62005CJ0278_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-278/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Förenade kungariket), genom beslut av den 22 juni 2005, som inkom till domstolen den 6 juli 2005, i målet
Carol Marilyn Robins m.fl.
mot
Secretary of State for Work and Pensions,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna J. Klučka, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk och L. Bay Larsen (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 juni 2006,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Carol Marilyn Robins m.fl., genom I. Walker, solicitor, D. Anderson, QC, och P. Newman, barrister,
– Förenade kungarikets regering, genom C. White, i egenskap av ombud, biträdd av D. Pannick och D. Wyatt, QC, samt av R. Hitchcock och K. Smith, barristers,
– Irland, genom D.J. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av P. McGarry, BL,
– Nederländernas regering, genom H.G. Sevenster, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Rozet och J. Enegren, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 13 juli 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 8 i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121) (nedan kallat direktivet).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å den ena sidan, Carol Marilyn Robins samt 835 andra personer anslutna till två privata tjänstepensionssystem (nedan tillsammans kallade kärandena i målet vid den nationella domstolen) och, å den andra sidan, Secretary of State for Work and Pensions, behörig myndighet i Förenade kungariket i frågor som avser anställningar och pensioner. Målet vid den nationella domstolen rör sänkningen av kärandenas ålderspensionsförmåner till följd av deras arbetsgivares insolvens.
Tillämpliga bestämmelser
Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen
3. I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall tillämpas på arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa enligt artikel 2.1.”
4. I artikel 2 i direktivet stadgas följande:
”1. Såvitt gäller detta direktiv skall en arbetsgivare anses vara insolvent
a) när en ansökan har inlämnats om att det i enlighet med respektive medlemsstats lagar och andra författningar skall inledas ett förfarande som innebär att arbetsgivarens tillgångar tas i anspråk för att kollektivt tillgodose borgenärernas fordringar och som gör det möjligt att ta hänsyn till fordringarna enligt artikel 1,
b) när den enligt dessa lagar eller andra författningar behöriga myndigheten
– antingen har beslutat att inleda förfarandet,
– eller har fastställt att arbetsgivarens företag eller verksamhet definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att förfarandet skall kunna inledas.
2. Detta direktiv berör inte medlemsstaternas nationella lagar beträffande definitionerna av termerna ’arbetstagare’, ’arbetsgivare’, ’lön’, ’omedelbar rätt till’, och ’framtida rätt till’.”
5. I enlighet med artikel 3 i direktivet skall medlemsstaterna, om inte annat följer av artikel 4, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att garantiinstitutioner garanterar betalning av arbetstagarnas utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för tiden före ett visst datum. Medlemsstaterna får härvidlag välja ett av de datum som anges i artikel 3.2.
6. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktivet har medlemsstaterna en möjlighet att, beroende på vilket slags fall det är fråga om, begränsa garantiinstitutionernas ansvar för utestående fordringar enligt artikel 3 till betalningen av sådana fordringar hänförliga till lön som avser en tidsperiod om tre månader, arton månader eller åtta veckor före den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde.
7. Enligt artikel 7 skall ”[m]edlemsstaterna … vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att underlåtenhet från arbetsgivarens sida, före inträdet av hans insolvens, att inbetala på honom ankommande obligatoriska bidrag till försäkringsinstitutionerna i enlighet med de nationella författningsreglerade socialförsäkringssystemen inte inverkar menligt på arbetstagarnas rätt till förmåner enligt dessa försäkringar, i den mån avdrag för arbetstagarens del av bidraget har gjorts vid utbetalning av arbetstagarnas löner”.
8. Enligt artikel 8 skall ”[m]edlemsstaterna … säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för att skydda arbetstagarnas intressen och de personers intressen som vid inträdet av arbetsgivarens insolvens redan har lämnat arbetsgivarens företag eller verksamhet, vad gäller rättigheter som tillförsäkrar dem omedelbara eller framtida ålderspensionsförmåner inklusive efterlevandeförmåner enligt kompletterande pensionssystem utanför de nationella författningsreglerade socialförsäkringssystemen för ett eller flera företag”.
9. I artikel 9 stadgas att direktivet inte påverkar medlemsstaternas rätt att tillämpa eller utfärda lagar eller andra författningar som är mer gynnsamma för arbetstagarna.
