62007CC0200
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. M. POIARES MADURO
presentadas el 26 de junio de 2008 (
1
)
Asuntos acumulados C-200/07 y C-201/07
Alfonso Luigi Marra
contra
Eduardo De Gregorio y Antonio Clemente
«Remisión prejudicial — Parlamento Europeo — Octavilla que contiene manifestaciones injuriosas emitidas por un miembro del Parlamento Europeo — Demanda de reparación del perjuicio moral — Inmunidad de los miembros del Parlamento Europeo»
1.
Mediante la presente cuestión prejudicial, la Corte Suprema di Cassazione (Italia), pregunta al Tribunal de Justicia sobre la interpretación correcta de las disposiciones del Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de las Comunidades Europeas y del Reglamento del Parlamento Europeo relacionadas con la inmunidad frente a acciones civiles y penales de que disfrutan los diputados al Parlamento Europeo.
2.
Los dos asuntos que han dado origen a esta petición de decisión prejudicial versan sobre sendas acciones por difamación dirigidas contra un diputado italiano al Parlamento Europeo. Los tribunales nacionales lo declararon culpable y lo condenaron a indemnizar a los demandantes por daños y perjuicios. Se pregunta al Tribunal de Justicia, en primer lugar, si un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un litigio civil contra un diputado al Parlamento Europeo está obligado a solicitar al Parlamento Europeo la suspensión de su inmunidad, en caso de que el propio diputado no haya solicitado al Parlamento Europeo el amparo de su inmunidad, y, en segundo lugar, si el propio órgano jurisdiccional nacional es competente para decidir si la conducta del diputado goza de inmunidad, en caso de que el Parlamento Europeo no haya comunicado su intención de amparar la inmunidad del diputado de que se trata.
I. Antecedentes de hecho
3.
El Sr. Alfonso Luigi Marra, demandado en el procedimiento principal, fue diputado al Parlamento Europeo entre 1994 y 1999. Durante su mandato como diputado difundió una serie de panfletos criticando el sistema judicial italiano y a determinados jueces en particular. Los Sres. Antonio Clemente y Eduardo De Gregorio, citados en los panfletos, demandaron al Sr. Marra por difamaciones. Cuando el tribunal que conoció de los asuntos en primera instancia sentenció a favor de éstos y condenó al Sr. Marra a indemnizarles por daños y perjuicios, éste recurrió ante la Corte d’appello di Napoli. En sus sentencias de 23 de enero y (en el asunto del Sr. Clemente) y de (en el asunto del Sr. De Gregorio) la Corte d’appello di Napoli confirmó las sentencias del tribunal de primera instancia que sostenían que las declaraciones controvertidas no estaban amparadas por el Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de las Comunidades Europeas. El Sr. Marra recurrió en casación ante la Corte Suprema di Cassazione, alegando, inter alia, que la Corte d’appello di Napoli había aplicado incorrectamente el artículo 6 del Reglamento del Parlamento Europeo, que especifica el procedimiento que deben seguir las solicitudes para suspender la inmunidad a un diputado al Parlamento Europeo.
4.
Entre tanto, el 16 de febrero de 2001, el Sr. Marra escribió al Presidente del Parlamento Europeo, solicitando la intervención del Parlamento en amparo de su inmunidad con arreglo al artículo 6 del Reglamento del Parlamento Europeo. Su petición se trasladó a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior mediante escrito del Presidente de . En su reunión de, esta Comisión decidió intervenir en favor del Sr. Marra y se formuló la recomendación pertinente en el Informe sobre la inmunidad de los diputados italianos y las prácticas de las autoridades italianas al respecto, de . (
2
) El, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución sobre la inmunidad de los diputados italianos y las prácticas de las autoridades italianas al respecto, (
3
) que establece lo siguiente:
«1.
[El Parlamento] decide: que los asuntos de […] y Alfonso Marra permiten ampararse, a primera vista, en la inviolabilidad y que debe invitarse a los tribunales competentes a remitir al Parlamento la documentación necesaria para establecer si se trata de casos de inviolabilidad con arreglo al artículo 9 del Protocolo en lo que respecta a las opiniones expresadas y los votos emitidos por el diputado en el ejercicio de sus funciones y decide asimismo que procede invitar a los tribunales competentes a que suspendan el procedimiento a la espera de una decisión definitiva del Parlamento;
2.
Encarga a su Presidente que transmita la presente decisión y el informe de su comisión al Representante Permanente de la República Italiana, con el ruego de que lo remita a la autoridad competente de la República Italiana.»
II. Cuestiones prejudiciales
5.
Mediante resolución de 20 de febrero de 2007, la Corte Suprema di Cassazione planteó al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales en relación con las disposiciones sobre la inmunidad de los diputados al Parlamento Europeo:
«1)
En el supuesto de pasividad del diputado europeo, que no haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 6, apartado 2, del Reglamento del Parlamento, para solicitar directamente al Presidente el amparo de la inmunidad y los privilegios, ¿está obligado el juez que conoce del litigio civil a solicitar al Presidente la suspensión de la inmunidad, al objeto de tramitar el procedimiento y de adoptar la correspondiente decisión?
O bien
2)
A falta de la comunicación por parte del Parlamento Europeo de querer amparar la inmunidad y los privilegios del diputado, ¿el juez que conoce del litigio civil puede pronunciarse sobre la existencia o no de la prerrogativa, teniendo en cuenta las condiciones particulares del asunto?»
6.
