DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
11 mai 2026 (*)
« Recours en annulation – Aides d’État – Fonds publics pour le développement de réseaux à haut débit – Plainte – Examen préliminaire d’une prétendue aide d’État illégale – Lettre d’information – Article 24, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/1589 – Acte préparatoire – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑671/25,
TNG Stadtnetz GmbH, établie à Kiel (Allemagne), représentée par Me S. Louven, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. C. Kovács,
Mmes M. Lagrue et L. Nicolae, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de M. M. Sampol Pucurull, président, Mmes T. Pynnä (rapporteure) et M. Brkan, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 16 décembre 2025,
–        la demande de jonction avec l’affaire T‑548/25 ou, à titre subsidiaire, de suspension présentée par la requérante par acte déposé au greffe du Tribunal le 9 janvier 2026,
vu la demande d’intervention déposée par la République fédérale d’Allemagne au greffe du Tribunal le 28 janvier 2026 au soutien de la Commission,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, déposé le 27 septembre 2025 et
fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, TNG Stadtnetz GmbH, demande l’annulation de la lettre de la Commission européenne du 28 juillet 2025 (ci-après la « lettre attaquée ») par laquelle celle-ci l’a informée qu’elle considérait comme non fondée sa plainte, déposée le 22 mai 2024
dans l’affaire SA.114187/Aide alléguée à NetCOM BW, concernant de prétendues aides d’État illégales octroyées par des collectivités territoriales du Land de Bade-Wurtemberg (Allemagne) à NetCom BW GmbH (ci-après « NetCom »).
Antécédents du litige
2        Le 22 mai 2024, la requérante, une entreprise de télécommunications active en Allemagne, a déposé une plainte auprès de la Commission concernant de prétendues aides d’État illégales accordées par des collectivités territoriales du Land de Bade-Wurtemberg depuis 2017 à NetCom, un fournisseur de services de télécommunications et exploitant de réseaux de télécommunications, en raison de l’absence de nouvelle procédure de sélection concernant l’exploitation des réseaux de communication à haut débit dans le Land de Bade-Wurtemberg (ci-après la « plainte »).
3        Entre juin et novembre 2024, la Commission a eu des échanges avec la République fédérale d’Allemagne et la requérante concernant la plainte.
4        Le 20 novembre 2024, la requérante a fourni des éléments supplémentaires à la Commission, faisant également référence à d’éventuels accords illicites au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE. Le 3 décembre 2024, elle a fourni des documents supplémentaires.
5        Le 3 décembre 2024, la Commission a demandé à la requérante d’indiquer lequel des documents soumis ou quelles parties de ceux-ci exposaient les faits et les questions de droit qui, selon elle, démontraient l’existence d’une aide d’État illégale ou d’un abus d’aide d’État dans le cadre de sa plainte.
6        Le 4 décembre 2024, la requérante a répondu à la Commission que l’ensemble des documents soumis étayait les circonstances de fait à l’origine des aides d’État illégales et a exposé les circonstances en question.
7        Le 8 avril 2025, la requérante a adressé à la Commission une invitation à agir sur sa plainte dans un délai de deux mois, conformément à l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, l’invitant en particulier à ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. La requérante a indiqué que, à défaut de prise de position sur sa plainte, elle formerait un recours en carence devant le Tribunal.
8        Le 15 avril 2025, la Commission a indiqué à la requérante qu’elle était en train de rassembler les informations nécessaires pour évaluer sa plainte et d’examiner les documents soumis par les autorités allemandes. La Commission a également indiqué qu’elle prévoyait de répondre à la requérante avant la fin du mois de juillet 2025.
9        Le 28 juillet 2025, par la lettre attaquée, la Commission a indiqué à la requérante être parvenue à l’évaluation préliminaire selon laquelle sa plainte était dénuée de fondement au motif que, selon les éclaircissements fournis par les autorités allemandes, l’exploitation de tous les réseaux subventionnés en question aurait été ou serait confiée à des opérateurs dans le cadre d’une procédure de sélection
concurrentielle. En outre, dans les zones du district de Schwäbisch Hall où l’exploitation des réseaux subventionnés avait été confiée à Netcom, une telle attribution aurait été autorisée en vertu des règles en matière de marchés publics et serait conforme à sa décision du 13 novembre 2020 dans l’affaire SA.52732 – Allemagne, Régime gigabit national.
