61977C0106
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 16. FEBRUAR 1978 (
1
)
Høje Ret.
I juli 1973 indførte sagsøgte i hovedsagen et parti oksekød beregnet til menneskeføde fra Frankrig til Italien. Varen blev underkastet sundhedskontrol ved grænsen i medfør af en italiensk lov af 1934. For denne kontrol skulle der betales gebyrer, for hvilke de på indførselstidspunktet gældende satser var fastlagt i en lov af 30. december 1970.
Firman Simmenthal anså dette for uforeneligt med de fællesskabsretlige bestemmelser om de frie varebevægelser og nedlagde ved Pretura di Susa påstand om tilbagebetaling af gebyrerne. Denne sag førte til en anmodning om præjudiciel afgørelse (sag 35/76, Simmenthal S.p.a., Sml. 1976, s. 1871 ff.), hvortil dommen af 15. december 1976 indeholdt følgende konklusion:
»1.
a)
En sundhedskontrol, der foretages ved grænsen ved indførsel af levende dyr eller kød til ernæringsformål, er — uanset om den er systematisk eller ej — en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i den i traktatens artikel 30 forudsatte betydning og er forbudt ved denne bestemmelse, medmindre den falder ind under en af de i fællesskabsretten hjemlede undtagelser, navnlig i traktatens artikel 36.
b)
Med forbehold af den ovenfor nævnte undtagelse trådte forbudet mod sådanne foranstaltninger for de produkter, som omhandles i forordning nr. 14/64 og nr. 805/68 om den fælles markedsordning for oksekød, i kraft på disse forordningers ikrafttrædelsestidspunkt.
2.
Selv om systematisk sundhedskontrol ved grænsen af de i direktiv nr. 64/432 og 64/433 omhandlede produkter ikke længere er nødvendig og derfor ej heller begrundet i medfør af artikel 36 efter det tidspunkt, som i direktiverne er fastsat for ikrafttrædelse af de nationale regler, der er nødvendige til overholdelse af direktiverne, og selv om opfyldelsen af de sundhedsmæssige krav principielt skal fremgå alene ved kontrollen af de dokumenter (sundhedscerfitikat, hygiejneattest), der skal ledsage produkterne, er stikprøvevis gennemførte veterinær- eller sundhedsundersøgelser ikke udelukket under forudsætning af, at de ikke finder sted i et sådant omfang, at de udgør en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstater.
3.
a)
Afgifter, som pålægges på grund af sundhedskontrol af varer ved disses passage over grænsen, må betragtes som afgifter med tilsvarende virkning som told.
b)
Noget andet ville kun gælde, dersom afgifterne var et led i et generelt internt afgiftssystem, som konsekvent behandlede indenlandske og importerede produkter efter de samme kriterier.
4.
Afgifter, der pålægges af de forskellige offentlige myndigheder ved sundhedskontrol internt i medlemsstaterne både af indenlandske og importerede produkter, er interne afgifter, som henhører under forbudet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 95.«
Med den begrundelse, at opkrævningen af gebyrer var sket med urette, afsagde Pretura derpå den 24. januar 1977 en kendelse med pålæg om tilbagebetaling af gebyrerne med renter.
Det domfældte finansministerium rejste indsigelse mod kendelsen. Det henviser til, at det fællesskabsretlige forbud mod opkrævning af gebyrer højst fremgår af forordning nr. 14/64 (ABl. 34 af 27. 2. 1964, s. 562) og forordning nr. 805/68 (EFT 1968 (I), s. 179; org. ref. ABl. L 148 af 28. 6. 1968, s. 24), som indeholder en stadfæstelse af de relevante bestemmelser. På den anden side finder man det italienske retsgrundlag for opkrævning af gebyrerne i lov af 30. december 1970, som har ændret gebyrsatserne og dermed stadtfæstet opkrævningen af gebyrer. I forhold til fællesskabsbestemmelserne er der altså tale om en senere lov. Som følge heraf er det under hensyn til magtadskillelseslæren ikke muligt for en dommer simpelt hen at undlade at anvende en national lov, der påstås at være i strid med fællesskabsretten. Han er tværtimod, så længe lovgiver ikke har foretaget nogen ændring, forpligtet til at forelægge sagen for forfatningsdomstolen, som så kan erklære en sådan lov for forfatningsstridig i medfør af artikel 11 i den italienske forfatning. Dette følger klart af den under 30. oktober 1975 afsagte dom nr. 232 fra den italienske forfatningsdomstol samt af andre afgørelser fra denne ret.
