62023CJ0471
WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 6 marca 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Zasoby własne Unii Europejskiej – Ochrona interesów finansowych Unii – Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 – Artykuł 2 pkt 10 – Pojęcie „beneficjenta” – Korekta finansowa z tytułu naruszenia uregulowań krajowych w dziedzinie zamówień publicznych – Adresat decyzji w sprawie korekty finansowej – Określenie odpowiedzialności związanej z tą korektą i umowny podział tej odpowiedzialności między beneficjenta pomocy państwa a podmiot zarządzający tą pomocą – Udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym dotyczącym tej decyzji – Artykuły 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawach połączonych C‑471/23 i C‑477/23
mających za przedmiot dwa wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) postanowieniami z dnia 13 lipca 2023 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 25 lipca 2023 r., w postępowaniach:
Obshtina Veliko Tarnovo (C‑471/23),
Obshtina Belovo (C‑477/23)
przeciwko
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh” 2014–2020 (C‑471/23),
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Оkolna sreda” 2014–2020 (C‑477/23),
przy udziale:
Varhovna administrativna prokuratura
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: N. Jääskinen, prezes dziewiątej izby, pełniący obowiązki prezesa ósmej izby, M. Gavalec (sprawozdawca) i J. Passer, sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Obshtina Belovo – A.A. Kecheva,
–
w imieniu Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Оkolna sreda” 2014–2020 – G. Simeonova,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – D. Drambozova, C. Ehrbar i J. Hradil, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznik generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 pkt 10, 36 i 37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320; sprostowanie Dz.U. 2016, L 200, s. 140), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 193, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1303/2013”), a także art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
2
Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów: pierwszym między Obshtina Veliko Tarnovo (gminą Wielkie Tyrnowo, Bułgaria) a Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh” 2014–2020 (kierownikiem instytucji zarządzającej programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020) (C‑471/23), zaś drugim między Obshtina Belovo (gminą Bełowo, Bułgaria) a Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Okolna sreda” 2014–2020 (kierownikiem instytucji zarządzającej programem operacyjnym „Środowisko” 2014–2020) (C‑477/23), w przedmiocie zasad przyjmowania decyzji w sprawie korekt finansowych w następstwie nieprawidłowości stwierdzonych podczas realizacji projektów współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007
3
Zgodnie z motywami 5, 33 i 36 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1):
„(5)
[…] Jeżeli państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem wybiorą wyłączenie pewnych zasad ogólnych z zakresu jego stosowania, zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne dotyczące pomocy państwa.
[…]
(33)
[…] W ust. 87–95 [wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)] Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stwierdził, że rekompensaty związane ze świadczeniem usług publicznych nie stanowią pomocy w rozumieniu art. [107 TFUE], o ile spełnione są cztery warunki. W przypadku gdy warunki te nie są spełnione, a spełnione są ogólne kryteria stosowania art. [107 ust. 1 TFUE], rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych stanowią pomoc państwa i podlegają art. [93, 106, 107 i 108 TFUE].
[…]
(36)
[…] Wszelkie rekompensaty przyznane w związku ze świadczeniem usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego innych niż usługi objęte niniejszym rozporządzeniem, które to rekompensaty mogłyby implikować pomoc państwa w rozumieniu art. [107 ust. 1 TFUE], powinny być zgodne z jego art. [93, 106, 107 i 108 TFUE], przy uwzględnieniu wykładni [Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej], zawartej w szczególności w [wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)] […]”.
Rozporządzenie nr 1303/2013
4
Zgodnie z motywami 65 i 66 rozporządzenia nr 1303/2013:
„(65)
Państwa członkowskie powinny podjąć stosowne działania gwarantujące prawidłową strukturę i funkcjonowanie swoich systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodnego z prawem i prawidłowego wykorzystania [europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI)] […].
(66)
Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja powinny być odpowiedzialne za zarządzanie programami i ich kontrolę. Za wdrażanie i kontrolę operacji w programach powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie w ramach swoich systemów zarządzania i kontroli […]”.
5
Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot”, brzmi następująco:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia wspólne zasady mające zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), które działają w ramach wspólnych ram (europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – »EFSI«) […].
[…]”.
6
Artykuł 2 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
10)
»beneficjent« oznacza podmiot publiczny lub prywatny lub osobę fizyczną, odpowiedzialne za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie operacji, oraz
a)
w kontekście pomocy państwa – podmiot, który otrzymuje pomoc, z wyjątkiem przypadku gdy kwota pomocy dla poszczególnych przedsiębiorstw jest niższa niż 200000 EUR, w którym to przypadku dane państwo członkowskie może zadecydować, że beneficjentem jest podmiot udzielający pomocy, bez uszczerbku dla rozporządzeń Komisji (UE) nr 1407/2013 [z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 [TFUE] do pomocy de minimis (Dz.U. 2013, L 352, s. 1)], (UE) nr 1408/2013 [z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 [TFUE] do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz.U. 2013, L 352, s. 9)] i (UE) nr 717/2014 [z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 [TFUE] do pomocy de minimis w sektorze rybołówstwa i akwakultury (Dz.U. 2014, L 190, s. 45)]; oraz
b)
w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV niniejszego rozporządzenia – podmiot, który wdraża instrument finansowy lub, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy;
[…]
36)
»nieprawidłowość« oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem;
37)
»podmiot gospodarczy« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej;
[…]”.
7
Artykuł 143 rozporządzenia nr 1303/2013, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, stanowi:
„1.   Odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
2.   Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.
[…]”.
Prawo bułgarskie
ZUSEFSU
8
Zgodnie z art. 70 Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie [ustawy o zarządzaniu zasobami funduszy europejskich w ramach zarządzania dzielonego, DV nr 101 z dnia 22 grudnia 2015 r., której tytuł przed modyfikacją ogłoszoną w DV nr 51 z 2022 r., która weszła w życie w dniu 1 lipca 2022 r., brzmiał następująco: Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (ustawa o zarządzaniu zasobami europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych – ZUSESIF)], w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZUSEFSU”):
„(1)   Wsparcie finansowe z zasobów EFSI w ramach zarządzania dzielonego może zostać unieważnione, w całości albo w części, w drodze korekty finansowej z następujących powodów:
[…]
9.
w przypadku nieprawidłowości stanowiącej naruszenie zasad wyznaczania zwycięskiego oferenta na podstawie rozdziału 4, popełnione przez działanie lub zaniechanie beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych;
[…]
(2)   Przypadki nieprawidłowości, które powodują korekty finansowe na podstawie ust. 1 pkt 9, są wskazane w akcie normatywnym rady ministrów”.
