61998CJ0205_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-205/98,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Pignataro, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og A. Buschmann, der er udstationeret som national ekspert ved samme tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsøger,
mod
Republikken Østrig ved kontorchef H. Dossi, Den Juridiske Tjeneste ved Forbundskanslerens Kontor, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg på Østrigs Ambassade, 3, rue des Bains,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b), i Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT L 279, s. 32), og i henhold til samme direktivs artikel 7, litra h), idet den dels med virkning fra henholdsvis den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996 har forhøjet vejafgiftssatserne for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, hvilken transitstrækning gennem Østrig overvejende benyttes af lastvogne med en vægt på over 12 tons fra andre medlemsstater, dels ikke har opkrævet de nævnte vejafgifter udelukkende med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen,
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), L. Sevón og R. Schintgen samt dommerne P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, M. Wathelet, V. Skouris og F. Macken,
generaladvokat: A. Saggio
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 1. december 1999 er afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved L. Pignataro og M. Niejahr, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og af Republikken Østrig ved H. Dossi,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 24. februar 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. maj 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b), i Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT L 279, s. 32, herefter »direktivet«), og i henhold til samme direktivs artikel 7, litra h), idet den dels med virkning fra henholdsvis den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996 har forhøjet vejafgiftssatserne for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, hvilken transitstrækning gennem Østrig overvejende benyttes af lastvogne med en vægt på over 12 tons fra andre medlemsstater, dels ikke har opkrævet de nævnte vejafgifter udelukkende med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen.
Direktivet
2 Ifølge direktivets artikel 2 forstås ved »vejafgift« »opkrævet betaling af et bestemt beløb for et køretøjs tilbagelæggelse af en strækning mellem to punkter på en af de i artikel 7, litra d), nævnte infrastrukturer, idet beløbets størrelse afhænger af den tilbagelagte afstand og køretøjsklassen« (andet led), ligesom der ved »køretøj« forstås »et motorkøretøj eller en kombination af sammenkoblede køretøjer, som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons« (fjerde led).
3 Direktivets artikel 7 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan bibeholde eller indføre vejafgifter og/eller indføre brugsafgifter, såfremt følgende betingelser overholdes:
a) Vejafgifter og brugsafgifter må ikke opkræves samtidig for anvendelse af en og samme vejstrækning.
Medlemsstaterne kan dog på vejnet, hvor der betales brugsafgift, ligeledes opkræve vejafgift for benyttelse af broer, tunneler og veje over bjergpas.
b) Afgifterne opkræves uden direkte eller indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet eller transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, jf. dog artikel 8, stk. 2, litra e), og artikel 9.
...
d) Afgifterne opkræves kun for anvendelse af motorveje, andre flersporede veje med karakter af motorvej, broer, tunneler og veje over bjergpas.
...
...
h) Satserne for vejafgifter baseres på omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af det pågældende infrastrukturnet.«
4 Ifølge direktivets artikel 13 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1. januar 1995. Ifølge akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1) gjaldt denne frist for direktivets gennemførelse også for Republikken Østrig.
5 Ved dom af 5. juli 1995 (sag C-21/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1827) annullerede Domstolen direktivet med den begrundelse, at det var blevet vedtaget uden forskriftsmæssig høring af Europa-Parlamentet, dog således at direktivets retsvirkninger stod ved magt, indtil et nyt direktiv var vedtaget.
6 Den 17. juni 1999 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet direktiv 1999/62/EF om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT L 187, s. 42), som afløste det annullerede direktiv, således som det anføres i dets fjerde betragtning.
Brenner-motorvejen
7 Brenner-motorvejen (A 13) forbinder Innsbruck, der er beliggende i Østrig, med den italienske grænse ved Brenner-passet. Den hører til de veje gennem Alperne, for hvis anvendelse der ifølge østrigsk forbundslovgivning skal opkræves vejafgifter. Indtil 1997 varetog selskabet Alpen Straßen AG (herefter »Alpen Straßen«) drift, vedligeholdelse og udvikling af Brenner-motorvejen, som ejes af den østrigske forbundsstat.
8 Siden 1983 varetages de finansielle transaktioner i forbindelse med bygning og udvikling af Brenner-motorvejen og de øvrige motorveje og motortrafikveje i Østrig gennem Alperne centralt af finansieringsselskabet Asfinag (herefter »Asfinag«), som kontrolleres af forbundsstaten.
9 Ifølge den ordning, der gjaldt indtil 1997, udgjorde provenuet af vejafgifter indtægter for forbundsstaten, men ifølge loven skulle de anvendes til vedligeholdelse, drift, forvaltning og finansiering af de pågældende infrastrukturnet. Alpen Straßen anvendte direkte indtægterne fra vejafgifter til at dække udgifterne i forbindelse med drift, vedligeholdelse og forbedring af det pågældende infrastrukturnet. De indtægter, som ikke blev anvendt, blev udbetalt til Asfinag, som anvendte dem til dækning af finansieringsudgifterne i forbindelse med alle de vejprojekter, det finansierede. Da indtægterne fra de vejafgifter, der blev udbetalt til Asfinag, kun dækkede en del af dettes årlige renteudgifter, betalte den østrigske regering forskellen med midler fra statens budget.
10 Ved Infrastrukturfinanzierungsgesetz (lov om finansiering af infrastrukturer) af 11. september 1997 fik Asfinag med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1997 overdraget ansvaret for bygning, planlægning, drift, vedligeholdelse og finansiering af de østrigske motorveje og motortrafikveje og bemyndigelse til at opkræve vej- og brugsafgifter i eget navn og for egen regning til dækning af sine omkostninger.
11 Vejafgifterne for benyttelse af Brenner-motorvejen opkræves dels ved hovedstationen, som er installeret i Schönberg, der ligger ca. 10 km syd for Innsbruck, og som er den eneste station, der ligger direkte på motorvejen, dels ved mindre stationer, som er installeret på forskellige til- og frakørselsveje til motorvejen såsom Stubaital, Matrei/Steinach, Nößlach og Brennersee.
12 Ved opkrævning af vejafgifterne skelnes der mellem tre typer af strækninger, nemlig
- »den fulde strækning« (»Gesamtstrecke«), dvs. hovedsagelig strækningen på ca. 34,5 km mellem stationen Innsbruck Ost eller Innsbruck West og grænsestationen i Brenner. Også strækningen på 19 km mellem stationen Schönberg og Matrei/Steinach anses for en fuld strækning
- »delstrækninger« (»Teilstrecken«), dvs. strækningerne mellem Innsbruck og Schönberg (10 km), mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner (15,5 km) samt delstrækninger inden for disse strækninger, så som strækningen mellem Innsbruck Ost og Patsch/Igls (7 km), mellem Innsbruck Ost og Stubaital (10 km) og mellem Matrei/Steinach og Nößlach (7,4 km)
- »den korte strækning« (»Kurzstrecke«), nemlig den sidste strækning på 1,5 km mellem Brennersee og grænsestationen i Brenner.
13 For den fulde strækning opkræves vejafgiften i forbindelse med gennemkørslen ved hovedstationen i Schönberg. For delstrækningerne og den korte strækning opkræves vejafgiften ved de mindre stationer.
14 Ordningen med opkrævning af vejafgifter af motorkøretøjer med mere end tre aksler blev ændret med virkning fra den 1. juli 1995. Denne takstændring bestod hovedsagelig i, at særordningen for støjsvage motorkøretøjer med mere end tre aksler blev ophævet, og at der blev givet mulighed for at nedsætte vejafgiften for motorkøretøjer med mere end tre aksler ved udstedelse af abonnementskort.
15 Hvad angår den fulde strækning blev den nedsatte sats på 750 ATS, som indtil da gjaldt for støjsvage motorkøretøjer med mere end tre aksler, ophævet, således at der skulle betales den fulde sats på 1 000 ATS, dvs. 28,99 ATS pr. km. Endvidere blev adgangen til at opnå nedsættelse ved køb af et klippekort afskaffet, som ellers gjorde det muligt at nedsætte satsen for strækningen til 600 ATS, dvs. 17,39 ATS pr. km, eller ved køb af et flerturskort for støjsvage motorkøretøjer, som ellers gjorde det muligt at nedsætte satsen til 500 ATS, dvs. 14,49 ATS pr. km.
16 For delstrækningerne udgjorde satsen inden den første takstændring 300 ATS, dvs. 30 ATS pr. km for strækningen mellem Innsbruck og Schönberg og 19,35 ATS pr. km for strækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner. Ved køb af et klippekort blev denne afgift nedsat til 200 ATS, dvs. 20 ATS pr. km for strækningen mellem Innsbruck og Schönberg og 12,90 ATS pr. km for strækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner. Satsen på 300 ATS blev opretholdt efter den 1. juli 1995, men klippekortet blev erstattet af et forudbetalt kort, hvorved strækningen mellem Innsbruck og Schönberg kunne tilbagelægges til den uændrede, nedsatte sats på 200 ATS, mens strækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner kunne tilbagelægges til en nedsat sats på 240 ATS, dvs. 15 ATS pr. km, som var højere end den tidligere sats.
17 Også for den korte strækning forblev satsen på 100 ATS uændret, dvs. 66,67 ATS pr. km, som ved køb af et klippekort blev nedsat til 80 ATS, dvs. 53,33 ATS pr. km. Ved køb af det forudbetalte kort, som afløste klippekortet, var det muligt at opnå den samme nedsatte sats som tidligere.
