Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 26 februari 2026 (1)
Zaak C‑809/24
Trenitalia SpA
tegen
Regione Liguria
[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Vervoer – Regionaal openbaar spoorvervoer – Verordening (EG) nr. 1370/2007 – Geen toekenning van een redelijke winst aan de exploitant van de openbare diensten – Kortlopend openbaredienstcontract – Geen enkel risico voor deze exploitant – Artikel 6 – Punt 5 van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 – Verplichting tot boekhoudkundige scheiding ”
Inleiding
1.        In de onderhavige zaak verzoekt de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van een aantal bepalingen van verordening (EG) nr. 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg(2).
2.        In het bijzonder wordt het Hof voor het eerst de vanuit economisch oogpunt belangrijke vraag gesteld of de bevoegde nationale instanties in het kader van een openbaredienstcontract verplicht zijn om in de tegenprestatie die wordt toegekend aan de exploitant die belast is met de uitvoering van de in dat contract vastgestelde openbaredienstverplichtingen, een bedrag als „redelijke winst” op te nemen.
Toepasselijke bepalingen
3.        Artikel 1 van verordening nr. 1370/2007, met als opschrift „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:
„Deze verordening heeft tot doel vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het Gemeenschapsrecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.
Daartoe worden in deze verordening de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.”
4.        Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Openbaredienstcontracten en algemene regels”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht en/of een compensatie, van welke aard ook, toe te kennen voor de naleving van openbaredienstverplichtingen, is zij verplicht een openbaredienstcontract te sluiten.”
5.        Artikel 5 van die verordening, met als opschrift „Gunning van openbaredienstcontracten”, bepaalt in lid 6:
„Als de nationale wetgeving het niet verbiedt, kan een bevoegde instantie besluiten openbaredienstcontracten voor vervoer per spoor, met uitzondering van andere vormen van spoorvervoer, zoals metro of tram, onderhands te gunnen.
In afwijking van artikel 4, lid 3, hebben deze contracten een maximumduur van tien jaar, behalve wanneer artikel 4, lid 4, van toepassing is.”
6.        Artikel 6 van dezelfde verordening, met als opschrift „Compensaties voor de openbare dienst”, bepaalt in lid 1:
„Ongeacht de gunningwijze van een contract voldoet elke compensatie uit hoofde van een algemene regel of een openbaredienstcontract aan de bepalingen van artikel 4. Ongeacht hun aard voldoen compensaties die worden verleend uit hoofde van een overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 of 6, of uit hoofde van een algemene bepaling onderhands gegund openbaredienstcontract, bovendien aan de bepalingen in de bijlage.”
7.        De bijlage bij verordening nr. 1370/2007, met als opschrift „Regels van toepassing op de in artikel 6, lid 1, bedoelde compensaties”, luidt als volgt:
„1.      Compensaties uit hoofde van overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 of 6, onderhands gegunde contracten of uit hoofde van een algemene regel, dienen te worden berekend overeenkomstig de regels van deze bijlage.
2.      Een compensatie mag niet hoger zijn dan het netto
financiële effect van de som van de positieve of negatieve effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten. De effecten worden beoordeeld door de situatie waarin de openbaredienstverplichting wordt vervuld, te vergelijken met de situatie die zich zou hebben voorgedaan, wanneer die verplichting niet zou zijn vervuld.
De bevoegde instantie berekent het netto
financiële effect aan de hand van de volgende formule:
Kosten gegenereerd in verband met een openbaredienstverplichting die of een pakket openbaredienstverplichtingen dat door een bevoegde instantie/bevoegde instanties is opgelegd en in een contract en/of een algemene regel is vastgelegd,
minus de positieve effecten die worden gegenereerd binnen het netwerk waarop de betrokken openbaredienstverplichting rust,
minus de ontvangsten uit de vervoertarieven of enige andere ontvangsten die bij de vervulling van de betrokken openbaredienstverplichting(en) worden gegenereerd,
plus een redelijke winst,
het netto
financiële effect.
[...]
5.      Om de transparantie te verhogen en kruissubsidies te vermijden, dient een exploitant van openbare diensten, wanneer hij naast diensten waarvoor hij compensaties voor openbaredienstverlening ontvangt, ook andere activiteiten uitoefent, voor de exploitatie van de openbare vervoersdiensten over een gescheiden boekhouding te beschikken die ten minste aan de volgende voorwaarden voldoet:
–        de rekeningen betreffende de verschillende exploitatieactiviteiten zijn gescheiden en het aandeel van de overeenkomstige activa en vaste kosten wordt uitgesplitst overeenkomstig de geldende boekhoudkundige en fiscale regels;
[...]
6.      Onder redelijke winst wordt een vergoeding verstaan die overeenstemt met de gebruikelijke kapitaalbeloning in de sector in een bepaalde lidstaat, rekening houdend met het risico, of het ontbreken daarvan, voor de exploitant van de openbare dienst ingevolge de tussenkomst van de overheid.
7.      De compensatieregeling dient aan te zetten tot het behoud of de ontwikkeling van:
–        een objectief controleerbaar, efficiënt beheer door de exploitant van openbare diensten, en
–        de verlening van personenvervoersdiensten van voldoende kwaliteit.”
