61993CC0133_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. In queste cause parallele, la Pretura circondariale di Perugia e la Pretura circondariale di Caserta vi hanno sottoposto questioni sulla validità di taluni regolamenti sull' organizzazione comune dei mercati del tabacco greggio.
2. In particolare, nella causa C-133/93 la Pretura circondariale di Perugia ha chiesto una pronuncia pregiudiziale sulla validità del regolamento del Consiglio 25 aprile 1988 (CEE) (1), n. 1114, che modifica il regolamento (CEE) n. 727/70, relativo all' attuazione di un' organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio, e sulla validità dei regolamenti adottati per mettere in atto detto regolamento.
3. Nella causa C-300/93 e nella causa C-362/93, la Pretura circondariale di Caserta ha chiesto una pronuncia pregiudiziale sulla validità del regolamento (CEE) del Consiglio 13 giugno 1991, (2) n. 1738, che fissa, per il raccolto 1991, i prezzi di obiettivo, i prezzi di intervento e i premi concessi agli acquirenti di tabacco in foglia, i prezzi di intervento derivati del tabacco in colli, le qualità di riferimento, le zone di produzione nonché i quantitativi massimi garantiti e che modifica il regolamento CEE n. 1331/90. Nella causa C-362/93 il giudice proponente ha pure richiesto una pronuncia pregiudiziale sulla validità dei regolamenti adottati in applicazione del regolamento n. 1738/91.
4. Con ordinanza 4 febbraio 1994, il Presidente della Corte ha deciso di riunire dette cause per la fase orale e per la sentenza.
5. In primo luogo passerò in rassegna la normativa comunitaria che ha rilevanza in dette cause. Vedremo poi i punti di diritto che emergono dalle questioni sottoposte.
La normativa
6. Un' organizzazione comune del mercato del tabacco grezzo è stata istituita per la prima volta dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 727/70 (3), che ha istituito un sistema di aiuti fondato su prezzi di obiettivo e prezzi di intervento. Incombeva al Consiglio fissare ogni anno un prezzo di obiettivo e un prezzo di intervento per il tabacco in foglia delle Comunità per il successivo anno solare. Il prezzo di intervento era fissato inizialmente al 90% del prezzo di obiettivo e rappresentava il prezzo minimo al quale i produttori potevano vendere la loro merce. I produttori potevano vendere i loro prodotti agli enti d' intervento, che dovevano acquistarli al prezzo di intervento oppure venderli sul mercato. Onde promuovere gli acquisti dei consumatori direttamente presso i produttori a prezzi di produzione, quanto più possibile allineati al prezzo d' obiettivo, l' art. 3, n. 1, stabiliva che, a certe condizioni, si sarebbe versato un premio a chi acquistava tabacco in foglia direttamente dai produttori della Comunità e provvedeva ad eseguire la prima lavorazione e la preparazione del tabacco per il mercato. L' art. 3, n. 2, estendeva detto premio ai produttori singoli o associazioni di produttori che provvedevano alla prima lavorazione e alla preparazione per il mercato del tabacco di loro produzione.
7. Per controllare l' aumento della produzione comunitaria, il regolamento n. 1114/88 istituiva i quantitativi massimi garantiti. All' art. 4 del regolamento n. 727/70 aggiungeva un quinto paragrafo che recitava:
"5. Il Consiglio stabilisce ogni anno (...), per ciascuna delle varietà o gruppi di varietà di tabacco prodotto nella Comunità per cui sono fissati i prezzi e i premi, un quantitativo massimo garantito in funzione, in particolare, delle condizioni del mercato e delle condizioni socio-economiche ed agronomiche delle regioni interessate. Il quantitativo massimo complessivo per la Comunità è stabilito, per ciascuno dei raccolti 1988, 1989 e 1990, a 385 000 tonnellate di tabacco in foglia.
Fatti salvi gli articoli 12 bis e 13, per ogni volta che una varietà o un gruppo di varietà superi il quantitativo massimo garantito dell' 1%, i prezzi d' intervento, nonché i relativi premi, sono ridotti dell' 1%. Una correzione corrispondente alla riduzione del premio è applicata al prezzo di obiettivo del raccolto in questione.
La riduzione di cui al secondo comma non può comunque superare il 5% per il raccolto 1988 e il 15% per i raccolti 1989 e 1990.
Ai fini dell' applicazione del presente paragrafo la Commissione constata prima del 31 luglio l' eventuale superamento del quantitativo massimo garantito relativamente ad una varietà o a un gruppo di varietà".
8. Il primo capoverso dell' art. 4, n. 5, è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1251/89 (4) che, onde consentire ai produttori di programmare la loro attività, stabiliva che il Consiglio avrebbe fissato ogni anno il quantitativo massimo garantito per il raccolto dell' anno successivo. L' art. 4, n. 5, è stato nuovamente modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1329/90 (5), che stabiliva il quantitativo massimo garantito complessivo a 385 000 tonnellate per ciascun raccolto nelle annate dal 1988 al 1993 (6). Stabiliva inoltre che le riduzioni di cui si faceva cenno nel terzo capoverso dell' art. 4, n. 5, non dovevano superare il 15% per i raccolti dal 1989 al 1993.
9. Conformemente al quarto capoverso dell' art. 4, n. 5, la Commissione, con i regolamenti (CEE) nn. 2158/89 (7), 2046/90 (8), 2267/91 (9) e 2178/92 (10), constatava i quantitativi effettivamente prodotti e determinava i prezzi ed i premi da versarsi per i rispettivi raccolti del 1988, 1989, 1990 e 1991.
10. Il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992 (11), n. 2075, abrogava il regolamento n. 727/70 ed istituiva una nuova organizzazione comune del mercato del tabacco grezzo a decorrere dal raccolto 1993. La nuova organizzazione di mercato è radicalmente diversa dalla precedente. Il preambolo del regolamento n. 2075/92 stabilisce, al terzo 'considerando', che la presente situazione sul mercato del tabacco richiede una fondamentale rielaborazione degli accordi comunitari, sempre garantendo la continuazione della coltivazione del tabacco da parte dei produttori tradizionali; esso si richiama pure alla necessità di limitare la produzione conformemente alle esigenze del mercato e agli imperativi del bilancio comunitario. L' art. 1 stabilisce che l' organizzazione comune del mercato dovrà comprendere, tra l' altro, provvedimenti miranti a orientare e a limitare la produzione.
11. L' art. 8 stabilisce una soglia di garanzia massima totale per la Comunità e stabilisce che, ogni anno, il Consiglio deve stabilire una soglia di garanzia specifica per ogni categoria di varietà. Onde garantire l' osservanza delle soglie di garanzia, l' art. 9 contempla un sistema di quote di lavorazione per i raccolti dal 1993 al 1997. Per ogni raccolto, il Consiglio deve ripartire tra tutti gli Stati membri produttori i quantitativi disponibili per ogni gruppo di varietà. In generale, gli Stati membri hanno due opzioni. In base ai quantitativi di cui dispongono possono ripartire le quote di lavorazione tra i "primi trasformatori". In alternativa, rispettando alcune condizioni, possono assegnare le quote direttamente ai produttori.
12. Con il regolamento (CEE) n. 3477/92, la Commissione ha stabilito dettagliate norme per l' applicazione del sistema delle quote di tabacco greggio per i raccolti del 1993 e del 1994 (12).
