RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 22 SEPTEMBER 1977 1
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze conclusie heeft betrekking op
zes landbouwzaken (gevoegdezaken 64
en 113/76, gevoegde zaken 117/76 en
16/77 en gevoegde zaken 124/76 en
20/77), die alle één belangrijk aspectge­
meen hebben,namelijk het vraagstukvan
de eerbiediging van het non-dis­
criminatiebeginsel door de communau­
taire wetgever.Nauwkeuriger gezegd,het
punt waarop het aankomt is of, en op
welke voorwaarden, het non-discrimi­
natiebeginselgeacht moet worden te zijn
geschonden wanneer de gemeenschaps­
autoriteiten de steun die een tijd lang
voor bepaaldeprodukten is verleend, bij
verordening afschaffen, maar hem voor
een concurrerend produkt handhaven.
Om te beginnen zij opgemerkt dat de
produkten waarvoorde steun (in de vorm
van „restituties bij de produktie") is inge­
trokken, tot de categorie„quellmehl" en
„gritz" behoren; het produkt dat ervan
blijft profiteren, is zetmeel. Quellmehl
wordt door een warmtebehandeling ver­
kregen uit maïs, zachte tarwe of breuk­
rijst en dient om de vochtretentie van
brooddeeg te vergroten. In Duitsland en
Denemarken wordt het van oudsher ge­
bruikt als hulpmiddel bij de bereiding
van roggebrood.Gritz is een soort gries
dat door een zuiver mechanischebehan­
deling uit maïs wordt verkregenen voor­
al in de brouwerij-industrie wordt ge­
bruikt. Elk van beide produkten kan ten
aanzien van zijn voornaamste aanwen­
dingen technisch gezien worden vervan­
gen door zetmeel.
In de fase van de geleidelijke totstand­
brenging van een gemeenschappelijke
ordening van de graanmarkten waren
zetmeel en quellmehl ten aanzienvan de
produktierestitutie gelijkgesteld; zulks
blijkt met name uit 's Raadsverordenin­
gen nrs. 141 en 142/64 van 21 oktober
1964. Bij artikel 17, lid 1, van verorde­
ning nr. 141/64was„een stelselvan resti­
tuties bij de produktie ingesteld voor
maïs en zachtetarwe die worden gebruikt
door de zetmeelfabrieken, alsmede door
de industrie welke quellmehl vervaardigt
…" Anderzijds waren de Lid-Staten bij
verordening nr. 142/64, die een tijdelijke
regeling bevatte voor de periode 1. 11.
1964tot 31. 3. 1965,gemachtigd produk­
tierestituties toe te kennen voor maïs,
zachte tarwe en breukrijst die werden ge­
bruikt voor de vervaardigingvan zetmeel
en quellmehl. Artikel 1, sub e, dezer ver­
ordening bepaalde „Bij quellmehl is de
restitutie voor maïs, zachte tarwe en
breukrijst, die worden gebruikt voor de
vervaardigingvan dit produkt, gelijk aan
die welke bij de zetmeelfabricage voor
dezelfde graansoort wordt verleend."
Voorts wil ik er nog op wijzen dat al van­
af 1930 in Duitsland hetzelfde criterium
gold: het restitutiebedrag voor maïs was
bij de zetmeelen bij de quellmehlfabri­
cagegelijk.
Wat gritz betreft, gaf verordening nr.
11/65 van de Raad van 26 januari 1965
de Lid-Staten de bevoegdheid tijdelijk
een produktierestitutie te verlenen. In de
considerans der verordening werd deze
maatregel gerechtvaardigd met de over­
weging dat „de toepassingvan het …
stelsel van heffingen er niet alleen toe
heeft geleid dat grutten, gries en gries­
meel duurder zijn geworden, maar ook
dat, in verband met de concurrentie van
andere op soortgelijke wijze bruikbare
produkten, moeilijkheden zijn ontstaan
ten aanzienvan het gebruik van de eerst­
genoemdeprodukten in het brouwerijbe­
drijf."
1 — Vertaald uit hel Italiaans.
1773
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
Vervolgens werd bij verordening nr.
120/67 van de Raad van 13 juni 1967een
verplichte produktierestitutie ingesteld
zowel voor maïs en zachte tarwe die door
de zetmeelindustrie werden gebruikt voor
de vervaardiging van zetmeel en quell­
mehl, als voor maïs „gebezigd voor de
vervaardiging van grutten, gries en
griesmeel van maïs (gritz) welke worden
gebruikt door de brouwerijen" (artikel 11,
lid 1, sub a en c). In de tiende overwe­
ging der verordening wordt verklaard
welke omstandigheden de produktieresti­
tutie voor zetmeel noodzakelijk maken
en om welke redenen ook quellmehl en
gritz onder die regeling dienen te vallen:
wat het eerste betreft, wordt gewezen op
„de bijzondere situatie op de zetmeel­
markt, en met name omdat de industrie
concurrerende prijzen ten opzichte van
de prijzen van de vervangingsprodukten
moet kunnen handhaven"; wat het twee­
de punt betreft, is er sprake van de nood­
zaak „ook voor quellmehl, alsmede voor
grutten, gries en griesmeel van maïs" een
restitutie bij de produktie te verlenen
„om soortgelijke redenen en wegens het
feit dat zij kunnen worden vervangen
door zetmeel." Het komt er dus op neer
dat de zetmeelfabrikanten gemeen­
schapssteun werd gegeven om hen in
staat te stellen de concurrentie van
kunstmatige vervangingsprodukten te
weerstaan, terwijl daarnaastde producen­
ten van quellmehl en gritz steun ontvin­
gen om te voorkomen dat het door de
produktierestitutie bevoordeelde zetmeel
de plaats van quellmehl zou gaan inne­
men bij de broodbereiding en die van
gritz in de bierbrouwerij.
Wat het bedrag van de restitutie betreft,
werd uitgegaan van het criterium dat het
gelijk moest zijn aan de restitutie voor
zetmeel: zie voor gritz de verordeningen
nrs. 138/67 van 13 juni 1967 en 367/67
van 25 juli 1967, en voor quellmehl de
verordeningen nrs. 178/67 van 27 juni
1967 en 371/67 van 25 juli 1967. In de
considerans van verordening nr. 138/67
— inhoudelijk identiek aan die van ver­
ordening nr. 367/67 — wordt verklaard
dat „de restitutie bij de produktie voor
maïs die door de maïsindustrie wordt ge­
bruikt voor de vervaardiging van grutten,
gries en griesmeel die voor de brouwerij
zijn bestemd, op een zodanig peil moet
worden vastgesteld dat een evenwicht tot
stand kan worden gebracht tussen de
prijzen voor de voorziening van de brou­
werij-industrie met maïszetmeel enerzijds
en met grutten, gries en griesmeel van
maïs anderzijds", en „dat dit doel kan
worden bereikt door de restitutie voor
maïs die is bestemd voor de vervaardi­
ging van grutten, gries en griesmeel, op
hetzelfde peil vast te stellen als de restitu­
tie voor maïs die is bestemd voor de ver­
vaardiging van zetmeel." Aldus werd dan
ook bepaald in artikel 1 der beide veror­
deningen. Op hun beurt voorzagen de
verordeningen nrs. 178 en 371/67 in een
zelfde produktierestitutie voor maïs en
zachte tarwe die bestemd waren voor de
vervaardiging van zetmeel en quellmehl.
Deze gelijke behandeling van de drie
produkten waarmee wij ons thans moe­
ten bezighouden — en die zoals wij za­
gen, teruggaat tot 1964 voor quellmehl
en tot 1965 voor gritz —, is ongeveer
tien jaar blijven bestaan, en wel tot de
vaststelling van 's Raads verordening nr.
1125/74 van 29 april 1974, waarbij veror­
dening nr. 120/67 houdende een ge­
meenschappelijke ordening der graan­
markten op enkele punten is gewijzigd.
Een van de wijzigingen betrof het eer­
dergenoemde artikel 11, lid 1: geschrapt
werd daarin de toekenning van een pro­
duktierestitutie voor maïs en zachte tarwe
die in de Gemeenschap voor de vervaar­
diging van quellmehl worden gebruikt,
terwijl de restituties voor maïs en zachte
tarwe die voor de zetmeelfabricage wor­
den aangewend, alsmede die voor maïs
welke bestemd is ter vervaardiging van
gritz voor gebruik in de brouwerij­
industrie van de Gemeenschap, gehand­
haafd bleven. Op dezelfde datum stelde
de Raad verordening nr. 1132/74 vast,
waarin alle bepalingen inzake de produk­
tierestitutie in de sectoren granen en rijst
werden samengevat en welke uiteraard
een bevestiging vormde van de beleids­
lijn van verordening nr. 1125/74. Enkele
1774
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
maanden later evenwel onderging gritz
hetzelfde lot als quellmehl: bij verorde­
ning nr. 665/75 van 4 maart 1975, hou­
dende nieuwe wijzigingen van verorde­
ning nr. 120/67(inzonderheid van artikel
11. lid 1),werden de produktierestituties
voor maïs bestemd ter vervaardigingvan
gritz voor gebruik in de brouwerij­
industrie afgeschaft,terwijl de verplichte
restituties voor maïs en zachte tarwe die
voor de vervaardiging van zetmeel wor­
den gebruikt, niet zonder meer werden
afgeschaft, doch slechts facultatief wer­
den gesteld. Zij werden evenwel weder­
om dwingend voorgeschrevenbij 's Raads
verordening nr. 1955/75van 22 juli 1975,
zij het op een lager peil dan voordien.
Welke motieven lagen ten grondslag aan
de nieuwe gedragslijn van de Raadterza­
ke van de steun voor quellmehl en gritz?
In de derde en de vierde overwegingvan
verordening nr. 1125/74 valt te lezen dat
„de restitutie bij de produktie voor quell­
mehl oorspronkelijk is toegekend omdat
dit produkt bestemd is voor bepaalde
specifieke aanwendingen op het gebied
van de menselijke voeding, met inacht­
neming van de eventuele mogelijkheden
tot concurrentie met bepaalde andere
produkten", en dat „de ervaring heeft
aangetoond dat deze vervanging nage­
noeg, zo niet geheel, onmogelijk is; dat
de restitutie bij de produktie voor quell­
mehl derhalve dient te worden afge­
schaft." Wat gritz betreft, verklaart de
tweede overweging van verordening nr.
665/75 eenvoudig „dat het niet meer
noodzakelijk is een restitutie bij de pro­
duktie toe te kennen voor gries en
griesmeel van maïs, die bestemd zijn
voor de brouwerijen met het oog op de
produktie van bier."
