62022CJ0447
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 5 września 2024 r. (
*1
) (
i
)
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuły 107 i 108 TFUE – Środki przyznane miejskiej sieci aptek przez Republikę Słowenii przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej – Wstępny etap postępowania wyjaśniającego – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Pojęcie „poważnych trudności” – Zakres obowiązków Komisji Europejskiej w zakresie prowadzenia dochodzeń – Ciężar dowodu spoczywający na stronie powołującej się na istnienie „poważnych trudności” – Zakres
W sprawie C‑447/22 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 6 lipca 2022 r.,
Republika Słowenii, którą reprezentowały B. Jovin Hrastnik, J. Morela i N. Pintar Gosenca, w charakterze pełnomocników,
strona wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania są:
Petra Flašker, zamieszkała w Grosuplje (Słowenia), którą reprezentowała K. Zdolšek, odvetnica,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
Komisja Europejska, którą reprezentowali M. Farley i C. Georgieva, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Arabadjiev, prezes izby, T. von Danwitz, P.G. Xuereb (sprawozdawca), A. Kumin i I. Ziemele, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: M. Longar, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 31 stycznia 2024 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 kwietnia 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W niniejszym odwołaniu Republika Słowenii wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 27 kwietnia 2022 r., Flašker/Komisja (T‑392/20, zwanego dalej zaskarżonym wyrokiem, EU:T:2022:245), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2020) 1724 final z dnia 24 marca 2020 r. kończącej badanie środków dotyczących apteki publicznej Lekarna Ljubljana w świetle zasad dotyczących pomocy państwa zawartych w art. 107 i 108 TFUE [sprawa SA.43546 (2016/FC) – Słowenia, zwanej dalej „sporną decyzją”] w zakresie, w jakim dotyczy ona aktywów zarządzanych przez tę aptekę publiczną.
Ramy prawne
Prawo Unii
Traktat o przystąpieniu i akt przystąpienia
2
Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) i Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką w sprawie przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 17), został podpisany przez Republikę Słowenii w dniu 16 kwietnia 2003 r. i wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r. (zwany dalej „traktatem o przystąpieniu”).
3
Zgodnie z art. 1 ust. 2 traktatu o przystąpieniu warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w traktatach stanowiących podstawę Unii [Europejskiej] są przedmiotem Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, czyli aktu załączonego do traktatu akcesyjnego przystąpieniu, którego postanowienia stanowią jego integralną część (Dz.U. 2003, L 236, s. 33, zwanego dalej „aktem przystąpienia”).
4
Artykuł 22 aktu przystąpienia stanowi, że środki wymienione w załączniku IV do tego aktu stosuje się zgodnie z warunkami określonymi w tym załączniku.
5
Punkt 3 załącznika IV do aktu przystąpienia, zatytułowany „Polityka konkurencji”, stanowi w ust. 1:
„Następujące programy pomocowe lub pomoc indywidualna wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu [art. 108 ust. 1 TFUE]:
a)
środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.;
b)
środki pomocowe wymienione w dodatku do niniejszego załącznika;
c)
środki pomocowe, które przed dniem przystąpienia zostały uznane przez organ nadzorujący pomoc państwa w nowych państwach członkowskich jako [za] zgodne z dorobkiem i w stosunku do których Komisja [Europejska], zgodnie z procedurą przewidzianą w [ust.] 2, nie zgłosiła sprzeciwu w związku z istnieniem poważnych wątpliwości co do zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem.
Wszystkie środki mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie spełniają powyżej określonych warunków, zostaną uznane w dniu przystąpienia za nową pomoc państwa dla celów stosowania [art. 108 ust. 3 TFUE]”.
Rozporządzenie 2015/1589
6
Artykuł 1, zatytułowany „Definicje”, rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
a)
»pomoc« oznacza każdy środek spełniający wszystkie kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE;
b)
»istniejąca pomoc« oznacza:
i)
bez uszczerbku dla […] pkt 3 […] i dodatku do załącznika IV do [aktu przystąpienia] wszelk[ą] pomoc istniejąc[ą] przed wejściem w życie [traktatu FUE] w poszczególnych państwach członkowskich, czyli programy pomocowe oraz pomoc indywidualn[ą], które zostały wprowadzone w życie przed wejściem w życie [traktatu FUE], a które będą nadal stosowane po jego wejściu w życie w poszczególnych państwach członkowskich;
[…]
c)
»nowa pomoc« oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy;
[…]”.
7
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Badanie wstępne zgłoszenia i decyzje Komisji”, stanowi w ust. 2–5:
„2.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 [TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (»decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w [traktacie FUE] wyjątków zastosowano.
4.   W przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 [TFUE] (»decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia«).
5.   Decyzje, o których mowa w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu, podejmowane są w terminie dwóch miesięcy […]”.
Rozporządzenie nr 794/2004
8
Artykuł 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia 2015/1589 (Dz.U. 2004, L 140, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/2282 z dnia 27 listopada 2015 r. (Dz.U. 2015, L 325, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 794/2004”), zatytułowany „Uproszczona procedura notyfikacyjna w odniesieniu do niektórych zmian pomocy istniejącej”, przewiduje w ust. 1 zdanie pierwsze, że do celów art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 „zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem [wewnętrznym]”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i sporna decyzja
9
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–13 zaskarżonego wyroku:
„2
W 1979 r. w Lublanie (Słowenia), wówczas w Socjalistycznej Federacyjnej Republice Jugosławii, utworzono podmiot o nazwie Lekarna Ljubljana [p.o.], zajmujący się apteczną sprzedażą produktów leczniczych. Zgodnie z informacjami przekazanymi [Komisji] przez organy słoweńskie podmiot ten wyposażono w »aktywa« umożliwiające mu wykonywanie tych zadań. Według [Petry Flašker, skarżącej w pierwszej instancji], obecnie farmaceutki aptecznej wykonującej wolny zawód, wspomniany podmiot był »organizacją pracy zrzeszonej«, która nie prowadziła działalności gospodarczej na rynku ani nie posiadała podmiotowości w odniesieniu do praw majątkowych.
3
W następstwie uzyskania przez [Republikę Słowenii] niepodległości przyjęto w 1991 r. Zakon o zavodih (ustawę o przedsiębiorstwach), która dotyczyła między innymi przedsiębiorstw publicznych odpowiedzialnych za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Artykuł 48 tej ustawy stanowi:
»Przedsiębiorstwo uzyskuje zasoby do wykonywania swoich zadań z dotacji założyciela, ze sprzedaży produktów i usług oraz z innych źródeł przewidzianych w niniejszej ustawie«.
4
W następnym roku przyjęto [Zakon o lekarniški dejavnosti (ustawę o aptekach)]. [Ustawa ta p]rzewiduje […] współistnienie publicznych przedsiębiorstw aptecznych i aptek prywatnych, a także obowiązek świadczenia przez gminy usług aptecznych na swoim terenie. Apteki prywatne otrzymują zezwolenie na prowadzenie działalności w formie koncesji udzielanej przez daną gminę w wyniku przetargu. Publiczne przedsiębiorstwa apteczne są zakładane przez gminy, które uczestniczą w ich zarządzaniu, a ich działalność regulują akty założycielskie. Zdaniem Komisji w Słowenii istnieje obecnie około 25 publicznych przedsiębiorstw aptecznych prowadzących około 200 aptek, a także 100 aptek prywatnych.
5
Na podstawie tych dwóch ustaw, o których mowa w pkt 3 i 4 powyżej, w 1997 r. gmina Lublana utworzyła w drodze rozporządzenia publiczne przedsiębiorstwo apteczne Javni Zavod Lekarna Ljubljana (zwane dalej »Lekarna Ljubljana«), wskazując, że jest ono następcą prawnym Lekarny Ljubljana [p.o.] i wstępuje w prawa i obowiązki tego ostatniego przedsiębiorstwa.
6
Obecnie Lekarna Ljubljana prowadzi około 50 aptek w Słowenii, głównie w Lublanie, ale również w około 15 innych gminach. W Grosuplje, czyli mieście, w którym swoją aptekę prywatną prowadzi [skarżąca w pierwszej instancji], również powstały dwie apteki sieci Lekarna Ljubljana.
7
W skardze oficjalnie złożonej w dniu 27 kwietnia 2016 r. do Komisji po wcześniejszych kontaktach z jej służbami [skarżąca w pierwszej instancji] zawiadomiła o istnieniu pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE na rzecz Lekarny Ljubljana. Wśród środków zidentyfikowanych w toku dochodzenia w sprawie tej skargi figurowało »oddanie aktywów w zarząd« na warunkach, które zdaniem [skarżącej w pierwszej instancji] nie odpowiadają warunkom rynkowym. Pośród tych aktywów [skarżąca w pierwszej instancji] wymienia lokale handlowe.
8
Między Komisją i władzami słoweńskimi z jednej strony a [skarżącą w pierwszej instancji] z drugiej strony miała miejsce obszerna wymiana korespondencji. Komisja dwukrotnie przekazała [skarżącej w pierwszej instancji] wstępną ocenę, zgodnie z którą zidentyfikowane środki nie stanowiły pomocy państwa. Za każdym razem [skarżąca w pierwszej instancji], podtrzymywała skargę, przedstawiając dodatkowe informacje, a w 2018 r. uzyskała poparcie 16 innych słoweńskich aptek prywatnych.
