62017TJ0031
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети състав)
22 ноември 2018 година (
*1
)
„ЕФГЗ — Разходи, които са изключени от финансиране — Специфични мерки в най-отдалечените райони — Член 12, буква в) от Регламент (ЕО) № 247/2006 — Техническа помощ — Контролни дейности — Процесуални гаранции — Оправдани правни очаквания“
По дело T‑31/17
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida и A. Tavares de Almeida, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B. Rechena и A. Sauka, в качеството на представители,
ответник,
с предмет жалба на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/2018 на Комисията от 15 ноември 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 312, 2016 г., стр. 26), доколкото с него се изключва финансирането по отношение на Португалската република на сумите в размер на 460202,73 EUR и на 200000 EUR (бюджетна позиция: 6701),
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав),
състоящ се от: S. Gervasoni, председател, K. Kowalik-Bańczyk (докладчик) и C. Mac Eochaidh, съдии,
секретар: I. Dragan, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 май 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
В рамките на програмата от специфични мерки за отдалечените региони и за остров Мадейра и Азорските острови (POSÉIMA) автономните региони на Азорските острови и на Мадейра (Португалия) се ползват от 1992 г. от специфични мерки в полза на местното селскостопанско производство. От финансовата 2007 г. тези мерки са прегрупирани в програма за подпомагане, изготвена в съответствие с разпоредбата на член 9 от Регламент (ЕО) № 247/2006 на Съвета от 30 януари 2006 година за определяне на специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони на Съюза (ОВ L 42, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 69, стр. 202). За тази цел Португалската република изготвя проект на цялостна програма, който е оценен и одобрен от Европейската комисия в съответствие с член 24, параграфи 1 и 2 от същия регламент (наричана по-нататък „цялостната програма“).
2
На 30 септември 2008 г. Португалската република представя на Комисията на основание член 49 от Регламент (ЕО) № 793/2006 на Комисията от 12 април 2006 година за определяне на някои подробни правила за прилагането на Регламент № 247/2006 (ОВ L 145, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, глава 3, том 72, стр. 96) проект за изменение на цялостната програма. Този проект, който е преразгледан на 27 януари 2009 г., предвижда по-специално въвеждането в рамките на подпрограмата за автономния регион на Азорските острови на нова мярка относно финансирането на проучвания, демонстрационни проекти, обучение и дейности за техническа помощ.
3
С Решение C(2009) 1364 окончателен от 3 март 2009 г. (наричано по-нататък „решението от 3 март 2009 г.“) Комисията одобрява измененията в цялостната програма, представени от Португалската република.
4
В резултат на това приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови включва нова точка 4.6, която гласи следното:
„4.6 Финансиране на проучвания, демонстрационни проекти, обучение и мерки за техническа помощ
Правна уредба
Член 50 от Регламент […] № 793/2006 […] предвижда финансирането на проучвания, демонстрационни проекти, обучение и мерки за техническа помощ […]
Цели
Тази мярка цели да създаде условия за ефективно протичане на дейностите по подготовка, координиране, информиране, управление, контрол, надзор и оценка на подпрограмата [за] автономния регион на Азорските острови.
Описание
Мярката трябва да включва дейностите, които могат да бъдат изпълнени от стопанските субекти, отговорни за различните функции, необходими за доброто управление и за изпълнението на [подпрограмата за автономния регион на Азорските острови].
[…]
Въз основа на тази разпоредба автономният регион на Азорските острови цели да получи необходимите фондове, за да удовлетвори нуждите на всички участници в [подпрограмата за автономния регион на Азорските острови].
Бенефициери
•
Управителните органи.
Допустими разходи и режим на подпомагане
За допустими разходи, които ще бъдат финансирани изцяло, се считат разходите, свързани с:
•
придобиването и поддръжката на имущество и оборудване,
•
придобиването на услуги,
•
извършването на проучвания и одити,
•
изготвянето и разпространението на информация и на реклама,
които са пряко свързани с дейностите по подготовка, координиране, информиране, управление, контрол, надзор и оценка на подпрограмата [за автономния регион на Азорските острови]“.
5
В рамките на тази мярка португалските органи правят различни разходи, финансирани от Европейския съюз, в общ размер на 460202,73 EUR за финансовата 2012 г. и на 200000 EUR за финансовата 2013 г.
