62018CC0456
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 16 stycznia 2020 r. (
1
)
Sprawa C‑456/18 P
Węgry
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Decyzja o wszczęciu postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE – Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 – Artykuł 11 ust. 1 – Nakaz zawieszenia – Zaskarżalność nakazu zawieszenia – Interes prawny pomimo braku potrzeby wydania orzeczenia – Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez Komisję przy wydawaniu nakazu zawieszenia – Proporcjonalność – Obowiązek uzasadnienia
I. Wprowadzenie
1.
Niniejsze odwołanie od zaskarżonego wyroku Sądu (
2
) daje Trybunałowi możliwość zajęcia się kwestią odrębnej ochrony prawnej przed tymczasowym nakazem zawieszenia w postępowaniu w sprawie pomocy państwa. Na mocy takiego nakazu wyraźnie zakazano Węgrom dalszego wprowadzania w życie dwóch środków pomocy aż do zakończenia postępowania wyjaśniającego.
2.
Co prawda już art. 108 ust. 3 TFUE stanowi, że wraz z wszczęciem postępowania wyjaśniającego państwa członkowskie nie mogą wprowadzać w życie pomocy, której to postępowanie dotyczy. Jednakże tymczasowy nakaz zawieszenia zezwala Komisji na przeprowadzenie uproszczonego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, gdyby państwo członkowskie mimo to tak postępowało. Wydaje się, że Komisja miała szczególne podejrzenia w stosunku do Węgier, dlatego też wydała tymczasowy nakaz jednocześnie z decyzją o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu Komisja opiera się zasadniczo wyłącznie na istnieniu i zakresie pomocy.
3.
Należy podkreślić w tym względzie, że kontrola Komisji dotyczy dwóch ustaw podatkowych (w szerokim znaczeniu), których pomocowy charakter jest wywodzony przede wszystkim z progresywnej taryfy. Kwestia, czy ustawy te mogą rzeczywiście zostać uznane za pomoc w rozumieniu art. 107 TFUE, jest jeszcze niewyjaśniona i sporna (
3
). Jednakże Węgry nie zaskarżyły a posteriori ostatecznej decyzji Komisji co do meritum (w przedmiocie pomocowego charakteru obu ustaw), lecz nadal kwestionują jedynie oddzielnie nakazy tymczasowe. Nakazy te, z punktu widzenia Węgier, zostały wydane z naruszeniem prawa przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych i nie były wystarczająco uzasadnione.
4.
W pierwszej instancji Sąd uznał jednak inaczej, w związku z czym Trybunał musi obecnie rozstrzygnąć w ramach odwołania, czy Sąd słusznie nie zakwestionował tymczasowych nakazów zawieszenia, które przestały już mieć zastosowanie.
II. Ramy prawne
5.
Postępowanie w sprawie pomocy przyznanej bezprawnie jest uregulowane w rozdziale III rozporządzenia (WE) nr 659/1999 dotyczącego stosowania art. 108 TFUE (
4
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 659/1999”).
6.
Jego artykuł 11 (
5
) brzmi następująco:
„1.   Komisja może, po umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag, podjąć decyzję, nakazującą państwu członkowskiemu zawieszenie wszelkiej pomocy przyznanej bezprawnie do momentu podjęcia przez Komisję decyzji w sprawie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem (zwaną dalej »nakazem zawieszenia«).
2.   Komisja może, po umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu złożenia uwag, podjąć decyzję nakazującą państwu członkowskiemu tymczasow[e] windykację [odzyskanie] jakiejkolwiek pomocy przyznanej bezprawnie do momentu podjęcia przez Komisję decyzji o zgodności takiej pomocy ze wspólnym rynkiem (zwaną dalej »nakazem windykacji [odzyskania]«), jeżeli zostaną spełnione następujące kryteria:
–
zgodnie z przyjętą praktyką nie ma wątpliwości co do charakteru pomocowego danego środka oraz
–
wymagane jest pilne działanie;
–
istnieje poważne ryzyko wyrządzenia konkurentowi poważnej i nieodwracalnej szkody.
[…]”.
7.
W przypadku naruszenia nakazu zawieszenia art. 12 rozporządzenia nr 659/1999 pozwala Komisji wszcząć bez postępowania poprzedzającego wniesienie skargi postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258 TFUE:
„Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu zawieszenia lub nakazu windykacji [odzyskania], Komisja jest uprawniona, badając istotę sprawy na podstawie dostępnych informacji, do przekazania sprawy bezpośrednio Trybunałowi Sprawiedliwości [Unii] Europejski[ej] oraz do złożenia wniosku o przyjęcie deklaracji, że niezastosowanie się stanowi naruszenie przepisów traktatu”.
8.
W przypadku niezgłoszonej pomocy Komisja kończy formalne postępowanie wyjaśniające w drodze decyzji na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 7 rozporządzenia nr 659/1999. W art. 7 ust. 5 jest uregulowane stwierdzenie zakazu pomocy, tak zwana decyzja negatywna:
„W przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, stwierdza w drodze decyzji […], że pomoc nie zostanie wprowadzona w życie […]”.
III. Okoliczności faktyczne sporu
9.
W 2014 r. Węgry, po pierwsze, uchwaliły ustawę XCIV w sprawie składki na cele zdrowotne wnoszonej przez sektor tytoniowy, a po drugie, wprowadziły poprawki do ustawy XLVI z 2008 r. w sprawie łańcucha żywnościowego i urzędowego nadzoru nad nim.
10.
W obu powyższych aktach Węgry wprowadziły progresywne struktury składek dla danych przedsiębiorstw, które weszły w życie na początku 2015 r.
11.
Węgry nie poinformowały Komisji o tych środkach. Komisja poinformowała wówczas Węgry, że jej zdaniem przepisy ustaw XLVI i XCIV mogą stanowić pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym. W obu pismach Komisja zagroziła wydaniem nakazów zawieszenia w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 i wezwała Węgry do przedstawienia uwag. Węgry nie zastosowały się do tego wezwania.