Dada la formulación de las cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional nacional parece presuponer que el Sr. Marra no solicitó al Presidente del Parlamento Europeo el amparo de su inmunidad y que el Parlamento no comunicó su intención de ampararla. Sin embargo, es indudable que el Sr. Marra presentó dicha solicitud y que el Parlamento señaló que sus declaraciones podían quedar amparadas por la inmunidad, pidió que se invitara al órgano jurisdiccional nacional competente a remitir los documentos pertinentes y encargó a su Presidente que transmitiera su decisión al Representante Permanente de Italia. (
4
) En la vista, la representación del Parlamento confirmó que la Resolución no se comunicó directamente al órgano jurisdiccional nacional, sino al Representante Permanente de Italia. La resolución de remisión menciona el Informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior, de 30 de mayo de 2002, pero no la propia Resolución sobre la inmunidad de los diputados italianos y las prácticas de las autoridades italianas al respecto, de, que adoptó las recomendaciones hechas en el Informe. Cuando se solicitaron aclaraciones en la vista, la representación del Gobierno italiano nos remitió a los puntos de la resolución de remisión en que se menciona el Informe de y alegó que el órgano jurisdiccional nacional había formulado así sus cuestiones por considerar que el Informe contenía la postura provisional, y no definitiva, del Parlamento. Sin embargo, el Parlamento adoptó una postura definitiva en su Resolución de, que, según nos hizo saber la representación del Parlamento, se comunicó al Representante Permanente de Italia.
7.
En todo caso, puesto que hubo actuaciones tanto por parte del Sr. Marra como del Parlamento Europeo, creo que ambas cuestiones deberían reformularse del modo siguiente:
«Cuando se ejercita una acción civil contra un diputado al Parlamento Europeo, ¿está obligado el órgano jurisdiccional que conoce de ella a consultar al Parlamento si la conducta objeto de la acción está amparada por la inmunidad parlamentaria o puede el propio órgano jurisdiccional decidir sobre si goza o no de tal prerrogativa?»
III. La inmunidad parlamentaria en el Derecho comunitario
Principios
8.
Las disposiciones pertinentes figuran en los artículos 9 y 10 del Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de las Comunidades Europeas. El artículo 9 establece lo siguiente:
«Los miembros del Parlamento Europeo no podrán ser buscados, detenidos ni procesados por las opiniones o los votos por ellos emitidos en el ejercicio de sus funciones.»
9.
El artículo 10 tiene el siguiente tenor:
«Mientras el Parlamento Europeo esté en período de sesiones, sus miembros gozarán:
a)
en su propio territorio nacional, de las inmunidades reconocidas a los miembros del Parlamento de su país;
b)
en el territorio de cualquier otro Estado miembro, de inmunidad frente a toda medida de detención y a toda actuación judicial.
Gozarán igualmente de inmunidad cuando se dirijan al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresen de éste.
No podrá invocarse la inmunidad en caso de flagrante delito ni podrá ésta obstruir el ejercicio por el Parlamento Europeo de su derecho a suspender la inmunidad de uno de sus miembros.»
10.
El primer aspecto que debe destacarse es que estos dos artículos no son mutuamente excluyentes; operan de manera acumulativa, y deben entenderse conjuntamente. Por tanto, una misma conducta puede entrar en el ámbito de ambos artículos y disfrutar de la protección ofrecida por los dos.
11.
En segundo lugar, en la interpretación de estas disposiciones es importante considerar su finalidad y objeto. Según señalan acertadamente el Parlamento y la Comisión, la inmunidad parlamentaria es un compromiso institucional destinado a garantizar la independencia del Parlamento Europeo y de sus diputados y a facilitar su funcionamiento como órgano colectivo que desempeña un papel vital en una sociedad libre y democrática. Sin embargo, debe aceptarse al mismo tiempo que de este compromiso también disfrutan personas concretas, los miembros de ese Parlamento. La inmunidad parlamentaria, por su propia naturaleza, otorga a determinadas personas, por su función institucional, instrumento del papel democrático del Parlamento, un privilegio que no se otorga a otros ciudadanos que no desempeñan dicha función. La idea subyacente es que todos, como miembros de la comunidad política, hemos acordado que en una democracia representativa resulta en interés de cada miembro de la comunidad que los elegidos para representarnos disfruten de este privilegio para poder hacerlo de modo adecuado y efectivo. Así, no debería haber duda de que la finalidad de la inmunidad parlamentaria consiste en proteger tanto al Parlamento en tanto que institución como a sus miembros en tanto que personas.
12.
La doble vertiente de la inmunidad parlamentaria se aprecia en el tenor y la estructura de los artículos 9 y 10 del Protocolo. El artículo 10 establece las situaciones en que, durante el período de sesiones del Parlamento, un diputado puede gozar de inmunidad en su propio Estado miembro, en el territorio de cualquier otro Estado miembro o cuando se dirija al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regrese de éste, y a continuación estipula que el Parlamento puede suspender la inmunidad y que en modo alguno podrá invocarse la inmunidad en caso de flagrante delito. A este respecto, la inquietud del legislador comunitario parece ser proteger a los diputados de medidas que puedan interferir en su capacidad para participar en las sesiones del Parlamento y ejercer sus funciones parlamentarias. Sin embargo, el Parlamento siempre puede suspender este privilegio si considera que la conducta del diputado no está relacionada con su función como tal y, por ello, no puede disfrutar de inmunidad parlamentaria. Por ejemplo, si se acusa a un diputado de fraude o asesinato, el Parlamento debería, en principio, suspender su inmunidad pese a que su condena le impedirá el ejercicio de sus funciones parlamentarias, pues se trata de actos totalmente ajenos a la naturaleza de las funciones del diputado, a menos, por supuesto, que tenga motivos para creer que la acusación carece de fundamento y pretende interferir en la labor política del diputado e impedirle ejercer sus funciones parlamentarias. En cambio, el artículo 9, que se aplica a las opiniones y votos emitidos por un diputado en el ejercicio de sus funciones, tiene como primera finalidad proteger la integridad del discurso político y, con ello, la integridad del Parlamento Europeo y sus procedimientos como tales. Emprender acciones contra un diputado por una opinión o un voto que haya expresado en su condición de tal atentaría contra la propia institución del Parlamento, al menoscabar su posición de foro, por excelencia, del debate abierto y la deliberación democrática. Por supuesto, tanto según el artículo 9 como según el artículo 10 los diputados individualmente también disfrutan de inmunidad, en el sentido de que se les evita la molestia de responder ante un tribunal; pero este compromiso se debe a que permitir acciones judiciales por opiniones o votos dañaría la esencia de la democracia deliberativa y representativa.