9
Artykuł 73 ust. 1 ZUSEFSU brzmi następująco:
„Korekta finansowa jest ustalana co do jej podstawy i wysokości w drodze uzasadnionej decyzji kierownika instytucji zarządzającej, która zatwierdziła projekt”.
Ustawa o zamówieniach publicznych
10
Zgodnie z art. 2 ust. 2 Zakon za obshtestvenite porachki (ustawy o zamówieniach publicznych, DV nr 13 z dnia 16 lutego 2016 r.) przy udzielaniu zamówień publicznych instytucje zamawiające nie są uprawnione do ograniczenia konkurencji poprzez włączenie warunków lub wymogów, które przyznają nieuzasadnioną korzyść lub nienależycie ograniczają udział podmiotów gospodarczych w zamówieniach publicznych i które nie są zgodne z przedmiotem, wartością, złożonością, ilością lub zakresem zamówienia publicznego.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑471/23
11
Po zakończeniu procedury wyboru w ramach programu operacyjnego „Rozwój regionów” 2014–2020, stanowiącego część umowy partnerstwa Republiki Bułgarii na okres programowania 2014–2020, gminie Wielkie Tyrnowo została przyznana bezpośrednio dotacja „Realizacja zintegrowanych planów odbudowy i rozwoju obszarów miejskich na lata 2014–2020”.
12
W dniu 24 sierpnia 2018 r. gmina ta zawarła umowę partnerską z „Organizatsia na dvizhenieto, parkingi i garazhi” EOOD (instytucją ruchu drogowego, parkingów i garażów, zwaną dalej „spółką gminną”). W umowie tej rzeczona gmina i spółka gminna zostały określone, odpowiednio, jako „wiodący partner” i „partner” w ramach projektu „Zintegrowany transport miejski w mieście Wielkie Tyrnowo” w ramach tego programu operacyjnego.
13
Zgodnie ze wspomnianą umową partnerską w przypadku zatwierdzenia tego projektu partner wiodący i partner są zobowiązani do zawarcia umowy administracyjnej. Partner, czyli w niniejszym przypadku spółka gminna, jest zobowiązany do przeprowadzenia, jako instytucja zamawiająca, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych, którego przedmiotem jest dostawa taboru. Umowa ta stanowi ponadto, że jeżeli w toku tego postępowania zostaną popełnione naruszenia uzasadniające dokonanie korekty finansowej, zasoby, których dotyczy ta korekta, obciążą, w wysokości owej korekty, instytucję zamawiającą, która jest stroną umowy, która doprowadziła do przedmiotowej korekty.
14
W dniu 19 lipca 2019 r. gmina Wielkie Tyrnowo, jako beneficjent dotacji „Realizacja zintegrowanych planów odbudowy i rozwoju obszarów miejskich na lata 2014–2020”, zawarła umowę administracyjną z instytucją zarządzającą programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 w celu realizacji propozycji wspomnianego projektu o łącznej wartości 11133732,51 lewów bułgarskich (BGN) (około 5700000 EUR), która obejmuje rzeczoną dotację w wysokości 10409573,31 BGN (około 5300000 EUR) i wkład własny beneficjenta w wysokości 724159,20 BGN (około 370000 EUR).
15
W tej umowie administracyjnej uzgodniono, że część kwoty rozpatrywanej dotacji stanowi pomoc państwa na rzecz podmiotu świadczącego usługi w zakresie pasażerskiego transportu publicznego w postaci rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007. Podmiotem zarządzającym tą pomocą jest gmina Wielkie Tyrnowo, która jest zobowiązana do zapewnienia wdrożenia mającego zastosowanie systemu zgodnie z wymogami wynikającymi z tego rozporządzenia, w tym do ustanowienia i stosowania odpowiednich mechanizmów kontroli spełnienia tych wymogów.
16
Zgodnie z ogólnymi warunkami wspomnianej umowy administracyjnej beneficjent jest odpowiedzialny wobec instytucji zarządzającej programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 za działania partnerów i wykonawców zewnętrznych przy realizacji danego projektu i ponosi „na własny rachunek wszelkie ryzyko, w tym wydatki niekwalifikowalne i korekty finansowe obciążające dotację z budżetu projektu”.
17
Po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w charakterze podmiotu świadczącego usługi w ogólnym interesie gospodarczym i osoby zidentyfikowanej jako osoba otrzymująca pomoc państwa z zasobów EFSI spółka gminna zawarła w dniu 31 marca 2020 r. ze zwycięskim oferentem „Excelor‑Alfa” DZZD umowę w sprawie zamówienia publicznego mającą za przedmiot dostawę trzech autobusów elektrycznych.
18
W następstwie zgłoszenia nieprawidłowości w dniu 11 maja 2022 r. instytucja zarządzająca programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 przyjęła decyzję w sprawie korekty finansowej w odniesieniu do gminy Wielkie Tyrnowo (zwaną dalej „decyzją w sprawie korekty finansowej z dnia 11 maja 2022 r.”) ze względu na nieprawidłowość w rozumieniu art. 70 ust. 1 pkt 9 ZUSEFSU, której dopuściła się spółka gminna. Korekta ta wynosiła 25 % środków kwalifikujących się do finansowania z EFSI na podstawie tej umowy w sprawie zamówienia publicznego.
19
Gmina Wielkie Tyrnowo wniosła skargę na tę decyzję do Administrativen sad Veliko Tarnovo (sądu administracyjnego w Wielkim Tyrnowie, Bułgaria).