12.
W dniu 15 lipca 2015 r. Komisja wszczęła dwa formalne postępowania wyjaśniające na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE (
6
).
13.
Jednocześnie Komisja wydała w obu postępowaniach nakazy zawieszenia. W uzasadnieniu wskazała, po pierwsze, że Węgry nie przedstawiły uwag w przedmiocie zapowiedzi wydania nakazów zawieszenia i stoją na stanowisku, że sporne środki nie stanowią pomocy. Po drugie, Węgry nadal udzielają niezgodnej z prawem pomocy. Po trzecie, silnie progresywny charakter opartej na obrocie opłaty ma potencjalnie znaczący wpływ na sytuację konkurencyjną na rynku (
7
).
14.
Nakazy zawieszenia zostały przez Węgry zaskarżone w odpowiednim terminie.
15.
W dniu 4 lipca 2016 r. Komisja zdecydowała na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999, że sporne środki stanowią pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która została wprowadzona w życie bezprawnie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE (
8
). Obie decyzje negatywne stały się prawomocne.
16.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Sąd oddalił skargi Węgier na nakazy zawieszenia. Wyrok został doręczony Węgrom w dniu 2 maja 2018 r.
IV. Postępowanie przez Trybunałem
17.
W dniu 12 lipca 2018 r. Węgry wniosły od wyroku Sądu odwołanie będące przedmiotem niniejszej opinii. Węgry wnoszą o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności decyzji C(2015) 4805 final w zakresie, w jakim ustanawia ona nakaz zawieszenia;
–
stwierdzenie nieważności decyzji C(2015) 4808 final w zakresie, w jakim ustanawia ona nakaz zawieszenia;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
18.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 15 października 2018 r. Rzeczpospolita Polska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Węgier. (
9
)
19.
Komisja wnosi o:
–
odrzucenie odwołania jako niedopuszczalnego lub oddalenie odwołania jako bezzasadnego;
–
obciążenie Węgier kosztami postępowania.
20.
Węgry, Polska i Komisja przedstawiły Trybunałowi w przedmiocie odwołania uwagi na piśmie oraz ustnie w dniu 26 września 2019 r.
V. W przedmiocie odwołania
A. W przedmiocie dopuszczalności odwołania
21.
Komisja uważa, że odwołanie jest niedopuszczalne ze względu na to, że pismo odwoławcze nie jest jasne. W szczególności nie wynika z niego jednoznacznie, które punkty wyroku są przez Węgry kwestionowane. Ponadto Węgry powtarzają w istocie zarzuty i argumenty przedstawione już w postępowaniu w pierwszej instancji i kwestionują wielokrotnie sporne decyzje Komisji, a nie zaskarżony wyrok.
22.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odwołanie polegające jedynie na powtórzeniu lub dosłownym zacytowaniu zarzutów i argumentów przedstawionych przed Sądem nie odpowiada wymogom uzasadnienia wynikającym z art. 168 § 1 lit. d) oraz art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Niemniej jednak gdy wnoszący odwołanie kwestionuje wykładnię lub zastosowanie przez Sąd prawa Unii, kwestie prawne rozpatrywane w pierwszej instancji mogą być ponownie rozpatrywane w ramach odwołania (
10
).
23.
W niniejszym przypadku – w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Komisja – odwołanie nie jest jedynie powtórzeniem argumentów podniesionych już w pierwszej instancji. Węgry podważają bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które kwestionują one przede wszystkim w odniesieniu do wykonywania przez Komisję uprawnień dyskrecjonalnych i ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia. To wystarczy, aby odwołanie można było jeszcze uznać za dopuszczalne.
B. W przedmiocie zasadności odwołania
24.
W ramach odwołania Trybunał bada z urzędu dopuszczalność skarg wniesionych do Sądu (
11
).
25.
Zanim rozpatrzę odwołanie co do meritum, zbadam więc dopuszczalność skarg wniesionych przez Węgry do Sądu. Gdyby bowiem skargi były już niedopuszczalne, oddalenie przez Sąd skargi byłoby w rezultacie zgodne z prawem, zaś odwołanie Węgier bezzasadne.
1.
W przedmiocie dopuszczalności skarg na nakazy zawieszenia
26.
Skargi na tymczasowe nakazy zawieszenia mogły stać się niedopuszczalne ze względu na zaistniałą w międzyczasie prawomocność decyzji negatywnych.
27.
Zdaniem Sądu skargi są jednak dopuszczalne. Nie wchodzi tu w rachubę brak potrzeby wydania orzeczenia w przedmiocie skarg [w tym względzie pkt a)] ani ustanie interesu prawnego [w tym względzie pkt b)]. Sąd uzasadnia to w pkt 49 zaskarżonego wyroku tym, że kwestia zniknięcia przedmiotu skargi pokrywa się w istocie z kwestią zniknięcia interesu prawnego.
28.
Należy zgodzić się z Sądem w odniesieniu do rezultatu dopuszczalności skarg, jednakże nie w odniesieniu do uzasadnienia.
a)
W przedmiocie zniknięcia przedmiotu skargi
29.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przedmiot sporu musi istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego (
12
).
30.
Prawdą jest, że orzecznictwo to odnosi się, o ile wiadomo, wyłącznie do skarg wnoszonych przez osoby prywatne na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, podczas gdy w niniejszej sprawie Węgry wnoszą skargę na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE. W tym względzie należy przyznać rację Sądowi, że państwa członkowskie, jako skarżący uprzywilejowani w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE, nie muszą wykazywać interesu prawnego. Jednakże nie wynika z tego, że państwo członkowskie może per se zaskarżać akty, które nie wywierają już skutków prawnych. Wbrew temu, co twierdzi Sąd, zniknięcie interesu prawnego nie jest identyczne ze zniknięciem przedmiotu skargi. Okoliczność, że uprzywilejowany skarżący nie musi spełniać szczególnych przesłanek skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, nie oznacza jednak, że może on kierować do Trybunału skargi, które ewentualnie mają jedynie charakter hipotetyczny (
13
).
