61974C0021
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 14 NOVEMBRE 1974
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Se in passato è stato compito della Corte di affermare un diritto di parità, togliendo la discriminazione tra uomo e donna che si riallacciava a un certo uso della qualifica di capo famiglia con le conseguenze che ne derivavano per i dipendenti di sesso femminile, ritengo che oggi sia importante fissare i limiti di quel riconoscimento: appunto perché solo entro un quadro di razionalità e di funzionalità la legalità del principio merita di essere ribadita.
Due funzionane della Commissione hanno presentato i ricorsi di cui oggi si discute (Causa 21-74 e causa 37-74) che mirano in sostanza a una stessa affermazione: si chiede alla Corte d'interpretare l'articolo 4 dell'allegato VII dello statuto del personale, in modo da riconscere l'indennità di dislocazione anche a coloro che hanno la cittadinanza del paese in cui prestano lo loro attività, allorché essi abbiano acquisito tale cittadinanza solo in forza del matrimonio.
Ricordiamo che la norma di cui si discute riconosce il diritto a tale indennità al funzionario che non sia cittadino dello Stato in cui presta la sua attività, o che, pure avendone la cittadinanza, ne sia rimasto lontano per un tempo di almeno dieci anni.
Già il buon senso, prima ancora che l'applicazione semplice di una chiara norma regolamentare, ci induce ad escludere incertezze per la soluzione, che proporremo, di respingere i ricorsi. In sede di argomentazione giuridica, la sola che ha udienza davanti a questa Corte, ricordiamo alcuni princìpi elementari in armonia con quel compito di affermazione del diritto che a questa giurisdizione è riconosciuto.
La normativa in esame attribuisce l'indennità di cui si tratta in funzione di una situazione di diritto, che si concreta in uno status, l'antico status civitatis, considerato qui nel suo aspetto negativo di appartenenza a una cittadinanza straniera. In linea di principio, soltanto lo straniero è spaesato in uno Stato che non è il suo, e a lui sarà quindi dovuto quel riconoscimento economico che lo può in parte compensare dei disagi di una vita al di fuori del suo ambiente naturale. Non potrà invece, sempre in linea di principio, godere di questi vantaggi chi possiede lo status di cittadino del paese dove è chiamato a lavorare.
Tale è la regola, la quale subisce soltanto due eccezioni. Anzitutto vi è una restrizione del diritto all'indennità dello stesso straniero, che è escluso sia quando egli è stato anteriormente cittadino dello Stato considerato, sia quando sia abitualmente vissuto o svolto la sua attività professionale principale nel territorio europeo dello Stato stesso durante il periodo di cinque anni che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio, salvo che egli vi abbia esercitato un'attività per conto di un altro Stato o di un'organizzazione internazionale.
Vi è poi un'eccezione che porta invece ad ampliare l'ambito d'applicazione dell'indennità, a favore anche del cittadino il quale abbia abitato, durante il periodo di dieci anni che scade al momento della sua entrata in servizio, fuori del territorio europeo dello Stato considerato. Questa eccezione è strettamente limitata, non comprendendo i cittadini che abbiano svolto, all'estero, pubbliche funzioni per conto vuoi di uno Stato, vuoi di una organizzazione internazionale.
Esaminiamo anzitutto la ratio del principio di base, che fa leva sul criterio della cittadinanza.
Lo status di cittadinanza è, come ogni diritto di status, qualificazione giuridica di un soggetto, alla quale corrisponde una somma di diritti, di obblighi, di capacità, o di limitazioni che l'ordinamento giuridico suole regolare. Nel nostro caso la legislazione comunitaria si è riferita a tale status per escludere che chi ne è fornito possa godere di un diritto speciale attribuito ai soli cittadini stranieri. Detto status di cittadino è preso quindi come un presupposto estraneo a qualificazioni proprie del diritto comunitario, il quale vi attribuisce soltanto alcune conseguenze specifiche anche nel suo ambito. Il riferimento alla cittadinanza d'origine effettuato dalla norma dello Statuto nei confronti di chi non abbia attualmente la cittadinanza dello Stato in cui lavora, serve, come si è visto, non già ad ampliare, bensì a limitare il diritto del non cittadino a beneficiare dell'indennità; mentre può avere l'effetto di ampliare l'ambito d'applicazione della norma prevista a favore dello straniero esclusivamente nel caso in cui il diritto viene riconosciuto eccezionalmente allo stesso cittadino.
