Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 26 de março de 2026 (1)
Processo C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România «Euxin Pilot»,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi «Trident»,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți «Tomis»
contra
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională «Administrația Porturilor Maritime» SA,
sendo intervenientes:
RJ,
NC,
FR
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia)]
« Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) 2017/352 — Prestação de serviços de pilotagem obrigatória de navios marítimos e fluviais — Regulamentação nacional que limita a prestação de serviços de pilotagem marítima obrigatória apenas a entidades públicas — Exclusão de operadores económicos privados previamente autorizados a prestar esses serviços — Conceito de “auxílio de Estado” »
I.      Introdução
1.        O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia), insere‑se numa jurisprudência consolidada, que levou o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se, em inúmeras ocasiões, sobre a conformidade com o direito da União das regulamentações nacionais que regem o funcionamento das infraestruturas portuárias ou as atividades que nelas se desenvolvem (2). O Tribunal de Justiça é aqui convidado a pronunciar‑se sobre as condições em que o serviço de pilotagem, que consiste em conduzir os navios à chegada e à partida de um porto, foi confiado exclusivamente às administrações portuárias. Estas condições suscitam algumas questões, nomeadamente sobre a questão da articulação entre o direito primário da União e o Regulamento (UE) 2017/352 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de fevereiro de 2017, que estabelece o regime da prestação de serviços portuários e regras comuns relativas à transparência financeira dos portos (3) e, em geral, sobre a questão da natureza económica ou da prerrogativa de poder público deste serviço.
2.        Assim, na Roménia, a Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (Decreto‑Lei do Governo n.° 22/1999, relativo à Gestão dos Portos e das Vias Navegáveis, à Utilização das Infraestruturas de Transporte Marítimo pertencentes ao Domínio Público e ao Exercício das Atividades de Transporte Marítimo nos Portos e nas Vias Navegáveis Interiores), de 29 de janeiro de 1999 (4) define o serviço de pilotagem como um serviço de segurança, assegurado sob o controlo do Estado, através do Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (Ministério dos Transportes, Infraestruturas e Comunicações) (a seguir «Ministério»), prestado a todos os utilizadores, de forma permanente, não discriminatória, uniforme e contínua, em condições equitativas de qualidade, duração e preço (5). Compete ao Ministério determinar os portos, as vias navegáveis interiores, as áreas, as partes dessas áreas e as categorias de navios para os quais o serviço de pilotagem é obrigatório (6). Resulta do artigo 50.° deste Decreto‑Lei (7) que o serviço de pilotagem pode ser organizado de três formas, nomeadamente através do corpo de pilotos da administração, através de operadores económicos especializados e autorizados com base num contrato celebrado de forma não discriminatória com a administração ou, finalmente, pela concessão do serviço de pilotagem pela administração a operadores económicos especializados autorizados.
3.        Depois de ter inicialmente confiado o serviço de pilotagem a operadores económicos especializados, como a Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, a Black Sea Pilots SRL e a Maritime Pilot SRL, ao abrigo da segunda modalidade, supra, e posteriormente ao corpo de pilotos de administração autónoma
«Administrația Fluvială a Dunării de Jos» Galați (a seguir «AFDJ Galați») em alguns desses portos, o Ministério adotou, por fim, em 19 de maio de 2020, o Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (Decreto n.° 991, que Estabelece os Portos e as Vias Navegáveis Interiores para os quais o Serviço de Pilotagem de Navios de Mar e Navios Fluviomarítimos é Obrigatório e as Modalidades de Prestação desse Serviço) (a seguir «Decreto n.° 991/2020»), definindo novas modalidades para a organização do serviço de pilotagem obrigatória de navios de mar e navios fluviomarítimos.
4.        Assim, os artigos 1.°, 2.° e 3.° do Decreto n.° 991/2020 tornaram obrigatório, a partir de 1 de janeiro de 2021, o serviço de pilotagem de navios de mar e navios fluviomarítimos em determinados portos (Constanta, Brăila, Galați, Tulcea e Sulina) e em determinadas circunstâncias. Este serviço é agora prestado exclusivamente através dos corpos de pilotos de entidades públicas com o estatuto de empresa pública ou de administração autónoma, que são a AFDJ Galați, a empresa nacional «Administrația Porturilor Maritime» SA Constanța (a seguir «APM») e a empresa nacional
«Administrația Canalelor Navigabile» SA, cada uma nos portos ou nas áreas da sua competência.
5.        Por considerarem que o Decreto n.° 991/2020 violava o direito da concorrência, o artigo 107.° TFUE e o Regulamento 2017/352, uma vez que criava um monopólio legal no domínio da prestação de serviços de pilotagem obrigatória de navios de mar e fluviomarítimos, encerrava um mercado concorrencial, eliminava as atividades relacionadas com a pilotagem marítima e prejudicava os direitos e interesses dos pilotos, a Canal Sea Services e os outros operadores económicos afetados, as associações profissionais de pilotos marítimos e três pilotos em nome próprio interpuseram um recurso de anulação do Decreto n.° 991/2020 na Curtea de Apel Constanța (Tribunal de Recurso de Constanța, Roménia).
6.        Em 22 de dezembro de 2021, a Curtea de Apel Constanța (Tribunal de Recurso de Constanța) negou provimento ao recurso. Considerou, designadamente, que o serviço público de pilotagem tinha sido dispensado da aplicação das regras da concorrência pelo Regulamento 2017/352 para que os pilotos fossem subtraídos a qualquer lógica comercial e a sua integridade fosse preservada para garantir a realização dos objetivos prosseguidos em matéria de segurança, proteção e preservação do ambiente. Além disso, considerou que o Decreto n.° 991/2020 podia limitar, de forma totalmente regular, o direito dos recorridos de prestar serviços de pilotagem, uma vez que o Conselho da Concorrência romeno tinha, nomeadamente, constatado uma violação do artigo 101.° TFUE pela Canal Sea Services, Black Sea Pilots e Maritime Pilots
devido à coordenação do comportamento concorrencial que restringiu a concorrência no mercado da prestação de serviços de pilotagem (8).
7.        Os operadores económicos em causa, as associações profissionais e os pilotos interpuseram recurso no órgão jurisdicional de reenvio, que solicitou um parecer à Comissão Europeia (9) com base no Regulamento (UE) n.° 2015/1589 (10). A Comissão considerou, em substância, que o decreto controvertido concedia à administração portuária o direito exclusivo de prestar serviços de pilotagem em determinadas áreas ou portos, que esta medida era concedida com recursos estatais, era imputável ao Estado, conferia uma vantagem seletiva aos beneficiários e era suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, e que cabia ao órgão jurisdicional nacional determinar se a atividade de prestação de serviços de pilotagem constituía uma atividade económica e se falseava a concorrência.
