que l’obligation distincte de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 a été violée et continue de l’être.
67      Enfin, le Royaume-Uni invoque le principe d’équité selon lequel tous les développements qui ont eu lieu depuis la publication de chaque ensemble des plans relatifs à la qualité de l’air doivent dûment être pris en considération. La Commission n’aurait cependant abordé que brièvement les plans de 2017 et omis de les joindre en annexe à la requête. En outre, la Commission n’aurait pas pris en compte les développements ayant eu lieu à la suite de la publication de ces plans.
68      La Commission, dans son mémoire en réplique, fait valoir que les constatations de la Cour dans son arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267), relatives à la violation persistante du droit de l’Union sont bel et bien applicables à la présente affaire. Le critère principal pour déterminer si des éléments de preuve supplémentaires peuvent être invoqués après l’émission de l’avis motivé serait de savoir si les faits reprochés « sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis ». Ce principe général ne se limiterait donc pas seulement aux cas dans lesquels la violation concernait l’article 13 de la directive 2008/50.
69      Dans la présente affaire, les arguments relatifs aux plans de 2017 seraient d’une nature identique ou suffisamment analogues à ceux exposés dans l’avis motivé visant les plans de 2015, de sorte que ces plans constitueraient des éléments de preuve recevables dans la présente procédure.
70      En effet, le manquement d’ordre général invoqué par la Commission résiderait dans le fait que le gouvernement du Royaume-Uni n’aurait pas pris les mesures nécessaires afin de réduire le plus possible la période de non-conformité, comme l’exige l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
71      La Commission souligne, également, qu’elle n’a jamais prétendu que la simple constatation d’une violation de l’article 13 de la directive 2008/50 était en elle-même suffisante pour établir une violation de l’article 23 de cette directive. Toutefois, elle met en exergue le fait que cette dernière disposition établit un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites telles que prévues à l’article 13, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’annexe XI de cette directive, et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air. Par conséquent, dès lors qu’il existait une violation persistante et continue dudit article 13, cela constituerait en soi un indicateur de l’existence d’une violation persistante de l’article 23, paragraphe 1 de la directive 2008/50.
72      La Commission fait en outre valoir qu’elle a critiqué le niveau de détail fourni pour les zones d’air pur (Clean Air Zones, ci-après les « CAZ »), dont l’introduction dans cinq villes britanniques était prévue par les plans de 2015, et le fait que les particularités locales de chacune de ces zones n’avaient pas encore été déterminées. Étant donné que le Royaume-Uni a admis, dans son mémoire en défense, que, conformément aux plans de 2017, les autorités locales sont tenues de développer des plans locaux et que les cinq villes concernées travaillent selon le même calendrier que celui qui figurait dans les plans de 2015, l’argument concernant les CAZ reste le même et les plans de 2017 constituent des éléments de preuve supplémentaires recevables de cette insuffisance.
73      La Commission souligne, dans ce contexte, qu’elle a critiqué les mesures énumérées pour chaque zone dans la mesure où, dans de nombreux cas, les plans de 2017 se contentent de reprendre les mesures prévues dans les plans de 2015. En outre, le Royaume-Uni ne contesterait pas le fait qu’il continue de notifier des dépassements des valeurs limites de NO2 dans toutes les zones concernées.
74      La Commission réfute également l’argument du Royaume-Uni tiré d’une violation du principe d’équité. En affirmant, d’une part, qu’il existe une violation continue de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, elle n’aurait pas contourné son obligation de procéder à une analyse au cas par cas des plans relatifs à la qualité de l’air pour déterminer s’ils satisfont ou non aux exigences de cette directive. Les plans de 2017 auraient fait l’objet d’une telle analyse et auraient été mentionnés dans la requête, laquelle contenait un lien vers ces plans. D’autre part, étant donné que, dans son mémoire en défense, le Royaume-Uni expose des explications détaillées supplémentaires concernant ces plans, il serait clair que cet État membre a eu la possibilité d’avancer ses arguments devant la Cour, même si les plans révisés n’ont pas fait l’objet d’une procédure précontentieuse. En outre, le Royaume-Uni ne s’exprimait pas sur la question de savoir quels arguments il aurait avancé si un nouvel avis motivé avait été émis.
75      Le Royaume-Uni, dans son mémoire en duplique, précise que les plans de 2017 ne peuvent être qualifiés de « même comportement » que les plans de 2015, ces premiers constituant des nouveaux plans appelant un nouvel examen de la part de la Commission dans le cadre d’une procédure précontentieuse.
76      En outre, le Royaume-Uni aurait subi, en raison de l’approche suivie par la Commission, un préjudice dans la mesure où il n’aurait pu avancer ses arguments à l’appui de sa défense ni remédier à la violation alléguée avant toute poursuite judiciaire. La procédure écrite devant la Cour ne pourrait fournir un substitut au respect de la procédure précontentieuse nécessaire.
–       Appréciation de la Cour
77      Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte [voir, notamment, arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑549/18, EU:C:2020:563, point 19 et jurisprudence citée].
78      Toutefois, dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, un recours introduit au titre de l’article 258 TFUE vise à faire constater un manquement systématique et persistant aux dispositions visées, la Cour admet la production d’éléments complémentaires tendant, au stade de la procédure suivie devant elle, à étayer la généralité et la constance du manquement allégué. Dans cette hypothèse, l’objet d’un recours en manquement supposé persistant peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé, pour autant que ceux-ci sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par ledit avis [arrêt du 30 avril 2020, Commission/Roumanie (Dépassement des valeurs limites pour les PM10), C‑638/18, non publié, EU:C:2020:334, points 54 et 55 ainsi que jurisprudence citée].
