62008CC0135_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Käesolev eelotsusetaotlus püstitab esmakordselt küsimuse liikmesriikidele oma riigi kodanike määratlemisel antud kaalutlusõiguse ulatuse kohta. Kuivõrd asutamislepinguga kehtestatud Euroopa Liidu kodakondsuse eeltingimuseks on ühe liikmesriigi kodakondsuse omamine, siis kas liikmesriikide pädevust määratleda kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused võib teostada ühenduse õigust arvestamata? Selline on sisuliselt käesoleva kohtuasja vaidlusküsimus. Selles asjas tuleb täpsustada ka liikmesriigi kodakondsuse ja liidu kodakondsuse mõistete vahelisi seoseid ning see on, ma rõhutan, Euroopa Liidu olemuse seisukohalt üsnagi keskne küsimus.
I. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
2. Põhikohtuasja hageja Janko Rottmann sündis 1956. aastal Grazis (Austria) ning omandas sünniga Austria kodakondsuse. Austria Vabariigi ühinemisel Euroopa Liiduga 1. jaanuaril 1995 sai ta Austria kodanikuna ka liidu kodakondsuse.
3. Pärast seda, kui Grazi föderaalpolitsei algatas tema suhtes kohtueelse menetluse raske majanduspettuse kahtlustuse alusel, kuulas Grazi Landesgericht für Strafsachen (Grazi kriminaalkohus) ta 1995. aasta juulis kahtlustatavana üle. Seejärel lahkus ta Austriast ning asus elama Münchenisse (Saksamaa). 1997. aasta veebruaris tegi Landesgericht für Strafsachen tema suhtes siseriikliku vahistamismääruse.
4. Kaebuse esitaja põhikohtuasjas esitas 1998. aasta veebruaris Münchenis taotluse Saksa kodakondsuse saamiseks naturalisatsiooni korras. Taotluses, mis ta selleks pidi täitma, jättis ta märkimata asjaolu, et tema suhtes on Austrias alustatud kriminaalmenetlust. 25. jaanuari 1999. aasta dokument naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamise kohta anti kaebuse esitajale 5. veebruaril 1999. Vastavalt Austria kodakondsuse seadusele kaotas ta Saksa kodakondsuse vastuvõtmisega Austria kodakondsuse.(2)
5. 1999. aasta augustis teatasid Austria ametivõimud Müncheni linnavõimudele, et Janko Rottmanni suhtes on Austrias tehtud vahistamismäärus ning et Grazi Landesgericht für Strafsachen kuulas ta juba 1995. aasta juulis kahtlustatavana üle. Seepeale võttis põhikohtuasja kostja, Baieri liidumaa 4. juuli 2000. aasta otsusega temalt kodakondsuse, sest kaebuse esitaja ei olnud esitanud andmeid Austrias toimuva kohtueelse menetluse kohta ning oli seega saanud Saksa kodakondsuse pettuse teel. Saksa ametivõimud tuginesid kodakondsuse äravõtmise otsuses Baieri liidumaa haldusmenetluse seaduse (BayVwVfG) artikli 48 lõikele 1, mille kohaselt „võib õigusvastase haldusakti ka pärast selle vaidlustamise aja möödumist osaliselt või täielikult tagasi võtta, tehes seda kas tulevikku suunatult või tagasiulatuvalt. […]”.
6. Kaebuse esitaja palus nimetatud otsuse tühistada, väites, et kodakondsuse äravõtmise tagajärjel muutub ta rahvusvahelise avaliku õiguse vastaselt kodakondsuseta isikuks ning see tooks kaasa liidu kodakondsuse kaotamise, mis on vastuolus ühenduse õigusega. Kuna tema kaebus jäeti esimeses kohtuastmes ning apellatsiooniastmes rahuldamata, siis esitas Janko Rottmann Bundesverwaltungsgerichtile kassatsioonkaebuse.
7. Kuna Bundesverwaltungsgericht ei olnud kindel, kas vaidlusalune kodakondsuse äravõtmise otsus ja apellatsiooniastmes tehtud kohtuotsus on kooskõlas ühenduse õigusega, eelkõige EÜ artikli 17 lõikega 1, kuna Saksa kodakondsuse kaotamisega kaasneb üldjuhul ka Euroopa kodakondsuse kaotamine ja sellest tuleneb kodakondsusetus, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas ühenduse õigusega on vastuolus Euroopa Liidu kodakondsuse (ja sellega seotud õiguste ning põhivabaduste) kaotamine, mis tuleneb sellest, et siseriikliku (Saksa) õiguse kohaselt pettuse teel saadud liikmesriigi (Saksamaa) kodakondsuse õiguspärane äravõtmine toob koostoimes teise liikmesriigi (Austria) siseriikliku kodakondsusõigusega – nagu kaebuse esitaja juhtumil, kui ei taastu esialgne Austria kodakondsus – kaasa kodakondsuseta isiku staatuse?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas liikmesriik (Saksamaa), mis on andnud Euroopa Liidu kodanikule kodakondsuse naturalisatsiooni korras ning soovib pettuse teel saadud kodakondsuse taas ära võtta, peab loobuma ühenduse õigust arvestades kodakondsuse äravõtmisest kas täielikult või osaliselt, kui või kuni selle tagajärjeks oleks esimeses eelotsuse küsimuses kirjeldatud liidu kodakondsuse (ja sellega seotud õiguste ning põhivabaduste) kaotamine, või on teine liikmesriik (Austria), mille kodakondsus kaebajal eelnevalt oli, kohustatud oma siseriiklikku õigust ühenduse õigusele vastavalt tõlgendama ja kohaldama või ka kohandama nii, et sellist õiguslikku tagajärge ei teki?”
II. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
8. Enne kui üritada esitatud küsimustele vastata, tuleb kummutada mõne liikmesriigi ja Euroopa Ühenduste Komisjoni vastuväide, mille kohaselt kõnealune olukord, kuivõrd tegu on puhtalt siseküsimusega, ei kuulu ühenduse õiguse kohaldamisalasse, mistõttu on eelotsusetaotlus vastuvõetamatu.
9. Olgugi et liidu kodakondsus kujutab endast „liikmesriikide kodanike põhistaatust”,(3) ei ole selle eesmärk asutamislepingu esemelise kohaldamisala laiendamine liikmesriigisisestele olukordadele, millel puudub igasugune seos ühenduse õigusega.(4) Seetõttu ei saa liidu kodakondsusele sellistes olukordades tugineda.
10. Siiski oleks ilmselgelt ekslik arvata, nagu paistab mõne liikmesriigi märkustest, et antud juhul on tegemist puhtalt riigisisese olukorraga, sest vaidlusesemeks olevat valdkonda, milleks antud juhul on kodakondsuse saamine ja kaotamine, reguleerib üksnes siseriiklik õigus. Tasub meenutada, et kohtupraktika kohaselt ei tähenda asjaolu, et normid, mis reguleerivad isiku nime, kuuluvad liikmesriikide pädevusse, tingimata seda, et need jäävad ühenduse õiguse kohaldamisalast väljapoole.(5) On tõsi, et kui asutamislepingu kohaldamisala ei laiendata, ei saa siseriiklikud õigusnormid, mis reguleerivad kodakondsuse saamist ja kaotamist, kuuluda ühenduse õiguse kohaldamisalasse üksnes põhjusel, et need võivad kaasa tuua liidu kodakondsuse saamise või kaotamise. Aga isegi kui olukord puudutab valdkonda, mille reguleerimine jääb liikmesriikide pädevusse, kuulub see olukord ühenduse õiguse esemelisse kohaldamisalasse, kuna see sisaldab välismaist elementi, st tal on piiriülene mõõde. Puhtalt riigisisese olukorraga on tegu vaid siis, kui selle kõik elemendid on ainult ühe liikmesriigi sisesed.(6)
11. Antud juhul ei saa vaidlustada välismaise elemendi olemasolu selle alusel, et Saksa kodakondsuse saamisega on põhikohtuasjas kaebuse esitajal tekkinud Saksamaa Liitvabariigiga samasugused õigussuhted nagu selle riigi kodanikul ning et naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmine on Saksa haldusakt, mis on suunatud Saksamaal elavale Saksa kodanikule. Sellega ei arvestataks Janko Rottmanni algset olukorda. Janko Rottmann, kes kolis 1995. aastal, mil ta alustas naturalisatsiooni korras kodakondsuse taotlemist, Saksamaale ja valis omale seal elukoha, kasutas Austria kodanikuna liidu kodaniku õigust vabalt liikuda ja elukohta valida. Kuigi ta sai Saksa kodanikuks ja kaotas Austria kodakondsuse vastavalt siseriiklikele tingimustele, toimus see ikkagi ühenduse õigusega talle antud põhivabaduse teostamise tulemusel.(7) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa olukordi, mis hõlmavad eelkõige asutamislepinguga tagatud põhiõiguste kasutamise ning EÜ artiklis 18 sätestatud liikmesriikide territooriumil liikumis- ja elamisvabaduse kasutamise juhtumeid,(8) pidada liikmesriigisiseseks olukorraks, millel puudub igasugune seos ühenduse õigusega.
12. Ühenduse õiguse kohaldamisalasse kuuluvaks peeti olukorda, kus Saksamaal elav maksumaksja ei võinud Saksa õigusnormide kohaselt selles riigis maksustatavast tulust maha arvata Austrias elavale endisele abikaasale makstavat ülalpidamistoetust, samas kui tal oleks see õigus juhul, kui endine abikaasa elaks endiselt Saksamaal. Kuigi maksumaksja ise ei kasutanud õigust vabalt liikuda, otsustati niimoodi põhjusel, et endise abikaasa poolt EÜ artiklis 18 sätestatud õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamine mõjutab tema endise mehe võimalust arvata Saksamaal oma maksustatavast tulust maha ülalpidamistoetus, mida ta maksab.(9) Samamoodi ei kujuta endast puhtalt riigisisest olukorda Poola ametivõimude poolt Poola kodanikule sõja tsiviilohvrite invaliidsuspensioni maksmisest keeldumine põhjusel, et see isik oli asunud elama Saksamaale – järelikult mõjutas liidu kodanikuga seotud liikumis- ja elamisõiguse kasutamine nimetatud hüvitise saamise õigust.(10)
13. On tõsi, et käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlusaluse naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmise ja ühenduse põhivabaduse vaheline seos nii otsene: äravõtmist ei põhjendatud mitte selle vabaduse kasutamisega, vaid põhikohtuasja kaebaja tahtliku pettusega. Sellegipoolest mõjutas Janko Rottmanni õigus liidu kodanikuna vabalt liikuda ja elada teises liikmesriigis tema seisundi muutumist: oma elukoha viimisega Saksamaale täitis ta Saksa kodakondsuse saamiseks vajalikud tingimused, milleks on alaline seaduslik viibimine selle riigi territooriumil. Niisuguse sideme olemasolust piisab, et tunnistada seost ühenduse õigusega. Selle tõestuseks olgu öeldud, et perekonnanime vahetamisest keeldumist peeti ühenduse õigusega seotuks asjas, milles Belgia ametivõimud keeldusid nimevahetusest laste puhul, kes olid Belgias sündinud ja seal elanud ja kellel oli juba Belgia kodakondsus, põhjusel et nad olid samas ka Hispaania kodakondsuses ja neid võis seetõttu käsitada kui ühe liikmesriigi kodanikke, kes viibivad seaduslikult teise liikmesriigi territooriumil. Ometi ei olnud perekonnanime vahetamisest keeldumine seotud liidu kodanikule omase liikumisvabadusega, vaid sellega, et Belgia õiguse järgi on traditsiooniliselt laste perekonnanimeks üksnes isa perekonnanimi.(11)
III. „Ühenduse õigusega kooskõlas olevad” siseriiklikud õigusnormid, mis puudutavad kodakondsust
14. Eelotsusetaotlus puudutab sisuliselt küsimust, kas ühenduse õigus piirab riigi pädevust reguleerida kodakondsuse küsimusi, kui isik, kellel algselt oli ühe liikmesriigi kodakondsus ja kes selle kaotas naturalisatsiooni korras teise liikmesriigi kodakondsuse saamise tõttu, jääb viimasest ilma, kuna ta sai selle pettuse teel, ning muutub seetõttu kodakondsuseta isikuks ja kaotab ka liidu kodakondsuse. Kui vastus on jaatav, siis kas ühenduse õiguse seisukohast peab kodakondsusetuse kui õigusliku tagajärje vältimise tagama sünnijärgse riigi õiguskord või selle riigi õiguskord, mille kodakondsus ära võeti?
