62001CJ0344_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-344/01,
Forbundsrepublikken Tyskland
ved W.-D. Plessing og M. Lumma, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved M. Niejahr, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, fra EF-finansiering (EFT L 200, s. 28), for så vidt som den foretager finansielle korrektioner vedrørende de i 1995 og 1996, svarende til regnskabsårene 1996 og 1997, ydede ammekopræmier,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af dommerne C.W.A. Timmermans (refererende dommer), som fungerende formand for Femte Afdeling, A. Rosas og A. La Pergola,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Múgica Arzamendi,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 5. juni 2003,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
25. september 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 12. september 2001 har Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til artikel 230 EF nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning nr. 2001/557/EF af 11. juli 2001 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 200, s. 28, herefter »den anfægtede beslutning«), fra EF-finansiering, for så vidt som den foretager finansielle korrektioner vedrørende de i 1995 og 1996, svarende til regnskabsårene 1996 og 1997, ydede ammekopræmier.
Relevante retsforskrifter
2. Artikel 4d i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT 1968 I, s. 179), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2066/92 af 30. juni 1992 (EFT L 215, s. 49, herefter »forordning nr. 805/68«), bestemmer:
»1. Producenter, der på deres bedrift holder ammekøer, kan efter ansøgning få udbetalt en præmie for opretholdelse af besætningen af ammekøer (præmie for ammekøer).
[…]
5. Præmien ydes til producenter, der ikke leverer mælk eller mejeriprodukter fra bedriften i tolv måneder fra datoen for indgivelsen af ansøgningen, og som i mindst seks på hinanden følgende måneder i denne periode holder et antal ammekøer, der mindst svarer til det antal, der er ansøgt om præmie for.
Det er dog ikke til hinder for ydelse af præmien, at der sælges mælk eller mejeriprodukter til forbrugerne direkte fra bedriften.
6. Præmien ydes også til producenter, der leverer mælk eller mejeriprodukter, men hvis individuelle faktiske referencemængde, jf. artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 […], er 60 000 kg eller derunder.
I dette tilfælde ydes præmien for et antal ammekøer, der ikke må være højere end ti dyr pr. år pr. bedrift, og som mindst holdes i seks på hinanden følgende måneder fra den dato, hvor ansøgningen om præmie indgives.
[…]«
3. I henhold til artikel 4a i forordning nr. 805/68 forstås ved »ammeko«:
»i) en ko, der tilhører en kødrace eller er fremkommet ved krydsning med en sådan race, og som indgår i en besætning, der er beregnet til opdræt af kalve til kødproduktion,
og
ii) en drægtig kvie, der indgår i stedet for en ammeko og opfylder samme betingelser«.
4. Kommissionens forordning (EØF) nr. 3886/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for de præmieordninger, der er fastsat i forordning nr. 805/68, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1244/82 og (EØF) nr. 714/89 (EFT L 391, s. 20), fastsætter gennemførelsesbestemmelser for regler vedrørende bl.a. ydelse af præmie for ammekøer.
5. Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1, herefter »det integrerede system«) og Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 391, s. 36) fastsætter regler for behandling af ansøgninger om præmier for ammekøer og for kontrol af lovligheden af tildelingen af disse præmier.
6. I overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 3508/92 omfatter det integrerede system bl.a. en database, et alfanumerisk system til identifikation og registrering af dyrene samt et integreret kontrolsystem. I henhold til nævnte forordnings artikel 13, stk. 1, gjaldt det alfanumeriske system til identifikation og registrering af dyrene samt det integrerede kontrolsystem fra den 1. februar 1993, og databasen fra den 1. januar 1996.
7. Artikel 6-15 i forordning nr. 3887/92 fastsætter detaljerede regler vedrørende kontrol af det integrerede system. Forordningens artikel 6, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1. Den administrative kontrol og kontrollen på stedet gennemføres på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for støtten og præmien er overholdt.
2. Den administrative kontrol, der er nævnt i artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3508/92, skal navnlig omfatte krydskontrol af de anmeldte marker og dyr, så det undgås, at der uberettiget ydes dobbelt støtte for samme kalenderår.«
8. Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1, herefter »forordning nr. 729/70«), fastsætter generelle bestemmelser om finansiering af den fælles landbrugspolitik.
9. I henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, finansierer EUGFL, Garantisektionen, interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.
10. I henhold til artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i samme forordnings artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
11. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 pålægger medlemsstaterne en almindelig forpligtelse til at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder, og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
12. I overensstemmelse med artikel 9 i forordning nr. 729/70 stiller medlemsstaterne alle oplysninger, der er nødvendige for EUGFL’s funktion, til rådighed for Kommissionen, og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette de kontrolforanstaltninger, som Kommissionen skønner formålstjenlige.
