62016TJ0682
PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
26. rujna 2018. (
*1
)
„EFJP – Potpore po površini – Postupak suspenzije mjesečnih plaćanja državi članici – Članak 41. stavak 2. točka (b) Uredbe (EU) br. 1306/2013 – Ključne komponente nacionalnog sustava kontrole – Utvrđeni nedostaci – Akcijski plan s jasnim pokazateljima napretka utvrđenima uz savjetovanje s Komisijom – Proporcionalnost”
U predmetu T‑682/16,
Francuska Republika, koju zastupaju F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.-L. Desjonquères i S. Horrenberger, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire
Portugalska Republika, koju zastupaju L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão i J. Saraiva de Almeida, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Lewis i D. Triantafyllou, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a radi poništenja provedbene odluke Komisije C(2016) 4287 final od 12. srpnja 2016. kojom se obustavljaju mjesečna plaćanja Francuskoj iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP),
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: S. Frimodt Nielsen (izvjestitelj), predsjednik, V. Kreuschitz i N. Półtorak, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeću
Presudu
Pravni okvir i okolnosti spora
Sporne odredbe
1
Članak 41., naslovljen „Smanjenje i suspenzija mjesečnih i privremenih plaćanja”, Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6.; SL 2017., L 327, str. 83.; SL 2018., L 233, str. 3.), određuje se:
„2.   Komisija može donijeti provedbene akte kojima se smanjuju ili suspendiraju mjesečna ili privremena plaćanja nekoj državi članici ako jedna ili više ključnih komponenti dotičnog nacionalnog sustava kontrole ne postoji ili nije učinkovita zbog težine ili postojanosti utvrđenih nedostataka ili postoje slični ozbiljni nedostaci u sustavu za nadoknadu neurednih plaćanja i ako je zadovoljen jedan od sljedećih uvjeta:
[…]
(b)
Komisija zaključi da dotična država članica nije u stanju provesti potrebne sanacijske mjere u neposrednoj budućnosti, u skladu s akcijskim planom s jasnim pokazateljima napretka koji će se utvrditi uz savjetovanje s Komisijom.
Smanjenje ili suspenzija primjenjuju se na relevantne rashode koje je ostvarila agencija za plaćanja ako nedostaci postoje u roku koji treba odrediti provedbenim aktima iz ovog stavka, a koji ne smije biti duži od dvanaest mjeseci.
Provedbeni akti iz ovog stavka donose se u skladu sa savjetodavnim postupkom iz članka 116. stavka 2.
Prije donošenja provedbenih akata navedenih u ovom stavku, Komisija obavješćuje dotičnu državu članicu o svojoj namjeri i traži njezin odgovor u roku koji ne smije biti kraći od 30 dana.
Provedbeni akti kojima se određuju mjesečna plaćanja iz članka 18. stavka 3. ili privremena plaćanja iz članka 36. uzimaju u obzir provedbene akte donesene prema ovom stavku.”
2
U članku 41. stavku 3. Uredbe br. 1306/2013 navodi se:
„Smanjenja i suspenzije u okviru ovog članka primjenjuju se u skladu s načelom proporcionalnosti te ne dovode u pitanje primjenu članaka 51. [o poravnanju računa] i 52. [o potvrdi o sukladnosti].”
Izrada i odobrenje akcijskog plana
3
Dopisom od 14. svibnja 2013. Europska komisija priopćila je francuskim tijelima da su u nekoliko revizija koje su provele njezine službe otkriveni problemi koji se ponavljaju u pogledu potpora po površini dodijeljenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Ti se problemi odnose osobito na integrirani administrativni i kontrolni sustav (u daljnjem tekstu: IAKS), sustav za identifikaciju poljoprivrednih parcela (u daljnjem tekstu: LPIS) koji se također naziva „grafički registar parcela” (u daljnjem tekstu: GRP), unakrsne administrativne provjere i kontrole na terenu. Slijedom toga, Komisija je od francuskih tijela zatražila da podnesu „akcijski plan u kojem se detaljno pojašnjavaju mjere potrebne za otklanjanje utvrđenih nedostataka”.
4
Dopisom od 13. studenoga 2013., nakon nekoliko razmjena dopisa s Komisijom, francuska su tijela podnijela svoj akcijski plan. Dopisom od 28. studenoga 2013. Komisija je navela da se taj akcijski plan „može smatrati konačnim” (u daljnjem tekstu: akcijski plan) pri čemu je istaknula da se „u području potpora po površini […], predložene mjere mogu […] još nadopuniti [i] detaljno pojasniti tijekom njihove provedbe”.
5
Prvi od četiriju dijelova akcijskog plana odnosio se na potpore po površini. Taj je dio sadržavao, kao prvo, različite mjere kojima se nastoji ažurirati LPIS, kao drugo, mjere koje se odnose na kontrole na terenu i, kao treće, mjere koje se odnose na izračun plaćanja i kazne. Što se tiče ažuriranja LPIS‑a, predviđene mjere u biti su se odnosile na tumačenje fotografskih elemenata koje sadržava baza podataka nazvana BD TOPO (u daljnjem tekstu: baza podataka BD TOPO), u kojoj su bili digitalizirani različiti elementi krajobraza kao što su šume, tekućice ili objekti. To sustavno tumačenje trebalo je omogućiti ponovni izračun prihvatljivih područja na kojima su se temeljila plaćanja. Preostala tri dijela akcijskog plana, o kojima nije riječ u ovom postupku, odnosila su se na višestruke sukladnosti potpora, prava na plaćanje i premije za životinje.
Nadzor, zahtjev za reviziju i novi prijedlog akcijskog plana
6
Akcijski plan sadržavao je mehanizam za nadzor, u skladu s kojim su se odvijale brojne razmjene dopisa između francuskih tijela i Komisije. Stoga je akcijskim planom bilo predviđeno da francuska tijela Komisiji šalju izvješća o napretku njegove provedbe. Takva su izvješća tijekom 2014. poslana 4. veljače, 4. travnja, 2. srpnja i 14. listopada.
7
Dopisom od 22. prosinca 2014. Komisija je, nakon revizije provedene u studenome 2014. radi ocjene stanja napretka akcijskog plana, zaključila da je baza podataka BD TOPO previše zastarjela i nepotpuna kako bi se LPIS mogao ažurirati te da se stoga ne može potvrditi uspjeh akcijskog plana. Međutim, Komisija je napomenula da je uzela u obzir da su francuska tijela razvijala alternativan pristup kojim su se djelomično trebali riješiti otkriveni problemi. Komisija je stoga smatrala da je, radi izbjegavanja eventualne suspenzije ili smanjenja plaćanja u skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1306/2013, „bilo potrebno utvrđivanje revidiranog akcijskog plana” i da se „pokaz[alo] nužnim otkloniti te nedostatke prije provedbe poljoprivredne godine 2015. (travanj 2015.)”.
8
Dopisom od 23. prosinca 2014. francuska tijela dostavila su Komisiji „tražene elemente koji se odnose na provedbu akcijskog plana […] 2014. i njezin nastavak 2015.”. Ti su elementi dopunjeni petim izvješćem o napretku koje su francuska tijela dostavila Komisiji 30. siječnja 2015.
9
Dopisom od 17. veljače 2015. Komisija je, među ostalim, istaknula da nekoliko aspekata koji se odnose na provedbu akcijskog plana, a koje su predvidjela francuska tijela u dopisu o slanju petog izvješća o napretku od 30. siječnja 2015., zahtijevaju pojašnjenja. Dopisom od 25. veljače 2015. Komisija je francuskim tijelima dostavila nekoliko elemenata koji se odnose na rezultate ispitnog postupka za godine zahtjeva 2013. i 2014., iz kojeg proizlazi da je „sustav kontrole koji je uspostavila Francuska manjkav zbog nedostataka LPIS‑a […], problema povezanih s definicijom prihvatljivih površina, nedovoljne učinkovitosti kontrola na terenu, kao i načina izračuna potpore i kazni u slučaju neizvršenja retroaktivnog povrata”. Nadalje, u Francuskoj je od 11. do 13. ožujka 2015. bila organizirana misija Komisije te su francuska tijela započela s ažuriranjem akcijskog plana. Novom obavijesti francuskih tijela od 30. ožujka 2015. Komisiji su dostavljeni dodatni elementi.
Provedba postupka suspenzije plaćanja
10
Dopisom od 13. travnja 2015. Komisija je francuskim tijelima dostavila obavijest u skladu s člankom 41. stavkom 2. četvrtim podstavkom Uredbe br. 1306/2013 (u daljnjem tekstu: obavijest od 13. travnja 2015.).
11
U prvom je dijelu Komisija navela različite elemente koji se odnose na akcijski plan i njegovu reviziju.
12
Kao prvo, Komisija je navela da se akcijski plan konkretno odnosio na ažuriranje LPIS‑a kako bi se za svako referentno zemljište utvrdila ukupna prihvatljiva površina u skladu s odredbama propisa, uzimajući u obzir osobito novije ortofotografije, kontrole na terenu i neprihvatljive elemente iz postojećih baza podataka.
13
Kao drugo, Komisija je iznijela razloge iz kojih je nakon revizije u studenome 2014. smatrala da se predviđene faze nisu poštovale, da su postojali nedostaci u kvaliteti rada, kao i problemi koji se odnose na površine plaćene u okviru jedinstvenog plaćanja te je slijedom toga od francuskih tijela zatražila „revidirani akcijski plan” u dopisu od 22. prosinca 2014.
14
Kao treće, Komisija je u tom pogledu istaknula da je „revidirani akcijski plan koji je [dopisom od 23.] prosinca 2014. podnijela Francuska” sadržavao elemente koji se odnose na tumačenje snimaka u skladu s pravilima kojima se osigurava prihvatljivost površina i njihova usklađenost s propisima, elemente koji se odnose na primjenu sustava proporcionalnosti u smislu članka 10. Delegirane uredbe Komisije br. 640/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe br. 1306/2013 u pogledu IAKS‑a te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL 2014., L 181, str. 48.) (u daljnjem tekstu: sustav proporcionalnosti), elemente koji se odnose na prihvatljivost određenih trajnih travnjaka u smislu članka 4. stavka 1. točke (h) Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru ZPP‑a i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.) na temelju uspostavljene lokalne prakse (u daljnjem tekstu: prihvatljivost određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse) i elemente koji se odnose na „prijavu poljoprivrednih zemljišta u grafičkom obliku od 2015.”. Komisija je ipak istaknula da su dopisom od 20. siječnja 2015. francuska tijela u pogledu provedbe revidiranog akcijskog plana iznijela poteškoće u upravljanju zahtjevima za potporu za 2015. o kojima se raspravljalo tijekom misije u Francuskoj u ožujku 2015.
15
U drugom je dijelu Komisija iznijela trenutačno stanje akcijskog plana u kojem je osobito navela način na koji francuska tijela primjenjuju sustav proporcionalnosti i rizike koji, prema njezinu mišljenju, i dalje postoje u definiciji prihvatljivosti određenih površina na temelju uspostavljene lokalne prakse. Zaključno o tom pitanju, Komisija je smatrala da se „nije poštovao akcijski plan […] uz obrazloženje da nisu sve površine utvrđene u GRP‑u ima[le] ukupnu prihvatljivu površinu, utvrđenu u skladu s odredbama Europske unije”.
16
U trećem dijelu, Komisija navodi i pravila upravljanja zahtjevima za potporu za 2015. koja su, osim toga, podnijela francuska tijela.
