62023CC0059
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 27. veljače 2025. (
1
)
Predmet C‑59/23 P
Republika Austrija
protiv
Europske komisije
„Žalba – Nuklearna industrija – Potpora koju je mađarska vlada planirala dodijeliti za izgradnju dvaju novih nuklearnih reaktora na lokaciji Paks – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem pod uvjetom da Mađarska ispuni određene obveze”
I. Uvod
1.
Svojom žalbom Republika Austrija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 30. studenoga 2022., Austrija/Komisija (
2
), kojom je taj sud odbio njezinu tužbu za poništenje Odluke Komisije (EU) 2017/2112 od 6. ožujka 2017. o mjeri/programu potpore/državnoj potpori SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) koju Mađarska planira provesti za potporu izgradnji dvaju novih nuklearnih reaktora u nuklearnoj elektrani Paks II (
3
).
II. Okolnosti spora i sporna odluka
2.
Okolnosti spora, kako proizlaze iz točaka 2. do 9. pobijane presude, za potrebe ovog predmeta mogu se sažeti kako slijedi.
3.
Mađarska je 22. svibnja 2015. prijavila Europskoj komisiji mjeru za osiguravanje financiranja za izgradnju dvaju novih nuklearnih reaktora na lokaciji nuklearne elektrane Paks u Mađarskoj, u kojoj su već u pogonu četiri nuklearna reaktora (u daljnjem tekstu: prijavljena mjera). Korisnik te mjere bilo je društvo MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (u daljnjem tekstu: društvo Paks II), koje je trebalo postati vlasnik i operator dvaju novih nuklearnih reaktora. Društvo Paks II u stopostotnom je vlasništvu Mađarske Države.
4.
Komisija je 23. studenoga 2015. odlučila pokrenuti službeni istražni postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a (
4
), a 6. ožujka 2017. donijela je spornu odluku. Prijavljena mjera, opisana u odjeljku 2. te odluke, odnosi se na izgradnju dvaju nuklearnih reaktora ruskog tipa VVER-1200 (V491) (u daljnjem tekstu: novi reaktori), čiju izgradnju u korist društva Paks II, koje će biti njihov vlasnik i njima upravljati, u cijelosti financira Mađarska Država. Četiri nuklearna reaktora ruskog tipa VVER-440 (V213) već su u pogonu na lokaciji nuklearne elektrane Paks i pripadaju trgovcu električne energije i proizvođaču energije koji je u vlasništvu Mađarske Države, a do 2037. bi postupno trebala biti zaustavljena i zamijenjena novim reaktorima, koji bi trebali biti pušteni u rad 2025. i 2026.
5.
U skladu s međuvladinim sporazumom o suradnji u području mirnodopske uporabe nuklearne energije koji su 14. siječnja 2014. sklopile Ruska Federacija i mađarska vlada (u daljnjem tekstu: međuvladin sporazum), te dvije zemlje surađuju u okviru nuklearnog programa na održavanju i daljnjem razvoju nuklearne elektrane Paks. U skladu s tim sporazumom, Ruska Federacija i Mađarska imenuju svaka jednu iskusnu javnu organizaciju pod kontrolom države koja bi bila financijski i tehnički odgovorna za izvršavanje svojih obveza u svojstvu ugovaratelja ili vlasnika u pogledu, među ostalim, projektiranja, izgradnje i stavljanja u pogon novih reaktora. Ruska Federacija angažirala je za izgradnju tih reaktora društvo kapitala Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (u daljnjem tekstu: JSC NIAEP), a Mađarska je njihovim vlasnikom i operatorom imenovala društvo Paks II. U tu su svrhu 9. prosinca 2014. JSC NIAEP i društvo Paks II sklopili ugovor o projektiranju, nabavi i izgradnji čiji su predmet bili navedeni reaktori.
6.
U međuvladinu sporazumu Ruska Federacija obvezala se da će Mađarskoj odobriti državni zajam za financiranje izgradnje novih reaktora. Taj je zajam uređen međuvladinim sporazumom o financiranju od 28. ožujka 2014. i njime se osigurava obnovljiva kreditna linija od 10 milijardi eura namijenjena isključivo za projektiranje, izgradnju i stavljanje u pogon tih reaktora. Mađarska će za financiranje ulaganja na lokaciji elektrane Paks II iz svojeg proračuna osigurati dodatni iznos od 2,5 milijardi eura. Sredstva potrebna za plaćanje kupovne cijene dvaju novih reaktora Mađarska neće uplatiti na račune društva Paks II. Najveći dio tih sredstava držat će Vnesheconombank (ruska banka za razvoj i vanjske gospodarske poslove). Za svaku dovršenu fazu razvoja društvo Paks II podnijet će toj banci zahtjev za plaćanje 80 % dospjelog iznosa izravno društvu JSC NIAEP. Isto će tako mađarskoj Agenciji za upravljanje državnim dugom podnijeti zahtjev za plaćanje preostalih 20 %.
7.
Komisija je u spornoj odluci utvrdila da prijavljena mjera čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a koja je, podložno uvjetima iz članka 3. te odluke, spojiva s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a (u daljnjem tekstu: predmetna potpora). U skladu s člankom 3. sporne odluke, Mađarska je obvezna poduzeti više mjera kako bi osigurala da društvo Paks II poštuje određene obveze i ograničenja u pogledu, među ostalim, njegove strategije ulaganja i reinvestiranja, upravljanja platformom za dražbe te njegove pravne i strukturne neovisnosti.
III. Postupak pred Općim sudom, pobijana presuda, postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
8.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 21. veljače 2018. Republika Austrija pokrenula je postupak za poništenje sporne odluke. U postupak pred Općim sudom interveniralo je Veliko Vojvodstvo Luksemburg u potporu Republici Austriji te Češka Republika, Francuska Republika, Mađarska, Republika Poljska, Slovačka Republika i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske u potporu Komisiji. Republika Austrija je u potporu svojoj tužbi istaknula deset tužbenih razloga. Opći je sud u pobijanoj presudi ispitao i odbio sve te tužbene razloge osim drugog i trećeg, od kojih je Republika Austrija odustala, te je odbio tužbu.
9.
Češka Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Republika Poljska, Francuska Republika, Mađarska i Komisija podnijeli su odgovor na žalbu u ovom žalbenom postupku. Rasprava je održana 12. studenoga 2024. Republika Austrija i Veliko Vojvodstvo Luksemburg od Suda zahtijevaju da u cijelosti ukine pobijanu presudu, prihvati tužbu podnesenu u prvostupanjskom postupku i naloži Komisiji snošenje troškova. Komisija i Češka Republika od Suda zahtijevaju da odbije žalbu i naloži Republici Austriji snošenje troškova. Francuska Republika i Mađarska od Suda zahtijevaju da odbije žalbu. Republika Poljska ne iznosi formalne zahtjeve, nego samo podupire Komisijino stajalište.
IV. Analiza
10.
Republika Austrija u prilog svojoj žalbi ističe četiri žalbena razloga. U skladu sa zahtjevom Suda, u ovom će se mišljenju razmatrati samo prvi, drugi i četvrti žalbeni razlog, koji se temelje, redom, na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio time što je zaključio da činjenica da nije proveden postupak javne nabave za izgradnju novih reaktora ne čini spornu odluku nezakonitom, na pogrešci koja se tiče prava u pogledu nadzora proporcionalnosti predmetne potpore i na pogrešci koja se tiče prava u pogledu utvrđivanja sastavnih elemenata predmetne potpore.
A. Prvi žalbeni razlog
11.
Prvi žalbeni razlog istaknut je zato što je Opći sud odbio prvi tužbeni razlog kojim je Republika Austrija tvrdila da je sporna odluka nezakonita zbog činjenice da je izgradnja novih reaktora dodijeljena društvu JSC NIAEP bez postupka nadmetanja, čime su povrijeđene temeljne odredbe prava javne nabave, čije je poštovanje, prema njezinu mišljenju, neodvojivo povezano s predmetom potpore o kojoj je riječ.
12.
Ovaj se žalbeni razlog sastoji od triju dijelova. Najprije ću zajedno ispitati prva dva dijela, a potom i treći dio.
1.
Prvi i drugi dio
a)
Sažetak prigovora koje je istaknula Republika Austrija
1) Prvi dio
13.
Prvi dio prvog žalbenog razloga odnosi se na točke 27. do 34. pobijane presude. U tim je točkama Opći sud odbio prigovor Republike Austrije da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava kada je u uvodnoj izjavi 280. sporne odluke ocijenila da obvezu ocjenjivanja usklađenosti potpore s odredbama prava Unije o državnim potporama ima samo kad je riječ o aspektima te potpore koji su u tolikoj mjeri neodvojivo povezani s njezinim predmetom da bi ih bilo nemoguće zasebno ocijeniti (
5
). U tom kontekstu, Opći je sud najprije odbacio argument Republike Austrije da je Sud u presudi od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (
6
) namjeravao proširiti opseg te obveze i odstupiti od svoje sudske prakse prema kojoj valja praviti razliku između aspekata koji su neodvojivo povezani s predmetom potpore i onih koji to nisu. Zatim je ustvrdio da, kada bi Komisija imala obvezu zauzeti konačan stav o tome je li došlo do povrede odredbi prava Unije koje nisu uređene pravom potpora, kojom se ne bi uzimala u obzir takva razlika, to bi se kosilo, s jedne strane, s postupovnim pravilima i jamstvima postupaka koji su posebno predviđeni za nadzor nad primjenom tih odredbi i, s druge strane, s načelom autonomije upravnih postupaka i pravnih lijekova te bi moglo dovesti do proturječja.
14.
Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, tvrdi da je predmet prijavljene mjere isključivo potpora izgradnji novih reaktora i da je Opći sud pogrešno smatrao da je taj predmet ograničen samo na čin stavljanja na raspolaganje tih reaktora. Prema njezinu mišljenju, potpora dodijeljena za izgradnju navedenih reaktora sama po sebi povređuje pravo Unije, a osobito pravila u području javne nabave. Republika Austrija također napominje da se iz tumačenja presude Austrija/Komisija koje je Opći sud primijenio u točkama 29. i 30. pobijane presude ne može zaključiti da Komisija u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a može zanemariti pravila prava javne nabave. Da Komisija u tom postupku nije obvezna uzeti u obzir druge mjerodavne odredbe prava Unije, pravo državnih potpora postalo bi neka vrsta „autonomnog sustava” (self‑contained regime). Osim toga, suprotno onomu što navodi Opći sud u točki 33. pobijane presude, zadržavanjem autonomije upravnih postupaka ne bi se izbjegla mogućnost da dođe do proturječnih ili nedosljednih rezultata. Naprotiv, što se u postupku koji se provodi na temelju članka 108. UFEU‑a manje uzimaju u obzir druga pravila prava Unije osim onih koja uređuju državne potpore, to je ta mogućnost veća. Strogo razlikovanje upravnih postupaka također bi ugrožavalo pravnu sigurnost.
2) Drugi dio
15.
Drugi dio prvog žalbenog razloga odnosi se na točke 35. do 39. pobijane presude u kojima je Opći sud ocijenio da je Komisija u uvodnim izjavama 281. do 284. sporne odluke pravilno smatrala da dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora nije aspekt potpore koji je s njome neodvojivo povezan (
7
). U tom kontekstu Opći je sud utvrdio da se, s obzirom na to da predmetnu potporu čini besplatno stavljanje na raspolaganje novih reaktora društvu Paks II u svrhu upravljanja tim reaktorima, pitanje je li ugovor o izgradnji trebao biti dodijeljen na temelju postupka nadmetanja prethodi samoj mjeri potpore, a provedbom takvog postupka i eventualnim angažiranjem drugog poduzetnika za njihovu izgradnju „ne bi se promijenio ni predmet potpore […] ni [njezin] korisnik”. Osim toga, povreda pravilâ o javnoj nabavi proizvela bi učinke samo na tržištu radova izgradnje nuklearnih elektrana, a ne i na tržištu koje je predmet konkretne mjere potpore (vidjeti točke 36. i 37. pobijane presude). Kad je riječ o utjecaju neprovedbe postupka javnog nadmetanja na iznos potpore, Opći je sud utvrdio da nije dokazano da bi drugi ponuditelji mogli isporučiti nove reaktore po boljim uvjetima ili po nižoj cijeni i da, čak i da je provedba postupka nadmetanja mogla dovesti do promjene iznosa potpore, ta okolnost sama po sebi ne bi ni na koji način utjecala na prednost koja se navedenom potporom daje društvu Paks II, tako da „u ovom slučaju povećanje ili smanjenje iznosa potpore ne dovodi ni do promjene same potpore ni do promjene njezina protutržišnog učinka” (točka 38. pobijane presude).
16.
Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, napominje da, kao prvo, i odredbe u području javne nabave i odredbe u području državnih potpora imaju isti cilj, a to je da se zajamči pošteno i nenarušeno tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. To je dovoljno da se zaključi da su izravna dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora i predmetna mjera potpore neodvojivo povezane. Kao drugo, tvrdi da je provođenje nadmetanja u skladu s odredbama prava javne nabave moglo dovesti do sasvim drukčije potpore i u pogledu njezina iznosa i u pogledu njezine strukture. U tom kontekstu nije relevantna okolnost da korisnik potpore nije društvo JSC NIAEP. Isto tako, argument da povećanje ili smanjenje iznosa potpore u ovom slučaju ne bi dovelo do promjene same potpore ili njezina protutržišnog učinka nije uvjerljiv. Naime, razlikovanje, na kojem se temelji taj argument, između besplatnog stavljanja na raspolaganje novih reaktora društvu Paks II i sredstava koja je Mađarska tomu namijenila jest pogrešno. Kao treće, Republika Austrija tvrdi da se to da su dodjela ugovora o javnoj nabavi za izgradnju novih reaktora i predmetna potpora neodvojivo povezane može zaključiti iz samog sporazuma koji su sklopile Ruska Federacija i Mađarska, iz kojeg je vidljivo da dodjela ugovora o izgradnji i zajam Ruske Federacije čine jedinstven proces.
b)
Ocjena
17.
Kao što sam već prethodno navela, smatram da prvi i drugi dio prvog žalbenog razloga valja analizirati zajedno. Naime, čini mi se da se argumentima koje je Republika Austrija istaknula u okviru tog prvog dijela ne osporava tvrdnja iz točke 30. pobijane presude, prema kojoj Sud u presudi Austrija/Komisija nije namjeravao odstupiti od svoje prijašnje sudske prakse u pogledu pravnog kriterija za razlikovanje između aspekata koji su neodvojivo povezani s predmetom potpore i onih koji to nisu (u daljnjem tekstu: kriterij „neodvojive povezanosti”) već prije način na koji je Opći sud protumačio i primijenio taj kriterij u ovom slučaju. Stoga mi se čini da taj dio ima sličnosti s drugim dijelom prvog žalbenog razloga.
18.
U nastavku svoje analize u prvom redu ću podsjetiti na mjerodavnu sudsku praksu o opsegu Komisijine obveze ispitivanja usklađenosti mjere potpore s odredbama prava Unije koje se ne odnose na državne potpore. U drugom redu ću razmotriti prigovore koje je istaknula Republika Austrija u kontekstu načela koja proizlaze iz te sudske prakse.
1) Podsjećanje na mjerodavnu sudsku praksu
i) Kriterij „neodvojive povezanosti”: presuda Iannelli & Volpi
19.
Kriterij „neodvojive povezanosti” prvi je put formuliran u presudi od 22. ožujka 1977., Iannelli & Volpi (
8
). Sudu je među ostalim bilo upućeno pitanje može li nacionalni sud, od kojeg se tražilo da se očituje o spojivosti sustava državnih potpora ili određenim aspektima tog sustava, uzeti u obzir moguću povredu članka 30. UEEZ‑a (sada članak 34. UFEU‑a) u pogledu količinskih ograničenja uvoza. Sud je u odgovoru na to pitanje, nakon što je pojasnio, s jedne strane, da se u sustavu iz UEEZ‑a moguća nespojivost potpore sa zajedničkim tržištem utvrđuje u odgovarajućem postupku za čiju je provedbu odgovorna Komisija i, s druge strane, da članak 30. tog ugovora ima izravan učinak (
9
), u točki 14. te presude utvrdio da „aspekti potpore koji se protive drugim posebnim odredbama Ugovora osim članaka 92. i 93. [sada članci 107. i 108. UFEU‑a] mogu biti u tolikoj mjeri neodvojivo povezani s predmetom potpore da ih ne bi bilo moguće ocijeniti odvojeno, tako da njihov učinak na spojivost ili nespojivost potpore u cjelini tada nužno treba ocijeniti u okviru postupka iz članka 93.”. Pojasnio je da je drukčije „kad je prilikom analize programa potpora moguće izdvojiti uvjete ili elemente za koje se, iako su dio tog programa, može smatrati da nisu nužni za ostvarenje njegova cilja ili njegovo funkcioniranje”. Naime, u potonjem slučaju „ne postoje razlozi koji se temelje na podjeli nadležnosti i koji proizlaze iz članaka 92. i 93. [UEEZ‑a] na temelju kojih bi se zaključilo da se u slučaju povrede drugih odredbi Ugovora koje imaju izravan učinak[,] na te odredbe ne bi bilo moguće pozvati pred nacionalnim sudovima samo na osnovi toga da element o kojem je riječ čini aspekt potpore”.
20.
Iz presude Iannelli & Volpi proizlazi da, kada je to nužno za ocjenu nacionalne mjere u okviru postupka nadzora državnih potpora, Komisija nije samo ovlaštena nego je u određenim okolnostima i obvezna uzeti u obzir druge odredbe prava Unije i, ovisno o slučaju, uzgredno utvrditi njihovu povredu. Po svemu sudeći, svrha je te obveze i pravnog kriterija kojim se određuje njezin opseg, barem kako proizlazi iz te presude, s jedne strane, da se očuva sfera Komisijine nadležnosti u području nadzora državnih potpora predviđena Ugovorom i, s druge strane, da se izbjegne da izvršavanje te nadležnosti dovede do praznine u sustavu zaštite prava koja osobe imaju na temelju izravnog učinka prava Unije.
ii) Obveza dosljednosti koja se nalaže Komisiji: presude Komisija/Italija i Matra
21.
Nekoliko godina kasnije od Suda je zatraženo da pojasni posljedice presude Iannelli & Volpi na odnos između postupka nadzora potpora i postupka utvrđivanja povrede. U presudi od 21. svibnja 1980., Komisija/Italija (
10
), Talijanska Republika se u prilog zahtjevu da se tužba zbog povrede obveze koja je protiv nje podnesena zbog povrede članka 95. UEEZ‑a (sada članak 110. UFEU‑a) proglasi nedopuštenom osobito pozvala na presudu Iannelli & Volpi. Tvrdila je da se, s obzirom na to da je sporna porezna mjera bila namijenjena financiranju programa potpora i da je stoga bila neodvojivo povezana s predmetom tog programa, ta mjera nije mogla ocjenjivati u okviru tužbe zbog povrede obveze, nego samo u postupku nadzora državnih potpora. Nakon što je utvrdio da za odredbe Ugovora o državnim potporama i one o diskriminirajućim porezima, iako imaju isti cilj nenarušenog tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu, vrijede različiti uvjeti primjene, Sud je potvrdio da se na mjeru koja je provedena diskriminirajućim oporezivanjem, koja se istodobno može smatrati dijelom državne potpore, mogu kumulativno primjenjivati obje vrste odredbi te ona stoga može biti predmet zasebnog postupka zbog povrede (
11
). Sud je zatim u točki 11. te presude pojasnio da iz opće strukture Ugovora proizlazi da postupak nadzora državnih potpora „nikad ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama Ugovora”. Prema tome, da je Sud po provođenju postupka zbog povrede obveze u konkretnom slučaju utvrdio da je sporni porez protivan odredbama Ugovora u području diskriminirajućih poreza, postupak koji je Komisija pokrenula na temelju odredbi o državnim potporama ni bi mogao ni u kojem slučaju dovesti do zadržavanja tog poreza.
22.
U presudi od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija (
12
), donesenoj desetak godina nakon presude Komisija/Italija, Sudu je podnesena tužba za poništenje odluke o odobravanju potpora za ulaganje u korist zajedničkog pothvata dvaju proizvođača automobila, odlučujući pritom o odnosu između postupka nadzora državnih potpora i postupka iz članaka 85. i 86. UEEZ‑a (sada članci 101. i 102. UFEU‑a), koje je Komisija usporedno pokrenula. Nakon što je podsjetio na načela utvrđena u presudama Iannelli & Volpi i Komisija/Italija, Sud je zaključio da Komisija ne mora, zbog svoje obveze poštovanja dosljednosti odredbi u području potpora i drugih odredbi Ugovora, za donošenje odluke o spojivosti državne potpore čekati ishod usporednog postupka pokrenutog na temelju članka 85. ili članka 86. UEEZ‑a „nakon što se, na temelju ekonomske analize situacije, uvjerila da korisnik potpore ne postupa protivno [tim člancima]” (
13
).
23.
Sud se u presudi Matra prvi put izjasnio o odnosu između presude Iannelli & Volpi i presude Komisija/Italija potvrdivši pritom i autonomiju postupka nadzora potpora i zahtjev za dosljednošću odluka donesenih u takvom postupku u odnosu na druge odredbe Ugovora. Također je pojasnio da se takav zahtjev za dosljednošću postavlja „osobito kada je cilj i tih drugih odredbi […] nenarušeno tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu” (
14
).
iii) Sudska praksa Suda nastala nakon presuda Iannelli & Volpi, Komisija/Italija i Matra te poteškoće u primjeni kriterija „neodvojive povezanosti”
24.
Načela utvrđena u presudama Komisija/Italija i Matra godinama su bila potvrđivana. Tako je Sud u više navrata ponovio (i.) da postupak nadzora potpora nikad ne smije dovesti do rezultata protivnog posebnim odredbama Ugovora, (ii.) da samim time državnu potporu koja nekim od svojih aspekata povređuje druge odredbe Ugovora, Komisija ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem (
15
), (iii.) da se, isto tako, ne može proglasiti spojivom državna potpora koja nekim od svojih aspekata povređuje opća načela prava Unije (
16
) i (iv.) da odredbe o državnim potporama ne mogu „ni u kojem slučaju” poslužiti onemogućivanju primjene drugih pravila Ugovora kojima je „zajednički cilj” s tim odredbama da se osigura da intervencije država članica ne dovedu do narušavanja uvjeta tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu (
17
). Ta je načela Sud nedavno ponovno potvrdio u presudama Austrija/Komisija (
18
) i Braesch i dr. (
19
) te u presudama koje su se odnosile na potpore dodijeljene zračnim prijevoznicima tijekom pandemije bolesti COVID-19 (
20
).
25.
Kriterij „neodvojive povezanosti” iz presude Iannelli & Volpi, nedavno je ponovno potvrđen u presudi od 2. svibnja 2019., A‑Fonds (
21
), te je otada primijenjen više puta, čak i nakon presude Austrija/Komisija (
22
), kao kriterij za podjelu nadležnosti između nacionalnih sudova i Komisije (
23
) te kako bi se odredio opseg njezine obveze ispitivanja, u okviru postupka nadzora potpora, usklađenosti predmetne mjere s odredbama koje ne spadaju u pravo potpora (
24
). Opseg te obveze – čiji je cilj izbjegavanje mogućnosti da se proglasi spojivom s unutarnjim tržištem potpora koja krši druge mjerodavne odredbe ili opća načela prava Unije (
25
) – u konačnici dakle ovisi o tome koliko se strogo primjenjuje taj kriterij.
26.
Sud je osim toga pokušao pojasniti uvjete primjene navedenog kriterija.
27.
S jedne strane, on je potvrdio da Komisija mora uzeti u obzir povrede drugih odredbi prava Unije osim onih u području potpora, ne samo one koje proizlaze iz neodvojivo povezanih elemenata, uvjeta ili aspekata potpore ili njezina predmeta, nego i one koje proizlaze iz potpore ili njezina predmeta kao takvih te iz „gospodarske djelatnosti” koja se potporom financira (
26
). U tom je slučaju „neodvojiva povezanost” u smislu sudske prakse proizašle iz presude Iannelli & Volpi in re ipsa.
28.
S druge strane, Sud je utvrdio da se način financiranja potpore, kao što je nacionalni porez posebno namijenjen financiranju programa potpora, ne može promatrati odvojeno od „same potpore” (
27
), te da za njegovu ocjenu, među ostalim i s gledišta drugih odredbi Ugovora koje se ne odnose na državne potpore, Komisija ima isključivu nadležnost (
28
). Isto tako, Sud je pojasnio da su pravila kojima se utvrđuju uvjeti prihvatljivosti za program potpora neodvojivo povezana s potporom kao takvom i spadaju u elemente koje je Komisija dužna ispitati u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a te, ovisno o slučaju, odobriti (
29
). Odabir korisnika pojedinačne potpore je pak dio samog „predmeta” te potpore (
30
). S druge strane, u presudi Braesch i dr. pojašnjeno je da „neodvojivo povezani aspekti” u smislu presude Iannelli & Volpi nisu mjere koje Komisija nije zatražila, a koje je država članica o kojoj je riječ poduzela kako bi od nje ishodila donošenje odluke kojom se odobrava potpora nakon faze prethodnog ispitivanja (
31
), niti općenito mjere koje su „činjenično povezane” s potporom kao takvom, „ali pravno odvojene” od nje, koje je donijela država članica koja je prijavila potporu (
32
).
29.
Unatoč pojašnjenjima koja je dao Sud, sudska praksa i dalje je u velikoj mjeri kazuistička kad je riječ o konkretnoj definiciji kriterija „neodvojive povezanosti”. Pojedini pojmovi na kojima se zasniva njegova primjena, kao što su pojmovi „predmet” ili „aspekt” potpore ili pak „aspekt neodvojiv” od predmeta potpore ili „neodvojivo povezan” s predmetom potpore, i dalje su neodređeni.
30.
Kako bi se odredilo na koji način protumačiti te pojmove, u granicama onoga što je nužno za potrebe ovog predmeta, prema mojem mišljenju valja poći od negativne definicije pojma „aspekt neodvojivo povezan s predmetom potpore” koja se može naći u presudi Iannelli & Volpi.
31.
