62016CC0267
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 12. září 2017 (
1
)
Věc C‑267/16
Albert Buhagiar,
Wayne Piri,
Stephanie Piri,
Arthur Taylor,
Henry Bonifacio,
Colin Tomlinson,
Darren Sheriff,
proti
The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru, Spojené království)]
„Řízení o předběžné otázce – Pravomoc – Pojem soud členského státu – Gibraltar – Článek 29 Aktu o podmínkách přistoupení Spojeného království – Celní unie – Směrnice o kontrole držení a nabývání zbraní – Směrnice 91/477 – Výklad ustanovení týkajících se lovců a sportovních střelců – Evropský zbrojní pas – Volný pohyb zboží – Volný pohyb služeb – Volný pohyb osob“
I. Úvod
1.
V projednávané věci se Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru) obrátil na Soudní dvůr s předběžnými otázkami s cílem zjistit, zda se směrnice Rady 91/477/EHS ze dne 18. června 1991 o kontrole držení a nabývání zbraní (
2
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES ze dne 21. května 2008 (
3
) (dále jen „směrnice 91/477“), vztahuje na území Gibraltaru.
2.
Konkrétně vzhledem ke zvláštnímu postavení Gibraltaru, jehož území je z celního území Unie vyloučeno, se předkládající soud táže, zda, byť se zdá, že směrnice 91/477 patří mezi akty unijního práva týkající se obchodu zbožím, a tudíž se na Gibraltar nepoužije, určitá ustanovení této směrnice, která se týkají Evropského zbrojního pasu (dále jen „zbrojní pas“) vydávaného lovcům a sportovním střelcům pro účely jejich cestování se zbraněmi mezi několika členskými státy, se nicméně mohou na Gibraltar použít.
3.
Jak upřesním v tomto stanovisku, domnívám se, že tomu tak není.
II. Právní rámec
4.
Článek 355 SFEU stanoví:
„Vedle článku 52 Smlouvy o Evropské unii o územní působnosti Smluv se použijí tato ustanovení:
[…]
3.   Ustanovení Smluv se vztahují i na evropská území, za jejichž zahraniční vztahy převzal odpovědnost členský stát.
[…]“
5.
Článek 28 Aktu o podmínkách přistoupení Dánského království, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a úpravách Smluv (
4
) (dále jen „Akt o přistoupení z roku 1972“) stanoví:
„Akty orgánů Společenství týkající se výrobků stanovených v příloze II Smlouvy o EHS a výrobků, které při dovozu do Společenství podléhají zvláštním pravidlům vzhledem k provádění společné zemědělské politiky, jakož i akty o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu, se nepoužijí na Gibraltar, nestanoví-li Rada na návrh Komise jednomyslně jinak.“
6.
Na základě článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 ve spojení s bodem 4 části I přílohy I tohoto aktu je území Gibraltaru vyloučeno z celního území Společenství.
7.
Podle třetího až sedmého bodu odůvodnění směrnice 91/477:
„vzhledem k tomu, že […] Komise ve své ‚Bílé knize ‐ Dotvoření vnitřního trhu’ uvedla, že zrušení kontrol bezpečnosti přepravovaných předmětů a osob mimo jiné předpokládá sblížení právních předpisů o zbraních;
vzhledem k tomu, že zrušení kontrol držení zbraní na vnitřních hranicích Společenství vyžaduje přijetí účinné úpravy, která umožní uvnitř členských států kontrolu nabývání a držení palných zbraní a kontrolu jejich přepravy do jiného členského státu […];
vzhledem k tomu, že tato úprava, pokud bude zahrnuta do částečně harmonizovaných právních předpisů, povede mezi členskými státy ke vzniku větší vzájemné důvěry v oblasti ochrany bezpečnosti osob; že je za tím účelem vhodné určit kategorie palných zbraní, jejichž nabývání a držení fyzickými osobami bude zakázáno nebo bude podléhat povolení či ohlášení;
vzhledem k tomu, že přechod z jednoho členského státu do druhého se zbraní by v zásadě měl být zakázán, pokud není dodržen postup, který členským státům umožňuje zjistit, že na jejich území je dovezena palná zbraň;
vzhledem k tomu, že pro oblast lovu a sportovní střelby však musí být přijata pružnější pravidla, aby nebyl narušen více, než je nezbytné volný pohyb osob“.
8.
Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 91/477:
„Pro účely této směrnice se ‚palnou zbraní‘ rozumí jakákoli ruční zbraň s hlavní, která vystřeluje nebo je konstruována či může být upravena tak, aby vystřelovala jednotnou, hromadnou nebo plynovou střelu (obecně projektil) působením okamžitého uvolnění chemické energie, není-li vyloučena z některého z důvodů uvedených v části III přílohy I. Palné zbraně se dělí do kategorií podle části II přílohy I.
[…]“
9.
Podle čl. 1 odst. 4 směrnice 91/477:
„ ‚[…] zbrojní pas‘ je doklad, který vydávají orgány členských států na žádost osoby, která se v souladu se zákonem stane držitelem a uživatelem palné zbraně. Doba jeho platnosti činí nejvýše pět let a může být prodloužena a evropský zbrojní pas obsahuje informace stanovené v příloze II. […] zbrojní pas je osobní doklad, v němž je uvedena palná zbraň nebo palné zbraně, které drží a užívá držitel zbrojního pasu. Uživatel C2 palné zbraně musí mít evropský zbrojní pas stále ve svém držení a v tomto pasu se vyznačují změny držení nebo charakteristiky palné zbraně, jakož i ztráta nebo krádež C2 palné zbraně.“
10.
