Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
16 päivänä huhtikuuta 2026 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Ilman pilaantuminen – Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä – Direktiivi 2003/87/EY – Maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat siirtymäsäännökset – 10 a artikla – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan toiminnanharjoittajilta, jotka saavat huomattavan määrän maksutta jaettavia päästöoikeuksia, kannetaan hiilidioksidipäästövero
Asiassa C‑519/24,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Veszprémi Törvényszék (Veszprémin alioikeus, Unkari) on esittänyt 8.7.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 29.7.2024, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
vastaan
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe, presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa toisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit F. Schalin (esittelevä tuomari), M. Gavalec ja Z. Csehi,
julkisasiamies: T. Ćapeta,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Illéssy,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 25.6.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Nitrogénművek Vegyipari Zrt., edustajinaan P. Bibók, Zs. Okányi ja D. Zlati, ügyvédek,
–        Unkarin hallitus, asiamiehinään M. Z. Fehér ja K. Szíjjártó,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään A. Armenia, B. Béres, B. De Meester ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 9.10.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee seuraavien säännösten tulkintaa:
–        kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY (EUVL 2003, L 275, s. 32), sellaisena kuin se on muutettuna 14.3.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/410 (EUVL 2018, L 76, s. 3) (jäljempänä direktiivi 2003/87), johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappale, 1 artikla, 3 artiklan f alakohta sekä 10 ja 11 artikla
–        SEUT 18, SEUT 49 ja SEUT 56 artikla
–        Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 ja 21 artikla
–        Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 14 artikla ja kyseisen yleissopimuksen Pariisissa 20.3.1952 allekirjoitetussa lisäpöytäkirjassa nro 1 oleva 1 artikla.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Nitrogénművek Vegyipari Zrt., joka on lannoitealalla toimiva unkarilainen osakeyhtiö (jäljempänä Nitrogénművek), ja Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (kansallisen vero- ja tullihallinnon valitusosasto, Unkari), ja jossa on kyse kansallisessa lainsäädännössä säädetyn, maksutta jaettujen päästöoikeuksien käytöstä aiheutuvan hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettavan veron (jäljempänä hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettava vero) maksamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3        Direktiivin 2003/87 johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)      [Euroopan] unioni ja sen jäsenvaltiot ovat sopineet täyttävänsä yhteisesti Kioton [Japani] pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä [ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehdyn neuvoston] päätöksen 2002/358/EY [(EYVL 2002, L 130, s. 1)] mukaisesti. Tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot täyttävät sitoumuksensa tehokkaammin, järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien eurooppalaiset markkinat ja siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.
– –
(7)      Yhteisön säännökset päästöoikeuksien jakamisesta jäsenvaltioissa ovat tarpeen, jotta voidaan varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja vältetään kilpailun vääristyminen.
– –
(20)      Tällä direktiivillä rohkaistaan energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden käyttöön, sähkön ja lämmön yhteistuotantoon tarkoitettu tekniikka mukaan lukien – –”
4        Kyseisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä unionissa (jäljempänä ’EU:n päästökauppajärjestelmä’) kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.”
5        Mainitun direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
f)      ’toiminnanharjoittajalla’ henkilöä, joka käyttää tai valvoo laitosta, taikka, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään, henkilöä, jolle on annettu taloudellinen päätäntävalta laitoksen teknisessä toiminnassa”.
6        Kyseisen direktiivin 10 artiklan, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien huutokauppa”, 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on vuodesta 2019 alkaen huutokaupattava kaikki päästöoikeudet, joita ei jaeta maksutta tämän direktiivin 10 a ja 10 c artiklan mukaisesti ja joita ei lisätä [markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta 6.10.2015 annetulla] Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä (EU) 2015/1814 [(EUVL 2015, L 264, s. 1)] perustettuun markkinavakausvarantoon – –, tai jotka mitätöidään tämän direktiivin 12 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
Vuodesta 2021 alkaen ja mahdollista 10 a artiklan 5 a kohdan mukaista vähennystä rajoittamatta huutokaupattavien päästöoikeuksien osuus on 57 prosenttia.”
