62003CO0250_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑250/03,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italië) bij beslissing van 13 november 2002, ingekomen bij het Hof op 11 juni 2003, in de procedure
G. E. Mauri
tegen
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’Appello di Milano,
geeft
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), kamerpresident, C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: R. Grass,
na de verwijzende rechterlijke instantie ervan in kennis te hebben gesteld dat het Hof voornemens is, overeenkomstig artikel 104, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering te beslissen bij met redenen omklede beschikking,
na de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie bedoelde belanghebbenden te hebben verzocht, hun eventuele opmerkingen dienaangaande in te dienen,
de advocaat-generaal gehoord,
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van „de regels van het EG-verdrag die de bescherming van de communautaire beginselen van vrije mededinging en non-discriminatie waarborgen”.
2. Dit verzoek is ingediend in een geding tussen Mauri enerzijds en het Ministero della Giustizia (Ministerie van Justitie) en de Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’Appello di Milano (commissie voor de advocatenexamens bij het Hof van beroep van Milaan) anderzijds over de weigering om eerstgenoemde toe te laten tot het mondelinge gedeelte van het staatsexamen voor de toelating tot het beroep van advocaat (hierna: „staatsexamen”).
De nationale regeling
3. Blijkens de verwijzingsbeschikking moet in Italië een staatsexamen worden afgelegd om het beroep van advocaat te mogen uitoefenen.
4. Krachtens artikel 22 van koninklijk wetsdecreet nr. 1578 van 27 november 1933 (GURI nr. 281 van 5 december 1933, blz. 5521; hierna: „wetsdecreet nr. 1578/33”), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, worden de examencommissies voor het staatsexamen benoemd door het Ministerie van Justitie; zij bestaan uit vijf juristen, waarvan twee advocaten die ten minste acht jaar ingeschreven zijn bij een orde van het ressort van het Hof van Beroep waar het examen plaatsvindt, twee rechters van hetzelfde ressort, die ten minste raadsheer bij het Hof van Beroep zijn, en een gewoon of buitengewoon hoogleraar in de rechtswetenschappen aan een universiteit of hogeschool.
5. De Consiglio nazionale forense (nationale orde van advocaten; hierna: „CNF”) wijst op gezamenlijk voorstel van de raden van de orde van het betrokken ressort de twee advocaten in de betrokken examencommissie aan, en de minister van Justitie benoemt een van hen tot voorzitter en de andere tot ondervoorzitter van deze examencommissie.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
6. In december 2001 heeft Mauri in het ressort van het Hof van Beroep van Milaan deelgenomen aan het schriftelijk gedeelte van het staatsexamen. Nadat de examencommissie dit gedeelte had nagezien, kreeg hij onvoldoende punten om tot het mondelinge gedeelte te worden toegelaten, zodat hij werd uitgesloten.
7. Mauri heeft bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van het jegens hem genomen besluit ingesteld. Hij heeft met name gesteld dat de samenstelling van de examencommissie zoals geregeld in artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33, in strijd met de artikelen 3, sub g, EG, 28 EG, 49 EG en volgende, 81 EG alsook 82 EG geen onpartijdige beoordeling mogelijk maakte en geen correcte mededinging voor de toegang tot het beroep van advocaat garandeerde.
8. De verwijzende rechter acht de kritiek van Mauri niet volkomen ongegrond gezien de bevoegdheden van de raden van de Orde – dit zijn de bestuursorganen van de ordes van advocaten, waarvan de advocaten die juridische beroepen in het betrokken ressorten uitoefenen, verplicht deel uitmaken – beschikken om de meest invloedrijke leden van de examencommissie te benoemen en aldus de beoordeling van deze commissie min of meer rechtstreeks te beïnvloeden.
9. Deze raad wijst namelijk twee van de vijf leden van de examencommissie aan, die bovendien als voorzitter en ondervoorzitter fungeren, en het is mogelijk en zelfs gebruikelijk dat ook het derde lid, een rechtendocent, advocaat is en dus bij dezelfde raad van de Orde ingeschreven.
10. Volgens de verwijzende rechter lijkt die omstandigheid het althans in abstracto de orde van advocaten mogelijk te maken om ter bescherming van de belangen van degenen die het beroep reeds uitoefenen, de toegang tot de uitoefening van het beroep op de een of andere manier te beperken door niet alleen een kwalitatieve selectie, maar ook een kwantitatieve selectie, gekoppeld aan marktvoorwaarden, te verrichten.
