62024CJ0665
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 11 december 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2014/40/EU – Artikel 2 led 40 – Begreppet släppa ut på marknaden – Artikel 23.2 och 23.3 – Kontroll av genomförandet av direktiv 2014/40 – Målet att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå – Tillnärmning av lagstiftning – Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror – Tillhandahållande av påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter med felaktig angivelse av nikotinhalten på förpackningen av distributören av tobaksvaror och relaterade produkter till ett återförsäljningsställe – Sanktionsavgift som påförs distributören – Principen nulla poena sine culpa (inget straff utan skuld) – Sanktionsavgiftens proportionalitet”
I mål C‑665/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) genom beslut av den 8 oktober 2024, som inkom till domstolen den 11 oktober 2024, i målet
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
mot
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen K. Jürimäe (referent), tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, samt domarna M. Gavalec och Z. Csehi,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
UEG Holland BV och Diamond Flavours BV, genom J.A. Jacobs, advocaat,
–
Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och P.P. Huurnink, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom E.E. Schmidt och F. van Schaik, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 23.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (EUT L 127, 2014, s. 1), jämförd med artikel 2 led 40 samt artikel 20.2 och 20.4 b i) i direktiv 2014/40.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Diamond Flavours BV och UEG Holland BV, två distributörer av bland annat påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter, och, å andra sidan, Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (statssekreterare med ministerlika befogenheter i frågor som rör ungdomar, förebyggande åtgärder och idrott, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren). Målet rör en sanktionsavgift som statssekreteraren ålagt Diamond Flavours och UEG Holland för att på marknaden ha släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter på vilkas styckförpackningar det angavs felaktiga uppgifter om nikotinhalt.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2014/40
3
Skälen 8, 13 och 59 i direktiv 2014/40 har följande lydelse:
”(8)
I enlighet med artikel 114.3 [FEUF] bör utgångspunkten för lagstiftningsförslag vara en hög hälsoskyddsnivå och framför allt bör ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta särskilt beaktas. Tobaksvaror är inte vanliga varor och med hänsyn till tobakens särskilt skadliga verkningar på människors hälsa, bör hälsoskydd ges hög vikt, särskilt för att minska förekomsten av rökning bland ungdomar.
…
(13)
För att kunna utöva sina tillsynsuppgifter behöver medlemsstaterna och kommissionen omfattande information om ingredienserna i och utsläppen från tobaksvaror för att bedöma tobaksvarornas attraktionskraft, beroendeframkallande egenskaper och toxicitet samt hälsoriskerna i samband med konsumtion av dessa produkter. Därför bör den gällande skyldigheten att rapportera ingredienser och utsläpp skärpas. Ytterligare, utökade rapporteringsskyldigheter bör fastställas vad gäller tillsatser som tas upp på en prioritetsförteckning för bedömning av bland annat toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper, även i förbränd form. Bördan av dessa utökade rapporteringsskyldigheter för små och medelstora företag bör i möjligaste mån begränsas. Sådana rapporteringsskyldigheter är förenliga med unionens skyldighet att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor.
…
(59)
Skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som stadfästs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna förändras inte genom detta direktiv. Ett flertal grundläggande rättigheter påverkas av detta direktiv. Det är därför nödvändigt att säkerställa att de skyldigheter som åläggs tillverkare, importörer och distributörer av tobaksvaror och relaterade produkter inte bara garanterar en hög nivå av skydd för människors hälsa och konsumentskydd utan också värnar om alla andra grundläggande rättigheter och är proportionella med hänsyn till den inre marknadens sätt att fungera. Tillämpningen av detta direktiv bör ske i enlighet med unionsrätten och relevanta internationella åtaganden.”
4
I artikel 1 i detta direktiv, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om
…
f)
utsläppandet på marknaden och märkning av vissa produkter som liknar tobaksvaror, nämligen elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare samt örtprodukter för rökning
för att underlätta att den inre marknaden för tobaksvaror och relaterade produkter fungerar smidigt, med utgångspunkt i en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar, och för att uppfylla unionens skyldigheter enligt WHO:s [Världshälsoorganisationen (WHO)] ramkonvention om tobakskontroll (nedan kallad ramkonventionen).”
