61993C0481
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTONIO LA PERGOLA
presentadas el 27 de junio de 1995 (
*1
)
A. Introducción
1.
Las cuestiones planteadas por el Juez a quo tienden a precisar si las normas comunitarias en materia de Seguro de Invalidez, a que se refiere la resolución de remisión, y el principio general de libre circulación de trabajadores, con el que están relacionadas dichas normas, excluyen que puedan oponerse al demandante en el asunto principal, para negarle prestaciones asistenciales a las que de otro modo podría tener derecho, las llamadas disposiciones selectivas del riesgo establecidas por la ley nacional que regula este caso concreto.
2.
El asunto en el que se suscitaron las cuestiones sujetas al examen de este Tribunal de Justicia se describen sumariamente a continuación.
El Sr. Moscato, ciudadano italiano residente en Bélgica, ejerció su actividad laboral desde el 10 de marzo de 1981 al 28 de febrero de 1985 en la sociedad Sphinx NV de Maastricht, en los Países Bajos, como trabajador fronterizo. Posteriormente, al expirar su contrato de trabajo a causa de la reorganización de la empresa, disfrutó de las prestaciones por desempleo a cargo de la institución belga competente, en calidad de antiguo trabajador fronterizo, del 28 de febrero de 1985 al 13 de noviembre de 1987.
A partir del 13 de noviembre de 1987, trabajó en la fábrica de Chess wick en Roermond, en los Países Bajos. El 9 de febrero de 1988 cesó en su trabajo a causa de una enfermedad mental.
Mediante carta de 12 de mayo de 1989, la demandada comunicó al demandante su decisión de no concederle la indemnización por incapacidad laboral que este último había solicitado en base a la Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (Ley general sobre la incapacidad laboral; en lo sucesivo, «AAW») y la Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (Ley sobre el Seguro de Incapacidad laboral; en lo sucesivo, «WAO»), en lo que se refiere a la incapacidad laboral posterior al 9 de febrero de 1988. La resolución se adoptó a partir de la consideración de que el estado de salud del demandante, el 13 de noviembre de 1987, es decir, al principio de su actividad laboral, hacía presumir de modo manifiesto su incapacidad laboral dentro de los seis meses a partir de tal fecha. A su vez, el demandante planteó recurso ante el Arrondissementsrechtbank te Amsterdam.
3.
La demandada funda su negativa a satisfacer al demandante las prestaciones por invalidez en el apartado 1 initio y en la letra c) del artículo 21 de la AAW y en el apartado 1 initio y en la letra b) del artículo 30 de la WAO. Estas normas disponen, para lo que aquí interesa, que la asociación profesional competente para la liquidación de las prestaciones está autorizada a no tener en cuenta la incapacidad laboral que se produzca en los primeros seis meses desde el momento en que comienza el seguro, cuando el estado de salud del interesado al principio del seguro haga presumir de modo manifiesto que la incapacidad laboral puede surgir dentro de los seis meses.
4.
El Juez remitente estimó procedente plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) a)
¿Debe interpretarse la letra a) del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento (CEE) no 1408/71, teniendo en cuenta la sentencia Rebmann, en el sentido de que el demandante, durante el período en que percibió la prestación de desempleo en Bélgica, siguió estando sometido a la legislación neerlandesa?
1) b)
En caso de respuesta afirmativa a la cuestión la) ¿impide el apartado 5 [léase 6] del artículo 39 del Reglamento (CEE) no 1408/71, teniendo en cuenta las sentencias Noij y Daalmeijer, admitir que el demandante siguió estando sometido a la legislación neerlandesa en materia de prestaciones de invalidez, dado que el demandante era un trabajador fronterizo en situación de desempleo prolongado, que percibía una prestación de desempleo de la institución de su país de residencia?
2)
¿Obsta lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 39 del Reglamento (CEE) no 1408/71, teniendo en cuenta asimismo el principio de libre circulación de los trabajadores que sirve de fundamento a dicho Reglamento, a que se le oponga al demandante una disposición de selección de riesgos como la contemplada en la letra b) del apartado 1 del artículo 30 de la WAO y en la letra c) del apartado 1 del artículo 21 de la AAW?»
B. Análisis
5.
La solución que se estime procedente adoptar respecto a la cuestión 2) constituye el punto de partida lógico para el examen de las demás cuestiones planteadas por la resolución de remisión. Es preciso, en efecto, que dicha cuestión reciba una respuesta negativa para que las otras dos puedan, a su vez, adquirir relevancia a los efectos del presente asunto. Por ello voy a examinar esta cuestión en primer lugar, modificando el orden en que las cuestiones se presentaron ante el Tribunal de Justicia.
