61995CC0054_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Objeto del recurso
1 El presente recurso interpuesto por la República Federal de Alemania con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE tiene por objeto la Decisión 94/871/CE de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros correspondientes a los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección de «Garantía» respecto al ejercicio financiero 1991 (1) (en lo sucesivo, «Decisión»), únicamente con respecto a la falta de imputación al FEOGA del importe total de 116.633.582,10 DM.
El Gobierno alemán formuló, con otros tantos motivos de recurso distintos, seis imputaciones contra la Decisión, que se examinan a continuación en el mismo orden en que fueron aducidas en los escritos procesales.
II. Primer motivo de recurso: falta de base jurídica del incremento del 10 % (igual a 1.031.451,17 DM) aplicado por la Comisión a la corrección relativa a los gastos por restituciones a la producción por la utilización de productos a base de almidón y de azúcar
2 El 6 de octubre de 1993, la Comisión instó a las autoridades alemanas a que modificasen los procedimientos de control nacionales relativos a la concesión de restituciones a la producción por la utilización de productos a base de almidón y de azúcar, con el fin de ajustarlos a las normas comunitarias en la materia, tal como fueron interpretadas, en particular, por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de junio de 1993, Alemania/Comisión. (2) En esa misma ocasión, la Comisión solicitó que se informase sin dilación a los servicios del FEOGA acerca de las modificaciones introducidas a tal fin en el ordenamiento alemán y de su correspondiente entrada en vigor. Mediante posterior Decisión de 21 de enero de 1994 (doc. VI/4480/93), la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1723/72, de 26 de julio de 1972, (3) fijó en el 31 de enero de 1994 la fecha límite para la transmisión de datos complementarios en el marco de la liquidación de las cuentas correspondientes al ejercicio financiero 1991 (16 de octubre de 1990-15 de octubre de 1991).
3 Los datos solicitados, relativos a las medidas de modificación de los procedimientos de control adoptadas, no fueron transmitidos por las autoridades alemanas a la Comisión hasta julio de 1994. La Institución demandada, por tanto, decidió -a causa de la insuficiencia de las medidas de control aplicadas durante el ejercicio financiero 1991- no imputar al FEOGA, en cuanto al 5,5 %, los gastos en concepto de las restituciones de que se trata soportados por los servicios y organismos delegados nacionales en aquel ejercicio. El porcentaje de imputación aplicado correspondía al (5 %) ya aplicado -por el mismo motivo- en relación con los ejercicios financieros 1988-1990, con un incremento del 10 % (es decir, del 0,5 % de los gastos de que se trata) en razón del carácter tardío de la comunicación de las medidas adoptadas para remediar la situación.
4 En su recurso, el Gobierno alemán -basándose en la referencia textual a un «aumento del 10 % a causa del retraso en la modificación de los procedimientos», contenida en el texto del informe de síntesis- calificó dicho incremento como «suplemento penalizador» por negligencia y reprochó a la Comisión haberlo impuesto sin disponer de la potestad para hacerlo. La Institución demandada, en efecto, sólo es competente, según el Gobierno alemán, para exigir la conformidad sustancial de las medidas previstas y reguladas por las legislaciones nacionales con el Derecho comunitario, pero no para sancionar la eventual comunicación tardía de las medidas internas adoptadas. Por otra parte, según el Gobierno alemán, dado que los nuevos procedimientos de control se aplicaron desde noviembre de 1993, el retraso con que las autoridades alemanas los comunicaron a la Comisión no podía revestir ninguna importancia.
5 Por último, según el Gobierno alemán, no está previsto ningún incremento del tipo del impugnado en el presente procedimiento en las líneas directrices de la Comisión relativas al cálculo de las consecuencias financieras en el marco de la preparación de la decisión relativa a la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía» (en lo sucesivo, «líneas directrices»), (4) aplicables a partir de la elaboración del informe de síntesis relativo a la liquidación de las cuentas correspondientes a 1990. Las líneas directrices, por el contrario, establecen que el criterio en el cual se basa la Comisión para poder considerar oportuna una corrección financiera y establecer su porcentaje debe consistir en «evaluar el grado de riesgo de pérdidas para los fondos comunitarios como consecuencia de una insuficiencia de control». Ahora bien, en opinión del Gobierno alemán, las vicisitudes de la modificación de los procedimientos internos (durante 1993) y la comunicación de ésta a la Comisión (efectuada en 1994) no pudieron en modo alguno repercutir, retroactivamente, en la regularidad de los controles aplicados en 1991.
6 La Comisión responde que la imputación de los gastos controvertidos a la República Federal de Alemania es ajena a cualquier carácter sancionador. La aplicación del porcentaje de imputación controvertido se realizó de conformidad con la práctica de la Institución demandada en el marco de la liquidación de las cuentas del FEOGA. Dicha práctica favorece a los Estados miembros, al tener en cuenta con efecto retroactivo las modificaciones introducidas por estos últimos en sus respectivos sistemas de control, declarados irregulares, en el intervalo temporal (en el presente caso, trienal) comprendido entre el término del ejercicio financiero de que se trata y la adopción de la Decisión de liquidación. Sea como fuere, dicho porcentaje reducido es claramente inferior al que la Comisión habría podido legítimamente aplicar, a saber, directamente el 100 %. En efecto, desde el 22 de junio de 1993 (fecha de la sentencia del Tribunal de Justicia antes mencionada; véase el punto 2 supra) desaparecieron las circunstancias atenuantes (litigio pendiente sobre este extremo) que hasta entonces habían justificado la limitación del porcentaje de corrección al 5 %. Por otra parte, el 31 de enero de 1994, la Comisión, a falta de información en sentido contrario procedente de las autoridades alemanas, estaba legitimada para presumir que éstas todavía no habían puesto fin a la infracción de las normas comunitarias, declarada también con respecto a 1991, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia.
7 Ante todo, estimo oportuno despejar, para el análisis de la cuestión, el equívoco terminológico en que incurre el Estado miembro demandante cuando menciona la imposición a su cargo de una «penalidad suplementaria por negligencia». En esta materia, la Comisión no disfruta de potestad sancionadora alguna frente a los Estados miembros: lo cierto, por el contrario, es que está obligada -cuando determina la existencia de una infracción de las normas comunitarias en los pagos efectuados por un Estado miembro- a efectuar la rectificación de las cuentas presentadas por este último. En efecto, la financiación por parte del FEOGA de los gastos efectuados por las autoridades alemanas en el ejercicio 1991 -casi huelga recordarlo- se rige por el principio según el cual sólo son imputables al presupuesto comunitario los gastos efectuados de conformidad con las normas comunitarias.
8 Estoy de acuerdo con la Comisión en que los gastos por restituciones pagadas basándose en la práctica administrativa vigente en Alemania en 1991 bien podrían haber sido objeto de una corrección financiera equivalente al 100 %: (5) y con mayor razón desde el momento en que la insuficiencia de los controles aplicados en el sector controvertido durante el ejercicio financiero indicado (así como en los precedentes) fue declarada en la mencionada sentencia del Tribunal de Justicia. Tampoco le estaba vedado a la Comisión, sobre la base del principio de seguridad jurídica o de confianza legítima, imputar a la República Federal de Alemania la totalidad (o, en todo caso, una parte superior al 5,5 %) de los gastos controvertidos por el mero hecho de que, con ocasión de la liquidación de las cuentas correspondientes a los ejercicios 1988 a 1990, la Institución demandada, en circunstancias análogas, se hubiera limitado a aplicar un porcentaje de imputación del 5 %. En efecto, según la jurisprudencia de este Tribunal, un Estado miembro que, por motivos de equidad, haya recibido un trato de favor durante un ejercicio financiero no adquiere derecho alguno a que la Comisión se abstenga de rectificar las cuentas presentadas por dicho Estado -como está obligada a hacer en caso de detectar una infracción de las normas comunitarias- también en el marco de la liquidación de las cuentas correspondientes a los años posteriores. (6)
9 Bien mirado, sin embargo, la República Federal de Alemania no discute que la Comisión -cuando introduce una corrección financiera en los gastos declarados por un Estado miembro que no son conformes con las normas comunitarias relativas al sector agrícola de que se trata- puede reducir el importe de dicha corrección con respecto al máximo aplicable. El Estado miembro demandante, naturalmente, no tiene ningún interés en efectuar dicha impugnación puesto que, si bien no invoca ninguna pretensión a la reducción de la corrección, deriva de ella una indudable ventaja.
La censura formulada por el Gobierno alemán se refiere más bien a la potestad de la Comisión de determinar discrecionalmente la medida de dicha reducción: la Institución demandada -sostiene el Gobierno alemán- podía haber efectuado una reducción global de dicha corrección hasta el 5 %, pero no imponer el posterior incremento del 10 %.
10 Sin embargo, soy del parecer de que dicha afirmación carece de fundamento. Ante todo, la República Federal de Alemania parece pasar por alto que, mediante la reducción de las correcciones financieras en el marco de la liquidación, la Comisión llega habitualmente al mismo resultado que hoy, sin embargo, se denuncia alegando su carácter ilegal e inaceptable: en la evaluación de la legalidad de las medidas nacionales de control, tal como han sido aplicadas en el ejercicio financiero objeto de la Decisión, repercuten con carácter retroactivo -en sentido favorable para el Estado miembro interesado- las vicisitudes relativas a la posterior modificación de tales medidas en sentido conforme a las disposiciones comunitarias. Y ello, no obstante, el hecho de que dicha modificación carece, por definición, de toda influencia en el riesgo de pérdidas a cargo de los fondos comunitarios, ocasionadas por las insuficiencias de los controles durante el ejercicio financiero considerado. Cuius commoda, eius et incommoda: no cabe permitir a los Estados miembros quejarse de que la práctica administrativa de la Comisión descrita pueda en determinados casos, como el presente, tener consecuencias financieras desfavorables (o, más concretamente, menos favorables que las que en abstracto pueda esperar el Estado interesado). Por tanto, prescindiendo de la cuestión de la naturaleza jurídica de las líneas directrices y de su eventual efecto vinculante, (7) no puede prosperar la alegación que en dicho documento pretende basar el Gobierno alemán (véase el punto 5 supra).
11 Por otra parte, debe asimismo excluirse que en el presente caso la Institución demandada se haya extralimitado en el ejercicio de su potestad discrecional. La Comisión, en efecto, perseguía incentivar la supresión, por parte de las autoridades alemanas, de las infracciones comprobadas del Derecho comunitario. Creo que no se discute que, si hubiera recibido antes del 31 de enero de 1994 la comunicación de las modificaciones efectuadas en la normativa nacional, la corrección controvertida hubiera sido no del 5,5 %, sino, de conformidad con la práctica habitual, del 5 %. A falta de circunstancias excepcionales justificativas de la notificación tardía por parte de las autoridades alemanas, sólo a sí mismas pueden éstas imputarse el incremento de la corrección en un 10 %. Por otra parte, considero lógico que la Comisión quisiera dispensar al Estado miembro que no respeta la fecha límite para la transmisión de los datos complementarios necesarios para la liquidación de las cuentas un trato menos favorable -aunque en medida no excesiva ni desproporcionada- que el aplicado al Estado cumplidor. Si bien es cierto que la puntual observancia de dicha fecha límite reviste gran importancia para que la Comisión pueda proceder a un examen tanto más rápido de las cuentas nacionales, (8) procede concluir que, de no haber aplicado a la República Federal de Alemania algún incremento en el presente caso, la Comisión habría transmitido a los Estados miembros un mensaje de signo diametralmente opuesto.
Soy del parecer de que la solución que indico es conforme con los principios sentados en la sentencia de este Tribunal de 9 de agosto de 1994, Alemania/Comisión. (9) Esta sentencia aclara que, cuando durante el procedimiento de liquidación la Comisión insta a un Estado miembro -tras haber vencido el plazo que se le haya señalado para la presentación de los datos complementarios- a que proporcione datos adicionales, sin imponer un plazo, posteriormente no puede denegar la imputación al FEOGA de los importes controvertidos debido al carácter tardío de las aclaraciones facilitadas por las autoridades nacionales con posterioridad al vencimiento del plazo inicialmente señalado. Según mi parecer, la citada sentencia deja a salvo, del modo más claro, la potestad de la Comisión de denegar la imputación al FEOGA alegando la falta de respeto de la fecha límite, si ésta no ha sido posteriormente aplazada o anulada por ella. En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo de recurso formulado por la República Federal de Alemania.
III. Segundo motivo de recurso: ilegalidad de la corrección de 54.275.090,69 DM por irregularidades en relación con la exportación de ganado vivo a Polonia
12 Las investigaciones efectuadas por el FEOGA [con arreglo al artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»], (10) en coordinación con los servicios competentes alemanes y neerlandeses, en los meses de noviembre de 1991 y abril de 1992, pusieron de manifiesto la existencia en estos dos Estados de corrientes artificiales de exportaciones de bovinos, fraudulentamente declarados como reproductores de raza selecta, a Polonia, donde en realidad los animales fueron sacrificados. Por lo que respecta a Alemania, dichas exportaciones, que comenzaron en 1991, finalizaron gradualmente por el mero efecto de la intensificación de los procedimientos nacionales de control, con efecto a partir del mes de octubre del mismo año. (11) Hasta aquella fecha, los organismos alemanes encargados de la realización de los pagos pagaron las restituciones a los exportadores sin disponer de las necesarias pruebas de importación (más correctamente, de utilización) en el país tercero que exige el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (12) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3665/87»), y sin proceder al control de la calidad sana, cabal y comercial de los animales (cuya existencia es requisito para la concesión de las restituciones con arreglo al artículo 13 del mismo Reglamento). Este último control hubiera debido tener por objeto el valor genético de los animales y sus rendimientos, tal como lo impone -a juicio de la Comisión- el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1544/79 de la Comisión, de 24 de julio de 1979, relativo a la concesión de restituciones a la exportación para los animales de la especie bovina de raza selecta para reproducción (13) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1544/79»), en relación con lo dispuesto en la letra a) del artículo 1 y en el artículo 6 de la Directiva 77/504/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977, referente a animales de la especie bovina de raza selecta para reproducción (14) (en lo sucesivo, «Directiva 77/504»). Las autoridades alemanas, en cambio, se conformaron con la mera presentación de los ejemplares de control T 5 y de certificaciones expedidas por las asociaciones de ganaderos con carácter de certificados genealógicos y de reproducción, en los cuales, sin embargo, no figuraban los datos relativos a los rendimientos y la evaluación del valor genético de los animales, como tampoco los relativos a los ascendentes (salvo, tal vez, los relativos exclusivamente a los progenitores).