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
8.        Op 10 maart 2010 hebben de Regione Liguria (regio Ligurië, Italië) en Trenitalia in het kader van een onderhandse gunning een contract gesloten voor de levering van openbaar personenvervoer per spoor voor de jaren 2009 tot en met 2014 (hierna: „contract 2009‑2014”), dat met zes jaar kon worden verlengd.
9.        Na afloop van dit contract heeft de regio Ligurië het door Trenitalia ingediende voorstel tot verlenging afgewezen omdat de geplande investeringen voor de modernisering van het rollend materieel ontoereikend waren. Volgens de regio Ligurië was deze modernisering een essentiële voorwaarde voor de sluiting van een nieuw contract van zes jaar en een doorslaggevende factor voor de verbetering van de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de dienst.
10.      Om de continuïteit van de onder het contract 2009‑2014 vallende openbaarvervoersdiensten te waarborgen, hebben de regio Ligurië en Trenitalia op 10 december 2016, nog steeds in het kader van een onderhandse gunning, een „overbruggingscontract” van drie jaar (hierna: „contract 2015‑2017”) gesloten voor de overgangsperiode tussen het verstrijken van het contract 2009‑2014 en de gunning van een nieuw openbaredienstcontract met een looptijd van vijftien jaar vanaf 2018.
11.      In het contract 2015‑2017 werden de contractuele voorwaarden voor de periode 2009‑2014 gehandhaafd, met uitzondering van de methode voor de berekening van de aan Trenitalia toegekende vergoeding, die was vastgelegd in een driejarenoverzicht dat als bijlage bij dat contract was gevoegd. In dat document was bepaald dat het totale nettoresultaat, berekend door optelling van de resultaten van elk jaar, gelijk moest zijn aan nul, zodat een financieel-economisch evenwicht zou worden bereikt (inkomsten = kosten + financiële lasten) en de kosten van Trenitalia over de gehele periode van drie jaar volledig zouden worden gedekt. Een verlaging van de kosten of een verhoging van de inkomsten moest dus noodzakelijkerwijs leiden tot een verlaging van de door de regio Ligurië betaalde overheidsbijdrage om het financieel-economische evenwicht te verzekeren (totaal nettoresultaat gelijk aan nul).
12.      In de loop van 2018 is tussen de partijen een meningsverschil ontstaan over de elementen die moesten worden opgenomen in de berekening van het totale nettoresultaat over de periode 2015‑2017. De regio Ligurië heeft zich er met name tegen verzet dat een vergoeding voor het netto
geïnvesteerde kapitaal in aanmerking werd genomen ten gunste van Trenitalia.
13.      Op 25 mei 2021 werd de deliberazione della Giunta regionale nr. 444/2021 (besluit nr. 444/2021 van de regionale uitvoerende macht) (hierna: „besluit nr. 444/2021”) vastgesteld, waarin werd bepaald dat het boekhoudsaldo van de periode 2015‑2017 10 702 543,18 EUR bedroeg, zonder dat rekening werd gehouden met de vergoeding voor het netto
geïnvesteerde kapitaal. Na aftrek van een bedrag van 3 955 613,73 EUR dat de regio Ligurië nog verschuldigd was, werd Trenitalia bij dat besluit verplicht tot betaling van een bedrag van 6 746 929,45 EUR, op grond dat Trenitalia niet het recht had om het positieve saldo van de periode 2015‑2017 te behouden, aangezien zij niet het risico van een eventueel negatief saldo droeg.
14.      Trenitalia heeft de wettigheid van besluit nr. 444/2021 aangevochten bij de Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (bestuursrechter in eerste aanleg Ligurië, Italië). Bij arrest van 27 juni 2022 heeft die rechter het beroep verworpen door te oordelen dat de afstand van een redelijke winst door Trenitalia gerechtvaardigd was omdat, ten eerste, het contract 2015‑2017 tijdelijk was, ten tweede, Trenitalia niet het risico van eventuele verliezen droeg en, ten derde, de betrokken vervoersdiensten opnieuw onderhands waren gegund voor een periode van vijftien jaar.
15.      Deze rechter heeft ook vastgesteld dat de door Trenitalia ontvangen extra inkomsten voortvloeiden uit de exploitatie van de commerciële dienst „Cinque Terre Express” en heeft de uitlegging verworpen volgens welke Trenitalia het recht zou hebben om deze extra inkomsten te behouden, aangezien dit zou inhouden dat compensaties die worden betaald als tegenprestatie voor de uitvoering van een openbaredienstverplichting, worden gebruikt om zeer lucratieve commerciële activiteiten te subsidiëren.
16.      Trenitalia is tegen dit vonnis opgekomen bij de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter.
17.      Deze rechter stelt vast dat de kosten voor Trenitalia uit hoofde van het contract 2015‑2017 volledig werden gedekt, maar dat haar geen recht op een redelijke winstmarge werd toegekend. Een verlaging van de kosten dan wel een verhoging van de inkomsten ten opzichte van de oorspronkelijke ramingen zou dus moeten leiden tot een verlaging van de door de regio Ligurië verschuldigde tegenprestatie, zodat aan het einde van de periode van drie jaar het financieel-economische evenwicht gelijk aan nul behouden zou zijn, zoals was overeengekomen in dat contract.
