62011TJ0002_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T-2/11,
Portugalská republika,
v zastúpení: L. Inez Fernandes, M. Figueiredo a J. Saraiva de Almeida, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: P. Guerra e Andrade a P. Rossi, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie 2010/668/EÚ zo 4. novembra 2010, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 288, s. 24), a to v rozsahu, v akom na Portugalskú republiku uplatňuje finančnú opravu v rámci opatrenia POSEI za hospodárske roky 2005 až 2007 v celkovej výške 743 251,25 eura,
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora),
v zložení: predseda komory L. Truchot, sudcovia M. E. Martins Ribeiro (spravodajca) a A. Popescu,
tajomník: C. Kristensen, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. septembra 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Právny rámec
Právna úprava Európskej únie upravujúca financovanie spoločnej poľnohospodárskej politiky
1. Základnú právnu úpravu týkajúcu sa financovania spoločnej poľnohospodárskej politiky, pokiaľ ide o výdavky vynaložené od 1. januára 2000, tvorí nariadenie Rady (ES) č. 1258/1999 zo 17. mája 1999 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. ES L 160, s. 103; Mim. vyd. 03/025, s. 414), ktoré nahradilo nariadenie Rady (EHS) č. 729/70 z 21. apríla 1970 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 94, s. 13), ktoré sa uplatňovalo na výdavky vynaložené pred týmto dátumom.
2. Na základe článku 1 ods. 2 písm. b) a článku 2 ods. 2 nariadenia č. 1258/1999 Záručná sekcia Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) financuje v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov intervencie zamerané na stabilizáciu týchto trhov vykonávané podľa pravidiel Únie.
3. Článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 stanovuje:
„V prípade, že Komisia zistí, že platba výdavkov nebola uskutočnená v súlade s predpismi spoločenstva, rozhodne o vyčlenení týchto výdavkov z financovania prostriedkami spoločenstva, uvedeného v článkoch 2 a 3.
Pred prijatím rozhodnutia o odmietnutí financovania sa písomne oznámia výsledky kontrol Komisie a odpovede príslušného členského štátu a obe strany následne vyvinú úsilie dosiahnuť dohodu o krokoch, ktoré sa majú vykonať.
Ak sa dohoda nedosiahne, členský štát môže požiadať o začatie postupu, ktorého cieľom je sprostredkovanie jednotlivých stanovísk v lehote do štyroch mesiacov. Výsledky tohto postupu sa začlenia do správy, ktorá sa odošle Komisii a Komisia ju pred prijatím rozhodnutia o odmietnutí financovania preskúma.
Komisia posúdi výšku čiastok, ktoré sa vyčlenia, prihliadajúc najmä na mieru nedodržania pravidiel spoločenstva. Komisia zohľadní podstatu a závažnosť porušenia pravidiel a finančnú ujmu, ktorú utrpelo spoločenstvo.
Odmietnutie financovania sa nesmie vzťahovať na:
a) výdavky uvedené v článku 2, ktorých platba bola uskutočnená skôr ako 24 mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila príslušnému členskému štátu výsledky týchto kontrol;
b) výdavky na opatrenie alebo činnosť uvedenú v článku 3, ktorých posledná platba bola uskutočnená skôr ako 24 mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila príslušnému členskému štátu výsledky týchto kontrol.
Piaty pododsek sa však nevzťahuje na finančné následky:
a) nezrovnalostí, tak ako je to uvedené v článku 8 (2);
b) týkajúce sa vnútroštátnych pomocí alebo porušení pravidiel, pre ktoré boli zavedené do praxe postupy uvedené v článkoch 88 [ES] a 226 [ES].“
4. Článok 8 nariadenia č. 1258/1999 znie:
„1. Členské štáty v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami stanovenými zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami vykonajú [v súlade so svojimi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami prijmú – neoficiálny preklad ] opatrenia potrebné na:
a) uistenie sa o tom, že transakcie financované [EPUZF] sa skutočne správne uskutočnili a vykonali;
b) predchádzanie nezrovnalostiam a ich riešenie [stíhanie – neoficiálny preklad ];
c) vymáhanie čiastok stratených v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti.
Členské štáty oznámia Komisii opatrenia vykonané [na] tento účel a najmä stav správnych a súdnych konaní.
2. Ak sa stratené čiastky nevymôžu úplne, hradí finančné následky nezrovnalostí alebo nedbalosti spoločenstvo, s výnimkou následkov nezrovnalostí alebo nedbalosti, ktoré možno prisúdiť správnym orgánom alebo iným organizáciám [úradom či agentúram – neoficiálny preklad ] členských štátov.
Čiastky, ktoré sa vymôžu, sa vyplatia akreditovaným platobným agentúram, ktoré ich odčítajú od výdavkov financovaných [EPUZF]. Úroky z vymožených alebo oneskorene splatených čiastok sa vyplatia [EPUZF].
3. Rada, konajúc na základe rozhodnutia kvalifikovanej väčšiny, stanoví všeobecné pravidlá pre uplatňovanie tohto článku.“
5. Článok 9 nariadenia č. 1258/1999 spresňuje:
„1. Členské štáty sprístupnia Komisii všetky informácie potrebné na riadne fungovanie [EPUZF] a vykonajú všetky vhodné opatrenia na uľahčenie vykonávania dohľadu, ktorý môže Komisia uznať za potrebný v rámci hospodárenia s financovaním prostriedkami spoločenstva, vrátane inšpekcií na mieste.
Členské štáty oznámia Komisii ustanovenia stanovené zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami [zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami – neoficiálny preklad ], ktoré prijali na účely uplatňovania tých právnych aktov spoločenstva týkajúcich sa Spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktoré majú finančné následky pre [EPUZF].
2. Bez toho, aby bol dotknutý dohľad vykonávaný členskými štátmi podľa vnútroštátnych opatrení stanovených zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami [zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami – neoficiálny preklad ], a bez toho, aby bol dotknutý článok 248 [ES] alebo akékoľvek iné inšpekcie organizované na základe článku 279 [písm.] c) [ES], majú oprávnení zástupcovia vymenovaní Komisiou na účely vykonávania inšpekcií na mieste prístup k účtovným knihám a všetkým ostatným dokladom týkajúcim sa výdavkov financovaných [z EPUZF] vrátane informácií vytvorených alebo uložených v elektronickej forme.
Môžu preverovať najmä:
a) či sú administratívne postupy v súlade s pravidlami spoločenstva;
b) či existujú potrebné sprievodné doklady a či zodpovedajú transakciám financovaným [z EPUZF];
c) podmienky, za ktorých sa vykonávajú a kontrolujú transakcie financované [z EPUZF].
Pred vykonaním inšpekcie Komisia o nej riadne upovedomí príslušný členský štát alebo členský štát, na území ktorého sa inšpekcia má vykonať. Na inšpekcii sa môžu zúčastniť predstavitelia dotknutého členského štátu.
Na žiadosť Komisie a so súhlasom členského štátu vykonajú príslušné orgány daného členského štátu inšpekcie alebo prešetrenia transakcií uvádzaných v tomto nariadení. Zúčastniť sa na nich môžu aj predstavitelia spoločenstva [Komisie – neoficiálny preklad ].
Na účely zefektívnenia preverovania a so súhlasom príslušných členských štátov môže Komisia zabezpečiť účasť správnych orgánov týchto štátov na niektorých inšpekciách alebo prešetreniach.
3. Rada, konajúc na základe rozhodnutia kvalifikovanej väčšiny a na návrh Komisie, stanoví v rozsahu, v ktorom je to potrebné, všeobecné pravidlá na uplatňovanie tohto článku.“
6. Nariadenie č. 1258/1999 bolo zrušené nariadením Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, s. 1), ktoré podľa svojho článku 49 nadobudlo účinnosť siedmym dňom nasledujúcim po dni jeho uverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie, teda 18. augusta 2005.
7. Článok 47 nariadenia č. 1290/2005 totiž spresnil, že „nariadenie… č. 1258/1999 sa však naďalej uplatňuje do 15. októbra 2006 pre výdavky realizované členskými štátmi a do 31. decembra 2006 pre výdavky realizované Komisiou“.
8. Nariadenie Komisie (ES) č. 1663/95 zo 7. júla 1995 stanovujúce podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (EHS) č. 729/70 týkajúceho sa postupu pri zúčtovaní výkazov záručnej sekcie EPUZF (Ú. v. ES L 158, s. 6; Mim. vyd. 03/018, s. 31), zmenené a doplnené najmä nariadením Komisie (ES) č. 2245/1999 z 22. októbra 1999 (Ú. v. ES L 273, s. 5; Mim. vyd. 03/026, s. 335), v článku 8 ods. 1 stanovuje:
„Ak, na základe vyšetrovania, Komisia dospeje k záveru, že výdavok nebol realizovaný v súlade s pravidlami spoločenstva, tak oznámi dotknutému členskému štátu výsledky svojich kontrol a určí nápravné opatrenia, ktoré sa musia prijať s cieľom zabezpečiť v budúcnosti súlad.
Oznámenie sa vzťahuje na toto nariadenie. Členský štát musí odpovedať do dvoch mesiacov a Komisia môže následne svoje stanovisko zmeniť. V opodstatnených prípadoch môže Komisia lehotu určenú na zaslanie odpovede predĺžiť.
Po uplynutí lehoty určenej na odpoveď Komisia vyzve členský štát na bilaterálnu diskusiu a strany sa vynasnažia dospieť k dohode o opatreniach, ktoré sa musia prijať a zhodnotení závažnosti porušenia a o finančnej strate pre spoločenstvo. Na základe tejto diskusie a po uplynutí termínu pre diskusiu stanovenom Komisiou, po konzultáciách s členskými štátmi s cieľom získania ďalších údajov alebo – ak členský štát neprijme pozvanie na stretnutie pred uplynutím termínu stanoveným Komisiou – tak po uplynutí termínu Komisia formálne oznámi svoje závery členskému štátu, odvolávajúc sa pritom na rozhodnutie Komisie 94/442/ES. Bez toho, aby tým bol dotknutý štvrtý pododsek tohto odseku, súčasťou takéhoto oznámenia bude vyhodnotenie všetkých výdavkov, ktoré Komisia zamýšľa vylúčiť na základe článku 5 ods. 2 písm. c) nariadenia… č. 729/70.
Členské štáty musia informovať Komisiu čo možno najskôr o nápravných opatreniach prijatých s cieľom zabezpečiť súlad s pravidlami spoločenstva a dátum ich nadobudnutia účinnosti. Komisia prijme – tam kde to pripadá do úvahy – jedno alebo viacero rozhodnutí podľa článku 5 ods. 2 písm. c) nariadenia… č. 729/70 s cieľom vylúčiť výdavky ovplyvnené nedodržaním pravidiel Spoločenstva až do dátumu nadobudnutia účinnosti nápravných opatrení.“
9. Nariadenie Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, s. 90), v článku 11 stanovuje:
„1. Ak Komisia v dôsledku akéhokoľvek šetrenia usúdi, že výdavky neboli realizované v súlade s pravidlami Spoločenstva, oznámi svoje zistenia príslušnému členskému štátu a uvedie nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie budúceho súladu s týmito pravidlami.
V oznámení sa odvolá na tento článok. Členský štát zašle odpoveď do dvoch mesiacov od doručenia oznámenia a Komisia môže v dôsledku toho zmeniť svoje stanovisko. Komisia môže v odôvodnených prípadoch súhlasiť s predĺžením lehoty na odpoveď.
Po uplynutí lehoty na odpoveď Komisia zvolá bilaterálne stretnutie a obidve strany vynaložia úsilie, aby dospeli k dohode, čo sa týka opatrení, ktoré sa majú prijať, ako aj hodnotenia závažnosti porušenia a finančnej ujmy spôsobenej rozpočtu Spoločenstva.
2. Členský štát do dvoch mesiacov od dátumu prevzatia zápisnice z bilaterálneho stretnutia uvedeného v treťom pododseku odseku 1 oznámi všetky informácie vyžiadané počas tohto stretnutia, ako aj akékoľvek ďalšie informácie, ktoré považuje za užitočné pre prebiehajúce prešetrovanie.
Komisia môže v odôvodnených prípadoch na základe zdôvodnenej žiadosti členského štátu povoliť predĺženie lehoty uvedenej v prvom pododseku. Žiadosť má byť adresovaná Komisii pred uplynutím tohto obdobia.
Po uplynutí lehoty uvedenej v prvom pododseku Komisia oficiálne oznámi svoje závery členskému štátu na základe zaslaných informácií, v rámci postupu overovania súladu. V tomto oznámení sa vyhodnotia výdavky, ktoré podľa článku 31 nariadenia… č. 1290/2005 plánuje vylúčiť z financovania Spoločenstva, a Komisia v ňom uvedie odvolanie na článok 16 ods. 1 tohto nariadenia.
3. Členský štát informuje Komisiu o nápravných opatreniach, ktoré prijal na zabezpečenie súladu s pravidlami Spoločenstva, a o dátume ich skutočného vykonania.
