61997CC0244_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 La présente affaire, relative à la sécurité sociale, soulève deux problèmes particuliers. Premièrement, elle concerne l'effet de périodes d'emploi accomplies dans un État membre sur le droit pour un retraité d'obtenir, dans un autre État membre, une pension minimale proportionnelle, avantage dont la législation nationale subordonne l'octroi à l'accomplissement d'une «carrière complète» dans cet État membre. Deuxièmement, elle soulève un problème d'interprétation d'une disposition adaptant les règles de sécurité sociale communautaires et dotée d'un effet rétroactif limité.
I - Contexte factuel et juridique de la procédure au principal
2 La législation belge prévoit que les pensions de retraite sont normalement calculées en fonction des rémunérations obtenues par le retraité au cours de sa vie active. Cependant, pour éviter d'octroyer des pensions de montant très réduit à des retraités ayant exercé des emplois mal rémunérés, la législation belge prévoit l'octroi par l'État d'une pension minimale proportionnelle aux travailleurs admis à la retraite au terme d'une carrière complète (1). A l'époque qui, en l'espèce, doit être prise en considération aux fins de la procédure au principal, une carrière complète était, dans le cas d'une femme, censée comporter 40 années de travail en Belgique. Les personnes qui avaient accompli les deux tiers (ou davantage) d'une carrière complète en Belgique avaient droit à une fraction correspondante de la pension minimale, équivalant à celle utilisée pour le calcul de la pension dans le cadre du régime normal de retraite des travailleurs salariés (2).
3 Mme Lustig (ci-après la «demanderesse») est née le 15 janvier 1929. Elle a travaillé aux Pays-Bas de 1946 à 1968 et en Belgique de 1970 à 1988. Si ces périodes d'emploi avaient été accomplies intégralement en Belgique, elles auraient constitué une carrière complète aux fins des lois de 1980 et de 1981. Lorsque la demanderesse a atteint l'âge de 60 ans, le Rijksdienst voor pensioenen (Office national des pensions; ci-après le «défendeur») lui a accordé, à partir du 1er février 1989, une pension de retraite belge d'un montant de 106 834 BFR au titre du régime normal de retraite des travailleurs salariés, pension basée sur la période d'emploi de 19 ans qu'elle avait accomplie en Belgique. La somme accordée correspondait aux 19/40 de celle qui lui aurait été octroyée au titre du régime normal si elle avait exercé un emploi équivalent en Belgique pendant 40 ans, sans référence à la pension minimale proportionnelle.
4 La demanderesse n'avait pas droit à une pension de retraite au titre du régime néerlandais avant d'avoir atteint l'âge de 65 ans. A partir du 1er janvier 1994, elle a reçu une pension de retraite néerlandaise calculée proportionnellement à la période d'emploi qu'elle avait accomplie aux Pays-Bas. A partir de la même date, le défendeur a appliqué les dispositions concernant la totalisation du chapitre 3 du titre III du règlement (CEE) n, 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (3). Il a donc tenu compte de la période d'emploi accomplie par la demanderesse aux Pays-Bas, ce qui lui a permis de satisfaire à l'exigence d'une carrière complète et d'obtenir, quoique ce soit uniquement pour le futur, une pension belge recalculée d'un montant de 142 046 BFR, ce qui correspond aux 19/40 de la pension minimale proportionnelle versée par l'État.
5 La demanderesse a demandé au défendeur qu'il lui verse, pour la période allant de 1989 à 1994, une pension de niveau équivalent, en tenant compte de la période d'emploi accomplie par elle aux Pays-Bas afin qu'elle puisse atteindre le seuil fixé pour l'octroi de la pension minimale proportionnelle. Ses recours introduits devant l'Arbeidsrechtbank te Antwerpen et, en appel, devant l'Arbeidshof te Antwerpen ont été accueillis, pour divers motifs. Le défendeur a formé un pourvoi devant le Hof van Cassatie van België (ci-après la «juridiction nationale»). Il a fait valoir devant la juridiction nationale que, pour la période en question, la demanderesse avait droit seulement à la pension prévue par la législation belge, basée sur la période d'emploi de 19 ans qu'elle avait accomplie en Belgique, sans qu'il faille appliquer les dispositions du règlement n, 1408/71. En particulier, il a affirmé que, conformément à l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), de ce règlement, le droit communautaire ne lui faisait pas obligation de prendre en compte les périodes d'assurance accomplies dans le cadre du régime néerlandais pour calculer le montant de la pension belge afférente à ces périodes, parce que la demanderesse ne remplissait pas les conditions (notamment celle relative à l'âge) auxquelles était subordonné l'octroi d'une pension néerlandaise.
6 La juridiction nationale a déféré la question préjudicielle suivante à la Cour de justice des Communautés européennes, au titre de l'article 177 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le «traité»):
«L'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement (CEE) n, 1408/71, lu en combinaison avec l'article 45 de ce règlement, doit-il être interprété en ce sens qu'il impose aux autorités nationales compétentes, si l'intéressé satisfait aux conditions d'une seule législation pour le service d'une pension de vieillesse, même limitée, sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance accomplies sous une autre législation dont les conditions ne sont pas remplies pour se prévaloir des droits à une pension de retraite, de prendre malgré tout en compte les périodes accomplies sous cette dernière législation, lorsque, de ce fait, une pension de vieillesse plus importante peut être accordée jusqu'au moment où, sur la base de ladite législation, il est aussi satisfait aux conditions requises?»