Hierbij moet wel worden aangetekend
dat de Raad minder dan een jaar eerder
er blijkens de vierde overwegingvan ver­
ordening nr. 1132/74 van overtuigd was
dat de produktierestitutie voor maïs be­
stemd ter vervaardiging van gritz voor
gebruik in de brouwerij-industrie, „op
een zodanig niveau (moest)worden vast­
gesteld, dat een evenwicht wordt bereikt
tussende prijzen waartegende brouwerij­
en zich kunnen bevoorraden met maïs­
zetmeel enerzijds en gries en griesmeel
van maïs en breukrijst anderzijds" (Deze
zin is overgenomen uit de considerans
van de verordeningen nrs. 138 en
367/1967).Ik moet er ook op wijzen dat
de Commissie tot tweemaaltoe de Raad
heeft voorgesteldde steun voor maïs die
voor de zetmeelproduktie wordt gebruikt,
alsmedevoor maïs bestemdter vervaardi­
ging van gritz voor de brouwerij­
industrie, qua karakter en niveau te
handhaven; ik doel hier op de ontwerp­
verordeningen van 8 februari en 20 juni
1975, in welker considerans de overwe­
gingen die aan verordening nr. 1132/74
ten grondslag lagen, weer zijn terug te
vinden. Desondanks besloot de Raad de
produktierestitutie alleen toe te kennen
voor maïs en zachte tarwe die voor de
zetmeelfabricage worden aangewend;
deze beleidslijn werd bevestigd in artikel
11, lid 1, van verordening nr. 2727/75
van 29 oktober 1975, in welker conside­
rans wordt gewaagdvan de „bijzondere
situatie op de markt van zetmeel". Ver­
volgens werd bij verordening nr. 1862
van 27 juli 1976 het bedragvan de resti­
tutie voor zetmeel verhoogd van 10 tot
14 rekeneenheden.
2. De procedureswaarin ik thans heb te
concluderen,kunnen in drie groepen van
elk twee zaken worden onderscheiden.
Tot de eerstegroep behoren de gevoegde
zaken 64 en 113/76, betreffende beroe­
pen tot schadevergoeding, ingesteld
tegen de Raad door twee Fransegritzfa­
brikanten, de firma's Dumortier Frères
en Maïseriesdu Nord. De tweede groep
bestaat uit de zaken 124/76 en 20/77,
zijnde verzoekenom een prejudiciële be­
slissing, gedaan door respectievelijk het
Tribunal administratif van Nancy en dat
van Châlons-sur-Marnein aldaar aanhan­
gige gedingen tussenMoulins de Pont-a-
Mousson en Providence Agricole de la
Champagne enerzijds en het ONIC an­
derzijds; ook deze zaken betreffen het
probleem van de afschaffing van de ge­
meenschapssteunvoor gritz. Tot de derde
groep ten slotte behoren de zaken 117/76
1775
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
en 16/77, betreffende prejudiciële vragen
van het Finanzgericht Hamburg in het
kader van de gedingen Ruckdeschel en
Hansa-Lagerhaus Ströh tegen Hauptzoll­
amt Hamburg en Diamalt tegen Haupt­
zollamt Itzehoe; in deze zaken gaat het
om de afschaffing van de steun voor
quellmehl.
Met betrekking tot de zaken van de eer­
ste groep zij opgemerkt dat de firma's
Dumortier en Maïseries du Nord, naast
hun beroep tot schadevergoeding voor dit
Hof, bij het Tribunal administratif van
Rijssel in beroep zijn gegaan tegen de
afwijzing door het Franse interventiebu­
reau voor granen (ONIC) van hun ver­
zoek om toekenning van produktieresti­
tutie voor de maïs die zij sedert 1 augus­
tus 1976 hebben gebruikt ter vervaardi­
ging van gritz bestemd voor de brouwerij-
industrie. Zij zijn evenwel van mening
dat hun schade mede bestaat in de ver­
mindering van de verkochte hoeveelhe­
den gritz gedurende het verkoopseizoen
1975-1976 en de daarmee samenhangen­
de verkleining van hun afnemerskring.
Derhalve vorderen zij in hun beroep de
veroordeling van de Raad tot betaling van
vergoeding zowel van het financiële ver­
lies voortvloeiend uit de afwijzing van de
restitutieaanvraag, welk verlies zij naar
hun eigen zeggen niet hebben kunnen
goedmaken door het berekenen van ho­
gere verkoopprijzen, als van het verlies
voortvloeiend uit de vermindering van
hun verkopen en afzetgebied.
Wat de zaken van de tweede groep be­
treft, merk ik op dat de gedingen voor de
administratieve gerechten van Nancy en
Chalons-sur-Marne aanhangig zijn ge­
maakt door andere Franse gritzfabrikan­
ten, die opkomen tegen de afwijzing door
het ONIC van hun aanvragen om toe­
kenning van een produktierestitutie voor
de door hen gebruikte maïs.
In het kader van die gedingen hebben
het Tribunal administratif van Nancy bij
beschikking van 25 november 1976, en
dat van Chalons-sur-Marne bij beschik­
king van 1 februari 1977 het Hof krach­
tens artikel 177 EEG-Verdrag gevraagd
om een prejudiciële beslissing over de
geldigheid van de verordeningen nrs.
665/75 en 2727/75 van de Raad van res­
pectievelijk 4 maart en 29 oktober 1975,
voor zover daarbij de produktierestitutie,
welke voordien werd toegekend aan de
fabrikanten van gries van maïs voor de
bierbrouwerij, is afgeschaft.
Met betrekking tot de zaken van de der­
de groep ten slotte valt op te merken, dat
enkele Duitse fabrikanten van quellmehl,
die het bevoegde nationale orgaan had­
den gevraagd hun ook in de toekomst
een produktierestitutie toe te kennen
voor maïs die wordt gebruikt ter vervaar­
diging van quellmehl, de afwijzing van
dat verzoek hebben aangevochten voor
het Finanzgericht Hamburg. Bij beschik­
kingen van 8 november 1976 en 18 janu­
ari 1977 heeft deze instantie krachtens
artikel 177 EEG-Verdrag het Hof ver­
zocht om een prejudiciële uitspraak over
de navolgende vragen:
„1. Zijn artikel 11 van verordening nr.
120/76 — zoals gewijzigd bij veror­
dening nr. 665/75 van 4 maart 1975
(PB 1975, L 72, blz. 14) - en artikel
1 van verordening nr. 1955/75 van
22 juli 1975 (PB 1975, L 200, blz. 1)
respectievelijk artikel 11 van veror­
dening nr. 2727/75 van 29 oktober
1975 (PB 1975, L 281, blz. 1) ongel­
dig wegens strijd met het discrimina­
tieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-
Verdrag, voor zover daarbij voor maïs
gebruikt ter vervaardiging van quell­
mehl, geen produktierestitutie van
dezelfde hoogte als die voor tot zet­
meel verwerkte maïs is vastgesteld?
2. Zo ja: hebben de producenten van
quellmehl rechtstreeks aanspraak op
een zelde produktierestitutie als de
producenten van quellstarke (,zwel­
zetmeel'), of is daartoe een desbetref­
fende rechtshandeling van de Raad
vereist?"
Uiteindelijk gaat het dus in alle zes za­
ken om de vraag of de verordeningen van
de Raad, waarbij een einde is gemaakt
aan het stelsel van produktierestituties
1776
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
voor gritz en quellmehl, geldig zijn. Wel­
iswaar zijn de ongeldigheidsgronden die
in de verschillende groepen van zaken
worden aangevoerd, niet geheel identiek:
de verzoekers in de schadevergoedings­
zaken stellen schending van de beginse­
len van de vrijheid van handel en con­
currentie en daarnaast schending van het
beginsel van gelijke behandeling (hier­
mee voeren zij een grief van formele aard
aan, die zij overigens bij de mondelinge
behandeling hebben laten rusten); het
Finanzgericht Hamburg verwijst uitdruk­
kelijk naar het discriminatieverbod van
artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, terwijl de
Franse administratieve gerechten het Hof
eenvoudig vragen of de betrokken veror­
deningen geldig zijn. Voorts hebben de
bepalingen en feitelijke omstandigheden
die in deze zaken een rol spelen, betrek­
king op twee verschillende produkten, en
ten slotte gaat het om procedures van
verschillende aard: het is dus zaak reke­
ning te houden met de eigen aspecten
van elke groep van zaken. Maar ander­
zijds is, zoals wij aan het begin van deze
conclusie opmerken, de kern van alle zes
zaken dezelfde, namelijk de eerbiediging
van het non-discriminatiebeginsel. Het
lijkt mij derhalve vóór alles van belang
om de gemeenschapsrechtelijke draag­
wijdte van dit beginsel in het licht van
's Hofs jurisprudentie te onderzoeken.
3. Vanuit het gezichtspunt van de over­
heid, hetzij die van de Lid-Staten dan wel
die van de gemeenschapsinstellingen,
valt het non-discriminatiebeginsel samen
met dat van de gelijkheid van behande­
ling van de aan die overheid onderwor­
pen particulieren. In het nationale recht
is het in de eerste plaats een essentieel
onderdeel van elke kataloog van mensen­
rechten en daardoor heeft het in het al­
gemeen constitutionele betekenis. Maar
naarmate de overheid meer in het econo­
mische leven ging ingrijpen, vond het in
het kader van het economische orde­
ningsrecht ook toepassing op onderne­
mingen. Op economisch gebied heeft het
discriminatieverbod sedert het einde van
de vorige eeuw het eerst aandacht gekre­
gen in de Amerikaanse rechtspraak,
vooral in verband met de beginselen ter
bescherming van de vrije mededinging.
Daarna heeft het begrip echter een uit­
breiding ondergaan, doordat het de vrij­
heid van het overheidsingrijpen op econo­
misch gebied beperkte, met name ter be­
scherming van de ondernemingen tegen
een ongerechtvaardigde ongelijke behan­
deling.
