62016TJ0682
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
26 settembre 2018 (
*1
)
«FEAGA – Aiuti connessi alla superficie – Procedura di sospensione dei pagamenti mensili a uno Stato membro – Articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 1306/2013 – Elementi essenziali del sistema di controllo nazionale – Carenze constatate – Piano d’azione contenente chiari indicatori dei progressi stabiliti in consultazione con la Commissione – Proporzionalità»
Nella causa T‑682/16,
Repubblica francese, rappresentata da F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.‑L. Desjonquères e M.S. Horrenberger, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta da
Repubblica portoghese, rappresentata da L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão e J. Saraiva de Almeida, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Lewis e D. Triantafyllou, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione di esecuzione della Commissione C(2016) 4287 final, del 12 luglio 2016, recante sospensione dei pagamenti mensili alla Repubblica francese nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA)
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da S. Frimodt Nielsen (relatore), presidente, V. Kreuschitz e N. Półtorak, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo e fatti della controversia
Disposizioni controverse
1
L’articolo 41, intitolato «Riduzione e sospensione dei pagamenti mensili e dei pagamenti intermedi», del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549, rettifica in GU 2016, L 130, pag. 13), dispone quanto segue:
«2.   La Commissione può adottare atti di esecuzione che riducano o sospendano i pagamenti mensili o i pagamenti intermedi ad uno Stato membro se mancano uno o più degli elementi essenziali del sistema di controllo nazionale o sono inoperanti a causa della gravità o della persistenza delle lacune constatate, oppure se esistono analoghe gravi lacune nel sistema per il recupero dei pagamenti irregolari e se una delle condizioni seguenti è soddisfatta:
[…]
b)
se la Commissione conclude che lo Stato membro non è in grado di attuare le misure correttive necessarie a breve termine, in conformità di un piano d’azione contenente chiari indicatori dei progressi, da stabilire in consultazione con la Commissione.
La riduzione o la sospensione si applica alle spese corrispondenti effettuate dall’organismo pagatore nel quale sono state riscontrate le lacune, per un periodo da determinare mediante gli atti di esecuzione di cui al presente paragrafo, non superiore a 12 mesi […]
Gli atti di esecuzione di cui al presente paragrafo sono adottati secondo la procedura consultiva di cui all’articolo 116 paragrafo 2.
Prima di adottare gli atti di esecuzione di cui al presente paragrafo, la Commissione comunica la propria intenzione allo Stato membro e lo invita a reagire entro un termine non inferiore a 30 giorni.
Gli atti di esecuzione che determinano i pagamenti mensili di cui all’articolo 18, paragrafo 3, oppure [i] pagamenti intermedi di cui all’articolo 36, tengono conto degli atti di esecuzione adottati in virtù del presente paragrafo».
2
L’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 stabilisce, a sua volta, che:
«Le riduzioni e le sospensioni adottate in virtù del presente articolo si applicano in conformità del principio di proporzionalità e non pregiudicano l’applicazione degli articoli 51 [sulla liquidazione contabile] e 52 [sulla verifica di conformità]».
Elaborazione e approvazione del piano d’azione
3
Con lettera del 14 maggio 2013, la Commissione europea ha segnalato alle autorità francesi che diversi audit realizzati dai suoi servizi indicavano problemi ricorrenti relativi agli aiuti alla superficie concessi nell’ambito della politica agricola comune (PAC). Tali problemi riguardavano, in particolare, il sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «SIGC»), il sistema di identificazione delle parcelle agricole (in prosieguo: il «SIPA»), altresì denominato «registre parcellaire graphique» (registro grafico delle parcelle) (in prosieguo: l’«RPG»), i controlli amministrativi incrociati e i controlli in loco. Pertanto, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi di presentare un «piano d’azione che descriva nei dettagli le misure necessarie per porre rimedio alle carenze constatate».
4
Con lettera del 13 novembre 2013, a seguito di vari scambi con la Commissione, le autorità francesi hanno presentato il loro piano d’azione. Con lettera del 28 novembre 2013, la Commissione ha precisato che tale piano d’azione poteva «essere considerato definitivo» (in prosieguo: il «piano d’azione»), rilevando al contempo che, «nel settore degli aiuti alla superficie […] le azioni proposte potrebbero essere ancora completate [e] definite nei dettagli nel corso della sua attuazione».
5
Il primo dei quattro aspetti del piano d’azione riguardava gli aiuti alla superficie. Tale aspetto comprendeva, in primo luogo, varie azioni volte ad aggiornare il SIPA, in secondo luogo, azioni relative ai controlli in loco e, in terzo luogo, azioni relative al calcolo dei pagamenti e delle sanzioni. Per quanto riguarda l’aggiornamento del SIPA, le azioni previste miravano, in sostanza, a interpretare gli elementi fotografici contenuti in una banca dati, denominata BD TOPO (in prosieguo: la «banca dati BD TOPO»), nella quale erano digitalizzati vari elementi paesaggistici quali le foreste, i corsi d’acqua o i fabbricati. Tale lavoro di interpretazione sistematica doveva consentire di ricalcolare le superfici ammissibili sulle quali erano basati i pagamenti. Gli altri tre aspetti del piano d’azione, che non sono in discussione nella causa in esame, riguardavano la condizionalità degli aiuti, i diritti di pagamento e i premi per gli animali.
Monitoraggio, richiesta di revisione e nuove modalità del piano d’azione
6
Il piano d’azione comprendeva un sistema di monitoraggio, in base al quale sono avvenuti numerosi scambi tra le autorità francesi e la Commissione. Infatti, il piano d’azione prevedeva che le autorità francesi trasmettessero relazioni sullo stato di avanzamento della sua attuazione. Nel 2014 siffatte relazioni sono state trasmesse il 4 febbraio, il 4 aprile, il 2 luglio e il 14 ottobre.
7
Con lettera del 22 dicembre 2014, la Commissione ha concluso, in seguito a un audit realizzato nel novembre 2014 per valutare lo stato di avanzamento del piano d’azione, che la banca dati BD TOPO era troppo datata e imperfetta per consentire l’aggiornamento del SIPA e che, per questo motivo, il successo del piano d’azione non poteva essere confermato. Ciononostante, la Commissione osservava che essa aveva notato che le autorità francesi elaboravano un approccio alternativo che doveva risolvere, in parte, i problemi rilevati. La Commissione riteneva quindi che, per evitare un’eventuale sospensione o riduzione dei pagamenti ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013, «[era] necessaria la redazione di un piano d’azione riveduto» e che «risulta[va] indispensabile porre rimedio a tali carenze prima della realizzazione della campagna 2015 (aprile 2015)».
8
Con lettera del 23 dicembre 2014, le autorità francesi hanno comunicato alla Commissione «gli elementi attesi relativi all’attuazione del piano d’azione […] nel 2014 e alla sua prosecuzione nel 2015». Tali elementi sono stati completati con la quinta relazione sullo stato di avanzamento, trasmessa dalle autorità francesi alla Commissione il 30 gennaio 2015.
9
Con lettera del 17 febbraio 2015, la Commissione ha rilevato, in particolare, che vari aspetti relativi all’attuazione del piano d’azione previsti dalle autorità francesi, nella loro lettera di trasmissione della quinta relazione sullo stato di avanzamento del 30 gennaio 2015, necessitavano di chiarimenti. Con lettera del 25 febbraio 2015, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi vari elementi relativi ai risultati di un’indagine riguardante gli anni di domanda 2013 e 2014, dalla quale emergeva che il «sistema di controllo attuato in Francia era carente a causa delle carenze del SIPA […], dei problemi connessi alla definizione delle superfici ammissibili, dell’inefficacia dei controlli in loco, nonché delle modalità di calcolo dell’aiuto e delle sanzioni in mancanza di recupero retroattivo». In seguito, dall’11 al 13 marzo 2015, è stata organizzata in Francia una missione della Commissione e le autorità francesi hanno proceduto a un aggiornamento del piano d’azione. Una nuova nota delle autorità francesi, datata 30 marzo 2015, ha comunicato elementi complementari alla Commissione.
Attuazione della procedura di sospensione dei pagamenti
10
Con lettera del 13 aprile 2015, la Commissione ha trasmesso alle autorità francesi una comunicazione ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, quarto comma, del regolamento n. 1306/2013 (in prosieguo: la «comunicazione del 13 aprile 2015»).
11
In una prima parte, la Commissione ha ricordato vari elementi relativi al piano d’azione e alla sua revisione.
12
In primo luogo, la Commissione ha precisato che il piano d’azione riguardava in concreto l’aggiornamento del SIPA, affinché, per ogni parcella di riferimento, la superficie massima ammissibile fosse determinata secondo le disposizioni regolamentari, in considerazione, in particolare, di ortofotografie più recenti, dei risultati dei controlli in loco e degli elementi inammissibili presenti nelle banche dati esistenti.
13
In secondo luogo, la Commissione ha esposto le ragioni per cui, a seguito dell’audit del novembre 2014, essa aveva ritenuto che gli elementi fondamentali non fossero rispettati, che esistessero carenze nella qualità del lavoro nonché problemi riguardanti le superfici pagate nell’ambito del pagamento unico e, pertanto, aveva richiesto alle autorità francesi un «piano d’azione riveduto» nella lettera del 22 dicembre 2014.
14
In terzo luogo, la Commissione ha rilevato, a tal proposito, che il «piano d’azione riveduto presentato dalla Francia[, con lettera del 23] dicembre 2014» comprendeva elementi per l’interpretazione delle immagini secondo regole che garantivano l’ammissibilità delle superfici e la loro conformità alla normativa, elementi relativi all’applicazione di un sistema proporzionale ai sensi dell’articolo 10 del regolamento delegato (UE) n. 640/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento n. 1306/2013 per quanto riguarda il SIGC, le condizioni per il rifiuto o la revoca di pagamenti nonché le sanzioni amministrative applicabili ai pagamenti diretti, al sostegno allo sviluppo rurale e alla condizionalità (GU 2014, L 181, pag. 48) (in prosieguo: il «sistema proporzionale»), elementi relativi all’ammissibilità di taluni prati permanenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla PAC e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 608), previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali (in prosieguo: «l’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali») ed elementi relativi alla «dichiarazione di parcelle agricole in termini grafici sin dal 2015». La Commissione ha tuttavia rilevato che, con lettera del 20 gennaio 2015, le autorità francesi avevano presentato, per quanto riguarda l’attuazione del piano d’azione riveduto, le difficoltà riscontrate nella gestione delle domande di aiuto 2015, le quali erano state oggetto di discussioni nell’ambito di una missione svolta in Francia nel marzo 2015.
15
In una seconda parte la Commissione ha proceduto a rilevare lo stato del piano d’azione, nel quale essa menzionava, in particolare, il modo in cui le autorità francesi applicavano il sistema proporzionale e i rischi che, a suo avviso, persistevano nella definizione dell’ammissibilità di talune superfici nell’ambito delle pratiche locali tradizionali. Concludendo su tale punto, la Commissione riteneva che sussistesse «un’inosservanza del piano d’azione […] per il fatto che le superfici catalogate nell’RPG non dispone[vano] tutte di una superficie massima ammissibile determinata secondo le disposizioni dell’Unione europea».
16
In una terza parte la Commissione menzionava altresì le modalità di gestione delle domande di aiuto 2015, presentate, peraltro, dalle autorità francesi.