Článek 3 směrnice 91/477 stanoví:
„Členské státy mohou ve svých právních předpisech přijmout přísnější pravidla, než stanoví tato směrnice, s výhradou práv udělených osobám s bydlištěm ve členských státech podle čl. 12 odst. 2.“
11.
Čl. 8 odst. 3 směrnice 91/477 uvádí:
„3.   Jestliže členský stát na svém území nabývání a držení určité palné zbraně kategorie B, C nebo D zakazuje nebo podmiňuje udělením povolení, uvědomí o tom ostatní členské státy, které tento údaj výslovně zaznamenají do Evropského zbrojního pasu vydaného pro takovou zbraň podle čl. 12 odst. 2
12.
Čl. 11 odst. 1 směrnice 91/477 uvádí
„1.   Aniž je dotčen článek 12, mohou být palné zbraně přepravovány z jednoho členského státu do druhého pouze postupem stanoveným v níže uvedených odstavcích. Tato ustanovení se rovněž vztahují na přepravu palné zbraně, při zásilkovém prodeji.“
13.
Podle čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice 91/477:
„1.   Nedodrží-li se postup podle článku 11, povoluje se držení palné zbraně během cesty přes dva nebo více členských států pouze, pokud zúčastněná osoba získá povolení těchto členských států.
Členské státy smějí udělit takové povolení pro jednu nebo více cest na dobu nejvýše jednoho roku s možností obnovení. Tato povolení budou zapsána do […] zbrojního pasu, který cestující musí předložit, kdykoli o to orgány členských států požádají.
2.   Odchylně od odstavce l mohou lovci v případě palných zbraní kategorií C a D a sportovní střelci v případě palných zbraní kategorií B, C a D držet bez předchozího povolení jednu nebo více těchto palných zbraní během cesty přes dva nebo více členských států s cílem vykonávat svou činnost, pokud jsou držiteli […] zbrojního pasu, ve kterém je uvedena tato konkrétní zbraň či zbraně, a pokud mohou uvést důvod své cesty, zejména předložením pozvání nebo jiného důkazu jejich lovecké nebo sportovní činnosti v cílovém členském státě.
Členské státy nesmějí uznávání […] zbrojního pasu podmiňovat uhrazením jakéhokoli poplatku nebo platby.
Tato výjimka se však nevztahuje na cesty do členského státu, který na základě čl. 8 odst. 3 zakázal nabývání a držení dotyčné zbraně nebo který je podmiňuje udělením povolení; v tomto případě o tom musí být učiněna výslovná zmínka ve […] zbrojním pasu.
[…]“
14.
Příloha I směrnice 91/477 obsahuje definice palných zbraní, které jsou následně rozděleny do následujících kategorií: Kategorie A – Zakázané palné zbraně, Kategorie B – Palné zbraně podléhající povolení, Kategorie C – Palné zbraně podléhající ohlášení, a Kategorie D – Jiné palné zbraně.
15.
Příloha II stanoví části, které musí Evropský zbrojní pas obsahovat. Tato příloha obsahuje v bodě f) následující poznámku:
„Právo cestovat do jiného členského státu s jednou nebo více zbraněmi kategorie B, C nebo D uvedenými v tomto pasu podléhá jednomu nebo několika předchozím povolením navštíveného členského státu. Toto nebo tato povolení mohou být v pasu zaznamenána.
Předchozí povolení není v zásadě nezbytné pro cesty se zbraní kategorie C nebo D určené pro lov nebo se zbraní kategorie B, C nebo D pro sportovní střelbu za podmínky, že je cestující držitelem zbrojního pasu a může prokázat důvod cesty.
V případě, kdy členský stát informoval ostatní členské státy v souladu s čl. 8 odst. 3, že držení některých palných zbraní kategorií B, C nebo D je zakázáno nebo podléhá povolení, doplní se jedna z těchto poznámek:
‚Cesta do… (dotyčný stát/dotyčné státy) se zbraní… (identifikace zbraně) je zakázána.‘
‚Cesta do… (dotyčný stát/dotyčné státy) se zbraní… (identifikace zbraně) podléhá povolení.‘ “
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
16.
Všichni navrhovatelé v původním řízení jsou členy sdružení sportovní střelby Gibraltar Target Shooting Association. Dne 19. května 2015 zaslal Albert Buhagiar, předseda uvedeného sdružení, dopis odpůrci, ministru spravedlnosti Gibraltaru (dále jen „ministr spravedlnosti“), se žádostí, aby vydal každému z navrhovatelů v původním řízení zbrojní pas.
17.
Ministr spravedlnosti odpověděl dne 2. června 2015, že s ohledem na stanovisko Evropské komise i vlády Spojeného království, podle něhož není směrnice 91/477 na Gibraltar použitelná, se gibraltarská vláda rozhodla, že ji do vnitrostátního práva neprovede. Ministr spravedlnosti proto nemohl navrhovatelům v původním řízení vydat Evropské zbrojní pasy, o které požádaly. Z důvodu tohoto odmítnutí se posledně uvedení navrhovatelé obrátili na předkládající soud.
18.
