62024CJ0210
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
5 päivänä maaliskuuta 2026 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/24/EU – Sosiaalityön avopalvelut – Hankinta, jonka arvo alittaa tämän direktiivin soveltamiskynnyksen – 67 artikla – Sosiaalisiin näkökohtiin perustuva sopimuksentekoperuste – Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous – Palvelut toteuttavan henkilöstön palkkojen korotus alakohtaisessa työsopimuksessa vahvistettua palkkatasoa korkeammaksi – Liityntä hankinnan kohteeseen – Oikeasuhteisuus ja syrjimättömyys – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artikla – Kollektiivinen neuvotteluoikeus
Asiassa C‑210/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (julkisia hankintoja koskevia valituksia käsittelevä Baskimaan itsehallintoalueen hallinnollinen elin, Espanja) on esittänyt 14.3.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen saman päivänä, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
vastaan
Ayuntamiento de Ortuella,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe, presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa toisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit F. Schalin, M. Gavalec (esittelijä) ja Z. Csehi,
julkisasiamies: A. Biondi,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Stefanova-Kamisheva,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.4.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet:
–
Espanjan hallitus, asiamiehenään S. Núñez Silva,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään B.-R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 3.7.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 67 artiklan 1 kohdan, palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY (EYVL 1996, L 18, s. 1), SEUT 56 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 28 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) ja Ayuntamiento de Ortuella (Ortuellan kunta, Espanja) ja joka koskee kyseisen kunnan tekemään palveluhankintasopimukseen liittyviin tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvän sopimuksentekoperusteen laillisuutta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 89, 90, 92, 97, 98 ja 114 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”89)
Hankintasopimusten tekoperusteiden käsite on keskeinen tälle direktiiville. Sen vuoksi on tärkeää, että direktiivin säännökset esitetään mahdollisimman yksinkertaisella ja selkeällä tavalla. Tähän voidaan päästä pitämällä ’kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta’ tärkeimpänä perusteena, koska kaikki voittavat tarjoukset olisi valittava sen mukaisesti, mitä yksittäinen hankintaviranomainen pitää taloudellisesti parhaana ratkaisuna. – –
(90)
Hankintasopimukset olisi tehtävä puolueettomin perustein, joilla varmistetaan avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattaminen, jotta taattaisiin tarjousten suhteellisen arvon puolueeton vertailu ja voitaisiin päättää todellisissa kilpailuolosuhteissa, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Olisi tehtävä selväksi, että kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta olisi arvioitava parhaan hinta-laatusuhteen pohjalta, johon olisi aina kuuluttava hinta- tai kustannustekijä. Lisäksi olisi täsmennettävä, että tällainen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arviointi voidaan myös tehdä pelkän hinnan tai kustannustehokkuuden perusteella. Asianmukaista on myös muistuttaa, että hankintaviranomaiset voivat vapaasti asettaa riittävät laatuvaatimukset teknisten eritelmien tai hankintasopimuksen toteuttamisen ehtojen avulla.
Laadun korostamiseksi myös julkisissa hankinnoissa jäsenvaltioiden olisi voitava kieltää tai rajoittaa pelkän hinnan tai pelkkien kustannusten käyttöä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioimiseksi, jos ne pitävät tätä asianmukaisena.
Jotta varmistettaisiin yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen hankintasopimuksia tehtäessä, hankintaviranomaiset olisi velvoitettava varmistamaan tarvittava avoimuus, jotta kaikki tarjoajat saisivat riittävät tiedot perusteista ja järjestelyistä, joita sovelletaan sopimuksen tekemisestä päätettäessä. Hankintaviranomaiset olisi sen vuoksi velvoitettava ilmoittamaan hankintasopimuksen tekoperusteet ja kunkin perusteen suhteellinen painotus. – –
– –
(92)
Hankintaviranomaisten olisi parasta hinta-laatusuhdetta arvioidessaan määritettävä hankinnan kohteeseen liittyvät taloudelliset ja laadulliset perusteet, joita ne käyttävät sitä varten. Näiden perusteiden avulla olisi siten voitava tehdä vertaileva arvio kunkin tarjouksen suoritustasosta teknisissä eritelmissä määriteltyyn hankinnan kohteeseen nähden. Tässä direktiivissä esitetään parhaan hinta-laatusuhteen yhteydessä ohjeellinen luettelo mahdollisista ympäristönäkökohdat ja sosiaaliset näkökohdat sisältävistä sopimusten tekoperusteista. Hankintaviranomaisia olisi kannustettava valitsemaan perusteita, joiden avulla ne voivat saada laadukkaita ja optimaalisesti tarpeitaan vastaavia rakennusurakoita, tavaroita ja palveluja.
Valitut hankintasopimuksen tekoperusteet eivät saisi antaa hankintaviranomaiselle rajatonta valinnanvapautta, niillä olisi varmistettava todellisen ja terveen kilpailun mahdollisuus ja niihin olisi liitettävä järjestelyjä, jotka mahdollistavat tarjoajien [esittämien] tietojen tosiasiallisen tarkistamisen.
Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi hankintasopimuksen tekopäätös ei saisi perustua ainoastaan muihin kuin kustannuksiin liittyviin perusteisiin. Laadullisiin perusteisiin olisi sen vuoksi liitettävä kustannusperuste, joka voisi hankintaviranomaisen valinnan mukaan olla joko hinta tai kustannustehokkuusmalli, kuten elinkaarikustannukset. Sopimuksen tekoperusteet eivät kuitenkaan saisi vaikuttaa sellaisten kansallisten säännösten soveltamiseen, joilla määritellään tietyistä palveluista suoritettava korvaus tai vahvistetaan tiettyjen tavaroiden kiinteät hinnat.
– –
(97)
Sosiaalisten näkökohtien ja ympäristönäkökohtien ottamiseksi paremmin huomioon hankintamenettelyissä hankintaviranomaisten olisi lisäksi voitava käyttää tällaisia hankintasopimuksen tekoperusteita tai hankintasopimuksen toteuttamisen ehtoja sopimuksen mukaisten rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen toimittamiseen kaikilta osin ja niiden elinkaaren kaikissa vaiheissa, tuotteen raaka-aineiden hankkimisesta aina tuotteen hävittämisvaiheeseen asti, mukaan lukien tekijät, jotka liittyvät kyseisten rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen tiettyyn tuotantoprosessiin, toimittamiseen tai kauppaan ja sen ehtoihin taikka tiettyyn prosessiin niiden elinkaaren myöhemmässä vaiheessa, silloinkin, kun kyseiset tekijät eivät kuulu niihin fyysisenä osana. – –
Yhteyttä hankinnan kohteen kanssa koskeva ehto sulkee kuitenkin pois yrityksen yleiseen toimintapolitiikkaan liittyvät perusteet ja ehdot, koska niitä ei voida pitää ostettavien rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen tietylle tuotantoprosessille tai toimittamiselle ominaisena tekijänä. Hankintaviranomaiset eivät siis saisi vaatia, että tarjoajilla on tietty yrityksen yhteiskunta- tai ympäristövastuuta koskeva toimintapolitiikka.