20
Orzeczeniem z dnia 1 listopada 2022 r. sąd ten oddalił tę skargę, uzasadniając to tym, że gmina ta była jedynym beneficjentem rozpatrywanej dotacji, ponieważ była stroną umowy administracyjnej, o której mowa w pkt 14 niniejszego wyroku, oraz że można było zasadnie uznać, iż rzeczona gmina – jako strona tej umowy – jest adresatem aktu administracyjnego ustalającego odnośną korektę finansową. Wspomniany sąd zauważył również, że okoliczność, iż ta sama gmina, jako beneficjent tej dotacji, zawarła umowy partnerstwa w odniesieniu do niektórych rodzajów działalności, nie zwalnia jej z odpowiedzialności jako strony wspomnianej umowy mającej bezpośredni związek z instytucją zarządzającą programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020. Sąd ten stwierdził wreszcie, że klauzula dotycząca odpowiedzialności za naruszenia i ryzyko, w tym za korekty finansowe, miała charakter regresowy, w tym znaczeniu, że miała na celu określenie w stosunkach wewnętrznych między partnerami, na kim spoczywa odpowiedzialność związana z takimi korektami.
21
Gmina Wielkie Tyrnowo wniosła skargę kasacyjną od tego orzeczenia do Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego, Bułgaria), który jest sądem odsyłającym.
22
Zdaniem tego sądu przede wszystkim, aby udzielić odpowiedzi na pytanie, czy gmina Wielkie Tyrnowo jest jedynym beneficjentem rozpatrywanej dotacji i czy dopuściła się ona w tym charakterze naruszenia prawa bułgarskiego, które doprowadziło do wymierzenia korekty finansowej, należy dokonać wykładni pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013.
23
Następnie powstaje pytanie, czy gminę Wielkie Tyrnowo można uznać za adresata decyzji w sprawie korekty finansowej z dnia 11 maja 2022 r. z powodu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, której dopuściła się spółka gminna, i czy powinna ona zatem ponieść odpowiedzialność za naruszenia popełnione podczas wszczętego przez tę spółkę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podczas gdy gmina ta nie wykorzystuje środków pochodzących z EFSI na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego zawartej w wyniku tego postępowania.
24
Wreszcie gdyby ustalono, że spółka gminna jest beneficjentem dotacji, która była przedmiotem tej korekty finansowej, jako osoba, która otrzymała tę dotację, a także jako podmiot publiczny odpowiedzialny za rozpoczęcie i realizację konkretnej operacji nabycia taboru, powstaje również pytanie, dlaczego nie zagwarantowano jej prawa do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia rzeczonej korekty finansowej i czy powinna ona była mieć możliwość udziału w postępowaniu jako strona postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej korekty przed Administrativen sad Veliko Tarnovo (sądem administracyjnym w Wielkim Tyrnowie).
25
W tych okolicznościach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy podmiot zarządzający pomocą państwa w postaci środków z [EFSI], który nie jest beneficjentem pomocy, mieści się w pojęciu »beneficjenta« pomocy w kontekście pomocy państwa w rozumieniu art. [2] pkt 10 [rozporządzenia nr 1303/2013]?
2)
Czy podmiot zarządzający pomocą państwa w postaci środków EFSI, który nie jest podmiotem korzystającym z tej pomocy na podstawie zamówienia publicznego, może być właściwym adresatem decyzji o ustaleniu korekty finansowej z powodu naruszenia prawa krajowego lub prawa Unii popełnionego przy udzielaniu zamówienia publicznego?
3)
Czy w przypadku pomocy państwa w postaci środków EFSI osoba, która jest adresatem środka administracyjnego w postaci »korekty finansowej« z powodu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, musi spełniać łącznie dwa warunki: być beneficjentem dotacji ze środków, których dotyczy nieprawidłowość, oraz być osobą, która wykorzystała przedmiotowe środki?
4)
Czy odpowiedzialność za naruszenie prawa przy korzystaniu z pomocy państwa w postaci środków EFSI i zakres takiej odpowiedzialności poszczególnych podmiotów mogą być regulowane lub rozdzielane na podstawie umowy między beneficjentem a podmiotem zarządzającym pomocą, czy też odpowiedzialność ponosi beneficjent pomocy, który korzysta z niej niezgodnie z prawem?
5)
Czy beneficjent pomocy i podmiot zarządzający pomocą ponoszą solidarną odpowiedzialność i czy taka odpowiedzialność musi być przewidziana w umowie o przyznaniu pomocy?
6)
Czy art. 41 i art. 47 [Karty] stoją na przeszkodzie krajowej praktyce administracyjnej i orzecznictwu w sprawie takiej jak w postępowaniu głównym, w której »podmiotowi świadczącemu usługi w ogólnym interesie gospodarczym«, takiemu jak [spółka gminna], któremu zarzuca się naruszenie – w przeprowadzonym przez niego postępowaniu – Zakon za obshtestvenite porachki (ustawy o udzielaniu zamówień publicznych) przy udzielaniu zamówienia publicznego w ramach postępowania z wykorzystaniem środków EFSI [które stanowią] pomoc państwa, nie przyznaje się ani prawa do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia korekty finansowej dotyczącej zawartej przez niego umowy, ani prawa do udziału w postępowaniu sądowym w celu zaskarżenia tego aktu administracyjnego, ze względu na to, że podmiot ten, jako partner gminy, ponosi na podstawie umowy partnerskiej odpowiedzialność cywilną z tytułu regresu?”.
Sprawa C‑477/23
26
Sprawa C‑477/23 dotyczy wykorzystania EFSI na lata 2014–2020 w ramach „połączonego postępowania w zakresie projektowania i budowy kompostowni i instalacji do wstępnego przetwarzania odpadów z gospodarstw domowych”, którego celem jest zmniejszenie ilości składowanych odpadów poprzez zapewnienie dodatkowych zdolności do wstępnego przetwarzania niezróżnicowanych odpadów oraz selektywnej zbiórki i recyklingu odpadów zielonych lub biodegradowalnych.