18.      Die rechter vraagt zich af of het contract 2015‑2017 verenigbaar is met verordening nr. 1370/2007, aangezien het
ten eerste voorziet in de afstand van een redelijke winst door de exploitant van vervoersdiensten en ten tweede niet vereist dat de kosten en inkomsten in verband met de gedeeltelijk commerciële dienst „Cinque Terre Express” afzonderlijk worden geboekt.
19.      In deze omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staan [verordening nr. 1370/2007], met name overweging 27, tweede volzin, artikel 1, lid 2, artikel 4, lid 1, artikel 6, lid 1, de punten 2 tot en met 6 van de bijlage, alsook de in de desbetreffende bepalingen van het VWEU (met name de artikelen 14, 93 en 106) neergelegde Unierechtelijke beginselen en doelstellingen, in de weg aan een dienstcontract als het onderhavige – met als gevolg dat de desbetreffende bepalingen van het contract buiten werking worden gesteld – dat inhoudt dat de exploitant, in ruil voor het feit dat hij geen enkel risico draagt, willens en wetens afstand doet van een redelijke winstmarge, wanneer hij dit doet voor een beperkte periode (van drie jaar), met het oog op de onderhandse gunning van een daaropvolgend dienstcontract voor de in artikel 5, lid 6, juncto artikel 4, lid 4, van [verordening nr. 1370/2007] vastgestelde maximumduur?
2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, staan [verordening nr. 1370/2007], met name overweging 27, eerste volzin, overweging 28, artikel 4, lid 1, artikel 6, lid 1, punt 5 van de bijlage, alsook de in de desbetreffende bepalingen van het VWEU (met name de artikelen 14, 93 en 106) neergelegde Unierechtelijke beginselen en doelstellingen, in de weg aan een dienstcontract als het onderhavige – met als gevolg dat dit contract op dit onderdeel onverbindend en niet-afdwingbaar is – dat niet voorziet in een gescheiden boekhouding van de kosten en baten van een gedeeltelijk commerciële dienst, voor zover deze wordt gekenmerkt door verhoogde tarieven, teneinde het risico van overcompensatie te voorkomen?”
20.      Trenitalia, de regio Ligurië en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Diezelfde partijen hebben tijdens de terechtzitting van 27 november 2025 mondelinge opmerkingen gemaakt.
Analyse
Eerste vraag
21.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen de sluiting van een contract voor spoorvervoersdiensten dat, gelet op het feit dat de exploitant die belast is met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geen risico draagt, bepaalt dat het bedrag van de aan deze exploitant verschuldigde compensatie alle door hem gemaakte kosten dekt, zonder inbegrip evenwel van een redelijke winst, en wel gedurende een overgangsperiode voorafgaand aan de sluiting van een nieuw, langlopend contract voor dezelfde openbaredienstverplichting.(3)
22.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1370/2007, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, werd vastgesteld op basis van zowel Verdragsbepalingen inzake staatssteun als Verdragsbepalingen met betrekking tot het gemeenschappelijk vervoerbeleid.
23.      In de vierde overweging van verordening nr. 1370/2007 wordt verklaard dat deze verordening tot doel heeft de ongelijkheden tussen vervoersondernemingen uit verschillende lidstaten weg te nemen. Zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, eerste alinea, en overweging 4 van deze verordening, bestaat een andere doelstelling erin om ervoor te zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, door gecontroleerde mededinging onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de personenvervoersdiensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verstrekt tegen een lagere kostprijs.(4)
24.      Derhalve worden in verordening nr. 1370/2007, volgens artikel 1, lid 1, tweede alinea, ervan de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.
25.      Het begrip „compensatie voor openbaredienstverlening” wordt in artikel 2, onder g), van deze verordening omschreven als „elk, met name financieel, voordeel dat direct of indirect door een bevoegde instantie uit overheidsmiddelen wordt verleend tijdens of in verband met de periode waarin een openbaredienstverplichting [wordt] vervuld”.
26.      Volgens artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1370/2007 moet elke compensatie uit hoofde van een openbaredienstcontract, ongeacht de gunningwijze, voldoen aan de vereisten van artikel 4. Wanneer een contract onderhands gegund is, zoals in casu het geval is, moeten compensaties, ongeacht hun aard, ook voldoen aan de bepalingen in de bijlage bij die verordening.
27.      Artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 bepaalt dat in openbaredienstcontracten vooraf op objectieve en transparante wijze moet worden vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend en voorts, overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder c), dat moet worden vastgesteld hoe de kosten van de dienstverlening worden verdeeld.
Het kan in het bijzonder gaan om personeelsuitgaven, energiekosten, rechten voor het gebruik van infrastructuur, onderhouds- en herstellingskosten van voertuigen gebruikt voor openbaar vervoer, rollend materieel en installaties die noodzakelijk zijn voor de exploitatie van personenvervoersdiensten, vaste kosten en een passende vergoeding voor het eigen kapitaal.
