Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
19 декември 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Директива 2004/18/ЕО — Член 1, параграф 5 — Член 32, параграф 2 — Възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Рамкови споразумения — Клауза за разширяване на обхвата на рамковото споразумение по отношение на други възлагащи органи — Принципи на прозрачност и равнопоставеност на икономическите оператори — Липса на определяне на обема на последващите обществени поръчки или определяне спрямо обичайните потребности на възлагащите органи, неподписали рамковото споразумение — Забрана“
По дело C‑216/17,
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 9 март 2017 г., постъпил в Съда на 24 април 2017 г., в рамките на производство по дело
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato — Antitrust,
Coopservice Soc. coop. arl
срещу
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica — Sebino (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (ASST),
Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST),
встъпили страни:
Markas Srl,
ATI — Zanetti Arturo & C. Srl, и в лично качество,
Regione Lombardia,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: J. Malenovský, изпълняващ функцията на председател на състава, M. Safjan и D. Šváby (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: R. Șereș, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 юли 2018 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за Coopservice Soc. coop. arl, от P. S. Pugliano, avvocato,
–        за Markas Srl, от F. G. Scoca, P. Adami и I. Tranquilli, avvocati,
–        за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от B. Tidore и P. Palmieri, avvocati dello Stato,
–        за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и T. Müller, в качеството на представители,
–        за австрийското правителство, от M. Fruhmann, в качеството на представител,
–        за финландското правителство, от S. Hartikainen, в качеството на представител,
–        за Европейската комисия, от G. Gattinara и P. Ondrůšek, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 3 октомври 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282), както и на член 33 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18 (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
2        Запитването е отправено в рамките на две производства по обжалване, съединени от запитващата юрисдикция, между, първото, Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Орган за защита на конкуренцията и пазара, Италия, наричан по-нататък „AGCM“), и второто, между Coopservice Soc. coop. arl и Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica — Sebino (Териториална медицинска и социална служба, Валкамоника — Себино, Италия, наричана по-нататък „ASST Валкамоника“), по повод решението на тази служба да се присъедини към договора за обезвреждане, събиране и унищожаване на отпадъци (наричан по-нататък „първоначалният договор“), сключен през 2012 г. от Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (Териториална медицинска и социална служба Лаго ди Гарда, Италия, наричана по-нататък „ASST Лаго ди Гарда“) с ATI — Zanetti Arturo & C. Srl, временно обединение на предприятия), обединяващо Markas Srl и Zanetti Arturo (наричано по-нататък „ATE Markas“).
Правна уредба
Директива 2004/18
3        Съображения 11 и 15 от Директива 2004/18 гласят:
„(11)      Следва да се даде общностно определение на рамковите споразумения, както и да се установят специални правила за рамковите споразумения, сключени за поръчки, попадащи в приложното поле на настоящата директива. Съгласно тези правила когато възлагащ орган сключи, съгласно разпоредбите на настоящата директива, рамково споразумение, отнасящо се по-специално до обявяването, сроковете и условията за представяне на офертите, той може да сключва договори за поръчки, основаващи се на това рамково споразумение за времето на неговия срок на действие, като прилага условията, определени в рамковото споразумение или ако не всички условия са били определени предварително в него, като възобнови конкурентното възлагане на поръчка между страните по рамковото споразумение относно тези условия. Възобновяването на конкурентното възлагане на поръчка следва да се съобразява с определени правила, целта на които е да се гарантира необходимата гъвкавост и зачитане на общите принципи, и по-специално принципа на равнопоставеност. Поради същите причини срокът на рамковите споразумения не следва да надхвърля четири години, с изключение на случаи надлежно обосновани от възлагащите органи.
[…]
(15)      В някои от държавите членки са разработени техники за централизиране на покупките. Няколко възлагащи органа отговарят за придобиването или възлагането на обществени поръчки или сключването на рамкови споразумения за други възлагащи органи. Предвид големите обеми на покупките тези техники помагат да се засили конкуренцията и правят общественото закупуване по-ефективно. Ето защо следва да се предвиди общностно определение на централен орган за покупки, обслужващ възлагащите органи. Следва да се определят също така и условията, съгласно които в съответствие с принципите на недискриминация и равнопоставеност може да се приеме, че възлагащите органи, които придобиват строителство, доставки и/или услуги чрез централните органи за покупки, спазват разпоредбите на настоящата директива“.
4        Член 1, параграф 5 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи:
„Рамково споразумение“ е споразумение между един или повече възлагащи органи и един или повече икономически оператори, чиято цел е да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени в рамките на определен период, по-специално относно цените и, при възможност — предвидените количества“.
5        Съгласно член 2 от посочената директива относно „[п]ринципите на възлагане на обществени поръчки“:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.