Den nationella lagstiftningen
Garantin för avgifter till pensionssystem
10. Enligt Employment Rights Act 1996 och Pension Schemes Act 1993 (nedan kallad PSA 1993) ombesörjer Redundancy Payments Directorate utbetalningar från National Insurance Fund (nedan kallad NIF) för Secretary of State for Trade and Industry:s räkning, i syfte att vid en arbetsgivares insolvens skydda de tidigare anställdas rättigheter. Redundancy Payments Directorate blir därefter, i de anställdas ställe, borgenär i det kollektiva insolvensförfarande som inleds mot arbetsgivaren.
11. Enligt artikel 124 PSA 1993 får relevanta avgifter betalas till ett pensionssystem, när en insolvent arbetsgivare har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. Avgifterna i fråga finansieras av NIF.
12. Enligt artikel 124.2 PSA 1993 är relevanta avgifter sådana avgifter
– som skall betalas av arbetsgivaren för egen räkning, eller
– som skall betalas av arbetsgivaren för en arbetstagares räkning, under förutsättning att arbetsgivaren faktiskt har dragit av ett belopp som motsvarar avgiften från arbetstagarens lön, i form av en avgift från arbetstagaren.
13. Enligt artikel 124.3 PSA 1993 uppgår beloppet av de avgifter som arbetsgivaren skall betala för egen räkning, till det lägsta av följande belopp:
– summan av de belopp som var utestående dagen för arbetsgivarens insolvens och som förfallit till betalning under de tolv månader som föregick den dagen,
– det belopp som enligt intyg från en aktuarie är nödvändigt för att täcka de åtaganden som uppstått vid tidpunkten för bolagets upplösning i förhållande till bolagets arbetstagare eller för arbetstagarnas räkning, i fall där förmånerna i systemet beräknas med hänvisning till den anslutna personens lön, och
– 10 procent av det sammanlagda beloppet av de avgifter som betalats eller som är utestående under de tolv månader som föregick den dag när insolvensen inträdde.
14. Det belopp som kan utkrävas i form av obetalda avgifter för en arbetstagares räkning, definieras i artikel 124.5 PSA 1993 såsom motsvarande de belopp som dragits av från lönen under de tolv månader som föregick den dag när insolvensen inträdde.
15. I artikel 177.2 b PSA 1993 föreskrivs att de betalningar som utförs av Secretary of State finansieras av NIF. I artikel 127 finns föreskrifter om subrogation.
Pensions Compensation Board och Fraud Compensation Scheme
16. I artiklarna 81–86 i Pensions Act 1995, i dess lydelse enligt Welfare Reform and Pensions Act 1999 (nedan kallad PA 1995), föreskrevs att en ansökan om ersättning för pensionsförmåner kunde ges in till Pensions Compensation Board, i fall där arbetsgivaren var insolvent och tillgångarna i pensionssystemet hade minskat till följd av brott som innebar svikligt förfarande (dishonesty) eller uppsåt att bedra (defraud).
17. Från och med september månad 2005 har Pensions Compensation Board:s ersättningssystem ersatts av Fraud Compensation Scheme enligt artiklarna 182–189 i Pensions Act 2004 (nedan kallad PA 2004). Det nya systemet avser, liksom det tidigare systemet, fall där tillgångarna i pensionssystemet har blivit otillräckliga på grund av ett bedrägligt förfarande.
Överföring av rättigheter till det allmänna pensionssystemet
18. Enligt artikel 55 PSA 1993, i dess lydelse enligt artikel 141 PA 1995, liksom enligt Occupational Pension Schemes (Contracting‑out) (Amount Required for Restoring State Scheme Rights and Miscellaneous Amendment) Regulations 1998 (SI 1998/1397), kan de personer som är anslutna till ett pensionssystem vilket uppfyller vissa villkor helt eller delvis föra över sina rättigheter till det allmänna pensionssystemet, när ett förfarande för att upplösa det pensionssystem som de varit anslutna till har inletts tidigast den 6 april 1997 och det saknas tillräckliga medel i det pensionssystemet.
Innehav av de finansiella tillgångarna i ett pensionssystem genom en oberoende stiftelse
19. Enligt artikel 592 i Income and Corporation Taxes Act 1988 gavs arbetsgivare och anställda en möjlighet att åtnjuta skattelättnader för de belopp som inbetalades till ett pensionssystem, när tillgångarna i pensionssystemet i fråga innehades av en oberoende stiftelse och således var oåtkomliga för andra borgenärer vid insolvens. Kompletterande pensionssystem följde som huvudregel denna skyldighet, på grund av de skattelättnader som medgavs.
