62005CC0389
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 3 aprile 2008 (
1
)
Causa C-389/05
Commissione delle Comunità europee
contro
Repubblica francese
«Inadempimento di uno Stato — Artt. 43 CE e 49 CE — Libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi — Polizia sanitaria — Centro di inseminazione artificiale dei bovini — Normativa nazionale che attribuisce a centri riconosciuti il diritto esclusivo di fornire il servizio di inseminazione artificiale dei bovini in un determinato territorio e che subordina il rilascio delle licenze di inseminatore alla stipula di una convenzione con uno di questi centri»
I — Introduzione
1.
Con il presente procedimento, avente per oggetto un ricorso ex art. 226 CE introdotto dalla Commissione delle Comunità europee nei confronti della Repubblica francese, la Corte è ancora una volta chiamata ad esaminare alle luce del diritto comunitario il regime normativo francese relativo alla fecondazione artificiale dei bovini, caratterizzato, in particolare, dal monopolio di servizi conferito su base regionale a centri autorizzati per l’attività d’inseminazione delle femmine di questa specie (
2
).
2.
La Corte, dopo aver già avuto modo di considerare detto regime in relazione all’art. 37 del Trattato CE (divenuto, con modificazioni, art. 31 CE), relativo ai monopoli commerciali a carattere nazionale (
3
), al combinato disposto degli artt. 86 e 90, n. 1, del Trattato CE (divenuti artt. 82 CE e 86, n. 1, CE), in tema di abuso di posizione dominante da parte di impresa titolare di diritti esclusivi (
4
), nonché alle direttive 77/504/CEE (
5
) e 87/328/CEE (
6
) concernenti i bovini riproduttori di razza pura (
7
), deve ora farlo in relazione agli artt. 43 CE e 49 CE, relativi, rispettivamente, alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi (
8
). La Commissione chiede infatti alla Corte di constatare che lo Stato membro convenuto è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza di questi ultimi articoli riservando l’esercizio di attività legate alla fecondazione artificiale dei bovini ai soli centri d’inseminazione autorizzati in Francia.
3.
In corso di causa la Repubblica francese ha riformato il regime normativo contestato dalla Commissione, rimuovendone gli aspetti che costituiscono oggetto degli addebiti mossi dalla medesima istituzione con il suddetto ricorso. Il governo francese precisa tuttavia che le modifiche intervenute a livello normativo non erano intese a conformare l’ordinamento interno agli obblighi scaturenti dagli artt. 43 CE e 49 CE, ma semplicemente a adeguarlo alle mutate esigenze del settore. Secondo detto governo, il regime previgente non presentava i profili di incompatibilità con il diritto comunitario allegati dalla Commissione.
4.
Il presente procedimento è dunque diretto a fare accertare un inadempimento che, contestato dallo Stato convenuto, non è comunque più in essere.
II — Normativa nazionale
5.
Prima dell’entrata in vigore il 1o gennaio 2007, quindi in corso di causa, della legge 5 gennaio 2006, n. 2006-11, di orientamento agricolo (
9
), del decreto del Presidente della Repubblica 7 dicembre 2006, n. 2006-1548, relativo all’identificazione, al controllo sanitario delle attività di riproduzione e al miglioramento genetico degli animali da allevamento (
10
), e del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 2006, n. 2006-1662, relativo all’identificazione e al miglioramento genetico degli animali (
11
) — provvedimenti che hanno profondamente riformato la regolamentazione francese relativa alla fecondazione artificiale degli animali delle specie bovina, ovina, porcina e caprina —, in Francia la fecondazione artificiale dei bovini era disciplinata dalla seguente normativa:
—
gli artt. da L.653-1 a L.653-10 del codice rurale, che codificano, per effetto della legge 8 luglio 1998, n. 98-565 (
12
), le corrispondenti disposizioni già contenute nella legge 28 dicembre 1966, no 66-1005, sull’allevamento del bestiame (
13
), e abrogate dalla legge n. 98-565;
—
le disposizioni regolamentari di applicazione contenute negli artt. da R.*653-102 a R.*653-114 del codice rurale, che codificano, per effetto del decreto del Primo Ministro 1o settembre 2003, n. 2003-851 (
14
), le corrispondenti disposizioni già contenute nel decreto del Primo Ministro 22 marzo 1969, n. 69-258, relativo alla fecondazione artificiale (
15
), abrogato dal decreto n. 2003-851;
—
il decreto del Ministro dell’Agricoltura 17 aprile 1969, relativo alle autorizzazioni all’esercizio dei centri di fecondazione artificiale (
16
), quale modificato dal decreto del Ministro dell’Agricoltura 12 novembre 1969 (
17
) e dal decreto del Ministro dell’Agricoltura e della Foresta 24 gennaio 1989 (
18
);
—
il decreto del Ministro dell’Agricoltura e della Foresta 21 novembre 1991, relativo alla formazione degli inseminatori e dei capi di centro e alla concessione delle corrispondenti licenze (
19
), quale modificato dal decreto del Ministro dell’Agricoltura, della Pesca e dell’Alimentazione 30 maggio 1997 (
20
);
—
il decreto del Ministro dell’Agricoltura e della Pesca 27 dicembre 2000, relativo all’inseminazione dei bovini effettuata dagli allevatori (
21
).
6.
In base a tale normativa, quale risulta dalla descrizione fattane dal governo francese, l’esercizio di centri di fecondazione artificiale dei bovini è sottoposto ad autorizzazione ministeriale (art. L.653-5 del codice rurale). Viene operata una distinzione fra i centri incaricati della produzione del materiale seminale e i centri che provvedono all’inseminazione, ma entrambi i tipi di attività possono essere svolti da uno stesso centro. Le attività di produzione consistono nella detenzione di una riserva di riproduttori maschi, nella sperimentazione dei riproduttori, nonché nella raccolta, condizionamento, conservazione e cessione del materiale seminale. Le attività di inseminazione consistono nel garantire la fecondazione delle femmine con materiale seminale fornito dai centri di produzione (art. R.*653-103 del codice rurale).
7.
L’autorizzazione all’apertura e all’esercizio di un centro di fecondazione artificiale può essere accordata a persone fisiche o giuridiche. Ai fini del rilascio di tale autorizzazione nessuna distinzione è fatta tra cittadini francesi e cittadini di altri Stati membri della Comunità (art. 1 del decreto 17 aprile 1969 modificato).
8.
Ogni centro d’inseminazione artificiale (in prosieguo: «CIA») serve una zona, determinata dal provvedimento che lo autorizza, all’interno della quale esso è il solo legittimato ad intervenire. Gli allevatori che si trovano nella zona d’azione di un CIA possono tuttavia chiedere ch’esso fornisca loro materiale seminale proveniente da centri di produzione di loro scelta (art. L.653-7 del codice rurale).
9.
Ogni operatore economico diverso da un CIA che importi materiale seminale da un altro Stato membro della Comunità europea è tenuto a consegnare detto materiale a un centro di produzione o a un CIA autorizzato di propria scelta (art. 10 del decreto 17 aprile 1969 modificato). Il materiale seminale deve essere conservato in un deposito posto sotto la responsabilità di un capo di centro titolare di licenza; per quanto riguarda i CIA, può trattarsi del deposito «principale» o di uno dei depositi «annessi» distribuiti nel territorio assegnato al CIA, che possono anche trovarsi all’interno di un’azienda agricola (art. 7 del decreto 17 aprile 1969 modificato). Il transito per il deposito principale del CIA del materiale seminale proveniente da un altro CIA autorizzato o da un diverso Stato membro o importato direttamente da un paese terzo è comunque obbligatorio per ragioni sanitarie: il materiale è consegnato, a fini di stoccaggio, al CIA, il quale lo dirige verso il deposito annesso destinatario (art. 6 del decreto 27 dicembre 2000).
10.
L’operazione d’inseminazione può essere effettuata solamente dai titolari di una licenza di capo di CIA o d’inseminatore, sotto l’autorità di un CIA autorizzato e territorialmente competente e la responsabilità tecnica del capo del CIA (artt. L.653-4 e R*653-102 del codice rurale, nonché art. 1 del decreto 21 novembre 1991 modificato) (
22
). La licenza d’inseminatore è rilasciata dal prefetto dietro presentazione di un certificato di idoneità alla funzione d’inseminatore per la specie interessata e di un’attestazione del direttore del CIA autorizzato competente per territorio che confermi che il richiedente è posto sotto la sua autorità per le operazioni d’inseminazione. Per gli operatori che non hanno lo statuto di lavoratori subordinati del CIA, in particolare per i veterinari liberi professionisti, tale attestazione è rilasciata dopo la conclusione di una convenzione tra il presidente del CIA e l’interessato, la quale deve precisare le condizioni tecniche, amministrative e finanziarie alle quali quest’ultimo praticherà l’inseminazione nel rispetto della normativa applicabile (art. 2 del decreto 21 novembre 1991 modificato).