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatud küsimused põhinevad järgmistel kaalutlustel. Liidu kodakondsus tuleneb liikmesriikide kodakondsusest ja täiendab seda, nagu on sätestatud EÜ artikli 17 lõikes 1: „Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.”(12) Sellest tulenevalt ei toimu liidu kodakondsuse saamine ega kaotamine iseenesest. Liidu kodakondsuse saamine ja kaotamine toimub liikmesriigi kodakondsuse saamise ja kaotamise alusel; liidu kodakondsuse eeltingimuseks on seega ühe liikmesriigi kodakondsuse olemasolu.
16. Niisugune seos kahe staatuse (riigi kodakondsuse ja liidu kodakondsuse) vahel on põhjendatav liidu kodakondsuse olemuse ja tähendusega. Kui kodakondsust on koos riikkondsusega traditsiooniliselt mõistetud nähtusena, mis määrab ära kodanike õigusliku ja poliitilise seisundi oma riigi poliitilises ühiskonnas, siis Euroopa kodakondsus viitab õiguslikule ja poliitilisele staatusele, mis on antud riigi kodanikele väljaspool nende riigi poliitilist ühiskonda. Liidu kodakondsuse teisejärgulisus võrreldes liikmesriigi kodakondsusega tuleneb sellest, et seda käsitletakse kui „riikidevahelist kodakondsust”(13), mis annab liikmesriigi kodanikele õigusi teistes liikmesriikides, peamiselt liikumis- ja elamisõiguse ning õiguse võrdsele kohtlemisele,(14) samuti õigusi vastastikustes suhetes liidu endaga. Just seepärast on loogiliselt võttes riigi kodakondsus see, mis teeb isiku ühel ajal nii oma riigi kui Euroopa Liidu kodanikuks. See annab liikmesriikide kodanikele riigiülese kodakondsuse.
17. On selge, et kodakondsuse (seega ka liidu kodakondsuse) saamise ja kaotamise tingimuste kehtestamine kuulub üksnes liikmesriikide pädevusse. Samuti on teada, et kodakondsust võib määratleda kui avalik-õiguslikku suhet, mis ühendab isiku vastava riigiga ja millest tulenevalt saab sellest isikust teatud hulga õiguste ja kohustuste kandja. Kodakondsussuhtele on iseloomulik, et see põhineb erilisel solidaarsussuhtel asjaomase riigiga ning õiguste ja kohustuste vastastikkusel.(15) Kodakondsuse kaudu määratleb riik oma rahva. Selle abil moodustatakse riigi ühiskond ja seetõttu on selge, et liikmesriik võib vabalt tõmmata sellele piirid ja määratleda isikud, keda ta peab oma kodanikeks.
18. Nii on see sätestatud rahvusvahelises õiguses. Juba Alaline Rahvusvaheline Kohus leidis, et kodakondsuse küsimused kuuluvad põhimõtteliselt riikide pädevusse jäävasse otsustusvaldkonda.(16) Rahvusvaheline Kohus on hiljem kinnitanud, et rahvusvaheline õigus lubab igal riigil otsustada oma kodakondsuse andmise üle ning teha seda naturalisatsiooni korras kohaste ametkondade kaudu vastavalt oma seadustele.(17) Viimasena kordab kodakondsuse Euroopa konventsioon, mille Euroopa Nõukogu võttis vastu 6. novembril 1997 ja mis jõustus 1. märtsil 2000, artikli 3 lõikes 1, et riik määrab oma siseriiklikus õiguses, kes on tema kodanikud.