5
Artikel 2 i nämnda direktiv, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:
”…
16.
elektronisk cigarett: en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet en patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Elektroniska cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner,
17.
påfyllningsbehållare: en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett,
…
30.
styckförpackning: den minsta enskilda förpackning för tobaksvaror eller relaterade produkter som släpps ut på marknaden,
…
37.
tillverkare: varje fysisk eller juridisk person som tillverkar en produkt eller som låter konstruera eller tillverka en produkt och saluför produkten i eget namn eller under eget varumärke,
…
39.
importör av tobaksvaror eller relaterade produkter: ägaren till, eller en person som har rätt att förfoga över, tobaksvaror och relaterade produkter som har förts in till unionens territorium,
40.
släppa ut på marknaden: tillhandahålla produkter – oberoende av tillverkningsort – till konsumenter i unionen, mot betalning eller ej, inbegripet genom distansförsäljning, varvid det vid gränsöverskridande distansförsäljning anses att produkten släpps ut på marknaden i den medlemsstat där konsumenten befinner sig,
41.
återförsäljningsställe: varje affär där tobaksvaror släpps ut på marknaden, inbegripet av fysiska personer.”
6
I artikel 20 i samma direktiv, med rubriken ”Elektroniska cigaretter”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare endast släpps ut på marknaden om de är förenliga med detta direktiv och all annan relevant unionslagstiftning.
Detta direktiv är inte tillämpligt på elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som omfattas av kravet på ett godkännande enligt [Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EGT L 311, 2001, s. 67) eller kraven som anges i [rådets direktiv 93/42/EEG av den 14 juni 1993 om medicintekniska produkter (EGT L 169, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 85)].
2.   Tillverkare och importörer av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna göra en anmälan om alla sådana produkter som de avser att släppa ut på marknaden. Anmälan ska lämnas i elektroniskt format sex månader innan produkten är avsedd att släppas ut på marknaden. … En ny anmälan ska lämnas in för varje väsentlig ändring av produkten.
Anmälan ska, beroende på om produkten är en elektronisk cigarett eller en påfyllningsbehållare, innehålla följande uppgifter:
…
b)
En förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten och de utsläpp som sker till följd av användningen av produkten, uppdelad på varumärke och sort, med uppgift om kvantiteter.
…
4.   Medlemsstaterna ska se till att
…
b)
styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar till elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare
i.
innehåller en förteckning över alla ingredienser som ingår i produkten i fallande viktordning samt uppgift om innehåll av nikotin i produkten och fördelningen per dos, satsnumret och en rekommendation om att förvara produkten utom räckhåll för barn,
…”
7
I artikel 23 i direktiv 2014/40, med rubriken ”Samarbete och genomförande”, föreskrivs följande i punkterna 2 och 3:
”2.   Medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven i detta direktiv, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte släpps ut på marknaden. Medlemsstaterna ska se till att tobaksvaror och relaterade produkter inte släpps ut på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som anges i detta direktiv inte är uppfyllda.
3.   Medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner som är tillämpliga på överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Ekonomiska administrativa sanktioner som kan införas vid avsiktliga överträdelser får vara sådana att de uppväger den ekonomiska fördel som eftersträvats genom överträdelsen.”
Förordning (EG) 2019/1020
8
Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011 (EUT L 169, 2019, s. 1) har rubriken ”Tillämpningsområde”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Denna förordning ska tillämpas på produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I (nedan kallad harmoniserad unionslagstiftning), i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte i harmoniserad unionslagstiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar särskilda aspekter av marknadskontroll och tillsyn.”
9
I bilaga I till förordning 2019/1020, med rubriken ”Förteckning över harmoniserad unionslagstiftning”, förtecknas de unionsrättsakter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som avses i artikel 2 i förordningen. Bland dessa rättsakter återfinns, i punkt 55 i denna bilaga, direktiv 2014/40.
