62011CC0184
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 23. siječnja 2014. (
1
)
Predmet C‑184/11
Europska komisija
protiv
Kraljevine Španjolske
„Odluke Komisije kojima se državna potpora proglašava nespojivom sa zajedničkim tržištem — Mjere nužne za usklađivanje s odlukama — Presuda Suda kojom se utvrđuje da država nije ispunila svoje obveze — Nepravodobno usklađivanje s presudom — Novčana kazna“
1.
U 2001. godini Komisija je usvojila šest odluka u kojima se određene porezne mjere u Comunidad Autónoma del País Vasco (u daljnjem tekstu: Baskijska zemlja) utvrđuju državnim potporama nespojivima sa zajedničkim tržištem i koje nalažu Kraljevini Španjolskoj da povuče te potpore. Komisija je 2006. od Suda ishodila presudu da se Španjolska nije uskladila s tim odlukama. Komisija sada traži utvrđenje da se Španjolska nije pravodobno uskladila s navedenom presudom te da joj se nametne kazna u paušalnom iznosu s obzirom na razdoblje neusklađenosti.
2.
Španjolska tvrdi da je Komisija precijenila iznose koje treba povući i da bi u svakom slučaju bilo kakva kazna trebala biti blaža od one koju traži Komisija.
Pozadina
Državne potpore i odluke iz 2001.
3.
Između 1994. i 1997. svaka od triju pokrajina Baskijske zemlje – Álava, Vizcaya i Guipúzcoa (
2
) – uvela je dvije vrste fiskalnih mjera koje su bile na snazi do 1999. odnosno 2000.: porezni kredit za poduzetnike u iznosu od 45% ulaganja i postupno smanjenje porezne osnovice tijekom četiri godine za nove poduzetnike, koje su obje podložne određenim uvjetima.
4.
Mjere nisu dojavljene Komisiji. Kad je saznala za njih, odlučila je pokrenuti postupak na temelju članka 88. stavka 2. Ugovora o EZ‑u. (
3
) Dana 11. srpnja 2001. donijela je šest odluka. (
4
)
5.
U svakom od slučajeva Komisija je zaključila da mjera predstavlja program potpore. Bez poznavanja stvarnih korisnika, bilo je dovoljno da potencijalni primatelji mogu imati koristi od potpore koja nije bila u skladu s primjenjivim direktivama, smjernicama i okvirima. (
5
) Prije nego što je zaključila da su programi bili protupravno provedeni i da su nespojivi s unutarnjim tržištem, Komisija je istaknula da odluke „ne dovode u pitanje to da se pojedinačna potpora može u cijelosti ili djelomično smatrati sukladnom zajedničkom tržištu na temelju vlastitih karakteristika, bilo u sljedećim odlukama Komisije ili prema odredbama o izuzeću“. (
6
) Stoga nijedna odluka nije pojedinačno utvrdila određenu potporu kao nespojivu sa zajedničkim tržištem te nijedna nije isključila mogućnost da je neka od potpora u skladu. Međutim, svi su programi potpore proglašeni neusklađenima.
Ocjena sukladnosti
– Programi poreznih kredita od 45%
6.
Ocjene su većinom iste u svim trima odlukama. (
7
) Potpora se može smatrati potporom namijenjenom ulaganju u smislu Smjernica za nacionalne regionalne potpore iz 1998. (
8
) pod uvjetom da se temelji na iznosu uloženom u regiji i da ima gornju granicu izraženu u postotku od tog iznosa. Međutim, BDP po glavi u regiji bio je previsok da bi se primijenila regionalna iznimka iz članka 87. stavka 3. točke (a) UEZ‑a te, s obzirom na članak 87. stavak 3. točku (c), relevantna gornja granica neto ekvivalenta potpore (u daljnjem tekstu: nge) nije bila poštovana. Štoviše, samo su početna ulaganja bila u okviru smjernica, dok su se ovi programi mogli primijeniti i na druge troškove. Bilo je također i drugih kriterija koje treba ispuniti. (
9
) Potpora koja nije ispunila primjenjive kriterije mora se smatrati potporom za pokrivanje troškova tekućeg poslovanja (operativnom potporom), a ne potporom namijenjenom ulaganju. Operativna potpora mora, međutim, ispuniti kriterije iz točaka 4.15. do 4.17. Smjernica za regionalne potpore iz 1998., što ovdje nije slučaj jer ove provincije Baskijske zemlje nisu najudaljenije niti su regije s niskom gustoćom naseljenosti. Stoga programi potpore nisu u skladu s pravilima o regionalnim potporama. Uz to, potpore namijenjene ulaganju izvan regije ne mogu se smatrati regionalnima te nije bilo moguće pozvati se na izuzeće za potpore za male i srednje poduzetnike (u daljnjem tekstu: MSP) s obzirom na to da potpora nije bila ograničena na, ovisno o slučaju, 7,5% odnosno 15% bruto ekvivalenta potpore (u daljnjem tekstu: gge). U svakom slučaju, određeni sektori bili su isključeni iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998., ali ne iz programâ potpore u pitanju.
– Programi smanjenja porezne osnovice
7.
Ocjene su ponovno većinom iste u svim trima odlukama (
10
) te su slične onima o programima poreznih kredita od 45%. BDP po glavi bio je previsok da bi se moglo primijeniti izuzeće iz članka 87. stavka 3. točke (a) UEZ‑a. Iako bi potpora za regionalni razvoj mogla biti sukladna prema članku 87. stavku 3. točki (c), programi se ne mogu smatrati potporama namijenjenima ulaganju ili zapošljavanju, već operativnim potporama. Međutim, kao što je to s programima poreznih kredita od 45% te iz istih razloga, ovi programi nisu u skladu s pravilima o regionalnim potporama. Ni potpora se ne može smatrati sukladnom utoliko što je bila dostupna primateljima na koje se odnose posebna sektorska pravila, osobito zato što nije ispunila uvjet nepoticanja novih kapaciteta proizvodnje. Konačno, nijedno od izuzeća iz članka 87. stavaka 2. i 3. UEZ‑a nije se moglo primijeniti.
8.
Što se tiče obaju poreznih programa, Komisija je tako procijenila programe kao cjelinu, ne s obzirom na okolnosti u kojima se jesu primijenili, već s obzirom na one u kojima bi se to mogli.
Izreke odluka iz 2001.
9.
U svakoj od odluka u članku 1. zaključeno je da je relevantni program potpore bio nezakonito primijenjen i da je nespojiv sa zajedničkim tržištem. U članku 2. od Španjolske se traži da ukine program. U članku 3. stavku 1. od Španjolske se traži da „poduzme mjere koje su potrebne da od primatelja povuče potpore iz članka 1., koje su im nezakonito bile na raspolaganju“ i da otkaže plaćanje svih još neisplaćenih potpora. Prema članku 3. stavku 2., potpora mora biti povučena bez odgode u skladu s neposrednim i djelotvornim nacionalnim postupcima te navedene svote moraju biti opterećene kamatama.
Postupak za poništenje, žalbe i postupak zbog povrede obveze
10.
Nadležna tijela baskijskih pokrajina podnijela su pred Prvostupanjskim sudom tužbe za poništenje ovih šest odluka.
11.
Budući da ti postupci nemaju suspenzivan učinak, Komisija je podsjetila španjolska tijela na obvezu povlačenja potpore za koju se u odlukama iz 2001. utvrdilo da je nezakonita. Nakon otprilike dvije godine komunikacije bez rezultata, Komisija je u studenome 2003. protiv Kraljevine Španjolske podnijela šest tužbi zbog povrede obveze.
12.
Presudom od 14. prosinca 2006. (
11
) Sud je proglasio da Kraljevina Španjolska, propustivši u propisanom roku poduzeti sve mjere potrebne da se uskladi s člancima 2. i 3. ovih šest odluka, nije ispunila obveze koje joj nameću te odluke. Točnije, Španjolska nije poduzela potrebne mjere za povrat potpora stavljenih na raspolaganje. (
12
) Međutim, potpore u pitanju u presudi iz 2006. nisu bile pojedinačno određene niti je to bilo sporno u sudskom postupku.
13.
Daljnja komunikacija između prosinca 2006. i studenoga 2010. otkrila je razlike u mišljenju što se tiče iznosa koje treba povući. Tijekom tog razdoblja Španjolska je povukla dio potpora. Komisija je također smatrala da Španjolska ne pruža dovoljno informacija. Na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a, 11. srpnja 2007. poslala je pismo opomene, nakon čega je uslijedilo obrazloženo mišljenje od 26. lipnja 2008. kojim se traži potpuno usklađivanje s presudom iz 2006. u roku od dva mjeseca, to jest do 26. kolovoza 2008.
14.
Dana 9. rujna 2009. Prvostupanjski sud odbacio je gore navedene tužbe za poništenje. (
13
) Žalbe tijela baskijskih pokrajina odbačene su 28. srpnja 2011. (
14
)
15.
U presudi o programima poreznih kredita od 45% Sud je podsjetio da, kada o programu državne potpore odlučuje na općenit i apstraktan način, Komisija nije dužna analizirati pojedinačne slučajeve. Tek u stadiju povrata potpore država članica mora provjeriti pojedinačnu situaciju svakog poduzetnika, osobito može li prednost koja je dana korisnicima potpore narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu unutar Zajednice. (
15
)
Tužbeni zahtjevi
16.
U međuvremenu, Komisija je 18. travnja 2011. podnijela ovu tužbu. Dana 30. listopada 2013. izmijenila je tužbene zahtjeve. Sada u biti od Suda traži da:
—
utvrdi da Kraljevina Španjolska nije ispunila obveze iz odluka iz 2001. i članka 260. UFEU‑a tako što se nije uskladila s presudom iz 2006.;
—
naloži Španjolskoj plaćanje paušalnog iznosa od 64.543.000 eura (dnevni iznos od 25817,40 eura pomnožen s 2500 dana između donošenja presude iz 2006. i 15. listopada 2013., kada su u potpunosti povučene potpore proglašene nezakonitima u odlukama iz 2001.); i
—
naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
Postupak
17.
Čak i nakon završetka pisanog postupka, izjave stranaka u vezi s isplaćenim iznosima potpore koje treba povući, koji to već jesu ili tek trebaju biti znatno su se razlikovale. Sud je stoga od svake stranke zatražio da u tablicama izloži svoje podatke o iznosima za svaku od odluka iz 2001., za svako pravno pitanje i za svakog poduzetnika u pitanju. Strankama je također dana uputa da točno naznače stranice u dokumentima pred Sudom na koje se pozivaju u prilog podacima, uz napomenu da se dokazi koji nisu jasno naznačeni ne bi mogli uzeti u obzir. Odgovori su primljeni u ožujku 2013. (u daljnjem tekstu: tablice iz 2013.). Budući da je i dalje bilo nepodudarnosti, u pisanom obliku postavljena su daljnja pitanja i na njih se odgovorilo, no bez razrješenja svih nejasnoća.
18.
Na raspravi 10. rujna 2013. od stranaka se tražilo da se usredotoče na sporna pitanja na koja je Kraljevina Španjolska upozorila u svojoj replici, a na koja Komisija još nije imala priliku odgovoriti.
19.
Dana 30. listopada 2013. Komisija je obavijestila Sud da smatra da su potpore u potpunosti povučene s kamatama, od čega je zadnja uplata učinjena 15. listopada 2013.
Sažeti pregled spornih pitanja
20.