Firma Simmenthal indvender for det første imod ovenstående, at det af finansministeriet påviste problem i virkeligheden ikke eksisterer. Det retsstridige i gebyropkrævningen følger af ulovligheden af sundhedskontrollen; den nævnte lov af 1970 indeholder slet ingen bestemmelser om denne kontrol, som derimod er fastsat ved loven af 1934. Hvis man imidlertid vil give finansministeriet medhold i den opfattelse, at loven af 1970 med fastsættelsen af nye gebyrsatser implicit har bekræftet nødvendigheden af en sundhedskontrol, må man for det andet gå ud fra, at den italienske forfatningsrets krav om, at afgørelsen om senere vedtagne nationale loves uforenelighed med fællesskabsretten henskydes til forfatningsdomstolen, ikke er i overensstemmelse med principielle afgørelse fra De europæiske Fællesskabers Domstol vedrørende fællesskabsrettens gyldighed i medlemsstaternes retsordner og vedrørende den umiddelbare anvendelighed såvel som vedrørende den direkte virkning af fællesskabsbestemmelser, som begrunder rettigheder for private, der skal beskyttes af de nationale retter. Efter denne retspraksis må statsorganer ikke foretage indgreb, der kan forsinke eller hæmme fællesskabsrettens uindskrænkede og ensartede virkning i alle medlemsstater. Det italienske retssystem fører imidlertid til sådanne indgreb, fordi retterne her ikke har mulighed for at sætte sig ud over anvendelsen af den nationale ret, som er i strid med fællesskabsretten; fællesskabsrettens fulde anvendelighed er altså ikke sikret, før forfatningsdomstolen har truffet afgørelse. Desuden må det tages i betragtning, at forfatningsdomstolens afgørelser på dette område kun virker ex nunc; fastslåelsen af forfatningsstridigheden medfører altså ikke en helbredelse med tilbagevirkende kraft, og dermed mangler der en fuldstændig og sikker beskyttelse af den borger, der kan aflede retspositioner af fællesskabsretten.
På grund af denne uoverensstemmelse besluttede Pretura di Susa at udsætte sagen på ny. Ved kendelse af 28. juli 1977 forelagde den i medfør af EØF-traktatens artikel 177 følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
a)
Når henses til, at de fællesskabsregler, der gælder umiddelbart, ganske uanset lovregler eller retspraksis i medlemsstaterne — i henhold til EØF-traktatens artikel 189 og til den faste praksis ved De europæiske Fællesskabers Domstol — skal have fuldstændig og ensartet virkning i disse staters retsordener, også med henblik på sikring af individuelle rettigheder for private, må det da ikke antages, at fællesskabsreglerne skal forstås således, at eventuelle senere nationale lovbestemmelser, der er i strid hermed, uden videre bliver uvirksomme, uden at det er nødvendigt at afvente, at den nationale lovgiver (ved formel lov) eller andre forfatningsorganer (erklæring om forfatningsstridighed) ophæver dem, navnlig hvis det med hensyn til denne anden mulighed antages, at fællesskabsretten, eftersom den nationale lov forbliver fuldt ud gyldig, indtil nævnte erklæring afgives, ikke kan få virkning og den fuldstændige og ensartede anvendelse derfor ikke kan sikres, ligesom individuelle rettigheder for private ikke er beskyttet?
b)
I forbindelse med det foregående spørgsmål: hvis fællesskabsretten tillader, at beskyttelsen af de individuelle rettigheder, som affødes af fællesskabsregler, der »gælder umiddelbart«, kan udskydes til tidspunktet for de kompetente nationale organers faktiske ophævelse af eventuelle modstridende nationale foranstaltninger, skal ophævelsen da under alle omstændigheder have fuld tilbagevirkende gyldighed, således at de individuelle rettigheder ikke på nogen måde begrænses?
I —
Inden jeg går ind på disse spørgsmål i enkeltheder, må jeg gøre et par indledende bemærkninger, som er foranlediget af nogle under sagen fremførte indsigelser og henvisninger. De angår alle problemet om relevansen for afgørelsen, dvs. spørgsmålet, om den forelæggende ret overhovedet har behov for den afklaring, der er anmodet om, for at den kan træffe sin afgørelse.
1.
Det blev således gjort gældende, at besvarelsen af de stillede spørgsmål ikke er nødvendig for den forelæggende ret, fordi den selv synes at anerkende, at den ikke er kompetent. Da det drejer sig om tilbagebetaling af gebyrer, er det nemlig ikke Pretura, men Tribunale, der er kompetent.
Hertil må det bemærkes, at spørgsmål om relevansen for afgørelsen principielt ikke behandles af Domstolen, i hvert fald ikke for så vidt nationalretlige overvejelser spiller en rolle. Det er kun i en enkelt dom (sag 13/68, aktieselskabet Salgoil mod Den italienske Republiks ministerium for udenrigshandel, dom af 19. 12. 1968, Sml. 1965-1968, s. 553) at muligheden for en anden løsning er antydet, nemlig såfremt der er tale om en åbenbar fejltagelse hos den forelæggende dommer. Men denne mulighed har endnu aldrig spillet en rolle i praksis. Jeg er heller ikke af den opfattelse, at der her er anledning til en sådan fremgangsmåde. Tilstedeværelsen af de hertil svarende omstændigheder er ikke godtgjort for Domstolen. De berørte kompetencespørgsmål kan åbenbart ikke besvares så klart som antaget af den italienske regering. Efter min opfattelse kan vi gå ud fra, at den forelæggende ret ikke havde stillet Domstolen de i forelæggelseskendelsen formulerede spørgsmål, hvis den havde næret tvivl om sin kompetence.
