62021CJ0575
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
25. května 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2011/92/EU – Posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí – Článek 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 – Záměry podle přílohy II – Záměry rozvoje měst – Přezkoumávání na základě prahových hodnot nebo kritérií – Článek 4 odst. 3 – Odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III – Článek 11 – Přístup k právní ochraně“
Ve věci C‑575/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni, Rakousko) ze dne 14. září 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 20. září 2021, v řízení
WertInvest Hotelbetriebs GmbH
proti
Magistrat der Stadt Wien,
za účasti:
Verein Alliance for Nature,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení: A. Prechal, předsedkyně senátu, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl a J. Passer (zpravodaj), soudci,
generální advokát: A. M. Collins,
za soudní kancelář: S. Beer, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. září 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za společnost WertInvest Hotelbetriebs GmbH: K. Liebenwein, Rechtsanwalt, a L. Pöcho, Rechtsanwältin,
–
za Magistrat der Stadt Wien: G. Cech, Senatsrat,
–
za Verein Alliance for Nature: W. Proksch a P. Pyka, Rechtsanwälte,
–
za rakouskou vládu: A. Kögl, W. Petek, A. Posch a J. Schmoll, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: C. Hermes a M. Noll-Ehlers, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 24. listopadu 2022,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zejména čl. 4 odst. 2 a 3, článku 11, přílohy II bodu 10 písm. b) a přílohy III směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1) (dále jen „směrnice 2011/92“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností WertInvest Hotelbetriebs GmbH a Magistrat der Stadt Wien (Magistrát města Vídně, Rakousko) ohledně žádosti o povolení urbanistického záměru.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 1 a 7 až 11 odůvodnění směrnice 2011/92 znějí takto:
„(1)
Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí [(Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248)] byla několikrát podstatně změněna. Z důvodu srozumitelnosti a přehlednosti by měla být uvedená směrnice kodifikována.
[…]
(7)
Povolení pro veřejné a soukromé záměry, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí, by mělo být vydáno jen po předchozím posouzení jejich případných významných vlivů na životní prostředí. Toto posuzování by mělo být prováděno na základě přiměřených informací poskytnutých oznamovatelem, které mohou být doplněny orgány a veřejností, kterých se uvažovaný záměr může týkat.
(8)
Záměry určitého typu mají významný vliv na životní prostředí a tyto záměry by měly být v zásadě podrobeny systematickému posouzení.
(9)
Záměry jiných typů nemusí mít v každém případě významný vliv na životní prostředí a tyto záměry musí být posouzeny, pokud členské státy usoudí, že by mohly mít významný vliv na životní prostředí.
(10)
Členské státy mohou stanovit prahové hodnoty nebo kritéria sloužící k určení, které z těchto záměrů musí podléhat posouzení s ohledem na význam jejich vlivů na životní prostředí. Nemělo by být požadováno, aby členské státy musely v každém jednotlivém případě přezkoumávat záměry, které nedosahují uvedených prahových hodnot nebo nesplňují[…] uvedená kritéria.
(11)
Při stanovování těchto prahových hodnot nebo kritérií nebo při přezkoumávání jednotlivých záměrů za účelem určení, jež záměry by měly podléhat posouzení na základě významu jejich vlivů na životní prostředí, by členské státy měly přihlédnout k odpovídajícím kritériím výběru stanoveným v této směrnici. V souladu se zásadou subsidiarity mohou členské státy nejlépe uplatňovat uvedená kritéria v jednotlivých případech.“
4
Článek 1 odst. 2 této směrnice zní:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
c)
‚povolením‘ rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru;
d)
‚veřejností‘ jedna nebo více fyzických nebo právnických osob a jejich sdružení, organizace nebo skupiny v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi;
e)
‚dotčenou veřejností‘ veřejnost, která je nebo by mohla být ovlivněna rozhodovacími řízeními týkajícími se životního prostředí podle čl. 2 odst. 2, nebo která má na těchto řízeních určitý zájem. Pro účely této definice se předpokládá, že nevládní organizace podporující ochranu životního prostředí a splňující požadavky vnitrostátních právních předpisů mají na rozhodování ve věcech životního prostředí zájem;
[…]“
5
Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
6
Článek 3 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Posuzování vlivů na životní prostředí vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé významné vlivy záměru na tyto faktory:
a)
obyvatelstvo a lidské zdraví;
b)
biologickou rozmanitost, […];
c)
půdu, vodu, ovzduší a klima;
d)
hmotný majetek, kulturní dědictví a krajinu;
e)
vzájemné působení mezi faktory uvedenými v písmenech a) až d).“
7
Článek 4 odst. 2 až 5 směrnice 2011/92 zní následovně:
„2.   S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:
a)
přezkoumání každého jednotlivého případu;
nebo
b)
prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem.
Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).
3.   V případě přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot pro účely odstavce 2 jsou brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III. Členské státy mohou stanovit prahové hodnoty nebo kritéria, na jejichž základě určí, kdy záměry nemusí podléhat určení podle odstavců 4 a 5 ani posouzení vlivů na životní prostředí, nebo prahové hodnoty a kritéria, na jejichž základě určí, kdy záměry musí v každém případě podléhat posouzení vlivů na životní prostředí, aniž by podléhaly určení podle odstavců 4 a 5.
4.   Rozhodne-li se členský stát požadovat určení pro záměry uvedené v příloze II, oznamovatel poskytne informace o povaze záměru a o jeho možných významných vlivech na životní prostředí. Podrobný seznam informací, jež mají být poskytnuty, je upřesněn v příloze IIA. Oznamovatel případně zohlední dostupné výsledky jiných příslušných posouzení vlivů na životní prostředí, která byla provedena podle jiných právních předpisů Unie než této směrnice. Oznamovatel může rovněž poskytnout popis prvků záměru nebo zamýšlených opatření k vyloučení či prevenci významných negativních vlivů na životní prostředí.
5.   Příslušný orgán provede určení na základě informací poskytnutých oznamovatelem v souladu s odstavcem 4 a případně s ohledem na výsledky předběžného ověření či posouzení vlivů na životní prostředí, která byla provedena podle jiných právních předpisů Unie než této směrnice. Toto určení se zpřístupní veřejnosti a:
a)
v případě, že bylo rozhodnuto o nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, uvede hlavní důvody, proč je toto posouzení vyžadováno, s ohledem na příslušná kritéria uvedená v příloze III, nebo
b)
v případě, že bylo rozhodnuto, že posouzení vlivů na životní prostředí není třeba provést, uvede hlavní důvody, proč toto posouzení není vyžadováno, s ohledem na příslušná kritéria uvedená v příloze III a uvede prvky záměru nebo zamýšlená opatření k vyloučení či prevenci významných negativních vlivů na životní prostředí, jestliže je oznamovatel navrhuje.“
8
Článek 11 odst. 1 této směrnice zní:
„Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří:
a)
mají dostatečný zájem; nebo
b)
namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku,
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.“
9
Příloha II zmíněné směrnice, nadepsaná „Záměry uvedené v čl. 4 odst. 2“, v bodě 10, nadepsaném „Záměry v oblasti infrastruktury“, stanoví:
„[…]
b)
Záměry rozvoje měst, včetně výstavby obchodních center a parkovišť;
[…]“
10
Příloha III směrnice 2011/92, nadepsaná „Kritéria výběru uvedená v čl. 4 odst. 3 (kritéria pro určení toho, zda mají být záměry uvedené v příloze II podrobeny posuzování vlivů na životní prostředí)“, zní takto:
„1.   Povaha záměrů
Povaha záměrů musí být brána v úvahu se zvláštním zřetelem na:
a)
rozsah a podobu záměru jako celku;
b)
kumulaci s ostatními stávajícími nebo schválenými záměry;
[…]
2.   Umístění záměrů
Ekologická citlivost geografických oblastí, které by mohly být záměrem zasaženy, musí být brána v úvahu zejména s ohledem na:
a)
stávající a schválený způsob využití půdy;
b)
relativní četnost, dostupnost, kvalitu a regenerační schopnost přírodních zdrojů (včetně půdy, vody a biologické rozmanitosti) v oblasti, včetně její podzemní části;
c)
únosné zatížení přírodního prostředí se zvláštním zřetelem na tato území:
[…]
vii)
hustě osídlené oblasti,
viii)
krajiny [a místa] významné z hlediska historického, kulturního nebo archeologického.