II - Dispositions du droit communautaire
7 L'article 45 du règlement n, 1408/71 énonce le principe de la totalisation des périodes d'assurance ou de résidence accomplies dans différents États membres pour l'acquisition du droit à une pension de retraite. Lorsqu'elle décide de l'octroi d'une pension, l'autorité nationale compétente prend en compte les périodes d'assurance ou de résidence accomplies dans d'autres États membres comme si elles l'avaient été sous l'empire de la législation qu'elle applique. L'article 46 du règlement n, 1408/71 définit la méthode de calcul du montant de la pension de retraite, même dans les cas où le retraité a droit à une pension au titre de la seule législation nationale, sans que l'on recoure aux dispositions de l'article 45 concernant la totalisation. L'autorité compétente calcule d'abord le montant «autonome» - c'est-à-dire le montant de la prestation payable au retraité en vertu de la seule législation nationale (4). Elle calcule ensuite le «montant effectif» ou «prorata». Ce dernier découle du «montant théorique» de la pension qui serait accordée au retraité s'il avait accompli toutes ses périodes d'assurance ou de résidence dans l'État membre en question: le montant effectif de la prestation est la proportion du montant théorique correspondant à la proportion des périodes totales d'assurance ou de résidence effectivement accomplies dans l'État membre en question (5). Enfin, l'autorité compétente compare le montant autonome et le montant effectif et accorde une prestation correspondant au plus élevé de ces deux montants (6).
8 L'article 49 du règlement n, 1408/71, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement n, 2001/83 (7), est formulé dans les termes suivants:
«1. Si l'intéressé ne réunit pas, à un moment donné, les conditions requises pour le service des prestations par toutes les législations des États membres auxquelles il a été assujetti, compte tenu le cas échéant des dispositions de l'article 45, mais satisfait seulement aux conditions de l'une ou de plusieurs d'entre elles, les dispositions suivantes sont applicables:
a) chacune des institutions compétentes appliquant une législation dont les conditions sont remplies calcule le montant de la prestation due, conformément aux dispositions de l'article 46;
b) toutefois:
i) si l'intéressé satisfait aux conditions de deux législations au moins sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous les législations dont les conditions ne sont pas remplies, ces périodes ne sont pas prises en compte pour l'application des dispositions de l'article 46 paragraphe 2;
ii) si l'intéressé satisfait aux conditions d'une seule législation sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous les législations dont les conditions ne sont pas remplies, le montant de la prestation due est calculé conformément aux dispositions de la seule législation dont les conditions sont remplies et compte tenu des seules périodes accomplies sous cette législation.
2. La ou les prestations accordées au titre de l'une ou de plusieurs des législations concernées, dans le cas visé au paragraphe 1, font d'office l'objet d'un nouveau calcul conformément aux dispositions de l'article 46, au fur et à mesure que les conditions requises par l'une ou plusieurs des autres législations auxquelles l'intéressé a été assujetti viennent à être remplies, compte tenu le cas échéant des dispositions de l'article 45.»
Cette disposition a été modifiée par le règlement n, 1248/92 (8), avec effet à dater du 1er juin 1992, modification qui n'est pas pertinente aux fins de la présente affaire (9). Elle a été une nouvelle fois modifiée par le règlement n, 3096/95 (10), avec effet également à compter du 1er juin 1992. Le cinquième considérant de ce dernier règlement est formulé dans les termes suivants:
«considérant que l'article 49 paragraphe 1 point b) permet de liquider une prestation en ne tenant compte que des périodes accomplies sous des législations au titre desquelles des droits sont ouverts, dès lors que ces périodes suffisent pour le calcul des prestations en application des législations dont les conditions sont remplies; qu'il peut s'avérer toutefois que la prise en compte des périodes accomplies sous des législations dont les conditions d'ouverture des droits ne sont pas remplies permette dans certains cas de déterminer, au titre des législations dont les conditions sont remplies, des montants des prestations plus élevés; qu'il apparaît utile par conséquent de compléter l'article 49 paragraphe 1 point b) i) et ii) pour permettre la prise en compte de telles périodes dès lors qu'il en résulte pour l'intéressé un montant de prestations plus élevé».
