62023TJ0297_RES
Sprawa T‑297/23
Gennady Nikolayevich Timchenko
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 2 kwietnia 2025 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Ograniczenia w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykaz osób, podmiotów i organów podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach – Obowiązek uzasadnienia – Pojęcie „wiodących przedsiębiorców działających w Rosji” – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145/WPZiB – Artykuł 3 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) nr 269/2014 – Zarzut niezgodności z prawem – Błąd w ocenie – Prawo do bycia wysłuchanym – Obywatelstwo Unii – Swoboda przemieszczania się – Prawo własności – Proporcjonalność
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Obowiązek określenia w uzasadnieniu specyficznych i konkretnych okoliczności uzasadniających ten środek – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia
[art. 296 TFUE; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572 i (WPZiB) 2023/1767, załącznik; rozporządzenia Rady nr 269/2014, załącznik I, 2023/571 i 2023/1765]
(zob. pkt 39–42, 50)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem tych środków – Ograniczenia – Przesłanki
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a), art. 52 ust. 1]
(zob. pkt 56–58)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Prawo do obrony – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Obowiązek poinformowania zainteresowanego przez Radę o nowych okolicznościach, które uwzględniono w trakcie okresowego przeglądu środków ograniczających – Powiadomienie zainteresowanego o nowych okolicznościach w celu umożliwienia mu przedstawienia uwag – Dochowanie rozsądnego terminu
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572 i (WPZiB) 2023/1767, załącznik; rozporządzenia Rady nr 269/2014, załącznik I, 2023/571 i 2023/1765]
(zob. pkt 59–63)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Rosji i członkowie ich najbliższej rodziny lub inne osoby fizyczne, które uzyskują od nich korzyści – Pojęcie „wiodących przedsiębiorców” – Konieczność przedstawienia dowodów świadczących o istnieniu powiązań na zasadzie współzależności z rządem Federacji Rosyjskiej – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/1094, art. 2 ust. 1 lit. g); rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g); 2023/1089]
(zob. pkt 79–83, 86, 87)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Rosji i członkowie ich najbliższej rodziny lub inne osoby fizyczne, które uzyskują od nich korzyści – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności skutków obowiązujących przepisów prawa oraz zasady legalności
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/1094, art. 2 ust. 1 lit. g); rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g); 2023/1089]
(zob. pkt 90–94)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Rosji i członkowie ich najbliższej rodziny lub inne osoby fizyczne, które uzyskują od nich korzyści – Poszanowanie zasady proporcjonalności
[art. 21 TUE; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/1094, art. 2 ust. 1 lit. g); rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g); 2023/1089]
(zob. pkt 99–106)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572 i (WPZiB) 2023/1767; rozporządzenia Rady nr 269/2014, 2023/571 i 2023/1765]
(zob. pkt 111–113)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoby odpowiedzialne, wspierające lub realizujące działania lub polityki podważające integralność terytorialną, suwerenność lub niezależność Ukrainy bądź im zagrażające oraz osoby, podmioty lub organy z nimi powiązane – Osoby, podmioty lub organy dostarczające wsparcie materialne lub finansowe rządowi Federacji Rosyjskiej lub uzyskujące z niego korzyści oraz osoby z nimi powiązane – Obowiązek przeprowadzenia przez Radę zaktualizowanej oceny przy przeglądzie zastosowanych środków ograniczających – Dowód przeciwny – Zmiana mająca miejsce w szczególnej sytuacji podmiotu objętego środkami ograniczającymi – Brak – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572 i (WPZiB) 2023/1767, art. 2 ust. 1 lit. a) i d), załącznik; rozporządzenia Rady nr 269/2014, art. 3, ust. 1, lit. a) i d), załącznik I, 2023/571 i 2023/1765]
(zob. pkt 114–116, 159–164)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoby odpowiedzialne, wspierające lub realizujące działania lub polityki podważające integralność terytorialną, suwerenność lub niezależność Ukrainy bądź im zagrażające oraz osoby, podmioty lub organy z nimi powiązane – Osoby, podmioty lub organy dostarczające wsparcie materialne lub finansowe rządowi Federacji Rosyjskiej lub uzyskujące z niego korzyści oraz osoby z nimi powiązane – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/572, art. 2, ust. 1, lit. a) i d), załącznik; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. a) i d), załącznik I, 2023/571 i 2023/571]
(zob. pkt 129–136, 138, 143–147, 214)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Umieszczenie nazwiska skarżącego w załączonym do zaskarżonej decyzji wykazie ze względu na fakt, że jest on wiodącym przedsiębiorcą działającym w Syrii – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, że popiera on działania i politykę podważające integralność terytorialną Ukrainy oraz wspiera materialnie i finansowo rosyjskich decydentów – Dokumenty publicznie dostępne – Wartość dowodowa – Zasada swobodnej oceny dowodów
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572 i (WPZiB) 2023/1767, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, załącznik I, 2023/571 i 2023/1765]