Komisija tvrdi da španjolska tijela nisu pravodobno povukla potpore u pitanju. Smatra da su, u početku,
(i)
navedena tijela smatrala da su potpore sukladne, što nije ispunilo uvjete iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. (Španjolska smatra da je potpora bila obuhvaćena prijašnjim regionalnim smjernicama ili drugim sektorskim pravilima i da Komisija pogrešno tumači Smjernice iz 1998.);
(ii)
navedena tijela primijenila olakšicu od 100.000 eura po korisniku iako se pravila de minimis primjenjuju samo kad je ukupan iznos ispod praga (Španjolska smatra da svaki iznos potpore ispod praga treba zanemariti);
(iii)
navedena tijela retroaktivno primijenila porezne olakšice, a da nisu utvrdila jesu li ispunjeni uvjeti za njihovu primjenu (Španjolska smatra da su olakšice ispravno primijenjene – korisnici koji na njih nisu imali pravo jer su tada primali drugu potporu stječu to pravo u trenutku povlačenja navedene potpore); te
(iv)
nisu izvršeni svi nalozi za plaćanje (Španjolska smatra da se na provedbi inzistiralo kad god je to bilo moguće i da su tijela podnosila zahtjeve kao vjerovnici u slučajevima bankrota).
21.
Stranke se uopće ne slažu oko iznosa potpora koje još treba povući na dan objave presude iz 2006. i na dan kad je ovaj postupak pokrenut, iako se sada slažu da su sve potpore povučene do 15. listopada 2013. Na dan objave presude iz 2006. Komisija je smatrala da je još uvijek trebalo povući 358 milijuna eura, uz 270 milijuna eura u kamatama. Prema Španjolskoj, radilo se o 120,7 milijuna eura odnosno 48,4 milijuna eura. Na dan podnošenja tužbe u ovom postupku Komisija je smatrala da još treba povući 321 milijun eura, uz 248 milijuna eura u kamatama. Prema Španjolskoj, iznosi su bili 60 milijuna eura odnosno 31 milijun eura.
22.
Španjolska prihvaća da se velik dio povrata proveo nakon pokretanja ovog postupka. Naglašava da su sporne potpore povučene s ciljem ograničavanja kazne koju bi Sud mogao izreći, ne priznajući pritom da se predmetne potpore, pravno gledajući, moraju povući.
23.
Stanke se također ne slažu oko iznosa kazne koju treba izreći. Komisija u računanju slijedi svoju Komunikaciju o provedbi članka 228. Ugovora o EZ‑u. (
16
) Španjolska se zalaže za pojedinačne kazne za svaku od odluka iz 2001., uzimajući u obzir činjenicu da Baskijska zemlja ima udio od samo 6,24% u španjolskom BDP‑u te primjenjujući niži koeficijent težine i trajanja.
Opće i uvodne napomene
24.
Kao prvo, sporna pitanja u ovom predmetu u znatnoj mjeri proizlaze iz činjenice da ni odluke iz 2001. ni presuda iz 2006. nisu pojedinačno utvrdile neusklađene potpore. Štoviše, u 2011. povodom žalbi u vezi sa spornim potporama ovaj je Sud potvrdio da Komisija nije bila dužna analizirati potporu dodijeljenu u pojedinačnim slučajevima, već je na nacionalnim tijelima da u stadiju povrata potpore provjere pojedinačnu situaciju svakog korisnika te može li dana prednost narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu unutar Zajednice. (
17
) Komisija je, prema izjavi Kraljevine Španjolske koju nije opovrgnula, na ovo gledište već upozorila španjolska tijela 3. listopada 2007.
25.
S druge strane, nijedna potpora nije prijavljena Komisiji prije provedbe. Stoga se radilo o „nezakonitoj potpori“ u smislu Uredbe br. 659/1999. (
18
) S obzirom na to, neprovedba povrata ikakve potpore u skladu s odlukama iz 2001. i presudom iz 2006. predstavlja daljnje kršenje, osim ako Španjolska može dokazati da je ispravno smatrala da je potpora dopuštena.
26.
Stoga je, neovisno o činjenici da je sada proveden povrat za cjelokupnu potporu, potrebno da Sud utvrdi koju je količinu potpore Španjolska bila dužna povući te onda taj iznos uzeti kao temelj za utvrđivanje novčane kazne koju treba izreći za zakašnjenje povrata.
27.
Kao drugo, Komisija prigovara da tijekom predsudskog postupka španjolska tijela, s jedne strane, nisu ili su sa zakašnjenjem pružila informacije te da su, s druge strane, preplavila Komisiju nebitnim dokumentima. Sigurno je da su Sudu podneseni deseci tisuća stranica (od obiju stranaka) te da je korisnost mnogih od njih u najboljem slučaju upitna. Naprotiv, Sud je iznova provodio ispitivanja kako bi dobio neka saznanja o proturječnim podacima o iznosima na kojima svaka stranka temelji svoje argumente. Prema mojem mišljenju, nijedna od stranaka nije kako priliči pomogla Sudu u njegovom zadatku, što u postupku kao što je ovaj uključuje utvrđivanje činjenica kao i prava. S obzirom na to, gotovo je neizbježno da će iznosi za koje Sud smatra da Španjolska protupravno nije povukla i na kojima mora temeljiti ocjenu novčane kazne biti približne vrijednosti.
28.
Kao treće, Kraljevina Španjolska na temelju drugog stavka članka 16. Statuta Suda iskoristila je pravo da predmet sasluša veliko vijeće. Međutim, čini mi se da tako opsežan sastav Suda – od 15 sudaca – nije prikladan u predmetu koji uključuje toliko činjeničnih detalja kao ovaj, osim ako jedna od stranaka želi postići obrat prethodne sudske prakse. Stoga vjerujem da bi države članice prilikom odlučivanja hoće li iskoristiti to svoje pravo trebale ovo imati na umu, u korist postupovne učinkovitosti Suda.
29.
Sada se okrećem spornim pitanjima prava. Osvrnut ću se, kao prvo, na opća sporna pitanja u vezi s obvezom povlačenja potpora (Smjernice za regionalne potpore iz 1998., uvjet poticanja, pravila de minimis, sektorska i višesektorska pravila, retroaktivne porezne olakšice); kao drugo, za svaku odluku, na detalje traženog povrata, uključujući i propuštanje podnošenja vjerovničkih zahtjeva, te konačno na iznos kazne koju treba izreći.
Opća sporna pitanja u vezi s obvezom povlačenja potpora
Usklađenost sa Smjernicama za regionalne potpore iz 1998.
30.
Komisija tvrdi da španjolska tijela u odnosu na programe poreznih kredita od 45% nisu poštovala „uvjet poticanja“ (da zahtjev za potporu mora biti podnesen prije početka rada na projektu) iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. Španjolska tvrdi da Smjernice nisu bile primjenjive te, podredno, da je Komisija preusko tumačila uvjet poticanja.
Primjenjivost Smjernica za regionalne potpore iz 1998.
– Argumenti stranaka
31.
Španjolska tvrdi da su, s obzirom na to da je potpora uvedena prije 1998., primjenjive smjernice iz Komunikacije o sustavima regionalne pomoći iz 1979. (
19
) Španjolska navodi obavijest Komisije iz 2002. o utvrđivanju pravila primjenjivih na ocjenu nezakonitih državnih potpora (
20
), u kojoj stoji: „Komisija će uvijek ocjenjivati usklađenost nezakonite državne potpore sa zajedničkim tržištem sukladno materijalnim kriterijima u bilo kojem dokumentu koji je na snazi u vrijeme kad je potpora dodijeljena“[neslužbeni prijevod]. Štoviše, izmjene učinjene 2000. u Smjernicama za regionalne potpore iz 1998. potvrdile su da će se svaka nova potpora koja nije prijavljena Komisiji „procjenjivati u skladu s pravilima i smjernicama važećima u vrijeme dodjele potpore“. Također, kako u svojim odlukama o započinjanju formalnog postupka procjene tako i u odlukama iz 2001., Komisija je naznačila da se Smjernice za regionalne potpore iz 1998. primjenjuju samo na razdoblje od 1. siječnja 1999. nadalje.
32.
Komisija opovrgava da u samim Smjernicama za regionalne potpore iz 1998. stoji da će „Komisija ocjenjivati usklađenost sa zajedničkim tržištem na temelju ovih smjernica čim su primjenjive. Međutim, prijedlozi potpora koji su prijavljeni prije nego što su ove smjernice priopćene državama članicama i o kojima Komisija još nije donijela konačnu odluku procjenjivat će se na temelju kriterija na snazi u vrijeme prijave.“ Budući da potpora u pitanju nije bila prijavljena, Smjernice za regionalne potpore iz 1998. bile su primjenjive. Štoviše, u povezanom postupku (
21
) Sud je 2011. smatrao da neprijavljenu potporu u pitanju treba ocjenjivati prema Smjernicama za regionalne potpore iz 1998.
– Ocjena
33.
Ne mogu prihvatiti argumente Španjolske.
34.
Istina je da je Komisija, nažalost, bila neodređena u svojim odlukama iz 2001., upućujući katkad na odredbe Smjernica za regionalne potpore iz 1998., a katkad na odredbe svojih prethodnih komunikacija. (
22
) Također je bila nejasna u svojim općenitijim komunikacijama. (
23
) Međutim, suprotno onome što je Španjolska natuknula, Komisija se tijekom pokretanja formalnog postupka procjene i u odlukama iz 2001. izričito pozvala na uvjet poticanja iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. (
24
)
35.
Osim toga, Sud je smatrao da neprijavljenu potporu u pitanju treba ocjenjivati prema Smjernicama za regionalne potpore iz 1998. (
25
) Primjenjivost tih smjernica također nije bila osporavana u postupku koji je doveo do presude iz 2006. Naprotiv, Španjolska je tražila potvrdu da su Smjernice za regionalne potpore iz 1998. primjenjive. (
26
) Španjolska nema pravo prvi put pokrenuti ovo sporno pitanje u trenutku kad je optužena za neusklađivanje s presudom iz 2006. Također, s obzirom na to da je usklađenost sa Smjernicama za regionalne potpore iz 1998. od početka bio izričit kriterij, Španjolska ne može prigovoriti da obrazloženo mišljenje u ovom postupku posebno ne spominje te smjernice.
Tumačenje Smjernica za regionalne potpore iz 1998.
– Argumenti stranaka
36.
Prema trećem stavku točke 4.2. Smjernica za regionalne potpore iz 1998., zahtjev za potporu mora biti podnesen prije početka rada na projektima. (
27
) Prema Komisiji, taj uvjet nije bio ispunjen što se tiče mnogih korisnika poreznih kredita od 45%, no španjolska tijela ipak su smatrala da je potpora dopuštena.
37.
Španjolska napominje da je Komisija u odlukama iz 2001. (
28
) zaključila da je porezni kredit od 45% bio „potpora ovisna o ulaganju“ u smislu Komunikacije o regionalnim sustavima potpora iz 1979. (
29
), podrazumijevajući učinak poticanja. Stajalište Komisije da potpora mora biti zatražena prije početka rada pretjerano je formalan. Fiskalni su postupci različiti: članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1628/2006 (
30
) i članak 8. stavak 4. točka (b) Uredbe br. 800/2008 (
31
) zahtijevaju samo da je fiskalna mjera usvojena prije početka rada. Stroži kriterij postoji tek od Uredbe br. 1658/2006. A u zasebnoj odluci (
32
) Komisija je prihvatila potporu na temelju programa poreznih kredita od 45% u Álavi kao sukladnu pod uvjetom da ne prelazi gornju granicu od 24% nge‑a za regionalne potpore u Baskijskoj zemlji. Načelo jednakog postupanja zahtijeva isti pristup za sve korisnike.
38.
Komisija niječe pretjerani formalizam; prihvatila je kao sukladnu potporu za jednog poduzetnika koje je započelo s istraživačkim radom prije podnošenja prijave. Nadalje, uredbe br. 1628/2006 i br. 800/2008 ovdje nisu primjenjive. Bilo kakva analogna primjena pravila iz članka 8. stavka 4. točke (b) Uredbe br. 800/2008 isključena je samom uredbom (
33
), koja nije osmišljena za primjenu u slučajevima gdje je potrebna detaljna ocjena. Štoviše, to pravilo pretpostavlja automatsko pravo na potporu, dok je u ovim predmetima zahtijevano upravno odobrenje. Sud je u presudi HGA (
34
) naveo da se mora dokazati da se ulaganje ne bi izvršilo bez planirane potpore; u suprotnom, potpora služi jedino poboljšanju primateljeve situacije. Što se tiče jednakog postupanja, nijedno prijašnje tumačenje Komisije neke odredbe Ugovora ne može utjecati na ispravnost njezinog tumačenja te odredbe u odlukama u pitanju. (
35
)
39.