3.   Druh a povaha možného vlivu
Významný vliv, který by záměr mohl mít [na životní prostředí], musí být brán v úvahu ve vztahu ke kritériím vyjmenovaným v bodech 1 a 2 této přílohy s ohledem na vliv záměru na faktory uvedené v čl. 3 odst. 1 a při zohlednění:
a)
velikosti a prostorového rozsahu vlivu (například geografická oblast a počet obyvatel, kteří by mohli být zasaženi);
[…]
g)
kumulace vlivů s vlivy jiných stávajících nebo schválených záměrů[…]
[…]“
Rakouské právo
11
Ustanovení § 3 Bundesgesetz über die Prüfung der Umweltverträglichkeit (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 – UVP-G 2000) (spolkový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) (BGBl. 697/1993), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „UVP-G 2000“), nadepsané „Předmět posouzení vlivů na životní prostředí“, zní:
„(1)   Posuzování vlivů na životní prostředí podléhají za podmínek stanovených v následujících ustanoveních záměry, které jsou uvedeny v příloze 1, a změny těchto záměrů. Na záměry, jež jsou uvedeny ve sloupcích 2 a 3 přílohy 1, se vztahuje zjednodušený postup. […]
(2)   U záměrů uvedených v příloze 1, které nedosahují v této příloze stanovených prahových hodnot nebo nesplňují v této příloze stanovená kritéria, ale prostorově souvisejí s jinými záměry a příslušné prahové hodnoty dosáhnou nebo stanovené kritérium splní společně s těmito jinými záměry, musí orgán v každém jednotlivém případě určit, zda je třeba s ohledem na kumulaci vlivů počítat s významnými škodlivými, obtěžujícími nebo zatěžujícími vlivy na životní prostředí, a zda je případně nutno provést posouzení vlivů plánovaného záměru na životní prostředí. Za účelem konstatování takové kumulace je třeba přihlédnout k jiným podobným a v blízkosti se nacházejícím záměrům, které již existují nebo byly povoleny, nebo k záměrům, jež byly orgánu předloženy dříve spolu s úplnou žádostí o povolení nebo ve vztahu k nimž byla podána dřívější žádost podle § 4 a § 5. Přezkoumání každého jednotlivého případu není nutno provádět, pokud má záměr, ve vztahu k němuž se žádá o povolení, kapacitu nižší než 25 % prahové hodnoty. Při rozhodování o konkrétním případu je třeba dodržovat kritéria stanovená v odstavci 5 bodech 1 až 3 a použít odstavce 7 a 8. Posuzování vlivů na životní prostředí se provádí zjednodušeným postupem. Přezkoumání každého jednotlivého případu není nutno provádět, pokud oznamovatel požádá o posouzení vlivů na životní prostředí.
[…]
(4)   V případě záměrů, pro které je ve sloupci 3 přílohy 1 stanovena prahová hodnota v určitých chráněných lokalitách, musí orgán v případě splnění této podmínky v každém jednotlivém případě rozhodnout, zda je třeba s přihlédnutím k rozsahu a trvalosti vlivů na životní prostředí očekávat, že bude významně zasaženo chráněné stanoviště (kategorie B přílohy 2) nebo cíl ochrany, pro který byla chráněná lokalita vymezena (kategorie A, C, D a E přílohy 2). Při tomto zkoumání se chráněné lokality kategorií A, C, D nebo E přílohy 2 berou v úvahu pouze v případě, jsou-li ke dni zahájení řízení uvedeny na seznamu lokalit významných pro Společenství (kategorie A přílohy 2). V případě potřeby se provede posouzení vlivů na životní prostředí. Při rozhodování o konkrétním případu je třeba dodržovat kritéria stanovená v odstavci 5 bodech 1 až 3 a použít odstavce 7 a 8. Přezkoumání každého jednotlivého případu není nutno provádět, pokud oznamovatel požádá o provedení posouzení vlivů na životní prostředí.
(4a)   V případě záměrů, pro které jsou ve sloupci 3 přílohy 1 stanoveny jiné zvláštní podmínky než ty, jež jsou uvedeny v odstavci 4, musí orgán v případě naplnění těchto podmínek v každém jednotlivém případě podle odstavce 7 určit, zda je třeba v důsledku takového záměru očekávat významné škodlivé nebo zatěžující účinky na životní prostředí ve smyslu čl. 1 odst. 1 bodu 1. V případě potřeby se provede posouzení vlivů na životní prostředí zjednodušeným postupem. Přezkoumání každého jednotlivého případu není nutno provádět, pokud oznamovatel požádá o provedení posouzení vlivů na životní prostředí.
[…]
(6)   Před ukončením posuzování vlivů na životní prostředí nebo přezkoumáním každého jednotlivého případu nelze vydat povolení pro záměry podléhající posouzení podle odst. 1, 2 nebo 4; oznámení učiněná podle správních předpisů před ukončením posuzování vlivů na životní prostředí přitom nemají žádné právní účinky. Povolení vydaná v rozporu s tímto ustanovením může příslušný orgán podle § 39 odst. 3 prohlásit ve lhůtě tří let za od počátku neplatná.
(7)   Orgán na žádost oznamovatele záměru, zúčastněného orgánu nebo Umweltanwalt [ombudsman pro životní prostředí, Rakousko] určí, zda má být pro určitý záměr provedeno posouzení vlivů na životní prostředí podle tohoto spolkového zákona a které z kategorií podle přílohy 1 nebo § 3a odst. 1 až 3 tento záměr odpovídá. Toto určení lze provést i z moci úřední. […]
[…]
(9)   Pokud orgán podle odstavce 7 určí, že u záměru není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, může organizace na ochranu životního prostředí uznaná podle § 19 odst. 7 nebo soused podle § 19 odst. 1 bodu 1 podat žalobu k Bundesverwaltungsgericht [spolkový správní soud, Rakousko]. Ode dne zveřejnění na internetu je třeba takové organizaci na ochranu životního prostředí nebo takovému sousedovi umožnit přístup do správního spisu. Pro účely aktivní legitimace organizace na ochranu životního prostředí je rozhodující oblast činnosti uvedená v rozhodnutí o uznání podle § 19 odst. 7“.
12
Příloha 1 UVP-G 2000 stanoví:
„V této příloze jsou uvedeny záměry, které podléhají posouzení vlivů na životní prostředí podle § 3.
Ve sloupcích 1 a 2 jsou uvedeny záměry, jež vždy podléhají posouzení vlivů na životní prostředí (sloupec 1) nebo které podléhají zjednodušenému postupu (sloupec 2). V případě změn uvedených v příloze 1 musí být provedeno přezkoumání každého jednotlivého případu při překročení stanovené prahové hodnoty; jinak se použije § 3a odst. 2 a 3, pokud se výslovně nejedná pouze o novou výstavbu, nové budovy nebo nové inženýrské sítě.
Ve sloupci 3 jsou uvedeny záměry, které podléhají posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, jsou-li splněny určité zvláštní podmínky. Jakmile je u těchto záměrů dosaženo stanovené minimální prahové hodnoty, je třeba provést přezkoumání každého jednotlivého případu. Pokud z tohoto přezkoumání vyplyne, že u záměru musí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba použít zjednodušený postup.
