62002CC0113_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I denna talan som har väckts med stöd av artikel 226 EG har kommissionen gjort gällande att Nederländernas sätt att reglera avfallstransporter i två avseenden är oförenligt med rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen(2) (nedan kallad förordningen) och rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall,(3) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991(4) och anpassat enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996(5) (nedan kallat direktivet).
2. Kommissionen har för det första gjort gällande att de kriterier som tillämpas av Nederländerna för att avgöra när en invändning skall framföras mot en transport av avfall för återvinning är oförenliga med dem som anges i artikel 7.4 i förordningen.
3. Kommissionen har för det andra påstått att de kriterier som tillämpas av Nederländerna för att avgöra om förbränning av avfall utgör ett slutligt bortskaffande eller en återvinningsåtgärd är oförenliga med kriterierna i artikel 1 e och 1 f i direktivet. Efter det att parterna inkom med yttranden i förevarande mål har domstolen meddelat dom i ett annat mål och där slagit fast att de berörda kriterierna, som baseras på avfallets värmevärde och sammansättning, strider mot direktivet.(6)
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
4. Förordningens syfte är att skapa en harmoniserad uppsättning förfaranden med hjälp av vilka avfallstransporterna kan begränsas för att skydda miljön. Avdelning II i förordningen har rubriken ”Transport av avfall mellan medlemsstater”. I kapitlen A och B i avdelning II anges de förfaranden som skall tillämpas vid transporter av avfall för bortskaffande respektive återvinning. Förordningen innehåller de definitioner av ”bortskaffande” och ”återvinning” som används i direktivet,(7) och som anges nedan.
5. Vid transporter av farligare typer av avfall för återvinning(8) gäller följande förfarande. Om producenten eller innehavaren av avfallet har för avsikt att transportera detta från en medlemsstat till en annan skall han anmäla det till den behöriga destinationsmyndigheten och sända kopior av anmälan till den behöriga avsändarmyndigheten samt till mottagaren.(9)
6. Destinations- och avsändarstaterna har rätt att invända mot en transport. Deras invändningar skall grundas på artikel 7.4. I artikel 7.4 a anges fem grunder på vilka de behöriga myndigheterna i dessa medlemsstater får framföra motiverade invändningar.
I artikel 7.4 a femte strecksatsen föreskrivs att de får framföra motiverade invändningar mot en transport ”om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar”.
7. I artikel 1 e i direktivet definieras ”bortskaffande” som ”de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A”, medan ”återvinning” i artikel 1 f definieras som ”de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B”.
8. ”Förbränning på land” återfinns i bilaga 2 A, punkt D10, och definieras därmed som ett förfarande för bortskaffande. ”Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi” definieras däremot i bilaga 2 B, punkt R1, som en återvinningsåtgärd.
Nationell rätt
9. I juni 1997 antog den nederländska regeringen Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997‑2007 (flerårig plan för hantering av farligt avfall) (nedan kallad MJP-GA II).(10)
10. Kapitel 8 i del I i MJP-GA II innehåller riktlinjer för hur artikel 7.4 a femte strecksatsen skall tillämpas av den behöriga myndigheten i Nederländerna.
11. I punkt 3.a i kapitel 8 anges att ”när mindre än 20 procent (procent av massan) av den mängd avfall som är avsedd för gränsöverskridande transport återvinns i avsändarstaten skall – med tanke på mängden avfall som därefter måste bortskaffas – invändningsgrunderna i förordningen tillämpas var för sig på varje begäran. I alla händelser skall den marginal som anges i fotnoten vid punkt b) inte tillämpas…”
12. I punkt 3.b i kapitel 8 förklaras att ”i andra fall skall invändningar i princip framföras mot transporten om procentandelen avfall som kan återvinnas i destinationsmedlemsstaten är mindre än den i avsändarmedlemsstaten”.
13. I fotnoten vid punkt 3.b i kapitel 8 föreskrevs ursprungligen:
”Om det inte är möjligt att entydigt slå fast att den procentandel avfall som faktiskt återvinns är mindre i destinationsmedlemsstaten, kan en marginal tillämpas för att begränsa invändningar och överklaganden. Marginalen får inte överskrida 20 procent av motsvarande värde. Över 20 procent skall bedömningen alltid att leda till att en invändning framförs. Bedömningen skall dock göras med avseende på den enskilda planerade transporten.”
14. Efter kommissionens formella underrättelse före detta förfarande ändrade Nederländerna fotnoten genom att ta bort den näst sista meningen i det citerade avsnittet.
