62018CJ0059
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
14. Juli 2022 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage – Institutionelles Recht – Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union – Europäische Arzneimittelagentur (EMA) – Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes – Art. 341 AEUV – Anwendungsbereich – Am Rande einer Tagung des Rates angenommener Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten – Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 263 AEUV – Urheber und Rechtsnatur der Handlung – Keine Bindungswirkung in der Unionsrechtsordnung“
In den verbundenen Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18
betreffend Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV, eingereicht am 30. Januar 2018 und am 9. März 2018,
Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von C. Colelli, S. Fiorentino und G. Galluzzo, Avvocati dello Stato,
Klägerin in der Rechtssache C‑59/18,
Comune di Milano, Prozessbevollmächtigte: M. Condinanzi, A. Neri und F. Sciaudone, Avvocati,
Klägerin in der Rechtssache C‑182/18,
unterstützt durch:
Italienische Republik, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von C. Colelli, S. Fiorentino und G. Galluzzo, Avvocati dello Stato,
Regione Lombardia, Prozessbevollmächtigte: M. Tamborino, Avvocato,
Streithelferinnen,
gegen
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón und E. Rebasti als Bevollmächtigte,
Beklagter,
unterstützt durch:
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. K. Bulterman und J. Langer als Bevollmächtigte,
Europäische Kommission, vertreten durch K. Herrmann, M. Konstantinidis und D. Nardi als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Kammerpräsidenten A. Arabadjiev, der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, der Kammerpräsidenten C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen und J. Passer sowie der Richter J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin und N. Wahl (Berichterstatter),
Generalanwalt: M. Bobek,
Kanzler: R. Șereș, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 8. Juni 2021,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 6. Oktober 2021
folgendes
Urteil
1
Mit ihren Klagen beantragen die Italienische Republik (C‑59/18) und die Comune di Milano (Gemeinde Mailand, Italien) (C‑182/18) die Nichtigerklärung des am Rande der 3579. Tagung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ vom 20. November 2017 angenommenen Beschlusses, soweit darin die Stadt Amsterdam als neuer Sitz der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) festgelegt wird (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Rechtlicher Rahmen
2
Am 12. Dezember 1992 erließen die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen auf der Grundlage von Art. 216 des EWG-Vertrags, Art. 77 des EGKS-Vertrags und Art. 189 des EAG-Vertrags den Beschluss über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1992, C 341, S. 1, im Folgenden: Beschluss von Edinburgh).
3
Art. 1 des Beschlusses von Edinburgh legte den Sitz des Europäischen Parlaments, des Rates der Europäischen Union, der Europäischen Kommission, des Gerichtshofs der Europäischen Union, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Europäischen Rechnungshofs und der Europäischen Investitionsbank fest.
4
Art. 2 dieses Beschlusses lautet:
„Der Sitz anderer bereits bestehender oder noch zu schaffender Einrichtungen und Dienststellen wird von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten auf einer der nächsten Tagungen des Europäischen Rates im gegenseitigen Einvernehmen unter Berücksichtigung der Vorteile, die obige Bestimmungen für die betreffenden Mitgliedstaaten mit sich bringen, festgelegt; Mitgliedstaaten, in denen derzeit keine Gemeinschaftsinstitution ihren Sitz hat, wird dabei angemessene Priorität eingeräumt.“
5
Art. 341 AEUV sieht vor, dass „[d]er Sitz der Organe der Union … im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt [wird]“.
6
Im Protokoll Nr. 6 über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen der Europäischen Union (im Folgenden: Protokoll Nr. 6), das dem EU‑Vertrag, dem AEU‑Vertrag und dem EAG‑Vertrag beigefügt ist, heißt es:
„Die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten –
Gestützt auf Artikel 341 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, und Artikel 189 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft,
Eingedenk und in Bestätigung des Beschlusses vom 8. April 1965, jedoch unbeschadet der Beschlüsse über den Sitz künftiger Organe, Einrichtungen, sonstiger Stellen und Dienststellen –
sind über folgende Bestimmungen übereingekommen …
Einziger Artikel
a)
Das Europäische Parlament hat seinen Sitz in Straßburg; …
b)
Der Rat hat seinen Sitz in Brüssel. …
c)
Die Kommission hat ihren Sitz in Brüssel. …
d)
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat seinen Sitz in Luxemburg.
e)
Der Rechnungshof hat seinen Sitz in Luxemburg.
f)
Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat seinen Sitz in Brüssel.
g)
Der Ausschuss der Regionen hat seinen Sitz in Brüssel.
h)
Die Europäische Investitionsbank hat ihren Sitz in Luxemburg.
i)
Die Europäische Zentralbank hat ihren Sitz in Frankfurt.
j)
Das Europäische Polizeiamt (Europol) hat seinen Sitz in Den Haag.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
7
Die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2309/93 des Rates vom 22. Juli 1993 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Schaffung einer Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln (ABl. 1993, L 214, S. 1) geschaffen. Diese Verordnung enthielt keine Bestimmung über die Festlegung des Sitzes dieser Agentur.
8
Gemäß Art. 1 Buchst. e des einvernehmlichen Beschlusses 93/C 323/01 vom 29. Oktober 1993 der auf Ebene der Staats- und Regierungschefs vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Festlegung des Sitzes bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften sowie des Sitzes von Europol (ABl. 1993, C 323, S. 1) wurde der Sitz der genannten Agentur in London (Vereinigtes Königreich) festgelegt.
9
Die Verordnung Nr. 2309/93 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 726/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Festlegung von Gemeinschaftsverfahren für die Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln und zur Errichtung einer Europäischen Arzneimittel-Agentur (ABl. 2004, L 136, S. 1) aufgehoben und ersetzt. Durch diese Verordnung wurde die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln in Europäische Arzneimittel-Agentur umbenannt. Die Verordnung enthielt keine Bestimmung über die Festlegung des Sitzes dieser Agentur.
10
Am 29. März 2017 teilte das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dem Europäischen Rat gemäß Art. 50 Abs. 2 EUV seine Absicht mit, aus der Union auszutreten.
11
Am 22. Juni 2017 billigten die Staats- und Regierungschefs der 27 anderen Mitgliedstaaten am Rande einer Sitzung des Europäischen Rates betreffend das Verfahren nach Art. 50 EUV auf der Grundlage eines Vorschlags des Präsidenten des Europäischen Rates und des Präsidenten der Kommission ein Verfahren für die Annahme eines Beschlusses über die Verlegung der Sitze der EMA und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde an andere Standorte im Zusammenhang mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Union (im Folgenden: Auswahlregeln).
12
Die Auswahlregeln sahen u. a. vor, dass dieser Beschluss auf der Grundlage einer fairen und transparenten Entscheidungsfindung mit einer auf spezifische objektive Kriterien gestützten organisierten Aufforderung zur Einreichung von Angeboten gefasst werden sollte.
13
In diesem Zusammenhang wurden in Nr. 3 der Auswahlregeln sechs Kriterien genannt, nämlich i) die Gewissheit, dass die Agentur zum Zeitpunkt des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Union an dem in Betracht gezogenen Ort errichtet werden und ihren Betrieb aufnehmen kann, ii) die Erreichbarkeit des Ortes, iii) das Vorhandensein schulischer Einrichtungen für die Kinder des Personals der Agentur, iv) ein angemessener Zugang zu Arbeitsmarkt, sozialer Sicherheit und medizinischer Versorgung für Kinder und Ehegatten, v) die Aufrechterhaltung des Betriebs und vi) die geografische Verteilung.
14
Nach den Auswahlregeln wurden diese Kriterien entsprechend den Kriterien festgelegt, die in dem Gemeinsamen Konzept im Anhang der Gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 19. Juli 2012 zu den dezentralen Agenturen (im Folgenden: Gemeinsame Erklärung von 2012) aufgeführt waren, wobei dem Umstand besondere Bedeutung beigemessen wurde, dass die EMA und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bereits errichtet worden waren und dass die Aufrechterhaltung ihres Betriebs von größter Bedeutung war.
