Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
RIMVYDAS NORKUS
esitatud 9. oktoobril 2025(1)
Kohtuasi C‑418/24 [Obadal](i)
TJ
versus
Comunidad de Madrid,
menetluses osales:
Ministerio Fiscal
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus))
Eelotsusetaotlus – Sotsiaalpoliitika – Direktiiv 1999/70/EÜ – Tähtajalise töö raamkokkulepe – Tähtajalised töölepingud avalikus sektoris – Ajutine teenistuja, kes töötab vaba teenistuskoha täitmiseks sõlmitud tähtajalise lepingu alusel – Klausel 5 – Meetmed järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise vältimiseks – Nende lepingute muutmine tähtajatuks – Riigisisene kohtupraktika, mis sellist muutmist ei võimalda, kuid milles on ette nähtud „tähtajatu mittealaline leping“ koos hüvitise maksmisega – Tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed karistusmeetmed – Raamkokkuleppe klausli 5 soovitav toime
Sisukord
I. Sissejuhatus
A. Õiguslik raamistik
1. Liidu õigus
2. Hispaania õigus
a) Põhiseadus
b) Tähtajalisi töölepinguid puudutavad õigusnormid
1) Töötajate üldseadus
2) Avaliku teenistuse üldseadus
3) Seadus 20/2021
4) Seadused 2017. ja 2018. aasta riigieelarve kohta
B. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
A. Analüüs
A. Eelotsuse küsimuste ulatus ja ümbersõnastamine
B. Sissejuhatavad märkused raamkokkuleppe klausli 5 sisu ja ulatuse kohta
1. Kaht liiki meetmed: ennetus- ja karistusmeetmed
2. Erinevus ennetus- ja karistusmeetmete reguleerimise vahel
C. Kohtupraktikast tulenev põhimõte, mille kohaselt on liikmesriigi ametiasutuste ülesanne võtta tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed karistusmeetmed, et tagada direktiivi 1999/70 soovitav toime
D. Kriteeriumid, mille abil hinnata, kas karistusmeede on tõhus, hoiatav ja proportsionaalne
1. Kas karistusmeede peab asjaomasele töötajale tekitatud kahju täielikult korvama?
2. Kas meede peab tagama töötajale töösuhte stabiilsuse?
3. Kas meede peab võimaldama ametiasutuse teenistujaid individuaalselt vastutusele võtta?
E. Niisuguste meetmete olemasolu, millega järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada
1. Kas järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmine „tähtajatuks mittealaliseks töölepinguks“ on piisav karistusmeede?
2. Kas liikmesriigi õiguskorras on olemas muid tõhusaid, hoiatavaid ja proportsionaalseid meetmeid, mis on mõeldud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest karistamiseks?
a) Kahjuhüvitis, mis on samaväärne hüvitisega, mis on ette nähtud isikutele, kelle tööleping on üles öeldud majanduskriisi või töölepingu õigusvastase ülesütlemise tõttu
1) Kohtupraktika lühiülevaade
2) Hinnang
b) Vastutuse reguleerimine
1) Kohtupraktika lühiülevaade
2) Hinnang
c) Valikumenetlused
1) Kohtupraktika lühiülevaade
2) Hinnang
III Ettepanek
I.      Sissejuhatus
1.        Kas liikmesriigi kohtupraktika, mis ei tunnusta avaliku sektori „tähtajatute mittealaliste töötajate“ puhul – Hispaania kohtupraktikas loodud mõiste – nende „alalise lepingulise töötaja“ staatust, on tähtajalise töö raamkokkuleppe(2) klausliga 5 kooskõlas? Kas liikmesriigi õiguskorras on olemas muid meetmeid, mis võimaldavad nõuetekohaselt karistada selle eest, kui avaliku sektori asutused kuritarvitavad järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid selle klausli tähenduses? Selline on nende küsimuste sisu, mille Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) on esitanud Euroopa Kohtule käesoleva eelotsusetaotlusega selle klausli tõlgendamise kohta.
2.        Nende küsimuste tuumaks on taas kord üks Euroopa Liidu pikaajalisi sotsiaalseid murekohti: küsimus, kuidas kaitsta tähtajalisi töötajaid kuritarvituste eest. Nimelt on raamkokkuleppes ette nähtud minimaalsete kaitsesätete eesmärk vältida töötajate olukorra ebakindlaks muutumist(3) ning seega nende haavatavaks muutmist seetõttu, et nad on sunnitud töötama pika aja vältel tähtajaliste töölepingute alusel.(4) Niisiis seab see käsitletava töötajate kategooria silmitsi riskiga, et märkimisväärse osa jooksul oma tööalasest karjäärist ei ole neil stabiilset töösuhet, mis on raamkokkuleppest tulenevalt ometi töötajate kaitse keskne element.(5)
3.        Alates raamkokkuleppe jõustumisest 10. juulil 1999 on Euroopa Kohtul palutud korduvalt seda tõlgendada,(6) eriti nende kohtuasjade kontekstis, milles on kõne all küsimus, kas riigisisesed meetmed, millega järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest karistatakse, on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas.(7)
4.        Täpsemalt puutus Euroopa Kohus 2014. aastal kuulutatud kohtuotsust Márquez Samohano tehes esimest korda kokku tähtajatu mittealalise töölepingu mõistega(8) mille eelotsusetaotluse esitanud kohus oli loonud, kuna seaduse kohaselt ei saanud töötajatele, kelle suhtes oli avalikus sektoris toimunud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine, „alalise lepingulise töötaja“ staatust anda.(9)
5.        Tänapäeval on hoolimata Hispaania Kuningriigis alates 2014. aastast tehtud järjestikustest reformidest, mis näitavad, milliseid jõupingutusi on tehtud selleks, et tagada oma riigisisese õiguse kooskõla raamkokkuleppega, ajutiste töösuhete osakaal avalikus sektoris eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul väga suur, nimelt ligikaudu 30%. Käesolevas kohtuasjas selgus Euroopa Kohtu istungil, et see määr on kogu Hispaania avalikus sektoris 32,8%, mis tähendab, et tähtajaline leping on peaaegu kolmandikul selle sektori töötajatest.
6.        Sama problemaatikat käsitlesid hiljutistes kohtuotsustes Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) ja DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(11). Kuna aga nende kohtuotsuste kohaldamisel on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul antud riigisisestes kohtutes „mitu erinevat“ tõlgendust, peab Euroopa Kohus taas andma hinnanguid, mis võimaldaksid sellel kohtul põhikohtuasja lahendada.
A.      Õiguslik raamistik
1.      Liidu õigus
7.        Käesolevas kohtuasjas on eriline tähtsus raamkokkuleppe klausli 1 punktil b ja klauslil 5, samuti direktiivi 1999/70 artikli 2 esimesel lõigul.
2.      Hispaania õigus
a)      Põhiseadus
8.        Hispaania põhiseaduse (Constitución española, edaspidi „põhiseadus“) artiklis 14 on sätestatud, et hispaanlased „on seaduse ees võrdsed ning kedagi ei tohi diskrimineerida päritolu, rassi, soo, usutunnistuse, veendumuste ega muude asjaolude või isikliku või sotsiaalse seisundi alusel“.
9.        Põhiseaduse artikli 23 lõikes 2 on sätestatud, et kodanikel „on õigus pääseda võrdsetel tingimustel avalikku teenistusse ja saada tööd avalikus sektoris vastavalt seaduses sätestatud nõuetele“.
10.      Põhiseaduse artikli 103 lõikes 3 on muu hulgas ette nähtud, et ametnike staatust ja avalikku teenistusse pääsemist reguleerib seadus kooskõlas saavutuste ja võimekuse põhimõttega.
b)      Tähtajalisi töölepinguid puudutavad õigusnormid
1)      Töötajate üldseadus
11.      Töötajate üldseaduse konsolideeritud redaktsioonis (texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores), mis kiideti heaks kuninga 23. oktoobri 2015. aasta seadusandliku dekreediga 2/2015 (Real Decreto Legislativo 2/2015),(12) on põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „töötajate üldseadus“) artikli 15 lõikes 3 sätestatud, et „[k]ui tähtajaline leping on sõlmitud seadust rikkudes, loetakse leping tähtajatuks“.
12.      Töötajate üldseaduse artikli 15 lõikes 5 on sätestatud:
„Ilma et see piiraks käesoleva artikli lõike 1 punkti a ning lõigete 2 ja 3 kohaldamist, saavad töötajad, kellega on 30 kuu pikkuse ajavahemiku jooksul sõlmitud lepingud pikemaks kui 24 kuu pikkuseks ajavahemikuks, kas katkestusteta või ilma, samale või mitmele eri töökohale ühe ja sama ettevõtja või ettevõtjate kontserni juures kas otse või rendiagentuuri kaudu kahe või enama tähtajalise lepingu alusel – olenemata sellest, kas tähtajaliste lepingute tingimused on samad või mitte –, alalise töötaja staatuse. […]“
13.      Töötajate üldseaduse viieteistkümnendas lisasättes „Ajaliste piirangute kohaldamine teatava ülesande või töö tegemiseks sõlmitud lepingule ja järjestikustele lepingutele ametiasutustes“ on täpsustatud, et nende piirangute rikkumine „ametiasutustes ja […] avaliku sektori asutustes, mis on nendega seotud või on nendest sõltuvad“, ei või takistada „põhiseadusest tulenevate võrdõiguslikkuse, saavutuste ega võimekuse põhimõtete kohaldamist avalikku teenistusse pääsemisel ega takista järgida kohustust täita asjaomased teenistuskohad tavalises korras vastavalt kohaldatavates õigusnormides sätestatule“, nii et „töötaja säilitab oma koha seni, kuni see eespool nimetatud korras täidetakse, mis toob kaasa töösuhte lõppemise, välja arvatud juhul, kui töötaja asub avalikku teenistusse, olles edukalt läbinud asjakohase valikumenetluse“.
2)      Avaliku teenistuse üldseadus
14.      Avaliku teenistuse üldseadust (Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), mis kiideti heaks kuninga 30. oktoobri 2015. aasta seadusandliku dekreediga 5/2015 (Real Decreto Legislativo 5/2015)(13) on põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas konsolideeritud redaktsioonis (edaspidi „avaliku teenistuse üldseadus“) muudetud muu hulgas kuninga 6. juuli 2021. aasta dekreetseadusega 14/2021 kiireloomuliste meetmete kohta ajutiste töösuhete vähendamiseks avalikus teenistuses (Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público)(14) ja 28. detsembri 2021. aasta seadusega kiireloomuliste meetmete kohta ajutiste töösuhete vähendamiseks avalikus sektoris (Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público)(15).
15.      Avaliku teenistuse üldseaduse artiklis 8 on sätestatud:
„1.      Avalikud teenistujad on isikud, kes töötavad üldistes huvides tasu eest ametiasutustes.
2.      Avalikud teenistujad liigitatakse:
a)      ametnikeks;
b)      ajutisteks teenistujateks;
c)      lepingulisteks töötajateks, kelle puhul võib olla tegemist nii alalise, tähtajatu või tähtajalise lepinguga töötajaga;
d)      lepingulisteks abitöötajateks.“
16.      Avaliku teenistuse üldseaduse artikli 11 lõigetes 1 ja 3 on sätestatud:
„1.      Lepinguline töötaja on isik, kes olenemata tööõiguses ette nähtud töölevõtmise viisist teeb kirjalikult sõlmitud töölepingu alusel tööd, mille eest ametiasutus maksab tasu. Sõltuvalt lepingu kestusest võib leping olla alaline, tähtajatu või tähtajaline.
[…]
3.      Töötajate valikumenetlused on avalikud ning neid reguleerivad võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõte. Tähtajalise lepinguga töötajate puhul kohaldatakse valikumenetluste suhtes ka kiiruse põhimõtet, mis on mõeldud vastama sõnaselgelt põhjendatud vajadusele ja kiireloomulisusele.“
17.      Avaliku teenistuse üldseaduse artikli 55 lõikes 1 on sätestatud:
„Igal kodanikul on õigus kandideerida avalikku teenistusse kooskõlas selliste põhiseadusest tulenevate põhimõtetega nagu võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõte, käesoleva üldseaduse sätetega ja muude õiguskorras kehtivate normidega.“
18.      Avaliku teenistuse üldseaduse artiklis 70 „Vabade teenistuskohtade nimekiri“ on ette nähtud:
„1.      Sellise inimressursside vajaduse kohta, mille jaoks on eraldatud eelarvevahendid ja mis tuleb täita uue personali teenistusse võtmisega, koostatakse vabade teenistuskohtade nimekiri või siis täidetakse see vajadus muu sarnase personalivajaduse haldamisvahendi abil; see eeldab asjasse puutuvate teenistuskohtade täitmiseks valikumenetluste korraldamist, kuni on saavutatud [10%] varu, ning kuulutuste avaldamise maksimumtähtaja kindlaksmääramist. Igal juhul tuleb teenistuskohad vabade teenistuskohtade nimekirja või sarnase vahendi abil täita kolmeaastase tähtaja jooksul, mida ei saa pikendada.
2.      Vabade teenistuskohtade nimekiri või sarnane vahend, mille kiidab igal aastal heaks ametiasutuse juhtorgan, avaldatakse vastavas ametlikus väljaandes.
[…]“.
19.      Avaliku teenistuse üldseaduse seitsmeteistkümnes lisasäte kehtestati seaduse 20/2021 artikli 1 lõikega 3. Selles seitsmeteistkümnendas lisasättes on ette nähtud:
„1.      Ametiasutused vastutavad käesoleva üldseaduse sätete järgimise eest ning tagavad iseäranis, et tähtajaliste töölepingute sõlmimisel ja ajutiste teenistujate ametisse nimetamisel ei esineks mingisuguseid rikkumisi.
Samuti toetavad ametiasutused oma pädevusvaldkondades tegevuskriteeriumide väljatöötamist käesoleva lisasätte järgimiseks ning pädevate eri personaliorganite kooskõlastatud tegevust.
2.      Kõnealuses valdkonnas toime pandud eeskirjade eiramised toovad kaasa vastutuse vastavalt konkreetses ametiasutuses kehtivatele eeskirjadele.
3.      Mis tahes akt, leping, kokkulepe või õigusnorm või nende täitmiseks või rakendamiseks võetud meetmed, mille sisu toob otse või kaudselt kaasa selle, et ametiasutus ei pea kinni tähtajalise töötaja teenistussuhte maksimaalsest kestusest, on tühine.
4.      Teenistussuhte maksimaalse kestuse rikkumise korral on ajutisel teenistujal õigus rahalisele hüvitisele, mis vastab 20 päeva kindlasummalisele töötasule iga teenistusaasta kohta, kuni 12 kuutasu ulatuses; vähem kui ühe aasta pikkuse perioodi korral arvutatakse summa proportsionaalselt töötatud kuude arvuga. Õigus sellele hüvitisele tekib teenistussuhte tegeliku lõppemise kuupäeval ning selle suurus tuleneb üksnes sellest teenistussuhtest, millega seoses rikkumine toime pandi. Õigust hüvitisele ei teki, kui teenistussuhe lõpetatakse distsiplinaarkorras või öeldakse vabatahtlikult üles.
