62012CJ0417
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 15 de octubre de 2014 (
*1
)
«Recurso de casación — FEOGA — Retirada de superficies — Controles por teledetección — Cubierta vegetal de las parcelas retiradas — Correcciones financieras»
En el asunto C‑417/12 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 13 de septiembre de 2012,
Reino de Dinamarca, representado por la Sra. V. Pasternak Jørgensen, en calidad de agente, asistida por los Sres. J. Pinborg y P. Biering, advokaterne,
parte recurrente,
apoyado por:
República Francesa, representada por el Sr. D. Colas y la Sra. C. Candat, en calidad de agentes,
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. M. de Ree y M. Bulterman, en calidad de agentes,
República de Finlandia, representada por el Sr. J. Leppo, en calidad de agente,
Reino de Suecia, representado por la Sra. U. Persson, en calidad de agente,
partes coadyuvantes en casación,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por el Sr. F. Jimeno Fernández, en calidad de agente, asistido por el Sr. T. Ryhl, abogado,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. S. Rodin, A. Borg Barthet y E. Levits (Ponente) y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretario: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de diciembre de 2013;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de abril de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Con su recurso de casación el Reino de Dinamarca solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea Dinamarca/Comisión (T‑212/09, EU:T:2012:335; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), que desestimó su recurso de anulación parcial de la Decisión 2009/253/CE de la Comisión, de 19 de marzo de 2009, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (DO L 75, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión controvertida») en cuanto esa Decisión excluye de la financiación comunitaria ciertos gastos realizados por el Reino de Dinamarca en concepto de retirada de superficies.
Marco jurídico
Reglamento (CE) no 1258/1999
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El Reglamento (CE) no 1258/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), aplicable al tiempo de los hechos del asunto principal, preveía en su artículo 7, apartado 4, párrafo primero:
«La Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobase que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.»
Reglamento (CE) no 2316/1999
3
El Reglamento (CE) no 2316/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999, que establece las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1251/1999 del Consejo, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 280, p. 43), aplicable al tiempo de los hechos del asunto principal, disponía en su artículo 19:
«1.   Las superficies retiradas con arreglo al presente capítulo deberán tener una superficie de al menos 0,3 hectáreas, por parcela indivisa, y una anchura de 20 metros como mínimo.
Los Estados miembros podrán tener en cuenta:
a)
superficies inferiores si constituyen parcelas enteras con límites permanentes, tales como muros, setos y corrientes de agua;
[...]
4.   Con el fin de garantizar su conservación y la protección del medio ambiente, los Estados miembros aplicarán las medidas que mejor se adapten a la situación concreta de las superficies retiradas. Tales medidas podrán tener también por objeto una cubierta vegetal; en tal caso, deberán prever que ésta no pueda ser destinada a la producción de semillas ni utilizada bajo ningún concepto con fines agrícolas antes del 31 de agosto, ni dar lugar, antes del 15 de enero siguiente, a una producción vegetal destinada a ser comercializada.
[...]»
Reglamento (CE) no 2419/2001
4
El Reglamento (CE) no 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) no 3508/92 del Consejo (DO L 327, p. 11), preveía en su artículo 15:
«Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de una forma que garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas.»
5
A tenor del artículo 22, apartado 1, de ese Reglamento, referido a la determinación de las superficies de las parcelas agrícolas:
«La determinación de la superficie de las parcelas agrícolas se efectuará por cualquier técnica de medición apropiada definida por la autoridad competente que garantice una precisión al menos equivalente a la exigida para las mediciones oficiales con arreglo a las disposiciones nacionales. La autoridad competente fijará un margen de tolerancia habida cuenta de la técnica de medición utilizada, la precisión de los documentos oficiales disponibles, los factores locales, como la pendiente y la forma de las parcelas, y las disposiciones del apartado 2.»
6
El artículo 23 del mismo Reglamento definía las modalidades de los controles por teledetección.
Reglamento (CE) no 1290/2005
7
El artículo 31 del Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 209, p. 1) titulado «Liquidación de conformidad», prevé en sus apartados 1 a 3:
«1.   La Comisión determinará los importes que deban excluirse de la financiación comunitaria cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 3, apartado 1, y el artículo 4 no se han efectuado de conformidad con la normativa comunitaria, con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 41, apartado 3.
