61994CJ0198_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-198/94,
Repubblica italiana, rappresentata dal professor Umberto Leanza, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dall' avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Eugenio de March, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dall' avv. Alberto Dal Ferro, del foro di Vicenza, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 29 aprile 1994, C(94) 1011 def., relativa alla liquidazione parziale dei conti dell' Italia a titolo di determinate spese da imputare al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", per l' esercizio 1991,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori D.A.O. Edward, presidente di sezione, J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (relatore) e M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: P. Léger
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 18 gennaio 1996,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 29 febbraio 1996,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 7 luglio 1994, la Repubblica italiana ha proposto, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CE, un ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 29 aprile 1994, C(94) 1011 def., relativa alla liquidazione parziale dei conti dell' Italia a titolo di determinate spese da imputare al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", per l' esercizio 1991, nella parte in cui essa esclude dal finanziamento comunitario la somma di 18 934 858 259 LIT. Tale decisione è stata pubblicata, con il n. 94/281/CE, nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, L 120, pag. 59.
Normativa applicabile
2 Il regolamento (CEE) del Consiglio 5 marzo 1991, n. 598, relativo ad un' azione d' urgenza per la fornitura di prodotti agricoli destinati alla popolazione dell' Unione Sovietica (GU L 67, pag. 19), dispone all' art. 2 che, per l' attuazione dell' azione, la Comunità provvede alla cessione gratuita all' Unione Sovietica di prodotti agricoli disponibili in seguito a misure d' intervento. La fornitura viene finanziata dalla Comunità e aggiudicata mediante gara. Le spese di trasporto sono a carico della Comunità, sempreché i prodotti non vengano presi in consegna nel territorio comunitario dal paese beneficiario dell' azione.
3 L' art. 5 del regolamento affida l' esecuzione dell' azione alla Commissione, la quale, in conformità alla procedura prevista al n. 2 di questo articolo, l' 11 giugno 1991 ha emanato il regolamento (CEE) n. 1582, che fissa le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 598/91 (GU L 147, pag. 20).
4 Ai sensi dell' art. 1 del regolamento n. 1582/91 viene indetta una gara per la fornitura di carni bovine in scatola di intervento.
5 In forza dell' art. 2 di questo regolamento, la fornitura comprende, da un lato, la lavorazione e il condizionamento di questa carne e, dall' altro, la consegna effettiva delle carni in scatola all' organismo designato dalla Commissione per effettuare il trasporto dell' aiuto alimentare fino alla sua destinazione.
6 Ai sensi dell' art. 3, n. 2, gli offerenti presentano la loro offerta per iscritto agli organismi di intervento nazionali.
7 Ai sensi dell' art. 4, gli organismi d' intervento trasmettono alla Commissione le offerte pervenute. Sulla base di tali offerte, la Commissione decide di fissare un massimale dei costi o di non procedere all' aggiudicazione. Qualora venga fissato un massimale dei costi, sono accettate le offerte che non superano il detto massimale. Entro tre giorni lavorativi dalla data in cui viene notificata agli Stati membri la decisione della Commissione, l' organismo d' intervento considerato ne informa tutti gli offerenti. Se un' offerta è accettata, il contratto si presume stipulato alla data in cui l' organismo d' intervento lo ha notificato all' aggiudicatario.
8 A norma dell' art. 8, l' aggiudicatario deve provvedere a che le carni in scatola prodotte vengano collocate in magazzino ed ivi conservate in partite facilmente identificabili.
9 Dispone l' art. 9 che gli organismi d' intervento sono responsabili della sorveglianza di tutti i movimenti e di tutte le operazioni riguardanti le carni bovine in questione fino al momento in cui le carni in scatola vengono prese in consegna dal trasportatore. La sorveglianza deve comprendere, in primo luogo, un controllo materiale permanente, inteso a verificare che tutte le carni ritirate vengano destinate alla fabbricazione di carne in scatola conformemente alle specifiche di cui all' allegato I, e, in secondo luogo, in caso di consegna effettiva, un controllo materiale inteso a verificare che la carne bovina in scatola prodotta e immagazzinata corrisponda pienamente a quella di cui è prevista la fornitura. Per ogni contratto di fornitura viene presentata una relazione indicante i risultati dell' operazione di sorveglianza. Se tali risultati sono giudicati soddisfacenti dal funzionario responsabile, questi rilascia all' aggiudicatario un apposito attestato.
10 Ai sensi dell' art. 10, n. 2, tutte le conserve sono consegnate al trasportatore dietro presentazione del certificato di presa in consegna.
11 L' art. 11 prevede che, previa domanda di pagamento accompagnata dai certificati di presa in consegna e di conformità, l' organismo d' intervento interessato provvede immediatamente a versare all' aggiudicatario l' importo stabilito nell' offerta.