19. Liit järgib rahvusvahelises õiguses kinnistunud seisukohta, mis tema arvates moodustab „rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtte”.(18) Nii soovisid seda liikmesriigid. See tuleneb otsesõnu deklaratsioonist nr 2 liikmesriigi kodakondsuse kohta, mille liikmesriigid lisasid Euroopa Liidu lepingu lõppaktile,(19) ning pole põhjust vaidlustada seda, et lepingule lisatud deklaratsioonidel – erinevalt protokollidest – ei ole samasugust õiguslikku tähendust nagu lepingul. Ühenduse kohtupraktika on tunnistanud vähemalt nende tõlgenduslikku väärtust.(20) Iseäranis tasub meenutada, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi ühepoolse deklaratsiooni – millega see riik täpsustas, milliseid isikuid tuleb käsitada tema kodanikena ühenduse õiguse mõttes – kohta on leitud, et seda tuleb arvesse võtta asutamislepingu tõlgendamisel ja täpsemalt selleks, et kindlaks määrata viimase isikuline kohaldamisala.(21) Seda enam antakse samasugune ulatus liikmesriikide ühisdeklaratsioonile, nagu deklaratsioon nr 2 liikmesriigi kodakondsuse kohta. Lisaks olgu märgitud, et ükski esmase õiguse säte ega ükski teisese õiguse akt ei reguleeri liikmesriigi kodakondsuse ega ka liidu kodakondsuse saamise ja kaotamise menetlust ja tingimusi. Väljakujunenud kohtupraktika kinnitab eelkõige seda, et kehtiva ühenduse õiguse järgi kuulub see valdkond liikmesriikide pädevusse.(22) Euroopa Kohus on sellest tuletanud, et Ühendkuningriik võis ühinemislepingule lisatud kahes järjestikuses deklaratsioonis vabalt määratleda, millised on need Suurbritannia kodanike kategooriad, keda tuleb ühenduse õiguse mõttes ja selle kohaldamisel pidada riigi kodanikeks.(23)
20. Kui olukord kuulub ühenduse õiguse kohaldamisalasse, siis ei saa liikmesriikidele jäänud pädevuse kasutamine toimuda kaalutlusõiguse alusel. See on piiratud kohustusega järgida ühenduse reegleid. Sellekohane kohtupraktika on väljakujunenud ja hästi teada. Näitena olgu meenutatud, et Euroopa Kohus on leidnud, et otsese maksustamisega,(24) perekonnanimedega(25) või sõja tsiviilohvrite pensionidega(26) seotud küsimusi, kuigi need kuuluvad riikide pädevusvaldkonda, peavad liikmesriigid reguleerima ühenduse õigust järgides. Loogiliselt võttes on lahendus samasugune, kui tegemist on kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimuste sätestamisega. Euroopa Kohus on täpsustanud kohtuotsuses Micheletti, et riikide pädevust selles valdkonnas „tuleb” samuti „teostada ühenduse õigust järgides”.(27)
21. Euroopa Kohus ei ole veel piisavalt täpsustanud selle reservatsiooni ulatust. Ta on üksnes tuletanud sellest põhimõtte, et liikmesriik ei või piirata teise liikmesriigi kodakondsuse andmise tagajärgi, kehtestades kodakondsuse tunnustamisele lisatingimusi asutamislepinguga ette nähtud põhivabaduste kasutamisel.(28)
22. Milline on siis ühenduse õiguse järgimise kohustuse ulatus seoses põhikohtuasja kaebaja Euroopa Liidu kodakondsuse kaotamisega, teades, et see tulenes pettuse teel saadud Saksa kodakondsuse äravõtmisest ja sünnijärgselt saadud Austria kodakondsuse taastamise võimatusest? Teisisõnu, mida järeldada kõnealusest kohustusest, kui tegemist on liikmesriigi õigusnormidega, mis puudutavad üksnes oma riigi kodakondsust, mitte teise liikmesriigi oma, eriti siis, kui nende õigusnormide kohaldamine toob kaasa esimesena mainitud liikmesriigi kodanikuna seadusjärgselt omandatud liidu kodaniku põhistaatuse kaotamise?
23. Sellele küsimusele vastamine eeldab liikmesriigi kodakondsuse ja liidu kodakondsuse vaheliste seoste mõistmist. Tegemist on kahe mõistega, mis on ühel ajal nii lahutamatult seotud kui autonoomsed.(29) Liidu kodakondsuse eeltingimus on liikmesriigi kodakondsus, kuid lisaks on see võrreldes riigi kodakondsusega ka autonoomne õiguslik ja poliitiline mõiste. Liikmesriigi kodakondsus ei anna mitte üksnes juurdepääsu ühenduse õigusest tulenevatele õigustele, vaid see teeb meist Euroopa Liidu kodanikud. Euroopa Liidu kodakondsus on enamat kui nende õiguste kogum, mida võib anda ka sellistele isikutele, kes ei ole liidu kodanikud. See eeldab Euroopa Liidu kodanike vahelist poliitilist sidet, kuigi tegemist ei ole sama rahva hulka kuulumisega. Niisugune poliitiline side pigem ühendab Euroopa rahvaid. See põhineb vastastikku võetud kohustusel avada oma poliitiline ühiskond teistele Euroopa kodanikele ja luua kogu Euroopa mastaabis kodanike vahel uudne poliitiline solidaarsus. See ei eelda ühe rahva olemasolu, vaid põhineb Euroopa poliitilise ruumi olemasolul, millest tekivad õigused ja kohustused. Kuna Euroopa Liidu kodakondsus ei eelda Euroopa rahva olemasolu, siis on see mõistena riigi kodakondsusest lahutatud. Nagu teose autor on märkinud, põhineb Euroopa kodakondsuse mõiste radikaalne innovatiivsus asjaolul, et „liit kuulub kodanikele ja koosneb kodanikest, kellel ei ole sama riigi kodakondsus”.(30) Seades liikmesriigi kodakondsuse Euroopa kodanikuks olemise tingimuseks, soovisid liikmesriigid osutada sellele, et uut liiki kodakondsus ei sea kahtluse alla esmast ustavust oma riigi poliitilisele ühiskonnale. Niisugune seos eri liikmesriikide kodakondsustega annab tunnistust asjaolust, et saab eksisteerida (tegelikult juba eksisteerib) kodakondsus, mida ei määratleta teatava rahva hulka kuulumise kaudu. Euroopa Liidu kodakondsuse ime on see, et ta tugevdab sidemeid, mis meid oma riigiga ühendavad (kuna me oleme Euroopa kodanikud just seetõttu, et me oleme oma riigi kodanikud) ja samal ajal vabastab meid nendest (kuna me oleme kodanikud viisil, mis ei ole oma riigiga seotud). Euroopa kodanikuks saamine toimub liikmesriigi kodakondsuse kaudu, mida reguleerib siseriiklik õigus, kuid nagu igasugune kodakondsus, moodustab see aluse uuele poliitilisele ruumile, millest tekivad õigused ja kohustused, mis on määratletud ühenduse õigusega ja on riigist sõltumatud. See omakorda legitimeerib ühenduse õiguskorra autonoomsuse ja siduvuse. Kuigi on tõsi, et liikmesriigi kodakondsus on liidu kodakondsuse eeltingimus, on eelöeldust tulenevalt tõsi ka see, et liidu kodakondsusega seotud õigusi ja kohustusi ei või liikmesriigi kodakondsusega põhjendamatult piirata. Teisisõnu, riigi kodakondsuse (sellest tulenevalt ka liidu kodakondsuse) saamist ja kaotamist ei reguleeri iseenesest ühenduse õigus, kuid kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused peavad olema kooskõlas ühenduse õigusnormidega ja arvestama Euroopa kodaniku õigustega.
