62000CC0312_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente recurso é interposto, pela Comissão, do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, proferido em 8 de Junho de 2000, nos processos T-79/96, T-260/97 e T-117/98 . Nesse acórdão, o Tribunal de Primeira Instância declarou, nomeadamente, que a Comissão não cumprira as obrigações que lhe incumbiam, ao não tomar a favor de duas empresas italianas importadoras de bananas, a saber, a Camar e a Tico, algumas medidas previstas no Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (a seguir «regulamento»). No processo T-260/97, a Comissão foi condenada a reparar o prejuízo sofrido pela Camar em virtude da decisão de indeferimento da medida.
II - Matéria de facto considerada provada pelo Tribunal de Primeira Instância
2. Do acórdão do Tribunal de Primeira Instância resulta a seguinte matéria de facto :
A Camar Srl foi criada em 1983 pelo grupo de investimento italiano De Nadai, a fim de importar bananas da Somália para a Itália. Até 1994, foi o único e, até 1997, o principal importador desse tipo de bananas. Entre 1984 e 1990, a cultura da banana atingiu o seu apogeu na Somália, com uma produção anual de 90 000 a 100 000 toneladas. Parte dessa produção foi importada para a Europa (51 921 toneladas em 1988, 59 388 toneladas em 1989 e 57 785 toneladas em 1990), especialmente para Itália, pela Camar (45 130 toneladas em 1990). Em 31 de Dezembro de 1990, eclodiu a guerra civil na Somália, que esteve na origem de uma interrupção do fluxo normal das importações da Camar. Desde o início da guerra até à entrada em vigor da organização comum de mercado, em Julho de 1993, a Camar forneceu o mercado italiano, abastecendo-se em determinados países ACP, nos Camarões e nas ilhas do Sotavento, bem como em alguns países terceiros, dos quais já importava bananas desde 1988. Da instituição da organização comum de mercado, em Julho de 1993, até ao fim de 1997, a Camar recebeu certificados de categoria A. Em 1997, a Camar recebeu certificados de importação para uma quantidade de 7 545,723 toneladas para a categoria A e de 2 140,718 toneladas para a categoria B . Durante esse período, as quantidades de bananas importadas da Somália pela Camar ascenderam a cerca de 482 toneladas (1993), 1 321 toneladas (1994), 14 140 toneladas (1995) e 15 780 toneladas (1996). Em 1997, previa-se uma produção de bananas somalis de cerca de 60 000 toneladas, mas, na sequência de problemas climáticos e em virtude da inexistência de outro porto com a capacidade necessária para além do de Mogadiscio, as exportações provenientes da Somália não ultrapassaram 21 599 toneladas, das quais 12 000 toneladas foram comercializadas pela Camar.
A partir da entrada em vigor da organização comum de mercado, a Camar solicitou diversas vezes aos serviços da Comissão que aumentassem o contingente de bananas de países terceiros, numa quantidade igual à diferença entre a quantidade tradicional de bananas somalis prevista pelo regulamento (60 000 toneladas) e as quantidades efectivamente importadas ou que podiam ser importadas para a Comunidade pela Camar, e que lhe atribuíssem certificados correspondentes à diferença entre essas quantidades.
III - Enquadramento jurídico
3. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância definiu o seguinte enquadramento jurídico :
4. O Regulamento n.° 404/93 substituiu os diferentes regimes nacionais anteriores por um regime comum de trocas com os países terceiros. Este regulamento, na redacção em vigor aquando da ocorrência dos factos que estão na origem dos presentes processos, previa a abertura de um contingente pautal anual para as importações de bananas provenientes dos países terceiros e dos países de África, Caraíbas e Pacífico (Estados ACP). O seu artigo 15.°, actual artigo 15.° -A, após ter sido modificado pelo Regulamento (CE) n.° 3290/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo às adaptações e medidas transitórias necessárias no sector da agricultura para a execução dos acordos concluídos no âmbito das negociações comerciais multilaterais do Uruguay Round, estabelecia uma distinção entre as bananas tradicionais e as não tradicionais, conforme integrassem ou não as quantidades fixadas em anexo ao regulamento, tradicionalmente exportadas pelos Estados ACP para a Comunidade. Relativamente à Somália, a quantidade das importações tradicionais era fixada em 60 000 toneladas.
5. O artigo 18.°, n.° 1, do regulamento previa que, para as importações de bananas de países terceiros e de bananas não tradicionais ACP, seria aberto um contingente pautal de 2,1 milhões de toneladas (peso líquido) para 1994 e de 2,2 milhões de toneladas (peso líquido) para os anos seguintes. No âmbito deste contingente pautal, as importações de bananas de países terceiros ficavam sujeitas à cobrança de um direito de 75 ecus por tonelada e as importações de bananas não tradicionais ACP a um direito nulo. Além disso, o artigo 18.°, n.° 2, previa, no seu segundo parágrafo, que as importações efectuadas à margem do contingente, quer se tratasse de importações não tradicionais provenientes dos países ACP ou de países terceiros, ficavam sujeitas a um direito calculado com base na pauta aduaneira comum.
6. O artigo 19.°, n.° 1, do regulamento repartia o contingente pautal assim aberto, afectando 66,5% à categoria de operadores que comercializaram bananas de países terceiros ou bananas não tradicionais ACP (categoria A), 30% à categoria de operadores que comercializaram bananas comunitárias ou bananas tradicionais ACP (categoria B) e 3,5% à categoria de operadores estabelecidos na Comunidade que começaram, a partir de 1992, a comercializar bananas que não as bananas comunitárias ou tradicionais ACP (categoria C).
7. De acordo com o artigo 19.°, n.° 2, segundo parágrafo, do regulamento, para o segundo semestre de 1993, cada operador obtinha a emissão de certificados com base na metade da quantidade média anual comercializada durante os anos de 1989 a 1991.
8. O artigo 19.°, n.° 4, do regulamento estabelecia que, na hipótese de um aumento do contingente pautal, a quantidade disponível suplementar seria atribuída aos operadores das categorias referidas no n.° 1 desse artigo.
9. Nos termos do artigo 16.°, n.os 1 e 3, do regulamento, devia elaborar-se anualmente uma estimativa da produção e do consumo na Comunidade, bem como das importações e exportações. A estimativa podia ser revista, em caso de necessidade, durante a campanha, designadamente para tomar em consideração os efeitos de circunstâncias excepcionais que afectassem as condições de produção ou de importação.
10. O artigo 18.°, n.° 1, quarto parágrafo, do regulamento previa a possibilidade de se verificar um aumento do volume de contingente anual com base na estimativa referida no artigo 16.° e remetia, no que toca ao procedimento a seguir para efeitos desse aumento, para o artigo 27.° desse mesmo regulamento.
11. O artigo 20.° do regulamento conferia à Comissão o poder de adoptar e rever a estimativa referida no artigo 16.° e de aprovar modalidades de aplicação do regime comercial com países terceiros.
12. O artigo 30.° do regulamento previa que:
«No caso de ser necessário adoptar medidas específicas, a partir de Julho de 1993, para facilitar a transição dos regimes existentes antes da entrada em vigor do presente regulamento para o regime nele previsto, designadamente para ultrapassar dificuldades sensíveis, a Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 27.°, as medidas de transição consideradas necessárias.»