7        Direktiivin 2003/87 10 a artiklan, jonka otsikko on ”Yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevat unionin laajuiset siirtymäsäännökset”, 1 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Siirretään [Euroopan] komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 23 artiklan mukaisesti tämän direktiivin täydentämiseksi unionin laajuisten ja täysin yhdenmukaistettujen, tämän artiklan 4, 5, 7 ja 19 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamissääntöjen osalta.
– –
6.      Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön taloudellisia toimenpiteitä toisen ja neljännen alakohdan mukaisesti sellaisten toimialojen tai toimialojen osien hyväksi, jotka ovat alttiita todelliselle hiilivuodon riskille sen vuoksi, että sähkön hintoihin siirretyistä kasvihuonekaasupäästöjen kustannuksista aiheutuu tosiasiallisesti merkittäviä välillisiä kustannuksia, edellyttäen, että tällaiset taloudelliset toimenpiteet ovat valtiontukisääntöjen mukaisia eivätkä etenkään aiheuta aiheettomia kilpailun vääristymiä sisämarkkinoilla. – –
– –”
Unkarin oikeus
Vuonna 2017 annettu laki nro CL
8        Verotusmenettelystä vuonna 2017 annetun lain nro CL (adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény; Magyar Közlöny 2017/192) 195 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Veroviranomainen ratkaisee oikaisuilmoituksen tekemisestä laskettavien 15 päivän kuluessa päätöksellään – tarkastusta suorittamatta –, jos oikaisuilmoituksen ainoana perusteena on se, että oikeussääntö, johon verovelvollisuus perustuu, on perustuslain vastainen tai ristiriidassa Euroopan unionin sitovien oikeussääntöjen kanssa tai, jos kyse on kunnan toteuttamasta toimenpiteestä, minkä tahansa muun oikeussäännön vastainen, ellei Alkotmanybíróság (perustuslakituomioistuin, Unkari), Kúria (ylin tuomioistuin, Unkari) tai Euroopan unionin tuomioistuin ole jo antanut tästä kysymyksestä ratkaisua, joka on julkaistu ennen oikaisuilmoituksen tekopäivää tai ellei oikaisuilmoitus ole annetun ratkaisun mukainen.”
Hallituksen asetus nro 320/2023
9        Unkarin viranomaiset antoivat Ukrainan ja Venäjän välisen sodan vuoksi julistamansa poikkeustilanteen takia tietyistä maksutta jaettavia merkittäviä päästöoikeuksia saavien laitosten toiminnanharjoittajia koskevista poikkeussäännöksistä 17.7.2023 hallituksen asetuksen nro 320/2023 (a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet; Magyar Közlöny 2023/106.; jäljempänä hallituksen asetus nro 320/2023). Siinä asetetaan kaksi verorasitusta toiminnanharjoittajille, jotka saavat maksutta jaettavia merkittäviä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä. Asetuksen 4 §:n mukaan kyseinen asetus tulee voimaan kolmantena päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu, mikä tapahtui 17.7.2023.
10      Hallituksen asetuksen nro 320/2023 1 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajalla, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä päästöoikeuksia, tarkoitetaan toiminnanharjoittajaa, jonka laitoksessa on päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten määrittämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 19.12.2018 annetussa komission delegoidussa asetuksessa (EU) 2019/331 (EUVL 2019, L 59, s. 8) tarkoitettu ”tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa” tai ”prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa”, ja jonka laitoksen tai laitoksen osan
–        kyseistä vuotta edeltävien kolmen vuoden sertifioitujen hiilidioksidipäästöjen vuotuinen keskiarvo ylittää 25 000 tonnia, ja
–        jonka laitos tai laitoksen osa on saanut kyseistä vuotta edeltävänä vuonna maksutta jaettavia päästöoikeuksia määrän, joka vastaa vähintään 50:tä prosenttia kyseistä vuotta edeltävien kolmen vuoden sertifioitujen hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärän keskiarvosta.
