62019CJ0562_RES
Kohtuasi C‑562/19 P
Euroopa Komisjon
versus
Poola Vabariik
Euroopa Kohtu (suurkoda) 16. märtsi 2021. aasta otsus
Apellatsioonkaebus – ELTL artikli 107 lõige 1 – Riigiabi – Poola jaemüügisektori suhtes kohaldatav maks – ELTL artikli 108 lõige 2 – Ametliku uurimismenetluse algatamise otsus
Riigiabi – Mõiste – Teatud ettevõtjatele maksusoodustuse andmine avaliku võimu asutuste poolt – Hõlmamine – Soodustused, mis tulenevad üldkohaldatavast meetmest, mida kohaldatakse vahet tegemata kõikide ettevõtjate suhtes – Väljajätmine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 27–30)
Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Erand üldisest maksusüsteemist – Võrdlussüsteemi või tavapärase maksustamissüsteemi koostisosad – Kõnealuse maksu iseloomulikud tunnused – Progressiivne maksustruktuur – Hõlmamine – Piirid – Ilmselgelt diskrimineeriv asjaolu
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 31, 32, 37–39, 40 ja 42)
Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Käibepõhise progresseeruva maksustamise kehtestamine – Liikmesriikide hindamispädevusse kuuluv valik – Hindamiskriteeriumid – Maksukohustuslase maksu tasumise võime neutraalne ja asjakohane näitaja – Ilmselgelt diskrimineerivate parameetrite puudumine – Valikulisuse puudumine
(ELTL artikli 107 lõige 1)
(vt punktid 40–45)
Riigiabi – Komisjoni otsus algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlik uurimismenetlus riikliku meetme kohta, millele lisandus korraldus see meede peatada – Kohtulik kontroll – Piirid – Ilmne hindamisviga
(ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3)
(vt punktid 50, 52 ja 55)
Riigiabi – Komisjoni otsus algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametlik uurimismenetlus riikliku meetme kohta, millele lisandus korraldus see meede peatada – Uue abi esialgne kvalifitseerimine – Ilmne hindamisviga – Tagajärjed – Ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse tühistamine – Meetme peatamise korralduse tühistamine
(ELTL artikli 108 lõige 2; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt f ja artikli 13 lõige 1)
(vt punktid 51, 53 ja 56)
Kokkuvõte
Poola jaemüügisektori suhtes kohaldatav maks ja Ungari reklaamimaks ei riku riigiabi käsitlevaid liidu õigusnorme
Euroopa Kohus jättis seetõttu komisjoni apellatsioonkaebused rahuldamata ja Üldkohtu otsused muutmata
1. septembril 2016 jõustunud seadusega kehtestas Poola jaemüügisektori suhtes kohaldatava maksu. Seda maksu arvestati igakuiselt käibelt, mille jaemüüja sai kauba müügist tarbijale ja mis ületas 17 miljonit Poola zlotti (PLN) (ligikaudu 4 miljonit eurot). Maks koosnes kahest osast: 0,8% suurune määr kehtis käibele vahemikus 17 miljonit kuni 170 miljonit Poola zlotti ja 1,4% suurune määr viimati nimetatud summast suurema käibe puhul.
19. septembri 2016. aasta otsusega (
1
) alustati selle meetme uurimise menetlust, mille tulemusel leidis Euroopa Komisjon 30. juuni 2017. aasta otsuses (
2
), et kõnealune progressiivne maks kujutas endast siseturuga kokkusobimatut riigiabi, ning kohustas Poolat alates selle otsuse tegemise kuupäevast tühistama kõik selle maksu peatatud maksed.