27
W ramach postępowania mającego na celu uzyskanie dotacji bezpośredniej dla regionu Pazardżik (Bułgaria) kilka gmin, w tym w szczególności gminy Pazardżik i Bełowo, przygotowało propozycję wspólnego projektu do celów przyznania takiej dotacji. Zainteresowane gminy miały podpisać umowę administracyjną w sprawie przyznania dotacji w ramach programu operacyjnego „Środowisko” 2014–2020. Umowa ta stanowi, że gminy będące jej stronami wyznaczają gminę Pazardżik jako „gminę wiodącą”. Ponadto wspomniana umowa przewiduje, że beneficjentami są wszystkie gminy, których ona dotyczy, niezależnie od okoliczności, że obok nazwy każdej z tych gmin wskazano również ich status „partnera”.
28
Ze szczegółowych zasad realizacji projektu zatwierdzonego w ramach tego postępowania, które stanowią integralną część umowy administracyjnej, o której mowa w poprzednim punkcie, wynika, że gmina Pazardżik, jako „gmina wiodąca”, jest odpowiedzialna za zarządzanie tym projektem i jest uprawniona do otrzymywania na swój rachunek bankowy odnośnych środków finansowych i do rozdzielania ich pomiędzy gminy partnerskie, podczas gdy gminy te uczestniczą wspólnie z gminą wiodącą w przygotowywaniu oraz w realizacji pod względem technicznym i finansowym wspomnianego projektu. W tym kontekście gmina Bełowo była zobowiązana do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania i udzielenia zamówienia publicznego na zaprojektowanie, nadzór autorski, budowę, dostawę i wykonanie instalacji do kompostowania selektywnie zebranych odpadów zielonych lub biodegradowalnych, o zdolności przerobowej wynoszącej 2000 ton rocznie.
29
W ramach postępowania o udzielenie tego zamówienia publicznego gmina Bełowo, jako instytucja zamawiająca, zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego z „Delchev Engineering” EOOD.
30
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r. instytucja zarządzająca programem operacyjnym „Środowisko” 2014–2020 nałożyła na gminę Pazardżik korektę finansową w wysokości 10 % wydatków kwalifikujących się do finansowania z EFSI na podstawie tej umowy w sprawie zamówienia publicznego (zwaną dalej „decyzją w sprawie korekty finansowej z dnia 21 marca 2022 r.”). Ta korekta finansowa została nałożona ze względu na nieprawidłowość w rozumieniu art. 70 ust. 1 pkt 9 ZUSEFSU, której dopuściła się gmina Bełowo.
31
Gmina Bełowo, która nie jest adresatem decyzji w sprawie korekty finansowej z dnia 21 marca 2022 r., wniosła skargę na tę decyzję do Administrativen sad Pazardżik (sądu administracyjnego w Pazardżiku, Bułgaria). Orzeczeniem z dnia 26 października 2022 r. sąd ten oddalił tę skargę, uznając, że chociaż w decyzji tej jako adresata wskazano wyłącznie gminę Pazardżik, gmina Bełowo, jako instytucja zamawiająca, podpisała umowę w sprawie zamówienia publicznego i miała interes prawny we wniesieniu wspomnianej skargi. Sąd ten doszedł jednak do wniosku, że wspomniana decyzja została wydana zgodnie z prawem bułgarskim.
32
Gmina Bełowo wniosła skargę kasacyjną od tego orzeczenia do Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego), który jest sądem odsyłającym.
33
Zdaniem tego sądu istnieje rozbieżność w orzecznictwie krajowym dotyczącym sytuacji faktycznych analogicznych do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie, dotyczących tej samej procedury finansowania z EFSI.
34
Z jednej strony bowiem z niektórych orzeczeń krajowych wynika, że jedynie gmina wiodąca danego projektu ma status „beneficjenta” w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013 i że jest adresatem decyzji w sprawie korekty finansowej, ponieważ inne gminy partnerskie nie mają takiego statusu. Tak więc w sprawach, w których zapadły te orzeczenia krajowe, gminy partnerskie inne niż gmina wiodąca nie zostały dopuszczone jako strony ani do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie rozpatrywanej korekty finansowej, ani do udziału w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności aktu dokonującego tej korekty, nawet jeśli owe gminy partnerskie były źródłem nieprawidłowości, która doprowadziła do tej korekty finansowej.
35
Z drugiej strony niektóre sądy krajowe uważają, że w przypadku naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych przez gminę wydającą kwoty pochodzące z EFSI należy uznać tę gminę za adresata aktu dotyczącego rozpatrywanej korekty finansowej oraz za uprawnioną do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie danej korekty finansowej i do obrony przed sądem.
36
Ponadto sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do sposobu, w jaki należy ustalić odpowiedzialność związaną z korektami finansowymi wynikającymi z naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych w ramach korzystania z EFSI.
37
W tych okolicznościach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wykładnia art. 2 pkt 10, 36 i 37 rozporządzenia nr 1303/2013 stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu lub praktyce wykładni i stosowania tego przepisu, zgodnie z którymi w przypadku takim jak w postępowaniu głównym za beneficjenta dotacji ze środków [EFSI] należy uznać tylko tę z gmin partnerskich (stron umowy administracyjnej o przyznanie dotacji finansowej), która podpisała tę umowę administracyjną o dotacji finansowej jako partner wiodący? Jakie warunki musi spełnić organizacja, aby w przypadku takim jak niniejszy mogła ona zostać uznana za beneficjenta w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013?
2)
Czy wykładnia art. 2 pkt 10, 36 i 37 rozporządzenia nr 1303/2013 stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu lub praktyce wykładni i stosowania tego przepisu, zgodnie z którymi w przypadku takim jak w postępowaniu głównym korekta finansowa z powodu naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych przez podmiot gospodarczy jest ustalana w decyzji, której adresatem jest inny podmiot gospodarczy, który nie popełnił naruszenia, lecz jest wymieniony jako partner wiodący w umowie o dotacji finansowej?
3)
Czy rozporządzenie nr 1303/2013 stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu lub praktyce wykładni i stosowania tego przepisu, zgodnie z którymi zakres odpowiedzialności poszczególnych partnerów projektu za korektę finansową może zostać umownie rozdzielony, czy też każdy podmiot gospodarczy musi ponosić odpowiedzialność za korekty finansowe związane z naruszeniami popełnionymi przez niego przy wykorzystywaniu środków EFSI w ramach umów, których jest stroną?