2.
Den anden indledende bemærkning vedrører den italienske regerings henvisning til, at parterne allerede har diskuteret lignende spørgsmål i sag 52/76 (Luigi Benedetti mod Munari F.lli s.a.s., dom af 3. 2. 1977, Sml. 1977, s. 163) hvormed det vel ønskes fremhævet, at Domstolen allerede i denne præjudicielle afgørelse har taget stilling til problemet — i hvert fald stiltiende — og at der ikke er anledning til at gøre yderligere bemærkninger.
Ej heller her er jeg enig. Det afgørende er, at dommen i den nævnte sag — i overensstemmelse med de forelagte spørgsmål — kun indeholder udtalelser vedrørende virkningen af domme i præjudicielle sager, nemlig i retning af, at sådanne domme binder de forelæggende retter med henblik på fortolkningen af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser og handlinger. De problemer, der er tale om i den foreliggende sag, rækker åbenbart videre. De angår fællesskabsrettens krav på gyldighed ud fra et andet synspunkt. Det, der skal undersøges her, er nemlig virkningen af umiddelbart anvendelige bestemmelser i fællesskabsretten i forhold til senere vedtagne nationale bestemmelser, især spørgsmålet, om de sidstnævnte straks bliver uanvendelige, eller om det i denne forbindelse er nødvendigt af afvente forfatningsdomstolens afgørelse. Der foreligger endnu ikke nogen klar retspraksis på dette område, og derfor bør vi ikke lade muligheden gå fra os til at fremsætte nogle præciserende bemærkninger til dette for fællesskabsretten væsentlige spørgsmål.
3.
En tredje indledende bemærkning vedrører nogle kendsgerninger, der først blev oplyst under de mundtlige forhandlinger. Vi har nemlig hørt, at man den 14. november 1977 vedtog lov nr. 889, hvorefter der ikke mere må opkræves gebyrer for sundhedspolitimæssig kontrol i henhold til lov nr. 1239 af 30. december 1970. Vi har endvidere hørt — og dette er endnu vigtigere, fordi den nævnte lov kun har virkning for fremtiden efter forfatningsdomstolens mening — at det ved forfatningsdomstolens dom nr. 163 af 29. december 1977 er fastslået, at det er forfatningsstridigt at opkræve gebyrer ved den sundhedspolitimæssige kontrol blandt andet af varer, som er omfattet af forordning nr. 805/68.
Det er den italienske regerings opfattelse, at opklaringen af det af Pretura di Susa forelagte spørgsmål herefter er genstandsløs; retten kan derfor afslutte den sag, der er forelagt den, uden at det er nødvendigt at afgøre spørgsmålet, om den selv kan undlade at anvende den italienske lov af 1970, eller om den først kan gøre dette, når forfatningsdomstolen har fastslået lovens forfatningsstridighed.
Det kunne faktisk herefter være nærliggende at antage, at de forelagte spørgsmål eller i hvert fald det første af dem har mistet deres relevans. Når jeg imidlertid ikke foreslår en afgørelse i overensstemmelse hermed og i hvert fald for mit vedkommende også vil komme ind på det forelagte tema, sker dette af to grunde.
For det første kan man nære den anskuelse, at det kommer an på, om en kendelse kan admitteres på det tidspunkt, hvor Domstolen får den forelagt. Dette er uden tvivl tilfældet her. Vedrørende begivenheder, der indtræffer efterfølgende, kan man i tilslutning til bedømmelsen af omstændigheder, hvorunder en forelæggelseskendelse anfægtes, eller hvorunder hovedsagen afgøres, lægge vægt på, om den forelæggende ret officielt meddeler Domstolen, at en besvarelse af de forelagte spørgsmål ikke mere er påkrævet. Noget sådant er imidlertid klart ikke sket i det foreliggende tilfælde.
For det andet er de forelagte spørgsmål af så principiel betydning og sandsynligheden for, at de dukker op i en anden sag igen, så stor, at det allerede af den grund ikke kan forsvares ikke at opklare dem nu en gang for alle.
4.
Endelig må jeg også kort komme ind på den tanke, som Kommissionen og den italienske regering bragte ind i debatten, og hvorefter lovfortolkning skal ske under hensyntagen til fællesskabsretten. Ideen herom er sikkert affødt af medlemsstaternes i EØF-traktatens artikel 4 forankrede almindelige forpligtelse.
