62016CJ0408
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2017. december 6. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzési szerződések – 2004/18/EK irányelv – Hatály – 1083/2006/EK rendelet – Európai Regionális Fejlesztési Alap, Európai Szociális Alap és Kohéziós Alap – Autópálya építésére vonatkozó, az Európai Beruházási Bankkal a tagállamnak az Európai Unióhoz történő csatlakozását megelőzően kötött szerződés – A »szabálytalanságnak« az 1083/2006 rendelet értelmében vett fogalma”
A C‑408/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Curtea de Apel Bucureşti (bukaresti fellebbviteli bíróság, Románia) a Bírósághoz 2016. július 21‑én érkezett, 2016. május 20‑i határozatával terjesztett elő
a Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, korábban Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA
és
a Ministerul Fondurilor Europene – Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (nyolcadik tanács),
tagjai: J. Malenovský tanácselnök, D. Šváby (előadó) és M. Vilaras bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA képviseletében C. Homor, A. Docu, R. Simionescu, I. L. Axente, N. C. Mărgărit, A. Filipescu, H. Nicolae és M. Curculescu, meghatalmazotti minőségben,
–
a Ministerul Fondurilor Europene – Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe képviseletében M. D. C. Dinu, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében B.‑R. Killmann, A. Tokár és L. Nicolae, meghatalmazotti minőségben
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.) 15. cikkének, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11‑i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 25. o.) 2. cikke 7. pontjának, 9. cikke (5) bekezdésének és 60. cikke a) pontjának értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet a Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, korábban Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA (a továbbiakban: CNADNR) és a Ministerul Fondurilor Europene ‐ Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe (európai alapok minisztériuma – külföldi alapok kezelésének főigazgatósága, Románia) között az Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial „Transport” (a „Közlekedés” ágazati operatív programért felelős hatóság, Románia, a továbbiakban: AMPOST) egy határozat tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, amely határozat pénzügyi korrekciót írt elő a 2004/18 irányelvnek egy, kezdetben az Európai Beruházási Bank (EBB), később pedig teljes egészében és visszamenőlegesen az Európai Unió által az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) és a Kohéziós Alapból társfinanszírozott építési beruházásokra irányuló közbeszerzési eljárás keretében történő megsértése okán.
Jogi háttér
Az uniós jog
A csatlakozási jegyzőkönyv
3
A Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyv (HL 2005. L 157., 29. o., a továbbiakban: csatlakozási jegyzőkönyv) 2. cikke ekképp rendelkezik:
„A csatlakozás időpontjától kezdődően […] az intézmények által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok Bulgária és Románia számára kötelezőek, és az [Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződésben], az EAK‑Szerződésben, illetve az e jegyzőkönyvben megállapított feltételekkel alkalmazandók ezekben az államokban.”
4
E jegyzőkönyvnek az „Ideiglenes rendelkezések” című negyedik részének „Pénzügyi rendelkezések” elnevezésű III. címe tartalmazza a 27. cikket, amelynek (2) bekezdése előírja:
„Az 1. bekezdésben említett előcsatlakozási pénzügyi eszközök alapján a csatlakozás előtt tett, valamint a 31. cikkben említett Átmeneti Támogatás alapján a csatlakozást követően tett pénzügyi kötelezettségvállalásokra, ideértve a csatlakozást követően ebből eredő egyenkénti kötelezettségvállalásokat és azok nyilvántartásba vételét, valamint a kifizetésekre, továbbra is az előcsatlakozási pénzügyi eszközökre vonatkozó szabályokat és rendeleteket kell alkalmazni, és a programok és projektek befejezéséig ezeket a költségvetés megfelelő fejezetének terhére kell elszámolni. A csatlakozást követően indított közbeszerzési eljárások lefolytatására azonban a vonatkozó uniós rendelkezéseket kell alkalmazni.”
5
Az említett jegyzőkönyvnek „Az e jegyzőkönyv végrehajtására vonatkozó rendelkezések” című ötödik részében található, „Az intézmények jogi aktusainak alkalmazhatósága” elnevezésű II. címében foglalt 53. cikk (1) bekezdése értelmében:
„Amennyiben e jegyzőkönyv más határidőt nem ír elő, Bulgária és Románia hatályba lépteti azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy az [Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződésben] I‑33. cikke szerinti európai kerettörvények rendelkezéseinek, és azon európai rendeleteknek, amelyek az elérendő célokat illetően kötelezőek, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyják, valamint az [EK 249. cikk], illetve az EAK‑Szerződés 161. cikke szerinti irányelvek és határozatok rendelkezéseinek a csatlakozás napjától megfeleljenek. Az intézkedésekről legkésőbb a csatlakozás időpontjáig, vagy adott esetben az e jegyzőkönyvben meghatározott határidőn belül tájékoztatják a Bizottságot.”
A 2004/18 irányelv
6
A 2004/18 irányelv (22) preambulumbekezdése ekképp rendelkezik:
„Rendelkezni kell azokról az esetekről, amelyekben […] azért, mert […] nemzetközi szervezetekre érvényes, különleges szerződés‑odaítélési szabályok alkalmazandók, el lehet tekinteni az eljárások összehangolására vonatkozó intézkedések alkalmazásától.”