13. O artigo 27.° do regulamento autorizava a Comissão a adoptar as medidas necessárias à execução desse regulamento de acordo com o processo dito do «comité de gestão».
14. As normas de execução do regime de importação de bananas para a Comunidade figuravam, na época em que ocorreram os factos que estão na origem dos presentes processos, no Regulamento (CEE) n.° 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993 . De acordo com os artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 1442/93, a repartição do contingente pautal entre os operadores da categoria A (66,5%) efectuava-se com base nas quantidades de bananas de países terceiros ou não tradicionais ACP comercializadas durante cada um dos três anos anteriores ao que precede o ano para o qual o contingente pautal foi aberto. A repartição do contingente entre operadores da categoria B (30%) era feita com base nas quantidades de bananas comunitárias ou tradicionais ACP comercializadas durante um período de referência calculado da mesma forma que para a categoria A.
15. Por força do disposto no artigo 19.°, n.° 2, segundo parágrafo, do regulamento, bem como nos artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 1442/93, o período de referência tinha um desfazamento anual de um ano. Em consequência, se para as importações a realizar em 1993 o período de referência incluía os anos de 1989, 1990 e 1991, para as que deviam ser efectuadas em 1997 incluía os anos de 1993, 1994 e 1995.
16. Na sequência das tempestades tropicais Debbie, Iris, Luis e Marilyn, que danificaram os bananeirais da Martinica, da Guadalupe, das ilhas de São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia e Dominica, a Comissão adoptou, entre 1994 e 1996, diversos regulamentos .
Esses regulamentos determinavam um aumento do contingente pautal e estabeleciam as regras específicas para a repartição dessa quantidade suplementar entre os importadores que agrupassem ou representassem directamente os produtores de bananas afectados pelos prejuízos causados por aquelas tempestades. Essas regras de repartição constituíam uma derrogação ao critério enunciado no artigo 19.°, n.° 4, do regulamento.
17. Os referidos regulamentos relativos às tempestades tropicais foram adoptados pela Comissão ao abrigo do artigo 16.°, n.° 3, e dos artigos 20.° e 30.° do regulamento.
18. A adopção dos regulamentos relativos às tempestades tropicais foi justificada com base no facto de essas tempestades tropicais terem provocado graves prejuízos nos bananeirais das regiões comunitárias da Martinica e da Guadalupe, bem como nos Estados ACP de São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia e Dominica; de os efeitos dessas circunstâncias excepcionais na produção das regiões atingidas se fazerem sentir ainda durante vários meses, afectando sensivelmente as importações e o abastecimento do mercado comunitário e de essa situação poder traduzir-se num aumento significativo dos preços de mercado em certas regiões da Comunidade.
19. Quanto ao sistema de aumento do contingente pautal previsto pelo artigo 16.°, n.° 3, do regulamento, a Comissão expôs, no quarto considerando dos regulamentos relativos às tempestades tropicais:
«[a] adaptação do contingente pautal deve permitir, por um lado, abastecer adequadamente o mercado comunitário [...] e, por outro, compensar os operadores que agrupem ou representem directamente os produtores que, para além de terem sofrido prejuízos, correm o risco, na ausência de medidas adequadas, de perder por muito tempo as suas posições tradicionais no mercado comunitário».
20. No quinto considerando dos referidos regulamentos, a Comissão expôs:
«[que] as medidas a adoptar devem revestir um carácter específico transitório, na acepção do artigo 30.° do Regulamento [...] n.° 404/93; que, efectivamente, antes da entrada em vigor da nova organização comum de mercado, em 1 de Julho de 1993, certas organizações nacionais de mercado já contemplavam, para enfrentar casos de necessidade ou circunstâncias excepcionais como as tempestades [Iris, Luis e Marilyn], dispositivos que asseguravam o abastecimento do mercado junto de outros fornecedores, salvaguardando, todavia, os interesses dos operadores vítimas destes acontecimentos excepcionais».
IV - Tramitação processual perante o Tribunal de Primeira Instância
21. Por despacho de 25 de Março de 1999, o Tribunal de Primeira Instância decidiu apensar os processos T-79/96, T-260/97 e T-117/98, em virtude da sua relação estreita.
A - Tramitação processual no processo T-79/96
22. Em 24 de Janeiro de 1996, a Camar convidou a Comissão a agir, na acepção do artigo 175.°, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 232.° CE), tendo em conta os pedidos apresentados para a campanha de 1996. Como não obteve qualquer resposta dentro do prazo previsto, a Camar intentou, em 28 de Maio de 1996, uma acção por omissão acompanhada de um pedido de indemnização.
23. No processo T-79/96, a Camar concluiu pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se dignasse, nomeadamente:
- declarar que, ao não adoptar as medidas necessárias para permitir à demandante superar as suas dificuldades de abastecimento devidas à crise somali, a Comissão violara o artigo 30.° do regulamento e o artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.°, n.° 2, CE);
- declarar que a Comissão seria obrigada, no futuro, a adoptar as medidas adequadas;
- condenar a Comissão a indemnizar os prejuízos que lhe haviam sido causados com essa omissão.
24. No processo T-79/96, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a Comissão não cumprira as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 30.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas, ao não tomar as medidas necessárias, na acepção desse artigo, no que respeita à demandante. O pedido de indemnização foi julgado inadmissível.
B - Tramitação processual no processo T-260/97
25. No processo T-260/97, a Camar concluiu pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se dignasse, nomeadamente:
- anular a decisão da Comissão, de 17 de Julho de 1997, que indeferia o pedido de medidas transitórias que apresentara no âmbito do regime do contingente pautal de importação de bananas;
- condenar a Comissão a indemnizá-la pelos prejuízos que já sofrera e ainda viesse a sofrer devido à recusa da Comissão de tomar em consideração, no cálculo das licenças da categoria B, a sua quantidade normal de referência, que é a do triénio imediatamente anterior à eclosão da guerra na Somália;
- subsidiariamente, condenar o Conselho a indemnizá-la por não ter adoptado, no quadro do regulamento, disposições específicas que lhe permitissem resolver situações como as com que se deparava.
26. No processo T-260/97, o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão da Comissão, de 17 de Julho de 1997, que indefere o pedido apresentado pela recorrente com base no artigo 30.° do regulamento.
27. A Comissão foi ainda condenada a reparar o prejuízo sofrido pela recorrente em virtude da decisão de 17 de Julho de 1997. Neste processo, a Comissão foi condenada a suportar 90% das despesas e o Conselho 10%.
C - Tramitação processual no processo T-117/98
28. Por carta de 5 de Março de 1998, a Camar e a Tico solicitaram à Comissão que adaptasse, na acepção do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento, o contingente pautal para os dois primeiros trimestres de 1998 tomando em consideração as importações de 1996 provenientes da Somália, em virtude da redução das quantidades disponíveis de bananas somalis provocada pelo fenómeno meteorológico conhecido sob o nome de «El Niño» que, de Outubro de 1997 a Janeiro de 1998, causou prejuízo nos bananeirais da Somália.
