62005CJ0127_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑127/05
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 226 EG, eingereicht am 21. März 2005,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch M.‑J. Jonczy und N. Yerrell als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Gibbs als Bevollmächtigte im Beistand von D. Anderson, QC, und D. Barr, Barrister,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas sowie der Richter A. Tizzano, A. Borg Barthet (Berichterstatter), U. Lõhmus und A. Ó Caoimh,
Generalanwalt: P. Mengozzi,
Kanzler: B. Fülöp, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2006,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. Januar 2007
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klage begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung, dass das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (ABl. L 183, S. 1) verstoßen hat, dass es die Pflicht der Arbeitgeber, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in Bezug auf alle die Arbeit betreffenden Aspekte zu sorgen, auf die Verpflichtung beschränkt hat, dies nur zu tun, „soweit dies in der Praxis vertretbar ist“.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
2. Der zehnte Erwägungsgrund der Richtlinie 89/391 sieht vor:
„Für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer müssen … unverzüglich vorbeugende Maßnahmen ergriffen bzw. bestehende Maßnahmen verbessert werden, um einen wirksameren Schutz sicherzustellen.“
3. Der dreizehnte Erwägungsgrund dieser Richtlinie lautet:
„Die Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz stellen Zielsetzungen dar, die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürfen.“
4. Art. 1 dieser Richtlinie, der in ihrem mit „Allgemeine Bestimmungen“ überschriebenen Abschnitt I enthalten ist, bestimmt:
„(1) Ziel dieser Richtlinie ist die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz.
(2) Sie enthält zu diesem Zweck allgemeine Grundsätze für die Verhütung berufsbedingter Gefahren, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz, die Ausschaltung von Risiko‑ und Unfallfaktoren, die Information, die Anhörung, die ausgewogene Beteiligung nach den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken, die Unterweisung der Arbeitnehmer und ihrer Vertreter sowie allgemeine Regeln für die Durchführung dieser Grundsätze.
(3) Diese Richtlinie berührt nicht bereits geltende oder künftige nationale und gemeinschaftliche Bestimmungen, die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz günstiger sind.“
5. Art. 4 der Richtlinie 89/391 sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Vorkehrungen, um zu gewährleisten, dass die Arbeitgeber, die Arbeitnehmer und die Arbeitnehmervertreter den für die Anwendung dieser Richtlinie erforderlichen Rechtsvorschriften unterliegen.
(2) Die Mitgliedstaaten tragen insbesondere für eine angemessene Kontrolle und Überwachung Sorge.“
6. Art. 5 dieser Richtlinie, der in ihrem mit „Pflichten des Arbeitgebers“ überschriebenen Abschnitt II enthalten ist, lautet wie folgt:
„Allgemeine Vorschrift
(1) Der Arbeitgeber ist verpflichtet, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in Bezug auf alle Aspekte, die die Arbeit betreffen, zu sorgen.
(2) Zieht ein Arbeitgeber in Anwendung von Art. 7 Abs. 3 außerbetriebliche Fachleute (Personen oder Dienste) hinzu, so enthebt ihn dies nicht seiner diesbezüglichen Verantwortung.
(3) Die Pflichten der Arbeitnehmer in Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz berühren nicht den Grundsatz der Verantwortung des Arbeitgebers.
(4) Diese Richtlinie steht nicht der Befugnis der Mitgliedstaaten entgegen, den Ausschluss oder die Einschränkung der Verantwortung des Arbeitgebers bei Vorkommnissen vorzusehen, die auf nicht von diesem zu vertretende anormale und unvorhersehbare Umstände oder auf außergewöhnliche Ereignisse zurückzuführen sind, deren Folgen trotz aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können.
Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, von der in Unterabsatz 1 genannten Möglichkeit Gebrauch zu machen.“
7. Art. 6 der genannten Richtlinie, der die allgemeinen Pflichten des Arbeitgebers konkretisiert, hat folgenden Wortlaut:
„1. Im Rahmen seiner Verpflichtungen trifft der Arbeitgeber die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer erforderlichen Maßnahmen, einschließlich der Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren, zur Information und zur Unterweisung sowie der Bereitstellung einer geeigneten Organisation und der erforderlichen Mittel.
