62023CJ0514_RES
Дело C‑514/23
Tiberis Holding Srl
срещу
Ministero dello Sviluppo economico
и
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
и
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza energetica
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato)
Решение на Съда (четвърти състав) от 1 август 2025 година
„Преюдициално запитване — Околна среда — Насърчаване на използването на енергия от възобновяеми източници — Директива 2009/28/ЕО — Член 3 — Директива (ЕС) 2018/2001 — Член 4 — Национални мерки за насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници — Схема за помощ — Държавни помощи — Член 108 ДФЕС — Изключителна компетентност на Европейската комисия да се произнесе дали мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазар — Решение на Комисията, с което се установява съвместимостта на такава схема за помощ с вътрешния пазар — Жалба, която е подадена от получателя на дадена помощ на основание тази схема пред национална юрисдикция и с която се оспорва условие на посочената схема, неразривно свързано с функционирането на тази схема — Недопустимост в рамките на това обжалване на преюдициално запитване, което има за предмет тълкуването на посочените разпоредби от тези директиви“
Преюдициални въпроси — Допустимост — Необходимост от предоставяне на Съда на достатъчно точни сведения за фактическия и правен контекст — Посочване на причините, поради които е необходимо да се отговори на преюдициалните въпроси
(член 267 ДФЕС; Статут на Съда, член 23; Процедурен правилник на Съда, член 94)
(вж. т. 30 и 31)
Преюдициални въпроси — Допустимост — Граници — Въпроси с цел да се провери дали механизъм за насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници е съвместим с член 3 от Директива 2009/28 и с член 4 от Директива 2018/2001 — Механизъм, неразривно свързан с функционирането на схема за помощи, която с решение на Комисията е обявена за съвместима с вътрешния пазар — Изключителна компетентност на Комисията да се произнесе дали посочената схема за помощи е съвместима с вътрешния пазар — Липса на компетентност на запитващата юрисдикция да прецени дали процесният механизъм е в съответствие с посочените разпоредби — Липса на необходимост от исканото тълкуване с оглед на решаването на спора по главното производство — Недопустимост
(член. 107, параграф 3, буква в), член 108, параграф 3 и член 267 ДФЕС; Регламент на Съвета 2015/1589, член 1, буква б), подточка ii) и буква в); Директиви на Европейския парламент и на Съвета 2009/28, член 3 и 2018/2001, член 4)
(вж. т. 33—63)
Резюме
Съдът обявява за недопустимо преюдициалното запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с оглед тълкуване на разпоредби от Директива 2009/28 (
1
) и от Директива 2018/2001 (
2
), тъй като приема, че исканото разяснение е ирелевантно за решаването на спора по главното производство. Всъщност предмет на този спор е оспорване на условие за прилагането на схема за държавна помощ, неразривно свързано с функционирането на тази схема, въпреки че Комисията вече е констатирала с решение, че въпросната схема е съвместима с вътрешния пазар. Всъщност запитващата юрисдикция няма как да прецени тази съвместимост през призмата на директивите, до които се отнася отправеният въпрос, защото така тя би нарушила изключителната компетентност на Комисията да прецени дали дадена схема за помощ е съвместима с вътрешния пазар.
С решението си от 28 април 2016 г. (
3
) Комисията обявява схема за помощи, за която е уведомена от Италианската република и която е за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници, различни от фотоволтаична енергия, за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС.
Вследствие от това решение Ministero dello Sviluppo economico (Министерство на икономическото развитие, Италия) приема постановление от 23 юни 2016 г. (
4
), с което се въвежда механизъм за стимулиране на производството на електроенергия, за достъпа до който са предвидени различни процедури, и по-специално вписване в надлежния регистър, определен в зависимост от енергийния източник и вида инсталация, и участие в търгове за по-ниска цена.
При тези условия производителите, които продават енергия на свободния пазар и които се ползват от стимула на основание вписването им в регистъра, са длъжни да върнат на Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA разликата между пазарната цена и тарифата за стимулиране, гарантирана от GSE, ако първата е по-висока от втората (наричан по-нататък„механизмът на отрицателен стимул“). Този механизъм не се прилага спрямо производителите, които имат право да получат стимула поради участието си в тръжна процедура.
Tiberis Holding Srl (наричано по-нататък „Tiberis“) стопанисва водноелектрическа централа на река Тибър. През септември 2017 г. GSE уважава заявлението му за достъп до горепосочения механизъм за стимулиране поради това, че е вписано в регистър. През периода 2017—2021 г. Tiberis получава общо 4044340,75 евро помощи по този механизъм. През 2022 г. обаче GSE изисква да му бъдат възстановени част от получените помощи, или 1224210,86 евро.
