62022CJ0747
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
7 päivänä toukokuuta 2026 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Turvapaikkapolitiikka – Toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95/EU – 26 artikla – Mahdollisuus työntekoon – 29 artikla – Sosiaalihuolto – Yhdenvertainen kohtelu – Sosiaalihuoltoa ja mahdollisuutta työntekoon koskeva toimenpide – Edellytys asumisesta vähintään kymmenen vuoden ajan, josta kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä – Välillinen syrjintä
Asiassa C‑747/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamon alioikeus, Italia) on esittänyt 15.11.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.12.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
KH
vastaan
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti T. von Danwitz, jaostojen puheenjohtajat F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (esittelevä tuomari), I. Ziemele, J. Passer ja O. Spineanu-Matei sekä tuomarit S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger ja R. Frendo,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.6.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
KH, edustajinaan A. Guariso, G. Maggi ja I. Traina, avvocati,
–
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), edustajinaan M. Boccia Neri, M. Sferrazza ja V. Stumpo, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehinään S. Fiorentino ja G. Palmieri, avustajinaan M. Cherubini ja P. Gentili, avvocati dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Azéma, M. Debieuvre ja E. Montaguti,
kuultuaan julkisasiamiehen 30.10.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9) 26 ja 29 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain KH, joka on saanut toissijaisen suojeluaseman Italiassa, ja Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (kansallinen sosiaaliturvalaitos, Italia) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä peruuttaa KH:lle myönnetty ”kansalaisen perustulo” (jäljempänä kansalaistulo).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2011/95 johdanto-osan 12, 41, 42 ja 45 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(12)
Tämän direktiivin päätavoitteena on toisaalta varmistaa se, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen, ja toisaalta se, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa.
– –
(41)
Jotta kansainvälistä suojelua saavat voivat paremmin käyttää tässä direktiivissä säädettyjä oikeuksia ja etuuksia, on tarpeen ottaa huomioon heidän erityistarpeensa ja heidän kohtaamansa kotoutumiseen liittyvät erityishaasteet. Edellä mainittujen seikkojen huomioon ottaminen ei yleensä saisi johtaa siihen, että kansainvälistä suojelua saavia kohdellaan suotuisammin kuin jäsenvaltioiden omia kansalaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden mahdollisuutta säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä.
(42)
Tältä osin olisi erityisesti pyrittävä ratkaisemaan ongelmat, joiden vuoksi kansainvälistä suojelua saavat eivät tosiasiallisesti pysty osallistumaan työllisyys- ja ammattikoulutukseen muun muassa taloudellisista syistä.
– –
(45)
Erityisesti sosiaalisen ahdingon välttämiseksi on asianmukaista antaa kansainvälistä suojelua saaville syrjimättömästi ja osana sosiaalihuoltoa riittävä huolenpito ja toimeentuloturva. – – Mahdollisuus rajoittaa tällainen apu perusetuuksiin on ymmärrettävä niin, että apu kattaa vähintään vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta, sikäli kuin nämä etuudet myönnetään kansallisessa lainsäädännössä omille kansalaisille.”
4
Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tavoitteena on vahvistaa vaatimukset kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle.”
5
Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’kansainvälisellä suojelulla’ pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa;
b)
’kansainvälistä suojelua saavalla’ henkilöä, jolle on myönnetty pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa;
– –
f)
’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja jota 17 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan;
– –
m)
’oleskeluluvalla’ jäsenvaltion viranomaisten myöntämää jäsenvaltion lainsäädännön mukaista lupaa, jonka perusteella kolmannen maan kansalaisella tai kansalaisuudettomalla henkilöllä on oikeus oleskella kyseisen jäsenvaltion alueella;
– –”
6
Direktiivin 26 artiklassa, jonka otsikko on ”Mahdollisuus työntekoon”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on heti kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen annettava suojelua saaville henkilöille lupa työskennellä toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana ottaen huomioon kyseiseen ammattiin ja julkishallintoon yleisesti sovellettavat säännöt.
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille tarjotaan toimintaa kuten aikuisille tarkoitettua työllisyyskoulutusta, ammattikoulutusta, mukaan lukien ammattitaidon parantamiseksi järjestetyt kurssit, käytännön työharjoittelua ja työvoimatoimistojen tarjoamia neuvontapalveluja vastaavin edellytyksin kuin niiden omille kansalaisille.
3.   Jäsenvaltioiden on pyrittävä helpottamaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden täysimääräistä pääsyä 2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin.
– –”
7
Direktiivin 2011/95 29 artiklassa, jonka otsikkona on ”Sosiaalihuolto”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset.
2.   Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille.”