79      Cette possibilité n’est toutefois pas, contrairement à ce que fait valoir le Royaume-Uni, limitée aux hypothèses dans lesquelles la violation concernait exclusivement l’article 13 de la directive 2008/50.
80      Une telle possibilité, qui reflète une jurisprudence constante de la Cour, découle du principe selon lequel, dans la mesure où le recours vise à dénoncer un manquement d’ordre général aux dispositions du droit de l’Union en cause, tiré notamment de l’attitude systématique et constante de tolérance adoptée par les autorités nationales à l’égard de situations non conformes à ces dispositions, la production par la Commission d’éléments complémentaires visant, au stade de la procédure devant la Cour, à étayer la généralité et la constance du manquement ainsi allégué, ne saurait être exclue en principe (voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, EU:C:2005:250, point 37).
81      Dans ce contexte, il convient, également, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la Commission peut préciser ses griefs initiaux dans sa requête, à la condition, cependant, qu’elle ne modifie pas l’objet du litige. Or, en produisant de nouveaux éléments destinés à illustrer les griefs formulés dans son avis motivé, tirés d’un manquement d’ordre général aux dispositions de la directive en cause, la Commission ne modifie pas l’objet du litige (voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, EU:C:2005:250, point 38).
82      En l’occurrence, il convient de constater que le manquement d’ordre général invoqué par la Commission réside dans le fait que le Royaume-Uni n’a pas pris, dans ses plans relatifs à la qualité de l’air concernant les zones visées par le présent recours eu égard au dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2, et ce depuis le 11 juin 2010, les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible, comme l’exige l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50.
83      Partant, en l’occurrence, bien que n’ayant pas été évoqués durant la procédure précontentieuse, les plans de 2017, dans la mesure où ils concernent des faits qui sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par l’avis motivé, ont dès lors valablement pu être mentionnés par celle-ci à l’appui de sa requête à des fins d’illustration des manquements d’ordre général qu’elle dénonce.
84      Par conséquent, ces plans, dont la Commission n’a pris connaissance qu’après la notification de l’avis motivé, ont pu être valablement invoqués par cette institution, dans le cadre de son second grief, pour qu’il soit considéré que le Royaume-Uni avait manqué aux dispositions combinées de l’article 23, paragraphe 1, et de l’annexe XV de la directive 2008/50 à partir du 11 juin 2010.
85      Par ailleurs, dans ces conditions, le seul fait que la Commission ne se réfère pas à une date fixe et déterminée pour indiquer la date jusqu’à laquelle le Royaume-Uni aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions combinées ne suffit pas à entraîner l’irrecevabilité de ce grief [voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2020, Commission/Roumanie (Dépassement des valeurs limites pour les PM10), C‑638/18, non publié, EU:C:2020:334 point 59].
86      Il résulte de ce qui précède que l’argumentation du Royaume-Uni n’est pas de nature à affecter la recevabilité du second grief soulevé par la Commission.
Sur le fond
–       Argumentation des parties
87      Par son second grief, la Commission soutient, en substance, que le Royaume-Uni a manqué, depuis le 11 juin 2010, aux obligations qui lui incombent en application de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, lu seul et en combinaison avec la section A de l’annexe XV de celle-ci, notamment à l’obligation, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de veiller à ce que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour le NO2 soit la plus courte possible.
88      La Commission rappelle, à cet égard, que l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites pour le NO2, telles que prévues par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de cette directive et, d’autre part, l’établissement de ces plans.
89      En outre, la Cour aurait jugé que les plans relatifs à la qualité de l’air ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence. Dès lors, il résulterait de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 que, si les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.
90      Afin de déterminer si un plan relatif à la qualité de l’air prévoit des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible, ce qui requiert une analyse au cas par cas, la Commission s’appuie sur plusieurs facteurs déduits, notamment, de la jurisprudence pertinente.
91      Premièrement, plus la durée du dépassement de la valeur limite dans une zone déterminée est longue, plus cela indiquerait que les mesures envisagées dans le plan relatif à la qualité de l’air ne sont pas suffisantes ou appropriées pour lutter contre la source des émissions. Dans son arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267, points 115 à 117), la Cour de justice aurait qualifié l’incapacité persistante d’un État membre à respecter les valeurs limites pour les PM10, constatée plus de trois ans après l’expiration du délai de transposition de la directive, de « systématique et continue ». Il ressortirait également de cet arrêt que la qualification, par la Cour, du dépassement des valeurs limites pendant plusieurs années de « systématique et persistant » démontrerait par elle-même, sans qu’il soit nécessaire d’examiner de manière détaillée le contenu des plans relatifs à la qualité de l’air établis par l’État membre concerné, que cet État membre n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour un polluant soit « la plus courte possible ».
92      Deuxièmement, la Cour aurait estimé que de longs délais prévus pour le respect des valeurs limites, qui permettraient à l’État membre concerné de ne mettre fin aux dépassements que dix, voire quatorze ans, après la date à laquelle ces dépassements ont été constatés, n’étaient pas justifiés par des difficultés exceptionnelles. Par conséquent, les plans qui ne prévoient le respect des valeurs limites qu’à long terme ne sembleraient pas compatibles avec l’obligation de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
93      Troisièmement, un autre indice de l’insuffisance des mesures prévues dans un plan relatif à la qualité de l’air résiderait dans le fait que l’écart de conformité entre les valeurs limites et les niveaux déclarés tend à augmenter ou à stagner. Même si la tendance est à la diminution du déficit de conformité, lorsque le degré de diminution des niveaux est limité par rapport à l’ampleur de ce déficit dans l’absolu, cela constituerait également un indice du fait que des mesures supplémentaires plus ambitieuses seraient nécessaires pour assurer la conformité.