9
W dniu 24 marca 2020 r. Komisja skierowała do Republiki Słowenii [sporną decyzję]. Decyzję tę Komisja wydała bez wszczynania szczegółowego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. W motywie 73 tej decyzji Komisja doszła do wniosku, że badanie czterech środków na rzecz Lekarny Ljubljana, opisanych w toku dochodzenia przez [skarżącą w pierwszej instancji], w następujący sposób: (i) korzyści udzielonej przez gminę Skofljica (Słowenia) w postaci nieodpłatnej dzierżawy długoterminowej, (ii) oddanie przez gminę Lublana aktywów w zarząd, (iii) zwolnienia przyznanego przez szereg gmin z opłat koncesyjnych oraz (iv) rezygnacji z zysków, w których udział powinno mieć szereg gmin, nie wykazało istnienia pomocy państwa. Jednakże w odniesieniu do oddania aktywów w zarząd Komisja wyjaśniła w motywach 37–40 [spornej decyzji], że chociaż przyznanie takich aktywów mogło stanowić pomoc państwa, [była] to »pomoc istniejąca«.
10
Uzasadnienie zawarte w tych motywach jest następujące: po przypomnieniu przepisów art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach […] [przywołanej w pkt 3 powyżej] i wskazaniu, po pierwsze, że gmina Lublana miała na jej podstawie wyposażyć Lekarnę Ljubljana w aktywa, aby jednostka ta mogła rozpocząć działalność, oraz po drugie, że wszystkie aktywa nabyte przez Lekarnę Ljubljana, w tym z jej własnych środków, są wykazywane jako »aktywa zarządzane« zgodnie z zasadami rachunkowości publicznej, Komisja wskazała, że według władz słoweńskich gmina Lublana wyposażyła w 1979 r. Lekarnę Ljubljana [p.o.] w aktywa niezbędne do rozpoczęcia jej działalności, że w 1997 r. aktywa te uległy przeniesieniu na jej następcę prawnego, tj. Lekarnę Ljubljana, zaś wszystkie pozostałe aktywa nabywane następnie przez te dwa podmioty od 1979 r. zostały nabyte na rynku z ich własnych środków i na warunkach rynkowych. Jedynymi aktywami zarządzanymi, których przyznanie mogłoby stanowić pomoc państwa, były zatem aktywa objęte pierwotną dotacją aktywów na rzecz Lekarny Ljubljana [p.o.], przeniesioną w 1997 r. na Lekarnę Ljubljana.
11
Komisja odwołuje się następnie do załącznika IV [do aktu przystąpienia], a w szczególności do jego pkt 3, dotyczącego polityki konkurencji. Wskazuje ona, że zgodnie z jego ust. 1 »[n]astępujące programy pomocowe lub pomoc indywidualna wprowadzone w życie w nowych państwach członkowskich przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu zostaną uznane w dacie przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu [art. 108 ust. 1 TFUE]: a) środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r. […]«.
12
Następnie Komisja przypomina, że art. 1 lit. c) rozporządzenia [2015/1589] definiuje »nową pomoc« jako »każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy«. Komisja przypomina także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia [nr 794/2004] »zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem [wewnętrznym]«.
13
Na tej podstawie Komisja doszła do wniosku, że gdyby oddanie aktywów w zarząd] stanowiło pomoc państwa, byłaby to pomoc istniejąca, ponieważ pomoc tę przyznano w ramach utworzenia Lekarny Ljubljana [p.o.] w 1979 r. Zastąpienie [jej] przez Lekarnę Ljubljana w 1997 r. miało charakter czysto administracyjny, ponieważ nie zmienił się ani kontekst prawny, ani fakt korzystania z omawianych aktywów, ani warunki korzystania z tych aktywów. Zastąpienie to nie może zatem stanowić zmiany istniejącej pomocy, w związku z czym rozpatrywana pomoc pozostaje pomocą tego właśnie rodzaju”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
10
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 czerwca 2020 r. Petra Flašker wniosła na podstawie art. 263 TFUE skargę do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
11
Na poparcie skargi skarżąca w pierwszej instancji podniosła trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia obowiązku uzasadnienia spornej decyzji, drugi – błędnej oceny okoliczności faktycznych oraz błędu w kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych dotyczących oddania aktywów w zarząd, prowadzącego do naruszenia art. 107 i 108 TFUE, a trzeci – tego, że Komisja nie mogła zgodnie z prawem wydać spornej decyzji bez wszczęcia postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
12
W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił zarzut trzeci i stwierdził nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim dotyczyła aktywów zarządzanych przez Lekarnę Ljubljana.
13
Uznawszy w pkt 17 zaskarżonego wyroku, że zakres skargi sprowadza się wyłącznie do środków dotyczących „aktywów zarządzanych”, i wyjaśniwszy w pkt 22 tego wyroku, że trzeci zarzut skargi należy przeanalizować w szczególności w świetle argumentów przedstawionych przez skarżącą w pierwszej instancji w ramach zarzutu drugiego, streszczonych w pkt 19 tego wyroku, Sąd dokonał analizy dotyczącej rozpatrywanych aktywów zarządzanych, przy czym wyodrębnił te, które zostały przyznane Lekarnie Ljubljana [p.o.] w momencie jej utworzenia w 1979 r., oraz te przyznane Lekarnie Ljubljana [p.o.] i Lekarnie Ljubljana po roku 1979.
14
W pierwszej kolejności w pkt 40–50 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał analizy aktywów zarządzanych przez Lekarnę Ljubljana [p.o.] i Lekarnę Ljubljana po 1979 r. („pierwszy sporny środek”).
15
W tym względzie Sąd zauważył na wstępie w pkt 40 tego wyroku, że Komisja ograniczyła się, jak wynika z motywu 36 spornej decyzji, do przedstawienia twierdzenia władz słoweńskich, zgodnie z którym wszystkie zarządzane aktywa nabyte przez Lekarnę Ljubljana [p.o.] i Lekarnę Ljubljana po 1979 r. zostały nabyte na warunkach rynkowych i bez jakiegokolwiek wsparcia publicznego, mimo że organy słoweńskie nie przedstawiły żadnych konkretnych dowodów na poparcie tego twierdzenia.
16
Sąd zbadał następnie różne dokumenty, które skarżąca w pierwszej instancji przedłożyła, aby wykazać istnienie „poważnych trudności” w ustaleniu, czy pomoc państwa została przyznana w ramach pierwszego rozpatrywanego środka. W tym względzie, odnosząc się do fragmentu sprawozdania rocznego Lekarny Ljubljana za rok 2012, o którym mowa w pkt 45 zaskarżonego wyroku, ujawniającego dwie nieruchomości, do których tytuł prawny jako do aktywów oddanych w zarząd przeniosła na tę ostatnią gmina Lublana, Sąd orzekł, że nie było jasne, czy przekazanie to zostało dokonane na warunkach rynkowych, pod tytułem darmym czy też na warunkach preferencyjnych. Ponadto, stwierdziwszy w pkt 47 tego wyroku, że Lekarna Ljubljana należała najpierw do kategorii beneficjentów przewidzianej w art. 24 Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ustawy o mieniu państwowym i mieniu jednostek samorządu terytorialnego), zgodnie z którym państwo i jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać pod tytułem darmym składniki mienia podmiotom publicznym, innym niż spółki skarbu państwa, jeżeli pozostaje to w interesie publicznym, Sąd zbadał w pkt 48 tego wyroku różne zapisy w przekazanych przez skarżącą w pierwszej instancji księgach rachunkowych, które świadczyły o pewnych rozbieżnościach między danymi liczbowymi gminy Lublana dotyczącymi wartości mienia oddanego w zarząd Lekarny Ljubljana a danymi liczbowymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych tej ostatniej. W tym względzie Sąd wskazał w tym samym pkt 48 zaskarżonego wyroku, że „nie wydaje się możliwe ustalenie na podstawie samych tylko ksiąg rachunkowych, co w ramach aktywów oddanych w zarząd Lekarnie Ljubljana odpowiada aktywom stanowiącym nieruchomości, które gmina Lublana [Lekarnie Ljubljana] przekazała pod tytułem darmym na rzecz Lekarny Ljubljana] lub na preferencyjnych warunkach, a co aktywom stanowiącym nieruchomości nabytym na warunkach rynkowych przez Lekarnę Ljubljana czy też aktywom finansowym lub pieniężnym”.
17
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał co do zasady w pkt 49 i 50 zaskarżonego wyroku, że Komisja wbrew spoczywającemu na niej ciężarowi dowodu – nie rozwiała wątpliwości co do tego, czy aktywa zarządzane przez Lekarnę Ljubljana włączone do jej majątku po 1979 r. zostały uzyskane w warunkach rynkowych. Zdaniem Sądu bowiem, w sytuacji gdy dowody przedstawione przez skarżącą w pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, przywołane w pkt 45–48 tego wyroku, wskazywały na istnienie „niejasnej sytuacji” co do charakteru i statusu tych zarządzanych aktywów – to na Komisji – w obliczu takiej niepewności spoczywał obowiązek przeprowadzenia dalszego dochodzenia w celu ustalenia, czy wśród wspomnianych zarządzanych aktywów znajdowały się aktywa odpowiadające pomocy państwa, gdyż ustalenia tego nie można uznać za wchodzące w zakres ciężaru dowodu spoczywającego na skarżącej w pierwszej instancji.
18
W drugiej kolejności w pkt 51–57 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał analizy aktywów przyznanych Lekarnie Ljubljana p.o. w 1979 r. na rozpoczęcie działalności i przeniesionych w 1997 r. na Lekarnę Ljubljana (zwany dalej „drugim rozpatrywanym środkiem”).