2.   La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
3.   Previamente a cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación.»
Las Directrices
8
El documento no VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «Directrices») describe el método de aplicación de las correcciones a tanto alzado. En particular, prevé:
«Debería considerarse la posibilidad de aplicar correcciones a tanto alzado cuando la Comisión constate que no se han llevado a cabo adecuadamente los controles contemplados de forma explícita en un reglamento o requeridos de forma implícita para respetar una norma explícita (la limitación de la ayuda a una determinada cantidad de producto, por ejemplo).
Cuando los controles se han llevado acabo pero de forma imperfecta, debe determinarse la gravedad de la deficiencia. Casi todos los procedimientos de control son susceptibles de mejora y una de las responsabilidades de los inspectores de la Comisión es recomendar maneras de perfeccionar esos procedimientos y controles adicionales que, aunque no hayan sido contemplados por el legislador, puedan ofrecer garantías adicionales sobre la regularidad de los gastos en las circunstancias particulares del Estado miembro interesado. No obstante, el hecho de que el funcionamiento de un control sea susceptible de mejora no es en sí mismo motivo suficiente para la aplicación de correcciones financieras. Par ello debe existir un incumplimiento importante de normas comunitarias explícitas que suponga para el [Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA)] un riesgo real de pérdidas o irregularidad.»
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Las Directrices definen las condiciones que deben concurrir para la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado de importe igual al 2 %, al 5 %, al 10 % o al 25 % de los gastos declarados.
Hechos que dan origen al litigio y Decisión controvertida
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Tras haber practicado en los meses de octubre y de diciembre de 2004 una investigación sobre el terreno acerca de las condiciones de aplicación por las autoridades danesas durante las campañas de los años 2002 a 2004 del sistema integrado de gestión y de control de los cultivos herbáceos, la Comisión informó al Reino de Dinamarca de que sus autoridades no habían respetado las disposiciones del Reglamento (CE) no 1251/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 160, p. 1) y del Reglamento (CEE) no 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1).
11
Después de comunicar sus conclusiones al Reino de Dinamarca por escrito de 27 de junio de 2006, conforme al artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), según su modificación por el Reglamento (CE) no 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5), y tras un intercambio de escritos la Comisión comunicó a ese Estado miembro por escrito de 21 de febrero de 2008 que debían aplicarse correcciones financieras del 5 % y del 10 % a varios gastos realizados durante las campañas de los años 2002 a 2004. El importe de esas correcciones asciende a 750 millones de coronas danesas (DKK).
12
El Reino de Dinamarca, considerando injustificada esa corrección, sometió el asunto al órgano de conciliación.
13
En su informe de 9 de septiembre de 2008 este último concluyó que los criterios de ambos antagonistas no eran conciliables e invitó a la Comisión a reconsiderar la propuesta de aplicar las correcciones del 5 % y del 10 % a todos los gastos afectados.
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Según expone la Comisión en el informe de síntesis de la Dirección general (DG) «Agricultura y desarrollo rural» de 6 de enero de 2009, sobre los resultados de las inspecciones practicadas por la Comisión en el contexto del procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía», en virtud del artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 1258/1999 y del artículo 31 del Reglamento no 1290/2005 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»), aplicó con la Decisión controvertida correcciones financieras a tanto alzado que ascienden según los casos al 2 %, al 5 % o al 10 % de los gastos realizados por el Reino de Dinamarca a causa de las lagunas constatadas en los controles de las parcelas por teledetección y en los controles de la observancia de las exigencias reglamentarias inherentes a las superficies retiradas.
15
La Comisión aplicó a las ayudas pagadas en las campañas de los años 2003 y 2004 una corrección a tanto alzado de 2 % en razón del perjuicio financiero causado al FEOGA, ya que el Reino de Dinamarca no había tomado medidas correctoras en relación con los controles por teledetección en el caso de las parcelas que habían sido medidas con ayuda de imágenes de alta resolución (en lo sucesivo, «imágenes HR»).
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Por otra parte la Comisión, habiendo apreciado varias irregularidades concernientes a las superficies retiradas que podían justificar la exclusión de la financiación de algunos gastos en virtud del FEOGA, concluyó por ello que los controles fundamentales no se habían practicado o lo habían sido de forma tan deficiente que carecían totalmente de eficacia. Por tanto, aplicó a las ayudas pagadas por las campañas de los años 2002 a 2004 una corrección a tanto alzado fijada, según las situaciones consideradas, en el 5 % o el 10 %, para reparar el perjuicio financiero causado al FEOGA.
