61997CJ0127_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-127/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg (Duitsland), in het aldaar aanhangig geding tussen
W. Burstein
en
Freistaat Bayern,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173/EEG van de Raad van 21 maart 1991 (PB L 85, blz. 34), en van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: H. Ragnemalm, kamerpresident, R. Schintgen, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn (rapporteur) en G. Hirsch, rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- W. Burstein, vertegenwoordigd door B. Weber, advocaat te Amberg,
- de Freistaat Bayern, vertegenwoordigd door E. Boettcher, Generallandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, München,
- de Deense regering, vertegenwoordigd door P. Biering, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door F. Cede, Botschafter bij het Bondsministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Finse regering, vertegenwoordigd door T. Pynnä, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Zweedse regering, vertegenwoordigd door E. Brattgård, Departementsråd bij het departement buitenlandse handel van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright, juridisch adviseur, als gemachtigde, bijgestaan door B. Wägenbaur, advocaat te Brussel,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van W. Burstein, vertegenwoordigd door B. Weber; de Freistaat Bayern, vertegenwoordigd door R. Beer, Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, München; de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Loosli-Surrans, chargé de mission bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Fierstra, assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Bernhard, Rechtsanwaltsanwärter, bij het Bondsministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Zweedse
regering, vertegenwoordigd door E. Brattgård, en de Commissie, vertegenwoordigd door R. Wainwright en B. Wägenbaur, ter terechtzitting van 12 maart 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 mei 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 13 maart 1997, ingekomen bij het Hof op 28 maart daaraanvolgend, heeft het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg krachtens artikel 177 EG-Verdrag vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB L 262, blz. 201), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173/EEG van de Raad van 21 maart 1991 (PB L 85, blz. 34), en van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag.
2 Die vragen zijn gerezen in een beroep, door W. Burstein ingesteld tegen het Gewerbeaufsichtsamt Regensburg, teneinde de nietigverklaring te verkrijgen van een door deze autoriteit gegeven beschikking inzake de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen.
De toepasselijke wetgeving
3 Artikel 1, leden 1 en 3, van richtlijn 76/769 luidt:
"1. Onverminderd de toepassing van andere desbetreffende communautaire voorschriften heeft deze richtlijn betrekking op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de in de bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten in de lidstaten van de Gemeenschap.
(...)
3. In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) stoffen: chemische elementen en hun verbindingen, zoals deze in natuurlijke toestand voorkomen of door de industrie worden vervaardigd;
b) preparaten: mengsels of oplossingen die bestaan uit twee of meer stoffen."
4 Artikel 2 van richtlijn 76/769 bepaalt:
"De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de gevaarlijke stoffen en preparaten die in de bijlage zijn aangegeven, alleen onder de daarin vastgestelde voorwaarden op de markt kunnen worden gebracht of gebruikt. Deze beperkingen zijn niet van toepassing bij het op de markt brengen of het gebruik voor onderzoeks-, ontwikkelings- of analysedoeleinden."
5 In de oorspronkelijke versie van de bijlage bij richtlijn 76/769 werd pentachloorfenol (hierna: "PCP") niet vermeld.
6 Op 17 december 1989 stelde de Bondsrepubliek Duitsland de Pentachlorphenolverbotsverordnung vast (BGBl. 1989, blz. 2235; hierna: "PCP-regeling"). Volgens § 1, lid 1, is de regeling van toepassing op pentachloorfenol, natriumpentachloorfenolaat alsook op de andere zouten en verbindingen van pentachloorfenol, preparaten die meer dan 0,01 % van deze stoffen bevatten, en op producten die door behandeling met deze preparaten concentraties van meer dan 5 mg/kg (ppm) van deze stoffen bevatten. Krachtens § 2, lid 1, van de PCP-regeling is het verboden, de in § 1, lid 1, van de regeling bedoelde stoffen beroepsmatig, in het kader van andere economische activiteiten of anderszins met inschakeling van werknemers te vervaardigen, op de markt te brengen of te gebruiken.