Causa C-133/93
13. Il signor Crispoltoni è coltivatore di tabacco in Lerchi, provincia di Perugia. Alla Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (in prosieguo: la "Fattoria") ° associazione di categoria di cui fa parte e che si occupa della prima lavorazione e della preparazione delle foglie di tabacco per la vendita ° ha fornito una certa quantità di tabacco della varietà Bright del raccolto 1991. A titolo di anticipo sul pagamento e previo deposito di una cauzione, ha riscosso il premio di cui all' art. 3, n. 2, del regolamento n. 727/70. Allorché la Commissione constatò che la quantità massima garantita di tabacco della varietà Bright del raccolto 1991 era stata superata (13), detto premio veniva ridotto del 15%. Con lettera del 14 dicembre 1992, l' Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA), ente di intervento italiano, chiedeva un rimborso, pari alla riduzione del 15% del premio, alla Fattoria, che ha girato la richiesta ai suoi associati, e quindi anche al signor Crispoltoni. Con lettera del 18 gennaio 1993, la Fattoria stabiliva che la quota dovuta come rimborso del signor Crispoltoni era pari a 4 400 000 LIT.
14. Nella causa principale, il signor Crispoltoni contesta la richiesta di rimborso della Fattoria, invocando l' invalidità del regolamento n. 1114/88 (in prosieguo: il "regolamento"). Di conseguenza, il giudice adito ha chiesto in via pregiudiziale un esame della validità di detto regolamento e delle norme adottate per dargli esecuzione.
15. Nel provvedimento di rinvio, il giudice proponente esprime dubbi quanto alla validità del regolamento e di quelli adottati per dargli esecuzione. Chiede se detti regolamenti siano idonei a perseguire gli obiettivi che si ripropongono e pone la questione se debbano esser annullati perché inficiati da sviamento di potere.
16. Prima di esaminare il merito della causa, si deve passare in rassegna un' obiezione preliminare sollevata dal Consiglio.
17. Il provvedimento di rinvio fornisce scarse informazioni sugli antefatti. Il Consiglio obietta che questo modo di procedere lede il principio della cooperazione giurisdizionale sancito dall' art. 177. Si richiama alla sentenza della Corte nella causa Telemarsicabruzzo (14) e osserva che la Corte dovrebbe rifiutarsi di risolvere il problema sottopostole.
18. Come ho fatto rilevare nelle mie recenti conclusioni Vaneetveld (15) è auspicabile, e in taluni casi necessario, che il giudice nazionale esponga concisamente gli antefatti dai quali è insorta la questione. Ciò non vuol dire però che si debba disattendere un provvedimento di rinvio che fornisce scarse informazioni sugli antefatti o non ne fornisce alcuna. A condizione che le questioni riferite non siano teoriche (16) e che il deferimento pregiudiziale non sia stato sfruttato a fini impropri (17), nel decidere se risolvere le questioni sottopostele la Corte deve ispirarsi anzitutto ad un criterio funzionale, cioè se possa fornire una soluzione utile al giudice nazionale.
19. Nella sentenza Telemarsicabruzzo (18), la Corte ha dichiarato che l' esigenza di fornire un' interpretazione del diritto comunitario che sia utile al giudice nazionale implica che quest' ultimo definisca il contesto di fatto e di diritto delle questioni, o quanto meno illustri gli elementi di fatto sui quali esse si fondano. Nella causa Vaneetveld, la Corte ha però dichiarato che questa esigenza è meno imperativa se le questioni sono di indole tale da consentire alla Corte di fornire una soluzione utile anche se il giudice proponente non ha esaurientemente illustrato il contesto di diritto e di fatto (19). In quella causa, la Corte ha risolto una questione sottopostale in quanto il fascicolo trasmesso dal giudice nazionale e le osservazioni delle parti nella causa principale le avevano fornito sufficienti informazioni per consentirle di interpretare le norme di diritto comunitario in gioco in quell' occasione relativamente all' ipotesi trattata nella causa principale.
20. A mio giudizio, anche nella fattispecie odierna valgono considerazioni analoghe. Il provvedimento di rinvio delinea lo sfondo giuridico della controversia. I fatti principali, che sono incontestati, sono messi in rilievo nelle osservazioni del signor Crispoltoni, del governo italiano e della Commissione. A differenza degli antefatti delle cause Telemarsicabruzzo e Monin (20), nella presente causa la questione è direttamente collegata alla validità dei provvedimenti comunitari ed appare evidente l' importanza della questione per la causa principale. Inoltre, almeno in parte, lo sfondo di diritto e di fatto della causa è noto alla Corte grazie a una precedente domanda dello stesso giudice nazionale relativa allo stesso produttore, sulla quale la Corte ha emesso una prima sentenza Crispoltoni (21), menzionata nel presente provvedimento di rinvio. Nemmeno si può raffrontare la presente causa con la causa Meilicke (22), nella quale è emerso dal provvedimento di rinvio che le questioni sottoposte erano teoriche.
21. Considerazioni di economia processuale inoltre corroborano l' idea che la Corte dovrebbe risolvere le questioni ora sottopostele. Se la Corte rifiutasse di risolverle allegando le scarse informazioni contenute nel provvedimento di rinvio sugli antefatti, è probabile che il giudice nazionale operi un nuovo deferimento. Ciò provocherebbe un ulteriore ritardo, aumenterebbe le spese e sarebbe incompatibile con le finalità dell' art. 177.
22. Vediamo ora le questioni sottoposte alla Corte.
23. Il signor Crispoltoni e il governo greco sostengono che il regolamento è invalido perché viziato da sviamento di potere. Il governo greco ne chiede pure l' annullamento perché detta normativa contravviene al principio della parità e a quello della tutela del legittimo affidamento. Il governo italiano osserva che il regolamento contravviene al principio della proporzionalità. Il Consiglio e la Commissione contestano questi argomenti.
24. Vediamo anzitutto la critica del regolamento per sviamento di potere. Esaminerò poi le censure di infrazione al principio della proporzionalità e al principio della parità. Da ultimo vedremo l' argomento della violazione della tutela del legittimo affidamento.
Lo sviamento di potere
25. Il signor Crispoltoni osserva che non impugna la finalità che soggiace al regolamento, cioè il controllo della produzione comunitaria del tabacco, giacché ogni produttore coscienzioso concorda sulla necessità di ridurre la produzione di tabacco. Si duole però che le misure adottate siano inefficaci e inadeguate a perseguire detto obiettivo.
26. Osserva che, con il sistema istituito dal regolamento, se il quantitativo massimo garantito per una determinata varietà di tabacco è superato, scatta una riduzione dei prezzi e dei premi che colpisce tutti i produttori di detta varietà, compresi quelli che non hanno contribuito al superamento del quantitativo. Per controllare "qualsiasi aumento della produzione", come si dichiara nel preambolo del regolamento (23), non è sufficiente stabilire un quantitativo massimo garantito e colpire indiscriminatamente tutti i produttori in caso di eccedenza di produzione. La fissazione di un quantitativo massimo garantito deve esser contemporanea all' adozione di misure come quelle contemplate nel regolamento n. 2075/92, che prevede l' assegnazione da parte degli Stati membri di detti quantitativi ad imprese di lavorazione o ai produttori. Il sig. Crispoltoni conclude che il sistema istituito dal regolamento non è idoneo a perseguire i suoi obiettivi, in quanto è incompleto.
27. Il governo greco si duole pure che il sistema dei quantitativi massimi garantiti sia viziato da sviamento di potere. Si richiama all' art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato, che stabilisce che uno degli obiettivi della politica agricola comunitaria è quello di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell' agricoltura. Si richiama pure all' art. 40, n. 3, secondo comma, che stabilisce che l' organizzazione comune deve limitarsi a perseguire gli obiettivi enunciati nell' art. 39 e deve escludere qualsiasi discriminazione tra i produttori o i consumatori della Comunità.
28. La critica del governo greco, se non erro, è che il regolamento vìola dette disposizioni. Il fatto che il regolamento non contempli l' assegnazione di quote individuali ai produttori non consente di garantire un equo tenore di vita ai produttori e porta a una riduzione del loro reddito.