Předkládající soud připomíná, že podle čl. 355 odst. 3 SFEU se unijní právo na Gibraltar plně vztahuje, s výhradou výjimek stanovených v článcích 28 až 30 Aktu o přistoupení z roku 1972. Článek 29 tohoto aktu ve spojení s bodem 4 části I přílohy I k tomuto aktu uvádí, že území Gibraltaru je vyloučeno ze společného celního území Unie.
19.
Podle předkládajícího soudu upřesnil Soudní dvůr účinky tohoto vyloučení v rozsudku ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489, bod 59), ve kterém uvedl, že použitelnost směrnic vydaných na právním základě článků 114 a 115 SFEU, jejichž hlavním cílem je volný pohyb zboží, je na území Gibraltaru vyloučena.
20.
Nicméně podle názoru předkládajícího soudu vznášejí navrhovatelé v původním řízení nové argumenty.
21.
Zaprvé tvrdí, že vhledem k účelu výjimek stanovených Aktem o přistoupení z roku 1972, jakož i ve světle zásady restriktivního výkladu výjimek, se akty unijního práva týkající se volného pohybu zboží, kterými není narušen účel výjimek stanovených Aktem o přistoupení z roku 1972, musí na Gibraltar vztahovat. Podle navrhovatelů v původním řízení to musí platit i v případě ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu, která jsou stanovena ve prospěch lovců a sportovních střelců. Tento zbrojní pas se vydává výhradně pro účely cest z a do členských států v souvislosti s jejich účastí na sportovních podnicích a nedochází zde k žádným obchodním transakcím s dotčeným zbožím.
22.
Zadruhé navrhovatelé v původním řízení tvrdí, že ustanovení o zbrojním pasu spadají pod volný pohyb služeb. Jako taková se tedy na Gibraltar vztahují a mají být na tomto území provedena do vnitrostátního práva. V důsledku jejich neprovedení jsou ve smyslu článku 56 SFEU diskriminováni lovci a sportovní střelci s bydlištěm na Gibraltaru, kteří jsou nuceni vynakládat další výdaje a strpět prodlení při cestování se svými střelnými zbraně v rámci Unie za účelem účasti na loveckých nebo střeleckých podnicích a soutěžích. Tyto střelné zbraně totiž nepředstavují zboží, které je předmětem obchodování, ale nezbytné sportovní vybavení pro účely výkonu jejich činnosti.
23.
Konečně, navrhovatelé v původním řízení podpůrně zpochybňují platnost směrnice 91/477. Tvrdí, že ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu se týkají volného pohybu osob. To potvrzuje sedmý bod odůvodnění této směrnice. Uvedená směrnice se tudíž podle nich opírá o nesprávný právní základ. Směrnice je totiž podle nich založena na článku 100a Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství (později čl. 95 odst. 1 ES, nyní článek 114 SFEU), nicméně čl. 100a odst. 2 Smlouvy o EHS možnost přijmout akty týkající se volného pohybu osob vylučuje.
24.
Za těchto podmínek se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1.
Pokud se ustanovení směrnice 91/477 […] o zbrojním pasu […] týkají pouze volného pohybu zboží, mohou se nicméně použít na Gibraltar z důvodu, že neupravují obchodování ani obchodní transakce, a nespadají tedy do oblasti působnosti výjimek pro Gibraltar podle Aktu o přistoupení z roku 1972?
2.
Použijí se ustanovení směrnice [91/477] týkající se zbrojního pasu, pokud jde o lov a sportovní střelbu, na Gibraltar z důvodu, že se týkají volného pohybu služeb?
3.
Jsou ustanovení směrnice [91/477] týkající se zbrojního pasu, pokud jde o lov a sportovní střelbu, neplatná z důvodu, že se týkají volného pohybu osob, a byla tedy přijata na nesprávném právním základě?“
25.
Tyto otázky byly předmětem písemných vyjádření navrhovatelů v původním řízení, ministra spravedlnosti, vlády Spojeného království, Evropského parlamentu, Rady Evropské unie a Evropské komise. Tito účastníci řízení byli rovněž vyslechnuti na jednání konaném dne 16. května 2017.
IV. K pravomoci Soudního dvora
26.
Je to vůbec poprvé, kdy Nejvyšší soud Gibraltaru předkládá Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Navzdory zvláštnímu postavení Gibraltaru v unijním právu předkládající soud ani účastníci řízení nezpochybnili povahu Nejvyššího soudu Gibraltaru jakožto soudu ve smyslu článku 267 SFEU.
27.
S tímto názorem souhlasím.
28.
Především je zřejmé, že ustanovení smluv se na Gibraltar vztahují podle čl. 355 odst. 3 SFEU, jelikož Spojené království zajišťuje vnější vztahy tohoto evropského území.
29.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že podle čl. 1 odst. 3 Aktu o přistoupení z roku 1972 jsou ustanovení týkající se pravomocí a příslušnosti orgánů Společenství vůči této smlouvě použitelná. Tudíž pravomoc k rozhodnutí o předběžné otázce, která přísluší Soudnímu dvoru podle článku 267 SFEU, platí i pro Akt o přistoupení z roku 1972 (
5
).
30.