17
In considerazione di quanto precede, la Commissione precisava che «l’effetto combinato delle carenze nella qualità intrinseca [del momento] del sistema di gestione e di controllo e delle deroghe alle regole di presentazione delle domande di aiuto che la Francia [aveva] intenzione di applicare per le domande 2015»«non [offriva] la garanzia ragionevole richiesta per una corretta gestione degli aiuti e quindi sulla legittimità e sulla regolarità delle spese» e «accentua[va] i dubbi della [Commissione] quanto alla possibilità di effettuare pagamenti corretti entro i termini che le autorità francesi [si erano] prefissate». Pertanto, la Commissione prevedeva una sospensione o una riduzione dei pagamenti dell’ordine del 5 % qualora le autorità francesi non avessero posto rimedio, prima del 16 ottobre 2015, alle incertezze rilevate per quanto riguarda lo stato del piano d’azione e le modalità di gestione delle domande di aiuti 2015.
18
Le autorità francesi hanno risposto alla comunicazione del 13 aprile 2015 con un nuovo aggiornamento del piano d’azione, in data 24 aprile 2015, intitolato «Piano d’azione […] – Obiettivo del calendario della PAC 2015», e con una lettera del 7 maggio 2015, avente ad oggetto il «monitoraggio del piano d’azione […]», che forniva una panoramica della loro posizione.
19
Successivamente hanno avuto luogo vari scambi tra la Commissione e le autorità francesi: il 10 giugno 2015 è stata organizzata una riunione bilaterale, il 13 luglio 2015 è stata consegnata alla Commissione una relazione intermedia sullo stato di avanzamento, il 9 ottobre 2015 è stato trasmesso il sesto piano sullo stato di avanzamento e il 1o dicembre 2015 è stata organizzata una visita in Francia dei servizi della Commissione.
20
Con lettera del 22 dicembre 2015, la Commissione ha presentato osservazioni complementari nell’ambito della procedura di sospensione dei pagamenti. Essa ha ricordato che le relazioni sullo stato di avanzamento non le erano state trasmesse nei termini e che l’applicazione del sistema proporzionale nonché la determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali e i controlli in loco costituivano oggetto di osservazioni da parte sua.
21
Con lettera del 13 gennaio 2016, le autorità francesi hanno risposto a tali osservazioni complementari. Anzitutto, esse hanno fornito una panoramica di tutti gli elementi trasmessi alla Commissione. Successivamente, esse hanno descritto in modo dettagliato l’attuazione degli elementi contenuti nel piano d’azione, ricordando che, conformemente al piano d’azione quale era stato approvato nel novembre 2013, tali azioni dovevano concludersi nel 2016. La Commissione non avrebbe potuto quindi invocare, nel 2015, la mancata realizzazione del piano d’azione per adottare una misura di sospensione di pagamenti. Le autorità francesi ricordavano altresì le nuove modalità di fotointerpretazione istituite a decorrere dal 2015. Infine, le autorità francesi rispondevano alle diverse osservazioni della Commissione sull’applicazione del sistema proporzionale e sull’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali nonché sulle censure formulate riguardo alla realizzazione dei controlli in loco. In conclusione, le autorità francesi facevano valere il fatto che esse avevano pienamente rispettato o avrebbero pienamente rispettato gli impegni previsti nel piano d’azione approvato nel novembre 2013.
22
A seguito di tali scambi, il 28 gennaio, il 26 febbraio, il 4 e il 29 aprile 2016 sono state trasmesse alla Commissione relazioni sullo stato di avanzamento. Inoltre, dall’11 al 15 aprile 2016 è stata programmata in Francia una nuova missione della Commissione.
23
Con lettera del 20 maggio 2016, la Commissione ha trasmesso una comunicazione supplementare ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, quarto comma, del regolamento n. 1306/2013 (in prosieguo: la «comunicazione supplementare del 20 maggio 2016»). In tale comunicazione essa menzionava la necessità di verificare la qualità dei controlli in loco e la corretta assegnazione dei diritti di pagamento. La Commissione faceva altresì riferimento a «carenze connesse alla qualità delle visite rapide» e menzionava «un problema di conformità con la definizione di “prati permanenti” rientrante nelle pratiche locali tradizionali» e «problemi connessi all’istituzione di un [sistema proporzionale]». Su tale base, la Commissione comunicava alle autorità francesi che essa prevedeva una sospensione o una riduzione dei pagamenti dell’ordine del 3 %.
24
Con lettera 16 giugno 2016, le autorità francesi hanno risposto alla comunicazione supplementare del 20 maggio 2016. Esse hanno puntualizzato che ritenevano di aver attuato il piano d’azione conformemente ai loro impegni e che le constatazioni effettuate riguardo alle nuove modalità di gestione dei prati attuate nell’ambito della riforma della PAC erano oggetto di valutazioni infondate.
25
Il 12 luglio 2016 la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione recante sospensione dei pagamenti mensili alla Repubblica francese nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) (in prosieguo: la «decisione impugnata»). In tale decisione la Commissione ha stabilito che i pagamenti mensili alla Repubblica francese, effettuati in forza dell’articolo 18 del regolamento n. 1306/2013 erano sospesi per un importo risultante dall’applicazione di una percentuale di sospensione del 3 % ai pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015 e che le sospensioni erano applicate ai pagamenti mensili da versare alla Repubblica francese in forza dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 per le spese mensili effettuate dall’organismo pagatore, l’Agence de services et de paiement (Agenzia dei servizi e dei pagamenti), dal luglio 2016 al giugno 2017 incluso. Tale decisione è stata notificata alle autorità francesi il 13 luglio 2016.
Procedimento e conclusioni delle parti
26
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 settembre 2016, la Repubblica francese ha proposto il presente ricorso.
27
Il 22 dicembre 2016 la Commissione ha presentato il controricorso. La replica e la controreplica sono state depositate entro i termini impartiti.
28
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 dicembre 2016, la Repubblica portoghese ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno della Repubblica francese. Con decisione del 12 gennaio 2017, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento. La Repubblica portoghese ha depositato la propria memoria e le parti del procedimento principale hanno depositato le proprie osservazioni su quest’ultima nei termini impartiti.
29
Con una misura di organizzazione del procedimento del 26 gennaio 2018, adottata in forza dell’articolo 89, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, le parti sono state invitate a rispondere a vari quesiti. Le parti hanno dato seguito a tale richiesta nel termine impartito.
30
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) in assenza di domanda delle parti di fissazione di un’udienza e a norma dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura, ha deciso di statuire senza fase orale del procedimento. Il Tribunale ha, infatti, ritenuto di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa per statuire senza proseguire il procedimento.
31
La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
32
La Repubblica portoghese, intervenendo a sostegno della Repubblica francese, chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata.
33
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la Repubblica francese alle spese.
In diritto
34
La Repubblica francese deduce due motivi nel suo ricorso. Il primo motivo, presentato in via principale, verte sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013, in quanto, da un lato, le autorità francesi avrebbero pienamente attuato il piano d’azione, il quale contiene chiari indicatori dei progressi, stabiliti in consultazione con la Commissione, e, dall’altro, la decisione impugnata sarebbe fondata su elementi che non erano previsti nel piano d’azione. Il secondo motivo, presentato in subordine, verte sulla violazione del principio di proporzionalità.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013
35
In via preliminare, la Repubblica francese ricorda che la procedura di verifica di conformità di cui all’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 (in prosieguo: la «procedura di verifica di conformità») consente di assicurarsi che le spese agricole siano state effettuate conformemente al diritto dell’Unione europea. Tale procedura consentirebbe agli Stati membri di disporre delle garanzie necessarie per presentare il loro punto di vista e sarebbe disciplinata da orientamenti della Commissione che precisano, in particolare, il modo in cui sono calcolate le conseguenze finanziarie di una verifica di conformità. Per contro, la procedura di sospensione dei pagamenti prevista all’articolo 41 del regolamento n. 1306/2013 (in prosieguo: la «procedura di sospensione») non sarebbe mai stata in effetti attuata e non sarebbe disciplinata da orientamenti della Commissione.
36
Secondo la Repubblica francese, la procedura di sospensione non riguarda il caso di un disaccordo relativo, come nel caso di specie, da un lato, all’applicazione di un sistema proporzionale e, dall’altro, alla determinazione dell’ammissibilità di talune superfici previste nell’ambito delle pratiche locali tradizionali. Ammettere che siffatto disaccordo possa essere invocato per due procedure distinte rischierebbe di pregiudicare le garanzie procedurali di cui dispone lo Stato membro interessato nell’ambito della procedura di verifica di conformità, di costringere tale Stato a modificare le sue pratiche nell’ambito della procedura di sospensione, sebbene l’effettività dell’inadempimento non sia ancora dimostrata, oppure di privare di efficacia la procedura di verifica di conformità. Menzionando siffatto disaccordo nell’ambito della procedura di sospensione, la Commissione avrebbe impedito il corretto svolgimento degli scambi nell’ambito della procedura di verifica di conformità.
37
Parimenti, secondo la Repubblica portoghese, l’articolo 41 del regolamento n. 1306/2013 non consentirebbe di adottare una decisione di sospensione dei pagamenti mensili fondata su elementi che non sono stati proposti dallo Stato membro interessato nel suo piano d’azione. Siffatta decisione avrebbe conseguenze equivalenti a una rettifica finanziaria senza che siano tuttavia rispettate le garanzie offerte dalla procedura di verifica di conformità. Modificando o rivedendo unilateralmente i termini rigorosi degli impegni assunti da uno Stato membro, la Commissione avrebbe utilizzato una procedura che offre garanzie notevolmente ridotte. In presenza di elementi nuovi, emersi successivamente, la Commissione avrebbe dovuto avviare una procedura di verifica di conformità.
38
In via principale, la Repubblica francese fa valere che la decisione impugnata viola l’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013 in quanto la Commissione non poteva concludere che lo Stato membro interessato non fosse «in grado di attuare le misure previste in un piano d’azione contenente chiari indicatori dei progressi, da stabilire in consultazione con la Commissione». Tale condizione non sarebbe soddisfatta in quanto, da un lato, il piano d’azione sarebbe stato pienamente attuato e, dall’altro, la decisione impugnata sarebbe fondata su elementi che non erano previsti nel piano d’azione.
39
In primo luogo, la Repubblica francese ricorda di essersi impegnata ad applicare il piano d’azione convalidato nel novembre 2013. Poiché le modalità inizialmente previste per aggiornare il SIPA non risultavano soddisfacenti, la Repubblica francese ricorda anche di aver proposto, con lettera del 23 dicembre 2014, le modalità alternative convalidate dalla Commissione.
40
In secondo luogo, la Repubblica francese sostiene che il piano d’azione, convalidato nel novembre 2013 e modificato nel dicembre 2014, è stato pienamente attuato.
41
Per quanto riguarda l’aggiornamento del SIPA, la Repubblica francese ricorda che si prevedeva inizialmente di aggiornare le fotografie e di utilizzare le banche dati esistenti, in particolare la banca dati BD TOPO, per agevolare l’interpretazione e che le modalità rivedute, proposte nel dicembre 2014, avevano come obiettivo di superare le difficoltà emerse quando è risultato che la banca dati BD TOPO non era sufficientemente affidabile. Tale aggiornamento sarebbe stato realizzato nel termine massimo previsto. Il problema posto dall’età delle fotografie sarebbe stato risolto alla fine del 2014, come indicava la lettera delle autorità francesi del 23 dicembre 2014, e il lavoro di interpretazione delle fotografie sarebbe stato completato nel 2016, come veniva accennato nella quattordicesima relazione sullo stato di avanzamento del 1o settembre 2016.