Komisia po preskúmaní všetkých správ vypracovaných zmierovacím orgánom v súlade s kapitolou 3 tohto nariadenia prijme, ak to bude potrebné, jedno rozhodnutie alebo viacero rozhodnutí podľa článku 31 nariadenia… č. 1290/2005 s cieľom vylúčiť z financovania Spoločenstva výdavky, ktoré sa neuskutočnili v súlade s pravidlami Spoločenstva, pokiaľ členský štát účinne nevykoná nápravné opatrenia.
Komisia môže pri hodnotení výdavkov, ktoré majú byť vylúčené z financovania Spoločenstva, zohľadniť všetky informácie, ktoré jej oznámi členský štát po uplynutí lehoty uvedenej v odseku 2, ak je to potrebné pre lepší odhad finančnej ujmy spôsobenej rozpočtu Spoločenstva, za predpokladu, že oneskorené odovzdanie informácií je odôvodnené výnimočnými okolnosťami.
4. Pokiaľ ide o EPZF, Komisia odpočíta zrážky z financovania Spoločenstva od mesačných platieb týkajúcich sa výdavkov uskutočnených v druhom mesiaci nasledujúcom po rozhodnutí podľa článku 31 nariadenia… č. 1290/2005.
Pokiaľ ide o EPFRV, Komisia odpočíta zrážky z financovania Spoločenstva od nasledujúcej priebežnej platby alebo záverečnej platby.
Jednako Komisia môže na žiadosť členského štátu, a ak je to odôvodnené závažnosťou zrážok a po porade s Výborom pre poľnohospodárske fondy stanoviť iný termín pre zrážky.
5. Tento článok sa uplatňuje mutatis mutandis
na pridelené príjmy v zmysle článku 34 nariadenia… č. 1290/2005.“
10. Z článku 18 nariadenia č. 885/2006 vyplýva, že nariadenie č. 1663/95 sa pritom naďalej uplatňuje pri zúčtovaní výdavkov podľa článku 7 ods. 3 nariadenia č. 1258/1999 na rozpočtový rok 2006.
11. Nariadenie Rady (ES) č. 1453/2001 z 28. júna 2001, ktorým sa zavádzajú osobitné opatrenia pre niektoré poľnohospodárske výrobky pre Azorské ostrovy a ostrov Madeira a zrušuje nariadenie (EHS) č.1600/92 (Poseima) (Ú. v. ES L 198, s. 26; Mim. vyd. 03/033, s. 149), zavádza program osobitných opatrení v prospech týchto odľahlých regiónov Únie.
12. Nariadenie Komisie (ES) č. 43/2003 z 23. decembra 2002, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá pre uplatňovanie nariadení Rady (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001 a (ES) č. 1454/2001, ktoré sa týkajú pomoci pre miestnu produkciu rastlinných výrobkov v najodľahlejších regiónoch Európskej únie (Ú. v. ES L 7, 2003, s. 25; Mim. vyd. 03/038, s. 31), okrem toho zavádza pomoc v prospech miestnej produkcie rastlinných výrobkov v najodľahlejších regiónoch Únie.
13. Odôvodnenie 26 nariadenia č. 43/2003 stanovuje, že „mal by sa určiť minimálny počet pestovateľov, u ktorých sa majú v rámci rozličných systémov pomoci vykonať kontroly priamo na mieste“.
14. Odôvodnenie 27 tohto nariadenia stanovuje:
„Vzorka minimálnej úrovne kontrol priamo na mieste by sa mala určiť čiastočne na základe analýzy rizík a čiastočne náhodným výberom. Mali by sa špecifikovať hlavné faktory, ktoré by sa mali brať do úvahy pri analýze rizík.“
15. Odôvodnenie 28 nariadenia č. 43/2003 spresňuje, že „ak sa zistia závažn[é] nedostatky, úroveň kontrol priamo na mieste by sa mala zvýšiť v bežnom a nasledujúcom roku s cieľom dosiahnuť prijateľnú úroveň istoty, že príslušné žiadosti o poskytnutie pomoci sú správne“.
16. Článok 58 ods. 1 nariadenia č. 43/2003 stanovuje:
„Overovanie sa vykonáva prostredníctvom administratívnych kontrol a kontrol priamo na mieste. Administratívne kontroly musia byť dôkladné a musia zahŕňať krížové kontroly, vždy keď to prichádza do úvahy, okrem iného s údajmi z integrovaného administratívneho a kontrolného systému. Na základe analýzy rizík národné orgány vykonajú kontroly priamo na mieste na vzorke minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci.
Vo všetkých vhodných prípadoch členské štáty využijú integrovaný administratívny a kontrolný systém zavedený nariadením (EHS) č. 3508/92.“
17. Článok 60 nariadenia č. 43/2003 s názvom „Výber žiadostí, u ktorých sa majú vykonať kontroly priamo na mieste“ spresňuje:
„1. Pestovateľov, u ktorých sa majú vykonať kontroly priamo na mieste, vyberá príslušný orgán na základe analýzy rizík a reprezentatívnosti predloženej žiadosti o poskytnutie pomoci. Pri analýze rizík sa zohľadní:
a) výška pomoci, ktorej sa žiadosť týka;
b) počet poľnohospodárskych parciel, oblasť, na ktorú sa žiadosť vzťahuje alebo množstvo, ktoré bolo vyprodukované, prepravené, spracované alebo uvedené na trh;
c) zmeny v porovnaní s predchádzajúcim rokom;
d) zistenia z kontrol vykonaných v predchádzajúcich rokoch;
e) ďalšie parametre, ktoré určia členské štáty.
Na dosiahnutie prvku reprezentatívnosti členské štáty náhodne vyberú 20 % až 25 % z minimálneho počtu pestovateľov, u ktorých sa majú kontroly priamo na mieste vykonať.
2. Príslušný orgán vedie záznamy o dôvodoch výberu jednotlivých pestovateľov pre vykonanie kontroly priamo na mieste. Inšpektor, ktorý vykonáva kontrolu priamo na mieste, musí byť o týchto dôvodoch informovaný ešte pred začatím kontroly.“
Usmernenia Komisie
18. Usmernenia Komisie na účely uplatnenia finančných opráv boli vymedzené v dokumente Komisie č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997 s názvom „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo Záručnej sekcie EPUZF“.
19. Príloha 2 dokumentu č. VI/5330/97, ktorá sa týka finančných dôsledkov nedostatkov v kontrolách vykonaných členskými štátmi na zúčtovanie výdavkov Záručnej sekcie EPUZF, v časti nazvanej „Úvod“ uvádza:
„Ak Komisia konštatuje, že konkrétny výdavok sa týka žiadosti, ktorá nie je v súlade s pravidlami Spoločenstva, finančné dôsledky sú jasné: okrem prípadu, ak protiprávna platba už bola odhalená vnútroštátnymi kontrolnými orgánmi a viedla k vhodným nápravným a vymáhacím opatreniam (pozri prílohu 4), Komisia musí odmietnuť jej financovanie z rozpočtu Spoločenstva. Pokiaľ finančné dôsledky vyplývajú z preskúmania výdavkov týkajúcich sa veľkého počtu spisov, suma vylúčená z financovania Spoločenstvom sa vypočíta, ak je to možné, na základe extrapolácie výsledkov získaných z analýzy reprezentatívnej vzorky spisov. Rovnaká metóda extrapolácie sa musí uplatniť na všetky členské štáty, a to aj pokiaľ ide o úroveň dôveryhodnosti a rozsahu nepresností, rozvrstvenie obyvateľstva, veľkosť vzorky a hodnotenie chýb pri výbere vzoriek vzhľadom na celkové finančné dôsledky.
Ak členský štát nerešpektuje pravidlá Spoločenstva, ktorých účelom je overiť prípustnosť žiadostí, tento samotný nedostatok znamená, že platby sú v rozpore s predpismi Spoločenstva uplatniteľnými na dotknuté opatrenie a na všeobecnú povinnosť členských štátov odhaľovať nezrovnalosti a predchádzať im, ktorá je stanovená v článku 8 nariadenia č. 729/70. To nevyhnutne neznamená, že všetky žiadosti, ktorým sa vyhovelo, prestavujú nezrovnalosti, ale riziko, že [EPUZF] bude musieť znášať neoprávnené výdavky, sa zvyšuje. Hoci je pravda, že Komisia v niektorých zjavných prípadoch môže byť oprávnená odmietnuť všetky dotknuté výdavky, ak kontroly vyžadované nariadením nie sú vykonané, v určitom počte prípadov suma výdavkov, ktoré treba z financovania vylúčiť, s najväčšou pravdepodobnosťou presahuje finančnú stratu utrpenú Spoločenstvom. Pri posúdení finančných opráv teda treba odhadnúť stratu.
…“
20. Príloha 2 dokumentu č. VI/5330/97 v časti nazvanej „Posúdenie na základe chýb nachádzajúcich sa v jednotlivých spisoch“ spresňuje:
„Na základe postupov, ktoré sú už stanovené internými usmerneniami, sa výpočty finančnej opravy vykonávajú na základe jedného z nasledujúcich postupov:
a) odmietnutia individuálnej žiadosti, v prípade ktorej nebola vykonaná požadovaná kontrola;
b) odmietnutia sumy vypočítanej extrapoláciou výsledkov kontrol uskutočnených na reprezentatívnej vzorke spisov na všetky spisy, z ktorých sa výber vzorky vykonal, ktorá sa však obmedzuje na správnu oblasť, v ktorej možno dôvodne predpokladať riziko opakovaného výskytu toho istého nedostatku. Členský štát môže poskytnúť dôkaz, že výsledky extrapolácie nezodpovedajú výsledkom získaným na základe preskúmania všetkých spisov, z ktorých sa výber vzorky vykonal.
…“
21. Príloha 2 dokumentu č. VI/5330/97 v časti nazvanej „Posúdenie založené na rizikách finančnej straty: paušálne opravy“ spresňuje:
„Vzhľadom na to, že použitie auditu systémov sa značne rozšírilo, služby Komisie čoraz viac používajú posúdenie rizika, ktoré predstavujú nedostatky systémov. Ak nemožno určiť skutočnú úroveň neoprávnených výdavkov, a teda ani výšku finančných strát vzniknutých Spoločenstvu, Komisia uplatní od zúčtovania výdavkov za rok 1990 paušálne opravy vo výške 2 %, 5 % alebo 10 % vykázaných výdavkov v závislosti od veľkosti rizika finančnej straty. Vo výnimočných prípadoch sa môže rozhodnúť o vyšších sadzbách opráv, a to až do 100 %. Súdny dvor potvrdil výsadu Komisie uplatniť takéto opravy, keď rozhodoval o žalobách podaných proti rozsudku o ročnom zúčtovaní výdavkov (napríklad rozsudok C-50/94).
…“
22. Príloha 2 dokumentu č. VI/5330/97 v časti nazvanej „Usmernenia týkajúce sa uplatnenia paušálnych opráv“ uvádza:
„V prípadoch, ak informácie získané vyšetrovaním neumožňujú kontrolórovi posúdiť stratu na základe extrapolácie určených strát pomocou štatistických prostriedkov alebo odkazom na ostatné overiteľné údaje, ale ak umožňujú dospieť k záveru, že členský štát si nesplnil povinnosť vhodným spôsobom overiť oprávnenosť určitých žiadostí, ktorým sa vyhovelo, možno uvažovať o vykonaní paušálnej opravy.
…
Paušálne opravy sa nevykonajú, ak nezrovnalosti zistili vlastné orgány členského štátu za podmienok stanovených v prílohe 4.
…
Ak nie je vykonaná jedna alebo niekoľko kľúčových kontrol, alebo sú vykonávané tak nedostatočne, že sú neúčinné na účely zistenia oprávnenosti žiadosti alebo predchádzania nezrovnalostiam, je opodstatnená oprava vo výške 10 %, pretože možno dôvodne predpokladať, že existuje vysoké riziko značných strát pre EPUZF.
Ak boli vykonané všetky kľúčové kontroly, ale bez dodržania počtu, frekvencie alebo prísnosti stanovených nariadeniami, je namieste uplatniť úpravu vo výške 5 %, keďže sa možno dôvodne domnievať, že tieto kontroly neposkytujú požadovanú úroveň záruky oprávnenosti žiadostí a že riziko strát pre EPUZF bolo značné.
Ak členský štát správne vykonáva kľúčové kontroly, ale celkom opomenie vykonať jednu alebo niekoľko dodatočných kontrol, je s prihliadnutím na nižšie riziko straty pre EPUZF a menšiu závažnosť porušenia opodstatnená oprava vo výške 2 %.
Oprava vo výške 2 % je odôvodnená aj vtedy, ak členský štát neprijme opatrenia na zlepšenie uplatnenia druhotných kontrol alebo opatrenia zavedené nariadeniami Spoločenstva a ak mu Komisia oznámila, najmä podľa článku 8 nariadenia č. 1663/95, že tieto opatrenia sa musia uplatniť, aby sa dosiahol cieľ sledovaný nariadeniami alebo zabezpečila primeraná úroveň ochrany proti podvodom a nezrovnalostiam alebo zaistila primeraná kontrola prostriedkov Spoločenstva.
