62002CC0350_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Kommissionen har väckt denna talan om fördragsbrott mot Konungariket Nederländerna, då kommissionen anser att Nederländerna inte inom den föreskrivna fristen på ett fullständigt och korrekt sätt med nationella lagar och andra författningar har införlivat artiklarna 6 och 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet(2) (nedan kallat direktivet eller direktiv 97/66). Nederländerna anser att talan skall delvis avvisas och devis ogillas men bestrider inte att de åtgärder som vidtagits för införlivande av direktivet är otillräckliga.
II – Bakgrund och förfarande
2. I artikel 15 i direktiv 97/66 förpliktas medlemsstaterna att senast den 24 oktober 1998 utfärda de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.
3. Den 19 oktober 1998 utfärdade Nederländerna en telekommunikationslag (nedan kallad telekommunikationslagen eller TKL), vilken Nederländerna genom skrivelse av den 7 januari 1999 anmälde till kommissionen som åtgärd för införlivande av direktivet. Artikel 11.5 TKL utgör därvid ett införlivande av artikel 6 i direktivet.
4. Vid sin prövning av den nederländska telekommunikationslagen kom kommissionen fram till att artiklarna 6, 9, 11 och 12 i direktivet inte tillräckligt hade införlivats genom lagen. Kommissionen riktade därför den 6 november 2000 en formell underrättelse till Nederländerna, i vilken kommissionen (bland annat) anmärkte, under punkt 3.1, att Nederländerna hade införlivat artikel 6 i direktivet på ett otillräckligt sätt, och under punkt 3.2 att Nederländerna hade underlåtit att införliva artikel 9 a i direktivet.
5. Under punkt 3.1 i denna formella underrättelse anmärkte kommissionen i fråga om artikel 6 i direktivet följande:
– I artikel 6.1 i direktivet krävs att alla data som inte undantas i artikel 6.2–4 skall utplånas eller avidentifieras, medan bestämmelsen för införlivande i artikel 11.5.1 TKL endast innehåller en skyldighet att utplåna data som anges i ett kungligt dekret. Direktivet kan därför anses ha införlivats fullständigt endast om dekretet innehåller en omfattande lista. Eftersom kommissionen inte har fått tillgång till några tillämpningsföreskrifter måste antas att artikel 6.1 i direktivet inte har införlivats fullständigt.
– Artikel 11.5.2 TKL har en oklar formulering då den uppenbart behandlar samtliga bestämmelser i artikel 6.2–5 i direktivet som undantag från artikel 6.1 i direktivet, medan enligt den tolkning som kommissionen gör endast punkterna 2 och 3 utgör undantag från punkt 1 och de följande punkterna endast behandlar dessa undantag.
– I artikel 11.5.3 TKL föreskrivs att ett kungligt dekret skall antas för tillämpningen av artikel 11.5 TKL men detta har inte lagts fram för kommissionen.
6. Under punkt 3.2 i denna formella underrättelse anmärkte kommissionen i fråga om artikel 9 a i direktivet att något införlivande med nationell rätt inte hade påvisats.
7. I svarsskrivelse av den 8 januari 2001 svarade Nederländerna på kommissionens anmärkningar beträffande artikel 6 i direktivet,
– att artikel 6.1 i direktivet rent faktiskt inte har införlivats på ett riktigt sätt genom artikel 11.5.1 TKL, särskilt som det kungliga dekret som där avses ännu inte har utfärdats, men att telekommunikationslagen genom ett lagförslag som är under utarbetande nu kommer att ändras på så sätt att hänvisningen till ett dekret i artikel 11.5 TKL bortfaller, och att ett fullständigt införlivande av artikel 6.1 i direktivet därmed uppnås,
– att artikel 11.5.2 TKL enligt Nederländernas uppfattning korrekt innefattar ett införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet som självständiga undantag från artikel 6.1 i direktivet, även om formuleringen i artikel 6 i direktivet visserligen inte är helt entydig, och
– att det kungliga dekretet ännu inte har utfärdats men att den lagändring som nu utarbetas under alla förhållanden kommer att göra ett sådant dekret onödigt.
8. När det gäller artikel 9 a i direktivet förklarade Nederländerna i sin svarsskrivelse att denna bestämmelse rent faktiskt ännu inte har införlivats men att man under det pågående lagstiftningsarbetet har förutsett ett införlivande genom en ny artikel 11.11 TKL.
9. Den 25 juli 2001 tillställde kommissionen Nederländerna ett motiverat yttrande i vilket kommissionen endast vidhöll fördragsbrott i fråga om artiklarna 6 och 9 a i direktivet, och detta i avsnitt som behandlade artikel 6 i direktivet respektive artikel 9 a i direktivet. När det gäller den omstridda tolkningen av punkterna 4 och 5 i artikel 6 i direktivet, som eventuella ytterligare undantag från artikel 6.1, finns i avsnittet om artikel 6 i direktivet endast följande som här är av intresse:
”... De enda undantagen från skyldigheten enligt artikel 6.1 finns i artikel 6.2, 6.3 och 6.4.
Efter en bedömning av de åtgärder som vidtagits för införlivande drog kommissionen slutsatsen att artikel 6 inte har införlivats fullständigt. Kommissionen har meddelat detta i sin formella underrättelse av den 6 november 2000.”
I sin formella underrättelse och i sitt motiverade yttrande betecknade kommissionen därmed punkt 4 delvis som ett undantag från punkt 1 och delvis som en punkt som närmare behandlar punkt 2.
10. Det motiverade yttrandet avslutades med förklaringen att kommissionen skulle väcka talan vid Europeiska gemenskapernas domstol om Nederländerna inte inom två månader efter erhållandet av skrivelsen satte i kraft sådana bestämmelser som är nödvändiga för ett införlivande.
11. I svar på det motiverade yttrandet meddelade Nederländerna kommissionen genom en skrivelse av den 29 oktober 2001 att man under mellantiden bestämt sig för att den eftersträvade lagändringen i artikel 11.5 TKL inte längre skulle ske som en komplettering till ett redan utarbetat lagförslag, eftersom detta skulle ha medfört en väsentlig fördröjning av förfarandet. I stället skulle ett fullständigt införlivande av artiklarna 6 och 9 i direktivet, med hänsynstagande till kommissionens kritik, nu ske genom ett självständigt lagförslag som redan hade underställts olika instanser för utlåtande.
12.
Medan detta lagstiftningsförfarande pågick utfärdades Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation.(3) I artikel 17 i detta direktiv föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet före den 31 oktober 2003. Enligt artikel 19 i detta direktiv skall från och med den dagen det omtvistade direktivet 97/66 upphöra att gälla. Direktiv 2002/58 ersätter sålunda från och med november 2003 direktiv 97/66. Artiklarna 6 i de båda direktiven är emellertid väsentligen likalydande.
III – Parternas yrkanden
13. Genom ansökan av den 30 september 2002, som kom in till domstolen den 1 oktober 2002, väckte kommissionen talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG mot Nederländerna och har därvid yrkat att domstolen skall
1. fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG‑fördraget genom att inte utfärda erforderliga lagar och andra författningar för att med nationell rätt införliva artiklarna 6 och 9 i direktiv 97/66, eller i vart fall genom att inte ha underrättat kommissionen om sådana författningar, och
2. förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
14. Konungariket Nederländerna har yrkat att domstolen skall ogilla kommissionens talan för det första när det gäller påståendet att punkterna 2, 3, 4 och 5 i artikel 6 i direktiv 97/66 inte har införlivats på ett riktigt sätt och för det andra när det gäller påståendet att artikel 6 i direktiv 97/66 inte har införlivats fullständigt därför att några sådana tillämpningsföreskrifter som det hänvisas till i artikel 11.5.3 i telekommunikationslagen inte har lagts fram för kommissionen.
IV – Tillämpliga bestämmelser
A –
Gemenskapsrätten
15. Skäl 17 i direktiv 97/66 har följande lydelse:
”(17) De abonnentuppgifter som behandlas i samband med att samtal kopplas innehåller upplysningar om fysiska personers privatliv och rör rätten till skydd för deras korrespondens eller juridiska personers berättigade intressen. Sådana uppgifter får endast lagras i den utsträckning det är nödvändigt för att tillhandahålla tjänsten, för fakturering och för betalning av samtrafikavgifter och endast under en begränsad tid. Om den som tillhandahåller den allmänt tillgängliga teletjänsten vill låta sådana uppgifter undergå ytterligare behandling för att marknadsföra sina egna teletjänster, får detta endast ske om abonnenten givit sitt samtycke till detta efter att ha fått korrekt och fullständig information av den som tillhandahåller den allmänt tillgängliga teletjänsten om den ytterligare behandling som denne avser att företa.”
16. Artikel 6 i direktivet har följande lydelse:
”Artikel 6
Trafik- och faktureringsdata
1. Trafikdata om abonnenter och användare som behandlas för att koppla upp samtal och som lagras av den som tillhandahåller ett allmänt tillgängligt telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster skall utplånas eller avidentifieras vid samtalets slut utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 2, 3 och 4.