15
In Nr. 2 der Auswahlregeln wurde ausgeführt, dass der Beschluss im Rahmen einer Abstimmung gefasst werden sollte, wobei die Mitgliedstaaten im Voraus übereinkamen, das Ergebnis zu achten. Insbesondere sollte bei Stimmengleichheit zwischen den im dritten Wahlgang verbliebenen Angeboten im Losverfahren zwischen den Angeboten mit gleicher Stimmenzahl entschieden werden.
16
Am 30. September 2017 veröffentlichte die Kommission die von den Mitgliedstaaten eingereichten 27 Angebote.
17
Am 31. Oktober 2017 veröffentlichte der Rat einen Vermerk zur Ergänzung der Auswahlregeln über praktische Aspekte der Abstimmung.
18
Am 20. November 2017 erhielten die Angebote der Italienischen Republik und des Königreichs der Niederlande im dritten Wahlgang die höchste, gleiche Stimmenzahl. Nach dem gemäß Nr. 2 der Auswahlregeln durchgeführten Losverfahren wurde das Angebot des Königreichs der Niederlande ausgewählt.
19
Infolgedessen bestimmten die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten am selben Tag mit dem angefochtenen Beschluss am Rande einer Ratssitzung die Stadt Amsterdam zum neuen Sitz der EMA. Im Protokoll und in der Pressemitteilung dieser Sitzung wurde ausgeführt:
„Die Kommission wird nun unter Berücksichtigung des heutigen Abstimmungsergebnisses Gesetzgebungsvorschläge ausarbeiten, die im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens unter Beteiligung des Europäischen Parlaments angenommen werden. Der Rat und die Kommission sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass diese Gesetzgebungsvorschläge aufgrund der Dringlichkeit so rasch wie möglich bearbeitet werden.“
20
Am 29. November 2017 nahm die Kommission den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (COM[2017] 735 final) an. In den Erwägungsgründen dieses Vorschlags wurde ausgeführt, dass „[i]m Zusammenhang mit der Mitteilung des Vereinigten Königreichs vom 29. März 2017 gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union über seine Absicht, aus der Union auszutreten, … die anderen 27 Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Rates ‚Allgemeine Angelegenheiten‘ (Artikel 50) Amsterdam (Niederlande) als neuen Sitz der [EMA] ausgewählt [haben]“. Art. 1 des Vorschlags sah vor, einen Art. 71a in die Verordnung Nr. 726/2004 einzufügen, der wie folgt lautete: „Die [EMA] hat ihren Sitz in Amsterdam (Niederlande).“
21
Am 14. November 2018 wurde die Verordnung (EU) 2018/1718 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 in Bezug auf den Sitz der Europäischen Arzneimittel-Agentur (ABl. 2018, L 291, S. 3) angenommen. Mit dieser auf der Grundlage von Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV erlassenen Verordnung wurde in die Verordnung Nr. 726/2004 ein Art. 71a eingefügt, dessen Abs. 1 wie folgt lautet:
„Die [EMA] hat ihren Sitz in Amsterdam, Niederlande.“
Anträge der Parteien
Rechtssache C‑59/18
22
Die Italienische Republik beantragt,
–
im Wege der Beweisaufnahme zum einen gemäß Art. 24 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom Königreich der Niederlande, von der EMA und von allen anderen Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen die Erteilung aller Auskünfte zu verlangen, die erforderlich sind, um die Eignung von Amsterdam – als Sitz der EMA – zur Erfüllung der angegebenen Kriterien zu rechtfertigen und die Übereinstimmung dieser Auskünfte und der Angaben, auf denen das Angebot beruht, zu überprüfen, und zum anderen über alle sonstigen möglichen Beweismittel zu entscheiden, die für die Feststellung des Sachverhalts als nützlich erachtet werden,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit darin Amsterdam als neuer Sitz der EMA festgelegt wird, und folglich
–
festzustellen, dass dieser Sitz der Stadt Mailand zuzuweisen ist.
23
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unzulässig oder unbegründet abzuweisen,
–
der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen und
–
für den Fall, dass der Klage stattgegeben wird, die Rechtswirkungen des angefochtenen Beschlusses für den Zeitraum aufrechtzuerhalten, der für die Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens erforderlich ist.
24
Mit am 17. April 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenem Schriftsatz hat der Rat eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 151 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erhoben.
25
In ihrer am 5. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Stellungnahme hat die Italienische Republik beantragt, diese Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
Rechtssache C‑182/18
26
Mit Klageschrift, die am 30. Januar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts der Europäischen Union einging und unter dem Aktenzeichen T‑46/18 registriert wurde, erhob die Comune di Milano Klage gegen den angefochtenen Beschluss. Mit Beschluss vom 8. März 2018, Comune di Milano/Rat (T‑46/18, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:131), der gemäß Art. 54 Abs. 3 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 128 der Verfahrensordnung des Gerichts erlassen wurde, hat das Gericht sich in der Rechtssache T‑46/18 für nicht zuständig erklärt, damit der Gerichtshof über die Klage in dieser Rechtssache entscheiden kann, die unter dem Aktenzeichen C‑182/18 registriert worden ist.
27
Die Comune di Milano beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und
–
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
28
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unzulässig oder als unbegründet abzuweisen,
–
der Comune di Milano die Kosten aufzuerlegen und
–
für den Fall, dass der Klage stattgegeben wird, die Rechtswirkungen des angefochtenen Beschlusses für den Zeitraum aufrechtzuerhalten, der für die Durchführung eines neuen Auswahlverfahrens erforderlich ist.
29
Mit am 17. April 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenem Schriftsatz hat der Rat eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 151 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs erhoben.
30
In ihrer am 5. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Stellungnahme hat die Comune di Milano beantragt, diese Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen, hilfsweise, die Entscheidung über die Einrede dem Endurteil vorzubehalten.
Verfahren vor dem Gerichtshof
31
Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. April 2018 und vom 18. Mai 2018 in der Rechtssache C‑59/18 sowie vom 17. April 2018 und vom 18. Mai 2018 in der Rechtssache C‑182/18 sind das Königreich der Niederlande und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
32
Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 11. Juni 2018 und vom 1. Februar 2019 in der Rechtssache C‑182/18 sind die Regione Lombardia (Region Lombardei, Italien) und die Italienische Republik als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Comune di Milano zugelassen worden.
33
Mit Beschluss des Vizepräsidenten des Gerichtshofs vom 2. Juli 2018, Comune di Milano/Rat (C‑182/18 R, nicht veröffentlicht, EU:C:2018:524), ist der Antrag der Comune di Milano auf Aussetzung des Vollzugs des angefochtenen Beschlusses zurückgewiesen worden.
34
Mit Beschluss des Gerichtshofs vom 18. September 2018 ist die Entscheidung über die vom Rat in den Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 erhobenen Einreden der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten worden.
35
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. Dezember 2019 sind die Rechtssachen C‑59/18 und C‑182/18 für das weitere Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
Vorbringen der Parteien
36
Der Rat macht geltend, die vorliegenden Klagen seien offensichtlich unzulässig, da der angefochtene Beschluss, der sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht eine Handlung sei, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten am Rande einer Ratssitzung gemeinsam vorgenommen worden sei, der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof nach Art. 263 AEUV entzogen sei.
37
Der Rat ist erstens der Ansicht, dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union nicht zu der Zuständigkeit gehöre, über die die Union verfüge, um einen bestimmten Bereich materiell zu regeln, und damit im vorliegenden Fall unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren falle. Der Beschluss über die Festlegung des Sitzes einer Agentur unterscheide sich grundlegend von den Beschlüssen, die die Festlegung der Zuständigkeiten, die Vorschriften über die Arbeitsweise oder gar die Organisation dieser Agentur regelten. Ein solcher Beschluss sei durch eine starke politische und symbolische Dimension gekennzeichnet, die sich nicht auf den spezifischen Sachbereich der betreffenden Agentur beschränke und über bloße wirtschaftliche oder Effizienzerwägungen hinausgehe. Dies werde dadurch belegt, dass technische Kriterien wie die in der Gemeinsamen Erklärung von 2012 genannten im Lauf der Zeit als Rahmen für die Festlegung des Sitzes der Agenturen der Union festgelegt worden seien. Daher sei die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union gegenüber dem Beschluss, diese Agentur zu schaffen, nicht akzessorisch, sondern habe vielmehr eine besondere Bedeutung und eigene Dynamik, die gegenüber den Sachentscheidungen über die Regelung eines bestimmten Bereichs keinen Hilfscharakter hätten. Der Rat bezieht sich insbesondere auf den Beschluss von Edinburgh, aber auch auf Rechtsstreitigkeiten über den Sitz des Parlaments.
