62022TJ0498_RES
(Sag T-498/22)
(offentliggørelse i uddrag)
Melnichenko
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 26. februar 2025
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed – indefrysning af midler – restriktioner vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer, eller som er omfattet af restriktioner vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – begrebet »tilknytning« – artikel 2, stk. 1, in fine, i afgørelse 2014/145/FUSP – ulovlighedsindsigelse – urigtigt skøn – grundlæggende rettigheder – proportionalitet«
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – forpligtelse til i begrundelsen at identificere de specifikke og konkrete oplysninger, der begrunder den nævnte foranstaltning – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 33-41)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler – ret til forsvar – meddelelse om belastende omstændigheder – oprindelig afgørelse om opførelse af sagsøgerens navn på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – manglende individuel meddelelse – overraskelsesvirkning – tilsidesættelse af retten til at blive hørt – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 49-51)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – person, enhed eller organ med tilknytning til en person, der er opført på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger
[Art. 21, stk. 2, litra c), TEUF; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811, art. 2, stk. 1; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806, art. 3, stk. 1]
(jf. præmis 60 og 65-69)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – person, enhed eller organ med tilknytning til en person, der er opført på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse – begrebet tilknytning – fælles interesser – ret til ejerskab over og kontrol med aktiver, der holdes i en fond – økonomiske forbindelser
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811, art. 2, stk. 1; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806, art. 3, stk. 1)
(jf. præmis 62-64 og 97-102)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kontrollens rækkevidde – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811, art. 2, stk. 1; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806, art. 3, stk. 1)
(jf. præmis 72-74 og 92-96)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kontrollens rækkevidde – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse som følge af dennes tilknytning til en anden person, som er opført på denne liste – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi – princippet om fri bevisbedømmelse
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 78 og 82-87)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Ukraine – begrænsning i retten til privatliv, ejendomsret og ret til fri bevægelighed inden for EU – lovlighed – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, art. 17, stk. 1, og art. 45; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 107-111)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – begrænsning af retten til respekt for privatliv og familieliv samt ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 17 samt art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 112-119)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – forbud mod indrejse og transit samt indefrysning af de midler, der tilhører visse personer og enheder, med henvisning til situationen i Ukraine – begrænsning af retten til fri bevægelighed i EU – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 45 og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/883, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 116 og 119)
Resumé
I sin dom frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i et annullationssøgsmål anlagt af Aleksandra Melnichenko til prøvelse af de retsakter, hvorved hendes navn var blevet opført i juni 2022 (
1
) og derefter opretholdt i september 2022 (
2
) og marts og april 2023 (
3
) af Rådet på listen over personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed. Da sagsøgeren var statsborger i en medlemsstat, gav dette Retten mulighed for at præcisere betingelserne for begrænsning af unionsborgernes ret til fri bevægelighed ved bl.a. at klarlægge sammenhængen mellem de relevante bestemmelser i EU-traktaten, EUF-traktaten og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), når der er vedtaget restriktioner for denne frihed inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
Denne dom blev afsagt i forbindelse med en række restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtog som følge af Den Russiske Føderations militære aggression mod Ukraine den 24. februar 2022. Sagsøgeren var blevet genstand for indefrysning af sine midler og økonomiske ressourcer med den begrundelse, at hun havde tilknytning til en person, hvis navn var blevet opført på den omhandlede liste som en fremtrædende forretningsmand, der var involveret i økonomiske sektorer, der udgjorde en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, der var ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine (
4
).
Til støtte for søgsmålet havde sagsøgeren bl.a. gjort gældende, at der var sket en tilsidesættelse af hendes ret til at færdes frit på medlemsstaternes område, som er fastsat i chartrets artikel 45, stk. 1.
Rettens bemærkninger
Retten bemærkede indledningsvis, at i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 2, udøves de rettigheder, der anerkendes i chartret, og for hvilke der er fastsat bestemmelser i traktaterne, på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastsat heri, i det foreliggende tilfælde i artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF og i artikel 21 TEUF. I henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF har enhver unionsborger ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Da dette forbehold ligeledes omfatter EU-traktaten og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kan der ved retsakter på FUSP-området, såsom de anfægtede retsakter, indføres begrænsninger i udøvelsen af unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold, der er fastsat i chartrets artikel 45, stk. 1.
For at være i overensstemmelse med EU-retten skal begrænsningerne i udøvelsen af den rettighed, der er fastsat i chartrets artikel 45, stk. 1, imidlertid være fastlagt i lovgivningen, respektere denne rettigheds væsentligste indhold, forfølge mål af almen interesse, der er anerkendt som sådan af Unionen, og ikke være uforholdsmæssige (
5
).
I den foreliggende sag fastslog Retten for det første, at de begrænsninger i sagsøgerens ret til at færdes frit på medlemsstaternes område, der fulgte af de anfægtede retsakter, var fastsat ved lov, eftersom de var fastsat i retsakter, som navnlig var almengyldige (
6
) og havde et klart retsgrundlag i EU-retten (
7
)
Retten bemærkede for det andet, at de omhandlede begrænsninger overholdt det væsentligste indhold af sagsøgerens ret til at færdes frit på medlemsstaternes område. I overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i afgørelse 2014/145, som ændret, overholdt disse begrænsninger nemlig først og fremmest det folkeretlige princip, hvorefter en stat ikke kan nægte sine egne statsborgere ret til indrejse og ophold på sit område. Dernæst blev de omhandlede lister taget op til regelmæssig gennemgang, således at navnene på de personer, som ikke længere opfyldte opførelseskriterierne, kunne slettes (
8
). Endelig rejste de nævnte begrænsninger ikke tvivl om denne ret som sådan, eftersom de bevirkede, at den midlertidigt blev suspenderet for visse personer under særlige omstændigheder og på grund af deres individuelle situation.
For det tredje bemærkede Retten i forbindelse med undersøgelsen af forholdsmæssigheden dels at de omhandlede begrænsninger var egnede til at nå det mål af almen interesse, der forfølges med FUSP (
9
), nemlig at lægge pres på de russiske myndigheder med henblik på, at de bragte tiltag og politikker, der destabiliserede Ukraine, til ophør.
Dels fastslog Retten, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at Rådet kunne have vedtaget mindre byrdefulde, men lige så egnede foranstaltninger som dem, der var fastsat. Retten anførte desuden, at de omhandlede restriktive foranstaltninger er omfattet af en ordning om fritagelser, som giver medlemsstaterne mulighed for at fravige de indførte foranstaltninger, bl.a. når en persons rejse er begrundet i tvingende humanitære hensyn (
10
). Henset til vigtigheden af de formål, som blev forfulgt med disse foranstaltninger, var de omhandlede begrænsninger således ikke åbenlyst uforholdsmæssige. På dette grundlag konkluderede Retten, at de omhandlede begrænsninger var i overensstemmelse med betingelserne i chartrets artikel 52, stk. 1.
Henset til denne konklusion forkastede Retten ligeledes sagsøgerens argument om hendes afledte ret til at opholde sig i en medlemsstat med henblik på at sikre, at hendes små børn kunne udøve deres opholdsret (
11
). Dette argument kunne ikke påberåbes, eftersom sagsøgeren havde en selvstændig ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og begrænsningen af denne selvstændige ret var blevet anset for at være begrundet.
Endelig forkastede Retten, for så vidt som sagsøgeren havde påberåbt sig den usikre situation for hendes børn med henblik på at godtgøre den angiveligt uforholdsmæssige karakter af begrænsningen af hendes egen ret til at færdes frit i EU, dette argument som ugrundet, idet den henviste til de nationale myndigheders forpligtelse til at fortolke bestemmelserne i afgørelse 2014/145 om humanitære undtagelser i lyset af chartrets artikel 24, stk. 2, og under hensyntagen til barnets tarv.
(
1
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2022/883 af 3.6.2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 153, s. 92), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/878 af 3.6.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 153, s. 15) (herefter samlet »de oprindelige retsakter«).
(
2
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2022/1530 af 14.9.2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 239, s. 149), og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/1529 af 14.9.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 239, s. 1) (herefter samlet »opretholdelsesretsakterne af september 2022«).
(
3
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/572 af 13.3.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 134), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 af 13.3.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 75 I, s. 1, herefter samlet »opretholdelsesretsakterne af marts 2023«), og for det tredje af Rådets afgørelse (FUSP) 2023/811 af 13.4.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 101, s. 67), og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/806 af 13.4.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2023, L 101, s. 1, herefter »opretholdelsesretsakterne af marts og april 2023«)
(
4
) – Jf. artikel 2, stk. 1, litra a) og g), i Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2022/329 af 25.2.2022 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 50, s. 1), og artikel 3, stk. 1, litra a) og g), i Rådets forordning (EU) nr. 269/2014 af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 6), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2022/330 af 25.2.2022 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 51, s. 1).
(
5
) – Chartrets artikel 52, stk. 1.
(
6
) – Afgørelse 2014/145, som ændret, og forordning nr. 269/2014, som ændret.
(
7
) – Artikel 29 TEU og artikel 215 TEUF.
(
8
) – Artikel 6 i afgørelse 2014/145, som ændret.
(
9
) – Artikel 21, stk. 2, litra b) og c), TEU.
(
10
) – Artikel 1, stk. 6, i afgørelse 2014/145, som ændret.
(
11
) – Dom af 19.10.2004, Zhu og Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, præmis 46).