11.
I provvedimenti adottati dalle autorità francesi nel 2006 hanno profondamente mutato, a decorrere dal 1o gennaio 2007, il predetto quadro normativo. In particolare il regime di esclusiva geografica in favore dei CIA autorizzati è stato abolito e sostituito da un regime che consente, previa dichiarazione all’autorità competente, l’esercizio dell’inseminazione artificiale dei ruminanti da monta pubblica in qualsiasi parte del territorio francese da parte di operatori in possesso di un riconoscimento (agrément) sanitario quale centro di raccolta o centro di stoccaggio di materiale seminale, ovvero da parte di tecnici d’inseminazione muniti di certificato di idoneità alle funzioni d’inseminazione rilasciato da un centro di valutazione designato dal Ministro dell’Agricoltura. «Al fine di contribuire alla pianificazione del territorio e di preservare la diversità genetica», viene istituito un servizio universale di distribuzione del materiale seminale e d’inseminazione, prestato da operatori selezionati mediante gara di appalto e autorizzati, a tempo determinato, per una o più zone geografiche. Con l’abolizione dell’esclusiva geografica in favore dei CIA autorizzati è venuto meno anche l’obbligo di consegna e stoccaggio del materiale seminale presso il CIA territorialmente competente.
III — Procedimento e conclusioni delle parti
12.
A seguito di una denuncia inoltratale da un’impresa operante nel settore della fecondazione artificiale dei bovini, il 3 aprile 2003 la Commissione notificava alla Repubblica francese una lettera di messa in mora con cui contestava a tale Stato membro la violazione degli artt. 43 CE e 49 CE per ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi nel predetto settore, derivanti, da un lato, dal monopolio geografico conferito ai CIA autorizzati per l’esercizio delle attività di distribuzione del materiale seminale e d’inseminazione e, dall’altro, dalle condizioni restrittive e discrezionali di rilascio della licenza d’inseminatore.
13.
Con lettera dell’8 luglio 2003 il governo francese contestava il fondamento di tali addebiti. Esso evidenziava che nessuna discriminazione in base alla nazionalità era praticata tra cittadini degli Stati membri quanto all’ottenimento di un’autorizzazione all’apertura e all’esercizio di un CIA o di una licenza di capo di CIA o d’inseminatore; che l’esclusiva geografica in favore dei CIA non riguardava la distribuzione del materiale seminale, ma solo l’inseminazione; che detta esclusiva era giustificata da obiettivi di interesse generale — sanitari, di miglioramento e preservazione del patrimonio genetico bovino e di pianificazione del territorio — ed era rispettosa del principio di proporzionalità; che il regime delle licenze d’inseminatore era anch’esso giustificato da obiettivi di interesse generale — la tutela della salute e del benessere degli animali, della salute delle persone che effettuano l’inseminazione, del patrimonio genetico bovino, nonché la tracciabilità dei prodotti — e conforme al principio di proporzionalità.
14.
Il 19 dicembre 2003 la Commissione notificava alla Repubblica francese un parere motivato con il quale confermava, precisandoli, gli addebiti mossi nella lettera di messa in mora, evidenziando, in particolare, che l’obiettivo di migliorare e preservare il patrimonio genetico bovino non poteva essere invocato per giustificare ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi stante l’armonizzazione completa delle disposizioni nazionali volte a perseguire tale obiettivo realizzata da alcune direttive comunitarie e, riguardo agli altri obiettivi di interesse generale invocati dal suddetto Stato membro, che la regolamentazione nazionale controversa eccedeva quanto necessario per realizzarli.
15.
Con lettera del 17 marzo 2004 la Repubblica francese rispondeva al parere motivato contestando ogni addebito.
16.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 27 ottobre 2005 la Commissione introduceva il presente ricorso.
17.
La Commissione conclude che la Corte voglia:
—
dichiarare che, riservando l’esercizio delle attività legate all’inseminazione artificiale dei bovini ai soli CIA autorizzati in Francia, in particolare stabilendo un regime generale di esclusiva geografica in favore dei CIA e subordinando l’esercizio dell’inseminazione artificiale al possesso di una licenza d’inseminatore, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 43 CE e 49 CE;
—
condannare la Repubblica francese alle spese.
18.
La Repubblica francese conclude che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la Commissione alle spese.
IV — Analisi giuridica
19.
In via preliminare, va ricordato che, secondo giurisprudenza costante della Corte, la sussistenza di un inadempimento ex art. 226 CE deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (
23
). Pertanto, ai fini del presente procedimento non assume rilievo la riforma del regime normativo relativo alla fecondazione artificiale dei ruminanti da monta pubblica realizzata in Francia nel 2006 ed entrata in vigore il 1o gennaio 2007.
A — Sull’esistenza di ostacoli all’esercizio delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi
1. Argomenti delle parti
a) Sulla libertà di stabilimento
20.
La Commissione ritiene che la concessione ai soli CIA autorizzati, per una durata illimitata, di diritti esclusivi di esercizio in una determinata zona geografica delle attività di distribuzione del materiale seminale e d’inseminazione impedisse di fatto o rendesse estremamente difficile l’esercizio della libertà di stabilimento in Francia ai fini dello svolgimento di quelle attività. Analogo effetto sarebbe inoltre stato prodotto dal fatto che la licenza d’inseminatore non poteva essere ottenuta da veterinari, ai fini dell’esercizio dell’attività di inseminazione a titolo di libera professione, se non previa conclusione di una convenzione con il presidente di un CIA, il cui contenuto non era però precisato ex ante, ma rimesso alla negoziazione tra le parti, dandosi così luogo ad una pratica discrezionale che scoraggiava l’esercizio di detta attività a quel titolo. La Commissione aggiunge che l’obbligo di stoccaggio del materiale seminale presso un CIA, laddove non fosse giustificato sul piano sanitario dalle circostanze in cui la prestazione aveva luogo, costituiva un ostacolo supplementare all’esercizio della libertà di stabilimento nel settore della distribuzione del materiale seminale.
21.
La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza, il fatto che un provvedimento nazionale si applichi senza discriminazioni in base alla cittadinanza non esclude che detto provvedimento possa, in quanto atto ad ostacolare o scoraggiare l’esercizio da parte dei cittadini comunitari della libertà di stabilimento, rivelarsi contrario all’art. 43 CE (
24
).
22.
Il governo francese contesta che l’esclusiva geografica per una durata illimitata in favore dei CIA autorizzati fosse tale da impedire di fatto o da rendere estremamente difficile l’esercizio della libertà di stabilimento da parte di operatori di altri Stati membri. Esso evidenzia, in particolare, che esistevano, sul territorio francese, zone prive di un CIA autorizzato, nelle quali operatori di altri Stati membri potevano aprire e gestire un CIA chiedendo l’apposita autorizzazione, il cui rilascio era soggetto alle medesime condizioni per operatori nazionali e per operatori di altri Stati membri.
23.
Il governo francese fa inoltre valere che l’onere, gravante su un inseminatore indipendente, di concludere una convenzione con un CIA autorizzato non impediva l’esercizio dell’inseminazione, a titolo di libera professione, da parte dei veterinari. Esso sottolinea che detta convenzione, precisando le condizioni tecniche, amministrative e finanziarie alle quali l’operatore indipendente avrebbe praticato l’inseminazione, mirava ad assicurare il rispetto della regolamentazione applicabile e una corretta informazione del CIA sulla natura e sul contenuto delle prestazioni effettuate da tale operatore. In linea di principio, quindi, qualsiasi operatore, nazionale o di altri Stati membri, che fosse provvisto della richiesta qualifica professionale poteva chiedere e ottenere la licenza d’inseminatore e far concorrenza ai CIA autorizzati.
24.
