62003CJ0084_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-84/03,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 26.2.2003,
Euroopan yhteisöjen komissio ‚asiamiehinään K. Wiedner ja G. Valero Jordana, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään S. Ortiz Vaamonde, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Schintgen, J. Makarczyk (esittelevä tuomari), G. Arestis ja J. Klučka,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että koska Espanjan kuningaskunta ei ole saattanut asianmukaisesti osaksi oikeusjärjestystään julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/36/ETY (EYVL L 199, s. 1) ja julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/37/ETY (EYVL L 199, s. 54) ja erityisesti koska
– se on jättänyt 16.6.2000 annetun Ley de Contratos de las Administraciones Públicasin (hallintoviranomaisten tekemistä sopimuksista annettu laki), sellaisena kuin se on kodifioituna 16.6.2000 annetulla kuninkaan asetuksella 2/2000 (BOE nro 148, 21.6.2000, s. 21775; jäljempänä kodifioitu laki), eli tarkemmin sanoen sen 1 §:n 3 momentin soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset yksiköt, jotka täyttävät näiden molempien direktiivien 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa luetellut edellytykset
– se on jättänyt kokonaan kodifioidun lain 3 §:n 1 momentin c kohdan soveltamisalan ulkopuolelle viranomaisten ja muiden julkisten yksikköjen välillä tehdyt yhteistyösopimukset ja niin ollen myös ne sopimukset, jotka ovat näissä samoissa direktiiveissä tarkoitettuja julkisia hankintasopimuksia
– se on sallinut kodifioidun lain 141 §:n a kohdassa ja 182 §:n a ja g kohdassa neuvottelumenettelyn käytön kahdessa tilanteessa, joista ei ole säädetty näissä direktiiveissä
Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen ja näiden direktiivien mukaisia velvoitteitaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
2. Direktiivin 93/37 1 artiklan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”’Hankintaviranomaisella’ tarkoitetaan valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.
’Julkisoikeudellisella laitoksella’ tarkoitetaan laitosta:
– joka on nimenomaisesti perustettu täyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja joka ei harjoita teollista tai kaupallista toimintaa
ja
– joka on oikeushenkilö
ja
– jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, alueellisilta tai paikallisilta viranomaisilta taikka muilta julkisoikeudellisilta laitoksilta tai jonka johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka jonka hallinto‑, johto‑ tai valvontaelimen jäsenistä valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää enemmän kuin puolet.”
3. Direktiivin 93/36 1 artiklan b alakohdan säännökset ovat keskeisiltä osin samanlaisia kuin nämä säännökset.
4. Direktiivin 93/36 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Hankintaviranomaiset voivat tavaranhankintoja koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä silloin, kun avoimella tai rajoitetulla menettelyllä ei ole saatu sääntöjen mukaisia tarjouksia taikka tarjouksia ei voida IV osaston säännösten mukaisten kansallisten säännösten mukaan hyväksyä, edellyttäen että alkuperäisiä sopimusehtoja ei olennaisesti muuteta. Hankintaviranomaisten on tällöin julkaistava tarjouspyyntöilmoitus, jollei kyseisiin neuvottelumenettelyihin sisällytetä kaikkia 20–24 artiklassa säädetyt edellytykset täyttäviä yrityksiä, jotka ovat jättäneet aiemman avoimen tai rajoitetun menettelyn aikana tarjousmenettelyn muotovaatimusten mukaiset tarjoukset.
3. Hankintaviranomaiset voivat tavaranhankintoja koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta tarjouspyyntöilmoitusta seuraavissa tapauksissa:
a) avoimella tai rajoitetulla menettelyllä ei ole saatu lainkaan tarjouksia taikka ei ole saatu sopivia tarjouksia, edellyttäen, että alkuperäisiä sopimusehtoja ei olennaisesti muuteta ja komissiolle toimitetaan kertomus asiasta;
b) hankittavat tavarat valmistetaan vain tutkimusta, kokeilua, kehittämistä tai tieteellistä tarkoitusta varten; tätä säännöstä ei sovelleta joukkotuotantoon tuotteen taloudellisen kannattavuuden varmistamiseksi taikka tutkimus‑ ja kehittämiskustannusten korvaamiseksi;
c) tekniseen tai taiteelliseen omaleimaisuuteen taikka yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä vain tietty tavarantoimittaja voi valmistaa tai toimittaa tuotteet;
d) sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä hankintaviranomaisille ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi 2 kohdassa tarkoitetuille avoimille tai rajoitetuille menettelyille taikka neuvottelumenettelyille asetettuja määräaikoja voida noudattaa. Seikat, jotka esitetään äärimmäisen kiireen perusteiksi, eivät missään tapauksessa saa johtua hankintaviranomaisista;
e) lisätoimitusten saamiseksi alkuperäiseltä toimittajalta joko tavanomaisten toimitusten taikka laitteistojen osittaiseksi korvaamiseksi taikka toimitusten tai olemassa olevien laitteistojen laajentamiseksi ja jos toimittajan vaihtamisen vuoksi hankintaviranomaiset joutuisivat hankkimaan teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaista materiaalia, mikä johtaisi yhteensopimattomuuteen tai suhteettomiin teknisiin vaikeuksiin käytössä ja kunnossapidossa. Näiden sopimusten samoin kuin uudistettavien sopimusten voimassaoloaika saa pääsääntöisesti olla enintään kolme vuotta.