6.
Mediante su cuestión 2), se solicita al Tribunal de Justicia que resuelva si el Derecho comunitario, —es decir, el Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, modificado y codificado por el Reglamento (CEE) no 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (en lo sucesivo, «Reglamento») (
1
) y el principio de la libre circulación de los trabajadores— impide que las llamadas «normas de selección de riesgos» dictadas al efecto por la WAO y la AAW se apliquen en el caso del demandante, con el resultado de negarle las prestaciones de invalidez.
7.
Planteado el problema en estos términos, empezaré por el Reglamento. Se trata en primer lugar de determinar qué disposiciones de dicho Reglamento son aplicables al presente caso. La primera norma que hay que considerar es la contenida en el apañado 1 del artículo 39 que afirma que: «La institución de un Estado miembro cuya legislación fuera aplicable en el momento de sobrevenir la incapacidad para el trabajo seguida de invalidez, determinará, con arreglo a lo dispuesto en tal legislación, si el interesado reúne las condiciones requeridas para disfrutar de dichas prestaciones, teniendo en cuenta, cuando proceda, lo preceptuado en el artículo 38.» Este último dispone lo siguiente en su apartado 1, único que importa aquí: «La institución competente de un Estado miembro cuya legislación subordine al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro, la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones, computará, en la medida necesaria, los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratase de períodos cubiertos bajo la legislación aplicada por ella.»
8.
Según la resolución de remisión, el Juez a quo enjuicia el presente caso desde el punto de vista del apartado 1 del artículo 39. Considero acertado tal punto de vista. Debe advertirse, sin embargo, que el apartado 1 del artículo 39 se aplica al caso simultáneamente con la disposición que acabo de recordar del apartado 1 del artículo 38, al que dicho precepto se remite expresamente. Puestas en relación ambas disposiciones del Reglamento, se llega a la conclusión de que el demandante tiene derecho a las prestaciones asistenciales reclamadas en el litigio principal. Tal conclusión se funda en las razones que paso a exponer.
9.
El apartado 1 del artículo 39 nos dice que la institución competente para satisfacer la prestación controvertida es la prevista por la ley nacional aplicable al interesado en el momento en que sobrevino su incapacidad laboral, de la que se siguió su invalidez. La institución a la que corresponde esta competencia determina, de conformidad con la legislación que debe aplicar, si en el interesado concurren los requisitos exigidos para tener derecho a las prestaciones asistenciales. El apartado 1 del artículo 39 especifica, por lo demás, en el correspondiente ámbito de aplicación, el principio de la lex loci laboris, que el apartado 2 del artículo 13 del Reglamento enuncia con carácter general.
10.
La incapacidad laboral del demandante se declaró cuando prestaba servicios en los Países Bajos. Precisa este extremo el propio Juez remitente, quien manifiesta que el Sr. Moscato, «no era incapaz para trabajar (ni siquiera parcialmente) el 13 de noviembre de 1897, a los efectos de la AAW y de la WAO». Por tanto, debe considerarse que es la legislación neerlandesa la que debe regir este asunto. Así pues, la institución de Seguridad Social competente es la designada por la correspondiente ley nacional.
Ahora bien, con arreglo al Reglamento, la incapacidad laboral no es otra cosa sino el estado físico de quien, por razones de salud, tiene que interrumpir total o parcialmente su actividad laboral.
El apartado 1 del artículo 39 del Reglamento se refiere precisamente al momento en que se presenta el estado físico de incapacidad, a la que subsigue, en la medida en que se prolonga aquella, la invalidez, para determinar cuál es la legislación nacional aplicable y, en función de la misma, cuál es la institución de Seguridad Social competente. Ha de prestarse la asistencia siempre que el trabajador no pueda ya ejercer su actividad laboral. El estado de invalidez, que es decisivo para las prestaciones asistenciales, es pues la incapacidad, que se manifiesta en la interrupción de la actividad laboral. De hecho, el Reglamento se refiere al momento de «sobrevenir la incapacidad para el trabajo seguida de invalidez». El sentido literal y lógico de esta disposición es el de configurar, como relevante a los fines asistenciales, una incapacidad laboral que no puede consistir en un estado prodrómico, sino que ha de estar configurada de manera clara y completa. Al realizarse el estado de hecho previsto por el Reglamento, el trabajador se ve obligado a interrumpir su actividad, por haber llegado a un estado físico en que no la puede continuar. Y no podría ser de otro modo. Es este precisamente el momento en el que el interesado es incapaz, a los efectos del Reglamento, y es sólo este momento el que debe ser tomado en consideración para determinar cuál es la ley aplicable y cuál la institución obligada a satisfacer la prestación asistencial.