Dále je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr přiznal postavení soudu ve smyslu článku 267 SFEU soudním orgánům jiných evropských území, které se řídí jednotlivými odstavci článku 355 SFEU. Soudní dvůr tak ohledně Normanských ostrovů a ostrova Man, pro které čl. 355 odst. 5 písm. c) uvádí, že ustanovení smluv se na ně vztahují jen v míře nezbytné pro zajištění použitelnosti pravidel, jež jsou pro tyto ostrovy stanoveny v Aktu o přistoupení z roku 1972, připustil, že soudy, které jsou na těchto územích zřízeny, mu mohou předkládat předběžné otázky za účelem zajištění jednotného použití unijního práva, které se na tato území vztahuje (
6
). Tento přístup byl implicitně potvrzen v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené soudem z Ålandských ostrovů, kde, jak známo, je použitelnost unijního práva na tomto území Finské republiky upravena v souladu s čl. 355 odst. 4 SFEU (
7
).
31.
Předkládající soud si v této věci přeje zjistit, do jaké míry je směrnice 91/477 na území Gibraltaru vzhledem k jeho postavení použitelná.
32.
Je zjevné, že tato problematika se týká jednotného použití unijního práva ve smyslu judikatury citované v bodě 30 tohoto stanoviska. Mám tudíž za to, že Nejvyšší soud Gibraltaru musí být považován za soud, který má pravomoc k předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.
V. K předběžným otázkám
33.
Článek 355 odst. 3 SFEU rozšiřuje použitelnost ustanovení unijního práva na území Gibraltaru s výhradou výjimek výslovně stanovených v Aktu o přistoupení z roku 1972.
34.
Tyto výjimky se týkají ustanovení unijního práva o volném pohybu zboží (
8
), ale nikoli ustanovení o volném pohybu služeb (
9
), ani ustanovení o volném pohybu osob.
35.
Jak lze vyčíst z odůvodnění předkládacího usnesení a ze znění předběžných otázek, předkládající soud nepochybuje, že směrnice 91/477 se týká, přinejmenším primárně, volného pohybu zboží, což a priori znamená, že se podle článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 na území Gibraltaru nepoužije.
36.
Východisko odůvodnění předkládajícího soudu, podle něhož směrnice 91/477 patří mezi předpisy unijního práva týkající se volného pohybu zboží, plně sdílím.
37.
Tento výklad vyplývá již ze zjištění, která Soudní dvůr učinil v rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Soudní dvůr totiž ze systému, obecné struktury a cílů sledovaných směrnicí 91/477 dovodil, že tento akt zavádí účinnou úpravu, která umožní harmonizaci určitých podmínek týkajících se nabývání a držení střelných zbraní a jejich přeshraničního pohybu (
10
). Jde tedy nepochybně o nástroj týkající se kontroly a pohybu střelných zbraní v rozsahu, ve kterém tyto zbraně spadají do kategorie zboží.
38.
Toto konstatování však neodpovídá na otázky postoupené předkládajícím soudem.
39.
Podstatou otázky předkládajícího soudu totiž je, do jaké míry může být čl. 12 odst. 2 této směrnice, který upravuje postup vztahující se na držení střelných zbraní během cest mezi dvěma nebo více členskými státy, jež konají lovci nebo sportovní střelci, kteří jsou držitelé zbrojního pasu, nicméně oddělen od obecné povahy směrnice 91/477 jakožto nástroje týkajícího se volného pohybu zboží, a v důsledku toho jej lze použít na území Gibraltaru. V tomto ohledu předkládající soud zvažuje tři odlišné hypotézy.
40.
První se týká toho, zda čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 může být vyjmut z vyloučení stanoveného v článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 z toho důvodu, že posledně uvedený článek musí být vykládán restriktivně a že na Gibraltar se nepoužijí výhradně opatření upravující obchodní transakce nebo obchodování. Tento předpoklad vyplývá z postulátu, že postup stanovený v čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 takové obchodní transakce nebo obchodování neupravuje.
41.
Druhá hypotéza, která odpovídá druhé předběžné otázce, a třetí hypotéza, která odpovídá třetí předběžné otázce, jsou nastíněny jako podpůrné alternativy. Zaprvé se předkládající soud táže, zda se čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 může týkat volného pohybu služeb, a tudíž se použije na území Gibraltaru. Zadruhé se předkládající soud za předpokladu platnosti směrnice 91/477 v podstatě táže, zda čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 spadá do působnosti volného pohybu osob a jaké by byly případné důsledky.
42.
Nesouhlasím s žádnou z těchto hypotéz.
43.
Abych mohl odpovědět na tři otázky položené předkládajícím soudem, mám za to, že je především třeba posoudit povahu ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu, zejména její čl. 12 odst. 2. Toto posouzení umožní odpovědět na druhou a třetí předběžnou otázku v tom smyslu, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 sleduje dvojí cíl, z nichž hlavní se týká volného pohybu zboží. Dále bude třeba odpovědět na první předběžnou otázku, která směřuje ke zjištění toho, zda z hlediska restriktivního výkladu článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, má volný pohyb zboží ve vztazích s Gibraltarem omezenou působnost. Již v tomto okamžiku předesílám, že tato hypotéza musí být podle mého názoru vyloučena. Konečně v případě, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mým posouzením a měl by za to, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 sleduje dvojí cíl (volný pohyb zboží i volný pohyb osob), aniž jeden z nich převažuje nad druhým, učiním podpůrně několik poznámek k důsledkům, které je třeba z takového přístupu vyvodit ve věci v původním řízení.
A.
K povaze čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 a k volnému pohybu služeb a osob
44.