38
Zweitens trägt der Rat vor, die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union liege bei den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten, die im gegenseitigen Einvernehmen entschieden. Diese Zuständigkeit finde ihre Grundlage somit in Art. 341 AEUV, ausgelegt im Licht der historischen Entwicklung, des Zusammenhangs, in den sich diese Vorschrift einfüge – nämlich die Art. 340 und 342 AEUV, das Protokoll Nr. 6 und Art. 2 des Beschlusses von Edinburgh –, sowie der angewandten allgemeinen Praxis. Aus dieser Praxis gehe insbesondere hervor, dass sich erstens die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union aus dem von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen gefassten rechtsverbindlichen Beschluss ergebe. Die konstitutive Wirkung eines solchen Beschlusses werde im Übrigen dadurch belegt, dass der Basisrechtsakt in manchen Fällen in Bezug auf die Wahl des Sitzes schweige und dass dieser Umstand weder die Errichtung der betreffenden Agentur noch den Abschluss des Sitzabkommens verhindert habe. Zweitens habe die Einbeziehung der Angabe des Ortes des Sitzes in den Basisrechtsakt zur Schaffung einer Agentur der Union rein deklaratorische und anerkennende Bedeutung, wie dies jede Bezugnahme in einem Gesetzestext auf einen tatsächlichen Umstand habe. Der Unionsgesetzgeber könne daher nicht von der bereits getroffenen Wahl der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten abweichen, die somit zwingenden Charakter habe. Allerdings sei die Einbeziehung der Angabe des Ortes des Sitzes in den Basisrechtsakt nicht ohne jede rechtliche Bedeutung. Abgesehen davon, dass diese Angabe ein wichtiger Faktor der Rechtssicherheit sei, könne der Gesetzestext – wie im vorliegenden Fall mit der Einfügung von Art. 71a in die Verordnung Nr. 726/2004 durch die Verordnung 2018/1718 – mit dieser Angabe eine Reihe anderer normativer Elemente sowohl materieller als auch verfahrensrechtlicher Art verbinden, um die rein geografische Festlegung des Sitzes zu ergänzen.
39
Nach Ansicht des Königreichs der Niederlande, das dem Rechtsstreit zur Unterstützung des Rates beigetreten ist, ist der angefochtene Beschluss, bei dem es sich um eine Handlung der Mitgliedstaaten und nicht des Rates handele, der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof nach Art. 263 AEUV entzogen. Die Minister, die an der Annahme dieses Beschlusses mitgewirkt hätten, hätten im vorliegenden Fall in ihrer Eigenschaft als Vertreter ihrer Regierungen und nicht als Mitglieder des Rates gehandelt. Unter Bezugnahme auf das Urteil vom 27. November 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, Rn. 155 bis 159), macht das Königreich der Niederlande außerdem geltend, dass die Mitgliedstaaten den Organen Aufgaben übertragen könnten, sofern diese die Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe beachteten.
40
Die Kommission schließt sich zwar der Auffassung des Rates an, wonach der angefochtene Beschluss der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof nach Art. 263 AEUV entzogen sei, bringt aber eine wesentlich andere Argumentation vor. Sie ist nämlich der Ansicht, die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Agenturen der Union liege allein beim Unionsgesetzgeber, der nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entscheide, und ist daher der Auffassung, dass der angefochtene Beschluss, der nicht Teil des Unionsrechts sei und rein politischer Natur sei, im vorliegenden Fall keinerlei rechtliche Bindungswirkung entfalte.
41
Die Kommission betont, dass Art. 341 AEUV zwar die bisherige Praxis der Organe bei der Festlegung des Sitzes der Agenturen der Union inspiriert habe. In den allermeisten Fällen gebe die Kommission in Erwartung des politischen Beschlusses der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten den Ort des Sitzes dieser Agenturen in ihren Legislativvorschlägen zu deren Schaffung nämlich nicht an.
42
Es stehe der Kommission jedoch frei, von dieser Praxis abzuweichen – wie sie es bereits unter verschiedenen Umständen getan habe –, indem sie in ihre Gesetzgebungsvorschläge eine Angabe des Ortes des Sitzes bestimmter Agenturen der Union aufnehme. Auch halte sich der Unionsgesetzgeber zwar üblicherweise an die Entscheidung der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, sei dazu aber rechtlich nicht verpflichtet. Im vorliegenden Fall sei bei der Debatte über den in Rn. 20 des vorliegenden Urteils genannten Verordnungsvorschlag die Bestimmung der Stadt Mailand als Ort des Sitzes der EMA nach einer konkreten Erörterung abgelehnt worden. Dieser Umstand beweise erforderlichenfalls, dass die Möglichkeit, von dem politischen Beschluss der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten abzuweichen, nicht nur theoretisch sei. Wäre der Sitz der EMA durch den am Ende des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassenen Rechtsakt auf einen anderen als den im angefochtenen Beschluss angegebenen Ort festgelegt worden, wäre durch die Nichtbeachtung dieses Beschlusses keine Vorschrift des Unionsrechts verletzt worden.
43
Außerdem könne mit dem Gemeinsamen Konzept im Anhang der Gemeinsamen Erklärung von 2012 nicht dargetan werden, dass der Rat allein über die Festlegung des Sitzes einer Agentur der Union entscheiden könne. Denn zwar enthalte Nr. 6 dieses Gemeinsamen Konzepts einen Verweis auf die in der Vergangenheit geübte Praxis, eine politische Entscheidung zu treffen, doch habe diese Nummer weder normative Geltung noch rechtsverbindliche Wirkung. Ihr Ziel sei es nicht, festzulegen, wer über den Sitz der Agenturen der Union nach welchen Verfahren entscheide, sondern vorzusehen, wie diese Entscheidung getroffen werden solle, nämlich vor Abschluss des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens auf der Grundlage objektiver Kriterien und in transparenter Weise.
44
Die Umstände im Zusammenhang mit der Annahme des angefochtenen Beschlusses zeigten, dass dieser von den Vertretern von 27 der damals 28 Mitgliedstaaten der Union stamme, so dass dieser Beschluss, der nicht unter Beteiligung aller Arbeitsorgane des Rates erlassen worden sei, diesem nicht zugerechnet werden könne. Dass dieses Organ den Mitgliedstaaten seine Infrastruktur zur Verfügung gestellt habe, reiche nicht aus, um ihm den Beschluss zuzurechnen.
45
Die Italienische Republik macht geltend, dass der angefochtene Beschluss, obwohl er formal von der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten erlassen worden sei, als dem Rat zurechenbar anzusehen sei. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei eine Handlung nicht allein deshalb der Kontrolle nach Art. 263 AEUV entzogen, weil sie als „Beschluss der Mitgliedstaaten“ bezeichnet werde. Nach Ansicht der Italienischen Republik, die auf Rn. 14 des Urteils vom 30. Juni 1993, Parlament/Rat und Kommission (C‑181/91 und C‑248/91, EU:C:1993:271), verweist, sei nämlich noch zu prüfen, ob die fragliche Handlung nach ihrem Inhalt und den gesamten Umständen, unter denen sie angenommen worden sei, in Wirklichkeit einen Beschluss des Rates darstelle.
46
Im vorliegenden Fall würden jedoch sowohl der Inhalt des angefochtenen Beschlusses als auch die Umstände seiner Annahme es ermöglichen, diesen Beschluss als Handlung des Rates einzustufen.