11.
Dicho esto, falta por ver a qué requisitos supedita el ordenamiento neerlandés la prestación asistencial que reclama el demandante. Las normas sobre selección del riesgo establecidas por dicho ordenamiento autorizan a las correspondientes autoridades de la Seguridad Social a no tener en cuenta la invalidez que se presente dentro de los seis meses desde el principio del seguro. Tal disposición, dice la demandada, se encamina a prevenir fraudes y abusos que podría cometer quien, encontrándose en un estado precursor de la invalidez, emprende la actividad laboral en los Países Bajos, para disfrutar luego de las prestaciones que se le deberán en lo sucesivo, al manifestarse la incapacidad laboral propiamente dicha.
Cualquiera que sea la intención que haya inspirado esta norma, el legislador neerlandés no se ha limitado, al dictarla, a establecer una fórmula para definir la invalidez derivada de la incapacidad laboral, sino que ha dispuesto también que se cumpla un determinado período de seguro, antes de que le sea debida al interesado la prestación asistencial. Si el estado de incapacidad se produce en el período de tiempo señalado por la ley, la prestación será debida sólo cuando, a juicio de la institución competente, el estado de salud del interesado al principio de la actividad laboral no permitiera prever que iba a producirse semejante emergencia en los seis meses posteriores. De otro modo, la institución competente tiene durante seis meses la facultad de no tener en cuenta la invalidez. En todo caso, el que sufre la incapacidad para el trabajo tendrá derecho a las prestaciones asistenciales que reclama una vez transcurridos seis meses desde el principio del seguro.
Esto es cuanto objetivamente dispone la norma. Ello significa que la ley nacional aplicable al caso que examinamos está a su vez sujeta a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 38 del Reglamento, dictado expresamente para el supuesto en que el ordenamiento nacional competente subordine la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a prestaciones, al cumplimiento, precisamente, de un período de seguro.
12.
Ahora bien, el apartado 1 del artículo 38 dispone que la institución competente de Seguridad Social deberá computar los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, distinto de aquel al que pertenece la misma institución, como si se tratase de períodos cubiertos bajo la legislación aplicada por ella. Este es un criterio fundamental e inderogable que deriva de la necesidad de garantizar la libre circulación del trabajador en lo que se refiere a la esfera de la Seguridad Social.
El legislador comunitario «totaliza», como suele decirse, es decir, considera en principio que es único y continuo el período de seguro cubierto por el trabajador en distintos Estados miembros. La regla de totalización configurada de este modo por el ordenamiento comunitario influye a continuación en las disposiciones de la ley nacional, en el sentido de que la institución de Seguridad Social competente está obligada a tener en cuenta, según las prescripciones del Reglamento, los períodos de seguro cubiertos por el interesado en otros Estados miembros, aunque el Derecho interno no lo haya establecido así.
13.
Después de las anteriores consideraciones, procede examinar con mayor detalle cómo el presente asunto puede estar sometido a lo dispuesto por la regla comunitaria que acabo de recordar.
Desde el punto de vista del Derecho comunitario es irrelevante, a los fines que aquí consideramos, si la ley neerlandesa subordina o no la aplicación de la norma relativa a la selección del riesgo a la circunstancia de que el interesado haya solicitado expresamente en los seis meses desde el principio del seguro la prestación de invalidez. Igualmente es irrelevante que la normativa nacional reconozca a la institución de Seguridad Social competencias discrecionales en la aplicación de las normas que se discuten.
Lo que importa, por el contrario, es el hecho de que, en el Derecho interno que haya de aplicarse, se hayan adoptado disposiciones selectivas del riesgo, como son las que aquí se examinan; disposiciones, bien entendido, que cabe oponer al interesado y que producirían el efecto de privarle del derecho a prestaciones de Seguridad Social, si semejante solución no quedare excluida por la normativa comunitaria, que la institución de Seguridad Social competente está obligada a observar.
14.