La sentencia recurrida
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En primer lugar, en lo que atañe las reglas sobre los controles por teledetección, el Tribunal General estimó en los apartados 48 a 50 de la sentencia recurrida que el Reino de Dinamarca habría debido emplear un método alternativo para asegurarse de la exactitud de las mediciones de las parcelas realizadas con ayuda de imágenes HR, tanto más cuando las autoridades de ese Estado miembro habían sido informadas ya en diciembre de 2002 de que la Comisión desaconsejaba ese método de medición.
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Además, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, el Tribunal General reconoció a la Comisión, en virtud del artículo 22, apartado 1, del Reglamento no 2419/2001, la libertad de utilizar cualquier método apropiado para comprobar la superficie de las parcelas controladas.
19
En segundo lugar, en lo referente a la reglas sobre los controles de las superficies retiradas, en los apartados 69 a 85 de la sentencia recurrida el Tribunal General interpretó el artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999, juzgando, en contra del criterio de la Comisión, que el mantenimiento de una cubierta vegetal en una parcela retirada es una medida apropiada para la conservación de ésta y la protección del medio ambiente. El Tribunal General consideró no obstante en el apartado 106 de la sentencia recurrida que, cuando la Comisión, para justificar una duda seria y razonable, se basa en varios medios de prueba autónomos unos de otros, basta que uno solo de ellos se confirme para concluir que las formas de ejecución de los controles son insuficientes. Por consiguiente, prosiguió el examen de los otros medios de prueba presentados por la Comisión.
20
Tras haber recordado la obligación de conservación de las parcelas retiradas que incumbe a los Estados miembros, el Tribunal General juzgó en los apartados 93 y 94 de la sentencia recurrida que, en virtud de la referida disposición, la cubierta vegetal debe ser mantenida para preservar las condiciones agronómicas de esas parcelas.
21
Por otro lado, en lo relativo al concepto de «límites permanentes» enunciado en el artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, letra a), del Reglamento no 2316/1999, el Tribunal General estimó en el apartado 101 de la sentencia recurrida que las parcelas a las que se refiere esa disposición sólo son elegibles para los pagos por superficie si están físicamente delimitadas. Por ello, desestimó la interpretación del Reino de Dinamarca, según la que las delimitaciones catastrales responden a las exigencias de esa disposición.
22
Sobre la alegada ilegalidad de las condiciones en las que la Comisión apreció ciertas irregularidades que afectaban a parcelas retiradas, el Tribunal General juzgó, en el apartado 122 de la sentencia recurrida, que el Reino de Dinamarca no podía reconocer al solicitante de una ayuda el beneficio de la duda cuando los controles sobre el terreno practicados después de la fecha de cierre del período de retirada habían permitido constatar que en ellas se encontraban balas de heno depositadas o residuos de construcción.
23
El Tribunal General apreció en el apartado 123 de la sentencia recurrida que la Comisión había concluido válidamente que existían dudas serias y razonables sobre la suficiencia de los controles practicados por el Reino de Dinamarca en relación con las parcelas en las que se habían observado ciertas irregularidades, sin que ese Estado miembro hubiera expuesto argumentos aptos para disipar esas dudas.
24
En tercer lugar el Tribunal General desestimó todos los argumentos aducidos por ese Estado miembro acerca de los vicios sustanciales de forma alegados.
25
En cuarto lugar, en lo concerniente a las reglas sobre las correcciones financieras, el Tribunal General estimó, en el apartado 168 de la sentencia recurrida, que la Comisión podía concluir razonablemente que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era significativo y justificaba una corrección a tanto alzado del 5 % o del 10 %.
26
Por consiguiente, el Tribunal General desestimó el recurso de anulación interpuesto por el Reino de Dinamarca.
Pretensiones de las partes
27
Con su recurso de casación el Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y estime sus pretensiones formuladas en primera instancia, o subsidiariamente devuelva el asunto al Tribunal General.
28
La Comisión solicita la desestimación del recurso de casación y la condena en costas del Reino de Dinamarca.
Sobre el recurso de casación
29
En apoyo de su recurso de casación el Reino de Dinamarca aduce cuatro motivos fundados en una interpretación errónea del artículo 15 del Reglamento no 2419/2201, en una interpretación errónea del artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999, y en errores de Derecho cometidos al aplicar las reglas sobre la carga de la prueba y las disposiciones relativas a las correcciones a tanto alzado.
30
La Comisión considera que deben considerarse inadmisibles o, en cualquier caso, infundados todos los motivos invocados en apoyo del recurso de casación.
31
Es preciso por tanto apreciar previamente la excepción general de inadmisibilidad aducida por la Comisión.