4. Kaikissa muissa tapauksissa hankintaviranomaisten on tehtävä tavaranhankintoja koskevat sopimuksensa noudattaen avointa menettelyä tai rajoitettua menettelyä.”
5. Direktiivin 93/37 7 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3. Hankintaviranomaiset voivat rakennusurakoita koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta seuraavissa tapauksissa:
a) avoimella tai rajoitetulla menettelyllä ei ole saatu lainkaan tarjouksia taikka ei ole saatu sopivia tarjouksia, edellyttäen, että alkuperäisiä sopimusehtoja ei olennaisesti muuteta. Komissiolle on sen pyynnöstä toimitettava kertomus asiasta;
b) teknisistä tai taiteellisista taikka yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä rakennustyöt voidaan antaa vain tietylle urakoitsijalle;
c) sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä hankintaviranomaisille ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi 2 kohdassa tarkoitetuille avoimille tai rajoitetuille menettelyille taikka neuvottelumenettelyille asetettuja määräaikoja voida noudattaa. Seikat, jotka esitetään äärimmäisen kiireen perusteiksi, eivät missään tapauksessa saa johtua hankintaviranomaisista;
d) kyseessä on alkuperäiseen hankkeeseen tai alun perin tehtyyn rakennusurakkaa koskevaan sopimukseen sisältymätön lisäurakka, joka on ennalta arvaamattomista syistä tullut välttämättömäksi urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on kuvattu, ja lisäurakkaa koskeva sopimus tehdään alkuperäisen rakennusurakan toteuttavan urakoitsijan kanssa:
– jos lisäurakkaa ei voida erottaa teknisesti tai taloudellisesti pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintaviranomaisille huomattavaa haittaa, tai
– jos lisäurakka, vaikka se voitaisiin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, on ehdottoman välttämätön tämän loppuunsaattamiseksi.
Lisätöistä tehtyjen sopimusten yhteenlaskettu arvo saa kuitenkin olla enintään 50 prosenttia pääsopimuksen arvosta;
e) uudet rakennustyöt ovat samanlaisen, saman hankintaviranomaisen ensimmäisen sopimuksen sopimuspuolena olevalle yritykselle antaman rakennusurakan toistamista, ja uudet rakennustyöt ovat samanlaisia kuin perushanke, josta ensimmäinen sopimus tehtiin 4 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen.
Ensimmäisen hankkeen tarjouskilpailun yhteydessä on annettava ilmoitus siitä, että tätä menettelyä saatetaan noudattaa, ja hankintaviranomaisten on otettava huomioon lisäurakoiden ennakoitu kokonaisarvo 6 artiklan säännöksiä soveltaessaan. Tätä menettelyä voidaan noudattaa vain kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.
4. Kaikissa muissa tapauksissa hankintaviranomaisten on tehtävä tavaranhankintoja koskevat sopimuksensa noudattaen avointa menettelyä tai rajoitettua menettelyä.”
Kansallinen lainsäädäntö
6. Julkisia hankintoja koskevan Espanjan lainsäädännön henkilöllinen soveltamisala on määritelty kodifioidun lain 1 §:ssä. Se koskee kaikkia alueviranomaisia eli sekä alueellista valtionhallintoa että itsehallintoalueiden ja paikallistason hallintoa.
7. Tämän 1 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Itsenäisten toimielinten on kaikissa tapauksissa noudatettava tätä lakia sopimuksentekotoiminnassaan, ja muiden julkisoikeudellisten yksikköjen, jotka ovat oikeushenkilöitä ja jotka ovat sidoksissa julkishallintoon tai riippuvaisia siitä, on sitä noudatettava sikäli kuin ne täyttävät seuraavat edellytykset:
a) ne on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita;
b) ne ovat yksikköjä, joiden rahoituksesta suurin osa on peräisin julkishallinnolta tai muilta julkisoikeudellisilta yksiköiltä tai joiden johto on näiden valvonnan alainen tai joiden hallinto‑, johto‑ tai valvontaelimen jäsenistä julkishallinto ja muut julkisoikeudelliset yksiköt nimittävät enemmän kun puolet.”
