DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
7 septembre 2022 (*)
« FEAGA – Dépenses exclues du financement – Absence de procédures de recouvrement des aides indûment payées – Garanties procédurales – Article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement (UE) no 1306/2013 – Article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 »
Dans l’affaire T‑40/21,
République slovaque,
représentée par Mme E. Drugda, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. M. Kaduczak, R. Lindenthal et A. Sauka, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de MM. S. Gervasoni, président, P. Nihoul (rapporteur) et J. Martín y Pérez de Nanclares, juges,
greffier : Mme R. Ūkelytė, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 2 mars 2022,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours introduit le 25 janvier 2021, la République slovaque demande, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2020/1734 de la Commission, du 18 novembre 2020, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2020, L 390, p. 10), en ce qu’elle applique à la République slovaque une correction financière de 19 656 905,11 euros visant les aides directes découplées pour l’exercice financier 2016 (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le 20 juin 2017, la Commission européenne a adressé à la République slovaque un avis d’audit sur place afin, notamment, de vérifier si la gestion et le contrôle des régimes d’aides à la surface financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) étaient effectués conformément à la législation de l’Union européenne pour les années de demande 2016 et suivantes.
3        L’audit s’est déroulé du 24 au 28 juillet 2017.
4        Par un courrier du 15 janvier 2018, la Commission a, en vertu de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution (UE) no 908/2014 de la Commission, du 6 août 2014, portant modalités d’application du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO 2014, L 255, p. 59), adressé à la République slovaque ses conclusions à la suite de l’audit pour les années de demande 2015 et suivantes. Dans ce courrier, la Commission a indiqué que, pour plusieurs raisons, le système de gestion et de contrôle des régimes d’aides à la surface versées par le FEAGA mis en œuvre en Slovaquie au cours de ces années n’était pas conforme aux règles de l’Union, de sorte qu’elle envisageait d’appliquer une correction de 10 % aux paiements effectués au bénéfice de la République slovaque au titre de ces régimes.
5        Au point 1.5.2 de l’annexe du courrier du 15 janvier 2018, intitulé « Procédures appropriées pour garantir le recouvrement des paiements indus, y compris les sanctions administratives (voir article 63 du règlement no 1306/2013 et article 7 du règlement no 809/2014) », la Commission a exposé que la République slovaque n’avait pas procédé au recouvrement rétroactif des paiements indus sur le fondement de l’interprétation de la documentation photographique acquise lors de la mise à jour du système d’identification des parcelles agricoles (SIPA), seuls deux cas ayant fait l’objet, à la date de l’audit, d’un recouvrement « au cours des années civiles 2016 et 2017 (années de demande 2015 et 2016) ».
6        En conclusion, dans l’annexe du courrier du 15 janvier 2018, la Commission a invité la République slovaque à l’informer des mesures correctives adoptées pour remédier aux irrégularités constatées et à « estimer le risque potentiel pour le fonds pour les années de demande 2015 et suivantes ».
7        Le SIPA, qui, en vertu de l’article 67, paragraphe 1, et de l’article 68, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no [1290]/2005 et (CE) no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549), fait partie du système intégré établi et géré par les États membres, est un système d’information géographique informatisé exploitant une imagerie aérienne ou satellitaire (article 70, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013), qui doit notamment permettre aux autorités nationales de contrôler l’admissibilité des terres à vocation agricole aux différents régimes d’aides prévus par la politique agricole commune.
8        Les États membres sont supposés mettre à jour le SIPA pour consigner tout changement des surfaces. En Slovaquie, pour des raisons qui sont propres à cet État membre, la mise à jour du SIPA est effectuée chaque année à concurrence d’un tiers du territoire de manière telle que ladite mise à jour est finalisée, pour l’ensemble de ce dernier, au terme d’une période de trois années.
9        Dans un courrier du 14 mars 2018, la République slovaque a déclaré que les contrôles de superficie « pour les années antérieures » étaient impossibles. Elle a cependant indiqué qu’elle avait pris des mesures correctives pour mettre en place un système de recouvrement rétroactif des paiements indus résultant de la mise à jour du SIPA et s’est engagée à fournir un calcul du risque pour les années de demande 2015 à 2017 lors de la réunion bilatérale.
10      Par courrier du 17 mai 2018, la Commission a, en vertu de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, invité les autorités slovaques à une réunion bilatérale, fixée au 7 juin 2018. Au point 1.4.1 de l’ordre du jour de cette réunion, elle a proposé de poursuivre la discussion relative à la question litigieuse sur la base de l’évaluation du risque devant être produite par la République slovaque pour les années de demande 2015 à 2017.