13. Kommissionen vedtog i 1997 »retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (dok. nr. VI/5330/97, herefter »retningslinjerne«). Med henblik på beregningen af de udgifter, der skal udelukkes fra fællesskabsfinansiering, fastsætter retningslinjerne i tilfælde af, at der i medlemsstaterne foretages mangelfuld kontrol, standardkorrektioner på 2%, 5%, 10% eller 25% af de anmeldte udgifter. I retningslinjerne præciseres, at der i undtagelsestilfælde kan besluttes højere korrektionssatser, og at udgifterne helt kan udelukkes fra fællesskabsfinansiering.
14. Hvad angår beregningsgrundlaget fastsætter retningslinjerne følgende:
»Korrektionssatsen skal anvendes på den del af udgiften, hvor risikoen bestod. Når manglen skyldes en medlemsstats undladelse af at indføre et passende kontrolsystem, skal korrektionen foretages for den samlede udgift, hvor kontrolsystemet var krævet. Hvor der er grund til at formode, at manglen er begrænset til et amts eller en regions anvendelse af det kontrolsystem, som medlemsstaten har indført, skal korrektionen begrænses til de udgifter, der henhører under nævnte amt eller region […]«
Proceduren ved Kommissionen
15. Kommissionen foretog kontrol vedrørende anvendelsen af bl.a. ammekopræmien i Nordrhein-Westfalen fra den 22.-26. september 1997, i Schleswig-Holstein fra den 19.-23. januar 1998, og i Bayern fra den 8.-12. juni 1998 (herefter »de tre kontrollerede delstater«).
16. Ved skrivelser af 25. november 1997 og 2. februar 1999 fremsendte Kommissionen sine resultater og henstillinger vedrørende denne kontrol. Kommissionen meddelte i sin anden skrivelse, at resultaterne fra de tre kontrollerede delstater i mangel af bevis for det modsatte ville blive anset for repræsentative for hele Forbundsrepublikken Tyskland. Kommissionen inviterede de kompetente tyske myndigheder til en gensidig drøftelse i Bruxelles, og denne fandt sted den 1. juni 1999. Ved skrivelse af 31. august 1999 meddelte Kommissionen den tyske regering, at den ville foretage en korrektion omfattende alle delstater bl.a. for så vidt angik præmien for ammekøer. Ved svarskrivelse af 3. november 1999 protesterede den tyske regering mod, at de overtrædelser, som Kommissionen havde konstateret i de tre kontrollerede delstater, blev overført til andre delstater.
17. I en officiel meddelelse af 9. oktober 2000 foretog Kommissionen en finansiel korrektion vedrørende ammekopræmien for regnskabsårene 1996 og 1997 på 5% for Schleswig-Holstein og på 2% for de øvrige delstater. For så vidt angik Mecklenburg-Vorpommern anførte Kommissionen imidlertid i meddelelsen, at den havde modtaget nye, vigtige oplysninger om et specifikt kontrolsystem for dyr, som muligvis ikke var støtteberettigede. Kommissionen præciserede, at dens standpunkt vedrørende denne delstat kunne blive taget op til fornyet overvejelse, såfremt der blev fremlagt relevante kontrolinstrukser og en beskrivelse af risikoanalysen.
18. Som begrundelse for at foretage ekstrapolering af de resultater, der blev indhentet i forbindelse med den i de tre kontrollerede delstater foretagne kontrol, til de øvrige delstater, baserede Kommissionen sig i det væsentlige på følgende omstændigheder: i) De databaser, der fandtes i de forskellige delstater, var forud for 1997 imkompatible, således at den kontrol, som havde til formål at forhindre de talrige ansøgninger om præmier for de samme køer, kun kunne være ufuldstændig; ii) i mange tilfælde var registrene over besætninger urigtige og udgjorde derfor ikke et pålideligt grundlag for den administrativ kontrol og kontrollen på stedet; iii) kontrolsystemet fastsatte ikke en aldersgrænse, som var tilstrækkelig med henblik på vurderingen af sandsynligheden for, at der kunne opnås ammekopræmie, eller med henblik på tilrettelæggelsen af en kontrol på stedet.