8. Kodifioidun lain kuudennen lisäsäännöksen, jonka otsikko on ”Sopimuksentekomenettelyä koskevat periaatteet julkisella sektorilla”, sanamuodon mukaan ”kaupalliset yhtiöt, joista julkishallinto tai sen itsenäiset toimielimet taikka julkisoikeudelliset yksiköt omistavat suoraan tai välillisesti enemmistöosuuden, noudattavat sopimuksentekomenettelyissään julkisuus‑ ja kilpailuperiaatteita, paitsi jos toteutettava toimenpide on luonteeltaan yhteensopimaton näiden periaatteiden kanssa”.
9. Kodifioidun lain 3 §:n 1 momentin c kohdassa jätetään sen soveltamisalan ulkopuolelle ”yhtäältä valtion keskushallinnon ja toisaalta sosiaaliturvaelinten, itsehallintoalueiden, paikallisten viranomaisten, niiden itsenäisten laitosten ja kaikkien muiden julkisten yksiköiden välillä tehdyt yhteistyösopimukset sekä tällaisten yksikköjen väliset yhteistyösopimukset.
10. Kodifioidun lain 141 §:n a kohdassa (joka koskee rakennusurakoista tehtäviä hankintasopimuksia) ja 182 §:n a kohdassa (joka koskee tavaranhankinnoista tehtäviä hankintasopimuksia) säädetään, että neuvottelumenettelyyn voidaan ryhtyä ilman ennakolta julkistamista silloin, kun hankintamenettelyä ei ole voitu ratkaista avoimen tai rajoitetun menettelyn aikana tai kun ehdokkaita ei ole hyväksytty tarjoajiksi, mikäli alkuperäisiin sopimusehtoihin ei tehdä muutoksia muuten kuin hinnan osalta, jota voidaan korottaa enintään kymmenellä prosentilla.
11. Kodifioidun lain 182 §:n g kohdassa säädetään, että neuvottelumenettelyyn voidaan ryhtyä ilman ennakolta julkistamista niissä menettelyissä, jotka koskevat sellaisia tavaroita, joiden yhdenmukaisuus on todettu välttämättömäksi viranomaisten yhteiskäytölle, mikäli niiden tavaroiden tyypin valinta, joita menettely koskee, on suoritettu ennakolta ja täysin riippumattomasti tarjouspyynnön perusteella lain tämän osaston säännösten mukaisesti.
Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
12. Koska komissio katsoi, että kodifioidun lain säännökset, joilla direktiivit 93/36 ja 93/37 pantiin täytäntöön Espanjan oikeudessa, ovat osittain näiden direktiivien vastaisia, se osoitti Espanjan kuningaskunnalle 17.9.1997 päivätyn virallisen huomautuksen ja 24.7.2000 päivätyn täydentävän virallisen huomautuksen.
13. Espanjan viranomaisten annettua kodifioidun lain komissiolle tiedoksi komissio piti tiettyjä täytäntöönpanon riidanalaisia näkökohtia ratkaistuina.
14. Koska komissio kuitenkin katsoi edelleen, että direktiivit 93/36 ja 93/37 on pantu virheellisesti täytäntöön Espanjan oikeudessa, se osoitti Espanjan kuningaskunnalle 24.1.2001 päivätyn perustellun lausunnon ja 31.1.2002 päivätyn täydentävän perustellun lausunnon, jossa se pyysi tätä ryhtymään niihin toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden määräajassa sen tiedoksiannosta lukien.
15. Komissio arvioi Espanjan kuningaskunnan täydentävään perusteltuun lausuntoon antaman vastauksen epätyydyttäväksi, minkä vuoksi se päätti nostaa tämän kanteen.
Kanne
16. Kanteensa tueksi komissio vetoaa kolmeen kanneperusteeseen.
17. Ensimmäisellä kanneperusteellaan komissio moittii Espanjan kuningaskuntaa siitä, että tämä on jättänyt lähtökohtaisesti kodifioidun lain soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset yksiköt, vaikka ne voivat olla direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja julkisoikeudellisia laitoksia.