11      Par courrier du 10 juillet 2018, la Commission a envoyé à la République slovaque le procès-verbal de la réunion bilatérale du 7 juin 2018. Il ressort du point 1.4.1 de ce procès-verbal que, au cours de ladite réunion, la République slovaque a présenté la méthodologie qu’elle avait utilisée pour calculer les montants exposés à un risque en raison de l’absence de recouvrements rétroactifs lors de la mise à jour du SIPA pour les années de demande 2015 et 2016 et que, à la suite de cet exposé, la Commission a décidé de procéder à un audit complémentaire en vertu de l’article 34, paragraphe 5, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014.
12      Par courrier du 9 octobre 2018, la République slovaque a fait part de ses observations sur le procès-verbal de la réunion bilatérale et a communiqué à la Commission un calcul du risque pour les années de demande 2015 à 2017.
13      Le 27 février 2019, la Commission a, en vertu de l’article 34, paragraphe 5, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014, adressé à la République slovaque un avis l’informant de la réalisation d’un audit complémentaire du 18 au 22 mars 2019.
14      Lors de cet audit, la Commission a demandé à la République slovaque d’estimer le risque pour le FEAGA résultant de l’absence de procédure de remboursement concernant les paiements indûment effectués au titre des années de demande 2013 et 2014.
15      Par courrier du 27 mars 2019, la République slovaque a communiqué une estimation de ce risque, tout en indiquant que, selon elle, « les années 2013 et 2014 ne devaient pas être prises en compte pour le calcul du risque », au motif que les paiements effectués au titre de ces années relevaient de la période de programmation précédente, qui était clôturée, et que l’exclusion du financement qui en résulterait serait contraire à l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013.
16      Par courrier du 27 septembre 2019, la Commission a adressé à la République slovaque ses conclusions officielles conformément à l’article 34, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014. Dans ces conclusions, la Commission n’a pas adhéré à l’argumentation de la République slovaque concernant l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013, mais a accepté son calcul du risque afférent aux années de demande 2013 et 2014.
17      Par courrier du 8 novembre 2019, la République slovaque a demandé une conciliation, comme le permet l’article 36 du règlement d’exécution no 908/2014. Dans cette demande, elle contestait l’inclusion des années 2013 et 2014 dans le calcul du risque.
18      Le 31 janvier 2020, l’organe de conciliation a communiqué son rapport, dans lequel il constatait qu’une conciliation n’avait pas été possible. Il a en outre demandé à la Commission de vérifier si les garanties procédurales avaient été suffisamment respectées à l’égard des autorités slovaques pendant la procédure concernant les années de demande 2013 et 2014.
19      Dans un courrier du 5 juin 2020, la Commission a réexaminé la problématique relative à la prise en compte des années de demande 2013 et 2014 et a maintenu ses conclusions.
20      Par lettre du 6 octobre 2020, la Commission a, en vertu de l’article 34, paragraphe 4, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014, adressé à la République slovaque sa position finale, dont il résultait que la prise en compte des années de demande 2013 et 2014 devait conduire à une correction financière de 19 656 905,11 euros.
21      La Commission a présenté aux États membres le rapport de synthèse relatif aux résultats de son enquête dans le cadre de l’apurement de conformité selon l’article 52 du règlement no 1306/2013. Au point 12.9.5.1 de ce rapport, la correction litigieuse est ainsi motivée :
« […] Il a été constaté que le système administratif et de contrôle mis en place en Slovaquie pendant les années de demande 2015 et suivantes était insuffisant. Cette déficience incluait aussi le besoin de récupérer les paiements indus en 2016 et les années suivantes. Concrètement, cela signifie que, si, au cours des années 2015 à 2017, la Slovaquie avait dûment mis à jour son système d’identification des parcelles agricoles [SIPA], elle aurait engagé la procédure de récupération prévue à l’article 63 du règlement [no 1306/2013].
Cela a clairement été indiqué aux autorités slovaques au point 1.5.2 de la lettre [du 15 janvier 2018].
Le fait que [cette lettre] et l’avis de vérification mentionné par l’organe de conciliation ne mentionnent pas les années de demande 2013 et 2014 est dû au fait que ces deux années de demande n’entrent pas dans le périmètre de cette correction, ainsi qu’il ressort de manière évidente des tableaux figurant au point 12.9.5.3. Cette correction ne s’applique qu’aux dépenses déclarées dans les exercices financiers 2016, 2017 et 2018 dans la mesure où cet audit portait sur les systèmes de gestion et de contrôle mis en place en Slovaquie pour les années de demande 2015, 2016 et 2017. Les données relatives aux années de demande 2013 et 2014, fournies par les autorités slovaques, servent seulement à déterminer l’incidence financière de l’absence de recouvrement pour ces années, c’est-à-dire de la non-inclusion dans les déclarations annuelles des sommes qui auraient dû être recouvrées et qui ne l’ont pas été dans les exercices financiers 2016-2018.