8.        Assim, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a qualificação de «atividade económica» da prestação de serviços de pilotagem em causa e, se for caso disso, sobre a conformidade com o direito da União da transferência desse serviço, pelo Decreto n.° 991/2020, para entidades públicas. Em particular, questiona se a prestação desse serviço pode ser excluída das regras da concorrência por força do Regulamento 2017/352 ou se as suas modalidades de organização, como as fixadas pelo decreto em causa no processo principal, podem constituir um monopólio de Estado proibido pelo artigo 107.° TFUE e que poderia conduzir a uma violação da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços.
9.        Nestas circunstâncias, a Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça) decidiu suspender a instância e, por decisão que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de fevereiro de 2025, submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Com base na interpretação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE e do [Regulamento 2017/352], deve uma medida adotada por um Estado‑Membro, que visa garantir que os serviços de pilotagem portuária obrigatória sejam prestados exclusivamente por determinados organismos do Estado apesar de esses serviços também terem sido anteriormente prestados por outras empresas privadas (não estatais), ser interpretada no sentido de que estabelece um monopólio legal nos termos do direito da União Europeia, constituindo uma forma admissível de derrogação ao mercado concorrencial, ou, pelo contrário, no sentido de que constitui um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno, suscetível de excluir a concorrência no e para o mercado?»
10.      Foram apresentadas observações escritas pela Canal Sea Services, pela APM, pelos Governos Romeno, Belga, Francês e Italiano, bem como pela Comissão.
II.    Análise
11.      Segundo jurisprudência constante, a qualificação de uma medida nacional de «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, requer o preenchimento de todos os requisitos a seguir enunciados. Primeiro, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou ser proveniente de recursos estatais. Segundo, essa intervenção deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Terceiro, deve conferir uma vantagem seletiva ao seu beneficiário. Quarto, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência (11).
12.      No âmbito do litígio no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça apenas sobre a questão de saber, por um lado, se as administrações portuárias às quais foi confiado o serviço de pilotagem exercem ou não uma atividade económica e podem, por conseguinte, ser qualificadas de «empresas» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE e, por outro lado, se o Decreto n.° 991/2020, que concedeu às administrações portuárias o direito exclusivo de assegurar o serviço de pilotagem, provocou uma distorção da concorrência (12).
13.      Na minha opinião, para responder à questão submetida ao Tribunal de Justiça, será necessário ter em conta um contexto significativamente mais lato do que a mera questão de saber se a medida nacional em causa no processo principal deve ou não ser qualificada de «auxílio de Estado». Estamos perante uma decisão de um Estado‑Membro que afirma que o mercado e as forças económicas não foram capazes de prestar um serviço eficaz e seguro, pelo que teria sido necessário intervir para prestar diretamente esse serviço. Por outras palavras, trata‑se de uma decisão de renacionalização de um serviço e de criação de um monopólio legal. Embora não haja nada de errado nisso, uma decisão tão invasiva deve estar em plena conformidade com os princípios fundamentais do direito económico da União (13).
14.      Por conseguinte, para garantir uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, convém referir‑se não só ao artigo 107.° TFUE mas também, potencialmente, ao artigo 106.° TFUE.
15.      Tendo em conta estas considerações, proponho seguir o seguinte raciocínio. Visto que a questão prejudicial menciona simultaneamente o Regulamento 2017/352 e o artigo 107.° TFUE, e que a análise dos autos à disposição
do Tribunal de Justiça revela algumas confusões quanto à articulação entre este regulamento e esta disposição do direito primário, é necessário dissipa‑las de imediato. Em seguida, será necessário esclarecer se as administrações portuárias destinatárias do direito exclusivo de prestar o serviço de pilotagem podem ser consideradas empresas, o que exigirá determinar a natureza, económica ou não, dessa atividade. Uma vez concluído que se trata de uma atividade económica e que essas administrações têm a qualidade de «empresas», ainda será necessário examinar as condições em que essa atividade foi confiada, de forma exclusiva, às autoridades portuárias em causa e, em particular, a apreciar se essas condições conduziram a uma distorção da concorrência, que é necessária para a qualificação de «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
A.      Quanto à articulação entre o Regulamento 2017/352 e o artigo 107.° TFUE
1.      Ponto da situação no órgão jurisdicional nacional
16.      Resulta do pedido de decisão prejudicial que o serviço de pilotagem estava aberto à concorrência antes da adoção do Regulamento 2017/352.
17.      Iniciou‑se um debate entre as partes no processo principal sobre a questão dos efeitos produzidos pela entrada em vigor desse regulamento. Os recorrentes no processo principal parecem ter concentrado a sua argumentação e o seu pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça no artigo 107.° TFUE. O Regulamento 2017/352 foi invocado pelo recorrido no processo principal, que se opôs ao reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça. Alegou que o artigo 107.° TFUE não se aplica precisamente pelo facto de este regulamento ter dispensado o serviço de pilotagem da aplicação das regras da concorrência. Esta interpretação também foi acolhida pelo tribunal de recurso, o qual foi chamado a pronunciar‑se sobre o caso previamente ao órgão jurisdicional de reenvio, que se pronunciou sobre a legalidade do Decreto n.° 991/2020. O Regulamento 2017/352 também foi objeto de argumentação da Comissão, tal como consta do seu parecer, quer na fase de análise da natureza da atividade, quer na análise do monopólio legal resultante da regulamentação romena.
18.      Por seu lado, o órgão jurisdicional de reenvio indica que procura determinar, por um lado, se a prestação do serviço de pilotagem está excluída das regras da concorrência por força do Regulamento 2017/352 e, por outro lado, se, ao abrigo desse regulamento, a adoção de uma medida de transferência do serviço de pilotagem para entidades administradas pelo Estado pode constituir um monopólio de Estado suscetível de excluir a concorrência no e para o mercado, ou um auxílio incompatível com o direito da União.
2.      Regulamento limitado ao estabelecimento de um regime da prestação de serviços portuários marítimos
19.      O Regulamento 2017/352 é um ato que se inscreve no domínio da política de transportes da União Europeia (14). Estabelece o regime da prestação de serviços portuários, bem como regras comuns relativas à transparência financeira e às taxas de utilização da prestação de serviços portuários e da infraestrutura portuária (15). Insere‑se na continuidade da Comunicação da Comissão intitulada «Ato para o Mercado Único II — Juntos para um novo crescimento», na qual a Comissão salientou que a atratividade do transporte marítimo depende da disponibilidade, da eficiência e da fiabilidade da prestação de serviços portuários (16). A facilitação do acesso ao mercado da prestação de serviços portuários deveria melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados, contribuir para um clima mais favorável ao investimento nos portos e à promoção
do transporte marítimo (17). Apenas se aplica aos portos marítimos da rede transeuropeia de transportes (18).