Il governo francese riconosce tuttavia che la normativa nazionale comportava un ostacolo alla libertà di stabilimento. Esso insiste, comunque, sul fatto che detta normativa non operava alcuna discriminazione tra operatori nazionali e operatori di altri Stati membri.
b) Sulla libertà di prestazione dei servizi
25.
La Commissione sostiene che l’obbligo di stoccaggio del materiale seminale presso i CIA autorizzati, i soli abilitati alla consegna di tale materiale agli allevatori, costituiva una restrizione alla libera prestazione del «servizio di distribuzione» del medesimo materiale, che la Commissione definisce come «costituito dal complesso delle operazioni necessarie all’istradamento e allo smercio di un prodotto, dalla sua fabbricazione fino al suo acquisto da parte del consumatore finale». Al governo francese, che obietta che la previsione del suddetto obbligo era prescritta agli Stati membri dalla direttiva 88/407/CEE (
25
), la Commissione replica che l’obbligo di stoccaggio del materiale seminale destinato a costituire oggetto di scambi intracomunitari, imposto per motivi sanitari da tale direttiva, riguarda solamente il materiale seminale congelato e la fase che precede la sua spedizione dal luogo di produzione, mentre l’addebito mosso alla Repubblica francese si appunterebbe su un obbligo di stoccaggio nella fase successiva a tale spedizione.
26.
Inoltre, la libera prestazione del servizio d’inseminazione sarebbe stata ostacolata dall’onere, per coloro che volessero praticare detta attività, di stipulare, al fine di poter ottenere la necessaria licenza d’inseminatore, una previa convenzione con il presidente di un CIA autorizzato. La Commissione sottolinea che la conclusione di una tale convenzione era di fatto rimessa alla discrezionalità e alla buona volontà dei presidenti di CIA, i quali rifiutavano però di addivenirvi con inseminatori indipendenti, che non fossero cioè lavoratori subordinati del CIA interessato. Se è legittimo, per la Commissione, subordinare l’attribuzione di una licenza d’inseminatore alla previa verifica, da parte delle autorità veterinarie, delle competenze del richiedente, non sarebbe invece legittimo subordinare detta attribuzione anche alla conclusione di una convenzione con un CIA, condizione che nulla avrebbe a che vedere con la verifica delle competenze del richiedente e che si sarebbe nei fatti dimostrata discrezionale ed arbitraria. Tale condizione sarebbe stata volta a consolidare il monopolio nella prestazione dei servizi d’inseminazione derivante dall’esclusiva geografica in favore dei CIA autorizzati.
27.
Un ostacolo supplementare alla libertà di prestazione dei servizi sarebbe scaturito dall’impossibilità per i prestatori stabiliti in altri Stati membri di offrire congiuntamente i servizi di distribuzione del materiale seminale e d’inseminazione a causa dell’obbligo di depositare il materiale seminale presso i CIA autorizzati, i soli abilitati a consegnarlo agli allevatori.
28.
Il governo francese ammette che la normativa nazionale in questione comportava ostacoli alla libertà di prestazione del servizio d’inseminazione, ma contesta che essa comportasse egualmente ostacoli alla libertà di prestazione del servizio di distribuzione del materiale seminale. Al riguardo esso evidenzia che detta normativa permetteva agli allevatori di scegliere direttamente il fornitore di materiale seminale e di ottenere dal CIA territorialmente competente che esso procedesse all’inseminazione con il materiale seminale offerto da quel fornitore.
2. Valutazione
29.
Gli addebiti mossi dalla Commissione allo Stato membro convenuto si appuntano su tre aspetti della regolamentazione francese relativa alla fecondazione artificiale dei bovini in vigore fino al 31 dicembre 2006: l’esclusiva geografica concessa ai CIA nel settore della fecondazione artificiale dei bovini; le condizioni di rilascio della licenza d’inseminatore e più precisamente l’esigenza della previa conclusione di una convenzione con un CIA autorizzato per gli inseminatori indipendenti (
26
); l’obbligo di consegna e stoccaggio del materiale seminale presso un CIA autorizzato dopo la sua spedizione dal centro di produzione.
30.
Dall’uno o dall’altro di tali aspetti conseguirebbero, secondo la Commissione, restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi con riferimento sia al servizio di distribuzione del materiale seminale sia al servizio d’inseminazione.
a) Addebiti relativi al servizio di distribuzione del materiale seminale
31.
Comincerò col rilevare la seria difficoltà di valutare la sussistenza di restrizioni, in conseguenza dei predetti aspetti, alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi con riferimento a quello che la Commissione definisce nei suoi scritti difensivi «servizio di distribuzione» del materiale seminale. Tale difficoltà deriva dal fatto che la Commissione stessa non è, a mio avviso, riuscita ad indicare in termini sufficientemente chiari e precisi in cosa consista siffatto servizio. Nel parere motivato e nell’atto introduttivo del giudizio essa precisa intendere come «servizio di distribuzione»«il complesso delle operazioni necessarie all’istradamento e allo smercio di un prodotto dalla sua fabbricazione fino alla sua acquisizione da parte del consumatore finale». Tale definizione, troppo vaga, non appare meglio chiarita dalle pur diffuse spiegazioni contenute nella risposta scritta fornita dall’istituzione ad un apposito quesito posto dalla Corte, nelle quali si contrappone una concezione «tecnica» ed una concezione «economica» del servizio di distribuzione, talvolta declinato anche al plurale, si fa rinvio al concetto molto ampio di distribuzione quale «attività commerciale che può essere esercitata da un produttore, un intermediario, un grossista, un dettagliante, o una cooperativa», si considera più specificamente «la possibilità per un qualsiasi operatore che disponga di un’appropriata competenza professionale di proporre i suoi servizi agli allevatori stabiliti in Francia», “immaginandosi” al riguardo una serie di possibili attività di cui non viene dato però per certo che siano realmente offerte in realtà geografiche diverse dal suddetto Stato membro, rilevandosi che «la stessa nozione di servizio commerciale di distribuzione è per natura polimorfa e immateriale».
32.
La mancata individuazione, in termini sufficientemente chiari e precisi, del servizio, diverso da quello d’inseminazione, la cui prestazione in Francia da parte di operatori di altri Stati membri sarebbe stata ostacolata o scoraggiata dalla normativa nazionale sulla fecondazione artificiale dei bovini preclude, a mio parere, sul punto l’accertamento di un inadempimento dello Stato convenuto.
33.
Ricordo al riguardo che, secondo la giurisprudenza, tanto nel parere motivato quanto, di conseguenza, nel ricorso per inadempimento, che non può fondarsi su motivi diversi da quelli invocati in tale parere, le censure devono essere presentate in modo coerente e preciso così da consentire allo Stato membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione del diritto comunitario contestata, presupposto necessario affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente i suoi motivi di difesa e affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (
27
).
34.
D’altra parte, dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza ad esso relativa emerge che il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi e che tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso (
28
).
35.
Ritengo quindi che, difettando dei necessari requisiti di chiarezza e precisione, gli addebiti mossi dalla Commissione circa supposte restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi con riferimento al servizio (o ai servizi) di distribuzione del materiale seminale debbano essere respinti come irricevibili.
36.
Di conseguenza, nelle presenti conclusioni ometterò, in particolare, l’esame delle questioni relative all’obbligo di consegna e stoccaggio del materiale seminale presso un CIA autorizzato dopo la sua spedizione dal centro di produzione (
29
). Aggiungo, peraltro, che l’addebito vertente su tale obbligo è formulato in termini confusi dalla Commissione nell’atto introduttivo del giudizio e nella memoria di replica, per cui anche per tale ragione deve ritenersi non soddisfare le condizioni di ricevibilità richiamate ai paragrafi 33-34 supra.
37.
Mi concentrerò invece sulle allegate restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libertà di prestazione dei servizi con riferimento al servizio d’inseminazione, per ipotesi derivanti dall’esclusiva geografica concessa ai CIA autorizzati per l’espletamento di tale servizio e dall’onere di concludere una convenzione con un CIA autorizzato al fine di ottenere una licenza d’inseminatore (in prosieguo anche: il «regime nazionale controverso»).
b) Addebiti relativi al servizio d’inseminazione
i) Considerazioni preliminari
38.
I due elementi del regime nazionale controverso menzionati al paragrafo che precede mi paiono costituire due facce della stessa medaglia.
39.