Il convient de noter que, conformément aux dispositions de l’article 54 du règlement (UE) no 1306/2013 et des articles 2 et 3 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95, la récupération devrait être poursuivie pour au moins les trois années (puisque la République slovaque met à jour le SIPA tous les trois ans) qui ont précédé la détection des résultats (zones exclues comme inéligibles lors de la dernière mise à jour) si l’élément non éligible était présent au cours de ces années.
Ainsi, si l’analyse démontre la présence de l’élément inéligible au cours des années précédentes, la mise à jour du SIPA, par exemple en 2015, déclencherait l’ouverture de procédures de recouvrement pour les années de demande 2013 et suivantes ; par analogie, la mise à jour du SIPA en 2016 couvrirait les années de demande 2014 et suivantes, etc. Ces recouvrements devraient donc, en vertu de l’article 28 du règlement [d’exécution no 908/2014], être imputés sur les paiements effectués pour les années de demande 2015-2017, réglés au cours des exercices financiers 2016 et suivants […] »
22      Par la décision attaquée, la Commission a infligé à la République slovaque une correction financière de 64 764 309,05 euros, dont 28 251 028,47 euros pour les aides directes découplées au titre de l’exercice financier 2016. Cette correction inclut l’incidence du non-recouvrement des aides indûment versées au titre des années de demande 2013 et 2014 à la suite de la mise à jour du SIPA au cours des années 2015 et suivantes. Cette incidence se chiffre à la somme de 19 656 905,11 euros.
Conclusions des parties
23      La République slovaque conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée en ce qu’elle lui applique une correction financière visant la mesure « Aides directes découplées » pour l’exercice financier 2016 (et les années de demande 2013 et 2014) pour un montant total de 19 656 905,11 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
24      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la République slovaque aux dépens.
En droit
Sur la portée du moyen unique invoqué par la République slovaque
25      Dans son moyen unique, la République slovaque ne conteste pas que la Commission, compte tenu de ce qu’elle lui avait envoyé le 15 janvier 2018 les résultats de son audit, pouvait, sans violer le délai de 24 mois prévu par l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013, contrôler les dépenses effectuées au cours des exercices financiers 2016 et suivants et, partant, les systèmes de gestion et de contrôle qu’elle avait mis en place pour les années de demande 2015 et suivantes.
26      La République slovaque ne conteste pas non plus que, en principe, les mises à jour du SIPA en 2015 et en 2016 l’obligeaient à engager des procédures pour le recouvrement des paiements indûment effectués aux agriculteurs au titre des années de demande 2013 et 2014, qu’elle n’a pas procédé à tous ces recouvrements et que les conséquences de cette carence devaient être prises en compte pour calculer le risque encouru par le FEAGA pour les années de demande 2015 et suivantes.
27      En revanche, la République slovaque estime que la Commission ne pouvait, dans la décision attaquée, lui infliger une correction financière de 19 656 905,11 euros pour cette absence de recouvrement au motif que les années 2013 et 2014 n’avaient pas été expressément mentionnées dans le courrier du 15 janvier 2018 et son annexe (ci-après, pris ensemble, la « communication du 15 janvier 2018 »).
28      En l’absence d’une telle mention, la communication du 15 janvier 2018 n’aurait pas permis à la République slovaque de connaître parfaitement les réserves émises par la Commission, de sorte que cette communication n’aurait pas rempli la fonction d’avertissement que lui assignent l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 et l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014.
29      La République slovaque ajoute qu’elle n’a pas non plus été informée de l’inclusion des années de demande 2013 et 2014 dans l’enquête par les documents qui lui ont été envoyés par la Commission au cours de l’année qui a suivi la communication du 15 janvier 2018 et, en particulier, par le courrier du 27 février 2019 par lequel l’institution l’a informée de l’audit complémentaire. Selon la République slovaque, ce ne serait qu’au cours de cet audit complémentaire, qui s’est déroulé sur place du 18 au 22 mars 2019, que la Commission s’était rendu compte de la nécessité d’inclure les années 2013 et 2014 dans l’enquête et qu’elle lui avait demandé de présenter d’urgence la quantification du risque encouru par le FEAGA pour ces années, à défaut de laquelle une correction forfaitaire lui serait imposée.
30      Dans la réplique, la République slovaque a en outre invoqué le droit à une protection juridictionnelle effective ainsi que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
31      À l’audience, la République slovaque a toutefois précisé que ces principes n’étaient pas invoqués indépendamment des dispositions susmentionnées, ce qui a été acté au procès-verbal d’audience.
