Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 5 март 2026 година(1)
Дело C‑862/24
Satiksmes ministrija
при участието на
A
(Преюдициално запитване, отправено от Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия)
„ Преюдициално запитване — Въздушен транспорт — Регламент (ЕО) № 216/2008 — Общи правила в областта на гражданското въздухоплаване — Регламент (ЕС) № 1178/2011 — Екипажи на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване — Свидетелство за правоспособност на любител пилот — Практическа проверка на уменията — Измамно поведение на кандидат — Временна забрана за явяване на практическа проверка на уменията и за получаване на свидетелство за правоспособност — Точка ARA.GEN.355, буква д) — Мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието — Изпит по теоретична подготовка — Точка ARA.FCL.300, буква е) — Прилагане по аналогия на временната забрана за явяване отново на изпит по теоретична подготовка — Принцип на правна сигурност — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 15 — Свобода при избор на професия “
I.      Въведение
1.        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на точка ARA.GEN.355, буква д) и точка ARA.FCL.300, буква е) от приложение VI към Регламент (ЕС) № 1178/2011(2), както и на член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз(3) и на принципа на правна сигурност.
2.        Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между A и Satiksmes ministrija (Министерство на транспорта, Латвия) във връзка с решение на Civilās aviācijas aģentūra (Агенция за гражданско въздухоплаване, Латвия, наричана по- нататък „Агенцията“), потвърдено от това министерство, с което в резултат на установена измама при практическата проверка на уменията, извършена от A с цел получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот, същата агенция анулира резултатите от тази проверка и му забранява да се явява отново на посочената проверка на уменията и да получи такова свидетелство, за срок от една година.
3.        Въпросът на Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия), запитващата юрисдикция, се отнася до законосъобразността на това решение за налагане на забрана, която не е предвидена нито в Регламент № 1178/2011, нито в национална разпоредба.
4.        Ще изложа съображенията, поради които считам, че при представяне на подправена летателна книжка с цел да се изпълнят изискванията от практическата проверка на уменията, която е задължителна за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот, точка ARA.GEN.355, буква д) от приложение VI към Регламент № 1178/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че не позволява на компетентния орган да наложи на кандидат за получаване на такова свидетелство превантивна забранителна мярка във връзка с практическата проверка на уменията, аналогична на предвидената в точка ARA.FCL.300, буква е) от същото приложение, без да е изрично предвидена в национална разпоредба.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Регламент (ЕО) № 216/2008
5.        Съображения 3, 11 и 12 от Регламент (ЕО) № 216/2008(4) предвиждат:
„(3)      Конвенция [за международно гражданско въздухоплаване, подписана в Чикаго на 7 декември 1944 г.(5),] предвижда минимални стандарти за осигуряване безопасността на гражданското въздухоплаване и отнасящата се към нея защита на околната среда. Съществени изисквания на [Европейския съюз] и приетите за тяхното изпълнение правила следва да гарантират, че държавите членки изпълняват задълженията, създадени от Чикагската конвенция, включително и по отношение на трети страни.
[…]
(11)      Следва да се предвиди достатъчна гъвкавост при специални обстоятелства, като спешни мерки за безопасност, непредвидени или ограничени експлоатационни нужди. Следва да се предвиди постигане на еднакво равнище на безопасност с други средства. Държавите членки следва да имат право да предоставят освобождаване от изискванията на настоящия регламент и неговите правила за изпълнение, при условие че те са стриктно ограничени по обхват и че подлежат на съответен контрол от страна на Общността.
(12)      […] има нужда […] да се създаде Европейска агенция за авиационна безопасност ([наричана по-нататък „ЕААБ]“), която е независима по отношение на техническите въпроси и има правна, административна и финансова самостоятелност. За тази цел е необходимо и подходящо [ЕААБ] да е орган на [Съюза], притежаващ юридическа правосубектност, който упражнява изпълнителните правомощия, предоставени му съгласно настоящия регламент“.
6.        Член 2, параграф 1 от този регламент предвижда:
„Основната цел на настоящия регламент е да изгради и поддържа високо и уеднаквено равнище на безопасност на гражданското въздухоплаване в Европа“[(6)].
7.        Член 7, параграф 2, първа и втора алинея от посочения регламент предвижда:
„Освен в случаите, когато е в обучение, дадено лице може да действа като пилот само когато притежава лиценз и медицинско свидетелство, съответстващи на операцията, която ще се осъществява.
На дадено лице се издава лиценз само ако то отговаря на правилата, установени с цел да гарантират съответствие със съществените изисквания за теоретична подготовка, практически умения, езикови познания и опит съгласно приложение III“.
8.        Съгласно член 68 от Регламент № 216/2008:
„Държавите членки определят санкции за нарушаване на настоящия регламент и правилата за изпълнението му. Санкциите са ефективни, съразмерни и възпиращи“.