6        Съгласно член 9 от същата директива, озаглавен „Методи за изчисляване прогнозната стойност на обществените поръчки, рамковите споразумения и динамичните системи за покупка“:
„1.      Изчисляването на прогнозната стойност на обществена поръчка се базира на общата дължима сума без ДДС по оценка на възлагащия орган. При изчисляването се взема предвид прогнозната обща стойност, включително всякакви опции и подновявания на поръчката.
[…]
3.      Не се допуска разделяне на проект за строителство или на планирана покупка на определено количество доставки и/или услуги с цел заобикаляне прилагането на настоящата директива.
[…]
7.      При обществени поръчки за доставки или услуги, които са регулярни или са предназначени да бъдат подновявани в рамките на определен период от време, изчисляването на прогнозната стойност на обществената поръчка се базира на следното:
a)      или действителната обща стойност на последователните еднотипни поръчки, възложени в рамките на предходните 12 месеца или финансова година и коригирана, ако е възможно, за да се отчетат промените в количеството или стойността, които биха настъпили през следващите 12 месеца след първоначалната поръчка;
б)      или общата прогнозна стойност на последователните поръчки, възложени в рамките на 12 месеца след първата доставка, или през финансовата година, когато тя е по-дълга от 12 месеца.
Изборът на метод за изчисляване на стойността на обществената поръчка не трябва да се използва с цел заобикаляне прилагането на настоящата директива.
[…]
9.      По отношение на рамковите споразумения и динамичните системи за покупки, стойността, която трябва да се вземе предвид, е максималната прогнозна стойност, без ДДС, на всички поръчки, предвидени за целия срок на действие на рамковото споразумение или динамичната система за покупки“.
7        Член 32 от Директива 2004/18, който се отнася до рамковите споразумения, гласи:
„1.      Държава членка може да предвиди възможност възлагащите органи да сключват рамкови споразумения.
2.      При сключване на рамково споразумение възлагащите органи следват процедурните правила, предвидени в настоящата директива, през всички етапи до възлагане на поръчките, които се основават на рамковото споразумение. Страните по рамковото споразумение се избират съгласно критериите за възлагане, определени в съответствие с член 53.
Поръчките, основаващи се на рамково споразумение, се възлагат в съответствие с процедурите, предвидени в параграфи 3 и 4. Тези процедури могат да бъдат прилагани само между възлагащите органи и икономическите оператори, които първоначално са били страни по рамковото споразумение.
Когато се възлагат поръчки, основаващи се на рамково споразумение, страните в никакъв случай не могат да правят значителни промени в условията, предвидени в това рамково споразумение, по-специално в случая по параграф 3.
Срокът на рамковото споразумение не може да надвишава четири години, освен в изключителни надлежно обосновани случаи, по-специално когато предметът на рамковото споразумение го оправдава.
Възлагащите органи не могат да използват неправомерно рамкови споразумения или за да препятстват, ограничават или нарушават конкуренцията.
3.      Когато се сключва рамково споразумение с един икономически оператор, поръчките, основаващи се на това споразумение, се възлагат в рамките на условията, предвидени в рамковото споразумение.
При възлагането на тези поръчки възлагащите органи могат да се обърнат писмено към икономическия оператор, страна по рамковото споразумение, с искане да допълни своята оферта, ако е необходимо.
4.      Когато рамковото споразумение се сключва с няколко икономически оператори, последните трябва да бъдат най-малко трима на брой, в случай че има достатъчен брой икономически оператори, които удовлетворяват критериите за подбор и/или достатъчно на брой приемливи оферти, които удовлетворяват критериите за възлагане.
Поръчки, основаващи се на рамкови споразумения, сключени с няколко икономически оператори, могат да бъдат възложени:
–        като се приложат условията, предвидени в рамковото споразумение, без възобновяване на конкурентно възлагане на поръчка, или
–        в случаите, в които не всички условия са предвидени в рамковото споразумение, когато страните отново се състезават на основата на същите и, ако е необходимо, при по-точно формулирани условия, а когато е приложимо, на основата на други условия, посочени в спецификациите на рамковото споразумение, съгласно следната процедура:
[…]“.
8        Член 35 от тази директива, озаглавен „Обявления“, предвижда в параграф 4:
„Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка или са сключили рамково споразумение, изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане не по-късно от 48 дни след възлагането на поръчката или сключването на рамковото споразумение.
Когато рамково споразумение е сключено в съответствие с член 32, възлагащите органи не са задължени да изпращат обявление за резултатите от процедурата на възлагане за всяка поръчка, основаваща се на това споразумение.
[…]“.
9        Приложение VII А към посочената директива относно „[и] нформация[та], която трябва да бъде включена в обявленията за обществени поръчки“, уточнява:
„[…]
Обявления за поръчки
[…]
3.      […]
в)      Когато е подходящо, се посочва дали е предвидено рамково споразумение;
[…]
6.      […]
в)      Обществени поръчки за услуги:
–        категория и описание на услугата. Референтен/ни номенклатурен/ни номер/а. Количеството услуги, които трябва да бъдат предоставени. Посочват се по-специално възможностите за допълнителни покупки и, ако е известен, прогнозен график за тези допълнителни покупки, както и броят на възможните повторения на поръчката, ако има такива. При повторяеми поръчки за определен период се посочва също и, ако е известна, прогноза за времевата рамка за последващите обществени поръчки за покупки на планираните услуги.