Italian oikeus
8
Kansalaistuloon ja eläkkeisiin liittyvistä kiireellisistä säännöksistä 28.1.2019 annetun asetuksen nro 4 (decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni; GURI nro 23, 28.1.2019), joka on muutettu laiksi 28.3.2019 annetulla lailla nro 26 (legge n. 26; GURI nro 75, 29.3.2019) (jäljempänä asetus nro 4/2019), 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vuoden 2019 huhtikuusta alkaen otetaan käyttöön kansalaistulo – – aktiiviseen työllisyyspolitiikkaan kuuluvana perustavanlaatuisena toimenpiteenä, jolla pyritään takaamaan oikeus työhön, torjumaan köyhyyttä, eriarvoisuutta ja sosiaalista syrjäytymistä sekä edistämään oikeutta tiedonsaantiin, opetukseen, koulutukseen ja kulttuuriin politiikoilla, joiden tarkoituksena on myöntää yhteiskunnasta ja työelämästä syrjäytymisvaarassa oleville henkilöille taloudellista tukea ja edistää heidän sosiaalista osallisuuttaan.
[Kansalaistulolla] turvataan perusetuudet käytettävissä olevien resurssien rajoissa.”
9
Asetuksen 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Etuudensaajat”, määritellään kansalaistulon saamisen edellytykset. Nämä edellytykset koskevat yhtäältä hakijan kansalaisuutta, asumista ja oleskelua sekä toisaalta erityisesti hakijan tuloja, varallisuutta ja sitä, onko hänen kotitaloudellaan käytettävissään kestokulutushyödykkeitä. Ensin mainittujen edellytysten osalta kyseisen 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Kansalaistuloa] myönnetään kotitalouksille, jotka hakemuksen jättämishetkellä ja koko etuuden maksamisen ajan täyttävät kumulatiivisesti seuraavat edellytykset:
a)
kansalaisuutta, asumista ja oleskelua koskevien edellytysten osalta sen kotitalouden jäsenen, joka hakee etuutta, on täytettävä seuraavat edellytykset:
1)
hänen on oltava Italian tai muun [Euroopan] unionin jäsenvaltion kansalainen tai tällaisen kansalaisen perheenjäsen, jolla on oleskeluoikeus tai pysyvä oleskeluoikeus, tai hänen on oltava kolmannen maan kansalainen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen [unionin] oleskelulupa
2)
hänen on pitänyt asua Italiassa vähintään kymmenen vuotta, joista kahden viimeisimmän vuoden ajan keskeytyksettä hakemuksen jättämispäivästä lukien ja koko etuuden maksamisen ajan.
– –”
10
Kyseisen asetuksen 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Taloudellinen etuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   [Kansalaistulona] vuosittain myönnettävä taloudellinen etuus muodostuu seuraavista kahdesta osasta:
a)
perheen tulojen täydentämiseen tarkoitettu osa
b)
vuokralla asuvien kotitalouksien tulojen täydentämiseen tarkoitettu osa, joka vastaa vuokrasopimuksen mukaisen vuosivuokran määrää – –, ja jonka suuruus on enintään 3360 euroa vuodessa.
– –
6.   [Kansalaistulo] myönnetään siksi ajaksi, jonka etuudensaaja on 2 §:ssä tarkoitetuissa olosuhteissa ja joka tapauksessa enintään 18 kuukauden pituiseksi keskeytyksettömäksi ajaksi.
[Kansalaistulo] voidaan uusia – –”
11
Asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentin mukaan kansalaistulon myöntäminen edellyttää erityisesti osallistumista yksilöllistettyyn ohjelmaan, jolla tuetaan työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta ja joka sisältää ammatillista uudelleenkoulutusta, opintojen jatkamista ja muita sitoumuksia, joita työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta koskevissa asioissa toimivaltaiset viranomaiset yksilöivät.
12
Kyseisen asetuksen 7 §:n, jonka otsikko on ”Seuraamukset”, 4 momentissa säädetään, että ”jos etuudet maksava viranomainen toteaa, että hakemuksen tueksi toimitetut ilmoitukset ja tiedot eivät vastaa todellisuutta – –, kyseinen viranomainen päättää etuuden välittömästä peruuttamisesta taannehtivin vaikutuksin. Peruutuksen seurauksena etuudensaajan on palautettava aiheettomasti saamansa määrä”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
13
Pääasian kantaja saapui Italiaan vuonna 2011 ja sai siellä toissijaisen suojeluaseman. Hänellä on tällä perusteella oleskelulupa, ja hän on asunut keskeytyksettä Italian alueella vuodesta 2013. Hän oli ilmoittanut täyttävänsä asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohdassa säädetyn edellytyksen vähintään kymmenen vuoden asumisesta Italiassa (jäljempänä asumisedellytys), joten hänelle myönnettiin kyseisessä asetuksessa säädetty kansalaistulo.
14
Tarkastusten päätteeksi INPS totesi 13.10.2021 päivätyllä kirjeellä, ettei mainittu edellytys täyttynyt, peruutti kansalaistulon myöntämisen, vaati tämän myöntämisen perusteella aiheettomasti maksettujen määrien palauttamista ja kieltäytyi myöntämästä hänelle kyseistä etuutta jatkossa.