11      Ennakkoratkaisukysymysten kohteena on ainoastaan tällä asetuksella käyttöön otettu ensimmäinen verorasitus eli hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettava vero, joka on 36 euroa toiminnanharjoittajan vuosittaista päästötonnia kohden. Veron peruste on ilmoitettava ja vero on maksettava kyseistä verovuotta seuraavan vuoden toukokuun 31 päivään mennessä. Hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettava vero vuodelta 2023 koski kaikkia kyseisen vuoden päästöjä ja siis myös kyseisen asetuksen voimaantuloa edeltäviä päästöjä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
12      Nitrogénművekin, joka kuuluu hallituksen asetuksen nro 320/2023 soveltamisalaan, katsottiin olevan velvollinen maksamaan ensimmäinen kyseisellä asetuksella käyttöön otetuista verorasitteista.
13      Se teki 21.12.2023 Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatóságalle (kansallisen vero- ja tullihallinnon vero- ja tulliosasto, Veszprém, Unkari) hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettavaa veroa koskevan oikaisuilmoituksen vuonna 2017 annetun lain nro CL 195 §:n perusteella. Se ilmoitti aikovansa alentaa verovelvollisuuttaan 2 561 256 000 Unkarin forintin (HUF) suuruisella määrällä 1.4.2023 ja 30.6.2023 välisen ajan osalta.
14      Se väitti erityisesti, että hallituksen asetus nro 320/2023 ei ollut yhteensopiva Unkarin perustuslain (Magyarország Alaptörvénye) ja Euroopan unionin lainsäädännön kanssa.
15      Kansallisen vero- ja tullihallinnon Veszprémin vero- ja tulliosasto ja sittemmin kansallisen vero- ja tullihallinnon valitusosasto hylkäsivät lähtökohtaisesti Nitrogénművekin oikaisuilmoituksen, minkä jälkeen viimeksi mainittu saattoi asian Veszprémi Törvényszékille (Veszprémin alioikeus, Unkari), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
16      Nitrogénművek väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettava vero, joka liittyy suoraan direktiivin 2003/87 nojalla maksutta jaettuihin hiilidioksidin päästöoikeuksiin, on ristiriidassa EU:n päästökauppajärjestelmään perustuvien unionin tavoitteiden kanssa. Lisäksi hallituksen asetus nro 320/2023 on syrjivä, muodostaa esteen perussopimuksissa taattujen perusvapauksien käyttämiselle, loukkaa palvelujen tarjoamisen vapautta, sijoittautumisvapautta ja omaisuudensuojaa ja voi kuulua valtiontukia koskevan lainsäädännön soveltamisalaan.
17      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettavan veron yhteensopivuutta direktiivin 2003/87 kanssa. Se katsoo, että nyt käsiteltävässä asiassa esitettyihin kysymyksiin annettuja vastauksia ei voida selvästi johtaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, kun otetaan huomioon, että Nitrogénművekin mainitsemilla unionin tuomioistuimen tuomioilla oli eri kohde kuin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetulla kanteella.
18      Veszprémi Törvényszék on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [direktiivin 2003/87] tavoitteita ja säännöksiä ja erityisesti mutta ei yksinomaan 1, 10 ja 11 artiklaa ja johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappaletta tulkittava – tai voidaanko niitä tulkita – siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle toimenpiteelle (hallituksen asetus [nro 320/2023]), jolla
–        asetetaan taannehtivasti päästöoikeuksien käytöstä aiheutuneisiin päästöihin kohdistuva verorasitus (veron kantaminen)
–        asetetaan taannehtivasti maksutta jaettavien päästöoikeuksien käytöstä aiheutuneisiin päästöihin kohdistuva verorasitus (veron kantaminen)
–        asetetaan taannehtivasti maksutta jaettavien päästöoikeuksien käytöstä aiheutuneisiin päästöihin kohdistuva verorasitus (veron kantaminen), jonka seurauksena maksutta jaettavat päästöoikeudet menettävät arvonsa ja kompensoivan vaikutuksensa
–        asetetaan taannehtivasti maksutta jaettavien päästöoikeuksien käytöstä aiheutuneisiin päästöihin kohdistuva verorasitus (veron kantaminen), jonka seurauksena toiminnanharjoittajat ovat vähemmän halukkaita vähentämään päästöjään, parantamaan ympäristötehokkuuttaan tai siirtymään ympäristöystävällisempiin tekniikoihin
–        asetetaan taannehtivasti maksutta jaettavien päästöoikeuksien käytöstä aiheutuneisiin päästöihin kohdistuva verorasitus (veron kantaminen), jonka tarkoitus ei liity mitenkään ympäristönsuojeluun eikä [EU:n päästökauppajärjestelmään] ja sen tavoitteisiin vaan jonka käyttöön ottamiseen annetun valtuutuksen tarkoituksena ja ainoana perusteena on päinvastoin torjua Unkarin naapurimaassa puhjenneen aseellisen konfliktin ja humanitaarisen katastrofin vaikutuksia?