4)
Czy art. 41 i art. 47 [Karty] stoją na przeszkodzie krajowej praktyce administracyjnej i orzecznictwu w sprawie takiej jak w postępowaniu głównym, w której gminie, której zarzuca się naruszenie Zakon za obshtestvenite porachki (ustawy o udzielaniu zamówień publicznych) przy udzielaniu zamówienia publicznego w ramach postępowania z wykorzystaniem środków EFSI, nie przyznaje się ani prawa do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia korekty finansowej dotyczącej zawartej przez nią umowy, ani prawa do udziału w postępowaniu sądowym w celu zaskarżenia tego aktu administracyjnego, ze względu na to, że gminie tej, jako partnerowi, przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej na podstawie umowy partnerskiej z partnerem wiodącym?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego w sprawie C‑471/23 i pytania pierwszego w sprawie C‑477/23
38
Poprzez pytanie pierwsze w sprawie C‑471/23 i pytanie pierwsze w sprawie C‑477/23, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu może obejmować podmiot, który jest odpowiedzialny za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie danych operacji, lecz który nie otrzymuje pomocy państwa, o której mowa w tym art. 2 pkt 10 lit. a), a także podmiot, który nie podpisał umowy administracyjnej o dotacji jako „partner wiodący”.
39
W art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia zdefiniowano w pierwszej kolejności pojęcie „beneficjenta” jako podmiot publiczny lub prywatny lub osobę fizyczną odpowiedzialne za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie operacji. W drugiej kolejności w przepisie tym doprecyzowano w lit. a) i b), że podmiotem tym jest, odpowiednio, w kontekście pomocy państwa – podmiot, który otrzymuje pomoc, z wyjątkiem przypadku gdy kwota pomocy dla poszczególnych przedsiębiorstw jest niższa niż 200000 EUR, w którym to przypadku dane państwo członkowskie może zadecydować, że beneficjentem jest podmiot udzielający pomocy, bez uszczerbku dla rozporządzeń nr 1407/2013, nr 1408/2013 i nr 717/2014, zaś w kontekście instrumentów finansowych objętych częścią drugą tytułu IV rozporządzenia nr 1303/2013 – podmiot, który wdraża instrument finansowy lub, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy.
40
Z brzmienia pierwszej części definicji tego pojęcia przewidzianej w owym art. 2 pkt 10 wynika, że państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy ustalaniu, czy beneficjent, jako podmiot publiczny lub prywatny, lub też jako osoba fizyczna, jest odpowiedzialny wyłącznie za inicjowanie danych operacji lub zarówno za ich inicjowanie, jak i ich wdrożenie.
41
Jeśli chodzi o drugą część tego przepisu, przewiduje ona zasady dotyczące określenia beneficjenta w przypadkach dotyczących pomocy państwa i instrumentów finansowych objętych częścią drugą tytułu IV rozporządzenia nr 1303/2013.
42
W tym względzie należy zauważyć, że przesłanki przewidziane w części pierwszej art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia i przesłanki przewidziane w tym art. 2 pkt 10 lit. a) i b) są rozdzielone spójnikiem „oraz”. Niemniej jego użycie nie oznacza wcale, że przesłanki te mają charakter kumulatywny. Przeciwnie, przepisy zawarte w tej części pierwszej przewidują zasadę ogólną, podczas gdy przepisy zawarte we wspomnianym art. 2 pkt 10 lit. a) i b) stanowią przepisy uzupełniające dotyczące szczególnych sytuacji.
43
Należy zatem stwierdzić, że brzmienie art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013 w żaden sposób nie wyklucza istnienia kilku beneficjentów w odniesieniu do tej samej operacji.
44
W tym względzie należy zauważyć, że – jak wynika z motywu 66 tego rozporządzenia – odpowiedzialność za wdrażanie operacji prowadzonych w ramach programów spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich, które mają w ten sposób swobodę w określaniu w szczególności podmiotu odpowiedzialnego za inicjowanie danych operacji lub za ich inicjowanie i wdrażanie, podobnie jak podmiotu otrzymującego daną pomoc.
45
Przeciwna wykładnia mogłaby prowadzić do sytuacji, w których żaden podmiot nie mógłby zostać uznany za beneficjenta w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013, ponieważ nie byłby on w stanie spełnić dwóch przesłanek przewidzianych w części pierwszej tego art. 2 pkt 10 i w art. 2 pkt 10 lit. a) lub b).
46
Ponadto, jak wskazała w istocie Komisja w uwagach na piśmie, co się tyczy szczególnej sytuacji przewidzianej w art. 2 pkt 10 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013, ponieważ dotacja może obejmować różne formy, z których niektóre stanowią pomoc państwa, taka wykładnia wymagałaby w odniesieniu do części danej operacji, których dotyczy pomoc, aby podmiot otrzymujący tę pomoc był beneficjentem w rozumieniu tego art. 2 pkt 10 lit. a), podczas gdy w przypadku pozostałych części tej samej operacji – aby podmiot odpowiedzialny za inicjowanie lub za inicjowanie i wdrażanie tej operacji był beneficjentem w rozumieniu części pierwszej wspomnianego art. 2 pkt 10. Tymczasem wykładnia ta mogłaby napotkać praktyczne trudności związane z często współzależnym charakterem dotacji i z określeniem tych spośród nich, które mogą przybrać formę pomocy państwa.
47
W niniejszym wypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w sprawie C‑471/23 na podstawie umowy administracyjnej zawartej z instytucją zarządzającą programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 w celu realizacji propozycji projektu rozpatrywanego w tej sprawie gmina Wielkie Tyrnowo została wyznaczona jako odpowiedzialna za realizację tego projektu, podczas gdy spółka gminna została wskazana jako podmiot otrzymujący pomoc państwa. W tym względzie część dotacji z tytułu wspomnianego projektu stanowi pomoc państwa, lecz sąd odsyłający nie uściślił, czy kwota tej pomocy jest niższa niż 200000 EUR. W sprawie C‑477/23 gmina Pazardżik, jako gmina „wiodąca”, która jest odpowiedzialna za zarządzanie projektem rozpatrywanym w tej sprawie, uczestniczy wspólnie z innymi gminami, w tym gminą Bełowo, w przygotowaniu i realizacji pod względem technicznym i finansowym tego ostatniego projektu.