42
Per quanto riguarda i controlli in loco, la Repubblica francese rileva che le veniva contestato di includere elementi e zone che non erano ammissibili. Per risolvere tale problema, il piano d’azione prevedeva l’istituzione di una procedura di attivazione a livello di amministrazione centrale dei decreti prefettizi in materia prima che tali decreti fossero firmati. Tale azione sarebbe stata realizzata nel termine previsto, ossia per la campagna 2014.
43
Per quanto riguarda il calcolo dei pagamenti e delle sanzioni, la Repubblica francese sottolinea che le veniva contestato di effettuare calcoli errati, di non prevedere il monitoraggio dei recuperi retroattivi e di non recuperare pagamenti indebiti. Per risolvere tale problema, era stato previsto, per le campagne 2013 e 2014, di rafforzare le istruzioni ai servizi competenti e di migliorare la vigilanza e, a decorrere dalla campagna 2015, di rivedere l’algoritmo del calcolo delle penalità sull’aiuto disaccoppiato, data più lontana, quest’ultima, che consentiva di inserire le modifiche dell’algoritmo rese necessarie dalla riforma della PAC. Tali misure sarebbero state adottate nei termini previsti. In particolare, sebbene sia stato possibile confermare la corretta esecuzione della revisione dell’algoritmo solo nell’agosto 2016, con la liquidazione effettiva dei pagamenti per la campagna 2015, si trattava soltanto di constatare gli effetti del nuovo algoritmo alla prima data possibile. L’impegno contenuto nel piano d’azione, che consisteva nel rivedere l’algoritmo nel 2015, sarebbe stato rispettato nel termine previsto.
44
A tal proposito, la Repubblica francese rileva che, anche se l’attuazione delle misure previste dal piano d’azione, come l’aggiornamento del SIPA o la revisione dell’algoritmo, ha comportato ritardi nell’attuazione dei pagamenti della campagna 2015, tale questione non rientrerebbe nel piano d’azione propriamente detto, che non riguardava il calendario di attuazione di tale campagna, né di altre.
45
In terzo luogo, la Repubblica francese sostiene che la Commissione non può basarsi su elementi esterni al piano d’azione per adottare una decisione di sospensione dei pagamenti. Solo l’inosservanza delle misure previste nel piano d’azione come approvato nel novembre 2013 e riveduto nel dicembre 2014 consentirebbe l’adozione di siffatta decisione.
46
Su tale punto, anzitutto, la Repubblica francese riconosce che, al momento degli scambi con la Commissione sull’attuazione del piano d’azione, la discussione ha riguardato l’applicazione del sistema proporzionale o la determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali. La Repubblica francese osserva che, in effetti, l’attuazione delle nuove possibilità previste dal diritto dell’Unione a decorrere dalla campagna 2015 poteva implicare, per l’aggiornamento del SIPA, che si aggiungesse al lavoro di fotointerpretazione previsto dal piano d’azione la realizzazione di talune visite in loco per un numero assai limitato di superfici. Tuttavia, l’applicazione del sistema proporzionale e la determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali non sarebbero mai state incluse dalle autorità francesi, in quanto tali, tra gli indicatori dei progressi del piano d’azione e non spetterebbe alla Commissione modificare unilateralmente tale piano per includerle. Nessun indicatore dei progressi menzionerebbe tali questioni in tutte le relazioni sullo stato di avanzamento trasmesse alla Commissione, nonché negli aggiornamenti del piano d’azione, come quelli del 12 marzo e del 24 aprile 2015.
47
Inoltre, la Repubblica francese osserva che, nella decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che esisteva sempre un notevole ritardo nell’istruzione delle domande di aiuto, in particolare per i fascicoli relativi ai prati permanenti. La Commissione ne avrebbe dedotto che gli obiettivi del piano d’azione non avrebbero potuto essere conseguiti in un futuro immediato. Secondo la Repubblica francese, tuttavia, il piano d’azione sul quale essa si era impegnata è stato eseguito entro i termini previsti. I ritardi nell’attuazione dei pagamenti della campagna 2015 non rientrerebbero nel piano d’azione, che non riguardava il calendario di attuazione di detta campagna né di altre. Se la Commissione ha considerato che non esisteva alcuna prospettiva di attuazione del piano d’azione entro termini ravvicinati e quindi che essa poteva adottare la decisione impugnata, ciò sarebbe dovuto al fatto che la stessa avrebbe incluso nel piano d’azione l’applicazione del sistema proporzionale e la determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali, due questioni sulle quali il piano d’azione non conterrebbe indicatori dei progressi.
48
Infatti, sotto un primo profilo, nella lettera del 17 febbraio 2015, la Commissione menzionerebbe un «collegamento stretto fra la corretta attuazione del piano d’azione e la proposta di riforma della PAC, in particolare per quanto riguarda le questioni relative all’ammissibilità delle superfici e di taluni elementi paesaggistici». Siffatto collegamento non consentirebbe tuttavia di ritenere che il piano d’azione sia ipso facto esteso sino al punto di comprendere tali elementi. Il piano d’azione e la riforma della PAC sarebbero due cose distinte. Nella medesima lettera la Commissione includerebbe, sempre unilateralmente, in ciò che essa definisce il «piano d’azione rivisto» alcune misure sulla conformità del sistema proporzionale e sulla determinazione dell’ammissibilità di determinati tipi di superfici. La Commissione non avrebbe tuttavia il potere di procedere a siffatta modifica unilaterale del piano d’azione.
49
Sotto un secondo profilo, nella comunicazione del 13 aprile 2015 la Commissione continuerebbe a includere, come elemento fondamentale del piano d’azione rivisto, elementi relativi all’applicazione del sistema proporzionale e all’inclusione di prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali che non figurano tuttavia nel piano d’azione quale approvato nel novembre 2013 o nel piano d’azione riveduto del dicembre 2014. Orbene, fondandosi sull’«effetto combinato» di tali presunte carenze, la Commissione avrebbe deciso che l’attuazione del piano d’azione «non offr[iva] la ragionevole garanzia necessaria per una corretta gestione degli aiuti».
50
Sotto un terzo profilo, nella lettera della Commissione del 22 dicembre 2015 la disputa relativa all’applicazione del sistema proporzionale e all’inclusione come superficie ammissibile di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali sarebbe un aspetto determinante del ragionamento della Commissione.
51
Sotto un quarto profilo, sebbene, nella decisione impugnata, la Commissione si basi sul ritardo asseritamente notevole nell’istruzione delle domande di aiuto, ciò avverrebbe dopo aver esposto a lungo la disputa relativa all’applicazione del sistema proporzionale e all’inclusione come superficie ammissibile di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali. Nella decisione impugnata la Commissione fa altresì riferimento al piano d’azione «riveduto» del marzo 2015, mentre l’ultima revisione risale al dicembre 2014. Sarebbe quindi la persistenza di tale disputa a fondare la conclusione della Commissione secondo la quale le autorità francesi non erano in grado di attuare il piano d’azione.
52
In conclusione, la Repubblica francese fa valere che la disputa di carattere giuridico, relativa all’applicazione del sistema proporzionale e alla determinazione dell’ammissibilità di determinati tipi di superfici, differisce completamente dalla disputa relativa alle carenze del sistema di controllo che aveva motivato il piano d’azione. Infatti, da un lato, il piano d’azione corrisponderebbe, in sostanza, a un lavoro tecnico di aggiornamento degli elementi geografici in base ai quali era elaborato il SIPA. D’altro lato, con la riforma della PAC, era divenuto possibile prevedere l’ammissibilità agli aiuti agricoli di una determinata percentuale della superficie in questione o rendere ammissibili talune superfici atte ad accogliere attività di allevamento anche se fra queste le superfici erbacee non erano predominati, quando pratiche locali tradizionali consentivano di ritenere che tali superfici fossero atte all’allevamento.
53
Peraltro, da un lato, la Repubblica francese ricorda che dalla disposizione controversa emerge che la decisione impugnata può solo basarsi sulla dimostrazione che le autorità francesi non sono state in grado di attuare le misure contenute nel piano d’azione. La Commissione dovrebbe basarsi su lacune nell’attuazione delle misure contenute nel piano d’azione e non su «un insieme di carenze e lacune» fatte valere in generale. D’altro lato, nessun elemento menzionato dalla Commissione dimostrerebbe l’esistenza di una lacuna nell’attuazione delle misure contenute nel piano d’azione. Pertanto, per quanto riguarda l’aggiornamento del SIPA, che doveva essere operativo nel 2016 secondo il piano d’azione, o per quanto riguarda i controlli in loco e il calcolo dei pagamenti, la Commissione non sosterrebbe che tali misure non siano state attuate, ma si limiterebbe ad affermare che i ritardi osservati costituirebbero una violazione degli impegni assunti nel piano d’azione.
54
In ultimo luogo, la Repubblica francese fa valere che, sebbene sia vero che la sua scelta di applicare il sistema proporzionale implicava la revisione del sistema dei pagamenti e in particolare il SIPA, ciò non significherebbe che il sistema proporzionale sia inscindibile dall’attuazione del piano d’azione o che il piano d’azione possa essere considerato evolutivo. La modernizzazione dello strumento che consente di determinare le superfici ammissibili ai fini dell’aggiornamento delle banche dati ritenute troppo datate si dovrebbe distinguere dalla sua revisione ai fini dell’inserimento di un nuovo parametro derivante dalla normativa. Queste due azioni sarebbero scindibili. Non sarebbe il piano d’azione ad avere natura dinamica ed evolutiva, bensì lo strumento di determinazione delle superfici ammissibili.
55
La Repubblica portoghese sostiene, a sua volta, che la decisione impugnata si basa su un «piano d’azione riveduto», così denominato dalla Commissione, che ne avrebbe stabilito unilateralmente i termini a seguito dell’introduzione del sistema proporzionale attuato dalle autorità francesi conformemente all’articolo 10 del regolamento delegato n. 640/2014. Orbene, l’attuazione delle disposizioni del diritto dell’Unione relative all’applicazione di un sistema proporzionale o alla determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali non presenterebbe alcun nesso con le lacune dei sistemi di controllo all’origine del piano d’azione. La decisione impugnata violerebbe l’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013 in quanto la necessità di eventuali modifiche del SIPA, motivate dall’introduzione del sistema proporzionale, sarebbe stata menzionata dopo la redazione del piano d’azione e non sarebbe stata sottoposta alla procedura di verifica di conformità al fine di concludere che elementi essenziali del sistema di controllo nazionale mancavano o erano inoperanti a causa della gravità o della persistenza delle carenze constatate. La decisione impugnata violerebbe altresì la disposizione controversa in quanto non sarebbe specificamente basata sugli impegni contenuti nel piano d’azione che lo Stato membro interessato si era impegnato ad attuare, ma su elementi estranei a tali impegni, come l’introduzione del sistema proporzionale.