Španjolska odgovara da porezni krediti od 45% nisu bili podložni bilo kakvoj upravnoj diskreciji; nije ih se moglo odbiti poduzetnicima koji ispunjavaju zakonske uvjete te su stoga imali jasan učinak poticanja. Štoviše, na sudsku praksu, koje je primjer presuda Freistaat Sachsen i drugi (
36
), ne može se osloniti kako bi se nadvladalo načelo jednakog postupanja, koje je opće načelo prava EU‑a.
– Ocjena
40.
Ovdje se postavljaju tri sporna pitanja. Kao prvo, je li Komisija u odlukama iz 2001. prihvatila da je bilo učinka poticanja te, ako jest, znači li to da nije trebalo povući potpore na temelju programa poreznih kredita od 45%? Kao drugo, treba li se uvjet poticanja različito primijeniti s obzirom na fiskalnu prirodu programa te, ako treba, je li ispunjen kriterij automatskog postojanja prava? Kao treće, utječe li načelo jednakog postupanja na analizu?
41.
Što se tiče prvog pitanja, Komisija je izričito uputila na uvjet poticanja u odlukama iz 2001. kao na jedan od kriterija koje treba zadovoljiti da bi se programi poreznih kredita od 45% mogli smatrati spojivima sa zajedničkim tržištem. (
37
) Međutim, nije navela da taj kriterij nije bio zadovoljen. Naprotiv, uputila je na programe ne samo kao na „potporu ovisnu o ulaganju“već i kao na „porezni poticaj“. (
38
) Uz to, pitanje ispunjavanja uvjeta poticanja u postupku koji je doveo do presude iz 2006. nije bilo postavljeno. Suprotno tome, Komisija u odlukama iz 2001. jest navela da drugi kriteriji iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. nisu bili zadovoljeni (
39
) i da je na temelju toga zaključila da se programi poreznih kredita od 45% ne mogu smatrati spojivima sa zajedničkim tržištem prema regionalnim izuzećima iz Ugovora, s obzirom na to da nisu bili u skladu s pravilima o regionalnoj potpori. (
40
)
42.
U tom kontekstu, argument Španjolske ima određenu uvjerljivost. Ni u odlukama iz 2001. ni u presudi iz 2006. nije bilo rečeno da programi poreznih kredita od 45% nisu ispunili uvjet poticanja te je u odlukama iz 2001. korišteno takvo izražavanje da se može smatrati kako se podrazumijeva da uvjet jest bio ispunjen.
43.
Međutim, smatram da je Komisija ispravno tvrdila da se, s obzirom na to da su programi potpore kao cjelina bili nezakoniti i nespojivi s unutarnjim tržištem, država članica prilikom ocjene pojedinačnih slučajeva nije smjela suzdržati od provjere je li uvjet poticanja bio ispunjen.
44.
Što se tiče drugog pitanja, Komisija je u sljedećim uredbama blaže izrazila uvjet poticanja u odnosu na fiskalne mjere. (
41
) Iza ovog pristupa stoji jasna logika. Ako poduzetnik odluči uložiti u projekt te se prijavi i dobije diskrecijsku potporu (za koju nije moglo biti sigurno da će je dobiti) nakon što je započeo s radom na projektu, nije vjerojatno da je potpora utjecala na njegovu odluku da uloži. Naprotiv, ako se ta odluka odgađa dok nije sigurno da će dobiti potporu za koju se prijavilo, odluka se može smatrati ovisnom o dodjeli potpore. Ako porezni program dodjeljuje automatsku potporu za svako ulaganje koje zadovoljava propisane kriterije, ta razlika nije bitna te se sam program može smatrati poticajem ulaganju.
45.
Ova se logika, čini mi se, može primijeniti uvijek kad se zahtijeva ispunjenje uvjeta poticanja. U tu svrhu nije nužno analogno primijeniti uredbe br. 1628/2006 i br. 800/2008 u njihovoj cijelosti, zanemarujući uvjet da potpora mora biti prijavljena Komisiji koja je mora ispitati u slučajevima na koje se te uredbe ne primjenjuju. Pitanje je jednostavnog prepoznavanja da je u određenim uvjetima postojanje poreznog programa dovoljan poticaj ulaganju, tako da odnos između dana početka radova i dana prijave za potporu izgubi važnost. Ovdje imamo situaciju u kojoj uvjet poticanja treba ispuniti i ja se slažem sa Španjolskom da pri ocjeni ispunjenja tog uvjeta treba uzeti u obzir posebnu prirodu fiskalnih mjera u tom pogledu.
46.
Međutim, slažem se s Komisijom da je automatsko djelovanje fiskalne mjere ključan dio njezinog učinka poticanja i da je u okolnostima kao što su ove na državi članici da utvrdi da je taj kriterij zadovoljen.
47.
Stanke se ne slažu jesu li krediti bili automatski, obje upućujući na relevantne pokrajinske zakone, koji u biti glase identično:
„Ulaganja u novu dugotrajnu materijalnu imovinu […] viša od 2500 milijuna ESP odlukom […] Pokrajinskog vijeća ispunjavaju uvjete za porezni kredit jednak 45% iznosa ulaganja određenog od strane Pokrajinskog vijeća, koji se odbija od iznosa [osobne] porezne obveze.
[…]
[Navedena odluka] odredit će rokove i ograničenja koji se primjenjuju u svakom pojedinačnom slučaju.“ (
42
)
48.
Komisija ističe potrebu za odlukom Pokrajinskog vijeća te napominje da je Sud u presudi iz 2006. iz odluka iz 2001. zaključio da primanje potpore podliježe administrativnoj odluci. (
43
) Španjolska ističe da upotreba glagolskog oblika „gozarán“(„ispunjavaju uvjete“) lišava Pokrajinsko vijeće ikakvog diskrecijskog prava s tim u vezi.
49.
Potonji se argument doima uvjerljivim (iako ovaj Sud, naravno, nije nadležan za tumačenje nacionalnog prava). Međutim, argument je u svakom slučaju potkopan činjenicom da, iako Pokrajinsko vijeće ima zakonsku obvezu donošenja odluke o dodjeli potpore, ono također mora odrediti iznos ulaganja koji ispunjava uvjete, rokove i ograničenja. Prima facie, ovi čimbenici donose u odluci znatan diskrecijski element, na što se Španjolska nije osvrnula u svojem argumentu. Prema mojem mišljenju, logika iza posebnog pristupa ocjeni učinka poticanja u kontekstu fiskalnih mjera isključuje taj pristup kad iznos potpore i uvjeti njezinog korištenja podliježu takvoj upravnoj diskreciji.
50.
Stoga smatram da Komisija ispravno ustraje na tome da potpora dodijeljena nakon početka rada na odnosnom projektu ne može ispuniti uvjet poticanja iz trećeg stavka točke 4.2. Smjernica za regionalne potpore iz 1998. Također napominjem da je Španjolska samo u odnosu na četiri poduzetnika u Guipúzcoji tvrdila da su se za potporu prijavili prije početka rada i da se Komisija s tim složila što se tiče triju poduzetnika. (
44
)
51.
Konačno u ovom pogledu, okrećem se načelu jednakog postupanja. Bez upućivanja na uvjet poticanja, Komisija je 1999. potporu dodijeljenu na temelju programa poreznih kredita od 45% u Álavi smatrala „spojivom sa zajedničkim tržištem što se tiče dijela potpore koji […] ne prelazi gornju granicu od 25% nge‑a za regionalne potpore u Baskijskoj zemlji“. (
45
) Španjolska smatra da je načelo jednakog postupanja opće načelo prava EU‑a, da zahtijeva isti pristup u svim slučajevima potpore dodijeljene na temelju programa poreznih kredita od 45% i da članak 14. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 pojašnjava: „Komisija ne smije zahtijevati povrat sredstava potpore ako bi to bilo u suprotnosti s općim načelima prava Zajednice.“
52.
Ne mogu se složiti s tim argumentom. Zaključak do kojeg sam gore došla podrazumijeva da je Komisija, time što 1999. nije ispitala predmetnu potporu po pitanju uvjeta poticanja, pogrešno primijenila Smjernice za regionalne potpore iz 1998. Pristup Španjolske značio bi da Komisija više nije mogla primjenjivati uvjet poticanja iz tih smjernica u odnosu na bilo koju potporu dodijeljenu na temelju programa poreznih kredita od 45% ili čak, eventualno, na temelju svakog idućeg usporedivog programa.
53.
Prema mojem mišljenju, to ne bi bilo u skladu sa sudskom praksom Suda da se načelo jednakog postupanja mora pomiriti s načelom zakonitosti, prema kojemu se osoba u prilog svojoj tvrdnji ne može pozvati na nezakonito postupanje počinjeno u korist treće osobe. (
46
) Istina je da Smjernice za regionalne potpore iz 1998., za razliku od nekih kasnijih mjera, nemaju regulatornu snagu, ali su, kao što to Španjolska tvrdi, obvezujuće za samu Komisiju. Njihova pogrešna primjena u izoliranom slučaju koji nije osporavan ne može, u ime načela jednakog postupanja, spriječiti Komisiju da ih ispravno primijeni u kasnijim slučajevima.
54.
Stoga zaključujem da se treba odbaciti tvrdnja Španjolske da se Smjernice za regionalne potpore iz 1998. nisu mogle primijeniti na potporu dodijeljenu na temelju programa poreznih kredita od 45% odnosno da je potpora bila u skladu s tim smjernicama. Iznosi na koje se odnosi ova tvrdnja stoga se ne mogu isključiti iz obveze povlačenja potpore.
Usklađenost s posebnim sektorskim ili višesektorskim pravilima
55.
U svojoj tužbi Komisija tvrdi da je potpora određenim korisnicima na temelju triju programa poreznih kredita od 45% bila isključena iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. (
47
) Umjesto toga morala je biti u skladu s posebnim sektorskim ili višesektorskim pravilima. Međutim, Španjolska nije povukla navedene potpore niti je pokazala da su ta pravila poštovana.
Sektor vina
56.
Stranke se slažu da je 12 korisnika poreznih kredita iz Álave bilo iz poljoprivrednog (vinskog) sektora. Komisija osobito spominje Comercializadora de la Rioja Alta SLU (u daljnjem tekstu: Rioja Alta) kao društvo isključeno iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. Stranke su u pisanim očitovanjima izrazile različita stajališta o pravilima primjenjivima na različite aktivnosti u sektoru vina i o usklađenosti s njima.
57.
Iz tablica iz 2013., međutim, zaključujem da se, osim manjih nepodudarnosti od ukupno nekoliko tisuća eura, stranke slažu oko iznosa za koje se mora provesti povrat i za koje je do ožujka 2013. već proveden povrat ili to tek mora biti, i to u svih 12 slučajeva osim u dvama. Ta se dva slučaja odnose na Rioju Altu i na Familia Martínez Bujanda SL (u daljnjem tekstu: Martínez Bujanda).
58.
Što se tiče Rioje Alte, čini se da nema neslaganja o ukupnom iznosu za koji se treba provesti povrat. Jedina nepodudarnost (od približno 4 milijuna eura) odnosi se na iznos koji je do ožujka 2013. već bio povučen.
59.