6
За финансовата 2012 г. разглежданите разходи се отнасят до придобиването на четири превозни средства за всякакъв терен (94407,56 EUR), до заплатите на персонала, натоварен с проверките на място (69977,11 EUR), до разходите, свързани с информационната система, системата за достъп, противопожарната система и с едно превозно средство за всякакъв терен (53059,65 EUR), до придобиването на 22 компютъра и екрани, както и на три лаптопа (14446 EUR), и накрая, до възнаграждението на единадесет технически лица и на един директор по услугите (228312,41 EUR).
7
За финансовата 2013 г. въпросните разходи съответстват на възнаграждението на десет технически лица и един директор по услугите (199095,92 EUR), както и на паричното обезщетение, включващо пътните разноски на този директор (904,08 EUR).
8
След проведено разследване Комисията започва процедура по клиринг с оглед на съответствието на основание член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193).
9
С писмо от 5 декември 2013 г. (наричано по-нататък „писмото от 5 декември 2013 г.“) Комисията уведомява португалските органи за заключенията си въз основа на член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 885/2006 от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент № 1290/2005 по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (OВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37). По този повод Комисията констатира, че разглежданите разходи в тяхната цялост имат за предмет финансирането на персонала и на оборудването, които са необходими за извършените от португалските органи проверки в рамките на цялостната програма. В резултат на това Комисията преценява, че тъй като разходите не съответстват, от една страна, на разпоредбата на член 13 от Регламент № 1290/2005, а от друга страна, на разпоредбите на член 12, буква в) и на член 25 от Регламент № 247/2006, тези разходи не могат да бъдат поети от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ).
10
С писмо от 7 април 2014 г. португалските органи уведомяват за несъгласието си с позицията на Комисията, доколкото според тях разглежданите разходи подлежат на финансиране от страна на Съюза на основание член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
11
По време на двустранна среща, проведена на 4 юни 2014 г., Комисията и португалските органи поддържат съответните си позиции. След срещата Комисията информира португалските органи, че според нея решението от 3 март 2009 г. не е могло да създаде у тях правни очаквания по отношение на допустимостта на разглежданите разходи.
12
С писмо от 22 декември 2014 г. португалските органи отново посочват несъгласието си с позицията на Комисията.
13
На 12 юли 2016 г. Комисията официално съобщава заключенията си на португалските органи в съответствие с член 11, параграф 2 от Регламент № 885/2006. По този повод Комисията отново прави извода, че разглежданите разходи са недопустими, като се позовава на член 13 от Регламент № 1290/2005 и на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006. В резултат на това тя предлага общата сума от 660202,73 EUR да бъде изключена от финансиране от страна на Съюза.
14
На 15 ноември 2016 г. Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2016/2018 за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 312, 2016 г., стр. 26, наричано по-нататък „обжалваното решение“). Що се отнася до Португалската република, Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза по-специално сумите в размер на 460202,73 EUR и на 200000 EUR (бюджетна позиция: 6701), съответстващи на разглежданите разходи.
Производство и искания на страните
15
На 20 януари 2017 г. Португалската република подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
16
Комисията депозира писмената си защита в секретариата на Общия съд на 27 март 2017 г.
17
Португалската република представя репликата си на 16 май 2017 г., а Комисията — дупликата си на 28 юни 2017 г.
18
Чрез процесуално-организационни действия, предприети на основание член 89, параграф 3, букви а) и г) от процедурния му правилник, Общият съд задава на страните въпроси и иска от тях да представят доказателства. Страните изпълняват това искане в определения срок.
19
Португалската република иска Общият съд:
–
да отмени обжалваното решение, доколкото с него се изключва финансирането от страна на Съюза по отношение на нея на сумите в размер на 460202,73 EUR и на 200000 EUR,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20
Комисията иска Общият съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
21
В подкрепа на жалбата си Португалската република изтъква три основания, изведени от нарушение, първо, на принципа на защита на оправданите правни очаквания, второ, на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, и трето, на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006.
22
Общият съд смята, че най-напред следва да се разгледа третото основание, отнасящо се до съществено процесуално нарушение, след това второто основание, изведено от нарушение на основна правило на вторичното право на Съюза, и накрая, първото основание, изведено от нарушение на общ принцип на правото на Съюза.
По третото основание, изведено от нарушение на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006
23
Португалската република поддържа, че Комисията е нарушила член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006, като ѝ е изпратила недостатъчно мотивирано първо писмено съобщение. Всъщност, от една страна, според Португалската република писмото от 5 декември 2013 г. не излага причините, поради които Комисията приема, че разглежданите разходи са били изразходвани за извършването на контролни дейности. От друга страна, според Португалската република в писмото не се посочва защо всеки от разглежданите разходи, взет поотделно, не може да се ползва от финансирането по ЕФГЗ.
24
Комисията оспорва доводите на Португалската република.