13 La conclusión de que los animales exportados a Polonia se destinaban a ser sacrificados más que a la reproducción se confirmó, asimismo, por la circunstancia de que padecían leucosis enzoótica bovina (en lo sucesivo, «LEB»). En consecuencia, el derecho a las restituciones estaba también excluido debido a la inexistencia de la calidad sana del producto.
i) Inclusión indebida, en la liquidación de las cuentas correspondientes al ejercicio 1991, de importes relativos al ejercicio 1992
14 En su réplica, el Gobierno alemán reprochó la inclusión, en la corrección financiera relativa al ejercicio 1991, de un componente (igual a 15.037.768,01 DM) relativo a las restituciones a la exportación pagadas en 1992. Si la Comisión tenía intención de introducir una corrección en los gastos de que se trata declarados con respecto al ejercicio 1992, habría debido hacerlo en el marco de la liquidación de las cuentas relativas a dicho ejercicio.
15 Al tiempo que señala, en primer lugar, la inadmisibilidad de la presente parte -no planteada en el recurso y, por tanto, tardía- del segundo motivo de recurso, la Comisión precisa que la inclusión en la liquidación de las cuentas correspondientes al año 1991 de importes relativos al ejercicio siguiente se explica por el hecho de que los controles efectuados por la Comisión se referían a ambos años. La inclusión en un único procedimiento de liquidaciones de cuentas y gastos referentes a varios años, en relación con un único sistema de control es, por lo demás, completamente habitual.
ii) Alcance y cumplimiento de las obligaciones que incumben a las autoridades nacionales, en el marco de la concesión de las restituciones controvertidas, con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 3665/87
16 El Gobierno alemán sostiene que los bovinos exportados satisfacían los requisitos previstos para su calificación como reproductores de raza selecta y fueron efectivamente despachados a libre práctica y comercializados en el mercado polaco. La afirmación de la Comisión según la cual la mayor parte de dichos animales fueron sacrificados a su llegada a Polonia, estando en realidad destinados al matadero, no se sustenta en dudas graves y razonables, como lo exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para que pueda considerarse satisfecha la carga de la prueba según el criterio legal. Asimismo, en lo que respecta a la alegada inexistencia de la calidad sana de los bovinos exportados (presencia de LEB; véase el punto 13 supra), el Gobierno alemán afirma que en Polonia las importaciones de bovinos de raza selecta para reproducción se sometían a controles sanitarios suficientemente rigurosos, incluida la aportación de un certificado expedido por un veterinario autorizado. A falta de pruebas en contrario aducidas por la Comisión, según el Gobierno alemán no hay razón para dudar que dichos controles fueron efectuados de forma regular en el caso de las operaciones controvertidas.
17 Según el Gobierno alemán, por otra parte, en 1991, el Derecho comunitario no exigía, para los fines de la concesión de las restituciones a la exportación, las formalidades de prueba y control de los rendimientos y del valor genético de los bovinos reproductores (véase el punto 28 infra). La Comisión, por tanto, no puede censurar a las autoridades alemanas por haber -hasta que se albergaron dudas sobre la existencia de irregularidades- reconocido valor probatorio de la calidad de los animales reproductores (y, por ende, de la calidad cabal y comercial de los productos exportados) a los certificados genealógicos nacionales, ni por haber abonado las restituciones solicitadas, tal como lo exigía la normativa vigente. Según el Gobierno alemán, carece, asimismo, de importancia el hecho de que, en algunos casos, los exportadores presentasen certificados genealógicos que no se remontaban hasta los abuelos. Por otro lado, dado que con arreglo al artículo 1 de la Directiva 77/504 no es necesario que un animal esté inscrito en un libro genealógico para que pueda considerarse comprendido en el concepto de «bovino de raza selecta para reproducción» -bastando con la mera posibilidad de que sea inscrito en él-, para dicha calificación era suficiente también la redacción o presentación a posteriori de certificados genealógicos.
18 La Comisión, ante todo, rechaza la afirmación del Gobierno alemán según la cual en 1991 faltaba, en el ordenamiento comunitario, una normativa relativa a los controles de la calidad cabal y comercial de los bovinos de raza selecta para reproducción destinados a la exportación, sobre la base de los valores genealógicos de los animales y de sus rendimientos. En lugar de limitarse al control de los datos indicados en los ejemplares de control T 5, las autoridades alemanas, por tanto, habrían debido exigir también, en el momento de la exportación, la presentación de certificados apropiados que indicaran que los bovinos se destinaban a la reproducción.
Según la Comisión, las autoridades alemanas parecen no ser conscientes de que el procedimiento de examen relativo a la calidad cabal y comercial del producto exportado se desarrolla en dos fases sucesivas. La circunstancia de que el artículo 1 de la Directiva 77/504 se limite a exigir la idoneidad del animal para ser inscrito en el libro genealógico tiene importancia exclusivamente a efectos de la comprobación de la identidad entre la mercancía indicada en la declaración de exportación y la mercancía realmente exportada (primera fase de examen). En cambio, una vez determinada dicha identidad, la comprobación de que los bovinos de raza selecta para reproducción exportados son de calidad cabal y comercial (segunda fase de examen) no puede prescindir del control de los rendimientos y de la información relativa a su valor genético. En efecto, el valor de explotación de los animales para los fines de la reproducción -que determina su mayor valor comercial- únicamente puede determinarse sobre la base de dichos elementos. Así se desprende, por otro lado, del apartado 4 del artículo 3 del Reglamento nº 3665/87, según el cual -a efectos del derecho a la restitución- la cantidad, la naturaleza y las características del producto exportado se fijarán el día de exportación, es decir, «la fecha en que el servicio de aduanas acepta la declaración de exportación en la que se indica que se solicitará una restitución» (véase el apartado 1 del artículo 3). Más que nada, la obligación de proceder a los controles de que se trata resulta de la interpretación de la propia nomenclatura de la clasificación arancelaria, que determina el tipo de la restitución para cada producto. Ahora bien, la designación elegida de «bovino de raza selecta para reproducción» -a la que correspondía un tipo de restitución de 98 ECU/100 kg, mucho más elevado que el aplicable a los otros bovinos vivos (55,5 ECU/100 kg)- hace referencia, necesariamente, a la utilización específica del animal con fines reproductores: existe, por tanto, una relación indisoluble entre dicha utilización y el objetivo económico vinculado a la concesión de las restituciones a la exportación.
19 Por último, la Comisión recuerda que los controles sanitarios del tipo de los previstos en la ley polaca para las importaciones de animales reproductores no fueron efectuados en el caso de las operaciones controvertidas. El hecho de que la omisión de dichos controles no constituyó un obstáculo para las operaciones controvertidas se explica por la circunstancia de que los animales exportados a Alemania fueron considerados bovinos destinados al matadero. En su opinión, así lo prueba el hecho de que el coste de expedición de los documentos de acompañamiento (certificados genealógicos y sanitarios) de los animales exportados fue de 20 DM por cabeza y, por tanto, insuficiente para cubrir siquiera el coste (40 DM por cabeza) del análisis de sangre necesario para detectar la LEB.
iii) Ilegalidad de la negativa de la Comisión a imputar al FEOGA, con carácter subsidiario, los gastos controvertidos con base en el tipo previsto para las restituciones a la exportación de animales destinados al matadero
20 Con carácter subsidiario el Gobierno alemán censura la postura de la Comisión, según la cual -dado que los resultados estadísticos demuestran que las exportaciones controvertidas fueron realizadas exclusivamente «con fines especulativos», es decir, no para satisfacer una demanda efectiva del producto de que se trata existente en el mercado del país tercero, sino con el único fin de disfrutar de las restituciones, fijadas a un nivel más elevado que para los animales destinados al matadero- los exportadores no tenían derecho a percibir la restitución ni siquiera basándose en ese último tipo reducido. En particular, estima que es inexacto que con arreglo al artículo 78 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (15) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2913/92»), fuera necesaria para ello la elaboración de una nueva declaración en aduana. Del apartado 3 de la disposición de que se trata se desprende exclusivamente la obligación de las autoridades aduaneras, cuando de los controles a posteriori de las declaraciones en aduana resulte que las disposiciones que regulan el régimen aduanero de que se trate han sido aplicadas sobre la base de elementos inexactos o incompletos, de adoptar las medidas necesarias para regularizar la situación. Las autoridades alemanas niegan haberse ajustado, de hecho, a la interpretación de la normativa comunitaria que efectúa la Comisión. A diferencia de cuanto afirma la Institución demandada, el organismo alemán encargado del pago solicitó a los exportadores la restitución íntegra de las sumas pagadas no por la totalidad de las operaciones controvertidas sino sólo en aquellos casos en que el exportador no había aportado oportunamente las pruebas exigidas (documentos de transporte y documentos aduaneros expedidos a la importación por las autoridades polacas). En los restantes casos, se pagaron las restituciones al tipo reducido aplicable a la exportación de animales destinados al matadero.
21 La Comisión responde que el procedimiento de liquidación de cuentas tiene por objeto únicamente el control de la correcta aplicación del Derecho comunitario. Es enteramente ajeno a esta última, en cambio, un cálculo de pérdidas y ganancias, como el que invoca el Gobierno alemán para obtener la consideración de las restituciones correspondientes a las operaciones realmente efectuadas. En el caso de autos, la falta de correspondencia entre el producto indicado en la declaración en aduana (bovinos de raza selecta para reproducción) y el producto realmente exportado (bovinos destinados al matadero) implica que el tipo de restitución aplicable es igual a cero. La imputación a cargo del FEOGA de las restituciones a la exportación de «animales destinados al matadero» únicamente habría sido posible si la exportación de dicho producto hubiera sido objeto de certificación, en su caso a posteriori. En opinión de la Comisión, la referencia al artículo 78 del Reglamento nº 2913/92 indica, precisamente, la vía que las autoridades alemanas habrían debido seguir para rectificar el contenido de la declaración de exportación en el sentido indicado.
22 Observo, en primer lugar, que la inclusión en el objeto de la Decisión de importaciones relativas al ejercicio 1992 (véanse los puntos 15 y 16 supra) resultaba ya del informe de síntesis; no obstante, el Gobierno demandante invocó el motivo relativo a la ilegalidad de dicha inclusión por vez primera en la réplica. Por tanto, prescindiendo de la cuestión relativa a cuál habría sido la correcta asignación de la corrección controvertida entre los dos ejercicios antes indicados, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento no permite tomar en consideración dicho nuevo motivo.
23 Dicho esto, el segundo motivo de recurso del Gobierno alemán parece dirigirse, en realidad, a discutir que la Comisión haya satisfecho la carga de la prueba de la infracción declarada. La disparidad entre las posturas que defienden las partes parece reflejar una concepción contradictoria, de carácter previo, del reparto de la carga de la prueba entre la Comisión y los Estados miembros.
Parece pues oportuno recordar la jurisprudencia de este Tribunal en esta materia, de la que resulta que la prueba de la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas incumbe, en primer lugar, a la Comisión. (16) No obstante, dicha carga de la prueba se encuentra algo atenuada por las razones que este Tribunal ha ilustrado en los siguientes términos:
«La gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. Este régimen, basado en la confianza, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, por otra parte, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo [...] En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita.
De ello se deduce que la Comisión opera sobre la base de datos que le transmiten los Estados miembros, datos que puede verificar a través de investigaciones para poder, en su caso, confirmar o desmentir su exactitud.
[...]
[C]uando la Comisión se niega a poner a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado demostrar que se reúnen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión [...]
En efecto, la Comisión tiene la obligación no de demostrar de forma exhaustiva la irregularidad de los datos transmitidos por los Estados miembros, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a las cifras comunicadas por las administraciones nacionales. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que [...] el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA, y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.» (17)
24 Trasladando al presente caso los principios que acabo de recordar, estimo que cabe apreciar en favor de la Comisión un fumus boni iuris, que lleva aparejada la inversión de la carga de la prueba en los términos antes explicados. (18) Las dudas expresadas por la Comisión a propósito de los datos comunicados por las autoridades alemanas me parecen, en efecto, serias y razonables. ¿Cómo se explica, en especial, el espectacular aumento que en 1991 registraron las exportaciones alemanas a Polonia de bovinos declarados como animales de raza selecta para reproducción, en número ni más ni menos que 345 veces superior al del año anterior? (19) Piénsese, asimismo, en las inequívocas declaraciones efectuadas por el Ministro federal de Alimentación, Agricultura y Silvicultura, (20) según el cual «los exportadores han insistido en que los certificados veterinarios exigidos no contenían ninguna indicación relativa a la condición de animales destinados al matadero. De hecho, dado que los animales no estaban exentos de LEB, únicamente satisfacían las condiciones veterinarias relativas a los animales destinados al matadero y no las exigencias mas severas impuestas a los animales de reproducción. No está excluido que la intención de los exportadores consistiera en impedir, mediante la posesión de un certificado veterinario redactado en términos "neutros", que las oficinas de aduanas pudieran poner en duda la calidad de bovinos de raza selecta para reproducción de estos animales, en el marco de un eventual examen de los correspondientes documentos veterinarios [...] hay razón para suponer que gran parte de los animales exportados a Polonia antes de la entrada en vigor de la comunicación de 14 de octubre de 1991 no satisfacían el requisito de la calidad sana, cabal y comercial exigido a efectos de la restitución». Dichas afirmaciones, por lo demás, se corroboran por las realizadas por el director de los servicios veterinarios polacos: (21) desde la primavera de 1991, no se importó a Polonia ningún bovino reproductor, excepción hecha de algunas cabezas dotadas de certificado de ascendencia, mientras que el 90 % de los 91.221 bovinos vivos importados de Alemania en 1991 constituían bovinos destinados al matadero, que fueron sacrificados en las setenta y dos horas siguientes a su entrada en territorio polaco. Los resultados que acabo de mencionar constituyen, a mi entender, al menos en su conjunto, indicios graves, precisos y concordantes del hecho de que los animales exportados carecían en realidad de las características zootécnicas y genealógicas propias de los bovinos para reproducción, y que por tanto el organismo encargado alemán pagó a los exportadores las correspondientes restituciones diferenciadas sin observar los necesarios trámites de prueba y control.