19
Na wstępie Sąd wskazał w pkt 38 i 39 zaskarżonego wyroku, że zarówno w spornej decyzji, jak i w odpowiedzi na pytanie pisemne Komisja uznała, iż przy założeniu, że drugi rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa, stanowi on pomoc istniejącą o charakterze indywidualnym, a nie system pomocy wchodzący w zakres stałego badania przewidzianego w art. 108 ust. 1 TFUE, w związku z czym nie wyraziła opinii w przedmiocie zgodności z rynkiem wewnętrznym tej ewentualnej istniejącej pomocy.
20
Następnie w pkt 51, 52 i 54 zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się, po pierwsze, do podniesionych przez skarżącą w pierwszej instancji różnych dowodów – których Komisja nie podważyła – na okoliczność, że Lekarna Ljubljana działała w innych warunkach niż podmiot, którego następcą prawnym stała się w 1997 r., a po drugie, do głównych zmian, które zaszły na rynku słoweńskim między początkową datą przyznania zarządzanych aktywów, których dotyczy sprawa, a datą wydania spornej decyzji. Zmiany te dotyczyły w szczególności otwarcia słoweńskiego rynku farmaceutycznego na konkurencję z powodu przyjęcia w 1992 r. ustawy o aptekach, która otworzyła ten sektor na gospodarkę rynkową, a następnie przystąpienia Republiki Słowenii do Unii w dniu 1 maja 2004 r. Tymczasem, podczas gdy przywołane dowody dotyczyły kontekstu prawnego i gospodarczego, który Komisja powinna była zrozumieć, aby móc zająć stanowisko oparte na znajomości sprawy w ramach dochodzenia, które zakończyło się wydaniem spornej decyzji, Sąd wskazał, że instytucja ta ograniczyła się, co wynika z motywu 39 tej decyzji, do stwierdzenia, którego nie uzasadniła w wystarczający sposób, że dokonane w toku 1997 r. wstąpienie Lekarny Ljubljana w prawa Lekarny Ljubljana [p.o.] miało charakter czysto administracyjny, a kontekst prawny oraz użytkowanie rozpatrywanych aktywów i warunki ich użytkowania nie zmieniły się, w związku z czym istniejąca pomoc nie uległa zmianie i zachowała ten sam charakter.
21
Ponadto w pkt 53–55 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał, czy poszczególne dowody przywołane w poprzednim punkcie niniejszego wyroku mogły sugerować, jak podniosła skarżąca w pierwszej instancji, że drugi z rozpatrywanych środków – przy założeniu, że stanowił on istniejącą pomoc – mógł zostać uznany za nową pomoc w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 ze względu na wprowadzone w międzyczasie zmiany. W tym względzie Sąd wskazał w pkt 54 zaskarżonego wyroku, co następuje:
„[n]ie ulega wątpliwości, że w dniu 10 grudnia 1994 r. Lekarna Ljubljana [p.o.] istniała nadal, że właśnie została utworzona gmina Lubljana i że została już przyjęta ustawa z 1992 r. o aptekach, otwierająca ten sektor na gospodarkę rynkową. Jednakże w [spornej] decyzji nie ma żadnej informacji na temat tego, czy prywatne apteki uzyskały już w tym czasie koncesje gminne i czy Lekarna Ljubljana [p.o.] nadal zajmowała pozycję monopolisty na obszarze swojej działalności. Sytuacja »wyjściowa« jest zatem niepewna. Według [skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji] w 1997 r., w momencie, w którym Lekarna Ljubljana [p.o.] została zastąpiona Lekarną Ljubljana, rynek był konkurencyjny. Biorąc pod uwagę niepodważone informacje dostarczone przez [skarżącą w pierwszej instancji], Lekarna Ljubljana może znacząco różnić się od podmiotu, którego stała się następcą w 1997 r.: posiada ona zdolność do nabywania nieruchomości i, jak wynika z motywu 36 [spornej] decyzji, nabywa nieruchomości, co rodzi zatem pytanie, czy dalsze oddawanie jej w trwały zarząd aktywów stanowiących nieruchomości, bez przenoszenia ich własności, pozostaje uzasadnione; realizuje, co najmniej od 2007 r., cel zarobkowy polegający na generowaniu środków na finansowanie działalności innej niż własna; ponadto od 2007 r. może ona również rozszerzyć swoją działalność poza terytorium gminy Lublana, co też uczyniła. Ponadto, jak podkreśliła [skarżąca w pierwszej instancji] w odpowiedzi na pierwszą wstępną ocenę Komisji, jej wyniki finansowe obrazują wyraźny rozwój działalności. […]”.
22
W świetle tych okoliczności Sąd uznał co do zasady w pkt 54 i 55 zaskarżonego wyroku, że ponieważ Komisja nie przeprowadziła z własnej inicjatywy bardziej szczegółowej analizy rozwoju kontekstu prawnego i gospodarczego działalności farmaceutycznej w Słowenii, nie można mieć pewności, że rozpatrywana pomoc istniejąca nie została zmieniona po dniu 10 grudnia 1994 r., a zatem należy uznać, że Komisja nie rozwiała istniejących w tym względzie wątpliwości.
23
Sąd stwierdził zatem w pkt 56 zaskarżonego wyroku:
„Komisja napotkała poważne trudności, które powinny były skłonić ją do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w niniejszej sprawie. Dogłębna analiza, jakiej wymaga to ostatnie postępowanie, umożliwiłaby ponadto Komisji, gdyby zaistniała taka potrzeba, świadome zajęcie stanowiska w przedmiocie następujących zagadnień: istnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE w przypadku oddania przez gminę Lublana Lekarnie Ljubljana aktywów w zarząd pod tytułem darmym lub na warunkach preferencyjnych, uznania takich aktywów za pomoc istniejącą lub za nową pomoc oraz uznania ich za pomoc indywidualną lub pomoc objętą systemem pomocy. Umożliwiłoby to Komisji pokierowanie z pełną znajomością sprawy dalszym tokiem postępowania, aby w razie potrzeby ocenić zgodność z rynkiem wewnętrznym środków, które okazałyby się pomocą – istniejącą lub nową – wymagającą takiej oceny”.
Żądania stron
24
Republika Słowenii zwraca się do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
tytułem żądania głównego, jeśli stan postępowania na to pozwala, oddalenie skargi w pierwszej instancji;
–
obciążenie skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji kosztami poniesionymi zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym; oraz
–
tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd.
25
Komisja zwraca się do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
tytułem żądania głównego, jeśli stan postępowania na to pozwala, oddalenie skargi w pierwszej instancji i obciążenie skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji kosztami postępowania;
–
tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania i orzeczenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
26
Skarżąca w postępowaniu w pierwszej instancji wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania i
–
obciążenie Republiki Słowenii kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
27
Na poparcie odwołania Republika Słowenii podnosi cztery zarzuty, z których: pierwszy dotyczy naruszeń prawa przy wykładni i stosowaniu art. 108 ust. 2 i 3 TFUE, art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2015/1589, a także błędów w wykładni pojęcia „poważnych trudności” w zakresie, w jakim dotyczy pierwszego spornego środka; drugi dotyczy błędnej interpretacji okoliczności faktycznych i naruszeń prawa w odniesieniu do istnienia takich poważnych trudności w kwalifikacji drugiego spornego środka jako „pomocy istniejącej”; trzeci dotyczy naruszenia ciążącego na Sądzie obowiązku uzasadnienia i czwarty dotyczy naruszenia prawa Komisji do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
28
Zarzuty odwołania pierwszy i drugi, które co do zasady dotyczą naruszeń prawa, jakich miał się dopuścić Sąd w odniesieniu do pojęcia „poważnych trudności”, należy rozpatrzeć łącznie.
W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego
Argumentacja stron
29
W pierwszym zarzucie odwołania Republika Słowenii podnosi co do zasady, że w odniesieniu do pierwszego rozpatrywanego środka Sąd błędnie określił zakres ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji na wstępnym etapie badania, a także że przyjął błędne kryterium prawne dla ustalenia istnienia „poważnych trudności” mogących uzasadniać wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. W szczególności Sąd miał błędnie orzec w pkt 49 zaskarżonego wyroku, że sytuacja dotycząca charakteru i statusu aktywów oddanych w zarząd Lekarnie Ljubljana p.o. i Lekarnie Ljubljana po 1979 r. była „niejasna”. Sąd miał również błędnie stwierdzić w pkt 50 tego wyroku, że Komisja nie rozwiała wątpliwości co do tego, czy podmioty te nabyły wszystkie swoje aktywa zarządzane po 1979 r. na warunkach rynkowych.
30
W pierwszej kolejności Republika Słowenii podnosi zasadniczo, że żaden z dokumentów i dowodów przedstawionych przez skarżącą w pierwszej instancji, przeanalizowanych przez Sąd w pkt 45–48 zaskarżonego wyroku, nie pozwalał obiektywnie wykazać istnienia ewentualnej pomocy państwa.
