61989J0342
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-342/89 (
*1
)
I. Hechos
1.
El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 221), establece, en el apartado 2 de su artículo 1 y en sus artículos 2 y 3, que la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA») financiará las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas.
Los párrafos primero y segundo del apartado 2 del artículo 4 de dicho Reglamento establecen que la Comisión pondrá a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para los pagos que haya que efectuar.
A tenor del párrafo tercero del apartado 2 de dicho artículo, añadido por el Reglamento (CEE) n° 3183/87 del Consejo, de 19 de octubre de 1987, por el que se establecen las normas especiales relativas a la financiación de la política agrícola común (DO L 304, p. 1), modificado por el Reglamento. (CEE) n° 2048/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 (DO L 185, p. 1):
«No obstante, después del agotamiento de los créditos destinados al FEOGA, sección “Garantía”, para el ejercicio 1987 [...] los Estados miembros movilizarán medios financieros destinados a cubrir los gastos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 en función de las necesidades de sus servicios pagadores.»
La letra a) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70 establece que la Comisión, previa consulta al Comité del Fondo, decidirá sobre el pago de un avance al comienzo del año y acerca de pagos complementarios a lo largo del año. A tenor del último párrafo de este artículo, añadido por el Reglamento n° 3183/87 y modificado por el Reglamento n° 2048/88:
«A partir del 1 de enero de 1988, la Comisión decidirá únicamente los anticipos mensuales para la cobertura de los gastos efectuados con los medios financieros contemplados en el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 4 [...]»
El mismo artículo 5, en la letra b) de su apartado 2, establece un sistema de liquidación de cuentas de los servicios y organismos nacionales, cuyo procedimiento se fijó por el Reglamento (CEE) n° 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de cuentas referentes al FEOGA, Sección «Garantía» (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70).
El procedimiento de pago de los anticipos mensuales se regula por el Reglamento (CEE) n° 2776/88 de la Comisión, de 7 de septiembre de 1988, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la Sección «Garantía» del FEOGA (DO L 249, p. 9), que sustituye al Reglamento (CEE) n° 3184/83 de la Comisión, de 31 de octubre de 1983, relativo al sistema de anticipos para los gastos financiados con cargo a la Sección «Garantía» del FEOGA (DO L 320, p. 1).
A tenor del apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento:
«Los Estados miembros comunicarán por telecopia a la Comisión, a más tardar el segundo día hábil de cada semana, el importe total de los gastos pagados desde el comienzo del mes hasta el final de la semana anterior.»
A tenor del apartado 5 de este artículo:
«Los Estados miembros enviarán mensualmente a la Comisión, en tres ejemplares y a más tardar el 20 de cada mes, un expediente destinado a la contabilización con cargo al Presupuesto comunitario de los gastos pagados durante el mes anterior.»
El apartado 1 del artículo 4 establece que la Comisión, en función de los datos enviados, pagará los anticipos mensuales. A tenor del párrafo segundo del apartado 2 de este artículo:
«[...] la Comisión, previa comunicación a los Estados miembros interesados, podrá retrasar el pago de los anticipos a los Estados miembros cuyas comunicaciones contempladas en el artículo 3 reciba con retraso o contengan discordancias, que exijan verificaciones suplementarias.»
El apartado 1 del artículo 9 especifica que los gastos declarados referentes a un mes deberán corresponder a los pagos e ingresos efectivamente efectuados durante dicho mes.
La Decisión 88/377/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa a la disciplina presupuestaria (DO L 185, p. 29), establece, en su artículo 6, que la Comisión creará un sistema de alerta eficaz en lo relativo a la evolución de los gastos del FEOGA, Sección «Garantía»; la Comisión utilizará los poderes de gestión a su alcance cuando el ritmo de evolución de los gastos efectivos sobrepase el perfil por ella determinado para cada capítulo presupuestario del FEOGA, Sección «Garantía», o amenace con hacerlo.
El Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90), establece, en su artículo 97 relativo al compromiso y a la imputación como pago en materia de FEOGA, Sección «Garantía», que dicho artículo se aplicará sin perjuicio de la liquidación de cuentas prevista en el Reglamento n° 729/70. El artículo 99 del Reglamento Financiero, en la versión dada por el Reglamento (CEE) n° 2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185, p. 3), recuerda que el procedimiento de liquidación de cuentas previsto en el artículo 5 del Reglamento n° 729/70 tendrá por objeto determinar el importe de los gastos que deban imputarse al FEOGA.