25 El Gobierno alemán, por su parte, no pudo -ni durante la fase del procedimiento administrativo previo ni en el presente procedimiento- desmentir el contenido de los dos documentos antes mencionados. (22) La misma posibilidad, sugerida por la República Federal de Alemania (véase el punto 27 infra), de que los operadores económicos polacos destinasen al matadero valiosísimos animales de raza selecta para reproducción parece todo menos verosímil. El Estado miembro demandante, por otro lado, no ha facilitado datos cuantitativos precisos que apoyen su afirmación según la cual el aumento de las exportaciones de referencia fue ocasionado por la disolución de numerosas cooperativas agrícolas, que tuvo lugar en 1991 en la antigua República Democrática Alemana como consecuencia de la reunificación. La propia existencia en Polonia de salidas de mercado para aproximadamente 57.000 bovinos de raza selecta para reproducción, pese a las graves dificultades que atravesaba la agricultura polaca en el período controvertido, no parece corroborarse por ningún elemento de hecho.
26 Sin embargo, la censura de las autoridades alemanas se dirige contra el propio presupuesto jurídico en que parece basarse la corrección controvertida: el pago de las restituciones de que se trata -sostienen- no se subordina en la legislación comunitaria a la observancia de las formalidades de prueba documental (control de los rendimientos y evaluación del valor genético) indicadas por la Comisión. A diferencia de lo que decidió la Comisión, en 1991 -año en el cual las autoridades alemanas, en el mes de octubre, advirtieron por vez primera la existencia de irregularidades en el sector de las exportaciones a Polonia de ganado vivo- no existía en el ordenamiento comunitario ninguna normativa que impusiera, en el marco de los procedimientos nacionales de control de la calidad de los animales exportados, la aportación de los documentos de que se trata. En efecto, a juicio del Gobierno alemán, las restituciones controvertidas tenían únicamente la función de crear salidas al mercado comunitario de bovinos de raza selecta para reproducción, especialmente necesarias en la situación económica ocasionada por la reunificación, y por tanto habrían debido ser pagadas al margen de cuál fuera el destino final real de los animales. Por tanto, aun cuando los bovinos reproductores exportados fuesen sacrificados en lugar de utilizados con fines reproductores, dicha circunstancia de hecho no podía revestir ninguna importancia en el sistema de las restituciones, que es enteramente ajeno a la investigación acerca del carácter especulativo de la exportación.
27 En particular, según el Gobierno alemán la Comisión incurrió en un error al basar su comprobación de la infracción de que se trata en la «cláusula antifraude» del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87, en relación con el artículo 13 del mismo Reglamento, el artículo 1 del Reglamento nº 1544/79 y los artículos 1 y 6 de la Directiva 77/504 (véase el punto 12 supra). El citado apartado 1 del artículo 5 no se aplicaba a los hechos que originaron este aspecto del litigio, al no concurrir ninguna de las situaciones taxativamente determinadas en la norma de referencia. (23)
28 La obligación de aportación del certificado genealógico, referente a los resultados del control de los rendimientos y de la evaluación del valor genético del animal, no se introdujo -señala también el Gobierno alemán- hasta el Reglamento (CEE) nº 2342/92, en una época posterior por tanto a los hechos controvertidos. (24) Dicho Reglamento -que entró en vigor el 17 de agosto de 1992 y derogaba la normativa precedente- básicamente reprodujo las disposiciones legales que, entretanto, se habían adoptado en la República Federal de Alemania: la Comisión demostró así del modo más claro que consideraba adecuada la reacción de la República Federal de Alemania ante el observado aumento de las exportaciones de bovinos reproductores. Sin embargo, según el Gobierno alemán, la Comisión no podía, en el marco de la adopción de la medida impugnada, trasladar las exigencias del Reglamento al período anterior a su entrada en vigor.
29 La interpretación de la mencionada «cláusula antifraude» que propone la República Federal de Alemania para negar su aplicabilidad al caso de autos parece, a primera vista, plausible. En efecto, el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 parece expresar -al menos por su tenor literal- solamente la preocupación de evitar que se paguen de manera abusiva restituciones diferenciadas en caso de divergencia entre el destino territorial declarado (país tercero para el cual la restitución es más elevada) y el real (país tercero para el cual la restitución es más baja). Una vez satisfecho este requisito, cabría sostener, como hace el Gobierno alemán, que poco importa cómo se utilice el producto exportado: incluso si, como en el presente caso, el precio del mismo (al igual que el correspondiente tipo de restitución, calculado para reducir el precio comunitario al nivel del precio de mercado en el país tercero importador) se determina basándose en las características cualitativas de su utilización.
30 No obstante, habida cuenta del espíritu de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 3665/87, la premisa implícita en el razonamiento del Estado miembro demandante me parece carente de lógica: a saber, que los eventuales abusos relativos al destino funcional del producto exportado presentan siempre una gravedad menor y, por tanto, son tolerados. Por el contrario, estimo que el sistema establecido por el Reglamento nº 3665/87 impone el objetivo de garantizar que las restituciones se paguen únicamente a quien tenga un derecho genuino y real a percibirlas, exigiendo también la coincidencia entre la utilización declarada y real del producto exportado. Por consiguiente, soy del parecer de que la Comisión invocó con toda razón la disposición del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87: interpretando el concepto de «destino real» en sentido no sólo geográfico, sino también funcional. Por tanto, no cabe ninguna duda que en el caso de autos podían considerarse cumplidas las dos condiciones alternativas previstas en la disposición citada. La existencia de «dudas graves en cuanto al destino real del producto» [letra a)] no podía negarse, aunque sólo fuese por el fulgurante aumento de las exportaciones de bovinos (declarados) de raza selecta para reproducción en 1991. (25) Existía además un riesgo de reimportación del producto en la Comunidad [letra b)]: y ello a la luz de la diferencia entre el importe de la restitución a la exportación aplicable a los bovinos de raza selecta para reproducción en 1991 (igual a 98 ECU/100 kg) y el del derecho de importación entonces aplicable al mismo producto (igual a cero). El peligro de dicha reintroducción -que debe considerarse de carácter potencial- tampoco resultaba conjurado por la especial severidad y eficacia de las medidas de control aplicables en Alemania a efectos de la franquicia de derechos de importación en el caso de las operaciones relativas a bovinos reproductores.
31 Del apartado 4 del artículo 3 en relación con el apartado 1 del artículo 5 y el artículo 13 del Reglamento nº 3665/87 deduzco, por tanto, que el pago de una restitución diferenciada, a un tipo determinado por referencia a las características del bien de que se trata y a su utilización específica, está sujeto a una doble condición: no sólo debe importarse el producto en el país tercero indicado en la declaración de exportación, sino que también debe ser realmente comercializado en el mercado de dicho país de conformidad con la utilización normalmente permitida por su naturaleza y sus características. En el presente caso, por tanto, la prueba de la calidad sana, cabal y comercial de los bovinos de raza selecta para reproducción exportados se traducía, necesariamente, en la prueba de la posesión de determinadas cualidades genéticas y de un determinado valor zootécnico, que diferencian a los animales reproductores de los restantes bovinos vivos.
32 ¿Es esto suficiente para que pueda concluirse que la apreciación, contenida en la Decisión, de la omisión por parte de las autoridades alemanas de las formalidades de prueba y control exigidas por el Derecho comunitario en la época en que acaecieron los hechos controvertidos es legítima y correcta? Opino que no, debiendo examinarse en primer lugar qué importancia ha de atribuirse a otra circunstancia invocada por el Gobierno alemán. Éste ha subrayado que la indicación de los resultados de la evaluación del valor genético en el certificado genealógico en el momento de la exportación no se exigió expresamente hasta el artículo 3 del posterior Reglamento nº 2342/92 (véase el punto 28 supra). La Comisión sostiene que dicha circunstancia es irrelevante: mediante la adopción de dicha medida simplemente se propuso, en aras de la seguridad jurídica, aclarar la situación jurídica ya existente sobre la base del Reglamento nº 1544/79 y de la Directiva 77/504.
33 Me permito, con carácter incidental, expresar al menos una duda sobre cuanto afirma el Gobierno alemán: en efecto, el artículo 3 del Reglamento nº 2342/92 simplemente trasladó a la materia de las formalidades probatorias exigidas para la concesión de restituciones a la exportación el contenido de la citada Decisión 86/404 (26) -basada en el artículo 5 y en el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 77/504-, mediante la cual la Comisión introdujo el modelo de certificado genealógico de los animales reproductores de pura raza de la especie bovina para su utilización en los intercambios entre Estados miembros y estableció las indicaciones que deben figurar en el mismo (incluidos, en particular, «los resultados de los controles de rendimiento y los resultados, con expresión de su origen, de la determinación del valor genético del propio animal y de sus padres y abuelos»; véase el apartado 2 del artículo 1). (27) Dudo, pues, que pueda afirmarse seriamente que la Decisión 86/404 no ofrecía a las autoridades alemanas indicaciones suficientes sobre las formalidades precisas de prueba documental que hubieran debido adoptar para comprobar que los animales exportados a Polonia se destinaban efectivamente a la reproducción.
34 No obstante, la importancia de esta cuestión es relativa. En efecto, la República Federal de Alemania no está autorizada para invocar las mencionadas lagunas o imprecisiones de la normativa comunitaria referente a los controles en la época en que acaecieron los hechos controvertidos, desde el momento en que las obligaciones de los Estados miembros en esta materia son independientes de las facultades de la Comisión. A la luz de la obligación de colaboración leal con la Comisión sancionada en el artículo 5 del Tratado, en particular en lo que respecta al correcto uso de los recursos comunitarios, corresponde, en efecto, a los Estados miembros garantizar en su territorio la aplicación de la normativa comunitaria en el ámbito de la Política Agrícola Común (en lo sucesivo, «PAC»), (28) incluido el establecimiento de un sistema de controles que garantice que se respetan correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de las restituciones a la exportación. (29) Como ha afirmado el Tribunal de Justicia reiteradamente, en los actos específicos que implican la adopción de medidas de ejecución de la PAC y la utilización de recursos del FEOGA,
«el legislador comunitario no aprueba generalmente disposiciones que regulen detalladamente los procedimientos de control, y deja a los Estados miembros en libertad para regular las modalidades de este control en función de su propio ordenamiento jurídico y bajo su responsabilidad, eligiendo la solución que mejor se adapte. Es jurisprudencia del Tribunal de Justicia que este reparto de competencias es conforme con las concepciones generales que inspiran la organización común de mercados agrícolas.
[...] [el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70], (30) que constituye, en este ámbito particular, una expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 del Tratado, define, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los principios conforme a los cuales deben regular la Comunidad y los Estados miembros, la ejecución de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA y la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con estas operaciones.
Así, este artículo impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control». (31)
La Comisión, por su parte, ejerce sólo una función complementaria en el marco de los controles detallados sobre los gastos de la Comunidad en el sector de la financiación de la PAC (apartado 1 del artículo 8 y octavo considerando del Reglamento nº 729/70). (32)
35 De los principios sentados por este Tribunal deduzco, por tanto, que la República Federal de Alemania estaba obligada -incluso a falta de requerimientos en tal sentido procedentes de la Comisión- a adoptar todas las modalidades de control necesarias para garantizar la efectividad y regularidad de las exportaciones controvertidas, incluidas las medidas no expresamente establecidas en la normativa comunitaria en la materia vigente en 1991. (33) Por lo demás, los hechos demuestran que las autoridades alemanas no tuvieron necesidad de esperar a la adopción del Reglamento nº 2342/92 para adoptar normas más rigurosas sobre los controles, contenidas en la comunicación de 14 de octubre de 1991. Basándose en la jurisprudencia de este Tribunal, por tanto, las restituciones controvertidas -pagadas vulnerando la obligación de establecer controles adecuados sobre los rendimientos y el valor genético de los bovinos de raza selecta para reproducción- no son conformes con el Derecho comunitario y el gasto correspondiente no puede ponerse a cargo del FEOGA. (34)
36 Por otro lado, las autoridades alemanas alegaron, con carácter subsidiario, que la corrección financiera decidida por la Comisión en relación con las restituciones controvertidas fue muy superior a la que la Institución demandada podía legítimamente aplicar. Los gastos declarados por la República Federal de Alemania debieron ser imputados al FEOGA al menos basándose en el tipo de restitución, menos elevado, aplicable a los animales destinados al matadero (véanse los puntos 18 y 20 supra). (35) A este respecto, observaré que, habida cuenta de las graves y razonables sospechas de irregularidad expuestas por la Comisión, y a falta de elementos de prueba en sentido contrario aportados por las autoridades alemanas (véase el punto 25 supra), parece legítima y correcta la conclusión de que las exportaciones controvertidas tuvieron carácter especulativo (en el sentido ya explicado; véase el punto 19). En consecuencia, en el marco de la liquidación de cuentas, la preocupación de la Comisión no podía consistir simplemente en evitar el enriquecimiento sin causa obtenido por los operadores económicos alemanes, como habría estado obligada a hacer la Institución demandada en caso de que la disparidad entre el producto mencionado en la declaración en aduana y el producto realmente exportado se hubiera debido a motivos no imputables a los exportadores. (36)
El presente caso es distinto: los exportadores percibieron a sabiendas sumas de dinero en concepto de restitución en relación con operaciones que tenían por objeto bovinos fraudulentamente declarados como reproductores de raza selecta, cuando en realidad incumplían el compromiso de la «calidad sana, cabal y comercial», ya que posteriormente se puso de manifiesto que eran simples animales destinados al matadero. Más que nada, a falta de rectificación a posteriori de las declaraciones en aduana para adecuar su contenido a la situación real -rectificación que habría sido posible si, por ejemplo, las autoridades alemanas hubieran procedido a los controles de las declaraciones previstos en el artículo 78 del Reglamento nº 2913/92 (véase el punto 20 supra)-, la eventual estimación de las pretensiones de la República Federal de Alemania habría conducido a la situación anómala de poner a cargo del FEOGA, en relación con exportaciones (formalmente) de bovinos reproductores, sumas que basándose en la normativa vigente hubieran debido ser pagadas en concepto de restituciones a la exportación de bovinos vivos destinados al matadero. Estimo, por tanto, que las restituciones controvertidas fueron pagadas vulnerando -tanto en el plano formal como en el sustantivo- las normas contenidas en los Reglamentos nos 1544/79 y 3665/87. Por consiguiente, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 729/70, no podían disfrutar de la financiación del FEOGA y procedía imputarlas íntegramente a la República Federal de Alemania. (37) Así pues, considero que tampoco cabe acoger el segundo motivo de recurso formulado por el Gobierno alemán.
