61995CC0058_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Ι - Εισαγωγή
1 Από την παρούσα αίτηση προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ανακύπτουν ζητήματα τόσο διαδικαστικού χαρακτήρα, δηλαδή όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο το Δικαστήριο θα εξετάσει τα ερωτήματα που του υπέβαλε εθνικό δικαστήριο βασιζόμενο σε παρερμηνεία των οικείων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, όσο και ουσιαστικής φύσεως, σχετικά με τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη βάσει ορισμένων διατάξεων του κανονισμού 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για την τροποποίηση της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ περί των στερεών αποβλήτων (1) (στο εξής: οδηγία περί αποβλήτων του 1991 ή οδηγία, ανάλογα με τα συμφραζόμενα).
ΙΙ - Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία στις κύριες δίκες
2 Οι προκείμενες αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως έχουν υποβληθεί στο πλαίσιο ποινικών διώξεων οι οποίες ασκήθηκαν στην Ιταλία σε διάφορες ημερομηνίες κατά ατόμων τα οποία κατηγορούνται για παράβαση εθνικών νομοθετικών διατάξεων στον τομέα της διαχειρίσεως, της επεξεργασίας και της διαθέσεως αποβλήτων. Ωστόσο, για καμία από τις υποθέσεις αυτές δεν παρέχονται στοιχεία στο Δικαστήριο σχετικά με το περιεχόμενο, τη φύση ή την ημερομηνία διαπράξεως οποιασδήποτε από τις φερόμενες παραβάσεις, εκτός απ' όσα μπορούν να συναχθούν από τη μνεία ορισμένων διατάξεων της ιταλικής νομοθεσίας περί αποβλήτων οι οποίες προβλέπουν ποινικές κυρώσεις.
3 Στην υπόθεση C-58/95, Gallotti, η Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, υπέβαλε δύο ερωτήματα στο Δικαστήριο, τα οποία έχουν ως ακολούθως:
«1) Ζητείται από το Δικαστήριο της Ευρωπαϋκής Ενώσεως να εκδώσει προδικαστική απόφαση επί του ζητήματος αν είναι κρίσιμη από νομική άποψη η μη εμπρόθεσμη θέσπιση εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας των κανονιστικών πράξεων που είναι αναγκαίες για την εκτέλεση της οδηγίας 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου.
2) Συγκεκριμένα, ερωτάται αν το γεγονός ότι για τη μη τήρηση της ιταλικής νομοθεσίας προβλέπονται ποινικές κυρώσεις, και συγκεκριμένα οι κυρώσεις των άρθρων 25 επ. του προεδρικού διατάγματος 915/82, μπορεί να θεωρηθεί ότι αντιβαίνει προς την κοινοτική ρύθμιση, σκοπός της οποίας είναι η εξασφάλιση ενιαίας μεταχειρίσεως των επιχειρηματιών της κοινής αγοράς, ακόμη και όσον αφορά τις προβλεπόμενες κυρώσεις.»
4 Ίδια διατύπωση έχουν και τα ερωτήματα τα οποία υπέβαλε στο Δικαστήριο το ίδιο εθνικό δικαστήριο στις υποθέσεις C-75/95, Censi, C-112/95, Salmaggi, C-123/95, Zappone, C-135/95, Segna κ.λπ., C-140/95, Cervetti, C-141/95, Gasbarri, C-154/95, Narducci, και C-157/95, Smaldone, καθώς και η Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, στην υπόθεση C-119/95, Pasquire. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Ιουνίου 1995 διατάχθηκε η ένωση και συνεκδίκαση των υποθέσεων αυτών (2).
ΙΙΙ - Οι εθνικές νομοθετικές διατάξεις
5 Το διάταγμα 915 του Προέδρου της Ιταλικής Δημοκρατίας, της 10ης Σεπτεμβρίου 1982 (στο εξής: ΠΔ 915/82) (3), αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στην εφαρμογή της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (στο εξής: οδηγία περί αποβλήτων του 1975) (4), και της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1978, περί των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων (στο εξής: οδηγία περί τοξικών αποβλήτων του 1978) (5). Το άρθρο 1 του ΠΔ 915/82 θεσπίζει ορισμένες γενικές αρχές, ενώ το άρθρο 2 προβλέπει την κατάταξη διαφόρων ειδών αποβλήτων, προβαίνοντας σε διάκριση μεταξύ αστικών αποβλήτων, ειδικών αποβλήτων και τοξικών και επικίνδυνων αποβλήτων. Σύμφωνα με το άρθρο 6, στοιχείο d, απαιτείται άδεια για την άσκηση ορισμένων δραστηριοτήτων που συνδέονται με τη διάθεση των αποβλήτων, καθώς και για τη δημιουργία και τη διαχείριση χώρων αποθέσεως αποβλήτων και εγκαταστάσεων με σκοπό να καταστούν ακίνδυνα τα ειδικά απόβλητα και να προωθηθεί η διάθεσή τους. Το άρθρο 25, παράγραφος 1, προβλέπει ποινή φυλακίσεως από τρεις μήνες μέχρι ένα έτος και χρηματική ποινή από 1 000 000 μέχρι 5 000 000 ιταλικές λίρες (LIT) για όσους ασκούν χωρίς σχετική άδεια τις ακόλουθες δραστηριότητες:
- διάθεση «αστικών και ειδικών αποβλήτων» που παράγονται από τρίτους,
- δημιουργία εγκαταστάσεων στις οποίες καθίστανται ακίνδυνα τα «ειδικά απόβλητα» και προωθείται η διάθεσή τους,
- διαχείριση τέτοιων εγκαταστάσεων.
6 Ο νόμος 475 της 9ης Νοεμβρίου 1988 (στο εξής: νόμος 475/88) (6) θεσπίζει ορισμένες επείγοντος χαρακτήρα διατάξεις σχετικά με τη διάθεση των βιομηχανικών αποβλήτων. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, του νόμου 475/88 επιτάσσει σε όσους παράγουν απόβλητα ορισμένων κατηγοριών ή είναι κύριοι εγκαταστάσεων διαθέσεως τέτοιων αποβλήτων να γνωστοποιούν στις αρχές της οικείας περιφέρειας ή επαρχίας την ποσότητα και την ποιότητα των αποβλήτων που διαθέτουν κάθε χρόνο. Το άρθρο 3, παράγραφος 5, επεκτείνει την υποχρέωση καταχωρήσεως των παραλαμβανόμενων και των διατιθέμενων αποβλήτων στους παραγωγούς ειδικών αποβλήτων τα οποία προέρχονται από βιομηχανικές ή βιοτεχνικές δραστηριότητες. Το άρθρο 9 octies, παράγραφος 3, προβλέπει ποινή φυλακίσεως μέχρι έξι μηνών και χρηματική ποινή μέχρι 10 000 000 LIT για την παράβαση της βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 3, υποχρεώσεως γνωστοποιήσεως στις αρχές ή της βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 5, υποχρεώσεως καταχωρήσεως των παραλαμβανόμενων και των διατιθέμενων αποβλήτων.
IV - Οι σχετικές κοινοτικές διατάξεις
7 Τρεις οδηγίες του Συμβουλίου σχετικά με τα απόβλητα ενδέχεται να έχουν εφαρμογή στις παρούσες υποθέσεις: η οδηγία περί αποβλήτων του 1975 και η οδηγία περί τοξικών αποβλήτων του 1978, που προαναφέρθηκαν στο σημείο 5 ανωτέρω, και ιδίως η οδηγία περί αποβλήτων του 1991. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο δεν υπέβαλε κανένα ερώτημα σχετικά με την οδηγία του 1978 περί τοξικών αποβλήτων (7), γι' αυτό και δεν πρόκειται να ασχοληθώ με αυτή.
