62008CJ0034
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 14. maja 2009 (
*1
)
„Kmetijstvo — Skupna ureditev trgov — Mlečne kvote — Dajatev — Veljavnost Uredbe (ES) št. 1788/2003 — Cilji skupne kmetijske politike — Načelo prepovedi diskriminacije in načelo sorazmernosti — Določitev nacionalne referenčne količine — Merila — Upoštevnost merila nezadostne proizvodnje v državi članici“
V zadevi C-34/08,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Tribunale ordinario di Padova (Italija) z odločbo z dne 23. januarja 2008, ki je prispela na Sodišče, v postopku
Azienda Agricola Disarò Antonio in drugi
proti
Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl,
ob udeležbi
Azienda Agricola De Agostini Lorenzo,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, M. Ilešič (poročevalec), A. Borg Barthet, E. Levits in J.-J. Kasel, sodniki
generalna pravobranilka: V. Trstenjak,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. januarja 2009,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za Azienda Agricola Disarò Antonio in druge P. Chiarelli in A. Cimino, odvetnika,
—
za Komisijo Evropskih skupnosti H. Tserepa-Lacombe in D. Nardi, zastopnika,
—
za Svet Evropske unije M. Moore, A. Vitro in G. Castellan, zastopniki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 3. marca 2009
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na vprašanje veljavnosti Uredbe Sveta (ES) št. 1788/2003 z dne 29. septembra 2003 o uvedbi dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL L 270, str. 123), glede na cilje kmetijske politike, naštete v členu 33(1) ES, ter glede na načelo prepovedi diskriminacije in načelo sorazmernosti.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Azienda Agricola Disarò Antonio in drugimi (v nadaljevanju: tožeče stranke v postopku v glavni stvari) ter zadrugo Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl (v nadaljevanju: Cooperativa Milka) zaradi izpodbijanja dolga glede dajatve, ki so jo navedene družbe dolžne plačati za mlečna leta od 1995/1996 do 2003/2004 in naslednja.
Pravni okvir
3
Zaradi trajnega neravnotežja med ponudbo in povpraševanjem v mlečnem sektorju je bil z Uredbo Sveta (EGS) št. 856/84 z dne 31. marca 1984, s katero je bila spremenjena Uredba (EGS) št. 804/68 o skupni ureditvi trga mleka in mlečnih proizvodov (UL L 90, str. 10), uveden sistem dodatne mlečne dajatve, ki se plača za količine mleka, ki presegajo referenčno količino, ki se določi.
4
Ta sistem je začel veljati 2. aprila 1984. Podaljšan je bil z več ponovitvami, nazadnje z Uredbo št. 1788/2003 do .
5
V skladu s tretjo uvodno izjavo navedene uredbe je glavni namen sistema zmanjšati neravnotežje med ponudbo in povpraševanjem na trgu z mlekom in mlečnimi proizvodi ter nastalimi strukturnimi presežki.
6
V peti uvodni izjavi Uredbe št. 1788/2003 je med drugim pojasnjeno, da so proizvajalci zavezani državi članici za plačilo prispevka k dajatvi zaradi samega dejstva, da so presegli svojo razpoložljivo količino.
7
V dvaindvajseti uvodni izjavi te uredbe je navedeno, da je glavni namen navedene dajatve ureditev in stabilizacija trga z mlečnimi proizvodi, tako da je treba prihodke, ki izhajajo iz te dajatve, uporabiti za financiranje izdatkov v sektorju za mleko.
8
V skladu s členom 1(1) navedene uredbe so letne nacionalne referenčne količine za vsako državo članico določene v Prilogi I k tej uredbi. V skladu z odstavkom 3 tega člena se navedene količine lahko pregledajo z vidika splošnega tržnega položaja in posebnih pogojev, ki obstajajo v nekaterih državah članicah.
9
Na podlagi povezanih določb členov 1(2) in 6 Uredbe št. 1788/2003 se proizvajalcem mleka dodelijo individualne referenčne količine, katerih vsota ne sme presegati nacionalne referenčne količine. Če se nacionalna referenčna količina preseže, mora zadevna država članica na podlagi člena 3(1) navedene uredbe plačati Evropski skupnosti dajatev, katere znesek je odvisen od obsega tega presežka.
10
Skladno s členom 4(1) te uredbe se omenjena dajatev torej v celoti razdeli med proizvajalce, ki so prispevali k vsaki prekoračitvi nacionalnih referenčnih količin in v skladu z odstavkom 2 tega člena morajo proizvajalci to dajatev plačati zgolj zaradi prekoračitve razpoložljivih referenčnih količin.