31.
Zakaz wprowadzania w życie wynikający z nakazów zawieszenia ustał wraz z prawomocnymi decyzjami negatywnymi. Od momentu wydania decyzji negatywnych Węgry nie mogą bowiem wprowadzać w życie spornych środków niezależnie od nakazów zawieszenia.
32.
Przestała być również dostępna związana z nakazem zawieszenia możliwość wniesienia przez Komisję skargi według uproszczonej procedury na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 659/1999. Wraz z uprawomocnieniem się decyzji negatywnej została ona bowiem zastąpiona przez tego samego rodzaju uproszczone postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE (
14
).
33.
W konsekwencji nakaz zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 wywiera zatem niezależny skutek jedynie do momentu wydania decyzji negatywnej (tutaj w 2016 r.) W późniejszym czasie nakaz zawieszenia nie wywołuje żadnych niezależnych skutków prawnych. Spór stał się zatem bezprzedmiotowy po wniesieniu skargi w 2015 r.
b)
W przedmiocie dalszego istnienia interesu Węgier w stwierdzeniu nieważności zaskarżonych nakazów zawieszenia
34.
Mimo to w niniejszej sprawie wyjątkowo nadal istnieje interes Węgier w stwierdzeniu nieważności zaskarżonych nakazów zawieszenia.
35.
Fakt, że Węgry pozwoliły w niniejszej sprawie na uprawomocnienie się decyzji negatywnych, nie zmienia tego wniosku. Nawet jeśli nakaz zawieszenia i decyzja negatywna są ze sobą ściśle powiązane, to zakwestionowanie decyzji negatywnej nie jest przesłanką interesu w stwierdzeniu nieważności nakazu zawieszenia, który przestał mieć zastosowanie. Oba orzeczenia Komisji mają inny przedmiot.
36.
W ramach środka odwoławczego od decyzji negatywnej Sąd bada, czy środek przyjęty przez państwo członkowskie jest pomocą zakazaną na mocy art. 107 ust. 1 TFUE. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o kompetencje Komisji do przyjęcia środków tymczasowych przed wydaniem decyzji ostatecznych. Te ostatnie podlegają innym przesłankom. Węgry, nie kwestionując decyzji negatywnej, nie postąpiły zatem w sposób wewnętrznie sprzeczny. W wyniku tego nie ustał interes Węgier w przeprowadzeniu odrębnej kontroli nakazu zawieszenia po tym, jak przestał on mieć zastosowanie.
37.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżący zachowuje w niektórych przypadkach interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. To pozwala mu na zniechęcenie podmiotu, który wydał zaskarżony akt, do powtórzenia niezgodnego z prawem aktu. Dalsze istnienie tego interesu zakłada, że taka niezgodność z prawem może powtórzyć się w przyszłości niezależnie od szczególnych okoliczności danego przypadku (
15
).
38.
Prawdą jest, że podczas rozprawy Komisja przyznała, iż stosunkowo rzadko wydaje nakazy zawieszenia, a Węgry nie podnosiły, że Komisja groziła wydaniem nakazów zawieszenia w konkretnych innych postępowaniach w sprawie pomocy.
39.
Jednakże kontrola pomocy państwa jest bardzo szeroka i prowadzi do szeregu postępowań prowadzonych przez Komisję. Ponadto nie wydaje się, by Komisja poddała swoją praktykę w zakresie nakazów zawieszenia określonym wytycznym. Trudno jest zatem przewidzieć, kiedy, jak i w jakich okolicznościach Komisja korzysta z tej kompetencji.
40.
Ponadto państwa członkowskie, jako uprzywilejowani skarżący, mają co do zasady zwiększony uzasadniony interes w kontroli sądowej zgodności z prawem działania instytucji. Nie stoi temu na przeszkodzie niedawne postanowienie Trybunału (
16
) przytoczone w przypisie 13. Prawdą jest, że w postanowieniu tym Trybunał nie zgodził się z tym, że interes Węgier nadal istnieje. Niemniej jednak jego ustanie polegało na tym, że Węgry zmieniły środek, który został zakazany przez Komisję jako pomoc. Jest to sytuacja odmienna od tej w niniejszej sprawie. Tutaj przedmiotem sporu są jednak kompetencje Komisji w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. W przeciwnym razie państwa członkowskie byłyby pozbawione ochrony prawnej przed nakazami zawieszenia jako środkami tymczasowymi.
41.
Wreszcie Węgry, Polska i Komisja zgodnie wyraziły, że ze względów pewności prawa mają one interes w kontroli nakazów zawieszenia (
17
).
42.
W związku z tym w niniejszej sprawie nie chodzi o hipotetyczny spór. Przeciwnie, istnieje wystarczające zagrożenie powtórzenia, które uzasadnia nadal istniejący interes w kontroli spornych nakazów zawieszenia, które przestały mieć zastosowanie.
c)
Wnioski pośrednie
43.
Skargi wniesione do Sądu były zatem dopuszczalne.
2.
W przedmiocie zarzutów odwołania
44.
Węgry podnoszą trzy zarzuty. W zarzucie pierwszym Węgry podnoszą, że Sąd, po pierwsze, dokonał z naruszeniem prawa wykładni przesłanek wydania nakazów zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, a po drugie, niewystarczająco skontrolował wykonywanie przez Komisję uprawnień dyskrecjonalnych. Zgodnie z zarzutem drugim Sąd naruszył prawo, oddalając argumentację Węgier. Zarzut trzeci dotyczy obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji.
45.