При рамково споразумение се посочва и планираният срок на действие на рамковото споразумение, общата прогнозна стойност на услугите за целия срок на действие на рамковото споразумение и, доколкото това е възможно, стойността и честотата на поръчките, които възлагащият орган предвижда да възложи.
–        […]
18.      При рамково споразумение: броя, а когато е подходящо, и предложения максимален брой икономически оператори, които могат да бъдат страни по него, срок на действие на рамковото споразумение, като се указват, ако е подходящо, и причините, когато срокът на действие е над четири години.
[…]“.
Италианското право
Националното право
10      Член 1, параграф 449, последно изречение от legge n. 296 (Закон № 296) от 27 декември 2006 г. (редовна притурка № 244, публикуван в GURI, бр. 299 от 27 декември 2006 г.) гласи:
„Органите на Националната служба за здравеопазване във всички случаи са задължени да придобиват стоки и услуги чрез споразумения, сключени от компетентните регионални органи, или, при липса на действащи регионални споразумения, рамкови споразумения, сключени от централен орган за покупки на [италианската публична администрация]“.
11      Decreto legislativo n. 163 (Законодателен декрет № 163) от 12 април 2006 г. (редовна притурка № 107 към GURI, бр. 100 от 2 май 2006 г.), в сила към момента на настъпване на фактите по главното производство, има за предмет транспониране на Директива 2004/18.
12      Съгласно член 3, параграф 13 от посочения декрет:
„Рамково споразумение“ е споразумение между един или повече възлагащи органи и един или повече икономически оператори, чиято цел е да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени в рамките на определен период, по-специално относно цените и, при възможност, предвидените количества“.
13      Действието на рамково споразумение, сключено с един-единствен икономически оператор, е описано в член 59 от посочения декрет. Тази разпоредба буквално възпроизвежда в параграфи 2—4 текста на член 32, параграф 2, първа—трета алинея и параграф 3 от Директива 2004/18. За сметка на това тя не транспонира член 32, параграф 2, четвърта и пета алинея от посочената директива, които съответно имат за предмет да ограничат срока на рамковото споразумение до четири години, освен в извънредни, надлежно обосновани случаи, и да забранят на възлагащите органи да прибягват до рамкови споразумения неправомерно или по начин, който възпрепятства, ограничава или нарушава конкуренцията.
14      Член 1, параграф 12 от decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (Декрет-закон № 95 от 6 юли 2012 г. (редовна притурка № 141 към GURI, бр. 156 от 6 юли 2012 г.), изменен и преобразуван в Закон № 135 от 7 август 2012 г., редовна притурка № 173 към GURI, бр. 189 от 14 август 2012 г.), позволява да се правят изменения в условията на обществена поръчка в хода на изпълнението ѝ с цел подобряване на условията на поръчката, установени с първоначалната процедура за възлагане.
15      По силата на член 15, параграф 13, буква b) от посочения декрет-закон, поръчка за доставка на прекалено скъпи стоки или услуги с оглед на установените в закона условия, може да бъдат прекратена, за да се сключи нова поръчка, която възпроизвежда условията на поръчка в процес на изпълнение с други предприятия, без да се провежда нова процедура за възлагане.
Регионалното право
16      В Ломбардия (Италия), член 3, параграф 7 от legge regionale n. 14 (Регионален закон № 14) от 19 май 1997 г. предвижда ограничения за цялата регионална администрация при използване на централизираните начини на придобиване на стоки и услуги, включително регионален орган за покупки.
17      Решение № 2633 на Регионалния съвет от 6 декември 2011 г. подчертава задължението на ASST да се присъединяват към групови поръчки и да използват централни органи за покупки.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
18      Спорът в главното производство възниква във връзка с Декрет № 1158/2015, издаден на 30 декември 2015 г. от генералния директор на ASST Валкамоника с цел присъединяване към първоначалния договор без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка за периода 1 февруари 2016 г. и 15 февруари 2021 г.
19      За тази цел генералният директор на ASST Валкамоника иска разширяване на обхвата на обществената поръчка, първоначално възложена на ATE Markas с Декрет № 828/2011, издаден на 4 ноември 2011 г. от генералния директор на ASST Лаго ди Гарда (наричан по-нататък „Декрет № 828/2011“).
