62023CJ0514_RES
Mål C‑514/23
Tiberis Holding Srl
mot
Ministero dello Sviluppo Economico
och
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA
och
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato)
Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 1 augusti 2025
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Direktiv 2009/28/EG – Artikel 3 – Direktiv (EU) 2018/2001 – Artikel 4 – Nationella stimulansåtgärder för produktion av energi från förnybara energikällor – Stödordning – Statligt stöd – Artikel 108 FEUF – Europeiska kommissionens exklusiva befogenhet att besluta om stödåtgärders förenlighet med den inre marknaden – Kommissionens beslut vari det fastslås att en stödordning är förenlig med den inre marknaden – Talan som väckts vid en nationell domstol av en mottagare av stöd enligt denna ordning där stödmottagaren angriper ett villkor i nämnda ordning som är oskiljaktigt förbundet med dess funktion – En begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av nämnda bestämmelser i dessa direktiv, som framställs inom ramen för denna talan, kan inte tas upp till prövning”
Tolkningsfrågor – Upptagande till prövning – Krav på att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden – Angivande av skälen till att det är nödvändigt att tolkningsfrågorna besvaras
(Artikel 267 FEUF; domstolens stadga, artikel 23; domstolens rättegångsregler, artikel 94)
(se punkterna 30 och 31)
Tolkningsfrågor – Upptagande till prövning – Gränser – Frågor som syftar till att kontrollera huruvida en stödmekanism för produktion av energi från förnybara energikällor är förenlig med artikel 3 i direktiv 2009/28 och artikel 4 i direktiv 2018/2001 – Mekanism som är oskiljaktigt förbunden med funktionen av en stödordning som förklarats förenlig med den inre marknaden genom kommissionsbeslut – Kommissionens exklusiva befogenhet att besluta om nämnda stödordnings förenlighet med den inre marknaden – Den hänskjutande domstolen är inte behörig att pröva ifrågavarande mekanisms förenlighet med de avsedda bestämmelserna – Den begärda tolkningen är inte nödvändig för att avgöra det nationella målet – Avvisning
(Artiklarna 107.3 c, 108.3 och 267 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 1 b ii och c; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28, artikel 3, och 2018/2001, artikel 4)
(se punkterna 33–63)
Resumé
Domstolen beslutar att den begäran om förhandsavgörande som framställts av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), avseende tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2009/28 (
1
) och i direktiv 2018/2001 (
2
), inte kan tas upp till prövning, eftersom det begärda klargörandet saknar relevans för avgörandet av det nationella målet. Det nationella målet syftar nämligen till att angripa en metod för genomförande av en ordning för statligt stöd som är oskiljaktigt förbunden med stödordningens funktion, medan denna stödordnings förenlighet med den inre marknaden har fastställts genom kommissionsbeslut. Den hänskjutande domstolen kan emellertid inte pröva stödordningens förenlighet med den inre marknaden mot bakgrund av bestämmelserna i de direktiv som den ställda frågan avser utan att inkräkta på kommissionens exklusiva befogenhet att pröva stödordningars förenlighet med den inre marknaden.
Genom beslut av den 28 april 2016 (
3
) förklarade kommissionen, med stöd av artikel 107.3 c FEUF, att en stödordning som anmälts av Republiken Italien och som syftade till att främja produktion av el från andra förnybara energikällor än solenergi var förenlig med den inre marknaden.
Till följd av detta beslut antog Ministero dello Sviluppo economico (Ministeriet för ekonomisk utveckling, Italien) dekretet av den 23 juni 2016 (
4
). Genom detta dekret infördes en stimulansordning för elproduktion som omfattas av olika förfaranden för tillgång, bland annat inskrivning i ett lämpligt register, vilket ska fastställas utifrån energikällan och typen av anläggning, samt deltagande i auktioner för rabatter.
I detta syfte är de producenter som säljer energi på den öppna marknaden och som erhåller stöd genom att de är inskrivna i registret skyldiga att till Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA betala skillnaden mellan marknadspriset och den stimulanstaxa som GSE garanterar om marknadspriset överstiger denna (nedan kallad den negativa stimulansmekanismen). Denna mekanism är inte tillämplig på producenter som är stödberättigade genom deltagande i en auktion.
Tiberis Holding Srl (nedan kallat Tiberis) driver ett vattenkraftverk i Tibern. I september 2017 biföll GSE Tiberis ansökan om att erhålla stöd enligt ovannämnda stimulansordning genom sin inskrivning i ett register. Från år 2017 till år 2021 erhöll Tiberis totalt 4044340,75 euro i stöd i enlighet med denna ordning. År 2022 begärde GSE emellertid återbetalning av en del av det uppburna stödet, med ett belopp om 1224210,86 euro.
Tiberis väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) om ogiltigförklaring av respektive begäran om återbetalning och av de avtalsklausuler och föreskrifter som dessa grundade sig på. Till stöd för sin talan gjorde Tiberis gällande att artikel 3 i direktiv 2009/28 och artikel 4 i direktiv 2018/2001 hade åsidosatts. Talan ogillades. Tiberis överklagade domen till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen i målet vid EU-domstolen, med åberopande av samma skäl.