29. La Corte ha costantemente dichiarato che un provvedimento può essere viziato da sviamento di potere solo qualora risulti, sulla scorta di indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, che è stato adottato all' unico scopo, o comunque con la prevalente intenzione, di perseguire una finalità diversa da quella prescritta oppure per eludere una procedura specificamente fissata dal Trattato per trattare quel determinato argomento (24). Per annullare un atto viziato da sviamento di potere, quindi, si deve dimostrare che è stato adottato per perseguire una finalità diversa da quella per cui l' atto era previsto.
30. Il signor Crispoltoni osserva che un provvedimento è viziato da sviamento di potere non solo se persegue una finalità che esula dai suoi obiettivi, ma anche se è evidentemente inadeguato a perseguire detti obiettivi.
31. A mio giudizio, è meglio fare una distinzione tra lo sviamento di potere e la violazione del principio di proporzionalità. Per far dichiarare che un atto è viziato da sviamento di potere, il ricorrente deve dimostrare che l' istituzione lo ha adottato onde perseguire una finalità diversa da quella che legittimamente dovrebbe perseguire. Ne consegue che l' addebito di sviamento di potere implica anche un' indagine sulle ragioni per cui l' istituzione ha adottato l' atto in questione (25).
32. Il principio di proporzionalità invece richiede che si proceda ad un esame obiettivo. Per stabilire se una disposizione di diritto comunitario è conforme al principio di proporzionalità, si deve accertare se i mezzi cui fa ricorso per perseguire una data finalità corrispondono all' importanza della finalità stessa e se sono necessari al suo perseguimento (26).
33. Come sottolinea il signor Crispoltoni, è vero che se un provvedimento è chiaramente inadeguato alla finalità che l' istituzione competente intende perseguire, ne può risentire la sua legittimità (27). Ciò non significa però che in questo caso il provvedimento sia necessariamente viziato da sviamento di potere. Se un provvedimento è chiaramente inadeguato a perseguire il suo obiettivo, ciò può rappresentare un serio indizio del fatto che l' istituzione lo ha adottato per perseguire una finalità diversa da quella che rientrava nelle sue prerogative. Come norma generale, comunque, se i mezzi usati sono palesemente inadeguati a perseguire la finalità auspicata, ne potrebbe risultare un' infrazione al principio di proporzionalità.
34. Secondo il suo preambolo, il regolamento persegue un duplice obiettivo. Cerca di porre un freno ad ogni aumento della produzione di tabacco della Comunità e nel contempo vuole dissuadere dalla coltivazione di varietà di difficile smercio (28). Il preambolo si richiama pure alla necessità di "proseguire una politica di orientamento della produzione verso le qualità più richieste, nonché (...), tener conto delle peculiarità socio-economiche e regionale della produzione di tabacco" (29).
35. Nessun argomento è stato svolto nella presente causa per dimostrare che il sistema dei quantitativi massimi garantiti istituito dal regolamento mira a perseguire finalità diverse da quelle enunciate nel preambolo. L' argomento del governo greco è essenzialmente quello che il regolamento è incompatibile con l' art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato.
36. Questo argomento non può venir accolto. E' evidente che un sistema di aiuti che cerca di controllare la produzione comunitaria non stride necessariamente con gli obiettivi del Trattato. Possono esser necessarie misure per limitare le eccedenze di produzione ed è legittimo adottare provvedimenti per limitare i quantitativi di prodotti che fruiscono dell' aiuto comunitario.
37. Il governo greco lamenta che il sistema di quantitativi massimi garantiti, istituito dal regolamento, si risolva in pratica in una diminuzione del reddito dei produttori. La Corte ha però dichiarato che le istituzioni comunitarie hanno ampio potere discrezionale in materia di politica agricola (30). Esse devono cercare di appianare ogni conflitto tra gli obiettivi delineati dall' art. 39 considerati singolarmente e ° se necessario ° farne prevalere uno in via temporanea (31). Il mercato del tabacco è caratterizzato da una sovrapproduzione. Provvedimenti per il controllo della produzione, e quindi per ripristinare l' equilibrio del mercato, non solo servono a stabilizzare il mercato e a garantire il razionale sviluppo della produzione agricola, che, secondo l' art. 39, sono obiettivi della politica agricola comune, ma in definitiva tornano utili agli interessi di tutti i produttori. Va osservato che, come abbiamo visto, il signor Crispoltoni ammette che un produttore coscienzioso deve onestamente riconoscere che la produzione di tabacco va ridotta.
38. Considerata la situazione del mercato, se non adottasse misure per controllare la produzione al solo scopo di conservare il reddito dei produttori al suo attuale livello, il Consiglio rischierebbe di perseguire solo uno degli obiettivi della politica agricola comune isolatamente, in modo da rendere impossibile la realizzazione degli altri. Secondo la giurisprudenza della Corte, ciò stride con l' art. 39 (32).
39. Gli argomenti del governo greco sono ancor meno plausibili alla luce della recente riforma della politica agricola comune. Tradizionalmente, l' aiuto finanziario ai produttori era collegato al volume della produzione. Ciò aveva conseguenze negative: stimolava la produzione oltre la capacità di assorbimento del mercato, sicché si creavano giacenze, incoraggiava l' intensificarsi della produzione, che aveva ripercussioni nefaste per l' ambiente, e portava ad un notevole aumento della spesa comunitaria. Per contro, il potere d' acquisto del reddito agricolo migliorava molto poco nel periodo 1975-1989. Dato questo andamento, le istituzioni comunitarie decidevano di modificare la politica agricola comune, ponendo come nuovo obiettivo fondamentale il controllo della produzione (33). Il sistema dei quantitativi massimi garantiti è da collegarsi con questa situazione.
40. Si deve rilevare che la spesa comunitaria per sostenere la coltura del tabacco e la prima lavorazione è aumentata drammaticamente dopo l' adozione del regolamento n. 727/70, fino al punto che una recente relazione della Corte dei conti cita il tabacco come il raccolto comunitario di gran lunga più costoso: la spesa del 1993 non è stata inferiore a 1 274 milioni di ECU (34).
41. Non è quindi giusto dire che il regolamento stride con l' art. 39.
42. Quanto all' argomento del signor Crispoltoni, è chiaro in base a quel che ho detto dianzi che, anche se venisse accolto, porterebbe a dichiarare invalido il regolamento non in quanto viziato da sviamento di potere, ma perché incompatibile con il principio di proporzionalità. Per questo motivo, esaminerò questi argomenti congiuntamente a quelli svolti dal governo italiano.
Il principio di proporzionalità
43. Il signor Crispoltoni e il governo italiano osservano che il regolamento è invalido poiché il sistema dei quantitativi massimi garantiti non è idoneo a perseguire le sue finalità. Il governo italiano osserva inoltre che esso stride con il principio di proporzionalità, perché penalizza indiscriminatamente tutti i produttori per le eccedenze di produzione, indipendentemente dal fatto che la produzione del singolo sia eccedentaria e dalla misura in cui eventualmente contribuisca a superare il massimo garantito, e che non consente la riduzione di premi e prezzi sulla base della situazione personale di ogni singolo produttore.
44. Il governo italiano osserva che la produzione comunitaria di tabacco è aumentata tra il 1988 e il 1991, con conseguente aumento della spesa comunitaria. A suo parere, l' aumento della produzione si è verificato proprio perché il regolamento non ha previsto l' assegnazione di quote individuali alle imprese di lavorazione e ai produttori. Il governo italiano e il signor Crispoltoni sostengono che l' adozione del regolamento n. 2075/92 conferma implicitamente l' inadeguatezza del sistema dei quantitativi massimi garantiti a raggiungere lo scopo di controllare la produzione.
