62018TO0660
ÜLDKOHTU MÄÄRUS (esimene koda)
9. juuli 2019 (
*1
)
Tühistamishagi – Elektrooniline side – Direktiivi 2002/21/EÜ artikkel 7 – Püsiühenduse hulgiteenuse osutamine – Märkimisväärne ühine turujõud – Võrguoperaatoritele kehtestatud spetsiifilised õigusaktist tulenevad kohustused – Riikliku reguleeriva asutuse poolt kättesaadavaks tehtud meetmete eelnõu – Komisjoni arvamus – Menetluse teise etapi alustamata jätmine – Vaidlustamatu akt – Kodukorra artikkel 130 – Vastuvõetamatus
Kohtuasjas T‑660/18,
VodafoneZiggo Group BV, asukoht Utrecht (Madalmaad), esindajad: advokaadid W. Knibbeler ja A. Pliego Selie,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: G. Braun ja L. Nicolae,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada otsus, mis väidetavalt sisaldub 30. augusti 2018. aasta kirjas, mille komisjon saatis Madalmaade reguleerivale asutusele, Autoriteit Consument en Marktile (tarbijakaitse ja turgude amet, Madalmaad), ja mis sisaldab tema arvamust, mis on esitatud nimetatud asutuse poolt talle kättesaadavaks tehtud meetmete eelnõu kohta (asjad NL/2018/2099 ja NL/2018/2100), võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349) artikli 7 lõiget 3.
ÜLDKOHUS (esimene koda),
koosseisus: president I. Pelikánová, kohtunikud P. Nihoul ja J. Svenningsen (ettekandja),
kohtusekretär: E. Coulon,
on teinud järgmise
määruse
Vaidluse taust
1
Hageja, VodoneZiggo Group BV, on Madalmaade õiguse alusel asutatud äriühing, mis tegutseb elektroonilise side sektoris ning pakub kaabelvõrkude kaudu tavatelefoni-, televisiooni- ja telefoniteenuseid. Seetõttu kuulub tema tegevus selles sektoris kohaldatavate Euroopa Liidu õigusaktide, eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 33; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349, edaspidi „raamdirektiiv“), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ (ELT 2009, L 337, lk 37), reguleerimisalasse.
Raamdirektiiviga kehtestatud konsulteerimiskord
2
Raamdirektiivi artikli 1 lõike 1 esimese lause kohaselt kehtestatakse sellega elektrooniliste sideteenuste, elektrooniliste sidevõrkude ja nendega seotud vahendite ja teenuste ning lõppseadmetega seotud teatavate aspektide, mis lihtsustavad puuetega lõppkasutajate juurdepääsu, reguleerimise ühtlustatud raamistik. Selleks on raamdirektiivis sätestatud ülesanded, mis on antud riigi reguleerivatele asutustele (edaspidi „RRA“), nimelt asutustele, kellele iga liikmesriik annab ühe või mitu nimetatud ülesannetest. Nende hulka kuuluvad eelkõige kõnealuse direktiivi artiklis 16 sätestatud asjaomaste turgude analüüsid, mille tulemusena võivad RRAd kehtestada konkreetsed regulatiivsed kohustused, mida nimetatakse ka „parandusmeetmeteks“, märkimisväärse turujõuga ettevõtjatele mis tahes turgudel, mis on selle raamdirektiiviga hõlmatud.
3
Sellega seoses, nagu sisuliselt nähtub raamdirektiivi põhjendusest 15, on raamdirektiivis sätestatud, et kui RRAd kavatsevad oma ülesannete täitmisel võtta meetmeid, sealhulgas parandusmeetmeid, siis peavad nad teatavatel juhtudel esiteks vastavalt selle artiklile 6 jätkama riiklikul tasandil üldsusega konsulteerimist, võimaldades huvitatud isikutel esitada märkusi meetmete eelnõude kohta, ning teiseks vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikele 3 konsulteerima liidu tasandil, kaasates nii Euroopa Komisjoni kui ka teiste liikmesriikide RRAd ja elektroonilise side Euroopa sideameti (BEREC) (edaspidi „Euroopa konsultatsioonimenetlus“).
4
Euroopa konsultatsioonimenetluse eesmärk on kooskõlastada RRA tegevus, meetmete eelnõude päritolu, teiste RRAde, komisjoni ja BEREC vahel, et tagada raamdirektiivi järjepidev kohaldamine. Vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikele 3 peab RRA, kes kavatseb meetme võtta, tegema teistele asutustele kättesaadavaks meetmete eelnõu ja põhjused, millele meetmed tuginevad, et nad saaksid mitte-pikendatava ühekuulise tähtaja jooksul esitada oma märkused (edaspidi „Euroopa konsultatsioonimenetluse esimene etapp“). Raamdirektiivi artikli 7 lõike 7 kohaselt võtab RRA neid märkusi „täiel määral arvesse“.
5
Mõnel raamdirektiivis määratletud juhul võib komisjon siiski väljendada reservatsioone ja otsustada pikendada riigi reguleeriva asutuse esitatud meetmete eelnõude läbivaatamist, avades Euroopa konsultatsioonimenetluse uue etapi („Euroopa konsultatsioonimenetluse teine etapp“) raames uue tähtaja.
6
Nii on see esiteks vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 4 (edaspidi „artikli 7 teine etapp“), kus kavandatud meetme või meetmete eesmärk on määratleda asjaomane turg, mis erineb komisjoni kindlaksmääratud turgudest, või see, kas määratleda ettevõtja kas üksi või teistega ühiselt märkimisväärse turujõuga ettevõtjana või mitte ning kas selline meede või meetmed mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust. Kui see meede mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ning komisjon on andnud RRA‑le teada, et tema arvates looks meede takistusi ühtsel turul, või kui komisjonil on alust kahelda meetme vastavuses ühenduse õigusnormidele ja eelkõige artiklis 8 nimetatud eesmärkidele, lükatakse meetme eelnõu vastuvõtmine edasi veel kaks kuud ning seda tähtaega ei saa pikendada. Lisaks peab komisjon teavitama teiste riikide RRAsid oma reservatsioonidest. Selle kahekuulise tähtaja lõppedes võib komisjon vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 5 nõuda, et asjaomane RRA loobuks oma meetmete eelnõust (edaspidi „vetoõigus“) või tühistaks oma reservatsioonid nimetatud eelnõu suhtes.
7
Teiseks, vastavalt raamdirektiivi artikli 7a lõikele 1 („artikli 7a teine etapp“) võib Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi avamise üle otsustada siis, kui kavandatud meetme või meetmete eesmärk on kehtestada, muuta või tühistada konkreetne regulatiivne kohustus, st „korrigeeriv“ kohustus, mis on käitajale kehtestatud vastavalt raamdirektiivi teatavatele sätetele, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (universaalteenuste direktiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 7; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivile 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (EÜT 2002, L 108, lk 51; ELT eriväljaanne 19/29, lk 367). Sellistel juhtudel võib komisjon teatada asjaomasele riiklikule reguleerivale asutusele ja BEREC‑le põhjused, miks ta leiab, et meetmete eelnõu kujutab endast takistust ühtsele turule, või et tal on tõsine kahtlus selle kokkusobivuses liidu õigusnormidega. Sellisel juhul ei saa meetme eelnõud vastu võtta enne uue neljakuulise tähtaja möödumist, mis algab komisjonile teatamisest vastavalt raamdirektiivi artikli 7a lõigetele 1 ja 5. Selle ajavahemiku lõpus võib komisjon raamdirektiivi artikli 7a lõike 5 kohaselt esitada kas soovituse, milles nõutakse, et asjaomane RRA muudaks meetme eelnõud või tühistaks selle või võtaks tagasi nimetatud eelnõu suhtes esitatud reservatsioonid.
8
Seega, kui komisjonil on reservatsioone talle kättesaadavaks tehtud meetmete eelnõude eri aspektide suhtes, võib ta avada nii artikli 7 teise etapi kui ka artikli 7a teise etapi.