α) Η οδηγία περί αποβλήτων του 1975
8 Η οδηγία αυτή στηρίζεται στα άρθρα 100 και 235 της Συνθήκης ΕΟΚ. Στην τρίτη αιτιολογική σκέψη της αναφέρεται ότι «βασικός στόχος κάθε ρυθμίσεως στον τομέα της διαθέσεως των αποβλήτων πρέπει να είναι η προστασία της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος από τις επιβλαβείς επιδράσεις που προκαλούνται από τη συγκέντρωση, τη μεταφορά, την επεξεργασία, την εναποθήκευση και την απόθεση των αποβλήτων». Η σημαντικότερη διάταξή της, το άρθρο 4, ορίζει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι τα στερεά απόβλητα θα διατίθενται χωρίς να θέτουν σε κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτουν το περιβάλλον, και κυρίως:
- χωρίς να δημιουργούν κίνδυνο για το νερό, τον αέρα ή το έδαφος ούτε για την πανίδα ή τη χλωρίδα,
- χωρίς να προκαλούν ενοχλήσεις θορύβου και οσμών,
- χωρίς να επιφέρουν βλάβη στην τοποθεσία και στο τοπίο.»
9 Το άρθρο 1 της οδηγίας του 1975 ορίζει το περιεχόμενο των εννοιών «στερεό απόβλητο» και «διάθεση». Το άρθρο 2, παράγραφος 1, παρέχει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να θεσπίζουν ειδικούς κανόνες για ειδικές κατηγορίες στερεών αποβλήτων, ενώ το άρθρο 2, παράγραφος 2, ορίζει ότι εξαιρούνται του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων τις οποίες παραθέτει. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να «λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα για τον περιορισμό, την ανακύκλωση και την επεξεργασία των στερεών αποβλήτων, την εξ αυτών λήψη πρώτων υλών, ενδεχομένως δε και ενεργείας, καθώς και κάθε άλλη μέθοδο που επιτρέπει την επαναχρησιμοποίησή τους» (άρθρο 3). Όσον αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων, τα κράτη μέλη «συνιστούν ή υποδεικνύουν την ή τις αρμόδιες αρχές τις επιφορτισμένες, εντός μιας καθορισμένης ζώνης, να σχεδιάζουν, να οργανώνουν, να επιτρέπουν και να επιβλέπουν τις εργασίες διαθέσεως των στερεών αποβλήτων» (άρθρο 5)· οι αρχές αυτές οφείλουν να συντάξουν σχέδια περί διαθέσεως των αποβλήτων (άρθρο 6).
10 Τα άρθρα 7 έως 11 αφορούν τα μέτρα τα οποία πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη σχετικά με όσους κατέχουν ή διαχειρίζονται απόβλητα. Ειδικότερα, οι κάτοχοι αποβλήτων οφείλουν είτε να προβαίνουν στη διάθεση των εν λόγω αποβλήτων χωρίς κίνδυνο για τον άνθρωπο ή το περιβάλλον ή να τα παραδίδουν σε επιχείρηση περισυλλογής ή διαθέσεως αποβλήτων (άρθρο 7).
11 Οι εγκαταστάσεις ή οι επιχειρήσεις οι οποίες επεξεργάζονται, εναποθηκεύουν ή αποθέτουν στερεά απόβλητα για λογαριασμό τρίτων πρέπει να έχουν σχετική άδεια, ελέγχονται δε περιοδικά (άρθρα 8 και 9). Οι επιχειρήσεις οι οποίες μεταφέρουν, συλλέγουν, εναποθηκεύουν, αποθέτουν ή επεξεργάζονται τα δικά τους απόβλητα και εκείνες οι οποίες συλλέγουν ή μεταφέρουν απόβλητα τρίτων, αν και δεν χρειάζονται άδεια, «εποπτεύονται από την (...) αρμόδια αρχή» (άρθρο 10). Τέλος, «σύμφωνα με την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει", η δαπάνη για τη διάθεση των στερεών αποβλήτων, μετά από αφαίρεση της ενδεχόμενης εισπράξεως του ποσού του προερχομένου από την επεξεργασία τους», βαρύνει τον κάτοχο ή τον παραγωγό των εν λόγω αποβλήτων (άρθρο 11).
β) Η οδηγία περί αποβλήτων του 1991
12 Το άρθρο 1 της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991 αντικατέστησε τα άρθρα 1 έως 12 της οδηγίας του 1975 (8). Το άρθρο 1 (όπως τροποποιήθηκε) περιλαμβάνει ορισμούς ορισμένων σημαντικών εννοιών, των εννοιών «παραγωγός», «κάτοχος αποβλήτων» και «διαχείριση» (αποβλήτων), παραπέμπει δε στα παραρτήματα της οδηγίας όσον αφορά τον προσδιορισμό του περιεχομένου των όρων «απόβλητα», «διάθεση» και «αξιοποίηση». Πέραν των αερίων αποβλήτων, οι άλλες κατηγορίες αποβλήτων εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας μόνον «εφόσον καλύπτονται ήδη από άλλη νομοθεσία»· οι ειδικές διατάξεις για ιδιαίτερες κατηγορίες αποβλήτων, τον προσδιορισμό των οποίων η οδηγία του 1975 άφηνε στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, πρέπει να θεσπίζονται με χωριστές οδηγίες, οπότε αποκτούν κοινοτικό χαρακτήρα (άρθρο 2). Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να δίδουν προτεραιότητα στην «πρόληψη ή τη μείωση της παραγωγής και της βλαπτικότητας των αποβλήτων» ενθαρρύνοντας την ανάπτυξη καθαρών τεχνολογιών και μεθόδων με τις οποίες μειώνεται η παραγωγή αποβλήτων, την ακίνδυνη διάθεση των επικίνδυνων ουσιών που περιέχονται στα απόβλητα τα οποία προορίζονται για αξιοποίηση και την υπεύθυνη συλλογή και αξιοποίηση των αποβλήτων (άρθρο 3).
13 Η βασική υποχρέωση την οποία προέβλεπε το άρθρο 4 έχει διατυπωθεί με ελαφρώς διαφορετικό τρόπο. Ενώ η αντίστοιχη διάταξη της οδηγίας του 1975 περιοριζόταν στη διάθεση των αποβλήτων, τώρα το άρθρο 4 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν είτε την αξιοποίηση είτε τη διάθεση των αποβλήτων. Επίσης, το άρθρο αυτό συμπληρώνει το σχετικό σύστημα επιβάλλοντας περαιτέρω στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την απαγόρευση «της εγκατάλειψης, της απόρριψης και της ανεξέλεγκτης διάθεσης των αποβλήτων». Το κείμενο της διατάξεως αυτής, κατόπιν της εκδόσεως της οδηγίας του 1991, προφανώς δεν είναι στενότερο όσον αφορά τα αποτελέσματά του σε σχέση με το κείμενο του 1975.