(zob. pkt 151–158)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy działający w Rosji i członkowie ich najbliższej rodziny lub inne osoby fizyczne, które uzyskują od nich korzyści – Umieszczenie w wykazach w oparciu o łańcuch precyzyjnych, konkretnych i spójnych poszlak – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/1767, art. 2, ust. 1, lit. g), załącznik; rozporządzenia Rady nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g), załącznik I, 2023/1765]
(zob. pkt 165–170)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Ograniczenie prawa do poszanowania życia prywatnego, prawa własności, a także prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii – Dopuszczalność – Przesłanki – Ograniczenie przewidziane ustawą – Poszanowanie istoty podnoszonego prawa – Realizacja celu interesu ogólnego uznanego za taki przez Unię – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Spełniona przesłanka
[art. 21 ust. 2, art. 29 TUE; art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 17, 45 ust. 1, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/1767, art. 2 ust. 3, 4, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, załącznik I, 2023/571, 2023/1765]
(zob. pkt 179–193, 203–210, 213–215)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niespełnienie jednej z tych przesłanek – Oddalenie skargi o zadośćuczynienie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 219, 220)
Streszczenie
W swoich wyrokach Sąd oddalił skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez małżonków Timchenko na akty, na mocy których Rada Unii Europejskiej pozostawiła w marcu 2023 r. (
1
), a następnie we wrześniu tego samego roku (
2
) ich nazwiska w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi. Sprawy te umożliwiły w szczególności Sądowi wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności z prawem zmienionego kryterium g) decyzji 2014/145 pozwalającego Radzie na przyjęcie środków ograniczających wobec wiodących przedsiębiorców działających w Rosji (
3
) oraz w przedmiocie pojęcia „powiązania” w odniesieniu do dwóch członków fundacji o celu niezarobkowym.
Wyroki te wpisują się w kontekst szeregu środków ograniczających przyjętych przez Unię w następstwie agresji wojsk Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Nazwisko G.N. Timchenki, przedsiębiorcy mającego obywatelstwa rosyjskie i fińskie, zostało pozostawione w spornych wykazach jako wiodącego przedsiębiorcy działającego w Rosji na tej podstawie, że on odpowiedzialny za wspieranie działań lub polityk podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (
4
), udzielanie wsparcia finansowego lub materialnego rosyjskim decydentom odpowiedzialnym za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy oraz uzyskiwanie od nich korzyści (
5
). Nazwisko jego małżonki, E.P. Timchenki, również zostało pozostawione w wykazach ze względu na jej powiązania z mężem oraz uzyskiwanie korzyści od rosyjskich decydentów odpowiedzialnych za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.
Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności G.N. Timchenko powołuje się w szczególności na błąd w ocenie, który miała popełnić Rada w odniesieniu do zastosowania wobec niego kryteriów powiązania oraz „wiodących przedsiębiorców”; w odniesieniu do tego ostatniego kryterium zmienionego w 2023 r. podnosi on też zarzut niezgodności z prawem. Jego małżonka, E.P. Timchenko, powołuje się ze swej strony na oczywisty błąd w ocenie w odniesieniu do zastosowania wobec niej kryterium powiązania.
Ocena Sądu
Co się tyczy w pierwszej kolejności zarzutu niezgodności z prawem podniesionego przez G.N. Timchenkę w odniesieniu do pierwszej części kryterium g) zmienionego decyzją 2014/145, zgodnie z którym Rada wprowadziła domniemanie współzależności między wiodącymi przedsiębiorcami a rządem rosyjskim, Sąd zauważył przede wszystkim, że zmiana wprowadzona do kryterium g) nie dotyczy definicji pojęcia „wiodących przedsiębiorców” jako takiego. Ma ona wyłącznie na celu rozszerzenie zakresu stosowania środków ograniczających tak, aby miały one zastosowanie do wszystkich wiodących przedsiębiorców, także tych, którzy prowadzą działalność w sektorach gospodarczych innych niż te, która zapewniają istotne źródło dochodów rosyjskiemu rządowi. Sąd stwierdził następnie, że rozszerzenie tego kryterium ma na celu wykorzystanie wpływu, jaki wiodący przedsiębiorcy mogą wywierać na rząd Federacji Rosyjskiej, aby zmienił on swoją politykę wobec Ukrainy.
Sąd przypomniał wreszcie, po pierwsze, że przyjęcie kryterium umieszczenia w spornych wykazach jest aktem o zasięgu ogólnym, nakierowanym na osiągnięcie celu związanego ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, a po drugie, że Radzie przysługuje szeroki zakres uznania w odniesieniu do przyjmowania takich kryteriów. W tych okolicznościach Rada, aby przyjąć pierwszą część zmienionego kryterium g), nie miała obowiązku przedstawienia dowodów świadczących o istnieniu powiązań na zasadzie współzależności między rosyjskim rządem a wiodącymi przedsiębiorcami. Sama okoliczność przynależności do kategorii wiodących przedsiębiorców działających w Rosji wystarcza do uzasadnienia przyjęcia niezbędnych środków ograniczających na podstawie pierwszej części zmienionego kryterium g). W związku z tym, przyjmując obiektywne, niezależne i wystarczające kryterium pozwalające uzasadnić umieszczenie nazwisk osób w spornych wykazach, które to kryterium wymaga w szczególności wykazania spełnienia dwóch kumulatywnych przesłanek, Rada nie ustanowiła domniemania.