20      С посочения декрет се възлагат на ATE Markas услуги по обезвреждане и унищожаване на отпадъци за период от 108 месеца, т.е. девет години, считано от 16 февруари 2012 г. до 15 февруари 2021 г. Точка 5 от техническата спецификация за тази обществена поръчка съдържа клауза, озаглавена „разширяване на обхвата на обществената поръчка“ (наричана по-нататък „клауза за разширяване на обхвата“), която позволява един или няколко от посочените във въпросната клауза органи да поискат от изпълнителя на поръчката да разшири обхвата ѝ по отношение на тях „при същите условия като предвидените при възлагането на тази поръчка“. Тази клауза, в която по-специално е посочена ASST Валкамоника, се уточнява, че изпълнителят не е длъжен да приеме искането за разширяване на обхвата. Освен това на основание на посочената клауза възниква „самостоятелно договорно правоотношение“, обхващащо оставащия срок на предвидената в първоначалния договор обществена поръчка.
21      Coopservice, осигурявало почистването на помещенията на ASST Валкамоника до този момент и AGCM сезират всяко от тях Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Регионален административен съд, Ломбардия, Италия) с жалба по-специално за отмяна на Декрет № 1158/2015, Декрет № 828/2011, както и на клаузата за разширяване на обхвата заради това, че посочените актове позволявали възлагането на нова обществена поръчка за услуги в нарушение на националните и европейските правила в областта на конкуренцията, и по-специално на задължението за обявяване на процедура по възлагане на обществена поръчка.
22      С решение от 7 ноември 2016 г. Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Регионален административен съд, Ломбардия) отхвърля двете жалби с мотива, че дадено рамково споразумение може да бъде сключено между определен икономически оператор и един-единствен възлагащ орган, действащ от свое име, както и от името на други възлагащи органи, които, макар и да са посочени в споразумението, не участват пряко в него. Освен това не било необходимо рамковото споразумение изрично и от самото начало да посочва обема на престациите, които могат да бъдат поискани от възлагащите органи, които имат възможност да се позовават на клаузата за разширяване на обхвата, като този обем може да бъде предвиден имплицитно с оглед на обичайните им потребности.
23      Coopservice и AGCM обжалват посоченото съдебно решение пред запитващата юрисдикция, Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия).
24      Пред посочената юрисдикция Markas, встъпило в подкрепа на ASST Валкамоника, твърди, че присъединяването на последната към първоначалния договор е в съответствие с член 33 от Директива 2014/24, и иска да бъде отправено преюдициално запитване до Съда относно тълкуването на тази разпоредба.
25      В това отношение запитващата юрисдикция прави три групи констатации.
26      На първо място, тя приема, че член 32 от Директива 2004/18 е приложим по главното производство. Въпреки това, като констатира, от една страна, че посочената директива е отменена, считано от 18 април 2016 г., с Директива 2014/24, а от друга страна, че релевантните за решаването на спора в главното производство разпоредби на последната директива са идентични с разпоредбите на Директива 2004/18, запитващата юрисдикция счита за целесъобразно да се пристъпи към тълкуване на Директива 2004/18 във връзка с Директива 2014/24.
27      На второ място, запитващата юрисдикция приема за правилно първоначалният договор по принцип да се квалифицира като „рамково споразумение“ по смисъла на Директиви 2004/18 и 2014/24.
28      На трето място, тя счита, че понятието „рамково споразумение“ по смисъла на член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 има две основни характеристики. От една страна, обявяването на процедура по възлагане на обществена поръчка следвало да бъде извършено предварително към момента на определяне на изпълнителя и следователно не било необходимо за сключване на всеки един от договорите, възложени в изпълнение на рамковото споразумение с икономически оператор, избран вследствие на публична процедура по възлагане на обществена поръчка, довела до сключване на посоченото рамково споразумение (наричани по-нататък „последващите поръчки“). От друга страна, с оглед на израза „при възможност“, съдържащ се в член 1, параграф 5 от Директива 2004/18, дадено рамково споразумение не следва непременно да уточнява количествата, за които се отнася.
29      Според запитващата юрисдикция, макар че позицията, приета от Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Регионален административен съд, Ломбардия), може да бъде обоснована предвид целта за насърчаване на процедурите за групови покупки, предпочитани от италианския законодател, тази позиция не съответствала на правото на Съюза. Посочената юрисдикция също така констатира липсата на релевантна практика на Съда по този въпрос.
30      В този контекст Consiglio di Stato (Държавен съвет) приема, че тълкуването на израза „при възможност“, възприето от Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Регионален административен съд, Ломбардия), е твърде широко. От гледна точка на запитващата юрисдикция клаузата за разширяване на обхвата следва да бъде уредена от две страни. От субективна страна, тя следва да посочва възлагащите органи, които могат да се ползват от нея, а от обективна страна, да прогнозира икономическа стойност на евентуалното разширяване на обхвата, включително по отношение на максималния размер, както е постановила в няколко свои решения. Обратното тълкуване би легитимирало неограничена поредица от преки възлагания, които биха нарушили основните принципи на правото на Съюза, съгласно които обществените поръчки се възлагат чрез публични процедури, и би довело до нарушаване на конкуренцията.
