62009CJ0548_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑548/09 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wniesione w dniu 23 grudnia 2009 r.,
Bank Melli Iran, z siedzibą w Teheranie (Iran), reprezentowany przez adwokata L. Defalque’a,
strona skarżąca,
w której drugą stroną są:
Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez M. Bishopa oraz R. Szostaka, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Republika Francuska, reprezentowana przez E. Belliard, G. de Bergues’a, L. Butela oraz E. Ranaivosona, działających w charakterze pełnomocników,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez S. Hathawaya, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Bearda, barrister,
Komisja Europejska, reprezentowana przez S. Boelaert oraz M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, A. Prechal, prezesi izb, A. Rosas (sprawozdawca), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, D. Šváby, M. Berger i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 marca 2011 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W odwołaniu Bank Melli Iran, irański bank należący do państwa irańskiego, wnosi do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 14 października 2009 r. w sprawie T‑390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3967 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym sąd ten oddalił jego skargę o stwierdzenie nieważności pkt 4 tabeli B załącznika do decyzji Rady 2008/475/WE z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 163, s. 29, zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie dotyczącym Banku Melli Iran i jego oddziałów.
Ramy prawne
Rezolucje 1737 (2006) i 1747 (2007) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych
2. W celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zakończyła działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzenianiem broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej (zwane dalej „rozprzestrzenianiem broni jądrowej) Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) przyjęła w dniu 23 grudnia 2006 r. rezolucję 1737 (2006), w załączniku do której wymienione są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej osoby i podmioty, których fundusze oraz zasoby ekonomiczne (zwane dalej „funduszami”) powinny zostać zamrożone. Wykaz znajdujący się w załączniku do rezolucji 1737 (2006) był aktualizowany licznymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa, m.in. rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1747 (2007) z dnia 24 marca 2007 r., na podstawie której zostały zamrożone fundusze Banku Sepah, będącego bankiem irańskim, a także jego oddziału w Zjednoczonym Królestwie, Banku Sepah International plc. Wnoszący odwołanie nie został objęty środkami w postaci zamrożenia funduszy przyjętymi przez Radę Bezpieczeństwa.
Wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB
3. W odniesieniu do Unii Europejskiej rezolucja 1737 (2006) została wdrożona wspólnym stanowiskiem Rady 2007/140/WPZiB z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 61, s. 49).
4. Artykuł 5 ust. 1 wspólnego stanowiska 2007/140 ma następujące brzmienie:
„Wszelkie fundusze […], których właścicielami są lub które są posiadane, przechowywane lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez:
a) osoby i podmioty wskazane w załączniku do rezolucji RB ONZ 1737 (2006), jak również dodatkowe osoby i podmioty wskazane przez Radę Bezpieczeństwa lub komitet zgodnie z pkt 12 rezolucji RB ONZ 1737 (2006); te osoby i podmioty wymienione są w załączniku I;
b) osoby i podmioty nieobjęte załącznikiem I, które są zaangażowane w działania Iranu wrażliwe z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych lub w opracowywanie systemów przenoszenia broni jądrowej, a także osoby bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielające im wsparcia lub osoby albo podmioty działające w ich imieniu lub pod ich kierunkiem, lub podmioty będące ich własnością lub przez nie kontrolowane, także w nielegalny sposób, wymienione w załączniku II,
zostają zamrożone”.
5. Wnoszący odwołanie nie jest wymieniony w załącznikach do wspólnego stanowiska 2007/140.
Rozporządzenie (WE) nr 423/2007
6. W zakresie, w jakim dotyczy to kompetencji Wspólnoty, rezolucja 1737 (2006) została wdrożona rozporządzeniem Rady (WE) nr 423/2007 z dnia 19 kwietnia 2007 r. dotyczącym środków ograniczających wobec Iranu (Dz.U. L 103, s. 1), wydanym na podstawie art. 60 WE i 301 WE, dotyczącym wspólnego stanowiska 2007/140, którego treść jest zasadniczo taka sama jak treść tego wspólnego stanowiska, gdyż w załączniku do rozporządzenia figurują te same nazwy podmiotów i nazwiska osób fizycznych.
7. Artykuł 5 rozporządzenia nr 423/2007 zakazuje określonych transakcji z osobami lub podmiotami w Iranie lub do celów wykorzystania w tym kraju.
8. Artykuł 7 rozporządzenia nr 423/2007 jest sformułowany następująco:
„1. Zamraża się wszystkie fundusze […] należące do osób, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku IV, pozostające w ich posiadaniu lub pod ich kontrolą. W załączniku IV wymieniono osoby, podmioty i organy wskazane przez RB ONZ lub Komitet ds. Sankcji zgodnie z pkt 12 rezolucji RB […] nr 1737 (2006).
2. Zamraża się wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do osób, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku V, pozostające w ich posiadaniu lub pod ich kontrolą. W załączniku V wymieniono osoby fizyczne i prawne, podmioty i organy, które nie są objęte załącznikiem IV, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowiska 2007/140[…] zostały określone jako:
a) zaangażowane w działalność Iranu stwarzającą zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej, bezpośrednio związane z taką działalnością lub wspierające ją; lub
b) zaangażowane w działalność Iranu związaną z opracowywaniem systemów przenoszenia broni jądrowej, bezpośrednio związane z taką działalnością lub wspierające ją; lub
c) działające w imieniu lub zgodnie ze wskazówkami osoby, podmiotu lub organu, o których mowa w lit. a) lub b); lub
d) osoby prawne, podmioty lub organy należące do osoby, podmiotu lub organu, o których mowa w lit. a) lub b) lub kontrolowane przez nie, także w nielegalny sposób.
3. Nie udostępnia się bezpośrednio ani pośrednio żadnych funduszy ani zasobów gospodarczych osobom fizycznym, prawnym, podmiotom ani organom wymienionym w załącznikach IV i V, ani nie udostępnia się takich funduszy i zasobów na korzyść takich osób, podmiotów czy organów.
4. Zabrania się umyślnego i świadomego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest obejście w sposób bezpośredni lub pośredni środków określonych w ust. 1, 2 i 3”.
9. Wnoszący odwołanie nie został wymieniony w załącznikach do rozporządzenia nr 423/2007.
10. Artykuły 8 i 9 rozporządzenia nr 423/2007 przewidują zezwolenie na uwolnienie określonych funduszy w celu umożliwienia wykonania zastawu lub orzeczenia sądowego, administracyjnego lub arbitrażowego lub też zapłaty wymagalnej należności. Artykuł 10 tego rozporządzenia przewiduje możliwość uwolnienia określonych funduszy w celu pokrycia, pod kontrolą właściwego organu, określonych wydatków, jak wydatki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb osób, których fundusze zostały zamrożone, lub wydatki związane ze świadczeniem usług prawniczych.
11. Artykuł 13 rozporządzenia nr  423/2007 nakłada na osoby i podmioty, których to dotyczy, obowiązek udzielania informacji właściwym organom oraz współpracy z nimi.
12. Artykuł 15 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„2. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną oraz na podstawie ustaleń podjętych przez Radę w odniesieniu do załącznika II do wspólnego stanowiska 2007/140/WPZiB, ustanawia, weryfikuje i zmienia wykaz osób i podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 2. Wykaz w załączniku V weryfikowany jest regularnie, co najmniej raz na 12 miesięcy.
3. Rada przedstawia indywidualne i szczególne powody podjęcia decyzji zgodnie z ust. 2 i podaje je do wiadomości zainteresowanym osobom, pomiotom i organom.
13. Artykuł 16 rozporządzenia nr 423/2007 przewiduje, że państwa członkowskie określają kary nakładane w wypadku naruszenia przepisów rozporządzenia.
Rezolucja 1803 (2008) Rady Bezpieczeństwa
14. Zgodnie z pkt 10 rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1803 (2008) z dnia 3 marca 2008 r. wzywa ona „wszystkie państwa do zachowania czujności w związku z działaniami instytucji finansowych na ich terytoriach prowadzonymi ze wszystkimi bankami mającymi siedzibę w Iranie, w szczególności Bankiem Melli i Bankiem Saderat oraz ich oddziałami i agencjami za granicą, aby zapobiec takim działaniom, które przyczyniają się do rozprzestrzeniania lub opracowywania systemów przenoszenia broni jądrowej broni jądrowej”.
Wspólne stanowisko 2008/479/WPZiB
15. Wspólne stanowisko Rady 2008/479/WPZiB z dnia 23 czerwca 2008 r. zmieniające wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB (Dz.U. L 163, s. 43) w szczególności zmieniło załącznik II do wspólnego stanowiska 2007/140 Załącznik ten zawiera tabelę A, zatytułowaną „Osoby fizyczne” i tabelę B, zatytułowaną „Podmioty”.
16. Mimo że rezolucja 1803 (2008) nie nakładała obowiązku zamrożenia fuduszy Melli Banku i Banku Melli Iran, zamrożenie to zostało przewidziane we wspólnym stanowisku 2008/479. W tabeli B pkt 5 załącznika do tego wspólnego stanowisko zawarto bowiem – w kolumnie pierwszej, zatytułowanej „Nazwa” – następujące informacje:
„Bank Melli, Melli Bank Iran oraz wszystkie oddziały i filie, w tym:
a) Melli Bank plc;
b) Bank Melli Iran Zao”.
17. W kolumnie drugiej, zatytułowanej „Dane identyfikacyjne”, przy nazwie każdego z wymienionych baków wskazano jego adres.