19. Kommissionen begrundede udvidelsen af den finansielle korrektion til at omfatte andre, ikke-kontrollerede delstater med, at »det som følge af, at de væsentligste mangler i de forskellige besøgte delstater er af ensartet karakter, og som følge af, at der foreligger væsentlige lighedspunkter mellem de administrative strukturer og procedurer, blev lagt til grund, at der i 1995 og 1996 måtte være forekommet lignende mangler i de øvrige delstater, som ikke blev besøgt«. Kommissionen præciserede, at den havde anmodet om at få forelagt beviser for, at dens resultater ikke fandt anvendelse på de øvrige delstater. De kompetente tyske myndigheder havde imidlertid ikke fremsendt sådanne dokumenter, eftersom myndighederne var af den opfattelse, at det ikke var muligt for dem at tilvejebringe disse i det ønskede omfang.
20. Ved skrivelse af 21. november 2000 indgav den tyske regering anmodning om iværksættelse af en forligsprocedure til sekretariatet for Kommissionens forligsorgan. Forligsorganet tilkendegav i sin endelige rapport af 16. marts 2001, at det ikke tilkom organet at træffe afgørelse vedrørende spørgsmålet om den forfatningsmæssige lovlighed af finansielle korrektioner, der foretages for delstater, i hvilke der ikke forudgående var gennemført kontrol. Forligsorganet så hvad angik bevisbyrden samt karakteren og vurderingen af de dokumenter, der skal fremlægges, ingen mulighed for at forlige de forskellige opfattelser. I lyset af mulige tvister vedrørende formen og indholdet af det bevismateriale, som kan kræves af medlemsstaterne, udtalte forligsorganet imidlertid mere generelt, at det gik ind for, at der af Kommissionens tjenestegrene udarbejdes klare og præcise regler.
21. Ved skrivelse af 8. maj 2001 fremsendte Kommissionen sine endelige bemærkninger i forbindelse med forligsorganets endelige rapport. Ved skrivelse af 20. juni 2001 fastholdt og uddybede den tyske regering sin holdning.
22. Kommissionen fastholdt i sin sammenfattende rapport af 19. juni 2001 (dok. nr. AGRI/17537/01) sit standpunkt med hensyn til overførelse af de finansielle korrektioner til delstater, hvori den ikke havde foretaget kontrol på stedet.
Kommissionen anførte imidlertid for så vidt angik Mecklenburg-Vorpommern, at den havde modtaget de anmodede oplysninger. Den 19. juni 2001 blev medlemsstaterne hørt i forbindelse med EUGFL-komitéens møde vedrørende Kommissionens forslag til beslutning.
23. Kommissionen har i den anfægtede beslutning fastsat den endelige finansielle korrektion, til prøvelse af hvilken Forbundsrepublikken Tyskland har anlagt denne sag.
Parternes påstande
24. Den tyske regering har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres, for så vidt som den udelukker et beløb på 3 870 600,88 DEM fra EF-finansiering og pålægger Forbundsrepublikken Tyskland at afholde dette.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
25. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Anbringender til støtte for annulation af den anfægtede beslutning
26. Den tyske regering har påberåbt sig tre anbringender til støtte for sit søgsmål.
27. For det første er anvendelsen af korrektionen »på alle delstaterne« baseret på en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 230, stk. 2, EF. Den anfægtede beslutning er således baseret på urigtige konklusioner, som er udledt af en utilstrækkelig undersøgelse foretaget af Kommissionen.
28. For det andet tilsidesætter den anfægtede beslutning principperne om god forvaltning, for så vidt som Kommissionen uden nogen begrundelse og uden forudgående meddelelse fraviger sin tidligere administrative praksis om en anvendelse »særskilt for den enkelte delstat«. Kommissio nen har således foretaget en administrativ handling, som ikke svarer til kravene om forudsigelighed og gennemsigtighed.
29. For det tredje tilsidesætter den anfægtede beslutning den loyalitetsforpligtelse, som EF-institutionerne i henhold til artikel 10 EF har over for medlemsstaterne.
Det første anbringende
Parternes argumenter
30. Den tyske regering har gjort gældende, at den undersøgelse, som har til formål at fastslå de afgørende faktiske omstændigheder, hvorpå den anfægtede beslutning er baseret, er utilstrækkelig. Denne utilstrækkelighed medfører, at der er sket tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 230, stk. 2, EF. Ekstrapoleringen af de konstateringer, der er foretaget i de tre kontrollerede delstater, til andre delstater, som ikke har været genstand for nogen kontrol, er derfor uberettiget.
31. Tysklands føderale forfatningsstruktur er til hinder for en sådan ekstrapolering. Gennemførelsen af de foranstaltninger, som vedrører præmier ydet som led i det integrerede system, herunder ammekopræmien, henhører således under delstaternes enekompetence. Denne kompetence medfører bl.a., at hver delstat foretager en intern gennemførelse på delstatens eget ansvar. Delstaternes gennemførelse af fællesskabsretten er således a priori forskelligartet, både på grund af de forskellige administrative organisationer og på grund af, at hver delstat har sine egne gennemførelsesbestemmelser.
