62023CJ0759
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2025. június 26. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Közegészségügy – 2014/40/EU irányelv – A 7. cikk (12) bekezdése – A 11. cikk (6) bekezdése – (EU) 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv – Érvényesség – Dohánytermékek gyártása, kiszerelése és értékesítése – Az Európai Bizottságnak adott felhatalmazás – Új dohánytermék‑kategóriák – Hevített dohánytermékek – Az ízesítésre vonatkozó tilalmak és a címkézési követelmények alóli mentességek visszavonására vonatkozó hatáskör – A körülmények jelentős megváltozása”
A C‑759/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a High Court (felsőbíróság, Írország) a Bírósághoz 2023. december 7‑én érkezett, 2023. november 29‑i határozatával terjesztett elő
a PJ Carroll & Company Ltd,
a Nicoventures Trading Ltd
és
a The Minister for Health,
Írország,
a The Attorney General
között,
a Philip Morris Ltd,
a Philip Morris Products SA,
a Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: K. Jürimäe tanácselnök (előadó), K. Lenaerts, a Bíróság elnöke, a második tanács bírájaként eljárva, M. Gavalec, Csehi Z. és F. Schalin bírák,
főtanácsnok: N. Emiliou,
hivatalvezető: R. Stefanova‑Kamisheva tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2024. november 28‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a PJ Carroll & Company Ltd és a Nicoventures Trading Ltd képviseletében C. Barrett, K. O’Connor, N. Skelton solicitors, M. Schonberg és L. Van den Hende advocaten,
–
a The Minister for Health, Írország és a The Attorney General képviseletében M. Browne Chief State Solicitor, A. Burke, A. Joyce és S. Sheehy, meghatalmazotti minőségben, segítőik: E. Barrington SC és L. Mooney BL,
–
a Philip Morris Ltd, a Philip Morris Products SA és a Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA képviseletében N. Buckley BL, M. Byrne, H. Kelly, R. McKittrick, R. Walsh solicitors, E. McCullough SC és H. Saugmandsgaard Øe advokat,
–
a francia kormány képviseletében B. Fodda, M. de Lisi és B. Travard, meghatalmazotti minőségben,
–
az olasz kormány képviseletében S. Fiorentino és F. Meloncelli, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében E. Schmidt és F. van Schaik, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2025. január 30‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a hevített dohánytermékekre vonatkozó egyes mentességek visszavonása tekintetében történő módosításáról szóló, 2022. június 29‑i (EU) 2022/2100 felhatalmazáson alapuló bizottsági irányelv (HL 2022. L 283., 4. o.) érvényességére vonatkozik.
2
E kérelmet az egyfelől a PJ Carroll & Company Ltd és a Nicoventures Trading Ltd, valamint a The Minister of Health (egészségügyi miniszter, Írország), Ireland (Írország), másfelől a The Attorney General (főügyész, Írország) között, a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelvet az ír jogba átültető European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023 (az Európai Unió 2023‑as szabályozása [dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártása, kiszerelése és értékesítése] [módosítás]); a továbbiakban: 2023‑as szabályozás) érvényessége tárgyában folyó jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2014/40/EU irányelv
3
A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3‑i 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 127., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 150., 24. o., HL 2016. L 40., 16. o.) (19), (26) és (34) preambulumbekezdése kimondja:
„(19)
Figyelembe véve, hogy ez az irányelv elsősorban a fiatalokra összpontosít, a cigarettától és a cigarettadohánytól eltérő dohánytermékek számára az összetevőkre vonatkozó bizonyos követelmények alól mentességet kell biztosítani, amennyiben a fiatalok körében nem változnak meg jelentősen a körülmények az értékesítési volumen vagy a fogyasztási szokások tekintetében.
[…]
(26)
Azok a dohányzásra szánt – a cigarettától és a cigarettadohánytól eltérő – dohánytermékek esetében, amelyeket elsősorban idősebb fogyasztók és a lakosság kis csoportjai használnak, továbbra is lehetővé kell tenni, hogy egyes címkézési követelmények alól mentességet élvezzenek, amennyiben a fiatalok körében nem változnak meg jelentősen a körülmények az értékesítési volumen vagy a fogyasztási szokások tekintetében. Ezen egyéb dohánytermékek címkézésére egyedi szabályoknak kell vonatkozniuk. A füst nélküli dohánytermékeken elhelyezett egészségvédő figyelmeztetések láthatóságát biztosítani kell. Az egészségvédő figyelmeztetéseket ezért a füst nélküli dohánytermék csomagolásának két fő felületén kell elhelyezni. A vízipipadohányra – amelyről gyakran úgy gondolják, hogy kevésbé káros, mint a dohányzásra szánt hagyományos dohánytermékek – a teljes címkézési követelményrendszernek vonatkoznia kell a fogyasztók megtévesztésének elkerülése érdekében.
[…]
(34)
Valamennyi dohánytermék képes halált, betegséget és fogyatékosságot okozni, és gyártásukat, forgalmazásukat és fogyasztásukat szabályozni kell. Fontos ezért, hogy az új dohánytermék‑kategóriák tekintetében figyelemmel kövessük a fejleményeket. Az új dohánytermék‑kategóriák tekintetében értesítési kötelezettséget kell előírni a gyártók és az importőrök számára, a tagállamok ezen új termékek betiltására vagy engedélyezésére vonatkozó hatáskörének sérelme nélkül.”