Sobre la excepción general de inadmisibilidad
32
Aun refutando cada uno de los motivos aducidos por el Reino de Dinamarca, la Comisión alega, a título principal, la inadmisibilidad de recurso de casación en su totalidad, dado que pretende obtener un nuevo examen de los hechos del asunto y se limita en lo esencial a repetir argumentos presentados en primera instancia.
33
En ese sentido, conviene recordar que del artículo 256 TFUE, apartado 1, y del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta que el recurso de casación se limita a las cuestiones de Derecho.
34
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, cuando un recurrente impugna la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal General, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el marco de un recurso de casación. En efecto, si un recurrente no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal General, se privaría al recurso de casación de una parte de su sentido (sentencia Francia/Comisión, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, apartado 71).
35
En cuanto al presente recurso de casación, basta con señalar que, como resulta en particular del apartado 29 de esta sentencia, y contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Reino de Dinamarca no pretende impugnar, de manera general, las apreciaciones de hecho del Tribunal General al reiterar el motivo y los argumentos aducidos ante éste. En cambio, el demandante plantea cuestiones de Derecho propias de un recurso de casación.
36
Por consiguiente, se debe desestimar la excepción general de inadmisibilidad aducida por la Comisión.
37
Dicho esto, y dado que la Comisión aduce de forma más concreta la inadmisibilidad de algunos motivos específicos del recurso de casación, esas causas de inadmisión deberán apreciarse al examinar los motivos correspondientes.
Sobre el primer motivo
Argumentación de las partes
38
El Reino de Dinamarca aduce como primer motivo el error cometido por el Tribunal General en la interpretación del artículo 15 del Reglamento no 2419/2001, puesto en relación con el artículo 23 de éste, ya que los datos obtenidos con ayuda de un dispositivo de localización global (GPS) no se podían utilizar para apreciar las mediciones obtenidas por teledetección, dado que ambos métodos conducen necesariamente a resultados diferentes.
39
Además, el Tribunal General no expuso fielmente los hechos y ni siquiera se pronunció sobre documentos detallados acreditativos de que las autoridades danesas practicaron controles complementarios correctores.
40
La República Francesa afirma que incumbía al Tribunal General comprobar que la medición por teledetección ofrece un grado de exactitud equivalente al menos al requerido para las mediciones oficiales previstas por las disposiciones nacionales. En cualquier caso las mediciones nacionales deben apreciarse con cierto margen de tolerancia.
41
La Comisión mantiene que el Tribunal General constató en el apartado 120 de la sentencia recurrida las deficiencias del sistema de control danés. Ahora bien, el motivo aducido consiste únicamente en la impugnación de esa apreciación de hecho.
Apreciación del Tribunal de Justicia
42
Como recordó fundadamente el Tribunal General en los apartados 37 a 41 de la sentencia recurrida, en virtud de los artículos 15 y 22, apartado 1, del Reglamento no 2419/2001 incumbe a los Estados miembros adoptar las medidas que juzguen aptas para garantizar la eficacia de los controles y por tanto la exactitud de las mediciones obtenidas mediante la teledetección.
43
Pues bien, aun si resulta de esas disposiciones que los Estados miembros tienen libertad para elegir los medios de medición de la superficie de las parcelas agrícolas, no deja de ser cierto que esos medios deben satisfacer la exigencia de precisión.
44
En ese contexto no cabe reprochar al Tribunal General haber juzgado que, al valorar la medición por las autoridades danesas de las parcelas elegibles para el régimen de retirada, la Comisión podía basarse en un método diferente del aplicado por esas autoridades.
45
En efecto, cuando controla la observancia de la exigencia de precisión a cargo del Estado miembro, la Comisión no puede ser forzada a utilizar exclusivamente el método elegido por ese Estado, tanto menos cuando considera que un método diferente ofrece superiores garantías de precisión.
46
Por otra parte, imponer a la Comisión la utilización en ese contexto del método de medición elegido por las autoridades del Estado miembro interesado podría dar lugar a un debilitamiento del sistema de control en dos niveles establecido por el Reglamento no 2419/2001.
47
Por consiguiente, la Comisión sólo está en condiciones de llevar a cabo un examen eficaz de la fiabilidad de los sistemas nacionales de control si tiene la libertad de elegir el método de control de las mediciones practicadas por las autoridades nacionales que estime más apropiado en términos de precisión.
