ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 30. júna 2022 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Naliehavé prejudiciálne konanie – Azylová a prisťahovalecká politika – Smernica 2011/95/EÚ – Článok 4 – Spoločné konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Články 6 a 7 – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Článok 18 Charty základných práv Európskej únie – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 8 – Zaistenie žiadateľa – Dôvod zaistenia – Ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku – Zaistenie žiadateľa o azyl z dôvodu jeho neoprávneného vstupu na územie Únie“
Vo veci C‑72/22 PPU,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Najvyšší správny súd, Litva) z 2. februára 2022 a doručený Súdnemu dvoru 4. februára 2022, ktorý súvisí s konaním:
M.A.,
za účasti
Valstybės sienos apsaugos tarnyba,
SÚDNY DVOR (prvá komora)
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev (spravodajca), podpredseda Súdneho dvora L. Bay Larsen, vykonávajúci funkciu sudcu prvej komory, sudcovia I. Ziemele, P. G. Xuereb a A. Kumin,
generálny advokát: N. Emiliou,
tajomník: M. Siekierzyńska, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 7. apríla 2022,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–        M.A., v zastúpení: I. Botyrienė, advokatė,
–        litovská vláda, v zastúpení: K. Dieninis a V. Vasiliauskienė, splnomocnení zástupcovia,
–        Európska komisia, v zastúpení: A. Azema, S. L. Kalėda a A. Steiblytė, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 2. júna 2022,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9), článku 7 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60), ako aj článku 8 ods. 2 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96).
2        Tento návrh bol podaný v rámci konania medzi M.A., štátnym príslušníkom tretej krajiny, a Valstybės sienos apsaugos tarnyba (Útvar ochrany štátnych hraníc na Ministerstve vnútra Litovskej republiky) (ďalej len „ÚOŠH“) vo veci návrhu ÚOŠH na zaistenie M.A.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2011/95
3        Článok 4 ods. 1 smernice 2011/95 stanovuje:
„Členské štáty môžu považovať za povinnosť žiadateľa predložiť čo najskôr všetky náležitosti potrebné na zdôvodnenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. V spolupráci so žiadateľom je povinnosťou členského štátu posúdiť príslušné náležitosti žiadosti.“
Smernica 2013/32
4        Podľa článku 2 písm. c) smernice 2013/32:
„Na účely tejto smernice:
…
c)      ‚žiadateľ‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie“.
5        Článok 6 smernice 2013/32 stanovuje:
„1.      Ak osoba podá žiadosť o medzinárodnú ochranu orgánu, ktorý je podľa vnútroštátneho práva príslušný pre registrovanie takýchto žiadostí, registrácia sa uskutoční najneskôr do troch pracovných dní od podania žiadosti.
Ak sa žiadosť o medzinárodnú ochranu podá iným orgánom, ktorým by takéto žiadosti mohli byť adresované, ale ktoré podľa vnútroštátneho práva nie sú príslušné pre ich registráciu, členské štáty zabezpečia, aby sa registrácia uskutočnila najneskôr do šiestich pracovných dní od podania žiadosti.
Členské štáty zabezpečia, aby tieto iné orgány, ktorým by žiadosti o medzinárodnú ochranu mohli byť adresované, napríklad polícia, pohraničná stráž, imigračné úrady a pracovníci zariadení určených na zaistenie, mali príslušné informácie a aby ich pracovníci absolvovali odbornú prípravu na potrebnej úrovni primeranej ich úlohám a povinnostiam a dostali pokyny informovať žiadateľov o tom, kde a ako možno podať [predložiť – neoficiálny preklad] žiadosť o medzinárodnú ochranu.
2.      Členské štáty zabezpečia, aby osoba, ktorá požiadala o medzinárodnú ochranu, mala skutočnú možnosť podať [predložiť – neoficiálny preklad] žiadosť čo najskôr. Ak žiadateľ nepodá [nepredloží – neoficiálny preklad] svoju žiadosť, členské štáty môžu zodpovedajúcim spôsobom uplatniť článok 28.
3.      Bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, členské štáty môžu požadovať, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu podávali [predkladali – neoficiálny preklad] osobne a/alebo na určenom mieste.
4.      Bez ohľadu na odsek 3, žiadosť o medzinárodnú ochranu sa považuje za podanú [predloženú – neoficiálny preklad] predložením tlačiva žiadateľom, alebo, ak tak vyžaduje vnútroštátne právo, okamihom, keď príslušné orgány dotknutého členského štátu dostanú úradnú správu.
5.      Ak je v dôsledku súčasného podania žiadostí o medzinárodnú ochranu veľkým počtom štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátnej príslušnosti veľmi ťažké v praxi dodržať lehotu stanovenú v odseku 1, členské štáty môžu stanoviť predĺženie tejto lehoty na 10 pracovných dní.“
6        Článok 7 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby každá dospelá osoba spôsobilá na právne úkony mala právo podať vo svojom vlastnom mene žiadosť o medzinárodnú ochranu.“
7        Článok 43 uvedenej smernice uvádza:
„1.      Členské štáty môžu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II zaviesť konania, na základe ktorých sa na hraniciach alebo v tranzitných priestoroch členského štátu rozhodne o:
a)      prípustnosti žiadosti podanej na takýchto miestach podľa článku 33 a/alebo
b)      vecnej stránke žiadosti v konaní podľa článku 31 ods. 8.
2.      Členské štáty zabezpečia, aby sa rozhodnutie v rámci konaní uvedených v odseku 1 prijalo v primeranom čase. Ak sa neprijme rozhodnutie do štyroch týždňov, žiadateľovi sa povolí vstup na územie členského štátu s cieľom vybavenia jeho žiadosti podľa ostatných ustanovení tejto smernice.