15
Pääasian kantaja on nostanut Tribunale ordinario di Bergamossa (Bergamon alioikeus, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen, jossa hän vaatii kyseistä tuomioistuinta toteamaan INPS:n päättämän kansalaistulon peruuttamisen syrjiväksi ja näin ollen tunnustamaan hänen oikeutensa kansalaistuloon joulukuun 2020 ja huhtikuun 2021 väliseltä ajalta ja velvoittamaan INPS:n maksamaan tänä etuutena myönnettävän määrän sen suuruisena kuin etuus oli hänelle myönnetty sen peruuttamishetkellä sekä peruuttamisen jälkeiseltä ajalta asetuksen nro 4/2019 3 §:n 6 momentissa säädetyn 18 kuukauden ajanjakson päättymiseen saakka.
16
Pääasian kantaja on vaatinut tältä osin, ettei häneen sovellettaisi asumisedellytystä, koska tämä edellytys on vastoin direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklaa, joissa säädetään jäsenvaltion kansalaisten ja kansainvälisen suojelun saajien yhdenvertaisesta kohtelusta siltä osin kuin kyse on mahdollisuudesta työntekoon ja sosiaalihuoltoetuuksista, ja koska se merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää. Tästä ja siitä syystä, että INPS:n ennalta laatimalla lomakkeella ei ole mahdollista hakea kansalaistuloa vahvistamatta, että mainittu edellytys täyttyy, tästä edellytyksestä annettu virheellinen ilmoitus ei vaikuta kansalaistulon myöntämiseen.
17
INPS:n mielestä pääasian kantajan vaatimukset eivät ole perusteltuja, ja se väittää, että kansalaistulo ei ole direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklassa tarkoitetun kaltainen sosiaalihuoltoetuus, koska – kuten Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin, Italia) on todennut – tämä tulo ei ole sosiaalinen toimenpide, jolla olisi tarkoitus täyttää yksilön perustarve, vaan sillä on erilaisia ja tarkempia aktiiviseen työllisyyspolitiikkaan ja sosiaaliseen osallisuuteen liittyviä tavoitteita.
18
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasian ratkaisemiseksi on tarpeen pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, koska jos unionin tuomioistuin toteaisi, että asumisedellytys on unionin oikeuden vastainen, sääntö, jossa tällaisesta edellytyksestä säädetään, olisi sivuutettava ja pääasian kantajan vaatimukset olisi hyväksyttävä.
19
Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että kansalaistulo kuuluu direktiivin 2011/95 29 artiklassa tarkoitettuun sosiaalihuoltoetuuksien kategoriaan, koska se rahoitetaan yleisestä verotuksesta saaduilla varoilla, se on INPS:n maksama, se myönnetään, mikäli varat eivät riitä perustarpeiden täyttämiseen – kuten muun muassa asetuksessa nro 4/2019 olevat lukuisat viittaukset ”köyhyyteen” ja ”sosiaaliseen syrjäytymiseen” osoittavat –, ja sen myöntämisen edellytykseksi asetettu tulojen yläraja on erityisen alhainen. Kyseinen tuomioistuin korostaa myös, että INPS:n käytännön mukaan kansainvälisen suojelun saajatkin ovat oikeutettuja kansalaistuloon, vaikka heitä ei nimenomaisesti mainitakaan asetuksen nro 4/2019 2 §:n a kohdan 1 alakohdassa.
20
Lisäksi sama tuomioistuin katsoo, että kun kansalaistulon sekamuotoisuus otetaan huomioon, on myös tutkittava, onko se direktiivin 2011/95 26 artiklan, joka koskee yhdenvertaista kohtelua mahdollisuudessa työntekoon, mukainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että tietyt pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä kansalaistulon saajien hyväksi säädetyt toiminnot kuuluvat kyseisessä 26 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”neuvontapalvelut” alaan. Se toteaa erityisesti, että kyseisellä säännöstöllä otetaan käyttöön yksilöllistetty ohjelma, jolla tuetaan työllistymistä ja joka sisältää ammatillista uudelleenkoulutusta, opintojen jatkamista ja muita kyseisen etuuden saajille suunnattuja sitoumuksia. Siinä säädetään myös viimeksi mainittujen velvollisuudesta osallistua psykologista soveltuvuutta koskeviin haastatteluihin ja mahdollisiin valintakokeisiin työhönottoa varten toimivaltaisten viranomaisten ilmoituksen perusteella ja velvollisuudesta ottaa vastaan Centro per l’impiegon (työvoimakeskus, Italia) tarjoamat työpaikat.
21
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asumisedellytystä sovelletaan erotuksetta kaikkiin kansalaistulon hakijoihin. Se on kuitenkin neutraali vain näennäisesti, koska edellytyksen täyttäminen on vaikeampaa ulkomaalaiselle kuin Italian kansalaiselle. Näin on erityisesti niiden kansainvälisen suojelun hakijoiden osalta, jotka oletettavasti ovat sellaisten kolmansien maiden kansalaisia, joissa he ovat eläneet ainakin osan elämästään. Niiden henkilöiden osuus, jotka eivät ole asuneet Italiassa vuosina 2010–2020, on nimittäin vain 0,48 prosenttia Italian kansalaisten osalta ja 56 prosenttia niiden henkilöiden osalta, jotka saavat kansainvälistä suojelua kyseisessä jäsenvaltiossa.