18. Toisella kanneperusteellaan komissio moittii Espanjan kuningaskuntaa siitä, että tämä on jättänyt kodifioidun lain soveltamisalan ulkopuolelle yhteistyösopimukset julkisoikeudellisten yksiköiden välillä, vaikka nämä sopimukset voivat muodostaa direktiiveissä 93/36 ja 93/37 tarkoitetun julkisen hankinnan.
19. Kolmannella kanneperusteellaan komissio moittii Espanjan kuningaskuntaa siitä, että se on sallinut neuvottelumenettelyn kahdessa tapauksessa, joita ei ole määritelty direktiiveissä 93/36 ja 93/37; nämä tapaukset ovat sopimusten tekeminen tuloksettomaksi todetun hankintamenettelyn jälkeen ja julkisten tavaranhankintasopimusten tekeminen yhdenmukaisista tavaroista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee yksityisoikeudellisten yksiköiden, jotka täyttävät direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa luetellut ehdot, jättämistä kodifioidun lain soveltamisalan ulkopuolelle
Asianosaisten lausumat
20. Komission mukaan kodifioidun lain henkilöllinen soveltamisala ei ole yhteneväinen direktiivien 93/36 ja 93/37 soveltamisalan kanssa sikäli kuin kansallista lainsäädäntöä sovelletaan yksinomaan Espanjan oikeuden mukaisiin julkisoikeudellisen säännöstön alaisiin yksiköihin, vaikka kyseisen yksikön oikeudellisella muodolla ei ole merkitystä direktiivissä esitetyn julkisoikeudellisen laitoksen määritelmän kannalta.
21. Vedoten yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria ym., 15.1.1998 antamaan tuomioon (Kok. 1998, s. I‑73, 17–35 kohta) komissio muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan elintä, joka täyttää direktiivin 93/37 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa säädetyt kolme edellytystä samanaikaisesti.
22. Komissio väittää yhteisöjen tuomioistuimen tuomioihin tukeutuen (erityisesti asia 31/87, Beentjes, tuomio 20.9.1988, Kok. 1988, s. 4635 ja asia C‑360/96, BFI Holding, tuomio 10.11.1998, Kok. 1998, s. I‑6821), että direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklassa määriteltyä hankintaviranomaisen käsitettä on tulkittava toiminnallisesti.
23. Lisäksi komissio vetoaa siihen, että Espanjan hallituksen antama tulkinta julkisoikeudellisen laitoksen käsitteestä johtaa siihen, että tämä yhteisön oikeuteen perustuva käsite, jota on tulkittava yhdenmukaisella tavalla koko yhteisössä, menettää itsenäisen merkityksensä.
24. Espanjan hallitus puolustaa julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen sanatarkkaa tulkintaa. Se vetoaa siihen, että direktiiveissä 93/36 ja 93/37 ei sisällytetä julkisen valvonnan alaisia kauppayhtiöitä tähän käsitteeseen. Väitteensä tueksi se vetoaa vesi‑ ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettuun neuvoston direktiiviin 93/38/ETY (EYVL L 199, s. 84), jossa tehdään ero julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen, joka on sama julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä, ja julkisen yrityksen käsitteen, joka määritellään samoin kuin julkisen kauppayhtiön käsite, välillä.
25. Espanjan hallitus ei myöskään pidä mitään luonteeltaan yleistä ratkaisua mielekkäänä. Se vetoaa siihen, että julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen todelliseen rajaamiseen ei voida ryhtyä ennen kuin jokaisen yksikön perusteellisen tutkimuksen avulla on määritelty, mitä tarkoitetaan ”yleisen edun mukaisilla tarpeilla” ja varsinkin ”muilla kuin teollisilla tai kaupallisilla” tarpeilla.
26. Komissio vastaa, että direktiivi 93/38 on erityissäädös ja että sen luonteesta poikkeussäädöksenä johtuu, ettei sitä voida käyttää yleisten säännösten tulkintaan eli tässä tapauksessa direktiivien 93/36 ja 93/37 tulkintaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
27. On muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan julkisoikeudellisen laitoksen käsite, joka on yhteisön oikeuteen perustuva käsite, jota täytyy tulkita itsenäisesti ja yhtenäisesti koko yhteisössä, on määritelty toiminnallisesti säätämällä yksinomaan kolmesta edellytyksestä, joiden tulee täyttyä samanaikaisesti ja jotka on esitetty direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa (ks. vastaavasti em. asia Mannesmann Anlagenbau Austria ym., tuomion 20 ja 21 kohta; asia C‑470/99, Universale‑Bau ym., tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I‑11617, 51–53 kohta; asia C‑214/00, komissio v. Espanja, tuomio 15.5.2003, Kok. 2003, s. I‑4667, 52 ja 53 kohta ja asia C‑283/00, komissio v. Espanja, tuomio 16.10.2003, Kok. 2003, s. I‑11697, 69 kohta).