18. Kolumna trzecia, zatytułowana „Uzasadnienie”, zawiera następujący wpis:
„Dostarcza lub stara się dostarczać wsparcia finansowego firmom, które są zaangażowane w zakup towarów służących realizacji irańskiego programu jądrowego i programu w zakresie pocisków balistycznych lub zakupują takie towary (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company i DIO). Bank Melli ułatwia działalność Iranu w dziedzinie związanej z technologiami potencjalnie niebezpiecznymi. Ułatwił on wielokrotnie zakup potencjalnie niebezpiecznych materiałów dla irańskich programów jądrowych i programów w zakresie pocisków balistycznych. Świadczył różnorodne usługi finansowe w imieniu podmiotów związanych z irańskim sektorem jądrowym i sektorem zajmującym się pociskami, w tym otwierał akredytywy i prowadził rachunki. Wiele z powyższych przedsiębiorstw zostało wymienionych w rezolucjach RB ONZ nr 1737 i 1747 [Rady Bezpieczeństwa]”.
19. W kolumnie czwartej, zatytułowanej „Data umieszczenia w wykazie”, figuruje data „23.6.2008”.
Sporna decyzja
20. W dniu 23 czerwca 2008 r. Rada wydała także sporną decyzję. Załącznik do tej decyzji zastępuje załącznik V do rozporządzenia nr 423/2007. Zawiera on tabelę A, zatytułowaną „Osoby fizyczne”, oraz tabelę B, zatytułowaną „Osoby prawne, podmioty i organy”, przy czym każda z nich zawiera takie same kolumny jak te, które znajdowały się w załączniku do wspólnego stanowiska 2008/479. Nazwa wnoszącego odwołanie została umieszczona w pkt 4 tejże tabeli B. Informacje dotyczące wnoszącego odwołanie są tymi samymi informacjami, które zostały zawarte w załączniku do tego wspólnego stanowiska. Decyzja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu 24 czerwca 2008 r.
21. W dniu 25 czerwca 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało ogłoszone zawiadomienie skierowane do osób, podmiotów i organów umieszczonych przez Radę w wykazie osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 423/2007 (załącznik V) (Dz.U. C 145, s. 1). Przypomniano w nim, że zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia wykaz ten regularnie poddaje się przeglądowi, nie rzadziej niż co 12 miesięcy. W tym celu zainteresowane osoby, podmioty lub organy mogą złożyć do Rady wniosek, wraz z dokumentami uzupełniającymi, o to, by decyzja o ich umieszczeniu w wyżej wspomnianym wykazie została ponownie rozpatrzona. Wszelkie takie wnioski należy kierować do Rady w ciągu miesiąca od opublikowania tego zawiadomienia.
Skarga do Sądu i zaskarżony wyrok
22. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 września 2008 r. wnoszący odwołanie wniósł skargę o stwierdzenie nieważności, skierowaną przeciwko pkt 4 tabeli B załącznika do spornej decyzji i wniósł do Sądu o:
– tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności pkt 4 w tabeli B załącznika do zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy on strony skarżącej, a także jej filii i jej oddziałów;
– subsydiarnie – stwierdzenie niemożności stosowania w niniejszym sporze art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007;
– w każdym wypadku – obciążenie Rady kosztami postępowania.
23. Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Wspólnot Europejskich zostały dopuszczone do postępowania przed Sądem po stronie Rady, jako interwenienci popierający jej żądania oddalenia skargi.
24. Na poparcie swoich żądań strona skarżąca przytoczyła pięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczył naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu WE, naruszenia przepisów prawnych dotyczących jego stosowania oraz naruszenia art. 7 ust. 2 wspólnego stanowiska 2007/140, nadużycia władzy, a także braku podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zarzut drugi dotyczył naruszenia zasady równego traktowania. Zarzut trzeci – naruszenia zasady proporcjonalności i naruszenia prawa własności. Zarzut czwarty opierał się na naruszeniu prawa do obrony, prawa do skutecznej ochrony sądowej i obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007. Zarzut piąty dotyczył braku kompetencji Rady w ramach traktatu do nakładania „sankcji karnych”, takich jak zamrożenie funduszy.
25. Tytułem wstępu i przed zbadaniem tych zarzutów Sąd przypomniał, w pkt 35–37 zaskarżonego wyroku, zasady mające zastosowanie do kontroli sądowej.
26. Następnie Sąd zbadał i oddalił każdy z podniesionych zarzutów, a także skargę w całości.
Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
27. Bank Melli Iran wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– uwzględnienie jego żądań zgłoszonych w postępowaniu przed Sądem; oraz
– obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w obu instancjach.
28. Rada wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
29. Republika Francuska wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania,
– zmianę uzasadnienia w zakresie pkt 86–88 zaskarżonego wyroku, w których stwierdzono, że Rada miała obowiązek dokonania indywidualnego doręczenia zainteresowanym osobom i podmiotom decyzji o zamrożeniu funduszy wydanych na podstawie rozporządzenia nr 423/2007; oraz
– obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
30. Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania.
31. Komisja wnosi do Trybunału o:
– orzeczenie, że żaden z zarzutów wnoszącego odwołanie nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku; i
– w konsekwencji – oddalenie odwołania.
Zarzuty i argumenty stron
32. Bank Melli Iran podnosi trzy zarzuty tytułem żądania głównego i kolejne trzy zarzuty subsydiarnie.
33. Tytułem żądania głównego twierdzi on, po pierwsze, że Sąd naruszył prawo, nie uwzględniając jako istotnego wymogu proceduralnego obowiązku indywidualnego doręczenia zaskarżonego aktu oraz że rozumowanie Sądu dotknięte jest błędem; po drugie – że Sąd naruszył prawo w zakresie wykładni podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007 oraz że jego rozumowanie dotknięte jest błędem; po trzecie – że Sąd nie dopełnił obowiązku uzasadnienia oraz naruszył prawo w zakresie wykładni pojęć praw do obrony i skutecznej ochrony sądowej.
34. Subsydiarnie Bank Melli Iran podnosi, po pierwsze, że Sąd naruszył art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 i sam sobie zaprzeczył, po drugie, że Sąd dopuścił się błędu w ocenie co do prawa własności wnoszącego odwołanie, oraz po trzecie, że Rada dopuściła się oczywistego błędu w ocenie okoliczności faktycznych, umieszczając, a następnie utrzymując jego nazwę Bank Melli Iran w wykazie z załącznika V do tego rozporządzenia.
W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego w ramach żądania głównego, dotyczącego obowiązku indywidualnego doręczenia oraz błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku
35. Zarzut ten jest dotyczy pkt 86–90 zaskarżonego wyroku, które są sformułowane następująco:
„86 Natomiast nie można się zgodzić z twierdzeniem Rady, popieranej przez interwenientów, jakoby obowiązek podania uzasadnienia do wiadomości strony skarżącej został spełniony przez ogłoszenie [spornej] decyzji w Dzienniku Urzędowym. Decyzja takiego rodzaju jak [sporna] decyzja, która wprowadza zmienioną wersję załącznika V do rozporządzenia nr 423/2007, wywiera bowiem skutki erga omnes, ponieważ jest skierowana do kręgu adresatów określonego w sposób ogólny i abstrakcyjny, którzy są obowiązani zamrozić fundusze podmiotów umieszczonych w wykazie wyżej wymienionego załącznika. Jednakże taka decyzja nie ma charakteru wyłącznie ogólnego, ponieważ zamrożenie funduszy obejmuje podmioty wymienione z nazwy, których indywidualne środki ograniczające, uchwalone w stosunku do nich, dotyczą bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie i analogicznie [wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351, pkt 241–244; wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T‑228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie Zb.Orz. s. II‑4665], pkt 98). Co więcej, zamrożenie funduszy ma poważne konsekwencje dla objętych nim podmiotów, ponieważ może ograniczyć korzystanie z ich praw podstawowych. W tych okolicznościach, ze względu na konieczność zapewnienia poszanowania wyżej wymienionych praw, o charakterze równocześnie materialnoprawnym i procesowym, […] należy stwierdzić, że Rada jest obowiązana, o ile to tylko możliwe, przekazać decyzję o zamrożeniu funduszy do wiadomości objętych nim podmiotów przez indywidualne doręczenie.
87 Argumenty podniesione przez Radę nie są w stanie zmienić powyższego wniosku. Po pierwsze bowiem fakt, iż indywidualne doręczenie okazuje się w niektórych przypadkach niemożliwe, nie ma wpływu na istnienie interesu podmiotów względem takiej formy doręczenia, a więc nie ma znaczenia w przypadkach, gdy adres zainteresowanego podmiotu jest znany. Po drugie, na zasadę, że nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa, nie można powołać się przeciwko stronie skarżącej, ponieważ [sporna] decyzja w odniesieniu do niej ma charakter indywidualnego aktu prawnego. Po trzecie, przywołane przez Radę rozróżnienie w stosunku do środków w formie zamrożenia funduszy przyjmowanych w ramach walki z terroryzmem jest nieistotne dla sprawy, gdyż ewentualny charakter zniesławiający uwzględnionych w uzasadnieniu powodów zamrożenia może mieć znaczenie jedynie w niektórych przypadkach dla oceny potrzeby opublikowania uzasadnienia w Dzienniku Urzędowym. Natomiast wymóg indywidualnego doręczenia decyzji o zamrożeniu funduszy wynika z faktu, iż te same środki ograniczają indywidualnie oraz w znacznym stopniu prawa objętych nimi podmiotów. Tymczasem ponieważ skutki środków polegających na zamrożeniu funduszy przyjętych na podstawie rozporządzenia nr 423/2007 oraz środków przyjętych w ramach walki są porównywalne, w obydwu wypadkach należy podawać je do wiadomości objętych nimi podmiotów w taki sam sposób.