28.      Volgens de recente rechtspraak van het Hof blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat de bevoegde instanties in het kader van een openbaredienstcontract over een beoordelingsmarge beschikken bij de uitwerking van een regeling voor de aan de exploitant van openbare diensten verschuldigde compensatie.(5) Deze marge wordt echter strikt afgebakend door de in artikel 4, lid 1, onder b), tweede volzin, van verordening nr. 1370/2007 en in punt 2 van de bijlage bij die verordening neergelegde eis om elke vorm van overmatige compensatie („overcompensatie”) te vermijden.(6) Voor onderhands gegunde openbaredienstcontracten moeten de parameters op basis waarvan de compensatie moet worden berekend, zodanig worden vastgesteld dat de compensatie in geen geval het bedrag overschrijdt dat nodig is om het netto
financiële effect op kosten en inkomsten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, waarbij rekening moet worden gehouden met de door de exploitant van openbare diensten ingehouden ontvangsten ter zake en met een „redelijke winstmarge”.(7) In punt 6 van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 wordt een redelijke winst omschreven als „een vergoeding [...] die overeenstemt met de gebruikelijke kapitaalbeloning in de sector in een bepaalde lidstaat, rekening houdend met het risico, of het ontbreken daarvan, voor de exploitant van de openbare dienst ingevolge de tussenkomst van de overheid”.
29.      Met andere woorden, openbaredienstcontracten moeten voorzien in een mechanisme dat ervoor zorgt dat de compensatie minder bedraagt dan of gelijk is aan het maximumbedrag dat overeenkomt met het netto
financiële effect, teneinde ongerechtvaardigde mededingingsvervalsingen te voorkomen, zoals blijkt uit
overweging 34 van verordening nr. 1370/2007(8).
30.      Artikel 4, lid 1, van deze verordening schrijft dus voor dat bij de berekening van een dergelijk financieel effect rekening moet worden gehouden met een redelijke winst wanneer deze in het openbaredienstcontract is opgenomen.
31.      Een uitlegging volgens welke de voorschriften van verordening nr. 1370/2007 slechts betrekking hebben op een redelijke winst voor zover het openbaredienstcontract in een dergelijke winst voorziet, vindt steun in twee contextuele elementen.
32.      Ten eerste bepaalt artikel 4, lid 1, onder c), van verordening nr. 1370/2007 dat het aangaande de kosten in verband met het verlenen van diensten, waarvan de wijze van verdeling in openbaredienstcontracten moet worden vastgelegd, in het bijzonder „kan [...] gaan om [...] een passende vergoeding voor het eigen kapitaal” (of, met andere woorden, een redelijke winst). Uit deze formulering blijkt dat de Uniewetgever niet heeft willen bepalen welke kosten in het openbaredienstcontract moeten worden vermeld.
33.      Ten tweede bevat punt 2 van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 een formule volgens welke het bedrag van het netto
financiële effect overeenkomt met de gemaakte kosten, waarop de ontvangsten uit de openbaredienstverlening en de potentiële inkomsten uit netwerkeffecten in mindering worden gebracht, een en ander vermeerderd met een redelijke winst. Volgens verschillende taalversies
van dit punt moet de bevoegde instantie zich „laten leiden” door deze formule (s’inspire de la formule suivante
in de Franse taalversie, shall be guided by the following scheme in de Engelse taalversie, se guiará por el siguiente esquema in de Spaanse taalversie en deve tomar como referencial as seguires regras in de Portugese taalversie). Mijns inziens is deze formulering juist te verklaren door het feit dat het netto
financiële effect, op basis waarvan het maximale compensatiebedrag wordt berekend, de potentiële inkomsten uit netwerkeffecten, indien aanwezig, omvat en een redelijke winst, indien daarin is voorzien in het openbaredienstcontract.(9)
34.      Uit de tot dusver onderzochte bepalingen van verordening nr. 1370/2007 kan dus niet worden afgeleid dat de bevoegde instanties verplicht zijn om de exploitant van openbare diensten een compensatie toe te kennen waaraan een redelijke winst is toegevoegd.
35.      Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 en punt 7 van de bijlage bij deze verordening juncto overweging 27 van deze verordening, kunnen evenmin aldus worden uitgelegd dat zij een dergelijke verplichting opleggen aan de bevoegde instanties, anders dan Trenitalia zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft betoogd.
36.      Ik herinner aan de inhoud van deze bepalingen. Artikel 1, lid 1, eerste alinea, van deze verordening formuleert de doelstelling ervoor te „zorgen dat [...] onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs”(10). In overweging 27
van dezelfde verordening staat te lezen dat wanneer een bevoegde instantie een contract zonder openbare aanbestedingsprocedure wenst te gunnen, ze gedetailleerde regels dient na te leven teneinde te waarborgen dat een passende vergoeding wordt vastgesteld en de diensten op een efficiënte manier en met een hoog kwaliteitsniveau worden verricht. In punt 7 van de bijlage wordt gepreciseerd dat de compensatieregeling dient aan te zetten tot het behoud of de ontwikkeling van een objectief controleerbaar, efficiënt beheer door de exploitant van openbare diensten, en de verlening van personenvervoersdiensten van voldoende kwaliteit.
