62010CC0130
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 31. ledna 2012 (
1
)
Věc C-130/10
Evropský parlament
proti
Radě Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika — Nařízení (ES) č. 881/2002 — Nařízení (EU) č. 1286/2009 — Omezující opatření namířená proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem — Zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů — Volba právního základu — Článek 75 SFEU a 215 SFEU — Vstup Lisabonské smlouvy v platnost — Přechodná opatření — Společné postoje a rozhodnutí SZBP — Společný návrh vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise“
I – Úvod
1.
Evropský parlament ve své žalobě Soudnímu dvoru navrhuje zrušení nařízení Rady (EU) č. 1286/2009 ze dne 22. prosince 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem (
2
), a to především z důvodu, že nebylo přijato na správném právním základě.
2.
Sporné nařízení bylo přijato na základě čl. 215 odst. 2 SFEU. Parlament má za to, že mělo být přijato na základě článku 75 SFEU.
3.
Článek 215 SFEU je součástí hlavy IV („Omezující opatření“) části páté Smlouvy o FEU týkající se vnější činnosti Evropské unie.
4.
Tento článek stanoví:
„1.
Předpokládá-li rozhodnutí přijaté podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o Evropské unii pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských a finančních vztahů s jednou nebo více třetími zeměmi, přijme Rada kvalifikovanou většinou na společný návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku[ (
3
)] a Komise nezbytná opatření. Uvědomí o tom Evropský parlament.
2.
Pokud tak stanoví rozhodnutí přijaté podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o Evropské unii, může Rada postupem uvedeným v odstavci 1 přijmout omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám a skupinám nebo nestátním subjektům.
3.
Akty uvedené v tomto článku obsahují nezbytná ustanovení o právních zárukách.“
5.
Hlava V kapitola 2 Smlouvy o EU, na kterou odkazuje článek 215 SFEU, obsahuje „zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice“.
6.
Článek 75 SFEU je součástí části třetí („Vnitřní politiky a činnosti Unie“) hlavy V („Prostor svobody, bezpečnosti a práva“) kapitoly 1 („Obecná ustanovení“) Smlouvy o FEU. Tento článek stanoví:
„Je-li to nezbytné pro dosažení cílů uvedených v článku 67, pokud jde o předcházení terorismu a souvisejícím činnostem a boj proti nim, vymezí Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem formou nařízení rámec správních opatření týkajících se pohybu kapitálu a plateb, jako je zmrazení peněžních prostředků, finančních aktiv nebo hospodářských výhod, které náležejí fyzickým nebo právnickým osobám, skupinám nebo nestátním útvarům, jsou jimi vlastněny nebo jsou v jejich v držbě.
K provedení rámce uvedeného v prvním pododstavci přijme Rada na návrh Komise opatření.
Akty uvedené v tomto článku obsahují nezbytná ustanovení o právních zárukách.“
7.
Pro případ, že Soudní dvůr potvrdí, že čl. 215 odst. 2 SFEU je správným právním základem sporného nařízení, tvrdí Parlament podpůrně, že podmínky týkající se použití tohoto ustanovení nebyly dodrženy.
8.
Žalobní důvod uplatněný Parlamentem jako hlavní žalobní důvod dává Soudnímu dvoru příležitost k upřesnění metody a kritérií umožňujících rozlišit v oblasti omezujících opatření ta z nich, která náleží do prostoru svobody, bezpečnosti a práva (
4
), od těch, která je třeba přijímat v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP).
9.
Je nutné poznamenat, že i když Lisabonská smlouva odbourala dříve existující pilířovou strukturu, nepozbyla tím potřeba vymezit jednotlivé unijní politiky na svém významu. Svědčí o tom článek 40 SEU, který stanoví:
„Provádění [SZBP] se nedotýká uplatňování postupů a rozsahu pravomocí orgánů, které Smlouvy stanoví pro výkon pravomocí Unie uvedených v článcích 3 až 6 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Stejně tak se provádění politik uvedených v daných článcích nedotýká uplatňování postupů a rozsahu pravomocí orgánů, které Smlouvy stanoví pro výkon pravomocí Unie podle této kapitoly (týkající se zvláštních ustanovení o SZBP).“ (
5
)
10.
Než přistoupím ke zkoumání této žaloby, stručně uvedu okolnosti předcházející přijetí sporného nařízení.
11.
Dne 16. ledna 2002 přijala Rada bezpečnosti OSN (
6
) rezoluci 1390 (2002), která vymezuje opatření, jež mají být uložena vůči Usámovi bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá, jakož i Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny. Tato rezoluce ve svých odstavcích 1 a 2 mimo jiné stanoví, že se zachovávají opatření uložená v odst. 4 písm. b) rezoluce 1267 (1999) a v odst. 8 písm. c) rezoluce 1333 (2000), zejména pak zmrazení prostředků. Podle odstavce 3 rezoluce 1390 (2002) měla být tato opatření přezkoumána Radou bezpečnosti dvanáct měsíců po jejich přijetí a na konci této lhůty měla Rada bezpečnosti rozhodnout buď o jejich pokračování, nebo o jejich zdokonalení.
12.
Protože se Rada domnívala, že k provedení této rezoluce je nezbytná činnost Evropského společenství, přijala dne 27. května 2002 na základě článku 15 EU společný postoj 2002/402/SZBP o omezujících opatřeních proti Usámovi bin Ládinovi, členům organizace Al Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, a o zrušení společných postojů 96/746/SZBP, 1999/727/SZBP, 2001/154/SZBP a 2001/771/SZBP (
7
). Článek 3 společného postoje 2002/402 zejména stanoví, že se i nadále zachovává v platnosti zmrazení prostředků a jiných finančních aktiv nebo hospodářských zdrojů osob, skupin, podniků a subjektů uvedených v seznamu, který byl vypracován na základě rezolucí 1267 (1999) a 1333 (2000).
13.
Téhož dne bylo přijato na základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES nařízení Rady (ES) č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu (
8
). Příloha I nařízení č. 881/2002 obsahuje seznam osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje zmrazení prostředků uložené článkem 2 tohoto nařízení (dále jen „seznam“).
14.
Sporné nařízení bylo přijato Radou dne 22. prosince 2009. Toto nařízení spočívá na čl. 215 odst. 2 SFEU a odvolává se na společný návrh vysoké představitelky a Komise. V návaznosti na rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (
9
), mění nařízení č. 881/2002 tak, že stanovuje postup zařazování na seznam, který zajišťuje respektování základního práva na obhajobu, a zejména práva být slyšen. Součástí revidovaného postupu je to, že osobě, subjektu, orgánu nebo skupině uvedeným na seznamu jsou sděleny důvody pro zařazení na seznam, jak je předal výbor Rady bezpečnosti OSN zřízený v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1267 (1999) týkající se sítě Al-Kajdá a Talibanu (
10
), aby tak měly příležitost vyjádřit se k těmto důvodům.
II – Návrhová žádání účastníků řízení
15.
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil sporné nařízení;
—
nařídil zachování účinků sporného nařízení do jeho nahrazení a
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
16.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou a
—
uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení.
17.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 10. srpna 2010 bylo povoleno vedlejší účastenství Komise, České republiky, Švédského království, Francouzské republiky a Dánského království na podporu návrhových žádání Rady.
18.