45. La validità di un provvedimento deve giustificarsi alla luce delle circostanze esistenti al momento della sua adozione. La Corte ha dichiarato che la validità di una disposizione comunitaria non può dipendere da "considerazioni retrospettive riguardanti i suoi risultati" (35). Se il legislatore comunitario deve, allorché adotta una norma, valutarne l' effetto futuro, che non può esser esattamente previsto, la sua valutazione può venir censurata solo se risulta chiaramente errata alla luce delle informazioni di cui disponeva al momento dell' adozione della normativa in questione (36).
46. La Corte ha pure dichiarato che, in considerazione delle responsabilità politiche e dell' ampia discrezionalità di cui gode il legislatore comunitario nel settore della politica agricola comunitaria, la legittimità di un provvedimento adottato in questa sfera può venir inficiata solo se la norma è manifestamente inadeguata in relazione alla finalità che la competente istituzione intende perseguire (37).
47. A mio giudizio non è esatto dire che il sistema dei quantitativi massimi garantiti era palesemente inadeguato a perseguire le sue finalità.
48. E' vero che questo sistema non ha dato i risultati sperati, in quanto non è riuscito a controllare sufficientemente la produzione. La modifica apportata con il regolamento n. 2075/92 si è resa necessaria proprio per questo motivo. Non è tuttavia esatto affermare che il sistema istituito con il regolamento è risultato del tutto inefficiente. Un rapporto tra i quantitativi massimi garantiti stabiliti per ogni varietà di tabacco per i raccolti 1989-1991 e i quantitativi effettivamente prodotti in dette stagioni dimostra che per la maggior parte delle varietà i quantitativi massimi garantiti non sono stati superati. Se non si fosse instaurato il sistema dei quantitativi massimi garantiti, la produzione sarebbe potuta aumentare ancora di più.
49. Ad ogni modo, allorché il Consiglio decise di istituire il sistema dei quantitativi massimi garantiti, non era possibile ragionevolmente prevedere che tale sistema si sarebbe dimostrato inadeguato. Il risultato del primo biennio di applicazione non ha fornito dati inoppugnabili in questo senso. Quanto al tabacco della varietà "Bright", in particolare, prodotto dal signor Crispoltoni, il quantitativo massimo garantito fissato per il raccolto 1989 non è stato superato. Detto quantitativo era di 44 250 tonnellate, mentre il quantitativo effettivamente prodotto fu di 36 685 tonnellate (38).
50. Invece i quantitativi massimi fissati per i raccolti 1990 e 1991 sono stati superati. Il quantitativo massimo garantito fissato per il raccolto 1990 era di 46 750 tonnellate, mentre in realtà sono state prodotte 54 023 tonnellate. Vi è stato quindi un superamento pari al 15,6% (39). Il quantitativo massimo garantito stabilito per il raccolto 1991 era di 46 750 tonnellate, mentre la produzione effettiva è stata di 60 094 tonnellate. L' eccedenza è stata pari al 28,54% (40).
51. L' eccedenza sul quantitativo massimo garantito per il raccolto del 1990 ha provocato una riduzione dei prezzi e dei premi della massima aliquota possibile, cioè del 15%. Il Consiglio poteva attendere altri dodici mesi per constatare se detta riduzione avesse sensibili ripercussioni sulla produzione. Allorché i quantitativi effettivamente prodotti nel 1991 sono stati registrati nel 1992, ed è risultato evidente che il sistema dei quantitativi massimi garantiti non era servito a controllare adeguatamente la produzione, il Consiglio ha prontamente adottato il regolamento n. 2075/92.
52. Il fatto che, dopo aver applicato il regolamento per alcuni anni, si sia constatato che esso non era sufficiente a frenare l' aumento della produzione, non basta per farlo dichiarare invalido. Nell' adottarlo, il Consiglio doveva valutare la sua possibile incidenza sulla produzione e non sono state fornite prove che la valutazione effettuata fosse patentemente erronea.
53. La Commissione sottolinea che, allorché il Consiglio ha deciso di adottare provvedimenti per controllare la produzione, vi erano valide ragioni per ritenere opportuna la scelta del sistema dei quantitativi massimi garantiti. A suo parere, questo sistema è meno restrittivo per il singolo produttore di un sistema di quote individuali. Il signor Crispoltoni e il governo italiano contestano questo modo di vedere ed osservano che il sistema dei quantitativi massimi garantiti è arbitrario in quanto l' entità del premio spettante ad un produttore dipende dall' eventuale superamento della quota massima garantita dovuto ad altri produttori.
54. In linea di massima, il sistema dei quantitativi massimi garantiti istituito dal regolamento è meno restrittivo per il produttore singolo che il sistema di quote singole poi istituito con il regolamento n. 2075/92. Con il primo sistema, anche se il produttore rischia di andare soggetto a una riduzione proporzionale di prezzi e di premi in caso di superamento del quantitativo massimo garantito fissato per una determinata varietà, egli è comunque sicuro di ricevere un sussidio per la sua intera produzione, pur se in base ad un' aliquota inferiore. Egli ha pure la certezza che, indipendentemente dall' entità del superamento del quantitativo massimo garantito, la riduzione dei premi e dei prezzi sarà contenuta entro un certo limite. Detto limite è stato fissato al 15% per i raccolti dal 1989 al 1991. Nel sistema istituito dal regolamento n. 2075/92, invece, un produttore non ottiene alcun sussidio per la produzione eccedente la sua quota individuale.
55. Pur se non si può escludere la possibilità che taluni produttori godrebbero di maggiori vantaggi se fosse stato istituito un sistema di quote individuali invece del sistema dei quantitativi massimi garantiti, questa non è una ragione per invalidare il regolamento.
56. Contrariamente a quanto sostengono il signor Crispoltoni e il governo italiano, con il sistema dei quantitativi massimi garantiti è molto difficile identificare i produttori responsabili del superamento dei quantitativi massimi garantiti. Ciò è dovuto al fatto che non si può stabilire esattamente quale sarebbe stata la quota individuale spettante al singolo produttore se la quota massima garantita fissata per una specifica varietà fosse stata ripartita tra i produttori. E' erroneo pensare che in un sistema di quote individuali il quantitativo massimo garantito per una determinata varietà sarà uniformemente ripartito tra tutti i produttori di quella varietà. Uno Stato membro ha facoltà di favorire talune zone di produzione o talune categorie di produttori.
57. Il governo italiano sostiene comunque che il sistema dei quantitativi massimi garantiti rivela un vizio intrinseco. Esso stimola i produttori alla negligenza, poiché sanno che le conseguenze di una produzione eccedentaria non li colpiranno individualmente, ma saranno sopportate collettivamente. Per ribattere a questo argomento, sarà sufficiente osservare che, nell' adottare una misura a favore dei produttori, il legislatore comunitario può fare assegnamento sulla loro prudenza per ottenere il risultato auspicato. Se i produttori tradiscono le aspettative, la loro condotta non giustifica l' annullamento del regolamento comunitario.
58. Come abbiamo visto, il sistema dei quantitativi massimi garantiti è in genere meno restrittivo del sistema di quote singole istituito successivamente. Adottando il regolamento, perciò, il Consiglio ha cercato di far fronte alle esigenze del principio di proporzionalità, che impone di scegliere la misura meno gravosa in caso di possibilità di opzione tra più provvedimenti (41). Il Consiglio si è quindi adoperato per attenersi ai dettami dell' art. 39, n. 2, lett. b), del Trattato, che prescrive che, nell' elaborare la politica agricola comune, si deve tener conto della necessità di procedere gradualmente alle modifiche ritenute opportune.
59. Tanto il signor Crispoltoni quanto il governo italiano si richiamano alle sentenze Werner Faust (42) e Wuensche (43). Non vedo però come queste sentenze possano corroborare l' assunto dell' invalidità del regolamento.