4
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikke értelmében:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
„4.
»dohánytermék«: fogyasztható termék, amely akár csak részben is – géntechnológiával módosított vagy módosítatlan formában – dohányt tartalmaz;
[…]
14.
»új dohánytermék‑kategóriák«: olyan dohánytermék,
a)
amely nem tartozik az alábbi kategóriák egyikébe sem: cigaretta, cigarettadohány, pipadohány, vízipipadohány, szivar, szivarka, rágódohány, tüsszentésre szolgáló dohánytermék vagy szájon át fogyasztott dohánytermék; és
b)
amelyet 2014. május 19. után hoznak forgalomba;
[…]
28.
»a körülmények jelentős megváltozása« valamely termékkategória értékesítési volumenében bekövetkezett, legalább 10%‑os növekedés, amely legalább öt tagállamban megfigyelhető, az 5. cikk (6) bekezdésének megfelelően továbbított értékesítési adatok alapján, vagy pedig az adott termékkategóriában a 25 évesnél fiatalabb fogyasztói csoport körében a használat elterjedtségi szintjének legalább 5 százalékpontos növekedése legalább öt tagállamban, az Eurobarométer 2012. májusi 385. számú különjelentése vagy azzal egyenértékű, az elterjedtségre vonatkozó tanulmányok alapján; mindenesetre úgy tekintendő, hogy a körülmények jelentős megváltozása nem áll fenn, amennyiben az adott termékkategória kiskereskedelmi szintű értékesítési volumene nem haladja meg a dohánytermékek uniós összértékesítésének 2,5%‑át;
[…]”
5
Az említett irányelvnek „Az összetevők és a kibocsátások bejelentése” című 5. cikke az (5) és (6) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(5)   Az [Európai] Bizottság végrehajtási aktusok révén megállapítja és szükség esetén aktualizálja az e cikk (1) és (6) bekezdésében és a 6. cikkben meghatározott információk benyújtásának és nyilvánossá tételének formátumát. E végrehajtási aktusokat a 25. cikk (2) bekezdésében említett vizsgálóbizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.
(6)   […] A tagállamok előírják továbbá a gyártók és az importőrök számára, hogy márkánkénti és típusonkénti és tagállami bontásban tegyenek évente jelentést az értékesítési volumenről (szálanként vagy kg‑ban) 2015. január 1‑jétől kezdődően. A tagállamok az értékesítési volumenre vonatkozóan minden rendelkezésre álló adatot megadnak.”
6
Annak a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv általi módosítását megelőzően ugyanezen irányelvnek „Az összetevőkre vonatkozó szabályozás” című 7. cikkének szövege a következő volt:
„(1)   A tagállamok megtiltják a jellegzetes ízesítésű dohánytermékek forgalomba hozatalát.
[…]
(7)   A tagállamok megtiltják az alkotóelemeikben – például a szűrőben, a papírban, a csomagolásban, a kapszulában, illetve az érintett dohánytermék illatát vagy az ízét vagy füstintenzitásának megváltoztatását lehetővé tevő minden technikai megoldásban – ízesítést tartalmazó dohánytermékek forgalomba hozatalát. A szűrő, a papír és a kapszula nem tartalmazhat dohányt vagy nikotint.
[…]
(12)   A cigarettától és a cigarettadohánytól eltérő dohánytermékek mentesülnek az (1) és a (7) bekezdésben foglalt tilalmak alól. A Bizottság a 27. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el e mentesség meghatározott termékkategória tekintetében történő visszavonására, amennyiben a Bizottság jelentése megállapítja, hogy a körülményekben jelentős változást történt.
[…]”
7
A 2014/40 irányelv 9. cikke a dohányzásra szánt dohánytermékek csomagolási egységén és gyűjtőcsomagján feltüntetendő általános figyelmeztetésekre és tájékoztatásra vonatkozik. Ezen irányelv 10. cikke pontosítja az egészségvédő figyelmeztetésekre vonatkozó kötelezettségeket, amelyeket e termékek minden csomagolási egységén vagy gyűjtőcsomagján fel kell tüntetni.
8
A 2014/40 irányelvnek a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv általi módosítását megelőzően, az akkoriban „A cigarettától, a cigarettadohánytól és a vízipipadohánytól eltérő, dohányzásra szánt dohánytermékek címkézése” című 11. cikke a következőképpen rendelkezett:
„(1)   A cigarettától, a cigarettadohánytól és a vízipipadohánytól eltérő, dohányzásra szánt dohánytermékek esetében a tagállamok mentességet adhatnak a 9. cikk (2) bekezdésében előírt tájékoztatás, valamint a 10. cikkben előírt kombinált egészségvédő figyelmeztetések feltüntetésének kötelezettsége alól. […]
[…]
(6)   A Bizottság a 27. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el az (1) bekezdésben említett mentesség lehetőségének bármely kategória esetében való [helyesen: az (1) bekezdésben említett valamely különleges termékkategória esetében a mentesség] visszavonásáról, amennyiben a Bizottság jelentése megállapítja, hogy az adott termékkategória tekintetében jelentős változás történt a körülményekben.”