Zarzut drugi może zostać od razu oddalony jako oczywiście bezzasadny. W ramach tego zarzutu Węgry podnoszą, że Sąd w pkt 53–57 zaskarżonego wyroku odrzucił jako spóźnioną i tym samym niedopuszczalną na podstawie art. 84 regulaminu postępowania przed Trybunałem argumentację przedstawioną przez Węgry na rozprawie, zgodnie z którą Komisja błędnie ustaliła ramy odniesienia dla spornych środków Węgier. Sąd jednak nie naruszył prawa, stwierdzając, że zarzut dotyczący naruszenia przez Komisję art. 107 ust. 1 TFUE stanowił niedopuszczalny nowy zarzut skargi, ponieważ argumentacja przedstawiona przez Węgry w skargach dotyczyła wyłącznie zaskarżonych nakazów.
a)
W przedmiocie przesłanek wydania nakazów zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 (część pierwsza zarzutu pierwszego)
46.
W części pierwszej zarzutu pierwszego Węgry podnoszą, że Sąd z naruszeniem prawa dokonał wykładni przesłanek wydania nakazów zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
1) W przedmiocie uwzględnienia art. 108 ust. 3 TFUE w ramach art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999
47.
Węgry uważają, że Sąd z naruszeniem prawa zastosował orzecznictwo dotyczące art. 108 ust. 3 TFUE odnoszące się do podziału kompetencji pomiędzy sądami państw członkowskich a Komisją.
48.
Stanowisko to opiera się na błędnym rozumieniu zaskarżonego wyroku. Przeciwnie, w pkt 68 zaskarżonego wyroku Sąd nie naruszył prawa, przywołując orzecznictwo dotyczące art. 108 ust. 3 TFUE (
18
), zgodnie z którym uprawnienia sądów krajowych są już ograniczone, gdy Komisja przyjmuje naruszenie obowiązku zgłoszenia i wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające.
49.
Ponadto krytykowane przez Węgry wywody Sądu na temat „głównego skutku prawnego” (pkt 33 zaskarżonego wyroku) lub „zasadniczo tego samego skutku prawnego” (pkt 99 zaskarżonego wyroku) wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i nakazów zawieszenia nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu. Opis tych skutków prawnych nie zmienia bowiem w niczym ich istnienia. Nie są one zatem istotne dla rozstrzygnięcia sporu, ponieważ nie mogą one przysporzyć Węgrom żadnej korzyści (
19
). Argumentacja Węgier jest zatem bezskuteczna.
50.
W konsekwencji Sąd nie pominął skutków prawnych art. 108 ust. 3 TFUE w ramach art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
2) W przedmiocie wykładni art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999
51.
W odniesieniu do wykładni art. 11 rozporządzenia nr 659/1999 Węgry krytykują pkt 73 zaskarżonego wyroku. Sąd stwierdził tam, że skuteczność kontroli pomocy państwa zostałaby osłabiona, gdyby wydanie nakazu zawieszenia podlegało dodatkowym wymogom materialnym. Zdaniem Węgier trudno jest to pogodzić z orzecznictwem, Zgodnie z którym Komisja nie jest automatycznie zobowiązana do wydania nakazów zawieszenia, jeżeli pomoc nie została zgłoszona zgodnie z art. 108 ust. 3 zdanie pierwsze TFUE (
20
).
52.
Na podstawie rozumowania przedstawionego przez Sąd w pkt 73 i 112 zaskarżonego wyroku nie można jednak stwierdzić, że Komisja jest automatycznie zobowiązana do wydania nakazów zawieszenia. Przeciwnie, Komisja jest uprawniona („może”) do wydawania nakazów zawieszenia. Kwestia, czy Komisja korzysta z tej możliwości, jest pozostawiona jej uznaniu.
53.
Ponadto Sąd słusznie zinterpretował art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. W pkt 70 zaskarżonego wyroku stwierdził on, że przesłanki określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ograniczają się do przesłanki proceduralnej i przesłanki materialnej. Pod względem proceduralnym Komisja powinna umożliwić zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienie uwag. Pod względem materialnym Komisja powinna tymczasowo zaklasyfikować dany środek krajowy jako bezprawnie przyznaną pomoc.
54.
Ponadto w pkt 72 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie wskazał, że dodatkowe przesłanki dotyczące wydania nakazu odzyskania, o których mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, nie mają zastosowania do wydawania nakazów zawieszenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
55.
Wynika to z wnioskowania a contrario z ust. 2 w porównaniu z ust. 1, który właśnie nie wymaga dodatkowych przesłanek. W przeciwnym razie decyzja prawodawcy o poddaniu dodatkowym przesłankom jedynie wydawania tymczasowych nakazów odzyskania, o których mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, byłaby pozbawiona skuteczności.
56.
Również ratio legis art. 11 rozporządzenia nr 659/1999 przemawia za tym, że spełnienie dodatkowych przesłanek jest konieczne jedynie dla wydania przez Komisję tymczasowych nakazów odzyskania. Tymczasowe nakazy odzyskania mają bowiem skutki w odniesieniu do przeszłości. Natomiast nakaz zawieszenia wywołuje skutki w odniesieniu do przyszłości. W świetle i tak istniejącego zakazu wprowadzenia w życie środka zgodnie z art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE skutek prawny art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 polega przede wszystkim na możliwości wniesienia przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 12. Skarga ta stanowi szczególną formę skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (
21
). Pozwala ona Komisji na wszczęcie uproszczonego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu szybkiego i skutecznego wyeliminowania zwiększonego ryzyka uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom traktatowym.
57.
Węgry twierdzą co prawda, że Sąd naruszył prawo, uznając, że przesłanki te zostały także faktycznie spełnione, przeinaczając w pkt 59–87 zaskarżonego wyroku okoliczności faktyczne lub dowody. Węgry odnosi się w tym względzie przede wszystkim in abstracto do pojęć korzyści i selektywności. Niemniej jednak nie przedstawiły one konkretnych wyjaśnień, na czym polega przeinaczenie popełnione przez Sąd. W związku z tym to twierdzenie Węgier jest pozbawione znaczenia.
3) Wnioski pośrednie
58.
W konsekwencji Sąd nie naruszył prawa przy dokonywaniu oceny przesłanek art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, w związku z czym należy oddalić część pierwszą zarzutu pierwszego.
b)
W przedmiocie uprawnień dyskrecjonalnych Komisji (część druga zarzutu pierwszego)
59.