Kategorie chráněných lokalit, které jsou uvedeny ve sloupci 3, jsou definovány v příloze 2. Lokality kategorií A, C, D a E je však při určování toho, zda záměr podléhá posuzování vlivů na životní prostředí, třeba zohlednit pouze tehdy, pokud jsou do nich zařazeny ke dni podání žádosti.
Posuzování vlivů na životní prostředí
Posuzování vlivů na životní prostředí zjednodušeným postupem
Sloupec 1
Sloupec 2
Sloupec 3
[…]
[…]
[…]
[…]
Záměry v oblasti infrastruktury
[…]
[…]
[…]
[…]
Z 17
a) Volnočasové nebo zábavní parky, sportovní stadiony a golfová hřiště o rozloze alespoň 10 ha nebo s kapacitou alespoň 1500 parkovacích míst pro motorová vozidla;
b) Volnočasové nebo zábavní parky, sportovní stadiony a golfová hřiště nacházející se v chráněných oblastech kategorie A nebo D o rozloze alespoň 5 ha nebo s kapacitou alespoň 750 parkovacích míst pro motorová vozidla.
c) Záměry podle písmen a) a b) a související zařízení, která jsou postavena, upravena nebo rozšířena na základě dohod s mezinárodními organizacemi pro významné akce (např. olympijské hry, mistrovství světa nebo Evropy, závody Formule 1) po provedení individuálního posouzení podle § 3 odst. 4a;
[…]
Z 18
a) Průmyslové a komerční parky o rozloze alespoň 50 ha;
b) Záměry rozvoje měst3a)
o rozloze alespoň 15 ha a hrubé podlahové ploše větší než 150 000 m2;
c) Průmyslové a komerční parky nacházející se v chráněných oblastech kategorie A nebo D o rozloze alespoň 25 ha;
Pokud jde o záměry podle písmene b), použije se § 3 odst. 2 s přihlédnutím k součtu kapacit povolených během posledních pěti let, včetně požadované kapacity nebo požadovaného rozšíření kapacity.
Z 19
a) Obchodní centra o rozloze alespoň 10 ha nebo s kapacitou alespoň 1000 parkovacích míst pro motorová vozidla;
b) Obchodní centra nacházející se v chráněných oblastech kategorie A nebo D o rozloze alespoň 5 ha nebo s kapacitou alespoň 500 parkovacích míst pro motorová vozidla;
[…]
Z 20
a) ubytovací provozy, jako jsou hotely nebo rekreační osady, včetně vedlejších zařízení, s alespoň 500 lůžky nebo o rozloze alespoň 5 ha, mimo aglomeraci;
b) ubytovací provozy, jako jsou hotely nebo rekreační osady, včetně vedlejších zařízení, v chráněných oblastech kategorie A nebo B s alespoň 250 lůžky nebo o rozloze alespoň 2,5 ha, mimo aglomeraci;
[…]
Z 21
a) veřejně přístupná parkoviště nebo garáže s alespoň 1500 parkovacími místy pro motorová vozidla;
b) veřejně přístupná parkoviště nebo garáže nacházející se v chráněných oblastech kategorie A, B nebo D s alespoň 750 parkovacími místy pro motorová vozidla.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]“
13
V poznámce pod čarou 3a), která je uvedena ve sloupci 2 bodu Z 18 přílohy 1 UVP-G 2000, je upřesněno:
„ ‚Rozvojem měst‘ se rozumí záměry rozvoje, jejichž cílem je výstavba multifunkčního celku, v každém případě zahrnujícího obytné a kancelářské budovy, a to včetně příslušných přístupových komunikací a infrastruktury, jehož spádová oblast přesahuje hranice oblasti záměru. Po dokončení se už záměry rozvoje měst nebo jejich části nepovažují za záměry rozvoje měst ve smyslu této poznámky.“
14
Příloha 2 UVP-G 2000 stanoví:
„Chráněné lokality se člení do následujících kategorií:
Kategorie
Chráněná lokalita
Rozsah
A
Zvláštní oblast ochrany
[…] památky zařazené na Seznam světového dědictví [Organizace spojených národů pro výchovu, vědu a kulturu (UNESCO)] v souladu s čl. 11 odst. 2 Úmluvy o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví [přijaté v Paříži dne 16. listopadu 1972 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1037, č. I‑15511)]
[…]
[…]
[…]
D
Znečištěná lokalita (ovzduší)
Lokality určené podle § 3 odst. 8
[…]
[…]
[…]
[…]“
15
Ustanovení § 70 Wiener Stadtentwicklungs-, Stadtplanungs- und Baugesetzbuch, Bauordnung für Wien (Vídeňský zákoník o rozvoji města, územním plánování a výstavbě, vídeňské stavební předpisy) (LGBl. 1930/11), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „Vídeňský zákoník o rozvoji města“), nadepsané „Přezkoumání stavebního záměru a vydání stavebního povolení“, v odstavci 1 uvádí:
„Mohou-li být stavebním záměrem dotčena subjektivní veřejná práva sousedů (§ 134a), je třeba za situace, kdy se neuplatní zjednodušený postup pro vydání stavebního povolení, uspořádat jednání, na které se předvolají projektant a oznamovatel, nepoužije-li se § 65 odst. 1. […]“
16
V ustanovení § 134 tohoto zákoníku, nadepsaném „Účastníci řízení“, je uvedeno:
„(1)   Účastníkem řízení ve smyslu § 8 [Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (obecný správní řád)] je žadatel nebo předkladatel, pokud se ve [Vídeňském zákoníku o rozvoji města] počítá s žádostí nebo podáním žádosti.
[…]
(3)   V řízení o vydání stavebního povolení […] jsou účastníky řízení kromě žadatele (oznamovatele) vlastníci (spoluvlastníci) pozemku. Osoby, které mají právo stavby, se považují za vlastníky pozemku. Vlastníci (spoluvlastníci) sousedních pozemků jsou účastníky řízení tehdy, pokud jsou plánovanou stavbou a jejím způsobem užívání dotčena jejich subjektivní veřejná práva, která jsou taxativně vyjmenována v § 134a, a pokud nehledě na odstavec 4 vznesou v souladu s § 70 odst. 2 proti stavebnímu záměru nejpozději na jednání námitky ve smyslu § 134a. Sousedé se nestanou účastníky řízení, pokud se stavebním záměrem výslovně souhlasili v rámci plánování nebo s odkazem na něj. Sousedé mají právo nahlížet do spisu […] jakmile je stavební záměr předložen orgánu. Účastníky řízení jsou i všechny ostatní osoby, jejichž soukromá práva nebo zájmy jsou dotčeny […]. Sousedními pozemky ve stavební oblasti jsou pozemky, které mají s pozemkem, jehož se týká stavební záměr, společnou hranici nebo jsou od něj odděleny maximálně 6-ti metrovým pásem pozemku či veřejnou komunikací o maximální šířce 20 metrů a v posledně uvedeném případě se nacházejí naproti pozemku, jenž má být zastavěn. Ve všech oblastech s jiným způsobem užívání a jedná-li se o pozemky ve veřejném vlastnictví, jsou sousedními ty pozemky, které jsou od stavebního záměru vzdáleny maximálně 20 metrů.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17
Žalobkyně v původním řízení měla v úmyslu postavit v centru města Vídeň (Rakousko) komplex budov – tento záměr nesl název „ICV Heumarkt Neu – Neubau Hotel InterContinental, Wiener Eislaufverein WEV“ (dále jen „záměr ‚Heumarkt Neu‘ “).