20. Sedan den 6 april 2006 krävs det inte längre att tillgångarna i ett pensionssystem skall innehas av en oberoende stiftelse för att skattelättnader skall åtnjutas. Enligt artikel 252.2 PA 2004, vilken trädde i kraft den 23 september 2005, krävs det emellertid att ett pensionssystem är organiserat i form av en oberoende stiftelse för att förvaltarna skall kunna ta emot medel som ingår i finansieringen av systemet.
”Minimum Funding Requirement” (MFR) och fordringar mot arbetsgivaren
21. Enligt artikel 56 PA 1995 är pensionssystem för företag, med vissa undantag, skyldiga att se till att värdet av deras tillgångar inte understiger det uppskattade beloppet av deras åtaganden enligt Minimum Funding Requirement.
22. I artikel 75 PA 1995 och i Occupational Pension Schemes (Deficiency on Winding Up etc.) Regulations 1996 (SI 1996/3128), i deras lydelse enligt Occupational Pension Schemes (Minimum Funding Requirement and Miscellaneous Amendments) Regulations 2002 (SI 2002/380) (nedan tillsammans kallade förordningarna om otillräckliga tillgångar), föreskrivs att när ett pensionssystem för ett företag med bestämda förmåner på vilket ovannämnda artikel 75 är tillämplig upplöses, eller när arbetsgivaren blir insolvent i den mening som avses i den artikeln, skall skillnaden i belopp mellan pensionssystemets tillgångar och åtagandena i systemet anses som en skuld för arbetsgivaren till förvaltarna av pensionssystemet, om tillgångarna i systemet vid det relevanta datumet inte täcker åtagandena. Detta gör det möjligt för förvaltarna av pensionssystemet att väcka talan för att driva in denna skuld.
23. Artikel 75 PA 1995 har sedan den 6 april 2005 ändrats genom artikel 271 PA 2004 och förordningarna om ot illräckliga tillgångar har ersatts av Occupational Pension Schemes (Employer Debt) Regulations 2005 (SI 2005/678), som i sin tur ändrats genom Occupational Pension Schemes (Employer Debt etc.) (Amendment) Regulations 2005 (SI 2005/2224). De materiella reglerna har emellertid förblivit oförändrade.
24. Vissa utestående fordringar som en arbetsgivare har till ett pensionssystem för företag eller ett författningsreglerat pensionssystem utgör prioriterade fordringar enligt kategori 4 i bilaga 6 till Insolvency Act 1986. Detta gäller särskilt följande fordringar:
– avgifter från arbetstagare till ett pensionssystem för företag som har dragits av från lönen under en period av fyra månader före dagen när insolvensen inträdde, men som ännu inte betalats in till pensionssystemet av arbetsgivaren, och
– de avgifter som en arbetsgivare är skyldig ett pensionssystem för företag inom ramen för contracting-out (en möjlighet att inte välja att ansluta sig till det obligatoriska kompletterande pensionssystemet State Earnings Pension Scheme (SERPS), för att i stället ansluta sig till ett pensionssystem för företag) under en period av tolv månader före dagen när insolvensen inträdde, när dessa avgifter hänför sig till bestämmelserna om minsta garantipension (artikel 8.2 PSA 1993), eller till skyddade rättigheter (artikel 10 PSA 1993) i det systemet.
Tvisten vid den nationella domstolen
25. Kärandena i målet vid den nationella domstolen var tidigare anställda hos bolaget ASW Limited, som utgör föremål för ett konkursförfarande enligt ett beslut av den 24 april 2003.
26. Kärandena i målet vid den nationella domstolen var anslutna till pensionssystem som finansierades av detta bolag, nämligen ASW Pension Plan och ASW Sheerness Steel Group Pension Fund (nedan kallade pensionssystemen).
27. Dessa pensionssystem uppvisade följande kännetecken, vilka är gemensamma för samtliga privata pensionssystem som grundar sig på slutlönen:
– Förmåner, vilka betecknas som förmåner grundade på slutlönen, beräknas för varje ansluten person på grundval av de förvärvade pensionsrättigheterna, slutlönen samt den tid som den anslutne varit anställd i bolaget.