11
Člen 6(5) navedene uredbe v bistvu določa, da se individualne referenčne količine spremenijo, kjer je to primerno, za vsako zadevno dvanajstmesečno obdobje.
12
Člen 11(1) te uredbe določa, da so odkupovalci odgovorni za zbiranje prispevkov od proizvajalcev, ki jih ti dolgujejo zaradi dajatve, in pristojnemu organu države članice plačajo znesek teh prispevkov, odštetih od cene mleka, plačane proizvajalcem, ki so odgovorni za prekoračitev, ali, če jim to ne uspe, plačajo znesek, zbran z drugimi ustreznimi sredstvi.
13
Na podlagi člena 22 Uredbe št. 1788/2003 se dajatev šteje kot intervencija za stabiliziranje kmetijskih trgov in se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
14
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari, proizvajalci mleka, so člani zadruge Cooperativa Milka, ki ima kot „prvi kupec“ nalogo pobiranja dajatev v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 1788/2003.
15
Iz naslova te dajatve se od navedenih podjetij zahteva plačilo zelo velikih zneskov.
16
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so pri nacionalnih sodiščih izpodbijale plačilo teh zneskov s sklicevanjem na neveljavnost Uredbe št. 1788/2003 in z njo uvedenega merila razdelitve skupne količine med državami članicami, ki je zagotovljena za celotno Evropsko skupnost, ter še zlasti uporabo tega merila glede Italijanske republike.
17
V zvezi s tem navajajo zlasti kršitev načela prepovedi diskriminacije in načela sorazmernosti.
18
Glede navedene kršitve načela prepovedi diskriminacije zatrjujejo, da je za dokončno določitev celotne količine, ki je zagotovljena Italijanski republiki, Skupnost upoštevala le podatke, ki jih je Istituto nazionale di statistica (nacionalni statistični urad) predložil glede mlečne proizvodnje referenčnega leta, namreč za leto 1983, in ki so bili uporabljeni kot podlaga za izračun navedene količine za naslednja leta, zaradi česar so bili italijanski proizvajalci napačno opredeljeni kot „proizvajalci s presežkom“.
19
Uredba št. 1788/2003 naj bi države članice z nezadostno proizvodnjo obravnavala enako kot države s presežno proizvodnjo, kar naj bi pomenilo kršitev načela prepovedi diskriminacije, česar ni mogoče upravičiti z vidika prava Skupnosti. Država članica ima nezadostno proizvodnjo, če mora – glede na obseg notranjega povpraševanja – uvoziti mleko iz drugih držav članic.
20
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari glede navedene kršitve načela sorazmernosti zatrjujejo, da tako neposodabljanje proizvodnih količin kaznuje male proizvajalce, ker preprečuje njihov razvoj in strukturno prilagoditev ter v nekaterih primerih zaradi nezadostnega plačila proizvodnih dejavnikov celo ogroža njihovo preživetje.
21
Tribunale ordinario di Padova je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je Uredba št. 1788/2003, ki uvaja dodatno dajatev na proizvodnjo mleka in mlečnih proizvodov, ki presega dodeljeno nacionalno kvoto brez upoštevanja redne posodobitve količine, določene za vsako državo Skupnosti po konkretni kontroli njene proizvodnje, v skladu s členom 32 ES in v njem določenimi cilji skupne kmetijske politike – kot je povečanje kmetijske produktivnosti in pospeševanje tehničnega napredka z zagotavljanjem racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje ter z optimalno uporabo proizvodnih dejavnikov, zlasti delovne sile – če tak mehanizem bremeni tudi italijanske proizvajalce mleka in mlečnih izdelkov, saj zaradi neprimernega plačila proizvodnih dejavnikov zavira primerno življenjsko raven oziroma razvoj, ker je Italijanska republika dejansko država z nezadostno proizvodnjo […], ki mora za podporo predelovalni industriji in trženju kakovostnih proizvodov uvažati surovine […]?
2.
Ali je Uredba št. 1788/2003 skladna s členom 33 ES, ki uvaja skupno ureditev trga, hkrati pa izključuje vsakršno diskriminacijo med proizvajalci ali potrošniki v Skupnosti, medtem ko enotna uporaba […] dajatve, brez dejanskega razlikovanja med proizvajalci z nezadostno proizvodnjo in proizvajalci s presežkom, diskriminira italijanske proizvajalce, ki so državljani države z nezadostno proizvodnjo?
3.