28. Tästä seuraa, että ratkaistaessa kysymystä siitä, onko tietty yksityisoikeudellinen yksikkö mahdollisesti luokiteltava julkisoikeudelliseksi laitokseksi, on syytä ainoastaan tarkistaa, täyttääkö kyseinen yksikkö direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohdan toisessa alakohdassa asetetut kolme kumulatiivista edellytystä, eikä tämän yksikön yksityisoikeudellinen asema ole sellainen arviointiperuste, jolla voidaan sulkea pois sen luokitteleminen näissä direktiiveissä tarkoitetuksi hankintaviranomaiseksi (em. asia komissio v. Espanja, tuomio 15.5.2003, 54, 55 ja 60 kohta).
29. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi korostanut, että tässä tulkinnassa ei jätetä huomiotta niiden yleisen edun mukaisten tarpeiden teollista tai kaupallista luonnetta, joiden tyydyttämisestä kyseinen yksikkö huolehtii, koska tämä seikka otetaan välttämättä huomioon ratkaistaessa, täyttääkö se direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyn edellytyksen vai ei (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Espanja, tuomio 16.10.2003, 75 kohta).
30. Tähän päätelmään ei vaikuta se, ettei direktiiveissä 93/36 ja 93/37 nimenomaisesti viitata erityiseen ”julkisten yritysten” ryhmään, jota kuitenkin käytetään direktiivissä 93/38 (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Espanja, tuomio 16.10.2003, 76 kohta).
31. Edellä esitetystä seuraa, että direktiivi on täytäntöönpantu virheellisesti Espanjan lainsäädännössä direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan b alakohtaan sisältyvän hankintaviranomaisen käsitteen osalta siltä osin kuin Espanjan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jätetään yksityisoikeudelliset yksiköt, vaikka ne voivat täyttää näiden direktiivien 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa säädetyt edellytykset.
32. Näin ollen komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee julkisoikeudellisten yksiköiden tekemien yhteistyösopimusten jättämistä kodifioidun lain soveltamisalan ulkopuolelle
Asianosaisten lausumat
33. Komissio toteaa, että kodifioidun lain soveltamisalaan eivät kuulu yhteistyösopimukset, jotka on tehty yhtäältä valtion keskushallinnon ja toisaalta sosiaaliturvaelinten, itsehallintoalueiden, paikallisten yksiköiden, niiden itsenäisten toimielinten ja kaikkien muiden julkisten yksiköiden välillä taikka näiden samojen yksiköiden välillä. Komission mukaan tällä ehdottomalla soveltamisalan ulkopuolelle jättämisellä on pantu virheellisesti täytäntöön direktiivit 93/36 ja 93/37, koska tietyt näistä sopimuksista voivat olla luonteeltaan samanlaisia kuin ne julkiset hankinnat, jotka kuuluvat näiden direktiivien soveltamisalaan.
34. Komissio vetoaa siihen, että tässä on kyse sellaisesta soveltamisalan ulkopuolelle jättämisestä, josta ei ole säädetty direktiiveissä 93/36 ja 93/37.
35. Komissio vetoaa direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan a alakohdassa olevaan sopimuksen määritelmään ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan hankintasopimuksen olemassaolon osalta kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä, onko kyseessä kahden erillisen henkilön välinen sopimus (asia C‑107/98, Teckal, tuomio 18.11.1999, Kok. 1999, s. I‑8121, 49 kohta).  Komissio katsoo, että edellä mainittujen seikkojen perusteella viranomaisten väliset yhteistyösopimukset voivat olla direktiiveissä 93/36 ja 93/37 tarkoitettuja sopimuksia.
36. Espanjan hallitus korostaa, että sopimukset ovat normaali tapa julkisoikeudellisille yksiköille säännellä niiden välisiä suhteita. Se vetoaa siihen, että nämä suhteet jäävät markkinoiden ulkopuolelle. Lisäksi se kyseenalaistaa asiassa Teckal annetun tuomion perustelut ja vetoaa siihen, että julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1) 6 artiklan sisältämä periaate sisältyy epäsuorasti myös muihin julkisia hankintoja koskeviin direktiiveihin.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
37. Direktiivien 93/36 ja 93/37 1 artiklan a alakohdassa annettujen määritelmien mukaan julkista tavaranhankintaa tai rakennusurakkaa koskeva sopimus on kyseessä vain, jos tehtävänä on kirjallisesti vastikkeellinen sopimus yhtäältä tavarantoimittajan tai urakoitsijan ja toisaalta näiden direktiivien 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetun hankintaviranomaisen välillä ja jos sopimuksen tarkoituksena on ostaa tuotteita tai teetättää tietynlaisia rakennusurakoita.
