61998CC0332_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Η απόφαση που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας προσφυγής ακυρώσεως
1. Με προσφυγή που άσκησε στις 8 Σεπτεμβρίου 1998, η Γαλλική Δημοκρατία ζήτησε από το Δικαστήριο τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 1999/133/ΕΚ της Επιτροπής, της 10ης Ιουνίου 1998, σχετικά με την κρατική ενίσχυση υπέρ [του] Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (στο εξής: απόφαση). Η απόφαση προβλέπει ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στον CELF για τη διαχείριση μικρών παραγγελιών βιβλίων στη γαλλική γλώσσα συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ). Η Επιτροπή, ναι μεν τόνισε ότι - ελλείψει προηγουμένης κοινοποιήσεως κατ' εφαρμογήν του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης εκ μέρους των γαλλικών αρχών - η ενίσχυση αυτή είχε χορηγηθεί παρανόμως, πλην όμως θεώρησε ότι πληρούσε τους όρους για την εφαρμογή της παρεκκλίσεως του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο δ__ της εν λόγω Συνθήκης και την κήρυξε κατά συνέπεια συμβατή προς την κοινή αγορά .
2. Η Γαλλική Δημοκρατία αμφισβητεί το προσβαλλόμενο μέτρο μόνον όσον αφορά το τμήμα με το οποίο η Επιτροπή αποφάσισε ότι η διάταξη του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ) δεν έχει εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση. Υπενθυμίζω ότι η προπαρατεθείσα διάταξη ορίζει ότι: «οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (...) υπόκεινται στους κανόνες της παρούσας Συνθήκης, ιδίως στους κανόνες του ανταγωνισμού [άρθρα 85 έως 94 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 81 ΕΚ έως 89 ΕΚ) ], κατά το μέτρο που η εφαρμογή των μέτρων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Κοινότητας».
3. Κατά τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας ενώπιον της Επιτροπής, η Γαλλική Δημοκρατία είχε υποστηρίξει ότι η διεκπεραίωση των παραγγελιών βιβλίων σε μικρές ποσότητες που προέρχονται από βιβλιοπωλεία της αλλοδαπής έπρεπε να θεωρηθεί υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος την οποία κανένας επιχειρηματίας, πέραν του CELF, δεν ήταν διατεθειμένος να παράσχει. Η χορήγηση επιδοτήσεων ως αντιστάθμισμα των ζημιών που συνεπάγεται η διαχείριση μη προσοδοφόρων παραγγελιών - επιδοτήσεων των οποίων η χρησιμοποίηση ελεγχόταν a posteriori, με αποτέλεσμα τα μη χρησιμοποιηθέντα ποσά να αφαιρούνταν από το ποσό της επιδοτήσεως που προβλεπόταν για το επόμενο έτος (βλ. υποσημείωση 3, ανωτέρω) - ήταν συνεπώς απαραίτητη και προσαρμοσμένη στην υλοποίηση της παροχής μιας υπηρεσίας δημοσίου συμφέροντος. Η εν λόγω υπηρεσία προοριζόταν για την προαγωγή της διανομής των έργων σε γαλλική γλώσσα και την ενίσχυση του δικτύου διανομής των βιβλιοπωλείων που πωλούν το είδος αυτό των εκδόσεων στην αλλοδαπή. Κατά τις γαλλικές αρχές, το επίδικο μέτρο δεν μπορούσε συνεπώς να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση και έπρεπε να τύχει της παρεκκλίσεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης, κατά τρόπο ανάλογο με εκείνο που είχε αποφασίσει η Επιτροπή σε μια άλλη διαδικασία σχετικά με το μέτρο περιορισμού της βάσεως επιβολής τοπικών φόρων που ετύγχαναν τα γαλλικά ταχυδρομεία (βλ. τμήμα VIII της αποφάσεως) .
4. Η Επιτροπή, επικαλούμενη τη νομολογία του Δικαστηρίου Banco Exterior de España, αποφάσισε ότι δεν υπήρχε λόγος να εκτιμήσει υπό το φως του άρθρου 90, παράγραφος 2, τις δραστηριότητες του CELF που ετύγχαναν της επίμαχης ενισχύσεως, τούτο δε καθόσον η εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση του άρθρου 92 της Συνθήκης είχε ως αποτέλεσμα ότι το επίμαχο μέτρο, ενώ χαρακτηριζόταν κρατική ενίσχυση, έπρεπε να κηρυχθεί συμβατό προς την κοινή αγορά, στον βαθμό που: i) προοριζόταν για την προαγωγή του πολιτισμού και της διατήρησης της πολιτιστικής κληρονομιάς και ii) δεν μπορούσε να επηρεάσει του όρους των συναλλαγών και του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών κατά τρόπο αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. Κατά συνέπεια, η εφαρμογή του προπαρατεθέντος άρθρου 92 δεν μπορούσε να εμποδίσει τον CELF να ασκήσει τη δραστηριότητα διαχειρίσεως των μικρών παραγγελιών. Επιπλέον, η Επιτροπή απέδειξε ότι στην περίπτωση του CELF έλειπε η προϋπόθεση υπάρξεως αποστολής γενικού οικονομικού συμφέροντος ανατεθείσας με πράξη των δημοσίων αρχών, καθόσον η Γαλλική Δημοκρατία δεν είχε αποδείξει ότι η υπηρεσία διαχειρίσεως των μικρών παραγγελιών βιβλίων σε γαλλική γλώσσα στηρίζεται σε νομοθετική ή διοικητική πράξη. Κατά την απόφαση, το διάταγμα της 9ης Μαΐου 1995, περί της οργανώσεως της διευθύνσεως του βιβλίου και της αναγνώσεως, και τα διατάγματα εφαρμογής του νόμου περί δημοσίων οικονομικών που αφορούν την κατανομή των διατεθειμένων στο Υπουργείο ολιτισμού πιστώσεων, τα οποία επικαλούνται οι γαλλικές αρχές, αφορούσαν τον τομέα του βιβλίου γενικώς και ουδόλως αναφέρονταν στον CELF, οπότε δεν τον αφορούσαν ρητώς. Τέλος, η Επιτροπή έκρινε αντιφατικά τα επιχειρήματα που προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία για να δικαιολογήσει την εφαρμογή επί του CELF του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης: η Επιτροπή ανέφερε ότι μολονότι η Γαλλική Κυβέρνηση δηλώνει ότι ο επίδικος μηχανισμός στήριξης είναι ανοικτός και σε άλλους φορείς, η επίμαχη ενίσχυση εχορηγείτο μόνο στον CELF, στον βαθμό που η επιχείρηση αυτή παρείχε μια υπηρεσία γενικού οικονοικού συμφέροντος την οποία μόνον ο CELF ήταν διατεθειμένος να διασφαλίσει.