Nederländsk rätt
10
Direktiv 2014/40 införlivades med den nederländska rättsordningen genom Tabaks- en rookwarenwet (lag om tobaksvaror och rökprodukter) av den 10 mars 1988 (Stb. 1988, nr 342) (nedan kallad lagen om tobaksvaror), Tabaks- en rookwarenbesluit (förordning om tobaksvaror och rökprodukter) av den 14 oktober 2015 (Stb. 2015, nr 398) och Tabaks- en rookwarenregeling (ministerförordning om tobaksvaror och rökprodukter) av den 10 maj 2016 (Stcrt. 2016, nr 25446).
11
Det framgår av artikel 1.1 i lagen om tobaksvaror att begreppet släppa ut på marknaden innebär att varor ställs till konsumenternas förfogande. Begreppet importör av tobaksvaror eller relaterade produkter definieras i nederländsk rätt som ägaren till, eller en person som har rätt att förfoga över, tobaksvaror och relaterade produkter som har förts in till Nederländerna.
12
Enligt artikel 3.1 i lagen om tobaksvaror, jämförd med artikel 2.2 a i samma lag, artikel 3.3 i förordningen om tobaksvaror och rökprodukter och artikel 3.10 punkt 1 i ministerförordningen om tobaksvaror och rökprodukter, är det förbjudet att släppa ut styckförpackningar på marknaden som inte anger nikotinhalten i påfyllningsbehållarna. Vid överträdelse av detta förbud kan ministern påföra en sanktionsavgift i enlighet med artikel 11b.1 i nämnda lag.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13
En inspektör från Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (livsmedels- och produktsäkerhetsmyndigheten, Nederländerna) tog prover på fem påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter som han hade köpt på olika återförsäljningsställens webbplatser. Till följd av denna provtagning konstaterade inspektören att nikotinhalten i dessa påfyllningsbehållare var lägre än den som angavs på styckförpackningen för nämnda flaskor.
14
Återförsäljningsställena hade erhållit de kontrollerade påfyllningsbehållarna från två olika distributörer. Distributörerna hade själva förvärvat dessa påfyllningsbehållare, innan de fördes in i Nederländerna, av en tillverkare etablerad i Frankrike, av en importör etablerad i Irland och av en importör etablerad i Ungern.
15
Genom beslut av den 18 och den 25 oktober 2019 ålade statssekreteraren distributörerna fem sanktionsavgifter, som var och en uppgick till 450 euro, för att på marknaden ha släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter på vilkas styckförpackning det angavs felaktiga uppgifter om nikotinhalt.
16
Samma distributörer överklagade besluten om påförande av sanktionsavgift vid Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam, Nederländerna). Genom dom av den 7 april 2021 biföll nämnda domstol deras överklagande och upphävde besluten om påförande av sanktionsavgift med motiveringen att de aktuella distributörerna inte hade ställt de aktuella påfyllningsbehållarna till konsumenternas förfogande, varför distributörerna inte hade släppt ut dem på marknaden i den mening som avses i tillämplig lagstiftning.
17
Statssekreteraren överklagade denna dom till College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), som är den hänskjutande domstolen.
18
För det första har den hänskjutande domstolen angett att den tidigare, i en dom av den 9 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:510), har slagit fast att direktiv 2014/40 inte tillåter utsläppande på marknaden av en tobaksvara vars nikotinhalt inte anges på förpackningen. Den hänskjutande domstolen har tillagt att myndigheten inte har något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende och inte kan beakta riskerna för folkhälsan vid en skillnad mellan nikotinhalten i påfyllningsbehållaren och uppgiften om nikotin på styckförpackningen för denna behållare.
19
Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att detta prejudikat avsåg ett återförsäljningsställe som på sin egen webbplats sålde påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter till konsumenter. Det var således fråga om ”utsläppande på marknaden”, i den mening som avses i den tillämpliga nationella lagstiftningen, och återförsäljningsstället kunde anses ha gjort sig skyldigt till en överträdelse.
20
Det nationella målet rör däremot tillhandahållande av påfyllningsbehållare från en ”importör”, i den mening som avses i denna lagstiftning, det vill säga ägaren eller en person som har förfoganderätt över tobaksvaror eller relaterade produkter som förs in i Nederländerna, inte till konsumenterna utan till ett återförsäljningsställe. I ett sådant fall råder det således osäkerhet om tolkningen av begreppet släppa ut på marknaden, vilket utgör en förutsättning för medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 23.2 i direktiv 2014/40 att säkerställa att tobaksvaror och relaterade produkter som inte uppfyller kraven i detta direktiv inte släpps ut på marknaden.
21
För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att statssekreteraren har vidtagit administrativa sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär gentemot de berörda distributörerna. Härav följer att artikel 48.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och därmed principen nulla poena sine culpa (inget straff utan skuld) är tillämplig. Denna princip kräver emellertid att det föreligger en skuld och således ett ansvar för det aktuella brottet. Frågan uppkommer således huruvida dessa distributörer är ansvariga för att på marknaden ha släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackning innehåller en felaktig uppgift om nikotinhalten, bland annat på grund av att det eventuellt är orimligt betungande för dessa distributörer att ta stickprov av de berörda produkterna.
22
Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1.
Ska artikel 23.2, jämförd med artikel 2 led 40 och artikel 20.4 b i [direktiv 2014/40] tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att påfyllningsbehållare vilkas styckförpackningar inte innehåller en korrekt uppgift om nikotinhalten inte släpps ut på marknaden inte enbart omfattar försäljningen av dessa påfyllningsbehållare på eller av ett återförsäljningsställe, utan även deras leverans till ett återförsäljningsställe?
2.
För det fall den första frågan ska besvaras jakande kan, i en situation som den i det nationella målet aktuella, i vilken en sanktionsavgift har påförts, en ekonomisk aktör som har köpt påfyllningsbehållare av en tillverkare eller importör, i den mening som avses i direktiv 2014/40, hållas ansvarig för att på marknaden ha släppt ut påfyllningsbehållare vilkas styckförpackningar innehåller en felaktig uppgift om nikotinhalten, trots att den nikotinhalt som anges på styckförpackningen motsvarar den nikotinhalt som anges i den anmälan som avses i artikel 20.2 i [detta direktiv]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
23
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 23.2 i direktiv 2014/40, jämförd med artikel 2 led 40 och artikel 20.4 b i) i samma direktiv, ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att se till att påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller en felaktig uppgift om deras nikotinhalt inte släpps ut på marknaden är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe tillhandahåller konsumenten dessa påfyllningsbehållare.
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
24
De båda distributörer som är i fråga i det nationella målet anser i sina skriftliga yttranden att den första frågan inte kan tas upp till prövning, eftersom den inte motsvarar den frågeställning som den hänskjutande domstolen har att pröva i det nationella målet. De nederländska myndigheterna har nämligen inte föreskrivit någon möjlighet att vidta administrativa sanktionsåtgärder gentemot en distributör för det fall vätskan i en påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter har en lägre nikotinhalt än den som anges på förpackningen och denna påfyllningsbehållare påträffas på ett återförsäljningsställe.
25
Det ska härvidlag erinras om att det framgår av fast rättspraxis att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 1981, Foglia_244/80, EU:C:1981:302, punkt 15, dom av den 8 november 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, punkterna 19 och 20, och dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 54).
26
EU-domstolen kan endast underlåta att uttala sig beträffande en tolkningsfråga från en nationell domstol då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 15 december 1995, Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, punkt 61, och av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 55).
27
Den hänskjutande domstolen har emellertid ställt den första frågan just för att få klarhet i hur begreppet släppa ut på marknaden i artikel 23.2 i direktiv 2014/40 ska tolkas, för att avgöra huruvida det är möjligt att döma en distributör av påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter på grund av att denne, till ett återförsäljningsställe och inte till en konsument, har sålt en produkt som inte uppfyller en av skyldigheterna i detta direktiv.
28
Den första frågan kan således tas upp till prövning.
Prövning i sak
29
Med anledning av en fråga som nyligen ställdes av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) om tolkningen av begreppet släppa ut på marknaden i artikel 23.2 i direktiv 2014/40, slog EU-domstolen fast att artikel 23.2 i direktiv 2014/40, jämförd med artikel 2 led 40 i samma direktiv, ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet, att se till att tobaksvaror i styckförpackningar som är märkta på ett sätt som strider mot bestämmelserna om presentation av dessa varor inte släpps ut på marknaden, inte är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar varorna till konsumenten (dom av den 15 maj 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punkt 52).
30
Artikel 23.2 i direktiv 2014/40 har en tvärgående räckvidd, eftersom den syftar till att tobaksvaror och relaterade produkter som inte överensstämmer med en av bestämmelserna i detta direktiv inte ska släppas ut på marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punkt 39).
31
För att säkerställa att den bestämmelsen blir effektiv föreskrivs nämligen i direktivets artikel 23.3 att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner som är tillämpliga på överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner verkställs. Införandet av denna sanktionsordning avser samtliga bestämmelser i direktiv 2014/40, oavsett vilket led i leveranskedjan de tillämpas på, och är således inte begränsat till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror som inte uppfyller kraven till konsumenter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punkt 40).
32
Denna tolkning, enligt vilken medlemsstaternas skyldighet avser alla led i leveranskedjan, utan att vara begränsad enbart till det led i vilket ett återförsäljningsställe levererar tobaksvaror till konsumenter, vinner även stöd i det större rättsliga sammanhang som direktiv 2014/40 ingår i, i synnerhet förordning 2019/1020, vilken i enlighet med artikel 2 och punkt 55 i bilaga I till denna förordning är tillämplig på produkter som omfattas av direktiv 2014/40 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punkterna 42–46).
33
För att uppnå målet att säkerställa en hög folkhälso- och konsumentskyddsnivå vilket följer av artikel 1 i detta direktiv, mot bakgrund av skälen 8 och 59 i samma direktiv, måste denna kontrollskyldighet innebära övervakning av de olika leden i distributionskedjan, genom att det säkerställs att medlemsstaterna, med avseende på varje transaktion som leder till att produkten i slutändan görs tillgänglig för konsumenterna, ser till att kraven i direktivet efterlevs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2025, Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, punkt 51).
34
Den omständigheten att det nationella målet rör försäljning av påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter påverkar inte den tolkning av artikel 23.2 i direktiv 2014/40 som anges i punkt 29 ovan. I artikel 20 i direktivet, vilken uteslutande avser elektroniska cigaretter, betonas – i dess punkt 1 – tvärtom uttryckligen att medlemsstaterna ska säkerställa ”att elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare endast släpps ut på marknaden om de är förenliga med detta direktiv och all annan relevant unionslagstiftning”.
35
Av det anförda följer att den första tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Artikel 23.2 i direktiv 2014/40, jämförd med artikel 2 led 40 och artikel 20.4 b i) i detta direktiv ska tolkas så, att medlemsstaternas skyldighet att se till att påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller en felaktig uppgift om deras nikotinhalt inte släpps ut på marknaden inte är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe tillhandahåller konsumenten dessa påfyllningsbehållare.
Den andra frågan
36
Det ska inledningsvis påpekas att den andra frågan, såsom den har formulerats av den hänskjutande domstolen, inte avser någon unionsrättslig bestämmelse.
37
Enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. För att kunna göra detta kan EU-domstolen behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 1986, Tissier_35/85, EU:C:1986:143, punkt 9, och dom av den 4 oktober 2024, Confédération paysanne (Melons och tomater från Västsahara), C‑399/22, EU:C:2024:839, punkt 40).
38
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att de sanktionsåtgärder som är aktuella i det nationella målet omfattas av den sanktionsordning som medlemsstaterna är skyldiga att anta med stöd av artikel 23.3 i direktiv 2014/40.
39
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 23.3 i direktiv 2014/40 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att administrativa sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär ska vidtas gentemot en ekonomisk aktör som på marknaden har släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller felaktiga uppgifter om nikotinhalten, trots att dessa uppgifter motsvarar uppgifterna i den anmälan som lämnats av den tillverkare eller den importör av vilken den ekonomiska aktören har förvärvat dessa behållare.
40
Det framgår av lydelsen i artikel 23.3 i direktiv 2014/40, för det första, att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner som är tillämpliga på överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med detta direktiv. För det andra ska sanktionerna vara effektiva, proportionella och avskräckande. För det tredje får ekonomiska administrativa sanktioner som kan införas vid avsiktliga överträdelser vara sådana att de uppväger den ekonomiska fördel som eftersträvats genom överträdelsen.
41
Utöver den sistnämnda preciseringen, vilken innebär att möjligheten att se till att den ekonomiska fördel som erhållits undanröjs förutsätter att överträdelsen skett uppsåtligen, innehåller direktiv 2014/40 således inte några andra bestämmelser om fastställandet av tillämpliga sanktionsåtgärder än de som kräver att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det kan således utläsas av ordalydelsen i artikel 23.3 i direktivet att medlemsstaterna, under förutsättning att detta krav iakttas, efter eget skön kan fastställa sanktionsordningen.
42
Så länge lagstiftningen om vilka sanktioner som ska tillämpas vid underlåtenhet att uppfylla krav som införts genom unionslagstiftning inte har harmoniserats inom unionen, är medlemsstaterna nämligen behöriga att välja de sanktioner som de finner lämpliga. De är dock skyldiga att vid utövandet av denna behörighet följa unionsrätten och dess allmänna principer, följaktligen också proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 23, se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 39, och dom av den 21 november 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkt 41).
43
Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande är den frågeställning som ligger till grund för den andra frågan huruvida ett system med strikt ansvar är förenligt med kravet i artikel 23.3 i direktiv 2014/40 och, i synnerhet, iakttagandet av proportionalitetsprincipen.
44
Vad gäller denna princip framgår det av domstolens praxis att ett sådant system inte i sig är oförenligt med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, punkt 19, dom av den 27 februari 1997, Ebony Maritime och Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, punkt 36, dom av den 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, punkt 47, och dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 47).
45
Att inrätta bestämmelser om strikt ansvar är enligt domstolen nämligen inte oproportionerligt, om dessa kan förmå de personer som berörs att rätta sig efter bestämmelserna i en unionsrättsakt och om de eftersträvade syftena är av ett sådant allmänintresse som kan motivera inrättandet av sådana bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, punkt 19, och dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 48).
46
I förevarande fall syftar direktiv 2014/40, såsom det erinrats om i punkt 33 ovan, enligt dess artikel 1 till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå, särskilt för ungdomar.
47
Ett sådant syfte är av ett sådant allmänintresse som avses i den rättspraxis som anges i punkt 45 i förevarande dom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, punkt 49, och dom av den 29 april 2015, Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, punkt 57) och som kan motivera att medlemsstaterna inrättar bestämmelser om strikt ansvar. Sådana bestämmelser kan för övrigt förmå de berörda personerna att iaktta de skyldigheter som följer av direktiv 2014/40.
48
När det gäller den särskilda omständigheten att nikotinhalterna, som ligger till grund för de sanktioner som är i fråga i det nationella målet, överensstämmer med dem som anmälts av tillverkaren och importörerna av de omtvistade produkterna med stöd av artikel 20.2 i direktivet, konstaterar domstolen att denna anmälan, i enlighet med skäl 13 i direktivet, syftar till att underlätta medlemsstaternas och kommissionens tillsynsuppdrag och inte till att göra det möjligt för ekonomiska aktörer i senare led att befrias från ansvar.
49
Vidare förefaller dessa sanktioner inte kunna uppväga den ekonomiska fördel som erhållits till följd av överträdelsen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. I ett sådant fall är det inte nödvändigt att styrka att överträdelsen är avsiktlig med stöd av artikel 23.3 i direktiv 2014/40.