17
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, Komisija je navela da „zajednički učinak nedostataka u [tadašnjoj] svojstvenoj kvaliteti administrativnog i kontrolnog sustava te odstupanja od pravila podnošenja zahtjeva za potporu koje je Francuska namjerava[la] primijeniti na zahtjeve za 2015.”„n[ij]e pruži[o] razumno jamstvo koje se zahtijeva za dobro upravljanje potporama te stoga o zakonitosti i pravilnosti rashoda” te da „[je] izaziva[o] dvojbe [Komisije] u pogledu mogućnosti izvršavanja pravilnih plaćanja u rokovima koje su utvrdila francuska tijela”. Prema tome, Komisija je planirala suspenziju ili smanjenje plaćanja u visini od 5 % ako francuska tijela do 16. listopada 2015. ne uklone neizvjesnosti utvrđene u pogledu trenutačnog stanja akcijskog plana i pravila upravljanja zahtjevima za potporu za 2015.
18
Francuska tijela odgovorila su na obavijest od 13. travnja 2015. novim ažuriranjem akcijskog plana od 24. travnja 2015. naslovljenog „Akcijski plan […] – Cilj rasporeda poljoprivredne godine ZPP‑a za 2015.” te, dopisom od 7. svibnja 2015. koji je imao za cilj „nadzor akcijskog plana[…]”, sa sažetim prikazom njihova stajališta.
19
Potom je došlo do nekoliko razmjena dopisa između Komisije i francuskih tijela: bilateralni sastanak bio je organiziran 10. lipnja 2015., privremeno izvješće o napretku dostavljeno je Komisiji 13. srpnja 2015., šesto izvješće o napretku dostavljeno je 9. listopada 2015. te je posjet Komisijinih službi Francuskoj bio organiziran 1. prosinca 2015.
20
Dopisom od 22. prosinca 2015. Komisija je iznijela dodatne napomene u pogledu postupka suspenzije plaćanja. Podsjetila je da joj izvješća o napretku nisu bila pravodobno dostavljena te da je imala primjedbe u pogledu primjene sustava proporcionalnosti kao i utvrđivanja prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse te kontrola na terenu.
21
Dopisom od 13. siječnja 2016. francuska tijela odgovorila su na te dodatne napomene. Najprije su iznijela sažeti prikaz svih elemenata koji su dostavljeni Komisiji. Nadalje, detaljno su pojasnila provedbu elemenata koji su navedeni u akcijskom planu, pri čemu su podsjetila da u skladu s akcijskim planom koji je bio odobren u studenome 2013. te mjere trebaju biti dovršene 2016. Komisija se stoga 2015. nije mogla pozvati na neprovođenje akcijskog plana kako bi donijela mjeru suspenzije plaćanja. Francuska tijela podsjetila su i na nova pravila o tumačenju fotografija uvedena od 2015. Naposljetku, francuska tijela odgovorila su na različite napomene Komisije o primjeni sustava proporcionalnosti i o prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse, kao i kritike iznesene o provedbi kontrola na terenu. Zaključno, francuska tijela tvrdila su da su u cijelosti ispunila ili da su namjeravala u cijelosti ispuniti obveze predviđene u akcijskom planu odobrenom u studenome 2013.
22
Nakon tih razmjena dopisa, izvješća o napretku dostavljena su Komisiji 28. siječnja, 26. veljače, 4. i 29. travnja 2016. Osim toga, planirana je nova misija Komisije u Francuskoj od 11. do 15. travnja 2016.
23
Dopisom od 20. svibnja 2016. Komisija je dostavila dodatnu obavijest u skladu s člankom 41. stavkom 2. četvrtim podstavkom Uredbe br. 1306/2013 (u daljnjem tekstu: dodatna obavijest od 20. svibnja 2016.). U njoj je navela potrebu za provjerom kvalitete kontrola na terenu i pravilnu dodjelu prava na plaćanje. Komisija je navela i „nedostatke povezane s kvalitetom brzih terenskih provjera” te je spomenula „problem usklađenosti s definicijom ‚trajnih travnjaka’ koji su obuhvaćeni uspostavljenim lokalnim praksama” i „probleme povezane s utvrđivanjem [sustava proporcionalnosti]”. Na temelju toga je Komisija obavijestila francuska tijela da je planirala suspenziju ili smanjenje plaćanja u visini od 3 %.
24
Dopisom od 16. lipnja 2016. francuska tijela odgovorila su na dodatnu obavijest od 20. svibnja 2016. Navela su da smatraju da su provela akcijski plan u skladu sa svojim obvezama i da utvrđenja iznesena u pogledu novih pravila upravljanja travnjacima koja se provode u okviru reforme ZPP‑a proizlaze iz neosnovanih ocjena.
25
Komisija je 12. srpnja 2016. donijela provedbenu odluku o obustavi mjesečnih plaćanja Francuskoj Republici iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). U toj je odluci Komisija odlučila da se mjesečna plaćanja Francuskoj Republici koja se izvršavaju na temelju članka 18. Uredbe br. 1306/2013 obustavljaju u visini iznosa koji proizlazi iz primjene postotka suspenzije od 3 % na mjesečna plaćanja koja se odnose na potpore po površini za 2015. i da se suspenzije primjenjuju na mjesečna plaćanja koja treba isplatiti Francuskoj Republici na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 za mjesečne rashode koje izvršava agencija za plaćanja Agence de services et de paiement (Agencija za usluge i plaćanja) od srpnja 2016. do kraja lipnja 2017. O toj su odluci francuska tijela obaviještena 13. srpnja 2016.
Postupak i zahtjevi stranaka
26
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. rujna 2016., Francuska Republika pokrenula je ovaj postupak.
27
Komisija je 22. prosinca 2016. podnijela svoj odgovor na tužbu. Replika i odgovor na repliku podneseni su u određenim rokovima.
28
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 7. prosinca 2016. Portugalska Republika zatražila je intervenciju u ovaj postupak u potporu zahtjevu Francuske Republike. Odlukom od 12. siječnja 2017. predsjednik trećeg vijeća Općeg suda odobrio je tu intervenciju. Portugalska Republika podnijela je svoj podnesak, a glavne stranke podnijele su svoja očitovanja na taj podnesak u određenim rokovima.
29
Mjerom upravljanja postupkom od 26. siječnja 2018. donesenom na temelju članka 89. stavka 3. Poslovnika Općeg suda, stranke su bile pozvane da odgovore na nekoliko pitanja. Stranke su u određenom roku odgovorile na taj zahtjev.
30
Opći sud (treće vijeće) odlučio je, na temelju izvještaja suca izvjestitelja, uzimajući u obzir da stranke nisu podnijele zahtjev za zakazivanje rasprave i u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika, da se odluka donese bez provođenja usmenog dijela postupka. Naime, Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen te ga je odlučio riješiti bez nastavka postupka.
31
Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
32
Portugalska Republika, koja intervenira u potporu Francuske Republike, od Općeg suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku.
33
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Francuskoj Republici snošenje troškova.
Pravo
34
Francuska Republika u svojoj tužbi ističe dva tužbena razloga. Prvi, glavni tužbeni razlog temelji se na povredi članka 41. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1306/2013 jer su, s jedne strane, francuska tijela u cijelosti provela akcijski plan, koji sadržava jasne pokazatelje napretka utvrđene nakon savjetovanja s Komisijom i, s druge strane, jer se pobijana odluka temelji na elementima koji nisu bili predviđeni akcijskim planom. Drugi tužbeni razlog, istaknut podredno, temelji se na povredi načela proporcionalnosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 41. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1306/2013
35
Uvodno, Francuska Republika podsjeća da postupak potvrde o sukladnosti predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013 (u daljnjem tekstu: postupak potvrde o sukladnosti) omogućava da se osigura da su poljoprivredni rashodi nastali u skladu s pravom Europske unije. Taj postupak omogućava državama članicama da raspolažu jamstvima koja su potrebna kako bi iznijele svoje stajalište te je ograničen smjernicama Komisije kojima se, među ostalim, pojašnjava kako se izračunavaju financijske posljedice potvrde o sukladnosti. Suprotno tomu, postupak suspenzije plaćanja predviđen člankom 41. Uredbe br. 1306/2013 (u daljnjem tekstu: postupak suspenzije) gotovo nikad nije bio proveden te nije ograničen smjernicama Komisije.
36
Prema mišljenju Francuske Republike, postupak suspenzije ne odnosi se na slučaj neslaganja, kao u ovom slučaju, s jedne strane, u pogledu primjene sustava proporcionalnosti i, s druge strane, u pogledu utvrđivanja prihvatljivosti određenih površina na temelju uspostavljene lokalne prakse. Prihvaćanjem mogućnosti pozivanja na takvo neslaganje u okviru dvaju različitih postupaka mogla bi se povrijediti postupovna jamstva kojima predmetna država članica raspolaže u okviru postupka potvrde o sukladnosti, prisiliti tu državu da izmijeni svoje prakse u okviru postupka suspenzije iako stvarna povreda još nije utvrđena, ili pak lišiti učinkovitosti postupak potvrde o sukladnosti. Pozivanjem na takva neslaganja u okviru postupka suspenzije, Komisija bi onemogućila neometanu razmjenu u okviru postupka potvrde o sukladnosti.
37
Slično tomu, prema mišljenju Portugalske Republike, člankom 41. Uredbe br. 1306/2013 ne omogućava se donošenje odluke o suspenziji mjesečnih plaćanja koja se temelji na elementima koje država članica nije navela u svojem akcijskom planu. Takva bi odluka imala posljedice istovjetne financijskom ispravku a da se pritom ne poštuju jamstva koja se nude postupkom potvrde o sukladnosti. Time što bi jednostrano izmijenila ili revidirala stroge uvjete obveza države članice, Komisija bi primijenila postupak kojim se nude bitno manja jamstva. Kad bi se naknadno pojavili novi elementi, Komisija bi trebala pokrenuti postupak potvrde o sukladnosti.
38
Najprije, Francuska Republika tvrdi da pobijana odluka povređuje članak 41. stavak 2. točku (b) Uredbe br. 1306/2013 jer Komisija ne može zaključiti da dotična država članica nije „u mogućnosti poduzeti mjere predviđene u akcijskom planu koji sadržava jasne pokazatelje napretka koje treba utvrditi nakon savjetovanja s Komisijom”. Stoga je taj uvjet ispunjen samo ako je, s jedne strane, akcijski plan u cijelosti proveden i, s druge strane, ako se pobijana odluka temelji na elementima koji nisu bili predviđeni u akcijskom planu.
39
Kao prvo, Francuska Republika podsjeća na to da se obvezala primijeniti akcijski plan koji je odobren u studenom 2013. Budući da se prvotno predviđeni postupci za ažuriranje LPIS‑a nisu pokazali zadovoljavajućim, Francuska Republika također podsjeća na to da je dopisom od 23. prosinca 2014. predložila druge postupke, koje je Komisija odobrila.
40
Kao drugo, Francuska Republika tvrdi da je akcijski plan, koji je odobren u studenom 2013. i izmijenjen u prosincu 2014., u cijelosti bio proveden.
41
Što se tiče ažuriranja LPIS‑a, Francuska Republika podsjeća da je prvotno bilo predviđeno ažuriranje fotografija i uporaba postojećih baza podataka, osobito baze podataka BD TOPO, kako bi se olakšalo njihovo tumačenje te da je cilj revidiranih postupaka predloženih u prosincu 2014. bio prevladavanje poteškoća koje su se pojavile kada se pokazalo da baza podataka BD TOPO nije dovoljno pouzdana. To je ažuriranje provedeno u najduljem predviđenom roku. Problem koji je nastao zbog zastarjelosti fotografija riješen je krajem 2014., kao što se navodi u dopisu francuskih tijela od 23. prosinca 2014., a tumačenje fotografija dovršeno je 2016., kao što se navodi u četrnaestom izvješću o napretku od 1. rujna 2016.