Les dispositions pertinentes de l'article 49, paragraphe 1, ainsi modifiées, sont maintenant formulées dans les termes suivants:
«1. Si l'intéressé ne réunit pas, à un moment donné, les conditions requises pour le service des prestations par toutes les législations des États membres auxquelles il a été assujetti, compte tenu le cas échéant de l'article 45 et/ou de l'article 40 paragraphe 3, mais satisfait seulement aux conditions de l'une ou de plusieurs d'entre elles, les dispositions suivantes sont applicables:
a) chacune des institutions compétentes appliquant une législation dont les conditions sont remplies calcule le montant de la prestation due, conformément à l'article 46;
b) toutefois:
i) si l'intéressé satisfait aux conditions de deux législations au moins sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous les législations dont les conditions ne sont pas remplies, ces périodes ne sont pas prises en compte pour l'application de l'article 46 paragraphe 2 à moins que la prise en compte desdites périodes ne permette la détermination d'un montant de prestation plus élevé;
ii) si l'intéressé satisfait aux conditions d'une seule législation sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous les législations dont les conditions ne sont pas remplies, le montant de la prestation due est calculé, conformément à l'article 46 paragraphe 1 point a) i), selon les dispositions de la seule législation dont les conditions sont remplies et compte tenu des seules périodes accomplies sous cette législation, à moins que la prise en compte des périodes accomplies sous les législations dont les conditions ne sont pas remplies ne permette la détermination, conformément à l'article 46 paragraphe 1 point a) ii), d'un montant de prestation plus élevé...».
III - Observations
9 Le défendeur et la Commission ont présenté des observations écrites et orales. En outre, le royaume de Belgique a présenté des observations écrites et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord des observations orales.
10 Toutes les parties qui ont présenté des observations soutiennent que la pension minimale proportionnelle versée par l'État n'est pas une prestation distincte dont les conditions d'octroi seraient soumises à l'article 45 du règlement n, 1408/71 et que, au contraire, le critère de la carrière complète accomplie en Belgique constitue un moyen additionnel pour calculer le montant de la pension belge, calcul qui est soumis, notamment, aux articles 46 et 49 de ce règlement. La demanderesse n'a nul besoin d'invoquer l'article 45 du règlement n, 1408/71 pour obtenir une pension au titre de la législation belge, quoique, évidemment, elle reçoive une pension d'un montant inférieur à la fraction correspondante de la pension minimale versée par l'État.
11 Le défendeur, le royaume de Belgique et le Royaume-Uni proposent de répondre négativement à la question déférée par la juridiction nationale. Même si un retraité a recours à l'article 45 du règlement n, 1408/71 pour satisfaire aux conditions d'assurance ou de résidence auxquelles est subordonné l'octroi d'une pension, l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), de ce règlement prévoit expressément que, si l'intéressé ne satisfait pas simultanément aux conditions - comme, en l'espèce, celle relative à l'âge - requises pour l'octroi d'une pension par tous les régimes auxquels il a été assujetti, le montant de la pension est calculé seulement par référence à la législation dont les conditions sont remplies, compte tenu des seules périodes accomplies sous cette législation, c'est-à-dire, en l'espèce, les périodes d'emploi accomplies en Belgique. Telle est, disent les parties susmentionnées, la signification littérale évidente des termes de l'article 49; il serait contraire au principe de la sécurité juridique de leur attribuer la signification nuancée que la Commission leur prête. La modification introduite par le règlement n, 3096/95 ne peut donc être interprétée comme une simple clarification et elle n'a pas été conçue comme telle par le législateur communautaire; en outre, si la Commission avait raison, la modification aurait été superflue. Le Royaume-Uni accorde aussi une importance considérable à l'arrêt McLachlan, dans lequel la Cour a, selon lui, interprété l'article 49 comme interdisant à un État membre de prendre en compte, pour calculer le montant d'une pension de retraite, des périodes d'assurance ou de résidence accomplies dans d'autres États membres où les conditions d'octroi d'une telle pension ne sont pas remplies (11).
12 La Commission affirme que le principe de «la totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales», énoncé à l'article 51 du traité et mis en oeuvre par les articles 45 et 46 du règlement n, 1408/71, est un principe fondamental de la législation communautaire en matière de sécurité sociale, qui vise à empêcher que les travailleurs migrants ne perdent, du fait qu'ils ont usé de leur droit à la libre circulation,
des avantages sociaux qui leur sont garantis par les législations des États membres, principe à la lumière duquel toutes les dispositions du règlement doivent être interprétées (12). L'article 46 du règlement n, 1408/71 est aussi l'expression d'un second principe fondamental, selon lequel l'application du droit communautaire ne doit pas conduire à un résultat moins favorable que celui qui découlerait de l'application de la seule législation nationale (13) - principe justifiant la comparaison du montant «autonome» et du montant effectif ou prorata des prestations. En tant que dérogation à l'article 46, l'article 49 ne peut avoir pour objectif que d'améliorer le résultat du calcul effectué conformément à cette dernière disposition, spécialement parce que le retraité ne percevra qu'un revenu partiel jusqu'à ce que les conditions des autres systèmes auxquels il a été assujetti soient remplies. Il y a toujours lieu de procéder à la totalisation lorsqu'elle conduit à un résultat équivalant à celui dont le travailleur aurait bénéficié s'il avait séjourné dans un seul État membre tout au long de sa vie active. L'article 49 ne peut donc être interprété comme excluant que le montant de la prestation soit calculé conformément à l'article 46 lorsqu'il en résulte, pour le retraité, une prestation d'un montant supérieur. La modification en ce sens de l'article 49, introduite par le règlement n, 3096/95, doit, par conséquent, être interprétée comme une simple clarification du champ d'application déjà existant de cette disposition. L'agent de la Commission a indiqué lors de la procédure orale que cette modification avait été proposée et adoptée avec effet rétroactif à compter du 1er juin 1992, pour réagir à ce que la Commission considérait comme une interprétation erronée de l'article 49 qu'un État membre au moins avait faite sienne à la suite des modifications approfondies apportées au chapitre 3 du titre III du règlement n, 1408/71 par le règlement n, 1248/92.