31      Следователно запитващата юрисдикция е склонна да възприеме ограничително тълкуване на този израз, съгласно което рамковото споразумение определя „при възможност“ количеството на престациите, за които ще се отнася. Това уточнение може да се пропусне само в случаите, когато самите престации са ясно и еднозначно определени или определяеми, предвид фактическата или правна обстановка, известна на страните по въпросното рамково споразумение, дори да не са я вписали в съдържанието му.
32      В отговор на искане за разяснения, отправено ѝ от Съда на основание член 101 от Процедурния правилник, за да се запознае с причините, поради квалифицира договора, сключен между възлагащия орган и ATE Markas като рамково споразумение по смисъла на член 1, параграф 5 и на член 32 от Директива 2004/18, въпреки факта, че въпросната обществена поръчка е сключена за срок от 9 години, с решение от 20 февруари 2018 г. запитващата юрисдикция обяснява, че в качеството си на административна юрисдикция е обвързана от диспозитивното начало и че служебното начало се допуска само когато даден административен акт има особено тежки пороци, които могат да доведат до неговата отмяна. Според запитващата юрисдикция обаче „[…] очевидно следва да се изключи възможността срок, който надвишава предвидената в закона максимална продължителност, да представлява толкова тежък порок, обосноваващ недействителността на акта, която да може теоретично да бъде обявена от съда служебно“. Освен това запитващата юрисдикция посочва, че с оглед на особения му предмет да гарантира правилното функциониране на няколко болници, първоначалният договор може да се ползва от изключението, предвидено в член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18.
33      При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Могат ли член [1], параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 и член 33 от Директива 2014/24/ЕС за отмяна на Директива 2014/18 да се тълкуват в смисъл, че допускат сключването на рамково споразумение, при което:
–        възлагащ орган действа от свое име и от името на изрично посочени други възлагащи органи, които обаче не са участвали пряко в подписването на рамковото споразумение,
–        не е определено количеството на услугите, които неподписалите възлагащи органи могат да претендират, когато сключат предвидените в посоченото рамково споразумение последващи споразумения?
2)      Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен, могат ли член [1], параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 и член 33 от Директива 2014/24 да се тълкуват в смисъл, че допускат сключването на рамково споразумение, при което:
–        възлагащ орган действа от свое име и от името на изрично посочени други възлагащи органи, които обаче не са участвали пряко в подписването на рамковото споразумение,
–        количеството услуги, които могат да претендират неподписалите възлагащи органи, когато сключат предвидените в посоченото рамково споразумение последващи споразумения, се определя въз основа на обичайните им нужди?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
34      Видно от акта за преюдициално запитване, съображенията на запитващата юрисдикция се основават на предпоставката, че първоначалният договор следва да се квалифицира като рамково споразумение по смисъла на член 1, параграф 5 и на член 32 от Директива 2004/18.
35      Coopservice и Европейската комисия обаче изпитват съмнения относно основателността на тази предпоставка. В действителност те твърдят, че първоначалният договор нарушава член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18, съгласно който срокът на рамковото споразумение не може да надвишава четири години, освен в „изключителни, надлежно обосновани случаи, по-специално предвид предмета на рамковото споразумение“. В случая обаче не било изтъкнато никакво обяснение, за да се обоснове неспазването на четиригодишния срок. От това следвало, че този договор не може да се квалифицира като рамково споразумение по смисъла на Директива 2004/18 и следователно че преюдициалното запитване следвало да бъде обявено за недопустимо.
36      В действителност, като не излага причините, поради които първоначалният договор, сключен за срок от девет години, може да се ползва от изключението, предвидено в член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18, запитващата юрисдикция не определила нито фактическата обстановка, нито правната уредба, в която се вписват въпросите, които поставя на Съда, и не разяснява фактическите хипотези, на които се основават въпросите в нарушение на изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда.
37      В това отношение следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, необходимостта да се предостави тълкуване на правото на Съюза, което да бъде от полза за запитващата юрисдикция, налага тази юрисдикция да определи фактическия и правния контекст, в които се вписват отправените въпроси, или най-малкото да поясни фактическите хипотези, на които се основават тези въпроси. В действителност, Съдът е оправомощен единствено да се произнася по тълкуването на дадена разпоредба от правото на Съюза с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция (вж., неотдавна, в рамките на свободата на установяване, определение от 31 май 2018 г., Bán, C‑24/18, непубликувано, EU:C:2018:376, т. 14 и цитираната съдебна практика).
38      При това положение съгласно постоянната практика на Съда въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоките за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаването на висящия пред тях спор (в този смисъл вж. по-специално решения от 16 юли 1992 г., Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, т. 22, и от 20 декември 2017 г., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 24).
39      В рамките на това сътрудничество свързаните с правото на Съюза въпроси по презумпция са релевантни, поради което Съдът може да отхвърли отправено от национална юрисдикция запитване само когато е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл решения от 5 декември 2006 г., Cipolla и др., C‑94/04 и C‑202/04, EU:C:2006:758, т. 25, и от 11 май 2017 г., Archus и Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, т. 42).