9.        В точка 1.a.1. от приложение III към този регламент, озаглавено „Съществени изисквания за лицензиране на пилоти съгласно член 7“, се уточнява:
„Лице, което започва обучение за пилотиране на въздухоплавателно средство, трябва да притежава достатъчна образователна степен и достатъчна физическа и умствена зрялост за придобиване, запаметяване и прилагане на съответните теоретични познания и практически умения“.
2.      Регламент № 1178/2011
10.      Съображение 5 от Регламент № 1178/2011 предвижда:
„С Регламент [№ 216/2008] от [Европейската] [к]омисия[…] се изисква да приеме необходимите правила за прилагане във връзка с определяне на условията за сертифициране на пилотите, както и на лицата, участващи в техни обучения, проверки или прегледи, а също и за издаване на свидетелства на членовете на кабинния екипаж и за оценка на тяхната медицинска годност“.
11.      Съгласно член 1, точка 1 от посочения регламент той определя подробни правила по-специално за „различните квалификации по свидетелствата за летателна правоспособност за пилоти, както и условията за издаване, поддържане, изменяне, ограничаване, временно отменяне или прекратяване на свидетелства“.
12.      Член 11б от посочения регламент, озаглавен „Капацитет за осъществяване на надзор“, предвижда в параграф 5, буква е) и в параграф 6:
„5.      Персоналът, упълномощен от компетентния орган да изпълнява задачи, свързани със сертифицирането и/или надзора, има право да изпълнява най-малко следните задачи:
[…]
е)      да предприема или предлага мерки за изпълнение, ако това е необходимо.
6      Задачите съгласно параграф 5 се изпълняват в съответствие с правните разпоредби на съответната държава членка“.
13.      Приложение I към същия регламент съответства на „Част FCL“(7). В подчаст A от това приложение, озаглавена „Общи изисквания“, точка FCL.030, която се отнася до „[п]рактическа[та] проверка на уменията“, предвижда:
„a)      Преди явяването на проверка на уменията за издаване на свидетелство, квалификация или сертификат, кандидатът трябва да е преминал съответната проверка на теоретичните познания, освен в случаите на кандидати, преминаващи интегриран курс за летателно обучение.
Във всички случаи теоретичното обучение задължително трябва да е приключило преди проверката на уменията.
б)      С изключение на случаите, свързани с издаване на свидетелство за правоспособност на транспортен пилот, кандидатът трябва да бъде препоръчан за преминаване на проверка на уменията от организацията/лицето, отговарящи за обучението, след приключване на обучението. Документите за обучението се предават на проверяващия“.
14.      В раздел 1 от подчаст В от приложение I към Регламент № 1178/2011, която се отнася по-специално до свидетелството за летателна правоспособност на любител пилот (PPL)[(8)], са предвидени „общи изисквания“. Точка FCL.235 от този раздел, озаглавена „Проверка на уменията“, предвижда в буква a):
„При преминаване на проверка на уменията кандидатите за […] PPL демонстрират способност да прилагат в ролята си на командир на полет [PIC(9)] на съответната категория ВС съответните процедури и маневри със степен на компетентност, съответстваща на даваните права“.
15.      В приложение VI към този регламент са определени „[и]зисквания[та] [към] органите относно екипажа“(10). В това приложение подчаст GEN(11), раздел III от посочения регламент, който се отнася до „[н]адзора, [с]ертифицирането и изпълнението“, в точка ARA.GEN.355, озаглавена „Констатации и мерки за изпълнение — лица“(12), в буква e) се уточнява:
„Ако в рамките на надзора или с всякакви други средства се констатират доказателства, които показват несъответствие с приложимите изисквания от страна на лице, предмет на изискванията, посочени в Регламент [№ 216/2008] и правилата за неговото прилагане, което не притежава свидетелство за правоспособност, квалификация, удостоверение или атестация, издадени съгласно Регламент (ЕО) № 216/2008 и правилата за неговото прилагане, компетентният орган, установил несъответствието, предприема някакви допълнителни мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието“.
16.      В приложение VI, подчаст FCL, озаглавена „Специфични изисквания, свързани с лицензирането на полетните екипажи“, раздел II от Регламент № 1178/2011, който се отнася до „[с]видетелствата за правоспособност, квалификациите и удостоверенията“, точка ARA.FCL.250, която урежда „[о]граничаване[то], [в]ременно[то] прекратяване или отнемане[то] на свидетелства за правоспособност, квалификации и удостоверения“, предвижда в буква a):
„Компетентният орган ограничава, временно прекратява или отнема, когато е приложимо, свидетелство за правоспособност на пилот и свързаните с него квалификации или удостоверения съгласно [точка] ARА.GEN.355 при следните обстоятелства, но не само при тях:
1)      получаване на свидетелство за правоспособност на пилот чрез фалшифициране на представените документи;
2)      фалшифициране на дневника и записите на свидетелството за правоспособност или удостоверението;
[…]“.
17.      В приложение VI, подчаст FCL, раздел III към този регламент, който се отнася до „[т]еоретични[те] изпити“, точка ARA.FCL.300, озаглавена „Изпитни процедури“(13), предвижда в буква е):
„Компетентният орган забранява на кандидати, за които е доказано, че си служат с измама, да се явяват на други изпити за срок най-малко 12 месеца след датата на изпита, на който е констатирано, че си служат с измама“.