IV - Analyse
13 Nous devons, tout d'abord, dire que nous sommes d'accord avec les parties qui ont présenté des observations pour dire que la pension minimale proportionnelle ne constitue pas une prestation distincte, dont l'octroi serait soumis à l'article 45 et dont le montant serait déterminé, en l'espèce, conformément à l'article 46, paragraphe 2, du règlement n, 1408/71. Il paraît clair que les lois de 1980 et de 1981 se sont limitées à introduire une règle de calcul supplémentaire, prévoyant un taux favorable pour certains retraités percevant des pensions très modestes, l'existence du droit à cette majoration étant préalablement établie par application de diverses règles. Toutefois, lorsqu'on détermine si le principe de la totalisation doit être appliqué au calcul du montant de la prestation payable à la demanderesse, il faut tenir compte du fait que la présente affaire concerne une règle relative à l'admission dans une catégorie distincte de pensionnés, bénéficiant de l'application d'un barème minimal proportionnel. La situation de la demanderesse a donc certains points communs avec celle d'une personne qui serait d'emblée exclue de la catégorie des pensionnés si les périodes d'assurance ou de résidence qu'elle a accomplies dans un autre État membre n'étaient pas prises en considération. L'article 45 du règlement n, 1408/71 permet à une personne se trouvant dans cette dernière situation de remplir les conditions minimales auxquelles un régime de sécurité nationale subordonne l'existence d'un droit à pension, tandis que les règles de l'article 46 concernant la totalisation et la proratisation font, néanmoins, en sorte que la personne intéressée perçoive une pension de l'État membre en question, pension qui est calculée en fonction des seules périodes de résidence ou d'assurance accomplies dans ce pays. D'autre part, certaines parties soutiennent que, dans un cas tel que celui de l'espèce, où un retraité se voit octroyer une pension par l'État membre A, mais serait d'emblée exclu de la catégorie des retraités bénéficiant d'une pension minimale proportionnelle spéciale si les périodes d'assurance ou de résidence qu'il a accomplies dans d'autres États membres n'étaient pas prises en considération, l'article 49 du règlement n, 1408/71 interdit l'application des dispositions concernant la totalisation de l'article 46, paragraphe 2, sous a), et le paiement, conformément à l'article 46, paragraphe 2, sous b), d'une pension minimale proportionnelle correspondant à la partie de sa carrière totale que le retraité a accomplie dans l'État membre A.
14 Pour lever tout doute, nous devons dire aussi, à ce stade, que nous ne pensons pas que l'article 50 du règlement n, 1408/71 soit pertinent en l'espèce (14). L'article 50 prévoit l'attribution d'un complément égal à la différence entre la somme des prestations dues en vertu du chapitre 3 du titre III et le montant de la prestation minimale payable dans l'État membre où réside un retraité pour une période d'assurance ou de résidence égale à l'ensemble des périodes d'assurance prises en compte pour la liquidation de la prestation conformément aux dispositions des articles précédents du même chapitre. La présente procédure concerne la détermination du mode de calcul des prestations payables à la demanderesse au titre du chapitre 3 du titre III. Si l'on se ralliait à l'argumentation de la Commission concernant l'interprétation de l'article 49, il n'y aurait nul besoin d'appliquer l'article 50, puisque la demanderesse recevrait, en vertu de l'article 46, la prestation minimale belge payable en considération des périodes prises en compte pour le paiement de la prestation (15). D'autre part, si les dispositions de l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71 étaient appliquées sans réserve, les périodes d'assurance ou de résidence accomplies par la demanderesse aux Pays-Bas ne seraient pas du tout prises en compte pour le calcul de la pension belge qui lui est payable jusqu'à ce qu'elle atteigne l'âge de 65 ans. Dans ce cas, l'application de l'article 50 ne lui procurerait aucun avantage supplémentaire, puisque la pension qui lui serait accordée correspondrait à la prestation minimale payable pour la période d'assurance concernée accomplie en Belgique, c'est-à-dire la prestation normale, basée exclusivement sur les rémunérations antérieures, payable à une personne qui n'a pas accompli en Belgique les 2/3 (ou davantage) d'une carrière complète.