7
Ezen irányelv „Nemzetközi szabályok értelmében odaítélt szerződések” című 15. cikke ekképp rendelkezik:
„Ez az irányelv nem alkalmazható azokra a közbeszerzési szerződésekre, amelyekre különböző eljárási szabályok irányadók, és amelyek odaítélése:
[…]
c)
valamely nemzetközi szervezet egyedi eljárása alapján történt.”
Az 1083/2006 rendelet
8
Az 1083/2006 rendelet (22) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
„Az alapok tevékenységének és az általuk támogatott tevékenységeknek összeegyeztethetőknek kell lenniük a többi közösségi politikával és összhangban kell lenniük az összes közösségi jogszabállyal.”
9
E rendelet 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„E rendelet alkalmazásában az alábbi kifejezések a következő jelentéssel bírnak:
[…]
7)
»szabálytalanság«: a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági megvalósító cselekedetéből vagy mulasztásából adódó bármiféle megsértése, amely az Európai Unió általános költségvetését az általános költségvetésre rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti.”
10
Az említett rendelet 9. cikkének (5) bekezdése előírja:
„Az alapok által finanszírozott műveleteknek meg kell felelniük a Szerződés és az annak értelmében elfogadott jogi aktusok rendelkezéseinek.”
11
Az 1083/2006 rendelet III. címe II. fejezetének „Nagyprojektek” című 2. szakaszában foglalt 39. cikk ekképp rendelkezik:
„Az ERFA és a Kohéziós Alap operatív program keretében finanszírozhatja az olyan, munkálatok, tevékenységek és szolgáltatások sorából álló műveletek (a továbbiakban: a nagyprojektek) tekintetében felmerülő költségeket, amelyek célja valamely pontos gazdasági vagy műszaki természetű oszthatatlan feladat elvégzése, amely egyértelműen meghatározott célkitűzésekkel rendelkezik, és amelynek teljes költsége környezetvédelem esetében meghaladja a 25 millió EUR‑t, más területeken az 50 millió EUR‑t.”
12
Az említett rendeletnek „A Bizottság határozata” címet viselő 41. cikke előírja:
„(1)   A Bizottság – szükség esetén külső szakértőkkel konzultálva, az EBB‑t is beleértve – a 40. cikkben említett tényezőkre figyelemmel értékeli a nagyprojektet, annak az operatív program prioritásaival való összhangját, az említett prioritások céljainak megvalósításához való hozzájárulását, valamint más közösségi politikákkal való összhangját.
(2)   .A Bizottság a lehető leghamarabb, de legkésőbb a nagyprojektnek a tagállam vagy az irányító hatóság általi benyújtását követő három hónappal határozatot fogad el, amennyiben a benyújtott anyag megfelel a 40. cikkben meghatározottaknak. E határozat meghatározza a fizikai tárgyat, azt az összeget, amelyre az érintett operatív program(ok) prioritási tengelyének társfinanszírozási rátája alkalmazandó, valamint az ERFÁ‑ból vagy a Kohéziós Alapból származó pénzügyi hozzájárulás éves tervét vagy terveit.
(3)   Amennyiben a Bizottság elutasítja az alapok pénzügyi hozzájárulását valamely nagyprojekthez, ennek indokairól a második bekezdésben megállapított határidőn belül és feltételek szerint értesíti a tagállamot.”
13
Az 1083/2006 rendelet 60. cikke ekképp rendelkezik:
„Az irányító hatóság felelős az operatív programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő irányításáért és végrehajtásáért, és különösen a következőkért:
a)
annak biztosítása, hogy a finanszírozásra kiválasztott műveletek összhangban állnak az operatív programra alkalmazandó feltételekkel, valamint a vonatkozó közösségi és nemzeti szabályoknak végrehajtásuk teljes időtartama alatt megfelelnek;
[…]”
14
E rendelet 98. cikkének (2) bekezdése előírja:
„A tagállamok elvégzik a műveletek vagy az operatív programok esetében feltárt egyedi vagy a rendszerből adódó szabálytalanságokkal kapcsolatban szükséges pénzügyi korrekciókat. A tagállam által elvégzett korrekciók az operatív programnak nyújtott közpénzből való hozzájárulásnak részben vagy egészben történő törlését jelentik. A tagállamok figyelembe veszik a szabálytalanságok jellegét és súlyát, valamint az alapot ért pénzügyi veszteséget.
Az alapokból ilyen módon felszabaduló forrásokat a tagállam a (3) bekezdésben foglalt rendelkezésekkel összhangban 2015. december 31‑éig újra felhasználhatja az érintett operatív programra.”