Por efecto de la norma de acumulación de los períodos de seguro, dictada por el apartado 1 del artículo 38 del Reglamento, han de considerarse en su totalidad los períodos en los que estuvo asegurado el demandante, sumando los diferentes períodos de actividad laboral y los asimilados, tanto si han sido cubiertos en territorio neerlandés como en el de los demás Estados miembros.
Precisamente por esto la norma sobre selección de riesgos dictada por el legislador nacional no puede ser opuesta al interesado para negarle la prestación de invalidez. En efecto, con arreglo al apartado 1 del artículo 38, el comienzo de la actividad laboral del demandante, que ha de tenerse en cuenta para calcular el período de seis meses previsto por la normativa neerlandesa, no es el 13 de noviembre de 1987, sino en el momento en que resulte que empezó a ejercer su actividad laboral en otro Estado miembro de la Comunidad, sin solución de continuidad, para proseguirla después, a los efectos de lo que dispone el Reglamento, en otros Estados miembros y terminándola el 9 de febrero de 1988 en los Países Bajos, al sobrevenir la invalidez. Interpretando las disposiciones selectivas del riesgo como exige el Reglamento comunitario, el dies a quo del período de seguro que en el mismo se prevé se sitúa sin duda en un momento que en todo caso se produjo más de seis meses antes de que el demandante cesara en los Países Bajos su actividad laboral.
15.
Las disposiciones de las leyes neerlandesas aplicables al caso no pueden oponerse al demandante de otro modo que como complemento del precepto del artículo 38. Además, el hecho de que dichas normas arranquen de la exigencia de proteger al sistema neerlandés de Seguridad Social frente a posibles abusos o fraudes, no excluye el carácter discriminatorio que tendrían si se aplicaran estableciendo una diferencia de trato entre quien es trabajador migrante y quien no lo es.
Una buena gestión del sistema de Seguridad Social es, ciertamente, un interés justificado, que el legislador nacional puede perseguir en su propia esfera de competencia, pero no hasta el punto de sacrificar los derechos garantizados al trabajador por el ordenamiento jurídico comunitario por razón de la libertad de circulación. Dado que la ley nacional debe adecuarse a las exigencias de la normativa dictada por la Comunidad, se excluye que aquélla pueda oponerse al trabajador que tenga derecho a ampararse en dicha normativa a efectos de la Seguridad Social.
16.
El resultado al que he llegado no varía aunque el análisis del caso sometido al Tribunal de Justicia se haga prescindiendo del Reglamento y con base solamente en los artículos 48 y 51 del Tratado. Estas dos normas, en efecto, revisten directa relevancia para resolver la cuestión que se examina. El artículo 48 se refiere al principio fundamental en materia de libre circulación, según el cual el trato dado al trabajador no puede diferenciarse en función de la nacionalidad. El principio, como ha sido interpretado reiteradamente por el Tribunal de Justicia, (
2
) prohibe que los trabajadores sean objeto de discriminaciones por haber ejercido su actividad en diferentes países de la Comunidad.
La efectividad del derecho a la libre circulación está además garantizado específicamente, en relación con el sector de la Seguridad Social, por el artículo 51 del Tratado, en el que se sanciona expresamente el principio de acumulación de los períodos de seguro cubiertos por los trabajadores en diferentes Estados miembros. Se trata, pues, de una garantía expresa que, como se ha visto, se aplica en el caso de autos con arreglo al Reglamento: el Tratado la configura y el Reglamento la recibe, pues, en cumplimiento de cuanto, para la materia en discursión, establece el precepto fundamental del artículo 51.
17.
Según la legislación neerlandesa, el demandante se encuentra, por haber desarrollado su trabajo en varios Estados miembros, en una situación menos ventajosa que la que se reconoce al trabajador que haya ejercido también varias actividades, pero siempre en los Países Bajos.
Como admitió la propia demandada, si el demandante hubiera ejercido su trabajo solamente en los Países Bajos, aun trasladándose de una localidad a otra, la norma sobre selección de riesgos no se le podría haber aplicado con los efectos desfavorables que se apreciaron en el juicio.
Por tanto, el trato discriminatorio está determinado por el hecho mismo de haber desplegado actividades laborales en diferentes Estados miembros. Quien se traslada a los Países Bajos para ejercer allí su actividad debe, en la práctica, iniciar ex novo su carrera de seguro. De hecho, la normativa neerlandesa prescinde de los períodos de trabajo y de seguro del migrante, que no son tenidos en cuenta por sus normas sobre selección de riesgos.