In het EGKS-Verdrag richt het in artikel
4, sub b, neergelegde verbod van discri­
minatie tussen producenten, tussen ko­
pers of tussen verbruikers, zich stellig
ook tot de gemeenschapsinstellingen, zo­
als in verband met concentratie duidelijk
blijkt uit het bepaalde in artikel 66, lid 2,
tweede alinea (volgens deze bepaling
moet de Hoge Autoriteit bij haar beoor­
deling van concentraties rekening hou­
den met de belangrijkheid van onderne­
mingen van dezelfde aard die in de Ge­
meenschap bestaan, voor zover zij zulks
gerechtvaardigd acht om de nadelen wel­
ke uit een ongelijkheid in de concurren­
tieverhoudingen voortvloeien, te vermij­
den of op te heffen). In het EEG-Verdrag,
en met name wat de landbouwsector be­
treft, schrijft artikel 40, lid 3, tweede lid,
de Gemeenschap voor om bij het tot
stand brengen van een gemeenschappe­
lijke marktordening ter verwezenlijking
van de in artikel 39 genoemde doelein­
den „elke discriminatie tussen producen­
ten of verbruikers van de Gemeenschap
uit te sluiten." Behalve dat dit voorschrift
kan bijdragen aan het scheppen van ge­
zonde mededinginsvoorwaarden (voor
zover die mededinging verenigbaar is
met hetgeen is vereist voor het verwezen­
lijken — middels marktregulerende
overheidsmaatregelen — van de doelein­
den van artikel 39), beoogt het in de eer­
ste plaats de justitiabelen gelijkheid van
behandeling te waarborgen wanneer de
Gemeenschap gebruik maakt van haar
bevoegdheid regelingen te treffen voor de
landbouwsector.
's Hofs jurisprudentie heeft drie wezen­
lijke aspecten van het communautaire
discriminatiebegrip verduidelijkt en uit­
gewerkt, te weten:
1777
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
a) er is discriminatie wanneer vergelijk­
bare situaties op ongelijke wijze wor­
den behandeld,
b) gemeenschapsmaatregelen zijn dis­
criminatoir wanneer zij evenwichtige
concurrentieverhoudingen tussen on­
dernemingen verstoren,
c) een verschil in behandeling op grond
van objectieve criteria is geoorloofd,
maar elke ongewettigde ongelijkheid
van behandeling is als discriminatie te
beschouwen.
Met betrekking tot punt a) moet aller­
eerst worden aangehaald het arrest van
17 december 1959 (zaak 14/59, Société
des Fonderies a Pont-a-Mousson, Jurispr.
1958/1959, blz. 488). In zijn overwegin­
gen ten aanzien van de tweede grief wees
het Hof er onder meer op dat van dis­
criminatie sprake is wanneer vergelijkba­
re omstandigheden op ongelijke wijze
worden behandeld; derhalve had de
Hoge Autoriteit, door bepaalde gieterijen
(de zogenaamde geïntegreeerde staalgie­
terijen) ontheffing te verlenen van beta­
ling van verplichte bijdragen en deze
concessie te weigeren aan andere, anders
geaarde gieterijen (ijzergieterijen van eer­
ste smelting), geen discriminerende
maatregel getroffen, aangezien het daarbij
ging om groepen ondernemingen die
andere installaties en andere grondstoffen
gebruikten, zodat de omstandigheden
vanuit het gezichtspunt van de mededin­
ging niet vergelijkbaar waren.
In het arrest van 10 mei 1960 (gevoegde
zaken 3-18, 25 en 26/58, Barbara Erz­
bergbau AG e.a., Jurispr. 1960 blz. 381)
heeft het Hof nog eens herhaald dat de
term discriminatie „veeleer betekent dat
vergelijkbare gevallen ongelijk worden
geregeld." Hetzelfde arrest bevat twee be­
langrijke verduidelijkingen; ten eerste
ontkent het Hof dat bij elke vergelijking
tussen verschillende ondernemingen re­
kening moet worden gehouden met al
hun omstandigheden (deze opvatting zou
immers tot resultaat hebben „dat elke
onderneming alleen met zichzelf kan
worden vergeleken, daar het begrip .ver­
gelijkbare omstandigheden' en bij gevolg
het begrip .discriminatie' op deze wijze
elke inhoud verliezen"); in de tweede
plaats merkt het Hof op dat „het begrip
discriminatie niet noodzakelijkerwijze
impliceert dat een rechtstreekse schade is
veroorzaakt", ofschoon „uit de toepassing
van een ongelijke behandeling soms een
schade kan voortvloeien, welke dan tot
het bewijs kan leiden dat discriminatie
aanwezig is."
In deze gedachtengang past ook het ar­
rest van 17 juli 1963 (zaak 13/63, Italië t.
Commissie, Jurispr. 1963, blz. 355), waar­
in onder meer wordt gezegd dat „de ver­
schillende behandeling van niet­
vergelijkbare gevallen niet zonder meer
wijst op discriminatie" en dat van dis­
criminatie in materiële zin sprake is „in­
dien hetzij vergelijkbare gevallen op ver­
schillende wijze, hetzij verschillende ge­
vallen op gelijke wijze (worden) behan­
deld."
Kort samengevat: de vergelijkbaarheid
van de gevallen, van de omstandigheden
waarin de ondernemingen zich bevinden,
bezien in het kader van de sector waarop
een bepaalde regeling van toepassing is,
vormt een wezenlijk element om te kun­
nen vaststellen of bepaalde regels die tot
een verschil in behandeling leiden, dis­
criminerend van aard zijn. Uiteraard be­
tekent „vergelijkbaarheid van omstandig­
heden" niet dat er een absolute gelijk­
heid moet bestaan. Die vergelijkbaarheid
moet mede vanuit het gezichtspunt van
de mededinging worden bepaald (vgl. het
arrest van 17 december 1959, Fonderies
de Pont-a-Mousson) en in elk geval ook
in het licht van de doelstelling van de
betrokken regeling: het is met name in
verband met die doelstelling dat kan
worden vastgesteld of zekere bestaande
verschillen tussen de ondernemingen
voldoende grond opleveren om tot niet­
vergelijkbaarheid van hun omstandighe­
den te concluderen en derhalve een ver­
schillende behandeling geoorloofd te
achten. Anders gezegd,op het gebied van
overheidsmaatregelen op economisch
gebied zal het non-discriminatiebeginsel
zijn geschonden indien twee situaties, die
1778
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
ten aanzienvan het doel van de maatre­
gel analoog zijn, op ongelijke wijze wor­
den behandeld: in deze zin advocaat-
generaalLagrangein zijn conclusie in de
bovengenoemde zaak 13/63 (Italië t.
Commissie).
Met betrekking tot punt b) zij genoemd
het arrestvan 17 juli 1959 (gevoegdeza­
ken 32 en 33/58, SNUPAT, Jurispr.
1958-1959, blz. 303). Onder verwijzing
naar de artikelen 2, tweedealinea, 3, sub
b, 60 en 67 EGKS-Verdrag,overwooghet
Hof daarin onder meer: „dat… elke
handeling of bemoeiing, zelfs indien af­
komstig van de Hoge Autoriteit, als dis­
criminatoir en bij gevolg strijdig met het
Verdrag kan worden beschouwd,wanneer
zij van zodanige aard is dat daardoor de
verschillen tussen de produktiekosten,
anders dan door een wijziging in het
rendement der produktiefactoren, be­
langrijk zouden worden vergroot en dat
aldus in de concurrentieverhoudingen
van de betrokken ondernemingen een
merkbare verstoring van het evenwicht
ontstaat; dat, met andere woorden, elke
bemoeiing waarvan het doel of het ge­
volg is dat de concurrentie op kunstmati­
ge wijze en in belangrijke mate wordt
vervalst,als discriminatoir en strijdig met
het Verdragmoet worden beschouwd."
In verband met punt c) verdienen ver­
melding de arresten van 29 november
1956 (zaak 9/55, Kolenmijnen van Bee­
ringen e.a.,Jurispr. 1955-1956,blz. 349),
24 oktober 1973(zaak43/72, Merkur, Ju­
rispr. 1973, blz. 1055),2 juli 1974 (zaak
153/73, Holtz & Willemsen, Jurispr.
1974,blz. 675), 11 juli 1974 (zaak 11/74,
Minoteries de la Champagne, ibid., blz.
877) en 12 juli 1977 (zaak 2/77, Hoff­
mann's StarkefabrikenAG). In het eerste
van deze arrestenwordt de stelling afge­
wezen dat de aanpassingvan de vereve­
ning aan de situatie van elke onderne­
ming afzonderlijk discriminerend is en
mitsdien in strijd met het EGKS-
Verdrag; voorts wordt gezegd dat een
dergelijke stelling slechts steekhoudend
zou zijn „indien de Hoge Autoriteit bij
het onderzoek naar de overeenstemming
tussen de individuele omstandigheden
der ondernemingen en de premissender
perekwatie, geen uniform en objectief
criterium zou hebben toegepast."In het
arrest-Merkur vestigt het Hof er de aan­
dacht op dat een „ongelijkheid van be­
handeling slechtsdan een inbreuk op het
non-discriminatiebeginsel zou vormen,
wanneer daaruit van willekeur zou blij­
ken". In het arrest-Holtz & Willemsen
merkt het Hof eerst op dat de in artikel
40 EEG-Verdragomschreven doelstellin­
gen „medebrengendat er voor producen­
ten en verbruikers van landbouwproduk­
ten gemeenschappelijkeregelen en nor­
men moeten worden vastgesteld", om
vervolgenste verklaren „dat er wat betreft
de verschillende bestanddelen van de
gemeenschappelijkemarktordeningen —
beschermende maatregelen, subsidies,
steunmaatregelenen dergelijke —, alleen
streeksgewijzeof in verband met andere
produktie- of verbruikscondities mag
worden gedifferentieerd,wanneer ter ver­
zekering van een evenredige verdeling
van voor- en nadelen voor betrokkenen
volgens objectieve maatstavenwordt te-
Werkgegaanen tussende Lid-Staten niet
in territoriale zin wordt onderscheiden".
Ook al werd het discriminatieprobleem
in deze zaak voornamelijk bezien vanuit
het gezichtspunt van de nationaliteit en
de vestigingsplaatsvan de ondernemin­
gen, waar het op aankomt is dat het Hof
in algemene termen de eis heeft gefor­
muleerd dat objectieve criteria worden
gehanteerd bij gedifferentieerde toeken­
ning van gemeenschapssteunop land­
bouwgebied, en dat in elk geval het
evenwicht in de verdeling van voor- en
nadelen moet worden gewaarborgd. In
het arrest-Minoteries de la Champagne
werd herhaald dat „een verschil in be­
handeling slechtsdan kan worden geacht
een verboden discriminatie te vormen,
wanneer daaruit van willekeur zou blij­
ken". En nog onlangs heeft dit beginsel
opnieuw toepassinggevonden in de zaak-
Hoffmann's Starkefabriken AG, waarin
het Hof verklaarde dat een verschil in
behandeling (tussen producenten van
aardappelzetmeel en die van maïszet­
meel) dat objectief gerechtvaardigd was
bevonden,niet discriminerend kon zijn.
1779
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
4. Keren wij terug tot de thans aanhan­
gige zaken. Ik zal in de eerste plaatsaan­
dacht schenken aan de vragen die zijn
gesteld in de prejudiciële procedures
117/76 en 16/77 betreffende quellmehl,
enerzijds omdat de gemeenschapssteun
voor dit produkt eerder is afgeschaftdan
die voor gritz, anderzijds omdat de vra­
gen van het Finanzgericht Hamburg het
voordeel hebben nauwkeurig en gedetail­
leerd te zijn.