5.      Tähtajalise lepinguga töötajatel tekib teenistussuhte maksimaalse kestuse rikkumise korral õigus käesoleva lõike kohasele rahalisele hüvitisele, ilma et see piiraks õigust hüvitisele, mida võidakse maksta konkreetsete tööõigusnormide rikkumise eest.
See hüvitis arvutatakse vahena, mis saadakse, kui summast, mis vastab 20 päeva kindlasummalisele töötasule iga teenistusaasta kohta kokku kuni 12 kuutasu ulatuses, lahutatakse ülesütlemishüvitis, kusjuures alla ühe aasta pikkuseid perioode arvestatakse proportsionaalselt töötatud kuude arvuga. Õigus sellele hüvitisele tekib töösuhte tegeliku lõppemise kuupäeval ning hüvitise suurus tuleneb üksnes sellest lepingust, millega seoses rikkumine toime pandi. Kui hüvitis mõistetakse välja kohtumenetluses, tehakse summade tasaarveldus. Õigust kirjeldatud hüvitisele ei teki, kui töösuhte lõpetamine on tunnistatud distsiplinaarsetel põhjustel õiguspäraseks või töösuhe on vabatahtlikult üles öeldud.
3)      Seadus 20/2021
20.      Seaduse 20/2021 artiklis 2 „Tähtajalise töösuhte alaliseks muutmise menetlus“ on ette nähtud:
„1.      Lisaks 27. juunil 2017 vastu võetud riigi 2017. aasta üldeelarve seaduse 3/2017 (Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017)(16) artikli 19 lõike 1 punktis 6 ning 3. juulil 2018. vastu võetud riigi 2018. aasta üldeelarve seaduse 6/2018 (Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018)(17) artikli 19 lõike 1 punktis 9 sätestatule kiidetakse heaks lisamäär tähtajaliste töötajatega täidetud töökohtade ümberkvalifitseerimiseks ametnikega täidetud teenistuskohtadeks, ehk nn stabiliseerimismäär (tasa de estabilización), mis hõlmab eelarves ette nähtud struktuurseid teenistuskohti, millel töötaja on enne 31. detsembrit 2020 tähtajaliselt vähemalt kolm aastat katkematult töötanud, olenemata sellest, kas need kohad on lisatud teenistuskohtade loetellu, koosseisunimestikku või muudesse eri ametiasutustes kasutatavatesse inimressursside korraldamise vormidesse.
Ilma et see piiraks eeltoodud üleminekusätte kohaldamist, hõlmatakse eelmises lõigus nimetatud alaliseks muutmise menetlusse teenistuskohad, mis kuuluvad riigi 2017. aasta üldeelarve seaduse 3/2017 artikli 19 lõike 1 punktis 6 ja riigi 2018. aasta üldeelarve seaduse 6/2018 artikli 19 lõike 1 punktis 9 ette nähtud alaliseks muutmise menetluse kohaldamisalasse – hõlmamine toimub tingimusel, et need oleks lisatud vastavatesse alaliseks muudetavate teenistuskohtade nimekirjadesse, ning tingimusel, et käesoleva seaduse jõustumise kuupäeva seisuga ei oleks neile teenistuskohtadele konkurssi veel korraldatud või et need oleks pärast konkursi korraldamist täitmata jäänud.
2.      Vabade teenistuskohtade nimekirjad, mille abil rakendatakse lõikes 1 nimetatud alaliseks muutmise menetlusi ning uut alaliseks muutmise menetlust, kiidetakse heaks ja avaldatakse asjakohastes ametlikes väljaannetes enne 1. juunit 2022 ning neid koordineerivad pädevad avaliku sektori asutused.
Vabade teenistuskohtade nimekirjadesse kantud kohtade täitmiseks mõeldud valikumenetluste konkursikuulutused avaldatakse enne 31. detsembrit 2022.
Valikumenetlused viiakse lõpule enne 31. detsembrit 2024.
3.      Tähtajalise lepingu alusel täidetavate kohtade määr peab olema alla [8%] struktuursetest teenistuskohtadest.
4.      Selliste valikumenetluste rakendamise üle, mis peavad igal juhul vastama vaba konkurentsi, võrdsuse, saavutuste, võimekuse ja avalikkuse põhimõttele, võib läbi rääkida vastaval riigi keskvalitsuse, autonoomsete piirkondade ja kohalike omavalitsuste tasandil ning Comisión de Coordinación del Empleo Público [(avaliku teenistuse koordineerimise komisjon, Hispaania)] võib võtta meetmeid, et nende menetluste rakendamist eri ametiasutuste vahel koordineerida.
Ilma et see piiraks erinormide või konkreetses ametiasutuses kehtivate avaliku teenistuse eeskirjade kohaldamist, kujutab valikusüsteem endast kvalifikatsioonil ja katsetel põhinevat konkurssi, mille puhul [40%] punktide kogusummast antakse kvalifikatsioonil põhinevas valikumenetluse etapis, milles võetakse peamiselt arvesse asjakohast kogemust samaväärses teenistusüksuses, samal tasuastmel, samaväärses teenistusgrupis või kategoorias, kusjuures valikumenetluse katse-etapis ei tohi kandidaate konkursist kõrvaldada; seda [avaliku teenistuse üldseaduse] artikli 37 lõike 1 punkti c kohaste kollektiivläbirääkimiste raames.
Teenistuskohtade täitmisele eelnenud asutusesisese liikuvuse ja edutamise mehhanismid on alaliseks muutmise menetlustega kooskõlas, kui nii on valdkondlike normidega või iga ametiasutuse enda normidega ette nähtud.
5.      Neis menetlustes pakutavad teenistuskohad peavad olema tingimata struktuursed teenistuskohad, mida täidavad tähtajalise töösuhtega teenistujad, ning menetluste elluviimine ei tohi mingil juhul põhjustada kulude või töötajate arvu suurenemist.
6.      Kui ametiasutus on ajutisel teenistujal või tähtajalise lepinguga töötajal alaliseks muutmise valikumenetluse edutu läbimise tõttu lepingu üles öelnud ning see toimus ajal, mil see teenistuja niisuguse lepingu alusel töötas, on viimasel õigus rahalisele hüvitisele, mis vastab 20 päeva kindlasummalisele töötasule iga töötatud aasta kohta, kuni 12 kuutasu ulatuses; vähem kui ühe aasta pikkuse perioodi korral arvutatakse summa proportsionaalselt töötatud kuude arvuga.
Tähtajalise lepinguga töötajate hüvitis vastab kahe järgmise summa vahele: ühelt poolt kuni 20 päeva kindlasummaline töötasu iga teenistusaasta kohta kokku kuni 12 kuutasu ulatuses, ning teisel poolt hüvitis, mida töötaja võib saada töölepingu ülesütlemise korral, kusjuures vähem kui ühe aasta pikkused perioodid lähevad arvestuses arvesse proportsionaalselt töötatud kuude arvuga. Kui hüvitis mõistetakse välja kohtumenetluses, tehakse summade tasaarveldus.
Kui kandidaat teenistuskoha alaliseks muutmise valikumenetluses ei osale, ei ole tal õigust mingile rahalisele hüvitisele.
7.      Et võimaldada kohtade pakkumise jälgimist, annavad ametiasutused eelarve ja kulude riigisekretäri kaudu rahanduse ja avaliku teenistuse ministeeriumile kinnituse ajutiselt täidetavate struktuursete teenistuskohtade arvu kohta igas asjaomases valdkonnas.“
4)      Seadused 2017. ja 2018. aasta riigieelarve kohta
21.      Riigi 2018. aasta üldeelarve seaduses 6/2018 on põhikohtuasjade suhtes kohaldatavas redaktsioonis neljakümne kolmas lisasäte, mis asendas riigi 2017. aasta üldeelarve seaduse 3/2017 kolmekümne neljanda lisasätte ning milles on ette nähtud, et tähtajatu mittealalise töötaja staatuse saab anda ainult kohtulahendiga. Neljakümne kolmandas lisasättes on ette nähtud, et „eeskirjade eiramised“, mille on ajutisel töölevõtmisel toime pannud „pädevad personaliorganid konkreetses ametiasutuses ja teda avalikus teenistuses abistavates üksustes“, „toovad kaasa pädevate personaliorganite vastutuse vastavalt konkreetses ametiasutuses kehtivatele eeskirjadele“.
B.      Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
22.      TJ töötab riiklikus haridusasutuses lastehoiu alal ning alates 2. märtsist 2016 on ta seda teinud lepingulise töötajana. Sellest ajast alates on tema töösuhe põhinenud kuuel järjestikusel tähtajalisel töölepingul, mis on ette nähtud kas vaba teenistuskoha täitmiseks või mõne töötaja asendamiseks. Viimane neist lepingutest sõlmiti 8. septembril 2017.(18)
23.      TJ esitas 19. juulil 2021 Juzgado de lo Social n° 13 de Madridile (Madridi töökohus nr 13, Hispaania) hagi, paludes, et tema töösuhe tunnistataks alaliseks või teise võimalusena tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks. See kohus rahuldas 13. märtsi 2023. aasta kohtuotsusega TJi nõuded osaliselt, kvalifitseerides töösuhte „tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks“ põhjusel, et see töösuhe oli kestnud üle kolme aasta, ilma et tööandja oleks põhikohtuasja kaebaja töökoha riigisiseste õigusnormide kohaselt täitnud.
24.      TJi apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata, mistõttu ta esitas Tribunal Supremole (kõrgeim kohus), kes on esitanud käesolevas asjas eelotsusetaotluse, kassatsioonkaebuse kohtupraktika ühtlustamise eesmärgil. TJi väitel tuleb tema töösuhe kvalifitseerida alaliseks.
25.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul oleks kõigepealt Euroopa Kohtult vaja selgitusi, et otsustada, kas Hispaania õigusnormid on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas. Need Hispaania õigusnormid lubavad sellisena, nagu neid on tõlgendatud kohtupraktikas, anda avaliku sektori alalise töötaja staatuse üksnes isikutele, kes asuvad avalikku teenistusse pärast valikumenetluse edukat läbimist vastavalt võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõtetele. Seevastu ilma sellise menetluseta teenistusse võetud ajutise töötaja töösuhe, mille puhul on kuritarvitatud järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid, kvalifitseeritakse nende normide kohaselt tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks.
26.      See kohus leiab, et see on nõnda, võttes arvesse riigisiseses õiguses ette nähtud meetmeid ja seda, kuidas on reguleeritud mõistet „tähtajatu mittealaline leping“; sellise süsteemi töötas seesama kohus välja selleks, et reageerida ajutiste töösuhete kuritarvitamisele avalikus sektoris, ning hiljem võttis seadusandja selle Hispaania õigusnormidesse üle.
27.      Ent kuna neid meetmeid ja õiguslikku regulatsiooni on sellest aspektist, kas need on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas, Hispaania kohtutes erinevalt kohaldatud, eriti pärast kohtuotsuse Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid kuulutamist, oleks vaja, et Euroopa Kohus hajutaks selle suhtes tekkinud kahtlused.
28.      Järgmiseks kirjeldab eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjuseid, miks ta peab seda, kuidas Hispaania õiguses tähtajatut mittealalist töösuhet reguleeritakse, ning Hispaania õigusnorme tervikuna klausliga 5 kooskõlas olevaks.
29.      Sellega seoses täpsustab ta esiteks, et alaliselt Hispaania avalikku teenistusse võtmisel tuleb järgida võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõtet, nagu on ette nähtud põhiseaduses, et tagada kõigile liidu kodanikele õigus asuda teenistusse võrdsetel ja mittediskrimineerivatel tingimustel vastavalt ELTL artiklile 45 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitele 20 ja 21. Need põhimõtted on lisaks kohaldatavad nii ametnikele kui ka lepingulistele töötajatele. Järelikult ei ole avalikus sektoris võimalik anda alalise töötaja staatust kellelegi, kes ei ole neile põhimõtetele vastavaid valikumenetlusi edukalt läbinud. Nii vabaneks asutus juhul, kui kõigile tähtajatu mittealalise töötaja staatuses lepingulistele töötajatele tuleks anda alalise töötaja staatus, kohustusest neid menetlusi korraldada; see võtaks aga teistelt liidu kodanikelt õiguse neis menetlustes osaleda.
30.      Teiseks rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et õigusmõiste „tähtajatu mittealaline töötaja“ on tema enda kohtupraktikas välja töötatud reaktsioonina ajutiste töösuhete kuritarvitamisele avalikus sektoris. See lahendus on tingitud sellest, et töötajatele, kelle suhtes on kuritarvitavalt kasutatud järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid, ei ole alalise töötaja staatust õiguslikult võimalik anda, kuna need töötajad ei ole pääsenud avalikku teenistusse võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõttele vastava valikumenetluse teel. Kui tuvastatakse järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine, loetakse nõuetevastaselt sõlmitud töösuhe niisiis alates algsest töölevõtmise kuupäevast tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks.
31.      Selle õiguslik tagajärg on see, et lepinguline suhe säilib seni, kuni teenistuskoht on Hispaania õiguses ette nähtud korras lõplikult täidetud. Kui see koht saab täidetud, lõpetatakse tähtajatu mittealaline töösuhe, makstes hüvitist, mis vastab 20 päeva tasule iga töötatud aasta eest, kuni 12 kuutasu ulatuses. Asjaomasel töötajal ei oleks sellele hüvitisele õigust, kui järjestikused tähtajalised töölepingud oleks olnud õiguspärased, mitte kuritarvitavad, mis näitab, et kõnealune hüvitis ei ole täiesti sõltumatu kaalutlustest, mis puudutavad nende lepingute kasutamise õiguspärasust või kuritarvituslikkust. Kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see hüvitis ei ole järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise vältimiseks ja selle eest karistamiseks piisav meede, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas selliseks meetmeks sobiks maksimaalse kehtiva seadusjärgse hüvitise maksmine, mis on ette nähtud alaliste töötajate lepingu õigusvastasel ülesütlemisel ja mis vastab 30 päeva tasule iga töötatud aasta eest, kuni 24 kuutasu ulatuses.
32.      Kolmandaks lisab eelotsusetaotluse esitanud kohus kõigepealt, et tähtajatul mittealalisel töötajal on kõigis töösuhte aspektides samad õigused nagu alalistel töötajatel, eriti mis puutub tasustamisse ja edutamisse. Samuti märgib see kohus, et Euroopa Kohus paistis kohtuotsuse Instituto Madrileño punktis 73 möönvat, et töösuhte muutmine tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks võib kujutada endast meedet, mis karistab järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest.
33.      Neljandaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et ta ei nõustu selle kohtu analüüsiga, kes esitas eelotsusetaotluse kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, nimelt et Hispaania õiguses ei ole tähtajatute mittealaliste lepingute kohta ette nähtud ühtegi riigisisest meedet, et vältida nende lepingute kuritarvitamist ja selle eest karistada. Selle kohtu hinnangul on töösuhte kvalifitseerimine tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks selline meede ning seega võib seda pidada raamkokkuleppe klausli 5 tähenduses samaväärseks ja sobivaks juriidiliseks meetmeks.