Ali je navedena Uredba št. 1788/2003 skladna s členom 34 ES, ki pri sledenju ciljem iz člena 33 ES ‚izključuje vsakršno diskriminacijo med proizvajalci ali potrošniki v Skupnosti‘, medtem ko tako diskriminacijo ustvarja uredba, ki zaradi dodatne dajatve zahteva enotno dajatev tako za proizvajalce, ki so državljani države s presežno proizvodnjo, kakor za tiste, ki so državljani držav z nezadostno proizvodnjo, kot je Italijanska republika?
4.
Ali je Uredba […] št. 1788/2003 skladna z načelom sorazmernosti iz člena 5 ES, v skladu s katerim se ‚ne smejo prekoračiti okviri, ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe‘, pri čemer enotna uporaba dodatne dajatve […] presega cilj skupne ureditve trga, ker pri povprečnih italijanskih kmetovalcih trajno vodi k nizki produktivnosti in nizkim dohodkom in ustvarja stalno potrebo po javni podpori?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
22
S prvim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali dejstvo, da Uredba št. 1788/2003 pri določitvi nacionalne referenčne količine ne upošteva, da ima zadevna država nezadostno proizvodnjo, lahko vpliva na skladnost te uredbe s cilji, ki so med drugim določeni v členu 33(1)(a) in (b) ES.
Trditve strank
23
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari zatrjujejo, da je nacionalna referenčna količina, ki je bila zagotovljena Italijanski republiki v letu 1983, temeljila na napačnih statističnih podatkih, ker ni bila upoštevana nezadostna proizvodnja te države članice. Zato naj bi nacionalna referenčna količina, ki je bila dodeljena Italijanski republiki – kljub več povečanjem te količine od navedenega leta v skladu s sistemom, določenim v Uredbi št. 1788/2003 – ustrezala le polovici potreb te države. Zato naj bi Uredba št. 1788/2003 – s tem, da so italijanski proizvajalci mleka lahko dosegli cilje, določene v členu 33 ES, le s prekoračitvijo nacionalne referenčne količine – kršila cilje, določene v členu 33 ES.
24
Svet Evropske unije navaja, da tožeče stranke v postopku v glavni stvari zahtevajo sistem, v okviru katerega bi določitev kvot temeljila na tem, ali ima zadevna država članica „presežno“ ali „nezadostno“ proizvodnjo. V zvezi s tem opozarja, da Uredba št. 1788/2003 z ohranjanjem mlečnih kvot na ravni Skupnosti ne razdeli trga tako, kot želijo tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ker člen 34 ES določa evropsko ureditev trga. Zato naj ne bi bilo mogoče zahtevati, da se vzpostavi poseben sistem za državo članico z nezadostno proizvodnjo, kot je Italijanska republika.
25
Svet poudarja, da veljavni sistem mlečnih kvot ni neskladen s cilji skupne kmetijske politike. Od zakonodajalca Skupnosti se v okviru člena 33 ES zahteva, da zagotovi racionalen razvoj kmetijske proizvodnje in optimalno uporabo proizvodnih dejavnikov in da stabilizira trge. Za uresničitev teh ciljev je Svet sprejel dajatev na količine mleka, ki se tržijo. Sodišče je torej presodilo, da institucije ob upoštevanju dejstev in ekonomskih okoliščin lahko dajo začasno prednost enemu od teh ciljev.
26
Zato Svet meni, da dajatev, ki jo je treba plačati na podlagi Uredbe št. 1788/2003, ni v nasprotju s členoma 33 ES in 34 ES in da se uporabi za katero koli državo, v kateri ima zadevni proizvajalec sedež.
27
Komisija zatrjuje, da konkretna ugotovitev ravnotežja med povpraševanjem in ponudbo mleka v neki državi članici za opredelitev, ali ima ta država nezadostno proizvodnjo, ni pomembna za uresničitev ciljev skupne kmetijske politike. Natančno navaja, da je Sodišče že zavrnilo utemeljitev, ki je temeljila na nezadostni proizvodnji, kot odločilen dejavnik pri oceni izpolnjevanja ciljev skupne kmetijske politike in da se ta obrazložitev uporabi po analogiji za zadevo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.
28
Komisija Evropskih skupnosti meni, da je uvedba dajatve na mleko skladna s ciljem stabilizacije trga. Glede drugih ciljev, določenih v členu 33 ES, in sicer glede rasti kmetijske produktivnosti, racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje in optimalne uporabe proizvodnih dejavnikov, Komisija dodaja, da je bilo ob uvedbi sistema kvot in dajatev v Italijanski republiki ugotovljeno:
—
zmanjšanje števila proizvajalcev s 182.000 leta 1988/1989 na 49.000 leta 2006/2007;
—
povečanje pridelka na kravo mlekarico s 3900 na 6000 litrov na leto in
—
konstantno preseganje povprečne cene mleka.