94      Quatrièmement, l’ampleur du déficit de conformité, à savoir la différence entre les valeurs limites pour le NO2 et les niveaux mesurés dans l’air ambiant, constituerait également un indice qui montre si les mesures sont suffisamment ambitieuses ou non. Des dépassements importants et prolongés pourraient avoir une incidence particulièrement grave sur la santé d’une population et constituer en soi un indice important d’une infraction à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa de la directive 2008/59. De même, le fait que non seulement la valeur limite annuelle, mais aussi la valeur limite horaire ont été dépassées dans une zone donnée constituerait un indice de l’importance du déficit de conformité.
95      Cinquièmement, il devrait être tenu compte du contenu formel des plans relatifs à la qualité de l’air, en particulier du point de savoir si ceux-ci contiennent toutes les informations requises à la section A de l’annexe XV de la directive 2008/50.
96      Sixièmement, s’agissant du contenu matériel des plans relatifs à la qualité de l’air, les mesures prévues dans ceux-ci devraient permettre de s’attaquer efficacement aux principales causes des dépassements. Il s’agirait, notamment, de déterminer si les mesures prises sont juridiquement contraignantes, suffisantes et dotées de ressources suffisantes pour permettre leur mise en œuvre concrète en temps voulu.
97      La Commission reconnaît que chacune des seize zones visées par le présent recours faisait formellement l’objet d’un plan relatif à la qualité de l’air à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 16 avril 2017. Cependant, elle est d’avis que ces plans sont inefficaces dans la mesure où ils n’ont pas mis terme aux dépassements existants de façon persistante au Royaume-Uni depuis l’année 2010. Une telle situation devrait être considérée comme démontrant par elle-même, sans qu’il soit nécessaire d’examiner de manière détaillée le contenu des plans, que, en l’occurrence, le Royaume-Uni n’a pas mis à exécution de mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites applicables aux concentrations de NO2 soit « la plus courte possible », au sens de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50.
98      En outre, et en tout état de cause, une analyse au cas par cas de chacun des plans relatifs à la qualité de l’air concernés, ainsi que des informations complémentaires communiquées par le Royaume-Uni au cours de la procédure précontentieuse, montrerait qu’aucun de ces plans ne contient les mesures appropriées pour raccourcir le plus possible la période de dépassement des valeurs limites.
99      Selon la Commission, chacun des plans de 2015 comprend un document de synthèse (ci-après le « document de synthèse ») ainsi qu’une liste de mesures à l’échelle du Royaume-Uni et de ses nations constitutives, un rapport technique (ci-après le « rapport technique ») et un plan individuel pour la zone concernée, assorti de listes de mesures. Cette institution fait valoir qu’elle a évalué le caractère suffisant des différentes mesures énumérées pour chaque zone, en liaison avec les points exposés dans le document de synthèse et le rapport technique.
100    Soutenant que les plans individuels présentés par le Royaume-Uni pour les seize zones concernées présentent un schéma similaire, la Commission fait valoir, premièrement, que ces plans ne répondent pas aux exigences spécifiées à l’annexe XV, paragraphe 8, sous c), de la directive 2008/50, dans la mesure où ils ne fournissent pas une estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs. En particulier, il n’y aurait pas d’évaluation des effets globaux de toutes les mesures prévues dans toutes les zones. En effet, les seules mesures qui ont été évaluées et modélisées seraient les CAZ proposées à Londres, à Birmingham (Royaume-Uni), à Leeds (Royaume-Uni), à Southampton (Royaume-Uni) et à Derby (Royaume-Uni).
101    Deuxièmement, selon la Commission, les projections utilisées pour calculer les calendriers de mise en conformité avec la directive 2008/50 se caractérisent par un « optimisme irréaliste ». Il ressortirait des procédures judiciaires nationales que le gouvernement du Royaume-Uni avait eu connaissance de ce fait.
102    Troisièmement, d’abord, la Commission dénonce le fait que les plans de 2015 ne possèdent pas l’ambition et le caractère urgent nécessaires pour s’attaquer aux principales sources d’émissions de NO2, en particulier les émissions du secteur des transports dont la contribution aux concentrations de NO2 dans l’air ambiant, surtout dans les zones urbaines, est particulièrement élevée. Par conséquent, les mesures de lutte contre la pollution par le NO2 devraient porter sur les volumes de trafic, les carburants utilisés et le comportement des conducteurs. Elles pourraient inclure des systèmes de restrictions d’accès applicables aux véhicules très polluants ou des restrictions d’accès imposées aux véhicules les plus polluants dans certaines zones urbaines. La promotion de véhicules hybrides ou électriques ou d’autres véhicules « zéro émission » aurait également une incidence positive.
103    Or, seules cinq des seize zones concernées comprendraient des plans pour la mise en place d’une CAZ. Ce « manque d’ambition » serait corroboré par les conclusions de la High Court of Justice (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles)] dans son arrêt du mois de novembre 2016, dans lequel il a été conclu que les délais de mise en conformité choisis n’étaient pas compatibles avec la nécessité d’assurer la conformité avec les exigences de la directive 2008/50 dans les meilleurs délais possibles et que les périodes choisies semblaient davantage axées sur le maintien des cycles de surveillance quinquennaux préexistants et la préservation de la commodité administrative.