88 W świetle powyższego należy stwierdzić, że Rada nie dopełniła obowiązku podania uzasadnienia [spornej] decyzji do wiadomości strony skarżącej wynikającego z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, gdyż nie doręczyła go indywidualnie, mimo iż z samej treści tejże decyzji wynika, że znała adres siedziby strony skarżącej.
89 Jednakże z załączników do wniosku o zastosowanie środka tymczasowego przedstawionego przez skarżącą w sprawie T‑390/08 R wynika, że pismem z dnia 24 czerwca 2008 r. francuska Commission bancaire poinformowała oddział strony skarżącej w Paryżu o wydaniu [spornej] decyzji oraz o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym, które nastąpiło tego samego dnia. Zatem strona skarżąca w odpowiednim terminie i z oficjalnego źródła uzyskała informację o wydaniu [spornej] decyzji, a także o tym, że może zapoznać się z uzasadnieniem decyzji w Dzienniku Urzędowym. Co więcej, strona skarżąca najwyraźniej rzeczywiście zapoznała się z treścią tejże decyzji, której kopię załączyła do skargi.
90 W tych wyjątkowych okolicznościach należy stwierdzić, iż fakt, że Rada nie podała uzasadnienia [spornej] decyzji do wiadomości strony skarżącej przez indywidualne doręczenie, nie skutkował pozbawieniem strony skarżącej możliwości zapoznania się w odpowiednim terminie z uzasadnieniem [spornej] decyzji oraz dokonania oceny zasadności środka w postaci przyjętego w stosunku do niej zamrożenia funduszy. W związku z powyższym zaniechanie ze strony Rady nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności [spornej] decyzji”.
Argumentacja stron
36. Wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo w ten sposób, że obowiązku indywidualnego doręczenia z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 nie potraktował jako istotnego wymogu formalnego, którego niedochowanie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności aktu, a jego rozumowanie było błędne.
37. Wnoszący odwołanie podkreśla, że zgodnie z art. 254 WE decyzje indywidualne stają się skuteczne wraz z doręczeniem. Doręczenie spornej decyzji było zdaniem wnoszącego odwołanie tym bardziej istotne, że nie został on wysłuchany przed jej wydaniem.
38. Przytaczając wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑227/92 P Hoechst przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4443, wnoszący odwołanie podnosi, że doręczenie decyzji jest istotnym wymogiem formalnym, którego niedochowanie stanowi przyczynę bezwzględnej nieważności aktu. Tej nieważności nie można zapobiec poprzez udzielenie adresatowi aktu informacji przez inną osobę lub podmiot. Zdaniem wnoszącego odwołanie powiadomienie o spornej decyzji przez francuską Commission bancaire nie mogło więc spełniać warunków doręczenia wyszczególnionych w rozporządzeniu nr 423/2007.
39. Oprócz naruszenia istotnych wymogów proceduralnych wnoszący odwołanie zarzuca Sądowi błędne uzasadnienie wyroku poprzez uznanie, że udzielenie wnoszącemu odwołanie informacji przez francuską Commission bancaire zapobiegło nieważności spornej decyzji, oraz poprzez przyjęcie, że uchybienie Rady jest usprawiedliwione „wyjątkowymi okolicznościami”, podczas gdy brak doręczenia aktu niekorzystnego stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązującej normy prawa Unii.
40. Republika Francuska i Komisja nie zgadzają się z rozumowaniem Sądu i wnoszą o zmianę uzasadnienia. Ich zdaniem bowiem art. 15 ust. 3 rozporządzenia 423/2007 nie przewiduje obowiązku indywidualnego doręczenia spornej decyzji i żaden obowiązek doręczenia nie wynika z prawa pierwotnego. Sąd niesłusznie zatem żądał w pkt 88 zaskarżonego wyroku, by Rada dokonała indywidualnego doręczenia.
41. Rada, Republika Francuska i Komisja podkreślają wykonawczy charakter decyzji o zamrożeniu aktywów. Rada wskazuje, że pomimo przeprowadzenia rozumowania dotyczącego obowiązku uzasadnienia, Sąd nie doszedł do wniosku, że zaskarżony akt stanowił decyzję a nie rozporządzenie.
42. Republika Francuska nie zgadza się ponadto z dokonanym przez Sąd w pkt 87 zaskarżonego wyroku porównaniem środka w postaci zamrożenia funduszy zastosowanego w ramach przeciwdziałania rozprzestrzenianiu broni jądrowej, który dotyczy państw trzecich, i środka zastosowanego w ramach walki z terroryzmem, który dotyczy jednostek i podmiotów działających samodzielnie. Nigdy nie twierdzono, że środek o charakterze sankcji dotyczący państwa powinien zostać temu państwu indywidualnie doręczony. Zróżnicowanie celów przekłada się zresztą na zróżnicowanie podstaw prawnych, jako że rozporządzenie nr 423/2007 zostało wydane na podstawie art. 60 WE i 301 WE, podczas gdy środki przyjęte w dziedzinie terroryzmu za podstawę mają art. 308 WE.
43. Na rozprawie Rada doprecyzowała, że doręczenie informacji o środkach w postaci zamrożenia funduszy osobom związanym z terroryzmem jest dokonywane zgodnie ze wskazówkami zawartymi w pkt 147 ww. wyroku Sądu w sprawie Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie – mianowicie aby uniknąć naruszenia prawnie uzasadnionych interesów tych osób, w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej publikowane jest jedynie ogólne uzasadnienie decyzji, natomiast uzasadnienie szczegółowe i konkretne jest im doręczane.
44. Zjednoczone Królestwo przypomina, że celem doręczenia jest poinformowanie adresata o decyzji i umożliwienie mu odwołania się od niej. W niniejszej sprawie, dotyczącej zamrożenia funduszy, wcześniejsze doręczenie nie było możliwe z uwagi na wymagany efekt zaskoczenia. Artykuł 254 WE, zdaniem tego państwa, nie precyzuje, w jaki sposób ma nastąpić doręczenie. Zjednoczone Królestwo stoi w tej kwestii na stanowisku, że ogłoszenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w tym samym czasie co decyzja w dostateczny sposób przyciąga uwagę. W każdym razie zainteresowany podmiot natychmiast odczuwa skutki wykonania decyzji. W niniejszej sprawie francuski oddział wnoszącego odwołanie został poinformowany o spornej decyzji i wnoszący odwołanie mógł ją zaskarżyć. Zjednoczone Królestwo, podobnie jak Rada, Republika Francuska i Komisja podkreśla, że wnoszący odwołanie nie doznał żadnej szkody wskutek braku doręczenia spornej decyzji.
Ocena Trybunału
45. Po pierwsze, należy wskazać, że mimo swego tytułu, sporna decyzja ma tę samą naturę co rozporządzenie. Zawiera tylko jeden załącznik, który zastępuje załącznik V do rozporządzenia nr 423/2007. Skutek tego załącznika jest zaś określony w art. 19 akapit drugi wymienionego rozporządzenia, który przewiduje, że rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, co odpowiada skutkom rozporządzenia ustalonym w art. 249 WE.
46. Co do zasady więc traktat nie przewiduje obowiązku doręczenia takiego aktu lecz, zgodnie z art. 254 ust. 1 i 2 WE, obowiązek jego publikacji.
47. Po drugie, co się tyczy dokładniej art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, należy przypomnieć, że zasada skutecznej ochrony sądowej oznacza, że organ Unii, który wydał akt powodujący nałożenie środków ograniczających na osobę lub podmiot, jest zobowiązany do poinformowania zainteresowanej osoby lub zainteresowanego podmiotu o powodach uzasadniających ten akt w miarę możliwości bądź w chwili przyjmowania aktu, bądź przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po jego przyjęciu, w celu umożliwienia tym osobom lub podmiotom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi. (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 336).
48. To właśnie w celu przestrzegania tej zasady art. 15 ust. 3 rozporządzenia zobowiązuje Radę do przedstawienia indywidualnych i szczególnych powodów podjęcia decyzji zgodnie z art. 7 ust. 2 i podania ich do wiadomości zainteresowanym osobom, pomiotom i organom.
49. Jak bowiem wskazał Sąd w pkt 86 zaskarżonego wyroku, zamrożenie funduszy ma poważne konsekwencje dla objętych nim podmiotów, ponieważ może ograniczyć korzystanie z ich praw podstawowych.
50. Mimo iż rozporządzenie nr 423/2007 nie określa, w jakiej formie powody są „podawane do wiadomości” zainteresowanym osobom, pomiotom i organom, teza Zjednoczonego Królestwa, jakoby wystarczająca była publikacja w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, nie zasługuje na uwzględnienie.
51. O ile bowiem podanie do wiadomości powodów indywidualnych i szczególnych można uznać za dokonane w drodze publikacji decyzji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, interesu w wyraźnym przewidzeniu takiego powiadomienia, jak to czyni art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, nie sposób się dopatrzyć, skoro przedmiotowa decyzja powinna być w każdym wypadku opublikowana na podstawie art. 254 ust. 1 i 2 z uwagi na posiadanie przez nią natury rozporządzenia, jak wskazano w pkt 45 niniejszego wyroku.
52. Wynika stąd, że Rada powinna uczynić zadość ciążącemu na niej obowiązkowi przewidzianemu w tym przepisie poprzez indywidualne podanie do wiadomości.
53. Wniosku takiego nie podważa art. 254 ust. 3 WE, na który powołuje się wnoszący odwołanie, a który dotyczy doręczenia decyzji w ścisłym znaczeniu i co do którego nie ma podstaw do przyjęcia, by jego naruszenie zostało podniesione przez wnoszącego odwołanie przed Sądem.