38. Direktiivin 93/36 1 artiklan a alakohdan mukaan tämän osalta riittää pääsääntöisesti, että sopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä. Toisin on ainoastaan niissä tapauksissa, joissa alueellinen tai paikallinen viranomainen valvoo kyseistä oikeushenkilöä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja joissa tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavien viranomaisten kanssa (em. asia Teckal, tuomion 50 kohta).
39. Kun otetaan huomioon direktiiveissä 93/36 ja 93/37 säädettyyn sopimuksen käsitteeseen liittyvien elementtien samanlaisuus, lukuun ottamatta sopimusten tarkoituksen erilaisuutta, on syytä soveltaa edellä mainitussa asiassa Teckal annetussa tuomiossa vahvistettua ratkaisua myös niihin viranomaisten välisiin sopimuksiin, jotka direktiivi 93/37 kattaa.
40. Koska siis Espanjan lainsäädännössä suljetaan pois kodifioidun lain soveltamisalalta julkishallinnon, niiden julkisten toimielinten ja yleisesti muiden kuin kaupallisten julkisoikeudellisten yksiköiden väliset suhteet näiden suhteiden laadusta riippumatta, direktiivit 93/36 ja 93/37 on pantu virheellisesti täytäntöön Espanjan lainsäädännössä.
41. Näin ollen komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee neuvottelumenettelyn käyttöä kodifioidun lain mukaan kahdessa tapauksessa, joista ei ole säädetty direktiiveissä 93/36 ja 93/37
42. Komissio katsoo, että kodifioidussa laissa sallitaan neuvottelumenettelyn käyttö kahdessa tapauksessa, joista ei ole säädetty direktiiveissä 93/36 ja 93/37: julkiset hankinnat johtuvat tuloksettomiksi todetuista menettelyistä ja tavaranhankinnan kohteena ovat yhdenmukaiset tavarat.
Kolmannen perusteen ensimmäinen osa, joka koskee sopimuksen tekemistä tuloksettoman menettelyn jälkeen
Asianosaisten lausumat
43. Komissio katsoo, että kun otetaan huomioon se, että kodifioidun lain 141 §:n a kohdassa ja 182 §:n a kohdassa sallitaan tarjouksen hinnan korottaminen kymmeneen prosenttiin asti siitä, mikä hinta on ollut avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä, nämä säännökset ovat vastoin direktiivejä 93/36 ja 93/37, koska niissä sallitaan alkuperäisten sopimusehtojen olennainen muutos hinnan osalta.
44. Komissio korostaa, että luettelo tapauksista, joissa voidaan ryhtyä neuvottelumenettelyyn, on luonteeltaan tyhjentävä. Komissio päättelee tästä, että käsitteen ”epäolennainen muutos” tulkinnan tulee olla suppea.
45. Espanjan hallitus moittii komissiota siitä, ettei tämä ole täsmentänyt, mikä hinnan muutos tulee katsoa olennaiseksi ja mitä korotusta ei luokitella sellaiseksi. Hallitus korostaa, että oikeusvarmuuden vuoksi Espanjan lainsäätäjä on muuttanut määrittelemättömän käsitteen ”olennainen muutos alkuperäisiin sopimusehtoihin” täsmälliseksi käsitteeksi.
46. Vastauksena tähän väitteeseen komissio vetoaa siihen, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä komissio ei ole velvollinen määrittelemään rikkomisen rajoja eikä ilmoittamaan niitä toimenpiteitä, joilla jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan korjata. Lisäksi komissio korostaa, että kansallisen lainsäätäjän tavoite eli direktiivien sisältämien käsitteiden täsmentäminen ei voi johtaa näiden käsitteiden soveltamatta jättämiseen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
47. Kuten erityisesti direktiivin 93/36 12. perustelukappaleesta ja direktiivin 93/37 kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, neuvottelumenettely on luonteeltaan poikkeuksellinen ja sitä ei tule soveltaa kuin tyhjentävästi luetelluissa tilanteissa. Tästä näkökulmasta direktiivin 93/36 6 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ja direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa luetellaan tyhjentävästi ne tilanteet, joissa voidaan ryhtyä neuvottelumenettelyyn julkaisematta ennalta tarjouspyyntöilmoitusta.
48. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan poikkeuksia niistä säännöistä, joiden tarkoituksena on taata perustamissopimuksessa myönnettyjen oikeuksien tehokkuus julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten alalla, on tulkittava suppeasti (asia C‑57/94, komissio v. Italia, tuomio 18.5.1995, Kok. 1995, s. I‑1249, 23 kohta ja asia C‑318/94, komissio v. Saksa, tuomio 28.3.1996, Kok. 1996, s. I‑1949, 13 kohta). Jotteivät kyseiset direktiivit menettäisi tehokkuuttaan, jäsenvaltiot eivät voi säätää sellaisista neuvottelumenettelyn käyttötilanteista, joista ei ole säädetty näissä direktiiveissä, tai lisätä käyttötilanteisiin, joista on nimenomaisesti säädetty näissä direktiiveissä, uusia edellytyksiä, joiden vaikutuksesta voi olla helpompaa käyttää tätä menettelyä.
49. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei voida kiistää sitä, että siltä osin kuin kodifioidun lain 141 §:n a kohdassa ja 182 §:n a kohdassa sallitaan neuvottelumenettelyn käyttö silloin, kun hankintamenettelyä ei ole voitu ratkaista avoimen tai rajoitetun menettelyn aikana tai kun ehdokkaita ei ole hyväksytty tarjoajiksi, mikäli alkuperäisiin sopimusehtoihin ei tehdä muutoksia muuten kuin hinnan osalta, jota voidaan korottaa enintään kymmenellä prosentilla, näissä säännöksissä nimenomaan lisätään edellä mainittuihin direktiivien 93/36 ja 93/37 säännöksiin uusi edellytys, jolla voi olla kielteinen vaikutus niiden soveltamisalan ja poikkeusluonteen kannalta. Tällaista edellytystä ei nimittäin voida pitää sopimusten alkuperäisten edellytysten epäolennaisena muutoksena, josta säädetään direktiivin 93/36 6 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ja direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa.
50. Näin ollen on todettava, että kodifioidun lain 141 §:n a kohdalla ja 182 §:n a kohdalla on pantu virheellisesti täytäntöön direktiivin 93/36 6 artiklan 3 kohdan a alakohta ja direktiivin 93/37 7 artiklan 3 kohdan a alakohta.
Kolmannen väitteen toinen osa, joka koskee julkisia tavaranhankintoja yhdenmukaisten tavaroiden osalta
Asianosaisten lausumat
51. Komissio korostaa, että kodifioidun lain 182 §:n g kohtaan sisältyvä menettely ei vastaa direktiivin 93/36 6 artiklan 2 ja 3 kohtaa, joissa luetellaan neuvottelumenettelyn soveltamistilanteet.
52. Tässä tapauksessa Espanjan lainsäädännössä säädetään neuvottelumenettelyn käytöstä ilman ennakkoilmoitusta silloin, kun kyse on tavaroista, joiden yhdenmukaisuus on katsottu välttämättömäksi niiden yhteiskäytölle viranomaisissa. Tämän menettelyn käyttö on mahdollinen, jos tavaroiden tyyppi on valittu ennakolta ja täysin riippumattomasti tarjouspyynnön perusteella.
53. Espanjan hallitus vetoaa siihen, että tarjouspyynnöt pyrkivät määrittämään yhdenmukaisten tavaroiden tyypin ja siten lähestyvät puitesopimuksia.
54. Lisäksi Espanjan hallitus väittää, että kyseiset tarjouspyynnöt eivät eroa lainkaan kodifioidun lain eräässä toisessa pykälässä tarkoitetun sopimuksen tai puitesopimuksen johdosta suoritetuista tarjouskilpailuista eikä komissiolla ole tästä pykälästä huomauttamista. Espanjan hallitus päättelee tästä, että mainittu pykälä on julkisia hankintoja koskevien direktiivien mukainen.
55. Muistutettuaan puitesopimuksen määritelmästä komissio korostaa, että nämä sopimukset eivät kuulu direktiivin 93/36 soveltamisalaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
56. Kun on kyse kodifioidun lain 182 §:n g kohdassa tarkoitettujen yhdenmukaisten tavaroiden hankkimisesta, neuvottelumenettelyä voidaan käyttää vain direktiivin 93/36 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tilanteissa. Tämän artiklan 4 kohdassa mainitaan muutoin, että ”kaikissa muissa tapauksissa hankintaviranomaisten on tehtävä tavaranhankintoja koskevat sopimuksensa noudattaen avointa menettelyä tai rajoitettua menettelyä”.