56
Inoltre, la Repubblica portoghese fa valere il principio della tutela del legittimo affidamento. Facendo riferimento, a tal proposito, ai punti 71, 161 e 167 della sentenza del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione (C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416), la Repubblica portoghese sostiene che sussisterebbe una violazione di detto principio, nel caso in cui la Commissione modificasse la sua valutazione solo in base a un’applicazione più rigorosa delle norme giuridiche o, come nel caso di specie, extra legem, senza concedere il tempo necessario per prendere effettivamente in considerazione tale modifica di valutazione. La Repubblica portoghese ricorda altresì che la normativa dell’Unione deve essere certa e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti. Il principio della certezza del diritto esigerebbe che ogni atto delle istituzioni che produca effetti giuridici sia chiaro, preciso e portato a conoscenza dell’interessato in modo tale che questi possegga la certezza del momento a decorrere dal quale l’atto stesso esiste ed è produttivo di effetti giuridici. Facendo riferimento al punto 124 della sentenza del 22 gennaio 1997, Opel Austria/Consiglio (T‑115/94, EU:T:1997:3), la Repubblica portoghese ritiene che questa necessità di certezza del diritto s’imponga con rigore quando si tratta di un atto idoneo a comportare conseguenze finanziarie, come nel caso di specie, al fine di consentire agli interessati di riconoscere con esattezza l’estensione degli obblighi che esso impone loro.
57
La Commissione contesta tale argomento rinviando ai fatti della controversia, In sostanza, essa fa valere che, anche se la Repubblica francese eccepisce misure adottate per attuare il piano d’azione, detta attuazione ha subito ritardi e ha presentato lacune che giustificano l’adozione della decisione impugnata.
58
Nella fattispecie, si deve rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha sospeso i pagamenti mensili alla Repubblica francese nell’ambito del FEAGA in applicazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013.
59
Al punto 1 della decisione impugnata, la Commissione ha ricordato che tale disposizione le consentiva di sospendere i pagamenti mensili a uno Stato membro nel caso in cui, da un lato, «manca[ssero] uno o più degli elementi essenziali del sistema di controllo nazionale o [fossero] inoperanti a causa della gravità o della persistenza delle lacune constatate», e nel caso in cui, dall’altro, essa «conclude[sse] che lo Stato membro non [fosse] in grado di attuare le misure correttive necessarie a breve termine, in conformità di un piano d’azione contenente chiari indicatori dei progressi, da stabilire in consultazione con la Commissione».
60
A tal riguardo, occorre ricordare che la procedura di sospensione non ha lo stesso scopo della procedura di verifica di conformità. Infatti, la procedura di sospensione consente alla Commissione di sospendere temporaneamente pagamenti mensili a uno Stato membro nell’ambito del FEAGA o del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), in particolare in caso di lacune gravi dei sistemi di controllo nazionali o di recupero dei pagamenti irregolari. Per contro, la procedura di verifica di conformità consente alla Commissione di determinare gli importi da escludere definitivamente dal finanziamento dell’Unione quando le spese rientranti nel FEAGA e nel FEASR non sono state effettuate conformemente al diritto dell’Unione. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica francese e dalla Repubblica portoghese, non si può dedurre dall’esistenza di una procedura di verifica che consente di determinare gli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione che la Commissione non possa tuttavia, prima o contemporaneamente, utilizzare la procedura di sospensione per quanto riguarda i pagamenti mensili corrispondenti a tali importi. Infatti, l’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 prevede espressamente che le sospensioni adottate in virtù di tale disposizione non pregiudichino l’applicazione degli articoli 51 e 52 del regolamento n. 1306/2013 riguardanti, rispettivamente, la liquidazione contabile e la verifica di conformità.
61
Inoltre, va rilevato che, al pari della procedura di verifica di conformità, la procedura di sospensione dei pagamenti mensili offre garanzie procedurali allo Stato interessato per consentirgli di far valere le sue osservazioni prima dell’adozione di una decisione di sospensione dei pagamenti. Nella causa in esame la Repubblica francese è stata quindi informata due volte, con la comunicazione del 13 aprile 2015 e con la comunicazione supplementare del 20 maggio 2016, dell’intenzione della Commissione di adottare una decisione di sospensione dei pagamenti mensili per le ragioni esposte in tali comunicazioni. La Repubblica francese ha potuto altresì presentare le sue osservazioni al riguardo il 24 aprile 2015 e il 16 giugno 2016.
62
Parimenti, per quanto riguarda le affermazioni della Repubblica francese relative al rischio di pregiudizio alle garanzie procedurali riconosciute allo Stato interessato nell’ambito della procedura di verifica di conformità o al fatto che le ragioni esposte dalla Commissione ai fini della procedura di sospensione avrebbero impedito il corretto svolgimento degli scambi nell’ambito della procedura di verifica di conformità, si deve constatare che siffatte affermazioni, del resto non suffragate, rientrano in una procedura distinta che non costituisce oggetto della causa in esame. Lo stesso dicasi per la questione del pagamento degli importi mensili sospesi per effetto della decisione impugnata, sollevata dal Tribunale nell’ambito della misura di organizzazione del procedimento del 26 gennaio 2018, che, come sottolinea la Commissione, forma oggetto della procedura di verifica di conformità.
63
Pertanto, e in primo luogo, da quanto precede risulta che la decisione impugnata non ha lo scopo di escludere definitivamente importi relativi al finanziamento dell’Unione e quindi di eludere la procedura di verifica di conformità come affermano in sostanza la Repubblica francese e la Repubblica portoghese, ma soltanto di sospendere pagamenti mensili nell’ambito della procedura prevista a tal fine.
64
Per poter adottare una decisione di sospensione dei pagamenti mensili, la Commissione deve quindi assicurarsi che le condizioni definite dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013 siano soddisfatte.
65
Nella fattispecie, la prima condizione richiesta per consentire la sospensione dei pagamenti mensili è di avere «uno o più degli elementi essenziali del sistema di controllo nazionale [che] mancano o sono inoperanti a causa della gravità o della persistenza delle lacune constatate».
66
A tal proposito, al punto 2 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che «vari audit effettuati dalla Commissione avevano rivelato problemi connessi, tra l’altro, al [SIGC], al [SIPA], ai controlli amministrativi incrociati e ai controlli in loco» e che «[era] stato redatto un piano d’azione dalle autorità francesi nel novembre 2013 al fine di porre rimedio alle carenze del sistema di gestione e di controlli degli aiuti alla superficie finanziato dal [FEAGA][, il quale] comprendeva, tra gli altri aspetti, l’aggiornamento e il miglioramento della qualità delle informazioni del SIPA in Francia».
67
Pertanto, con lettera del 14 maggio 2013 (v. supra, punto 3), la Commissione aveva menzionato problemi ricorrenti relativi, in particolare, agli aiuti alla superficie. Le tre principali carenze individuate in tale settore erano le seguenti:
–
sotto un primo profilo, per quanto riguarda il SIPA, la superficie massima non ammissibile non era aggiornata a causa dell’età delle foto utilizzate e di una interpretazione errata delle disposizioni regolamentari riguardanti gli elementi paesaggistici (boschetti adibiti a pascolo, stagni, rocce);
–
sotto un secondo profilo, per quanto riguarda i controlli in loco, elementi paesaggistici e zone inammissibili erano considerati superfici ammissibili (boschetti adibiti a pascolo, stagni, rocce, giardini, parchi, aree di sosta, aree boschive come i percorsi esclusivamente lignei);
–
sotto un terzo profilo, per quanto riguarda il calcolo dei pagamenti e delle sanzioni, erano stati rilevati il calcolo errato dei pagamenti, la mancanza di monitoraggio dei recuperi retroattivi e, in taluni casi, il mancato recupero per i pagamenti indebiti.
68
Pertanto, e in secondo luogo, occorre rilevare che la Repubblica francese non contesta nella causa in esame che, su più elementi essenziali, il suo sistema di controllo nazionale fosse assente a causa della gravità o della persistenza delle lacune constatate nel corso degli anni che hanno preceduto l’adozione del piano d’azione per quanto riguarda, in particolare, «l’aggiornamento e il miglioramento della qualità delle informazioni del SIPA in Francia». Tali lacune avevano come conseguenza il fatto che elementi non ammissibili agli aiuti alla superficie fossero presi tuttavia in considerazione mentre avrebbero dovuto essere esclusi, sia inizialmente, in base al SIPA, sia in seguito, all’esito dei controlli in loco o del calcolo dei pagamenti e delle sanzioni. In concreto, ciò significa che superfici che venivano dichiarate dai beneficiari degli aiuti comprendevano elementi che avrebbero dovuto esserne esclusi sin dalla fase della domanda di aiuto, in quanto la fotointerpretazione di tale superficie individuava tali elementi, o sin dall’individuazione successiva della inammissibilità di siffatti elementi.
69
La seconda condizione richiesta dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013 per consentire la sospensione dei pagamenti mensili è che la Commissione possa concludere che «lo Stato membro non [fosse] in grado di attuare le misure correttive necessarie a breve termine, in conformità di un piano d’azione contenente chiari indicatori dei progressi, da stabilire in consultazione con la Commissione».
70
Nella fattispecie, per porre rimedio alla situazione delineata dalla Commissione, la Repubblica francese ha definito il piano d’azione, che è stato trasmesso alla Commissione con lettera del 13 novembre 2013. Il piano d’azione prevedeva le misure e le fasi seguenti.
71
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda il SIPA, le autorità francesi prevedevano di porre rimedio all’età delle foto garantendo il rispetto della loro età massima e rinnovando più rapidamente le inquadrature. Le autorità francesi rilevavano al riguardo che il 100 % delle foto risalivano a meno di cinque anni nel 2013. Un indicatore di monitoraggio doveva essere determinato nel dicembre 2013 e l’obiettivo era di essere operativi nel 2016.
72
Per quanto riguarda l’errata interpretazione delle disposizioni regolamentari riguardanti gli elementi paesaggistici, le autorità francesi precisavano di aver già rafforzato le istruzioni per prendere in considerazione i risultati dei controlli effettuati nella campagna 2012. Esse prevedevano anche di incorporare sistematicamente i risultati dei controlli in loco effettuati a decorrere dalla campagna 2013, con l’obiettivo di consentire agli agricoltori di effettuare le dichiarazioni relative al 2014 con un RPG completamente aggiornato con i risultati di tali controlli.
73
Le autorità francesi precisavano altresì di aver studiato un’ipotesi di fotointerpretazione sistematica delle nuove ortofotografie che dovevano essere progressivamente utilizzate nelle campagne dal 2012 al 2015 e, al più tardi, nel 2016. Esse lasciavano intendere di servirsi della banca dati BD TOPO per conseguire diversi risultati:
–
l’incorporazione della banca dati BD TOPO nel sistema di gestione doveva consentire di sviluppare un controllo incrociato sugli elementi artificializzati per le campagne 2012 (soglia fissata in 5 are) e 2013 (riduzione della soglia a 2 are), e tali elementi artificializzati dovevano essere inseriti nella fascia delle superfici non ammissibili dell’RPG;
–
l’incorporazione della banca dati BD TOPO per tutti gli elementi artificializzati del territorio senza limiti di superficie poteva essere, a sua volta, rinviata al 2015, tenuto conto della scarsa superficie in sovrapposizione di meno di 2 are (meno di 800 ettari in totale), e una decisione al riguardo doveva essere adottata nel novembre o nel dicembre 2013;
–
l’incorporazione nel SIGC della fascia «foresta» della banca dati BD TOPO, al fine di elaborare un controllo incrociato, era prevista sin dall’ottobre o dal novembre 2013 per un lavoro avente inizio nella campagna 2014 che poteva proseguire, a seconda del numero delle sovrapposizioni, nel 2015 e, al più tardi, nel 2016;
–
l’incorporazione nel SIGC della fascia «superficie d’acqua» e delle rocce presenti nella banca dati BD TOPO, al fine di elaborare un controllo incrociato, era prevista sin dal dicembre 2013 o dal gennaio 2014, e la campagna di sfruttamento di tali fasce doveva essere fissata in funzione dei risultati dell’analisi tecnica e del computo delle sovrapposizioni.