I virkeligheden kan man således i en række tilfælde ophæve modsætninger mellem fællesskabsret og national ret, der viser sig ved første blik, idet man for eksempel siger, at fællesskabsbestemmelsen udgør lex specialis, og at den nationale ret kun vedrører tilfælde, som ikke omfattes af fællesskabsretten. Som Kommissionen har anført i det foreliggende tilfælde, kan der i så henseende ikke ganske ses bort fra den tanke, at man, da det i lov af 1970 kun er gebyrsatserne, der er blevet ændret, ikke kan gå ud over lovgivers vilje til på denne måde at erklære en bestemmelse, som ikke er forenelig med traktaten, for anvendelig.
Efter vor nuværende viden må det ganske vist slås fast, at en sådan løsning ikke kom i betragtning for den nationale dommer af den simple grund, at forfatningsdomstolen nylig, som allerede anført, erklærende den nævnte lov for forfatningsstridig. Men dette var sikkert ikke sket, hvis modsætningen til fællesskabsretten efter forfatningsdomstolens mening havde kunnet løses ved fortolkning af den nationale ret.
II —
Efter disse indledende bemærkninger, som har vist, at der ikke består nogen tvingende grund til at undlade at behandle de forelagte spørgsmål, vender jeg mig nu til undersøgelsen af selve spørgsmålene.
1.
Som indledning til de overvejelser, der her skal anføres, finder jeg det hensigtsmæssigt med en sammenfattende fremstilling af Domstolens relevante praksis om naturen af fællesskabsretten, om dennes virkning for fællesskabsborgerne samt om forholdet fællesskabsret/national ret. At gøre opmærksom på denne praksis anser jeg for rigtigt, ikke blot fordi man således kan erkende den ånd og grundholdning, hvormed Domstolen behandler sådanne problemer, roen også fordi den hidtidige praksis indeholder konkrete holdepunkter for løsningen af det foreliggende problem.
Først må jeg fremhæve en principiel konstatering, som til dels er gjort allerede meget tidligt. Ifølge denne udgør Fællesskabet en ny retsorden i folkeretten, og fællesskabsretten er uafhængig af medlemsstaternes lovgivning (sag 26/62, NV. Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos mod den nederlandske finansforvaltning, dom af 5. 2. 1963, Sml. 1954-1964, s. 375; org.ref. Sammlung 1963, s. 25). Der tales på samme måde i sag 6/64 (Flaminio Costa mod ENEL, dom af 15. 7. 1964, Sml. 1954-1964, s. 531; org.ref. Sammlung 1964, s. 1269) om, at EØF-traktaten har skabt en selvstændig retsorden, som ved sin ikrafttræden er blevet optaget i medlemsstaternes retsordener, eller i sag 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH mod Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel, dom af 17. 12. 1970, Sml. 1970, s. 235; org.ref. Sammlung 1970, s. 1135) om, at den af traktaten skabte ret flyder af en autonom retskilde.
Det er væsentligt for disse udtalelser, at medlemsstaterne, om end inden for begrænsede områder, har indskrænket områder, har indskrænket deres suveræne rettigheder (sag 26/62), eller — som det hedder i sag 6/64 — at medlemsstaternes beføjelser er blevet overført til Fællesskabet. I sag 48/71 (Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, dom af 13. 7. 1972, Sammlung 1972, s. 529) er der tilmed tale om en endelig begrænsning af de nationale suveræne rettigheder — for øvrigt en tanke, der genfindes i den italienske forfatningsdomstols praksis (dom nr. 183) under henvisning til den italienske forfatnings artikel 11.
Det er endvidere et vigtigt kendetegn ved fællesskabsretsordenen, at private også er retssubjekter (sag 26/62). En mængde fællesskabsretlige bestemmelser — herom findes der en udstrakt retspraksis — har umiddelbar virkning i alle medlemsstaters interne ret (sag 48/71), dvs. de tillæger private rettigheder, som de kan påberåbe sig ved de nationale retter (sag 26/62), og som skal anvendes af disse (sag 6/64).
Hvad i almindelighed angår fællesskabsrettens forhold til national ret, har den fastslåede kendsgerning, som den for eksempel kommer til udtryk i sagerne 6/64 (Sml. 1954-1964, s. 531, org.ref; Sammlung 1964, s. 370), den betydning, at fællesskabsretten har forrang for nationale bestemmelser. Dette præciseres i andre sager til, at denne forrang består over for statslige bestemmelser uanset disses art (sagerne 48/71 og 118/75 — Lynne Watson og Alessandro Belmann, dom af 7. 7. 1976, Sml. 1976, s. 1198); i den forbindelse nævnes udtrykkeligt senere lovgivningsforanstaltninger (sagerne 6/64 og 43/71 — Politi s.a.s. mod Den italienske Republiks finansministerium, dom af 14. 12. 1971, Sammlung 1971, s. 1039) samt forfatningsretten (sag 11/70). Det følger heraf — som det hedder i sag 167/73 — »at enhver modstående bestemmelse i den interne ret herved gøres uanvendelig«, sådanne bestemmelser »vil … ikke kunne gøres gældende imod denne retsorden« (sag 6/64) og kan altså ikke føres i marken imod fællesskabsretten (sagerne 48/71 og 118/75).