104    En outre, la Commission soutient que les cinq CAZ proposées, mentionnées au point 100 du présent arrêt, présentent un certain nombre d’insuffisances, bien qu’elles soient les seules mesures modélisées par le gouvernement du Royaume-Uni. En particulier, l’année de leur mise en œuvre, à savoir 2020 (l’année 2025 pour Londres) semblerait avoir été choisie au hasard. En outre, la Commission dénonce l’absence d’un cadre juridique pour permettre aux autorités locales de mettre en œuvre et de faire respecter les CAZ. Enfin, seule la CAZ de Londres proposerait de couvrir tous les véhicules, y compris les voitures.
105    Ensuite, la Commission présente une analyse des plans individuels pour chaque zone concernée dans laquelle elle signale un certain nombre de défaillances dans la mise en œuvre de ces plans.
106    Enfin, la Commission fait observer que, le 26 juillet 2017, le Royaume-Uni a présenté les plans de 2017, lesquels sont structurés selon un schéma analogue aux plans de 2015 et comprennent quatre documents, à savoir une synthèse du plan pour lutter contre les concentrations de NO2 le long des routes, un plan détaillé pour lutter contre les concentrations de NO2 le long des routes (ci-après le « plan détaillé de 2017 »), un rapport technique concernant ce dernier plan ainsi que le document « Environment Act 1995 (Feasibility Study for Nitrogen Dioxide Compliance) Air Quality Direction 2017 » (« Instruction de 2017 en matière de qualité de l’air au titre de la loi sur l’environnement de 1995 – Étude de faisabilité pour le NO2 »). Le 31 juillet 2017, le Royaume-Uni aurait communiqué un lien vers les plans locaux couvrant, entre autres, les seize zones faisant l’objet du présent recours.
107    La Commission soutient que, bien que les plans de 2017 aient été soumis après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, en tout état de cause, ces nouveaux plans sont également insuffisants et ne remédient donc pas à la violation de l’article 23 de la directive 2008/50.
108    À cet égard, la Commission fait valoir que les plans de 2017 non seulement ne prévoient aucune réduction du délai de la mise en conformité avec la directive 2008/50, mais, dans la plupart des cas, ils prévoient même une période encore plus longue jusqu’à ce que cette mise en conformité soit atteinte. La durée de la période de non-conformité prévue étant pertinente pour l’évaluation de la légalité des mesures envisagées, la Commission soutient qu’il s’agit d’une indication manifeste du fait que les plans de 2015 étaient exagérément optimistes et que les mesures qu’ils contenaient étaient insuffisantes. Cela indiquerait également que les plans de 2017 présentent des insuffisances. En tout état de cause, ces plans auraient dû être plus ambitieux que les plans de 2015.
109    En outre, la Commission soutient que les plans de 2017 indiquent que la mise en place d’une CAZ est la manière la plus efficace d’assurer la conformité avec la directive 2008/50 pour la majorité des dépassements. Toutefois, le plan détaillé de 2017 conseillerait aux autorités locales de n’envisager la mise en place d’une CAZ qu’en dernier recours.
110    De même, alors que l’annexe K du plan détaillé de 2017 répertorie 45 autorités locales situées dans des zones où les valeurs limites sont dépassées, ce plan conclurait que ces autorités locales ne sont pas tenues de réaliser des études de faisabilité. Étant donné que 41 de ces 45 zones font partie des zones couvertes par la présente procédure et que la High Court of Justice (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles)] aurait estimé, le 21 février 2018, que cette omission constituait une violation des exigences de l’annexe XV de la directive 2008/50, il conviendrait d’y voir une indication supplémentaire du fait que les plans de 2017 ne comportent pas de mesures suffisamment ambitieuses.
111    Enfin, la Commission soutient que, alors que les plans de 2015 prévoyaient la nécessité, pour les autorités centrales du Royaume-Uni, d’obliger les autorités locales à adopter des CAZ dans six villes clés, les plans de 2017 ne prévoient plus cette contrainte, une telle obligation ayant été transférée à l’échelle locale. Cette mesure risquerait de retarder davantage le processus de mise en conformité prospective, de sorte qu’il conviendrait d’y voir une indication que les plans de 2017 sont moins ambitieux que ceux de 2015.
112    Le Royaume-Uni, admettant que, pour les raisons constatées dans les procédures juridictionnelles nationales, les plans de 2015 présentaient des insuffisances, demande, en revanche, de rejeter le recours dans la mesure où la Commission vise à faire constater que lesdits plans étaient illégaux pour des raisons autres que celles retenues dans les procédures juridictionnelles nationales. Cet État membre soutient, en outre, que, s’il reconnaît avoir violé l’article 13 de la directive 2008/50, cela ne suffirait toutefois pas à établir une violation de l’article 23, paragraphe 1 de cette directive. En tout état de cause, le Royaume-Uni demande que soit rejeté comme étant dépourvu de fondement le second grief invoqué par la Commission, tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, dans la mesure où il se rapporte à la prétendue insuffisance des plans de 2017, y compris tels qu’ils ont été complétés.
113    À l’appui de ses demandes, le Royaume-Uni invoque, en substance, trois arguments. En premier lieu, il fait valoir que la Commission applique une présomption inacceptable dans la mesure où elle axe le recours sur l’allégation que la violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 résulte du simple fait que, dans les seize zones concernées, les dépassements des niveaux limites continuent de se produire.