34.      Viiendaks ja viimaseks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seadusega 20/2021, milles on ette nähtud avaliku teenistuse töösuhete alaliseks muutmise menetlus, kehtestati Hispaania õiguses seadusandlikud erimeetmed, muu hulgas selleks, et valikumenetluse korraldamine ei oleks täiesti sõltumatu kaalutlustest, mis puudutavad järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvituslikkust. Kuigi neis menetlustes saavad osaleda ka kandidaadid, kes ei ole kuritarvitamise ohvriks langenud, omistab seadusandja neis menetlustes määrava tähtsuse asjaomaste ajutiste töötajate varasemale kogemusele ja töötatud ajale, ning see suudab selle kohtu arvates need kuritarvitused piisavalt heastada, tehes neil töötajatel ühtlasi hõlpsamaks püsivalt, alalise töötajana oma töökohale asuda. Selle seadusega kehtestati ka uus riigisisene säte, milles on ette nähtud ametiasutuse vastutus nende meetmete järgimata jätmise korral.
35.      Neil asjaoludel otsustas Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) 30. mai 2024. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 12. juunil 2024, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Esimese võimalusena; kas raamkokkuleppe klausliga 5 on vastuolus kohtupraktika, mille kohaselt keeldutakse töötajate vaba liikumise valdkonnas võrdse kohtlemise, saavutuste, võimekuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõtteid kaitstes tunnustamast tähtajatute mittealaliste töötajate avaliku sektori alaliste töötajate staatust?
2.      Teise võimalusena: kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, siis kas tähtajatule mittealalisele töötajale temaga töösuhte lõpetamisel hoiatava hüvitise maksmist võib vastavalt raamkokkuleppe klauslile 5 pidada sobivaks meetmeks, et vältida ja kohastel juhtudel karistada kuritarvitusi, mis on tingitud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamisest avalikus sektoris?“
36.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus Euroopa Kohtul lahendada käesolev kohtuasi Euroopa Kohtu kodukorra artikli 105 alusel kiirendatud menetluses. See taotlus jäeti Euroopa Kohtu presidendi 4. septembri 2024. aasta kohtumäärusega Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717) rahuldamata. Kohtuasja laadi ja selles tõstatatud küsimuste tähtsuse tõttu otsustati siiski, et Euroopa Kohus menetleb käesolevat kohtuasja oma kodukorra artikli 53 lõike 3 alusel eelisjärjekorras.
37.      Hispaania valitsus esitas 8. jaanuaril 2025 Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 lõike 3 alusel taotluse, et Euroopa Kohus tuleks käesoleva kohtuasja lahendamiseks kokku suurkojana.
38.      Euroopa Kohtule esitasid kirjalikke seisukohti TJ, Ministerio Fiscal (Hispaania prokuratuur), Hispaania valitsus ja Euroopa Komisjon. 24. juuni 2025. aasta kohtuistungil vastasid samad pooled ja huvitatud isikud ning Itaalia valitsus ja Comunidad Autónoma de Madrid (Madridi autonoomne piirkond, Hispaania), kes ei olnud kirjalikke seisukohti esitanud, Euroopa Kohtu suuliselt vastatavatele küsimustele.
A.      Analüüs
A.      Eelotsuse küsimuste ulatus ja ümbersõnastamine
39.      Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas raamkokkuleppe klauslit 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui riigisisese kohtupraktika kohaselt, mis lähtub eesmärgist tagada põhiseadusliku korra põhimõtted, nimelt võrdsuse, saavutuste, võimekuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõte, ning ELTL artiklis 45 ette nähtud töötajate vaba liikumine või ka põhiõiguste harta artiklites 20 ja 21 ette nähtud võrdsuse põhimõte ja diskrimineerimiskeelu põhimõte, ei tunnustata avaliku sektori tähtajatute mittealaliste töötajate „alalise töötaja“ staatust. Kui esimesele küsimusele peaks vastatama jaatavalt, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma teise küsimusega sisuliselt teada, kas klauslit 5 tuleb tõlgendada nii, et riigisisesed õigusnormid, milles on tähtajatutele mittealalistele töötajatele ette nähtud hüvitis, millele on kehtestatud kahekordne ülempiir ning mida makstakse alles töösuhte lõppemisel, on selle klausliga vastuolus.
40.      Enne nende kahe küsimuse analüüsimist pean vajalikuks jagada paari mõtet nende ulatuse kohta, et selgitada põhjuseid, miks need tuleb minu arvates ümber sõnastada.
41.      Kuna need kaks eelotsuse küsimust on lahutamatult seotud, teen kõigepealt Euroopa Kohtule ettepaneku analüüsida neid koos, kuigi teine küsimus on esitatud ainult juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav.
42.      Järgmiseks märgin, et kuigi esimese küsimuse sõnastus võib jätta mulje, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab silmas üksnes seda, kas raamkokkuleppe klausliga 5 on kooskõlas see, kui on võimatu tunnustada tähtajatute mittealaliste töötajate „alalise lepingulise töötaja“ staatust, siis võttes arvesse eelotsusetaotluses tutvustatud asjaolusid, kuulub selle küsimuse ulatuse sisse minu hinnangul ka analüüs, kas selle klausliga on kooskõlas muud riigisisesed meetmed, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ning Hispaania valitsus, prokuratuur ja Madridi autonoomne piirkond peavad asjakohasteks meetmeteks, millega järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamise eest karistada. Leian nimelt, et selle kooskõla kontrollimisel tuleb arvesse võtta kõiki liikmesriigi õiguskorras ette nähtud meetmeid sellisena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on neid kirjeldanud.
43.      Viimaks olgu öeldud, et Euroopa Kohus on leidnud, et selleks, et niisuguseid riigisiseseid õigusnorme nagu põhikohtuasjas kõne all olevad Hispaania õigusnormid, mida on tõlgendanud Tribunal Supremo (kõrgeim kohus), ja mille kohaselt ei saa avalikus sektoris selliseid järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid nagu tähtajatud mittealalised töölepingud tähtajatuteks töölepinguteks muuta, võiks pidada raamkokkuleppega kooskõlas olevaks, peab asjaomase liikmesriigi õiguskord sisaldama asjaomases sektoris mõnd muud tõhusat meedet, et vältida järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamist ja vajaduse korral selle eest karistada.(19)
44.      Praegusel juhul puudutab põhikohtuasi, mille pooled eelotsusetaotluse esitanud kohtus on TJ ja Madridi autonoomne piirkond, TJi ja selle ametiasutuse vahelise töösuhte kvalifitseerimist. Eelotsusetaotluse kohaselt on TJ seal töötanud üle üheksa aasta, tehes seda kuue järjestikuse tähtajalise lepingu alusel, mida kasutati vabade teenistuskohtade ajutiseks täitmiseks või töötajate asendamiseks. TJi puhul on Hispaania kohus tunnistanud, et järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid on kuritarvitatud ning tema töösuhe kvalifitseeriti esimeses kohtuastmes ja apellatsiooniastmes „tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks“. TJ väidab eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et see töösuhe tuleb tunnistada alaliseks.
45.      Järelikult ning nagu on näha eelotsusetaotlusest ja Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, on käesoleval juhul järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid tõepoolest kuritarvitatud.
46.      Neil asjaoludel tuleb eelotsuse küsimusi mõista nii, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus ka ise märgib, soovib ta sisuliselt teada, kas Hispaania õiguskorras – nii, nagu seda on kirjeldatud eelotsusetaotluses – on vastavalt raamkokkuleppe klausli 5 nõuetele ette nähtud meetmed, millega järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada.
47.      Sellele küsimusele tarviliku vastuse andmiseks teen kõigepealt mõned sissejuhatavad märkused raamkokkuleppe klausli 5 sisu ja ulatuse kohta, võttes arvesse Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat (B jagu). Järgmiseks ning enne seda, kui ma määran kindlaks kriteeriumid, mille abil saab hinnata, kas meede, mille eesmärk on karistada järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamise eest, on selle klausli kohane tõhus, hoiatav ja proportsionaalne karistusmeede (D jagu), kirjeldan kohtupraktikast tulenevat põhimõtet, mille kohaselt peavad liikmesriigi ametiasutused võtma sellised meetmed, et tagada selle klausli soovitav toime (C jagu). Kuna käesoleval juhul on järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid igatahes kuritarvitatud, analüüsin, kas riigisisesed meetmed, mis on ette nähtud, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada, on selle klausliga kooskõlas. Viimaks teen sellest analüüsist järeldused ja pakun kogu selle käsitluse põhjal välja, kuidas kõnealusele küsimusele selle ümbersõnastatud kujul vastata (E jagu).
48.      Tuleb ka märkida, et nagu on näha käesoleva ettepaneku sissejuhatusest, on Euroopa Kohus kõnealuste riigisiseste õigusnormide kohta teinud juba mitu otsust, tuginedes sealjuures pikaajalisele kohtupraktikale, mis puudutab muu hulgas meetmeid selleks, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada, ning millel põhinevad hiljutised kohtuotsused Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ja DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Seetõttu esitan analüüsi käigus, mille juurde ma järgmiseks asun, ökonoomsuse huvides üksnes selle kohtupraktika asjakohased osad ja püüan vältida tekstis tarbetuid kordusi, tehes seega hulga ristviiteid.
B.      Sissejuhatavad märkused raamkokkuleppe klausli 5 sisu ja ulatuse kohta
49.      Järgmistes lõikudes soovin peamiselt kirjeldada raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 ja punkti 2 alapunkti b omavahelist suhet sellisena, nagu see tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, eristades asjaomaste meetmete liike ja nende erinevat reguleerimist.
1.      Kaht liiki meetmed: ennetus- ja karistusmeetmed
50.      Pean kõigepealt vajalikuks meenutada, et raamkokkuleppe preambuli teisest lõigust, selle raamkokkuleppe üldkaalutluste punktidest 6 ja 8 ning väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et töösuhte stabiilsust peetakse töötajate kaitse keskseks elemendiks, samas kui tähtajalised töölepingud võivad nii tööandjate kui ka töötajate vajadustele vastata vaid teatud asjaoludel.(20)
51.      Järgmiseks ilmneb raamkokkuleppe klauslist 1, et raamkokkuleppe eesmärk on muu hulgas luua raamistik, et vältida kuritarvitusi, mis võiksid tuleneda järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamisest. Raamkokkuleppe klausliga 5 soovitaksegi see eesmärk ellu viia, nimelt reguleerida järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamist, mida peetakse töötajaid kahjustavate kuritarvituste võimalikuks allikaks, kehtestades selleks teatava arvu minimaalseid kaitsesätteid, mille eesmärk on vältida töötajate olukorra ebakindlaks muutumist.(21)
52.      See raamistik koosneb kaht eri liiki meetmetest, millele kehtivad eri õigusnormid. Seega on liikmesriigid selle raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 kohaselt kohustatud võtma meetmeid, et vältida „kuritarvitusi, mis võiksid tuleneda järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamisest“. Kui nende lepingute kuritarvitamine on aga juba aset leidnud, peab olema võimalik kohaldada meetmeid, et selle kuritarvituse eest asjakohaselt karistada, sealhulgas kooskõlas ka selle klausli punkti 2 alapunktiga b(22).
2.      Erinevus ennetus- ja karistusmeetmete reguleerimise vahel
53.      Esiteks, mis puutub raamkokkuleppe klausli 5 lõikesse 1, siis selle sättega on liikmesriikidele pandud kohustus („kehtestada tõhusalt ja siduvalt“) võtta üks või mitu punktides a–c loetletud meedet, kui asjaomases liikmesriigis ei ole samaväärseid juriidilisi meetmeid juba kehtestatud.(23) Selles suhtes on liikmesriikidel kaalutlusruum, kuna neil on võimalik valida, kas kasutada üht või mitut selles sättes loetletud meedet või tugineda samaväärsetele olemasolevatele juriidilistele meetmetele, arvestades konkreetsete sektorite ja/või töötajate kategooriate vajadusi. Euroopa Kohus on leidnud, et „seejuures on raamkokkuleppe klausli 5 lõikes 1 liikmesriikidele ette nähtud üldine eesmärk vältida sellist kuritarvitamist, jättes neile selle saavutamise vahendite suhtes valikuvõimaluse tingimusel, et nad ei sea seda kaalutlusruumi kasutades ohtu raamkokkuleppe eesmärki või soovitavat toimet“.(24)
54.      Teiseks tuleneb raamkokkuleppe klausli 5 punkti 2 alapunkti b sõnastusest, et liikmesriigid ja/või tööturu osapooled tegutsevad vastavalt sellele sättele üksnes „vajaduse korral“, määrates kindlaks, „millistel tingimustel tähtajalisi töölepinguid või töösuhteid […] loetakse määramata tähtajaga töölepinguteks või töösuheteks“. Seega jätab see säte, millel on käesoleva kohtuasja jaoks eriline tähtsus,(25) „liikmesriikidele võimaluse
sätestada, et kuritarvitamine toob kaasa töölepingu ümberkvalifitseerimise [või muutmise] määramata tähtajaga töösuhteks“.(26) Nagu Euroopa Kohus on oma väljakujunenud praktikas sedastanud, on meede, millega sellise kuritarvituse eest karistada, selles sättes sõnaselgelt ette nähtud, kuid liikmesriikidele pole sellest kohustust tehtud.(27)
55.      Kuna aga ei direktiivis 1999/70 ega raamkokkuleppes pole ette nähtud konkreetsete karistusmeetmete võtmist, mis oleksid tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed, on Euroopa Kohus sellise nõude kehtestanud oma praktikas, et tagada selle direktiivi soovitav toime.(28) Euroopa Kohus on seega mitu korda korranud, et kui liidu õiguses ei ole ette nähtud konkreetseid sanktsioone juhuks, kui – nagu käesoleval juhul – on siiski tuvastatud kuritarvitused, peavad liikmesriigi ametiasutused võtma meetmed, mis peavad lisaks proportsionaalsusele olema ka piisavalt tõhusad ja hoiatavad, et tagada raamkokkuleppe rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime.(29) Euroopa Kohus on lisanud, et seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama, mil määral võimaldavad liikmesriigi õigusnormide ja kohtupraktika kohaldamise tingimused ja tõhus rakendamine käsitada neid sobivate meetmetena, millega järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest karistada.(30)
C.      Kohtupraktikast tulenev põhimõte, mille kohaselt on liikmesriigi ametiasutuste ülesanne võtta tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed karistusmeetmed, et tagada direktiivi 1999/70 soovitav toime
56.      Kõigepealt pean vajalikuks märkida, et kohtupraktika põhimõte, mille kohaselt „peavad liikmesriigi ametiasutused võtma meetmed, mis ei pea olema mitte ainult proportsionaalsed, vaid ka piisavalt tõhusad ja hoiatavad, et tagada raamkokkuleppe rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime“, on kindlalt juurdunud järjepidevas ja väljakujunenud kohtupraktikas, milles Euroopa Kohus on tuginenud mitmele liidu õiguse põhimõttele.(31)
57.      Selles kohtupraktikas märkis Euroopa Kohus esiteks, et liikmesriigid peavad neile ELTL artikli 288 kolmanda lõiguga antud vabaduse raames valima kõige sobivamad vormid ja meetmed, et tagada direktiivide soovitav toime, arvestades nende eesmärki.(32) Teiseks lisas ta, et kuigi liidu õigusnormide puudumisel vastavas valdkonnas tuleb selliste normide rakendusnormid liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttest tulenevalt sätestada nende riikide õiguskorras, ei või need rakendusnormid siiski olla vähem soodsad normidest, millega reguleeritakse sarnaseid riigisiseseid olukordi (võrdväärsuse põhimõte), ega muuta liidu õiguskorrast tulenevate õiguste teostamist praktikas võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte).(33)
58.      Sellest järeldub Euroopa Kohtu sõnul, et kui järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamist on kuritarvitatud, peab selle kuritarvituse eest nõuetekohaseks karistamiseks ja liidu õiguse rikkumise tagajärgede heastamiseks saama kohaldada meedet, milles on ette nähtud töötajate kaitse tõhusad ja võrdväärsed tagatised.(34) Direktiivi 1999/70 artikli 2 esimese lõigu sõnastuse kohaselt peavad liikmesriigid „võtma vajalikud meetmed, et [nad] saaksid igal ajal tagada [selles] direktiivis ettenähtud tulemuste saavutamise“(35), kas siis nende töösuhete muutmisega tähtajatuks või tekkinud kahju hüvitamisega.(36)