Der Arbeitgeber muss darauf achten, dass diese Maßnahmen entsprechend den sich ändernden Gegebenheiten angepasst werden, und er muss eine Verbesserung der bestehenden Arbeitsbedingungen anstreben.
2. Der Arbeitgeber setzt die Maßnahmen nach Absatz 1 Unterabsatz 1 ausgehend von folgenden allgemeinen Grundsätzen der Gefahrenverhütung um:
a) Vermeidung von Risiken;
b) Abschätzung nicht vermeidbarer Risiken;
c) Gefahrenbekämpfung an der Quelle;
d) Berücksichtigung des Faktors ‚Mensch‘, bei der Arbeit, insbesondere bei der Gestaltung von Arbeitsplätzen sowie bei der Auswahl von Arbeitsmitteln und Arbeits‑ und Fertigungsverfahren, vor allem im Hinblick auf eine Erleichterung bei eintöniger Arbeit und bei maschinenbestimmtem Arbeitsrhythmus sowie auf eine Abschwächung ihrer gesundheitsschädigenden Auswirkungen;
e) Berücksichtigung des Stands der Technik;
f) Ausschaltung oder Verringerung von Gefahrenmomenten;
g) Planung der Gefahrenverhütung mit dem Ziel einer kohärenten Verknüpfung von Technik, Arbeitsorganisation, Arbeitsbedingungen, sozialen Beziehungen und Einfluss der Umwelt auf den Arbeitsplatz;
h) Vorrang des kollektiven Gefahrenschutzes vor individuellem Gefahrenschutz;
i) Erteilung geeigneter Anweisungen an die Arbeitnehmer.
3. Unbeschadet der anderen Bestimmungen dieser Richtlinie hat der Arbeitgeber je nach Art der Tätigkeiten des Unternehmens bzw. Betriebs folgende Verpflichtungen:
a) Beurteilung von Gefahren für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer, unter anderem bei der Auswahl von Arbeitsmitteln, chemischen Stoffen oder Zubereitungen und bei der Gestaltung der Arbeitsplätze.
Die vom Arbeitgeber aufgrund dieser Beurteilung getroffenen Maßnahmen zur Gefahrenverhütung sowie die von ihm angewendeten Arbeits‑ und Produktionsverfahren müssen erforderlichenfalls
– einen höheren Grad an Sicherheit und einen besseren Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer gewährleisten;
– in alle Tätigkeiten des Unternehmens bzw. des Betriebes und auf allen Führungsebenen einbezogen werden;
…“
8. Art. 16 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 89/391 sieht den Erlass von Einzelrichtlinien für bestimmte Bereiche vor, stellt jedoch gleichzeitig klar, dass „[d]ie Bestimmungen dieser Richtlinie … uneingeschränkt für alle Bereiche [gelten], die unter die Einzelrichtlinien fallen“ und „gegebenenfalls bestehende strengere bzw. spezifische Bestimmungen in diesen Einzelrichtlinien … unberührt bleiben“.
9. Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 verlangt, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um dieser Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen.
Nationales Recht
10. Section 2 (1) des Gesetzes von 1974 über die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Health and Safety at Work Act 1974, im Folgenden: HSW Act) bestimmt:
„Jeder Arbeitgeber ist verpflichtet, für die Sicherheit, den Gesundheitsschutz und das Wohlergehen aller seiner Arbeitnehmer zu sorgen, soweit dies in der Praxis vertretbar ist.“
11. Verletzungen der dem Arbeitgeber durch Section 2 des HSW Act auferlegten Pflichten werden gemäß Section 33 (1) (a) dieses Gesetzes strafrechtlich geahndet.
Vorverfahren
12. Mit einem Mahnschreiben vom 29. September 1997 erhob die Kommission gegenüber dem Vereinigten Königreich eine Reihe von Vorwürfen wegen der Umsetzung der Richtlinie 89/391 in das nationale Recht. Beanstandet wurde u. a., dass Art. 5 dieser Richtlinie fehlerhaft umgesetzt worden sei, weil in die nationalen Rechtsvorschriften die Klausel „soweit dies in der Praxis vertretbar ist“ (im Folgenden: streitige Klausel) eingefügt worden sei, die nach Auffassung der Kommission in Verkennung des Abs. 1 dieses Artikels den Umfang der Pflicht des Arbeitgebers beschränkt.