3.      V prípade príchodu veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, ktorí podali [predložili – neoficiálny preklad] na hranici alebo v tranzitnom priestore žiadosť o medzinárodnú ochranu, keď je prakticky nemožné uplatňovať ustanovenia odseku 1, možno tieto konania uplatňovať aj tam, kde sú títo štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti zvyčajne ubytovaní v blízkosti hraníc alebo tranzitného priestoru, a to dovtedy, kým sú tam ubytovaní.“
Smernica 2013/33
8        Podľa odôvodnení 15 a 20 smernice 2013/33:
„(15)      Zaistenie žiadateľov by sa malo uplatňovať v súlade s hlavnou zásadou, podľa ktorej osobu nemožno zaistiť len z toho dôvodu, že žiada o medzinárodnú ochranu, a to najmä v súlade s medzinárodnými právnymi záväzkami členských štátov a článkom 31 Ženevského dohovoru. Žiadatelia môžu byť zaistení len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností stanovených v tejto smernici a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia. Zaistený žiadateľ by mal mať skutočný prístup k potrebným procesným zárukám, akými sú opravné prostriedky pred vnútroštátnym súdnym orgánom.
…
(20)      S cieľom lepšie zabezpečiť fyzickú a psychickú integritu žiadateľov, zaistenie by malo byť krajným opatrením a môže sa uplatňovať len potom, ako sa riadne preskúmajú všetky alternatívne opatrenia k zaisteniu, ktoré nezahŕňajú pozbavenie osobnej slobody. Akékoľvek alternatívne opatrenie k zaisteniu musí rešpektovať základné ľudské práva žiadateľov.“
9        Článok 2 písm. h) tejto smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
h)      ‚zaistenie‘ je umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa [‚zaistenie‘ je zadržanie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, kde je žiadateľovi odňatá sloboda pohybu – neoficiálny preklad].“
10      Článok 8 uvedenej smernice v odsekoch 2 a 3 stanovuje:
„2.      Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.
3.      Žiadateľa možno zaistiť iba:
…
e)      ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku;
…“
11      Podľa článku 9 tej istej smernice:
„1.      Žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3.
Správne konanie týkajúce sa dôvodov zaistenia stanovených v článku 8 ods. 3 sa vykoná s náležitou starostlivosťou. Oneskorenie v správnom konaní, ktoré nie je zavinené žiadateľom, nie je dôvodom na to, aby bol žiadateľ naďalej zaistený.
2.      Zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené.
3.      Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi, členské štáty zabezpečia urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť žiadateľa. Ak sa preskúmanie vykonáva z úradnej moci, rozhodne sa o ňom čo najskôr po zaistení. V prípade preskúmania na žiadosť žiadateľa sa o ňom rozhodne čo najskôr po začatí príslušného konania. Na tento účel členské štáty určia vo vnútroštátnom práve lehotu, v akej sa súdne preskúmanie z úradnej moci a/alebo súdne preskúmanie na žiadosť žiadateľa majú vykonať.
Dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený, ak je podľa súdneho preskúmania jeho zaistenie nezákonné.
4.      Zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne, v jazyku, ktorému žiadatelia rozumejú alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumejú, oznámia dôvody zaistenia a postupy stanovené vo vnútroštátnom práve pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie, ako aj možnosť žiadať o bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie.
5.      Zaistenie podlieha v primeraných časových intervaloch preskúmaniu súdnym orgánom z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutého žiadateľa, a to najmä v prípade predĺženia doby zaistenia, vzniku relevantných okolností či zistenia nových informácií, ktoré môžu mať vplyv na zákonnosť zaistenia.
6.      V prípade súdneho preskúmania príkazu na zaistenie, ktoré sa stanovuje v odseku 3, členské štáty žiadateľom zabezpečia prístup k bezplatnej právnej pomoci a zastupovaniu. To zahŕňa prinajmenšom prípravu požadovaných procesných dokumentov a účasť na pojednávaní pred súdnymi orgánmi v mene žiadateľa.
Bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie poskytujú náležite kvalifikované osoby, ktoré ako také pripúšťa alebo povoľuje vnútroštátne právo a ktorých záujmy nie sú v rozpore alebo by sa potenciálne nemali dostať do rozporu so záujmami žiadateľa.
7.      Členské štáty môžu tiež stanoviť, že bezplatná právna pomoc a zastupovanie sa poskytuje:
a)      výlučne osobám, ktoré nedisponujú dostatočnými prostriedkami, a/alebo
b)      výlučne prostredníctvom služieb poskytovaných právnymi zástupcami alebo inými poradcami, ktorí sú na základe vnútroštátneho práva osobitne určení na poskytovanie pomoci žiadateľom a na ich zastupovanie.
8.      Členské štáty tiež môžu:
a)      uložiť peňažné a/alebo časové obmedzenia na poskytovanie bezplatnej právnej pomoci a zastupovania pod podmienkou, že takéto obmedzenia nie sú svojvoľným obmedzením prístupu k právnej pomoci a zastupovaniu;
b)      stanoviť, že pokiaľ ide o poplatky a ďalšie náklady, nebude zaobchádzanie so žiadateľmi priaznivejšie ako zaobchádzanie, ktoré sa bežne poskytuje vlastným štátnym príslušníkom v záležitostiach týkajúcich sa právnej pomoci.
9.      Členské štáty môžu požadovať preplatenie akýchkoľvek uhradených nákladov, a to v plnej výške alebo čiastočne, ak a keď sa finančná situácia žiadateľa výrazne zlepší alebo ak sa rozhodnutie o úhrade takýchto nákladov prijalo na základe nepravdivých informácií, ktoré poskytol žiadateľ.
10.      Vo vnútroštátnom práve sa stanovia postupy pre prístup k právnej pomoci a zastupovaniu.“
Litovské právo
12      V § 2 ods. 20 Lietuvos Respublikos įstatymas „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (zákon Litovskej republiky o právnom postavení cudzincov), v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o cudzincoch“), sa stanovuje, že za žiadateľa o azyl sa považuje cudzinec, ktorý podal žiadosť o azyl spôsobom stanoveným v tom istom zákone, a vo vzťahu ku ktorému ešte nebolo prijaté právoplatné rozhodnutie.
13      Kapitola X2 zákona o cudzincoch upravuje uplatňovanie tohto zákona v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov. V rámci tejto kapitoly § 14012 stanovuje:
„1.      Cudzinec môže predložiť žiadosť o azyl:
(1)      na hraničných priechodoch alebo v tranzitných zónach – na [ÚOŠH];
(2)      na území Litovskej republiky pri oprávnenom vstupe na toto územie – na [migračnom úrade];
(3)      v cudzom štáte – prostredníctvom diplomatických misií alebo konzulárnych úradov Litovskej republiky určených ministrom zahraničných vecí.