57. Kyseinen kodifioidun lain säännös ei vastaa direktiivin 93/36 6 artiklan 2 kohdassa mainittua tilannetta eikä yhtäkään saman artiklan 3 kohdassa luetelluista viidestä tilanteesta, joissa neuvottelumenettelyn noudattaminen julkaisematta ennalta tarjousilmoitusta on nimenomaisesti sallittu. Sitä paitsi on korostettava, että käsite ”puitesopimus” ei kuulu näiden poikkeuksien soveltamisalaan.
58. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännöksiä, joilla sallitaan poikkeukset säännöksiin, joiden tarkoituksena on varmistaa perustamissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien tehokkuus julkisten tavaranhankintojen alalla, on tulkittava suppeasti (asia C‑71/92, komissio v. Espanja, tuomio 17.11.1993, Kok. 1993, s. I‑5923, 36 kohta). On jäsenvaltioiden tehtävänä osoittaa, että direktiivi on oikein ja riittävästi pantu täytäntöön niiden lainsäädännössä direktiivissä nimenomaisesti määritettyjen tilanteiden osalta. Tässä tapauksessa Espanjan hallitus ei kuitenkaan ole tätä osoittanut.
59. Niin ollen, siltä osin kuin kodifioidussa laissa sallitaan neuvottelumenettelyn käyttäminen ilman ennakkoilmoitusta niissä menettelyissä, jotka koskevat niitä tavaroita, joiden yhdenmukaisuus on todettu välttämättömäksi niiden yhteiskäytölle viranomaisissa, mikäli kyseisten tavaroiden tyypin valinta on tehty ennakolta tarjouspyynnön perusteella, kyseisellä lainsäädännöllä on pantu virheellisesti täytäntöön direktiivin 93/36 6 artiklan 2 ja 3 kohta.
60. Näin ollen komission kolmas kanneperuste on hyväksyttävä.
61. Kun otetaan huomioon edellä esitetty, on todettava, että koska Espanjan kuningaskunta ei ole saattanut asianmukaisesti sisäisen oikeusjärjestyksensä osaksi direktiivejä 93/36 ja 93/37 ja erityisesti koska
– se on jättänyt kodifioidun lain eli tarkemmin sanoen sen 1 §:n 3 momentin soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset yksiköt, jotka täyttävät näiden molempien direktiivien 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa luetellut edellytykset
– se on jättänyt kokonaan pois kodifioidun lain 3 §:n 1 momentin c kohdan soveltamisalan ulkopuolelle viranomaisten ja muiden julkisten yksiköiden välillä tehdyt yhteistyösopimukset ja niin ollen myös ne sopimukset, jotka ovat näissä samoissa direktiiveissä tarkoitettuja julkisia hankintasopimuksia
– se on sallinut kodifioidun lain 141 §:n a kohdassa ja 182 §:n a ja g kohdassa neuvottelumenettelyn käytön kahdessa tilanteessa, joista ei ole säädetty näissä direktiiveissä
Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut näiden direktiivien mukaisia velvoitteitaan.
Oikeudenkäyntikulut
62. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Espanjan kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Koska Espanjan kuningaskunta ei ole saattanut asianmukaisesti sisäisen oikeusjärjestyksensä osaksi julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/36/ETY ja julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettua neuvoston direktiiviä 93/37/ETY ja erityisesti koska
– se on jättänyt 16.6.2000 annetun Ley de Contratos de las Administraciones Públicasin (hallintoviranomaisten tekemistä sopimuksista annettu laki), sellaisena kuin se on kodifioituna 16.6.2000 annetulla kuninkaan asetuksella 2/2000, eli tarkemmin sanoen sen 1 §:n 3 momentin soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset yksiköt, jotka täyttävät näiden molempien direktiivien 1 artiklan b alakohdan toisen alakohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa luetellut edellytykset
– se on jättänyt kokonaan pois saman lain 3 §:n 1 momentin c kohdan soveltamisalan ulkopuolelle viranomaisten ja muiden julkisten yksiköiden välillä tehdyt yhteistyösopimukset ja niin ollen myös ne sopimukset, jotka ovat näissä samoissa direktiiveissä tarkoitettuja julkisia hankintasopimuksia
– se on sallinut tämän lain 141 §:n a kohdassa ja 182 §:n a ja g kohdassa neuvottelumenettelyn käytön kahdessa tilanteessa, joista ei ole säädetty näissä direktiiveissä
Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut näiden direktiivien mukaisia velvoitteitaan.
2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.