47
Erstens sei die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der EMA – einer Einrichtung, die durch Rechtsakte des Sekundärrechts der Union auf der Grundlage von Bestimmungen errichtet worden sei, die gegenwärtig Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 Buchst. c AEUV entsprächen – zweifellos eine Zuständigkeit der Union. Dies ergebe sich u. a. aus der Gemeinsamen Erklärung von 2012, mit der das Parlament, der Rat und die Kommission übereingekommen seien, dass die Wahl des Sitzes der Agenturen der Union in die Zuständigkeit des Rates oder der Mitgliedstaaten fallen könne. Bejahte man die Unzulässigkeit der gegen den angefochtenen Beschluss erhobenen Klagen, liefe dies darauf hinaus, die Zuständigkeit des Gerichtshofs zu umgehen und bestimmte Beschlüsse des Rates immer dann der Kontrolle durch den Unionsrichter zu entziehen, wenn die Mitgliedstaaten sich darüber einig seien, dass ein Beschluss, der den Zuständigkeiten und den Verfahren der Union unterliege, zwischenstaatlichen Charakter habe.
48
Zweitens macht die Italienische Republik geltend, die Schlussfolgerung, dass der angefochtene Beschluss in einem Bereich ergangen sei, der grundlegend unter das Unionsrecht falle, werde durch die konkreten Modalitäten seines Erlasses bestätigt. Sie weist zunächst darauf hin, dass bei diesem Erlass nicht nur die Räumlichkeiten, sondern auch die internen funktionellen Strukturen des Rates wie das Generalsekretariat, der Juristische Dienst, der turnusmäßige estnische Vorsitz und der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) genutzt worden seien. Sodann betont die Italienische Republik, dass die Abstimmungs- und Beschlussfassungsmodalitäten diejenigen gewesen seien, die in den Auswahlregeln vorgesehen seien, die in der Sitzung vom 22. Juni 2017 sowie im Vermerk vom 31. Oktober 2017 gebilligt worden seien, was die Beteiligung der Einrichtungen der Union während des gesamten Verfahrens zur Bestimmung des neuen Sitzes der EMA bestätige. Schließlich verweise die Mehrheitsregel, die im vorliegenden Fall herangezogen worden sei, um den neuen Sitz der EMA festzulegen, auf einen für internationale Organisationen typischen Entscheidungsprozess, während umgekehrt im Fall des Erlasses eines den Mitgliedstaaten zuzurechnenden Beschlusses mit zwischenstaatlichem Charakter die Regel der Einstimmigkeit oder des „Einvernehmens“ maßgeblich sei.
49
Entgegen dem Vorbringen des Rates sei Art. 341 AEUV, wonach „[d]er Sitz der Organe der Union … im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt [wird]“, auf Beschlüsse über den Sitz von Agenturen der Union nicht anwendbar. Der angefochtene Beschluss falle somit in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, wie die Kommission in ihrem in Rn. 20 des vorliegenden Urteils genannten Verordnungsvorschlag ausdrücklich erklärt habe, und unterliege damit der Kontrolle durch den Gerichtshof.
50
Die Comune di Milano, unterstützt durch die Regione Lombardia, bringt eine ähnliche Argumentation vor wie die Italienische Republik.
51
Sie trägt zunächst vor, dass der angefochtene Beschluss, wenn man nicht einem rein formalistischen Ansatz folge, als dem Rat und insbesondere seinem Vorsitz zurechenbar anzusehen sei, dem im Rahmen des Verfahrens zur Verlegung des Sitzes der EMA eine Vergaberolle zugewiesen worden sei, die es ihm ermögliche, dem Unvermögen der Mitgliedstaaten, eine Mehrheit zu bilden, abzuhelfen und somit bei Stimmengleichheit eine Entscheidung zu treffen, sei es auch mittels eines Losverfahrens.
52
Sodann weist die Comune di Milano darauf hin, dass die Zurechenbarkeit des angefochtenen Beschlusses an den Rat sich auch daraus ergebe, dass im vorliegenden Fall für die Festlegung des neuen Sitzes der EMA eine Mehrheitsentscheidungsregel und keine Einstimmigkeitsregel gewählt worden sei.
53
Darüber hinaus ist die Comune di Milano der Ansicht, dass der angefochtene Beschluss selbst dann einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen müsste, wenn festgestellt würde, dass er den Mitgliedstaaten zuzurechnen sei. Ebenso wie eine Handlung des AStV dem Rat zuzurechnen sei, seien nämlich die Handlungen des Ratsvorsitzes der Union dem Rat zuzurechnen, wenn er formell und materiell die Zuständigkeit für den Erlass der betreffenden Maßnahme ausübe. Der Umstand, dass die Handlung anschließend am Rande einer Ratstagung von den Mitgliedstaaten bestätigt werde, könne sie nicht der Kontrolle des Gerichtshofs entziehen, da diese Bestätigung den Entscheidungsprozess abschließe und der Handlung endgültigen Charakter verleihe. Grundsätzlich müssten die Handlungen der internen Gremien des Rates nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs Gegenstand einer Rechtmäßigkeitskontrolle sein können (Urteile vom 20. September 2016, Ledra Advertising u. a./Kommission und EZB, C‑8/15 P bis C‑10/15 P, EU:C:2016:701, sowie vom 20. September 2016, Mallis u. a./Kommission und EZB, C‑105/15 P bis C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Schließlich nimmt die Comune di Milano Bezug auf die Begründung des in Rn. 20 des vorliegenden Urteils angeführten Verordnungsvorschlags, in dem die Kommission ausführte, dass „[d]ie Regelung der Frage nach dem Sitz der Agentur … in die ausschließliche Zuständigkeit der Union [fällt]“, was ihrer Ansicht nach bestätigt, dass der angefochtene Beschluss sehr wohl eine Handlung des Rates in Ausübung einer ausschließlichen Zuständigkeit sei.
55
Darüber hinaus rügt die Comune di Milano den Formalismus des vom Rat vertretenen Ansatzes.
56
Erstens sei das entscheidende Kriterium für die Bestimmung des Urhebers eines Rechtsakts, ob dieser angesichts seines Inhalts und der Umstände seines Erlasses einen Beschluss des Rates darstelle. Aus der Gesamtheit der Umstände, unter denen der angefochtene Beschluss angenommen worden sei, sowie aus seinem Inhalt ergebe sich aber gerade, dass dieser Beschluss nicht als politische und zwischenstaatliche Handlung angesehen werden könne, die der durch die Verträge geschaffenen Rechtmäßigkeitskontrolle entzogen wäre. Die Comune di Milano weist insbesondere darauf hin, dass der Beschluss nicht nur von den Verwaltungsdiensten des Rates vorbereitet worden sei, sondern von dessen amtierenden Vorsitz angenommen worden sei. Ebenso sei entschieden worden, nicht nur vom Grundsatz der Einstimmigkeit abzuweichen, sondern auch, ein Losverfahren durchzuführen, wobei der letztgenannte Umstand belege, dass der angefochtene Beschluss nicht auf einer Ermessensausübung oder einer Abwägung der beteiligten Interessen beruhe, die charakteristische Elemente einer Entscheidung rein politischer Natur seien.
57
Zweitens entbehrten die vom Rat in diesem Zusammenhang vorgetragenen Sachargumente der Grundlage. Zunächst schließe Art. 341 AEUV, wonach der Beschluss bezüglich der Wahl des Sitzes der Organe „im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten“ gefasst werde, aus, dass in dem von dieser Vorschrift erfassten Bereich eine Abstimmung erfolge. Sodann falle, wie sich u. a. aus dem in Rn. 20 des vorliegenden Urteils angeführten Verordnungsvorschlag ergebe, die Wahl des Ortes des Sitzes der EMA in die ausschließliche Zuständigkeit der Union. Eine solche Zuständigkeit könne aber nicht durch eine Handlung der Mitgliedstaaten ausgeübt werden. Außerdem könne Art. 341 AEUV nicht weit dahin ausgelegt werden, dass er sich auf die Agenturen der Union beziehe. Nach Ansicht der Comune di Milano zeigt die jüngere Praxis bei der Wahl des Sitzes dieser Agenturen eine Tendenz zur Verlagerung der Verantwortung für diese Wahl von den Mitgliedstaaten auf den Rat oder gar auf den Rat und das Parlament. Außerdem entbehre auch das Argument des Rates, dass der angefochtene Beschluss den Mitgliedstaaten zuzurechnen sei, weil der Sitz der EMA zuvor durch einen von ihnen erlassenen Rechtsakt ausgewählt worden sei, jeder Grundlage. Schließlich führt die Comune di Milano weitere formale Gesichtspunkte an, die bestätigten, dass dieser Beschluss dem Rat zuzurechnen sei, nämlich zum einen die Protokollierung und Bekanntmachung der Handlungen und Berichte durch den Rat selbst und zum anderen die von der EMA und den niederländischen Behörden verbreiteten Informationsdokumente.