10      La Commission a indiqué que cette position n’était pas une position définitive de sa part, mais un avis préliminaire des services de sa direction générale (DG) « Concurrence », fondé sur les informations alors disponibles et dans l’attente d’éventuelles observations supplémentaires de la part de la requérante. La Commission a invité cette dernière à soumettre toute observation complémentaire au cas où elle souhaiterait contester ces conclusions ou communiquer de nouveaux éléments. La Commission a enfin indiqué que, en l’absence de réponse de la part de la requérante dans un délai d’un mois, sa plainte serait réputée retirée.
11      Le 6 août 2025, la requérante a introduit contre la Commission un recours en carence enregistré sous le numéro d’affaire T‑548/25, tendant à faire constater que la Commission s’était illégalement abstenue de prendre position sur sa plainte.
12      Le 22 août 2025, la requérante a transmis ses observations sur la lettre attaquée. Dans celles-ci, elle a contesté l’évaluation préliminaire de la Commission, produit de nouveaux documents et demandé l’adoption d’une décision formelle au titre de l’article 4 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), sous la forme d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Elle a également indiqué que, si nécessaire, elle enverrait une nouvelle invitation à agir et que, le cas échéant, elle formerait un nouveau recours en carence.
Conclusions des parties
13      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la lettre attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      Dans l’exception d’irrecevabilité qu’elle a soulevée sur le fondement de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
15      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité.
16      Dans le cas où le Tribunal rejetterait néanmoins le recours comme irrecevable, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de condamner la Commission aux dépens.
En droit
17      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure, ni joindre la présente affaire à l’affaire T‑548/25 ou la suspendre, comme demandé par la requérante.
18      La Commission excipe de l’irrecevabilité du présent recours au motif que la lettre attaquée serait une mesure intermédiaire exprimant une opinion provisoire de la Commission.
19      Il ressort de la jurisprudence que le recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE est ouvert à l’égard de tous les actes pris par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 29).
20      Selon la jurisprudence
concernant la recevabilité des recours en annulation, il convient de s’attacher à la substance même des actes attaqués ainsi qu’à l’intention de leurs auteurs pour qualifier ces actes. À cet égard, constituent en principe des actes attaquables les mesures qui fixent définitivement la position de la Commission au terme d’une procédure administrative et qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, qui n’ont pas de tels effets (arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 42).
21      En vertu de l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, du règlement 2015/1589, la Commission doit examiner sans retard indu toute plainte déposée par une partie intéressée concernant une aide prétendument illégale. Lorsqu’elle reçoit une telle plainte, la Commission doit ouvrir la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 10 octobre 2017, Alex/Commission, T‑841/16, non publiée, EU:T:2017:724, point 29 et jurisprudence citée).
22      Selon l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, cette phase préliminaire d’examen doit être close par une décision de la Commission. Aux termes de l’article 4, paragraphes 2 à 4, de ce règlement, cette décision, selon le cas, peut constater que la mesure litigieuse ne constitue pas une aide, indiquer que la Commission ne soulève pas d’objections à l’encontre de cette mesure ou déclarer qu’il y a lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen (voir ordonnance du 10 octobre 2017, Alex/Commission, T‑841/16, non publiée, EU:T:2017:724, point 30 et jurisprudence citée).
23      Il convient donc de déterminer si, par la lettre attaquée, compte tenu de sa substance et de l’intention de la Commission, cette dernière a définitivement fixé, au terme de la phase préliminaire d’examen, sa position sur les prétendues aides faisant l’objet de la plainte.
24      Selon l’article 24, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement
2015/1589, lorsque la Commission estime que les éléments de fait et de droit invoqués par la partie intéressée ne suffisent pas à démontrer, sur la base d’un examen à première vue, l’existence d’une aide d’État illégale ou l’application abusive d’une aide, elle en informe la partie intéressée et l’invite à présenter ses observations dans un délai déterminé qui ne dépasse normalement pas un mois.
25      En l’espèce, dans la lettre attaquée, la Commission a examiné les allégations de la requérante, l’a informée de sa position préliminaire selon laquelle sa plainte était dénuée de fondement au motif que l’exploitation de tous les réseaux subventionnés en question aurait été ou serait confiée à des opérateurs dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence et l’a invitée à présenter ses observations dans un délai d’un mois, ce que la requérante a d’ailleurs fait par lettre du 22 août 2025.