IV. Tercer motivo de recurso: ilegalidad de la corrección de 56.692.508,70 DM por irregularidades (falsificación de las pruebas de llegada a destino y manipulaciones cuantitativas) cometidas por la sociedad IMEX en los años 1981 a 1987 en operaciones de exportación de ganado vivo a Oriente Próximo y Medio
i) Corrección de 22.011.281,10 DM por la realización tardía, por parte de las autoridades alemanas, de controles serios sobre la regularidad de las operaciones efectuadas por IMEX después del 1 de enero de 1986: falta de fundamento en cuanto al fondo y motivación insuficiente de la conclusión de la Comisión
37 El Gobierno demandante niega haber adoptado con un retraso significativo las medidas necesarias para salvaguardar los intereses del FEOGA, vulnerando sus deberes de cooperación leal, y reprocha a la Comisión el que no haya podido indicar en concreto y con una motivación adecuada las supuestas infracciones cometidas por las autoridades alemanas. En su opinión, no podía exigirse a los servicios de investigación aduanera una actuación distinta debido a que la recogida de pruebas suficientes para posibilitar la inculpación de la sociedad IMEX debía efectuarse de forma que no suscitara sospechas que pudieran conducirle a disimular su conducta delictiva, que comprendía el empleo de sofisticados procedimientos de falsificación. Ello explica por qué, pese a que se realizaron investigaciones ya desde el mes de diciembre de 1985, no fue posible poner fin a las manipulaciones cuantitativas cometidas por IMEX hasta después de la comunicación, en octubre de 1987, por parte de los servicios de policía de Munich, de los resultados de su investigación relativa a la falsificación de los timbres aduaneros utilizados. La negativa de la Comisión a poner el importe controvertido a cargo del FEOGA, con arreglo al apartado 2 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, (38) como consecuencia de las negligencias en la prevención y represión de las irregularidades imputables a las autoridades alemanas, es por tanto, en su opinión, ilegal.
ii) Falta de imputación al FEOGA de las restituciones pagadas de 1981 a 1987 a causa de las manipulaciones cuantitativas cometidas por algunos auxiliares de aduanas: ilegalidad de la corrección (25.024.493 DM) en la medida en que va más allá de las conclusiones del Juez penal
38 El Gobierno alemán sostiene que la Comisión, en el cálculo de los gastos correspondientes a restituciones ilegalmente pagadas, imputables a la República Federal de Alemania, estaba vinculada por las apreciaciones de hecho efectuadas por el Landgericht München (125 casos de falsificación cuantitativa imputados al auxiliar Sr. H., en el lugar de carga de Hamburgo, con un perjuicio total de 11.745.714 DM). No podía introducirse ninguna corrección financiera sobre la base de otras irregularidades simplemente presuntas.
39 La Comisión observa que, a efectos de la comprobación de la conformidad o disconformidad con el Derecho comunitario de los gastos efectuados por los Estados miembros en el sector de la financiación de la PAC -a la que se destina el procedimiento de liquidación de cuentas- no hay razón para dar carácter decisivo a las apreciaciones efectuadas por un órgano jurisdiccional nacional. Dado que la imputación al Estado miembro de los gastos realizados vulnerando las normas comunitarias no exigía que la infracción fuese declarada y sancionada en un proceso penal, la Comisión se atuvo legítimamente a los resultados de la investigación efectuada por los servicios de investigación aduanera de Munich (284 casos de manipulación cuantitativa, con un perjuicio total de 25.024.493 DM), que no han sido puestos en entredicho ni refutados.
iii) Ilegalidad de la imputación a la República Federal de Alemania del importe de 9.656.734,74 DM, equivalente al 10 % de los pagos efectuados desde el 1 de enero de 1986, en razón de la transmisión tardía de datos complementarios por parte de las autoridades nacionales
40 El Gobierno alemán censura la Decisión también en la medida en que limitó al 90 % de los importes de que se trata la reducción de la imputación a cargo de la República Federal de Alemania. Dicha limitación -motivada por el retraso con que las autoridades alemanas transmitieron a la Comisión los datos complementarios relativos al estado y previsible resultado de los procedimientos de recuperación de las restituciones pagadas después del 1 de enero de 1986 por exportaciones objeto de manipulaciones cuantitativas efectuadas por auxiliares de aduanas- constituye, en su opinión, una penalidad suplementaria y es ilegal por carecer de base jurídica. En efecto, la comunicación enviada por las autoridades alemanas a la Comisión el 27 de mayo de 1994 no se refiere a las disposiciones del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1723/72, referente a la transmisión por parte de los Estados miembros de datos complementarios necesarios para la liquidación. (39) En su lugar, el Gobierno demandante alega que la comunicación de que se trata se enmarca en el sistema de intercambio de información establecido por el Reglamento (CEE) nº 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agraria Común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 283/72 (40) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 595/91»), y en particular en la disposición del apartado 2 del artículo 5 del mismo. La importancia de esta distinción estriba en el hecho de que, en el contexto del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 595/91, la iniciativa de efectuar la comunicación se adopta eventualmente, con carácter discrecional, por los Estados miembros, y por tanto la Comisión no dispone de la potestad de fijar una fecha límite (y menos aún de sancionar las eventuales comunicaciones «tardías»). En efecto, sólo el Estado miembro interesado está en condiciones de formular una apreciación definitiva sobre las posibilidades reales de recuperación de las sumas indebidamente pagadas, a la luz del estado de progreso y de la evolución de los procedimientos de restitución posibles o ya iniciados.
Por otra parte, según el Gobierno alemán el señalamiento de una fecha límite por la Comisión para la transmisión de datos complementarios con arreglo al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1723/72 únicamente puede referirse a los datos que, con arreglo al Derecho comunitario, deben incluirse en la liquidación de las cuentas de cada ejercicio financiero. Ahora bien, sólo con posterioridad a la comunicación con arreglo al citado apartado 2 del artículo 5 pueden incluirse los datos transmitidos a la Comisión en el procedimiento de liquidación de las cuentas relativas a un determinado año. Por tanto, la Comisión invirtió de hecho el orden del procedimiento previsto en la norma indicada, procediendo ella misma a la apreciación de la situación (considerando imposible la recuperación de las sumas controvertidas) y decidiendo que las restituciones indebidamente pagadas a IMEX debían computarse en la liquidación de las cuentas correspondientes al año 1991. No obstante, la conclusión según la cual la República Federal de Alemania vulneró las obligaciones dimanantes del Reglamento nº 595/91 -deducida por la Comisión de la comprobación del incumplimiento del plazo del 31 de enero de 1994 (fijado para la comunicación de datos complementarios relativos al ejercicio 1991)- fue, en su opinión, ilegal. Si tenía intención de alegar dicho (supuesto) incumplimiento, la Comisión, en todo caso, hubiera debido utilizar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado.
41 La Comisión responde que la petición de transmisión de los datos relativos al Estado y al previsible resultado de los procedimientos de recuperación debe considerarse distinta de la figura de la comunicación especial prevista en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 595/91, incorrectamente invocado por el Gobierno alemán. En todo caso, si bien es cierto que dicha comunicación especial no está sujeta a plazos, lo es también que los Estados no pueden servirse de ella para retrasar indebidamente el desarrollo del procedimiento de liquidación de cuentas, como sucedió en el caso de autos. La Comisión, por el contrario, hizo uso de las facultades que le confiere el Reglamento nº 1723/72, solicitando a la República Federal de Alemania (y a los otros Estados miembros), mediante Decisión de 21 de enero de 1991, que le comunicara en el plazo de diez días todos los datos complementarios necesarios para el procedimiento de liquidación relativo al ejercicio financiero antes indicado (véase el punto 2 supra). En su opinión, en interés de la buena administración, era enteramente legítimo fijar un plazo razonable para la comunicación de los datos relativos al procedimiento de recuperación de las restituciones pagadas después del 1 de enero de 1986, que la Comisión, a condición de que se cumplieran los requisitos legales, se había declarado dispuesta a imputar a cargo del FEOGA. A juicio de la Comisión, también a la luz de las numerosas solicitudes de los datos antes indicados que dirigió a las autoridades alemanas con anterioridad a octubre de 1993, la fijación del mismo plazo fijado (mediante la Decisión de 21 de enero de 1994) para la comunicación de datos complementarios fue apropiada. Al término de dicho plazo, por otra parte, la Comisión habría podido, sin duda, proceder a la liquidación basándose en los datos de que disponía en aquel momento: lo cual, en el caso de los gastos controvertidos, habría conducido a su imputación a la República Federal de Alemania en cuanto al 100 % de su importe. La Decisión no habría impuesto a la República Federal de Alemania ninguna sanción complementaria y se ajustaría a la práctica administrativa anterior de la Comisión, consistente en limitar al 90 % de los importes de que se trata la imputación a cargo del FEOGA que sea necesaria a la luz de nuevos datos transmitidos de forma tardía por el Estado miembro interesado.
42 En relación con el supuesto defecto de motivación de la Decisión -en la medida en que imputa a la República Federal de Alemania la realización tardía de controles adecuados sobre la regularidad de las operaciones efectuadas por IMEX después del 1 de enero de 1986 (véase el punto 37 supra)-, soy del parecer de que no cabe acoger la censura formulada por el Gobierno alemán. Independientemente del tenor literal del informe de síntesis, la República Federal de Alemania debía estar plenamente al corriente del alcance exacto de la infracción declarada en esta parte de la medida impugnada, al menos como consecuencia de los intercambios de correspondencia con los servicios de la Comisión durante el procedimiento previo a la Decisión. Tal como se desprende de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, por lo demás, la Decisión de liquidación de cuentas por la que la Comisión deniega la imputación al FEOGA de una parte de los gastos declarados por el Estado miembro de que se trata no exige una motivación detallada cuando resulte que el Gobierno interesado ha estado estrechamente asociado al procedimiento de elaboración de la misma y puede, por tanto, conocer las razones de dicha negativa. (41)
43 Del mismo modo, no me persuade el motivo relativo a la falta de fundamento en cuanto al fondo de la conclusión relativa a la adopción tardía de las medidas de control necesarias para proteger los intereses financieros de la Comunidad. Recuérdese cuanto señalaba anteriormente a propósito del reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros, diseñado por el legislador comunitario, en materia de adopción de las medidas apropiadas para garantizar la regularidad de los gastos (véase el punto 34). ¿Adoptó la República Federal de Alemania en el presente caso tales medidas, como le exigían el artículo 5 del Tratado y el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70? La lectura de los autos induce a pensar que no: es verdad que las autoridades nacionales competentes no permanecieron precisamente mano sobre mano, pero su actuación tampoco brilló por su eficacia. Observo que, en un principio, en el expediente IMEX, los distintos servicios de investigación aduanera se «pasaron la pelota» repetidamente unos a otros, por supuestas razones de competencia territorial. Por otro lado, la verificación administrativa en las fases anteriores, realizada por los servicios de Hamburgo entre los criadores de bovinos reproductores de raza selecta que abastecían a IMEX, fue concebida de modo que no presentaba ninguna utilidad, teniendo por objeto el peso (por lo demás, simplemente estimado y no comprobado) de los bovinos adquiridos por el exportador, en lugar del número de cabezas, es decir, el dato pertinente en relación con la exportación. Por otra parte, la Administración alemana no consideró oportuno establecer un sistema de pesaje fiable o efectuar controles físicos a gran escala. Estos últimos controles, pese a que parecían oportunos en razón del exiguo número de exportadores de los que se sospechaba que habían cometido prácticas fraudulentas (las sociedades IMEX y Südfleisch) -como recordó la Comisión- sólo se intentaron en dos ocasiones, una de las cuales (control de una exportación por vía aérea) estaba desde un principio condenada al fracaso (el pesaje obligatorio de los animales antes de la carga en el avión facilita en extremo la comprobación de las eventuales manipulaciones cuantitativas). Ahora bien, la libertad de los Estados miembros -invocada por el Gobierno demandante- de elegir de forma discrecional las medidas más apropiadas para la protección de los intereses financieros de la Comunidad y el alcance de las mismas, que debe adaptarse a la gravedad de la conducta investigada, no puede ni debe en modo alguno traducirse en una suerte de autorización para atenuar el criterio de la oportunidad y severidad de los controles dirigidos a impedir eventuales irregularidades en las operaciones financiadas por el FEOGA. Tal como este Tribunal ha tenido ocasión de subrayar, respecto a las medidas de control adoptadas a nivel nacional con objeto de aplicar las normas comunitarias en materia de gestión financiera de la PAC, las autoridades nacionales deben proceder con la misma diligencia que emplean en la ejecución de las correspondientes normativas nacionales, de forma que se evite cualquier menoscabo de la eficacia del Derecho comunitario. (42)
44 Ante todo, me parece -y esta observación tiene validez también con respecto a la imputación de ilegalidad de la corrección efectuada a causa de las manipulaciones cuantitativas cometidas por auxiliares de aduanas, en la medida en que fue más allá de las irregularidades apreciadas por el Juez penal (véase el punto 38 supra)- que la actuación de control de las autoridades alemanas fue confusa y poco incisiva, por haber adolecido de una indebida superposición entre el plano de la persecución penal de las irregularidades de referencia y el de la prevención, en el ámbito financiero, de un indebido debilitamiento del presupuesto comunitario. Considérese, a este respecto, que testimonios de cierto peso no tuvieron consecuencias debido a que se consideró que eran excesivamente poco detallados para permitir iniciativas investigadoras de índole penal. Por otra parte, la interrupción del pago ilícito de la financiación comunitaria, seguida directamente de la apertura de la liquidación de IMEX, se produjo a raíz de la investigación iniciada por los servicios alemanes el 28 de octubre de 1987, es decir, apenas ocho días después del testimonio inculpador prestado ante la policía de Munich por la persona que había facilitado al exportador los timbres falsificados. (43) Ahora bien, la afirmación del Estado miembro demandante -según la cual, en materia de gestión de la financiación del FEOGA, la aplicación plena y uniforme del Derecho comunitario, a través de los controles de la regularidad y realidad de las operaciones objeto de financiación, permanece sujeta a las condiciones para la aplicación de las normas penales de Derecho interno- parece contradecir irremediablemente los principios sentados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia referente a la primacía de la norma comunitaria y al deber de cooperación leal de los Estados miembros. (44) Por el contrario, a diferencia del punto de vista que sostiene el Gobierno alemán, considero que la prevención de los efectos financieros negativos para el presupuesto comunitario representa un objetivo que coexiste, siendo bien distinto, con el de la averiguación y represión de los actos de carácter penal. Y en el marco de la liquidación de cuentas, sólo el primero de ellos tiene importancia.
