61983C0188
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DELL'11 LUGLIO 1984
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il ricorso 6 settembre 1983 con cui è stata introdotta questa causa concerne il pagamento dell'indennità di dislocazione che il signor Hermann Witte, dipendente del Parlamento europeo, reclama dall'amministrazione comunitaria.
Conviene dir subito che tale indennità è contemplata dall'articolo 69 statuto del personale ed è pari al 16 % della somma che si ottiene addizionando lo stipendio base, l'assegno di famiglia e l'assegno per i figli a carico. Il suo pagamento è subordinato alle condizioni previste dall'articolo 4, paragrafo 1, allegato VII, statuto. Secondo questo disposto, essa è concessa al funzionario che sia cittadino di uno stato membro diverso da quello sul cui territorio è situata la sede di servizio e che non abbia «abitualmente abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto stato durante il periodo di cinque anni che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio».
2.
Il signor Witte, cittadino tedesco, nato nel 1950 a Magonza, seguì la propria famiglia in Lussemburgo nel 1958 quando il padre fu assunto dal Parlamento europeo. A Lussemburgo compì gli studi elementari e secondari presso la scuola europea diplomandosi nel 1970, anno in cui contrasse matrimonio con una cittadina lussemburghese. Si trasferì quindi con la moglie nella Repubblica federale, a Münster, dove, dall'ottobre 1970 al dicembre 1974, frequentò la facoltà di diritto nella locale università, superando la «erste juristische Staatsprüfung». A partire dal marzo 1975, il Witte fissò il proprio domicilio coniugale in Lussemburgo. Nel marzo e nell'aprile dello stesso anno fruì di uno stage presso l'ufficio per la terminologia del Parlamento europeo. Dopo la nomina a «Rechtsreferendar», avvenuta con decisione del presidente dell'Oberlandesge-richt di Coblenza in data 21 aprile 1975, il Witte esercitò le funzioni corrispondenti dal 1o maggio 1975 al 30 settembre 1977, lavorando presso uno studio legale di Treviri, effettuando uno stage a Lussemburgo presso il segretariato del Parlamento europeo, seguendo un corso di formazione a Saarburg e superando infine la «zweite juristische Staatsprüfung». Successivamente, egli rimase disoccupato fino al 1° marzo 1979, giorno in cui venne assunto a Lussemburgo dalla società belga Burroughs.
Vincitore di un concorso, il Witte fu nominato funzionario del Parlamento europeo il 17 maggio 1982. Sulla base della documentazione da lui prodotta, il Parlamento decise che, avendo risieduto abitualmente in Lussemburgo durante il periodo previsto dall'articolo 4, paragrafo 1, allegato VII, statuto, egli non era legittimato a percepire l'indennità di dislocazione. A stregua dell'articolo 90, paragrafo 1, statuto, il Witte introdusse allora una domanda tendente alla concessione di tale indennità (14 luglio 1982); e, contro il silenzio-rifiuto oppostogli dall'amministrazione, presentò, l'11 febbraio 1983, un reclamo ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, statuto. Quest'ultimo venne respinto quand'era già spirato il prescritto termine quadrimestrale, con lettera firmata dal presidente del Parlamento (6 settembre 1983).
3.
Come ho ricordato, lo statuto dispone che, per aver titolo al pagamento dell'indennità, il dipendente, cittadino di uno stato membro diverso da quello in cui è situata la sede di servizio, deve poter dimostrare l'assenza di due condizioni per un intero quinquennio (e cioè, nel nostro caso, dal 17 novembre 1976 al 17 novembre 1981): a) non aver abitualmente abitato sul territorio dello stato ove è chiamato a prestare servizio; b) non avere svolto in questo stato la propria attività principale. Preciso che tali condizioni devono essere assenti entrambe e non, come pretende la difesa del ricorrente, in alternativa.
Ma, prima di chiedermi se assenti esse fossero nel caso di specie, ritengo utile accennare all'applicazione che le autorità amministrative hanno fatto dell'articolo 4, allegato VII.