2. För abonnentfakturering och betalning av samtrafikavgifter får sådana data som anges i bilagan behandlas. Sådan behandling är tillåten endast fram till utgången av den period under vilken det lagligen går att göra invändningar mot fakturan eller kräva betalning.
3. I syfte att marknadsföra sina egna teletjänster får den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig teletjänst behandla de data som avses i punkt 2, om abonnenten samtycker till detta.
4. Behandling av trafik- och faktureringsdata skall begränsas till sådana personer som, med bemyndigande av den som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster, sköter fakturering eller trafikstyrning, kundförfrågningar, spårning av bedrägerier och marknadsföring av egna teletjänster, och den skall begränsas till sådant som är nödvändigt för dessa verksamheter.
5. Punkterna 1, 2, 3 och 4 skall gälla utan att det påverkar behöriga myndigheters möjlighet att få information om fakturerings- eller trafikdata i enlighet med tillämplig lagstiftning i syfte att avgöra tvister, särskilt tvister som gäller samtrafik och fakturering.”
17. Artikel 9 a i direktivet har följande lydelse:
”Artikel 9
Undantag
Medlemsstaterna skall säkerställa att det finns öppna förfaranden som reglerar det sätt på vilket den som tillhandahåller ett allmänt tillgängligt telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster har möjlighet att åsidosätta skydd mot nummerpresentation
a) temporärt, om en abonnent begär spårning av okynnessamtal eller störande samtal; i detta fall skall, i enlighet med nationell lagstiftning, de uppgifter som identifierar den uppringande abonnenten lagras och hållas tillgängliga av den som tillhandahåller ett allmänt tillgängligt telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster,
…”
18. Bilagan till direktivet har följande lydelse:
”BILAGA
Förteckning över data
Följande data kan behandlas för det ändamål som avses i artikel 6.2:
Data som innehåller
– abonnentutrustningens nummer eller identifiering av utrustningen,
– abonnentens adress och typ av utrustning,
– det totala antalet enheter som skall debiteras för redovisningsperioden,
– det uppringda abonnentnumret,
– samtalens art, starttidpunkt och varaktighet och/eller den överförda datamängden,
– datum för uppringningen/tjänsten,
– annan information om betalningen, såsom förskottsbetalning, avbetalning, avstängning och påminnelser.”
B – Nationell rätt
19. Artikel 11.5.1 TKL innehåller principen om utplåning och avidentifiering, punkt 2 innehåller bestämmelser om undantag från denna princip och punkt 3 innehåller ett bemyndigande att utfärda tillämpningsföreskrifter genom kungligt dekret.
20. Enligt artikel 11.5.1 TKL måste den som tillhandahåller ett allmänt tillgängligt telenät och allmänt tillgängliga teletjänster för att skydda personuppgifter och privatlivet vid varje samtals slut svara för utplåning och avidentifiering av sådana trafikdata om abonnenter och användare som närmare skall anges i kungligt dekret.
21. I artikel 11.5.2 TKL föreskrivs som undantag från punkt 1 att behandling av trafikdata är tillåten
a. i den utsträckning det är nödvändigt för att utställa faktura till abonnenten eller annan person som gentemot den som tillhandahåller tjänsten har förbundit sig att betala fakturan eller för betalning av samtrafikavgifter eller särskilda tillträdesformer,
b. i den utsträckning det är nödvändigt för att göra det möjligt för den som tillhandahåller tjänsten att göra marknadsundersökningar eller marknadsföra egna teletjänster,
om abonnenten samtycker till detta,
c. i den utsträckning det är nödvändigt för att avgöra tvister… eller…,
d. i den utsträckning det är nödvändigt för trafikstyrning,
e. i den utsträckning det är nödvändigt för att lämna information till kunden om trafikdata som rör denne själv,
f. i den utsträckning det är nödvändigt för spårning av bedrägerier, eller
g. om det är tillåtet enligt lag.
22. Enligt artikel 11.5.3 TKL skall tillämpningsföreskrifter till den artikeln fastställas genom kungligt dekret i vilket regelinnehållet närmare skall anges. Ett sådant dekret får bara avse data som kan behandlas tillsammans med trafikdata, ändamål för vilket behandling får ske, tidsperiod under vilken behandling är tillåten, och personer som får anförtros att behandla data.
V – Parternas anföranden och min bedömning
A –
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
23. Enligt Nederländerna kan kommissionens talan inte tas upp till sakprövning såvitt kommissionen gör gällande att artikel 6.2–5 i direktivet har införlivats på ett felaktigt sätt genom artikel 11.5.2 TKL.
1. Parternas ståndpunkter
24. Nederländerna har anfört att föremålet för talan omfattar fyra grunder, nämligen för det första att artikel 6.1 i direktivet har införlivats på ett ofullständigt sätt genom artikel 11.5.1 TKL, för det andra att artikel 6.2–5 i direktivet har införlivats på ett felaktigt sätt genom artikel 11.5.2 TKL, för det tredje att artikel 6 i direktivet har införlivats på ett ofullständigt sätt genom att det saknas tillämpningsföreskrifter enligt artikel 11.5.3 TKL eller att sådana inte lagts fram, och för det fjärde att artikel 9 a i direktivet inte har införlivats. I kommissionens motiverade yttrande omnämns emellertid inte den sålunda angivna andra grunden för talan. I kommissionens talan har tvisteföremålet alltså utvidgats i förhållande till vad som förekom i det administrativa förfarandet, vilket enligt domstolens fasta praxis medför att talan såtillvida inte kan tas upp till sakprövning.
25. Vidare innehåller det motiverade yttrandet ingen reaktion på vad Nederländerna anförde i sin svarsskrivelse av den 8 januari 2001 angående införlivandet av artikel 6.2–5 i direktivet. Avsaknaden av sådana uppgifter i det motiverade yttrandet har gjort det omöjligt för Nederländerna att tillvarata sin rätt till försvar. Dessutom måste kommissionen påvisa en konkret överträdelse från Nederländernas sida, men kommissionen har endast anmärkt på en oklar nederländsk bestämmelse och inte på någon konkret överträdelse. Slutligen har kommissionen först vid den muntliga förhandlingen och inte redan i det administrativa förfarandet gjort gällande att artikel 6.4 i direktivet är en bestämmelse med närmare riktlinjer för tillämpningen av artikel 6.2 och 6.3 i direktivet.
26. Kommissionen har bemött detta med att dess talan endast omfattar två grunder, nämligen för det första att några sådana bestämmelser som är nödvändiga för att införliva artikel 6 i direktivet med nationell rätt inte har utfärdats eller åtminstone inte lagts fram, och för det andra att några sådana bestämmelser som är nödvändiga för att införliva artikel 9 i direktivet med nationell rätt inte har utfärdats eller åtminstone inte lagts fram. Kommissionen har hela tiden gjort gällande båda dessa grunder, varför talan i dess helhet kan tas upp till sakprövning.
27. Det motiverade yttrandet är därför begränsat till en allmän sammanfattning av argumenten när det gäller artikel 6 i direktivet eftersom det formulerades som ett ”svar på svarsskrivelsen” från Nederländerna av den 8 januari 2001 och eftersom Nederländerna i denna också allmänt hade behandlat frågan om införlivande av artikel 6 i direktivet. Det motiverade yttrandet måste därför läsas tillsammans med den formella underrättelsen, till vilken det motiverade yttrandet i övrigt hänvisade. Under alla förhållanden innehöll redan den allmänna sammanfattning av argumenten rörande artikel 6 i direktivet som fanns i den formella underrättelsen alla enskilda punkter med anmärkningar, och man kan inte av formuleringen i det motiverade yttrandet dra slutsatsen att kommissionen har velat ta tillbaka dessa anmärkningar.
2. Bedömning
28. Kärnpunkten i parternas dispyt är huruvida föremålet för talan går längre än innehållet i det motiverade yttrandet. Enligt domstolens fasta praxis är nämligen varje ny omständighet i en talan otillåten. Föremålet för en talan om fördragsbrott avgränsas genom det administrativa förfarandet så att innehållet i en talan begränsas av det motiverade yttrandet och inte längre kan utvidgas.(4)
29. Att Nederländerna men inte kommissionen anser att det här föreligger en otillåten utvidgning av tvisteföremålet beror i första hand på olika tolkningar av begreppet grund för talan. Om man nämligen skulle följa kommissionens uppfattning, enligt vilken grunden för talan varje gång är att en artikel i direktivet inte har införlivats på ett fullständigt sätt, skulle talan utan tvekan kunna tas upp till sakprövning: Kommissionen har i sitt motiverade yttrande ostridigt behandlat frågan om införlivande av artikel 6 i direktivet, så att denna ”grund för talan” genomgående har förelegat. Skulle man däremot följa Nederländernas uppfattning, enligt vilken varje enskild anmärkning utgör en grund för talan, framstår det med hänsyn till formuleringen i det motiverade yttrandet inte alls klart att detta yttrande rent faktiskt har innehållit ”grunden för talan” i fråga om felaktigt införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL.