74
Inoltre, le autorità francesi si impegnavano a migliorare la qualità delle ortofotografie, il che doveva essere effettuato per la campagna 2013 o nell’aprile 2014 per l’inizio del periodo di dichiarazione, a valutare la qualità dell’RPG, ivi comprese le nuove fasce grafiche, nell’ambito di una prima relazione annuale redatta nel primo semestre del 2014 sulla campagna 2013 e a istituire nel 2014 un piano di informazione e di accompagnamento degli agricoltori in materia di qualità delle dichiarazioni.
75
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda i controlli in loco, le autorità francesi precisavano di aver istituito una procedura di attivazione e di convalida dei decreti prefettizi prima della loro firma e rinviavano per il resto al controllo incrociato con la banca dati BD TOPO attuato progressivamente per gli elementi artificializzati e perenni.
76
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda il calcolo dei pagamenti e delle sanzioni, le autorità francesi precisavano che l’algoritmo del calcolo delle penalità sull’aiuto disaccoppiato in caso di violazione sarebbe stato riveduto in sede di attuazione della riforma della PAC nel 2015, e l’elaborazione veniva effettuata nel corso della campagna 2015 per darvi applicazione nell’autunno 2015, mentre ulteriori misure venivano adottate per superare altre difficoltà nel corso della campagna 2013 e della campagna 2014.
77
Con lettera del 28 novembre 2013 (v. supra, punto 4) la Commissione ha precisato alle autorità francesi che il piano d’azione poteva «essere considerato definitivo», rilevando al contempo che, «nel settore degli aiuti alla superficie, le azioni proposte potrebbero essere ancora completate [e] definite nei dettagli nel corso della sua attuazione».
78
Pertanto, va sottolineato che il piano d’azione poteva essere completato o definito nei dettagli nel corso della sua attuazione. In tale contesto, al punto 3 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato quanto segue:
«Le relazioni [sullo stato di avanzamento] presentate dalle autorità francesi e un audit realizzato dalla Commissione nel novembre 2014 hanno evidenziato notevoli ritardi nell’attuazione dei punti essenziali del piano d’azione, che potevano avere effetti protratti sino alla gestione del 2015. Pertanto, il piano d’azione iniziale è stato riveduto nel marzo 2015».
79
Infatti, con lettera del 22 dicembre 2014 (v. supra, punto 7), la Commissione ha comunicato alle autorità francesi le sue constatazioni sullo stato di avanzamento del piano d’azione. Essa ha rilevato quanto segue:
–
«l’avanzamento del [p]iano d’azione […] non corrisponde interamente alla realtà. Ad esempio, come chiarito dalle autorità francesi, l’età media della fascia “aree edificate” deve essere aumentata di due anni per ogni dipartimento (la fascia è inserita dal 2012), il che significa che per il 2014 le ortofoto[grafie] utilizzate per aggiornare l’RPG hanno più di [cinque] anni»;
–
«[l]a stima per la totalità del territorio del numero di anomalie generate dall’incrocio dell’RPG con la fascia “aree edificate” e “vegetazione” alla soglia di 0 are non viene a tutt’oggi fornita (lavoro che secondo il [p]iano d’azione avrebbe dovuto essere completato nel 2013 per le “aree edificate” e nel 2014 per la fascia “vegetazione”)»;
–
«[n]ella [banca dati] BD TOPO, sono state rilevate (nella definizione degli elementi delle fasce “vegetazione” e “aree edificate”) carenze e componenti mancanti, il che comporta l’assenza di segnalazioni per trattare le potenziali sovrapposizioni, in particolare per quanto attiene alle aree edificate di più di due are e alla vegetazione di più di 50 are (secondo le soglie fissate dalle autorità francesi)»;
–
«[l]’impatto finanziario delle sovrapposizioni confermate, alla soglia descritta, non è stato ancora calcolato dalle autorità francesi. Secondo le spiegazioni fornite, per le soglie in questione i pagamenti sono sospesi in caso di sovrapposizione»;
–
«il trattamento delle superfici “aree edificate” e “vegetazione” al di sotto, rispettivamente, di 2 e di 50 are deve essere ancora effettuato e l’impatto finanziario deve essere ancora calcolato. A ciò si aggiunge il rinvio dell’inserimento della fascia “acque” ed “elementi lineari” al 2015, contrariamente a quanto previsto inizialmente (estate 2014 per gli elementi lineari e fine 2014 per le superfici d’acqua)»;
–
«le visite in loco hanno dimostrato che superfici riconosciute come ammissibili al sostegno diretto relativo al primo pilastro non rispettavano le disposizioni regolamentari dell’Unione europea. Ciò avviene in particolare per i pascoli permanenti e per le lande e i percorsi […] Pertanto, i decreti prefettizi e/o la loro attuazione non sono conformi alla normativa dell’Unione europea».
80
In tale lettera la Commissione precisava altresì che, a causa delle constatazioni summenzionate, lo stato di avanzamento effettivo del piano d’azione nonché il suo successo non potevano essere confermati. Ciononostante, la Commissione osservava che i suoi servizi avevano notato che le autorità francesi elaboravano un approccio alternativo che doveva risolvere, in parte, i problemi rilevati. La Commissione riteneva quindi che «[fosse] necessaria la redazione di un piano d’azione riveduto».
81
La Commissione invitava quindi le autorità francesi a comunicare tale piano, il quale doveva quantomeno contenere i seguenti elementi: «l’indicazione precisa dei termini (mese e anno); [l]’inserimento diretto nello [strumento di gestione] ISIS dei dati ricevuti dall’IGN, la ridefinizione degli isolotti, la corretta fotointerpretazione del terreno agricolo, conformemente alle disposizioni regolamentari applicabili a decorrere dal 2015, [con la precisazione che, v]isti i risultati delle visite in loco ottenuti [in] seguito [alla] missione, l’applicazione di una percentuale per ogni parcella di pascolo/landa e di percorsi deve essere presa in considerazione dalle autorità francesi».
82
In conclusione, la Commissione precisava che «risulta[va] indispensabile porre rimedio a tali carenze prima dell’attuazione della campagna 2015 (aprile 2015), in particolare riguardo ai problemi sistematici di interpretazione regolamentari». La Commissione precisava, al riguardo, che l’«inosservanza [sarebbe stata] considerata alla luce dell’articolo 41[, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n.]1306/2013 in cui si puntualizza che la mancata attuazione di un piano d’azione può dar luogo alla riduzione/sospensione dei pagamenti». Pertanto, la Commissione rilevava che la «[successiva] relazione sullo stato di avanzamento da trasmettere […] per [la] fine [di] gennaio 2015 [doveva] includere le modifiche necessarie».
83
Con lettera del 23 dicembre 2014 (v. supra, punto 8), le autorità francesi hanno comunicato alla Commissione «gli elementi attesi relativi all’attuazione del [piano d’azione] nel 2014 e alla sua prosecuzione nel 2015».
84
In via preliminare, le autorità francesi ricordavano che il piano d’azione era previsto per le campagne 2014 e 2015, il che significava che sarebbe terminato al momento dei pagamenti effettuati nell’ambito della campagna 2015.
85
Per quanto riguarda l’aggiornamento dell’RPG, le autorità francesi precisavano che erano in corso lavori per garantire, attraverso la fotointerpretazione e l’incrocio con le banche dati areali dell’Institut national de l’information géographique et forestière (Istituto nazionale per l’informazione geografica e forestale) (IGN), che tutte le superfici non ammissibili agli aiuti fossero escluse dalla base delle superfici che potevano ricevere pagamenti. Le modalità di realizzazione di detti lavori erano dettagliate. Tali lavori dovevano consentire la definizione delle superfici ammissibili agli aiuti della PAC, ma anche delle «superfici di interesse ecologico (SIE)» nell’ambito del futuro pagamento a titolo di inverdimento. Le autorità francesi rilevavano che il calendario presentava «scadenze estremamente stringenti», in quanto i lavori dovevano essere realizzati entro termini compatibili con la campagna 2015. Esse osservavano che tali lavori erano di «enorme portata tenuto conto del numero di fascicoli PAC da esaminare[, ossia] l’80 % de[i] fascicoli PAC presentati nel 2014, cioè più di 300000 su 372000». Come obiettivi previsti di consegna delle fasce grafiche, le autorità francesi annunciavano il seguente calendario: gennaio 2015, per i contorni degli isolotti; marzo 2015, per le superfici non agricole all’interno degli isolotti e giugno 2015 per le superfici non agricole adiacenti agli isolotti. Inoltre, le autorità francesi rilevavano che «una delle difficoltà di realizzazione di tale opera nell’arco di due anni [era] collegata al fatto che, [a] seguito [di] decisioni relative alla riforma della PAC, le norme in materia di ammissibilità delle superfici ai pagamenti diretti [avrebbero dovuto] essere modificate».
86
Per tali ragioni, le autorità francesi segnalavano altresì alla Commissione di aver deciso di avviare una riforma integrale dell’RPG per il 2015. Esse precisavano, al riguardo, che, pur inserendo i risultati del piano d’azione, il sistema istituito nel 2015 non avrebbe più utilizzato le fasce della banca dati BD TOPO, bensì fasce grafiche specifiche elaborate dall’IGN ai fini della PAC. Le autorità francesi così concludevano: «In altri termini, il piano [d’azione che sarà attuato nel] 2015 non sarà il semplice rinnovo del piano [d’azione attuato nel] 2014 (riducendo le soglie), bensì una nuova operazione completa di fotointerpretazione che porterà alla costruzione di tali fasce grafiche».
87
Gli elementi contenuti nella lettera del 23 dicembre 2014 sono stati completati con la quinta relazione sullo stato di avanzamento, trasmessa dalle autorità francesi alla Commissione il 30 gennaio 2015 (v. supra, punto 8). In tale relazione le autorità francesi intendevano rispondere alla lettera della Commissione del 22 dicembre 2014 e comunicare nuovi elementi.
88
Per quanto riguarda l’attuazione del piano d’azione nel 2014, le autorità francesi ricordavano di essersi impegnate a concludere l’aspetto RPG di tale piano in «due anni (se non addirittura tre): campagne 2014 e 2015 (se non addirittura 2016)». Pertanto, nel 2014, esse avevano deciso di trattare in via prioritaria ciò che rappresentava potenzialmente il più grosso rischio finanziario per il FEAGA: la fascia «aree edificate» al di sopra di 2 are e la fascia «vegetazione» al di sopra di 50 are. Gli elementi non trattati nel 2014 sarebbero stati inseriti nel piano d’azione attuato nel 2015.
89
Per quanto riguarda l’attuazione «di un piano d’azione riveduto per il 2015», le autorità francesi, da un lato, precisavano di aver preso nota «della convalida, in via di principio, da parte dei servizi della Commissione» e, dall’altro, ricordavano «gli elementi già trasmessi al riguardo ([il] 23 dicembre [2014])». Per quanto attiene all’interpretazione delle disposizioni regolamentari relative agli elementi paesaggistici e all’ammissibilità di talune superfici, le autorità francesi comunicavano altresì alla Commissione la loro «scelta, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento delegato n. 640/2014, di applicare un sistema proporzionale per determinare la superficie ammissibile dei prati permanenti», nonché il metodo previsto a tal fine, che comprendeva in particolare une tabella di percentuali nazionale a cinque categorie.