31
Tym samym Sąd błędnie uznał w pkt 47 zaskarżonego wyroku, że Lekarna Ljubljana należała do beneficjentów, którym zgodnie z art. 24 ustawy o mieniu państwowym i mieniu jednostek samorządu terytorialnego państwo i jednostki samorządu terytorialnego mogły przekazywać pod tytułem darmym aktywa rzeczowe, jeżeli wydawało się to pozostawać w interesie publicznym. O ile bowiem przepis ten przewiduje przeniesienie prawa własności na podmioty prawa publicznego, o tyle takie przeniesienie nie było przewidziane w odniesieniu do instytucji publicznych takich jak Lekarna Ljubljana. W tym względzie art. 71 Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge ssebe javnega prava (rozporządzenia w sprawie jednolitych planów kont dla budżetu, użytkowników budżetu i innych podmiotów prawa publicznego) stanowi, że prawo własności aktywów państwa lub administracji nie może zostać przeniesione na instytucję publiczną, ponieważ taki składnik aktywów może zostać im jedynie powierzony w „zarząd”. Ponadto Republika Słowenii przypomina w tym kontekście, że zgodnie z tym art. 71 wszelkie aktywa nabyte przez Lekarnę Ljubljana jako przedsiębiorstwo publiczne, czy to przez nią samą, czy za pośrednictwem gminy Lublana, były „aktywami otrzymanymi w zarząd”, wobec czego samo istnienia umowy dotyczącej aktywów, przekazanych jej przez gminę miejską Lublana, nie mogło zostać uznane za przesłankę tego, że takie przeniesienie zostało dokonane pod tytułem darmym lub na warunkach korzystniejszych niż rynkowe.
32
Sąd również błędnie uznał w pkt 48 zaskarżonego wyroku, że podnoszone rozbieżności między danymi liczbowymi gminy Lublana dotyczącymi wartości aktywów oddanych w zarząd Lekarnie Ljubljana a danymi liczbowymi wynikającymi z jej ksiąg rachunkowych, czy też wzrost wartości aktywów znajdujących się w jej zarządzie można uznać za przesłanki świadczące o tym, że przekazanie takich aktywów w zarząd odpowiadało pomocy państwa. Co się tyczy w szczególności wzrostu wartości aktywów zarządzanych przez Lekarnę Ljubljana, Republika Słowenii uważa, że nawet jeśli ta ostatnia miała prawo inwestować swoje zyski w działalność farmaceutyczną, w tym w celu nabycia nieruchomości pojawiających się w księgach rachunkowych w rubryce „zarządzane aktywa”, nie oznacza to jednak, że takie aktywa zostały jej przekazane pod tytułem darmym.
33
W drugiej kolejności Republika Słowenii podnosi, że Sąd uznał w pkt 48 zaskarżonego wyroku, iż wykazanie ponad wszelką możliwą wątpliwość, że aktywa zarządzane przez Lekarnę Ljubljana należały do aktywów stanowiących pomoc państwa, nie należało do skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji, lecz przeciwnie, że to do Komisji, mającej do czynienia z „niepewną” sytuacją, należało przeprowadzenie bardziej szczegółowego badania. Postępując w ten sposób, Sąd błędnie zastosował kryterium prawne „poważnych trudności”, ponieważ zastosował niewłaściwy i ewidentnie zbyt niski standard dowodowy dla wykazania przez skarżącą w pierwszej instancji wątpliwości, nie uwzględniwszy przy tym zakresu uznania, jakim dysponuje Komisja przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE.
34
Podejście to, które jest zresztą sprzeczne z kryterium ustanowionym przez Trybunał w wyroku z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 40, 45, 49–51), prowadziłoby do zlikwidowania jakiejkolwiek różnicy między etapem wstępnym a formalnym postępowaniem wyjaśniającym, zmuszając Komisję do kontynuowania postępowania za każdym razem, gdy na pierwszym z tych etapów strona wyrazi zastrzeżenia co do domniemanej pomocy państwa, i to nawet jeśli na poparcie swoich twierdzeń strona ta nie przedstawia żadnego wiarygodnego dowodu.
35
Tymczasem w niniejszej sprawie, wobec braku jakichkolwiek przesłanek lub dowodów przedstawionych przez skarżącą w pierwszej instancji, które pozwalałyby sądzić, że gmina Lublana przekazała zarządzane aktywa Lekarnie Ljubljana pod tytułem darmym lub na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, Komisja nie była zobowiązana do poszukiwania z własnej inicjatywy informacji istotnych dla stwierdzenia ewentualnej pomocy państwa. Tym samym Sąd niesłusznie uznał, że Komisja nie mogła polegać na zapewnieniach udzielonych przez organy słoweńskie, zgodnie z którymi zarządzane aktywa, które Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana nabyły po 1979 r., zostały nabyte zgodnie z warunkami rynkowymi.
36
Komisja podziela argumentację Republiki Słowenii.
37
Ponadto instytucja ta podnosi, po pierwsze, że wbrew temu, co wskazał Sąd w pkt 40, 49 i 50 zaskarżonego wyroku, potwierdzenie przez organy słoweńskie tego, że po 1979 r. wszystkie zarządzane aktywa nabyte przez Lekarnę Ljubljana p.o. i przez Lekarnę Ljubljana zostały nabyte na warunkach rynkowych, bez udziału środków publicznych, nie stanowił jedynego dowodu, który stał się podstawą wydania przez Komisję spornej decyzji. Decyzja ta została bowiem oparta również na mających zastosowanie ramach prawnych i gospodarczych, w szczególności na przepisach wskazanych w pkt 30 niniejszego wyroku, a także na innych czynnikach, takich jak: po pierwsze – status prawny Lekarny Ljubljana, podobnie jak jej zdolność do generowania zysków i nabywania własności; po drugie – okoliczność, że każda nabyta własność powinna była zostać zaksięgowana jako „zarządzane aktywa”; po trzecie – okoliczność, że każdy osiągnięty zysk powinien był zostać zainwestowany w przedsiębiorstwo lub przeniesiony na państwo, a po czwarte – potwierdzenie przez Republikę Słowenii, że nie przyznała ona aktywów Lekarnie Ljubljana po 1979 r., o czym państwo to zapewniło w ramach obowiązku lojalnej współpracy ciążącego na państwie członkowskim na mocy art. 4 ust. 3 TUE.
38
W tym względzie Komisja uważa ponadto, że w świetle obowiązku lojalnej współpracy ciążącego na Republice Słowenii i wobec braku dowodu przeciwnego przedstawionego przez skarżącą w pierwszej instancji miała ona prawo oprzeć się na potwierdzeniu władz słoweńskich, zgodnie z którym aktywa zarządzane, które Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana nabyły po 1979 r., zostały nabyte zgodnie z warunkami rynkowymi. Tym samym Sąd niesłusznie zakwestionował w pkt 40 zaskarżonego wyroku prawdziwość tego potwierdzenia, wskazawszy, że organy słoweńskie nie przedstawiły żadnego dowodu na jego poparcie. Każdy przeciwny wniosek, jaki Sąd starał się wyciągnąć w tym względzie, nie miałby związku ze sprawą, ponieważ wymagał od tych organów przedstawienia dowodu na przeciwieństwo, innymi słowy, wymagał aby organy te przedstawiły dowody na okoliczność, że Republika Słowenii nie dostarczyła aktywów Lekarnie Ljubljana p.o. i Lekarnie Ljubljana po 1979 r. Tymczasem takie podejście sprowadzałoby się w istocie do odwrócenia ciężaru dowodu zdefiniowanego przez Trybunał w orzecznictwie wypracowanym w dziedzinie pomocy państwa, w szczególności w wyroku z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Po drugie, zdaniem Komisji Sąd naruszył prawo, przekraczając granice kontroli sądowej, ponieważ zamiast ograniczyć się do ustalenia, czy skarżąca w pierwszej instancji wykazała istnienie poważnych wątpliwości na podstawie łańcucha zgodnych poszlak, sam ocenił, czy istnieją wiarygodne przesłanki mogące potwierdzić istnienie takich wątpliwości.
40
W drugim zarzucie odwołania Republika Słowenii, popierana przez Komisję, podnosi co do zasady, że Sąd uznał w odniesieniu do drugiego rozpatrywanego środka, iż Komisja napotkała poważne trudności w udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy środek ten – w zakresie, w jakim można go uznać za pomoc państwa, stanowił „istniejącą” pomoc w rozumieniu art. 1 lit. b) rozporządzenia 2015/1589, czy też pomoc ta została w międzyczasie „zmieniona” w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 w ten sposób, że w tym drugim przypadku powinna zostać uznana za „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589.
41
Zdaniem Republiki Słowenii Sąd błędnie uznał bowiem w pkt 55 i 56 zaskarżonego wyroku, że w odniesieniu do tego środka wystąpiły poważne trudności, mimo że z motywu 39 spornej decyzji wynika jednoznacznie, iż Komisja wyraźnie wskazała, że środek polegający na wyposażeniu Lekarny Ljubljana p.o. w 1979 r. w momencie zakładania tego przedsiębiorstwa w zarządzane aktywa, „w zakresie, w jakim środek ten m[ógł] stanowić pomoc państwa, m[ógł] co najwyżej stanowić pomoc istniejącą”.
42
Sąd miał również błędnie uznać w pkt 54 zaskarżonego wyroku, że sytuacja „wyjściowa”, czyli sytuacja istniejąca w dniu 10 grudnia 1994 r., była niepewna, ponieważ sporna decyzja nie zawierała żadnej informacji mogącej wyjaśnić, czy w tym czasie apteki prywatne uzyskały już koncesje gminne, czy też Lekarna Ljubljana p.o. nadal znajdowała się w sytuacji monopolu na obszarze swojej działalności. Te rozważania Sądu są zdaniem Republiki Słowenii błędne, ponieważ z informacji przedstawionych w pkt 51 zaskarżonego wyroku wynika, że między dniem 10 grudnia 1994 r. a dniem, w którym Lekarna Ljubljana zastąpiła Lekarnę Ljubljana p.o., w toku 1997 r., zastosowanie miały te same ramy prawne, ponieważ różne ustawy krajowe regulujące między innymi otwarcie rynku słoweńskiego na konkurencję wprowadzono jeszcze przed dniem 10 grudnia 1994 r. Otóż aspekt ten jest decydujący, aby ocenić, czy zmiana drugiego rozpatrywanego środka, uznanego za pomoc istniejącą, stanowi nową pomoc w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589. Nawet bowiem jeśli założyć, że ze względu na zmiany drugi rozpatrywany środek, który nie stanowił pomocy państwa w momencie jego wprowadzenia, mógł się nią stać, to zmiany te nastąpiły w każdym wypadku przed dniem 10 grudnia 1994 r. Wynika stąd, że Komisja nie popełniła błędu, stwierdzając w pkt 39 spornej decyzji, że skoro ani kontekst prawny, ani warunki korzystania z zarządzanych aktywów nie uległy zmianie w okresie od dnia 10 grudnia 1994 r. do dnia, w którym Lekarna Ljubljana wstąpiła w prawa Lekarny Ljubljana p.o., to wstąpienie to miało charakter czysto administracyjny, wobec czego nie może stanowić zmiany istniejącej pomocy w nową pomoc.