Co się tyczy w drugiej kolejności zarzucanego naruszenia zasady pewności prawa przez pierwszą część zmienionego kryterium g), Sąd stwierdził przede wszystkim, że przesłanka dotycząca wykonywania działalności w Rosji jest wystarczająco określona i zdefiniowana, aby nie naruszać zasady pewności prawa. Przepisy pierwszej części zmienionego kryterium g) są ponadto wystarczająco jasne, precyzyjne i przewidywalne, aby określić krąg osób, do których mają być stosowane. Wpisują się one również w ramy prawne wyraźnie wyznaczone celami realizowanymi przez przepisy regulujące rozpatrywane środki ograniczające. Wreszcie nie można twierdzić, że kryterium to nie jest zgodne z zasadą legalności, ponieważ pierwsza część zmienionego kryterium g) została wprowadzona aktem o zasięgu ogólnym przyjętym na podstawie art. 29 TUE.
W trzeciej kolejności w odniesieniu do podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności Sąd zauważył, że podejście Rady polegające na rozszerzeniu kręgu osób objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi w świetle pogorszenia się sytuacji na Ukrainie, aby osiągnąć zamierzone cele, opiera się na stopniowalności naruszenia praw w zależności od skuteczności środków. Poprzez przyjęcie tego zmienionego kryterium, Rada chce wykorzystać wpływ, jaki osoby należące do tej kategorii mogą wywierać na rosyjski reżim, nakłaniając je do wywarcia presji na ten rząd, aby zmienił on swoją politykę względem Ukrainy. Przyjęcie pierwszej części zmienionego kryterium g) było zatem odpowiednie do osiągnięcia celów środków ograniczających i konieczne do realizacji celów, o których mowa w art. 21 TUE.
Co się tyczy w czwartej i ostatniej kolejności zarzutu dotyczącego oczywistego błędu w ocenie na podstawie kryterium a) decyzji 2014/145, Sąd stwierdził, że dowody przedstawione przez Radę wskazują, iż Bank Rossiya, którego skarżący jest udziałowcem za pośrednictwem spółek Volga Group i Transoil, przeprowadził inwestycje w różnych dziedzinach na Krymie, które wspierają politykę zmierzającą do aneksji tego regionu Ukrainy przez Federację Rosyjską. W tym względzie Sąd zauważył, że nawet posiadając 10,323 % kapitału Banku Rossiya, skarżący jest drugim co do wielkości udziałowcem tego banku. Ponadto, jak wskazują dowody przedstawione przez Radę, Bank Rossiya jest znany z tego, że jest instytucją bankową bardzo bliską otoczeniu W. Putina. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że można uznać, iż G.N. Timchenko wspiera działania lub polityki podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażające w rozumieniu kryterium a).
Wreszcie, w odniesieniu do małżonki G.N. Timchenko, Sąd stwierdził, w świetle dowodów przedstawionych przez Radę, że jako fundatorka i członkini rady powierniczej Fundacji Timchenko, E.P. Timchenko jest w pełni zaangażowana w administrowanie tą fundacją. Zauważył ponadto, że G.N. Timchenko włączyła przedsiębiorstwa Volga Group w działalność fundacji, zapewniając jej wsparcie finansowe, logistyczne i w relacjach podczas kryzysu zdrowotnego związanego z pandemią COVID-19. W ten sposób przedsiębiorca stworzył pod względem operacyjnym synergię między przedsiębiorstwami należącymi do jego grupy a fundacją w celu uzupełnienia działalności rosyjskich służb publicznych. W świetle funkcji instytucjonalnych wykonywanych przez małżonków Timchenko w ramach fundacji oraz ich zaangażowania w jej funkcjonowanie Sąd stwierdził istnienie powiązania między obojgiem małżonków w rozumieniu właściwych przepisów decyzji 2014/145.
(
1
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2023/572 z dnia 13 marca 2023 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2023, L 75 I, s. 134) oraz rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/571 z dnia 13 marca 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2023, L 75 I, s. 1).
(
2
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2023/1767 z dnia 13 września 2023 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2023, L 226, s. 104) oraz rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/1765 z dnia 13 września 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2023, L 226, s. 3).
(
3
)	Artykuł 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2014, L 78, s. 16), zmieniony decyzją 2023/1094 [zwany dalej „zmienionym kryterium g)”].
(
4
)	Artykuł 2 ust. 1 lit. a) decyzji 2014/145/WPZiB.
(
5
)	Artykuł 2 ust. 1 lit. d) decyzji 2014/145/WPZiB.