48
W tym względzie do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonania oceny okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym i do dokonania wykładni właściwych przepisów krajowych, będzie należało ustalenie, czy w sprawie C‑471/23 gmina Wielkie Tyrnowo, a także w sprawie C‑477/23 gminy Pazardżik i Bełowo są odpowiedzialne za inicjowanie lub inicjowanie i wdrażanie danych operacji w rozumieniu art. 2 pkt 10 część pierwsza rozporządzenia nr 1303/2013, czy pomoc otrzymana przez spółkę gminną w sprawie C‑471/23 wchodzi w zakres pojęcia „pomocy państwa” w rozumieniu art. 2 pkt 10 lit. a) tego rozporządzenia i, w stosownych przypadkach, kwoty tej pomocy.
49
W tym względzie należy przypomnieć, podobnie jak uczyniła to Komisja, że z motywów 5, 33 i 36 rozporządzenia nr 1370/2007 oraz z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych przyznana zgodnie z wszystkimi warunkami określonymi w tym rozporządzeniu nie stanowi pomocy państwa.
50
Ponadto, jak wynika z pkt 43 niniejszego wyroku, o ile na podstawie art. 2 pkt 10 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 w ramach pomocy państwa podmiot, który otrzymuje pomoc, należy uznać za beneficjenta w rozumieniu tego przepisu, o tyle nic nie wyklucza tego, aby podmiot, który spełnia przesłanki przewidziane w części pierwszej tegoż art. 2 pkt 10, mógł również zostać uznany za beneficjenta w rozumieniu tego ostatniego przepisu.
51
Co się tyczy pytania sądu odsyłającego w sprawie C‑477/23, dotyczącego kwestii, czy jedynie podmiot publiczny, który podpisał umowę administracyjną o dotacji jako „partner wiodący”, należy uznać za beneficjenta danej dotacji, należy stwierdzić, że art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013 nie przewiduje szczególnych kategorii potencjalnych beneficjentów.
52
W związku z tym w zakresie, w jakim podmiot jest odpowiedzialny za inicjowanie lub inicjowanie i wdrażanie operacji, może on zostać uznany za „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu, i to niezależnie od tego, czy taki podmiot został wyznaczony jako „partner wiodący”.
53
Z powyższego wynika, że na pytanie pierwsze w sprawie C‑471/23 i pytanie pierwsze w sprawie C‑477/23 należy odpowiedzieć, że art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu może obejmować podmiot, który jest odpowiedzialny za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie danych operacji, lecz który nie otrzymuje pomocy państwa, o której mowa w tym art. 2 pkt 10 lit. a), a także podmiot, który nie podpisał umowy administracyjnej o dotacji jako „partner wiodący”.
W przedmiocie pytań od drugiego do piątego w sprawie C‑471/23 oraz pytań drugiego i trzeciego w sprawie C‑477/23
54
Poprzez pytania od drugiego do piątego w sprawie C‑471/23 oraz pytania drugie i trzecie w sprawie C‑477/23, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 36 i 37 rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie, po pierwsze, uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi adresatem decyzji w sprawie korekty finansowej z powodu naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych może być podmiot gospodarczy inny niż ten, który popełnił to naruszenie, a po drugie temu, aby odpowiedzialność za tę korektę finansową była solidarna lub aby odpowiedzialność ta mogła zostać umownie rozdzielona między ów podmiot gospodarczy i podmiot, który dopuścił się wspomnianego naruszenia, lub aby odpowiedzialność tę poniósł ten ostatni.
55
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu stanowi każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
56
Ponadto art. 143 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje w szczególności, że odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie niezbędnych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Jak stanowi ust. 2 tego artykułu, państwa członkowskie dokonują zatem korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.
57
Jednakże żaden przepis tego rozporządzenia nie przewiduje zasad dotyczących określenia adresatów aktu dotyczącego korekty finansowej.
58
W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek zwrotu nienależnej korzyści uzyskanej poprzez dopuszczenie się nieprawidłowości nie jest sankcją, lecz jedynie konsekwencją ustalenia, iż warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikającej z przepisów Unii nie były przestrzegane, co spowodowało uznanie przyznanej korzyści za nienależną (wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
59
Wynika z tego, że zwrotu nienależnie uzyskanej korzyści w wyniku nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nie trzeba koniecznie żądać od podmiotu, który dopuścił się takiej nieprawidłowości.
60
W niniejszym przypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w sprawie C‑471/23 gmina Wielkie Tyrnowo podpisała rozpatrywaną umowę administracyjną o dotacji z instytucją zarządzającą programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 i była adresatem decyzji w sprawie korekty finansowej z dnia 11 maja 2022 r., niezależnie od okoliczności, że to spółka gminna miała się dopuścić rozpatrywanej nieprawidłowości. W sprawie C‑477/23 wszystkie odnośne gminy, w tym gmina Bełowo, która miała się dopuścić rozpatrywanej nieprawidłowości, oraz gmina Pazardżik, jako „gmina wiodąca”, podpisały przedmiotową umowę administracyjną o dotacji, a ta ostatnia gmina była adresatem decyzji w sprawie korekty finansowej z dnia 21 marca 2022 r.
61
Tymczasem należy stwierdzić, że – jak wynika z pkt 59 niniejszego wyroku – podmioty prawa publicznego takie jak gminy, których dotyczą sprawy w postępowaniach głównych, mogą być adresatami aktu dotyczącego korekty finansowej, i to niezależnie od okoliczności, że nie dopuściły się one nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
62
Co się tyczy kwestii odpowiedzialności za korekty finansowe wynikające z popełnienia naruszeń przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych w ramach korzystania z EFSI, należy przypomnieć, że spory dotyczące zwrotu kwot nienależnie wypłaconych w świetle prawa Unii powinny być rozstrzygane, w braku przepisów Unii, przez sądy krajowe na podstawie ich prawa krajowego, z zastrzeżeniem jednak ograniczeń, jakie wynikają z prawa Unii (wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
63
Tak więc w braku przepisu dotyczącego tej odpowiedzialności w rozporządzeniu nr 1303/2013 jest ona określana przez prawo krajowe i zobowiązania umowne uczestników danej operacji.