Tiberis оспорва пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) тези искания за възстановяване, както и договорните и нормативните разпоредби, на които те се основават, като твърди нарушение на член 3 от Директива 2009/28 и на член 4 от Директива 2018/2001. Този иск е отхвърлен като неоснователен. Тогава Tiberis подава жалба срещу това решение пред Държавния съвет, запитващата юрисдикция, като излага същите съображения.
Според запитващата юрисдикция постановлението от 23 юни 2016 г., доколкото предвижда механизъм на отрицателен стимул, изглежда, е в разрез с кумулативните критерии, определени с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001, за да бъдат стимулите законосъобразни. При тези обстоятелства тя отправя запитване до Съда дали тези разпоредби не допускат национална правна уредба, която предвижда такъв механизъм, приложим само спрямо производителите, които се ползват от стимул поради включването им в надлежния регистър, но не и спрямо производителите, които получават стимула поради участието си в тръжна процедура.
Съображения на Съда
Съдът най-напред отбелязва, че по принцип е длъжен да се произнесе по преюдициалните въпроси за тълкуване на правото на Европейския съюз, но следва да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност или допустимостта на отнесеното към него запитване.
В случая с жалбата по главното производство се оспорва законосъобразността от гледна точка на член 3 от Директива 2009/28 и на член 4 от Директива 2018/2001 на механизма на отрицателен стимул, предвиден с постановлението от 23 юни 2016 г., който представлява условие за прилагането на въведената с това постановление схема за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници, различни от фотоволтаична енергия. Всъщност тази схема представлява схема за държавни помощи, за която италианските власти са уведомили Комисията и която Комисията с Решение SA.43756 я е обявила за съвместима с вътрешния пазар.
Ето защо Съдът счита, че следва да провери дали национална юрисдикция, до която е подадена такава жалба от ползващо се от посочената схема лице, може да прецени тази схема през призмата на разпоредбите на член 3 от Директива 2009/28 и на член 4 от Директива 2018/2001.
В тази насока той припомня, че във въведената с Договора за функционирането на ЕС система за контрол на държавните помощи националните юрисдикции и Комисията изпълняват задачи, които взаимно се допълват, но са различни. По-конкретно до окончателното решение на Комисията посочените юрисдикции следят за опазването на правата на правните субекти от евентуално неспазване от страна на държавните органи на забраната, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, за прилагане на мерките за помощ преди да приключи процедурата на предварителен контрол от страна на Комисията. Те обаче нямат компетентност да се произнасят относно съвместимостта на мерки за помощи или относно схема за държавни помощи с вътрешния пазар, защото тази преценка е от изключителната компетентност на Комисията, която подлежи на контрол от юрисдикциите на Съюза.
Съдът отбелязва също, че предвидената в член 108 ДФЕС процедура на предварителен контрол никога не трябва да води до резултат, който би бил в противоречие със специалните разпоредби на Договора за функционирането на ЕС. Така помощ, която сама по себе си или поради някои от условията за предоставянето ѝ нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
Всъщност, когато условията на дадена помощ или схема за помощ са до такава степен неразривно свързани с предмета на помощта или схемата за помощ, или с тяхното функциониране, че не би било възможно те да се преценяват поотделно, въздействието им върху съвместимостта или несъвместимостта на помощта или схемата за помощ в нейната цялост непременно трябва да се преценява в съответствие с процедурата, предвидена в член 108 ДФЕС. Ето защо преценката на тези условия не е от компетентността на националните юрисдикции.
Съдът припомня също, че прилагането на разпоредбите на Съюза в областта на държавните помощи се основава на задължението за лоялно сътрудничество между националните юрисдикции, от една страна, и Комисията и юрисдикциите на Съюза, от друга, като в рамките на това сътрудничество всички те действат в рамките на възложените им в Договора за функционирането на ЕС задачи. Така националните юрисдикции са длъжни по-специално да се въздържат от приемане на решения, които са в разрез с решение на Комисията, прието въз основа на изключителната ѝ компетентност, относно съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар.
В настоящия случай обсъжданият по главното производство механизъм на отрицателен стимул в крайна сметка определя размера на помощта, индивидуално отпускана на икономическите оператори, които се ползват от процесната схема за помощ на основание вписването им в даден регистър. Следователно това е механизмът, дал основание на Комисията да заключи, че тази схема за помощ отговаря на изискването за пропорционалност именно що се отнася до проектите, вписани в даден регистър. Следователно този механизъм представлява условие, неразривно свързано с функционирането на схемата за помощ, до която се отнася Решение SA.43756, и няма как да се преценява отделно от тази схема.
Оттук следва, че ако на националната юрисдикция се позволи на свой ред да се произнесе дали от гледна точка на член 3 от Директива 2009/28 този механизъм на отрицателен стимул е законосъобразен, тя би имала правомощието да замести със своята преценка преценката, направена от Комисията в Решение SA.43756. Така съответната юрисдикция би засегнала изключителната компетентност на тази институция, що се отнася до преценката за съвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар, и би нарушила задължението си за лоялно сътрудничество.