2.      Žiadosť o azyl predložená cudzincom v rozpore s postupmi stanovenými v odseku 1 tohto paragrafu nebude akceptovaná, pričom sa postupy predloženia žiadosti o azyl žiadateľovi vysvetlia. [ÚOŠH] môže vzhľadom na zraniteľnosť cudzinca alebo iné osobitné okolnosti prijať žiadosť o azyl podanú cudzincom, ktorý neoprávnene prekročil hranicu Litovskej republiky.
…“
14      V § 14017 zákona o cudzincoch, ktorý upravuje dôvody zaistenia žiadateľa o azyl v prípade vyhlásenia vojnového stavu alebo výnimočného stavu a v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov, sa v bode 2 stanovuje, že žiadateľ o azyl môže byť zaistený, ak pri vstupe na územie Litovskej republiky neoprávnene prekročil hranice tohto členského štátu.
15      Podrobnosti konania o udeľovaní a odnímaní azylu v Litovskej republike, schválené opatrením ministra vnútra Litovskej republiky č. 1V‑131 z 24. februára 2016 (v znení opatrenia ministra vnútra Litovskej republiky č. 1V‑626 z 27. júla 2021) (ďalej len „podrobnosti konania“), v bode 23 stanovujú, že ak sa žiadosť o udelenie azylu podá orgánu, ktorý nie je určený v § 67 ods. 1 zákona o cudzincoch, alebo je v rozpore s požiadavkami uvedenými v odseku 2 toho istého paragrafu alebo v bode 22 podrobností konania, táto žiadosť sa vráti cudzincovi najneskôr do dvoch pracovných dní od zistenia, že žiadosť prijatá orgánom je žiadosťou o azyl, pričom žiadateľovi sa poskytnú informácie o postupoch podania žiadosti o azyl. Táto informácia sa poskytne cudzincovi písomne v jazyku, o ktorom možno odôvodnene predpokladať, že mu rozumie. Kópia odpovede poskytnutej cudzincovi sa zašle orgánu uvedenému v § 67 ods. 1 zákona o cudzincoch podľa miesta pobytu cudzinca, ak je toto miesto pobytu známe.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
16      Uznesením č. 517 s názvom „Vyhlásenie mimoriadnej situácie na vnútroštátnej úrovni a vymenovanie vedúceho vnútroštátnych mimoriadnych operácií“ z 2. júla 2021 (TAR, 2021, č. 2021‑15235, ďalej len „uznesenie č. 517/21“) vláda Litovskej republiky vyhlásila mimoriadnu situáciu na celom svojom území. Dňa 10. novembra 2021 bol na časti tohto územia vyhlásený výnimočný stav, keďže sa tento členský štát sa domnieval, že čelí hromadnému prílevu migrantov, a to najmä z Bieloruska.
17      Dňa 17. novembra 2021 bol M.A., štátny príslušník tretej krajiny, zadržaný v Poľsku spolu so skupinou osôb prichádzajúcich z Litvy na základe toho, že nemal cestovné doklady ani víza potrebné na pobyt v tomto poslednom uvedenom členskom štáte a v Únii. Dňa 19. novembra 2021 bol M.A. odovzdaný príslušníkom ÚOŠH na území Litvy. V ten istý deň tento útvar zaistil M.A. na dobu maximálne 48 hodín a podal na Alytaus apylinkės teismas (Okresný súd Alytus, Litva) žiadosť o zaistenie na dobu maximálne šiestich mesiacov.
18      ÚOŠH pred týmto súdom uviedol, že litovské databázy neobsahujú informácie týkajúce sa dotknutej osoby a že táto osoba sa v Litve zdržiava neoprávnene. Vzhľadom na všetky relevantné okolnosti sa ÚOŠH domnieval, že M.A. by mohol ujsť s cieľom vyhnúť sa zaisteniu alebo prípadnému vyhosteniu z tohto členského štátu. ÚOŠH preto požiadal o zaistenie M.A. na obdobie nepresahujúce šesť mesiacov, aby určil jeho právne postavenie.
19      Na pojednávaní pred Alytaus apylinkės teismas (Okresný súd Alytus) M.A. požiadal o medzinárodnú ochranu. Rozhodnutím z 20. novembra 2021 tento súd nariadil zaistenie M.A. až do prijatia rozhodnutia o jeho právnom postavení v Litve, najneskôr do 18. februára 2022, a to z dôvodu, že existuje riziko jeho úteku a že bez tohto opatrenia nie je možné určiť dôvody, na ktorých je založená jeho žiadosť o azyl.
20      M.A. podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie na Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Najvyšší správny súd, Litva), vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Na pojednávaní pred týmto súdom M.A. opakovane požiadal o azyl a uviedol, že žiadosť o azyl už podal 20. novembra 2021 bližšie neurčenému príslušníkovi ÚOŠH. Tento úrad však tvrdí, že nemá k dispozícii žiadne údaje týkajúce sa tejto žiadosti.
21      Dňa 24. januára 2022 M.A. podal na ÚOŠH písomnú žiadosť o azyl. Migračný úrad túto žiadosť zamietol ako neprípustnú najmä na základe § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch.
22      Na vnútroštátnom súde M.A. tvrdil, že nemá žiadne informácie o výsledku svojej žiadosti o azyl a že nebol informovaný o postupoch jej podania. Dňa 1. februára 2022, na ďalšom pojednávaní pred týmto súdom, zástupca M.A. a zástupca ÚOŠH žiadali, aby uvedený súd nariadil migračnému úradu preskúmanie žiadosti dotknutej osoby o medzinárodnú ochranu.
23      V tejto súvislosti vnútroštátny súd v prvom rade uvádza, že v takej mimoriadnej situácii spôsobenej hromadným prílevom migrantov, aká bola vyhlásená uznesením č. 517/21, musí žiadosť o azyl spĺňať pod hrozbou neprípustnosti podmienky stanovené v § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch. Okrem toho podľa § 14017 zákona o cudzincoch možno v takejto mimoriadnej situácii zaistiť cudzinca, ktorý vstúpil na litovské územie neoprávnene.