Desuden kan jeg i denne sammenhæng minde om forskellige redegørelser vedrørende fællesskabsrettens ensartede virkning (som for eksempel i sag 11/70). Herom hedder det i dommen til sag 6/64, at fællesskabsretten ikke kan have forskellig gyldighed fra den ene stat til den anden alt efter senere national lovgivning; i en kendelse i sag 9/65 (Acciaierie San Michele S.p.a. mod Den Høje Myndighed for Det europæiske Kul — og Stålfællesskab, dom af 2. 3. 1967, Sml. 1965-1968, s. 331; org.ref. Sammlung 1967, s. 39) betones det, at traktaten ikke kan have forskellige retsvirkninger for de enkelte medlemsstater, men at en fuldstændig og ensartet anvendelse af traktaten er nødvendig. Andetsteds fremhæves det generelt — som i sag 48/71 — at fælleskabsrettens normer uden videre må finde anvendelse samtidig og med samme virkning på hele Fællesskabets område.
Endelig vil jeg fra den sidstnævnte dom anføre endnu et par sætninger, som er af særlig interesse for den foreliggende sag. Det hedder således her (Sammlung 1972, s. 534-535), at hvor der foreligger fællesskabsbestemmelser med umiddelbar virkning, »ville den opfattelse, hvorefter krænkelsen af disse kun kan bringes til ophør ved foranstaltninger, som er forfatningsretligt egnede til at ophæve den bestemmelse, der fastsætter afgiften, indebære, at anvendelsen af fællesskabsreglen var underordnet de enkelte medlemsstaters ret, eller, mere nøjagtigt, at anvendelsen af denne regel var umulig, så længe der bestod en modstående national lov«. Det fremhæves endvidere, at der af fællesskabsrettens forrang uden videre fremstår et forbud for de nationale myndigheder mod at anvende en national bestemmelse, der er erklæret uforenelig med traktaten, og at medlemsstaterne ikke kan imødegå dette forbud med hindringer af nogen art.
2.
På baggrund af denne retspraksis kan man kun besvare det første spørgsmål således, at hvor der foreligger fællesskabsretlige bestemmelser med umiddelbar virkning, bliver senere vedtagne, hermed uforenelige nationale bestemmelser straks uanvendelige, uden at man behøver afvente en ophævelse ved lovgiver eller konstateringen af deres forfatningsstridighed ved forfatningsdomstolen.
Det kan ikke herved spille nogen afgørende rolle, hvilke virkninger i tidsmæssig henseende man efter italiensk ret tillægger erklæringen om forfatningsstridighed. Herom har vi under sagen hørt, at det ganske vist følger af artikel 136 i den italienske forfatning og af en lov af 1953, at erklæringen om forfatningsstridighed har til følge, at den pågældende bestemmelse ikke længere er i kraft fra dagen efter dommens offentliggørelse. Dette skal imidlertid efter kassationsdomstolens praksis fortolkes således, at den pågældende bestemmelse ikke længere er del af retssystemet fra denne dag og dermed heller ikke kan finde anvendelse på forudgående kendsgerninger. Man kan altså i virkeligheden gå ud fra, at erklæringen om forfatningsstridighed har tilbagevirkende kraft, i hvert fald for så vidt det ikke drejer sig om endeligt regulerede tildragelser og udtømte retsforhold — i den henseende spiller omstændigheder som retskraft, forældelse og fristoverskridelse en rolle.
Jeg finder snarere følgende overvejelser afgørende.
For det første er der kendsgerninger, i forbindelse med hvilke selv en sådan tilbagevirkende kraft ikke fører til en tilstand, som er ensbetydende med en umiddelbar anvendelse af fællesskabsretten. Selv en retroaktiv konstatering af nationale bestemmelsers forfatningsstridighed fører altså ikke altid til en fuldstændig genoprettelse af de rettigheder, der kan udledes af fællesskabsretssystemet — herpå har sagsøgte i hovedsagen anført eksempler.
Det er dernæst også af betydning, at der efter italiensk ret på grund af den nødvendige appel til forfatningsdomstolen skal gennemføres en proces, der er besværlig, bekostelig og ofte varer op til tre eller fire år. Dette kan tage modet fra adskillige berettigede og afholde dem fra at rydde hindringer for fællesskabsrettens anvendelse af vejen.