37.      In haar richtsnoeren van 2014(11), betreffende de versie van verordening nr. 1370/2007 die ratione temporis in casu van toepassing is op de feiten, heeft de Commissie in punt 2.4.8 aangegeven dat de bepalingen van deze verordening volgens artikel 1 en punt 7 van de bijlage „niet alleen tot doel hebben een mogelijke overcompensatie voor openbaredienstverplichtingen te voorkomen, maar er ook voor moeten zorgen dat de verlening van openbare diensten uit hoofde van een openbaredienstcontract financieel haalbaar is om een hoogwaardige dienst te kunnen (blijven) leveren”. Volgens de Commissie volgt hieruit dat „[d]e openbaredienstverplichting [...] op passende wijze [moet] worden gecompenseerd zodat de eigen middelen van de exploitant die een openbare dienst levert op de lange termijn niet worden uitgehold, waardoor hij niet langer in staat zou zijn naar behoren aan zijn contractuele verplichtingen te voldoen en niet langer [...] hoogwaardige personenvervoersdiensten zou kunnen leveren”.(12) „Wanneer [namelijk] de bevoegde instantie onvoldoende compensatie betaalt, riskeert zij [...] dat [...] de exploitant in ernstige financiële moeilijkheden komt wanneer het openbaredienstcontract onderhands is gegund. Een ander risico is dat het algemene niveau en de kwaliteit van de verrichte openbare diensten in hun geheel afnemen gedurende de looptijd van het contract”(13).
38.      Hieruit kan het volgende worden afgeleid.
39.      Artikel 1 van verordening nr. 1370/2007 en punt 7 van de bijlage bij deze verordening stellen geen minimale compensatiedrempel vast(14) en verplichten de bevoegde instanties niet uitdrukkelijk om een compensatie te erkennen die hoger is dan het netto
financiële effect van de openbaredienstverplichtingen, waaraan dus een redelijke winst is toegevoegd. Derhalve kunnen zij niet aldus worden opgevat dat zij de bevoegde instanties in beginsel een verplichting opleggen om een dergelijke winst toe te kennen aan exploitanten van openbare diensten.
40.      Deze bepalingen geven echter blijk van een algemene beperking van de contractvrijheid van de bevoegde instanties. Meer in het bijzonder wordt de beoordelingsmarge waarover deze instanties beschikken om de parameters voor de berekening van de compensatie vast te stellen, ook afgebakend door de doelstelling om de aanbieding van een efficiënte en financieel rendabele openbaarvervoersdienst te verzekeren met het oog op een dienstverlening van hoge kwaliteit. Zoals het Hof in het arrest DOBELES heeft geoordeeld, wordt van de bevoegde nationale instanties verlangd dat zij vervoerders die met de vervulling van openbaredienstverplichtingen zijn belast, onder meer met betrekking tot de compensatieregeling geen buitensporige of onredelijke voorwaarden opleggen.(15) Dat zou met name het geval zijn met een contractueel beding dat voorwaarden bevat waarmee deze exploitant duidelijk niet wordt verzekerd van een toereikende compensatie, waardoor het behoud van een hoogwaardige openbare dienstverlening op de lange termijn in gevaar kan komen.
41.      Het is derhalve niet uitgesloten dat het ontbreken van een redelijke winst, en dus van de vergoeding voor het geïnvesteerde kapitaal, ertoe kan leiden dat een exploitant van openbare diensten een duidelijk ontoereikende compensatie ontvangt. In een dergelijk geval zou het gaan om een „buitensporige of onredelijke” voorwaarde in de zin van het vorige punt, die onverenigbaar is met verordening nr. 1370/2007.(16)
42.      Een dergelijke beoordeling, die verricht moet worden door de verwijzende rechter, valt onder het evenredigheidsbeginsel(17). Om na te gaan of dit beginsel in acht is genomen, moet rekening worden gehouden met alle relevante elementen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde openbaredienstcontract, dat wil zeggen het contract 2015‑2017. Ik denk met name aan de twee door deze rechter genoemde elementen, namelijk het tijdelijke karakter van dit contract en het ontbreken van enig financieel-economisch risico voor Trenitalia bij de openbare dienstverlening waarop dat contract betrekking heeft.
43.      Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, acht ik het noodzakelijk enkele overwegingen te formuleren over met name deze twee elementen.
44.      Wat het eerste element betreft, herinner ik er allereerst aan dat dit contract is gesloten in een situatie waarin de regio Ligurië dit noodzakelijk achtte om de continuïteit van de exploitatie van de betrokken personenvervoersdienst per spoor te waarborgen. De beperkte looptijd ervan (drie jaar) was dus te verklaren door de noodzaak om een tijdelijke situatie te regelen met het oog op de sluiting van een later contract met een aanzienlijk langere looptijd. Het is echter duidelijk dat in het algemeen de voorwaarden van een kortlopend contract de financiële levensvatbaarheid van de dienst op lange termijn minder negatief zullen beïnvloeden dan een langlopend contract.
