62019CJ0928_RES
Asia C-928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
vastaan
Euroopan komissio
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 2.9.2021
Muutoksenhaku – Toimielimiä koskeva oikeus – Sosiaalipolitiikka – SEUT 154 ja SEUT 155 artikla –Työmarkkinaosapuolten välinen sosiaalinen vuoropuhelu Euroopan unionin tasolla –Jäsenvaltioiden keskushallinnon virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottaminen ja heidän kuulemisensa – Työmarkkinaosapuolten tekemä sopimus – Tämän sopimuksen allekirjoittajaosapuolten yhteinen pyyntö sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla – Euroopan komission kieltäytyminen tekemästä Euroopan unionin neuvostolle päätösehdotusta – Tuomioistuinvalvonnan taso – Velvollisuus perustella kieltäytymispäätös
Sosiaalipolitiikka – Sosiaalipolitiikasta tehty sopimus – Työmarkkinaosapuolten sopimukset – Täytäntöönpano neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä – Komission aloiteoikeus – Ulottuvuus – Allekirjoittajaosapuolten yhteinen vaatimus – Komissiolla ei ole velvollisuutta tehdä neuvostolle päätösehdotus – Työmarkkinaosapuolten riippumattomuus – Vaikutuksettomuus
(SEU 17 artikla; SEUT 151 artiklan ensimmäinen kohta, SEUT 152 artiklan ensimmäinen kohta, SEUT 154 artikla ja 155 artiklan 2 kohta)
(ks. 34, 40, 44–49, 60–64 ja 71 kohta)
Komissio – Toimivalta – Työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpano unionin tasolla – Komission aloiteoikeus – Käyttö toimivallan jaon periaatetta ja toimielinten välisen tasapainon periaatetta noudattaen
(SEU 13 artiklan 2 kohta ja SEU 17 artiklan 2 kohta; SEUT 155 artiklan 2 kohta)
(ks. 48 kohta)
Komissio – Toimivalta – Työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpano unionin tasolla – Komission aloiteoikeus – Komission toimivalta päättää, onko neuvostolle tarpeen tehdä ehdotus – Tämän toimivallan laajuus – Tällaisen ehdotuksen lainsäädännöllisellä luonteella ei ole vaikutusta
(SEUT 155 artiklan 2 kohta)
(ks. 87–88 kohta)
Sosiaalipolitiikka – Sosiaalipolitiikasta tehty sopimus – Työmarkkinaosapuolten sopimukset – Täytäntöönpano neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä – Komission aloiteoikeus – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat
(SEU 17 artikla; SEUT 155 artiklan 2 kohta)
(ks. 95, 96 ja 98 kohta)
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Komission päätös, jolla kieltäydytään tekemästä neuvostolle ehdotusta työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpanosta
(SEUT 296 artikla)
(ks. 108, 109, 111 ja 112 kohta)
Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Luottamuksensuoja – Edellytykset – Hallinnon antamat täsmälliset vakuuttelut – Komission aloiteoikeus työmarkkinaosapuolten välisten sopimusten täytäntöönpanossa unionin tasolla – Tämän toimielimen sosiaalipolitiikan alalla ennakolta julkaisemat tiedonannot – Mainitun toimivallan käyttöä koskevaa nimenomaista ja yksiselitteistä sitoumusta ei ole
(SEUT 155 artiklan 2 kohta)
(ks. 127–129 kohta)
Tiivistelmä
EPSU:n valitus: komissiolla ei ole velvollisuutta hyväksyä työmarkkinaosapuolten pyyntöä sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla
Unionin tuomioistuin pysyttää unionin yleisen tuomioistuimen tuomion ja muistuttaa komission harkintavallasta päättää, onko ehdotuksen, jonka tarkoituksena on tällainen täytäntöönpano SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla, tekeminen neuvostolle tarkoituksenmukaista
Euroopan komissio aloitti huhtikuussa 2015 kuulemisen, joka koski työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevien useiden direktiivien (
1
) soveltamisalan mahdollista laajentamista jäsenvaltioiden keskushallintojen virkamiehiin ja toimihenkilöihin. Joitakin kuukausia myöhemmin tämän kuulemisen yhteydessä kaksi työmarkkinaosapuolta, Trade Unions’ National and European Administration Delegation (TUNED) ja European Public Administration Employers (EUPAE), tekivät sopimuksen yleisestä kehyksestä, jossa säädetään näille keskushallintojen virkamiehille ja toimihenkilöille tiedottamisesta ja heidän kuulemisestaan. Sopimuksen osapuolet pyysivät tämän jälkeen komissiota tekemään Euroopan unionin neuvostolle ehdotuksen päätökseksi tämän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla SEUT 155 artiklan 2 kohdan (
2
) nojalla. Komissio hylkäsi niiden pyynnön 5.3.2018 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös).
Toukokuussa 2018 European Public Service Unions (EPSU), julkishallinnon työntekijöitä edustavien työmarkkinajärjestöjen keskusjärjestö, joka myötävaikutti TUNEDin perustamiseen, riitautti tämän päätöksen unionin yleisessä tuomioistuimessa ja vaati sen kumoamista. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän kanteen (
3
) ja totesi, ettei SEUT 155 artiklan 2 kohta velvoita unionin toimielimiä hyväksymään sopimuksen allekirjoittajaosapuolten esittämää yhteistä pyyntöä sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. Todettuaan, että riidanalaiseen päätökseen nähden on harjoitettava suppeaa valvontaa, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tämä päätös täyttää SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden ja että mainitun päätöksen riitautetut perusteet ovat perusteltuja.