Navrhovatelé v původním řízení v podstatě tvrdí, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 vychází ve vztahu k volnému pohybu zboží ze samostatného účelu. Zaprvé tento článek má jediný a výhradní cíl usnadnit lovcům a sportovním střelcům cestování s jejich střelnými zbraněmi, aby jim bylo umožněno poskytovat a přijímat služby v Unii. Zadruhé a alternativně čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 má za cíl usnadnit cestování lovců a sportovních střelců s jejich střelnými zbraněmi v rámci Unie. Na podporu svojí argumentace uvádějí navrhovatelé v původním řízení rozsudek ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).
45.
Připomínám, že článek 12 směrnice 91/477 stanoví postup týkající se pohybu střelných zbraní v držení osoby během cesty mezi dvěma nebo více členskými státy.
46.
Podle čl. 12 odst. 1 směrnice 91/477 musí dotyčný obdržet předběžné povolení uvedených členských států, které se zapisuje do zbrojního pasu vymezeného v čl. 1 odst. 4 této směrnice.
47.
Odchylně od tohoto postupu poskytuje čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 lovcům a sportovním střelcům právo cestovat uvnitř Unie se střelnými zbraněmi uvedenými v tomto článku bez předběžného povolení za podmínky, že jsou držiteli zbrojního pasu, ve kterém jsou dotčená zbraň nebo dotčené zbraně zapsány, a že mohou doložit důvod své cesty.
48.
Soudní dvůr připustil v rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), když byl dotazován na význam ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu, pokud jde o lovce a sportovní střelce, že tato ustanovení zajisté sledují cíl usnadnit přeshraniční cestování lovců a sportovních střelců s jejich zbraněmi, tento cíl však nepřevažuje nad hlavním cílem této směrnice o nabývání, držení a pohybu zbraní.
49.
I když totiž platí, že v bodech 53 a 57 rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) je zdůrazněno, že směrnice 91/477 uděluje výslovně práva lovcům a sportovním střelcům a že „cílem zavedení […] zbrojního pasu bylo umožnit volný pohyb lovců a sportovních střelců s jejich zbraněmi z jednoho členského státu do jiného v rozsahu omezeném na to, co je nezbytně nutné k dosažení tohoto cíle“, v bodě 52 je konstatováno, že „čl. 1 odst. 4 směrnice 91/477 […], ve spojení s čl. 12 odst. 2 této směrnice směřuje především k usnadnění pohybu zbraní určených k lovu nebo sportovním činnostem“ (
11
).
50.
Tuto argumentaci podporuje sedmý bod odůvodnění směrnice 91/477, jakož i její systematika. Na jedné straně sedmý bod odůvodnění totiž stanoví, že pružnější pravidla přijatá pro oblast lovu a sportovní střelby nesmí narušovat více, než je nezbytné, volný pohyb osob. Na druhé straně je třeba připomenout, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 se nachází v kapitole 3 této směrnice, nadepsané „Formality požadované pro pohyb zbraní uvnitř Společenství“ (
12
). Navíc cestování lovců a sportovních střelců i vybavených zbrojním pasem může být omezeno na základě čl. 8 odst. 3 směrnice 91/477, jestliže členský stát zakáže na svém území nabývání a držení střelných zbraní spadajících do kategorií uvedených v tomto článku. Takový zákaz přitom nevychází z osobního kritéria založeného na individuálních vlastnostech dotčených osob, ale z věcného kritéria, a sice z kategorie dotčených zbraní.
51.
Analýza, kterou Soudní dvůr provedl v rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), tedy odporuje jednomu z argumentů navrhovatelů v původním řízení, podle něhož se kritérium těžiště aktu sekundárního práva Unie se týká pouze sporů týkajících se kolidujících právních základů.
52.
Je pravda, že toto kritérium je v kontextu určování správného právního základu aktu sekundárního práva Unie pravidelně používáno. Připomínám, že podle tohoto kritéria se volba právního základu unijního aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu. Jestliže přezkum opatření ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky, a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou. Pokud jde o opatření, které sleduje najednou několik cílů nebo které má několik složek, které jsou nerozlučně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, Soudní dvůr rozhodl, že jestliže jsou použitelná různá ustanovení Smlouvy, musí se takové opatření výjimečně zakládat na různých odpovídajících právních základech (
13
).
53.
Z judikatury je však zjevné, že Soudní dvůr používá toto kritérium v podstatě i tehdy, když má určit, z hlediska jaké svobody pohybu zaručené unijním právem musí být posuzována vnitrostátní úprava, která se vztahuje k několika těmto svobodám (
14
), nebo kvalifikovat dané komplexní plnění v oblasti daně z přidané hodnoty jako „dodání zboží“ nebo jako „poskytnutí služeb“ (
15
). Jde tedy o kritérium obecné povahy. Pokud se toto kritérium týká aktu sekundárního práva Unie, umožňuje identifikovat cíl nebo cíle tohoto aktu, zejména za účelem výkladu jeho ustanovení a případně určení jeho správného právního základu nebo základů.
54.
Toto kritérium bylo ostatně použito již před rozsudkem ze dne 4. září 2014Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), v rozsudku ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489), ohledně údajného neprovedení určitého počtu směrnic na území Gibraltaru, kde právní základ těchto aktů nebyl zpochybněn, což podporuje konstatování, podle kterého není kritérium těžiště určeno výhradně k nalezení správného právního základu aktu sekundárního práva Unie.
55.
Kromě toho Soudní dvůr v rozsudku ze dne 23. Září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489) konstatoval, že hlavním cílem uvedených směrnic je odstranit překážky obchodování zbožím mezi členskými státy, a na věc se tak vztahuje vyloučení z použití volného pohybu zboží na území Gibraltaru podle článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972. Byť uvedené směrnice sledovaly rovněž cíle ochrany životního prostředí, byly tyto cíle shledány pouze vedlejšími, (což nestačilo k tomu, aby se tyto směrnice mohly použít na území Gibraltaru). Soudní dvůr tak zamítl [žalobu na] nesplnění povinnosti, které Spojenému království vytýkala Komise.
56.
Obdobná úvaha může být oprávněně rozvinuta v projednávané věci, jak správně navrhla vláda Spojeného království i tři unijní orgány, které předložily před Soudním dvorem svá vyjádření. Pokud jde o čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 a v souladu s posouzením provedeným v bodech 48 až 50 tohoto stanoviska, účel vztahující se k volnému pohybu osob zůstává ve srovnání s hlavním nebo převládajícím účelem tohoto článku, kterým je pohyb střelných zbraní, vedlejší.
57.
Toto posouzení je odpovědí na druhou a třetí předběžnou otázku.
58.
Zaprvé na rozdíl od toho co tvrdí navrhovatelé v původním řízení, pokud jde o volný pohyb služeb, konstatuji, že žádné ustanovení směrnice 91/477 nemá za cíl upravit nebo regulovat poskytování služeb ze strany střelnic nebo loveckých revírů nebo požívání těchto služeb, což implicitně vyplývá z rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). I když možnost poskytnutá lovcům a sportovním střelcům přemisťovat se s jejich střelnými zbraněmi samozřejmě může poskytování takových služeb usnadnit, jde pouze o vedlejší důsledek přijetí čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477.
59.
Mimo to zbrojní pas představuje cestovní doklad, ale v žádném případě nejde o povolení k provozování střelby nebo lovu (
16
). Tím spíše nenahrazuje povolení vydávaná sportovními střelnicemi nebo vlastníky honebních pozemků k provozování těchto činností. Proto se nelze dovolávat žádné analogie mezi vydáním zbrojního pasu a udělením práva rybolovu k vodní ploše ze strany fyzické nebo právnické osoby, což bylo základem ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 21. října 1999, Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, bod 36), kterého se navrhovatelé v původním řízení, podle mého názoru nesprávně, dovolávají.
60.
Mám za to, že na druhou otázku předloženou předkládajícím soudem, je tedy třeba odpovědět v tom smyslu, že směrnice 91/477 se volného pohybu služeb netýká.
61.
Pokud jde o třetí předběžnou otázku, předchozí analýza potvrzuje, že v rozsahu, v němž hlavní cíl směrnice 91/477 včetně čl. 12 odst. 2 této směrnice spadá do oblasti působnosti volného pohybu zboží, tento akt může být podle judikatury citované v bodě 52 tohoto stanoviska platně založen na čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS (nyní čl. 114 odst. 1 SFEU), protože směrnice 91/477 je harmonizačním opatřením ustanovení správních předpisů členských států, která se týkají nabývání a držení střelných zbraní a jejich přeshraničního pohybu, a jejím cílem je zavedení a fungování vnitřního trhu.
62.
Hlavním cílem směrnice 91/477 včetně jejího čl. 12 odst. 2 je pohyb střelných zbraní, a tudíž je nyní třeba zkoumat, zda je rozsah působnosti ustanovení o volném pohybu zboží změněn z toho důvodu, že 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 je třeba vykládat restriktivně, jak tvrdí navrhovatelé v původním řízení.
B.
K restriktivnímu výkladu článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 a k jeho dopadu na rozsah působnosti ustanovení o volném pohybu zboží ve vztazích s Gibraltarem
63.
Navrhovatelé v původním řízení zastávají názor, že článek 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 musí být vykládán restriktivně.
64.
Tato argumentace je v souladu s výkladem tohoto článku Soudním dvorem v rozsudku ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království (C‑349/03, EU:C:2005:488). Soudní dvůr totiž konstatoval, že i když je Gibraltar podle článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 vyloučen z celního území Společenství, tato výjimka musí být vykládána restriktivně (
17
). Proto Soudní dvůr rozhodl, že akt sekundárního práva o vzájemné pomoci příslušných orgánů v oblasti spotřebních daní se na území Gibraltaru vztahuje, přestože ustanovení směrnice Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992, o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani (
18
), týkající se harmonizace hmotněprávních předpisů v oblasti spotřebních daní, se na Gibraltar nevztahují (
19
).
65.
Jsem nakloněn tomu připustit, že je třeba výjimku z použitelnosti unijního práva na území Gibraltaru vykládat restriktivně. Nicméně rozsah celního území Společenství není takovým restriktivním výkladem narušen.
66.
Jinými slovy to vždy znamená, jak Soudní dvůr již konstatoval, že výjimka stanovená v článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, tedy „vyloučení Gibraltaru z celního území Společenství, znamená, že se na něj nevztahují ani ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží ani ustanovení sekundárních předpisů, jejichž účelem je zajistit s ohledem na volný oběh zboží sbližování právních a správních předpisů členských států podle článků [114 SFEU a 115 SFEU]“ (
20
).
67.
Toto zjištění tak není v rozporu s rozsudkem ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království (C‑349/03, EU:C:2005:488, body 52 a 53), protože v této věci Soudní dvůr rozhodl výhradně o použitelnosti aktu sekundárního práva na území Gibraltaru, jehož účelem nebylo sblížení hmotněprávních pravidel členských států v oblasti spotřebních daní.