Što se tiče Martínez Bujande, ni u jednom od dokumenata na koje upućuje svaka od stranaka ne nalazim uvjerljiv dokaz koji je bitan za sporno pitanje primjenjivih pravila ili smjernica. Štoviše, podaci Komisije u njezinoj tablici iz 2013. nisu dosljedni. Stoga predlažem da Sud jednostavno prihvati dosljednije podatke Španjolske.
60.
Zaključujem da između stranaka nema spora koji zahtijeva odlučivanje o tome trebaju li se osporavane potpore ocijeniti u svjetlu Smjernica za regionalne potpore iz 1998. odnosno posebnih pravila ili smjernica primjenjivih na sektor vina.
Sektor čelika
61.
U svojoj tužbi Komisija je navela da je određen broj korisnika poreznih kredita od 45% u Álavi bio aktivan u sektoru čelika, koji je isključen iz Smjernica za regionalne potpore iz 1998. Španjolska je porekla da je ijedan korisnik bio aktivan u relevantnim podsektorima. (
48
) Komisija je zatim navela šest poduzetnika za koja je smatrala da su u pitanju. Španjolska je odgovorila da su pravila primjenjiva u trenutku dodjele predmetne potpore zahtijevala samo obavijest o potpori u određenim podsektorima i sastavljanje izvješća dvaput godišnje. (
49
) U svakom slučaju, pet od navedenih poduzetnika ili ne proizvodi čelične proizvode koji potpadaju pod Okvir za čelik iz 1988. ili ne podliježe obvezi obavještavanja.
62.
U tablicama iz 2013. Komisija je navela sedam poduzetnika aktivnih u sektoru čelika, dok ih je Španjolska navela šest kao poduzetnika u pitanju. Za poduzetnike koje Španjolska nije navela Komisija nije prethodno tvrdila da je posebno aktivno u sektoru čelika te se nijedan dokaz na koji se poziva ne tiče poslovanja tog poduzetnika. U ostalome postoji potpuno slaganje o iznosima i datumima relevantnima za tri slučaja, manje nepodudarnosti u dva slučaja što se tiče datuma povrata te razlika u mišljenju u jednom slučaju što se tiče iznosa koji treba isključiti iz povrata (
50
), koji doseže približno 4 milijuna eura. Međutim, ništa iz dokumenata na koje se stranke pozivaju ne upućuje na nepodudarnosti u vezi s prirodom sektora u kojem je korisnik aktivan.
63.
U svojoj tužbi Komisija je također navela tri korisnika poreznog kredita od 45% u Guipúzcoji za koje je smatrala da su aktivni u sektoru čelika. U sklopu svoje obrane Španjolska je predočila potvrde o aktivnostima tih korisnika, za koje se može smatrati da ih je Komisija prihvatila, s obzirom na to da nijednog od njih ne spominje kao korisnike na koje se odnosi sporno pravno pitanje aktivnosti u sektoru čelika.
64.
Zaključujem da nema neriješenog spornog pitanja što se tiče toga je li potpora dodijeljena poduzetnicima aktivnima u sektoru čelika.
Veliki projekti ulaganja
65.
Što se tiče jednog korisnika poreznog kredita od 45% u Vizcayi (
51
), Komisija je u svojoj tužbi tvrdila da su španjolska tijela od iznosa koji treba povući odbila veći iznos nego što je odobren u Višesektorskom okviru iz 1998. (
52
) Unatoč znatnom neslaganju u pisanim očitovanjima, iz tablica iz 2013. čini se jasnim da se stranke sada slažu oko iznosa koji je trebalo povući, neovisno o temelju te ocjene, te se Komisija slaže da je taj iznos zaista povučen do 20. srpnja 2011.
66.
Komisija je u replici nadalje tvrdila da su dva korisnika poreznih kredita od 45% u Álavi provela velike projekte ulaganja, a da španjolska tijela nisu pokazala da su bili ispunjeni uvjeti iz Višesektorskog okvira iz 1998. Ta se tvrdnja ne javlja u tablici Komisije iz 2013. te smatram da pred Sudom Komisija nije ostala pri toj tvrdnji.
67.
Stoga nema neriješenih spornih pitanja u vezi s primjenjivošću Višesektorskog okvira iz 1998.
Mogućnost oduzimanja potpore ispod de minimis gornje granice
68.
Prema članku 2. Uredbe br. 69/2001 (
53
), smatra se da mjere potpore ne zadovoljavaju uvjete iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a i ne podliježu obvezi obavještavanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, osobito ako ukupna potpora dodijeljena jednom poduzetniku nije viša od 100.000 eura bruto (ili gge) tijekom razdoblja od tri godine. Članak 3. te uredbe zahtijevao je od država članica da u svakom od slučajeva provjere da svaka dodjela takve de minimis potpore zadovoljava navedene kriterije te da dokumentaciju o tome čuvaju 10 godina i na zahtjev je predoče. Slična pravila prethodno su bila predviđena u Obavijesti Komisije iz 1996. o pravilu de minimis za državne potpore (
54
), iako nije bilo obveze čuvanja dokumentacije.
69.
Prilikom povlačenja potpora koje su bile u obliku smanjenja porezne osnovice za nove poduzetnike, španjolska tijela prvotno su oduzela 100.000 eura po trogodišnjem razdoblju od iznosa za povrat od svakog korisnika, za većinu kojih je potpora prelazila tu svotu.
Argumenti stranaka
70.
Komisija tvrdi da se samo potpora čiji je ukupan iznos manji od 100.000 eura tijekom trogodišnjeg razdoblja može smatrati de minimis potporom; nadalje, španjolska tijela nisu predočila nijedan dokument kojim bi pokazala da je potpora bila de minimis. Potpora se ne može razdvojiti na jedan dio ispod de minimis gornje granice, a drugi dio iznad nje. Kao iznimku od članka 107. stavka 1. UFEU‑a, pravilo de minimis treba usko tumačiti, bilo prema Obavijesti iz 1996. ili prema Uredbi br. 69/2001. Njegov cilj pojednostavnjivanja postupaka ne bi bio postignut kad bi se primjenjivalo na veće iznose koji u svakom slučaju zahtijevaju istragu. Ako bi primatelji sigurno zadržali dio potpore čiji je iznos ispod gornje granice, ne bi bilo poticaja da se iznosi ograniče ili da se potpora ne iskoristi prije odobrenja. (
55
) Odluka WAM, na koju Španjolska upućuje (
56
), nije bila jedini raspoloživi presedan. (
57
)
71.
Španjolska smatra da je primjenjiv tekst Obavijest iz 1996., prema kojoj nije bilo obveze čuvanja dokumentacije za dokazivanje de minimis statusa tijekom trogodišnjeg razdoblja. U svakom slučaju, nije moglo doći do kumuliranja prethodne potpore kad je riječ o novim poduzetnicima. Štoviše, cilj je povrata ponovno uspostavljanje situacije u kojoj tržišno natjecanje nije narušeno, dok je logika iza iznimke de minimis da potpora ispod gornje granice ne utječe na trgovinu između država članica. (
58
) Budući da se za potporu manju od 100.000 eura tijekom tri godine smatra da ne narušava tržišno natjecanje, dovoljno je povući samo iznos iznad te svote. Ne bi bilo proporcionalno da se potpora od 100.000 eura ne mora prijaviti, dok se neprijavljena potpora od 100.001 eura mora u potpunosti povući. U odluci WAM Komisija je naložila povrat samo one potpore koja je prelazila gornju granicu. Ta je odluka poništena, ali ne iz razloga u vezi s pravilom de minimis. Konačno, Španjolska tvrdi da je došlo do povrede načela jednakog postupanja. U prethodnom predmetu (
59
) Španjolska je povukla samo one iznose koji su prelazili 100.000 eura za svako trogodišnje razdoblje, a Komisija je bila zadovoljna tim postupkom.
Ocjena
72.
Kao prvo, smatram da se ovo sporno pitanje treba ocijeniti s obzirom na Obavijest iz 1996. U svakoj od triju odluka o smanjenju porezne osnovice Komisija je uputila točno na tu obavijest utvrdivši da potpora na temelju relevantnih programa nije zadovoljila pravilo de minimis. (
60
) Također je navela da bi prema Uredbi br. 69/2001 rezultat bio isti (
61
), no ta se uredba primjenjivala samo na potpore dodijeljene nakon svojeg stupanja na snagu 2. veljače 2001. (
62
) Komisija nije iznijela nikakve posebne navode o potpori dodijeljenoj između tog datuma i ukidanja spornih programa potpore. (
63
)
73.
Obveza čuvanja i predočenja dokumentacije u Obavijesti iz 1996. nije postojala. Međutim, ne mogu prihvatiti da se od Španjolske nije tražilo da utvrdi da je kumulativna trogodišnja gornja granica poštovana što se tiče potpore koja, pozivanjem na pravilo de minimis, nije bila povučena. Argument da su se programi primjenjivali samo na nove poduzetnike nije uspješan jer su se svi primjenjivali „tijekom četiri uzastopna porezna razdoblja, počevši od prvog u kojem unutar četiri godine od početka poslovanja [poduzetnika] dobivaju pozitivne porezne osnovice […]“ (
64
), tako da su razdoblja dulja od tri godine bila uključena. Jedino pobijanje Španjolske sastoji se u tome da navodi da je Komisiji poslala porezne prijave dotičnih poduzetnika koje su pokazale da nema drugih dodjela potpora. Smatram da podnošenje dokumenata koji ne pokazuju postojanje potpore nije dovoljno da bi se dokazao izostanak potpore ili utvrdilo da kumulativna potpora tijekom bilo kojeg trogodišnjeg razdoblja nije prekoračila de minimis gornju granicu.
74.
Što se tiče mogućnosti podjele potpore na element de minimis i onaj koji nije de minimis, drugi podstavak članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1998/2006 (
65
) propisuje: „Ako ukupne potpore koje se pružaju u sklopu mjere potpore premašuju […] gornju granicu, takav iznos potpora ne može uživati pogodnosti ove Uredbe, čak niti u dijelu koji tu gornju granicu ne premašuje […]“. Pravna situacija tijekom postupka pred Sudom, barem do dana kad su sve sporne potpore povučene, bila je onakva kako tvrdi Komisija, no izričito pravilo je 2006. bilo novo. (
66
)
75.
Ni Komisija nije slijedila pristup za koji se sada zalaže i odluka WAM nije jedini slučaj. Primjerice, 2005. godine smatrala je: „Obveza povrata potpore ne […] isključuje mogućnost da je ukupna potpora ili njezin dio, dodijeljena pojedinačnim korisnicima, sukladna na temelju članka 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 69/2001 […]“ (
67
). A u slučaju povrata potpore nespojive sa zajedničkim tržištem, osim u mjeri u kojoj zadovoljava de minimis uvjete, Komisija je upitala zašto ne bi bilo moguće tražiti naknadu cjelokupnog iznosa potpore, ostavljajući korisniku da pokaže da je zapravo jedan njezin dio potpadao pod izuzeća za de minimis potpore. (
68
)
76.
Stoga, iako je pohvalno da je Uredba br. 1998/2006 uspostavila jasno pravilo, ne može se pretpostaviti da se sadržaj tog pravila primjenjivao prije njegovog formalnog donošenja. No koje je onda pravilo bilo primjenjivo?
77.
Dvostruki ciljevi pravilâ de minimis – da se utvrde potpore koje nemaju osjetnog učinka na tržišno natjecanje ili trgovinu između država članica te da se omogući Komisiji da se usredotoči na potpore koje premašuju gornju granicu – dovodi do proturječnih stavova koje su stranke iznijele, a koja su oba u određenoj mjeri opravdana.
78.