2)      Kun otetaan huomioon SEUT 18, SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta, perusoikeuskirjan 21 artiklasta ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklasta ilmenevä syrjintäkiellon periaate, onko [direktiivin 2003/87] 3 artiklan f alakohdassa olevaa toiminnanharjoittajan käsitettä tulkittava – tai voidaanko sitä tulkita siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle toimenpiteelle (hallituksen asetus [nro 320/2023]), jolla aiheettomasti, mielivaltaisesti ja ilman mitään yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä syrjitään tiettyä toiminnanharjoittajien ryhmää verrattuna toiminnanharjoittajiin, jotka eivät kuulu mainitun toimenpiteen soveltamisalaan?
3)      Onko SEUT 18, SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa tulkittava – tai voidaanko niitä tulkita – siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle toimenpiteelle (hallituksen asetus [nro 320/2023]), jolla rajoitetaan näiden vapauksien käyttämistä ja
–        jolla aiheettomasti, mielivaltaisesti ja ilman yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä syrjitään tiettyä päästökauppajärjestelmää koskevan direktiivin 3 artiklan f alakohdassa tarkoitettujen toiminnanharjoittajien ryhmää soveltamalla siihen erilaista (enemmän rasitteita merkitsevää) sääntelyä
–        jossa kyseisen toimenpiteen henkilöllinen soveltamisala määritellään mielivaltaisesti ja perustelematta sitä millään yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja joka ei sovellu sen käyttöön ottamiseen annetussa valtuutuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen ja
–        joka otetaan käyttöön yllättävästi ja ennalta-arvaamattomasti siten, että sen julkaisemisen ja voimaantulon välissä kuluu ainoastaan kolme päivää, samalla, kun asetetaan taannehtivasti sellaisia velvoitteita, joita sovelletaan ennen toimenpiteen voimaantuloa tapahtuneisiin tosiseikkoihin?
4)      Onko perusoikeuskirjan 17 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa taattua omaisuudensuojaa tulkittava – tai voidaanko sitä tulkita – siten, että se on esteenä sellaiselle kansalliselle toimenpiteelle (hallituksen asetus [nro 320/2023]), jolla on menettämisseuraamuksen kaltainen vaikutus ja jonka seurauksena kyseisen toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvat toiminnanharjoittajat menettävät lähitulevaisuudessa kaikki tuottonsa, mikä merkitsee puuttumista omaisuudensuojaan suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
19      Aluksi on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tätä silmällä pitäen tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen (tuomio 29.4.2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, 32 kohta).
20      Se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisupyyntönsä viittaamalla joihinkin unionin oikeuden määräyksiin tai säännöksiin, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä tälle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä tämän arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko tämä viitannut niihin kysymyksissään. Unionin tuomioistuimen on tältä osin poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde (tuomio 29.4.2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21      Pääasia koskee lähinnä hallituksen asetuksen nro 320/2023, jolla otetaan käyttöön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksista kannettava vero, laillisuutta. Kyseisen asetuksen 3 §:n mukaan veron perusteena on verovelvollisen toiminnanharjoittajan päästömäärä hiilidioksiditonneina ilmaistuna, ja verokanta on 36 euroa hiilidioksiditonnilta Unkarin forintteina ilmaistuna. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, mainitun asetuksen 1 §:n mukaan kyseistä veroa kannetaan jokaiselta toiminnanharjoittajalta, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmän puitteissa, jolla on tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitos tai laitoksen osa ja/tai prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa ja jonka laitoksen tai laitoksen osan kyseistä vuotta edeltävien kolmen vuoden sertifioitujen hiilidioksidipäästöjen vuotuinen keskiarvo ylittää 25 000 tonnia ja on saanut kyseistä vuotta edeltävänä vuonna maksutta jaettavia päästöoikeuksia määrän, joka vastaa vähintään 50:tä prosenttia kyseistä vuotta edeltävien kolmen vuoden sertifioitujen hiilidioksidipäästöjen kokonaismäärän keskiarvosta.