9
Viimaks, seoses RRAde poolt raamdirektiivi rakendamise raames võetud meetmetega on selle artiklis 4 sätestatud, et liikmesriigi õiguses tuleb ette näha õigus nimetatud otsused vaidlustada.
Vaidlustatud akti vastuvõtmise aluseks olevad menetlused
10
Madalmaade reguleeriv asutus, Autoriteit Consument en Markt (tarbijakaitse ja turgude amet, edaspidi „ACM“) avaldas 27. veebruaril 2018 vastavalt raamdirektiivi artiklile 6 üldsusega konsulteerimiseks meetmete eelnõu.
11
Eelkõige käsitletakse meetmete eelnõus hulgiteenuse osutamise turu analüüsi kindlaksmääratud kohas. ACM leidis selle kohta, et teatavatel ettevõtjatel, sealhulgas hagejal, oli kõnealusel turul märkimisväärne ühine turujõud, ning tegi ettepaneku kehtestada neile ettevõtjatele vastavalt raamdirektiivi artiklile 16 konkreetsed regulatiivsed kohustused.
12
Huvitatud isikutel paluti esitada oma märkused kõnealuse abikava kohta 10. aprilliks 2018. Hageja esitas oma märkused ettenähtud tähtaja jooksul.
13
ACM tegi 31. juulil 2018 vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 3 meetmete eelnõu komisjonile, BEREC‑le ja teiste liikmesriikide reguleerivatele asutustele kättesaadavaks. Sel viisil edastatud meetmete eelnõu registreeris komisjon viitenumbritega „NL/2018/2099“ ja „NL/2018/2100“.
14
Pärast läbivaadatud meetmete eelnõu edastamist palus komisjon ACMilt 6. augustil 2018 vastavalt raamdirektiivi artikli 5 lõikele 2 lisateavet ja sai vastuse 9. augustil. Samal päeval saatis komisjon täiendava teabenõude ja sai ACMi vastuse samal päeval.
15
Hageja esitas 8. augustil 2018 komisjonile märkused läbivaadatud meetmete eelnõu kohta.
16
Komisjon saatis 30. augustil 2018 vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 3 ACMile kirja, mis sisaldas tema märkusi meetmete eelnõu kohta (edaspidi „vaidlustatud akt“), ilma et ta oleks pidanud vajalikuks alustada Euroopa konsultatsioonimenetluse teist etappi. Need märkused avaldati komisjoni veebisaidil 31. augustil 2018.
17
ACM võttis 27. septembril 2018 vastu otsuse, millega määratakse kindlaks teatavad ettevõtjad, sealhulgas hageja, kellel on märkimisväärne ühine turujõud kindlaksmääratud piirkonnas teenuste hulgimüügiturul, ning kehtestatakse neile konkreetsed normatiivsed kohustused. Selle otsuse I lisas selgitas ACM, kuidas ta oli komisjoni arvamust arvesse võtnud.
18
Pärast seda otsust esitas hageja ACMi otsuse peale kaebuse, nagu on ette nähtud raamdirektiivi artiklis 4, College van Beroep voor het bedrijfslevenile (apellatsiooniastme halduskohus majandusküsimustes, Madalmaad).
Menetlus ja poolte nõuded
19
Hageja esitas 8. novembril 2018 Üldkohtu kantseleisse hagi käesoleva asja algatamiseks. Hageja palub Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud akt;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
20
Komisjon esitas 23. jaanuaril 2019 Üldkohtu kantseleisse eraldi dokumendina Üldkohtu kodukorra artikli 130 alusel vastuvõetamatuse vastuväite. Komisjon palub oma vastuväites Üldkohtul:
–
jätta hagi ilmselgelt vastuvõetamatuna läbi vaatamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejalt.
21
Dokumentidega, mis esitati Üldkohtu kantseleisse vastavalt Madalmaade poolt 1. veebruaril 2019 ning T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV ja Tele2 Nederland BV poolt 27. veebruaril 2019, palusid nad luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
22
Hageja esitas 15. märtsil 2019 komisjoni esitatud vastuvõetamatuse vastuväite kohta oma seisukohad, milles ta palub Üldkohtul:
–
lükata nimetatud vastuväide tagasi ja tunnistada hagi vastuvõetavaks;
–
tühistada vaidlustatud akt;
–
mõista tema enda ja kõikide menetlusse astujate kohtukulud välja komisjonilt.
Õiguslik käsitlus
23
Kodukorra artiklist 130 tuleneb, et kui kostja taotleb eraldi menetlusdokumendis, et Üldkohus lahendaks vastuvõetamatuse või pädevuse puudumise küsimuse ilma sisulist vaidlust käsitlemata, lahendab Üldkohus taotluse nii kiiresti kui võimalik, olles vajaduse korral avanud menetluse suulise osa.
24
Üldkohus leiab, et käesolevas asjas on toimikus piisavalt tõendusmaterjali, ja otsustab lahendada kohtuasja põhistatud määrusega ilma menetlust jätkamata.
25
Oma vastuvõetamatuse vastuväite toetuseks esitab komisjon sisuliselt kaks vastuvõetamatuse väidet, mida tuleb üksteise järel analüüsida. Esiteks ei kujuta vaidlustatud õigusakt endast vaidlustatavat akti ELTL artikli 263 tähenduses, kuna see ei tekita siduvaid õiguslikke tagajärgi. Lisaks kujutab see endast ettevalmistavat akti, mis ei määratle selle institutsiooni lõplikku seisukohta. Teiseks ei ole hagejal ELTL artikli 263 neljanda lõigu tähenduses õigust esitada hagi, sest vaidlustatud meede ei puuduta teda otseselt.
26
Seoses sellega, kas vaidlustatud akt on vaidlustatav, leiab komisjon, et käesolevale asjale saab kohaldada vastuvõetamatuse aluseid, mida Üldkohus kinnitas 12. detsembri 2007. aasta kohtumääruses Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384) ja 22. veebruari 2008. aasta kohtumääruses Base vs. komisjon (T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48).
27
Hageja, kes leiab, et komisjon oleks pidanud algatama Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi, väidab omalt poolt, et vaidlustatud akt tekitab õiguslikke tagajärgi, mistõttu Üldkohus on pädev otsustama selle õiguspärasuse üle vastavalt ELTL artiklile 263. See mõjutab nimelt hageja õiguslikku seisundit, kuna tema arvates on raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud arvamus asjaomasele RRA‑le siduv, et kõnealune arvamus kujutab endast riigi reguleeriva asutuse luba jätkata uurimisaluste meetmete eelnõu vastuvõtmist ja et sellise arvamuse edastamine mõjutab hageja menetlusõigusi, kui komisjon hoidub Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamisest. Komisjoni osutatud 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus, Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384) ei ole asjakohane faktiliste ja õiguslike asjaolude erinevuse tõttu selle määruse aluseks olevas asjas ja käesolevas asjas. Lisaks ei kujuta vaidlustatud akt endast ettevalmistavat akti, kuna see kajastab komisjoni lõplikku seisukohta, lõpetades Euroopa konsultatsioonimenetluse.
28
Seoses sellega tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et vaidlustatavateks aktideks ELTL artikli 263 tähenduses loetakse institutsioonide akte, nende laadist või vormist sõltumata, mis tekitavad siduvaid õiguslikke tagajärgi hageja huve puudutaval viisil, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis (vt selle kohta 11. novembri 1981. aasta otsus kohtuasjas IBM vs. komisjon, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 9, 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Athinaïki Techniki vs. komisjon, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 29, ja 20. septembri 2016. aasta kohtuotsus Mallis jt vs. komisjon ja EKP, C‑105/15 P–C‑109/15 P, EU:C:2016:702, punkt 51).