11. Van oordeel dat voor de beslissing van het voor hem aanhangige geding het gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd, heeft het Tribunale amministrativo regionale per La Lombardia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„Moeten de verdragsbepalingen die volgens de uitlegging van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de bescherming van de communautaire beginselen van vrije mededinging en non-discriminatie waarborgen, aldus worden uitgelegd dat de Italiaanse nationale regeling, met name artikel 22 van koninklijk wetsdecreet nr. 1578 van 27 november 1933 waarin de toegang tot de uitoefening van de economische beroepsactiviteit van advocaat afhankelijk wordt gesteld van een met goed gevolg afgelegd staatsexamen, in het kader waarvan aan de plaatselijke bestuursorganen van de beroepsorde, waarbij de reeds op het betrokken grondgebied werkzame marktdeelnemers zijn aangesloten, verstrekkende bevoegdheden voor de beoordeling van de beroepsgeschiktheid en ‑bekwaamheid worden toegekend, in strijd [met het Verdrag] en dus onrechtmatig is?”
De prejudiciële vraag
12. Van oordeel dat het antwoord op deze vraag duidelijk kan worden afgeleid uit de rechtspraak, heeft het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering de verwijzende rechter in kennis gesteld van zijn voornemen om te beslissen bij met redenen omklede beschikking, en heeft het de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie bedoelde belanghebbenden verzocht, hun eventuele opmerkingen dienaangaande in te dienen.
13. De Italiaanse en de Ierse regering alsook de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben hierop geantwoord. De twee regeringen hebben, gelet op het belang dat de zaak huns inziens heeft, hun voorkeur voor een beslissing bij arrest kenbaar gemaakt. De Commissie daarentegen heeft geen bezwaar tegen een beslissing bij met redenen omklede beschikking.
De ontvankelijkheid
Bij het Hof ingediende opmerkingen
14. Volgens de Italiaanse regering is de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk, aangezien zij niet noodzakelijk is om te kunnen beslissen op het beroep van de kandidaat die van het staatsexamen is uitgesloten, althans aangezien van die noodzaak niet blijkt uit de verwijzingsbeschikking.
15. Voorts moet deze vraag, voorzover zij het communautaire discriminatieverbod betreft – meer bepaald volgens de Italiaanse regering het beginsel van nationale behandeling op het gebied van de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten – ook als niet-ontvankelijk worden beschouwd omdat de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer, waaronder de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, niet gelden voor activiteiten waarvan alle elementen binnen één enkele lidstaat gesitueerd zijn.
16. Ook de Ierse regering is van mening dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is.
17. Het geschil in het hoofdgeding betreft namelijk het Italiaanse onderwijssysteem, terwijl de organisatie van het onderwijssysteem een nationale en geen gemeenschapsbevoegdheid is. Voorts is deze vraag hypothetisch, aangezien volgens de verwijzingsbeschikking de samenstelling van de examencommissie „althans in abstracto” de toegang tot het beroep kan belemmeren. Ten slotte bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing onvoldoende gedetailleerde gegevens over de werking van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde systeem om het Hof in staat te stellen zich uit te spreken.
Beoordeling door het Hof
18. Het staat uitsluitend aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen dus betrekking hebben op de uitlegging van het gemeenschapsrecht, is het Hof in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van een nationale rechter, wanneer duidelijk blijkt dat de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging of beslissing over de geldigheid van een bepaling van gemeenschapsrecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de noodzakelijke feitelijke en juridische gegevens om een nuttig antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen (zie met name arrest van 25 maart 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi, C‑480/00–C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00–C‑491/00 en C‑497/00–C‑499/00, Jurispr. blz. I‑2943, punt 72, en daar aangehaalde rechtspraak).
19. Dat is hier evenwel niet het geval.
20. Aangezien de verwijzende rechter moet beslissen in een geding waarin de verzoeker schending van bepaalde gemeenschapsrechtelijke beginselen stelt wegens de samenstelling van de examencommissie die hem heeft uitgesloten van het mondelinge gedeelte van het staatsexamen, kan redelijkerwijs niet worden aangenomen dat de door deze rechter gestelde vraag geen verband houdt met een reëel verschil of met het voorwerp van het hoofdgeding of dat het vraagstuk zuiver hypothetisch is.