Estas últimas normas, tal como son concebidas y aplicadas, son un obstáculo, pues, para la libre circulación de trabajadores. Quienes pretendan desarrollar su propia actividad en los Países Bajos —especialmente quienes, con el correr de los años, están expuestos más especialmente a los riesgos de la enfermedad— corren el riesgo de perder el derecho a las prestaciones de invalidez, por larga que pueda ser carrera laboral. Los trabajadores de otros países de la Comunidad quedan de este modo desincentivados para trasladarse y desempeñar su trabajo en aquel país. Por lo que se refiere al presente asunto, la ley nacional no puede ir en contra del principio de la libre circulación ni de los criterios específicos establecidos por el Tratado en relación con el cómputo de los períodos de seguro del trabajador migrante.
La aplicabilidad de las disposiciones selectivas del riesgo al demandante encuentra de este modo un límite absoluto, que aquí vemos cómo deriva directamente del Tratado. El derecho del migrante a la totalización de los períodos de seguro está garantizado en el artículo 51 como corolario natural de la libre circulación: es un derecho comunitario enraizado en el Tratado, antes incluso que en el Reglamento, cuyo disfrute no puede verse afectado por disposiciones selectivas del riesgo, con los efectos que les atribuye el legislador neerlandés. Queda de este modo confirmado que el único modo correcto de interpretar tales disposiciones es entenderlas de modo que sean compatibles con el Tratado, igual que con el Reglamento, deduciendo de una y otra de las citadas fuentes del Derecho comunitario los criterios normativos que sirven para aplicarlas a los migrantes. Esta interpretación conciliadora permite ciertamente evitar, en la medida de lo posible, que la interpretación de las normas neerlandesas de selección del riesgo «pueda» —como en otra ocasión ha dicho el Tribunal de Justicia en la sentencia Van Munster— (
3
)«disuadir al trabajador migrante de ejercitar efectivamente su derecho a la Ubre circulación». Es una regla interpretativa que se impone en nuestro caso, con la advertencia complementaria siguiente: los principios y preceptos de Derecho comunitario evocados por el Juez a quo actúan, como se ha dicho, sobre las prescripciones y sobre los efectos de la ley nacional en materia de selección del riesgo, no sólo para que la libre circulación de trabajadores no sea desincentivada, sino también para impedir concretamente que las normas internas de este género, trasponiendo los límites de su aplicación justificada, desconozcan el derecho a las prestaciones de Seguridad Social que el migrante tiene derecho a disfrutar.
Cuestiones la) y Ib)
18.
Las otras dos cuestiones tratan en sustancia de precisar, en caso en que no se apliquen las normas contenidas en el apartado 1 del artículo 39 en relación con el apartado 1 del artículo 38 del Reglamento o, más en general, las normas de los artículos 48 y 51 del Tratado, si en el período de inactividad transcurrido en Bélgica era aplicable al demandante la legislación neerlandesa. Y ello para poder considerar la actividad laboral del demandante en los Países Bajos como iniciada en una fecha anterior y así superar el obstáculo constituido por el límite de seis meses que establecen las normas sobre selección de riesgos que contienen la AAW y la WAO. La solución que he dado a la cuestión 2) priva de interés a estas otras dos.
Conclusión
Por consiguiente, en atención a todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Arrondissementsrechtbank te Amsterdam:
«El Derecho comunitario se opone, tanto con arreglo al apartado 1 del artículo 39 del Reglamento (CEE) no 1408/71, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y codificada por el Reglamento (CEE) no 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, como con arreglo a los artículos 48 y 51 del Tratado, a que se aplique al demandante una “disposición sobre selección de riesgos” contenida en la letra b) del apartado 1 del artículo 30 de la Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering y en la letra c) del apartado 1 del artículo 21 de la Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, con objeto de negarle las prestaciones de invalidez a las que de otro modo tendría derecho.
Además, las disposiciones de la legislación neerlandesa de Seguridad Social que establecen una “disposición sobre selección de riesgos” han de interpretarse en todo caso a la luz de los principios y preceptos de los artículos 48 y 51 del Tratado, de manera que el trabajador migrante no se vea penalizado por la aplicación de dichas disposiciones ni disuadido de ejercitar efectivamente su derecho a la libre circulación.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53.
(
2
)	Véanse, ex multis, las sentencias de 12 de febrero de 1974, Sotgiu (152/73, Rec. p. 153), y de 8 de mayo de 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779).
(
3
)	Sentencia de 5 de octubre de 1994, Van Munster (C-165/91, Rec. p. I-4661).