25
В началото следва да се уточни, че съгласно член 23, параграф 1 от Регламент № 247/2006 специфичните мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони, приети съгласно този регламент, съставляват интервенция за регулиране на селскостопанските пазари по смисъла на член 3, параграф 1, буква б) от Регламент № 1290/2005. Следователно разходите, финансирани от Съюза въз основа на Регламент № 247/2006, са разходи по линия на ЕФГЗ, изброени в член 3 от Регламент № 1290/2005, поради което се подчиняват на всички разпоредби от този регламент, приложими към разходите по този фонд.
26
От това следва, че когато възнамерява да изключи финансирането от страна на Съюза на някои разходи, направени от държава членка въз основа на Регламент № 247/2006, Комисията трябва да следва процедурата по клиринг с оглед на съответствието, предвидена в член 31 от Регламент № 1290/2005, чиито ред и начин на прилагане са уредени в член 11 от Регламент № 885/2006.
27
В това отношение следва да се припомни, че крайното и окончателно решение относно клиринга с оглед на съответствието трябва да бъде взето след специално състезателно производство, в което засегнатите държави членки разполагат с всички необходими гаранции, за да представят становището си (вж. по аналогия решение от 14 декември 2000 г., Германия/Комисия, C‑245/97, EU:C:2000:687, т. 47 и цитираната съдебна практика).
28
Така член 11, параграф 1, първа алинея от Регламент № 885/2006 предвижда, че ако в резултат на разследване Комисията стигне до заключението, че разходите не са извършени в съответствие с правилата на Съюза, тя съобщава своите заключения на съответната държава членка.
29
Според съдебната практика писменото съобщение по смисъла на тази разпоредба трябва да информира съответната държава членка за резервите на Комисията, така че да може да изпълни отредената му с тази разпоредба предупредителна функция (вж. по аналогия решение от 3 май 2012 г., Испания/Комисия, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, т. 27 и цитираната съдебна практика).
30
От това следва, че член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 изисква нередността, в която се упреква съответната държава членка, да е посочена достатъчно точно в писменото съобщение, предвидено в първата алинея на тази разпоредба (вж. по аналогия решение от 3 май 2012 г., Испания/Комисия, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, т. 28).
31
При тези условия следва да се разгледа дали писмото от 5 декември 2013 г. отговаря на изискванията на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 и дали следователно представлява редовно съобщение в приложение на тази разпоредба.
32
В настоящия случай следва да се констатира, както посочва Комисията, първо, че писмото от 5 декември 2013 г. цитира текстовете, които прилага, а именно, от една страна, член 13 от Регламент № 1290/2005, а от друга страна, член 12, буква в) и член 25 от Регламент № 247/2006. Второ, писмото припомня предмета на мярката, предвидена в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови, както и категориите на допустимите за финансиране от страна на Съюза разходи, изброени в тази мярка. Трето, същото писмо идентифицира разглежданите от Комисията разходи, като уточнява за всеки един разход съответната финансова година, отговорния орган по разхода и предмета и размера на този разход. Четвърто, във въпросното писмо се констатира, че „[разглежданите] разходи в тяхната цялост са били използвани за финансирането на персонала и на оборудването, които са необходими за извършените от [португалските органи] проверки в рамките на програмата [за подпомагане]“. Пето, в писмото се обяснява, че разходите, направени от органите на държавите членки в рамките на техните административни и контролни задължения, са свързани с основната дейност на агенциите платци, така че тези разходи не могат да бъдат поети от ЕФГЗ. Шесто, в писмото се прави изводът, че разглежданите разходи не могат да бъдат финансирани от ЕФГЗ поради несъответствието им, от една страна, с разпоредбата на член 13 от Регламент № 1290/2005, а от друга страна, с разпоредбите на член 12, буква в) и член 25 от Регламент № 247/2006.
33
При тези условия писмото от 5 декември 2013 г. излага достатъчно точно естеството и мотивите за нередността, в която се упреква Португалската република, като информира тази държава членка за резервите на Комисията. Следователно в настоящия случай това писмо изпълнява предупредителната си функция в рамките на процедурата по клиринг с оглед на съответствието.
34
Този извод не може да бъде оборен от двете твърдения за нарушения, специално формулирани от Португалската република във връзка с писмото от 5 декември 2013 г.