Come la Corte ha avuto modo di osservare nella sentenza Centre d’insémination de la Crespelle (
30
), «subordinando l’esercizio dei [CIA] ad autorizzazioni e disponendo che ogni centro serva una determinata zona in via esclusiva, la normativa nazionale ha loro concesso diritti esclusivi», «[i]stituendo quindi a favore di tali imprese una sovrapposizione di monopoli territorialmente limitati, ma che riguardano complessivamente tutto il territorio di uno Stato membro».
40.
La possibilità, prevista dalla normativa in questione, che atti di inseminazione fossero compiuti da persone titolari di una licenza d’inseminatore che non fossero lavoratori subordinati di un CIA autorizzato potrebbe sembrare, ad una prima analisi, in contraddizione con l’esclusiva geografica conferita ai CIA per quanto riguarda l’inseminazione. In realtà, tale contraddizione si rivela solo apparente, in quanto dalla normativa stessa emerge che l’inseminazione effettuata a cura delle suddette persone doveva comunque aver luogo sotto l’autorità del CIA autorizzato competente per territorio e sotto la responsabilità tecnica del capo di tale CIA, e che le modalità tecniche e quelle finanziarie, oltre che quelle amministrative, di siffatta inseminazione non potevano essere determinate autonomamente dall’operatore, ma dovevano essere oggetto di accordo con il presidente del CIA. Sembra difficile, in tali circostanze, concepire una prestazione del servizio d’inseminazione da parte di operatori diversi dai CIA in forma realmente indipendente, che sarebbe del resto incongrua con la suddetta esclusiva. Appare piuttosto che tali operatori, lungi dal prestare detto servizio in concorrenza con il CIA e sulla base di un rapporto professionale stabilito con un cliente allevatore, potessero, dotati dell’apposita licenza, praticare l’inseminazione quali collaboratori, sia pure autonomi, del CIA medesimo (
31
).
41.
Perciò, l’onere di stipulare con il CIA una convenzione quale condizione per l’ottenimento di una licenza d’inseminatore, più che rafforzare, come afferma la Commissione, l’esclusiva geografica conferita ai CIA, ne costituiva, a mio modo di vedere, un aspetto inscindibile nel quadro di un sistema che, nel riservare il servizio d’inseminazione ai CIA autorizzati, voleva comunque permettere che l’atto d’inseminazione potesse essere effettuato, nell’ambito e non al di fuori di tale riserva, anche da soggetti qualificati che non fossero però necessariamente inseriti nell’organico di un CIA.
42.
D’altronde, il governo francese, nei suoi scritti difensivi, indica chiaramente che l’art. L.653-7 del codice rurale conferiva ai CIA un «diritto esclusivo», che esso stesso definisce «monopolio geografico» sull’attività d’inseminazione, dopo aver affermato, nella sua risposta al parere motivato della Commissione, che l’onere per l’inseminatore di concludere una convenzione con un CIA autorizzato era la «conseguenza diretta dell’esclusiva legale di zona» conferita a quest’ultimo.
43.
Sono perciò del parere che i due aspetti in parola debbano essere presi in considerazione unitariamente, e ciò sia ai fini della valutazione dell’esistenza di restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi che ai fini della valutazione delle ragioni addotte dal governo francese a giustificazione di tali eventuali restrizioni.
44.
Come noto, il diritto comunitario non vieta in via generale agli Stati membri di assoggettare una data attività economica ad un regime di monopolio. Se ne trae conferma, in particolare, dall’art. 31 CE, il cui n. 1 prescrive semplicemente un riordino dei monopoli nazionali a carattere commerciale, e dall’art. 86 CE, il cui n. 1, vietando in via generale agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, misure contrarie alle norme del Trattato CE, implica necessariamente che gli Stati membri possono concedere a determinate imprese diritti esclusivi e conferire loro un monopolio (
32
).
45.
Come la Corte ha però chiarito, ciò non significa che tutti i diritti speciali ed esclusivi siano necessariamente compatibili con il Trattato CE (
33
).
46.
Proprio con riferimento a monopoli di servizi quali quelli che ha constatato derivare dall’esclusiva geografica conferita ai CIA autorizzati dal regime nazionale controverso, la Corte ha precisato che, sebbene non ricadano nell’ambito di applicazione dell’art. 37 del Trattato CE, che riguarda gli scambi di merci, essi sono contrari al principio di libera circolazione delle merci di cui all’art. 30 del Trattato CE ove esercitino un’influenza indiretta sui suddetti scambi discriminando i prodotti importati a beneficio di quelli di origine nazionale (
34
). Nella sentenza Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, in particolare, la Corte ha constatato che le circostanze messe in rilievo dal giudice del rinvio e quelle emerse nel corso del procedimento dinanzi ad essa non bastavano a far ritenere che una normativa quale quella che disciplinava in Francia la fecondazione artificiale dei bovini, che conferiva un monopolio territoriale a favore dei CIA, istituisse in forma indiretta un monopolio tale da ostacolare la libera circolazione delle merci, dato che ogni privato allevatore era libero di chiedere al CIA da cui dipendeva di fornirgli materiale seminale proveniente da un centro di produzione di sua scelta, in Francia o all’estero (
35
).
47.
Nella sentenza Centre d’insémination de la Crespelle, la Corte ha ricordato che il semplice fatto di creare una posizione dominante mediante la concessione di un diritto esclusivo ai sensi dell’art. 90, n. 1, del Trattato CE non è di per sé incompatibile con l’art. 86 del medesimo Trattato e che uno Stato membro contravviene ai divieti posti da queste due disposizioni solo quando l’impresa di cui trattasi è indotta, col mero esercizio dei diritti esclusivi che le sono attribuiti, a sfruttare abusivamente la sua posizione dominante. Nella fattispecie, esaminando la normativa francese che istituiva CIA autorizzati ad operare in via esclusiva in una zona delimitata riservando loro la facoltà di fatturare spese supplementari per la fornitura di materiale seminale proveniente da centri di produzione scelti dagli allevatori, la Corte ha constatato che detta normativa, sebbene consentisse ai CIA di fatturare tali spese, non li induceva ad esigere spese sproporzionate e quindi a sfruttare abusivamente la loro posizione dominante (
36
).
48.
Con il presente procedimento la Corte è chiamata a pronunciarsi, questa volta direttamente (trattandosi non di una domanda di pronuncia pregiudiziale, ma di un ricorso per inadempimento di uno Stato), sulla compatibilità del regime nazionale controverso, istitutivo di una pluralità di monopoli territoriali di servizi, con altre disposizioni del Trattato CE, quelle che garantiscono la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi nell’ambito della Comunità (artt. 43 CE e 49 CE). Perciò, il fatto che la Corte, nelle sentenze sopra richiamate, non abbia avuto modo di rilevare profili di incompatibilità del suddetto regime con le disposizioni del Trattato CE evocate in dette sentenze non implica in alcun modo che un eventuale accoglimento del ricorso della Commissione nel presente procedimento si porrebbe in contrasto con la giurisprudenza della Corte.
49.
La possibilità per la Corte di sindacare in base agli artt. 43 CE e 49 CE la legittimità comunitaria dell’attribuzione da parte di uno Stato membro di diritti esclusivi all’esercizio di attività economiche è indubbia.
50.
Nella sentenza ERT (
37
) la Corte non solo ha ammesso che un monopolio di prestazione di servizi, quale nella fattispecie un monopolio nel settore televisivo in Grecia, per il modo in cui è organizzato o esercitato può ledere, in particolare, le norme del Trattato CE relative alla libera prestazione dei servizi, ma ha anche dichiarato, richiamando il precedente rappresentato dalla sentenza Sacchi (
38
), che «il diritto comunitario non osta all’attribuzione di un monopolio della televisione per considerazioni d’interesse pubblico, di carattere extraeconomico». La necessità, ai sensi delle norme del Trattato CE sulla libera prestazione dei servizi, di addurre valide giustificazioni all’istituzione di un monopolio di prestazione di servizi da parte di uno Stato membro emerge più chiaramente dalla sentenza Commissione/Paesi Bassi (
39
), di un mese successiva alla sentenza ERT, nella parte in cui si afferma che «accertare se uno Stato membro possa sottrarre determinate prestazioni di servizi alla libera concorrenza equivale a determinare se le restrizioni alla libera prestazione dei servizi così imposte siano giustificate [da] esigenze [imperiose] di interesse generale».
51.