El artículo 7 de la referida Decisión precisa que el pago de los anticipos mensuales FEOGA, Sección «Garantía» se efectuará con arreglo a las informaciones aportadas por los Estados miembros.
2.
Mediante télex de 28 de julio de 1989, la Comisión indicó a los Estados miembros que, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche (DO L 139, p. 12), las tasas recaudadas con arreglo al régimen de cuotas lecheras por el período de doce meses pasados, es decir, por la campaña de 1988/1989, tendrían que ser contabilizadas, a más tardar, el 30 de junio de 1989.
3.
Por considerar que la República Federal de Alemania se había abstenido de recaudar algunas tasas durante la campaña 1988/1989 y de ingresarle sus correspondientes importes antes del 30 de junio de 1989, la Comisión detrajo, en la Decisión de 30 de agosto de 1989 relativa a la concesión de anticipos basados en la contabilización de los gastos financiados por la Sección «Garantía» del FEOGA, la suma de 34.236.729,47 DM de los gastos que la República Federal de Alemania había declarado como efectuados durante el mes de julio de 1989.
En una nota informativa fechada el 12 de octubre de 1989, la Comisión motivó tal Decisión mediante tres fundamentos:
—
Que en su comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1983, C 318, p. 3) declaró que se reservaba el derecho a denegar el pago de los anticipos mensuales del FEOGA en relación con los gastos provocados por una conducta ilegal de los Estados miembros que afecte directamente a las disposiciones comunitarias.
—
Que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sólo pueden cargarse al FEQGA, Sección «Garantía», los gastos efectuados con arreglo a la normativa agrícola.
—
Que el artículo 6 de la Decisión 88/377 le da derecho a utilizar sus poderes de gestión cuando los gastos amenazan con sobrepasar el perfil previsto.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso interpuesto por la República Federal de Alemania se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de noviembre de 1989.
2.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
3.
La República Federal de Alemania, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión C(89)1525 de la Comisión, de 30 de agosto de 1989, en la medida en que detrajo la suma de 34.236.729,47 DM del anticipo de 636.274.825,97 DM solicitado por el Gobierno federal en relación con el mes de septiembre de 1989.
—
Condene en costas a la parte demandada.
4.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene a la demandante al pago de las costas del procedimiento.
III. Motivos y argumentos de las partes
1.
La República Federal de Alemania expone que la cuestión fundamental es la de si la Comisión está legitimada para reducir anticipos solicitados por un Estado en función de gastos efectivamente efectuados durante un mes de referencia.
Especifica que no es pertinente para enjuiciar la conformidad a Derecho de la Decisión impugnada la invocación de retenciones de anticipos practicadas con anterioridad.
Tampoco puede la Comisión extraer de la obligación que incumbe a los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para garantizar la recaudación de las tasas del sector de la leche una presunción de solidaridad entre el sujeto pasivo y el Estado miembro, en cuya virtud se convierta este último, en cuanto tal, en sujeto pasivo de la tasa frente a la Comisión.
El sistema de anticipos establecido por los Reglamentos n° 729/70 y n° 3184/84 y basado en peticiones formuladas por los Estados miembros fue sustituido, a raíz de los graves problemas presupuestarios del ejercicio 1987, por un nuevo sistema regulado por los Reglamentos n° 3183/87, n° 2048/88 y n° 2776/88, en el cual no se fijan los anticipos en función de los gastos futuros, sino en función de los pagos ya efectuados durante un mes determinado. Tal modificación, precisa el Gobierno federal, no operó, sin embargo, una alteración de la naturaleza jurídica de los anticipos que los convierta en un sistema de restituciones.
La letra a) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70, modificado por el Reglamento n° 2048/88, establece de manera inequívoca, tanto en la versión alemana como en las versiones en francés y en inglés, que la Comisión ha de abonar anticipos únicamente para la cobertura de los gastos efectuados por los Estados. Esta disposición, según el Gobierno federal, tiene por objeto expresar, frente a la contenida en el primer guión del párrafo primero de la letra a) del mismo apartado 2, según el cual, la Comisión decidirá al comienzo del año acerca de un avance para los servicios y organismos nacionales, una antinomia indicadora de que el margen de discrecionalidad de que disponía la Comisión anteriormente se ha visto reducido a cero. La declaración de gastos que tienen que hacer los Estados miembros en virtud del artículo 3 del Reglamento n° 2776/88 no tiene que tener en cuenta la cuestión de si tales abonos se han efectuado de conformidad con el Derecho comunitario. Con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 2776/88, la Comisión está obligada, según el Gobierno federal, a pagar los anticipos dentro de un determinado plazo a partir de la realización de los gastos declarados, salvo en los supuestos de declaración tardía o de discordancias, que no se produjeron en el presente caso.