W części drugiej zarzutu pierwszego Węgry i Polska kwestionują dokonaną przez Sąd kontrolę uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Komisji.
60.
Węgry błędnie uważają, że Sąd przyznał Komisji uznanie o nieograniczonym zakresie. Jednakże Sąd słusznie stwierdził w pkt 86 i 94 zaskarżonego wyroku, że instytucje Unii podlegają kontroli pod względem zgodności ich aktów, a zatem również wydawania nakazów zawieszenia z traktatami i ogólnymi zasadami prawa (
22
).
61.
Węgry i Polska podnoszą ponadto, że w każdym razie Sąd dopuścił się błędu co do prawa przy badaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, ponieważ doszedł do wniosku, że nakazy zawieszenia są zgodne z ogólną zasadą proporcjonalności.
1) W przedmiocie konieczności nakazów zawieszenia
62.
W tym względzie Węgry i Polska podnoszą, że Komisja miała do dyspozycji możliwość wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego jako środka łagodniejszego w stosunku do nakazów zawieszenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, i że Sąd nie wziął tego pod uwagę.
63.
Jednakże Sąd słusznie stwierdził w pkt 29 zaskarżonego wyroku, że państwa członkowskie są zobowiązane same wyciągnąć konsekwencje z decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, w tym zawieszenie wprowadzania w życie krajowego środka, podczas gdy nakazy zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 są bezpośrednio, i to jednoznacznie wiążące (
23
).
64.
W tym kontekście poprzestanie na decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego może wprawdzie stanowić środek łagodniejszy niż wydanie nakazu zawieszenia, jednak Komisja zostałaby pozbawiona możliwości skierowania w koniecznych wypadkach sprawy bezpośrednio do Trybunału i w ten sposób wyegzekwowania zakazu wprowadzenia w życie danego środka. Wskutek tego nie działałaby zatem w sposób jednakowo skuteczny. Ponadto w świetle argumentacji Węgier i Polski nakazy zawieszenia miałyby być zawsze nieproporcjonalne, gdy Komisja wydaje je jednocześnie z decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
65.
Zatem wydanie nakazów zawieszenia było konieczne mimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
2) W przedmiocie proporcjonalności nakazów zawieszenia w prawie podatkowym
66.
Ponadto Polska uważa, że Sąd nie uwzględnił faktu, iż w niniejszym przypadku proporcjonalność wydania nakazów zawieszenia w dziedzinie podatków wymagała istnienia szczególnych okoliczności.
67.
Jednakże wbrew temu, co utrzymuje Polska, wydawanie nakazów zawieszenia nie wymaga takich szczególnych okoliczności nawet w prawie podatkowym.
68.
Co prawda w sytuacji gdy Komisja bada, czy pomoc ma miejsce za pośrednictwem ogólnego systemu podatkowego, powinna ona uwzględnić autonomię podatkową państw członkowskich. Moim zdaniem oznacza to zmodyfikowane badanie korzyści selektywnej (
24
). Jeżeli jednak na podstawie tego zmodyfikowanego badania Komisja dojdzie do tymczasowego wniosku, że może mieć miejsce pomoc niezgodna z prawem, jest ona również uprawniona do wydania tymczasowych nakazów zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
69.
Jest tak niezależnie od tego, czy rozpatrywany środek ostatecznie rzeczywiście stanowi pomoc (
25
). Komisja nie może wydać nakazu zawieszenia jedynie wówczas, gdy jest oczywiste, że pomoc nie ma miejsca. Chociaż nie została jeszcze wyjaśniona kwestia, czy progresywna struktura taryfowa może stanowić korzyść selektywną (
26
), nie jest w sposób oczywisty wykluczone, że pomoc ma miejsce. Ponadto Węgry nie zaskarżyły negatywnych decyzji Komisji i w międzyczasie stały się one prawomocne. Tak więc w niniejszej sprawie jest wręcz bezsporne, że sporne środki stanowią pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
70.
Jednakże Komisja, korzystając z przysługującego jej uznania w odniesieniu do wydawania nakazów zawieszenia, powinna wziąć pod uwagę ich szczególne znaczenie i cel. Cel ten polega, jak słusznie twierdzi Sąd w pkt 32 zaskarżonego wyroku, na możliwości wniesienia przez Komisję skargi w trybie uproszczonym na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 659/1999. W ten sposób Komisja może skutecznie stawić czoła zwiększonemu ryzyku uchybienia zobowiązaniom państw członkowskich (w tym względzie już pkt 56).
3) Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przez Komisję
71.
Węgry i Polska podnoszą w szczególności, że Sąd nie wziął prawidłowo pod uwagę wcześniejszej praktyki Komisji przy badaniu proporcjonalności nakazów zawieszenia.
72.
Sąd stwierdził w pkt 113 zaskarżonego wyroku, że sam fakt, iż Komisja wszczęła formalne postępowania wyjaśniające dotyczące środków podatkowych istniejących w niektórych państwach członkowskich bez wydania nakazów zawieszenia, podczas gdy wszczynając podobne postępowania, wydała takie nakazy, nie jest wystarczający, aby stwierdzić naruszenie zasad niedyskryminacji i równego traktowania. Węgry w szczególności nie wykazały, że przywołane postępowania są porównywalne (pkt 111 zaskarżonego wyroku).
73.
Na rozprawie przed Trybunałem Komisja potwierdziła, że od 1990 r. wydała około 20 nakazów zawieszenia. Węgry i Polska przedstawiły ten fakt w kontekście kilkuset postępowań w sprawie pomocy przeprowadzonych od tego czasu.
74.
Komisja powinna była zatem w niniejszej sprawie uwzględnić w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych fakt, że w swojej dotychczasowej praktyce rzadko korzystała z uprawnienia do wydawania nakazów zawieszenia. Powinno być zrozumiałe, dlaczego mimo to wydała nakazy zawieszenia w niniejszym przypadku.
75.