35
Всъщност, от една страна, що се отнася до твърдението за нарушение, че писмото не излагало причините, поради които Комисията е приела, че разглежданите разходи са били изразходвани за извършването на контролни дейности, следва да се посочи, че от самия текст на един от разглежданите разходи — а именно сумата от 69977,11 EUR, съответстваща на „заплатите на персонала, натоварен с проверките на място“, преведени през 2012 г. — става ясно, че този разход е свързан с извършването на контролни дейности. Освен това, доколкото Португалската република познава перфектно естеството на разглежданите разходи, и доколкото впоследствие признава, по-специално по време на двустранната среща от 4 юни 2014 г., че разходите са били направени в рамките на контролната ѝ дейност, лисата на по-подробни обяснения в писмото от 5 декември 2013 г., по-конкретно що се отнася до суми, различни от посочената по-горе в размер на 69977,11 EUR, по никакъв начин не е попречило на Португалската република да изложи становището си в настоящия случай и да оспори основателността на финансовата корекция, предложена от Комисията.
36
От друга страна, що се отнася до твърдението за нарушение, че писмото от 5 декември 2013 г. не уточнявало причините, поради които всеки от разглежданите разходи, взет поотделно, не можел да се ползва от финансирането по ЕФГЗ, следва да се отговори, че когато едно и също основание за недопустимост е противопоставено на категория или група от разходи, Комисията може да се ограничи до общи мотиви за всички засегнати разходи (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 15 февруари 2007 г., BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, т. 37). Следва обаче да се посочи, че в писмото от 5 декември 2013 г. Комисията е приела, че разглежданите разходи в тяхната цялост имат за предмет финансирането на персонала и на оборудването, които са необходими за извършването на контролни дейности, и че доколкото тези разходи са част от основната дейност на националните органи, те не подлежат на финансиране от страна на Съюза. При тези условия и предвид факта, че според писмото от 5 декември 2013 г. всички разглеждани разходи имат един и същи предмет, Комисията не може да бъде упрекната, че е мотивирала общо резервите си относно финансирането на тези разходи от страна на Съюза.
37
От изложеното по-горе следва, че писмото от 5 декември 2013 г. отговаря на изискванията по член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006.
38
Следователно третото основание трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от нарушение на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006
39
Португалската република поддържа, че обжалваното решение нарушава член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, който позволява финансирането на техническа помощ, свързана с изпълнението на програма за подпомагане. Контролните дейности според Португалската република, от една страна, представляват вид техническа помощ, а от друга страна, са необходими за изпълнението на всяка програма за подпомагане. От това следва според Португалската република, че понесените от националните органи разходи относно администрацията и персонала, по дерогация от член 13 от Регламент № 1290/2005, подлежат на финансиране от страна на Съюза, когато както в настоящия случай са възникнали във връзка с контролна дейност в рамките на програма за подпомагане.
40
Комисията оспорва доводите на Португалската република.
41
В началото следва да се констатира, че страните не спорят по това, че разглежданите разходи са направени, за да се финансират персоналът и оборудването, необходими за извършването от португалските органи на контролни дейности, които се състоят по-специално в проверки в рамките на подпрограмата за автономния регион на Азорските острови. От друга страна, както от преписката по делото, и по-специално от писмото от 5 декември 2013 г. и от писмото на португалските органи от 7 април 2014 г., така и от устните обяснения на страните в хода на съдебното заседание, става ясно, че португалските органи, които са извършили тези контролни дейности и са се възползвали от въпросните разходи, са не агенцията платец, която се намира в Лисабон (Португалия), а други административни органи, които се намират на Азорските острови.
42
Така спорът между страните се отнася не до естеството и предмета на разглежданите разходи, а единствено до чисто правния въпрос дали тези разходи подлежат на финансиране от страна на Съюза въз основа на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
43
В това отношение следва да се припомни, че Регламенти № 247/2006 и № 793/2006 предвиждат специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони.
44
По-специално следва да се посочи, първо, че според член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 програмата за подпомагане съдържа в частност „описание на предвижданите мерки, и по-конкретно на схемите за подпомагане в изпълнение на програмата, а когато е целесъобразно и информация за необходимостта от евентуални изследвания, демонстрационни проекти, обучение или техническа помощ, свързани с подготовката, изпълнението или адаптацията на съответните мерки“.
45
По-нататък, член 25, трето тире от Регламент № 247/2006 предвижда приемането на правила за прилагане на същия регламент, що се отнася до „изследвания, демонстрационни проекти, обучение и техническа помощ, предвидени по силата на член 12, буква в) [от посочения регламент]“.