Poté, co se Dánské království svým podáním vzdalo vedlejšího účastenství, byl tento stát usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 2. prosince 2010 vyškrtnut jako vedlejší účastník řízení.
19.
Soudní dvůr vyslechl účastníky řízení na jednání, které se konalo dne 7. prosince 2011.
20.
Nejprve budu zkoumat hlavní žalobní důvod uplatněný Parlamentem, vycházející z údajně nesprávné volby právního základu sporného nařízení, a následně, bude-li to třeba, podpůrný žalobní důvod vycházející z nedodržení podmínek týkajících se použití článku 215 SFEU.
III – K hlavnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z údajně nesprávné volby právního základu
A – Argumenty účastníků řízení
21.
V rámci prvního žalobního důvodu Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že sporné nařízení nelze platně založit na článku 215 SFEU. Tento žalobní důvod se dále dělí na dvě části, z nichž první se týká cíle a obsahu tohoto nařízení a druhá se týká obecné struktury Smluv.
1. K cíli a obsahu sporného nařízení
22.
Podle Parlamentu z ustálené judikatury vyplývá, že se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu. Právní základ sporného nařízení musí být s ohledem na jeho cíl a předmět totožný s právním základem nařízení č. 881/2002 přijatého na základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES. Nicméně vzhledem k tomu, že tyto články byly zrušeny nebo již nejsou použitelné v důsledku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost dne 1. prosince 2009, je správným právním základem článek 75 SFEU týkající se předcházení terorismu a souvisejícím činnostem.
23.
Co se týče jeho obsahu, sporné nařízení se podle Parlamentu z velké části omezuje na změnu nebo upřesnění ustanovení nařízení č. 881/2002 nebo na usnadnění jeho použitelnosti, aniž jakkoli mění povahu jeho obsahu. Jediná skutečně nová hmotněprávní ustanovení jsou podle názoru Parlamentu ta, která se týkají postupu zařazování na seznam. Sporné nařízení má povahu „rám[ce] správních opatření“ ve smyslu článku 75 SFEU v rozsahu, v němž mění nebo doplňuje právní rámec pro přijetí a použití správních opatření směřujících ke zmrazení finančních prostředků dotčených osob.
24.
Co se týče sporného nařízení, Parlament je toho názoru, že nařízení usiluje stejně jako nařízení č. 881/2002 o boj proti terorismu a jeho financování, což odpovídá cílům článku 75 SFEU. Toto zjištění podle něho potvrzuje bod 169 výše citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, který stanoví, že základním cílem a předmětem uvedeného nařízení je potírání mezinárodního terorismu, konkrétně jeho odstavení od finančních zdrojů zmrazením finančních prostředků a hospodářských zdrojů osob nebo subjektů, které jsou s ním spojeny. Kromě toho Soudní dvůr podle názoru Parlamentu v bodě 199 tohoto rozsudku dospěl k závěru, že stanovisko Soudu prvního stupně Evropských společenství, podle kterého nařízení č. 881/2002 sleduje cíle, které jsou vytyčeny Smlouvou o EU v oblasti vnějších vztahů, mezi něž patří SZBP, naráží na samotné znění článku 308 ES.
25.
Vzhledem k tomu, že toto nařízení nesměřuje k dosažení cílů SZBP, je podle Parlamentu těžko pochopitelné, jak by toho mohlo dosáhnout sporné nařízení, které bylo přijato k zajištění provádění uvedeného nařízení. Parlament zdůrazňuje, že Rada může použít článek 215 SFEU pouze na opatření, která naplňují cíle SZBP, a stanoví-li to rozhodnutí, jehož účelem je naplňovat cíle této politiky.
26.
Podle názoru Parlamentu stanovisko Rady neodpovídá skutkovým okolnostem nebo skutečnému stavu věcí, neboť spočívá na rozlišování mezi mezinárodním či „vnějším“ terorismem na straně jedné a terorismem „vnitřním“ na straně druhé. Aby byl boj proti terorismu účinný, musí mít boj mezinárodní povahu. Jediné rozlišování, které lze v této souvislosti činit, je rozlišování mezi vnitrostátními opatřeními proti terorismu na straně jedné a mezinárodními opatřeními proti tomuto jevu na straně druhé. Podle Parlamentu nelze vždy s jistotou určit, zda teroristické aktivity a činnosti s nimi spojené, které jsou prováděny v rámci Unie, představují hrozbu v rámci Unie nebo mimo ni.
27.
Rada tvrdí, že sporné nařízení vzhledem ke svým cílům a obsahu spadá do oblasti působnosti ustanovení Smluv, která se týkají vnější činnosti Unie, konkrétně oblasti SZBP. Článek 215 SFEU je podle ní správným právním základem tohoto opatření.
28.
Toto nařízení usiluje, stejně jako nařízení č. 881/2002, o boj proti mezinárodnímu terorismu a jeho financování za účelem ochrany mezinárodního míru a bezpečnosti. Rada v tomto ohledu připomíná znění rezoluce Rady bezpečnosti 1390 (2002) a nařízení č. 881/2002, které ji provádí, jakož i výše citovaný rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise.
29.
Obsah sporného nařízení je podle Rady v souladu s těmito cíli. Článek 7a a článek 7c, které byly tímto nařízením vloženy do nařízení č. 881/2002, potvrzují, že tato nařízení přímo provádějí rozhodnutí Výboru pro sankce o zařazení na seznam a že zavádí systém vzájemného působení mezi tímto výborem, Unií a osobami a subjekty zařazenými na tento seznam.
30.
Nařízení č. 881/2002 a sporné nařízení podle názoru Rady vůbec nepatří mezi předpisy týkající se vytvoření PSBP v rámci Unie. Tato nařízení neupravují otázky týkající se kontrol na hranicích, vnitřní bezpečnosti ani uznávání soudních a mimosoudních rozhodnutí.
31.
Rada a Francouzská republika tvrdí, že Smlouvy, ve znění před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, nestanoví žádný specifický právní základ umožňující přijímání opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky teroristů, kteří jsou hrozbou pro veřejnou bezpečnost v členských státech, tedy teroristů „vnitřních“. Jedinými právními základy pro přijetí takových omezujících opatření byly články 60 ES, 301 ES a 308 ES, které se vztahují pouze na „vnější“ teroristy v rámci vnější činnosti Unie.
32.
Ze struktury a formulace Smluv ve znění Lisabonské smlouvy vyplývá, že při rozhodování o právním základu omezujícího opatření je třeba vzít v úvahu lokalizaci předpokládané hrozby, jakož i politické cíle osoby nebo skupiny uvedené na seznamu. Článek 75 SFEU již poskytuje právní základ pro přijetí opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky „vnitřním“ teroristům, jako například osobám nebo skupinám, jejichž jméno označené hvězdičkou je zařazeno na seznam v příloze společného postoje Rady 2001/931/SZBP ze dne 27. prosince 2001 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu (
11
). Naopak, týká-li se hrozba primárně jedné nebo více třetích zemí nebo mezinárodního společenství obecně, je správným právním základem článek 215 SFEU. Je nepřípustné, aby Unie na základě ustanovení části třetí hlavy V Smlouvy o FEU upravující PSBP přistoupila ke zmrazení majetku, které by přispělo k bezpečnosti třetí země, aniž by směřovalo k zajištění vnitřní bezpečnosti.
33.