9
A 2014/40 irányelvnek az „Értesítés új dohánytermékekekről” című 19. cikke értelmében:
„(1)   A tagállamok előírják, hogy a dohánytermékek gyártói és importőrei jelentsék be az illetékes tagállami hatóságoknak, amennyiben új dohánytermékeket kívánnak forgalomba hozni az adott belföldi piacon. Az értesítést elektronikus formában kell benyújtani hat hónappal a tervezett forgalomba hozatalt megelőzően. Az értesítéshez mellékelni kell az érintett új dohánytermék részletes leírását és egy használati útmutatót, valamint információkat kell szolgáltatni a termék összetevőiről és kibocsátásairól az 5. cikknek megfelelően. Az új dohánytermék‑kategóriákról értesítést benyújtó gyártók és importőrök az illetékes hatóságnak az alábbiakat is benyújtják:
[…]
(2)   A tagállamoknak elő kell írni, hogy az új dohánytermékek gyártói és importőrei kötelesek az illetékes hatóságoknak benyújtani minden, az (1) bekezdés a)–c) pontjában említett tanulmánnyal vagy egyéb információval kapcsolatos új vagy frissített információt. A tagállamok előírhatják az új dohánytermékek gyártói vagy importőrei számára, hogy további vizsgálatokat végezzenek el, vagy további információkat nyújtsanak be. A tagállamok minden, e cikk alapján kapott információt a Bizottság rendelkezésére bocsátanak.
(3)   A tagállamok jogosultak az új dohánytermékekre vonatkozó engedélyeztetési rendszert bevezetni. A tagállamok az engedélyezésért arányos díjakat szabhatnak ki a gyártókra és az importőrökre.
(4)   A forgalomba hozott, új dohánytermékeknek meg kell felelniük az ezen irányelvben előírt követelményeknek. Az, hogy ennek az irányelvnek mely rendelkezései vonatkoznak az új dohánytermékekre, attól függ, hogy az említett termékek a füst nélküli dohánytermékek, vagy a dohányzásra szánt dohánytermék meghatározása alá tartoznak‑e: a füst nélküli dohánytermékek és a dohányzásra szánt dohánytermékek esete.”
10
Az említett irányelv „Jelentés” című 28. cikkének szövege a következő:
„(1)   2016. május 20. után legkésőbb öt évvel, és azt követően szükség szerint a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek, az [Európai Unió Tanácsának], az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának ennek az irányelvnek az alkalmazásáról.
[…]
(2)   A Bizottság a jelentésben feltünteti különösen az irányelv azon elemeit, amelyeket a tudományos és műszaki ismeretek bővülésének nyomán – ideértve a dohánytermékekre és kapcsolódó termékekre vonatkozó, nemzetközileg elfogadott szabályok és szabványok változását is – felül kell vizsgálni vagy ki kell igazítani. A Bizottság megkülönböztetett figyelmet fordít a következőkre:
[…]
b)
az új dohánytermék‑kategóriákkal kapcsolatos piaci fejlemények, figyelembe véve többek között a 19. cikk szerint kapott értesítéseket;
c)
olyan piaci fejlemények, amelyek a körülmények jelentős megváltozásának minősülnek;
[…]
A tagállamok segítik a Bizottság munkáját és megadják a rendelkezésükre álló valamennyi információt az értékelés elvégzéséhez és a jelentés elkészítéséhez.
(3)   A jelentés alapján a Bizottság szükség szerint javaslatot tesz ezen irányelv annak érdekében történő módosítására, hogy az – a belső piac zavartalan működéséhez szükséges mértékben – igazodjon a dohány‑ és kapcsolódó termékek területén végbement fejleményekhez, valamint hogy figyelembe vegye a nemzetközi szinten elfogadott, a dohánytermékekre és kapcsolódó termékekre vonatkozó szabványokkal kapcsolatos minden, tudományos tényen vagy fejleményen alapuló új tényt és elemet.”
A 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv
11
A 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv 1. cikke értelmében:
„A [2014/40] irányelv a következőképpen módosul:
1.
A 7. cikk (12) bekezdésének helyébe a következő szöveg lép:
»(12) A cigarettától, a cigarettadohánytól és a hevített dohánytermékektől eltérő dohánytermékek mentesülnek az (1) és a (7) bekezdésben foglalt tilalmak alól. A Bizottság a 27. cikkel összhangban felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogad el e mentesség meghatározott termékkategória tekintetében történő visszavonására, amennyiben a Bizottság jelentése megállapítja, hogy a körülményekben jelentős változást történt.
Az első albekezdés alkalmazásában a »hevített dohánytermék« egy új dohánytermék‑kategóriába tartozó termék, amelyet nikotin és más vegyi anyagok kibocsátása céljával hevítenek, mely kibocsátást a felhasználó(k) belélegzi(k), és amely termék a jellemzőitől függően füst nélküli dohányterméknek vagy dohányzásra szánt dohányterméknek minősül.«
2.