42
Što se tiče kontrola na terenu, Francuska Republika ističe da joj se prigovorilo jer je uključila elemente i područja koji nisu bili prihvatljivi. Kako bi se riješio taj problem, akcijskim planom bilo je predviđeno uvođenje eskalacijskog postupka na razini središnje uprave za odluke prefektura u tom području prije potpisivanja tih odluka. Ta je radnja bila provedena u predviđenom roku, odnosno u poljoprivrednoj godini 2014.
43
Što se tiče izračuna plaćanja i kazni, Francuska Republika naglašava da joj se prigovorilo da je izvršila netočne izračune, da nije predvidjela nadzor retroaktivnih povrata i da nije izvršila povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Kako bi se riješio taj problem, za poljoprivredne godine 2013. i 2014. bilo je predviđeno poboljšati upute nadležnim službama i nadzor te od poljoprivredne godine 2015. revidirati algoritam za izračun kazni za nevezanu potporu, s obzirom na to da taj kasniji datum omogućava uključivanje izmjena algoritma koje su postale nužne za reformu ZPP‑a. Te su mjere donesene u predviđenim rokovima. Konkretno, iako je pravilno izvršenje revizije algoritma bilo moguće potvrditi tek u kolovozu 2016. sa stvarnom isplatom iznosa za poljoprivrednu godinu 2015., njime su se samo utvrdili učinci novog algoritma na najraniji mogući datum. Obveza sadržana u akcijskom planu, koja se odnosila na revidiranje algoritma u 2015., bila je ispunjena u predviđenom roku.
44
U tom pogledu, Francuska Republika ističe da, čak i ako je provedba mjera predviđenih akcijskim planom, kao što su ažuriranje LPIS‑a ili revidiranje algoritma, dovela do kašnjenja u provedbi plaćanja za poljoprivrednu godinu 2015., to pitanje nije obuhvaćeno akcijskim planom u užem smislu, koji se ne odnosi na kalendar provedbe ni te poljoprivredne godine, ni bilo koje druge.
45
Kao treće, Francuska Republika tvrdi da se Komisija ne može oslanjati na elemente koji nisu navedeni u akcijskom planu radi donošenja odluke o suspenziji plaćanja. Takva se odluka može donijeti samo ako se ne poštuju mjere predviđene akcijskim planom koji je odobren u studenom 2013. i revidiran u prosincu 2014.
46
Francuska Republika u tom pogledu najprije priznaje da se u razmjeni dopisa s Komisijom o provedbi akcijskog plana raspravljalo o primjeni sustava proporcionalnosti ili utvrđivanju prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse. Naime, Francuska Republika napominje da provedba novih mogućnosti predviđenih pravom Unije od poljoprivredne godine 2015. radi ažuriranja LPIS‑a može podrazumijevati to da se tumačenju fotografija, predviđenim akcijskim planom, dodaju terenske provjere prilično ograničenog broja površina. Međutim, primjena sustava proporcionalnosti i utvrđivanje prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse kao takve francuska tijela nikad nisu uključila u pokazatelje napretka akcijskog plana te nije na Komisiji da jednostrano izmijeni taj plan kako bi bili uključeni. Niti jedan pokazatelj napretka nije navodio ta pitanja ni u jednom izvješću o napretku dostavljenom Komisiji, kao ni u ažuriranjima akcijskog plana kao što su ona od 12. ožujka i 24. travnja 2015.
47
Nadalje, Francuska Republika napominje da je Komisija u pobijanoj odluci istaknula da i dalje postoji znatno kašnjenje u pogledu obrade zahtjeva za potporu, osobito kad je riječ o spisima koji se odnose na trajne travnjake. Komisija je iz toga zaključila da se ciljevi akcijskog plana ne mogu postići u neposrednoj budućnosti. Međutim, prema mišljenju Francuske Republike akcijski plan na koji se obvezala bio je izvršen u predviđenim rokovima. Kašnjenja u provedbi plaćanja za poljoprivrednu godinu 2015. nisu obuhvaćena akcijskim planom, koji se ne odnosi na kalendar provedbe ni te poljoprivredne godine, ni bilo koje druge. Ako je Komisija smatrala da ne postoji mogućnost provedbe akcijskog plana unutar kratkog razdoblja te da stoga može donijeti pobijanu odluku, to je zato što je u akcijski plan uključila primjenu sustava proporcionalnosti i utvrđivanje prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse, dva pitanja u pogledu kojih akcijski plan ne sadržava pokazatelje napretka.
48
Naime, kao prvo, u dopisu od 17. veljače 2015. Komisija je utvrdila „usku vezu između pravilne provedbe akcijskog plana i prijedloga reforme ZPP‑a, osobito u pogledu pitanja o prihvatljivosti određenih elemenata krajobraza”. Takva veza ipak ne omogućava da se smatra da je akcijski plan ipso facto proširen kako bi obuhvatio te elemente. Akcijski plan i reforma ZPP‑a dvije su različite stvari. U istom dopisu Komisija je u ono što naziva „revidirani akcijski plan” također jednostrano uključila mjere o usklađenosti sustava proporcionalnosti i utvrđivanje prihvatljivosti određenih vrsta površina. Komisija međutim nema ovlast za izvršavanje takve jednostrane izmjene akcijskog plana.
49
Kao drugo, u svojoj obavijesti od 13. travnja 2015. Komisija nastavlja uključivati, kao ključan element revidiranog akcijskog plana, elemente koji se odnose na primjenu sustava proporcionalnosti i na uključivanje trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse koji se ipak ne navode u akcijskom planu koji je bio odobren u studenom 2013. ili u revidiranom akcijskom planu iz prosinca 2014. Međutim, Komisija je na temelju „zajedničkog učinka” tih navodnih nedostataka odlučila da provedba akcijskog plana „n[ij]e pruža[la] razumno jamstvo koje se zahtijeva za pravilno upravljanje potporama”.
50
Kao treće, u Komisijinu dopisu od 22. prosinca 2015. spor u pogledu primjene sustava proporcionalnosti i uključivanja trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse kao prihvatljive površine odlučujući je aspekt rasuđivanja Komisije.
51
Kao četvrto, iako se u pobijanoj odluci Komisija oslanja na navodno znatno kašnjenje u pogledu obrade zahtjevâ za potporu, to je učinila nakon što je opširno iznijela spor koji se odnosi na primjenu sustava proporcionalnosti i na uključivanje trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse kao prihvatljive površine. Komisija u pobijanoj odluci upućuje i na „revidirani” akcijski plan iz ožujka 2015., iako je posljednja revidirana verzija iz prosinca 2014. Stoga se na trajanju tog spora temelji Komisijin zaključak prema kojem francuska tijela nisu bila u mogućnosti provesti akcijski plan.
52
Zaključno, Francuska Republika tvrdi da se pravni spor o primjeni sustava proporcionalnosti i o utvrđivanju prihvatljivosti određenih vrsta površina u potpunosti razlikuje od spora koji se odnosi na nedostatke sustava kontrole kojima se obrazlaže akcijski plan. Naime, s jedne strane, akcijski plan uglavnom odgovara tehničkom poslu obnavljanja geografskih elemenata na temelju kojih je izrađen LPIS. S druge strane, reformom ZPP‑a postalo je moguće predvidjeti prihvatljivost za poljoprivredne potpore određenog udjela predmetne površine ili učiniti prihvatljivim određene površine koje su prikladne za djelatnost uzgoja životinja iako na njima travnate površine nisu prevladavajuće, ako se na temelju uspostavljenih lokalnih praksi može smatrati da su te površine prikladne za uzgoj životinja.
53
Osim toga, s jedne strane, Francuska Republika podsjeća da iz sporne odredbe proizlazi da se pobijana odluka može temeljiti samo na dokazivanju da francuska tijela nisu mogla provesti mjere koje je sadržavao akcijski plan. Komisija se trebala osloniti na nedostatke u provedbi mjera koje je sadržavao akcijski plan, a ne na ukupne „nedostatke i manjkavosti” koje je općenito navela. S druge strane, niti jedan element koji navodi Komisija ne dokazuje postojanje nedostatka u provedbi mjera koje je sadržavao akcijski plan. Stoga, u pogledu ažuriranja LPIS‑a koji je prema akcijskom planu trebao biti funkcionalan 2016. ili u pogledu kontrola na terenu i izračuna plaćanja, Komisija nije tvrdila da te mjere nisu bile provedene, nego je samo tvrdila da utvrđena kašnjenja čine povredu obveza preuzetih u akcijskom planu.
54
Naposljetku, Francuska Republika tvrdi da, iako je točno da njezin odabir da se primijeni sustav proporcionalnosti podrazumijeva revidiranje sustava plaćanja i osobito LPIS‑a, to ne znači da je sustav proporcionalnosti odvojiv od provedbe akcijskog plana ili da se akcijski plan može smatrati prilagodljivim. Modernizaciju alata koji omogućava da se utvrde prihvatljive površine kako bi se ažurirale baze podataka koje se smatraju previše zastarjelima treba razlikovati od njegova revidiranja kako bi se uveo novi parametar koji proizlazi iz propisa. Te su dvije mjere odvojive. Dinamičnost i prilagodljivost nisu značajke akcijskog plana, nego alata za utvrđivanje prihvatljivih površina.
55
Portugalska Republika pak tvrdi da se pobijana odluka temelji na „revidiranom akcijskom planu”, kako ga je nazvala Komisija, koja je jednostrano utvrdila njegove uvjete nakon uvođenja sustava proporcionalnosti koji su francuska tijela provela u skladu s člankom 10. Delegirane uredbe br. 640/2014. Međutim, provedba odredbi prava Unije o primjeni sustava proporcionalnosti ili utvrđivanja prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse ni na koji način nije povezana s nedostacima u sustavu kontrole zbog kojih je donesen akcijski plan. Pobijana odluka povređuje članak 41. stavak 2. točku (b) Uredbe br. 1306/2013 jer je potreba za eventualnim izmjenama LPIS‑a, potaknutim uvođenjem sustava proporcionalnosti, navedena nakon uvođenja akcijskog plana te nije podlijegala postupku potvrde o sukladnosti kako bi se zaključilo da ključni elementi nacionalnog sustava kontrole imaju nedostatke ili da su neučinkoviti zbog težine ili postojanosti tih utvrđenih nedostataka. Pobijana odluka također povređuje spornu odredbu jer se konkretno ne temelji na obvezama koje sadržava akcijski plan koji se dotična država članica obvezala provesti, nego na elementima koji nisu povezani s tim obvezama, kao što je uvođenje sustava proporcionalnosti.