Rada podporovaná v meritu Švédským královstvím je dále toho názoru, že tvrzení Parlamentu nebere v potaz případ, kdy se Unie snaží přijmout nebo prosadit v rámci boje proti terorismu jiná omezující opatření, než je zmrazení majetku, jako například zákaz cestování, vůči osobám nebo subjektům spojeným s „vnějším“ terorismem.
34.
Švédské království upřesňuje, že názor Parlamentu vede k tomu, že uplatnění sankcí přijatých v rámci Spojených národů vůči teroristům je založeno na několika rozdílných právních základech obsahujících rozdílná sankční opatření v rámci jednoho a téhož systému sankcí. To podle něj nebylo záměrem unijního zákonodárce, a to zejména z důvodu, že takový režim by vedl k použití několika rozdílných rozhodovacích řízení v oblasti SZBP a vnitřní politiky Unie.
35.
Komise vysvětluje, že se při návrhu pozměňujícího aktu opírá o ustanovení, jež byla základem pro přijetí původního aktu. Návrh nařízení Rady předložený Komisí dne 22. dubna 2009 (
12
), tak uvádí jako právní základ články 60 ES, 301 ES a 308 ES. Komise uvádí, že při projednávání tohoto návrhu v Radě dne 1. prosince 2009 zkoumala čistě právní a technické dopady vstupu Lisabonské smlouvy v platnost na tento akt. Dospěla k závěru schválenému vysokým představitelem, že čl. 215 odst. 2 SFEU pokrývá všechny aspekty článků 60 ES, 301 ES a 308 ES. Tento přístup je v souladu se zjištěními učiněnými Soudním dvorem v jeho výše citovaném rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise.
36.
Co se týče vlivu tohoto rozsudku na otázku právního základu, Komise zpochybňuje tvrzení Parlamentu, podle kterého z hlediska uvedeného rozsudku nemůže akt založený na článku 308 ES naplňovat cíle SZBP. Podle názoru Komise Soudní dvůr nezpochybňuje, že články 60 ES a 301 ES představují právní základ, který umožňuje přijmout opatření Společenství k dosažení cíle SZBP. Co se týče nařízení č. 881/2002, identifikoval Soudní dvůr podle názoru Komise druhý základní cíl Společenství, který se váže k fungování společného trhu, aby tak odůvodnil zahrnutí článku 308 ES jakožto třetího právního základu. Kromě toho Soudní dvůr potvrdil. Kromě toho Soudní dvůr potvrdil, že Smlouva o ES vyžaduje uvedení tohoto ustanovení pro uložení omezujících opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám v případě neexistence spojitosti s vládnoucím režimem třetí země.
37.
Komise má za to, že články 215 SFEU a 75 SFEU nemohou společně sloužit jako právní základ sporného nařízení. Nelze založit akt na dvou článcích najednou, jestliže tyto zakotvují odlišné podmínky v procedurální a rozhodovací oblasti, včetně použití Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, který je připojen ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o FEU, jakož i použití Protokolu (č. 22) o postavění Dánska, který je připojen k týmž Smlouvám. Zdůrazňuje, že jeden ze zásadních rozdílů mezi článkem 215 SFEU a článkem 75 SFEU spočívá v nezbytné spojitosti s rozhodnutími přijatými podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o EU (
13
), která byla přijata v zájmu mezinárodního míru a bezpečnosti, a to bez ohledu na přesnou zeměpisnou polohu a dosah předmětné teroristické hrozby. Mají-li být přijata omezující opatření týkající se terorismu podle Smlouvy o FEU v návaznosti na rozhodnutí SZBP přijatého v návaznosti na rezoluci Rady bezpečnosti, je článek 215 SFEU jediným možným právním základem.
2. K obecné struktuře Smluv
38.
Podle názoru Parlamentu lze při výkladu ustanovení Smluv vzít v úvahu jejich obecnou strukturu a ducha. Podle Parlamentu tyto aspekty v daném případě odůvodňují volbu článku 75 SFEU jakožto právního základu sporného rozhodnutí.
39.
Zaprvé sporné nařízení podle Parlamentu souvisí s ochranou osob a skupin. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost tedy může Unie přijmout opatření týkající se základních práv pouze řádným legislativním postupem nebo se souhlasem Parlamentu. Článek 215 odst. 2 SFEU se použije pouze na opatření, která nevyvolávají stejně silně otázky týkající se základních práv.
40.
Zadruhé je Parlament toho názoru, že článek 75 SFEU svěřuje Unii pravomoc k přijetí opatření, která se týkají pohybu kapitálu a plateb, čímž bylo uznáno, že taková opatření mohou mít vliv na řádné fungování vnitřního kapitálového trhu a poskytování finančních služeb. Soudní dvůr podle Parlamentu uznal v bodě 229 výše citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, že „[omezující opatření hospodářské povahy] mají […] ze své povahy spojitost s fungováním společného trhu“. Mimoto nařízení č. 881/2002 samo odkazuje ve čtvrtém bodě svého odůvodnění na nutnost vyhnout se zejména narušení hospodářské soutěže.
41.
Zatřetí sporné nařízení podle Parlamentu souvisí s vytvořením PSBP. Přispívá k potírání zločinnosti, zvláště terorismu a jeho financování, což je jedním z cílů tohoto prostoru, jak vyplývá zejména z čl. 3 odst. 2 SEU.
42.
Parlament se konečně dovolává neexistence souvislosti mezi sporným nařízením a SZBP. Podle čl. 24 odst. 1 SEU podléhá SZBP zvláštním pravidlům a postupům. Použití těchto pravidel a postupů nad rámec jejich působnosti je podle Parlamentu v rozporu s cíli stanovenými v čl. 1 druhém pododstavci SEU a znemožňuje národním parlamentům použití protokolů o jejich úloze a o používání zásad subsidiarity a proporcionality, jakož i odpírá Parlamentu použití řádného legislativního postupu.
43.
Na podporu svého stanoviska se Parlament odvolává také na bod 235 výše citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, ve kterém Soudní dvůr uvedl, že přidání článku 308 ES do právního základu nařízení č. 881/2002 bylo důvodné, jelikož tím „bylo […] [P]arlamentu umožněno se účastnit rozhodovacího procesu použitého v případě předmětných opatření, která se zvlášť zaměřují na jednotlivce, zatímco články 60 ES a 301 ES nepočítají s tím, že by tento orgán měl hrát nějakou roli“.
44.
Parlament uzavírá, že by bylo v rozporu s unijním právem, kdyby bylo možné přijmout opatření, která mají přímý vliv na základní práva jednotlivců a skupin, vnitřní trh a potírání zločinnosti, prostřednictvím postupu vylučujícího účast Parlamentu, přestože má být pro přijetí opatření v této oblasti použit řádný legislativní postup. Lisabonská smlouva zohledňuje vůli členských států posílit demokratický charakter Unie. Je odpovědí na naléhavou potřebu stanovit parlamentní kontrolu ohledně mechanismu zařazování na seznam. Uznání čl. 215 odst. 2 SFEU za správný právní základ pro takové opatření, jako je sporné nařízení, by v praxi znamenalo zbavení článku 75 SFEU velké části jeho užitečného účinku. Parlament rovněž poznamenává, že posledně uvedený článek představuje více specifický právní základ než článek 215 SFEU.
45.
Rada tvrdí, že argumenty předložené Parlamentem ohledně obecné struktury Smluv nepředstavují relevantní kritéria pro stanovení správného právního základu sporného nařízení.