De feitelijke elementen van de nationale
procedures in het kader waarvan de Duit­
se rechter zich tot het Hof heeft gewend,
komen op alle wezenlijke punten met
elkaar overeen. Het enige verschil is, dat
in het geding dat ten grondslag ligt aan
zaak 117/76, de geldigheid wordt betwist
van de verordeningen van de Raadbetref­
fende het verkoopseizoen 1974-1975,
terwijl het in het geding dat aanleiding
heeft gegeven tot de prejudiciële proce­
dure 16/77, gaat om de verordeningen
betreffende het seizoen 1975-1976 (met
name de verordeningen nrs. 665 en
2727/75, die het Finanzgericht Hamburg
uitdrukkelijk vermeldt). Dit onderscheid
heeft echter geen invloed op de strekking
van de vragen van de Duitse rechter: het
verandert immers niets aan de kern van
de gestelde problemen, die in beide ge­
vallen hetzelfde is.
Zoals gezegd, voelen de quellmehlprodu­
centen zich gediscrimineerd sedert het
tijdstip waarop de hun voordien toege­
kende gemeenschapssteun (restitutie bij
de produktie) werd afgeschaft, terwijl de
steun aan de zetmeelproducenten bleef
bestaan. Volgens de Raad is de vervan­
ging van quellmehl door quellstarke bij
de vervaardiging van voedingsmiddelen
voor menselijk gebruik economisch „na­
genoeg, zo niet geheel onmogelijk" ge­
bleken. Ik heb deze zinsnede uit de con­
siderans van verordening nr. 1125/74
reeds aangehaald; daarbij wordt uitdruk­
kelijk gezegd dat dit een ervaringsgege­
ven is, en deze ervaring kan alleen maar
zijn opgedaan in de periode waarin voor
quellmehl dezelfde restitutie werd toege­
kend als voor zetmeel. Om de bij ge­
noemde verordening ingevoerde ongelij­
ke behandeling te kunnen rechtvaardi­
gen, is het echter noodzakelijk dat die
overweging ook blijft opgaan in de nieu­
we situatie, waarin dus de restitutie voor
quellmehl is afgeschaft met gelijktijdige
handhaving van die voor zetmeel.
De Raad en de Commissie betogen dat
door de verminderde concurrentiedruk
zowel van industriële produkten ter ver­
vanging van zetmeel als van maïszetmeel
uit derde landen, welke een gevolg is van
de hogere grondstoffenprijzen op de we­
reldmarkt, ook de strijd tussen zetmeel
en quellmehl enigszins is geluwd. Er zou
dus minder kans zijn dat quellstärke
tegen lagere prijzen wordt aangeboden
dan quellmehl. Deze omstandigheid le­
vert, tezamen met het natuurlijke kosten­
verschil tussen beide produkten, een
rechtvaardiging voor het afschaffen van
de restitutie voor quellmehl. Een verder
argument is, aldus de Commissie, dat de
zetmeelindustrie ingewikkelder installa­
ties en grotere investeringen vergt dan
nodig zijn voor de quellmehlproduktie
en dus veel gevoeliger is voor de stijging
van de arbeids- en energiekosten, die
zich heeft voorgedaan.
Verzoekers in de hoofdgedingen erken­
nen dat zonder concurrentievervallende
overheidsmaatregelen quellmehl goedko­
per kan worden gefabriceerd dan
quellstärke, omdat bij de fabricage van
quellmehl minder produktieverlies op­
treedt dan bij de fabricage van zetmeel.
Zij wijzen er echter op dat bij de brood-
bereiding het rendement van zetmeel, dat
wil zeggen het vochtabsorptie- en reten­
tievermogen, groter is dan dat van quell­
mehl. Dus wat deze aanwending betreft,
zou zetmeel, ook wanneer het duurder is,
met quellmehl kunnen concurreren. An­
derzijds is het kostenvoordeel van quell­
mehl in elk geval kleiner dan het bedrag
van de produktierestituties voor zetmeel,
zodat de afschaffing van de restitutie voor
quellmehl de producenten van uit maïs
vervaardigde quellstarke in staat heeft ge­
steld hun produkt te pousseren, aange­
zien dit thans dankzij de ervoor toege-
1780
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
kende restitutie op de markt van produk­
ten voor de roggebroodfabricagegoedko­
per kan worden aangebodendan quell­
mehl.
De betrokken ondernemingen voegen
hieraan toe dat quellmehl ondanks de
concurrentie van quellstarke zijn markt­
positie weliswaarjarenlang heeft kunnen
behouden, doch dat dit alleen te danken
was aan de gelijkheid van behandeling
van beide produkten, die in Duitsland 44
jaar lang onafgebroken heeft bestaan.
Maar dit evenwicht zou nu zijn verstoord
door de ongelijkheid van behandeling
met betrekking tot de gemeenschaps­
steun.
Harerzijds geeft de Commissie toe dat de
afschaffing van de restitutie voor quell­
mehl ertoe kan leiden dat dit produkt
zich ten opzichte van zetmeel en voor
wat de broodbereiding betreft, wellicht
niet volledig zal kunnen handhaven.
Niettemin bestaat er volgens haar geen
grond om te vrezen dat quellmehl geheel
van de markt zal worden verdrongen; zij
attendeertten dezezowel op de verlaging
van de steun voor zetmeel ingevolge ver­
ordening nr. 1955/75, als op het feit dat
voor de produktie van quellmehl grond­
stoffen van mindere kwaliteit — die dus
goedkoper zijn — kunnen worden ge­
bruikt. Dit laatstewordt door de betrok­
ken ondernemingen echter ten stelligste
ontkend.
De Commissie besluit dat de enige con­
sequentievan de afschaffingvan de resti­
tutie voor quellmehl is, dat het prijsvoor­
deel van ongeveer20 %, dat dit produkt
had ten opzichte van zetmeel, gedeelte­
lijk of op zijn hoogst geheel ongedaanis
gemaakt. Mitsdien, aldus de Commissie,
heeft de gewraaktemaatregelniets anders
gedaandan voor beide produkten gelijke
concurrentievoorwaarden scheppen; van
inbreuk op het discriminatieverbod van
artikel 40, lid 3, EEG-Verdragis dus geen
sprake.
5. Bij de vraag of er inderdaad inbreuk
is gemaakt op dat verbod, dient men
vooral het volgende punt voor ogen te
houden: het gaat hier om twee produk­
ten, die uit dezelfdegrondstoffen worden
vervaardigd(maïs,zachte tarwe of breuk­
rijst) en die met elkaar concurreren, en
wel in deze zin dat tot de talrijke aan­
wendingsmogelijkheden van zetmeel —
nauwkeuriger gezegd een speciaal soort
zetmeel, namelijk quellstarke — ook de
veel minder talrijke aanwendingsmoge­
lijkheden van quellmehl behoren. De
mogelijkheid dat quellmehl door zetmeel
wordt vervangen,is overigensin de tien­
de overweging van 's Raadsverordening
nr. 120/67 uitdrukkelijk erkend.
Met betrekking tot de motivering van
deze verordening merkte ik reedsop dat
de uitbreiding van de restitutie voor zet­
meel tot quellmehl de bedoeling had
laatstgenoemd produkt te beschermen
tegen de concurrentie die het op zijn tra­
ditioneel aanwendingsgebied,de brood­
bereiding, zou kunnen ondervinden van
de onder de gemeenschappelijkesteun­
regeling vallende quellstärke.Als nu een
produkt door een ander kan worden ver­
vangen, en beide dus met elkaar concur­
reren, doet zich ongetwijfeld het pro­
bleem van de gelijke behandeling voor.
Hiertegen kan men niet inbrengen, zoals
de Raaddoet, dat het feit dat de concur­
rerende produkten niet identiek zijn, elke
mogelijkheid van discriminatie uitsluit.
Deze stelling vindt geen enkele steun in
het door de Raad aangehaaldearrest in
zaak 5/73 (24 oktober 1973, Balkan-
Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1091,
inzonderheid r.o. 26); het Hof heeft er
daar alleen op gewezen dat artikel 40
slechts discriminaties binnen de kring
van de producenten en binnen die van
de verbruikers verbiedt, maar niet han­
delt over de handhaving van het even­
wicht tussen de tegengesteldebelangen
van deze groepen. Maar in het licht van
artikel 40 kan wel een vergelijking wor­
den gemaakt tussen de producenten van
verschillende produkten. Als het om on­
derling concurrerende produkten gaat, is
er geen enkele reden om het non­
discriminatiebeginsel niet toepasselijk te
achten.Als twee warentechnischverschil-
1781
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
lende produkten zich voor een zelfde ge­
bruik lenen, brengt het beginsel van ge­
lijke behandeling mee dat de respectieve
producenten niet mogen worden onder­
worpen aan uiteenlopende regelingen,
die de mededingingsvoorwaarden kun­
nen vervalsen.
Evenmin kan mijns inziens worden ge­
steld dat de verschillende behandeling
van zetmeel en quellmehl haar recht­
vaardiging vindt in het verschil tussen de
productiekosten van de twee produkten.
Bij normale toepassing van de gemeen­
schapsverdragen immers kan het enkele
verschil tussen de produktiekosten van
de ondernemingen die identieke of con­
currerende produkten vervaardigen, geen
differentiatiefactor vormen die de verge­
lijkbaarheid van hun omstandigheden
verhindert en bij gevolg ruimte laat voor
ongelijke behandeling. Dit vormt natuur­
lijk geen beletsel voor de toepassing van
bijzondere regels die de aanpassing van
minder produktieve ondernemingen aan
de eisen van de concurrentie binnen de
gemeenschappelijke markt moeten ver­
gemakkelijken (zie arrest van 29 novem­
ber 1956, zaak 9/55, Belgische kolenmij­
nen, Jurispr. 1955-1956, blz. 349), of van
vrijwaringsmaatregelen die uitzonde­
ringsgewijs krachtens bijzondere afwij­
kende bepalingen zijn toegestaan(zie bij
voorbeeld het reeds aangehaaldearrest in
zaak 13/63, Italië t. Commissie).