Međutim, smatram da je Komisija u pravu. Njezin je argument jasno i detaljno potvrdio Opći sud u presudi Regione autonoma della Sardegna/Komisija (
69
), koja se treba smatrati točnim utvrđenjem prava kako je glasilo čak i prije Uredbe br. 1998/2006. Presuda se odnosila na Uredbu br. 69/2001, koja nije primjenjiva u ovom slučaju, ali njezino se obrazloženje temeljilo na općim načelima u podlozi iznimaka de minimis. Činjenica da dotična presuda nije bila donesena u vrijeme kad se od Španjolske tražio povrat potpore u pitanju ne opovrgava je kao točno utvrđenje prethodno postojećeg pravnog stanja. Osim toga, Španjolska se ne može pozvati ni na kakvu jasnu naznaku da stanje prije Uredbe br. 1998/2006 nije bilo isto kao sada, već samo na manjak jasnoće stanja. U tim okolnostima, mogla je jedino surađivati s Komisijom, u skladu s načelom lojalne suradnje koje je sada utjelovljeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, kako bi otklonila sve nejasnoće.
79.
Konačno, što se tiče navodne povrede načela jednakog postupanja, Španjolska je ovo sporno pitanje iznijela u replici, bez predočenja ikakvih dokaza da je u prethodno spomenutom predmetu zapravo provela povrat samo za iznose koji premašuju 100.000 eura za svako trogodišnje razdoblje. Stoga se njezin argument ne može uzeti u obzir.
80.
Također, imajući na umu da su programi potpora sveukupno bili nezakoniti, zaključujem da španjolska tijela nisu bila ovlaštena isključiti iz povrata iznose potpore koji nisu premašivali de minimis gornju granicu od 100.000 eura onda kad je ukupna potpora korisniku premašivala tu gornju granicu.
Retroaktivna primjena drugih poreznih olakšica
Argumenti stranaka
81.
Komisija tvrdi da je, što se tiče potpora na temelju poreznih kredita od 45% u Álavi i Guipúzcoji te na temelju smanjenja porezne osnovice za nove poduzetnike u Álavi, Španjolska smanjila iznose čiji povrat traži tako što je retroaktivno primijenila određene porezne olakšice u okolnostima u kojima one nisu ili nije dokazano da jesu bile uredno predviđene primjenjivim zakonodavstvom, točnije člancima 37. i 45. Pokrajinskog zakona 24/1996 u Álavi i člankom 37. „praktično identičnog“ Pokrajinskog zakona 7/1996 u Guipúzcoji.
82.
Članak 37. svakog od tih zakona daje poduzetnicima poreznu olakšicu jednaku 15% iznosa ulaganja u novu dugotrajnu materijalnu imovinu (osim zemljišta) namijenjenih razvoju njihove ekonomske aktivnosti, uz određene uvjete. Članak 45. stavak 1. zakona u Álavi daje olakšicu od 600.000 ESP (3606 eura) za svako novo radno mjesto, ako se održi dvije godine. Ako se osoblje poveća za 10%, a radni sati smanje za 10%, članak 45. stavak 2. otklanja neke od uvjeta iz članka 37. i povećava olakšicu iz obaju članaka, pod uvjetom da se poreznom tijelu predoče detaljni planovi.
83.
Komisija ne opovrgava mogućnost retroaktivne primjene tih olakšica. Međutim, za određen broj korisnika potpore za koju se utvrdilo da je nezakonita Komisija ističe da Španjolska nije podnijela dokaze da su olakšice dane u skladu s primjenjivim uvjetima. Španjolska odgovara da su relevantni dokazi izneseni tijekom predsudskog postupka te je tijekom ovog postupka predočila dodatnu dokumentaciju. Komisija nije prihvatila dokaze kao dostatne što se tiče pokrajine Álave, ali prihvaća da je u trenutku kad je odgovor na tužbu podnesen kršenje prestalo što se tiče pokrajine Guipúzcoje.
Ocjena
84.
Čini mi se da ovaj aspekt Komisijine tužbe treba odbaciti. Za sporne olakšice ne tvrdi se da su dijelom programa poreznih kredita za koje se ustanovilo da predstavljaju nezakonitu državnu potporu. Olakšice se ne spominju u odlukama iz 2001. ni u presudi iz 2006., a povreda oko koje se spori u ovom postupku jest propuštanje usklađivanja s presudom. Stoga je pitanje jesu li olakšice ispravno dodijeljene (ili je li trebalo biti dokazano da jesu) u skladu s nacionalnim pravom izvan opsega ovog postupka.
85.
Doduše, primjedba Komisije u ovom pogledu nije nepovezana s povratom potpora u obliku poreznih kredita za koje se u odlukama iz 2001. ustanovilo da su nezakoniti. Primjedba se tiče iznosa te potpore koji nije povučen iz razloga što su korisnici mogli tražiti jednake iznose da nezakonita potpora nije postojala, no u tome su bili spriječeni jer su već primili navedenu potporu. Međutim, ne tvrdi se da su ti iznosi pogrešno ocijenjeni kao potpora koja je usklađena te da je stoga nije trebalo povući.
86.
Nadalje, Komisija se slaže da je pristup Španjolske načelno valjan. Ne tvrdi, primjerice, da je svu nezakonitu potporu prvo trebalo povući, a potom odvojeno provesti olakšice u pitanju (što je također mogao biti valjan pristup). Da je primijenjen takav pristup ili da je Komisija na njemu inzistirala, nema sumnje da bi uvjeti pod kojima su olakšice provedene bili posve nepovezani s usklađenošću s presudom iz 2006. (čak i da su te olakšice, zasebno ocijenjene, predstavljale nezakonitu potporu). Ne vidim kako bi analiza mogla biti drukčija samo zato što je, umjesto toga, jedan skup poreznih pogodnosti (olakšice) prebijen s drugim (krediti), ako je prijeboj prihvaćen kao valjan postupak.
Nepovučeni iznosi prema svakoj od odluka
87.
Došla sam do sljedećih zaključaka: (1) potrebu za povratom spornih potpora treba procijeniti sukladno Smjernicama za regionalne potpore iz 1998.; (2) uvjet poticanja iz tih smjernica dopušta izostanak povrata samo za potpore za koje je utvrđeno da je prijava podnesena prije početka rada na ulagačkom projektu; (3) nema neriješenih pravnih pitanja između stranaka što se tiče primjenjivosti posebnih sektorskih ili višesektorskih pravila; (4) španjolska tijela nisu bila ovlaštena isključiti iz povrata dijelove sporne potpore koji ne prelaze de minimis prag od 100.000 eura tijekom trogodišnjeg razdoblja; ali (5) Komisija pogrešno tvrdi da je trebalo povući iznose koji odgovaraju retroaktivno dodijeljenim poreznim olakšicama, za koje korisnici nisu ispunjavali uvjete dok god su primali spornu potporu.
88.
U skladu s ovim zaključcima, preostaje utvrditi za koliki je iznos potpore postojala pravna obveza povrata s obzirom na svaku od odluka iz 2001. To će uključivati razmatranje podataka koje su stranke iznijele u tablicama iz 2013. te razrješavanje nepodudarnosti kad je to prikladno i moguće.
89.
Stranke nisu predočile sve podatke koje dalje navodim, već je u nekim slučajevima riječ o rezultatima usporedbe njihovih podataka.
Odluka 2002/820 (porezni kredit od 45% u Álavi)
90.
Tablice iz 2013. kao prvo pokazuju da se jedino neslaganje oko iznosa prvotno dodijeljene potpore tiče razlike od 2048,87 eura za Martínez Bujandu. Predlažem da se ta razlika razriješi u korist Španjolske. (
70
) Kao drugo, Komisija smatra da je, što se tiče retroaktivnih poreznih olakšica, trebalo povući 10683553,22 eura. Predlažem da se taj iznos zanemari. (
71
) Što se tiče ostatka (usklađenost sa Smjernicama za regionalne potpore iz 1998.), Komisija smatra da je trebalo povući 207461498,01 euro. Smatram da treba zanemariti samo iznose u pogledu kojih je Španjolska utvrdila da je prijava podnesena prije početka rada na ulagačkom projektu. (
72
) Španjolska nije navela postojanje nijednog takvog slučaja u Álavi.
91.
Stoga, uzimajući u obzir razliku što se tiče Martínez Bujande, smatram da je trebalo povući 207459449,14 eura.
92.
Nije sporno da je taj ukupni iznos (zajedno s kamatama) u potpunosti povučen do 15. listopada 2013. Iz datuma koje su navele stranke proizlazi da je povrat većinom proveden od ožujka 2012. nadalje te je do ožujka 2013. bio 90% proveden.
Odluka 2002/892 (smanjenje porezne osnovice u Álavi)
93.
Što se tiče olakšica koje je Španjolska prvo dodijelila na temelju pravila de minimis, tablice iz 2013. upućuju na slaganje stranaka oko ukupnog iznosa od 2316461,49 eura, koji je povučen između rujna 2011. i rujna odnosno prosinca 2012. Postoji određeno neslaganje u vezi s retroaktivnim poreznim olakšicama, no u svakom slučaju predlažem da se ti iznosi zanemare. (
73
)
94.
Preostaje spor o povratu 2586312,37 eura zajedno s kamatama od jednog društva u likvidaciji (
74
). Komisija navodi da je tek 21. siječnja 2013. obaviještena da su španjolska tijela uredno podnijela vjerovnički zahtjev, dok Španjolska tvrdi da je obaviještena 28. lipnja 2010. Obje se pozivaju na dopis koji su španjolska tijela navodno poslala Komisiji, no taj dopis nije nađen među desecima tisuća stranica dokaza podnesenih Sudu. U takvim okolnostima predlažem da Sud u obzir uzme raniji datum.
Odluka 2003/27 (porezni kredit od 45% u Vizcayi)
95.
Jedino sporno pitanje u vezi s ovom odluku tiče se datuma kada su španjolska tijela dokazala da je iznos od 6194944,87 eura ispravno oduzet od iznosa za koji je proveden povrat od društva Norbega. (
75
) Iz očitovanja i tablica iz 2013. zaključujem da je iznos koji je zapravo trebalo povući (
76
) ustvari i povučen u studenome 2007., ali da je dokaz o ispravnosti smanjenja podnesen tek u srpnju 2012., zajedno s odgovorom na tužbu u ovom postupku. Iznos sporne potpore (za koji se stranke slažu da je 59247555,26 eura) s obzirom na uvjet poticanja treba smatrati predmetom povrata. (
77
)
96.
Stoga, s obzirom na spis predmeta, predlažem da Sud utvrdi da je prema Odluci 2003/27 trebalo povući 66664908,29 eura, od čega je 54261801,88 eura povučeno između rujna i studenoga 2011., 7417353,03 eura u srpnju 2012. i 4985753,38 eura (
78
) u veljači 2013., zajedno s kamatama.
Odluka 2002/806 (smanjenje porezne osnovice u Vizcayi)
97.
Jedino sporno pitanje u kontekstu ove odluke tiče se smanjenja koja je Španjolska prvotno provela na temelju pravila de minimis. Stranke se slažu da je ukupan iznos bio 2004658,60 eura, koji je u potpunosti povučen (zajedno s kamatama) između 30. srpnja i 14. studenoga 2011. (
79
)
Odluka 2002/894 (porezni kredit od 45% u Guipúzcoji)
98.
Sporna pitanja u vezi s ovom odlukom su sljedeća: kao prvo, isključenje triju poduzetnika iz sektora čelika, što je pitanje za koje vjerujem da ga je Komisija napustila (
80
); kao drugo, retroaktivne olakšice drugih poreza, u iznosu od 4110495,50 eura, za koji predlažem da se zanemari (
81
); kao treće, ispunjenje uvjeta poticanja što se tiče potpore od 5909830,30 eura društvu GKN (
82
); kao četvrto, primjena Smjernica Zajednice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzetnika u teškoćama (
83
) na potporu od nekih 20 milijuna eura društvu Papresa. (
84
)
99.