59.      Seoses selle kohtupraktika-raamistikuga tasub minu arvates sõnastada kaks järgmist kaalutlust.
60.      Esiteks on mul küsimus, mis laadi peavad direktiiviga 1999/70 nõutavad tulemused Euroopa Kohtu tõlgenduse kohaselt olema siis, kui – nagu käesoleval juhul – on järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamine juba aset leidnud. Kuigi Euroopa Kohtu praktikast tuleneb selgelt, et selle direktiiviga kehtestatud tulemuste tagamise nõude üks eesmärk on, et esiteks näeksid liikmesriigid ette meetmed, mis pakuvad töötajate kaitseks tõhusaid ja võrdväärseid tagatisi, ning teiseks kohaldaksid neid „selle kuritarvituse eest nõuetekohaseks karistamiseks ja liidu õiguse rikkumise tagajärgede heastamiseks“, on kummagi tingimuse täpset ulatust minu arvates vaja täpsustada.(37)
61.      Selle kohta võiks väita, et esimene tingimus puudutab kuritarvitamise toimepanijate suhtes kehtestatud karistusmeetmeid kitsas tähenduses – eriti karistus- ja/või distsiplinaarmeetmeid –, samas kui teine tingimus puudutab hüvitamismeetmeid, mis on ette nähtud kuritarvituse ohvriks langenud töötaja huvides.
62.      Täpsemalt, kui küsimus on selles, kas need kaks tingimust on alternatiivsed või kumulatiivsed, siis see, et nende vahel on sidesõna „ja“, viitab nende kumulatiivsusele. Sellest järeldub, et liikmesriigi meede pakub liidu õiguses nõutavaid töötajate kaitse tõhusaid ja võrdväärseid tagatisi üksnes juhul, kui need tingimused on täidetud. Kuigi selle sidesõna kasutamine kinnitab nende mõlema tingimuse siduvust, leian sellegipoolest, et liidu õiguse rikkumise tagajärgede heastamises seisnev tingimus on direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppe mõte. Seega tuleb sellele minu arvates rohkem keskenduda.(38) Teisisõnu, hoiatavate karistusmeetmete võtmine kuritarvitajate suhtes (karistav toime) ei ole piisav, kui puuduvad meetmed, mille eesmärk on tagajärgede tegelik heastamine selle kuritarvituse ohvrile (hüvitav toime), täpsemalt töötajale tekitatud kahju täieliku korvamise teel.
63.      Teiseks tuleb samuti välja selgitada liidu õiguse rikkumise täpne hetk: mis etapis võib asuda seisukohale, et raamkokkulepet on rikutud?
64.      Selle suhtes on minu arvates selge, et nagu eespool viidatud Euroopa Kohtu praktika(39) sisuliselt näitab, leiab selline rikkumine aset siis, kui töötaja täidab püsivalt ja kestvalt ametiasutuse tavapärase tegevusega seotud ülesandeid ning tema töölepingute või töösuhete kestus ületab kas nende maksimaalse kogukestuse või lubatud uuendamiste arvu, mis on ette nähtud riigisisestes õigusnormides raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunktide b ja c alusel, või ka siis, kui selliste töölepingute või töösuhete uuendamine ei ole raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 alapunkti a seisukohast objektiivselt põhjendatud.(40)
65.      Seega ei saa minu hinnangul arvata, et raamkokkuleppe rikkumine leiab aset alles siis, kui tähtajatu mittealaline tööleping lõpetatakse asjaomase teenistuskoha täitmise, töötaja pensionile jäämise või tema töösuhte ülesütlemise tõttu, või isegi alles kuritarvitamise tuvastamise hetkel.
66.      Nüüd, kus see on täpsustatud, tuleb siiski määrata kindlaks kriteeriumid, mille abil saab hinnata, kas meede, mille eesmärk on karistada järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest, on selle raamkokkuleppe klausli 5 kohane tõhus, hoiatav ja proportsionaalne karistusmeede.
D.      Kriteeriumid, mille abil hinnata, kas karistusmeede on tõhus, hoiatav ja proportsionaalne
67.      Kohtuotsusest Santoro tuleneb sisuliselt, et selleks, et raamkokkuleppe klausli 5 alusel võetud riigisisesed meetmed oleksid tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed, võidakse nende meetmetega muu hulgas ette näha, et kuritarvituse ohvriks langenud töötajale makstakse piisavat hüvitist, millega kaasneb töötaja võimalus saavutada kogu talle tekitatud kahju korvamine ning vastutava ametiasutuse karistamise mehhanism.(41)
68.      Neist kaalutlustest lähtudes juhin tähelepanu ühele käesoleva kohtuasja jaoks olulisele aspektile. Tegemist on nende kriteeriumide kindlaksmääramisega, mille põhjal saab hinnata, kas tõhus, hoiatav ja proportsionaalne karistusmeede on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas. Sellega seoses kasutan mõistet „karistusmeede“, pidades silmas – nii, nagu teeb Euroopa Kohus oma praktikas – laias tähenduses karistusi, mis tähendab, et mõiste hõlmab nii meetme hüvitavat kui ka karistavat toimet.
1.      Kas karistusmeede peab asjaomasele töötajale tekitatud kahju täielikult korvama?
69.      Seoses kohtuotsusega Santoro tuleb laias tähenduses karistusmeetmete kohta kõigepealt märkida, et sellest järeldub, et töötajale tekitatud kahju täielik korvamine on üks kriteeriumidest, mis annab alust pidada karistusmeedet raamkokkuleppe klausli 5 kohaseks tõhusaks, hoiatavaks ja proportsionaalseks meetmeks.
70.      Euroopa Kohus on küll täpsustanud, et ei tekitatud kahju täieliku korvamise põhimõte ega proportsionaalsuse põhimõte ei sea karistusliku kahjuhüvitise kohustust. Nimelt tuleneb neist põhimõtetest liikmesriikidele kohustus näha ette piisav hüvitis, mis peab olema suurem kui puhtalt sümboolne hüvitis, kuid ei tohi minna täielikust heastamisest kaugemale.(42) Ent Euroopa Kohus on ka märkinud, et intressi määramine vastavalt kohaldatavatele riigisisestele õigusnormidele on kahju hüvitamise lahutamatu osa,(43) et kuritarvituse tagajärgi saaks kõrvaldada, eriti kõige raskematel juhtudel(44).
71.      Nagu rõhutas komisjon oma vastuses küsimusele, mille Euroopa Kohus kohtuistungil esitas, ei saa töötajale tekitatud kahju hüvitamisele niisiis ülempiiri seada, kui hüvitamisega peab olema võimalik piisavalt heastada igasuguseid kuritarvitusi, sealhulgas kõige raskemaid(45). On nimelt ilmne, et kui määrata hüvitamise ulatusele juba ette ülempiir, mis ei pruugi tingimata olla proportsionaalne rikkumise raskusega ja eriti selle kestusega, tekib oht, et hüvitis muutub puhtsümboolseks, mis ei ole kooskõlas Euroopa Kohtu nõudega tagada tõhus, hoiatav ja proportsionaalne karistusmeede. Samuti ei saa järjestikuste tähtajaliste lepingute pikaajalise kuritarvitamisega tekitatud kahju täielikul korvamisel eirata asjaolusid, näiteks aja möödumist, mis võivad hüvitise väärtust tegelikult vähendada.(46)
72.      Kuigi liikmesriikidel on oma meetmete võtmisel kaalutlusruum, peavad kõik meetmed, see tähendab süsteem ise, olema sellegipoolest raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas olemiseks tõhusad. Järelikult ning kuna ainult eelotsusetaotluse esitanud kohus on pädev tõlgendama ja kohaldama riigisiseseid õigusnorme, on tema ülesanne tõlgendada neid õigusnorme võimaluse korral nii, et tõhususe põhimõtte järgimine oleks tagatud.
73.      Viimaks tuleb märkida, et Euroopa Kohus leidis kohtuotsuses Santoro muu hulgas, et „[v]õttes arvesse raskusi selle tõendamisel, et tegemist on võimaluse kaotusega, […] [vastab] eelduse mehhanism, mille eesmärk on töötajale, kes on järjestikuste tähtajaliste lepingute kasutamise kuritarvitamise tõttu jäänud ilma töövõimalustest, tagada võimalus muuta liidu õiguse sellise rikkumise tagajärjed olematuks, […] tõhususe nõudele“.(47) Vastupidisel juhul sunniks hüvitamismehhanism, mille puhul töötajal tuleb võimaluse kaotamise korral seda tõendada, teda esitama tõendeid, mille leidmine on kas lausa võimatu või vähemalt väga raske, muu hulgas pooltevahelise ebavõrdse jõuvahekorra ning järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamisest tuleneva ebakindluse tõttu. Niisugune nõue kahjustaks sellise mehhanismi tõhusust. Järelikult ei ole ka töötaja kahju hüvitamise kohtulik mehhanism, milles ei kergendata tõendamiskoormist, raamkokkuleppe nõuetega kooskõlas.
2.      Kas meede peab tagama töötajale töösuhte stabiilsuse?
74.      Nagu eespool märgitud, on raamkokkuleppe eesmärk vältida töötajate olukorra ebakindlaks muutumist ja seega nende kahjustamist, mida põhjustaks järjestikuste tähtajaliste töölepingute pikaajaline kasutamine. Töösuhte stabiilsus on aga töötajate kaitse oluline osa.
75.      Selle kohta nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et õigusnormid, milles on ette nähtud imperatiivne säte, mille kohaselt selliste tähtajaliste töölepingute nagu tähtajatute mittealaliste lepingute kuritarvitamise korral muudetakse need töölepingud tähtajatuks töösuhteks, võivad sisaldada meedet, milles on sellise kuritarvitamise eest ette nähtud tõhus karistus, ning seega tuleb neid pidada raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas olevaks.(48)
76.      Pean siiski oluliseks täpsustada, et üldiselt peab see muutmine selleks, et seda saaks iseenesest tõhusaks meetmeks pidada, toimuma mõistliku aja jooksul.(49) Järelikult ei saa seda meedet pidada piisavaks töötaja jaoks, kelle töölepingud on olnud tähtajalised eriti kaua, näiteks 10, 20 või isegi 30 aastat.
77.      Sellest järeldub, et ainuüksi tähtajalise töölepingu muutmist tähtajatuks ei saa pidada tõhusaks meetmeks kuritarvitamise ohvriks langenud töötajale tekitatud kahju hüvitamiseks, eriti kõige raskematel juhtudel, kui liikmesriigi kohtud on tuvastanud raamkokkuleppe klausli 5 pikaajalise rikkumise.(50)
3.      Kas meede peab võimaldama ametiasutuse teenistujaid individuaalselt vastutusele võtta?
78.      On selge, et karistusmeede, mis võimaldab ametiasutuse teenistujad individuaalselt vastutusele võtta, võib olla hoiatav meede. Seda enam, et nagu komisjon nii oma kirjalikes kui ka suulistes seisukohtades rõhutas, koormaks meede, mille eesmärk on kõrvaldada kuritarvituse tagajärjed – kas kindlasummalise hüvitise määramise või kahju hüvitamise kohtuliku mehhanismi teel –, erinevalt erasektoris toimuvast riigikassat, nii et individuaalsel vastutusel ja karistusel ei oleks omavahel seost.
79.      Seetõttu nõustun komisjoniga, et halduspersonali individuaalse vastutuse süsteem võib osutuda süsteemiks, mis sisaldab muid piisavalt hoiatavaid, tõhusaid ja proportsionaalseid karistusi, asjakohaseks vahendiks. Igal juhul peab selline süsteem selleks, et see oleks tõhus, olema konkreetne, ettenähtav ja praktikas kohaldatav. See ei saa taanduda lihtsalt abstraktseks või puhtteoreetiliseks võimaluseks.
80.      Seega ning kuigi – nagu Euroopa Kohus on märkinud – ei sea ei kahju täieliku korvamise põhimõte ega proportsionaalsuse põhimõte karistusliku kahjuhüvitise kohustust, ei näe ma ühtegi põhimõttelist põhjust, miks ei võiks liikmesriigi meetmete süsteem liikmesriikidele kuuluva kaalutlusruumi piires hõlmata korraga nii töötajale tekitatud kahju täielikku korvamist, võimalust nõuda kahjuhüvitise väljamõistmist kui ka ametiasutuse personali individuaalse vastutuse mehhanismi rakendamist. Minu arvates on selge, et riigisisest süsteemi, kus järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamine on laialt levinud, ei saa pidada tõhusatel, hoiatavatel ja proportsionaalsetel karistusmeetmetel põhinevaks. Selle kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.
81.      Niisiis lähtun ma neist kaalutlustest, kui asun analüüsima, kas sellised Hispaania õiguskorras ette nähtud meetmed, nagu on kirjeldanud eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mille eesmärk on karistada järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest, on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas.
E.      Niisuguste meetmete olemasolu, millega järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada
82.      TJ väidab esiteks, et kuna tähtajatu mittealalise töötaja staatus on ajutine, siis muudab see ajutise töösuhte üksnes pikemaks ega vasta direktiivi 1999/70 eesmärkidele. Seega ei võimalda see staatus ei korvata asjaomasele töötajale tekitatud kahju ega võrdsustada teda tema õiguste aspektist alaliste töötajatega, kuna see staatus jätab töösuhte endiselt ebastabiilseks, rikkudes raamkokkuleppe klauslit 5. Järelikult ei saa tähtajatut mittealalist lepingut pidada tõhusaks, proportsionaalseks ja piisavalt hoiatavaks karistusmeetmeks.