15 Avant de procéder à l'analyse du point de savoir comment, d'une manière générale, l'article 49 du règlement n, 1408/71 doit être interprété à la lumière de l'article 51 du traité, nous souhaitons déterminer la teneur précise de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire McLachlan (16). Cette affaire concernait une personne résidant en France qui avait accompli 120 trimestres d'assurance en France et 53 au Royaume-Uni. Au Royaume-Uni, l'âge légal de la retraite est fixé à 65 ans et aucune pension de vieillesse n'est payable avant cet âge. La législation française prévoit que la période d'assurance maximale prise en compte pour le calcul de la pension de vieillesse est de 150 trimestres; si l'assuré a accompli une période d'assurance inférieure à 150 trimestres, la pension est égale à autant de cent cinquantièmes de la pension complète, calculée en fonction de la rémunération annuelle de base du bénéficiaire. Les personnes âgées de plus de 60 ans qui totalisent plus de 150 trimestres d'assurance ne peuvent bénéficier des prestations de chômage en France, mais reçoivent une pension de vieillesse en remplacement. Le demandeur dans cette affaire avait été licencié à l'âge de 61 ans et bénéficiait d'une pension de vieillesse, les périodes d'assurance accomplies par lui à la fois en France et au Royaume-Uni étant prises en compte aux fins de l'exclusion du bénéfice des prestations de chômage. Toutefois, le montant de sa pension était calculé exclusivement sur la base des 120 trimestres d'assurance qu'il avait accomplis en France.
16 Le demandeur dans l'affaire McLachlan ne sollicitait pas la simple application des règles de totalisation et de proratisation énoncées à l'article 46 du règlement n, 1408/71, parce que le montant de la prestation payable au titre de la législation nationale était apparemment plus élevé ou, en tout cas, certainement pas inférieur au prorata (17). Il semble plutôt qu'il réclamait le paiement immédiat par les autorités françaises d'une pension française complète, correspondant à 150 trimestres d'assurance, au motif que c'est ce montant qui lui aurait été octroyé s'il avait accompli toute sa carrière en France (18). C'est dans ce contexte que la Cour a déclaré - propos qui est invoqué en particulier par le Royaume-Uni - que «la prise en compte par [la législation nationale dont les conditions sont remplies] des périodes accomplies sous l'empire de la législation d'un autre État membre est exclue par [l'article 49] pour le calcul du montant de la pension» (19). La Cour a poursuivi en disant que ce résultat était conforme «au système du règlement n, 1408/71 qui a laissé subsister des régimes distincts engendrant des créances distinctes à l'égard d'institutions distinctes contre lesquelles le prestataire possède des droits directs» (20). Elle a déclaré que M. McLachlan était donc titulaire de droits à l'égard des institutions compétentes du Royaume-Uni pour les périodes d'assurance qui se sont déroulées sur le territoire de cet État et à l'égard des institutions françaises pour les périodes accomplies en France (21). En conséquence, «chaque État honore les prestations qui correspondent aux périodes accomplies sous l'empire de sa législation» (22).
17 Il ressort clairement de ces déclarations que la Cour a reconnu l'existence de limites inhérentes à l'application du principe selon lequel les travailleurs migrants ne doivent pas être privés des avantages auxquels ils auraient pu prétendre au titre de la législation d'un État membre s'ils y avaient accompli la totalité de leur carrière. Ces limites sont imposées par le fait même de l'existence de différents systèmes de sécurité sociale dont les conditions sont différentes, entre autres celles relatives à l'âge minimal requis pour l'octroi de certaines prestations. Le régime défini par le règlement n, 1408/71 reconnaît aussi ces limites: en conséquence, le principe de la totalisation appliqué pour déterminer l'existence d'un droit à certaines prestations et le montant de ces dernières dans le cadre de différents systèmes nationaux est nécessairement tempéré par le principe de la répartition proportionnelle (proratisation) entre systèmes nationaux de la responsabilité du paiement des prestations, conformément à toutes les autres conditions nationales additionnelles, telles que celle relative à l'âge.
18 Dans l'affaire McLachlan, on a assisté à une tentative de découplage des principes de la totalisation et de la proratisation. La présente affaire a un caractère entièrement différent. La demanderesse sollicite simplement l'application des règles relatives à la totalisation et à la proratisation énoncées à l'article 46 du règlement n, 1408/71. Bien qu'elle ait droit à une pension belge en considération de la période d'emploi de 19 ans qu'elle a accomplie dans ce pays, elle ne remplit pas, pour la période à prendre en considération, les conditions auxquelles est subordonné l'octroi d'un taux minimal particulier de pension, payable aussi en considération de cette seule période d'emploi de 19 ans, à moins que la période d'emploi qu'elle a accomplie aux Pays-Bas ne soit également prise en compte. A cet égard, il y a lieu de citer encore l'arrêt McLachlan:
«Toutefois, l'article 49 n'interdit pas que la législation d'un État membre dont les conditions sont remplies prenne en compte les périodes d'assurance accomplies sous la législation d'un autre État membre pour l'ouverture du droit à pension de vieillesse et pour déterminer le taux de ladite pension. D'ailleurs, cet article ne pourrait faire obstacle à une telle prise en compte puisque, suivant une jurisprudence constante, le règlement n, 1408/71 ne peut être interprété en ce sens qu'il aboutirait à priver les travailleurs migrants des avantages auxquels ils auraient pu prétendre au titre de la seule législation d'un État membre» (23).