54. Podobnie rzecz się przedstawia w wypadku pkt 68–73 ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, do których odnosi się wnoszący odwo łanie, a które należy rozumieć w świetle argumentów stron, na które odpowiadają, oraz kontekstu, w który się wpisują. Jak wynika z pkt 44–53 wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji oraz z pkt 21–24 opinii rzecznika generalnego G. Cosmasa w tej sprawie, Hoechst AG powoływał się na brak uwierzytelnienia zaskarżonej decyzji oraz fakt, że wysłany mu tekst nie był tekstem przyjętym we wskazanym dniu. W pkt 69 tego wyroku Trybunał ustosunkował się do tej argumentacji poprzez odniesienie się do pkt 48 i 49 wyroku z dnia 15 czerwca 1994 r. w sprawie C‑137/92 P Komisja przeciwko BASF i in., Rec. s. I‑2555, które dotyczą nieprawidłowości takich jak te, które były podnoszone w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, to jest braku uwierzytelnienia aktu. Jeżeli chodzi o pkt 72 ww. wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji, to bez najmniejszej wątpliwości odsyła on do kwestii rozpatrywanej w ww. sprawie Komisja przeciwko BASF i in., to jest konsekwencji prawnych braku uwierzytelnienia aktu.
55. W niniejszej sprawie podanie do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów zamrożenia funduszy przewidziane w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 nie zostało dokonane przez Radę, lecz wystarczająca informacja została przekazana oddziałowi wnoszącego odwołanie przez francuską Commission bancaire i wnoszący odwołanie był w stanie złożyć skargę. W świetle tych okoliczności Sąd nie naruszył więc prawa orzekając w pkt 90 zaskarżonego wyroku, że okoliczność, iż Rada nie podała powodów spornej decyzji do wiadomości wnoszącego odwołanie, nie wywołała skutku w postaci pozbawienia go możliwości zapoznania się w stosownym czasie z uzasadnieniem spornej decyzji oraz możliwości oceny zasadności zastosowanego wobec niego środka w postaci zamrożenia funduszy.
56. Jeżeli bowiem, jak wyżej wyjaśniono, indywidualne podanie do wiadomości jest co do zasady niezbędne, wystarczy stwierdzić, że art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, który jedynie wspomina o obowiązku „podania do wiadomości”, nie wymaga żadnej określonej formy. Przepis ten należy więc wiązać z jego effet utile (skutecznością), czyli skuteczną ochroną sądową osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi na podstawie art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, jak w sprawie niniejszej.
57. Z całokształtu rozważań wynika, że zarzut pierwszy nie jest zasadny.
W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego w ramach żądania głównego, dotyczącego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007 i błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku
58. Ten zarzut dotyczy pkt 45–50 zaskarżonego wyroku, które mają następujące brzmienie:
45 Artykuły 60 WE i 301 WE mają tę szczególną cechę, że stanowią pomost między działaniami Wspólnoty obejmującymi sankcje gospodarcze oraz celami traktatu UE [w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony] w dziedzinie stosunków zewnętrznych, w tym wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) (zob. podobnie ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Kadi [i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji], pkt 197). W istocie art. 60 WE oraz art. 301 WE są postanowieniami, które wyraźnie przewidują, że działanie ze strony Wspólnoty może okazać się konieczne dla osiągnięcia jednego z celów specjalnie wyznaczonych Unii w art. 2 UE, a mianowicie realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
46 Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na współistnienie Unii i Wspólnoty jako dwóch zintegrowanych, lecz odrębnych porządków prawnych, ani na konstytucyjną konstrukcję filarów, zamierzoną przez autorów obecnie obowiązujących traktatów (zob. podobnie [ww.] wyrok w sprawie Kadi [i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji], pkt 202). W konsekwencji nawet wówczas, gdy działanie Wspólnoty w ramach art. 60 WE i 301 WE realizuje jeden z celów Unii, mimo wszystko jest podejmowane na podstawie filaru wspólnotowego. W związku z powyższym legalność aktów prawnych wydanych w tej dziedzinie, takich jak rozporządzenie nr 423/2007 oraz akty wprowadzające je w życie, powinna być oceniana w stosunku do warunków ustalonych przez przepisy z tego samego filara, z odpowiednimi regułami głosowania włącznie.
47 Z powyższego wynika, że – wbrew temu, co utrzymuje strona skarżąca – wspólne stanowisko 2007/140, które zalicza się do drugiego filara Unii, nie stanowi podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007 ani aktów wprowadzających je w życie, co oznacza, że reguła głosowania obowiązująca przy przyjmowaniu wyżej wymienionego wspólnego stanowiska oraz jego zmian jest nieistotna. W rzeczywistości istnienie wspólnego stanowiska lub wspólnego działania przyjętego wcześniej w dziedzinie WPZiB jest jedynie warunkiem ustalonym w art. 301 WE, przy czym przepis ten określa również reguły głosowania obowiązujące przy przyjmowaniu aktów wydanych na jego podstawie.
48 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nikt nie zaprzecza, że rozporządzenie nr 423/2007 oraz [sporna] decyzja zostały przyjęte kwalifikowaną większością głosów, zgodnie z zasadą ustaloną w art. 301 WE. Nie kwestionuje się również, iż wydanie tego rozporządzenia było poprzedzone jednomyślnym przyjęciem wspólnego stanowiska 2007/140 oraz iż wydanie [spornej] decyzji było poprzedzone jednomyślnym przyjęciem wspólnego stanowiska 2008/479, na którego podstawie strona skarżąca została umieszczona w wykazie podmiotów objętych zamrożeniem funduszy na mocy art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowiska 2007/140. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że warunki ustalone w art. 301 WE były przestrzegane.
49 W konsekwencji zarzut strony skarżącej oparty na nieprzestrzeganiu właściwej reguły głosowania powinien zostać oddalony.
50 Co się tyczy pozostałych zarzutów strony skarżącej, należy przypomnieć, że akt jest dotknięty wadą nadużycia władzy, jeżeli z obiektywnych, właściwych dla danej sprawy i spójnych przesłanek wynika, że został on przyjęty wyłącznie lub w znacznej mierze w celu innym niż wskazany albo w celu obejścia procedury przewidzianej w traktacie dla okoliczności danej sprawy (zob. wyrok Trybunału z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑210/03 Swedish Match, Zb.Orz. s. I‑11893, pkt 75; wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie T‑158/99 Thermenhotel Stoiser Franz i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1, pkt 164 i przytoczone tam orzecznictwo). Natomiast w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła informacji, które by sugerowały, że wydając [sporną] decyzję, Rada dążyła do innego celu niż niedopuszczenie do rozprzestrzeniania broni jądrowej przez zamrożenie funduszy podmiotów, co do których uznała, iż są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia, zgodnie z procedurą przewidzianą w tym celu przez traktat WE oraz przez rozporządzenie nr 423/2007”.
Argumentacja stron
59. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo poprzez błędną wykładnię podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007 oraz błędnie uzasadnił wyrok.
60. Wnoszący odwołanie przypomina, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczy podmiotów, które są „zaangażowane w […] rozprzestrzeniani[e] broni jądrowej, bezpośrednio związane taką działalnością lub wspierają […] ją”. Opierając się na ww. wyroku w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 167, twierdzi on, że skoro istotnym kryterium przyjętym w rozporządzeniu nr 423/2007 oraz w spornej decyzji nie jest fakt bycia kontrolowanym przez państwo trzecie, lecz fakt zaangażowania w określone działania dotyczące rozprzestrzeniania broni jądrowej, przepisy te wychodzą poza zakres zastosowania art. 60 WE i 301 WE. W konsekwencji konieczne jest jego zdaniem oparcie tych przepisów nie tylko na art. 60 WE i 301 WE, ale także na art. 308 WE, który wymaga jednomyślnego głosowania.
61. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo również w ten sposób, że uznał, iż wspólne stanowisko 2007/140 stanowiło nie podstawę prawną rozporządzenia nr 423/2007 i spornej decyzji, lecz jedynie „wymóg” postawiony w art. 301 WE. Tym samym Sąd miał dokonać rozróżnienia, które nie figuruje w normach ustanowionych traktatem. Wnoszący odwołanie podkreśla, że wykaz zawarty w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007 jest identyczny z wykazem wymienionym w załączniku II do wspólnego stanowiska 2007/140, który zgodnie z art. 7 ust. 2 tego wspólnego stanowiska może zostać zmieniony wyłącznie jednomyślnie. Skoro rozporządzenie, podobnie jak wspomniane wspólne stanowisko, opiera się na art. 60 WE i 301 WE, załącznik V powinien być zmieniany zgodnie z regułą jednomyślności. Przyjmując sporną decyzję z naruszeniem tej reguły, Rada dopuściła się nadużycia prawa.
62. Republika Francuska uważa, że samo brzmienie art. 301 WE obala zarzut wnoszącego odwołanie.
63. 63	Rada, Zjednoczone Królestwo i Komisja podkreślają, że rozporządzenie nr 423/2007 wskazuje wyraźnie Islamską Republikę Iranu i w związku z tym nie było konieczne powołanie się na art. 308 WE jako podstawę prawną. W tej kwestii ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji nie ma znaczenia, ponieważ dotyczy innej sytuacji. Rozporządzenie, którego dotyczyła tamta sprawa, nie odnosi się do jednego z państw trzecich, inaczej niż w niniejszej sprawie. Komisja dodaje, że jeśli wnoszący odwołanie kwestionuje swoje związki z Islamską Republiką Iranu, to jest to nowy zarzut, który jest niedopuszczalny.