A 11. cikk a következőképpen módosul:
a)
a cím helyébe a következő szöveg lép:
»11. cikk
A cigarettától, a cigarettadohánytól, a vízipipadohánytól és a hevített dohánytermékektől eltérő, dohányzásra szánt dohánytermékek címkézése«;
b)
az (1) bekezdés első albekezdésének helyébe a következő szöveg lép:
»A cigarettától, a cigarettadohánytól, a vízipipadohánytól és a 7. cikk (12) bekezdésének második albekezdésében meghatározott hevített dohánytermékektől eltérő, dohányzásra szánt dohánytermékek esetében a tagállamok mentességet adhatnak a 9. cikk (2) bekezdésében előírt tájékoztatás, valamint a 10. cikkben előírt kombinált egészségvédő figyelmeztetések feltüntetésének kötelezettsége alól. Ebben az esetben és a 9. cikk (1) bekezdésében meghatározott általános figyelmeztetés mellett az ilyen termékek minden csomagolási egységén és gyűjtőcsomagján az I. mellékletben felsorolt figyelmeztető feliratok valamelyikét kell elhelyezni. A 9. cikk (1) bekezdésében meghatározott általános figyelmeztetésnek hivatkozást kell tartalmaznia a 10. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett, a leszokást segítő szolgálatokra.«”
Az (EU) 2015/2186 végrehajtási határozat
12
A dohánytermékekre vonatkozó információk benyújtása és nyilvános hozzáférhetővé tétele céljából alkalmazandó formátum meghatározásáról szóló, 2015. november 25‑i (EU) 2015/2186 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2015. L 312., 5. o.) 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy a dohánytermékek gyártói és importőrei a [2014/40] irányelv 5. cikkében meghatározott, az összetevőkre, a kibocsátásra és az értékesítési volumenre vonatkozó információkat, ideértve a módosításokat és a piacról való kivonás eseteit is, a mellékletben megállapított formátumban nyújtsák be.”
Az ír jog
13
A 2023‑as szabályozás a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelvet ülteti át az ír jogba. Az e szabályozás elfogadásáról szóló értesítést az Iris Oifigiúil (ír közlöny) 2023. június 30‑i számában tették közzé. E szabályozás 2023. október 23‑án lépett hatályba.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
14
A PJ Carroll & Company és a Nicoventures Trading (a továbbiakban együtt: PJ Carroll), valamint a Philip Morris, a Philip Morris Products és a Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna (a továbbiakban együtt: Philip Morris) olyan hevített dohánytermékeket forgalmaz vagy szándékozik forgalmazni az Európai Unió egészében, amelyek „jellegzetes ízesítést” vagy az összetevőikben ízesítést tartalmaznak.
15
A PJ Carroll úgy véli, hogy a Bizottság nem rendelkezett felhatalmazással a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv elfogadására. Ezért szerinte ezen irányelv érvénytelen, és ennek következtében az azt az ír jogba átültető 2023‑as szabályozás jogellenes.
16
2023. január 11‑én a High Court (felsőbíróság, Írország), amely a kérdést előterjesztő bíróság, engedélyezte a PJ Carrollnak, hogy bírósági felülvizsgálati eljárást (judicial review) indítson, amely többek között annak megállapítására irányult, hogy a 2023‑as szabályozás érvénytelen. E bíróság megjegyzi, hogy ő nem rendelkezik hatáskörrel valamely uniós jogi aktus érvénytelenségének megállapítására, ennélfogva előzetesen kérdést kell intéznie a Bírósághoz. Az említett bíróság ugyanis úgy véli, hogy a PJ Carroll annak bizonyítására irányuló érveket hozott fel, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv elfogadásával a Bizottság jogellenesen gyakorolta az uniós jogalkotó hatásköreit, megsértve ezzel az EUMSZ 290. cikket. Egyébiránt szerinte ezen intézmény nem értékelte érvényesen a 2014/40 irányelv 2. cikkének 28. pontja értelmében vett „körülmények jelentős megváltozásának” fennállását.
17
A 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvényességét illetően a kérdést előterjesztő bíróság lényegében megjegyzi, hogy a Bizottság azáltal, hogy e felhatalmazáson alapuló irányelvben meghatározta a dohánytermékek új kategóriáját, nevezetesen a hevített dohánytermékeket, és úgy határozott, hogy ezen új termékkategóriára vonatkozóan vissza kell vonni a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében előírt mentességeket, jogellenesen egy politikai döntést hozott. E bíróság szerint az olyan dohánytermék‑kategória értékesítési mennyiség alapján történő megtiltása, amely ezen irányelv elfogadásának időpontjában nem létezett, és amely nem képezte az uniós jogalkotó külön politikai vagy egészségügyi értékelésének tárgyát, kizárólag e jogalkotó, nem pedig a Bizottság hatáskörébe tartozik.