58
Drittens macht die Comune di Milano hilfsweise geltend, dass die vom amtierenden Ratsvorsitz angenommenen Rechtsakte der Kontrolle durch den Gerichtshof unterlägen. Zum einen sei der angefochtene Beschluss, da er das Verfahren zur Auswahl des neuen Sitzes der EMA beende, endgültig und müsse einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterzogen werden können. Zum anderen müsse das Handeln der internen Gremien des Rates im Rahmen des Erlasses dieses Beschlusses jedenfalls Gegenstand einer Überprüfung durch den Gerichtshof sein, da die Unionsorgane auch dann verpflichtet seien, die Charta der Grundrechte der Europäischen Union zu beachten, wenn sie außerhalb des institutionellen Rahmens der Union handelten.
Würdigung durch den Gerichtshof
59
Die Europäische Union ist eine Rechtsunion, die durch den AEU‑Vertrag mit einem umfassenden System von Rechtsbehelfen und Verfahren ausgestattet ist, das dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe zuweist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. April 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, Rn. 23, vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C‑402/05 P und C‑415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 281, sowie vom 3. Juni 2021, Ungarn/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
60
Die in Art. 263 AEUV vorgesehene Nichtigkeitsklage ist gegen alle von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union erlassenen Bestimmungen, die Rechtswirkungen entfalten sollen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder ihrer Form zulässig (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. März 1971, Kommission/Rat, 22/70, EU:C:1971:32, Rn. 42, sowie vom 3. Juni 2021, Ungarn/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61
Allerdings ist der Unionsrichter im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV nur für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen zuständig, die den Organen, den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union zuzurechnen sind. Daraus folgt u. a., dass Handlungen der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, die nicht als Mitglieder des Rates oder des Europäischen Rates, sondern als Vertreter ihrer Regierungen handeln und auf diese Weise gemeinsam Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ausüben, vom Unionsrichter nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Juni 1993, Parlament/Rat und Kommission, C‑181/91 und C‑248/91, EU:C:1993:271, Rn. 12, sowie Beschluss vom 16. Juni 2021, Sharpston/Rat und Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, Rn. 46).
62
Es genügt jedoch nicht, dass der Beschluss, der Gegenstand einer Klage ist, formal als eine Entscheidung der Mitgliedstaaten dargestellt wird, damit er der in Art. 263 AEUV vorgesehenen Rechtmäßigkeitskontrolle entzogen ist. Vielmehr darf dieser Akt nach seinem Inhalt und den gesamten Umständen, unter denen er erlassen wurde, nicht in Wirklichkeit eine Entscheidung des Rates darstellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Juni 1993, Parlament/Rat und Kommission, C‑181/91 und C‑248/91, EU:C:1993:271, Rn. 14).
63
Im vorliegenden Fall ist der angefochtene Beschluss anhand des rechtlichen Rahmens zu beurteilen, der für die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union gilt. Insoweit sind sich die Parteien jedoch uneinig darüber, ob Art. 341 AEUV, wonach der Sitz der „Organe“„im Einvernehmen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten“ bestimmt wird, wirksam als Grundlage für Beschlüsse über die Bestimmung des Sitzes dieser Einrichtungen und dieser sonstigen Stellen herangezogen werden kann.
64
Auf der einen Seite macht nämlich der Rat geltend, diese Vorschrift sei weit dahin auszulegen, dass sie sich auch auf die genannten Einrichtungen und sonstigen Stellen beziehe, so dass die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes einer solchen Einrichtung oder sonstigen Stelle allein den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zukomme, die im gegenseitigen Einvernehmen entschieden. Daraus folge, dass der angefochtene Beschluss als Handlung der Mitgliedstaaten und nicht des Rates der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof nach Art. 263 AEUV entzogen sei.
65
Auf der anderen Seite machen die Klägerinnen geltend, der angefochtene Beschluss sei zwingend dem Rat zuzurechnen und könne daher der Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof nicht entzogen sein.
66
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Entscheidung über die Bestimmung des Sitzes einer Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union von den Mitgliedstaaten nach der in Art. 341 AEUV aufgestellten Regel zu treffen ist oder ob sie vom Unionsgesetzgeber nach der materiellen Rechtsgrundlage zu treffen ist, die für den Bereich gilt, in dem die betreffende Einrichtung oder sonstige Stelle tätig werden soll.
Zur Zuständigkeit für die Festlegung des Ortes des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union
67
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen, sondern auch ihr Zusammenhang. Auch die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift des Unionsrechts kann relevante Anhaltspunkte für deren Auslegung liefern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Dezember 2018, Wightman u. a., C‑621/18, EU:C:2018:999, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
68
Somit ist anhand dieser Auslegungsmethoden zu prüfen, ob Art. 341 AEUV auf Beschlüsse über die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union anwendbar ist.
69
Was erstens den Wortlaut von Art. 341 AEUV betrifft, so bezieht sich dieser nur auf die „Organe der Union“. Nach Art. 13 Abs. 1 EUV verweist der Begriff „Organe“ auf eine genaue Auflistung von Einheiten, die nicht die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union, insbesondere nicht die Agenturen der Union, umfasst.
70
Was zweitens den Zusammenhang betrifft, in den sich Art. 341 AEUV einfügt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass, wie der Generalanwalt in Nr. 94 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, eine Reihe von Bestimmungen der Verträge durch den Vertrag von Lissabon geändert wurden, um einen ausdrücklichen Verweis auf die „Einrichtungen und [die] sonstigen Stellen der Union“ aufzunehmen, was zur Folge hatte, dass explizit eine Unterscheidung zwischen den in Art. 13 Abs. 1 EUV ausdrücklich genannten Organen der Union einerseits sowie den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits getroffen wurde. Somit beziehen sich einige Bestimmungen des AEU‑Vertrags nur auf die Organe der Union, während sich andere Bestimmungen dieses Vertrags, wie die Art. 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 und 325, weiter gehend auf die Organe, die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union beziehen. Jenes ist, was die Zuständigkeit des Gerichtshofs anbelangt, insbesondere bei den Art. 263, 265 und 267 AEUV der Fall.
71
Es ist jedoch festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 341 AEUV, der sich nur auf die „Organe“ bezieht, dem Wortlaut der Vorgängervorschriften dieses Artikels, nämlich Art. 216 EWG-Vertrag (danach Art. 216 EG‑Vertrag und dann Art. 289 EG), entspricht.
72
Der vom Rat hervorgehobene Umstand, dass in den Bestimmungen des Siebten Teils („Allgemeine und Schlussbestimmungen“) des AEU‑Vertrags, in den sich Art. 341 AEUV einfügt, von den „Organen“ die Rede ist, kann daher – obwohl der EU‑Vertrag, wie aus Rn. 70 des vorliegenden Urteils hervorgeht, eine klare Unterscheidung zwischen den Organen der Union einerseits und den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits trifft – nicht als Ausdruck einer Absicht der Verfasser der Verträge verstanden werden, den Begriff „Organe“ in einem weiten Sinne dahin zu verstehen, dass er nicht nur die in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Einheiten umfasst, sondern auch die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union, die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichtet wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen. Dies gilt umso mehr, als der EU‑Vertrag und der AEU‑Vertrag gemäß Art. 1 Abs. 3 EUV und Art. 1 Abs. 2 AEUV eine einheitliche Verfassungsgrundlage für die Union bilden, so dass die Definition des Begriffs „Organe“ in Art. 13 Abs. 1 EUV und die Unterscheidung zwischen diesen Organen einerseits und den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union andererseits in beiden Verträgen übergreifend und einheitlich gelten müssen.