45.      Wat het tweede element betreft, dient mijns inziens, om een openbare dienst financieel levensvatbaar te houden, de hoogte van de compensatie te variëren al naargelang het risico dat de dienstverlener bereid is te dragen.(18) Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft, kan het niet toekennen van een redelijke winst een inbreuk op verordening nr. 1370/2007 opleveren wanneer de betrokken exploitant het hoofd moet bieden aan aanzienlijke investeringsrisico’s of operationele risico’s. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter dat in het contract 2015‑2017 geen investeringsverplichting voor Trenitalia was opgenomen, aangezien de investeringen voor de modernisering van het rollend materieel waren uitgesteld tot het latere contract. Bovendien voorzagen de contractuele bepalingen in volledige dekking van de operationele risico’s die de verlening van de betrokken openbare dienst door Trenitalia in gevaar konden brengen. Het blijkt dus dat deze onderneming op grond van het betrokken contract beschermd was tegen elk risico in verband met de verlening van de aangeboden openbare dienst.
46.      In dit verband moet ook worden opgemerkt dat een compensatiemechanisme als het onderhavige, dat is gebaseerd op de volledige dekking van de door de exploitant van openbare diensten gedragen kosten, niet kan aanzetten tot een doeltreffend beheer van de openbare dienst, zoals punt 7 van de bijlage, eerste streepje, van verordening nr. 1370/2007 vereist.
Zoals de Commissie in punt 2.4.3 van haar richtsnoeren van 2014 heeft gepreciseerd, zullen „compensatieregelingen die simpelweg zijn bedoeld om de werkelijke kosten te dekken wanneer die zich aandienen, het vervoerbedrijf maar weinig [...] stimuleren de kosten te beheersen of efficiënter te werken” en „[h]et gebruik ervan kan daarom beter worden beperkt tot momenten waarop grote onzekerheid heerst over de kosten en de vervoerder goed moet worden beschermd tegen die onzekerheid”. Hoewel dit element in het kader van de evenredigheidstoetsing in aanmerking moet worden genomen, moet het niettemin in een context worden geplaatst waarin de bevoegde instantie heeft besloten om, ten eerste, een openbaredienstcontract te sluiten dat voorziet in een volledige dekking van de werkelijke kosten van de betrokken exploitant teneinde het voortbestaan van deze dienstverlening te bevorderen en, ten tweede, een procedure in gang te zetten voor de onderhandse gunning van een contract met een looptijd van vijftien jaar aan diezelfde exploitant.
47.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen de sluiting van een contract voor spoorvervoersdiensten waarin, gelet op het feit dat de exploitant die belast is met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geen risico draagt, wordt bepaald dat het bedrag van de aan deze exploitant verschuldigde compensatie alle door hem gemaakte kosten dekt, zonder inbegrip evenwel van een redelijke winst, en wel voor een overgangsperiode voorafgaand aan de sluiting van een nieuw, langlopend contract voor dezelfde openbaredienstverplichting, op voorwaarde dat het achterwege laten van een redelijke winst niet leidt tot een ontoereikende compensatie waardoor de exploitant niet langer in staat zou zijn naar behoren aan zijn contractuele verplichtingen te voldoen en niet langer hoogwaardige personenvervoersdiensten zou kunnen leveren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Tweede vraag
48.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 en punt 5 van de bijlage bij deze verordening aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de sluiting van een openbaredienstcontract dat niet voorziet in een gescheiden boekhouding voor de kosten en ontvangsten van een vervoersdienst die onder dat contract valt en waarvan de tariefvoorwaarden een commercieel rendabele exploitatie waarborgen.(19)
49.      Deze vraag wordt enkel gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, dat wil zeggen indien de instantie krachtens verordening nr. 1370/2007 verplicht is om een redelijke winst toe te kennen aan de exploitant van openbare diensten. Zoals ik hierboven in deze conclusie heb uitgelegd, ben ik ervan overtuigd dat dit niet het geval is. Ik geef het Hof derhalve in overweging deze tweede vraag niet te beantwoorden. Voor het geval het Hof mijn mening echter niet deelt, ga ik hieronder in op de vraag ten gronde.
50.      Er zij meteen aan herinnerd dat de in deze vraag genoemde dienst, genaamd „Cinque Terre Express”, Trenitalia in staat had gesteld hogere ontvangsten uit de vervoertarieven te verkrijgen dan de inkomsten die normaliter in het kader van de gewone openbare dienst worden geïnd, dankzij de verhoogde tarieven die van toepassing waren op toeristische gebruikers.
51.      In het hoofdgeding heeft Trenitalia aangevoerd dat zij het recht had om de extra ontvangsten uit die dienstverrichting als redelijke winst te behouden. De regio Ligurië verzette zich daartegen omdat de door Trenitalia bepleite juridische uitlegging zou impliceren dat Trenitalia de als tegenprestatie voor een openbaredienstverplichting ontvangen compensatie gebruikte om een commerciële activiteit te financieren, namelijk de dienstverlening „Cinque Terre Express”.