18
A 2014/40 irányelv rendszeréből kitűnik, hogy az uniós jogalkotó az új dohánytermékek forgalomba hozatalát az elért tudományos és műszaki fejlődés fényében szabályozza. Szerinte az ilyen termékek teljes körű betiltása a jogalkotónak az új termékek szabályozásának legjobb módjára vonatkozó politikai döntései alapján az alapszabályozás hatálya alá tartozik. Szerinte ez különösen igaz akkor, amikor az említett új termékek nem sorolhatók be könnyen a füst nélküli vagy a dohányzásra szánt dohánytermékek közé, és a meglévő termékekétől eltérő dohánytartalommal rendelkezhetnek.
19
Kijelenthető tehát, hogy a füst nélküli és a dohányzásra szánt dohánytermékeket egyaránt magában foglaló új termékkategória arra való figyelemmel való meghatározása, hogy ezen új termékek ízesített változatát azonnal betiltsák, sérti az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének második albekezdését. E fogalommeghatározás elfogadásával ugyanis a Bizottság a 2014/40 irányelv egyik „alapvető eleméről” alkotott jogszabályt, mivel az ilyen meghatározás hatályát, tartalmát és célját ezen irányelv nem határozta meg kifejezetten. Ahhoz, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvényes legyen, a Bizottságnak felhatalmazással kellett volna rendelkeznie arra, hogy visszavonja a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében előírt mentességeket minden olyan új ízesített dohánytermék tekintetében, amely megfelel az ezen irányelv 2. cikkének 28. pontjában az értékesítési volumenre vonatkozóan előírt feltételeknek, függetlenül azok dohánytartalmától vagy egészségre gyakorolt hatásától a meglévő termékekhez képest.
20
A 2014/40 irányelv 2. cikkének 28. pontja értelmében vett „a körülmények jelentős megváltozása” fordulat jelentésének meghatározását illetően a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a Bizottság az értékesítési volumen mennyiségi elemzése során összehasonlíthatatlan tényezőket hasonlított össze, amikor azt vizsgálta, hogy a hevített dohánytermékek piaci térnyerésének szintje igazolhatja‑e az ilyen ízesített termékek betiltását.
21
E bíróság szerint a 2014/40 irányelv egyik fő célja az egészség védelme a dohánytermékek káros hatásaival szemben. Következésképpen a dohánytermékek dohánytartalma az ezen irányelvben megállapított szabályozási intézkedések mögött meghúzódó egyik fő aggály. Egy olyan megközelítés, amely a termékek dohány‑össztartalmára helyezi a hangsúlyt, és ennek alapján értékeli az értékesítési volument, kétségtelenül jobban megfelelt volna e céloknak. Márpedig a Bizottság a módszertanának kidolgozása során nem kísérelte meg harmonizálni a hevített dohánytermékek és cigaretták, valamint más dohánytermékek dohánytartalma mérésének kritériumait. Egy ilyen harmonizáció azonban szükséges lett volna annak biztosításához, hogy a megkövetelt összehasonlítás összehasonlítható elemekre vonatkozzon.
22
E körülmények között határozott úgy a High Court (felsőbíróság), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Érvénytelen‑e a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv azon az alapon, hogy túllépi a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében biztosított hatásköröket, figyelemmel az EUMSZ 290. cikkre, és tekintettel a 2014/40 irányelv 2. cikkének 14. pontjára, 19. cikkére és 28. cikkére?
2)
Érvénytelen‑e a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv azért, mert a Bizottság nem állapíthatta meg a körülményeknek a [2014/40] irányelv 7. cikke (12) bekezdésének, és/vagy 11. cikke (6) bekezdésének és/vagy 2. cikke 28. pontjának értelmében vett jelentős megváltozását?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
23
Első kérdésével az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvénytelen‑e amiatt, hogy a Bizottság túllépte a 2014/40 irányelvnek az EUMSZ 290. cikkel, valamint ezen irányelv 2. cikkének 14. pontjával, 19. és 28. cikkével összefüggésben értelmezett 7. cikkének (12) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése által ráruházott hatáskört.
24
A 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a körülmények jelentős megváltozása esetén felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az e rendelkezésekben említett egyes dohánytermékekre vonatkozó mentességek visszavonása céljából. E mentességek egyrészt a jellegzetes ízesítések e termékekben való alkalmazásának és összetevőik ízesítésének megtiltására, másrészt pedig azon kötelezettségre vonatkoznak, hogy az említett termékek csomagolási egységein vagy külső csomagolásán tájékoztató üzenetet és kombinált egészségvédő figyelmeztetéseket kell elhelyezni.
25
A PJ Carroll és a Philip Morris lényegében azt állítja, hogy e felhatalmazás az ezen irányelvben meghatározott „különleges termékkategóriákra” korlátozódik. Az említett felhatalmazás tehát szerinte nem vonatkozik az említett irányelv 2. cikkének 14. pontja értelmében vett „új dohánytermék‑kategóriákra”. Ebből következik, hogy szerinte a Bizottság azáltal, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv elfogadásával új termékkategóriát hozott létre és határozott meg, túllépte a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében ráruházott hatásköröket.