60. In quelle cause, la Corte si è occupata della validità del regolamento della Commissione n. 3429/80, il cui art. 1 disponeva la percezione di un importo supplementare ad aliquota fissa nel caso d' immissione in libera pratica nella Comunità di funghi in conserva eccedenti i quantitativi fissati dal regolamento. La Corte ha dichiarato che l' art. 1 contravveniva al principio di proporzionalità in quanto non consentiva di modulare per categorie l' importo supplementare, a seconda della qualità della merce e delle circostanze nelle quali veniva importata.
61. Vi sono due differenze essenziali tra dette cause, da un lato, e quella ora in esame, dall' altro. La Werner Faust e la Wuensche vertevano sull' imposizione di un onere che la Corte ha riconosciuto costituire una effettiva sanzione economica a carico degli operatori. Ma così non è nella causa odierna. A mio avviso, vi è una netta differenza tra l' imposizione di una sanzione economica a tasso fisso e la ripartizione della riduzione dei sussidi in caso di superamento del quantitativo massimo garantito. La seconda differenza è che, nella Werner Faust e nella Wuensche, l' importo supplementare è stato istituito in base ad un regolamento del Consiglio che contemplava l' applicazione di misure di tutela solo nei limiti strettamente necessari. La Corte ha applicato il principio di proporzionalità come disponeva espressamente il regolamento che le conferiva competenza ad agire (44). Ma nella fattispecie le cose non stanno così. Per le ragioni esposte in precedenza, l' imposizione di un' aliquota unica di riduzione per i prezzi e per i premi in caso di superamento del quantitativo massimo garantito non si può considerare palesemente inadeguata alla luce degli obiettivi cui mirava il regolamento.
62. L' idea che il regolamento sia valido è invece corroborata dalla sentenza della Corte nella causa Zardi (45). In quella causa la Corte doveva occuparsi dell' art. 4 b del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2727/75, che contemplava un prelievo a carico dei produttori di cereali per le partite vendute sul mercato. Il prelievo veniva rimborsato appieno solo se la produzione nella stagione commerciale in questione non superava il quantitativo massimo garantito. Si è osservato che non era necessario esigere il versamento del prelievo appena i cereali venivano immessi sul mercato, giacché vi erano altri mezzi meno coercitivi. La Corte ha dichiarato, comunque, che l' esazione di prelievi supplementari allorché i cereali venivano immessi sul mercato avrebbe probabilmente indotto i produttori, riducendo i prezzi loro corrisposti, a non aumentare la produzione durante la stagione commerciale e che il legislatore comunitario non aveva commesso alcun errore patente di valutazione scartando le altre soluzioni alternative (46).
Il principio di non discriminazione
63. Il governo greco sostiene che il sistema dei quantitativi massimi garantiti istituito dal regolamento si risolve in una discriminazione tra i produttori e stride con il principio di parità sancito dall' art. 40, n. 3, del Trattato.
64. L' argomento del governo greco è strettamente connesso con l' argomento del governo italiano esposto in precedenza. Tanto il governo greco quanto quello italiano sottolineano che un superamento del quantitativo massimo garantito stabilito per una certa varietà si risolve in una riduzione proporzionale, secondo un tasso fisso, dei prezzi e dei premi per quella specifica varietà. Mentre il governo italiano osserva che ciò è incompatibile con il principio di proporzionalità, il governo greco ritiene che si risolva in un trattamento discriminatorio in quanto estende le conseguenze negative di un superamento della produzione a tutti i produttori, abbiano essi contribuito o meno a provocare il superamento, ed indipendentemente dall' entità del loro eventuale contributo al superamento.
65. L' art. 40, n. 3, è un' espressione specifica del principio generale di non discriminazione. Vi è discriminazione non solo allorché sono trattate in modo diverso situazioni comparabili, ma anche quando vengono trattate allo stesso modo situazioni diverse, salvoché detto trattamento sia giustificato obiettivamente (47). Non concordo tuttavia sul fatto che nella presente fattispecie sia stato violato il principio di non discriminazione.
66. Secondo la giurisprudenza della Corte, il fatto che l' adozione di un provvedimento in virtù dell' organizzazione comune del mercato possa incidere sui produttori in svariati modi, a seconda della particolare natura della loro produzione o di condizioni locali, non si può considerare discriminazione se la misura è adottata in base a criteri obiettivi, studiati per far fronte alle necessità del funzionamento globale dell' organizzazione comune del mercato (48).
67. Nella causa SITPA (49), la Corte ha esaminato un argomento analogo a quello ora trattato. In quell' occasione, la Corte doveva pronunciarsi sulla validità del regolamento (CEE) del Consiglio n. 989/84, che instaurava un sistema di soglie di garanzia per taluni frutti e talune verdure lavorati. Detto regolamento stabiliva per ciascuna stagione commerciale una soglia di garanzia corrispondente a una determinata quantità di pomodori lavorati e stabiliva che, in caso di superamento di detto limite, l' aiuto spettante ai produttori sarebbe stato ridotto nella stagione seguente, a seconda dell' entità del superamento. E' stato obiettato che la riduzione dell' aiuto decretata dalla Commissione, che aveva constatato che il limite era stato superato, non era compatibile con il divieto di discriminazione. Tale riduzione si applicava infatti uniformemente in tutta la Comunità cosicché i produttori francesi, che non avevano alcuna responsabilità per il superamento, imputabile ai produttori di altri Stati membri, erano trattati alla stessa stregua di questi ultimi. Pronunciandosi su questo punto la Corte ha dichiarato:
"(...) nell' ambito di un' organizzazione comune dei mercati che non conosce un sistema di quote nazionali, tutti i produttori comunitari devono, qualunque sia lo Stato membro nel quale sono stabiliti, sopportare, in modo solidale ed eguale, le conseguenze delle decisioni che le istituzioni comunitarie sono chiamate ad adottare, nell' ambito delle loro competenze, per fare fronte al rischio che può manifestarsi sul mercato di uno squilibrio tra la produzione e le possibilità di smaltimento" (50).
68. Analogo è l' orientamento della Corte nella causa Eridania (51). In quella causa si era osservato che, in base al sistema di quote per lo zucchero istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1785/81, i produttori italiani dovevano intervenire a sostegno di eccedenze di cui essi non erano responsabili e che l' onere loro imposto era inconciliabile con l' art. 39, n. 1, lett. d, del Trattato. La Corte ha però dichiarato che questa tesi era incompatibile con lo stesso principio del mercato comune, nel quale le imprese e lo Stato membro responsabile di una produzione eccedentaria non potevano venir identificati.
69. Da queste sentenze si evince che una riduzione a tasso unico dei premi e dei prezzi che incide su tutti i produttori, in caso di superamento del quantitativo massimo garantito, non stride con il principio di non discriminazione.
70. Il sistema dei quantitativi massimi garantiti si fonda su criteri generali ed obiettivi. A norma dell' art. 4, n. 5, del regolamento, nel fissare il quantitativo massimo garantito per ogni varietà il Consiglio deve tener conto delle esigenze del mercato e delle caratteristiche particolari di ciascuna zona (52). Quindi, onde tener conto delle differenze qualitative nell' ambito di una determinata varietà di tabacco, a seconda delle caratteristiche del suolo e del clima, il regolamento n. 1251/89 ha disposto che si potevano fissare quantitativi massimi garantiti differenziati per determinate aree di produzione.
71. Concludo proponendo di disattendere l' addebito che il regolamento vìola il principio di non discriminazione.
Il principio della tutela del legittimo affidamento
72. Il governo greco si duole che il regolamento non assegni quote individuali ai produttori, con conseguente violazione del principio del legittimo affidamento, in quanto ciò non consente ad un produttore di pianificare la sua produzione. Tale risultato sarebbe incompatibile con lo scopo finale dell' organizzazione comune del mercato del tabacco che, secondo il regolamento n. 727/70, è quello di garantire un adeguato reddito ai produttori e di aumentarlo.