24. Sellest ei saa siiski mõistlikult järeldada, et kodakondsuse äravõtmine on absoluutselt võimatu juhul, kui see tooks kaasa liidu kodakondsuse kaotamise. Kui see oleks nii, siis puuduks liikmesriikidel pädevus reguleerida oma riigi kodakondsuse saamise tingimusi, mis mõjutaks sisuliselt liikmesriikide otsustusõigust selles valdkonnas, mis läheks aga vastuollu EÜ artikli 17 lõikega 1. Nii jõuaksime paradoksaalse tulemuseni, et kõrvalasi oleks peaasja suhtes määrav: liidu kodakondsuse säilitamiseks oleks võimalik nõuda liikmesriigi kodakondsuse säilitamist.
25. Niisugune olukord läheks vastuollu ka EL artikli 6 lõikes 3 sätestatud liidu kohustusega austada liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, milles riigi ühiskonna koosseisul on ilmselgelt oluline osa.
26. Teisalt ei saa sarnaselt mõnele liikmesriigile põhjendatult väita, et üksnes õiguste kasutamine, mis tulenevad liikmesriigi kodakondsuse omamisega kaasnevast liidu kodakondsusest, kuulub ühenduse õiguse kontrolli alla, mitte liikmesriigi kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused kui sellised. Kuivõrd liikmesriigi kodakondsuse omamine määrab liidu kodakondsuse omamise ja järelikult nende õiguste ja vabaduste kasutamise, mis on asutamislepingu kohaselt sellega otseselt seotud, ning samuti sotsiaalsete hüvede kasutamise, mida see võimaldab nõuda,(31) siis ei saa eitada, et kodakondsuse valdkonnas liikmesriikide pädevuse teostamisele laieneb teatud ulatuses kohustus järgida ühenduse õigust. Nimetatud kohustusel on seega paratamatult piirav mõju riigi kodakondsuse äravõtmist puudutavale siseriiklikule aktile, kui see toob kaasa liidu kodakondsuse kaotamise, vastasel korral mõjutataks liidu pädevust määratleda oma kodanike õigusi ja kohustusi.
27. Samal seisukohal ollakse õiguskirjanduses.(32) Juba varem on kohtupraktika andnud mõista, et kodakondsuse küsimusi peavad reguleerima liikmesriigid ühenduse õigust järgides. Euroopa Kohus on keeldunud arvestamast ametnike personalieeskirjade kohaldamisel Belgia kodanikust ametnikule abiellumise tõttu itaallasega naturalisatsiooni korras Itaalia kodakondsuse andmist, põhjusel et Itaalia õiguse järgi oli see talle kohustuslik, ilma võimaluseta sellest loobuda, mis aga rikub mees- ja naissoost ametnike võrdse kohtlemise ühenduse põhimõtet.(33)
28. Pealegi oleks ekslik arvata, et kodakondsusõiguse eripära tõttu saab antud valdkonnas riigi pädevuse teostamise vastu tugineda üksnes teatud ühenduse normidele, peamiselt õiguse üldpõhimõtetele ja põhiõigustele. Teoreetiliselt võib tugineda ühenduse õiguskorra mis tahes normile, kui liikmesriigi määratletud kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused lähevad sellega vastuollu.
29. Kahtlemata peavad liikmesriigid rahvusvahelist õigust järgima. Kodakondsust puudutavaid otsuseid tegevate liikmesriikide kohustus järgida rahvusvahelist õigust on üldiselt heakskiidetud reegel, mis on kodifitseeritud kodakondsusseaduste kollisiooni teatud küsimusi käsitleva 12. aprilli 1930. aasta Haagi konventsiooni artiklis 1.(34) Üldise rahvusvahelise õiguse normid ja rahvusvaheline tavaõigus moodustavad normide kogumi, mida Euroopa Ühendus on kohustatud järgima ja mis on osa ühenduse õiguskorrast.(35) Nii ka põhimõte, et riigid, kes teevad kodakondsusega seotud otsuseid, peavad rahvusvahelist õigust järgima. Samas ei ole selge, millist rahvusvahelise õiguse normi käesolevas kohtuasjas kõne all oleva naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmisega on rikutud. Isegi kui 30. augustil 1961 sõlmitud kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni ja Euroopa Nõukogu poolt 6. novembril 1997 vastuvõetud kodakondsuse Euroopa konventsiooni võiks hoolimata sellest, et kõik liidu liikmesriigid ei ole neid ratifitseerinud, pidada rahvusvahelise õiguse üldnormide väljenduseks, on mõlema konventsiooni eesmärk kehtestada põhimõte, et kodakondsusetust tuleb vältida. Siiski lubavad nad erandjuhul võtta riikidel isikult kodakondsus ära, hoolimata sellest, et see toob kaasa isiku kodakondsusetuse, kui kodakondsus on saadud pettuse teel või valeandmeid esitades, nagu antud juhul põhikohtuasjas.(36)
30. Nende reeglite hulgas, mis võimaldavad piirata liikmesriikide seadusandlikku pädevust kodakondsuse valdkonnas, on ka ühenduse esmase õiguse normid ja ühenduse õiguse üldpõhimõtted. Nii on seda mainitud õiguskirjanduses(37) ja Kreeka Vabariigi märkustes seoses ühenduse lojaalsuspõhimõttega, mis on sätestatud EÜ artiklis 10 ja mida võidakse rikkuda juhul, kui liikmesriik ilma komisjoni ja oma partnerriikidega konsulteerimata annab põhjendamatult kolmandate riikide kodanikele massiliselt naturalisatsiooni korras kodakondsuse.