Como quiera que, fuera de tales supuestos, no tiene derecho alguno a practicar retenciones sobre los anticipos, la Comisión no puede mantener que podría haber retenido una suma aún mayor y que la República Federal de Alemania no sufrió, por lo tanto, perjuicio alguno.
El hecho de que el sistema actual de anticipos se basa exclusivamente en la anotación contable de las operaciones de pago efectuadas resulta también evidenciado por la circunstancia de que la Comisión no procedió a la devolución de las tasas sobre la leche recaudadas por algunos Estados miembros, como Dinamarca o el Reino Unido, para los cuales se habían evaluado en exceso los ingresos procedentes de dicha tasas.
La República Federal de Alemania reconoce que los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70 enuncian el principio básico de que el FEOGA sólo financia las medidas de intervención ajustadas al Derecho comunitario; pero tales preceptos guardan silencio sobre en qué momento haya de adoptar la Comisión una Decisión al respecto.
Del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 729/70, relativo a los medios financieros destinados a cubrir los gastos, continúa el Gobierno federal, resulta que el sistema de anticipos pretende poner a disposición de los Estados miembros, con el apoyo de un seguimiento contable simplificado, los créditos necesarios para cubrir tales gastos. Dicha finalidad, perseguida por el sistema, no autoriza a la Comisión a reducir los anticipos en el caso de una presunta infracción del Derecho comunitario. Una infracción de este tipo sólo puede ser determinada en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas. Dicho procedimiento, de carácter complejo y en cuyo marco se debate sobre la legalidad de los gastos declarados por los Estados miembros, es, tanto formal como materialmente, distinto del procedimiento sumario en materia de anticipos. No existe al respecto diferencia alguna entre los gastos positivos y los llamados negativos del tipo de las tasas.
Las infracciones del Derecho comunitario invocadas por la Comisión en el procedimiento de liquidación de cuentas suscitan, por regla general, cuestiones de interpretación del Derecho comunitario que requieren un análisis en profundidad. El legislador comunitario excluyó deliberadamente la posibilidad de que, en el marco del procedimiento de anticipos, la Comisión se adelante a los resultados del procedimiento de liquidación de cuentas. La postura mantenida por la Comisión conduce a restar agilidad al procedimiento de anticipos mediante el examen de cuestiones jurídicas complejas y, en su caso, por la generación de litigios sometidos al Tribunal de Justicia, lo cual estaría en desacuerdo con el objeto de dicho procedimiento.
El apartado 7 del artículo 9, puesto en relación con el artículo 6 del Reglamento n° 2776/88, sólo permite efectuar correcciones inmediatas en el marco del procedimiento de anticipos en relación con los gastos de la «segunda categoría», es decir, las diferencias entre los precios de compra y de venta, dado que tales correcciones se deben a errores fáciles de apreciar y que no requieren un examen en profundidad en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.
La Decisión 88/37, relativa a la disciplina presupuestaria, no constituye, según el Gobierno federal, una base jurídica autónoma para reducir los anticipos. El artículo 6 de dicha disposición remite, en caso de que se sobrepasen los gastos previstos, a las medidas de regularización existentes, esto es, entre otras, a las medidas de estabilización y a las transferencias de créditos. Del contexto de las conclusiones del Consejo Europeo de febrero de 1988, que dio origen a esta Decisión, resulta claramente que los poderes de gestión de la Comisión no pueden referirse a otra cosa que a las medidas de organización de mercados. Lejos de conferir a la Comisión una habilitación nueva, esta Decisión se refería a competencias ya existentes. Por otra parte, su artículo 7 establece expresamente que la Comisión efectuará el pago de los anticipos mensuales FEOGA, Sección «Garantía», basándose en las informaciones aportadas por los Estados miembros.
El artículo 97 del Reglamento Financiero tampoco es aplicable al caso, según el Gobierno federal, ya que dicho precepto no constituye una habilitación a la Comisión, sino una disposición relativa al procedimiento interno de dicha Institución. Por otra parte, el artículo 99 del Reglamento Financiero reserva para la fase de liquidación de cuentas la determinación de la cuantía de los gastos imputados al FEOGA y de los imputados al Estado miembro.