ΙΙ - Οι λόγοι της προσφυγής και τα επιχειρήματα των διαδίκων
Επί του παραδεκτού
5. Η Γαλλική Δημοκρατία προβάλλει το συμφέρον της προς άσκηση προσφυγής τονίζοντας ότι, αν το Δικαστήριο επικύρωνε τη νομιμότητας της αποφάσεως όσον αφορά το τμήμα στο οποίο το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης κηρύχθηκε ανεφάρμοστο στη συγκεκριμένη περίπτωση, όχι μόνον ο CELF θα υποχρεούνταν να επιστρέψει τις ενισχύσεις που του έχει χορηγήσει η Γαλλική Κυβέρνηση, ελλείψει προηγούμενης κοινοποιήσεως στην Επιτροπή, επί είκοσι περίπου έτη, αλλά τούτο θα θεμελίωνε επιπλέον περιουσιακή ευθύνη του γαλλικού κράτους για τις ενδεχόμενες ζημίες που προκλήθηκαν σε τρίτους λόγως της παραβάσεως του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης . Αν, αντιθέτως, το Δικαστήριο δεχόταν τους λόγους που προβάλλονται με την προσφυγή, η Επιτροπή θα υποχρεούνταν να εφαρμόσει στην επίδικη ενίσχυση την παρέκκλιση του άρθρου 90, παράγραφος 2, και, συνεπώς, η εκτέλεση του μέτρου εκ μέρους των γαλλικών αρχών πριν από την τελική απόφαση που το επέτρεψε θα έπρεπε να θεωρηθεί απολύτως νόμιμη.
6. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η παρούσα προσφυγή είναι απαράδεκτη. Η απόφαση του ρωτοδικείου στην υπόθεση SIDE κατά Επιτροπής (βλ. ανωτέρω υποσημείωση 2), κατά της οποίας δεν ασκήθηκε αναίρεση ενώπιον του Δικαστηρίου, κατέστησε, κατ' αυτήν, απρόσβλητο τον χαρακτηρισμό του επίδικου μέτρου ως «κρατικής ενισχύσεως» και μάλιστα (εμμέσως) ως «παράνομης ενισχύσεως», στον βαθμό που το μέτρο αυτό θεσπίστηκε ελλείψει προηγούμενης κοινοποιήσεως, χαρακτηρισμό τον οποία διατύπωσε η Επιτροπή με την απόφαση του 1993. Κατά συνέπεια, όσον αφορά μόνον τον χαρακτηρισμό αυτό, η προσβαλλόμενη απόφαση στην πραγματικότητα απλώς επιβεβαιώνει μια τελική διαπίστωση που περιέχεται σε προηγούμενη πράξη και πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, πράξη μη δυνάμενη να προσβληθεί. Εξάλλου, ο εντοπισμός των στοιχείων του διατακτικού της αποφάσεως κατά των οποίων βάλλει η προσφεύγουσα δεν φαίνεται καθόλου ευχερής.
Επί της ουσίας
7. Η προσφυγή της Γαλλικής Δημοκρατίας στηρίζεται σε τρεις λόγους, από τους οποίους οι δύο (ο ένας κύριος και ο άλλος επικουρικός) αφορούν παραβιάσεις της Συνθήκης, ο δε τρίτος αφορά την πλάνη περί τα πράγματα σχετικά με την ανάθεση στον CELF αποστολής γενικού οικονομικού συμφέροντος.