…
Sadzba opravy sa má uplatniť na tú časť výdavkov, ktorá je vystavená riziku. Ak nedostatok vyplýva z toho, že členský štát neprijal náležitý systém kontroly, oprava sa musí uplatniť na všetky výdavky, na ktoré sa tento systém kontroly uplatnil. Ak existujú dôvody domnievať sa, že nedostatok sa obmedzuje na neuplatnenie systému kontroly prijatého členským štátom v kraji alebo regióne, oprava sa musí uplatniť na výdavky spravované uvedeným krajom alebo regiónom.
…“
23. Komisia v prílohe 2 dokumentu č. VI/5330/97 v časti nazvanej „Hraničné prípady“ okrem toho uvádza:
„…
Ak nedostatky vyplývajú z výkladových ťažkostí predpisov Spoločenstva, okrem prípadov, ak je primerané zastávať názor, že členský štát prerokuje ťažkosti s Komisiou, a ak vnútroštátne orgány vykonali nevyhnutné kroky na nápravu nedostatkov, len čo boli odhalené, tieto ukazovatele závažnosti môžu byť zohľadnené a viesť k uplatneniu nižšej sadzby alebo k nevykonaniu opravy.
…“
24. Napokon príloha 4 dokumentu č. VI/5330/97, nazvaná „Zaobchádzanie so závermi kontrolných orgánov členských štátov pri zúčtovaní výdavkov“, spresňuje:
„…
Zistenia vnútroštátnych kontrolných orgánov nemajú samy osebe finančné dôsledky pre zúčtovanie výdavkov. So zisteniami sa bude zaobchádzať ako s dôkazmi, že vnútroštátne kontrolné postupy fungujú v súlade s nariadeniami a sú účinné. Od členského štátu sa však očakáva, že zo záverov správ vyvodí nevyhnutné dôsledky, vrátane toho, že vyplní každú medzeru v konaniach uplatnených vnútroštátnym orgánom, že preskúma operácie dotknuté touto medzerou, že vymôže akúkoľvek sumu, ktorá bola neoprávnene vyplatená alebo ktorá sa považuje za protiprávnu. Je zjavné, že ak sa z týchto správ náležite nevyvodia dôsledky, závery kontroly sa premlčia, a preto by len za týchto okolností orgán vykonávajúci zúčtovanie výdavkov z toho vyvodil finančné dôsledky.“
Okolnosti predchádzajúce sporu a napadnuté rozhodnutie
25. Listom z 8. marca 2005 Komisia Európskych spoločenstiev v súlade s článkom 9 ods. 2 nariadenia č. 729/70 a s nariadením č. 1258/1999 informovala portugalské orgány, že 11. až 15. apríla 2005 sa uskutoční kontrolná misia, ktorá bude zameraná na roky 2003 a 2004 a bude sa týkať kontrolného rámca vrátane zavedených kontrolných postupov a skutočne vykonaných kontrol. Komisia tiež požiadala o poskytnutie informácií týkajúcich sa uvedených rokov.
26. Útvary Komisie uskutočnili 11. až 15. apríla 2005 uvedenú misiu v Portugalsku s cieľom skontrolovať vykonávanie osobitných opatrení stanovených v nariadení č. 1453/2001, ktoré sa týka niektorých poľnohospodárskych výrobkov pre Azorské ostrovy a ostrov Madeira (Portugalsko).
27. Po tejto kontrole Komisia doporučeným listom s doručenkou z 5. decembra 2006 (ďalej len „prvé oznámenie z 5. decembra 2006“) informovala portugalské orgány o výsledku uskutočnenej kontrolnej misie a spresnila, že uvedený list bol zaslaný podľa článku 11 nariadenia č. 885/2006. K tomuto listu bola pripojená príloha s názvom „Pripomienky a odporúčania“, ktorá obsahovala závery overovacej misie uskutočnenej v ústredných orgánoch v Lisabone (Portugalsko) a miestnych orgánoch a týkala sa režimu pomoci vzťahujúceho sa na osobitné opatrenia pre niektoré poľnohospodárske výrobky pre Azorské ostrovy a ostrov Madeira (Poseima).
28. Z prvého oznámenia z 5. decembra 2006 vyplýva, že Komisia zastávala názor, že portugalské orgány úplne nedodržali požiadavky právnych predpisov Spoločenstva a že sa na budúce zabezpečenie súladu s týmito požiadavkami vyžadujú nápravné opatrenia. Komisia požiadala, aby bola informovaná o už prijatých nápravných opatreniach, ako aj o odhadovanom časovom rámci na ich vykonanie. Komisia okrem toho uviedla, že bolo navrhnuté, aby sa z financovania Spoločenstvom vylúčili všetky výdavky financované Záručnou sekciou EPUZF alebo ich časť, a že toto vylúčenie by sa mohlo týkať výdavkov vynaložených v období začínajúcom sa 24 mesiacov pred dňom prvého prijatia uvedeného listu. Navyše bolo spresnené, že odhalené nedostatky slúžili ako základ výpočtu finančných opráv týkajúcich sa výdavkov vynaložených až do vykonania príslušných nápravných opatrení.
29. V pripomienkach a odporúčaniach uvedených v prílohe prvého oznámenia z 5. decembra 2006 Komisia v súvislosti s „kontrolou plochy“ predovšetkým uviedla:
„Zavedenie [geografického informačného systému] spojené s neexistenciou katastra nehnuteľností, ako aj s extrémne členitým tvarom terénu neumožňujú jednoduché merania, najmä ak je parcela len sčasti vysadená (prípad pestovania zemiakov), [čo] môže obmedziť účinnosť kontrol. Konštatovalo sa, že počas kontrol parciel na mieste, v súvislosti s ktorými existuje nárok na pomoc, sa inšpektori opierali len o [geografický informačný systém]. Použitie tohto systému je dobrým nástrojom na kontroly parciel, avšak musí byť doplnené fyzickým meraním, aby boli kontroly isté a dôveryhodné.
Kontroly plochy uskutočnené madeirskými orgánmi boli vykonané na základe vzorky, ktorá predstavovala minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci, ako je stanovené v článku 58 nariadenia č. 43/2003. Výsledky týchto kontrol preukazujú veľmi veľký počet žiadostí o poskytnutie pomoci, ktoré boli úplne alebo sčasti zamietnuté. Napríklad v roku 2004 sa zo vzorky prestavujúcej 10,13 % z 5 825 žiadostí o poskytnutie pomoci na pestovanie zemiakov 19,66 % pomocí zamietlo úplne a 16,10 % sčasti, čo predstavuje chybovosť kontrolovanej plochy vo výške 36 % (tieto výsledky sú ešte výraznejšie v prípade pestovania cukrovej trstiny a vŕbového prútia). Na základe týchto konštatovaní je zjavné, že minimálna miera kontrol zabezpečovaných portugalskými orgánmi nebola postačujúca [na] ochranu [záujmov] [EPUZF]. Vyvodil sa záver, že neexistencia zvýšenia počas roka 2004 predstavuje nedostatok v systéme kontrol.
Pokiaľ ide o kontrolný systém, ktorý bol zavedený na rok 2005, portugalské orgány boli požiadané, aby predložili zoznam žiadateľov s uvedením tých, ktorí podliehali kontrole na mieste (výber kontrolnej správy bude vykonaný následne), a zhrnutie s uvedením počtu žiadateľov pre každý produkt, počtu kontrolovaných žiadateľov, počtu zistených nezrovnalostí s rozdelením na tých, v prípade ktorých bola pomoc čiastočne zamietnutá, a [tých, v prípade ktorých bola pomoc] zamietnutá úplne. Uvedenie dotknutých plôch bolo tiež užitočné na uľahčenie posúdenia chýb z finančného hľadiska.“
30. Komisia v prílohe prvého oznámenia z 5. decembra 2006 tiež uviedla, že sa portugalským orgánom odporúčalo, aby pri kontrolách plochy častejšie používali fyzické merania, ako je GPS alebo meter.
31. Listom zo 7. februára 2007 portugalské správne orgány odpovedali, že chyby odhalené pri kontrolách na mieste súviseli s parcelami veľmi obmedzených rozmerov, ktoré sa používali na rôzne záhradné plodiny, čo sťažuje presné hlásenie o ploche používanej na plodinu, ktorá je predmetom pomoci. Portugalské orgány tak zdôraznili, že priemerná rozloha poľnohospodárskeho podniku bola 0,4 ha a že bola rozdelená na štyri alebo päť parciel: priemerná výmera parcely bola teda veľmi malá, a to 0,08 ha, a veľký počet parciel mal výmeru 0,01 až 0,05 ha. Z toho vyplýva, že minimálna chyba vo vymedzení alebo v meraní parcely vedie v percentuálnom vyjadrení k významnej chybe vo vzťahu k skutočnej ploche. Portugalské orgány zdôraznili, že na základe nariadenia č. 43/2003 chybovosť pri kontrole vo výške 3 % bola – pokiaľ ide o vlastníctvo pôdy v autonómnom regióne Madeira – príliš nízka. Napríklad v prípade parcely s výmerou 0,01 ha by nezrovnalosť vedúca k celkovej sankcii (20 %) zodpovedala 0,002 ha, teda ploche, ktorú by nebolo možné zaregistrovať v informačnej aplikácii, takže by sa musela považovať za zanedbateľnú. K tomuto listu bola tiež pripojená príloha 1, v ktorej portugalské orgány poskytli Komisii informácie, ktoré požadovala v odseku 3 prílohy prvého oznámenia z 5. decembra 2006 (pozri bod 29 vyššie).
32. Počas bilaterálneho stretnutia medzi útvarmi Komisie a portugalskými orgánmi, ktoré sa konalo v Bruseli 5. júla 2007 a z ktorého bola zápisnica vypracovaná 25. októbra 2007 a zaslaná portugalským orgánom 31. októbra 2007, Komisia upozornila na vysokú chybovosť odhalenú pri kontrolách na mieste, ktoré vykonali regionálne orgány Madeiry, a uviedla, že takáto chybovosť mala viesť tieto orgány k zvýšeniu miery kontrol, aby sa tak lepšie zabezpečilo dodržiavanie práva a poskytovanie pomoci Spoločenstva v súlade s ustanoveniami právnych predpisov. Portugalské orgány pripomenuli, že keďže priemerná rozloha poľnohospodárskeho podniku na Madeire je veľmi malá, chyba pri meraní parcely, ktorá je z hľadiska rozlohy spočiatku bezvýznamná, sa prejaví ako veľmi vysoká chybovosť. Zdôraznili, že miera kontrol na mieste bola v prípade žiadostí dodržaná. Tieto kontroly predstavovali z hľadiska rozlohy mieru pohybujúcu sa v rozmedzí 25 až 50 %. Navyše boli uvedené kontroly vykonané pred platbou, takže pomoc bola znížená a došlo k uplatneniu sankcií. Premietnutie chybovosti do určenia prípadného rizika pre EPUZF by teda bolo nedôvodné. Navyše od roku 2006 boli výsledky kontrol (meraní) zahrnuté do geografického informačného systému (GIS), čo umožnilo vytvoriť databázu vierohodnejších údajov o skutočných plochách.
33. Aby Komisia lepšie posúdila situáciu, počas tohto stretnutia 5. júla 2007 požiadala portugalské orgány, aby jej podľa sektora (plodiny) a hospodárskeho roka (od roka 2005) oznámili počet žiadostí o poskytnutie pomoci a zodpovedajúce plochy, percento príjemcov kontrolovaných na mieste, percento plochy, na ktorú sa tieto kontroly vzťahovali, chybovosť a úplné alebo čiastočné uloženie sankcií, ktoré z toho vyplývali, ako aj percento týchto chýb v prípade uskutočnených platieb. Komisia dodala, že na základe skutočností predložených portugalskými orgánmi určí rozsah finančného rizika zistených nesprávností a úroveň výdavkov, ktoré by sa mali z financovania Spoločenstvom vylúčiť.
34. Listom z 20. decembra 2007 Portugalská republika zaslala Komisii požadované informácie, konkrétne tabuľku poskytujúcu prehľad o kontrolných operáciách, ktoré boli vykonané v priebehu hospodárskych rokov 2005 a 2006.
35. Listom z 27. októbra 2009 Komisia zaslala Portugalskej republike formálne oznámenie. Po bilaterálnom stretnutí Komisia zohľadnila dodatočné informácie, ktoré portugalské orgány poskytli neskôr, a potvrdila svoj postoj, podľa ktorého poskytnutie pomoci za hospodárske roky 2005, 2006 a 2007, pokiaľ ide o konkrétne opatrenia pre niektoré poľnohospodárske výrobky pre ostrov Madeira, nebolo vykonané v súlade s ustanoveniami práva Spoločenstva. V prílohe listu z 27. októbra 2009 Komisia uviedla, že údaje, ktoré poskytli portugalské správne orgány, týkajúce sa hospodárskych rokov 2005 a 2006 umožňujú najmä dospieť k záveru, že „chybovosť“, ktorá viedla k celkovému alebo čiastočnému zamietnutiu financovania, bola z hľadiska rozlohy vo všetkých prípadoch vyššia ako 40 %. Kontrola, ktorá bola vykonaná skôr (vyšetrovania 2001/006 a 2001/09), pritom viedla k podobným záverom. Komisia zastávala názor, že keďže chybovosť týkajúca sa viacerých rokov je veľmi vysoká, portugalské správne orgány mali zvýšiť mieru kontrol na mieste, aby tak EPUZF chránili pred rizikom neoprávnených platieb. Zastávala názor, že miera vykonaných kontrol je na štatistickej a geografickej úrovni dostatočne reprezentatívna, aby umožnila extrapoláciu výsledku vo vzťahu k žiadostiam, ktoré neboli predmetom kontroly na mieste. Komisia navrhla z výdavkov vylúčiť sumu vo výške 743 251,25 eura a v dôsledku toho aj finančnú opravu, pokiaľ ide rozpočtové roky 2005, 2006 a 2007. Pozornosť portugalských správnych orgánov sa upriamila na možnosť predložiť zmierovaciemu orgánu žiadosť o zmierenie, keďže článok 16 nariadenia č. 885/2006 takúto možnosť stanovuje.