30. Nästa fråga blir därför a) hur vidsträckt eller snävt begreppet grund för talan skall förstås, eller huruvida det konkret föreligger två eller fyra grunder för talan. Sedan blir i förekommande fall frågan b) huruvida anmärkningarna om felaktigt införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL rent faktiskt har varit tillräckligt uttalade i det motiverade yttrandet.
a) Begreppet grund för talan
31. Innebörden av begreppet grund för talan följer av systematiken i och syftet med bestämmelserna om talan om fördragsbrott och administrativt förfarande. Av domstolens fasta praxis framgår att det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG har till syfte att säkerställa medlemsstatens rätt till försvar, framför allt rätten att yttra sig. Av det motiverade yttrandet skall medlemsstaten få kännedom om vilka förhållanden som enligt kommissionen utgör fördragsbrott och ge medlemsstaten möjlighet att antingen undanröja de förhållanden som utgör fördragsbrott eller göra invändningar mot kommissionens anmärkningar.(5) För att den berörda medlemsstaten skall ges dessa möjligheter måste kommissionen redan i sin formella underrättelse och senast i sitt motiverade yttrande framställa sina anmärkningar tillräckligt tydligt och detaljerat.(6) Kommissionen måste klart ge till känna vilka gemenskapsbestämmelser den berörda medlemsstaten enligt kommissionens uppfattning har överträtt och vilka omständigheter och skäl som denna uppfattning bygger på.(7) Det sålunda fastställda föremålet för talan kan senare inte utvidgas.(8)
32. Då syftet med förfarandet enligt artikel 226 EG är att undanröja fördragsbrott och då redan det administrativa förfarandet skall göra det möjligt för medlemsstaten att vidta åtgärder för detta är det en förutsättning att medlemsstaten får kännedom om vilka konkreta förhållanden som utgör en överträdelse från medlemsstatens sida. Av den anledningen och för att skydda medlemsstatens rätt till försvar kräver domstolen att kommissionen i sina skrivelser i det administrativa förfarandet inte endast ger till känna mot vilka gemenskapsrättsliga bestämmelser medlemsstaten enligt kommissionens uppfattning har brutit utan även lämnar en sammanhängande och detaljerad redogörelse för de skäl på vilka denna uppfattning grundas.(9) På grundval av dessa konkreta faktiska omständigheter och de enskilda rättsligt motiverade anmärkningarna prövar domstolen inom ramen för en talan om fördragsbrott huruvida medlemsstatens åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten utifrån kommissionens förda talan.
33.
Föremålet för en talan om fördragsbrott framgår därför inte endast av kommissionens slutsatser som de till sist kommer till uttryck i yrkandena i dess talan (i detta fall, att det skall fastställas att artiklarna 6 och 9 i direktivet inte har införlivats), utan det är sammansatt av de konkreta faktiska omständigheterna, de rättsliga övervägandena och de slutsatser därav som kommissionen har dragit. Grunden eller grunderna för en talan bestäms därför av de enskilda på faktiska omständigheter byggda rättsliga anmärkningar som kommissionen har gjort.(10) Sedan följer av domstolens avgörande vilka och hur många olika åtgärder som medlemsstaten måste vidta för att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget. Med hänsyn till syftet med artikel 226 EG måste begreppet grund för talan därför ges en snäv betydelse och vara liktydigt med den enskilda rättsliga anmärkningen.
34. I detta fall har kommissionen, som Nederländerna riktigt har påpekat,(11) framställt fyra olika anmärkningar som hänför sig till olika bestämmelser i direktivet och olika bestämmelser i den nationella lagstiftning genom vilken direktivet har införlivats. Om domstolen skulle fastställa att fördragsbrott föreligger på varje punkt måste Nederländerna vidta fyra olika åtgärder. Följaktligen föreligger i detta fall fyra grunder för talan som kommissionen genomgående måste ha åberopat.
b) Ett tillräckligt tydligt och preciserat vidhållande av anmärkningen
35. Om man sålunda har att utgå från att det finns fyra grunder för talan inställer sig den andra frågan huruvida kommissionen i sitt motiverade yttrande tillräckligt tydligt och detaljerat har vidhållit anmärkningarna om felaktigt införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL. Om nämligen Nederländerna har rätt i sin uppfattning att den andra grunden för talan inte fanns kvar i det motiverade yttrandet måste Nederländerna ha kunnat dra slutsatsen att kommissionen hade avstått från denna anmärkning, precis som den gjorde i fråga om anmärkningarna att artiklarna 11 och 12 i direktivet inte hade införlivats. I så fall innehåller kommissionens ansökan i förhållande till det motiverade yttrandet rent faktiskt en otillåten utvidgning av föremålet för talan.(12) Slutligen gör Nederländerna också gällande att kommissionen först vid den muntliga förhandlingen och inte redan i det administrativa förfarandet framfört argumentet att artikel 6.4 i direktivet endast är en bestämmelse med närmare riktlinjer för tillämpningen av punkterna 2 och 3 i artikel 6 i direktivet.
36. Nederländerna har vidare anfört att talan i denna del inte heller kan tas upp till sakprövning på grund av att det motiverade yttrandet endast innehåller ett påstående om oklara formuleringar i telekommunikationslagen men ingen anmärkning om något konkret fördragsbrott, och eftersom det inte innehåller någon reaktion på vad Nederländerna anförde angående införlivandet av artikel 6.2-5 i direktivet i sin svarsskrivelse av den 8 januari 2001. Nederländerna anser att det därigenom har förekommit en otillåten begränsning(13) i Nederländernas möjligheter att försvara sig.
37. Domstolen ställer i regel större krav på noggrannhet i ett motiverat yttrande än i en formell underrättelse, som på sin höjd endast kan bestå av en första knapphändig sammanfattning av anmärkningarna.(14) Å andra sidan har domstolen godtagit att ett knapphändigt motiverat yttrande kan vara tillräckligt om det redan i den formella underrättelsen har gjorts mer detaljerade uttalanden och det motiverade yttrandet hänvisar till denna.(15) Under alla omständigheter skall oklarheter i det motiverade yttrandet tolkas till nackdel för kommissionen, vilket kan få till följd att den oklara punkten i talan inte kan tas upp till sakprövning.(16) Det avgörande är att innehållet i de skrivelser som tillställs den berörda medlemsstaten gör det möjligt för medlemsstaten att ta till vara sin rätt till försvar genom att anmärkningarna framställs tillräckligt klart och detaljerat. Medlemsstaten måste få klart för sig vad den har att försvara sig mot.(17)
38. Kommissionen har medgett att dess motiverade yttrande endast innehåller en generell sammanfattning av argumenten när det gäller artikel 6 i direktivet men framhåller att det innehåller alla olika punkter som togs upp redan i anmärkningarna i den formella underrättelsen. Den tvistiga frågan angående införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet framkommer i det motiverade yttrandet emellertid endast genom en förklaring av kommissionen att endast artikel 6.2–4 i direktivet enligt dess uppfattning innehåller undantag från artikel 6.1 i direktivet.(18) Vidare kan man av de två meningarna i påföljande stycke utläsa en hänvisning till den samlade argumentationen i den formella underrättelsen om införlivande av artikel 6 i direktivet, alltså även i fråga om den andra grunden för talan.(19)
39. Kommissionen antyder visserligen med detta att den i artikel 6.5 i direktivet inte ser något undantag från artikel 6.1 i direktivet, liksom den tidigare i den formella underrättelsen kritiserade Nederländerna för att ha införlivat artikel 6.5 i direktivet som ett undantag till artikel 6.1 i direktivet. Man kan också säga att det, till skillnad från Nederländernas uppfattning, inte har erfordrats någon fördjupad eller preciserad framställning av anmärkningen eftersom Nederländerna i sin svarsskrivelse på den formella underrättelsen intagit de ståndpunkter som kommissionen förutsett redan i den formella underrättelsen och uttryckligen förklarat vara oförenliga med direktivet. Därför skulle man kunna dra slutsatsen att det i detta fall var tillräckligt med en hänvisning till den i detta avseende detaljerade formella underrättelsen.