29
Zato Komisija ugotavlja, da preizkus prvega vprašanja ne razkrije ničesar, kar bi lahko vplivalo na veljavnost Uredbe št. 1788/2003 zaradi neskladnosti s cilji skupne kmetijske politike, navedenimi v členu 33 ES.
Odgovor Sodišča
– Nezadostna proizvodnja v državi članici kot upoštevni dejavnik za določitev nacionalne referenčne količine
30
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari navajajo, da bi sistem določitve „nacionalne referenčne količine“ v smislu Uredbe št. 1788/2003 moral upoštevati tudi nezadostno proizvodnjo Italijanske republike. Italijanska republika naj bi torej imela referenčno količino, ki bi ustrezala približno polovici njenih nacionalnih potreb, medtem ko naj bi morala za preostalo uvoziti mleko iz drugih držav članic.
31
V zvezi s tem je treba opozoriti, da nezadostna proizvodnja države članice ni upoštevni element pri določitvi nacionalne referenčne količine (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 1988 v zadevi Španija proti Svetu, C-203/86, Recueil, str. 4563, točka 29).
32
Čeprav je res, da je bilo v tej sodbi obravnavano zmanjšanje nacionalne referenčne količine, je treba vendarle poudariti, da je treba enako obrazložitev uporabiti tudi pri utemeljitvi navedene količine. „Glavni namen“ Uredbe št. 1788/2003 v smislu njene tretje uvodne izjave je namreč zmanjšati neravnotežje med ponudbo in povpraševanjem mlečnih proizvodov, kar zadeva tako zmanjšanje kot povečanje referenčnih količin.
33
Poleg tega se za uresničitev navedenega cilja zahteva solidarno prizadevanje vseh proizvajalcev mleka v Skupnosti (glej sodbo z dne 9. julija 1985 v zadevi Bozzetti, 179/84, Recueil, str. 2301, točka 32, in zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu, točka 29). Mehanizem skupnega kmetijskega trga namreč predpostavlja, da lahko države članice, v katerih nacionalno povpraševanje po mleku presega ponudbo, mleko uvozijo predvsem iz držav članic, v katerih je povpraševanje po njem manjše od ponudbe. Sicer pa so tožeče stranke v postopku v glavni stvari na obravnavi zatrjevale, da skupna referenčna količina Skupnosti ni prekoračena, tako da je iz tega mogoče sklepati, da ne trdijo, da celotno povpraševanje po mleku v Skupnosti presega ponudbo.
34
Iz tega je razvidno, da upoštevanje nezadostne proizvodnje zadevne države članice ni pomembno pri določitvi „nacionalne referenčne količine“ v smislu Uredbe št. 1788/2003 in da je treba utemeljitev tožečih strank v postopku v glavni stvari glede tega zavrniti.
35
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari še navajajo, da je upoštevanje leta 1983 kot referenčnega leta napačno, ker ta referenca ni bila določena skladno z merilom nezadostne proizvodnje zadevne države članice.
36
Prvič, treba je poudariti, da je iz točke 34 te sodbe razvidno, da navedeno merilo nikakor ni upoštevno za določitev nacionalne referenčne količine. Ta obrazložitev velja tudi glede upoštevnosti navedenega merila pri uvedbi sistema referenčnih količin z Uredbo Sveta (EGS) št. 856/84 z dne 31. marca 1984 o spremembi Uredbe (EGS) št. 804/68 o skupni organizaciji trgov v sektorju mleka in mlečnih izdelkov (UL L 90, str. 10).
37
Drugič, iz sodne prakse izhaja, da – ker je pri tem, ko Svet izvaja skupno politiko, nujna presoja zapletenega ekonomskega položaja – se njegova diskrecijska pravica ne uporablja izključno glede narave in obsega določb, ki jih je treba sprejeti, ampak v neki meri tudi glede uporabe osnovnih podatkov, zlasti v smislu, da se lahko pri presoji opre na splošne ugotovitve (glej zlasti sodbo z dne 17. julija 1997 v združenih zadevah SAM Schiffahrt in Stapf, C-248/95 in C-249/95, Recueil, str. I-4475, točka 25).