Wanneer twee verschillende produkten
onderling substitueerbaar zijn, moet
steeds hetzelfde criterium gelden, on­
geacht of het verschil in de produktiekos­
ten nu valt toe te schrijven aan de kwali­
teit van het management, dan wel ver­
band houdt met de meer of minder ge­
compliceerde technieken die bij de ver­
vaardiging van het produkt worden toe­
gepast. Dit volgt uit de algemene regel
van artikel 3, sub f, EEG-Verdrag, volgens
welke elke maatregel die de mededinging
binnen de gemeenschappelijke markt
vervalst, onverenigbaar is met het Ver­
drag; voor wat meer in het bijzonder de
landbouwsector betreft, dient voorts re­
kening te worden gehouden met de eis
van vergroting van de produktiviteit van
de landbouw door middel van een ratio­
nele ontwikkeling van de landbouwpro­
duktie, overeenkomstig de eerste van de
in artikel 39, lid 1, genoemde doelstel­
lingen. Wanneer twee verschillende pro­
dukten even geschikt zijn voor een be­
paald gebruik, maar het ene is van nature
duurder dan het andere, dan zou het dui­
delijk met die doelstelling in strijd zijn
om met behulp van gemeenschapssteun
de kosten kunstmatig te verlagen.
Weliswaar kan het in bepaalde omstan­
digheden wenselijk zijn om, in plaats van
aan genoemde doelstelling, prioriteit te
geven aan andere dringende vereisten, bij
voorbeeld het verzekeren van een redelij­
ke levensstandaard aan de landbouwbe­
volking, het stabiliseren van de markten
of het veiligstellen van de voorziening;
het is dus denkbaar dat omwille van een
dezer doelstellingen bepaalde groepen
producenten, die zich in een voordeliger
positie bevinden dan andere, een gunsti­
ger behandeling ten deel valt. Maar bij
gebreke van bijzondere redenen die een
dergelijk verschil in behandeling kunnen
rechtvaardigen, verzet het discriminatie­
verbod van artikel 40 zich tegen elke re­
geling waardoor een groep van producen­
ten wordt bevoordeeld boven een andere
groep van ondernemers die een concur­
rerende activiteit uitoefenen. Krachtens
het non-discriminatiebeginsel immers is
het de communautaire instanties verbo­
den zodanige marktregelingen vast te
stellen, dat de mededingingsvoorwaarden
worden vervalst: aldus de duidelijke uit­
spraak van het Hof in het eerder aange­
haalde arrest van 17 juli 1959 (SNUPAT).
Een ander argument van de Raad is dat
er hoe dan ook geen discriminatie is,
omdat quellmehl in die sector van de
gemeenschappelijke markt waarvoor het
hoofdzakelijk is bestemd, namelijk de
voedingssector, economisch gezien een
weinig belangrijke rol speelt. Dit argu­
ment lijkt mij echter van betekenis ont­
bloot, gelet op de wijze waarop het be­
grip discriminatie in 's Hofs rechtspraak
is ontwikkeld, namelijk op basis van
1782
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
vooral kwalitatieve, en niet kwantitatieve
elementen; de gelding van het beginsel
van gelijkheid van behandeling mag
immers niet afhankelijk zijn van de om­
vang van het betrokken economische
verschijnsel.
Alle argumentenvan Raaden Commissie
tezamen kunnen mijns inziens de vol­
gende doorslaggevende omstandigheid
niet wegnemen:voor wat de regeling van
de produktierestituties betreft, bevinden
de producenten van zetmeel en die van
quellmehl zich in een vergelijkbare situ­
atie, en zij worden thans verschillend be­
handeld zonder dat dit door objectieve
criteria wordt gerechtvaardigd.Dat beider
situatie vergelijkbaaris, volgt niet slechts
uit het feit dat het technisch mogelijk is
quellmehl door zetmeel te vervangen —
en dat mitsdien de twee produkten elkaar
op de markt beconcurreren —, maar ook
uit het volstrekte parallellisme gedurende
tien jaar in de restitutieregelingen voor
zetmeel en quellmehl, en uit de — in
verordening nr. 120/67 uitdrukkelijk er­
kende — analogievan de gronden waar­
op de toekenning van de restituties voor
beide produkten berustte.Het verschil in
de fabricagemethodenstond aan dit pa­
rallellisme niet in de weg; en de twee in­
stellingen hebben niet weten aan te to­
nen dat zich na 1974een zodanigewijzi­
ging heeft voorgedaanin de fabricage-en
afzetsituatie van zetmeel en quellmehl,
dat de omstandighedenvan de respectie­
ve producenten, ondanks het feit dat zij
dezelfde grondstof gebruiken, niet meer
vergelijkbaar zouden zijn. Hieraan moet
nog worden toegevoegddat, ook al zou
het juist zijn dat het bedragvan de resti­
tutie voor de zetmeelproducentenslechts
het natuurlijke kostenverschilten opzich­
te van quellmehl dekt, het oneconomi­
sche effect ervan, dat in strijd is met de
eerder genoemde eerste doelstelling van
artikel 30, slechts acceptabel zou zijn
wanneer daarvoorbelangrijke, aan andere
doelstellingen van dat artikel ontleende
redenen bestaan,die het aan de zetmeel­
producenten toegekendevoordeel zouden
wettigen. De opzet om door schrapping
van één uitgavenpost de gemeenschaps­
begroting te ontlasten, biedt stellig on­
voldoende rechtvaardiging, want het is
duidelijk dat dat doel niet mag worden
nagestreefdten koste van een specifieke
groep concurrenten van de zetmeelpro­
ducenten.
6. Een nieuw feit dat volgens de Raad
en de Commissie grond oplevert voor de
afschaffing van de steun voor de quell­
mehlfabrikanten zou zijn dat genoemd
produkt steeds meer voor diervoeding
wordt aangewend.Men stelle zich hier
voor ogen wat in de derde overweging
van verordening nr. 1125/74 wordt ge­
zegd, namelijk dat de restitutie bij de
produktie voor quellmehl oorspronkelijk
is toegekend„omdat dit produkt bestemd
is voor bepaalde specifieke aanwendin­
gen op het gebied van de menselijke
voeding…" De Raad nu betoogt dat er
een „irrationeel" gebruik van quellmehl
voor diervoeding was geconstateerd.Ha­
rerzijds wijst de Commissie erop dat
quellmehl, omdat het eenvoudiger kan
worden geproduceerden daardoor goed­
koper is dan quellstarke, een steedsgro­
ter deel van de markt voor diervoeders
heeft weten te veroveren ten koste van
magere-melkpoeder en zetmeel. Aldus
zou de restitutie voor quellmehl, oor­
spronkelijk bedoeld om te voorkomen
dat dit produkt zich op het gebied van de
menselijke voeding in een nadelige posi­
tie zou bevinden ten opzichte van zet­
meel, er ten slotte toe hebben geleid dat
de producenten ervan op een van de af­
zetmarkten van zetmeel konden penetre­
ren, waardoor de quellmehlindustrie in
een kunstmatig bevoorrechte positie ge­
raakte.
De bewering als zou quellmehl in steeds
grotere mate voor dierlijke voeding wor­
den gebruikt, wordt door verzoeksters
zeer beslist van de hand gewezen. Zij
zeggendat ofschoon grote hoeveelheden
maïszetmeel inderdaad voor dat doel
worden gebruikt, de Duitse quellmehl­
producenten die zijn aangeslotenbij de
vereniging van fabrikanten van ingre­
diënten voor het bakkersbedrijf, nooit
quellmehl voor diervoeding hebben ver-
1783
CONCLUSIE VAN DE HEER CAP0TORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
kocht, hetgeen door genoemde vereni­
ging zou zijn vastgesteld. In Duitsland
zijn slechts één of twee marginale quell­
mehlfabrieken niet bij die vereniging
aangesloten; zelfs indien deze bedrijven
quellmehl voor diervoeding zouden heb­
ben verkocht, kan het dus nooit om grote
hoeveelheden gaan. In de andere Lid­
staten bestaan geen quellmehlfabrieken,
met uitzondering van één onderneming
in Denemarken en één of twee in Neder­
land, die evenwel een betrekkelijk kleine
produktie hebben.
Eind mei, enkele weken voor de monde­
linge behandeling, heeft het Hof de Raad
en de Commissie gevraagd om gegevens
die hun bewering betreffende het gebruik
van quellmehl voor diervoeding zouden
kunnen staven.
De Raad heeft dit verzoek onbeantwoord
gelaten, terwijl de Commissie zich ertoe
heeft beperkt een telex van de Duitse
Bondsminister van voedselvoorziening
van 7 juni 1977 over te leggen, waarin
wordt medegedeeld dat de Duitse vereni­
ging van diervoederfabrikanten heeft ge­
protesteerd tegen de afschaffing van de
restitutie voor quellmehl. Deze medede­
ling bevatte echter geen enkele aanwij­
zing omtrent de omvang van de quell­
mehlverkopen voor dierlijke voeding.
De Raad en de Commissie waren dus
niet in staat het Hof de gegevens te ver­
schaffen waarom het had verzocht. Wij
moeten dan ook constateren dat het feit
dat door de beide instellingen van vol­
doende belang werd geacht om een einde
te maken aan het vroegere vaste parallel­
lisme tussen quellmehl en zetmeel, niet
is bewezen.
Overigens is de omstandigheid dat het
gebruik van quellmehl voor dierlijke
voeding niet overeenkomt met de tradi­
tionele bestemming ervan, niet voldoen­
de om dat gebruik als „irrationeel" te be­
stempelen. Het is niet abnormaal dat een
produkt nieuwe markten en afzetmoge­
lijkheden zoekt, wanneer dat in overeen­
stemming is met criteria van economisch
en rationeel gebruik. Aangenomen even­
wel dat quellmehl alleen dankzij de resti­
tutie op de markt van diervoeders heeft
kunnen penetreren, dan is het nog veel
irrationeler om via de restitutie hetzelfde
gebruik van zetmeel te stimuleren, dat
immers veel duurder is om te produceren
dan quellmehl en een geringere voe­
dingswaarde heeft.
Als de gemeenschapswetgever het ge­
bruik van quellmehl voor dierlijke voe­
ding had willen tegengaan, dan had hij
de steun vanaf het begin moeten beper­
ken tot quellmehl dat voor menselijke
voeding was bestemd. En als hem daarbij
een verder doel voor ogen had gestaan,
namelijk beperking van de gemeen­
schapsuitgaven door afschaffing van de
restitutie voor quellmehl, dan had hij de­
zelfde gedragslijn moeten volgen zowel
ten aanzien van zetmeel bestemd voor
dierlijke voeding als ten aanzien van
zetmeel dat in plaats van quellmehl bij
de roggebroodbereiding werd gebruikt.