40. När det gäller den nu aktuella anmärkningen saknas det ändå en entydig hänvisning till den formella underrättelsen. Kommissionen förklarade endast att den i sin formella underrättelse hade meddelat att artikel 6 inte hade införlivats fullständigt. De tre konkreta anmärkningarna nämndes inte, och ännu mindre gjordes någon uttrycklig hänvisning i den allmänna argumentationen i den formella underrättelsen. De avsnitt i det motiverade yttrandet i vilka man sammantaget kunde utläsa en hänvisning till de tvistiga anmärkningarna var fördelade på två olika stycken och stod alltså inte i direkt samband med varandra. I den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet argumenterade kommissionen dessutom på ett icke enhetligt sätt när det gällde frågan vilka av punkterna 2–5 i artikel 6 i direktivet som innehåller undantag från punkt 1. Delvis betecknade kommissionen endast punkt 2 som ett äkta undantag, delvis punkterna 2 och 3 och delvis, som i det motiverade yttrandet, punkterna 2, 3 och 4. Kommissionens argumentation gav alltså inte Nederländerna någon klar bild, och formuleringen i det motiverade yttrandet tydde snarare på att även kommissionen under mellantiden hade funnit fler undantag än tidigare och således snarare lutade åt att ansluta sig till Nederländernas uppfattning. Dessutom lät kommissionen anmärkningarna från den formella underrättelsen i fråga om artiklarna 11 och 12 i direktivet stillatigande bortfalla i sitt motiverade yttrande, varför Nederländerna kunde förvänta sig samma sak i fråga om artikel 6 i direktivet.
41. Med en viss välvilja kan man alltså i det motiverade yttrandet utläsa den ståndpunkt som kommissionen fortfarande har. En sådan välvillig läsning kan man dock inte kräva av Nederländerna, och vore inte heller tillfredsställande, med hänsyn till kraven enligt artikel 226 EG som domstolen har tolkat dem. Enligt den tolkningen får kommissionens argumentation i ett motiverat yttrande som i detta fall vara knapphändig, men kommissionen måste entydigt vidhålla sin dittillsvarande ståndpunkt och tydliggöra den på ett sätt som inte kan missförstås. Enligt den analys jag redovisat ovan har inte kommissionen åstadkommit detta tillräckligt tydligt i sitt motiverade yttrande. Kommissionens talan kan därför inte tas upp till sakprövning i den del som avser den nu behandlade grunden.
42. För det fall domstolen på denna punkt skulle dra någon annan slutsats än jag har gjort vill jag anmärka att det som Nederländerna ytterligare har anfört i fråga om möjligheten att ta upp denna del av talan till sakprövning inte är övertygande. Det har redan framgått av vad jag anfört att någon preciserad reaktion på Nederländernas svarsskrivelse av den 8 januari 2001 inte var nödvändig utan att det var tillräckligt med en klar hänvisning till uttalandena i den formella underrättelsen.(20) I övrigt har kommissionens argumentation i den formella underrättelsen även varit tillräckligt tydlig för att göra det möjligt för Nederländerna att tillvarata sin rätt till försvar, vilket framgår redan av Nederländernas reaktion i svarsskrivelsen av den 8 januari 2001. I sin formella underrättelse konkretiserade kommissionen tillräckligt på vilket sätt den ansåg att Nederländerna hade gjort sig skyldigt till fördragsbrott, men i och för sig hade det räckt med blotta anmärkningen om en oklar bestämmelse, eftersom domstolen i sin fasta praxis kräver att direktiv införlivas på ett sätt som är exakt, klart och öppet.(21) När det slutligen gäller kommissionens uttalande vid den muntliga förhandlingen, att artikel 6.4 i direktivet är en bestämmelse med närmare riktlinjer för tillämpningen av punkterna 2 och 3, rör det sig endast om en fördjupning av kommissionens tidigare framförda rättsliga argumentation och inte om en ny grund för talan. Kommissionen förklarade redan i sin formella underrättelse att punkt 4 närmare behandlar de föregående punkterna.
3. Slutsats
43. Talan kan inte tas upp till sakprövning i den del där kommissionen har gjort gällande att artikel 6.2–5 i direktivet har införlivats felaktigt genom artikel 11.5.2 TKL. I övriga delar kan talan tas upp till sakprövning.
B – Huruvida talan i övrigt kan vinna bifall
44. Kommissionen anser att Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt EG-fördraget och direktivet genom att intill det relevanta datumet för det första endast på ett ofullständigt sätt ha införlivat artikel 6.1 i direktivet genom artikel 11.5.1 TKL, för det andra på ett felaktigt sätt ha införlivat artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL, för det tredje endast på ett ofullständigt sätt ha införlivat artikel 6 i direktivet genom att det saknas tillämpningsföreskrifter enligt artikel 11.5.3 TKL eller att sådana inte lagts fram, och för det fjärde inte ha införlivat artikel 9 a i direktivet.
45. Skyldigheten att införliva direktivet inom rätt tid följer av artikel 10 första stycket EG jämförd med artikel 249 tredje stycket EG liksom av artikel 15.1 i direktivet, enligt vilken direktivet skall ha införlivats med nationell rätt senast den 24 oktober 1998. Enligt domstolens fasta praxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet.(22)
1. Införlivande av artikel 6.1 och artikel 9 a i direktivet
46. Nederländerna bestrider inte den del av kommissionens talan i vilken kommissionen gör gällande att Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina förpliktelser enligt EG‑fördraget och det omtvistade direktivet genom att inte alls eller endast ofullständigt ha införlivat artikel 6.1 i direktivet och artikel 9 a i direktivet med nationell rätt intill det relevanta datumet. För införlivande av artikel 9 a i direktivet har uppenbarligen inga nationella bestämmelser utfärdats. För införlivande av artikel 6.1 i direktivet har visserligen artikel 11.5.1 TKL utfärdats, men den bestämmelsen innehåller endast krav på utplåning av vissa data som skall särskilt anges i kungligt dekret. Eftersom något sådant dekret hittills inte har utfärdats finns för närvarande inte någon sådan skyldighet att utplåna data som motsvarar det krav som ställs i artikel 6.1 i direktivet.
47. Min slutsats är därför att fördragsbrott föreligger i fråga om införlivandet av artikel 6.1 och artikel 9 a i direktivet.
2. Införlivande av artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL
48. I mina överväganden ovan har jag visserligen kommit fram till att talan på denna grund inte kan tas upp till sakprövning. För det fall domstolen gör en annan bedömning i fråga om möjligheten till sakprövning skall jag emellertid i det följande göra en egen rättslig bedömning av frågan.
a) Parternas ståndpunkter
49. Enligt kommissionens uppfattning innehåller endast punkterna 2 och 3 i artikel 6 i direktivet äkta undantag från principen om utplåning eller avidentifiering av data i artikel 6.1 i direktivet. Artikel 6.4 i direktivet innehåller endast riktlinjer för tillämpningen av punkterna 2 och 3 men ställer inte upp några ytterligare förutsättningar för undantag från principen i punkt 1. I annat fall skulle ”undantagen” enligt punkt 4 ha behövt formuleras med väsentligt större precision. Framför allt är begreppet ”trafikstyrning” så vidsträckt att det omfattar allting. Även punkt 5 är sådan att den uppenbarligen inte innehåller något ytterligare undantag från punkt 1. I artikel 11.5.2 TKL däremot har samtliga bestämmelser i artikel 6.2–5 i direktivet införlivats som självständiga undantag från artikel 6.1 i direktivet. Detta sätt att införliva direktivet uppfyller följaktligen inte direktivets krav.
50. Nederländerna har mot detta anfört att var och en av punkterna 2–5 i artikel 6 i direktivet inenhåller självständiga undantag från artikel 6.1 i direktivet och att bestämmelserna i artikel 11.5.2 TKL uppfyller direktivets krav. Framför allt innehåller artikel 6.4 i direktivet undantag från artikel 6.1. Artikel 6.4 innehåller nämligen inte endast riktlinjer för tillämpningen genom att ange personkretsar, utan anger även precis som artikel 6.2 och 6.3 de ändamål för vilka åtkomst till trafikdata medges. Dessa undantag är för övrigt också nödvändiga exempelvis för att undanröja störningar i telekommunikationen och för att förhindra fakturabedrägerier. Dessutom framkommer det att kommissionens argumentation inte är entydig eftersom den har betecknat å ena sidan endast artikel 6.2 och 6.3 i direktivet men å andra sidan även artikel 6.4 i direktivet som undantag. I vart fall är direktivets ordalydelse oklar, till vilket Nederländerna hänvisade vid utarbetandet av artikel 6 i direktivet 2002/58/EG, och tolkningen överlåts åt Nederländerna.
b) Bedömning
51. Båda parter ser i artikel 6.1 i direktivet en principbestämmelse enligt vilken personuppgifter vid telekommunikation vid samtalets slut skall utplånas eller avidentifieras. Likaså ser båda parter i artikel 11.5.1 TKL ett, om än ofullständigt, införlivande av denna princip i artikel 6.1 i direktivet. Parterna är slutligen också ense om att det i artikel 11.5.2 TKL föreskrivs ett undantag från principen i artikel 11.5.1 TKL respektive artikel 6.1 i direktivet. Det enda som är tvistigt är huruvida undantagen i artikel 11.5.2 TKL kan härledas till artikel 6.2–5 i direktivet. Parterna är oense på denna punkt därför att kommissionen slutligen har ansett att endast artikel 6.2 i direktivet innehåller ett äkta undantag från artikel 6.1 i direktivet, medan Nederländerna anser att samtliga punkter i artikel 6.2–5 i direktivet innehåller äkta undantag från artikel 6.1.