La legge comunitaria distingue la posizione del cittadino solo in quest'ambito limitato a titolo d'eccezione, e noi non siamo quindi autorizzati a valerci di questa distinzione al di fuori dei casi e per conseguire effetti diversi da quelli tassativamente previsti, conformemente all'antica massima ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.
Se la legge comunitaria prende come punto di riferimento uno status, noi non potremo sceverare quelli che sono i vantaggi da quelli che sono gli svantaggi collegati a tale qualificazione; anche qui ricordiamo un criterio fondamentale di logica giurididica: ubi commoda ibi incommoda. È chiaro invero che se si ipotizzasse il caso di un vantaggio che fosse riconosciuto ai cittadini del paese dove uno ha la residenza, questo vantaggio sarebbe giustamente invocato da chiunque, sulla sola base del godimento dello stato di cittadino, anche se la cittadinanza fosse stata acquistata ipso iure con il matrimonio.
In un sistema di legalità, le disposizioni normative sono sempre collegate a categorie; è questa una conseguenza dello stato di diritto, e una volta che la legge prevede la categoria, l'applicazione della legge stessa deve essere generale se non si, vuole abbandonare la via classica che offre garanzie fondamentali. Se soltanto lo straniero ha diritto, per esempio, venendo a Ispra di ottenere certi vantaggi collegati al suo stato di cittadinanza, è chiaro che questi vantaggi potranno essere pretesi dal cittadino della Savoia o della Bassa Baviera, e non invece da chi aveva la propria normale residenza in Sicilia, anche se quest'ultimo si trova, nella sede di lavoro, più lontano rispetto all' origine del cittadino francese o tedesco nell'ipotesi prospettata.
Nel determinare le catergorie dei soggetti chiamati a godere l'indennità in questione, la legge fa — è vero — l'eccezione già indicata alla regola che esclude chi è già cittadino del paese dove è chiamato a lavorare. Ma, anche a prescindere dal canone fondamentale per cui le eccezioni non vanno estese oltre al caso previsto, appare chiaro che le ragioni per cui il legislatore ha riconosciuta l'indennità anche al cittadino che fosse rimasto lontano dal paese negli ultimi dieci anni non si potrebbero invocare, neppure per analogia, ai nostri casi. É invero prevista l'ipotesi dell'espatriato rimasto lontano per un decennio, ben diversa da quella del nuovo cittadino divenuto tale anche solo negli ultimi tempi. Diversa è cioè l'ipotesi del cittadino, il quale, essendo stato fuori patria per lunghissimo tempo, vi ritorna solo per occupare un impiego comunitario, dalla situazione della donna che, in forza del matrimonio, è diventata cittadina del paese nel territorio del quale l'assunzione o la continuazione di un impiego non la porta fuori da quello che, anche sul piano territoriale, è un riflesso normale della nuova situazione assunta in seguito al matrimonio.
Nella causa 21-74 abbiamo, è vero, il caso di doppia cittadinanza; l'interessata pretende che si possa far valere l'altra cittadinanza per ottenere il vantaggio connesso al sentirsi spaesata. Ma si dimentica in tal modo che è l'estraneità al paese di residenza che vale come punto di riferimento per riconoscere il vantaggio, mentre la ricorrente è cittadina anche di questo paese.
Nella causa 37-74 la ricorrente osserva che la cittadinanza acquistata ex lege dalla donna maritata in Belgio (cittadinanza che — si noti — nel caso avrebbe potuto essere anche volontariamente esclusa) ha un contenuto diverso e più ristretto della cittadinanza piena acquistata in uno degli altri modi previsti dalla legge. Con questo si vorrebbe sostenere che chi applica il diritto comunitario potrebbe superare il criterio formale dell'attribuzione di uno status civitatis per analizzare la somma di facoltà e di diritti che vengono collegati a un tipo di cittadinanza che si ritiene di ordine minore. Ma considerare il contenuto concreto di tale attribuzione di cittadinanza può avere un significato là dove la legge espressamente lo prevede; all'infuori di tali previsioni, resta sempre invece da applicare il concetto che la cittadinanza è una figura globale, che è stata presa dal legislatore comunitario, non per il suo contenuto legale concreto, ma come criterio di riferimento per una coerente applicazione dell'indennità di dislocazione.