Ten deze valt te bedenken dat, waar de
restitutie voor zetmeel beoogt de concur­
rentiekracht van dit produkt ten opzichte
van chemische en niet voor voedingsdoel­
einden bruikbare vervangingsprodukten
in stand te houden, deze steun overbodig
lijkt voor zetmeel dat in de voedingsin­
dustrie wordt gebruikt. De betrokken on­
dernemingen wijzen in dit verband op de
gemeenschapsregeling betreffende de res­
titutie bij de produktie voor suiker en be­
togen dat, juist zoals dit voor suiker is
gebeurd, de restitutie voor zetmeel zon­
der meer beperkt had kunnen worden tot
de gevallen waarin dit met chemische
vervangingsprodukten concurreert. Als
evenwel de Raad het om hem moverende
redenen wenselijk achtte de restitutie
voor zetmeel te continueren, dan had,
omwille van het beginsel van gelijke be­
handeling, dat ook ten grondslag lag aan
de oorspronkelijke toekenning van de
restitutie voor quellmehl, het parallellis­
me tussen zetmeel en quellmehl ge­
handhaafd moeten worden.
7. Voorgaande overwegingen nopen tot
de conclusie dat de ongelijke behande-
1784
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
ling van quellmehl- en zetmeelproducen­
ten, die het gevolg is van de beëindiging
van de gemeenschapssteun voor quell­
mehl, geen grond vindt in een algemeen
en objectief criterium en mitsdien een
met artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-
Verdrag strijdige discriminatie is.
Dit vooropgesteld, dienen wij vervolgens
na te gaan welke gemeenschapsnormen
eventueel wegens schending van ge­
noemd artikel 40 als ongeldig moeten
worden beschouwd. In zijn eerste vraag
noemt het Finanzgericht Hamburg drie
bepalingen die mogelijkerwijs ongeldig
zijn: artikel 11 van verordening nr.
120/67, zoals gewijzigd bij verordening
nr. 665/75; artikel 1 van verordening nr.
1955/75, en artikel 11 van verordening
nr. 2727/75. Er zij evenwel op gewezen
dat in al deze bepalingen elke vermel­
ding van een produktierestitutie voor
quellmehl eenvoudig achterwege blijft:
er wordt van dit produkt volstrekt geen
gewag gemaakt en er is dus enkel sprake
van toekenning van de restitutie voor an­
dere, met name genoemde produkten.
Nauwkeuriger gezegd, artikel 11, lid 1,
van verordening nr. 120/67, zoals gewij­
zigd bij verordening nr. 665/75, bepaalt
dat een produktierestitutie kan worden
verleend voor maïs en zachte tarwe be­
stemd ter vervaardiging van zetmeel, voor
aardappelzetmeel en voor gritz gebruikt
ter vervaardiging van glucose via recht­
streekse hydrolyse. Artikel 1 van veror­
dening nr. 1955/75 betreft de restitutie
bij de produktie voor zetmeel, en artikel
11 van verordening nr. 2727/75 maakt de
restitutie mogelijk in gelijke bewoordin­
gen als verordening nr. 665/75. Van de
andere kant, de eerste bepaling die door
wijziging van artikel 11, lid 1, van veror­
dening nr. 120/67 de produktierestituties
voor quellmehl afschafte, was artikel 5
van 's Raads verordening nr. 1125/74 van
29 april 1974. Ook in dit geval bepaalde
de nieuwe tekst van artikel 11, lid 1, al­
leen dat restitutie zou worden verleend
voor bepaalde produkten (zetmeel van
maïs en zachte tarwe, aardappelzetmeel,
gritz voor de vervaardiging van glucose of
bier), zodat het slechts gevolgen had voor
de restitutie voor quellmehl in zoverre
deze niet meer werd verleend. Maar de
bedoeling om de bepaling waarbij die
restitutie vroeger was ingevoerd, af te
schaffen, bleek duidelijk uit twee om­
standigheden: het feit dat artikel 11, lid
1, voor de eerste maal werd gewijzigd, en
de uitdrukkelijke opmerking in de vierde
overweging van de verordening „dat de
restitutie bij de produktie voor quellmehl
dient te worden afgeschaft". Dit gebeurde
door in artikel 11, lid 1, sub a, de zinsne­
de „voor maïs en zachte tarwe die wor­
den gebruikt door de zetmeelindustrie
voor de vervaardiging van zetmeel en
quellmehl" te vervangen door „voor maïs
en zachte tarwe die in de Gemeenschap
worden gebruikt voor de vervaardiging
van zetmeel". Het komt mij derhalve
voor dat het in de eerste plaats artikel 5
van verordening nr. 1125/74 is — voor
zover hierbij de oude bepaling betreffen­
de toekenning van de produktierestitutie
voor quellmehl is afgeschaft —, dat als
rechtstreekse consequentie van de gecon­
stateerde onverenigbaarheid met artikel
40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag
ongeldig moet worden verklaard.
Deze ongeldigverklaring moet binnen
nauwe grenzen blijven en tot welom­
schreven gevolgen leiden. Zij is een uit­
vloeisel van de onrechtmatige ongelijke
behandeling van zetmeel en quellmehl
en kan dus uiteraard geen consequenties
hebben voor de produkten die niet in de
vergelijking zijn betrokken (zoals aardap­
pelzetmeel en gritz, wat dit laatste betreft
echter behoudens wat ik aanstonds zal
zeggen over gritz dat in de brouwerij-
industrie wordt gebruikt).
Maar zowel formeel als materieel zou het
te ver gaan de bepaling ook ongeldig te
achten voor zover zij de steun aan de
zetmeelproducenten continueert; welis­
waar is de uitsluitend aan hen verleende
steun discriminerend ten opzichte van de
quellmehlfabrikanten, maar de discrimi­
natie is gelegen in de afschaffing van de
parallelle steun aan laatstgenoemden, en
alle grieven zijn tegen dit aspect gericht,
of beter gezegd tegen de door verorde-
1785
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
ning nr. 1125/74 aangebrachte wijziging.
Ik spreek derhalve over de ongeldigheid
van artikel 5 van verordening nr. 1125/74
voor zover dit, in de plaats van artikel 11
van verordening nr. 120/67 tredend, de
gemeenschapssteun voor de quellmehlfa­
brikanten heeft afgeschaft. Anders ge­
zegd: het is de in artikel 5 vervatte impli­
ciete afschaffingsbepaling die ongeldig is.
Niet ongeldig daarentegen zijn mijns in­
ziens de in dat artikel vervatte bepalingen
die het positieve effect hebben dat resti­
tutie wordt toegekend aan de producen­
ten van zetmeel, aardappelzetmeel en
gritz (met name de voor de glucosever­
vaardiging gebruikte gritz). Wat de door
het Finanzgericht Hamburg genoemde
latere verordeningen betreft, kan men
zeggen dat zij ongeldig zijn voor zover
zij, met handhaving van de produktieres­
titutie voor zetmeel, de afschaffing van
gemeenschapssteun voor quellmehl stil­
zwijgend continueren en bevestigen.
8. Met zijn tweede vraag — die klaar­
blijkelijk alleen zin heeft indien het ant­
woord op de eerste vraag luidt dat de be­
paling waarbij de steun voor de quell­
mehlproducenten is afgeschaft, ongeldig
is — wil het Finanzgericht Hamburg we­
ten of die producenten zonder meer aan­
spraak kunnen maken op dezelfde resti­
tutie als de producenten van quellstarke,
of dat daartoe een nieuwe verordening
van de Raad is vereist.
Het is duidelijk dat wij hier moeten uit­
gaan van hetgeen is overwogen omtrent
de grenzen en de gevolgen van de ongel­
digheid van verordening nr. 1125/74. In­
dien die overwegingen juist zijn en in­
dien derhalve de gedeeltelijke afschaffing
van artikel 11, lid 1, van verordening nr.
120/67 zonder effect is gebleven, ligt het
voor de hand dat de bepaling waarbij de
producenten van zetmeel en van quell­
mehl ten aanzien van de restitutie op één
lijn werden gesteld, nog steeds gelding
bezit. Maar dit betekent mijns inziens
niet dat de betrokkenen automatisch aan­
spraak kunnen maken op een restitutie
van dezelfde hoogte als aan de zetmeel­
producenten toekomt. In de eerste plaats
immers kende verordening nr. 120/67
weliswaar ook de quellmehlproducenten
een recht op de restitutie toe, maar zij
stelde niet zelf de hoogte van die restitu­
tie vast, noch bepaalde zij dat beide
groepen producenten dezelfde of een op
dezelfde wijze berekende restitutie moes­
ten ontvangen. In de tweede plaats is er
de omstandigheid dat de regeling van de
produktierestitutie voor maïs en zachte
tarwe sinds 1974 belangrijke wijzigingen
heeft ondergaan, ook ten aanzien van
haar verplicht dan wel facultatief karak­
ter. Deze wijzigingen blijven onverlet.
Daarom kan de quellmehlproducenten
niet het recht op restitutie worden toege­
kend dat is omschreven in artikel 11, lid
1, van verordening nr. 120/67, aangezien
dit een onderdeel was van een stelsel van
verplichte restituties, dat nadien is afge­
schaft. Maar evenmin kunnen de bepa­
lingen die sinds 1974 voor de zetmeelfa­
brikanten gelden, automatisch op hen
worden toegepast. Zo een automatische
en globale uitbreiding zou mijns inziens
veel verder reiken dan de eenvoudige on­
geldigverklaring van de bepalingen waar­
bij de quellmehlfabrikanten de gemeen­
schapssteun is ontnomen.
Ik meen derhalve dat een nieuwe veror­
dening van de Raad nodig is, waarbij de
modaliteiten en het bedrag van de pro­
duktierestitutie waarop de betrokkenen
recht hebben, worden vastgesteld. Die
verordening dient uiteraard rekening te
houden met het beginsel van gelijkheid
van behandeling van de twee hierbedoel­
de groepen producenten. Ten slotte zij
opgemerkt dat de Raad, die bij de toepas­
sing van dat beginsel voor het verleden
zal moeten uitgaan van de restituties die
de zetmeelproducenten tot nu toe heb­
ben genoten, voor de toekomst gerust
bepaalde wijzigingen in de restitutierege­
ling voor een van beide of voor beide
produkten zal mogen aanbrengen (ik heb
reeds de mogelijkheid ter sprake ge­
bracht dat de gemeenschapssteun zowel
voor quellmehl als voor zetmeel uit maïs
wordt afgeschaft, en verder is denkbaar
dat zetmeel en quellmehl die zijn be­
stemd voor dierlijke voeding, beide bui-
1786
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG ST. ANNEN
ten de restitutieregeling worden gehou­
den).
9. Blijven nog te bespreken de proble­
men in verband met de gemeenschapsre­
geling voor gritz dat bestemd is voor de
brouwerij-industrie. Zoals wij zagen, is
ook op dit gebied het criterium van de
gelijke behandeling met zetmeel ten aan­
zien van de restitutieverlening, dat sedert
1965 was toegepast,bij verordening nr.