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In ultimo luogo, le autorità francesi ricordavano la loro proposta di organizzare a Parigi (Francia) una riunione tecnica con alcuni rappresentanti dei servizi della Commissione al fine di presentare «le nuove modalità del piano d’azione […] che [sarebbero state] attuate nel 2015».
91
Con lettera del 17 febbraio 2015 (v. supra, punto 9), la Commissione ha chiesto chiarimenti su vari aspetti relativi all’attuazione del piano d’azione previsti dalle autorità francesi nella loro lettera di trasmissione della quinta relazione sullo stato di avanzamento del 30 gennaio 2015. Così, la Commissione precisava di dover conoscere l’impatto finanziario e la data in cui si sarebbe conclusa la quantificazione riguardo alla fascia «aree edificate» al di sotto di due are, alla fascia «vegetazione» al di sotto di 50 are e agli elementi «acqua» e «lineari».
92
In tale lettera del 17 febbraio 2015, la Commissione precisava altresì di ritenere, alla luce dei dati ottenuti nell’ambito dell’audit realizzato nel novembre 2014, che la tecnica di fotointerpretazione non fosse conforme con la normativa per quanto riguardava gli elementi paesaggistici e di ammissibilità di talune superfici. La Commissione sottolineava altresì che la tabella di percentuali nazionale a cinque categorie nonché la questione dell’ammissibilità di superfici quali i boschetti o gli stagni necessitassero di chiarimenti, che si dovessero avviare visite in loco in caso di dubbi e che si dovesse rapidamente trasmettere un «piano d’azione riveduto» per definire nei dettagli gli obiettivi e gli elementi fondamentali.
93
Con lettera del 25 febbraio 2015 (v. supra, punto 9), la Commissione ha comunicato alle autorità francesi vari elementi relativi ai risultati di un’indagine condotta in Francia, riguardante gli anni 2013 e 2014, dalla quale emergeva che il SIPA presentava lacune collegate all’età delle ortofotografie e a una fotointerpretazione carente. La Commissione rilevava altresì che esistevano problemi connessi alla definizione delle superfici ammissibili con riferimento agli elementi paesaggistici e alle particolarità topografiche nonché alle «lande e [ai] percorsi», che i controlli in loco erano inefficaci e che sussistevano problemi riguardo al calcolo dei pagamenti e delle sanzioni nonché al recupero retroattivo.
94
Con lettera del 12 marzo 2015 (v. supra, punto 9), le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione il piano d’azione nel quale venivano menzionati «vari aggiornamenti». Tale documento, intitolato «Piano d’azione […] – Obiettivo del calendario della PAC 2015», comprendeva tre rubriche intitolate «SIPA/RPG – Ridurre l’età delle ortofotografie», «SIPA/RPG – Procedere a una valutazione della qualità dell’RPG», e «Modifica della gestione dell’RPG e coordinamento con i controlli in loco». Una nuova nota delle autorità francesi, datata 30 marzo 2015 (v. supra, punto 9), ha comunicato elementi complementari alla Commissione.
95
L’esame delle modifiche apportate al piano d’azione consente di constatare che le scadenze previste per le diverse azioni considerate andavano dal 15 gennaio 2015, per quanto riguarda la consegna delle nuove ortofotografie per la costituzione dell’RPG 2015, alla fine del 2015 per la realizzazione dei pagamenti.
96
Pertanto, e in terzo luogo, da quanto precede risulta che le azioni inizialmente previste nel piano d’azione approvato nel novembre 2013 sono state successivamente rivedute nel corso della sua attuazione per tener conto, in particolare, delle difficoltà riscontrate dalle autorità francesi riguardo all’utilizzo della banca dati BD TOPO. In particolare, non essendo state in grado di attuare le misure necessarie per porre rimedio alla situazione relativa alle carenze constatate riguardo all’aggiornamento del miglioramento del SIPA, al momento della campagna 2013 o della campagna 2014, le autorità francesi si erano impegnate a provvedervi nell’ambito della campagna 2015.
97
In tale contesto, la Repubblica francese non può essere sostenuta nella sua argomentazione quando afferma che l’importante è rilevare che il suo impegno nell’ambito del piano d’azione era di concluderlo nel 2016. Come risulta da quanto precede, vari indicatori menzionati dal piano d’azione prevedevano un’attuazione scaglionata nel tempo in considerazione di obiettivi da raggiungere al termine di ogni campagna. L’attuazione era quindi progressiva e non era soltanto subordinata alla condizione della realizzazione degli obiettivi nel 2016.
98
In particolare, per quanto riguarda le modifiche apportate al piano d’azione nell’ambito delle revisioni connesse, da un lato, alle difficoltà riscontrate dalle autorità francesi riguardo all’utilizzo della banca dati BD TOPO e, dall’altro, alle possibilità offerte dall’entrata in vigore delle disposizioni relative all’applicazione del sistema proporzionale e all’inclusione come superfici ammissibili di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali, va rilevato che era stato posto l’accento sull’attuazione di tali misure nell’ambito della campagna 2015.
99
Al fine di sostenere l’insufficiente attuazione del piano d’azione, la Commissione ha rilevato quanto segue ai punti da 3 a 7 della decisione impugnata:
«(3)
[…] Un audit della Commissione, effettuato nel marzo 2015, ha confermato la sussistenza di carenze sostanziali nell’attuazione del piano d’azione.
(4)
Pertanto, conformemente all’articolo 41, paragrafo 2, quarto comma, del regolamento […] n. 1306/2013, la Commissione ha comunicato alla Francia, con lettera del 13 aprile 2015, la propria intenzione di ridurre o di sospendere i pagamenti mensili in mancanza di informazioni complementari ricevute o nel caso in cui tali informazioni complementari non fossero state soddisfacenti. La Francia ha risposto con lettera del 7 maggio 2015, precisando che erano state compiute azioni correttive con l’obiettivo di concludere il piano d’azione nel 2015.
(5)
Le carenze menzionate nella lettera del 13 aprile 2015 riguardavano, tra gli altri elementi, il modo in cui la Francia aveva istituito il sistema proporzionale per valutare la superficie massima ammissibile per i prati permanenti, a norma dell’articolo 10 del regolamento delegato […] n. 640/2014 […], che non era conforme alle raccomandazioni contenute negli orientamenti della Commissione e che presentava rischi notevoli in termini di gestione e di controllo; la determinazione dell’ammissibilità di determinati tipi di superficie, in particolare quelli con un’elevata densità di alberi e/o con scarse risorse foraggere, ad esempio castagneti, felceti o parcelle aventi una percentuale inferiore al 50 %; il modo in cui la Francia avrebbe potuto gestire le anomalie connesse, ad esempio, alla determinazione della percentuale per l’ammissibilità dei prati permanenti nonché alla determinazione delle superfici di interesse ecologico (SIE) nell’ambito dell’inverdimento. In generale, si rilevava che il piano d’azione non era sempre attuato per il fatto che le superfici catalogate nel SIPA non disponevano tutte di una superficie massima ammissibile determinata conformemente ai requisiti regolamentari. Veniva richiesto alle autorità francesi di porre rimedio a tutti i punti considerati nella lettera prima del 16 ottobre 2015.
(6)
Tutti gli elementi citati, in particolare i ritardi e le carenze nell’aggiornamento e nel miglioramento del SIPA in Francia, hanno comportato di fatto conseguenze negative rilevanti per la gestione delle domande di aiuto per il 2015, in particolare per quanto riguarda la messa a disposizione del beneficiario dell’informazione necessaria relativa alla superficie massima ammissibile e alle superfici non agricole, ivi comprese le SIE.
(7)
Una relazione di monitoraggio inviata dalla Francia il 9 ottobre 2015 e un nuovo audit effettuato dalla Commissione nel corso della settimana del 30 novembre 2015 hanno consentito di concludere che esiste sempre un notevole ritardo per quanto riguarda l’istruzione amministrativa dei fascicoli delle domande di aiuto, la notifica agli operatori dei dati ricavati dalle loro dichiarazioni, il calcolo delle superfici ammissibili e delle SIE, il trattamento delle anomalie risultanti dai controlli amministrativi e in loco, le visite rapide in loco volte a valutare l’ammissibilità dei prati permanenti e i controlli in loco. Tali ritardi sono stati successivamente confermati da un audit realizzato dalla Commissione dall’11 al 15 aprile 2016. Pertanto, i controlli in loco si sarebbero conclusi non prima del luglio 2016, il che incide sulla loro efficacia e, di conseguenza, sul loro effetto utile, in particolare in caso di dubbi relativi all’ammissibilità delle superfici o al rispetto dei requisiti collegati alla diversificazione delle colture nell’ambito dell’inverdimento. Ciò conferma che gli obiettivi del piano d’azione non potranno essere conseguiti in un futuro immediato, il che non offre la garanzia ragionevole richiesta per la corretta gestione degli aiuti e per la legittimità e la regolarità dei pagamenti per il 2015. Inoltre, tali ritardi incidono altresì sulla determinazione del valore definitivo dei diritti di pagamento, che sarebbe dovuta avvenire non oltre il 1o aprile 2016, conformemente all’articolo 18 del regolamento delegato […] n. 639/2014 […], nonché sull’esecuzione dei pagamenti stessi. Pertanto, la sospensione dei pagamenti risulta opportuna».
100
L’esame dei vari documenti citati nella decisione impugnata, e che sono stati menzionati supra ai punti da 69 a 98, consente in effetti di dimostrare l’insufficiente attuazione del piano d’azione ivi menzionata. Infatti, da tali documenti emerge che, come sostiene la Commissione, i ritardi e le carenze rilevati nell’aggiornamento del SIPA e nel suo miglioramento hanno comportato conseguenze negative rilevanti per la gestione delle domande di aiuto per il 2015, per quanto riguarda in particolare la messa a disposizione del beneficiario dell’informazione necessaria relativa alla superficie massima ammissibile e alle superfici non agricole.
101
Pertanto, contrariamente agli impegni assunti la prima volta nel piano d’azione approvato nel novembre 2013 e rinnovati una seconda volta nel corso degli adeguamenti apportati al piano d’azione, a causa delle difficoltà riscontrate dalle autorità francesi riguardo all’utilizzo della banca dati BD TOPO e delle possibilità offerte dall’entrata in vigore delle disposizioni previste dalla riforma della PAC, le autorità francesi non sono state in grado di attuare tali impegni in modo soddisfacente nell’ambito della campagna 2015.
102
Per le ragioni accennate nei vari documenti menzionati nella decisione impugnata e che sono stati citati supra ai punti da 69 a 98, la Commissione era legittimata a considerare che le carenze constatate comportavano realmente ritardi e difficoltà nella corretta realizzazione della campagna 2015 nonostante gli impegni assunti al riguardo dalle autorità francesi.