46.
Pravomoci orgánů jsou stanoveny Smlouvami a mění se v návaznosti na různé oblasti činnosti Unie. Teze Parlamentu by znamenala, že volbu právního základu určují postupy, a ne naopak. Proměnlivý prvek spojený s úlohou, kterou má Parlament v rámci postupu, je relevantní pouze ve výjimečných případech. Je tomu tak v případě opatření, které najednou sleduje několik cílů nebo které má několik složek, jež jsou nerozlučně spojeny, aniž je jedna vůči druhé vedlejší. Za takových okolností je možné vzít za základ různé odpovídající právní základy, pokud ovšem nejsou tyto navzájem neslučitelné. Pro účely určení jejich slučitelnosti je třeba posoudit, zda kombinace uvedených právních základů může zasáhnout do práv Parlamentu. V tomto ohledu Rada odkazuje zejména na rozsudek ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v. Rada (
14
).
47.
Rada zdůrazňuje, že volba právního základu se musí zakládat na objektivních skutečnostech, zejména cíli a obsahu aktu. Tato zásada byla potvrzena výše citovaným rozsudkem Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise. Soudní dvůr sice uvedl v bodě 235 tohoto rozsudku, že použití článku 308 ES umožňuje Parlamentu účastnit se rozhodovacího procesu, to však nic nemění na tom, že toto zjištění bylo uvedeno pouze pro doplnění hlavních argumentů Soudního dvora založených na cílech Smlouvy o ES.
48.
Mimoto argument Parlamentu, podle kterého může Unie přijmout opatření týkající se dodržování lidských práv pouze za jeho účasti, je popřen čl. 215 odst. 3 SFEU, který stanoví, že „[a]kty uvedené v tomto článku obsahují nezbytná ustanovení o právních zárukách“. Z tohoto ustanovení jasně vyplývá, že akt přijatý v souladu s uvedeným článkem může zasáhnout do základních práv.
49.
Rada také tvrdí, že cílem článku 215 SFEU je umožnit Radě přijmout opatření přímo použitelná na hospodářské subjekty. Toto ustanovení přispívá k zajištění řádného fungování společného trhu.
50.
Co se týče vztahu mezi sporným nařízením a SZBP, odvolává se Rada na zvláštní povahu hrozby, kterou představuje Al-Kajdá. Toto nařízení představuje rámec, v němž Unie provádí povinnosti, které jí přísluší na základě Charty Organizace spojených národů. Podle Rady není nelogické zohlednit za účelem určení správného právního základu cíle rezolucí přijatých Radou bezpečnosti.
51.
Konečně Rada zdůrazňuje, že Lisabonská smlouva neovlivnila rozlišování mezi SZBP a PSBP. Význam jasně stanovené hranice mezi těmito dvěma oblastmi byl naopak zdůrazněn v článku 40 druhém pododstavci SEU. Pokud měl tedy Soudní dvůr za to, že sporné nařízení sleduje cíl SZBP, je článek 215 odst. 2 SFEU jediným možným právním základem pro jeho přijetí.
B – Mé posouzení
52.
Jedním z přínosů Lisabonské smlouvy bylo doplnění právních nástrojů, které umožňují Unii přijmout omezující opatření vůči fyzickým nebo právnickým osobám, skupinám nebo nestátním subjektům. Napříště se čl. 75 první pododstavec SFEU a čl. 215 odst. 2 SFEU budou výslovně vztahovat na tyto adresáty, takže použití ekvivalentu článku 308 ES, tj. článku 352 SFEU, nadále není nutné (
15
).
53.
Nyní vyvstává otázka ohledně působnosti článku 75 SFEU a článku 215 SFEU. Stanoviska vyjádřená k této otázce Parlamentem a ostatními účastníky řízení jsou radikálně protichůdná.
54.
Hlavní tvrzení Parlamentu, shrnu-li je v jedné větě, tkví v předpokladu, že pro přijetí omezujících opatření k boji proti terorismu může být použit jako základ jedině článek 75 SFEU.
55.
Již úvodem bych chtěl poznamenat, že mě toto tvrzení nepřesvědčilo.
56.
Připomínám, že podle ustálené judikatury se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu (
16
).
57.
Přezkum cíle sledovaného sporným nařízením nemůže být proveden izolovaně, ale musí brát v úvahu akty, na které se toto odvolává a se kterými je svázáno (
17
), tj. chronologicky rezoluce Rady bezpečnosti 1390 (2002), společný postoj 2002/402 a nařízení č. 881/2002, které sporné nařízení mění v několika bodech.
58.
Všechny právní akty sledují ve skutečnosti jediný cíl, tj. boj proti mezinárodnímu terorismu. Jedním z hlavních prostředků k dosažení tohoto cíle je odříznout teroristické organizace od jejich finančních zdrojů zmrazením finančních prostředků a hospodářských zdrojů osob nebo subjektů podezřelých ze zapojení do činností, které jsou s terorismem spojeny.
59.
Jak Soudní dvůr poznamenal ve svém výše citovaném rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise základním cílem a předmětem nařízení č. 881/2002 je potírání mezinárodního terorismu (
18
). Ve svém článku 11 sporné nařízení upřesňuje, že „[ú]čelem nařízení […] č. 881/2002 je předcházet teroristickým trestným činům, včetně financování terorismu, a zachovat tak mezinárodní mír a bezpečnost“. Toto je podle mého názoru konečným cílem, k němuž směřuje jak výše uvedená mezinárodní právní úpravou, tak výše uvedená unijní právní úprava.
60.
Pokud jde konkrétně o sporné nařízení, mám za to, že svým cílem a obsahem plně zapadá do tohoto způsobu uvažování, který doplňuje zejména s ohledem na poučení, které lze vyvodit z výše citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, a to tak aby byla v rámci boje proti terorismu dodržována základní práva. Sporné nařízení tedy, aby vyhovělo tomuto rozsudku, stanoví postup zařazování na seznam, jehož předmětem je zajistit respektování základního práva na obhajobu, a zejména práva být vyslechnut.
61.
Je třeba nyní stanovit, ke které unijní politice lze po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přiřadit cíl usilující o potírání mezinárodního terorismu za účelem zachování mezinárodního míru a bezpečnosti.
62.
Podle mého názoru takový cíl odpovídá účelům vnější činnosti Unie, které jsou konkrétně vyjmenovány v čl. 21 odst. 2 písm. a) a c) SEU. Uvedený článek stanoví:
„Unie vymezuje a provádí společné politiky a činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze:
a)
chránit své hodnoty, základní zájmy, svou bezpečnost, nezávislost a celistvost;
b)
upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva;
c)
zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty Organizace spojených národů, jakož i v souladu se zásadami Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty, včetně těch, které se týkají vnějších hranic.“
63.
Přestože cíle uvedené v čl. 21 odst. 2 SEU jsou společné všem vnějším činnostem Unie, aniž jsou některé výslovně vyhrazeny SZBP, mám za to, že cíle uvedené pod písm. a) a c) náleží mezi cíle, které jsou tradičně vyhrazeny této politice. V této souvislosti poukazuji na to, že cíle uvedené v čl. 21 odst. 2 písm. a) a c) SEU v podstatě odpovídají těm, které jsou stanoveny v čl. 11 odst. 1 EU pro SZBP (
19
). Kromě toho se tyto cíle shodují s předpoklady uvedenými v čl. 24 odst. 1 prvním pododstavci SEU, podle kterého „[p]ravomoc Unie v otázkách [SZBP] se vztahuje na všechny oblasti zahraniční politiky a všechny otázky týkající se bezpečnosti Unie, včetně postupného vymezení společné obranné politiky, která by mohla vést ke společné obraně“.