7 Op 21 maart 1991 stelde de Raad krachtens artikel 100 A van het Verdrag richtlijn 91/173 vast, die richtlijn 76/769 wijzigde door daar een bepaling over PCP aan toe te voegen.
8 Artikel 1 van richtlijn 91/173 luidt:
"Aan bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG wordt het volgende toegevoegd:
$23. Pentachloorfenol (CAS nr. 87-86-5) en de zouten en esters daarvan mogen niet worden gebruikt in concentraties van 0,1 massaprocent of meer in op de markt gebrachte stoffen en preparaten.
In afwijking daarvan is deze bepaling niet van toepassing op stoffen en preparaten bestemd voor gebruik in industriële installaties waarbij geen uitstoot en/of lozing van pentachloorfenol (PCP) kan plaatsvinden in grotere hoeveelheden dan is voorgeschreven bij de bestaande wetgeving:
a) voor het behandelen van hout.
Niettemin mag behandeld hout niet worden gebruikt:
- binnen gebouwen, al dan niet voor decoratieve doeleinden, ongeacht de bestemming ervan (wonen, werken, ontspanning);
- voor vervaardiging en hernieuwde behandeling van kweekbakken of voor vervaardiging en hernieuwde behandeling van verpakkingen die in aanraking kunnen komen met, of andere materialen die verontreiniging kunnen veroorzaken van, voor menselijke en/of dierlijke voeding bestemde onbewerkte producten, gedeeltelijk veredelde producten en/of gerede producten,
b) voor het impregneren van vezels en van zware textiel (...)
c) als stof voor de synthese en/of omzetting in industriële processen,
d) bij speciale afwijking (...)
In ieder geval:
a) moet het totale hexachloordibenzoparadioxinegehalte (H6CDD) van het in het kader van deze afwijkingen als zodanig of als bestanddeel van preparaten gebruikte pentachloorfenol kleiner zijn dan 4 ppm,
(...)
Deze bepaling is niet van toepassing op afvalstoffen die vallen onder de richtlijnen 75/442/EEG en 78/319/EEG.'"
9 Artikel 2, lid 2, van richtlijn 91/173 bepaalt, dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moesten doen treden om vóór 1 juli 1992 aan deze richtlijn te voldoen.
10 De vierde en de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 91/173 luiden:
"Overwegende dat de Commissie een gecoördineerde communautaire strategie zal uitwerken voor het op de markt brengen en het gebruik van als houtconserveringsmiddel gebruikte chemische producten; dat deze strategie zal worden gebaseerd op door de lidstaten verstrekte gegevens, met name de analyse van de risico's voor mens en milieu, waarbij rekening gehouden wordt met de problemen die in de onderscheiden lidstaten bij de houtconservering bestaan;
Overwegende dat deze richtlijn de huidige bepalingen van het gemeenschapsrecht betreffende de eventuele vaststelling door de lidstaten van strengere beperkingen van het gebruik van de betrokken stoffen en preparaten op de arbeidsplaats, onverlet laat."
11 Artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag luidt:
"Wanneer een lidstaat, nadat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een harmonisatiemaatregel heeft genomen, het noodzakelijk acht nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu, geeft hij daarvan kennis aan de Commissie.
De Commissie bevestigt de betrokken bepalingen nadat zij heeft nagegaan dat zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."
12 Op 2 augustus 1991 gaf de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie kennis van het op deze bepaling gebaseerde besluit, de PCP-regeling te blijven toepassen in plaats van richtlijn 91/173.
13 Bij besluit van 2 december 1992 bevestigde de Commissie overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag de bepalingen van de PCP-regeling (mededeling van de Commissie, PB C 334, blz. 8).
14 In het arrest van 17 mei 1994, Frankrijk/Commissie (C-41/93, Jurispr. blz. I-1829), verklaarde het Hof dit besluit van de Commissie nietig, omdat het niet aan de motiveringsplicht van artikel 190 van het Verdrag voldeed.