20.      Além disso, a definição de um regime claro deve contribuir para «garantir que a estratégia comercial e os planos de investimento dos portos em questão [...] respeitem plenamente as regras da concorrência. Em particular, a transparência das relações financeiras permite um controlo equitativo e eficaz dos auxílios de Estado, evitando assim distorções do mercado» (19). Também é especificado que o Regulamento 2017/352 «não impõe um modelo específico para a gestão dos portos marítimos e não afeta de modo algum a competência dos Estados‑Membros para prestarem, em conformidade com o direito da União, serviços não económicos de interesse geral» (20) e «não deverá prejudicar o direito que assiste aos Estados‑Membros de imporem obrigações de serviço público relacionadas com a prestação de serviços portuários» (21). As autoridades competentes devem poder conceder «uma compensação pelas medidas tomadas em cumprimento das obrigações de serviço público, desde que essa compensação seja conforme com as regras aplicáveis aos auxílios estatais» (22).
21.      A pilotagem faz parte das categorias de prestação de serviços portuários abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento 2017/352 (23). Este regulamento define a pilotagem como «o serviço de condução de um navio por um piloto ou por uma estação de pilotagem para que o navio possa entrar ou sair da via navegável de acesso ao porto com segurança ou navegar com segurança dentro do porto» (24). No entanto, uma vez que o legislador da União pretende «evitar potenciais conflitos de interesses entre essas funções exercidas no interesse público e as considerações de ordem comercial» (25), o capítulo II do Regulamento 2017/352 não é, em princípio, aplicável à pilotagem, embora os Estados‑Membros continuem a ser livres de decidir o contrário, desde que informem devidamente a Comissão (26).
22.      Resulta desta exclusão de princípio que as disposições relativas à organização da prestação de serviços portuários, aos requisitos mínimos para a prestação de serviços portuários, ao procedimento para assegurar o cumprimento dos requisitos mínimos, à limitação do número de prestadores de serviços portuários, às obrigações de serviço público, ao operador interno e à proteção dos direitos dos trabalhadores não são aplicáveis à pilotagem (27).
23.      A exclusão prevista no artigo 10.° do Regulamento 2017/352 aplica‑se apenas ao disposto no capítulo II desse regulamento. Por conseguinte, as disposições relativas à transparência financeira e à autonomia contidas no capítulo III aplicam‑se à pilotagem. O mesmo vale para as disposições gerais e finais do capítulo IV (28).
24.      Podem ser retirados três tipos de ensinamentos destas considerações.
25.      Primeiro, a afirmação do recorrido no processo principal no órgão jurisdicional de reenvio — que também se baseia nas apreciações do tribunal de recurso que se pronunciou em primeira instância sobre a legalidade do Decreto n.° 991/2020 — de que o Regulamento n.° 2017/352 dispensou a pilotagem da aplicação das regras da concorrência, em geral, e do artigo 107.° TFUE, em particular, é manifestamente errada do ponto de vista jurídico.
26.      Segundo, o regulamento não impõe nenhum modelo no que diz respeito às condições em que o serviço de pilotagem é prestado. Tal como a Comissão salientou, o Regulamento n.° 2017/352 não teve por efeito consagrar a natureza de prerrogativa de poder público deste serviço. A questão de saber se a atividade transferida pelo Decreto n.° 991/2020 para as três administrações portuárias é de natureza económica deve ser resolvida com base no direito primário da União.
27.      Terceiro, e por uma questão de exaustividade, nada nos autos à disposição do Tribunal de Justiça permite afirmar que a Roménia tenha feito uso da faculdade conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento 2017/352, de decidir sujeitar a pilotagem ao disposto no capítulo II desse regulamento. O Governo Romeno limitou‑se, nas suas observações escritas, a indicar que tinha «tomado em consideração» o Regulamento 2017/352 aquando da adoção do Decreto n.° 991/2020. Das observações escritas da Comissão também não se depreende que esta tenha sido notificada ao abrigo dessa disposição. Por conseguinte, se for caso disso e para efeitos de análise posterior, deve considerar‑se que o capítulo II do Regulamento 2017/352 não se aplica ao serviço de pilotagem na Roménia.
28.      Recordo que tal conclusão não prejudica, de qualquer modo, a obrigação dos Estados‑Membros de organizarem a prestação deste serviço de modo que respeitem as regras
relativas, nomeadamente, aos auxílios de Estado, tal como reiteradamente recordado pelo legislador da União no Regulamento 2017/352 (29).
B.      Quanto à qualidade de «empresas» das administrações portuárias e à natureza do serviço de pilotagem
29.      Resulta de reiterada jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para efeitos da qualificação de «auxílio de Estado», o artigo 107.°, n.° 1, TFUE pressupõe, nomeadamente, a existência de uma vantagem concedida a uma empresa. Por um lado, para efeitos da aplicação das disposições do direito da concorrência da União, uma empresa é qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento (30). Por outro lado, constitui uma atividade económica qualquer atividade que consista em oferecer bens ou a prestação de serviços num dado mercado (31). A qualidade de «empres[a]» depende, portanto, da natureza da atividade em causa (32).
30.      Para determinar a qualidade de «empresas» das administrações portuárias, a abordagem analítica seguida pelo Tribunal de Justiça divide‑se em quatro etapas. É no âmbito da análise da segunda etapa que será examinada a natureza da atividade.
1.      Inexistência de influência de natureza pública ou privada da entidade em causa
31.      Em primeiro lugar, cumpre recordar que a natureza pública ou privada da entidade que exerce a atividade em causa, tal como definido pelo direito nacional, não pode influir na questão de saber se essa entidade tem ou não a qualidade de «empresa», nem no seu modo de financiamento (33). Com efeito, o próprio Estado ou uma entidade estatal pode agir como empresa. Além disso, um sujeito de direito, nomeadamente uma entidade pública, só pode ser considerado uma empresa no que respeita a uma parte das suas atividades se as atividades correspondentes devem ser qualificadas de «económicas» (34).
32.      Há, portanto, que concluir que a natureza pública das administrações portuárias às quais o Decreto n.° 991/2020 confiou o direito exclusivo de prestar o serviço de pilotagem nas áreas definidas para cada uma delas não constitui, por si só, um obstáculo ao reconhecimento da sua qualidade de «empresas» na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
2.      Quanto à inexistência de associação do serviço de pilotagem ao exercício de prerrogativas de poder público
33.      Em segundo lugar, recordo que não têm natureza económica que justifique a aplicação das regras de concorrência previstas no Tratado FUE, as atividades associadas ao exercício de prerrogativas de poder público, nomeadamente no caso de a exploração de uma infraestrutura estar indissociavelmente ligada ao exercício de funções abrangidas pela missão pública atribuída à entidade que a explora e de esta última atuar no exercício de prerrogativas de poder público (35). No entanto, a circunstância de uma entidade dispor, para o exercício de uma parte das suas atividades, de prerrogativas de poder público não impede a sua qualificação de empresa (36), desde que as atividades associadas a essas prerrogativas sejam dissociáveis das de natureza económica (37).
34.      A prestação de serviços que, sem se enquadrarem no exercício das prerrogativas de poder público, são assegurados devido ao interesse público e não têm fins lucrativos foram qualificados de «atividades económicas» (38).
35.      Além disso, a natureza económica de uma atividade não é posta em causa pelo simples facto de um Estado‑Membro optar por subtrair, por considerações de interesse público, essa atividade ao jogo da concorrência, criando um monopólio legal em benefício de uma entidade encarregada de direitos exclusivos (39).