18 Vejafgifterne for motorkøretøjer med mere end tre aksler blev på ny ændret med virkning fra den 1. februar 1996.
19 Hvad angår den fulde strækning blev satsen forhøjet til 1 150 ATS, dvs. 33,33 ATS pr. km, for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer, og til 1 500 ATS, dvs. 43,48 ATS pr. km, for andre køretøjer med mere end tre aksler. Hvad angår gennemkørsler om natten blev satsen forhøjet til 2 300 ATS, dvs. 66,67 ATS pr. km, for alle motorkøretøjer med mere end tre aksler. De nedsatte satser blev ikke genindført, idet køb af forudbetalte kort ikke har nogen betydning for satsen.
20 For delstrækningerne blev satsen på 300 ATS ikke forhøjet i forbindelse med denne anden takstændring. De nedsatte satser på henholdsvis 200 og 240 ATS, afhængig af strækningen, der ydes ved køb af et forudbetalt kort, blev heller ikke forhøjet. Der blev ikke fastsat nogen særregler hverken for nattrafikken eller for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer.
21 Hvad angår den korte strækning blev hverken den fulde (100 ATS) eller den nedsatte sats ved køb af forudbetalt kort (80 ATS) forhøjet.
22 Vedrørende strækningerne fra Innsbruck til Matrei/Steinach (19 km) og fra Schönberg til Matrei/Steinach (9 km), der i princippet anses for en fuld strækning, skal det bemærkes, at der gælder en særordning med en såkaldt »halv takst«, for lastvogne med mere end tre aksler, såfremt de kører tur/retur. Efter denne ordning, der gjaldt allerede før den 1. juli 1995, kan der erhverves et gratis returkort ved tilbagekørslen fra Matrei/Steinach til Innsbruck via hovedstationen i Schönberg, således at denne strækning tur/retur kan tilbagelægges til samme sats som en enkelt kørsel (dvs. 1 150 eller 1 500 ATS i stedet for 2 300 ATS eller 3 000 ATS). Ved betaling for strækningen tur/retur med det forudbetalte kort udsteder stationen i Schönberg ved tilbagekørslen en bon, som giver ret til en nedsættelse på 1 100 ATS i prisen for den fulde strækning for støjende og forurenende køretøjer, og en bon, som giver ret til en nedsættelse på 750 ATS i prisen for den fulde strækning for støjsvage og mindre forurenende køretøjer. Som følge af denne ordning koster strækningen tur/retur kun 400 ATS for alle køretøjer med mere end tre aksler, dvs. 10,53 ATS pr. km på ruten på 38 km Innsbruck-Matrei/Steinach-Innsbruck og 22,22 ATS pr. km på ruten på 18 km Schönberg-Matrei/Steinach-Schönberg.
23 Endelig skal nævnes, at tunge lastvogne med en højst tilladt bruttovægt på 7,5 tons eller derover ikke må benytte landevejen ved Brenner, som er beliggende langs motorvejen, og hvis benyttelse er afgiftsfri.
Den administrative procedure
24 Ved skrivelse af 31. maj 1995 meddelte den østrigske regering Kommissionen, at den agtede at ændre afgiftsordningen for Brenner-motorvejen med virkning fra den 1. juli 1995.
25 Den 9. juni 1995 opfordrede Kommissionen den østrigske regering til at tilsende den supplerende oplysninger vedrørende den nye ordning og at udtale sig om, hvorvidt den fandt, at ordningen var forenelig med direktivet.
26 De østrigske myndigheder besvarede skrivelsen den 27. juni 1995.
27 Den 4. august 1995 anmodede Kommissionen de østrigske myndigheder om en oversigt over de årlige indtægter og udgifter med hensyn til Brenner-motorvejen inden for de seneste ti år samt et overslag for de kommende to eller tre år, for at kunne afgøre, om den betydelige forhøjelse af vejafgifterne, som var foretaget med virkning fra den 1. juli 1995, var begrundet i en forøgelse af udgifterne.
28 Den østrigske regering besvarede denne anmodning den 15. januar 1996. Ved skrivelse af samme dag gav den Kommissionen meddelelse om den beslutning, den havde truffet den 9. januar 1996, om at foretage en yderligere ændring af vejafgiftsordningen for Brenner-motorvejen med virkning fra den 1. februar 1996.
29 Som svar på en skrivelse fra Kommissionen af 25. januar 1996 tilsendte de østrigske myndigheder den 8. februar 1996 denne en række mere detaljerede oplysninger vedrørende grundene til den nye takstændring.
30 Ved skrivelse af 9. april 1996 meddelte Kommissionen den østrigske regering, at den fandt de to pågældende takstændringer uforenelige med direktivets krav. For det første medførte de en forskelsbehandling, som var i strid med direktivets artikel 7, litra b), da de kun gjaldt for motorkøretøjer med mere end tre aksler, hvoraf størstedelen ikke er indregistreret i Østrig, og for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, som er den obligatoriske transitrute, der også for størstedelens vedkommende benyttes af køretøjer, som ikke er indregistreret i Østrig, mens delstrækningerne, som ikke berøres af de omtvistede forhøjelser, overvejende benyttes af køretøjer, der er indregistreret i Østrig. For det andet var de omtvistede forhøjelser ikke afpasset efter omkostningerne i forbindelse med bygning og drift af Brenner-motorvejen, hvilket er i strid med direktivets artikel 7, litra h). Som følge heraf opfordrede Kommissionen i overensstemmelse med proceduren i henhold til traktatens artikel 169 den østrigske regering til inden for en frist på to måneder at fremsætte sine bemærkninger vedrørende vejafgiftsordningens påtalte uforenelighed med fællesskabsretten.
31 I sit svar af 5. juni samme år afviste den østrigske regering, at der forelå en forskelsbehandling i strid med direktivets artikel 7, litra b), under henvisning til, at vejafgifterne for den fulde strækning og for delstrækningerne ikke udgjorde sammenlignelige situationer. Regeringen anførte, at også kravene i direktivets artikel 7, litra h), var opfyldt, da de omtvistede forhøjelser skyldtes de betydelige udgifter, som var forbundet med det østrigske net af motorveje og motortrafikveje, hvis finansiering foretages centralt af Asfinag.
32 Ved skrivelse af 30. juli 1996 anmodede Kommissionen den østrigske regering om at give en forklaring på, at det navnlig hvad angår lastvogne med indtil tre aksler kun var østrigske køretøjer, som kunne erhverve et årskort. Den 10. oktober 1996 meddelte regeringen Kommissionen, at den ville ophæve denne forskelsbehandling med virkning fra den 1. november 1996.
33 Da Kommissionen ikke fandt de østrigske myndigheders forklaring overbevisende, tilsendte den den østrigske regering en begrundet udtalelse den 13. januar 1997, hvori den konkluderede, at Republikken Østrig med de to anfægtede forhøjelser havde handlet i strid med direktivets artikel 7, litra b) og h). Den opfordrede som følge heraf denne medlemsstat til inden for en frist på to måneder at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme sine forpligtelser efter direktivet.
34 I sit svar af 28. maj 1997 opretholdt den østrigske regering sit synspunkt og uddybede dette. Ved skrivelse af 7. november 1997 redegjorde den for den særlige ordning vedrørende strækningen tur/retur mellem Innsbruck og Matrei/Steinach (den særlige ordning med halv takst).
35 Endelig tilsendte den østrigske regering ved skrivelse af 17. februar 1998 med henblik på kontrol Kommissionen en fornyet beregning af omkostningerne i forbindelse med infrastrukturen ved Brenner-korridoren, som var baseret på den beregningsmetode, som Schweiz har anvendt ved sine forhandlinger med Den Europæiske Union til støtte for det afgiftsniveau, denne stat anvender for lastvogne på 40 tons, som kører igennem bjergkorridoren mellem Basel og Chiasso.
36 Da Kommissionen fandt, at Republikken Østrig ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at bringe de påtalte traktatbrud til ophør, har den anlagt nærværende sag.
Formaliteten
37 Republikken Østrig har gjort gældende, at Kommissionen har fortsat med at anlægge traktatbrudssøgsmål på grundlag af direktivet, selv om der er forløbet mere end tre år siden afsigelsen af dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, hvorved Domstolen annullerede direktivet, idet den dog bestemte, at dets retsvirkninger midlertidigt skulle stå ved magt, indtil der var vedtaget et nyt direktiv, som ifølge dommen skulle vedtages inden for en rimelig frist.
38 Uden direkte at rejse indsigelse mod, at sagen antages til realitetsbehandling, finder den østrigske regering, at det er uforeneligt med det princip, der bl.a. ligger til grund for EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) - hvorefter der påhviler medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne en gensidig forpligtelse til loyalt samarbejde - at Rådet har mulighed for at undlade at træffe foranstaltninger til genoprettelse af en lovlig tilstand og således kan opretholde en ulovlig tilstand til skade for medlemsstaterne.
39 Ifølge Republikken Østrig strider det mod traktatens ånd og formål at kritisere den for at tilsidesætte en retsakt, som Domstolen har annulleret, når den kompetente institution under tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 176, stk. 1 (nu artikel 233, stk. 1, EF) i mere end tre år har undladt at afhjælpe denne situation.