29. Por ofício datado de 23 e 24 de Abril de 1998, a Comissão informou as duas sociedades de que não tencionava deferir o pedido de adaptação do contingente pautal. Com efeito, os seus serviços não haviam detectado qualquer penúria no abastecimento do mercado comunitário durante o segundo semestre de 1997 nem durante o primeiro semestre de 1998. Além disso, não era possível distinguir, para efeitos do pedido, entre os prejuízos provocados pelos problemas climáticos e as outras dificuldades relativas à exportação de bananas somalis, devidas, nomeadamente, às estruturas portuárias e às precárias condições de transporte.
30. No processo T-117/98, a Camar e a Tico concluíram pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se dignasse, nomeadamente:
- anular a decisão da Comissão de indeferimento do pedido de adaptação do contingente pautal de importação de bananas, de acordo com o artigo 16.°, n.° 3, do regulamento;
- condenar a Comissão no ressarcimento dos seus prejuízos.
31. No processo T-117/98, o Tribunal de Primeira Instância decidiu anular a decisão da Comissão, de 23 de Abril de 1998, que indefere o pedido apresentado pelas recorrentes com base no artigo 16.°, n.° 3, do regulamento. O pedido de indemnização foi julgado inadmissível.
V - Pedidos e fundamentos do recurso
32. A Comissão recorreu do acórdão do Tribunal de Primeira Instância para o Tribunal de Justiça e concluiu pedindo que o Tribunal de Justiça se dignasse:
- anular o acórdão recorrido;
- julgar improcedente a acção intentada no processo T-79/96 e o recurso de anulação e o pedido de indemnização propostos no processo T-260/97;
- julgar inadmissível ou negar provimento ao recurso interposto no processo T-117/98;
- condenar as demandantes e recorrentes nas despesas do presente processo e do processo no Tribunal de Primeira Instância.
33. O recurso da Comissão apoia-se nos seguintes fundamentos:
34. Relativamente aos processos T-79/96 e T-260/97, a Comissão invoca a aplicação incorrecta, pelo Tribunal de Primeira Instância, das condições de aplicação do artigo 30.° do regulamento (segundo fundamento).
35. Relativamente ao processo T-117/98, a Comissão invoca a apreciação incorrecta, pelo Tribunal de Primeira Instância, dos requisitos de admissibilidade de um recurso de anulação de uma decisão de recusa de adopção de um acto jurídico (primeiro fundamento) e a interpretação e aplicação incorrectas das condições de aplicação do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento (terceiro fundamento).
36. O Conselho, na qualidade de recorrido no processo T-260/97, invoca, na sua resposta ao recurso, o erro em que, na sua opinião, o Tribunal de Primeira Instância incorreu ao apreciar os pressupostos da responsabilidade extracontratual da Comunidade e conclui pedindo a alteração do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, bem como a condenação da Camar e da Tico nas despesas dos processos.
37. A República Francesa, que interveio nos processos T-79/96 e T-260/97, respectivamente em apoio da Comissão e da Comissão e do Conselho, conclui pedindo que o acórdão recorrido seja anulado, que seja negado provimento aos recursos e que a Camar e a Tico sejam condenadas nas despesas.
38. A Camar e a Tico, assim como a República Italiana, que interveio no processo T-79/96, em apoio da Camar e da Tico, concluem pedindo que seja negado provimento ao recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas.
VI - Quanto a cada um dos fundamentos
A - Primeiro fundamento: admissibilidade do recurso de anulação da decisão da Comissão de indeferimento do pedido de adopção de medidas ao abrigo do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento (processo T-117/98)
39. Está em causa a impugnação pela Camar e pela Tico, no Tribunal de Primeira Instância, da decisão da Comissão de recusa de adopção de um regulamento. Num caso desta natureza, as recorrentes têm de provar que, embora não sejam destinatárias do referido regulamento, este lhes diz directa e individualmente respeito.
1. Argumentos das partes
40. A Comissão, o Conselho e o Governo francês alegam que o Tribunal de Primeira Instância, ao julgar admissível o recurso de anulação, violou a sua própria jurisprudência e a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
41. Para estas partes, é ponto assente que a medida requerida pela Camar, ou seja, o aumento do contingente pautal para as importações de bananas de países terceiros e de bananas não tradicionais ACP, só poderia ser adoptada sob a forma de um acto jurídico de alcance geral e abstracto, ou seja, de um acto normativo que, de acordo com a jurisprudência, só poderia ser impugnado se fosse possível determinar com alguma certeza o número ou a identidade dos sujeitos jurídicos aos quais esse acto fosse aplicável num determinado momento. Essa análise teria de basear-se numa situação objectiva de direito e de facto, determinada em função dos objectivos estabelecidos pelo acto jurídico em causa.
42. A Comissão, o Conselho e o Governo francês salientam que a admissibilidade de um recurso interposto por uma sociedade não pode depender da sua posição no mercado. Caso contrário, e uma vez que o mercado evolui, o acesso à protecção jurídica alicerçada no Tratado dependeria da apreciação das contingências do mercado. Isso implicaria um favorecimento das sociedades mais importantes, contrário à proibição de discriminação.
43. Por outro lado, o Conselho invoca ainda que se as circunstâncias impusessem efectivamente uma adaptação do contingente pautal, na acepção do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento, a Comissão não seria obrigada a repartir as quantidades adicionais entre os importadores de bananas somalis. Ao contrário do que o Tribunal de Primeira Instância afirma no n.° 96 do seu acórdão, a Camar e a Tico não seriam, assim, as principais beneficiárias do regulamento que a Comissão se recusou a adoptar.
44. A Camar e a Tico, bem como o Governo italiano, alegam que as conclusões do Tribunal de Primeira Instância sobre a admissibilidade do recurso de anulação da decisão da Comissão de recusa de aplicação do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento não podem ser impugnadas em sede de recurso, uma vez que tais conclusões assentam em factos que dizem respeito à posição das duas sociedades no mercado.
45. Subsidiariamente, estas partes invocam que o Tribunal de Primeira Instância não incorreu em erro de direito ao aplicar a jurisprudência relevante. Neste contexto, alegam, em particular, que, ao adoptar as medidas solicitadas, a Comissão devia ter previsto não só um aumento do contingente pautal mas também modalidades especiais de repartição das quantidades adicionais, das quais a Camar e a Tico teriam beneficiado.
2. Apreciação
46. Este fundamento diz respeito à questão de saber se o Tribunal de Primeira Instância não incorreu em erro de direito ao apreciar a admissibilidade do recurso de anulação e, nomeadamente, se aplicou correctamente o critério do alcance individual na acepção do artigo 230.°, n.° 4, CE.
47. No n.° 96 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância analisa a questão de saber se ocorreram situações de facto que permitissem, com base no regulamento da Comissão, caracterizar a Camar e a Tico relativamente a qualquer outra pessoa. Para tanto, o Tribunal de Primeira Instância considera determinante o facto de a Camar e a Tico terem sido, até 1997 e a partir do quarto trimestre, respectivamente, os principais importadores de bananas de origem somali. No entendimento do Tribunal de Primeira Instância, a diminuição das quantidades disponíveis de bananas provocada pelas inundações na Somália «afectou, portanto, particularmente» estas sociedades. Daí conclui o Tribunal de Primeira Instância que as referidas sociedades seriam também as principais beneficiárias do aumento do contingente pautal.