26      Il y a lieu d’observer également que, dans la lettre attaquée, il est indiqué à plusieurs reprises que celle-ci ne présente pas la position définitive de la Commission, mais un avis préliminaire. La lettre attaquée indique en outre que cet avis est fondé sur les « informations disponibles à ce stade », « dans l’attente d’éventuelles observations supplémentaires » de la part de la requérante.
27      Il convient par conséquent de constater que, dans des circonstances où la Commission doit encore adopter une décision mettant fin à la phase préliminaire d’examen, de sorte que cette procédure ne se termine pas avec la lettre en cause, la lettre attaquée constitue un acte préparatoire au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 et ne constitue donc pas un acte attaquable (voir, en ce sens, ordonnances du 9 janvier 2012, Neubrandenburger Wohnungsgesellschaft/Commission, T‑407/09, non publiée, EU:T:2012:1, point 33, et du 13 décembre 2018, Scandlines Danmark et Scandlines Deutschland/Commission, T‑890/16, non publiée, EU:T:2018:1004, point 50).
28      Cette conclusion n’est pas remise en question par les arguments de la requérante.
29      D’abord, le grief de la requérante selon lequel la lettre attaquée ne constitue pas un premier examen ou un examen à première vue au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 n’est pas fondé, à la lumière des constats figurant aux points 24 à 27 ci-dessus. Par ailleurs, les arguments de la requérante relatifs à la longueur de la procédure administrative sont sans incidence sur la question tenant au fait de déterminer si, dans le cadre du présent recours en annulation, la lettre attaquée pouvait être qualifiée d’acte juridiquement contraignant au sens de la jurisprudence rappelée aux points 19 et 20 ci-dessus (voir, en ce sens, ordonnance du 31 janvier 2020, Irish Wind Farmers’ Association e.a./Commission, T‑6/19, non publiée, EU:T:2020:30, point 53).
30      Ensuite, s’il ressort de l’article 12, paragraphe 1, second alinéa, et de l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589 ainsi que de la jurisprudence que la Commission n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen et qu’elle est tenue, le moment venu, soit d’ouvrir la phase d’examen suivante, soit de classer l’affaire en adoptant une décision en ce sens, cette obligation ne saurait toutefois être interprétée comme signifiant que toute correspondance intervenue à la suite de l’introduction d’une plainte fondée sur l’article 24, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 doive nécessairement être considérée comme un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 31 janvier 2020, Irish Wind Farmers’ Association e.a./Commission, T‑6/19, non publiée, EU:T:2020:30, point 52 et jurisprudence citée). Or, en l’espèce, aucun élément ne permet de conclure que, par la lettre attaquée, la Commission a entendu clore la phase préliminaire d’examen.
31      À cet égard, il importe de préciser que la présente affaire diffère de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 16 décembre 2010, Athinaïki Techniki/Commission (C‑362/09 P, EU:C:2010:783), invoqué par la requérante. En effet, dans cette affaire, la Commission avait, par l’acte attaqué, décidé de mettre fin à la phase préliminaire d’examen en classant l’affaire. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, ainsi que cela a été constaté au point 27 ci-dessus.
32      Enfin, eu égard au prétendu refus d’accès à la justice invoqué par la requérante, il convient de rappeler la prémisse déjà évoquée au point 30 ci-dessus, selon laquelle, le moment venu, la Commission est tenue soit d’ouvrir la phase d’examen suivante, soit de classer l’affaire en adoptant une décision en ce sens. En l’espèce, la Commission n’a pas remis en cause cette obligation.
33      Par conséquent, il convient de conclure que la lettre attaquée est un acte préparatoire qui ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
34      Il y a donc lieu de rejeter le recours comme étant irrecevable.
35      Le recours étant irrecevable, il n’y a pas lieu, en application de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, de statuer sur la demande d’intervention introduite par la République fédérale d’Allemagne.
Sur les dépens
36      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
37      En outre, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, lorsqu’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il soit statué sur une demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. Par conséquent, la République fédérale d’Allemagne supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention. Dès lors que le traitement de cette demande d’intervention a été suspendu, conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, la requérante et la Commission n’ont pas encouru de dépens à cet égard.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention de la République fédérale d’Allemagne.
3)      TNG Stadtnetz GmbH supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
4)      La République fédérale d’Allemagne supportera les dépens afférents à sa demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 11 mai 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. Sampol Pucurull
*      Langue de procédure : l’allemand.