13.
Esta diferencia de intensidad se manifiesta en el hecho de que el Parlamento Europeo puede suspender la inmunidad según el artículo 10, pero no según el artículo 9. El artículo 10 tiene un ámbito de aplicación más amplio que el artículo 9, pues no sólo abarca opiniones y votos, sino también otras conductas; sin embargo, la protección que ofrece está condicionada, pues el Parlamento puede suspender la inmunidad. El artículo 9, por su parte, tiene un ámbito de aplicación más reducido —sólo protege las opiniones y votos del diputado en el ejercicio de sus funciones— pero ofrece protección absoluta: una vez que se considera que una opinión o un voto de un diputado entran en el ámbito del ejercicio de sus funciones parlamentarias no puede suspenderse el privilegio en modo alguno. En este sentido, podría decirse que el artículo 9 constituye el núcleo duro del privilegio parlamentario puesto que no puede suspenderse y los diputados pueden invocarlo incluso en procesos iniciados una vez finalizado su mandato, mientras que el artículo 10 ofrece una protección adicional (puesto que su ámbito es más amplio que el del artículo 9), que, sin embargo, el Parlamento puede suspender, y ampara sólo los procesos iniciados durante el mandato del diputado.
El caso del Sr. Marra
14.
El Sr. Marra es un ciudadano italiano que pretende disfrutar de inmunidad en Italia por hechos sucedidos cuando era diputado al Parlamento Europeo. Entre 1996 y 1997 difundió los panfletos en cuestión y el Sr. De Gregorio presentó su demanda por difamaciones el 8 de junio de 1998. (
5
) Dado que el proceso se inició cuando todavía era miembro del Parlamento Europeo tenía derecho, en primer lugar, a la protección del artículo 10 del Protocolo; según el artículo 10, párrafo primero, letra a), deberían concedérsele los mismos privilegios de que disfrutan los diputados al Parlamento Italiano.
15.
El artículo 68, apartado 1, de la Constitución italiana protege las declaraciones hechas por los diputados al Parlamento italiano en los siguientes términos: «No podrá exigirse responsabilidad a los diputados al Parlamento por las opiniones o los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.» De la resolución de remisión se desprende claramente que un tribunal italiano que conoce de un asunto civil o penal contra un diputado al Parlamento Italiano no está obligado a solicitar la autorización previa de dicho Parlamento antes de iniciar las actuaciones contra dicho diputado, ni a someter a su consideración si es aplicable la inmunidad establecida en el artículo 68, apartado 1, de la Constitución italiana. Esta última garantiza a los diputados al Parlamento italiano protección en relación con sus opiniones y votos, en idénticos términos al artículo 9 del Protocolo, y, según señaló el Parlamento Europeo en su resolución de 11 de junio de 2002, ambas disposiciones ofrecen la misma inviolabilidad absoluta. (
6
) Corresponde al propio órgano jurisdiccional apreciar si este privilegio se aplica a los hechos de un caso concreto y actuar en consecuencia. Parece, no obstante, que si el Parlamento italiano decide expresamente que el asunto entra en el ámbito del artículo 68, apartado 1, de la Constitución y, de este modo, está amparado por la inviolabilidad, el órgano jurisdiccional debe acatarlo y sobreseer todos los procedimientos contra el diputado o impugnar esta decisión ante el Tribunal Constitucional.
16.
Sin embargo, la autorización previa del Parlamento italiano es necesaria cuando un tribunal pretende ordenar contra un diputado alguna de las medidas enumeradas en el artículo 68, apartados 2 y 3. Estas medidas incluyen el registro, la detención u otra privación de libertad, la interceptación de las comunicaciones y la incautación de la correspondencia. Estas disposiciones ofrecen a los diputados al Parlamento italiano una forma de privilegio condicionado: en principio están protegidos contra estas medidas salvo que el Parlamento decida autorizarlas en respuesta a una solicitud de un órgano jurisdiccional.
17.
De acuerdo con ello, si existiese el riesgo de que el Sr. Marra fuera detenido o sufriera cualquier otra medida privativa de libertad como consecuencia de una demanda por difamaciones presentada contra él, el órgano jurisdiccional estaría obligado a solicitar al Parlamento Europeo que suspendiera su inmunidad con arreglo al artículo 10, párrafo tercero, del Protocolo y a abstenerse de actuar antes de que el Parlamento resolviera esta solicitud. Sin embargo, nunca se dio tal riesgo; los demandantes en el procedimiento principal ejercitaron acciones civiles contra él y fue condenado a indemnizarles por daños y perjuicios. Los tribunales italianos no estaban obligados a solicitar la suspensión de la inmunidad antes de condenarlo a indemnizar por daños y perjuicios y el artículo 10, párrafo tercero, del Protocolo no es aplicable a este supuesto.
18.
El Sr. Marra alega que sus declaraciones estaban amparadas por la inviolabilidad del artículo 9 del Protocolo, que, en sustancia, garantiza a los diputados al Parlamento Europeo la misma protección en relación con sus opiniones que el artículo 68, párrafo 1, de la Constitución italiana a los diputados al Parlamento italiano. (
7
) ¿Qué procedimiento deben seguir los órganos jurisdiccionales nacionales cuando se enfrentan a este tipo de demanda? Esta es la cuestión central sobre la que el órgano jurisdiccional nacional pide orientación al Tribunal de Justicia. Según la disposición correspondiente a la inviolabilidad de la Constitución italiana (artículo 68, párrafo primero), los órganos jurisdiccionales pueden formarse su propio criterio sobre si en un caso concreto interviene o no dicho privilegio, sin pedir la opinión del Parlamento cuando éste no se ha pronunciado. ¿Pueden hacer lo mismo cuando interpretan el artículo 9 del Protocolo, o bien es necesario pedir al Parlamento Europeo que resuelva esta cuestión?