Az EBB útmutatója
15
Az EBB‑nek van egy dokumentuma, amely Az „Útmutató a közbeszerzési szerződések odaítéléséhez az EBB által finanszírozott projektek vonatkozásában” címet viseli. Ezen útmutató 2004. évi változatának (a továbbiakban: EBB‑útmutató) tárgya a teljes egészében vagy részben az EBB által finanszírozott projektek gazdáinak azon eljárási szabályokról való tájékoztatása, amelyeket az azon építési beruházásra, árubeszerzésre és szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélése esetén kell követni, amelyek szükségesek az érintett, és az EBB által nyújtott finanszírozásban részesülő projekthez. Ez az útmutató három fejezetre tagolódik, és különbséget tesz az Unión belüli ügyletekre vonatkozó, a 2. fejezet tárgyát alkotó szabályok, illetve az Unión kívüli ügyletekre vonatkozó, a 3. fejezet tárgyát alkotó szabályok között. Az EBB‑útmutató 3. fejezetében az szerepel, hogy „[a tagjelölt országok] progresszív módon integrálják […] jogrendszerükbe az uniós irányelveket. [E]zen útmutatóban »Unión kívüli […] ügyletek« című 3. fejezetben előírt rendelkezések vonatkoznak a tagjelölt országokra azon időpontig, amikor ezen országok a Bizottsággal folytatott tárgyalásaik során kötelesek nem lesznek a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó [uniós] szabályok alkalmazására, amennyiben ezen időpontban már ténylegesen átültették ezen irányelveket nemzeti szabályozásukba. Ez esetben az »Unión belüli ügyletek« című 2. fejezet rendelkezéseit kell ezen országokra alkalmazni.”
A román jog
A 34/2006. sz. sürgősségi kormányrendelet
16
A 2004/18 irányelvet az ordonanta de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (a közbeszerzési szerződések, építési koncessziós szerződések és szolgáltatási koncessziós szerződések odaítéléséről szóló 34/2006. sz. sürgősségi kormányrendelet; Monitorul Oficial al României, Partea I, 2006. május 15‑i 418. sz., a továbbiakban: 34/2006. sz. OUG) ültette át a román jogba. E rendelet 14. cikkének (1) bekezdése ekképp rendelkezik:
„A jelen sürgősségi rendeletet nem kell alkalmazni, ha a közbeszerzési szerződést a következők alapján ítélték oda:
[…]
c)
nemzetközi szervezetek vagy intézmények meghatározott eljárásának alkalmazásával;
[…]”
A 72/2007. sz. sürgősségi kormányrendelet
17
Az Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.72/2007 din 28 iunie 2007 privind unele măsuri derogatorii de la OUG nr. 34/2006 (a 34/2006. sz. OUG‑től eltérő egyes rendelkezésekről szóló, 2007. június 28‑i 72/2007. sz. sürgősségi kormányrendelet; Monitorul Oficial al României, Partea I, 2007. június 29‑i 441. sz., a továbbiakban: 72/2007. sz. OUG) egyetlen cikke értelmében:
„A [34/2006. sz. OUG] rendelkezéseitől eltérően az Európai Befektetési Bankkal […] 2006 decemberében aláírt kölcsönszerződés VI, Arad–Temesvár–Lugos autópálya […] tárgyú építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélésére vonatkozó eljárás lefolytatása során a [CNADNR] az [EBB‑útmutató] 3. fejezetét alkalmazza.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18
Az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építésére vonatkozó projekt kezdetben a Románia, az EBB és az alapügyben szóban forgó építési beruházás ajánlatkérő hatósága, a CNADNR között 2003. december 23‑án létrejött finanszírozási szerződés tárgyát alkotta.
19
E szerződés alapján 2004. december 2‑án több autópályaszakasz finanszírozására irányuló kölcsönszerződés jött létre ugyanezen felek között. E szerződés értelmében „a CNADNR tiszteletben tartja az EBB‑nek az [általa] tárgyalt projekthez szükséges árubeszerzésekre, szolgáltatásbiztosításra és építési munkákra vonatkozó eljárásait, és a [finanszírozási szerződés] rendelkezéseinek megfelelően szerződéseket köt”, nevezetesen „valamennyi ország pályázói számára nyitott, nemzetközi ajánlattételi felhívásokon keresztül”.
20
E kölcsönszerződés keretében, valamint az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építési munkái odaítélésének céljából a CNADNR 2006. február 28‑án odaítélt egy szerződést abból a célból, hogy rendelkezésre álljanak az e közbeszerzési szerződés odaítélési dokumentáció kidolgozásához szükséges konzulensek. Mivel Románia még nem volt az Unió tagja, az említett közbeszerzési szerződés dokumentációjának kidolgozására az EBB‑útmutató „Unión kívüli ügyletek […]” című 3. fejezetének megfelelően került sor.
21
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból egyfelől az tűnik ki, hogy az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építési munkáinak odaítélésére irányuló közbeszerzési eljárás 2007. július 17‑én kezdődött, előzetes minősítéssel történő meghívásos ajánlati felhívás formájában az előzetes minősítés hirdetményének közzétételével, másfelől pedig az, hogy e közbeszerzési szerződést 2008. december 15‑én ítélték oda.
22
2009. október 27‑én Románia azt kérte a Bizottságtól, hogy az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építésének projektje a „Közlekedés 2007–2013” ágazati operatív program keretében részesüljön visszamenőleges finanszírozásban az ERFÁ‑ból és a Kohéziós Alapból mint az 1083/2006 rendelet 39. cikkének értelmében vett „nagyprojekt”.
23
2010‑ben, illetve 2014‑ben elfogadott két határozatában a Bizottság jóváhagyta az említett projektnek az ERFÁ‑ból és a Kohéziós Alapból történő teljes finanszírozását. Ennek megfelelően egy finanszírozási szerződés módosította ugyanezen projekt finanszírozási forrását, ily módon az már vissza nem térítendő európai támogatásban részesült a „Közlekedés 2007–2013” ágazati operatív program jogcímén.