32      Le moyen est contesté par la Commission.
33      Il importe dès lors d’examiner si la décision attaquée, en ce qu’elle inflige à la République slovaque une correction financière de 19 656 905,11 euros pour l’exercice financier 2016, qui correspond à l’incidence du non-recouvrement des aides indûment versées au titre des années de demande 2013 et 2014, doit être annulée pour violation de l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 et de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014 au motif que ces années 2013 et 2014 n’ont pas été expressément mentionnées dans la communication du 15 janvier 2018.
Sur la réglementation applicable
FEAGA et paiements directs aux agriculteurs
34      Conformément à l’article 3 du règlement no 1306/2013, le financement des différentes mesures relevant la politique agricole commune (PAC), dont les objectifs sont énoncés à l’article 39 TFUE, est assuré par le FEAGA et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).
35      En application de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1306/2013, le FEAGA, dont les dépenses sont seules en cause en l’espèce, finance notamment les paiements directs aux agriculteurs prévus dans le cadre de la PAC, lesquels doivent être effectués conformément au droit de l’Union.
Gestion et contrôle des paiements directs aux agriculteurs
36      La gestion et le contrôle des paiements directs aux agriculteurs sont principalement régis par le règlement no 1306/2013, aux termes duquel les États membres :
–        doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union et, en particulier, pour garantir la légalité et la régularité des opérations financées par le FEAGA et le Feader et pour détecter et corriger les irrégularités et les fraudes (article 58, paragraphe 1) ;
–        doivent mettre en place des systèmes de gestion et de contrôle efficaces afin de garantir le respect de la législation régissant les régimes d’aides de l’Union et de réduire à son minimum le risque de préjudice financier pour l’Union (article 58, paragraphe 2) ;
–        ne peuvent payer l’aide, ou doivent la retirer en tout ou partie si elle a déjà été octroyée, lorsqu’ils constatent qu’un bénéficiaire n’a pas respecté les critères d’admissibilité, les engagements ou les autres obligations relatifs aux conditions d’octroi de l’aide (article 63, paragraphe 1) ;
–        peuvent, en outre, infliger des sanctions administratives et percevoir des intérêts sur les sommes dues (article 63, paragraphes 2 et 3).
37      En vertu de l’article 28 du règlement d’exécution no 908/2014, « [s]ans préjudice des mesures exécutoires prévues par la législation nationale, les États membres prélèvent le montant de toute créance en souffrance d’un bénéficiaire, établie conformément à la législation nationale, sur tout paiement futur à effectuer par l’organisme payeur chargé du recouvrement de la créance auprès de ce bénéficiaire ».
38      S’agissant des délais, la réglementation prévoit que :
–        en cas d’irrégularité, l’État membre doit procéder au recouvrement auprès du bénéficiaire dans un délai de 18 mois suivant l’approbation et, le cas échéant, la réception du document indiquant l’existence d’une irrégularité (article 54, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013) ;
–        le délai de prescription pour ce recouvrement est en principe de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité [article 3, paragraphe 1, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1)].
Contrôles de la Commission
39      L’article 47 du règlement no 1306/2013 habilite la Commission à effectuer des contrôles sur place dans les États membres afin de vérifier si les paiements effectués par les autorités nationales sont conformes au droit de l’Union. Dans ce cas, conformément à l’article 48, paragraphe 1, et à l’article 49 du règlement no 1306/2013, les États membres prennent toutes les mesures susceptibles de faciliter ces contrôles et mettent à disposition de la Commission les documents justificatifs des paiements effectués et les documents relatifs à l’exécution des contrôles administratifs et physiques prescrits par le droit de l’Union.
40      L’article 52 du règlement no 1306/2013 prévoit :
« 1. Lorsqu’elle considère que des dépenses relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, […] n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union […], la Commission adopte des actes d’exécution déterminant les montants à exclure du financement de l’Union. Ces actes d’exécution sont adoptés en conformité avec la procédure consultative visée à l’article 116, paragraphe 2.
[…]
3. Préalablement à l’adoption de toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À ce stade de la procédure, les États membres se voient accorder la possibilité de démontrer que l’ampleur réelle de la non-conformité est moindre que ne l’évalue la Commission.
Si aucun accord ne peut être dégagé, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure destinée à concilier la position de chaque partie dans un délai de quatre mois. Un rapport sur l’issue de la procédure est présenté à la Commission. La Commission tient compte des recommandations du rapport avant de se prononcer sur un refus de financement et si elle décide de ne pas suivre ces recommandations, elle en indique les raisons.
4. Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a)      les dépenses visées à l’article 4, paragraphe 1, qui ont été effectuées plus de vingt‑quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications ;
[…] »
41      La procédure d’apurement de conformité décrite à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013 est précisée à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014. Les principales étapes de cette procédure peuvent être synthétisées comme suit :
–        la Commission procède à une enquête sur place dans l’État membre concerné (article 34, paragraphe 2, premier alinéa) ;
–        la Commission communique à cet État membre les conclusions relatives à cette enquête en précisant les mesures correctives qui s’imposent afin d’assurer à l’avenir le respect de la réglementation et en indiquant le niveau provisoire de correction financière qu’elle considère approprié par rapport à ses conclusions à ce stade de la procédure (article 34, paragraphe 2, premier alinéa) ;
–        l’État membre concerné répond à ces conclusions dans un délai de deux mois (article 34, paragraphe 2, deuxième alinéa) ;
–        dans un délai de cinq mois après l’expiration du délai de réponse, la Commission organise une réunion bilatérale en vue de permettre aux parties de parvenir à un accord [article 34, paragraphe 2, premier alinéa, et paragraphe 3, premier alinéa, tel que modifié par le règlement d'exécution (UE) 2018/56 de la Commission, du 12 janvier 2018 (JO 2018, L 10, p. 9)] ;
–        la Commission rédige le projet de procès-verbal de cette réunion et le transmet à l’État membre concerné dans un délai de 30 jours (article 34, paragraphe 3, deuxième alinéa) ;
–        l’État membre concerné communique à la Commission ses observations éventuelles sur ce procès-verbal dans les quinze jours qui suivent sa réception (article 34, paragraphe 3, deuxième alinéa) ;
–        la Commission communique officiellement ses conclusions à l’État membre concerné dans un délai de six mois suivant l’envoi du procès-verbal de la réunion bilatérale (article 34, paragraphe 3, troisième alinéa) ;
–        la Commission adopte la décision prévue à l’article 52 du règlement no 1306/2013, visant à exclure du financement de l’Union les dépenses concernées par le non-respect de la réglementation de l’Union (article 34, paragraphe 7).
42      Après communication des conclusions officielles de la Commission, l’État membre concerné peut, conformément à l’article 34, paragraphe 4, du règlement d’exécution no 908/2014, faire usage de la procédure de conciliation prévue à l’article 40 du même règlement.
43      Par ailleurs, en application de l’article 34, paragraphe 5, sous b), du règlement d’exécution no 908/2014, lorsque la Commission estime que des informations sont manquantes, elle peut, et ce à tout moment de la procédure, effectuer une mission d’audit complémentaire afin d’effectuer les vérifications nécessaires.
Sur l’absence de mention expresse des années de demande 2013 et 2014 dans la communication du 15 janvier 2018
44      Il résulte de l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013, reproduit au point 40 ci-dessus, et de la procédure décrite au point 41 ci-dessus que la communication visée par l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 lance une procédure contradictoire au cours de laquelle l’État membre dont les dépenses sont mises en cause au regard des règles de l’Union est invité à démontrer que l’ampleur de la non-conformité dénoncée par la Commission est inférieure à l’évaluation de celle-ci.
45      Afin qu’elle puisse remplir sa fonction d’avertissement ainsi décrite, il importe que la communication visée par l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 donne à l’État membre concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, point 58 et jurisprudence citée, et du 25 septembre 2018, Suède/Commission, T‑260/16, EU:T:2018:597, point 39).
46      La communication visée par l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014 doit en conséquence identifier de manière suffisamment précise l’objet de l’enquête menée par la Commission et les carences constatées par celle-ci lors de l’enquête, ces carences étant susceptibles d’être invoquées ultérieurement comme éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou des chiffres transmis par ces dernières et, ainsi, de justifier les corrections financières retenues dans la décision finale écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné au titre du FEAGA (voir, par analogie, arrêts du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, points 56 et 59 et jurisprudence citée, et du 25 septembre 2018, Suède/Commission, T‑260/16, EU:T:2018:597, point 40).
47      Il y a lieu de considérer que cette condition est remplie en l’espèce.
48      En premier lieu, la communication du 15 janvier 2018 indique que l’enquête de la Commission a porté sur le système de gestion et de contrôle mis en place par la République slovaque pour les années de demande 2015 et suivantes.
49      Ainsi, le courrier du 15 janvier 2018 énonce :
« […] Veuillez trouver en annexe les observations et les demandes d’informations complémentaires résultant de l’enquête mentionnée ci-dessus pour les années de demande 2015 et suivantes menée du 24 au 28 juillet 1017 en Slovaquie.