В допълнение, Комисията не е можела да обяви процесната схема за държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС, без предварително да се е уверила, че тази схема за помощ освен това не нарушава други релевантни разпоредби или общи принципи на правото на Съюза.
В това отношение е ирелевантен фактът, че в решение SA.43756 не се споменава изрично Директива 2009/28, и в частност член 3 от нея, упоменат в отправения въпрос, защото когато преценява съвместимостта с вътрешния пазар на процесната схема за помощ, Комисията задължително е взела предвид тази директива.
Всъщност схемата, за която е направено уведомление и която съвпада с процесната по главното производство, е преценена по-специално през призмата на Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. (
5
) В тези насоки, към които препраща Решение SA.43756, се припомня, че Съюзът си е поставил амбициозни цели във връзка с изменението на климата и устойчивото използване на енергията, че няколко законодателни акта на Съюза, като Директива 2009/28, вече допринасят за постигането на тези цели и че при определени условия държавната помощ може да представлява подходящ инструмент за осъществяване на принос към целите на Съюза.
Досежно преценката дали механизмът на отрицателен стимул е съвместим с член 4 от Директива 2018/2001, Съдът констатира, че действително тази директива е приета след Решение SA.43756, така че няма как да се счита, че с това решение Комисията със сигурност е преценила този механизъм, като се е уверила, че той не нарушава тази разпоредба.
При все това, щом схемата за помощ, въведена с постановлението от 23 юни 2016 г., е била разрешена от Комисията съгласно цитираното решение, тя попада в обхвата на понятието „съществуваща помощ“ по смисъла на член 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2015/1589 (
6
).
Член 108, параграф 1 ДФЕС обаче предоставя компетентност на Комисията, в сътрудничество с държавите членки, да държи под постоянно наблюдение схемите за помощ, съществуващи в тези държави. Това наблюдение може да накара Комисията да предложи на съответната държава членка всички подходящи мерки, които са необходими за последователното развитие или функциониране на вътрешния пазар, и при необходимост да прекрати или измени помощ, която намира за несъвместима с вътрешния пазар. При това наблюдение правното положение не се променя до момента, в който съответната държава членка евентуално приеме предложения за подходящи мерки, или до приемането на окончателно решение от Комисията.
Ето защо преценката дали съществуваща схема за помощ като процесната е съвместима с вътрешния пазар продължава да е от изключителната компетентност на Комисията, която подлежи на контрол от юрисдикциите на Съюза.
Също така всяка промяна на процесния по главното производство механизъм на отрицателен стимул би могла, поради евентуалното произтичащо оттам увеличаване на интензитета на помощта, да повлияе върху оценката дали процесната схема за помощ е съвместима с вътрешния пазар. Всъщност без въпросния механизъм, който е неразривно свързан с функционирането на тази схема, е било възможно Комисията да приеме, че споменатата схема за помощ не е нито пропорционална, нито следователно съвместима с вътрешния пазар. Ето защо би била налице промяна на съществуваща помощ, представляваща „нова помощ“ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589, за която е налице задължението за уведомяване, залегнало в член 108, параграф 3 ДФЕС, и преценката за съвместимостта на която с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията.
Това е валидно и в случай че промяната на механизма за стимулиране би била направена не erga omnes, а в полза само на един конкретен получател, като Tiberis, защото схема за помощ, която би била приведена в действие на индивидуално равнище, без да съответства на схемата за помощ, за която е било направено уведомление и за която Комисията е дала разрешение, също би могла да се разглежда като „нова помощ“. Всъщност въвеждането на държавна помощ само по себе си не може да произтича от съдебно решение, тъй като за него е необходима преценка за целесъобразност, която не е задача на съда.
По тези съображения Съдът заключава, че правото на Съюза не допуска запитващата юрисдикция да прецени дали процесният механизъм на отрицателен стимул е съвместим с разпоредбите на член 3 от Директива 2009/28 или на член 4 от Директива 2018/2001. След като исканото тълкуване не е релевантно за решаването на спора по главното производство, Съдът обявява преюдициалното запитване за недопустимо.
(
1
)	Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 2009 г., стр. 16).
(
2
)	Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 328, 2018 г., стр. 82).
(
3
)	Решение C(2016) 2726 final от 28 април 2016 г. относно държавна помощ SA.43756 (2015/N) — Италия, Подкрепа за електроенергия от възобновяеми енергийни източници в Италия (наричано по-нататък „Решение SA.43756“).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico — Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (Постановление на Министерството на икономическото развитие — Стимули за електроенергия, произведена от възобновяеми източници, различни от фотоволтаични) от 23 юни 2016 г. (GURI, бр. 150 от 29 юни 2016 г., стр. 8) (наричано по-нататък „постановлението от 23 юни 2016 г.).
(
5
)	Съобщение на Комисията — Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г. (ОВ C 200, 2014 г., стр. 1).
(
6
)	Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9).