13. In seinen Antwortschreiben an die Kommission vom 30. Dezember 1997 und vom 23. Oktober 2001 vertrat das Vereinigte Königreich den Standpunkt, dass die streitige Klausel die Bestimmungen des Art. 5 der Richtlinie 89/391 widerspiegele und in vollem Umfang mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei. Zur Untermauerung seiner Argumente übersandte es der Kommission eine Reihe von Entscheidungen nationaler Gerichte, in denen diese Klausel angewendet worden war.
14. Da die Kommission von den Argumenten des Vereinigten Königreichs nicht überzeugt war, erließ sie am 23. Juli 2003 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie zum einen ihren Vorwurf eines Verstoßes gegen Art. 5 der Richtlinie 89/391 wiederholte und zum anderen diesen Mitgliedstaat aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen. Auf seinen Antrag hin wurde dem Vereinigten Königreich eine Fristverlängerung von zwei Monaten gewährt.
15. Da dieser Mitgliedstaat in seiner Antwort auf die genannte mit Gründen versehene Stellungnahme seinen Standpunkt, dass die Einwände der Kommission gegen die streitige Klausel unbegründet seien, aufrechterhielt, hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Klage
Vorbringen der Parteien
16. Die Kommission ist der Ansicht, dass die vom Vereinigten Königreich vorgenommene Umsetzung der Richtlinie 89/391 nicht zu dem Ergebnis geführt habe, das von der Durchführung des Art. 5 Abs. 1 zu erwarten gewesen sei, selbst wenn diese Vorschrift im Zusammenhang mit der in Art. 5 Abs. 4 vorgesehenen Ausnahme betrachtet werde.
17. Zwar verpflichte Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 den Arbeitgeber nicht, ein vollkommen sicheres Arbeitsumfeld zu gewährleisten, doch ergebe sich aus der Vorschrift, dass der Arbeitgeber für die Folgen jedes Ereignisses innerhalb seines Unternehmens hafte, das die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer beeinträchtige.
18. Eine Befreiung von dieser Haftung sei nur in den in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie ausdrücklich vorgesehenen Fällen möglich. Diese Vorschrift, die eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Haftung des Arbeitgebers sei, müsse eng ausgelegt werden.
19. Nach Ansicht der Kommission sprechen für diese Auslegung von Art. 5 der Richtlinie 89/391 sowohl die vorbereitenden Arbeiten zu dieser Richtlinie als auch der Umstand, dass die ersten Richtlinien im Bereich der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer, die vor der Aufnahme des Art. 118a in den EG-Vertrag – jetzt Art. 138 EG (nachdem die Art. 117 bis 120 des EG-Vertrags durch die Art. 136 bis 143 EG ersetzt worden sind) – erlassen worden seien, bei der Festlegung der Pflichten des Arbeitgebers die Klausel „soweit dies in der Praxis vertretbar ist“ noch enthalten hätten, die nachfolgenden, auf der Grundlage des genannten Artikels erlassenen Richtlinien hingegen, darunter die Richtlinie 89/391, auf diese Klausel endgültig verzichtet hätten.
20. Aus den Bestimmungen des HSW Act, insbesondere aus dessen Section 2 (1) in Verbindung mit dessen Section 33 und Section 47 ergebe sich, dass der Arbeitgeber nicht für die Risiken oder die Folgen von Ereignissen innerhalb seines Unternehmens hafte, wenn er nachweisen könne, dass er alle in der Praxis vertretbaren Maßnahmen getroffen habe, um die Sicherheit und die Gesundheit seiner Arbeitnehmer sicherzustellen.
21. Das Vereinigte Königreich räume dem Arbeitgeber mit dieser Einschränkung seiner Verpflichtung die Möglichkeit ein, sich von seiner Haftung zu befreien, wenn ihm der Nachweis gelinge, dass Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer, gemessen an den Kosten, dem Zeitaufwand oder den Schwierigkeiten gleich welcher Art, völlig außer Verhältnis zu dem eingegangenen Risiko stünden.
22. Die Kommission leitet daraus ab, dass die Regelung des Vereinigten Königreichs nicht mit Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391 vereinbar sei.