W przypadku gdy Komisja wydaje nakaz zawieszenia po tym, jak wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, może ona uwzględnić w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że państwo członkowskie wprowadzi w życie zamierzony środek pomimo decyzji o wszczęciu postępowania.
76.
Jednakże w przypadku gdy – jak w niniejszej sprawie – Komisja wydaje nakaz zawieszenia wraz ze wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego, wykonuje ona swe uprawnienia dyskrecjonalne w sposób prawidłowy, jeżeli obawia się, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, państwo członkowskie wprowadzi w życie środki mające charakter pomocy pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Na tej kwestii oparł się zresztą również Sąd w ramach analizy uzasadnienia Komisji w pkt 136 zaskarżonego wyroku.
77.
W tym względzie, jak wynika z pkt 81 zaskarżonego wyroku, Sąd wziął pod uwagę fakt, że cztery miesiące przed wydaniem spornych decyzji Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie podatku wprowadzonego przez Węgry w sektorze reklamy, który to podatek charakteryzował się progresywną stawką opodatkowania mającą zastosowanie do obrotu osiągniętego z usług reklamowych przez przedsiębiorstwa z sektora mediów (
27
). Przypominał ona zatem składkę na cele zdrowotne i zmienioną opłatę z tytułu kontroli łańcucha żywnościowego. Zarówno przed wydaniem tej decyzji, jak i po jej wydaniu Komisja i władze węgierskie prowadziły korespondencję.
78.
Ponadto w pkt 136 i 137 zaskarżonego wyroku Sąd uwzględnił okoliczność, że – jak wynika z akt sprawy – pomimo wszczęcia tego postępowania Węgry nie zawiesiły rzeczonych środków podatkowych. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że należało się obawiać, iż Węgry wprowadzą w życie sporne środki pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
79.
Sąd mógł z tego wywnioskować, że Komisja uwzględniła swą wcześniejszą praktykę w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych. Również w tym względzie dokonana przez Sąd kontrola wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych nie podlega zakwestionowaniu.
4) Wnioski pośrednie
80.
Sąd zatem słusznie stwierdził, że Komisja nie popełniła błędu przy wykonywaniu przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
c)
W przedmiocie obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji (zarzut trzeci)
81.
W zarzucie trzecim Węgry podnoszą, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia ciążący na niej na mocy art. 296 akapit drugi zdanie pierwsze TFUE i art. 41 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
82.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, do czego odnosi się uzasadnienie Komisji przy wydawaniu nakazów zawieszenia (śródtytuł 1). Następnie zbadam, czy Sąd zbadał uzasadnienie Komisji, nie naruszając przy tym prawa ( śródtytuł 2).
1) W przedmiocie obowiązku uzasadnienia ciążącego na Komisji przy wydawaniu nakazów zawieszenia
83.
Obowiązek uzasadniania aktów prawnych instytucji jest wyraźnie uregulowany w art. 296 akapit drugi TFUE. Podobnie przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. c) karty prawo do dobrej administracji obejmuje obowiązek uzasadnienia przez administrację swoich decyzji. Artykuł 41 karty stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady prawa Unii, na którą mogą powoływać się państwa członkowskie (
28
).
84.
W niniejszej sprawie Sąd, moim zdaniem, nie naruszył prawa, stwierdzając, że uzasadnienie Komisji powinno dotyczyć dwóch przesłanek określonych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, a także – wbrew temu, co twierdzi Komisja – wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
85.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów, jakiego wymaga art. 296 akapit drugi TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności danego przypadku, w szczególności treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 akapit drugi TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (
29
).
86.
Co się tyczy, po pierwsze, kwalifikacji rozpatrywanego środka jako bezprawnie przyznanej pomocy, Sąd słusznie stwierdził w pkt 129 zaskarżonego wyroku, że standardy uzasadnienia nakazu zawieszenia powinny odpowiadać standardom wymaganym przez orzecznictwo w odniesieniu do decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
87.
Po drugie, Sąd stwierdził w pkt 133 zaskarżonego wyroku, że ze spornych decyzji wynika, iż Komisja dała Węgrom możliwość przedstawienia uwag. W tym względzie uzasadnienie nie podlega zakwestionowaniu.
88.
Po trzecie, Sąd słusznie uznał w pkt 135 zaskarżonego wyroku, że uzasadnienie Komisji również musi odnosić się do wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych. W tym względzie Sąd stwierdził, że Komisja powinna wziąć pod uwagę szczególne skutki prawne, jakie wywołuje nakaz zawieszenia na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 659/1999, gdy nakaz ten jest zawarty w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
89.
Ratio legis obowiązku uzasadnienia wymaga, jak przedstawiono w pkt 85, by wydanie nakazu zawieszenia miało miejsce w taki sposób, żeby było zrozumiałe, dlaczego zdaniem Komisji dane państwo członkowskie nie będzie przestrzegało obowiązku przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE i nie zawiesi wprowadzenia w życie środków. Oznacza to, że w uzasadnieniu należy wziąć pod uwagę również szczególny charakter nakazu zawieszenia. Jak wskazano w pkt 56 i 70 powyżej, Komisja powinna dysponować możliwością wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 659/1999, jeżeli istnieje zwiększone ryzyko, że państwo członkowskie nadal stosuje kwestionowany środek. Szczególny obowiązek uzasadnienia ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy w dotychczasowej praktyce nakaz zawieszenia był wprawdzie wydawany z uwzględnieniem tego szczególnego charakteru, jednak bardzo rzadko.
2) W przedmiocie kontroli przez Sąd uzasadnienia Komisji
90.
Zdaniem Węgier i Polski Sąd nie uwzględnił faktu, że Komisja nie uzasadniła swej obawy, iż Węgry wprowadzą w życie sporne środki krajowe pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
91.
W tym względzie Sąd uznał w pkt 136 zaskarżonego wyroku dwa elementy za zadowalające wyjaśnienie decyzji Komisji o wydaniu nakazów zawieszenia. Z jednej strony Komisja mogła oprzeć się na fakcie, że Węgry kwestionowały pomocowy charakter spornych środków. Z drugiej strony Węgry nie wypowiedziały się na temat planowanych nakazów zawieszenia.