52.      Volgens de tweede zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 moeten compensaties uit hoofde van overeenkomstig artikel 5, lid 6, van die verordening onderhands gegunde openbaredienstcontracten voldoen aan de bepalingen in de bijlage bij die verordening. Het hoofdgeding heeft juist betrekking op de onderhandse gunning van een openbaredienstcontract voor spoorvervoer.
53.      Er zij aan herinnerd dat volgens de eerste zin van punt 5 van deze bijlage, „[o]m de transparantie te verhogen en kruissubsidies te vermijden, [...] een exploitant van openbare diensten, wanneer hij naast diensten waarvoor hij compensaties voor openbaredienstverlening ontvangt, ook andere activiteiten uitoefent, voor de exploitatie van de openbare vervoersdiensten over een gescheiden boekhouding [dient] te beschikken”. In dit verband wordt in punt 2.4.4 van de richtsnoeren van 2014 aangegeven dat een dergelijke verplichting tot boekhoudkundige scheiding tot doel heeft te vermijden dat de compensatie die de openbaredienstverlener ontvangt, wordt aangewend om zijn concurrentiepositie bij zijn commerciële activiteiten te verstevigen, hetgeen erop zou neerkomen dat aan laatstgenoemde activiteiten een kruissubsidie wordt toegekend.
54.      Verordening nr. 1370/2007 vereist dus een boekhoudkundige scheiding tussen de vervoersdiensten waarvoor compensaties voor openbaredienstverlening worden ontvangen en de vervoersdiensten die hier niet voor in aanmerking komen.(20)
55.      Zoals blijkt uit de definitie van „openbaredienstcontract” in artikel 2, onder i), van verordening nr. 1370/2007(21), zijn de in dat contract opgenomen diensten onderworpen aan de daarin bepaalde openbaredienstverplichtingen.
56.      Hieruit volgt mijns inziens dat de spoorvervoersdienst „Cinque Terre Express”, die uitdrukkelijk in het contract 2015‑2017 is vastgelegd, valt onder „diensten waarvoor [de exploitant] compensaties voor openbaredienstverlening ontvangt” in de zin van punt 5 van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007.
Derhalve lijkt mij de verplichting tot gescheiden boekhouding niet van toepassing in het kader van het hoofdgeding.
57.      Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het feit dat de spoorvervoersdienst „Cinque Terre Express” commercieel rendabel is daar in het contract 2015‑2017 de mogelijkheid is opgenomen om een verhoogd tarief toe te passen op toeristische gebruikers. Uit punt 5 van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 blijkt immers geenszins dat een commercieel rendabele exploitatie van een van de „diensten waarvoor [de exploitant] compensaties voor openbaredienstverlening ontvangt” de verplichting met zich meebrengt om de kosten en inkomsten in verband met de betrokken vervoersdienst uit boekhoudkundig oogpunt afzonderlijk te behandelen. Bovendien moet worden benadrukt, zoals Trenitalia in haar schriftelijke opmerkingen heeft gedaan, dat punt 2.2.5 van de richtsnoeren van 2014 bepaalt dat de geografische werkingssfeer van openbaredienstcontracten de bevoegde instanties in staat moet stellen de lokale, regionale en subnationale netwerkeffecten te benutten. Daartoe voorziet dit punt uitdrukkelijk in de mogelijkheid om dergelijke diensten op rendabele wijze aan te bieden dankzij de kruisfinanciering tussen rendabele diensten en andere, verliesgevende diensten die onder hetzelfde openbaredienstcontract vallen.
58.      In het licht van deze overwegingen geef ik het Hof in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 juncto punt 5 van de bijlage bij deze verordening, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de sluiting van een openbaredienstcontract dat niet voorziet in een gescheiden boekhouding voor de kosten en ontvangsten van een vervoersdienst die onder dat contract valt en waarvan de tariefvoorwaarden een commercieel rendabele exploitatie waarborgen.
Conclusie
59.      Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
„1)      Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen de sluiting van een openbaredienstcontract voor spoorvervoer dat, gelet op het feit dat de exploitant die belast is met de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geen risico draagt, bepaalt dat het bedrag van de aan deze exploitant verschuldigde compensatie alle door hem gemaakte kosten dekt, zonder inbegrip evenwel van een redelijke winst, en wel voor een overgangsperiode voorafgaand aan de sluiting van een nieuw, langlopend contract voor dezelfde openbaredienstverplichting, op voorwaarde dat het achterwege laten van een redelijke winst niet leidt tot een ontoereikende compensatie waardoor de exploitant niet langer in staat zou zijn naar behoren aan zijn contractuele verplichtingen te voldoen en niet langer hoogwaardige personenvervoersdiensten zou kunnen leveren, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
2)      Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 juncto punt 5 van de bijlage bij deze verordening,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen de sluiting van een openbaredienstcontract dat niet voorziet in een gescheiden boekhouding voor de kosten en ontvangsten van een vervoersdienst die onder dat contract valt en waarvan de tariefvoorwaarden een commercieel rendabele exploitatie waarborgen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad (PB 2007, L 315, blz. 1).