56
Osim toga, Portugalska Republika poziva se na načelo zaštite legitimnih očekivanja. Time što je u tom pogledu uputila na točke 71., 161. i 167. presude od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416), Portugalska Republika tvrdi da, u slučaju u kojem Komisija izmijeni svoju ocjenu samo na temelju strože primjene pravnih pravila ili, kao u ovom slučaju extra legem, a da pritom ne odobri vrijeme potrebno za učinkovito uzimanje u obzir te izmjene ocjene, postoji povreda navedenog načela. Portugalska Republika također podsjeća da zakonodavstvo Unije treba biti točno određeno, a njegova primjena predvidiva za pojedince. Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da svi akti institucija koji proizvode pravne učinke budu jasni, precizni i da zainteresirana osoba bude upoznata s njima tako da sa sigurnošću može spoznati trenutak od kojega navedeni akt postoji i počinje proizvoditi pravne učinke. Upućivanjem na točku 124. presude od 22. siječnja 1997., Opel Austria/Vijeće (T‑115/94, EU:T:1997:3), Portugalska Republika smatra da se taj zahtjev pravne sigurnosti strogo nalaže kada je riječ o aktu koji može imati financijske posljedice, kao u ovom slučaju, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da znaju točan opseg obveza koje im taj akt nalaže.
57
Komisija osporava tu argumentaciju pri čemu upućuje na okolnosti spora. U biti tvrdi da je ta provedba, iako se Francuska Republika poziva na mjere poduzete radi provedbe akcijskog plana, obilježena kašnjenjima i nedostacima kojima se opravdava donošenje pobijane odluke.
58
U ovom slučaju valja istaknuti da je u pobijanoj odluci Komisija obustavila mjesečna plaćanja Francuskoj Republici u okviru EFJP‑a, u skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1306/2013.
59
U uvodnoj izjavi 1. pobijane odluke, Komisija je podsjetila da joj ta odredba omogućava suspenziju mjesečnih plaćanja državi članici u slučaju da, s jedne strane, „jedna ili više ključnih komponenti dotičnog nacionalnog sustava kontrole n[ij]e postoj[ala] ili nije [bila] učinkovita zbog težine ili postojanosti utvrđenih nedostataka” i da je, s druge strane, „zaključi[la] da dotična država članica nije [bila] u stanju provesti potrebne sanacijske mjere u neposrednoj budućnosti, u skladu s akcijskim planom s jasnim pokazateljima napretka koji [su] se [trebali] utvrditi uz savjetovanje s Komisijom”.
60
U tom pogledu, valja podsjetiti da postupak suspenzije nema isti cilj kao postupak o potvrdi sukladnosti. Naime, postupak suspenzije omogućava Komisiji da privremeno obustavi mjesečna plaćanja državi članici u skladu s EFJP‑om ili Europskim poljoprivrednim fondom za ruralni razvoj (EPFRR), osobito u slučaju ozbiljnih nedostataka u nacionalnim sustavima kontrole ili nadoknade neurednih plaćanja. Suprotno tomu, postupak o potvrdi sukladnosti omogućava Komisiji da utvrdi iznose koje treba konačno isključiti iz financiranja Unije ako rashodi obuhvaćeni EFJP‑om ili EPFRR‑om nisu nastali u skladu s pravom Unije. Suprotno onomu što tvrde Francuska Republika i Portugalska Republika, iz postojanja postupka potvrde o sukladnosti koji omogućava utvrđivanje iznosa koje treba isključiti iz financiranja Unije ne može se zaključiti da Komisija ne može ipak, prethodno ili istodobno primijeniti postupak suspenzije u pogledu mjesečnih plaćanja koja odgovaraju takvim iznosima. Naime, člankom 41. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013 izričito se predviđa da suspenzije predviđene tom odredbom ne dovode u pitanje primjenu članaka 51. i 52. Uredbe br. 1306/2013 koji se odnose na poravnanje računa odnosno potvrdu o sukladnosti.
61
K tomu, treba istaknuti da, kao i postupak potvrde o sukladnosti, postupak suspenzije mjesečnih plaćanja pruža postupovna jamstva dotičnoj državi kako bi joj se omogućilo da iznese svoja očitovanja prije donošenja odluke o suspenziji plaćanja. U ovom predmetu, Komisija je stoga u dvama navratima, obaviješću od 13. travnja 2015. i dodatnom obaviješću od 20. svibnja 2016., obavijestila Francusku Republiku o tome da namjerava donijeti odluku o suspenziji mjesečnih plaćanja iz razloga koji su navedeni u tim obavijestima. Francuska Republika također je 24. travnja 2015. i 16. lipnja 2016. mogla iznijeti svoja očitovanja u tom pogledu.
62
Slično tomu, što se tiče tvrdnji Francuske Republike o opasnosti od povrede postupovnih jamstava priznatih dotičnoj državi u okviru postupka potvrde o sukladnosti ili činjenici da su razlozi koje je iznijela Komisija u svrhu postupka suspenzije onemogućili neometanu razmjenu u okviru postupka potvrde o sukladnosti, valja utvrditi da takve tvrdnje, koje su usto nepotkrijepljene, proizlaze iz zasebnog postupka koji nije cilj ovog predmeta. Stoga isto vrijedi za pitanje plaćanja mjesečnih iznosa koji su obustavljeni pobijanom odlukom, koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom od 26. siječnja 2018. i koje je, kao što to naglašava Komisija, cilj postupka potvrde o sukladnosti.
63
Prema tome i kao prvo, iz prethodno navedenog proizlazi da cilj pobijane odluke nije konačno isključiti iznose iz financiranja Unije te time zaobići postupak potvrde o sukladnosti, kao što to u biti tvrde Francuska Republika i Portugalska Republika, nego samo obustaviti mjesečna plaćanja u skladu s postupkom predviđenim u tu svrhu.
64
Kako bi mogla donijeti odluku o suspenziji mjesečnih plaćanja, Komisija se stoga treba uvjeriti da su uvjeti utvrđeni člankom 41. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1306/2013 ispunjeni.
65
U ovom slučaju, prvi uvjet koji se zahtijeva za omogućavanje suspenzije mjesečnih plaćanja jest da „jedna ili više ključnih komponenti dotičnog nacionalnog sustava kontrole ne postoji ili nije učinkovita zbog težine ili postojanosti utvrđenih nedostataka”.
66
U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke Komisija je navela da je „nekoliko revizija koje je provela Komisija otkrilo probleme povezane, među ostalim, s [IAKS‑om], [LPIS‑om], unakrsnim administrativnim provjerama i kontrolama na terenu” i da „akcijski plan koji [su] uspostav[ila] francuska tijela u studenom 2013. kako bi otklonila nedostatke u administrativnom i kontrolnom sustavu za potpore po površini koji se financira iz [EFJP‑a][, a koji] sadržava, među ostalim aspektima, ažuriranje i poboljšanje kvalitete informacija LPIS‑a u Francuskoj”.
67
Stoga je dopisom od 14. svibnja 2013. (vidjeti točku 3. ove presude) Komisija utvrdila probleme koji se ponavljaju osobito u pogledu potpora po površini. Tri glavna nedostatka utvrđena u tom području jesu sljedeća:
–
kao prvo, što se tiče LPIS‑a, najveća neprihvatljiva površina nije bila ažurirana zbog zastarjelosti upotrijebljenih fotografija i pogrešnog tumačenja odredbi propisa o elementima krajobraza (šumarci za ispašu, lokve, stijene);
–
kao drugo, što se tiče kontrola na terenu, elementi krajobraza i neprihvatljiva područja smatrali su se prihvatljivim površinama (šumarci za ispašu, lokve, stijene, vrtovi, parkovi, parkirališta, pošumljena područja kao što su pašnjaci isključivo zasađeni drvećem);
–
kao treće, što se tiče izračuna plaćanja i kazni, istaknuti su netočan izračun plaćanja, nepostojanje nadzora retroaktivnih povrata i, u određenim slučajevima, neizvršenje povrata za neopravdano isplaćene iznose.
68
Prema tome i kao drugo, valja istaknuti da Francuska Republika u ovom predmetu ne osporava da je, u nekoliko ključnih komponenti, njezin sustav kontrole manjkav zbog težine ili postojanosti nedostataka utvrđenih tijekom godina koje su prethodile donošenju akcijskog plana, osobito u pogledu „ažuriranja i poboljšanja kvalitete informacija LPIS‑a u Francuskoj”. Ti nedostaci za posljedicu imaju to da su se elementi koji nisu bili prihvatljivi za potpore po površini ipak uzeli u obzir iako su trebali biti isključeni na početku, na temelju LPIS‑a, kao i kasnije, nakon kontrola na terenu ili izračuna plaćanja i kazni. Konkretno to znači da su površine koje su prijavili korisnici potpora sadržavale elemente koji su iz njih trebali biti isključeni od faze zahtjeva za potporu, uzimajući u obzir da se ti elementi utvrđuju tumačenjem fotografija, ili od naknadnog utvrđivanja neprihvatljivosti takvih elemenata.
69
Drugi uvjet koji se zahtijeva člankom 41. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 1306/2013 za omogućavanje suspenzije mjesečnih plaćanja jest taj da Komisija može zaključiti da „dotična država članica nije [bila] u stanju provesti potrebne sanacijske mjere u neposrednoj budućnosti, u skladu s akcijskim planom s jasnim pokazateljima napretka koji [su] se [trebali] utvrditi uz savjetovanje s Komisijom”.
70
U ovom slučaju, kako bi se otklonilo stanje koje opisuje Komisija, Francuska Republika utvrdila je akcijski plan, koji je Komisiji dostavljen u dopisu od 13. studenoga 2013. Akcijskim planom predviđale su se sljedeće mjere i faze.
71
Kao prvo, što se tiče LPIS‑a, francuska tijela namjeravala su otkloniti zastarjelost fotografija time što su jamčila poštovanje njihove maksimalne starosti i time što su u najkraćem roku obnovila snimke. Francuska tijela u tom pogledu ističu da 2013. 100 % fotografija nije bilo starije od pet godina. Pokazatelj nadzora trebao je biti utvrđen u prosincu 2013., a cilj je trebao biti funkcionalan 2016.
72
Što se tiče pogrešnog tumačenja odredbi propisa o elementima krajobraza, francuska tijela navode da su već poboljšala upute za uzimanje u obzir rezultata kontrola provedenih u poljoprivrednoj godini 2012. Također su namjeravala sustavno uključivati rezultate kontrola na terenu provedenih u poljoprivrednoj godini 2013., s obzirom na to da je cilj bio taj da poljoprivrednici mogu podnijeti svoje prijave za 2014. s pomoću GRP‑a koji je cjelovito ažuriran rezultatima tih kontrola.
73
Francuska tijela također su pojasnila da namjeravaju ispitati pretpostavku sustavnog tumačenja fotografija novih ortofotografija koje treba postupno upotrebljavati u poljoprivrednim godinama od 2012. do 2015. te najkasnije 2016. Predložila su da će se koristiti bazom podataka BD TOPO kako bi postigla različite rezultate:
–
uključivanje baze podataka BD TOPO u administrativni sustav treba omogućiti razvijanje unakrsne provjere artificijaliziranih elemenata u poljoprivrednim godinama 2012. (prag od 5 ara) i 2013. (spuštanje praga na 2 ara), uzimajući u obzir da ti artificijalizirani elementi trebaju biti uključeni u stavke površina koje nisu prihvatljive u GRP‑u;
–
uključivanje baze podataka BD TOPO za sve artificijalizirane elemente područja bez ograničenja površine može se odgoditi do 2015., uzimajući u obzir ograničeni broj površina koje se preklapaju, koji je manji od 2 ara (manje od 800 hektara ukupno), a odluku u tom pogledu treba donijeti u studenom ili prosincu 2013.;
–
uključivanje u IAKS stavke „šume” iz baze podataka BD TOPO radi razvijanja unakrsne provjere bilo je planirano od listopada ili studenog 2013. za rad koji započinje u poljoprivrednoj godini 2014. i koji se može nastaviti, ovisno o broju preklapanja, u 2015. i najkasnije u 2016.;
–
uključivanje u IAKS stavke „površine prekrivene vodom” i stijena koje postoje u bazi podataka BD TOPO radi razvijanja unakrsne kontrole bilo je planirano od prosinca 2013. ili siječnja 2014., a kampanja uporabe tih stavki trebala je biti utvrđena na temelju rezultata tehničke analize i određivanja brojnosti preklapanja.