La direction générale de l’agriculture et du développement rural […] considère que la mise en œuvre de la gestion et du contrôle des régimes d’aides à la surface et des mesures liées à la surface en relation avec le [FEAGA] […] n’était pas en conformité avec les règles de l’Union […] »
50      De plus, au point 1.5.2 de l’annexe du courrier du 15 janvier 2018, la Commission expose :
« […] Ainsi, à la date de l’audit, pour les années civiles 2016 et 2017 (années de demande 2015 et 2016), seuls deux recouvrements ont été engagés à la suite de [contrôles sur place]. »
51      Dans le même point, la Commission conclut :
« Les autorités sont invitées à informer [les services de la Commission] des mesures correctives prises et à estimer le risque potentiel pour le [FEAGA] pour les années de demande 2015 et suivantes. »
52      En second lieu, le point 1.5.2 de l’annexe du courrier du 15 janvier 2018 indique que l’irrégularité reprochée à la République slovaque consiste dans l’absence de recouvrement, lors de la mise à jour du SIPA, des paiements qui avaient été effectués antérieurement de manière indue.
53      En effet, le point 1.5.2 de l’annexe du courrier du 15 janvier 2018 est intitulé « Procédures appropriées pour garantir le recouvrement des paiements indus […] » et renvoie à l’article 63 du règlement no 1306/2013 et à l’article 7 du règlement d’exécution (UE) no 809/2014 de la Commission, du 17 juillet 2014, établissant les modalités d’application du règlement no 1306/2013 en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 227, p. 69), qui obligent les autorités nationales à procéder au recouvrement des sommes indûment payées aux agriculteurs. Ce point indique en outre que « [l]a Slovaquie n’a pas procédé au recouvrement rétroactif des paiements indus sur la base de la documentation photographique acquise lors de la mise à jour du SIPA ».
54      Sachant que, dans leur État, la mise à jour du SIPA nécessitait trois années et qu’elle n’avait été disponible qu’à la fin de l’année de demande 2015, les autorités slovaques auraient dû comprendre, compte tenu des informations contenues dans la communication du 15 janvier 2018 et des dispositions applicables rappelées aux points 36 à 38 ci-dessus, qu’elles devaient inclure dans l’évaluation du risque potentiel pour le FEAGA pour cette année de demande 2015 l’impact financier de l’absence de recouvrement des aides indûment versées au titre des trois années de demande antérieures incluant l’année 2015, soit les années 2013, 2014 et 2015. Pour les mêmes raisons, les autorités slovaques devaient inclure dans le calcul du risque pour le FEAGA pour l’année de demande 2016, l’impact financier de l’absence de recouvrement des aides indûment versées au titre des années de demande 2014, 2015 et 2016.
55      Le fait que le calcul du risque encouru par le FEAGA pour les années de demande 2015 et 2016 devait prendre en compte l’impact de l’absence de procédure de recouvrement pour les paiements indûment effectués au titre des trois années de demande antérieures, dont les années 2013 et 2014, résultait d’une particularité du système de contrôle slovaque que les autorités de cet État ne pouvaient ignorer et dont elles devaient tenir compte pour la mise en œuvre des règles européennes sur les contrôles nationaux décrites aux points 36 à 38 ci-dessus.
56      De ces éléments, il convient de déduire que, dans la communication du 15 janvier 2018, la Commission a déterminé les années de demande pour lesquelles le système de gestion et de contrôle était vérifié et a identifié l’irrégularité constatée lors de son enquête, à savoir l’absence de procédure de recouvrement des aides indûment payées à la suite de la mise à jour triennale du SIPA.
57      Les années de demande 2015 et 2016 ayant ainsi été visées de manière explicite par la Commission dans la communication du 15 janvier 2018, il était patent que, compte tenu des règles applicables en matière de recouvrement des sommes indûment payées aux bénéficiaires de l’aide et du caractère triennal des mises à jour du SIPA en Slovaquie, les paiements irrégulièrement effectués au titre des années de demande 2013 et 2014 devaient être pris en compte pour le calcul du risque supporté par le FEAGA au titre des années de demande 2015 et suivantes.
58      Il en résulte que la Commission a délimité d’une manière adéquate, sans en sortir ultérieurement, le cadre de la discussion devant avoir lieu au cours de la procédure décrite à l’article 34 du règlement d’exécution no 908/2014 sur le plan à la fois des problèmes détectés et des années de demande concernées par l’éventuelle correction.
59      Il y a donc lieu de considérer que, même si les années de demande 2013 et 2014 ne s’y trouvaient pas explicitement mentionnées, la communication du 15 janvier 2018 était suffisamment précise pour jouer le rôle d’avertissement décrit au point 44 ci-dessus.
60      Le courrier adressé, le 14 mars 2018, par les autorités slovaques à la Commission en réponse à la communication du 15 janvier 2018 montre d’ailleurs que la République slovaque avait compris cet avertissement.