19.
En su primera cuestión, la Corte Suprema di Cassazione se refiere a una solicitud para «suspender la inmunidad». Tal como se explicó anteriormente, no existe tal posibilidad en relación con la inviolabilidad del artículo 9 del Protocolo. Lo que se quiere decir, en sustancia, es si el órgano jurisdiccional nacional debería solicitar la opinión o la recomendación del Parlamento Europeo sobre si los hechos de un litigio concreto pueden ampararse en la inviolabilidad en supuestos en que el Parlamento Europeo no se haya pronunciado al respecto.
20.
El punto de partida para responder a esta cuestión debe ser el enunciado del artículo 9. Esta disposición concede un privilegio sustancial —inviolabilidad frente a cualquier tipo de proceso— pero no impone a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación procesal de consultar al Parlamento Europeo sobre si en un asunto concreto se puede invocar el privilegio. Si el legislador comunitario pretendía limitar las facultades de los tribunales nacionales al respecto, lo habría hecho expresamente; en ausencia de tal norma, el artículo 9 del Protocolo no puede interpretarse en el sentido de que exija que los órganos jurisdiccionales nacionales pidan la opinión del Parlamento Europeo sobre si se está o no amparado por el privilegio.
21.
Una conclusión similar puede deducirse del artículo 6, apartado 3, del Reglamento del Parlamento Europeo, que tiene el siguiente tenor: «Toda demanda dirigida al Presidente por un diputado o un antiguo diputado de amparo de la inmunidad y los privilegios se comunicará al Pleno y se remitirá a la comisión competente» (la cursiva es mía). Queda claro aquí que la iniciativa corresponde al diputado o antiguo diputado de que se trate. Él es quien debe dirigirse al Presidente y pedir que intervenga el Parlamento para amparar su inmunidad. Nada en el artículo 6, apartado 3, ni en ninguna otra disposición del Reglamento respalda la postura de que son los órganos jurisdiccionales nacionales quienes deben iniciar este procedimiento. Más aún, tal obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales no podría haber estado incluida en el Reglamento. Mientras que el Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades forma parte del Derecho comunitario primario, el Reglamento es un documento meramente interno adoptado por el Parlamento Europeo para regular su propio funcionamiento; carece de efectos legales sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y no puede imponer obligaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales.
22.
Por tanto, opino que si el Parlamento Europeo no ha declarado que un supuesto concreto está amparado por la inmunidad, en respuesta a una solicitud de un diputado o antiguo diputado, el propio órgano jurisdiccional nacional no está obligado a iniciar el procedimiento y consultar al Parlamento si se aplica o no la inmunidad.
23.
Consideremos la situación inversa y supongamos que el Parlamento sí se ha pronunciado. En tal caso, el diputado o antiguo diputado que quiera prevalerse de inmunidad ha solicitado al Presidente el amparo de su privilegio de acuerdo con el artículo 6, apartado 3, del Reglamento del Parlamento Europeo y éste ha decidido que su caso sí goza de inmunidad. ¿Es esta decisión vinculante para el órgano jurisdiccional nacional?
24.
A mi juicio, en principio no lo es. La base jurídica del procedimiento por el que el Parlamento ampara los privilegios de sus diputados y manifiesta su postura sobre si un caso concreto goza de inmunidad es su Reglamento. Tal como señalé anteriormente, se trata de la norma interna de organización de los asuntos internos del Parlamento y no puede ser fuente de obligaciones para las autoridades nacionales. Esto se deduce claramente de su artículo 7, apartado 6, que tiene el siguiente tenor: «en los casos relativos al amparo de los privilegios e inmunidades […] [el Parlamento] realizará una propuesta en la que pida a la autoridad interesada que extraiga las conclusiones pertinentes». Aquí, el propio Parlamento adopta, acertadamente, la postura de que el resultado del procedimiento de amparo de los privilegios es una invitación a la autoridad nacional a que deduzca las conclusiones necesarias sobre cómo tratar un asunto concreto.
25.
Sin embargo, a pesar de que la postura del Parlamento sobre la inviolabilidad carezca de fuerza vinculante, el órgano jurisdiccional nacional debería tenerla seriamente en cuenta y atribuirle una considerable fuerza persuasiva. Esta exigencia se deriva del principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 10 CE y reiterado, en relación con el Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades, en su artículo 19. (
8
) Si el órgano jurisdiccional nacional no puede coincidir con el Parlamento, debería motivarlo. De hecho, el surgimiento de tal disensión es un indicio de que el asunto es idóneo para plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia, a quien el órgano jurisdiccional nacional puede solicitar orientación sobre la correcta interpretación de las disposiciones pertinentes.
26.
En los párrafos anteriores he sostenido que cuando el Parlamento Europeo ha expresado su postura sobre si un caso concreto goza o no de inviolabilidad con arreglo al artículo 9, los órganos jurisdiccionales nacionales no están «en principio» obligados a coincidir con el Parlamento y, si disienten de su parecer, «pueden» (pero sin estar obligados) plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia. Sin embargo, tal obligación podría surgir en ocasiones de la combinación de las disposiciones pertinentes del Derecho interno con el artículo 10, párrafo primero, letra a).
27.