(98)
On olennaisen tärkeää, että tuotantoprosessin sosiaalisia näkökohtia koskevat hankintasopimuksen tekoperusteet tai sen toteuttamisen ehdot liittyvät sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavaroihin tai palveluihin. Niitä olisi lisäksi sovellettava direktiivin [96/71] mukaisesti sellaisena, kuin Euroopan unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, eikä niitä saisi soveltaa eikä valita niin, että syrjitään suoraan tai välillisesti talouden toimijoita, jotka tulevat muista jäsenvaltioista tai sellaisista kolmansista maista, jotka ovat sopimuspuolina [julkisia hankintoja koskevassa Maailman kauppajärjestön sopimuksessa (GPA-sopimus)] tai sellaisissa vapaakauppasopimuksissa, joissa myös [Euroopan] unioni on sopimuspuolena. Sen vuoksi direktiivillä [96/71] säänneltyjä keskeisiä työoloja ja ‑ehtoja, kuten vähimmäispalkkoja, koskevat vaatimukset olisi pidettävä kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa, joita sovelletaan unionin lainsäädännön mukaisesti kyseisen direktiivin yhteydessä, vahvistetulla tasolla.
– –
(114)
Eräille palvelujen pääluokille, nimittäin henkilöpalveluina tunnetuille palveluille, kuten tietyille sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluille, on yhä luonteenomaista, ettei niillä ole suurta rajatylittävää ulottuvuutta. Näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi. Sen vuoksi näiden palvelujen hankintasopimuksia varten olisi perustettava erityisjärjestely, jossa kynnysarvo on korkeampi kuin muihin palveluihin sovellettava kynnysarvo.
Henkilöpalvelut, joiden arvot alittavat tämän kynnysarvon, eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä, kuten unionin rahoittaessa rajatylittäviä hankkeita.
Henkilöpalveluja koskeviin hankintasopimuksiin, joiden arvo ylittää edellä mainitun kynnysarvon, olisi sovellettava unionin laajuista avoimuutta. Näiden palvelujen kulttuurisidonnaisuuden ja arkaluonteisuuden vuoksi jäsenvaltioille olisi annettava runsaasti harkintavaltaa järjestää palvelujentarjoajien valinta parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämä ehdoton tarve otetaan huomioon tämän direktiivin säännöissä, joissa vaaditaan ainoastaan avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien perusperiaatteiden noudattamista ja joilla varmistetaan, että hankintaviranomaisilla on mahdollisuus soveltaa palvelujentarjoajien valintaan erityisiä laatuvaatimuksia, kuten niitä, jotka on vahvistettu sosiaalisen suojelun komitean julkaisemassa vapaaehtoisessa eurooppalaisessa sosiaalipalvelujen laatukehyksessä. – –”
4
Direktiivin 2014/24 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Kynnysarvojen määrät”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan hankintoihin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on yhtä suuri tai suurempi kuin seuraavat kynnysarvot:
– –
d)
750000 euroa liitteessä XIV lueteltuja sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevien palveluhankintasopimusten osalta.”
5
Kyseisen direktiivin II luku, jonka otsikko on ”Yleiset säännöt”, sisältää sen 18 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintaperiaatteet” ja jonka 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.
Hankintaa suunniteltaessa ei saa pyrkiä sen jättämiseen tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tai kilpailun keinotekoiseen kaventamiseen. Kilpailun katsotaan olevan keinotekoisesti kavennettua, jos hankinta suunnitellaan aikomuksena suosia aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattaa tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan.”
6
Mainitun direktiivin 67 artiklassa, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksen tekoperusteet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta tiettyjen tavaroiden hintoja tai tietyistä palveluista suoritettavia korvauksia koskevien kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten soveltamista hankintaviranomaisten on käytettävä hankintasopimusten tekoperusteena kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta.
2.   Hankintaviranomaisen kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous määritellään hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia, esimerkiksi elinkaarikustannuksia 68 artiklan mukaisesti, ja perusteisiin voi kuulua paras hinta-laatusuhde, joka on arvioitava kyseisen hankinnan kohteeseen liittyvien perusteiden mukaan, laadulliset, ympäristöön liittyvät ja/tai sosiaaliset näkökohdat mukaan lukien. Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksi
a)
laatu, joka kattaa tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyyden, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävän suunnittelun, yhteiskunnalliset, ympäristöön liittyvät ja innovatiiviset ominaisuudet sekä kaupankäynnin ja sen edellytykset;
b)
hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön organisointi, pätevyys ja kokemus, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisen tasoon; tai
c)
huolto, tekninen tuki ja toimitusehdot, kuten toimituspäivä, toimitusmenettely sekä toimitus- tai toteutusaika.
Kustannustekijä voidaan esittää myös kiinteän hinnan tai kustannuksen muodossa, jolloin talouden toimijat kilpailevat sen perusteella ainoastaan laatuperusteista.
Jäsenvaltiot voivat säätää, että hankintaviranomaiset eivät saa käyttää pelkästään hintaa tai kustannuksia hankintasopimuksen ainoana tekoperusteena, tai rajoittaa niiden käytön tiettyihin hankintaviranomaisten ryhmiin tai tietyntyyppisiin hankintasopimuksiin.
3.   Hankintasopimuksen tekoperusteiden on katsottava liittyvän hankinnan kohteeseen, jos ne liittyvät sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavaroihin tai palveluihin miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa, mukaan lukien tekijät, jotka ovat osana
a)
kyseisten rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen tiettyä tuotanto-, suorittamis- tai kaupankäyntiprosessia; tai
b)
tiettyä prosessia niiden elinkaaren jossakin muussa vaiheessa,
silloinkin, kun kyseiset tekijät eivät kuulu niihin fyysisenä osana.
4.   Hankintasopimuksen tekoperusteilla ei saa olla sellaista vaikutusta, että hankintaviranomaisella on rajoittamaton valinnanvapaus. Niillä on varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus ja niihin on liitettävä eritelmiä, jotka mahdollistavat tarjoajien antamien tietojen tosiasiallisen tarkistamisen sen arvioimiseksi, miten hyvin tarjoukset täyttävät hankintasopimuksen tekoperusteet. Epäselvissä tapauksissa hankintaviranomaisten on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.
5.   Hankintaviranomaisen on täsmennettävä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi valitsemansa kunkin perusteen suhteellinen painotus hankinta-asiakirjoissa, paitsi jos tämä määritetään yksinomaan hinnan perusteella.
Painotukset voidaan ilmaista ilmoittamalla asianmukainen kohtuullinen vaihteluväli.