40      Също така правото на Съюза не изисква от националните юрисдикции служебно да разглеждат основание, изведено от нарушение на разпоредбите на правото на Съюза, когато разглеждането на това основание би ги задължило да се откажат от пасивната роля, която им е възложена, като излязат извън пределите на спора, очертан от страните, и се основават на факти и обстоятелства, различни от тези, на които страната, която има интерес от прилагането на посочените разпоредби, е основала искането си (вж. в този смисъл решение от 14 декември 1995 г., Van Schijndel и van Veen, C‑430/93 и C‑431/93, EU:C:1995:441, т. 21 и 22).
41      Въпреки това запитващата юрисдикция трябва да провери дали, както посочва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, не е възможно да прецени съвместимостта на определения с първоначалния договор срок с член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18, доколкото изглежда, че страните в главното производство се позовават на точка 6, буква в) с наименование „Обществени поръчки за услуги“ под заглавие „Обявления за обществени поръчки“ от приложение VII A към тази директива. Последната разпоредба обаче включва, сред информацията, която задължително трябва да се съдържа в обявленията за обществени поръчки за услуги, прогнозната обща стойност на услугите за целия срок на рамковото споразумение.
42      Освен това по никакъв начин не е установено, че обществена поръчка, като първоначалния договор, не може да се квалифицира като рамково споразумение по смисъла на член 1, параграф 5 и на член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18 само поради това, че е сключена за срок, надвишаващ четири години, без възлагащият орган да е обосновал надлежно превишаването на този срок. В действителност, в положение като разглежданото в главното производство, не може да се изключи по-специално че договор като първоначалния представлява валидно рамково споразумение по смисъла на последната разпоредба през първите четири години от прилагането му и се обезсилва след изтичането на този срок.
43      Ето защо преюдициалното запитване следва да бъде обявено за допустимо.
По преюдициалните въпроси
44      Във въпросите, които поставя на Съда, запитваща юрисдикция се позовава едновременно на Директива 2004/18 и Директива 2014/24.
45      В това отношение в самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда приложима по принцип е директивата, която е в сила към момента, в който възлагащият орган избира вида на процедурата, която ще следва, и решава окончателно въпроса дали съществува задължение за предварително обявяване на процедура за конкурентно възлагане на обществена поръчка. За сметка на това неприложими са разпоредбите на директива, чийто срок за транспониране е изтекъл след този момент (вж. в този смисъл решения от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 31, и от 7 април 2016 г., Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, т. 83).
46      В делото по главното производство първоначалният договор е под формата на Декрет № 828/2011, приет на 4 ноември 2011 г., докато Директива 2014/24 отменя Директива 2004/18, считано от 18 април 2016 г.
47      Вследствие на това към датата на настъпване на фактите по главното производство Директива 2004/18 все още е била приложима, поради което преюдициалният въпрос следва да се разбира като насочен към тълкуването на посочената директива, а не на Директива 2014/24 (вж. по аналогия определение от 10 ноември 2016 г., Spinosa Costruzioni Generali и Melfi, C‑162/16, непубликувано, EU:C:2016:870, т. 21).
48      Следователно изглежда, че с двата си въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, параграф 5 и член 32 от Директива 2004/18 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат сключването на рамково споразумение, по силата на което, от една страна, даден възлагащ орган действа от свое име, както и от името на други изрично посочени възлагащи органи, които обаче не участват пряко в подписването на това рамково споразумение, и от друга страна, обемът на престациите, които могат да бъдат поискани от възлагащите органи, неподписали споразумението при сключване на последващи поръчки, предвидени от посоченото споразумение, не е определен или е определен с оглед на обичайните им потребности.
По възможността на възлагащ орган да действа от свое име и от името на изрично посочени други възлагащи органи, които обаче не са участвали пряко в подписването на рамковото споразумение
49      Съгласно член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 обществените поръчки, основаващи се на рамково споразумение, се възлагат съгласно процедурите, които се прилагат само между възлагащите органи и икономическите оператори, които първоначално участват в посоченото споразумение.
50      Тъй като сам по себе си текстът на тази разпоредба не позволява да се установи дали изискването да бъдат първоначално страни по рамковото споразумение се отнася едновременно до възлагащите органи и до икономическите оператори или само до последните, следва да се вземе предвид не само текстът ѝ, но и контекстът и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решение от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12).
51      В това отношение, на първо място, следва да се подчертае, че член 32, параграф 4, втора алинея от Директива 2004/18, тълкуван в светлината на съображение 11 от тази директива, предвижда, че в случай на рамково споразумение, сключено с няколко изпълнители, последващите поръчки се сключват след възобновяване на конкурентното възлагане на поръчка между страните по рамковото споразумение относно условията, които не са били определени в него. По същия начин точка 18 под заглавие „Обявление за обществена поръчка“ от приложение VII А към посочената директива задължава възлагащия орган, който първоначално е страна по рамковото споразумение, да посочи „броя, а когато е подходящо, и предложения максимален брой икономически оператори, които могат да бъдат страни по него[…]“.