92.
Te dwa elementy nie dostarczają jednak wystarczającego uzasadnienia dla obawy Komisji, że Węgry nadal będą wprowadzać w życie sporne środki krajowe pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przed jego zakończeniem. Ze spornych decyzji nie wynika zatem, że niezbędne mogłoby się stać uproszczone postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
93.
Jest bowiem słusznym prawem państwa członkowskiego bronić się w ten sposób, że dany środek nie stanowi pomocy. Nie można z tego wnioskować o zwiększonym ryzyku, że państwo członkowskie nie zastosuje się do skutków prawnych art. 108 ust. 3 TFUE. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy chodzi o sporną kwestię prawną, taką jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie.
94.
Ponadto państwa członkowskie mają jedynie możliwość przedstawienia uwag w przedmiocie wydania nakazów zawieszenia, przy czym nie są do tego zobowiązane. Prawdą jest, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit trzeci TUE państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Jeżeli państwo członkowskie nie współpracuje z Komisją w tym względzie, instytucja ta może to uznać za wskazówkę negatywną. Okoliczność ta, rozpatrywana odrębnie, w braku innych dodatkowych okoliczności nie wystarczyłaby jednak, by uzasadnić obawę Komisji, że państwo członkowskie nie wypełni obowiązków, które na nim ciążą na mocy art. 108 ust. 3 TFUE.
95.
Wyrok, o którym mowa, okazuje się również prawidłowy z innych względów. Oprócz aspektów przytoczonych przez Sąd Komisja uzasadniła nakazy zawieszenia w motywach 47 i 48 decyzji w sprawie składki na cele zdrowotne bądź w motywach 56 i 57 decyzji o zmianie opłaty z tytułu kontroli łańcucha żywnościowego tym, że Węgry nadal udzielały pomocy w chwili wydania nakazów zawieszenia i wskutek tego istniało niebezpieczeństwo wywierania znaczącego wpływu na konkurencję.
96.
Również z tych dwóch aspektów Komisja nie mogła jednak wnioskować, że Węgry nie spełnią obowiązku ciążącego na nich na mocy art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE. Z jednej strony bowiem, wynikający z wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego zakaz wprowadzania w życie środka nie istniał jeszcze przed wydaniem nakazów zawieszenia, ponieważ Komisja wydała nakazy zawieszenia wraz ze wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego. Z drugiej strony zakaz wprowadzania w życie środka istnieje niezależnie od stopnia wpływu środka na konkurencję. Artykuł 108 ust. 3 TFUE nie dokonuje rozróżnienia w zależności od wielkości pomocy. W takim przypadku wielkość pomocy co do zasady nie może mieć znaczenia również w odniesieniu do środka tymczasowego, którego jedynym celem jest umożliwienie przeprowadzenia uproszczonego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
97.
Przeciwnie, jak utrzymują Węgry i Polskę, z przedstawionego przez Komisję uzasadnienia spornych decyzji powinno wynikać, na podstawie jakich okoliczności Komisja obawiała się, że Węgry wprowadzą w życie środki pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
98.
W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 78 powyżej, z akt Komisji wynika, że kilka miesięcy wcześniej Węgry nie zawiesiły spornych środków w zakresie podatku od reklam pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Według wszelkiego prawdopodobieństwa musiało to skłonić Komisję do wydania nakazów zawieszenia. Samo w sobie nie podlegałoby to również zakwestionowaniu. Ten aspekt uznania jest jednak tak istotny, że Komisja powinna była go włączyć do uzasadnienia.
99.
Wbrew temu, co uznał Sąd w pkt 137 zaskarżonego wyroku, nie jest to również jedynie element kontekstu, w którym zaskarżone nakazy zawieszenia zostały wydane, którego Węgry nie mogły ignorować. Jeżeli wcześniejsze zachowanie Węgier faktycznie stanowiło istotną wskazówkę co do obawy Komisji, że wprowadzą one w życie środek pomimo wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, to ta refleksja Komisji powinna wynikać z samego opublikowanego uzasadnienia nakazu zawieszenia. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie.
100.
Tylko to pozwala, po pierwsze, adresatowi decyzji, po drugie, innym potencjalnym skarżącym, i po trzecie Sądowi, zrozumieć i skontrolować wykonywanie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych. Z powyższego wynika zatem, że uzasadnienie Komisji było niewystarczające i że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 137 i nast. zaskarżonego wyroku, że Komisja wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia.
3) Wnioski pośrednie
101.
Sąd dokonał kontroli uzasadnienia Komisji z naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonych nakazów zawieszenia nie spełnia wymogów prawnych.
d)
Wnioski
102.
Wobec powyższego odwołanie Węgier jest zasadne.
VI. W przedmiocie postępowania przed Sądem
103.
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości, jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu i może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
104.
Ponieważ uzasadnienie nakazów zawieszenia jest niezgodne z prawem, należy uchylić zaskarżony wyrok i stwierdzić nieważność spornych decyzji w zakresie, w jakim zostały wydane nakazy zawieszenia.
105.
Co prawda, Trybunał stwierdzał już w przeszłości nieważność także aktów prawnych, które nie znajdowały już zastosowania (
30
). Jeżeli akty prawne, które nie znajdują już zastosowania, nie wywołują już żadnych skutków prawnych, wówczas sensu stricto trudno jest jednak sobie wyobrazić unieważnienie takich aktów. W takich przypadkach pozostaje jedynie stwierdzenie nieważności. A zatem jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, nadal istnieje interes prawny w stwierdzeniu nieważności, proponuję stwierdzić, że akty prawne były nieważne.
VII. W przedmiocie kosztów
106.
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
107.
Zgodnie z art. 184 § 1 w związku z art. 140 § 1 Rzeczpospolita Polska jako interwenient pokrywa własne koszty.
VIII. Wnioski
108.