Man må endvidere ikke glemme, at medens denne sag står på, anvendes den nationale ret fortsat — især af forvaltningsmyndigheder — og at fællesskabsrettens gyldighed dermed udsættes. Jeg kan ikke se, hvordan dette kan bringes i overensstemmelse med det nævnte princip om fællesskabsrettens umiddelbare virkning.
Desuden må man huske på, at grundsætningen om fællesskabsrettens forrang overtrædes ved den i italiensk forfatningsret fastsatte fremgangsmåde, hvorefter det er en forudsætning for fællesskabsrettens anvendelse, at der med henblik på den nationale forfatningsret er foretaget en prøvelse af forfatningsmæssigheden. Nævnte grundsætning gælder imidlertid — selv om en tilsvarende forfatningsordning var en forudsætning for Fællesskabets oprettelse — ikke i kraft af national forfatningsret, men udspringer snarere af den selvstændige fællesskabsret, især af dens strukturer og funktioner.
Endelig må der erindres om, at den italienske fremgangsmåde udelukker den samtidige anvendelse af fællesskabsretten, idet den ikke tillader en umiddelbar gennemførelse heraf, sådan som det er muligt i andre medlemsstater ja endog i sådanne, hvor der også findes en forfatningsdomstol. Derved trues fællesskabssystemets enhed, et princip, hvis vigtighed er blevet betonet ikke blot i den ovenfor nævnte retspraksis, men også i en række sager, hvori det har drejet sig om konstateringen af traktatkrænkelser på grund af ikke-overholdelse af frister, der er fastlagt i direktiver.
3.
Hermed kan sagen imidlertid endnu ikke afsluttes. Ud fra interessen i en udtømmende prøvelse af materialet i sagen er det tværtimod nødvendigt yderligere at komme ind på nogle under sagen fremsatte argumenter, der angiveligt taler for en anden vurdering.
a)
Til støtte for den opfattelse, at de retlige følger af sagsforhold, hvori national ret er uforenelig med fællesskabsret, bestemmes efter national ret, især efter national forfatningsret, henvistes der således til dommene i sagerne 34/67 (Firma Gebrüder Lück mod Hauptzollamt Köln-Rheinau, dom af 4. 4. 1968, Sml. 1965-1968, s. 515; org.ref. Sammlung 1968, s. 363) og 51-54/71 (International Fruit Company NV og andre mod Produktschap voor groenten en fruit, dom af 15. 12. 1971, Sammlung 1971, s. 1107).
Men efter min mening er det meget let at påvise, at der ikke kan udledes noget afgørende af disse domme.
Dette gælder med sikkerhed for dommen 51-54/71 (Sammlung 1971, s. 1116). Heri var det omstridte spørgsmål nemlig, om medlemsstaterne kun i medfør af udtrykkelige bestemmelser kunne overføre beføjelser fra traktaten til bestemte statslige organer. Herom — og kun herom — blev det erklæret, at medlemsstaterne skal udpege de organer, som i den interne retsorden er kompetente med hensyn til foranstaltninger efter traktatens artikel 5, og at det ene og alene er den enkelte medlemsstats forfatningssystem, der bestemmer, på hvilken måde staten kan overdrage udøvelsen eller opfyldelsen af de beføjelser eller pligter med hensyn til fællesskabsrettens anvendelse, som følger for den af traktat- eller forordningsbestemmelser, til bestemte interne organer.
Det samme gælder imidlertid også for dommen i sag 34/67 (Sml. 1965-1968, s. 515; org.ref. Sammlung 1968, s. 373). Ifølge denne udelukker virkningen af traktatens artikel 96 anvendelsen af alle foranstaltninger, som er uforenelige med denne bestemmelse. I forbindelse hermed opstod det spørgsmål, hvilke følger der fremgår af fællesskabsrettens forrang for modstående nationale ret, herunder især om dommeren skal betragte sådanne bestemmelser som ikke anvendelige i det omfang, de er uforenelige med fællesskabsretten, eller om han skal fastslå deres ugyldighed med virkning fra det i artikel 95, stk. 3 nævnte tidspunkt. Henil har Domstolen udtalt, at det tilkommer de kompetente nationale retter blandt flere efter den interne retsorden mulige veje at vælge sådanne, som forekommer egnede til beskyttelsen af de subjektive rettigheder, der kan udledes af fællesskabsretten.
Især tilkommer det den nationale ret i overensstemmelse med de for den gældende regler at afgøre, om en afgift, der kun ud over et bestemt beløb er uforenelig med artikel 95, stk. 1, er retstridig i det hele eller kun i det omfang, den overstiger det nævnte beløb.