29
Et kindlaks teha, kas liidu kohtus ELTL artikli 263 alusel vaidlustatud akt tekitab siduvaid õiguslikke tagajärgi, tuleb lähtuda akti olemusest ja hinnata nimetatud tagajärgi objektiivsete kriteeriumide, näiteks akti sisu põhjal, võttes vajaduse korral arvesse selle vastuvõtmise konteksti ja selle vastu võtnud institutsiooni volitusi (vt selle kohta 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus, Belgia vs. komisjon, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punktid 31 ja 32 ning seal viidatud kohtupraktika).
30
Samuti, kui tegemist on selliste aktidega, mis tehakse mitmes staadiumis, eelkõige asutusesisese menetluse lõpus, siis on vaidlustatavad aktid ainult need meetmed, mis väljendavad asjaomase institutsiooni lõplikku seisukohta selle menetluse lõpus, ning vaidlustatavad ei ole vahemeetmed, millega valmistatakse ette lõplikku otsust (vt selle kohta 22. juuni 2000. aasta kohtuotsus Madalmaad vs. komisjon, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
31
Seega tuleb käesolevas asjas kõigepealt hinnata, kas vaidlustatud akt kujutab endast vaidlustatavat akti, arvestades selle vastuvõtmise konteksti, selle sisu ja selle võimalikku ettevalmistavat laadi.
Vaidlustatud akti vastuvõtmise kontekst
32
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et liidu seadusandja soovis RRA‑le ja komisjonile volituste jagamise käigus anda raamdirektiivis ette nähtud eesmärkide saavutamiseks keskse rolli RRA‑le (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 72–75), kellel on reguleerimisvolitused – eelkõige sellised volitused, mille alusel määratletakse konkurentsiõiguse põhimõtete alusel oma territooriumil elektroonilise side turud (raamdirektiivi artikli 15 lõige 3), et teha kindlaks ettevõtjad, kellel on üksi või ühiselt märkimisväärne turujõud (raamdirektiivi artikkel 14), ning määrata kindlaks, millised normatiivsed kohustused tuleks neile ettevõtjatele vajaduse korral kehtestada (raamdirektiivi artikli 16 lõige 4).
33
RRAdel on oma reguleerimisülesannete täitmisel seega ulatuslik pädevus, et nad saaksid turu reguleerimise vajadust igas olukorras juhtumipõhiselt hinnata (vt selle kohta 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus Koninklijke KPN jt, C‑28/15, EU:C:2016:692, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
34
Teiseks abistab komisjon ise RRAsid ja tema eesmärk on tagada õigusliku raamistiku ühtne kohaldamine kogu Euroopa Liidus. Nii võtab komisjon raamdirektiivi artikli 15 kohaselt vastu soovitusi ja suuniseid asjaomaste toote- ja teenuseturgude kohta ning turuanalüüsi ja märkimisväärse turujõu hindamise kohta, et tagada õigusraamistiku ühetaoline kohaldamine. Peale selle, vastavalt raamdirektiivi artikli 19 lõikele 1 „võib komisjon […] võtta BEREC arvamust täiel määral arvestades vastu soovituse või otsuse [nimetatud] direktiivi ja eridirektiivide sätete ühtlustatud kohaldamise kohta, et aidata kaasa artiklis 8 sätestatud eesmärkide saavutamisele“ (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 75).
35
Kolmandaks, mis puutub Euroopa konsultatsioonimenetlusse, siis nähtub raamdirektiivi artiklite 7 ja 7a sõnastusest, et komisjonil on selle menetluse raames pigem koordineerija kui otsustaja roll.
36
Esiteks võib komisjon Euroopa konsultatsioonimenetluse esimeses etapis teha „märkusi“ kõigi meetmete eelnõude kohta, mille RRAd on neile kättesaadavaks teinud ja mida viimased peavad vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõigetele 3 ja 7 „võtma täiel määral arvesse“.
37
Teisalt, kuigi komisjon võib artikli 7a teise etapi käigus raamdirektiivi artikli 7a lõike 5 punkti a alusel „esitada asjaomasele [RRA‑le] soovituse muuta [eelnõud] või [see] tühistada“, võib asjaomane RRA siiski otsustada oma kavandatavaid meetmeid mitte muuta või tagasi võtta, st komisjoni soovitust mitte arvesse võtta, tingimusel et ta esitab selle kohta kõnealuse direktiivi artikli 7a lõike 7 kohaselt põhjenduse.
38
Lõpuks, alles artikli 7 teises etapis võib RRA olla seotud komisjoni seisukohaga, käesolevas asjas nimelt juhul, kui komisjon otsustab raamdirektiivi artikli 7 lõike 5 punkti a alusel kasutada oma vetoõigust.
39
Hageja esitatud argumente, millega ta põhjendab vaidlustatud akti siduvate õiguslike tagajärgede olemasolu, mistõttu saab tema arvates selle peale ELTL artikli 263 alusel esitada liidu kohtule hagi, tuleb analüüsida eelkõige silmas pidades kõnealuseid kaalutlusi raamdirektiivis kehtestatud õigusraamistiku kohta, mis annab RRAdele keskse rolli.
Väited, et komisjoni arvamust tuleb „täiel määral arvesse võtta“
40
Hageja leiab, et raamdirektiivi artikli 7 lõikes 7 sätestatud nõue, et asjaomane RRA peab „täiel määral arvesse võtma“ komisjoni arvamust, kohustab täitma viimastes esitatud nõudeid.
41
Hageja tugineb esiteks 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusele Koninklijke KPN jt (C‑28/15, EU:C:2016:692, punktid 37 ja 38), milles Euroopa Kohus tegi otsuse raamdirektiivi artikli 19 lõike 2 teises lõigus sätestatud RRAde kohustuse kohta võtta komisjoni poolt vastavalt kõnealuse sätte lõikele 1 avaldatud arvamust täiel määral arvesse. Euroopa Kohus leidis, et RRAd peavad põhimõtteliselt järgima komisjoni 7. mai 2009. aasta soovituses 2009/396/EÜ Euroopa Liidus püsiliini- ja mobiilikõne lõpetamise tasu reguleerimise kohta (ELT 2009, L 124, lk 67) esitatut. Hageja väitel tuli ACMil analoogia alusel „põhimõtteliselt“ järgida komisjoni poolt selles vaidlustatud õigusaktis esitatud arvamust.
42
Vastupidi hageja väitele ei tähenda kõnealune kohtupraktika siiski, et selline arvamus oleks siduv. Esiteks tuleb ühest küljest märkida, et Euroopa Kohus on ka oma 15. septembri 2016. aasta kohtuotsuse Koninklijke KPN jt (C‑28/15, EU:C:2016:692) punktides 34 ja 35 leidnud, et ELTL artikli 288 kohaselt ei ole selline soovitus põhimõtteliselt siduv ja et sellest tuleneb, et RRA ei ole otsuse tegemisel kohustatud järgima soovitust 2009/396. Teisest küljest, kasutades sõna „põhimõtteliselt“, mida hageja rõhutab, kinnitas Euroopa Kohus, et soovituses 2009/396 sisalduv kohustus järgida suuniseid jätab RRA‑le teatava kaalutlusõiguse ega ole seega tema jaoks tingimata siduv. Seda kinnitab järgmine lause kõnealuse kohtuotsuse punktis 38, milles Euroopa Kohus täpsustab, et RRA võib kõrvale kalduda soovituses 2009/396 soovitatud kuluarvestusmudelist „Bulric strict“, kui ta leiab konkreetse olukorra hindamisel, et see mudel ei ole kooskõlas asjaomaste oludega.
43
Selles osas taheti ELTL artikliga 288, mis nimetab soovitusi kui liidu õigusaktide eraldi kategooriat ja näeb sõnaselgelt ette, et soovitused „ei ole siduvad“, anda institutsioonidele, kes on pädevad soovitusi vastu võtma, algatus- ja veenmisvolitused, mis erinevad siduvate õigusaktide vastuvõtmise volitustest (20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 26). See sedastus kehtib ka analoogia alusel komisjoni poolt raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohase Euroopa konsultatsioonimenetluse esimese etapi käigus esitatud selliste arvamuste kohta, nagu need, mis on esitatud käesolevas asjas vaidlustatud õigusaktis.