Jos painotusta ei objektiivisista syistä voida määritellä, hankintaviranomaisen on ilmoitettava perusteet alenevassa tärkeysjärjestyksessä.”
7
Saman direktiivin 74 artiklassa, jonka otsikko on ”Sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevien sopimusten tekeminen”, säädetään seuraavaa:
”Liitteessä XIV luetellut sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevat hankintasopimukset on tehtävä tämän luvun säännösten mukaisesti, jos hankintasopimusten arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin 4 artiklan d alakohdassa vahvistettu kynnysarvo.”
8
Direktiivin 2014/24 76 artiklassa, jonka otsikkona on ”Hankintasopimusten tekemisessä noudatettavat periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tämän luvun soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten tekemiseksi kansalliset säännöt, joilla varmistetaan, että hankintaviranomaiset noudattavat avoimuuden ja talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. Jäsenvaltiot voivat määritellä sovellettavat menettelysäännöt, kunhan kyseisissä säännöissä sallitaan hankintaviranomaisten ottaa huomioon asianomaisten palvelujen erityispiirteet.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hankintaviranomaiset voivat ottaa huomioon tarpeen varmistaa palvelujen laatu, jatkuvuus, esteettömyys, kohtuuhintaisuus, saatavuus ja kattavuus, eri käyttäjäryhmien erityistarpeet, huono-osaiset ja heikossa asemassa olevat väestöryhmät mukaan luettuina, käyttäjien osallistuminen ja vaikutusvallan lisääminen sekä innovointi. Jäsenvaltiot voivat myös säätää, että palveluntarjoaja valitaan hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen perusteella ottaen huomioon sosiaalipalvelujen laatu- ja kestävyysperusteet.”
9
Kyseisen direktiivin liitteessä XIV on taulukko, jonka otsikko on ”74 artiklassa tarkoitetut palvelut”, ja siinä mainitaan CPV-koodi 85312000-9.
Espanjan oikeus
10
Julkisen sektorin hankintasopimuksista 8.11.2017 annetun lain 9/2017, jolla saatetaan osaksi Espanjan oikeutta 26.2.2014 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2014/23/EU ja 2014/24/EU (Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/EU, 26 de febrero de 2014; BOE nro 272, 9.11.2017; jäljempänä LCSP), 1 §:n, jonka otsikko on ”kohde ja tarkoitus”, 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikkien julkisten hankintojen on sisällettävä poikkialaisesti ja määräävällä tavalla yhteiskunnallisia ja ympäristöön liittyviä perusteita, joilla on liittymä hankinnan kohteeseen, koska tämä parantaa hankintasopimuksen täyttämisen hinta-laatusuhdetta sekä tehostaa ja parantaa julkisten varojen käyttöä. Pienten ja keskisuurten yritysten sekä yhteiskunnallisten yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin on niin ikään edistettävä.”
11
Kyseisen lain 145 §:ssä, jonka otsikko on ”Hankintasopimuksen tekoperusteiden vaatimukset ja luokat”, säädetään seuraavaa:
”1.   Hankintasopimuksen tekemisessä on käytettävä monia erilaisia parhaaseen hinta-laatusuhteeseen perustuvia sopimuksentekoperusteita.
Hankintasopimukset voidaan tehdä hinnan tai kustannusten perusteella käyttäen kustannustehokkuusmallia, esimerkiksi elinkaarikustannusten laskemista 148 §:n mukaisesti, jos tämä on oikeutettua hankinta-asiakirjojen perusteella.
2.   Paras hinta-laatusuhde arvioidaan taloudellisten ja laadullisten perusteiden mukaisesti.
Hankintaviranomaisen määrittämiin laadullisiin perusteisiin, joilla paras hinta-laatusuhde arvioidaan, voi kuulua ympäristöön liittyviä tai sosiaalisia näkökohtia, jotka liittyvät hankinnan kohteeseen jäljempänä tämän pykälän 6 momentin mukaisella tavalla ja joita voivat olla esimerkiksi seuraavat:
1.
laatu, joka kattaa tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyyden, yleisen suunnittelun tai kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävän suunnittelun, yhteiskunnalliset, ympäristöön liittyvät ja innovatiiviset ominaisuudet sekä kaupankäynnin ja sen edellytykset;
– –
Hankintasopimuksen yhteiskunnallisilla ominaisuuksilla tarkoitetaan muun muassa seuraavia tavoitteita: vammaisten henkilöiden, vähäosaisten henkilöiden tai heikossa asemassa olevien ryhmien jäsenten parempi integroituminen sopimuksen täyttämiseen osoitettujen henkilöiden joukkoon ja yleisesti vammaisten henkilöiden tai sosiaalisen syrjäytymisen vaarassa olevien henkilöiden integroituminen yhteiskuntaan ja työelämään; työtoimintakeskusten ja työelämään integroimisesta huolehtivien yritysten kanssa toteutettava alihankinta; hankintasopimuksen täyttämisessä noudatettavat sukupuolten tasa-arvoa koskevat suunnitelmat ja yleisesti naisten ja miesten tasa-arvo; naisten työhönoton lisääminen; työ-, yksityis- ja perhe-elämän yhteensovittaminen; paremmat työ- ja palkkaehdot, työpaikkojen pysyvyys; useamman henkilön työhönotto sopimuksen täyttämistä varten; työsuojelu ja siihen liittyvä koulutus; eettisten perusteiden ja yritysvastuuseen liittyvien perusteiden soveltaminen hankintasopimuksen mukaisissa suoritteissa tai perusteet, jotka liittyvät reilun kaupan tuotteiden toimittamiseen tai käyttöön sopimuksen täyttämisen yhteydessä.
2.
hankintasopimuksen täyttämiseen osoitetun henkilöstön organisointi, pätevyys ja kokemus, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen parempaan täyttämiseen.
– –”.
12
Mainitun lain 47. lisäsäännöksessä, jonka otsikko on ”Liitteessä IV tarkoitettuja palveluja koskeviin konsessiosopimuksiin sekä liitteessä IV tarkoitettuja sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluja koskeviin sopimuksiin sovellettavat periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta tämän lain säännösten ja muiden muassa sellaisten säännösten soveltamista, jotka liittyvät teknisten eritelmien laadintaan, vakavaraisuutta koskeviin vähimmäisedellytyksiin, hankintasopimuksen tekoperusteisiin ja hankintasopimuksen täyttämistä koskeviin erityisehtoihin, liitteessä IV tarkoitettuja palveluja koskeviin konsessiosopimuksiin sekä liitteessä IV niin ikään tarkoitettuja sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluja koskeviin sopimuksiin liittyvissä hankintamenettelyissä hankintaviranomaisten on huolehdittava kaikissa menettelyn vaiheissa tarpeesta varmistaa palvelujen laatu, jatkuvuus, esteettömyys, kohtuuhintaisuus, saatavuus ja kattavuus; eri käyttäjäryhmien erityistarpeet, huono-osaiset ja heikossa asemassa olevat väestöryhmät mukaan luettuina; palvelujen käyttäjien osallistuminen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvä innovointi.