48. Estas situações de facto foram suficientes para que o Tribunal de Primeira Instância admitisse que a recusa da Comissão de adaptar o contingente pautal «não afectou [a Camar e a Tico] do mesmo modo que qualquer outro importador de bananas somalis, antes as tendo afectado em razão de uma situação de facto que as caracterizava relativamente a qualquer outro operador económico que actua no mesmo mercado».
49. Segundo jurisprudência assente, há que atender ao facto de a recorrente se caracterizar em relação a qualquer outra pessoa, em razão de determinadas qualidades que lhe são específicas ou de determinadas situações de facto .
50. A opinião do Tribunal de Primeira Instância é subscrever, na medida em que a Camar e a Tico não foram afectadas da mesma forma que as outras empresas. O mesmo se dirá também relativamente às outras sociedades, já que nenhuma sociedade - ainda que possua a mesma quota de mercado - é afectada por uma medida, no caso, a não adaptação do contingente pautal - nos mesmos termos que outra.
51. A fim de aplicar correctamente o artigo 230.°, n.° 4, CE, deve atender-se, sobretudo, a uma determinada forma de afectação jurídica. O próprio Tribunal de Primeira Instância considerou, relativamente aos importadores de bananas :
«Daí resulta que o acto impugnado só diz respeito às recorrentes na sua qualidade objectiva de operadores económicos no sector da comercialização de bananas provenientes de países terceiros, tal como a qualquer outro operador económico que se encontre em situação idêntica.»
52. Não há dúvida de que a Camar e a Tico se caracterizavam em relação a qualquer outra pessoa, até porque foram especialmente afectadas. No entanto, é mais determinante averiguar se tais «situações de facto» também são decisivas segundo a jurisprudência assente. Embora a jurisprudência do Tribunal de Justiça se baseie expressamente nos efeitos de um acto jurídico para apreciar a admissibilidade de um recurso de anulação, tal não significa que apenas interesse o dano causado a uma posição económica.
53. Tampouco é suficiente o simples facto de a Camar e a Tico serem os principais importadores. Até porque, de acordo com o acórdão proferido no processo Extramet, é necessário «um conjunto de elementos constitutivos de uma situação particular [...] que a caracteriza [...]», dos quais não foi, porém, feita prova no caso vertente.
54. Ao contrário da interpretação extensiva que a doutrina fez do acórdão Codorniu, a jurisprudência, tanto do Tribunal de Primeira Instância como do Tribunal de Justiça, interpretou restritivamente este acórdão .
55. Assim, é de salientar que, no processo Codorniu, a titularidade de determinados direitos e o impedimento do seu exercício efectivo foram determinantes para o Tribunal de Justiça . Tanto o processo Deutz, decidido antes do acórdão Codorniu, como o processo Asocarne, que se refere expressamente ao acórdão Codorniu e que julgou inadmissível o recurso de anulação precisamente porque a directiva não «violou direitos específicos», demonstram que o que importa são os direitos específicos e não a posição económica.
56. Do mesmo modo, o próprio Tribunal de Primeira Instância determinou, no processo Terres rouges:
«[o regulamento afecta, portanto, todos os importadores que pretendem importar bananas da Costa do Marfim] e o facto de as recorrentes importarem actualmente uma percentagem considerável dessas bananas não caracteriza uma situação de facto particular que as distinga de outros importadores» .
57. Daí se pode inferir que a legitimidade para recorrer não depende da(s) quantidade(s) importada(s) por uma sociedade.
58. Acresce que o Tribunal de Primeira Instância, no seu acórdão proferido no processo Van Parys, declarou que «não basta que [a recorrente seja] economicamente mais [atingida] por um acto do que os seus concorrentes para que [seja considerada] individualmente [afectada] por esse acto».
59. Do exposto resulta que, mesmo que a Camar e a Tico fossem economicamente mais atingidas do que os seus concorrentes, tal não lhes conferiria nenhuma legitimidade para recorrer.
60. Além disso, no processo Buralux, o próprio Tribunal de Justiça negou a existência de legitimidade para recorrer mesmo tratando-se praticamente dos únicos operadores económicos que exerciam a actividade comercial atingida pela norma .
61. Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Sadam, «que a circunstância de as recorrentes serem, na data de entrada em vigor do Regulamento n.° 2613/97, as únicas destinatárias concretas deste, aplicável aos produtores de açúcar de beterraba na região do sul de Itália, não basta, por si, para serem consideradas individualmente afectadas pelo referido regulamento» .
62. Ainda que se admita que a Camar e a Tico sofreram consequências graves pelo facto de a Comissão não ter adoptado determinadas medidas, esta circunstância, por si só, não é suficiente. Com efeito, no acórdão proferido no processo Antillean Rice Mills, o Tribunal de Justiça exigiu, adicionalmente, «que a recorrente [tivesse sido] afectada pelas medidas de protecção em causa em razão de qualidades que a distinguem de qualquer outro operador económico» .
63. A jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância parte, assim, do princípio de que os interesses económicos não constituem direitos específicos na acepção do acórdão proferido no processo Codorniu .
64. O que permite concluir que a legitimidade para recorrer não existe apenas por a sociedade ser afectada na sua posição concorrencial, mesmo que tal suceda de uma forma especialmente grave.
65. A Comissão e o Conselho salientaram, correctamente, que o entendimento do critério do alcance individual em que se baseou o Tribunal de Primeira Instância é igualmente impraticável e prejudicial do ponto de vista da segurança jurídica. Semelhante legitimidade para recorrer ficaria assim dependente de oscilações da quota de mercado e, consequentemente, teria de ser aferida de forma diferente em cada momento. Acresce que a própria sociedade posicionada imediatamente a seguir ao líder de mercado ficaria privada de legitimidade para recorrer. Além disso, um critério que assentasse, directa ou indirectamente, no poder de mercado levaria a uma desigualdade de tratamento entre sociedades de grande e de pequena dimensão .
66. Em oposição à jurisprudência acima exposta e às considerações tecidas em seu torno, o facto de a Camar e a Tico terem sido, em determinado momento, os principais importadores foi aparentemente decisivo para o Tribunal de Primeira Instância. Contudo, isso fez com que o Tribunal de Primeira Instância se baseasse, numa circunstância que, segundo a jurisprudência assente - pelo menos por enquanto - não pode ser determinante. Com efeito, a legitimidade para recorrer não depende apenas do facto de uma sociedade ser mais afectada do que outra, ou seja, afectada somente em grau diferente.
67. Também a circunstância de a Camar ter ocupado a posição principal do mercado, não só num determinado momento, mas durante um longo período de tempo, não faz aqui qualquer diferença.
68. A solução do processo Codorniu não é transferível para o caso em apreço, uma vez que a Camar e a Tico não têm uma posição jurídica comparável à da Codorniu, faltando-lhes, nomeadamente, uma posição (determinante) juridicamente protegida.
69. Assim, uma vez que o Tribunal de Primeira Instância não aplicou correctamente o artigo 230.°, n.° 4, CE, este fundamento é procedente. Por conseguinte, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue inadmissível o recurso no processo T-117/98 e anule o acórdão.