665/75 verlaten.
Ter staving van hun opvatting dat ge­
noemde verordening ongeldig is, beroe­
pen de gritzproducenten zich vooreerst
op schending van wezenlijke vormvoor­
schriften, doordat het ontwerp van de
Commissie door de Raadzou zijn gewij­
zigd zonder daarbij de voorgeschreven
vormen in acht te nemen.
Het blijkt evenweldat de Commissie, tij­
dens het overleg over de tekst binnen de
Raad,akkoord is gegaan met een wijzi­
ging van haar aanvankelijk ontwerp. An­
derzijds heeft de Raad een eenstemmig
besluit genomen: niets verhinderde haar
dus om, in overeenstemmingmet artikel
149 EEG-Verdrag, het ontwerp van de
Commissie te wijzigen.
Een ander vormgebrek van verordening
nr. 665/75 zou zijn, dat het Parlement
niet over de gewijzigde tekst is geraad­
pleegd.
Ik herinner ten deze aan het arrest van
15 juli 1970 (zaak 41/69, ACF Chemie­
farma,Jurispr. 1970,blz. 664),waarin het
Hof een overeenkomstige exceptie van
ongeldigheid, opgeworpen tegen een an­
dere verordening van de Raad,afweesop
grond dat de wijzigingen die waren aan­
gebracht in de tekst waaroverhet Parle­
ment advieshad uitgebracht, alles bijeen
niet van wezenlijke aard waren.
In casu ging het bij het door de Com­
missieop 14december 1974aan de Raad
aangebodenontwerp (gepubliceerdin het
Publikatieblad van 8 februari 1975)voor­
namelijk om de overgang van een ver­
plicht naar een facultatief restitutiestelsel
voor zetmeelvan graan,aardappelzetmeel
en gritz. De Raadging akkoord met deze
veranderingvoor zover het zetmeel, aard­
appelzetmeel en gritz voor de glucose-
industrie betrof, slechts ten aanzien van
gritz dat voor de bierbrouwerijen was be­
stemd, bracht hij een verdere wijziging
aan, in zoverre de restitutie daarvoor ge­
heel werd afgeschaft. Het voornaamste
object van de ontwerp-verordening was
stellig de regeling van de produktieresti­
tutie voor zetmeel, ten opzichte waarvan
de regeling voor gritz altijd een accessoir
karakter heeft gehad. Derhalve kan wor­
den gesteld dat de wijziging die in het
oorspronkelijke ontwerp van de Com­
missie is aangebracht,geen wezenlijk as­
pect ervan betrof, zodat het in overeen­
stemming met 's Hofs jurisprudentie niet
noodzakelijk was het Parlement opnieuw
te raadplegen.
10. Wat betreft de vraag of de afschaf­
fing van de restitutie voor gritz bestemd
voor de bierbrouwerij een inbreuk vormt
op het discriminatieverbod, dienen wij
eerst te onderzoekenof in het kader van
de gemeenschapsverordeningen betref­
fende de graansectorde situatie van dit
produkt vergelijkbaar is met die van zet­
meel.
Ten deze valt te bedenken dat in Frank­
rijk de brouwerij-industrie de voornaam­
ste afnemer van gritz is; technisch kan
het daarechter gemakkelijk door zetmeel
worden vervangen. Van de onderlinge
vervangbaarheidvan zetmeel enerzijds en
gries en griesmeel van maïs anderzijds
wordt uitdrukkelijk gewaggemaakt in de
reedsaangehaaldetiende overweging van
verordening nr. 120/67; overigens was
reedsverordening nr. 11/65 van de Raad
— waarbij de Lid-Staten voor het eerst
werden gemachtigd een restitutie bij de
produktie voor gritz toe te kennen — tot
stand gekomen met het oog op het feit
dat gritz en zetmeel in de brouwerij-
industrie concurrerende produkten zijn
en de marktpositie van gritz door de se­
dert 1962 aan zetmeel verleende steun
was geschaad.Maar in de eerste plaats
1787
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
moet eraan worden herinnerd dat in de
overwegingen van de verordeningen nrs.
138/67, 367/67 en 1132/74, met betrek­
king tot het criterium voor de bepaling
van het niveau van de produktierestitutie
voor gritz, wordt gesproken van de nood­
zaak om een evenwicht tot stand te bren­
gen tussen de prijzen die de bierbrouwe­
rijen moeten betalen voor maïszetmeel
enerzijds en gries en griesmeel van maïs
en breukrijst anderzijds. Dit impliceert
duidelijk dat de bierbrouwerijen zich
zonder meer met het ene dan wel met
het andere produkt konden bevoorraden.
Volgens de Raad vormden de technische
aanpassingen die nodig waren om bij de
bierbereiding van het gebruik van gritz
over te stappen op het gebruik van zet­
meel, een ernstige hinderpaal voor de
concurrentie tussen beide produkten in
deze sector. Maar waar het op aankomt is
niet of er ernstige hinderpalen van tech­
nische aard zijn, doch of het economisch
wel aantrekkelijk is. Wanneer zetmeel
dankzij de restitutie voor een veel aan­
trekkelijker prijs wordt aangeboden dan
gritz, mag men ervan uitgaan dat de
bierproducenten een oplossing zullen
vinden om de duurdere grondstof door
een goedkopere te kunnen vervangen. En
als dit zou leiden tot een verandering van
de kleur of van andere eigenschappen
van het bier, dan kan men er zeker van
zijn dat de reclame geen moeite zal
schuwen om de smaak van de consument
daaraan aan te passen.
In haar opmerkingen over de in de zaken
124/76 en 20/77 gestelde vragen ver­
klaart de Commissie dat toen zij de ont­
werp-verordening van 25 juni 1975 —
betreffende de wederinvoering van de
drie maanden eerder afgeschafte restitutie
voor gritz — bij de Raad indiende, zij
van mening was dat zonder die restitutie
de concurrentiepositie van zetmeel ten
opzichte van gritz zo veel sterker zou
worden, dat gritz bij de bierbereiding ge­
heel door zetmeel zou worden verdron­
gen. Uit de door de Commissie verschaf­
te cijfers blijkt dat de kosten van gritz per
eenheid zo veel hoger zijn dan die van
zetmeel, dat ook indien gritz en zetmeel
ten aanzien van de restitutie gelijk be­
handeld zouden worden, een ton zetmeel
194,78 rekeneenheden kost en een ton
gritz 217,76 rekeneenheden (mede gelet
op het feit dat de transformatiecoëfficiënt
bij verwerking van maïs tot gritz hoger is
dan bij verwerking van maïs tot zetmeel).
Deze feitelijke gegevens ondergraven de
stelling van de Raad dat zetmeel en gritz
maar zelden met elkaar kunnen concur­
reren. Ik wijs er nog op dat de Raad heeft
erkend dat zetmeel een groter rendement
heeft dan gritz. Wat de gegevens betreft
over de ontwikkeling van de gritzverko­
pen voor en na de afschaffing van de res­
titutie, waarop de Raad zo uitvoerig is in­
gegaan, deze zullen wellicht van belang
blijken te zijn wanneer moet worden
vastgesteld of de schade die verzoeksters
zouden hebben geleden in de vorm van
geringere verkopen en verlies van cliën­
tèle, zich werkelijk heeft voorgedaan, en
of een oorzakelijk verband kan worden
gelegd tussen die schade en de betwiste
maatregelen. Maar in dit stadium, waarin
het enkel gaat om de vraag of die maat­
regelen in strijd zijn met het discrimina­
tieverbod, kunnen die gegevens slechts
van belang zijn indien eruit zou blijken
dat er tussen zetmeel en gritz geen con­
currentieverhouding bestaat. Maar dit is
klaarblijkelijk niet het geval. Uit het on­
derzoek ervan trekt de Raad alleen de
conclusie dat de concurrentie tussen
zetmeel en gritz in de brouwerijsector
geen heilloze concurrentie is: hij ontkent
dus niet dat er concurrentie bestaat.
11. Samenvattend kan men zeggen dat
de situatie van zetmeel en die van gritz
vergelijkbaar zijn: dat waren zij meer dan
tien jaar lang in de ogen van de gemeen­
schapsautoriteiten, welke die gelijkheid
van behandeling hebben betracht waar­
van ik de uitdrukkelijke motivering in
het licht heb gesteld; en dat zijn zij in de
economische realiteit nog steeds. Het
verschil in behandeling, dat met veror­
dening nr. 665/75 in de wereld is geko­
men, zou slechts rechtmatig zijn indien
het werd gewettigd door nieuwe en aan
objectieve criteria getoetste omstandig-
1788
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
heden van economische of technische
aard. Laat ons zien of zulke omstandig­
heden zich hebben voorgedaan.
De Raadheeft betoogddat de zetmeelin­
dustrie van de Gemeenschap,nu zij niet
meer blootstaat aan een sterke concur­
rentiedruk van chemische vervangings-
produkten en andere afzetmogelijkheden
heeft gevonden, op de producenten van
gritz en op de maïsverwerkendeindustrie
in het algemeenniet meer de druk uitoe­
fent die een voortzetting van de aan
laatstgenoemdebedrijfstakken verleende
steun noodzakelijk zou maken. Maar in­
dien ondanks de verminderde concurren­
tiedruk die de industriële vervangings-
produkten op zetmeel uitoefenen, het
wenselijk wordt geacht de restitutie voor
zetmeel te handhaven,valt niet goed in
te zien waarom dezegedragslijn ook niet
wordt gevolgd ten aanzienvan gritz, aan­
gezien de betere marktpositie van zet­
meel in combinatie met de eraan ver­
leende gemeenschapssteunde concurren­
tiekracht van dit produkt duidelijk heeft
vergroot zowel ten opzichte van de syn­
thetische produkten als ten opzichte van
gritz dat bestemd is voor de brouwerij-
industrie.
Verder is gewezenop de stijging van de
maïsprijzen op de wereldmarkt geduren­
de de laatstejaren. Maar nu die stijging
niet heeft geleid tot afschaffing van de
restitutie voor zetmeel, kan zij ook geen
argument zijn om wel die voor gritz af te
schaffen.Zoals immers de gritzproducen­
ten terecht opmerken, werd hun de resti­
tutie niet toegekend om op de wereld­
markt mee te kunnen komen, maar al­
leen om de concurrentie van de zetmeel­
industrie in de brouwerijsectorhet hoofd
te kunnen bieden en om de steunmaat­
regelen ten gunste van de zetmeelprodu­
centen te neutraliseren.