64.
Vzhledem k těmto skutečnostem mám za to, že činnost Unie na mezinárodní scéně, která sleduje jeden nebo více cílů uvedených v čl. 21 odst. 2 písm. a) a c) SEU a zvláště zachovávání míru a posilování mezinárodní bezpečnosti je třeba považovat za oblast SZBP, takže taková činnost se musí řídit zvláštními pravidly a postupy, které jsou uvedeny v hlavě V kapitole 2 Smlouvy o EU.
65.
Dodávám, že oproti tomu, co naznačují některé argumenty Parlamentu, boj proti terorismu může být veden Unií zcela v rámci její činnosti v oblasti SZBP. Ačkoli byla úloha SZBP již uznána několika politickými dokumenty přijatými na unijní úrovni (
20
), je od nynějška zakotvena Smlouvami. Kromě článku 215 SFEU, který podle mého názoru svědčí o potvrzení úlohy SZBP v oblasti boje proti mezinárodnímu terorismu, si dovoluji odcitovat čl. 43 odst. 1 SEU, ze kterého vyplývá, že všechny mise společné bezpečnostní a obranné politiky (
21
)„mohou přispívat k boji proti terorismu, včetně podpory třetích zemí v boji proti terorismu na jejich území“. Kromě toho ze znění doložky solidarity uvedené v článku 222 SFEU, která má být použita především v případě, že je některý členský stát cílem teroristického útoku, vyplývá, že se tato váže k SZBP, zejména pak v její dimenzi týkající se SBOP.
66.
V projednávaném případě je okolnost, že je sporné nařízení jedním z nástrojů, kterým Unie provádí činnost na mezinárodní úrovni, o níž bylo rozhodnuto v rámci Rady bezpečnosti a jejímž cílem je nepopiratelně zachování mezinárodního míru a bezpečnosti (
22
), významným aspektem pro závěr, že toto nařízení lze spojovat s oblastí SZBP. Právě v rámci této politiky byl zaveden systém umožňující interakci rozhodnutí přijatých na úrovni OSN a rozhodnutí přijatých na unijní úrovni s cílem zbavit osoby a subjekty napojené na teroristická hnutí jejich zdrojů. V této souvislosti je třeba v rámci této žaloby vzít v úvahu okolnost, že osoby a subjekty, na něž se vztahují opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, jsou označeny Výborem pro sankce a že Unie se omezuje na převzetí seznamu přijatého tímto výborem.
67.
Vzhledem k tomuto zjištění je podle mého názoru zřejmé, že čl. 215 odst. 2 SFEU je jediným ustanovením, které opravňuje Unii k přijetí takových omezujících opatření, jako jsou ta, jichž se týká sporné nařízení. Na rozdíl od článku 75 SFEU totiž článek 215 odst. 2 SFEU může být použit, pouze pokud rozhodnutí v rámci SZBP počítá s kroky tohoto druhu. Jakmile Unie přijme rozhodnutí o tom, že podnikne kroky na mezinárodní scéně, jako například krok, který je ústředním bodem projednávané věci, v rámci SZBP, musí být přirozeně použit právní základ, který vytváří spojnici s touto politikou. Volba jiného právního základu by byla v rozporu s čl. 40 druhým pododstavcem SEU, který – pro připomenutí – stanoví zásadu, podle které se provádění politik uvedených v článcích 3 až 6 SFEU nemůže dotýkat uplatňování postupů a rozsahu pravomocí orgánů, které Smlouvy stanoví pro výkon pravomocí Unie podle SZBP.
68.
Uvádím také, že na rozdíl od článku 75 SFEU upravuje článek 215 odst. 2 SFEU přijetí omezujících opatření obecně, aniž je omezuje pouze na opatření omezující pohyb kapitálu a plateb. Článek 215 odst. 2 SFEU je tedy právním základem umožňujícím Unii přijmout taková opatření, jako jsou opatření omezující pohyb dotčených osob nebo zakazující prodej zbraní těmto osobám (
23
). Toto ustanovení se tedy zdá být lépe přizpůsobeno různorodosti kroků, které mohou být podnikány Unií v oblasti SZBP za účelem boje proti mezinárodnímu terorismu.
69.
Dále uvádím, že vzhledem k tomu, že články 75 SFEU a 215 SFEU upravují odlišné unijní politiky, jež sledují cíle, které se zajisté doplňují, avšak nemají nezbytně stejný rozměr a řídí se odlišnými pravidly a postupy (
24
), nezdá se mi vhodné zkoumat vztahy mezi těmito dvěma právními základy a přiřadit jednomu úlohu lex generalis a druhému lex specialis. Vztahy mezi články 75 SFEU a 215 SFEU musí být zkoumány spíše z hlediska komplementarity. Mimoto odlišnosti postupů, kterými se články 75 SFEU a 215 SFEU mohou uplatňovat, které vyjadřují rozdílnou povahu dotčených politik, podle mého názoru brání současnému použití obou těchto právních základů.
70.
Je pravda, že v rámci článku 215 SFEU nemá Parlament tak širokou pravomoc jako v rámci článku 75 SFEU, který stanoví použití řádného legislativního postupu. Tato okolnost nicméně nemůže být určující pro volbu právního základu sporného nařízení. Jak Rada správně uvádí, nejsou to postupy, co určuje právní základ, je tomu právě naopak. Kromě toho rozměr „SZBP“, který charakterizuje článek 215 SFEU, nepochybně vysvětluje volbu učiněnou autory Smlouvy o FEU ohledně role Parlamentu.
71.
Přesto role, kterou zaujímá Parlament v oblasti SZBP, zdaleka není bezvýznamná. Především povinnosti, které má v této souvislosti vysoký představitel ve vztahu k Parlamentu, umožňují do jisté míry kompenzovat absenci řádného legislativního postupu. Článek 36 první pododstavec SEU tak stanoví, že vysoký představitel „pravidelně konzultuje s […] parlamentem hlavní hlediska a základní volby [SZBP] a [SBOP] a informuje jej o vývoji těchto politik. Zajišťuje, aby názory […] parlamentu byly náležitě brány v úvahu. Do informování […] parlamentu mohou být zapojeni zvláštní zástupci“. Vysokému představiteli tedy přísluší, aby zapojil, co nejúže to bude možné, Parlament do rozhodování v oblasti SZBP, v rozsahu v němž to umožňují požadavky důvěrnosti a rychlosti, které jsou pro tuto unijní politiku typické. Následuje druhý pododstavec článku 36 SEU, který upřesňuje, že Parlament „může Radě a vysokému představiteli klást dotazy nebo jim podávat doporučení. Dvakrát ročně koná rozpravu o pokroku při provádění [SZBP], včetně [SBOP]“.
72.