24
Az ajánlatkérő hatóság részéről felmerült költségek visszatérítése céljából, valamint figyelembe véve a projektek visszamenőleges finanszírozásával kapcsolatos uniós szabályozás tiszteletben tartására vonatkozó bizottsági ajánlásokat, az AMPOST ellenőrizte az alapügyben szóban forgó építési munkákra vonatkozó közbeszerzési eljárás dokumentációját. Ezen ellenőrzés lezárásakor e hatóság szabálytalanságokat állapított meg 2015. június 29‑i feljegyzésében, és 2015. augusztus 24‑i határozatában a 2008. december 15‑én kötött, építési munkákra irányuló közbeszerzési szerződés értéke 10%‑ának megfelelő pénzügyi korrekciót írt elő.
25
Az AMPOST e pénzügyi korrekciót úgy indokolta, hogy először is arra emlékeztetett, hogy ahhoz, hogy valamely ügylethez vissza nem térítendő finanszírozást nyújtson, a Bizottság megköveteli, hogy tiszteletben tartsák a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó, az érintett közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban való részvételre vonatkozó felhívás közzétételének időpontjában hatályos uniós irányelvek rendelkezéseit. E tekintetben e hatóság úgy ítélte meg, hogy a 2004/18 irányelvet kellett alkalmazni az alapügyben szóban forgó építési munkákra irányuló közbeszerzési eljárására, mivel ez csak Romániának az Unióhoz való csatlakozását követően kezdődött meg. Másodsorban az AMPOST megállapította, hogy az e szerződésben előírt három előzetes minősítési kritérium korlátozóbb, mint a 2004/18 irányelvben előírtak, nevezetesen, először is, a pályázó személyes helyzetére, és különösen a 2004/18 irányelv 44 és 45. cikkét sértő, szerződésszegéssel kapcsolatos előzményekre vonatkozó kritérium, másodsorban a pályázó pénzügyi helyzetére vonatkozó ezen irányelv 47. cikkével ellentétes kritérium, harmadsorban pedig a pályázó tapasztalatára vonatkozó kritérium, amely sérti az említett irányelv 48. cikkét. Végül az AMPOST mindazonáltal megállapította, hogy e kritériumok alkalmazásának engedélyezésére a belső jog, nevezetesen a 2004/18 irányelvet átültető, 34/2006. sz. OUG‑től kifejezetten eltérést engedő 72/2007. sz. OUG értelmében került sor.
26
A CNADNR keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz, amely az AMPOST 2015. augusztus 24‑i határozatának, valamint az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építésére vonatkozó projekt tárgyában kibocsátott, szabálytalanságokat megállapító és pénzügyi korrekciókat előíró 2015. június 29‑i feljegyzésének megsemmisítésére irányult.
27
Keresetének alátámasztására a CNADNR azt állítja, hogy az Arad–Temesvár–Lugos autópálya építési munkáira irányuló közbeszerzési szerződés támogatható költségei értékének 10%‑os pénzügyi korrekciója a 34/2006. sz. OUG, a 72/2007. sz. OUG, valamint a 2004/18 irányelv rendelkezéseinek téves értelmezésén alapul. A CNADNR azt állítja, hogy nem róható fel az ajánlatkérő hatóságnak, hogy ezen irányelvhez viszonyítva jogellenes vagy korlátozó előminősítési kritériumokat írt elő, mivel e közbeszerzési eljárás eleve az EBB‑útmutató 3. fejezetének megfelelően került lefolytatásra.
28
Az európai alapok minisztériuma – külföldi alapok kezelésének főigazgatósága azt állítja, hogy az ellenőrzéseket az AMPOST a 2004/18 irányelvnek megfelelően végezte, pontosan azért, mert az érintett közbeszerzési eljárás eltért a 34/2006. sz. OUG alkalmazásától. Ugyanis, mivel – figyelemmel a finanszírozási forrás módosítására – az ügyletet már a Kohéziós Alap finanszírozta a „Közlekedés 2007–2013” ágazati operatív program keretében, e hatóságnak ügyelnie kellett arra, hogy e szerződés odaítélése tiszteletben tartsa az uniós jog rendelkezéseit, különösen a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályokat.
29
A kérdést előterjesztő bíróság először is az időbeli hatály alapján alkalmazandó szabályozás tekintetében teszi fel a kérdést, és e tekintetben nemcsak a csatlakozási jegyzőkönyv 27. cikkére utal – amely a tagállamok által az Unióhoz való csatlakozásukat megelőzően vállalt pénzügyi kötelezettségekre vonatkozik –, hanem e jegyzőkönyv 53. cikkére is, amely e tagállamok tekintetében az Unióhoz történő csatlakozás időpontjától kezdődően előírja a másodlagos jog szabályainak azonnali hatálybalépését.