48
En lo que atañe a las otras alegaciones, es oportuno recordar que la apreciación de los hechos por el Tribunal General no constituye, salvo en caso de desnaturalización, una cuestión de Derecho sometida como tal al control del Tribunal de Justicia en el procedimiento de casación.
49
Pues bien, al impugnar las apreciaciones de hecho del Tribunal General, expuestas en los apartados 50 y 120 de la sentencia recurrida, el Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia que lleve a cabo una nueva apreciación de los hechos, sin poner de relieve ningún aspecto que permita estimar esa desnaturalización.
50
Por tanto, se debe inadmitir en parte el primer motivo y desestimarlo por infundado en lo demás.
Sobre el segundo motivo
Argumentación de las partes
51
En apoyo de su segundo motivo, fundado en el error cometido por el Tribunal General al interpretar el artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999, el Reino de Dinamarca afirma que no hay ninguna obligación de siega de la cubierta vegetal en una parcela retirada, que la obligación de conservación enunciada por esa disposición no abarca la cubierta vegetal y que el Tribunal General omitió explicar qué entendía por «preservación de las condiciones agronómicas» de las superficies retiradas.
52
El Reino de Dinamarca añade que el grado mínimo de las irregularidades apreciadas en la Decisión controvertida por la Comisión no puede fundamentar las correcciones financieras aplicadas.
53
Además, el Tribunal General no se pronunció sobre otras irregularidades apreciadas por la Comisión en las que se sustenta la Decisión controvertida. Pues bien, esa omisión en la motivación de la sentencia recurrida impide que el demandante aprecie debidamente la legalidad de la Decisión controvertida.
54
Por lo demás, el Tribunal General no se pronunció sobre los medios de prueba presentados por el Reino de Dinamarca que permitían acreditar la fiabilidad del sistema de control danés.
55
La República Francesa mantiene que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no anular la Decisión controvertida a pesar de que había apreciado una ilegalidad que viciaba esa Decisión, y que la obligación de conservación no tiene por objeto la cubierta vegetal sino las propias superficies retiradas.
56
La República de Finlandia añade que la interpretación del artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999 enunciada por el Tribunal General no puede deducirse del texto de esa disposición.
57
La Comisión recuerda que el Tribunal General apreció irregularidades cuya realidad no ha refutado el Reino de Dinamarca en lo que atañe a las condiciones de elegibilidad para el régimen de ayuda de algunas parcelas. En cuanto las lagunas del sistema de control danés derivaran de una mala interpretación de la normativa de la Unión por el Reino de Dinamarca, el Tribunal General no habría cometido un error de Derecho.
58
Acerca de la amplitud de las irregularidades, la Comisión alega que los controles practicados sobre el terreno permitieron apreciar que no eran menores ni insignificantes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
59
Con su primera alegación, el Reino de Dinamarca reprocha al Tribunal General haber interpretado el artículo 19, apartado 4, primera frase, del Reglamento no 2316/1999 en el sentido de que contiene una obligación implícita de siega de la cubierta vegetal.
60
Ahora bien, se ha de observar que ese reproche descansa en una lectura errónea de la sentencia recurrida.
61
En efecto, el Tribunal General recordó ante todo en el apartado 88 de la sentencia recurrida que, si bien los Estados miembros pueden optar por mantener una cubierta vegetal en las superficies retiradas, en virtud del artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999 les corresponde aplicar las medidas apropiadas que garanticen la conservación de esas superficies, sabiendo que cuando se opte por una cubierta vegetal ésta debe ser objeto de un mantenimiento.
62
A continuación, añadió fundadamente, en el apartado 93 de esa sentencia, que el mantenimiento apropiado de la cubierta vegetal conservada en las superficies retiradas trata de preservar sus condiciones agronómicas.
63
En ese sentido, el Tribunal General señaló, en el apartado 92 de su sentencia, que el propio Reino de Dinamarca había mantenido que el criterio determinante era si las superficies retiradas seguían siendo tierras cultivables durante el período de barbecho.
64
El Tribunal General estimó finalmente, en el apartado 94 de la sentencia recurrida, que el mantenimiento de una cubierta vegetal en las superficies retiradas no constituía una excepción en relación con las medidas apropiadas aplicadas por los Estados miembros, conforme al artículo 19, apartado 4, del Reglamento no 2316/1999.
65
Por tanto, el Tribunal General, limitándose a recordar la necesidad de conservación de las superficies retiradas enunciada en el artículo 19, apartado 4, frase primera, de ese Reglamento, no se refirió a una obligación implícita de siega de la cubierta vegetal, en contra de lo que afirma el Reino de Dinamarca.