23. Sie betont, dass eine Beurteilung auf der Grundlage der streitigen Klausel die Berücksichtigung der Kosten der vorbeugenden Maßnahmen einschließe, was in offenkundigem Widerspruch zum Wortlaut des dreizehnten Erwägungsgrundes der Richtlinie stehe.
24. In Erwiderung auf das Hilfsvorbringen des Vereinigten Königreichs, dass die streitige Klausel jedenfalls mit den Bestimmungen des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 in Verbindung mit dessen Abs. 4 vereinbar sei, weist die Kommission darauf hin, dass der genannte Abs. 4 keine auf das „Kriterium der Vertretbarkeit“ gestützte Ausnahmeregelung vom Grundsatz der Haftung des Arbeitgebers einführe, sondern nur die Fälle benenne, in denen dieser ausnahmsweise von der Haftung befreit werden könne und die ohne Weiteres Fällen höherer Gewalt gleichgesetzt werden könnten.
25. Das Vereinigte Königreich bestreitet die ihm vorgeworfene Vertragsverletzung und vertritt die Auffassung, dass Art. 5 Abs. l der Richtlinie 89/391 hinreichend in das nationale Recht umgesetzt worden sei.
26. Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie lege den Arbeitgeber als das Rechtssubjekt fest, dem in erster Linie die Pflicht zur Sicherstellung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit obliege. Die Regelung der Haftung des Arbeitgebers sei dagegen den Mitgliedstaaten überlassen, da sie verpflichtet seien, die Maßnahmen zu erlassen, die erforderlich seien, um die Anwendung und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen, was in Art. 4 dieser Richtlinie besonders zum Ausdruck gebracht worden sei.
27. Was den Umfang der Pflicht betreffe, die Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 dem Arbeitgeber auferlege, so sei diese Pflicht zwar ohne eine Einschränkung formuliert worden, doch werde dem Arbeitgeber keine Ergebnispflicht auferlegt, eine von jedem Risiko freie Arbeitsumwelt zu gewährleisten, sondern eine allgemeine Pflicht, den Arbeitnehmern sichere Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen, deren genauer Inhalt aus den Art. 6 bis 12 dieser Richtlinie und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abgeleitet werden könne.
28. Diese Auslegung stimme nicht nur mit den Vorschriften der Richtlinie 89/391, die die in Art. 5 Abs. 1 festgelegte Pflicht konkretisieren sollten und zu denen insbesondere Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie gehöre, sondern auch mit verschiedenen Vorschriften der Einzelrichtlinien überein, die bei der Festlegung der vorbeugenden Maßnahmen, die in besonderen Produktionsbereichen ergriffen werden müssten, auf Erwägungen der Praktikabilität oder der Angemessenheit dieser Maßnahmen abstellten. Eine solche Auslegung sei zudem mit dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und mit Art. 118a des EG-Vertrags vereinbar, dem zufolge die auf seiner Grundlage erlassenen Richtlinien nur „Mindestvorschriften“ einführen sollten, „die schrittweise anzuwenden“ seien.
29. Hinsichtlich der Haftung des Arbeitgebers weist das Vereinigte Königreich darauf hin, dass nichts in der Richtlinie 89/391, insbesondere in Art. 5 Abs. 1 dafür spreche, dass der Arbeitgeber einer verschuldensunabhängigen Haftung unterworfen werden müsse. Erstens sehe diese Vorschrift lediglich die Pflicht vor, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer sicherzustellen, und nicht auch die Pflicht, die Schäden aus Arbeitsunfällen zu ersetzen. Zweitens lasse die Richtlinie 89/391 den Mitgliedstaaten die freie Entscheidung, ob die Verantwortlichkeit des Arbeitgebers zivil‑ oder strafrechtlicher Natur sei. Drittens bleibe den Mitgliedstaaten ebenfalls die Regelung überlassen, wer – der einzelne Arbeitgeber, die Arbeitgeberschaft insgesamt oder die Gesellschaft – die Folgekosten von Arbeitsunfällen zu tragen habe.
30. Die Haftungsregelung des Vereinigten Königreichs, die eine „automatische“ strafrechtliche Verantwortlichkeit aller Arbeitgeber vorsehe, von der es nur eine eng ausgelegte Ausnahme gebe, die auf dem Kriterium des „in der Praxis Vertretbaren“ beruhe, ermögliche es, Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 praktische Wirksamkeit zu verleihen.