114    Une telle approche par présomption aurait été rejetée par la Cour dans son arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267). La Commission devrait ainsi apprécier en détail les contenus des plans de 2015.
115    Dans ce contexte, le Royaume-Uni fait valoir que la Commission invoque l’arrêt du 22 février 2018, Commission/Pologne (C‑336/16, EU:C:2018:94), pour affirmer, de manière générale que, s’ils prévoient une expiration des délais pour la mise en conformité avec la directive 2008/50 à long terme, les plans relatifs à la qualité de l’air « semblent » être incompatibles avec l’article 23, paragraphe 1, de cette directive. Or, cette approche serait fondée sur une interprétation erronée de cet arrêt dont il ressort, en réalité, qu’un délai limite fixé à long terme pour la mise en conformité dans une zone donnée ne laisse pas apparaître que le plan relatif à la qualité de l’air en cause est incompatible avec l’article 23 de ladite directive. Il conviendrait d’apprécier au cas par cas s’il existe d’autres mesures susceptibles d’aboutir plus rapidement à la mise en conformité avec les exigences de cette même directive, tout en tenant également compte de la nécessité de ménager un équilibre au regard des autres intérêts publics et privés.
116    En deuxième lieu, le Royaume-Uni fait valoir, en substance, que, dans la mesure où la Commission critique les plans de 2015 pour des motifs différents de ceux avancés par la High Court of Justice (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles)] dans le cadre de procédures nationales, ces griefs doivent être rejetés.
117    À cet égard, le Royaume-Uni soutient, premièrement, que la Commission met l’accent sur les informations fournies dans les plans individuels et non pas sur l’ensemble des documents des plans relatifs à la qualité de l’air. Le document de synthèse et le rapport technique auraient fourni des indications concernant le moment où la mise en conformité avec la directive 2008/50 était attendue pour chacune des zones concernées. Le Royaume-Uni aurait systématiquement adopté une approche prudente, visant à éviter de modéliser ou de prédire l’incidence, sur le plan de la conformité, d’un éventail de mesures, aspect qui aurait été reconnu dans le cadre des procédures nationales. Bon nombre de mesures ayant fait partie des plans de 2015 feraient partie des plans de 2017, mais, en raison de cette approche prudente, le Royaume-Uni n’en aurait pas fait état dans l’appréciation du moment où cette mise en conformité peut être réalisée.
118    Deuxièmement, le Royaume-Uni s’oppose à l’argument avancé par la Commission selon lequel il avait connaissance, « à tous les moments importants », du fait que les projections utilisées pour les plans de 2015 revêtaient un caractère trop optimiste au point de les rendre illégales.
119    Troisièmement, le Royaume-Uni fait valoir que l’instauration des CAZ n’a fait l’objet d’aucune contestation dans les décisions rendues dans le cadre des procédures nationales.
120    Quatrièmement, le Royaume-Uni avance que la Commission soutient à tort que les plans de 2015 sont inadéquats, au motif, notamment, que les plans de zone individuelle comprennent des références à des mesures antérieures ou des mesures déjà mises en place dans des zones où les dépassements continuent.
121    Cinquièmement, le Royaume-Uni s’oppose à l’argument de la Commission selon lequel, s’agissant de la zone UK0019 (zone urbaine de Southampton), les plans de 2015 sont en partie non conformes à la directive 2008/50 parce que les plans locaux indiquent qu’il existe des aménagements ou des projets locaux susceptibles d’aggraver les émissions qui nécessiteront des mesures d’atténuation. Ainsi que la Commission l’aurait reconnu, l’autorité en question aurait précisé non seulement que l’aménagement concerné pourrait avoir une incidence négative sur la conformité, mais aussi qu’elle envisageait déjà d’introduire des mesures d’atténuation.
122    Sixièmement, les préoccupations exprimées par la Commission relatives au nombre de CAZ projetées pour la seule année 2015 auraient toutes été réglées dans les plans ultérieurs introduits depuis l’année 2017, qui auraient été fondés sur de nouveaux éléments probants concernant les émissions des véhicules routiers.
123    En troisième lieu, le Royaume-Uni fait valoir que les plans de 2017 ne témoignent pas d’une violation persistante de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50. La Commission n’aurait pas tenté de mener une analyse au cas par cas des plans, comme requis, tenant compte de tous les éléments produits comme faisant partie intégrante du plan global pour le Royaume-Uni.
124    En tout état de cause, chacun des indices invoqués par la Commission devrait être rejeté. Premièrement, la Commission ignorerait que la prévision selon laquelle la mise en conformité avec la directive 2008/50 prendra plus de temps découle de changements dans les éléments probants disponibles. Deuxièmement, la Commission aurait retenu une interprétation erronée de l’approche relative aux CAZ dans les plans de 2017, la critique à l’égard de cette approche ayant été rejetée dans le cadre d’une procédure judiciaire nationale. Troisièmement, la critique concernant la modification de l’approche du Royaume-Uni dans le contexte de l’introduction obligatoire des CAZ pour cinq villes aurait été également rejetée par un juge national. Quatrièmement, en cherchant à contester les plans de 2017, la Commission se serait appuyée sur un historique partial et ignorerait que les éléments substantiels des plans n’ont pas été remis en cause par un jugement national.