22
Siltä osin kuin kyse on asumisedellytyksen mahdollisesta oikeuttamisesta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että tämän edellytyksen tarkoituksena on ”alueellinen juurtuminen”. Kyseisen tuomioistuimen mukaan on ensinnäkin niin, että koska kansalaistulon tarkoituksena on sen saajien kotoutuminen, tämä sama tarkoitus ei voi olla sen saamisen edellytys. Toiseksi kyseinen edellytys voi täyttyä näyttämällä toteen katkonaisia ajanjaksoja, joiden kuluessa asianomainen hakija on ollut Italian alueella, mikä ei siis mitenkään ole omiaan osoittamaan hänen ”alueellista juurtumistaan” tai vakavasti otettavaa ennustetta hänen tulevasta oleskelustaan Italian alueella. Lisäksi kyseinen tuomioistuin toteaa, että saadakseen kansalaistulon hakijan on joka tapauksessa asuttava pysyvästi Italian alueella ainakin tämän etuuden maksuajanjakson ajan. Lisäksi edellytetään, että sen kotitalouden, johon kyseinen hakija kuuluu, täysi-ikäiset jäsenet ovat välittömästi valmiita osallistumaan koulutuksiin ja vastaamaan työpaikkailmoituksiin ja että kyseinen hakija osallistuu yksilöllistettyyn ohjelmaan, jolla tuetaan työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta.
23
Joka tapauksessa kyseinen asumisedellytys on suhteeton ja liiallinen, kun otetaan huomioon erityisesti 27.3.1985 annettu tuomio Scrivner ja Cole (122/84, EU:C:1985:145) ja 10.11.1992 annettu tuomio komissio v. Belgia (C‑326/90, EU:C:1992:419), jotka koskevat muun muassa vähimmäistoimeentulon (minimex) myöntämiselle asetettua viiden vuoden asumisedellytystä. Lisäksi, kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, pitkäaikaiseen asumiseen perustuvan kriteerin vahvistaminen merkitsee ulkomaalaisten vahingoksi välillistä syrjintää, joka on kiellettyä, jos se ei perustu objektiivisiin ja asianomaisten henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin tai jos se ei ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.
24
Lisäksi asumisedellytys on liian poissulkeva siltä osin kuin siinä ei oteta huomioon sellaisia muita mahdollisia kansalaistulon hakijat Italian tasavaltaan liittäviä tekijöitä, kuten rekisteröityminen väestörekisteriin, tietynpituinen vuokrasopimus tai kyseisen tulon hakemista edeltäneet työsuhteet tai koulutus, lasten ilmoittaminen kouluun tai perheenyhdistäminen kyseisessä jäsenvaltiossa.
25
Tässä tilanteessa Tribunale ordinario di Bergamo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 2011/95 [26 ja 29] artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohtaan sisältyvän kaltaiselle kansalliselle oikeussäännölle, jonka mukaan ’kansalaistulon’ kaltaisen etuuden, jolla pyritään torjumaan köyhyyttä ja tukemaan työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta, saaminen edellyttää asumista Italian valtiossa kymmenen vuoden ajan, josta lisäksi kahden vuoden ajan keskeytyksettä ennen kyseisen tulon hakemista?”
Menettely unionin tuomioistuimessa
26
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti Italian tasavalta pyysi tämän asian käsittelemistä suuressa jaostossa, minkä unionin tuomioistuin hyväksyi 13.5.2025.
27
Unionin tuomioistuimen presidentin 10.7.2023 tekemällä päätöksellä tämän asian käsittelyä lykättiin, kunnes yhdistetyissä asioissa C‑112/22 ja C‑223/22 olisi annettu ratkaisu. Nyt kyseessä olevan asian käsittelyä jatkettiin 5.8.2024 sen jälkeen, kun 29.7.2024 oli julistettu tuomio CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä) (C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636).
Unionin tuomioistuimen toimivalta
28
Italian hallitus väittää, että unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan esitettyyn kysymykseen, koska pääasiassa sovellettavat kansalliset säännökset koskevat etuutta, josta säädetään kansallisessa säännöstössä ja joka kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Pääasiassa kyseessä oleva kansalaistulo ei ole sellainen sosiaalihuoltotoimenpide, jonka ainoana tavoitteena olisi taata asianomaisille henkilöille tietty tulotaso, vaan se on monitahoinen toimenpide, jolla pyritään varsinkin edistämään asianomaisten henkilöiden sosiaalista osallisuutta ja sijoittumista uudelleen työmarkkinoille.