44
Teiseks ilmneb sõnastusest „võtab täiel määral arvesse“, et raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud komisjoni arvamused ei ole siduvat laadi. Kui sellised arvamused oleksid siduvad, siis ei piisaks sellest, et RRA võtab neid täiel määral arvesse, kuna on oht, et moonutatakse selle sätte sõnastust ja eesmärki. Seoses sellega tuleb märkida, et komisjoni arvamused on sama kaaluga kui need, mille vajaduse korral esitavad teised RRAd või BEREC, mistõttu juhul, kui nende erinevate institutsiooniliste osalejate arvamustes tehakse ettepanek järgida erinevaid lahendusi, võib asjaomane RRA järgida teise RRA või BEREC ja mitte komisjoni pakutud lahendust (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 93 ja 94, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punktid 63 ja 64).
45
Teiseks, nagu rõhutab hageja, märkis Euroopa Kohus tõepoolest oma 11. septembri 2003. aasta otsuses kohtuasjas Altair Chimica, C‑207/01 (EU:C:2003:451, punkt 41), et kuigi soovitused ei tekita siduvaid tagajärgi ega tekita õigusi, millele isikud võivad liikmesriigi kohtus tugineda, ei ole need täielikult õigusliku mõjuta.
46
Siiski on asjakohane eristada selles kohtupraktikas kujutatud õiguslikke tagajärgi hageja väidetud siduvatest õiguslikest tagajärgedest, mis mõjutavad tema huve, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis. Esiteks selgitas Euroopa Kohus selle hageja viidatud kohtuotsuse samas punktis kujutatavaid õiguslikke tagajärgi, selgitades, et liikmesriikide kohtud on kohustatud nende menetluses olevate asjade lahendamisel soovitusi arvesse võtma, eriti kui need toovad selgust nende rakendamiseks vastu võetud riigisiseste sätete tõlgendamisel või kui nende eesmärk on täiendada kohustuslikku laadi liidu õigusnorme (vt 11. septembri 2003. aasta kohtuotsus Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
47
Teiseks on nõudel „täiel määral arvesse võtta“ eraldivõetav õiguslik mõju, mis erineb hageja väidetavast mõjust, kuna nimetatud nõue kehtestab põhjendamiskohustuse. Seega peab RRA olema suuteline selgitama erisusi võrreldes komisjoni arvamusega (vt selle kohta 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 65). Selline mõte on ka 15. septembri 2016. aasta kohtuotsuse Koninklijke KPN jt (C‑28/15, EU:C:2016:692), punktil 38, milles Euroopa Kohus leidis, et RRA võib kõrvale kalduda soovituses 2009/396 soovitatud „Bulric strict“ mudelist, „põhjendades oma seisukohta“.
48
Sellega seoses on raamdirektiivi artikli 19 lõikes 2 selgelt sätestatud et „[k]ui [RRA] otsustab soovitust mitte järgida, teatab ta sellest komisjonile ja põhjendab oma seisukohta“. Raamdirektiivi artikli 7 lõikes 3 ei ole komisjonile pandud formaalset kohustust põhjendada RRA edastatud meetme eelnõu kohta esitatud arvamust (vt selle kohta 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 65).
49
Käesolevas asjas selgitas ACM seoses sellega oma 27. septembri 2018. aasta otsuse I lisas, kuidas ta võttis komisjoni arvamust täiel määral arvesse. Selle lisa sisu ja sõnastus viitavad sellele, et RRA analüüsis ja kommenteeris komisjoni arvamusi, ilma et ta oleks neid lugenud enda jaoks siduvaks.
50
Igal juhul ei ole RRA põhjendamiskohustus selline, et see mõjutaks hageja huve, muutes selgelt tema õiguslikku seisundit (vt selle kohta 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 65).
51
Kolmandaks väidab hageja, et RRAd ei saa eirata raamdirektiivi artikli 7 lõikes 3 osutatud menetluse raames antud arvamusi, vastasel juhul kaasneks sellega ELi lepingu artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö kohustuse rikkumise oht. Nimelt rõhutab ta, tuginedes 16. aprilli 2015. aasta kohtuotsusele Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ja Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), et selline menetlus, mis – nagu nähtub raamdirektiivi põhjendusest 15 – seisneb selle tagamises, et riigi tasandil tehtud otsused ei kahjusta ühisturgu ega muid ELTLi eesmärke.
52
Lojaalse koostöö kohustus ei tohi siiski viia selleni, et sellistel arvamustel on siduvad õiguslikud tagajärjed. Lojaalse koostöö kohustus ei saa nimelt tühistada vastuvõetavuse tingimusi, mis on sõnaselgelt ette nähtud ELTL artiklis 263 (20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 40). Lisaks ei saa lojaalse koostöö kohustus liidu seadusandja arvates, kes on sõnaselgelt kindlaks määranud õiguslikud tagajärjed, mida ta soovib raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud arvamuste suhtes ette näha, olla laiema kohaldamisalaga, kehtestades selliseid õiguslikke tagajärgi, mida seadusandja ei ole ette näinud.
53
Neljandaks väidab hageja, et tema seisukohta kinnitab riiklik kohtupraktika, tsiteerides Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa föderaalne halduskohus). Siiski ei saa eespool esitatud analüüsi liikmesriigi kohtupraktika põhjal kahtluse alla seada. Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt liidu õiguse ühetaolise kohaldamise vajadusest, et kui liidu õigusnorm ei viita konkreetse mõiste puhul liikmesriikide õigusele, tuleb seda mõistet tõlgendada kogu Euroopa Liidu piires autonoomselt ja ühetaoliselt ning sellise tõlgenduse andmisel tuleb arvesse võtta sätte konteksti ja asjaomase õigusakti eesmärki (vt selle kohta 9. novembri 2016. aasta kohtuotsus Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika). Hageja esitatud tsitaat ei võimalda kuidagi järeldada, et Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa föderaalne halduskohus) arvates oleksid komisjoni arvamused ELTL artikli 263 esimese lõigu tähenduses õiguslikult siduvad.
54
Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb sedastada, et nõue, mille kohaselt asjaomane RRA peab „võtma täiel määral arvesse“ raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud komisjoni arvamusi, ei tähenda, et vaidlustatud õigusaktil on siduvad õiguslikud tagajärjed.
Argumendid, et vaidlustatud akt kujutab endast volitust
55
Hageja leiab, et kuigi komisjoni arvamuse näol, olgugi et see esitati kirja vormis, on tegemist ACMile antud volitusega võtta vastu 27. septembri 2018. aasta otsus.
56
Esiteks väidab hageja, et raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohane arvamuse esitamine ja artikli 7 teise etapi algatamine on mõlemad ühe ja sama alternatiivi kaks eri haru, mistõttu komisjon seisab RRA teatatud meetmete eelnõude suhtes kahe valiku ees: tal kas on vetoõigus või ei ole seda.
57
Esiteks tuleb märkida, et kuigi on tõsi, et märkuste edastamine ja Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamine on alternatiiv, ei ole vastupidi hageja väitele tegemist valikuga kahe alternatiivi vahel: nimelt vetoõiguse puudumise või vetoõiguse olemasolu vahel. Kui komisjon algatab nimelt Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi, tegutseb ta vastavalt juhtumi asjaoludele kas raamdirektiivi artikli 7 lõike 4 või kõnealuse direktiivi artikli 7a lõike 1 või mõlema sätte alusel. Komisjon võib ainult artikli 7 teise etapi käigus otsustada nõuda, et RRA võtaks oma projekti tagasi, kui ta ei otsusta kavandatavate meetmete suhtes reservatsioone tühistada. Teisest küljest võib artikli 7a teine etapp viia lisaks selleni, et RRA‑le antakse soovitus oma eelnõud muuta või see tagasi võtta.