125    Dans son mémoire en réplique, la Commission rejette l’argument du Royaume-Uni selon lequel elle aurait appliqué une approche par « présomption inacceptable », soutenant, à cet égard, que tant les plans de 2015 que ceux de 2017 ont fait l’objet d’une analyse détaillée. Dans ce contexte, elle souligne, de nouveau, que le niveau et la durée des dépassements sont en eux-mêmes des indicateurs de l’adéquation des mesures envisagées dans les plans relatifs à la qualité de l’air. En tout état de cause, l’argument du Royaume-Uni selon lequel la Commission se serait exclusivement fondée sur les dépassements des valeurs limites pour étayer sa conclusion selon laquelle il y a violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 devrait être rejeté, précisément parce que les plans de 2015 ainsi que les plans de 2017 auraient fait l’objet d’une analyse détaillée.
126    La Commission fait également valoir que le fait que les juridictions nationales ont considéré comme étant inappropriés les plans relatifs à la qualité de l’air communiqués par le Royaume-Uni indique clairement que l’allégation de la Commission selon laquelle il y a violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 est fondée. Toutefois, la Commission met en exergue le fait qu’elle n’est pas tenue de se limiter aux critiques émises à l’égard des plans relatifs à la qualité de l’air qui ont été admises par un juge dans le cadre d’une procédure juridictionnelle nationale.
127    Le Royaume-Uni, dans son mémoire en duplique, insiste sur le fait que la Commission a soulevé des affirmations vagues, imprécises et insuffisamment motivées pour prouver que les plans de 2017 manquaient d’ambition.
128    En outre, le Royaume Uni conteste avoir « admis » certains griefs dans son mémoire en défense qui vont au-delà de la constatation d’une violation de l’article 13 de la directive 2008/50 et des manquements constatés par les juridictions internes dans les plans de 2015 et les plans de 2017.
129    Le Royaume-Uni invite la Cour à tenir compte de manière appropriée du fait que les plans de 2015 et de 2017 avaient fait l’objet d’une vérification détaillée par les juridictions nationales. À la suite de celle-ci, les plans en cause auraient fait l’objet d’importantes modifications dans les délais rigoureux et rapides imposés par ces juridictions.
130    Le Royaume-Uni fait également valoir que la Commission ne reconnaît pas qu’il existe des solutions différentes pour le dépassement dans diverses zones et qu’il n’existe pas de solution universelle qui peut être imposée par le gouvernement du Royaume-Uni aux collectivités locales afin de se conformer aux obligations résultant de l’article 23 de la directive 2008/50.
–       Appréciation de la Cour
131    Il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, lorsque le dépassement des valeurs limites pour le NO2 a lieu après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir un plan relatif à la qualité de l’air qui réponde à certaines exigences.
132    Ainsi, ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. De plus, selon l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ce plan doit contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive et peut aussi inclure les mesures visées à l’article 24 de celle-ci. Ledit plan doit être transmis à la Commission sans délai et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.
133    Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour, l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50 a une portée générale étant donné qu’il s’applique, sans limitation dans le temps, aux dépassements de toute valeur limite de polluant fixée par cette directive, après le délai prévu pour son application, qu’il soit fixé par ladite directive ou par la Commission en vertu de l’article 22 de celle-ci [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 132 et jurisprudence citée].
134    Il y a également lieu de relever que l’article 23 de la directive 2008/50 instaure un lien direct entre, d’une part, le dépassement des valeurs limites pour le NO2 telles que prévues par les dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci et, d’autre part, l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air [arrêt du 30 avril 2020, Commission/Roumanie (Dépassement des valeurs limites pour les PM10), C‑638/18, non publié, EU:C:2020:334, point 115 et jurisprudence citée].
135    Partant, l’argument avancé par le Royaume-Uni selon lequel la Commission, par son approche par « présomption » s’appuie, pour fonder son grief tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2008/50, sur l’existence des dépassements en violation de l’article 13 de cette directive ne saurait prospérer. Ce lien direct, qui diffère d’une simple « présomption », permet de considérer que, dans l’hypothèse où les dépassements auraient une certaine ampleur et durée, ils constitueraient un élément de preuve que le Royaume-Uni n’a pas pris les mesures qui s’imposent.
136    Les plans relatifs à la qualité de l’air ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 134 et jurisprudence citée].
137    Dès lors, le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites pour le NO2 dans l’air ambiant ne suffit pas, à lui seul, pour qu’il soit considéré que cet État membre a manqué aux obligations prévues à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 135 et jurisprudence citée].
138    Cependant, il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 136 et jurisprudence citée].
139    Dans ces conditions, il convient de vérifier, par une analyse au cas par cas, si les plans établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 [arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, point 137 et jurisprudence citée].
140    Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que le Royaume-Uni a admis, dans ses observations écrites, que les plans de 2015 présentaient des insuffisances, pour les raisons constatées dans les procédures juridictionnelles nationales. Toutefois, cet État membre est d’avis qu’il convient de rejeter le recours dans la mesure où la Commission demande de constater que ces plans étaient illégaux pour des raisons autres que celles retenues dans les procédures juridictionnelles nationales.
141    À cet égard, il suffit de constater que le pouvoir d’appréciation de la Commission concernant la question de savoir si un plan relatif à la qualité de l’air n’est pas conforme à l’article 23 de la directive 2008/50 ne saurait être limité aux questions de fond soulevées ou aux griefs admis par le juge dans une procédure juridictionnelle nationale et que cette institution n’est pas non plus liée par les constatations d’un tel juge dans un jugement rendu dans le cadre d’une telle procédure, ces éléments pouvant toutefois constituer des indices en faveur ou à l’encontre de la constatation d’une violation des obligations résultant de cette disposition du droit de l’Union.