24      Spoločné uplatňovanie týchto ustanovení zákona o cudzincoch má podľa tohto súdu za následok, že M.A. vzhľadom na jeho neoprávnený vstup na litovské územie a jeho zaistenie nemôže podať žiadosť o medzinárodnú ochranu, a v dôsledku toho nemôže byť kvalifikovaný ako žiadateľ o azyl.
25      Z dôvodu mimoriadnej situácie vyhlásenej uznesením č. 517/21 sa pritom menej obmedzujúce opatrenie ako zaistenie môže uplatniť len na žiadateľov o azyl.
26      Vnútroštátny súd tak zastáva názor, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý vstúpil na územie Litvy a zdržiava sa tam neoprávnene, nemá možnosť, aby sa voči nemu uplatnilo menej obmedzujúce opatrenie ako zaistenie.
27      Je pravda, že podľa § 14012 ods. 2 zákona o cudzincoch ÚOŠH disponuje určitou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o priznanie postavenia žiadateľa o azyl štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí neoprávnene prekročili litovské hranice, a to vzhľadom na ich zraniteľnosť alebo iné osobitné okolnosti. Keďže však podmienky výkonu tejto voľnej úvahy nie sú presne upravené, vnútroštátny súd zastáva názor, že nemôže rozhodnúť o zákonnosti opatrení, ktoré v prejednávanej veci prijal ÚOŠH.
28      Za týchto podmienok sa tento súd snaží zistiť, či smernice 2011/95 a 2013/32 bránia vnútroštátnym ustanoveniam, podľa ktorých v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov je cudzinec, ktorý vstúpil na územie členského štátu a zdržiava sa tam neoprávnene, fakticky zbavený možnosti podať žiadosť o medzinárodnú ochranu.
29      V druhom rade má vnútroštátny súd pochybnosti o tom, či sú ustanovenia, ktoré litovským orgánom umožňujú v prípade mimoriadnej situácie vyhlásenej vzhľadom na hromadný prílev migrantov zaistiť osobu v situácii M.A. len z toho dôvodu, že neoprávnene vstúpila na litovské územie, v súlade s právom Únie. Tento súd sa pýta na zlučiteľnosť týchto ustanovení s odôvodnením 15 a s článkom 8 ods. 2 a 3 smernice 2013/33, podľa ktorých možno žiadateľov o medzinárodnú ochranu zaistiť len v presne vymedzených výnimočných prípadoch a v súlade so zásadou proporcionality.
30      Vnútroštátny súd navyše z dôvodu pochybností týkajúcich sa zákonnosti pôvodného zaistenia M.A. svojím rozhodnutím nariadil ÚOŠH dočasne umiestniť M.A. do ubytovacieho zariadenia alebo na iné vhodné miesto s obmedzením jeho slobody pohybu na územie tohto miesta, a to do 18. februára 2022. Okrem toho vnútroštátny súd nariadil migračnému oddeleniu, aby sa zdržalo vyhostenia alebo vrátenia M.A. do tretej krajiny až dovtedy, kým nebude prijaté konečné rozhodnutie vo veci samej.
31      Za týchto podmienok Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa článok 7 ods. 1 smernice [2013/32] v spojení s článkom 4 ods. 1 smernice [2011/95] vykladať v tom zmysle, že bráni pravidlám vnútroštátneho práva, ako sú pravidlá uplatniteľné v prejednávanej veci, ktoré v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov v zásade neumožňujú, aby cudzinec, ktorý na územie členského štátu vstúpil a zdržiava sa na ňom neoprávnene, podal žiadosť o medzinárodnú ochranu?
2.      V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Má sa článok 8 ods. 2 a 3 smernice [2013/33] vykladať v tom zmysle, že bráni pravidlám vnútroštátneho práva, podľa ktorých v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov žiadateľ o udelenie azylu môže byť zaistený len z dôvodu, že vstúpil na územie Litovskej republiky neoprávneným prekročením jej štátnej hranice?“
O naliehavom prejudiciálnom konaní
32      Vnútroštátny súd požiadal o prejednanie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania v naliehavom prejudiciálnom konaní podľa článku 107 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
33      Na podporu tejto žiadosti uviedol, že M.A. bol zaistený od 17. novembra 2021 do prijatia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, teda do 2. februára 2022. Na základe uvedeného rozhodnutia bol M.A. umiestnený do ubytovacieho zariadenia ÚOŠH za podmienok uvedených v bode 30 tohto rozsudku. Vnútroštátny súd dodal, že uplatniteľná právna úprava umožňuje ÚOŠH po skončení platnosti tohto predbežného opatrenia stanovenej na 18. februára 2022 opätovne podať na prvostupňový súd návrh na zaistenie dotknutej osoby alebo na prijatie iného opatrenia voči nej.
34      Dňa 21. februára 2022 prvá komora Súdneho dvora požiadala vnútroštátny súd jednak o informácie týkajúce sa situácie M.A. po uplynutí doby platnosti opatrenia nariadeného týmto súdom a jednak o spresnenia týkajúce sa najmä obmedzení osobnej slobody, ktoré s týmto opatrením súvisia.
35      Z odpovede vnútroštátneho súdu vyplýva, že 11. februára 2022 prijal Marijampolės apylinkės teismas (Okresný súd Marijampol, Litva) voči M.A. opatrenie podobné tomu, ktoré nariadil vnútroštátny súd a ktoré je uvedené v bode 30 tohto rozsudku. Toto opatrenie bolo nariadené až do určenia právneho postavenia M.A., a to najneskôr do 11. mája 2022.
36      V prvom rade treba uviesť, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smerníc 2011/95, 2013/32 a 2013/33, ktoré patria do tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ týkajúcej sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. V dôsledku toho je prípustné prejednať tento návrh v naliehavom prejudiciálnom konaní.
37      Pokiaľ ide v druhom rade o podmienku týkajúcu sa naliehavosti, treba zdôrazniť, že táto podmienka je splnená najmä vtedy, ak je dotknutej osobe vo veci samej aktuálne odňatá sloboda a pokračovanie jej zadržania závisí od rozhodnutia sporu vo veci samej. V tejto súvislosti je potrebné posúdiť situáciu dotknutej osoby v stave, v akom existovala ku dňu preskúmania návrhu, na základe ktorého sa požaduje, aby bol návrh na začatie prejudiciálneho konania prejednaný v naliehavom konaní (rozsudok zo 14. mája 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 99 a citovaná judikatúra).