58
Isegi kui raamdirektiivi artikli 7 lõike 5 punktis a ette nähtud vetoõiguse tegelik kasutamine toob kaasa siduvaid õiguslikke tagajärgi selles suhtes, et RRA‑l ei ole enam õigust võtta kavandatud meedet, on komisjoni poolt vetoõiguse kasutamata jätmine tegelikult samastatav otsuse tegemata jätmisega, mistõttu sellel sammul puuduvad igasugused siduvad õiguslikud tagajärjed (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 105 ja 106, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punktid 75 ja 76).
59
Teiseks tuleneb asjasse puutuva RRA pädevus otseselt raamdirektiivi asjasse puutuvatest sätetest ja selle pädevuse kasutamine ei eelda mingisugust komisjonipoolset volitust. Pealegi ei ole nimetatud direktiivi ühegi sättega ette nähtud, et asjaolu, et komisjon ei algata Euroopa konsulteerimismenetluse teist etappi, samastatakse teatatud meetme eelnõu heakskiitmisega, mis annab RRA‑le õiguse tegutseda (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 95 ja 96, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punktid 66 ja 68).
60
Kui RRA otsustab seega riigisisese meetme vastu võtta kas esialgsel või muudetud kujul, siis tulenevad selle meetme siduvad õiguslikud tagajärjed kõnealuse RRA tegevusest ja mitte komisjoni arvamusest või Euroopa konsulteerimismenetluse teise etapi algatamata jätmisest (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 106, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 77).
61
Teiseks leiab hageja, et asjaolu, et ACMi poolt lõpuks vastu võetud meetmetel on õiguslikud tagajärjed, ei välista vaidlustatud õigusakti siduvaid õiguslikke tagajärgi, kuna need kaks õigusakti on vastu võetud erinevate haldusmenetluste käigus, ja et Euroopa konsulteerimismenetlus on kohustuslik etapp.
62
Euroopa konsultatsioonimenetlus on selles osas kindlasti kohustuslik etapp selliste meetmete vastuvõtmisel, mis kuuluvad kas raamdirektiivi artikli 15 või 16 või direktiivi 2002/19 artiklite 5 või 8 kohaldamisalasse ja mis mõjutavad liikmesriikidevahelist kaubandust. Siiski ei ole see järeldus piisav selleks, et raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud arvamustel oleks siduvad õiguslikud tagajärjed. Selle kohustusliku etapi võimalikul järgimata jätmisel oleks nimelt erinevad tagajärjed. Näiteks, kui RRA peab jätma Euroopa konsultatsioonimenetluse alustamata, jättes RRAde, komisjoni ja BEREC käsutuses olevate teiste meetmete eelnõud esitamata või ootamata ära selle menetluse tulemust, võttes vastu kavandatud meetmed, võib see vastavalt juhtumi asjaoludele viia liidu kohtule liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamiseni või RRA võetud meetmete peale hagi esitamiseni liikmesriigi kohtule.
63
Eeltoodust järeldub, et vaidlustatud akt ei kujuta endast volitust, mis oleks võimaldanud ACMil võtta vastu oma meetmete eelnõud ja millel oleks seega siduvad õiguslikud tagajärjed.
Argumendid hageja menetlusõiguste väidetava rikkumise kohta
64
Hageja leiab, et vaidlustatud õigusakt mõjutab tema menetlusõigusi, kuna talt võetakse võimalus olla Euroopa konsultatsioonimenetluse teises etapis ära kuulatud.
65
Esiteks väidab hageja, et Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamine hõlmab mitut menetlusetappi, mis võimaldavad teda ära kuulata ja vastavalt juhtumi asjaoludele oleks see võinud mõjutada meetmeid, mille ACM lõpuks vastu võttis.
66
Isegi kui huvitatud isiku menetlusõiguste kaitse võib mõjutada otsuse mitte algatada konkreetset menetlust vaidlustatavust, on siiski vaja veel uurida, kas hagejal on raamdirektiivi kohaselt menetlusõigused, mida liidu kohus peaks kaitsma.
67
Sellega seoses tuleb esiteks meelde tuletada, et raamdirektiivi artiklis 6 on sätestatud, et kui riigi reguleeriv asutus kavatseb võtta olulise mõjuga meetmeid asjaomasel turul, on ta kohustatud korraldama riiklikul tasandil avaliku arutelu, et huvitatud isikud saaksid esitada oma märkused meetmete eelnõude kohta mõistliku aja jooksul. Vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 3 peab kõnealune riiklik konsulteerimine toimuma enne Euroopa konsultatsioonimenetlust, et võtta arvesse huvitatud isikute märkused, nagu on märgitud direktiivi 2009/140, millega on muudetud raamdirektiivi, põhjenduses 17.
68
Seejärel tuleb märkida, et raamdirektiivi kohane Euroopa konsultatsioonimenetlus, olgu see esimene või teine etapp, käsitleb eranditult suhteid ühelt poolt asjaomase RRA ning teiselt poolt komisjoni, teiste RRAde ja BEREC vahel, sest raamdirektiivis ei käsitleta huvitatud isikute võimalikku kaasamist liidu tasandil (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 119–122, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punktid 90–92).
69
Nimelt, isegi kui komisjon avaldab esiteks oma veebisaidil akti, millega ta algatab Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi, ning kutsub teiseks huvitatud isikuid üles esitama märkusi, ei nõuta raamdirektiivi üheski sättes, et ta korraldaks huvitatud isikutega konsultatsiooni liidu tasandil ja võib tutvuda huvitatud isikute märkustega, mis saadi riiklikul tasandil avaliku konsultatsiooni käigus enne Euroopa konsultatsioonimenetlust.
70
Tegelikkuses on nii, et kui raamdirektiiviga nähakse ette huvitatud isikute täiendav kaasamine, näevad raamdirektiivi artikli 7 lõige 6 ja artikli 7a lõige 6 ette, et asjaomane RRA korraldab riiklikul tasandil uue avaliku arutelu vastavalt raamdirektiivi artiklile 6.
71
Teiseks nähakse raamdirektiivi artikliga 4 ette õigus RRAde meetmete vaidlustamiseks erapooletus asutuses, mille otsuse peab läbi vaatama kohus ELTL artikli 267 tähenduses, kui kõnealune organ ei ole kohus. Raamdirektiiviga kehtestatud õigusraamistiku kohaselt võtavad elektroonilise side sektoris tegutsevate ettevõtjate huve mõjutavad meetmed vastu RRAd, mitte komisjon, ning seetõttu peab nende suhtes olema võimalik kasutada tõhusat õiguskaitsevahendit riigi tasandil.
72
Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamata jätmine, nagu kõnesolevas asjas, tähendab aga, et lõplik otsus võetakse vastu riiklikul tasandil vastavalt vajadusele kavandatud meetmete vastuvõtmise teel. Seega võidakse huvitatud isikute menetluslikke õigusi kaitsta liikmesriikide kohtutes (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 117–121, ning 22. veebruari 2008. aastakohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punktid 88–92).
73
Teiseks rõhutab hageja eelkõige BEREC rolli Euroopa konsultatsioonimenetluse teises etapis. Kuna see roll tulenes raamdirektiivi muudatustest, mis tehti pärast 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärust Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384), siis tuleb kõnealust juhtumit eristada sellest asjast, milles tehti nimetatud kohtumäärus.
74
Sellega seoses võib BEREC sellest ajast nimelt osaleda Euroopa konsultatsioonimenetluse teises etapis vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 5 ja artikli 7a lõigetele 3–5. See asjaolu ei tähenda siiski, et hagejal on sellised menetlusõigused, mida tuleks kaitsta ELTL artikli 263 kohase hagi esitamise raames.