64. W kwestii nadużycia władzy Komisja uważa, że Sąd prawidłowo wypowiedział się w pkt 50 zaskarżonego wyroku, powołując się na orzecznictwo mające zastosowanie w tej dziedzinie.
Ocena Trybunału
65. Wnoszący odwołanie kwestionuje rozumowanie Sądu dotyczące podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007, uznając, że rozporządzenie to powinno było zostać przyjęte jednomyślnie – czy to na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE, czy też na podstawie art. 60 WE i 301 WE oraz wspólnego stanowiska 2007/140. W konsekwencji sporna decyzja nie mogła zostać przyjęta większością kwalifikowaną, jak przewiduje art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 dla zmian wykazu osób, organów i podmiotów wskazanych w art.7 ust. 2 tego rozporządzenia.
66. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść aktu (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 182).
67. Skorzystanie z art. 60 WE i 301 WE nie jest kwestionowane przez wnoszącego odwołanie. Kwestionuje on jedynie fakt, że rozporządzenie nr 423/2007 opiera się wyłącznie na tych postanowieniach.
68. Rozporządzenie nr 423/2007, zgodnie ze swoim tytułem, dotyczy przyjęcia środków ograniczających wobec Islamskiej Republiki Iranu. Z motywów i ogółu przepisów rozporządzenia wynika, że jego celem jest uniemożliwienie prowadzenia lub powstrzymanie polityki, jaką przyjęło to państwo w dziedzinie jądrowej z uwagi na zagrożenie, jakie ta polityka stanowi, poprzez środki ograniczające w dziedzinie gospodarczej. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 75 opinii, zwalczane są zagrożenia związane właśnie z irańskim programem rozprzestrzeniania broni jądrowej, a nie ogólna działalność polegająca na rozprzestrzenianiu broni jądrowej.
69. Skoro celem i treścią omawianego aktu jest wyraźnie przyjęcie środków gospodarczych dotyczących Islamskiej Republiki Iranu, skorzystanie z art. 308 WE nie było konieczne; art. 301 WE stanowi tu wystarczającą podstawę prawną, gdyż dopuszcza działanie Wspólnoty obejmujące zerwanie lub ograniczenie, całkowicie lub częściowo, stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, przy czym takie działanie może obejmować środki w postaci zamrożenia funduszy podmiotów, które – jak Bank Melli Iran, są związane z reżimem danego państwa trzeciego.
70. Jeżeli chodzi o postulowaną przez wnoszącą odwołanie konieczność zaliczenia do podstaw prawnych wspólnego stanowiska 2007/140, wystarczy stwierdzić, że przeczy jej samo brzmienie art. 301 WE, który przewiduje możliwość przyjmowania środków wspólnotowych, jeżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień traktatu UE, w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony, dotyczących WPZiB przewiduje działanie Wspólnoty. To brzmienie wskazuje, że aby możliwe było przyjęcie środków wspólnotowych, muszą istnieć wspólne stanowisko lub wspólne działanie, nie zaś że środki te powinny być podjęte na podstawie tego wspólnego stanowiska lub tego wspólnego działania.
71. W każdym wypadku wspólne stanowisko nie może być podstawą prawną aktu wspólnotowego. Wspólne stanowiska Rady w dziedzinie WPZiB, takie jak wspólne stanowiska 2007/140 i 2008/479, są przyjmowane w ramach traktatu UE zgodnie z jego art. 15, podczas gdy rozporządzenia Rady, takie jak rozporządzenie nr 423/2007, są przyjmowane w ramach traktatu WE.
72. Rada mogła więc przyjąć zaskarżony akt jedynie w oparciu o kompetencje przyznane jej traktatem WE, czyli w niniejszej sprawie na podstawie art. 60 WE i 301 WE.
73. Sąd słusznie zatem orzekł w pkt 47 zaskarżonego wyroku, że istnienie wspólnego stanowiska lub wspólnego działania przyjętego wcześniej w dziedzinie WPZiB jest jedynie warunkiem ustalonym w art. 301 WE.
74. Jeżeli chodzi o część zarzutu dotyczącą nadużycia władzy, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, na czym miałby polegać błąd w pkt 50 zaskarżonego wyroku.
75. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że drugi zarzut podniesiony w ramach żądania głównego jest niezasadny.
W przedmiocie trzeciego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia aktu, praw do obrony oraz zasady skutecznej ochrony sądowej
76. Zarzut ten dotyczy pkt 80–85 zaskarżonego wyroku, sformułowanych następująco:
„80 Obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, jaki został przewidziany przez art. 253 WE oraz konkretniej w przypadku rozpoznawanej sprawy przez art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem wspólnotowym, a po drugie, zapewnić sądowi wspólnotowemu możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu. W ten sposób uregulowany obowiązek uzasadnienia stanowi istotną zasadę prawa wspólnotowego, od której odstępstwo możliwe jest wyłącznie z nadrzędnych powodów. W związku z powyższym uzasadnienie powinno co do zasady być przekazane zainteresowanemu w tym samym czasie co niekorzystny dla niego akt prawny, przy czym jego brak nie może zostać usunięty w ten sposób, że zainteresowany dowie się o uzasadnieniu aktu w trakcie postępowania przed sądem wspólnotowym. Ponadto dopełnienie obowiązku uzasadnienia ma tym większe znaczenie w przypadku pierwszej decyzji, na podstawie której fundusze jakiegoś podmiotu ulegają zamrożeniu, że stanowi ono jedyną gwarancję umożliwiającą zainteresowanemu skuteczne skorzystanie ze służących mu środków prawnych w celu zakwestionowania legalności danej decyzji, wziąwszy pod uwagę fakt, iż nie służy mu prawo do złożenia wyjaśnień przed jej wydaniem (zob. podobnie i analogicznie ww. […] wyrok [Sądu w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie], pkt 138–140 i przytoczone tam orzecznictwo).
81 W związku z powyższym, o ile względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Wspólnoty i jej państw członkowskich nie stoją na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie [Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji], pkt 342), o tyle Rada zobowiązana jest, na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, podać do wiadomości zainteresowanego podmiotu szczególne i konkretne powody przyjęcia decyzji zamrażającej fundusze, takiej jak [sporna] decyzja. Powinna zatem wskazać elementy faktyczne i prawne, od których zależy prawne uzasadnienie środka, oraz względy, jakie doprowadziły do jego przyjęcia. Na ile to tylko możliwe, uzasadnienie należy podać do wiadomości jednocześnie z przyjęciem danego środka lub tak szybko jak to możliwe po jego przyjęciu (zob. podobnie i analogicznie ww. wyrok [Sądu w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie], pkt 143–148 i przytoczone tam orzecznictwo).
82 Jednakże uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (zob. ww. wyrok [Sądu w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie], pkt 141 i przytoczone tam orzecznictwo).
83 Jak zostało powiedziane w pkt 57 powyżej, wdrożenie art. 7 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 423/2007 wymaga, by dany podmiot był zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związany z takimi działaniami lub udzielał im wsparcia. W związku z powyższym poza wskazaniem podstawy prawnej przyjętego środka obowiązek uzasadnienia, jaki spoczywa na Radzie, obejmuje właśnie tę okoliczność. Natomiast – wbrew temu, co utrzymuje strona skarżąca – Rada nie miała obowiązku uzasadnienia ani dokonanego wyboru środków idących dalej niż środki ustalone w rezolucji 1803 (2008), ponieważ – jak zostało stwierdzone w pkt 65 powyżej – [sporna] decyzja nie wdraża tej rezolucji, ani decyzji o potraktowaniu strony skarżącej w sposób odmienny niż innych banków irańskich.
84 W rozpoznawanej sprawie Rada wskazała zarówno w tytule [spornej] decyzji, jak i w jej motywie 2, że podstawą podjętych środków jest art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007. Zostały również przedstawione, w pkt 4 tabeli B załącznika do [spornej] decyzji, indywidualne i szczególne powody, które skłoniły Radę do uznania, iż strona skarżąca wspierała rozprzestrzenianie broni jądrowej. Rada określiła bowiem, po pierwsze, rodzaj wsparcia udzielanego przez skarżącą, a mianowicie świadczenie usług finansowych obejmujących otwieranie akredytyw i prowadzenie rachunków, po drugie, rodzaje działań związanych z rozprzestrzenianiem broni jądrowej, których dotyczyły powyższe usługi, a mianowicie zakup potencjalnie niebezpiecznych materiałów, oraz po trzecie, beneficjentów korzystających ze wsparcia udzielanego przez skarżącą, a mianowicie osiem podmiotów wskazanych z nazwy.
85 W tych okolicznościach Sąd uważa, że uzasadnienie [spornej] decyzji w odniesieniu do strony skarżącej jest wystarczające […]”.
77. Trzeci zarzut podniesiony tytułem żądania głównego dotyczy także pkt 97 zaskarżonego wyroku, który ma następujące brzmienie:
„97 W tym względzie nie można się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby Rada była zobowiązana z urzędu zapewnić jej dostęp do materiałów zgromadzonych w swoich aktach. W przypadku bowiem gdy zostały przekazane informacje wystarczająco dokładne i umożliwiające zainteresowanemu podmiotowi przedstawienie w sposób użyteczny swojego stanowiska na temat okoliczności obciążających uwzględnionych przez Radę, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku, by Rada z własnej inicjatywy udzieliła dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych, które nie są poufne, dotyczących danego środka (zob. podobnie i analogicznie wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie T‑205/99 Hyper przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3141, pkt 63–65 i przytoczone tam orzecznictwo). Przekazywanie z własnej inicjatywy instytucji dokumentów zgromadzonych w aktach byłoby w rzeczywistości przesadnym wymogiem, zważywszy że w momencie wydawania decyzji o zamrożeniu funduszy nie jest pewne, czy objęty nim podmiot zamierza dzięki dostępowi do akt weryfikować okoliczności faktyczne, na podstawie których Rada sformułował a obciążające go zarzuty”.