È così che la Corte, nella sentenza Läärä e a. (
40
), ha potuto constatare che una normativa nazionale che proibisce l’esercizio di apparecchi automatici per giochi d’azzardo a chiunque tranne che all’organismo pubblico autorizzato, che non implica alcuna discriminazione in base alla nazionalità e che colpisce indistintamente gli operatori potenzialmente interessati ad esercitare tale attività, siano essi stabiliti nello Stato interessato o in un altro Stato membro, costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 59 del Trattato CE in quanto impedisce, direttamente o indirettamente, agli operatori degli altri Stati membri di mettere essi stessi a disposizione del pubblico i suddetti apparecchi, e deve pertanto, per poter essere compatibile con il Trattato CE, ove non rientri in una delle ipotesi di deroga espressamente previste da questo (restrizioni giustificate dalla partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri o da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica), essere giustificata da esigenze imperiose di interesse generale.
52.
Le considerazioni che precedono lasciano già intravedere le conclusioni cui perverrò nei paragrafi che seguono quanto all’esistenza, nel caso oggetto del presente procedimento, di restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi.
ii) Libertà di stabilimento
53.
Secondo la giurisprudenza, devono essere considerate restrizioni alla libertà di stabilimento, ai sensi dell’art. 43 CE, tutte le misure che vietano, ostacolano o scoraggiano l’esercizio di tale libertà (
41
).
54.
Il governo francese — pur ritenendo, contrariamente a quanto assume la Commissione, che l’esclusiva geografica in favore dei CIA e la condizione di rilascio della licenza d’inseminatore rappresentata dalla conclusione di una convenzione con il CIA territorialmente competente non determinassero un totale impedimento all’accesso di operatori di altri Stati membri all’attività d’inseminazione artificiale dei bovini — riconosce che detta esclusiva e detta condizione configurano una restrizione alla libertà di stabilimento.
55.
Tale qualificazione mi trova senz’altro d’accordo.
56.
Nella sentenza Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (
42
) la Corte ha ritenuto che una normativa nazionale che riservava esclusivamente a taluni organismi che soddisfacessero condizioni tassative il diritto di esercitare certe attività di consulenza e di assistenza in materia fiscale costituisse una restrizione alla libertà di stabilimento perché idonea quantomeno a rendere più difficile l’esercizio da parte degli operatori economici provenienti da altri Stati membri del loro diritto di stabilirsi nello Stato interessato al fine di fornire i servizi in questione. Come illustrato dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer (
43
), quella normativa nazionale comportava tale restrizione, fra l’altro, perché attribuiva a quegli organismi una competenza esclusiva a svolgere determinati compiti di consulenza, creando due settori, uno di libero accesso, l’altro limitato ai menzionati organismi e vietato agli altri operatori, nazionali o di altri Stati membri, che possedessero le qualifiche professionali pertinenti.
57.
A maggior ragione ritengo debba concludersi nel senso dell’esistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento nel caso di specie. L’esclusiva geografica in favore dei CIA autorizzati limitava il numero complessivo di operatori ammessi ad aprire e gestire siffatti centri sul territorio francese riducendolo a uno solo nella parte di tale territorio individuata nell’autorizzazione ministeriale. La durata indeterminata di tale esclusiva, che il governo francese non ha smentito, aggravava l’ostacolo all’accesso di altri operatori, ivi compresi quelli provenienti da altri Stati membri, al mercato dell’inseminazione, cristallizzando e proteggendo la posizione degli operatori nazionali già attivi sul mercato stesso.
58.
La possibilità di stabilirsi in Francia ai fini dell’esercizio dell’attività d’inseminatore in forma indipendente era preclusa dall’esclusiva conferita ai CIA autorizzati sul servizio d’inseminazione e dalla correlata necessità per gli inseminatori non organicamente inseriti nelle strutture di un CIA autorizzato di esercitare la propria attività sotto la direzione e il controllo del CIA competente per territorio e sotto la responsabilità tecnica del capo del CIA, e dunque dall’impossibilità di definire in via autonoma con il cliente allevatore modi e termini economici della prestazione, che dovevano costituire oggetto di convenzione con il CIA.
59.
L’esclusiva geografica in questione ed il correlato onere di stipulare una convenzione con il CIA al fine di ottenere una licenza d’inseminazione costituivano perciò, a mio parere, un serio ostacolo all’accesso al mercato dell’inseminazione in Francia e dunque una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE, non ostando a tale qualificazione il fatto che dette misure fossero indistintamente applicabili a operatori nazionali e a operatori di altri Stati membri (
44
). L’assenza di discriminazioni operate secondo lo Stato membro di provenienza dell’operatore rileva, infatti, solo nel senso di permettere la presa in considerazione, al fine di valutare la compatibilità con l’art. 43 CE del regime nazionale controverso, di ragioni di interesse generale anche diverse da quelle elencate all’art. 46, n. 1, CE a giustificazione della rilevata restrizione.
c) Libertà di prestazione dei servizi
60.
Secondo giurisprudenza costante, l’art. 49 CE prescrive non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi a causa della sua nazionalità, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali ed a quelli degli altri Stati membri, allorché essa sia tale da vietare, da ostacolare o da rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi (
45
).
61.
Emerge dalla descrizione del regime nazionale controverso sopra esposta che un prestatore transfrontaliero che avesse voluto praticare sul territorio francese l’inseminazione a titolo di libera prestazione di servizi doveva necessariamente chiedere ed ottenere in Francia una licenza d’inseminatore. Orbene, anche prescindendo dalle condizioni di rilascio di tale licenza, va rilevato che lo stesso requisito della licenza, in sé e per sé considerato, rappresentava, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte (
46
), una restrizione alla libertà di prestazione dei servizi, in quanto atto ad ostacolare o rendere meno attraente la prestazione del servizio d’inseminazione in Francia da parte di operatori stabiliti e già legittimamente operanti in altri Stati membri.
62.
Ulteriore effetto dissuasivo era prodotto dalla necessità di effettuare le operazioni d’inseminazione sotto la direzione e il controllo del CIA autorizzato competente per territorio e sotto la responsabilità tecnica del capo di tale CIA, nonché di convenire con il CIA stesso le modalità, anche finanziarie, di tali operazioni, con conseguente impossibilità di esercizio dell’attività d’inseminazione in forma indipendente in concorrenza con i CIA.
63.
L’esclusiva geografica in questione e il correlato onere di stipulare una convenzione con il CIA al fine di ottenere una licenza d’inseminazione costituivano perciò, a mio parere, un serio ostacolo alla libera prestazione del servizio d’inseminazione in Francia ai sensi dell’art. 49 CE, non ostando a tale qualificazione il fatto che dette misure fossero indistintamente applicabili a operatori nazionali e a operatori di altri Stati membri. L’assenza di discriminazioni operate secondo lo Stato membro di provenienza dell’operatore rileva, infatti, solo nel senso di permettere la presa in considerazione, al fine di valutare la compatibilità con l’art. 49 CE del regime nazionale controverso, di ragioni di interesse generale anche diverse da quelle elencate all’art. 46, n. 1, CE — applicabile anche in materia di libera prestazione dei servizi in virtù del richiamo operato dall’art. 55 CE — a giustificazione della rilevata restrizione.
B — Sulle giustificazioni addotte dal governo francese
64.
Da una giurisprudenza costante risulta che, quando misure che possono ostacolare o scoraggiare l’esercizio delle libertà di stabilimento o di prestazione dei servizi si applicano indistintamente a tutte le persone o imprese che esercitano un’attività nel territorio dello Stato membro ospitante, esse sono giustificabili qualora rispondano a ragioni imperiose di interesse pubblico, purché siano idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (
47
), sempreché difettino misure comunitarie di armonizzazione che dispongano i provvedimenti necessari a garantire la tutela di tali ragioni (
48
).
65.
Il fascicolo di causa non contiene elementi che evidenzino un’applicazione delle misure restrittive in esame in modo discriminatorio. La Commissione non ha contestato la tesi del governo francese secondo cui esse si applicavano indistintamente a operatori nazionali e a operatori di altri Stati membri.
66.
Passo dunque a verificare se le ragioni invocate dal governo francese a giustificazione del regime nazionale controverso rispondono ai criteri menzionati al paragrafo 64 supra.
67.
Detto governo, nel suo controricorso, si è richiamato alla tutela del patrimonio genetico bovino, alle esigenze di pianificazione del territorio, nonché alla tutela della salute pubblica.