38      Podľa ustálenej judikatúry umiestnenie štátneho príslušníka tretej krajiny do zariadenia určeného na zaistenie, či už počas konania o jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu alebo na účely jeho odsunu, predstavuje opatrenie zahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody (rozsudok zo 14. mája 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 100 a citovaná judikatúra).
39      Okrem toho, pokiaľ ide o pojem „zaistenie“ v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33, Súdny dvor už rozhodol, že zo znenia a genézy tohto ustanovenia, ako aj z kontextu, do ktorého je zasadené, vyplýva, že zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu predstavuje donucovacie opatrenie, ktoré tohto žiadateľa zbavuje slobody pohybu a oddeľuje ho od zvyšku obyvateľstva tým, že mu nariaďuje natrvalo sa zdržiavať v ohraničenom a uzavretom obvode (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. mája 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 223).
40      V prejednávanej veci treba po prvé poukázať na to, že ku dňu preskúmania návrhu, na základe ktorého sa požaduje, aby bol návrh na začatie prejudiciálneho konania prejednaný v naliehavom konaní, sa na M.A. vzťahovalo opatrenie „iné“ ako zaistenie v zmysle litovského práva, a to ubytovanie v zariadení ÚOŠH s obmedzením pohybu na územie tohto miesta ubytovania.
41      V tejto súvislosti z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že M.A. sa síce mohol pohybovať v danom zariadení ÚOŠH, ale nemohol opustiť jeho územie bez povolenia a sprievodu. V dôsledku toho sa zdá, že dotknutá osoba je oddelená od zvyšku obyvateľstva a zbavená slobody pohybu.
42      Za týchto okolností sa táto osoba musí považovať za zaistenú v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33.
43      Po druhé, pokiaľ ide o súvislosť medzi pokračovaním zaistenia a rozhodnutím sporu vo veci samej, z rozhodnutia vnútroštátneho súdu na jednej strane vyplýva, že prvá položená otázka sa týka možnosti žalobcu vo veci samej podať žiadosť o medzinárodnú ochranu a tak byť kvalifikovaný ako žiadateľ o azyl. Podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom sa pritom táto kvalifikácia žiadateľa o azyl vyžaduje na to, aby bolo možné uplatniť opatrenie, ktoré nezahŕňa obmedzenie slobody pohybu charakterizujúce pojem zaistenie.
44      Na druhej strane druhá prejudiciálna otázka sa v podstate týka určenia, či článok 8 ods. 2 a 3 smernice 2013/33 umožňuje zaistenie M.A. len z toho dôvodu, že sa na litovskom území zdržiava neoprávnene.
45      Vzhľadom na tieto úvahy sa prvá komora Súdneho dvora 3. marca 2022 rozhodla na návrh sudcu spravodajcu a po vypočutí generálneho advokáta vyhovieť žiadosti vnútroštátneho súdu na prejednanie tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania v rámci naliehavého konania.
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
O pretrvávaní predmetu prvej otázky
46      Litovská vláda na pojednávaní uviedla, že 18. marca 2022 podal M.A. žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorú v súčasnosti posudzujú príslušné orgány. Bez toho, aby výslovne tvrdila, že táto otázka je neprípustná, táto vláda teda uvádza, že už nie je potrebné, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku, pretože sa stala bezpredmetnou.
47      Konanie upravené v článku 267 ZFEÚ je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor týmto súdom poskytuje výklad práva Únie potrebný na vyriešenie sporov, o ktorých majú rozhodnúť [rozsudok z 19. novembra 2019, A. K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu), C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 69].
48      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že odôvodnením návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je formulovanie poradných názorov na všeobecné alebo hypotetické otázky, ale potreba, ktorá je vnútorne spätá so skutočným riešením sporu. Pokiaľ je zrejmé, že položená otázka už zjavne nie je relevantná na vyriešenie tohto sporu, Súdny dvor rozhodne o zastavení konania [rozsudok z 19. novembra 2019, A. K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu), C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 70].
49      Aj za predpokladu, že M.A. skutočne podal 18. marca 2022 žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktorá sa v súčasnosti posudzuje, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny snaží určiť zákonnosť opatrení uplatnených voči tejto osobe od jej prvého pokusu o podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ku ktorému došlo 20. novembra 2021.
50      Z toho vyplýva, že prvá prejudiciálna otázka je naďalej relevantná pre vyriešenie sporu vo veci samej, a preto treba na ňu odpovedať.
O veci samej
51      V rámci postupu spolupráce stanoveného v článku 267 ZFEÚ a spomenutého v bode 47 tohto rozsudku, hoci z formálneho hľadiska vnútroštátny súd svoje otázky obmedzil iba na výklad určitého ustanovenia práva Únie, táto okolnosť nebráni Súdnemu dvoru podať vnútroštátnemu súdu všetky prvky výkladu práva Únie, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie vo veci, ktorá mu bola predložená, bez ohľadu na to, či ich vnútroštátny súd uviedol, alebo neuviedol v znení svojich otázok. V tejto súvislosti Súdnemu dvoru prináleží zo všetkých skutočností, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, abstrahovať prvky práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad so zreteľom na predmet sporu vo veci samej (rozsudok z 15. júla 2021, DocMorris, C‑190/20, EU:C:2021:609, bod 23 a citovaná judikatúra).
52      V prejednávanej veci treba uviesť, že prvá položená otázka, ktorá sa týka najmä výkladu článku 4 ods. 1 smernice 2011/95, je odôvodnená pochybnosťami vnútroštátneho súdu týkajúcimi sa podmienok, za ktorých možno v Litve podať žiadosť o medzinárodnú ochranu. Toto ustanovenie sa však týka posúdenia relevantných prvkov takejto žiadosti dotknutým členským štátom, a preto sa nezdá byť relevantné pre vyriešenie sporu vo veci samej.
53      V rozsahu, v akom sa prvá prejudiciálna otázka týka uvedených podmienok podania žiadosti o medzinárodnú ochranu, je navyše potrebné podať aj výklad článku 6 smernice 2013/32, ktorý stanovuje pravidlá prístupu ku konaniu o posúdení takýchto žiadostí.