75
Esiteks tuleb märkida, nagu komisjon õigesti seda tegi, et Euroopa konsultatsioonimenetluse teist etappi ei ole vaja algatada, et võimaldada BEREC‑l jagada oma seisukohta meetmete eelnõude kohta, sest raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohaselt võib viimati nimetatu alates esimesest etapist esitada asjaomasele RRA‑le oma märkusi sama ühekuulise tähtaja jooksul, mis kehtib võrdselt RRAdele ja komisjonile.
76
Teiseks ei ole tulemuslik argument, et hageja eristab märkusi, mille BEREC saab meetme eelnõu suhtes teha esimeses etapis, ja arvamust, mille BEREC võib anda Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi raames vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 5.
77
Esiteks käsitleb BEREC arvamus Euroopa konsultatsioonimenetluse teises etapis pigem komisjoni toimingut, millega algatatakse Euroopa konsultatsioonimenetluse teine etapp ja selles väljendatud reservatsioone, kui ainult meetme eelnõud, nagu see toimub esimeses etapis. Need kaks seisukohtade vahetamist on siiski seotud asjaomase RRA poolt kättesaadavaks tehtud meetmete eelnõuga.
78
Samal põhjusel ei ole oluline, et komisjon peab raamdirektiivi artikli 7 lõike 5 kohaselt „võtma täiel määral arvesse“ BEREC arvamust. Pealegi ei ole see nõue asjakohane, kuna komisjon peab üldiselt „võtma täiel määral arvesse kõiki reguleerimisalaseid parimaid tavasid, mis BEREC on vastu võtnud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1211/2009, millega luuakse elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste ühendatud amet (BEREC) ja büroo (ELT 2009, L 337, lk 1) (kehtetuks tunnistatud ja asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta määruse (EL) 2018/1971, millega asutatakse elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) ja BERECi tugiamet (BERECi büroo) ja muudetakse määrust (EL) 2015/2120 (ELT 2018, L 321, lk 1), artikli 4 lõikega 4) artikli 3 lõike 3 kohaselt. Seega, kui BEREC esitab komisjonile oma märkused Euroopa konsultatsioonimenetluse esimeses etapis, peab viimati nimetatu seda igal juhul täiel määral arvesse võtma.
79
Kolmandaks ei oma hageja väidetavate menetlusõiguste kaitsmisel tähtsust BEREC kui huvitatud isikutest eraldiseisva institutsioonilise organi osalemine Euroopa konsultatsioonimenetluse teises etapis.
80
Kolmandaks tugineb hageja 24. mai 2011. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Kronoply ja Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punktid 57–59) ja 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsusele Stichting Woonpunkt jt vs. komisjon (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 30) riigiabi valdkonnas. Tegemist on selliste kohtuasjadega, milles käsitleti menetlusõigustest kinnipidamise küsimust seoses hagiga komisjoni „vastuväidete esitamata jätmise“ otsuste peale, mis tehakse vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 4 lõikele 3, mis on nüüdseks asendatud nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrusega (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), artikli 4 lõikega 3.
81
Käesoleval juhul ei ole see kohtupraktika siiski asjasse puutuv. Ühelt poolt kuulub riigiabi kokkusobivuse hindamine ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt komisjoni ainupädevusse, nii et huvitatud isikud saavad tõhusalt esitada oma võimalikke märkusi ainult liidu tasandil.
82
Käesolevas asjas aga, arvestades asjaolu, et raamdirektiivis ette nähtud meetmed võetakse reeglina vastu liikmesriigi tasandil ja mitte komisjoni poolt, piisab sellest, kui huvitatud pooled kuulatakse ära liikmesriigi tasandil, kui komisjon piirdub ainult raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohaselt arvamuse koostamisega (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 128, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 94).
83
Teisest küljest tekitavad hageja viidatud asjades komisjoni võetud otsused siduvaid õiguslikke tagajärgi, kuna need kinnitavad sõnaselgelt, et kõnealune abi on siseturuga kokkusobiv.
84
Käesoleval juhul ei ole aga meetmete eelnõud vaidlustatud aktis sõnaselgelt tunnistatud liidu õigusega kooskõlas olevaks. Raamdirektiiviga kehtestatud õigusraamistik oli kohaldatav enne, kui meetmete eelnõu komisjonile kättesaadavaks tehti, ja seda kohaldati olenemata komisjoni poolt vaidlustatud aktis võetud seisukohast. Seega ei kaasne sellega siduvaid õiguslikke tagajärgi ja hageja viidatud kohtupraktika ei ole käesoleva juhtumi puhul asjakohane (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punktid 125 ja 127).
85
Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb järeldada, et vaidlustatud akt, mis välistab Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamise, ei mõjuta hageja menetlusõigusi.
Vaidlustatud akti sisu
86
Siiski on oluline analüüsida vaidlustatud akti sisu, et hinnata, kas see võiks, hoolimata selle vastuvõtmise kontekstist, sellegipoolest tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi.
Väited vaidlustatud akti sõnastuse kohta
87
Komisjon märkis, et vaidlustatud akti sõnastusest nähtub, et tal ei olnud kavatsust luua siduvaid õiguslikke tagajärgi.
88
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et vaidlustatud aktis on mitmel korral mainitud, et see sisaldab arvamusi. Seega on vaidlustatud akti eseme poolest selge, et tegemist on „[raamdirektiivi] artikli 7 lõike 3 kohaste arvamustega“, vaatamata sõna „otsus“ sobimatule kasutamisele sama eseme pealkirjas.
89
Järgmisena meenutab komisjon pealkirja „Menetlus“ all, et „[[raamdirektiivi] artikli 7 lõike 3 alusel võivad [RRAd], [BEREC] ja komisjon esitada asjaomasele RRA‑le arvamuse teatatud meetmete eelnõude kohta“.
90
Lisaks märgib komisjon pealkirja „Arvamus“ all, et „[o]lles analüüsinud ACMi esitatud teavet ja täiendavat teavet, [esitab] ta järgmised arvamused“, millele on lisatud joonealune märkus, mis täpsustab, et seda tehakse „[raamdirektiivi] artikli 7 lõike 3 alusel“.
91
Viimaks tuletab komisjon vaidlustatud akti lõpus samuti meelde, et „ACM võtab [raamdirektiivi] artikli 7 lõike 7 kohaselt täiel määral arvesse teiste RRAde, BEREC ja komisjoni arvamust ning võib vastu võtta sellest tuleneva meetme eelnõu, teatades sellest komisjonile“.
92
Teiseks ei ole komisjoni kommentaarid enamasti sõnastatud imperatiivselt. Viimane järeldab seega eelkõige, et ta „ei esita [märkimisväärse ühise turujõu] tuvastamise suhtes vastuväiteid“.
93
Seejärel, mis puutub kavandatud parandusmeetmete proportsionaalsusse, siis „palub komisjon ACMil täpsustada oma põhjendusi“ kavandatavate meetmete asjakohasuse ja proportsionaalsuse kohta ning „kutsub ACMi üles paremini selgitama“, kuidas need meetmed aitaksid saavutada tõhusate investeeringute eesmärki.
94
Lisaks sellele palub komisjon seoses kavandatava hinnastamismeetmega „ACMil kaaluda“ hinnakontrolli suhtes teistsugust lähenemisviisi.
95
Lõpetuseks kutsub komisjon oma lõppmärkustes ACMi üles „tähelepanelikult jälgima“ turu arengut, eelkõige seoses koostöölepingute ja kaasinvesteeringute võimalike kohustustega ning nende mõjuga investeeringute tasemele ning konkurentsivõimelise hinna ja intensiivsusega jaemüügi tasandil.
96
Sellest järeldub, et komisjon ei püüdnud kehtestada õiguslikult siduvaid kohustusi, võttes vastu vaidlustatud akti – see on tõlgendus, mida jagab ka ACM, selle dokumendi adressaat, nagu nähtub tema 27. septembri 2018. aasta otsuse sõnastusest, eelkõige selle I lisast.