40 Den sagsøgte regering finder, at dette gælder så meget desto mere, som de ændringer, der blev foretaget i det af Parlamentet godkendte direktivforslag KOM(92)405 endelig udg. (EFT 1992 C 311, s. 63), og som blev optaget i direktivets ordlyd, er væsentlige, således som Domstolen fremhævede i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, hvorfor direktivet ikke ville være blevet vedtaget i denne form, hvis Rådet på ny havde hørt Parlamentet. Desuden tog direktivet ikke tilstrækkeligt hensyn til miljøbeskyttelseshensyn.
41 Vedrørende det anførte skal det først fremhæves, at Domstolen i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet efter at have bestemt, at retsvirkningerne af det annullerede direktiv foreløbigt skulle opretholdes, indtil der var vedtaget et nyt direktiv (præmis 31 og 32) - for at undgå en afbrydelse i harmoniseringsprogrammet for transportbeskatningen og for at tilgodese vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn - tilføjede, at fællesskabslovgiver var forpligtet til at afhjælpe den begåede formfejl inden for en rimelig frist (præmis 33).
42 Som anført ovenfor i præmis 6, vedtog Europa-Parlamentet og Rådet den 17. juni 1999, dvs. næsten fire år efter afsigelsen af dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, direktiv 1999/62, som afløste det annullerede direktiv.
43 Selv om den periode, der forløb mellem datoen for afsigelsen af dommen om direktivets annullation og vedtagelsen af det nye direktiv 1999/62 umiddelbart kan synes lang, kan dette dog ikke forhindre Kommissionen i, som traktatens vogter, at iværksætte en procedure i henhold til traktatens artikel 169, som kan føre til, at der anlægges sag ved Domstolen med henblik på konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter det annullerede direktiv, hvis retsvirkninger ifølge dommen i sagen Parlamentet mod Rådet fortsat stod ved magt, selv om det var annulleret af de grunde, som var anført i dommen.
44 Det bemærkes, at formålet med proceduren efter traktatens artikel 169 er at afværge medlemsstaternes tilsidesættelse af deres forpligtelser efter fællesskabsretten (jf. bl.a. dom af 1.3.1966, sag 48/65, Lütticke m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 169, org. ref.: Rec. s. 27, på s. 39), og at det i øvrigt henhører under Kommissionens skøn at afgøre, om en sådan procedure skal iværksættes.
45 Sagen kan derfor fremmes til realitetsbehandling.
Realiteten
46 Indledningsvis bemærkes, at det er ubestridt, at Brenner-motorvejen er en »motorvej« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i direktivets artikel 2, første led, og at de vejafgifter, der opkræves for benyttelsen heraf, er »vejafgifter« i direktivets artikel 2, andet leds forstand. Ifølge definitionen af »køretøjer« i direktivets artikel 2, fjerde led, omfatter direktivet køretøjer, som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons.
47 Med sit søgsmål gør Kommissionen gældende, at Republikken Østrig dels har tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7, litra b), da de køretøjer med mere end tre aksler, som er berørt af de anfægtede forhøjelser, hovedsagelig er køretøjer, som ikke er indregistreret i Østrig. Dels har Republikken Østrig tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7, litra h), da disse forhøjelser i strid med kravene efter denne bestemmelse ikke er begrundet i omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af det pågældende infrastrukturnet.
Anbringendet om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, litra b)
48 Kommissionen har gjort gældende, at direktivets artikel 7, litra b), pålægger medlemsstaterne at opkræve vejafgifter uden direkte eller indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet eller transportens afsendelses- eller bestemmelsessted. De to anfægtede forhøjelser har imidlertid medført en forskelsbehandling, der er begrundet såvel i transportvirksomhedens nationalitet som transportens afsendelses- eller bestemmelsessted.
49 De to led af dette anbringende skal undersøges hver for sig.
Anbringendet om forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet
50 Kommissionen har anført, at de to takstforhøjelser væsentligt har fordyret benyttelsen af den fulde strækning, fordi rabatmulighederne blev ophævet med virkning fra den 1. juli 1995 med den heraf følgende forhøjelse af afgiften for en strækning. Kommissionen har fremhævet, at det i denne forbindelse er uden betydning, om afgiftsforhøjelsen beroede på, at rabatmulighederne blev ophævet, eller om satserne blev forhøjet. Det afgørende for anvendelsen af direktivet er det økonomiske resultat, nemlig at udgiften for benyttelse af vejnettet faktisk blev forhøjet, mens de tekniske detaljer i vejafgiftsordningen, som fører dertil, er uden betydning.
51 Efter Kommissionens opfattelse medfører de anfægtede forhøjelser, at afgiftsordningen for Brenner-motorvejen væsentligt forfordeler de køretøjer, som er indregistreret i de andre medlemsstater, og som normalt benyttes af transportvirksomheder, der ikke er hjemmehørende i Østrig. De udenlandske transportvirksomheder, som skal betale den højeste sats for benyttelse af strækningen, stilles klart ufordelagtigere end størstedelen af de østrigske transportvirksomheder, som i praksis næsten udelukkende benytter de strækninger, for hvilke det er muligt at opnå en gunstigere sats og særlige rabatter.
52 Følgelig udgør afgiften for den fulde strækning, som står klart i misforhold til afgiften for delstrækningerne og for strækningen Innsbruck-Matrei/Steinach tur/retur, en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet i direktivets artikel 7, litra b)'s forstand (jf., med de nødvendige ændringer, dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, præmis 33, 34 og 35).
53 Kommissionen er af den opfattelse, at det tillige er en indirekte forskelsbehandling, at de omtvistede forhøjelser som helhed kun vedrører køretøjer i køretøjsklassen med mere end tre aksler, hvoraf langt de fleste er indregistreret i udlandet.
54 Den østrigske regering har gjort gældende, at der ikke blev foretaget nogen forhøjelse af afgiftssatserne den 1. juli 1995, og at ophævelsen af de indtil da eksisterende rabatter og nedsættelser ikke stred mod direktivet, der hverken stiller krav om, at der ydes rabatter eller nedsættelser, eller at de allerede eksisterende rabatter eller nedsættelser opretholdes. Den enhedssats på 1 000 ATS pr. strækning, som gjaldt fra den 1. juli 1995 for alle lastbiler med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning, blev nemlig indført allerede den 1. januar 1992.
55 Efter den østrigske regerings opfattelse vedrører vejafgiftsordningen for den fulde strækning, på den ene side, og ordningen for del- og korte strækninger, på den anden side, desuden to forskellige situationer, som ikke kan sammenlignes. Delstrækningerne og de korte strækninger af Brenner-motorvejen tilbagelægges hovedsagelig af køretøjer under 7,5 tons, som efter deres vægtklasse kan køre ad landevejen. Derimod tilbagelægges den fulde strækning af Brenner-motorvejen, hvad angår trafikken med lastvogne, hovedsagelig af køretøjer over 7,5 tons, som ikke må køre ad landevejen, der løber parallelt med motorvejen. Såfremt vejafgifterne også var blevet forhøjet for delstrækningerne og de korte strækninger, ville det have medført en uacceptabel omlægning af trafikken til det afgiftsfrie vejnet. Alene på grund af denne forskel i situationen var det følgelig berettiget at begrænse forhøjelsen af satserne til kun at angå den fulde strækning.
56 Selv når henses udelukkende til de af direktivet omfattede køretøjer, hvis højst tilladte bruttovægt overstiger 12 tons, førte forhøjelsen af afgiftssatserne ikke ifølge den østrigske regering til, at der blev anvendt forskellige regler på ens situationer, da vejafgifterne for den fulde strækning selv ikke efter de to pågældende takstforhøjelser stod i misforhold til dem, der gjaldt for delstrækningerne og de korte strækninger.
57 Efter de østrigske myndigheders opfattelse bør en objektiv fremstilling af vejafgifterne sammenfattes i en sammenlignende oversigt over alle strækningerne på Brenner-motorvejen, som dels angiver afgiftssatsen pr. km, dels den pågældende trafiktype, således at der sondres mellem transittrafik (hvor afsendelses- og bestemmelsessted ligger uden for Østrig), trafik, hvor enten afsendelses- eller bestemmelsesstedet ligger i Østrig, og intern trafik (hvor både afsendelses- og bestemmelsesstedet ligger i Østrig). Ved at sammenlægge disse afgiftssatser pr. km kan man for hver enkelt trafiktype beregne en gennemsnitlig afgiftssats pr. km, der derpå kan anvendes som grundlag for en objektiv sammenligning. En sådan beregning giver en gennemsnitlig afgiftssats pr. km på 33,33 ATS for transittrafikken, hvilket beløb også Kommissionen er nået frem til. Gennemsnitsafgiften for trafik med afsendelses- eller bestemmelsessted i Østrig udgør ca. 32,57 ATS pr. km, og gennemsnitsafgiften for den lokale trafik inden for Brenner-motorvejens område udgør 36,79 ATS pr. km. De beregnede beløb svarer således helt til hinanden, hvorfor vejafgiftsordningen ikke medfører nogen forskelsbehandling i strid med direktivet.
58 Efter Republikken Østrigs opfattelse kan der kun foretages en objektiv og seriøs sammenligning mellem den afgiftssats, der anvendes på den fulde strækning, og den, der anvendes på delstrækningerne og de korte strækninger, ved at tage hensyn til satserne for alle vejstrækninger. I modsætning til det af Kommissionen hævdede er der nemlig forskel på satserne såvel for de stærkt befærdede delstrækninger (mellem 10,53 ATS pr. km for Innsbruck-Matrei/Steinach og 66,67 ATS pr. km for Stubaital-Patsch/Igls) som for de mindre befærdede delstrækninger (mellem 17,14 ATS pr. km for Matrei/Steinach-Brennersee og 69,70 ATS pr. km for Stubaital-Nößlach). For elleve af de tyve strækninger, som er taget i betragtning, er afgiften pr. km højere end den afgift, der anvendes for støjsvage og mindre forurenende køretøjer, der tilbagelægger den fulde strækning om dagen.
59 Da den gennemsnitlige afgiftssats, som er beregnet for den fulde strækning på grundlag af objektive kriterier, ikke adskiller sig væsentligt fra gennemsnitssatsen for del- og korte strækninger, og da der ikke foreligger nogen indirekte forskelsbehandling, er det uden betydning at vide, hvilke strækninger der tilbagelægges af hvor stor en procentdel af køretøjer af en bestemt oprindelse.
60 Hvad angår anbringendet om, at de omhandlede to afgiftsforhøjelser var begrænset til køretøjer med mere end tre aksler, der hovedsagelig er indregistreret i de øvrige medlemsstater, anfører den østrigske regering, at det er urigtigt, når det hævdes, at næsten alle de køretøjer, der skal betale den uændrede sats for køretøjer med indtil tre aksler, er østrigske. Denne sats gælder nemlig også for næsten alle busser. De busser, der benytter Brenner-motorvejen, udgør 42% af køretøjerne i klasse B (køretøjer med indtil tre aksler, med en højde af mere end 1,3 m over kørebanen målt ved forakslen), og de busser, som er indregistreret i andre medlemsstater, udgør ca. 93% af dette tal. Hvad angår de øvrige køretøjer med indtil tre aksler, er 32% registreret i udlandet og 68% i Østrig. De udenlandske bussers andel udgør således 39% (42% x 0,93%) og de udenlandske lastvognes andel 19% (58% x 0,32), dvs. at i alt 58% af køretøjerne i klasse B er udenlandske.
61 Den østrigske regering har endelig anført, at situationen for køretøjer med mere end tre aksler ikke, som hævdet af Kommissionen, kan sammenlignes med situationen for køretøjer med indtil tre aksler, da de slider vejene og skader miljøet mere.
62 Vedrørende det anførte bemærkes, at Kommissionen med første led af sit første anbringende i det væsentlige kritiserer Republikken Østrig for med indførelsen af de to pågældende ændringer af afgiftssatserne at have fastsat vejafgifterne på en sådan måde, at de for det første medfører en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet i direktivets artikel 7, litra b)'s forstand, fordi ændringerne hovedsagelig berører køretøjer, der er indregistreret i de andre medlemsstater.
63 Indledningsvis må det, som generaladvokaten med rette har anført i punkt 22 i forslaget til afgørelse, medgives Kommissionen, at ved bestemmelsen af, om der foreligger en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedernes nationalitet, udgør køretøjernes indregistrering på det nuværende udviklingstrin af vejgodstransporten i Den Europæiske Union et gyldigt kriterium, da de i en medlemsstat indregistrerede køretøjer normalt benyttes af erhvervsdrivende fra samme medlemsstat (jf., med de nødvendige ændringer, vedrørende fartøjer, der fører nationalt flag, Corsica Ferries-dommen, præmis 33). Den østrigske regering har i øvrigt ikke under den foreliggende sag anfægtet, at transportvirksomhederne normalt er hjemmehørende i samme stat som den, hvor de køretøjer, virksomhederne benytter, er indregistreret.
64 Det må herefter fastslås, som også Kommissionen har gjort gældende, at de to pågældende forhøjelser af afgiftssatserne kun vedrører køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen.
65 Som generaladvokaten har anført i punkt 25 og 26 i forslaget til afgørelse, fremgår det således klart af sammenligningen af vejafgiftssatserne for Brenner-motorvejen, som er beskrevet ovenfor i præmis 15-22, at bortset fra en mindre forhøjelse af den nedsatte afgiftssats for delstrækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner, som blev forhøjet fra 200 til 240 ATS, medførte de to pågældende takstændringer en væsentlig forhøjelse af vejafgiftssatserne, men udelukkende for de køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Den omstændighed, at de omtvistede forhøjelser delvis skyldes afskaffelsen af de nedsatte afgiftssatser, ændrer intet herved, således som Kommissionen med rette har fremhævet.
66 Således blev vejafgiftssatsen for køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning, med virkning fra den 1. februar 1996 forhøjet med 150% for dagkørsler i forhold til den afgift, der gjaldt før den 1. juli 1995, og med 283% for natkørsler. Hvad angår støjsvage og mindre forurenende køretøjer, udgjorde forhøjelsen 130% for dagkørsler og 360% for natkørsel. Derimod blev køretøjer med indtil tre aksler ikke berørt af de omtvistede forhøjelser, uanset den tilbagelagte strækning, og det gjaldt tillige for køretøjer med mere end tre aksler, som ikke tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, bortset fra den mindre ændring, som er nævnt ovenfor, hvad angår strækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner. Endelig var satsen for denne strækning uændret under hensyn til den særordning med halv takst, som anvendes for strækningen mellem Schönberg og Matrei/Steinach tur/retur.
67 I øvrigt bemærkes, som generaladvokaten med rette har anført i punkt 28 i forslaget til afgørelse, at det fremgår af en teknisk undersøgelse benævnt »Alpenquerender Straßengüterverkehr 1994« (vejgodstransport gennem Alperne), der blev udført i Wien i 1995 på Forbundsøkonomiministeriets foranledning (herefter »den tekniske undersøgelse af 1995«) - og hvis konklusioner den østrigske regering ikke har bestridt - at ca. 84% af køretøjer med mere end tre aksler - hvoraf 99% tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen - ikke er indregistreret i Østrig.
68 Under hensyn til, at der normalt, som anført ovenfor i præmis 63, er sammenfald mellem den stat, hvor transportvirksomhederne er hjemmehørende, og den stat, hvor de køretøjer, virksomhederne benytter, er indregistreret, må det fastslås, at de omtvistede forhøjelser, der blev foretaget ved de pågældende to takstændringer, for størstedelen berører transportvirksomhederne i de øvrige medlemsstater.
69 For at kunne fastslå, om der ved fastsættelsen af vejafgiftssatserne er sket en tilsidesættelse af forbuddet mod forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet i direktivets artikel 7, litra b)'s forstand, må det undersøges, om de køretøjer, der ikke er indregistreret i Østrig, og som for størstedelens vedkommende berøres af de omtvistede forhøjelser, i modsætning til det af den østrigske regering hævdede, befinder sig i en situation, som er sammenlignelig med den, der gælder for køretøjer indregistreret i Østrig, der for størstedelens vedkommende ikke er blevet berørt af de pågældende forhøjelser, og som efter Kommissionens opfattelse betaler betydeligt lavere afgifter pr. tilbagelagt km.
70 Ifølge Domstolens praksis kan en forskelsbehandling kun bestå i, at der på sammenlignelige situationer anvendes forskellige bestemmelser, eller at den samme bestemmelse anvendes på forskellige situationer (jf. bl.a. dom af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, præmis 30).
71 Efter Kommissionens opfattelse skal situationen for køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, sammenlignes med situationen for køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger en delstrækning, og med situationen for køretøjer med indtil tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning.
72 Hvad for det første angår sammenligningen mellem køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning, og køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger delstrækninger, har Kommissionen som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen, præciseret, hvilke af disse delstrækninger der bør lægges til grund for sammenligningen. Efter Kommissionens opfattelse er der tale om fire strækninger, nemlig strækningen på ca. 10 km fra Innsbruck til Schönberg (eller Stubaital), for hvilken den uændrede afgift med forudbetalt kort udgør 200 ATS, dvs. 20 ATS pr. km, strækningen på ca. 19 km fra Innsbruck til Matrei/Steinach, for hvilken den uændrede afgift under anvendelse af særordningen med halv takst og forudbetalt kort udgør 200 ATS, dvs. 10,53 ATS pr. km, strækningen på ca. 24,5 km fra Schönberg til grænsestationen i Brenner, for hvilken afgiften svarer til den, der gælder for den fulde strækning, og endelig strækningen på ca. 15,5 km fra Matrei/Steinach til grænsestationen i Brenner, for hvilken afgiften udgør 240 ATS, dvs. 15,48 ATS pr. km.
73 Som generaladvokaten har anført i punkt 34 i forslaget til afgørelse, bør der ved sammenligningen tages hensyn til tre strækninger, nemlig strækningen mellem Innsbruck og Schönberg, strækningen mellem Innsbruck og Matrei/Steinach og strækningen mellem Matrei/Steinach og grænsestationen i Brenner. Derimod kan strækningen mellem Schönberg og grænsestationen i Brenner, som Kommissionen også har medtaget, ikke med rette tages i betragtning som delstrækning, da denne strækning på alle punkter sidestilles med en fuld strækning.
74 Der kan ikke gives den østrigske regering medhold i den opfattelse, som den har gjort gældende, hvorefter der skal tages hensyn til alle delstrækningerne ved sammenligningen med gennemsnitsafgiften pr. km i forbindelse med anvendelsen af den fulde strækning.
75 Som generaladvokaten nemlig med rette har fremhævet i punkt 35 i forslaget til afgørelse, bør der ved sammenligningen tages hensyn til de delstrækninger, som faktisk anvendes af køretøjer med mere end tre aksler til udførelse af tilsvarende former for transport som den, der benyttes på den fulde strækning. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, er de strækninger, som er nævnt ovenfor i præmis 72, de eneste, som kan benyttes til befaring af økonomisk vigtige lokaliteter, såsom Innsbruck, Fulpmes, der er beliggende ved Stubaital, og Matrei, mens de øvrige byer beliggende langs motorvejen navnlig har turistmæssig interesse. Det må herefter antages, at der for køretøjer med mere end tre aksler, som kører på disse delstrækninger og på den fulde strækning, er analoge grunde til at foretage godstransporten med lastvogn enten i transit ved benyttelse af den fulde strækning eller fra/til en af de lokaliteter, som befares ad de nævnte delstrækninger. Derimod kan de strækninger, som er irrelevante eller kun har perifer interesse for denne type transport, ikke tages i betragtning ved sammenligningen.
76 Det er ganske vist ubestridt, at delstrækningerne af Brenner-motorvejen kun benyttes af 1% af samtlige køretøjer med mere end tre aksler. Det er dog tillige ubestridt, at de køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger disse strækninger, for størstedelens vedkommende er indregistreret i Østrig. Ved vurderingen af, om der foreligger en forskelsbehandling, er det afgørende imidlertid den respektive procentvise andel af nationale og ikke-nationale transportvirksomheder i de to grupper, der skal sammenlignes, og ikke den respektive størrelse af antallet af transportvirksomheder i de to grupper. Forskelsbehandlingen består således i givet fald i, at størstedelen af de køretøjer, som tilhører den gruppe, der begunstiges, udgøres af køretøjer, der er indregistreret i Østrig, mens størstedelen af de køretøjer, som tilhører den gruppe, der behandles ufordelagtigere, og som udgør 99% af den samlede trafik med køretøjer med mere end tre aksler, udgøres af køretøjer, der ikke er indregistreret i Østrig.
77 Den østrigske regering har også anført, at såvel det ringe omfang af trafikken med tunge lastvogne på delstrækningerne som den omstændighed, at denne trafik vedrører køretøjer, der praktisk talt ikke udfører transporter om natten, har begrundet, at den differentierede afgiftsordning, der er indført for den fulde strækning - og hvor satsen afhænger af det forurenings- og støjniveau, som køretøjer med mere end tre aksler frembringer, samt disses kørselstidspunkt - ikke også anvendes på delstrækninger på grund af de administrative omkostninger, som er forbundet med administrationen af en sådan ordning. De østrigske myndigheder er følgelig af den opfattelse, at de ikke har anvendt forskellige bestemmelser på sammenlignelige situationer.
78 Herom er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne argumentation alene vedrører vejafgiftsordningen, for så vidt den fastsætter en differentieret afgiftssats, der afhænger af forurenings- og støjniveauet for køretøjer med mere end tre aksler eller af disses kørselstidspunkt, dvs. den ordning, som har været gældende for den fulde strækning siden den anden af de pågældende takstændringer. Denne argumentation imødegår imidlertid ikke Kommissionens anbringende om, at Republikken Østrig har tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling ved at afskaffe de takstnedsættelser, der gjaldt før den første takstændring for køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning, og ved i forbindelse med den anden takstændring at have forhøjet basissatsen for køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning. Under alle omstændigheder kan medlemsstaterne ikke påberåbe sig vanskeligheder af administrativ karakter til støtte for at indføre eller opretholde diskriminerende bestemmelser (jf. i denne retning bl.a. dom af 7.4.1992, sag C-45/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2509, præmis 21).
79 Det må herefter fastslås, at der hvad angår køretøjer med mere end tre aksler, som udfører godstransport, finder en forskelsbehandling sted mellem, på den ene side, de køretøjer, der tilbagelægger den fulde strækning, og som for størstedelens vedkommende ikke er indregistreret i Østrig, og, på den anden side, de køretøjer, som er i en sammenlignelig situation, idet de tilbagelægger de delstrækninger, der er omhandlet ovenfor i præmis 73, og som for størstedelens vedkommende er indregistreret i Østrig.
80 Som det fremgår af de oplysninger, der er fremlagt af Kommissionen, og som ikke bestrides af den østrigske regering, betaler de køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger en af de tre delstrækninger, der er nævnt ovenfor i præmis 73, henholdsvis 20 ATS, 10,53 ATS og 15,48 ATS pr. km efter de to anfægtede forhøjelser, hvilket svarer til en gennemsnitlig afgiftssats på 15,34 ATS pr. km. Derimod betaler køretøjer med mere end tre aksler efter de samme forhøjelser 33,33 ATS pr. km for den fulde strækning, når denne tilbagelægges under en dagkørsel, såfremt de opfylder de skærpede betingelser hvad angår forurenings- og støjniveauet, og 43,48 ATS pr. km i de øvrige tilfælde og når strækningen tilbagelægges under en natkørsel.
81 Denne konstatering bekræftes af en gennemgang af den lovgivningsmæssige baggrund for de to pågældende takstændringer. I resolutionen af 17. maj 1995 fra delstaten Tirols parlamentariske forsamling, som var oprindelsen til de nævnte takstændringer, understregedes således nødvendigheden af at beskytte de »nationale transportvirksomheder« (»heimischen Frächter«) mod de »drastiske vejafgifter«, som var forbundet med disse takstændringer.
82 For det andet må det efterprøves, om køretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning, behandles anderledes end køretøjer med indtil tre aksler, som tilbagelægger samme strækning, således som det tillige hævdes af Kommissionen.
83 Det bemærkes straks, at i modsætning til det af den østrigske regering anførte, kan man ikke ved bedømmelsen af, om der foreligger en forskelsbehandling i direktivets forstand, tage busser i betragtning som køretøjer med indtil tre aksler og i øvrigt heller ikke de øvrige køretøjer, som ikke opfylder definitionen af køretøjer i direktivets artikel 2, fjerde led, nemlig motorkøretøjer eller en kombination af sammenkoblede køretøjer, »som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons«.
84 Det er heller ikke muligt at godtage den østrigske regerings argument om, at enhver sammenligning af køretøjer med mere end tre aksler og køretøjer med indtil tre aksler er uhensigtsmæssig, fordi de førstnævnte køretøjer på grund af deres større vægt og motorkraft er skadeligere for miljøet.
85 Det er hertil tilstrækkeligt at bemærke dels, at den østrigske regering, som anført af Kommissionen, ikke har bestridt, at det slid på vejnettet, som forårsages af et bestemt køretøj, ikke blot afhænger af antallet af aksler, men også af andre faktorer såsom totalvægten i forhold til antallet af aksler, vægten pr. aksel og affjedringen af drivakslen. Dels er der ikke, som Kommissionen ligeledes har gjort gældende, noget holdepunkt for at antage, at køretøjer med mere end tre aksler skulle være mærkbart mere skadelige for miljøet end køretøjer med indtil tre aksler i betragtning af, at mere end 90% af køretøjerne med mere end tre aksler opfylder betingelserne for at anvende taksten for støjsvage og mindre forurenende lastvogne, således som det erkendes af den østrigske regering.
86 Det må derfor undersøges, om størstedelen af køretøjerne i køretøjsklassen med indtil tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning - og som hører til den begunstigede gruppe, da de ikke berøres af de anfægtede forhøjelser - er indregistreret i Østrig. Hvis det er tilfældet, foreligger der en forskelsbehandling til skade for køretøjer med mere end tre aksler, som er berørt af de to pågældende takstændringer, og som for langt størstedelens vedkommende er indregistreret i de øvrige medlemsstater.
87 Som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, kan det ifølge oplysningerne i den tekniske undersøgelse af 1995, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sit første anbringende, antages, at omkring en fjerdedel af køretøjer med indtil tre aksler, der i 1994 tilbagelagde den fulde strækning, var indregistreret i Østrig. Efter disse oplysninger foreligger der derfor ikke nogen forskelsbehandling mellem de to køretøjsklasser, som er begrundet i transportvirksomhedernes nationalitet, da de fordelagtigere afgiftssatser for køretøjer med indtil tre aksler for størstedelens vedkommende kom køretøjer, som ikke var indregistreret i Østrig, og dermed ikke-østrigske transportvirksomheder, til gode.
88 På grundlag af de foranstående betragtninger må det fastslås, at de to pågældende takstforhøjelser stillede de østrigske transportvirksomheder gunstigere end transportvirksomheder, som er hjemmehørende i de øvrige medlemsstater, da disse takstændringer berører køretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, og som for langt størstedelens vedkommende ikke er indregistreret i Østrig, i modsætning til køretøjer med mere end tre aksler, der udfører en tilsvarende transport på visse delstrækninger, og som for langt størstedelens vedkommende er indregistreret i Østrig.
89 Som begrundelse for disse takstforskelle gør den østrigske regering gældende dels, at forhøjelsen af vejafgifterne for delstrækningerne medførte en væsentlig omlægning af den lokale og regionale trafik af køretøjer under 7,5 tons på det nationale vejnet, hvilket var uacceptabelt for den lokale befolkning. Dels anfører regeringen, at det var absolut nødvendigt ved hjælp af de anfægtede forhøjelser for den fulde strækning at bekæmpe »trafikomlægninger« (»Umwegtransit«), som kunne føre til, at mellem 30 og 40% af køretøjer med mere end tre aksler, som foretager godstransport mellem Tyskland og Nordeuropa, på den ene side, og Italien, på den anden side, kørte en omvej ad Østrig for at betale lavere vejafgifter end dem, der gælder navnlig i Schweiz.
90 Som Kommissionen har fremhævet under den mundtlige forhandling, kan de forskelle i afgiftssatserne, som er nævnt ovenfor i præmis 80, hverken begrundes ud fra miljøbeskyttelseshensyn eller den nationale transportpolitik.
91 Det anføres i direktivets første og anden betragtning, at det er en forudsætning for at kunne fjerne fordrejning af konkurrencen mellem transportvirksomheder i medlemsstaterne, at afgiftssystemerne harmoniseres, og at der indføres retfærdige ordninger for opkrævning af afgifter hos transportvirksomhederne med henblik på dækning af infrastrukturomkostningerne, og at disse mål kun kan nås etapevis. Det anføres i tiende betragtning, at konkurrencefordrejninger mellem medlemsstaternes transportvirksomheder, indtil der er indført afgiftsformer, der er teknisk og økonomisk mere velegnede, kan dæmpes ved, at der gives mulighed for at bibeholde eller indføre vejafgifter eller indføre brugsafgifter på anvendelse af motorveje og på visse betingelser andre veje. Det fastslås i så henseende i ellevte betragtning, at vej- og brugsafgifter ikke må indebære forskelsbehandling.
92 Det fremgår af disse betragtninger, at fællesskabslovgiver klart har tilkendegivet sit ønske, at dette formål opfyldes - dog i fuld bevidsthed om, at ophævelsen af konkurrencefordrejninger på området for vejgodstransport kun kan ske etapevis - da det er uomgængeligt nødvendigt, for at det indre marked kan fungere hensigtsmæssigt. Fællesskabslovgiver har med henblik herpå bl.a. besluttet at harmonisere visse elementer i ordningen for vej- og brugsafgifter.
93 Dette forklarer, hvorfor fællesskabslovgiver på det område, der er dækket af direktivet, kun har villet give medlemsstaterne mulighed for at fravige de heri indeholdte regler af de grunde, som er fastsat i direktivet og på de heri foreskrevne betingelser.
94 Undtagelser fra eller yderligere nedslag i afgifter af køretøjer skal således godkendes af Rådet og skal være begrundet i en specifik politik hos medlemsstaten af socioøkonomisk art, eller som er knyttet til dens infrastrukturer [direktivets artikel 6, stk. 5, litra a)].
95 Derimod indeholder hverken direktivets betragtninger eller bestemmelser nogen mulighed for, som begrundelse for en afgiftsordning, der indebærer en indirekte forskelsbehandling i direktivets artikel 7, litra b)'s forstand, at påberåbe sig en national transportpolitik eller miljøbeskyttelseshensyn. Der findes heller ingen andre bestemmelser i direktivet, der indeholder mulighed for at fravige forbuddet mod forskelsbehandling ved fastsættelsen af afgiftssatserne.
96 Denne fortolkning af direktivet bekræftes af det nye direktiv 1999/62, der blev vedtaget på grundlag af EF-traktaten som affattet ved Amsterdam-traktaten.
97 Direktiv 1999/62, der også tilgodeser hensynet til beskyttelse af miljøet og til en afbalanceret udvikling af transportnettet ved fastsættelsen af vejafgiftssatserne, indeholder i artikel 7, stk. 4, et forbud mod forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet, som svarer til forbuddet i det annullerede direktivs artikel 7, litra b). Artikel 7, stk. 10, første afsnit, i direktiv 1999/62 giver medlemsstaterne mulighed for at differentiere vejafgiftssatserne dels efter køretøjets emissionsklasse - forudsat at ingen vejafgift ligger mere end 50% over den vejafgift, der opkræves for tilsvarende køretøjer, som opfylder de strengeste emissionsnormer - dels tidspunktet på dagen, forudsat at ingen vejafgift ligger mere end 100% over den vejafgift, der opkræves i den billigste dagperiode. I øvrigt skal en eventuel differentiering af vejafgifter på grundlag af køretøjets emissionsklasse eller tidspunktet på dagen stå i forhold til det forfulgte mål (artikel 7, stk. 10, andet afsnit, i direktiv 1999/62).
98 Følgelig kan miljøbeskyttelseshensyn kun tilgodeses inden for de strikte rammer, som er fastlagt i direktiv 1999/62. Såfremt sådanne hensyn havde kunnet påberåbes inden for rammerne af det annullerede direktiv, ville en sådan ordning have været opretholdt ved det nye direktiv 1999/62, som i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 6 medtager miljømæssige hensyn.
99 Under hensyn til de anførte betragtninger må det konkluderes, at fællesskabslovgivers hensigt med vedtagelsen af direktivet var på det særlige område for fastsættelse af vejafgifter at forbyde forskelle i afgiftssatser, som direkte eller indirekte er begrundet i transportvirksomhedernes nationalitet eller transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, og at direktivet ikke gav mulighed for at foretage nogen fravigelser herfra.
100 Hertil kommer, at de hensyn, som den østrigske regering har påberåbt sig, er reguleret af andre bestemmelser, såsom - hvad angår området for bekæmpelse af emissionen af forurenende luftarter fra dieselmotorer til fremdrift af køretøjer - Rådets direktiv 88/77/EØF af 3. december 1987 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om foranstaltninger mod emission af forurenende luftarter fra dieselmotorer til fremdrift af køretøjer (EFT 1988 L 36, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/1/EF af 22. januar 1996 (EFT L 40, s. 1). Hvad særlig angår formålet med en begrænsning af trafikken med lastvogne i transit gennem Østrig bør nævnes Kommissionens forordning (EF) nr. 3298/94 af 21. december 1994 om de nærmere bestemmelser i forbindelse med ordningen om transitrettigheder (økopointsystemet), angående lastbilers transitkørsel gennem østrigsk territorium, ifølge artikel 11 i protokol nr. 9 til akten vedrørende Norges, Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (EFT L 341, s. 20), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1524/96 af 30. juli 1996 (EFT L 190, s. 13).
101 Der må herefter gives Kommissionen medhold i første led af det første anbringende, da forskellen i vejafgifter for køretøjer med mere end tre aksler, som udfører godstransport afhængig af, om køretøjerne tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen eller en af de tre delstrækninger, der er nævnt ovenfor i præmis 73, og som er til skade for transportvirksomheder hjemmehørende i de øvrige medlemsstater, medfører en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet, som er i strid med direktivets artikel 7, litra b).
Anbringendet om forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted
102 Efter Kommissionens opfattelse medfører den vejafgiftsordning for Brenner-motorvejen, der gælder siden indførelsen af de to takstændringer, tillige en indirekte forskelsbehandling begrundet i »transportens afsendelses- eller bestemmelsessted« i direktivets artikel 7, litra b)'s forstand.
103 Herom anfører Kommissionen, at da ordningen gælder uden forskel efter transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, og da forskellen mellem satserne for den fulde strækning, delstrækningerne og den korte strækning formelt beror på et objektivt kriterium, nemlig strækningens længde, kan der ikke hævdes at foreligge nogen direkte forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted. Der foreligger dog ikke desto mindre en indirekte forskelsbehandling, da den fulde strækning i sagens natur for størstedelens vedkommende (80%) benyttes af transittrafikken (hvor afsendelses- og bestemmelsesstedet ligger uden for Østrig), hvorimod delstrækningerne og de korte strækninger hovedsagelig benyttes af lastvogne, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted er beliggende på østrigsk område.
104 Forskellen mellem satserne for de forskellige strækninger svarer imidlertid ikke til disses længde, da vejafgiftens størrelse undertiden er blevet forhøjet med mere end 100% alene for den fulde strækning, og da afgiften pr. km, som anført ovenfor i præmis 72 - navnlig ved anvendelsen af forudbetalte kort for delstrækningerne og strækningen mellem Innsbruck og Matrei/Steinach tur/retur - siden indførelsen af de to omtvistede forhøjelser er væsentlig lavere end satsen for den fulde strækning.
105 Den omstændighed, at de to forhøjelser som helhed kun vedrører køretøjer med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen, udgør derfor efter Kommissionens opfattelse tillige en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted.
106 Den østrigske regering har anført, at påstanden om, at der foreligger en forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, beror på urigtige antagelser. Satserne for den fulde strækning er nøje afpasset efter satserne for delstrækningerne. Desuden er det en fejlagtig opfattelse, når Kommissionen hævder, at de pågældende to takstforhøjelser medførte en forskelsbehandling, da de kun berører lastvogne med mere end tre aksler. Disse køretøjer bør i visse henseender placeres i en anden køretøjsklasse end lastvogne med færre aksler - navnlig da de slider vejene mere og forurener mere, hvorfor der foreligger forskellige situationer i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i den ovenfor i præmis 70 nævnte dom, hvilket begrunder en forskellig behandling.
107 Den østrigske regering har anført, at selv om hovedparten (94%) af transittrafikken foretages af køretøjer, som er indregistreret i udlandet, hvoraf 96% er tunge lastvogne og derfor henhører under vejafgiftsgrupperne C/F (køretøjer med mere end tre aksler), varetages trafik til eller fra Østrig for 73%'s vedkommende af østrigske køretøjer, hvoraf 90% er tunge lastvogne, som derfor også selv skal betale taksterne for køretøjer i vejafgiftsgrupperne C/F. Hvad angår den interne trafik beror denne naturligvis overvejende på transporter, der kun foretages på delstrækninger af motorvejene. Det er i praksis udelukkende østrigske lastvogne, der benytter disse.
108 Efter Republikken Østrigs opfattelse foreligger der derfor ingen indirekte forskelsbehandling hvad angår transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, da trafikken til eller fra Østrig, overvejende varetages af tunge, østrigske lastvogne i vejafgiftsgrupperne C/F, som også benytter hele strækningen.
109 Vedrørende det anførte bemærkes, at direktivets artikel 7, litra b), for at undgå enhver form for konkurrencefordrejning mellem medlemsstaternes transportvirksomheder indeholder et forbud ikke blot mod, at der ved opkrævningen af vej- og brugsafgifter udøves nogen form for forskelsbehandling, som direkte eller indirekte er begrundet i transportvirksomhedernes nationalitet, men også mod, at der udøves forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted.
110 Hvad dette spørgsmål angår forsøger Kommissionen med andet led af sit første anbringende nærmere bestemt at godtgøre, at de pågældende takstændringer medfører en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- og bestemmelsessted, da de berører køretøjer med mere end tre aksler, som benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen, og som for langt størstedelens vedkommende varetager transitkørslen gennem østrigsk område, nemlig dels i forhold til køretøjer med mere end tre aksler, som benytter delstrækningerne, dels i forhold til køretøjer med indtil tre aksler, som benytter den fulde strækning, og som ikke overvejende er bestemt til transitkørsel.
111 Som tidligere nævnt rammer de to pågældende takstændringer næsten udelukkende køretøjer med mere end tre aksler, som benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen. I øvrigt kan det, som generaladvokaten har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse, udledes af de oplysninger vedrørende 1994, som er indeholdt i den tekniske undersøgelse af 1995, at langt størstedelen af køretøjer med mere end tre aksler, som benytter den fulde strækning, udfører transitkørsel.
112 Som fastslået ovenfor ved gennemgangen af det første anbringendes første led - som støttes på, at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet - er vejafgiftsordningen for køretøjer med mere end tre aksler, som benytter sammenlignelige delstrækninger, der som hovedregel ikke er bestemt til transitkørsel, betydeligt gunstigere end afgiftsordningen for køretøjer med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning og - som tidligere nævnt - hovedsagelig foretager transitkørsel.
113 Hvad derimod angår køretøjer med indtil tre aksler, som benytter den fulde strækning, foretager en stor del af disse køretøjer transitkørsel - således som generaladvokaten har påvist i punkt 52 i forslaget til afgørelse - hvorfor denne køretøjsklasse ikke forskelsbehandles, da den netop omfattes af den fordelagtigere afgiftsordning for køretøjer med indtil tre aksler.
114 Af de samme grunde som anført ovenfor i præmis 90-100 i forbindelse med gennemgangen af det første anbringendes første led, findes der ikke nogen omstændighed, som kan retfærdiggøre den forskellige behandling, som er omtalt ovenfor i præmis 112, af køretøjer med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning, og køretøjer med mere end tre aksler, der benytter de tre delstrækninger, som er nævnt i denne doms præmis 73.
115 Følgelig er også det første anbringendes andet led velbegrundet, da forskellen i den afgift, som pålægges køretøjer med mere end tre aksler, der udfører godstransport, afhængig af, om de benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen eller en af de tre delstrækninger, som nævnt ovenfor i præmis 73, og som er til skade for de køretøjer, der udfører transitkørsel, medfører en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted, som er i strid med direktivets artikel 7, litra b).
Anbringendet om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, litra h)
116 Kommissionen har for det første gjort gældende, at det ifølge direktivets artikel 7, litra h), alene er berettiget at forhøje en vejafgift, hvis omkostningerne vedrørende den pågældende strækning er steget.
117 Kommissionen kan ikke tilslutte sig den østrigske regerings opfattelse, hvorefter udtrykket i direktivets artikel 7, litra h), »det pågældende infrastrukturnet« vedrører alle de motorveje, som Asfinag har ansvaret for. I den foreliggende sag udgøres infrastukturnettet af Brenner-motorvejen.
118 Endvidere har Kommissionen anført, at, som det fremgår af den østrigske regerings meddelelse af 15. januar 1996, faldt de omkostninger, som selskabet Alpen Straßen afholdt i forbindelse med Brenner-motorvejen, væsentligt i årene forud for meddelelsen. Ifølge overslagene for 1995, 1996 og 1997 ville omkostningerne i forbindelse med drift, vedligeholdelse og administration ganske vist stige (fra 279,2 mio. ATS i 1994 til 476,7 mio. ATS i 1997), men de anfægtede forhøjelser kunne kun delvis begrundes med disse omkostninger.
119 For det andet faldt omkostningerne sammen med en væsentlig forøgelse af vejafgiftsindtægterne fra Brenner-motorvejen (fra 1 084,5 mio. ATS i 1994 til 1 495 mio. ATS i 1997). De overslag over indtægterne, som ifølge den østrigske regerings oplysninger var beregnet på grundlag af de pr. 1. juli 1995 gældende vejafgifter, viser, at allerede den første forhøjelse af vejafgifterne i 1995 væsentligt oversteg omkostningerne, og at der ikke var nogen begrundelse for den yderligere forhøjelse af vejafgifterne, som blev besluttet i 1996. Den østrigske regering begrunder i øvrigt hovedsagelig den anden af de anfægtede forhøjelser med hensynet til færdsels- og miljøpolitikken. Formålet med de anfægtede forhøjelser angives at have været i videst mulig omfang at omlægge den stigende transitkørsel med gods, som var sket på Brenner-motorvejen siden 1995, til jernbane, og at begrænse de yderligere ulemper for miljøet, som blev påført den omkringboende befolkning. Ifølge direktivets artikel 7, litra h), skal en forhøjelse af vejafgifter imidlertid være begrundet i en stigning i omkostningerne i forbindelse med det infrastrukturnet, hvoraf der opkræves vejafgifter.
120 Kommissionen har nærmere anført, at medlemsstaterne kan dække deres omkostninger i forbindelse med infrastrukturen ved opkrævning af vejafgifter, men at afgifterne skal stå i forhold til de reelle omkostninger, selv om miljøbeskyttelseshensyn kan tale for en forhøjelse af vejafgiftssatserne. Kun fællesskabslovgiver kan i fremtiden godkende, at der medtages eksterne omkostninger i grundlaget for beregningen af afgiftssatserne, da der i modsat fald vil opstå sådanne uacceptable konkurrencefordrejninger, som det netop er formålet med direktivet at undgå.
121 Hvad angår de politiske hensyn, som den østrigske regering har påberåbt sig, navnlig for så vidt angår de bilaterale transportforhandlinger mellem Den Europæiske Union og Schweiz, har disse efter Kommissionens opfattelse ikke retlig relevans for den foreliggende sag, som ikke foregriber de politiske løsninger, der kan tænkes tilvejebragt vedrørende den fremtidige ordning for Brenner-motorvejen.
122 Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at den beregning af omkostningerne i forbindelse med infrastrukturen vedrørende Brenner-korridoren, som Republikken Østrig fremlagde under forhandlingerne vedrørende forslaget til det nye direktiv, som resulterede i direktiv 1999/62, ikke udgør et egnet grundlag for fastsættelse af de omkostninger, som er relevante efter direktivets artikel 7, litra h). Ved at påberåbe sig denne beregning under den foreliggende sag fraviger Republikken Østrig i øvrigt sit synspunkt om, at det er det samlede net, som finansieres af Asfinag, der må anses for »det pågældende infrastrukturnet« i direktivets forstand.
123 Hvad angår denne nye beregning af omkostningerne, som blev fastsat efter de samme principper som den beregning af omkostningerne i forbindelse med Basel-Chiasso-korridoren, som Schweiz fremlagde under forhandlingerne om transportaftalen med Den Europæiske Union, fremhæver Kommissionen for det første, at den omstændighed, at den accepterede en sådan form for beregning, men blot som politisk forhandlingsgrundlag for forhandlingerne om en transportaftale med dette tredjeland, ikke udgør et egnet grundlag for den retlige vurdering af, om en medlemsstat har tilsidesat en bestemmelse i direktivet. For det andet er den schweiziske og østrigske beregningsmetode helt forskellig, hvad angår de afgørende kriterier og de opnåede resultater. For det tredje er Kommissionen under alle omstændigheder ikke enig i de resultater, som er opnået ved denne metode, uanset dennes videnskabelige gyldighed.
124 Dels vedrører ifølge disse beregninger ca. 26% af omkostningerne i forbindelse med hele det østrigske net af motorveje og motortrafikveje udelukkende strækningen ved Brenner, selv om denne kun udgør 2% af nettet. Dels beror ifølge denne metode 65% af samtlige vejudgifter på lastvogne med mere end to aksler, selv om denne gruppe kun udgør 18% af den samlede trafik på Brenner-motorvejen. Ifølge den schweiziske beregningsmetode beror derimod kun 16% af de samlede vejudgifter på samme gruppe lastvogne, der repræsenterer 8,2% af den samlede trafik gennem Alperne i Basel-Chiasso-korridoren. Ifølge den østrigske regerings beregningsmetode beror i øvrigt 42,8% af de samlede omkostninger i forbindelse med det østrigske vejnet på lastvogne, hvorimod kun 17,3% af omkostningerne ifølge den schweiziske metode beror på lastvogne.
125 Af samtlige disse grunde er det Kommissionens opfattelse, at denne nye beregningsmetode, som den østrigske regering efterfølgende har indført, ikke ifølge direktivets artikel 7, litra h), udgør et egnet grundlag for fastsættelsen af vejafgiftssatserne for Brenner-motorvejen.
126 Efter den østrigske regerings opfattelse må der ved udtrykket »infrastrukturnet« forstås alle de motorvejsstrækninger, som finansieres af Asfinag. I betragtning af Asfinag's gældsbyrde var den østrigske regering imidlertid berettiget til at forhøje vejafgiftssatserne for Brenner-motorvejen uden at komme i strid med direktivets artikel 7, litra h).
127 I øvrigt er Kommissionens argumentation efter den østrigske regerings opfattelse selvmodsigende, da den på den ene side hævder, at den østrigske beregning af vejudgifterne i forbindelse med Brenner-korridoren ikke udgør et egnet grundlag for fastsættelsen af de relevante omkostninger i henhold til direktivets artikel 7, litra h), men på den anden side accepterer, at den af Schweiz fremlagte beregning - der bygger på de samme principper som Republikken Østrigs - kan anvendes som grundlag for fastsættelsen af de afgifter for tunge lastvognes benyttelse af vejene, som forhandles med Schweiz.
128 Efter den østrigske regerings opfattelse er den meget restriktive fortolkning, som Kommissionen har anlagt af direktivets artikel 7, litra h), også uacceptabel hvad angår de principper, den bygger på. Den fører nemlig til, at der til dækning af vejomkostningerne opkræves meget høje vejafgifter for veje med ringe trafik. Derimod opkræves der små afgifter for veje med stærk trafik, fordi vejomkostningerne, der kun i forholdsvis ringe grad afhænger af trafiktætheden, fordeles mellem et stort antal køretøjer. For veje såsom Brenner-motorvejen, der er i stærk konkurrence med de øvrige, men få strækninger for gennemkørsel over Alperne, fører dette til en uacceptabel situation, hvor en yderligere forøgelse af trafikken nødvendigvis vil medføre en større nedsættelse af vejafgiften pr. køretøj. Denne nedsættelse vil yderligere forøge Brenner-motorvejens attraktion og udgør dermed en ond cirkel, hvis virkninger strider mod miljømæssige formål og de principper, der ligger til grund for transportpolitikken.
129 En så snæver fortolkning af direktivet, navnlig af dets artikel 7, litra h), fører efter den østrigske regering til absurde resultater for vejene gennem Alperne. Derimod ville man, såfremt fortolkningen af direktivet baseres på en beregning af de reelle omkostninger ved benyttelsen af en vej, kunne nå frem til et resultat, som er i overensstemmelse med direktivet, og som er hensigtsmæssigt såvel for miljø- som transportpolitikken.
130 Vedrørende det anførte bemærkes for det første, at udtrykket »det pågældende infrastrukturnet« i direktivets artikel 7, litra h), udelukkende vedrører den strækning af infrastrukturen, hvoraf der skal betales afgift ved benyttelsen, i modsætning til, hvad den østrigske regering hævder.
131 Såfremt man godtog den østrigske regerings opfattelse, ville det give medlemsstaterne mulighed for ved valg af finansieringsmetode at sætte sig ud over den sammenhæng, som der skal være mellem vejafgiftssatsen og omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af den pågældende strækning, og ville dermed for en stor del fratage direktivets artikel 7, litra h), dens effektive virkning.
132 En sådan fortolkning ville i øvrigt være i åbenbar modstrid med direktivets artikel 7, litra a), da der i så fald i strid med bestemmelsens krav kunne opkræves vej- og brugsafgifter samtidig for anvendelse af én og samme vejstrækning i andre tilfælde end dem, hvor dette udtrykkeligt er tilladt efter artikel 7, litra a), andet afsnit, nemlig for vejnet, der indebærer »benyttelse af broer, tunneler og veje over bjergpas«, hvilken kategori Brenner-motorvejen falder ind under.
133 Såfremt man godtog den opfattelse, som er gjort gældende af den østrigske regering, ville det nemlig medføre, at køretøjer med en højst tilladt bruttovægt på 12 tons eller derover ville bidrage til finansieringen af hele det motorvejsnet, som finansieres af Asfinag såvel i kraft af den vejafgift, der betales for benyttelse af Brenner-motorvejen, som ved hjælp af de brugsafgifter, som i øvrigt skal betales af disse for benyttelse af vejnettet i Østrig som helhed.
134 Hvad angår den østrigske regerings argumentation - hvorefter kravet om en direkte forbindelse mellem vejafgiftssatserne og omkostningerne ved den pågældende infrastruktur ville medføre en successiv nedsættelse af vejafgiftssatserne for motorveje med tæt trafik, som på grund af den heraf følgende forøgelse af trafikken ville have mere og mere skadelige virkninger, navnlig for miljøet - er det tilstrækkeligt at bemærke, at hvis dette skulle være følgen, ville det være resultatet af en mekanisme, som fællesskabslovgiver har ønsket, således at det i givet fald må påhvile denne at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger til afhjælpning heraf.
135 Hvad for det andet angår påstanden om, at der ikke er nogen forbindelse mellem de anfægtede forhøjelser og omkostningerne i forbindelse med Brenner-motorvejen, må det fastslås, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 61 og 62 i forslaget til afgørelse, at det fremgår af en gennemgang af selskabet Alpen Straßen's indtægter og udgifter for de foregående regnskabsår samt af overslagene for regnskabsårene 1995, 1996 og 1997, at det beløb, der blev opkrævet i vejafgifter for Brenner-motorvejen, ifølge de østrigske myndigheders egne overslag allerede på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede foranstaltninger oversteg omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen med mere end 150%, selv når bortses fra virkningerne af den forhøjelse af vejafgifterne, der blev besluttet ved de nævnte foranstaltninger.
136 De to pågældende takstændringer kan derfor ikke antages at være baseret på omkostningerne i forbindelse med det pågældende infrastrukturnet i direktivets artikel 7, litra h)'s forstand. Den østrigske regering har i øvrigt hovedsageligt begrundet den anden omtvistede takstforhøjelse med færdsels- og miljøpolitiske hensyn.
137 Under retsforhandlingerne for Domstolen har den østrigske regering gjort gældende, at det var nødvendigt at anvende andre oplysninger som reference end dem, som den havde fremlagt under den administrative procedure, nemlig de tal, der fremkom ved anvendelsen af den nye metode for beregningen af omkostningerne i forbindelse med infrastrukturnettet, som efter forslag fra Republikken Østrig blev benyttet under forhandlingerne mellem Den Europæiske Union og Schweiz vedrørende vejgodstransport, hvilken metode svarede til den, der blev anvendt af Schweiz til fastsættelse af omkostningerne i forbindelse med Basel-Chiasso-korridoren.
138 Herom er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om det antages, at den forsinkede fremlæggelse af denne nye beregningsmetode kan admitteres, har Republikken Østrig ikke redegjort for, hvorledes denne metode skulle være mere hensigtsmæssig for beregningen af omkostningerne vedrørende Brenner-motorvejen end den metode, som Østrig havde anvendt ved den beregning, som den fremlagde for Kommissionen under den administrative procedure som svar på anbringendet om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, litra h). Som Kommissionen i øvrigt med rette har understreget, er det en betingelse efter denne bestemmelse, at tilpasningen af vejafgiftssatserne foretages efter den beregning, som begrunder tilpasningen. Direktivbestemmelsen indeholder derfor principielt ikke hjemmel til at foretage en forhøjelse af disse satser på grundlag af en efterfølgende beregning.
139 Det andet anbringende bør derfor lægges til grund.
140 Det må herefter fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, litra b), og artikel 7, litra h), idet den dels med virkning fra den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996 har forhøjet vejafgiftssatserne for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, men ikke for delstrækninger af denne motorvej, dels ikke har opkrævet de nævnte vejafgifter udelukkende med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
141 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b), i Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer, og i henhold til samme direktivs artikel 7, litra h), idet den dels med virkning fra den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996 har forhøjet vejafgiftssatserne for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, hvilken transitstrækning gennem Østrig overvejende benyttes af køretøjer med en højst tilladt bruttovægt på 12 tons eller derover, som benyttes til godstransport, og som er indregistreret i andre medlemsstater, men ikke for delstrækninger af denne motorvej, som for langt størstedelens vedkommende benyttes af køretøjer med en højst tilladt bruttovægt på 12 tons eller derover, som ligeledes benyttes til godstransport, og som er indregistreret i Østrig, dels ikke har opkrævet de nævnte vejafgifter udelukkende med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen.
2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.