54      Okrem toho podľa informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom v prípade mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov má nedodržanie podmienok podania žiadosti o medzinárodnú ochranu stanovených v § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch za následok neprijatie žiadosti, ktorá je v súlade s bodom 23 podrobností konania vrátená dotknutej osobe bez preskúmania.
55      Z toho vyplýva, ako uvádza generálny advokát v bode 58 svojich návrhov, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nespĺňajú podmienky vstupu do Litvy, môžu v podstate platne požiadať o azyl v tomto členskom štáte len zo zahraničia alebo na jeho hraniciach. Títo štátni príslušníci naproti tomu takúto možnosť strácajú po tom, ako vstúpia na územie uvedeného členského štátu neoprávnene. V týchto prípadoch totiž vnútroštátne orgány ich žiadosť nezohľadnia.
56      Za týchto podmienok treba na účely užitočnej odpovede na prvú otázku konštatovať, že vnútroštátny súd sa touto otázkou v podstate pýta, či sa článok 6 a článok 7 ods. 1 smernice 2013/32 majú vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov sú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa na území tohto členského štátu zdržiavajú neoprávnene, fakticky na tomto území zbavení možnosti prístupu ku konaniu o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu.
57      Z článku 6 ods. 1, 3 a 4 smernice 2013/32 vyplýva, že úkon spočívajúci v „podaní“ žiadosti o medzinárodnú ochranu si nevyžaduje žiadne administratívne formality, pričom tieto formality treba dodržať pri „predložení“ žiadosti. Tento posledný uvedený úkon v zásade vyžaduje od žiadateľa o medzinárodnú ochranu, aby vyplnil formulár stanovený na tento účel v článku 6 ods. 4 tejto smernice [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 93].
58      V súvislosti s uvedeným úkonom „podania“ žiadosti o medzinárodnú ochranu treba spresniť, že článok 7 ods. 1 smernice 2013/32 stanovuje, že každá dospelá osoba spôsobilá na právne úkony má právo podať vo svojom vlastnom mene žiadosť o medzinárodnú ochranu. Okrem toho z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že každý štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti má právo podať žiadosť o medzinárodnú ochranu na území členského štátu, vrátane jeho hraníc alebo tranzitných priestorov, aj keď sa na tomto území zdržiava neoprávnene. Toto právo mu musí byť priznané bez ohľadu na vyhliadky na úspech takejto žiadosti [rozsudok zo 16. novembra 2021, Komisia/Maďarsko (Kvalifikácia pomoci žiadateľom o azyl ako trestný čin), C‑821/19, EU:C:2021:930, bod 136].
59      Článok 6 ods. 2 smernice 2013/32 navyše stanovuje povinnosť členských štátov zabezpečiť, aby osoby, ktoré požiadali o medzinárodnú ochranu, mali skutočnú možnosť predložiť žiadosť čo najskôr [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 63].
60      V tejto súvislosti treba na jednej strane zdôrazniť, že podanie, registrácia a predloženie žiadosti musia rešpektovať cieľ smernice 2013/32, ktorým je zabezpečiť účinný prístup, a to čo najľahší prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 63].
61      Na druhej strane právom podať takúto žiadosť je po prvé podmienené účinné dodržiavanie práv na to, aby bola táto žiadosť zaregistrovaná a mohla byť predložená a preskúmaná v lehotách stanovených smernicou 2013/32 a po druhé v konečnom dôsledku je ním podmienená účinnosť práva na azyl, ako je zaručené článkom 18 Charty základných práv Európskej únie [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu), C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 102].
62      Hoci teda podanie a predloženie žiadosti o medzinárodnú ochranu predstavujú dve po sebe nasledujúce a odlišné fázy [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 93], existuje medzi týmito úkonmi úzka súvislosť, keďže ich cieľom je zabezpečiť na jednej strane účinný prístup ku konaniu umožňujúcemu posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, a na druhej strane účinnosť článku 18 Charty.
63      Treba preto konštatovať, že uplatňovanie vnútroštátnej právnej úpravy, akou je § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch, ktorá stanovuje, že štátny príslušník tretej krajiny nachádzajúci sa v situácii neoprávneného pobytu je len z tohto dôvodu zbavený možnosti podať alebo predložiť žiadosť o medzinárodnú ochranu po svojom vstupe na litovské územie, v dôsledku toho bráni uvedenému štátnemu príslušníkovi účinne uplatniť právo zakotvené v článku 18 Charty.
64      Takéto podmienky prístupu ku konaniu o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu stanovené v § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch nemožno považovať za podmienky, ktoré by boli v súlade s požiadavkami zakotvenými v článku 6 a článku 7 ods. 1 smernice 2013/32.
65      Je pravda, že podľa článku 6 ods. 3 smernice 2013/32 členské štáty môžu požadovať, aby sa žiadosti o medzinárodnú ochranu predkladali osobne a/alebo na určenom mieste. Ako však uvádza generálny advokát v bode 75 svojich návrhov, členské štáty nemôžu využívať túto možnosť spôsobom, ktorý v praxi bráni týmto štátnym príslušníkom alebo niektorým z nich predložiť svoju žiadosť alebo ju predložiť „čo najskôr“. Opačný výklad by bol v rozpore s cieľom smernice 2013/32, ktorým je zaručiť účinný, jednoduchý a rýchly prístup ku konaniu o poskytnutí medzinárodnej ochrany, a vážne by narušil potrebný účinok práva požiadať o azyl, ktoré článok 7 tejto smernice priznáva každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny.
66      Inak to nemôže byť ani v prípade, že prístup štátneho príslušníka tretej krajiny ku konaniu uvedenému v článku 6 smernice 2013/32 možno stále zabezpečiť využitím diskrečnej právomoci stanovenej v § 14012 ods. 2 zákona o cudzincoch, ktorá umožňuje zodpovednému orgánu prijať na posúdenie žiadosť o medzinárodnú ochranu z dôvodu zraniteľnosti žiadateľa alebo iných osobitných okolností.