61      Dans ce courrier, la République slovaque a en effet fait valoir qu’il n’était pas possible de procéder rétroactivement à une mesure de la superficie pour « les années antérieures » et donc de remédier à l’irrégularité de manière exhaustive et systématique, faute d’éléments de preuve pertinents. L’expression « les années antérieures » désignait manifestement les années qui avaient précédé l’année de demande 2015.
62      Quant à l’argument de la République slovaque selon lequel les documents postérieurs à la communication du 15 janvier 2018, dont le courrier du 27 février 2019, n’auraient pas non plus fait mention des années de demande 2013 et 2014, il est inopérant. En effet, il convient de rappeler que, selon l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, tel qu’interprété par la jurisprudence rappelée aux points 45 et 46 ci-dessus, c’est la communication du 15 janvier 2018 qui doit être prise en compte pour déterminer si l’État membre concerné a bénéficié de garanties procédurales suffisantes.
Sur les autres arguments avancés par la République slovaque
63      À l’encontre de l’analyse qui précède, la République slovaque invoque trois autres arguments, tirés, respectivement, de l’impossibilité pour elle de calculer le risque afférent aux années 2013 et 2014, de l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307), et de la position adoptée par l’organe de conciliation intervenu au cours de la procédure administrative.
64      Ces arguments sont examinés successivement ci-après.
Sur l’impossibilité pour la République slovaque de calculer le risque afférent aux années 2013 et 2014
65      À l’audience, la République slovaque a suggéré que l’absence de mention expresse des années 2013 et 2014 dans la communication du 15 janvier 2018 avait créé une situation dans laquelle, en raison du fait qu’elle ne connaissait pas parfaitement les réserves émises par la Commission, il lui avait été impossible d’évaluer la part du risque supporté par le FEAGA résultant de l’absence de procédure de recouvrement visant à récupérer les paiements indûment effectués au titre de ces années.
66      Cet argument ne saurait toutefois être accueilli.
67      En premier lieu, la République slovaque a déjà pu, dans ses observations du 14 mars 2018, faire part à la Commission de ses arguments quant à l’absence de contrôles rétroactifs à la suite de la mise à jour du SIPA au cours des années de demande 2015 et suivantes. Dès ce moment, il apparaissait clairement que, le SIPA étant mis à jour tous les trois ans dans cet État membre, l’obligation de recouvrer des paiements indus concernerait nécessairement les années pour lesquelles des informations nouvelles avaient été fournies au terme de ces mises à jour.
68      En deuxième lieu, la République slovaque a participé à la réunion bilatérale organisée par la Commission le 7 juin 2018, au cours de laquelle la méthodologie pour évaluer le risque dû à l’absence de recouvrements rétroactifs pour les années de demande 2015 et suivantes a été discutée. À ce moment encore, elle a été en mesure de comprendre que, en raison de la mise à jour triennale du SIPA, il lui faudrait remonter dans le temps pour évaluer le risque résultant de l’absence de recouvrement des sommes indûment payées durant les années pour lesquelles la mise à jour n’était pas disponible antérieurement.
69      En troisième lieu, il ressort du dossier que la République slovaque a communiqué, dans le courrier du 27 mars 2019 faisant suite à l’audit complémentaire, un calcul de risque pour les années de demande 2015 et suivantes, prenant en compte l’impact de l’absence de procédure de recouvrement pour les paiements effectués indûment au titre des années de demande 2013 et 2014. La communication d’un tel calcul montre bien que, contrairement à ce qu’elle a soutenu dans son argument, il ne lui était pas impossible de l’effectuer. D’ailleurs, c’est ce calcul communiqué par la République slovaque qui a finalement été utilisé par la Commission, et non pas celui, forfaitaire, qui avait été proposé par cette dernière dans son courrier du 15 janvier 2018.
70      En conséquence, il y a lieu de considérer que, même si les années de demande 2013 et 2014 n’étaient pas expressément mentionnées dans la communication du 15 janvier 2018, la République slovaque a pu calculer l’incidence de ces années sur le calcul du risque relatif aux années de demande 2015 et suivantes.
71      L’argument doit donc être rejeté.
Sur l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11)
72      La République slovaque se réfère à l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307, points 29, 73 et 74), dans lequel le Tribunal a jugé que la Commission ne pouvait infliger à la République portugaise des corrections financières pour les campagnes 2005 et 2006, dès lors que, dans la communication du 5 décembre 2006, adressée à la République portugaise en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90), qui était l’équivalent de celle prévue par l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014, la Commission s’était contentée de demander des informations sur la campagne 2005 et n’avait pas mentionné la campagne 2006.