52. Betydelsen av dessa olika synsätt framgår tydligt om man jämför undantagen enligt artikel 11.5.2 TKL med varje punkt i artikel 6 i direktivet som enligt Nederländernas uppfattning innehåller undantag. I artikel 11.5.2 TKL föreskrivs att som undantag till artikel 11.5.1 TKL får behandling av data ske
– för att utställa faktura till abonnenten etcetera (artikel 11.5.2 a TKL), vilket undantag har klart stöd i artikel 6.2 i direktivet, enligt vilken bestämmelse behandling av data ”för abonnentfakturering…” är tillåtet,
– för att marknadsföra egna teletjänster etcetera (artikel 11.5.2 b TKL), vilket undantag har klart stöd i artikel 6.3 i direktivet, vilken bestämmelse möjliggör för den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig teletjänst att behandla data ”i syfte att marknadsföra sina egna teletjänster”,
– för trafikstyrning, för att lämna information till kunder, eller för spårning av bedrägerier (artikel 11.5.2 d, e och f TKL), vilket undantag har klart stöd i artikel 6.4 i direktivet, vilken bestämmelse möjliggör behandling av data för ”trafikstyrning, kundförfrågningar, spårning av bedrägerier”,
–
i den utsträckning det är nödvändigt för att avgöra tvister (artikel 11.5.2 c TKL), vilket undantag har klart stöd i artikel 6.5 i direktivet, vilken bestämmelse möjliggör för en viss personkrets att ”få information om trafik- och faktureringsdata … i syfte att avgöra tvister”,
–
om det är tillåtet enligt lag (artikel 11.5.2 g TKL), vilket undantag måste vinna stöd i artikel 6.2–5 i direktivet.
53. Innan jag kan undersöka i vilken utsträckning artikel 6.2–5 i direktivet faktiskt inenhåller undantag från principen i artikel 6.1 i direktivet motsvarande undantagen i artikel 11.5.2 TKL, måste det klargöras vad principen i artikel 6.1 i direktivet innebär. I artikel 6.1 i direktivet definieras först en form av personuppgifter, nämligen ”trafikdata”, och sedan föreskrivs att sådana trafikdata vid samtalets slut skall utplånas eller avidentifieras.
54. Enligt artikel 6.1 i direktivet är trafikdata (nedan kallat trafikdata) data ”om abonnenter och användare som behandlas för att koppla upp samtal och som lagras av den som tillhandahåller ett allmänt tillgängligt telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster”. Enkelt uttryckt är i enlighet med detta trafikdata alla data som uppkommer vid en telekommunikation, som lagras av den som tillhandahåller teletjänsten och som är att hänföra till personer.
55. Artikel 6.1 i direktivet ställer som ett handlingsimperativ upp principen att alla trafikdata ”skall utplånas eller avidentifieras vid samtalets slut”. Det skydd för personuppgifter som är direktivets syfte som det kan utläsas av skälen(23), liksom den tidsbegränsade tillåtelsen att behandla data ”för abonnentfakturering” enligt artikel 6.2 i direktivet, gör det tydligt att formuleringen ”vid samtalets slut” endast kan förstås som ”omedelbart vid samtalets slut”. Principen har följaktligen med andra ord följande lydelse: Alla trafikdata skall utplånas eller avidentifieras omedelbart vid samtalets slut.
56. När det gäller frågan om eventuella undantag från denna principiella skyldighet att utplåna eller avidentifiera trafikdata ligger det nära till hands att tolka redan formuleringen ”utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 2, 3 och 4” i artikel 6.1 i direktivet som att dessa punkter innehåller undantag från den just beskrivna principen. Samma sak gäller beträffande inledningsorden till artikel 6.5 i direktivet, nämligen ”Punkterna 1, 2, 3 och 4 skall gälla utan att det påverkar …möjlighet[en] att …”. Även detta tyder på att ett undantag från skyldigheten enligt artikel 6.1 avses. Här måste nu undersökas mer i detalj i vilken utsträckning artikel 6.2–5 i direktivet faktiskt innehåller undantag från skyldigheten enligt artikel 6.1 i direktivet och i vilken utsträckning dessa ger stöd åt bestämmelserna i artikel 11.5.2 TKL.
i) Artikel 6.2 i direktivet och artikel 11.5.2 a TKL
57. Artikel 6.2 i direktivet är uppbyggd på samma sätt som artikel 6.1 i direktivet. Först avgränsas en form av data, nämligen data ”för abonnentfakturering … som anges i bilagan” (nedan kallat data enligt bilagan), och därefter tillåts behandling av sådana data under en tidsfrist. Data enligt bilagan(24) är två former av data av särskild betydelse för redovisning av samtalsavgifter. Det är för det första en uppräkning av en del trafikdata enligt artikel 6.1(25) och för det andra kunddata och betalningsinformation.(26)
58. När nu artikel 6.2 i direktivet för fakturering uttryckligen tillåter behandling av data enligt bilagan inom en viss frist så är detta möjligt endast om dessa data varken utplånas eller avidentifieras vid samtalets slut. Artikel 6.2 i direktivet innehåller alltså helt klart ett äkta undantag från grundskyldigheten enligt artikel 6.1 i direktivet, dock endast för trafikdata enligt bilagan, endast inom en viss frist och endast till förmån för en bestämd personkrets, vilket framgår av artikel 6.4 i direktivet som här måste jämföras med artikel 6.2 i direktivet.(27)
59. Undantagen enligt artikel 6.2 i direktivet och artikel 11.5.2 a TKL är identiska med avseende på ändamålet fakturering för olika teletjänster. I artikel 11.5.2 a TKL föreskrivs däremot, till skillnad från i artikel 6.2 i direktivet, varken någon begränsning när det gäller användningen av data enligt bilagan eller någon tidsfrist för användandet, och inte heller någon begränsning av kretsen åtkomstberättigade personer såsom i artikel 6.4 i direktivet. Regleringen i TKL tillåter enligt ordalydelsen fler undantag från principen att data skall utplånas eller avidentifieras än vad direktivet gör.
60. En direktivkonform tolkning av den generella begränsningen i artikel 11.5.2 TKL av behandling av data till vad som är nödvändigt är i detta fall inte tillräcklig. Domstolen kräver nämligen i sin fasta praxis att direktiv införlivas på ett sätt som är tillräckligt exakt, klart och öppet. Skyldigheterna enligt direktivet måste därför vara säkerställda på ett så exakt och klart sätt att rättssäkerheten är garanterad.(28) Artikel 11.5.2 a TKL uppfyller inte ensam dessa krav på exakthet och klarhet. Det hade säkert varit möjligt att i tillämpningsföreskrifter till artikel 11.5.3 TKL fastställa begränsningar när det gäller vad som är ”nödvändigt” på ett sätt som överensstämmer med artikel 6.2 i direktivet. Några sådana föreskrifter har emellertid inte utfärdats.
61. Min slutsats är därför att artikel 6.2 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom artikel 11.5.2 a TKL.
ii) Artikel 6.3 i direktivet och artikel 11.5.2 b TKL
62. Formuleringen i artikel 6.3 i direktivet att ”de data som avses i punkt 2 med abonnentens samtycke får behandlas i syfte att marknadsföra egna teletjänster syftar entydigt på de data enligt bilagan som avses i artikel 6.2 i direktivet. I punkt 3 öppnas således endast en ytterligare användningsmöjlighet för de data enligt bilagan som inom fristen enligt punkt 2 varken utplånas eller avidentifieras. Härigenom undantas emellertid inga ytterligare data från den grupp av trafikdata för vilken skyldigheten till utplåning eller avidentifiering gäller enligt artikel 6.1 i direktivet.
63. Till skillnad från artikel 6.3 i direktivet avser artikel 11.5.2.b TKL enligt sin ordalydelse inte endast under en viss frist användbara data enligt bilagan utan alla trafikdata enligt artikel 11.5.1 TKL och artikel 6.1 i direktivet oberoende av frist. Dessutom saknas även här en begränsning av den åtkomstberättigade personkretsen på samma sätt som enligt artikel 6.4 i direktivet, och det är den artikeln som här skall vara bestämmande.(29) Även på denna punkt medger alltså ordalydelsen i telekommunikationslagen fler undantag än enligt direktivet från skyldigheten till utplåning eller avidentifiering, trots ett identiskt syfte och trots att det även i TKL krävs samtycke från abonnenten för att behandla data. Därför motsvarar utformningen av artikel 11.5.2 b TKL, i avsaknad av tillämpningsföreskrifter i den mening som avses i artikel 11.5.3 TKL, inte domstolens krav på att direktiv skall införlivas på ett tillräckligt exakt och klart sätt.(30)
64. Min slutsats är därför att artikel 6.3 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom artikel 11.5.2 b TKL.
iii) Artikel 6.4 i direktivet och artikel 11.5.2 d, e och f TKL
65. En central tvistefråga mellan parterna är huruvida artikel 6.4 i direktivet möjliggör åtkomst till alla trafikdata enligt punkt 1 på så sätt att bestämmelsen ger möjlighet till fler ändamål med användningen av dessa data – såsom trafikstyrning, besvarande av kundförfrågningar och spårning av bedrägerier – eller om bestämmelsen endast innehåller riktlinjer för handhavandet av data enligt bilagan. Ordalydelsen i artikel 11.5.2 d, e och f TKL medger för de nämnda ändamålen åtkomst till trafikdata enligt artikel 11.5.1 TKL respektive artikel 6.1 i direktivet utan ytterligare begränsningar. Detta kan utgöra ett fördragsbrott i förhållande till direktivet om kommissionen har rätt i sin uppfattning att artikel 6.4 i direktivet alls inte möjliggör någon ytterligare åtkomst till trafikdata enligt artikel 6.1 i direktivet utan endast ställer upp riktlinjer för handhavandet av data enligt bilagan.
66. Till att börja med kan det konstateras att artikel 6.4 i direktivet är oklart formulerad. Å ena sidan nämns det ändamål som Nederländerna åberopar för att motivera undantag endast för att bestämma den personkrets som överhuvudtaget får behandla trafik- och faktureringsdata. Detta talar för kommissionens uppfattning att det är fråga om rena riktlinjer för punkterna 2 och 3. Å andra sidan nämns i punkt 4 med ”trafikstyrning”, ”kundförfrågningar” och ”spårning av bedrägerier” ändamål som inte förekommer i punkterna 2 och 3. Dessutom sägs i punkt 4 också att ”[behandling] skall begränsas till sådant som är nödvändigt för dessa verksamheter”, vilket innebär att behandling av data för dessa ändamål är tillåten i den mån det är nödvändigt. Detta talar tvärtom för Nederländernas tolkning att det är fråga om ytterligare undantag. Eftersom omnämnandet av dessa ändamål och begränsningen av användningsmöjligheten till vad som är nödvändigt gör kommissionens tolkning meningslös måste jag liksom Nederländerna utgå från att punkt 4 syftar till att möjliggöra behandling av data även för nämnda ändamål.
67. Punkt 4 utgör alltså inte enbart rena riktlinjer som kommissionen anser utan åtminstone också en undantagsbestämmelse. Därmed inställer sig dock frågan till vilka data punkt 4 gör åtkomst möjlig, det vill säga huruvida punkt 4 liksom punkt 2 innehåller ett ”äkta undantag” från skyldigheten enligt punkt 1 till utplåning eller avidentifiering, eller om punkt 4 liksom punkt 3 endast ställer upp ett ytterligare oäkta undantag. Enligt ordalydelsen i artikel 6.4 i direktivet är behandling av ”trafik- och faktureringsdata” för de nämnda ändamålen tillåtet, och det avgörande är således vad som skall förstås med ”trafikdata” och ”faktureringsdata” i den mening som avses i punkt 4. Här finns två tolkningsmöjligheter.
68. En tolkningsmöjlighet är att likställa ”trafikdata” enligt punkt 4 med trafikdata enligt punkt 1 och ”faktureringsdata” enligt punkt 4 med data ”för abonnentfakturering” enligt punkt 2, det vill säga med data enligt bilagan. I sådant fall möjliggör punkt 4, helt i enlighet med Nederländernas mening, åtkomst inte bara till data enligt bilagan utan dessutom, som ett ”äkta undantag”, till alla trafikdata enligt punkt 1. Artikel 6.4 i direktivet överensstämmer i så fall med bestämmelserna i artikel 11.5.2 d, e och f TKL.
69. Den andra tolkningsmöjligheten är att såväl ”trafikdata” som ”faktureringsdata” enligt punkt 4 endast är att hänföra till data enligt bilagan. Detta är möjligt eftersom data enligt bilagan, som jag anfört ovan,(31) delvis består av trafikdata enligt punkt 1 och delvis av kunddata och betalningsinformation. ”Trafikdata” enligt punkt 4 kan då likställas med trafikdata enligt bilagan, och ”faktureringsdata” enligt punkt 4 omfattar då kunddata och betalningsinformation enligt bilagan. I sådant fall innehåller punkt 4 endast ett ”oäkta undantag” från den grundläggande skyldigheten enligt punkt 1. Det undantar inte några ytterligare trafikdata från skyldigheten till utplåning eller avidentifiering utan tillåter endast att redan undantagna data enligt bilagan används för ytterligare ändamål. Artikel 6.4 i direktivet överensstämmer i så fall inte med bestämmelserna i artikel 11.5.2 d, e och f TKL.
70. För den första tolkningsmöjligheten talar till att börja med den klara systematik som framgår vid en sådan tolkning av artikel 6 i direktivet. Nederländerna har vid den muntliga förhandlingen anfört att exempelvis en ändamålsenlig trafikstyrning i regel visserligen kan säkerställas även med avidentifierade trafikdata, men åtkomst till icke avidentifierade trafikdata är nödvändig för det eftersträvade syftet om exempelvis en abonnent anmäler en störning eller en misstanke om bedrägeri. Även detta tycks tala för en tolkning enligt det första alternativet.
71. Ändå finns det med hänsyn till följderna av en sådan tolkning viss anledning till tveksamhet huruvida artikel 6 i direktivet faktiskt har en sådan systematik. Med denna tolkning föreskrivs i punkt 4 liksom i punkt 2 ytterligare ”äkta undantag” från skyldigheten enligt punkt 1 till utplåning eller avidentifiering. Till skillnad från i punkt 2 anges i punkt 4 inte närmare vilka data som kan undantas från utplåning eller avidentifiering, och där föreskrivs inte som i punkt 2 någon frist för användande av data. Begreppen ”trafikstyrning”, ”kundförfrågningar” och ”spårning av bedrägerier” är inte så entydiga att man kan säga vilka data som ”för säkerhets skull” inte bör utplånas då åtkomst till dem fortfarande kan vara nödvändig för något av ändamålen. Punkt 4 framstår med denna tolkning som en slags generalklausul som kan leda till att tillämpningen av principen i punkt 1 får orimliga följder. Med hänsyn till direktivets syfte att skydda personuppgifter framstår det därför som tveksamt om man av den mycket knapphändiga referensen i punkt 4 till trafikdata kan utläsa ett så vittgående undantag från principen i punkt 1.
72. Därtill kommer att Nederländernas företrädare endast har hänfört sig till abonnentnumren när de har uttalat sig om nödvändigheten av åtkomsten till trafikdata. Åtkomst till abonnentnumren och ytterligare data enligt bilagan är emellertid säkerställd även med det andra tolkningsalternativet. Nederländerna har inte lyckats klargöra att det för ändamålen enligt punkt 4 skulle vara nödvändigt med åtkomst till ytterligare trafikdata enligt punkt 1 utöver den redan vittgående listan i bilagan till direktivet. Om det andra tolkningsalternativet med ett ”oäkta undantag” överensstämmer med direktivets syfte att skydda personuppgifter och uppfyller kraven enligt praxis, skall detta ges företräde. För en sådan tolkning talar även den tolkningsprincip enligt vilken en huvudregel (principen om skydd för personuppgifter enligt punkt 1) skall ges en vidsträckt tolkning medan undantag (de följande punkterna) skall ges en snäv tolkning.
73. Dessutom kvarstår för de ändamål som anges i punkt 4 inte bara möjligheten att få åtkomst till avidentifierade trafikdata enligt punkt 1 utan även möjligheten att behandla icke avidentifierade trafikdata under pågående samtal för spårning av bedrägerier, eftersom det i punkt 1 föreskrivs att data skall utplånas eller avidentifieras först vid samtalets slut.
74. Min slutsats är därför att bestämmelsen i artikel 6.4 i direktivet skall tolkas så, att den möjliggör för den där angivna personkretsen att behandla endast data enligt bilagan för trafikstyrning, besvarande av kundförfrågningar och spårning av bedrägerier, allt inom ramen för vad som är nödvändigt och inom den frist som föreskrivs generellt i punkt 2 för användande av data enligt bilagan. I den mån ändamålen enligt punkterna 2 och 3 dessutom nämns i punkt 4 skall det ses som en enhetlig reglering för alla nämnda ändamål, och punkt 4 ger alltså, som kommissionen har anfört, närmare riktlinjer för tillämpningen av punkterna 2 och 3 på det sättet att den avgränsar den personkrets som har rätt att behandla data och omfattningen av den tillåtna användningen.