18
Podle informací, které poskytl předkládající soud, spočíval tento záměr v přestavbě dotčené lokality, jež by měla zahrnovat demolici stávajícího hotelu InterContinental a výstavbu dvou nových budov s hotelovými, komerčními a konferenčními prostory, jedné výškové budovy s hotelovými prostory, prostory pro pořádání akcí, obytnými a kancelářskými prostory a jedné podstavcové budovy, umístěné pod touto výškovou budovou a jednou ze dvou výše zmíněných budov, s hotelovými, komerčními a konferenčními prostory, která by měla mít tři podzemní podlaží. Budova, jež by nebyla umístěna na podstavcové budově, by se nacházela mezi touto podstavcovou budovou a přilehlou koncertní síní a rovněž by měla tři podzemní podlaží. Uvedený záměr rovněž počítal zaprvé s rekonstrukcí kluziště a budovy, kde se nachází, spočívající ve výstavbě podzemního kluziště o rozloze přibližně 1000 m2 a podzemní sportovní haly s bazénem, zadruhé s výstavbou podzemního parkoviště s 275 parkovacími místy pro motorová vozidla a zatřetí s přesunem ulice přiléhající k lokalitě tohoto záměru přibližně o 11 metrů. Záměr „Heumarkt Neu“ by zabíral plochu přibližně 1,55 ha a měl by 89000 m2 hrubé podlahové plochy (z toho 58000 m2 nadzemní plochy a 31000 m2 podzemní plochy). Celý záměr by se kromě toho nacházel v centrální oblasti památky zařazené na Seznam světového dědictví UNESCO, nazvané „Historické centrum Vídně“.
19
Rozhodnutím ze dne 16. října 2018, které bylo přijato v reakci na žádost žalobkyně v původním řízení ze dne 17. října 2017 podanou na základě § 3 odst. 7 UVP-G 2000, vláda spolkové země Vídeň (Rakousko) konstatovala, že u záměru „Heumarkt Neu“ nemusí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, jelikož tento záměr nespadá do žádné z kategorií záměrů, které jsou uvedeny v příloze 1 tohoto zákona a mohly by být relevantní (zejména body Z 17 až Z 21 této přílohy). Pokud jde o kategorii nazvanou „záměry rozvoje měst“, která je uvedena v příloze 1 bodu Z 18 písm. b) UVP-G 2000, vláda spolkové země Vídeň uvedla, že tento záměr nedosahuje prahových hodnot stanovených v tomto ustanovení a nepoužije se § 3 odst. 2 UVP-G 2000 týkající se kumulace s jinými záměry, jelikož není dosaženo 25 % prahové hodnoty uvedené v tomto ustanovení.
20
Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud), na který se se žalobou proti tomuto rozhodnutí obrátilo několik sousedů a jedna organizace na ochranu životního prostředí, sdělil oznamovateli záměru „Heumarkt Neu“ a vládě spolkové země Vídeň, že má za to, že do vnitrostátního práva není dostatečně provedeno ustanovení obsažené v příloze II bodu 10 písm. b) směrnice 2011/92 a je třeba provést individuální přezkoumání tohoto záměru. Uvedený soud jmenoval znalce a stanovil datum jednání. Žalobkyně v původním řízení následně vzala svou žádost – uvedenou v bodě 19 tohoto rozsudku, jejímž cílem bylo určit, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí – zpět.
21
I přes zpětvzetí této žádosti Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) v rozhodnutí ze dne 9. dubna 2019 konstatoval, že záměr „Heumarkt Neu“ podléhá povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí.
22
Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko), u něhož žalobkyně v původním řízení a vláda spolkové země Vídeň podaly opravné prostředky „Revision“, rozhodnutím ze dne 25. června 2021 zrušil rozhodnutí Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) ze dne 9. dubna 2019, a to v podstatě proto, že poté, co žalobkyně v původním řízení vzala svoji žádost zpět, už posledně uvedený soud neměl pravomoc meritorně rozhodnout o žalobě, která mu byla předložena, a měl toliko zrušit rozhodnutí této vlády ze dne 16. října 2018.
23
Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) tudíž rozhodnutím ze dne 15. července 2021 prohlásil rozhodnutí vlády spolkové země Vídeň ze dne 16. října 2018 za od počátku neplatné.
24
Předtím žalobkyně v původním řízení žádostí ze dne 30. listopadu 2018, a to souběžně s výše zmíněným řízením o určení, požádala Magistrát města Vídně o vydání stavebního povolení pro záměr „Heumarkt Neu“.
25
Vzhledem k tomu, že Magistrát města Vídně o této žádosti nerozhodl, podala žalobkyně v původním řízení dne 12. března 2021 k Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni, Rakousko), jenž je v projednávané věci předkládajícím soudem, žalobu pro nečinnost, kterou se domáhá, aby uvedený soud vydal požadované stavební povolení; uvádí přitom, že s ohledem na prahové hodnoty a kritéria stanovené v příloze 1 bodu Z 18 písm. b) UVP-G 2000 záměr „Heumarkt Neu“ nepodléhá posouzení vlivů na životní prostředí.
26
Předkládající soud uvádí, že z vnitrostátního práva vyplývá, že pokud je třeba prohlásit žalobu pro nečinnost – stejně jako je tomu v projednávané věci – za opodstatněnou, o dotčené žádosti o povolení bude muset případně rozhodnout on sám. Jeho případná pravomoc k rozhodnutí o uvedené žádosti ovšem závisí – podobně jako v případě pravomoci stavebního úřadu, jejž by v projednávané věci nahradil – na tom, zda má být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, což je tedy otázka, o níž musí rozhodnout v prvé řadě. Dále uvádí, že v projednávané věci musí být tato otázka posouzena s ohledem na prahové hodnoty a kritéria týkající se „záměrů rozvoje měst“ ve smyslu přílohy 1 bodu Z 18 písm. b) UVP-G 2000 jakožto jediné kategorie stanovené v uvedené příloze, která v projednávané věci přichází v úvahu.
27
Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Brání směrnice [2011/92] vnitrostátnímu ustanovení, které podmiňuje provedení posouzení vlivů ‚záměrů rozvoje měst‘ na životní prostředí jak dosažením prahových hodnot spočívajících v záboru plochy o velikosti alespoň 15 hektarů a hrubé podlahové ploše větší než 150000 m2, tak tím, že se jedná o záměr výstavby multifunkčního celku, v každém případě zahrnujícího obytné a kancelářské budovy, a to včetně příslušných přístupových komunikací a infrastruktury, jehož spádová oblast přesahuje hranice oblasti záměru? Hraje v tomto ohledu roli, že vnitrostátní právo stanoví jako zvláštní kategorie záměrů
–
volnočasové nebo zábavní parky, sportovní stadiony a golfová hřiště (od určité rozlohy nebo od určitého počtu parkovacích míst),
–
průmyslové a komerční parky (od určité rozlohy),
–
obchodní centra (od určité rozlohy nebo od určitého počtu parkovacích míst),
–
ubytovací provozy, jako jsou hotely nebo rekreační osady, včetně vedlejších zařízení (od určitého počtu lůžek nebo od určité rozlohy, pouze v oblastech nacházejících se mimo aglomeraci) a
–
veřejně přístupná parkoviště nebo garáže (od určitého počtu parkovacích míst)?
2)
Požaduje [směrnice 2011/92] – zejména s přihlédnutím k příloze III bodu 2 písm. c) podbodu viii) [této směrnice], která vyžaduje, aby se při rozhodování, zdá má být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, věnovala zvláštní pozornost ‚krajinám [a místům] významným z hlediska historického, kulturního nebo archeologického‘ – aby pro oblasti mimořádného historického, kulturního, urbanistického nebo architektonického významu, jako jsou například památky zařazené na Seznam světového dědictví UNESCO, byly stanoveny nižší prahové hodnoty nebo přísnější kritéria (než ta, která jsou uvedena v první otázce)?