74
Osim toga, francuska tijela obvezala su se poboljšati kvalitetu ortofotografija, što je trebalo biti učinjeno za poljoprivrednu godinu 2013. ili u travnju 2014. na početku razdoblja za prijavu, ocijeniti kvalitetu GRP‑a, uključujući nove grafički prikazane stavke, prilikom prvog godišnjeg izvješća pripremljenog u prvoj polovici 2014. za poljoprivrednu godinu 2013. te uvesti 2014. plan obavješćivanja i praćenja poljoprivrednika u području kvalitete prijava.
75
Kao drugo, što se tiče kontrola na terenu, francuska tijela navela su da će uvesti eskalacijski postupak i postupak potvrđivanja odluka prefektura prije njihova potpisivanja te su za ostalo uputila na unakrsnu kontrolu s pomoću baze podataka BD TOPO koja se postupno provodi za artificijalizirane i trajne elemente.
76
Kao treće, što se tiče izračuna plaćanja i kazni, francuska tijela navode da će algoritam izračuna kazni za nevezanu potporu u slučaju odstupanja biti revidiran tijekom provedbe reforme ZPP‑a 2015., uzimajući u obzir da je izrada bila gotova tijekom poljoprivredne godine 2015. za primjenu u jesen 2015., a da su se druge mjere za rješavanje poteškoća poduzimale tijekom poljoprivrednih godina 2013. i 2014.
77
Dopisom od 28. studenoga 2013. (vidjeti točku 4. ove presude) Komisija je francuskim tijelima navela da se akcijski plan „može smatrati konačnim”, pri čemu je istaknula da se „u području potpora po površini, predložene mjere mogu […] još nadopuniti [i] detaljno pojasniti tijekom njihove provedbe”.
78
Stoga valja naglasiti da se akcijski plan mogao nadopuniti ili detaljno pojasniti tijekom njegove provedbe. U tom kontekstu, u uvodnoj izjavi 3. pobijane odluke Komisija je navela:
„Izvješća [o napretku] koja su podnijela francuska tijela i revizija koju je provela Komisija u studenom 2014. istaknuli su znatna kašnjenja u provedbi ključnih dijelova akcijskog plana, koja mogu imati učinke koji se proširuju na upravljanje u 2015. Stoga je prvotni akcijski plan revidiran u ožujku 2015.”.
79
Naime, dopisom od 22. prosinca 2014. (vidjeti točku 7. ove presude) Komisija je francuskim tijelima dostavila svoja utvrđenja o stanju napretka akcijskog plana. Istaknula je sljedeće:
–
„napredak [a]kcijskog plana […] ne odgovara potpuno stvarnosti. Na primjer, kako su pojasnila francuska tijela, srednja starost stavke ‚objekti’ treba biti uvećana za dvije godine za svako područje (stavka je uključena od 2012.), što znači da su u 2014. ortofotografije upotrijebljene za ažuriranje GRP‑a bile starije od [pet] godina”;
–
„[p]rocjena za cijelo područje broja nepravilnosti nastalih križanjem GRP‑a sa stavkama ‚objekti’ i ‚vegetacija’ čiji prag iznosi 0 ara, sve do danas nije dostavljena (radnja koja je prema [a]kcijskom planu trebala biti dovršena 2013. za stavku ‚objekti’ i 2014. za stavku ‚vegetacija’)”;
–
„[u bazi podataka] BD TOPO utvrđeni su nedostaci i elementi koji nedostaju (u ucrtavanju elemenata stavki ‚vegetacija’ i ‚objekti’), što za posljedicu ima neuključivanje upozorenja za obradu mogućih preklapanja, osobito za stavke ‚objekti’ veće od 2 ara i ‚vegetacija’ veće od 50 ara (prema pragovima koje su utvrdila francuska tijela)”;
–
„[f]inancijski učinak utvrđenih preklapanja, s opisanim pragom, francuska tijela još nisu izračunala. Prema pruženim objašnjenjima, za predmetne se pragove plaćanja obustavljaju u slučaju preklapanja”;
–
„obradu površina ‚objekti’ i ‚vegetacija’ ispod 2 odnosno 50 ara tek treba izvršiti i izračunati financijski učinak. Tomu se dodaje odgoda uključivanja stavki ‚voda’ i ‚linearni elementi’ na 2015., suprotno onomu što je prvotno bilo predviđeno (ljeto 2014. za linearne elemente i kraj 2014. za površine prekrivene vodom)”;
–
„terenske provjere pokazale su da se površinama koje su prihvaćene kao prihvatljive za izravnu potporu iz prvog stupa nisu poštovale odredbe propisa Europske unije. To je posebno slučaj kod trajnih pašnjaka te livada i pašnjaka […]. Prema tome, odluke prefektura i/ili njihova provedba nije u skladu sa zakonodavstvom Europske unije”.
80
U tom je dopisu Komisija navela i da se zbog prethodno navedenih utvrđenja, stanje stvarnog napretka akcijskog plana kao i njegov uspjeh ne mogu potvrditi. Međutim, Komisija je napomenula da su njezine službe uzele u obzir da su francuska tijela razvijala alternativni pristup kojim su se djelomično trebali riješiti istaknuti problemi. Komisija je stoga smatrala da je „[bilo] potrebno utvrđivanje revidiranog akcijskog plana”.
81
Komisija je stoga pozvala francuska tijela da dostave takav plan, koji treba sadržavati najmanje sljedeće elemente: „preciznu naznaku rokova (mjesec i godinu); [i]zravno uključivanje podataka dobivenih od IGN‑a u [alat za upravljanje] ISIS, ponovno ucrtavanje okruga; pravilno tumačenje fotografija poljoprivrednog zemljišta u skladu s odredbama propisa primjenjivih od 2015., [uz pojašnjenje da, s] obzirom na rezultate terenskih provjera dobivenih [nakon] misije, provedbu sustava proporcionalnosti za svako zemljište za ispašu/livadu i pašnjak trebaju razmotriti francuska tijela”.
82
Zaključno, Komisija je navela da se „pokaz[alo] nužnim otkloniti te nedostatke prije provedbe poljoprivredne godine 2015. (travanj 2015.), osobito u pogledu sustavnih problema u tumačenju odredbi propisa”. Komisija je u tom pogledu pojasnila da će se „nepoštovanje […] razmotriti s obzirom na članak 41. [stavak 2. točku (b) Uredbe br.] 1306/2013 u kojem se navodi da neprovedba akcijskog plana može dovesti do smanjenja/suspenzije plaćanja”. Prema tome, Komisija je istaknula da je „sljedeći izvještaj o napretku koji treba dostaviti […] krajem siječnja 2015. treba[o] sadržavati potrebne izmjene”.
83
Dopisom od 23. prosinca 2014. (vidjeti točku 8. ove presude), francuska tijela dostavila su Komisiji „tražene elemente koji se odnose na provedbu [akcijskog plana] u 2014. i njezin nastavak u 2015.”.
84
Uvodno su francuska tijela podsjetila da je akcijski plan bio predviđen za poljoprivredne godine 2014. i 2015., što znači da bi završio u trenutku isplata izvršenih za poljoprivrednu godinu 2015.
85
Što se tiče ažuriranja GRP‑a, francuska tijela navode da se radilo na tome da se, s pomoću tumačenja fotografija i križanja s bazama podataka o površinama koje vodi Institut national de l’information géographique et forestière (Državni institut za zemljopisne i šumarske podatke, IGN), osigura da sve površine neprihvatljive za potpore budu isključene iz osnovice za površine koje mogu primiti plaćanja. Postupci provedbe tog rada bili su detaljno pojašnjeni. Ti su radovi trebali omogućiti utvrđivanje prihvatljivih površina za potpore ZPP‑a, ali i „ekološki značajne površine (EZP)” u okviru budućih plaćanja za ekologizacije. Francuska tijela istaknula su da je kalendar „izrazito ograničen” jer radovi trebaju biti provedeni u rokovima usklađenim s poljoprivrednom godinom 2015. Napomenula su da su ti radovi „iznimno opsežni uzimajući u obzir broj predmeta ZPP‑a koje treba proučiti[, odnosno] 80 % predmeta ZPP‑a pokrenutih u 2014. odnosno više od 300000 od 372000”. Kao planirane ciljeve za isporuku grafičkih stavki, francuska tijela najavila su sljedeći kalendar: siječanj 2015. za ucrtavanje okruga; ožujak 2015. za nepoljoprivredne površine u okruzima i lipanj 2015. za nepoljoprivredne površine pokraj okruga. Osim toga, francuska tijela istaknula su da je „jedna od poteškoća provedbe tih radova u roku od dvije godine [bila] povezana s činjenicom da [su se], nakon odluka o reformi ZPP‑a, pravila u području prihvatljivosti površina za izravna plaćanja morala mijenjati”.
86
Iz tih razloga, francuska tijela navela su Komisiji i da su odlučila pokrenuti potpunu obnovu GRP‑a za 2015. U tom su pogledu pojasnila da, iako će uključivati rezultate akcijskog plana, mehanizam koji se uvodi 2015. više neće upotrebljavati stavke iz baze podataka BD TOPO, već posebne grafičke stavke koje je izradio IGN za potrebe ZPP‑a. Francuska tijela stoga su zaključila: „Drugim riječima, [akcijski] plan [koji će se provesti] 2015. neće biti samo ponovna provedba [akcijskog] plana [provedenog] 2014. (pri čemu će se sniziti pragovi), nego novi sveobuhvatni postupak tumačenja fotografija koji će dovesti do izrade grafičkih stavki.”
87
Elementi sadržani u dopisu od 23. prosinca 2014. dopunjeni su petim izvješćem o napretku, koji su francuska tijela dostavila Komisiji 30. siječnja 2015. (vidjeti točku 8. ove presude). U tom su izvješću francuska tijela nastojala pružiti odgovore na Komisijin dopis od 22. prosinca 2014. i dostaviti nove elemente.
88
Što se tiče provedbe akcijskog plana u 2014., francuska tijela podsjetila su da su se obvezala dovršiti dio koji se odnosi na GRP tog plana u „dvije godine (odnosno tri): poljoprivredne godine 2014. i 2015. (odnosno 2016.)”. Stoga su 2014. odlučila najprije obraditi ono što je potencijalno predstavljalo najveći financijski rizik za EFJP: stavku „objekt” veću od 2 ara i stavku „vegetacija” veću od 50 ara. Elementi neobrađeni u 2014. trebali su biti uključeni u akcijski plan koji se provodi 2015.
89
Što se tiče provedbe „revidiranog akcijskog plana za 2015.”, francuska su tijela, s jedne strane, navela da su uzela u obzir „načelno odobrenje službi Komisije” i, s druge strane, podsjetila „na elemente koji su o tom pitanju već dostavljeni (23. prosinca [2014.])”. Što se tiče tumačenja odredbi propisa o elementima krajobraza i prihvatljivosti određenih površina, francuska tijela također su obavijestila Komisiju o svojem „odabiru, u skladu s člankom 10. Delegirane uredbe br. 640/2014, da primjene sustav proporcionalnosti za utvrđivanje prihvatljive površine trajnih travnjaka”, kao i metode predviđene u tu svrhu, koja osobito uključuje nacionalnu mrežu sustava proporcionalnosti u pet kategorija.
