61998CJ0356_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-356/98,
jonka Immigration Adjudicator (Yhdistynyt kuningaskunta) on saattanut EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
Arben Kaba
vastaan
Secretary of State for the Home Department
ennakkoratkaisun työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2) 7 artiklan 2 kohdan tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,
toimien kokoonpanossa: presidentti G. C. Rodríguez Iglesias, jaostojen puheenjohtajat J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward ja L. Sevón sekä tuomarit C. Gulmann, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann (esittelevä tuomari) ja H. Ragnemalm,
julkisasiamies: A. La Pergola,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies D. Louterman-Hubeau,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
- Kaba, edustajinaan P. Duffy, QC, ja barrister T. Eicke, solicitor E. Guildin ja solicitor N. Rollasonin valtuuttamina,
- Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään Treasury Solicitor's Departmentin virkamies M. Ewing, avustajanaan R. Plender, QC,
- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään oikeudellinen neuvonantaja P. J. Kuijper ja oikeudellisessa yksikössä toimiva kansallinen virkamies N. Yerrell,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan Kaban, edustajinaan R. Allen, QC, ja T. Eicke, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, edustajanaan M. Ewing, avustajanaan R. Plender, ja komission, edustajanaan P. J. Kuijper, 15.6.1999 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.9.1999 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Immigration Adjudicator on esittänyt 25.9.1998 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 1.10.1998, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2) 7 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty Kaban ja Secretary of State for the Home Departmentin välisessä riita-asiassa, joka koskee sitä, että viimeksi mainittu on kieltäytynyt myöntämästä Kaballe pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 Asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.
2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden."
4 Asetuksen N:o 1612/68 10 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti:
"Seuraavilla henkilöillä on kansalaisuudesta riippumatta oltava oikeus tulla asumaan sellaisen työntekijän luokse, joka on jäsenvaltion kansalainen ja työssä toisen jäsenvaltion alueella:
a) hänen aviopuolisonsa sekä heidän jälkeläisensä, jotka ovat alle 21-vuotiaita tai huollettavia;
b) työntekijän ja hänen aviopuolisonsa sukulainen ylenevässä polvessa, jos hän on työntekijän huollettava."
5 Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY (EYVL L 257, s. 13) 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Perheenjäsenelle, joka ei ole jäsenvaltion kansalainen, on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle työntekijälle annettu asiakirja."
Kansallinen lainsäädäntö
6 Kansallisen oikeuden asiaa koskevat säädökset ovat Immigration Act 1971 (vuoden 1971 maahanmuuttolaki), Immigration (European Economic Area) Order 1994 (vuonna 1994 maahanmuutosta Euroopan talousalueelta annettu määräys; jäljempänä EEA Order) ja maahantuloa ja oleskelua Yhdistyneessä kuningaskunnassa sääntelevät United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin vuonna 1994 hyväksymät maahanmuuttomääräykset), sellaisina kuin ne olivat voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan (jäljempänä Immigration Rules).
7 Immigration Rulesin 255 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Euroopan talousalueen kansalainen (muu kuin opiskelija) ja tällaisen henkilön perheenjäsen, joka on saanut viisi vuotta voimassa olevan oleskeluluvan tai oleskeluasiakirjan ja joka on oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuoden 1994 EEA Orderin säännösten mukaisesti neljä vuotta ja oleskelee maassa edelleen, voi hakemuksesta saada oleskelulupaansa tai mahdolliseen oleskeluasiakirjaansa merkinnän, joka osoittaa, että hänellä on oikeus jäädä pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle."
8 Immigration Rulesin 287 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolison on täytettävä seuraavat edellytykset saadakseen oikeuden jäädä pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle:
i) hakija on saanut luvan tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tai saanut oleskeluoikeuttaan jatketuksi 12 kuukautta ja ollut 12 kuukautta maassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön puolisona; ja
ii) hakija on edelleen sen henkilön puoliso, jonka kanssa asumista varten maahantulolupa on myönnetty tai oleskeluoikeutta jatkettu, ja avioliitto on edelleen voimassa; ja
iii) kumpikin osapuoli aikoo elää vakituisesti toisen kanssa tämän puolisona."
9 Vuoden 1971 Immigration Actin 33 §:n 2 A momentin mukaan "viittauksilla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan asettuneisiin henkilöihin tarkoitetaan maassa vakinaisesti asuvaa henkilöä, johon ei sovelleta maahanmuuttolainsäädännön mukaisia oleskeluaikarajoituksia."