Sud smatra da takav aspekt ne čini uvjet ili element za koji se, „iako je dio […] programa potpora”, može smatrati da „nije nužan za ostvarenje njegova cilja ili njegovo funkcioniranje” te stoga može biti odvojiv od tog programa (
33
). U predmetu u kojem je donesena presuda A‑Fonds nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe (
34
), iznoseći argumentaciju o konceptu nužnosti, ocijenio je da je „uvjet […] nužan za ostvarenje cilja potpore ili njezino funkcioniranje ako je sastavni ili ključan element potpore na način da njegova neprimjena dovodi do promjene dosega ili glavnih značajki potpore”. Načelno se slažem s tom definicijom, ali pod uvjetom da se ona referira na mjeru koju konkretno planira provesti država članica o kojoj je riječ, promatranu u cjelini (
35
), a ne izdvajanjem elemenata te mjere koji apstraktno odgovaraju sastavnim elementima pravnog pojma „potpore”.
32.
Kad je konkretno riječ o pojmu „predmet” potpore, koji ima središnju ulogu u primjeni kriterija „neodvojive povezanosti”, sudska praksa navedena u točkama 19. do 28. ovog mišljenja pruža naznake o onomu što taj pojam ne obuhvaća. Tako se on razlikuje i od pojma „djelatnost financirana” potporom i od pojma „aspekt”, koji se odnosi na različite elemente mjere kojom država članica konkretno namjerava provesti potporu. Pojam „predmet potpore” ne treba miješati ni s pojmom „cilj”, jer prvi pojam znači sredstvo kojim država o kojoj je riječ nastoji ostvariti onaj drugi (
36
). Primjerice, „promicanje gospodarskog razvoja područja na kojima je životni standard neuobičajeno nizak” (članak 107. stavak 3. točka (a) UFEU‑a), „promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa” ili „otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice” (članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a) ili pak „olakšavanje razvoja određenih […] djelatnosti” (članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a) sve su ciljevi priznati Ugovorom koje države članice mogu nastojati ostvariti intervencijama koje se razlikuju po svojoj prirodi kao i po sektoru ili djelatnosti na koje se odnose ili pak po identitetu ili broju korisnika (
37
). Svaka od tih intervencija ima svoj „predmet”, koji je određen posebnim ciljem koji se želi ostvariti mjerom (na primjer, stavljanje u povoljniji položaj određenih poljoprivrednih gospodarstava ili industrijskih sektora, podupiranje poduzetnika u određenoj regiji, poticanje ulaganja u određene djelatnosti) i načinom na koji se ona planira provesti (npr., porezno oslobođenje, odobrenje kreditne linije, državno jamstvo, učešće u kapitalu itd.). Taj predmet također treba odrediti uzimajući u obzir sve elemente predmetne intervencije, kako ju je konkretno planirala dotična država članica.
33.
Ukratko, Komisija je prilikom ocjenjivanja spojivosti državne potpore s unutarnjim tržištem dužna uzeti u obzir moguću povredu odredbi prava Unije koje se ne odnose na potpore u slučaju kad takva povreda proizlazi iz financirane gospodarske djelatnosti, iz potpore ili njezina predmeta kao takvih ili pak iz aspekata koji su neodvojivo povezani s ciljem potpore. Takva neodvojiva povezanost postoji kad je riječ o elementima ili uvjetima koji su nužni za ostvarenje cilja potpore ili za njezino funkcioniranje, bez kojih planirana državna intervencija ne može ostvariti zacrtane ciljeve.
34.
Prigovore koje je Republika Austrija istaknula u okviru prvog i drugog dijela svojeg prvog žalbenog razloga valja ispitati uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točkama 19. do 28. ovog mišljenja i sva prethodno iznesena razmatranja.
2) Primjena na ovaj slučaj
35.
Prije nego što počnem s analizom, ističem da, ako se pretpostavi da se argumenti koje je žalitelj iznio u prvom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga shvaćaju na način, kao što ih shvaćaju Komisija i države članice koje su intervenirale u njezinu potporu, da dovode u pitanje aktualnost kriterija „neodvojive povezanosti” nakon donošenja presude Austrija/Komisija, iz sudske prakse navedene osobito u točki 25. ovog mišljenja vidljivo je da ti argumenti ne bi bili prihvaćeni (
38
).
i) Predmet prijavljene mjere
36.
U okviru prvog dijela svojeg prvog žalbenog razloga Republika Austrija prigovara Općem sudu da nije utvrdio da je „predmet” predmetne potpore bila izgradnja novih nuklearnih reaktora. Time je Opći sud odstupio od kvalifikacije tog predmeta koju je Komisija iznijela u spornoj odluci. Taj se prigovor u bitnome ponavlja u kontekstu drugog žalbenog razloga. Češka Republika, Francuska Republika i Mađarska tvrde da je Opći sud u točkama 36. i 37. pobijane presude pravilno ocijenio da „stavljanje na raspolaganje [društvu Paks II] dvaju novih reaktora bez naknade u svrhu njihova upravljanja” (
39
) jest predmet potpore o kojoj je riječ. Komisija pak tvrdi da, iako se prijavljena mjera ticala izgradnje dvaju nuklearnih reaktora u Mađarskoj, ona se nije odnosila na izgradnju tih reaktora kao takvu nego na njihovo stavljanje na raspolaganje u svrhu uporabe.
37.
U tom pogledu valja istaknuti da je u naslovu sporne odluke prijavljena mjera označena kao mjera koju Mađarska planira provesti „za potporu izgradnji dvaju novih nuklearnih reaktora u nuklearnoj elektrani Paks II”. U uvodnoj izjavi 3. navedene odluke ta se mjera opisuje kao mjera „koja se sastoji od financijskog doprinosa za izgradnju dvaju novih nuklearna reaktora na lokaciji Paks”. U uvodnoj izjavi 9. navedene odluke, u odjeljku 2. pod naslovom „Detaljni opis mjere” i pododjeljku 2.1. pod naslovom „Opis projekta”, navodi se da se „[m]jera […] sastoji od izgradnje dvaju novih nuklearnih reaktora […] u Mađarskoj čija se izgradnja u cijelosti financira iz mađarskog državnog proračuna u korist subjekta Paks II […] koji će biti vlasnik novih reaktora i njima upravljati”. U uvodnoj izjavi 15. iste odluke, u kojoj se opisuje financijska potpora koju planira Mađarska (
40
), navodi se da se državnim zajmom koji će Ruska Federacija dati Mađarskoj „za financiranje izgradnje nuklearne elektrane Paks II”„predviđa obnovljivi kredit u iznosu od 10 milijardi [eura]” koji će Mađarska „upotrijebiti za izravno financiranje ulaganja u nuklearnu elektranu Paks II koja su nužna za projektiranje, izgradnju i stavljanje u pogon” novih reaktora, uz koji će se osigurati „dodatni iznos od do 2,5 milijardi [eura]” iz proračuna Mađarske. U uvodnoj izjavi 21. sporne odluke navodi se da su „Mađarska i Rusija potpisale […] međuvladin sporazum s ciljem razvoja novih kapaciteta na lokaciji Paks”. Općenito govoreći, Komisija prijavljenu mjeru određuje i ispituje kao potporu za ulaganja „koju je Mađarska Država odobrila društvu Paks II za provedbu projekta” i kojom su pokriveni troškovi ulaganja za dovršetak tog projekta (
41
). Točno je da je Komisija u uvodnoj izjavi 197. te odluke navela da bi se prijavljenom mjerom „osigurala gospodarska prednost društvu Paks II jer bi ono bilo vlasnik dvaju novih nuklearnih reaktora čiju je izgradnju u cijelosti financirala Mađarska Država i njima bi upravljalo”. Međutim, u uvodnoj izjavi 283. navedene odluke, koja je dio obrazloženja koje se odnosi na razmatranje postojanja neodvojivo povezanog aspekta, Komisija pojašnjava da se „potporom za ulaganje u nuklearnu elektranu Paks II [toj elektrani] nastoji […] omogućiti proizvodnja električne energije bez snošenja troškova ulaganja u izgradnju nuklearnih postrojenja”, čime ulaganja koja je odobrila Mađarska nedvojbeno povezuje s izgradnjom novih reaktora. U uvodnim izjavama 324. do 328. iste odluke Komisija prijavljenu mjeru kvalificira „primjereni[m] instrument[om] za izgradnju […] novih reaktora […]” kojim se želi ostvariti „[cilj] od zajedničkog interesa koji se sastoji od promicanja nuklearne energije” (
42
), a u uvodnoj izjavi 332. navodi se da se tom mjerom „potiče ostvarivanje cilja od zajedničkog interesa razvojem nuklearne elektrane”. Naposljetku, u uvodnoj izjavi 330. sporne odluke jasno je navedeno da je društvo Paks II „osnovala država s jednim ciljem, odnosno s ciljem izgradnje i upravljanja” navedenim reaktorima i da će predmetnu potporu to društvo primiti za ostvarivanje tog cilja. Isto tako, u uvodnoj izjavi 334. te odluke navodi se da bi, kao korisnik, društvo Paks II „dobi[lo] financijski doprinos za izgradnju imovine za proizvodnju” (
43
).
38.
Iz toga slijedi da žalitelj, po mojem mišljenju, opravdano tvrdi da Opći sud, time što je predmet potpore o kojoj je riječ označio kao „stavljanje na raspolaganje” novih reaktora „bez naknade”, nije prihvatio opis tog predmeta onako kako proizlazi, osim nekoliko nedosljednosti, iz sporne odluke, a to je financijski doprinos koji Mađarska Država dodjeljuje društvu Paks II za razvoj dvaju novih nuklearnih reaktora, uključujući njihovo projektiranje, izgradnju i stavljanje u pogon. Time je počinio pogrešku u tumačenju akta koji se pobija pred njim, što je pogreška koja se tiče prava koja se može istaknuti pred Sudom u okviru žalbe (
44
).
39.
U okviru drugog dijela svojeg prvog žalbenog razloga Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, također tvrdi da je Opći sud, time što je predmet prijavljene mjere definirao kao „stavljanje na raspolaganje dvaju novih nuklearnih reaktora društvu Paks II bez naknade”, napravio umjetnu razliku između pojedinih elemenata iste mjere. Izgradnja novih reaktora i izravna dodjela ugovora društvu JSC NIAEP bili su, naime, sastavni dio projekta koji je okosnica sporazuma sklopljenog između Ruske Federacije i Mađarska.
40.
Komisija se poziva na nedopuštenost tog prigovora koji nije bio istaknut pred Općim sudom. U tom pogledu ističem da, iako u skladu s člankom 170. stavkom 1. Poslovnika Suda žalba ne može izmijeniti predmet spora koji se vodio pred Općim sudom (
45
), žalitelj ipak ima mogućnost podnijeti žalbu u kojoj će pred Sudom istaknuti žalbene razloge i argumente koji proizlaze iz same pobijane presude i kojima je cilj osporiti njezinu pravnu osnovanost (
46
). Smatram da je to slučaj s prigovorom koji je istaknula Republika Austrija. Dodajem da žalitelj, kojeg podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, tim prigovorom ne dovodi u pitanje ocjenu činjenica koju je iznio Opći sud, nego njegovu pravnu kvalifikaciju tih činjenica, zbog koje je, prema žaliteljevu mišljenju, pogrešno definirao predmet potpore o kojoj je riječ. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, pogreška u pravnoj kvalifikaciji činjenica jest pogreška koja se tiče prava koja se može istaknuti u okviru žalbe (
47
).
41.
Kad je riječ o meritumu, ne osporava se da je cilj potpore koju planira provesti Mađarska bio podupiranje djelatnosti proizvodnje nuklearne energije. Taj se cilj nastojao ostvariti kroz projekt financiranja izgradnje dvaju nuklearnih reaktora koji trebaju biti stavljeni u pogon na lokaciji elektrane Paks i u dogledno vrijeme zamijeniti već postojeće reaktore. Kao što to tvrdi Republika Austrija i kao što proizlazi iz opisa prijavljene mjere sadržanog u spornoj odluci, stavljanje na raspolaganje novih reaktora elektrani Paks II bila je samo jedna od faza tog projekta, koji je bio planiran kao cjelina te je uključivao projektiranje, izgradnju i stavljanje u pogon navedenih reaktora (
48
). Naime, novi reaktori, o čijoj je izgradnji sklopljen međuvladin sporazum, bili su „zaista” stavljeni na raspolaganje korisniku potpore. Iako društvo Paks II nije sâmo ulagalo u izgradnju svojih budućih proizvodnih kapaciteta, s obzirom na to da mađarske vlasti nisu smatrale nužnim da se to društvo izravno zaduži (
49
), ipak je bilo uključeno u svaku fazu njihova razvoja, kao „javna organizacija”„pod kontrolom države”, koju je imenovala Mađarska te je „financijski i tehnički” odgovorna za izvršavanje svojih obveza koje proizlaze iz projekta (vidjeti uvodnu izjavu 11. sporne odluke). Tako iz uvodne izjave 14. sporne odluke proizlazi da je upravo ono s društvom JSC NIAEP sklopilo ugovor o projektiranju, nabavi i izgradnji dvaju novih reaktora i da ono usto treba pratiti građevinske radove i odobravati plaćanja iznosa dugovanih društvu JSC NIAEP za svaku dovršenu fazu tih radova (vidjeti uvodnu izjavu 39. sporne odluke).
42.
U tim okolnostima Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, opravdano tvrdi da bi u okviru prijavljene mjere bilo neprirodno razlikovati izgradnju dvaju nuklearnih reaktora od njihova stavljanja na raspolaganje društvu Paks II. Ako se ta mjera sagledava u cjelini, mislim da jasno proizlazi da se njome namjerava financirati ulaganje u izgradnju i stavljanje u pogon novih proizvodnih jedinica na lokaciji Paks.