78. Na koniec należy przytoczyć pkt 102–104 zaskarżonego wyroku:
„102 Jeśli chodzi o okoliczność, że Rada nie przekazała z własnej inicjatywy dowodów, na których oparła uzasadnienie [spornej] decyzji, jak wynika z pkt 97 powyżej oraz z pkt 107 poniżej, Rada nie miała takiego obowiązku ani przed wniesieniem niniejszej skargi, ani po nim.
103 Podobnie strona skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego konieczność zbadania jej stosunków, wszystkich po kolei, z podmiotami wskazanymi w [spornej] decyzji, uniemożliwiła jej wystąpienie z wnioskiem o dostęp do akt Rady lub żądanie przesłuchania. Wręcz przeciwnie, te działania mogły ułatwić badania, które miała przeprowadzić, dzięki zapoznaniu się z dokumentami lub uzyskanymi informacjami.
104 W świetle powyższego należy stwierdzić, że z powodu niezłożenia przez skarżącą odpowiedniego wniosku do Rady ta ostatnia nie miała obowiązku umożliwienia stronie skarżącej dostępu do akt sprawy ani przeprowadzenia przesłuchania, co oznacza, że zarzut naruszenia prawa do obrony powinien zostać oddalony”.
Argumentacja stron
79. Wnoszący odwołanie nie zgadza się, po pierwsze, z wnioskiem Sądu zawartym w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wnoszący odwołanie dysponował wystarczająco dokładnymi informacjami dotyczącymi powodów zamrożenie funduszy, po drugie, z wnioskiem Sądu zawartym w pkt 97 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Rada nie miała obowiązku udostępnienia mu materiałów zgromadzonych w swoich aktach, po trzecie, z wnioskiem Sądu zawartym w pkt 102 i 104 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z powodu niezłożenia przez stronę skarżącą odpowiedniego wniosku do Rady ta ostatnia nie miała obowiązku umożliwienia wnoszącemu odwołanie dostępu do akt ani przed wniesieniem skargi, ani po nim, a także, po czwarte, z wnioskiem Sądu zawartym w pkt 106 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd uznał, iż jest w stanie w pełni sprawować kontrolę.
80. Wnoszący odwołanie przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału osoba zainteresowana powinna otrzymywać wszelkie informacje konieczne dla obrony jej interesów już na etapie postępowania administracyjnego. Przytaczając wyrok z dnia 27 czerwca 1991 r. w sprawie C‑49/88 Al-Jubail Fertilizer przeciwko Radzie, Rec. s. I‑3187, pkt 17 i 18, dodaje on, że osobie tej należy umożliwić użyteczne przedstawienie jej punktu widzenia na rzeczywistość oraz na znaczenie przytaczanych faktów i okoliczności oraz dowodów jej dotyczących. Zgodnie z wyrokiem z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑51/92 P Hercules Chemicals przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4235, pkt 76–78, braku w postaci naruszenia tego prawa nie można usunąć poprzez udostępnienie akt na etapie późniejszym, w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. A fortiori, na podstawie tego orzecznictwa należy zdaniem wnoszącego odwołanie przyjąć, że prawa do obrony i prawo do skutecznej ochrony sądowej nie są przestrzegane, jeżeli dostęp do akt nigdy nie został udzielony, nawet w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności.
81. Kwestionowane punkty zaskarżonego wyroku są więc zdaniem wnoszącego odwołanie sprzeczne z samym orzecznictwem Trybunału, tj. z wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie T‑284/08 People’s Mojahedin Organization of Iranprzeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3487, pkt 74 i 75, jak również z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to jest z wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie Saadi przeciwko Włochom, §§ 138 i 139, jak również z wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie A. i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, § 126.
82. Republika Francuska i Zjednoczone Królestwo podnoszą, że sporna decyzja, w pkt 4 tabeli B załącznika, zawierała jasną i wystarczającą informację dotyczącą wnoszącego odwołanie. Zdaniem tych państw członkowskich nie było zatem konieczne udostępnianie mu dokumentów z akt sprawy, na co zwrócił uwagę Sąd w pkt 97 zaskarżonego wyroku.
83. Republika Francuska wskazuje, że ww. wyrok Sądu w sprawie People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ dotyczy procedury mającej zastosowanie w sprawach sankcji w dziedzinie terroryzmu, podczas gdy sporna decyzja dotyczy sankcji nakładanych na państwo trzecie. Jeżeli chodzi o orzecznictwo w sprawach dotyczących konkurencji, Rada i Zjednoczone Królestwo podnoszą również jego nieistotność dla niniejszej sprawy. Zjednoczone Królestwo i Komisja uważają ponadto, że orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie sposób poprzeć argumentacji wnoszącego odwołanie.
84. Jeżeli chodzi o kwestię przedłożenia dowodów w trakcie postępowania sądowego, Rada i Komisja podnoszą, że wnoszący odwołanie nie bierze pod uwagę pkt 30, 31 i 107 zaskarżonego wyroku, z których wynika, że „skarga nie zawiera zarzutu podważającego ustalenie Rady, iż strona skarżąca udzielała wsparcia finansowego w celu rozprzestrzeniania broni jądrowej, podczas gdy to właśnie stwierdzenie stanowi podstawę [spornej] decyzji w zakresie dotyczącym strony skarżącej, w związku z czym tego rodzaju zarzut mógł być podniesiony w momencie wytoczenia skargi, ewentualnie z zaznaczeniem, że dodatkowe dowody zostaną przedstawione, jak tylko będą dostępne” (pkt 30), zatem Sąd mógł w pkt 107 zaskarżonego wyroku przyjąć, że nie było konieczne przedstawienie przez Radę dowodów na potwierdzenie przyczyn wskazanych w przedmiotowej decyzji.
85. Zapytany podczas rozprawy o tę kwestię wnoszący odwołanie stwierdził, że zarzut kwestionujący udzielanie finansowego w celu rozprzestrzeniania broni jądrowej został w sposób dorozumiany zawarty w skardze do Sądu oraz że zamierzał rozwinąć ten zarzut po uzyskaniu materiału dowodowego, na którym Rada oparła się, przyjmując sporną decyzję.
Ocena Trybunału
86. Jeżeli chodzi o część omawianego zarzutu dotyczącą naruszenia obowiązku uzasadnienia, należy na wstępie stwierdzić, że wobec niedoręczenia przez Radę informacji o indywidualnych i szczególnych powodach uzasadniających sporną decyzję zgodnie z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, pod uwagę należy wziąć uzasadnienie tej decyzji w takim brzmieniu, w jakim została ona opublikowana i zasygnalizowana wnoszącemu odwołanie przez francuską Commission bancaire.
87. Sąd nie naruszył prawa, orzekając w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wystarczające w świetle orzecznictwa dotyczącego obowiązku uzasadnienia. Sąd w szczególności zauważył, że decyzja ta wskazywała podstawę prawną jej przyjęcia, jak również indywidualne i szczególne powody, które skłoniły Radę do uznania, iż strona skarżąca wspierała rozprzestrzenianie broni jądrowej. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że te elementy były wystarczające, by umożliwić wnoszącemu odwołanie zrozumienie stawianych mu zarzutów oraz ocenę zasadności tej rzeczonej decyzji.
88. Kwestia uzasadnienia spornej decyzji nie jest jednak tym samym co kwestia udowodnienia zachowania zarzucanego wnoszącemu odwołanie, to jest czynów wspomnianych w tej decyzji i ich kwalifikacji jako czynów stanowiących zaangażowanie w działalność Islamskiej Republiki Iranu stwarzającą zagrożenie rozprzestrzeniania broni jądrowej lub związaną z opracowywaniem przez to państwo systemów przenoszenia broni jądrowej bądź wspieranie takiej działalności w rozumieniu art. 7 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 423/2007.
89. Jak wskazały Zjednoczone Królestwo oraz Komisja, orzecznictwo Europejskiego Trybunału praw Człowieka przytoczone przez wnoszącego odwołanie nie ma znaczenia dla sprawy. Wyżej wymienione wyroki w sprawie Saadi przeciwko Włochom oraz w sprawie A. i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dotyczą bowiem art. 3 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), to jest bezwzględnego zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Tymczasem prawo własności, na które wpływa zamrożenie funduszy, nie cieszy się – czy to w kontekście EKPC, czy to prawa Unii – taką bezwzględną ochroną (w przedmiocie bezwzględnego charakteru zakazu tortur zob. wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑112/00 Schmidberger, Rec. s. I‑5659, pkt 80), zatem przytoczone orzecznictwo na nie się nie przekłada.
90. Rozporządzenie nr 423/2007 nie przewiduje postępowania administracyjnego poprzedzającego decyzje o zamrożeniu funduszy, niezależnie od tego, czy chodzi o pierwotną decyzję, z uwagi na zamierzony efekt zaskoczenia, czy o decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jedynie zawiadomienie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
dotyczy interesów osób, podmiotów i organów ujętych w wykazie, upoważniając je do wystąpienia z wnioskiem, wraz z dokumentami uzupełniającymi, o ponowne rozpatrzenie decyzji, mocą której zostały umieszczone w tym wykazie.