W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał orzekł w sposób następujący:
1)
Wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r., Węgry/Komisja (T‑554/15 i T‑555/15) zostaje uchylony.
2)
Stwierdza się nieważność decyzji C(2015) 4805 final oraz C(2015) 4808 final w zakresie, w jakim ustanawiają one nakazy zawieszenia.
3)
Komisja Europejska pokrywa koszty postępowania.
4)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Wyrok z dnia 25 kwietnia 2018 r., Węgry/Komisja, T‑554/15 i T‑555/15, EU:T:2018:220.
(
3
)	Wyroki: C‑75/18, Vodafone Magyarország; C‑323/18, Tesco-Global Áruházak; C‑562/19 P, Komisja/Polska; C‑596/19 P, Komisja/Węgry i Polska. Zobacz także moja opinia w sprawie Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, pkt 136 i nast.) oraz moja opinia w sprawie Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2019:567, pkt 128 i nast.).
(
4
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (UE) nr 734/2013 z dnia 22 lipca 2013 r. (Dz.U. 2013, L 204, s. 15).
Z dniem 14 października 2015 r. rozporządzenie nr 659/1999 zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
5
)	Obecnie niemal identycznie art. 13 rozporządzenia 2015/1589.
(
6
)	Decyzje Komisji z dnia 15 lipca 2015 r. [pomoc państwa SA.40018 (ex 2014/NN), C(2015) 4808 final i SA.41187 (2015/NN), C(2015) 4805 final], Dz.U. 2015, C 277, s. 12 i s. 24.
(
7
)	„In that context, the Commission underlines that the steeply progressive character of the turnover fee is capable of having a significant impact on the competitive situation in the market” (motyw 47 lub 56 decyzji Komisji z dnia 15 lipca 2015 r.).
(
8
)	Decyzje Komisji: z dnia 4 lipca 2016 r. (UE) 2016/1846 w sprawie środka SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) wdrożonego przez Węgry w zakresie składki na cele zdrowotne wnoszonej przez sektor tytoniowy [notyfikowana jako dokument nr C(2016) 4049] (Dz.U. 2016, L 282, s. 43) i (UE) 2016/1848 w sprawie środka SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) wdrożonego przez Węgry dotyczącego poprawki z 2014 r. w węgierskiej opłacie z tytułu kontroli łańcucha żywnościowego [notyfikowana jako dokument nr C(2016) 4056] (Dz.U. 2016, L 282, s. 63).
(
9
)	Z pisma procesowego Polski, które z naruszeniem art. 132 § 2 lit. a) regulaminu postępowania przed Trybunałem nie zawiera żądań, wynika jednoznacznie, że Polska wspiera zarzuty Węgier, a tym samym ich żądania.
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r., OZ/EBI, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, pkt 33, 34 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
11
)	Zobacz postanowienie z dnia 15 lutego 2012 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑208/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:76, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo, a także moja opinia w sprawie HX/Rada, C‑423/16 P, EU:C:2017:493, pkt 48.
(
12
)	Wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 42; z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, pkt 61; z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 43.
(
13
)	Zobacz postanowienie z dnia 11 października 2017 r., Węgry/Komisja, C‑204/17 P(R), niepublikowane, EU:C:2017:751, pkt 18.
(
14
)	Zobacz wyroki: z dnia 14 lutego 1990 r., Francja/Komisja, C‑301/87, EU:C:1990:67, pkt 23); z dnia 3 lipca 2001 r., Komisja/Belgia, C‑378/98, EU:C:2001:370, pkt 24, a także opinie: rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Komisja/Niemcy, C‑527/12, EU:C:2014:90, pkt 25; rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawie Włochy/Komisja, C‑400/99, EU:C:2001:191, pkt 64.
(
15
)	Zobacz wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
16
)	Postanowienie z dnia 11 października 2017 r., Węgry/Komisja, C‑204/17 P(R), niepublikowane, EU:C:2017:751, pkt 18.
(
17
)	Zobacz w tym względzie już pkt 46 zaskarżonego wyroku.
(
18
)	Wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, pkt 41, 42.
(
19
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 października 2009 r., GlaxoSmithKline Services/Komisja, C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P i C‑519/06 P, EU:C:2009:610, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 grudnia 2011 r., Iride/Komisja, C‑329/09 P, niepublikowany, EU:C:2011:859, pkt 50.
(
20
)	Zobacz wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r., Belgia/Komisja, C‑75/97, EU:C:1999:311, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
21
)	Wyrok z dnia 14 lutego 1990 r., Francja/Komisja, C‑301/87, EU:C:1990:67, pkt 23; opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:442, przypis 56 w pkt 33; a także opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawie Włochy/Komisja, C‑400/99, EU:C:2001:191, pkt 65.
(
22
)	Wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., E i F, C‑550/09, EU:C:2010:382, pkt 44; z dnia 26 czerwca 2012 r., Polska/Komisja, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, pkt 48); z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 91; z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, pkt 35.
(
23
)	Zobacz wyrok z dnia 9 października 2001 r., Włochy/Komisja, C‑400/99, EU:C:2001:528, pkt 60.
(
24
)	Zobacz moje opinie: w sprawie Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2019:492, pkt 163 i nast.); w sprawie Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2019:567, pkt 150 i nast.).
(
25
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:442, pkt 27).
(
26
)	Zobacz orzecznictwo i opinie przytoczone w przypisie 3.
(
27
)	Decyzja C(2015) 1520 z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie środka SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Węgry – Podatek od reklam (Dz.U. 2015, C 136, s. 7).
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r.Hiszpania/Rada, C‑521/15, EU:C:2017:982, pkt 89; moja opinia w tej sprawie, EU:C:2017:420, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
29
)	Wyrok z dnia 10 marca 2016 r.HeidelbergCement/Komisja, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo; w szczególności w odniesieniu do przepisów dotyczących pomocy państwa, aczkolwiek jeszcze w przedmiocie art. 253 WE, wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Alcoa Trasformazioni/Komisja, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
30
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 2 i 3 sentencji.