38
Tretjič oziroma nazadnje je treba poudariti, da je iz devete uvodne izjave Uredbe št. 856/84 razvidno, da določitev nacionalne referenčne količine za navedeno državo temelji na merilih, ki so še posebej ugodna za Italijansko republiko. Leto 1983 je bilo namreč izbrano kot referenčno leto zato, ker je bila celotna mlečna proizvodnja v tej državi leta 1981 ena slabših med desetimi zadnjimi leti, povprečen pridelek na kravo pa je bil nižji od povprečja Skupnosti in je očitno povečanje dostav med letoma 1981 in 1983 v glavnem ustrezalo strukturnemu razvoju, v okviru katerega je prišlo do zmanjšanja neposrednih dostav, ki so bile izravnane s povečanjem dostav mlekarnam.
39
Zato je treba utemeljitev tožečih strank v postopku v glavni stvari glede izbire leta 1983 kot referenčnega leta zavrniti.
40
Vendar tožeče stranke v postopku v glavni stvari navajajo, da je treba v skladu s sodbo z dne 14. marca 2002 v zadevi Italija proti Svetu (C-340/98, Recueil, str. I-2663) nezadostno proizvodnjo zadevne države članice upoštevati v okviru skupne politike glede mleka enako kot v okviru skupne politike glede sladkorja.
41
V zvezi s tem zadošča poudariti, da je to merilo izrecno navedeno v predpisih Skupnosti o režimu za sladkor, ki se je obravnaval v navedeni zadevi. Kajti če bi zakonodajalec Skupnosti želel določiti nezadostno proizvodnjo zadevne države članice kot enega od upoštevnih meril za določitev „nacionalne referenčne količine“ v smislu Uredbe št. 1788/2003, bi to lahko storil preprosto s tako določbo v navedeni uredbi. Ker tu ne gre za tak primer, je torej treba navedeno utemeljitev zavrniti.
42
Treba je zavrniti tudi utemeljitev tožečih strank v postopku v glavni stvari, v skladu s katero naj bi bile te tožeče stranke zavezane sofinancirati presežke, za katere niso odgovorne. Na podlagi pete uvodne izjave in člena 4 Uredbe št. 1788/2003 so namreč vsi proizvajalci, ki so prispevali k prekoračitvi, zavezani državi članici za plačilo prispevka k dajatvi zaradi samega dejstva, da so prekoračili svojo razpoložljivo količino, tako da ni mogoče določiti proizvajalcev oziroma držav članic, ki so odgovorni za morebitno presežno proizvodnjo mleka.
43
Iz navedenega je torej razvidno, da nezadostna proizvodnja zadevne države članice ne more šteti kot eno od upoštevnih meril za določitev „nacionalne referenčne količine“ v smislu Uredbe št. 1788/2003.
– Skladnost Uredbe št. 1788/2003 s cilji, navedenimi v členu 33(1) ES
44
Najprej je treba opozoriti, da ima zakonodajalec Skupnosti na področju skupne kmetijske politike široko diskrecijsko pravico, ki je v skladu s političnimi odgovornostmi, ki mu jih podeljujeta člena 34 ES in 37 ES (sodba z dne 17. januarja 2008 v združenih zadevah Viamex Agrar Handel in ZVK, C-37/06 in C-58/06, ZOdl., str. I-69, točka 34).
45
Še zlasti glede ciljev skupne kmetijske politike, določenih v členu 33 ES, morajo institucije Skupnosti zagotavljati nenehno usklajevanje, ki ga lahko zahtevajo morebitna protislovja med temi ločeno obravnavanimi cilji, in če je treba, dati enemu ali drugemu med njimi začasno prednost, če to zahtevajo dejstva oziroma ekonomske okoliščine, na podlagi katerih institucije sprejmejo svoje odločitve (glej zlasti sodbo z dne 19. marca 1992 v zadevi Hierl, C-311/90, Recueil, str. I-2061, točka 13 in navedena sodna praksa).
46
Treba je poudariti, da so v skladu s členom 33(1) ES cilji skupne kmetijske politike:
„[…]
a)
povečati kmetijsko produktivnost s pospeševanjem tehničnega napredka in zagotavljanjem racionalnega razvoja kmetijske proizvodnje ter z optimalno uporabo proizvodnih dejavnikov, zlasti delovne sile;
b)
s tem zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom;
c)
stabilizirati trge;
d)
zagotoviti redno preskrbo;
e)
zagotoviti, da je preskrba potrošnikom dostopna po primernih cenah.”
47
Treba je torej opozoriti, da Uredba št. 1788/2003 spada v okvir cilja stabilizacije trgov, ki je izrecno naveden v členu 33(1)(c) ES (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Hierl, točka 10).
48
Po eni strani in kot je razvidno iz točke 4 te sodbe, je navedena uredba razširila sistem dajatve na količine dostavljenega mleka, ki presegajo referenčno količino, določeno za vsako državo članico.