Si parla infine, come accennato al principio di queste nostre conclusioni, di una discriminazione che potrebbe derivare a svantaggio delle donne maritate, contraria al principio fondamentale (che, non c'è bisogno di ribadire, resta al di fuori di ogni discussione) di parità tra i sessi che è insito nell'ordinamento comunitario: discriminazione, perché l'uomo sposandosi non acquista automaticamente la cittadinanza della moglie e non verrebbe quindi mai a perdere i benefici collegati allo status che egli aveva prima del matrimonio. Ma, come già accennato, il diritto comunitario non può rifare sotto il suo angolo tutto il mondo dei rapporti sociali e umani; se la legge nazionale prevede una forma di acquisto di cittadinanza e vi collega le normali conseguenze di uno' status che si concreta in una somma di diritti e di obblighi, il legislatore comunitario lecitamente accetta tale situazione, quale la trova, come punto di riferimento; e lo farà dove essa in sé stessa non contrasti con un fondamentale diritto umano, quale sarebbe una discriminazione che fosse fondata sulla circostanza dell'appartenenza all'uno o all' altro sesso. Il diritto comunitario non può opporsi a che ciascuno Stato tenga presente, nel disciplinare i suoi rapporti interni, il principio dell'unità familiare secondo una sua concezione socialmente non in contrasto con l'ordine pubblico comunitario. Sotto un diverso profilo, anche l'avvocato generale Mayras nella causa 33-72 (Gunnelia, Raccolta 1973, pag. 485) ha escluso che il riferimento al criterio di nazionalità per l'indennità di dislocazione sia contrario a quel principio di parità di trattamento fra i dipendenti dei due sessi affermato nelle sentenze nelle cause 20 e 32-71 (Sabbatini-Bauduin, Raccolta 1972, pagg. 345 e 363).
Osserviamo infine che se il riferimento al criterio di cittadinanza, come già avveniva per quello di capo famiglia, può comportare talvolta uno svantaggio per le funzionarle che contraggono matrimonio, esiste fra i due casi una differenza fondamentale. Mentre l'entrare della donna a far parte di una nuova famiglia in seguito a matrimonio può lasciare del tutto immutata la sua situazione di estraneità rispetto allo Stato di residenza, e non si giustificava quindi la sua perdita automatica dell'indennità di dislocazione per il solo fatto del matrimonio, ben diverso è il caso in cui la funzionarla acquisti la cittadinanza del paese in cui lavora. Qui viene a mancare la stessa causa giuridica dell'indennità, che ne costituisce la razionale giustificazione, come l'ha indicato la Corte al punto 11 delle citate sentenze (Sabbatini-Bauduin, Raccolta cit., pagg. 351 e 370). Solo un' espressa disposizione derogatoria del legislatore potrebbe attribuire anche in tal caso l'indennità di cui si tratta; sarebbe comunque un beneficio abnorme che non si potrebbe più neppure qualificare come indennità di dislocazione. La contraddizione non consente di attribuire speciali benefici riconosciuti per gli stranieri a chi ha la cittadinanza del paese dove lavora, salvo il caso eccezionalmente considerato di una precedente lontananza dal paese stesso prolungatasi per più di dieci anni. Non solo, ma il principio della parità di trattamento vorrebbe che detta considerazione più larga (la quale sostanzialmente coinciderebbe con il sostituire il criterio giuridico della cittadinanza con un diverso riferimento fattuale) venisse estesa a tutti coloro che, per qualsiasi ragione, possiedano attualmente o abbiano avuto originariamente anche una cittadinanza diversa da quella dello Stato dove prestano la loro attività.
Concludo quindi al rigetto dei due ricorsi perché infondati, e all'applicazione dell'articolo 70 per quanto riguarda le spese di causa.