Unionin tuomioistuin (suuri jaosto), joka käsittelee EPSUn tekemää valitusta, pysyttää unionin yleisen tuomioistuimen tuomion ja muistuttaa komissiolle annetusta harkintavallasta tällä alalla ja tällaisiin päätöksiin liittyvästä rajoitetusta tuomioistuinvalvonnasta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi unionin tuomioistuin toteaa SEUT 155 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisesta tulkinnasta, ettei tämä määräys sisällä viitteitä mahdollisesta komission velvollisuudesta tehdä neuvostolle päätösehdotus. Useiden kieliversioiden velvoittavien muotoilujen tarkoituksena on näin ollen pelkästään ilmaista tässä määräyksessä määrättyjen kahden vaihtoehtoisen menettelyn yksinomainen luonne, ja toinen niistä on erityinen menettely, joka johtaa unionin toimen antamiseen.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin analysoi tätä määräystä sen asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tulkinnan osalta komissiolle perussopimuksissa annetun toimivallan kannalta ja erityisesti SEU 17 artiklan, jonka 1 kohdassa annetaan tälle toimielimelle unionin yleisen edun ajamista koskeva tehtävä ja jonka 2 artiklassa annetaan sille yleinen lainsäädännöllinen aloitevalta, kannalta. Unionin tuomioistuin toteaa tästä, että SEUT 155 artiklan 2 kohdassa annetaan komissiolle erityinen toimivalta, joka kuuluu sille SEU 17 artiklan 1 kohdassa annettuun tehtävään arvioida sitä, onko neuvostolle tarkoituksenmukaista tehdä työmarkkinaosapuolten tekemän sopimuksen perusteella ehdotus tämän sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla. Toisenlainen tulkinta johtaisi nimittäin siihen, että ainoastaan sopimuksen allekirjoittaneiden työmarkkinaosapuolten edut olisivat ensisijaisia komissiolle annettuun unionin yleisen edun ajamista koskevaan tehtävään nähden. SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa vahvistettu työmarkkinaosapuolten itsenäisyys, joka on otettava huomioon sosiaalisessa vuoropuhelussa SEUT 151 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisena unionin tavoitteena, ei horjuta tätä päätelmää. Tämä itsenäisyys, joka on ominainen työmarkkinaosapuolten mahdollisen sopimuksen neuvotteluvaiheelle, ei merkitse sitä, että komission olisi automaattisesti tehtävä neuvostolle päätösehdotus tällaisen sopimuksen täytäntöönpanosta unionin tasolla näiden osapuolten yhteisestä pyynnöstä, sillä tällöin työmarkkinaosapuolille annettaisiin oma aloitevalta, jota niillä ei ole.
Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi, että EPSUn esittämä kysymys SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla annettujen säädösten lainsäädännöllisestä luonteesta on erillinen kysymyksestä, joka koskee komission toimivaltaa päättää, onko tarkoituksenmukaista tehdä neuvostolle ehdotus tämän määräyksen nojalla, ja että komission toimivallan laajuus on sama riippumatta siitä, onko toimi luonteeltaan lainsäädännöllinen vai ei.
Lisäksi unionin tuomioistuin muistuttaa riidanalaisen päätöksen tuomioistuinvalvonnan laajuutta koskevasta ongelmatiikasta, että komissiolla on harkintavalta päättää, onko tarkoituksenmukaista tehdä neuvostolle ehdotus SEUT 155 artiklan 2 kohdan nojalla. Koska komission on tehtävä monimutkaisia arviointeja, tällaisia päätöksiä koskeva tuomioistuinvalvonta on rajallista. Tällainen rajoitus on erityisen välttämätön silloin, kun unionin toimielimet joutuvat – kuten käsiteltävässä asiassa – ottamaan huomioon mahdollisesti toisistaan poikkeavia etuja ja tekemään päätöksiä, jotka edellyttävät poliittisia valintoja ottaen huomioon poliittiset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökohdat.
Lopuksi valittaja väittää, että luottamuksensuojan periaatetta on loukattu, koska komissio oli poikennut aikaisemmista sosiaalipolitiikan alalla antamistaan tiedonannoista. Tästä unionin tuomioistuin toteaa, että kun toimielin antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä. Ei kuitenkaan voida ilman komission nimenomaista ja yksiselitteistä sitoumusta katsoa, että komissio rajoittaisi käsiteltävässä asiassa itse primaarioikeuden määräyksessä määrätyn toimivallan käyttöä sitoutuen tutkimaan vain tietyt erityiset toteamukset ennen ehdotuksensa esittämistä, muuttamalla tällä tavoin tämän harkinnanvaraisen toimivallan sidotuksi toimivallaksi, kun tietyt edellytykset täyttyvät.
Näin ollen unionin tuomioistuin vahvistaa, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tehnyt oikeudellista virhettä, ja hylkää EPSUn valituksen kokonaisuudessaan.
(
1
)	Työntekijöiden joukkovähentämistä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.7.1998 annettu neuvoston direktiivi 98/59/EY (EYVL 1998, L 225, s. 16), työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12.3.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/23/EY (EYVL 2001, L 82, s. 16) ja työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevista yleisistä puitteista Euroopan yhteisössä - Luonnos työntekijöiden edustusta koskevaksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteiseksi julistukseksi 11.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/14/EY (EYVL 2002, L 80, s. 29).
(
2
)	Tästä säännöksestä ilmenee olennaisilta osin, että unionin tasolla työmarkkinaosapuolten välillä tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko niiden ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai, 153 artiklassa tarkoitettujen kysymysten osalta (eli sosiaalipolitiikan aloilla) allekirjoittajaosapuolten yhteisestä pyynnöstä, neuvoston komission ehdotuksesta tekemällä päätöksellä.
(
3
)	Tuomio 24.10.2019, EPSU ja Goudriaan v. komissio (T-310/18, EU:T:2019:757).