32. Der foreligger således ingen »homogen enhed«, som berettiger til en finansiel korrektion for hele Tyskland. Finansielle korrektioner bør principielt kun anvendes på grundlag af de fejl, som konstateres med hensyn til de udbetalende organer, der er blevet kontrolleret. Det er kun, såfremt Kommissionen råder over konkrete elementer, at den kan udvide anvendelsesområdet for de finansielle korrektioner til de udbetalende organer i delstater, den ikke har kontrolleret på stedet.
33. Under alle omstændigheder er den tyske regering af den opfattelse, at en ekstrapolering ikke i det foreliggende tilfælde var berettiget.
34. Regeringen har i denne forbindelse gjort gældende, at der aldrig tidligere er blevet foretaget ekstrapoleringer. Ved andre kontroller foretaget inden for rammerne af EUGFL har Kommissionen kun gennemført finansielle korrektioner for den delstat, hvori den har foretaget kontrol. Kommissionen har altså ikke udvidet disse finansielle korrektioner til hele Tyskland.
35. Den tyske regering har fremhævet, at den administrative gennemførelse af og kontrollen med præmieordningen for ammekøer er struktureret på forskellig måde, således at det ikke nødvendigvis kan antages, at en mangel, som konstateres i en af delstaterne, foreligger i de øvrige delstater. Generelle ekstrapoleringer af de resultater, som er indhentet i forbindelse med kontroller foretaget i forskellige delstater, er således ikke nødvendigvis berettigede. De konstateringer, som Kommissionen selv har foretaget, er i øvrigt til hinder for en sådan ekstrapolering. Specielt var de lakuner, som blev konstateret i de tre kontrollerede delstater med hensyn til den aldersgrænse, der er fastsat med henblik på vurderingen af sandsynligheden for opnåelse af en præmie, fuldstændigt forskellige.
36. Som eksempel på de forskelligartede forhold i de forskellige delstater har den tyske regering i øvrigt gjort gældende, at mere end 10% af bedrifterne i delstaten Thüringen i de tidligere år er blevet kontrolleret på stedet for at undgå uberettigede udbetalinger. Det store antal bedrifter, som blev kontrolleret på stedet, har sikret, at ansøgningsproceduren er forsvarlig.
37. Hvad angår delstaten Hessen er kapaciteten af præmieberettigede ammekøer blevet kontrolleret både ved hjælp af sandsynlighedskontroller på grundlag af indleverede dokumenter og ved hjælp af kontrol på stedet.
38. I delstaten Saarland har det ved hjælp af elektronisk databehandling siden 1996 været muligt at sikre en fuldstændig kontrol af både præmieberettigede dyr og dyr, som ikke er præmieberettigede. Det kompetente organ i denne delstat udarbejder således lister over dyrene, som indeholder øremærkenumre samt fødselsdato for alt kvæg [det integrerede systems database, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 2, litra a), i forordning nr. 3508/92], og disse lister kontrolleres uafhængigt af mærkningssystematikken med henblik på at undgå dobbeltansøgninger.
39. I delstaten Sachsen verificeres egenskaben af præmieberettiget ammeko altid ved hjælp af kontroller, uafhængigt af alderen på de dyr, der ansøges om præmie for. I 1995 blev der givet 24 afslag ud af 1 887 ansøgninger, i 1996 59 afslag ud af 1 935 ansøgninger og i 1997 51 afslag ud af 2 054 ansøgninger.
40. I delstaten Baden-Württemberg har de kompetente myndigheder foretaget et antal kontroller på stedet, der er større end gennemsnittet for så vidt angår ansøgninger om ammekopræmier. I 1995 blev der således foretaget 19,63% kontroller på stedet, hvilket gav anledning til 254 afslag, og i 1996 blev der foretaget 18,46%, hvilket gav anledning til 144 afslag.
41. Det af Kommissionen fremførte klagepunkt om, at en påstået utilstrækkelig central sammenholdelse af ansøgningerne om præmier er en mangel, der ikke er begrænset til en delstat, er ubegrundet. Siden oktober 1995 har et nyt system til identifikation af kvæget således været i brug. Systemet er effektivt og homogent og indeholder en central registrering af de udstedte numre, hvilket gør det muligt på forbundsplan at foretage en krydskontrol af ansøgningerne om øremærker.