14 Το άρθρο 5 επιβάλλει στα κράτη μέλη να δημιουργήσουν, σε συνεργασία μεταξύ τους, ένα «ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων διάθεσης των αποβλήτων (...) το οποίο πρέπει να επιτρέπει [παρέχει τη δυνατότητα] στην Κοινότητα ως σύνολο να καταστεί αυτάρκης στον τομέα της διάθεσης των αποβλήτων και στα κράτη μέλη να τείνουν χωριστά προς τον στόχο αυτό (...)». Τα κράτη μέλη πρέπει να συνιστούν ή να ορίζουν την αρχή που είναι αρμόδια για την υλοποίηση της οδηγίας, ιδίως όσον αφορά την κατάρτιση σχεδίου ή σχεδίων διαχειρίσεως των αποβλήτων (άρθρα 6 και 7). Περαιτέρω, η ούτως καθοριζόμενη αρχή είναι αρμόδια υπεύθυνη - πράγμα το οποίο έχει ιδιαίτερη σημασία στην παρούσα υπόθεση - για τη χορήγηση αδειών σε εγκαταστάσεις ή επιχειρήσεις που ασκούν δραστηριότητες οι οποίες διέπονται από την οδηγία.
15 Το άρθρο 8 επιτάσσει στα κράτη μέλη να «λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου κάθε κάτοχος αποβλήτων:
- να τα παραδίδει σε ιδιωτικό ή δημόσιο φορέα συλλογής ή σε επιχείρηση που διεξάγει τις εργασίες που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙ Α ή ΙΙ Β ή
- να εξασφαλίζει ο ίδιος την αξιοποίηση ή τη διάθεσή τους σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας.»
Η έκταση των υποχρεώσεων των κρατών μελών βάσει του άρθρου αυτού καλύπτει όλα τα παραγόμενα απόβλητα, ανεξάρτητα από το αν ο κάτοχός τους παραδίδει τα απόβλητα σε φορέα συλλογής, τα αποστέλλει απευθείας σε επιχείρηση αξιοποιήσεως ή διαθέσεώς τους ή αξιοποιεί ή διαθέτει τα απόβλητα ο ίδιος.
16 Τα άρθρα 9 έως 14, τουλάχιστον έτσι όπως τροποποιήθηκαν, έχουν ουσιώδη σημασία για τη θέση που έχει λάβει το εθνικό δικαστήριο, ιδίως όσον αφορά το πρώτο ερώτημα. Τα άρθρα 9 έως 11 αφορούν τις προϋποθέσεις χορηγήσεως αδείας και εξετάζονται λεπτομερώς κατωτέρω (9). Το άρθρο 12 διέπει τα στάδια της επεξεργασίας των αποβλήτων τα οποία προηγούνται της διαθέσεως ή της αξιοποιήσεώς τους, καθώς και ορισμένες επικουρικού χαρακτήρα δραστηριότητες. Το άρθρο αυτό ορίζει ότι «οι εγκαταστάσεις ή επιχειρήσεις που ασχολούνται επαγγελματικά με τη συλλογή ή τη μεταφορά αποβλήτων ή που φροντίζουν για τη διάθεση ή την αξιοποίηση των αποβλήτων για λογαριασμό τρίτων (εργολάβοι ή μεσίτες), εφόσον δεν υπόκεινται σε έγκριση, καταχωρούνται σε σχετικό μητρώο των αρμόδιων αρχών». Κατά το άρθρο 13, όλες οι εγκαταστάσεις ή επιχειρήσεις που συλλέγουν, μεταφέρουν, διαθέτουν ή αξιοποιούν απόβλητα, περιλαμβανομένων των εργολάβων και των μεσιτών, υπόκεινται σε περιοδικούς ελέγχους. Όσοι ασχολούνται με δραστηριότητες διαθέσεως ή αξιοποιήσεως αποβλήτων οφείλουν επίσης να τηρούν μητρώο των αποβλήτων που επεξεργάζονται και να το διαβιβάζουν, εφόσον τους ζητηθεί, στις αρμόδιες αρχές· τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να απαιτούν από τους παραγωγούς αποβλήτων να συμμορφώνονται προς τις υποχρεώσεις αυτές (άρθρο 14). Κατ' εφαρμογήν της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει», το άρθρο 15 ορίζει ότι η δαπάνη για τη διάθεση των αποβλήτων βαρύνει τον κάτοχο και/ή τους προηγούμενους κατόχους ή τον παραγωγό του προϋόντος που παράγει τα απόβλητα.
V - Εξέταση των ερωτημάτων που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο
17 Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν μόνο η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, όχι όμως η Ιταλική Κυβέρνηση ούτε κάποιος από τους πολυάριθμους κατηγορουμένους των κυρίων δικών. Σύμφωνα με το άρθρο 104, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο αποφάσισε τη μη διεξαγωγή επ' ακροατηρίου συζητήσεως.
18 Τόσο η Γαλλική Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή υπογράμμισαν ότι οι αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν παρέχουν στοιχεία όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά των κυρίων δικών. Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι οι σχετικές λεπτομέρειες είναι ουσιώδεις για την ορθή κατανόηση της ακριβούς φύσεως του νομικού προβλήματος που έχει υποβληθεί στο Δικαστήριο, συνάγει όμως από τις αιτήσεις του εθνικού δικαστηρίου ότι αυτό ζητεί την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως όσον αφορά το ενδεχόμενο ασυμβίβαστο της ιταλικής νομοθεσίας προς την οδηγία περί αποβλήτων του 1991. Η Επιτροπή συνάγει από τις παρατιθέμενες διατάξεις της ιταλικής νομοθεσίας ότι οι περισσότερες από τις φερόμενες ως παραβάσεις αφορούν τη μη κατοχή αδείας για τη διάθεση και τη μεταφορά αποβλήτων ή την παράβαση της υποχρεώσεως τηρήσεως μητρώων, δηλαδή αδικήματα τα οποία επισύρουν και τα δύο ποινικές κυρώσεις βάσει των οικείων διατάξεων του ΠΔ 915/82 και του νόμου 475/88 (10). Για να δοθεί λυσιτελής ερμηνεία των κοινοτικών διατάξεων στο εθνικό δικαστήριο, η Επιτροπή προτείνει στο Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η οδηγία περί αποβλήτων του 1991 τροποποίησε ουσιαστικά το σύστημα της οδηγίας περί αποβλήτων του 1975, επειδή δεν προβλέπει πλέον την υποχρέωση των κρατών μελών να απαιτούν άδεια για την απόρριψη, τη διάθεση και την αξιοποίηση των αποβλήτων και, επομένως, να επιβάλλουν ποινές όταν δεν έχει χορηγηθεί τέτοια άδεια. Συμφωνώ ότι το ζήτημα αυτό είναι ουσιώδους σημασίας για τη θέση που θα λάβει το εθνικό δικαστήριο.
19 Δεδομένου ότι οι αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως παρέσχον ελάχιστα στοιχεία σχετικά με τις κρίσιμες εθνικές διατάξεις, κανένα δε στοιχείο όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά των υποθέσεων, είναι σκόπιμο να ερμηνεύσω κατ' αρχάς τα ερωτήματα ενόψει της αλληλουχίας στο πλαίσιο της οποίας υποβλήθηκαν. Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο οφείλει, κατ' αρχήν, να εκδώσει απόφαση, «εφόσον τα προδικαστικά ερωτήματα του εθνικού δικαστηρίου αφορούν την ερμηνεία διατάξεως του κοινοτικού δικαίου» (11). Το Δικαστήριο υποχρεούται, ωστόσο, να εξετάσει τις συνθήκες υπό τις οποίες του έχει υποβληθεί η αίτηση προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, ιδίως για να αποφασίσει αν και σε ποια έκταση έχει αρμοδιότητα να απαντήσει στα ερωτήματα που του υποβάλλονται (12). Ειδικότερα, το Δικαστήριο δεν έχει καμία αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 177 της Συνθήκης να διατυπώνει συμβουλευτικές γνώμες επί γενικών ή υποθετικών ερωτημάτων ή ερωτημάτων που δεν βοηθούν το εθνικό δικαστήριο για την εκδίκαση της υποθέσεως της οποίας έχει επιληφθεί (13). Ομοίως, το Δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη οτιδήποτε συνάγεται από τις αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως ότι θεωρείται ως δεδομένο όσον αφορά την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου.