36.      Acrescento que, a constatação do exercício de prerrogativas de poder público que conduzem à inaplicabilidade das disposições do direito da União em matéria de concorrência, por um lado, as atividades abrangidas por tais prerrogativas devem ser concebidas de forma restritiva e, por outro lado, a qualificação de uma atividade como sendo de natureza económica não prejudica a possibilidade de esta responder a uma missão de interesse geral, estando, por esse motivo, sujeita a obrigações específicas de serviço público através de um serviço de interesse económico geral.
37.      Para determinar a natureza de uma atividade, a jurisprudência exige que se examine a sua natureza, as regras a que está sujeita e o seu objeto (40).
38.      Como já tive ocasião de recordar noutro contexto, os portos devem ser considerados «empresas» se e desde que
exerçam efetivamente uma ou mais atividades económicas. O Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral declararam que, em determinadas circunstâncias, a exploração comercial e a construção de infraestruturas, incluindo infraestruturas portuárias, constituem atividades económicas para efeitos da aplicação das regras da concorrência (41).
39.      A tese do Governo Romeno consiste, em substância, em sustentar que a pilotagem é uma atividade indissociavelmente ligada ao exercício de prerrogativas de poder público, cujo objetivo não é maximizar o lucro, mas garantir normas de prestação de serviços para efeitos de segurança da navegação, proteção das infraestruturas portuárias e preservação do ambiente. Este Governo salienta, em particular, os riscos para a segurança da navegação que teriam decorrido da prática anterior ao Decreto n.° 991/2020 (42).
40.      Tal tese suscita dois tipos de comentários.
41.      Antes de mais, as eventuais falhas passadas do mercado não podem ser determinantes no que diz respeito à qualificação da própria natureza da atividade.
42.      Em seguida, não me parece que o serviço de pilotagem, pela sua natureza, pelas regras a que está sujeito e pelo seu objeto, seja indissociável do controlo ou da segurança do tráfego, que são funções essenciais do Estado exercidas por intermédio das autoridades portuárias.
43.      No que diz respeito à sua natureza, resulta dos
autos que o serviço de pilotagem confiado às administrações portuárias consiste em assistir, de forma obrigatória e mediante pagamento, os navios
de mar à entrada e à saída dos portos, ou entre os postos de amarração de um mesmo porto, ou quando se encontram nas vias navegáveis interiores, a fim de garantir a sua deslocação em total segurança, tanto para si próprios como para os outros utilizadores da infraestrutura portuária. Estes serviços são prestados por pilotos que devem ser transportados por barco até ao navio a assistir. Esses pilotos, conhecedores das especificidades de cada área portuária em que se especializaram, procedem à orientação a partir do interior do
navio em causa, dando instruções ao comandante.
44.      Constato que esta atividade, tal como a descrevi, não implica o exercício de nenhum poder normativo nem de nenhum poder de policiamento administrativo (43) que continuam a ser da competência exclusiva do Estado, através do Ministério.
45.      No que diz respeito às regras a que o serviço de pilotagem está sujeito, observo que a prestação do serviço de pilotagem é definida como um serviço de segurança que deve ser prestado de forma permanente, não discriminatória, uniforme e contínua, em condições equitativas de qualidade, duração e preço (44). Estas condições de prestação não são suficientes para que a atividade de pilotagem escape à qualificação de «atividade económica». Observo, além disso, que, de acordo com o direito romeno, estão previstas três modalidades de prestação do serviço (45), permanecendo sempre aberta a possibilidade de confiar o serviço de pilotagem a operadores económicos privados. O próprio órgão jurisdicional de reenvio descreveu o serviço de pilotagem, tal como organizado antes da intervenção do Decreto n.° 991/2020, como estando aberto à concorrência. Parece‑me que este é um indício particularmente convincente da
natureza económica desta atividade (46).
46.      Por último, no que diz respeito ao objeto da prestação do serviço de pilotagem, este está, evidentemente, relacionado com a garantia de uma navegação segura no porto. No entanto, a segurança não é o único aspeto a ter em conta. A pilotagem também contribui para manter condições de tráfego ótimas à entrada e à saída do porto. Assim, a pilotagem contribui para a fluidez da navegação e, por conseguinte, para a competitividade e a atratividade da zona portuária (47). Recordo que os portos abrangidos pelo Decreto n.° 991/2020 são todos portos marítimos da rede transeuropeia de transportes, que têm, portanto, uma importância fundamental no comércio intracomunitário (48). A atividade de pilotagem está longe de ser desprovida de qualquer conotação económica.
47.      Nestas condições, e tal como a Comissão (49), considero que se deve distinguir entre, por um lado, as atividades de controlo e garantia de segurança do tráfego marítimo que, consideradas isoladamente e de forma estrita, constituem prerrogativas de poder público e não estão sujeitas à aplicação das regras do direito da concorrência da União e, por outro lado, a prestação de um serviço que deve respeitar as regras de segurança do tráfego marítimo ou que contribui para a segurança da circulação. Por outras palavras, se a definição das regras de segurança é, por natureza, da competência das autoridades públicas, qualquer atividade posterior sujeita a essas regras ou que consista na aplicação das referidas regras não é da competência dessas autoridades.
48.      Nestas circunstâncias, a prestação do serviço de pilotagem deve ser considerada uma atividade económica.
3.      Quanto à identificação de uma atividade específica
49.      Em terceiro lugar, a qualificação de «atividade económica» está sempre associada a uma atividade específica (50) e cada uma das diversas atividades exercidas por uma determinada entidade deve ser analisada (51).
50.      No contexto do litígio no processo principal, esta condição não suscita dificuldades (52).
4.      Quanto à oferta de bens ou prestação de serviços num determinado mercado
51.      Em quarto lugar e último lugar, uma atividade económica consiste em oferecer bens ou prestação de serviços num dado mercado (53). Constituem serviços suscetíveis de ser qualificados de «atividades económicas» as prestações realizadas normalmente mediante remuneração, que é considerada a contrapartida económica da prestação em causa (54), entendendo‑se que uma atividade não pode, em princípio, ser considerada económica se não previr, pelo menos, a prazo, um retorno que permita gerar lucro ou, pelo menos, cobrir os custos (55).
52.      A este respeito, é conveniente salientar os seguintes elementos.
53.      Sob reserva de verificações posteriores pelo órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação romena parece prever que os serviços de pilotagem serão prestados mediante pagamento (56). As tarifas praticadas pelas administrações portuárias em causa devem, certamente, ser aprovadas pelo conselho nacional de supervisão no domínio naval (57). As tarifas não são fixadas pela lei (58). As administrações em causa mantêm uma margem de manobra na fixação dos preços. Estes são descritos pela administração portuária APM como não discriminatórios e transparentes. Estas características são semelhantes às das tarifas praticadas no âmbito dos serviços de interesse económico geral, que são atividades económicas e, como tal, em princípio sujeitas ao direito dos auxílios de Estado (59).