103
Pertanto, dalle constatazioni effettuate dalla Commissione emerge che, nella sua comunicazione del 13 aprile 2015, sussistevano vari interrogativi sull’attuazione del piano d’azione, in particolare per quanto riguarda le «modalità di gestione delle domande di aiuto nel 2015». La Commissione rilevava a tal proposito che «[persisteva] una vera e propria incertezza riguardo alla superficie sulla quale verte[va] la domanda di aiuto e sulla quale l’agricoltore assume[va] impegni», e ciò a causa della qualità e della quantità di informazioni che il beneficiario avrebbe ricevuto da parte dell’amministrazione per poter presentare la sua domanda di aiuto. La Commissione rilevava altresì che, per tale ragione, era difficile sapere «in quale misura l’organismo pagatore [avrebbe potuto] gestire le numerose anomalie che [sarebbero emerse] a seguito dell’istruzione amministrativa dei fascicoli» e che «la distribuzione e l’assegnazione dei diritti di pagamento rischia[va]no di essere pregiudicate, con conseguenze potenziali per le campagne successive».
104
Parimenti, nella lettera del 22 dicembre 2015 (v. supra, punto 20), la Commissione ha ricordato che le autorità francesi si erano impegnate ad attuare le azioni definite nel piano d’azione riveduto prima della fine del 2015. La Commissione fa valere al riguardo che, segnalando nel corso della missione svolta in Francia il 1o dicembre 2015 che tali azioni si sarebbero potute concludere solo nell’aprile o nel maggio 2016, le autorità francesi ritardavano per la seconda volta l’attuazione del piano d’azione. Orbene, secondo la Commissione, siffatti ritardi comportavano il mantenimento di carenze nell’aggiornamento del SIPA e l’esistenza di un numero rilevante di anomalie ancora da trattare.
105
Infine, nella comunicazione supplementare del 20 maggio 2016 avvenuta in seguito a una missione di audit svolta in Francia nell’aprile 2016, la Commissione ha rilevato che esistevano «nuovi ritardi», in particolare per «la determinazione definitiva del valore e del numero dei diritti di pagamento, […], la realizzazione delle visite rapide e dei controlli in loco, sulla cui base la realizzazione dei pagamenti per la campagna 2015 [era] prevista solo dopo il giugno 2016». La Commissione temeva altresì che «i ritardi subiti incide[ssero] anche sulla corretta realizzazione dei controlli in loco e sui pagamenti della campagna 2016».
106
Nessun argomento presentato dalla Repubblica francese è tale da rimettere in discussione detta conclusione. Infatti, oltre al fatto che la Repubblica francese fa valere la circostanza di aver infine rispettato i suoi impegni, il che non può tuttavia impedire alla Commissione, ai fini della decisione impugnata, di rilevare i ritardi verificatisi rispetto ai termini previsti e le loro conseguenze, la Repubblica francese si limita in sostanza ad affermare che la decisione impugnata si fonda su una disputa di natura giuridica che la contrapponeva alla Commissione riguardo all’applicazione del sistema proporzionale e alla determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali.
107
Orbene, anche se risulta effettivamente che, come osserva la Repubblica francese, l’applicazione del sistema proporzionale e la determinazione dell’ammissibilità di taluni prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali non figurano tra gli indicatori dei progressi previsti dal piano d’azione, sia nella versione iniziale che nella versione riveduta, le osservazioni della Commissione relative a queste due questioni sono state menzionate nella decisione impugnata solo in via incidentale, nell’ambito di un elenco delle varie carenze rilevate (v. decisione impugnata, punto 5).
108
Come emerge dalla decisione impugnata, e in particolare dai punti 6 e 7 nonché dai documenti menzionati nella predetta decisione, la Commissione poteva ritenere che, nel 2015, il piano d’azione non fosse attuato a causa dei ritardi e delle carenze nell’aggiornamento e nel miglioramento del SIPA e che tale lacuna avesse comportato conseguenze negative rilevanti per la gestione delle domande relative a tale anno. La Commissione poteva quindi validamente concludere che la Repubblica francese non fosse in grado di attuare le misure correttive necessarie a breve termine.
109
Per quanto attiene agli argomenti presentati dalla Repubblica portoghese a sostegno dei motivi vertenti sulla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e sulla violazione del principio della certezza del diritto, è giocoforza constatare che siffatti motivi non sono stati dedotti dalla Repubblica francese nel suo ricorso, nel quale si deduce in via principale la violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013 e in subordine la violazione del principio di proporzionalità. Non si deve quindi rispondere a tali motivi, che sono irricevibili, in quanto l’interveniente non può sollevare un motivo non dedotto dal ricorrente (v., in tal senso, sentenza del 25 giugno 1998, British Airways e a./Commissione, T‑371/94 e T‑394/94, EU:T:1998:140, punto 75).
110
Da quanto precede risulta che la Repubblica francese, sostenuta dalla Repubblica portoghese, non ha fondati motivi per sostenere che la decisione impugnata violi l’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013.
111
Il primo motivo deve essere, quindi, respinto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
112
In subordine, la Repubblica francese chiede l’annullamento della decisione impugnata per violazione del principio di proporzionalità. Essa ricorda, anzitutto, che, nella decisione impugnata, la Commissione ha deciso di sospendere i pagamenti alla Repubblica francese «in misura pari al 3 % del totale dei pagamenti mensili relativi agli aiuti disaccoppiati connessi alla superficie per il 2015, corrispondenti alle spese effettuate ogni mese dalla Repubblica francese dal luglio 2016 al [giugno] 2017 incluso». La Repubblica francese rileva altresì che, per giustificare tale percentuale del 3 %, la Commissione ha constatato, da un lato, che una rettifica del 5 % corrispondeva alla rettifica applicabile nell’ambito della procedura di verifica di conformità in caso di lacune nei controlli essenziali e, dall’altro, che occorreva anche tener conto di un certo numero di misure correttive adottate dalla Repubblica francese.
113
In tale contesto, la Repubblica francese sottolinea che essa non contesta le modalità di determinazione della percentuale di sospensione dei pagamenti mensili adottate dalla Commissione, bensì «la base della sospensione», «ossia l’insieme dei pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015». Infatti, la decisione impugnata sarebbe sostanzialmente basata sulla persistenza della disputa tra la Commissione e le autorità francesi riguardo all’applicazione della normativa sul sistema proporzionale e sull’inclusione di talune superfici come i prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali. Da un lato, tuttavia, l’insieme delle superfici cui si riferisce l’RPG sarebbe valutato in circa 27 milioni di ettari e i prati permanenti cui è possibile applicare il sistema proporzionale o che possono essere dichiarati ammissibili nell’ambito delle pratiche locali tradizionali corrisponderebbero soltanto a una quota esigua del totale delle superfici ammissibili a un aiuto agricolo. D’altro lato, l’insieme dei prati permanenti sarebbe valutato in 8,6 milioni di ettari e tale insieme comprenderebbe realtà disparate. In sostanza, tale insieme sarebbe costituto da prati coperti di erbe che sarebbero quindi manifestamente ammissibili senza necessità di applicare il sistema proporzionale o di verificare se esista una pratica locale tradizionale di pascolo nonostante la scarsità della risorsa erbacea. Le superfici oggetto del sistema proporzionale o di una dichiarazione di ammissibilità nell’ambito delle pratiche locali tradizionali sarebbero quindi pari a un massimo di circa 520000 ettari nel 2015, ossia quasi il 2 % di tutte le superfici cui si riferisce l’RPG, tenendo presente che, nel 2015, 500283 ettari sono stati dichiarati superficie pastorale lignea e 20852 ettari sono stati dichiarati querceto e castagneto tenuti con suini o piccoli ruminanti. Pertanto, la decisione impugnata dovrebbe applicare una percentuale del 3 % solo a una base corrispondente al 2 % del totale dei pagamenti mensili relativi alle spese effettuate ogni mese dalla Repubblica francese dal luglio 2016 al giugno 2017 incluso.
114
Peraltro, in risposta all’argomento secondo il quale la Commissione poteva invocare non solo una lacuna nell’attuazione del piano d’azione, ma anche una lacuna del sistema di pagamento nel suo insieme, la Repubblica francese sostiene che tale argomento è infondato in fatto. Parimenti, in risposta alla Commissione la quale afferma che le autorità francesi avrebbero dovuto sollevare la questione della violazione del principio di proporzionalità nella risposta alla comunicazione supplementare del 20 maggio 2016, la Repubblica francese rileva che nessuna norma prescrive siffatto obbligo.
115
La Repubblica portoghese sostiene anch’essa che la decisione impugnata viola il principio di proporzionalità per il fatto che riguarda tutti i pagamenti mensili e non unicamente quelli riguardanti le superfici rientranti nel sistema proporzionale. Infatti, una decisione di sospensione dei pagamenti mensili avrebbe come obiettivo di evitare un rischio per quanto riguarda i pagamenti futuri e, per tale ragione, dovrebbe corrispondere approssimativamente all’importo delle spese ritenute irregolari. In caso contrario, potrebbero essere sospesi anche pagamenti che non presentano alcun collegamento con le irregolarità, il che rimetterebbe in discussione il finanziamento delle spese della PAC. Orbene, nella decisione impugnata, la Commissione si sarebbe limitata ad applicare una sospensione dei pagamenti corrispondente a una percentuale forfettaria del 3 % senza valutare l’importo delle spese considerate irregolari. Facendo riferimento alla relazione speciale, intitolata «Audit della procedura di liquidazione dei conti», redatta nel 2010 dalla Corte dei conti europea, la Repubblica portoghese ritiene che le rettifiche forfettarie dovrebbero tuttavia basarsi per analogia su una stima precisa del danno economico arrecato al Fondo.
116
In via preliminare, la Commissione osserva che la decisione impugnata non si basa soltanto sul fatto che non si è tenuto conto del sistema proporzionale. Le ragioni menzionate in detta decisione sarebbero di portata più ampia. Le lacune constatate inciderebbero su tutte le superfici e non unicamente su quelle dei prati permanenti. I pagamenti pregiudicati non sarebbero quindi soltanto quelli riguardanti la determinazione delle superfici ammissibili con il sistema proporzionale «ma tutte le superfici, vale a dire [gli] 8,6 milioni di ettari di prati permanenti». Inoltre, il rischio menzionato non inciderebbe allo stesso modo su tutte le superfici e, per tale ragione, in particolare, è stata decisa una percentuale del 3 % anziché una percentuale del 5 %. La Commissione fa altresì valere che la Repubblica francese avrebbe potuto e dovuto sollevare la questione della violazione del principio di proporzionalità nella fase del procedimento amministrativo. Orbene, in seguito alla comunicazione supplementare del 20 maggio 2016, che indicava chiaramente quale fosse la base della sospensione dei pagamenti nonché la percentuale applicabile, ossia quella del 3 %, la Repubblica francese non avrebbe menzionato tale questione nella sua risposta del 16 giugno 2016.
117
La Commissione ricorda inoltre che la difficoltà dalla stessa riscontrata consisteva nell’individuazione delle superfici ammissibili. Il SIPA evidenziava lacune tali da rendere impossibile precisare le superfici ammissibili, il che comportava un notevole rischio finanziario per il FEAGA. Parimenti, alla luce delle lacune constatate, la Commissione non sarebbe stata in grado di calcolare le superfici interessate e la Repubblica francese non le avrebbe trasmesso informazioni a tal proposito nella sua risposta del 16 giugno 2016. Inoltre, la base della sospensione e la percentuale di sospensione considerata sarebbero state calcolate con riferimento al metodo esposto nella comunicazione C(2015) 3675 final della Commissione, recante orientamenti relativi al calcolo delle rettifiche finanziarie nel quadro delle procedure di verifica di conformità e di liquidazione finanziaria dei conti. Le autorità francesi avrebbero potuto presentare, come potevano fare nell’ambito di una procedura di verifica di conformità, elementi obiettivi che consentissero di dimostrare che la perdita massima per il FEAOG era limitata a un importo inferiore a quanto sarebbe risultato dall’applicazione di una percentuale forfettaria inferiore a quella proposta, ma tali autorità non lo avrebbero fatto.