19 Dans ce passage, la Cour admet l'existence d'une distinction entre le taux d'une pension et son montant final. Dans un système de totalisation et de proratisation, tel que celui établi par l'article 46, paragraphe 2, du règlement n, 1408/71, le taux de la pension est fixé grâce au calcul du montant théorique; le processus de totalisation garantit que, lorsque différents taux ou barèmes de pension de vieillesse sont applicables, en fonction de la longueur totale de la carrière accomplie par le retraité dans le pays en question, la totalité de la carrière qu'il a accomplie dans la Communauté soit prise en compte pour la détermination du taux applicable. Le montant final de la pension payable (à condition que le montant «autonome» ne soit pas plus élevé) est le montant effectif ou le prorata, la pension étant payée, au taux déjà déterminé, en considération de la seule proportion de la carrière du retraité effectivement accomplie dans l'État membre en question, même si cette période, considérée en elle-même, aurait donné droit, dans le cadre des règles nationales, seulement à une pension payable à un taux inférieur.
20 La présente affaire soulève la question de savoir si, en l'absence de règles nationales telles que celles visées dans le passage que nous venons juste de citer, le droit communautaire exige que l'on applique le principe de la totalisation pour déterminer le taux de la pension dans un État membre où les conditions d'octroi de la pension de vieillesse sont remplies, en dépit de l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71. A notre avis, il l'exige, étant toujours bien entendu que le principe de la proratisation s'applique également, c'est-à-dire que les règles de calcul énoncées à l'article 46, paragraphe 2, doivent être pleinement observées. Cette conclusion découle, tout d'abord, des dispositions de l'article 51 du traité lui-même, qui fait du principe de la totalisation la norme à laquelle doit satisfaire la réglementation communautaire de la sécurité sociale des travailleurs migrants et à la lumière duquel le règlement n, 1408/71 doit être appliqué (24). De plus, si l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71 était appliqué sans réserve, il aurait pour effet de priver une travailleuse comme la demanderesse des prestations d'un montant plus élevé qui lui auraient été accordées si elle avait accompli la totalité de sa carrière en Belgique. Cet effet se produirait sans relation avec le maintien de régimes distincts engendrant des créances à l'égard d'institutions distinctes contre lesquelles le demandeur possède des droits directs. Il n'est pas contesté que la pension afférente à la carrière accomplie aux Pays-Bas par la demanderesse ne deviendra payable qu'une fois que cette dernière aura atteint l'âge de 65 ans. Dans les cas où l'on doit avoir accompli une période de résidence ou d'assurance minimale pour bénéficier d'une prestation payée à un taux plus élevé au titre d'un régime national de sécurité sociale, le principe de la totalisation est normalement appliqué au calcul du montant de la prestation, cela précisément pour éviter qu'une carrière accomplie dans plusieurs États membres n'entraîne le paiement d'une prestation à un taux inférieur à celui qui aurait été applicable à une personne ayant accompli la même carrière, mais limitée au pays en question (25). Son application au calcul de la pension due par l'État membre A, dont les conditions sont, à tous autres égards, remplies, n'engendre nullement des créances à l'égard d'institutions relevant du système d'un autre État membre, indépendamment du point de savoir si les conditions d'octroi d'une pension sont remplies dans cet État.
21 Une application sans réserve de l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71 pourrait aussi avoir des conséquences illogiques. Si la Belgique exigeait aussi qu'une période d'emploi correspondant aux 2/3 d'une carrière complète ait été accomplie dans ce pays pour octroyer une pension de base, la demanderesse bénéficierait de l'application combinée des articles 45 et 46 et obtiendrait une pension minimale proportionnelle en considération de la période d'emploi de 19 ans qu'elle y a accomplie. L'âge plus avancé requis pour le paiement d'une pension néerlandaise complémentaire, soumis lui aussi, si nécessaire, à la totalisation et à la proratisation, serait dénué de pertinence dans ces circonstances, comme, à notre avis, il doit aussi l'être en l'espèce.
22 En outre, le principe de l'autonomie des États membres, leur permettant de subordonner l'octroi des prestations de sécurité sociale à des conditions de fond différentes, notamment celles relatives à l'âge, est sous-jacent aux règles communautaires concernant la totalisation et la proratisation. Le choix que fait un État membre, de manière autonome, de permettre l'octroi d'une pension complète à l'âge de 60 ans est aussi digne de considération, dans le cadre des règles communautaires protégeant les travailleurs migrants, que celui que fait l'État membre qui ne le permet qu'à l'âge de 65 ans. L'application, dans des circonstances telles que celles de l'espèce, des règles de totalisation et de proratisation est, dans ce cadre, plus respectueuse de cette autonomie que ne le serait une interprétation dénuée de réserve de l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71, qui exigerait, pour que le royaume de Belgique puisse octroyer, à un âge choisi par lui, en faisant application des principes de totalisation et de proratisation, des prestations calculées à un taux correspondant à la longueur de la carrière accomplie dans la Communauté par le retraité, qu'il soit aussi satisfait aux différentes conditions de fond imposées par tout autre État membre où cette personne a travaillé. En d'autres termes, l'application de ces dernières règles aurait, en fait, pour effet de superposer le système belge et la condition d'âge imposée aux Pays-Bas pour l'octroi d'une pension.