22      Vaikka direktiivin 2003/87 alkuperäisessä versiossa 10 artiklassa säädettiin hiilidioksidin päästöoikeuksien jakamisesta maksutta, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/29/EY (EUVL 2009, L 140, s. 63) antamisen jälkeen tältä osin merkityksellinen säännös on kyseisen direktiivin 10 a artikla. Näin ollen ensimmäisen kysymyksen yhteydessä on tulkittava mainitun direktiivin 10 a artiklaa.
23      Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2003/87 1 artiklaa ja 10 a artiklaa, luettuina kyseisen direktiivin johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappaleen valossa, tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla talouden toimija, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmän puitteissa, velvoitetaan maksamaan veroa tuotteen vertailuarvon ja/tai prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksensa hiilidioksidipäästöistä, jos tällä säännöstöllä neutralisoidaan tällaisten päästöoikeuksien jakamisen kompensoiva vaikutus ja se on ristiriidassa kilpailukyvyn säilyttämistä ja hiilivuodon välttämistä koskevien tavoitteiden kanssa.
24      Kuten direktiivin 2003/87 1 artiklasta ilmenee, kyseisellä direktiivillä perustetaan unionissa EU:n päästökauppajärjestelmä hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti (tuomio 12.4.2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, 18 kohta).
25      Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että direktiivin 2003/87 pääasiallisena tavoitteena on vähentää merkittävästi kasvihuonekaasupäästöjä. Tämä tavoite on saavutettava tiettyjä alatavoitteita noudattaen ja tiettyjen toimenpiteiden avulla. Tämän osalta pääasiallisena keinona on EU:n päästökauppajärjestelmä. Muita alatavoitteita, jotka kyseisen järjestelmän on täytettävä, ovat – kuten saman direktiivin johdanto-osan viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan – taloudellisen kehityksen ja työllisyyden säilyttäminen sekä sisämarkkinoiden ja kilpailun edellytysten eheys (tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26      Kuten myös direktiivin 2003/87 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, EU:n päästökauppajärjestelmän toisena alatavoitteena on edistää näiden päästöjen vähentämistä teknologisilla parannuksilla, kuten energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden avulla.
27      Jotta kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskeva tavoite voidaan saavuttaa edellä selostetulla tavalla, direktiivi 2003/87 perustuu siihen, että yrityksiä kannustetaan oikeuksien taloudellisen arvon kautta vähentämään päästöjä, ja tätä varten on otettu käyttöön EU:n päästökauppajärjestelmä. Yritykset voivat siten käyttää niille myönnettyjä päästöoikeuksia tai myydä kyseiset oikeudet sillä perusteella, mikä on niiden markkina-arvo tai millaisia voittoja ne voivat tällä tavoin saada (ks. vastaavasti tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 47, 49 ja 55 kohta ja tuomio 12.4.2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, 24 kohta).