43.
Iz toga slijedi da bi se, čak i ako bi se pretpostavilo da Opći sud nije počinio pogrešku u tumačenju sporne odluke time što je predmet potpore o kojoj je riječ definirao kao „stavljanje na raspolaganje [društvu Paks II] dvaju novih reaktora bez naknade u svrhu njihova upravljanja”, ta definicija ipak zasnivala na pogrešci u pravnoj kvalifikaciji činjenica.
ii) Postojanje povrede pravila o javnoj nabavi koja proizlazi iz predmeta potpore
44.
U okviru prvog dijela svojeg prvog žalbenog razloga Republika Austrija tvrdi, s jedne strane, da je Opći sud u bitnome dopustio Komisiji da prilikom ocjenjivanja mjere potpore zanemari povredu odredbi u području javne nabave i, s druge strane, da je u ovom slučaju takva povreda proizlazila iz samog predmeta potpore o kojoj je riječ, odnosno financiranja izgradnje nuklearne elektrane, tako da je Opći sud u točkama 28. do 32. pobijane presude pogrešno postupio kada je ovaj predmet razlikovao od onoga u kojem je donesena presuda Austrija/Komisija.
45.
Francuska Republika osporava dopuštenost tog prigovora zbog toga što nije istaknut pred Općim sudom. U tom je pogledu točno da Republika Austrija u tužbi nije izričito tvrdila da je izravna dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora društvu JSC NIAEP obuhvaćena samim predmetom potpore o kojoj je riječ. Međutim, iz točke 20. pobijane presude proizlazi da je, pozivajući se na svoje tumačenje presude Austrija/Komisija, ona s druge strane tvrdila da za ocjenu predmetne potpore nije važno je li takva izravna dodjela „neodvojivo povezan aspekt” ili čak „aspekt” te potpore jer se u pravilu nijedna državna potpora kojom se povređuju odredbe prava Unije ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem. Stoga se ne može smatrati da se prigovorom koji Republika Austrija sada ističe pred Sudom mijenja predmet spora koji se vodio pred Općim sudom (
50
).
46.
Kad je riječ o meritumu, smatram da taj prigovor, koji nije ni dobro argumentiran, treba odbiti.
47.
S jedne strane, navedeni se prigovor, u dijelu u kojem se njime Općem sudu prigovara da je smatrao da Komisija „u okviru postupka koji se temelji na članku 108. UFEU‑a može zanemariti pravila u području javne nabave”, temelji na pogrešnom tumačenju pobijane presude. Naime, Opći je sud u točkama 28. do 32. te presude samo tvrdio da Sud u presudi Austrija/Komisija nije namjeravao odstupiti od svoje sudske prakse proizašle iz presude Iannelli & Volpi, što se, kao što sam već naglasila, ne može dovesti u pitanje. Međutim, suprotno onomu što, kao što se čini, smatra Republika Austrija, Opći sud nije nijekao činjenicu da je Komisija u okviru navedenog postupka dužna uzeti u obzir moguću povredu odredbe prava Unije koja se ne odnosi na državne potpore, uključujući pravila u području javne nabave, kada takva povreda proizlazi iz predmeta potpore o kojoj je riječ ili iz nekog od njezinih neodvojivo povezanih aspekata.
48.
S druge strane, kao što to konkretno tvrdi Češka Republika, isti se prigovor ne može prihvatiti ni u dijelu u kojem se njime tvrdi da povreda odredbi o javnoj nabavi, na koju se poziva žalitelj, proizlazi iz samog „predmeta” potpore o kojoj je riječ ili „djelatnosti financirane” tom potporom. Naime, čak i ako Sud zaključi, kao što to predlažem, da je Opći sud postupio pogrešno kada u predmet te potpore nije uključio izgradnju novih reaktora, izravna dodjela ugovora društvu JSC NIAEP za tu izgradnju može biti samo „aspekt” povezan s tim predmetom, a još bi trebalo provjeriti je li on neodvojivo povezan s tim predmetom.
iii) Postojanje neodvojivo povezanog aspekta
49.
U okviru drugog dijela svojeg prvog žalbenog razloga Republika Austrija osporava analizu koju je Opći sud proveo u pogledu postojanja „neodvojive povezanosti” između izravne dodjele ugovora o izgradnji novih reaktora društvu JSC NIAEP i predmeta potpore. Za prikaz argumenata koje je iznijela ta država članica upućujem na točku 16. ovog mišljenja. Kao što sam navela u točki 17. ovog mišljenja, određenim argumentima istaknutima u okviru prvog dijela prvog žalbenog razloga u bitnome se također osporava ta analiza.
50.
Podsjećam na to da sam u točkama 36. do 43. ovog mišljenja zaključila da definicija predmeta potpore o kojoj je riječ, koju je Opći sud među ostalim utvrdio u točki 36. pobijane presude, sadržava pogrešku u tumačenju sporne odluke i da u svakom slučaju takva definicija proizlazi iz pogrešne kvalifikacije činjenica. Međutim, treba podsjetiti na to da u slučaju kad obrazloženje presude Općeg suda upućuje na povredu prava Unije, ali je njezina izreka po svemu sudeći osnovana zbog drugih pravnih razloga, takva povreda ne može dovesti do ukidanja te presude, pa je obrazloženje potrebno izmijeniti, a žalbu odbiti (
51
). Stoga valja provjeriti je li Opći sud, unatoč počinjenim pogreškama koje se tiču prava, u točki 39. pobijane presude pravilno zaključio da je Komisija opravdano smatrala da dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora nije aspekt potpore koji je s njome neodvojivo povezan.
51.
Zbog razloga koje ću objasniti smatram da to nije slučaj.
52.
Na prvom mjestu, uvodno iako se slažem među ostalim s Francuskom Republikom kada tvrdi da se argument Republike Austrije – prema kojem je činjenica da pravila u području državnih potpora i pravila u području javne nabave imaju isti cilj osiguravanja nenarušenog tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu sama po sebi dovoljna da bi se zaključilo da postoji neodvojivo povezani aspekt – ne može prihvatiti (
52
), Republika Austrija je ipak u pravu kada podsjeća na to da ta podudarnost ciljeva nalaže Komisiji pojačanu obvezu u pogledu osiguravanja dosljednosti tih dviju skupina odredbi.
53.
Na drugom mjestu, Opći je sud u točki 36. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava kada je ocijenio da odluka o dodjeli ugovora o izgradnji dvaju novih reaktora nije aspekt same potpore, s obzirom na to da se ta dodjela „odnosi […] na izradu i nabavu dobra koje će biti stavljeno na raspolaganje bez naknade, dakle na ono što prethodi samoj mjeri potpore”. Naime, s jedne strane, pretpostavka na kojoj se temelji takav zaključak, odnosno da je predmet potpore o kojoj je riječ stavljanje na raspolaganje dvaju novih nuklearnih reaktora društvu Paks II bez naknade, pogrešna je, kao što sam to prethodno dokazala. S druge strane, kao što to u bitnome tvrdi Republika Austrija, kada se državna intervencija koja se financira potporom na temelju članka 107. UFEU‑a provodi u više faza, kvalifikacija mjere donesene tijekom jedne od tih faza kao „aspekta” ili „neodvojivo povezanog aspekta” u smislu presude Iannelli & Volpi nije isključena samo zato što ta mjera prethodi onoj kojom se završava postupak u cjelini. Prema tome, čak i ako se pretpostavi da je Opći sud pravilno utvrdio da je predmet potpore o kojoj je riječ samo stavljanje na raspolaganje novih reaktora društvu Paks II bez naknade, to ne znači automatski da je izravna dodjela ugovora za njihovu izgradnju društvu JSC NIAEP element koji nema veze s predmetnom potporom. Dakako, točno je da bi, kao što to ističe Francuska Republika, tumačenje kriterija„neodvojive povezanosti” prema kojem bi pojam „neodvojivo povezani aspekt” obuhvaćao svaki „koncepcijski aspekt” projekta koji se financira javnim sredstvima dovelo do lišavanja učinka takvog kriterija. Međutim, taj se argument ne može prihvatiti u ovom slučaju. Dodjela ugovora za izgradnju novih reaktora nije samo „koncepcijski aspekt” niti je sporedni aspekt prijavljene mjere. Naime, predmet je potpore o kojoj je riječ razvoj tih reaktora te oni čine dobro koje treba biti stavljeno na raspolaganje korisniku.
54.
Na trećem mjestu, kao što to pravilno ističe Republika Austrija, iz sporne odluke i pobijane presude proizlazi da je određivanje društva JSC NIAEP kao graditelja bilo jedan od elemenata međuvladinog sporazuma, a Sporazum o financiranju naveden u točki 6. ovog mišljenja njegov je sastavni dio, te je bilo jedan od uvjeta za dobivanje zajma namijenjenog financiranju većeg dijela ulaganja potrebnih za izgradnju novih reaktora. Naime, u skladu sa sudskom praksom na koju se podsjeća u točki 25. ovog mišljenja, način financiranja potpore ne može se od nje odvojiti, a njegova je ocjena, među ostalim s obzirom na druge odredbe Ugovora koje se ne odnose na državne potpore, u isključivoj nadležnosti Komisije.
55.
Na četvrtom mjestu, iz sudske prakse navedene u točkama 19. do 25. ovog mišljenja ne proizlazi da element ili uvjet potpore koji izravno ne utječe na određivanje jednog ili više korisnika potpore ili njezina iznosa ne može biti „neodvojivo povezan aspekt” čiju zakonitost Komisija mora ispitati u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a. Suprotno tomu, iz te sudske prakse proizlazi da takav aspekt čini element ili uvjet potpore za koji se utvrdi da je „nužan za ostvarenje njezina cilja ili njezino funkcioniranje”. U ovom slučaju, kao što to u bitnome tvrdi Republika Austrija, dodjela ugovora o izgradnji društvu JSC NIAEP bila je element koji je nužan i za ostvarenje cilja predmetne potpore i za njezino funkcioniranje. Naime, s jedne strane, iz sporne odluke i pobijane presude proizlazi da je odabir društva JSC NIAEP kao poduzetnika koji će biti odgovoran za projektiranje, izgradnju i stavljanje u pogon novih reaktora bio sastavni dio međuvladina sporazuma te da je zajam koji je Ruska Federacija dala Mađarskoj bio povezan s takvim odabirom (
53
). S druge strane, Mađarska je i pred Komisijom i pred Općim sudom i Sudom tvrdila da je društvo JSC NIAEP jedino moglo pružiti tehnologiju potrebnu za izgradnju novih reaktora, iz čega proizlazi da je ta država članica bila uvjerena da je, s tehničkog gledišta, odluka da se ugovor o izgradnji dodijeli tom poduzetniku bila nužna da se osigura održivost i uspjeh projekta financiranog predmetnom potporom.
56.
Naposljetku, na petom mjestu, pitam se je li za ocjenu postojanja neodvojivo povezanog aspekta u smislu presude Iannelli & Volpi relevantno utvrđenje iz točke 37. pobijane presude, prema kojem bi „povreda pravilâ javne nabave proizvela […] učinke samo na tržištu izgradnje nuklearnih elektrana i ne bi mogla imati posljedice na tržištu na koje se odnosi predmet […] mjere potpore [o kojoj je riječ]”. Kao prvo, na temelju takvog se utvrđenja ne može zaključiti da takva dodjela nije aspekt neodvojivo povezan s predmetnom potporom. Naime, određivanje mjera koje nisu odvojive od potpore logično prethodi i ocjeni njihove usklađenosti s pravom Unije i ispitivanju njihova utjecaja na spojivost potpore. Kao drugo i važnije, sumnjam u valjanost pretpostavke na kojoj se temelji navedeno utvrđenje, odnosno to da samo u slučaju povrede odredbe koja se ne odnosi na državne potpore, koja bi se očitovala u dodatnom narušavanju tržišnog natjecanja ili trgovine na tržištu na koje se odnosi potpora o kojoj je riječ, može postojati Komisijina obveza da takvu povredu utvrdi u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a (
54
). Naime, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da Komisija, kada ocjenjuje ispunjava li planirana potpora uvjet iz članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a da ne utječe negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu, mora uzeti u obzir moguće negativne učinke te potpore na tržišno natjecanje i trgovinu na cijelom unutarnjem tržištu, koje se u skladu s člankom 26. stavkom 2. UFEU‑a definira kao „područje bez unutarnjih granica na kojem se slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala osigurava u skladu s odredbama Ugovorâ” (
55
). Presuda od 31. siječnja 2001., Weyl Beef Products i dr./Komisija (
56
), na koju upućuju Francuska Republika i Mađarska, ne može dovesti do drukčijeg zaključka. U točkama te presude na koje upućuju te države članice Opći je sud, nakon što je utvrdio da su sporne mjere neodvojivo povezane s predmetom potpore o kojoj je riječ, provjerio podrazumijevaju li one učinke „koji nadilaze ono što je nužno da bi se potporom mogli postići ciljevi koji su dopušteni Ugovorom”. Međutim, takva provjera jasno ulazi u okvir ispitivanja proporcionalnosti potpore, koje slijedi nakon što se odredi opseg mjera koje se uzimaju u obzir za ocjenu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem. Prema tome, u presudi Weyl Beef Products i dr./Komisija ne pojašnjava se na temelju čega se mjera može kvalificirati kao „neodvojivo povezan aspekt” niti potvrđuje tezu da su za ispitivanje koje Komisija treba provesti u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a relevantni samo učinci takve mjere koji se mogu pojaviti na „tržištu na koje se odnosi predmet mjere potpore [o kojoj je riječ]”. Ta presuda s druge strane slijedi sudsku praksu proizašlu iz presude Ianelli & Volpi (
57
). Isto vrijedi za presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija (
58
), koju među ostalim citira Komisija, a u kojoj je pojašnjeno da će, ako je aspekt potpore neodvojivo povezan s njezinim predmetom, „Komisija ocijeniti usklađenost potpore s drugim odredbama pored odredaba o državnim potporama u postupku koji je propisan člankom 108. UFEU‑a i ta ocjena može dovesti do toga da se konkretna potpora utvrdi nespojivom s unutarnjim tržištem”.