49
Po drugi strani je na podlagi tretje uvodne izjave Uredbe št. 1788/2003 njen glavni cilj zmanjšati neravnotežje med ponudbo in povpraševanjem po mleku in mlečnih izdelkih ter strukturne presežke, ki so zaradi tega nastali, da se doseže boljše ravnotežje na trgu. Skladno z dvaindvajseto uvodno izjavo te uredbe je dajatev, ki jo določa ta uredba, namenjena stabilizaciji kmetijskih trgov.
50
Poleg tega je treba poudariti, da je uresničevanje navedenega cilja časovno omejeno in velja, kot je razvidno iz točke 4 te sodbe, do 31. marca 2015.
51
Glede na okoliščine je razvidno, da Svet, s tem da je dal začasno prednost cilju „stabilizacije trgov“ v smislu člena 33(1) ES, s sprejetjem Uredbe št. 1788/2003 ni prekoračil svoje „diskrecijske pravice“ v smislu sodne prakse, navedene v točki 45 te sodbe.
52
Poleg tega je treba opozoriti, da stabilizacija trga ni edini cilj Uredbe št. 1788/2003. Treba je namreč poudariti, da je že iz pojma „glavni cilj“, na katerega napotuje tretja uvodna izjava navedene uredbe, implicitno razvidno, da to ni njen edini cilj.
53
Še zlasti glede ciljev, na katere so opozorili predložitveno sodišče in tožeče stranke v postopku v glavni stvari, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da je namen sistema dajatev vzpostavitev ravnotežja med ponudbo in povpraševanjem na mlečnem trgu, za katerega so značilni strukturni presežki, z omejitvijo proizvodnje mleka in da torej spada v okvir ciljev racionalnega razvoja proizvodnje mleka in – s tem ko prispeva k stabilizaciji zaslužka zadevnih oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom – v okvir cilja zagotovitve primerne življenjske ravni teh oseb (sodba z dne 25. marca 2004 v združenih zadevah Azienda Agricola Ettore Ribaldi in drugi, od C-480/00 do C-482/00, C-484/00, od C-489/00 do C-491/00 in od C-497/00 do C-499/00, Recueil, str. I-2943, točka 57 in navedena sodna praksa).
54
Poleg tega, kot poudarja Komisija, je bilo v Italijanski republiki po uvedbi sistema dajatev ugotovljeno zlasti veliko povečanje pridelka na kravo mlekarico na leto in konstantno preseganje povprečne cene mleka.
55
Treba je dodati, kot navajata Komisija in Svet, da se je vsota nacionalnih referenčnih količin za deset držav članic v obdobju od 1984/1985 do 2006/2007 skupno zmanjšala za 2%, medtem ko se je referenčna količina Italijanske republike povečala za 6% in je bila v Prilogi I k Uredbi št. 1788/2003 določena na 10.530.060 ton.
56
V skladu s členom 1(3) navedene uredbe je določena možnost sprememb nacionalnih referenčnih količin, ki so v Prilogi I k tej uredbi določene z vidika splošnega tržnega položaja in posebnih pogojev, ki obstajajo v nekaterih državah članicah, tako da je bila v skladu z zadnjo spremembo, določeno z Uredbo Sveta (ES) št. 248/2008 z dne 17. marca 2008 o spremembi Uredbe (ES) št. 1234/2007 glede nacionalnih kvot za mleko (UL L 76, str. 6), referenčna količina povečana v prid vseh držav članic in je za Italijansko republiko določena na 10.740.661,2 tone. Zato ni izključeno, da je povečanje navedene referenčne količine povzročilo, skladno s členom 6(5) Uredbe št. 1788/2003, tudi povečanje individualnih referenčnih količin v navedenih državah.
57
Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da dejstvo, da Uredba št. 1788/2003 pri določitvi nacionalne referenčne količine ne upošteva nezadostne proizvodnje zadevne države članice, ne more vplivati na skladnost te uredbe s cilji, določenimi zlasti v členu 33(1)(a) in (b) ES.
Drugo in tretje vprašanje
58
S tema vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, se predložitveno sodišče sprašuje, ali se z Uredbo št. 1788/2003 krši načelo prepovedi diskriminacije s tem, ko se pri določitvi nacionalne referenčne količine ne upošteva nezadostna proizvodnja zadevne države članice.
Trditve strank
59
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari zatrjujejo, da se načelo prepovedi diskriminacije nanaša tudi na prepoved enakega obravnavanja različnih položajev. V postopku v glavni stvari naj bi Uredba št. 1788/2003 enako obravnavala položaje, ki niso bili enaki in niso enaki niti zdaj, ker naj ne bi bila upoštevana znatno nezadostna italijanska proizvodnja, tako da naj bi bilo s to uredbo kršeno načelo prepovedi diskriminacije.