12 La cauzione per la consegna, costituita presso l' organismo d' intervento, ai sensi dell' art. 12, viene immediatamente svincolata non appena l' aggiudicatario ha trasmesso all' organismo d' intervento i due certificati menzionati.
13 Gli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), dispongono che sono finanziate dal FEAOG soltanto le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati agricoli.
La lite
14 In seguito alla gara d' appalto indetta ai sensi del regolamento n. 1582/91, alcune società del gruppo italiano BECA risultavano aggiudicatarie di una quota dell' appalto per la fornitura di carni bovine in scatola destinate alla popolazione dell' Unione Sovietica. Le carni provenienti dall' ente d' intervento tedesco (il "BALM") venivano quindi trasformate da alcune società di questo gruppo. In particolare, un' importante partita di carne veniva trasformata e messa in scatola dalla società Nuova Irpinia nel suo stabilimento di Avellino.
15 L' ente di intervento italiano (l' "AIMA"), al quale è demandato, in forza del regolamento n. 1582/91, il controllo sulla regolarità delle operazioni di trasformazione e inscatolamento, affidava il compito della sorveglianza delle operazioni relative alle carni bovine all' Istituto nazionale conserve alimentari (in prosieguo: l' "INCA"). Poiché l' INCA aveva attestato la conformità delle conserve provenienti dagli stabilimenti della società Nuova Irpinia alle caratteristiche prescritte dal regolamento n. 1582/91, l' AIMA procedeva al versamento a favore dell' impresa aggiudicataria dell' importo della trasformazione delle carni bovine e allo svincolo della relativa cauzione. La società di trasporti Wesotra provvedeva al trasporto delle conserve alle popolazioni delle ex repubbliche sovietiche.
16 Avendo le autorità di alcune di queste repubbliche contestato la commestibilità delle conserve consegnate, la Commissione effettuava un' indagine. In particolare, essa disponeva un' ispezione degli stabilimenti della società Nuova Irpinia nonché l' analisi di varie serie di campioni per accertare la qualità del prodotto sospetto.
17 In seguito ai risultati di questa indagine la Commissione perveniva a convincersi della fondatezza degli addebiti mossi nonché del fatto che la causa dell' incommestibilità delle carni in scatola consegnate alle ex repubbliche sovietiche era imputabile all' insufficiente sterilizzazione delle conserve effettuata dalla società Nuova Irpinia. Per via della mancata identificazione delle partite di queste conserve, la Commissione reputava necessario disporre il rimpatrio dell' intera produzione della società Nuova Irpinia. Le analisi effettuate sulle conserve successivamente al loro rimpatrio confermavano gli accertamenti di fatto svolti dalla Commissione.
La decisione controversa
18 La Commissione ha pertanto deciso di escludere dal finanziamento del FEAOG la somma di 18 934 858 259 LIT, corrispondente alle spese sostenute da tale fondo a titolo delle conserve di carne prodotte negli stabilimenti della società Nuova Irpinia per conto del BECA. Risulta dagli atti che la decisione impugnata è essenzialmente fondata sui seguenti motivi:
° una parte considerevole delle conserve fabbricate negli stabilimenti della società Nuova Irpinia e consegnate nel territorio dell' ex Unione Sovietica si è rivelata non adatta al consumo umano;
° la causa del deterioramento di una parte dei prodotti è da ricercarsi nell' insufficienza dell' operazione di sterilizzazione delle carni da trasformare;
° la merce sospetta ha dovuto essere ritirata per intero e dovrà essere distrutta, in quanto le conserve deteriorate non erano, contrariamente alle prescrizioni comunitarie, identificabili per partite;
° nell' ambito di un' ispezione effettuata da dipendenti della Commissione negli stabilimenti della società Nuova Irpinia è emerso che erano state commesse numerose irregolarità durante il ciclo produttivo e che le autorità di controllo italiane non le avevano rilevate;
° i controlli materiali permanenti, che avrebbero dovuto essere effettuati in conformità dell' art. 9 del regolamento n. 1582/91, non appaiono pertanto né attendibili né esaurienti;
° conseguentemente, l' ente d' intervento italiano ha erroneamente pagato le spese di trasformazione di cui trattasi.
I motivi di ricorso
19 Secondo la Repubblica italiana, emerge dall' esame dei regolamenti di cui trattasi che la fornitura di conserve di carne bovina forma oggetto, in seguito ad un procedimento di gara d' appalto per il condizionamento delle carni di intervento, di contratti stipulati tra la Commissione e le imprese aggiudicatarie. Da questa analisi vengono sviluppati due motivi tra loro interdipendenti. Con il primo motivo, la ricorrente assume, in sostanza, che, data la natura contrattuale dei vincoli giuridici sorti tra il BECA e la Commissione, quest' ultima avrebbe dovuto agire secondo le norme civilistiche. Il secondo motivo è inteso a contestare le modalità e i risultati dell' indagine condotta dalla Commissione.