66
No obstante, la existencia de una cubierta vegetal como medida apropiada para garantizar la conservación de una superficie retirada no puede dispensar al Estado miembro interesado de controlar que esa cubierta misma sea objeto de conservación. En efecto, la realización del objetivo de conservación de la superficie retirada se frustraría si la propia cubierta vegetal no fuera objeto de conservación.
67
Con su segunda alegación, el Reino de Dinamarca reprocha al Tribunal General no haber anulado la Decisión controvertida, pues estimó que, a pesar del error de Derecho cometido por la Comisión al no calificar la conservación de la cubierta vegetal como medida apropiada, las otras irregularidades distintas de esa conservación apreciadas por la Comisión bastaban para justificar las correcciones financieras previstas por esa Decisión.
68
En efecto, las irregularidades constatadas por el Tribunal General no tienen una importancia tal que justifique las correcciones aplicadas.
69
Por un lado, hay que recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para justificar una corrección financiera la Comisión tiene la obligación de aportar un medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a la eficacia de los controles practicados por las administraciones nacionales (véase en ese sentido la sentencia Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 34).
70
Por tanto, toda vez que, en relación con el Reino de Dinamarca, la Comisión aportó esos medios de prueba, distintos del desestimado por el Tribunal General, éste no cometió un error de Derecho al confirmar la Decisión controvertida, ya que esos medios no se han impugnado.
71
Acerca de ello, el Tribunal General observó, en el apartado 112 de la sentencia recurrida, que el Reino de Dinamarca no había impugnado la materialidad de las apreciaciones de hecho de la Comisión sobre las irregularidades a las que se refieren esos otros medios de prueba, dado que ese Estado miembro se limitó a rebatir el período durante el que se habían apreciado esas irregularidades.
72
Por otro lado, debe señalarse que, al censurar al Tribunal General por haber atribuido demasiada importancia a las irregularidades por las que consideró justificadas las dudas serias y razonables de la Comisión, el Reino de Dinamarca solicita al Tribunal de Justicia un nuevo examen de los hechos ya apreciados por el Tribunal General. Pues bien, como se ha recordado en el anterior apartado 48 de esta sentencia, esa pretensión no es admisible en el procedimiento de casación.
73
En lo referente a la tercera alegación basada en que el Tribunal General omitió pronunciarse sobre varios medios de prueba presentados por el Reino de Dinamarca, el Tribunal General, tras haber estimado que la Comisión había aportado medios de prueba que sustentaban las dudas serias y razonables que albergaba sobre la eficacia del sistema de control danés, y que el Reino de Dinamarca no había disipado esas dudas, podía válidamente dejar de examinar en el apartado 125 de la sentencia recurrida los argumentos aducidos por ese Estado miembro acerca de los otros medios de prueba de irregularidades presentados por la Comisión.
74
Además, resulta de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la obligación de motivación que incumbe al Tribunal General no le exige elaborar una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes en el litigio y, por tanto, la motivación puede ser implícita siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que el Tribunal General no acogió sus argumentos, y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control (sentencia Edwin/OAMI, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, apartado 64 y jurisprudencia citada).
75
Por tanto, se debe inadmitir en parte el segundo motivo y desestimarlo por infundado en lo demás.
Sobre el tercer motivo
Argumentación de las partes
76
El Reino de Dinamarca, sin discutir los principios de la carga de la prueba en materia de correcciones financieras en la liquidación de las cuentas del FEOGA, impugna su aplicación por el Tribunal General. Por un lado, las irregularidades apreciadas por la Comisión en las inspecciones sobre el terreno practicadas por muestreo al término del período de retirada no tienen fuerza probatoria. Por otra parte, el Tribunal General cometió un error de Derecho al exigir a ese Estado miembro que probara que todas las parcelas afectadas por una medida de retirada estaban libres de irregularidades.
77
La República Francesa, el Reino de los Países Bajos y el Reino de Suecia alegan que no correspondía al Reino de Dinamarca probar que no se había cometido ninguna irregularidad en la totalidad de las parcelas retiradas, sino aportar la prueba de que las apreciaciones de la Comisión no eran representativas de la calidad de los controles nacionales.
78
La Comisión recuerda que se beneficia de una atenuación de las exigencias de prueba en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Así pues, no le incumbe demostrar una deficiencia significativa en la aplicación de las reglas de la Unión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
79
Es preciso observar previamente que los Estados miembros juegan un papel principal en la liquidación de las cuentas del FEOGA ya que deben garantizar que el FEOGA financie únicamente las intervenciones realizadas conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
80
En efecto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para obtener y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA (sentencia Grecia/Comisión, EU:C:2005:103, apartado 36).