46
Накрая, член 50 от Регламент № 793/2006, с който се приемат правилата за прилагане, предвидени в член 25, трето тире от Регламент № 247/2006, гласи, че: „[с]умата, необходима за финансиране на проучвания, демонстрационни проекти, обучение и мерки за техническа помощ, предвидени в програма, одобрена по силата на член 24, параграф 2 от Регламент […] № 247/2006 […], не може да е по-голяма от 1 % от общата сума за финансиране на програмата“.
47
От всички тези разпоредби следва, че изследванията, демонстрационните проекти, обучението и техническата помощ, посочени в член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 и предвидени в програма за подпомагане в полза на отдалечен район, по принцип подлежат на финансиране от страна на Съюза, при условие по-специално че са свързани с подготовката, изпълнението или адаптацията на мерките за подпомагане.
48
Налага се обаче констатацията, че Регламенти № 247/2006 и № 793/2006 не съдържат разпоредба, която да определя различните видове дейности, които са посочени в тях. По-специално тези регламенти не уточняват дали „техническа[та] помощ, свързан[а] с […] изпълнението […] на […] мерки [за подпомагане]“, посочена в член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, включва или не контролните дейности, извършвани от националните органи.
49
При тези условия следва да се разгледа дали, както поддържа Португалската република и както това се оспорва от Комисията, контролни дейности като извършените от португалските органи представляват техническа помощ, свързана с изпълнението на мярка за подпомагане по смисъла на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
50
На първо място, следва да се разгледа дали, за да се намери разрешение за неточността в Регламенти № 247/2006 и № 793/2006, е възможно в настоящия спор да се приложи разпоредба от правото на Съюза, съдържаща определение на понятието „техническа помощ“, или поне от това право да се изведе общо и трансверсално определение на това понятие, което може да бъде пренесено към спора.
51
В това отношение Португалската република се позовава, от една страна, на член 5, буква а) от Регламент № 1290/2005, а от друга страна, на член 186 от Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 362, 2012 г., стр. 1). Според Португалската република от тези разпоредби става ясно, че понятието „техническа помощ“ включва контролните дейности, необходими за изпълнението на програма за подпомагане.
52
Ако е вярно обаче, че всяка от тези две разпоредби, изтъкнати от Португалската република, внася уточнения относно понятието за „техническа помощ“ и посочва по-специално контролните дейности, то нито една от тези две разпоредби не е приложима в настоящия спор.
53
Всъщност, от една страна, член 5, буква а) от Регламент № 1290/2005, макар че се отнася до дейности по техническо подпомагане, финансирани от ЕФГЗ и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), урежда единствено дейности по техническо подпомагане, финансирани на централизиран принцип и по инициатива на Комисията или от нейно име. От това следва, че тази разпоредба не може да се приложи към техническа помощ като замислената в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови, която като извършена по инициатива на държавите членки се финансира децентрализирано от ЕФГЗ.
54
От друга страна, член 186 от Делегиран регламент № 1268/2012 има единствено за цел да определи в контекста на възлагането на обществени поръчки и на предоставянето на безвъзмездни средства понятията за „безвъзмездни средства [и] договорите за техническа помощ, сключени с [Европейската инвестиционна банка (ЕИБ)] или с Европейския инвестиционен фонд [(ЕИФ)]“, и за отпуснати „на ЕИБ или на [ЕИФ] […] безвъзмездни средства […] за дейности, свързани с предоставянето на техническа помощ“, които се намират съответно в член 101, параграф 3 и в член 125, параграф 7 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1). От това следва, че тази разпоредба е чужда на финансираните от ЕФГЗ разходи за техническа помощ, направени от държавите членки в контекста на Регламент № 247/2006.
55
При тези условия евентуалното включване на контролните дейности в техническата помощ, посочена в член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, не може да е резултат от простото прилагане на член 5, буква a) от Регламент № 1290/2005 или на член 186 от Делегиран регламент № 1268/2012.
56
Освен това разглеждането на тези две разпоредби, изтъкнати от Португалската република, както и на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 разкрива съществуването в правото на Съюза на разпоредби, които описват по различен начин дейностите, спадащи към техническата помощ.
57
По-специално от сравняването на тези различни разпоредби следва, че контролните дейности не са систематично посочвани като дейности, спадащи към техническата помощ.