29
Tältä osin on todettava, että tässä asiassa käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan tulkintaa, mikä kuuluu selvästi unionin tuomioistuimen toimivaltaan (ks. analogisesti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
Lisäksi siltä osin kuin tällä toimivallan puuttumista koskevalla oikeudenkäyntiväitteellään Italian hallitus vetoaa siihen, että pääasiassa kyseessä oleva kansalaistulo ei kuulu mainittujen 26 ja 29 artiklan soveltamisalaan, on todettava, ettei tällainen väite ole omiaan kyseenalaistamaan unionin tuomioistuimen toimivaltaa vastata esitettyyn kysymykseen. Direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan sovellettavuus ja ulottuvuus on nimittäin määritettävä tämän kysymyksen asiasisällön tutkimisen yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31
Tästä seuraa, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan ennakkoratkaisupyynnöstä.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
32
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan köyhyyden torjumista sekä työllistymisen ja sosiaalisen osallisuuden tukemista koskevan kansallisen toimenpiteen soveltamiseksi toissijaisen suojeluaseman saaneisiin kolmansien maiden kansalaisiin edellytetään, että he ovat asuneet kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, mihin voidaan vedota myös kyseisen jäsenvaltion kansalaisia vastaan.
Direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisala
33
INPS ja Italian hallitus väittävät, että kansalaistulon kaltainen toimenpide ei kuulu direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisalaan. Ne väittävät, että kansalaistulo ei ole pelkästään sosiaalihuoltoetuus, jonka tarkoituksena olisi korjata taloudellista tilannetta, vaan laajempi yksilöllistetty toimenpide, joka on osa suurempaa kokonaisuutta, johon kuuluvat sekä vähävaraisten kotitalouksien tukeminen että tällaisten kotitalouksien sitoutuminen erityisten tavoitteiden saavuttamiseen niiden avustamiseksi kohti omavaraisuutta. Ne toteavat erityisesti, että kyseisen etuuden edellytyksenä on kotitalouden täysi-ikäisten jäsenten antama ilmoitus siitä, että he ovat välittömästi käytettävissä työhön, ja työvoimaviranomaisen kanssa tehtävän ”työllistymissopimuksen” allekirjoittaminen. Ne päättelevät tästä, että kansalaistulo on pääasiallisesti uudelleentyöllistymistä ja sosiaalista osallisuutta edistävä toimenpide, jonka sekamuotoisuuden Corte costituzionale on lisäksi todennut.
34
Tältä osin on todettava ensinnäkin direktiivin 2011/95 26 artiklasta, jonka otsikko on ”Mahdollisuus työntekoon”, että sen 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, joihin kuuluvat direktiivin 2 artiklan f alakohdan mukaan toissijaisen suojeluaseman saaneet henkilöt, tarjotaan toimintaa, kuten aikuisille tarkoitettua työllisyyskoulutusta, ammattikoulutusta, mukaan lukien ammattitaidon parantamiseksi järjestetyt kurssit, käytännön työharjoittelua ja työvoimatoimistojen tarjoamia neuvontapalveluja, vastaavin edellytyksin kuin niiden omille kansalaisille. Kuten ilmenee sanan ”kuten” käytöstä kyseisen 26 artiklan 2 kohdan useimmissa kieliversioissa, näiden toimintojen luettelo ei ole tyhjentävä vaan esimerkinomainen, sillä säännös koskee myös muuta työntekoon ja työllistymiseen liittyvää neuvonta- ja koulutustoimintaa. Lisäksi 26 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on pyrittävä helpottamaan kyseisten henkilöiden täysimääräistä pääsyä mainittuihin toimintoihin.
35
Direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyillä velvoitteilla pyritään siten takaamaan tämän artiklan 1 kohdassa ilmaistun sen periaatteen tehokas vaikutus, jonka mukaan jäsenvaltioiden on heti kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen annettava suojelua saaville henkilöille lupa työskennellä toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Tätä varten jäsenvaltioiden on kyseisten 2 ja 3 kohdan nojalla paitsi tarjottava kansainvälisen suojelun saajille vastaavin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen mainitussa 2 kohdassa tarkoitetun kaltaista työntekoon ja työllistymiseen liittyvää neuvonta- ja koulutustoimintaa myös pyrittävä helpottamaan näiden henkilöiden täysimääräistä pääsyä tällaiseen toimintaan, mikä voi edellyttää muun muassa aloitteiden tekemistä sellaisten esteiden poistamiseksi, jotka voivat haitata kyseistä pääsyä.
36
Kuten muun muassa direktiivin 2011/95 johdanto-osan 41 ja 42 perustelukappaleesta ilmenee, on nimittäin tarpeen ottaa huomioon kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden erityistarpeet ja heidän kohtaamansa kotoutumiseen liittyvät erityishaasteet ja näin ollen pyrkiä ratkaisemaan ongelmat, joiden vuoksi he eivät tosiasiallisesti pysty osallistumaan työllisyys- ja ammattikoulutukseen.
37
Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentin mukaan kansalaistulon myöntäminen edellyttää erityisesti osallistumista yksilöllistettyyn ohjelmaan, jolla tuetaan työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta ja joka sisältää ammatillista uudelleenkoulutusta, opintojen jatkamista ja muita toimivaltaisten viranomaisten yksilöimiä sitoumuksia. Kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 34–36 kohdassa, yhtäältä on niin, että kyseisessä säännöksessä luetellut toiminnat vastaavat siis suurelta osin direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdassa mainittuja toimintoja. Toisaalta on niin, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentilla on sama tavoite kuin direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdalla eli helpottaa asianomaisten henkilöiden sijoittumista työmarkkinoille.