28      Tässä yhteydessä on säädetty päästöoikeuksien jakamisesta maksutta, jotta voidaan estää unionin teollisuudenalojen kilpailukyvyn heikkeneminen, joka voi johtaa tuotannon siirtymiseen muualle, mistä käytetään nimitystä hiilivuoto (ks. vastaavasti tuomio 17.10.2013, Iberdrola ym., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 ja C‑640/11, EU:C:2013:660, 39 kohta ja tuomio 26.2.2015, ŠKO-Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, 28 kohta). Unionin teollisuuden kilpailukykyä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi direktiivin 2003/87 10 a artiklassa vahvistetaan unionin siirtymäsäännösten kokonaisuus, joka koskee päästöoikeuksien jakamista maksutta. Kyseisen artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään siten, että komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä kyseisen direktiivin 23 artiklan mukaisesti tämän direktiivin täydentämiseksi unionin laajuisten ja täysin yhdenmukaistettujen, tämän artiklan 4, 5, 7 ja 19 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamissääntöjen osalta. Kyseisen direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan toisessa, kolmannessa ja neljännessä alakohdassa ja 2 kohdassa puolestaan täsmennetään päästöoikeuksien maksutonta jakamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja laskentamenetelmä sen jälkeen, kun on vahvistettu tuotekohtaiset ennakolta asetetut vertailuarvot, joita on käytettävä kullakin toimialalla ja toimialan osalla.
29      Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 6 kohdan ensimmäisessä ja neljännessä alakohdassa sallitaan lähtökohtaisesti se, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön taloudellisia toimenpiteitä sellaisten toimialojen tai toimialojen osien hyväksi, jotka ovat alttiita todelliselle hiilivuodon riskille sen vuoksi, että sähkön hintoihin siirretyistä kasvihuonekaasupäästöjen kustannuksista aiheutuu tosiasiallisesti merkittäviä välillisiä kustannuksia, edellyttäen, että tällaiset taloudelliset toimenpiteet ovat valtiontukisääntöjen mukaisia eivätkä etenkään aiheuta aiheettomia kilpailun vääristymiä sisämarkkinoilla.
30      Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa, jakoa koskevat säännöt on tältä osin täysin yhdenmukaistettu unionin tasolla. Tämä ilmenee muun muassa direktiivin 2009/29 johdanto-osan 23 perustelukappaleesta, jossa todetaan, että ”[unionin] sisäisen kilpailun vääristymisen saattamiseksi mahdollisimman vähiin olisi hyväksyttävä laitoksille siirtymäaikana annettavia maksutta jaettavia päästöoikeuksia koko [unionia] koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen – – mukaisesti.”
31      Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että antaessaan direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 kohdan lainsäätäjä korosti täyden yhdenmukaistamisen vaatimusta säätämällä, että ”komissio hyväksyy – – päästöoikeuksien jakamista koskevia [unionin] laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä”, ja toisaalta ilmoitti komissiolle yhdenmukaistamisen toteuttamisessa noudatettavat kriteerit eli ennen kaikkea sen, että siinä käytetään toimialoja tai toimialojen osia varten vahvistettavia viitearvoja (ks. vastaavasti tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 52 kohta).
32      Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että tällaisesta toimialakohtaisesta, täysin yhdenmukaistetusta maksuttomien kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien jakamistavasta säätämällä lainsäätäjä konkretisoi olennaisen vaatimuksen siitä, että kilpailun vääristyminen sisämarkkinoilla on saatettava mahdollisimman vähiin (tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 53 kohta).
33      Edellä esitetystä seuraa, että vaikka yhdessäkään näistä säännöksistä ei nimenomaisesti rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa luonteeltaan verotuksellisia toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien taloudellisiin vaikutuksiin, tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen ei kuitenkaan saa haitata direktiivillä 2003/87 tavoiteltuja päämääriä, sellaisina kuin ne on palautettu mieleen tämän tuomion 27 ja 29 kohdassa. EU:n päästökauppajärjestelmän moitteeton toiminta edellyttää nimittäin, että kansallinen verotoimenpide ei johda siihen, että kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiskannustimet vähenevät siinä määrin, että ne poistetaan kokonaan.
34      Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettavalle Unkarin verolle on ominaista yhtäältä se, että kasvihuonekaasujen päästöoikeuksista kannetaan veroa lähtökohtaisesti jokaiselta sellaisen laitoksen toiminnanharjoittajalta, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä päästöoikeuksia ja jonka laitoksessa on tuotteen vertailuarvon piiriin kuuluva laitoksen osa ja/tai prosessipäästöjen piiriin kuuluva laitoksen osa, ja jonka laitoksen sertifioitujen hiilidioksidipäästöjen vuotuinen keskiarvo ylittää 25 000 tonnia ja joka on saanut maksutta jaettavia päästöoikeuksia määrän, joka vastaa vähintään 50:tä prosenttia sertifioitujen päästöjen kokonaismäärän keskiarvosta, ja toisaalta sitä kannetaan 36 euroa hiilidioksiditonnilta kyseisen toiminnanharjoittajan hiilidioksidipäästöistä.