Vulnerando lo dispuesto por el artículo 190 del Tratado CEE, la decisión litigiosa no ofrece motivación alguna en relación con las razones y con el alcance de la reducción de los anticipos. El intercambio de correspondencia previo a la Decisión impugnada no puede paliar dicha falta de motivación.
El télex de 28 de julio de 1987, que recordaba a los Estados miembros su obligación de contabilizar, antes de 30 de junio de 1989, las tasas sobre la leche recaudadas, no afectaba, según su Gobierno, a la República Federal de Alemania, que había contabilizado todas las tasas dentro de los plazos establecidos.
El argumento de la Comisión en el sentido de que la obligación de esperar a la liquidación de las cuentas para sancionar las infracciones cometidas por algunos Estados miembros causaría indirectamente un perjuicio a otros Estados miembros que no hubieran incurrido en falta, carece de fundamento según el Gobierno federal. Un perjuicio de esta índole es de carácter teórico, ya que, en vista del carácter global de los anticipos del FEOGA y de la posibilidad de acudir a transferencias de crédito o a suplemento de crédito, jamás se han efectuado reducciones de créditos consignados en otros capítulos o un refuerzo de los estabilizadores.
2.
La Comisión subraya la importancia del litigio en la medida en que se trata de dilucidar si la Comisión puede comprobar, durante el procedimiento de anticipos, si los Estados miembros se ajustaron a las normas comunitarias al efectuar los gastos o, por el contrario, sólo está facultada para practicar dicho control con ocasión de la liquidación de cuentas.
Por otra parte, señala precedentes en que practicó reducciones en el marco de la concesión de anticipos mensuales.
Analizando el régimen de las tasas, la Comisión subraya que el Estado miembro es responsable de que la recaudación de la tasa sea correcta y, por consiguiente, de la determinación de la cantidad de referencia comunitaria. Por lo tanto, no se trata en modo alguno de afirmar una responsabilidad solidaria entre el sujeto pasivo de la tasa y el Estado miembro.
Según la Comisión, las tasas sobre la leche no recaudadas no deben ser consideradas como pagos aún no efectuados, sino como gastos negativos; los Estados miembros están obligados a exigir dichas tasas a los compradores de leche dentro de un plazo determinado y a contabilizar acto seguido tales cantidades. Al constituir gastos negativos, las tasas no recaudadas tienen que imputarse a los Estados miembros.
El importe de los gastos negativos retenidos corresponde sólo al 44,6 % del importe real del exceso efectivo de las cuotas lecheras. Tal limitación de las consecuencias económicas del exceso de las cuotas, practicada de manera uniforme para todos los Estados miembros, se debe a la voluntad de la Comisión de disponer de un cierto margen de seguridad y a su interés por constreñir la rectificación a la cuantía necesaria para que los gastos relativos a la organización del mercado de la leche correspondientes al mes de que se trata coincidan con los gastos consignados en sus previsiones.
La Comisión expone que el nuevo apartado 2 del artículo 4, insertado en el Reglamento n° 729/70 por el Reglamento n° 3183/87, transformó el antiguo sistema de anticipos efectuados por la Comisión en un sistema de financiación previa por los Estados miembros. Para moderar las cargas derivadas de este nuevo sistema para los Estados miembros, la Comunidad se hace cargo de los intereses debidos por las operaciones de tesorería necesarias para la financiación previa, de conformidad con el artículo 5 bis.
Según la Comisión, los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88 también transformaron los pagos complementarios y los pagos mensuales durante el año, que ya no se refieren a los gastos futuros estimados, sino a gastos efectivamente realizados. Para definir estos gastos, la normativa remite al apartado 2 del artículo 1 y a los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, a tenor de los cuales sólo pueden ser financiadas las prestaciones concedidas con arreglo a las normas comunitarias. La transformación del sistema de anticipos en un sistema de contabilización aplazada implica una comprobación a posteriori de la conformidad de los gastos efectuados con el Derecho comunitario. No cabe interpretar que el Reglamento n° 2776/88 sólo autoriza controles formales; dicha norma tiene que ser aplicada, efectivamente, en consonancia con la letra a) del apartado 2 del artículo 5, pero también con los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, cuyas disposiciones sólo permiten financiar los gastos efectuados con arreglo al Derecho comunitario.
El hecho de que el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70 supedite la Decisión de la Comisión en relación con los anticipos a la consulta al Comité del Fondo, evidencia que dicha Decisión no es un procedimiento meramente formal, sino un procedimiento de fondo.