– De anslutna personerna betalar en avgift som motsvarar en procentuell andel av deras lön och arbetsgivaren är skyldig att bidra till den nivå som är nödvändig för att bibehålla och betala ut förmånerna. Dessa system betecknas som system med balanserade kostnader.
– Det arbetsgivarbolag som finansierar dessa pensionssystem har rätt att tillkännage att det kommer att upphöra att betala in avgifterna och att ett förfarande för att upplösa pensionssystemen kommer att inledas.
– Bestämmelserna i artikel 75 PA 1995, vilka avser den lagstadgade skuld som bolaget har i förhållande till pensionssystemen, blir tillämpliga från den tidpunkt när förfarandet att upplösa pensionssystemen har inletts.
28. Pensionssystemen avslutades i juli 2002 och håller på att upplösas. Förvaltarna måste använda tillgångarna i pensionssystemen för att se till att förmånerna betalas ut till de anslutna i förhållande till vissa prioriterade kategorier, vilka definieras i de regler som styr pensionssystemen, med de ändringar som följer av lag. Tillgångarna i pensionssystemen används i första hand för att se till att de förmåner betalas ut som är utestående i förhållande till de anslutna som redan uppbar en pension när förfarandet för att upplösa pensionssystemen inleddes. Därefter används tillgångarna, i den mån det återstår några, för att se till att de förmåner betalas ut som är utestående i förhållande till de anslutna som ännu inte uppbar någon pension när förfarandet för att upplösa pensionssystemen inleddes.
29. Enligt de senaste uppskattningarna som genomförts av pensionssystemens aktuarier, kommer tillgångarna inte att räcka för att täcka samtliga förmåner vilka samtliga anslutna har rätt till. Följaktligen kommer förmånerna för de anslutna som inte är pensionärer att minskas.
30. Kärandena i målet vid den nationella domstolen anser att gällande lagstiftning i Förenade kungariket inte ger dem den skyddsnivå som föreskrivs i artikel 8 i direktivet och har därför väckt talan mot Förenade kungarikets regering, i form av Secretary of State for Work and Pensions, för att få ersättning för den skada som de lidit.
31. High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall artikel 8 i direktiv 80/987/EEG … tolkas så att medlemsstaterna med alla nödvändiga medel skall säkerställa att arbetstagares förvärvade rättigheter i kompletterande pensionssystem för ett eller flera företag grundade på slutlönen fullständigt skall finansieras av medlemsstaterna för det fall den privata arbetsgivaren blir insolvent och pensionssystemens finansiella tillgångar inte är tillräckliga för att täcka förmånerna?
2) Om svaret på den första frågan är nekande, är de krav som artikel 8 i direktivet medför tillräckligt införlivade genom en sådan lagstiftning som är gällande i Förenade kungariket och som beskrivits ovan?
3) För det fall bestämmelserna i Förenade kungarikets lagstiftning inte skulle stå i överensstämmelse med artikel 8, vilka kriterier skall den nationella domstolen tillämpa vid prövningen av huruvida detta åsidosättande av gemenskapsrätten är tillräckligt klart för att ge upphov till skadeståndsskyldighet? Är det i synnerhet så att redan åsidosättandet i sig är tillräckligt för att visa att det förekommit en tillräckligt klar överträdelse, eller måste också medlemsstaten uppenbart och allvarligt ha missbedömt gränserna för dess lagstiftningsbehörighet, eller skall andra kriterier tillämpas, och i så fall vilka?”
Prövningen av den första tolkningsfrågan
32. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 8 i direktivet skall tolkas på så sätt att medlemsstaterna själva skall säkerställa finansieringen av förvärvade rättigheter till ålderspensionsförmåner, för det fall arbetsgivaren är insolvent och medlen i de kompletterande pensionssystemen för företag är otillräckliga samt huruvida artikel 8 skall tolkas på så sätt att en sådan finansiering skall vara fullständig.
Yttranden som har inkommit till domstolen
33. Kärandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att medlemsstaterna åläggs en skyldighet att uppnå ett resultat genom direktivets struktur och ordalydelsen av artikel 8 i direktivet. När det föreligger behov därtill skall således de förvärvade rättigheterna fullständigt finansieras av medlemsstaterna.
34. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Irland, Konungariket Nederländerna och Europeiska gemenskapernas kommission anser att artikel 8 i direktivet inte innebär ett krav för medlemsstaterna att garantera samtliga rättigheter som förvärvats av arbetstagarna. Bestämmelsen i fråga tillerkänner medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning.
Domstolens svar
35. Domstolen konstaterar att medlemsstaterna enligt artikel 8 i direktivet inte åläggs att själva finansiera rätten till de förmåner vars skydd skall genomföras genom direktivet, eftersom bestämmelsens ordalydelse innehåller ett allmänt stadgande att medlemsstaterna ”skall säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas”.
36. Genom den ordalydelse i bestämmelsen som används tillerkänns medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning beträffande vilka mekanismer som skall användas för att skydda förmånerna.
37. En medlemsstat kan därför, i stället för en finansiering av offentliga myndigheter, föreskriva en skyldighet för arbetsgivarna att teckna en försäkring eller besluta att en garantiinstitution skall inrättas, för vilken medlemsstaten bestämmer de närmare finansieringsvillkoren.
38. Beträffande den skyddsnivå som krävs enligt direktivet erinrar domstolen om att enligt första skälet i direktivet skall det ”[tas] hänsyn … till behovet av en välbalanserad ekonomisk och social utveckling inom gemenskapen” vid antagandet av de åtgärder som är nödvändiga för att skydda arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens.
39. I direktivet söker man på detta sätt att förena arbetstagarnas intressen med de krav som följer av en välbalanserad ekonomisk och social utveckling.
40. Direktivet har till syfte att tillförsäkra arbetstagarna ett gemenskapsrättsligt minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens (dom av den 19 november 1991 i mål C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357, punkt 3; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435), dock utan att detta, såsom det framgår av artikel 9 i direktivet, påverkar medlemsstaternas rätt att tillämpa eller införa bestämmelser som är mer gynnsamma för arbetstagarna.
41. Den skyddsnivå som krävs för var och en av de specifika garantier som omfattas av direktivet skall avgöras med hänsyn till ordalydelsen i motsvarande bestämmelse i direktivet, om nödvändigt tolkade mot bakgrund av de ovan angivna övervägandena.
42. Vad gäller garantin för rättigheterna till ålderspensionsförmåner enligt kompletterande pensionssystem kan artikel 8 i direktivet inte tolkas på så sätt att den innebär ett krav på att rättigheterna i fråga skall garanteras fullständigt.
43. Det förhåller sig förvisso så att det i artikel 8 i direktivet, liksom i artikel 7 i direktivet beträffande nationella författningsreglerade socialförsäkringssystem, inte föreskrivs någon uttrycklig möjlighet för medlemsstaterna att begränsa skyddsnivån, till skillnad mot vad som gäller enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet vilka gäller obetalda fordringar för lön.
44. Den omständigheten att det inte föreligger någon uttrycklig angivelse med denna innebörd innebär inte i sig, oberoende av den ifrågavarande bestämmelsens ordalydelse, att gemenskapslagstiftaren haft för avsikt att föreskriva en skyldighet att fullständigt garantera arbetstagarnas rättigheter till förmåner.
45. Domstolen konstaterar i detta hänseende att artikel 8 i direktivet innebär att medlemsstaterna ges ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämmandet av skyddsnivån, eftersom det i den bestämmelsen endast i allmänna ordalag föreskrivs att de skall anta nödvändiga åtgärder för att ”skydda de berörda personernas intressen”. Detta utesluter en skyldighet att fullständigt garantera arbetstagarnas rättigheter.
46. Den första frågan skall således besvaras på följande sätt: Artikel 8 i direktivet skall tolkas på så sätt att det inte krävs att medlemsstaterna själva säkerställer finansieringen av förvärvade rättigheter till ålderspensionsförmåner, i fall där arbetsgivaren är insolvent och tillgångarna i de kompletterande pensionssystemen för ett eller flera företag inte är tillräckliga. Artikel 8 i direktivet skall vidare tolkas på så sätt att det inte krävs att finansieringen av förvärvade rättigheter till ålderspensionsförmåner är fullständig.
Prövningen av den andra tolkningsfrågan
47. Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 8 i direktivet utgör hinder för ett sådant skyddssystem som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen.