73
Ebenso wenig kann die weite Auslegung entscheidend sein, die der Gerichtshof dem Begriff „Organe“ im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV beigemessen hat, in dem es heißt, dass „[i]m Bereich der außervertraglichen Haftung … die Union den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen [ersetzt], die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“.
74
Denn zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass der Begriff „Organe“ im Sinne der genannten Bestimmung nicht nur die in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Organe der Union umfasst, sondern auch sämtliche Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichtet wurden und zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen (Urteil vom 16. Dezember 2020, Rat u. a./K. Chrysostomides & Co. u. a., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P und C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, Rn. 80 sowie die dort angeführte Rechtsprechung), jedoch hat er sich bei der Entwicklung dieser Rechtsprechung ausdrücklich auf den Umstand gestützt, dass zum einen die mit den Verträgen oder kraft der Verträge errichteten Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zur Verwirklichung der Ziele der Union beitragen sollen und dass es zum anderen der Absicht der Verfasser der Verträge zuwiderliefe, wenn die Union den Folgen der Bestimmungen der Verträge, die die außervertragliche Haftung der Union regeln, entzogen wäre, soweit sie durch eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle handelt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Dezember 1992, SGEEM und Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, Rn. 13 bis 16).
75
Die weite Auslegung des Begriffs „Organe“ durch den Gerichtshof für die Zwecke der Anwendung von Art. 340 Abs. 2 AEUV trägt somit dem durch die in dieser Bestimmung ausdrücklich genannten allgemeinen, den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen gerechtfertigten Bedürfnis Rechnung, zu verhindern, dass sich die Union der Anwendung des Systems der außervertraglichen Haftung nach Art. 268 AEUV in Verbindung mit Art. 340 Abs. 2 AEUV und der sich daraus ergebenden gerichtlichen Kontrolle durch den Gerichtshof entziehen kann, wenn sie durch eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union handelt, die von den in Art. 13 Abs. 1 EUV aufgeführten Organen verschieden ist (vgl. entsprechend Urteil vom 2. Dezember 1992, SGEEM und Etroy/EIB, C‑370/89, EU:C:1992:482, Rn. 14 und 16). Dies muss umso mehr gelten, als, wie der Generalanwalt in Nr. 100 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, der Begriff „Bedienstete“ in Art. 340 Abs. 2 AEUV in funktionaler Hinsicht das gesamte Personal umfasst, das für die Union arbeitet, sei es bei den Organen, sei es bei den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union.
76
Folglich kann die Auslegung des Begriffs „Organe“ im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV, der den Umfang der außervertraglichen Haftung der Union regelt, nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, um den Anwendungsbereich von Art. 341 AEUV, der den Umfang der Zuständigkeiten betrifft, die den Mitgliedstaaten nach den Verträgen vorbehalten sind, entsprechend zu definieren.
77
Der Rat kann sich auch nicht mit Erfolg auf den Begriff „Organe“ in Art. 342 AEUV berufen, wonach „[d]ie Regelung der Sprachenfrage für die Organe der Union … unbeschadet der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom Rat einstimmig durch Verordnungen getroffen [wird]“. Wie der Generalanwalt in Nr. 98 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist der Begriff „Organe“ im Sinne der letztgenannten Vorschrift nämlich nicht zwingend dahin auszulegen, dass er die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union umfasst, da sich die Sprachenregelung einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union von der Regelung unterscheiden kann, die in den Organen der Union gilt.
78
Das Protokoll Nr. 6 legt zwar, wie der Rat geltend macht, nicht nur den Sitz der Unionsorgane fest, sondern auch den Sitz bestimmter Einrichtungen und sonstiger Stellen der Union, darunter Europol, und verweist auf Art. 341 AEUV, sieht jedoch nicht vor, dass die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union von den Mitgliedstaaten gemeinsam nach dem in dieser Vorschrift enthaltenen Grundsatz bestimmt werden müssten. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass diese Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union das gemeinsame Merkmal haben, dass sie von den Mitgliedstaaten geschaffen wurden, während dies bei einer Agentur der Union wie der EMA, die vom Unionsgesetzgeber auf der Grundlage der Gründungsverträge geschaffen wurde, nicht der Fall ist. Somit kann aus diesem Protokoll nicht der Wille der Mitgliedstaaten abgeleitet werden, den in dieser Vorschrift enthaltenen Grundsatz unmittelbar oder entsprechend auf die Festlegung des Sitzes sämtlicher Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union anzuwenden.
79
Wie der Generalanwalt in Nr. 112 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, zeugt die Annahme eines speziellen Protokolls vielmehr davon, dass die Mitgliedstaaten der Ansicht waren, dass ihre kollektive Entscheidung bezüglich der Festlegung des Sitzes bestimmter abschließend aufgezählter Einrichtungen und sonstiger Stellen der Union speziell in das Primärrecht aufgenommen werden müsse, um Rechtswirkungen im Unionsrecht zu entfalten.
80
Der ausdrückliche Verweis im Protokoll Nr. 6 auf Art. 341 AEUV erklärt sich daraus, dass dieses Protokoll in erster Linie die in Art. 13 Abs. 1 EUV genannten Organe betrifft.
81
Außerdem haben die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, wie aus Art. 2 des Beschlusses von Edinburgh hervorgeht, tatsächlich den Wunsch geäußert, sich die Beschlüsse über die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union in der gleichen Weise vorzubehalten, wie sie nach Art. 341 AEUV ausdrücklich und eindeutig befugt sind, den Sitz der Organe der Union festzulegen. Darüber hinaus wurde anlässlich der Regierungskonferenz, die zur Annahme des Vertrags von Amsterdam führte, der Text des Beschlusses von Edinburgh dem EU‑, dem EG‑, dem EGKS- und dem EAG-Vertrag als Protokoll beigefügt, das heute das Protokoll Nr. 6 im Anhang zum EU‑, AEU- und EAG-Vertrag ist.
82
Allerdings legt zum einen der einzige Artikel des letztgenannten Protokolls mit ähnlichem Wortlaut wie Art. 1 des Beschlusses von Edinburgh nur den Sitz von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union fest, die von den Mitgliedstaaten geschaffen wurden. Zum anderen hat der Gerichtshof diesem Beschluss zwar im Urteil vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), auf das er in späteren Urteilen Bezug genommen hat (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament, C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 36 bis 42, und vom 2. Oktober 2018, Frankreich/Parlament [Ausübung der Haushaltsbefugnis], C‑73/17, EU:C:2018:787, Rn. 33), rechtliche Bindungswirkung zuerkannt, jedoch kann Art. 2 des genannten Beschlusses nicht zu einer Auslegung von Art. 341 AEUV führen, die dessen klarem Wortlaut zuwiderliefe.
83
Bezüglich des Zusammenhangs beruft sich der Rat auch auf die frühere institutionelle Praxis bei der Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union und macht geltend, dass diese Praxis durch die Gemeinsame Erklärung von 2012 und das Gemeinsame Konzept in deren Anhang „institutionelle Anerkennung“ genieße.
84
Aus den Informationen, die dem Gerichtshof im Rahmen der vorliegenden Rechtssachen zur Kenntnis gebracht worden sind, geht jedoch hervor, dass die behauptete Praxis keineswegs allgemein üblich ist. Die Verfahren zur Bestimmung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union wurden nämlich entweder nur von den Mitgliedstaaten durchgeführt oder in unterschiedlichem Maße und auf unterschiedlichen Grundlagen von den Organen der Union, gegebenenfalls in ihrer Eigenschaft als Akteure des Gesetzgebungsverfahrens.
85
Selbst wenn sich aber, wie der Rat vorträgt, eine gefestigte und kohärente frühere Praxis feststellen ließe, wonach die Sitze der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union systematisch auf der Grundlage einer politischen Entscheidung festgelegt wurden, die allein von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten getroffen wurde, kommt für die vom Rat auf der Grundlage dieser Praxis vertretene Auslegung von Art. 341 AEUV keine irgendwie geartete „institutionelle Anerkennung“ durch die Gemeinsame Erklärung von 2012 und das Gemeinsame Konzept in deren Anhang in Betracht. Diese Erklärung ist nämlich, wie in ihrem fünften Absatz hervorgehoben wird, rechtlich nicht bindend und enthält im Übrigen keinerlei Anerkennung eines Zuständigkeitsvorbehalts für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Bestimmung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union.