Sin asimilar plenamente el procedimiento de anticipos con el de liquidación de cuentas, la Comisión puede y debe, en caso de error manifiesto de los Estados miembros, realizar una corrección ya en la fase del procedimiento de anticipos. Dicho procedimiento no debe, ciertamente, verse lastrado por el análisis de cuestiones jurídicas complejas y no se trata de negar a los Estados el derecho de audiencia. Pero en el presente caso se trata de una cuestión jurídica bastante simple que, además, no es objeto de discusión entre las partes.
El régimen instaurado por el Reglamento n° 2776/88 permite a la Comisión, por otra parte, concretamente en el ámbito de los plazos de pago, efectuar un control material de los gastos comunicados por los Estados.
La expresión «únicamente los anticipos mensuales para la cobertura de los gastos efectuados», que aparece en los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88, significa claramente, a pesar de cierta ambigüedad en la versión alemana del Reglamento n° 2048/88, que la Comisión ya no concede anticipos propiamente dichos sobre gastos futuros, sino sólo pagos a cuenta mensuales sobre gastos ya efectuados.
Desde el punto de vista jurídico, la elección del término «anticipo» encuentra explicación en el tenor del artículo 96 del Reglamento Financiero. En el plano real, se trata no obstante, más bien, de pagos a posteriori. Según la Comisión, no se ajusta a los objetivos perseguidos por la transformación del sistema de anticipos en un sistema de reembolso intentar reducir a la nada la facultad de apreciación de la Comisión.
En su comunicación de 1983, antes citada, la Comisión señaló que en el procedimiento de concesión de anticipos no acogería gastos efectuados en contra del Derecho comunitario.
El apartado 7 del artículo 9 del Reglamento n° 2776/88 sólo pretende facilitar las rectificaciones que hayan de efectuarse tras la liquidación anual de cuentas en relación con los gastos llamados de segunda categoría, a propósito de los cuales se han observado frecuentes errores.
El artículo 6 de la Decisión 88/377, relativa a la disciplina presupuestaria, reviste a la Comisión de poderes de gestión con vistas a la estabilización de los gastos, incluida la reducción de los anticipos mensuales, si los gastos no se han efectuado con arreglo al Derecho comunitario. La cuestión de si este precepto constituye una base jurídica autónoma para tales medidas de reducción es inoperante, dado que dicha base la proporciona la letra a) del apartado 2 del artículo 5 en relación con los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento n° 729/70. Efectuar una interpretación distinta supondría no sólo que el Estado que hubiera efectuado los gastos infringiendo el Derecho comunitario escaparía a las consecuencias de tal infracción hasta la liquidación anual de cuentas, sino que además la Comisión tendría que imponer de manera indebida cargas a los Estados miembros no implicados, reduciendo créditos consignados en otros capítulos presupuestarios o proponiendo un refuerzo de los estabilizadores.
El artículo 7 de la Decisión 88/377 no significa que la Comisión esté obligada a pagar anticipos basándose en los datos suministrados, sino sólo que los Estados miembros están obligados a comunicar los datos relativos a cada organización común de mercado y que tales datos constituyen la base de la comprobación que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 97 del Reglamento Financiero. Dicha norma se refiere expresamente, según la Comisión, a los gastos efectuados por los servicios y organismos en aplicación del artículo 4 y, por lo tanto, también de los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, que establecen la cobertura de los gastos efectuados con arreglo a las normas comunitarias. El artículo 99 de dicho Reglamento se refiere únicamente al procedimiento de imputación y no dice nada en relación con las facultades y obligaciones de la Comisión en el marco del procedimiento de anticipos.
Según la Comisión, la motivación de la Decisión es suficiente. El Tribunal de Justicia tiene declarado que no es necesaria una motivación más detallada cuando el destinatario de la Decisión haya participado en el proceso de. su elaboración y conozca los motivos de la Comisión. En su télex de 28 de julio de 1989, la Comisión indicó de manera precisa Jos hechos en que se basó para aplicar deducciones; el intercambio de correspondencia con la parte demandante pone además de manifiesto que había comprendido perfectamente la motivación sumaria ofrecida por la Comisión. El reproche de que la Comisión no motivó el importe de la retención es irrelevante, dado que la Comisión podría haber retenido una suma aún mayor sin irrogar por ello un perjuicio a la parte demandante.
El hecho de que la Comisión haya infravalorado los ingresos por el concepto de tasas lecheras en Dinamarca y en el Reino Unido, concluye la Comisión, no pone en entredicho la imputación a los Estados miembros de las tasas efectivamente recaudadas.
F.A. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.