8. Όπως έχω ήδη τονίσει (βλ. ανωτέρω σημείο 2), η προσφεύγουσα προσβάλλει κυρίως το τμήμα της αποφάσεως στο οποίο η Επιτροπή ανέφερε ότι η εφαρμογή των περί του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων διατάξεων επί του επίδικου μέτρου, δεδομένης της τελικής εκτιμήσεως περί του συμβατού την οποία υιοθέτησε το καθού όργανο, δεν μπορούσε «να εμποδίσει την εκπλήρωση de jure ή de facto» της δραστηριότητας διαχειρίσεως των μικρών παραγγελιών και ότι συνεπώς δεν υπήρχε λόγος να εκτιμηθούν από την άποψη του άρθρου 90, παράγραφος 2, οι δραστηριότητες του CELF που ετύγχαναν της ενισχύσεως (βλ. ανωτέρω σημείο 4). Η Επιτροπή, αποφαινόμενη κατ' αυτόν τον τρόπο, εφάρμοσε εσφαλμένα τα άρθρα 90, παράγραφος 2, και 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
9. Ειδικότερα, κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, η καθής εφάρμοσε εσφαλμένα σε μια νέα ενίσχυση τις αρχές που έχει καθορίσει η νομολογία του Δικαστηρίου σε σχέση με υφιστάμενες ενισχύσεις, μη λαμβάνοντας υπόψη τη θεμελιώδη διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών μέτρων, η οποία, κατά το Δικαστήριο, υφίσταται και όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται σε επιχειρήσεις καλυπτόμενες από την παρέκκλιση του άρθρου 90, παράγραφος 2 . Με την απόφαση Banco Exterior de España, την οποία επικαλείται η Επιτροπή, κρίθηκε ότι, δεδομένου ότι μια υφιστάμενη ενίσχυση - όπως η επίδικη εν προκειμένω - μπορεί να συνεχίσει να εκτελείται εφόσον η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει το ασύμβατό της προς την κοινή αγορά, μέχρι να προβεί η Επιτροπή στη διαπίστωση αυτή «παρέλκει να εξεταστεί αν και κατά πόσον είναι δυνατόν η ενίσχυση αυτή να εμπίπτει, δυνάμει του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης, στην απαγόρευση του άρθρου 92» . Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, η περίπτωση μιας νέας ενισχύσεως διέπεται ωστόσο από μια διαφορετική αρχή: ναι μεν είναι αληθές ότι, κατά γενικό κανόνα, ένα τέτοιο μέτρο δεν μπορεί να εφαρμοστεί προτού η διαδικασία εξετάσεως της Επιτροπής οδηγήσει σε τελική απόφαση περί του συμβατού, πλην όμως η εν λόγω «υποχρέωση standstill» (προσωρινή αναστολή της εκτελέσεως της ενισχύσεως) εκλείπει, ακριβώς, οσάκις στη συγκεκριμένη περίπτωση πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις από τις οποίες το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης εξαρτά τη δυνατότητα εφαρμογής της παρεκκλίσεως.
10. Η προσφεύγουσα διευκρινίζει ότι η ενδεχόμενη εφαρμογή του άρθρου 90, παράγραφος 2, επιτρέπει την παρέκκλιση όχι τόσο από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως, η οποία δεν φαίνεται να μπορεί να εμποδίσει την άσκηση της ειδικής αποστολής που έχει ανατεθεί στον CELF, όσον από την προαναφερθείσα υποχρέωση standstill. Η αναστολή της εκτελέσεως της ενισχύσεως κατά τη διαδικασία εξετάσεως της Επιτροπής δεν μπορεί, συγκεκριμένα, να συμβιβαστεί με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της επίδικης ενισχύσεως, η οποία προορίζεται για να διασφαλίσει τη διαχείριση, υπό συνθήκες συνέχειας και προσαρμοστικότητας, της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος που συνίσταται στη διεκπεραίωση των μικρών παραγγελιών βιβλίων σε γαλλική γλώσσα. Αν, για παράδειγμα, οι γαλλικές αρχές έπρεπε να αναστείλουν την καταβολή των επίδικων επιδοτήσεων την επομένη της εκδόσεως της αποφάσεως του ρωτοδικείου στην υπόθεση SIDE κατά Επιτροπής και μέχρι την τελική απόφαση της Επιτροπής, τούτο θα είχε προκαλέσει τη διακοπή της έχουσας χαρακτήρα δημόσιας υπηρεσίας αποστολή που έχει ανατεθεί στον CELF για περίπου τρία έτη. Ιδίως, παρατηρεί η Γαλλική Κυβέρνηση, η θεωρία Lorenz που έχει διατυπώσει το Δικαστήριο - σύμφωνα με την οποία το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μπορεί να θέσει σε εφαρμογή το προτεινόμενο καθεστώς ενισχύσεως εφόσον έχει λήξει η περίοδος για την προκαταρκτική εξέταση του σχετικού σχεδίου, της οποίας η διάρκεια δεν μπορεί να υπερβεί τους δύο μήνες - παραμένει στην πράξη εξαιρετικής εφαρμογής, στον βαθμό που η αύξουσα πολυπλοκότητα των διαδικασιών εξετάσεως καθιστά πολύ συχνά αναγκαία την κίνηση της φάσεως της ακροάσεως του ενδιαφερομένου που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, η οποία δεν υπόκειται σε ανώτατες προθεσμίες . Η ενδεχόμενη συμμετοχή στη διαδικασία αυτή προσώπων που θα υποβάλουν καταγγελία και άλλων τρίτων ενδιαφερομένων συνεπάγεται αναπόφευκτα την επιμήκυνση της διάρκειας της έρευνας.
11. Επικουρικώς, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η απόφαση, καθόσον αναφέρει ότι οι γαλλικές αρχές δεν απέδειξαν το γεγονός ότι στον CELF έχει ανατεθεί η δημόσια υπηρεσία διαχειρίσεως των μικρών παραγγελιών βιβλίων σε γαλλική γλώσσα (βλ. ανωτέρω σημείο 4), πάσχει πλάνη περί τα πράγματα (πρώτος επικουρικός λόγος). Η Επιτροπή στηρίχθηκε σε γενικά αλυσιτελή κριτήρια, μολονότι διέθετε σχετικά έγγραφα, ήτοι συμβάσεις δημοσίου δικαίου συναφθείσες μεταξύ του υπουργείου και του CELF, τις οποίες οι γαλλικές αρχές είχαν δεόντως προσκομίσει κατά τη διάρκεια της διαδικασίας εξετάσεως της επίδικης ενισχύσεως.