57.
Navedeno ću zaključiti time da smatram da nije isključeno da Komisija u okviru ispitivanja spojivosti potpore s unutarnjim tržištem mora uzeti u obzir povredu odredbe prava Unije koja bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja na nekom drugom tržištu, ali koje je, kao u ovom slučaju, povezano s tržištem na koje se odnosi potpora.
iv) Obveza Komisije da ispita moguću povredu odredbi u području javne nabave
58.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je Opći sud pogrešno postupio potvrdivši Komisijin zaključak da izravna dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora društvu JSC NIAEP nije „aspekt neodvojivo povezan” s predmetom potpore o kojoj je riječ.
59.
Iz toga slijedi da je on isto tako pogrešno zaključio da Komisija u okviru postupka koji je doveo do donošenja sporne odluke nije bila dužna ispitati je li ta dodjela u skladu s odredbama u području javne nabave, pitanje koje su tijekom tog postupka istaknule Republika Austrija i druge zainteresirane strane (
59
).
3) Zaključci o prvom i drugom dijelu prvog žalbenog razloga
60.
Na temelju svih prethodnih razmatranja smatram da su prvi i drugi dio prvog žalbenog razloga, promatrani zajedno, osnovani.
2.
Treći dio
61.
Treći dio prvog žalbenog razloga sastoji se od dvaju prigovora. Prvi se temelji na nedostatku u obrazloženju sporne odluke koji je Opći sud propustio utvrditi, a drugi na povredi odredbi prava javne nabave. Tim se prigovori odnose na točke 40. do 49. i 196. do 203. pobijane presude.
62.
Točke 40. do 49. pobijane presude dio su obrazloženja koje je Opći sud dao za odbijanje prvog tužbenog razloga Republike Austrije, koji se temeljio na neprovedbi postupka javne nabave. U točkama 41. i 42. Opći je sud, kao prvo, utvrdio da je Komisija u uvodnoj izjavi 285. sporne odluke pravilno smatrala da u odgovoru na primjedbe koje su joj zainteresirane strane dostavile u pogledu usklađenosti prijavljene mjere s Direktivom 2014/25 može uputiti na postupak zbog povrede obveze pokrenut protiv Mađarske, u kojem je donijela zaključak, koji se „zasnivao na temeljitoj analizi tehničkih zahtjeva” koje je ta država članica navela, da se ta direktiva ne primjenjuje na povjeravanje radova izgradnje novih reaktora na temelju njezina članka 50. točke (c) (u daljnjem tekstu: postupak zbog povrede obveze). U točkama 43. do 46. te presude Opći je sud, kao drugo, ispitao Komisijin odgovor na pisana pitanja postavljena u okviru mjere upravljanja postupkom i dokumente podnesene u prilog njemu, pri čemu je utvrdio da iz tog odgovora proizlazi i da je tim dokumentima potvrđeno da je Komisija zaključila da su se radovi izgradnje novih reaktora „mogli” izravno povjeriti društvu JSC NIAEP „bez prethodno provedenog postupka nadmetanja jer zbog tehničkih razloga nije bilo tržišnog natjecanja”. U točkama 47. i 48. pobijane presude Opći je sud, kao treće, pojasnio da se ne može prihvatiti da se, „u okviru postupka koji se odnosi na spojivost potpore s unutarnjim tržištem, dovedu u pitanje sve prethodno donesene odluke u pogledu kojih se već proveo zaseban postupak”, s obzirom na to da bi se „Komisijino preispitivanje dodjele ugovora o izgradnji u okviru postupka u pogledu državne potpore, a da ona pritom ne raspolaže novim informacijama u odnosu na trenutak u kojem je odlučila zaključiti postupak zbog povrede obveze, protivilo […] načelu pravne sigurnosti”. U točki 49. pobijane presude Opći je sud, kao četvrto i posljednje, zaključio da se „Komisija, u svakom slučaju, za potrebe donošenja [sporne] odluke oslonila na postupak zbog povrede obveze pri čemu nije počinila pogrešku koja se tiče prava”.
63.
U točkama 196. do 203. pobijane presude Opći je sud pak odbio prvi dio desetog tužbenog razloga, koji se temeljio na nedovoljnom obrazloženju sporne odluke u pogledu usklađenosti potpore s drugim odredbama prava Unije. U tim točkama Opći je sud u bitnome utvrdio da Komisija, s obzirom na to da je u uvodnim izjavama 280. do 284. sporne odluke ocijenila da nije dužna ispitati postojanje moguće povrede Direktive 2014/25, jer ta povreda i predmet potpore o kojoj je riječ nisu neodvojivo povezani, nije bila obvezna u spornoj odluci obrazložiti razloge zbog kojih se može smatrati da su ispunjeni uvjeti predviđeni u članku 50. točki (c) Direktive 2014/25.
a)
Prigovor koji se temelji na neutvrđivanju nedostatka u obrazloženju sporne odluke
64.
Republika Austrija tvrdi da je Opći sud pogrešno ocijenio da je sporna odluka dovoljno obrazložena kad je riječ o pitanju je li došlo do povrede odredbi u području javne nabave. Puko upućivanje na postupak zbog povrede obveze koji nije javan i koji je okončan nije dovoljno obrazloženje. Tvrdi da je Opći sud samo zahvaljujući Komisijinim očitovanjima i dokumentima koje je dostavila u odgovoru na njegovu mjeru upravljanja postupkom mogao saznati razloge zbog kojih je Komisija isključila postojanje povrede odredbi u području javne nabave.
65.
Francuska Republika poziva se na nedopuštenost tog prigovora zbog toga što je prvi put istaknut u fazi žalbe. U tom pogledu ističem da iz točaka 192. i 196. do 203. pobijane presude jasno proizlazi, s jedne strane, da je Republika Austrija pred Općim sudom prigovarala zbog nedovoljnog obrazloženja sporne odluke kad je riječ o usklađenosti potpore s odredbama prava javne nabave i, s druge strane, da je Opći sud ispitao takav prigovor te ga je odbio. Iz točaka 40. do 49. pobijane presude, čiji je sadržaj opisan u točki 62. ovog mišljenja, također proizlazi da je Opći sud izričito podupro Komisijino upućivanje na postupak zbog povrede obveze iz uvodne izjave 285. sporne odluke. Iz toga slijedi da je ovaj prigovor, s obzirom na to da se, s jedne strane, njime ponavljaju prigovori koje je Republika Austrija istaknula pred Općim sudom i da, s druge strane, ima temelj u obrazloženju pobijane presude, dopušten (
60
).
66.
Ustaljena je sudska praksa da, iako obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati argumentaciju institucije, donositelja akta, na način da zainteresiranoj osobi omogućuje da se upozna s razlozima donošenja mjera, a nadležnom sudu da provede nadzor, takvo obrazloženje ipak mora biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem se on donosi (
61
). Također je ustaljena sudska praksa da obveza obrazlaganja čini bitnu postupovnu pretpostavku koju treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta. Naime, obrazloženje odluke sastoji se od formalnog navođenja razloga na kojima se ta odluka temelji. Ako ti razlozi sadržavaju pogreške, oni utječu na materijalnu zakonitost odluke, ali ne na njezino obrazloženje, koje može biti dovoljno iako su u njemu izneseni pogrešni razlozi (
62
).
67.
U ovom slučaju, Komisija je svoj zaključak – da navodna povreda pravila o javnoj nabavi nije imala utjecaj na ocjenu predmetne potpore – opravdala dvojakim razlozima. S jedne strane, u uvodnoj izjavi 283. te odluke kao glavno je istaknula da takva povreda, pod pretpostavkom da je utvrđena, ne bi imala dodatan učinak narušavanja tržišnog natjecanja i trgovine na tržištu električne energije, na koje se odnosi ta potpora, i da stoga nije bila dužna odlučiti o njezinu postojanju. S druge strane, u uvodnoj izjavi 285. navedene odluke podredno (
63
) je uputila na postupak zbog povrede obveze u kojem je utvrdila da se Direktiva 2014/25 ne primjenjuje na izravnu dodjelu ugovora o izgradnji društvu JSC NIAEP i da stoga nije došlo do povrede odredbi te direktive na koju se osobito pozvala Republika Austrija.
68.
Razlozi izneseni kao glavni, iako ispunjavaju zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a, sadržavaju pogreške koje utječu na njihovu materijalnu zakonitost zbog istih razloga koji su navedeni u točkama 49. do 59. ovog mišljenja.
69.
U tim okolnostima, osnovanost Komisijina zaključka, koji je potvrđen u pobijanoj presudi, prema kojem ona u spornoj odluci nije bila dužna ispitati je li dodjela ugovora o izgradnji novih reaktora u skladu s odredbama u području javne nabave, temelji se samo na podredno iznesenim razlozima.
70.
Najprije ističem da smatram, kao i sve države članice koje sudjeluju u ovom postupku te Komisija, da je ona u ovom slučaju mogla ispuniti svoju obvezu provođenja takvog ispitivanja upućivanjem na postupak zbog povrede obveze, koji je završen a da nije utvrđena povreda navedenih odredbi. Naime, iz presude Komisija/Italija, navedene u točki 21. ovog mišljenja, među ostalim proizlazi da je kumulativna primjena postupka zbog povrede obveze i postupka nadzora državnih potpora opće pravilo u slučaju kad je državna mjera istodobno obuhvaćena područjem primjene odredbi u području potpora i drugih odredbi Ugovora (
64
). Iz činjeničnih okolnosti predmeta u kojem je donesena ta presuda također proizlazi da takva kumulativna primjena nije isključena čak ni u slučaju neodvojive povezanosti nacionalne mjere koja se smatra protivnom odredbi Ugovora koja se ne odnosi na potpore s predmetom potpore, barem kada je postupak zbog povrede obveze započet prije pokretanja postupka nadzora državnih potpora.
71.
Međutim, takvo upućivanje moglo je u spornoj odluci zamijeniti meritorno ispitivanje pitanja je li prijavljena mjera u skladu s odredbama Direktive 2014/25 samo pod uvjetom da je Komisija u toj odluci objasnila na temelju kojih je činjeničnih i pravnih okolnosti utvrdila da nije došlo do povrede prava Unije. Iako takvu obvezu treba uskladiti sa zahtjevima povjerljivosti dokumenata iz postupka zbog povrede obveze, na koje su se osobito pozvale Republika Poljska i Francuska Republika, takvi zahtjevi ne mogu dokinuti Komisijinu obvezu obrazlaganja akata koje donosi.
72.
U tom pogledu treba istaknuti da se u uvodnoj izjavi 285. sporne odluke samo navodi „privremeni zaključak” do kojeg je Komisija došla u okviru postupka zbog povrede obveze bez ikakvih naznaka o činjeničnim i pravnim razmatranjima na kojima se takav zaključak temeljio. Točno je da je ustaljena sudska praksa da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst nego i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (
65
). Međutim, Republika Austrija u ovom je slučaju tvrdila, a da joj Komisija u tom pogledu nije proturječila, da elementi postupka zbog povrede obveze koji eventualno mogu otkloniti nedostatke u tekstu uvodne izjave 285. te odluke nisu u trenutku donošenja sporne odluke bili ni javni ni dostupni zainteresiranim stranama koje su sudjelovale u postupku, tako da se ne može smatrati da su bili dio konteksta poznatog tim zainteresiranim stranama na način da im omogućuju jasno i nedvosmisleno razumijevanje razloga zbog kojih je Komisija zaključila da se Direktiva 2014/25 ne primjenjuje u ovom slučaju (
66
). Suprotno onomu što tvrdi Francuska Republika, činjenica da je Komisija iznijela razloge donošenja sporne odluke tijekom postupka ne može nadomjestiti nedostatnost prvotnog obrazloženja te odluke. Naime, obrazloženje se ne može prvi put i naknadno iznijeti pred sudom, osim u iznimnim okolnostima koje, s obzirom na to da ne postoji nikakva hitnost, nisu ispunjene u ovom slučaju (
67
).
73.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ovaj prigovor treba prihvatiti.
b)
Prigovor koji se temelji na povredi odredbi u području javne nabave
74.
Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, u okviru zasebnog prigovora „podsjeća na dvojbe” koje je izrazila na raspravi pred Općim sudom u pogledu primjenjivosti, u okolnostima konkretnog slučaja, članka 50. točke (c) podtočke ii. Direktive 2014/25, kojim se dopušta pregovarački postupak bez prethodnog poziva na nadmetanje ako radove može izvršiti samo „određeni gospodarski subjekt” zato što „iz tehničkih razloga nema tržišnog natjecanja”. Tvrdi da je „puno vjerojatnije” da su kriteriji za dodjelu ugovora o izgradnji novih reaktora, na koje se pozvala Mađarska i koji se osobito odnose na sigurnost, bili umjetno ograničeni radi dobivanja ruskog financiranja. U svakom slučaju, čak i ako se pretpostavi da su ti kriteriji bili objektivni, nije bilo moguće isključiti mogućnost da bi se, s obzirom na vrijednost ugovora, postupkom nadmetanja bili pronašli i drugi ponuditelji. Republika Austrija, koju podupire Veliko Vojvodstvo Luksemburg, također tvrdi da je Opći sud, osobito u točkama 38. i 64. pobijane presude, na nju pogrešno prebacio teret dokazivanja toga da su drugi ponuditelji mogli isporučiti nove reaktore. Ona smatra da je na Mađarskoj, koja se namjeravala pozvati na izuzeće predviđeno člankom 50. Direktive 2014/25, da dokaže da se nije morao provesti postupak nadmetanja.
75.
Čini mi se da se taj prigovor ne može prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na točke 40. do 49. pobijane presude (
68
). Prema mojem mišljenju, u njegovu će ispitivanju Sud naići na dvostruki problem. S jedne strane, argumenti Republike Austrije su nejasni i manjkavi. S druge strane, prema mojem mišljenju, iz tumačenja razloga sadržanih u točkama 40. do 49. pobijane presude proizlazi da je Opći sud samo utvrdio da je, s jedne strane, Komisija u okviru postupka zbog povrede obveze „zaključila”, na osnovi „temeljit[e] analiz[e] tehničkih zahtjeva” na koje se Mađarska pozvala (
69
), da je ta država članica u ovom slučaju mogla primijeniti postupak bez prethodnog poziva na nadmetanje na temelju članka 50. točke (c) podtočke ii. Direktive 2014/25 (
70
) te da je, s druge strane, u tim okolnostima upućivanje na ishod tog postupka u uvodnoj izjavi 285. sporne odluke opravdano. Međutim, prema mojem mišljenju, iz tih istih točaka pobijane presude ne proizlazi da je Opći sud proveo nadzor zakonitosti zaključka da se Direktiva 2014/25 ne primjenjuje u ovom slučaju, na koji se Komisija podredno pozvala u spornoj odluci. Kao što je to Komisija na raspravi pravilno navela o tom pitanju, Opći je sud samo provjerio činjenice.
c)
Zaključak o trećem dijelu
76.
Zbog iznesenih razloga smatram da je osnovan treći dio prvog žalbenog razloga, u dijelu u kojem se njime Općem sudu prigovara da nije utvrdio nedostatak u obrazloženju sporne odluke o kojem se raspravljalo u točkama 71. i 72. ovog mišljenja.
3.
Zaključak o prvom žalbenom razlogu
77.
Na temelju svih prethodnih razmatranja predlažem Sudu da prihvati prvi žalbeni razlog.
B. Drugi i četvrti žalbeni razlog
78.
Većina argumenata koje je Republika Austrija istaknula u okviru svojeg drugog i četvrtog žalbenog razloga se preklapa, tako da ću ih ispitati zajedno. Ti se žalbeni razlozi odnose na točke 51. do 65. i točke 184. i 185. pobijane presude.
79.
U točkama 51. do 65. pobijane presude Opći je sud analizirao i odbio prvi dio četvrtog tužbenog razloga, koji se temeljio na neproporcionalnosti predmetne potpore. U tom je dijelu Republika Austrija tvrdila da, s obzirom na to da za izgradnju dvaju novih reaktora nije provedeno nadmetanje, nije osigurana proporcionalnost te potpore jer se nije moglo jamčiti da je njezin iznos ograničen na minimum nužan za provedbu projekta. Opći je sud najprije naveo da, „iako se člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a zahtijeva da potpora bude ograničena na najmanju moguću mjeru, iz toga ipak ne proizlazi da je provedba postupka javne nabave uvjet da bi mjera potpore bila proporcionalna” i da je takav postupak „samo jedan od načina na koje se potpora može ograničiti na najmanji iznos potreban za postizanje željenog cilja” (točke 59. i 60.). Opći je sud zatim ocijenio da „tvrdnja Republike Austrije da se izgradnja reaktora mogla realizirati s manjim troškom i manjom potporom da je proveden postupak javne nabave nije potkrijepljena dokazima” i da je „na Republici Austriji da iznese elemente koji upućuju na alternativno rješenje za izgradnju predmetnih reaktora” (točka 64.). Naposljetku, Opći je sud u točki 65. pobijane presude pojasnio da se, „[u] svakom slučaju, pitanje je li mjera potpore bila ograničena na najmanji iznos potreban za postizanje željenog cilja zapravo odnosi na pitanje nije li stavljanje na raspolaganje dvaju novih reaktora bez naknade bilo neproporcionalno, s obzirom na to da je to predmet potpore [o kojoj je riječ]”.
80.
U točkama 177. do 190. pobijane presude Opći je sud analizirao i odbio deveti tužbeni razlog, koji se temeljio na nedovoljnoj određenosti predmetne potpore. U točki 183. te presude on je, s jedne strane, najprije podsjetio na to da je cilj određivanja elemenata potpore omogućiti Komisiji donošenje zaključka o tome je li ta potpora prikladna, nužna i proporcionalna te je, s druge strane, uputio na presudu od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija (
71
), u kojoj je već ocijenio da Komisija nije obvezna, prije ispitivanja proporcionalnosti mjere potpore s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (c) UFEU‑a, kvantificirati točan iznos novčane protuvrijednosti koja proizlazi iz te mjere potpore. U točki 185. pobijane presude, kad je riječ o troškovima financiranja, Opći je sud, nakon što je napomenuo da se u uvodnoj izjavi 28. sporne odluke navode troškovi financiranja duga tijekom cijelog trajanja obnovljive kreditne linije, istaknuo da Republika Austrija nije iznijela „nijedan precizan argument kojim bi se moglo dokazati da Komisija nije mogla, na temelju podataka o kamatnim stopama kredita navedenih u toj uvodnoj izjavi, zajedno s naknadnim pojašnjenjima iz bilješke 16. [te] odluke, provjeriti proporcionalnost elementa potpore te koja bi u tom pogledu bila svrha navođenja troškova vanjskog financiranja (kamate na zajmove), poput onih koje bi privatni ulagač trebao platiti u tržišnim uvjetima”.
81.
Svojim drugim žalbenim razlogom Republika Austrija prigovara Općem sudu da je pogrešno postupio kada je potvrdio prema njezinu mišljenju nedostatno ispitivanje proporcionalnosti predmetne potpore koje je Komisija provela u spornoj odluci. Svojim četvrtim žalbenim razlogom, koji je podijeljen na tri dijela, Republika Austrija s druge strane prigovara Općem sudu da je potvrdio nedovoljno određenje predmetne potpore, osobito zato što nije proveden postupak javne nabave, nisu uzeti u obzir troškovi vanjskog financiranja i nije izračunana novčana protuvrijednost.
82.
Mađarska, Republika Poljska i Komisija na različitim osnovama izražavaju sumnje u dopuštenost drugog i/ili četvrtog žalbenog razloga. Iako te sumnje nisu osnovane utoliko ukoliko se odnose na te žalbene razloge u cijelosti, neke od njih međutim treba prihvatiti kad je riječ o pojedinačnim prigovorima koje je Republika Austrija iznijela u okviru navedenih žalbenih razloga. U nastavku ću analize navesti kada je to slučaj.
83.
Iako se općenito slažem da su drugi i četvrti žalbeni razlog prilično nerazrađeni i katkad nejasni, ipak se mogu utvrditi tri prigovora, koji se odnose na utjecaj sljedećih čimbenika u okviru nadzora koji je Opći sud proveo nad proporcionalnošću predmetne potpore: (i.) neprovedba postupka javne nabave; (ii.) neprovedba izračuna novčane protuvrijednosti i (iii.) neutvrđivanje troškova vanjskog financiranja.
1.
Neprovedba postupka javne nabave
84.
Republika Austrija tvrdi da Opći sud nije jasno odredio ili je pogrešno odredio predmet potpore o kojoj je riječ jer tim predmetom nije obuhvatio izgradnju novih nuklearnih reaktora. Zbog toga nije mogao provesti „valjan i propisan” nadzor nad ispitivanjem proporcionalnosti te potpore koje je provela Komisija. Ostaje kod tvrdnje da je iznos ugovora koji je Mađarska platila u okviru izgradnje tih reaktora činjenična okolnost neophodna za ocjenu predmetne potpore. Iz toga zaključuje da se, suprotno onomu što tvrdi Opći sud, osobito u točki 65. pobijane presude čiji je sadržaj naveden u točki 79. ovog mišljenja, zbog neprovedbe postupka javne nabave nije moglo pravilno ocijeniti je li ta potpora proporcionalna. Naime, takav je postupak mogao dovesti do potpuno drukčije potpore, osobito u pogledu njezine strukture i iznosa. Puka tvrdnja iz točke 59. pobijane presude da je „postupak javne nabave samo jedan od načina na koje se potpora može ograničiti na najmanji iznos potreban za postizanje željenog cilja”, sama po sebi nije dovoljna jer nisu navedeni kriteriji po kojima je proveden nadzor proporcionalnosti predmetne potpore. Pobijana presuda stoga u tom pogledu ima nedostatak u obrazloženju (
72
).
85.
Kao što sam to već navela, iz pobijane presude, a osobito iz njezinih točaka 36. i 65., jasno proizlazi da je Opći sud smatrao da je predmet potpore o kojoj je riječ „stavljanje na raspolaganje” novih reaktora „bez naknade”. Međutim, u točkama 34. do 39. ovog mišljenja ocijenila sam da takvo definiranje predmeta potpore o kojoj je riječ, koje iz okvira tog predmeta isključuje izgradnju novih nuklearnih reaktora, proizlazi iz pogrešnog tumačenja sporne odluke i pogrešne pravne kvalifikacije činjenica. Te pogreške pak nužno dovode u pitanje pretpostavku na temelju koje je Opći sud u točki 65. pobijane presude zaključio da nisu relevantni prigovori koje je Republika Austrija istaknula u okviru svojeg četvrtog tužbenog razloga.
86.
Budući da Opći sud u navedenoj točki 65. detaljnije upućuje na prednost koju društvo Paks II ostvaruje projektom koji financira Mađarska zbog izgradnje i stavljanja na raspolaganje novih proizvodnih kapaciteta, valja naglasiti da postoji uska povezanost između te prednosti i iznosa ulaganja koje je Mađarska odobrila za taj projekt, uključujući stvarnu kupovnu cijenu nuklearne elektrane (
73
), koja bi barem djelomično trebala odražavati ekonomsku vrijednost tih kapaciteta. Iz toga slijedi da je svaka ocjena proporcionalnosti predmetne potpore nužno polazila od navedenog iznosa.
87.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da ovaj prigovor, u dijelu u kojem se odnosi na točku 65. pobijane presude, prema mojem mišljenju treba prihvatiti. Međutim, naglašavam da ta točka sadržava razlog koji je iznesen uzgredno, kao što to potvrđuje upotreba izraza „u svakom slučaju”. Iz toga slijedi da ovaj prigovor može biti relevantan samo ako se prihvate argumenti koje Republika Austrija navodi u odnosu na točke 58. do 64. pobijane presude.
88.
U tom pogledu, kad je, na prvom mjestu, riječ o razlozima navedenima u točkama 58. i 59. pobijane presude i opisanima u točki 79. ovog mišljenja, smatram da se ne može osporiti, kao što sam to upravo izložila, da se u okviru ispitivanja proporcionalnosti predmetne potpore, a osobito analize kojom se ocjenjivalo je li ta potpora bila ograničena na najmanji iznos potreban da bi se isporučio projekt koji se njome treba financirati, ne može zanemariti iznos ulaganja određen za provedbu tog projekta, uključujući kupovnu cijenu novih reaktora. Ne može se osporiti, kao što to uostalom tvrdi i sam Opći sud, ni to da provedba postupka nadmetanja Komisiji služi kao sredstvo da osigura proporcionalnost cijene ugovora jer njezino određivanje podliježe tržišnom natjecanju. Naime, kao što to proizlazi iz točke 53. pobijane presude, Republika Austrija je u okviru prvog dijela svojeg četvrtog tužbenog razloga tvrdila da, s obzirom na to da nije provedeno nadmetanje za izgradnju novih reaktora, nije zajamčena proporcionalnost predmetne potpore, kao i da elementi na kojima je Komisija temeljila svoj zaključak, odnosno nepostojanje prekomjerne naknade i obveza povrata dobiti, nisu bili relevantni za pitanje je li predmetna potpora bila ograničena na najmanji potreban iznos. U tim okolnostima, Republika Austrija sada pravilno ističe da tvrdnja iz točke 59. pobijane presude prema kojoj je „postupak javne nabave samo jedan od načina na koje se potpora može ograničiti na najmanji iznos potreban za ostvarenje željenog cilja” sama po sebi nije bila dovoljna da bi se odgovorilo na kritike koje je ona istaknula jer nisu navedeni elementi na kojima je Komisija temeljila svoj zaključak u situaciji u kojoj takav postupak nije proveden te da stoga pobijana presuda u tom pogledu sadržava nedostatak u obrazloženju. Protuargumenti koje su istaknule države članice koje sudjeluju u ovom postupku i Komisija, koji se uostalom svi temelje na samoj spornoj odluci, ne pomažu ispraviti propuste u pobijanoj presudi u tom pogledu (
74
).