31. Mis puudutab käesolevas kohtuasjas kõne all olevat kodakondsuse äravõtmist, siis mõned võiksid selle vastuargumendina välja tuua liidu kodaniku staatuse säilitamisega seoses tekkinud õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte. Siiski ma ei näe, kuidas seda normi on rikutud, arvestades et asjaomasel isikul, kes esitas valeandmeid või kes on süüdi pettuses ja seeläbi omandas õigusvastaselt Saksa kodakondsuse, ei saanud tekkida kaitsmisväärt ootust. Seda enam, et rahvusvaheline õigus lubab kodakondsuse kaotamist pettuse korral ja liidu kodakondsus on liikmesriigi kodakondsusega seotud.
32. Vaidlusalune kodakondsuse äravõtmine võib olla vastuolus ka asutamislepingu sätetega, mis käsitlevad liidu kodakondsust ning sellega seotud õigusi ja vabadusi. Riiklikud eeskirjad kodakondsuse valdkonnas ei või põhjendamatult piirata liidu kodakondsuse staatuse moodustavate õiguste ja kohustuste kasutamist. Seda kinnitab ka õiguskirjandus.(38) Kohtupraktika ise paistab selles osas juba varem olevat võtnud taolise suuna. Iseäranis tuleks mainida kohtuasjas Micheletti jt ühenduse õiguse järgimise kohustusest tuletatud lahenduse põhjendust: asutamislepingus sätestatud põhivabaduse kasutamiseks liikmesriigile pandud keeld esitada täiendav tingimus teise liikmesriigi poolt antud kodakondsuse tunnustamisele ei põhinenud mitte ainult soovil kaitsta liikmesriigi pädevust määratleda riigi kodanikule esitatavad nõuded, vaid ka soovil vältida ühenduse põhivabaduste isikulise kohaldamisala erinemist riigiti, tulenevalt nende riikide kodakondsuseeskirjadest.(39) Kui riigi õigusnorm näeb teise liikmesriiki elama kolimisel ette kodakondsuse kaotamise, on kahtlemata tegu liidu kodanikule EÜ artikliga 18 antud liikumis- ja elamisõiguse rikkumisega.(40)
33. Antud juhul ei ole kodakondsuse äravõtmine seotud asutamislepingust tulenevate õiguste ja vabaduste kasutamisega ning Saksamaa Liitvabariigi – kes antud juhul otsustas kodakondsuse kaotamise – esitatud tingimus ei lähe vastuollu ka ühegi teise ühenduse eeskirjaga. Vastupidi, mulle tundub, et pettuse teel saadud kodakondsuse äravõtmise fakt vastab liikmesriigi õigustatud huvile tagada oma kodanike lojaalsus. Lojaalsuse näitamine riigi suhtes, mille kodanik isik on, on üks põhikohustusi, mis kaasneb tema kui kodaniku staatusega, ning see tekib niipea, kui ta on kodakondsuse saanud. Isikut, kes kodakondsuse taotlemise menetluse ajal esitab teadlikult valeandmeid, ei saa pidada sellele riigile lojaalseks. See on muu hulgas ka põhjus, miks rahvusvaheline õigus ei keela sellistel juhtudel kodakondsuse kaotamist, isegi kui see toob kaasa kodakondsusetuse.
34. Viimasena, mis puudutab Austria kodakondsuse taastamist, siis ühenduse õigus ei sätesta ühtki sedalaadi kohustust, isegi kui põhikohtuasja kaebaja muutub selleta kodakondsuseta isikuks, ja järelikult jääb ilma ka liidu kodaniku staatusest. Teistsuguse järelduse puhul jäetaks arvestamata tõsiasi, et Austria kodakondsuse kaotamine on liidu kodaniku isikliku otsuse tulemus, mille ta tegi teise riigi kodakondsuse vabatahtlikul võtmisel,(41) ning et Austria õigusnormid, mille kohaselt kaotab Austria kodanik kodakondsuse juhul, kui ta võtab omal soovil vastu teise riigi kodakondsuse, ei ole ühenduse õigusega vastuolus.(42) Muidugi võib asuda seisukohale, et kuna Saksa kodakondsuse äravõtmisel on tagasiulatuv mõju, ei ole Janko Rottmann kunagi Saksa kodakondsuses olnudki, mistõttu sündmust, mis põhjustaks Austria kodakondsuse kaotamise, ei ole kunagi toimunud. Järelikult oleks tal automaatselt õigus Austria kodakondsuse taastamisele. Kuid siinkohal on tegu põhjenduskäiguga, mille puhul tuleb Austria õiguse järgi otsustada, kas seda kohaldada või mitte. Ükski ühenduse õigusnorm selleks ei kohusta. Asi oleks teisiti, kui Austria õiguses oleks taolistel juhtudel rakendatav lahendus ette nähtud, sellisel juhul eeldaks ühenduse võrdväärsuse põhimõte samasuguse lahenduse rakendamist ka käesolevas asjas.