52      От тези разпоредби следва, че изискването за първоначално участие в рамковото споразумение се отнася само за икономическите оператори, тъй като не може да става въпрос за конкурентно възлагане между самите възлагащи органи.
53      Това тълкуване освен това допринася да се гарантира полезното действие на член 1, параграф 5 и на член 32 от Директива 2004/18, чиято цел е да се подобри ефикасността на обществените поръчки, като чрез използването на рамкови споразумения се насърчава групирането на обществените поръчки с цел постигане на икономии от мащаба.
54      Нещо повече, това тълкуване се потвърждава, както отбелязва генералният адвокат в точка 62 от заключението си, от текста на член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2014/24, съгласно който процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да се прилагат само между възлагащите органи, които са изрично посочени за тази цел в поканата за участие в състезателна процедура или в поканата за потвърждаване на интерес, и икономическите оператори, които са страна по сключеното рамково споразумение.
55      От гореизложените съображения следва, че член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 позволява на възлагащия орган да даде достъп на други възлагащи органи до рамково споразумение, което възнамерява да сключи с икономическите оператори, които първоначално ще бъдат страна по него.
56      Следователно член 32, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18 не изисква „вторичен“ възлагащ орган, като ASST Валкамоника в главното производство, да е участвал в подписването на рамковото споразумение, за да може да възложи последваща обществена поръчка. Достатъчно е такъв възлагащ орган да изглежда като потенциален бенефициер на това рамково споразумение, считано от датата на сключването му, като е ясно определен в тръжната документация чрез изрично посочване, което е от естество да информира за тази възможност както възлагащия орган, така и самия „вторичен“ възлагащ орган и всеки заинтересуван икономически оператор. Това посочване може да се съдържа или в самото рамково споразумение, или в друг документ, като например клауза за разширяване на обхвата, включена в техническите спецификации, при условие че изискванията за публичност и правна сигурност, а следователно и за прозрачност, са изпълнени.
Относно възможността на възлагащите органи, които не са подписали рамково споразумение, да не определят обема на престациите, които могат да бъдат изисквани при възлагане на последващи поръчки, или да ги определят по отношение на обичайните им потребности.
57      От член 1, параграф 5 от Директива 2004/18 следва, че рамковото споразумение има за цел да се определят условията на поръчките, които следва да бъдат възложени в рамките на определен период, по-специално относно цените и при възможност — предвидените количества.
58      От израза „при възможност“ безспорно може да се заключи, че посочването на количествата на престациите, за които ще се отнася рамковото споразумение, е само факултативно.
59      Това тълкуване обаче не може да се възприеме.
60      Първо, от редица други разпоредби на Директива 2004/18 следва, че рамковото споразумение от самото начало трябва да определя максималния обем на доставките или услугите, които могат да бъдат предмет на последващи поръчки. По-специално, член 9, параграф 9 от тази директива, който в частност посочва методите за изчисляване на прогнозната стойност на рамковите споразумения, предвижда, че стойността, която се взема предвид, е максималната прогнозна стойност без ДДС на всички договори за поръчка, предвидени за целия срок на действие на това споразумение. Що се отнася до точка 6, буква в), озаглавена „Обществени поръчки за услуги“ под заглавие „Обявления за поръчки“ от приложение VIIA към Директива 2004/18, тя също изисква обявлението за обществена поръчка, свързано с такова споразумение, да уточнява общата прогнозна стойност на услугите за целия срок на действие на рамковото споразумение и, доколкото това е възможно, стойността и честотата на поръчките, които възлагащият орган предвижда да възложи. Както по същество поддържа Комисията и както отбелязва генералният адвокат в точка 78 от заключението си, макар да е обвързан само със задължение за средство, когато трябва да уточни стойността и честотата на всяка от следващите поръчки, които ще бъдат възложени, възлагащият орган, който първоначално е страна по рамковото споразумение, обаче трябва задължително да определи общия обем, в който могат да се впишат последващите поръчки.
61      На второ място, съгласно член 32, параграф 3 от Директива 2004/18, когато се сключва рамково споразумение с един икономически оператор, поръчките, основаващи се на това споразумение, се възлагат в рамките на условията, предвидени в рамковото споразумение. От това следва, че възлагащият орган, който първоначално е участвал в сключването на рамково споразумение, може да се ангажира, от свое име или от името на потенциални възлагащи органи, които са изрично посочени в това рамково споразумение, само до определен обем и след като този обем бъде достигнат, посоченото споразумение изчерпва действието си.