90
Naposljetku, francuska tijela podsjetila su na svoj prijedlog da u Parizu (Francuska) organiziraju tehnički sastanak s predstavnicima Komisijinih službi s ciljem predstavljanja „novog prijedloga akcijskog plana […] koji će biti proveden u 2015.”.
91
Dopisom od 17. veljače 2015. (vidjeti točku 9. ove presude) Komisija je zatražila pojašnjenja o nekoliko aspekata provedbe akcijskog plana koje su francuska tijela predvidjela u svojem dopisu od 30. siječnja 2015. u kojem su poslala peto izvješće o napretku. Stoga je Komisija navela da su trebala biti upoznata s financijskim učinkom i datumom kada će biti dovršena izrada brojčane vrijednosti za stavku „objekt” ispod 2 ara, stavku „vegetacija” ispod 50 ara i elemente „voda” i „linearno”.
92
U tom dopisu od 17. veljače 2015. Komisija je navela i da smatra, s obzirom na podatke dobivene na temelju revizije provedene u studenom 2014., da tehnika tumačenja fotografija nije u skladu s propisima u pogledu elemenata krajobraza i prihvatljivosti određenih površina. Komisija je također istaknula da nacionalnu mrežu sustavu proporcionalnosti u pet kategorija kao i pitanje prihvatljivosti površina kao što su šumarci ili lokve treba pojasniti, da u slučaju dvojbe treba provesti terenske provjere i da „revidirani akcijski plan” treba dostaviti u kratkom roku kako bi se detaljno pojasnili ciljevi i koraci.
93
Dopisom od 25. veljače 2015. (vidjeti točku 9. ove presude) Komisija je francuskim tijelima dostavila nekoliko elemenata koji se odnose na rezultate istrage provedene u Francuskoj u pogledu 2013. i 2014. godine, iz koje proizlazi da je LPIS imao nedostatke povezane sa zastarjelošću ortofotografija i s manjkavim tumačenjem fotografija. Komisija je istaknula i da su postojali problemi povezani s definicijom prihvatljivih površina u pogledu elemenata krajobraza i topografskih osobitosti, kao i „livada i pašnjaka”, da kontrole na terenu nisu bile učinkovite i da su postojali problemi u pogledu izračuna plaćanja i kazni kao i retroaktivnog povrata.
94
Dopisom od 12. ožujka 2015. (vidjeti točku 9. ove presude) francuska tijela dostavila su Komisiji akcijski plan u kojem se navode „različita ažuriranja”. Taj dokument, naslovljen „Akcijski plan […] – Cilj kalendara poljoprivredne godine ZPP‑a 2015.”, sadržavao je tri odjeljka naslovljena „LPIS/GRP – Uklanjanje zastarjelosti ortofotografija”, „LPIS/GRP – Postupak ocjene kvalitete GRP‑a” i „Izmjene u upravljanju GRP‑om i povezanost s kontrolama na terenu”. Novom obavijesti francuskih tijela od 30. ožujka 2015. (vidjeti točku 9. ovog mišljenja) Komisiji su dostavljeni dodatni elementi.
95
Ispitivanjem izmjena akcijskog plana može se utvrditi da su rokovi za različite planirane mjere bili predviđeni od 15. siječnja 2015., u pogledu isporuke novih ortofotografija za uspostavljanje GRP‑a 2015., do kraja 2015. za izvršenje plaćanja.
96
Prema tome i kao treće, iz prethodno navedenog proizlazi da su mjere koje su prvotno bile predviđene u akcijskom planu odobrenom u studenom 2013. potom revidirane tijekom njegove provedbe kako bi se u obzir uzele poteškoće koje su francuska tijela imala, među ostalim, u pogledu uporabe baze podataka BD TOPO. Konkretno, budući da nisu mogla provesti mjere potrebne za otklanjanje stanja koje se odnosi na nedostatke utvrđene u pogledu ažuriranja poboljšanja LPIS‑a u poljoprivrednoj godini 2013. ili 2014., francuska tijela obvezala su se to učiniti u poljoprivrednoj godini 2015.
97
U tom se kontekstu ne može prihvatiti argumentacija Francuske Republike kada tvrdi da je važno istaknuti da je njezina obveza na temelju akcijskog plana bila da ga dovrši u 2016. Kao što proizlazi iz prethodno navedenog, nekoliko pokazatelja koji se navode u akcijskom planu predviđalo je vremenski raspodijeljenu provedbu s obzirom na ciljeve koje treba postići na kraju svake poljoprivredne godine. Provedba je stoga bila postupna i nije bila uvjetovana samo postizanjem ciljeva u 2016.
98
Konkretno, što se tiče izmjena akcijskog plana unesenih na temelju revizija povezanih, s jedne strane, s poteškoćama koje su francuska tijela imala u pogledu uporabe baze podataka BD TOPO i, s druge strane, s mogućnostima koje su se nudile stupanjem na snagu odredbi o primjeni sustava proporcionalnosti i uključivanja kao prihvatljivih površina određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse, valja istaknuti da je naglasak bio stavljen na provedbu tih mjera tijekom poljoprivredne godine 2015.
99
Kako bi potkrijepila nedovoljnu provedbu akcijskog plana, Komisija je u uvodnim izjavama 3. do 7. pobijane odluke istaknula sljedeće:
„(3)
[…] Revizijom koju je Komisija provela u ožujku 2015. potvrdilo se da i dalje postoje velike poteškoće u pogledu provedbe akcijskog plana.
(4)
Prema tome, u skladu s člankom 41. stavkom 2. četvrtim podstavkom Uredbe […] br. 1306/2013, Komisija je Francusku dopisom od 13. travnja 2015. obavijestila o svojoj namjeri da smanji ili obustavi mjesečna plaćanja ako ne primi dodatne informacije ili ako te dodatne informacije ne budu zadovoljavajuće. Francuska je odgovorila dopisom od 7. svibnja 2015., u kojem je navela da su korektivne mjere provedene s ciljem dovršetka akcijskog plana u 2015.
(5)
Nedostaci navedeni u dopisu od 13. travnja 2015. odnosili su se, među ostalim elementima, na način na koji je Francuska uspostavila sustav proporcionalnosti za procjenu najveće prihvatljive površine za trajne travnjake, u skladu s člankom 10. Delegirane uredbe […] br. 640/2014 […], koji nije bio u skladu s preporukama iz Komisijinih smjernica i koji je predstavljao znatne rizike u smislu upravljanja i nadzora; na utvrđivanje prihvatljivosti određenih vrsta površina, osobito onih velike gustoće stabala i/ili s malo krmiva, na primjer kestenika, papratišta ili zemljišta s proporcionalnošću nižom od 50 %; na način na koji će Francuska moći upravljati nepravilnostima povezanim, na primjer, s utvrđivanjem proporcionalnosti za prihvatljivost trajnih travnjaka kao i s utvrđivanjem ekološki značajnih površina (EZP) u okviru ekologizacije. Općenito, bilo je istaknuto da akcijski plan i dalje nije proveden jer sve površine utvrđene u LPIS‑u nisu imale najveću prihvatljivu površinu utvrđenu u skladu s propisanim zahtjevima. Od francuskih se tijela zatražilo da riješe sva pitanja navedena u dopisu prije 16. listopada 2015.
(6)
Svi prethodno navedeni elementi, osobito kašnjenja i nedostaci u provedbi i poboljšanju LPIS‑a u Francuskoj, zapravo su doveli do znatnih negativnih posljedica u upravljanju zahtjevima za potporu za 2015. godine, osobito u pogledu stavljanja korisniku na raspolaganje potrebne informacije o najvećoj prihvatljivoj površini i o nepoljoprivrednim površinama, uključujući EZP‑ove.
(7)
Na temelju izvješća o nadzoru koje je Francuska poslala 9. listopada 2015. i nove revizije koju je Komisija provela u tjednu od 30. studenoga 2015. moglo se zaključiti da i dalje postoji znatno kašnjenje u pogledu administrativne obrade spisa zahtjeva za potporu, slanja obavijesti korisnika o podacima koji proizlaze iz njihovih zahtjeva, izračuna prihvatljivih površina i EZP‑ova, uklanjanja nepravilnosti koje proizlaze iz administrativnih provjera i kontrola na terenu, brzih terenskih provjera s ciljem ocjene prihvatljivosti trajnih pašnjaka i kontrola ne terenu. Ta su kašnjenja potom potvrđena u reviziji koju je Komisija provela od 11. do 15. travnja 2016. Stoga će kontrole na terenu biti završene najranije tek u srpnju 2016., što utječe na njihovu učinkovitost i prema tome na njihov koristan učinak, konkretno u slučaju dvojbe u pogledu prihvatljivosti površina ili poštovanja zahtjeva povezanih s raznolikošću usjeva u okviru ekologizacije. Time se potvrđuje da se ciljevi akcijskog plana ne mogu postići u neposrednoj budućnosti, čime se ne pruža razumno jamstvo koje se zahtijeva u pogledu pravilnog upravljanja potporama i zakonitosti i redovitosti plaćanja za 2015. K tomu, ta kašnjenja utječu i na utvrđivanje konačne vrijednosti prava na plaćanje, koje je trebalo provesti najkasnije 1. travnja 2016. u skladu s člankom 18. Delegirane uredbe […] br. 639/2014 […], kao i na izvršenje samih plaćanja. Slijedom toga, suspenzija plaćanja je prikladna”.
100
Ispitivanjem različitih dokumenata navedenih u pobijanoj odluci i u točkama 69. do 98. ove presude može se utvrditi da je provedba akcijskog plana koji se u njoj navodi nedovoljna. Naime, iz tih dokumenata proizlazi da, kao što tvrdi Komisija, kašnjenja i nedostaci istaknuti u provedbi LPIS‑a i u njegovu poboljšanju doveli su do znatnih negativnih posljedica u upravljanju zahtjevima za potporu za 2015., osobito u pogledu stavljanja korisniku na raspolaganje potrebne informacije o najvećoj prihvatljivoj površini i o nepoljoprivrednim površinama.
101
Stoga, suprotno obvezama koje su prvi put donesene u akcijskom planu odobrenom u studenom 2013. i obnovljene drugi put prilikom unošenja prilagodbi u akcijski plan, zbog poteškoća koje su francuska tijela imala u pogledu uporabe baze podataka BD TOPO i mogućnosti koje su se nudile stupanjem na snagu odredbi predviđenih reformom ZPP‑a, francuska tijela nisu mogla ispuniti te obveze na zadovoljavajući način tijekom poljoprivredne godine 2015.
102
Iz razloga na koje se poziva u različitim dokumentima navedenim u pobijanoj odluci i u točkama 69. do 98. ove presude, Komisija je s pravom smatrala da su utvrđeni nedostaci dovodili do zakašnjenja i poteškoća u pravilnoj provedbi poljoprivredne godine 2015. unatoč obvezama koje su u tom pogledu preuzela francuska tijela.