81
Como recordó el Tribunal General en el apartado 57 de la sentencia recurrida, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas no corresponde a la Comisión demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las Administraciones nacionales ni la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los citados controles o datos (véanse las sentencias Alemania/Comisión, C‑54/95, EU:C:1999:11, apartado 35 y Grecia/Comisión, EU:C:2005:103, apartado 34).
82
Por su parte, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no consigue demostrar que las constataciones de la Comisión son inciertas, éstas constituyen elementos que pueden originar dudas serias acerca del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (sentencias Italia/Comisión, C‑253/97, EU:C:1999:527, apartado 7 y Grecia/Comisión, EU:C:2005:103, apartado 35).
83
En consecuencia, incumbe al Estado miembro probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencia Grecia/Comisión, EU:C:2005:103, apartado 36).
84
En ese sentido, el Tribunal General expuso en el apartado 107 de la sentencia recurrida que la Comisión había apreciado, según resulta de su informe de síntesis, varias irregularidades en las condiciones de realización de los controles de las parcelas retiradas que justificaban la duda seria y razonable que albergaba sobre el sistema nacional de control.
85
Para desestimar los argumentos del Reino de Dinamarca el Tribunal General no cometió un error de Derecho al apreciar que ese Estado miembro se había limitado a presentar medios de prueba relacionados con las apreciaciones específicas de la Comisión con ocasión de la investigación que dio origen a su informe de síntesis a partir de la muestra de las parcelas escogidas, sin aportar medios de prueba que abarcaran el conjunto de las parcelas retiradas.
86
En efecto, teniendo en cuenta el papel principal de los Estados miembros en la liquidación de las cuentas del FEOGA y la imposibilidad material de que la Comisión controle todas las parcelas retiradas en cada Estado miembro, el sistema de control establecido en el contexto de esa liquidación permite a la Comisión sustentar su apreciación en un medio de prueba de la duda seria y razonable que albergue sobre la fiabilidad de los controles de las autoridades nacionales a partir de inspecciones sobre el terreno practicadas por muestreo.
87
Por otra parte, la circunstancia en el presente asunto, de que algunas irregularidades, como la presencia de balas de heno o de residuos de la construcción en superficies retiradas, se apreciaran después de terminar el período de retirada no puede desvirtuar el valor probatorio de esas irregularidades puesto que cabía excluir que éstas hubieran podido producirse durante el período de retirada. En cualquier caso la impugnación del momento en el que se documentaron esas irregularidades no puede reemplazar a la prueba de la fiabilidad del sistema de control danés.
88
Por tanto, sin desnaturalizar los medios de prueba presentados, el Tribunal General estimó válidamente que esas irregularidades permitían que la Comisión albergara una duda razonable y seria sobre la fiabilidad del sistema de control de las parcelas retiradas establecido por las autoridades danesas.
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En ese contexto correspondía al Reino de Dinamarca aportar los medios de prueba que pudieran disipar precisamente esa duda, aptos para demostrar la inexistencia efectiva de irregularidades, o que las irregularidades constatadas sólo eran casos aislados que no desvirtuaban la fiabilidad de ese sistema de control en conjunto.
90
Sin embargo, el Tribunal General apreció, en los apartados 119 y 120 de la sentencia recurrida, que el Reino de Dinamarca no había puesto en marcha acciones correctoras en el caso de utilización exclusiva de las imágenes HR, como por ejemplo, controles reforzados sobre el terreno antes de terminar el período de retirada. En ese contexto el Tribunal General indicó, en el apartado 164 de la sentencia recurrida, que el propio Reino de Dinamarca reconocía la falta de precisión de los controles por teledetección que había practicado.
91
En segundo término, el Tribunal General apreció, en los apartados 121 y 122 de la sentencia recurrida, que el método empleado por las autoridades danesas, consistente en conceder al solicitante de la ayuda el beneficio de la duda, considerando que las irregularidades constatadas en los controles que habían practicado sobre el terreno después de terminar el período de retirada no se extendían a ese período, no se ajustaba a las reglas de control que permiten garantizar la fiabilidad del sistema.