83.      Teiseks väidab TJ ajutise töö saamise tingimuste kohta, et pole õige väita, nagu põhiseadusest tulenevaid põhimõtteid – nimelt võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõtet – ei oleks ajutiste töötajate töölevõtmisel järgitud. Ametiasutuses ajutise töö saamiseks peavad asjaomased töötajad nimelt läbima valikumenetluse, mille käigus neil tuleb tõendada oma kvalifikatsiooni ja saavutusi.(51)
84.      Et teha kindlaks, kas Hispaania õiguskorras on ette nähtud meetmed, mille abil saab järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada, vaatlen kõigepealt seda laadi töölepingute või töösuhete muutmist „tähtajatuks mittealaliseks“ töösuhteks ning seejärel analüüsin muid kõnealustes riigisisestes õigusnormides ette nähtud meetmeid sellisena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on neid kirjeldanud, Euroopa Kohtu praktika vaatenurgast.(52)
1.      Kas järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmine „tähtajatuks mittealaliseks töölepinguks“ on piisav karistusmeede?
85.      Märgin kõigepealt, et Euroopa Kohus on juba otsustanud, et raamkokkuleppe klausleid 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et tähtajatut mittealalist töötajat tuleb pidada raamkokkuleppe tähenduses tähtajaliseks töötajaks ja seega raamkokkuleppe kohaldamisalasse kuuluvaks. Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et raamkokkuleppe klauslit 5 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes kasutatud väljend „järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamine“ hõlmab olukorda, milles tähtajatut mittealalist töötajat asjaomase ametiasutusega siduv leping pikenes automaatselt, kuna ametiasutus ei olnud ette nähtud tähtaja jooksul korraldanud valikumenetlust, mille eesmärk oli teenistuskoht, millel töötaja töötas, püsivalt täita.(53)
86.      Praegusel juhul märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks, et tähtajatu mittealaline töötaja on tähtajalise töölepinguga töötaja, kuna algusest peale on olemas eelnevalt kindlaks määratud alus töösuhte lõppemiseks, arvestades, et selle suhte kestus sõltub teenistuskoha täitmisest, ning teiseks, et tähtajatu mittealalise töösuhte pikendamist teadmata pika aja vältel, mis sõltub vaba teenistuskoha täitmiseks mõeldud valikumenetluste korraldamisest ja lõpuleviimisest, võib raamkokkuleppe kohaldamise seisukohalt pidada samaväärseks tähtajaliste lepingute automaatse pikendamisega. Seega on see kohus seisukohal, et kohtupraktikas kasutatav „tähtajatu mittealalise“ töötaja mõiste ei ole käesoleva ettepaneku eelmises punktis viidatud(54) kohtupraktikaga vastuolus, kuna Hispaania õiguskord on liidu õigusega kooskõlas, ilma et selleks peaks riigisisest õigust contra legem tõlgendama.
87.      Lisaks selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et mõiste „tähtajatu mittealaline töötaja“ loodi sellepärast, et õiguslikult ei olnud võimalik anda töötajatele, kes on langenud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise ohvriks, alalise lepingulise
töötaja staatust, ja seda juba eespool kirjeldatud(55) põhjustel. See kohus lisab, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmine „tähtajatuks mittealaliseks“ töösuhteks, millega kaasneb 20 päeva töötasu suuruse hüvitis iga töötatud aasta kohta, kokku kuni 12 kuutasu ulatuses, on raamkokkuleppe nõuetele vastamiseks piisav.
88.      Esiteks on minu arvates oluline meenutada, et nagu on näha eespool viidatud(56) kohtupraktikast, on Euroopa Kohus raamkokkuleppe klausli 5 punkti 2 tõlgendades korduvalt leidnud, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmine tähtajatuks töölepinguks või töösuhteks ei ole liikmesriikidele kohustuslik. Sellest nähtub selgelt, et Euroopa Kohus ei ole kunagi nõudnud ega isegi väitnud, et ametiasutuse töötajale saaks omistada avaliku teenistuse üldseaduse artikli 8 lõike 2 punktis c nimetatud alalise lepingulise
töötaja(57) või sama lõike 2 punkti a kohase ametniku staatuse, ilma et ta oleks enne kooskõlas põhiseaduses sätestatud võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõttega läbinud ettenähtud valikumenetlused või konkursid. Endastmõistetavalt ei ole Euroopa Kohus neid põhimõtteid ka kahtluse alla seadnud.(58)
89.      Erinevalt Hispaania valitsuse kirjalikes seisukohtades väidetust ning põhjusel, et liikmesriikidel ei ole kohustust muuta selliseid järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid, nagu seda on kõnealune tähtajatu mittealaline töösuhe, tähtajatuks lepinguks (alaline töötaja), olen ma seega seisukohal, et siin ei teki riigisisese õiguse võimaliku contra legem tõlgenduse küsimust, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle tõstatanud.
90.      Ent mis seoses selle meetmega ja järjepideva väljakujunenud kohtupraktika alusel on Euroopa Kohus on leidnud, et selleks, et põhikohtuasjas kõne all olevate Hispaania õigusnormide taolisi riigisiseseid õigusnorme, mis avalikus sektoris sellist muutmist ei võimalda, võiks pidada raamkokkuleppega kooskõlas olevaks, peab asjaomase liikmesriigi õiguskord sisaldama selles sektoris mõnd muud tõhusat meedet, mis võimaldaks järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamise eest karistada.(59)
91.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib oma eelotsusetaotluses, et kohtuotsuse Instituto Madrileño punktist 73 nähtub, et Euroopa Kohus on leidnud, et kui ametiasutuses haldusõiguse alusel tööle võetud personali puhul ei ole ühtegi muud samaväärset ja tõhusat kaitsemeedet – seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, siis võiks selle tähtajaliselt töötava personali samastamine „tähtajatute mittealaliste töötajatega“ kujutada endast meedet, mis karistab tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest ja heastab raamkokkuleppe rikkumise tagajärjed.(60)
92.      Tõsi küll, Euroopa Kohus sõnastas selle mõttekäigu pärast seda, kui ta oli selle kohtuotsuse punktis 72 täpsustanud, et nii võiks olla, „juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma, et põhikohtuasjas arutusel olevates riigisisestes õigusnormides ei ole ühtegi muud tõhusat meedet, et vältida kuritarvitusi, mis võidakse avaliku sektori töötajate suhtes tuvastada, ja nende eest karistada, riivab selline olukord raamkokkuleppe klausli 5 eesmärki ja soovitavat toimet ning on sellega seega vastuolus“ (kohtujuristi kursiiv).
93.      Märgin selle kohta siiski, et tingivas kõneviisis väljendi „võiks“ kasutamine kohtuotsuse Instituto Madrileño punktis 73 annab tunnistust sellest, et Euroopa Kohus ei ole kinnitanud, et selle tähtajaliselt töötava personali samastamine tähtajatute mittealaliste töötajatega kujutabki endast sobivat meedet, et karistada tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest ja heastada raamkokkuleppe rikkumise tagajärjed. Nimelt tundub mulle, et Euroopa Kohtu järeldus oli kohtuotsuse selles punktis lihtsalt see, et kohtuasjas, milles see kohtuotsus tehti, tuli eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida selle muutmismeetme kontekstiks olevaid asjaolusid.
94.      Pealegi, nagu komisjon õigesti märkis, on kohus, kes esitas eelotsusetaotluse kohtuasjades, milles tehti kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, nende aspektide kohta juba küsimusi esitanud ja palunud Euroopa Kohtul oma tõlgendust selgitada. Seetõttu täpsustas Euroopa Kohus viimati nimetatud kohtuotsuses oma kohtupraktikat, mis puudutab mõistet „tähtajatu mittealaline töötaja“.
95.      Teiseks, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kujutab mõiste „tähtajatu mittealaline töötaja“ endast reaktsiooni tähtajaliste töölepingute kuritarvitamisele avalikus sektoris, ei saa see muutmine eraldi võttes minu arvates olla meede, millega sellise kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistataks. Nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus ise ja ka komisjon oma kirjalikes seisukohtades, seisneb see meede nimelt eeskätt rea tähtajaliste töölepingute muutmises üheksainsaks töösuhteks, sellel on aga samuti tähtaeg, mis jääb asjaomase ametiasutuse otsustada.(61) Seega on minu arvates ilmne, et tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest ei saa olla laias mõttes karistus see, kui töösuhe muudetakse teist liiki tähtajaliseks töösuhteks, kuna sellise muutmisega üksi ei saa lõpetada järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamist ametiasutuse vajaduste täitmiseks, mis ei ole sugugi ajutised, kuid võivad kesta veel aastaid, enne kui kuritarvitamine tegelikult lõpeb.(62)
96.      Lisaks kinnitas Euroopa Kohus pärast seda, kui käesolevas kohtuasjas oli eelotsusetaotlus esitatud, oma kohtuotsuses DG Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, et tähtajalisi töölepinguid ei ole lubatud uuendada selleks, et asjaomases ametiasutuses täidetaks püsivalt ja kestvalt ülesandeid, mis kuuluvad asjaomase töötaja tavapärase tegevuse alla. Ta leidis uuesti, et selline uuendamine oleks otseses vastuolus eeldusega, millele raamkokkulepe tugineb.(63)
97.      Seda järeldust ei saa kõigutada asjaolu, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, on tema praktikas leitud, et tähtajatute mittealaliste töötajate õigused on alaliste töötajate õigustega samaväärsed, eriti töötasu, edutamise või preemia osas, tingimusel et tööandjast ametiasutus oleks kohustatud kuulutama välja avaliku konkursi asjaomasele teenistuskohale. Nimelt kuigi selline õiguste samaväärsus saab aastate viisi – isegi aastakümnete viisi – ebakindlas olukorras olnud töötajate olukorda kindlasti üksnes parandada, vähendades niiviisi erinevusi, mida võib ühesugust tööd tegevate töötajate kohtlemise vahel esineda, ei võimalda selline võrdväärsus neile töösuhte stabiilsust, mille liidu seadusandja on raamkokkuleppega määranud töötajate kaitse keskseks elemendiks.(64)
98.      Seega tundub mulle, et juhul, kui tähtajatu mittealalise töösuhte algusest saadik ei ole valikumenetluse jaoks mingeid katseid korraldatud, võib juhtuda, et seda lepingut veel aastate viisi pikendades kahjustatakse raamkokkuleppe eset, eesmärki ja soovitavat toimet.(65) Nagu Euroopa Kohus on juba kinnitanud, võimaldaks „[m]õiste „järjestikused tähtajalised töösuhted“ selline kitsendav tõlgendamine […] nimelt [esiteks] tööandjal säilitada töötajaga ebakindlatel tingimustel töösuhet aastaid“ ja teiseks võib „esineda oht, et sellega mitte ainult ei välistata sisuliselt direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppega ette nähtud töötajate kaitset suure hulga tähtajaliste töösuhete puhul, muutes nende eesmärgi suures osas sisutühjaks, vaid ühtlasi võimaldab see tööandjatel selliseid töösuhteid kuritarvitada, et katta püsivat ja kestvat vajadust tööjõu järele “.(66) Lisaks ei maksa unustada, et kohtuasja õiguslikust ja faktilisest raamistikust selgub, et seaduse 6/2018 neljakümne kolmanda lisasätte kohaselt saab tähtajatu mittealalise töötaja staatuse anda ainult kohtulahendiga. Sellega kaasneb paratamatult – nagu käesoleval juhul –, et töötaja, kes on langenud kuritarvituse ohvriks, peab esitama taotluse, et ta tunnistataks tähtajatuks mittealaliseks töötajaks.
99.      Seetõttu leian, et kui sellise riigisisese kohtupraktika kohaselt, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis lähtub eesmärgist tagada põhiseadusliku tasandi põhimõtted, nimelt võrdsuse, saavutuste, võimekuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõte, ning töötajate vaba liikumine, ei anta avaliku sektori tähtajatutele mittealalistele töötajatele alalise [lepingulise] töötaja staatust, siis ei ole see kohtupraktika raamkokkuleppe klausliga 5 põhimõtteliselt vastuolus, kuid seda siiski tingimusel, et riigisisene õiguskord sisaldab selles sektoris vähemalt üht muud tõhusat meedet, mis võimaldab vältida järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamist ja vajaduse korral selle eest karistada.
100. Siiski tekib küsimus, kas sellisena, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on Hispaania õiguskorda kirjeldanud, on selles õiguskorras muid tõhusaid meetmeid, mis võimaldavad kuritarvituse eest karistada.
2.      Kas liikmesriigi õiguskorras on olemas muid tõhusaid, hoiatavaid ja proportsionaalseid meetmeid, mis on mõeldud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest karistamiseks?
101. Käesoleva ettepaneku punktis 55 viidatud väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et raamkokkuleppe klauslis 5 ei ole ette nähtud konkreetseid karistusi juhuks, kui peaks tuvastatama kuritarvitusi. Sellisel juhul peavad liikmesriigi ametiasutused võtma proportsionaalseid, tõhusaid ja hoiatavaid meetmeid, et tagada raamkokkuleppe rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime.
102. Selles kontekstis juhin tähelepanu sellele, et Euroopa Kohtu pädevuses ei ole tõlgendada riigisiseseid õigusnorme, kuna see on pädevate riigisiseste kohtute ülesanne, kes peavad kindlaks tegema, kas kohaldatavad riigisisesed õigusnormid vastavad raamkokkuleppe klauslis 5 toodud nõuetele. Siiski võib Euroopa Kohus eelotsusetaotluse kohta otsust langetades teha vajaduse korral täpsustusi, et anda riigisisestele kohtutele hinnangu andmisel suuniseid.(67)
103. Seetõttu analüüsin järgnevates punktides Hispaania õiguskorras ette nähtud meetmete proportsionaalsust, tõhusust ja hoiatavust, lähtudes Euroopa Kohtu praktikast ja võttes arvesse käesoleva ettepaneku punktides 67–81 esitatud kriteeriume.
a)      Kahjuhüvitis, mis on samaväärne hüvitisega, mis on ette nähtud isikutele, kelle tööleping on üles öeldud majanduskriisi või töölepingu õigusvastase ülesütlemise tõttu
1)      Kohtupraktika lühiülevaade
104. Kõigepealt soovin mee lde tuletada, et kohtuotsustes Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) ja DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) otsustas Euroopa Kohus väljakujunenud kohtupraktikale(70) tuginedes kõigepealt, et lepingu lõppemise hüvitise maksmine, mis on „sõltumatu mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise õiguspärast või kuritarvitavat laadi“, ei võimalda saavutada raamkokkuleppe klausli 5 eesmärki, mis seisneb selliste kuritarvituste vältimises. Sellele järeldusele jõudis Euroopa Kohus, võttes arvesse neis kohtuasjades kummagi eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastatud järeldust, et Hispaania õiguse kohaselt makstakse tähtajatutele mittealalistele töötajatele kindlasummalist hüvitist nende lepingute ülesütlemisel, mis toimub nende teenistuskoha täitmise tõttu, mis eeldab kas seda, et nad osalesid valikumenetluses ent ei osutunud selles edukaks, või seda, et nad selles menetluses ei osalenud. Euroopa Kohus järeldas sellest, et selline meede ei sobi järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaseks karistamiseks ega liidu õiguse rikkumise tagajärgede heastamiseks ning järelikult ei tundu see eraldi võetult olevat piisavalt tõhus ja hoiatav meede, et tagada raamkokkuleppe rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime kohtupraktika tähenduses.