45 Por la misma razón, la falta de coincidencia entre la categoría de las infracciones comprobadas respectivamente por los servicios de investigación aduanera y, en materia penal, por el Landgericht München (véase el punto 38 supra) no permite, en modo alguno, sostener que la corrección efectuada por la Comisión fuese excesiva. En este caso, por otra parte, tampoco existe, bien mirado, discusión sobre la exactitud y veracidad de los datos comunicados por la Administración nacional: las cifras en que se basa la Decisión resultan, en efecto, precisamente del informe final de los servicios de investigación aduanera de Múnich, de 23 de junio de 1989, sobre el procedimiento de investigación abierto contra la sociedad IMEX. La República Federal de Alemania invoca, en cambio, un principio general del Derecho según el cual sólo las irregularidades determinadas en un procedimiento penal pueden considerarse probadas y dar lugar a correcciones de los correspondientes gastos. Este principio, sin embargo, es enteramente ajeno a la lógica -y no sólo a la letra- del sistema de control establecido por el Reglamento nº 729/70. No es casualidad que no se encuentre rastro del mismo tampoco en el posterior Reglamento nº 595/91, antes mencionado (véase el punto 40), que equipara claramente la comprobación de las irregularidades efectuada en procedimientos administrativos y judiciales, limitándose a disponer, en el párrafo tercero del artículo 1, que «[e]l presente Reglamento no afectará a la aplicación en los Estados miembros de las normas relativas al procedimiento penal o a la cooperación judicial entre Estados miembros en materia penal». Considero, pues, que la República Federal de Alemania no ha logrado probar la concurrencia de los requisitos necesarios para obtener la financiación denegada en la Decisión, en particular desde el punto de vista que queda examinado.
46 Por último, resta por analizar el motivo relativo a la imputación a la República Federal de Alemania de un importe igual al 10 % de los pagos efectuados después del 1 de enero de 1986, en razón de la transmisión tardía de datos complementarios sobre el estado y resultado previsible de los procedimientos de recuperación iniciados por las autoridades nacionales. Las alegaciones aducidas a este respecto por la República Federal de Alemania me parecen formalistas y no exentas de contradicciones: la comunicación de 27 de mayo de 1994 -sostiene el Gobierno demandante- se efectuó con arreglo al apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 595/91, y está por tanto comprendida en la categoría de las «comunicaciones especiales» que los Estados miembros realizan por su propia iniciativa y sin sujeción a plazos. No obstante, es lícito dudar que tal fuera el carácter de la comunicación controvertida: las autoridades alemanas parecen pasar por alto que los datos de referencia les habían sido solicitados varias veces, incluso con anterioridad a la Decisión de 21 de enero de 1994. En particular, mediante el escrito de 10 de octubre de 1993, la Comisión les había comunicado -seis años después del ejercicio financiero en el que se habían cometido las irregularidades, y cuatro años después de la adopción del informe final de los servicios de investigación aduanera de Múnich- su intención de cerrar el expediente relativo a IMEX en el marco del procedimiento de liquidación de las cuentas correspondientes a 1991, a la luz del comprobado fracaso de los procedimientos de recuperación iniciados.
47 Más allá de las disquisiciones sobre la base jurídica de la actuación de la Comisión, la cuestión central del motivo de recurso ahora examinado me parece ser, en definitiva, si, mientras se encuentran pendientes procedimientos de recuperación, incumbe a la Comisión o a los Estados miembros determinar, con carácter definitivo, que una recuperación dada no puede realizarse (total o parcialmente) y a qué ejercicio financiero deben atribuirse los importes indebidamente pagados, a efectos de la liquidación de cuentas. Soy del parecer de que la solución que hoy invoca la República Federal de Alemania no se sustenta en las disposiciones aplicables. El apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 595/91 permite, en efecto, a los Estados miembros notificar a la Comisión los procedimientos nacionales que consideren infructuosos, a fin de que la Institución demandada pueda decidir sobre la imputación (al FEOGA o al Estado interesado) de las consecuencias financieras que se derivan. La propia norma, sin embargo, no excluye en modo alguno -como sostiene el Gobierno alemán- la potestad de la Comisión de «provocar», por así decir, una definición de postura por parte del Estado miembro, sirviéndose, en su caso, de las potestades previstas en el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1723/72. ¿Cómo podría negarse la existencia de dicha potestad, en particular cuando las autoridades nacionales, pese a tener indicios objetivos del carácter infructuoso del procedimiento, omiten tomar la iniciativa de la comunicación especial, vulnerando el deber de diligencia que imponen el artículo 5 y el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70?
48 Por otra parte, es imperativo que la Comisión -también al solicitar la transmisión de los datos relativos a los procedimientos de recuperación en curso, necesarios para la liquidación de las cuentas de un determinado ejercicio financiero- no desatienda las normas de buena administración, tales como la de la seguridad y previsibilidad de las relaciones financieras entre la Comisión y los Estados miembros. El respeto de dicho principio implica, con carácter de máxima, que la Institución demandada indique claramente a las autoridades nacionales las consecuencias financieras que eventualmente piense atribuir, transcurrido un plazo razonable, a la inercia u omisión por su parte en el cumplimiento de obligaciones comunitarias señaladas de manera precisa. (45) En el caso de autos, según mi parecer, no cabe reprochar a la Comisión el haber incumplido dichas obligaciones de buena administración: dado que hacía tiempo que había informado a las autoridades alemanas sobre su intención de resolver el expediente relativo a IMEX en el marco de la liquidación de las cuentas correspondientes a 1991, dichas autoridades, en el momento de la notificación de la Decisión de 21 de enero de 1994, no podían ignorar que los datos complementarios solicitados en el procedimiento antes indicado incluían, precisamente, la información relativa a las posibilidades de buen fin de los procedimientos nacionales de recuperación iniciados. Por tales razones, una vez vencido el plazo de diez días -ciertamente breve pero, a mi juicio, razonable y no arbitrario- la Comisión podía imputar a la República Federal de Alemania directamente el 100 % de los importes irrecuperables (véanse los puntos 8 a 11 supra).
49 El Gobierno alemán sostuvo, asimismo, que, caso de considerar vulneradas las obligaciones dimanantes del Reglamento nº 595/91, la Comisión no puede hacer uso de la potestad de fijar una fecha límite con arreglo al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1723/72, sino que está obligada a iniciar un procedimiento por incumplimiento. Sin embargo, este argumento no se sostiene. El procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado y el de liquidación de las cuentas nacionales correspondientes a los gastos financiados por el FEOGA, si bien responden a exigencias y lógicas diferentes, son considerados equivalentes por este Tribunal: ambos tienen un carácter contradictorio que garantiza el respeto del derecho de defensa y permiten una ulterior acción ante el Tribunal de Justicia. (46) Opino que, por tanto, también procede desestimar el tercer motivo de recurso formulado por la República Federal de Alemania.
V. Cuarto motivo de recurso: ilegalidad de la corrección de 997.814 DM por irregularidades cometidas por la sociedad Südfleisch en 1991 con ocasión de la exportación de carne de bovino al Líbano
50 El cuarto motivo de recurso formulado por el Gobierno alemán guarda relación con el caso de la sociedad Südfleisch. Tras haber exportado aproximadamente 628,75 toneladas de carne de bovino en marzo de 1991, el 1 de julio siguiente -al término definitivo del procedimiento de prefinanciación, que había sido suspendido- Südfleisch entregó a las autoridades alemanas un certificado de despacho de aduana de la mercancía en los Emiratos Árabes Unidos (en lo sucesivo, «EAU»). Posteriormente se puso de manifiesto que dicho documento -que Südfleisch había recibido de la empresa Al Fatha Goldstore, con domicilio en Doha (Qatar), con la cual ya anteriormente había mantenido relaciones de colaboración comercial- era falso. La sociedad exportadora consiguió posteriormente presentar, en el plazo anual, una prueba del despacho al consumo en el Líbano de 364,185 toneladas de producto. En lo que respecta a las restantes 282,565 toneladas, no obstante, dicha prueba no se aportó hasta el 1 de julio de 1992, tras haber sido prorrogado en varias ocasiones el plazo de referencia por la Administración Principal de Aduanas. Así, fueron pagadas a Südfleisch las restituciones entonces aplicables por la exportación de carne de bovino al Líbano (iguales a 294,27 DM/100 kg de peso neto del producto exportado), que por lo demás eran considerablemente inferiores a las aplicables por la exportación a los EAU (iguales a 423,75 DM/100 kg).
La Comisión censuró precisamente el ejercicio abusivo por parte de las autoridades alemanas de las potestades de apreciación que les atribuye el apartado 4 artículo 47 del Reglamento nº 3665/87. Dicha disposición establece, a efectos del pago de la restitución, la posibilidad de conceder plazos suplementarios para la presentación de documentos de prueba de la cumplimentación de los trámites aduaneros de despacho al consumo en el país tercero interesado. Puede disfrutar de la prórroga del plazo el exportador que, pese haber actuado de forma diligente, no presente los documentos antes indicados a la Administración en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación.
i) Concurrencia de los requisitos para la concesión de la prórroga del plazo
51 Según el Gobierno alemán, el principio de igualdad sancionado por la Constitución alemana obligaba a la Administración Principal de Aduanas, al decidir basándose en los datos disponibles si concurrían los requisitos previstos en el apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 para la prórroga del plazo solicitada por Südfleisch, a partir de la presunción de que la sociedad exportadora había hecho lo posible por obtener las pruebas de llegada de la mercancía a su destino. En efecto, los primeros intentos de obtener dichas pruebas se remontaron ya al mes de mayo de 1991, cuando Südfleisch encargó al agente de seguros Hoffmann que efectuase indagaciones relativas a los movimientos del buque que transportaba la mercancía y que comprobase, en particular, si había descargado en Beirut la totalidad de su carga. Además, según el Gobierno alemán, nada permite excluir que Südfleisch fuese inducida a error precisamente por Al Fatha Goldstore sobre el destino real final de la carne. Por otra parte, la concesión de una prórroga del plazo no podía constituir un obstáculo para una eventual denegación posterior del pago de las restituciones, si posteriormente se pusiera de manifiesto la no concurrencia de alguno de los requisitos para dicha prórroga.
52 La Comisión observa que el hecho de que Südfleisch encargase a un agente de seguros una investigación sobre la regularidad del transporte de la mercancía apenas dos meses después de la expedición, así como el envío a los EAU de tres empleados en una misión de control en junio de 1991 (véase infra), ponen de manifiesto las dudas albergadas casi inmediatamente por el exportador sobre el destino real del producto exportado. A la luz de esta circunstancia, la Institución demandada insiste en el carácter doloso o, cuando menos, gravemente culposo de la presentación, en julio de 1991, de la falsa prueba de la llegada de la mercancía a los EAU. Pese a sospechar que su producto había sido comercializado en un país distinto de aquel al que se destinaba, el exportador decidió, no obstante, transmitir los documentos que tenía en su poder. Según la Comisión, la solicitud de prórroga del plazo con arreglo al apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 se presentó, en cambio, el 24 de septiembre de 1991, después del descubrimiento de la falsificación por parte de las autoridades alemanas y ante la perspectiva de tener que reembolsar la totalidad de las restituciones ya cobradas. Por otra parte, la afirmación del Gobierno demandante según la cual Südfleisch obró de forma diligente para obtener las pruebas exigidas en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación también resulta desmentida, en opinión de la Comisión, por la escasa seriedad de la misión de control efectuada por los tres empleados de la sociedad en el puerto de Ajman. Según cuanto han señalado las autoridades alemanas, las tres personas encargadas no pudieron asistir al efectivo despacho a libre práctica de la mercancía en la aduana en los EAU, debido a que el día del control programado era una festividad religiosa. En consecuencia, se contentaron con señalar que las calas del buque utilizado para el transporte estaban casi llenas de embalajes de Südfleisch con los sellos intactos.
ii) Ejercicio por parte de las autoridades nacionales de la potestad discrecional que les atribuye el apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87
53 Según el Gobierno alemán, la buena o mala fe del exportador -que carece de pertinencia a efectos del derecho a la restitución (a condición de que los documentos de prueba exigidos se presenten en el plazo de un año)- es enteramente ajena también al proceso lógico-decisorio que tiene por objeto la prórroga de dicho plazo. En su opinión, también puede por tanto disfrutar de dicha prórroga el exportador que, con dolo o culpa grave, haya presentado a las autoridades nacionales competentes certificados de despacho de aduana falsificados, salvo que la causa del retraso en la búsqueda de las pruebas haya sido precisamente su conducta fraudulenta o negligente inicial. En la medida en que el Derecho comunitario concede a las autoridades nacionales una potestad de apreciación, la Comisión no puede, sin ocasionar una grave inseguridad jurídica en perjuicio de los Estados miembros y de todos los operadores económicos interesados, imponer su propia concepción sobre el modo en que debe ejercerse dicha potestad.
En todo caso, incluso si las autoridades alemanas debieran tener en cuenta el elemento subjetivo de la conducta de Südfleisch en su decisión relativa a la solicitud de prórroga del plazo, la Administración Principal de Aduanas no podía, sin embargo, denegar dicha prórroga, al no estar en condiciones de saber si el exportador había obrado deliberadamente o de forma gravemente negligente. Las investigaciones efectuadas en la esfera penal y por los servicios aduaneros de investigación, en efecto, no habían llegado a determinar la responsabilidad de los representantes de Südfleisch por la falsificación del documento o la utilización fraudulenta del mismo.
54 La Comisión niega haber intentado sustituir por su propia decisión las adoptadas por las autoridades nacionales basándose en sus potestades de apreciación. No obstante, dichas potestades están sometidas a límites que se derivan directamente del Derecho comunitario y deben ejercerse teniendo en cuenta el espíritu y los objetivos de dicha legislación. Ahora bien, la Comisión alega que el apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 -disposición que establece una excepción y que, como tal, debe interpretarse de forma restrictiva- permite a los Estados miembros conceder plazos suplementarios únicamente en caso de que la presentación de los documentos necesarios en el plazo establecido haya sido impedida por circunstancias objetivas independientes de la conducta del exportador. Según la Comisión, dado que no se cumplían los criterios indicados, en el caso de autos, la Administración Principal de Aduanas se extralimitó de forma clara en el ejercicio de sus facultades.