103
Stoga iz utvrđenja koja je Komisija navela u dopisu od 13. travnja 2015. proizlazi da i dalje postoji nekoliko pitanja o provedbi akcijskog plana, osobito u pogledu „pravila upravljanja zahtjevima za potporu za 2015.”. Komisija je u tom pogledu istaknula da „i dalje postoji stvarna neizvjesnost u pogledu površine na koju se odnosi zahtjev za potporu i u pogledu koje se poljoprivrednik obvezuje” i to zbog kvalitete i količine informacija koje korisnik dobiva od uprave kako bi mogao podnijeti svoj zahtjev za potporu. Komisija je također istaknula da je zbog toga bilo teško saznati „u kojoj [će] mjeri agencija za plaćanje moći upravljati brojnim nepravilnostima koje [će] nastati nakon administrativne obrade predmeta” i da je „postoj[ala] opasnost od utjecaja na raspodjelu i dodjelu prava na plaćanje, s mogućim posljedicama na kasnije poljoprivredne godine”.
104
Slično tomu, u svojem je dopisu od 22. prosinca 2015. (vidjeti točku 20. ove presude) Komisija podsjetila da su se francuska tijela obvezala na provedbu mjera utvrđenih u revidiranom akcijskom planu prije kraja 2015. Komisija je u tom pogledu tvrdila da su francuska tijela, time što su tijekom misije u Francuskoj 1. prosinca 2015. navela da se te mjere mogu dovršiti tek u travnju ili svibnju 2016., drugi put kasnila s provedbom akcijskog plana. Međutim, prema mišljenju Komisije, takva su kašnjenja za posljedicu imala nastavak poteškoća u provedbi LPIS‑a i postojanje znatnog broja nepravilnosti koje je tek trebalo ukloniti.
105
Napokon, u dodatnoj obavijesti od 20. svibnja 2016., nakon revizije provedene u Francuskoj u travnju 2016., Komisija je istaknula da su postojala „nova kašnjenja”, osobito u „utvrđivanju definitivne vrijednosti i broja prava na plaćanje, […], u izvršavanju brzih terenskih provjera i kontrola na terenu, na temelju čega je izvršenje plaćanja za poljoprivrednu godinu 2015. planirano tek nakon lipnja 2016.”. Komisija je čak strahovala da „nastala kašnjenja utječ[u] i na pravilno izvršavanje kontrola na terenu i plaćanja za poljoprivrednu godinu 2016.”.
106
Ni jedan argument koji je iznijela Francuska Republika ne može dovesti u pitanje taj zaključak. Naime, osim činjenice da se Francuska Republika poziva na činjenicu da je in fine ispunila svoje obveze, što ipak nije spriječilo Komisiju da za potrebe pobijane odluke istakne kašnjenja koja su nastala s obzirom na planirane rokove i njihove posljedice, Francuska Republika u biti je samo tvrdila da se pobijana odluka temelji na pravnom sporu s Komisijom u pogledu primjene sustava proporcionalnosti i utvrđivanja prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse.
107
Međutim, iako se stvarno pokazalo, kao što to napominje Francuska Republika, da se primjena sustava proporcionalnosti i utvrđivanje prihvatljivosti određenih trajnih travnjaka na temelju uspostavljene lokalne prakse ne navode u određenom broju pokazatelja napretka predviđenih u akcijskom planu, u njegovoj prvotnoj, kao i revidiranoj verziji, očitovanja Komisije o tim dvama pitanjima u pobijanoj se odluci navode tek podredno, u okviru taksativnog nabrajanja različitih istaknutih poteškoća (vidjeti pobijanu odluku, uvodna izjava 5.).
108
Kao što to proizlazi iz pobijane odluke i osobito iz uvodnih izjava 6. i 7., kao i iz dokumenata navedenih u toj odluci, Komisija je mogla smatrati da u 2015. akcijski plan nije bio proveden zbog kašnjenja i nedostataka u ažuriranju i poboljšanju LPIS‑a te da je taj nedostatak doveo do znatnih negativnih posljedica u upravljanju zahtjevima za potporu za tu godinu. Komisija je stoga mogla valjano zaključiti da Francuska Republika nije mogla provesti mjere potrebne za otklanjanje stanja u neposrednoj budućnosti.
109
Što se tiče argumenata koje je iznijela Portugalska Republika u potporu tužbenim zahtjevima koji se temelje na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i povredi načela pravne sigurnosti, valja utvrditi da takve tužbene zahtjeve Francuska Republika nije istaknula u svojem zahtjevu, u kojem se kao prvi, glavni tužbeni razlog ističe povreda članka 41. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1306/2013 te podredno povreda načela proporcionalnosti. Stoga na te tužbene razloge koji su nedopušteni ne treba odgovoriti, s obzirom na to da intervenijent ne može istaknuti tužbeni razlog koji nije istaknuo tužitelj (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 1998., British Airways i dr./Komisija, T‑371/94 i T‑394/94, EU:T:1998:140, t. 75.).
110
Iz prethodno navedenog proizlazi da Francuska Republika, koju podupire Portugalska Republika, nije osnovano tvrdila da se pobijanom odlukom povređuje članak 41. stavak 2. točka (b) Uredbe br. 1306/2013.
111
Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
112
Podredno, Francuska Republika zahtijeva poništenje pobijane odluke zbog povrede načela proporcionalnosti. Najprije podsjeća da je u pobijanoj odluci Komisija odlučila obustaviti plaćanja Francuskoj Republici „u visini od 3 % ukupnog iznosa mjesečnih plaćanja koja se odnose na nevezane potpore po površini za 2015., koji odgovara rashodima koji su nastali Francuskoj Republici svakog mjeseca od srpnja 2016. do kraja srpnja 2017.”. Francuska Republika također ističe da je Komisija, kako bi opravdala tu stopu od 3 %, s jedne strane, utvrdila da ispravak od 5 % odgovara ispravku koji je primjenjiv u okviru postupka potvrde o sukladnosti u slučaju nedostataka u ključnim kontrolama i, s druge strane, da također valja uzeti u obzir određeni broj mjera koje je Francuska Republika donijela kako bi otklonila stanje.
113
U tom kontekstu, Francuska Republika naglašava da ne osporava način utvrđivanja stope suspenzije mjesečnih plaćanja koji je utvrdila Komisija, nego „osnovicu suspenzije”, odnosno ukupna mjesečna plaćanja koja se odnose na potpore po površini za 2015. Naime, pobijana se odluka u biti temelji na trajanju spora koji postoji između Komisije i francuskih tijela u pogledu primjene propisa koji se odnose na proporcionalnost i na uključivanje određenih površina kao što su trajni travnjaci na temelju uspostavljene lokalne prakse. S jedne strane, međutim, ukupne površine na koje se odnosi GRP procjenjuju se na oko 27 milijuna hektara, a trajni travnjaci na koje se može primijeniti sustav proporcionalnosti ili koje se mogu proglasiti prihvatljivima na temelju uspostavljene lokalne prakse odgovaraju tek manjem dijelu ukupnih površina koje su prihvatljive za potporu poljoprivredi. S druge strane, ukupna površina trajnih travnjaka procjenjuje se na 8,6 milijuna hektara i obuhvaća različite oblike. U biti, tu ukupnu površinu čine travnjaci na kojima raste trava i koji su stoga očito prihvatljivi a da nije potrebno primijeniti sustav proporcionalnosti ili provjeravati postoji li uspostavljena lokalna praksa ispaše unatoč malom prinosu krmiva. Površine na koje se odnosi sustav proporcionalnosti ili izjava o prihvatljivosti na temelju uspostavljene lokalne prakse stoga iznose najviše oko 520000 hektara u 2015., odnosno gotovo 2 % ukupnih površina na koje se odnosi GRP, s obzirom na to da je 2015. 500283 hektara prijavljeno pod površine za ispašu obraslu drvenastom vegetacijom, a 20852 hektara prijavljeno je pod šume hrasta i šume kestena koje održavaju svinje i mali preživači. Slijedom toga, stopa od 3 % treba se pobijanom odlukom primijeniti samo na osnovicu koja odgovara 2 % ukupnih mjesečnih plaćanja za rashode koji su nastali Francuskoj Republici svaki mjesec od srpnja 2016. do kraja lipnja 2017.
114
Nadalje, u odgovoru na argument prema kojem se Komisija može pozvati ne samo na nedostatke u provedbi akcijskog plana, nego i na nedostatke u ukupnom sustavu plaćanja, Francuska Republika tvrdi da takav argument nije činjenično osnovan. Slično tomu, u odgovoru Komisiji koja tvrdi da su francuska tijela trebala postaviti pitanje povrede načela proporcionalnosti u svojem odgovoru na dodatnu obavijest od 20. svibnja 2016., Francuska Republika ističe da se takva obveza ne propisuje niti jednim pravilom.
115
Portugalska Republika tvrdi i da se pobijanom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti uz obrazloženje da se ona odnosi na ukupna mjesečna plaćanja, a ne isključivo na ona koja se odnose na površine obuhvaćene sustavom proporcionalnosti. Naime, cilj odluke o suspenziji mjesečnih plaćanja jest izbjegavanje rizika u pogledu budućih plaćanja te stoga treba približno odgovarati iznosu rashoda koji se smatraju nepravilnima. U suprotnom slučaju, plaćanja koja ni na koji način nisu povezana s nepravilnostima također mogu biti obustavljena, čime se dovodi u pitanje financiranje rashoda ZPP‑a. Međutim, u pobijanoj je odluci Komisija samo primijenila suspenziju plaćanja koja odgovara paušalnoj stopi od 3 % a da nije procijenila iznos rashoda koji se smatraju nepravilnima. Time što je uputila na posebno izvješće naslovljeno „Revizija postupka poravnanja računa”, koje je 2010. sastavio Europski revizorski sud, Portugalska Republika smatra da se paušalni ispravci po analogiji ipak trebaju temeljiti na točnoj procjeni prouzročene financijske štete.
116
Podredno, Komisija napominje da se pobijana odluka ne temelji samo na neuzimanju u obzir sustava proporcionalnosti. Razlozi na koje se poziva u navedenoj odluci jesu opširniji. Utvrđeni nedostaci utječu na sve površine, a ne samo na trajne travnjake. Namjenska plaćanja stoga nisu samo ona koja se odnose na utvrđivanje prihvatljivih površina s pomoću sustava proporcionalnosti, nego „sve površine, odnosno 8,6 milijuna hektara trajnih travnjaka”. K tomu, rizik na koji se poziva ne utječe jednako na sve površine i zato je, među ostalim, određena stopa od 3 % umjesto stope od 5 %. Komisija također tvrdi da je Francuska Republika mogla i trebala istaknuti pitanje povrede načela proporcionalnosti u fazi upravnog postupka. Međutim, nakon dodatne obavijesti od 20. svibnja 2016. u kojoj je jasno izneseno koliko iznosi osnovica suspenzije plaćanja, kao i primjenjiva stopa, odnosno ona od 3 %, Francuska Republika nije postavila to pitanje u svojem odgovoru od 16. lipnja 2016.
117
Komisija također podsjeća da je poteškoća koju je Francuska Republika imala bilo utvrđivanje prihvatljivih površina. Nedostaci LPIS‑a bili su takvi da nije bilo moguće pobliže odrediti prihvatljive površine, što je dovelo do znatnog financijskog rizika za EFJP. Slično tomu, s obzirom na utvrđene nedostatke, Komisija nije mogla izračunati predmetne površine te joj Francuska Republika u svojem odgovoru od 16. lipnja 2016. nije dostavila informacije u tom pogledu. K tomu, osnovica suspenzije i utvrđena stopa suspenzije izračunane su prema metodologiji navedenoj u komunikaciji Komisije C(2015) 3675 final u kojoj se donose smjernice za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa. Francuska tijela mogla su, kao što su to mogla u okviru postupka o potvrdi sukladnosti, iznijeti objektivne elemente na temelju kojih se može dokazati da je najveći gubitak za EFJP bio ograničen na iznos manji od onog koji proizlazi iz primjene paušalne stope niže od one koja je predložena, ali ona to nisu učinila.