23 Cette conclusion concernant l'interprétation adéquate de l'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement n, 1408/71 à la lumière de l'article 46 et, finalement, de l'article 51 du traité n'est pas, selon nous, mise en péril par l'effet rétroactif qui a été conféré jusqu'à une certaine date, c'est-à-dire jusqu'au 1er juin 1992, au règlement n, 3096/95, ni par le cinquième considérant de ce règlement. Nous devons convenir que l'on a soutenu de manière plausible que ces deux éléments donnaient l'impression que la modification de l'article 49 était, sur le plan du fond, une innovation. En ce qui concerne la rétroactivité, la Commission a expliqué que cette modification avait été proposée pour réagir à une interprétation erronée, observée dans au moins un État membre, de l'effet de l'article 49, interprétation dont l'apparition coïncidait, dans le temps, avec la refonte complète du chapitre 3 du titre III opérée par le règlement n, 1248/92. Cette présentation des choses n'a pas été contredite. En fait, si le Conseil concevait la modification comme une simple clarification, il aurait été logique de la faire rétroagir durant la période où l'interprétation manifestement erronée de la disposition préexistante avait eu cours, cela pour corriger des décisions adoptées par les autorités nationales compétentes en matière de sécurité sociale, qui pourraient, sans cela, être protégées, par exemple, par l'expiration des délais de recours ou par le principe de la chose jugée. Cela n'est pas incompatible avec la conception selon laquelle la modification se limite à fournir l'interprétation adéquate du texte précédent, si bien que, sur le plan du fond, la modification est plus apparente que réelle.
24 Les termes du cinquième considérant du règlement n, 3096/95 n'indiquent pas clairement que le Conseil a considéré la modification comme une innovation. En disant qu'«il apparaît utile» de compléter l'article 49, paragraphe 1, sous b), i) et ii), le Conseil ne précise pas s'il songe à introduire une modification de fond ou simplement à compléter
ces dispositions d'un point de vue purement formel. Dans l'arrêt Reichling, la Cour a indiqué que son interprétation d'une disposition était «corroborée» par les modifications introduites ultérieurement, ce qui infirmait les arguments a contrario qu'en tirait l'organisme de sécurité sociale (26). Elle voyait dans le fait que les considérants ne fournissaient aucune explication au sujet de la modification la preuve que cette modification avait le caractère d'une simple clarification; cependant, l'explication fournie dans le cinquième considérant du règlement n, 3096/95 ne contredit pas la thèse selon laquelle la modification que ce règlement a apportée à l'article 49 du règlement n, 1408/71 servait aussi simplement à clarifier la législation.
25 En tout cas, l'interprétation des termes de l'article 49, dans sa version antérieure à la modification, que nous avons proposée ci-dessus est fondée sur une lecture de cette disposition effectuée à la lumière de l'article 51 du traité et de l'économie et des objectifs, résultant de cet article du traité, qui sont ceux du règlement n, 1408/71. Si la Cour décide que telle était dès l'origine l'interprétation adéquate de cette disposition, le Conseil n'aura pas le pouvoir de la mettre en péril, de nombreuses années après l'adoption de la disposition originelle, simplement en arrêtant expressément des dispositions législatives produisant le même résultat, en ayant à tort l'impression de créer un droit nouveau.
V - Conclusion
26 A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la question déférée par le Hof van Cassatie van België:
«L'article 49, paragraphe 1, sous b), ii), du règlement (CEE) n, 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu'il impose aux autorités nationales compétentes, si l'intéressé satisfait aux conditions d'une seule législation pour le service d'une pension de vieillesse, même limitée, sans qu'il soit besoin de faire appel aux périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous une autre législation dont les conditions ne sont pas remplies, de prendre malgré tout en compte, conformément aux règles de totalisation et de proratisation énoncées à l'article 46, paragraphe 2, de ce règlement, les périodes accomplies sous cette dernière législation, lorsque, de ce fait, une pension de vieillesse plus importante peut être accordée jusqu'au moment où, sur la base de ladite législation, il est aussi satisfait aux conditions requises.»
(1) - Article 152 de la loi du 8 août 1980 (Moniteur belge du 15 août 1980).
(2) - Article 33 de la loi du 10 février 1981 (Moniteur belge du 14 février 1981).
(3) - JO L 149, p. 2. En l'espèce, le texte à prendre en considération est celui de la version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n, 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6), telle qu'à nouveau modifiée par le règlement (CEE) n, 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992 (JO L 136, p. 7), et par le règlement (CE) n, 3096/95 du Conseil, du 22 décembre 1995 (JO L 335, p. 10).
(4) - Article 46, paragraphe 1, du règlement n, 1408/71.
(5) - Article 46, paragraphe 2, du règlement n, 1408/71.