54.      As administrações portuárias às quais foi confiado o serviço de pilotagem parecem estar inscritas no registo comercial nacional como empresas com fins lucrativos (60). No entanto, não resulta de forma inequívoca dos autos à disposição
do Tribunal de Justiça que as administrações portuárias abrangidas pelo Decreto n.° 991/2020 prossigam, na prestação do serviço de pilotagem, um objetivo propriamente lucrativo. Em todo o caso, convém recordar que a circunstância de a oferta de bens ou prestação de serviços ser feita sem fins lucrativos não obsta a que a entidade que realiza essas operações no mercado seja considerada uma empresa, desde que essa oferta esteja em concorrência com a de outros operadores que prosseguem fins lucrativos (61).
55.      Ora, as condições em que o serviço de pilotagem estava organizado antes da entrada em vigor do Decreto n.° 991/2020 apontam muito claramente para a existência de tais operadores, alguns dos quais são, aliás, partes diretamente envolvidas no litígio no processo principal. O próprio órgão jurisdicional de reenvio afirma que o serviço de pilotagem estava aberto à concorrência com base em contratos de prestação de serviços celebrados de forma não discriminatória entre os operadores privados e as administrações portuárias (62), após esses operadores terem sido autorizados a prestar o serviço em causa pelo Ministério (63). Além disso, se o Conselho da Concorrência concluiu pela existência de um acordo entre os operadores económicos que participam no mercado de prestação de serviços de pilotagem (64), isso significa que, contrariamente ao que sustentam o Governo Romeno e a APM, existia efetivamente um mercado para a prestação
desses serviços dominado por concorrentes das administrações portuárias com fins lucrativos.
56.      Por conseguinte, não há, na minha opinião, nenhuma dúvida de que o serviço de pilotagem consiste efetivamente na oferta de um serviço num mercado em concorrência com outros operadores económicos.
5.      Conclusão intermédia
57.      Por conseguinte. resulta das considerações que precedem que a atividade do serviço de pilotagem deve ser qualificada como «económica». As administrações portuárias às quais este serviço foi confiado de forma exclusiva são, portanto, empresas, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE.
C.      Quanto à distorção da concorrência
58.      Supondo que o serviço de pilotagem seja considerado, no direito romeno, como um serviço público, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar (65), saliento que um monopólio legal confiado a uma empresa pública responsável por este serviço público não implica necessariamente uma distorção da concorrência, e uma vantagem concedida ao operador de uma infraestrutura sujeita a um monopólio legal não pode, em tais circunstâncias, falsear a concorrência. Devem estar reunidas as seguintes condições cumulativas: i) o serviço está sujeito a um monopólio legal estabelecido em conformidade com o direito da União; ii) o monopólio legal não só exclui a concorrência no mercado como também a concorrência para o mercado; iii) o serviço não está em concorrência com outros serviços, e iv) no caso de o prestador de serviços exercer atividades noutro mercado que está aberto à concorrência, há que excluir a subsidiação cruzada (66).
59.      Existe um monopólio legal quando um determinado serviço é reservado por medidas legislativas ou regulamentares a um prestador exclusivo e é claramente proibido a qualquer outro operador prestar o serviço. A decisão de fechar um mercado deve ser tomada pelas autoridades ou entidades públicas competentes, em conformidade com o direito da União.
60.      Resulta dos autos à disposição do Tribunal de Justiça que o Estado agiu por intermédio do Ministério, que adotou o Decreto n.° 991/2020, que constitui, portanto, uma medida regulamentar. Embora o DL n.° 22/1999 continue em vigor e continue a prever as três modalidades admissíveis de prestação do serviço de pilotagem (67), não se pode deixar de concluir que este decreto teve como efeito proibir os operadores privados de exercerem a sua atividade. Cada uma das três administrações portuárias recebeu o direito exclusivo de prestar o serviço de pilotagem nas áreas sob a sua respetiva competência. O próprio Governo Romeno admite o restabelecimento de um monopólio legal mediante a intervenção do Decreto n.° 991/2020 (68).
61.      Resta determinar se este monopólio legal foi estabelecido em conformidade com o direito da União.
62.      A este respeito, recordo que o capítulo II do Regulamento 2017/352 não se aplica ao serviço de pilotagem. A Comissão conclui que o artigo 56.° TFUE não é aplicável neste caso. A sua tese explica‑se, sem dúvida, pelo facto de a prestação de serviços no domínio dos transportes estarem excluídos do âmbito de aplicação desta disposição, que só pode ser aplicada a essas prestações de serviços se tiver sido adotado um ato da União com base nas disposições relativas aos transportes e que o tenha tornado aplicável a essas prestações de serviços (69), o que não seria o caso do Regulamento 2017/352.
63.      Dito isto, embora seja referido no Regulamento 2017/352, tendo o próprio sido adotado com base no artigo 100.° TFUE, não estou convencido de que o serviço de pilotagem seja, em si mesmo, um serviço de transporte de mercadorias ou de pessoas (70). Por conseguinte, poderia ser considerada uma análise ao abrigo do artigo 56.° TFUE. A aplicabilidade do artigo 49.° TFUE, por seu turno, não suscita nenhum problema (71).
64.      De qualquer forma, o Tribunal de Justiça já declarou que uma regulamentação nacional, que sujeita o exercício de uma atividade económica a um regime de exclusividade a favor de um único operador, público ou privado, constitui uma restrição tanto à liberdade de estabelecimento como à livre prestação de serviços, cuja justificação por uma razão imperiosa de interesse geral e, se for o caso, se é adequada para garantir a consecução do objetivo prosseguido e não vai além do necessário para atingir esse objetivo (72).
65.      Além disso, os serviços prestados têm claramente, por si só, uma
natureza transfronteiriça (73) devido à «natureza internacional» do mercado em questão (74). O nexo entre a situação em causa no litígio no processo principal e as liberdades fundamentais referidas decorre naturalmente do facto de cada um dos portos em causa pertencer à rede transeuropeia de transportes criada pelo Regulamento n.° 1315/2013 — rede esta que concentra «[o] grosso do tráfego marítimo da União» (75). Pode, portanto, concluir‑se sem risco que os beneficiários do serviço de pilotagem não são exclusivamente romenos (76). Por último, o litígio no processo principal reveste‑se claramente de natureza transfronteiriça, tendo em conta o local de execução do serviço de pilotagem e a sua importância económica (77). A afirmação da APM de que nenhum operador privado de outro Estado‑Membro estaria interessado em prestar serviços de pilotagem na Roménia (78) parece irrelevante.
66.      Para justificar qualquer restrição a uma liberdade fundamental, o Governo Romeno invoca considerações relativas à segurança do tráfego marítimo (79). Este motivo justificativo deve ser aceite, uma vez que resulta de jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça que o objetivo de assegurar a segurança nas águas portuárias constitui uma razão imperiosa de interesse geral (80).
67.      Resta determinar se a restrição à livre prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento, que acabei de caracterizar, é, no entanto, adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e não vai além do necessário para alcançar esse objetivo.