91. W omawianej sytuacji ze względu na brak zorganizowanej procedury administracyjnej przytoczone przez wnoszącego odwołanie orzecznictwo Unii nie ma dla sprawy znaczenia. Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Al-Jubail Fertilizer przeciwko Radzie został wydany w ramach postępowania w sprawie o dumping, w której miało zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) nr 2176/84 z dnia 23 lipca 1984 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (Dz.U. L 201, s. 1), a ww. wyrok w sprawie Hercules Chemicals przeciwko Komisji został wydany w sprawie z zakresu konkurencji, do której stosowało się rozporządzenie Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 1962, 13, s. 204) oraz rozporządzenie Komisji nr 99/63/EWG z dnia 25 lipca 1963 r. w sprawie przesłuchań przewidzianych w art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 17 (Dz.U. 1963, 127, s. 2268).
92. W każdym wypadku w pkt 97 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych dotyczących danego środka, które nie są poufne. Wnoszący odwołanie nie wyjaśnia tymczasem, w jaki sposób poprzez takie orzeczenie Sąd naruszył prawo. Zresztą z ustaleń Sądu zawartych w pkt 103 i 104 zaskarżonego wyroku, których wnoszący odwołanie nie kwestionuje, wynika, że wnoszący odwołanie nie zwracał się do Rady z wnioskiem o dostęp do jej akt.
93. W tym stanie rzeczy trzeci zarzut podniesiony tytułem żądania głównego jest niezasadny.
W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 43/2007 oraz sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
94. Zarzut ten dotyczy w szczególności pkt 51, 52, 64 i 65 zaskarżonego wyroku, które zostały sformułowane następująco:
„51 Po drugie, ponieważ strona skarżąca utrzymuje, że art. 15 ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 nie mogą stanowić ważnej podstawy prawnej [spornej] decyzji, gdyż umożliwiają Radzie przyjmowanie środków w zakresie zamrażania funduszy wykraczających poza środki uchwalone przez Radę Bezpieczeństwa, należy zaznaczyć, że nic w art. 60 WE ani w art. 301 WE nie pozwala uważać, iż kompetencje, jakie postanowienia te nadają Wspólnocie, są ograniczone do wdrażania środków ustalonych przez Radę Bezpieczeństwa. W związku z powyższym Rada miała kompetencje do przyjęcia nie tylko art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007, który wprowadza w życie rezolucję 1737 (2006), zarządzając zamrożenie funduszy wskazanych w nim podmiotów, lecz także art. 7 ust. 2 tego samego rozporządzenia, który umożliwia przyjmowanie środków w postaci zamrażania funduszy obejmujących inne podmioty, które – zdaniem Rady – są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia.
52 W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że motyw 6 rozporządzenia nr 423/2007 nakłada na Radę obowiązek wykonywania uprawnień nadanych jej przez art. 7 ust. 2 tego samego rozporządzenia, „tak aby osiągnąć cele rezolucji 1737 (2006)”. Jednakże obowiązek dążenia do celów rezolucji 1737 (2006) nie oznacza wcale, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 może być realizowany jedynie w odniesieniu do podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę Bezpieczeństwa na mocy tej samej rezolucji. Nieprzyjęcie przez Radę Bezpieczeństwa żadnych środków lub zajęcie przez nią konkretnego stanowiska może co najwyżej zostać wzięte pod uwagę wraz z innymi istotnymi elementami w ramach oceny służącej ustaleniu, czy zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007”.
[…]
64 Tytułem wstępu: jak wynika z pkt 51 i 52 powyżej, art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 nadaje Radzie uprawnienia autonomiczne, których wykorzystanie nie jest uzależnione od przyjęcia przez Radę Bezpieczeństwa środków ograniczających dotyczących danych podmiotów. Przedmiotem bowiem art. 7 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia oraz [spornej] decyzji, która została wydana na podstawie tego przepisu, nie jest wdrożenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa wydanych w sprawie rozprzestrzeniania broni jądrowej, lecz jedynie zapewnienie, by cele zamierzone przez jedną z omawianych rezolucji, a mianowicie przez rezolucję 1737 (2006), zostały osiągnięte poprzez przyjęcie niezależnych środków ograniczających.
65 Zatem – wbrew temu, co utrzymuje strona skarżąca – ani art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, ani [sporna] decyzja nie wdrażają rezolucji 1803 (2008), co oznacza, że treść oraz cele tej ostatniej rezolucji nie stanowią kryterium, w świetle którego należałoby oceniać zgodność zaskarżonej decyzji z zasadą proporcjonalności”.
Argumentacja stron
95. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd nieprawidłowo ocenił granice uznania przysługujące Radzie na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 413/2007, pomijając znaczenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa dla tego uznania. W związku z tym Sąd naruszył jego zdaniem prawo, oddalając zarzuty dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności i prawa własności, a przedstawione uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne.
96. Zdaniem wnoszącego odwołanie związek między rozporządzeniem nr 423/2007 a rezolucjami Rady Bezpieczeństwa jest niezaprzeczalny. Celem tego rozporządzenia jest, jak twierdzi, wykonanie tych rezolucji. Tymczasem rezolucja 1803 (2008) wymagała od państw jedynie zachowania „czujności” wobec Banku Melli Iran.
97. Ponadto rozumowanie Sądu jest zdaniem wnoszącego odwołanie wewnętrznie sprzeczne. W pkt 52 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił bowiem wagę rezolucji Rady Bezpieczeństwa, podczas gdy w pkt 64 i 65 zaskarżonego wyroku przedstawił uprawnienia Rady jako autonomiczne.
98. Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja obstają przy niezależności środków przyjmowanych przez Radę. Republika Francuska wskazuje, że w rezolucji 1803 (2008) Rada Bezpieczeństwa zdała się na ocenę państw. W każdym razie okoliczność, że Rada Bezpieczeństwa zaleciła czujność, nie oznacza, że zamrożenie funduszy jest środkiem nieproporcjonalnym. Komisja podkreśla, że Rada realizowała cel rezolucji 1737 (2006).
99. Wymienione państwa członkowskie oraz instytucje wskazują ponadto na odstępstwa przewidziane w rozporządzeniu nr 423/2007, w szczególności w jego art. 9, i wywodzą stąd wniosek o braku naruszenia zasady proporcjonalności.
Ocena Trybunału
100. Na wstępie należy przypomnieć, że rezolucje Rady Bezpieczeństwa z jednej strony i wspólne stanowiska Rady oraz jej rozporządzenia z drugiej strony należą do odrębnych porządków prawnych.
101. Rezolucje Rady Bezpieczeństwa, takie jak rezolucje 1737 (2006) i 1803 (2008), zostały przyjęte w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonej, której stronami nie są ani Unia Europejska, ani Wspólnota Europejska. Wspólne stanowiska Rady w dziedzinie WPZiB, takie jak wspólne stanowiska 2007/140 i 2008/479, zostały przyjęte w ramach tytułu V traktatu UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony, zgodnie z jego art. 15. Jeżeli chodzi o rozporządzenia Rady, takie jak rozporządzenia nr 423/2007, to zostały one przyjęte w ramach traktatu WE, stanowiącego wspólnotowy filar Unii Europejskiej.
102. Akty przyjmowane z jednej strony przez Narody Zjednoczone i z drugiej strony przez Unię Europejską, przyjmowane są przez organy, które dysponują autonomicznymi uprawnieniami, przyznanymi im w ich aktach podstawowych, a są nimi traktaty, na których podstawie zostały one utworzone.
103. W ww. wyroku w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji Trybunał wypowiedział się w przedmiocie związków między rezolucją Rady Bezpieczeństwa a rozporządzeniem wspólnotowym. Orzekł on w szczególności, że przy opracowywaniu środków służących wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa Wspólnota powinna należycie wziąć pod uwagę brzmienie i cele danej rezolucji.
104. Trybunał orzekał też wielokrotnie, że przy wykładni rozporządzenia służącego wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa należy mieć na uwadze brzmienie i cel tej rezolucji (wyroki: z dnia 30 lipca 1996 r. w sprawie C‑84/95 Bosphorus, Rec. s. I‑3953, pkt 14; z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie C‑177/95 Ebony Maritime i Loten Navigation, Rec. s. I‑1111, pkt 20; z dnia 11 października 2007 r. w sprawie C‑117/06 Möllendorf i Möllendorf-Niehuus, Zb.Orz. s. I‑8361, pkt 54; ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 297; wyroki: z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑340/08 M i in., Zb.Orz. s. I‑3913, pkt 45; a także z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑550/09 E i F, Zb.Orz. s. I‑6213, pkt 72).
105. Jednocześnie Trybunał orzekł jednak – nie podważając pierwszeństwa rezolucji Rady Bezpieczeństwa na poziomie międzynarodowym – że szacunek należny instytucjom Narodów Zjednoczonych ze strony instytucji Unii nie może skutkować brakiem kontroli zgodności z prawem aktu wspólnotowego w świetle praw podstawowych, stanowiących integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 288, 326).
106. Jest to wystarczające poparcie dla wniosku Sądu, jaki zawarł on w pkt 64 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym uprawnienia Rady przyznane jej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 są uprawnieniami autonomicznymi. W tej kwestii „obowiązek należytego uwzględnienia” brzmienia i celów dalej rezolucji w żaden sposób nie przeczy stwierdzeniu, że Rada stanowi w sposób autonomiczny, przestrzegając zasad własnego porządku prawnego. W związku z tym, wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie, Sąd nie popadł w sprzeczność, wskazując w pkt 52 zaskarżonego wyroku na wagę rezolucji Rady Bezpieczeństwa, a jednocześnie przedstawiając w pkt 64 i 65 zaskarżonego wyroku uprawnienia Rady jako autonomiczne.