Hankintaviranomainen voi tässä lisäsäännöksessä tarkoitetut sopimusten tekoperusteet vahvistaessaan valita perusteiksi esimerkiksi seuraavia näkökohtia: sopimuksen täyttämiseen osoitetun henkilöstön kokemus erityisen vähäosaisille suunnattujen palvelujen tai vastaavanlaisten palvelujen tarjoamisesta jäljempänä 145 §:ssä säädetyn mukaisesti; voiton käyttäminen tarjottavien palvelujen parantamiseen; käyttäjien osallistumisen mahdollistavat mekanismit sekä käyttäjille tiedottaminen ja käyttäjien ohjeistaminen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13
AESTE teki 13.6.2023 erityisen julkisia hankintoja koskevan valituksen Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadiin (julkisia hankintoja koskevia valituksia käsittelevä Baskimaan itsehallintoalueen hallinnollinen elin, Espanja), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, Ortuellan kunnan tekemän hankintasopimuksen ”Ortuellan kunnan tarjoamat kotiin tuotavat tukipalvelut” (jäljempänä riidanalainen hankintasopimus) tarjouspyyntöasiakirjoista.
14
Riidanalaisen hankintasopimuksen kohteena on ”Ortuellan kunnan tarjoamien kotiin tuotavien tukipalvelujen toteuttaminen sellaisen sosiaalisen palvelun tarjoamiseksi, jossa asianmukaisesti koulutettu ja perehdytetty henkilöstö toteuttaa valvotusti ennaltaehkäiseviä ja kasvatuksellisia toimia sekä tukitoimia perheille ja/tai henkilöille, joilla on vaikeuksia fyysisen, sosiaalisen ja/tai tunnetason hyvinvoinnin ylläpitämisessä tai säilyttämisessä, jotta palvelunkäyttäjät pystyisivät jatkamaan asumistaan kotona ja kotiympäristössä niin kauan kuin se on mahdollista ja tarkoituksenmukaista”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseinen hankintasopimus koskee LCSP:n liitteessä IV, joka vastaa direktiivin 2014/24 liitettä XIV, tarkoitettuja ”sosiaalityön avopalveluja” (CPV 85312000-9).
15
Kyseisen sopimuksen ennakoitu arvo on 166250 euroa.
16
AESTE vaatii valituksellaan kumoamaan riidanalaisen hankintasopimuksen hallinnollisiin erityisehtoihin sisältyvän sopimuksentekoperusteen, jossa määrätään enintään 40 pisteen myöntämisestä tarjoajan palkkamenojen noustessa (jäljempänä riidanalainen peruste). Tämä peruste on seuraava:
”Pisteytyksessä huomioidaan palkat, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin ja jotka ylittävät viitteenä pidettävät alakohtaisen työehtosopimuksen mukaiset palkat (palkkamenojen nousu).
Huomioon otetaan palkankorotusprosentti, joka lasketaan peruspalkan sekä kaikkien siirtyvien työntekijöiden työehtosopimuksen mukaisen palkan lisän perusteella ja johon sovelletaan seuraavaa kaavaa: Pisteet = P × A / B.
Pisteillä tarkoitetaan tarjoukselle annettavien kokonaispisteiden määrää.
P = myönnettävien pisteiden enimmäismäärä eli 40 pistettä.
A = kaikkien jätettyjen tarjousten suurin prosenttiluku.
B = arvioitavan tarjouksen prosenttiluku.
Huomioon otetaan tarjoukset, joissa esitetään prosentuaalista korotusta, jota sovelletaan hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin. Tarjouksille, joissa ei esitetä korotusta, annetaan 0 pistettä.
Kuukauden enimmäismääräajassa sopimuksen tekemisestä on työntekijöiden edustajien kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen täsmennettävä, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä. Sopimuspuoleksi valittu yritys pyrkii myös tekemään sopimuksen, jossa määrätään hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön työehdoista (Ortuellan kunnan tarjoamien kotiin tuotavien tukipalvelujen työehtosopimus).”
17
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko riidanalainen peruste unionin oikeuden mukainen.
18
Ensinnäkin se pohtii, voidaanko tämän perusteen avulla tunnistaa direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous”. Tältä osin on todettava, että vaikka hankintaviranomainen väittää, että mainitulla perusteella pyritään korottamaan riidanalaisen hankintasopimuksen kohteena olevan palvelun suorittamisesta vastaavan henkilöstön palkkaa ja näin ollen parantamaan kyseisen palvelun tarjoamisen vakautta ja jatkuvuutta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää katsovan, että tällaisen palkankorotuksen ja palvelun paranemisen välinen yhteys on liian hypoteettinen, jotta se voisi vaikuttaa ratkaisevasti hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaan.
19
Toiseksi mainittu tuomioistuin korostaa, että direktiivin 2014/24 johdanto-osan 98 perustelukappaleesta ilmenee, että sosiaalisia näkökohtia koskevia hankintasopimuksen tekoperusteita on sovellettava direktiivin 96/71 mukaisesti. Riidanalainen peruste voisi kuitenkin olla syrjivä siltä osin kuin siinä velvoitetaan yritys, joka haluaa parantaa mahdollisuuksiaan saada riidanalainen hankintasopimus, maksamaan tämän sopimuksen täyttämisestä vastaaville työntekijöille heidän aiemmin saamiaan palkkoja korkeampia palkkoja, mikä voisi muodostaa taloudellisen lisärasitteen, joka voi estää tarjouksen tekemisen.
20
Kolmanneksi riidanalainen peruste voi osoittautua suhteettomaksi ja syrjiväksi niille talouden toimijoille, joilla ei ole riittäviä valmiuksia maksaa korkeita palkkoja, vaikka nämä toimijat voisivat tehdä kilpailukykyisiä tarjouksia, joissa on alempien palkkakustannusten vuoksi hyvä hinta-laatusuhde.
21
Neljänneksi sama tuomioistuin pohtii, merkitseekö riidanalainen peruste puuttumista perusoikeuskirjan 28 artiklassa tunnustettuun kollektiiviseen neuvotteluoikeuteen, koska työehtosopimusneuvottelut, jotka aloitetaan riidanalaisen hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, voisivat johtaa siihen, että kyseisen sopimuksen täyttämisestä vastaava henkilöstö jäisi voimassa olevan työehtosopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Tällaiset neuvottelut voisivat myös johtaa palkkaerojen syntymiseen saman yrityksen sellaisten työntekijöiden välille, jotka hoitavat samoja tehtäviä mutta joiden palkka vaihtelisi näiden tehtävien vastaanottajan henkilöllisyyden mukaan.