62      На трето място, това тълкуване може да гарантира спазването на основните принципи, регулиращи възлагането на обществените поръчки, като те са приложими към момента на сключване на дадено рамково споразумение съгласно член 32, параграф 2, първа алинея от Директива 2004/18. В действителност в най-общ смисъл рамковото споразумение попада в обхвата на понятието за обществена поръчка, доколкото придава единен характер на различните специфични поръчки, включени в него (вж. в този смисъл, решения от 4 май 1995 г., Комисия/Гърция, C‑79/94, EU:C:1995:120, т. 15, от 29 ноември 2007 г., Комисия/Италия, C‑119/06, непубликувано, EU:C:2007:729, т. 43 и от 11 декември 2014 г., Azienda sanitaria locale № 5 „Spezzino“ и др., C‑113/13, EU:C:2014:2440, т. 36).
63      Принципите на равно третиране и на недопускане на дискриминация, както и произтичащият от тях принцип на прозрачност (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2015 г., UNIS и Beaudout Père et Fils, C‑25/14 и C‑26/14, EU:C:2015:821, т. 38) обаче налага условията и редът за провеждане на процедурата за възлагане да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчката или в спецификациите, така че, първо, да позволят на всички оференти, в разумни граници осведомени и полагащи нормална грижа, да схванат тяхното точно съдържание и да ги тълкуват по един и същ начин, и второ, да дадат възможност на възлагащия орган да провери действително дали офертите на оферентите съответстват на критериите за разглежданата поръчка (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2017 г., Ingsteel и Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, т. 34).
64      Всъщност принципите на прозрачност и равно третиране на икономическите оператори, заинтересовани от сключване на рамково споразумение, въведени по-специално с член 2 от Директива 2004/18, биха били нарушени, ако възлагащият орган, който първоначално участва в рамковото споразумение, не уточни общия обем, за който се отнася това споразумение.
65      Задължението за прозрачност се налага с още по-голяма сила, доколкото в случай на последваща поръчка съгласно член 35, параграф 4, втора алинея от Директива 2004/18 възлагащите органи са освободени от задължението да изпращат известие за резултатите от възлагането на всяка поръчка на основание на рамковото споразумение.
66      Освен това, макар възлагащият орган, който първоначално участва в рамковото споразумение, да не е длъжен да посочи предварително максималния обем и стойността на услугите, които ще бъдат обхванати от споразумението, сключването на споразумението може да се използва за изкуствено разделяне на поръчката, за да остане под праговете, определени в Директива 2004/18, а това се забранява съгласно член 9, параграф 3 от Директива 2004/18.
67      Освен това, дори да се предположи, че позоваването на обичайните потребности на изрично посочените в рамковото споразумение възлагащи органи може да се окаже достатъчно за националните икономически оператори, не може да се предполага, че това се отнася непременно и за икономически оператор, установен в друга държава членка.
68      В крайна сметка, ако общият обем на услугите, които представляват тези обичайни потребности, е общоизвестен, не би следвало да представлява никаква трудност посочването му в самото рамково споразумение или в друг публичен документ, като техническата спецификация, и по този начин да се гарантира пълното зачитане на принципите на прозрачност и равно третиране.
69      На четвърто място, изискването възлагащият орган, който участва първоначално в рамковото споразумение, да уточни обема и стойността на услугите, обхванати от това споразумение, е конкретен израз на съдържащата се в член 32, параграф 2, пета алинея от Директива 2004/18 забрана за използване на рамкови споразумения неправомерно или по начин, който възпрепятства, ограничава или нарушава конкуренцията.
70      Поради това на поставените въпроси следва да се отговори, че член 1, параграф 5 и член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18 трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–        възлагащ орган може да действа от свое име и от името на други изрично посочени възлагащи органи, които не са участвали пряко в подписването на това рамково споразумение, ако са спазени изискванията за публичност и правна сигурност и следователно за прозрачност, и
–        не допускат възлагащите органи, които не са подписали това рамково споразумение, да не определят обема на услугите, които могат да бъдат поискани при възлагане на поръчките в изпълнение на това споразумение, или да ги определят в зависимост от обичайните им потребности, тъй като в противен случай нарушават принципите на прозрачност и равно третиране на икономическите оператори, заинтересовани от сключване на посоченото рамково споразумение.
По съдебните разноски
71      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Член 1, параграф 5 и член 32, параграф 2, четвърта алинея от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–        възлагащ орган може да действа от свое име и от името на други изрично посочени възлагащи органи, които не са участвали пряко в подписването на това рамково споразумение, ако са спазени изискванията за публичност и правна сигурност и следователно за прозрачност, и
–        не допускат възлагащите органи, които не са подписали това рамково споразумение, да не определят обема на услугите, които могат да бъдат поискани при възлагане на поръчките в изпълнение на това споразумение, или да ги определят в зависимост от обичайните им потребности, тъй като в противен случай нарушават принципите на прозрачност и равно третиране на икономическите оператори, заинтересовани от сключване на посоченото рамково споразумение.
Подписи
*      Език на производството: италиански.