36. Portugalská republika nepožiadala o začatie zmierovacieho konania.
37. Komisia 19. júla 2010 vypracovala súhrnnú správu, ktorá preberá výsledky vykonaných kontrol, výhrady Komisie, ako aj odpoveď portugalských orgánov.
38. Táto súhrnná správa, v ktorej sa uvádza, že stanovisko Generálneho riaditeľstva Komisie (GR) pre poľnohospodárstvo sa nezmenilo, na úvod pripomína zistenie oznámené v p rvom oznámení z 5. decembra 2006 vyplývajúce z preskúmania a analýzy výsledkov kontroly vykonanej madeirskými orgánmi (pozri bod 29 vyššie). Pokiaľ ide o kontrolné údaje poskytnuté Portugalskou republikou za roky 2005 a 2006, Komisia ďalej uvádza, že článok 58 nariadenia č. 43/2003 stanovuje, že kontroly na mieste sa musia týkať minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci a že tieto kontroly uskutočnené portugalskými orgánmi predstavovali v závislosti od dotknutého odvetvia 10 až 30 % žiadostí o poskytnutie pomoci. Pokiaľ ide o kontrolovanú plochu, tá predstavovala 8 až 50 % plochy, ktorá mala prospech z finančnej intervencie Spoločenstva, a chybovosť, ktorá viedla k celkovému alebo čiastočnému zamietnutiu financovania, bola vzhľadom na rozlohu vo všetkých prípadoch vyššia ako 40 %. Komisia z týchto skutočností vyvodila, že minimálna miera kontrol nemohla EPUZF chrániť pred rizikom neoprávnených platieb. V tejto súvislosti pripomenula odôvodnenia 26 až 28 nariadenia č. 43/2003 a dospela k záveru, že portugalské orgány mali vzhľadom na veľmi vysokú chybovosť, ku ktorej došlo počas viacerých rokov, zvýšiť mieru kontroly na mieste, aby podporili reprezentatívnosť získaných výsledkov. Napokon zastávala názor, že vzhľadom na to, že miera vykonaných kontrol bola tak zo štatistického, ako aj z geografického hľadiska (Madeira) dostatočne reprezentatívna, umožňuje extrapoláciu na žiadosti o poskytnutie pomoci, ktoré neboli predmetom kontroly na mieste.
39. Komisia za týchto podmienok prijala rozhodnutie 2010/668/EÚ zo 4. novembra 2010, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 288, s. 24, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), medzi ktorými boli aj výdavky vynaložené Portugalskou republikou v rámci opatrenia POSEI za hospodárske roky 2005 až 2007 v celkovej výške 743 251,25 eura, ktoré sú predmetom tejto veci.
Konanie a návrhy účastníkov konania
40. Portugalská republika podala túto žalobu návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 4. januára 2011.
41. Komisia doručila do kancelárie Všeobecného súdu vyjadrenie k žalobe 22. marca 2011. Portugalská republika doručila do kancelárie Všeobecného súdu repliku 9. mája 2011 a Komisia doručila dupliku 5. júla 2011.
42. Portugalská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom na ňu uplatňuje finančnú opravu v súvislosti s opatrením POSEI za hospodárske roky 2005 až 2007 v celkovej výške 743 251,25 eura,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
43. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal Portugalskú republiku na náhradu trov konania.
44. Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (ôsma komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania bez predchádzajúceho dokazovania. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 12. septembra 2012.
Právny stav
45. Portugalská republika uvádza na podporu svojej žaloby štyri žalobné dôvody: prvý je založený na porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článku 11 nariadenia č. 885/2006, druhý je založený na nesprávnom výklade odôvodnenia 28 nariadenia č. 43/2003 a porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999, tretí na porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a štvrtý na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a proporcionality.
O prvom žalobnom dôvode, založenom na porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článku 11 nariadenia č. 885/2006
46. Podľa Portugalskej republiky prvé oznámenie z 5. decembra 2006, ktoré bolo zaslané podľa článku 11 nariadenia č. 885/2006, úplne nerešpektuje toto ustanovenie, keďže neuvádza výsledky kontrol týkajúcich sa rokov 2005 a 2006. Portugalské orgány okrem toho konštatujú, že Komisia ich v liste z 8. marca 2005 informovala o tom, že misia sa zameria na roky 2003 a 2004. Prvé oznámenie z 5. decembra 2006 pritom v súvislosti s rokom 2005 neobsahuje ani výsledky kontrol uskutočnených Komisiou počas jej misie, ani pripomienky v tejto súvislosti, ani najmenšiu výhradu v súvislosti s týmto rokom, čo Komisia okrem iného uznala v súhrnnej správe, v ktorej uvádza, že požiadala portugalské orgány, aby jej poskytli kontrolné údaje za roky 2005 a 2006. Pokiaľ ide o rok 2006, prvé oznámenie z 5. decembra 2006 neuvádza nič a neobsahuje nijakú pripomienku ani nijakú žiadosť o poskytnutie kontrolných údajov v súvislosti s týmto rokom.
47. Za týchto podmienok portugalské orgány uvádzajú, že nemohli preukázať nesprávnosť zistení Komisie, pokiaľ ide o roky 2005 a 2006, ani napraviť prípadné nedostatky, aby sa v budúcnosti dodržiavali pravidlá Únie, takže v súlade s judikatúrou (rozsudok Súdu prvého stupňa zo 17. júna 2009, Portugalsko/Komisia, T-50/07, neuverejnený v Zbierke) nemohli využiť procesné záruky, ktoré členským štátom poskytuje článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článok 11 nariadenia č. 885/2006. Keďže prvé oznámenie z 5. decembra 2006 neumožňuje dokonale poznať výhrady Komisie, nemôže spĺňať funkciu upozornenia, čo judikatúra vyžaduje.
48. Komisia okrem iného nemôže tvrdiť, že nezrovnalosti zistené počas rokov 2005 a 2006 nadväzovali na nezrovnalosti zistené počas roka 2004. Keďže prvé oznámenie z 5. decembra 2006 bolo doručené až v decembri 2006, znamená to, že portugalské orgány už nemali čas prijať nijaké nápravné opatrenie, ktoré by malo účinky v rokoch 2005 a 2006.
49. Keďže Komisia navyše nevykonala kontroly týkajúce sa rokov 2005 a 2006, Portugalská republika uvádza, že nemohla vedieť, či výhrady z roku 2004 boli stále platné v prípade oboch nasledujúcich rokov, v súvislosti s ktorými jej boli oznámené údaje až po stretnutí, ktoré sa konalo 5. júla 2007, takže pokiaľ ide o tieto dva roky, Portugalská republika nemohla vykonať svoje právo na obhajobu.
50. Komisia pripomína, že ak nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávajú po dátume písomného oznámenia výsledkov kontrol, je oprávnená, dokonca má povinnosť zohľadniť túto situáciu pri vymedzení obdobia, na ktoré sa má predmetná finančná oprava vzťahovať. Zastáva teda názor, že podmienky, ktoré jej umožňujú vykonať extrapoláciu, boli splnené.
51. Komisia tvrdí, že v súlade s judikatúrou vzhľadom na to, že kontrola bola vykonaná 11. až 15. apríla 2005, nemohla preskúmať kontrolné údaje z roku 2005, ktoré ešte neboli k dispozícii. V prvom oznámení z 5. decembra 2006 však požiadala portugalské orgány, aby jej poskytli údaje týkajúce sa roka 2005. Komisia uvádza, že údaje týkajúce sa hospodárskych rokov 2005 a 2006, ktoré uvedené orgány poskytli 20. decembra 2007, potvrdili kontroly Komisie, pokiaľ ide o údaje z roku 2004, takže išlo o systémový problém. Pretrvávanie veľmi vysokej chybovosti, ktorá mala tendenciu sa zhoršovať, v skutočnosti predstavovalo objektívny dôvod na vykonanie extrapolácie. Nijaké právo Portugalskej republiky na obhajobu nebolo dotknuté, pokiaľ ide o kontrolné údaje za roky 2005 a 2006, pretože ich Komisii sama poskytla.
52. Portugalská republika týmto žalobným dôvodom Komisii v podstate vytýka, že uplatnila finančnú opravu za hospodárske roky 2005 a 2006, ktoré predchádzali prvému oznámeniu z 5. decembra 2006, pričom Komisia v tomto oznámení neuviedla výsledky kontrol týkajúcich sa uvedených hospodárskych rokov. Z tohto dôvodu portugalské orgány nemohli využiť procesnú záruku, ktorú im poskytuje článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článok 11 nariadenia č. 885/2006, a nemohli vykonať svoje právo na obhajobu, pokiaľ ide o oba uvedené roky.
53. V odpovedi na otázku Všeobecného súdu žalobkyňa priznala, čo bolo zaznamenané do zápisnice z pojednávania, že tento žalobný dôvod sa týka zrušenia napadnutého rozhodnutia, len pokiaľ ide o finančnú opravu vykonanú za hospodárske roky 2005 a 2006, teda za rozpočtové roky 2006 a 2007, a to vo výške 239 045,63 a 266 137,96 eura. Tento žalobný dôvod sa naopak netýka finančnej opravy za rozpočtový rok 2004 vo výške 238 067,66 eura, ktorá zodpovedá rozpočtovému roku 2005.
54. Treba pripomenúť, že z judikatúry vyplýva, že konečné a definitívne rozhodnutie týkajúce sa zúčtovania výdavkov treba prijať po skončení konkrétneho kontradiktórneho konania, počas ktorého dotknuté členské štátu musia disponovať všetkými zárukami požadovanými na predloženie ich stanoviska (rozsudky Súdneho dvora z 29. januára 1998, Grécko/Komisia, C-61/95, Zb. s. I-207, bod 39, a zo 14. decembra 2000, Nemecko/Komisia, C-245/97, Zb. s. I-11261, bod 47).
55. Okrem toho treba tiež pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je Komisia vo vzťahoch s členskými štátmi povinná dodržiavať podmienky, ktoré si sama uložila vo vykonávacích nariadeniach. Nedodržiavanie týchto podmienok môže v závislosti od svojej dôležitosti zbaviť opodstatnenia procesnú záruku poskytnutú členským štátom v článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 (rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie, bod 27).
56. Článok 7 ods. 4 piaty pododsek nariadenia č. 1258/1999, ako aj článok 8 ods. 1 prvý pododsek nariadenia č. 1663/95 a článok 11 nariadenia č. 885/2006 sa okrem toho vzťahujú na tú istú etapu postupu pri zúčtovaní výdavkov EPUZF, a to na odoslanie prvého oznámenia Komisie členskému štátu po skončení svojich kontrol (rozsudok Súdneho dvora z 24. januára 2002, Fínsko/Komisia, C-170/00, Zb. s. I-1007, bod 27; pozri tiež rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie, bod 28 a tam citovanú judikatúru).
57. Článok 11 nariadenia č. 885/2006 definuje jednotlivé fázy, ktoré treba dodržiavať počas postupu pri zúčtovaní výdavkov EPUZF. Konkrétne článok 11 ods. 1 prvý pododsek tohto nariadenia spresňuje obsah prvého písomného oznámenia, ktorým Komisia členským štátom oznamuje výsledok svojich kontrol pred usporiadaním bilaterálnej diskusie (rozsudky Súdneho dvora z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C-300/02, Zb. s. I-1341, bod 68, a Všeobecného súdu z 24. marca 2011, Grécko/Komisia, T-184/09, neuverejnený v Zbierke, bod 40). Podľa tohto ustanovenia prvé oznámenie musí dotknutému členskému štátu spresniť výsledky kontrol Komisie a uviesť nápravné opatrenia, ktoré sa musia prijať, aby sa v budúcnosti zabezpečilo dodržiavanie predmetných prepisov Spoločenstva.
58. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že súd Únie rozhodol, že písomné oznámenie uvedené v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 musí umožniť členskému štátu dokonale sa oboznámiť s výhradami Komisie, takže môže plniť funkciu upozornenia, ktorú mu priznáva prvý odsek tohto ustanovenia a článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 (rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie, bod 39; pozri v tomto zmysle tiež rozsudky Súdneho dvora zo 7. októbra 2004, Španielsko/ Komisia, C-153/01, Zb. s. I-9009, bod 93, a z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C-24/11 P, bod 27).