22
Viidenneksi riidanalainen peruste voisi myös osoittautua suhteettomaksi sillä tavoiteltuun päämäärään nähden, sillä riidanalaisen hankintasopimuksen tekemisen jälkeen neuvoteltu uusi työehtosopimus voisi merkitä palkkojen korottamista kyseisen hankintasopimuksen toteuttamisalaa laajemmin, mikä johtaisi direktiivin 2014/24 67 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun yhteyden menettämiseen hankinnan kohteeseen nähden.
23
Tässä tilanteessa Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Soveltuuko kuvaillun sopimuksentekoperusteen kaltainen palveluhankintasopimuksen tekoperuste,
–
jossa annetaan pisteitä sovellettavan alakohtaisen työehtosopimuksen mukaiset ehdot ylittävästä palkkamenojen noususta, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin,
ja
–
jonka mukaan sopimuspuoleksi valitun on täsmennettävä käytyään ensin kollektiivisia neuvotteluja työntekijöiden edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja pyrittävä tekemään työehtosopimus, jonka soveltamisalaan kuuluu vain hankintasopimuksen täyttävä henkilöstö,
direktiivin 2014/24/EU 67 artiklan 1 kohdassa edellytetyn kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämiseen?
2)
Estääkö tällainen peruste palvelujen tarjoamisen vapauden tai rajoittaako se vapaata kilpailua vastoin SEUT 56 artiklaa sekä direktiivejä [2014/24] ja [96/71]?
3)
Loukkaako tällainen peruste Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklassa vahvistettua kollektiivista neuvotteluoikeutta?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
24
Aluksi on tarkasteltava sitä, täyttääkö Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi perusteet sen pitämiselle SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna kansallisena tuomioistuimena.
25
Tämän osalta on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin ”tuomioistuin”, mikä on pelkästään unionin oikeuden perusteella ratkaistava kysymys, unionin tuomioistuin ottaa huomioon useita seikkoja, joita ovat muun muassa kyseisen elimen lakisääteisyys, pysyvyys, tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus (tuomio 20.9.2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee yhtäältä, että Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi on pysyvä ja riippumaton elin, joka on perustettu lain säännöksen nojalla ja joka tekee ratkaisunsa yksinomaan oikeudellisten perusteiden perusteella kontradiktorisen menettelyn päätteeksi. Mainitussa päätöksessä täsmennetään erityisesti kyseisen elimen riippumattomuudesta, että koska se ei ole hierarkkisessa suhteessa mihinkään tahoon ja koska se ei ota vastaan ohjeita kolmansilta, se hoitaa tehtävänsä objektiivisesti, puolueettomasti ja täysin itsenäisesti.
27
Toisaalta siltä osin kuin on kyse sen tuomiovallan pakottavuudesta SEUT 267 artiklaa koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, unionin tuomioistuin on jo todennut, että julkisia hankintoja koskevien muutoksenhakujen osalta toimivaltaisten itsehallintoalueiden elinten, joiden toimivalta ei ole riippuvainen asianosaisten sopimuksesta, ratkaisut sitovat asianosaisia, vaikka muutoksenhaku niissä on valinnaista (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, 23 ja 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28
Näitä toteamuksia ei kyseenalaisteta 21.1.2020 annettuun tuomioon Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17) perustuvassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä, koska – kuten Espanjan hallitus toteaa kirjallisissa huomautuksissaan – kyseisen elimen jäsenillä on erottamattomuuden tae, joka pannaan täytäntöön kansallisella lainsäädännöllä ja josta voidaan poiketa ainoastaan kyseisessä lainsäädännössä nimenomaisesti luetelluista syistä.
29
Tästä seuraa, että Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi täyttää perusteet sen pitämiselle SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna kansallisena tuomioistuimena, ja unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymykset
Ensimmäinen kysymys
30
Aluksi on todettava – kuten tämän tuomion 14 kohdasta ilmenee –, että riidanalaisen hankintasopimuksen kohteena on sellaisten palvelujen suorittaminen, jotka kuuluvat LCSP:n liitteessä IV olevaan luokkaan ”sosiaalityön avopalvelut” (CPV-koodi 85312000-9), joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vastaa direktiivin 2014/24 liitettä XIV.
31
Kyseisen direktiivin 4 artiklan d alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan mainitussa liitteessä XIV lueteltuihin hankintoihin vain, jos näiden hankintojen arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin kyseisessä säännöksessä säädetty 750000 euron kynnysarvo.
32
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että riidanalaisen hankintasopimuksen ennakoitu arvo on 166250 euroa, joka siis alittaa tämän kynnysarvon. Ennakkoratkaisupyynnön sanamuodon mukaan ja kuten Espanjan hallitus on istunnossa vahvistanut, Espanjan lainsäätäjän tarkoituksena on kuitenkin ollut, että direktiivin 2014/24 säännöksiä sovelletaan välittömästi ja ehdottomasti hankintoihin, joiden arvo alittaa mainitun kynnysarvon. Espanjan lainsäätäjä päätti erityisesti LCSP:n 145 §:n, luettuna yhdessä kyseisen lain 47. lisäsäännöksen kanssa, jolla pannaan täytäntöön hankintasopimuksen tekoperusteita koskeva direktiivin 2014/24 67 artikla, antamisen yhteydessä ulottaa viimeksi mainitun säännöksen soveltamisen hankintasopimuksiin, joiden arvo alittaa saman kynnysarvon.
33
Kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, kun kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan suoraan ja ehdottomasti muiden kuin unionin oikeuden toimen soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ratkaisemiseksi unionin toimessa omaksuttuja ratkaisuja, unionilla on selvä intressi siihen, että unionin oikeudesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti. Näin voidaan nimittäin välttää tulevat tulkintaerot ja varmistaa, että näitä tilanteita kohdellaan samalla tavalla kuin näiden säännösten soveltamisalaan kuuluvia tilanteita (tuomio 18.10.1990, Dzodzi, C‑297/88 ja C‑197/89, EU:C:1990:360, 36 ja 37 kohta; tuomio 16.6.2022, Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34
Tästä seuraa, että vaikka riidanalaisen hankintasopimuksen arvo on pienempi kuin direktiivin 2014/24 4 artiklan d alakohdassa vahvistettu arvo, on olemassa selvä intressi siihen, että unionin tuomioistuin lausuu esitetystä ensimmäisestä kysymyksestä.
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tällä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperuste, jossa otetaan huomioon voimassa olevan alakohtaisen työehtosopimuksen soveltamisesta johtuvan tason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin, mahdollistaa sen, että hankintaviranomainen voi määrittää kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.
36
Ensinnäkin direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 89 perustelukappaleen kanssa, säädetään, että hankintaviranomaisten on käytettävä hankintasopimuksia tehdessään ensisijaisesti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta.