Ya he manifestado que el artículo 10, párrafo primero, letra a), exige que un diputado al Parlamento Europeo disfrute, en su propio Estado, exactamente de los mismos privilegios de que disfrutan los diputados al Parlamento nacional. Se trata de una exigencia de estricta equivalencia. Supóngase ahora que en un determinado Estado miembro existe una disposición de Derecho interno según la cual, cuando el Parlamento nacional manifiesta que las declaraciones de un diputado se hallan cubiertas por la inmunidad, los órganos jurisdiccionales nacionales deben acatarlo o remitir el asunto a un tribunal superior, como un tribunal constitucional o supremo. Un diputado al Parlamento Europeo tiene derecho a un trato idéntico. Esto significa que si el Parlamento Europeo expresa su postura sobre su caso, los órganos jurisdiccionales nacionales deberían acatarla o remitir el asunto al Tribunal de Justicia. El fundamento de esta obligación es el artículo 10, párrafo primero, letra a), del Protocolo, que exige estricta equivalencia entre los privilegios concedidos a los diputados al Parlamento Europeo y los de los diputados nacionales dentro de sus propios Estados. (
9
) Así, un órgano jurisdiccional nacional que conoce de una demanda contra un diputado al Parlamento Europeo, en primer lugar, debería preguntarse a qué estaría obligado según el Derecho interno si la persona en cuestión no fuera un diputado al Parlamento Europeo sino al Parlamento nacional. Si pudiera actuar en contra del criterio del Parlamento nacional, entonces puede hacer lo mismo en relación con el criterio del Parlamento Europeo, aunque debería considerar seriamente la procedencia de dirigirse al Tribunal de Justicia. Si, por el contrario, estuviera obligado a acatar el criterio del Parlamento nacional o a remitir el asunto a un tribunal superior, entonces debería acatar el criterio del Parlamento Europeo o plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia. De este modo, los diputados al Parlamento Europeo gozarán exactamente de la misma inmunidad que los del Parlamento nacional. Por supuesto, compete al órgano jurisdiccional nacional la interpretación del Derecho interno y la determinación de sus exigencias.
28.
Recapitulando: en caso de que el diputado afectado no haya pedido el amparo de su privilegio al Parlamento, nada en el Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades puede interpretarse en el sentido de que exija a los propios órganos jurisdiccionales nacionales iniciar este procedimiento y solicitar al Parlamento Europeo una opinión o recomendación sobre si un determinado asunto puede o no ampararse en el privilegio. Cuando el diputado ha pedido al Parlamento que ampare su privilegio y éste se ha pronunciado al respecto, su criterio, en principio, no es vinculante para el órgano jurisdiccional nacional, aunque debe tomarlo seriamente en consideración. Si el órgano jurisdiccional nacional llega a distinta conclusión que el Parlamento Europeo, puede ser adecuado efectuar una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sin embargo, si conforme al Derecho interno, en una situación similar respecto de un diputado al Parlamento nacional los órganos jurisdiccionales nacionales hubieran estado obligados a acatar el criterio del Parlamento nacional o a remitir el asunto a un tribunal superior, entonces tienen la misma obligación respecto del criterio del Parlamento Europeo y deberían acatarlo o plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia.
29.
En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial:
Un órgano jurisdiccional nacional que conoce de una acción civil contra un diputado al Parlamento Europeo no está obligado a solicitar al Parlamento que se pronuncie sobre si la conducta objeto de la demanda está amparada por la inmunidad parlamentaria si el propio diputado no ha iniciado el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento del Parlamento Europeo, artículo relativo a las solicitudes de los diputados al Parlamento para que ampare sus privilegios. Si el diputado afectado ha iniciado el procedimiento y el Parlamento ha expuesto su criterio sobre su inmunidad, éste no vincula al órgano jurisdiccional nacional, aunque debería tomarlo en consideración seriamente. Si el órgano jurisdiccional nacional no acata el criterio del Parlamento, puede ser adecuado efectuar una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sin embargo, si en una situación similar respecto de un diputado al Parlamento nacional los órganos jurisdiccionales nacionales hubieran estado obligados a acatar el criterio del Parlamento nacional o a remitir el asunto a un tribunal superior, entonces tienen la misma obligación respecto del criterio del Parlamento Europeo y deberían acatarlo o plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia, siendo ésta una cuestión que los órganos jurisdiccionales nacionales deben apreciar.
IV. El ámbito de aplicación del artículo 9 del Protocolo: «en el ejercicio de sus funciones»
30.
Aunque el órgano jurisdiccional nacional no ha solicitado al Tribunal de Justicia orientación sobre el ámbito de aplicación del artículo 9 del Protocolo, una parte considerable de la resolución de remisión versa precisamente sobre esta cuestión: ¿qué manifestaciones de opinión deberían considerarse pertenecientes al ámbito de las funciones de un diputado y, en consecuencia, estar amparadas por la inviolabilidad establecida en este artículo? Insisto en que esta cuestión podría muy bien ser objeto de remisión prejudicial, especialmente si los tribunales nacionales no han podido ponerse de acuerdo con el Parlamento Europeo sobre si un determinado supuesto está cubierto o no por la inmunidad. En el caso de autos, posiblemente la Corte Suprema di Cassazione tenga que decidir si los tribunales inferiores han aplicado correctamente el artículo 9 y, por ello, no sólo es razonable, sino también deseable, que el Tribunal de Justicia ofrezca al menos alguna orientación sobre este extremo. (
10
)
31.
Es cierto que cuando un ciudadano que se siente agraviado por una declaración de un diputado al Parlamento Europeo no puede demandarlo ante un tribunal porque este último goza de un privilegio parlamentario, se afecta a su derecho a la tutela judicial. Para evitar que existan dos tipos de ciudadanos —por un lado los diputados, que no responden ante los tribunales por sus declaraciones, y por otro lado los ciudadanos comunes, cuya libertad de expresión está sujeta a los límites del Derecho civil y penal— prácticamente todos los ordenamientos jurídicos limitan este privilegio al ejercicio de la función parlamentaria por parte del diputado. La inmunidad parlamentaria no es un arma que los diputados puedan usar para resolver sus disputas personales, sino un compromiso institucional para sustentar el funcionamiento democrático de la comunidad política. En principio, no constituye, como tal, una restricción desproporcionada del derecho a la tutela judicial. (
11
)
32.