IV. Ettepanek
35. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti küsimustele järgmiselt:
1. Kui kodakondsuse äravõtmise alus ei ole asutamislepingust tulenevate õiguste ja vabaduste kasutamine ega muu ühenduse õigusega keelatud alus, ei ole ühenduse õigusega vastuolus Euroopa Liidu kodakondsuse (samuti sellega seotud õiguste ja põhivabaduste) kaotamine, mis tuleneb asjaolust, et ühes liikmesriigis naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmise tagajärjel jääb asjaomane isik kodakondsusetuks seetõttu, et tema algne kodakondsus ei taastu teises liikmesriigis kohaldatavate õigusnormide mõjul.
2. Ühenduse õigus ei kohusta isiku algse kodakondsuse taastamist.
(1) .
(2)  –	Staatsbürgerschaftsgesetz (Austria föderaalne kodakondsuse seadus, BGBl 1985, lk 311) sätestab § 27 lõikes 1: „Isik, kes saab välisriigi kodakondsuse kas vastava taotluse, avalduse või otsese nõusoleku alusel, kaotab Austria kodakondsuse, välja arvatud juhul, kui talle on sõnaselgelt antud õigus Austria kodakondsus säilitada.”
(3)  –	20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑184/99: Grzelczyk (EKL 2001, lk I‑6193, punkt 31) ja 11. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑76/05: Schwarz ja Gootjes‑Schwarz (EKL 2007, lk I‑6849, punkt 86).
(4)  –	Vt 5. juuni 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑64/96 ja C‑65/96: Uecker ja Jacquet (EKL 1997, lk I‑3171, punkt 23); 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑148/02: Garcia Avello (EKL 2003, lk I‑11613, punkt 26); 12. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑403/03: Schempp (EKL 2005, lk I‑6421, punkt 20); 26. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑192/05: Tas‑Hagen ja Tas (EKL 2006, lk I‑10451, punkt 23); 1. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑212/06: Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon (EKL 2008, lk I‑1683, punkt 39) ja 22. mai 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑499/06: Nerkowska (EKL 2008, lk I‑3993, punkt 25).
(5)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Garcia Avello (punktid 20–29).
(6)  –	Vt 16. jaanuari 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑134/95: USSL nr 47 di Biella (EKL 1997, lk I‑195, punkt 23); 11. oktoobri 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑95/99–C‑98/99 ja C‑180/99: Khalil jt (EKL 2001, lk I‑7413, punkt 69) ja 25. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/08: Metock jt (EKL 2008, lk I‑6241, punkt 77).
(7)  –	Nagu Euroopa Kohus seda sõnaselgelt määratles (vt 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑224/98: D’Hoop, EKL 2002, lk I‑6191, punkt 29).
(8)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsused Garcia Avello (punkt 24); Schwarz ja Gootjes‑Schwarz (punkt 87); 15. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑209/03: Bidar (EKL 2005, lk I‑2119, punkt 33); eespool viidatud kohtuotsused Schempp (punktid 17 ja 18) ja Nerkowska (punktid 26–29).
(9)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Schempp (punktid 13–25).
(10)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Nerkowska (punktid 20–29).
(11)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Garcia Avello (punktid 20–39).
(12)  –	EÜ artikli 17 teine lause lisati Amsterdami lepinguga.
(13)  –	Vt selle kohta C. Schönbergeri analüüsi teoses „European Citizenship as Federal Citizenship. Some Citizenship Lessons of Comparative Federalism”, REDP,
19. köide, nr 1, 2007, lk 61; samalt autorilt Unionsbürger: Europas föderales Bürgerrecht in vergleichender Sicht,
Tübingen, 2005.
(14)  –	Vt selle kohta A. Iliopoulou kokkuvõtet teoses Libre circulation et non‑discrimination, éléments du statut de citoyen de l’Union européenne, Bruylant 2008.
(15)  –	Nagu Euroopa Kohus ise on märkinud (vt 17. detsembri 1980. aasta otsus kohtuasjas 149/79: komisjon vs.
Belgia, EKL 1980, lk 3881, punkt 10) ja nagu varem on märkinud Rahvusvaheline Kohus (vt 6. aprilli 1955. aasta otsus kohtuasjas Nottebohm (teine faas), ICJ Reports 1955, lk 4, punkt 23): „kodakondsus on õigussuhe, mille aluseks on ühiskondlik seotus – olemasolu, huve ja tundmusi puudutav tegelik solidaarsus koos vastastikuste õiguste ja kohustustega”).
(16)  –	Vt 7. veebruari 1923. aasta arvamus Tuneesias ja Marokos vastu võetud kodakondsust puudutavate määruste kohta (B seeria, nr 4 (1923), lk 24).
(17)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Nottebohm, teine faas (lk 20 ja 23).
(18)  –	Vt 20. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑192/99: Kaur (EKL 2001, lk I‑1237, punkt 20).
(19)  –	Vt teksti (EÜT 1992, C 191, lk 98): „Konverents deklareerib, et alati, kui Euroopa Ühenduse asutamislepingus viidatakse liikmesriikide kodanikele, lahendatakse küsimus, kas isikul on liikmesriigi kodakondsus, üksnes asjaomase liikmesriigi seadusele tuginedes. Deklaratsioonis, mis antakse hoiule eesistujariigile, võivad liikmesriigid teabe andmiseks deklareerida, keda pidada ühenduse seisukohalt nende kodanikeks, ning vajaduse korral parandada mis tahes sellist deklaratsiooni.”