59. Z toho vyplýva, že Komisia musí v prvom oznámení uvedenom v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 dostatočne presne uviesť predmet vyšetrovania vedeného jej útvarmi a nedostatky zistené pri tomto vyšetrovaní, ktoré možno uviesť neskôr ako dôkazy o vážnej a dôvodnej pochybnosti, ktorú má v súvislosti s kontrolami vykonanými vnútroštátnymi správnymi orgánmi alebo s číselnými údajmi poskytnutými týmito orgánmi, a odôvodniť tak finančné opravy vykonané v konečnom rozhodnutí, ktorým sa z financovania Spoločenstvom vylučujú niektoré výdavky vynaložené dotknutým členským štátom v rámci EPUZF (rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie, bod 40).
60. Nedodržanie uvedenej podmienky uloženej v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 a v článku 11 nariadenia č. 885/2006 zbavuje opodstatnenia procesnú záruku poskytnutú členským štátom v článku 7 ods. 4 piatom pododseku nariadenia č. 1258/1999, ktorá obmedzuje čas, v ktorom môže dôjsť k vylúčeniu výdavkov z financovania z EPUZF (pozri rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 58 vyššie, bod 29 a tam citovanú judikatúru).
61. Článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 a článok 11 nariadenia č. 885/2006 sa teda musia vykladať v spojení s článkom 7 ods. 4 piatym pododsekom nariadenia č. 1258/1999. Podľa týchto ustanovení Komisia nemôže vylúčiť výdavky, ktoré boli vynaložené viac ako 24 mesiacov predtým, ako dotknutému členskému štátu písomne oznámila výsledky kontrol. Z toho vyplýva, že písomné oznámenie stanovené v uvedenom článku 8 ods. 1 slúži ako upozornenie na to, že výdavky vynaložené počas obdobia 24 mesiacov, ktoré predchádzalo doručeniu tohto oznámenia, možno vylúčiť z financovania z EPUZF, čiže toto oznámenie predstavuje referenčné kritérium na vypočítanie stanovenej 24-mesačnej lehoty (rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 58 vyššie, bod 30).
62. Preto oznámenie uvedené v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 a v článku 11 nariadenia č. 885/2006 na to, aby spĺňalo funkciu upozornenia, najmä so zreteľom na článok 7 ods. 4 piaty pododsek nariadenia č. 1258/1999, musí v prvom rade dostatočne presne identifikovať všetky nezrovnalosti vytýkané príslušnému členskému štátu, na ktorých bola v konečnom dôsledku založená vykonaná finančná oprava. Iba takéto oznámenie je spôsobilé zabezpečiť dôkladné oboznámenie sa s výhradami Komisie a môže predstavovať referenčné kritérium na vypočítanie 24-mesačnej lehoty stanovenej v článku 7 ods. 4 piatom pododseku nariadenia č. 1258/1999 a v článku 31 nariadenia č. 1290/2005 (rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 58 vyššie, bod 31).
63. Pokiaľ nezrovnalosti, ktoré odôvodňujú uplatnenie finančnej opravy, pretrvávajú po dátume písomného oznámenia výsledkov kontrol, Komisia je oprávnená, dokonca má povinnosť zohľadniť tuto situáciu pri vymedzení obdobia, na ktoré sa má predmetná finančná oprava vzťahovať (rozsudok Súdneho dvora z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C-157/00, Zb. s. I-153, bod 45).
64. Súdny dvor tak v rozsudku z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovanom v bode 63 vyššie, dospel k záveru, že je síce pravda, že článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 ani článok 5 ods. 2 písm. c) nariadenia č. 729/70 nebránia tomu, aby obdobie, ktorého sa týka finančná oprava, presiahlo dátum, keď boli členským štátom písomne oznámené výsledky kontrol, nič to však nemení na tom, že tieto ustanovenia Komisii výslovne nepovoľujú, aby zohľadnila obdobie po dátume, keď boli členským štátom písomne oznámené výsledky kontrol, a teda neposkytujú dostatočný právny základ na vykonanie paušálnej opravy. Súdny dvor však zastával názor, že tento právny základ poskytol článok 5 ods. 2 písm. c) nariadenia č. 729/70, ako aj články 2 a 3 toho istého nariadenia, ktoré Komisiu zaväzujú, aby odmietla financovanie neoprávnene vynaložených výdavkov, lebo tieto ustanovenia umožnili Komisii, aby sa z EPUZF financovali len zásahy uskutočnené v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva, takže Komisia mohla finančnú opravu platne rozšíriť na obdobie po písomnom oznámení (rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, body 43, 44 a 46).
65. Najprv treba preskúmať, či list z 5. decembra 2006 spĺňa požiadavky článku 11 nariadenia č. 885/2006 v spojení s článkom 7 ods. 4 piatym pododsekom nariadenia č. 1258/1999, a preto prestavuje riadne oznámenie podľa uvedených ustanovení. Na tento účel sa musí overiť, či Komisia v uvedenom liste dostatočne identifikovala predmet a výsledok vyšetrovania, a to zistené nedostatky, na ktorých je založená finančná oprava na ujmu Madeiry za hospodárske roky 2004, 2005 a 2006 (rozpočtové roky 2005, 2006 a 2007), a uviedla nápravné opatrenia, ktoré sa v budúcnosti mali prijať.
66. Treba pripomenúť, že v liste z 8. marca 2005 Komisia informovala portugalské orgány, že kontrolná misia týkajúca sa režimu pomoci v súvislosti s niektorými poľnohospodárskymi výrobkami pre Azorské ostrovy a ostrov Madeira sa uskutoční 11. až 15. apríla 2005 a že táto misia, ktorá by sa mala zamerať na roky 2003 a 2004, sa bude týkať kontrolného rámca vrátane zavedených kontrolných postupov a skutočne vykonaných kontrol.
67. Na účely prípravy uvedenej kontrolnej misie Komisia požiadala portugalské orgány, aby jej predbežne zaslali niektoré informácie týkajúce sa oboch vyššie uvedených rokov a opatrení, ktoré boli predmetom kontroly.
68. Výsledky tejto kontrolnej misie boli Portugalskej republike oznámené v prvom oznámení z 5. decembra 2006, ktoré je založené na článku 11 nariadenia č. 885/2006.
69. Komisia v prílohe prvého oznámenia z 5. decembra 2006 s názvom „Pripomienky a odporúčania“ v bode 1.1, „Kontroly plochy“, poukázala na vysokú chybovosť a nedostatok zvýšenia miery kontrol počas roka 2004 v dôsledku tejto vysokej miery pomoci, ktorá bola úplne alebo čiastočne zamietnutá. Komisia totiž spresnila, že zavedenie GIS spojené s neexistenciou katastra nehnuteľností, ako aj s extrémne členitým tvarom terénu a so skutočnosťou, že parcely boli len sčasti vysadené, obmedzilo účinnosť kontrol. Konštatovala, že inšpektori sa opierali len o GIS a že sa nevykonali fyzické merania na mieste, aby boli kontroly parciel isté a dôveryhodné. Ako príklad uviedla, že v roku 2004 uskutočnili madeirské orgány kontroly plochy na základe vzorky, ktorá predstavovala minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci v súlade s článkom 58 nariadenia č. 43/2003, a že výsledky týchto kontrol preukázali v prípade kontrolovaných plôch chybovosť vo výške 36 %. Na základe týchto zistení Komisia zastávala názor, že minimálna miera kontrol uskutočnených portugalskými správnymi orgánmi nepostačuje na ochranu záujmov EPUZF. Komisia preto portugalským orgánom vytkla, že počas roka 2004 nezvýšili počet kontrol, čo viedlo k nedostatku v systéme kontrol.
70. Pokiaľ ide o nápravné opatrenia, ktoré sa mali prijať, aby sa v budúcnosti zabezpečilo dodržiavanie pravidiel Spoločenstva, Komisia v prvom oznámení z 5. decembra 2006 uviedla, že portugalským orgánom sa odporučilo, aby pri kontrolách plôch častejšie vykonávali fyzické merania prostredníctvom GPS alebo metra.
71. Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o rok 2004, prvé oznámenie z 5. decembra 2006 dostatočne presne identifikuje všetky nezrovnalosti vytýkané Portugalskej republike, ktoré by mohli viesť k finančnej oprave.
72. Pokiaľ ide o rok 2005, treba konštatovať, ako správne uvádza Portugalská republika, že prvé oznámenie z 5. decembra 2006 neobsahuje nijaký výsledok týkajúci sa kontrol, ktoré boli vykonané, ani nijakú výhradu v tejto súvislosti a že predmetom tohto oznámenia bolo len informovať Portugalskú republiku o výsledkoch kontrol vykonaných pri kontrolnej misii, ktorá sa uskutočnila 11. až 15. apríla 2005 a týkala sa iba rokov 2003 a 2004.
73. Z prílohy prvého oznámenia z 5. decembra 2006 síce vyplýva, že Komisia požadovala, aby „pokiaľ ide o systém kontrol, ktorý bol zavedený na rok 2005, portugalsk é orgány [predložili] zoznam žiadateľov s uvedením tých, v prípade ktorých bola vykonaná kontrola na mieste (výber kontrolnej správy [sa musí vykonať] následne), a zhrnutie s uvedením počtu žiadateľov pre každý produkt, počtu kontrolovaných žiadateľov, počtu zistených nezrovnalostí s rozdelením na tých, v prípade ktorých bola pomoc čiastočne a úplne zamietnutá“. Komisia okrem toho dodala, že „uvedenie dotknutých plôch bolo tiež užitočné na uľahčenie posúdenia chýb z finančného hľadiska“.
74. Nemožno však platne tvrdiť, čo Komisia napokon ani netvrdí, že sa táto žiadosť o poskytnutie informácií v súvislosti s rokom 2005 môže považovať za dostatočne presnú identifikáciu nezrovnalostí vytýkaných Portugalskej republike, na ktorých bola založená finančná oprava, najmä v zmysle rozsudku z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovaného v bode 58 vyššie.
75. Pokiaľ ide o rok 2006, prvé oznámenie z 5. decembra 2006 nezahŕňa nijakú pripomienku ani nijakú žiadosť o poskytnutie informácie.
76. Z predchádzajúceho vyplýva, že pokiaľ ide o roky 2005 a 2006, ktorých sa týkajú spochybnenia Portugalskej republiky a v súvislosti s ktorými boli v napadnutom rozhodnutí vykonané opravy, prvé oznámenie z 5. decembra 2006 neidentifikuje v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 54 až 60 vyššie nezrovnalosti vytýkané členskému štátu.
77. Komisia však vo svojich písomnostiach tvrdí, že vo formálnom oznámení z 27. októbra 2009 jasne prejavila svoj úmysel vykonať finančnú opravu extrapoláciou a odhadla sumu výdavkov, ktoré sa musia vylúčiť. Komisia tak uvádza, že na základe kontrolovaných údajov z rokov 2005 a 2006 extrapolovala referenčné obdobie prvého oznámenia z 5. decembra 2006, keďže kontrolované údaje z rokov 2005 a 2006, ktoré oznámili samotné portugalské správne orgány, sa neodlišovali od údajov z roku 2004 a boli na rovnakej úrovni. Komisia dodáva, že údaje z rokov 2005 a 2006 ukazovali tiež zhoršujúcu sa tendenciu, lebo chybovosť sa zvýšila.
78. Túto argumentáciu vzhľadom na vyššie citovanú judikatúru nemožno prijať.
79. Prvé oznámenie po vykonaní vyšetrovania totiž musí v súlade s článkom 11 nariadenia č. 885/2006 obsahovať výsledky kontrol Komisie, ktoré sa týkajú výdavkov, ktoré dotknutý členský štát nevynaložil v súlade s pravidlami Spoločenstva, a uvádzať nápravné opatrenia, ktoré treba prijať, aby sa v budúcnosti zabezpečilo dodržiavanie dotknutých pravidiel. Navyše práve tieto výsledky predstavujú základ každej opravy a musia byť členskému štátu oznámené čo najskôr, aby mohol napraviť zistené nedostatky v čo najkratšom čase a vyhnúť sa tak novým opravám v budúcnosti (rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie, body 29 a 32).
80. Z článku 8 nariadenia č. 1663/95 v znení zmien a doplnení, ako aj z článku 11 nariadenia č. 885/2006 navyše vyplýva, že ak dotknutý členský štát nenapraví nezrovnalosti, ktoré Komisia zistila, Komisia môže až do dátumu nadobudnutia účinnosti ňou uložených nápravných opatrení vylúčiť výdavky ovplyvnené nedodržaním pravidiel Spoločenstva.
81. Treba však konštatovať, že v prejednávanej veci výsledky, ktoré sú základom opravy, neboli oznámené čo najskôr, pretože výsledky vyšetrovania Komisia oznámila až 5. decembra 2006, čím sa portugalským orgánom zabránilo vykonať nápravné opatrenia za hospodárske roky 2005 a 2006, ktoré už ubehli.
82. Podľa judikatúry, konkrétne rozsudku z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaného v bode 63 vyššie (bod 45), Komisia v prípade, ak nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávajú po dátume písomného oznámenia výsledkov kontrol, nepochybne musí zohľadniť túto situáciu pri vymedzení obdobia, na ktoré sa má vzťahovať predmetná finančná oprava.