15. I kapitel 18 i del II av MJP-GA II behandlas skillnaden mellan förbränning som en återvinningsåtgärd, där avfallet främst används som bränsle, och förbränning som en metod för bortskaffande. Där anges att förbränningen av farligt avfall endast skall betraktas som en återvinningsåtgärd om avfallets värmevärde är högre än 11 500 kJ/kg i fråga om avfall med en klorhalt som understiger 1 procent, eller högre än 15 000 kJ/kg i fråga om avfall med en klorhalt över 1 procent.
Talan om fördragsbrott
16. Efter att ha mottagit ett flertal klagomål om att Nederländerna hade framfört omotiverade invändningar mot export av farligt avfall sände kommissionen genom en skrivelse av den 28 april 1999 en formell underrättelse till Nederländerna. I denna nämndes tre avseenden i vilka kommissionen ansåg att MJP GA-II kunde strida mot gemenskapsrätten.
17. Den nederländska regeringen reagerade genom att ändra fotnoten vid punkt 3.b i kapitel 8 i MJP GA-II på det sätt som beskrivits ovan,(11) men gjorde inga andra ändringar.
18. Kommissionen var inte nöjd med denna reaktion, utan skickade den 1 augusti 2000 ett motiverat yttrande till den nederländska regeringen. Den 8  november 2000 svarade Nederländerna och bestred eventuella åsidosättanden av gemenskapsrätten.
19. Kommissionen har den 21 mars 2002 yrkat att domstolen skall fastställa att Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i förordningen, artikel 1 e och 1 f i direktivet, och artikel 82 EG jämförd med artikel 86 EG.
20. Under förfarandet har kommissionen frånfallit den tredje grunden för sin talan, vilken grund avsåg åsidosättande av artiklarna 82 EG och 86 EG.
21. I sitt yttrande till domstolen har kommissionen inte framfört något argument till stöd för sitt påstående angående att artikel 7.1 i direktivet har åsidosatts.
22. Det skall därför endast prövas huruvida MJP GA-II strider mot artikel 7.4 i förordningen eller utgör en felaktig tillämpning av artikel 1 e och 1 f i direktivet. Jag tänker inleda med att behandla den senare frågan, som nyligen har prövats av domstolen.
Huruvida MJP GA-II är förenlig med artikel 1 e och 1 f i direktivet
23. Kommissionen har gjort gällande att den skillnad som görs i kapitel 18 i del II i MJP GA-II mellan bortskaffande och återvinning av farligt avfall genom förbränning är oförenlig med direktivet.
24. Domstolen har efter det att parterna inkom med yttranden i förevarande mål meddelat dom i målet kommissionen mot Tyskland.(12)
25. Domstolen slog fast att medlemsstaterna kan invända mot en transport med hänvisning till att avfallet i fråga felaktigt har betecknats som avfall för återvinning i stället för avfall för bortskaffande och att de kan definiera kriterier för att skilja mellan en återvinningsåtgärd och en åtgärd för bortskaffande, vilka skall överensstämma med de kriterier som uppställs i direktivet.(13)
26. I direktivet görs särskilt skillnad mellan ”förbränning på land” (som i punkt D10 betecknas som en åtgärd för bortskaffande) och ”huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi” (som i punkt R1 betecknas som en återvinningsåtgärd). Domstolen konstaterade att den senare kategorin endast skall anses tillämplig när ”huvuddelen av avfallet skall förbrukas i samband med åtgärden och att huvuddelen av den frigjorda energin skall återvinnas och användas”.(14)
27.
Mot bakgrund av domstolens tolkning av punkt R 1 konstaterade den att det inte skulle vara förenligt med direktivet att en medlemsstat använder vare sig avfallets värmevärde eller halten av skadliga ämnen i avfallet efter förbränningen som kriterium för att avgöra om förbränningen av avfallet skall betecknas som ett bortskaffande eller en återvinningsåtgärd.(15) Dessa kriterier avser varken den andel avfall som förbrukas eller den andel energi som återvinns.
28. Domstolen förklarade därför uttryckligen att ett kriterium baserat på avfallets värmevärde är oförenligt med direktivet. Domstolens resonemang kan även tillämpas på ett kriterium baserat på avfallets klorhalt före förbränningen. Med utgångspunkt från domstolens tolkning av punkt R1 skulle avfallets sammansättning vara ovidkommande såväl om det mättes före som om det mättes efter förbränningen.
29. Det är således uppenbart att kapitel 18 i del II i MJP GA-II strider mot artikel 1 e och artikel 1 f i direktivet, jämförd med punkt D9 i bilaga 2 A och punkt R1 i bilaga 2 B till direktivet.
Huruvida MJP GA-II är förenlig med artikel 7.4 i förordningen
30. Inom ramen för den återstående grunden för kommissionens talan har den gjort gällande att det kriterium som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II för att avgöra när en invändning skall framföras mot en transport av avfall för återvinning inte är förenlig med artikel 7.4 i förordningen.