Den hänskjutande domstolen anser att dekretet av den 23 juni 2016, i den del den föreskriver en negativ stimulansmekanism, förefaller strida mot de kumulativa kriterier som fastställs i artikel 3 i direktiv 2009/28 och artikel 4 i direktiv 2018/2001 för att stimulansåtgärderna ska vara lagenliga. Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida dessa bestämmelser utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en sådan mekanism som endast är tillämplig på producenter som erhåller stöd på grund av att de är inskrivna i det relevanta registret, och inte på dem som erhåller stöd genom deltagande i en auktion.
Domstolens bedömning
EU-domstolen påpekar inledningsvis att den i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande beträffande frågor som rör tolkningen av unionsrätten, men att det ankommer på EU-domstolen att undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande, i syfte att pröva sin egen behörighet eller huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
I förevarande fall syftar begäran om förhandsavgörande till att angripa lagenligheten av den negativa stimulansmekanism som föreskrivs i dekretet av den 23 juni 2016 i förhållande till artikel 3 i direktiv 2009/28 och artikel 4 i direktiv 2018/2001, vilken utgör en metod för genomförande av den ordning för främjande av el från andra förnybara energikällor än solenergi som införts genom detta dekret. Denna ordning utgör emellertid en ordning för statligt stöd som de italienska myndigheterna har anmält till kommissionen och som kommissionen har förklarat vara förenlig med den inre marknaden genom beslut SA.43756.
EU-domstolen anser följaktligen att det är nödvändigt att pröva huruvida en nationell domstol som har att pröva en sådan talan av en mottagare av stöd enligt nämnda ordning kan bedöma denna mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 3 i direktiv 2009/28 och artikel 4 i direktiv 2018/2001.
EU-domstolen erinrar i detta avseende om att inom ramen den ordning för kontroll av statligt stöd som fastställs i EUF-fördraget har de nationella domstolarna och kommissionen kompletterande, men olika, roller. Framför allt värnar de nationella domstolarna, fram till dess att kommissionen fattar sitt slutliga beslut, om skyddet för enskildas rättigheter vid nationella myndigheters eventuella åsidosättande av det förbud mot att genomföra stödåtgärder innan det förfarande för förhandskontroll som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF har avslutats. De är däremot inte behöriga att avgöra huruvida stödåtgärder eller en ordning för statligt stöd är förenliga med den inre marknaden, eftersom denna bedömning omfattas av den exklusiva befogenhet som tillkommer kommissionen, vilken kan bli föremål för unionsdomstolens kontroll.
EU-domstolen påpekar dessutom att det förfarande för förhandskontroll som föreskrivs i artikel 108 FEUF aldrig får utmynna i ett resultat som skulle vara oförenligt med specifika bestämmelser i EUF-fördraget. Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av dess villkor strider mot unionsbestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten kan således inte förklaras vara förenligt med den inre marknaden.
När villkoren för ett stöd eller en stödordning är så oskiljaktigt förbundna med stödets eller stödordningens syfte eller funktion att det inte är möjligt att bedöma dem separat, måste deras inverkan på stödets eller stödordningens förenlighet eller oförenlighet i sin helhet nödvändigtvis bedömas med hjälp av det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF. Bedömningen av sådana villkor omfattas således inte av de nationella domstolarnas behörighet.
EU-domstolen erinrar även om att tillämpningen av unionsbestämmelserna om statligt stöd grundar sig på en skyldighet till lojalt samarbete mellan, å ena sidan, de nationella domstolarna och, å andra sidan, kommissionen respektive unionsdomstolen. Var och en agerar därvid utifrån den roll den tilldelats enligt fördraget. De nationella domstolarna ska således i synnerhet avstå från att fatta beslut som strider mot ett beslut som kommissionen, med stöd av sin exklusiva befogenhet, har fattat om ett statligt stöds förenlighet med den inre marknaden.
I förevarande fall fastställer den i det nationella målet aktuella negativa stimulansmekanismen in fine storleken på det stöd som individuellt beviljas de ekonomiska aktörer som omfattas av den aktuella stödordningen genom att de skrivs in i ett register. Det var således denna mekanism som gjorde det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att denna stödordning, just med avseende på projekt som skulle skrivas in i ett register, uppfyllde kravet på proportionalitet. Denna mekanism utgör således ett villkor som är oskiljaktigt förbundet med funktionen av den stödordning som avses i beslut SA.43756 och kan inte bedömas isolerat från denna.
Av detta följer att om det vore tillåtet för en nationell domstol att i sin tur uttala sig om lagenligheten av den negativa stimulansmekanismen mot bakgrund av artikel 3 i direktiv 2009/28, så skulle den kunna ersätta kommissionens bedömning i beslut SA.43756 med sin egen. Den berörda domstolen skulle således inkräkta på kommissionens exklusiva befogenhet att bedöma huruvida statligt stöd är förenligt med den inre marknaden och åsidosätta sin skyldighet till lojalt samarbete.