43
Ponadto Sąd błędnie uznał w pkt 51–54 zaskarżonego wyroku, że Lekarna Ljubljana działała w innych warunkach niż Lekarna Ljubljana p.o. W szczególności błędne było uznanie, że – jak podniósł Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku – podmioty te dzieliły duże różnice, zważywszy, że w odróżnieniu od swojej poprzedniczki Lekarna Ljubljana miała zdolność do nabywania aktywów, w tym nieruchomości, w związku z czym należałoby postawić pytanie, czy dalsze oddawanie aktywów stanowiących nieruchomości w zarząd bez przenoszenia prawa własności znajdowało uzasadnienie. Zdaniem Republiki Słowenii bowiem, podobnie jak Lekarna Ljubljana, Lekarna Ljubljana p.o. miała również zdolność nabywania zarządzanych aktywów, przynajmniej od czasu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwach, co miało miejsce w 1991 r.
44
W tym względzie Republika Słowenii wyjaśnia, że Lekarna Ljubljana, podobnie jak jej poprzedniczka, może użytkować wyłącznie aktywa, które otrzymuje (formalnie) w zarząd od gminy Lublana, nawet jeśli aktywa te są nabywane ze środków zapewnianych przez Lekarnę Ljubljana. Troska Sądu o to, czy udostępnianie zarządzanych aktywów jest nadal uzasadnione, jest bezpodstawna. Chodzi wyłącznie o sposób zapewnienia przedsiębiorstwu publicznemu użytkowania aktywów, ponieważ wszystkie aktywa, którymi dysponuje instytucja, są posiadane jako zarządzane aktywa. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku przyznania zarządzanych aktywów pod tytułem darmym.
45
Wreszcie Republika Słowenii stara się w tym zakresie obalić poszczególne zarzuty podniesione przez skarżącą w pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, w szczególności zarzuty oparte, po pierwsze, na tym, że Komisja nie rozwiązała wątpliwości co do tego, czy drugi rozpatrywany środek był zmieniany po dniu 1 maja 2004 r., czyli po dniu przystąpienia Republiki Słowenii do Unii, a po drugie, na tym, że Komisja nie zbadała zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. W odniesieniu do pierwszego z tych zarzutów podnosi ona co do zasady, że ponieważ Sąd błędnie wskazał w pkt 54 zaskarżonego wyroku, że Lekarna Ljubljana jest podmiotem znacząco odmiennym od podmiotu, w którego miejsce wstąpiła w 1997 r., to ów zarzut podniesiony przez skarżącą w pierwszej instancji stałby się bezzasadny. W odniesieniu do drugiego z tych zarzutów Republika Słowenii uważa, że nie ma on znaczenia z prawnego punktu widzenia ze względu na to, że, jak Komisja podniosła przed Sądem i jak wynika z pkt 38 zaskarżonego wyroku, zgodność środka pomocy z rynkiem wewnętrznym może być wymagana na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE jedynie w odniesieniu do systemów pomocy, podczas gdy środek rozpatrywany w niniejszej sprawie stanowił pomoc indywidualną. Tymczasem Sąd uwzględnił ten argument prawny, ponieważ nie przedstawił żadnych względów przemawiających za jego oddaleniem.
46
Na podstawie przytoczonych rozważań Republika Słowenii twierdzi, że na Komisji nie spoczywał żaden obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. W świetle bowiem danych, którymi dysponowała na etapie badania wstępnego, nie miała ona żadnej podstawy faktycznej ani prawnej, by stwierdzić istnienie poważnych trudności. Ponadto, wbrew temu, co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, decyzja ta została wystarczająco uzasadniona.
47
Skarżąca w postępowaniu w pierwszej instancji uważa, że zarzuty odwołania pierwszy i drugi należy w części odrzucić jako niedopuszczalne, a w części oddalić jako bezzasadne.
Ocena Trybunału
– Uwagi wstępne
48
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE jest nieodzowne, w przypadku gdy Komisja napotka poważne trudności w ocenie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Komisja nie może zatem w celu wydania pozytywnej decyzji w sprawie pomocy poprzestać na wstępnym etapie badania, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, chyba że po przeprowadzeniu pierwszego badania będzie w stanie dojść do przekonania, iż pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Jeżeli ten wstępny etap badania doprowadzi Komisję do przeciwnego wniosku lub nie pozwoli jej na przezwyciężenie wszystkich trudności związanych z określeniem zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, ma ona obowiązek zasięgnąć niezbędnych opinii i wszcząć w tym celu postępowanie przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE. (wyrok z dnia 14 września 2023 r., Komisja i IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P i C‑509/21 P, EU:C:2023:669, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że jeżeli postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 3 TFUE nie pozwoliło Komisji na przezwyciężenie wszelkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, przy czym nie dysponuje ona w tym kontekście zakresem uznania. Tak więc zgodnie z celem art. 108 ust. 3 TFUE i spoczywającym na Komisji obowiązkiem dobrej administracji, instytucja ta powinna podjąć niezbędne środki i dokonać niezbędnych weryfikacji w celu przezwyciężenia w trakcie wstępnego badania napotkanych ewentualnie trudności, tak aby rozwiać wszystkie istniejące wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2020 r., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i in./Komisja (C‑817/18 P, EU:C:2020:637, pkt 77, 78 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
Z tego samego orzecznictwa wynika również, że pojęcie „poważnych trudności” ma charakter obiektywny, a dowód na istnienie takich trudności, którego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania decyzji podjętej po zakończeniu badania wstępnego, jak i w jej treści, powinien zostać przedstawiony przez podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie łańcucha zgodnych poszlak (wyrok z dnia 14 września 2023 r., Komisja i IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P i C‑509/21 P, EU:C:2023:669, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
Strona skarżąca, która wnosi skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, może podnieść wszelkie zarzuty wykazujące, że ocena informacji i dowodów posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Istnienie wątpliwości co do wymienionej zgodności stanowi właśnie dowód, jaki powinien zostać przeprowadzony, aby wykazać, że Komisja miała obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Zatem do podmiotu występującego z takim żądaniem należy wykazanie, że istniały wątpliwości co do tej zgodności, wobec czego Komisja była zobowiązana wszcząć owo formalne postępowanie wyjaśniające. Dowodu takiego należy poszukiwać zarówno w okolicznościach wydania tej decyzji, jak i w jej treści, na podstawie łańcucha zgodnych poszlak (wyrok z dnia 28 września 2023 r., Ryanair/Komisja, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, pkt 131, 132 i przytoczone tam orzecznictwo).