105. Täpsemalt lisas Euroopa Kohus kohtuotsuses DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71), et kuna selline hüvitis, nagu on ette nähtud seaduse 20/2021 artiklis 2, kehtestab kahekordse ülemmäära, nimelt 20 päeva töötasu iga töötatud aasta kohta kokku kuni 12 kuupalga ulatuses, ei võimalda see proportsionaalset ja tõhusat hüvitamist kuritarvituste korral, mis on kestnud üle teatud hulga aastate, ega selliste kuritarvitustega tekitatud kahju piisavat ja täielikku heastamist. Nii otsustas Euroopa Kohus, et „riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette kindlasummalise hüvitise, mille suurus on 20 päeva töötasu iga töötatud aasta eest ja mille ülempiir on ühe aasta töötasu, igale töötajale, kelle tööandja on järjestikku pikendatud tähtajatute mittealaliste lepingute kasutamist kuritarvitanud, kui lepingu lõppemise hüvitise maksmine on sõltumatu mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad nende lepingute kasutamise õiguspärast või kuritarvitavat laadi“, on raamkokkuleppe klausliga 5 vastuolus.(72)
106. Ma ei näe põhjust teha Euroopa Kohtule vastupidist ettepanekut. Sellegipoolest hindan käesolevas ettepanekus seda meedet teatavate asjaolude aspektist, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on täpsustanud.(73)
2)      Hinnang
107. Käesoleval juhul selgitas eelotsusetaotluse esitanud kohus hüvitise maksmise kohta kõigepealt, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmisel tähtajatuks mittealaliseks töösuhteks on selline õiguslik tagajärg, et töösuhe säilib, kuni teenistuskoht Hispaania õiguses ette nähtud seadusandliku menetluse teel lõplikult täidetakse. Selle menetluse lõpuleviimisel lõpetatakse tähtajatu mittealaline töösuhe ning makstakse hüvitist, mis vastab 20 päevale iga töötatud aasta eest, kuni 12 kuutasu ulatuses.
108. Seejärel märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seda hüvitist ei saa pidada sõltumatuks mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad nende lepingute kasutamise õiguspärasust või kuritarvitamist. Nimelt oleks asjaomasel töötajal sellele hüvitisele õigus üksnes juhul, kui järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamine oleks olnud õigusvastane ja kuritarvituslik.
109. Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see hüvitis ei ole järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise vältimiseks ja selle eest karistamiseks piisav meede, sobiks selliseks meetmeks maksimaalse kehtiva seadusjärgse hüvitise maksmine, mis on ette nähtud alaliste töötajate lepingu õigusvastasel ülesütlemisel ja mis vastab 30 päeva tasule iga töötatud aasta eest, kuni 24 kuutasu ulatuses.
110. Esiteks tuleb öelda, et nagu ma juba märkisin, on raamkokkuleppes ette nähtud minimaalsete kaitsesätete eesmärk vältida töötajate olukorra ebakindlaks muutumist ja seega nende kahjustamist, mida põhjustab see, kui neil lastakse pika aja vältel tähtajaliste lepingute alusel töötada. Niisiis ei tulene see ebakindlus üksnes järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise ohvriks langenud töötaja lepingu ülesütlemisest või töösuhte lõppemisest, vaid ka sellest kuritarvitamisest endast.
111. Olgugi et tähtajatu mittealaline töösuhe kestab seni, kuni teenistuskoht on Hispaania seaduses ette nähtud korras lõplikult täidetud, on selge, et kõnealustes Hispaania õigusnormides on hüvitis ette nähtud alles selle töösuhte lõppemise hetkel. Seega tundub, et hüvitis, mille suurus on 20 päeva töötasu iga töötatud aasta eest, kokku kuni 12 kuutasu ulatuses, on pigem ülesütlemishüvitis kui töötaja kuritarvitamise eest ette nähtud tegelik karistus selle sõna laias tähenduses.(74)
112. Teiseks tähendab Euroopa Kohtu järeldus, mis tuleneb eespool viidatud kohtupraktikast –, mille kohaselt lepingu lõppemise hüvitise maksmine on sõltumatu mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise õiguspärasust või kuritarvitavat laadi, ning selle tuvastamist saab igal konkreetsel juhul objektiivselt lihtsa aritmeetilise arvutusega üle kontrollida –, selgelt seda, et see hüvitis ei võimalda kõige raskemate kuritarvituste korral kogu kahju korvamist tagada. Kahju eest osalise hüvitise saamise võimalus ei tundu raamkokkuleppe seisukohast aga rahuldav. Vastupidi, hüvitis peab täielikult korvama kahju, mis on töötajale järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamisega kogu kuritarvitamise vältel tekitatud.
113. Praegusel juhul ei ole TJ olukorras tegemist lepingu lõpetamisega. Selles faktilises kontekstis tekib küsimus, kuidas saaks selline hüvitis, mille suurus on 20 päeva töötasu iga töötatud aasta eest kokku kuni 12 kuutasu ulatuses, avaldada hoiatavat mõju, ja järelikult ka küsimus, kuidas saaks see hüvitis korvata kahju, mis on tekitatud rohkem kui üheksa järjestikuse aasta pikkuse kuritarvitusega. Teisisõnu ei tundu see meede mulle olevat ei hoiatav ega heastav.
114. Kolmandaks on väga oluline, et hüvitamisel võetaks arvesse nii liidu õiguse rikkumise algust kui ka selle lõppemist. Nagu ma juba märkisin, algab raamkokkuleppe rikkumine siis, kui töötaja täidab püsivalt ja kestvalt ametiasutuse tavapärase tegevusega seotud ülesandeid aja vältel, mis ületab töösuhte maksimaalse kogukestuse, milleks on Hispaania õigusnormides määratud kolm aastat. Pealegi, selleks, et töötajale tekitatud kahju hüvitamist saaks pidada tõhusaks, hoiatavaks ja proportsionaalseks karistusmeetmeks, peab sellega mäletatavasti saama piisavalt heastada igasuguseid kuritarvitamise juhtusid, ka kõige raskemaid, ning seega ei tohi sellele seada ülempiiri.
115. Järelikult tuleb hüvitise arvutamisel arvesse võtta kuritarvituse ohvriks langenud töötaja individuaalset olukorda. Mõnel juhul võib kõnealune hüvitis võimaldada kuritarvitusega tekitatud kahju täielikku korvamist, mõnel teisel juhul osutub selline täielik korvamine ilmselgelt võimatuks.
116. Seega on üldiselt võimalik asuda seisukohale, et ei see, kui makstakse hüvitist, mis vastab 20 päevale iga töötatud aasta kohta, kuni 12 kuutasu ulatuses, ega see, kui makstakse hüvitist, mis vastab 30 päevale iga töötatud aasta kohta, 24 kuutasu ulatuses, ei võimalda – nagu Euroopa Kohus on juba otsustanud – proportsionaalset ja tõhusat hüvitamist kuritarvituste korral, mis on kestnud üle teatud hulga aastate, ega selliste kuritarvitustega tekitatud kahju piisavat ja täielikku heastamist.(75)
117. Seetõttu jagan täiesti komisjoni seisukohta, et ei töötajatel, kes jäävad pensionile, lahkuvad teenistusest või kelle tööleping öeldakse üles ühel või teisel põhjusel enne töösuhte alaliseks muutmise eesmärgil korraldatud valikumenetluse lõppu, ega neil, kes on saanud teenistuskoha selle menetluse tulemusel, ei ole õigust hüvitisele, isegi kui nad on langenud järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise ohvriks.(76) Samuti ei ole kuidagi tõendatud, et töötaja kahju hüvitamise kohtulik mehhanism, millega ei kaasne Hispaania õigusnormide kohaselt tõendamiskoormise kergendamist,(77) oleks tegelik, mitte pelgalt teoreetiline vahend.
118. Sellest järeldub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitatud tõigast, et asjaomasel töötajal on õigus seda hüvitist saada üksnes juhul, kui järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamine tunnistatakse õigusvastaseks ja kuritarvituslikuks, ei piisa tuvastamaks, et meede võimaldab „nõuetekohaselt karistada tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest ja heastada raamkokkuleppe rikkumise tagajärjed“ (kohtujuristi kursiiv), mis on direktiivi 1999/70 esmatähtis eesmärk.
b)      Vastutuse reguleerimine
1)      Kohtupraktika lühiülevaade
119. Ametiasutuste vastutuse reguleerimise teemal tuleb naasta kohtuotsuse Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid juurde. Seda, kas 2018. aasta riigieelarve seaduse neljakümne kolmas lisasäte ja kuninga dekreetseadusega 14/2021 avaliku teenistuse üldseadusesse lisatud seitsmeteistkümnes lisasäte on raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas, puudutasid neis kohtuasjades, milles see kohtuotsus tehti, kaheksas ja üheksas küsimus.(78)
120. Selle kohta leidis Euroopa Kohus nimetatud kohtuotsuse punktides 113‑114, et nende kahe sätte sõnastus tundub olevat sedavõrd mitmetähenduslik ja abstraktne, et need ei ole samaväärsed Itaalia ametiasutuste vastutuse mehhanismiga, millele Euroopa Kohus viitab kohtuotsuses Santoro(79) ning mille kohta leiti, et oma koostoimes teiste tõhusate ja hoiatavate meetmetega on see mehhanism raamkokkuleppe klausliga 5 kooskõlas, kui kohus, kes esitas eelotsusetaotluse kohtuasjas, milles tehti viimati nimetatud kohtuotsus, ei leia kontrollimisel vastupidist. Seega otsustas Euroopa Kohus, et seda klauslit tuleb tõlgendada nii, et riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt toovad eeskirjade eiramised kaasa ametiasutuste vastutuse „vastavalt konkreetses ametiasutuses kehtivatele eeskirjadele“, on selle klausliga vastuolus, kui need riigisisesed sätted ei ole tõhusad ja hoiatavad, et tagada selle klausli rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime.
2)      Hinnang
121. Praegusel juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud, et seitsmeteistkümnendas lisasättes, mida on muudetud seadusega 20/2021, on ette nähtud vastutus, kui ei järgita avaliku teenistuse üldseaduse artikliga 10 kehtestatud meetmeid avaliku teenistuse töösuhete alaliseks ja koosseisuliseks muutmiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul toetab seda reformi sisuliselt asjaolu, et „artikli 10 kohaldamisel toime pandud rikkumised“ toovad kaasa vastutuse „vastavalt konkreetses ametiasutuses kehtivatele eeskirjadele“, mis kujutab endast proportsionaalset, tõhusat ja hoiatavat mehhanismi, mille abil tagada, et avalikus teenistuses täidetaks raamkokkuleppe klauslis 5 ette nähtud kohustust vältida ajutiste töösuhete kuritarvitamist.(80)
122. Kohtuistungil palus Euroopa Kohus Hispaania valitsusel ja Madridi autonoomsel piirkonnal esitada põhjused ja riigisisesed õigusnormid, mis põhjendaksid, miks käesolevas kohtuasjas ei järgitud kohtuotsuse Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid punktides 112–114 antud hinnangut.
123. Sellele küsimusele vastas Hispaania valitsus, viidates oma kirjalikele seisukohtadele, et Hispaania õiguskorras on sätestatud normid ametiasutuste vastutuse kohta juhul, kui nad on töötajate töölevõtmisega seotud kohustusi rikkunud.
124. Selle kohta oli Hispaania valitsuse kirjalikes seisukohtades kõigepealt märgitud, et 2018. aasta riigieelarve seaduse neljakümne kolmandat lisasätet täiendati pärast seadusega 20/2021 tehtud reformi avaliku teenistuse üldseaduse seitsmeteistkümnenda lisasättega, kuna selles on ette nähtud vastutus juhul, kui ei järgita töötajate töölevõtmise menetlust puudutavaid meetmeid, mis on kehtestatud avaliku teenistuse üldseaduse artikliga 11. Selle valitsuse väitel toetab see seadusereform eelviidatud õigusnorme sisuliselt, kuna sellega on loodud proportsionaalne, tõhus ja heidutav mehhanism, millega saab tagada, et täidetaks kohustust vältida ajutiste töötajate avalikku teenistusse võtmisel kuritarvitusi.
125. Seejärel viitas see valitsus avaliku teenistuse üldseaduse artiklitele 94 jj(81) ning riigiametnikele kohaldatavatele distsiplinaarnormidele(82). Iseäranis rõhutas ta, et avaliku sektori töötajate valdkonnas on riigisiseses õiguses raske rikkumise mõiste sisuliselt määratletud kui tähtajalisi ja ajutisi lepinguid puudutavate õigusnormide rikkumine, eriti juhul, kui nende sõlmimisega on seadusest kõrvale hoitud.(83)
126. Viimaks mainis see valitsus võimalust esitada kahju hüvitamise hagisid töökohtutele, ilma et see piiraks ametiasutuste varalise vastutuse mehhanismi kohaldamist.
127. Märgin selle kohta esiteks, et kuna käesolevas kohtuasjas viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus peamiselt samadele riigisisestele õigusnormidele, mida Euroopa Kohus analüüsis kohtuotsuse Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid punktides 112–114, ei näe ma põhimõtteliselt põhjust, miks Euroopa Kohus peaks seal sõnastatud kaalutlustest kõrvale kalduma. Kogu austuse juures – eelotsusetaotlusest ei selgu väljendi „eeskirjade eiramised“ täpne tähendus, mis tekitas Euroopa Kohtul juba selles kohtuotsuses küsimusi.
128. Teiseks tõden, et ei kirjalikes seisukohtades ega suulistes seisukohtades, mille Hispaania valitsus kohtuistungil esitas, pole kuskil üksikasjalikult kirjeldatud seda, milline on vastutuse kord juhul, kui rikutakse avaliku teenistuse üldseaduse artiklis 11 kehtestatud meetmeid, mis puudutavad lepinguliste töötajate töölevõtmist, kuigi see valitsus väidab, et nende meetmete eesmärk oli täiendada varasemaid riigisiseseid õigusnorme.
129. Vastupidi, arvandmetest, mille Hispaania valitsus esitas – pärast konsulteerimist töö‑ ja sotsiaalkindlustusinspektsiooniga – ning mille kohaselt on Hispaania ametiasutustes viimase viie aasta jooksul korraldatud rohkem kui 1200 uurimist, mille tulemusel koostati 100 väärteoprotokolli, ei piisa selle süsteemi tõhususe tõendamiseks.(84) Nagu ma sellega seoses käesoleva ettepaneku punktis 79 juba märkisin, saab vastutuse korda pidada tõhusaks ja hoiatavaks üksnes siis, kui see on konkreetne, ettenähtav ja kohaldatav. See ei saa piirduda lihtsalt abstraktse või puhtteoreetilise võimalusega. Ent sellist järeldust ei võimalda teha ei eelotsusetaotlus ega Euroopa Kohtu käsutuses olev toimik ning seda ei ole tõendatud ka kohtuistungil toimunud arutelude käigus. Nimelt vastas Madridi autonoomne piirkond küsimusele, mille Euroopa Kohus sellel kohtuistungil esitas, et kuigi teoreetiliselt on võimalik tugineda selle ametiasutuse vastutusele, ei ole talle praeguse seisuga teada ühtegi sellisele vastutusele tuginemise menetlust, mille tööinspektsioon oleks tema suhtes algatanud, ega ühtegi distsiplinaarmenetlust, mis oleks algatatud mõne tema teenistuja või ametniku vastu.