Sul primo motivo
20 La Repubblica italiana sostiene che l' azione proposta dalla Commissione nei suoi confronti è priva di fondamento giuridico. Al riguardo essa rileva come il contratto di fornitura fosse stato stipulato tra la Commissione e il BECA nell' ambito di un' iniziativa umanitaria non rientrante nel settore della politica agricola comune, con la conseguenza che le disposizioni ed i principi propri di questa politica non trovano applicazione ai rapporti giuridici sorti nell' ambito di questa iniziativa. Secondo il governo italiano, la Commissione era tenuta, in seguito al rifiuto delle merci ad opera delle autorità dei paesi di destinazione, a controllare l' esistenza e l' origine dei vizi contestati nel corso di una discussione in contraddittorio con i soggetti interessati, vale a dire l' impresa che aveva trasformato la merce, l' ente di intervento nazionale e la società incaricata del trasporto. Nel caso in cui si fosse apportata la prova dell' incommestibilità del prodotto e il fornitore non avesse dimostrato di non essere responsabile, quest' ultimo avrebbe dovuto restituire le somme percepite. Il governo ricorrente conclude che soltanto in caso di accertata impossibilità di recuperare le somme versate come corrispettivo della fornitura la Commissione avrebbe potuto, ove del caso, proporre un' azione di responsabilità nei confronti della Repubblica italiana.
21 La Commissione ribatte che il regolamento n. 598/91 è riconducibile a pieno titolo all' ambito della politica agricola comune. Sul punto, essa rileva come le azioni umanitarie, che hanno altresì la finalità di ridurre le scorte di intervento, siano parte integrante degli strumenti della politica agricola. Essa illustra il proprio punto di vista richiamando, in particolare, le distribuzioni gratuite effettuate a favore delle persone più sprovviste.
22 Pur confutando l' esistenza di un vincolo contrattuale tra essa e le imprese aggiudicatarie, in particolare il BECA, la Commissione fa comunque rilevare che la questione dell' esistenza di un contratto tra la Commissione e il BECA è irrilevante nel caso di specie, posto che la decisione impugnata ha semplicemente rifiutato l' imputazione a carico del FEAOG di pagamenti irregolari effettuati dall' AIMA a favore dell' impresa aggiudicataria, in conseguenza della violazione dell' obbligo di sorveglianza sulle merci ad essa incombente in forza dell' art. 9 del regolamento n. 1582/91.
23 A tale proposito, occorre rilevare che il regolamento n. 598/91 si fonda espressamente sull' art. 43 del Trattato CEE, divenuto Trattato CE, relativo alla politica agricola comune. Dal primo e dal secondo 'considerando' di questo regolamento risulta che l' azione di cui trattasi, pur perseguendo essenzialmente un obiettivo di aiuto umanitario ° ragione per la quale il legislatore comunitario ha fondato questo regolamento anche sull' art. 235 del Trattato CEE °, doveva essere prioritariamente realizzata mediante lo smaltimento di prodotti agricoli immagazzinati in seguito a misure di intervento. Inoltre, tale smaltimento delle scorte di prodotti di intervento è stato considerato idoneo a concorrere alla regolarizzazione dei mercati agricoli. Orbene, ai sensi dell' art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, gli interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli sono finanziati dal FEAOG, sezione garanzia. Peraltro, l' art. 3 del regolamento n. 598/91 fa rinvio al procedimento previsto all' art. 13 del regolamento n. 729/70 per quanto attiene alla fissazione del valore contabile dei prodotti ceduti all' Unione Sovietica.
24 Discende da quanto sopra che l' azione d' urgenza per la fornitura di prodotti agricoli destinati alla popolazione dell' Unione Sovietica, di cui al regolamento n. 598/91, rientra nell' ambito di applicazione del regolamento n. 729/70. Pertanto, i rapporti tra la Commissione e gli Stati membri, in particolare la Repubblica italiana, sono disciplinati dalle regole di funzionamento e di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia.
25 Orbene, come risulta sia dagli artt. 2, 3 e 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70 sia dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245), le spese effettuate da uno Stato membro per interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli, così come le altre spese rientranti nell' ambito della politica agricola comune, sono soggette ad un procedimento di liquidazione dei conti nell' ambito del quale viene deliberata l' imputazione delle spese vuoi al bilancio comunitario vuoi allo Stato membro interessato, a seconda che esse corrispondano o meno a spese effettuate "secondo le norme comunitarie".