21. Met betrekking tot het bezwaar van de Italiaanse regering dat de verdragsbepalingen inzake vrij verkeer geen toepassing vinden omdat in casu alle elementen binnen één enkele lidstaat gesitueerd zijn, kan een antwoord voor de verwijzende rechter toch nuttig zijn indien zijn nationaal recht in een procedure als de onderhavige zou voorschrijven, dat een Italiaanse kandidaat voor het staatsexamen dezelfde rechten toekomen als een kandidaat van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het gemeenschapsrecht zou ontlenen (zie in die zin arresten van 5 december 2000, Guimont, C‑448/98, Jurispr. blz. I‑10663, punt 23, en 5 maart 2002, Reisch e.a., C‑515/99, C‑519/99–C‑524/99 en C‑526/99–C‑540/99, Jurispr. blz. I‑2157, punt 26).
22. Ten slotte acht het Hof zich voldoende ingelicht door de gegevens in de verwijzingsbeschikking en in de bij hem ingediende opmerkingen om een nuttig antwoord te kunnen geven op de gestelde vraag.
23. De prejudiciële vraag dient dus te worden beantwoord.
Ten gronde
24. De prejudiciële vraag valt uiteen in twee onderdelen.
25. De verwijzende rechter noemt eerst de „communautaire beginselen van vrije mededinging” en stelt aldus een vraag over de uitlegging van de artikelen 81 EG en 82 EG.
26. Met de vervolgens vermelde „communautaire beginselen van non-discriminatie” vraagt hij het Hof in wezen om artikel 43 EG uit te leggen, dat de lidstaten een discriminatieverbod oplegt (arrest van 21 juni 1974, Reyners, 2/74, Jurispr. blz. 631, punten 15 en 16).
27. Daarentegen hoeft de gestelde vraag niet te worden getoetst aan artikel 49 EG, ook al omvat dit eveneens een discriminatieverbod (arrest van 3 december 1974, Van Binsbergen, 33/74, Jurispr. blz. 1299, punt 27). Zoals de Ierse regering terecht opmerkt, blijkt niet dat een advocaat uit een andere lidstaat die in Italië een dienst verricht, het staatsexamen moet afleggen.
De artikelen 81 EG en 82 EG
28. Met het eerste onderdeel van zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 81 EG en 82 EG zich verzetten tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33, volgens welke de examencommissie in het kader van het staatsexamen bestaat uit vijf door de minister van Justitie benoemde leden, namelijk twee rechters, een hoogleraar in de rechtswetenschap en twee advocaten, waarbij laatstgenoemden worden aangewezen door de CNF, op gezamenlijk voorstel van de raden van de orde van het betrokken ressort.
29. Volgens vaste rechtspraak hebben de artikelen 81 EG en 82 EG als zodanig weliswaar slechts betrekking op het gedrag van ondernemingen en niet op wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen van de lidstaten, maar dit neemt niet weg dat deze artikelen in samenhang met artikel 10 EG, dat een verplichting tot samenwerking in het leven roept, voorschrijven dat de lidstaten geen maatregelen, zelfs niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, mogen nemen of handhaven die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken (zie met name arresten van 19 februari 2002, Arduino, C‑35/99, Jurispr. blz. I‑1529, punt 34, en 9 september 2003, CIF, C‑198/01, Jurispr. blz. I‑8055, punt 45, en daar aangehaalde rechtspraak).
30. Het Hof heeft met name geoordeeld, dat de artikelen 10 EG en 81 EG worden geschonden wanneer een lidstaat het tot stand komen van met artikel 81 EG strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen (voormelde arresten Arduino, punt 35, en CIF, punt 46, en aangehaalde rechtspraak).
31. Gesteld al dat de advocaten als leden van de staatsexamencommissie als „ondernemingen” in de zin van de artikelen 81 EG en 82 EG kunnen worden beschouwd, blijkt niet dat de staat in de omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding aan zijn eigen regeling inzake de toegang tot het beroep van advocaat het overheidskarakter heeft ontnomen door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten inzake de toegang tot hun beroep aan advocaten over te dragen.
32. In de eerste plaats heeft de staat in de examencommissie zelf een belangrijke positie; van de vijf leden zijn er twee rechter, die, hoewel hiërarchisch niet ondergeschikt aan de minister van Justitie, niettemin als een emanatie van deze staat moeten worden beschouwd.
33. In de tweede plaats beschikt de minister van Justitie blijkens het dossier over vergaande bevoegdheden die hem in staat stellen de werkzaamheden van de examencommissie in elk stadium te controleren en zelfs zonodig in deze werkzaamheden in te grijpen.
34. Zo benoemt deze minister de leden van de examencommissie, kiest hij de examenonderwerpen, kan hij het examen in geval van onregelmatigheden nietig verklaren en ingrijpen door zijn eigen vertegenwoordiger aan te wijzen om de ontvangen instructies uit te voeren ter waarborging van een goed en ordelijk verloop van de examens.