S ohledem na výše uvedené mohu své úvahy shrnout následovně. Mám za to, že sporné nařízení bylo správně přijato na základě čl. 215 odst. 2 SFEU vzhledem k jeho „SZBP“ rozměru. Tento rozměr spočívá zaprvé v tom, že tím, že toto nařízení doplňuje mechanismus omezujících opatření zavedených vůči osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sití Al-Kajdá a Talibanem, je jeho hlavním cílem boj proti mezinárodnímu terorismu za účelem zachování míru a mezinárodní bezpečnosti. Zadruhé je sporné nařízení součástí systému vytvořeného Unií k realizaci kroků na mezinárodní úrovni, o nichž bylo rozhodnuto v rámci Rady bezpečnosti, a konkrétně přijmout opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů osobám a subjektům určeným Výborem pro sankce.
73.
Úvaha, která mě vedla k potvrzení volby unijního zákonodárce, který vzal čl. 215 odst. 2 SFEU za právní základ sporného rozhodnutí, si žádá několik doplňujících poznámek.
74.
Nejprve bych rád zdůraznil, že případ předložený Soudnímu dvoru v rámci této žaloby není jediným případem, kdy může být čl. 215 odst. 2 SFEU správným právním základem. Toto ustanovení může ve skutečnosti umožnit Unii přijetí omezujících opatření vůči osobám a subjektům spojeným s teroristickými organizacemi k podpoření akce rozhodnuté Unií v rámci SZBP zaměřené na třetí země s cílem pomoci jim v boji proti terorismu. V duchu ustanovení čl. 43 odst. 1 SEU taková omezující opatření umožňují, vedle různých misí civilní a vojenské povahy, které mohou být řízeny Unií v rámci SBOP, podporovat třetí země v boji proti terorismu na jejich území. Vzhledem k tomu, že tato opatření jsou součástí činnosti Unie v rámci SZBP, měla by se zakládat na čl. 215 odst. 2 SFEU.
75.
Mimoto nesouhlasím s argumentací Rady, podle které by vymezení působnosti čl. 75 SFEU a čl. 215 odst. 2 SFEU mělo spočívat na rozlišování mezi teroristy takzvaně „vnitřními“, „vnějšími“ a „mezinárodními“. Taková kategorizace je totiž v rozporu se samotnou podstatou terorismu, který se tím, že útočí na společné hodnoty a samotnou podstatu právního státu, týká celého mezinárodního společenství, bez ohledu na zeměpisný rozsah hrozby. Vzhledem k tomu, že rozlišování obhajované Radou odporuje požadavku účinného boje proti terorismu, je navíc zdrojem právní nejistoty.
76.
Terorismus nezná hranic. Přestože základna teroristické organizace se může na první pohled zdát omezena na určitou zeměpisnou oblast, tato organizace bude mít často mezinárodní odnože, zejména pak k financování svých akcí. Jestliže se teroristická skupina působící obvykle v uvnitř Unie v jistém okamžiku rozhodne spolupracovat s jinými teroristickými skupinami sledujícími podobné cíle a působícími vně Unie, ztratí pak osoby a subjekty napojené na první skupinu status „vnitřních“ teroristů a stanou se teroristy „vnějšími“, či dokonce „mezinárodními“? Tyto poznatky samy o sobě podle mého názoru dokazují nepoužitelnost takového rozlišování v praxi.
77.
Důležitost boje proti terorismu navíc vyžaduje použití všech právních nástrojů, které Unii nabízejí Smlouvy. Proto připomínám, že analýza, která mě v daném případě vedla k zahrnutí sporného nařízení do oblasti SZBP, v žádném případě nevede k závěru, že všechny vnější činnosti Unie, jejichž cílem je boj proti terorismu musí být systematicky prováděny v rámci SZBP.
78.
Zejména nelze pominout vnější dimenzi, kterou může mít činnost Unie v rámci její politiky sloužící k vytvoření PSBP. Pro ilustraci uvádím, že návrh rozhodnutí Rady o uzavření Dohody mezi Spojenými státy americkými a Evropskou unií o využívání jmenné evidence cestujících a o jejím předávání Ministerstvu vnitřní bezpečnosti Spojených států předložený Komisí dne 23. listopadu 2011 (
25
) se zakládá na čl. 82 odst. 1 písm. d) SFEU a čl. 87 odst. 2 písm. a) SFEU, které vymezují justiční spolupráci v trestních věcech a policejní spolupráci, ve spojení s čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU týkajícím se uzavíraní mezinárodních smluv Unií.
79.
Konečně připomínám, že podle mého názoru čl. 75 SFEU a čl. 215 odst. 2 SFEU musejí být zkoumány nikoli jako navzájem si odporující, ale jako navzájem se doplňující. Z tohoto pohledu podle mého názoru platí, že závěr, že měl být za základ sporného nařízení vzat čl. 215 odst. 2 SFEU, nevede k úplnému vyprázdnění článku 75 SFEU. Podle mého názoru je ve skutečnosti posledně uvedený článek správným právním základem pro to, aby Unie přijala nezávisle a bez ohledu na postupy v oblasti SZBP opatření směřující ke zmrazení finančních prostředku a hospodářských zdrojů osobám a nestátním subjektům, které řídí teroristickou činnost nebo jsou s nimi spojeny, aniž by bylo třeba zjišťovat, zda mají být adresáti těchto opatření kvalifikováni jako teroristé „vnitřní“, „vnější“ nebo „mezinárodní“.
80.
Skutečnost, že se čl. 251 odst. 2 SFEU a čl. 75 SFEU vzájemně doplňují, umožňuje uspokojit požadavek, který je v oblasti boje proti terorismu zcela zásadní, a to aby systém neobsahoval žádnou trhlinu ohrožující sledovaný cíl, kterým je ochránit demokracii před akcemi, které ve skutečnosti směřují k jejímu odstranění.
81.
Z tohoto hlediska by měl být čl. 215 odst. 2 SFEU správným právním základem pro přijetí následujících omezujících opatření vůči osobám a nestátním subjektům:
—
opatření na podporu činnosti třetích zemí v boji proti terorismu na jejich území (
26
) nebo v širším slova smyslu, za účelem ukončení porušování lidských práv v těchto zemích, taková opatření, jako jsou opatření stanovená v čl. 215 odst. 1 SFEU, která svou povahou spadají do SZBP;
—
opatření přijatá vůči osobám a subjektům výslovně označeným Radou bezpečnosti nebo jí vytvořeným Výborem pro sankce, která odpovídají opatřením, jež jsou předmětem tohoto sporu, a
—
opatření rozhodnutá Radou bezpečnosti, která Unie provádí a pro která je označení dotčených osob a subjektů ponecháno na uvážení členských států. V takovém případě má podle mého názoru volba čl. 215 odst. 2 SFEU přednost, jelikož jednání ze strany Unie je vyžadováno rezolucí Rady bezpečnosti, což je řadí do oblasti SZBP.
82.
Naopak v oblastech, které nespadají do SZBP a v nichž má Unie naprostou volnost, ať se jedná o vytváření PSBP, rozvoj policejní nebo justiční spolupráce s třetími zeměmi nebo o doplnění, na základě vlastní iniciativy, seznamů sestavených Výborem pro sankce, které považuje za neúplné, by měla Unie jednat na základě článku 75 SFEU.
83.
Na závěr těchto úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že první žalobní důvod vznesený Parlamentem musí být zamítnut jako neopodstatněný.
IV – K podpůrnému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedodržení podmínek použití článku 215 SFEU
A – Argumenty účastníků řízení
84.