37
Tämän 67 artiklan 2 kohdan mukaan tätä perustetta on arvioitava hankintaviranomaisen kannalta hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia, ja perusteisiin voi kuulua paras hinta-laatusuhde, joka on arvioitava kyseisen hankinnan kohteeseen liittyvien perusteiden mukaan, laadulliset, ympäristöön liittyvät ja/tai sosiaaliset näkökohdat mukaan lukien. Kun tätä säännöstä luetaan yhdessä direktiivin 2014/24 johdanto-osan 90 ja 92 perustelukappaleen kanssa, sen a–c alakohdassa esitetään ei-tyhjentävä luettelo käytettävistä hankintasopimuksen tekoperusteista, mukaan lukien erityisesti sosiaaliset näkökohdat.
38
Tästä seuraa, että koska kyseisen direktiivin 67 artiklan 2 kohdassa ei luetella tyhjentävästi hankintasopimuksen tekoperusteita, siinä sallitaan se, että hankintaviranomainen määrittää hankintasopimuksen tekoperusteet, joihin sisältyy sosiaalisia näkökohtia, kunhan nämä perusteet liittyvät kyseisen julkisen hankinnan kohteeseen.
39
Tältä osin on muistutettava, että unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintaviranomaiset saavat valita sellaisia sosiaalisiin näkökohtiin perustuvia hankintasopimuksen tekoperusteita, jotka voivat koskea paitsi hankintasopimuksen kohteena olevien palvelujen käyttäjiä tai edunsaajia myös muita henkilöitä (ks. tältä osin tuomio 10.5.2012, komissio v. Alankomaat, C‑368/10, EU:C:2012:284, 85 kohta).
40
On siis ratkaistava, voiko riidanalaisen perusteen kaltainen sopimuksentekoperuste, jossa otetaan huomioon voimassa olevan alakohtaisen työehtosopimuksen soveltamisesta johtuvan palkkatason ylittävä julkisen hankintasopimuksen toteuttavan henkilöstön palkkamenojen nousu, kuulua ”kyseisen julkisen hankintasopimuksen kohteeseen liittyviin sosiaalisiin näkökohtiin”.
41
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 36 ja 37 kohdassa, kun hankintasopimuksen tekoperuste koskee alakohtaisen työehtosopimuksen soveltamisesta johtuvan palkkatason ylittävää palkkamenojen nousua, jota tarjouksen tekijä esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen toteuttaviin henkilöihin, on katsottava, että tämä peruste koskee jo luonteensa vuoksi yhtä direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista ”sosiaalisista näkökohdista”, koska tätä käsitettä on tulkittava laajasti.
42
Toiseksi jotta hankintaviranomainen voisi määrittää kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen ”sosiaalista näkökohtaa” koskevan sopimuksentekoperusteen avulla, on korostettava, että tällaisen perusteen on vielä täytettävä muut kyseisen direktiivin 67 artiklan 2–5 kohdassa, luettuina yhdessä sen johdanto-osan 90 ja 92 perustelukappaleen kanssa, säädetyt edellytykset eli sen on erityisesti liityttävä hankinnan kohteeseen eikä se saa antaa hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnanvapautta.
43
Tältä osin on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä vain ensinnäkin siitä, onko hankinnan kohteen ja riidanalaisen perusteen välillä yhteys, joka on liian yleinen, jotta riidanalaisen hankintasopimuksen sopimuspuoli voitaisiin valita sen perusteella, ja toiseksi siitä, loukataanko tällä perusteella mahdollisesti tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
44
Tässä yhteydessä on todettava ensinnäkin riidanalaisen perusteen hankinnan kohteeseen yhdistävää liityntää koskevasta edellytyksestä, että direktiivin 2014/24 67 artiklan 3 kohdasta, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 97 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, että hankintasopimuksen tekoperusteiden on katsottava liittyvän hankinnan kohteeseen, jos ne liittyvät sopimuksen perusteella toimitettaviin palveluihin miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa, mukaan lukien tekijät, jotka ovat osana kyseisten palvelujen tiettyä suorittamisprosessia, ja silloinkin, kun kyseiset tekijät eivät kuulu niihin fyysisenä osana.
45
Kyseisen säännöksen laaja sanamuoto ei siis sulje pois sitä, että hankintaviranomainen ottaa tietyssä tilanteessa sosiaalityön avopalveluja koskevan sopimuksen tekoperusteen avulla huomioon palkkamenojen nousun, jota tarjouksen tekijä esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin alakohtaisen työehtosopimuksen soveltamisesta johtuvaan palkkatasoon nähden.
46
Tämän tuomion 44 kohdasta ilmenee, että riidanalaisen perusteen ja riidanalaisen hankintasopimuksen kohteen välistä yhteyttä on näin ollen arvioitava ottamalla huomioon hankintasopimuksen kohteena olevan palvelun erityispiirteet. Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida tällaisen yhteyden olemassaoloa, on todettava, että tälle hankinnalle on ominaista yhtäältä sen edellyttämä työvoimavaltaisuus ja toisaalta se, että hankintaviranomaisen on vaikea tarjota jatkuvaa ja laadukasta palvelua kyseisen palvelun vastaanottajille eli epäedullisessa ja haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille.
47
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 46–48 kohdassa, on katsottava yhtäältä, että korvaus, jonka sopimuspuoleksi valittu saa tarjoamastaan palvelusta, määräytyy suurelta osin palvelun suorittavan henkilöstön palkkakustannusten perusteella, joten riidanalainen peruste liittyy hankintasopimuksen kohteeseen. Toisaalta ei ole kohtuutonta katsoa, että tällaisessa hankinnassa hankintasopimuksen tekoperuste, jossa otetaan huomioon hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön palkka, joka on parempi kuin voimassa olevassa alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistettu palkka, voisi myötävaikuttaa tähän tavoitteeseen parantamalla palvelun laatua, saatavuutta ja jatkuvuutta kyseisen palvelun vastaanottajien eli heikommassa ja haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden kannalta, koska paremman palkan vaikutuksena hankintasopimuksen täyttävät henkilöt pysyisivät palveluksessa ja palvelukseen voitaisiin ottaa pätevämpiä henkilöitä.
48
Tätä tulkintaa tukee lisäksi direktiivin 2014/24 76 artiklan 2 kohta, jossa säädetään kyseisen direktiivin liitteessä XIV lueteltujen sosiaalipalvelujen osalta, että hankintaviranomaiset voivat ottaa huomioon tarpeen varmistaa palvelujen laatu, jatkuvuus, esteettömyys ja saatavuus sekä eri käyttäjäryhmien erityistarpeet, huono-osaiset ja heikommassa asemassa olevat väestöryhmät mukaan luettuina.
49
Kun hankintaviranomainen ottaa huomioon voimassa olevasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvaa tasoa korkeamman palkkamenojen nousun, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi sopimuksen täyttävään henkilöstöön, se voi näin ollen edistää riidanalaisen hankintasopimuksen kohteena olevien sosiaalityön avopalvelujen laadun, jatkuvuuden ja saatavuuden paranemista.