Dessutom kunde kommissionen inte förklara den aktuella stödordningen förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF utan att först ha försäkrat sig om att den inte i övrigt stred mot andra relevanta bestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten.
Den omständigheten att direktiv 2009/28, och i synnerhet dess artikel 3, vilken avses i tolkningsfrågan, inte uttryckligen nämns i beslut SA.43756, saknar betydelse i detta avseende, eftersom kommissionen med nödvändighet beaktade nämnda direktiv när den bedömde den aktuella stödordningens förenlighet med den inre marknaden.
Den anmälda stödordningen, vilken är densamma som den i det nationella målet aktuella, bedömdes nämligen särskilt mot bakgrund av riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd oh energi för 2014–2020 (
5
). I dessa riktlinjer, till vilka det hänvisas i beslut SA.43756, erinras om att unionen har fastställt ambitiösa mål i fråga om klimatförändringar och hållbar energiförbrukning, att flera unionsrättsakter, såsom direktiv 2009/28, redan bidrar till uppnåendet av dessa mål, och att statligt stöd kan vara ett lämpligt instrument för att bidra till att uppnå unionens mål.
Vad gäller bedömningen av huruvida den negativa stimulansmekanismen är förenlig med artikel 4 i direktiv 2018/2001, konstaterar domstolen att detta direktiv visserligen antogs efter beslut SA.43756, vilket innebär att det inte kan anses att kommissionen genom detta beslut nödvändigtvis bedömde denna mekanism genom att försäkra sig om att den inte strider mot denna bestämmelse.
Eftersom den stödordning som infördes genom förordningen av den 23 juni 2016 godkändes av kommissionen med stöd av nämnda beslut, omfattas den emellertid av begreppet befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b ii i förordning 2015/1589 (
6
).
Artikel 108.1 FEUF ger kommissionen befogenhet att i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödordningar som förekommer i dessa stater. Denna granskning kan utmynna i att kommissionen till den berörda medlemsstaten lämnar förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion och, i förekommande fall, besluta att upphäva eller ändra stöd som kommissionen finner vara oförenligt med den inre marknaden. Inom ramen för denna prövning ändras inte rättsläget förrän den berörda medlemsstaten eventuellt godtar förslagen till lämpliga åtgärder eller fram till dess att kommissionen antar ett slutligt beslut.
Bedömningen av huruvida en befintlig stödordning, såsom den här aktuella, är förenlig med den inre marknaden omfattas följaktligen fortsatt av den exklusiva befogenhet som tillkommer kommissionen, vilken kan bli föremål för unionsdomstolens kontroll.
För övrigt skulle varje ändring av den negativa stimulansmekanism som är aktuell i det nationella målet, på grund av en eventuell höjning av stödnivån som skulle kunna följa därav, kunna påverka bedömningen av huruvida stödordningen i fråga är förenlig med den inre marknaden. Utan denna mekanism, som är oskiljaktigt förbunden med stödordningens funktion, är det nämligen möjligt att kommissionen skulle ha ansett att stödordningen inte var proportionerlig och följaktligen inte heller förenlig med den inre marknaden. Det skulle således röra sig om en ändring av ett befintligt stöd, utgörande ett ”nytt stöd”, i den mening som avses i artikel 1 c i förordning 2015/1589, vilket omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF, och för vilken bedömningen av dess förenlighet med den inre marknaden omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet.
Detta gäller även för det fall ändringen av stimulansmekanismen inte görs på ett allmängiltigt sätt (erga omnes), utan endast till förmån för en viss stödmottagare, såsom Tiberis, eftersom en stödordning som, på individuell nivå, genomförs utan att motsvara den stödordning som anmälts och godkänts av kommissionen också skulle kunna betraktas som ett ”nytt stöd”. Själva införandet av ett statligt stöd kan emellertid inte grundas på ett domstolsavgörande, utan måste vara föremål för en lämplighetsbedömning som inte kan ske inom ramen för domstolsprövning.
Mot bakgrund av dessa överväganden finner domstolen att unionsrätten utgör hinder för att den hänskjutande domstolen bedömer huruvida den aktuella negativa stimulansordningen är förenlig med bestämmelserna i artikel 3 i direktiv 2009/28 eller i artikel 4 i direktiv 2018/2001. Eftersom den begärda tolkningen således inte är relevant för att avgöra det nationella målet finner domstolen att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82).
(
3
)	Beslut C(2016) 2726 final av den 28 april 2016 om statligt stöd SA.43756 (2015/N) – Italien, Support to electricity for renewable sources in Italy (nedan kallat beslut SA.43756).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (dekret från Ministeriet för ekonomisk utveckling om främjande av elproduktion från andra förnybara energikällor än solenergi) av den 23 juni 2016 (GURI nr 150 av den 29 juni 2016, s. 8) (nedan kallat dekretet av den 23 juni 2016).
(
5
)	Kommissionens meddelande ”Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020” (EUT C 200, 2014, s. 1).
(
6
)	Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 248, 2015, s. 9).