55 La Comisión recuerda, asimismo, que un funcionario de los servicios aduaneros de investigación alemanes participó en la misión -de la que informó directamente al Ministerio de Hacienda federal- realizada por los servicios de la Comisión en Beirut en junio de 1991. Durante dicha misión se puso de manifiesto el pago ilícito de restituciones en relación con unas 2.500 toneladas de carne de bovino, que estaban destinadas a los EAU pero fueron desviadas al Líbano. Por tanto, no obstante la necesidad, alegada por el Gobierno alemán, de proceder a indagaciones adicionales con posterioridad al término de la misión, en el momento de la concesión de la prórroga la Administración Principal de Aduanas no podía ignorar todavía que el certificado de despacho de aduana de la mercancía en los EAU, presentado por la sociedad casi tres meses antes, había sido falsificado y que Südfleisch estaba al corriente (o, cuando menos, sospechaba) de la falta de autenticidad del documento. Ante todo, la Comisión considera muy sorprendente que la prórroga fuese autorizada con gran antelación (seis meses) respecto al término del plazo anual inicial y con inusual rapidez (el mismo día de la solicitud de Südfleisch, es decir, el 24 de septiembre de 1991). También la circunstancia de que dicha autorización fuese sólo un día anterior a la trasmisión a las autoridades alemanas de los resultados oficiales de la misión de control en Beirut constituye, como mínimo, una singular coincidencia.
56 Por último, la Comisión sostiene que, a diferencia de cuanto afirma el Gobierno alemán, no guarda ninguna relación con la comprobación de los requisitos previstos en el apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 la determinación de eventuales responsabilidades penales. Por el contrario, forma, sin duda parte del objeto de dicha comprobación la conformidad con la citada norma de una prórroga que permita a un exportador -en circunstancias como las del caso de autos y tras haberse descubierto manipulaciones cuantitativas- iniciar posteriormente las gestiones dirigidas a localizar «documentos buenos».
57 A mi entender, en el marco del apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87, la determinación de la circunstancia relativa a si el exportador ha actuado de forma diligente y tiene, por tanto, derecho a la concesión de los plazos de presentación suplementarios está vinculada al concepto normativo de fuerza mayor. Por lo demás, puede encontrarse una remisión implícita al concepto de fuerza mayor en el vigésimo cuarto considerando del Reglamento de que se trata, a la luz del cual debe interpretarse el citado apartado 4 del artículo 47. (47) La concurrencia de una causa de fuerza mayor, aunque no exime al exportador de la obligación de presentar en los plazos legales el expediente relativo al pago de la restitución, que comprende los documentos probatorios exigidos, puede permitirle proseguir la actividad de obtención y presentación de las pruebas y, por tanto, conseguir una concesión de importes que, de otro modo, sería imposible. Por consiguiente, me parece oportuno indagar si la falta de aportación por parte de Südfleisch de los documentos de prueba con anterioridad a la prórroga se debió, precisamente, a una causa de fuerza mayor (prescindo por el momento de examinar la evidente anomalía, señalada por la Comisión, que constituye la prórroga de un plazo de seis meses antes de su vencimiento y sin tener en cuenta los resultados de una investigación en curso).
58 Basándose en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de fuerza mayor no tiene un contenido idéntico en las diferentes ramas del Derecho y debe definirse en función del marco jurídico en que deba producir sus efectos. (48) El marco jurídico antes descrito (véanse los puntos 50 a 57 supra) no me parece básicamente distinto del examinado por este Tribunal en los asuntos 109/86 (49) y C-334/87, (50) antes citados, en los que declaró que «si bien el concepto de fuerza mayor no presupone una imposibilidad absoluta, exige, sin embargo, que el no realizarse el hecho en cuestión se deba a circunstancias ajenas a quien la invoca, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no hayan podido evitarse, no obstante la diligencia observada».
Ahora bien, me parece muy importante la circunstancia de que la República Federal de Alemania no haya podido invocar, para justificar la prórroga del plazo concedida a Südfleisch, ningún acontecimiento externo concreto, anómalo, imprevisible e inevitable, pese a toda la diligencia mostrada por el exportador, para obtener oportunamente los documentos de prueba. Sin embargo, bien mirado, precisamente la afirmación según la cual la sociedad actuó según criterios normales de diligencia y prudencia resulta, a mi entender, contradicha por los hechos comprobados por la Comisión (véase el punto 53 supra), y ello incluso prescindiendo de la cuestión de si pueden imputarse responsabilidades a Südfleisch por la falsificación del certificado de despacho de aduana en los EAU o por su utilización dolosa. (51)
Entonces, ¿con qué argumentos explica el Gobierno demandante las dificultades encontradas por Südfleisch para obtener las pruebas de la exportación? Lo único que puede encontrarse en los autos son acusaciones tan veladas como vagas de incumplimiento de las obligaciones contractualmente asumidas por el transportista de la mercancía y Al Fatha Goldstore (cuya función en el esquema del contrato de compraventa de que se trata, por lo demás, no está clara). La iniciativa de la reexportación de la carne al Líbano sólo debe atribuirse a uno u otro de dichos operadores (o a ambos), pero en ningún caso a Südfleisch. Pues bien, aun cuando se quiera estar de acuerdo con el Gobierno alemán en que Südfleisch actuó con la máxima diligencia, e incluso si las acusaciones vertidas contra las otras partes de los contratos celebrados por la sociedad exportadora estuvieran sustentadas y acreditadas con elementos de hecho precisos, los incumplimientos contractuales denunciados no podrían ampararse, en modo alguno, en el concepto de fuerza mayor. Como también declaró el Tribunal de Justicia en los asuntos 109/86 y C-334/87, antes citados, si bien una perturbación semejante en la ejecución de un contrato puede calificarse de circunstancia ajena al titular del certificado, no es, sin embargo, anormal ni imprevisible. En efecto, un acontecimiento de esas características constituye un riesgo normal en el ámbito de las operaciones comerciales: por consiguiente, la eventual buena fe del exportador no reviste ninguna importancia. Por el contrario, incumbe a este último -quien, por lo demás, es plenamente libre para elegir, en función del interés que tenga en ello, las personas con las que establece relaciones comerciales- adoptar las precauciones adecuadas, ya sea incorporando a los correspondientes contratos las cláusulas pertinentes, ya contratando un seguro específico. Principios análogos se aplican con referencia a eventuales prácticas fraudulentas de reimportación a la Comunidad de las mercancías por las cuales el exportador haya disfrutado de una restitución. (52)
59 Por último, la jurisprudencia que he recordado aclaró también que los Estados miembros permanecen sujetos a la potestad de la Comisión de ejercer un control sobre la forma en que ejercen la facultad de reconocer determinadas circunstancias como causas de fuerza mayor, que permiten la prórroga del período de validez de un certificado de exportación o del plazo de exportación. Según este Tribunal, dicha potestad de control de la Comisión es necesaria para asegurar la correcta aplicación del Derecho comunitario; (53) no veo razón por la cual, mutatis mutandis, dicha potestad deba excluirse con referencia a la concesión discrecional, por parte de las autoridades nacionales, de una prórroga del plazo de presentación de los documentos de prueba con arreglo al apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87. También la alegación adicional aducida por el Gobierno alemán, según la cual la Comisión no puede imponer a los Estados miembros su propia concepción sobre la forma en que debe ejercerse la potestad de apreciación de que se trata, parece por tanto carente de fundamento. La Comisión, por el contrario, decidió correctamente que la Administración Principal de Aduanas habría debido, cuando menos, esperar a la inminente comunicación de los resultados de la misión de control antes de adoptar su decisión, y que sólo al término del plazo anual inicial (en marzo de 1992) las autoridades alemanas podían apreciar plenamente la diligencia de Südfleisch, basándose en todas las circunstancias acaecidas con posterioridad a la fecha de aceptación de la declaración de exportación. Análogamente, la Comisión tenía buenas razones -prescindiendo de la inexistencia de una causa de fuerza mayor- para tomar en consideración también las consecuencias económicas de la decisión de concesión de la prórroga: ésta, en efecto, debe destinarse tan sólo a permitir la superación de las dificultades que los exportadores puedan eventualmente encontrar en la obtención de los documentos de prueba exigidos, y en ningún caso puede permitir a los interesados limitar los efectos económicos perjudiciales derivados de su comportamiento culposo, y mucho menos eludir plenamente dichos efectos, como parece haber sucedido, en el presente caso. Concluyo, pues, proponiendo la desestimación del cuarto motivo del recurso: la ilegalidad de la prórroga del plazo anual concedida a Südfleisch, desde la doble vertiente de la falta del requisito de la fuerza mayor y del ejercicio abusivo por parte de la Administración de sus potestades discrecionales, determinó el carácter tardío de la presentación de la prueba por parte de la sociedad. En estas circunstancias, los gastos relativos a la restitución controvertida no podían imputarse al FEOGA. (54)
VI. Quinto motivo de recurso: ilegalidad de la corrección de 518.181 DM por irregularidades con ocasión de la exportación de carne de bovino a Zimbawe cometidas por la sociedad Barfuâ en los años 1986 y 1987
60 Durante una misión efectuada en Zimbawe en febrero y marzo de 1990, los servicios de investigación de la administración aduanera alemana descubrieron certificados de salubridad alemanes relativos (entre otras) a partidas de carne de bovino que, según sus propias declaraciones, la sociedad Barfuâ había exportado a Sudáfrica, y por las cuales había percibido las correspondientes restituciones a la exportación. En aquel entonces no estaba prevista ninguna restitución por la exportación del producto de que se trata a Zimbabwe. Las autoridades alemanas procedieron a la recuperación de las restituciones pagadas a Barfuâ con escasa resolución. En particular, el procedimiento pertinente no fue iniciado por la Administración Principal de Aduanas hasta julio de 1991, un año después de la recepción de la comunicación de los resultados de la misión antes mencionada. Tras haber aceptado la solicitud de aplazamiento a la liquidación de cuentas del ejercicio siguiente, que las autoridades alemanas le dirigieron con el fin de tratar de obtener entretanto la repetición de las cantidades indebidamente pagadas, en 1994, la Comisión decidió, basándose en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, (55) efectuar la corrección controvertida por las irregularidades comprobadas (exportación del producto a Sudáfrica y posterior reexportación a Zimbabwe, seguida de la reimportación a la Comunidad en régimen de exención de derechos de aduana con arreglo al tercer Convenio de Lomé).
61 En opinión del Gobierno alemán, la conclusión sobre el carácter ilícito de los pagos controvertidos a que llegó la Comisión es arbitraria e infundada. En efecto, los certificados de salubridad alemanes descubiertos en Zimbabwe permiten comprobar, únicamente, la calidad sana de las mercancías exportadas por Barfuâ, pero no el itinerario que siguieron. En todo caso, dichos documentos no pueden privar de toda eficacia probatoria a los documentos de despacho de aduana en Sudáfrica y de acompañamiento de la carne. En particular, según el Gobierno alemán, no cabe excluir que los productos exportados por Barfuâ fuesen despachados al consumo en Sudáfrica y que los certificados de que se trata -expedidos en Alemania y provistos de un timbre en Zimbabwe- fuesen fraudulentamente atribuidos a otras partidas de carne, en el curso de posteriores operaciones comerciales, precisamente después de la importación del producto en Africa. Por tanto, el tardío comienzo del procedimiento de recuperación se debió, precisamente, a las dudas acerca de su regularidad y eficacia, desde el momento en que los documentos presentados por los servicios de investigación aduanera -en los cuales debía basarse dicho procedimiento- se consideraban carentes de eficacia probatoria. Análogamente, el Gobierno alemán afirma que el archivo del procedimiento se debió al convencimiento, por parte de la Administración Principal de Aduanas, de que la medida de la restitución de las sumas ilegalmente percibidas no habría resistido una eventual impugnación jurisdiccional.
62 La Comisión entiende que dicha argumentación es inaceptable y conduce a considerar que, a diferencia de cuanto resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los procedimientos de recuperación únicamente son posibles cuando se pruebe con absoluta certeza el despacho al consumo de la mercancía exportada en un mercado distinto del país de destino. En el caso de autos, según la Comisión, incumbía en todo caso a Barfuâ aportar la prueba incontrovertible del despacho a libre práctica de la mercancía en el país de destino declarado (Sudáfrica), mediante la aportación de documentos distintos de los certificados de despacho de aduana, cuyo valor probatorio fue puesto en entredicho al encontrarse en Zimbabwe certificados de salubridad relativos a las mismas partidas de carne de bovino. A falta de dicha prueba, debía necesariamente procederse a la recuperación de las restituciones ya pagadas.
63 A la luz de los elementos interpretativos que claramente pueden inferirse de la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia y, en particular, de la sentencia Dimex, (56) era además enteramente inútil prolongar la suspensión del procedimiento de recuperación -como decidió la Administración Principal de Aduanas en agosto de 1991 con la oposición de Barfuâ- para esperar a la decisión prejudicial pedida a este Tribunal en el asunto C-27/92 por el Finanzgericht Hamburg. (57) En opinión de la Comisión, finalmente, las autoridades alemanas renunciaron sin motivos válidos a la ejecución de la decisión de recuperación adoptada el 1 de julio de 1991, archivando el correspondiente procedimiento mediante decisión de 7 de junio de 1994. Según la Comisión, aun cuando la Administración Principal de Aduanas hubiese estado realmente persuadida de la ilegalidad de la orden de restitución de las sumas ilegalmente percibidas, adoptada en contra de Barfuâ, dicho convencimiento carecía de fundamento a la luz de las sentencias de este Tribunal antes citadas. La verdadera razón del archivo infructuoso del procedimiento fue, en cambio, la pérdida de los originales de los certificados de salubridad por parte de la Administración Principal de Aduanas, a la que se le entregaron dichos documentos en Anexo al informe de la misión de los servicios de investigación aduanera de 5 de junio de 1990. A diferencia de cuanto afirma el Gobierno demandante, los certificados originales no habrían podido sustituirse válidamente por las fotocopias no autenticadas de dichos documentos que la mencionada Administración Principal de Aduanas obtuvo de los servicios de la Comisión, ya que dichas fotocopias carecían de valor probatorio en el sistema procesal alemán.