130. Seetõttu olen seisukohal, et kõnealuste riigisiseste õigusnormide – see tähendab 2018. aasta riigieelarve seaduse neljakümne kolmanda lisasätte, mida täiendati pärast seadusega 20/2021 läbi viidud reformi avaliku teenistuse seaduse seitsmeteistkümnenda lisasättega – sisu äärmiselt üldisest tutvustusest ei ole Euroopa Kohtul võimalik saada vajalikku teavet, et hinnata, kas kõnealustes õigusnormides sätestatud ametiasutuse vastutuse korrast tulenevad karistused on oma laadilt sellised, et tagavad nende õigusnormide kooskõla raamkokkuleppe klausliga 5, mida tuleb hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
c)      Valikumenetlused
1)      Kohtupraktika lühiülevaade
131. Mäletatavasti otsustas Euroopa Kohus kohtuotsuses Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, et raamkokkuleppe klauslit 5 tuleb tõlgendada nii, et kui riigisisestes õigusnormides on ette nähtud ajutiste teenistuskohtade koosseisuliseks muutmise menetluste korraldamine sel teel, et kuulutatakse välja konkursid ajutiste töötajate, sealhulgas tähtajatute mittealaliste töötajate teenistuskohtade täitmiseks, siis on need õigusnormid selle klausliga vastuolus, kui menetluste korraldamine on sõltumatu mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad nende lepingute kasutamise kuritarvituslikkust.(85)
132. Sellele järeldusele jõudis Euroopa Kohus, täpsustades selle kohtuotsuse punktides 117 ja 118, et kuigi valikumenetluste korraldamine annab järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhetega töötajatele võimaluse saada püsiv töösuhe, sest nad võivad põhimõtteliselt neis menetlustes osaleda, ei saa see asjaolu vabastada liikmesriike kohustusest näha ette sobiv meede, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute ja töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada. Nimelt on niisugused valikumenetlused – mille tulemus on pealegi teadmata – üldjuhul avatud ka kandidaatidele, kelle suhtes ei ole sellist kuritarvitamist toimunud. Euroopa Kohus lisas seega, et kuna selliste menetluste korraldamine ei sõltu sugugi tähtajaliste töölepingute kuritarvitamist puudutavatest kaalutlustest, ei paista see sobivat selleks, et niisuguste töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada ja liidu õiguse rikkumise tagajärgi heastada. Seega ei võimalda see nähtavasti saavutada raamkokkuleppe klausli 5 eesmärki.
2)      Hinnang
133. Käesoleval juhul selgub eelotsusetaotlusest, et viimastel aastatel on ajutiste töökohtade alaliseks või koosseisuliseks muutmise kohta vastu võetud mitmesuguseid eeskirju ning selle üks eesmärk on reguleerida tähtajaliste töölepingute kuritarvitamisest tulenevaid olukordi. Täpsemalt selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seadusega 20/2021, milles on ette nähtud avaliku teenistuse töösuhete alaliseks muutmise menetlus, kehtestati Hispaania õiguses seadusandlikud erimeetmed, muu hulgas selleks, et valikumenetluse korraldamine ei oleks täiesti sõltumatu mis tahes kaalutlustest, mis puudutavad järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamise kuritarvituslikkust. Nimelt omistab seadusandja neis menetlustes määrava tähtsuse asjaomaste ajutiste töötajate varasemale kogemusele ja töötatud ajale, mis suudab selle kohtu arvates need kuritarvitused piisavalt heastada, tehes neil töötajatel ühtlasi hõlpsamaks lõplikult alalise töötaja kohta saada.(86)
134. Niisuguses kontekstis tekib vähemalt kaks küsimust: kas tõhusaks, hoiatavaks ja proportsionaalseks karistusmeetmeks võib pidada seda, kui ametiasutus pelgalt järgib struktuurse tööjõuvajaduse täitmisel oma seadusest tulenevaid kohustusi? Kas konkursside korraldamine alaliste teenistuskohtade täitmiseks, sealhulgas sellises töösuhte alaliseks muutmise menetluses, nagu on ette nähtud vaidlusalustes õigusnormides, ei kuulugi avalikus sektoris seadusest tulenevate ja soovitavate korralduslike nõuete hulka?
135. Vastamiseks piisab märkimisest, et kuigi seadusega 20/2021 kehtestatud uute seadusandlike meetmetega, milles on ette nähtud avaliku teenistuse töösuhete alaliseks muutmise menetlus, soovitakse vältida järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamist, on tõsi, et nagu Euroopa Kohus on juba leidnud, ei saa üksnes kohustusega korraldada valikumenetlusi, mille eesmärk on täita lõplikult teenistuskohad, millel tähtajalised töötajad ajutiselt töötavad, ega selleks ette nähtud täpsete tähtaegadega tagada selliste menetluste tegelikku elluviimist. Sellised õigusnormid ei tundu sobivat ka selleks, et hoida asjaomast tööandjat järjestikuseid tähtajalisi töösuhteid kuritarvitamast, ja mis puutub käesolevasse kohtuasja, siis ka mitte selleks, et niisuguste töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada ja liidu õiguse rikkumise tagajärjed heastada, kuna nende sätete kohaldamisel pole tööandjale mingit negatiivset mõju.(87)
136. Ühtlasi jagan komisjoni seisukohta, mida ta kohtuistungil väljendas, et seadusandja peab vaidlusaluseid valikumenetlusi pigem täiendavaks meetmeks, millega püütakse parandada olukorda, kus kuritarvitamine juba toimub(88).
137. Mis sellega seoses puutub valikumenetluste korraldamisse kui raamkokkuleppe klausli 5 kohasesse karistusmeetmesse sellisena, nagu seda kohaldatakse Hispaania kohtupraktikas või nagu see on ette nähtud seaduse 20/2021 artiklis 2, märgin, et Euroopa Kohus on täpsustanud, et kuigi valikumenetluste korraldamine annab töötajatele, kelle järjestikuseid tähtajalisi töölepinguid või töösuhteid on kuritarvitatud, võimaluse püüda saavutada stabiilne töösuhe, sest nad võivad põhimõtteliselt neis menetlustes osaleda, ei saa see asjaolu vabastada liikmesriike kohustusest näha ette sobiv meede, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute ja töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada.
138. Nimelt on niisugused valikumenetlused – mille tulemus on pealegi teadmata – üldjuhul avatud ka kandidaatidele, kelle suhtes ei ole sellist kuritarvitamist toimunud. Euroopa Kohus otsustas seega, et valikumenetluse korraldamine, nagu see on ette nähtud riigisiseses kohtupraktikas või seaduse 20/2021 artiklis 2 ei paista – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei selgu vastupidi – sobivat selleks, et järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kuritarvitamise eest nõuetekohaselt karistada, ega järelikult ka selleks, et liidu õiguse rikkumise tagajärgi heastada.(89)
139. Kui Hispaania seadusandja omistab määrava tähtsuse asjaomaste ajutiste töötajate varasemale kogemusele ja töötatud ajale, tagab see küll töösuhte stabiilsuse neile, kes on tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise ohvriks langenud. Siiski ei ole selline meede iseenesest piisav juhul, kui raamkokkuleppe klausli 5 rikkumine kestab pikka aega.(90) Samuti ei ole see piisav juhul, kui hoolimata sellest, et see meede hõlbustab stabiilse töösuhte saamist, omistades ajutiste töötajate varasemale töökogemusele ja töötatud ajale määrava tähtsuse, ei läbi asjaomane töötaja konkurssi edukalt.
140. Käesoleval juhul nähtub Madridi autonoomse piirkonna vastusest küsimusele, mille Euroopa Kohus kohtuistungil esitas, et TJ osales ühes nendest avaliku teenistuse töösuhete alaliseks muutmise menetlustest, mille tulemusel sai ta alates 25. aprillist 2025 ametniku koha. Siiski tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata, kas see stabiilse töösuhte saamise võimalus on piisav, et heastada kõik selle kuritarvituse tagajärjed, mille all ta kannatas.
III      Ettepanek
141. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) eelotsuse küsimustele järgmiselt.
Nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivile 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta, lisatud 18. märtsil 1999 sõlmitud tähtajalise töö raamkokkuleppe klauslit 5
tuleb tõlgendada nii, et
sellega ei ole vastuolus niisugune riigisisene kohtupraktika, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis põhiseadusliku tasandi põhimõtete – nimelt võrdsuse, saavutuste, võimekuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõte – tagamiseks ei tunnusta avaliku sektori tähtajatute mittealaliste töötajate alalise lepingulise töötaja staatust; vastuolu puudub tingimusel, et riigisisene õiguskord sisaldab selles sektoris vähemalt üht muud tõhusat meedet, mis võimaldab vältida järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamist ja vajaduse korral selle eest karistada.
Selleks et karistusmeede oleks tõhus, hoiatav ja proportsionaalne, et tagada selle raamkokkuleppe klausli 5 alusel vastu võetud õigusnormide täielik toime, peab selles esiteks olema ette nähtud süsteem, mis võimaldab töötajale järjestikuste tähtajaliste lepingute kuritarvitamisega tekitatud kahju täielikult korvata, võttes hüvitise suuruse arvutamisel arvesse rikkumise raskust, sealhulgas selle kestust, ning teiseks vastutava ametiasutuse karistamise mehhanism, mis oleks piisavalt konkreetne, ettenähtav ja kohaldatav ega tohiks taanduda lihtsalt abstraktseks või puhtteoreetiliseks võimaluseks.
Selleks et karistusmeedet, mis näeb ette järjestikuste tähtajaliste töölepingute muutmise tähtajatuks töölepinguks või töösuhteks, saaks käsitada iseenesest tõhusa, hoiatava ja proportsionaalse meetmena, peab see rakenduma mõistliku aja jooksul, et tagada klausli 5 rakendamiseks vastu võetud õigusnormide täielik toime.
Seda, kas eeltoodud kriteeriume arvestades sisaldavad riigisisesed õigusnormid tõepoolest tõhusaid, hoiatavaid ja proportsionaalseid meetmeid, mis võimaldaks järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamise eest tõhusalt karistada, tuleb hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
1      Algkeel: prantsuse.
i      Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      18. märtsil 1999 sõlmitud raamkokkulepe (edaspidi „raamkokkulepe“), mis on lisatud nõukogu 28. juuni 1999. aasta direktiivile 1999/70/EÜ, milles käsitletakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta (EÜT 1999, L 175, lk 43; ELT eriväljaanne 05/03, lk 368).
3      Vt selle kohta eelkõige 4. juuli 2006. aasta kohtuotsus Adeneler jt (C‑212/04, edaspidi „kohtuotsus Adeneler“, EU:C:2006:443, punkt 63); 15. aprilli 2008. aasta kohtuotsus Impact (C‑268/06, edaspidi „kohtuotsus Impact“, EU:C:2008:223, punkt 88) ning 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus Angelidaki jt (C‑378/07–C‑380/07, edaspidi „kohtuotsus Angelidaki“, EU:C:2009:250, punkt 73).
4      Raamkokkuleppe üldkaalutluste punktis 6 on märgitud, et määramata tähtajaga töölepingud on üldine töösuhete vorm ning need aitavad kaasa asjaomaste töötajate elukvaliteedi ja tulemuslikkuse parandamisele.
5      Vt 22. novembri 2005. aasta kohtuotsus Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, punkt 64).
6      Käesoleva ettepaneku koostamise ajaks on Euroopa Kohus teinud juba 43 kohtuotsust ja -määrust, mille esemeks on hispaania menetluskeeles esitatud eelotsusetaotlused, ja neist üheteistkümnes kohtuasjas koostati kohtujuristi ettepanek.
7      Vt eelkõige kohtuotsus Adeneler; kohtuotsus Angelidaki; 10. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); 19. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Sánchez Ruiz jt (C‑103/18 ja C‑429/18, edaspidi „kohtuotsus Sanchez Ruiz“, EU:C:2020:219); 11. veebruari 2021. aasta kohtuotsus M. V. jt (järjestikused tähtajalised töölepingud avalikus sektoris) (C‑760/18, EU:C:2021:113); 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, edaspidi „kohtuotsus Instituto Madrileño“, EU:C:2021:439); 24. juuni 2021. aasta kohtuotsus Obras y Servicios Públicos ja Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514) ning 13. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus MIUR ja Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      13. märtsi 2014. aasta kohtuotsus Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      Samal aastal algatas Euroopa Komisjon ELTL artikli 258 alusel Hispaania vastu direktiivi 1999/70/EÜ ebaõige ülevõtmise tõttu liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse (INFR(2014)4334). See menetlus, mis on ikka veel pooleli, annab selle institutsiooni sõnul tunnistust probleemi keerukusest ja ulatusest.
10      22. veebruari 2024. aasta kohtuotsus (C‑59/22, C‑110/22 ja C‑159/22; edaspidi „kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid“).
11      13. juuni 2024. aasta kohtuotsus (C‑331/22 ja C‑332/22; edaspidi „kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya“).
12      BOE
nr 255, 24.10.2015, lk 100224.
13      BOE
nr 261, 31.10.2015, lk 103105.
14      BOE
nr 161, 7.7.2021, lk 80375.
15      BOE
nr 312, 29.12.2021; edaspidi „seadus 20/2021“.
16      BOE
nr 153, 28.6.2017, lk 53787.
17      BOE
nr 161, 4.7.2018, lk 66621.
18      Kohtuistungil selgus, et kuigi esimene leping, mille alusel Madridi autonoomne piirkond TJ tööle võttis, oli tööleping, siis tema viimane teenistuskoht oli käsitatav ajutise teenistuskohana vaba töökoha täitmiseks (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Vt selle kohta käesoleva ettepaneku 80. joonealune märkus.
19      Vt selle kohta kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 127 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt selle kohta ka 7. septembri 2006. aasta kohtuotsus Marrosu ja Sardino (edaspidi „kohtuotsus Marrosu ja Sardino“, EU:C:2006:517, punkt 49) ning 7. märtsi 2018. aasta kohtuotsus Santoro (C‑494/16, edaspidi „kohtuotsus Santoro“, EU:C:2018:166, punkt 34).
20      Vt eelkõige kohtuotsus Adeneler (punkt 62); 3. juuli 2014. aasta kohtuotsus Fiamingo jt (C‑362/13, C‑363/13 ja C‑407/13, edaspidi „kohtuotsus Fiamingo“, EU:C:2014:2044, punkt 55); 26. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mascolo jt (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, edaspidi „kohtuotsus Mascolo“, EU:C:2014:2401, punkt 73); 14. septembri 2016. aasta kohtuotsus Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, punkt 27) ning kohtuotsus Sánchez Ruiz (punkt 54).
21      Vt selle kohta eelkõige kohtuotsused Adeneler (punkt 63); 13. septembri 2007. aasta kohtuotsus Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika) ning kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punktid 44 ja 45 ning seal viidatud kohtupraktika).