50
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyistä, jotka koskevat mahdollista tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista riidanalaisella perusteella siltä osin kuin sillä asetetaan epäedullisempaan asemaan tarjoajat, joilla on pienempi kyky maksaa korkeampia palkkoja sovellettavassa alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistettuihin palkkoihin nähden, kuten pienet ja keskisuuret yritykset, jotka voisivat kuitenkin tehdä kilpailukykyisiä tarjouksia alempien palkkakustannustensa vuoksi, on palautettava mieleen seuraavaa.
51
Direktiivin 2014/24 67 artiklan 4 kohdan, luettuna kyseisen direktiivin johdanto-osan 90 perustelukappaleen valossa, mukaan hankintasopimuksen tekoperusteilla ei saa olla sellaista vaikutusta, että hankintaviranomaisella on rajoittamaton valinnanvapaus. Niillä on nimittäin varmistettava avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattaminen sopimuksia tehtäessä, jotta tarjousten suhteellista arvoa voidaan vertailla puolueettomasti.
52
Direktiivin 2014/24 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä. Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteilla pyritään edistämään julkiseen hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien välisen terveen ja toimivan kilpailun kehittymistä. Näiden periaatteiden mukaisesti tarjoajien on oltava yhdenvertaisessa asemassa sekä silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, että silloin, kun hankintaviranomainen arvioi niiden tekemiä tarjouksia (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2024, BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, 30 kohta). Kyseiset periaatteet edellyttävät, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 6.10.2021, Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810, 36 kohta).
53
Kyseisen direktiivin 18 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään myös, että hankintaviranomainen ei saa ottaa käyttöön hankintasopimuksen tekoperusteita, jotka suosivat aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattavat ne aiheettomasti epäedulliseen asemaan niiden erityispiirteiden vuoksi tai luovat keinotekoisia esteitä tietyille toimijoille.
54
Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, ettei unionin tuomioistuimella ole tiedossaan seikkoja, joiden perusteella voitaisiin määrittää, voiko riidanalainen peruste aiheuttaa tällaisen syrjivän vaikutuksen tiettyihin toimijoihin, kuten pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, nähden.
55
Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin suoritettava tämä tutkinta, on muistutettava, että tutkinta on suoritettava ottaen huomioon asiakirjat, jotka olivat hankintaviranomaisen käytettävissä sen tarpeiden määrittämisen yhteydessä, sekä palvelun käyttäjien tai vastaanottajien ja palvelusta vastaavan henkilöstön mahdolliset kuulemiset, jotka hankintaviranomainen on voinut etukäteen suorittaa, sekä mahdolliset edeltävät markkinoiden kuulemiset, joita se on voinut toteuttaa, tai mitkä tahansa muut asiakirjat, joilla voidaan tukea tällaisesta sopimuksentekoperusteesta johtuvaa poissulkemisvaikutusta.
56
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperuste, jossa otetaan huomioon voimassa olevasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön, mahdollistaa sen, että hankintaviranomainen voi määrittää kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
57
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko direktiiviä 96/71 ja SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sosiaalityön avopalvelua koskevan hankintasopimuksen tekoperusteelle, jossa otetaan huomioon voimassa olevasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi tämän hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön.
58
Espanjan hallitus ja Euroopan komissio väittävät, että tämä kysymys on jätettävä tutkimatta, ja vetoavat siihen, ettei pääasiassa ole rajat ylittäviä seikkoja, jotka ovat tarpeen sekä SEUT 56 artiklan että direktiivin 96/71 tulkitsemiseksi. Ensinnäkään minkään muun jäsenvaltion kuin sen, johon hankintaviranomainen kuuluu, alueelle sijoittautunut tarjoaja ei ole osallistunut riidanalaisen hankintasopimuksen tekomenettelyyn, toiseksi kyseisen hankintasopimuksen kohteena oleva suoritus ei ole rajat ylittävä palvelujen suoritus, joka merkitsee työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon, ja kolmanneksi hankintasopimuksen luonteelle ja sen vähäiselle arvolle ei ole ominaista rajat ylittävän osatekijän olemassaolo.
59
Tältä osin on todettava – kuten tämän tuomion 14 ja 15 kohdasta ilmenee –, että riidanalainen hankintasopimus on sosiaalityön avopalveluja koskeva hankintasopimus, jonka arvo, 166250 euroa, ei ylitä direktiivin 2014/24 4 artiklan d alakohdassa vahvistettua kynnysarvoa. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 114 perustelukappaleesta ilmenee, tällaisilla palveluilla on rajallinen rajat ylittävä ulottuvuus, koska niitä tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi siinä määrin, että ne eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä, kuten unionin rahoittaessa rajat ylittäviä hankkeita.
60
Tältä osin on korostettava, ettei varman rajat ylittävän intressin olemassaoloa voida päätellä hypoteettisesti tietyistä seikoista, jotka abstraktilla tavalla tarkasteltuna voisivat olla tämän suuntaisia viitteitä, vaan sen on ilmettävä selvällä tavalla kyseessä olevan hankinnan olosuhteiden tosiasiallisen arvioinnin perusteella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei varsinkaan voi vain tyytyä esittämään unionin tuomioistuimelle seikkoja, joiden perusteella on mahdollista, ettei varman rajat ylittävän intressin olemassaoloa suljeta pois, vaan sen on päinvastoin toimitettava tiedot, jotka ovat omiaan osoittamaan sen olemassaolon (tuomio 6.10.2016, Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, 22 kohta).
61
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan esitä ennakkoratkaisupyynnössä mitään konkreettista osoitusta rajat ylittävästä osatekijästä.
62
Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ilmoitettava unionin tuomioistuimelle unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa vaaditulla tavalla, miltä osin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevalla oikeusriidalla sen puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta on sellainen liittymä perusvapauksia koskeviin unionin oikeuden määräyksiin, joka tekee pyydetyn tulkinnan välttämättömäksi oikeusriidan ratkaisemiselle (tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, 55 kohta ja tuomio 14.7.2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, 47 kohta).
63
On kuitenkin todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei selitä, miksi SEUT 56 artiklaa on tulkittava sen käsiteltävänä olevan asian puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta. Tarkemmin sanottuna kyseinen tuomioistuin ei nimenomaisesti väitä, että se on jossakin 15.11.2016 annetun tuomion Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874) 50–53 kohdassa tarkoitetuista tilanteista.
64
Tästä seuraa, että toinen kysymys jätetään tutkimatta.
Kolmas kysymys
65
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko perusoikeuskirjan 28 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperusteelle, jossa yhtäältä otetaan huomioon sovellettavasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön, ja jonka mukaan toisaalta kyseisen tarjoajan on täsmennettävä, käytyään ensin kollektiivisia neuvotteluja tämän henkilöstön edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja pyrittävä tekemään mainittuun henkilöstöön sovellettava työehtosopimus.