3)
Brání směrnice 2011/92 vnitrostátnímu ustanovení, které při posuzování ‚záměrů rozvoje měst‘ ve smyslu první otázky omezuje kumulaci s dalšími podobnými a v blízkosti se nacházejícími záměry na to, že se zohlední kapacity povolené v průběhu posledních pěti let, a to včetně požadované kapacity nebo požadovaného rozšíření kapacity, přičemž záměry rozvoje měst nebo jejich části se po dokončení za záměry rozvoje měst už nepovažují, a jestliže má plánovaný záměr kapacitu nižší než 25 % prahové hodnoty, v každém jednotlivém případě se neurčuje, zda je třeba s ohledem na kumulaci vlivů počítat s významnými škodlivými, obtěžujícími nebo zatěžujícími vlivy na životní prostředí, a zda je proto nutno provést posouzení vlivů plánovaného záměru na životní prostředí?
4)
V případě kladné odpovědi na první nebo druhou otázku: smí se individuální přezkoumávání toho, zda může mít záměr významný vliv na životní prostředí, a podléhá proto posouzení vlivů na životní prostředí, které se vyžaduje v situaci, kdy vnitrostátní orgány překročí prostor pro uvážení přiznaný členským státům (v souladu s – v projednávané věci přímo použitelnými – ustanoveními čl. 2 odst. 1, jakož i čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92), omezit na určité aspekty ochrany, jako je například účel ochrany určitého území, nebo je třeba v tomto případě zohlednit veškerá kritéria a aspekty uvedené v příloze III směrnice 2011/92?
5)
Umožňuje směrnice 2011/92, zejména s přihlédnutím k požadavkům na přezkum stanoveným v článku 11, aby přezkoumávání popsané ve čtvrté otázce provedl poprvé až předkládající soud (v řízení o vydání stavebního povolení a v rámci přezkumu vlastní pravomoci), v jehož řízení má podle ustanovení vnitrostátního práva ‚veřejnost‘ postavení účastníka řízení pouze ve velmi omezeném rámci a ‚dotčená veřejnost‘ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. d) a e) směrnice 2011/92 může dosáhnout přezkoumání jeho rozhodnutí jen ve velmi omezené míře? Hraje v odpovědi na tuto otázku roli, že podle vnitrostátního práva může – nad rámec možného určení z moci úřední – požádat o samostatné určení, zda záměr podléhá povinnosti provést posuzování vlivů na životní prostředí, pouze oznamovatel záměru, zúčastněný orgán nebo Umweltanwalt (ombudsman pro životní prostředí)?
6)
Umožňuje [směrnice 2011/92] v případě ‚záměrů rozvoje měst‘ ve smyslu přílohy II bodu 10 písm. b) [této směrnice] před provedením požadovaného posouzení vlivů na životní prostředí či během něj nebo před ukončením přezkoumávání vlivů na životní prostředí v každém jednotlivém případě, jímž má být vyjasněna nezbytnost posouzení vlivů na životní prostředí, aby byla vydána stavební povolení pro jednotlivé stavby, které tvoří součást záměru rozvoje města jako celku, přičemž v rámci řízení o vydání stavebního povolení se neprovádí žádné posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu [téže směrnice] a veřejnost má postavení účastníka řízení pouze v omezeném rozsahu?“
K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
28
Společnost WertInvest Hotelbetrieb tvrdí, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná, jelikož záměr „Heumarkt Neu“ nespadá pod pojem „záměry rozvoje měst“ ve smyslu přílohy II bodu 10 písm. b) směrnice 2011/92, neboť cílem uvedeného záměru je v podstatě jen přestavba již existujícího objektu.
29
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, jež bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 12. října 2017, Sleutjes, C‑278/16, EU:C:2017:757, bod 21 a citovaná judikatura).
30
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 12. října 2017, Sleutjes, C‑278/16, EU:C:2017:757, bod 22 a citovaná judikatura).
31
Tak tomu ovšem v projednávaném případě není, jelikož položené otázky s předmětem sporu v původním řízení zjevně souvisejí. Kromě toho je třeba uvést, že námitky vznesené společností WertInvest Hotelbetrieb se týkají samotné působnosti přílohy II bodu 10 písm. b) směrnice 2011/92 a právní kvalifikace skutkových okolností z hlediska uvedeného ustanovení. Otázka, zda taková situace, jako je situace, která nastala v původním řízení, spadá do oblasti působnosti ustanovení unijního práva uvedených předkládajícím soudem, je přitom meritorní otázkou spojenou s výkladem těchto ustanovení, takže případné pochyby, které mohou v tomto ohledu existovat, nemohou ovlivnit přípustnost předběžných otázek (obdobně viz rozsudek ze dne 27. října 2009, ČEZ, C‑115/08, EU:C:2009:660, bod 67).
32
Argumenty společnosti WertInvest Hotelbetrieb vycházející z nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž třeba odmítnout.
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
33
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje provedení posouzení vlivů „záměrů rozvoje měst“ na životní prostředí zaprvé dosažením prahových hodnot spočívajících v záboru plochy o velikosti alespoň 15 hektarů a hrubé podlahové ploše větší než 150000 m2 a zadruhé tím, že se jedná o záměr výstavby multifunkčního celku, zahrnujícího přinejmenším obytné a kancelářské budovy, který počítá s výstavbou příslušných přístupových komunikací a infrastruktury a jehož spádová oblast přesahuje hranice oblasti, kterou pokrývá, a jež nestanoví nižší prahové hodnoty nebo přísnější kritéria v závislosti na umístění dotčených záměrů, a to zejména v oblastech mimořádného historického, kulturního, urbanistického nebo architektonického významu.
34
Z ustanovení čl. 4 odst. 2 směrnice 2011/92 ve spojení s bodem 10 písm. b) přílohy II této směrnice vyplývá, že členské státy musí na základě přezkoumání každého jednotlivého případu nebo na základě jimi stanovených prahových hodnot nebo kritérií určit, zda záměry rozvoje měst podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v souladu s články 5 až 10 uvedené směrnice. Členské státy se rovněž mohou rozhodnout používat oba postupy.
35
V tomto ohledu je třeba předně uvést, že jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, předkládající soud – kterému přísluší posoudit skutkový stav – podle všeho nemá žádné pochybnosti o tom, že takový záměr, jako je záměr dotčený ve věci v původním řízení, musí být považován za záměr spadající pod pojem „záměry rozvoje měst“ ve smyslu bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 2011/92, což je pojem, na jehož výklad se ostatně předkládající soud Soudního dvora netáže. Soudní dvůr přitom v daném případě – zejména s ohledem na povahu uvedeného záměru, jak je vylíčena v předkládacím rozhodnutí a uvedena v bodě 18 tohoto rozsudku – neshledal žádný důvod, proč by měl o právní kvalifikaci skutkového stavu, kterou provedl předkládající soud, pochybovat.
36
Co se ostatně týče námitky společnosti WertInvest Hotelbetrieb zmíněné v bodě 28 tohoto rozsudku, postačuje uvést, že okolnost, že se uvedený záměr týká přestavby již existujícího objektu, která – stejně jako v projednávaném případě – spočívá v demolici stávajícího objektu a ve výstavbě objektu nového, nemůže bránit tomu, aby mohl být takový záměr považován za záměr spadající pod pojem „záměry rozvoje měst“ ve smyslu bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 2011/92 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko, C‑50/09, EU:C:2011:109, bod 100).
37
Co se týče provedení směrnice 2011/92, je třeba připomenout, že ho členské státy musí uskutečnit tak, aby plně odpovídalo požadavkům stanoveným v této směrnici, a to s přihlédnutím k jejímu základnímu cíli, jímž je – jak vyplývá z jejího čl. 2 odst. 1 – aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzeny z hlediska jejich vlivů (v tomto smyslu – v souvislosti s odpovídajícími ustanoveními směrnice 85/337 – viz rozsudek ze dne 27. března 2014, Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana a Iberdrola Distribución Eléctrica, C‑300/13, nezveřejněný, EU:C:2014:188, bod 23 a citovaná judikatura).