10 Asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön mukaan siirtotyöläinen, joka on Euroopan unionin jäsenvaltion kansalainen ja asuu Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei ole pelkästään tällä perusteella kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla "asettunut".
11 EEA Orderin 4 §:n 1 momentin mukaan "oleskeluun oikeutetulla henkilöllä" on oikeus asua Yhdistyneessä kuningaskunnassa niin kauan kuin hän täyttää tällaisen henkilön määritelmän, ja tämä oikeus koskee EEA Orderin 4 §:n 2 momentin nojalla myös perheenjäseniä, puoliso mukaan lukien. EEA Orderin 6 §:n mukaan "oleskeluun oikeutettu henkilö" on muun muassa Euroopan talousalueen jäsenvaltion kansalainen, joka on töissä Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
12 Jugoslavian kansalainen Kaba saapui Yhdistyneeseen kuningaskuntaan 5.8.1991. Hänen hakemuksensa, joka koski lupaa vierailla Yhdistyneessä kuningaskunnassa kuukauden ajan, hylättiin, mutta hän ei lähtenyt Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Helmikuussa 1992 hänen puolestaan tehtiin turvapaikkahakemus.
13 Kaba avioitui 4.5.1994 Ranskan kansalaisen Virginie Michonneaun kanssa, johon hän oli tutustunut vuonna 1993 tämän työskennellessä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Pariskunta on asunut yhdessä avioliiton solmimisesta lähtien. Michonneau, joka oli väliaikaisesti lähtenyt Ranskaan, palasi Yhdistyneeseen kuningaskuntaan tammikuussa 1994 työnhakijana ja sai työpaikan huhtikuussa 1994. Marraskuussa 1994 hän sai viiden vuoden oleskeluluvan, joka oli voimassa 2.11.1999 asti. Kaba sai samaa ajanjaksoa varten luvan oleskella Yhdistyneen kuningaskunnan alueella Yhdistyneessä kuningaskunnassa EY:n perustamissopimuksen mukaisia oikeuksiaan käyttävän yhteisön kansalaisen puolisona.
14 Kaba haki 23.1.1996 pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
15 Secretary of State for the Home Department hylkäsi hänen hakemuksensa 9.9.1996 tekemällään päätöksellä. Secretary of State selitti 3.10.1996 päivätyllä kirjeellään, että Kaba ei täyttänyt Immigration Rulesin 255 §:ssä asetettuja edellytyksiä, koska hänen puolisonsa oli oleskellut Yhdistyneessä kuningaskunnassa EEA Orderin säännösten mukaisesti vasta vuoden ja kymmenen kuukauden ajan.
16 Kaba valitti tästä päätöksestä 15.9.1996 Immigration Adjudicatorille ja väitti, että Immigration Rulesin säännökset, joita sovelletaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa "oleskeleviin ja sinne asettuneisiin" henkilöihin, ovat edullisempia kuin hänen puolisoonsa ja häneen itseensä sovellettavat säännökset.
17 Immigration Adjudicatorin mukaan sen käsiteltävänä oleva asia on rinnastettavissa asiaan 59/85, Reed, jossa yhteisöjen tuomioistuin antoi 17.4.1986 tuomion (Kok. 1986, s. 1283) ja katsoi, että siirtotyöläiselle suotu mahdollisuus, jonka mukaan hänen avopuolisolleen, joka ei ole vastaanottavan jäsenvaltion kansalainen, annetaan lupa oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa hänen kanssaan, on asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu.
18 Immigration Adjudicator toteaa kuitenkin, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Reed antamassaan tuomiossa katsonut, että jäsenvaltio, joka antaa asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun sosiaalisen edun kansalaisilleen, ei voi kieltäytyä antamasta vastaavaa etua siirtotyöläisille, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, asiassa C-370/90, Singh, 7.7.1992 antamansa tuomion (Kok. 1992, s. I-4265) 23 kohdassa se on todennut myös, että EY:n perustamissopimuksen 48 ja 52 artikla (joista on muutettuina tullut EY 39 ja EY 43 artikla) eivät muodosta estettä sille, että jäsenvaltiot soveltavat kansalaistensa ulkomaisiin puolisoihin edullisempia maahantulo- ja oleskelusääntöjä kuin yhteisön oikeudessa edellytetään.