31. Der Arbeitgeber könne sich von dieser Art der Haftung nur durch den Nachweis befreien, dass er alle in der Praxis vertretbaren Schritte unternommen habe, um Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer auszuschließen. Hierzu müsse er nachweisen, dass ein auffälliges Missverhältnis zwischen der Gefahr für die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer einerseits und dem Aufwand an Kosten und Zeit sowie den Schwierigkeiten, die mit den erforderlichen Maßnahmen zum Ausschluss dieser Gefahr verbunden gewesen wären, andererseits bestanden habe und die Gefahr im Verhältnis zum Aufwand unbedeutend gewesen sei.
32. Zudem beinhalte die Anwendung der streitigen Klausel durch die nationalen Gerichte eine rein objektive Würdigung des Sachverhalts, bei der jede Erwägung bezüglich der finanziellen Leistungsfähigkeit des Arbeitgebers ausgeschlossen sei.
33. Außerdem gewährleiste der HSW Act ein wirksames System der Vorbeugung, da die Abschreckungswirkung einer Strafandrohung größer sei als die einer zivilrechtlichen Haftung, die zur Zahlung von Schadensersatz führe und gegen die sich die Arbeitgeber versichern könnten. Dies werde im Übrigen durch die Statistiken belegt, denen zufolge das Vereinigte Königreich seit Langem einer der Mitgliedstaaten sei, in denen die wenigsten Arbeitsunfälle zu verzeichnen seien.
34. Darüber hinaus habe das Vereinigte Königreich für Opfer von Arbeitsunfällen eine Entschädigung im Rahmen eines Sozialversicherungssystems eingeführt. Außerdem hafte der Arbeitgeber nach dem Common law für Schäden, die infolge der Verletzung seiner Fürsorgepflicht gegenüber den Arbeitnehmern entstünden.
35. Hilfsweise macht das Vereinigte Königreich geltend, dass die streitige Klausel, wie sie von den britischen Gerichten angewandt werde, einen Anwendungsbereich habe, der mit dem des Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 89/391 übereinstimme.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zum Klagegegenstand
36. Einleitend ist festzustellen, dass sowohl das schriftliche als auch das mündliche Verfahren zeigen, dass die Kommission die streitige Klausel zwar vor allem beanstandet, weil sie zu einer Haftungsbeschränkung des Arbeitgebers bei Unfällen führen kann, dass sie ihre Rüge aber offenbar auch darauf stützt, dass die Klausel den Umfang der allgemeinen Pflicht des Arbeitgebers zur Gewährleistung der Sicherheit beeinflussen könne.
Zum Umfang der Haftung des Arbeitgebers für die Folgen eines Ereignisses, das die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer beeinträchtigt
37. Die Kommission begreift Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 in erster Linie unter dem Gesichtspunkt der Haftung des Arbeitgebers für Beeinträchtigungen der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer. Diese Haftung umfasst die Folgen jedes Ereignisses, das die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer beeinträchtigt, unabhängig davon, ob dieses Ereignis oder dessen Folgen auf irgendein fahrlässiges Verhalten des Arbeitgebers beim Erlass der vorbeugenden Maßnahmen zurückgeführt werden kann.
38. Die Kommission legt die Bestimmungen der Richtlinie 89/391 und insbesondere deren Art. 5 Abs. 1 folglich dahin gehend aus, dass sie eine Verantwortlichkeit des Arbeitgebers – sei sie zivil‑ oder strafrechtlicher Natur – unabhängig von einem Verschulden begründen.
39. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob – wie Kommission vorträgt – Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 verlangt, dass die Mitgliedstaaten den Arbeitgebern eine verschuldensunabhängige Haftung für alle Unfälle auferlegen, die sich am Arbeitsplatz ereignen.
40. Insoweit ist festzustellen, dass „[d]er Arbeitgeber“ laut Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 „verpflichtet [ist], für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in Bezug auf alle Aspekte, die die Arbeit betreffen, zu sorgen“.