38
Tältä osin direktiivin 2011/95 johdanto-osan 42 perustelukappaleessa korostetaan nimenomaisesti, että on pyrittävä ratkaisemaan muiden muassa taloudellisia ongelmia, joiden vuoksi kansainvälistä suojelua saavat henkilöt eivät tosiasiallisesti pysty osallistumaan työllisyys- ja ammattikoulutukseen, ja asetuksen nro 4/2019 1 §:n 1 momentissa säädetään, että kansalaistulo on aktiiviseen työllisyyspolitiikkaan kuuluva perustavanlaatuinen toimenpide, jolla pyritään muun muassa takaamaan oikeus työhön sellaisilla politiikoilla, joiden tarkoituksena on myöntää yhteiskunnasta ja työelämästä syrjäytymisvaarassa oleville henkilöille taloudellista tukea. Tästä seuraa, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, kyseisessä asetuksessa tunnustetaan mainitussa direktiivissä yksilöity tarve myöntää jonkinlaista taloudellista tukea asianomaisille henkilöille, joille muussa tapauksessa saattaisi olla mahdotonta osallistua heille osoitettuun koulutus- ja neuvontatoimintaan.
39
Siltä osin kuin on toiseksi kyse direktiivin 2011/95 29 artiklasta, tässä artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset.
40
Tältä osin unionin tuomioistuin on jo katsonut, että sosiaalihuollon etuuksien käsitteellä viitataan kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen (tuomio 28.10.2021, ASGI ym., C‑462/20, EU:C:2021:894, 34 kohta).
41
On korostettava, että asetuksen nro 4/2019 1 §:n 1 momentin mukaan kansalaistulo vastaa nimenomaan perusetuuksia käytettävissä olevien resurssien rajoissa muiden muassa köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on korostanut, kyseinen etuus on avustustoimenpide, jonka yhtenä keskeisenä tavoitteena on ”torjua köyhyyttä” muun muassa täydentämällä etuudensaajien tuloja, jotta he voivat täyttää perustarpeensa. Lisäksi, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös todennut, kyseinen toimenpide rahoitetaan yleisestä verotuksesta saaduilla varoilla, se on INPS:n maksama ja se myönnetään hakijoille, joilla ei ole tulojen ja varojen osalta riittäviä resursseja.
42
Italian hallitus kuitenkin väittää, että kansalaistulo ei ole direktiivin 2011/95 29 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”perusetuus”, joten toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä ei ole tämän kansallisen toimenpiteen osalta kohdeltava asiallisesti yhdenvertaisesti Italian kansalaisten kanssa.
43
Tältä osin on kyllä niin, että direktiivin 2011/95 29 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin. Yhtäältä on kuitenkin korostettava, että mainitussa 2 kohdassa säädetään poikkeuksesta saman artiklan 1 kohdassa säädettyyn pääsääntöön ja että sitä on siis tulkittava suppeasti (tuomio 29.4.2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, 72 kohta). Lisäksi kyseiset perusetuudet kattavat direktiivin johdanto-osan 45 perustelukappaleen mukaan vähintään avun myöntämisen muun muassa vähimmäistoimeentuloturvana. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suoritettavina olevista tarkastuksista muuta johdu, asetuksen nro 4/2019 johdanto-osasta ilmenee, että kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteena on turvata vähimmäistoimeentulo.
44
Toisaalta ja joka tapauksessa on niin, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene, että Italian tasavalta olisi ilmaissut aikomuksensa turvautua mainitussa 2 kohdassa säädettyyn yhdenvertaisen kohtelun periaatteen poikkeukseen ja rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden yhdenvertainen kohtelu pelkkiin perusetuuksiin (ks. analogisesti tuomio 24.4.2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, 87 ja 88 kohta ja tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 42 kohta).
45
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevassa Italian säännöstössä säädetty kansalaistulo, joka on sekamuotoinen siltä osin kuin se on yhtäältä toimenpide, joka sisältää direktiivin 2011/95 26 artiklassa tarkoitettuja toimintoja ja palveluja, ja toisaalta kyseisen direktiivin 29 artiklassa tarkoitettu sosiaalihuoltoetuus, kuuluu näiden artiklojen soveltamisalaan, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava ottaen huomioon tämän tuomion 34–44 kohdassa esitetyt näkökohdat.
46
Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa tämän tuomion 33 kohdassa mieleen palautetulla INPS:n ja Italian hallituksen argumentaatiolla, joka perustuu pääasiallisesti tällaiseen sekamuotoisuuteen ja kansalaistulon monitahoisuuteen.