58
Така, докато член 186 от Делегирания регламент № 1268/2012 конкретно определя понятието за „техническа помощ“ и изрично включва в това отношение дейностите по оценка, одит и контрол, необходими за изпълнението на програма или дейност, не такъв е случаят с член 5 от Регламент № 1290/2005, нито с член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
59
Всъщност, първо, член 5 от Регламент № 1290/2005, озаглавен „Друг вид финансиране, включително техническо подпомагане“, единствено изброява различни видове дейности, без изрично да определи понятието „техническо подпомагане“. От друга страна, този член включва едновременно „мерките за подготовка, мониторинг, административна и техническа подкрепа“ и мерките за „оценка, одит и контрол“. Освен това въпросният член посочва в буква а) едновременно мерките относно „техническо и административно подпомагане“ и тези във връзка с „прилагането на системи за контрол“. Така член 5 от Регламент № 1290/2005 не само не посочва изрично кои от мерките, спадащи към техническото подпомагане, са контролни дейности, а напротив, на два пъти представя, от една страна, дейностите по техническо подпомагане, разбирани ограничително в смисъл на административна и техническа подкрепа, а от друга страна, контролните дейности, като съставляващи два отделни вида дейности.
60
Второ, колкото до член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, в него са посочени единствено изследванията, демонстрационните проекти, обучението и техническата помощ. Същото важи за член 25, трето тире от Регламент № 247/2006 и за член 50 от Регламент № 793/2006. Така в релевантните разпоредби на Регламенти № 247/2006 и № 793/2006, които са единствените приложими в настоящия спор, не се споменават дейностите по оценка, одит и контрол.
61
При тези условия, като се има предвид липсата на последователност между посочените по-горе разпоредби на Регламенти № 1290/2005 и № 247/2006 и на Делегиран регламент № 1268/2012, изглежда, от една страна, че в правото на Съюза, и по-специално в областта на ЕФГЗ, няма общо и трансверсално определение на понятието „техническа помощ“, което да може да бъде пренесено към настоящия спор, а от друга страна, че противно на поддържаното от Португалската република, изразът „техническа помощ“ не означава непременно съвкупност от дейности, включващи контролните такива.
62
На второ място, при липсата на определение на понятието „техническа помощ“, което да може да бъде приложено или пренесено към настоящия спор, член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 следва да се тълкува, като се вземе предвид не само текстът на тази разпоредба, но и контекстът ѝ и целите, преследвани от законодателството, от което тя е част (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12 и от 10 март 2005 г., EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, т. 21).
63
В това отношение е от полза да се припомни, както вече беше посочено в точка 25 по-горе, че мерките, предприети в полза на най-отдалечените райони въз основа на Регламент № 247/2006, представляват разходи по линия на ЕФГЗ по смисъла на Регламент № 1290/2005.
64
В този смисъл следва да се отбележи, че докато Регламент № 1290/2005 предвижда в член 5, буква а) финансирането на мерки за административна и техническа подкрепа, приложени по инициатива на Комисията или от нейно име, същият не съдържа нито една разпоредба, която да предвижда финансирането на техническа помощ, извършена по инициатива на държавите членки.
65
Следователно, доколкото предвижда финансирането на техническа помощ, свързана с изпълнението на програма за подпомагане по инициатива на държавите членки в най-отдалечените райони, разпоредбата на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 установява особени правила, които са изключение от общите правила на ЕФГЗ, предвидени в Регламент № 1290/2005, поради което трябва да се тълкуват стриктно.
66
Първо обаче следва да се констатира, както вече беше посочено в точка 60 по-горе, че нито член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, нито другите релевантни разпоредби на Регламенти № 247/2006 и № 793/2006 посочват дейностите по оценка, одит и контрол.
67
Второ, в точка 59 по-горе беше посочено също, че в областта на ЕФГЗ, в определени хипотези, и по-специално в рамките на член 5, буква а) от Регламент № 1290/2005, понятието „техническо подпомагане“ може да не се позовава на съвкупност от дейности, включващи контролните такива, а да обозначава единствено административна и техническа подкрепа в тесен смисъл.
68
Трето, важно е да се припомни, че съгласно член 11 от Регламент № 1290/2005 плащанията във връзка с финансирането, предвидено по силата на този регламент, се изплащат, ако няма разпоредба в противния смисъл, в пълен размер на бенефициерите.
69
От тези разпоредби следва, че средствата, разпределени в полза на ЕФГЗ, и по-специално определените за държавите членки, по принцип трябва да бъдат използвани за финансиране на операционните разходи, изразяващи се в плащания в полза на бенефициерите.
70
От това следва, че ако няма разпоредба в противния смисъл, тези средства не може да се използват за подпомагане на националните органи при извършването на административни дейности, които обикновено са тяхно задължение.
71
Следва да се отбележи обаче, че контролът спазени ли са условията за отпускане на помощите и на премиите обикновено е задължение на държавите членки, независимо дали е налице мярка за техническа помощ.