35. In de derde plaats kan een negatief besluit van de examencommissie aan de bestuursrechter ter toetsing worden voorgelegd.
36. Gelet op de controle die de staat in alle fasen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde examen uitoefent, kan derhalve niet worden aanvaard dat de staat de uitoefening van zijn bevoegdheid heeft overgelaten aan particuliere marktdeelnemers.
37. Om dezelfde redenen kan deze staat evenmin worden verweten, de totstandkoming van met artikel 81 EG strijdige mededingingsregelingen te hebben opgelegd of begunstigd dan wel de werking daarvan te hebben versterkt (zie in die zin arrest Arduino, reeds aangehaald, punt 43) of een volgens artikel 82 EG verboden misbruik van machtspositie te hebben opgelegd of begunstigd dan wel de werking van dergelijk misbruik te hebben versterkt.
38. De artikelen 81 EG en 82 EG verzetten zich dus niet tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33.
Artikel 43 EG
39. Met het tweede onderdeel van zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 43 EG zich verzet tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33.
40. Ingevolge artikel 43 EG moeten de beperkingen op de vrijheid van vestiging worden opgeheven en moeten als dergelijke beperkingen worden beschouwd, alle maatregelen die de uitoefening van die vrijheid verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken (zie met name arrest van 17 oktober 2002, Payroll e.a., C‑79/01, Jurispr. blz. I‑8923, punt 26, en daar aangehaalde rechtspraak).
41. Volgens vaste rechtspraak kunnen beperkende maatregelen die van toepassing zijn op aan alle personen of ondernemingen die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, evenwel gerechtvaardigd zijn wanneer zij beantwoorden aan dwingende vereisten van algemeen belang, voorzover zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie met name arrest Payroll e.a., reeds aangehaald, punt 28, en daar aangehaalde rechtspraak).
42. Een examen voor de toelating tot het beroep van advocaat kan weliswaar de vrijheid van vestiging belemmeren (zie in die zin arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Jurispr. blz. I‑2357, punt 15), maar in het hoofdgeding wordt alleen de bepaling betreffende de samenstelling van de examencommissie betwist en niet het feit dat een dergelijk examen wordt georganiseerd.
43. Er blijkt nergens uit dat een dergelijke bepaling, los van de in voorkomend geval uit het examen zelf voortvloeiende beperking, de vrijheid van vestiging zou beperken.
44. Ook indien de deelneming van advocaten aan de staatsexamencommissie op zich een beperking van de vrijheid van vestiging zou vormen, kan deze deelneming nochtans, zoals de Italiaanse en de Ierse regering alsook de Commissie terecht opmerken, in casu als gerechtvaardigd worden beschouwd.
45. Deze deelneming beantwoordt namelijk aan een dwingend vereiste van algemeen belang, namelijk de noodzaak de geschiktheid en bekwaamheid van de kandidaat-advocaten zo goed mogelijk te beoordelen. Zij is geschikt om de verwezenlijking van dit doel te waarborgen omdat de advocaten een beroepservaring hebben waardoor zij bijzonder geschikt zijn om de kandidaten te beoordelen op de specifieke eisen van hun beroep. Ten slotte waarborgen de in de punten 32 tot en met 35 van de onderhavige beschikking genoemde voorzieningen ook dat de maatregel niet verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.
46. Artikel 43 EG verzet zich dus niet tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33.
47. Op de prejudiciële vraag moet dus worden geantwoord dat de artikelen 81 EG, 82 EG en 43 EG zich niet verzetten tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33, volgens welke de examencommissie in het kader van het staatsexamen voor de toelating tot het beroep van advocaat bestaat uit vijf door de minister van Justitie benoemde leden, namelijk twee rechters, een hoogleraar in de rechtswetenschap en twee advocaten, waarbij laatstgenoemden worden aangewezen door de CNF, op gezamenlijk voorstel van de raden van de orde van het betrokken ressort.
Kosten
48. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door andere belanghebbenden wegens indiening van opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
De artikelen 81 EG, 82 EG en 43 EG verzetten zich niet tegen een bepaling als artikel 22 van wetsdecreet nr. 1578/33 van 27 november 1933, in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie, volgens welke de examencommissie in het kader van het staatsexamen voor de toelating tot het beroep van advocaat bestaat uit vijf door de minister van Justitie benoemde leden, namelijk twee rechters, een hoogleraar in de rechtswetenschap en twee advocaten, waarbij laatstgenoemden worden aangewezen door de Consiglio nazionale forense (nationale orde van advocaten), op gezamenlijk voorstel van de raden van de orde van het betrokken ressort.