67      V tejto súvislosti stačí konštatovať, že ako vyplýva z bodu 58 tohto rozsudku, podľa znenia článku 7 ods. 1 smernice 2013/32 a judikatúry Súdneho dvora má „každá dospelá osoba“ a „každý štátny príslušník tretej krajiny“ právo podať žiadosť o medzinárodnú ochranu. Vnútroštátne ustanovenie, akým je § 14012 ods. 2 zákona o cudzincoch, ktoré stanovuje diskrečnú právomoc príslušného orgánu zaoberať sa len žiadosťami niektorých dotknutých osôb nachádzajúcich sa v situácii neoprávneného pobytu, z dôvodu ich zraniteľnosti, nespĺňa podmienky stanovené v článku 7 ods. 1 smernice 2013/32.
68      Litovská vláda sa však na účely odôvodnenia obmedzení práva predložiť žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré vyplývajú z § 14012 ods. 1 zákona o cudzincoch, odvoláva na ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti, ktorému musí Litovská republika čeliť z dôvodu hromadného prílevu migrantov na svoje hranice, a to najmä z Bieloruska.
69      Za týchto podmienok treba poukázať na to, že podľa článku 72 ZFEÚ ustanoveniami tretej časti hlavy V tejto Zmluvy nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti.
70      V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že hoci prináleží členským štátom prijať vhodné opatrenia na zabezpečenie verejného poriadku na svojom území, ako aj na zabezpečenie ich vnútornej a vonkajšej bezpečnosti, nevyplýva z toho, že sa na takéto opatrenia vôbec nevzťahuje právo Únie. Ako už totiž Súdny dvor rozhodol, Zmluva o FEÚ stanovuje výslovné odchýlky uplatniteľné v situáciách, keď môže dôjsť k ohrozeniu verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, len v presne vymedzených prípadoch. Z toho nemožno vyvodiť záver, že Zmluva o FEÚ obsahuje vlastnú všeobecnú výhradu, ktorá vylučuje všetky opatrenia prijaté na účely verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti z pôsobnosti práva Únie. Uznanie existencie takejto výhrady bez ohľadu na osobitné podmienky ustanovení Zmluvy by mohlo ohroziť záväzný charakter a jednotné uplatňovanie práva Únie [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu), C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 214].
71      Okrem toho výnimku stanovenú v článku 72 ZFEÚ je potrebné vykladať reštriktívne. Z toho vyplýva, že tento článok 72 nemožno vykladať tak, že priznáva členským štátom právomoc odchýliť sa od ustanovení práva Únie len odvolaním sa na ich zodpovednosť za udržiavanie verejného poriadku a ochranu vnútornej bezpečnosti [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu), C‑808/18, EU:C:2020:1029, bod 215].
72      Za týchto podmienok a so zreteľom na judikatúru uvedenú v bodoch 70 a 71 tohto rozsudku všeobecné odvolávanie sa na zásahy do verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti spôsobené hromadným prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín neumožňuje odôvodniť na základe článku 72 ZFEÚ také ustanovenie, akým je § 14012 zákona o cudzincoch, ktoré vedie fakticky k odňatiu práva štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava v členskom štáte, podať žiadosť o medzinárodnú ochranu na území tohto členského štátu.
73      Litovská vláda navyše nespresnila, aký vplyv by malo mať takéto opatrenie na udržiavanie verejného poriadku a ochranu vnútornej bezpečnosti v mimoriadnej situácii spojenej s predmetným hromadným prílevom migrantov.
74      Okrem toho, ako vyplýva z bodov 125 až 127 a 130 návrhov generálneho advokáta, smernica 2013/32 predovšetkým vo svojom článku 43 umožňuje členským štátom zaviesť osobitné konania uplatniteľné na hraniciach, ktorých cieľom je posúdiť prípustnosť žiadostí o medzinárodnú ochranu v situáciách, keď správanie žiadateľa naznačuje, že jeho žiadosť je zjavne neopodstatnená alebo zneužívajúca. Tieto konania umožňujú členským štátom vykonávať na vonkajších hraniciach Únie ich zodpovednosť v oblasti udržiavania verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti bez toho, aby bolo potrebné uplatniť výnimku na základe článku 72 ZFEÚ.
75      Vzhľadom na všetky tieto úvahy treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 6 a článok 7 ods. 1 smernice 2013/32 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov sú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa na území tohto členského štátu zdržiavajú neoprávnene, fakticky na tomto území zbavení možnosti prístupu ku konaniu o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu.
O druhej otázke
O prípustnosti
76      Litovská vláda na pojednávaní v podstate tvrdila, že nie je potrebné rozhodnúť o druhej prejudiciálnej otázke, keďže vnútroštátny súd 2. februára 2022 nariadil, aby bolo M.A. uložené „iné“ opatrenie ako zaistenie v zmysle litovského práva, a toto opatrenie bolo v podstate predĺžené do 11. mája 2022
77      V tejto súvislosti však stačí pripomenúť, že z bodu 42 tohto rozsudku vyplýva, že opatrenie uložené M.A. predstavuje zaistenie v zmysle článku 2 písm. h) smernice 2013/33.
78      Za týchto okolností treba konštatovať, že na druhú otázku, ktorá je prípustná, treba odpovedať.
O veci samej
79      Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sa má článok 8 ods. 2 a 3 smernice 2013/33 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov môže byť žiadateľ o azyl zaistený len z toho dôvodu, že sa neoprávnene zdržiava na území tohto členského štátu.
80      Na úvod treba spresniť, že podľa judikatúry Súdneho dvora štátny príslušník tretej krajiny sa stáva žiadateľom o medzinárodnú ochranu v zmysle článku 2 písm. c) smernice 2013/32 od okamihu, keď „podá“ takúto žiadosť [rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 92].
81      Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že články 8 a 9 smernice 2013/33 v spojení s jej odôvodneniami 15 a 20 zavádzajú výrazné obmedzenia právomoci členských štátov vykonať zaistenie [rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 101].
82      Podľa článku 8 ods. 2 uvedenej smernice tak môže byť žiadateľ o medzinárodnú ochranu zaistený len vtedy, ak je to nevyhnutné na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia. Z toho vyplýva, že vnútroštátne orgány môžu zaistiť žiadateľa o medzinárodnú ochranu až po tom, ako v každom jednotlivom prípade overia, či je takéto zaistenie primerané na účely, ktoré sleduje [rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, bod 102].