31. Kommissionen har hävdat att när gemenskapslagstiftningen utformas som en förordning lämnas inget utrymme för nationella tillämpningsbestämmelser om inte detta uttryckligen föreskrivs, vilket inte är fallet i fråga om artikel 7.4 i förordningen.
32. Kommissionen har vidare gjort gällande att de kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II är oförenliga med artikel 7.4 i förordningen. Enligt dessa skall invändningar systematiskt framföras mot transporter av avfall för återvinning när den mängd avfall som kan återvinnas i avsändarstaten överskrider 20 procent och är lika stor eller större än den mängd avfall som kan återvinnas i destinationsstaten. Genom dessa kriterier introduceras ett subjektivt element i en bedömning som enligt artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordningen skall grundas enbart på den enskilda transportens objektiva egenskaper. Därmed vidmakthålls Nederländernas tillämpning av principen om tillräcklig egenkapacitet i samband med återvinning av avfall, något som strider mot domstolens dom i målet Dusseldorp. (16)
33. I fråga om huruvida nationella myndigheter har rätt att anta nationella tillämpningsföreskrifter av den berörda typen har den nederländska regeringen noterat att medlemsstaterna genom artikel 30 i förordningen uttryckligen tillerkänns behörighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att tillse att avfall transporteras i enlighet med bestämmelserna i förordningen.
34. Den nederländska regeringen har bestritt att de kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II skapar en politik för systematiska invändningar. I kapitlet anges tydligt att transporter i samtliga fall skall prövas individuellt. Uttalandet i punkt 3.b i kapitel 8 att invändningar ”i princip” skall framföras är bara avsett att ange att de vanligen, snarare än alltid, skall framföras.
35. Den nederländska regeringen anser i alla händelser att kriterierna överensstämmer med artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordningen. De främjar på ett befogat sätt de ekonomiska och miljömässiga mål som ligger till grund för bestämmelsen genom att åtgärder som ger en högre grad av återvinning gynnas. De tjänar därmed syftet att uppmuntra sådan återvinning av avfall som anges i artikel 3.1 b i direktivet och att, såsom föreskrivs i artikel 174.2 i fördraget, säkerställa en hög skyddsnivå för miljön.
36. Slutligen har den nederländska regeringen förklarat att de kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II är neutrala, genom att de är tillämpliga på både import och export av avfall för återvinning. De kan därför inte anses utgöra ett fall av dold protektionism.
37. Det förefaller mig åtminstone möjligt att hävda att medlemsstaterna kan fastställa kriterier för hur de skall utöva det inslag av skönsmässig bedömning som de tillerkänns genom artikel 7.4 a i förordningen.
38. Det är riktigt att medlemsstaterna vanligen inte har rätt att anta nationella åtgärder för att genomföra gemenskapsförordningar.(17) Sådana åtgärder behövs inte eftersom gemenskapsförordningarna till sin karaktär är direkt tillämpliga, och de medför uppenbara risker både för att fel skall uppstå i införlivandeprocessen och för osäkerhet beträffande de berörda bestämmelser nas gemenskapsrättsliga karaktär.
39. Trots detta bekräftar domstolens rättspraxis att genomförandebestämmelser är möjliga under vissa omständigheter, särskilt när detta uttryckligen föreskrivs i en förordning.(18)
40. Det skulle kunna hävdas att medlemsstaterna genom artikel 7.4 a femte strecksatsen faktiskt tillerkänns ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, och att det skulle främja rättssäkerheten, bidra till ett enhetligt beslutsfattande och göra det lättare för gemenskapens institutioner att överblicka den nationella politiken om kriterier för utövandet av detta utrymme fastställdes. Domstolen har uttryckligen erkänt att kriterier har en uppgift att fylla vid bedömningen av enskilda fall enligt artikel 7.4 a femte strecksatsen.(19)
41. Men även om man antar att sådana nationella kriterier kan tillåtas enligt artikel 7.4 a femte strecksatsen skall de givetvis hållas inom den bestämmelsens räckvidd. Domstolen har vid flera tillfällen betonat att den förteckning som anges i artikel 7.4 a är uttömmande och därför inte kan kompletteras av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.(20)
42. Jag anser inte att de kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II överensstämmer med artikel 7.4 a femte strecksatsen i förordningen.
43. Den bestämmelsen är helt inriktad på huruvida den tilltänkta återvinningsåtgärden i sig är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar. Tre faktorer nämns för genomförandet av den bedömningen: förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som slutligen återvinns och kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas. Ingen hänvisning finns till den relativa effektiviteten hos återvinningsåtgärderna i destinationsstaten respektive avsändarstaten.