Yttranden som har inkommit till domstolen
48. Kärandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att tillämpningen av det ifrågavarande nationella systemet kan leda till en minskning med 80 procent av rättigheterna till förmåner. Med ett sådant system fråntas artikel 8 i direktivet all praktisk betydelse. De bestämmelser som har antagits utgör inte ett tillräckligt införlivande av direktivet.
49. Förenade kungariket anser att de olika delarna av det system som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen, vilka finns beskrivna i punkterna 10–24 i domen, är tillräckliga för att tillförsäkra arbetstagarna den lägsta skyddsnivå som krävs enligt artikel 8 i direktivet.
50. Förenade kungariket har tillagt att det sedan den 1 september 2005 införts ett system för finansiellt bistånd, Financial Assistance Scheme (nedan kallat FAS) enligt artikel 286 PA 2004 och Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986). Enligt detta system lämnas bistånd till vissa personer som är anslutna till pensionssystem, i fall där deras arbetsgivare har blivit insolvent. Systemet är tillämpligt på pensionssystem för företag för vilka ett förfarande för att upplösa systemet har inletts mellan den 1 januari 1997 och den 5 april 2005. Systemet innebär att pensionsförmåner kompletteras upp till omkring 80 procent av den beräknade pensionen.
51. Även Irland och Konungariket Nederländerna anser att de bestämmelser som antagits av Förenade kungariket utgör ett korrekt införlivande av direktivet.
52. Kommissionen har anfört att det gällande systemet inte har hindrat kärandena i målet vid den nationella domstolen från att drabbas av betydande förluster av sina rättigheter. En sådan situation kan endast med svårighet anses som förenlig med det syfte som eftersträvas med artikel 8 i direktivet.
53. Det är enligt kommissionen svårt att exakt bestämma vilken skyddsnivå som föreskrivs i artikel 8 i direktivet. Den skyddsnivå som kärandena i målet vid den nationella domstolen omfattas av är dock otillräcklig.
Domstolens svar
54. Enligt ostridiga uppgifter i akten, uppbär två av kärandena i målet vid den nationella domstolen endast en andel om 20 respektive 49 procent av de förmåner vilka de skulle kunna göra anspråk på.
55. Eftersom det inte föreligger någon skyldighet att fullständigt garantera arbetstagarnas rätt till förmåner, finns det anledning att söka fastställa den lägsta skyddsnivå som krävs enligt direktivet.
56. Varken i artikel 8 eller i någon annan bestämmelse i direktivet finns det emellertid något som gör det möjligt att exakt bestämma den lägsta nivå som krävs för att skydda arbetstagarnas rättigheter till förmåner enligt kompletterande pensionssystem. Detta skiljer sig från vad som gäller enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet, vilkas ordalydelse gör det möjligt att bestämma den minimigaranti som gäller vid obetalda fordringar för lön, utan hinder av att medlemsstaterna tillerkänns ett utrymme för skönsmässig bedömning (se domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., punkterna 18–20).
57. Med hänsyn till gemenskapslagstiftarens uttryckliga avsikt med bestämmelsen kan bestämmelser i nationell rätt, vilka i vissa situationer kan leda till en garanti av förmånerna som är begränsad till andelar om 20 eller 49 procent av de rättigheter som en arbetstagare skulle kunna göra anspråk på, det vill säga uppgår till mindre än hälften av rättigheterna i fråga, inte anses motsvara definitionen av begreppet skydda som används i artikel 8 i direktivet.
58. Domstolen konstaterar i detta hänseende att enligt ostridiga uppgifter som givits in till kommissionen av Förenade kungariket hade, år 2004,
– omkring 65 000 personer som var anslutna till pensionssystem lidit förluster om mer än 20 procent i förhållande till de förmåner som de hade väntat sig,
– av dessa personer, omkring 35 000, nästan 54 procent av det totala antalet, lidit förluster som översteg 50 procent i förhållande till nämnda förmåner.
59. Domstolen finner följaktligen att ett sådant system som det Förenade kungariket inrättat genom sin lagstiftning inte tillförsäkrar arbetstagarna det skydd som föreskrivs i direktivet och att det inte innebär ett riktigt införlivande av artikel 8 i direktivet.
60. Denna slutsats påverkas inte av att ett sådant system som FAS införts från och med den 1 september 2005, även om det systemet är tillämpligt på förfaranden för att upplösa pensionssystem som inletts mellan den 1 januari 1997 och den 5 apr il 2005.