68.      Para determinar se uma restrição preenche o requisito da proporcionalidade, é ao Estado‑Membro que pretende invocar um objetivo adequado para legitimar uma restrição a uma liberdade fundamental ou a um direito fundamental que incumbe fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos suscetíveis de permitir que este se certifique de que a medida em causa cumpre efetivamente os requisitos decorrentes do princípio da proporcionalidade (81). O Tribunal de Justiça é, no entanto, competente para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio indicações baseadas nos autos de que dispõe que lhe permitam decidir (82).
69.      O Decreto n.° 991/2020 deve revelar‑se simultaneamente adequado para prosseguir o objetivo legítimo invocado e necessário e proporcionado para esse efeito.
70.      Resulta dos
autos à disposição do Tribunal de Justiça que, ao adotar o Decreto n.° 991/2020, as autoridades romenas pretenderam essencialmente reagir às falhas decorrentes das anteriores modalidades de organização do serviço de pilotagem, que teriam conduzido a um aumento dos incidentes de navegação, a um aumento do risco para a segurança devido à confusão entre o serviço de pilotagem e o serviço de reboque, a um aumento dos custos, à exposição dos pilotos a pressões comerciais, bem como a descontinuidades na prestação deste serviço. Uma segurança otimizada nas águas portuárias deveria, portanto, necessariamente passar, segundo essa lógica, pela eliminação da concorrência no mercado de pilotagem.
71.      É interessante notar que, embora a melhoria da segurança parecesse exigir, segundo o Governo Romeno, a exclusão dos responsáveis pela deterioração da situação, o Ministério não considerou problemático conceder direitos exclusivos à administração portuária APM, sobre a qual o Conselho da Concorrência havia concluído que havia violação da lei da concorrência e do artigo 102.° TFUE (83) e, portanto, reconhecido a responsabilidade pela deterioração da situação de segurança. A ideia de uma correlação entre a melhoria da situação em matéria de segurança e a atribuição de um direito exclusivo às administrações portuárias é, no mínimo, enfraquecida por tal conclusão (84).
72.      Perante um mercado aberto, mas deficiente, as autoridades romenas tinham à sua disposição um vasto leque de medidas, menos restritivas, do que optar pela radicalidade do encerramento do mercado através da concessão de direitos exclusivos. Como a Comissão alegou, a primeira dessas medidas consistia na aplicação de sanções eficazes, como as decididas pelo Conselho da Concorrência. Essas autoridades também podiam intervir do ponto de vista normativo para enquadrar e regulamentar a profissão de piloto, para garantir que os pilotos pudessem agir com total independência (85). Além disso, tendo em conta a qualificação das administrações portuárias como empresas, importa verificar a alegação de que os pilotos responsáveis pela prestação de serviços de pilotagem estariam livres de qualquer pressão comercial por pertencerem à administração portuária.
73.      Por conseguinte, sob reserva de verificação posterior pelo órgão jurisdicional de reenvio, tenho sérias dúvidas de que o monopólio legal estabelecido em benefício das administrações portuárias se revele proporcionado ao objetivo invocado de segurança nas águas portuárias. Deverá ser constatada uma restrição injustificada à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Uma vez que o monopólio legal não parece ser conforme com o direito da União, não é necessário prosseguir com a análise das outras condições referidas no n.° 57 das presentes conclusões.
74.      No entanto, é necessário assinalar ao órgão jurisdicional de reenvio o seguinte.
75.      Mesmo na hipótese de se verificar a existência de uma distorção da concorrência, seria ainda possível concluir que as medidas decretadas pelo Decreto n.° 91/2020 não podem ser qualificadas como «auxílio de Estado» caso se verificarem os quatro requisitos definidos pela jurisprudência Altmark (86), o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, se necessário com a ajuda do Tribunal de Justiça através de um novo pedido prejudicial.
III. Conclusão
76.      À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, Roménia):
O artigo 107.°, n.° 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que
uma entidade pública à qual um Estado‑Membro tenha conferido o direito exclusivo de prestar serviços de pilotagem no porto sob a sua jurisdição deve ser considerada como uma entidade que exerce uma atividade económica e, por conseguinte, como uma empresa.
Para concluir
pela eventual existência de um auxílio de Estado, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se estão cumpridos os outros requisitos necessários para esse efeito e, em especial, o requisito relativo à distorção da concorrência. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio deverá assegurar‑se de que está cumprido o requisito segundo o qual um monopólio deve ter sido estabelecido em conformidade com o direito da União. Caberá ao referido órgão jurisdicional examinar, em especial, a concessão de direitos exclusivos pelo decreto em causa no processo principal à luz da livre prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento e assegurar‑se de que a mesma não dá origem a uma restrição injustificada.
1      Língua original: francês.
2      V., por exemplo, Acórdãos de 17 de maio de 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195), de 20 de fevereiro de 2001, Analir e o. (C‑205/99, EU:C:2001:107), de 30 de setembro de 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515), de 10 de junho de 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), de 17 de março de 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou e Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 e C‑129/10, EU:C:2011:163), de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902) e de 22 de janeiro de 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      JO 2017, L 57,
p. 1, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2020/697 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 2020
(JO 2020, L 165, p. 7) (a seguir «Regulamento 2017/352»).
4      Republicado no Monitorul Oficial al României, parte I, n.° 511, de 22 de julho de 2010 (a seguir «DL n.° 22/1999»).
5      V. artigos 47.° e 48.° do DL n.° 22/1999.
6      V. artigo 49.° do DL n.° 22/1999.
7      Esta disposição tem a seguinte redação:
«(1) A pilotagem de navios de mar e de navios fluviomarítimos nos portos onde este serviço foi tornado obrigatório é assegurada pelas administrações portuárias:
a) através do corpo de pilotos da administração;
b) através de operadores económicos especializados autorizados, nos termos do artigo 19.°, n.° 2, com base num contrato celebrado de forma não discriminatória entre a administração e esses operadores económicos;
c) através da concessão do serviço de pilotagem, nas condições previstas na lei, por parte da administração a operadores económicos especializados autorizados nos termos do artigo 19.°, n.° 2.
[…]
(4) As administrações tornam pública a lista dos operadores económicos autorizados com os quais celebraram contratos de pilotagem, as tarifas praticadas e as facilidades por eles concedidas.
(5) Os operadores económicos referidos no n.° 1 pagam uma taxa fixada pela administração pela utilização da infraestrutura portuária.
(6) As modalidades de exercício do serviço de pilotagem de navios de mar são aprovadas por despacho do ministro dos transportes.»
8      Decisão do Conselho da Concorrência n.° 51/2016, de 10 de agosto de 2016 (v. https://www.consiliulconcurentei.ro/wp‑content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (a seguir «Decisão do Conselho da Concorrência»). V., em particular, artigos 1.° e 2.° desta decisão.
9      V. Parecer da Comissão Europeia sj.c(2024) 4262312, de 31 de maio de 2024, no processo n.° 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (a seguir «Parecer da Comissão»).