19 Näissä olosuhteissa Immigration Adjudicator päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko oikeus hakea pysyvää oleskelulupaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja oikeus siihen, että tämä hakemus käsitellään, asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu?
2) Onko yhteisön kansalaisten puolisoille asetettu edellytys, jonka mukaan heidän on oleskeltava Yhdistyneessä kuningaskunnassa neljä vuotta ennen kuin lupaa jäädä pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle koskeva hakemus voidaan tehdä ja ennen kuin se käsitellään (ks. Immigration Rulesin, House of Commons Paper 395:n 255 §), kun sitä verrataan 12 kuukauden oleskeluaikaan, jota edellytetään Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten puolisoilta ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevien ja sinne asettuneiden puolisoilta (ks. Immigration Rulesin, House of Commons Paper 395:n 287 §), asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa kiellettyä lainvastaista syrjintää?"
Ennakkoratkaisukysymykset
20 On muistettava, että asetuksessa N:o 1612/68 pyritään turvaamaan työntekijöiden vapaa liikkuvuus, ja jotta tätä liikkuvuutta voitaisiin käyttää vapaasti ja arvokkaasti, yhteisön työntekijän perheellä on oltava parhaat mahdolliset edellytykset sopeutua vastaanottavan jäsenvaltion oloihin (asia C-308/89, Di Leo, tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4185, 13 kohta).
21 Tässä tarkoituksessa kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa säädetään erityisesti puolison oikeudesta tulla kansalaisuudesta riippumatta asumaan sellaisentyöntekijän luokse, joka on jäsenvaltion kansalainen ja työssä toisen jäsenvaltion alueella.
22 Jos puoliso ei ole jäsenvaltion kansalainen, hänelle on annettava direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan 4 kohdan mukaan oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava voimassa yhtäläisesti häntä huoltavalle työntekijälle annetun asiakirjan kanssa.
23 Näin ollen yhteisön lainsäädännössä annetaan yhtä laaja oleskeluoikeus sekä siirtotyöläisille, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, että heidän puolisoilleen.
24 Nyt esillä olevassa asiassa pääasian kantaja on kuitenkin hakenut lupaa oleskella pysyvästi Yhdistyneen kuningaskunnan alueella, joten hän on hakenut siirtotyöläisen puolisona laajempaa oleskeluoikeutta kuin siirtotyöläiselle itselleen on myönnetty.
25 Vaikka oletettaisiin, että tällainen oikeus olisi asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu, on vielä tutkittava, merkitseekö jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa edellytetään, että maassa siirtotyöläisinä olevien muiden jäsenvaltioiden kansalaisten puolisot ovat asuneet neljä vuotta kyseisen jäsenvaltion alueella, ennen kuin he voivat hakea siellä pysyvää oleskelulupaa ja saada tämän hakemuksensa tutkituksi, vaikka jäsenvaltion alueella oleskelevien ja sinne asettuneiden henkilöiden puolisoille on asetettu ainoastaan 12 kuukauden oleskelua koskeva velvollisuus, kyseisen yhteisön oikeuden säännöksen vastaista syrjintää.
26 Tältä osin on todettava, että Immigration Rulesin 255 ja 287 §:n mukaan pysyvän oleskeluoikeuden saamiseksi vaadittu oleskeluaika Yhdistyneessä Kuningaskunnassa on lyhyempi Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevien ja sinne asettuneiden henkilöiden puolisoiden kuin sellaisten jäsenvaltioiden kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka eivät täytä tätä edellytystä. Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevina ja sinne asettuneina pidetään Yhdistyneessä kuningaskunnassa vakinaisesti asuvia sellaisia henkilöitä, joihin ei sovelleta maahanmuuttolainsäädännön mukaisia oleskelurajoituksia.
27 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä perustamissopimuksen 48 artiklassa että asetuksen N:o 1612/68 7 artiklassa mainitulla yhdenvertaisen kohtelun periaatteella ei kielletä pelkästään kansalaisuuteen perustuvaa ilmeistä syrjintää, vaan myös kaikki piilevät syrjinnän muodot, joissa tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen muita erotteluperusteita soveltamalla (ks. mm. asia C-57/96, Meints, tuomio 27.11.1997, Kok. 1997, s. I-6689, 44 kohta).