30
Másodsorban a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy értelmezhető‑e úgy a 2004/18 irányelv 15. cikkének c) pontja – amelynek értelmében ezt az irányelv nem alkalmazható azokra a közbeszerzési szerződésekre, amelyekre különböző eljárási szabályok irányadók, és amelyek odaítélése valamely nemzetközi szervezet egyedi eljárása alapján történt –, hogy az felhatalmaz valamely tagállamot arra, hogy az Unióhoz történő csatlakozását követően mellőzze ezen irányelv alkalmazását, mivel egy olyan finanszírozási szerződés köti, amelyet az Unióhoz történő csatlakozása előtt kötött az EBB‑vel, és amelynek értelmében a közbeszerzési eljárások az említett irányelvben előírtaknál korlátozóbb különös kritériumoknak vannak alárendelve.
31
A kérdést előterjesztő bíróság arra is keresi a választ, hogy a 2004/18 irányelvvel ellentétes‑e az érintett tagállam által az Unióhoz történő csatlakozását követően elfogadott azon belső jogi normatív aktus, amely az ajánlatkérő hatóságot arra kötelezi, hogy az ezen irányelvet átöltető normatív aktustól való eltérésként az EBB‑útmutatót kövesse.
32
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy valamely tagállamra, amely a tárgyalások időtartama alatt finanszírozásban részesült, az Unióhoz történő csatlakozását követően már nem az EBB‑útmutató külső ügyletekre vonatkozó 3. fejezetét, hanem ezen útmutatónak az „Unión belüli ügyletek” című 2. fejezetét kell alkalmazni, ami megerősíti a 2004/18 irányelv alkalmazhatóságát.
33
Harmadsorban, mivel az AMPOST kiemelte, hogy az alapügyben szóban forgó, építési munkákra irányuló közbeszerzési szerződésben előírt egyes előzetes minősítési kritériumok szigorúbbak, mint a 2004/18 irányelvben előírtak, a kérdést előterjesztő bíróság ezen összefüggésben arra keresi a választ, hogy az ilyen közbeszerzési szerződést az uniós szabályozással összeegyeztethetőnek, és egy visszamenőlegesen megítélt, vissza nem térítendő uniós finanszírozással támogathatónak lehet‑e minősíteni.
34
E körülmények között a Curtea de Apel București (bukaresti fellebbviteli bíróság, Románia) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18/EK irányelv 15. cikkének c) pontját, hogy az lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy az […] Unióhoz való csatlakozásukat követően ne alkalmazzák a szóban forgó irányelvet, amennyiben a csatlakozást megelőzően olyan finanszírozási szerződést kötöttek az [EBB‑vel], amely alapján az odaítélendő közbeszerzési szerződésekre a finanszírozó szervezet által meghatározott sajátos követelmények alkalmazandóak, a jelen ügy szerinti követelményekhez hasonlóan, amelyek korlátozóbbak az irányelvben előírtaknál?
2)
Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18/EK irányelvet, hogy azzal ellentétes [a 72/2007. sz. OUG‑hez] hasonló nemzeti jogszabály, amely az irányelvet a nemzeti jogba átültető jogszabály, a jelen ügyben [a 34/2006. sz. OUG] rendelkezéseitől eltérve az [EBB‑útmutató] szabályait rendeli alkalmazni, az indokolásban megjelöltekhez hasonló okból, a csatlakozást megelőzően kötött finanszírozási szerződés rendelkezéseinek való megfelelés érdekében?
3)
Az 1083/2006/EK rendelet 9. cikke (5) bekezdésének és 60. cikke a) pontjának értelmezése során az uniós joggal összeegyeztethetőnek és egy visszamenőlegesen nyújtott, vissza nem térítendő európai támogatás szempontjából támogathatónak tekinthető‑e az említett közbeszerzési szerződés, amelyet az [EBB‑útmutató] és a nemzeti jog betartásával kötöttek?
4)
Az előző kérdésre adandó nemleges válasz esetén, amennyiben ennek ellenére az említett közbeszerzési szerződésről (»Közlekedés« 2007–2013. ágazati operatív program) minősítési követelményeinek vizsgálatakor megállapították, hogy megfelelő, a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jogi rendelkezések említett vélt megsértése (az ajánlattevők előzetes kiválasztása során egyes, az [EBB‑útmutató] szerintiekhez hasonló természetű olyan kiválasztási szempontok meghatározása, amelyek korlátozóbbak a 2004/18/EK irányelv szerintieknél) […] az 1083/2006/EK rendelet 2. cikkének 7. pontja szerinti »szabálytalanságnak« minősül‑e, amelynek következtében a hivatkozott rendelet 98. cikkének (2) bekezdése alapján az érintett tagállam köteles pénzügyi korrekciót / százalékarányos csökkentést végezni?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Előzetes észrevételek
35
Ahhoz, hogy választ lehessen adni az előterjesztett kérdésekre, előzetesen azt kell megvizsgálni, hogy a 2004/18 irányelv időbeli hatálya okán alkalmazható‑e, mivel a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott bizonyos tények Romániának az Unióhoz történő csatlakozását megelőzően következtek be. A csatlakozási jegyzőkönyv 2. cikkéből ugyanis az következik, hogy az intézmények által az e csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok Románia számára a csatlakozás időpontjától kezdődően kötelezőek, és a Szerződésekben, illetve az e jegyzőkönyvben megállapított feltételekkel alkalmazandók.