118
Va rilevato che da una giurisprudenza costante risulta che il principio di proporzionalità, quale principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Così, quando vi sia la scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno restrittiva, e gli inconvenienti cagionati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza del 6 novembre 2014, Grecia/Commissione, T‑632/11, non pubblicata, EU:T:2014:934, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
119
A tal riguardo, dall’articolo 41, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 1306/2013 emerge che un atto di esecuzione adottato dalla Commissione per sospendere i pagamenti mensili a uno Stato membro è applicato «alle spese corrispondenti effettuate dall’organismo pagatore nel quale sono state riscontrate le lacune, per un periodo da determinare […], non superiore a 12 mesi». L’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 precisa altresì espressamente che siffatto atto di esecuzione è applicato «in conformità del principio di proporzionalità».
120
Su tale punto, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la possibilità per uno Stato membro di far valere dinanzi al giudice dell’Unione una violazione del principio di proporzionalità non richiede che quest’ultimo esponga preventivamente siffatta censura dinanzi alla Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo che precede l’adozione di un atto di esecuzione adottato per sospendere pagamenti mensili. Infatti, nel diritto dell’Unione, non vi è alcuna regola che imponga a uno Stato membro, a pena di decadenza, di sollevare questioni di diritto nel corso del procedimento amministrativo davanti alla Commissione (v., par analogia, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Archer Daniels Midland/Commissione, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, paragrafo 123). Come emerge dall’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013, la Commissione è tenuta a conformarsi al principio di proporzionalità e spetterà al giudice dell’Unione verificarlo qualora gli sia richiesto, come avviene nel caso di specie. La Commissione deve adottare una decisione finale conforme al diritto, indipendentemente dall’effettivo esercizio, da parte del destinatario di tale decisione, dei diritti della difesa nel procedimento amministrativo e dalla portata di tale esercizio (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Archer Daniels Midland/Commissione, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, paragrafo 123).
121
Il fatto che la Repubblica francese non abbia sollevato la questione della violazione del principio di proporzionalità nella fase del procedimento amministrativo, come avrebbe potuto fare, non può tuttavia privarla del diritto di contestare la decisione impugnata al riguardo una volta che la Commissione abbia preso posizione su tale punto, come è tenuta a fare ai sensi delle disposizioni summenzionate.
122
Nel caso di specie, nella decisione impugnata, la Commissione ha deciso che «[i] pagamenti mensili alla Repubblica francese effettuati in forza dell’articolo 18 del regolamento n. 1306/2013 [erano] sospesi per un importo risultante dall’applicazione di una percentuale di sospensione del 3 % ai pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015 indicati nell’allegato della presente decisione» (decisione impugnata, articolo 1, primo comma). La Commissione ha altresì deciso che «[l]e sospensioni [erano] applicate ai pagamenti mensili da versare alla Repubblica francese in forza dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 per le spese mensili effettuate dall’organismo pagatore, l’Agence de services et de paiement, dal luglio 2016 al giugno 2017 incluso» (decisione impugnata, punto 8 e articolo 1, secondo comma).
123
Per quanto riguarda la conformità della misura alla luce del principio di proporzionalità, la Commissione ha precisato, al punto 9 della decisione impugnata, quanto segue:
«Conformemente al principio di proporzionalità, tenuto conto della gravità e della persistenza delle carenze constatate e alla luce delle conclusioni stabilite nel corso degli audit, la Commissione ritiene che sia opportuno fissare il livello di sospensione al 3 % del totale delle spese corrispondenti. Sebbene le lacune siano lacune nei controlli principali e nei controlli secondari per i quali è prevista la rettifica forfettaria del 5 % dagli [orientamenti relativi al calcolo delle rettifiche finanziarie nel quadro delle procedure di verifica], una percentuale di sospensione del 3 % è giustificata. Infatti, sebbene l’attuazione del piano d’azione sia soggetto a ritardi e carenze, dall’inizio del 2015 la Repubblica francese ha adottato misure supplementari per ovviare alla situazione, il che inciderà positivamente sui controlli incrociati effettuati al momento del pagamento, in particolare grazie alla consegna delle nuove ortofotografie per la costituzione del registre parcellaire graphique (registro grafico delle parcelle). Si ritiene che il rischio finanziario sia anche ridotto dal fatto che le autorità francesi hanno deciso di pagare solo dopo che saranno stati effettuati tutti i controlli (amministrativi e in loco)».
124
In tale contesto, la Repubblica francese non contesta le modalità di determinazione al 3 % dell’importo delle spese corrispondenti della percentuale di sospensione adottata dalla Commissione. La Repubblica francese contesta soltanto il fatto che la «base della sospensione» decisa dalla Commissione verta sull’«insieme dei pagamenti mensili relativi agli aiuti connessi alla superficie per il 2015», mentre la decisione impugnata sarebbe sostanzialmente basata sull’applicazione della normativa sul sistema proporzionale e sull’inclusione di talune superfici come i prati permanenti previsti nell’ambito delle pratiche locali tradizionali e non sull’insieme delle superfici cui si riferisce l’RPG.
125
In particolare, in primo luogo, la Repubblica francese precisa che le superfici cui si riferisce l’RPG nella Francia metropolitana rappresentano, in totale, 27,272 milioni di ettari. Secondo la Repubblica francese, si tratta delle superfici ammissibili a un aiuto agricolo per il 2015.
126
In secondo luogo, la Repubblica francese fa valere che i prati permanenti, che rappresentano in totale 8,6 milioni di ettari, corrispondono quindi soltanto a una quota esigua del totale delle superfici ammissibili a un aiuto agricolo. La Repubblica francese ha precisato che, in sostanza, tali prati permanenti sono prati coperti di erbe manifestamente ammissibili a un aiuto agricolo senza necessità di applicare il sistema proporzionale o di verificare se esista una pratica locale tradizionale di pascolo nonostante la scarsità della risorsa erbacea.
127
In terzo luogo, la Repubblica francese sostiene altresì che, tra le superfici ammissibili a un aiuto agricolo per il 2015, le superfici realmente oggetto del sistema proporzionale o di una dichiarazione di ammissibilità prevista nell’ambito delle pratiche locali tradizionali sono pari a un massimo di circa 520000 ettari, ossia quasi il 2 % di tutte le superfici cui si riferisce l’RPG. Secondo la Repubblica francese, si tratta di una quota di 500283 ettari, che sono stati dichiarati superficie pastorale lignea per il 2015 e di 20852 ettari di querceto e di castagneto tenuti con suini o piccoli ruminanti.
128
Tuttavia, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica francese, la quale afferma che le uniche carenze constatate e, quindi, le spese corrispondenti sarebbero quelle corrispondenti alle superfici realmente oggetto del sistema proporzionale o di una dichiarazione di ammissibilità prevista nell’ambito delle pratiche locali tradizionali, dalla decisione impugnata risulta chiaramente che le carenze constatate dalla Commissione sono più rilevanti.
129
Pertanto, secondo quanto viene precisato ai punti 5 e 6 della decisione impugnata, le carenze menzionate dalla Commissione riguardavano, «tra l’altro», «le modalità in base alle quali la Repubblica francese aveva stabilito il sistema proporzionale per valutare la superficie massima ammissibile per i prati permanenti». Inoltre, la Commissione ha rilevato che, in generale, il piano d’azione non era sempre attuato per il fatto che le superfici catalogate nel SIPA non disponevano tutte di una superficie massima ammissibile determinata conformemente ai requisiti regolamentari. Tali elementi e, in particolare, i ritardi e le carenze nell’aggiornamento e nel miglioramento del SIPA hanno comportato di fatto, secondo la Commissione, conseguenze negative rilevanti per la gestione delle domande di aiuto per il 2015, in particolare per quanto riguarda la messa a disposizione del beneficiario dell’informazione necessaria relativa alla superficie massima ammissibile e alle superfici non agricole, ivi comprese le superfici di interesse ecologico. Parimenti, come viene riportato al punto 7 della decisione impugnata, da un lato, tali carenze avevano come effetto, dato che gli obiettivi del piano d’azione non potevano essere conseguiti in un futuro immediato, di non consentire di offrire «la garanzia ragionevole richiesta per la corretta gestione degli aiuti e per la legittimità e la regolarità dei pagamenti per il 2015». D’altro lato, tali ritardi avevano anche come effetto, come sottolineato dalla Commissione, «[di] incid[ere] altresì sulla determinazione del valore definitivo dei diritti di pagamento, che sarebbe dovuta avvenire non oltre il 1o aprile 2016, […], nonché sull’esecuzione dei pagamenti stessi». Orbene, per le ragioni esposte supra ai punti da 100 a 105, la Commissione ha denunciato nel corso del procedimento amministrativo le carenze nell’aggiornamento del SIPA e le loro conseguenze sulla gestione e sul controllo degli aiuti alla superficie finanziati dal FEAGA, senza che le autorità francesi fornissero risposte soddisfacenti.
130
La Repubblica francese non può essere quindi seguita nella sua argomentazione quando sostiene che la Commissione non era in grado, nella causa in esame, di far valere una carenza del sistema di pagamento nel suo insieme.
131
Di conseguenza, la Commissione era assolutamente legittimata a ritenere che tutti i pagamenti relativi agi aiuti connessi alla superficie per il 2015 potessero essere considerati come base per l’applicazione della percentuale di sospensione, di cui la Repubblica francese non contesta il valore, ossia il 3 %.
132
Dato che solo la Repubblica portoghese rimette in discussione il metodo utilizzato dalla Commissione per giungere alla percentuale di sospensione del 3 %, ossia l’utilizzo per analogia dei suoi orientamenti relativi al calcolo delle rettifiche finanziarie nel quadro delle procedure di verifica, occorre constatare che l’utilizzo per analogia di detti orientamenti non consente, di per sé, di dimostrare il carattere sproporzionato dell’importo sospeso nella fattispecie. Inoltre, in mancanza di qualsiasi altro dato pertinente disponibile nel fascicolo riguardo alle superfici dichiarate che presentavano effettivamente un problema alla luce delle carenze constatate, si deve ritenere che l’utilizzo, da parte della Commissione, di un valore forfettario non è in quanto tale, sul piano metodologico, sproporzionato.
133
Da quanto precede risulta che la Repubblica francese, sostenuta dalla Repubblica portoghese, non ha fondati motivi per sostenere che la decisione impugnata sia viziata da una violazione del principio di proporzionalità.
134
Il secondo motivo deve essere quindi respinto e, pertanto, il ricorso deve essere respinto nel suo insieme.
Sulle spese
135
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. La Repubblica francese, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
136
Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nel procedimento sopportano le proprie spese. Pertanto, la Repubblica portoghese sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Repubblica francese sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea.
3)
La Repubblica portoghese sopporterà le proprie spese.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 26 settembre 2018.
Firme
Indice
Contesto normativo e fatti della controversia
Disposizioni controverse
Elaborazione e approvazione del piano d’azione
Monitoraggio, richiesta di revisione e nuove modalità del piano d’azione
Attuazione della procedura di sospensione dei pagamenti
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1306/2013
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.