42. Den tyske regering har endvidere gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at godtgøre, at der i de ikke-kontrollerede delstater er sket tilsidesættelse af fællesskabsrettens bestemmelser på området for ammekopræmier. Kommissionen har uden konkrete indicier vendt bevisbyrden om til skade for Forbundsrepublikken Tyskland. Kommissionen har foretaget en ufuldstændig undersøgelse af de faktiske omstændigheder, der var afgørende for en overførsel af manglerne til alle delstater, og har ikke fremført noget håndgribeligt indicium for, at de konstaterede mangler ligeledes forekom i andre delstater. Kun en kontrol på stedet kunne have givet et rigtigt overblik, som svarede til principperne for kontrol af forvaltningssystemet og for kontrol af en delstat eller et udbetalende organ.
43. Kommissionen har anført, at forpligtelsen til at fastslå de relevante faktiske omstændigheder, som ligger til grund for en beslutning, ikke er en del af de væsentlige formforskrifter som omhandlet i artikel 230, stk. 2, EF. Det første anbringende bør derfor forkastes.
44. Subsidiært har Kommissionen hvad angår argumentet om Forbundsrepublikken Tysklands forfatningsmæssige struktur erkendt, at denne struktur bør tages i betragtning, når det drejer sig om at afgøre, om de i en delstat afslørede kontrolmæssige mangler udgør et specifikt problem for denne delstat eller er et landsdækkende problem.
45. Imidlertid er det principielt ikke udelukket, at de udgifter, som er afholdt af visse delstater, hvori Kommissionen ikke tidligere har foretaget kontrol, tages i betragtning ved beregningen af en finansiel korrektion. Medlemsstaternes selvstændighed i forbindelse med den nationale fordeling af beføjelser til gennemførelse af fællesskabsretten bør således ikke medføre, at gennemførelsen af de forpligtelser, der påhviler Kommissionen som led i proceduren med regnskabsafslutning, bliver uforholdsmæssig besværlig eller umulig. I øvrigt ville et absolut forbud mod at generalisere resultaterne af kontroller foretaget i en eller flere delstater medføre en forskelsbehandling mellem de forskellige medlemsstater, da medlemsstater med en forbundsforfatning ville blive pålagt mindre finansielle korrektioner end medlemsstater med en mere centraliseret opbygning.
46. Kommissionen har med hensyn til den tyske regerings argument om, at ekstrapoleringen ikke er berettiget henset til de faktiske omstændigheder, gjort gældende, at den ikke bestrider, at der i visse delstater, såsom delstaten Thüringen og delstaten Baden-Württemberg, i den omhandlede periode er udført et antal kontroller på stedet, som ligger væsentligt over det minimumsantal, der er fastsat i fællesskabsretten. Imidlertid er denne omstændighed ikke relevant, da Kommissionens kritik, som ligger til grund for den omtvistede korrektion, ikke vedrører antallet af udførte kontroller, men udvælgelsen af de kontrollerede producenter samt tidspunktet for og indholdet af kontrollerne.
47. Med hensyn til den tyske regerings forklaringer vedrørende de delstater, der nævnes som eksempler, har Kommissionen vedrørende delstaten Thüringen bemærket, at de fremlagte oplysninger i det væsentlige vedrører perioden forud for 1995 og derfor er fuldstændigt irrelevante med hensyn til en vurdering af situationen i årene 1995 og 1996, som i det foreliggende tilfælde svarer til regnskabsårene 1996 og 1997. Kun visse af de fremsendte oplysninger vedrører regnskabsårene 1995 og 1996. Disse oplysninger gør det imidlertid ikke muligt at afgøre, om der ved udvælgelsen af de kontrollerede producenter er taget hensyn til de anmeldte dyrs alder.
48. Hvad angår delstaten Hessen er den tyske regerings påstand alt for generel til at fjerne Kommissionens tvivl. Ydermere kan den ikke bekræftes, eftersom der ikke foreligger beviser.
49. Hvad angår delstaten Saarland vedrører den tyske regerings bemærkninger udelukkende gennemførelsen af den administrative kontrol. Bemærkningerne er således ikke relevante for det spørgsmål, som i den foreliggende sag er afgørende, nemlig om kvaliteten af kontrollerne på stedet.
50. Kommissionen har med hensyn til delstaten Sachsen bemærket, at de af den tyske regering anførte eksempler på tilbagebetaling ikke i det mindste fjerner Kommissionens tvivl, men snarere forstærker den, uafhængigt af den omstændighed, at forholdet mellem antallet af afslag og det samlede antal ansøgninger ikke gør det muligt at drage konklusioner om kvaliteten af de i den pågældende delstat foretagne kontroller på stedet. Bortset fra en enkelt undtagelse er alle meddelelserne om tilbagebetaling således udstedt et år efter ydelsen af præmierne. Dette viser, at de i delstaten Sachsen foretagne kontroller på stedet har fundet sted på et sent tidspunkt, og at de anmeldte dyrs egenskab af ammekøer på tidspunktet for ansøgningen som følge heraf ikke har kunnet godtgøres effektivt.