36
E tekintetben az említett jegyzőkönyv 53. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy Románia hatályba lépteti azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy – amennyiben e jegyzőkönyv más határidőt nem ír elő – a csatlakozás napjától megfeleljen azon irányelvek rendelkezéseinek, amelyek az elérendő célokat illetően kötelezőek, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyják.
37
Márpedig meg kell állapítani, hogy ilyen határidő nem került előírásra a 2004/18 irányelvnek a belső jogba történő átültetését illetően. Romániának tehát az Unióhoz történő csatlakozása időpontjától kezdődően kell megfelelnie ezen irányelvnek, az uniós jog új tagállamokban való azonnali és teljes körű alkalmazása elvének megfelelően (lásd ebben az értelemben: 1998. december 3‑iKappAhl ítélet, C‑233/97, EU:C:1998:585, 15. pont).
38
Erre figyelemmel arról kell megbizonyosodni, hogy a 2004/18 irányelv alkalmazható‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló, építési munkák odaítélésére irányuló közbeszerzési eljárásra.
39
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a közbeszerzési eljárásra alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll‑e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél (2016. április 7‑iPartner Apelski Dariusz ítélet, C‑324/14, EU:C:2016:214, 83. pont).
40
Márpedig, amennyiben valamely közbeszerzési eljárás az ezen eljárást megindító hirdetmény tárgyát alkotja, meg kell állapítani, hogy az az időpont, amikor az ajánlatkérő hatóság véglegesen eldönti azt a kérdést, hogy szükséges‑e, vagy sem, előzetes versenyeztetés a közbeszerzési szerződés odaítélésénél, e közzététel időpontja. Következésképpen a közbeszerzési szerződés odaítélésére vonatkozó feltételek jogszerűségét ezen időpontban kell értékelni.
41
A jelen ügyben az alapügyben szereplő, építési munkákra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélési eljárását 2007. július 17‑én, tehát Romániának az Európai Unióhoz történő csatlakozását követően tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjának kiegészítésében. Mivel a csatlakozási jegyzőkönyv nem ír elő semmiféle olyan átmeneti intézkedést, amely elhalaszthatná a 2004/18 irányelv alkalmazását, meg kell állapítani, hogy ezen irányelvet időbeli hatálya okán alkalmazni kell az alapügyben szereplőhöz hasonló közbeszerzési eljárásra.
Az első és a második kérdésről
42
Első és második kérdésével – amelyeket célszerű együtt vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelvet, különösen 15. cikkének c) pontját, hogy azzal ellentétes az, hogy valamely tagállam az Unióhoz történő csatlakozását követően megindított, az EBB‑vel ezen csatlakozást megelőzően kötött finanszírozási szerződés alapján megkezdett projekt megvalósítását célzó közbeszerzési eljárás tekintetében olyan, az EBB útmutatójának rendelkezéseiben foglalt különös kritériumok alkalmazását írja elő, amelyek nem egyeztethetők össze ezen irányelv rendelkezéseivel.
43
A 2004/18 irányelv 15. cikkének c) pontja értelmében ezt az irányevet nem kell alkalmazni azokra a közbeszerzési szerződésekre, amelyekre valamely nemzetközi szervezet különös eljárási szabályai az irányadók.
44
Ezenfelül meg kell állapítani, hogy e cikk a 2004/18 irányelv (22) preambulumbekezdésével összefüggésben a közbeszerzési szerződések három olyan esetét sorolja fel, amelyekben ez az irányelv nem alkalmazható, mivel e közbeszerzési szerződésekre különböző eljárási szabályok az irányadók. Meg kell továbbá állapítani, hogy az említett cikk a 2004/18 irányelvnek „A közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályok” című II. címe „Alkalmazási kör” elnevezésű II. fejezete „Kizárt szerződések” címet viselő 3. szakaszában található.
45
Ily módon mind a 2004/18 irányelv 15. cikke c) pontjának megfogalmazásából, mind annak szövegkörnyezetéből az következik, hogy e cikk kivételt képez ezen irányelv anyagi hatálya alól. Márpedig az ilyen kivételt szigorúan kell értelmezni (lásd ebben az értelemben: 2013. június 20‑iConsiglio Nazionale degli Ingegneri végzés, C‑352/12., nem tették közzé, EU:C:2013:416, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
46
Annak értékeléséhez, hogy valamely, az alapügyben szereplőhöz hasonló, az EBB‑útmutató 3. fejezete által szabályozott közbeszerzési eljárás a 2004/18 irányelv 15. cikkének c) pontjában előírt kivétel hatálya alá tartozhat‑e, azt kell megvizsgálni, hogy az ilyen eljárásra valamely nemzetközi intézmény különös eljárási szabályai‑e az irányadók.
47
Márpedig, amint az a jelen ítélet 41. pontjában megállapításra került, az alapügyben szereplő közbeszerzési hirdetményt Romániának az Unióhoz történő csatlakozását követően tették közzé.
48
E körülményekre figyelemmel az alapügyben szereplőhöz hasonló eljárást nem lehet olyannak tekinteni, mint amelyre a 2004/18 irányelv 15. cikke c) pontjának értelmében véve valamely nemzetközi szervezet különös eljárási szabályai az irányadók.