B - Segundo fundamento: aplicação errónea das condições de aplicação do artigo 30.° do regulamento (processos T-79/96 e T-260/97)
1. Argumentos das partes
70. A Comissão e o Governo francês criticam o Tribunal de Primeira Instância por este se ter limitado a verificar que o regime italiano anterior à entrada em vigor do regulamento era sensivelmente mais maleável do que o regime comunitário, sem ter averiguado os efeitos concretos daquele regime anterior sobre a posição da Camar. Devia ter sido averiguado, em particular, se aquele regime teria permitido à Camar ultrapassar as dificuldades surgidas em 1995 e 1996, relacionadas com as importações da Somália.
71. A Comissão e o Governo francês alegam ainda que o Tribunal de Primeira Instância não tem razão quando parte do princípio de que a sobrevivência económica, ou seja, a «ameaça à sobrevivência», não é uma condição necessária para a aplicação do artigo 30.° do regulamento e que a Comissão tem a obrigação de intervir também noutros casos. Para tanto, a Comissão e o Governo francês invocam o n.° 43 do acórdão T. Port do Tribunal de Justiça, no qual este decidiu: «Em contrapartida, o artigo 30.° do regulamento autoriza e, consoante as circunstâncias, impõe que a Comissão regulamente as situações especialmente difíceis devidas ao facto de os importadores de bananas de países terceiros ou de bananas não tradicionais ACP encontrarem dificuldades que ameaçam a sua sobrevivência [...]».
72. A Camar e a Tico, bem como o Governo italiano, alegam que a Comissão se engana ao pressupor que o Tribunal de Primeira Instância não analisou o regime anteriormente em vigor em Itália no sentido de apurar se este teria providenciado à Camar uma solução para as dificuldades surgidas em 1995 e 1996.
73. Aliás, a Camar e a Tico, bem como o Governo italiano, interpretam o acórdão proferido no processo T. Port de um modo diferente da Comissão, na medida em que entendem que o objecto deste não é tanto o de saber se o perigo de dificuldades que ameaçam a sobrevivência é uma das condições de aplicação do artigo 30.° do regulamento, mas antes o de comparar os artigos 30.° e 16.°, n.° 3, do regulamento. Por conseguinte, o n.° 43 deste acórdão deve ser entendido à luz da respectiva questão prejudicial submetida no processo T. Port.
2. Apreciação
74. Antes de mais, é importante referir que o artigo 30.° do regulamento não representa nenhuma especificidade no direito agrícola comunitário. Assim, normas correspondentes também se encontram noutras organizações de mercado .
75. De acordo com o entendimento da Comissão, o artigo 30.° do regulamento contém dois elementos constitutivos: em primeiro lugar, a causa das dificuldades tem de residir na transição do regime anterior para o novo regime; em segundo lugar, tem de tratar-se de dificuldades que representem um perigo para a sobrevivência do operador.
76. Em qualquer caso, as condições enunciadas pela Comissão não se depreendem com tanta clareza do texto do artigo 30.° do regulamento. O facto de as dificuldades serem provocadas pela transição do regime jurídico anterior para o novo pode, porém, deduzir-se de as medidas a adoptar pela Comissão deverem servir para «facilitar a transição».
77. A redacção do artigo 30.° do regulamento não é muito clara no que respeita às «dificuldades» que devem ser ultrapassadas com tais medidas, pois a superação de «dificuldades» também poderia ser entendida como uma mera concretização da facilitação da transição, devido à expressão «designadamente». Contra isso poderia falar a conjunção «e» utilizada na versão alemã, a qual permite concluir que se trata de duas condições cumulativas. Nalgumas versões linguísticas falta, porém, este «e» e/ou todo o texto referente às «dificuldades» se encontra entre vírgulas .
78. Em qualquer caso, resulta do considerando pertinente que as medidas a adoptar pela Comissão devem servir para ultrapassar dificuldades .
79. Em consequência, o artigo 30.° do regulamento é interpretado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância por forma a ser aplicado quando as duas condições de aplicação (origem determinada e gravidade das dificuldades) se encontram preenchidas.
80. A título supletivo, recorde-se que a aplicação do artigo 30.° do regulamento pressupõe, para além disso, a necessidade das medidas a adoptar .
81. Finalmente, cumpre salientar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, o artigo 30.° do regulamento não se destina apenas a superar as dificuldades relativas ao mercado interno, ou seja, à resolução de problemas de ordem geral, mas também à resolução de casos concretos .
a) Causa das dificuldades
82. Uma vez que, segundo a jurisprudência assente, o artigo 30.° do regulamento apenas é aplicável a medidas destinadas a ultrapassar dificuldades causadas pela transição dos respectivos regimes nacionais para a organização de mercado instituída pelo regulamento, o Tribunal de Primeira Instância devia ter considerado esses aspectos.
83. Semelhante averiguação consiste, essencialmente, em comparar o regime jurídico anterior e o novo, em particular no que se refere às possibilidades que cada um prevê para ultrapassar as dificuldades respectivas.
84. Quanto à análise do regime jurídico anteriormente em vigor em Itália, o Tribunal de Primeira Instância declarou o seguinte, no n.° 140 do seu acórdão:
«No que respeita às dificuldades de abastecimento invocadas pela requerente, cabe sublinhar, antes de mais, que, no que respeita à possível substituição das fontes de abastecimento em bananas, o regime italiano anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93 era sensivelmente mais maleável do que o regime comunitário. Tal como a requerente sublinha, sem ser desmentida pela Comissão, o regime italiano permitia importar bananas ACP com isenção de direitos aduaneiros sem limites quantitativos. Além disso, no que respeita à importação de bananas de países terceiros, embora o regime italiano previsse um contingente quantitativo, os operadores podiam beneficiar desse contingente sem atender às quantidades e à origem das bananas importadas nos anos anteriores. Em contrapartida, a organização comum de mercado no sector da banana, instituída pelo Regulamento n.° 404/93, prevê, por um lado, que as bananas ACP só podem entrar no mercado comunitário com isenção de direitos aduaneiros até ao esgotamento das quantidades tradicionais ou do contingente pautal e, por outro, que os operadores, individualmente considerados, só podem obter certificados de importação de acordo com a proveniência das bananas (Comunidade, países tradicionais ACP, países terceiros e países não tradicionais ACP) e em função das quantidades médias importadas ao longo de um período de referência. Forçoso é concluir que a instituição da organização comum de mercado acarretou uma limitação das possibilidades de importação existentes no quadro da regulamentação italiana anterior ao Regulamento n.° 404/93.»
85. Estas considerações revelam que o Tribunal de Primeira Instância procedeu, pelo menos, a uma comparação jurídica abstracta entre o regime jurídico anterior e o novo.
86. Porém, conforme se depreende da finalidade do artigo 30.° do regulamento, a aplicação desta disposição pressupõe que as dificuldades tenham a sua origem na transição para o novo regime. Uma vez que esta norma, como norma excepcional que é, deve ser interpretada em sentido estrito, não basta que surjam algumas dificuldades de ordem geral, ou seja, num plano jurídico abstracto. Pelo contrário, o Tribunal de Primeira Instância deve averiguar se, e em que medida, um requerente concreto, ou seja, o operador atingido, tem dificuldades reconduzíveis à transição do anterior regime para o novo. Por conseguinte, é igualmente necessário demonstrar a existência de dificuldades concretas e do nexo de causalidade entre a transição de um regime para o outro e as dificuldades concretas do operador económico em causa.