Hermed kan man sikkert ikke forsvare den opfattelse, at det i tilfælde af konflikt mellem national ret og fællesskabsret er tilladt den nationale ret at gøre forfatningsdomstolen enekompetent med hensyn til den nødvendige løsning.
b)
Yderligere blev der henvist til, at spørgsmålet om national rets uforenelighed med fællesskabsretten ikke altid kan løses entydigt, selv ikke i alle tilfælde, hvori der forud er sket en fortolkning af fællesskabsretten i en forelæggelsessag. Herved blev der refereret til dommene i sagerne 60/75 (Carmine Russo mod Azienda di Stato per gli Intervenu sul Mercato Agricolo, dom af 22. 1. 1976, Sml. 1976, s. 45) og 52/76, hvori det skulle undersøges, om bestemte konsekvenser af national ret var uantagelige for fællesskabsretten, samt til dommen i sag 118/75, hvori så ubestemte begreber som »passende grænser for en frist« eller respekten for princippet om forholdsmæssighed spillede en rolle ved udmålingen af nationale sanktioner. Hvis hver dommer i sådanne tilfælde får overladt prøvelsen af national rets forenelighed med fællesskabsretten, kan det komme til temmelig forskellige vurderinger. Men dette er ikke foreneligt med retssikkerhedsprincippet, og sådanne konsekvenser udelukkes af italiensk ret med dens koncentration af sådanne prøvelser på forfatningsdomstolen.
Hertil mener jeg først og fremmest at kunne anføre, at de uklarheder sikkert ikke består i tilfælde, hvori der også er afsagt en dom efter EØF-traktatens artikel 169. Men selv i sådanne tilfælde er det efter italiensk ret ikke tilladt retterne ganske simpelt at tilsidesætte traktatstridig national ret.
Desuden kan man til den anførte retspraksis sige, at de to første domme vanskeligt kan anføres som eksempler på, at prøvelsen af national rets forenelighed med fællesskabsret kan være problematisk. Af dommen i sag 60/75 kan med klarhed udledes, hvad der skulle betragtes som utilladeligt: nemlig en påvirkning af markedsbetingelserne på en sådan måde, at priserne sank under indikativprisernes niveau, altså et salg af korn ved statslige interventionsorganer til priser, der lå under indikativprisernes niveau. Men når en endelig præcisering udeblev i dom 52/76, og der kun i almindelighed helv talt om nødvendigheden af ikke at bringe den fælles markedsordnings mål og funktion i fare, skyldtes dette frem for alt, at der, som det flere gange blev betonet i dommen, ikke af den forelæggende ret var leveret tilstrækkelige angivelser og faktiske konstateringer.
Men for så vidt præjudicielle afgørelser faktisk, hvad angår problemet om national rets forenelighed med fællesskabsret, tillader forskellige bedømmelser — her er Kommissionens påstand, at der som hovedregel kun bliver et snævert spillerum til overs for den nationale dommer, sikkert rigtig — finder jeg det vigtigt, at man ikke altid klart kan konstatere, hvor dette gælder, at det altså er vanskeligt at danne en særlig kategori af de tilfælde, for hvilke man i hvert fald måtte acceptere en enekompetence for forfatningsdomstolen. Det er især også vigtigt, at der i mange tilfælde af den art slet ikke kunne opnås noget afgørende ved at inddrage den nationale forfatningsdomstol. Denne kan nemlig — hvad angår størrelsen »fællesskabsret« — slet ikke hidføre den nødvendige større klarhed. I så henseende ville snarere Den europæiske Domstol være kompetent efter en eventuel fornyet forelæggelse.
Af disse grunde mener jeg, at man mod de nationale retters umiddelbare anvendelse af fællesskabsretten vanskeligt kan indvende, at det herved undertiden bliver nødvendigt med en forklarende tydeliggørelse af fællesskabsretlige spørgsmål og en nærmere tolkning af fællesskabsrettens indhold.
c)
Endelig skal der også ved besvarelsen af spørgsmålene tages hensyn til, at den i Italien anvendte fremgangsmåde — obligatorisk forelæggelse for forfatningsdomstolen — også har gunstige virkninger for fællesskabsretten. Herved henvises der til, at man nemlig da fastslår den nationale rets uanvendelighed, ikke blot i præmisserne til en dom, som i øvrigt kan ophæves igen af en højere instans, og begrænset til sagens parter. Forfatningsdomstolens afgørelse er definitiv, den har virkning erga omnes, og den betyder i praksis en ophævelse af den fællesskabsretstridige nationale ret. Under visse omstændigheder er der forbundet en tidsgevinst for de retsundergivne med denne fremgangsmåde — nemlig, hvor der allerede i første instans appelleres til forfatningsdomstolen — og den udelukker også risikoen for, at et tilfælde behandles forskelligt af de forskellige instanser; især af denne grund kan man tale om en styrkelse af fællesskabsrettens virkning, idet der således sørges for en ensartet anvendelse i alle tilfælde.