51. Kommissionen har tilføjet, at den tyske regering ikke har fremlagt oplysninger vedrørende de syv andre delstater, hvori der ikke er foretaget kontrol.
52. Kommissionen har hvad angår systemet til identifikation af kvæg med central registrering af de udstedte numre bemærket, at hovedparten af dyrene først fra 1998 var registreret i systemet, således som den tyske regering selv har bekræftet. I 1995 og 1996 var det kun i begrænset omfang muligt på forbundsplan at foretage en krydskontrol af oplysningerne.
53. Desuden udgjorde de af Kommissionen konstaterede mangler i forbindelse med den centrale krydskontrol af oplysningerne ikke den afgørende begrundelse for den pågældende finansielle korrektion. Ifølge Kommissionen er korrektionen overvejende baseret på de lakuner ved tilrettelæggelsen af kontrollerne, der vedrører egenskaben af ammeko.
54. Kommissionen har bestridt, at den har vendt bevisbyrden om til skade for Forbundsrepublikken Tyskland. Ifølge Kommissionen er det uomtvisteligt, at de i de tre kontrollerede delstater foretagne kontroller vedrørende egenskaben af ammeko var utilstrækkelige. Desuden skabte lighedspunkterne mellem de konstaterede mangler alvorlig og begrundet tvivl om effektiviteten af de tyske myndigheders kontrol for så vidt angik hele Tyskland. I denne sammenhæng tilkommer det den tyske regering at fremlægge detaljerede og fyldestgørende beviser for, at de kontrolsystemer, der er indført i de ikke-kontrollerede delstater, er effektive. Efter gentagne gange forgæves at være blevet opfordret hertil, efterkom den tyske regering endelig delvist opfordringen, idet den fremsendte dokumenter vedrørende delstaten Mecklenburg-Vorpommern. Hvad angår de øvrige 12 ikke-kontrollerede delstater modtog Kommissionen ingen oplysninger, som kunne afkræfte dens tvivl med hensyn til kontrolsystemernes effektivitet.
55. Kommissionen har ligeledes understreget, at den ikke er forpligtet til at foretage kontroller på stedet forud for, at den træffer beslutning om at udelukke visse udgifter fra fællesskabsfinansiering på grundlag af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, da det i henhold til denne bestemmelse blot kræves, at Kommissionen foretager efterprøvninger. En finansiel korrektion kan således baseres udelukkende på en undersøgelse af de sager, som medlemsstaten har fremsendt.
Domstolens bemærkninger
56. Forbundsrepublikken Tyskland har med sit første anbringende i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til forud for sin beslutning at foretage en tilstrækkelig undersøgelse, nærmere bestemt idet den har tilsidesat bevisreglerne i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL.
57. I denne forbindelse bemærkes, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført og på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder, og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (Domstolens dom af 6.12.2001, sag C-373/99, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9619, præmis 9).
58. Ifølge fast retspraksis tilkommer det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget. Det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at de nationale myndigheder har udført en mangelfuld kontrol, eller at de tal, som medlemsstaterne har meddelt, er fejlagtige, men Kommissionen skal fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til denne kontrol eller disse tal. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at en medlemsstat har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens påstande er urigtige (Domstolens dom af 6.3.2001, sag C-278/98, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, præmis 39-41, og af 19.6.2003, sag C-329/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6103, præmis 68).
59. Disse regler om fordeling af bevisbyrden mellem Kommissionen og medlemsstaterne finder anvendelse uafhængigt af en medlemsstats interne struktur. Ansvaret for en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget påhviler således medlemsstaterne selv, således som det fremgår af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, hvorefter disse har en almindelig forpligtelse til at træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder, og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
60. Ligesom det ikke tilkommer Kommissionen at udtale sig om kompetencefordelingen i medlemsstaterne i henhold til deres institutionelle forskrifter eller om de forpligtelser, der kan påhvile henholdsvis Forbundsrepublikkens eller delstaternes myndigheder (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, præmis 13), kan denne kompetencefordeling følgelig ikke udgøre en tilstrækkelig grund til at regulere de forpligtelser, som medlemsstaterne har over for Kommissionen i forbindelse med fordelingen af bevisbyrden for en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget (jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af 8.6.1993, sag C-52/91, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3069, præmis 36, af 14.11.2002, sag C-140/00, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 10379, præmis 60, og af 2.10.2003, sag C-89/03, Kommissionen mod Luxembourg, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 5).