41. Die Bestimmung verpflichtet den Arbeitgeber, ein sicheres Arbeitsumfeld für die Arbeitnehmer sicherzustellen. Der Inhalt dieser Verpflichtung ist in den Art. 6 bis 12 der Richtlinie 89/391 sowie in mehreren Einzelrichtlinien, die vorbeugende Maßnahmen für besondere Produktionsbereiche vorschreiben, konkretisiert worden.
42. Es lässt sich hingegen nicht feststellen, dass dem Arbeitgeber allein aufgrund von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 eine verschuldensunabhängige Haftung auferlegt werden muss. Diese Vorschrift sieht nämlich nur eine allgemeine Pflicht des Arbeitgebers zur Gewährleistung der Sicherheit vor, ohne eine Aussage darüber zu treffen, wie die Haftung aussehen soll.
43. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Auslegung von Art. 5 der Richtlinie 89/391 in dem von ihr vertretenen Sinn durch die Vorarbeiten zu dieser Richtlinie bestätigt werde. Da der Antrag der Delegationen des Vereinigten Königreichs und Irlands, die streitige Klausel in die Definition der Verantwortlichkeit des Arbeitgebers einzubeziehen, bei den Beratungen der vom Rat der Europäischen Union eingerichteten Arbeitsgruppe ausdrücklich abgelehnt worden sei, könne von einer verschuldensunabhängigen Haftung des Arbeitgebers ausgegangen werden.
44. Dieser Argumentation kann jedoch nicht gefolgt werden. Aus den Vorarbeiten und insbesondere aus der Gemeinsamen Erklärung des Rates und der Kommission, festgehalten im Protokoll der Tagung des Rates vom 12. Juni 1989, geht nämlich hervor, dass die Aufnahme einer solchen Klausel vorgeschlagen wurde, um die Probleme zu lösen, die eine ohne jede Einschränkung formulierte Pflicht des Arbeitgebers zur Gewährleistung der Sicherheit in den Common-law-Systemen in Anbetracht der Pflicht der betroffenen Gerichte, geschriebenes Recht wörtlich auszulegen, mit sich bringe.
45. Unter diesen Umständen reicht die Weigerung, eine der streitigen Klausel vergleichbare Klausel in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 einzufügen, nicht, um eine Auslegung dieser Vorschrift zu rechtfertigen, der zufolge der Arbeitgeber bei Unfällen unabhängig von einem Verschulden haftet.
46. Eine solche Auslegung kann auch nicht auf die Systematik von Art. 5 dieser Richtlinie gestützt werden.
47. Der genannte Art. 5 sieht in seinen Abs. 2 und 3 vor, dass der Arbeitgeber durch die Hinzuziehung außerbetrieblicher Fachleute seiner Verantwortung in Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz nicht enthoben und auch durch die diesbezüglichen Pflichten der Arbeitnehmer nicht von ihr befreit wird. Damit sollen die genannten Vorschriften die Art und den Umfang der in Abs. 1 desselben Artikels erwähnten Verpflichtung klarstellen, rechtfertigen aber nicht den Schluss, dass dieser Absatz eine bestimmte Art der Haftung bei Unfällen vorschreibt.
48. Nach Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 1 der Richtlinie 89/391 haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Haftung des Arbeitgebers „bei Vorkommnissen [einzuschränken], die auf nicht von diesem zu vertretende anormale und unvorhersehbare Umstände oder auf außergewöhnliche Ereignisse zurückzuführen sind, deren Folgen trotz aller Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können“.
49. Wie der Generalanwalt in Nr. 82 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ergibt sich aus dem Wortlaut dieses Unterabsatzes, dass er die Tragweite bestimmter Vorschriften der Richtlinie klarstellen soll, indem er den Spielraum, über den die Mitgliedstaaten bei Umsetzung dieser Vorschriften in nationales Recht verfügen, präzisiert, doch lässt sich aus dieser Vorschrift nicht im Wege einer Auslegung e contrario
die Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers herauslesen, den Mitgliedstaaten die Verpflichtung zur Einführung einer verschuldensunabhängigen Arbeitgeberhaftung aufzuerlegen.
50. Schließlich hat die Kommission nicht dargetan, inwiefern das Ziel der Richtlinie 89/391, das in der „Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz“ besteht, nicht mit anderen Mitteln als mit der Einführung einer verschuldensunabhängigen Arbeitgeberhaftung erreicht werden kann.