35      Koska tällainen vero kohdistuu nimenomaisesti tiettyihin talouden toimijoihin, jotka ovat saaneet kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia maksutta, sen vaikutuksena on, että näiltä toimijoilta viedään kannustin investoida päästöjensä vähentämistoimenpiteisiin kannettavan veron määrään asti. Tällainen vero on myös omiaan poistamaan merkittävän osan päästöoikeuksien taloudellisesta arvosta ja mitätöimään kannustinjärjestelmät, joihin päästökauppajärjestelmä perustuu, ja näin ollen poistamaan kannustimet, joilla pyritään edistämään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä. Tältä osin sitä, että maksettavan veron määrä riippuu lineaarisesti todellisista päästöistä, ei voida ymmärtää siten, että sillä olisi minkäänlaista kannustavaa vaikutusta toiminnanharjoittajiin.
36      Tätä tulkintaa ei voida kyseenalaistaa Unkarin hallituksen argumentaatiolla, joka perustuu hallituksen asetuksen nro 320/2003 3 §:n 6 momentissa säädettyyn mekanismiin, jolla toiminnanharjoittajia kannustetaan vähentämään päästöjään sallimalla verovelvollisen alentavan veron perustetta 50 prosentilla silloin, kun kyseisen verovelvollisen hiilidioksidipäästöt ovat vähentyneet kyseistä vuotta edeltävän toisen vuoden sertifioituihin päästöihin nähden vähintään yhtä paljon kuin EU:n päästökauppajärjestelmässä käytetty ja edellytetty lineaarinen vähennyskerroin. Tämä veron perusteen alentaminen näet vähentää myös huomattavasti kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien taloudellista arvoa, minkä seurauksena taloudelliset toimijat menettävät kaikki kannustimet investoida päästöjensä vähentämistoimenpiteisiin, joiden avulla ne saattoivat hyötyä käyttämättömien päästöoikeuksiensa myynnistä.
37      Näin ollen vaikuttaa siltä, että hiilidioksidipäästöoikeuksista kannettavalla Unkarin verolla neutralisoidaan direktiivin 2003/87 10 a artiklassa säädetty kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien maksutonta jakoa koskeva periaate ja haitataan kyseisellä direktiivillä tavoiteltuja päämääriä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
38      Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2003/87 1 artiklaa ja 10 a artiklaa, luettuina kyseisen direktiivin johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappaleen valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla erityisesti talouden toimija, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmän puitteissa, velvoitetaan maksamaan veroa tuotteen vertailuarvon ja/tai prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksensa hiilidioksidipäästöistä, jos tällä säännöstöllä neutralisoidaan tällaisten päästöoikeuksien jakamisen kompensoiva vaikutus ja se on ristiriidassa kilpailukyvyn säilyttämistä ja hiilivuodon välttämistä koskevien tavoitteiden kanssa.
Toinen, kolmas ja neljäs kysymys
39      Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, ei ole tarpeen vastata toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen.
Oikeudenkäyntikulut
40      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 14.3.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/410, 1 ja 10 a artiklaa, luettuina kyseisen direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna, johdanto-osan 5, 7 ja 20 perustelukappaleen valossa,
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla erityisesti talouden toimija, joka saa maksutta jaettavia merkittäviä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmän puitteissa, velvoitetaan maksamaan veroa tuotteen vertailuarvon ja/tai prosessipäästöjen piiriin kuuluvan laitoksensa hiilidioksidipäästöistä, jos tällä säännöstöllä neutralisoidaan tällaisten päästöoikeuksien jakamisen kompensoiva vaikutus ja se on ristiriidassa kilpailukyvyn säilyttämistä ja hiilivuodon välttämistä koskevien tavoitteiden kanssa.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikielet: ranska ja unkari.