87. A este propósito, o Tribunal de Primeira Instância declarou, nos n.os 142 e 143 do seu acórdão:
«[...] Na audiência, a Comissão confessou que, devido à entrada em vigor do regime comunitário, a recorrente podia deparar com dificuldades.
Há pois que declarar que as dificuldades de abastecimento em bananas da requerente, embora conexionadas com a eclosão da guerra civil na Somália em finais de 1990, são uma consequência directa da entrada em vigor da organização comum de mercado, pois, com efeito, esse regime implicou para a requerente uma diminuição objectiva importante da possibilidade, oferecida pelo regime italiano anterior, de substituir a oferta deficiente de bananas somalis.»
88. Tendo em consideração que não se deve exigir demasiado na averiguação das causas das dificuldades, pode partir-se do princípio de que o Tribunal de Primeira Instância demonstrou suficientemente a existência de uma relação entre as dificuldades e a entrada em vigor do novo regime .
89. A título supletivo, refira-se que, nos termos do artigo 225.° CE e do artigo 51.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, o recurso é limitado às questões de direito. «Por isso, o Tribunal de Primeira Instância é o único competente para apurar os factos, salvo no caso de a inexactidão material das suas conclusões resultar dos elementos dos autos que lhe foram submetidos, e para apreciar esses factos. A apreciação dos factos não constitui, a não ser em caso de desnaturação dos elementos de prova apresentados ao Tribunal de Primeira Instância, uma questão de direito sujeita, como tal, ao controlo do Tribunal de Justiça» . Em consequência, a averiguação tem de limitar-se às questões de direito.
b) Gravidade das dificuldades
90. Também em relação à segunda condição de aplicação do artigo 30.° do regulamento se deve tomar como ponto de partida o texto desta disposição.
91. Conforme alegam a Camar e a Tico, bem como o Governo italiano, o artigo 30.° do regulamento refere apenas «dificuldades sensíveis» («particolari difficoltà»). Em algumas versões linguísticas, a expressão poderia interpretar-se no sentido de perceptíveis.
92. Neste contexto, coloca-se a questão de saber a partir de que limite as dificuldades podem qualificar-se de «sensíveis», na acepção do artigo 30.° do regulamento.
93. Em relação aos operadores individuais, trata-se de saber com que gravidade cada sociedade deve ser atingida para que a Comissão seja obrigada a adoptar medidas.
94. Se se admitir que os conceitos «situações especialmente difíceis» e «dificuldades que ameaçam a sobrevivência» que figuram no acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo T. Port se reconduzem a uma determinada formulação da questão prejudicial colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio e não se perder de vista que, nos processos de decisão prejudicial, as respostas do Tribunal de Justiça se restringem às questões submetidas, forçoso é concluir que «situações especialmente difíceis» e «dificuldades que ameaçam a sobrevivência» preenchem, de qualquer modo, os requisitos do artigo 30.° do regulamento.
95. O acórdão T. Port pode, então, ser compreendido, por um lado, no sentido de não dar resposta a casos diferentes do subjacente ao processo que lhe deu origem. Na esteira desta interpretação, o Tribunal de Primeira Instância parte do princípio de que o artigo 30.° do regulamento não é apenas aplicável a factos análogos aos do acórdão T. Port, ou seja, a «situações especialmente difíceis» ou a «dificuldades que ameaçam a sobrevivência».
96. Por outro lado, o acórdão T. Port também pode ser interpretado no sentido de não se referir a um caso particular, mas assentar num critério de aplicação geral, segundo o qual o artigo 30.° do regulamento apenas é aplicável a «situações especialmente difíceis» ou a «dificuldades que ameaçam a sobrevivência».
97. Porém, ainda que se opte pela última hipótese, subsiste a questão de saber o que deverá entender-se por «situações especialmente difíceis» ou «dificuldades que ameaçam a sobrevivência», nomeadamente se está sistematicamente em causa a sobrevivência dos operadores atingidos, conforme sustenta a Comissão. Assim, os conceitos «situações especialmente difíceis» e «dificuldades que ameaçam a sobrevivência» são mais amplos do que o caso da sobrevivência referido pela Comissão.
98. No acórdão T. Port, está precisamente em causa uma situação em que as dificuldades do interessado não eram substancialmente mais graves do que as do presente caso. Com efeito, no n.° 40 deste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou ainda, a este propósito:
«Uma intervenção das instituições comunitárias impõe-se, em especial, se a transição para a organização comum de mercado atingir direitos fundamentais, protegidos pelo direito comunitário, de determinados operadores económicos, como o direito de propriedade e o direito ao livre exercício das actividades profissionais.»
99. Das considerações - gerais - do acórdão T. Port que se seguem, resulta ainda que o Tribunal de Justiça não pretendia aplicar um critério demasiado estrito:
«Como o Tribunal de Justiça declarou [...], a Comissão ou, sendo caso disso, o Conselho são todavia obrigados a intervir se as dificuldades ligadas à transição dos regimes nacionais para a organização comum de mercado o exigirem» .
100. Por conseguinte, não é apenas a natureza das medidas a adoptar que está em causa, mas igualmente a sua necessidade, tendo em conta a natureza das dificuldades. No entanto, também não se pode deduzir desta condição que deve estar sempre em causa a sobrevivência do operador atingido.
101. Tampouco se pode extrair, quer da letra do artigo 30.° do regulamento quer das passagens determinantes do acórdão T. Port, que o artigo 30.° apenas é aplicável em caso de risco de sobrevivência. Deveriam, pelo contrário, bastar as «dificuldades sensíveis» mencionadas nesta disposição. Trata-se de um conceito jurídico indeterminado, mas cujo significado não se limita à sobrevivência da empresa, conforme já foi anteriormente demonstrado.
102. Neste contexto, não é demais recordar que, ao aplicar o artigo 30.° do regulamento, e apesar da sua obrigação de adoptar medidas, a Comissão dispõe de um poder de apreciação, quer na valorização das dificuldades quer na elaboração das medidas. É certo que este poder está sujeito ao controlo do Tribunal de Justiça, mas este controlo é limitado.
103. O Tribunal de Primeira Instância expôs suficientemente os factos essenciais, pelo que as suas apreciações jurídicas não assentam em erro de direito.
104. Neste contexto, refira-se ainda, a título complementar, que não cabe à instância de recurso controlar a posteriori em que dificuldades a Camar e a Tico efectivamente se encontravam.
105. Com base nos fundamentos acima referidos, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o segundo fundamento do recurso.
C - Terceiro fundamento: condições de aplicação do artigo 16.°, n.° 3, do regulamento (processo T-117/98)
106. Uma vez que o fundamento relativo à apreciação errónea da admissibilidade do recurso de anulação no processo T-117/98 é, na minha opinião, procedente, ou seja, a Camar e a Tico não têm legitimidade para recorrer, considero que é inútil discorrer sobre o fundamento relativo ao mérito do processo T-117/98.