1. Sulla tutela del patrimonio genetico bovino
68.
Il governo francese sostiene che il regime nazionale controverso mirava alla valorizzazione del patrimonio genetico bovino e che la Corte ha già riconosciuto, nella sentenza Nilsson e a. (
49
), che la tutela di tale patrimonio costituisce una ragione imperiosa di interesse pubblico. Esso aggiunge che, se le direttive 77/504 e 87/328 hanno armonizzato le condizioni di circolazione intracomunitaria dei bovini riproduttori di razza pura e del loro materiale seminale, esse non hanno invece armonizzato le condizioni relative all’inseminazione delle femmine della specie bovina.
69.
Il governo francese, richiamando l’attuazione sul suo territorio di programmi di selezione per discendenza e di conservazione genetica, sottolinea che l’esclusiva geografica conferita ai CIA autorizzati e le condizioni di rilascio della licenza d’inseminatore costituivano il solo strumento per garantire una raccolta precisa e completa delle informazioni genetiche sui bovini, indispensabili al perseguimento del miglioramento genetico di tale specie. Dette misure avrebbero infatti permesso di centralizzare presso un unico soggetto tutti i dati relativi agli accoppiamenti realizzati con le operazioni di inseminazione compiute in una data zona, coperta dall’esclusiva.
70.
La Commissione replica che l’obiettivo della tutela del patrimonio genetico bovino rientra in un ambito, quello delle esigenze di ordine zootecnico e genealogico, che, come la Corte avrebbe riconosciuto nella sentenza Centre d’insémination de la Crespelle (
50
), ha costituito oggetto di armonizzazione completa a livello comunitario. Essa sostiene che non vi è in realtà alcun rapporto tra detto obiettivo e le condizioni dell’atto di inseminazione, il quale non avrebbe alcun effetto sulla qualità e la provenienza del materiale seminale e implicherebbe semmai considerazioni di ordine sanitario.
71.
Il richiamo all’armonizzazione completa che, secondo la predetta sentenza, è stata realizzata a livello comunitario quanto alle esigenze di ordine zootecnico e genealogico non mi sembra pertinente.
72.
Al punto 33 della citata sentenza Centre d’insémination de la Crespelle la Corte ha osservato, «[q]uanto alle esigenze di miglioramento genetico del patrimonio zootecnico bovino», «che la direttiva 87/328, volta a sopprimere gli ostacoli zootecnici agli scambi intracomunitari del materiale seminale bovino, impone agli Stati membri, all’art. 2, n. 1, di sopprimere gli ostacoli all’ammissione e all’uso nel loro territorio del materiale seminale bovino importato dagli altri Stati membri alle condizioni stabilite dall’art. 4» e che «l’art. 2 della direttiva 91/174 (
51
) dispone che il commercio dello sperma di animali di razza non può essere vietato, limitato od ostacolato per motivi di carattere genealogico». La Corte ha concluso che «[d]a queste disposizioni emerge che per quanto riguarda le esigenze zootecniche e genealogiche vi è stata un’armonizzazione completa a livello comunitario».
73.
Da tale ragionamento mi sembra potersi evincere che l’armonizzazione completa così accertata dalla Corte riguarda le misure nazionali volte a perseguire esigenze zootecniche o genealogiche mediante restrizioni all’importazione, al commercio e all’uso del materiale seminale bovino (
52
). D’altra parte, tanto nella sentenza Gervais e a. (
53
) quanto nella sentenza Nilsson e a. (
54
) la Corte ha rilevato che le direttive 77/504 e 87/328 sono intese ad armonizzare le condizioni di ammissione alla riproduzione dei bovini riproduttori di razza pura e del loro sperma, nella prospettiva di rimuovere gli ostacoli zootecnici alla libera circolazione del materiale seminale bovino. La Corte ne ha concluso, da un lato, che «qualsiasi requisito avente come obiettivo o per effetto il controllo o la verifica delle importazioni di sperma bovino per considerazioni zootecniche o genealogiche potrebbe esser posto solo in conformità a queste direttive» (
55
) e, dall’altro, che «tali direttive, tuttavia, non disciplinano né le condizioni di inseminazione né la formazione degli inseminatori né, del resto, il rilascio di certificati o di licenze che consentano l’accesso alle funzioni regolamentate di inseminatore» (
56
).
74.
Orbene, il caso di specie verte, in sostanza, su restrizioni quanto ai soggetti abilitati a compiere l’atto d’inseminazione — quindi a condizioni relative all’inseminazione in quanto tale o all’accesso alle funzioni d’inseminatore —, a prescindere dal materiale seminale impiegato, restrizioni di cui la Commissione non allega che erano utilizzate al fine di operare un controllo della qualità genetica dei riproduttori in una maniera non prevista dalle direttive comunitarie (
57
).
75.
A me, come al governo francese, non pare che l’armonizzazione realizzata dalle direttive 77/504, 87/328 e 91/174 impedisca agli Stati membri di invocare esigenze zootecniche o genealogiche a giustificazione di misure nazionali che, come quelle del caso di specie, disciplinano il servizio d’inseminazione dei bovini senza comportare restrizioni all’importazione, al commercio o all’uso di materiale seminale bovino proveniente da altri Stati membri.
76.
Altra questione è se le condizioni relative all’atto d’inseminazione possano effettivamente avere un’incidenza sulla conservazione e sul miglioramento del patrimonio genetico bovino. Al riguardo le parti sono schierate su posizioni opposte, la Commissione esprimendosi per una soluzione negativa e il governo francese per una soluzione positiva. Non mi pare tuttavia necessario che la Corte risolva tale diatriba, di natura piuttosto tecnica.
77.
È sufficiente, a mio avviso, constatare che, stando alle affermazioni del governo francese, il regime nazionale controverso serviva obiettivi di tutela del patrimonio genetico bovino in quanto permetteva la centralizzazione della raccolta delle informazioni sugli accoppiamenti realizzati sul territorio tramite inseminazione artificiale, informazioni necessarie all’attuazione dei programmi di selezione su discendenza e di conservazione genetica.
78.
Orbene, non vedo perché siffatta raccolta centralizzata di informazioni non potesse essere realizzata mediante misure meno restrittive del monopolio regionale sul servizio d’inseminazione attribuito ai CIA autorizzati. L’istituzione, a carico degli operatori che effettuano inseminazioni artificiali di bovini, di obblighi di comunicazione a un ente all’uopo designato delle informazioni relative agli accoppiamenti realizzati poteva, mi sembra, consentire lo stesso quella raccolta centralizzata delle medesime informazioni senza però creare i seri ostacoli alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi che derivavano da quel monopolio.
79.
Concordo perciò con la Commissione quando rileva che in ogni caso il regime nazionale controverso andava al di là di quanto necessario per il raggiungimento dello scopo di tutela del patrimonio genetico bovino da esso perseguito.
2. Sulle esigenze di pianificazione del territorio
80.
Il governo francese sostiene che detto regime perseguiva altresì un obiettivo di pianificazione del territorio e che la Corte ha già riconosciuto nella sentenza TK-Heimdienst (
58
) che siffatto obiettivo configura una ragione imperiosa di interesse pubblico. Tale obiettivo avrebbe richiesto che gli allevatori potessero avvalersi del servizio d’inseminazione a condizioni uniformi in tutto il territorio francese.
81.
A causa della sua scarsa redditività, tuttavia, in mancanza di un’esclusiva geografica per il suo esercizio tale servizio non sarebbe stato offerto nelle zone, corrispondenti a circa tre quarti di quel territorio, caratterizzate dalla presenza di un numero limitato di allevamenti. Il governo francese evidenzia che il mantenimento dell’allevamento del bestiame in dette zone, caratterizzate da condizioni climatiche e geografiche ostili ad ogni tipo di coltivazione, vi ha permesso la conservazione di un’attività agricola e la produzione di prodotti di qualità ad alto valore aggiunto, quali i formaggi di montagna.
82.
Al riguardo, basterà, a mio avviso, osservare, come ha fatto la Commissione, che tali allegazioni del governo francese non sono supportate da alcuna informazione o dato statistico che permetta di avvalorarle. Manca dunque qualsiasi dimostrazione circostanziata della necessità dell’esclusiva geografica in favore dei CIA autorizzati al fine di garantire l’offerta del servizio d’inseminazione in tutte le zone del territorio francese.
83.