72
По-специално, що се отнася до специфичните мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони, държавите членки са длъжни да извършват инспекции и проверки на място съгласно член 27 от Регламент № 247/2006, както и съгласно членове 30—33 от Регламент № 793/2006.
73
Следва да се добави, че тези инспекции, и по-специално проверките на място, са задължение на компетентните национални органи, които могат да бъдат различни от агенцията платец, каквито са португалските административни органи, посочени в точка 41 по-горе.
74
При тези условия и предвид всички съображения, изложени в точки 63—73 по-горе, от буквалното, систематическо и телеологическо тълкуване на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 следва, че „[…] техническа помощ, свързан[а] с […], изпълнението […] на […] мерки [за подпомагане]“, посочена в него, не включва контролните дейности, извършвани от националните органи.
75
Това тълкуване не може да бъде оборено от доводите на Португалската република, изведени, първо, от това, че изпълнението на програма за подпомагане по необходимост включва контролни дейности, и второ, от това, че поемането на разходите, свързани с контролните дейности, е изрично предвидено в подпрограмата за автономния регион на Азорските острови.
76
Всъщност, първо, обстоятелството, че контролните дейности са необходими за доброто изпълнение на програма за подпомагане, не позволява нито да бъдат квалифицирани като техническа помощ, нито да бъдат присъединени към „изпълнението“ на програмата.
77
В това отношение следва да се посочи, от една страна, че контролните дейности не представляват мерки за административна и техническа подкрепа в тесния смисъл на думата, нито представляват техническа помощ по смисъла на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
78
От друга страна, възможно е сред дейностите, посочени в член 12, буква в) от Регламент № 247/2006, да се разграничат хронологически и концептуално най-напред дейностите по подготовка на дадена мярка, след това дейностите, свързани с конкретното изпълнение на тази мярка, и накрая дейностите, свързани с контрола върху доброто изпълнение на посочената мярка.
79
Второ, следва да се припомни, че съгласно член 11, параграф 1 от Регламент № 247/2006 мерките, предприети по линия на програмите за подпомагане в полза на най-отдалечените райони, трябва да са съобразени с правото на Съюза. Така разпоредбите на програма за подпомагане, дори да са одобрени от Комисията, не могат в съответствие с принципа за йерархия на нормите да позволяват отклонения от разпоредбите на правото на Съюза, нито дори да бъдат надлежно изтъквани за целите на тълкуването на последните. Следователно обстоятелството, че точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови предвижда поемането на разходите, пряко свързани с контролните дейности на подпрограмата, е ирелевантно по отношение на въпроса дали контролните дейности, извършени от националните органи, са сред дейностите, които подлежат на финансиране от страна на Съюза съгласно член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
80
При тези условия контролните дейности, довели до разглежданите разходи, не представляват техническа помощ, свързана с изпълнението на мярка за подпомагане по смисъла на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
81
От изложеното по-горе следва, че разглежданите разходи не подлежат на финансиране от страна на Съюза въз основа на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006.
82
Поради това второто основание трябва да се отхвърли.
По първото основание, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания
83
Португалската република поддържа, че обжалваното решение нарушава принципа на защита на оправданите правни очаквания. Всъщност, от една страна, Комисията одобрила в писмото си от 3 март 2009 г. мярка за подпомагане, която изрично предвижда като допустими разходите, пряко свързани с контролни дейности. От друга страна, предоставените от Комисията гаранции съответствали на приложимите правила. При тези условия решението от 3 март 2009 г. създало у португалските органи правно очакване във връзка с допустимостта на разглежданите разходи.
84
Комисията оспорва доводите на Португалската република.
85
В началото следва да се припомни, че според добре установената съдебна практика принципът на защита на оправданите правни очаквания се вписва сред основните принципи на Съюза (вж. решения от 5 май 1981 г., Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, т. 48 и от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, EU:C:2005:362, т. 73 и цитираната съдебна практика).
86
От съдебната практика става ясно и че всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения, има правото да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения. Дадените уверения освен това трябва да са съобразени с приложимите норми (вж. решения от 18 юли 2007 г., AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, т. 33 и цитираната съдебна практика, и от 16 декември 2010 г., Kahla Thüringen Porzellan/Комисия, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, т. 63 и цитираната съдебна практика).
87
От друга страна, безспорно е, че на принципа на защита на оправданите правни очаквания може да се позове и държава членка (вж. в този смисъл решение от 26 юни 2012 г., Полша/Комисия, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, т. 180 и 181).
88
В светлината на тези съображения следва да се разгледа дали в случая принципът на защита на оправданите правни очаквания не допуска Комисията да изключи разглежданите разходи от финансиране от страна на Съюза.