D - Condições da responsabilidade extracontratual da Comunidade (processo T-260/97)
1. Argumentos das partes
107. Relativamente à questão da responsabilidade extracontratual no processo T-260/97, a Comissão sustenta que essa parte do acórdão do Tribunal de Primeira Instância deve ser anulada. A passagem do acórdão (n.os 190 e 191) em causa assenta numa interpretação errónea do artigo 30.° do regulamento. No entanto, de acordo com o Tribunal de Primeira Instância, a responsabilidade funda-se na violação deste artigo.
108. O Tribunal de Primeira Instância considera que, conforme resulta do n.° 206 do acórdão, a responsabilidade da Comissão tem a sua origem na adopção da decisão de recusa de 17 de Julho de 1997.
109. Além disso, o Tribunal de Justiça dispõe de todos os elementos de facto para decidir este caso sem remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância.
110. O Conselho critica, em especial, a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 206 do acórdão, ao fazer assentar a responsabilidade extracontratual na distinção entre actos normativos e actos individuais. Com efeito, no acórdão Bergaderm, que já foi proferido, é certo, após o acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça não se baseou nesta distinção. Pelo contrário, de acordo com o acórdão Bergaderm, o que é determinante é a margem de apreciação de que as instituições dispõem.
111. Uma vez que as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação ao aplicarem o artigo 30.° do regulamento, o Tribunal de Primeira Instância devia ter averiguado se esta ilegalidade praticada pela Comissão Europeia podia ser qualificada de violação manifesta e grave de uma norma que confere direitos aos particulares.
2. Apreciação
112. Quanto ao argumento da Comissão, cumpre observar que ele só poderia ser acolhido caso não se verificasse ilegalidade na actuação da Comissão, ou seja, se o artigo 30.° do regulamento tivesse sido correctamente aplicado pela Comissão.
113. Conforme acima exposto, o Tribunal de Primeira Instância interpretou correctamente o artigo 30.° do regulamento e, por conseguinte, declarou também correctamente a ilegalidade da actuação da Comissão. Encontra-se, assim, preenchida a condição de ilegalidade necessária à existência de responsabilidade.
114. No que concerne ao argumento apresentado pelo Conselho na sua resposta, importa começar por analisar a sua admissibilidade. Neste contexto, há que esclarecer se se trata ou não de um pedido reconvencional deduzido na resposta. Isto porque o Conselho invoca argumentos que não tinha apresentado perante o Tribunal de Primeira Instância .
a) Admissibilidade do argumento do Conselho
115. Segundo o artigo 116.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o objecto do litígio não pode ser modificado na resposta. Nos termos do artigo 116.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, bem como do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, é proibido deduzir novos fundamentos de impugnação ou de defesa no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante o processo. Caso contrário, uma parte poderia submeter ao Tribunal de Justiça um litígio mais extenso do que o dirimido pelo Tribunal de Primeira Instância.
116. A transposição da jurisprudência sobre o artigo 41.°, n.° 1, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, relativo à revisão de acórdãos, também aponta para a inadmissibilidade do argumento relacionado com o acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Bergaderm. Um acórdão proferido num outro litígio não constitui fundamento de revisão . Além disso, ao contrário do que se exige numa revisão, também não se trata de factos, muito menos de factos anteriores à prolação do acórdão no processo objecto de revisão .
117. Do mesmo modo, parece arriscado considerar acórdãos do Tribunal de Justiça proferidos após o acórdão recorrido, até porque tal consideração seria determinada essencialmente pelo curso dos acontecimentos. Essa sucessão cronológica (acórdão do Tribunal de Primeira Instância, acórdão do Tribunal de Justiça, acórdão do Tribunal de Justiça no processo de recurso) depende, em especial, da duração dos processos perante o Tribunal de Primeira Instância e perante o Tribunal de Justiça, que não se influenciam reciprocamente. O processo de recurso e respectiva duração não é aqui o menos importante. Assim, se o acórdão Bergaderm só tivesse sido proferido após o decurso do prazo para a resposta ao recurso, o Conselho já não teria podido invocá-lo na sua resposta. A questão de saber se o Conselho pode apresentar alegações orais depende, uma vez mais, da realização de uma audiência .
118. Tampouco poderá aqui admitir-se que o argumento do Conselho constitui apenas o desenvolvimento de um argumento já apresentado perante o Tribunal de Primeira Instância, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça .
119. Com efeito, o argumento do Conselho é novo, pois ele impugna na sua resposta os números 205 a 208 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, ou seja, as considerações deste relativas à responsabilidade da Comunidade por um comportamento ilegal da Comissão. Já no processo que correu termos perante o Tribunal de Primeira Instância, ou seja, no processo T-260/97, o Conselho limitou-se à questão do eventual comportamento ilegal da sua parte e da sua responsabilidade.
120. Em consequência, trata-se de um argumento novo que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não pode ser tido em consideração em sede de recurso. Poderá assim, quando muito, ser equiparado a uma crítica autónoma invocada pela primeira vez no âmbito do recurso .
121. Relativamente à condição de que se verifique um comportamento ilegal para se poder falar em responsabilidade, o Conselho defende na sua resposta que as instituições, no caso vertente, dispõem de um amplo poder de apreciação e que, por essa razão, é necessária uma violação manifesta e grave. Porém, uma vez que o Conselho se limita a reproduzir o argumento invocado perante o Tribunal de Primeira Instância, este é, em todo o caso, inadmissível.
122. A inadmissibilidade da argumentação desenvolvida pelo Conselho pode igualmente deduzir-se do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Atlanta, segundo o qual uma argumentação que modifica o fundamento da responsabilidade constitui um novo meio de impugnação ou de defesa. Isto aplica-se, por maioria de razão, ao caso vertente, no qual o Conselho invoca um comportamento que o isenta de responsabilidade diferente do invocado no processo perante o Tribunal de Primeira Instância.
123. O argumento do Conselho seria, contudo, admissível, caso o Tribunal de Justiça não se baseasse na sua jurisprudência acima referida, mas fundamentasse a admissibilidade no facto de o Conselho aduzir na sua resposta os fundamentos em que se apoia para considerar errónea a apreciação jurídica do Tribunal de Primeira Instância .
124. O Tribunal de Justiça poderia assim seguir uma abordagem diferente, mais permissiva, na qual se baseou também no acórdão Bergaderm. Com efeito, o Tribunal de Justiça estipulou neste acórdão que «o primeiro fundamento [...] contesta precisamente o n.° 50 do acórdão impugnado e comporta uma argumentação destinada a demonstrar que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a directiva de adaptação era um acto de natureza normativa» .
125. Em qualquer caso, o presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de esclarecer os pressupostos da admissibilidade de argumentos no âmbito de um recurso.
b) Mérito do argumento do Conselho
126. Para o caso de o Tribunal de Justiça vir a considerar admissível o argumento do Conselho, cumpre examinar o seu mérito. Para tanto, importa determinar, em primeiro lugar, o critério aplicável à responsabilidade da Comunidade e verificar se o acórdão do Tribunal de Primeira Instância aplicou correctamente esse critério. No centro das reflexões está o requisito da ilegalidade.
127. Deve partir-se do critério enunciado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Bergaderm . Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:
«44. Na hipótese de o Estado-Membro ou a instituição em causa disporem de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (v., neste sentido, o acórdão de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 28).
45. Há pois que examinar se, no caso vertente, o Tribunal de Primeira Instância cometeu, como os recorrentes afirmam, um erro de direito aquando do exame do modo como a Comissão exerceu o seu poder de apreciação ao adoptar a directiva de adaptação.»