61. En ekstrapolering af oplysningerne fra visse delstater til andre delstater er således principielt ikke forbudt. Ekstrapoleringen bør imidlertid altid være berettiget ud fra de faktiske omstændigheder.
62. Det bemærkes, at den tyske regering ikke har bestridt de konstateringer, som Kommissionen har foretaget i de tre kontrollerede delstater.
63. Det er ubestridt, at Kommissionen med hensyn til ekstrapoleringen af disse konstateringer til andre delstater har baseret sig på følgende oplysninger. For det første var de databaser, som fandtes i de forskellige delstater, forud for 1997 inkompatible, således at den kontrol, som havde til formål at undgå de talrige ansøgninger om præmier for de samme køer, kun kunne være ufuldstændig. Dernæst var registrene over besætninger i mange tilfælde urigtige og udgjorde derfor ikke et pålideligt grundlag for den administrative kontrol og kontrollen på stedet. Endelig fastsatte kontrolsystemet ikke en aldersgrænse, som var tilstrækkelig med henblik på vurderingen af sandsynligheden for, at der kunne opnås ammekopræmie, eller med henblik på tilrettelæggelsen af en kontrol på stedet.
64. Det kan ikke bestrides, at disse oplysninger udgør beviser som omhandlet i den i denne doms præmis 58 nævnte retspraksis, på den begrundede og rimelige tvivl, som Kommissionen kunne have med hensyn til de kontroller eller de tal, der vedrører de ikke-kontrollerede delstater.
65. I henhold til denne retspraksis tilkommer det således den tyske regering at føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, med henblik på at godtgøre, at Kommissionens tvivl ikke var begrundet. Den blotte henvisning til, at situationen i hver delstat er forskellig, er ikke tilstrækkeligt. Det tilkommer den tyske regering konkret at godtgøre, at kontrolsystemerne i de ikke-kontrollerede delstater ikke var behæftet med de samme mangler som dem, Kommissionen havde konstateret i de tre kontrollerede delstater.
66. Den tyske regering har ikke bestridt, at den modtog en opfordring fra Kommissionen til at fremkomme med et sådant bevis, og at regeringen fremsendte oplysninger vedrørende kontrolsystemerne i delstaterne Sachsen, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen og Saarland. Hvad angår delstaten Mecklenburg-Vorpommern fremgår det, at de til Kommissionen indsendte oplysninger bevirkede, at denne ikke foretog en endelig finansiel korrektion af de udgifter til ammekopræmier, som var afholdt i denne delstat i regnskabsårene 1996 og 1997.
67. Hvad angår de fire øvrige delstater må det konstateres, at den tyske regering ikke har præciseret, i hvilken henseende den besvarelse, som Kommissionen fremlagde i forbindelse med denne sag, og hvorefter de oplysninger, som Kommissionen modtog med hensyn til disse delstater, var irrelevante og alt for generelle, er urigtig.
68. Den tyske regerings første anbringende om tilsidesættelse af bevisreglerne bør derfor forkastes.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
69. Den tyske regering har med sit andet anbringende gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat principperne om god forvaltning, hvilket ligeledes er en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift som omhandlet i artikel 230, stk. 2, EF.
70. Regeringen er af den opfattelse, at anvendelsen af de i tre delstater konstaterede lakuner »på alle delstaterne« er en nyskabelse. Kommissionen har således fraveget en gennem mange år fulgt administrativ praksis. Endvidere har Kommissionen ikke begrundet denne ændring af sin administrative praksis, selv om den ud fra hensynene til god forvaltning, forudsigelighed og gennemsigtighed burde have bekendtgjort praksisændringen i en meddelelse til medlemsstaterne og i det mindste i store træk burde have redegjort herfor.
71. Kommissionen har heroverfor anført, at den allerede i 1990 vedtog en finansiel korrektion gældende for Den Italienske Republik, hvorved den »udvidede« de økonomiske konsekvenser af de uregelmæssigheder, der blev afsløret i visse italienske regioner i forbindelse med udbetalingen af præmier, idet den foretog en ekstrapolering af de indsamlede oplysninger til ikke-kontrollerede regioner. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at den anfægtede beslutning også indeholder en finansiel korrektion vedrørende Kongeriget Spanien, hvorved Kommissionen »generaliserer« resultaterne af de kontroller, den har foretaget i visse af denne medlemsstats selvstyrende regioner, og hvis beregning af foretaget på grundlag af de udgifter, som er afholdt i den pågældende sektor i hele Spanien. De spanske myndigheder har ikke bestridt denne korrektion.