47
Kuten julkisasiamieskin on korostanut ratkaisuehdotuksensa 56–80 kohdassa, kansalaistulon sekamuotoisuuden ja monitahoisen rakenteen vaikutuksena ei nimittäin voi olla, että kyseinen tulo jäisi direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Yhtäältä mikään näiden artiklojen sanamuodossa ja kyseisen direktiivin rakenteessa ei viittaa siihen, ettei mainittuja artikloja voitaisi soveltaa toimenpiteisiin, joilla on kaksi tavoitetta eli sekä ensin mainitun että jälkimmäisen artiklan tavoite. Toisaalta ja varsinkin se, että kansalaistulon kaltainen kansallinen toimenpide jätettäisiin direktiivin 2011/95 soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että kyseisellä toimenpiteellä on nämä kaksi tavoitetta, olisi selvästi direktiivin 26 ja 29 artiklan tarkoituksen vastaista.
Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen asumisedellytyksen yhteensopivuus direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan kanssa
48
Asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohdassa kansalaistulon myöntämiselle asetetun kaltaisen asumisedellytyksen yhteensopivuudesta direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan kanssa on muistutettava, että näissä viimeksi mainituissa artikloissa säädetään kansainvälisen suojelun saajien ja tämän suojelun myöntäneen jäsenvaltion kansalaisten yhdenvertaisesta kohtelusta.
49
Kyseiset 26 ja 29 artikla ilmentävät siis Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka on unionin oikeuden yleinen periaate. Tämä periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei ero ole objektiivisesti perusteltu (tuomio 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus), C‑205/20, EU:C:2022:168, 54 kohta).
50
Mainitulla periaatteella kielletään paitsi avoin syrjintä myös sen kaikki peitellyt muodot, joilla siitä huolimatta, että ne perustuvat näennäisesti puolueettomiin erotteluperusteisiin, on tosiasiassa samat syrjivät vaikutukset (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 48 kohta). Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että välillisesti syrjivinä on pidettävä sellaisia kansallisessa oikeudessa asetettuja edellytyksiä, jotka siitä huolimatta, että niitä sovelletaan erotuksetta kansalaisuuden perusteella, vaikuttavat olennaisesti tai suurimmaksi osaksi muihin kuin jäsenvaltion kansalaisiin, sekä sellaisia erotuksetta sovellettavia edellytyksiä, jotka maan omat kansalaiset pystyvät muiden maiden kansalaisia helpommin täyttämään tai jotka saattavat olla erityisesti viimeksi mainituille epäedullisia (ks. analogisesti tuomio 5.12.2019, Bocero Torrico ja Bode, C‑398/18 ja C‑428/18, EU:C:2019:1050, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että pääasiassa kyseessä olevaa asumisedellytystä sovelletaan samalla tavalla sekä kansainvälisen suojelun saajiin että Italian kansalaisiin.
52
Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo korostanut asiassa, joka koski samaa kansallista säännöstöä kuin pääasia, yhtäältä, että tällainen asumisedellytys vaikuttaa pääasiallisesti muihin kuin jäsenvaltion kansalaisiin, joihin kuuluvat muun muassa kansainvälisen suojelun saajat, ja toisaalta, että näiden viimeksi mainittujen ja kyseisen jäsenvaltion kansalaisten erilainen kohtelu, joka johtuu siitä, että kansallisessa säännöstössä säädetään tällaisesta edellytyksestä, merkitsee välillistä syrjintää (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 50 ja 52 kohta).
53
Merkitystä ei sitä paitsi ole sillä, että pääasiassa kyseessä oleva toimenpide on mahdollisesti epäedullinen sekä jäsenvaltion niille kansalaisille, jotka eivät kykene täyttämään mainittua edellytystä, että kansainvälisen suojelun saajille. Toimenpiteen voidaan nimittäin katsoa merkitsevän välillistä syrjintää ilman, että sen vaikutuksena tarvitsisi olla, että sillä suositaan kaikkia kyseisen jäsenvaltion kansalaisia tai asetetaan epäedulliseen asemaan ainoastaan kolmansien maiden kansalaiset (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 51 kohta).
54
Tällainen syrjintä on lähtökohtaisesti kielletty, jollei se ole objektiivisesti perusteltu. Jotta syrjintä olisi perusteltu, sen on oltava omiaan takaamaan oikeutetun tavoitteen toteuttaminen, eikä sillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 53 kohta).
55
Italian hallitus toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että siltä osin kuin kansalaistulo on taloudellinen etu, jonka myöntäminen edellyttää, että asianomaisen kotitalouden täysi-ikäiset jäsenet osallistuvat yksilöllistettyyn työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta tukevaan ja erityisten sopimusten perusteella toteutettavaan ohjelmaan, kyseisen edun myöntäminen edellyttää niin hallinnollisesti kuin taloudellisestikin erittäin monitahoisen sosiaalista osallisuutta ja työllistymistä koskevan toimen toteuttamista.