Üldkohus, kuhu Poola oli pöördunud, tühistas 16. mai 2019. aasta kohtuotsusega (
3
) esiteks ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse ning teiseks komisjoni negatiivse otsuse Poola võetud maksumeetme kohta. Üldkohus otsustas, et komisjon on vääralt leidnud, et niisuguse progressiivse maksu kehtestamine, mida arvestatakse kaupade jaemüügist saadud käibelt, annab valikulise eelise nendele ettevõtjatele, kelle kõnealusest tegevusest saadud käive on väike, ning et ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse osas ei olnud komisjonil selle otsuse vastuvõtmise aja toimiku materjale arvestades õigust kõnealust maksumeedet esialgu kvalifitseerida uueks abiks, ilma et ta oleks tuginenud selles küsimuses põhjendatud kahtlustele.
Ungari kehtestas omalt poolt 15. augustil 2014 jõustunud seadusega progressiivse maksu, mida arvestati selles liikmesriigis reklaami edastamisel tekkivalt käibelt. Sellel maksul, mida koguti Ungaris tegutsevate reklaamiedastajate (ajakirjandusväljaanded, audiovisuaalsed meediakanalid, kuulutusteenuste pakkujad) netokäibelt, oli kõigepealt kuus käibest lähtuvat progressiivset määra, mida hiljem kohandati vaid kahe määrani, ning maksuga kaasnes nende maksukohustuslaste jaoks, kelle 2013. aasta majandusaasta maksueelne kasum on null või negatiivne, võimalus arvata oma maksustatavast väärtusest maha 50% eelmiste majandusaastate edasikantud kahjumist.
Meetme ametliku uurimise menetluse – mis algatati 12. märtsi 2015. aasta otsusega (
4
) – tulemusel leidis komisjon 4. novembri 2016. aasta otsuses (
5
), et Ungari võetud maksumeede kujutas – arvestades nii oma progressiivset struktuuri kui ka meetmega kaasnevat võimalust maha arvata edasikantud kahjum – endast riigiabi, mis on siseturuga kokkusobimatu, ning kohustas Ungarit nõudma väljamakstud abi selle saajatelt viivitamata ja tegelikult tagasi.
Üldkohus, kuhu oli Ungari pöördunud, tühistas 27. juuni 2019. aasta kohtuotsusega (
6
) viimati nimetatud otsuse ning tuvastas, et komisjon oli vääralt leidnud, et kõnealune maksumeede ja edasikantud kahjumi osalise mahaarvamise mehhanism kujutavad endast valikulisi eeliseid.
Kahe kohtuotsusega, mis kuulutati 16. märtsil 2021, jättis Euroopa Kohtu suurkoda rahuldamata komisjoni esitatud apellatsioonkaebused vaidlustatud kohtuotsuste peale. Nende apellatsioonkaebuste põhjendamisel väitis komisjon eelkõige, et Üldkohus rikkus ELTL artikli 107 lõiget 1, kuna ta otsustas, et vastava käibe kõnealuse maksustamise progressiivne laad ei too kaasa valikulist eelist.
Euroopa Kohus lükkas oma otsustes tagasi komisjoni etteheited ning kordas riigiabi valdkonnas seoses siseturu põhivabadustega väljatöötatud põhimõtet, mille kohaselt on liikmesriikidel praegusel liidu maksuõiguse ühtlustamise tasemel vabadus kehtestada selline maksusüsteem, mida nad peavad kõige sobivamaks, mistõttu kuulub käibe astmelise maksustamise kohaldamine iga liikmesriigi kaalutluspädevusse (
7
), tingimusel et kõnealuse meetme iseloomulikud tunnused ei viita ühelegi ilmselgelt diskrimineerivale asjaolule.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt meenutas Euroopa Kohus, et selleks, et üldise ulatusega meede kvalifitseerida ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabiks, nõuab kõnealuse meetmega ette nähtud eelise valikulisust puudutav tingimus, et tuleb kindlaks teha, kas see meede soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on asjaomase abikava eesmärki arvestades sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras ning keda koheldakse erinevalt, mida võib sisuliselt pidada diskrimineerivaks. Riigisisese maksumeetme puhul peab komisjon nimelt kõigepealt kindlaks tegema, milline on asjaomases liikmesriigis kohaldatav võrdlussüsteem, s.o „tavapärane“ maksustamissüsteem, ja seejärel tõendama, et kõnealune maksumeede kaldub võrdlussüsteemist kõrvale, kuna see eristab ettevõtjaid, kes võrdlussüsteemi eesmärgi seisukohast on sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras, ilma et vahetegemine oleks põhjendatud kõnealuse süsteemi olemuse või ülesehitusega.