3      Naast een reeks bepalingen van verordening nr. 1370/2007 vermeldt de verwijzende rechter in zijn vraag de artikelen 14, 93 en 106 VWEU, zonder evenwel uiteen te zetten waarom hij deze artikelen in casu relevant acht. Ik ben van mening dat het Hof deze vraag moet herformuleren door deze bepalingen buiten beschouwing te laten. In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof volgens vaste rechtspraak de voorgelegde vragen kan herformuleren door de uitlegging in voorkomend geval te beperken tot alleen de relevante bepalingen die in het verzoek om een prejudiciële beslissing aan de orde zijn gesteld [zie arrest van 26 januari 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Politiële registratie van biometrische en genetische gegevens) (C‑205/21, EU:C:2023:49, punt 77), waarin het Hof de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter opnieuw heeft geformuleerd].
4      Zie ook arrest van 8 september 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, punten 67‑69).
5      Zie arrest van 21 december 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS e.a. (C‑421/22, EU:C:2023:1028, punt 42; hierna: „arrest DOBELES”).
6      Zie arrest van 25 januari 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punt 39).
7      Deze bepaling codificeert de derde voorwaarde waaraan moet worden voldaan opdat een compensatie voor een openbare dienst aan de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan ontsnappen [zie arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 92)]. Ten aanzien hiervan dient eraan herinnerd te worden dat, krachtens artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1370/2007, overeenkomstig deze verordening verstrekte compensaties voor de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten verenigbaar zijn met de interne markt en dat dus de meldingsplicht van artikel 88, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 108, lid 3, VWEU)
niet van toepassing is.
8      Volgens overweging 34 van die verordening kunnen „compensaties [voor openbaredienstverlening] [...] onder bepaalde voorwaarden verenigbaar zijn met het Verdrag, overeenkomstig artikel 73 daarvan. Enerzijds moet het gaan om compensaties voor diensten die in het Verdrag worden beschouwd als diensten van algemeen belang. Anderzijds mag, ter vermijding van ongerechtvaardigde mededingingsvervalsingen, een compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de nettokosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, te dekken”.
9      De formulering van de Italiaanse taalversie (segue il seguente schema) zou daarentegen de indruk kunnen wekken dat deze formule bindend is voor de bevoegde instanties. Deze taalkeuze lijkt echter niet te worden gedeeld door de andere taalversies die ik begrijp.
10      Cursivering van mij.
11      Mededeling van de Commissie – Interpretatieve richtsnoeren bij verordening (EG) nr. 1370/2007 (PB 2014, C 92, blz. 1) (hierna: „richtsnoeren van 2014”).
In punt 1 van deze tekst („Inleiding”) wordt gepreciseerd dat „[i]n deze mededeling de Commissie [toelicht] hoe zij, zich inspirerend op beste praktijken, een aantal bepalingen van de verordening uitlegt om de lidstaten te helpen alle mogelijkheden die de interne markt biedt optimaal te benutten”.
12      Cursivering van mij.
13      Cursivering van mij.
14      Zie de ontwerpwetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1370/2007 met betrekking tot openstelling van de markt voor het binnenlands passagiersvervoer per spoor [COM(2013)0028 – C7‑0024/2013‑2013/0028 (COD)], document A7‑0034/2014 van 16 januari 2014, amendementen 10 en 40, beschikbaar op: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5.
15      Arrest DOBELES (punt 54).
16      Ik herinner eraan dat wanneer lidstaten de beoordelingsmarge gebruiken die hun wordt toegekend bij een verordening, zij dit niettemin moeten doen binnen de grenzen die in de bepalingen van deze verordening zijn gesteld, willen zij geen afbreuk doen aan de inhoud en de doelstellingen van die verordening [zie, wat betreft verordening nr. 1370/2007, arrest van 25 januari 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punt 40)].
17      Hoewel dit beginsel alleen is opgenomen in de geconsolideerde versie van verordening nr. 1370/2007 en niet in de versie die in casu van toepassing is op de feiten, gaat het om een algemeen beginsel van Unierecht, dat van toepassing is ongeacht de formele opneming ervan in een handeling van afgeleid recht.
18      Zie arrest DOBELES (punt 55).
19      Overeenkomstig de in voetnoot 3 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak geef ik het Hof in overweging deze vraag te herformuleren en daarbij de overwegingen 27 en 28 en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 buiten beschouwing te laten.
20      Zie arrest van 28 juni 2017, Commissie/Duitsland (C‑482/14, EU:C:2017:499, punten 127‑129), waarin het Hof heeft geoordeeld dat uit artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 juncto punt 5 van de bijlage bij deze verordening, niet volgt dat „de aanbieders van reizigersvervoersdiensten per spoor die zowel gecompenseerde activiteiten waarvoor openbaredienstverplichtingen gelden als andere activiteiten uitoefenen, verplicht zouden zijn om in hun jaarrekeningen afzonderlijk, per contract, de overheidsmiddelen op te voeren die zij voor hun activiteit op het gebied van de openbare dienst ontvangen”. Volgens het Hof leggen deze bepalingen dergelijke aanbieders daarentegen „alleen een verplichting tot boekhoudkundige scheiding van hun verschillende activiteitengebieden op”.
21      Volgens deze bepaling gaat het om „een of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten”.