89.
Kad je, na drugom mjestu, riječ o točki 64. pobijane presude, čiji je sadržaj naveden u točki 79. ovog mišljenja, Republika Austrija u okviru svojeg prvog žalbenog razloga prigovara Općem sudu da je na nju prebacio teret dokazivanja da su drugi ponuditelji mogli izgraditi nove reaktore uz manji trošak. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da Opći sud u navedenoj točki 64. opravdava prebacivanje takvog tereta dokazivanja na Republiku Austriju upućivanjem na procjenu tržišta koju je provela Mađarska i koju je Komisija provjerila u okviru postupka zbog povrede obveze, iz koje je proizlazilo da nisu bili dostupni drugi odgovarajući dobavljači. Međutim, budući da Republici Austriji nisu bili dostupni elementi na kojima je Komisija temeljila svoje zaključke u okviru tog postupka i da sporna odluka u tom pogledu nije bila dovoljno obrazložena, teret dokazivanja kakav je predložio Opći sud ne može se ni u kojem slučaju opravdati.
90.
Zbog razloga navedenih u točkama 85. do 89. ovog mišljenja smatram da je ovaj prigovor osnovan.
2.
Neprovedba izračuna novčane protuvrijednosti
91.
Republika Austrija tvrdi da je, pod pretpostavkom da predmetnu potporu čini, kao što to utvrđuje Opći sud, stavljanje na raspolaganje novih reaktora, Komisija trebala izračunati novčanu protuvrijednost (
75
) kako bi kvantificirala tu potporu i ocijenila je li ona proporcionalna.
92.
U tom pogledu, bez potrebe zauzimanja stajališta o pitanju je li Komisija uvijek obvezna kvantificirati novčanu protuvrijednost (
76
), koje je bilo predmet rasprave među strankama, samo ću podsjetiti na to da je Opći sud u točkama 188. do 190. pobijane presude naveo da je (i.) predmetna potpora obuhvaćala obnovljivu kreditnu liniju od 10 milijardi eura i dodatni iznos od 2,5 milijardi eura koji isplaćuje Mađarska Država, pri čemu se tom kreditnom linijom trebalo financirati 80 % potvrđenih troškova ulaganja, a dodatnim iznosom preostalih 20 %, (ii.) da su svi troškovi koji bi mogli biti povezani s ulaganjem bili obuhvaćeni tim iznosima, te (iii.) da se spornom odlukom samo odobrava projekt koji je prijavila Mađarska isključujući eventualna povećanja navedenih iznosa, tako da bi „svako financiranje koje bi prekoračilo iznos od 12,5 milijardi eura činilo izmjenu postojeće potpore”, koju bi trebalo ocijeniti u skladu s člankom 4. Uredbe (EZ) br. 794/2004 (
77
). Stoga se čini da je Opći sud pošao od pretpostavke da element potpore odgovara cjelokupnom financiranju koje je odobrila Mađarska Država, kako je opisano u spornoj odluci, i da stoga, u okolnostima konkretnog slučaja, uopće nije bilo potrebno izračunati novčanu protuvrijednost. Kao što to osobito navodi Mađarska, Republika Austrija ne iznosi konkretne argumente koji bi mogli dovesti u pitanje rasuđivanje Općeg suda i potkrijepiti njezinu tezu da, s obzirom na to da nije izračunana novčana protuvrijednost, nije bilo moguće ocijeniti je li predmetna potpora proporcionalna. Stoga se ovaj prigovor, prema mojem mišljenju, ne može prihvatiti.
3.
Neutvrđivanje troškova vanjskog financiranja
93.
Republika Austrija prigovara Općem sudu zbog toga što je u točki 185. pobijane presude odbio njezin argument prema kojem Komisija nije mogla, s obzirom na to da nisu utvrđeni troškovi vanjskog financiranja (kamate na zajmove) duga koje bi privatni ulagač morao platiti u tržišnim uvjetima, točno utvrditi iznos predmetne potpore i stoga ocijeniti je li ona proporcionalna.
94.
U tom je pogledu dovoljno istaknuti da Republika Austrija u potporu tom prigovoru samo ponavlja argumente koje je iznijela u tužbi podnesenoj Općem sudu, na koju upućuje. U tim okolnostima, s obzirom na to da štoviše nisu precizno navedeni ni osporavani dijelovi pobijane presude, ovaj je prigovor prema mojem mišljenju nedopušten. U svakom slučaju, kao što to Komisija ističe u svojim podnescima, u situaciji kao što je ona u ovom slučaju, u kojoj je država ugovorila zajam po kamatnim stopama koje su navedene u spornoj odluci (
78
), u kojoj je utvrđeno postojanje prednosti za društvo Paks II, u kojoj se odluka odnosila na financiranje do iznosa od 12,5 milijardi eura (
79
), te u kojoj, prema tvrdnjama same Republike Austrije, nije bila riječ o subvencioniranom kreditu, na Republici Austriji je bilo da objasni, kao što je to Opći sud naveo u točki 185. pobijane presude, zašto Komisija bez izračuna troškova vanjskog financiranja nije mogla ocijeniti je li predmetna potpora proporcionalna. Stoga se ovaj prigovor ni u kojem slučaju ne može prihvatiti.
4.
Zaključci o drugom i četvrtom žalbenom razlogu
95.
Na temelju prethodno navedenog, prema mojem mišljenju valja prihvatiti samo onaj prigovor istaknut u okviru drugog i četvrtog žalbenog razloga koji je analiziran u točkama 85. do 89. ovog mišljenja.
C. Posljedice analize
96.
Ako Sud, kao što to predlažem, proglasi osnovanima prvi žalbeni razlog i prigovor analiziran u točkama 85. do 89. ovog mišljenja, koji je istaknut u okviru drugog i četvrtog žalbenog razloga, trebalo bi prihvatiti žalbu i ukinuti pobijanu presudu.
V. Zaključak
97.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da prvi, drugi i djelomično treći dio prvog žalbenog razloga te prigovor analiziran u točkama 85. do 89. ovog mišljenja, koji je istaknut u okviru drugog i četvrtog žalbenog razloga, proglasi osnovanima. Shodno tomu, predlažem da se prihvati žalba i ukine pobijana presuda.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	T‑101/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2022:728
(
3
)	SL 2017., L 317, str. 45., u daljnjem tekstu: sporna odluka
(
4
)	SL 2016., C 8, str. 2. (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju)
(
5
)	U uvodnim izjavama 279. do 287. sporne odluke, koje se nalaze u odjeljku 5.3.2., naslovljenom „Usklađenost s pravom Unije koje se ne odnosi na pravila o državnim potporama”, Komisija je odgovorila na primjedbe brojnih zainteresiranih strana o usklađenosti prijavljene mjere s, među ostalim, Direktivom 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.).
(
6
)	C‑594/18 P, u daljnjem tekstu: presuda Austrija/Komisija, EU:C:2020:742
(
7
)	U uvodnim izjavama 281. do 284. sporne odluke Komisija je isključila mogućnost da postoji neodvojiva povezanost između moguće povrede Direktive 2014/25 i predmeta potpore. U uvodnoj izjavi 283. među ostalim je tvrdila da bi „moguće nepoštovanje pravila o javnoj nabavi u predmetnom slučaju moglo imati učinak narušavanja tržišnog natjecanja na tržištu izgradnje nuklearnih elektrana. Međutim, potporom za ulaganje u nuklearnu elektranu Paks II nastoji joj se omogućiti proizvodnja električne energije bez snošenja troškova ulaganja u izgradnju nuklearnih postrojenja. Stoga nije utvrđen dodatni učinak narušavanja tržišnog natjecanja i trgovine na tržištu električne energije koji bi nastao zbog neusklađenosti s Direktivom 2014/25/EU u pogledu izravne dodjele građevinskih radova društvu JSC NIAEP”.
(
8
)	74/76, u daljnjem tekstu: presuda Iannelli & Volpi, EU:C:1977:51
(
9
)	Vidjeti presudu Iannelli & Volpi, t. 12. i 13.
(
10
)	73/79, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Italija, EU:C:1980:129
(
11
)	Vidjeti presudu Komisija/Italija, t. 8. i 9.
(
12
)	C‑225/91, u daljnjem tekstu: presuda Matra, EU:C:1993:239
(
13
)	Vidjeti presudu Matra, t. 41. do 45.
(
14
)	Vidjeti presudu Matra, t. 42.
(
15
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija (C‑156/98, EU:C:2000:467, t. 78.), od 3. svibnja 2001., Portugal/Komisija (C‑204/97, EU:C:2001:233, t. 41.), od 19. rujna 2002., Španjolska/Komisija (C‑113/00, EU:C:2002:507, t. 78.), od 12. prosinca 2002., Francuska/Komisija (C‑456/00, EU:C:2002:753, t. 30.) i od 15. travnja 2008., Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, t. 50.).
(
16
)	Vidjeti presudu od 15. travnja 2008., Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224, t. 51.).
(
17
)	Vidjeti u tom smislu, među ostalim, presude od 13. ožujka 1979., Hansen (91/78, EU:C:1979:65, t. 9. i 10.), od 24. studenoga 1982., Komisija/Irska (249/81, EU:C:1982:402, t. 18.), od 7. svibnja 1985., Komisija/Francuska (18/84, EU:C:1985:175, t. 13.), od 5. lipnja 1986., Komisija/Italija (103/84, EU:C:1986:229, t. 19.) i od 20. ožujka 1990., Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, t. 20.).
(
18
)	Točke 44. i 45. te presude
(
19
)	Vidjeti presudu od 31. siječnja 2023., Komisija/Braesch i dr. (C‑284/21 P, u daljnjem tekstu: presuda Braesch i dr., EU:C:2023:58, t. 96.).
(
20
)	Vidjeti najnoviju presudu od 30. svibnja 2024., Ryanair/Komisija (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, t. 65.).
(
21
)	C‑598/17, u daljnjem tekstu: presuda A‑Fonds, EU:C:2019:352, t. 48.
(
22
)	Vidjeti presude od 30. svibnja 2024., Ryanair/Komisija (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, t. 91.) i Braesch i dr., t. 99. i 100., te rješenja od 15. srpnja 2024., YU/Komisija (C‑233/24 P, EU:C:2024:625), i od 14. prosinca 2023., CAPA i dr./Komisija (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000).
(
23
)	Osim presude Iannelli & Volpi, vidjeti presude A‑Fonds, t. 47. i 48., od 7. ožujka 2024., Fallimento Esperia i GSE (C‑558/22, EU:C:2024:209, t. 60. i 61.) te Braesch i dr., t. 104., 107. i 108.
(
24
)	Počevši od presude Braesch i dr., Sud se poziva na taj kriterij i prilikom ocjenjivanja imaju li osobe koje se smatraju oštećenima dodjelom potpore svojstvo „zainteresirane strane” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, a time i aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje Komisijine odluke donesene u fazi prethodnog ispitivanja potpore. Štetu za interese takvih osoba treba ocijeniti s obzirom na obvezujuće učinke odluke kojom se odobravaju potpore, neovisno o tome proizlaze li iz provedbe tih potpora kao takvih, njihova predmeta ili neodvojivo povezanih aspekata; vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2024., PBL i Abdelmouine/Komisija (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
(
25
)	Vidjeti na primjer presudu Braesch i dr., t. 100.
(
26
)	Vidjeti presudu Braesch i dr., t. 98. i 103. te navedenu sudsku praksu.
(
27
)	Vidjeti presude od 25. lipnja 1970., Francuska/Komisija (47/69, EU:C:1970:60, t. 4.) i od 21. listopada 2003., Van Calster i dr. (C‑261/01 i C‑262/01, EU:C:2003:571, t. 46. i 47.).
(
28
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 27. listopada 1993., Scharbatke (C‑72/92, EU:C:1993:858, t. 18. i 20.). Vidjeti i presudu od 23. travnja 2002., Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, t. 53.). U potonjoj presudi Sud je smatrao da je u predmetnom slučaju nacionalni sud mogao utvrditi diskriminirajuću prirodu predmetnog parafiskalnog nameta iako je Komisija odobrila program potpora koji je obuhvaćao taj namet, kako bi se, među ostalim, po potrebi otklonile povrede prava Zajednice koje ta institucija nije utvrdila (vidjeti točku 60. navedene presude).
(
29
)	Vidjeti presudu Braesch i dr., t. 99. i 100.
(
30
)	Vidjeti u tom smislu presude od 30. svibnja 2024., Ryanair/Komisija (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, t. 92.) i od 5. rujna 2024., PBL i Abdelmouine/Komisija (C‑224/23 P, EU:C:2024:682, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
(
31
)	Vidjeti presudu Braesch i dr., t. 103.
(
32
)	Vidjeti presudu Braesch i dr., t. 81., te rješenja od 15. srpnja 2024., YU/Komisija (C‑233/24 P, EU:C:2024:625, t. 51. i 52.) i od 14. prosinca 2023., CAPA i dr./Komisija (C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, t. 93.).
(
33
)	Vidjeti presudu Iannelli & Volpi, t. 14. i 17. te t. 3. izreke.
(
34
)	Vidjeti mišljenje u predmetu A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2018:1037, t. 81.