10      Regulamento do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9). V. artigo 29.° deste regulamento.
11      V., entre uma jurisprudência abundante, o Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 19 e jurisprudência aí referida).
12      Recordo que, embora a Comissão seja exclusivamente competente para apreciar a compatibilidade de um auxílio com o mercado interno, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais
da União, tal não prejudica a possibilidade de um órgão jurisdicional nacional submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação do conceito de «auxílio» [v. Acórdão de 3 de março de 2021, Poste Italiane e Agenzia delle entrate — Riscossione (C‑434/19 e C‑435/19, EU:C:2021:162, n.° 33)].
13      V. Acórdão de 23 de abril de 1991, Höfner e Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      Em conformidade com o disposto na sua base jurídica, que é o artigo 100.°, n.° 2, TFUE.
15      V. artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento 2017/352.
16      V. Comunicação da Comissão COM(2012) 573 final de 3 de outubro de 2012, referida no considerando 3 do Regulamento 2017/352.
17      V. considerando 4 do Regulamento 2017/352.
18      V. artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento 2017/352. Esses portos estão enumerados no anexo II do Regulamento (UE) n.° 1315/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão n.° 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1). Resulta da entrada relativa à Roménia do quadro constante da lista 2 desse anexo que todos os portos abrangidos pelo Decreto n.° 991/2020 aí figuram.
19      Considerando 6 do Regulamento 2017/352. O sublinhado é meu.
20      Considerando 10 do Regulamento 2017/352. V. também considerando 24 deste regulamento.
21      Considerando 23 do Regulamento 2017/352.
22      Considerando 32 do Regulamento 2017/352. O sublinhado é meu. Também resulta deste considerando que, caso as obrigações de serviço público sejam elegíveis a título de prestação de serviços de interesse económico geral, é necessário assegurar o cumprimento do disposto na Decisão 2012/21/UE
da Comissão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.°, n.° 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de Estado sob a forma de compensação de serviço público concedidos a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (JO 2012, L 7, p. 3) e do Regulamento (UE) n.° 360/2012 da Comissão, de 25 de abril de 2012, relativo à aplicação dos artigos 107.° e 108.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis concedidos a empresas que prestam serviços de interesse económico geral (JO 2012, L 114, p. 8), bem como à Comunicação da Comissão intitulada «Enquadramento da União Europeia aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público» (JO 2012, C 8, p. 15). Em geral, as referências às regras da concorrência, à concorrência efetiva, ao mercado concorrencial, às condições de concorrência leal e às distorções do mercado, bem como aos auxílios de Estado, são numerosas no preâmbulo do Regulamento 2017/352: v., nomeadamente, os considerandos 34, 40 a 46 e 55 desse regulamento.
23      V. artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento 2017/352.
24      Artigo 2.°,
ponto 8, do Regulamento 2017/352. Apenas a prestação de serviços de pilotagem em alto mar parecem não ser abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento: v. considerando 8 do referido regulamento.
25      Considerando 39 do Regulamento 2017/352.
26      V. artigo 10.° do Regulamento 2017/352.
27      V., respetivamente, os artigos 3.° a 9.° do Regulamento 2017/352, aos quais se acrescenta o artigo 21.° deste regulamento, tal como resulta do artigo 10.°, n.° 1, do referido
regulamento, que diz respeito às medidas transitórias.
28      Com exclusão do artigo 21.° do Regulamento 2017/352: v. nota 24 das presentes conclusões.
29      Quanto à inexistência de impacto do Regulamento 2017/352 nas apreciações realizadas pela Comissão com base nos artigos 107.° e 108.° TFUE, v. Acórdão de 30 de abril de 2019, UPF/Comissão (T‑747/17, EU:T:2019:271, n.° 140).
30      V. Acórdão de 23 de abril de 1991, Höfner e Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, n.° 21).
31      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 21).
32      V. Acórdão de 11 de junho de 2020, Comissão e República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, n.° 29).
33      V. Acórdãos de 10 de janeiro de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e o. (C‑222/04, EU:C:2006:8, n.° 107), e de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 23 e jurisprudência aí referida).
34      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 23 e jurisprudência aí referida). V. também Acórdãos de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.os 37 e 38), de 7 de novembro de 2019, Aanbestedingskalender e o./Comissão (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, n.os 18 e 19), e de 24 de março de 2022, GVN/Comissão (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 71).
35      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 25 e jurisprudência aí referida).
36      V. Acórdão de 24 de outubro de 2002, Aéroports de Paris/Comissão (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, n.° 74).
37      V. Acórdão de 24 de outubro de 2002, Aéroports de Paris/Comissão (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, n.° 77). No mesmo sentido, v. Acórdãos de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.os 35 a 38), e de 18 de janeiro de 2024, Lietuvos notarų rūmai e o. (C‑128/21, EU:C:2024:49, n.° 62).
38      V. Acórdão de 6 de setembro de 2011, Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542, n.° 44).
39      V. Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 56).
40      V. Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
41      V. as minhas conclusões no processo Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, n.° 10, e jurisprudência aí referida). V., quanto às atividades económicas suscetíveis de serem exercidas pelos portos, tal como ilustrado pela prática decisória da Comissão, Acórdãos de 30 de abril de 2019, UPF/Comissão (T‑747/17, EU:T:2019:271, n.° 53), e Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão (T‑754/17, EU:T:2019:270, n.° 65), e de 20 de setembro de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e o./Comissão (T‑673/17, EU:T:2019:643, n.° 63). V. também quanto à natureza económica da concessão de acesso aos portos e da outorga de concessões para áreas do domínio público e docas, Acórdão de 20 de dezembro de 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale e o./Comissão (T‑166/21, EU:T:2023:862, n.os 81 e 82).
Pelo contrário, o Tribunal de Justiça declarou que a vigilância antipoluição realizada num porto petrolífero constitui uma missão de interesse geral que se enquadra em funções essenciais do Estado em matéria de proteção do ambiente do domínio marítimo e, por conseguinte, não tem natureza económica [v. Acórdão de 18 de março de 1997, Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, n.os 22 e 23 e jurisprudência aí referida)]. Também considerou que as atividades relativas
ao controlo e ao policiamento do espaço aéreo são tipicamente prerrogativas de poder público [v. Acórdão de 19 de janeiro de 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, n.° 30). V. também Acórdão de 19 de dezembro de 2012, Mitteldeutsche Flughafen e Flughafen Leipzig‑Halle/Comissão (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, n.° 42)]. Mais recentemente, o Tribunal de Justiça recordou que atividades como o controlo e a segurança do tráfego fluvial ou as funções de policiamento da navegação devem ser consideradas indissociáveis do exercício de prerrogativas de poder público [v. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 26). V. também as minhas conclusões no processo Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, n.° 18)].
42      O Governo Romeno invoca, em geral, irregularidades e riscos para a segurança da navegação que se terão verificado durante o período em que a prestação do serviço de pilotagem era assegurado pelos operadores autorizados (v. n.° 43 das observações escritas desse Governo).