38
V tomto ohledu je třeba připomenout, že i záměr malého rozsahu může mít významný vliv na životní prostředí a z ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení právních předpisů členského státu, která stanoví posuzování vlivů některých druhů záměrů na životní prostředí, musí splňovat rovněž požadavky uvedené v článku 3 směrnice 2011/92 a zohledňovat vliv záměru na obyvatelstvo a lidské zdraví, biologickou rozmanitost, půdu, vodu, ovzduší a klima, jakož i hmotný majetek, kulturní dědictví a krajinu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. března 2011, Komise v. Belgie, C‑435/09, nezveřejněný, EU:C:2011:176, bod 50 a citovaná judikatura).
39
Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že pokud se členské státy v případě záměrů vyjmenovaných v příloze II směrnice 2011/92 rozhodly pro stanovení prahových hodnot nebo kritérií sloužících k určení, zda tyto záměry podléhají posouzení podle článků 5 až 10 této směrnice, je takto poskytnutý prostor pro uvážení omezen povinností, která je uvedena v čl. 2 odst. 1 zmíněné směrnice a podle níž musí před vydáním povolení podrobit posouzení záměry, jež mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění (rozsudek ze dne 31. května 2018, Komise v. Polsko, C‑526/16, nezveřejněný, EU:C:2018:356, bod 60 a citovaná judikatura).
40
Nakonec je třeba zdůraznit, že podle čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 jsou členské státy povinny vzít při stanovení zmíněných prahových hodnot nebo kritérií v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III této směrnice.
41
Podle této přílohy patří mezi posledně uvedená kritéria zaprvé povaha záměrů, která musí být brána v úvahu se zvláštním zřetelem na rozsah záměru a kumulaci tohoto záměru s ostatními stávajícími nebo schválenými záměry, zadruhé umístění záměrů, čímž se bere v úvahu ekologická citlivost geografických oblastí, které by mohly být záměry zasaženy, a to zejména s ohledem na stávající a schválený způsob využití půdy a únosné zatížení přírodního prostředí se zvláštním zřetelem mimo jiné na hustě osídlené oblasti a na krajiny a místa významné z hlediska historického, kulturního nebo archeologického, a zatřetí povaha možného vlivu záměrů zejména s ohledem na geografickou oblast a počet obyvatel, kteří by mohli být záměry zasaženi, a na kumulovaný vliv těchto záměrů s jinými stávajícími nebo schválenými záměry.
42
Z toho vyplývá, že členský stát, jenž na základě čl. 4 odst. 2 směrnice 2011/92 stanoví prahové hodnoty nebo kritéria pouze s přihlédnutím k rozsahu záměrů a nevezme přitom do úvahy kritéria připomenutá v bodě 41 tohoto rozsudku, překračuje prostor pro uvážení, který má na základě čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. března 2011, Komise v. Belgie, C‑435/09, nezveřejněný, EU:C:2011:176, bod 55 a citovaná judikatura).
43
V projednávaném případě je patrné, že zatímco pro záměry „obchodních center“ a „veřejně přístupných parkovišť nebo garáží“, které jsou uvedeny v bodech Z 19 a Z 21 přílohy 1 UVP-G 2000 a rovněž spadají pod pojem „záměry rozvoje měst“ ve smyslu bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 2011/92, stanovila Rakouská republika několik prahových hodnot uplatňujících se v závislosti na umístění záměru – a to zejména v oblastech kategorie A, které zahrnují památky zařazené na Seznam světového dědictví UNESCO – pro „záměry rozvoje měst“ uvedené v bodě Z 18 písm. b) přílohy 1 UVP-G 2000 stanovila prahovou hodnotu pouze jednu.
44
Z judikatury Soudního dvora ovšem vyplývá, že pokud členský stát používá k posouzení potřeby provést posuzování vlivů na životní prostředí prahové hodnoty, je nutné brát do úvahy takové faktory, jako je umístění záměrů, a to například tak, že se stanoví několik prahových hodnot odpovídajících různým rozsahům záměrů, které se použijí v závislosti na povaze a umístění záměru (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. září 1999, Komise v. Irsko, C‑392/96, EU:C:1999:431, bod 70).
45
V tomto ohledu je třeba připomenout, že dle informací poskytnutých předkládajícím soudem se záměr dotčený ve věci v původním řízení nachází v centrální oblasti památky zařazené na Seznam světového dědictví UNESCO, takže v těchto souvislostech se kritérium týkající se umístění záměrů, uvedené v bodě 2 písm. c) podbodu viii) přílohy III směrnice 2011/92, jeví jako obzvlášť relevantní.
46
Kromě toho je třeba připomenout, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že členský stát, který stanoví tyto prahové hodnoty nebo tato kritéria na takové úrovni, že v praxi je z povinnosti provést posouzení vlivů předem vyňata celá kategorie záměrů, překračuje prostor pro uvážení zmíněný v bodě 39 tohoto rozsudku, ledaže by všechny vyloučené záměry mohly být na základě celkového posouzení považovány za záměry, které nemohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 31. května 2018, Komise v. Polsko, C‑526/16, nezveřejněný, EU:C:2018:356, bod 61 a citovaná judikatura).
47
Prahové hodnoty spočívající v záboru plochy o velikosti alespoň 15 hektarů a hrubé podlahové ploše větší než 150000 m2 jsou přitom v městském prostředí s omezeným prostorem natolik vysoké, že v praxi je většina záměrů rozvoje měst předem vyňata z povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí.
48
V tomto ohledu je třeba podotknout, že předkládající soud v předkládacím rozhodnutí uvedl, že z některých zdrojů vyplývá, že prahových hodnot a kritérií stanovených v bodě Z 18 písm. b) přílohy 1 UVP-G 2000 v praxi pravděpodobně nedosáhne žádný záměr rozvoje města. Z informací obsažených ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, dále plyne, že v Rakousku nepodléhá posouzení vlivů na životní prostředí většina záměrů rozvoje měst ve smyslu bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 2011/92.
49
Rakouská vláda kromě toho na jednání uvedla, že si uvědomila, že prahové hodnoty, které jsou za tímto účelem stanoveny ve vnitrostátních právních předpisech, jsou možná příliš vysoké, a proto se rozhodla tyto právní předpisy změnit.
50
V konečném důsledku je však na předkládajícím soudu, aby na základě všech dostupných relevantních informací posoudil, zda jsou dotčené prahové hodnoty a kritéria stanoveny na takové úrovni, že v praxi jsou všechny nebo téměř všechny dotčené záměry vyňaty z povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, a aby v tomto případě ověřil, že takové vynětí nelze odůvodnit tím, že všechny takto vyloučené záměry lze na základě celkového posouzení považovat za záměry, které nemohou mít významný vliv na životní prostředí.
51
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že čl. 2 odst. 1, čl. 4 odst. 2 písm. b) a odst. 3, příloha II bod 10 písm. b) a příloha III směrnice 2011/92 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje provedení posouzení vlivů „záměrů rozvoje měst“ na životní prostředí zaprvé dosažením prahových hodnot spočívajících v záboru plochy o velikosti alespoň 15 hektarů a hrubé podlahové ploše větší než 150000 m2 a zadruhé tím, že se jedná o záměr výstavby multifunkčního celku, zahrnujícího přinejmenším obytné a kancelářské budovy, který počítá s výstavbou příslušných přístupových komunikací a infrastruktury a jehož spádová oblast přesahuje hranice oblasti, kterou pokrývá.
Ke třetí otázce
52
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2011/92 vykládána v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu ustanovení, které za účelem zjištění, zda „záměr rozvoje města“ podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, omezuje zkoumání kumulace vlivů tohoto záměru s vlivy dalších podobných záměrů nacházejících se v blízkosti tohoto záměru na to, že se zohlední kapacity povolené v průběhu posledních pěti let, a to včetně kapacity nebo rozšíření kapacity, které jsou požadovány v rámci uvedeného záměru, přičemž záměry rozvoje města nebo jejich části se už po dokončení za záměry rozvoje měst nepovažují, a jestliže má plánovaný záměr kapacitu nižší než 25 % stanovené prahové hodnoty, v každém jednotlivém případě se neurčuje, zda je třeba s ohledem na kumulaci vlivů počítat s významnými škodlivými, obtěžujícími nebo zatěžujícími vlivy na životní prostředí, a zda je proto nutno provést posouzení vlivů tohoto záměru na životní prostředí.