Sul punto, per la verità, la difesa del Parlamento non ci ha fornito notizie sufficientemente chiare. A quanto è dato comprendere, nel luglio 1974, i capi delle grandi amministrazioni comunitarie decisero di interpretare generosamente la citata norma statutaria; stabilirono perciò di accordare l'indennità al dipendente che potesse giustificare un'interruzione di residenza o di attività lavorativa nello stato membro in cui era chiamato a prestare servizio per un periodo di sei mesi continuativi, purché tale interruzione non avesse avuto luogo né all'inizio né alla fine del quinquennio. Questa prassi fu modificata da una decisione dei medesimi capi in data 18 marzo 1977. Essi convennero cioè che i sei mesi d'assenza dovessero venir considerati non più come «condizione imperativa» per la concessione dell'indennità, ma solo come un dato di cui l'amministrazione avrebbe tenuto conto per accertare la residenza abituale del dipendente.
A tale revirement i capi furono indotti dalla vostra sentenza 17 febbraio 1976 in causa 42/75, Delvaux/Commissione, Race. 1976, p. 167. Anche tale lite aveva per oggetto il riconoscimento del diritto all'indennità di dislocazione nella forma prevista dall'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), allegato VII, statuto. Chiamata a valutare ai fini del periodo di riferimento (qui decennale) alcuni soggiorni effettuati dal dipendente all'estero, la Corte negò che costui avesse titolo al beneficio e respinse il ricorso «poiché, al momento della sua assunzione presso la Comunità, [il dipendente] aveva [recte: era] vissuto fuori dello stato nel cui territorio è situata la sede di servizio per un periodo inferiore a dieci anni» (punto 11). Dal momento che il dipendente aveva dimostrato di essere vissuto all'estero per più di otto anni, è ovvio — e le amministrazioni comunitarie ne presserò atto — che il periodo previsto dalla statuto non può far oggetto di deroghe o riduzioni.
Val la pena segnalare un ulteriore mutamento che la prassi amministrativa in tema d'indennità di dislocazione subì nella primavera del 1981. Fino a quella data, risulta che le amministrazioni comunitarie assimilassero ai dipendenti i loro figli ed il loro coniuge per i fini dell'indennità de qua. In pratica, durante il periodo della loro presenza nello stato membro ove il genitore o il coniuge prestavano servizio (e comunque, per i figli, solo fino al compimento del diciottesimo anno), si reputava che essi non risiedessero in detto stato. Quest'interpretazione parve abusiva alla Corte dei conti (rapporto speciale sulle indennità di dislocazione e di espatrio, marzo 1981) e ai suoi rilievi le amministrazioni si conformarono. Sulla legittimità di tale modifica sarete presto chiamati a pronunciarvi in causa 246/83, De Angelis/Commissione.
4.
Passo dunque ad esaminare la prima delle due condizioni previste dallo statuto. Essa postula che si accerti «l'abitazione abituale» dell'interessato: un' espressione non solo cacofonica (almeno in italiano), ma tecnicamente imprecisa e pertanto suscettibile di dubbi interpretativi. Così, secondo il ricorrente l'«abitazione» corrisponde al «domicile» del diritto francese e allo «ständiger Wohnsitz» del diritto tedesco: dunque al luogo in cui un soggetto abita effettivamente e opera professionalmente. Al contrario, la difesa del Parlamento intende «abitazione» come un mero stato di fatto, o, meglio, come il luogo in cui l'interessato conduce la sua vita privata e non svolge necessariamente le sue attività professionali.
Quanto a me, ritengo che — esaminata alla luce di altri disposti statutari (cfr. articolo 20 in rapporto all'articolo 5, allegato VII, ove si accenna alla «sistemazione» del funzionario e della sua famiglia) — l'espressione de qua vada intesa come sinonimo di «residenza». In tal senso, del resto, la Corte è orientata da tempo. Dall'economia generale, dell'articolo 4, allegato VII — avete detto — si desume che questa norma adotta come criterio fondamentale per il riconoscimento del diritto all'indennità di dislocazione la residenza del dipendente anteriore all'entrata in servizio. Scopo dell'indennità, infatti, è alleviare gli oneri a cui devono far fronte i dipendenti che, entrando in servizio presso le Comunità, sono costretti a mutare la propria residenza (v. sentenze 7. 6. 1972, Sabbatini-Bertoni/Parlamento, causa 20/71, e Chollet-Bauduin/Commissione, causa 32/71, Racc. 1972, pp. 345 e 363; 20. 2. 1975, Airola/Commissione, causa 21/74, e Van den Broeck/Commissione, causa 37/74, Racc. 1975, pp. 221 e 235; 16. 10.1980, Hochstrass/Corte di giustizia, causa 147/79, Racc. 1980, p. 3005; 15. 1.1981, Vutera/Commissione, causa 1322/79, Racc. 1981, p. 127).