(
35
)	Tu definiciju Sud nije preuzeo u presudi A‑Fonds, u kojoj se samo navodi da se uvjet rezidentnosti poput onoga predviđenog sustavom povrata poreza na dividende o kojem je riječ u glavnom postupku čini „nerazdvojivo povezan sa samim ciljem mjera izuzeća o kojima je riječ, a taj je da se pogoduje samo nacionalnim poduzećima”, jer je to „nužan uvjet za postizanje cilja i za funkcioniranje tog sustava potpora” (vidjeti točke 49. do 51. te presude).
(
36
)	Međutim, napominjem da se u nekim novijim presudama Suda ta dva pojma često koriste bez razlike. Vidjeti na primjer presude od 6. lipnja 2024., Ryanair/Komisija (C‑441/21 P, EU:C:2024:477, t. 81.) i od 30. svibnja 2024., Ryanair/Komisija (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, t. 92.).
(
37
)	Na primjer, Komisija je utvrdila da je cilj u općem interesu koji se nastoji ostvariti prijavljenom mjerom „promicanje novih ulaganja u nuklearnu energiju” (vidjeti uvodnu izjavu 301. sporne odluke).
(
38
)	U tom je pogledu dovoljno napomenuti da je u presudi Austrija/Komisija Sud ocijenio da povreda prava Unije o kojoj je bila riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda proizlazi iz gospodarske djelatnosti financirane potporom (vidjeti točku 45. te presude), a ne iz aspekta te potpore. Prema tome, kao što to tvrde i Komisija i države članice koje su intervenirale u njezinu potporu, nije bilo potrebe da primijeni kriterij „neodvojive povezanosti” u smislu presude Iannelli & Volpi.
(
39
)	Vidjeti i točke 36., 65. i 73. pobijane presude.
(
40
)	Vidjeti uvodnu izjavu 16. sporne odluke.
(
41
)	Vidjeti osobito uvodnu izjavu 325. sporne odluke.
(
42
)	Vidjeti uvodne izjave 324. i 328. sporne odluke.
(
43
)	Vidjeti uvodne izjave 300. i 304. sporne odluke.
(
44
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, t. 112. i navedena sudska praksa).
(
45
)	Vidjeti presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 69.).
(
46
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 4. listopada 2024., Aeris Invest/Komisija i SRB (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, t. 145. i 146. te navedena sudska praksa).
(
47
)	Vidjeti presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, t. 169. i navedena sudska praksa).
(
48
)	Provedba svake faze projekta bila je uređena posebnim sporazumom: ugovorom o projektiranju, nabavi i izgradnji, ugovorom o upravljanju i održavanju te sporazumom o uvjetima opskrbe gorivom.
(
49
)	Vidjeti uvodne izjave 38. i 39. sporne odluke.
(
50
)	Osim toga, taj se prigovor slaže s obrazloženjem pobijane presude iz točaka 28. do 32. te presude pa je stoga dopušten na temelju sudske prakse navedene u bilješci 46. ovog mišljenja.
(
51
)	Vidjeti presudu od 19. rujna 2024., Santini i dr./Parlament (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, t. 122.).
(
52
)	Takav argument osobito ne može imati uporište u presudi Matra, na koju upućuje Republika Austrija. Naime, iako je točno da je Sud u točki 43. te presude pojasnio da pri donošenju odluke o spojivosti potpore s unutarnjim tržištem „Komisija mora voditi računa o opasnosti od narušavanja tržišnog natjecanja na [tom tržištu]”, takvo je pojašnjenje izneseno nakon podsjećanja na presudu Iannelli & Volpi i kriterij neodvojive povezanosti (vidjeti točku 41. presude Matra).
(
53
)	U tom smislu vidjeti na primjer uvodne izjave 15., 28. i 39. sporne odluke.
(
54
)	Sličan je pravac analize predložio nezavisni odvjetnik S. Alber u svojem mišljenju u predmetu Portugal/Komisija (C‑204/97, EU:C:2000:254, t. 87. i 88.). Sud ga, međutim, nije prihvatio, vidjeti presudu od 3. svibnja 2001., Portugal/Komisija (C‑204/97, EU:C:2001:233, t. 40. i 41.).
(
55
)	Vidjeti u tom smislu presudu Austrija/Komisija, t. 101.
(
56
)	T‑197/97 i T‑198/97, u daljnjem tekstu: presuda Weyl Beef Products i dr./Komisija, EU:T:2001:28, t. 78.
(
57
)	Vidjeti u tom smislu presudu Weyl Beef Products i dr./Komisija, t. 77.
(
58
)	T‑57/11, EU:T:2014:1021, t. 184.
(
59
)	Korisno je podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako prilikom ispitivanja postojanja i zakonitosti državne potpore može biti potrebno da Komisija eventualno prekorači sâmo ispitivanje činjeničnih i pravnih okolnosti koje su joj priopćene, ipak nije na njoj da na vlastitu inicijativu i u nedostatku bilo kakve indicije u tom smislu traži sve informacije koje bi mogle biti povezane s predmetom koji se pred njom vodi, čak i ako bi takve informacije bile u javnoj domeni; vidjeti presudu od 5. rujna 2024., Slovenija/Komisija (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, t. 56.). Ta se pravila prema mojem mišljenju primjenjuju i kad je riječ o Komisijinoj obvezi da u okviru postupka iz članka 108. UFEU‑a ispita moguću povredu odredbi prava Unije koje se ne odnose na potpore.
(
60
)	U svakom slučaju, za razliku od onoga što tvrdi Francuska Republika, nepostojanje obrazloženja ili nedovoljno obrazloženje bitna je povreda postupka u smislu članka 263. UFEU‑a i predstavlja razlog koji se odnosi na javni poredak koji sud Unije mora istaknuti po službenoj dužnosti; vidjeti rješenje od 9. ožujka 2017., Simet/Komisija (C‑232/16 P, EU:C:2017:200, t. 80. i navedena sudska praksa). O presedanu na koji se poziva ta država članica, odnosno presudi od 5. lipnja 2003., O’Hannrachain/Parlament (C‑121/01 P, EU:C:2003:323, t. 39.), vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Prym i Prym Consumer/Komisija (C‑534/07 P, EU:C:2009:277, t. 34. i 35.).
(
61
)	Vidjeti presudu od 4. listopada 2024., Aeris Invest/Komisija i SRB (C‑535/22 P, EU:C:2024:819, t. 114.).
(
62
)	Vidjeti presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
(
63
)	U uvodnoj izjavi 285. sporne odluke Komisija navodi da je, „[u] svakom slučaju, Komisija […] usklađenost Mađarske s Direktivom [2014/25] procijenila u zasebnom postupku u kojem je na temelju dostupnih informacija donesen privremeni zaključak da se postupci iz [te direktive] ne primjenjuju na dodjelu radova izgradnje dvaju reaktora na temelju njezina članka 50. točke (c)”.
(
64
)	Takvim se pravilom uzima u obzir autonomija postupka zbog povrede obveze i postupka u vezi s državnim potporama, te činjenica da Komisija ovlast za donošenje odluka ima samo u drugonavedenom postupku.
(
65
)	Vidjeti presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724).
(
66
)	Napominjem da se ovaj predmet, u kojem je riječ o Komisijinoj ocjeni usklađenosti s pravom Unije aspekta potpore koji je neodvojivo povezan s njezinim predmetom, razlikuje od predmeta u kojem je donesena presuda od 23. studenoga 2023., Ryanair i Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), kojom je Sud u točki 97. utvrdio da je implicitno obrazloženje u predmetnom slučaju moglo biti dovoljno, osobito s obzirom na to da u postupku iz članka 108. UFEU‑a druge zainteresirane strane osim države članice o kojoj je riječ ne mogu zahtijevati kontradiktornu raspravu s Komisijom. Naime, u tom su se predmetu na žalitelje odnosile mjere kojima je prekinut rok zastare, koji je prema njihovu mišljenju bio prekoračen, tako da su mogli razumjeti razloge zbog kojih je Komisija smatrala da su te mjere mogle prekinuti taj rok unatoč tomu što su u odluci o kojoj je bila riječ u tom predmetu samo navedeni datumi kad su te mjere donesene (vidjeti osobito točku 93. te presude). Isto tako, ovaj se predmet razlikuje od predmeta u kojem je donesena nedavna presuda od 23. siječnja 2025., Neos/Ryanair i Komisija (C‑490/23 P, EU:C:2025:32), u kojem je, s jedne strane, bilo riječ o odluci donesenoj po provođenju faze prethodnog ispitivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a i, s druge strane, kao što je Sud utvrdio među ostalim u točkama 58. i 59. te presude, presuda Općeg suda protiv koje je podnesena žalba u potonjem predmetu mogla bi Komisiji nalagati opću obvezu navođenja konkretnog obrazloženja za svaku odredbu i načelo prava Unije koji bi mogli biti povrijeđeni zbog dodjele potpore.
(
67
)	Vidjeti presudu od 11. svibnja 2023., Komisija/Sopra Steria Benelux i Unisys Belgium (C‑101/22 P, EU:C:2023:396, t. 88. i navedena sudska praksa).
(
68
)	Kad je riječ o argumentima kojima se osporava teret dokazivanja koji je Opći sud u točkama 38. i 64. pobijane presude prebacio na Republiku Austriju, upućujem na analizu drugog i četvrtog žalbenog razloga.
(
69
)	Vidjeti točku 42. pobijane presude.
(
70
)	Ističem da iz pobijane presude proizlazi da se postupak zbog povrede obveze odnosio na članak 40. stavak 3. točku (c) Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), koji je preteča članka 50. točke (c) podtočke ii. Direktive 2014/25.
(
71
)	T‑356/15, EU:T:2018:439, t. 250.
(
72
)	Komisijina tvrdnja da je Republika Austrija iznijela takav prigovor samo u okviru replike i da je on zbog toga nedopušten, temelji se, prema mojem mišljenju, na pogrešnom tumačenju žalbe. S tim u vezi vidjeti i sudsku praksu navedenu u bilješci 60. ovog mišljenja.
(
73
)	Vidjeti uvodnu izjavu 40. sporne odluke.
(
74
)	Kad je riječ, kao prvo, o argumentima Komisije, Češke Republike i Mađarske kojima se nastoji dovesti u pitanje utjecaj kupovne cijene novih reaktora na ispitivanje proporcionalnosti predmetne potpore, upućujem na razmatranja već iznesena u točkama 85. i 88. ovog mišljenja. Kad je riječ, kao drugo, o upućivanju Češke Republike i Republike Poljske, u njihovim podnescima, i Komisije, u njezinu odgovoru na pitanje koje joj je Sud postavio na raspravi, na odjeljak 5.1. sporne odluke koji se odnosi na primjenu načela privatnog ulagača, Republika Austrija pravilno odgovara da se tim uvodnim izjavama htjelo utvrditi postojanje prednosti za društvo Paks II, a ne ocijeniti je li predmetna potpora bila ograničena na najmanji potreban iznos. Komisija je u uvodnoj izjavi 337. sporne odluke uputila na navedeni odjeljak 5.1. upravo kako bi pojasnila da je zbog postojanja tržišnog nedostatka smatrala da cjelokupno financiranje izgradnje novih reaktora treba smatrati državnom potporom. Kao treće, nije relevantno ni upućivanje Poljske na točku 84. Smjernica o državnim potporama za klimu, zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020. (SL 2014., C 200, str. 1.), s obzirom na to da je Komisija u uvodnoj izjavi 55. sporne odluke ocijenila da se one ne primjenjuju na prijavljenu mjeru. Naposljetku, kad je riječ o upućivanju, koje se osobito navodi u pisanim očitovanjima Češke Republike i Republike Poljske, na Komisijinu analizu u uvodnim izjavama 338. do 342. sporne odluke u pogledu opasnosti od isplate prekomjerne naknade korisniku, ističem da se ta analiza razlikuje od analize koja se odnosi na ograničavanje potpore na najmanji iznos potreban za osiguranje održivosti financiranog projekta. Isto vrijedi i za obvezu plaćanja naknade, koja se očekuje od rada elektrane Paks II, za ulaganje Mađarske Države, spomenutu u uvodnoj izjavi 343. sporne odluke.
(
75
)	Izračun bruto novčane protuvrijednosti, koji omogućuje utvrđivanje točnog iznosa potpore koja se ne dodjeljuje u obliku običnih bespovratnih sredstava osobito je potreban kada treba ocijeniti jesu li poštovane gornje vrijednosti kao što su, na primjer, one koje proizlaze iz primjene pravila de minimis; vidjeti u tom pogledu Uredbu Komisije (EU) 2023/2831 od 13. prosinca 2023. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore (SL 2023./2831, L).
(
76
)	U pogledu nepostojanja takve obveze vidjeti presudu od 12. srpnja 2018., Austrija/Komisija (T‑356/15, EU:T:2018:439, t. 250.), spomenutu u točki 184. pobijane presude. Međutim, ističem da Sud, suprotno onomu što po svemu sudeći tvrdi Mađarska, o tom pitanju nije odlučio meritorno u svojoj presudi Austrija/Komisija (vidjeti točke 129. i 130. te presude).
(
77
)	Uredba Komisije od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 108. UFEU‑a (SL 2004., L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.)
(
78
)	Uvodna izjava 28. i bilješka 16. sporne odluke
(
79
)	Vidjeti točku 190. pobijane presude.