61. Det följer nämligen av ostridiga uppgifter i akten i målet att:
– personer som var anslutna till ett pensionssystem och som hade fler än tre år kvar till sin pensionering den 14 maj 2004 inte omfattas av FAS, och
– att endast omkring 11 000 av de 85 000 berörda personerna som var anslutna till ett pensionssystem och som ännu inte pensionerats omfattas av FAS, det vill säga mindre än 13 procent av det totala antalet personer.
62. Den andra frågan skall således besvaras på följande sätt: Artikel 8 i direktivet utgör hinder för ett sådant skyddssystem som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen.
Prövningen av den tredje tolkningsfrågan
63. Med den tredje frågan söker den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida medlemsstaten i fråga har ådragit sig skadeståndsskyldighet redan genom åsidosättandet av gemenskapsrätten i sig, eller om det för skadeståndsskyldighet krävs att det konstaterats att medlemsstaten uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Yttranden som inkommit till domstolen
64. Kärandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att det endast är i de fall som en medlemsstat förfogar över ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning som det krävs att medlemsstaten i fråga uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning i den mening som avses i domen av den 5 mars 1996 i mål C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame (REG 1996, s. I-1029), punkt 55, för att det skall föreligga en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten.
65. De har hävdat att i förevarande mål ålades medlemsstaten en tydlig skyldighet att uppnå ett resultat genom artikel 8 i direktivet. Förenade kungariket förfogade därför inte över något betydande utrymme för skönsmässig bedömning.
66. De har föreslagit att den princip som slagits fast i domen av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553), punkt 28, av den 8 oktober 1996 i de förenade målen C-178/94, C-179/94 och C-188/94–C-190/94, Dillenkofer m.fl. (REG 1996, s. I-4845), punkt 25, och av den 18 januari 2001 i mål C-150/99, Stockholm Lindöpark (REG 2001, s. I-493), punkt 40, skall tillämpas. Denna princip innebär att ett åsidosättande av gemenskapsrätten i sig kan vara tillräckligt för att det skall föreligga en tillräckligt klar överträdelse, i fall där den ifrågavarande medlemsstaten inte stod inför något normativt val och förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning.
67. Kärandena i målet vid den nationella domstolen anser således att en underlåtenhet att riktigt införliva artikel 8 i direktivet utgör en tillräckligt klar överträdelse för att grunda skadeståndsskyldighet för medlemsstaten.
68. Förenade kungariket, Irland och kommissionen har anfört att en medlemsstats skadeståndsskyldighet är underkastad villkoret, fastställt i domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, att medlemsstaten i fråga allvarligt och uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Detta villkor är inte uppfyllt i målet vid den nationella domstolen.
Domstolens svar
69. Enligt fast rättspraxis (se bland annat domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 51, och i det ovannämnda målet Hedley Lomas, punkt 25 samt dom av den 4 juli 2000 i mål C-424/97, Haim, REG 2000, s. I‑5123, punkt 36, och av den 4 december 2003 i mål C-63/01, Evans, REG 2003, s. I-14447, punkt 83) krävs det för att en medlemsstat skall vara skadeståndsskyldig för skador som har vållats enskilda genom en överträdelse av gemenskapsrätten att
– den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter,
– att överträdelsen är tillräckligt klar, och
– att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen av den skyldighet som åvilar medlemsstaten och den skada som de drabbade personerna har lidit.
70. Kravet på att överträdelsen skall vara tillräckligt klar innebär att medlemsstaten uppenbart och allvarligt skall ha överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Bland de omständigheter som det skall tas hänsyn till härvidlag återfinns graden av klarhet och precision hos den rättsregel som överträtts, liksom omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella myndigheterna tillerkänns enligt den regel som överträtts (domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkterna 55 och 56).
71. I det fall en medlemsstat inte står inför några normativa val och förfogar över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning, kan emellertid redan åsidosättandet av gemenskapsrätten i sig vara tillräckligt för att fastställa att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse (domen i det ovannämnda målet Hedley Lomas, punkt 28).
72. Det utrymme för skönsmässig bedömning som en medlemsstat förfogar över utgör således ett viktigt kriterium för att fastställa huruvida det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten.