Tablice iz 2013. sadrže određen broj nepodudarnosti podataka koje su dale stranke; podatke koje je dala Španjolska u nekim je slučajevima teško međusobno uskladiti, dok oni Komisije mjestimice više idu u korist Španjolske. U takvim okolnostima, kao temelj radije uzimam podatke Komisije. Komisija smatra da je trebalo povući 39900773,41 euro. Uzet ću to kao utvrđeno, pridržavajući razliku u mišljenju što se tiče 5909830,30 eura za društvo GKN i 20 milijuna eura za društvo Papresa.
100.
Što se tiče GKN‑a, Španjolska tvrdi da je jedini izdatak prije podnošenja prijave za potporu bio zanemariv i da se odnosio na studije izvedivosti; Komisija ne prihvaća podnesene dokaze. Španjolska upućuje na dokumente u prilozima tužbi Komisije koje nisam uspjela pronaći prema uputama. (
85
) Stoga ne prihvaćam da je Španjolska dokazala da je uvjet poticanja bio zadovoljen.
101.
Što se tiče društva Papresa, Španjolska tvrdi da je ono sljednik društva La Papelera Española SA, kojem je Komisija 1993. priznala status poduzetnika u teškoćama. (
86
) Španjolska upućuje na uvodnu izjavu 99. Odluke 2002/894, u kojoj je Komisija uputila na svoju izjavu iz Smjernica o sanaciji i restrukturiranju iz 1999. da „smatra da potpora za sanaciju i restrukturiranje može pridonijeti razvoju gospodarskih djelatnosti bez da negativno utječe na trgovinu u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesu Zajednice ako su ispunjeni uvjeti iz tih smjernica“ [neslužbeni prijevod].
102.
Međutim, taj je argument iznesen tek u odgovoru na repliku i Komisija nije imala priliku na njega odgovoriti. Španjolska je, štoviše, propustila istaknuti da uvodna izjava 99. Odluke 2002/894 u nastavku glasi ovako: „Ako navedeni uvjeti nisu ispunjeni, potpora je nespojiva s unutarnjim tržištem ako je namijenjena poduzetnicima u teškoćama. Komisija stoga zaključuje da je porezna potpora u pitanju, onda kad je dodijeljena poduzetnicima u teškoćama, nespojiva sa zajedničkim tržištem prema iznimci iz članka 87. stavka 3. točke (c) Ugovora o promicanju određenih djelatnosti“. Kako bi pokazala usklađenost s uvjetima iz Smjernica o sanaciji i restrukturiranju iz 1994., Španjolska navodi izvješće stručnjaka koje bi trebalo potvrditi usklađenost s općim uvjetima iz točke 3.2.2. tih smjernica. Međutim, detaljnije proučavanje tog izvješća otkriva da su uvjeti navedeni samo u skraćenom obliku i da određeni aspekti nisu bili ispitani.
103.
U ovim okolnostima, smatram da Španjolska nije dokazala da se za potporu društvu Papresa može smatrati da ispunjava uvjete iz Smjernica o sanaciji i restrukturiranju.
104.
Zaključujem da je prema Odluci 2002/894 trebalo povući 39900773,41 euro. Stranke se slažu, osim u vezi s potporom društvu Papresa, da je taj iznos, zajedno s kamatama, povučen između studenoga 2011. i listopada 2012. Za ostatak nepovučene potpore društvu Papresa (19448623,59 eura, zajedno s kamatama) povrat je proveden između ožujka i rujna 2013.
Odluka 2002/540 (smanjenje porezne osnovice u Guipúzcoji)
105.
U tablicama iz 2013. Komisija tvrdi da je 211159,23 eura pogrešno isključeno iz povrata u obliku retroaktivnih poreznih olakšica. Predlažem da se taj iznos zanemari. (
87
)
106.
Stranke se slažu da je iznos koji se tiče de minimis olakšica bio 1344192,60 eura, koji je, prema mojoj analizi, trebalo povući. Prema Komisiji, cjelokupan iznos povučen je tijekom 2012. godine, s kamatama. Španjolska navodi ranije datume kao dane izvršenja povrata, ali čini se da se odnose samo na povrat iznosa koji nisu odbijeni kao de minimis. Stoga predlažem da se prihvate datumi Komisije.
107.
Konačno, postoji neobičan iznos od 8,74 eura, u vezi s kojim Komisija tvrdi da nije udovoljeno nalogu za plaćanje. Budući da Komisija također u drugoj tablici navodi da taj isti iznos treba isključiti iz povrata, predlažem da ga se zanemari.
Zaključak o iznosima koje treba povući
108.
Zaključujem da je, u zaokruženim iznosima, na dan presude iz 2006. trebalo provesti povrat glavnog iznosa od 322 milijuna eura, što je približno 10% manje od 358 milijuna eura, iznosa koji je navela Komisija. Ne mogu s točnošću izračunati iznos dugovanih kamata, ali predlažem da Sud zaključi da su i one 10% niže od iznosa prema podacima Komisije.
109.
Prema Komisiji, do dana pokretanja ovog postupka proveden je povrat približno 13% ukupne potpore. Budući da Komisija nije uspjela jasno dokazati svoje tvrdnje u vezi s društvom Gasteiz Desarrollo (
88
), predlažem zaključak da točna brojka iznosi 14%. Preostalih 86% povučeno je nakon početka ovog postupka, između rujna 2011. i listopada 2013.
Novčana kazna (paušalni iznos)
Argumenti stranaka
110.
Komisija upućuje na svoje trenutno važeće smjernice za primjenu članka 260. UFEU‑a (
89
), u kojima navodi da će tražiti i paušalni iznos za kažnjavanje nastavka kršenja između prve i druge presude i novčanu kaznu za svaki sljedeći dan kašnjenja u usklađivanju s drugom presudom. U ovom slučaju povukla je zahtjev za izricanje potonje kazne. Komisija paušalni iznos računa ili kao minimum određen za svaku državu članicu na temelju njezinog „n“ faktora (
90
) ili kao umnožak dnevnog iznosa (
91
) i broja dana između dana objave prve presude i dana prestanka kršenja, ako taj umnožak daje viši ukupni iznos.
111.
U ovom predmetu Komisija smatra da se treba primijeniti koeficijent težine povrede koji iznosi 9 na ljestvici od 1 do 20. Komisija ističe temeljnu prirodu odredaba o državnim potporama i potrebu za uklanjanjem narušavanja tržišnog natjecanja koje uzrokuje potpora, činjenicu da je više od 100 primatelja imalo koristi, još nepovučeni iznos u vrijeme podnošenja ove tužbe (prema njezinim izračunima, 569 milijuna eura) i činjenicu da je već u dva navrata utvrđeno da Španjolska nije povukla nezakonitu potporu u Baskijskoj zemlji. (
92
)
112.
Komisija stoga predlaže paušalni iznos od 25817,40 eura (
93
) po danu od dana objave presude iz 2006. do prestanka kršenja 15. listopada 2013. Izračunala je da broj takvih dana iznosi 2500 te da je stoga ukupan iznos jednak 64.543.500 eura.
113.
Španjolska tvrdi da su tri različita tijela unutar države usvojila šest različitih programa te da će na svako od njih morati prenijeti udio u kaznama. Budući da se potpora ticala samo Baskijske zemlje, koja ima udio od 6,24% u BDP‑u Španjolske, trenutačni dnevni iznos od 210 eura treba pomnožiti sa 6,24%, što iznosi 13 eura po danu.
114.
Što se tiče težine povrede, Španjolska smatra da se treba primijeniti minimalni koeficijent jer Komisija u 40 godina nikad prije nije koristila svoje ovlasti s obzirom na državne potpore u obliku poreznih mjera. Štoviše, mjere u pitanju bile su donesene prije Obavijesti Komisije o primjeni propisa o državnim potporama na mjere koje se odnose na izravno oporezivanje poduzetnika (
94
) te je Baskijska zemlja ukinula programe kad joj je postalo poznato da Komisija smatra da predstavljaju državne potpore.
115.
Na temelju navedenog, Španjolska predlaže kaznu od 177,58 eura (
95
) po danu.
116.
Komisija odbija ideju da se osnovni iznos treba pomnožiti sa 6,24%. Iznosi u pitanju isti su za sve države članice (i moraju biti dovoljno visoki da održe pritisak na njih) (
96
) te Sud prije nije prilagođavao kazne kako bi uzeo u obzir ograničeno područje na kojem se kršenje odvijalo.
117.
Što se tiče težine, Komisija niječe da prije nije koristila svoje ovlasti s obzirom na državne potpore u obliku poreznih mjera (
97
) kao i da je Obavijest iz 1998. promijenila situaciju. (
98
)
118.
Španjolska u replici upućuje na presudu Komisija/Italija (
99
), ističući da je samo na Sudu da odredi iznos kazne. Kad se potpora mora povući od velikog broja primatelja, kazna koja uzima u obzir napredak države članice u ispunjavanju svojih obveza može biti prikladna te stoga proporcionalna povredi. (
100
) Primjenjujući kriterije težine i sposobnosti plaćanja države članice, Sud mora ocijeniti učinke usklađivanja na javne i privatne interese te hitnost usklađivanja države članice. (
101
) Svaka kazna u paušalnom iznosu mora ovisiti o čimbenicima koji se odnose na karakteristike povrede i na ponašanje države članice, pri čemu Sud ima široku diskreciju. (
102
) U ovom predmetu tijela su savjesno postupala. Autonomija tijela Baskijske zemlje (
103
) i načelo proporcionalnosti trebali bi dovesti Sud do toga da izmijeni kaznu, uzimajući u obzir dotično zemljopisno područje.
119.
Što se tiče težine, Španjolska posebice navodi da je presuda (
104
) na koju upućuje Komisija zajedno s Obavijesti iz 1998. donesena u potpuno drukčijim okolnostima i da nedostatak ikakvog presedana u sličnim slučajevima izračun iznosa koje treba povući i pripadajućih kamata čini složenijim, što usklađivanje s presudom iz 2006. čini još kompliciranijim.
Ocjena
120.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, na Sudu je da, s obzirom na okolnosti i stupanj odvraćanja koji se zahtijeva, utvrdi novčanu kaznu koja je prikladna za sprečavanje ponavljanja sličnih kršenja. Smjernice Komisije i prijedlozi ne mogu obvezivati Sud, ali mogu predstavljati korisnu referentnu točku i pridonijeti tome da se osigura da je vlastito djelovanje Komisije transparentno, predvidljivo i u skladu s pravnom sigurnošću. Na Sudu je da odredi kaznu na razini prikladnoj okolnostima te proporcionalnoj kršenju i sposobnosti plaćanja države članice. Bitna razmatranja uključuju težinu povrede i njezino trajanje nakon donošenja presude o njezinom postojanju. (
105
)
121.
U ovom predmetu čini mi se jasnim da je nametanje kazne u paušalnom iznosu prikladno kao odvraćajuća mjera. Iznos nezakonitih potpora u pitanju kao i kašnjenje njihovog povrata su znatni te iz nebrojenih dokumenata u spisu predmeta proizlazi da su španjolska tijela potrošila mnogo vremena i energije u pokušaju da u najvećoj mjeri smanje iznose koje treba povući, često ulazeći u pretjerane detalje, što je dovodilo do daljnjeg kašnjenja.
122.
Komisija traži kaznu u paušalnom iznosu od 64.543.500 eura, koji se dobiva množenjem osnovice od 210 eura s koeficijentom 9 (za težinu), s „n“ faktorom od 13,66 i s 2500 dana.
123.
U okviru vlastitih objavljenih kriterija Komisije nema mjesta promjeni osnovice od 210 eura dnevno. Ta je osnovica u navedenim objavljenim kriterijima ostala ista u materijalno vrijeme koje se odnosi na ovaj postupak. Sud je u predmetu C‑610/10 (
106
) odbio prijedlog Španjolske da se osnovica treba pomnožiti sa 6,24%.
124.