20 Στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως στην παρούσα διαδικασία θεωρούνται ως δεδομένες ορισμένες αρχές σχετικά με την ερμηνεία της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991. Το γεγονός αυτό επηρεάζει με τη σειρά του την έννοια που πρέπει να θεωρηθεί ότι έχουν τα υποβληθέντα στο Δικαστήριο ερωτήματα, καθώς και τις απαντήσεις τις οποίες το Δικαστήριο πρέπει να δώσει, ώστε να βοηθήσει όσο το δυνατόν περισσότερο το αιτούν δικαστήριο κατά την εφαρμογή των εθνικών διατάξεων οι οποίες εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο. Συνεπώς, προτείνω να εξετάσω κάθε μία από τις αρχές αυτές πριν προτείνω τις απαντήσεις που πρέπει να δοθούν σ' αυτά.
21 Ο τρόπος αυτός εξετάσεως είναι σύμφωνος με εκείνον τον οποίο ακολούθησε το Δικαστήριο στην απόφαση Delavant (14). Στην εν λόγω υπόθεση το ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο βασιζόταν σε μια συγκεκριμένη εικασία σχετικά με την ερμηνεία των κρίσιμων διατάξεων του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 του Συμβουλίου, όσον αφορά την επιλογή της εφαρμοστέας στα πραγματικά περιστατικά εθνικής νομοθεσίας περί κοινωνικής ασφαλίσεως. Αντί να απαντήσει στο ερώτημα έτσι όπως είχε υποβληθεί, το Δικαστήριο εξέτασε την ορθότητα της εκ μέρους του εθνικού δικαστήριο ερμηνείας του κανονισμού 1408/71 και απάντησε αναλόγως (15).
α) Το πρώτο ερώτημα
22 Το βασικό στοιχείο που θεωρείται δεδομένο στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως είναι ότι, δυνάμει της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να απαιτούν άδεια για την άσκηση δραστηριοτήτων αξιοποιήσεως ή διαθέσεως αποβλήτων. Εξ αυτού το εθνικό δικαστήριο συνάγει ότι, εφόσον οι εφαρμοστέοι εθνικοί κανόνες επιβάλλουν την υποχρέωση λήψεως αδείας, η Ιταλία δεν μετέφερε στο εθνικό της δίκαιο την οδηγία. Ενόψει αυτού του συμπεράσματος ζητείται από το Δικαστήριο να «εκδώσει προδικαστική απόφαση επί του ζητήματος αν είναι κρίσιμη από νομική άποψη η μη εμπρόθεσμη θέσπιση εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας των κανονιστικών πράξεων που είναι αναγκαίες για την εκτέλεση της οδηγίας 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου».
23 Αυτή η εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου ερμηνεία της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991 δεν λαμβάνει όμως υπόψη το γράμμα της οδηγίας, ιδίως δε τα άρθρα 9 έως 11. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει ότι:
«Για την εφαρμογή των άρθρων 4, 5 και 7, κάθε εγκατάσταση ή επιχείρηση που διεξάγει τις εργασίες που αναφέρονται στο παράρτημα ΙΙ Α πρέπει να διαθέτει άδεια της αναφερόμενης στο άρθρο 6 αρμόδιας αρχής (...)» (η υπογράμμιση δική μου).
Ομοίως, το άρθρο 10 ορίζει τα ακόλουθα:
«Για την εφαρμογή του άρθρου 4, κάθε εγκατάσταση ή επιχείρηση που πραγματοποιεί τις εργασίες που προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙ Β οφείλει να έχει σχετική άδεια» (η υπογράμμιση δική μου).
24 Το εθνικό δικαστήριο θεωρεί προφανώς ότι οι διατάξεις αυτές δεν έχουν εφαρμογή στα «αρχικά στάδια, όπως η συλλογή, η εναποθήκευση, η προσωρινή εναπόθεση και η μεταφορά των αποβλήτων». Το εθνικό δικαστήριο θεωρεί περαιτέρω ότι:
«(Η οδηγία περί αποβλήτων του 1991) καθιστά λιγότερο αυστηρό στην πράξη το σύστημα παροχής αδειών για αξιοποίηση των αποβλήτων απ' ό,τι για τη διάθεσή τους, καθόσον προβλέπει τη δυνατότητα να μη χρειάζεται άδεια όποιος πραγματοποιεί αξιοποίηση αποβλήτων ή ο παραγωγός που προβαίνει άμεσα στη διάθεσή τους.»
25 Καθώς φαίνεται, το συμπέρασμα αυτό βασίζεται στο γεγονός ότι τα άρθρα 9 και 10 επιβάλλουν τη λήψη αδείας για την άσκηση των δραστηριοτήτων που περιγράφονται στα παραρτήματα ΙΙ Α και ΙΙ Β αντίστοιχα, δηλαδή των «εργασιών διάθεσης» και των «εργασιών που μπορούν να οδηγήσουν σε αξιοποίηση».
26 Αυτός ο τρόπος προσεγγίσεως του προβλήματος παραγνωρίζει ορισμένους κρίσιμους παράγοντες της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991, πάνω απ' όλα όμως παραγνωρίζει τον χαρακτήρα της ως οδηγίας, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι παρέχεται ορισμένη ελευθερία επιλογής στα κράτη μέλη όσον αφορά τον τρόπο και τις μεθόδους εφαρμογής της, σύμφωνα με το άρθρο 189 της Συνθήκης. Περαιτέρω, η ίδια η οδηγία περιλαμβάνει διάφορες ενδείξεις σχετικά με το ότι πρόθεση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν η εξασφάλιση του εκ μέρους των κρατών μελών ελέγχου κάθε είδους δραστηριότητας σχετικά με την επεξεργασία των αποβλήτων. Ειδικότερα, η δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της εκφράζει την άποψη του Συμβουλίου ότι:
«Προκειμένου να εξασφαλιστεί η επίβλεψη των αποβλήτων από την παραγωγή ως την οριστική τους διάθεση, είναι επίσης σκόπιμο να υπόκεινται σε έγκριση ή εγγραφή σε σχετικό μητρώο, καθώς και στον ανάλογο έλεγχο (...) οι επιχειρήσεις (εκτός από αυτές που απαλλάσσονται από την υποχρέωση λήψεως σχετικής αδείας) συλλογής και μεταφοράς των αποβλήτων και οι μεσίτες».
Καμία από τις γενικές υποχρεώσεις που προβλέπονται στα άρθρα 3, 4 ή 7 δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να απαιτούν τη λήψη αδείας για την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων πέραν εκείνων οι οποίες ειδικά διαλαμβάνονται στα παραρτήματα ΙΙ Α και ΙΙ Β, ενώ το άρθρο 12 κάνει ειδική μνεία της δυνατότητας των κρατών μελών να επιβάλλουν υποχρέωση λήψεως αδείας για τη συλλογή ή τη μεταφορά αποβλήτων επί επαγγελματικής βάσεως ή για την άσκηση της δραστηριότητας του εργολάβου ή του μεσίτη, όσον αφορά τη διάθεση ή την αξιοποίηση των αποβλήτων για λογαριασμό τρίτων.