73. Come già abbiamo visto, il regolamento non è inconciliabile con gli obiettivi della politica agricola comune sanciti dall' art. 39. Nemmeno è esatto sostenere che va contro il principio della tutela del legittimo affidamento.
74. Gli operatori commerciali non possono nutrire un legittimo affidamento nella persistenza di una situazione che può venir modificata dalle istituzioni comunitarie nell' esercizio delle loro facoltà discrezionali (53). Ciò vale soprattutto in un settore come l' organizzazione comune dei mercati, la cui funzione implica costanti modifiche per far fronte alle variazioni della situazione economica (54). Quindi gli operatori non possono invocare un diritto quesito alla conservazione di un vantaggio che essi hanno tratto dall' instaurazione dell' organizzazione comune dei mercati e di cui hanno fruito in un determinato periodo (55). Ne consegue che, anche se l' applicazione del sistema dei quantitativi massimi garantiti si è risolta nella riduzione del reddito dei produttori, ciò non andava contro il principio della tutela del legittimo affidamento.
75. Lo stesso principio non è stato leso nemmeno dal fatto che non siano state assegnate quote individuali ai produttori. Il sistema dei quantitativi massimi garantiti comporta un fattore di incertezza in quanto i produttori ignorano inizialmente quale sarà l' ammontare esatto dei premi e dei prezzi che verranno loro corrisposti, giacché la loro entità dipende dall' eventuale superamento del quantitativo massimo garantito e dall' entità del superamento. Questa incertezza, comunque, rientra nel normale rischio commerciale che un operatore economico deve di regola affrontare. L' esigenza di tutelare il legittimo affidamento è soddisfatta dal momento che il quantitativo massimo garantito stabilito per una certa varietà è reso noto ai produttori in anticipo. E' pure soddisfatta dal momento che i produttori sanno che percepiranno un aiuto per tutta la loro produzione e che, prescindendo da un eventuale superamento del massimo e dalla sua entità, la riduzione dei prezzi e quella dei premi non possono superare un limite massimo prefissato. Va perciò disatteso l' argomento del governo greco.
Cause C-300/93 e C-362/93
76. Ricorderò che in queste cause la Pretura circondariale di Caserta ha chiesto una pronuncia pregiudiziale sulla validità del regolamento n. 1738/91.
77. Il signor Natale e il signor Pontillo sono coltivatori di tabacco della varietà "Burley" in provincia di Caserta. Hanno venduto il tabacco del raccolto 1991 alla Donatab Srl, impresa che provvede alla prima lavorazione e alla preparazione del tabacco per l' immissione sul mercato. Come anticipo del pagamento e previo deposito di una cauzione, hanno incassato il premio di cui all' art. 3 del regolamento n. 727/70. Allorché la Commissione ha constatato che il quantitativo massimo garantito per il tabacco della varietà Burley per il raccolto 1991 era stato superato (56), i prezzi ed il premio venivano ridotti del 15%. Il signor Natale e il signor Pontillo venivano sollecitati dalla Donatab Srl a restituire l' importo corrispondente alla riduzione del premio.
78. Nella causa principale essi contestavano la riduzione del premio invocando l' illegittimità del regolamento n. 1738/91. Per questo motivo il pretore vi ha consultato in via pregiudiziale.
79. Con il regolamento n. 1738/91 il Consiglio ha fissato per il raccolto 1991 i prezzi d' obiettivo e di orientamento e i premi concessi agli acquirenti del tabacco in foglia, i prezzi d' intervento derivati per il tabacco in colli, le qualità di riferimento, le zone di produzione e i quantitativi massimi garantiti ed ha modificato il regolamento del Consiglio (CEE) n. 1331/90 (57). Nella causa C-362/93 il giudice proponente chiede anche una pronuncia sulla validità dei regolamenti adottati per dar esecuzione al regolamento n. 1738/91. Il giudice nazionale si riferisce probabilmente al regolamento n. 2178/92, con il quale la Commissione ha constatato i quantitativi effettivamente prodotti e ha fissato i prezzi e i premi da corrispondersi per il raccolto 1991 (58).
80. Nei provvedimenti di rinvio il giudice a quo mette in dubbio la validità del regolamento n. 1738/91 in quanto lo giudica incompatibile con il principio della tutela del legittimo affidamento. Il regolamento controverso porta la data del 13 giugno 1991 ed è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 26 giugno 1991. Il giudice a quo osserva che gli è stato conferito effetto retroattivo, in quanto fissava il quantitativo massimo garantito per il tabacco della varietà Burley per il raccolto 1991 in un momento in cui i produttori di questa varietà avevano già piantato il tabacco ed avevano già stipulato contratti con imprese per la prima lavorazione, regolarmente denunciati all' AIMA.
81. Se il quantitativo massimo garantito per il raccolto 1991 fosse stato fissato retroattivamente, cioè dopo il momento nel quale i produttori dovevano decidere circa la produzione di quell' anno, questo sarebbe incontestabilmente un dato inconciliabile con il principio della tutela del legittimo affidamento. Nella precedente causa Crispoltoni (59) la Corte si è occupata della validità del regolamento n. 1114/88 e del regolamento (CEE) n. 2268/88, con il quale il Consiglio fissava, per il raccolto 1988, i quantitativi massimi garantiti. Entrambi i regolamenti sono stati pubblicati quando già i coltivatori avevano stabilito i loro programmi per il raccolto 1988. La Corte li ha annullati nella parte in cui fissavano un quantitativo massimo garantito per la varietà di tabacco "Bright" raccolta nel 1988. Questa conclusione è stata dettata dal fatto che detti regolamenti avevano effetto retroattivo e questo effetto non era giustificato dalla finalità da perseguirsi e che il legittimo affidamento degli operatori economici interessati era stato posto in non cale (60).
82. Nella fattispecie odierna, comunque, i dubbi espressi dal giudice proponente circa la validità del regolamento n. 1738/91 si fondavano su un presupposto errato. Come osservano il Consiglio e la Commissione, il quantitativo massimo garantito per la varietà "Burley I", sulla quale verte la causa principale, raccolta nel 1991 è stato fissato per la prima volta non dal regolamento n. 1738/91, bensì dal regolamento n. 1331/90, che è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 23 maggio 1990, vale a dire molto prima che i produttori varassero programmi per il raccolto del 1991. Quel regolamento fissava il quantitativo massimo garantito per la varietà "Burley I" a 46 750 tonnellate (61).
83. E' vero che il regolamento n. 1738/91 ha modificato il regolamento n. 1331/90 aumentando i quantitativi massimi garantiti per il raccolto 1991 per talune varietà. Tuttavia detto aumento è stato operato nell' interesse dei produttori, tenendo conto dell' unificazione della Germania (62). Quanto alla varietà "Burley I", il regolamento n. 1738/91 non ha inciso sul quantitativo massimo garantito stabilito dal regolamento n. 1331/90.
84. E' quindi evidente che il regolamento n. 1738/91 non può venir annullato per i motivi indicati nel provvedimento di rinvio. Nelle loro osservazioni a questa Corte, comunque, i signori Natale e Pontillo negano la validità del regolamento contestato in quanto detto regolamento stabiliva retroattivamente per il raccolto 1991 l' importo dei premi spettanti agli acquirenti.
85. Essi osservano che prezzi e premi stabiliti dal regolamento n. 1738/91 per il raccolto 1991 sono inferiori a quelli applicati in forza del regolamento n. 1331/90 per il raccolto 1990 e sottolineano che detta riduzione dei prezzi e dei premi ha provocato un deterioramento della loro posizione giuridica. Obiettano inoltre che la riduzione non era prevedibile né al momento in cui i produttori dovevano varare programmi per il raccolto del 1991, cioè nel novembre 1990, né al momento in cui il tabacco doveva venir trapiantato, cioè nel febbraio 1991. Ne concludono che, al momento in cui dovevano decidere se coltivare il tabacco della varietà Burley per il raccolto 1991, le informazioni in loro possesso li inducevano a continuare a coltivare quella varietà. Ne desumono che il regolamento n. 1738/91 è incompatibile con il principio del legittimo affidamento.