Cerchiamo dunque di approfondire il concetto di «residenza». Com'è noto, la Corte se n'è occupata in una serie di pronunce relative alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, definendola come il «centro abituale o permanente degli interessi di un soggetto». Risiede in un certo luogo chi ha con esso legami professionali e affettivi; non è decisiva invece, se non in quanto permetta di far luce sui detti legami, la durata del soggiorno in quel luogo (cfr. le sentenze 12. 7. 1973, causa 13/73, Angenieux/Hakenberg, Racc. 1973, p. 935, e 17. 2 1977, Di Paolo/Office national de l'emploi, causa 76/76, Race. 1977, p. 315: v. anche le conclusioni dell'avvocato generale Caportorti nella causa Di Paolo).
La residenza, pertanto, non si fonda semplicemente su un dato materiale com'è la fissazione della dimora; più importante è la volontà di dare a quest'ultima carattere stabile. Ne viene che si può risiedere in un posto anche se vi si trascorrono pochi mesi; e, viceversa, che una dimora durevole può non tradursi in residenza. Ciò accade, ad esempio, quando l'interessato la prolunghi per ragioni di studio, di lavoro, di cura o dj svago, ma non intenda conferirle stabilità. Al contrario, i suoi frequenti ritorni nel luogo ove prima viveva possono mettere in evidenza la sua intenzione di mantener vivi i rapporti sociali che in esso aveva stabilito; e, per ciò stesso, dimostrare che del medesimo luogo egli intese (e tuttora intende) fare la propria residenza.
5.
Il problema dell'«abitazione abituale» del Witte va risolto sulla base di questi semplici criteri. Il funzionario ritiene di possedere i requisiti di residenza nella Repubblica federale alla luce dell'applicazione che il Parlamento fece dell'articolo 4, paragrafo 1, allegato VII (sei mesi continuativi di residenza in uno Stato membro diverso da quello in cui si è chiamati a prestare servizio durante il quinquennio di riferimento). Più specificamente, egli giustifica i 39 mesi che, a suo dire, trascorse in Germania nel periodo 17 novembre 1976 — 17 novembre 1981 affermando di avervi: a) espletato le funzioni di «Rechtsreferendar»; b) superato, dopo la necessaria preparazione, la «zweite juristische Staatsprüfung»; c) ricercato un impiego. Per quanto riguarda in particolare la prima di tali attività, il Witte ci ricorda che, secondo il diritto della funzione pubblica tedesca, il «Rechtsreferendar» è tenuto ad avere un domicilio nella Repubblica federale.
Questa tesi, tuttavia, non può essere accolta. È vero che durante il periodo di riferimento il ricorrente dimorò in Germania per prepararsi alla «zweite juristische Staatsprüfung»; ma è anche vero che tale dimora, prolungatasi per nove mesi, non incise sulla residenza abituale del Witte. Non sembra cioè che, preparandosi al detto esame, egli abbia inteso costituire sul territorio della Repubblica federale il centro permanente dei propri interessi. Lo provano almeno tre circostanze:
a)
il domicilio coniugale, da lui fissato nel marzo 1975 a Lussemburgo, non subì spostamenti;
b)
sua moglie non lo seguì, come aveva fatto negli anni dei suoi studi universitari a Münster;
c)
durante i suoi soggiorni tedeschi egli abitò sempre in albergo o presso parenti.