52
Trybunał orzekł już w tym względzie, że niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na fakt, iż instytucja ta stanęła w obliczu poważnych trudności w ocenie zgodności zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym, co powinno było skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 28 września 2023 r., Ryanair/Komisja, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
W przypadku gdy przedmiotem postępowania przed sądem Unii jest skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji niewnoszeniu zastrzeżeń, do sądu tego należy ustalanie czy dokonana przez Komisję ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała ona w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego w sprawie spornego środka krajowego, powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do kwalifikacji danego środka, ponieważ to właśnie istnienie takich wątpliwości powinno przemawiać za wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
54
Ponadto sąd Unii powinien oceniać zgodność z prawem decyzji wydanej po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, takiej jak wspomniana w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, nie tylko na podstawie informacji, którymi Komisja dysponowała w momencie jej wydania, lecz również na podstawie informacji, którymi „mogła dysponować”, obejmujących informacje, które wydawały się istotne i których przedstawienia Komisja mogła domagać się w toku postępowania administracyjnego (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
55
Komisja ma obowiązek przeprowadzenia starannego i bezstronnego badania przedstawionych jej środków, tak aby podejmując ostateczną decyzję w sprawie istnienia pomocy lub jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym lub jej bezprawnego charakteru, dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami (zob. wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
Wprawdzie przy badaniu istnienia pomocy państwa i jej zgodności z prawem może okazać się konieczne, by Komisja w razie potrzeby wyszła poza samo tylko badanie okoliczności faktycznych i prawnych podanych do jej wiadomości, jednak do Komisji nie należy poszukiwanie, z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie, wszelkich informacji, które mogą mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są powszechnie dostępne (zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
57
Tak więc samo istnienie potencjalnie istotnej informacji, o której Komisja nie wiedziała i której nie miała obowiązku zbadać, w świetle informacji znajdujących się rzeczywiście w jej posiadaniu, nie może dowodzić istnienia poważnych trudności, które zobowiązywały tę instytucję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 2 września 2021 r.., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
58
Wreszcie należy podkreślić, że o ile zasady ustanowione w orzecznictwie przypomnianym w pkt 48–57 niniejszego wyroku zostały rozwinięte głównie w kontekście decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, o tyle mają one zastosowanie również do decyzji stwierdzających, że środek nie stanowi pomocy, o których to decyzjach mowa w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, takich jak sporna decyzja (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Club Hotel Loutraki i in./Komisja, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
59
To w świetle tych zasad należy zbadać kwestię, czy Sąd naruszył prawo, stwierdziwszy w odniesieniu do pierwszego i drugiego z rozpatrywanych środków, że istniały poważne trudności, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
– W przedmiocie naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni pojęcia „poważnych trudności” w odniesieniu do pierwszego rozpatrywanego środka
60
Co się tyczy w pierwszej kolejności zarzutów Republiki Słowenii skierowanych przeciwko pkt 45–48 zaskarżonego wyroku, przedstawionych w pkt 30–32 niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE oraz z art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, iż jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania, po pierwsze, ustaleń okoliczności faktycznych, z wyjątkiem sytuacji, gdy nieprawidłowość jego ustaleń wynika z przedłożonych mu dokumentów zawartych w aktach sprawy, a po drugie, oceny tych okoliczności faktycznych. Ocena stanu faktycznego nie stanowi zatem, z zastrzeżeniem przeinaczenia dowodów przedstawionych przed Sądem, kwestii prawnej podlegającej jako taka kontroli Trybunału w postępowaniu odwoławczym (wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Wizz Air Hungary/Komisja, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, pkt 57, 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
61
W szczególności, jeśli chodzi o prowadzone w ramach odwołania badanie dokonanej przez Sąd oceny prawa krajowego, która w dziedzinie pomocy państwa stanowi ocenę okoliczności faktycznych, Trybunał jest niewątpliwie uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy nie doszło do przeinaczenia tego prawa (wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., Luksemburg i in./Komisja, C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
62
Tymczasem w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim zarzuty Republiki Słowenii przedstawione w pkt 30–32 niniejszego wyroku zmierzają do podważenia oceny prawa krajowego i okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd w pkt 45–48 zaskarżonego wyroku, przy czym nie jest podnoszony jednocześnie zarzut jakiegokolwiek przeinaczenia w tym względzie, należy je odrzucić jako niedopuszczalne.
63
Co się tyczy, w drugiej kolejności, zarzutów Republiki Słowenii zmierzających do zakwestionowania co do zasady określenia przez Sąd progu ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, należy stwierdzić, po pierwsze, że – jak wskazał zasadniczo rzecznik generalny w pkt 64 opinii – ustalając „mające zastosowanie przepisy i zasady”, Sąd odniósł się w pkt 35 i 36 zaskarżonego wyroku do mającego zastosowanie standardu prawnego w sposób całkowicie zgodny z utrwalonym orzecznictwem przytoczonym w pkt 48–53 niniejszego wyroku. Dokładniej rzecz ujmując, w pkt 35 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie przypomniał, że „w sytuacji gdy Komisja bada środki pomocy w świetle art. 107 TFUE w celu ustalenia, czy są one zgodne z rynkiem wewnętrznym, jest ona zobowiązana do wszczęcia [formalnego postępowania wyjaśniającego], jeżeli po zakończeniu etapu badania wstępnego nie mogła rozwiać wszystkich wątpliwości stojących na przeszkodzie stwierdzeniu zgodności tych środków z rynkiem wewnętrznym”.
64
Podobnie w pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do wniosku, że „w przypadku gdy Komisja bada dany środek w świetle art. 107 i 108 TFUE i po przeprowadzeniu badania wstępnego stoi w obliczu utrzymujących się trudności lub wątpliwości, innymi słowy – napotyka poważne trudności bądź to w zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy państwa, bądź w jego kwalifikacji jako pomocy istniejącej lub jako nowej pomocy, czy też jeśli uzna, że ma do czynienia z nową pomocą – co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, jest zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE”.
65
Po drugie, należy stwierdzić, że – jak wskazał Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku – w spornej decyzji ograniczono się do przedstawienia w przedmiocie aktywów zarządzanych przez Lekarnę Ljubljana p.o. i Lekarnę Ljubljana po 1979 r. twierdzenia organów słoweńskich, że wszystkie te aktywa zostały nabyte przez te podmioty na warunkach rynkowych.
66
W tym względzie należy przypomnieć, że o ile zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE wspomniane państwo członkowskie jest zobowiązane do lojalnej współpracy w toku całego postępowania w przedmiocie badania danego środka na podstawie przepisów prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa (wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., Luksemburg i in./Komisja, C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle okoliczność ta nie wyklucza – jak co do zasady wskazał w pkt 67 opinii rzecznik generalny – sama w sobie istnienia „poważnych trudności” lub „wątpliwości”, w obliczu których może stanąć w danym przypadku Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego środka, o którym została poinformowana w drodze skargi. Każda inna wykładnia oznaczałaby w sposób dorozumiany, lecz konieczny, że wątpliwości Komisji mogłyby zostać automatycznie rozwiane wyłącznie na podstawie twierdzeń organów krajowych, co skutkowałoby tym, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 108 TFUE mogłoby zostać zakończone w braku jakichkolwiek dowodów przedstawionych przez te organy w celu odparcia dowodów przedstawionych przez składającego skargę do Komisji w celu wykazania istnienia poważnych trudności. Tymczasem przyjęcie, że wątpliwości co do istnienia lub zgodności środka pomocy można rozwiać z taką łatwością wyłącznie na podstawie samych twierdzeń organów krajowych, nie tylko pozbawiłoby wstępne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE racji bytu, ale koncepcja taka mogłaby również zagrozić mechanizmowi kontroli pomocy państwa i roli powierzonej Komisji.
67
Jak bowiem wskazał rzecznik generalny zasadniczo w pkt 68 opinii, poza faktem, że dla podmiotu składającego skargę do Komisji otrzymanie istotnych informacji od organów publicznych, które mogły przyznać ewentualną pomoc państwa, może bowiem być znacznie trudniejsze niż dla Komisji, która dysponuje szerokimi uprawnieniami w tym zakresie, należy uwzględnić, po pierwsze, okoliczność, że trudność podmiotów składających skargę do Komisji w uzyskaniu dostępu do dowodów jest tym bardziej istotna w kontekście sprawy takiej jak niniejsza, w której okoliczności leżące u podstawy sporu sięgają lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku i są naznaczone przejściem z gospodarki sterowanej na gospodarkę rynkową oraz stosunkiem konkurencji między aptekami publicznymi i prywatnymi. Tymczasem taki kontekst nieuchronnie utrudnił skarżącej w pierwszej instancji dostęp do istotnych informacji dotyczących warunków, w jakich Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana otrzymały aktywa w zarząd.
68
Po drugie, należy podkreślić, że Komisja dysponuje istotnymi uprawnieniami, wynikającymi zarówno z traktatu FUE, jak i z rozporządzenia 2015/1589, pozwalającymi jej w razie potrzeby zwrócić się do państw członkowskich o dodatkowe informacje, ponieważ państwa te co do zasady mają większe szanse niż składający skargę do Komisji, aby rozwiać ewentualne wątpliwości Komisji.
69
Z całości powyższych rozważań wynika, że Sąd nie naruszył prawa, uznawszy w pkt 48 zaskarżonego wyroku, iż to nie do skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji należało wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że aktywa zarządzane przez Lekarnę Ljubljana p.o. i Lekarnę Ljubljana obejmowały aktywa odpowiadające pomocy państwa, lecz do Komisji, w obliczu sytuacji niepewności w tym względzie – pogłębienie dochodzenia.
70
W konsekwencji nie można zarzucać Sądowi, że w oczywisty sposób zastosował zbyt niski próg w odniesieniu do wymogów dowodowych, jakie należy spełnić, aby powstał obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
71
W trzeciej kolejności należy również oddalić argumentację Republiki Słowenii przedstawioną w pkt 33 niniejszego wyroku, zgodnie z którą Komisja dysponuje zakresem uznania przy wszczęciu tego postępowania. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 49 tego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że w przypadku gdy badanie wstępne przeprowadzone na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE nie pozwoliło jej rozwiać wszystkich istniejących wątpliwości dotyczących danego środka, Komisja ma obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, nie dysponując w tym względzie żadnym zakresem uznania.
72
Co się tyczy, w czwartej kolejności, zarzutów Republiki Słowenii przywołanych w pkt 35 niniejszego wyroku, opartych na tym, że w braku jakiegokolwiek dowodu przedstawionego przez skarżącą w pierwszej instancji w celu wykazania istnienia poważnych trudności Komisja nie miała obowiązku poszukiwania z własnej inicjatywy informacji, które mogłyby ewentualnie mieć znaczenie dla stwierdzenia ewentualnej pomocy państwa, należy je oddalić jako bezzasadne. Z pkt 45–48 zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że Sąd dokonał oceny zawartej w pkt 49 i 50 tego wyroku wyłącznie na podstawie dokumentów i dowodów przedstawionych właśnie przez skarżącą w postępowaniu w pierwszej instancji.
73
W piątej kolejności, wbrew temu, co twierdzi Republika Słowenii, zarówno z zaskarżonego wyroku, jak i z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że dowody przedstawione przez skarżącą w pierwszej instancji w ramach skargi przed Sądem, wynikające z pkt 44–48 zaskarżonego wyroku, są takie same jak dowody, które przekazała ona Komisji w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania spornej decyzji. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonego wyroku, w spornej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do tych różnych dowodów.