Reedseerder heb ik eraanherinnerd dat
tegelijk met de afschaffing van de ge­
meenschapssteunvoor gritz de verplichte
restitutieregeling voor zetmeel werd om­
gezet in een facultatieve,terwijl het resti­
tutiebedrag werd verlaagd. Volgens de
verklaring van de Raadwashet de bedoe­
ling ook de steun voor zetmeel geleide­
lijk geheelaf te schaffen.Maar dat is niet
gebeurd; integendeel,het restitutiebedrag
voor zetmeel is bij verordening nr.
1862/76weer verhoogd.Alsdus is de on­
gelijke behandeling van zetmeel en gritz,
waarvan men aanvankelijk had kunnen
denken dat het een overgangsfasewas in
een beleidswijziging op het gebied van
de produktierestituties,bevestigden zon­
der enige rechtvaardigingblijven bestaan.
Wij dienen de Commissie na te geven
dat zij, zoals blijkt uit haar ontwerp­
verordeningen van 8 februari en 20 juni
1975, bijtijds de ongewenstheidvan die
ongelijke behandeling heeft ingezien. Bij
voorbeeld, blijkens de notulen van de
330e vergaderingvan de Raad,op 10 en
11 februari 1975 te Brussel,heeft het lid
van de Commissie,belast met landbouw­
zaken, verklaard dat het hem onlogisch
leek de bierprijs door middel van ge­
meenschapsrestitutiesvoor maïs (tot een
totaal bedrag van omstreeks 20 miljoen
r.e.) te steunen terwijl anderzijds het bier
nog steeds aan nationale belastingen
werd onderworpen. Deze opmerking
diende ter verdediging van het voorstel
om de verplichte restitutie om te zetten
in een facultatieve,als overgangsfasenaar
de afschaffingvan alle restituties, niet al­
leen voor gritz, maar ook voor zetmeel,
voor zoverdit voor de brouwerij-industrie
was bestemd. Wanneer het om prakti­
sche redenen niet mogelijk was de resti­
tutie voor zetmeel voor de bierbereiding
af te schaffen en men toch de restitutie
voor gritz had willen beëindigen, zou
men het gevaarvan distorsiesin de me­
dedinging tussengritz en zetmeelin deze
sector hebben kunnen vermijden door
voor de bierbrouwerij bestemdezetmeel­
houdende produkten te belasten. Op
deze mogelijkheid is gewezentijdens de
behandeling in het Parlementvan het la­
tere voorstel van de Commissie om de
restitutie voor gritz weer in te voeren(vgl.
PB, debatten van het Europese Parle­
ment, nr. 194,september 1975,blz. 289).
Het is hier niet de plaats om op zulke
eventuele alternatieven in te gaan. Wij
1789
CONCLUSIE VAN DE HEER CAP0TORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
kunnen ermee volstaan ze te vermelden
om duidelijk te maken dat noch het na­
streven van de doelstellingen van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid,
noch de begrijpelijke eis onnodige belas­
ting van het gemeenschapsbudget te
vermijden, een rechtvaardiging kunnen
bieden voor de aangetoonde ongelijke
behandeling van zetmeel- en gritzprodu­
centen, ten nadele van deze laatsten.
Evenmin kan ik de opvatting van de
Raad delen, dat het discriminatieverbod
van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-
Verdrag kan worden „gematigd" met het
oog op de noodzaak een doelstelling van
artikel 39 te verwezenlijken. Waarschijn­
lijk is dit aldus te verstaan, dat de om­
standigheden van producenten van ver­
schillende produkten objectief gezien een
uiteenlopende waarde kunnen krijgen en
mitsdien anders moeten worden gewaar­
deerd en behandeld, wanneer dit nood­
zakelijk is voor de verwezenlijking van
bepaalde algemene doelstellingen van het
landbouwbeleid. Maar zoals gezegd
neemt dit niet weg dat zo een ongelijke
behandeling in het kader van een door
de Gemeenschap toegekend voordeel dat
gevolgen heeft voor de concurrentieposi­
tie van de ondernemingen, alleen dange­
rechtvaardigd zou zijn wanneer er objec­
tieve criteria aan ten grondslag liggen.
Het gaat er dus niet om uitzonderingen
en beperkingen op het discriminatiever­
bod aan te brengen, maar eenvoudig om
vast te stellen in welke gevallen en in
hoeverre er discriminatie aanwezig is.
Wat dit betreft, geeft mijns inziens de in
het eerste deel van deze conclusie be­
sproken jurisprudentie voldoende duide­
lijke aanwijzingen.
De waarheid is dat het in het onderhavi­
ge geval na een lange periode van gelijk­
stelling tot ongelijke behandeling van
zetmeel en gritz is gekomen zonder dat
verordening nr. 665/75 daarvoor een an­
dere verklaring te bieden heeft dan „dat
het niet meer noodzakelijk is een restitu­
tie bij de produktie toe te kennen voor
gries en griesmeel van maïs die bestemd
zijn voor de brouwerijen met het oog op
de produktie van bier". De Raad en de
Commissie hebben mijns inziens niet
overtuigend kunnen aantonen dat er ob­
jectieve redenen bestaan die de sedert
1975 toegepasteuiteenlopende steunrege­
ling voor de twee concurrerende produk­
ten kunnen rechtvaardigen. Ik meen
daarom dat artikel 3 van verordening nr.
665/75 wegens inbreuk op het discrimi­
natieverbod als ongeldig moet worden
beschouwd, in zoverre het een stilzwij­
gende afschaffing bevat van dat gedeelte
van artikel 11, lid 1, van verordening nr.
120/67 (zoals gewijzigd bij verordening
nr. 1125/74), dat betrekking heeft op de
produktierestitutie voor maïs dat door de
maïsindustrie van de Gemeenschap
wordt gebruikt voor de vervaardiging van
gries en griesmeel van maïs die voor de
vervaardiging van bier worden gebruikt.
Gevolg van deze ongeldigheid is dat het
bedoelde gedeelte van artikel 11, lid 1,
van verordening nr. 120/67 geacht moet
worden nog steedsvan kracht te zijn, en
dat derhalve de producenten van gritz dat
bestemd is voor de brouwerij-industrie,
evenals de zetmeelproducenten aanspraak
hebben op gemeenschapssteun, zij het
volgens de modaliteiten en in de mate
die de Raad bij daartoe strekkende veror­
dening dient vast te stellen. Aangezien
ten slotte verordening nr. 665/75 van de
Raad inbreuk maakt op het discrimina­
tieverbod van artikel 40, lid 3, tweede
alinea, EEG-Verdrag en in deze bepaling
een fundamenteel algemeen rechtsbegin­
sel van de gemeenschappelijke markt tot
uitdrukking is gebracht, leidt deze in­
breuk tot aansprakelijkheid van de Ge­
meenschap voor de schade die daardoor
is opgekomen aan de particulieren, die
door genoemde bepaling rechtstreeks
worden beschermd.
1790
RUCKDESCHEL / HAUPTZOLLAMT HAMBURG-ST. ANNEN
12. Concluderende moge ik het Hof voorstellen:
a) in de zaken 117/76 en 16/77: de bij zijn beschikkingen van 8 november
1976 en 18 januari 1977 door het Finanzgericht Hamburg gestelde vragen
aldus te beantwoorden, dat de gemeenschapsbepalingen waarbij de produk­
tierestitutie voor maïs bestemd ter vervaardiging van quellmehl is afge­
schaft en afgeschaft gebleven, terwijl die restitutie is gehandhaafd voor
maïs dat tot zetmeel wordt verwerkt, voor zover zij die afschaffende wer­
king hebben, ongeldig zijn wegens strijd met het discriminatieverbod van
artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag; dat evenwel geacht moet worden van kracht
te zijn gebleven — zulks onverminderd de latere wijzigingen buiten die
welke als ongeldig zijn aangemerkt — de bepaling van artikel 11, lid 1,
van 's Raads verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967, waarbij gemeen­
schapssteun (in de vorm van restituties bij de produktie) wordt toegekend
aan zowel zetmeel- als quellmehlproducenten; dat het aan de Raad staat
een geëigende verordening vast te stellen ter bepaling van de modaliteiten
en het bedrag van de produktierestitutie voor de quellmehlproducenten
gedurende het tijdvak vanaf de inwerkingtreding van verordening nr.
1125/74 van 29 april 1974;
b) in de zaken 124/76 en 20/77: de bij hun beschikkingen van 25 november
1976 en 1 februari 1977 door de administratieve gerechten van Nancy en
Châlons-sur-Marne gestelde vragen aldus te beantwoorden, dat de gemeen­
schapsbepalingen waarbij de produktierestitutie voor de fabrikanten van
gritz dat bestemd is voor de vervaardiging van bier, is afgeschaft en afge­
schaft gebleven, terwijl die restitutie is gehandhaafd voor maïs die tot zet­
meel wordt verwerkt, voor zover zij die afschaffende werking hebben, on­
geldig zijn wegens strijd met het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3,
EEG-Verdrag; dat evenwel geacht moet worden van kracht te zijn gebleven
— zulks onverminderd de latere wijzigingen buiten die welke als ongeldig
zijn aangemerkt — de bepaling van artikel 11, lid 1, van 's Raads verorde­
ning nr. 120/67 van 13 juni 1967 (zoals gewijzigd bij verordening nr.
1125/74 van 29 april 1974), waarbij gemeenschapssteun (in de vorm van
restituties bij de produktie) wordt toegekend zowel aan de zetmeelprodu­
centen als aan de producenten van gries en griesmeel van maïs (gritz) be­
stemd voor de brouwerij-industrie; dat het aan de Raad staat een geëigende
verordening vast te stellen ter bepaling van de modaliteiten en het bedrag
van de produktierestituties voor de gritzproducenten gedurende het tijdvak
vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 665/75 van 4 maart 1975;
c) in de zaken 64 en 113/76: te verklaren dat de Gemeenschap aansprakelijk
is voor de eventuele schade die de verzoekende firma's hebben geleden
door de afschaffing van de produktierestitutie voor de fabrikanten van gritz
1791
CONCLUSIE VAN DE HEER CAPOTORTI - GEVOEGDE ZAKEN 117/76 EN 16/77
dat bestemd is voor de vervaardiging van bier, op grond dat de gemeen­
schapsbepalingen waarbij, met handhaving van de produktierestitutie voor
maïs die tot zetmeel wordt verwerkt, de restitutie voor gritz is afgeschaft en
afgeschaft gebleven, in strijd zijn met het discriminatieverbod van artikel
40, lid 3, EEG-Verdrag, dat de uitdrukking vormt van een hogere rechtsre­
gel waardoor de particulieren rechtstreeks worden beschermd; behoudens
vaststelling van de omvang der door de verzoekende firma's geleden scha­
de en van het oorzakelijk verband tussen de inbreuk op genoemd artikel
40 en die schade.
1792