(20)  –	Deklaratsioonide kohaldamisala kohta vt minu ettepanek kohtuasjas C‑64/05 P: Rootsi vs . komisjon, milles tehti otsus 18. detsembril 2007 (EKL 2007, lk I‑11389, punkt 34).
(21)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Kaur (punkt 24).
(22)  –	Vt 7. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑369/90: Micheletti jt (EKL 1992, lk I‑4239, punkt 10); 11. novembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑179/98: Mesbah (EKL 1999, lk I‑7955, punkt 29) ja eespool viidatud kohtuotsus Kaur (punkt 19).
(23)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Kaur.
(24)  –	Vt 13. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑446/03: Marks & Spencer (EKL 2005, lk I‑10837, punkt 29).
(25)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Garcia Avello (punkt 25).
(26)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsused Tas‑Hagen ja Tas (punktid 21 ja 22) ja Nerkowska (punkt 23).
(27)  –	Eespool viidatud kohtuotsus Micheletti jt (punkt 10). Selle kinnituseks vt lisaks eespool viidatud kohtuotsused Mesbah (punkt 29) ja Kaur (punkt 19).
(28)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Micheletti jt. Selles kohtuasjas meenutati, et Hispaania Kuningriik keeldus Itaalia kodanikule, kellel oli samaaegselt Argentina kodakondsus, kohaldamast asutamisvabadust põhjusel, et Hispaania seaduste kohaselt oli tegemist Argentina kodanikuga, kuna tema elukoht oli selles riigis. Vt ka eespool viidatud kohtuotsus Garcia Avello (punkt 28) ja 19. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑200/02: Zhu ja Chen (EKL 2004, lk I‑9925, punkt 39).
(29)  –	Riikkondsuse ja kodakondsuse vaheliste seoste süvendatud analüüsiks vt Closa, C., „Citizenship of the Union and Nationality of the Member States”, CMLRev,  1995, lk 487.
(30)  –	Weiler, J., The Constitution of Europe, Cambridge University Press 1999, lk 344.
(31)  –	Vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus D’Hoop; 23. märtsi 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑138/02: Collins (EKL 2004, lk I‑2703); 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑456/02: Trojani (EKL 2004, lk I‑7573); eespool viidatud kohtuotsus Bidar ja 18. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑158/07: Förster (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata).
(32)  –	Vt selle kohta eelkõige Hall, S., „Loss of Union Citizenship in Breach of fundamental Rights”, ELR, 1996, lk 129; Kotalakidis, N., Von der nationalen Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft: die Person und das Gemeinwesen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden‑Baden, 2000, lk 305–316.
(33)  –	Vt 20. veebruari 1975. aasta otsus kohtuasjas 21/74: Airola vs . komisjon (EKL 1975, lk 221).
(34)  –	Selle sätte sõnastus ütleb: „Iga riik määrab oma seadustega, kes on tema kodanikud. Teised riigid aktsepteerivad neid seadusi, tingimusel et need on kooskõlas rahvusvaheliste konventsioonidega, rahvusvaheliste tavadega ja kodakondsuse valdkonnas üldtunnustatud õiguspõhimõtetega.” ( League of Nations Treaty Series, 179. köide, lk 89).
(35)  –	Vt eelkõige 24. novembri 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑286/90: Poulsen ja Diva Navigation (EKL 1992, lk I‑6019, punktid 9 ja 10) ja 16. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑162/96: Racke (EKL 1998, lk I‑3655, punktid 45 ja 46).
(36)  –	Vt vastavalt kodakondsusetuse vähendamise konventsiooni artikli 8 lõike 2 punkt b ja kodakondsuse Euroopa konventsiooni artikli 7 lõike 1 punkt b.
(37)  –	Vt de Groot, G. R., „The relationship between nationality legislation of the Member States of the European Union and European citizenship”, in La Torre, M., European citizenship: an institutional challenge,
Kluwer Law International 1998, lk 115, lk 123 ja 128–135; Zimmermann, A. „Europaïsches Gemeinschaftsrecht und Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten unter besonderer Berücksichtigung der Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit”, EuR,
1995, nr ½, lk 54, lk 62–63.
(38)  –	Vt eespool viidatud de Groot, G. R., lk 136–146.
(39)  –	Vt eespool viidatud kohtuotsus Micheletti jt (punktid 10–12).
(40)  –	Vt teisi näiteid eespool viidatud de Groot, G. R.
(41)  –	Vastupidine otsus viitaks seisukohale, et Saksa kodakondsuse saamisel ei kao algne kodakondsus täielikult ära. Teisisõnu – oleks raske mõista, miks peaks kodakondsusetuse ja sellest tuleneva liidu kodakondsuse kaotamise vältimise ettekäändel olema Austria ainus liikmesriik, kellele pannakse kohustus aidata põhikohtuasja kaebajal saada tagasi liikmesriigi kodakondsus.
(42)  –	Võib kujutleda, et tulevikus otsustavad liikmesriigid, et ühe liikmesriigi kodakondsuse saamine ei saa kunagi kaasa tuua teise liikmesriigi kodakondsuse kaotamist. Samas ei ole see minu arvates kohustus, mille võiks tuletada praegu kehtivatest asutamislepingutest (vt põhjenduste kohta, mis õigustaksid liikmesriikide sellist initsiatiivi, Kochenov, D., A Glance at Sate Nationality/EU Citizenship Interaction (Using the Requirement To Renounce Community Nationality upon Naturalizing in the Member State of Residence as a Pretext), talk at the 11th bi-annual EUSA Conference, April 2009, Los Angeles CA
(veel avaldamata).