86
Jedenfalls kann eine solche Praxis, die den Regeln des AEU‑Vertrags, insbesondere Art. 341 AEUV, zuwiderliefe, indem sie trotz des klaren Wortlauts dieser Vorschrift deren Anwendungsbereich auf die Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union erstrecken würde, kein Präjudiz schaffen, das die Organe bindet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Mai 2008, Parlament/Rat, C‑133/06, EU:C:2008:257, Rn. 60 und die dort angeführte Rechtsprechung).
87
Drittens schließlich besteht das Ziel von Art. 341 AEUV darin, die Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten allein bei der Bestimmung des Sitzes der Unionsorgane zu wahren. Entgegen der vom Rat in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung kann eine Auslegung dieser Vorschrift dahin, dass er auf Einrichtungen und sonstige Stellen der Union nicht anwendbar ist, nicht dazu führen, ihm jede praktische Wirksamkeit zu nehmen, wie der Generalanwalt in Nr. 138 seiner Schlussanträge ausgeführt hat. Zwar ist der Sitz der Organe der Union bereits durch das Primärrecht, im vorliegenden Fall das Protokoll Nr. 6, festgelegt, doch ist Art. 341 AEUV für jeden etwaigen künftigen Beschluss, mit dem der Sitz eines bestehenden Organs geändert oder der Sitz eines neuen Organs festgelegt wird, weiterhin relevant.
88
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Unterschied zu den Organen der Union, deren Schaffung und Aufgaben aufgrund ihrer verfassungsmäßigen Bedeutung in den Verträgen selbst vorgesehen sind, die Einrichtungen und die sonstigen Stellen der Union wie die EMA, deren Zweck in der Verwirklichung der Ziele einer bestimmten Politik der Union besteht, in der Regel nicht durch die Verträge geschaffen werden. Unter diesen Umständen muss sich ihre Schaffung, da sie sich nicht aus dem Primärrecht ergibt, aus einem Rechtsakt des Sekundärrechts ergeben, der auf der Grundlage der materiellen Bestimmungen zur Umsetzung der Politik der Union, in der die betreffende Einrichtung oder sonstige Stelle tätig wird, und nach den von diesen Bestimmungen vorgesehenen Verfahren erlassen wurde.
89
Da die Verträge hierzu keine weiteren Klarstellungen enthalten, ist es ebenso Sache des Unionsgesetzgebers, nach den in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehenen Verfahren den Sitz einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union festzulegen, die er selbst durch einen auf der Grundlage dieser Bestimmungen erlassenen Sekundärrechtsakt errichtet hat, entsprechend der Zuständigkeit, die er aufgrund dieser Bestimmungen besitzt, um die Zuständigkeiten, die Organisation und die Arbeitsweise dieser Einrichtung oder dieser sonstigen Stelle festzulegen.
90
Der Beschluss über die Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie einer Agentur der Union ist somit entgegen dem Vorbringen des Rates mit dem Beschluss über ihre Schaffung untrennbar verbunden. Die gleiche Natur hat ein Beschluss über die Verlegung des Sitzes einer solchen Agentur.
91
Zwar kann die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union politischen Erwägungen Rechnung tragen, wie z. B. der Notwendigkeit, bei der Ansiedlung der Einrichtungen oder der sonstigen Stellen der Union ein gewisses geografisches Gleichgewicht zu gewährleisten oder diejenigen Mitgliedstaaten zu bevorzugen, in denen noch keine Einrichtung bzw. keine sonstige Stelle der Union ihren Sitz hat.
92
Der politische Charakter des Beschlusses zur Festlegung des Ortes des Sitzes einer solchen Einrichtung oder sonstigen Stelle der Union kann jedoch für sich genommen nicht rechtfertigen, dass dieser Beschluss der Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers entzogen ist, der nämlich regelmäßig politische Entscheidungen bei der Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Union zu treffen hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. September 2016, Deutschland/Parlament und Rat, C‑113/14, EU:C:2016:635, Rn. 55).
93
Außerdem muss ein solcher Beschluss in erster Linie ermöglichen, die Erfüllung der Aufgaben zu gewährleisten, mit denen die betreffende Einrichtung oder sonstige Stelle der Union im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele einer bestimmten Politik betraut ist.
94
Ebenso wenig kann die Auffassung durchgreifen, wonach die Verknüpfung der Festlegung des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union mit der materiellen Grundlage, auf der ihre Schaffung beruht, nach der einschlägigen Rechtsgrundlage dazu führen kann, dass diese Festlegung durch eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und nicht durch einen im gegenseitigen Einvernehmen der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten erlassenen Beschluss erfolgt, während diese Festlegung gleichzeitig im Rahmen der gesetzgeberischen Debatte zu einem Kompromisselement gemacht wird.
95
Wie in Rn. 92 des vorliegenden Urteils ausgeführt, schließt nämlich der Umstand, dass der Beschluss über die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union eine bedeutende politische Dimension haben kann, da er u. a. Erwägungen zum geografischen Gleichgewicht entsprechen muss, nicht aus, dass dieser Beschluss vom Unionsgesetzgeber nach den in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehenen Verfahren getroffen werden kann, wobei diese politische Dimension insoweit einen Gesichtspunkt darstellen kann, den der Unionsgesetzgeber bei der Ausübung seines Ermessens berücksichtigen kann. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass, da das Gesetzgebungsverfahren der Union nach Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 EUV vom Grundsatz der Transparenz gegenüber den Bürgern geleitet wird, die Anwendung dieses Verfahrens geeignet ist, das demokratische Fundament eines Beschlusses über die Bestimmung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie der EMA zu stärken.
96
Darüber hinaus kann vor allem der Umstand, dass ein Beschluss wie der über die Festlegung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union politische Sensibilität aufweist, weder zu einer Änderung der den Unionsorganen durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten noch dazu führen, dass die Ausübung dieser Zuständigkeiten den in den Verträgen vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren entzogen wird. Die Ermittlung der Tragweite einer Bestimmung der Verträge, die eine sachliche Zuständigkeit der Union regelt, kann daher nicht von Erwägungen abhängen, die mit der politischen Sensibilität des betreffenden Bereichs oder dem Bestreben zusammenhängen, die Wirksamkeit eines Handelns zu gewährleisten.
97
Aus all diesen Erwägungen und insbesondere aus dem Wortlaut von Art. 341 AEUV folgt, dass diese Bestimmung nicht dahin ausgelegt werden kann, dass sie die Bestimmung des Ortes des Sitzes einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union wie der EMA regelt.
98
Unter diesen Umständen liegt die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Festlegung des Ortes des Sitzes dieser Agentur nicht bei den Mitgliedstaaten, sondern beim Unionsgesetzgeber, der zu diesem Zweck nach den Verfahren zu handeln hat, die in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehen sind, im vorliegenden Fall Art. 114 und Art. 168 Abs. 4 AEUV, die die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vorsehen.
99
Im Licht dieses Ergebnisses ist in einem zweiten Schritt über die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die vorliegenden Klagen zu entscheiden.
Zum Urheber des angefochtenen Beschlusses und zur Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 263 AEUV
– Zum Urheber des angefochtenen Beschlusses
100
Es ist erstens zu prüfen, ob der angefochtene Beschluss, der am Rande einer Ratstagung von der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten gefasst wurde, Letzteren zuzurechnen ist.