64 Con arreglo al apartado 2 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, la imputación a un Estado miembro de las restituciones pagadas a un exportador y no recuperadas puede considerarse legal cuando conste que las autoridades nacionales -tras haber procedido al pago de los correspondientes importes de forma negligente o irregular- han omitido también adoptar sin dilación las medidas destinadas a remediar dichas irregularidades. Para justificar el desarrollo dubitativo y vacilante del procedimiento de recuperación, el Gobierno demandante invocó las dudas de la Administración alemana acerca de la irregularidad de los pagos efectuados a Barfuâ, alegada por la Comisión. Dichas dudas se basaban, en su opinión, en las normas de Derecho interno (y la jurisprudencia del Bundesfinanzhof) relativas a la carga de la prueba (véase el punto 61 supra), a las que remite el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70. (58) No obstante, me parece pacífico que únicamente pueden invocarse las normas nacionales en la medida necesaria para la aplicación del Derecho comunitario, y siempre que la aplicación de dichas normas no reduzca el alcance y la eficacia de las disposiciones comunitarias pertinentes, posibilitando operaciones especulativas que estas últimas pretenden frenar. (59)
65 Ahora bien, de conformidad con los principios establecidos por este Tribunal en los asuntos Dimex y Möllmann-Fleisch, antes citados (véanse las notas 56 y 57 supra), el descubrimiento en Zimbabwe de certificados de salubridad relativos a partidas de carne que Barfuâ había declarado exportar a Sudáfrica podía suscitar dudas razonables y motivadas sobre la consecución efectiva del objetivo de las restituciones diferenciadas a la exportación. (60) Por tanto, las autoridades alemanas pudieron y debieron solicitar a Barfuâ que probase, mediante la presentación de uno o varios de los documentos indicados en el apartado 4 del artículo 20 del Reglamento (CEE) nº 2730/79 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1979, sobre modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (61) aplicable en la época en que acaecieron los hechos, que la carne había sido efectivamente comercializada en el territorio del país indicado en el certificado de despacho de aduana y en los documentos de acompañamiento. A falta de dicha prueba, debe considerarse que Barfuâ percibió indebidamente la restitución controvertida y que las autoridades alemanas debían tomar oportunamente las medidas dirigidas a su recuperación.
66 Tal como hace tiempo lo ha declarado este Tribunal, a diferencia de las relaciones entre los organismos de intervención nacionales y los operadores económicos -que se rigen por el Derecho nacional, con los límites impuestos por el respeto del Derecho comunitario, con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70- (62) las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión y, por tanto, la responsabilidad por las eventuales negligencias se rigen, con arreglo al apartado 2 del artículo 8, antes citado, por el Derecho comunitario. (63) De la obligación general de diligencia sancionada por el artículo 5 del Tratado -del cual el artículo 8 del Reglamento nº 729/70 constituye expresión en el particular sector de la financiación de la PAC- (64) se desprende, por un lado, que las autoridades nacionales no pueden justificar el incumplimiento de su obligación de corregir con celeridad las irregularidades cometidas aludiendo a «la lentitud de los procedimientos administrativos o judiciales entablados por el operador económico»; (65) y, por otro lado, que los Estados miembros deben adoptar con prontitud las medidas destinadas a remediar las irregularidades, puesto que, «transcurrido un cierto tiempo, la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas puede complicarse o resultar imposible, debido a determinadas circunstancias, tales como, entre otras, el cese de actividades o la pérdida de documentos contables». (66)
El Gobierno demandante sostiene que actuó con la diligencia necesaria pero, a mi entender, los hechos lo desmienten: el procedimiento de repetición de lo indebido fue iniciado por la Administración Principal de Aduanas un año después de la comprobación de la irregularidad, e inmediatamente después fue suspendido; en especial, permaneció suspendido aún durante más de un año en espera de la adopción de la sentencia Möllmann-Fleisch de este Tribunal. Finalmente, la pérdida de los originales de los certificados de salubridad impidió definitivamente la ejecución de la orden de recuperación (véanse los puntos 60 y 63 supra).
67 Por otra parte, a mi entender no cabe reprochar a la Comisión el que, en el caso de autos, vulnerase el imperativo de la seguridad y previsibilidad de las relaciones financieras con los Estados miembros, que antes recordaba. (67) Al margen del hecho de que las autoridades alemanas no podían ignorar, razonablemente, que su inercia podría tener repercusiones financiera perjudiciales, de los autos se desprende que antes ya de la redacción del informe de síntesis la Comisión había manifestado su intención de excluir el importe controvertido de las cantidades a cargo del FEOGA en razón del incumplimiento por su parte de la obligación de proceder con diligencia y celeridad a la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas (véase el punto 60 supra). Por tanto, debe desestimarse también el quinto motivo de recurso.
VII. Sexto motivo de recurso: ilegalidad de la corrección de 3.118.563,54 DM por irregularidades vinculadas a la concesión de la prima especial a los productores de carne de bovino
68 En lo que respecta al último motivo de recurso, que se refiere a la corrección financiera, al tipo global del 4 %, aplicada por la Comisión -en razón de las posibilidades de inspección extremadamente reducidas, del mediocre control de la identificación de los animales y de la inexistencia de controles administrativos válidos- a los gastos relacionados con la concesión de la prima especial a los productores de carne de bovino declarados en 1991 (basándose en solicitudes presentadas en septiembre de 1990) por Baviera, Baden-Württemberg y Baja Sajonia, propongo al Tribunal de Justicia que no lo acoja: el Gobierno alemán, por lo demás, declaró en la vista que renunciaba al mismo. El hecho de que los motivos aducidos por el Gobierno demandante deben ser desestimados se desprende, manifiestamente, de la sentencia dictada por este Tribunal el 3 de octubre de 1996 -después del término de la fase escrita del presente procedimiento- en el asunto C-41/94, (68) en relación con el motivo de recurso análogo invocado por la República Federal de Alemania contra la Decisión de la Comisión relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, correspondientes a los gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía», respecto al ejercicio financiero de 1990. Mediante dicha sentencia, este Tribunal desestimó todos los motivos posteriormente reproducidos por el Gobierno alemán mediante el sexto motivo de recurso en el presente procedimiento.
VIII. Conclusión
A la luz de las observaciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
«- Desestime el recurso y
- condene en costas a la República Federal de Alemania.»
(1) - DO L 352, p. 82. Obsérvese que las conclusiones en las cuales la Comisión basó su decisión de no imputar al FEOGA los importes controvertidos (véase en el texto infra) están contenidas en su informe de síntesis relativo a los resultados de los controles para la liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía», con respecto al ejercicio 1991 (doc. VI/320/94, de 21 de diciembre de 1994; en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
(2) - Asunto C-54/91, Rec. p. I-3399. Mediante dicha sentencia, este Tribunal desestimó el recurso interpuesto por la República Federal de Alemania con objeto de que se anulara la Decisión relativa a la revisión de cuentas del FEOGA correspondiente al ejercicio 1988, en lo que respecta -entre otras cosas- a las correcciones introducidas por la Comisión en los gastos en concepto de restituciones a la producción de almidón y de azúcar. Dichas correcciones se efectuaron debido a que las autoridades alemanas habían favorecido de forma indebida a determinadas empresas, autorizándoles para presentar las solicitudes de certificados para la concesión de las restituciones no antes del inicio de la transformación de los productos, tal como exige la normativa comunitaria pertinente, sino después del mismo. La práctica administrativa descrita -señaló el Tribunal de Justicia- imposibilitaba la realización constante de controles físicos sobre la mercancía, controles que la República Federal de Alemania estaba obligada a efectuar sin poder invocar, con el fin de eludir dicha exigencia, la presunta mayor eficacia de otro sistema de control: id., apartados 36 a 40.
(3) - Véase el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 422/86 de la Comisión, de 25 de febrero de 1986, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1723/72 relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía» (DO L 48, p. 31; el citado Reglamento nº 1723/72 fue publicado en el DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70). De conformidad con la práctica instaurada con arreglo al Reglamento nº 1723/72, los Estados miembros están autorizados -también con posterioridad al 31 de marzo del año posterior a aquel durante el cual se han efectuado los gastos correspondientes (es decir, después de vencido el plazo para la presentación de los correspondientes documentos de prueba)- para transmitir datos complementarios necesarios para la liquidación de las cuentas de los servicios y organismos nacionales habilitados para pagar las restituciones a la exportación y las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas. De este modo, se permite a los Estados miembros tener en cuenta, en particular, los resultados de los controles ya efectuados por la Comisión. No obstante, para que la Comisión pueda proceder a un rápido examen de las cuentas nacionales, el citado apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1723/72 dispone que, a falta de transmisión oportuna de los nuevos datos complementarios, la Comisión adoptará una decisión en función de los datos que posea en la fecha límite fijada, excepto en caso de que la transmisión tardía de los datos esté justificada por circunstancias excepcionales.
(4) - Véase la comunicación de la Comisión al Comité del Fondo de 3 de junio 1993, doc. nº VI/216/93, y, en particular, su Anexo 2, relativo a las correcciones globales.
(5) - Véanse las sentencias de 8 de enero de 1992, Italia/Comisión (C-197/90, Rec. p. I-1), apartados 37 a 40, y de 22 de junio de 1993, Grecia/Comisión (C-56/91, Rec. p. I-3433), apartados 20 a 22.
(6) - Véase la sentencia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión (C-55/91, Rec. p. I-4813), apartado 67.
(7) - La Comisión sostiene que las líneas directrices no pueden constituir el fundamento de ninguna pretensión directa de los Estados miembros. En efecto, la importancia jurídica de dicho documento reside, a lo sumo, en una cierta autolimitación decidida por la Comisión, sin perjuicio de la potestad de la Institución de apartarse del mismo en casos particulares (de modo especial, como en el caso de autos, en sentido favorable a los Estados miembros).
(8) - La obligación de los Estados miembros de comunicar en tiempo hábil los datos necesarios para que la Comisión pueda adoptar su Decisión de liquidación de las cuentas puede derivarse, más aún que de las disposiciones específicas de Derecho derivado, del artículo 5 del Tratado (véase la sentencia de 14 de noviembre de 1989, Italia/Comisión, 14/88, Rec. p. 3677, apartados 16 a 20).
(9) - Asunto C-413/92, Rec. p. I-3781, apartados 29 a 31.
(10) - DO L 94, p. 13; 03/03 p. 220.
(11) - La corrección financiera aplicada por la Comisión en relación con las restituciones pagadas por las exportaciones de que se trata, consideradas todas ilícitas, se fijó por tanto sobre la base de un porcentaje de imputación diferenciado en relación con los períodos pertinentes (100 % para el período comprendido entre noviembre 1990 y mediados de octubre de 1991; 17 % -correspondiente al porcentaje de operaciones no conformes comprobadas por la Comisión mediante un control por muestreo de las prácticas- para el período comprendido entre mediados de octubre de 1991 y marzo de 1992).
(12) - DO L 351, p. 1. El citado apartado 1 del artículo 5 dispone: «El pago de la restitución diferenciada o no diferenciada estará supeditado, además de a la condición de que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, a la condición de que el producto haya sido importado, salvo que haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor, en un tercer país, y, en su caso, en un tercer país determinado, en los doce meses siguientes a la fecha de la declaración de exportación:
a) cuando existan dudas graves en cuanto al destino real del producto, o
b) cuando exista la posibilidad de que el producto pueda ser reintroducido en la Comunidad a consecuencia de la diferencia entre el importe de la restitución aplicable al producto exportado y el importe de los derechos de importación aplicables a un producto idéntico en la fecha de aceptación de la declaración de exportación [...]»
(13) - DO L 187, p. 8; EE 03/16, p. 168. El citado artículo 1 dispone que: «[a] los efectos de la concesión de restituciones a la exportación, se considerarán animales de raza selecta para reproducción, de la subpartida 01.02 A I del Arancel Aduanero Común, los animales de la especie bovina que se ajusten a la definición dada en el artículo 1 de la Directiva 77/504/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977».
(14) - DO L 206, p. 8; EE 03/13, p. 24. La citada letra a) del artículo 1 define el bovino de raza selecta para reproducción como «todo animal de la especie bovina cuyos padres y abuelos estén inscritos o registrados en un libro genealógico de la misma raza y que él mismo está inscrito o registrado en dicho libro y pueda ser inscrito en él.» Por otra parte, en el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 77/504 se establece que, hasta la entrada en vigor de una normativa comunitaria relativa a la presentación de certificados genealógicos elaborados de conformidad con un procedimiento uniforme, los controles del valor zootécnico y de las calidades genéticas de los bovinos efectuados oficialmente en cada uno de los Estados miembros, así como los libros genealógicos existentes en la actualidad, serán reconocidos por los demás Estados miembros. Basándose en el apartado 1 del artículo 6, la Comisión adoptó la Decisión 86/130/CEE, de 11 de marzo 1986, por la que se fijan los métodos de los rendimientos y de evaluación del valor genético de los animales de la especie bovina de raza selecta para reproducción (DO L 101, p. 37), y la Decisión 86/404/CEE, de 29 de julio de 1986, por la que se establece el modelo y los datos que deberán incluirse
en el certificado genealógico de los animales reproductores de pura raza de la especie bovina (DO L 233, p. 19).
(15) - DO L 302, p. 1.
(16) - Véase, ex multis, la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 6 supra, apartado 13.
(17) - Véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartados 11, 12, 16 y 17. Véanse, también, las sentencias de 25 de noviembre de 1980, Bélgica/Comisión (820/79, p. 3537), apartado 15; de 21 de febrero de 1989, Grecia/Comisión (214/86, Rec. p. 367), apartado 19, y de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C-281/89, Rec. p. I-347), apartado 20. En sus conclusiones presentadas el 22 de noviembre de 1990 en este último asunto, el Abogado General Sr. Mischo observó que una aplicación estricta de la norma del reparto de la carga de la prueba «no sólo sería contraria al principio actori incumbit probatio, sino que además
haría recaer sobre la Comisión una prueba negativa muy difícil de aportar, mientras que, por lo que se refiere al Estado miembro interesado, informado siempre de las condiciones en las que hizo realizar las operaciones de que se trata, se puede prever razonablemente que podrá presentar la prueba positiva» (Rec. 1991, p. I-354), punto 18.