12. Τέλος, κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, η Επιτροπή προέβη σε εσφαλμένη εφαρμογή του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Η προσφεύγουσα κυβέρνηση βάλλει κατά του τμήματος της αποφάσεως στο οποίο κρίθηκε ότι ο προβαλλόμενος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της χορηγήσεως της επίδικης ενισχύσεως και της αποστολής δημοσίας υπηρεσίας την οποία κανένας άλλος επιχειρηματίας δεν ήταν διατεθειμένος να διασφαλίσει δεν συμβιβαζόταν με τον ισχυρισμό ότι ο σχετικός μηχανισμός ενισχύσεως ήταν ανοικτός και σε άλλους πέραν του CELF φορείς (βλ. ανωτέρω σημείο 4). Η προϋπόθεση ότι ο φορέας που είναι επιφορτισμένος με τη διαχείριση μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος πρέπει να αποτελεί μονοπώλιο, την οποία εφάρμοσε εν προκειμένω η Επιτροπή, είναι ξένη ωστόσο τόσο προς το γράμμα όσο και προς την εκ μέρους της νομολογίας ερμηνεία του προπαρατεθέντος άρθρου 90, παράγραφος 2, (δεύτερος επικουρικός λόγος).
13. Επικουρικώς σε σχέση με τον ισχυρισμό της περί του απαραδέκτου της προσφυγής, η Επιτροπή αρνείται ότι η απόφαση πάσχει τα ελαττώματα τα οποία προβάλλει η προσφεύγουσα (βλ. κατωτέρω σημεία 17 και 18). Η Επιτροπή ζητεί επιπλέον από το Δικαστήριο να απορρίψει ως απαράδεκτους τους λόγους που προβάλλει επικουρικώς η Γαλλική Κυβέρνηση, οι οποίοι αφορούν εκτιμήσεις ξένες προς την αιτιολογία βάσει της οποίας η Επιτροπή κατέληξε ότι δεν της φαινόταν αναγκαίο να εξετάσει αν και εντός ποιων προθεσμιών οι χορηγηθείσες στον CELF επιδοτήσεις μπορούσαν να εξαιρεθούν από την εφαρμογή των διατάξεων περί του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης .
ΙΙΙ - Νομική ανάλυση
Επί του παραδεκτού
14. Δεδομένου ότι η Επιτροπή, μολονότι δεν προέβαλε τυπικά ένσταση απαραδέκτου, διατύπωσε σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά το παραδεκτό της υπό κρίση προσφυγής, θα ξεκινήσω από το σημείο αυτό την εξέταση της παρούσας υποθέσεως. Λέγω ευθύς αμέσως ότι η επιχειρηματολογία της καθής δεν με πείθει. Υπενθυμίζω κατ' αρχάς ότι, στην προπαρατεθείσα υπόθεση SIDE κατά Επιτροπής, το ρωτοδικείο, ναι μεν διαπίστωσε την εκ μέρους της Επιτροπής παράβαση της υποχρεώσεως κινήσεως της διαδικασίας ακροάσεως του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, πλην όμως ακύρωσε την απόφαση του 1993 μερικώς, όσον αφορά το τμήμα του μέτρου που έχει ως αντικείμενο την επίδικη ενίσχυση (βλ. ανωτέρω υποσημείωση 2). Δεν θεωρώ συνεπώς ορθό να υποστηρίζεται ότι ο χαρακτηρισμός του μέτρου αυτού ως «κρατικής ενισχύσεως», θεσπισθείσας ελλείψει προηγουμένης κοινοποιήσεως και συνεπώς «παράνομης», χαρακτηρισμό τον οποίο διατύπωσε η απόφαση του 1993, έχει πλέον, όπως φρονεί η Επιτροπή, ισχύ δεδικασμένου. Δεν μπορεί συγκεκριμένα να αποκλειστεί ότι η διαδικασία ακροάσεως στο πλαίσιο της τυπικής έρευνας που η Επιτροπή όφειλε να κινήσει κατ' εφαρμογήν της αποφάσεως του ρωτοδικείου της 18ης Σεπτεμβρίου 1995, και την οποία ακριβώς κίνησε στις 30 Ιουλίου 1996, μπορεί να είχε διαφορετική έκβαση, οι δε χορηγούμενες στον CELF ενισχύσεις θα μπορούσαν μάλιστα να κηρυχθούν μη συνιστώσες κρατική ενίσχυση υπό την έννοια της Συνθήκης. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν δεσμευόταν από την απόφαση του ρωτοδικείου, εκτός από το ότι έπρεπε να επιτρέψει τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων στη διαδικασία εμπεριστατωμένης εξετάσεως, και διατηρούσε τη διακριτική της εξουσία εκτιμήσεως ως προς την ουσία του επίμαχου μέτρου. Αυτό που είναι αληθές είναι ότι μετά τη λήξη της προθεσμίας ασκήσεως αναιρέσεως κατά της προπαρατεθείσας αποφάσεως του ρωτοδικείου, η αρχή του δεδικασμένου εφαρμόζεται στις λοιπές διαπιστώσεις που περιέχονται στην απόφαση του 1993 - που έχουν ως αντικείμενο τα άλλα πλην της επίμαχης επιδοτήσεως μέτρα που έχει θεσπίσει η Γαλλική Δημοκρατία υπέρ του CELF - σε σχέση με τις οποίες το ρωτοδικείο απέρριψε την ασκηθείσα από τη SIDE προσφυγή (βλ. ανωτέρω υποσημείωση 2). Επομένως, κατά τη γνώμη μου, η επίδικη απόφαση δεν αποτελεί μη δυνάμενη να προσβληθεί πράξη, ως απλώς επιβεβαιώνουσα τις οριστικές διαπιστώσεις που περιέχονταν στην απόφαση του 1993.
15. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η παρούσα προσφυγή δεν περιέχει σαφείς ενδείξεις όσον αφορά τα στοιχεία του διατακτικού της αποφάσεως κατά των οποίων βάλλει η Γαλλική Κυβέρνηση. Το διατακτικό της προσβαλλομένης πράξεως δεν περιέχει συγκεκριμένα καμία αναφορά όσον αφορά τη μη εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης, στην οποία αντιθέτως αφιερώνεται όλο το τμήμα XII της αιτιλογίας του μέτρου (βλ. ανωτέρω σημείο 4). Δεν θεωρώ ωστόσο ότι πρέπει για τον λόγο αυτό να συμφωνήσω με την άποψη της Επιτροπής. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το διατακτικό μιας πράξεως δεν μπορεί να διαχωριστεί από την αιτιλογίας της και πρέπει συνεπώς να ερμηνεύεται, ενδεχομένως, λαμβανομένων υπόψη των λόγων που οδήγησαν στη θέσπισή της . Κατά συνέπεια, έστω και αν το διατακτικό της αποφάσεως δεν αφορά ρητώς το επιχείρημα το οποίο προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία κατά τη διοικητική διαδικασία εξετάσεως που κινήθηκε στις 30 Ιουλίου 1996, σύμφωνα με το οποίο βάσει της παρεκκλίσεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης οι επιδοτήσεις που χορηγούνται στον CELF δεν μπορούσαν να θεωρηθούν κρατικές ενισχύσεις, το συμπέρασμα που περιέχεται στο διατακτικό (συμβατό του μέτρου ενισχύσεως προς την κοινή αγορά) συνεπάγεται αναγκαστικά, λαμβανομένης υπόψη της αιτιολογίας της αποφάσεως, ότι η Επιτροπή θέλησε να απορρίψει τα προαναφερθέντα επιχειρήματα των γαλλικών αρχών . Με άλλα λόγια, η Γαλλική Κυβέρνηση δεν περιορίζεται να επικρίνει μόνον ορισμένα στοιχεία της αιτιολογίας της αποφάσεως τα οποία κρίνει δυσμενή, αλλά βάλλει κατά του διατακτικου της αποφάσεως, ακριβώς για ό,τι το διατακτικό αυτό δεν λέγει . Η λύση που υποστηρίζει εδώ η Επιτροπή προϋποθέτει, αφενός, την εξουσία του καθού οργάνου (και κάθε άλλου οργάνου) να αφαιρεί από τον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί ο κοινοτικός δικαστής τις τελικές διαπιστώσεις που περιέχονται στις πράξεις που εκδίδει, απλώς διατυπώνοντας τις διαπιστώσεις αυτές στο τμήμα της πράξεως που περιέχει την αιτιολογία. Ο κύριος λόγος της προσφυγής που εξετάζεται αποσκοπεί συνεπώς στην ακύρωση του διατακτικού της αποφάσεως. Το διατακτικό μπορεί να προκαλέσει τη ζημία που προβάλλει η Γαλλική Δημοκρατία - τουλάχιστον βάσει του συνδυασμού των διατάξεων των άρθρων 90, παράγραφος 2, και 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, όπως αυτό προβάλλεται με την προσφυγή - στον βαθμό που το διατακτικό αναφέρει ότι η επίδικη ενίσχυση καταβλήθηκε κατά παράβαση μιας υποχρεώσεως standstill, την οποία οι γαλλικές αρχές ισχυρίζονται ότι δεν μπορεί να εφαρμοστεί εν προκειμένω ακριβώς βάσει του προπαρατεθέντος άρθρου 90, παράγραφος 2. Δεδομένου ότι η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί παραδεκτή, θα εξετάσω αν ο κύριος λόγος που προβάλλει η προσφεύγουσα είναι ή όχι βάσιμος.
Επί της ουσίας: παράβαση των διατάξεων του άρθρου 90, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 92 της Συνθήκης
16. Η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ουσιαστικά ότι, αντίθετα προς όσα αναφέρει η Επιτροπή, η εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων περί των κρατικών ενισχύσεων - ειδικότερα του άρθρου 93, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, της Συνθήκης - εμπόδιζε εν προκειμένω την άσκηση της ειδικής αποστολής που έχει ανατεθεί στον CELF (βλ. ανωτέρω σημείο 10): προκειμένου η επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με την υπηρεσία διαχειρίσεως των μικρών παραγγελιών βιβλίων στη γαλλική γλώσσα να μπορεί πράγματι να εγγυηθεί υπό συνθήκες οικονομικής ισορροπίας την τήρηση των υποχρεώσεων που της είχαν επιβληθεί, έπρεπε η καταβολή των επιδοτήσεων από τις δημόσιες αρχές να εξακολουθήσει χωρίς διακοπή κατά τη διάρκεια της περιλαμβάνουσας ακρόαση του ενδιαφερομένου διαδικασίας εξετάσεως, η οποία διήρκεσε πλέον των 22 μηνών. ρος στήριξη του κύριου λόγου της, η προσφεύγουσα επικαλέστηκε την απόφαση του ρωτοδικείου στην υπόθεση «γαλλικά ταχυδρομεία», σύμφωνα με την οποία, οσάκις το άρθρο 90, παράγραφος 2, εφαρμόζεται σε μέτρο υποκείμενο κατ' αρχήν στις κοινοτικές διατάξεις περί ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, το αποτέλεσμα των κανόνων ανταγωνισμού «είναι ωστόσο δυνατό (...) να είναι περιορισμένο (...) οπότε είναι δυνατό η απαγόρευση χορηγήσεως νέας ενισχύσεως (...) να κηρυχθεί ανεφάρμοστη» (σκέψη 172, η υπογράμμιση δική μου).
17. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στην υπόθεση «γαλλικά ταχυδρομεία» ο κοινοτικός δικαστής διατύπωσε μια αρχή πολύ διαφορετική από εκείνη που επικαλείται η Γαλλική Δημοκρατία. Συγκεκριμένα, είναι πολύ διαφορετικό να υποστηρίζεται ότι το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης μπορεί να επιτρέπει την εξαίρεση μιας ενισχύσεως προοριζομένης να αντισταθμίσει το πρόσθετο κόστος που προκαλεί η εκπλήρωση μιας αποστολής δημόσιας υπηρεσίας από την ουσιαστική απαγόρευση του άρθρου 92 της Συνθήκης από το να υποστηρίζεται, όπως υποστηρίζεται εκ μέρους της Γαλλικής Κυβερνήσεως, ότι μέσω της παρεκκλίσεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, μπορεί να αποφευχθεί η εφαρμογή ενός διαδικαστικού κανόνα, ήτοι της υποχρεώσεως standstill, που θέσπισε η Συνθήκη για να εμποδίσει την υλοποίηση σχεδίων ενισχύσεων αντίθετων προς την κοινή αγορά.
18. Το μη βάσιμο του προβαλλομένου από τη Γαλλική Δημοκρατία ισχυρισμού προκύπτει σαφώς - υποστηρίζει η Επιτροπή - από την εξέταση της νομολογίας του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία «η τελευταία περίοδος του άρθρου 93 αποτελεί τη διασφάλιση του μηχανισμού ελέγχου που θεσπίζεται με το άρθρο αυτό, το οποίο είναι ουσιώδες για την εγγύηση της λειτουργίας της κοινής αγοράς. Από αυτό συνάγεται (...) ότι, και αν ακόμη το κράτος μέλος θεωρεί ότι το μέτρο ενισχύσεως συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, το γεγονός αυτό δεν του επιτρέπει να αγνοήσει τις σαφείς διατάξεις του άρθρου 93» . Ο διαχωρισμός που κάνει η Γαλλική Κυβέρνηση μεταξύ της υποχρεώσεως προηγουμένης κοινοποιήσεως του σχεδιαζομένου μέτρου, αφενός, και της υποχρεώσεως standstill, αφετέρου (βλ. ανωτέρω σημείο 10), φαίνεται συνεπώς εντελώς αυθαίρετη. Επιπλέον, βάσει αυτών που προβάλλει η προσφεύγουσα, η υποχρέωση προηγουμένης κοινοποιήσεως μιας νέας ενισχύσεως παραμένει εν ισχύι ακόμη και όταν η παρέκκλιση του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης εφαρμόζεται στη δικαιούχο επιχείρηση· και συνεπώς, εν προκειμένω, βάσει του διαχωρισμού αυτού δεν θα μπορούσε να αποκλειστεί η ύπαρξη παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους της Γαλλικής Δημοκρατίας, η οποία παρέλειψε να κοινοποιήσει το επίδικο μέτρο (βλ. ανωτέρω σημείο 1). Η Επιτροπή προσθέτει ότι, μολονότι με τα επιχειρήματα της Γαλλικής Δημοκρατίας επιχειρείται ο περιορισμός της προβαλλομένης μη εφαρμογής της υποχρεώσεως standstill σε διαφορετικές καταστάσεις στις οποίες άνευ της υποχρεώσεως αυτής θα ετίθετο σε κίνδυνο η συνέχεια και η προσαρμοστικότητα της διαχειρίσεως μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, η προσφεύγουσα δεν διευκρινίζει ποια είναι η αρμόδια αρχή για να πραγματοποιήσει την εκτίμηση αυτή ούτε ποια είναι η ακριβής χρονική στιγμή κατά την οποία θα έπρεπε να ληφθεί η απόφαση αυτή.