27 Το άρθρο 11 ορίζει σαφέστατα ότι παρέχεται η δυνατότητα στα κράτη μέλη να προβλέπουν απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως αδείας για τις εγκαταστάσεις ή τις επιχειρήσεις που πραγματοποιούν τη διάθεση των δικών τους αποβλήτων στον χώρο παραγωγής (άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο αα) και για τις εγκαταστάσεις ή επιχειρήσεις που προβαίνουν σε αξιοποίηση αποβλήτων (άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο ββ). Ωστόσο, αυτό αποτελεί απλώς δυνατότητα των κρατών μελών, η οποία, εξαρτάται, επιπλέον, από τρεις προϋποθέσεις, οι οποίες καθορίζονται από το άρθρο 11, παράγραφος 1:
- οι σχετικές απαλλαγές μπορούν να προβλέπονται «με την επιφύλαξη» της οδηγίας περί τοξικών αποβλήτων του 1978·
- «οι αρμόδιες αρχές (του οικείου κράτους μέλους πρέπει να) έχουν θεσπίσει γενικούς κανόνες για κάθε είδος δραστηριότητας, οι οποίοι ορίζουν το είδος και τις ποσότητες αποβλήτων και τους όρους υπό τους οποίους η συγκεκριμένη δραστηριότητα μπορεί να απαλλάσσεται από την υποχρέωση της αδείας» και
- «το είδος και οι ποσότητες αποβλήτων και οι τρόποι διάθεσης ή αξιοποίησης είναι τέτοιοι ώστε να τηρούνται οι όροι του άρθρου 4».
28 Από το άρθρο αυτό, σε συνδυασμό με τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη, προκύπτει ότι η υποχρέωση λήψεως αδείας δεν περιορίζεται δυνάμει της οδηγίας με τον τρόπο τον οποίο υποθέτει το εθνικό δικαστήριο. Εν πάση περιπτώσει, δεν υπάρχει διάταξη απαγορεύουσα στα κράτη μέλη να επιβάλλουν τέτοια υποχρέωση.
29 Το εθνικό δικαστήριο δεν παρέσχε κανένα πληροφοριακό στοιχείο σχετικά με το αν πληρούνταν οι προϋποθέσεις για την εκ μέρους των αρμόδιων αρχών της Ιταλίας χορήγηση απαλλαγής από την υποχρέωση λήψεως αδείας. Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, βάσει των διατάξεων της οδηγίας, τα κράτη μέλη διαθέτουν διακριτική ευχέρεια σχετικά με το αν θα κάνουν χρήση ή όχι της δυνατότητας χορηγήσεως σχετικών απαλλαγών. Αν κάποιο κράτος μέλος δεν χορηγεί τέτοια απαλλαγή, δεν τίθεται ζήτημα παραβάσεως κάποιας υποχρεώσεώς του. Θα μπορούσε μάλιστα να λεχθεί ότι, αν η χορήγηση απαλλαγών από την υποχρέωση λήψεως αδείας σε ένα συγκεκριμένο κράτος μέλος υποβαθμίζει το επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος, το οποίο επιδιώκει να διασφαλίσει το άρθρο 4 της οδηγίας, το κράτος μέλος αυτό δεν θα δικαιούται να κάνει χρήση της δυνατότητας την οποία παρέχει το άρθρο 11. Είναι όμως σαφές ότι αυτό το ζήτημα δεν χρειάζεται περαιτέρω εξέταση. Δεδομένου ότι η απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως αδείας εξαρτάται από ορισμένες προϋποθέσεις και δεδομένης της διακριτικής ευχέρειας την οποία έχουν τα κράτη μέλη επ' αυτού, δεν ανακύπτει το ενδεχόμενο να έχει το άρθρο 11, παράγραφος 1, άμεσο αποτέλεσμα ούτε βέβαια το εθνικό δικαστήριο αναφέρθηκε ρητά σε μια τέτοια δυνατότητα.
30 Επομένως, κατά την άποψή μου, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα πρέπει να είναι ότι η οδηγία περί αποβλήτων του 1991 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι οι εγκαταστάσεις και οι επιχειρήσεις που αξιοποιούν απόβλητα ή που προβαίνουν σε διάθεση των δικών τους αποβλήτων στον τόπο παραγωγής τους θα έχουν σχετική άδεια και ότι οι δραστηριότητες αυτές θα ασκούνται χωρίς άδεια μόνον όταν το κράτος μέλος έχει επιλέξει τη χορήγηση απαλλαγής από την υποχρέωση λήψεως αδείας, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991. Καμία διάταξη της οδηγίας δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν την υποχρέωση λήψεως αδείας για την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων σε σχέση με την αξιοποίηση και τη διάθεση των αποβλήτων που καλύπτονται από την οδηγία.
31 Αν το Δικαστήριο δεν αποφασίσει να ακολουθήσει τον τρόπο εξετάσεως του πρώτου ερωτήματος τον οποίο προτείνω ανωτέρω, θα καταστεί αναγκαίο να εξεταστεί αν οι αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως πληρούν, όσον αφορά το ερώτημα αυτό, τις βασικές προϋποθέσεις του άρθρου 177 σχετικά με την υποχρέωση του εθνικού δικαστηρίου να προσδιορίζει «το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, να εξηγεί τις (...) πραγματικές περιπτώσεις επί των οποίων στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά» (16). Ασφαλώς, η παροχή των στοιχείων αυτών δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά παρέχει τη δυνατότητα αφενός στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις και αφετέρου «στις κυβερνήσεις των κρατών μελών, καθώς και στους λοιπούς ενδιαφερομένους διαδίκους, να καταθέτουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου» (17). Μολονότι δεν είναι δυνατό να συναχθούν ασφαλή συμπεράσματα από το γεγονός ότι μόνο μία κυβέρνηση - και μάλιστα όχι η άμεσα ενδιαφερόμενη - και η Επιτροπή κατέθεσαν παρατηρήσεις κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, θεωρώ σημαντικό το ότι η Γαλλική Κυβέρνηση πρότεινε μια πολύ γενικά διατυπωμένη απάντηση, ενώ η Επιτροπή πρότεινε στο Δικαστήριο να μη δώσει απάντηση στο πρώτο ερώτημα που του υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο.
32 Στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν περιλαμβάνεται καμία πληροφορία όσον αφορά τις πράξεις που προσάπτονται στους κατηγορουμένους των κυρίων δικών, πέραν του ότι κατηγορούνται, σε όλες αυτές τις υποθέσεις, για παράβαση ορισμένων διατάξεων του ΠΔ 915/82 ή/και του νόμου 475/88. Οι αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν αναφέρουν ούτε τον χρόνο κατά τον οποίο έλαβαν χώρα τα πραγματικά περιστατικά των κυρίων δικών, πράγμα το οποίο θα μπορούσε να είναι σημαντικό, για παράδειγμα, όσον αφορά το ζήτημα των εννόμων συνεπειών της ενδεχόμενης παραλείψεως της Ιταλίας να μεταφέρει στο εθνικό της δίκαιο τις διατάξεις της οδηγίας. Οι ως άνω αιτήσεις δεν αναφέρουν ούτε καν ποιες διατάξεις της οδηγίας είναι κρίσιμες για τις ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου διαδικασίες. Είναι προφανές ότι το «έννομο αποτέλεσμα» οποιασδήποτε ενδεχόμενης παραλείψεως εκ μέρους της Ιταλίας εξαρτάται από το γράμμα της οικείας διατάξεως ή των οικείων διατάξεων της οδηγίας και από το όλο πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται.