Cuando un órgano jurisdiccional tiene que apreciar si una opinión expresada por un diputado entra en el concepto de ejercicio de sus funciones parlamentarias, el punto de partida de su examen debería ser el principio que justifica la inmunidad parlamentaria, es decir, que los diputados deberían sentirse libres para participar en debates sobre asuntos de interés público, sin estar obligados a modular sus opiniones de modo que resulten aceptables o inofensivas para el oyente por temor a que, si no lo hacen, se les acuse o demande. (
12
) Esto significa, inevitablemente, que en algunas ocasiones determinadas personas podrán considerar los juicios emitidos por un diputado excesivos, irritantes u ofensivos. Sin embargo, en un Estado democrático y libre es tal la importancia del diálogo sin cortapisas sobre los asuntos públicos que, en principio, ni siquiera las posturas ofensivas o extremas deberían silenciarse. Esto se aplica especialmente a los miembros del Parlamento, quienes, precisamente por la naturaleza de su mandato, desempeñan un papel crucial en el sistema de gobierno representativo.
33.
El origen del privilegio parlamentario de la libertad de expresión se remonta a la época de las dinastías Tudor y Stuart en Inglaterra. El privilegio se desarrolló progresivamente como reacción del Parlamento a los intentos de la Corona de intervenir en el debate parlamentario y restringir el derecho del Parlamento a sus propias iniciativas. (
13
) Tuvo su plasmación legislativa en el artículo 9 del Bill of Rights: «que la libertad de expresión, y los debates o procedimientos en el Parlamento, no deberían atacarse o cuestionarse ante ningún tribunal u órgano fuera del Parlamento». El privilegio inició su andadura como un compromiso institucional limitado en el espacio porque, en aquella época, el discurso político estaba concentrado en el Parlamento. El poder del Parlamento era antagónico al del monarca, que consideraba que la actividad parlamentaria amenazaba su posición; de ahí su empeño en intervenir en la actividad del Parlamento y la reacción de este último, que llevó al establecimiento del privilegio.
34.
Sin embargo, actualmente el foro del discurso político y de los debates sobre asuntos de relevancia pública es considerablemente más amplio. La arena política es ahora mucho más extensa e incluye los medios de comunicación en papel y electrónicos e Internet, en los que las personas interactúan y participan en el debate público. El papel de los diputados para inducir y canalizar el debate político en este amplio ámbito público es tan importante como su papel dentro del Parlamento; una característica de la democracia moderna es que se espera de ellos que entablen un diálogo con la sociedad civil y presenten sus ideas no sólo en la tribuna del Parlamento sino también en los foros que ofrece la sociedad civil. De hecho, incluso me atrevo a apuntar que una parte muy significativa del discurso político se desarrolla fuera del Parlamento. Esta realidad no puede ignorarse y precisamente esto estaríamos haciendo si sostuviéramos que el privilegio parlamentario sólo ampara las declaraciones hechas en la sede parlamentaria.
35.
Por tanto, el criterio que determina qué declaraciones hizo un diputado en el ejercicio de sus funciones no puede ser espacial. Sería demasiado estricto sostener que sólo las declaraciones formuladas en los procedimientos parlamentarios en el interior del Parlamento Europeo disfrutan de la protección del artículo 9 del Protocolo. Para los diputados al Parlamento Europeo es tan importante poder participar en debates en la sede parlamentaria sin temor a procesos judiciales como poder participar en el debate público más amplio sin dicho temor. Dicho de otro modo, lo importante para determinar si se aplica el artículo 9 del Protocolo es la naturaleza de lo que dicen los diputados y no el lugar en que lo dicen. (
14
)
36.
Este enfoque es, a mi juicio, coherente con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la importancia del discurso político. Es un principio reconocido que dicho discurso disfruta del más alto nivel de protección con arreglo al artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y que las medidas nacionales que afectan a la manifestación de opiniones políticas están sometidas al control estricto del Tribunal de Estrasburgo. (
15
) Este último ha extendido su intensa protección del discurso político a otras materias de interés general. (
16
) El razonamiento que justifica este enfoque es la necesidad de garantizar un espacio protegido para que se desarrolle el discurso público; dentro de ese espacio debería protegerse incluso el discurso ofensivo o agraviante al estar dotado, muy a menudo, de «una fuerza singular para atraer la atención, desmontar antiguas ideas preconcebidas e impactar al público para que reconozca nuevos modos de vida». (
17
) Este es precisamente el tipo de discurso público que el artículo 9 del Protocolo pretende proteger y promover, especialmente en relación con las opiniones expresadas por diputados al Parlamento Europeo.
37.
La regla de que el artículo 9 debería interpretarse de modo amplio y ofrecer una protección extensa a los diputados al Parlamento Europeo está sujeta a dos requisitos. En primer lugar, la opinión controvertida en un determinado asunto debe versar sobre una auténtica cuestión de interés público. Mientras que una declaración sobre un asunto de interés para los ciudadanos estará amparada por la inviolabilidad del artículo 9, independientemente de si se emite en la sede del Parlamento Europeo o fuera de ella, un diputado del Parlamento Europeo no puede invocar este privilegio en el contexto de litigios o controversias con otras personas, que aunque le afecten personalmente carecen de importancia para los ciudadanos en general. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha adoptado una postura similar en relación con el nivel de protección de que disfrutan los distintos tipos de discursos. Una declaración que no contribuye a un debate de interés general, aunque entre en el ámbito de la libertad de expresión no disfrutará del nivel de protección superior que tiene el discurso político y el discurso sobre otras materias de importancia general. (
18
) Quiero ser claro al respecto: la cuestión de si una determinada declaración contribuye a un debate público no se determina por el estilo, exactitud o corrección de la declaración, sino por la naturaleza de la materia sobre la que versa. Incluso una declaración posiblemente ofensiva o inexacta puede estar protegida si está vinculada a la expresión de un punto de vista particular en el debate de un asunto de interés general. La función de los tribunales no es sustituir su propio criterio por el de los ciudadanos al juzgar la corrección y exactitud de las declaraciones políticas.