22      Selle kohtupraktikast tuleneva põhimõtte ja selle kujunemise kohta vt käesoleva ettepaneku punktid 55–64.
23      Kolm raamkokkuleppe klausli 5 punktides a–c loetletud meedet puudutavad vastavalt objektiivseid aluseid, mis õigustaksid selliste töölepingute või töösuhete uuendamist, järjestikuste töölepingute või töösuhete maksimaalset kogukestust ja nende uuendamiste arvu. Vt eelkõige kohtuotsus Mascolo (punkt 74 ja seal viidatud kohtupraktika).
24      Vt selle kohta eelkõige kohtuotsus Impact (punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika); kohtuotsus Mascolo (punktid 75 ja 76); kohtuotsus Santoro (punktid 27 ja 28) ning kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punktid 46 ja 48 ning seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
25      Vt käesoleva ettepaneku punkt 45.
26      Vt kohtujurist Poiares Maduro ettepanek kohtuasjas Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, punktid 29 ja 30).
27      Vt selle kohta eelkõige kohtuotsused Adeneler (punkt 91); 7. septembri 2006. aasta kohtuotsus Vassallo (C‑180/04, edaspidi „kohtuotsus Vassallo“, EU:C:2006:518, punkt 42) ja kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 124). Märgin, et Euroopa Kohus kasutab oma praktikas väljendit „karistusmeede“ laias tähenduses, pidades silmas nii karistuslikku toimet (sanktsioon stricto sensu) kui ka hüvitavat toimet (kuritarvituse tagajärgede kõrvaldamine), mis on meetmel, mille liikmesriigid peavad direktiivi 1999/70 kohaselt ette nägema. Vt selle kohta minu mõttekäiku käesoleva ettepaneku punktides 61 ja 62.
28      See-eest on liidu seadusandja sellise nõude kehtestanud teistes sotsiaalõiguse valdkonna direktiivides. Vt eelkõige nõukogu 29. juuni 2000. aasta direktiiv 2000/43/EÜ, millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust (EÜT 2000, L 180, lk 22; ELT eriväljaanne 20/01, lk 23), artikkel 15: „[…] Sanktsioonid, milleks võib olla ohvrile kahju hüvitamine, peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.“ Vt ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiivi 2014/67/EL, mis käsitleb direktiivi 96/71/EÜ (töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega) jõustamist ning millega muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012, mis käsitleb siseturu infosüsteemi kaudu tehtavat halduskoostööd („IMI määrus“) (ELT 2014, L 159, lk 11), artikkel 20: „[…] Karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.“
29      Vt selle kohta kohtuotsus Adeneler (punkt 94); kohtuotsus Marrosu ja Sardino (punkt 51); kohtuotsus Vassallo (punkt 36); kohtuotsus Sánchez Ruiz (punkt 88) ja kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 103).
30      Vt kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika).
31      Vt käesoleva ettepaneku punkt 55.
32      Vt kohtuotsus Adeneler (punkt 93 ja seal viidatud kohtupraktika). See kohtupraktika üldine põhimõte sai hiljem raamkokkuleppe klausli 5 punkti 1 spetsiifilises kontekstis täpsema sõnastuse, nimelt et selles sättes on liikmesriikidele ette nähtud üldine eesmärk vältida sellist kuritarvitamist, jättes neile siiski selle saavutamise vahendite suhtes valikuvõimaluse, nagu on korratud käesoleva ettepaneku punkti 53 viimases lauses.
33      Vt eelkõige kohtuotsus Fiamingo (punkt 62) ja kohtuotsus Mascolo (punkt 78).
34      Vt eelkõige kohtuotsus Fiamingo (punkt 64); kohtuotsus Mascolo (punkt 79) ning kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika).
35      Vt kohtuotsus Adeneler (punkt 102); 7. septembri 2006. aasta kohtuotsus Vassallo (punkt 38); ning Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 104). Kohtujuristi kursiiv.
36      Vt selle kohta kohtuotsus Angelidaki (punktid 160–166).
37      Nimelt, kuigi mõistel „sanction“ on prantsuse keeles mitu võimalikku tähendust, on seda teemat käsitleva kohtupraktika ingliskeelsest versioonist veelgi selgemalt näha, et Euroopa Kohus eristab selgelt kaht eraldi tingimust: „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law“, mis kinnitab, et silmas peetakse nii karistuslikke kui ka hüvitavaid meetmeid. Samamoodi on ka saksakeelses „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und
die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“; leedukeelses „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“; poolakeelses „by zastosować odpowiednią sankcję i
usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“ ning hispaaniakeelses versioonis „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y
eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“. Kohtujuristi kursiiv.
38      Nimelt ei pruugi kuritarvituse eest karistamiseks mõeldud meede sobida selle tagajärgede tõhusaks kõrvaldamiseks ja vastupidi. Just sellepärast tuleb liikmesriigi meetmeid vaadelda tervikuna.
39      Vt selle kohta kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 80).
40      Nagu Euroopa Kohus on korduvalt märkinud, ei tohi mõistet „järjestikused tähtajalised töösuhted“ tõlgendada kitsalt, et vältida olukorda, kus töötajaid hoitaks aastate viisi ebakindlas töösuhtes. Kitsendava tõlgendusega kaasneks nimelt oht, et suur hulk tähtajalisi töösuhteid jääks välja direktiivi 1999/70 ja raamkokkuleppega töötajatele pakutava kaitse alt, muutes nende eesmärgi niiviisi suures osas sisutühjaks. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punktis 98 viidatud kohtupraktika.
41      Vt selle kohta kohtuotsus Santoro (punkt 54).
42      Vt kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punktid 81 ja 83 ning seal viidatud kohtupraktika).
43      Vt analoogia alusel 2. augusti 1993. aasta kohtuotsus Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punkt 32).
44      Vt käesoleva ettepaneku 45. joonealune märkus.
45      Eriti juhtudel, mil järjestikuste tähtajaliste töölepingute kuritarvitamine on kestnud 10, 20 või isegi 30 aastat.
46      Vt analoogia alusel 2. augusti 1993. aasta kohtuotsus Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punktid 31 ja 32).
47      Selle kohtuotsuse punkt 50.
48      Vt eelkõige kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 128 ja seal viidatud kohtupraktika).
49      Muu hulgas märkis komisjon kohtuistungil, et erasektoris ongi nii, pidades silmas töötajate üldseaduse artikli 15 lõikes 5 ette nähtud tähtaega. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punkt 12.
50      Kõnealuste valikumenetluste kohta – vaadeldes neid meetmena, mille eesmärk on võimaldada töötajal stabiilsesse töösuhtesse pääseda – vt käesoleva ettepaneku punktid 131 jj.
51      Sellega seoses viitab TJ avaliku teenistuse üldseaduse artikli 10 lõikele 2 ja artikli 61 lõikele 4 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis.
52      Vt käesoleva ettepaneku punktid 23 ja 44.
53      Vt kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punktid 66 ja 82 ning resolutsiooni punktid 1 ja 2).
54      Vt käesoleva ettepaneku 53. joonealune märkus.
55      Vt käesoleva ettepaneku punktid 29 ja 30. Kohtujuristi kursiiv.
56      Vt käesoleva ettepaneku punktid 50–54.
57      Kohtujuristi kursiiv.
58      Samas tekib küsimus, ega nende põhimõtete järgimist ei tuleks hinnata juhtumipõhiselt. Nimelt selgus kohtuistungil, et TJ oli tööle võetud töötajate värbamist käsitlevate Hispaania õigusnormide kohase valikumenetluse teel, mille käigus oleks võrdsuse, saavutuste ja võimekuse põhimõtet saanud järgida, seda tuleb aga hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul.
59      Vt selle kohta kohtuotsus Adeneler (punkt 105); kohtuotsus Marrosu ja Sardino (punkt 49); kohtuotsus Santoro (punkt 34); 7. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Ministero della Giustizia jt (Itaalia rahukohtunike staatus) (C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 62) ning kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 127). Vt ka käesoleva ettepaneku punktid 43 ja 52.
60      Komisjoni hinnangul paistab ilmne vastuolu, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus käesolevas kohtuasjas viitab, tulenevat sellest, et kui eelotsusetaotlusi esitanud sotsiaalvaldkonna kohtud, kes saavad ainsana kasutada mõistet „tähtajatu mittealaline töötaja“, peavad seda ebapiisavaks meetmeks (vt kohtuotsus SánchezRuiz (punkt 102) ja 11. detsembri 2014. aasta kohtumäärus LeónMedialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, punkt 51)), siis eelotsusetaotlusi esitanud halduskohtud on leidnud, et see mõiste parandaks haldusõiguse kohaldamisalasse kuuluvate töötajate olukorda vähemalt mingil määral, ja nad on otsinud võimalust see haldusõigusse üle võtta (vt 14. septembri 2016. aasta kohtuotsus MartínezAndrés ja CastrejanaLópez (C‑184/15 ja C‑197/15, EU:C:2016:680), ning kohtuotsus InstitutoMadrileño (punktid 72 ja 73)).
61      Vt käesoleva ettepaneku punkt 30 ja punktides 85, 90 ja 96 viidatud kohtupraktika. Vt ka kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 78).
62      Eelkõige tuleb meenutada, et liidetud kohtuasjades, milles tehti kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 77), ei olnud pärast tähtajatu mittealalise töösuhte algust korraldatud ühtegi valikukatset. Kohtuasjas C‑59/22 oli see olukord kestnud juba 27 aastat ja kohtuasjas C‑110/22 oli põhikohtuasja apellandil ametiasutusega olnud tähtajatu mittealaline leping juba 20 aastat.
63      Selle kohtuotsuse punktid 52–54, 65, 66, 73 ja 91.
64      Vt käesoleva ettepaneku punkt 50 ja 20. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.
65      Vt selle kohta kohtuotsus Sánchez Ruiz (punkt 61); kohtuotsus Instituto Madrileño (punkt 35) ja kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 78).
66      Vt selle kohta kohtuotsus Adeneler (punkt 85); kohtuotsus Sánchez Ruiz (punktid 62 ja 63); kohtuotsus Instituto Madrileño (punktid 36 ja 37) ning kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punktid 79 ja 80).
67      Vt eelkõige kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punktid 90 ja 92 ning seal viidatud kohtupraktika).
68      Selle kohtuotsuse punktid 105–107.
69      Selle kohtuotsuse punktid 79, 80 ja 84.
70      Vt eelkõige 21. novembri 2018. aasta kohtuotsus de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, punktid 94 ja 95) ning kohtuotsus Instituto Madrileño (punktid 74 ja 75).
71      Selle kohtuotsuse punkt 81.
72      Vt kohtuotsus Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (punkt 108). Vt samuti kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punktid 80 ja 81).
73      Vt käesoleva ettepaneku punktid 59–80.
74      Kohtuistungil märgiti, et see hüvitis vastab hüvitisele, mis on töötajate üldseaduses ette nähtud juhul, kui leping öeldakse üles objektiivsetel põhjustel. Vt eelkõige 21. novembri 2018. aasta kohtuotsus de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, punkt 17).
75      Vt kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 81).
76      Vt seaduse 20/2021 artikli 2 lõike 6 kolmas lõik, mida on osundatud käesoleva ettepaneku punktis 20.
77      Vt käesoleva ettepaneku punkt 73.
78      Selle kohtuotsuse punkt 112.
79      Selle kohtuotsuse punkt 52.
80      Selguse huvides märgin, et kui ma ei eksi, siis avaliku teenistuse üldseaduse artikkel 10, mille sõnastust ei ole eelotsusetaotluses isegi osundatud, puudutab ajutisi teenistujaid (funcionarios interinos), mitte aga lepingulisi töötajaid (personal laboral), keda puudutab selle üldseaduse artikkel 11. Seega on tekkinud küsimus, kas ajutiste teenistujate puhul kehtiv vastutus, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on kirjeldanud avaliku teenistuse üldseaduse artikli 10 kontekstis, on ka üldseaduse artikli 11 raames kohaldatav sellistele töötajatele nagu TJ, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus. Igal juhul pean oluliseks esile tõsta, et Madridi autonoomne piirkond selgitas Euroopa Kohtu küsimusele vastates, et ajal, mil TJ esitas oma alaliseks tunnistamise nõude esimese astme kohtule, töötas ta vaba teenistuskoha täitmiseks loodud ajutisel teenistuskohal (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Vt selle kohta käesoleva ettepaneku 18. joonealune märkus.
81      Hispaania valitsuse sõnul on avaliku teenistuse üldseaduse artikli 95 lõike 2 punktis d väga raske distsiplinaarsüütegu määratletud järgmiselt: „ilmselgelt õigusvastaste kokkulepete sõlmimine, mis põhjustavad ametiasutusele või kodanikele tõsist kahju“.
82      Muu hulgas on Hispaania valitsuse sõnul kuninga 10. jaanuari 1986. aasta dekreedis 33/1986, millega kiidetakse heaks määrus riigiametnike suhtes kohaldatava distsiplinaarkorra kohta (Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado; BOE
nr 15, 17.1.2017, lk 2377), artikli 7 lõike 1 punktis h kvalifitseeritud raskeks rikkumiseks „ilmselgelt ebaseaduslike [a]ruannete koostamine ja kokkulepete sõlmimine, kui see tekitab ametiasutusele või kodanikele kahju ega kujuta endast väga rasket rikkumist“.
83      Kirjalikest seisukohtadest ilmneb, et sotsiaalvaldkonna õigusrikkumiste ja karistuste seaduse 4. augusti 2000. aasta konsolideeritud redaktsioon (texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social), mis on kiidetud heaks kuninga 4. augusti 2000. aasta seadusandliku dekreediga 5/2000 (Real Decreto Legislativo 5/2000) (BOE
nr 189, 8.8.2000, lk 15060) artikli 7 lõikes 2 on rasked rikkumised määratletud kui „lepingutingimusi ning tähtajalisi ja ajutisi töölepinguid puudutavate õigusnormide rikkumine, kui nendega on seadusest kõrvale hoitud või neid on kasutatud muude isikute suhtes, muul eesmärgil, muus olukorras või muude ajaliste piiridega, kui on ette nähtud õigusnormides või ka kollektiivlepingus, juhul kui need asjaolud saab kindlaks määrata kollektiivläbirääkimiste teel. Seejuures loetakse iga töötaja suhtes toime pandud rikkumine eraldi rikkumiseks.“
84      Need arvandmed saadi Hispaania valitsuselt kohtuistungil vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele.
85      Selle kohtuotsuse punkt 121.
86      Vt käesoleva ettepaneku punkt 20.
87      Vt selle kohta kohtuotsus Sánchez Ruiz (punkt 97).
88      Selle kohta ilmneb vastusest, mille Hispaania valitsus andis suuliste seisukohtade ärakuulamiseks korraldatud kohtuistungil Euroopa Kohtu küsimusele, et kolm erakorralist alaliseks muutmise menetlust on juba ellu viidud. Hispaania valitsuse sõnul tuvastati viimatises seaduse 20/2021 kohases alaliseks muutmise menetluses 544 151 ajutist teenistuskohta, millest 365 714 on juba alaliseks muudetud.
89      Vt kohtuotsus DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (punkt 77).
90      Vt käesoleva ettepaneku punkt 77.