33 Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η υποχρέωση του εθνικού δικαστηρίου να προσδιορίζει το πραγματικό και νομικό πλαίσιο των ερωτημάτων που υποβάλλει «είναι λιγότερο επιτακτική σε περίπτωση κατά την οποία τα ερωτήματα αφορούν συγκεκριμένα τεχνικά σημεία και επιτρέπουν στο Δικαστήριο να δώσει μια χρήσιμη απάντηση, έστω και αν το εθνικό δικαστήριο δεν έχει προβεί σε εξαντλητική περιγραφή της καταστάσεως από νομική και πραγματική άποψη» (18). Το πολύ γενικό ζήτημα που ανακύπτει σχετικά με το «έννομο αποτέλεσμα» των διατάξεων της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991 δεν νομίζω ότι είναι ούτε ειδικό ούτε τεχνικό. Αντιθέτως, η εκ μέρους του Δικαστηρίου εξέταση του ζητήματος αυτού δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να διαχωριστεί εντελώς από το ζήτημα της ευθύνης που έχουν ενδεχομένως τα κράτη μέλη, βάσει του κοινοτικού δικαίου, όσον αφορά την παράλειψή τους να εφαρμόσουν μέτρα που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος και, γενικότερα, από το ζήτημα της αποτελεσματικότητας των διατάξεων που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος.
34 Η Γαλλική Κυβέρνηση, παρά το γεγονός ότι θεωρεί ως πολύ γενικού χαρακτήρα το πρώτο ερώτημα, το ερμηνεύει υπό την έννοια ότι με αυτό ζητείται επιβεβαίωση της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με το ότι οι πολίτες μπορούν να επικαλούνται διατάξεις οδηγίας η οποία δεν έχει μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο για να εμποδίσουν την εφαρμογή εθνικής διατάξεως ασυμβίβαστης προς την οδηγία, πρότεινε δε να δοθεί ανάλογη απάντηση. Για τους λόγους που ανέφερα ανωτέρω, δεν είμαι πεπεισμένος ότι μια τέτοια απάντηση θα ήταν καθ' οιονδήποτε τρόπο χρήσιμη στο εθνικό δικαστήριο υπό τις συνθήκες της παρούσας υποθέσεως, καθόσον ο ισχυρισμός ότι η Ιταλία παρέβη τις βάσει της οδηγίας υποχρεώσεις της βασίζεται σε παρερμηνεία των διατάξεών της.
35 Υπό τις συνθήκες αυτές, αν το Δικαστήριο δεν δώσει απάντηση στο πρώτο ερώτημα ερμηνεύοντας τα άρθρα 9 έως 11 της οδηγίας, προτείνω να κρίνει απαράδεκτη την υποβολή του ερωτήματος αυτού.
β) Το δεύτερο ερώτημα
36 Το δεύτερο ερώτημα που υποβάλει το εθνικό δικαστήριο, με το οποίο ζητείται κατ' ουσίαν απόφαση σχετικά με το αν η Ιταλία μπορεί να διατηρεί ποινικές κυρώσεις για τις παραβάσεις της περί αποβλήτων νομοθεσίας της, βασίζεται επίσης, κατά τη γνώμη μου, σε αμφιβόλου ορθότητας ερμηνεία της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991. Στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως η οδηγία περιγράφεται ως «κοινοτική νομοθεσία αποσκοπούσα στην εξασφάλιση της ενιαίας μεταχειρίσεως των επιχειρηματιών εντός της ενιαίας αγοράς, περιλαμβανομένων των διατάξεων περί κυρώσεων». Το αιτούν δικαστήριο έχει την άποψη ότι το σύστημα επιβολής κυρώσεων το οποίο προβλέπει η ιταλική νομοθεσία «είναι υπερβολικά αυστηρό, ως αποτέλεσμα της προτιμήσεως της χρησιμοποιήσεως του ποινικού δικαίου, οπότε οι Ιταλοί επιχειρηματίες τυγχάνουν διαφορετικής μεταχειρίσεως σε σχέση με τους Ευρωπαίους επιχειρηματίες». Το δικαστήριο αυτό βασίζεται, περαιτέρω, σ' αυτό το οποίο αποκαλεί «σχέση μεταξύ της ανάγκης θεσπίσεως ενιαίου συστήματος κανόνων στον τομέα της διαθέσεως των αποβλήτων εντός των κρατών μελών και της ανάγκης να εξασφαλιστεί η απρόσκοπτη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς», συνάγει δε από αυτό ότι σκοπός της οδηγίας είναι «να προβλεφθούν διοικητικές διατάξεις σχετικά με τη διαχείριση των αποβλήτων, οι οποίες είναι οι καταλληλότερες για την αποτελεσματική ρύθμισή της, και να προβλεφθεί ποινική καταστολή για τις ακραίες μόνο περιπτώσεις, καθόσον δεν είναι ενδεδειγμένη για (την εξασφάλιση) της μεγαλύτερης δυνατής προστασίας του περιβάλλοντος και της απρόσκοπτης λειτουργίας της αγοράς».
37 Το δεύτερο ερώτημα βασίζεται ρητά στην υπόθεση ότι η οδηγία περί αποβλήτων του 1991 αποσκοπεί στην εξασφάλιση της ενιαίας μεταχειρίσεως των επιχειρηματιών εντός της εσωτερικής αγοράς, όσον αφορά τις κυρώσεις για τις παραβάσεις των εθνικών εκτελεστικών κανόνων περί αποβλήτων. Βασιζόμενο στην υπόθεση αυτή, το εθνικό δικαστήριο ερωτά αν οι προβλεπόμενες από τις οικείες εθνικές διατάξεις ποινικές κυρώσεις είναι σύμφωνες προς την οδηγία. Κατά τη γνώμη μου, η άποψη του εθνικού δικαστηρίου επί του σημείου αυτού στηρίζεται σε εσφαλμένη βάση.
38 Από καμία διάταξη στο κείμενο της οδηγίας δεν συνάγεται ότι η οδηγία αποσκοπεί «στην εξάλειψη των διαφορών στη μεταχείριση των επιχειρηματιών εντός της κοινής αγοράς», όσον αφορά τις κυρώσεις λόγω παραβάσεων της εθνικής νομοθεσίας που εφαρμόζει την οδηγία, όπως θεώρησε το εθνικό δικαστήριο. Τούτο θα ήταν αντίθετο προς τη διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στα κράτη μέλη με την οδηγία όσον αφορά την επιλογή των μέσων εφαρμογής της. Επιπλέον, η οδηγία βασίστηκε στο άρθρο 130 Σ της Συνθήκης (19), το οποίο αποτελούσε κατά τον κρίσιμο χρόνο (20) την ορθή νομική βάση για «(δράση) της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος (...) (με σκοπό) τη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, την προστασία της υγείας του ανθρώπου (και) τη συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων». Αφού η οδηγία βασίστηκε στο άρθρο 130 Σ, τα κράτη μέλη μπορούσαν, δυνάμει του άρθρου 130 Τ της Συνθήκης, να διατηρούν σε ισχύ και να θεσπίζουν μέτρα «ενισχυμένης προστασίας (σε σχέση με τα προβλεπόμενα από την οδηγία) (που) συμβιβάζονται με τη (...) Συνθήκη», πράγμα το οποίο καθιστά δυνατή τόσο την ύπαρξη όσο και τη δημιουργία διαφορών μεταξύ των επιχειρηματιών στα διάφορα κράτη μέλη. Είναι αμφίβολο αν η διάταξη αυτή μπορεί να αποτελέσει πρόσφορη νομική βάση για μέτρο το οποίο στην πραγματικότητα επιδιώκει σκοπούς αφορώντες την εσωτερική αγορά, όπως θεωρεί το εθνικό δικαστήριο, αν και το ζήτημα αυτό δεν ανακύπτει στις παρούσες διαδικασίες.