Međutim, koeficijent težine mogao bi se proporcionalno smanjiti s 9 na 8 na ljestvici od 20, ako Sud prihvati moju ocjenu iznosa koje je zapravo trebalo povući. (
107
)„N“ faktor također bi se mogao smanjiti na 13,28, s obzirom na dopunjene podatke Komisije. (
108
) To bi rezultiralo paušalnim iznosom od 22310,40 eura po danu, za razliku od 25817,40 eura koji je Komisija prvotno zahtijevala.
125.
Komisija računa da je između donošenja presude iz 2006., dana 14. prosinca 2006., te konačnog i potpunog povrata potpore u pitanju prošlo 2500 dana. Taj mi se račun čini točnim ako se uzme razdoblje do 18. listopada 2013., kad je Komisija prihvatila da je cjelokupna potpora s kamatama povučena. Ukupna kazna u paušalnom iznosu od 22310,40 eura dnevno tako bi iznosila 55.776.000 eura.
126.
Međutim, iz sudske prakse jasno je da prilikom utvrđivanja paušalnog iznosa Sud nikad nije slijedio detaljne izračune Komisije, već je određivao prikladnu svotu s obzirom na sve okolnosti u zaokruženom iznosu. Sud pritom općenito nije iznosio precizne detalje obrazloženja, već je samo isticao različite otegotne i olakotne elemente koje je uzeo u obzir (poput odugovlačenja ili pak dobre vjere nacionalnih tijela). Štoviše, analiza slučajeva u kojima je Komisija tražila te je Sud izrekao takvu kaznu pokazuje da je u svakom od tih slučajeva Sud odredio znatno niži iznos od onoga koji je tražila Komisija – varirajući između 8% i 62% potonjeg iznosa te u prosjeku iznoseći 40% istog. (
109
) Ne želim reći da je Sud na bilo koji način vezan svojom prethodnom praksom u tom pogledu (
110
), no smatram da su ovi podaci korisni kao osnova, osobito s obzirom na čimbenike poput težine i trajanja povrede koje je Sud uzeo u obzir.
127.
Ovo je četvrti predmet u kojem je Komisija nastojala nametnuti izricanje kazne u paušalnom iznosu državi članici zbog nepovlačenja nezakonite državne potpore (ostali slučajevi u kojima je tražila takvu kaznu većinom su povezani s neprenošenjem direktiva ili s neusklađenošću nacionalnog prava s pravom EU‑a te su stoga manje usporedivi). Ovdje je, prema mojoj procjeni, riječ o 322 milijuna eura, a trajanje povrede iznosi 6 godina i 10 mjeseci.
128.
Primjerice, u predmetu C‑369/07 Komisija/Grčka (
111
) nepovlačenje otprilike 23 milijuna eura tijekom razdoblja duljeg od četiri godine dovelo je do kazne u paušalnom iznosu od 2 milijuna eura (oko 13% iznosa koji je zahtijevala Komisija); u predmetu C‑496/09 Komisija/Italija (
112
) nepovlačenje približno 188 milijuna eura tijekom razdoblja od otprilike sedam i pol godina dovelo je do kazne od 30 milijuna eura (oko 43% iznosa koji je zahtijevala Komisija); i u predmetu C‑610/10 Komisija/Španjolska (
113
) nepovlačenje približno 23 milijuna eura tijekom razdoblja duljeg od 10 godina dovelo je do kazne od 20 milijuna eura (oko 38% iznosa koji je zahtijevala Komisija).
129.
Drukčije gledano, iznosi po mjesecu kašnjenja i po milijunu eura koje treba povući osobito su slični u prvim dvama predmetima (između 1730 i 1740 eura), dok je iznos u posljednjem slučaju znatno viši (oko 8333 eura). Uzimanje prvog podatka kao osnove dovelo bi do iznosa od oko 50 milijuna eura, dok bi drugim bilo dobiveno približno 220 milijuna eura.
130.
Čini se da je značajan otegotni element koji je Sud uzeo u obzir u predmetu C‑610/10 Komisija/Španjolska bila činjenica da usklađivanje s prvom presudom „nije trebalo naići na veće poteškoće, s obzirom na to da je bilo malo primatelja nezakonite pomoći, koji su bili poimence utvrđeni te su iznosi koje treba povući bili utvrđeni u toj odluci“. (
114
)
131.
U ovom predmetu potonji navod ne stoji. Primatelji su bili brojni, a iznosi potpore koje je trebalo povući odnosno izuzeti iz povrata nisu bili ni pojedinačno utvrđeni ni odmah očiti. Stoga bih predložila da Sud primijeni pristup sličan onome u predmetima C‑369/07 Komisija/Grčka i C‑496/09 Komisija/Italija, uzimajući iznos od 50 milijuna eura kao početnu točku.
132.
Također, ne vidim nijedan uvjerljiv razlog za povećanje ili smanjenje tog iznosa. Riječ je o znatnom iznosu – višem od svih paušalnih iznosa koje je Sud izrekao – za koji je vjerojatno da će imati snažan odvraćajući učinak na sve države članice, bez ikakve potrebe da ga se poveća. No povreda je teška, uključuje državne potpore u iznosima – višima od svih prethodno u pitanju u sličnom predmetu – koji su takvi da su mogli ozbiljno utjecati na trgovinu između država članica tijekom znatnog razdoblja (povrat je započeo u znatnoj mjeri tek nakon što je proteklo više od četiri godine od presude iz 2006.).
Zaključak
133.
U svjetlu svih prethodnih razmatranja, smatram da Sud treba:
—
utvrditi da time što se nije pravodobno uskladila s presudom od 14. prosinca 2006. u spojenim predmetima C‑485/03 do C‑490/03, Komisija/Španjolska, Kraljevina Španjolska nije ispunila obveze koje joj nalažu odluke na koje se ta presuda odnosi i članak 260. stavak 1. UFEU‑a;
—
naložiti Kraljevini Španjolskoj da Europskoj komisiji na račun „Vlastiti izvori Europske unije“ uplati paušalni iznos od 50 milijuna eura;
—
naložiti Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Radi dosljednosti, zadržavam španjolski pravopis koji se koristio u prethodnim stadijima postupka, iako se baskijski pravopis razlikuje te ga službeni španjolski pravopis sada uzima u obzir.
(
3
)	Vidjeti SL 1999 C 351, str. 29., SL 2000 C 55, str. 2. i SL 2000 C 71, str. 8.
(
4
)	Odluka 2002/820/EZ od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za poduzetnike u Álavi u obliku poreznih kredita u iznosu od 45% ulaganja (SL 2002 L 296, str. 1.); Odluka 2002/892/EZ od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za određena nove poduzetnike u Álavi (SL 2002 L 314, str. 1.); Odluka 2003/27/EZ od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za poduzetnike u Vizcayi u obliku poreznih kredita u iznosu od 45% ulaganja (SL 2003 L 17, str. 1.); Odluka 2002/806/EZ od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za određena nove poduzetnike u Vizcayi (SL 2002 L 279, str. 35.); Odluka 2002/894/EZ o od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za poduzetnike u Guipúzcoji u obliku poreznih kredita u iznosu od 45% ulaganja (SL 2002 L 314, str. 26.); i Odluka 2002/540/EZ od 11. srpnja 2001. o programu državne potpore koji je Španjolska provela za određena nove poduzetnike u Guipúzcoji (SL 2002 L 174, str. 31.) (u daljnjem tekstu: odluke iz 2001.).
(
5
)	Odluka 2002/820, t. 76.; odluke 2002/892, 2002/806 i 2002/540, t. 78.; odluke 2003/27 i 2002/894, t. 83.
(
6
)	Odluka 2002/820, t. 98.; odluke 2002/892, 2002/806 i 2002/540, t. 90.; Odluka 2003/27, t. 105.; Odluka 2002/894, t. 107.
(
7
)	Odluka 2002/820, t. 76. do 94.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 83. do 100.
(
8
)	SL 1998 C 74, str. 9., izmijenjene u SL 2000 C 258, str. 5. (u daljnjem tekstu: Smjernice za regionalne potpore iz 1998.)
(
9
)	Odluka 2002/820, t. 83.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 89.
(
10
)	Točke 78. do 90. u svakoj odluci (2002/540, 2002/806 i 2002/892)
(
11
)	Presuda od 14. prosinca 2006., Komisija/Španjolska, C-485/03 do C-490/03, Zb., str. I-11887. (u daljnjem tekstu: presuda iz 2006.)
(
12
)	Točka 81. presude iz 2006.
(
13
)	Za programe poreznih kredita od 45% vidjeti presudu Općeg suda od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, T-227/01 do T-229/01, T-265/01, T-266/01 i T-270/01, Zb., str. II-3029.; za smanjenja porezne osnovice vidjeti presudu Općeg suda od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr., T‑230/01 do T‑232/01 i T‑267/01 do T‑269/01, još neobjavljenu u Zborniku.
(
14
)	Za programe poreznih kredita od 45% vidjeti presudu od 28. srpnja 2011., Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, C‑471/09 P do C‑473/09 P, još neobjavljena u Zborniku; za smanjenja porezne osnovice vidjeti presudu od 28. srpnja 2001., Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, C‑474/09 P do C‑476/09 P.
(
15
)	Presuda C‑471/09 P do C‑473/09 P, navedena u bilj. 14. gore, t. 98., 99. i 102., koja upućuje na presudu Suda od 9. lipnja 2011., Comitato „Venezia vuole vivere“ i dr./Komisija, C-71/09 P, C-73/09 P i C-76/09 P, Zb., str. I-4727., t. 63., 64., 115. i 130. s navedenom sudskom praksom.
(
16
)	SEC(2005) 1658 od 13. prosinca 2005., kako je dopunjena sa SEC(2010) 923 od 20. srpnja 2010.
(
17
)	Točka 15. gore
(
18
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL 1999 L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
19
)	SL 1979 C 31, str. 9.
(
20
)	(SL 2002 C 119, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 110.)
(
21
)	Presuda Suda od 9. lipnja 2011., Diputación Foral de Vizcaya/Komisija, C‑465/09 P do C‑470/09 P, t. 121. i 122.
(
22
)	Posebice vidjeti bilj. 37. u Odluci 2002/820, bilj. 33. u Odluci 2002/894 i bilj. 34. u Odluci 2003/27.
(
23
)	Točke 31. i 32. gore
(
24
)	SL 1999 C 351, str. 33., posljednja alineja; SL 2000 C 71, str. 13., treća alineja; Odluka 2002/820, t. 83.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 89.
(
25
)	Točka 32. i bilj. 21. gore
(
26
)	Točke 12. i 50. presude iz 2006.
(
27
)	Također vidjeti presudu Suda od 15. travnja 2008., Nuova Agricast, C-390/06, Zb., str. I-2577., t. 69.
(
28
)	Bilj. 27. u Odluci 2002/820, 23. u odlukama 2002/894 i 2003/27.
(
29
)	Točka 31. i bilj. 19. gore
(
30
)	Uredba Komisije (EZ) br. 1628/2006 od 24. listopada 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na nacionalne regionalne potpore ulaganju [neslužbeni prijevod] (SL 2006 L 302, str. 29.)
(
31
)	Uredba Komisije (EZ) br. 800/2008 o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka 87. i 88. Ugovora (SL 2008 L 214, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 159.)
(
32
)	Odluka Komisije 2000/795/EZ od 22. prosinca 1999. o državnim potporama koje je provela Španjolska za Ramondín SA i Ramondín Cápsulas SA [neslužbeni prijevod] (SL 2000 L 318, str. 36.), uvodna izjava 134. i članak 1.
(
33
)	Članak 1. i uvodna izjava 7. preambule
(
34
)	Presuda od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, t. 105.
(
35
)	Presuda od 30. rujna 2003., Freistaat Sachsen i dr./Komisija, C-57/00 P i C-61/00 P, Zb., str. I-9975., t. 52.
(
36
)	Navedena u bilj. 35.
(
37
)	Odluka 2002/820, t. 83.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 89.