83      Pokiaľ ide o článok 8 ods. 3 smernice 2013/33, z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že toto ustanovenie taxatívne vymenúva rôzne dôvody, ktoré môžu odôvodniť zaistenie, a že každý z týchto dôvodov zodpovedá špecifickej potrebe a má samostatnú povahu. Vzhľadom na význam práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty a závažnosť zásahu do tohto práva, ktorý predstavuje takéto opatrenie spočívajúce v zaistení, obmedzenia jeho výkonu musia pôsobiť v medziach toho, čo je prísne nevyhnutné [pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júna 2020, Ministerio Fiscal (Orgán, ktorému by mohla byť adresovaná žiadosť o medzinárodnú ochranu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, body 104 a 105].
84      Treba pritom poukázať na to, že okolnosť, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu sa na území členského štátu zdržiava neoprávnene, nie je uvedená medzi dôvodmi, ktoré môžu podľa článku 8 ods. 3 smernice 2013/33 odôvodniť zaistenie takéhoto žiadateľa. V dôsledku toho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny nemožno uložiť opatrenie zaistenia len z tohto jediného dôvodu.
85      Na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu sa však zdá potrebné určiť, či takáto okolnosť môže odôvodniť zaistenie žiadateľa o azyl z dôvodov ochrany národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku uvedených v písm. e) spomínaného článku 8 ods. 3, ako sa v podstate domnieva litovská vláda. Podľa tejto vlády konkrétne vo výnimočnom kontexte hromadného prílevu cudzincov z Bieloruska predstavuje správanie osoby nachádzajúcej sa v situácii M.A. hrozbu pre verejný poriadok a národnú bezpečnosť Litovskej republiky. Na pojednávaní vláda tohto členského štátu tiež poukázala na hrozbu, ktorú cudzí štátny príslušník nachádzajúci sa v situácii M.A. predstavuje pre verejný poriadok a verejnú bezpečnosť iných členských štátov Únie.
86      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že prísne obmedzenie právomoci príslušných vnútroštátnych orgánov zaistiť žiadateľa na základe článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice 2013/33 je zaručené aj výkladom pojmov „národná bezpečnosť“ a „verejný poriadok“, ktoré sa nachádzajú v iných smerniciach, v judikatúre Súdneho dvora, pričom tento výklad sa uplatňuje aj v súvislosti so smernicou 2013/33 (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 64).
87      Súdny dvor rozhodol, že pojem „verejný poriadok“ v každom prípade predpokladá popri porušení spoločenského poriadku, ktorým je každé porušenie zákona, existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby ovplyvňujúcej jeden zo základných záujmov spoločnosti (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 65 a citovaná judikatúra).
88      Pokiaľ ide o pojem „verejná bezpečnosť“, tento pojem zahŕňa vnútornú bezpečnosť členského štátu, ako aj jeho vonkajšiu bezpečnosť, a zásah do fungovania inštitúcií a podstatných verejných služieb, ako aj prežitie obyvateľstva a riziko vážneho narušenia vonkajších vzťahov alebo mierového spolužitia národov, alebo ešte dosah na vojenské záujmy teda môžu ovplyvňovať verejnú bezpečnosť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 66 a citovanú judikatúru).
89      Z týchto úvah vyplýva, že hrozba pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok teda vzhľadom na požiadavku nevyhnutnosti môže odôvodniť zaistenie alebo pokračovanie zaistenia žiadateľa na základe článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) smernice 2013/33 len pod podmienkou, že jeho individuálne správanie predstavuje skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti alebo vnútornú či vonkajšiu bezpečnosť dotknutého členského štátu (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 67).
90      Za týchto podmienok nemožno neoprávnenosť pobytu žiadateľa o medzinárodnú ochranu považovať za skutočnosť, ktorá by sama osebe preukazovala existenciu dostatočne závažnej hrozby ovplyvňujúcej základný záujem spoločnosti alebo odhaľovala narušenie záujmov uvedených v bode 89 tohto rozsudku. Nemožno teda pripustiť, aby takýto žiadateľ mohol len z toho dôvodu, že sa neoprávnene zdržiava v členskom štáte, predstavovať hrozbu pre národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok tohto členského štátu v zmysle článku 8 ods. 3 písm. e) smernice 2013/33.
91      Týmto konštatovaním nie je dotknutá možnosť, že žiadateľ o medzinárodnú ochranu, ktorý sa neoprávnene zdržiava v členskom štáte, bude považovaný za takúto hrozbu vzhľadom na osobitné okolnosti, ktoré okrem neoprávnenosti tohto pobytu preukazujú nebezpečnosť tejto osoby.
92      Napokon v rozsahu, v akom tvrdenia litovskej vlády uvedené na pojednávaní možno chápať tak, že sa odvolávajú na možnosť odchýliť sa z dôvodu výnimočnej situácie prílevu migrantov od všetkých ustanovení smernice 2013/33 na základe článku 72 ZFEÚ, treba uviesť, že táto vláda uvádza v tejto súvislosti len všeobecné úvahy, ktoré vzhľadom na judikatúru uvedenú v bodoch 70 a 71 tohto rozsudku nemôžu odôvodniť uplatnenie tohto článku.
93      Vzhľadom na všetky tieto úvahy treba na druhú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 8 ods. 2 a 3 smernice 2013/33 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov môže byť žiadateľ o azyl zaistený len z dôvodu, že sa neoprávnene zdržiava na území tohto členského štátu.
O trovách
94      Vzhľadom na to, že konanie má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1.      Článok 6 a článok 7 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov sú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sa na území tohto členského štátu zdržiavajú neoprávnene, fakticky na tomto území zbavení možnosti prístupu ku konaniu o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu.
2.      Článok 8 ods. 2 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej v prípade vyhlásenia vojnového stavu či výnimočného stavu alebo v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie z dôvodu hromadného prílevu cudzincov môže byť žiadateľ o azyl zaistený len z dôvodu, že sa neoprávnene zdržiava na území tohto členského štátu.
Podpisy
*      Jazyk konania: litovčina.