53
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se tato otázka týká pravidla stanoveného v § 3 odst. 2 UVP-G 2000 ve spojení s přílohou 1 bodem Z 18 tohoto zákona a zejména s poznámkou pod čarou 3a) uvedenou ve sloupci 2 zmíněného bodu Z 18.
54
Podle judikatury Soudního dvora však platí, že pokud členský stát podle čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/92 pro záměry podle přílohy II této směrnice stanoví prahovou hodnotu, která není v souladu s povinnostmi stanovenými v čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 této směrnice, mají ustanovení čl. 2 odst. 1, jakož i čl. 4 odst. 2 písm. a) a odst. 3 uvedené směrnice přímý účinek, což znamená, že příslušné vnitrostátní orgány musí zajistit, aby bylo nejprve zkoumáno, zda dotčené záměry mohou mít významný vliv na životní prostředí, a pokud tomu tak je, aby bylo poté provedeno posouzení takových vlivů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. března 2013, Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203, bod 48).
55
Vzhledem k odpovědi na první a druhou otázku tedy není třeba na třetí otázku odpovídat.
56
Při určování, zda záměr dotčený ve věci v původním řízení podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, totiž s ohledem na tuto odpověď bude muset příslušný orgán, nebo případně předkládající soud, tento záměr přezkoumat výlučně s ohledem na kritéria stanovená v příloze III směrnice 2011/92 – odpověď na třetí otázku tedy není pro řešení sporu v původním řízení nezbytná.
Ke čtvrté otázce
57
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 vykládán v tom smyslu, že v rámci individuálního přezkoumávání toho, zda může mít záměr významný vliv na životní prostředí, a podléhá proto posouzení vlivů na životní prostředí, může příslušný orgán zohlednit pouze určité aspekty ochrany životního prostředí, jako je například účel ochrany určitého území, nebo zda musí dotčený záměr přezkoumat z hlediska všech kritérií výběru, která jsou uvedena v příloze III této směrnice.
58
Podle čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 jsou v případě přezkoumávání toho, zda může mít záměr významný vliv na životní prostředí, brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III této směrnice.
59
V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že členský stát nemůže – aniž by tím porušil své povinnosti vyplývající ze směrnice 2011/92 – výslovně či implicitně vyloučit jedno či několik kritérií přílohy III této směrnice, neboť pro zjištění, zda musí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, může být v závislosti na tom, o jaký záměr podle přílohy II této směrnice se jedná, relevantní kterékoliv z těchto kritérií (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 10. července 2008, Aiello a další, C‑156/07, EU:C:2008:398, bod 50).
60
Z toho vyplývá, že v rámci přezkoumávání každého jednotlivého případu musí příslušný orgán dotčený záměr přezkoumat z hlediska všech kritérií výběru uvedených v příloze III směrnice 2011/92, a zjistit tak, která kritéria jsou v daném případě relevantní, a následně musí všechna kritéria, jež se jeví jako relevantní, náležitě zohlednit.
61
V této souvislosti je třeba připomenout, že Soudní dvůr již odmítl názor, že urbanizační záměry nemají v městských oblastech fakticky žádný dopad na životní prostředí, a poukázal v tomto ohledu na kritéria týkající se hustě osídlených oblastí a krajin významných z hlediska historického, kulturního a archeologického, která jsou nyní uvedena v bodě 2 písm. c) podbodech vii) a viii) přílohy III směrnice 2011/92 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. března 2006, Komise v. Španělsko, C‑332/04, nezveřejněný, EU:C:2006:180, body 79 a 80).
62
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/92 musí být vykládán v tom smyslu, že v rámci individuálního přezkoumávání toho, zda může mít záměr významný vliv na životní prostředí, a podléhá proto posouzení vlivů na životní prostředí, musí příslušný orgán předmětný záměr přezkoumat z hlediska všech kritérií výběru uvedených v příloze III této směrnice, a zjistit tak, která kritéria jsou v daném případě relevantní, a tato kritéria, jež jsou pro situaci v daném případě relevantní, musí následně uplatnit.
K páté otázce
63
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 11 směrnice 2011/92 vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby přezkoumání každého jednotlivého případu podle čl. 4 odst. 2 písm. a) této směrnice provedl poprvé až soud, který má pravomoc vydat povolení, jak je vymezeno v čl. 1 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice, a to v řízení, v němž má veřejnost postavení účastníka řízení pouze ve velmi omezeném rámci a po jehož skončení může veřejnost dosáhnout přezkoumání také jen ve velmi omezené míře. V této souvislosti si předkládající soud rovněž klade otázku, zda je relevantní, že podle vnitrostátního práva může – nad rámec možného určení z moci úřední – požádat o určení, zda dotčený záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, pouze oznamovatel záměru, zúčastněný orgán nebo ombudsman pro životní prostředí.
64
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že předkládající soud tuto otázku pokládá ze dvou důvodů. Zaprvé uvádí, že dle ustanovení Vídeňského zákoníku o rozvoji města platí, že postavení účastníků před ním probíhajícího řízení o vydání stavebního povolení mají pouze osoby, které jsou vlastníky pozemku nebo mají právo stavby na pozemku nacházejícím se v přesně vymezené oblasti kolem pozemku pro záměr dotčený ve věci v původním řízení, takže veřejnost ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. d) směrnice 2011/92 je z tohoto řízení téměř zcela vyloučena, a a priori je tedy také připravena o možnost dosáhnout přezkoumání případného rozhodnutí předkládajícího soudu o tom, že se u dotčeného záměru nevyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí. Zadruhé předkládající soud podotýká, že podle § 3 odst. 7 UVP-G 2000 mohou z vlastního podnětu požadovat určení toho, zda uvedený záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, pouze oznamovatel, zúčastněný orgán nebo ombudsman pro životní prostředí.
65
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že směrnice 2011/92 neukládá členským státům povinnost stanovit, že postup určování podle jejího čl. 4 odst. 4 a 5 může zahájit veřejnost ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. d) této směrnice nebo dotčená veřejnost ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. e) uvedené směrnice.
66
Stejně tak směrnice 2011/92 nepočítá s právem veřejnosti nebo dotčené veřejnosti na účast na takovém postupu.
67
Z článku 4 odst. 5 této směrnice však vyplývá, že veřejnosti se musí zpřístupnit rozhodnutí, které bylo přijato na základě tohoto postupu a splňuje formální náležitosti stanovené v tomto ustanovení.
68
Podle článku 11 směrnice 2011/92 kromě toho platí, že jednotlivec, jenž je součástí „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. e) této směrnice a splňuje kritéria stanovená vnitrostátním právem, pokud jde o „dostatečný zájem“, nebo případně „porušování práva“, na které je poukázáno v tomto článku 11, musí mít možnost napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, kterým se určuje, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, u soudu nebo jiného nezávislého a nestranného orgánu zřízeného zákonem v rámci opravného prostředku podaného případně proti rozhodnutí o povolení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. dubna 2015, Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, bod 44).
69
Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že ve výkonu práva na přezkum takového rozhodnutí nemůže dotčené veřejnosti bránit skutečnost, že toto rozhodnutí přijal soud, který přitom vykonával pravomoci správní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631, bod 37).
70
Nakonec je třeba připomenout, že čl. 11 odst. 1 směrnice 2011/92, podle něhož musí být možné „napadat hmotnou nebo procesní zákonnost“ jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti uvedených ve zmíněném článku, nikterak neomezuje důvody, které lze uplatnit na podporu takového návrhu na přezkum (rozsudek ze dne 15. října 2015, Komise v. Německo, C‑137/14, EU:C:2015:683, bod 77 a citovaná judikatura).