28 On katsottava, että silloin kun lainsäädännössä asetetaan edun myöntämisen edellytykseksi, että edunsaaja oleskelee ja on asettunut valtion alueelle, tämän edellytyksen täyttäminen on helpompaa kotimaisille työntekijöille kuin työntekijöille, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia.
29 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo kuitenkin, että perustamissopimuksessa tunnustettuja oikeuksiaan käyttävän jäsenvaltion kansalaisen puolison tilannetta ei voida verrata Yhdistyneeseen kuningaskuntaan asettuneen henkilön puolison tilanteeseen.
30 Tältä osin on todettava, että voimassa olevan yhteisön oikeuden mukaan jäsenvaltion kansalaisten oleskeluoikeus toisen jäsenvaltion alueella ei ole ehdoton. Tämä perustuu EY:n perustamissopimuksen kolmannen osan III osastoon sisältyviin henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskeviin määräyksiin ja niiden soveltamiseksi annettuihin johdetun oikeuden säännöksiin sekä EY:n perustamissopimuksen toisen osan määräyksiin ja erityisesti EY:n perustamissopimuksen 8 a artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 18 artikla), jossa annetaan jokaiselle unionin kansalaiselle oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella mutta viitataan samalla nimenomaisesti perustamissopimuksessa määrättyihin ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyihin rajoituksiin ja ehtoihin.
31 On siten katsottava, että jäsenvaltioilla on oikeus ottaa huomioon niiden omien kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten välinen objektiivinen ero, kun ne vahvistavat edellytyksiä, joilla näiden henkilöiden puolisot voivat jäädä pysyvästi jäsenvaltion alueelle.
32 Jäsenvaltioilla on ennen oleskeluoikeuden myöntämistä erityisesti oikeus vaatia pidempää oleskeluaikaa sellaisten henkilöiden puolisoilta, joilla ei itsellään ole ehdotonta oleskeluoikeutta, kuin niiden henkilöiden puolisoilta, joilla jo on tällainen oikeus.
33 Koska luvan saajalle ei voida enää asettaa mitään edellytyksiä silloin, kun pysyvä oleskelulupa on jo myönnetty, vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten on voitava vaatia hakemusta käsitellessään, että hakija on luonut riittävän kestävät siteet kyseiseen valtioon. Nämä siteet voivat perustua muun muassa siihen, että hänen puolisollaan on oikeus oleskella pysyvästi kyseisen valtion alueella, tai hänen itsensä aikaisemman oleskelun pitkäaikaisuuteen.
34 Lisäksi on todettava, että muiden jäsenvaltioiden siirtotyöläiset voivat itse saada Yhdistyneessä kuningaskunnassa oleskelevan ja sinne asettuneen henkilön aseman, jolloin heidän puolisonsa voivat saada luvan jäädä pysyvästi maahan Immigration Rulesin 287 §:n mukaisesti vain 12 kuukauden oleskelun perusteella.
35 Ilman, että olisi tarpeen tutkia, onko oikeus jäädä pysyvästi valtion alueelle asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu, kansalliselle tuomioistuimelle on edellä esitetyillä perusteilla vastattava, että jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa edellytetään, että maassa siirtotyöläisinä olevien muiden jäsenvaltioiden kansalaisten puolisot ovat asuneet neljä vuotta kyseisen jäsenvaltion alueella ennen kuin he voivat hakea siellä pysyvää oleskelulupaa ja saada tämän hakemuksensa tutkituksi, kun taas sellaisten jäsenvaltion alueelle asettuneiden henkilöiden puolisoille, joihin ei sovelleta maahanmuuttolainsäädännön mukaisia oleskeluaikarajoituksia, on asetettu ainoastaan 12 kuukauden oleskelua koskeva edellytys, ei merkitse asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan vastaista syrjintää.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
36 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukselle ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Immigration Adjudicatorin 25.9.1998 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa edellytetään, että maassa siirtotyöläisinä olevien jäsenvaltioiden kansalaisten puolisot ovat asuneet neljä vuotta kyseisen jäsenvaltion alueella ennen kuin he voivat hakea siellä pysyvää oleskelulupaa ja saada tämän hakemuksensa tutkituksi, kun taas sellaisten jäsenvaltion alueelle asettuneiden henkilöiden puolisoille, joihin ei sovelleta maahanmuuttolainsäädännön mukaisia oleskeluaikarajoituksia, on asetettu ainoastaan 12 kuukauden oleskelua koskeva edellytys, ei merkitse työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan vastaista syrjintää.