19. Τα επιχειρήματα της Επιτροπής με πείθουν. Συμφωνώ ειδικότερα με την καθής ως προς το ότι η παρέκκλιση του άρθρου 90, παράγραφος 2, σε καμιά περίπτωση δεν μπορεί θεμιτώς να προβληθεί από κράτος μέλος ενόψει μη κοινοποιηθείσας ενισχύσεως - έστω και αν αυτή κηρύχθηκε τελικώς συμβατή προς την κοινή αγορά - για να εξαλείψει το παράνομο της εκτελέσεως του μέτρου και των αποτελεσμάτων που συνδέονται άμεσα με την παράβαση του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης στις εθνικές έννομες τάξεις. Δεν χρειάζεται να υπενθυμιστεί ότι καμία ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί συννόμως θεσπισθείσα αν δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως, η οποία εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής και προβλέπεται στο άρθρο 93. Συγκεκριμένα, η έλλειψη κοινοποιήσεως ενός σχεδίου αποβλέποντος στη θέσπιση της ενισχύσεως ενέχει αναπόφευκτα τον κίνδυνο να τεθεί σε εφαρμογή ένα μέτρο που μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην κοινή αγορά. Το κράτος μέλος το οποίο σκοπίμως περιέρχεται σε κατάσταση μη νομιμότητας δεν μπορεί συνεπώς να τυγχάνει ουδεμιάς παρεκκλίσεως από τους γενικούς διαδικαστικούς κανόνες. Η αρχή την οποία διατύπωσα εδώ είναι εξάλλου η ίδια με εκείνη που ενέπνευσε την προπαρατεθείσα νομολογία Lorenz (βλ. ανωτέρω υποσημείωση 11 και το σχετικό κείμενο της αποφάσεως): κατά το Δικαστήριο, ένα κράτος μέλος το οποίο σχεδιάζει ένα μέτρο ενισχύσεως έχει θεμιτό συμφέρον, που είναι άξιο προστασίας, να ενημερώνεται ταχέως ως προς τη νομική κατάσταση. Ωστόσο, το ενδιαφερόμενο κράτος δεν μπορεί να επικαλείται την προστασία αυτή οσάκις έχει θέσει σε εφαρμογή την ενίσχυση χωρίς να την έχει προηγουμένως κοινοποιήσει στην Επιτροπή . Θεωρώ συνεπώς ότι όταν, όπως εν προκειμένω, ένα κράτος μέλος καταβάλλει ενίσχυση χωρίς να την έχει προηγουμένως κοινοποιήσει, δεν μπορεί να προσφύγει στα μέσα δικαστικής προστασίας που προβλέπει η Συνθήκη για να ισχυρισθεί ότι η άσκηση της δημόσιας υπηρεσίας που έχει ανατεθεί στη δικαιούχο επιχείρηση εθίγη απο την υποχρέωση αναστολής της εκτελέσεως του μέτρου κατά τον χρόνο που είναι αναγκαίος για τη διεξαγωγή της διαδικασίας εξετάσεως που η Επιτροπή εντούτοις κίνησε. Επομένως, ο εξεταζόμενος λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Εξάλλου, δεν θα εξετάσω τους δύο λόγους που προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία επικουρικώς οι οποίοι, όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, έχουν ως αντικείμενο εκτιμήσεις ξένες προς το κεντρικό σημείο της αιτιολογίας του προσβαλλόμενου μέτρου και προστέθηκαν σ' αυτό ως εκ περισσού (βλ. ανωτέρω σημεία 11 έως 13). Το να γίνουν δεκτοί οι λόγοι αυτοί δεν θα μπορούσε συνεπώς εν πάση περιπτώσει να συνεπάγεται την ακύρωση του τμήματος της αποφάσεως κατά του οποίου βάλλει η προσφεύγουσα.
20. Τούτων δοθέντων και για να συμπληρώσω την παρούσα εξέταση, θα εξετάσω το ζήτημα αν οι διατάξεις του άρθρου 90, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 92 (ακριβέστερα 93, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος) της Συνθήκης, όπως τις ερμηνεύουν οι γαλλικές αρχές στην παρούσα διαφορά, θα μπορούσαν να εφαρμοστούν στην αντίθετη περίπτωση που η επίδικη ενίσχυση θα είχε δεόντως κοινοποιηθεί. Η Επιτροπή θα όφειλε, σε μια τέτοια περίπτωση, να εξετάσει, μετά το πέρας της περιλαμβάνουσας ακρόαση του ενδιαφερομένου διαδικασίας εξετάσεως, αν εν προκειμένω οι προϋποθέσεις που επιβάλλει το άρθρο 90, παράγραφος 2, πληρούνται παρά την τελική απόφαση περί συμβατού του μέτρου; Ειδικότερα, θα μπορούσε η Επιτροπή να αποφασίσει ότι, για να επιτρέψει στη δικαιούχο επιχείρηση να εκπληρώσει, υπό οικονομικά παραδεκτές συνθήκες, τις ειδικές υποχρεώσεις της παροχής μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, είναι αναγκαίο να υπάρξει παρέκκλιση, με αναδρομική ισχύ, από την υποχρέωση standstill κατά τη διάρκεια της διαδικασίας εξετάσεως;
21. Στον βαθμό που το γράμμα του σχετικού αποσπάσματος της αποφάσεως «γαλλικά ταχυδρομεία» μπορεί, τουλάχιστον εκ πρώτης όψεως, να δικαιολογήσει την ερμηνεία που του δίδει η Γαλλική Κυβέρνηση στην παρούσα διαφορά (βλ. ανωτέρω σημείο 16), πρέπει κατά τη γνώμη μου να αποκλειστεί η δυνατότητα να κηρυχθεί ανεφάρμοστη η υποχρέωση αναστολής της καταβολής της ενισχύσεως κατά τη διάρκεια της εξετάσεως που διενεργεί η Επιτροπή, καθόσον η υποχρέωση αυτή θεωρείται ότι μπορεί να εμποδίσει την άσκηση της αποστολής παροχής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος με την οποία έχει θεωρητικώς επιφορτιστεί η δικαιούχος επιχείρηση. Οι λόγοι που στηρίζουν την άποψη αυτή είναι οι ακόλουθοι.
22. Η λύση την οποία τείνω να αποδεχθώ δεν προκύπτει, πρέπει να το διευκρινίσω, από το γεγονός ότι η διάταξη της Συνθήκης της οποίας ζητείται η μη εφαρμογή αποτελεί μάλλον διαδικαστικό παρά ουσιαστικό κανόνα, όπως συνήθως είναι η περίπτωση οσάκις γίνεται επίκληση της παρεκκλίσεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, σε σχέση με τους κανόνες ανταγωνισμού που ισχύουν για τις επιχειρήσεις (άρθρα 85 και 86 της Συνθήκης). Η λύση αυτή συνδέεται αντιθέτως με τον προληπτικό χαρακτήρα του συστήματος ελέγχου των σχεδίων νέων ενισχύσεων, που έχει θεσπίσει το άρθρο 93 της Συνθήκης. Όπως στην περίπτωση των διατάξεων που προβλέπει ο κοινοτικός νομοθέτης όσον αφορά την εξέταση των πράξεων συγκεντρώσεως μεταξύ επιχειρήσεων κοινοτικής κλίμακας, ο προηγούμενος έλεγχος που ανατίθεται στην Επιτροπή αποσκοπεί στο να εμποδίσει την πρόκληση παράνομων στρεβλώσεων στο καθεστώς ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά, μέσω της τεχνικής του «τετελεσμένου γεγονότος», στρεβλώσεων των οποίων η εξάλειψη, για την αποκατάσταση της προτέρας καταστάσεως, μπορεί να αποδειχθεί εξαιρετικά δυσχερής, ακόμη και απολύτως αδύνατη - είτε πρόκειται για το «ξεκαθάρισμα» (unscrambling) των περιουσιακών στοιχείων των συγχωνευομένων επιχειρήσεων είτε πρόκειται για την ανάκτηση των χρημάτων που καταβλήθηκαν ως ενίσχυση στη δικαιούχο επιχείρηση .
23. Όπως είναι γνωστό, η δυνατότητα επικλήσεως της παρεκκλίσεως του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης στο πλαίσιο του a posteriori ελέγχου που διενεργεί η Επιτροπή σχετικά με τις συμπεριφορές που προβλέπονται στα άρθρα 85 (συμπράξεις περιορίζουσες τον ανταγωνισμό) και 86 (κατάχρηση δεσπόζουσας θέσεως) δεν ενέχει κανένα κίνδυνο να στερηθεί το κοινοτικό σύστημα της πρακτικής αποτελεσματικότητάς του. Αν η Επιτροπή αποφασίσει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 2, η υπεύθυνη επιχείρηση - στην οποία θα είχε άλλως απευθυνθεί απόφαση περί παραβάσεως, περιέχουσα επιτακτική πρόσκληση προς άμεση παύση της απαγορευομένης συμπεριφοράς και επιβάλλουσα ενδεχομένως πρόστιμο για τις παρελθούσες παραβάσεις - θα μπορεί να καλυφθεί από την «ασπίδα» της εν λόγω παρεκκλίσεως.
24. Τα πράγματα είναι πολύ διαφορετικά οσάκις την παρέκκλιση του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης επικαλείται το κράτος μέλος που καταβάλλει ενίσχυση για να απαλλαγεί από την υποχρέωση standstill. Διαζευκτικώς: ή η απόφαση της Επιτροπής περί του εφαρμοστέου της παρεκκλίσεως θα μπορεί να ληφθεί μόνο στο πλαίσιο της τελικής αποφάσεως περί του συμβατού του μέτρου, οπότε - ενόψει των επιχειρημάτων που διατύπωσε η Γαλλική Δημοκρατία στην παρούσα διαδικασία (βλ. ανωτέρω σημείο 10) - ένα τέτοια αποτέλεσμα δεν θα έχει πρακτική χρησιμότητα καθόσον εκπρόθεσμο, και εν πάση περιπτώσει ασυμβίβαστο προς τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των μέτρων ενισχύσεως όπως είναι η επίδικη ενίσχυση, που αποσκοπούν στη διασφάλιση της διαχειρίσεως της υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος που έχει ανατεθεί στη δικαιούχο επιχείρηση, υπό συνθήκες συνέχειας και προσαρμοστικότητας· ή η απόφαση της Επιτροπής θα πρέπει να περιοριστεί στην εκ των υστέρων επισήμανση της παραβάσεως της υποχρεώσεως standstill που θα έχει ήδη διαπράξει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Τούτο θα ισοδυναμούσε ουσιαστικά στο να αναγνωριστεί στο κράτος μέλος που θέλει να καταβάλει ενίσχυση εμπίπτουσα στο πλαίσιο της εφαρογής του άρθρου 90, παράγραφος 2, η εξουσία να εκτιμά και να αποφασίζει μόνο του κατά διακριτική ευχέρεια σχετικά με τη σκοπιμότητα αναστολής ή όχι της εκτελέσεως εν αναμονή της εκβάσεως της διαδικασίας εξετάσεως. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ωστόσο, η εφαρμογή της προπαρατεθείσας διατάξεως «δεν αφίεται στη διακριτική ευχέρεια του κράτους μέλους, το οποίο έχει αναθέσει σε μια επιχείρηση τη διαχείριση μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος. ράγματι, το άρθρο 90, παράγραφος 3, αναθέτει στην Επιτροπή, υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου, το έργο της σχετικής επιτήρησης» . Δεν υπάρχει λόγος να εφαρμοστεί διαφορετική αρχή στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων.
IV - ρόταση
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
- να απορρίψει την παρούσα προσφυγή και
- να καταδικάσει την Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.