Til disse — afgjort vægtige — bemærkninger vil jeg for det første sige, at det fra et fællesskabsretligt synspunkt slet ikke drejer sig om ligesom fra italiensk ret at eliminere fremgangsmåden med prøvelse af en national lovs forfatningsmæssighed. Det er kun vigtigt for fællesskabsretten, at dens anvendelse — hvor umiddelbar anvendelse er tilsigtet — ikke støder på nogen som helst hindringer i national ret. Som en sådan hindring skal man imidlertid, som jeg har forsøgt at påvise det, sikkert vurdere den omstændighed, at den alene er forfatningsdomstolen, der skal have kompetence til at udelukke anvendelsen af fællesskabsstridig national ret.
Det må desuden, idet retspraksis tydeligt taler om privates rettigheder, betones, at det for mig centrale spørgsmål er, om anvendelsen af fællesskabsretten i det konkrete tilfælde kan ske uden vanskeligheder. Dette er åbenbart ikke tilfældet efter det italienske system, hvorefter fællesskabsretten ikke finder anvendelse i et vist tidsrum med alle heraf følgende ulemper for konkurrenceforholdene for de i Italien arbejdende virksomheder og personer eller for personer og virksomheder fra andre medlemsstater, hvis adgang til det italienske marked vanskeliggøres. Set ud fra fællesskabsretten, som skal finde ensartet anvendelse overalt, kan dette ikke accepteres. Især savnes der i den henseende en slags kompensation for sådanne og andre ulemper — for eksempel lejlighedsvis søgsmål gennem flere instanser — med fordele, som forfatningsdomstolens afgørelser kan have for fællesskabsrettens gennemførelse i almindelighed, derved at det herefter bindende er konstateret, at bestemte nationale forskrifter ikke længere kan anvendes i noget tilfælde.
d)
Sammenfattende kan man altså ikke tillægge et eneste af de argumenter, der under sagen er fremsat til fordel for den obligatoriske inddragelse af forfatningsdomstolen, afgørende vægt; derfor må det første spørgsmål besvares således, som det, som ovenfor påvist, allerede følger af Domstolens hidtidige praksis.
4.
Det andet spørgsmål i forelæggelseskendelsen behøver man herefter egentlig slet ikke længere at komme ind på. Højst kan jeg i al korthed anføre følgende hertil:
De hidtil anstillede betragtninger gør det vel klart, at der kun er en måde at besvare det andet spørgsmål på: hvis den italienske dommer faktisk blev nødt til at afvente forfatningsdomstolens afgørelse, når han ønsker at se bort fra anvendelsen af fællesskabsretsstridig national ret, måtte det i hvert fald kræves, at forfatningsdomstolens dom får tilbagevirkende kraft til tidspunktet for ikrafttrædelsen af den omhandlede fællesskabsretlige bestemmelse. Dette er en grundlæggende forudsætning for, at fællesskabsretten i det mindste efterfølgende slår igennem i så vidt omfang som muligt, og at der sker en nødvendig udligning af følgerne af dens midlertidige ikke-anvendelse.
Hertil kan man til nød yderligere føje, at retssikkerhedsprincippet naturligvis skal iagttages. Der tænkes i den forbindelse på spørgsmål, som hænger sammen med forældelse, retskraft eller udløbne frister. Alt af betydning på dette punkt er allerede sagt i sagerne 33/76 (Rewe-Zentralfinanz eG og Rewe-Zentral AG mod Landwirtschaftskammer für das Saarland, dom af 16. 12. 1976, Sml. 1976, s. 1989) og 45/76 (Comet BV mod Produktschap voor Siergewassen, dom af 16. 12. 1976, Sml. 1976, s. 2043), hvorfor jeg her vil lade det blive ved denne antydning.
III —
Herefter finder jeg det rigtigt at besvare de af Pretura di Susa forelagte spørgsmål på følgende måde:
Bestemmelser i fællesskabsretten, som har umiddelbar virkning, altså er umiddelbart anvendelige i overensstemmelse med Domstolens faste praksis på dette område, kan ikke begrænses i deres virkning af nationale, hermed uforenelige forskrifter, uanset om disse er vedtaget tidligere eller senere. Den kendsgerning, at en forfatningsdomstol kan konstatere forfatningsstridigheden af sådan national ret, kan ikke hindre den nationale dommer i at anvende umiddelbart anvendelige bestemmelser fra fællesskabsretten, selv om de dermed uforenelige nationale forskrifter endnu ikke er erklæret forfatningsstridige.
Den beskyttelse af privates individuelle rettigheder, der ydes af umiddelbart anvendelige bestemmelser i fællesskabsretten, skal sikres med virkning fra fællesskabsrettens ikrafttræden. Den nationale dommer, der får forelagt en sag, skal derfor drage omsorg for overholdelsen af fællesskabsretten fra tidspunktet for dennes ikrafttræden.
(
1
) – Oversat fra tysk.