60
Tožeče stranke še navajajo, da navedeno nepravilno obravnavanje ni utemeljeno z objektivnimi razlogi. Po eni strani naj sklicevanje na solidarnost med kmetovalci ne bi bil objektiven razlog, ki bi upravičeval enako obravnavanje različnih položajev. Po drugi strani naj bi bilo nepravilno trditi, da vsi evropski proizvajalci enako prispevajo k prizadevanju za stabilizacijo trga, saj naj bi proizvajalci, ki nimajo presežne proizvodnje, imeli stroške, ki deloma niso njihovi.
61
Svet zatrjuje, da njegova stališča glede prvega vprašanja veljajo tudi za drugo in tretje vprašanje.
62
Komisija navaja, da na skupnem trgu obveznost uvažanja mleka ne more biti sama po sebi izraz neenakega obravnavanja. Sodišče je že presodilo, da merilo določitve nacionalnih referenčnih količin kot tudi njihovo zmanjšanje ne more diskriminirati državo članico, ker ima ta nezadostno proizvodnjo.
63
Poleg tega naj bi Komisija v vsakem primeru ugodno obravnavala Italijansko republiko glede določitve referenčnih količin, da bi upoštevala njen poseben položaj.
64
Komisija tudi navaja, da je sistem določitve nacionalnih referenčnih količin, določen z Uredbo št. 1788/2003, v skladu z načelom regionalne specializacije, ki zahteva, da se proizvodnja izvaja v kraju, kjer je to gospodarsko najbolj smiselno. To načelo nasprotuje temu, da bi se nezadostnost proizvodnje neke dobrine – glede na potrošnjo te dobrine v neki državi članici – lahko upoštevala v zvezi z izključitvijo vsake „diskriminacije“ v smislu člena 34(2), drugi pododstavek, ES.
65
Zato naj po mnenju Komisije Uredba št. 1788/2003 ne bi bila neveljavna z vidika načela prepovedi diskriminacije.
Odgovor Sodišča
66
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari zatrjujejo, da se zaradi nezadostnosti italijanske mlečne proizvodnje njihov položaj razlikuje od položaja drugih proizvajalcev mleka, zlasti od tistih iz držav članic, v katerih je proizvodnja presežna. Tako obravnavanje škodi zlasti malim proizvajalcem.
67
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora v smislu člena 34(2), drugi pododstavek, ES, skupna ureditev kmetijskih trgov izključiti vsakršno diskriminacijo med proizvajalci ali potrošniki Skupnosti. V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo prepovedi diskriminacije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 23. oktobra 2007 v zadevi Poljska proti Svetu, C-273/04, ZOdl., str. I-8925, točka 86 in navedena sodna praksa).
68
V takih okoliščinah glede navedene utemeljitve zadošča poudariti, da je iz točk od 30 do 43 te sodbe razvidno, da nezadostna proizvodnja države članice nikakor ni upoštevna za določitev nacionalne referenčne količine, tako da se tožeče stranke v postopku v glavni stvari glede tega ne morejo sklicevati na to, da so v drugačnem položaju kot proizvajalci mleka v drugih državah članicah.
69
Torej, tudi če bi Uredba št. 1788/2003 – ki se enako uporablja za vse naslovnike referenčnih količin – dejansko bolj prizadela male proizvajalce kot velike, je treba ugotoviti, da dejstvo, da ima lahko ukrep, sprejet v okviru skupne ureditve trga, drugačne učinke za nekatere proizvajalce zaradi posebnosti njihove proizvodnje, ne pomeni diskriminacije, ker temelji na objektivnih merilih, ki so prilagojena potrebam splošnega delovanja skupne ureditve trga. To velja tudi za sistem mlečnih kvot in dajatev, ki je urejen tako, da so individualne referenčne količine določene na taki ravni, da njihova vsota ne presega skupne količine vsake države članice (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Hierl, točka 19 in navedena sodna praksa).
70
Iz tega je razvidno, da – ker gre za enake položaje – je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da preizkus Uredbe št. 1788/2003 glede načela prepovedi diskriminacije ni pokazal ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost te uredbe.
Četrto vprašanje
71
Predložitveno sodišče s tem vprašanjem sprašuje, ali Uredba št. 1788/2003 krši načelo sorazmernosti, ker enotna uporaba dajatve presega cilj skupne ureditve trga, ko določa zmanjšano proizvodnjo in nizke dohodke za povprečne italijanske proizvajalce.