83. Povinnosť Komisie zohľadniť situáciu, v ktorej nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávajú, však už nevznikne, pokiaľ – ako v prejednávanej veci – k písomnému oznámeniu došlo v deň, keď dotknutý členský štát zistené nezrovnalosti už nemohol napraviť, lebo uvedený členský štát môže zistené nezrovnalosti napraviť až od okamihu, keď bol o takejto situácii informovaný.
84. Akýkoľvek iný výklad by viedol k tomu, že Komisia by mohla vykonať finančnú opravu za obdobie predchádzajúce dátumu prvého oznámenia o kontrolách bez toho, aby bol členský štát vopred informovaný a mal možnosť uvedené nezrovnalosti napraviť.
85. Z toho vyplýva, že povinnosť Komisie vykonať takéto finančné opravy sa nemôže vzťahovať na obdobie, ktoré nebolo zahrnuté do kontrolnej misie a ktoré predchádzalo dátumu prvého oznámenia z 5. decembra 2006, lebo členský štát bol o zistených nezrovnalostiach informovaný až po skončení dotknutých hospodárskych rokov a nemohol včas prijať nijaké nápravné opatrenie.
86. Hoci je pravda, ako tvrdí Komisia, že vychádzala z vlastných údajov, ktoré jej oznámila Portugalská republika a ktoré navyše nespochybnila, treba konštatovať, že ku dňu doručenia prvého oznámenia z 5. decembra 2006 portugalské orgány už nemohli napraviť nedostatky, aby sa v budúcnosti mohli dodržiavať pravidlá Únie, hoci jedným z cieľov tohto oznámenia je práve umožniť členskému štátu zaviesť nápravné opatrenia na odstránenie konštatovaných nedostatkov a v prípade nezavedenia takýchto opatrení Komisia môže v budúcnosti vykonať finančné opravy bez toho, aby musela predložiť ďalšie dôkazy.
87. Okrem toho nemožno tvrdiť, ako to robí Komisia, že extrapolácia, ktorú vykonala, je automatická a líši sa od kontrolných opatrení, bez toho, aby ohrozila samotnú funkciu upozornenia, ktorá je vlastná článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95.
88. Z prvého oznámenia z 5. decembra 2006 v tejto súvislosti vyplýva, že Komisia portugalským orgánom vytýkala, že sa opierali iba o GIS, hoci podľa Komisie mali vykonať fyzické merania, aby boli kontroly parciel isté a dôveryhodné. Z toho vyplýva, že prvé oznámenie obsahuje znenie opatrení, ktorých cieľom je to, aby boli kontroly isté a dôveryhodné a aby sa tak zabránilo takým vysokým mieram nezrovnalostí, aké portugalské orgány zistili a oznámili Komisii. Zavedenie takýchto opatrení by Portugalskej republike umožnilo odpovedať na obavy vyjadrené Komisiou a zabrániť tak uloženiu budúcich finančných opráv.
89. Z tohto hľadiska treba pripomenúť, že funkciu upozornenia, ktorá je vlastná článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95, Všeobecný súd zdôraznil vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Portugalsko/Komisia, už citovaný v bode 47 vyššie. V tejto veci, aj keď sa vyšetrovanie týkalo hospodárskych rokov 2002 a 2003, Všeobecný súd v bode 64 uvedeného rozsudku zastával názor, pokiaľ ide o hospodársky rok 2003, že skutočnosť, že Komisia v prílohe listu odoslaného dotknutému členskému štátu na základe článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95 v znení zmien a doplnení odkazuje na hospodársky rok 2003, nepostačuje na preukázanie, že v uvedenom liste sa konštatujú nezrovnalosti týkajúce sa tohto hospodárskeho roka.
90. Všeobecný súd teda v bode 69 rozsudku Portugalsko/Komisia, už citovaného v bode 47 vyššie, zastával názor, že pri neexistencii údaja o kontrolách Komisie dotknutý členský štát nemohol preukázať, že zistenia Komisie boli nesprávne, ani napraviť prípadné nedostatky, aby sa v budúcnosti dodržiavali pravidlá Spoločenstva, takže nemohol využiť procesné záruky poskytnuté členským štátom. Všeobecný súd preto v bode 70 uvedeného rozsudku zastával názor, že pri neexistencii údajov o výsledkoch kontroly Komisie týkajúcich sa hospodárskeho roka 2003 nemohol list Komisie oznamujúci výsledky kontrol predstavovať základ akejkoľvek finančnej opravy, a teda sa nemohol kvalifikovať ako prvé oznámenie v zmysle článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95. Všeobecný súd teda v bode 71 rozsudku Portugalsko/Komisia, už citovaného v bode 47 vyššie, dospel k záveru, že došlo k porušeniu článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95.
91. Rovnako treba uviesť, že Súdny dvor v rozsudku z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovanom v bode 58 vyššie, zrušil rozsudok Všeobecného súdu z 12. novembra 2010, Španielsko/Komisia (T-113/08, neuverejnený v Zbierke), z dôvodu, že Všeobecný súd zastával názor, že list Komisie bol formálnym oznámením na základe nariadenia č. 1663/95, hoci výhrada, ktorá v ňom bola proti členskému štátu uvedená, bola uvedená nedostatočne. Súdny dvor tak rozhodol, že Všeobecný súd porušil článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95, ako aj článok 5 ods. 2 písm. c) piaty pododsek nariadenia č. 729/70 a článok 7 ods. 4 piaty pododsek nariadenia č. 1258/1999, keďže iba oznámenie, ktoré dostatočne presne identifikuje všetky nezrovnalosti vytýkané príslušnému členskému štátu, možno kvalifikovať ako oznámenie v zmysle článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1663/95, ktoré predstavuje referenčné kritérium na vypočítanie 24-mesačnej lehoty uvedenej v článku 5 ods. 2 písm. c) piatom pododseku nariadenia č. 729/70 a v článku 7 ods. 4 piatom pododseku nariadenia č. 1258/1999 (rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 58 vyššie, bod 34).
92. Hoci v prejednávanej veci oznámenie z 5. decembra 2006 dostatočne presne identifikuje nezrovnalosti vytýkané Portugalskej republike na základe kontrolovaných údajov z roku 2004, jednako treba konštatovať, že to isté oznámenie neobsahuje nijakú pripomienku týkajúcu sa rokov 2005 a 2006, aj keď po prvé povaha nezrovnalostí zistených počas týchto rokov nie je odlišná od povahy nezrovnalostí zistených v roku 2004, po druhé Portugalská republika nespochybňuje údaje týkajúce sa rokov 2005 a 2006, ktoré navyše sama poskytla Komisii, a po tretie tieto údaje zdôrazňujú zhoršenie situácie v porovnaní so situáciou v roku 2004, ktoré konštatovala Komisia.
93. Prvé oznámenie z 5. decembra 2006 teda nemožno uviesť na podporu finančných opráv za roky predchádzajúce rokom 2005 a 2006, s ohľadom na ktoré toto oznámenie nemôže dotknutému členskému štátu umožniť, aby v zmysle vyššie citovanej judikatúry napravil nezrovnalosti zistené počas kontrolnej misie, ktorá sa konala 11. až 15. apríla 2005 a týkala sa rokov 2003 a 2004.
94. Z uvedeného vyplýva, že prvému žalobnému dôvodu treba vyhovieť, takže napadnuté rozhodnutie treba zrušiť v rozsahu, v akom Komisia vykonala finančnú opravu za hospodárske roky 2005 a 2006, teda za rozpočtové roky 2006 a 2007, vo výške 239 045,63 a 266 137,96 eura.
95. Treba teda spresniť, že z dôvodu zrušenia napadnutého rozhodnutia, pokiaľ ide o hospodárske roky 2005 a 2006, sa druhý, tretí a štvrtý žalobný dôvod preskúmajú len s ohľadom na hospodársky rok 2004.
O druhom žalobnom dôvode, založenom na nesprávnom výklade odôvodnenia 28 nariadenia č. 43/2003 a porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999
96. Podľa Portugalskej republiky vnútroštátne orgány zvýšili počas dotknutých hospodárskych rokov mieru kontrol na citeľne vyššiu úroveň, než je minimálna úroveň stanovená právnymi predpismi, hoci článok 58 nariadenia č. 43/2003 zvýšenie kontrol výslovne nevyžaduje. Kontroly sa tak týkali vzoriek, ktoré dosiahli trojnásobok minimálneho počtu kontrol stanovených v právnych predpisoch. Po prvé sa kontroly týkali vzoriek, ktoré predstavovali 10 až 30 % žiadostí o poskytnutie pomoci, po druhé chybovosť viedla k úplnému alebo čiastočnému zamietnutiu financovania v prípade 40 % plôch, po tretie kontroly predstavovali z hľadiska plochy 25 až viac ako 50 % a po štvrté predmetné kontroly sa uskutočnili pred platbou, takže pomoc sa znížila a uplatnili sa sankcie. Portugalské orgány uprednostňovali oprávnenú plochu, pričom zvýšenie kontrol sa týkalo predovšetkým plochy, na ktorú sa pomoc mohla poskytnúť a na ktorú sa vzťahovala miera kontrol vo výške 25, 40 a následne 50 %. Portugalská republika pripomína, že podľa ustálenej judikatúry skutočnosť, že postup sa dá zdokonaliť, sama osebe neodôvodňuje finančnú opravu. Komisii teda prislúchalo, aby preukázala, ako úroveň nezrovnalostí odôvodňovala zvýšenie kontrol na inú alebo vyššiu úroveň, než o ktorej rozhodli vnútroštátne orgány, čo Komisia počas konania pri zúčtovaní výdavkov nevykonala.
97. Portugalská republika dodáva, že skutočnosť, že Komisia v štádiu konania o žalobe tvrdila, že pri prijatí napadnutého rozhodnutia vychádzala z článku 58 ods. 1 nariadenia č. 43/2003, hoci toto ustanovenie predtým nikdy neuviedla, prestavuje porušenie jej práva na obhajobu.
98. Pokiaľ ide o vymáhanie súm stratených v dôsledku nezrovnalostí, na ktoré Komisia odkazuje, Portugalská republika tvrdí, že zo spisu vyplýva, že portugalské orgány vykonali kontroly pred platením, takže sa nemuselo pristúpiť k vymáhaniam. Portugalská republika ďalej kritizuje postoj Komisie, podľa ktorého sú členské štáty odteraz v prípade, ak priemerná miera nezrovnalostí pri kontrole dosiahne 2 %, povinné vymôcť sumu zodpovedajúcu priemernej miere odhalených nezrovnalostí vo vzorke, teda tie isté 2 % od všetkých poľnohospodárov, ktorým možno pomoc poskytnúť. Podľa Portugalskej republiky je však pravidlo, ktoré vyplýva z článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1258/1999, opačné a stanovuje výlučne povinnosť vymôcť sumy stratené z dôvodu nezrovnalostí.
99. Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa z EPUZF financujú iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami Spoločenstva v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. V tejto súvislosti Komisii prináleží preukázať existenciu porušenia týchto ustanovení. Komisia je preto povinná odôvodniť svoje rozhodnutie, v ktorom konštatuje, že príslušný členský štát nevykonal alebo nedostatočne vykonal kontroly (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, bod 15 a tam citovanú judikatúru).
100. Komisia však nie je povinná vyčerpávajúcim spôsobom preukázať nedostatky kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány, alebo nesprávnosť nimi predložených číselných údajov, ale je iba povinná predložiť dôkaz o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré má v súvislosti s týmito kontrolami alebo číselnými údajmi (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, bod 16 a tam citovanú judikatúru).
101. Dôvodom tohto uľahčenia dôkaznej povinnosti Komisie je, že členský štát má lepšiu možnosť zhromaždiť a overiť údaje potrebné na zúčtovanie výdavkov EPUZF, a preto mu prináleží, aby predložil čo najpodrobnejší a úplný dôkaz o skutočnom stave svojich kontrol a číselných údajov a prípadne o nepresnostiach v tvrdeniach Komisie (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, bod 17 a tam citovanú judikatúru).
102. Dotknutý členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez tvrdení, ktoré sú podložené dôkazmi o spoľahlivosti a funkčnosti systému kontrol. Ak sa teda členskému štátu nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, vedú tieto zistenia k vzniku vážnych pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení na dohľad a kontrolu (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, bod 18 a tam citovanú judikatúru).
103. Treba tiež pripomenúť, že článok 58 ods. 1 nariadenia č. 43/2003 predovšetkým stanovuje, že správne kontroly musia byť dôkladné a musia zahŕňať krížové kontroly vždy, keď to prichádza do úvahy, okrem iného s údajmi z integrovaného administratívneho a kontrolného systému, a že na základe analýzy rizík vnútroštátne orgány vykonajú kontroly priamo na mieste na vzorke minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci. V odôvodnení 28 uvedeného nariadenia č. 43/2008 sa uvádza, že ak sa zistia závažne nedostatky, úroveň kontrol priamo na mieste by sa mala zvýšiť v bežnom a nasledujúcom roku s cieľom dosiahnuť prijateľnú úroveň istoty, že príslušné žiadosti o poskytnutie pomoci sú správne.