118
Valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo proporcionalnosti, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje ciljeva kojima teže predmetni propisi. Ako je moguće birati između više prikladnih mjera, mora se odabrati ona koja je manje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima koje se želi ostvariti (vidjeti presudu od 6. studenoga 2014., Grčka/Komisija, T‑632/11, neobjavljenu, EU:T:2014:934, t. 59., i navedenu sudsku praksu).
119
U tom pogledu, iz članka 41. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1306/2013 proizlazi da se provedbeni akt koji je Komisija donijela radi suspenzije mjesečnih plaćanja primjenjuje „na relevantne rashode koje je ostvarila agencija za plaćanja ako nedostaci postoje u roku koji treba odrediti […], a koji ne smije biti duži od dvanaest mjeseci”. Člankom 41. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013 također se izričito pojašnjava da se takav provedbeni akt primjenjuje „u skladu s načelom proporcionalnosti”.
120
U tom pogledu, suprotno onomu što tvrdi Komisija, mogućnost države članice da se pred sudom Unije pozove na povredu načela proporcionalnosti ne zahtijeva da ta država prethodno iznese taj prigovor pred Komisijom tijekom upravnog postupka koji prethodi donošenju provedbenog akta kojim se obustavljaju mjesečna plaćanja. Naime, u pravu Unije ne postoji niti jedno pravilo kojim se državi članici, pod prijetnjom gubitka prava, nalaže da iznese pravna pitanja tijekom upravnog postupka pred Komisijom (vidjeti po analogiji mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, t. 123.). Kao što proizlazi iz članka 41. stavka 3. Uredbe br. 1306/2013, Komisija je dužna postupati u skladu s načelom proporcionalnosti te je na sudu Unije da provjeri zahtijeva li se to od nje, kao što je to slučaj u ovom predmetu. Komisija treba donijeti konačnu odluku u skladu s pravom, neovisno o tome ostvaruje li adresat te odluke stvarno svoja prava obrane tijekom upravnog postupka te neovisno o dosegu tog ostvarivanja (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Archer Daniels Midland/Komisija, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, t. 123.).
121
Činjenica da Francuska Republika nije postavila pitanje o povredi načela proporcionalnosti tijekom upravnog postupka, kao što je to mogla učiniti, ne može je stoga lišiti prava da osporava pobijanu odluku u tom pogledu nakon što je Komisija zauzela stajalište o tom pitanju, kao što je to dužna učiniti u skladu s prethodno navedenim odredbama.
122
U ovom slučaju, u pobijanoj je odluci Komisija odlučila da se„[m]jesečna plaćanja Francuskoj Republici koja se izvršavaju na temelju članka 18. Uredbe br. 1306/2013 obustavljaju u visini iznosa koji proizlazi iz primjene postotka suspenzije od 3 % na mjesečna plaćanja koja se odnose na potpore po površini za 2015., navedenog u prilogu ovoj odluci” (pobijana odluka, članak 1. prvi stavak). Komisija je također odlučila da se „[s]uspenzije primjenjuju na mjesečna plaćanja koja treba isplatiti Francuskoj Republici na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 za mjesečne rashode koje izvršava agencija za plaćanja Agence de services et de paiement (Agencija za usluge i plaćanja) od srpnja 2016. do kraja lipnja 2017.” (pobijana odluka, uvodna izjava 8. i članak 1. drugi stavak).
123
U pogledu usklađenosti mjere s obzirom na načelo proporcionalnosti, Komisija je u uvodnoj izjavi 9. pobijane odluke navela sljedeće:
„U skladu s načelom proporcionalnosti, s obzirom na težinu i postojanost utvrđenih nedostataka te u skladu sa zaključcima utvrđenim tijekom revizija, Komisija smatra da je prikladno odrediti visinu suspenzije od 3 % ukupnog iznosa predmetnih rashoda. Iako su nedostaci o kojima je riječ nedostaci u ključnim kontrolama i sekundarnim kontrolama za koje je paušalni ispravak od 5 % predviđen [smjernicama za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa], stopa suspenzije od 3 % je opravdana. Naime, iako su u provedbi akcijskog plana postojala kašnjenja i propusti, Francuska Republika je od početka 2015. poduzela dodatne mjere za ublažavanje stanja, što je pozitivno utjecalo na unakrsne provjere izvršene u trenutku plaćanja, osobito zahvaljujući isporuci novih ortofotografija za uspostavljanje grafičkog registra parcela. Smatra se da je financijski rizik stoga smanjen zbog činjenice da su francuska tijela odlučila plaćati tek nakon svih kontrola (administrativnih provjera i kontrola na terenu)”.
124
U tom kontekstu, Francuska Republika ne osporava način na koji je Komisija utvrdila stopu suspenzije od 3 % iznosa predmetnih rashoda. Francuska Republika osporava samo činjenicu da se „osnovica suspenzije” koju je odredila Komisija odnosi na „ukupna mjesečna plaćanja koja se odnose na potpore po površini za 2015.”, dok se pobijana odluka u biti temelji na primjeni propisa koji se odnose na sustav proporcionalnosti i uključivanje određenih površina kao što su trajni travnjaci na temelju uspostavljene lokalne prakse, a ne na ukupnim površinama na koje se odnosi GRP.
125
Konkretno, kao prvo, Francuska Republika navodi da površine na koje se odnosi GRP u kontinentalnoj Francuskoj iznose ukupno 27,272 milijuna hektara. Prema mišljenju Francuske Republike, riječ je o prihvatljivim površinama za potporu poljoprivredi za 2015.
126
Kao drugo, Francuska Republika tvrdi da trajni travnjaci, koji iznose ukupno 8,6 milijuna hektara, stoga odgovaraju tek malom dijelu ukupnih površina koje su prihvatljive za potporu poljoprivredi. Francuska Republika pojasnila je da su ti trajni travnjaci u biti travnjaci na kojima raste trava i koji su očito prihvatljivi za potporu poljoprivredi a da nije potrebno primijeniti sustav proporcionalnosti ili provjeravati postoji li uspostavljena lokalna praksa ispaše unatoč malom prinosu krmiva.
127
Kao treće, Francuska Republika također tvrdi da, među prihvatljivim površinama za potporu poljoprivredi za 2015., površine na koje se stvarno odnosi sustav proporcionalnosti ili izjava o prihvatljivosti na temelju uspostavljene lokalne prakse iznose najviše oko 520000 hektara, odnosno gotovo 2 % ukupnih površina na koje se odnosi GRP. Prema mišljenju Francuske Republike, s jedne je strane riječ o 500283 hektara prijavljenih pod površine za ispašu obraslu drvenastom vegetacijom za 2015., a 20852 hektara prijavljeno je pod šume hrasta i šume kestena koje održavaju svinje i mali preživači.
128
Međutim, suprotno onomu što tvrdi Francuska Republika, koja navodi da su utvrđeni nedostaci i, posljedično, predmetni rashodi isključivo oni koji odgovaraju površinama na koje se stvarno odnosi sustav proporcionalnosti ili izjava o prihvatljivosti na temelju uspostavljene lokalne prakse, iz pobijane odluke jasno proizlazi da su nedostaci koje je utvrdila Komisija veći.
129
Stoga, prema onomu što je navedeno u uvodnim izjavama 5. i 6. pobijane odluke, nedostaci koje je navela Komisija odnose se, „među ostalim”, „na način na koji je Francuska Republika uspostavila sustav proporcionalnosti za procjenu najveće prihvatljive površine za trajne travnjake”. K tomu, Komisija je istaknula da, općenito, akcijski plan i dalje nije bio proveden jer sve površine utvrđene u LPIS‑u nisu imale najveću prihvatljivu površinu utvrđenu u skladu s propisanim zahtjevima. Ti su elementi, osobito kašnjenja i nedostaci u provedbi i poboljšanju LPIS‑a, prema mišljenju Komisije zapravo doveli do znatnih negativnih posljedica u upravljanju zahtjevima za potporu za 2015., osobito u pogledu stavljanja korisniku na raspolaganje potrebne informacije o najvećoj prihvatljivoj površini i o nepoljoprivrednim površinama, uključujući EZP‑ove. Slično tomu, kao što je izneseno u uvodnoj izjavi 7. pobijane odluke, s jedne strane, ti su nedostaci, s obzirom na to da se ciljevi akcijskog plana nisu mogli postići u neposrednoj budućnosti, imali za učinak to da se nije moglo pružiti „razumno jamstvo koje se zahtijeva u pogledu pravilnog upravljanja potporama i zakonitosti i redovitosti plaćanja za 2015.”. S druge strane, ta su kašnjenja utjecala, kao što je naglasila Komisija, i na „[u]tvrđivanje konačne vrijednosti prava na plaćanje, koje je trebalo provesti najkasnije 1. travnja 2016. […], kao i na izvršenje samih plaćanja”. Međutim, iz razloga iznesenih u točkama 100. do 105. ove presude, Komisija je tijekom cijelog upravnog postupka isticala nedostatke u ažuriranju LPIS‑a i njihove posljedice na upravljanje i nadzor potpora po površini financiranih iz EFJP‑a, a da francuska tijela na to nisu pružila zadovoljavajuće odgovore.
130
Stoga se ne može prihvatiti argumentacija Francuske Republike kada tvrdi da se Komisija u ovom predmetu nije mogla pozvati na nedostatke u ukupnom sustavu plaćanja.
131
Posljedično, Komisija je pravilno smatrala da se ukupna mjesečna plaćanja koja se odnose na potpore po površini za 2015. mogu upotrijebiti kao osnovica za primjenu postotka suspenzije, odnosno 3 %, čiju vrijednost Francuska Republika ne osporava.
132
Budući da samo Portugalska Republika dovodi u pitanje metodologiju koju je primijenila Komisija kako bi došla do stope suspenzije od 3 %, odnosno uporabu po analogiji njezinih smjernica za izračun financijskih ispravaka u okviru postupaka potvrde o sukladnosti i financijskog poravnanja računa, valja utvrditi da uporaba po analogiji navedenih smjernica njoj samoj ne omogućava da dokaže neproporcionalnost iznosa koji je obustavljen u ovom slučaju. K tomu, u nedostatku bilo kakvih drugih relevantnih podataka dostupnih u spisu u pogledu prijavljenih površina koje su stvarno problem s obzirom na utvrđene nedostatke, valja smatrati da Komisijina uporaba paušalne stope, kao takva, na razini metodologije nije neproporcionalna.
133
Iz prethodno navedenog proizlazi da Francuska Republika, koju podupire Portugalska Republika, nije osnovano tvrdila da je pobijana odluka zahvaćena povredom načela proporcionalnosti.
134
Drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti te stoga i tužbu u cijelosti.
Troškovi
135
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Francuska Republika nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova sukladno Komisijinu zahtjevu.
136
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Portugalska Republika snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Francuska Republika snosit će vlastite troškove, kao i troškove Europske komisije.
3.
Portugalska Republika snosit će vlastite troškove.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. rujna 2018.
Potpisi
Sadržaj
Pravni okvir i okolnosti spora
Sporne odredbe
Izrada i odobrenje akcijskog plana
Nadzor, zahtjev za reviziju i novi prijedlog akcijskog plana
Provedba postupka suspenzije plaćanja
Postupak i zahtjevi stranaka
Pravo
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 41. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1306/2013
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski.