61989CC0189_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol.
1. Domstolen har i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen (Sml. 1988 henholdsvis s. 2321 og 2355), fastslaaet, at Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 var ugyldig i det omfang, den ikke bestemte, at der kunne tildeles en referencemaengde til de producenter, som paa grund af en forpligtelse i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77 ikke havde leveret maelk i det paagaeldende referenceaar. I 1989 udstedte Raadet nye bestemmelser for at opfylde disse domme, idet en ny artikel 3a blev indfoejet i forordning nr. 857/84. De to sager, der nu foreligger for Domstolen, C-189/89, Spagl, og C-217/89, Pastaetter, er begge forelagt af Finanzgericht Muenchen og rejser i det vaesentlige spoergsmaalet om, hvorvidt disse foranstaltninger er fyldestgoerende, eller om de tvaertimod tilsidesaetter grundlaeggende principper i faellesskabsretten.
2. Sagsoegeren i hovedsagen i sag C-189/89, Spagl, driver en landbrugsbedrift paa ca. 12 ha. i Bayern. Den 1. april 1978 tilsluttede han sig den faelles ordning om ikke-markedsfoering af maelk og forpligtede sig til ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter i en periode paa fem aar. I loebet af denne periode forbedrede han sin bedrift for at kunne genoptage maelkeproduktionen. Da forpligtelsen udloeb den 31. marts 1983, var han ikke i stand til straks at genoptage produktionen, fordi han ikke havde den noedvendige kapital til at koebe en ny malkekvaegsbesaetning. I stedet koebte han kalve til opdraet og genoptog produktionen med tolv koeer i maj eller juni 1984. I mellemtiden var tillaegsafgiftsordningen (eller maelkekvoteordningen) blevet indfoert den 1. april 1984. Spagl ansoegte de tyske myndigheder om tildeling af en referencemaengde paa grundlag af hans maelkeleverancer forud for deltagelsen i ikke-markedsfoeringsordningen, nemlig 31 656 kg. Hans referencemaengde blev imidlertid, fordi han ikke havde produceret maelk i 1983, som Forbundsrepublikken Tyskland havde valgt som referenceaar, fastsat til nul.
3. Sagsoegte i hovedsagen, Hauptzollamt Rosenheim, afviste i afgoerelse af 4. april 1986 den administrative klage, som Spagl havde indgivet vedroerende fastsaettelsen af referencemaengden, hvorefter Spagl anlagde retssag til proevelse af afgoerelsen. Da sagen skulle behandles ved Finanzgericht Muenchen, var artikel 3a i forordning nr. 857/84 i mellemtiden blevet udstedt. Det saa imidlertid ud til, at Spagl igen ikke kunne faa tildelt en referencemaengde, da han ikke opfyldte betingelsen i artikel 3a, hvorefter ikke-markedsfoeringsforpligtelsen skulle vaere udloebet efter den 31. december 1983.
4. Den forelaeggende ret har rejst tvivl om den i artikel 3a indeholdte skaeringsdatos forenelighed med grundlaeggende retsprincipper, navnlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, lighedsgrundsaetningen og princippet om beskyttelse af ejendomsretten, samt med formaalene med den faelles landbrugspolitik, som de fremgaar af Traktatens artikel 39. Den forelaeggende ret har ligeledes rejst tvivl om gyldigheden af, at tildelingen af en referencemaengde i henhold til artikel 3a begraenses til 60% af den tidligere produktion. Retten har derfor forelagt foelgende to spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
" Er Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989 gyldig, naar
1. de producenter, hvis ikke-markedsfoeringsperiode i overensstemmelse med deres forpligtelse efter forordning (EOEF) nr. 1078/77 udloeb foer den 31. december hhv. 30. september 1983, men som i den relevante referenceperiode endnu ikke producerede maelk, ikke har faaet tildelt en saerlig referencemaengde under maelkekvoteordningen i henhold til artikel 3a, stk. 1, foerste led?
2. Saafremt spoergsmaal 1 besvares benaegtende: Er naevnte forordning gyldig, naar den saerlige referencemaengde ifoelge artikel 3a, stk. 2, kun udgoer 60% af den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som blev lagt til grund ved ikke -markedsfoerings- eller omstillingspraemien?"
5. Det fremgaar af sagen, at Spagl, da sagen blev forelagt, skyldte sagsoegte ca. 100 000 DM, fordi alle hans maelkeleverancer i perioden mellem 1984 og 1989 er blevet paalagt afgift.
6. Sagsoegeren i hovedsagen i sag C-217/89, Pastaetter, driver en lille landbrugsbedrift paa ca. 13,5 ha i Bayern. I begyndelsen af 1981 tilsluttede han sig faellesskabsordningen om omstilling fra maelkeproduktion til koedproduktion og fik tildelt en praemie, beregnet paa grundlag af hans tidligere leverancer, nemlig 83 110 kg maelk. Hans forpligtelse til i fire aar ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter, udloeb den 31. december 1984, hvorefter han genoptog maelkeproduktionen. Da han ansoegte om en referencemaengde, blev den i foerste omgang fastsat til nul, da han, som Spagl, ikke havde produceret maelk i referenceaaret 1983. Ved afgoerelse af 21. februar 1985 afviste Oberfinanzdirektion Muenchen den administrative klage over denne fastsaettelse, og Pastaetter anlagde herefter retssag. Ogsaa i dette tilfaelde var artikel 3a i forordning nr. 857/84 blevet udstedt paa det tidspunkt, da sagen skulle behandles; i henhold hertil har Pastaetter ret til en referencemaengde paa 60% af hans tidligere leverancer.
7. Den forelaeggende ret finder det imidlertid tvivlsomt, om denne begraensning paa 60% er forenelig med de grundlaeggende principper om beskyttelse af den berettigede forventning, lighedsgrundsaetningen og beskyttelse af ejendomsretten. I forelaeggelseskendelsen fremhaever retten, at 60%' s-reglen navnlig er ufordelagtig for smaa producenter, som i givet fald ikke kan fortsaette en malkebedrift paa grundlag af en saa begraenset kvote, og retten anfoerer, at Pastaetter' s jord kun kan drives oekonomisk forsvarligt som en malkebedrift. Derfor har den nationale ret i sag C-217/89 forelagt foelgende spoergsmaal, der i alt vaesentligt svarer til det andet spoergsmaal i sag C-189/89:
" Er Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989, gyldig, naar den saerlige referencemaengde ifoelge artikel 3a, stk. 2, kun udgoer 60% af den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som blev lagt til grund ved ikke-markedsfoerings- eller omstillingspraemien?"
8. De forelagte spoergsmaal drejer sig om gyldigheden af to specielle forhold i den nye artikel 3a i forordning nr. 857/84, nemlig den begraensning, hvorefter de saerlige referencemaengder kun kan tildeles producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode udloeb efter den 31. december 1983 hhv. den 30. september 1983 (herefter benaevnt "skaeringsdatoen"), og grundlaget for tildelingen af referencemaengden, som er 60% af de tidligere leverancer (herefter benaevnt "60%' s-reglen"). For at kunne besvare spoergsmaalene skal jeg foerst gennemgaa den relevante faellesskabslovgivning.
9. Jeg skal dog indledningsvis goere opmaerksom paa, at spoergsmaalet, om skaeringsdatoen og 60%' s-reglen er lovlige, p.t. behandles i en raekke andre sager for Domstolen. Skaeringsdatoens gyldighed anfaegtes direkte i sag C-44/90, Reese, og indirekte i sag C-85/90, Dowling. Spoergsmaalet om 60%' s-reglens gyldighed er, sammen med andre spoergsmaal, direkte rejst i sag C-44/89, von Deetzen (nr. 2), og indirekte i sag C-104/89, Mulder (nr. 2), der er anlagt i henhold til Traktatens artikel 215, stk. 2, samt i et stort antal erstatningssager mod Raadet og/eller Kommissionen, der er anlagt af andre deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningerne.
Faellesskabslovgivningen
10. Som foelge af de stigende overskud af maelk og mejeriprodukter i Faellesskabet udstedte Raadet den 17. maj 1977, forordning nr. 1078/77 (EFT L 131, s. 1) om en praemieordning til fordel for producenter, der forpligtede sig til i en naermere bestemt periode ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter (herefter benaevnt "ikke-markedsfoeringspraemie") eller til at indstille leverancerne af maelk og omstille deres kvaegbesaetninger fra maelkeproduktion til koedproduktion (herefter benaevnt "omstillingspraemie"). Ikke-markedsfoeringsforpligtelsen strakte sig over fem aar og omstillingsforpligtelsen over fire aar (artiklerne 2 og 3). Praemiebeloebet blev i begge tilfaelde beregnet i forhold til leverancerne i de tolv maaneder forud for maaneden, hvor den paagaeldende landmand indgav ansoegningen [artikel 4 i forordning nr. 1078/77, som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1041/78 (EFT L 134, s. 9)]. Adgangen til den beskrevne ordning bestod indtil den 15. september 1980 for saa vidt angaar ikke-markedsfoeringspraemien og indtil udgangen af mejeriaaret 1980/1981 for saa vidt angaar omstillingspraemien [Raadets forordning (EOEF) nr. 1365/80 om aendring af forordning nr. 1078/77 (EFT L 140, s. 18)].
11. Sammen med indfoerelsen af ikke-markedsfoerings- og omstillingspraemierne udstedte Raadet ogsaa forordning (EOEF) nr. 1079/77, hvorved der indfoertes en medansvarsafgift for enhver producent af de maengder maelk, som han leverer eller saelger (EFT L 131, s. 6).
12. Disse foranstaltninger viste sig utilstraekkelige til at forhindre en forhoejelse af maelkeproduktionen, hvorfor Faellesskabet den 1. april 1984 indfoerte en ordning om kontrol med produktionen ved hjaelp af en tillaegsafgift - paalagt maelkeproducenterne - for de maengder leveret maelk, der overstiger en aarlig referencemaengde (almindeligvis kendt som en kvote). Med henblik herpaa blev der ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 (EFT L 90, s. 10) indfoejet en ny artikel 5c i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169). Ifoelge artikel 5c, stk. 1, skal afgiften erlaegges enten af maelkeproducenterne (formel A) eller af opkoebere af maelk eller andre mejeriprodukter (formel B); i sidstnaevnte tilfaelde vaelter opkoeberen afgiften over paa producenterne i forhold til deres andele i overskridelsen af opkoeberens referencemaengde. Artikel 5c, stk. 3, bestemmer, at summen af de referencemaengder, der tildeles producenter eller opkoebere, ikke kan overstige en samlet garantimaengde, svarende til summen af de maengder maelk, der i kalenderaaret 1981 er leveret i hver medlemsstat, forhoejet med 1%, og fastsaetter derefter den samlede garantimaengde for hver medlemsstat. Inden for den samlede garantimaengde for Faellesskabet afsaettes der i henhold til artikel 5c, stk. 4 en faellesskabsreserve med henblik paa ved begyndelsen af hver tolvmaanedersperiode at supplere garantimaengderne for de medlemsstater, hvor gennemfoerelsen af afgiftsordningen giver saerlige vanskeligheder. Artikel 5c i forordning nr. 804/68 er aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1335/86, hvorved de nationale garantimaengder blev reduceret med 3% i to omgange mellem 1. april 1987 og den 31. marts 1989 (EFT L 119, s. 19).
13. Raadets forordning nr. 857/84 (EFT L 90, s. 13) fastsaetter de almindelige regler for anvendelsen af afgiftsordningen og navnlig for fastlaeggelsen af de individuelle referencemaengder (eller kvoter), dvs. de maengder, der er undtaget fra tillaegsafgiften. I henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, er kvoten lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som producenten har leveret (formel A) eller en opkoeber har opkoebt (formel B) i kalenderaaret 1981, forhoejet med 1%. I henhold til artikel 2, stk. 2, kan medlemsstaterne dog bestemme, at kvoten paa deres omraade er lig med den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, der er leveret eller opkoebt i kalenderaaret 1982 eller 1983, afpasset med en procentsats paa en saadan maade, at den for den paagaeldende medlemsstat fastsatte garantimaengde ikke overskrides. Denne procentsats kan tilpasses med henblik paa inden for den nationale garantimaengde at oprette en kvotereserve, som kan tildeles de grupper af producenter, der er omfattet af artiklerne 3 og 4 (artiklerne 2, stk. 3 og 5).
14. Ifoelge artiklerne 3 og 4 kan medlemsstaterne tildele saerlige eller supplerende kvoter til producenter, der befinder sig i saerlige situationer, f.eks. naar de har forpligtet sig til at gennemfoere en udviklingsplan for maelkeproduktionen [artiklerne 3, stk. 1 og 4, stk. 1, litra b)], unge landmaend (artikel 3, stk. 2) og producenter, der udoever landbrugsvirksomhed som hovederhverv [artikel 4, stk. 1, litra c)]. I henhold til artikel 4a, der blev indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 590/85 (EFT L 68, s. 1) kan medlemsstaterne tildele kvoter, som ikke er udnyttet, til producenter eller opkoebere i samme omraade samt i givet fald i andre omraader.
15. Ifoelge artiklerne 3b og 3c, der nyligt blev udstedt og indfoejet i forordning nr. 857/84, udvides medlemsstaternes muligheder for at tildele en kvote til producenter, der befinder sig i saerlige situationer. Artikel 3b blev indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3880/89 (EFT L 378, s. 3) og giver medlemsstaterne adgang til at tildele supplerende eller saerlige referencemaengder til visse grupper af producenter, navnlig de, der har forpligtet sig til at gennemfoere en udviklingsplan, nyetablerede producenter og producenter, hvis kvote ikke overstiger 60 000 kg. I henhold til artikel 3c, der blev indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1183/90 (EFT L 119, s. 27), paalaegges medlemsstaterne at tildele supplerende kvoter til producenter, hvis kvote er mindre end 60 000 kg (eller 100 000 kg i bjergomraader) og, saafremt der fortsat er maengder til raadighed, til producenter, hvis delvis uudnyttede produktionskapacitet har bragt dem i en saerlig vanskelig situation. For at frigoere de kvoter, der skal tildeles i henhold til artikel 3c, indfoertes der ved forordning nr. 1183/90 en ny faellesskabsordning, hvorefter producenter, som forpligter sig til definitivt at ophoere med maelkeproduktion, faar udbetalt en godtgoerelse.
16. Raadets forordning (EOEF) nr. 775/87 (EFT L 78, s. 5) bestemte, at der skulle ske midlertidig tilbagetagelse eller suspension af 5,5% af de individuelle kvoter i to etaper mellem den 1. april 1987 og den 31. marts 1989, og at der skulle ydes producenterne en godtgoerelse i forhold til de suspenderede maengder.
17. Afgiftsbeloebet, der oprindeligt var fastsat til 75% af indikativprisen for maelk ved anvendelse af formel A og 100% heraf ved anvendelse af formel B, er for tiden 115% af indikativprisen i begge tilfaelde [jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 774/87 (EFT L 78, s. 3) og forordning nr. 3880/89].
18. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 indeholder gennemfoerelsesbestemmelserne for anvendelsen af tillaegsafgiften (EFT L 139, s. 12) og erstatter en tidligere forordning [forordning (EOEF) nr. 1371/84 (EFT L 132, s. 11)]. Saerlig relevant er i dette tilfaelde artikel 9, stk. 2, (tidligere artikel 6, stk. 2), hvorefter medlemsstaterne kan tildele kvoter til personer, som har indledt deres virksomhed efter referenceperiodens begyndelse, efter regler svarende til dem, der er omhandlet i artikel 5, stk. 4, litra b), i samme forordning, dvs. paa grundlag af deres salg eller leverancer i de tolv maaneder forud for den 1. april 1984, i givet fald justeret med en procentsats. For de producenter, hvis virksomhed har varet under tolv maaneder, fastsaetter medlemsstaterne en kvote paa grundlag af deres faktiske salg eller leverancer.
19. Faellesskabsreglerne indeholdt oprindeligt ikke en saerlig bestemmelse om tildeling af kvoter til de landmaend, som, fordi de paa davaerende tidspunkt havde paataget sig en forpligtelse i henhold til ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen, ikke havde produceret maelk i loebet af referenceaaret. Som jeg allerede har naevnt, har Domstolen i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen, fastslaaet, at forordning nr. 857/84 var ugyldig i det omfang, den ikke indeholdt en saadan bestemmelse.
20. Paa grund af denne dom og efter forhandlinger i naesten et aar udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 764/89 (EFT L 84, s. 2). Ved denne forordning indsattes en ny artikel 3a i forordning nr. 857/84, hvorefter der tildeles en foreloebig saerlig referencemaengde til producenter, hvis ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode udloeb efter den 31. december 1983 (eller efter den 30. september 1983 i de medlemsstater, hvor maelkeindvejningen fra april til september er mindst dobbelt saa stor som fra oktober til marts det foelgende aar), og som ikke allerede har faaet tildelt en kvote paa de betingelser, der for nyetablerede producenter er fastsat i artikel 5, stk. 4, litra b), og/eller artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88. Artikel 3a, stk. 1, litra a) og d), indeholder visse yderligere betingelser, som hovedsagelig skal sikre, at de producenter, der ansoeger om en saerlig referencemaengde, faktisk har til hensigt at genoptage maelkeproduktionen og er i stand til at goere det. I henhold til artikel 3a, stk. 2, er den saerlige kvote lig med 60% af den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, der er solgt i de seneste tolv kalendermaaneder inden maaneden for indgivelsen af ansoegningen om ikke-markedsfoeringspraemien. Den foreloebige kvote tildeles endeligt, saafremt producenterne senest to aar fra den 29. marts 1989 kan godtgoere paa en for den kompetente myndighed tilfredsstillende maade, at de faktisk har genoptaget direkte salg og/eller levering, og saafremt dette direkte salg og/eller levering i de senest forloebne tolv maaneder er lig med eller stoerre end 80% af den foreloebige kvote.
21. For at goere det muligt at tildele kvoter i henhold til artikel 3a blev faellesskabsreserven af referencemaengder foroeget. Med henblik herpaa nedsattes de samlede nationale garantimaengder med yderligere 1% [Raadets forordning (EOEF) nr. 3879/89 (EFT L 378, s. 1)], selv om virkningen for de individuelle kvoter blev kompenseret ved hjaelp af en nedsaettelse til 4,5% af den midlertidige suspensionssats, der er fastsat i forordning nr. 775/87 [Raadets forordning (EOEF) nr. 3882/89 (EFT L 378, s. 6)]. Raadets forordning (EOEF) nr. 3881/89 (EFT L 378, s. 5), der indeholder faellesskabsreserven for 1989/1990, og Raadets forordning (EOEF) nr. 1184/90 (EFT L 119, s. 30), hvori faellesskabsreserven for 1990/1991 fastsaettes, har i begge tilfaelde afsat 600 000 tons til at afboede medlemsstaternes vanskeligheder ved tildelingen af saerlige referencemaengder i henhold til artikel 3a.
Skaeringsdatoens gyldighed
22. Foer jeg behandler parternes argumenter, er det noedvendigt at fastslaa det praecise indhold i foerste spoergsmaal i sag C-189/89, Spagl. Paa baggrund af Spagl' s faktiske situation er det sandsynligt, at den forelaeggende ret ved at betvivle skaeringsdatoens gyldighed har den situation for oeje, som en producent befinder sig i, hvis forpligtelser er udloebet foer skaeringsdatoen, og som kun opnaar en kvote som omhandlet i artikel 3a. Spoergsmaalet er imidlertid formuleret tilstraekkeligt bredt til ligeledes at omfatte den situation, hvor en producents forpligtelse er udloebet foer skaeringsdatoen, men hvor han allerede har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88. Den irske regering, der har afgivet indlaeg i sag C-189/89, har anfoert, at dens bestraebelser hovedsagelig tager sigte paa producenter, som, naar de befinder sig i den sidstnaevnte situation, kunne opnaa en hoejere kvote i henhold til artikel 3a, men som er forhindret heri paa grund af bestemmelsens ordlyd.
23. Efter min opfattelse skal spoergsmaalet forstaas i snaever forstand, som om det alene omhandler producenter, der ikke allerede har faaet tildelt en kvote. De producenter, som har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88 er ikke omfattet af artikel 3a af to grunde, nemlig paa grund af skaeringsdatoen og paa grund af den direkte udelukkelse i artikel 3a, stk. 1, andet led, af producenter, som har "faaet tildelt en referencemaengde paa de betingelser, der er fastsat i henhold til ... artikel 9, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1546/88 ... ". Denne saerlige bestemmelse er ikke anfaegtet i denne sag. Bestemmelsen skal imidlertid gennemgaas i den verserende sag Reese (C-44/90), som netop drejer sig om en producent, der har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88 og derefter soeger at opnaa en stoerre maengde i medfoer af artikel 3a i forordning nr. 857/84.
24. Argumenterne vedroerende skaeringsdatoens gyldighed vedroerer foerst og fremmest overholdelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og lighedsgrundsaetningen. Spagl har anfoert, at han ved udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen med foeje kunne forvente at genoptage maelkeproduktionen, en forventning, som Domstolen har anerkendt i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen, samt at faellesskabsreglerne burde have indeholdt en passende overgangsperiode for producenter som ham, der ikke var i stand til omgaaende at genoptage produktionen. Spagl goer ligeledes gaeldende, at de tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen alle boer behandles som producenter, der befinder sig i den samme situation, og at skaeringsdatoen skaber en vilkaarlig forskelsbehandling af dem, som ikke er objektivt berettiget.
25. Raadet og Kommissionen forsvarer skaeringsdatoen, foerst og fremmest af tre grunde. For det foerste har de for saa vidt angaar beskyttelsen af den berettigede forventning anfoert, at formaalet med artikel 3a i forordning nr. 857/84 alene er at sikre tildelingen af referencemaengder til producenter, som paa grund af deres deltagelse i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen ikke har kunnet opnaa en kvote paa anden maade; efter deres opfattelse var producenter som Spagl i stand til at opnaa en kvote i henhold til allerede eksisterende faellesskabsbestemmelser. De har fremhaevet, at Spagl har haft mere end et aar mellem udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen og indfoerelsen af tillaegsafgiftsordningen; i loebet af denne periode kunne han have genoptaget produktionen og faaet tildelt en kvote enten i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 eller artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88. Subsidiaert har de anfoert, at selv om Spagl ikke var i stand til at genoptage produktionen foer den 1. april 1984, havde han mulighed for at opnaa en kvote i henhold til artiklerne 3 eller 4 i forordning nr. 857/84, som giver medlemsstaterne mulighed for at tildele saerlige yderligere referencemaengder til producenter i usaedvanlige situationer, eller i henhold til artikel 4a, hvorefter uudnyttede referencemaengder kan tildeles. Der var saaledes ikke i faellesskabslovgivningen efter Raadets og Kommissionens opfattelse allerede taget hensyn til producenterne i denne saerlige situation, og man kan ikke tale om en fuldstaendig og permanent udelukkelse fra markedet.
26. For det andet er det Raadets opfattelse, at skaeringsdatoen under alle omstaendigheder er begrundet i tvingende hensyn til retssikkerheden og afgiftsordningens effektivitet. For saa vidt angaar lighedsgrundsaetningen, anfoerer Raadet, at situationen for de producenter, hvis ikke-markedsfoeringsforpligtelser udloeb foer den 31. december 1983, er objektivt forskellig fra situationen for de producenter, hvis forpligtelser udloeb efter denne dato, idet de sidstnaevnte ikke har haft mulighed for at producere i loebet af 1983, der er det referenceaar, de fleste medlemsstater har valgt.
27. Praeamblen til forordning nr. 764/89 indeholder efter min opfattelse ikke grundlag for at antage, at en producent kun har ret til en saerlig referencemaengde, saafremt han har paataget sig en forpligtelse, der udloeber efter den 31. december 1983 (eller i givet fald efter den 30.9.1983). Raadet og Kommissionen har efter min opfattelse ikke fremfoert nogen begrundelse for et saadant krav.
28. For saa vidt angaar argumentet om, at producenter i Spagl' s situation har kunnet opnaa en kvote i henhold til de generelle faellesskabsbestemmelser, skal jeg bemaerke, at artikel 2 i forordning nr. 857/84 kun finder anvendelse i de tilfaelde, hvor landmaendene har produceret i hele det relevante referenceaar. Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1546/88, der omfatter nyetablerede producenter, er en fakultativ bestemmelse, som, skoent den anvendes i Tyskland, ikke er blevet gennemfoert i alle medlemsstater. Selv om artikel 9, stk. 2, finder anvendelse, er det en forudsaetning, at der er kvotereserver til raadighed paa den tilsvarende nationale reserve, og under alle omstaendigheder kan bestemmelsen kun finde anvendelse paa de landmaend, der har haft en produktion i mindst en maaned foer den 1. april 1984, hvilket ikke er tilfaeldet for Spagl' s vedkommende. Det samme gaelder artiklerne 3 og 4 i forordning nr. 857/84, saaledes som Domstolen har fremhaevet i sag 120/86, Mulder, hvorefter tildeling af kvoter i henhold til disse bestemmelser kun kan ske, hvis en producent falder ind under én eller flere af de saerligt forudsete situationer og medlemsstaterne har kvotereserver til raadighed, der kan tildeles producenter i saerlige situationer. Domstolen har i samme sag ligeledes fastslaaet, at selv om artikel 4a i forordning nr. 857/84 giver medlemsstaterne et vidt skoen ved tildelingen af de uudnyttede referencemaengder, er denne mulighed begraenset af reglen om fortrinsvise tildelinger i henhold til artikel 4a, stk. 1, andet led, og afhaenger i oevrigt af, i hvilket omfang der er uudnyttede referencemaengder til raadighed (sag 120/86, Mulder, praemisserne 15-20). Under alle omstaendigheder giver artikel 4a kun adgang til en ny fordeling af uudnyttede maengder paa aarligt og efterfoelgende grundlag; bestemmelsen giver altsaa ikke hjemmel til permanente tildelinger af bestemte referencemaengder til individuelle producenter.
29. Det foelger heraf, at faellesskabslovgivningens almindelige bestemmelser ikke under alle omstaendigheder sikrer en producent, hvis ikke-markedsfoerings- og omstillingsforpligtelse udloeb foer den 31. december 1983 (eller i givet fald foer den 30.9.1983), en kvote i henhold til tillaegsafgiftsordningen. Saafremt en saadan producent ligeledes er udelukket fra at faa tildelt en saerlig referencemaengde i henhold til artikel 3a i forordning nr. 857/84, er han i realiteten forhindret i at genoptage maelkeproduktionen i afgiftsordningens gyldighedsperiode, og i praksis sandsynligvis for tid og evighed.
30. Som Domstolen har fastslaaet i sag 120/86, Mulder:
" ... kunne en saadan fuldstaendig og permanent udelukkelse i hele gyldighedsperioden for bestemmelserne om tillaegsafgiften - som bevirker, at de paagaeldende producenter forhindres i at genoptage markedsfoeringen af maelk ved udloebet af femaarsperioden - ikke forudses af disse producenter paa det tidspunkt, da de midlertidigt paatog sig forpligtelsen til ikke at levere maelk. ... En saadan virkning er foelgelig i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som disse producenter kunne have til, at de bestemmelser, som de underkastede sig, havde begraensede virkninger_" (praemis 26).
31. En skaeringsdato, som definitivt fratager visse producenter muligheden for at genoptage en produktion, skal saaledes betragtes som uforenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det er efter min opfattelse irrelevant, om en producent af personlige konkrete grunde har forsinket genoptagelsen af sin produktion til efter skaeringsdatoen, selv om han i princippet kunne have genoptaget produktionen tidligere. Sagens kerne er, at skaeringsdatoen i artikel 3a i forordning nr. 857/84 er blevet indfoert med tilbagevirkende kraft, saaledes at de producenter, hvis forpligtelse udloeb foer denne dato, ikke var underrettet om behovet for at genoptage produktionen saa hurtigt og saa omfattende som muligt og ikke kunne forudse, at de i modsat fald ville vaere permanent udelukket fra markedet. Anerkendelsen af disse producenters berettigede forventning kan ikke vaere afhaengig af et rent tilfaeldigt valgt tidspunkt.
32. Jeg skal tilfoeje, at tilsidesaettelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i mine oejne ikke kan begrundes med en henvisning til hensynet til retssikkerheden eller tillaegsafgiftsordningens effektivitet. Retssikkerheden kan sikkert nok begrunde indfoerelsen af en frist for ansoegninger om tildeling af en saerlig kvote (og artikel 3a indeholder faktisk en saadan frist), men kan ikke begrunde en retroaktiv skaeringsdato som adgangsbetingelse for at faa tildelt en saadan kvote. Med hensyn til ordningens effektivitet frygter Raadet og Kommissionen, at artikel 3a opfordrer producenter til at genoptage produktionen, som ellers ikke ville have overvejet dette, men som nu oensker at drage fordel af det vaerdifulde aktiv, som en maelkekvote for tiden repraesenterer. Efter min opfattelse kan henvisningen til afgiftsordningens effektivitet begrunde foranstaltninger, der modvirker genoptagelsen af maelkeproduktion i al almindelighed (jeg vender tilbage hertil under min gennemgang af 60%' s-reglen), men den kan ikke begrunde indfoerelsen af en skaeringsdato, vilkaarligt udelukker visse producenter fra markedet. I oevrigt indeholder artikel 3a allerede et vist antal begraensninger til forhindring af en opportunistisk genoptagelse af produktionen, bl.a. artikel 3a, stk. 4, hvorefter den saerlige referencemaengde foeres tilbage til faellesskabsreserven, saafremt bedriften saelges eller bortforpagtes foer den 31. marts 1992.
33. For saa vidt angaar spoergsmaalet om forskelsbehandling, er det klart, at skaeringsdatoen medfoerer forskellig behandling af de tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen. De producenter, hvis forpligtelser udloeb efter den 31. december 1983 (eller i givet fald efter den 30.9.1983) har i henhold til artikel 3a ret til en foreloebig referencemaengde paa 60% af deres tidligere leverancer og har en overgangsperiode paa to aar til at genoptage produktionen og goere den foreloebige kvote endelig. Her overfor staar de producenter, hvis forpligtelser udloeb foer den 31. december 1983, og som ikke har produceret maelk foer den 1. april 1984 - enten fordi deres forpligtelser udloeb for taet paa skaeringsdatoen, eller, som i Spagl' s tilfaelde, fordi de af praktiske eller finansielle grunde ikke var i stand til hurtigt at genoptage produktionen - disse producenter er i det hele taget udelukket fra kvoteordningen og skal betale tillaegsafgift paa hver eneste liter maelk, de leverer.
34. Skaeringsdatoen medfoerer en anden forskelsbehandling derved, at producenter, hvis forpligtelser udloeb foer den paagaeldende dato, ikke er omfattet af "benaadnings"-foranstaltningen i artikel 3a, stk. 5, der er formuleret saaledes:
" En ifoelge stk. 1 berettiget producent, som modtager en saerlig referencemaengde ... er ikke tillaegsafgiftspligtig for de maengder, der er produceret inden ordningens sjette anvendelsesperiode (dvs. foer den 1. april 1989), og som ikke overstiger den foreloebige saerlige referencemaengde."
De producenter, som ikke havde ret til en saerlig kvote, fordi deres forpligtelser udloeb foer skaeringsdatoen, blev udelukket fra anvendelsesomraadet for denne bestemmelse.
35. Det kan ikke haevdes, at muligheden for at producere (eller mangelen paa samme) i referenceperioden svarer til en objektiv forskel i producenternes situation, fordi - som jeg allerede har anfoert - denne mulighed var fuldstaendig illusorisk for et vist antal producenter, omfattet af foranstaltningerne, navnlig de producenter, hvis forpligtelser udloeb for taet paa skaeringsdatoen. Da der ikke foreligger et objektivt grundlag for forskelsbehandlingen af de tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningerne, maa skaeringsdatoen i artikel 3a anses for at vaere uforenelig med lighedsgrundsaetningen i Traktatens artikel 40, stk. 3.
36. Da skaeringsdatoen saaledes efter min opfattelse er ugyldig, fordi den tilsidesaetter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og lighedsgrundsaetningen, finder jeg det unoedvendigt at afgoere, om princippet om beskyttelse af ejendomsretten eller den faelles landbrugspolitiks formaal er tilsidesat.
37. Lad mig til sidst bemaerke, at saafremt skaeringsdatoen kendes ugyldig, skal faellesskabslovgiver aendre forordning nr. 764/89 for at give de producenter, som indtil nu har vaeret udelukket paa grund af denne bestemmelse, en ny mulighed for at ansoege om tildeling af en saerlig referencemaengde, selv om de praktiske virkninger af en saadan aendring sandsynligvis vil vaere relativt ringe.
60%' s-reglen
38. Spagl og Pastaetter anfoerer, at 60%' s-reglen er uforenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og lighedsgrundsaetningen. For saa vidt angaar beskyttelse af den berettigede forventning, henviser de til, at Domstolen i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86 von Deetzen, har fastslaaet, at en producent, som har deltaget i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen, med foeje kan forvente, at han ikke ved udloebet af sin forpligtelse bliver paalagt restriktioner, som specielt beroerer ham, netop fordi han har udnyttet de muligheder, som faellesskabsbestemmelserne har givet ham. Vedroerende lighedsgrundsaetningen fremhaever de, at den grundlaegggende ret til en kvote, som producenter, der har produceret maelk i loebet af referenceaaret, har, er vaesentligt hoejere end de 60%, der tildeles i henhold til artikel 3a i forordning nr. 857/84, og de goer gaeldende, at der ikke foreligger objektive grunde til denne forskelsbehandling.
39. Raadet fremhaever, at selv producenter, der har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84, ikke havde ret til 100% af deres produktion i loebet af referenceaaret, men at referencemaengderne var blevet nedskaaret, enten af medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 1, eller af Faellesskabet i forbindelse med gennemfoerelsen af tillaegsafgiftsordningen. Raadet tilfoejer, at 60% kun udgoer en basiskvote, og at det er noedvendigt, at artikel 3a' s gyldighed maa bedoemmes i lyset af de andre bestemmelser, i henhold til hvilke producenter, der er omfattet af artikel 3a, kan opnaa saerlige eller supplerende referencemaengder, bl.a. artiklerne 3, 3b, 3c, 4 og 4a i forordning nr. 857/84; Raadet understreger, at medlemsstaterne ved anvendelsen af disse i det store og hele skoensmaessige bestemmelser er bundet af faellesskabsrettens grundlaeggende principper. Vedroerende spoergsmaalet om beskyttelse af den berettigede forventning anfoerer Raadet og Kommissionen, at uanset at Domstolen i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen, har fastslaaet, at de tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen kan paaberaabe sig en berettiget forventning om ikke at blive udelukket fra maelkeproduktion, har den dog ikke anerkendt en ret for dem til at opretholde et produktionsniveau, der taaler sammenligning med deres tidligere produktion. De goer gaeldende, at 60%' s reglen under alle omstaendigheder er berettiget paa grund af den overordnede interesse i at bevare stabiliteten paa markedet for mejeriprodukter, og vaerne om formaalene med tillaegsafgiftsordningen samt undgaa en uberettiget gevinst for producenter, som genoptager produktionen. Med hensyn til lighedsgrundsaetningen anfoerer Raadet og Kommissionen, at de producenter, der er omfattet af artikel 3a, befinder sig i en objektivt forskellig situation fra de producenter, som paa normal vis har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 derved, at de ikke har produceret i loebet af referenceperioden, hvorfor de ikke har bidraget til den samlede garantimaengde. Endelig anfoerer Raadet og Kommissionen, for saa vidt angaar spoergsmaalet om beskyttelse af ejendomsretten, som den forelaeggende ret har lagt megen vaegt paa, at ejendomsretten ikke er absolut, men derimod kan vaere genstand for begraensninger af hensyn til almenvellet.
40. Efter min opfattelse er spoergsmaalet om beskyttelse af den berettigede forventning langt mindre klart i relation til 60%' s reglen end i relation til skaeringsdatoen. Domstolen har ganske vist i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen, fastslaaet, at en tidligere producent, som har deltaget i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningen, med foeje kan paaregne, at han ved udloebet af sin forpligtelse ikke vil blive paalagt restriktioner, som specielt beroerer ham paa grund af hans deltagelse i den naevnte ordning. Den relevante saetning i dommens praemisser skal imidlertid laeses i sin sammenhaeng:
"23. Hertil bemaerkes, hvilket ogsaa den nederlandske regering og Kommissionen med rette har anfoert, at enhver erhvervsdrivende, der frivilligt har indstillet sin produktion i en vis periode, ikke kan have en berettiget forventning om at kunne genoptage produktionen paa samme betingelser som foer, eller om ikke at blive omfattet af eventuelle regler, som i mellemtiden maatte vaere indfoert, vedroerende markeds- eller strukturpolitikken.
24. Ikke desto mindre staar det fast, at en saadan erhvervsdrivende, naar han som i dette tilfaelde er blevet tilskyndet ved en faellesskabsretsakt til at indstille markedsfoeringen i en begraenset periode af hensyn til almenvellet og mod betaling af en praemie, kan have en berettiget forventning om ikke ved udloebet af sin forpligtelse at blive paalagt restriktioner, som specielt beroerer ham, netop fodi han har udnyttet de muligheder, som faellesskabsbestemmelserne har givet ham.
25. Alligevel medfoerer bestemmelserne om tillaegsafgift paa maelk restriktioner for de producenter, som paa grund af opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 paatagne forpligtelse ikke har leveret maelk i loebet af referenceaaret. Som det fremgaar af gennemgangen af besvarelsen af det foerste spoergsmaal, kan disse producenter faktisk blive udelukket fra at faa tildelt en referencemaengde i henhold til den nye ordning netop paa grund af naevnte forpligtelse, enten fordi de ikke opfylder de saerlige betingelser i forordning nr. 857/84, eller fordi medlemsstaterne ikke raader over disponible referencemaengder.
26. I modsaetning til, hvad Kommissionen har anfoert, kunne en saadan fuldstaendig og permanent udelukkelse i hele gyldighedsperioden for bestemmelserne om tillaegsafgiften - som bevirker, at de paagaeldende producenter forhindres i at genoptage markedsfoeringen af maelk ved udloebet af femaarsperioden - ikke forudses af disse producenter paa det tidspunkt, da de midlertidigt paatog sig forpligtelsen til ikke at levere maelk. Det fremgaar hverken af bestemmelserne eller af betragtningerne til forordning nr. 1078/77, at forpligtelsen til ikke-markedsfoering i medfoer af forordningen kunne indebaere, at det ved dens udloeb ville vaere umuligt at genoptage den paagaeldende virksomhed. En saadan virkning er foelgelig i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som disse producenter kunne have til, at de bestemmelser, som de underkastede sig, havde begraensede virkninger." (Understreget af mig).
Hvis man laeser den relevante del af dommen i sammenhaeng og isaer de passager, som jeg har understreget, staar det klart, at den saerlige restriktion, som Domstolen havde indvendinger imod, var den fuldstaendige udelukkelse fra markedet af visse tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningerne, hvilket var en foelge af anvendelsen af de dagaeldende regler. Det fremgaar derimod ikke af dommen, at Domstolen har anerkendt, at de tidligere deltagere har en berettiget forventning om at kunne vende tilbage til et produktionsniveau, der kan sammenlignes med det niveau, som de havde naaet foer deltagelsen i ordningen.
41. Jeg skal tilfoeje, at Faellesskabets overordnede interesse i at begraense overskudsproduktionen af maelk er et element, som skal afvejes imod producenternes berettigede forventning om at kunne genoptage produktionen; opkoeb, lagring og afsaetning af overskudsproduktion paa mejeriomraadet er stadig en af de tungeste byrder paa Faellesskabets budget. Jeg skal dog understrege, at disse betragtninger ikke efter min opfattelse kan begrunde nogen som helst form for forskelsbehandling af producenter, og jeg vil senere vende tilbage hertil.
42. Efter min opfattelse har landmaend, der genoptager produktionen, en berettiget forventning om ikke noedvendigvis at kunne genoptage den i fuldt omfang, men i hvert fald om ikke at blive behandlet daarligere, naar der er taget hensyn til forskelle i de respektive omstaendigheder, end landmaend, som fortsat har produceret i referenceperioden. Det foelger heraf, at klagepunktet vedroerende beskyttelsen af den berettigede forventning kan behandles sammen med klagepunktet om forskelsbehandling, idet sidstnaevnte klagepunkt er baseret paa en sammenligning mellem behandlingen af landmaend, der vender tilbage til markedet, og landmaend, som har produceret hele tiden.
43. Naar en saadan sammenligning foretages, fremgaar det klart, at artikel 3a indeholder rettigheder, der er betydeligt mindre omfattende end rettighederne for de producenter, som paa normal vis har faaet tildelt en kvote i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84. Dette gaelder ogsaa, selv om man i sammenligningen inddrager de faste nedskaeringer paa faellesskabsplan og de variable nedskaeringer, som forskellige medlemsstater kan foretage i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 857/84, der ikke finder anvendelse paa producenter, der faar tildelt en kvote i henhold til artikel 3a. De samlede nedskaeringer paa faellesskabsplan ved hjaelp af nedsaettelsen af de nationale garantimaengder, jf. forordningerne nr. 1335/86 og nr. 3879/89, og suspensionen eller tilbagetraekningen af individuelle kvoter, der er foretaget i forordningerne nr. 775/87 og nr. 3882/89, beloeber sig i alt til 8,5%. For saa vidt angaar nedskaeringer i de enkelte medlemslande, viser oplysninger, som Kommissionen har fremsendt med besvarelsen af et spoergsmaal fra Domstolen, at Det Forenede Kongerige har foretaget den stoerste nedskaering i henhold til artikel 2, stk. 1, idet det har fastsat individuelle kvoter paa niveau med leverancerne i 1983, minus 9%. Nettoresultatet for en britisk landmand - uden hensyntagen til en eventuel tildeling af saerlige eller supplerende kvoter i henhold til andre bestemmelser - er en kvotetildeling svarende til 82,5% af produktionen i 1983 (med andre ord de faktiske leverancer i referenceaaret minus 17,5%). Selv dette "vaerst taenkelige tilfaelde" giver ret til vaesentligt hoejere basiskvoter end de kvoter, der tildeles i henhold til artikel 3a.
44. Situationen i Forbundsrepublikken Tyskland var mere kompliceret, fordi man i de tyske gennemfoerelsesbestemmelser anvendte forskellige procentsatser, afhaengig af de leverede maengder og afhaengig af, om produktionen var steget mellem 1981 og 1983. En producent i den vaerst taenkelige situation, nemlig en landmand med meget stor produktion, hvis leverancer i 1983 oversteg leverancerne i 1981, fik foerst kvoten reduceret med 4%, derefter yderligere nedskaeringer paa grundlag af produktionens stoerrelse og stigningstakten, samt en supplerende reduktion paa 3,5% paa den del af produktionen, der oversteg 300 000 kg. I den anden ende af skalaen fik de smaa producenter, dvs. med en produktion paa 60 000 kg maelk eller mindre), som ikke havde forhoejet produktionen mellem 1981 og 1983, paa nationalt plan deres kvote nedskaaret med kun 2%. Ogsaa disse tal giver en basiskvote, der ligger vaesentligt over 60%.
45. Det er ogsaa klart, at de skoensmaessige bestemmelser i forordning nr. 857/84 ikke med sikkerhed kan anvendes til at supplere basismaengden paa 60%. Paa samme maade som artiklerne 3, 4 og 4 og 4a ikke kan sikre, at producenter, der er udelukket fra anvendelsesomraadet for artikel 3a paa grund af skaeringsdatoen, faar tildelt en kvote (se punkt 28 ovenfor), kan bestemmelserne ikke garantere, at der tildeles en kvote paa over 60%.
46. Tilsvarende indvendinger kan fremfoeres over for de nyligt udstedte artikler 3b og 3c i forordning nr. 857/84. Artikel 3b synes umiddelbart at kunne anvendes til en forhoejelse af 60%' s kvoten, idet den bemyndiger medlemsstaterne til at tildele supplerende eller saerlige referencemaengder, bl.a. til nyetablerede producenter og producenter, hvis kvote ikke overstiger 60 000 kg. Raekkevidden af artikel 3b er imidlertid begraenset af kravet om, at tildelingen ikke kan overstige 1% af medlemsstatens samlede garantimaengde og naturligvis af, at den relevante nationale reserve indeholder en kvote. Endnu mere teoretisk er artikel 3c, der blev indfoejet i forordning nr. 857/84 ved forordning nr. 1183/90, hvorefter medlemsstaterne skal tildele ekstraordinaere kvoter til smaa producenter og, saafremt der er disponible maengder, til producenter, hvis produktionskapacitet er delvis uudnyttet. Selv om artikel 3c endnu ikke er gennemfoert, kan den tilsyneladende principielt anvendes til at hjaelpe visse artikel 3a-producenter. Bestemmelsen er ganske vist bindende for medlemsstaterne, men det skal dog bemaerkes, at de kvoter, der tildeles i henhold til artikel 3c, foerst skal frigoeres af andre producenter, der deltager i et nyt faellesskabsprogram for finansiering af ophoer med maelkeproduktionen. Om der foreligger referencemaengder i henhold til artikel 3c afhaenger saaledes af dette programs succes, hvilket igen sandsynligvis vil afhaenge af medlemssaternes vilje til at forhoeje den godtgoerelse, som udbetales af Faellesskabet.
47. Der er saaledes ikke tvivl om, at der foreligger en forskelsbehandling med hensyn til tildelingen af kvoter mellem de landmaend, der genoptager produktionen, og de, der permanent har haft en produktion, og de naevnte bestemmelser i faellesskabslovgivningen kan ikke ophaeve denne forskel i alle tilfaelde. For at kunne afgoere, om denne forskelsbehandling er ulovlig, maa man se paa, om der er en objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling. Selv om jeg ikke finder de argumenter, Raadet og Kommissionen har fremfoert vedroerende dette centrale spoergsmaal, saerligt overbevisende, er der efter min opfattelse grund til at fremfoere foelgende forhold.
48. For det foerste kan det antages, at landmaend, der fortsatte produktionen, var afhaengig af denne som levebroed, hvorimod landmaend, der genoptog produktionen, selv efter investeringer med henblik herpaa, i en periode havde kunnet drive gaardene paa anden vis. En saadan formodning maa navnlig foreligge i forbindelse med tidligere deltagere i omstillingsordningen, som forpligtede sig til i fire aar at omstille malkekvaegsbesaetningen til koedproduktion.
49. For det andet var det umuligt noejagtigt at sammenligne landmaend, der havde fortsat produktionen, med dem, der genoptog produktionen, fordi basistallene, som kvoterne beregnes paa grundlag af, noedvendigvis var forskellige. Kvoten til "permanente" producenter, fastsat i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84, er korrekt beregnet paa grundlag af produktionen i referenceaaret - det vil sige relativt nye tal - mens de eneste oplysninger, der var til raadighed ved udstedelsen af forordning nr. 764/89, om landmaend, der genoptog produktionen, var deres produktion mange aar tidligere.
50. For det tredje blev det med foeje for saa vidt angaar producenter, som fortsat producerede, antaget, at enhver reduktion af det eksisterende produktionsniveau noedvendigvis maatte vaere til skade for dem, og dette var aarsagen til, at deres ret til en kvote i alt vaesentligt bygger paa deres produktion i referenceaaret. Det samme kunne noedvendigvis ikke gaelde for landmaend, der genoptog produktionen, fordi disse nemlig genoptog en produktion med udgangspunkt i ingenting.
51. For det fjerde kunne man betragte producenter, der havde fortsat produktionen, som en homogen gruppe, der maatte behandles paa samme maade; selv om der var forskellige variationsmuligheder, saasom valget af referenceaar i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 857/84, var det ikke vanskeligt at sikre dem samme behandling, dvs. i det store hele paa linje opretholde deres eksisterende produktionsniveau. I modsaetning hertil befandt landmaend, der genoptog produktionen, sig indbyrdes ikke i en sammenlignelig situation. Jeg vil uddybe dette punkt.
52. Da forordning nr. 764/89 skulle udstedes, var det noedvendigt at finde en ensartet formel, som kunne anvendes paa lavt anslaaet tusindvis af producenter, der befandt sig i indbyrdes meget forskellige situationer. Nogle producenter som Spagl havde uden tvivl til hensigt at genoptage produktionen paa samme niveau som tidligere eller hoejere, andre agtede at genoptage produktionen i mindre omfang, mens andre foelte sig fristet til at starte igen netop paa grund af 1989-forordningen. Dernaest var der sandsynligvis forskelle i intentioner og forventninger hos producenter, som havde faaet udbetalt ikke-markedsfoeringspraemie, og producenter, som havde faaet udbetalt omstillingspraemie. Under disse omstaendigheder var ethvert forsoeg paa matematisk ligestilling umulig. Endvidere ville det ogsaa af grunde, som jeg allerede har naevnt, vaere umuligt at opnaa fuldstaendig lighed mellem de producenter, der genoptog produktionen, og de, der fortsatte produktionen i de forskellige medlemsstater, fordi der var stor forskel i deres respektive situationer og i de loesninger paa problemerne, som medlemsstaterne selv havde valgt. Dette bestyrkes af det forhold, at i et medlemsland som Det Forenede Kongerige, hvor basiskvoten for producenter, der fortsatte produktionen, efter de forskellige nedskaeringer var paa 82,5% og ikke 100%, medfoerte en procentsats paa 60, at producenter, der genoptog produktionen, fik tildelt ca. tre fjerdedele af den kvote, der tildeltes en producent, der fortsatte produktionen, mens i en anden medlemsstat, hvor producenterne kunne opnaa en garanteret basiskvote paa 90%, indebar en kvote paa 60% til de producenter, der vendte tilbage til markedet, kun to tredjedele heraf. Naar jeg foretager denne sammenligning, er det velvidende, at udgangspunktet for landmaend, der genoptog produktionen, og landmaend, der fortsatte med at producere, ikke kan sammenlignes, fordi de grundlaeggende tal vedroerer forskellige aar, og produktionen var generelt stigende. Ikke desto mindre kan man med rette fastholde, at der er stor forskel paa de situationer, som producenterne i de forskellige medlemsstater befandt sig i, hvorfor det var umuligt at opnaa fuldstaendig ens behandling.
53. Under disse omstaendigheder kan en kvote paa 60%, selv om den anses for utilstraekkelig til at opfylde kravene fra visse producenter, der vender tilbage til markedet, efter min opfattelse ikke anses for at vaere i strid med lighedsgrundsaetningen. En hoejere procent kunne eventuelt vaere for hoej i forhold til de rimelige forventninger, som andre producenter havde, der havde opgivet produktionen, men som nu foelte sig ansporet til at genoptage den. At fokusere alene paa de producenter, (der har genoptaget produktionen), som har vaeret udsat for vanskeligheder paa grund af begraensningen paa 60%, er ikke tilstraekkeligt som bevis for, at der foreligger diskrimination, fordi de 60% skal vurderes i forhold til de forskellige situationer under ét. Det er derfor ikke urimeligt, at faellesskabslovgiver har overladt det til medlemsstaterne at supplere de 60%, saafremt de har midler til at goere det, for at der saaledes kan tages hensyn til hver producents konkrete omstaendigheder, selv om ordningen som saadan ikke garanterer, at hver producent, selv med supplement, tildeles en kvote, der noejagtigt svarer til hans forventninger eller behov.
54. Jeg konkluderer derfor, at 60%' s-reglen ikke er ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af lighedsgrundsaetningen. Efter min opfattelse kan man heller ikke anse den for at vaere uforenelig med en behoerig beskyttelse af ejendomsretten. Domstolen har bl.a. i dommene af 13. december 1979, Hauer, praemis 23 (44/78, Sml. s. 3727) og af 13. juli 1989, Wachauf, praemis 18 (5/88, Sml. s. 2609) fastslaaet, at udoevelsen af ejendomsretten kan begraenses inden for rammerne af en faelles markedsordning, saafremt begraensningerne er i overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse. Efter min opfattelse er begraensningen til 60% begrundet i et formaal, der er i almenhedens interesse i Faellesskabet, og som bestaar i at holde overskuddene i maelkeproduktionen inden for visse graenser. Paa den anden side er der ikke tale om, at begraensningen er et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, som kraenker selve ejendomsrettens kerne. 60%' s-reglen begraenser - men afskaffer ikke - producentens ret til at udnytte bedriften til maelkeproduktion, og den beroerer ikke hans mulighed for at bruge gaarden til andre formaal eller frit disponere over den. Som jeg allerede har anfoert, er det min opfattelse, at begraensningen paa 60% skal anses for forholdsmaessig og rimelig, da det ikke er muligt at naa frem til fuldstaendig lighed mellem landmaend, som genoptager produktionen, og landmaend, som har fortsat med at producere, og mellem de forskellige grupper landmaend, der vender tilbage til markedet.
60%' s-reglens tilbagevirkende kraft
55. Endelig skal jeg behandle et spoergsmaal, der ikke er blevet rejst i indlaeggene i de to sager, nemlig 60%' s-reglens tilbagevirkende karakter. Som jeg har forklaret ovenfor (punkt 34), fritager artikel 3a, stk. 5, producenter, som faar tildelt en saerlig referencemaengde, fra at betale tillaegsafgift for de maengder maelk, der er produceret inden ordningens sjette anvendelsesperiode (dvs. foer den 1. april 1989), og som ikke overstiger den foreloebige saerlige referencemaengde. Det fremgaar af betragtningerne til forordning nr. 764/89, at denne bestemmelse er baseret paa rimelighedsbetragtninger og lovgiverens hensigt var klart at tilgodese producenter, som allerede havde genoptaget produktionen. Resultatet er imidlertid, at disse producenter med tilbagevirkende kraft paalaegges at betale afgift af den del af deres tidligere produktion, som overstiger deres saerlige kvote paa 60%. Efter min opfattelse er denne indfoerelse af 60%' s-reglen med tilbagevirkende kraft ikke lovlig.
56. Da faellesskabslovgiver i 1984 udstedte forordning nr. 857/84 om regler for tildeling af kvoter, blev der ikke fastsat saerlige bestemmelser for tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordninger. Et vist antal producenter, der var beroert heraf, ansaa denne undladelse for ulovlig og genoptog produktionen ved udloebet af deres forpligtelser, men paa det tidspunkt havde de ingen mulighed for at vide, hvilken produktionsbegraensning der ville blive tale om. Domstolens domme af 28. april 1988 i sagerne 120/86, Mulder, og 170/86, von Deetzen, bekraeftede, at lovgiverens undladelse og dermed paalaeggelsen af afgift paa produktionen hos de landmaend, som havde genoptaget produktionen, var ulovlig. Dommene angav dog ikke, hvilken produktionsbegraensning der ville vaere rigtig.
57. Foerst ved udstedelsen af forordning nr. 764/89 blev situationen endelig afklaret. Ved at tildele en kvote paa 60% til landmaend, som genoptager produktionen, blev der i realiteten med denne forordning indfoert en helt ny loesning. Der ville efter min opfattelse ikke have vaeret vanskeligheder forbundet med at vedtage en kvote paa 60% i 1984, da ordningen blev indfoert, men det er ulovligt at indfoere den nye loesning med tilbagevirkende kraft. De producenter, der vendte tilbage til markedet, og som blev paalagt afgiften, da den oprindelig blev indfoert, kunne med foeje efter afgivelsen af de naevnte domme mene, at paalaeggelsen af afgiften var ulovlig, hvorfor de havde ret til at kraeve de erlagte beloeb tilbagebetalt, i hvert fald for de maengder, der svarede til deres tidligere produktion. I dette omfang kunne lovgiver ikke frit paalaegge afgiften med tilbagevirkende kraft. I oevrigt er det urimeligt at opkraeve afgiften med tilbagevirkende kraft hos de producenter, som paa grund af faellesskabslovgivers oprindelige fejl har vaeret holdt i komplet usikkerhed om stoerrelsen af deres kvoter. Lovgivningens ubillighed understreges af, at afgiften har en "sanktionerende" stoerrelse.
58. Lad mig tilfoeje, at man under ingen omstaendigheder kan anse den tilbagevirkende anvendelse af 60%' s-reglen som noedvendig for opfyldelsen af formaalene med tillaegsafgiftsordningen, da eventuelle overskydende maengder allerede var produceret.
59. Sammenfattende kan en kvote paa 60% ikke indfoeres for perioder forud for den 1. april 1989 (dvs. inden afgiftsordningens sjette anvendelsesperiode), og de beroerte producenter er ikke forpligtede til at betale tillaegsafgift af en produktion, der - fordi der ikke er andre mulige referencegrundlag - svarer til 100% af deres leverancer foer deres deltagelse i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningerne. Det er korrekt, at en sats paa 100% - selv med hensyntagen til de forskelle i basistallene, som jeg allerede har naevnt - kan stille visse af de producenter, som har fortsat produktionen, for saa vidt angaar perioden indtil 1. april 1989 bedre, end de producenter, der fortsatte produktionen, og som fik tildelt en kvote, svarende til 80 eller 90% af deres tidligere produktion. Nogen egentlig sammenligning kan der imidlertid ikke foretages, fordi de producenter, der fortsatte, har kunnet planlaegge deres produktion og saaledes undgaa afgiften overhovedet, mens de producenter, som genoptog produktionen, overhovedet ikke har kunnet planlaegge paa grund af usikkerheden om, hvilken produktionsbegraensning der ville blive indfoert.
60. Jeg skal understrege, at disse bemaerkninger ikke indebaerer, at tidligere deltagere i ikke-markedsfoerings- og omstillingsordningerne har haft en berettiget forventning om at kunne producere 100% af deres tidligere produktion i perioden mellem udloebet af deres forpligtelser og den 1. april 1989. Deres eneste berettigede forventning var, ikke at blive behandlet mindre gunstigt end producenter, som havde fortsat produktionen, og under hensyntagen til de objektive forskelle i de respektive situationer. Det springende punkt er, at de i denne periode ikke har haft kendskab til det relevante tal, fordi lovgiver ikke havde udstedt nogen som helst bestemmelser dem vedroerende.
Sammenfatning
61. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen, at de forelagte spoergsmaal i sag C-189/89, Spagl, besvares saaledes;
"1) Artikel 3a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 er ugyldig i det omfang, en producent ikke kan tildeles en saerlige referencemaengde, saafremt hans ikke-markedsfoeringsperiode, svarende til en forpligtelse i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77, udloeb foer den 31. december 1983 (eller den 30.9.1983).
2) Artikel 3a, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 er ugyldig i det omfang, en producent, som har faaet tildelt en saerlig referencemaengde i henhold til bestemmelsen, skal betale tillaegsafgift af de maengder, som han producerede forud for ordningens sjette anvendelsesperiode, uanset de ikke overstiger den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som producenten leverede eller solgte i de seneste tolv kalendermaaneder forud for maaneden, hvor han i henhold til Raadets forordning nr. 1078/77 indgav ansoegningen om ikke-markedsfoerings- og omstillingspraemien.
3) Gennemgangen af artikel 3a i Raadets forordning nr. 857/84 har ikke frembragt andre forhold, som paavirker bestemmelsens gyldighed."
62. I sag C-217/89, Pastaetter, skal jeg foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalet saaledes:
"1) Artikel 3a, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 er ugyldig i det omfang, en producent, som har faaet tildelt en saerlig referencemaengde i henhold til bestemmelsen, skal betale tillaegsafgift af de maengder, som han producerede forud for ordningens sjette anvendelsesperiode, uanset de ikke overstiger den maengde maelk eller maelkeaekvivalent, som producenten leverede eller solgte i de seneste tolv kalendermaaneder forud for maaneden, hvor han i henhold til Raadets forordning nr. 1078/77 indgav ansoegningen om ikke-markedsfoerings- og omstillingspraemien.
2) Gennemgangen af artikel 3a i Raadets forordning nr. 857/84 har ikke frembragt andre forhold, som paavirker bestemmelsens gyldighed."
(*) Originalsprog: engelsk.