104. Po prvé, pokiaľ ide o údajné porušenie práva na obhajobu vyplývajúce zo skutočnosti, že Komisia po prvýkrát pred Všeobecným súdom spresnila, že vychádzala z článku 58 nariadenia č. 43/2003, stačí konštatovať v prvom rade, že toto posledné nariadenie je uvedené predovšetkým v súhrnnej správe z 19. júla 2010, ďalej, že článok 58 uvedeného nariadenia je výslovne uvedený v uvedenej správe v súvislosti s analýzou rizík, a napokon, že samotné odôvodnenia 26 až 28 nariadenia č. 43/2003 neprestavujú základ analýzy Komisie.
105. V bode 1.1.1 súhrnnej správy sa totiž po konštatovaní, že údaje predložené portugalskými orgánmi ukazujú, že minimálna uplatnená miera kontrol (10 %) nemôže chrániť EPUZF pred rizikom neoprávnených platieb, uvádza, že „v tejto súvislosti je osobitne relevantné [pripomenúť] odôvodnenie nariadenia“. Práve v tejto súvislosti Komisia ďalej pripomenula odôvodnenia 26 až 28 nariadenia č. 43/2003.
106. Z tejto formulácie nemožno platne vyvodiť, že Komisia sa chcela odvolávať iba na uvedené odôvodnenia a vylúčiť uplatnenie samotných ustanovení uvedeného nariadenia.
107. Z toho vyplýva, že proti Komisii nemožno uplatniť nijakú výhradu založenú na údajnom porušení práv na obhajobu.
108. Po druhé, ako správne uvádza Komisia, článok 58 ods. 1 nariadenia č. 43/2003 v spojení s odôvodnením 28 uvedeného nariadenia zaväzuje vnútroštátne orgány, aby vykonali kontroly na mieste na vzorke zodpovedajúcej minimálne 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci. Ak analýza rizík, ktorú musia vnútroštátne orgány vykonať, ukáže nedostatočnú mieru kontroly na predchádzanie nezrovnalostiam, tieto vnútroštátne orgány musia dané kontroly zvýšiť, lebo existuje vysoké riziko strát na ujmu EPUZF.
109. Tento výklad navyše potvrdzuje aj článok 8 nariadenia č. 1258/1999, o ktorom Súdny dvor už rozhodol, že ukladá členským štátom, aby prijali opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie skutočného a riadneho vykonávania operácií financovaných z EPUZF na zabránenie nezrovnalostiam a ich vyšetrenie a na vymáhanie súm stratených v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbanlivosti, hoci konkrétny akt Spoločenstva výslovne nestanovuje prijatie konkrétneho kontrolného opatrenia (rozsudok Súdneho dvora zo 6. decembra 2001, Grécko/Komisia, C-373/99, Zb. s. I-9619, bod 9; rozsudok Súdu prvého stupňa z 30. septembra 2009, Holandsko/Komisia, T-55/07, neuverejnený v Zbierke, bod 62). Súdny dvor spresnil, že z tohto ustanovenia, ktoré je posudzované z hľadiska povinnosti lojálnej spolupráce s Komisiou zavedenej článkom 4 ZFEÚ, s osobitným zreteľom na riadne používanie zdrojov Únie, vyplýva, že členské štáty sú povinné vykonávať hĺbkové správne kontroly a kontroly na mieste, ktoré umožnia zabezpečiť riadne dodržiavanie hmotnoprávnych a procesných podmienok na poskytovanie predmetnej pomoci (pozri rozsudok z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, už citovaný v bode 63 vyššie, bod 11 a tam citovanú judikatúru).
110. Navyše, ako to správne uvádza Komisia, ak chybovosť vykazuje stúpajúcu tendenciu, kontrolný orgán musí nevyhnutne reagovať tým, že posilní úroveň kontroly. Ak je teda v prípade vzorky 10 % povolená chybovosť až 2 %, pokiaľ sa – ako v prejednávanej veci – počas hospodárskeho roka 2004 zistila chybovosť v prípade kontrolovaných plôch vo výške 36 %, miera kontroly, teda kontrolná vzorka, sa v dôsledku toho mala zvýšiť, lebo existovalo zvýšenie rizika finančných strát pre EPUZF, čo zjavne nebol prípad prejednávanej veci, a to bez ohľadu na skutočnosť, že v prípade určitých plodín bola miera kontroly žiadostí o poskytnutie pomoci značne vyššia než 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci.
111. Treba konštatovať, že vzhľadom na takéto zvýšené riziko strát pre EPUZF, ktoré jasne identifikovali výsledky kontrol vykonané portugalskými orgánmi, boli tieto portugalské orgány povinné reagovať, pričom ich nečinnosť znamenala neprijatie kontrolných opatrení, ktoré sú implicitne nevyhnutné na zabezpečenie riadneho dodržiavania hmotnoprávnych a procesných podmienok na poskytovanie predmetných pomocí.
112. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa judikatúry, ak chýba organizácia kontrol alebo ak má jej zavedenie chyby, takže vznikajú pochybnosti, pokiaľ ide o dodržanie podmienok stanovených na poskytnutie predmetnej pomoci, Komisia je oprávnená neuznať niektoré výdavky vynaložené členským štátom (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa zo 4. septembra 2009, Rakúsko/Komisia, T-368/05, neuverejnený v Zbierke, bod 84 a tam citovanú judikatúru).
113. Tvrdenie portugalských orgánov, že dodržali platnú právnu úpravu, keďže zvýšili mieru kontrol na citeľne vyššiu úroveň, než je minimálna úroveň stanovená právnymi predpismi, a splnili si tak povinnosti, ktoré im vyplývajú z nariadenia č. 43/2003, je teda nesprávne, lebo neprijali kontrolné opatrenia, ktoré sú implicitne nevyhnutné na zabezpečenie riadneho dodržiavania hmotnoprávnych a procesných podmienok na poskytovanie predmetnej pomoci.
114. Navyše na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, treba uviesť, že ak sa zistia nezrovnalosti napríklad na 40 % plôch zo vzorky zodpovedajúcej 10 % žiadostí o poskytnutie pomoci, tá istá miera nezrovnalostí sa musí nevyhnutne nachádzať v celom štatistickom súbore, s výnimkou okolností, ktoré sú vlastné tejto kontrolovanej vzorke, čo musí potvrdiť dotknutý členský štát.
115. Nemožno teda platne tvrdiť, ako vyplýva z písomností Portugalskej republiky, že odmietnutie financovania, ktoré sa týka len časti kontrolovanej vzorky, je v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 109 a 112 vyššie postačujúce na zabezpečenie toho, aby sa protiprávne operácie nefinancovali z EPUZF.
116. S výnimkou prípadu, že by vnútroštátne orgány uviedli dôkaz o zvláštnosti vzorky, ktorej výsledok by sa nemohol nachádzať v celkovom štatistickom súbore, na čo sa Portugalská republika ani neodvolávala, treba konštatovať, že nie je nijaký dôvod, ktorý by vyvolával pochybnosti, že existuje rozdiel medzi kontrolovanou vzorkou a celkovým štatistickým súborom.
117. Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie Portugalskej republiky, že vnútroštátne orgány vykonali kontroly pred platbou, takže nebolo potrebné pristúpiť k vymáhaniam, treba uviesť, že skutočnosť, že toto zníženie platby sa vykonalo, len pokiaľ ide o vzorku, ktorej kontrola bola negatívna, sa nemôže považovať za zlučiteľnú s právnou úpravou, lebo, ako bolo uvedené v bode 115 vyššie, odmietnutie financovania, ktoré sa týka len časti vzorky, ktorej kontrola bola negatívna, nemôže byť postačujúce v zmysle judikatúry uvedenej v bodoch 109 a 112 vyššie.
118. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že druhý žalobný dôvod sa musí zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode, založenom na porušení článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999
119. Podľa Portugalskej republiky Komisia tým, že vykonala extrapoláciu percentuálneho podielu nezrovnalostí zistených portugalskými orgánmi na kontrolovaných plochách na Madeire v prípade všetkých žiadostí, ktoré tam boli podané, porušila článok 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999. Komisia tak nezohľadnila svoje vlastné usmernenia uvedené v dokumente č. VI/5330/97. Portugalská republika pripomína, že finančné opravy extrapoláciou môže Komisia uplatniť len pod podmienkou, že sama vykonala posúdenie na základe chýb uvedených v individuálnych spisoch. Komisia však nevykonala analýzu žiadneho individuálneho spisu, pokiaľ ide o roky 2004, 2005 a 2006, pretože pri vykonaní paušálnej opravy extrapoláciou nevychádzala z analýzy výsledkov individuálnych spisov, ku ktorým sa dostala počas kontrolnej misie, ale z miery nezrovnalosti odhalenej portugalskými orgánmi v kontrolovanej vzorke, teda z miery, ktorú následne uplatnila na všetky žiadosti podané na Madeire. Takáto prax, ktorá spočíva v oprave extrapoláciou bez overenia akéhokoľvek spisu, nemá v dokumente č. VI/5330/97 nijaký právny základ. Ustanovenia prílohy 4 dokumentu č. VI/5330/97 nemôžu byť základom rozhodnutia o finančnej oprave, pokiaľ platobná agentúra čiastočne alebo úplne odmietla vykonať platby z dôvodu, že sa zistili nezrovnalosti.
120. V tejto súvislosti treba uviesť, že dokument č. VI/5330/97 v prílohe 2 stanovuje, že „finančné opravy sa uplatnia, ak Komisia zistí, že pri vynaložení výdavkov sa nedodržali pravidlá Spoločenstva“. Tento dokument tiež stanovuje, že „okrem prípadu, že protiprávna platba už bola odhalená vnútroštátnymi kontrolnými orgánmi a viedla k vhodným nápravným a vymáhacím opatreniam, Komisia musí odmietnuť financovanie z rozpočtu Spoločenstva“. V prípade, že možno určiť neoprávnené výdavky, a teda sumu finančných strát utrpených Spoločenstvom, sa v dokumente č. VI/5330/97 stanovuje, že dôjde predovšetkým k zamietnutiu sumy vypočítanej extrapoláciou výsledkov kontrol vykonaných na reprezentatívnej vzorke spisov na všetky spisy, z ktorých sa výber vzorky vykonal, ktorá sa však obmedzuje na správnu oblasť, v ktorej možno dôvodne predpokladať riziko opakovaného výskytu toho istého nedostatku.
121. Okrem toho sa uvádza, že ak nemožno určiť skutočnú výšku neoprávnených výdavkov, uplatnia sa paušálne finančné opravy (pozri v tomto zmysle rozsudok Rakúsko/Komisia, už citovaný v bode 112 vyššie, bod 183 a tam citovanú judikatúru).
122. V dokumente č. VI/5330/97 sa spresňuje, že v prípadoch, ak informácie získané vyšetrovaním neumožňujú kontrolórovi posúdiť stratu na základe extrapolácie určených strát pomocou štatistických prostriedkov alebo odkazom na ostatné overiteľné údaje, možno uvažovať o vykonaní paušálnej opravy. Uvedený dokument doplňuje, že pokiaľ kontrolné služby členských štátov odhalia tieto nedostatky v podmienkach uvedených v prílohe 4, paušálne opravy sa nevykonajú. Ak členský štát nevymôže všetky sumy, ktoré boli neoprávnene vyplatené alebo sú protiprávne, orgán vykonávajúci zúčtovanie výdavkov nemôže upustiť od prijatia opatrení na finančné opravy.
123. Treba uviesť, že pokiaľ ide o hospodársky rok 2004, ktorého ako jediného sa týka tento žalobný dôvod, Komisia vychádzala z vlastných kontrol a zastávala názor, že miera nezrovnalostí zistená vo vzorke sa musí vzťahovať na celkový štatistický súbor.
124. Treba konštatovať, že keďže informácie, ktoré vyplynuli z vyšetrovania, umožnili audítorovi posúdiť straty použitím štatistických prostriedkov alebo odkazom na overiteľné údaje, Komisia správne dospela k záveru, že paušálne opravy neboli primerané v zmysle dokumentu č. VI/5330/97.
125. Portugalská republika však v tejto súvislosti tvrdí, že Komisia pri vykonávaní úprav nemohla vychádzať z výsledkov kontrol vnútroštátnych orgánov, keďže tieto orgány vyvodili dôsledky z nezrovnalostí, ktoré samy zistili.
126. Spresňuje tak, že čiastočne alebo úplne odmietla vykonať platby vo všetkých prípadoch nezrovnalostí, ktoré platobná agentúra odhalila. Zastáva názor, že v prejednávanej veci sa nemohlo rozhodnúť o nijakej finančnej oprave, keďže platobná agentúra vyvodila z nezrovnalostí, ktoré zistila, všetky dôsledky, keď čiastočne alebo úplne penalizovala všetky odhalené neoprávnené žiadosti.
127. Argumentáciu Portugalskej republiky nemožno prijať.
128. Za predpokladu, že došlo k zisteniu nezrovnalosti, totiž skutočnosť, že sa odmietla platba len v prípade žiadostí, pri ktorých už bola nezrovnalosť zistená, nemožno považovať za nápravu zistenia nedostatku, a teda nemôže zaručiť financovanie z EPUZF len v prípade žiadostí, ktoré sú v súlade s právnou úpravou Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 9. augusta 1994, Nemecko/Komisia, C-413/92, Zb. s. I-3781, body 11 až 13).