39 Το γεγονός ότι η οδηγία δεν αφορά από καμία σημαντική άποψη την εσωτερική αγορά επιβεβαιώνεται από προσεκτική ανάγνωση του προοιμίου της. Μόνο η πέμπτη αιτιολογική σκέψη κάνει λόγο για την εσωτερική αγορά. Ενώ οι προηγούμενες αιτιολογικές σκέψεις υπογραμμίζουν την ανάγκη «να γίνει αποτελεσματικότερη η διαχείριση των αποβλήτων στα πλαίσια της Κοινότητας» και «να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος», η πέμπτη αιτιολογική σκέψη περιορίζεται απλώς στη μνεία του ότι «διαφορές μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών όσον αφορά τη διάθεση και την αξιοποίηση των αποβλήτων μπορούν να επιδράσουν στην ποιότητα του περιβάλλοντος και στην καλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς». Η αιτιολογική αυτή σκέψη απλώς περιέχει την παρατήρηση ότι οι διαφορές αυτές μπορούν να έχουν επιπτώσεις επί της πραγματοποιήσεως των δύο αυτών κοινοτικών σκοπών. Δεν αναφέρει, όμως, ότι η οδηγία αποσκοπεί στην προστασία της εσωτερικής αγοράς από τέτοιες επιπτώσεις, ιδίως όσον αφορά τις κυρώσεις. Συμφωνώ με την εκ μέρους του γενικού εισαγγελέα Tesauro ανάλυση της εν λόγω διατάξεως στις προτάσεις του σε υπόθεση αφορώσα την οδηγία περί αποβλήτων:
«H πέμπτη αιτιολογική σκέψη διευκρινίζει απλώς ότι η θέσπιση ενός κοινοτικού συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων μπορεί να έχει θετικά αποτελέσματα επί της λειτουργίας της αγοράς, ωστόσο όμως αυτό δεν αρκεί για να αναφερθεί ότι ειδικοί λόγοι, συνδεόμενοι με τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές, υπήρξαν ένας από τους λόγους που παρακίνησαν τα κοινοτικά όργανα να θεσπίσουν τις εν λόγω διατάξεις.» (21)
40 Από την άλλη πλευρά, από τη δέκατη αιτιολογική σκέψη συνάγεται ότι η πρόβλεψη στην οδηγία διατάξεων που επιβάλλουν την υποχρέωση λήψεως αδείας και τηρήσεως μητρώου (22) δεν αποσκοπούσε κατά κύριο λόγο στην εξασφάλιση της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των επιχειρηματιών στον τομέα της αξιοποιήσεως και της διαθέσεως των αποβλήτων. Η αιτιολογική αυτή σκέψη ορίζει ότι, «για την εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας (του περιβάλλοντος) και αποτελεσματικού ελέγχου, είναι απαραίτητο να προβλεφθεί η έγκριση και ο έλεγχος των επιχειρήσεων που εξασφαλίζουν τη διάθεση και την αξιοποίηση των αποβλήτων».
41 Αυτή η ανάλυση της οδηγίας επιβεβαιώνεται από το ουσιαστικό περιεχόμενο των διατάξεών της. Σε κανένα σημείο δεν γίνεται καν λόγος στην οδηγία περί του ζητήματος των κυρώσεων τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να επιβάλλουν προς εξασφάλιση της εκτελέσεως των μέτρων εφαρμογής της οδηγίας τα οποία λαμβάνουν. Το ζήτημα αυτό διέπεται από το άρθρο 2 της οδηγίας (23), το οποίο απλώς ορίζει ότι τα κράτη μέλη «θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία όχι αργότερα από την 1η Απριλίου 1993».
42 Με την απόφασή του επί της υποθέσεως που αφορούσε την οδηγία περί των αποβλήτων το Δικαστήριο έχει ήδη απορρίψει το επιχείρημα ότι η οδηγία επιδιώκει, γενικά, να εξασφαλίσει την ισοδυναμία των υποχρεώσεων των επιχειρηματιών, στο οποίο στηρίζεται το δεύτερο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου. Στην ως άνω υπόθεση το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, ενώ ορισμένες διατάξεις της οδηγίας, «και ιδίως οι ορισμοί του άρθρου 1, έχουν επιπτώσεις στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (...), η εναρμόνιση που προβλέπει το άρθρο 1 της οδηγίας έχει ως κύριο σκοπό να διασφαλίσει, για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος, την αποτελεσματική διαχείριση των αποβλήτων εντός της Κοινότητας, ανεξάρτητα από την προέλευσή τους, και μόνον παρεμπιπτόντως έχει επιπτώσεις επί των όρων του ανταγωνισμού και του εμπορίου» (24).
43 Ενόψει των ανωτέρω, θεωρώ ότι η απάντηση στο δέυτερο ερώτημα πρέπει να είναι ότι η οδηγία περί αποβλήτων του 1991 δεν αποσκοπεί στην εξασφάλιση της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των επιχειρηματιών της εσωτερικής αγοράς, όσον αφορά τις κυρώσεις που ενδέχεται να επιβάλλονται λόγω παραβάσεως των εθνικών εκτελεστικών διατάξεων περί αποβλήτων. Υπό τις συνθήκες αυτές, κατά τη γνώμη μου δεν πρέπει να δοθεί καμία απάντηση στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου, έτσι όπως είναι διατυπωμένο, δεδομένου ότι στηρίζεται σε παρερμηνεία της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991.
44 Αν το Δικαστήριο δεν αποδεχθεί την ανάλυση του δευτέρου ερωτήματος που εξέθεσα ανωτέρω, θα χρειαστεί να εξετάσει το ζήτημα αν μπορεί να δοθεί χρήσιμη ερμηνεία στο εθνικό δικαστήριο. Η έλλειψη στοιχείων σχετικά με το πραγματικό και νομικό πλαίσιο στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αποτελεί μικρότερο εμπόδιο όσον αφορά το παραδεκτό της υποβολής του ερωτήματος αυτού απ' ό,τι σε σχέση με το πρώτο ερώτημα, δεδομένου ότι είναι ειδικότερο. Ωστόσο, το ερώτημα θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι με αυτό ζητείται η έκδοση αποφάσεως όσον αφορά το ζήτημα αν αντιβαίνει προς την οδηγία περί αποβλήτων του 1991 η επιβολή ποινικών κυρώσεων, σε αντίθεση με άλλες μορφές κυρώσεων, λόγω παραβάσεως εθνικών κανόνων στον τομέα της διαχειρίσεως των αποβλήτων (25).