73. Utrymmet för skönsmässig bedömning är i stor utsträckning beroende av den överträdda regelns grad av klarhet och precision.
74. Beträffande artikel 8 i direktivet framgår det av prövningen av den första tolkningsfrågan att medlemsstaterna enligt den bestämmelsen, på grund av dess allmänna ordalydelse, ges ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämmandet av nivån på skyddet av rätten till förmåner.
75. Således är en medlemsstats skadeståndsskyldighet på grund av ett felaktigt införlivande av den bestämmelsen underkastad kravet att det konstaterats att medlemsstaten uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
76. Vid bedömningen av huruvida detta krav är uppfyllt skall den nationella domstol vid vilken en skadeståndstalan väckts beakta samtliga omständigheter som kännetecknar situationen i fråga (dom av den 30 september 2003 i mål C-224/01, Köbler, REG 2003, s. I-10239, punkt 54).
77. Till dessa omständigheter hör bland annat, vid sidan av graden av klarhet och precision hos den regel som överträtts och omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella myndigheterna tillerkänns enligt samma regel, överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse samt den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till underlåtenheten att införa bestämmelser i enlighet med gemenskapsrätten samt antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten (se domarna i de ovannämnda målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 56, och Köbler, punkt 55).
78. I det förevarande målet skall den hänskjutande domstolen beakta graden av klarhet och precision i artikel 8 i direktivet i fråga om den skyddsnivå som krävs.
79. I detta hänseende skall det understrykas att varken parterna i målet vid den nationella domstolen, de medlemsstater som yttrat sig i förevarande mål eller kommissionen har förmått att exakt ange den lägsta skyddsnivå som enligt dem skulle krävas enligt direktivet, för det fall att det inte krävs någon fullständig garanti.
80. Som det har konstaterats i punkt 56 ovan, innehåller varken artikel 8 eller någon annan bestämmelse i direktivet något som gör det möjligt att exakt fastställa den lägsta nivå för skyddet av rätten till förmåner som krävs.
81. Den hänskjutande domstolen kan även beakta kommissionens rapport KOM(95) 164 slutlig, av den 15 juni 1995 (ej publicerad i Europeiska gemenskapernas officiella tidning ), om medlemsstaternas införlivande av direktivet, som åberopats i de yttranden som givits in till domstolen. I rapporten har kommissionen kommit till slutsatsen (s. 52) att de olika bestämmelser som antagits av Förenade kungariket torde uppfylla kraven i artikel 8 i direktivet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 98 i sitt förslag till avgörande, kan en sådan skrivning, trots att den formulerats försiktigt, ha stärkt medlemsstaten i fråga i dess uppfattning beträffande införlivandet av direktivet.
82. Den tredje tolkningsfrågan skall således besvaras på följande sätt: För det fall direktivet har införlivats felaktigt, är den ifrågavarande medlemsstatens skadeståndsansvar underkastat kravet att det konstaterats att medlemsstaten uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Begäran om begränsning i tiden av den förevarande domens rättsverkningar
83. Förenade kungariket och Irland har, för det fall domstolen skulle finna att direktivet skall tolkas på ett sätt som är till fördel för kärandena i målet vid den nationella domstolen, begärt att domstolen begränsar domens rättsverkningar i tiden till att endast avse de förfaranden som hade inletts före dagen för domens avkunnande.
84. Med hänsyn till de svar som givits på de tre tolkningsfrågor som ställts till domstolen, finns det inte anledning att bifalla en sådan begäran.
Rättegångskostnader
85. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Artikel 8 i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, skall tolkas på så sätt att det inte krävs att medlemsstaterna själva säkerställer finansieringen av förvärvade rättigheter till ålderspensionsförmåner, i fall där arbetsgivaren är insolvent och tillgångarna i de kompletterande pensionssystemen för ett eller flera företag inte är tillräckliga. Artikel 8 i samma direktiv skall vidare tolkas på så sätt att det inte krävs att finansieringen av förvärvade rättigheter till ålderspensionförmåner är fullständig.
2) Artikel 8 i direktiv 80/987 utgör hinder för ett sådant system för skydd av arbetstagarna som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen.
3) För det fall artikel 8 i direktiv 80/987 är oriktigt införlivad är den ifrågavarande medlemsstatens skadeståndsansvar underkastat kravet att det konstaterats att medlemsstaten uppenbart och allvarligt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.