Argument, mis käsitleb vaidlustatud aktis esitatud arvamuste eset
97
Hageja väidab, et 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384) ei ole käesoleval juhul asjakohane. Selle kohtumääruse aluseks olevas kohtuasjas andis Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (telekommunikatsioonituru reguleeriv asutus, Hispaania) komisjoni käsutusse meetmete eelnõu, mis registreeriti numbri ES/2005/0330 all, ning komisjon esitas arvamuse vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõikele 3. Pärast ELTL artikli 263 alusel Üldkohtule esitatud hagi leidis viimane muu hulgas, et komisjoni arvamus ei ole siduvaid õiguslikke tagajärgi tekitav akt.
98
Hageja väitel eristub käesolev juhtum asjasse puutuvate asjaolude poolest sellest asjast, mis oli aluseks 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärusele Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384). Nii sisaldab vaidlustatud akt esiteks arvamusi turu määratluse ja ACMi kavandatud parandusmeetmete kohta, samas kui asjas ES/2005/0330 esitatud arvamused käsitlesid märkimisväärse turujõu majanduslikku analüüsi ning need kujutavad endast seega vähem olulisi reservatsioone. Vastupidi Hispaania RRA poolt juhtumi ES/2005/0330 puhul esitatud SMP analüüsiga on ACMi lähenemine käesolevas asjas seevastu selgelt ja prima facie vastuolus reguleeriva raamistikuga, kuna see kaldub kõrvale asjasse puutuvates suunistes sisalduvatest juhistest, eelkõige komisjoni 9. oktoobri 2014. aasta soovitusest 2014/710/EL elektroonilise side sektori asjaomaste toote- ja teenuseturgude kohta, mis vastavalt raamdirektiivile vajavad eelnevat reguleerimist (ELT 2014, L 295, lk 79), ning komisjoni suunistest turuanalüüsi ja märkimisväärse turujõu hindamise kohta vastavalt liidu elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste reguleerivale raamistikule (ELT 2018, C 159, lk 1).
99
Esiteks tuleb märkida, nagu komisjon õigustatult nentis, et hageja ei selgita, kuidas erinevused komisjoni arvamuse esemes õigustavad käesoleva juhtumi eristamist sellest, milles tehti 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384).
100
Esiteks ei tee raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 sõnastus mingit vahet komisjoni poolt Euroopa konsultatsioonimenetluse esimeses etapis esitatud arvamustel nende eseme poolest.
101
Teiseks on tõsi, et komisjoni reservatsioonide ese määrab kindlaks, kas ta algatab artikli 7 teise etapi või artikli 7a teise etapi või mõlemad. Kuid isegi kui eeldada, et käesolevas asjas esitatud arvamused kujutavad endast tõepoolest reservatsioone, mis õigustavad Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamist, oleks sama säte, st raamdirektiivi artikli 7 lõige 4 olnud kohaldatav nii juhtumi ES/2005/0330 puhul kui ka käesoleval juhul, kuna SMPd või turu määratlust puudutavad reservatsioonid kuuluvad nimetatud sätte kohaldamisalasse. Lisaks ei ole selles osas tähtsust hageja poolsel teoreetilise analüüsi ja märkimisväärse turujõu majandusanalüüsi vahelisel eristamisel.
102
Teiseks, vastavalt hageja seisukohale, on käesoleva juhtumi puhul meetmete eelnõu vastupidi juhtumile ES/2005/0330 vastuolus reguleeriva raamistikuga, osas, milles turu määratlus kaldub esiteks kõrvale soovituses 2014/710 sätestatud lähenemisviisist ja teiseks ei järgi märkimisväärse ühise turujõu analüüs komisjoni suuniseid turuanalüüsi ja märkimisväärse turujõu hindamise kohta vastavalt liidu elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste reguleerivale raamistikule. ACM oleks aga pidanud põhimõtteliselt järgima nendes suunistes sisalduvaid juhiseid.
103
Sellega seoses tuleb meenutada, et ACM võib kalduda kõrvale suunistes sisalduvatest juhistest, kui antud olukorra hindamisel tundub talle, et need ei ole oludele kohandatud, nagu on selgitatud punktides 41–43. Arvestades ACMi esitatud teavet ja pidades eelkõige silmas Madalmaade turuolukorra eripära, pidas komisjon käesolevas asjas piisavaks esitada arvamus Euroopa konsultatsioonimenetluse teist etappi algatamata.
104
Kolmandaks tuleb igal juhul märkida, et erinevused komisjoni kommentaaride esemes ja erinevused võrreldes suunistega, millele hageja viitab, ei ole RRA‑le raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohaselt edastatud arvamuse õiguslike tagajärgede seisukohast olulised.
105
Eeltoodust kaalutlustest tuleneb, et ei vaidlustatud akti vastuvõtmise õiguslik kontekst ega selle sisu ei tõenda, et tegemist on õigusaktiga, mis tekitab siduvaid õiguslikke tagajärgi. Seepärast on vaja uurida, kas vaidlustatud akt on ettevalmistav või mitte.
Vaidlustatud akti ettevalmistav laad
Argumendid, et sisemenetlus on lõpetatud
106
Hageja vaidleb vastu komisjoni argumendile, et vaidlustatud akt on ettevalmistav akt. Nimelt kujutab vaidlustatud akt endast liidu tasandi haldusmenetluse viimast etappi. Kuna komisjonil ei ole enam võimalust hiljem sekkuda, siis kajastab vaidlustatud akt komisjoni lõplikku seisukohta pärast sisemenetlust vastupidi asjaoludele, mis olid asjakohased kohtuasjades, millele viidati 12. detsembri 2007. aasta kohtumääruse Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon (T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 97) toetuseks viidatud kohtupraktikas. Peale selle, kui ei tunnustata, et vaidlustatud akt on oma laadilt lõplik, siis ei ole sellist tüüpi aktide õiguspärasust võimalik vaidlustada.
107
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et vaatamata asjaolule, et komisjoni esitatud arvamusele ei järgne mõnd muud liidu institutsiooni õigusakti, erinevalt hageja poolt esile toodud ja punktis 106 viidatud kohtupraktika asjasse puutuvatest asjaoludest, leidis Üldkohus sõnaselgelt, et raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohane komisjoni arvamuskiri oli liidu ettevalmistav akt sellises menetluses, mille tulemusel asjaomased RRAd võtsid vastu riigisisesed meetmed (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 97).
108
Teiseks, nagu komisjon õigesti märgib, ei ole Euroopa konsultatsioonimenetlus, mis viis käesolevas asjas komisjoni arvamuse edastamiseni RRA‑le, tulemus, vaid ainult üks haldusmenetluse etapp, mille tulemusel võetakse kõnealustes arvamustes selgitatud meetmeid.
109
Nagu nähtub eespool esitatud analüüsist, ei ole käesolevas asjas kohaldatava õigusliku raamistiku eesmärk teha vahet kahe pädevuse vahel, millest üks on liikmesriigi ja teine liidu pädevus, millel on erinevad eesmärgid, vaid selles sätestatakse hoopis RRAde ainupädevus teha otsuseid. Seda pädevust piirab ainult komisjoni vetoõigus teatavatel tingimustel, mida käesolevas asjas ei esine ja mis ei tohi mingil juhul viia selleni, et komisjon võtab RRA asemel meetmeid.
110
Komisjoni, teiste RRAde ja BEREC võimalik osalemine menetluses, mille tulemusena võetakse vastu riigisisesed meetmed, ei saa seada kahtluse alla nende kvalifitseerimist „riigisisesteks meetmeteks“, kui komisjoni, teiste RRAde ja BEREC poolt akti vastuvõtmine on üks etapp menetluses, milles asjasse puutuval RRA‑l on ainupädevus võtta vastu lõplik otsus, olemata seotud muude institutsiooniliste osaliste ettevalmistavate aktidega (vt analoogia alusel 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Berlusconi ja Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punktid 41–44).