107. W pkt 65 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że treść oraz cele rezolucji 1803 (2008) nie stanowią kryterium, w świetle którego należałoby oceniać zgodność zaskarżonej decyzji z zasadą proporcjonalności. Wypowiedź tę należy odczytywać w świetle treści rezolucji 1803 (2008), która nie nakłada na państwa obowiązku podjęcia konkretnych środków, lecz wymaga od nich zachowania czujności w związku z działaniami instytucji finansowych prowadzonych na ich terytoriach, w szczególności Banku Melli Iran, aby zapobiec takim działaniom, które przyczyniają się do rozprzestrzeniania broni jądrowej.
108. Taka treść nie stoi w żaden sposób na przeszkodzie przyjmowaniu przez państwa konkretnych środków polegających na zamrożeniu funduszy Banku Melli Iran.
109. Z okoliczności tych wynika, że pierwszy zarzut podniesiony tytułem żądania subsydiarnego jest niezasadny.
W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego błędu w ocenie kwestii prawa własności wnoszącego odwołanie
110. Ten drugi zarzut dotyczy w szczególności pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku, które są sformułowane następująco:
70 Po czwarte, jeśli chodzi o niedogodności, na które narażona została strona skarżąca, oraz ograniczenia jej praw podstawowych, w tym prawa własności i prawa do wykonywania działalności gospodarczej, należy zaznaczyć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż wyżej wymienione podstawowe prawa stanowią integralną część zasad ogólnych prawa, których poszanowanie zapewnia sąd wspólnotowy. W związku z powyższym poszanowanie praw podstawowych stanowi warunek legalności aktów wspólnotowych (zob. ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Kadi [i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji], pkt 284 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednakże z orzecznictwa wynika także, że wyżej wymienione prawa nie są prerogatywami absolutnymi i korzystanie z nich może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Wspólnota. Na przykład każdy środek ograniczający o charakterze gospodarczym lub finansowym z definicji wywołuje negatywne skutki dla prawa własności i swobody działalności gospodarczej, wyrządzając tym samym szkodę w szczególności podmiotom wykonującym działalność, którą dane środki ograniczające zamierzają uniemożliwić. Waga celów, do których dążą sporne uregulowania, może usprawiedliwiać negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – w stosunku do niektórych przedsiębiorców (zob. podobnie [ww.] wyrok Trybunału […] w sprawie […] Bosphorus […], pkt 21–23; ww. […] wyrok w sprawie Kadi [i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji], pkt 355–361).
71 W rozpoznawanej sprawie swoboda wykonywania działalności gospodarczej oraz prawo własności strony skarżącej zostały ograniczone w znacznym stopniu w wyniku wydania [spornej] decyzji, ponieważ nie może ona między innymi dysponować swoimi funduszami zlokalizowanymi na terytorium Wspólnoty albo znajdującymi się w posiadaniu obywateli wspólnotowych, chyba że na podstawie szczególnych zezwoleń, a także dlatego, że jej oddziały mające siedziby na tym terytorium nie mogą zawierać nowych transakcji ze swoimi klientami. Jednakże, mając na uwadze nadrzędne znaczenie utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, spowodowane tym niedogodności nie są niewspółmierne w stosunku do zamierzonych celów, tym bardziej że po pierwsze, ograniczenia te dotyczą jedynie części aktywów strony skarżącej, po drugie zaś art. 9 i 10 rozporządzenia nr 423/2007 przewidują pewne wyjątki, które umożliwiają podmiotom objętym środkami w postaci zamrożenia funduszy pokrycie podstawowych wydatków”.
Argumentacja stron
111. Wnoszący odwołanie podnosi, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w szczególności ww. wyrokami w sprawie Saadi przeciwko Włochom, §§ 138 i 139, oraz w sprawie A. i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, § 126, ochrona praw podstawowych gwarantowanych przez EKPC nie podlega wyważeniu z walką z terroryzmem oraz ochroną przed nim. To samo rozumowanie – i z tych samych powodów – ma jego zdaniem zastosowanie w wypadku środków, jakie mają zostać podjęte w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Przedstawione uzasadnienie podjętych środków ograniczających, tj. utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, stanowi uzasadnienie błędne w świetle ochrony praw człowieka, których przestrzeganie Trybunał zapewnia we wspólnotowym porządku prawnym.
112. Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja przypominają, że prawo własności nie jest absolutne. Podkreślają, że zaskarżony wyrok jest zgodny z orzecznictwem Trybunału (ww. wyroki: w sprawie Bosphorus; w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji) oraz z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [wyrok z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) przeciwko Irlandii, Recueil des arrêts et décisions
2005-VI, § 155]. Ponadto wskazują oni, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przytoczone przez wnoszącego odwołanie nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ nie dotyczy prawa własności.
Ocena Trybunału
113. Bez potrzeby zajmowania stanowiska w kwestii, czy wnoszący odwołanie, jako podmiot należący w całości do państwa irańskiego, może powoływać się na prawo własności jako prawo podstawowe, wystarczy stwierdzić, że w pkt 70 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie przypomniał, iż te prawa podstawowe, których dotyczy niniejsza sprawa, nie są prerogatywami absolutnymi i korzystanie z nich może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Wspólnota.
114. Tak jest w istocie w wypadku prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej (zob. w szczególności wyroki: z dnia 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 Nold przeciwko Komisji, Rec. s. 491, pkt 14; z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawach połączonych C‑20/00 i C‑64/00 Booker Aquaculture i Hydro Seafood, Rec. s. I‑7411, pkt 67, 68; ww. wyrok w sprawie Swedish Match, pkt 72; a także ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 355). W związku z tym prawo do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, podobnie jak wykonywanie prawa własności, może zostać poddane ograniczeniom, pod tym wszakże warunkiem, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom realizowanym w interesie ogólnym i nie stanowią ze względu na zamierzony cel nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej ingerencji, która narusza istotę zagwarantowanych w ten sposób praw (ww. wyrok w sprawie Swedish Match, pkt 72).
115. W tej kwestii powód uwzględniony przez Sąd w pkt 71 zaskarżonego wyroku, w którym podkreślono nadrzędne znaczenie utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, jest wystarczający dla ustalenia, na czym polega zamierzony cel leżący w interesie ogólnym. Ten argument należy bowiem odczytywać w świetle różnych aktów, w których kontekst wpisuje się przyjęcie zaskarżonej decyzji.
116. Jak wskazano w pkt 89 niniejszego wyroku, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przytoczone przez wnoszącego odwołanie nie ma znaczenia dla sprawy.
117. Ponadto Sąd podkreślił, że z jednej strony ograniczenia dotyczą jedynie części aktywów wnoszącego odwołanie, a z drugiej strony art. 9 i 10 rozporządzenia nr 423/2007 przewidują pewne wyjątki, które umożliwiają podmiotom objętym środkami w postaci zamrożenia funduszy pokrycie podstawowych wydatków. Takie rozważania stanowią dorozumiane, lecz wystarczające sprawdzenie proporcjonalności omawianych środków.
118. Drugi zarzut podniesiony tytułem żądania subsydiarnego należy więc oddalić.
W przedmiocie trzeciego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie wynikającego z ujęcia i utrzymania nazwy wnoszącego odwołanie w wykazie w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007
Argumentacja stron
119. Wnoszący odwołanie wspomina o rozporządzeniu Rady (WE) nr 1100/2009 z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu oraz uchylającym decyzję 2008/475 (Dz.U. L 303, s. 31). Rozporządzenie stanowi jego zdaniem nową okoliczność, która umożliwia podniesienie nowych zarzutów. Z pisma Rady z dnia 18 listopada 2009 r. wynika, że rozporządzenie opiera się zarówno na powodach, które pierwotnie doprowadziły do umieszczenia wnoszącego odwołanie w wykazie w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007, jak i na nowych okolicznościach. Gdyby Trybunał miał stwierdzić – mimo wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji – że wnoszący odwołanie nie zakwestionował w sposób pewny, choćby implicite, prawdziwości twierdzenia Rady, iż uczestniczy w rozprzestrzenianiu broni jądrowej, to miałaby ona obecnie prawo do wyraźnego podważenia tego twierdzenia.
120. Wnoszący odwołanie podnosi, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie faktów, umieszczając i utrzymując jego nazwę w wykazie w załączniku V rozporządzenia nr 423/2007, i odsyła w tej kwestii do ogółu dokumentów, które złożył w celu zaskarżenia rozporządzenia nr 1100/2009.
121. Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja uważają, że ten zarzut jest niedopuszczalny, ponieważ sprowadza się do przedłożenia Trybunałowi do rozpoznania sporu szerszego niż ten, który miał rozpoznać Sąd.
Ocena Trybunału
122. Mimo iż rozporządzenie nr 1100/2009 może stanowić nowy element pozwalający wnoszącemu odwołanie na zgłoszenie nowego zarzutu, wystarczy stwierdzić, że taki zarzut dotyczyłby istoty sporu, a nie postępowania odwoławczego. Tymczasem w tym postępowaniu kompetencje Trybunału są ograniczone do oceny prawnego rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów i argumentów, które były roztrząsane w pierwszej instancji lub które Sąd był obowiązany rozważyć z urzędu.
123. Wynika stąd, że zarzut ten jest niedopuszczalny.
124. Z uwagi na to, że żaden z zarzutów przedstawionych przez wnoszącego odwołanie nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
125. Zgodnie z art. 122 regulaminu jeżeli odwołanie nie jest zasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ wnoszący odwołanie przegrał sprawę, a Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo i Komisja wniosły o obciążenie go kosztami postępowania, należy obciążyć go kosztami.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Bank Melli Iran zostaje obciążony kosztami postępowania.