74
W szóstej kolejności, jeśli chodzi o argumentację Komisji przedstawioną w pkt 39 niniejszego wyroku, której podstawą było twierdzenie, że Sąd przekroczył granice kontroli sądowej, należy ją oddalić jako bezzasadną, ponieważ z pkt 44–50 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przeprowadził tę kontrolę w sposób zgodny z orzecznictwem przypomnianym w pkt 53 niniejszego wyroku.
75
W świetle powyższych rozważań zarzut drugi odwołania należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
– W przedmiocie naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni pojęcia „poważnych trudności” w odniesieniu do drugiego rozpatrywanego środka
76
W pierwszej kolejności, w zakresie, w jakim w ramach zarzutów przedstawionych w pkt 40, 41 i 46 niniejszego wyroku Republika Słowenii kwestionuje co do zasady próg dowodowy zastosowany przez Sąd w celu dokonania oceny istnienia „poważnych trudności” w odniesieniu do oceny drugiego rozpatrywanego środka, należy stwierdzić, jak wskazano w pkt 63 niniejszego wyroku, że w ramach ustalania „mających zastosowanie przepisów i zasad” Sąd odniósł się w pkt 35 i 36 zaskarżonego wyroku do mającego zastosowanie standardu prawnego w sposób całkowicie zgodny z utrwalonym orzecznictwem przytoczonym w pkt 48–53 niniejszego wyroku.
77
Dokładniej rzecz ujmując, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 58 niniejszego wyroku Sąd słusznie orzekł, że zasady przypomniane w części drugiej pkt 63 niniejszego wyroku powinny mieć również zastosowanie w sytuacji, gdy Komisja ma wątpliwości co do samej kwalifikacji badanego środka jako pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
78
Podobnie w pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do wniosku, że „w przypadku gdy Komisja bada dany środek w świetle art. 107 i 108 TFUE i po przeprowadzeniu badania wstępnego stoi w obliczu utrzymujących się trudności lub wątpliwości, innymi słowy – napotyka poważne trudności bądź to w zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy państwa, bądź w jego kwalifikacji jako pomocy istniejącej lub jako nowej pomocy, czy też jeśli uzna, że ma do czynienia z nową pomocą – co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, jest zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE”.
79
Wynika z tego, że – jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 86 opinii – nie można zarzucać Sądowi, że naruszył prawo, definiując znajdujący zastosowanie standard prawny pozwalający wykazać istnienie „poważnych trudności”.
80
W związku z tym zarzuty wymienione w pkt 76 niniejszego wyroku należy oddalić jako bezzasadne.
81
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że w ramach ustanowionego w art. 107 i 108 TFUE systemu kontroli pomocy państwa tryb postępowania różni się w zależności od tego, czy chodzi o pomoc istniejącą, czy nową. O ile pomoc istniejąca może być – zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE – systematycznie wprowadzana w życie dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym, o tyle art. 108 ust. 3 TFUE przewiduje, że plany ustanowienia nowej pomocy lub zmiany pomocy istniejącej powinny być zgłaszane Komisji w należytym czasie i nie mogą być wprowadzane w życie, dopóki postępowanie nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej (wyrok z dnia 28 października 2021 r., Eco Fox i in., od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
82
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589 przez „istniejącą pomoc” rozumie się w szczególności „[…] wszelką pomoc istniejącą przed wejściem w życie [traktatu FUE] w poszczególnych państwach członkowskich, czyli programy pomocowe oraz pomoc indywidualną, które zostały wprowadzone w życie przed wejściem w życie [traktatu FUE], a które będą nadal stosowane po jego wejściu w życie w poszczególnych państwach członkowskich”. Z kolei pkt 3 ust. 1 lit. a) załącznika IV do aktu przystąpienia stanowi, że w chwili przystąpienia państw, których dotyczy ten akt, za pomoc istniejącą w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE uznaje się „środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 r.”.
83
W tym względzie pojęcie „nowej pomocy” zostało zdefiniowane w art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 jako oznaczające „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”. Artykuł 4 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 794/2004 stanowi w tym względzie, że dla celów art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 „zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem [wewnętrznym]”.
84
Tak więc Trybunał orzekł już, że należy ustalić, czy zmiany, które nastąpiły, prowadzą do istotnej zmiany istniejącej pomocy, której sprawa dotyczy, czy też zmiany te ograniczają się jedynie do zmiany o charakterze czysto formalnym lub administracyjnym, które nie mogą wpłynąć na zgodność danego środka pomocy z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Rittinger i in., C‑492/17, EU:C:2018:1019, pkt 57). W tym kontekście zmiana ta nie może być zakwalifikowana jako „czysto formalna lub administracyjna” w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 749/2004, gdy może ona wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 28 października 2021 r., Eco Fox i in., od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
85
W niniejszej sprawie, w odniesieniu do zarzutów Republiki Słowenii przedstawionych w pkt 42–45 niniejszego wyroku, w zakresie, w jakim zmierzają one do podważenia oceny prawa krajowego i okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd, zważywszy na fakt, że nie podniesiono w tym względzie jakiegokolwiek zarzutu przeinaczenia dowodów, należy je, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 60 i 61 niniejszego wyroku, odrzucić jako niedopuszczalne.
86
W pozostałym zakresie należy zaznaczyć, że – jak stwierdził Sąd w pkt 52 zaskarżonego wyroku – Komisja ograniczyła się do stwierdzenia w motywie 39 spornej decyzji, że dokonane w toku 1997 r. wstąpienie Lekarny Ljubljana w prawa Lekarny Ljubljana p.o. miało charakter czysto administracyjny a kontekst prawny oraz warunki użytkowania rozpatrywanych aktywów nie zmieniły się, w związku z czym należy uznać, że istniejąca pomoc nie uległa zmianie w zakresie, w jakim stała się ona nową pomocą w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589.
87
Tymczasem, uwzględniając charakter i zakres niepewności wskazanych przez Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku, dotyczących czynników mogących mieć wpływ na zgodność środka pomocy z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 84 niniejszego wyroku, nie można Sądowi zarzucić, że uznał w pkt 54–56 tego wyroku, że w wyniku błędu Komisji, która nie przeprowadziła bardziej szczegółowej analizy w świetle zmian w kontekście prawnym i gospodarczym działalności farmaceutycznej w Słowenii, napotkała ona poważne trudności, które powinny były skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
88
W świetle powyższych rozważań zarzut drugi odwołania należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
89
W trzecim zarzucie odwołania Republika Słowenii zarzuca Sądowi niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Na poparcie tego zarzutu, przypomniawszy, że zgodnie z orzecznictwem wynikającym w szczególności z wyroku z dnia 26 maja 2016 r., Rose Vision/Komisja (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, pkt 24, 26), zarzut oparty na niewystarczającym uzasadnieniu stanowi zagadnienie prawne, które jako takie może zostać podniesione w ramach odwołania, Republika Słowenii podnosi, że choć we wstępnej części pkt 48 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca w pierwszej instancji, w odpowiedzi na pierwszą wstępną ocenę Komisji, przedstawiła i skomentowała szereg zapisów z ksiąg rachunkowych Lekarny Ljubljana i ksiąg rachunkowych gminy Lublana za lata 2010–2019, to nie przytoczył on jednak treści tych zapisów i dotyczących ich komentarzy. Ponadto dokumenty te nie mogą zostać zrekonstruowane na podstawie twierdzeń skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji, ponieważ w skardze nie odesłała ona do treści tych fragmentów. Tymczasem w pkt 49 zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na zapisy w księgach rachunkowych Lekarny Ljubljana i gminy Lublana, przy czym nie przytoczył ich treści, i orzekł na tej podstawie faktycznej, że charakter i status aktywów, które Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana otrzymały w zarząd po 1979 r., nie był jasny. Skoro zatem nie jest możliwe zbadanie, czy dokumenty te rzeczywiście wskazywały na dane, które obiektywnie mogły wzbudzić wątpliwości co do istnienia pomocy państwa, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala zainteresowanym na poznanie powodów wydanego przez Sąd orzeczenia, a Trybunałowi na dokonanie jego kontroli sądowej.
90
Skarżąca w postępowaniu w pierwszej instancji utrzymuje, że zarzut trzeci należy odrzucić jako niedopuszczalny, a w każdym wypadku oddalić jako bezzasadny.
Ocena Trybunału
91
Należy stwierdzić, że w pkt 48 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż skarżąca w pierwszej instancji przedstawiła i skomentowała szereg zapisów w księgach rachunkowych Lekarny Ljubljana i gminy Lublana dotyczących 2010 r. W tym względzie Sąd wyjaśnił w tym samym punkcie, po pierwsze, że skarżąca w pierwszej instancji ujawniła rozbieżności między danymi liczbowymi gminy dotyczącymi wartości aktywów oddanych w zarząd Lekarnie Ljubljana (np. 35036742 EUR na dzień 31 grudnia 2014 r.) a własnymi danymi liczbowymi Lekarny Ljubljana dotyczącymi wartości jej aktywów trwałych będących w jej posiadaniu od długiego czasu i jej aktywów oddanych w zarząd (26976187 EUR w tym samym dniu, a więc w niższej kwocie, podczas gdy wydaje się ona dotyczyć szerszego zakresu), po drugie, że podkreśliła ona znaczenie wzrostu z roku na rok wartości tych aktywów w rachunkach Lekarny Ljubljana (np. przejście z 26976187 EUR na dzień 31 grudnia 2014 r. do 31973809 EUR rok później), podobnie jak w księgach gminy wartość aktywów oddanych w zarząd Lekarnie Ljubljana (z 35036742 EUR do 42790897 EUR w tym samym okresie), a także po trzecie, że zauważyła ona, iż tabela sporządzona przez gminę wyjaśniająca zmiany wartości aktywów przyznanych w ramach zarządzania Lekarnie Ljubljana z roku na rok wskazuje wielokrotnie, że wzrost wynika z dodatniego wyniku przedsiębiorstw, co sugeruje, że aktywa oddane w zarząd obejmują nie tylko aktywa fizyczne, ale również aktywa pieniężne, podczas gdy Lekarna Ljubljana musiałaby zwrócić gminie Lublana dodatni wynik roczny pomniejszony o potrzeby inwestycyjne.