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Siendo así, el Tribunal General no cometió un error de Derecho al juzgar que la Comisión podía apoyarse en las dudas razonables y serias que albergaba sobre la fiabilidad del sistema de control danés, a la luz de los medios de prueba aportados por la Comisión y de la falta de aportación por el Reino de Dinamarca de la prueba de la realidad de sus controles o de sus cifras con medios suficientemente detallados y completos.
93
En consecuencia, se debe desestimar el tercer motivo por infundado.
Sobre el cuarto motivo
Argumentación de las partes
94
Dentro del cuarto motivo, referente a las condiciones de aplicación de las correcciones financieras a tanto alzado, el Reino de Dinamarca alega, en primer lugar, que el Derecho de la Unión no prevé expresamente la obligación de siega de las parcelas retiradas. En segundo lugar, las anomalías especificadas en la Decisión controvertida, dado su mínima entidad, no exponían al FEOGA a un riesgo de pérdida.
95
En cuanto al importe de las correcciones financieras a tanto alzado, el Reino de Dinamarca añade que el Tribunal General presentó su argumentación de forma inexacta y confirmó indebidamente las correcciones fijadas en la Decisión controvertida, fundadas, sin embargo, en irregularidades mínimas.
96
La República Francesa y el Reino de Suecia mantienen que el Tribunal General habría debido concluir que la corrección a tanto alzado aplicada a las irregularidades relacionadas con la obligación de conservación de las parcelas retiradas no estaba justificada. Además, el Tribunal General habría debido pronunciarse sobre las irregularidades adicionales mencionadas en la Decisión controvertida. En cualquier caso, las correcciones financieras aplicadas no son proporcionadas a las irregularidades constatadas, según la República de Finlandia.
97
La Comisión afirma que el Tribunal General apreció fundadamente que el Reino de Dinamarca había incumplido su obligación de proteger los intereses financieros de la Unión Europea, lo que justificaba la aplicación de las correcciones financieras a tanto alzado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
98
En primer término, el Tribunal General juzgó válidamente que la Comisión podía albergar legítimamente dudas serias y razonables sobre la fiabilidad del sistema de control danés, atendiendo a las irregularidades apreciadas y a la incapacidad del Reino de Dinamarca para disipar esas dudas.
99
Pues bien, según resulta del apartado 79 de esta sentencia, corresponde a los Estados miembros garantizar que el FEOGA financie únicamente las intervenciones realizadas conforme a las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En ese contexto los Estados miembros tienen a su cargo los controles fundamentales que se practican sobre el terreno.
100
En el presente asunto, las irregularidades expuestas en el apartado 97 de esta sentencia condujeron a la Comisión a apreciar que las condiciones relativas a la retirada de las parcelas no se observaban en todos los casos y que los controles que habían practicado las autoridades danesas presentaban lagunas.
101
En segundo término, como resulta del apartado 82 de esta sentencia, no incumbe a la Comisión llevar a cabo un control de la totalidad de las parcelas retiradas.
102
Por tanto, es lícito que la Comisión se apoye en los datos obtenidos a raíz de inspecciones practicadas por muestreo.
103
Sin embargo, el Reino de Dinamarca no puede deducir de los datos obtenidos por ese método la magnitud de la pérdida sufrida por el FEOGA para impugnar las correcciones a tanto alzado fijadas por la Decisión controvertida.
104
En efecto, las irregularidades constatadas por la Comisión, por mínimas que fueran, podían sustentar las dudas serias y razonables albergadas por la Comisión sobre la fiabilidad del sistema de control danés en conjunto, y justificar con arreglo a las Directrices las correcciones a tanto alzado fijadas en la Decisión controvertida.
105
Por otro lado, hay que recordar que, a la luz de las Directrices, cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas sufridas por la Comunidad, la Comisión puede considerar la procedencia de una corrección a tanto alzado (sentencia Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, apartado 136).
106
Por tanto, toda vez que el Reino de Dinamarca no ha aportado la prueba de que las irregularidades apreciadas por la Comisión sólo afectaran a casos aislados que no desvirtuaban la fiabilidad del sistema de control danés en conjunto, ese Estado miembro no puede mantener que las correcciones a tanto alzado aplicadas sean desproporcionadas en relación con las irregularidades apreciadas.
107
Por consiguiente, debe desestimarse por infundado el cuarto motivo.
108
De todas las consideraciones precedentes resulta que se debe inadmitir en parte el recurso de casación y desestimarlo en lo demás por infundado.
Costas
109
Conforme al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de Dinamarca y han sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, en virtud del cual los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, procede decidir que la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia carguen con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas al Reino de Dinamarca.
3)
La República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: danés.