Podpůrný žalobní důvod vznesený Parlamentem pro případ, že Soudní dvůr rozhodne, jak navrhuji, že čl. 215 odst. 2 SFEU je správným právním základem sporného nařízení, je rozdělen na dvě části. První část se týká údajného nedodržení podmínek týkajících se společného návrhu vysokého představitele a Komise a druhá se týká údajného nepřijetí rozhodnutí SZBP předcházejícího spornému nařízení.
1. K údajnému nesouladu návrhu se Smlouvami
85.
Podle Parlamentu v době přijetí sporného nařízení dne 22. prosince 2009 neexistovala Komise, která by mohla platně předložit návrh společný s vysokým představitelem, funkční období Komise jmenované dne 22. listopadu 2004 skončilo dne 31. října 2009 a nová Komise se ujala své funkce až dne 10. února 2010. Přestože je přijatelné v zájmu kontinuity práce tohoto orgánu, aby Komise jmenovaná v listopadu 2004 pokračovala v plnění svých úkolů, je její pravomoc omezena na vyřizování běžných záležitostí, tj. rutinních rozhodnutí. Neměla zmocnění k přijetí zásadní politické iniciativy měnící právní základ aktu zahrnujícího v sobě ztrátu jeho legislativní povahy a veškerého vlivu Parlamentu a parlamentů členských států.
86.
Parlament má za to, že nelze tvrdit, že návrh předložený Komisí a vysokým představitelem je pouhým převzetím návrhu předloženého samostatně Komisí dne 22. dubna 2009. Způsob předložení návrhu navíc není v souladu s úlohou a funkcemi vysokého představitele, jak jsou stanoveny Lisabonskou smlouvou. Podle Parlamentu je nepřípustné, aby společný návrh požadovaný čl. 215 odst. 2 SFEU byl nahrazen pouhým schválením ze strany vysokého představitele již existujícího návrhu Komise, který byl přijat posledně jmenovanou před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Kromě toho vysoký představitel odpovědný za SZBP musí předložený společný návrh náležitě odůvodnit.
87.
Rada tvrdí, že když skončilo dne 31. října 2009 funkční období Komise jmenované v listopadu 2004, zůstala tato ve funkci až do jmenování nové Komise tak, aby byla zajištěna nezbytná kontinuita práce orgánu, jak stanoví první bod odůvodnění rozhodnutí Evropské rady 2010/80/EU ze dne 9. února 2010 o jmenování Evropské komise (
27
). Parlament pokračoval během přechodného období od 1. listopadu 2009 do 10. února 2010 v jednání s Komisí, jako by nadále legitimně existovala.
88.
Rada zdůrazňuje, že sporné nařízení bylo přijato na základě návrhu nařízení ze dne 22. dubna 2009 a bylo schváleno vysokým představitelem dne 14. prosince 2009. Tento návrh zůstal v platnosti i po uplynutí funkčního období Komise dne 31. října 2009. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se změnil pouze postup přijímání sporného nařízení.
89.
Rada připomíná, že Komise předložila Parlamentu a Radě dne 2. prosince 2009 sdělení o důsledcích vstupu Lisabonské smlouvy v platnost pro probíhající interinstitucionální rozhodovací postupy (
28
) obsahující seznam projednávaných návrhů, které Komise předložila před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, a uvádějící pro každý z těchto návrhů důsledky spojené se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Návrh nařízení ze dne 22. dubna 2009 byl zařazen na tento seznam s poznámkou upozorňující, že jeho právní základ se mění z původních článků 60 ES, 301 ES a 308 ES na článek 215 SFEU.
90.
I kdybychom připustili, že je situace, ve které se nacházela Komise, analogická se situací upravenou v čl. 246 posledním pododstavci SFEU (odstoupení všech členů Komise), judikatura neumožňuje učinit závěr, že Komise překročila rámec vyřizování běžných záležitostí. V bodě 96 svého rozsudku ze dne 6. března 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen v. Komise (
29
), Tribunál rozhodl, že rozhodnutí o státních podporách přijaté Komisí po odstoupení všech jejích členů „není novou politickou iniciativou přesahující tak pravomoci Komise omezené na vyřizování běžných záležitostí“. Jestliže tento závěr platí pro nové rozhodnutí přijaté Komisí v rozhodném období, musí být a fortiori použit v případě, kdy předchozí návrh nebyl dosud projednán. Mimoto vyvstává otázka, zda omezení činnosti na vyřizování běžných záležitostí stanovené v čl. 201 druhém pododstavci ES lze použít, jestliže Parlament nepřijal návrh na vyslovení nedůvěry Komisi z důvodu její činnosti.
91.
Podle názoru Rady byl společný návrh vysokého představitele a Komise řádně předložen. Vysoký představitel schválil dne 14. prosince 2009 návrh nařízení ze dne 22. dubna 2009. Nebylo nutné ani možné, aby předložil samostatné odůvodnění. Stejně tak nebylo možné, aby činil jednostranné dodatky k odůvodnění uvedenému v bodech tohoto návrhu.
92.
Argumenty Komise jsou z celkového pohledu totožné s argumenty Rady. Upřesňuje, že její výše uvedené sdělení ze dne 2. prosince 2009 bylo součástí čistě právního a technického postupu bez výkonu jakékoli posuzovací pravomoci politické povahy. Mimoto byl tento postup nezbytný k tomu, aby bylo unijnímu zákonodárci umožněno pokračovat v probíhajícím legislativním postupu po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Komise zdůrazňuje, že znění návrhu nařízení ze dne 22. dubna 2009 nebylo nijak změněno a že vysoký představitel schválil tento návrh dne 14. prosince 2009, jak stanoví článek 215 SFEU.
2. K nedostatku rozhodnutí SZBP
93.
Podle Parlamentu neobsahuje sporné nařízení žádný odkaz na rozhodnutí SZBP, přestože tak článek 215 SFEU stanoví. Preambule uvedeného nařízení odkazuje na společný postoj 2002/402, který však není rozhodnutím ve smyslu tohoto ustanovení. Společný postoj přijatý před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost nelze přirovnávat k takovému rozhodnutí.
94.
Argumenty Rady, které se týkají zachování právních účinků uvedeného společného postoje v souladu s protokolem (č. 36) o přechodných ustanoveních, který je připojen k Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU (
30
), a v souladu s tím, co tento orgán nazývá „zásada kontinuity aktů“, podle Parlamentu nejsou relevantní. Neexistuje žádný článek tohoto protokolu ani žádná zásada unijního práva stanovující, že lze rozhodnutí SZBP nahradit společným postojem. Rada opomíjí také skutečnost, že takové rozhodnutí samo o sobě podléhá soudnímu přezkumu z podnětu strany, která je aktivně legitimovaná, a že Soudní dvůr může zakázat Radě přijmout opatření podle článku 215 SFEU.
95.
V každém případě je podle Parlamentu sporné nařízení stiženo vadou v tom, že není odůvodněno v souladu s čl. 269 druhým pododstavcem SFEU.
96.
Rada zdůrazňuje, že nařízení č. 881/2202, kterému předcházelo přijetí společného postoje 2002/402, definuje zvláštní pokyny a postupy vyžadované k provedení zmrazení finančních prostředků. Přestože bylo rozhodnuto o změně uvedeného nařízení v důsledku výše citovaného rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise tak, že byla do tohoto nařízení doplněna ustanovení týkající se procesních záruk, nebylo třeba měnit společný postoj 2002/402 ani přijmout za tímto účelem nové rozhodnutí SZBP. Pokud totiž akt SZBP vyžadující přijetí omezujících opatření již existuje (tento akt nezanikl, nebyl zrušen ani změněn), pak není podle Rady třeba, aby bylo přijato nové rozhodnutí SZBP podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o EU. Takový přístup by popíral zásadu kontinuity aktů stanovenou v článku 9 protokolu (č. 36).