56
Tämän viimeksi mainitun seikan osalta Italian hallitus väittää, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimenpide edellyttää huomattavien taloudellisten resurssien mobilisointia. Tällainen toimenpide menee pidemmälle kuin pelkän taloudellisen etuuden myöntäminen sitä tarvitseville kotitalouksille, koska siihen liittyy lisäkustannuksia. Siksi on kohtuullista, että kansallinen lainsäätäjä soveltaa kyseistä toimenpidettä ainoastaan henkilöihin, jotka ovat integroituneet hyvin kansalliseen yhteisöön ja joita voidaan pitää sen pysyvinä jäseninä. Niinpä Italian hallituksen mukaan kansallinen lainsäätäjä on rajannut asianmukaisesti mahdollisuuden saada kyseistä tuloa koskemaan vain niitä kansainvälisen suojelun saajia, jotka ovat asettautuneet Italiaan pysyvästi ja ovat kotoutuneet sinne hyvin.
57
On palautettava mieleen, että sosiaalietuuksien myöntäminen henkilölle merkitsee näiden etuuksien myöntämisestä vastaavalle laitokselle rasitetta siitä riippumatta, onko kyseinen henkilö kansainvälisen suojelun saaja vai asianomaisen jäsenvaltion kansalainen. Tältä osin ei siis voida todeta eroa näiden kahden eri henkilöryhmän tilanteiden välillä (ks. vastaavasti tuomio 1.3.2016, Alo ja Osso, C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, 55 kohta ja tuomio 21.11.2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, 34 kohta).
58
Lisäksi, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti korostanut ratkaisuehdotuksensa 92 kohdassa, sellaisen argumentin hyväksyminen, jonka mukaan kansallisella lainsäätäjällä on oikeus, kun asianomaisen toimenpiteen hallinnolliset ja taloudelliset kustannukset otetaan huomioon, rajoittaa pääsy kyseiseen toimenpiteeseen koskemaan vain niitä kansainvälisen suojelun saajia, jotka ovat asettautuneet asianomaiseen jäsenvaltioon pysyvästi ja kotoutuneet sinne hyvin, merkitsisi direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklassa vahvistetuista säännöistä sellaisen poikkeuksen käyttöönottoa, josta unionin lainsäätäjä ei ole säätänyt.
59
Unionin tuomioistuin on jo todennut, että koska direktiivin 2011/95 VII luvussa, johon sen 26 ja 29 artikla kuuluvat, myönnetyt oikeudet ovat seurausta pakolaisaseman myöntämisestä eivätkä oleskeluluvan myöntämisestä, niitä voidaan rajoittaa vain kyseisessä luvussa vahvistettuja edellytyksiä noudattaen, joten jäsenvaltioilla ei ole oikeutta säätää rajoituksista, jotka eivät sisälly siihen. Kyseiset 26 ja 29 artikla koskevat kaikkia kansainvälisen suojelun saajia ja siis myös toissijaisen suojelun saajia, joten niissä ei tehdä heille tunnustettuja oikeuksia riippuvaiseksi siitä, kuinka kauan he ovat olleet asianomaisessa jäsenvaltiossa, tai heillä olevan oleskeluluvan kestosta (ks. vastaavasti tuomio 21.11.2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, 27 ja 28 kohta).
60
Lisäksi on niin, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 101 ja 102 kohdassa, että kansainvälisen suojelun saajien asema ei ole pysyvä, sillä asianomaisen jäsenvaltion on nimittäin silloin, kun henkilö lakkaa olemasta pakolainen tai ei enää voi saada toissijaista suojeluasemaa, peruutettava hänen asemansa, lakkautettava se tai jätettävä se uusimatta, mikä voi johtaa oleskeluluvan peruuttamiseen ja asianomaisen henkilön palauttamiseen alkuperämaahansa. Tästä seuraa, että se, että kansainvälisen suojelun saajia vaaditaan direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisedellytyksenä osoittamaan, että he ovat kotoutuneet hyvin asianomaiseen jäsenvaltioon, tai todistamaan, että heillä on todellinen ja riittävän läheinen side kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestykseen, on vastoin kyseisen direktiivin tavoitteita, kuten tavoitetta varmistaa kyseisille henkilöille vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa direktiivin johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaisesti.
61
Tästä seuraa, että kansalaistulon myöntämisen edellytyksenä olevan kaltainen edellytys asumisesta vähintään kymmenen vuoden ajan, josta kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, merkitsee toissijaisen suojeluaseman saajien vahingoksi välillistä syrjintää, joka ei ole objektiivisesti perusteltu.
62
Esitettyyn kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan köyhyyden torjumista sekä työllistymisen ja sosiaalisen osallisuuden tukemista koskevan kansallisen toimenpiteen soveltamiseksi toissijaisen suojeluaseman saaneisiin kolmansien maiden kansalaisiin edellytetään, että he ovat asuneet kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, mihin voidaan vedota myös kyseisen jäsenvaltion kansalaisia vastaan.
Oikeudenkäyntikulut
63
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 26 ja 29 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan köyhyyden torjumista sekä työllistymisen ja sosiaalisen osallisuuden tukemista koskevan kansallisen toimenpiteen soveltamiseksi toissijaisen suojeluaseman saaneisiin kolmansien maiden kansalaisiin edellytetään, että he ovat asuneet kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään kymmenen vuotta, joista kaksi viimeisintä vuotta keskeytyksettä, mihin voidaan vedota myös kyseisen jäsenvaltion kansalaisia vastaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.