26
E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdéséből az következik, valamely jogalkotási aktus felhatalmazást adhat a Bizottságnak olyan, általános hatályú, nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek e jogalkotási aktus egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják. E rendelkezés második albekezdésének megfelelően az ilyen felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktusban kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét, valamint időtartamát. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint e követelmény magában foglalja azt, hogy a felhatalmazás olyan szabályok elfogadására irányul, amelyek illeszkednek az alapul szolgáló jogalkotási aktus által meghatározott szabályozási keretbe (lásd ebben az értelemben: 2014. március 18‑iBizottság kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑427/12, EU:C:2014:170, 38. pont; 2016. március 17‑iParlament kontra Bizottság ítélet, C‑286/14, EU:C:2016:183, 30. pont; 2017. július 26‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, 49. pont).
27
Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az alap‑jogiaktus alapvető elemei azok, amelyeknek az elfogadásához az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó politikai döntések szükségesek, amennyiben az a szóban forgó eltérő érdekek többféle értékelés alapján történő mérlegelését igényli, vagy az érintett személyek alapvető jogaiba való olyan beavatkozást tesz lehetővé, amely olyan jelentőségű, hogy szükségessé teszi az uniós jogalkotó beavatkozását (lásd ebben az értelemben: 2012. szeptember 5‑iParlament kontra Tanács ítélet, C‑355/10, EU:C:2012:516, 65., 76. és 77. pont; 2017. július 26‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, 78. pont).
28
Ami a 2014/40 irányelvet illeti, az a szabályozási keret, amelybe a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében a Bizottságra ruházott hatásköröknek illeszkedniük kell, az uniós jogalkotó által ezen irányelv 7. cikkének (1) és (7) bekezdésében, 9. és 10. cikkében, valamint 19. cikkének (4) bekezdésében kifejezett politikai döntéseken alapul.
29
E rendelkezésekkel az uniós jogalkotó először is úgy döntött, hogy egy általános rendszert hoz létre az ízesítések használatára és a címkézési kötelezettségekre vonatkozóan, megtiltva a jellegzetes ízesítések dohánytermékekben való használatát és az ízesítések használatát azok összetevőiben, és előírva, hogy a dohányzásra szánt dohánytermékek csomagolási egységén vagy gyűjtőcsomagján tájékoztatót és kombinált egészségvédő figyelmeztetést kell elhelyezni.
30
E jogalkotó másodszor úgy ítélte meg, hogy bizonyos dohánytermékek, amelyek fogyasztása elsősorban az idősebb fogyasztókra és a lakosság korlátozott csoportjára jellemző, mentesülnek ezen általános szabályozás alól. Mindazonáltal az említett jogalkotó úgy határozott, hogy e mentességeket a Bizottságnak a 2014/40 irányelv (19) és (26) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 2. cikkének 28. pontjában meghatározott „körülmények jelentős megváltozása” esetén vissza kell vonni, amit az érintett dohánytermékek valamelyikének értékesítési volumene vagy a fiatalok e termékkel kapcsolatos fogyasztási szokásai szintjén kell megállapítani.
31
Harmadszor, az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy az „új dohánytermék‑kategóriákat” a 2014/40 irányelvben meghatározott követelményeknek rendeli alá, mivel az „új dohánytermék‑kategóriák” elismerésének feltételeit ezen irányelv 2. cikkének 14. pontja határozza meg.
32
Márpedig meg kell állapítani, hogy a Bizottság azáltal, hogy elfogadta a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelvet annak érdekében, hogy a hevített dohánytermékeknek minősülő új dohánytermékek tekintetében visszavonja a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében előírt mentességek kedvezményét, a jelen ítélet 28–31. pontjában összefoglalt szabályozási keret tiszteletben tartásával járt el, és nem hozott az uniós jogalkotó saját felelősségi körébe tartozó semmiféle politikai döntést.
33
Ugyanis először is e termékek létezésének és a fogyasztásuk alakulásának megállapítása a 2014/40 irányelv 2. cikkének 14. és 28. pontjában meghatározott objektív kritériumokon alapul.
34
Másodszor, e megállapítások alapján a Bizottság ezen irányelv azon rendelkezéseit alkalmazta az említett termékekre, amelyek jogilag konkretizálják az uniós jogalkotó által hozott politikai döntéseket, vagyis egyrészt azt, hogy megtiltsák a jellegzetes ízesítéseknek a dohánytermékekben és azok összetevőiben való felhasználását, másrészt pedig azt, hogy a csomagolási egységeken vagy gyűjtőcsomagokon tájékoztató üzenetek és kombinált egészségvédő figyelmeztetések elhelyezését írják elő.
35
A Bíróság előtt hivatkozott érvek egyike sem alkalmas arra, hogy megkérdőjelezze a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvényességét.
36
Kétségtelen, hogy a Bizottság a hevített dohánytermékek meghatározását a fogalommeghatározásoknak a 2014/40 irányelv 2. cikkében szereplő listáján kívül illesztette be. Mindazonáltal ezen irányelv 7. cikkének (12) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése nem utal vissza az említett irányelv 2. cikkének 14. pontjában szereplő termékkategóriákra e mentességek visszavonását illetően. Ráadásul a Bizottságnak nem volt más választása, mint hogy meghatározza a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv tárgyát képező „új dohánytermék‑kategóriát”, mivel az „új dohánytermékek” kategóriája szükségszerűen nyitott, és azt ezen új termékek piaci megjelenése és fejlődése alapján folyamatosan pontosítani kell.