51. Nach alledem hat die Kommission nicht in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen, dass die streitige Klausel durch den Ausschluss einer verschuldensunabhängigen Haftung die Haftung der Arbeitgeber in Verkennung von Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391 beschränkt.
Zum Umfang der Verpflichtung der Arbeitgeber, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer zu sorgen
52. Zweitens muss die Rüge der Kommission insoweit geprüft werden, als dem Vereinigten Königreich vorgeworfen wird, es habe Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 hinsichtlich des Umfangs der allgemeinen Pflicht des Arbeitgebers, für den Schutz der Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer zu sorgen, nicht zutreffend umgesetzt.
53. Insoweit macht die Kommission zwar geltend, dass die den Arbeitgeber treffende Pflicht keinen Einschränkungen unterliege, räumt aber ausdrücklich ein, dass diese Pflicht nicht bedeute, dass der Arbeitgeber ein von jedem Risiko freies Arbeitsumfeld gewährleisten müsse. In ihrer Erwiderung räumt die Kommission auch ein, dass der Arbeitgeber nach einer Risikobewertung zu dem Schluss gelangen könne, dass die Gefahren derart gering seien, dass keine vorbeugenden Maßnahmen erforderlich seien. In solch einem Fall ist jedoch nach Ansicht der Kommission entscheidend, dass der Arbeitgeber haftbar bleibe, falls sich ein Unfall ereignen sollte.
54. Wenn aber die Kommission entsprechend der Feststellung in Randnr. 51 des vorliegenden Urteils nicht nachgewiesen hat, dass die streitige Klausel durch den Ausschluss einer verschuldensunabhängigen Haftung die Haftung der Arbeitgeber in Verkennung von Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391 beschränkt, so hat sie auch nicht nachweisen können, inwiefern die streitige Klausel, die die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Arbeitgebers betrifft, den Umfang der allgemeinen Pflicht des Arbeitgebers zur Gewährleistung der Sicherheit, so wie sie sich aus diesen Vorschriften ergibt, beeinflussen kann.
55. Wenn in der streitigen Klausel die Pflicht des Arbeitgebers, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in Bezug auf alle die Arbeit betreffenden Aspekte zu sorgen, unter den Vorbehalt des „in der Praxis Vertretbaren“ gestellt wird, hängt die Bedeutung dieses Vorbehalts von dem genauen Inhalt dieser Pflicht ab. Betrachtet man die Argumente, die die Kommission vorgebracht hat und die in Randnr. 53 des vorliegenden Urteils wiedergegeben worden sind, so hat sie ihre Auslegung der genannten Pflicht – wenn man von der zivil‑ oder strafrechtlichen Verantwortlichkeit bei Unfällen absieht und die sich aus Art. 5 Abs. 2 und 3 und den Art. 6 bis 12 der Richtlinie 89/391 ergebenden Pflichten außer Acht lässt – nicht hinreichend präzisiert. Folglich hat sie nicht dargetan, auf welche Weise die streitige Klausel im Licht der von beiden Parteien angeführten Rechtsprechung gegen Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391 verstößt.
56. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass es im Rahmen einer gemäß Art. 226 EG erhobenen Klage Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es diesem ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. Urteile vom 12. Mai 2005, Kommission/Belgien, C‑287/03, Slg. 2005, I‑3761, Randnr. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 6. April 2006, Kommission/Österreich, C‑428/04, Slg. 2006, I‑3325, Randnr. 98).
57. Folglich ist festzustellen, dass die Kommission nicht dargetan hat, dass die streitige Klausel die Pflicht der Arbeitgeber, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer zu gewährleisten, in Verkennung von Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 89/391 beschränkt. Die Vertragsverletzung ist somit auch hinsichtlich des zweiten Teils der Rüge nicht erwiesen.
58. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die Kommission nicht in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen hat, dass das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 89/391 verstoßen hat, indem es die Pflicht des Arbeitgebers, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer in Bezug auf alle die Arbeit betreffenden Aspekte zu sorgen, auf die Pflicht begrenzt, dies zu tun, soweit es in der Praxis vertretbar ist.
59. Die von der Kommission erhobene Klage ist somit abzuweisen.
Kosten
60. Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Vereinigte Königreich die Verurteilung der Kommission beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten.