62023CJ0295
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
19 december 2024 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 49 VWEU – Vrijheid van vestiging – Artikel 63 VWEU – Vrij verkeer van kapitaal – Vaststelling van de toepasselijke vrijheid van verkeer – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123/EG – Artikel 15 – Eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming – Deelneming van een zuiver financiële investeerder in het kapitaal van een advocatenvennootschap – Schrapping van die advocatenvennootschap van het tableau wegens die deelneming – Beperking van de vrijheid van vestiging en van het vrije verkeer van kapitaal – Rechtvaardiging ontleend aan waarborging van de onafhankelijkheid van advocaten en aan bescherming van afnemers van juridische diensten – Noodzakelijkheid – Evenredigheid”
In zaak C‑295/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bayerische Anwaltsgerichtshof (tuchtrechter voor advocaten van de deelstaat Beieren, Duitsland) bij beslissing van 20 april 2023, ingekomen bij het Hof op 9 mei 2023, in de procedure
Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG
tegen
Rechtsanwaltskammer München,
in tegenwoordigheid van:
SIVE Beratung und Beteiligung GmbH,
Daniel Halmer,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin, D. Gratsias en M. Gavalec (rapporteur), kamerpresidenten, E. Regan, I. Ziemele, Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: N. Mundhenke, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 april 2024,
gelet op de opmerkingen van:
–
Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG, SIVE Beratung und Beteiligung GmbH en Daniel Halmer, vertegenwoordigd door M. Quecke en D. Uwer, Rechtsanwälte,
–
de Rechtsanwaltskammer München, vertegenwoordigd door C. Wolf, hoogleraar,
–
de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller, M. Hellmann, A. Sahner en J. Simon als gemachtigden,
–
de Spaanse regering, vertegenwoordigd door Á. Ballesteros Panizo, M. Morales Puerta en A. Pérez-Zurita Gutiérrez als gemachtigden,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Bénard, B. Fodda en T. Lechevallier als gemachtigden,
–
de Kroatische regering, vertegenwoordigd door G. Vidović Mesarek als gemachtigde,
–
de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll, M. Aufner, A. Kögl en P. Thalmann als gemachtigden,
–
de Sloveense regering, vertegenwoordigd door V. Klemenc en T. Mihelič Žitko als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, M. Mataija en G. von Rintelen als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 juli 2024,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 49 en artikel 63, lid 1, VWEU, alsook van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG (hierna: „HR”) en de Rechtsanwaltskammer München (orde van advocaten van München, Duitsland; hierna: „orde van advocaten van München”) over het besluit van die orde om HR van het tableau te schrappen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
De overwegingen 6, 33, 39, 40, 55, 56, 73 en 101 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:
„(6)
Alleen de rechtstreekse toepassing van de artikelen 43 en 49 van het Verdrag [49 en 56 VWEU] volstaat niet om deze belemmeringen op te heffen, enerzijds omdat een behandeling per geval via inbreukprocedures tegen de betrokken lidstaten, zeker na de uitbreiding uiterst ingewikkeld zou zijn voor de nationale en communautaire instellingen, en anderzijds omdat vele belemmeringen pas kunnen worden opgeheven nadat nationale wettelijke regelingen, onder meer door middel van administratieve samenwerking, zijn gecoördineerd. Zoals het Europees Parlement en de Raad hebben erkend, kan een communautair wetgevingsinstrument een echte interne dienstenmarkt tot stand brengen.
[…]
(33)
De diensten waarop deze richtlijn betrekking heeft, betreffen zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten […]. Het gaat bij deze diensten ook om diensten die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals juridische of fiscale bijstand, […].
[…]
(39)
Het begrip vergunningstelsel dient onder meer te duiden op de administratieve procedures voor de verlening van vergunningen, licenties, erkenningen of concessies, en ook op de verplichting zich voor de uitoefening van de activiteit in te schrijven als beroepsbeoefenaar, zich te laten opnemen in een register […].
(40)
Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag [49 en 56 VWEU], en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: […] bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; […] waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; […].
[…]
(55)
Deze richtlijn belet niet dat lidstaten verstrekte vergunningen naderhand kunnen intrekken wanneer niet meer aan de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning wordt voldaan.
(56)
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vormen volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. Deze vergunningstelsels of beperkingen mogen evenwel niet discrimineren op grond van nationaliteit. Voorts moeten de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid altijd worden geëerbiedigd.
[…]
(73)
Tot de te beoordelen eisen behoren onder meer nationale regels die de toegang tot bepaalde activiteiten voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters om redenen die geen verband houden met de beroepskwalificaties. Tot deze eisen behoren ook eisen die van een dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft, met name dat hij een rechtspersoon is, dan wel een personenvennootschap, een organisatie zonder winstoogmerk of een vennootschap die uitsluitend aan natuurlijke personen toebehoort, en eisen aangaande het aandeelhouderschap van een vennootschap, met name de eis om voor bepaalde dienstenactiviteiten over een minimumkapitaal te beschikken of om een bepaalde kwalificatie te hebben om aandelen in bepaalde vennootschappen te kunnen aanhouden of om deze te beheren. […]
[…]
(101)
Het is nodig en in het belang van de afnemers, in het bijzonder de consumenten, erop toe te zien dat dienstverrichters multidisciplinaire diensten kunnen aanbieden en dat beperkingen dienaangaande niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit van de gereglementeerde beroepen te waarborgen. […]”
4
Artikel 1, lid 1, van die richtlijn is als volgt verwoord:
„Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
5
Artikel 2, lid 1, van die richtlijn luidt:
„Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.”
6
Artikel 4 van die richtlijn 2006/123 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)
‚dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag [57 VWEU];
2)
‚dienstverrichter’: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag [54 VWEU], die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;
[…]
5)
‚vestiging’: de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in artikel 43 van het Verdrag [49 VWEU], door de dienstverrichter voor onbepaalde tijd en vanuit een duurzame infrastructuur, van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht;
6)
‚vergunningstelsel’: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
7)
‚eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
8)
‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: […] bescherming van consumenten, afnemers van diensten […];
9)
‚bevoegde instantie’: elk orgaan of autoriteit dat in een lidstaat een toezichthoudende of regelgevende rol vervult ten aanzien van dienstenactiviteiten, met name bestuurlijke instanties, met inbegrip van rechterlijke instanties die als zodanig optreden, beroepsorden en de beroepsverenigingen en -organisaties of andere beroepsorganisaties die in de uitoefening van hun juridisch autonome bevoegdheden de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten collectief reguleren;
[…]
11)
‚gereglementeerd beroep’: een beroepsactiviteit of een geheel van beroepsactiviteiten als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a), van [richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22)];
[…]”
7
Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/123 bepaalt:
„De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b)
de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.”
8
Artikel 11, lid 4, van die richtlijn luidt:
„Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.”
9
Artikel 15 van die richtlijn, met als opschrift „Aan evaluatie onderworpen eisen”, bepaalt:
„1.   De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.   De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
[…]
c)
eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
[…]
3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredigheid de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]
5.   In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag over de wederzijdse beoordeling vermelden de lidstaten:
a)
de eisen die zij willen handhaven en de redenen waarom deze eisen volgens hen voldoen aan de voorwaarden van lid 3;
[…]
6.   Uiterlijk op 28 december 2006 stellen de lidstaten geen nieuwe eisen van een in lid 2 bedoeld type, tenzij deze aan de voorwaarden van lid 3 voldoen.
[…]”
10
Artikel 25 van die richtlijn („Multidisciplinaire activiteiten”) bepaalt in de leden 1 en 2 ervan:
„1.   De lidstaten zien erop toe dat op dienstverrichters geen eisen van toepassing zijn die hen ertoe verplichten uitsluitend een bepaalde specifieke activiteit uit te oefenen of die het gezamenlijk of in partnerschap uitoefenen van verschillende activiteiten beperken.
Dergelijke eisen kunnen echter wel aan de volgende dienstverrichters worden opgelegd:
a)
beoefenaren van gereglementeerde beroepen, voor zover dergelijke eisen gerechtvaardigd zijn om naleving van de beroeps- en gedragsregels, die naargelang van de specifieke kenmerken van elk beroep verschillen, te waarborgen, en voor zover zij nodig zijn om hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen;
[…]
2.   Wanneer multidisciplinaire activiteiten tussen de in lid 1, onder a) en b), bedoelde dienstverrichters zijn toegestaan, zien de lidstaten erop toe dat:
a)
belangenconflicten en onverenigbaarheden tussen bepaalde activiteiten worden voorkomen;
b)
de voor bepaalde activiteiten vereiste onafhankelijkheid en onpartijdigheid gewaarborgd zijn;
c)
de beroeps- en gedragsregels voor verschillende activiteiten onderling verenigbaar zijn, met name wat het beroepsgeheim betreft.”
Duits recht
Oude federale wet inzake de advocatuur (oude BRAO)
11
Volgens § 7 van de Bundesrechtsanwaltsordnung (federale wet inzake de advocatuur; hierna: BRAO”), in de versie die van kracht was tot en met 31 juli 2022 en van toepassing was op de feiten van het hoofdgeding [hierna: „BRAO (oud)”], werd de inschrijving op het tableau geweigerd indien er twijfel bestond over de geschiktheid van de aanvrager om zijn activiteit als onafhankelijk orgaan van de rechtsbedeling uit te oefenen.
12
§ 59a, leden 1 en 2, van die oude wet luidde als volgt:
„(1)   „Advocaten kunnen zich associëren met leden van een orde van advocaten, leden van een orde van octrooigemachtigden, belastingadviseurs, fiscaal gemachtigden, accountants en beëdigd accountants om hun beroep in groepsverband uit te oefenen binnen het kader van hun respectieve beroepsbevoegdheden. […]
(2)   Advocaten kunnen hun beroep ook in groepsverband uitoefenen:
1.
met beoefenaren van het beroep van advocaat uit andere staten die […] het recht van vestiging kunnen uitoefenen overeenkomstig de werkingssfeer van deze wet en die kantoor houden in het buitenland;
2.
met octrooigemachtigden, belastingadviseurs, fiscaal gemachtigden, accountants en beëdigd accountants van andere staten die een beroep uitoefenen dat wat opleiding en bekwaamheid betreft gelijkwaardig is aan beroepen die onder de Patentanwaltsordnung [(wet inzake octrooigemachtigden)], het Steuerberatungsgesetz (wet inzake het beroep van belastingadviseur) of de Wirtschaftsprüferordnung (wet inzake het beroep van accountant) vallen en die hun beroep in groepsverband kunnen uitoefenen met octrooigemachtigden, belastingadviseurs, accountants en beëdigd accountants overeenkomstig de werkingssfeer van deze wet.”
13
Bij beslissing van 12 januari 2016 heeft het Bundesverfassungsgericht (federaal grondwettelijk hof, Duitsland) geoordeeld dat § 59a, lid 1, eerste volzin, van die oude wet onverenigbaar was met § 12, lid 1, van het Grundgesetz (Duitse grondwet), voor zover die bepaling advocaten verbood om zich voor de uitoefening van hun beroep te associëren met artsen en apothekers in een partnervennootschap.
14
§ 59c BRAO (oud) stond de uitoefening van het beroep van advocaat door advocatenkantoren met de rechtsvorm van kapitaalvennootschap toe.
15
Overeenkomstig § 59d van die oude wet moest het verzoek van een advocatenvennootschap om inschrijving op het tableau worden afgewezen wanneer het niet voldeed aan de vereisten van § 59e ervan.
16
§ 59e BRAO (oud) bepaalde:
„(1)   Alleen advocaten en beoefenaren van de in § 59a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, vermelde beroepen kunnen vennoot van een advocatenvennootschap zijn. De vennoten moeten binnen de advocatenvennootschap een beroepsactiviteit uitoefenen. § 59a, lid 1, derde en vierde volzin, en § 172a zijn van overeenkomstige toepassing.
(2)   De meerderheid van de aandelen en van de stemrechten moet in handen zijn van advocaten. Voor zover vennoten niet bevoegd zijn om een van de in lid 1, eerste volzin, vermelde beroepen uit te oefenen, zijn zij niet stemgerechtigd.
(3)   De aandelen in de advocatenvennootschap mogen niet worden gehouden voor rekening van derden en derden mogen niet delen in de winst van de advocatenvennootschap.
(4)   Vennoten kunnen voor de uitoefening van de rechten van vennoten enkel volmacht verlenen aan vennoten met stemrecht die hetzelfde beroep uitoefenen of advocaat zijn.”
17
Ter waarborging van de onafhankelijkheid van het bestuur van een advocatenvennootschap bepaalde § 59f BRAO (oud) het volgende:
„(1)   De advocatenvennootschap moet op verantwoorde wijze worden beheerd door advocaten. Het bestuur moet in meerderheid uit advocaten bestaan.
(2)   Alleen personen die bevoegd zijn om een in § 59e, lid 1, eerste volzin, vermeld beroep uit te oefenen, kunnen lid van het bestuur zijn.
(3)   Lid 1, tweede volzin, en lid 2 zijn van overeenkomstige toepassing op gevolmachtigden en vertegenwoordigers van de gehele onderneming.
(4)   De onafhankelijkheid van advocaten die bestuurder of gevolmachtigde in de zin van lid 3 zijn, moet worden gewaarborgd bij de uitoefening van hun beroep als advocaat. Het uitoefenen van invloed door vennoten, in het bijzonder door middel van instructies of contractuele banden, is verboden.”
18
§ 59h, lid 3, van die oude wet bepaalde:
„De inschrijving op het tableau moet worden doorgehaald indien de advocatenvennootschap niet meer voldoet aan de voorwaarden van de §§ 59c, 59e, 59f, 59i en 59j, tenzij de advocatenvennootschap zich binnen een door de orde van advocaten te bepalen redelijke termijn conformeert aan de wet. […]”
Nieuwe federale wet inzake de advocatuur
19
Het Gesetz zur Neuregelung des Berufsrechts der anwaltlichen und steuerberatenden Berufsausübungsgesellschaften sowie zur Änderung weiterer Vorschriften im Bereich der rechtsberatenden Berufe (wet houdende de nieuwe regeling van samenwerkingsverbanden voor de vrije uitoefening van het beroep van advocaat en van belastingadviseur en de wijziging van andere bepalingen op het gebied van juridische adviesberoepen) van 7 juli 2021 (BGBl. 2021 I, blz. 2363), heeft de BRAO per 1 augustus 2022 gewijzigd.
20
§ 59c van dit aldus gewijzigde BRAO [hierna: „BRAO (nieuw)”], met als opschrift „Samenwerkingsverbanden voor de vrije beroepsuitoefening met beoefenaren van andere beroepen”, luidt:
„(1)   Advocaten mogen zich voor de uitoefening van hun beroep in groepsverband associëren in een beroepsvennootschap overeenkomstig § 59b
1.
met leden van een orde van advocaten, leden van de orde van octrooigemachtigden, belastingadviseurs, fiscaal gemachtigden, accountants en beëdigd accountants,
2.
met beoefenaren van het beroep van advocaat uit andere staten die krachtens de wet op de werkzaamheden van Europese advocaten in Duitsland of § 206 [BRAO (nieuw)] het recht van vestiging kunnen uitoefenen binnen de werkingssfeer van deze wet,
3.
met octrooigemachtigden, belastingadviseurs, fiscaal gemachtigden, accountants en beëdigd accountants uit andere staten die krachtens de wet inzake octrooigemachtigden, de wet inzake het beroep van belastingadviseur of de wet inzake het beroep van accountant hun beroep in groepsverband mogen uitoefenen met octrooigemachtigden, belastingadviseurs, fiscaal gemachtigden, accountants en beëdigd accountants die binnen de werkingssfeer van deze wet vallen,
4.
met personen die binnen de beroepsvennootschap een vrij beroep uitoefenen in de zin van § 1, lid 2, van het Partnerschaftsgesellschaftsgesetz [(wet op de partnervennootschappen)], tenzij deze associatie onverenigbaar is met het beroep van advocaat, met name zijn positie als onafhankelijk orgaan van de rechtsbedeling, of het vertrouwen in zijn onafhankelijkheid kan ondermijnen.
Associatie in de zin van lid 1, punt 4, kan met name worden uitgesloten indien de andere persoon blijk geeft van een feit dat, in het geval van een advocaat, krachtens § 7 een grond tot weigering van inschrijving op het tableau zou zijn.
(2)   Het maatschappelijk doel van de in lid 1 bedoelde beroepsvennootschap is adviesverlening en vertegenwoordiging in juridische aangelegenheden. Bovendien is het mogelijk een ander beroep uit te oefenen dan dat van advocaat. De §§ 59d tot en met 59q zijn enkel van toepassing op beroepsvennootschappen die voor de uitoefening van het beroep van advocaat worden gebruikt.”
Strafwetboek
21
Overeenkomstig § 203, lid 1, punt 3, van het Strafgesetzbuch (strafwetboek) is de advocaat gebonden aan het beroepsgeheim voor de feiten waarvan hij op de hoogte is uit hoofde van zijn beroepsactiviteit. Volgens § 203, lid 3, kan hij evenwel beroepsgeheimen meedelen aan personen met wie hij beroepsmatig of in het kader van een openbare dienst samenwerkt, voor zover dit voor de activiteiten van die personen noodzakelijk is.
Wet op de besloten vennootschappen
22
§ 37, lid 1, van het Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (wet op de besloten vennootschappen; hierna: „GmbHG”) bepaalt:
„Bestuurders zijn jegens de vennootschap verplicht de beperkingen in acht te nemen die bij de statuten of, behoudens een statutaire bepaling van het tegendeel, bij besluiten van de vennoten aan hun vertegenwoordigende bevoegdheid worden opgelegd.”
23
Uit § 46, punten 5 en 7, van die wet volgt dat de algemene vergadering van vennoten zich moet uitspreken over de aanstelling en ontheffing uit de functie van bestuurders en gevolmachtigden. § 46, punt 6, bepaalt dat de vennoten zich moeten uitspreken over de controle- en toezichtmaatregelen jegens het bestuur.
24
§ 51a GmbHG luidt:
„(1)   Bestuurders zijn verplicht elke vennoot die daarom verzoekt, onverwijld informatie te verstrekken over de gang van zaken van de vennootschap en hem inzage te geven in de boekhouding en andere bescheiden.
(2)   Bestuurders kunnen dergelijke verzoeken om informatie en inzage afwijzen indien moet worden gevreesd dat de vennoot daarvan gebruik zal maken voor doeleinden die geen verband houden met de vennootschap en aldus de vennootschap of een verbonden onderneming aanzienlijke schade zal berokkenen. Voor een weigering van informatie of inzage is een besluit van de vennoten vereist.
(3)   Van deze bepalingen kan in de statuten van de vennootschap niet worden afgeweken.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
25
HR is een te Höhenmoos (Duitsland) gevestigde advocatenvennootschap die is opgericht in de vorm van een Unternehmergesellschaft (UG), te weten een kapitaalvennootschap die valt onder het GmbHG, maar waarvan het minimumkapitaal lager is dan het bedrag van 25000 EUR dat normaal gesproken voor dit soort vennootschappen is vastgesteld. Haar bestuurder en enige vennoot was aanvankelijk Daniel Halmer, die het beroep van advocaat uitoefende.
26
HR, die bij overeenkomst van 30 januari 2020 is opgericht, is op 16 juli 2020 ingeschreven in het handelsregister van het Amtsgericht Traunstein (rechter in eerste aanleg Traunstein, Duitsland) en op 6 augustus 2020 bij de orde van advocaten van München bij besluit van die orde van 28 juli 2020.
27
Bij overeenkomst van 31 maart 2021 heeft Halmer 51 van de 100 aandelen in HR overgedragen aan SIVE Beratung und Beteiligung GmbH (hierna: „SIVE”), een besloten vennootschap naar Oostenrijks recht.
28
De statuten van HR zijn vervolgens gewijzigd om de overdracht van aandelen aan een niet bij de orde van advocaten ingeschreven kapitaalvennootschap mogelijk te maken, terwijl het bestuur van HR werd voorbehouden aan op het tableau ingeschreven advocaten, teneinde de onafhankelijkheid ervan te waarborgen. De aldus gewijzigde relevante bepalingen van die statuten bevatten de volgende passages:
„§ 2 – Doel van de advocatenvennootschap
(1)   Het doel van de advocatenvennootschap is het behandelen van rechtszaken van derden, met inbegrip van het verlenen van juridische bijstand, door het aannemen van opdrachten als advocaat die uitsluitend worden uitgevoerd door bij de orde van advocaten ingeschreven en in dienst van het kantoor werkzame advocaten die daarbij op onafhankelijke wijze, zonder instructies en onder hun eigen verantwoordelijkheid handelen met inachtneming van de voorschriften betreffende hun beroep. Te dien einde schept de vennootschap de nodige voorwaarden op het gebied van personeel, materieel en gebouwen en voert het de daarmee verband houdende handelingen uit; zij sluit onder meer een door de wet- en regelgeving voor de advocatuur voorgeschreven verzekering tegen beroepsrisico’s.
(2)   De vennootschap mag niet handelen in strijd met de geldende voorschriften en verboden van de [BRAO], noch met andere voorschriften betreffende het beroep van advocaat. Zij mag met name de vrije beroepsuitoefening van de voor haar werkzame advocaten niet belemmeren. De vennootschap mag slechts reclame maken binnen de in de wet- en regelgeving voor de advocatuur gestelde grenzen. De vennootschap mag geen commerciële, bancaire of andere activiteiten van industriële aard uitoefenen.
[…]
§ 8 – Overdracht van aandelen
De overdracht van aandelen en delen van aandelen is slechts geldig met schriftelijke instemming van de algemene vergadering van vennoten. De instemming wordt verleend bij een besluit van de vennoten waarvoor een meerderheid van 75 % van de stemgerechtigde stemmen is vereist.
§ 9 – Bestuur en vertegenwoordiging
(1)   Het bestuur is uitsluitend in handen van advocaten die op verantwoorde wijze handelen overeenkomstig de wet, de toepasselijke beroeps- en gedragsregels en deze statuten. De vennootschap heeft een of meer bestuurders. De vennootschap beschikt op haar hoofdkantoor over een praktijk waar ten minste één advocaat-bestuurder op verantwoorde wijze werkzaam is en voor wie de praktijk het centrum van zijn werkzaamheden vormt.
(2)   Indien slechts één bestuurder wordt aangesteld, vertegenwoordigt deze als enige de vennootschap. Indien er meer dan één bestuurder wordt aangesteld, wordt de vennootschap vertegenwoordigd door twee bestuurders gezamenlijk of door een bestuurder samen met een gevolmachtigde.
[…]
(4)   Bestuurders oefenen hun beroep van advocaat onafhankelijk en onder eigen verantwoordelijkheid uit. Dienaangaande is het de vennoten, de algemene vergadering van vennoten of bestuurders niet toegestaan om door middel van bijvoorbeeld instructies, contractuele banden of nadelige gevolgen, of het dreigen met dergelijke gevolgen (bijvoorbeeld ontheffing uit de functie […] of maatregelen in de zin van § 46, punt 6, [GmbHG]) invloed uit te oefenen op de uitoefening van het beroep van bestuurder. Dit geldt in het bijzonder voor de concrete aanvaarding, verwerping en beheer van een mandaat binnen het kantoor. Voorts mogen bestuurders door vennoten, de algemene vergadering van vennoten of andere bestuurders niet worden belet hun beroep van advocaat te allen tijde uit te oefenen overeenkomstig hun beroepsverplichtingen (met name uit hoofde van de BRAO en de beroeps- en gedragsregels voor advocaten). Behalve om gewichtige redenen kan een bestuurder enkel bij unaniem besluit van de vennoten uit zijn functie worden ontheven. De vennoten verbinden zich ertoe, ook al zijn zij niet zelf op het tableau ingeschreven, hun rechten als vennoten steeds op zodanige wijze uit te oefenen dat hun eigen handelwijze en de daaruit voortvloeiende handelwijze van de vennootschap strookt met de wet- en regelgeving voor de advocatuur (met name de BRAO en de beroeps- en gedragsregels voor advocaten). De bestuurders adviseren de vennoten over aangelegenheden die voortvloeien uit de wet- en regelgeving voor de advocatuur.
(5)   Alleen advocaten kunnen worden aangesteld als gevolmachtigde en vertegenwoordiger. Lid 4 is van overeenkomstige toepassing op gevolmachtigden en vertegenwoordigers; aan de bevoegdheid die bestuurders aan een arbeidsverhouding of een mandaat ontlenen om instructies te geven aan de gevolmachtigde of de vertegenwoordiger, wordt geen afbreuk gedaan.
[…]
§ 11 – Besluitvorming
(1)   Besluiten van de vennoten worden bij gewone meerderheid genomen, tenzij de wet of deze statuten een andere meerderheid voorschrijven. Elk aandeel geeft recht op één stem. Besluiten die zijn vastgesteld in strijd met § 9, lid 4 of lid 5, zijn ongeldig.
[…]
§ 13 – Uitoefening van het recht op informatie en inzage in de zin van § 51a GmbHG
Bestuurders, gevolmachtigden en vertegenwoordigers moeten hun beroepsgeheim als advocaat ook zoveel mogelijk eerbiedigen ten aanzien van de algemene vergadering van vennoten en elke vennoot met wie zij niet beroepsmatig samenwerken en die zelf niet gebonden is door een strafrechtelijk gesanctioneerd beroepsgeheim. Voor zover een vennoot verzoekt om inzage in documenten of om informatie over feiten die onder het beroepsgeheim van de advocaat vallen, moet hij zich laten vertegenwoordigen door een persoon die bij wet gebonden is aan het beroepsgeheim (bijvoorbeeld een advocaat, een belastingadviseur, een accountant), ook jegens hem. Wat de inzage of de informatie betreft met betrekking tot feiten die onder het beroepsgeheim van de advocaat vallen, zijn de vennoten, overeenkomstig § 203, lid 4, tweede volzin, punt 1, van het strafwetboek, door [de] vennootschapsovereenkomst zelf rechtstreeks en onmiddellijk gebonden aan het beroepsgeheim. Hoe dan ook moet de vennoot, alvorens hij door inzage of het inwinnen van inlichtingen zelf rechtstreeks kennis kan nemen van feiten die onder het beroepsgeheim van de advocaat vallen, zich overeenkomstig § 203, lid 4, tweede volzin, punt 1, van het strafwetboek zelf door de bevoegde bestuurder tot geheimhouding laten verplichten. In afwijking van § 51a, lid 2, tweede volzin, GmbHG is voor de weigering van informatie of inzage geen besluit van de vennoten vereist.
[…]
§ 17 – Statutenwijzigingen, ontbinding, informatieplicht
(1)   Besluiten tot wijziging van deze statuten en tot ontbinding van de vennootschap zijn slechts geldig indien zij worden genomen met een meerderheid van 75 % van de uitgebrachte stemmen op een naar behoren bijeengeroepen algemene vergadering van vennoten met het vereiste quorum. Voor wijzigingen van artikel 9, leden 4 en 5, en artikel 13 van deze statuten is eenparigheid van stemmen vereist.
(2)   Elke wijziging van de statuten, van de vennoten of van de persoon met vertegenwoordigingsbevoegdheid, elk besluit met betrekking tot het individuele vertegenwoordigingsrecht van bestuurders en de oprichting of ontbinding van bijkantoren moet onmiddellijk aan de bevoegde orde van advocaten worden gemeld, samen met de nodige bewijsstukken.”
29
De statutenwijziging van HR en de overdracht van de aandelen in die vennootschap zijn op 6 april 2021 ingeschreven in het handelsregister van het Amtsgericht Traunstein.
30
Bij brieven van 9 april 2021 en 9 mei 2021 heeft HR de orde van advocaten van München in kennis gesteld van de wijziging van haar statuten en van de overdracht van 51 van haar 100 aandelen aan SIVE.
31
Bij brief van 19 mei 2021 heeft de orde van advocaten van München HR meegedeeld dat de overdracht van de aandelen aan SIVE op grond van de §§ 59a en 59e BRAO (oud) verboden was en dat HR bijgevolg van het tableau zou worden geschrapt mocht die overdracht worden gehandhaafd.
32
Bij brief van 26 mei 2021 heeft HR de orde van advocaten van München laten weten dat die overdracht zou worden gehandhaafd.
33
Bij besluit van 9 november 2021, waarvan HR op 11 november 2021 in kennis is gesteld, heeft de orde van advocaten van München die vennootschap op grond van § 59e, lid 1, eerste volzin, juncto § 59h, lid 3, eerste volzin, BRAO (oud) van het tableau geschrapt, in essentie met het argument dat alleen advocaten en beoefenaren van de in § 59a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, ervan genoemde beroepen, alsmede artsen en apothekers vennoten van een advocatenvennootschap kunnen zijn. Volgens de orde van advocaten van München zijn de bepalingen van de BRAO (oud), die zij zonder enige beoordelingsmarge moest toepassen, niet in strijd met de artikelen 49 en 63 VWEU noch met artikel 15 van richtlijn 2006/123, aangezien artikel 25, lid 1, tweede alinea, onder a), van die richtlijn gelijkwaardige beperkingen voor beoefenaren van gereglementeerde beroepen toestaat.
34
Op 26 november 2021 is HR tegen het schrappingsbesluit van de orde van advocaten van München opgekomen bij het Bayerische Anwaltsgerichtshof (tuchtrechter voor advocaten van de deelstaat Beieren, Duitsland), de verwijzende rechter. Ter ondersteuning van haar beroep voert HR aan dat § 59e, lid 1, eerste volzin, en § 59h, lid 3, eerste volzin, BRAO (oud) met name in strijd zijn met het door artikel 63, lid 1, VWEU gewaarborgde recht op vrij verkeer van kapitaal en met de rechten die zij ontleent aan artikel 15 van richtlijn 2006/123. Dat besluit is tevens in strijd met het door de artikelen 49 en 54 VWEU gewaarborgde recht van SIVE om zich vrij te vestigen.
35
De verwijzende rechter merkt op dat de verwerving van aandelen in een privaatrechtelijke rechtspersoon onder het in artikel 63 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van kapitaal valt. De vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten moeten evenwel primeren wanneer de verkrijger middels die transactie invloed op een onderneming wil uitoefenen, hetgeen met name kan worden vastgesteld aan de hand van het aantal verworven aandelen en de structuur van de vennootschapsovereenkomst.
36
Die rechter verklaart dat in casu 51 van de 100 aandelen in HR zijn verkocht aan SIVE, waardoor laatstgenoemde een meerderheidsbelang in het kapitaal van HR heeft kunnen verwerven. De statuten van HR stroken evenwel met § 59f, lid 4, BRAO (oud), waarin wordt bepaald dat de onafhankelijkheid van advocaten die als bestuurder of krachtens de statuten bevoegd zijn om namens het kantoor op te treden, bij de uitoefening van het beroep van advocaat moet worden gewaarborgd. Die statuten bevatten namelijk verschillende bepalingen die deze onafhankelijkheid kunnen waarborgen, onder meer met betrekking tot de ontheffing uit de functie van bestuurders, de bevoegdheden van de algemene vergadering van vennoten en de ongeldigheid van besluiten die niet aan die bepalingen voldoen.
37
Dienaangaande heeft de verwijzende rechter in de eerste plaats twijfels of de §§ 59a en 59e tot en met 59h BRAO (oud) verenigbaar zijn met artikel 63 VWEU.
38
Die rechter meent ten eerste dat § 59e, lid 1, eerste volzin, van die oude wet de kring van mogelijke vennoten van advocatenkantoren beperkt tot advocaten en beoefenaren van bepaalde vrije beroepen die worden genoemd in § 59a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, ervan. Ten tweede vereist § 59e, lid 1, tweede volzin, van die oude wet dat de vennoten een beroepsactiviteit uitoefenen binnen de advocatenvennootschap. Ten derde bepaalt § 59e, lid 2, eerste volzin, BRAO (oud) dat wanneer andere beoefenaren van vrije beroepen dan advocaten een deel van het aandelenkapitaal van een advocatenvennootschap bezitten, de meerderheid van de aandelen en stemrechten in handen moet zijn van de advocaten. Ten vierde hebben vennoten die het beroep van advocaat of een van de andere in § 59a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, van die oude wet genoemde vrije beroepen niet mogen uitoefenen, volgens § 59e, lid 2, tweede volzin, ervan geen stemrecht.
39
De verwijzende rechter heeft twijfels of die bepalingen, die zijns inziens afbreuk doen aan het vrije verkeer van kapitaal, kunnen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 65, lid 2, VWEU, dat regelingen van de lidstaten ter handhaving van de openbare orde en veiligheid toestaat. Het is namelijk mogelijk dat de in de §§ 59a, 59e en 59h BRAO (oud) vastgestelde beperkingen niet nodig zijn om de onafhankelijkheid van de advocaat te waarborgen, aangezien het vennoten op grond van § 59f, lid 4, van die oude wet niet is toegestaan invloed uit te oefenen op het verlenen van juridische bijstand door de advocaat, waaronder het aanvaarden of weigeren van een mandaat, en de onafhankelijkheid van het bestuur kan worden gewaarborgd door de statuten van de vennootschap, zoals dat het geval is met de statuten van HR. Bovendien kunnen orden van advocaten de toelating van een advocatenvennootschap niet alleen afhankelijk stellen van de opname van passende bepalingen in zijn statuten, maar die toelating krachtens § 59h van die oude wet ook intrekken wanneer die statuten nadien zodanig worden gewijzigd dat de werkzaamheden als advocaat niet langer onafhankelijk of even onafhankelijk kunnen worden uitgeoefend.
40
Gesteld al dat het verbod op kapitaaldeelneming door uitsluitend op het maken van winst gerichte derden een passend middel is om te voorkomen dat zuiver financiële investeerders invloed uitoefenen op de operationele activiteiten van een advocatenvennootschap, heeft de verwijzende rechter twijfels over de noodzakelijkheid van dat verbod omdat zijns inziens op grond van de nationale regeling en de vennootschapsovereenkomst kan worden verhinderd dat vennoten invloed uitoefenen op de werkzaamheden van zo’n advocatenvennootschap. Het is dan aan de zuiver financiële investeerder om te beslissen of hij een deelneming in het kapitaal van een dergelijke vennootschap wenst te verwerven ofschoon hij in dat geval geen invloed op het bestuur ervan kan uitoefenen.
41
De verwijzende rechter vraagt zich voorts af of de uit de §§ 59a, 59e en 59h, BRAO (oud) voortvloeiende vereisten een coherente en stelselmatige beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormen om de onafhankelijkheid van het beroep van advocaat en een goede rechtsbedeling te waarborgen. Hij wijst er in dat verband op dat de beperking van de kring van vennoten weliswaar kan verhinderen dat derden die niet aan die vereisten voldoen invloed op de advocatenvennootschap kunnen uitoefenen in hun hoedanigheid van vennoot, maar dat de vennoten die voldoen aan de vereisten van § 59e BRAO (oud) het bestuur van de advocatenvennootschap op dezelfde wijze kunnen beïnvloeden. Noch deze bepaling, noch § 59a van die oude wet bevat immers kwantitatieve vereisten met betrekking tot de verplichting van de vennoten om samen te werken. Het is dus mogelijk dat een vennoot, ook al is hij advocaat, door zijn deelneming voornamelijk financiële belangen nastreeft en slechts marginaal bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de vennootschap.
42
De verwijzende rechter merkt bovendien op dat de BRAO (nieuw), die op 1 augustus 2022 in werking is getreden, de voorwaarden om zich binnen een advocatenvennootschap te associëren heeft versoepeld. Juridisch bijstand kan namelijk worden verleend door beroepsvennootschappen in de zin van § 59c BRAO (nieuw) waaraan voortaan naast beroepsbeoefenaren die krachtens § 59a BRAO (oud) reeds over dat recht beschikten, andere personen die de in § 1, lid 2, van het Partnerschaftsgesellschaftsgesetz genoemde beroepen uitoefenen, te weten ingenieurs, architecten, commerciële chemici, loodsen, journalisten, kunstenaars of schrijvers. Derhalve is de kring van personen die een deelneming in het kapitaal van een beroepsvennootschap kunnen verwerven, thans zeer divers.
43
Ten slotte meent de verwijzende rechter dat, ofschoon het vertrouwen in het beroepsgeheim van de advocaat moet worden gewaarborgd door de geheimhoudingsplicht op te leggen aan alle leden van de organen van een advocatenvennootschap en niet alleen aan de advocaten die binnen die vennootschap als advocaat actief zijn, kan worden betwijfeld of het verbod op deelneming van derden beoogt te voorkomen dat deze toegang krijgen tot onder het beroepsgeheim vallende informatie of documenten. § 13 van de statuten van HR bevat ter zake zeer strikte regels, in die zin dat ook het recht op informatie van de vennoten beperkt is en dat zij gebonden zijn aan het beroepsgeheim van de advocaat. Aangezien het gaat om een van de fundamentele beroepsplichten van de advocaat, die bovendien strafrechtelijk wordt gesanctioneerd, kon de orde van advocaten de statuten van een advocatenvennootschap reeds op basis van de §§ 59c en 59e BRAO (oud) controleren om na te gaan of de vereisten inzake het beroepsgeheim van de advocaat daarin toereikend waren geëerbiedigd. De orde van advocaten is op grond van de §§ 59d en 59e BRAO (nieuw) thans trouwens verplicht om die controle te verrichten.
44
In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat HR, voor zover zij diensten verricht in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123, zich zou kunnen beroepen op het feit dat de beperkingen van de §§ 59a, 59e en 59h BRAO (oud) niet gerechtvaardigd zijn in het licht van artikel 15, lid 2, onder c), en lid 3, onder c), van die richtlijn. Die richtlijn biedt de mogelijkheid om ter waarborging van de onafhankelijkheid van juridische bijstand en een goede rechtsbedeling beperkingen vast te stellen, doch slechts voor zover zij evenredig zijn. Er bestaat echter ernstige twijfel over de evenredigheid van de in de §§ 59a en 59e BRAO (oud) vastgestelde beperkingen op de verwerving van aandelen in een advocatenvennootschap. De onafhankelijkheid van het beroep van advocaat, de goede rechtsbedeling, de geheimhoudingsplicht van de advocaat en dus het vertrouwen in de rechtsbedeling worden namelijk voldoende gewaarborgd door de in § 59f BRAO (oud) vastgestelde beperkingen van de rechten van de vennoten en door de statuten van HR. Wanneer vennoten deelnemen die voornamelijk kapitaal inbrengen, kunnen er geen grotere risico’s worden vastgesteld dan die welke verbonden zijn aan de deelneming van personen die krachtens de BRAO (nieuw) vennoot van een beroepsvennootschap kunnen zijn.
45
Wordt in de derde plaats aangenomen dat SIVE een overheersende invloed op de werkzaamheden van HR wil uitoefenen, dan dient tot de conclusie te worden gekomen dat niet alleen richtlijn 2006/123 is geschonden, maar ook het recht van SIVE om zich vrij te vestigen in de zin van artikel 49 VWEU.
46
In die omstandigheden heeft het Bayerische Anwaltsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is er sprake van een ongeoorloofde beperking van het recht op vrij verkeer van kapitaal overeenkomstig artikel 63, lid 1, VWEU, wanneer volgens de wetgeving van een lidstaat een advocatenvennootschap van het tableau moet worden geschrapt, indien
a)
een aandeel in de advocatenvennootschap wordt overgedragen aan een persoon die niet voldoet aan de specifieke beroepsvereisten die het lidstatelijke recht verbindt aan de verwerving van een aandeel? Ingevolge dat recht kan een aandeel in een advocatenvennootschap uitsluitend worden verworven door een advocaat of een ander lid van een orde van advocaten, een octrooigemachtigde, belastingadviseur, fiscaal gemachtigde, accountant of beëdigd accountant, een buitenlandse advocaat die bevoegd is om in Duitsland juridische diensten te verlenen, dan wel een buitenlandse octrooigemachtigde, belastingadviseur, fiscaal gemachtigde, accountant of beëdigd accountant die bevoegd is om deze werkzaamheden in Duitsland te verrichten, dan wel door een arts of apotheker;
b)
een vennoot weliswaar voldoet aan de specifieke vereisten als bedoeld [onder a)] maar zijn beroepswerkzaamheden niet binnen de advocatenvennootschap verricht;
c)
door de overdracht van een of meer aandelen dan wel stemrechten, de meerderheid daarvan niet meer in handen is van advocaten?
2)
Is er sprake van een ongeoorloofde beperking van het recht op vrij verkeer van kapitaal overeenkomstig artikel 63, lid 1, VWEU, wanneer een vennoot die niet bevoegd is om een beroep als bedoeld in [de eerste vraag, onder a)] uit te oefenen, geen stemrecht heeft, hoewel de statuten van de advocatenvennootschap bepalingen bevatten ter bescherming van de onafhankelijkheid van personen die het beroep van advocaat uitoefenen en van de desbetreffende werkzaamheden van de advocatenvennootschap, waardoor gewaarborgd is dat de advocatenvennootschap uitsluitend wordt vertegenwoordigd door bestuurders of gevolmachtigden die advocaat zijn, wanneer het vennoten en de algemene vergadering van vennoten verboden is om door instructies of indirect door de dreiging met nadelige gevolgen invloed uit te oefenen op het bestuur, wanneer besluiten van de vennoten die hierop inbreuk maken als ongeldig worden beschouwd en het beroepsgeheim van een advocaat wordt uitgebreid tot de vennoten en de door hen gemachtigde personen?
3)
Voldoen de in de [eerste en de tweede vraag] genoemde beperkingen aan de voorwaarden bedoeld in artikel 15, lid 3, onder a) tot en met c), van [richtlijn 2006/123], die gelden voor geoorloofde ingrepen in de vrijheid van dienstverrichting?
4)
Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat verzoeksters recht op vrij verkeer van kapitaal […] niet wordt aangetast en dat [richtlijn 2006/123] niet wordt geschonden: wordt door de in de [eerste en de tweede vraag] genoemde beperkingen inbreuk gemaakt op het recht van [SIVE] om zich krachtens artikel 49 VWEU vrij te vestigen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste, derde en vierde vraag
47
Bij zijn formulering van de eerste, de derde en de vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, refereert de verwijzende rechter aan een nationale regeling die bepaalt dat een advocatenvennootschap van het tableau wordt geschrapt wanneer een aandeel in die vennootschap wordt overgedragen aan een persoon die volgens die regeling geen vennoot van een dergelijke vennootschap kan worden, wanneer een vennoot geen beroepsactiviteit uitoefent in de advocatenvennootschap of wanneer de vennoten met de hoedanigheid van advocaat niet langer de meerderheid van de aandelen of stemrechten bezitten. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing volgt dat die regeling in wezen beoogt te voorkomen dat zuiver financiële investeerders die niet voornemens zijn om een beroepsactiviteit in de advocatenvennootschap uit te oefenen, invloed hebben op de operationele activiteiten ervan.
48
Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet ervan worden uitgegaan dat die rechter met die vragen in wezen wenst te vernemen of artikel 49 en artikel 63, lid 1, VWEU en artikel 15, lid 2, onder c), en lid 3, van richtlijn 2006/123 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die het, op straffe van schrapping van de betrokken advocatenvennootschap van het tableau, verbiedt dat aandelen in die vennootschap worden overgedragen aan zuiver financiële investeerders die niet voornemens zijn om in die vennootschap een onder die regeling vallende beroepsactiviteit uit te oefenen.
49
Ofschoon de derde vraag van de verwijzende rechter ook gericht is op de vrijheid van dienstverrichting, blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt niet dat SIVE zich op die vrijheid wil beroepen om juridische diensten in Duitsland te verrichten. Die vrijheid is derhalve in het hoofdgeding irrelevant.
50
Aangezien de verwijzende rechter zowel op de vrijheid van vestiging als op de vrijheid van kapitaalverkeer doelt, moet vooraf worden bepaald welke fundamentele vrijheid op het hoofdgeding van toepassing is, hetgeen veronderstelt dat rekening wordt gehouden met het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling en, in voorkomend geval, met de feitelijke gegevens van het concrete geval (zie in die zin arresten van 13 november 2012, Test Claimants in the FII Group Litigation, C‑35/11, EU:C:2012:707, punten 90, 93 en 94, en 24 februari 2022, Viva Telecom Bulgaria, C‑257/20, EU:C:2022:125, punten 78, 82 en 83).
51
Dienaangaande valt een nationale regeling die alleen van toepassing is op deelnemingen waarmee een zodanige invloed op de besluiten van een vennootschap kan worden uitgeoefend dat de activiteiten ervan kunnen worden bepaald, onder de vrijheid van vestiging. Nationale bepalingen inzake deelnemingen die zijn verworven met het uitsluitende doel om te beleggen, zonder dat de houder invloed op het bestuur van en de zeggenschap over de onderneming wenst uit te oefenen, moeten daarentegen uitsluitend aan het vrije verkeer van kapitaal worden getoetst (arrest van 24 februari 2022, Viva Telecom Bulgaria, C‑257/20, EU:C:2022:125, punten 79 en 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52
Hieruit volgt dat een nationale wettelijke regeling die niet alleen toepassing vindt op deelnemingen die de mogelijkheid bieden een zekere invloed op de beslissingen van een vennootschap uit te oefenen en de activiteiten ervan te bepalen, maar van toepassing is ongeacht de grootte van de deelneming van de aandeelhouder in een vennootschap, zowel onder de vrijheid van vestiging als onder de vrijheid van kapitaalverkeer kan vallen (zie in die zin arresten van 24 mei 2007, Holböck, C‑157/05, EU:C:2007:297, punten 23 en 24, en 21 oktober 2010, Idryma Typou, C‑81/09, EU:C:2010:622, punt 49).
53
Dit gezegd zijnde, onderzoekt het Hof de betrokken maatregel in beginsel slechts uit het oogpunt van een van deze twee vrijheden indien blijkt dat in de omstandigheden van het hoofdgeding een van de vrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden (arresten van 3 oktober 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, punt 34, en 17 september 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, EU:C:2009:559, punt 37).
54
In casu beoogt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling met name te voorkomen dat personen die geen advocaat of beoefenaar van een in § 59a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, BRAO (oud) genoemd beroep zijn, een deelneming in een advocatenvennootschap verwerven, ongeacht de omvang van die deelneming.
55
Voorts heeft SIVE 51 % van het aandelenkapitaal van HR verworven. Nationale bepalingen die van toepassing zijn wanneer een in een lidstaat gevestigde vennootschap een deelneming in het kapitaal van een in een andere lidstaat gevestigde vennootschap bezit waardoor zij in beginsel een beslissende invloed heeft op de besluiten van die laatste vennootschap en de activiteiten ervan kan bepalen (zie in die zin arrest van 17 september 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, EU:C:2009:559, punt 47), hetgeen het geval is bij een meerderheidsbelang (zie in die zin beschikking van 10 mei 2007, Lasertec, C‑492/04, EU:C:2007:273, punt 23, en arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punten 46 en 47), vallen binnen de materiële werkingssfeer van de vrijheid van vestiging.
56
De statuten van HR zijn evenwel gewijzigd om SIVE de invloed te ontnemen waarop zij op grond van het kapitaalcriterium aanspraak zou hebben kunnen maken. Zoals blijkt uit de gegevens van het dossier waarover het Hof beschikt, kan een dergelijke wijziging erop wijzen dat SIVE de aandelen in HR uitsluitend heeft verworven om die vennootschap kapitaal te verschaffen zodat zij de ontwikkeling van een innovatief, op nieuwe technologieën gebaseerd juridisch model zou kunnen financieren.
57
Hieruit volgt dat het hoofdgeding zowel onder de vrijheid van vestiging als onder het vrije verkeer van kapitaal valt, zonder dat een van die vrijheden kan worden geacht ondergeschikt te zijn aan de andere.
58
Wat in de eerste plaats de vrijheid van vestiging betreft, blijkt uit overweging 6 van richtlijn 2006/123 dat belemmeringen voor die vrijheid niet alleen kunnen worden opgeheven door de rechtstreekse toepassing van artikel 49 VWEU, met name omdat een behandeling per geval van die belemmeringen uiterst ingewikkeld zou zijn. Hieruit volgt dat wanneer een situatie binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt, deze niet ook in het licht van artikel 49 VWEU hoeft te worden onderzocht (arrest van 26 juni 2019, Commissie/Griekenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, punten 53 en 54).
59
Zoals in overweging 33 van richtlijn 2006/123 staat te lezen, valt juridische bijstand, waaronder juridische diensten die worden verleend door advocaten, binnen de materiële werkingssfeer van die richtlijn (zie in die zin arrest van 13 januari 2022, minister Sprawiedliwości, C‑55/20, EU:C:2022:6, punt 88).
60
Daarnaast voldoet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, met name de beperking van de kring van personen die zich kunnen associëren en het vereiste om actief samen te werken binnen de vennootschap, die zijn opgenomen in § 59e, lid 1, eerste en tweede volzin, BRAO (oud), aan „eisen” in de zin van artikel 4, punt 7, van die richtlijn, die in wezen zien op het aandeelhouderschap van een onderneming en dus vallen onder artikel 15, lid 2, onder c), van die richtlijn.
61
Dienaangaande bepaalt artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 dat de lidstaten moeten onderzoeken of in hun rechtsstelsel eisen als bedoeld in lid 2 ervan worden gesteld en erop moeten toezien dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 ervan bedoelde voorwaarden. Bovendien mogen de lidstaten op grond van artikel 15, lid 5, onder a), en lid 6, van die richtlijn eisen van het in lid 2 van dat artikel bedoelde type handhaven of eventueel invoeren, mits zij beantwoorden aan de in lid 3 ervan bedoelde voorwaarden [zie in die zin arresten van 16 juni 2015, Rina Services e.a., C‑593/13, EU:C:2015:399, punt 33, en 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen), C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 80].
62
De cumulatieve voorwaarden van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 zijn ten eerste het niet-discriminerend karakter van de betrokken eisen, namelijk dat zij geen direct of indirect onderscheid mogen maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel, ten tweede de noodzakelijkheid van die eisen, te weten dat zij gerechtvaardigd moeten zijn om een dwingende reden van algemeen belang, en ten derde de evenredigheid van de eisen, wat wil zeggen dat ze geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt [arrest van 29 juli 2019, Commissie/Oostenrijk (Civiel ingenieurs, octrooigemachtigden en dierenartsen), C‑209/18, EU:C:2019:632, punt 81].
63
In casu is om te beginnen geen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde eisen discriminerend, zodat is voldaan aan de eerste voorwaarde.
64
Wat vervolgens de tweede voorwaarde betreft, namelijk dat die eisen noodzakelijk moeten zijn, volgt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat zij beogen de onafhankelijkheid en de integriteit van het beroep van advocaat alsook de eerbiediging van het transparantiebeginsel en van het beroepsgeheim van advocaten te waarborgen.
65
Die doelstellingen zijn onmiskenbaar verbonden met de bescherming van de afnemers van – in casu juridische – diensten en met de goede rechtsbedeling, die dwingende redenen van algemeen belang zijn in de zin van artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 ervan. Aangezien artikel 4, punt 8, slechts de rechtspraak van het Hof codificeert, moet bovendien worden opgemerkt dat het Hof bij de uitlegging van het primaire recht zowel de bescherming van de justitiabelen (zie in die zin arresten van 12 december 1996, Reisebüro Broede, C‑3/95, EU:C:1996:487, punt 38; 17 maart 2011, Peñarroja Fa, C‑372/09 en C‑373/09, EU:C:2011:156, punt 55, en 18 mei 2017, Lahorgue, C‑99/16, EU:C:2017:391, punten 34 en 35) als de goede uitoefening van het beroep van advocaat (zie in die zin arrest van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punt 107) als dwingende redenen van algemeen belang heeft aangemerkt.
66
In dit verband zij eraan herinnerd dat de taak van een advocaat om zijn cliënt te vertegenwoordigen, die moet worden verricht in het belang van een goede rechtsbedeling, er voornamelijk in bestaat de belangen van de volmachtgever zo goed mogelijk te beschermen en te verdedigen, waarbij de advocaat geheel onafhankelijk dient op te treden en de wet en beroeps- en gedragsregels in acht dient te nemen (zie in die zin arresten van 4 februari 2020, Uniwersytet Wrocławski en Polen/REA, C‑515/17 P en C‑561/17 P, EU:C:2020:73, punt 62, en 24 maart 2022, PJ en PC/EUIPO, C‑529/18 P en C‑531/18 P, EU:C:2022:218, punt 64). Advocaten hebben in een democratische samenleving de fundamentele taak om de justitiabelen te verdedigen, en die taak omvat ten eerste het vereiste dat elke justitiabele de mogelijkheid moet hebben om in alle vrijheid een advocaat te raadplegen, wiens beroep het in wezen is om onafhankelijk juridisch advies te geven aan eenieder die het behoeft en, ten tweede, een daarmee verband houdend vereiste van loyaliteit van de advocaat jegens zijn cliënt (zie in die zin arrest van 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a., C‑694/20, EU:C:2022:963, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67
Ten slotte veronderstelt de derde voorwaarde, namelijk dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde eisen evenredig moeten zijn, dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en niet kunnen worden vervangen door andere, minder beperkende maatregelen waarmee hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
68
In casu zijn die eisen, voor zover zij beogen bij te dragen tot de eerbiediging van de onafhankelijkheid van de advocaat en tot de naleving van het verbod op belangenconflicten, door met name uit te sluiten dat zuiver financiële investeerders invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming en de activiteiten van een advocatenvennootschap, geschikt om de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de goede rechtsbedeling en de integriteit van het beroep van advocaat te waarborgen.
69
De wens van een zuiver financiële investeerder om zijn investering te doen renderen, kan namelijk gevolgen hebben voor de organisatie en de activiteit van een advocatenvennootschap. Zo zou een dergelijke investeerder, indien hij zou vinden dat zijn investering niet voldoende rendeert, in de verleiding kunnen komen om te vragen om de kosten te drukken of om te zoeken naar een bepaald soort klanten en anders zijn investering kunnen terugtrekken, waarbij een dergelijke dreiging volstaat om te kunnen stellen dat die investeerder invloed kan uitoefenen, zij het indirect.
70
Ten eerste is het doel van een zuiver financiële investeerder beperkt tot het nastreven van winst, terwijl advocaten hun activiteiten niet met een zuiver economisch doel uitoefenen, maar beroeps- en gedragsregels in acht moeten nemen.
71
Dienaangaande zij erop gewezen dat de afwezigheid van belangenconflicten voor de uitoefening van het beroep van advocaat cruciaal is en met name vereist dat de advocaat een onafhankelijke positie inneemt, ook financieel, jegens overheidsorganen en andere marktdeelnemers, door wie hij zich nooit mag laten beïnvloeden (arrest van 2 december 2010, Jakubowska, C‑225/09, EU:C:2010:729, punt 61). Bij gebreke van een dergelijke financiële onafhankelijkheid zouden economische overwegingen die zijn gericht op de kortetermijnwinst van de zuiver financiële investeerder immers kunnen prevaleren boven overwegingen die uitsluitend zijn ingegeven door de behartiging van de belangen van cliënten van de advocatenvennootschap. Daarnaast kan het bestaan van eventuele banden tussen een zuiver financiële investeerder en een cliënt ook de relatie tussen de advocaat en die cliënt zodanig beïnvloeden dat een conflict met de beroeps- of gedragsregels niet kan worden uitgesloten.
72
Ten tweede is elke lidstaat bij gebreke van harmonisatie van de beroeps- en gedragsregels voor het beroep van advocaat op Unieniveau vrij om de uitoefening van dat beroep op zijn grondgebied te regelen. De op dit beroep toepasselijke regels kunnen dan ook aanzienlijk verschillen per lidstaat (zie in die zin arresten van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punt 99; 2 december 2010, Jakubowska, C‑225/09, EU:C:2010:729, punt 57, en 7 mei 2019, Monachos Eirinaios, C‑431/17, EU:C:2019:368, punt 31).
73
In die omstandigheden mag een lidstaat, gelet op de hem aldus toegekende beoordelingsmarge, ervan uitgaan dat advocaten hun beroep niet onafhankelijk en met inachtneming van de beroeps- en deontologische verplichtingen kunnen uitoefenen wanneer zij deel uitmaken van een vennootschap waarvan bepaalde vennoten, ten eerste, noch het beroep van advocaat uitoefenen, noch enig ander beroep waarvoor uit beroeps- en gedragsregels voortvloeiende kaders gelden en, ten tweede, uitsluitend als zuiver financiële investeerders handelen zonder de bedoeling te hebben om binnen die vennootschap een activiteit uit te oefenen die binnen de reikwijdte van een dergelijk beroep valt. Dit geldt des te meer wanneer, zoals in het hoofdgeding, een dergelijke investeerder de meerderheid van de aandelen in de betrokken advocatenvennootschap wil verwerven.
74
Gelet op diezelfde beoordelingsmarge mag een lidstaat ervan uitgaan dat er een risico bestaat dat de maatregelen waarin de nationale regeling of de statuten van de advocatenvennootschap voorzien ter waarborging van de professionele onafhankelijkheid en integriteit van de bij die vennootschap werkzame advocaten, in de praktijk ontoereikend zullen blijken om, wanneer een zuiver financiële investeerder deelneemt in het kapitaal van die vennootschap, de verwezenlijking van de in de punten 64 tot en met 66 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen doeltreffend te waarborgen, gelet op de, zij het indirecte, invloed die deze investeerder op het bestuur en de activiteiten van die vennootschap zou kunnen uitoefenen door te kiezen voor investeringen of desinvesteringen die voornamelijk of zelfs uitsluitend zijn ingegeven door het maken van winst.
75
Wat in de tweede plaats het in artikel 63 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van kapitaal betreft, daaronder vallen directe investeringen in de vorm van deelneming in een vennootschap door aandeelhouderschap die de mogelijkheid biedt om daadwerkelijk deel te hebben in het bestuur van en de zeggenschap over die vennootschap, alsmede de verwerving van effecten met het uitsluitende doel om te beleggen zonder invloed op het bestuur van en de zeggenschap over de vennootschap te willen uitoefenen (zie in die zin arresten van 17 september 2009, Glaxo Wellcome, C‑182/08, EU:C:2009:559, punt 40, en 21 december 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76
De maatregelen die ingevolge artikel 63, lid 1, VWEU verboden zijn op grond dat zij het kapitaalverkeer beperken, omvatten met name mede de maatregelen die niet-ingezeten vennootschappen ervan kunnen doen afzien om in een lidstaat investeringen te doen (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, SEGRO en Horváth, C‑52/16 en C‑113/16, EU:C:2018:157, punt 65). Nationale maatregelen die het verwerven van aandelen in de betrokken vennootschappen kunnen blokkeren of beperken, of beleggers uit andere lidstaten ervan kunnen weerhouden in die vennootschappen te investeren, moeten derhalve worden aangemerkt als „beperkingen” in de zin van dat artikel 63, lid 1, VWEU (zie in die zin arrest van 21 oktober 2010, Idryma Typou, C‑81/09, EU:C:2010:622, punt 55).
77
In casu heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling als gevolg dat andere personen dan advocaten en beoefenaren van de in § 59a BRAO (oud) genoemde beroepen geen aandelen in een advocatenvennootschap kunnen verwerven, zodat zij investeerders uit andere lidstaten die noch advocaat noch beoefenaar van een dergelijk beroep zijn de mogelijkheid ontneemt om deelnemingen in dit soort van vennootschappen te verwerven (zie in die zin arrest van 19 mei 2009, Commissie/Italië, C‑531/06, EU:C:2009:315, punt 47). Daarmee samenhangend ontneemt die nationale regeling advocatenvennootschappen de toegang tot kapitaal dat hen zou kunnen helpen bij hun oprichting of ontwikkeling. Zij vormt dus een beperking van het vrije verkeer van kapitaal.
78
Beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende overwegingen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin arrest van 19 mei 2009, Commissie/Italië, C‑531/06, EU:C:2009:315, punt 49).
79
Dienaangaande leidt de beoordeling in de punten 64 tot en met 74 van het onderhavige arrest met betrekking tot artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 niet tot een andere conclusie wat artikel 63 VWEU betreft.
80
In die omstandigheden moet op de eerste, de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 15, lid 2, onder c), en lid 3, van richtlijn 2006/123 en artikel 63 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die het, op straffe van schrapping van de betrokken advocatenvennootschap van het tableau, verbiedt om aandelen in die vennootschap over te dragen aan een zuiver financiële investeerder die niet voornemens is om in die vennootschap een in die regeling genoemde beroepsactiviteit uit te oefenen.
Tweede vraag
81
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 63 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat het stemrecht wordt onthouden aan een vennoot die niet bevoegd is tot uitoefening van een van de beroepen die toelaten vennoot van een advocatenvennootschap te worden, in het geval de statuten van dat kantoor meerdere bepalingen bevatten waarmee de onafhankelijkheid van de personen die het beroep van advocaat uitoefenen alsook van de desbetreffende werkzaamheden van de advocatenvennootschap kan worden gewaarborgd.
82
In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Duitse regering ter terechtzitting uiteengezet dat de door de verwijzende rechter in zijn tweede vraag specifiek genoemde maatregel om vennoten die niet gerechtigd zijn om een van de in § 59e, lid 1, eerste volzin, BRAO (oud) genoemde beroepen uit te oefenen hun stemrecht te onthouden, moet worden toegepast in tijdelijke situaties die onder meer het gevolg zijn van het overlijden van een bevoegde vennoot of van een maatregel op grond waarvan een bevoegde vennoot zijn beroep niet kan uitoefenen.
83
Aangezien geen enkele van dat soort situaties het hoofdgeding kenmerkt, komt een antwoord op die vraag niet tegemoet aan een objectieve behoefte aan daadwerkelijke beslechting van een geding en valt het buiten de rechterlijke taak die krachtens artikel 267 VWEU rust op het Hof (zie in die zin arresten van 16 december 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, punt 18, en 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 44).
84
De tweede vraag is derhalve niet-ontvankelijk.
Kosten
85
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 15, lid 2, onder c), en lid 3, van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt en artikel 63 VWEU
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die het, op straffe van schrapping van de betrokken advocatenvennootschap van het tableau, verbiedt om aandelen in die vennootschap over te dragen aan een zuiver financiële investeerder die niet voornemens is om in die vennootschap een in die regeling genoemde beroepsactiviteit uit te oefenen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.