49
Következésképpen Románia az Unióhoz történő csatlakozását követően nem hivatkozhat a valamely nemzetközi szervezet különös szabályainak tiszteletben tartására vonatkozó, a 2004/18 irányelv 15. cikke c) pontjában előírt kivételre.
50
Egyébiránt, és amint azt a kérdést előterjesztő bíróság is kiemeli, ezt az értelmezést az EBB‑útmutató is megerősíti, amelynek értelmében valamely tagjelölt államra, amely egy projekt megvalósítása céljából az EBB finanszírozásában részesült, az Unióhoz történő csatlakozását követően nem ezen útmutatónak az Unión kívüli ügyletekkel kapcsolatos 3. fejezete alkalmazandó, hanem már ezen útmutatónak az Unión belüli ügyletekkel kapcsolatos 2. fejezete, és ezen államnak a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó irányelveket kell alkalmaznia.
51
A fentiekből az következik, hogy a 2004/18 irányelvvel ellentétes az olyan belső jogi normatív aktus, mint a 72/2007. sz. OUG, amely előírja, hogy az ezen irányelv rendelkezéseitől való eltérésként az EBB‑útmutató 3. fejezetét kell alkalmazni.
52
A fenti megfontolásokra figyelemmel az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/18 irányelvet és különösen 15. cikkének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az, hogy valamely tagállam az Unióhoz történő csatlakozását követően megindított, az EBB‑vel ezen csatlakozást megelőzően kötött finanszírozási szerződés alapján megkezdett projekt megvalósítását célzó közbeszerzési eljárás tekintetében olyan, az EBB útmutatójának rendelkezéseiben foglalt különös kritériumok alkalmazását írja elő, amelyek nem egyeztethetők össze ezen irányelv rendelkezéseivel.
A harmadik és a negyedik kérdésről
53
Harmadik és negyedik kérdésével – amelyeket célszerű együtt vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1083/2006 rendelet 9. cikkének (5) bekezdését és 60. cikkének a) pontját, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló, olyan közbeszerzési eljárás, amelyben a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb kritériumokat alkalmaztak, minősíthető‑e az uniós joggal összeegyeztethetőnek, és támogatható‑e visszamenőlegesen odaítélt, vissza nem térítendő európai finanszírozással, illetve, adott esetben, úgy kell‑e értelmezni az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontját, hogy az ajánlattevők előzetes minősítése tekintetében a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb kritériumok alkalmazása az e rendelkezés értelmében vett „szabálytalanságnak” minősül, amely igazolja az e rendelet 98. cikke szerinti pénzügyi korrekció alkalmazását.
54
Az első szempontot illetően az 1083/2006 rendelet 9. cikke (5) bekezdésének megfogalmazásából e rendelet (22) preambulumbekezdésével összefüggésben az következik, hogy az európai alapok célja kizárólag a Szerződés és az annak értelmében elfogadott aktusok rendelkezéseivel összeegyeztethető ügyletek finanszírozása.
55
Ezenfelül, az 1083/2006 rendelet 60. cikkének a) pontja értelmében az irányító hatóság feladata annak biztosítása, hogy a finanszírozásra kiválasztott műveletek összhangban álljanak a vonatkozó közösségi és nemzeti szabályokkal végrehajtásuk teljes időtartama alatt.
56
Ily módon az 1083/2006 rendelet az uniós források megfelelő kezelését és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét biztosító rendelkezéscsoport körébe tartozik (lásd ebben az értelemben: 2016. május 26‑iJudețul Neamț és Județul Bacău ítélet, C‑260/14 és C‑261/14, EU:C:2016:360, 34. pont).
57
Ebből következik, hogy az Unió az alapokból csak olyan intézkedéseket hivatott finanszírozni, amelyeket az uniós jognak teljes mértékben megfelelően hajtanak végre, a közbeszerzések területén alkalmazandó szabályokat is beleértve (lásd ebben az értelemben: 2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
58
A jelen ügyben nem vitatott, hogy az ajánlattevők előzetes minősítésének tekintetében a CNADNR az EBB‑útmutató 3. fejezetének szabályait követte. E vonatkozásban az a tény, hogy ezen útmutató szabályait követik, nem zárhatja ki eleve azt, hogy tiszteletben tartják az olyan szabályokat, mint amelyek a 2004/18 irányelvből következnek. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság megállapításaiból az következik, hogy az alapügyben szóban forgó előzetes minősítési kritériumok korlátozóbbak, mint amelyeket a 2004/18 irányelv 44., 45. és 47. cikke előír.
59
A fentiekre figyelemmel az alapügyben szereplőhöz hasonló, közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló olyan eljárás, amelynek keretében a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb kritériumokat alkalmaztak, nem minősíthető úgy, hogy azt az uniós jognak teljes mértékben megfelelően folytatták le.