Nendest kaalutlustest lähtudes analüüsis Euroopa Kohus kõigepealt, kas käesolevas asjas otsustas Üldkohus õigesti, et komisjon ei tõendanud, et kõnealuste maksumeetmete progressiivse laadi tõttu anti valikuline eelis „teatud ettevõtjatele või teatud kaupade tootmisele“. Selles punktis nõustus Euroopa Kohus Üldkohtu analüüsiga, et kummaski kohtuasjas kõne all olnud maksumeetmetega ette nähtud määrade progressiivne laad oli lahutamatu osa võrdlussüsteemist, millest lähtuvalt tuli hinnata, kas valikulise eelise olemasolu oli võimalik tuvastada.
Võttes nimelt arvesse maksuautonoomiat, mis liikmesriikidel on väljaspool valdkondi, mis on liidu õigusega ühtlustatud, on liikmesriigid vabad kehtestama sellise maksusüsteemi, mida nad loevad kõige sobivamaks, viies vajaduse korral sisse progressiivse maksustamise. Konkreetselt ei ole liidu riigiabiõigusega üldjuhul vastuolus see, kui liikmesriigid otsustavad valida progressiivsed maksumäärad, mille eesmärk on võtta arvesse maksukohustuslaste maksu tasumise võimet, ning samuti ei tule liidu riigiabiõigusest liikmesriikidele kohustust kohaldada progressiivseid maksumäärasid üksnes kasumi maksustamisel, välistades käibega seotud maksud.
Neil asjaoludel moodustavad maksu põhitunnused, mille hulgas on ka progressiivsed maksumäärad, põhimõtteliselt valikulisuse tingimuse analüüsimisel võrdlussüsteemi või „tavapärase“ maksusüsteemi. Vajaduse korral tuleb komisjonil tõendada, et riigisisese maksumeetme tunnused olid välja töötatud ilmselgelt diskrimineerivalt, mistõttu peaksid need olema välistatud võrdlussüsteemist, mis võib muu hulgas viidata maksustamiskriteeriumide valikule, mis on kokkusobimatu eesmärgiga, mida selle meetmega taotletakse. Sellega seoses tuvastas Euroopa Kohus käesolevas asjas siiski, et komisjon ei tõendanud, et meetmete need tunnused, mille vastavalt Poola ja Ungari seadusandja kehtestasid, olid välja töötatud ilmselgelt diskrimineerivalt, et hoida kõrvale riigiabi käsitlevatest liidu õigusnormidest tulenevatest nõuetest. Neil asjaoludel leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsustes seega põhjendatult, et komisjon tugines vääralt puudulikule ja fiktiivsele võrdlussüsteemile, kui leidis, et kummaski asjas kõne all olnud maksumeetmete progressiivne skaala ei kuulunud võrdlussüsteemi, mille alusel tuli hinnata nende meetmete valikulisust.