64
W związku z tym, w zależności od treści tych zobowiązań umownych, mimo że wobec właściwego organu krajowego każdy zainteresowany podmiot gospodarczy można uznać za solidarnie odpowiedzialny za tę samą operację, taka odpowiedzialność finansowa może również zostać rozdzielona między zainteresowane podmioty gospodarcze lub może ją ponieść jedynie podmiot gospodarczy, który dopuścił się danej nieprawidłowości.
65
Trybunał orzekł jednak również, że zasada pewności prawa wymaga z jednej strony, by normy prawa były jasne i precyzyjne, zaś z drugiej strony, aby ich stosowanie było przewidywalne dla jednostek, w szczególności gdy normy te mogą mieć dla nich niekorzystne skutki. Zasada ta wymaga w szczególności, aby dane uregulowania umożliwiały zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie na nich nakładają, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania [wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 158 i przytoczone tam orzecznictwo].
66
Ponadto zasada pewności prawa winna być przestrzegana szczególnie rygorystycznie w przypadku regulacji mogącej rodzić skutki finansowe (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Banco de Portugal i in., C‑504/19, EU:C:2021:335, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
67
W niniejszym przypadku z postanowień odsyłających wynika, że w sprawie C‑471/23 gmina Wielkie Tyrnowo ponosi na własny rachunek wszelkie ryzyko, w tym w szczególności korekty finansowe obciążające dotację z budżetu rozpatrywanego projektu, podczas gdy spółka gminna nie wydaje się ponosić takiej odpowiedzialności finansowej wobec instytucji zarządzającej programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020. Natomiast w sprawie C‑477/23 gminy, których sprawa dotyczy, uczestniczą wspólnie między innymi w finansowej realizacji rozpatrywanego projektu, zaś gmina Pazardżik, jako „gmina wiodąca”, jest uprawniona do otrzymywania na swój rachunek bankowy środków finansowych, o których mowa, i do rozdzielania ich pomiędzy gminy partnerskie.
68
W tym względzie do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, po pierwsze, które podmioty gospodarcze ponoszą odpowiedzialność finansową wobec odnośnych instytucji zarządzających zgodnie z prawem krajowym i postanowieniami rozpatrywanych umów, a po drugie, czy te podmioty gospodarcze odpowiedzialne finansowo były w stanie wiedzieć, że w przypadku nieprawidłowości w realizacji danego projektu są one odpowiedzialne – czy to samodzielnie, czy solidarnie, czy też w inny sposób – za korektę finansową wobec tych instytucji zarządzających.
69
Z powyższego wynika, że na pytania od drugiego do piątego w sprawie C‑471/23 oraz na pytania drugie i trzecie w sprawie C‑477/23 należy odpowiedzieć, iż art. 2 pkt 36 i 37 rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ani uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi decyzja w sprawie korekty finansowej w związku z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych może być skierowana do podmiotu gospodarczego innego niż ten, który dopuścił się tego naruszenia, ani temu, by odpowiedzialność za tę korektę finansową była solidarna, by odpowiedzialność ta mogła zostać umownie rozdzielona między ów podmiot gospodarczy i podmiot, który dopuścił się wspomnianego naruszenia, lub by odpowiedzialność tę poniósł ten ostatni podmiot gospodarczy, z zastrzeżeniem, że podmioty gospodarcze odpowiedzialne finansowo będą w stanie wiedzieć, iż w przypadku nieprawidłowości w realizacji danego projektu będą one wówczas odpowiedzialne za rzeczoną korektę finansową wobec danej instytucji zarządzającej.
W przedmiocie pytania szóstego w sprawie C‑471/23 i pytania czwartego w sprawie C‑477/23
70
Poprzez pytanie szóste w sprawie C‑471/23 oraz pytanie czwarte w sprawie C‑477/23, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 41 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkującej wymierzeniem korekty finansowej, nie ma prawa uczestniczyć ani w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej, ani w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej korekty ze względu na to, że podmiotowi temu przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej na podstawie umowy partnerskiej.
71
Na wstępie należy zauważyć, że jak wynika z motywu 65 tego rozporządzenia, państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie środki w celu zapewnienia właściwego ustanowienia i funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, tak aby móc zapewnić, że EFSI są wykorzystywane zgodnie z prawem i prawidłowo, oraz że zgodnie z art. 143 ust. 1 tego rozporządzenia odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości i dokonywanie niezbędnych korekt finansowych spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich.
72
Przyjmując takie środki wprowadzające w życie prawo Unii, państwa członkowskie są zobowiązane do poszanowania ogólnych zasad tego prawa oraz postanowień Karty [wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Agentsia Patna infrastruktura (Europejskie finansowanie infrastruktury drogowej), C‑471/22, EU:C:2024:99, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo].
73
Ponieważ w tym kontekście sąd odsyłający odnosi się w szczególności do art. 41 Karty, dotyczącego prawa do dobrej administracji, należy podkreślić, że artykuł ten jest skierowany do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, a nie do organów lub podmiotów państw członkowskich, w związku z czym jednostka nie może powoływać się na ten artykuł wobec władz krajowych. Jednakże gdy państwo członkowskie stosuje prawo Unii, wymogi wynikające z zasady dobrej administracji jako ogólnej zasady prawa Unii, w szczególności prawa każdej osoby do bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie, mają zastosowanie w ramach postępowania prowadzonego przez właściwy organ krajowy [wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Agentsia Patna infrastruktura (Europejskie finansowanie infrastruktury drogowej), C‑471/22, EU:C:2024:99, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo].
74
W zakresie, w jakim sąd odsyłający odnosi się również do prawa do udziału w postępowaniu, należy uściślić, że takie prawo, ponieważ pozwala na wykonanie prawa do bycia wysłuchanym, stanowi integralną część prawa do obrony, którego przestrzeganie stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy, w tym również wtedy, gdy taka formalność nie jest przewidziana we właściwych przepisach. Zasada, zgodnie z którą adresat niekorzystnej decyzji musi mieć możliwość przedstawienia swoich uwag przed wydaniem tej decyzji, ma na celu umożliwienie właściwemu organowi użytecznego uwzględnienia wszystkich elementów mających znaczenie dla sprawy [wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Agentsia Patna infrastruktura (Europejskie finansowanie infrastruktury drogowej), C‑471/22, EU:C:2024:99, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo].