38.
En segundo lugar, debe distinguirse entre imputaciones de hechos a personas concretas y opiniones o juicios de valor. (
19
) Tal como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sostenido «mientras que la realidad de los hechos puede probarse, la veracidad de los juicios de valor no es susceptible de prueba. La exigencia de que se demuestre un juicio de valor no puede cumplirse e infringe la propia libertad de expresión, que es una parte fundamental del derecho garantizado por el artículo 10». (
20
) Cuando un diputado expresa un juicio de valor sobre un asunto de importancia general, en principio, debería poder ampararse en la inviolabilidad, independientemente de lo molesto u ofensivo que alguien pueda considerarlo. Sin embargo, el artículo 9 del Protocolo, referido expresamente a «opiniones», no ampara las declaraciones hechas por los diputados al Parlamento Europeo que contengan imputaciones de hechos a otras personas. Por ejemplo, decir que alguien es incompetente y debería dimitir de su trabajo es una forma de crítica que, aunque ofensiva para la persona de que se trate, constituye la expresión de una opinión y entra en el ámbito del artículo 9 del Protocolo. Igualmente, las declaraciones que en vez de dirigirse contra personas concretas califican a una institución deberían disfrutar de una protección amplia. Sin querer entrar en las cuestiones fácticas que rodean al presente asunto, existe, a mi juicio, una diferencia pertinente entre declaraciones dirigidas contra jueces concretos y declaraciones que versan sobre el sistema judicial en general. Este último es un aspecto importante de la vida pública cuya discusión sí es relevante en términos de debate político. Por el contrario, decir que alguien, un juez o cualquier otra persona a estos efectos, ha malversado dinero público o es corrupto es una imputación de hechos y la persona aludida debe poder recurrir a los tribunales para limpiar su reputación y debería exigirse al declarante que probara la veracidad de su acusación, independientemente de su condición de diputado.
39.
Esta distinción entre una declaración que contiene una crítica general y una imputación de hechos a una persona fue el núcleo de la sentencia del Tribunal de Estrasburgo en el asunto Patrono, Cascini y Stefanelli c. Italia, (
21
) a que la Corte Suprema di Cassazione se refiere en la resolución de remisión. El asunto versaba sobre unas declaraciones hechas por dos diputados contra una serie de jueces sobre su conducta profesional mientras trabajaban en el gabinete legislativo del Ministro de Justicia. El Tribunal de Estrasburgo destacó que los diputados demandados no habían expresado opiniones de naturaleza política sobre las relaciones entre la judicatura y el poder ejecutivo, sino que habían imputado comportamientos culpables a los jueces demandantes y habían sugerido que incurrían en responsabilidad penal. (
22
) Es cierto que el Tribunal también hizo referencia a que las declaraciones se pronunciaron en una conferencia de prensa y no en una cámara legislativa, pero esto es secundario. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos nunca ha sostenido que una declaración no esté amparada por el privilegio parlamentario por el mero hecho de haberse pronunciado fuera de la sede parlamentaria.
40.
Para concluir, el artículo 9 del Protocolo, que ofrece inviolabilidad a los diputados al Parlamento Europeo en relación con las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones, debería interpretarse en sentido amplio. Ampara declaraciones de opinión y juicios de valor sobre asuntos de relevancia pública o política, se pronuncien dentro o fuera del Parlamento Europeo. Incluye declaraciones que puedan molestar u ofender al público en sentido amplio o a las personas concretas a quienes, directa o indirectamente, afectan. Por el contrario, no puede invocarse en relación con imputaciones de hechos a una persona o en el contexto de asuntos privados ajenos a asuntos de relevancia pública o que forman parte del debate político.
V. Conclusión
41.
Por los motivos anteriormente expuestos, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la Corte Suprema di Cassazione del modo siguiente:
«Un órgano jurisdiccional nacional que conoce de una acción civil contra un diputado al Parlamento Europeo no está obligado a solicitar al Parlamento que se pronuncie sobre si la conducta objeto de la demanda está amparada por la inmunidad parlamentaria si el propio diputado no ha iniciado el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 3, del Reglamento del Parlamento Europeo, artículo relativo a las solicitudes de los diputados al Parlamento para que ampare sus privilegios. Si el diputado afectado ha iniciado el procedimiento y el Parlamento ha expuesto su criterio sobre su inmunidad, éste no vincula al órgano jurisdiccional nacional, aunque debería tomarlo en consideración seriamente. Si el órgano jurisdiccional nacional no acata el criterio del Parlamento, puede ser adecuado efectuar una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sin embargo, si en una situación similar respecto de un diputado al Parlamento nacional los órganos jurisdiccionales nacionales hubieran estado obligados a acatar el criterio del Parlamento nacional o a remitir el asunto a un tribunal superior, entonces tienen la misma obligación respecto del criterio del Parlamento Europeo y deberían acatarlo o plantear una petición prejudicial al Tribunal de Justicia, siendo ésta una cuestión que los órganos jurisdiccionales nacionales deben apreciar.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	[2001/2099(REG)], A5-0213/2002, Ponente: Sir Neil MacCormick.
(
3
)	[2001/2099(REG)], P5_TA (2002)0291.