92
Z tychże ustaleń wynika, że wbrew temu, co twierdzi Republika Słowenii, Sąd przywołał treść zapisów ksiąg rachunkowych Lekarny Ljubljana i ksiąg rachunkowych gminy Lublana za 2010 r., podniesionych przed Sądem przez skarżącą w pierwszej instancji.
93
Ponadto z pkt 49 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie oparł się wyłącznie na tych fragmentach, aby uznać, że sytuacja dotycząca charakteru i statusu aktywów, które Lekarna Ljubljana p.o. i Lekarna Ljubljana otrzymały w zarząd po 1979 r., nie była jasna. W tymże pkt 49 Sąd odniósł się bowiem do okoliczności przedstawionych przez skarżącą w pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, o których mowa w pkt 45–48 zaskarżonego wyroku. Wśród tych dowodów znajdują się w szczególności fragmenty sprawozdania rocznego Lekarny Ljubljana za rok 2012.
94
Z powyższych rozważań wynika, że argumentacja przedstawiona na poparcie zarzutu trzeciego jest rezultatem błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku.
95
Wynika stąd, że zarzut trzeci odwołania należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
96
W czwartym zarzucie odwołania, dotyczącym naruszenia art. 47 Karty, Republika Słowenii podnosi co do zasady, że Sąd, po pierwsze, doprecyzował ogólne zarzuty podniesione przez skarżącą w pierwszej instancji, wykraczając poza jej twierdzenia, a po drugie, nie uwzględnił niektórych wskazówek dostarczonych przez Komisję. W ten sposób Sąd naruszył prawo tej instytucji do skutecznego środka prawnego i do bezstronnego sądu, tym samym naruszył również interesy Republiki Słowenii.
97
Co się tyczy, po pierwsze, zarzutu, zgodnie z którym Sąd dokonał w zaskarżonym wyroku ustaleń, których podstawą nie mogły być wyłącznie treści skargi w pierwszej instancji, Republika Słowenii wskazuje, co do zasady, po pierwsze, że skarżąca w pierwszej instancji nie odniosła się w skardze do przepisów ustawy o mieniu państwowym i mieniu jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy Sąd uwzględnił je w pkt 47 i 49 zaskarżonego wyroku. Po drugie, mimo że powołała się ona na wzrost wartości aktywów oddanych w zarząd w trakcie 2015 r. i w sposób bardzo ogólny powołała się na sprawozdanie roczne Lekarny Ljubljana i dane zawarte w rocznych sprawozdaniach finansowych gminy Lublana, w pkt 48 tego wyroku Sąd przywołał zapisy ksiąg rachunkowych Lekarny Ljubljana i ksiąg rachunkowych gminy Lublana za 2010 r. a w pkt 49 tego wyroku na tych danych oparł swój wniosek. Po trzecie, podczas gdy skarżąca w pierwszej instancji nie podniosła w skardze niezgodności między danymi liczbowymi gminy Lublana w odniesieniu do wartości aktywów oddanych w zarząd Lekarny Ljubljana a danymi liczbowymi Lekarny Ljubljana w odniesieniu do wartości jej aktywów trwałych będących w jej posiadaniu od długiego czasu i jej aktywów oddanych w zarząd, Sąd niemniej jednak rozpatrzył ten zarzut w pkt 48 i 49 zaskarżonego wyroku. Po czwarte, podczas gdy skarżąca w pierwszej instancji odniosła się w sposób bardzo ogólny do wzrostu wartości aktywów zarządzanych w księgach rachunkowych Lekarny Ljubljana, Sąd oparł swoje wnioski w pkt 48 i 49 tego wyroku na tym zarzucie. Po piąte, nie powołała się ona w skardze na przygotowaną przez gminę tabelę zmian wartości aktywów w zakresie zarządzania, lecz Sąd oparł się na tych danych w pkt 48 i 49 tego wyroku. Po szóste, Sąd stwierdził w pkt 51 tego wyroku, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez skarżącą w pierwszej instancji ustawa o aptekach została zmieniona w 2007 r. w celu umożliwienia gminnym zakładom farmaceutycznym prowadzenia działalności poza terytorium gminy, z której pochodzą, mimo że nie wynika to z tych informacji.
98
Co się tyczy, po drugie, zastrzeżenia, zgodnie z którym Sąd nie uwzględnił wskazówek dostarczonych przez Komisję w odpowiedzi na skargę, Republika Słowenii podnosi zasadniczo, po pierwsze, że Komisja wskazała, iż skarżąca w pierwszej instancji odniosła się do fragmentów sprawozdania rocznego Lekarny Ljubljana za 2012 r., lecz wyłącznie w związku z dokumentem przedłożonym radzie miejskiej Lublany przez burmistrza tej rady w 2013 r. Niemniej jednak Sąd potraktował ten fragment jako niezależny dowód. Z drugiej strony instytucja ta wyraźnie zasygnalizowała, że wzrost wartości zarządzanych aktywów nie świadczy o istnieniu pomocy państwa, lecz Sąd nie wypowiedział się na temat tego decydującego z prawnego punktu widzenia argumentu i w dużej mierze oparł swoją decyzję na fakcie, że Komisja napotkała poważne trudności w ustaleniu istnienia pomocy państwa, właśnie w odniesieniu do danych dotyczących zwykłego wzrostu wartości zarządzanych aktywów.
99
Skarżąca w pierwszej instancji twierdzi, że czwarty zarzut odwołania należy oddalić jako bezzasadny.
Ocena Trybunału
100
Jeśli chodzi o poszczególne zarzuty podniesione przez Republikę Słowenii, wskazane w pkt 97 niniejszego wyroku – zmierzają one w istocie do podważenia oceny prawa krajowego i okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd, nie podnosząc w tym względzie jakiegokolwiek zarzutu przeinaczenia dowodów. W tych okolicznościach zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 60 i 61 niniejszego wyroku należy je odrzucić jako niedopuszczalne.
101
Jeśli chodzi o zarzuty przedstawione w pkt 98 tego wyroku, są one sformułowane w sposób niejasny. O ile bowiem Republika Słowenii nie zarzuca formalnie Sądowi naruszenia obowiązku uzasadnienia, o tyle wydaje się zarzucać mu, że nie ustosunkował się do wszystkich argumentów podniesionych przez Komisję w odpowiedzi na skargę złożonej w pierwszej instancji.
102
Tym samym w zakresie, w jakim zarzut ten można rozumieć w ten sposób, że dotyczy on naruszenia przez Sąd ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia, należy przypomnieć, po pierwsze, że w ramach odwołania kontrola Trybunału ma na celu w szczególności sprawdzenie, czy Sąd odpowiedział w sposób wystarczający pod względem prawnym na wszystkie argumenty podniesione przez stronę skarżącą, a po drugie, że zarzut dotyczący braku ustosunkowania się przez Sąd do argumentów powołanych w pierwszej instancji jest co do zasady równoznaczny z powołaniem się na naruszenie obowiązku uzasadnienia, który wynika z art. 36 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, znajdującego zastosowanie do Sądu na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu i art. 117 regulaminu postępowania przed Sądem (wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 185 i przytoczone tam orzecznictwo).
103
Poza tym obowiązek uzasadnienia nie wymaga dostarczenia przez Sąd wyjaśnień ustosunkowujących się w sposób wyczerpujący do każdego elementu rozumowania przedstawionego przez strony sporu, zatem uzasadnienie może być dorozumiane, pod warunkiem że pozwala zainteresowanym poznać powody, dla których Sąd nie przychylił się do ich argumentów, a Trybunałowi dostarcza elementów wystarczających dla sprawowania kontroli (wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).
104
Tymczasem w niniejszej sprawie zarzuty przywołane w pkt 98 niniejszego wyroku stanowią zwykłe powtórzenie argumentów, które zostały już powołane przez Republikę Słowenii w ramach różnych zarzutów podniesionych w pierwszej instancji, w przedmiocie których Sąd wypowiedział się w ramach badania tych zarzutów. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odpowiedzi na wspomniane zarzuty jest jasne i jednoznaczne oraz pozwala zrozumieć dowody, na których oparto orzeczenie Sądu. Okoliczność, że co do istoty Sąd doszedł do innego wyniku niż ten przedstawiony przez Republikę Słowenii, nie może sama w sobie obciążać zaskarżonego wyroku zarzutem braku uzasadnienia (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 187 i przytoczone tam orzecznictwo).
105
Zatem w zakresie, w jakim Republika Słowenii zarzuciła Sądowi naruszenie ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia, należy stwierdzić, że podniesione przez nią argumenty są bezzasadne.
106
W świetle powyższych rozważań zarzut czwarty odwołania należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
107
Ponieważ żaden z zarzutów odwołania nie został uwzględniony, odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
108
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
109
Ponieważ Republika Słowenii przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej w postępowaniu w pierwszej instancji – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
110
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Komisja pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie zostaje oddalone.
2)
Republika Słowenii pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Petrę Flašker.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
i
)	Punkt 53 w niniejszym tekście był przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.