75
Zasada ta ma zastosowanie do postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia korekty finansowej prowadzonego przez organy krajowe z powodu popełnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
76
Na prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 47 Karty składają się różne elementy, obejmujące w szczególności prawo do obrony, zasada równości broni, prawo dostępu do sądu oraz prawo do uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela [wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Agentsia Patna infrastruktura (Europejskie finansowanie infrastruktury drogowej), C‑471/22, EU:C:2024:99, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo].
77
W niniejszym przypadku, jak wskazano w pkt 67 niniejszego wyroku i z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, w sprawie C‑471/23 spółka gminna, która miała się dopuścić nieprawidłowości, nie miała stosunku umownego z instytucją zarządzającą programem operacyjnym „Rozwój regionów” 2014–2020 i nie wydaje się odpowiedzialna finansowo wobec tej instytucji za realizację rozpatrywanego projektu. Co się tyczy sprawy C‑477/23, sąd ten nie wskazuje, która z zainteresowanych gmin ponosi taką odpowiedzialność finansową.
78
W tym względzie należy zauważyć, że w zakresie, w jakim sąd ten doszedł do wniosku, że podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości, nie jest odpowiedzialny finansowo wobec danej instytucji zarządzającej za realizację rozpatrywanego projektu, ogólne zasady prawa Unii: dobrej administracji i poszanowania prawa do obrony, oraz art. 47 Karty nie stoją na przeszkodzie temu, by ów podmiot gospodarczy nie miał prawa uczestniczyć ani w postępowaniu w sprawie ustalenia korekty finansowej, ani w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia jej nieważności.
79
W takim przypadku, w którym decyzja w przedmiocie korekty finansowej ma bezpośredni wpływ na interesy nie wspomnianego podmiotu gospodarczego, lecz tego, który jest finansowo odpowiedzialny wobec danej instytucji zarządzającej za realizację tego projektu, to właśnie temu ostatniemu podmiotowi należy przyznać prawo do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej i w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej korekty.
80
Natomiast w zakresie, w jakim sąd odsyłający stwierdzi, że podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości, jest finansowo odpowiedzialny wobec danej instytucji zarządzającej za realizację rozpatrywanego projektu i że decyzja w sprawie korekty finansowej wynikająca ze stwierdzenia tej nieprawidłowości ma w konsekwencji bezpośredni wpływ na jego interesy, ogólne zasady prawa Unii: dobrej administracji i poszanowania prawa do obrony, oraz art. 47 Karty stoją na przeszkodzie temu, by ów podmiot gospodarczy nie mógł ani przedstawić swojego stanowiska w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej, ani mieć dostępu do sądu w celu zakwestionowania tej korekty.
81
W tym względzie przywołana przez ten sąd okoliczność, że wspomniany podmiot gospodarczy ponosi odpowiedzialność cywilną z tytułu regresu i może dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym przeciwko beneficjentowi wiodącemu na podstawie umowy partnerskiej zawartej z partnerem wiodącym, nie wydaje się istotna, ponieważ taki środek prawny o charakterze cywilnym nie pozwala temu podmiotowi gospodarczemu na zakwestionowanie samego przyjęcia takiej niekorzystnej dla niego decyzji w sprawie korekty finansowej.
82
Z powyższego wynika, że na pytanie szóste w sprawie C‑471/23 oraz na pytanie czwarte w sprawie C‑477/23 należy odpowiedzieć, że ogólne zasady prawa Unii: dobrej administracji i poszanowania prawa do obrony, oraz art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą w sytuacji gdy podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkującej wymierzeniem korekty finansowej, jest odpowiedzialny finansowo wobec danej instytucji zarządzającej za realizację rozpatrywanego projektu, podmiot ten nie ma prawa uczestniczyć ani w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej, ani w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej korekty ze względu na to, że podmiotowi temu przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej na podstawie umowy partnerskiej.
W przedmiocie kosztów
83
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
pojęcie „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu może obejmować podmiot, który jest odpowiedzialny za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie danych operacji, lecz który nie otrzymuje pomocy państwa, o której mowa w tym art. 2 pkt 10 lit. a), a także podmiot, który nie podpisał umowy administracyjnej o dotacji jako „partner wiodący”.
2)
Artykuł 2 pkt 36 i 37 rozporządzenia nr 1303/2013, zmienionego rozporządzeniem 2018/1046,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie ani uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi decyzja w sprawie korekty finansowej w związku z naruszeniem przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych może być skierowana do podmiotu gospodarczego innego niż ten, który dopuścił się tego naruszenia, ani temu, by odpowiedzialność za tę korektę finansową była solidarna, by odpowiedzialność ta mogła zostać umownie rozdzielona między ów podmiot gospodarczy i podmiot, który dopuścił się wspomnianego naruszenia, lub by odpowiedzialność tę poniósł ten ostatni podmiot gospodarczy, z zastrzeżeniem, że podmioty gospodarcze odpowiedzialne finansowo będą w stanie wiedzieć, iż w przypadku nieprawidłowości w realizacji danego projektu będą one wówczas odpowiedzialne za rzeczoną korektę finansową wobec danej instytucji zarządzającej.
3)
Ogólne zasady prawa Unii: dobrej administracji i poszanowania prawa do obrony, oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą w sytuacji gdy podmiot gospodarczy, który dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zmienionego rozporządzeniem 2018/1046, skutkującej wymierzeniem korekty finansowej, jest odpowiedzialny finansowo wobec danej instytucji zarządzającej za realizację rozpatrywanego projektu, podmiot ten nie ma prawa uczestniczyć ani w postępowaniu w sprawie ustalenia tej korekty finansowej, ani w postępowaniu sądowym zmierzającym do stwierdzenia nieważności tej korekty ze względu na to, że podmiotowi temu przysługuje możliwość dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej na podstawie umowy partnerskiej.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.