142    Il en va de même pour ce qui concerne la compétence de la Cour relative aux recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, dans le cadre duquel celle-ci n’est aucunement liée par les constatations d’une juridiction nationale.
143    En l’occurrence, force est de constater que, s’agissant des valeurs limites pour le NO2, le Royaume-Uni a, de façon systématique et persistante, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2008/50 et de l’annexe XI de celle-ci, dans les zones concernées par le présent recours, entre l’année 2010 et l’année 2017, ainsi qu’il résulte de l’examen du premier grief soulevé par la Commission. En outre, il y a lieu de constater, ainsi qu’il ressort des points 56 et 57 du présent arrêt, que l’ampleur des dépassements de ces valeurs limites ayant eu lieu pendant cette période était considérable.
144    Il convient de rappeler, dans ce contexte, que l’obligation d’établir, en cas de dépassements des valeurs limites dans l’air ambiant, des plans relatifs à la qualité de l’air s’impose à l’État membre concerné depuis le 11 juin 2010. Dès lors, à partir de cette date, à laquelle le Royaume-Uni devait mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2008/50, conformément à l’article 33, paragraphe 1, de celle-ci, cet État membre était tenu d’adopter et de mettre à exécution, le plus rapidement possible, des mesures appropriées, en application de l’article 23, paragraphe 1, de cette directive.
145    En l’occurrence, il convient de constater que le Royaume-Uni a bien adopté, au cours de l’année 2015, des plans relatifs à la qualité de l’air ainsi que différentes mesures destinées à améliorer la qualité de l’air dans les zones en cause. Il importe, toutefois, de souligner que, en vertu de l’article 23, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2008/50, ces plans doivent contenir au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A, de cette directive.
146    Or, il ressort des données figurant dans le dossier que les plans en cause, bien que prévoyant certaines mesures visant à aboutir à une réduction du niveau de dépassement, d’une part, ne contiennent pas les informations requises au regard des exigences spécifiées à l’annexe XV, paragraphe 8, sous c), de la directive 2008/50, dans la mesure où ils ne fournissent pas d’estimation de l’amélioration de la qualité de l’air escomptée, bien que ces informations soient d’une importance primordiale. Cette omission est, en outre, explicitement reconnue au point 52 du document de synthèse. En effet, les seules mesures qui ont été évaluées et modélisées sont les CAZ proposées à Londres (UK0001 zone urbaine du Greater London), Birmingham (UK0002 zone urbaine des West Midlands), Leeds (UK0004 zone urbaine du West Yorkshire), Southampton (UK0019 zone urbaine de Southampton) et Derby (UK0032 East Midlands).
147    D’autre part, les mesures envisagées dans les plans de 2015 sont souvent décrites de manière insuffisamment détaillée, sommaire ou vague, notamment celles contenues dans les plans pour les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London), UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester), UK0013 (zone urbaine de Teesside), UK0014 (The Potteries), UK0018 (Kingston upon Hull), UK0019 (zone urbaine de Southampton), UK0024 (zone urbaine de Glasgow), UK0032 (East Midlands), UK0033 (North West & Merseyside), UK0034 (Yorkshire & Humberside), UK0035 (West Midlands) et UK0036 (North East).
148    Les plans de 2015 prévoient également, sans exception, une durée de réalisation pouvant s’étendre sur une période considérable. Ainsi, ces plans visent le respect des valeurs limites pour le NO2 jusqu’à l’année 2020, à l’exception de la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London), pour laquelle il est prévu d’assurer la conformité desdites valeurs limites pour l’année 2025.
149    En outre, nombre de ces mesures sont de nature générique, en ce qu’elles visent, à titre d’exemple, la promotion de certains moyens de transport, tels que les vélos, la marche ou les transports publics, ou des campagnes de sensibilisation ou la sécurité routière en général [voir les zones UK0002 (zone urbaine des West Midlands), UK0003 (zone urbaine du Great Manchester), UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire), UK0029 (Eastern), UK0031 (South East), UK0033 (North West & Merseyside), UK0034 (Yorkshire & Humberside), UK0035 (West Midlands) et UK0036 (North East)], ne sont pas juridiquement contraignantes [voir, à titre d’exemple, le plan pour les zones UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire), UK0013 (zone urbaine de Teesside)], ou ne concernent pas directement les émissions de NO2, telles que la plantation d’arbres, l’isolation des immeubles ou l’utilisation de l’énergie solaire [voir les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London), UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester), UK0013 (zone urbaine de Teesside), UK0024 (zone urbaine de Glasgow), UK0029 (Eastern)].
150    Enfin, dans plusieurs cas, un certain nombre des mesures prévues par les plans de 2015 étaient en place depuis un certain temps et donc anciennes ou ne devaient être maintenues que pendant une courte période, telles que certaines mesures prévues dans les plans de 2015 pour les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London), UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester), UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire), UK0029 (Eastern), UK0032 (East Midlands), UK0033 (North West & Merseyside), UK0034 (Yorkshire & Humberside) et UK0035 (West Midlands).