(
4
)	Una posible explicación sería que mientras el tribunal de la primera instancia conocía de las acciones contra el Sr. Marra el Parlamento Europeo aún no había adoptado su Resolución, de manera que cuando la Corte Suprema di Cassazione revisó las decisiones de los tribunales inferiores se centró en si, ante la pasividad del Sr. Marra o del Parlamento Europeo, sus sentencias eran correctas. En todo caso, creo que las respuestas que propongo en las páginas siguientes proporcionarán suficiente orientación sobre la interpretación de las disposiciones pertinentes del Protocolo para permitir al órgano jurisdiccional nacional resolver el asunto, aun cuando los hechos sucedieran como aparece descrito en la resolución de remisión.
(
5
)	La resolución de remisión en el asunto del Sr. Clemente no contiene la fecha en que presentó su demanda contra el Sr. Marra.
(
6
)	Resolución [2001/2099(REG)], P5_TA (2002)0291, punto C.
(
7
)	Así, la relación de equivalencia exigida por el artículo 10, párrafo primero, letra a), del Protocolo, sería, en el caso de autos, entre la inmunidad de que disfrutan los diputados al Parlamento italiano según el artículo 68, párrafo primero, de la Constitución y la que disfrutan los diputados al Parlamento Europeo según el artículo 9 del Protocolo.
(
8
)	«A los efectos de aplicación del presente Protocolo, las instituciones de las Comunidades cooperarán con las autoridades responsables de los Estados miembros interesados.»
(
9
)	Naturalmente, la postura del Parlamento Europeo sólo será pertinente si decide que su actual diputado goza de inmunidad con arreglo al artículo 10, párrafo primero, letra a). Si el Parlamento suspendiera la inmunidad en virtud del artículo 10, el órgano jurisdiccional nacional aún podría reconocer el privilegio si considerara que una declaración particular se encuentra amparada por la inviolabilidad del artículo 9, la cual ni el propio Parlamento puede suspender. La aparente complejidad que resulta de la aplicación acumulativa de los artículos 9 y 10 se debe a que su interpretación depende de dos instituciones distintas (el Parlamento Europeo y los tribunales) y a que una decisión sobre la inmunidad en un determinado asunto puede depender de las decisiones adoptadas por ambos.
(
10
)	Puede argumentarse que si la Corte Suprema di Cassazione necesita información sobre la interpretación sustantiva del artículo 9 del Protocolo puede pedir una segunda decisión prejudicial. Sin embargo, razones de economía procesal, la necesidad de una resolución rápida del litigio y el deseo de que el Tribunal de Justicia ahorre tiempo y recursos aconsejan examinar esta cuestión aquí. Por supuesto, aun así, nada impide al órgano jurisdiccional nacional hacer otra remisión prejudicial si lo considera necesario.
(
11
)	Véanse las observaciones recogidas en la sentencia Cordova c. Italia (no 1), no 40877/98, apartados 58 a 61, TEDH 2003-I.
(
12
)	Tal como señaló el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el apartado 75 de la sentencia A c. Reino Unido, no 35373/97, TEDH 2002-X, «[la] finalidad de la inmunidad acordada a los [diputados] […] [es] permitir[les] que entablen un debate significativo y representen a sus electores en materias de interés público, sin tener que limitar sus manifestaciones o rectificar sus opiniones por temor a tener que responder ante un tribunal u otra autoridad de este tipo».
(
13
)	Limon, D. y McKay, W.R.: Erskine May’s Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, Butterworths, 1997, pp. 69 y ss.; Blackburn, R. y Kennon, A.: Griffith and Ryle on Parliament Functions, Practice and Procedures, Sweet and Maxwell, 2003, p. 126.
(
14
)	Tanto el Parlamento Europeo como la Comisión alegaron que el criterio espacial es inadecuado y que las declaraciones emitidas fuera del Parlamento también deberían disfrutar de la protección del artículo 9 del Protocolo si están vinculadas a las actividades del diputado en su condición de tal.
(
15
)	Sentencias de 8 de julio de 1986, Lingens c. Austria, serie A, no 103; de, Barfod c. Dinamarca, serie A no 149; de, Castells c. España, serie A no 236; de, Schwabe c. Austria, serie A no 242-B; de, Oberschlik c. Austria, serie A no 204; de, Lehideux e Isorni c. Francia, Reports of Judgments and Decisions 1998-VII. Véase asimismo el debate en Loveland, I.: Political Libels: «A Comparative Study», Hart Publishing, 2000, pp. 107 y ss.
(
16
)	Sentencia de 25 de junio de 1992, Thorgeirson c. Islandia, serie A no 239, apartado 64: «nada en la jurisprudencia justifica la distinción […] entre el debate político y el debate sobre otros asuntos de interés público».
(
17
)	Post, R.: «Constitutional Domains: Democracy, Community, Management», Harvard University Press, 1995, p. 139.
(
18
)	Por ejemplo, en von Hannover c. Alemania (2005) 40 TEDH 1 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sostuvo que la publicación de fotografías en que aparecía la princesa Carolina de Mónaco en actividades cotidianas como cenas o compras disfrutaba de protección limitada según el artículo 10 del Convenio, en contraste con publicaciones de naturaleza política.
(
19
)	Es cierto que no siempre es fácil distinguir entre un juicio de valor y una declaración de hechos, y distintos jueces y estudiosos han adoptado una serie de enfoques analíticos al efecto. Sin embargo, sigue siendo la mejor distinción posible. Véase el debate en Post, R., antes citado en la nota 17, pp. 153 y ss.
(
20
)	Feldek c. Eslovaquia, no 29032/95, TEDH 2001-VIII, apartado 75.
(
21
)	Sentencia de 20 de abril de 2006, no 10180/04.
(
22
)	Ibidem apartado 62: «[los demandados] no estaban expresando opiniones políticas sobre la relación entre el poder judicial y el ejecutivo, ni sobre el proyecto de ley relativa a las comisiones rogatorias, sino que atribuyeron comportamientos precisos y culposos a los demandantes. En tal caso, no puede justificarse una denegación de la tutela judicial por el mero hecho de que la querella podría ser de naturaleza política o vinculada a una actividad política».