43      V., por analogia, Acórdão de 25 de janeiro de 2018, BSCA/Comissão (T‑818/14, EU:T:2018:33, n.os 100 a 102).
44      V. artigo 48.° do Decreto‑Lei n.° 22/1999.
45      V. artigo 50.° do Decreto‑Lei
n.° 22/1999, referido no n.° 2 das presentes conclusões.
46      Além disso, ao aplicar as regras da concorrência ao serviço de pilotagem, o Tribunal de Justiça reconheceu, implicitamente, mas necessariamente, a natureza económica dessa atividade: v. Acórdão de 17 de maio de 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, n.os 38 e ss.). O legislador da União fez o mesmo, ao não excluir a
natureza económica da pilotagem no Regulamento 2017/352 (v., a este respeito, n.° 36 do Parecer da Comissão).
47      V., por analogia, Acórdão de 25 de janeiro de 2018, BSCA/Comissão (T‑818/14, EU:T:2018:33, n.° 103).
48      V., designadamente, considerando 2 do Regulamento n.° 1315/2013.
49      V., nomeadamente, n.° 30 do Parecer da Comissão.
50      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 27 e jurisprudência aí referida).
51      V. Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, n.° 44).
52      Observo que as restantes atividades das administrações portuárias não são detalhadas nos
autos à disposição
do Tribunal de Justiça.
53      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 29).
54      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 30).
55      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.° 32).
56      Nos termos do artigo 48.° do DL n.° 22/1999, referido pela Comissão no n.° 41 das suas observações escritas.
57      Resulta do n.° 52 das observações escritas do Governo Romeno que o Conselho de Supervisão no domínio naval aprova as regras que justificam as tarifas aplicadas pelas administrações pela prestação de serviços de segurança, dos quais parecem fazer parte a prestação de serviços de pilotagem, bem como a repartição dessas tarifas por rubricas de despesas. Este Conselho também é responsável por verificar a sua proporcionalidade em relação ao custo do serviço prestado. No entanto, não resulta destes elementos que as administrações portuárias abrangidas pelo Decreto n.° 991/2020 sejam privadas de qualquer controlo sobre a fixação das tarifas aplicadas à prestação do serviço de pilotagem.
58      No caso de uma atividade não económica, a cobrança de uma remuneração prevista por lei pode ser considerada indissociável dessa atividade e não é suscetível de alterar a natureza da atividade em causa: v. Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 42). Tal circunstância também não é, em si próprio, suficiente para que a atividade em causa escape à qualificação de «atividade económica» [v. Acórdão de 12 de julho de 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, n.° 49)].
59      V., no mesmo sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e o./Comissão (T‑673/17, EU:T:2019:643, n.° 82).
60      V. n.° 45 das observações escritas de Canal Sea Services.
61      V. Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, n.° 46).
62      V. página 3 do pedido de decisão prejudicial.
63      V. n.° 5 das observações escritas da Comissão.
64      V. Decisão do Conselho da Concorrência,
referida na nota 8 das presentes conclusões.
65      O Governo Romeno qualifica o serviço de «interesse público» (v.
n.° 24 das suas observações).
66      V., neste sentido, Acórdão de 6 de outubro de 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Comissão (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801, n.° 130 e jurisprudência aí referida). V. também n.° 188 da Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.°, n.° 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2016, C 262, p. 1).
67      V. n.° 44 das presentes conclusões.
68      V. n.° 40 das observações escritas do Governo Romeno.
69      V. Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.os 352 a 356).
70      Duvido que os prestadores de serviços de pilotagem possam ser verdadeiramente considerados «transportadores». Ora, a livre prestação de serviços no domínio dos transportes define‑se como um direito dos transportadores à livre prestação de serviços de transporte [v. Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 358)].
71      Uma vez que, em qualquer caso, a liberdade de estabelecimento se aplica diretamente aos transportes: v. Acórdão de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote Mobilidade) (C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.° 361). V., sobre a liberdade de estabelecimento em geral, n.os 362 e seguintes. deste acórdão.
72      V. Acórdão de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria (C‑179/14, EU:C:2016:108, n.os 164 e 165). V. também Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 117).
73      Em jurisprudência recente, o Tribunal de Justiça salientou, com efeito, que as disposições relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços não se aplicam, em princípio, a uma situação em que todos os elementos se circunscrevem a um único Estado‑Membro [v. Acórdão de 2 de março de 2023, Bursa Română de Mărfuri (C‑394/21, EU:C:2023:146, n.° 48)].
74      Parafraseando a terminologia utilizada no Acórdão de 8 de março de 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135, n.° 39).
75      V. considerando 7 do Regulamento 2017/352. Dentro desta rede, os portos romenos têm uma importância comercial fundamental. O porto de Constanta, o maior porto do Mar Negro, é um ponto estratégico.
76      V., por analogia, Acórdão de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.° 41).
77      V., por analogia, Acórdãos de 17 de julho de 2008, ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, n.° 62), e de 21 de março de 2019, Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, n.os 28 e 30).
78      V. n.° 12 das observações escritas da APM.
79      V. n.° 42 das observações escritas do Governo Romeno.
80      V. Acórdão de 22 de janeiro de 2026, Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30, n.° 30 e jurisprudência aí referida).
81      V. Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 101 e jurisprudência aí referida).
82      V. Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. (C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 124 e jurisprudência aí referida).
83      V. artigos 3.° e 7.° da Decisão do Conselho da Concorrência.
84      Observo também que a Decisão do Conselho da Concorrência concluiu pela violação de uma série de regras no que diz respeito à prestação de serviços de reboque. A fim de garantir a coerência da resposta dada pelas autoridades romenas, seria interessante determinar se também foi decidido
o encerramento do mercado da prestação de serviços de reboque.
85      Nos termos do artigo 11.° da Decisão do Conselho da Concorrência, este recomendava, aliás, uma clarificação do quadro legislativo para a prestação de serviços de pilotagem e reboque.
86      Acórdão de 24 de julho de 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), tal como reafirmado em várias ocasiões pelo Tribunal de Justiça e, pela última vez à data da redação das presentes conclusões, no Acórdão de 20 de novembro de 2025, Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, n.os 41 e 42). A análise da questão de saber se a medida em causa deve ser qualificada como «auxílio de Estado», na aceção do artigo 107.° TFUE, que pode implicar a fiscalização do respeito dos requisitos estabelecidos pela jurisprudência resultante desse acórdão, intervém a montante da análise de uma medida de auxílio nos termos do artigo 106.°, n.° 2, TFUE, sendo esta questão prévia à que consiste em verificar, se for o caso, se um auxílio incompatível com o mercado interno é, ainda assim, necessário ao cumprimento da missão confiada ao beneficiário da medida em causa, ao abrigo do disposto no artigo 106.°, n.° 2, TFUE [v. Acórdão de 3 de março de 2021, Poste Italiane e Agenzia delle entrate — Riscossione (C‑434/19 e C‑435/19, EU:C:2021:162, n.° 35 e jurisprudência aí referida)].