75. Till skillnad från detta begränsar inte ordalydelsen av artikel 11.5.2 d, e och f TKL möjligheten att få åtkomst under viss frist till data enligt bilagan till direktivet, utan bestämmelsen tillåter utan frist full åtkomst till alla trafikdata enligt artikel 11.5.1 TKL respektive artikel 6.1 i direktivet. Vidare innehåller artikel 11.5.2 d, e och f TKL ingen begränsning med avseende på användningen till personkretsen enligt artikel 6.4 i direktivet, eftersom en sådan begränsning skulle ställas upp i tillämpningsföreskrifter till artikel 11.5.3 TKL. Även om artikel 6.4 i direktivet och artikel 11.5.2 d, e och f TKL kan anses överensstämma i fråga om ändamål med och omfattning av den tillåtna användningen av data, går ordalydelsen i telekommunikationslagen dock tydligt utöver den enligt direktivet tillåtna användningen och uppfyller inte domstolens krav att direktiv skall införlivas på ett tillräckligt exakt och klart sätt.(32)
76. Min slutsats är därför att artikel 6.4 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom artikel 11.5.2 d, e och f TKL.
iv) Artikel 6.5 i direktivet och artikel 11.5.2 c TKL
77. Formuleringen ”skall gälla utan att det påverkar”, i artikel 6.5 i direktivet kan förstås på ett meningsfullt sätt endast så att den därpå följande texten i punkt 5 föreskriver undantag från bestämmelserna i artikel 6.1–4 i direktivet. Sålunda är det enligt punkt 5 möjligt, till skillnad från vad som gäller enligt bestämmelserna i de föregående punkterna 1–4, för en ytterligare personkrets (behöriga myndigheter) att för ett visst ändamål (att avgöra tvister) och på ett visst sätt (endast för att få information, inte för behandling) få åtkomst till ”fakturerings- eller trafikdata”.
78. När artikel 11.5.2 c TKL möjliggör åtkomst till alla trafikdata för att avgöra tvister överensstämmer visserligen ändamålet med det enligt artikel 6.5 i direktivet, men ordalydelsen utan tillämpningsföreskrifter begränsar inte som i direktivet den åtkomstberättigade personkretsen och formen för åtkomst. Redan därför brister det i fråga om ett tillräckligt exakt och klart införlivande av direktivet i enlighet med domstolens krav.(33)
79. Även när det gäller artikel 6.5 i direktivet tvistar parterna emellertid framför allt om tolkningen när det gäller hänvisningen i punkt 5 till ”trafik- och faktureringsdata” och konsekvensen av denna tolkning för Nederländernas lagstiftning. Även här ges nämligen enligt bestämmelsen i artikel 11.5.2 c TKL åtkomst till alla data enligt artikel 11.5.1 TKL respektive artikel 6.1 i direktivet, vilket kan innebära ett mer långtgående åsidosättande av direktivet.
80. Därmed föreligger samma problematik i fråga om punkt 5 som tidigare med punkt 4, och det är samma tolkningsalternativ som gäller, nämligen för det första att tolka punkt 5 som ett ”äkta undantag” från punkt 1 som möjliggör för personkretsen enligt punkt 5 att få en omfattande kännedom om data i syfte att avgöra tvister, och för det andra att tolka punkt 5 som ett ”oäkta undantag” från punkt 1 som endast möjliggör för personkretsen enligt punkt 5 att få kännedom om data enligt bilagan.(34)
81. Om man närmare undersöker det första tolkningsalternativet, det ”äkta undantaget”, visar det sig att problemet med exakthet är större än vid artikel 6.4 i direktivet när det gäller data som undantas från utplåning eller avidentifiering. Punkt 5 med dess formulering ”i syfte att avgöra tvister” ställer endast upp ytterligare ett ”ramändamål” som kan fyllas ut med innehåll. Det är nämligen först i det enskilda fallet i en tvist som det framkommer vilka data som är relevanta för avgörandet. Men med hänsyn till den mångskiftande naturen hos tvisterna, vilka på grund av ordet ”särskilt” inte är begränsade till ”tvister som gäller samtrafik och fakturering”, kan till slut varje form av data någon gång bli relevant.
82. Om artikel 6.5 i direktivet skall ses som ett äkta undantag från artikel 6.1 i direktivet kvarstår ingenting av skyldigheten enligt punkt 1 att utplåna eller avidentifiera trafikdata enligt punkt 1, utan alla data måste bevaras för att man skall kunna avgöra senare eventuella tvister. En sådan tolkning skulle göra hela regleringen i artikel 6 i direktivet orimlig och skulle inte vara förenlig med vare sig direktivets syfte att skydda personuppgifter eller med principen om förhållandet mellan regel och undantag. Den tolkningen måste därför tillbakavisas.
83. Även på denna punkt kvarstår alltså endast det andra tolkningsalternativet, enligt vilket syftet med undantaget enligt artikel 6.5 i direktivet måste vara att göra det möjligt för personkretsen enligt punkt 4 och handläggare hos behöriga myndigheter att få kännedom om data enligt bilagan för att avgöra tvister, det vill säga för ändamålen enligt punkterna 2–4. Någon konflikt med avseende på de uppställda fristerna kan därvid inte föreligga eftersom fristen enligt punkt 2 för att handha data enligt bilagan varar fram till utgången av den period under vilken det lagligen går att göra invändningar.
84. Ordalydelsen av artikel 11.5.2 c TKL tillåter dock som jag redovisat full åtkomst utan frist till alla trafikdata enligt artikel 11.5.1 TKL respektive artikel 6.1 i direktivet. Det föreligger alltså ytterligare ett åsidosättande av bestämmelserna i direktivet.
85. Min slutsats är därför att artikel 6.5 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom artikel 11.5.2 c.
v) Artikel 6.2–5 i direktivet och artikel 11.5.2 g TKL
86. Bestämmelsen i artikel 11.5.2 g TKL om att behandling av trafikdata får ske om det är tillåtet enligt lag har ingen motsvarighet i artikel 6 i direktivet. Eftersom direktivet inte tillåter några andra undantag från den grundläggande skyldigheten till utplåning eller avidentifiering än de redan berörda, kan hänvisningen i artikel 11.5.2 g TKL uppfylla direktivets krav endast om det står klart att de lagbestämmelser som avses överensstämmer med något av undantagen enligt artikel 6.2–5 i direktivet. Bestämmelsens ordalydelse är emellertid inte tillräckligt exakt och klar, vilket krävs av domstolen i fråga om införlivande av direktiv.(35)
87. Min slutsats är därför att artikel 6.2–5 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom artikel 11.5.2 g TKL.
3. Införlivande av artikel 6 i direktivet genom artikel 11.5.3 TKL
a) Parternas ståndpunkter
88. Kommissionen anser att fördragsbrott föreligger då det i artikel 11.5.3 TKL föreskrivs att tillämpningsföreskrifter till artikel 11.5 TKL skall utfärdas men Nederländerna inte har utfärdat några sådana tillämpningsföreskrifter eller inte underrättat kommissionen om dem.
89. Nederländerna medger visserligen att tillämpningsföreskrifterna inte har utfärdats. Nederländerna anser emellertid att talan på denna punkt skall ogillas eftersom behovet av att utfärda sådana föreskrifter under mellantiden har bortfallit. Under mellantiden har direktiv 2002/58 utfärdats, vilket den 31 oktober 2003 skulle ersätta det omtvistade direktivet 97/66 och det kunde redan före den tidpunkten införlivas av Nederländerna. Mot denna bakgrund beslutade den nederländska regeringen att fullfölja sitt pågående lagstiftningsarbete, varmed man ursprungligen avsåg att införliva direktiv 97/66, för att införliva direktiv 2002/58. Detta kan ske särskilt med hänsyn till att artiklarna 6 i de båda direktiven är i allt väsentligt likalydande och då artikel 6 i direktiv 2002/58 till och med har en högre skyddsnivå än artikel 6 i direktiv 97/66. Att åtgärder vidtas för att införliva artikel 6 i (ersättnings‑) direktivet 2002/58 löser under alla förhållanden Nederländerna ipso facto
från dess skyldighet att fortfarande införliva artikel 6 i direktiv 97/66. Kommissionens anmärkning på denna punkt leder därför ut i tomma intet. Talan på denna punkt skall följaktligen ogillas.
b) Bedömning
90. Först skall jag konstatera att kommissionens nu berörda anmärkning angående artikel 11.5.3 TKL utgör en självständig grund för talan som har sin utgångspunkt i att anmärkningen angående artikel 11.5.1 TKL har vidhållits. Hänvisningen till tillämpningsföreskrifter i artikel 11.5.1 TKL rör uteslutande frågan om de data som enligt artikel 6.1 i direktivet skall utplånas, medan tillämpningsföreskrifterna enligt artikel 11.5.3 TKL dessutom skall möjliggöra detaljerade bestämmelser till artikel 11.5.2 TKL och alltså avse hela tillämpningsområdet för artikel 6 i direktivet.