15 Bij aan de Commissie gerichte brief van 18 mei 1994 bevestigde de Bondsrepubliek Duitsland haar voornemen, de PCP-regeling te blijven toepassen.
16 Bij beschikking 94/783/EG van 14 september 1994 inzake het door Duitsland aangemelde verbod op pentachloorfenol (PCP) (PB L 316, blz. 43), bevestigde de Commissie opnieuw de bepalingen van de PCP-regeling.
De feiten
17 Bij beschikking van 17 december 1992 gelastte het Gewerbeaufsichtsamt Regensburg Burstein, ongeveer 120 000 uit het Amerikaanse leger en de Nationale Volksarmee afkomstige munitiekisten, die met het oog op doorverkoop op zijn terrein waren opgeslagen, als gevaarlijk afval te verwijderen, omdat de producten met PCP waren behandeld en de in de PCP-regeling vastgestelde grenswaarde van 5 mg/kg overschreden.
18 Burstein stelde bij het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg beroep in tegen deze beschikking, op grond dat zij onder meer in strijd zou zijn met richtlijn 91/173.
19 Daar het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg twijfels had over de uitlegging van deze richtlijn, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"1) Moet richtlijn 91/173/EEG van 21 maart 1991 aldus worden uitgelegd, dat zij voor de lidstaten uitsluitend verbindend is met betrekking tot het verbod op het gebruik van pentachloorfenol en de zouten en esters daarvan in concentraties van 0,1 massaprocent of meer in op de markt gebrachte stoffen en preparaten, en dat de lidstaten voor met pentachloorfenol behandelde producten autonome grenswaarden mogen vaststellen?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
Verbiedt de in de eerste vraag genoemde richtlijn, dat reeds vóór de vaststelling van de richtlijn geldend strenger nationaal recht wordt toegepast in afwachting van de bevestiging door de Commissie overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag?
3) Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord:
Mag de betrokken nationale bepaling dan worden toegepast vanaf het tijdstip waarop zij door de Commissie werd bevestigd, ook indien dit besluit nadien voor het Hof wordt betwist en als gevolg daarvan nietig wordt verklaard?
Maakt het verschil, wanneer het besluit van de Commissie enkel op formele gronden nietig wordt verklaard en nadien opnieuw wordt vastgesteld? Heeft dit latere besluit van de Commissie terugwerkende kracht?
4) Indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord:
Kan de in de eerste vraag bedoelde richtlijn in de betrokken lidstaat als rechtstreeks verbindend worden toegepast totdat over de toepasselijkheid van het nationale recht definitief is beslist?"
De eerste vraag
20 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de grenswaarde zoals vastgesteld in punt 23, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 76/769, dat is ingevoerd bij artikel 1 van richtlijn 91/173, enkel geldt voor PCP, de zouten en esters daarvan en met die stoffen bereide preparaten, of dat deze waarde eveneens geldt voor met die stoffen of preparaten behandelde producten.
21 Volgens verzoeker in het hoofdgeding maken de richtlijnen 76/769 en 91/173 geen onderscheid tussen de begrippen "stoffen" en "preparaten", enerzijds, en tussen het begrip met die stoffen of preparaten behandelde producten, anderzijds. Om te beginnen zijn de definities van stoffen en preparaten in artikel 1, lid 3, van richtlijn 76/769 zodanig ruim geformuleerd, dat zij eveneens betrekking hebben op producten die met die stoffen en preparaten zijn behandeld. Voorts bevat punt 23, tweede alinea, sub a, een verbod op het gebruik van met PCP behandeld hout. Ten slotte hebben verschillende andere richtlijnen tot wijziging van richtlijn 76/769 betrekking op zowel de gevaarlijke stoffen of preparaten zelf als op met die stoffen of preparaten behandelde producten.
22 Opgemerkt zij, dat richtlijn 76/769 volgens artikel 1, lid 1, ervan betrekking heeft op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik in de lidstaten van de in haar bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten.