71
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na pátou otázku odpovědět tak, že článek 11 směrnice 2011/92 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby přezkoumání každého jednotlivého případu podle čl. 4 odst. 2 písm. a) této směrnice provedl poprvé až soud, který má pravomoc vydat povolení, jak je vymezeno v čl. 1 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice. Jednotlivec, jenž je součástí „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. e) směrnice 2011/92 a splňuje kritéria stanovená vnitrostátním právem, pokud jde o „dostatečný zájem“, nebo případně „porušování práva“, na které je poukázáno v tomto článku 11, ovšem musí mít možnost napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, kterým se určuje, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, a jež přijal takový soud, u jiného soudu nebo případně jiného nezávislého a nestranného orgánu zřízeného zákonem.
K šesté otázce
72
Podstatou šesté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2011/92 vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby bylo před provedením požadovaného posouzení vlivů na životní prostředí či během něj nebo před ukončením přezkoumání vlivů na životní prostředí v každém jednotlivém případě, jímž má být vyjasněna nezbytnost takového posouzení, vydáno stavební povolení pro jednotlivé stavební záměry, které tvoří součást rozsáhlejších záměrů rozvoje města.
73
Rakouská vláda tvrdí, že tato otázka je hypotetická, a tudíž nepřípustná.
74
V tomto ohledu je pravda, že – jak uvádí rakouská vláda – sám předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zejména podotkl, že předmět „záměru rozvoje města“ a „dílčího záměru“, kterého by se dle názoru předkládajícího soudu mohlo týkat „dřívější“ stavební povolení, jsou totožné. Ze spisu, jenž má Soudní dvůr k dispozici, kromě toho vyplývá, že žádost žalobkyně v původním řízení ze dne 12. března 2021, která je základem sporu v původním řízení, se týká toho stejného záměru, jenž byl předmětem žádosti o stavební povolení ze dne 30. listopadu 2018 a v zásadě odpovídá popisu uvedenému předkládajícím soudem v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, jenž je v podstatě shrnut v bodě 18 tohoto rozsudku. Vše navíc nasvědčuje tomu, že žalobkyně v původním řízení požádala ve věci v původním řízení o vydání stavebního povolení pro tento záměr jako celek.
75
Předkládající soud nicméně v otázce poukazuje na „stavební povolení pro jednotlivé stavby, které tvoří součást záměru rozvoje města“ a v předkládacím rozhodnutí odkazuje na argumentaci žalobkyně v původním řízení, že v případě „záměru rozvoje města“ je i přesto, že záměr jako celek podléhá povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, nadále možné povolit jednotlivá stavební opatření. Za těchto okolností nelze vyloučit, že podle rakouského práva má předkládající soud do doby, než bude dle okolností provedeno posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice 2011/92 nebo přezkoumání každého jednotlivého případu, jehož cílem je vyjasnit, zda je takové posouzení nutné, pravomoc takové jednotlivé stavby povolit, a v rámci sporu v původním řízení byla v tomto smyslu podána žádost.
76
Vzhledem k tomu, že se na předběžné otázky v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 30 výše vztahuje domněnka relevance, je třeba na šestou otázku odpovědět.
77
Podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92 platí, že záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, musí být před vydáním povolení posouzeny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí.
78
Z tohoto pravidla plyne, že před vydáním povolení musí být v úplném rozsahu proveden přezkum přímých a nepřímých účinků záměru na faktory uvedené v článku 3 této směrnice a na vzájemné působení mezi těmito faktory (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. února 2022, Namur-Est Environnement, C‑463/20, EU:C:2022:121, bod 58 a citovaná judikatura).
79
Jak Soudní dvůr zdůraznil, předchozí povaha takového posouzení je odůvodněna nutností, aby v průběhu rozhodovacího procesu příslušný orgán provedl co nejvčasnější zohlednění vlivů všech technických plánovacích a rozhodovacích procesů na životní prostředí, jehož cílem je vyvarovat se od samého počátku riziku vzniku znečištění nebo škodlivých vlivů spíše než následně bojovat s jejich dopady (rozsudek ze dne 31. května 2018, Komise v. Polsko, C‑526/16, nezveřejněný, EU:C:2018:356, bod 75 a citovaná judikatura).
80
Vydání stavebního povolení pro jednotlivé stavby, které jsou součástí rozsáhlejšího záměru rozvoje města, před tím, než je určeno, zda posledně uvedený záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10 směrnice 2011/92, a než je případně toto posouzení provedeno, by přitom zjevně odporovalo těmto požadavkům i základnímu cíli, který se v nich odráží a je připomenut v bodě 37 tohoto rozsudku.
81
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na šestou otázku odpovědět tak, že směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby bylo před provedením požadovaného posouzení vlivů na životní prostředí či během něj nebo před ukončením přezkoumání vlivů na životní prostředí v každém jednotlivém případě, jímž má být vyjasněna nezbytnost takového posouzení, vydáno stavební povolení pro jednotlivé stavební záměry, které tvoří součást rozsáhlejších záměrů rozvoje města.
K nákladům řízení
82
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 2 odst. 1, čl. 4 odst. 2 písm. b) a odst. 3, příloha II bod 10 písm. b) a příloha III směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014,
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, která podmiňuje provedení posouzení vlivů „záměrů rozvoje měst“ na životní prostředí zaprvé dosažením prahových hodnot spočívajících v záboru plochy o velikosti alespoň 15 hektarů a hrubé podlahové ploše větší než 150000 m2 a zadruhé tím, že se jedná o záměr výstavby multifunkčního celku, zahrnujícího přinejmenším obytné a kancelářské budovy, který počítá s výstavbou příslušných přístupových komunikací a infrastruktury a jehož spádová oblast přesahuje hranice oblasti, kterou pokrývá.
2)
Článek 4 odst. 3 směrnice 2011/92, ve znění směrnice 2014/52,
musí být vykládán v tom smyslu, že
v rámci individuálního přezkoumávání toho, zda může mít záměr významný vliv na životní prostředí, a podléhá proto posouzení vlivů na životní prostředí, musí příslušný orgán dotčený záměr přezkoumat z hlediska všech kritérií výběru uvedených v příloze III směrnice 2011/92, v pozměněném znění, a zjistit tak, která kritéria jsou v daném případě relevantní, a tato kritéria, jež jsou pro situaci v daném případě relevantní, musí následně uplatnit.
3)
Článek 11 směrnice 2011/92, ve znění směrnice 2014/52,
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby přezkoumání každého jednotlivého případu podle čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice 2011/92, v pozměněném znění, provedl poprvé až soud, který má pravomoc vydat povolení, jak je vymezeno v čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92, v pozměněném znění.
Jednotlivec, jenž je součástí „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. e) směrnice 2011/92, v pozměněném znění, a splňuje kritéria stanovená vnitrostátním právem, pokud jde o „dostatečný zájem“, nebo případně „porušování práva“, na které je poukázáno v tomto článku 11, ovšem musí mít možnost napadnout hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, kterým se určuje, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, a které přijal takový soud, u jiného soudu nebo případně jiného nezávislého a nestranného orgánu zřízeného zákonem.
4)
Směrnice 2011/92, ve znění směrnice 2014/52,
musí být vykládána v tom smyslu, že
brání tomu, aby bylo před provedením požadovaného posouzení vlivů na životní prostředí či během něj nebo před ukončením přezkoumání vlivů na životní prostředí v každém jednotlivém případě, jímž má být vyjasněna nezbytnost takového posouzení, vydáno stavební povolení pro jednotlivé stavební záměry, které tvoří součást rozsáhlejších záměrů rozvoje města.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.