89
На първо място, следва да се разгледа дали решението от 3 март 2009 г. съдържа конкретни, безусловни и непротиворечиви гаранции относно това подлежат ли на финансиране от страна на Съюза разходите, посочени в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови.
90
В това отношение изглежда полезно да се припомни правният контекст, в който се вписва решението от 3 март 2009 г., с което се одобряват измененията в цялостната програма, представени на Комисията от Португалската република.
91
С цел изпълнението на специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони член 24 от Регламент № 247/2006 предвижда процедура за оценяване и одобряване от Комисията на проекти за цялостни програми, предложени от държавите членки. Освен това член 49 от Регламент № 793/2006 предвижда процедура за одобряване от Комисията на измененията, които държавите членки желаят да внесат в тези цялостни програми.
92
От тези разпоредби става ясно, че одобряването от Комисията на мерките за подпомагане, съдържащи се в цялостните програми, представлява предварителен и необходим етап за финансирането на посочените мерки от ЕФГЗ.
93
Цялостните програми обаче са предварителни, така че, одобрявайки ги, Комисията по принцип не заема окончателна позиция относно съответствието на съдържащите се в тях мерки с всички приложими в правото на Съюза правила, а следователно и относно това дали тези мерки подлежат на финансиране от страна на Съюза. Ето защо само от одобряването от Комисията на цялостна програма не може да се изведе нито че съдържащите се в програмата мерки непременно съответстват на всички приложими в правото на Съюза правила, нито че евентуалното финансиране от страна на Съюза на тези мерки не може да бъде поставено под въпрос от Комисията, по-специално в хода на процедурата по клиринг с оглед на съответствието, предвидена в член 31 от Регламент № 1290/2005 (вж. в този смисъл и по аналогия заключението на генералния адвокат Kokott по дело Чешка република/Комисия, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, т. 48, 49, 52 и 59).
94
В случая е безспорно, че точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови, въведена в цялостната програма с решение от 3 март 2009 г., от една страна, посочва сред допустимите разходи някои разходи, пряко свързани с „дейностите по […] контрол“, а от друга страна, обозначава като бенефициери „управителните органи“.
95
Следва обаче да се посочи най-напред че в диспозитива на решението от 3 март 2009 г. се одобряват единствено измененията в цялостната програма, представени от Португалската република въз основа на член 49 от Регламент № 793/2006, без изрично да се постанови решение по това подлежат ли на финансиране от страна на Съюза разходите, които ще възникнат в рамките на тази програма.
96
По-нататък, ако действително в съображение 2 от решението от 3 март 2009 г. Комисията посочва най-общо, че „изменението [в цялостната програма] отговаря на целите и изискванията на Регламент […] № 247/2006“, във въпросното решение тя все пак не се е произнесла конкретно относно съответствието на мярката, въведена в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови, с разпоредбата на член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 и освен това не е заела изрична позиция относно съвместимостта на тази мярка с всички разпоредби, приложими в областта на ЕФГЗ.
97
Накрая, в диспозитива на решението от 3 март 2009 г. се уточнява, че одобряването в това решение не „включва начините за контрол и санкциите, които ще бъдат разгледани при одита на ЕФГЗ“.
98
При тези условия с оглед на съдържанието на решението от 3 март 2009 г., както и на правния контекст, в който то е взето, не може да се приеме, че при приемането на това решение Комисията е предоставила на португалските органи конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения относно това подлежат ли на финансиране от страна на Съюза разходите, свързани с дейностите по контрол, посочени в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови.
99
На второ място, следва да се припомни, че от отговора на второто основание става ясно, че съгласно член 12, буква в) от Регламент № 247/2006 направените от националните органи разходи в рамките на контролните дейности не подлежат на финансиране от страна на Съюза.
100
От това следва, че дори да се приеме, че като е одобрила с решението от 3 март 2009 г. въвеждането на нова мярка за техническа помощ в цялостната програма, Комисията е предоставила на португалските органи конкретни гаранции във връзка с поемането по линия на ЕФГЗ на някои разходи в рамките на контролни дейности, извършвани от португалските органи, подобни гаранции във всеки случай биха противоречали на приложимите норми и следователно не биха могли да породят у Португалската република правни очаквания относно това подлежат ли на финансиране от страна на Съюза разглежданите разходи.
101
От предходното следва, че Португалската република няма основание да се позове на нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
102
Поради това първото основание следва да се отхвърли, а оттам и жалбата.
По съдебните разноски
103
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
104
Тъй като Португалската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 22 ноември 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.