(18) - Véanse las conclusiones de 22 de noviembre de 1990, citadas en la nota 17 supra, punto 19.
(19) - Las cabezas importadas en Polonia de Alemania en 1991 fueron más de 57.000, frente a 166 cabezas en 1990 y 374 en 1989.
(20) - Véase el escrito dirigido al Ministro de Hacienda federal de 12 de noviembre de 1991, que contiene una solicitud de apertura de una investigación por parte del Ministerio Público o de los servicios de aduanas competentes (Anexo 3 de la dúplica de la Comisión).
(21) - Véase la nota de 24 de marzo de 1992 del Dr. Jentsch (aportada por la Comisión en el Anexo 4 de la dúplica), relativa a las declaraciones del Sr. Malezewski.
(22) - Véanse las notas 20 y 21 supra, así como las partes correspondientes del texto.
(23) - Véanse la nota 12 supra y la parte correspondiente del texto.
(24) - Véase el Reglamento (CEE) nº 2342/92 de la Comisión, de 7 de agosto de 1992, sobre las importaciones procedentes de terceros países y la concesión de restituciones por exportación de animales de la especie bovina reproductores de raza pura y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 1544/79 (DO L 227, p. 12; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2342/92»).
(25) - Véanse la nota 19 supra y la parte correspondiente del texto.
(26) - Véanse la nota 14 supra y la parte correspondiente del texto.
(27) - La utilización del certificado genealógico conforme al modelo no es obligatoria, «siempre que los datos mencionados en esta Decisión ya se hayan presentado con la documentación de referencia sobre el ejemplar de pura raza de la especie bovina que haya sido objeto de intercambio comunitario» (véase el tercer considerando de la Decisión 86/404, citada en la nota 14 supra).
(28) - Véase la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros (asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633).
(29) - Véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión (C-8/88, Rec. p. I-2321), apartados 16 a 20, referente a la concesión de primas para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías y de primas en beneficio de los productores de carne de ovino.
(30) - El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que constituye el Reglamento de base relativo a las obligaciones de la Comunidad y de los Estados miembros en materia de financiación de la PAC, dispone:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
- asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
- prevenir y perseguir las irregularidades,
- recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias [...]»
(31) - Véase la sentencia de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283), apartados 14, 17 y 18; el subrayado es mío; citas omitidas.
(32) - Véanse la nota 30 supra y la parte correspondiente del texto.
(33) - De forma enteramente análoga, precisamente sobre la base del principio según el cual son responsables, en primer lugar, del respeto riguroso de las normas sobre la gestión de la financiación del FEOGA los Estados miembros, debe a mi juicio rechazarse otra alegación aducida por el Gobierno alemán, con referencia a la aplicación del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 (véanse la nota 12 y los puntos 30 y 31 supra). Según la República Federal de Alemania, fue la Comisión quien incumplió sus propios deberes de cooperación leal derivados del artículo 5 del Tratado: pese a que albergaba «dudas serias acerca del destino real del producto», omitió «pedir a los Estados miembros que aplicasen las disposiciones del apartado 1» -tal como se prevé en el apartado 2 del citado artículo 5- y, por tanto, ejercer su función complementaria en el marco del sistema de control establecido por el Reglamento nº 729/70. No obstante, soy del parecer de que la Comisión, aunque tenía la potestad para hacerlo, no estaba obligada a dirigir a la República Federal de Alemania la petición prevista en el citado apartado 2 del artículo 5. En efecto, la obligación de aplicar el apartado 1 de dicha disposición, que incumbe a los Estados miembros, es autónoma y no depende de una previa iniciativa de la Comisión (sobre cuya utilidad en el caso de autos cabe, por otro lado, albergar dudas).
(34) - Véase la sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 29 supra, apartados 16 a 21, según la cual la Comisión, cuando comprueba que en un Estado miembro no se ha organizado un conjunto de controles necesarios para garantizar la observancia de los requisitos materiales y formales para la concesión de las primas, o que su aplicación es tan deficiente que subsisten dudas acerca de la observancia de los requisitos mencionados, está facultada para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado. Dicha facultad subsiste incluso cuando se demuestra que no se ha cometido ninguna irregularidad sustancial (véase la sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión, 327/85, Rec. p. 1065). Véase también la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 5 supra, apartado 38.
(35) - El Gobierno demandado, en cambio, no alegó que los gastos correspondientes a las restituciones controvertidas efectuadas en 1991 debieran imputarse al FEOGA al menos hasta el importe correspondiente a un número de cabezas idéntico al regularmente exportado durante el ejercicio financiero posterior (1992: 9.300 cabezas) o el anterior (1990: 166 cabezas).
(36) - Véase la sentencia de 5 de febrero de 1987, Plange Kraftfutterwerke (288/85, Rec. p. 611), apartados 16 a 19, relativa a la limitación de la obligación de reembolso de los importes indebidamente percibidos, en caso de pago anticipado de restituciones a la exportación, a la diferencia (incrementada en el porcentaje legal del 20 %) entre la restitución ya pagada por las mercancías declaradas exportadas y la que el exportador hubiera debido obtener por las mercancías efectivamente exportadas (en aquel caso, piensos compuestos para ovinos que contenían cereales en una proporción inferior a la declarada, a saber, el 65 % del peso). Con mayor razón, análoga limitación se impone, según el Tribunal de Justicia, cuando el producto efectivamente exportado -pese a presentar características diferentes (en el caso de autos, harina con un contenido de cenizas considerablemente superior) del indicado en la declaración de pago- corresponde fundamentalmente a este último, como lo prueba su clasificación en la misma partida del Arancel Aduanero: véase la sentencia de 27 de febrero de 1992, Bremer Rolandmühle Erling y otros (asuntos acumulados C-5/90 y C-206/90, Rec. p. I-1157), apartados 33 a 37.
(37) - Véanse, ex multis, las sentencias de 7 de febrero de 1979, Alemania/Comisión (18/76, Rec. p. 343), y de 27 de febrero de 1985, Italia/Comisión (56/83, Rec. p. 703).
(38) - El citado apartado 2 del artículo 8 tiene el siguiente tenor: «A falta de una recuperación total [de las sumas perdidas], las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.»
(39) - Véanse la nota 3 supra y la parte correspondiente del texto.
(40) - DO L 67, p. 11. A tenor del citado apartado 2 del artículo 5: «Cuando un Estado miembro considere que no se puede lograr o no cabe esperar la recuperación total de un importe [indebidamente pagado], indicará a la Comisión, mediante una comunicación especial, el importe no recuperado y las razones por las que dicho importe queda, en su opinión, a cargo de la Comunidad o del Estado miembro. Dichas informaciones deberán ser lo suficientemente detalladas para que, de conformidad con el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70, la Comisión pueda tomar una decisión sobre la imputabilidad de las consecuencias financieras [...]»
(41) - Véase, ex multis, la sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión (819/79, Rec. p. 21), apartados 19 a 21.
(42) - Véase la sentencia Exportslachterijen van Oordegem, citada en la nota 31 supra, apartado 19.
(43) - Incidentalmente, la rapidez con la cual los servicios alemanes competentes actuaron, una vez al corriente de la existencia de elementos de prueba suficientes para inculpar a los representantes de IMEX, parece confirmar la legalidad de la decisión de la Comisión de imputar a la República Federal de Alemania los gastos pagados por las operaciones irregulares realizadas a partir del 1 de enero de 1986, pese a que el FEOGA había llamado la atención de los servicios alemanes competentes sobre la actividad del exportador, por vez primera, sólo cuarenta días antes, mediante escrito de 20 de noviembre de 1985.
(44) - Véanse, ex multis, las sentencias de 9 de marzo de 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629), apartado 17 y de 19 de junio de 1990, Factortame y otros (C-213/89, Rec. p. I-2433), apartados 18 y 19.
(45) - Véase la sentencia de 11 de octubre de 1990, Italia/Comisión (C-34/89, Rec. p. I-3603), apartado 14.
(46) - Véase la sentencia de 10 de julio de 1990, Grecia/Comisión (C-334/87, Rec. p. I-2849), apartado 31.
(47) - El vigésimo cuarto considerando del Reglamento nº 3665/87 tiene el siguiente tenor: «cuando se hayan sobrepasado los plazos de exportación o los plazos de presentación de las pruebas necesarias para obtener el pago de la restitución, no se concederá dicha restitución [...] parece, sin embargo, oportuno flexibilizar la regulación actual [...] a este fin, procede adoptar medidas que correspondan a las previstas en el Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión [por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas (DO 1985, L 205, p. 5; EE 03/06, p. 206)], modificado por el Reglamento (CEE) nº 1181/87 [(DO 1987, L 113, p. 31; el subrayado es mío)]. El artículo 19 del citado Reglamento nº 2220/85, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento nº 1181/87, antes citado, dispone -para la liberación de una garantía- que el plazo establecido para probar el derecho a la concesión definitiva del importe anticipado, vencido sin que el interesado haya presentado la prueba exigida, podrá ser prorrogado en caso de fuerza mayor.
(48) - Véase, ex-multis, la sentencia de 27 de octubre de 1987, Theodorakis/Grecia (109/86, Rec. p. 4319), apartado 6.
(49) - Citado en la nota 48 supra y parte correspondiente del texto (relativo a la pretensión de la sociedad Theodorakis, que había obtenido un certificado de exportación de aceite de oliva contra constitución de la correspondiente fianza, de obtener -con posterioridad a la resolución del contrato de venta de la mercancía por incumplimiento por parte del comprador- la anulación de la obligación de exportar y la restitución de dicha fianza por fuerza mayor; véanse los apartados 7 y 8).
(50) - Citado en la nota 46 supra y parte correspondiente del texto [relativo, en la parte que interesa, a la corrección financiera aplicada por la Comisión en relación con la prórroga del período de validez inicial de un certificado de exportación por causa de fuerza mayor, identificada por las autoridades griegas en la resolución del contrato de venta por incumplimiento (falta de apertura por parte del Gobierno sudanés de una línea de crédito bancaria para la financiación de la operación). Dicha prórroga tuvo como consecuencia la continuación de la aplicación de un tipo de restitución más elevado que el vigente en la fecha de cumplimentación de los trámites aduaneros; véanse los apartados 21, 34 y 35].
(51) - Por otra parte, a la luz de cuanto se ha observado anteriormente con respecto a la necesaria distinción entre la prevención de los indebidos efectos financieros negativos a cargo del presupuesto comunitario y la persecución de las correspondientes irregularidades en la esfera penal (véase el punto 44), considero superfluo discutir el argumento esgrimido por las autoridades alemanas según el cual, dado que las investigaciones realizadas por las instancias penales y los servicios aduaneros de investigación no habían puesto de manifiesto responsabilidades imputables a los representantes de la sociedad, debía sin más admitirse la diligencia de Südfleisch a efectos del apartado 4 del artículo 47 del Reglamento nº 3665/87 (véase el punto 53 supra).
(52) - Dichas prácticas, por tanto, llevan aparejada la pérdida del derecho a la restitución incluso cuando el exportador es ajeno al fraude o ha actuado de buena fe: véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Boterlux (C-347/93, Rec. p. I-3933).
(53) - Véase la sentencia Grecia/Comisión, citada en la nota 46 supra, apartado 30.
(54) - Véase la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 37 supra.
(55) - Véase la nota 38 supra.
(56) - Sentencia de 11 de julio de 1984 (89/83, Rec. p. 2815), apartado 11.
(57) - Véase la sentencia de 31 de marzo de 1993, Möllmann-Fleisch (C-27/92, Rec. p. I-1701). El Juez alemán preguntó al Tribunal de Justicia lo siguiente: «Para considerar que la importación en un país tercero -cuya prueba es necesaria para el pago de la restitución diferenciada [...] y debe aportarse [...] mediante presentación de un certificado de despacho de aduana conforme al modelo [...]- no se ha probado, ¿basta con que existan dudas fundadas sobre si la mercancía indicada en el certificado de despacho de aduana ha llegado efectivamente al mercado del país tercero, o es necesario aportar la prueba de lo contrario, es decir, de que la importación no ha tenido lugar?» Sobre la base de la anterior sentencia Dimex (citada en la nota 56 supra), el Tribunal acogió la primera solución propuesta por el Juez a quo, afirmando que el certificado de despacho de aduana tiene una eficacia probatoria limitada.
(58) - Véase la sentencia Deutsche Milchkontor y otros, citada en la nota 28 supra, apartado 36.
(59) - Véanse las sentencias de 21 de febrero de 1991, Alemania/Comisión (C-28/89, Rec. p. I-581), apartado 33, y de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros (asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503), apartado 29.
(60) - Véase la sentencia de 2 de junio de 1976, Milch-, Fett- y Eier-Kontor (125/75, Rec. p. 771), apartado 6, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la razón de ser del sistema de diferenciación de la restitución se desconocería si bastase -para el pago de la restitución a un tipo más elevado- simplemente con descargar la mercancía en un puerto del país de destino, sin llegar, sin embargo, al mercado de importación.
(61) - DO L 317, p. 1; EE 03/17, p. 3, en su versión posteriormente modificada. El Reglamento nº 2730/79 fue derogado, con efecto a 1 de enero de 1988, por el artículo 50 del tantas veces citado Reglamento nº 3665/87.
(62) - Véanse la nota 58 supra y la parte correspondiente del texto.
(63) - Véase la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 45 supra, apartados 9 a 11. La respuesta a la cuestión de si es el Estado miembro afectado o la Comunidad quien debe soportar la carga financiera de eventuales pagos irregulares -observó este Tribunal- tiene consecuencias directas sobre el presupuesto comunitario y, por tanto, no puede ser resuelta por el Derecho nacional, que difiere según los Estados miembros. En efecto, es contrario al carácter uniforme de dicha política que los Estados miembros puedan hacer variar las consecuencias financieras de la PAC en función de su normativa nacional.
(64) - Véanse la nota 30 supra y la parte correspondiente del texto.
(65) - Véase la sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 59 supra, apartado 32.
(66) - Véase la sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 45 supra, apartado 12.
(67) - Véanse la nota 45 supra y la parte correspondiente del texto.
(68) - Véase la sentencia de 3 de octubre de 1996, Alemania/Comisión (C-41/94, Rec. p. I-4733), apartados 6 a 73.