86. All' udienza, il Consiglio e la Commissione hanno osservato che questo punto non andrebbe trattato, giacché non è stato sollevato dal giudice a quo nel provvedimento di rinvio. Si pone allora il problema se la Corte debba esaminare la validità del regolamento contestato in quanto fissa prezzi e premi per il raccolto 1991.
87. Allorché viene adita in via pregiudiziale, la Corte, nell' intento di aiutare il giudice nazionale, suole talvolta pronunciarsi su questioni formulate in modo diverso da quelle sottopostele dal giudice nazionale. Nello stesso intento, la Corte può prendere in esame norme comunitarie alle quali il giudice proponente non si è richiamato nelle sue questioni (63). La Corte è giunta a pronunciarsi sulla validità di una norma comunitaria allorché il giudice nazionale aveva sottoposto soltanto una questione interpretativa: v., ad esempio, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide (64).
88. A mio giudizio però, nella situazione della fattispecie, non sarebbe confacente per la Corte esaminare il problema se la fissazione dei prezzi e dei premi da parte del regolamento contestato leda il principio della tutela del legittimo affidamento. Come abbiamo già sottolineato, questo punto non è stato sollevato dal giudice nazionale, ma è stato richiamato solo dagli attori nella causa principale nelle loro osservazioni dinanzi alla Corte.
89. Comunque, solo il giudice nazionale può stabilire quali questioni devono venir sottoposte alla Corte, mentre le parti della causa principale non possono modificare la portata di dette questioni (65) né chiedere al giudice nazionale di sottoporre alla Corte una questione specifica (66). L' art. 177 contempla una collaborazione diretta tra questa Corte e i giudici nazionali mediante un provvedimento non contenzioso che esclude qualsiasi iniziativa delle parti nella causa nazionale, le quali sono semplicemente invitate a presentare osservazioni nell' ambito di detto procedimento (67). Se la Corte approfondisse il punto sollevato dai signori Natale e Pontillo, contravverrebbe ai principi di cui sopra. Ma ancor più, disconoscerebbe i diritti della difesa. L' informazione contenuta in un provvedimento di rinvio non solo consente alla Corte di risolvere gli interrogativi, ma inoltre permette ai governi degli Stati membri ed alle istituzioni comunitarie di presentare osservazioni alla Corte a norma dell' art. 20 dello Statuto della Corte. L' art. 20 contempla la presentazione di osservazioni scritte, senza possibilità di replica per iscritto. Nella causa Holdijk (68) la Corte ha dichiarato che deve garantire la salvaguardia della facoltà di presentare osservazioni a norma dell' art. 20 dato che alle parti interessate viene trasmesso solo il provvedimento che dispone il rinvio pregiudiziale.
90. La facoltà degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie di presentare osservazioni scritte va salvaguardata specie allorché si chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità di un atto comunitario. In questo caso, salvo forse nell' ipotesi del tutto eccezionale che un atto comunitario sia palesemente invalido, non sarebbe corretto negare all' istituzione che ha emanato l' atto il diritto di presentare osservazioni. Ne consegue che la Corte dovrebbe solo soffermarsi sui punti che espressamente o implicitamente si evincono dal provvedimento di rinvio e sui quali è logico attendersi che si esprima l' istituzione interessata.
91. I signori Natale e Pontillo non contestano solo la validità del regolamento litigioso per motivi diversi da quelli indicati dal giudice nazionale. Essi negano pure la validità di un altro aspetto del regolamento contestato, diverso da quello tratteggiato nella questione del giudice nazionale. A differenza di altre cause, nelle quali la Corte ha esaminato punti non espressamente sollevati nel provvedimento di rinvio, nella presente ipotesi non vi è ambiguità quanto al senso o all' esatta portata della questione formulata dal giudice proponente. La causa odierna si distingue da altre come la Schwarze: allora, la Corte ha esaminato la validità del provvedimento in questione in quanto, pur se la questione sottoposta chiedeva l' interpretazione di un atto comunitario, era evidente dal provvedimento di rinvio e dalla controversia principale che la vera finalità delle questioni sottoposte era quella di ottenere una pronuncia sulla validità dell' atto. Nella causa odierna, nulla lascia intendere che il giudice proponente intendesse chiedere una pronuncia circa la fissazione dei prezzi e dei premi operata nella normativa impugnata.
92. Ad ogni buon conto, non condivido la tesi secondo cui la fissazione dei prezzi e dei premi da parte del regolamento n. 1738/91 per il raccolto 1991 pone in non cale il legittimo affidamento dei produttori interessati.
93. In primo luogo è evidente che, con il sistema dei quantitativi massimi garantiti, l' ammontare esatto dei prezzi e dei premi spettanti ai produttori per determinate varietà viene loro comunicato quando hanno già programmato la coltura di una determinata varietà. Ciò avviene perché l' importo dei prezzi e dei premi dipende dall' eventuale superamento della quantità massima garantita e dall' entità di detto superamento. Quindi gioca sempre un certo fattore di incertezza sul sistema di aiuti instaurato dal regolamento n. 1114/88.
94. In secondo luogo, pur se sta di fatto che i prezzi e i premi stabiliti per il raccolto 1991 erano inferiori a quelli fissati per il raccolto 1990, l' entità dei prezzi e dei premi da versare è stabilita dal Consiglio su una base annua e possono verificarsi variazioni a vantaggio o a danno dei produttori. I prezzi e i premi da corrispondersi per il raccolto del 1990 erano superiori a quelli stabiliti per il raccolto 1989. Il premio per il tabacco della varietà "Burley I" per il raccolto 1989 era stato fissato a 1 653 ECU per kg (69) mentre per il raccolto 1990 era stato fissato a 2 013 (70) ECU per kg, né la riduzione per il raccolto 1991 era così ingente da giustificare la critica che disconoscesse il principio della tutela del legittimo affidamento. Quanto al tabacco della varietà "Burley I", il premio per il raccolto 1991 era fissato a 1 748 ECU per kg (71). Queste variazioni corrispondono a normali rischi commerciali, insiti in un sistema istituito a vantaggio dei produttori e che questi possono ragionevolmente affrontare. Non è giusto sostenere che un produttore accorto ed informato non fosse in grado di prevederli.
Conclusione
95. Sono quindi del seguente parere:
Nella causa C-133/93 la questione sottoposta alla Corte dalla Pretura circondariale di Perugia dovrebbe essere risolta come segue:
"L' esame degli elementi presentati al giudice non ha posto in luce vizi che possano inficiare la validità del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1114/88 e dei regolamenti adottati per darvi esecuzione".
Nelle cause C-300/93 e C-362/93 le questioni sottoposte dalla Pretura circondariale di Caserta dovrebbero esser così risolte:
"L' esame degli elementi presentati al giudice non ha posto in luce vizi che possano inficiare la validità del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1738/91 e del regolamento adottato per darvi esecuzione".
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) - GU L 110, pag. 35.
(2) - GU L 163, pag. 13.
(3) - GU L 94, pag. 1.
(4) - GU L 129, pag. 16.
(5) - GU L 132, pag. 25.
(6) - In seguito, il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1737/91 (GU L 163, pag. 11) ha stabilito il quantitativo massimo garantito complessivo a 390 000 tonnellate di tabacco in foglia per ciascun raccolto dal 1991 al 1993. Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 860/92 (GU L 91, pag. 1) ha disposto che detta riduzione non potesse superare il 23% per il raccolto 1992.
(7) - GU L 207, pag. 15.
(8) - GU L 187, pag. 23.
(9) - GU L 208, pag. 26.