(6) - Anciennement article 46, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n, 1408/71; article 46, paragraphe 3, de ce règlement, depuis l'entrée en vigueur du règlement n, 1248/92.
(7) - Loc. cit.
(8) - Loc. cit. A la lumière, notamment, des modifications introduites par le règlement n, 1248/92, la version anglaise consolidée du règlement n, 1408/71 qui a été publiée au JO 1992, C 325, p. 1 paraît erronée dans la mesure où la première phrase de l'article 49, paragraphe 1, ne comporte pas de référence à l'article 45.
(9) - Cette modification a inséré une référence à l'article 40, paragraphe 3, du règlement n, 1408/71 dans l'article 49, paragraphe 1, et y a ajouté une phrase finale concernant l'usage de la faculté de surseoir à la liquidation des prestations conformément à l'article 44, paragraphe 2. Une phrase analogue a été ajoutée au texte de l'article 49, paragraphe 2.
(10) - Loc. cit.
(11) - Arrêt du 7 juillet 1994 (C-146/93, Rec. p. I-3229, points 28 et 29).
(12) - Arrêts du 9 août 1994, Reichling (C-406/93, Rec. p. I-4061, points 21 et 24); du 5 octobre 1994, Van Munster (C-165/91, Rec. p. I-4661, point 27); du 26 octobre 1995, Moscato (C-481/93, Rec. p. I-3525, points 27 et 28), et du 26 octobre 1995, Klaus (C-482/93, Rec. p. I-3551, point 21).
(13) - Arrêts du 21 octobre 1975, Petroni (24/75, Rec. p. 1149, point 16), et du 11 juin 1992, Di Crescenzo et Casagrande (C-90/91 et C-91/91, Rec. p. I-3851, points 14 et 34); au sujet de l'article 49 du règlement n, 1408/71, voir l'arrêt McLachlan, loc. cit., point 31.
(14) - Cette disposition est en cause dans l'affaire Stinco et Panfilo (C-132/96), dans laquelle l'arrêt doit être rendu le 24 septembre 1998.
(15) - Tant que les conditions énoncées par la législation néerlandaise ne sont pas remplies, seules les périodes accomplies en Belgique seraient prises en compte pour le paiement de la prestation, bien que la carrière accomplie par la demanderesse aux Pays-Bas soit utilisée pour parvenir au seuil des 2/3 ou davantage d'une carrière complète en Belgique, aux fins de l'application du régime belge de la pension minimale proportionnelle.
(16) - Loc. cit. Dans l'exposé qui suit, la loi nationale est décrite telle qu'elle s'appliquait au cours de la période en cause dans l'arrêt McLachlan.
(17) - Le montant «autonome» correspondait à 120 trimestres d'assurance. Le montant théorique correspondait à 150 trimestres d'assurance et le prorata était basé sur 150 trimestres d'assurance multipliés par 120/173, soit 104,05. Dans ces circonstances, le montant «autonome» devait être accordé, indépendamment du point de savoir s'il fallait appliquer l'article 46, et en particulier son actuel paragraphe 3, ou l'article 49 du règlement n, 1408/71. Cependant, l'avocat général M. Lenz indique au point 4 de ses conclusions sous l'arrêt McLachlan que le demandeur s'était vu octroyer une pension s'élevant à environ deux tiers de la pension complète à laquelle il aurait eu droit s'il avait accompli 150 trimestres dans le cadre du régime français, ce qui donne à penser qu'il n'avait reçu que le prorata des autorités françaises; il l'admet implicitement au point 21 de ses conclusions.
(18) - La nature exacte de la demande formée dans l'affaire McLachlan n'est pas parfaitement claire, en particulier parce que le demandeur a fait valoir, sur le fondement des mêmes moyens, que l'octroi même d'une pension en remplacement des prestations de chômage était illégal et que le montant de la pension accordée était trop bas; voir, cependant, la question déférée par la Cour de cassation, au point 18 de l'arrêt de la Cour de justice, et, en outre, les points 12, 21, 23, 24 et 36 de l'arrêt et le point 11 des conclusions.
(19) - Loc. cit., point 29. La Cour a probablement voulu dire que l'article 49 n'exigeait pas un tel résultat, puisqu'aucune disposition du droit communautaire ne limite la liberté pour un État membre d'adopter des règles purement nationales accordant à ses frais aux retraités des pensions d'un montant correspondant aux périodes de résidence ou d'assurance qu'ils ont accomplies dans un autre État membre; voir aussi le point 31 de l'arrêt, qui est cité ci-après.
(20) - Ibidem, même phrase. La Cour fait référence à l'arrêt du 6 mars 1979, Rossi (100/78, Rec. p. 831, point 13).
(21) - Ibidem, point 30.
(22) - Ibidem, point 37.
(23) - Ibidem, point 31 (souligné par nous). La Cour faisait référence à l'arrêt du 15 octobre 1991, Faux (C-302/90, Rec. p. I-4875, point 28).
(24) - Voir, en particulier, l'arrêt Klaus (précité), point 21.
(25) - Voir, en particulier, l'arrêt Reichling (précité), points 23 et 24.
(26) - Ibidem, point 29.