Kohtuasjas (C‑562/19 P), mis puudutab Poola jaemüügisektoris kehtestatud maksu, analüüsis Euroopa Kohus lisaks põhjendusi, millele Üldkohus tugines, kui ta tühistas ka selles liikmesriigis võetud maksumeetme suhtes ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse. Käesoleval juhul otsustas Üldkohus sisuliselt, et komisjon rajas kõnealuse maksumeetme uueks abiks esialgse kvalifitseerimise selle meetme ilmselgelt ekslikule analüüsile, millega ei olnud seetõttu võimalik õiguslikult piisavalt tõendada põhjendatud kahtlusi selle meetme uueks abiks kvalifitseerimise suhtes. Sellega seoses meenutas Euroopa Kohus, et niisuguse ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kehtivuse kontrollimisel tuleb liidu kohtul üksnes piiratult kontrollida hinnangut, mille komisjon andis meetme ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabiks kvalifitseerimisele. Euroopa Kohus tuvastas, et selliselt otsustades kontrollis Üldkohus komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses esialgset kvalifitseerimist riigiabiks üksnes ilmse hindamisvea kontrollimise seisukohalt ning märkis sellega seoses, et igal juhul ei tühistanud ta seda otsust pärast seda, kui ta pelgalt kordas põhjendusi, mille tõttu ta tühistas komisjoni negatiivse otsuse Poola võetud maksumeetme kohta. Seetõttu lükkas Euroopa Kohus tagasi väited, mis olid esitatud Üldkohtu otsuse peale põhjusel, et Üldkohus tühistas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse ja sellega kaasnenud peatamise korralduse.
Lõpuks otsustas Euroopa Kohus kohtuasjas (C‑596/19 P), mis puudutab Ungaris kehtestatud reklaamimaksu, et Üldkohus ei rikkunud õigusnormi, kui ta leidis, et edasikantud kahjumi osalise mahaarvamise üleminekumehhanism ei loonud valikulist eelist. Kasumit arvesse võtva üleminekumeetme kehtestamine ei ole nimelt kokkusobimatu ümberjaotamise eesmärgiga, millest Ungari seadusandja lähtus reklaamimaksu kehtestamisel. Euroopa Kohus toonitas selles osas, et käesoleval juhul on kriteerium, mis põhineb asjaolul, et selle maksu kehtestamisele eelneval majandusaastal kasumit ei teenitud, objektiivne, kuna sellest seisukohast vaadatuna oli ettevõtjatel, kes kasutasid kahjumi osalise mahaarvamise üleminekumehhanismi, maksu tasumise võime väiksem kui teistel.
Nendel põhjendustel jättis Euroopa Kohus täies ulatuses rahuldamata apellatsioonkaebused, mille komisjon oli esitanud vaidlustatud kohtuotsuste peale.
(
1
)	19. septembri 2016. aasta otsus riigiabi SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) kohta – Poola jaemüügisektori suhtes kohaldatav maks – Kutse märkuste esitamiseks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2 (ELT 2016, C 406, lk 76; edaspidi „algatamisotsus“ või „Poolat puudutav algatamisotsus“).
(
2
)	Komisjoni 30. juuni 2017. aasta otsus (EL) 2018/160 riigiabi SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) kohta, mida Poola andis jaemüügisektori suhtes kohaldatava maksuga seoses (ELT 2018, L 29, lk 38; edaspidi „Poolat puudutav negatiivne otsus“).
(
3
)	16. mai 2019. aasta kohtuotsus Poola vs. komisjon (T‑836/16 ja T‑624/17, EU:T:2019:338).
(
4
)	12. märtsi 2015. aasta otsus riigiabi SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) kohta – Ungari – Reklaamimaks –Kutse märkuste esitamiseks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2 (ELT 2015, C 136, lk 7).
(
5
)	Komisjoni 4. novembri 2016. aasta otsus (EL) 2017/329 meetme SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) kohta, mida Ungari on rakendanud reklaamikäibe maksustamisel (ELT 2017, L 49, lk 36; edaspidi „Ungarit puudutav negatiivne otsus“ või koos Poolat puudutava negatiivse otsusega „vaidlusalused otsused“).
(
6
)	27. juuni 2019. aasta kohtuotsus Ungari vs. komisjon (T‑20/17, EU:T:2019:448) (edaspidi koos eespool viidatud kohtuotsusega Poola vs. komisjon „vaidlustatud kohtuotsused“).
(
7
)	Vt eelkõige selle kohta 3. märtsi 2020. aasta kohtuotsused Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, punkt 49) ja Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, punkt 69) ning riigiabi puhul 26. aprilli 2018. aasta kohtuotsus ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, punkt 50).