97.
Rada také tvrdí, že každé změně existujícího nařízení nemusí předcházet přijetí nového rozhodnutí SZBP jen proto, že osoby a subjekty zařazené na seznam mohou nyní podat žalobu na neplatnost rozhodnutí SZBP, které stanovuje omezující opatření vůči nim samým.
B – Mé posouzení
98.
Mám za to, že podmínky přijetí sporného nařízení nejsou v rozporu s postupem stanoveným v čl. 215 odst. 2 SFEU. Jednotlivé skutečnosti, které Parlament uvádí, aby napadl legalitu tohoto nařízení, se mi nejeví s ohledem na specifický kontext, kterým je vstup Lisabonské smlouvy v platnost, dostatečné k tomu, aby bylo určeno, že došlo k porušení čl. 215 odst. 2 SFEU.
99.
Zaprvé stran údajného nesouladu návrhu se Smlouvami mám za to, že i když je třeba považovat úkoly Komise po skončení jejího funkčního období dne 31. října 2009 za činnost spočívající ve vyřizování běžných záležitostí, nijak to Komisi nebránilo v zachování jejího návrhu ze dne 22. dubna 2009 ani v provedení formální změny návrhu nahrazením původního právního základu právním základem novým. V tomto ohledu podotýkám, že co se týče návrhů, u kterých nebylo možno vzhledem k povaze a působnosti těchto aktů jednoduše nahradit stávající právní základ novým, byly tyto vzaty zpět (
31
).
100.
Co se týče nezbytnosti společného návrhu vysokého představitele a Komise, je třeba poznamenat, že se vysoký představitel oficiálně připojil dne 14. prosince 2009 k návrhu nařízení ze dne 22. dubna 2009. Článek 215 SFEU nevyžaduje, aby vysoký představitel, který je, podotýkám, součástí sboru Komise coby místopředseda a člen odpovědný za vnější vztahy (
32
), předložil samostatné odůvodnění nebo doplnil odůvodnění návrhu Komise.
101.
Zadruhé, co se týče údajného nedostatku rozhodnutí v rámci SZBP, je třeba zdůraznit, že podle článku 9 protokolu (č. 36) jsou právní účinky aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie přijatých na základě Smlouvy o EU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost zachovány až do zrušení, zániku nebo změny těchto aktů v souladu se Smlouvami.
102.
Okolnost, že Smlouva o EU nadále neupravuje společné postoje, nýbrž rozhodnutí v oblasti SZBP, nezpůsobuje nicotnost společných postojů přijatých podle Smlouvy o EU ve znění před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, jinak by totiž byla článku 9 protokolu (č. 36) odňata značná část jeho užitečného účinku Z téhož důvodu skutečnost, že nynější právní rámec rozhodnutí SZBP není shodný s předchozím právním rámcem společných postojů, nebrání tomu, aby byly pro účely provádění článku 215 SFEU tyto dvě kategorie právních aktů postaveny na roveň. Odkaz na rozhodnutí přijaté podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o EU, který tento článek činí, musí být tedy, vykládáme-li jej v souvislosti s článkem 9 protokolu (č. 36), nezbytně rozšířen na společné postoje přijaté před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
103.
Z toho vyplývá, že druhý žalobní důvod vznesený Parlamentem musí být rovněž zamítnut jako neopodstatněný.
V – Závěry
104.
S ohledem na veškeré předcházející úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
„1)
žalobu zamítl a
2)
uložil Evropskému parlamentu náhradu nákladů řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 346, s. 42, dále jen „sporné nařízení“.
(
3
) – Dále jen „vysoký představitel“.
(
4
) – Dále jen „PSBP“.
(
5
) – Viz Dashwood, A., „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences“, Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, s. 70, podle něhož „Article 40 TEU […] makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other“ (s. 100).
(
6
) – Dále jen „Rada bezpečnosti“
(
7
) – Úř. věst. L 139, s. 4.
(
8
) – Úř. věst. L 139, s. 9.
(
9
) – C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. s. I-6351.
(
10
) – Dále jen „Výbor pro sankce“.
(
11
) – Úř. věst. L 344, s. 93; Zvl. vyd. 18/01, s. 217.
(
12
) – Návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení č. 881/2002 [COM(2009) 187 final, dále jen „návrh nařízení ze dne 22. dubna 2009“].
(
13
) – Dále jen „rozhodnutí SZBP“.
(
14
) – C-155/07, Sb. rozh. s. I-8103.
(
15
) – Autoři Smlouvy o FEU ostatně v čl. 352 odst. 4 SFEU záměrně upřesnili, že tento článek „nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci [SZBP] a každý akt přijatý na základě [uvedeného] článku respektuje meze stanovené v čl. 40 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii“.
(
16
) – Viz zejména rozsudek ze dne 16. listopadu 2011, Bank Melli Iran v. Rada (C-548/09, Sb. rozh. s. I-11381, bod 66 a citovaná judikatura)
(
17
) – Veden stejnou logikou Soudní dvůr upřesnil ve svém rozsudku ze dne 29. června 2010, E a F (C-550/09, Sb. rozh. s. I-6213), že „výklad [nařízení Rady (ES) č. 2580/2001 ze dne 27. prosince 2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu (Úř. věst. L 344, s. 70; Zvl. vyd. 18/01, s. 207)] […] vyžaduje zohlednění znění a cíle rezoluce 1373 (2001), na niž odkazuje třetí bod odůvodnění tohoto nařízení“ (bod 72 a citovaná judikatura).
(
18
) – Body 169 a 184.
(
19
) – K tomuto bodu viz Dashwood, A., op. cit., s. 101 a 103; Van Elsuwege, P., „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency“, Common Market Law Review, 2010, č. 47, s. 987, zvláště s. 1006, jakož i Becker-Alon, S., „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy“, Nomos, Baden-Baden, 2011, s. 250.
(
20
) – Pro soupis těchto hlavních dokumentů viz Auvret-Finck, J., „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme“, Jurisclasseur Europe, 2009, svazek 2612. Viz také Terpan, F., „La PESC et le terrorisme international“, La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis, Bruylant, Brusel, 2007, s. 581.
(
21
) – Dále jen „SBOP“.
(
22
) – Viz předposlední věta preambule rezoluce 1390 (2002).
(
23
) – Viz v tomto ohledu čl. 2 odst. 1 a 4 společného postoje 2002/402.
(
24
) – Viz v tomto ohledu čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec SEU, který stanoví, že „[SZBP] podléhá zvláštním pravidlům a postupům“.
(
25
) – COM(2011) 807 final.
(
26
) – Viz bod 74 tohoto stanoviska.
(
27
) – Úř. věst. L 38, s. 7.
(
28
) – COM(2009) 665 final.
(
29
) – T-228/99 a T-233/99, Recueil, s. II-435.
(
30
) – Dále jen „protokol č. 36“.
(
31
) – Viz příloha 2 výše uvedeného sdělení Komise ze dne 2. prosince 2009.
(
32
) – Viz čl. 18 odst. 4 SEU.