37
Ezenkívül, amint azt a főtanácsnok az indítványának 87. és 91. pontjában kifejtette, a Bizottság által az „új dohánytermékek” tekintetében átruházott hatáskör gyakorlása lehetővé teszi a 2014/40 irányelv által követett kettős célnak való megfelelést, amely cél a dohánytermékek és kapcsolódó termékek belső piaca megfelelő működésének elősegítése az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítása mellett, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére (lásd ebben az értelemben: 2016. május 4‑iPhilip Morris Brands és társai ítélet, C‑547/14, EU:C:2016:325, 143. és 220. pont; 2018. november 22‑iSwedish Match ítélet, C‑151/17, EU:C:2018:938, 67. pont).
38
E tekintetben nem fogadható el a PJ Carroll érvelése, amikor a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvénytelenségének alátámasztása érdekében az EUMSZ 168. cikk (5) bekezdésére hivatkozik, amelynek értelmében az uniós jogalkotó nem harmonizálhatja a dohánytermékekre vonatkozó egészségügyi politikát, és amelyből az következik, hogy bizonyos új dohánytermékek – különösen a más dohánytermékekhez képest csekély egészségügyi kockázatot jelentő dohánytermékek – értékesítésének engedélyezésére vonatkozó hatáskör a tagállamok számára van fenntartva.
39
Igaz ugyan, hogy e rendelkezés értelmében az uniós jogalkotó elfogadhat olyan intézkedéseket, amelyek közvetlen célja a közegészség védelme a dohánytermékek tekintetében, ez azonban nem jelenti a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját.
40
Mindemellett meg kell állapítani, hogy a 2014/40 irányelv nem az említett rendelkezésen, hanem az EUMSZ 114. cikken alapul, amely lehetővé teszi azon rendelkezések közelítését, amelyek tárgya a belső piac megteremtése és működése. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy amennyiben teljesülnek az e cikkre mint jogalapra való hivatkozás feltételei, az uniós jogalkotót nem lehet megakadályozni abban, hogy e jogalapra hivatkozzon, mivel a közegészség védelme meghatározó a meghozandó döntések során (2002. december 10‑iBritish American Tobacco [Investments] és Imperial Tobacco ítélet, C‑491/01, EU:C:2002:741, 62. pont; 2006. december 12‑iNémetország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑380/03, EU:C:2006:772, 39. pont; 2016. május 4‑iPhilip Morris Brands és társai ítélet, C‑547/14, EU:C:2016:325, 60. pont).
41
Másfelől ki kell emelni, hogy az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy az emberi egészség magas szintű védelmét biztosítani kell az Unió minden politikájának és akciótervének meghatározásakor és végrehajtásakor, és az EUMSZ 114. cikk (3) bekezdése kifejezetten megköveteli, hogy az elvégzett jogharmonizáció során az emberek egészségének magas szintű védelmét biztosítsák (2002. december 10‑iBritish American Tobacco [Investments] és Imperial Tobacco ítélet, C‑491/01, EU:C:2002:741, 62. pont; 2006. december 12‑iNémetország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑380/03, EU:C:2006:772, 40. pont; 2006. december 12‑iPhilip Morris Brands és társai ítélet, C‑547/14, EU:C:2016:325, 61. pont).
42
Nem lehet más a helyzet a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv esetében sem, mivel e felhatalmazáson alapuló irányelvet a Bizottság az uniós jogalkotónak a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében előírt felhatalmazása alapján fogadta el az EUMSZ 290. cikknek megfelelően.
43
A 2014/40 irányelv által követett két cél közötti kölcsönös függőségből tehát az következik, hogy a Bizottság jogszerűen gyakorolhatta felhatalmazáson alapuló hatáskörét annak érdekében, hogy a „hevített dohánytermékeket” alávessék az ízesítés használatára vonatkozó általános szabályozásnak, valamint a 2014/40 irányelv által előírt címkézési kötelezettségeknek (lásd analógia útján: 2016. május 4‑iPhilip Morris Brands és társai ítélet, C‑547/14, EU:C:2016:325, 222. pont).
44
Ezenkívül a Bizottság azáltal, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelvben a hevített dohánytermékeket az ízesítési tilalom és a 2014/40 irányelvben előírt címkézési kötelezettségek hatálya alá vonta, semmi esetre sem veszi el a tagállamok a 2014/40 irányelv 19. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott hatáskörét az „új dohánytermék‑kategóriák” tekintetében. E tagállamok szabadon dönthetnek többek között arról, hogy e termékeket előzetes engedélyezési rendszernek vetik‑e alá.
45
Végül, ami az értékelő jelentés benyújtására vonatkozóan a 2014/40 irányelv 28. cikkében előírt kötelezettséget illeti, igaz, hogy a Bizottságnak ezen irányelv 28. cikke (2) bekezdése első albekezdésének b) és c) pontja értelmében különös figyelmet kell fordítania többek között az új dohánytermékek piacának alakulására, valamint mindarra, ami a körülmények jelentős megváltozásának minősül.