101
Was insoweit den Inhalt des angefochtenen Beschlusses betrifft, ergibt sich aus dessen Titel und dem in Rn. 19 des vorliegenden Urteils angeführten Protokoll der Ratstagung vom 20. November 2017, dass dieser Beschluss eine Handlung der Staats- und Regierungschefs von 27 Mitgliedstaaten darstellt, die am Rande einer Tagung des Rates am Ende eines zwischenstaatlichen Verfahrens angenommen wurde. Diese Analyse wird durch den Hinweis in dem in Rn. 20 des vorliegenden Urteils angeführten Vorschlag der Kommission vom 29. November 2017 bestätigt, wonach mit diesem Vorschlag angesichts der Mitteilung des Vereinigten Königreichs vom 29. März 2017 über seine Absicht, aus der Union auszutreten, der Entscheidung der „anderen 27 Mitgliedstaaten am Rande der Tagung des Rates ‚Allgemeine Angelegenheiten‘“ für die Stadt Amsterdam als Ort des neuen Sitzes der EMA entsprochen werden soll.
102
Die Schlussfolgerung, dass der angefochtene Beschluss den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten und nicht dem Rat zuzurechnen ist, wird auch durch den späteren Erlass der Verordnung 2018/1718 bestätigt, da sich der Rat erst nach der Annahme dieses Beschlusses in seiner Eigenschaft als Mitgesetzgeber neben dem Parlament am ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beteiligte, um durch diese Verordnung die Angabe des Sitzes der EMA in die Verordnung Nr. 726/2004 einzufügen.
103
Zu den Umständen im Zusammenhang mit der Annahme des angefochtenen Beschlusses ist festzustellen, dass die Beteiligung von Organen der Union an dem Verfahren, das zur Annahme dieses Beschlusses führte, insbesondere die Beteiligung der Kommission durch ihre Beurteilung der Angebote und die Beteiligung des Rates durch seinen Vorsitz in der Tagung vom 20. November 2017 sowie durch die Bereitstellung seiner Räumlichkeiten und seiner internen funktionellen Strukturen wie das Generalsekretariat nicht den Schluss zulässt, dass dieser Beschluss eher dem Rat als den Mitgliedstaaten zuzurechnen ist.
104
Der Umstand, dass eine Handlung in den Räumlichkeiten oder mit Unterstützung eines Organs der Union angenommen wird, verleiht nämlich für sich genommen dem Gerichtshof keine Zuständigkeit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit dieser Handlung (vgl. entsprechend Urteil vom 22. März 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, Rn. 11 und 16).
105
Somit kann der angefochtene Beschluss weder nach seinem Inhalt noch nach den Umständen, unter denen er erlassen wurde, als Handlung des Rates eingestuft werden. Dieser Beschluss stellt vielmehr eine Handlung dar, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten gemeinsam und im gegenseitigen Einvernehmen vorgenommen wurde.
– Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 263 AEUV
106
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof, um die Zuständigkeit der Unionsgerichte für die Entscheidung über eine Klage gegen Handlungen der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten auszuschließen, als maßgebliches Kriterium ausschließlich auf den Urheber der Handlungen abgestellt hat, unabhängig von ihren verbindlichen Rechtswirkungen (Beschluss vom 16. Juni 2021, Sharpston/Rat und Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, Rn. 47).
107
Dem Vorbringen der Klägerinnen, wonach im vorliegenden Fall ein weiter Begriff der Urheber der Handlungen, auf die sich Art. 263 AEUV beziehe, d. h. der Organe, der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union, zugrunde zu legen sei, um den angefochtenen Beschluss als von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union im Sinne dieser Vorschrift erlassen anzusehen oder um zumindest die vorliegenden Klagen solchen Klagen gleichzustellen, die gegen einen Beschluss des Rates erhoben werden, kann somit nicht gefolgt werden, ohne den klaren Wortlaut dieser Vorschrift zu missachten (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 16. Juni 2021, Sharpston/Rat und Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, Rn. 48).
108
Eine solche Auslegung verstieße auch gegen den Willen der Verfasser der Verträge – den Art. 263 AEUV widerspiegelt, dessen Anwendungsbereich allein auf die von den Organen, den Einrichtungen und den sonstigen Stellen der Union vorgenommenen Handlungen nach dem Unionsrecht beschränkt ist –, Handlungen der Mitgliedstaaten der Kontrolle durch die Unionsgerichte zu entziehen.
109
Allerdings ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss zwar als ein Rechtsakt anzusehen ist, der allein von den Mitgliedstaaten erlassen wurde und somit der Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV entzogen ist, er jedoch nicht einem nach Art. 341 AEUV gefassten Beschluss gleichgestellt werden kann, da diese Vorschrift, wie sich aus den Erwägungen in den Rn. 67 bis 97 des vorliegenden Urteils ergibt, dahin auszulegen ist, dass sie sich ausschließlich auf die Bestimmung des Sitzes der in Art. 13 Abs. 1 EUV genannten Organe und nicht auf die Bestimmung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union bezieht.
110
Wie der Generalanwalt in Nr. 166 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, fehlt es aber einem Beschluss wie dem angefochtenen Beschluss, der von den Mitgliedstaaten in einem Bereich erlassen wurde, in dem ihr Handeln nach den Verträgen nicht vorgesehen ist, im Unionsrecht an verbindlichen Rechtswirkungen. Der Umstand, dass ein oder mehrere Organe der Union im Rahmen des Verfahrens, das zum Erlass dieses Beschlusses führte, eine bestimmte Rolle spielte, lässt die Natur dieses Beschlusses, der außerhalb der Unionsrechtsordnung steht, unberührt (vgl. entsprechend Urteil vom 20. September 2016, Ledra Advertising u. a./Kommission und EZB, C‑8/15 P bis C‑10/15 P, EU:C:2016:701, Rn. 54).
111
In diesem Zusammenhang ist es Sache des Unionsgesetzgebers, aus Gründen sowohl der Rechtssicherheit als auch des wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes nach den Verfahren, die in den sachlich einschlägigen Bestimmungen der Verträge vorgesehen sind, einen Rechtsakt der Union zu erlassen, mit dem der von den Mitgliedstaaten gefasste politische Beschluss bestätigt oder im Gegenteil von ihm abgewichen wird, wobei klarzustellen ist, dass allein dieser Rechtsakt des Unionsgesetzgebers im Rahmen des Unionsrechts verbindliche Rechtswirkungen erzeugen kann und dass in einem Kontext wie dem vorliegenden dieser Rechtsakt notwendigerweise jeder Maßnahme zur konkreten Durchführung der Verlegung des Sitzes der betreffenden Agentur vorausgehen muss.
112
Somit ist im vorliegenden Fall, was die Festlegung des neuen Sitzes der EMA betrifft, die einzige rechtlich verbindliche Bestimmung, die zum Unionsrecht gehört, Art. 71a der Verordnung Nr. 726/2004, der durch die Verordnung 2018/1718 in diese eingefügt wurde.
113
Nach alledem stellt der angefochtene Beschluss keine Handlung des Rates, sondern eine von den Mitgliedstaaten gemeinsam vorgenommene Handlung politischer Natur ohne verbindliche Rechtswirkungen dar, so dass er nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann.
114
Folglich sind die Klagen der Italienischen Republik und der Comune di Milano, ohne dass über den von der Italienischen Republik gestellten Antrag auf Beweisaufnahme entschieden zu werden braucht, als gegen eine Handlung gerichtet, für deren Rechtmäßigkeitskontrolle der Gerichtshof keine Zuständigkeit auf der Grundlage von Art. 263 AEUV besitzt, abzuweisen.
Kosten
115
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
116
Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Der Gerichtshof kann jedoch entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.
117
Im vorliegenden Fall, der dadurch charakterisiert ist, dass die Umstände im Zusammenhang mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses durch eine unterschiedliche Praxis und unterschiedliche Auslegungen in Bezug auf die Frage der Zuständigkeit für Entscheidungen im Bereich der Festlegung des Sitzes der Einrichtungen und der sonstigen Stellen der Union gekennzeichnet sind, erscheint es gerechtfertigt, zu entscheiden, dass jede der Hauptparteien, d. h. die Italienische Republik, die Comune di Milano und der Rat, ihre eigenen Kosten trägt.
118
Die Regione Lombardia, das Königreich der Niederlande und die Kommission tragen gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung als Streithelfer ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klagen werden abgewiesen.
2.
Die Italienische Republik, die Comune di Milano und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.
3.
Die Regione Lombardia, das Königreich der Niederlande und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.