111
Kolmandaks, valides haldusmenetluse, milles nähakse ette, et komisjon, muud RRAd ja BEREC võtavad vastu ettevalmistavaid akte, mis eelnevad asjaomase RRA lõplikele meetmetele, mis tekitavad siduvaid õiguslikke tagajärgi ja võivad kahjustada huve, on liidu seadusandja ette näinud nende osaliste vahelise koostöö erimehhanismi, mis tugineb siiski asjaomase RRA ainuõiguslikule ja lõplikule otsustuspädevusele.
112
Ent niisuguse otsustusmenetluse tõhusus eeldab tingimata ainult ühtset kohtulikku kontrolli, mille viivad läbi ainult liidu kohtud ja alles siis, kui on vastu võetud haldusmenetlust lõpetav liidu institutsiooni otsus, mis ainsana võib tekitada hageja huve riivavaid siduvaid õiguslikke tagajärgi, muutes selgelt tema õiguslikku olukorda. Seega õigustab ELTL artikli 263 tõlgendamine lojaalse koostöö kohustusest lähtudes, et muude institutsiooniliste osaliste kui asjaomase RRA vastu võetud akte ei vaadata ELTL artikli 263 alusel liidu kohtus läbi (vt analoogia alusel 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Berlusconi ja Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, punktid 47–49).
Argument, mis käsitleb õigust tõhusale õiguskaitsevahendile
113
Hageja leiab, et õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, mis on sätestatud eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47, nõuab, et Üldkohtule esitatud hagi vaidlustatud akti peale loetakse vastuvõetavaks, kui see on ainus pädev kohus, kes on pädev läbi vaatama institutsioonide akti kehtivust. Seda on seda enam vaja, kuna liikmesriikide kohtud loevad raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud arvamusi teataval moel autoriteetseks.
114
Seoses sellega tuleb esiteks meelde tuletada, et kuigi ELTL artiklis 263 ette nähtud vastuvõetavuse tingimusi tõlgendades tuleb arvestada põhiõigust tõhusale kohtulikule kaitsele, ei saa selline tõlgendus viia sellise tulemuseni, et jäetakse kõrvale nimetatud aluslepingus sõnaselgelt ette nähtud tingimused (vt selle kohta 3. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 98 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 28. veebruari 2017. aasta kohtumäärus NF vs. Euroopa Nõukogu, T‑192/16, EU:T:2017:128, punkt 74).
115
Teiseks on RRAdel raamdirektiivi alusel loodud süsteemis keskne roll ja sellega seoses kohustatakse kõnealuse direktiivi artikliga 4 liikmesriike looma mehhanismi nende asutuste otsuste vaidlustamiseks, luues selliselt täieliku kohtuliku kaitse süsteemi (vt selle kohta 12. detsembri 2007. aasta kohtumäärus Vodafone España ja Vodafone Group vs. komisjon, T‑109/06, EU:T:2007:384, punkt 101, ning 22. veebruari 2008. aasta kohtumäärus Base vs. komisjon, T‑295/06, ei avaldata, EU:T:2008:48, punkt 71).
116
Seega esiteks, kui nagu kõnesolevas asjas komisjoni roll piirdub vastavalt kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikele 3 arvamuse edastamisega, mis põhimõtteliselt viib asjaomase RRA otsuse vastuvõtmiseni, peab olema võimalik esitada asjaomase riigi kohtule hagi. Vajaduse korral võib kõnealune liikmesriigi kohus esitada kooskõlas ELTL artikliga 267 Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse, mis käsitleb konkreetse olukorra suhtes kohaldatavat liidu õigusraamistikku, olgugi et ELTL artikkel 263 välistab Euroopa Kohtu kontrolli alt aktid, mille puhul on tegemist soovitustega, annab ELTL artikkel 267 Euroopa Kohtule ka pädevuse teha eelotsuseid liidu institutsioonide võetud aktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta, ilma et sellest pädevusest oleks erandeid (vt selle kohta 13. detsembri 1989. aasta kohtuotsus Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8, ja 20. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 44).
117
Teiseks, kui komisjon kasutab oma vetoõigust vastavalt raamdirektiivi artikli 7 lõike 5 punktile a, ei vii see menetlus riigi tasandil otsuse tegemiseni, vaid liidu õigusakti vastuvõtmiseni, millel on siduvad õiguslikud tagajärjed, ning sellisel juhul kasutatav õiguskaitsevahend on pöördumine ELTL artikli 263 alusel liidu kohtu poole.
118
Kolmandaks ei ole oluline asjaolu, et liikmesriikide kohtud panevad juhtumi asjaolude hindamisel olulist rõhku komisjoni raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 alusel esitatud nõusolekule. Ühelt poolt ei saa liikmesriikide kohtute hinnang tuua kaasa seda, et liidu institutsiooni võetud õigusakt on sellise siduva õigusliku mõjuga, mida liidu õiguses selle jaoks ette nähtud ei ole. Teisest küljest võib liikmesriigi kohus, kus on pooleli vaidlus poolte vahel, kes on vaidlustanud sellised komisjoni hinnangud, esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused, nagu on selgitatud eespool punktis 116.
119
Igal juhul tuleb märkida, et ainsas liikmesriigi kohtu otsuses, millele hageja oma argumendi toetuseks viitas, on viide komisjoni seisukohale üks mitmest põhjendusest, mistõttu see kohus ei tugine üksnes võimalikule autoriteedile, mis komisjoni poolt raamdirektiivi artikli 7 lõike 3 kohaselt ACMile saadetud kirjal on.
120
Nagu kõikidest eeltoodud kaalutlustest nähtub, ei kujuta vaidlustatud akt, millel ei ole siduvaid õiguslikke tagajärgi ja mis on oma laadilt ettevalmistav akt, endast akti, mida hageja saaks ELTL artikli 263 alusel vaidlustada liidu kohtus, et vaidlustada Euroopa konsultatsioonimenetluse teise etapi algatamata jätmist.
121
Seetõttu tuleb komisjoni vastuvõetamatuse vastuväitega nõustuda ning tunnistada käesolev hagi vastuvõetamatuks, ilma et oleks vaja analüüsida teist vastuvõetamatuse vastuväidet, mis puudutab hageja õigust esitada hagi ning menetlusse astumise avaldusi, mille on esitanud Madalmaade Kuningriik, T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis ja Tele2 Nederland.
Kohtukulud
122
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Sellest tulenevalt peab hageja vastavalt komisjoni taotlusele kandma enda ja komisjoni kohtukulud, välja arvatud menetlusse astumise avaldustega seotud kohtukulud.
123
Kodukorra artikli 144 lõikes 10 on sätestatud, et kui enne menetlusse astumise avalduse lahendamist lõpetatakse kohtuasjas menetlus, kannavad menetlusse astumise avalduse esitaja ja kohtuasja pooled ise oma kulud, mis on seotud menetlusse astumise avaldusega. Seepärast peavad Madalmaade Kuningriik ja T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis ja Tele2 Nederland kandma oma vastavate tegevustaotlustega seotud kulud ise. Lisaks sellele jätta hageja ja komisjoni menetlusse astumise avaldustega seotud kohtukulud nende endi kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (esimene koda)
otsustab:
1.
Jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
2.
Vajadus teha otsus Madalmaade Kuningriigi, T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV ja Tele2 Nederland BV menetlusse astumise avalduste üle on ära langenud.
3.
VodafoneZiggo Group BV kannab ise oma kohtukulud ja Euroopa Komisjoni kohtukulud, välja arvatud menetlusse astumise avaldustega seotud kohtukulud.
4.
Seepärast kannavad VodafoneZiggo Group, Euroopa Komisjon, Madalmaade Kuningriik ning T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis ja Tele2 Nederland oma vastavate menetlusse astumise avaldustega seotud kohtukulud ise.
Luxembourg, 9. juuli 2019
Kohtusekretär
E. Coulon
Koja president
I. Pelikánová
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.