26 Conseguentemente, il primo motivo dedotto dal governo italiano deve essere respinto.
Sul secondo motivo
27 Secondo il governo ricorrente, la Commissione, nell' acquisire gli elementi di prova relativi alla qualità difettosa della merce, ha violato il principio del contraddittorio in danno dell' ente di intervento italiano incaricato della sorveglianza sulle operazioni di trasformazione del prodotto.
28 Al riguardo la Repubblica italiana osserva che la Commissione ha incaricato l' impresa che aveva effettuato il trasporto delle scatole di conserva nei territori dell' ex Unione Sovietica e che era quindi implicata nell' azione intrapresa, o persino contrattualmente responsabile nei confronti della Commissione, di prelevare e spedire alla Commissione i campioni da sottoporre ad analisi, senza neppure associare le autorità italiane allo svolgimento di questa operazione.
29 Il governo ricorrente fa inoltre valere che, in ogni caso, il complesso dei mezzi di prova di cui si è avvalsa la Commissione per emanare la decisione controversa non dimostra la responsabilità dell' AIMA per la mancata realizzazione dell' obiettivo dell' azione comunitaria, con conseguente illegittimità, per sviamento di potere, del provvedimento di recupero.
30 La Commissione confuta questi argomenti.
31 Con riguardo agli asseriti vizi procedurali in sede di acquisizione delle prove, essa sottolinea come il prelievo di campioni al quale fa riferimento il governo italiano sia stato effettuato dalle autorità locali e non dall' impresa incaricata del trasporto.
32 Quanto all' asserita insufficienza delle prove addotte a fondamento della decisione controversa, la Commissione obietta che si è sufficientemente dimostrato sia che l' incommestibilità della carne era riconducibile ad una cattiva sterilizzazione nella fase di trasformazione sia che l' obbligo di sorveglianza incombente all' AIMA non era stato adempiuto in conformità dell' art. 9 del regolamento n. 1582/91.
33 In ordine all' asserito vizio procedurale relativo all' acquisizione delle prove, va rilevato che, anche supponendo che le censure mosse al riguardo dalla Repubblica italiana siano fondate, l' esclusione delle prove in questione non sarebbe di per sé idonea a comportare l' annullamento della decisione controversa. Invero, risulta dagli atti che la Commissione ha ritenuto che i risultati delle analisi effettuate sulle carni rimpatriate in Italia, nei cui confronti la Repubblica italiana non eccepisce alcuna irregolarità procedurale, erano di per se stessi sufficienti per fornire la prova necessaria a fondare la sua decisione. Talché, anche in difetto delle prove contestate dal governo italiano, il contenuto della decisione non avrebbe potuto essere diverso.
34 Quanto alla seconda censura mossa dal governo italiano nell' ambito del presente motivo, vale a dire l' inadeguatezza delle prove poste a fondamento del provvedimento impugnato, si deve constatare in primo luogo che, come risulta dagli atti, da un lato, è stato provato, in particolare grazie ai risultati delle analisi effettuate dai laboratori italiani, che una parte delle carni in scatola inviate nelle ex repubbliche sovietiche era avariata e, dall' altro, che queste stesse analisi, di cui il governo ricorrente non ha contestato la regolarità procedurale, hanno indicato come causa probabile dell' avaria delle merci una sterilizzazione difettosa.
35 In secondo luogo, dall' ispezione effettuata dagli agenti della Commissione negli stabilimenti in cui le carni in questione erano state trasformate è emerso che erano state commesse irregolarità nella produzione delle conserve controverse senza che le autorità italiane, alle quali incombeva un obbligo di sorveglianza in forza dell' art. 9 del regolamento n. 1582/91, le avessero rilevate.
36 Al riguardo, si deve ricordare che, allorché la Commissione rifiuta di imputare determinate spese a carico del FEAOG perché provocate da infrazioni alla normativa comunitaria commesse da uno Stato membro, spetta a quest' ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negatogli (sentenza 20 maggio 1992, causa C-385/89, Grecia/Commissione, Racc. pag. I-3225, punto 30). Questa giurisprudenza è altresì applicabile in relazione ad un caso come quello in esame nel quale la Commissione, sulla base delle risultanze probatorie di analisi di campioni e di un' ispezione negli stabilimenti di produzione, ritiene che lo Stato membro interessato non ha adempiuto l' obbligo di accertare in maniera adeguata la qualità delle carni in scatola prima di svincolare la cauzione di consegna e di versare al produttore l' importo indicato nella sua offerta.
37 Orbene, nel caso di specie, la Repubblica italiana non ha fornito alcun elemento concreto e significativo atto ad infirmare la correttezza dei risultati ai quali la Commissione è pervenuta o le conseguenze che essa ne ha tratto.
38 Pertanto, il secondo motivo va anch' esso respinto.
39 Discende da quanto sopra che il ricorso deve essere respinto integralmente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
40 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica italiana alle spese. Poiché quest' ultima è rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.