129. Portugalské orgány preto mali zohľadniť zistenú chybovosť, pokiaľ ide o kontrolovanú vzorku, a uplatniť ju na daný celkový štatistický súbor a umožniť tak posúdenie straty, ktorú utrpel EPUZF.
130. Z toho vyplýva, že portugalské orgány tým, že zamietli platbu len v prípade žiadostí, pri ktorých už bola nezrovnalosť zistená, úplne nevyvodili dôsledky z nezrovnalostí, ktoré konštatovali.
131. Okrem toho treba pripomenúť, že hoci podľa judikatúry Komisii prináleží preukázať existenciu porušenia pravidiel spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, je na členskom štáte, aby prípadne preukázal, že Komisia sa dopustila pochybenia, pokiaľ ide o finančné dôsledky, ktoré z toho vyplývajú (rozsudky Súdneho dvora z 21. marca 2002, Španielsko/Komisia, C-130/99, Zb. s. I-3005, bod 90, a Rakúsko/Komisia, už citovaný v bode 112 vyššie, bod 181).
132. Podľa judikatúry totiž správa financovania z EPUZF spočíva predovšetkým na vnútroštátnych správnych orgánoch, ktoré sú poverené dohľadom nad prísnym dodržiavaním pravidiel Spoločenstva, a je založená na dôvere medzi vnútroštátnymi orgánmi a orgánmi Spoločenstva. Iba členský štát môže poznať a s presnosťou určiť, ktoré údaje sú potrebné na zostavenie účtov EPUZF, keďže Komisia nie je dostatočne blízko na to, aby mohla od hospodárskych subjektov získať potrebné informácie (pozri rozsudok Rakúsko/Komisia, už citovaný v bode 112 vyššie, bod 182 a tam citovanú judikatúru).
133. Členskému štátu teda prináleží, aby predložil čo najpodrobnejší a úplný dôkaz o skutočnom stave kontrol a číselných údajov, aby mohol preukázať, že pochybnosti Komisie neboli dôvodné (rozsudok Rakúsko/Komisia, už citovaný v bode 112 vyššie, bod 201).
134. Portugalská republika však nepredložila nijaký dôkaz, že sa Komisia dopustila pochybenia, pokiaľ ide o finančné dôsledky zistených nezrovnalostí.
135. Z vyššie uvedeného vyplýva, že tretí žalobný dôvod treba zamietnuť.
O štvrtom žalobnom dôvode, založenom na porušení zásad rovnosti zaobchádzania a proporcionality
136. Portugalská republika zastáva názor, že Komisia tým, že nepoužila dokument č. VI/5330/97, ktorého účelom je stanoviť jednotné usmernenia uplatniteľné na finančné opravy, porušila zásady rovnosti zaobchádzania a proporcionality.
137. Pokiaľ ide po prvé o porušenie zásady rovnosti zaobchádzania, Portugalská republika spresňuje, že ak by Komisia dodržala usmernenia, ku ktorým sa zaviazala, zvolila by paušálne opravy. Portugalská republika v prejednávanej veci zastáva názor, že nezvýšenie miery kontrol v prípade prebiehajúceho roka a nasledujúcich rokov pri existencii vysokého počtu nezrovnalostí sa mohlo prirovnať ku kľúčovej kontrole, ktorá nebola vykonaná dostatočne hĺbkovo, takže sa mala uplatniť paušálna oprava vo výške 5 %, ako to Komisia urobila v rámci vyšetrovania AA/2006/10. Portugalská republika teda zastáva názor, že Komisia tým, že zaobchádzala s vyšetrovaním, ktoré viedlo k napadnutému rozhodnutiu, iným spôsobom ako s vyšetrovaním AA/2006/10, porušila zásadu rovnosti zaobchádzania, lebo s dvomi totožnými situáciami sa zaobchádzalo rozdielne.
138. V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že každý prípad v zásade musí byť posudzovaný oddelene, aby sa zistilo, či predmetný členský štát počas uskutočnenia finančných operácií financovaných z EPUZF rešpektoval požiadavky, ktoré vyplývajú z práva Spoločenstva, a pokiaľ ich nesplnil, v akom rozsahu (rozsudky Súdneho dvora z 18. mája 2000, Belgicko/Komisia, C-242/97, Zb. s. I-3421, bod 129, a z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C-418/06 P, Zb. s. I-3047, bod 91).
139. To neznamená, že členský štát nie je oprávnený dovolávať sa porušenia zásady rovnosti zaobchádzania. Môže to však urobiť len vtedy, ak sú uvádzané prípady prinajmenšom porovnateľné vzhľadom na všetky okolnosti, ktoré ich charakterizujú, ku ktorým patrí najmä obdobie, počas ktorého boli výdavky vynaložené, predmetné odvetvia a charakter vytýkaných nezrovnalostí (rozsudky z 18. mája 2000, Belgicko/Komisia, už citovaný v bode 138 vyššie, bod 130, a z 24. apríla 2008, Belgicko/ Komisia, už citovaný v bode 138 vyššie, bod 92).
140. V druhom rade treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry môže k zakázanej diskriminácii dôjsť v prípade, že sa s porovnateľnými situáciami zaobchádza rôzne, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené (pozri rozsudok z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, už citovaný v bode 138 vyššie, bod 93 a tam citovanú judikatúru; rozsudok Všeobecného súdu z 12. júla 2011, Slovinsko/Komisia, T-197/09, neuverejnený v Zbierke, bod 89).
141. Treba konštatovať, že nedostatky konštatované vo vyšetrovaní AA/2006/10 nie sú porovnateľné s nedostatkami v tejto veci. Z vyšetrovania AA/2006/10 totiž vyplýva, že Komisia počas tohto vyšetrovania spochybnila kontrolu na mieste. Zastávala názor, že skutočnosť, že merania na obrazovke prevážili nad meraniami vykonanými na pozemku, viedla k nesprávnym rozhodnutiam, najmä pokiaľ ide o odpočítanie neprípustných prvkov, čo poškodilo kvalitu kontrol na mieste a viedlo k nesplneniu ustanovení uplatniteľnej právnej úpravy.
142. Na rozdiel od toho v prejednávanej veci Komisia v súhrnnej správe spochybnila predovšetkým to, že portugalské orgány vychádzali z GIS, nezvýšili miery kontrol pri existencii vysokého počtu nezrovnalostí, a spochybnila aj skutočnosť, že miera nezrovnalostí sa v rokoch 2004 až 2007 neznížila.
143. Z toho vyplýva, že keďže tieto dve situácie nie sú porovnateľné, Komisii nemožno vytýkať, že porušila zásadu rovnosti zaobchádzania.
144. Pokiaľ ide po druhé o porušenie zásady proporcionality, Portugalská republika tvrdí, že vzhľadom na to, že priemerná rozloha poľnohospodárskeho podniku na Madeire je príliš malá, chyba pri meraní, ktorá je z hľadiska výmery nepatrná, by viedla k mimoriadne vysokej chybovosti. Ak by usmernenia z dokumentu č. VI/5330/97 boli dodržané, oprava by dosiahla 5 %, zatiaľ čo v prejednávanej veci sa opravy pohybujú medzi 44,32 a 90,48 %. Komisia zvolila extrapoláciu, teda riešenie, ktoré je pre Portugalskú republiku najmenej výhodné, a to bez toho, aby poskytla najmenšie odôvodnenie primeranosti tejto voľby vo vzťahu k cieľom, ktoré sleduje. Extrapolácia miery nezrovnalostí zo vzorky vybranej na základe analýzy rizík porušuje zásadu proporcionality, pretože táto miera je nevyhnutne vyššia ako miera nezrovnalostí všetkých žiadostí. Portugalská republika dodáva, že z kontrol vykonaných vnútroštátnymi orgánmi nevyplýva, že nevybrali vzorku na základe analýzy rizík.
145. Treba pripomenúť, že zásada proporcionality, ktorá je zakotvená v článku 5 ZEÚ, vyžaduje, aby akty Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na uskutočnenie sledovaného cieľa (rozsudok Súdneho dvora zo 17. mája 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Zb. s. 2171, bod 25; rozsudky Súdu prvého stupňa z 30. apríla 2009, Španielsko/Komisia, T-281/06, neuverejnený v Zbierke, bod 64, a Holandsko/Komisia, už citovaný v bode 109 vyššie, bod 117).
146. V predchádzajúcich bodoch sa pritom konštatovalo, že usmernenia v dokumente č. VI/5330/97 sú dodržané, keďže navrhujú, že ak informácie, ktoré sú vlastné konaniu, umožňujú audítorovi posúdiť stratu extrapoláciou, oprava sa musí vykonať podľa tejto metódy. Keďže to bol prípad údajov portugalských správnych orgánov vyplývajúcich z konania, Komisia mohla vykonať finančné opravy extrapoláciou bez toho, aby porušila uvedené usmernenia.
147. Ak sa navyše Komisia namiesto toho, aby zamietla výdavky na ktoré sa vzťahuje protiprávne konanie, v celom rozsahu, snažila vytvoriť pravidlá, ktoré sa zameriavajú na diferencované zaobchádzanie s prípadmi nezrovnalostí podľa úrovne nedostatkov v kontrolách a podľa miery rizika pre EPUZF, potom členský štát musí preukázať, že tieto kritériá sú svojvoľné a nespravodlivé (rozsudky Súdneho dvora z 1. októbra 1998, Taliansko/Komisia, C-242/96, Zb. s. I-5863, bod 75, a z 22. apríla 1999, Holandsko/Komisia, C-28/94, Zb. s. I-1973, bod 56).
148. Z tabuľky údajov poskytnutých v oficiálnom oznámení z 27. októbra 2009 v tejto súvislosti vyplýva, že Komisia odlišovala výšku sankcií v závislosti od rokov, druhu plodiny a chybovosti v kontrolách na mieste. Navyše zohľadnila skutočnosť, že nijaký údaj jej neumožnil predpokladať tie isté nedostatky v prípade Azorských ostrovov, a preto uplatnila finančnú opravu len na výdavky deklarované regiónom Madeira. Nemožno jej teda vytýkať, že v súlade s usmerneniami obsiahnutými v dokumente č. IV/5330/97 uplatnila neprimeranú opravu.
149. Z ustálenej judikatúry ďalej vyplýva, že z EPUZF sa financujú iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami Spoločenstva v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov (rozsudky Súdneho dvora zo 6. marca 2001, Holandsko/Komisia, C-278/98, Zb. s. I-1501, bod 38, a Súdu prvého stupňa zo 14. februára 2008, Španielsko/Komisia, T-266/04, neuverejnený v Zbierke, bod 97). V prípade, ak právna úprava Spoločenstva povoľuje vyplatenie pomoci len pod podmienkou, že sú splnené určité formálne náležitosti dokazovania a kontroly, nemožno pomoc, ktorá bola vyplatená pri nedodržaní tejto podmienky, financovať z EPUZF (rozsudok Súdneho dvora z 8. januára 1992, Taliansko/Komisia, C-197/90, Zb. s. I-1, bod 38, a rozsudok zo 14. februára 2008, Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 149 vyššie, bod 116).
150. V prejednávanej veci treba teda zamietnuť tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého vzhľadom na to, že priemerná rozloha poľnohospodárskeho podniku je príliš malá, chyba pri meraní, ktorá je z hľadiska výmery nepatrná, vedie k mimoriadne vysokej chybovosti, takže sú tiež zvýšené opravy prostredníctvom extrapolácie. Keďže táto okolnosť nevylučuje riziko ujmy pre EPUZF, vyplýva z toho, že Komisia bola z financovania Spoločenstvom oprávnená vylúčiť výdavky zodpovedajúce opatreniu POSEI na Madeire.
151. Navyše treba tiež zamietnuť tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého extrapolácia miery nezrovnalostí zo vzorky vybranej na základe analýzy rizík porušuje zásadu proporcionality. Portugalská republika totiž v prejednávanej veci nepredložila dôkaz, v ktorom by bola uvedená metóda určenia vzorky ani faktory zohľadnené pri analýze rizík.
152. Z toho vyplýva, že nedošlo k porušeniu zásady proporcionality, takže štvrtý žalobný dôvod sa musí zamietnuť.
153. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že napadnuté rozhodnutie sa musí zrušiť v rozsahu, v akom Komisia na Portugalskú republiku uplatnila finančnú opravu týkajúcu sa opatrenia POSEI za rozpočtové roky 2006 a 2007, a v zostávajúcej časti treba žalobu zamietnuť.
O trovách
154. Podľa článku 87 ods. 3 svojho rokovacieho poriadku môže Všeobecný súd rozdeliť náhradu trov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša vlastné trovy konania, ak mali úspech len v časti predmetu konania. Za okolností prejednávanej veci treba rozhodnúť, že každý účastník konania znáša vlastné trovy konania.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Komisie 2010/668/EÚ zo 4. novembra 2010, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 288, s. 24), sa zrušuje v rozsahu, v akom na Portugalskú republiku uplatňuje finančnú opravu týkajúcu sa opatrenia POSEI za rozpočtové roky 2006 a 2007.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Každý účastník konania znáša vlastné trovy konania.