128. Depreende-se do acórdão que o Tribunal de Justiça acentua o paralelismo entre a responsabilidade dos Estados-Membros e a da Comunidade. Isto traduz-se no facto de invocar os mesmos critérios em ambos os casos.
129. Na verdade, o paralelismo entre a responsabilidade do Estado e a responsabilidade da Comunidade já era visível num acórdão anterior, a saber, o acórdão Dillenkofer . Aí se declara:
«25 Na realidade, por um lado, existe uma violação suficientemente caracterizada quando uma instituição ou um Estado-Membro, no exercício do seu poder legislativo, viole, de forma manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (v. acórdãos de 25 de Maio de 1978, HNL/Conselho e Comissão, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209, n.° 6, Colect., p. 421; Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n.° 55; e British Telecommunications, já referido, n.° 42) e, por outro, na hipótese de o Estado-Membro em causa, no momento em que cometeu a infracção, não se confrontar com opções normativas e dispor de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (v. acórdão Hedley Lomas, já referido, n.° 28).»
130. O Tribunal de Justiça distingue, assim, duas situações quanto à qualificação suficiente da infracção: a violação manifesta e grave dos limites que se impõem aos poderes e, em determinadas condições, a simples infracção ao direito comunitário. Quanto ao primeiro caso, o Tribunal de Justiça confere o mesmo tratamento às instituições e aos Estados-Membros. Em relação ao segundo caso, o Tribunal de Justiça apenas faz referência - relativamente ao processo que deu origem ao acórdão - aos Estados-Membros.
131. No acórdão Bergaderm, encontra-se o complemento da equiparação entre instituições e Estados-Membros no que diz respeito à simples infracção ao direito comunitário.
132. Contudo, se compararmos o acórdão Dillenkofer com o acórdão Bergaderm, verificamos que existe também uma diferença determinante. Assim, relativamente à categoria «violação manifesta e grave», falta no acórdão Bergaderm a limitação aos casos de exercício do poder legislativo constante do n.° 25 do acórdão Dillenkofer, que consubstancia, de acordo com a terminologia do Tribunal de Justiça, a actuação sob a forma de actos gerais e abstractos (pouvoir normatif). Ao invés, o n.° 43 do acórdão Bergaderm refere simplesmente «os limites que se impõem ao seu poder de apreciação» ou, na língua do processo, «limites qui s'imposent à son pouvoir d'appréciation».
133. Assim, no acórdão Bergaderm, o Tribunal de Justiça, de acordo com a formulação por si escolhida, já não limitou a aplicação do critério da «violação grave» a casos de exercício do poder de apreciação no âmbito da chamada actividade normativa.
134. O exposto culmina na seguinte conclusão clara e inequívoca:
«46. A este respeito, há que declarar que a natureza geral ou individual de um acto de uma instituição não é um critério determinante para identificar os limites do poder de apreciação de que dispõe a instituição em causa.»
135. Conforme resulta claramente do n.° 46 do acórdão Bergaderm, em todas as versões linguísticas, a distinção entre actos de natureza geral e actos de natureza individual já não tem qualquer relevância. O Tribunal de Primeira Instância também seguiu esta interpretação noutros casos .
136. Segundo a formulação do acórdão Bergaderm, apenas é determinante averiguar a margem de apreciação de que dispõe a instituição em causa e a forma como esta exerceu o seu poder de apreciação. Assim, é com base neste critério que deve apreciar-se a ilegalidade da actuação das instituições.
137. No caso vertente, isto significa que, no que respeita à actuação da Comissão, é irrelevante a sua qualificação de geral ou individual.
138. Porém, daqui não pode ainda concluir-se que a apreciação da ilegalidade feita pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 206 do seu acórdão enferma de um erro de direito e que a aplicação dos critérios do acórdão Bergaderm devia ter conduzido a um resultado diferente.
139. Com efeito, ainda que, ao contrário do modo de proceder do Tribunal de Primeira Instância, não se atenda à natureza do acto da Comissão, mas apenas à margem de apreciação de que a Comissão dispunha, isso pode igualmente conduzir à verificação da ilegalidade da actuação da Comissão.
140. Com efeito, se estiver assente que a Comissão dispõe de «uma margem de apreciação consideravelmente reduzida ou mesmo inexistente», a simples infracção ao direito comunitário é suficiente para declarar a ilegalidade. De acordo com o entendimento aqui defendido (ou seja, poder discricionário reduzido), a Comissão - tal como foi anteriormente referido - não aplicou correctamente o artigo 30.° do regulamento, verificando-se assim a simples infracção ao direito comunitário. Porém, se se admitir que a Comissão dispõe de um amplo poder discricionário na aplicação do artigo 30.°, a simples infracção ao direito comunitário não é suficiente para o preenchimento da condição de ilegalidade.
141. Caso o Tribunal de Justiça considere que deve examinar o acórdão do Tribunal de Primeira Instância relativamente ao preenchimento das três condições necessárias à existência de responsabilidade (ilegalidade, prejuízo e nexo de causalidade), e conclua que o acórdão deve ser anulado, deverá também decidir, de acordo com o artigo 54.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, se julga ele próprio o litígio ou se remete o processo para o Tribunal de Primeira Instância. Tendo em consideração que o processo se encontra em fase de julgamento, recomenda-se a primeira hipótese.
142. Porém, conforme anteriormente referido, isso depende, em primeiro lugar, da questão de saber se o argumento do Conselho deve ou não ser acolhido.
VII - Despesas
143. Segundo o artigo 122.° do Regulamento do Processo, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas quando o recurso for julgado procedente e ele próprio decidir definitivamente o litígio. Nos termos do artigo 69.° n.° 2, aplicável ao processo de recurso por força do artigo 118.°, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. De acordo com o artigo 69.° n.° 3, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas.
144. Uma vez que o argumento da Comissão é parcialmente afastado, propomos ao Tribunal de Justiça que condene a recorrente e as recorridas no processo de recurso, bem como o Conselho, a suportarem as suas próprias despesas no processo de recurso.
145. A Camar e a Tico devem suportar as despesas do processo T-117/98 e a Comissão as despesas do processo T-79/96. Relativamente às despesas do processo T-260/97, devem confirmar-se os n.os 7 e 8 da parte decisória, ou seja, as despesas, do acórdão recorrido.
146. A República Francesa e a República Italiana suportam as suas próprias despesas.
VIII - Conclusão
147. Com base no exposto, propomos ao Tribunal de Justiça que:
- anule o acórdão do processo T-117/98, na medida em que julgou admissível o recurso de anulação interposto contra a Comissão;
- julgue inadmissível o recurso interposto no processo T-117/98;
- quanto ao mais, negue provimento ao recurso;
- condene a Camar e a Tico, a Comissão e o Conselho a suportarem as suas próprias despesas no processo de recurso;
- condene a Camar e a Tico a suportarem as despesas do processo T-117/98 e a Comissão a suportar as despesas do processo T-79/96 e que confirme os n.os 7 e 8 da parte decisória do acórdão impugnado em relação às despesas no processo T-260/97;
- condene a República Francesa e a República Italiana a suportarem as suas próprias despesas.