73      À cet égard, il y a lieu de constater que la présente affaire diffère de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307), sur plusieurs points.
74      Tout d’abord, en l’espèce, les systèmes de gestion et de contrôle des années de demande 2013 et 2014, qui n’ont pas été explicitement mentionnées dans la communication du 15 janvier 2018, n’ont pas, en tant que tels, fait l’objet d’un contrôle par la Commission et, partant, d’une correction financière, comme cela a été le cas pour les campagnes 2005 et 2006 dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307). Ainsi qu’il résulte du point 54 ci-dessus, les données fournies par la République slovaque relativement aux années 2013 et 2014 ont seulement été utilisées pour déterminer l’incidence financière sur les années de demande 2015 à 2017 du non-recouvrement des paiements réalisés au titre de ces années qui se sont révélés indus à la suite des mises à jour du SIPA de 2015 et 2016.
75      Ensuite, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307, points 69 à 76), le Tribunal a constaté qu’aucun grief n’avait été soulevé pour les années 2005 et 2006 dans la première communication, du 5 décembre 2006, alors que, en l’espèce, le non-recouvrement rétroactif avait été identifié dès la première communication, du 15 janvier 2018, pour les années de demande 2015 et suivantes, seule la méthode de calcul de l’incidence financière de cette carence ayant été précisée au cours de la procédure qui a suivi.
76      Enfin, alors que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307), la première communication, du 5 décembre 2006, n’avait pas permis à la République portugaise de prendre des mesures correctives pour remédier aux irrégularités constatées au cours des années 2004 et 2005, en l’espèce, la République slovaque ne conteste pas qu’elle a pu remédier, postérieurement à la communication du 15 janvier 2018, à l’absence de recouvrement rétroactif lors de chaque nouvelle mise à jour du SIPA. Au demeurant, ainsi que l’a souligné la Commission à l’audience, il résulte du courrier du 14 mars 2018 qu’elle a adopté, immédiatement après cette communication, des mesures correctives.
77      Au vu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que l’arrêt du 7 juin 2013, Portugal/Commission (T‑2/11, EU:T:2013:307), n’est pas de nature à remettre en cause la conclusion du Tribunal selon laquelle l’absence de mention explicite dans la communication du 15 janvier 2018 des années 2013 et 2014 n’a pas porté atteinte, en l’espèce, aux garanties procédurales prévues par l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 et l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014.
78      L’argument doit donc être rejeté.
Sur la position adoptée par l’organe de conciliation au cours de la procédure administrative
79      La République slovaque fait valoir que, dans son rapport du 31 janvier 2020, l’organe de conciliation, d’une part, a exprimé des doutes quant au respect par la Commission des garanties procédurales résultant de l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 et de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014 en ce qui concerne les années de demande 2013 et 2014 et, d’autre part, lui a demandé de vérifier ce point.
80      S’agissant du premier point, il convient de relever que le fait que l’organe de conciliation a eu des doutes sur la question de savoir si la République slovaque avait bénéficié de garanties suffisantes quant aux années de demande 2013 et 2014 ne peut avoir d’incidence sur la décision du Tribunal.
81      En effet, selon la jurisprudence, la Commission n’est pas liée par les conclusions de l’organe de conciliation lorsqu’elle arrête sa décision sur une correction financière (voir arrêt du 26 mars 2019, Grèce/Commission, T‑480/17, non publié, EU:T:2019:191, point 80 et jurisprudence citée). Il en va a fortiori ainsi pour le Tribunal.
82      Quant au second point, il y a lieu de relever, en tout état de cause, que la Commission a procédé à la vérification demandée par l’organe de conciliation en expliquant en détail, dans un courrier du 5 juin 2020, les raisons pour lesquelles elle avait considéré depuis le début de l’enquête que le risque financier découlant de l’absence de recouvrement rétroactif devait être pris en compte pour le calcul de risque encouru par le FEAGA pour les années de demande 2015 et suivantes et que cette absence de recouvrement concernait les années de demande 2013 et 2014.
83      Par conséquent, la position du Tribunal figurant au point 77 ci-dessus ne peut être remise en cause au motif que, dans son rapport du 31 janvier 2020, l’organe de conciliation a émis des doutes quant au respect par la Commission des garanties procédurales résultant de l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 et de l’article 34, paragraphe 2, du règlement d’exécution no 908/2014 en ce qui concerne les années de demande 2013 et 2014.
84      L’argument doit donc être rejeté.
Conclusion
85      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le moyen unique invoqué par la République slovaque et, partant, le recours.
Sur les dépens
86      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
87      La République slovaque ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République slovaque est condamnée aux dépens.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 septembre 2022.
Signatures
*      Langue de procédure : le slovaque.