Sulla residenza del Witte non influirono neppure i periodi trascorsi in Germania alla ricerca di un impiego. Ricordo al riguardo quanto ebbe a sostenere l'avvocato generale Warner concludendo in causa Delvaux: «Il soggiorno in un determinato paese, effettuato allo scopo di vagliare la possibilità... di stabilir[vi]si può...aver un nesso logico con il successivo insediamento nello stesso paese», ma non è di per sé qualificabile come «dimora abituale» (Race. p. 179).
Quanto all'argomento che il ricorrente trae dal diritto tedesco della funzione pubblica, osservo che anche in Germania l'ordinamento distingue tra domicilio e residenza, e richiamo un passo della decisione con cui il presidente dell'Ober-landesgericht di Coblenza nominò il Witte «Rechtsreferendar». In esso si legge: «Accetto la sua rinuncia alle... indennità... di trasloco_... di trasporto... [e] di separazione per tutta la durata della sua formazione, ad eccezione dei corsi introduttivi e del corso che conclude la formazione. In occasione di questi corsi, Lei non potrà far valere oneri finanziari se non nella misura in cui questi ultimi saranno sopportati a partire da Treviri». Al Witte la Corte ha chiesto di chiarire il significato di questo brano, senza peraltro ricavarne spiegazioni convincenti. Mi sembra ovvio comunque che esso vada inteso come risposta a una domanda del Witte volta a mantenere la propria residenza in Lussemburgo. Solo l'intenzione di continuare a risiedere nel Granducato, infatti, spiega la sua rinuncia a traslocare in Germania e conseguentemente a ottenere la relativa indennità.
Infine, assai fragile o addirittura inconferente mi pare l'argomento che fa leva sulla prassi applicativa dell'articolo 4, paragrafo 1, allegato VII. Dubito molto, soprattutto alla luce della vostra sentenza Delvaux, che tale prassi fosse corretta. Ma, anche ad ammettere la sua legittimità e a supporre che l'amministrazione continuasse a seguirla nel momento in cui il Witte fu assunto, è da escludere che questi potesse giovarsene. Pur riducendolo da cinque anni a sei mesi, infatti, anch'essa richiedeva un periodo di «residenza» in uno stato diverso da quello in cui è situata la sede di servizio. Ora, come s'è visto, i numerosi soggiorni del Witte in Germania non implicano che egli vi abbia «risieduto» nel senso tecnico della parola.
6.
Il ricorrente, in definitiva, non ha provato di aver soddisfatto la prima delle due condizioni poste dall'articolo 4, allegato VII. Ciò mi esimerebbe dal chiedermi se egli abbia adempiuto la condizione relativa al luogo dell' «attività professionale principale». Ragioni di completezza, tuttavia, mi inducono ad affrontare anche questo problema.
Secondo il Witte, l'attività principale che egli svolse durante il periodo di riferimento fu quella di «Rechtsreferendar»; al contrario, l'impiego che ebbe in Lussemburgo presso la società Burroughs sarebbe occasionale, non avendo alcun rapporto coi suoi studi giuridici e con la sua successiva formazione professionale. Opposta è l'opinione del Parlamento. A suo avviso, è il lavoro alle dipendenze della Burroughs che va qualificato come principale. Quello del «Rechtsreferen-dar», infatti, è solo uno stage retribuito che la legislazione tedesca richiede come complemento indispensabile della formazione giuridica e come titolo di accesso al notariato, all'avvocatura e alla magistratura.
La tesi del ricorrente è priva di fondamento. Le si possono opporre due considerazioni. La prima è che, nel qualificare la nozione di «attività professionale principale», lo statuto non pretende affatto che le relative mansioni siano omogenee agli studi compiuti da chi le espleta (un esempio estremo: nulla vieta che l'attività professionale principale di un laureato in fisica sia la pulizia delle strade). La seconda è che, per la natura delle attività richiestegli, il «Rechtsreferendar» non svolge ancora una professione, ma, pur essendo remunerato, non fa che prepararsi al suo esercizio.
7.
Per tutte le osservazioni che precedono, concludo suggerendo alla Corte di respingere il ricorso proposto contro il Parlamento europeo dal signor Hermann Witte, con atto del 6 settembre 1983.
Ritengo inoltre che ciascuna delle parti debba sopportare l'onere delle proprie spese considerata la natura della controversia.