68.
Naproti tomu v projednávané věci je nesporné, že předmětem směrnice 91/477 je harmonizace určitých podmínek týkajících se nabývání a držení střelných zbraní a jejich přeshraničního pohybu v souladu s čl. 100a odst. 1 Smlouvy o EHS (nyní po změně čl. 114 odst. 1 SFEU), jak Soudní dvůr připomněl v rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, bod 47).
69.
Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé v původním řízení, z restriktivního výkladu článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 nevyplývá, že volný pohyb zboží musí být ve vztazích s Gibraltarem vykládán úžeji oproti výkladu, jaký vyplývá z ustanovení SFEU.
70.
Konkrétně mi není jasné, jak by se takový volný pohyb mohl omezit na obchodní transakce a obchodování tak, že by se čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 mohl vztahovat na Gibraltar.
71.
I kdybychom totiž přistoupili na tezi navrhovatelů v původním řízení, podle které cesta lovců nebo sportovních střelců s jejich střelnou zbraní není obchodní transakcí nebo obchodováním, nic to nemění na skutečnosti, že tato situace bude stále spadat do oblasti působnosti volného pohybu zboží. Tak Soudní dvůr připomněl v rozsudku ze dne 3. prosince 2015, Pfotenhilfe-Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, body 46 a 47), že celní unie pokrývá veškerý obchod zbožím a že ustanovení SFEU týkající se volného pohybu zboží se použijí, ať již zboží překračuje státní hranice s cílem prodeje či dalšího prodeje nebo pro účely použití či osobní spotřeby, či je nepřekračuje.
72.
Proto veškeré střelné zbraně uvedené ve směrnici 91/477 spadají do oblasti volného pohybu zboží, bez ohledu na to, zda se jejich přeprava uvnitř Unie odehrává například v kontextu zásilkového prodeje nebo v kontextu cestování lovců nebo sportovních střelců.
73.
Stanovení odlišného právního režimu v unijním právu v závislosti na tom, zda je zboží předmětem obchodu nebo použití pro osobní potřebu, by vyvolalo nepřekonatelné praktické obtíže. Stejné zboží by totiž spadalo nebo nespadalo do oblasti působnosti volného pohybu zboží v závislosti na svém použití, jednou za účelem obchodu, jindy pro osobní potřebu, tedy na základě subjektivního kritéria, které by muselo být určováno kazuisticky v každém jednotlivém případě.
74.
S ohledem na předchozí analýzu neznamená restriktivní výklad článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972, že volný pohyb zboží by se uplatnil pouze v případě zboží, které je předmětem obchodní transakce nebo obchodování. Z toho vyplývá, že veškerá ustanovení směrnice 91/477 spadají do oblasti působnosti tohoto volného pohybu a podle článku 29 Aktu o přistoupení z roku 1972 se na území Gibraltaru nevztahují.
C.
Podpůrné úvahy týkající se odpovědi na třetí předběžnou otázku
75.
V případě, že by Soudní dvůr nesouhlasil s předchozí analýzou a měl by za to, že čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 sleduje nerozlučně cíl volného pohybu zboží i osob, aniž volný pohyb zboží převažuje nad volným pohybem osob, zjevně by z toho vyplývalo, že je tato směrnice neplatná. Směrnice 91/477 by totiž byla založena na nedostatečném právním základě, jelikož čl. 100a odst. 2 Smlouvy o EHS uvádí, že odstavec 1 tohoto článku se nevztahuje na ustanovení o volném pohybu osob.
76.
V tomto případě není třeba ptát se na případnou oddělitelnost či odlučitelnost ustanovení směrnice 91/477 o zbrojním pasu vzhledem k ostatním ustanovením této směrnice. I když totiž strany v původním řízení věnovaly tomuto tématu ve svých vyjádřeních několik úvah, jde o argument praktické a podpůrné povahy týkající se výkonu rozsudku, který má být vynesen. Ze dvou věcí je totiž třeba zvolit jednu: buď, jak jsem prokázal výše, směrnice 91/477 sleduje jeden hlavní účel (pohyb zboží) a jeden vedlejší účel (pohyb osob), v takovém případě je založena na správném právním základě, a nevztahuje se tudíž na Gibraltar, nebo směrnice 91/477 sleduje dva cíle stejné váhy, v takovém případě je právní základ nedostatečný, směrnice 91/477 je tudíž neplatná a příslušné orgány Gibraltaru musí vyvodit důsledky z rozsudku, který má být vynesen, tím, že provedou výlučně ustanovení této směrnice, která jsou nezbytná pro zavedení zbrojního pasu (
21
).
77.
Až do přijetí těchto prováděcích opatření by však existovala další otázka, kterou předkládající soud nepředložil jako takovou, a to, zda se lovci a sportovní střelci z Gibraltaru, především navrhovatelé v původním řízení, mohou dovolat přímo čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 a žádat, aby jim byly vydány zbrojní pasy, o které požádaly Ministra spravedlnosti.
78.
V tomto ohledu připomínám, že z ustálené judikatury vyplývá, že ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich před vnitrostátními soudy vůči státu, a to jak v případě, že stát směrnici včas neprovedl do vnitrostátního práva, tak i v případě, že ji provedl nesprávně (
22
).
79.