72. Kommissionen har endvidere henvist til de i 1997 vedtagne retningslinjer, hvori det udtrykkeligt understreges, at afgrænsningen af en korrektion til de udgifter, der er afholdt i en given region, kun er berettiget, når der er grund til at antage, at manglen er begrænset til en i denne region manglende gennemførelse af det af medlemsstaten vedtagne kontrolsystem.
Domstolens bemærkninger
73. Såfremt det antages, at en ændring af Kommissionen praksis, som ikke er meddelt medlemsstaterne, kan udgøre en tilsidesættelse af princippet om god forvaltning som påstået af den tyske regering, må det konstateres, at der ikke er noget indicium for, at en sådan ændring rent faktisk har fundet sted i det foreliggende tilfælde.
74. Tværtimod fremgår det af Domstolens dom af 6. oktober 1993 (sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4813, præmis 18), at Kommissionen allerede i begyndelsen af 1990’erne foretog ekstrapolering af kontrolresultater fra en region til en anden.
75. I øvrigt fremgår det af de af Kommissionen i 1997 vedtagne retningslinjer, at afgrænsningen af en korrektion til de udgifter, der er afholdt i en given region, kun er berettiget, når der er grund til at antage, at manglen er begrænset til en i denne region manglende gennemførelse af det af medlemsstaten vedtagne kontrolsystem. Dette bekræfter, at en ekstrapolering af finansielle korrektioner fra en region til en anden inden for en medlemsstat ifølge disse retningslinjer er mulig, eller endog udgør hovedreglen.
76. Den tyske regerings andet anbringende bør herefter forkastes.
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
77. Den tyske regering har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 10 EF. I henhold til denne bestemmelse er Kommissionen forpligtet til at handle loyalt i medlemsstaternes sted og til at respektere deres berettigede interesser. Loyalitetsforpligtelsen omfatter en forpligtelse til at tage hensyn til medlemsstaternes forfatningsstrukturer, herunder føderale strukturer. Denne fortolkning af artikel 10 EF underbygges af artikel 6, stk. 3, EU, som fastsætter en forpligtelse for Den Europæiske Union til at respektere medlemsstaternes nationale identitet. Følgelig påbyder respekten for Forbundsrepublikken Tysklands opdeling i selvstyrede delstater, at der kun foretages finansielle korrektioner over for de forskellige delstater, såfremt EUGFL i disse medlemslande selv har konstateret en tilsidesættelse af fællesskabsretten til skade for Fællesskabets budget.
78. Kommissionen har anført, at dette anbringende er ubegrundet. Den forpligtelse, der i henhold til princippet om loyalt samarbejde påhviler Fællesskabets institutioner til at tage hensyn til en medlemsstats føderale struktur, gælder ikke ubegrænset. Hvad angår regnskabsafslutningsproceduren er de begrænsninger, som den tyske regering må acceptere, konkretiseret ved hjælp af de almindelige principper, som er udviklet på området af Domstolen, bl.a. med hensyn til bevisbyrden. Så længe Kommissionen overholder disse principper i forbindelse med foretagelsen af sine finansielle korrektioner, tilsidesætter den ikke princippet om loyalt samarbejde. I det foreliggende tilfælde kunne en tilsidesættelse af artikel 10 EF således kun påberåbes, såfremt Kommissionen for så vidt angår den omtvistede finansielle korrektion ikke havde overholdt principperne for regnskabsafslutningsproceduren.
Domstolens bemærkninger
79. Det bemærkes, at det af artikel 10 EF følgende princip om loyalt samarbejde regulerer forholdet mellem medlemsstaterne og institutionerne. Princippet indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre fællesskabsrettens gennemslagskraft, men også, at medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner er gensidigt forpligtet til loyalt samarbejde (Domstolens dom af 16.10.2003, sag C-339/00, Irland mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
80. Dette princip finder bl.a. anvendelse i de i denne doms præmis 58 nævnte bestemmelser om fordeling af bevisbyrden, som gennem kravet om en aktiv deltagelse både fra Kommissionens og medlemsstaternes side tilskynder til et loyalt samarbejde mellem disse instanser i forbindelse med fastlæggelsen af, hvorvidt der foreligger eller ikke foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne om de fælles markedsordninger for landbruget.
81. Der følger heraf, at en korrekt anvendelse af bestemmelserne om fordeling af bevisbyrden i princippet indebærer en overholdelse af artikel 10 EF. På den måde falder den tyske regerings tredje anbringende sammen med det første anbringende, som er blevet forkastet. De argumenter, hvorpå dette tredje anbringende baseres, vedrører således i det væsentlige gennemførelsen af bestemmelserne om fordeling af bevisbyrden.
82. Det tredje anbringende bør således ligeledes forkastes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
83. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.