(
38
)	Odluka 2002/820, t. 25., 27., 33., 87., 90. i 91.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 1., 7., 21., 23., 43., 49., 93., 96. i 97.
(
39
)	Točka 6. gore
(
40
)	Odluka 2002/820, t. 84. do 87.; odluke 2002/894 i 2003/27, t. 90. do 93.
(
41
)	Točka 37. te bilj. 30. i 31. gore
(
42
)	Točka 8. svake od odluka o programima poreznih kredita od 45%
(
43
)	Točka 63. presude iz 2006.
(
44
)	Točka 98. i tako redom dolje
(
45
)	Točka 37. i bilj. 32. gore
(
46
)	Primjerice, presuda od 10. studenoga 2011., The Rank Group, C-259/10 i C-260/10, Zb., str. I-10947., t. 62. i navedena sudska praksa
(
47
)	Smjernice za regionalne potpore, t. 2. i bilj. 5.
(
48
)	Točnije, podsektori utvrđeni Okvirom za određene sektore čelika koje ne pokriva Ugovor o EZUČ-u [neslužbeni prijevod] (SL 1988 C 320, str. 3., u daljnjem tekstu: Okvir za čelik iz 1988.).
(
49
)	Okvir za čelik iz 1988., t. 4.
(
50
)	Condesa Fabril SA
(
51
)	Compañía Norteña de Bebidas Gaseosas Norbega SA (u daljnjem tekstu: Norbega)
(
52
)	Višesektorski okvir regionalnih potpora za velike investicijske projekte (SL 1998 C 107, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 95.)
(
53
)	Uredba Komisije (EZ) br. 69/2001 od 12. siječnja 2001. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ‑u na de minimis potpore [neslužbeni prijevod] (SL 2001 L 10, str. 30.). Tu je uredbu zamijenila Uredba Komisije (EZ) br. 1998/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora na de minimis potpore [neslužbeni prijevod] (SL 2006 L 379, str. 5.), koja je sama zamijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1407/2013 od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore (SL 2013, L 352, str. 1.).
(
54
)	SL 1996 C 68, str. 9. (u daljnjem tekstu: Obavijest iz 2006.)
(
55
)	Presuda od 20. rujna 2011., Regione autonoma della Sardegna/Komisija, T-394/08, T-408/08, T-453/08 i T-454/08, Zb. str. II-6255., t. 299. do 311. Žalbe na tu presudu (HGA i dr./Komisija, navedena u bilj. 34.) nisu se odnosile na pitanje de minimis.
(
56
)	Odluka Komisije 2006/177/EZ od 19. svibnja 2004. o državnoj potpori br. C 4/2003 (ex NN 102/2002) koju je provela Italija za WAM SpA [neslužbeni prijevod] (SL 2006 L 63, str. 11.). Poništena je presudom od 6. rujna 2006., Italija i WAM/Komisija, T‑304/04 i T‑316/04 (koja je potvrđena presudom od 30. travnja 2009., Komisija/Italija i WAM, C-494/06, Zb., str. I-3639.), ali bez spominjanja pravila de minimis.
(
57
)	Komisija navodi odluke 2000/46/EZ (SL 2001 L 18, str. 18.), 2002/142/EZ (SL 2002 L 48, str. 20.), 2003/643/EZ (SL 2003 L 227, str. 12.) i 2006/937/EZ (SL 2006 L 366, str. 1.). Navodi da ni u jednoj od odluka nije imala isti pristup kao u odluci WAM.
(
58
)	Vidjeti Uredbu Vijeća (EZ) br. 994/98 od 7. svibnja 1998. o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora o osnivanju Europske zajednice na određene kategorije horizontalnih državnih potpora (SL 1998 L 142, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 82.), koja je bila pravni temelj za Uredbu br. 69/2001; osobito vidjeti uvodnu izjavu 9. preambule i članak 2.
(
59
)	Presuda od 20. rujna 2007., Komisija/Španjolska, C-177/06, Zb., str. I-7689
(
60
)	Točke 20. i 75. svake od triju odluka, s pripadajućim bilješkama
(
61
)	Bilj. uz t. 75. u svakoj od triju odluka
(
62
)	Članak 4. te uredbe, zajedno s člankom 4. Uredbe br. 1998/2006, navedene u bilj. 52. gore
(
63
)	Vidjeti također t. 23. i 24. njezine tužbe u postupku koji je doveo do presude iz 2006., u kojima je priznala da nove potpore ne mogu biti dodijeljene najkasnije nakon 23. listopada 2001.
(
64
)	Točka 7. svake od triju odluka
(
65
)	Navedena u bilj. 52.
(
66
)	Čini se da isto izričito pravilo nije prisutno u Uredbi br. 1407/2013 (navedenoj u bilj. 53.), iako njezin članak 3. stavak 7. navodi: „Ako bi se dodjelom novih de minimis potpora mogla premašiti odgovarajuća gornja granica […], nijedna od tih novih potpora ne može imati koristi od ove uredbe.“
(
67
)	Odluka Komisije 2006/638/EZ od 6. rujna 2005. o programu potpore koji je provela Italija za određene poduzetnike za zajedničko ulaganje u prenosive vrijednosne papire specijalizirana za dionice malo i srednje kapitaliziranih društava uvrštenih na uređena tržišta [neslužbeni prijevod] (SL 2006 L 268, str. 1.), t. 60., isticanje dodano
(
68
)	Presuda od 13. studenoga 2008., Komisija/Francuska, C-214/07, Zb., str. I-8357.; vidjeti odgovor Komisije na tužbu u t. 25.
(
69
)	Navedena u bilj. 54.
(
70
)	Točka 59. gore
(
71
)	Točke 81. do 86. gore
(
72
)	Točka 38. i tako redom gore
(
73
)	Točke 81. do 86. gore
(
74
)	Gasteiz Desarrollo Industrial e Ingeniería SA (u daljnjem tekstu: Gasteiz Desarrollo)
(
75
)	Točka 63. gore
(
76
)	Dogovoreno da iznosi 7.417.353,03 eura
(
77
)	Točka 38. i tako redom gore
(
78
)	Potpora za Industrias de Maderas Aglomeradas
(
79
)	Što se tiče jednog iznosa od 200.000 eura (Ingenería y Construcción de Matrices), Komisija tvrdi da povrat nije izvršen (ili dokazan) do 11. srpnja 2012., ali dokaz na koji se poziva nije podnesen Sudu.
(
80
)	Točka 63. gore
(
81
)	Točke 81. do 86. gore
(
82
)	GKN Driveline Zumaia SA. U trima drugim slučajevima Komisija je prihvatila da je uvjet poticaja bio zadovoljen te u osam drugih Španjolska nije tvrdila da je prijava za potporu podnesena prije početka rada na projektu (t. 38. i tako redom gore).
(
83
)	SL 1994 C 368, str. 12., zamijenjene u SL 1999 C 288, str. 2. (u daljnjem tekstu: Smjernice za sanaciju i restrukturiranje iz [1994./1999.])
(
84
)	Papresa SA. Postoji nepodudarnost od približno 500.000 eura što se tiče iznosa potpore između podataka koje je dala Komisija i koje je dala Španjolska.
(
85
)	Priznajem da način predočavanja tih priloga, u obliku DVD‑a koji sadrže „komprimirane“ mape stranica u PDF formatu koje se ne mogu pretraživati, otežava nalaženje određenog dokumenta, no Španjolska je bila obaviještena da mora jasno označiti dokaze na koje se poziva (t. 17. gore).
(
86
)	Obavijest Komisije C 29/92 (NN 12/92), SL 1993 C 123, str. 7.
(
87
)	Točke 81. do 86. gore
(
88
)	Točka 94. gore
(
89
)	SEC(2005) 1658 (SL 2007 C 126, str. 15.), dopunjen u SEC(2010) 923/3
(
90
)	Određen kao geometrijska sredina utemeljena dijelom na BDP‑u države članice, a dijelom na ponderu glasačkih prava u Vijeću. Za Španjolsku je u vrijeme podnošenja ove tužbe „n“ faktor iznosio 13,66, a minimalni paušalni iznos 7.215.000 eura. Trenutačno je riječ o 13,28 i 7.036.000 eura (C(2012) 6106 final od 31. kolovoza 2012.).
(
91
)	Trenutačno minimum od 210 eura, pomnožen s koeficijentom težine
(
92
)	Presude od 2. srpnja 2002., Komisija/Španjolska, C-499/99, Zb., str. I-6031. i od 20. rujna 2007., Komisija/Španjolska, C‑177/06, navedena u bilj. 58.
(
93
)	Odnosno 210 eura pomnoženih s koeficijentom 9 za težinu i s „n“ faktorom za Španjolsku od 13,66
(
94
)	(SL 1998 C 384, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 9.) (u daljnjem tekstu: Obavijest iz 1998.)
(
95
)	13 eura, pomnoženih s koeficijentom od 1 za težinu i „n“ faktorom za Španjolsku od 13,66
(
96
)	SEC(2005) 1658, t. 15.
(
97
)	Navodi Odluku Komisije 93/337/EEC od 10. svibnja 1993. o programima fiskalne pomoći ulaganjima u Baskijskoj zemlji [neslužbeni prijevod] (SL 1993 L 134, str. 25.).
(
98
)	Presuda od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, T-30/01 do T-32/01 i T-86/02 do T-88/02, Zb., str. II-2919., t. 314. i 315. i navedena sudska praksa
(
99
)	Presuda od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija, C-496/09, Zb., str. I-11483
(
100
)	Ibid., t. 49. i navedena sudska praksa
(
101
)	Ibid., t. 56. i 57. i navedena sudska praksa
(
102
)	Ibid., t. 83. i navedena sudska praksa
(
103
)	Španjolska navodi presude od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija, C-88/03, Zb., str. I-7115. i od 11. rujna 2008., UGT‑Rioja i dr., C-428/06 do C-434/06, Zb., str. I-6747.
(
104
)	Navedena u bilj. 96.
(
105
)	Primjerice, presuda Komisija/Italija, navedena u t. 97., t. 35. do 37., i presuda Komisija/Španjolska, C‑610/10, t. 115. i tako redom
(
106
)	Naveden u bilj. 105., t. 132.
(
107
)	Točke 108. i 109. gore
(
108
)	Bilj. 88. gore. U predmetu Komisija/Belgija, C‑533/11, t. 35. sama Komisija pozvala se na podatke dopunjene otkad je podnijela tužbu.
(
109
)	Presude od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska, C-121/07, Zb., str. I-9159.; od 4. lipnja 2009., Komisija/Grčka, C-109/08, Zb., str. I-4657.; od 7. srpnja 2009., Komisija/Grčka, C-369/07, Zb., str. I-5703.; od 4. lipnja 2009., Komisija/Grčka, C-568/07, Zb., str. I-4505.; od 31. ožujka 2011., Komisija/Grčka, C-407/09, Zb., str. I-2467.; od 17. studenoga 2011., Komisija/ Italija, C‑496/09, navedena u bilj. 99.; od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, navedena u bilj. 105.; od 19. prosinca 2012., Komisija/Irska, C‑279/11; od 19. prosinca 2012., Komisija/Irska, C‑374/11; od 30. svibnja 2013., Komisija/Švedska, C‑270/11; od 25. lipnja 2013., Komisija/Češka Republika, C‑241/11; od 17. listopada 2013., Komisija/Belgija, C‑533/11, navedena u bilj. 108. i od 28. studenoga 2013., Komisija/Luksemburg, C‑576/11
(
110
)	Ili da – suprotno stanju prema članku 260. stavku 3. UFEU‑a – Sud ne može izreći iznos viši od onoga koji traži Komisija.
(
111
)	Naveden u bilj. 107.
(
112
)	Naveden u bilj. 97.
(
113
)	Naveden u bilj. 103.
(
114
)	Ibid., t. 145.