Jak jsem již upřesnil, čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 poskytuje lovcům a sportovním střelcům právo cestovat uvnitř Unie bez předchozího povolení s určitými kategoriemi palných zbraní uvedenými v tomto článku za podmínky, že jsou držiteli zbrojního pasu vymezeného v čl. 1 odst. 4 této směrnice, v němž jsou dotčená palná zbraň nebo dotčené palné zbraně uvedeny, a pokud mohou doložit důvod své cesty.
80.
Soudní dvůr v rozsudku ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, body 52 až 54), vyvodil z čl. 1 odst. 4 a čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477, že členské státy jsou povinny vydat lovcům a sportovním střelcům zbrojní pas, jelikož bez jeho vydání by dotčené skupiny osob nemohly vykonávat právo, které jim uvedená směrnice výslovně přiznává, jelikož článek 3 uvedené směrnice stanoví, že toto právo nemůže být členskými státy omezeno přijetím přísnějších vnitrostátních pravidel.
81.
Čl. 12 odst. 2 směrnice 91/477 se tudíž jeví vzhledem ke svému obsahu dostatečně přesný a bezpodmínečný ve smyslu judikatury citované v bodě 78 výše k tomu, aby se ho navrhovatelé v původním řízení mohli přímo dovolávat vůči ministru spravedlnosti (
23
).
82.
Tyto úvahy by byly relevantní, jak jsem již uvedl výše, pouze v případě, pokud by se směrnice 91/477 na Gibraltar použila, což ovšem podle mého názoru z důvodů, které jsem vysvětlil výše, není případem projednávané věci.
VI. Závěry
83.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky postoupené Supreme Court of Gibraltar (Nejvyšší soud Gibraltaru, Spojené království) odpověděl následovně:
„1)
Článek 12 odst. 2 směrnice Rady 91/477/EHS ze dne 18. června 1991 o kontrole držení a nabývání zbraní, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES ze dne 21. května 2008, se týká především volného pohybu zboží, aniž je nutné odlišovat, zda palné zbraně jsou nebo nejsou předmětem obchodní transakce nebo obchodování, a tudíž se na území Gibraltaru nepoužijí žádná z ustanovení této směrnice.
2)
Žádné ustanovení směrnice 91/477 se netýká volného pohybu služeb.
3)
Směrnice 91/477 v rozsahu, v němž harmonizuje určité podmínky týkající se nabývání a držení palných zbraní a jejich přeshraničního pohybu, je správně založena na čl. 100a odst. 1 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství (následně čl. 95 odst. 1 ES a nyní článku 114 SFEU).“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 1991, L 256, s. 51.
(
3
) – Úř. věst. 2008, L 179, s. 5.
(
4
) – Úř. věst. 1972, L 73, s. 14.
(
5
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 3. července 1991, Barr a Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, bod 8).
(
6
) – Rozsudky ze dne 3. července 1991, Barr a Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, body 9 a 10), ze dne 16. července 1998, Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1998:368), jakož i ze dne 8. listopadu 2005, Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta La Pergoly ve věci Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1997:425, bod 24).
(
7
) – Rozsudek ze dne 13. listopadu 2003, Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613).
(
8
) – Viz rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené královstvíC‑30/01, EU:C:2003:489, bod 59).
(
9
) – Rozsudek ze dne 13. června 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:449, body 30 a 39).
(
10
) – Rozsudek ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, body 43 a 47).
(
11
) – Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
(
12
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
13
) – Viz zejména rozsudek ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, body 42 až 45).
(
14
) – Viz například, pokud jde o vztah mezi volným pohybem zboží a svobodou poskytování služeb, rozsudky ze dne 2. prosince 2010, Ker-Optika (C‑108/09, EU:C:2010:725, bod 43) a ze dne 16. prosince 2010, Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:774, bod 50). Ve stejném smyslu viz rovněž, pokud je o vztah mezi svobodou usazování a svobodou poskytování služeb, zejména rozsudek ze dne 26. května 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, bod 36 a citovaná judikatura).
(
15
) – Viz zejména rozsudek ze dne 29. března 2007, Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, body 27 a 28 a citovaná judikatura).
(
16
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, bod 51).
(
17
) – Rozsudek ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království (C‑349/03, EU:C:2005:488, bod 51).
(
18
) – Úř. věst. 1992, L 76, s. 1; Zvl. vyd. 09/01, s. 179.
(
19
) – Rozsudek ze dne 21. července 2005, Komise v. Spojené království (C‑349/03, EU:C:2005:488, body 52 a 53).
(
20
) – Rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Spojené království (C‑30/01, EU:C:2003:489, bod 59).
(
21
) – Pro připomenutí a pro všechny případy, zatímco Ministr spravedlnosti má za to, že je nemožné rozdělit ustanovení směrnice 91/477 bez zpochybnění soudržnosti tohoto aktu jako celku, a že tudíž nelze zvažovat částečné provedení směrnice, navrhovatelé v původním řízení se domnívají, že je možné samostatně provést čl. 1 odst. 1 a 4, články 2, 4a, 5 a 12, jakož i přílohy I a II směrnice 91/477.
(
22
) – Viz zejména rozsudek ze dne 15. února 2017, British Film Institute (C‑592/15, EU:C:2017:117, bod 13 a citovaná judikatura).
(
23
) – Kromě toho povinné údaje, které mají být zapsány do zbrojního pasu, jsou uvedeny v příloze II a vzor jednotného Evropského zbrojního pasu se nachází v příloze k doporučení Komise ze dne 25. února 1993 o Evropském zbrojním pasu (Úř. věst. 1993, L 93, s. 39).