46
Mindazonáltal e rendelkezés nem mond ellent az említett irányelv 19. cikke (4) bekezdésének, amely úgy rendelkezik, hogy a forgalomba hozott új dohánytermékeknek már most, tehát a Bizottság értékelő jelentést követő bármely javaslatától függetlenül meg kell felelniük az ugyanezen irányelvben meghatározott követelményeknek. E körülmények között a 2014/40 irányelv 28. cikkét nem lehet olyan szabályként értelmezni, amely az ezen irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében a Bizottságra ruházott hatáskör gyakorlását korlátozza.
47
A fenti indokok egészéből az következik, hogy az első kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan jellegű elemet sem, amely érintené a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvényességét.
A második kérdésről
48
Második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvénytelen lehet‑e amiatt, hogy a Bizottságnak a hevített dohánytermékek össz‑dohánytartalmára, és nem az értékesített egységek számára kellett volna támaszkodnia annak megállapítása érdekében, hogy a 2014/40 irányelv 2. cikkének 28. pontjával összefüggésben értelmezett 7. cikkének (12) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése értelmében vett „körülmények jelentős megváltozásának” esete áll fenn.
49
A „körülmények jelentős megváltozása” esetének a fennállása az egyik követelménye annak, hogy a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogköre egyáltalán felmerülhessen, amelyet mind a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdése, mind 11. cikkének (6) bekezdése megkövetel.
50
E fogalmat ezen irányelv 2. cikkének 28. pontja az érintett dohánytermék‑kategória értékesítési volumenei alapján határozza meg. E rendelkezés egyáltalán nem említi a dohány tömegét, vagy általánosabban az adott termékkategóriában jelen lévő dohány mennyiségét. Ezzel szemben az említett rendelkezés az említett irányelv 5. cikke (6) bekezdésének megfelelően közölt értékesítési adatokra utal. Márpedig ez utóbbi rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy a tagállamoknak kötelezniük kell a gyártókat és importőröket arra, hogy márkánként és típusonként minden évben jelentsék be az értékesítésüknek a cigaretták, szivarok, szivarkák számában vagy kilogrammban megadott volumenét.
51
E tekintetben, amint azt a főtanácsnok az indítványának 111. pontjában kifejtette, a 2015/2186 végrehajtási határozat, amely pontosítja a tagállamok által továbbítandó információk jellemzőit, szintén utal a dohánytermékek egységenkénti vagy tömeg szerinti értékesítési volumenére abban a kötelező modellben, amelyre e végrehajtási határozat a 2. cikkében utal.
52
E körülmények között semmi sem akadályozza a Bizottságot abban, hogy egy adott dohánytermék‑kategória tekintetében „a körülmények jelentős megváltozását” értékelje, és hogy e kategória értékesítési volumenét vagy az érintett termék értékesített darabjainak száma, vagy az abban található dohány mennyisége alapján számítsa ki.
53
Mindenesetre a „körülmények jelentős megváltozásának” a termékegységenként számított értékesítési volumenre tekintettel történő felmérése összhangban van a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdésében és 11. cikkének (6) bekezdésében előírt mentességek alapjául szolgáló konkrét célkitűzéssel, miközben biztosítja az emberi egészség magas szintű védelmét.
54
Egyrészt ugyanis ezen irányelv (19) és (26) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy mivel az irányelv a fiatalokra helyezi a hangsúlyt, ezeket a mentességeket a továbbiakban nem kellene alkalmazni, ha a lakosság e kategóriájának értékesítései vagy fogyasztási szokásai tekintetében a körülmények jelentős megváltozását állapítják meg. Másrészt az említett irányelv (34) preambulumbekezdésének és a „dohánytermékeknek” az ugyanezen irányelv 2. cikkének 4. pontjában szereplő meghatározásának együttes olvasatából az következik, hogy az uniós jogalkotó szerint minden dohánytermék – még ha csak részben is – potenciálisan halálhoz, betegséghez vagy egészségkárosodáshoz vezethet.
55
Ebből a szempontból nem lehet úgy tekinteni, hogy a fiatalok fogyasztási szokásai alakulásának értékelése érdekében a termékben található dohány tömegére való hivatkozás az egyetlen elfogadható módszer. Ebből következik, hogy a Bizottságnak nem kellett feltétlenül a hevített dohánytermékek dohány‑össztartalmára támaszkodnia annak megállapítása érdekében, hogy a 2014/40 irányelv 7. cikkének (12) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése értelmében vett „körülmények jelentős megváltozásának” esete áll fenn.
56
A fenti indokok egészéből az következik, hogy a második kérdés vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan körülményt sem, amely érintené a 2022/2100 felhatalmazáson alapuló irányelv érvényességét.
A költségekről
57
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
A High Court (felsőbíróság, Írország) által előzetes döntéshozatalra terjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel egyetlen olyan körülményt sem, amely érintené a 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a hevített dohánytermékekre vonatkozó egyes mentességek visszavonása tekintetében történő módosításáról szóló, 2022. június 29‑i (EU) 2022/2100 felhatalmazáson alapuló bizottsági irányelv érvényességét.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.