91. Det är ostridigt att Nederländerna intill det relevanta datumet inte har utfärdat några tillämpningsföreskrifter till artikel 11.5.3 TKL. Detta är oproblematiskt endast om redan lagen som sådan säkerställde att direktivet hade införlivats på ett tillfredsställande sätt. Som jag redan har konstaterat är detta emellertid inte fallet. De ännu inte utfärdade tillämpningsföreskrifterna hade såvitt kan utläsas av lagtexten åtminstone delvis kunnat ändra på detta förhållande och hade därmed varit relevanta för den slutliga bedömningen. Enligt domstolens fasta praxis(36) måste man därför bedöma även den omständigheten att tillämpningsföreskrifter inte har utfärdats som ett fördragsbrott.
92. Nederländernas framställning aktualiserar frågan huruvida denna principiella bedömning förändras av att ersättningsdirektivet 2002/58 har utfärdats, eller med andra ord huruvida direktiv 2002/58 har förtida verkningar som åtminstone begränsar Nederländernas skyldighet att fullständigt införliva artikel 6 i direktiv 97/66.
93. Svaret är entydigt nej. Redan av ordalydelsen i direktiv 2002/58 framgår att direktiv 97/66 skulle upphöra att gälla först den 31 oktober 2003, och intill dess har direktivet alltså varit gällande rätt. Redan av den orsaken har direktiv 2002/58 före utgången av fristen för att införliva det inte befriat Nederländerna från dess skyldigheter enligt direktiv 97/66. Dessutom är artiklarna 6 i de båda direktiven som Nederländerna riktigt har konstaterat väsentligen likalydande, så att ett införlivande av artikel 6 i direktiv 97/66 på samma gång skulle vara åtminstone ett delvis införlivande av direktiv 2002/58. Enligt domstolens praxis påverkar emellertid inte ett nytt direktiv som medför en väsentlig förändring av rättsläget medlemsstatens skyldigheter vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.(37) Medlemsstaterna kan därför aldrig åsidosätta gällande gemenskapsrätt med åberopande av framtida gemenskapsrätt.
94. Följaktligen kvarstår skyldigheten att fullständigt införliva artikel 6 i direktiv 97/66 intill ikraftträdandet av direktiv 2002/58. Nederländerna hade kunnat göra detta såväl genom en lagändring som genom att utfärda tillämpningsföreskrifter. Eftersom detta inte har skett går det inte att göra någon annan bedömning än att ett fördragsbrott föreligger.
95. Min slutsats är därför att ett fördragsbrott föreligger även i fråga om införlivandet av artikel 6 i direktivet genom artikel 11.5.3 TKL.
4. Sammanfattande slutsatser
96. På grund av det anförda konstaterar jag att Nederländerna inte har utfärdat några lagar och andra författningar för införlivande av artikel 9 i direktivet, att artikel 6.1 inte har införlivats på ett fullständigt och korrekt sätt, och att artikel 6 i direktivet som helhet inte har införlivats fullständigt eftersom tillämpningsföreskrifter enligt artikel 11.5.3 TKL inte har utfärdats. Så långt skall kommissionens talan vinna bifall. Däremot kan talan inte tas upp till sakprövning i den del där kommissionen gör gällande att Nederländerna felaktigt har införlivat artikel 6.2–5 i direktivet genom artikel 11.5.2 TKL. Trots konstaterandena i den formella underrättelsen har kommissionen nämligen inte tillräckligt tydligt vidhållit denna grund för talan i sitt motiverade yttrande.
VI – Rättegångskostnader
97. Av artikel 69.2 i rättegångsreglerna följer att tappande part skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Enligt artikel 69.5 i rättegångsreglerna skall vardera parten bära sin kostnad, om inget yrkande i fråga om rättegångskostnader framställs.
98. Eftersom kommissionen i detta fall har framställt ett yrkande enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna och då Konungariket Nederländerna enligt övervägandena ovan är tappande part i fråga om tre av de fyra grunderna för kommissionens talan, är det skäligt att Konungariket Nederländerna förpliktas att ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnader. Eftersom Nederländerna inte har framställt något yrkande i fråga om rättegångskostnader skall i övrigt vardera parten bära sin kostnad.
VII – Förslag till avgörande
99. På grund av mina överväganden ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom.
1. Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet, genom att inte på ett fullständigt och korrekt sätt med nationell rätt införliva artikel 6.1 i samma direktiv, och genom att inte anta alla lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva artikel 6 i direktivet. Kommissionens talan i övrigt avvisas.
2. Konungariket Nederländerna skall bära sin rättegånskostnad samt ersätta tre fjärdedelar av kommissionens rättegångskostnad. I övrigt skall kommissionen bära sin rättegångskostnad.
(1) .
(2)
–	 	 EGT L 24, 1998, s. 1.
(3)
–	EGT L 201, s. 37.
(4)
–	Se dom av den 10 maj 2001 i mål C‑152/98, kommissionen mot Nederländerna (REG 2001, s. I‑3463), punkt 23.
(5)
–	Se dom av den 15 januari 2002 i mål C‑439/99, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I‑305), punkterna 10–12.
(6)
–	Domen i målet C‑439/99 (ovan fotnot 5), punkterna 10–12.
(7)
–	Se dom av den 31 mars 1992 i mål C‑52/90, kommissionen mot Danmark (REG 1992, s. I‑2187), punkterna 17 och 18, av den 13 december 1990 i mål C‑347/88, kommissionen mot Grekland (REG 1990, s. I‑4747), punkt 24, och av den 14 februari 1984 i mål 325/82, kommissionen mot Tyskland (REG 1984, s. 777), punkterna 8 och 9. Se även särskilt uttalandena av generaladvokaten Lenz i dennes förslag till avgörande av den 11 februari 1992 i mål C‑52/90, kommissionen mot Danmark (REG 1992, s. I‑2187, s. I-2197), punkt 21 ff., punkt 38 ff. samt punkterna 42–45) och uttalandena av generaladvokaten Tesauro i dennes förslag till avgörande av den 23 maj 1990 i mål C‑347/88, kommissionen mot Grekland (REG 1990, s. I‑4764), punkterna 8, 11 och 13–16.
(8)
–	 Se ovan punkt 28.
(9)
–	Se ovan punkt 31.
(10)
–	Se även dom av den 15 december 1961 i de förenade målen 19/60, 21/60, 2/61 och 3/61, Société Fives Lilles m.fl. mot Höga myndigheten (REG 1961, s. 561), de ovan i fotnot 7 nämnda domarna och förslagen till avgörande, samt Werner Günther, Die Präklusion neuer Angriffs‑, Verteidigungs‑ und Beweismittel im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Carl Heymanns, Köln, 1970, s. 21 ff.
(11)
–	Se ovan punkt 24.
(12)
–	Se ovan punkt 28.
(13)
–	Se ovan punkt 31.
(14)
–	Se dom av den 16 september 1997 i mål C‑279/94, kommissionen mot Italien (REG 1997, s. I‑4743), punkt 15.
(15)
–	Se dom av den 20 juni 2002 i mål C‑287/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2002, s. I‑5811), punkt 21.
(16)
–	Se den ovan i fotnot 5 nämnda domen i mål C‑439/99, punkt 14.
(17)
–	Se ovan punkt 31.
(18)
–	Se ovan under punkt 9.
(19)
–	Se ovan under punkt 9.
(20)
–	Se ovan punkt 39.
(21)
–	 	Se dom av den 15 juni 1995 i mål C‑220/94, kommissionen mot Luxemburg (REG 1995, s. I‑1589), punkt 10, och av den 9 september 1999 i mål C‑217/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I‑5087), punkt 32. Se även nedan punkt 60.
(22)
–	Se bland annat dom av den 15 mars 2001 i mål C‑147/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I‑2387), punkt 26, av den 7 maj 2002 i mål C‑364/00, kommissionen mot Nederländerna (REG 2002, s. I‑4177), punkt 8, och av den 26 september 2002 i mål C‑351/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I‑8101), punkt 9.
(23)
–	Se ovan punkt 15.
(24)
–	Se ovan punkt 18.
(25)
–	Dessa är "abonnentutrustningens nummer eller identifiering av utrustningen", "det totala antalet enheter som skall debiteras för redovisningsperioden", "det uppringda abonnentnumret", "samtalens art, starttidpunkt och varaktighet och/eller den överförda datamängden" och "datum för uppringningen/tjänsten".
(26)
–	 Dessa är "abonnentens adress och typ av utrustning" samt "annan information om betalningen, såsom förskottsbetalning, avbetalning, avstängning och påminnelser".
(27)
–	Se nedan punkt 65 ff., särskilt punkt 74.
(28)
–	Se domen i mål C‑220/94 (ovan fotnot 21), punkt 10, och i mål C‑217/97 (ovan fotnot 21), punkt 32.
(29)
–	 Se nedan punkt 65 ff., särskilt punkt 74.
(30)
–	Se ovan punkt 60.
(31)
–	Se ovan punkt 57.
(32)
–	Se ovan punkt 60.
(33)
–	Se ovan punkt 60.
(34)
–	Se ovan punkt 67 ff.
(35)
–	Se ovan punkt 60.
(36)
–	Se ovan punkt 45.
(37)
–	Domen i målet C‑152/98 (ovan fotnot 4), punkt 21.