45 Όπως προανέφερα, η οδηγία δεν περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με κυρώσεις, οπότε εναπόκειται στα κράτη μέλη να ρυθμίσουν το ζήτημα αυτό, βάσει του άρθρου 5 της Συνθήκης. Τα κράτη αυτά μπορούν «να επιλέγουν τις κυρώσεις που θεωρούν κατάλληλες, περιλαμβανομένων και των ποινικών κυρώσεων» (26). Με την απόφαση Carciati το Δικαστήριο έκρινε ότι, «εφόσον αναγνωρίζεται ότι διατάξεις, όπως αυτές της επίμαχης στην προκειμένη περίπτωση εθνικής νομοθεσίας, συμβιβάζονται με τους κανόνες της κοινοτικής έννομης τάξης, δεν υφίστανται επιχειρήματα ικανά να θέσουν υπό αμφισβήτηση την εξουσία κράτους μέλους να επιβάλλει ποινικές κυρώσεις [για] τη μη τήρηση της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως» (27). Στην υπό κρίση υπόθεση δεν προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι οι επίμαχες εθνικές διατάξεις είναι ασυμβίβαστες προς κάποια άλλη διάταξη ή αρχή του κοινοτικού δικαίου, πέραν της οδηγίας περί αποβλήτων του 1991.
VI - Συμπέρασμα
46 Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στα ερωτήματα που υπέβαλε η Pretura circondariale di Roma, sezioni distaccate di Tivoli e di Castelnuovo di Porto:
1) Η οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1991, για την τροποποίηση της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ περί των στερεών αποβλήτων, υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι οι εγκαταστάσεις και οι επιχειρήσεις που αξιοποιούν απόβλητα ή που προβαίνουν σε διάθεση των δικών τους αποβλήτων στον τόπο παραγωγής τους θα έχουν σχετική άδεια και ότι οι δραστηριότητες αυτές θα ασκούνται χωρίς άδεια μόνον όταν το κράτος μέλος έχει επιλέξει τη χορήγηση απαλλαγής από την υποχρέωση λήψεως αδείας, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας. Καμία διάταξη της οδηγίας δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν την υποχρέωση λήψεως αδείας για την άσκηση άλλων δραστηριοτήτων σε σχέση με την αξιοποίηση και τη διάθεση των αποβλήτων που καλύπτονται από την οδηγία.
2) Η οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου δεν αποσκοπεί στην εξασφάλιση της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των επιχειρηματιών εντός της εσωτερικής αγοράς, όσον αφορά τις κυρώσεις που ενδέχεται να επιβάλλονται λόγω παραβάσεως των εθνικών εκτελεστικών διατάξεων περί αποβλήτων.
(1) - ΕΕ L 78, σ. 32.
(2) - Το Δικαστήριο έχει λάβει ορισμένες περαιτέρω αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως με όμοια επίσης διατύπωση. Η εξέτασή τους έχει ανασταλεί μέχρις εκδόσεως αποφάσεως επί των προκειμένων υποθέσεων.
(3) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI) 343 της 15ης Δεκεμβρίου 1982, σ. 9071.
(4) - EE ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86.
(5) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 161.
(6) - GURI 264 της 10ης Νοεμβρίου 1988, σ. 3.
(7) - Η οδηγία του 1978 περί τοξικών αποβλήτων αντικαταστάθηκε από την οδηγία 91/689/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για τα επικίνδυνα απόβλητα (EE L 377, σ. 20), η οποία άρχισε να ισχύει στις 27 Ιουνίου 1995 (οδηγία 94/31/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, ΕΕ L 168, σ. 28).
(8) - Για λόγους ευκολίας οι αναφορές στα άρθρα της οδηγίας του 1991, στη συνέχεια των προτάσεων αυτών, γίνονται στα τροποποιημένα άρθρα της οδηγίας του 1975, εκτός αντιθέτου ενδείξεως.
(9) - Βλ. σημεία 23 έως 27 των προτάσεων μου.
(10) - Βλ. ανωτέρω τα σημεία 5 και 6 των προτάσεών μου.
(11) - Απόφαση της 9ης Φεβρουαρίου 1995, C-412/93, Leclerc-Siplec (Συλλογή 1995, σ. Ι-179, σκέψη 11).
(12) - Απόφαση της 15ης Ιουνίου 1995, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-422/93 έως C-424/93, Zabala Erasun κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. Ι-1567, σκέψεις 16 και 17).
(13) - Αποφάσεις της 16ης Ιουλίου 1992, C-343/90, Lourenηo Dias (Συλλογή 1992, σ. Ι-4673, σκέψη 17), και C-83/91, Meilicke (Συλλογή 1992, σ. Ι-4871, σκέψη 25), και απόφαση Leclerc-Siplec (προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 ανωτέρω, σκέψη 12).
(14) - Απόφαση της 8ης Ιουνίου 1995, C-451/93 (Συλλογή 1995, σ. Ι-1545).
(15) - Σκέψεις 12 έως 19 της αποφάσεως.
(16) - Διάταξη της 7ης Απριλίου 1995, C-167/94, Grau Gomis κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. Ι-1023, σκέψη 8)· βλ. επίσης τη διάταξη της 21ης Δεκεμβρίου 1995, C-307/95, Max Mara (Συλλογή 1995, σ. Ι-5083, σκέψεις 6 έως 9), και τη διάταξη της 2ας Φεβρουαρίου 1996, C-257/95, Bresle (που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 16).
(17) - Απόφαση της 1ης Απριλίου 1982, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 141/81 έως 143/81, Holdijk (Συλλογή 1982, σ. 1299, σκέψη 6).
(18) - Απόφαση της 3ης Μαρτίου 1994, C-316/93, Vaneetveld (Συλλογή 1994, σ. Ι-763, σκέψη 13).
(19) - Το αγγλικό κείμενο της οδηγίας αναφέρει «το άρθρο 103 S», πράγμα το οποίο αποτελεί ένα από τα πολλά τυπογραφικά λάθη του κειμένου της οδηγίας που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα.
(20) - Το άρθρο αυτό τροποποιήθηκε στη συνέχεια και κάνει πλέον λόγο για κοινοτική «πολιτική» και όχι για κοινοτική «δράση»· ο πρωταρχικός σκοπός της τροποποιήσεως αυτής ήταν να δοθεί η δυνατότητα στην Κοινότητα να προωθήσει τη λήψη μέτρων σε διεθνές επίπεδο.
(21) - Απόφαση της 17ης Μαρτίου 1993, C-155/91, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1993, σ. Ι-939, σημείο 7 των προτάσεων).
(22) - Ορισμένες από τις νομοθετικές διατάξεις που διαλαμβάνονται στις αιτήσεις προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορούν τις υποχρεώσεις αυτές.
(23) - Στο σημείο αυτό, αναφέρομαι στο άρθρο 2 της οδηγίας του 1991 και όχι στο «άρθρο 2 της οδηγίας του 1975, όπως τροποποιήθηκε».
(24) - Απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψεις 18 και 20.
(25) - Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι το ερώτημα αυτό μπορεί να ερμηνευθεί και υπό την έννοια ότι αναφέρεται στις ποινικές κυρώσεις όσον αφορά είτε υποχρεώσεις ασυμβίβαστες προς την οδηγία είτε παραβάσεις οδηγίας η οποία δεν έχει ακόμα μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο. Καμία από αυτές τις ερμηνείες δεν συνάγεται από τις αιτήσεις του αιτούντος δικαστηρίου.
(26) - Απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1977, 50/76, Amsterdam Bulb (Συλλογή τόμος 1977, σ. 59, σκέψεις 31 και 32).
(27) - Απόφαση της 9ης Οκτωβρίου 1980, 823/79, Carciati (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 59, σκέψη 11).