(10) - GU L 217, pag. 75.
(11) - GU L 215, pag. 70.
(12) - GU L 351, pag. 11.
(13) - V. regolamento della Commissione n. 2178/92, supra, nota 10.
(14) - Cause riunite da C-320/90 a C-322/90, Telemarsicabruzzo e a. (Racc. 1993, pag. I-393).
(15) - Causa C-316/93, Vaneetveld/SA Le Foyer, conclusioni 27 gennaio 1994, paragrafi 6-11 delle conclusioni.
(16) - V. causa C-343/90, Lourenço Dias (Racc. 1992, pag. I-4673, punti 17 e 18 della sentenza).
(17) - V. causa 104/79, Foglia/Novello (Racc. 1980, pag. 745).
(18) - Telemarsicabruzzo, citata alla nota 14, punto 6 della sentenza. V. pure causa C-157/92, Banchero (Racc. 1993, pag. I-1085); causa C-386/92, Monin Automobiles/Francia (Racc. 1993, pag. I-2049).
(19) - Sentenza 3 marzo 1994, punto 13.
(20) - Monin, citata alla nota 18.
(21) - Causa C-368/89 (Racc. 1991, pag. I-3695); v. appresso, paragrafo 81.
(22) - Causa C-83/91 (Racc. 1992, pag. I-4871).
(23) - V. regolamento n. 1114/88, preambolo, primo considerando . V. appresso, paragrafo 34.
(24) - Causa C-331/88, Fedesa e a. (Racc. 1990, pag. I-4023, punto 24 della sentenza); causa 69/83, Lux/Corte dei conti (Racc. 1984, pag. 2447, punto 30 della sentenza); causa C-323/88, Sermes (Racc. 1990, pag. I-3027, punto 33 della sentenza).
(25) - V. Hartley, Foundations of European Community Law, II ed., pagg. 415-417.
(26) - V., ad esempio, causa 66/82, Fromançais/FORMA (Racc. 1983, pag. 395, punto 8 della sentenza); causa 15/83, Denkavit Nederland/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwproducten (Racc. 1984, pag. 2171, punto 25).
(27) - Causa 138/78, Stoelting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Racc. 1979, pag. 713, punto 7 della sentenza).
(28) - Regolamento n. 1114/88, preambolo, primo considerando .
(29) - Loc. cit., secondo considerando .
(30) - V., ad esempio, cause riunite 279, 280, 285 e 286/84, Rau/Commissione (Racc. 1987, pag. 1069, punto 34 della sentenza).
(31) - Causa 5/73, Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Racc. 1973, pag. 1091, punto 24 della sentenza); causa 203/86, Spagna/Consiglio (Racc. 1988, pag. 4563, punto 10 della sentenza).
(32) - Cause riunite 197-200, 243, 245 e 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle/Consiglio e Commissione (Racc. 1981, pag. 3211, punto 41 della sentenza).
(33) - V. Commissione, Lo sviluppo e il futuro della politica agricola comune, COM(91) 258, Bollettino CEE, Supplemento 5 del 1991, pagg. 9-12 e, specie per il settore tabacco, pagg. 27 e 28.
(34) - V. relazione speciale n. 8/93, sull' organizzazione comune del mercato del tabacco greggio (GU 1994, C 65, n. 1.1).
(35) - Causa 40/72, Schroeder/Germania (Racc. 1973, pag. 125, punto 14 della sentenza). V. pure cause riunite 9 e 11/71, Cie d' Approvisionnement/Commissione (Racc. 1972, pag. 391, punto 39 della sentenza).
(36) - Cause riunite da C-267/88 a C-285/88, Wuidart e a. (Racc. 1990, pag. I-435, punto 14 della sentenza).
(37) - Causa 265/87, Schraeder (Racc. 1989, pag. 2237, punti 21 e 22 della sentenza); Wuidart (citata alla nota 36, punto 14); causa C-331/88, Fedesa (citata alla nota 24, punto 14).
(38) - V. regolamento della Commissione n. 2046/90, citato alla nota 8, all. I.
(39) - V. regolamento della Commissione n. 2267/91, citato alla nota 9, all. I.
(40) - V. regolamento della Commissione n. 2178/92, citato alla nota 10, all. I.
(41) - V., ad esempio, Fedesa e a., citata alla nota 24, punto 13 della sentenza.
(42) - Causa C-24/90 (Racc. 1991, pag. I-4905).
(43) - Causa C-25/90 (Racc. 1991, pag. I-4939).
(44) - V. Werner Faust, citata alla nota 42, punti 19 e 29 della sentenza; Wuensche, citata alla nota 43, punti 20 e 30.
(45) - Causa C-8/89 (Racc. 1990, pag. I-2515).
(46) - Punto 13 della sentenza.
(47) - V. causa 106/83, Sermide/Cassa Conguaglio Zucchero (Racc. 1984, pag. 4209, punto 28 della sentenza).
(48) - Causa 179/84, Bozzetti/Invernizzi (Racc. 1985, pag. 2301, punto 34 della sentenza).
(49) - Causa C-27/90 (Racc. 1991, pag. I-133).
(50) - Punto 20.
(51) - Causa 250/84, Eridania/Cassa Conguaglio Zucchero (Racc. 1986, pag. 117, punto 32 della sentenza).
(52) - V. art. 4, n. 5, supra, paragrafo 7.
(53) - Causa C-350/88, Delacre e a./Commissione (Racc. 1990, pag. I-395, punto 33 della sentenza); causa 245/81, Edeka/Germania (Racc. 1982, pag. 2745, punto 27).
(54) - Delacre, op. cit., causa 84/78, Tomadini/Amministrazione delle Finanze dello Stato (Racc. 1979, pag. 1801, punto 22 della sentenza).
(55) - Delacre, op. cit., punto 34 della sentenza, causa 230/78, Eridania/Ministero Agricoltura e foreste (Racc. 1979, pag. 2749).
(56) - V. regolamento della Commissione n. 2178/92, citato alla nota 10.
(57) - GU 1990, L 132, pag. 28.
(58) - Citato alla nota 10.
(59) - Causa C-368/89, citata alla nota 21.
(60) - Il Consiglio ha dato esecuzione alla sentenza della Corte adottando i regolamenti (CEE) nn. 1570/92 (GU 1992, L 166, pag. 6) e 1571/92 (GU 1992, L 166, pag. 7).
(61) - V. regolamento n. 1331/90, citato alla nota 57, art. 3, n. 3, e all. V.
(62) - V. regolamento n. 1738/91, citato alla nota 2, preambolo, sesto considerando .
(63) - Causa C-241/89, SARPP (Racc. 1990, pag. I-4695, punto 8 della sentenza); causa C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb eV/Clinique Laboratories SNC, Estée Lauder Cosmetics GmbH (Racc. 1994, pag. I-317, punto 7).
(64) - Causa 16/65 (Racc. 1965, pag. 877).
(65) - Causa 44/65, Hessische Knappschaft/Singer (Racc. 1965, pag. 970); cause riunite C-134/91 e C-135/91, Kerafina-Keramische und Finanz-Holding e Vioktimatiki (Racc. 1992, pag. I-5699, punto 16 della sentenza).
(66) - Causa 283/81, CILFIT/Ministro della Sanità (Racc. 1982, pag. 3415, punto 9 della sentenza).
(67) - V., ad esempio, Hessische Knappschaft/Singer, citata alla nota 65, pag. 971.
(68) - Cause riunite 141-143/81 (Racc. 1982, pag. 1299, punto 6 della sentenza).
(69) - V. regolamento del Consiglio (CEE) n. 1252/89 (GU 1989, L 129, pag. 17, all. IV).
(70) - V. regolamento n. 1331/90, citato alla nota 57, all. IV.
(71) - Regolamento n. 1738/91, citato alla nota 2, all. IV.