23 Volgens artikel 1, lid 3, sub a en b, van richtlijn 76/769 wordt onder "stoffen" verstaan, "chemische elementen en hun verbindingen, zoals deze in natuurlijke toestand voorkomen of door de industrie worden vervaardigd", en onder "preparaten", "mengsels of oplossingen die bestaan uit twee of meer stoffen".
24 Hieruit volgt dat, bij gebreke van tegengestelde bepalingen, de beperkingen die richtlijn 76/769 stelt aan het op de markt brengen en het gebruik in de lidstaten van de in haar bijlage genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten, niet gelden voor met die stoffen of preparaten behandelde producten.
25 Deze uitlegging wordt bevestigd door punt 23, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173, volgens hetwelk PCP (CAS nr. 87-86-5) en de zouten en esters daarvan, niet mogen worden gebruikt in concentraties van 0,1 massaprocent of meer in op de markt gebrachte stoffen en preparaten.
26 Tegen deze uitlegging kan verzoeker in het hoofdgeding niet aanvoeren, dat punt 23, tweede alinea, sub a, van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd, een verbod op het gebruik van met pentachloorfenol behandeld hout bevat.
27 Uit de bewoordingen van punt 23 volgt immers, dat het verbod om in de gevallen genoemd in de tweede alinea, sub a, eerste en tweede gedachtestreepje, met PCP behandeld hout te gebruiken, een uitzondering vormt op de afwijking die in punt 23, tweede alinea, is voorzien voor stoffen en preparaten bestemd voor gebruik in industriële installaties. In het kader van deze afwijking is het verboden, hout dat met PCP is behandeld in een hogere concentratie dan voorzien, voor bepaalde bijzonder gevaarlijk geachte doeleinden te gebruiken.
28 Voorts zal de Commissie volgens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 91/173 een gecoördineerde communautaire strategie uitwerken voor het op de markt brengen en het gebruik van als houtconserveringsmiddel gebruikte chemische producten. Gelijk de advocaat-generaal in punt 13 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt hieruit, dat de gemeenschapswetgever enkel bepaalde specifieke modaliteiten van het gebruik van hout heeft geregeld, terwijl hij voor algemene maatregelen naar een toekomstige regeling verwijst.
29 Hieruit volgt, dat punt 23, tweede alinea, sub a, van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd, niet tot gevolg heeft, dat de werkingssfeer van het verbod van punt 23, eerste volzin, wordt uitgebreid tot producten die zijn behandeld met de aldaar genoemde stoffen en preparaten.
30 Aangaande de door Burstein aangevoerde wijzigingsrichtlijnen volstaat de vaststelling, dat, gelijk de Commissie heeft opgemerkt, deze voor producten die zijn behandeld met de in bijlage I bij richtlijn 76/769 genoemde gevaarlijke stoffen en preparaten enkel gelden op grond van uitdrukkelijke bepalingen.
31 Uit het voorgaande volgt, dat artikel 1, lid 1, van richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173, niet geldt voor producten behandeld met PCP, de zouten of esters daarvan of met een op basis van die stof bereid preparaat, zodat de lidstaten in beginsel vrij blijven voor die producten autonome grenswaarden vast te stellen.
32 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de in punt 23, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173, vastgestelde grenswaarde, geldt voor PCP, de zouten en esters daarvan en de op basis van die stoffen bereide preparaten, maar niet voor producten die met die stoffen of preparaten zijn behandeld.
De tweede, de derde en de vierde vraag
33 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeven de tweede, de derde en de vierde vraag geen beantwoording.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 De kosten door de Deense, de Franse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Finse en de Zweedse regering alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg bij beschikking van 13 maart 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
De grenswaarde vastgesteld in punt 23, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/173/EEG van de Raad van 21 maart 1991, geldt voor PCP, de zouten en esters daarvan en de met die stoffen bereide preparaten, maar niet voor producten die met die stoffen of preparaten zijn behandeld.