66
Aluksi on todettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Käsite unionin oikeuden soveltaminen edellyttää unionin oikeuden toimen ja kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen välillä yhteyttä, joka ei perustu pelkästään kyseisten alojen läheisyyteen tai niiden välisiin epäsuoriin vaikutuksiin (tuomio 28.11.2024, PT (Syyttäjän ja rikoksentekijän välinen sopimus), C‑432/22, EU:C:2024:987, 35 kohta).
67
Tältä osin on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa sovellettava LCSP on säädös, jolla direktiivi 2014/24 saatetaan osaksi kansallista oikeutta. Lisäksi – kuten tämän tuomion 30–34 kohdasta ilmenee – jos riidanalaisen hankintasopimuksen arvo alittaa direktiivin 2014/24 4 artiklan d alakohdassa vahvistetun kynnysarvon, LCSP:n 145 §:stä, luettuna yhdessä kyseisen lain 47. lisäsäännöksen kanssa, ilmenee, kuten Espanjan hallitus vahvisti istunnossa, että kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan suoraan ja ehdottomasti muiden kuin tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ratkaisemiseksi mainitussa direktiivissä omaksuttuja ratkaisuja, joten perusoikeuskirjan 28 artikla on sovellettavissa, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 23 kohdassa.
68
On muistettava, että kyseisen määräyksen mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti muun muassa oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia.
69
Kun otetaan huomioon unionin säännöstö tällä alalla ja erityisesti SEUT 152 artiklan ensimmäinen kohta, jossa määrätään, että unioni ”tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä ottaen huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuuden”, ja että se ”helpottaa työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen”, on todettava, että perusoikeuskirjan 28 kohta edellyttää työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä. Tämä itsenäisyys merkitsee sitä, että mainitut osapuolet voivat sopimuksen neuvotteluvaiheessa, jossa yksinomaan mainitut osapuolet ovat aloitteentekijöinä, vaihtaa näkemyksiään ja toimia vapaasti ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, etenkään jäsenvaltioilta tai unionin toimielimiltä (ks. vastaavasti tuomio 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70
Tästä johtuu, että työmarkkinaosapuolilla on laaja harkintavalta päätettäessä pyrkimisestä johonkin tiettyyn tavoitteeseen, joka on yksi muiden sosiaali- ja työllisyyspolitiikan tavoitteiden joukossa, ja tämän lisäksi myös määriteltäessä toimenpiteet, joilla kyseinen tavoite voidaan toteuttaa (tuomio 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71
Kun kollektiivinen neuvotteluoikeus kuuluu unionin oikeuden säännösten soveltamisalaan, sitä on käytettävä unionin oikeuden soveltamisalalla unionin oikeuden mukaisesti. Vaikka työmarkkinaosapuolilla on työehtosopimusta neuvoteltaessa ja tehtäessä täten laaja harkintavalta, tätä harkintavaltaa rajoittaa velvollisuus varmistaa se, että unionin oikeutta noudatetaan (tuomio 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, 74 ja 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että riidanalaisessa sopimuksentekoperusteessa rajoitutaan vaatimaan yhtäältä, että tarjoaja täsmentää kuukauden enimmäismääräajan kuluessa sopimuksen tekemisestä ja työntekijöiden edustajien kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja toisaalta, että sopimuspuoleksi valitun on pyrittävä tekemään sopimus, jossa määrätään hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön työehdoista.
73
Kumpikaan tämän perusteen kahdesta osasta ei kuitenkaan vaikuta heikentävän työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä työehtosopimusneuvotteluissa.
74
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, sen sijaan, että riidanalainen sopimuksentekoperuste heikentäisi yhtäältä sopimuspuoleksi valitun työnantajan ja toisaalta hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön edustajien oikeutta kollektiivisin neuvotteluihin, se pikemminkin pyrkii helpottamaan työmarkkinaosapuolten välistä dialogia ja siis tämän oikeuden käyttämistä asettamalla sopimuspuoleksi valitulle vain keinoihin liittyvän velvoitteen, jotta se pyrkisi tekemään työehtosopimuksen hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön edustajien kanssa, loukkaamatta viimeksi mainittujen oikeutta osallistua palkankorotuksen osatekijöiden ja työolojen määrittämiseen. Hankintasopimuksen tekoperusteesta ilmenevällä vaatimuksella, jonka mukaan sopimuspuoleksi valitun on neuvoteltava palkankorotuksen osatekijöistä hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön edustajien kanssa tarjouksessaan esitetyn sitoumuksen mukaisesti, ei nimittäin lähtökohtaisesti voida velvoittaa näitä edustajia hyväksymään kaikkia tarjoajan tarjoukseen sisältyviä ehdotuksia sopimuksentekoperusteessa asetetussa määräajassa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava.
75
Lopuksi on todettava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksestä, joka koskee tällaisen työehtosopimuksen tekemisestä mahdollisesti seuraavia palkkaeroja riidanalaisen hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön ja vastaavan toisen hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön välillä, jos ensin mainittu saa edullisempia palkan osatekijöitä, että ennakkoratkaisupyyntö ei sisällä tietoja riidanalaisen sopimuksentekoperusteen konkreettisista vaikutuksista hankintasopimuksen sopimuspuoleksi tulevan yrityksen henkilöstön palkkaan. Näin ollen unionin tuomioistuin ei voi käsitellä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymysten tätä näkökohtaa riittävän yksityiskohtaisesti.
76
Edellä esitetyn perusteella perusoikeuskirjan 28 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperusteelle, jossa yhtäältä otetaan huomioon sovellettavasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön, ja jonka mukaan toisaalta kyseisen tarjoajan on täsmennettävä, käytyään ensin kollektiivisia neuvotteluja tämän henkilöstön edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, sekä pyrittävä tekemään mainittuun henkilöstöön sovellettava työehtosopimus.
Oikeudenkäyntikulut
77
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 67 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että
sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperuste, jossa otetaan huomioon voimassa olevasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkatason nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön, mahdollistaa sen, että hankintaviranomainen voi määrittää kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen.
2)
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sosiaalityön avopalveluja koskevan hankintasopimuksen tekoperusteelle, jossa yhtäältä otetaan huomioon sovellettavasta alakohtaisesta työehtosopimuksesta johtuvan palkkatason ylittävä palkkamenojen nousu, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttävään henkilöstöön, ja jonka mukaan toisaalta kyseisen tarjoajan on täsmennettävä, käytyään ensin kollektiivisia neuvotteluja tämän henkilöstön edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, sekä pyrittävä tekemään mainittuun henkilöstöön sovellettava työehtosopimus.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.