44. De berörda nationella kriterierna tycks i flera avseenden avvika från den prövning som anges i artikel 7.4 a femte strecksatsen.
45. Även om det vid bedömningen av de ekonomiska och miljömässiga skälen för en transport kan vara motiverat att jämföra effektiviteten hos återvinningsåtgärden efter transporten med effektiviteten hos andra åtgärder som står till buds på annat håll inom gemenskapen, anser jag inte att det finns något berättigande för att endast jämföra de anläggningar som står till förfogande i destinations- och avsändarstaterna.
46. De kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP GA-II tycks, som kommissionen har noterat, innebära att ett utrymme för överväganden avseende närhet och tillräcklig egenkapacitet bibehålls i det nederländska systemet, genom att jämförelsen inriktas på effektiviteten i återvinningsåtgärderna i avsändar- respektive destinationsstaterna. Det är mer sannolikt att en invändning kommer att framföras mot en transport när avfallet kan behandlas mer effektivt i avsändarstaten. Det är därför mer sannolikt att avfall kommer att återvinnas i ursprungslandet än vad som skulle vara fallet, om återvinningsåtgärden i destinationsstaten bedömdes självständigt på sina egna meriter. Domstolen fastslog i domen i målet Dusseldorp (21) att enligt gemenskapsrätten är principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte tillämpliga på avfall för återvinning.
47. De berörda nationella kriterierna förefaller mig också vara bristfälliga genom att ett effektivitetsmått införs som endast baseras på ett av de kriterier som anges i artikel 7.4 a femte strecksatsen, det vill säga förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas. Som framgår av den bestämmelsen är det även viktigt att ta hänsyn till värdet av det som återvinns och kostnaden för återvinning och bortskaffande av den del av avfallet som inte kan återvinnas.
48. Jag anser inte att det gör någon skillnad för min bedömning om de kriterier som anges i kapitel 8 i del I i MJP-GA II är avsedda att tillämpas systematiskt eller endast att grunda en presumtion för en invändning. I båda fallen introducerar dessa kriterier ett inslag i den bedömning som utförs av de behöriga myndigheterna i Nederländerna som inte återfinns i artikel 7.4 a femte strecksatsen. Särskild betydelse ges dessutom åt endast ett av de mått på miljömässig och ekonomisk effektivitet som anges i bestämmelsen.
49. Jag anser inte heller att det har någon betydelse att kriterier är neutrala såtillvida att de är tillämpliga på transporter av avfall både till och från Nederländerna. I båda fallen sträcker de sig längre än de grunder för invändningar som uttömmande uppräknas i artikel 7.4.
Förslag till avgörande
50. Jag föreslår därför att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen och enligt artikel 1 e och 1 f i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 och kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996,
2) förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43.
(3)
–	EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.
(4)
–	EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66.
(5)
–	EGT L 135, s. 32.
(6)
–	Dom av den 13 februari 2003 i mål C-228/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I‑1439).
(7)
–	Artikel 2 i och 2 k i förordningen.
(8)
–	Enligt bilagorna 3 och 4 till förordningen.
(9)
–	Artikel 6.1 i förordningen.
(10)
–	MJP-GA II infördes i avvaktan på domstolens dom i mål C-203/96, Dusseldorp (REG 1998, s. I-4075), som meddelades den 25 juni 1998, i vilken domstolen bland annat slog fast att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte var tillämpliga på transporter av avfall avsett för återvinning. I den plan som tidigare var tillämplig i Nederländerna föreskrevs att export av avfall var tillåten när det existerade en bättre behandlingsteknik i utlandet eller om behandlingskapaciteten för ett visst givet avfall var otillräcklig i Nederländerna.
(11)
–	Punkt 14.
(12)
–	Mål C-228/00 (ovan fotnot 6).
(13)
–	Punkterna 34–36 i domen.
(14)
–	Punkt 43.
(15)
–	Punkt 47.
(16)
–	Se ovan fotnot 10.
(17)
–	Se, bland annat, dom av den 7 februari 1973 i mål C-39/72, kommissionen mot Italien (REG 1973, s. 101; svensk specialutgåva, volym 2, s. 77), punkt 17.
(18)
–	Se, bland annat, dom av den 10 oktober 1973 i mål C-34/73, Variola (REG 1973, s. 981; svensk specialutgåva, volym 2, s. 147), punkt 11.
(19)
–	Domen i målet kommissionen mot Tyskland, (ovan fotnot 6), punkt 50.
(20)
–	Se, bland annat, dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA (REG 2002, s. I-1961), punkt 36.
(21)
–	Se ovan fotnot 10.