60
A jelen ítélet 53. pontjában említett második szempontot illetően az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontjában szereplő fogalommeghatározásból az következik, hogy az uniós jog megsértése csak akkor minősül az e rendelkezés értelmében vett „szabálytalanságnak”, ha az az Európai Unió általános költségvetését az általános költségvetésre rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti. Következésképpen a Bíróság megállapította, hogy az ilyen jogsértést akkor kell szabálytalanságnak tekinteni, ha az mint ilyen költségvetési kihatással járhat. Ezzel szemben nem szükséges a pontos pénzügyi kihatás meglétét bizonyítani (2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
61
Következésképpen úgy kell tekinteni, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok megsértése az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontja értelmében vett szabálytalanságnak tekinthető, amennyiben nem zárható ki az a lehetőség, hogy e jogsértés hatással lehetett az érintett alap költségvetésére (2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 45. pont).
62
A jelen ügyben az ajánlattevők tekintetében a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb előzetes minősítési kritériumok alkalmazása az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontja értelmében vett „szabálytalanságnak” minősül, mivel nem zárható ki, hogy e kritériumok alkalmazása hatással volt a szóban forgó alap költségvetésére.
63
E tekintetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapügyben az AMPOST nyilvánvalóvá tette, hogy az ajánlattevők előzetes minősítési kritériumai korlátozóbbak voltak, mint a 2004/18 irányelvben előírtak, és azzal a hatással jártak, hogy leszűkítették az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárásban részt vevők körét, ily módon nem zárható ki az alap költségvetésére gyakorolt hatás, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
64
Végül azon kérdést illetően, hogy az említett szabálytalanság igazolja‑e az 1083/2006 rendelet 98. cikke szerinti pénzügyi korrekció alkalmazását, meg kell állapítani, hogy amennyiben valamely szabálysértés megállapításra került, a pénzügyi korrekció alkalmazása a tagállamok feladata,
65
E tekintetben e cikk (2) bekezdése azt a kötelezettséget is rója az illetékes nemzeti hatóságra, hogy három kritérium mentén, nevezetesen a feltárt szabálytalanságok természetére és súlyosságára, valamint az érintett alapot ért pénzügyi veszteségre tekintettel határozza meg az alkalmazandó korrekció összegét (2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 47. pont).
66
Amennyiben, amint az alapügyben is, konkrét és nem rendszerszintű szabálytalanságról van szó, ez utóbbi követelmény szükségképpen eseti vizsgálattal jár, amelynek során figyelembe kell venni az egyes ügyek valamennyi olyan körülményét, amely e három kritérium tekintetében releváns lehet.
67
A jelen ügyben az a tény, hogy a CNADNR a nemzeti szabályozásnak megfelelően cselekedett, amely arra kötelezte, hogy térjen el a 2004/18 irányelvtől, és ily módon nem rendelkezett semmiféle mérlegelési mozgástérrel a követendő közbeszerzési eljárás tekintetében, olyan körülménynek tekinthető, amely befolyással lehet az alkalmazandó pénzügyi korrekció összegére, aminek az ügy konkrét körülményeire tekintettel történő vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
68
A fenti megfontolásokra figyelemmel a harmadik és negyedik kérdésre az alábbi választ kell adni:
–
Az 1083/2006 rendelet 9. cikkének (5) bekezdését és 60. cikkének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan közbeszerzési eljárás, amelyben a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozottabb kritériumokat alkalmaztak, nem minősíthető úgy, hogy azt az uniós jognak teljes mértékben megfelelően folytatták, és nem támogatható visszamenőlegesen odaítélt, vissza nem térítendő uniós finanszírozással.
–
Az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontját úgy kell értelmezni, hogy a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb előminősítési kritériumoknak az ajánlattevők tekintetében történő alkalmazása az e rendelkezés értelmében vett „szabálytalanságnak” minősül, amely e rendelet 98. cikke értelmében pénzügyi korrekció alkalmazását igazolja, amennyiben nem zárható ki, hogy e kritériumok alkalmazása hatással volt a szóban forgó alap költségvetésére, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
A költségekről
69
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet, különösen 15. cikkének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az, hogy valamely tagállam az Unióhoz történő csatlakozását követően megindított, az Európai Beruházási Bankkal ezen csatlakozást megelőzően kötött finanszírozási szerződés alapján megkezdett projekt megvalósítását célzó közbeszerzési eljárás tekintetében olyan, az Európai Beruházási Bank közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó útmutatója rendelkezéseiben foglalt különös kritériumok alkalmazását írja elő, amelyek nem egyeztethetők össze ezen irányelv rendelkezéseivel.
2)
Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11‑i 1083/2006/EK tanácsi rendelet 9. cikkének (5) bekezdését és 60. cikkének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló, olyan közbeszerzési eljárás, amelyben a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozottabb kritériumokat alkalmaztak, nem minősíthető úgy, hogy azt az uniós jognak teljes mértékben megfelelően hajtották végre, és nem támogatható visszamenőlegesen odaítélt, vissza nem térítendő uniós finanszírozással.
Az 1083/2006 rendelet 2. cikkének 7. pontját úgy kell értelmezni, hogy a 2004/18 irányelvben előírtaknál korlátozóbb előminősítési kritériumoknak az ajánlattevők tekintetében történő alkalmazása az e rendelkezés értelmében vett „szabálytalanságnak” minősül, amely e rendelet 98. cikke értelmében pénzügyi korrekció alkalmazását igazolja, amennyiben nem zárható ki, hogy e kritériumok alkalmazása hatással volt a szóban forgó alap költségvetésére, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: román.