50
Under sådana omständigheter kan medlemsstaterna således anta en nationell lagstiftning som föreskriver administrativa sanktionsåtgärder av straffrättslig karaktär gentemot en ekonomisk aktör som på marknaden har släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller felaktiga uppgifter om nikotinhalten, trots att dessa uppgifter motsvarar uppgifterna i den anmälan som gjorts, i enlighet med artikel 20.2 i direktiv 2014/40, av den tillverkare eller importör från vilken den ekonomiska aktören har förvärvat dessa behållare.
51
Medlemsstaterna är visserligen skyldiga att iaktta proportionalitetsprincipen när de fastställer rekvisiten för en överträdelse. Så är dock även fallet när det är fråga om att bedöma de omständigheter som är relevanta för att fastställa sanktionsavgiften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 54, se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 43, och dom av den 21 november 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkt 46).
52
Detta innebär att de individuella omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas vid fastställandet av sanktionsavgiften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2018, Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, punkt 45, och dom av den 21 november 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkt 47). Det är därför som tillämpningen av en fast sanktionsavgift för varje åsidosättande av vissa skyldigheter som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, utan att sanktionsavgiften anpassas i förhållande till överträdelsens svårighetsgrad, kan framstå som oproportionerlig i förhållande till de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punkt 41, och dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkt 50).
53
Med förbehåll för de bedömningar som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet i förevarande fall inte göra det möjligt att individualisera dessa sanktionsåtgärder. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande och av de yttranden som inkommit till domstolen att den sanktionsavgift som de båda aktuella distributörerna åläggs är oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet och särskilt av den omständigheten att den angivna nikotinhalten är högre än den som faktiskt finns i de påfyllningsbehållare som släpps ut på marknaden.
54
Härav följer att tillämpningen av en schablonmässigt fastställd sanktionsavgift för samtliga överträdelser av vissa skyldigheter som föreskrivs i den nationella lagstiftningen med tillämpning av direktiv 2014/40, utan anpassning av sanktionsavgiften till överträdelsens svårighetsgrad, såsom föreskrivs i den aktuella sanktionsordningen, under dessa omständigheter framstår som oproportionerlig i förhållande till det mål som eftersträvas med direktiv 2014/40, det vill säga en hög hälsoskyddsnivå, särskilt för ungdomar (se, analogt, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkterna 62–64 och 66, och dom av den 21 november 2024, Ekostroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punkt 53).
55
Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 23.3 i direktiv 2014/40 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver en administrativ sanktionsavgift av straffrättslig karaktär för en ekonomisk aktör som på marknaden har släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller felaktiga uppgifter om nikotinhalten, trots att dessa uppgifter motsvarar uppgifterna i den anmälan som gjorts i enlighet med artikel 20.2 i direktiv 2014/40, av den tillverkare eller importör från vilken den ekonomiska aktören har förvärvat dessa behållare, om sanktionsavgiften inte kan anpassas till överträdelsens svårighetsgrad med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet.
Rättegångskostnader
56
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1)
Artikel 23.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG, jämförd med artikel 2 led 40 samt artikel 20.2 och 20.4 b i) i detta direktiv
ska tolkas så,
att medlemsstaternas skyldighet att se till att påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller en felaktig uppgift om deras nikotinhalt inte släpps ut på marknaden inte är begränsad till det led i vilket ett återförsäljningsställe tillhandahåller konsumenten dessa påfyllningsbehållare.
2)
Artikel 23.3 i direktiv 2014/40
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver en administrativ sanktionsavgift av straffrättslig karaktär för en ekonomisk aktör som på marknaden har släppt ut påfyllningsbehållare för elektroniska cigaretter vilkas styckförpackningar innehåller felaktiga uppgifter om nikotinhalten, trots att dessa uppgifter motsvarar uppgifterna i den anmälan som gjorts i enlighet med artikel 20.2 i detta direktiv, av den tillverkare eller importör från vilken den ekonomiska aktören har förvärvat dessa behållare, om sanktionsavgiften inte kan anpassas till överträdelsens svårighetsgrad med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.