Perciò, senza che occorra esaminare se le esigenze di pianificazione del territorio siano in astratto idonee a giustificare restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, non può ritenersi provato che siffatte esigenze sussistessero nel caso di specie e fossero tali da richiedere l’istituzione di un insieme di monopoli territorialmente limitati per la prestazione del servizio d’inseminazione.
84.
Peraltro, come sottolinea la Commissione, la giustificazione in esame non potrebbe comunque valere per quelle zone del territorio francese che non presentano le caratteristiche richiamate dal governo dello Stato convenuto.
3. Sulla tutela della salute pubblica
85.
Detto governo invoca inoltre obiettivi di salute pubblica, sotto il duplice profilo della salute degli animali e della salute delle persone.
86.
In primo luogo, esso fa valere che il regime attinente alla qualifica professionale degli operatori che praticano l’inseminazione rispondeva a preoccupazioni di tutela della salute degli animali, in quanto l’atto d’inseminazione deve rispettare regole sanitarie e di igiene tanto nella manipolazione del materiale seminale quanto nel contatto con l’animale. Tale atto richiederebbe una perfetta padronanza per evitare lesioni all’integrità fisica dell’animale oggetto d’inseminazione. Inoltre, le stesse scelte di accoppiamento possono, secondo il governo francese, avere un’incidenza sulla salute di quell’animale, che può essere compromessa, in particolare sotto il profilo della fertilità, da incroci non adeguatamente ponderati.
87.
In secondo luogo, il regime della licenza d’inseminatore, con la verifica dell’idoneità alla funzione d’inseminatore, sarebbe stato necessario per garantire anche la salute dell’operatore che pratica l’inseminazione, atto che presenterebbe rischi sia per il contatto con un animale pesante che per l’impiego dell’azoto liquido, molto pericoloso in quanto può causare al contatto gravi bruciature.
88.
Infine, il rilascio di una licenza avrebbe servito obiettivi di tutela della salute delle persone anche sotto il profilo della sicurezza alimentare, contribuendo ad assicurare l’esigenza di tracciabilità dei prodotti riconosciuta dal legislatore comunitario con il regolamento (CE) n. 178/2002 (
59
). Il governo francese sostiene che il principio della tracciabilità dei prodotti si applica anche al materiale seminale, il quale costituirebbe un prodotto biologico vivo che si colloca a monte del processo di produzione degli animali da allevamento, e sottolinea che la normativa nazionale obbligava l’inseminatore a controllare l’identificazione delle femmine da inseminare (
60
) e a stilare un bollettino d’inseminazione contenente, tra l’altro, informazioni sull’identità del toro e della femmina ed il numero della dose di materiale seminale utilizzato (
61
). I CIA avrebbero garantito la tracciabilità di tale materiale, provvedendo al controllo documentale, fisico e di identità del medesimo, qualsiasi fosse la sua provenienza.
89.
Mi sembra manifesto che, come osservato dalla Commissione, le considerazioni richiamate ai paragrafi 86-87 supra non possono giustificare le restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi in questione. Infatti, come il rappresentante della Commissione ha confermato all’udienza, con il presente procedimento non viene contestata, a tale Stato membro, né l’esigenza di una licenza d’inseminatore né la condizione di rilascio di tale licenza costituita dalla presentazione di un certificato di idoneità alla funzione d’inseminatore. Sono invece oggetto di contestazione l’esclusiva geografica conferita ai CIA autorizzati e la condizione di rilascio della predetta licenza rappresentata dalla conclusione di una convenzione con un CIA autorizzato. Il governo francese non spiega perché in mancanza di tali misure, e nonostante la verifica di idoneità alla funzione d’inseminatore prescritta dalla normativa nazionale ai fini del rilascio della licenza d’inseminatore, la salute delle persone e degli animali sarebbe stata messa a repentaglio.
90.
Quanto all’esigenza di tracciabilità dei prodotti, è sufficiente osservare che né gli obblighi gravanti sugli inseminatori, cui fa riferimento il governo francese, né i controlli sul materiale seminale da parte dei CIA autorizzati presuppongono necessariamente l’esclusiva geografica in favore di questi ultimi sul servizio d’inseminazione. Siffatti obblighi e controlli mi paiono perfettamente concepibili ed eseguibili anche in un sistema che non prevede tale esclusiva.
91.
Sono quindi del parere che le ragioni invocate nel presente procedimento dal governo francese a giustificazione del regime nazionale controverso non soddisfano i criteri stabiliti dalla giurisprudenza richiamata al paragrafo 64 supra e non possono pertanto legittimare le restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi che da detto regime scaturivano riguardo al servizio d’inseminazione artificiale dei bovini. Ritengo perciò che il ricorso della Commissione debba essere accolto nella parte in cui riguarda siffatte restrizioni.
V — Sulle spese
92.
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
93.
Se, come propongo, il ricorso fosse accolto solo parzialmente, cioè nella misura in cui riguarda le restrizioni alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi con riferimento al servizio d’inseminazione artificiale dei bovini e non anche quanto alle pretese restrizioni alle stesse libertà con riferimento al servizio di distribuzione del materiale seminale bovino, mi parrebbe equo procedere ad una ripartizione delle spese fra le parti. Più precisamente, suggerisco di porre a carico dello Stato convenuto i due terzi dell’insieme delle spese e a carico della Commissione il restante terzo.
VI — Conclusioni
94.
Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di:
—
dichiarare che la Repubblica francese, attribuendo ai centri d’inseminazione artificiale autorizzati sul suo territorio il diritto esclusivo di prestare il servizio d’inseminazione artificiale dei bovini all’interno della zona determinata dal provvedimento che ne autorizza l’apertura e l’esercizio, e subordinando correlativamente il rilascio della licenza d’inseminatore alla conclusione di una convenzione tra il presidente di uno dei suddetti centri ed il richiedente la licenza, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE;
—
respingere per il resto il ricorso in quanto irricevibile;
—
condannare la Repubblica francese a sopportare i due terzi dell’insieme delle spese e la Commissione delle Comunità europee a sopportare il restante terzo.
(
1
)	Lingua originale: l’italiano.
(
2
)	Chiarisco subito che, per restare quanto più aderente possibile alla terminologia utilizzata nella normativa francese in questione — che distingue talora tra «mise en place» e «insémination» dando a quest’ultimo termine un’accezione più ampia — nelle presenti conclusioni utilizzo il termine «inseminazione» per designare il collocamento del materiale seminale estratto da bovini maschi nell’apparato genitale della femmina della stessa specie, ed il termine «fecondazione», che potrebbe rappresentare un sinonimo, in un senso invece più ampio, riferito globalmente al complesso delle attività funzionali alla riproduzione dei bovini provocata in modo artificiale, ivi comprese quindi le attività di produzione di quel materiale.
(
3
)	Sentenze 28 giugno 1983, causa 271/81, Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn (Racc. pag. 2057), e 7 dicembre 1995, causa C-17/94, Gervais e a. (Racc. pag. I-4353).
(
4
)	Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-323/93, Centre d’insémination de la Crespelle (Racc. pag. I-5077).
(
5
)	Direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, relativa agli animali della specie bovina riproduttori di razza pura (GU L 206, pag. 8).
(
6
)	Direttiva del Consiglio 18 giugno 1987, relativa all'ammissione alla riproduzione dei bovini riproduttori di razza pura (GU L 167, pag. 54).
(
7
)	Sentenza Gervais e a., cit.
(
8
)	Anche nella causa pregiudiziale definita con la sentenza Gervais e a., cit., veniva sottoposta alla Corte la questione di compatibilità del suddetto regime con le norme del Trattato CE sulle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi (artt. 52 e 59 del Trattato CE, divenuti, con modificazioni, artt. 43 CE e 49 CE). La Corte, tuttavia, non si pronunciava al riguardo, avendo rilevato che dette norme non potevano trovare applicazione nel caso di specie in quanto le situazioni oggetto della causa principale erano puramente interne.
(
9
)	JORF del 5 gennaio 2006, pag. 229.
(
10
)	JORF dell’8 dicembre 2006, pag. 18620.
(
11
)	JORF del 23 dicembre 2006, pag. 19479.
(
12
)	Legge relativa alla parte Legislativa del libro VI (nuovo) del codice rurale (JORF del 9 luglio 1998, pag. 10458).
(
13
)	JORF del 29 dicembre 1966, pag. 11619.