151    S’agissant des plans de 2017, il convient de constater que ceux-ci, notamment, ne prévoient pas de réduction des délais envisagés pour la mise en conformité avec les obligations résultant de la directive 2008/50 comparé à ce qui était prévu dans les plans de 2015. Au contraire, dans la plupart des cas est prévue une période encore plus longue pour se conformer à ces obligations. À titre d’exemple, le plan de 2017 pour la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London) ne prévoit cette mise en conformité que pour l’année 2026, alors que le plan de 2015 la prévoyait pour l’année 2025. En ce qui concerne les zones UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester), UK 0004 (zone urbaine du West Yorkshire), UK0013 (zone urbaine de Teesside), UK0014 (The Potteries), UK0029 (Eastern), UK0033 (Yorkshire & Humberside), UK0035 (West Midlands) et UK0036 (North East), la date prévue pour la mise en conformité est passée de l’année 2020, dans les plans de 2015, à l’année 2021 dans les plans de 2017. S’agissant des zones UK0019 (zone urbaine de Southampton), UK0031 (South East) et UK0033 (North West & Merseyside), la mise en conformité, envisagée pour l’année 2020 dans les plans de 2015, n’est prévue que pour l’année 2022 dans les plans de 2017. Enfin, pour la zone UK0024 (zone urbaine de Glasgow), le plan de 2017 envisage une mise en conformité pour l’année 2023, alors qu’elle était prévue pour l’année 2020 dans le plan de 2015. Or, le fait qu’un plan prévoit une durée de réalisation particulièrement longue peut être prise en compte pour établir qu’un État membre n’a pas adopté en temps utile de mesures appropriées permettant d’assurer que la période de dépassement des valeurs limites fixées pour les NO2 soit la plus courte possible dans les zones concernées [en ce sens, arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, points 143 et 146].
152    Ne saurait pas non plus prospérer l’argument du Royaume-Uni selon lequel son approche dans les plans relatifs à la qualité de l’air était « prudente », dans la mesure où il n’a pas tenu compte des mesures énumérées dans ses plans de zone individuelle lors de son évaluation du calendrier pour la mise en conformité future. Ainsi qu’il a été mentionné, au point 138 du présent arrêt, il résulte de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50 que, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible [arrêt du 30 avril 2020, Commission/Roumanie (Dépassement des valeurs limites pour les PM10), C‑638/18, non publié, EU:C:2020:334, point 118 et jurisprudence citée].
153    Compte tenu des éléments figurant aux points 143 à 152 du présent arrêt, il y a lieu de relever que le Royaume-Uni n’a manifestement pas adopté en temps utile des mesures appropriées permettant d’assurer un délai de dépassement des valeurs limites en cause qui soit le plus court possible dans les zones concernées. Ainsi, le dépassement de ces valeurs limites est demeuré systématique et persistant durant au moins sept années dans lesdites zones, en dépit de l’obligation incombant à cet État membre de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle le délai de dépassement doit être le plus court possible.
154    Eu égard à tout ce qui précède, il convient de constater que les arguments avancés par le Royaume-Uni ne sauraient, en tant que tels, justifier d’aussi longs délais pour mettre un terme aux dépassements constatés, au regard de l’exigence visant à assurer que la période de dépassement soit la plus courte possible.
155    Il s’ensuit que le second grief invoqué par la Commission doit être accueilli.
156    Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
en dépassant de façon systématique et persistante dans seize zones du Royaume-Uni la valeur limite annuelle fixée pour le NO2, à savoir dans les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London) ; UK0002 (zone urbaine des West Midlands) ; UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester) ; UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire) ; UK0013 (zone urbaine de Teesside) ; UK0014 (The Potteries) ; UK0018 (Kingston upon Hull) ; UK0019 (zone urbaine de Southampton) ; UK0024 (zone urbaine de Glasgow) ; UK0029 (Eastern) ; UK0031 (South East) ; UK0032 (East Midlands) ; UK0033 (North West & Merseyside) ; UK0034 (Yorkshire & Humberside) ; UK0035 (West Midlands), et UK0036 (North East), ainsi que la valeur limite horaire fixée pour le NO2 dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London), à partir du 1er janvier 2010, jusqu’à l’année 2017 incluse, a manqué aux dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50,
et
en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, les mesures appropriées pour garantir le respect des valeurs limites fixées pour le NO2 dans l’ensemble de ces zones, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 23, paragraphe 1, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV de la directive 2008/50, et, en particulier, à l’obligation prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
Sur les dépens
157    En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume-Uni et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
158    En application de l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, la République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord,
en dépassant de façon systématique et persistante dans seize zones du Royaume-Uni la valeur limite annuelle fixée pour le dioxyde d’azote (NO2), à savoir dans les zones UK0001 (zone urbaine du Greater London) ; UK0002 (zone urbaine des West Midlands) ; UK0003 (zone urbaine du Greater Manchester) ; UK0004 (zone urbaine du West Yorkshire) ; UK0013 (zone urbaine de Teesside) ; UK0014 (The Potteries) ; UK0018 (Kingston upon Hull) ; UK0019 (zone urbaine de Southampton) ; UK0024 (zone urbaine de Glasgow) ; UK0029 (Eastern) ; UK0031 (South East) ; UK0032 (East Midlands) ; UK0033 (North West & Merseyside) ; UK0034 (Yorkshire & Humberside) ; UK0035 (West Midlands), et UK0036 (North East), ainsi que la valeur limite horaire fixée pour le NO2 dans la zone UK0001 (zone urbaine du Greater London), à partir du 1er janvier 2010, jusqu’à l’année 2017 incluse, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe,
et
en n’ayant pas adopté, à partir du 11 juin 2010, les mesures appropriées pour garantir le respect des valeurs limites fixées pour le NO2 dans l’ensemble de ces zones, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 23, paragraphe 1, lu seul et en combinaison avec l’annexe XV de la directive 2008/50, et, en particulier, à l’obligation prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.
2)      Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux de la Commission européenne.
3)      La République fédérale d’Allemagne supporte ses propres dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.