Trditve strank
72
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari menijo, da sistem mlečnih kvot v Italijanski republiki povzroča veliko škodo zlasti malim proizvajalcem, ker preprečuje njihov razvoj. Njihovo preživetje na trgu bi namreč omogočila le strukturna prilagoditev podjetij – prilagoditev, ki bi predpostavljala povečanje proizvodnje, ki pa je prepovedana zaradi sistema kvot.
73
Poleg tega naj ta sistem ne bi bil sposoben uresničiti ciljev kmetijske politike. Edini cilj, ki naj bi ga ta sistem uresničeval – v škodo drugih ciljev – naj bi bil stabilizacija trgov. S tem naj bi sistem kvot kršil skupnostni načeli razumnosti ukrepov in sorazmernosti.
74
Svet zatrjuje, da ima zakonodajalec Skupnosti široko diskrecijsko pravico zlasti glede zakonodajnih odločitev, ki so potrebne za izvajanje skupne kmetijske politike. Poleg tega lahko le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči, vpliva na zakonitost takega ukrepa, kar pa naj v obravnavanem primeru ne bi držalo glede Uredbe št. 1788/2003.
75
Komisija zatrjuje, da v predložitveni odločbi ni ustreznih dokazov za ugotovitev, da je Uredba št. 1788/2003 očitno neprimerna. Meni, da je sistem kvot in dajatev po eni strani stabiliziral trg in da se je izkazal kot učinkovit za rešitev težave presežne proizvodnje ter da je po drugi strani skladen z drugimi cilji skupne kmetijske politike.
Odgovor Sodišča
76
Ker je Uredba št. 1788/2003 sestavni del skupne kmetijske politike, je treba opozoriti, da ima Svet diskrecijsko pravico in da se sodni nadzor te pravice omejuje na preverjanje očitne neustreznosti ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga namerava pristojna institucija uresničiti (glej v tem smislu sodbi z dne 16. marca 2006 v zadevi Emsland-Stärke, C-94/05, ZOdl., str. I-2619, točka 54 in navedena sodna praksa ter z dne v zadevi Francija proti Svetu, C-479/07, točka 63 in navedena sodna praksa).
77
Iz točk od 47 do 49 te sodbe je razvidno, da je stabilizacija mlečnega trga glavni cilj Uredbe št. 1788/2003, ki spada v okvir cilja stabilizacije trgov, ki je izrecno naveden v členu 33(1)(c) ES. V skladu s točkama 4 in 50 te sodbe pa je uresničitev navedenega cilja časovno omejena.
78
Še zlasti iz točke 49 te sodbe je razvidno, da je bilo sprejetje Uredbe št. 1788/2003 nujno za zmanjšanje neravnotežja med ponudbo in povpraševanjem po mleku in mlečnih proizvodih ter za zmanjšanje strukturnih presežkov, ki zaradi tega nastajajo, da bi se doseglo boljše ravnotežje na trgu.
79
Poleg tega, kot navaja generalna pravobranilka v točkah 9 in 67 sklepnih predlogov, je zakonodajalec Skupnosti kot drugo možnost poleg sistema dajatve navedel znižanje zaščitne cene, ki bi imelo manj ugodne posledice za dohodek proizvajalcev mleka kot pa uvedba sistema dajatve.
80
V točkah od 30 do 43 te sodbe je bilo poudarjeno, da nezadostna proizvodnja v zadevni državi članici ni upoštevna pri določitvi nacionalne referenčne količine.
81
V skladu s točko 57 te sodbe je torej Uredba št. 1788/2003 skladna tudi s cilji, določenimi v členu 33(1)(a) in (b) ES.
82
Zato Uredba št. 1788/2003 ni očitno neprimerna za uresničitev cilja stabilizacije trgov.
83
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da preizkus Uredbe št. 1788/2003 glede načela sorazmernosti ni pokazal ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost te uredbe.
Stroški
84
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Dejstvo, da Uredba Sveta (ES) št. 1788/2003 z dne 29. septembra 2003 o uvedbi dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov pri določitvi nacionalne referenčne količine ne upošteva nezadostne proizvodnje zadevne države članice, ne more vplivati na skladnost te uredbe s cilji, določenimi zlasti v členu 33(1)(a) in (b) ES.
2.
Preizkus Uredbe št. 1788/2003 glede načela prepovedi diskriminacije ni pokazal ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost te uredbe.
3.
Preizkus Uredbe št. 1788/2003 glede načela sorazmernosti ni pokazal ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost te uredbe.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.