(
14
)	Decreto relativo alla parte Regolamentare del libro VI del codice rurale e che modifica la parte Regolamentare dei libri II e III dello stesso codice (JORF del 6 settembre 2003, pag. 15405).
(
15
)	JORF del 23 marzo 1969, pag. 2948.
(
16
)	JORF del 30 aprile 1969, pag. 4349.
(
17
)	JORF del 19 novembre 1969, pag. 11256.
(
18
)	JORF del 31 gennaio 1989, pag. 1469.
(
19
)	JORF del 6 dicembre 1991, pag. 15936.
(
20
)	JORF del 1o giugno 1997, pag. 8791.
(
21
)	JORF del 27 gennaio 2001, pag. 1477.
(
22
)	Possono tralasciarsi, ai fini del presente procedimento, le disposizioni che consentono, a certe condizioni, che gli allevatori pratichino essi stessi l’inseminazione sul bestiame da essi allevato (non si tratta in questo caso di un servizio reso a terzi) e quelle che ammettono l’inseminazione effettuata in via eccezionale e per motivi terapeutici dai veterinari, anche non muniti di licenza d’inseminatore, su animali che hanno in cura (ipotesi di deroga chiaramente marginale).
(
23
)	Sentenze 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4747, punto 40), e 13 settembre 2007, causa C-260/04, Commissione/Italia (Racc. pag. I-7083, punto 18, e la giurisprudenza ivi citata).
(
24
)	Sentenza 31 marzo 1993, causa C-19/92, Kraus (Racc. pag. I-1663, punto 32), nonché sentenza del Tribunale 8 luglio 1999, causa T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij/Commissione (Racc. pag. II-2329, punto 113).
(
25
)	Direttiva del Consiglio 14 giugno 1988 che stabilisce le esigenze di polizia sanitaria applicabili agli scambi intracomunitari ed alle importazioni di sperma surgelato di animali della specie bovina (GU L 194, pag. 10).
(
26
)	Dal tenore degli scritti difensivi e delle osservazioni orali della Commissione si comprende che, contrariamente a quanto sembra risultare dalle conclusioni precisate nella memoria di replica, non è la prescrizione di una licenza d’inseminatore in sé ad essere oggetto di censura.
(
27
)	Sentenza 4 maggio 2006, causa C-98/04, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-4003, punto 18).
(
28
)	V., in riferimento ad un ricorso per inadempimento ex art. 226 CE, sentenza 14 ottobre 2004, causa C-55/03, Commissione/Spagna (non pubblicata nella Raccolta, punto 23).
(
29
)	Ricordo incidentalmente che nella sentenza Centre d’insémination de la Crespelle, cit. (punti 28-40), la Corte ha avuto modo di esaminare alla luce degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, con modificazioni, artt. 28 CE e 30 CE) l’obbligo imposto dalla normativa francese agli operatori economici che importano materiale seminale da altri Stati membri di consegnarlo a un centro d’inseminazione o di produzione autorizzato.
(
30
)	Cit., punto 17.
(
31
)	Si noti che ai termini dell’art. 4 del decreto del Ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione, della Pesca e degli Affari rurali 20 febbraio 2003, relativo alle condizioni tariffarie dell’inseminazione praticata sui bovini dai centri d’inseminazione artificiale autorizzati (JORF del 23 febbraio 2003, pag. 3290), l’operazione d’inseminazione era fatturata agli allevatori dal CIA, indipendentemente dallo statuto, di lavoratore subordinato o autonomo, dell’agente che la praticava.
(
32
)	Sentenza 23 ottobre 1997, causa C-159/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I-5815, punto 44).
(
33
)	Sentenze 19 marzo 1991, causa C-202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1223, punto 22), e 25 luglio 1991, causa C-353/89, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-4069, punto 34).
(
34
)	Sentenze Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, cit. (punti 8-10), e Gervais e a., cit. (punti 35-36).
(
35
)	Sentenza Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, cit., punti 11 e 12, richiamati anche nella sentenza Gervais e a., cit., punto 37, nella quale tuttavia la Corte ha precisato che la questione se il funzionamento dei centri autorizzati comporti in pratica una discriminazione nei confronti del materiale seminale importato contraria all’art. 30 del Trattato CE presuppone una valutazione dei fatti pertinenti che rientra nelle competenze del giudice a quo (si trattava infatti, come nella causa Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, di un procedimento pregiudiziale e non, come nella presente causa, di un procedimento per inadempimento di uno Stato).
(
36
)	Sentenza Centre d’insémination de la Crespelle, cit. (punti 13, 18 e 21).
(
37
)	Sentenza 18 giugno 1991, causa C-260/89 (Racc. pag. I-2925, punti 10-12 e 20).
(
38
)	Sentenza 30 aprile 1974, causa 155/73 (Racc. pag. 409, punto 14). Il corsivo è mio.
(
39
)	Cit., punto 35.
(
40
)	Sentenza 21 settembre 1999, causa C-124/97 (Racc. pag. I-6067, punti 28-30).
(
41
)	Sentenza 5 ottobre 2004, causa C-442/02, CaixaBank (Racc. pag. I-8961, punto 11, e la giurisprudenza ivi citata).
(
42
)	Sentenza 30 marzo 2006, causa C-451/03 (Racc. pag. I-2941, punto 34).
(
43
)	Conclusioni presentate il 28 giugno 2005 nella causa definita con la sentenza Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, cit. (paragrafi 42 e 44).
(
44
)	Sentenza Kraus, cit., punto 32.
(
45
)	Sentenze 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger (Racc. pag. I-4221, punto 12); 20 febbraio 2001, causa C-205/99, Analir e a. (Racc. pag. I-1271, punto 21); 9 novembre 2006, causa C-433/04, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-10653, punto 28), e 11 gennaio 2007, causa C-208/05, ITC (Racc. pag. I-181, punto 55).
(
46
)	V., in particolare, sentenze 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 3755, punto 28); Säger, cit. (punto 14); 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vander Elst (Racc. pag. I-3803, punto 15); 9 marzo 2000, causa C-355/98, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1221, punto 35), e 18 luglio 2007, causa C-134/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I-6251, punto 23).
(
47
)	V. sentenze 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard (Racc. pag. I-4165, punto 37); 4 luglio 2000, causa C-424/97, Haim (Racc. pag. I-5123, punto 57); Analir e a., cit., punto 25; 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia (Racc. pag. I-305, punto 23), e Caixabank, cit., punto 17.
(
48
)	Sentenze 15 giugno 2006, causa C-255/04, Commissione/Francia (Racc. pag. I-5251, punto 43), e 14 dicembre 2006, causa C-257/05, Commissione/Austria (Racc. pag. I-134, punto 23).
(
49
)	Sentenza 19 novembre 1998, causa C-162/97 (Racc. pag. I-7477).
(
50
)	Cit., punto 33.
(
51
)	Direttiva del Consiglio 25 marzo 1991, 91/174/CEE, relativa alle condizioni zootecniche e genealogiche che disciplinano la commercializzazione degli animali di razza e che modifica le direttive 77/504/CEE e 90/425/CEE (GU L 85, pag. 37).
(
52
)	Peraltro, come fa osservare il governo francese e come riconosce la Commissione stessa, si tratta del solo materiale seminale estratto da bovini riproduttori di razza pura, per cui l’armonizzazione in parola non coprirebbe in ogni caso le misure relative al materiale seminale di bovini di razza incrociata.
(
53
)	Cit., punto 32.
(
54
)	Cit., punto 29.
(
55
)	Sentenza Nilsson e a., cit., punto 29.
(
56
)	Sentenza Gervais e a., cit., punto 32.
(
57
)	Nella sentenza Nilsson e a., cit. (punto 30), la Corte ha osservato che, in considerazione dell’armonizzazione realizzata dalle direttive 77/504 e 87/328, «[i]l requisito di un’autorizzazione per le attività di inseminazione non può essere utilizzato al fine di operare un controllo della qualità genetica dei riproduttori in una maniera non prevista dalle direttive» medesime.
(
58
)	Sentenza 13 gennaio 2000, causa C-254/98 (Racc. pag. I-151, punto 34).
(
59
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU L 31, pag. 1).
(
60
)	Il governo francese rinvia al riguardo al decreto 2 agosto 1983 recante definizione dell’attività specifica degli inseminatori (JORF del 10 agosto 1983, pag. 7442).
(
61
)	Art. 15 del decreto 17 aprile 1969 modificato.