Б.      Латвийското право
18.      Член 6 от Likums „Par aviāciju“ (Закон за въздухоплаването)(14) от 5 октомври 1994 г. предвижда във втора алинея, точка 5 и в пета алинея:
„Агенцията […]:
[…]
5)      извършва сертифицирането и надзора на персонала в гражданското въздухоплаване, включително издаването, подновяването, временното прекратяване или отнемането на свидетелства за правоспособност на членовете на екипажи, ръководителите на полети, операторите на информационно обслужване на въздушното движение и персонала за техническо обслужване на граждански въздухоплавателни средства.
[…]
За да се гарантира прилагането на изискванията за безопасност на гражданското въздухоплаване и за надеждност на полетите на въздухоплавателните средства, предвидени в правната уредба на […] [С]ъюз[а], Агенцията […] може да издава административни актове за налагане на забрани или ограничения за дейности, свързани със сертифицирането на персонала в гражданското въздухоплаване и на организации за професионално усъвършенстване на персонала в гражданското въздухоплаване, с използването на въздушното пространство на Република Латвия или с експлоатацията на граждански въздухоплавателни средства, на летища и други обекти и съоръжения на гражданското въздухоплаване. Административните актове на Агенцията […] подлежат на съдебен контрол, без възможност за оспорване пред висшестоящ орган. Жалбата срещу административния акт не спира неговото изпълнение“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
19.      A прави постъпки за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот [PPL(A)](15). За тази цел, след като получи свидетелство за медицинска годност от съответния клас, което е предварително изискване за упражняване на права като обучаем пилот, той трябва да се яви и да премине успешно проверка на теоретичните познания, а след това практическа проверка на уменията в одобрена организация за обучение.
20.      След като на 6 октомври 2017 г. A се обръща към Агенцията и получава медицинско свидетелство, на 6 декември 2017 г. той подава заявление по образец за проверка на уменията и за определяне на проверяващ. A прилага сертификат от българска авиационна академия с дата 5 декември 2017 г., в който се удостоверява, че е завършил успешно модулния курс за летателно обучение със свидетелство за правоспособност на любител пилот между 23 октомври и 5 декември 2017 г. На 16 декември 2017 г. Агенцията получава по електронен път от проверяващия попълнен формуляр за извършената практическа проверка на уменията на А, проведена на 12 декември 2017 г. в Испания, заедно с копие от летателната му книжка като член на летателния екипаж.
21.      При проверките, извършени от Агенцията още на 17 януари 2018 г., тя установява нередности, свързани с летателното обучение, за което A е представил удостоверителни документи. От една страна, българският компетентен национален орган посочва, че българската авиационна академия няма разрешение да извършва летателно обучение извън България, и че не е било възможно да се потвърди, че A е преминал обучение в нея. От друга страна, на 23 март 2018 г. Агенцията получава информация от одобрена организация за техническа поддръжка, от която се разкрива, че летателното обучение на A не е проведено, както е указано в летателната му книжка. Приканен да даде обяснения пред Агенцията, A само представя по-късно молба за оттегляне на искането си за издаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот [PPL(A)] и изразява съмнение относно компетентността на Агенцията да извършва проверки относно организираното от българската авиационна академия летателно обучение.
22.      На 7 ноември 2018 г. Агенцията приема решение, с което, първо, анулира резултатите от преминатата от A практическа проверка на уменията, второ, забранява на A да се явява отново на практическа проверка на уменията за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот, както и да получава такова свидетелство до 7 ноември 2019 г. (наричана по-нататък „спорната забрана“), и трето, уведомява Комисията, ЕААБ и държавите, членуващи в нея, за приетото решение (наричано по-нататък „спорното решение“). Агенцията основава решението си по-специално на констатацията, че A е подправил документите, свързани с летателното му обучение, и че поради това представянето на летателна книжка на проверяващия трябвало да се разглежда като представяне на неверни данни и подправка на документи. Тя обосновава решението си и като се позовава на необходимостта от предотвратяване на евентуален риск за безопасността на гражданските въздухоплавателни средства.
23.      A сезира Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия) с жалба срещу решението от 17 май 2019 г. на Министерството на транспорта, с което се потвърждава решението на Агенцията. Той твърди, че по своето естество и последици забраната за определен период от време да се получава свидетелство за правоспособност на любител пилот, представлява санкция, за налагането на която компетентният латвийски орган следвало да е установил извършването на административно нарушение или престъпление. Той посочва също, че извеждането по аналогия на такава забрана от Регламент № 1178/2011 е несъвместимо със смисъла и съдържанието на посочения регламент. Тази юрисдикция обявява забраната за явяване отново на практическа проверка на уменията за незаконосъобразна.
24.      Сезиран с въззивна жалба от Министерството на транспорта, Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия) потвърждава решението на Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия). Той счита, че наложената от Агенцията едногодишна забрана за явяване отново на практическа проверка на уменията е санкция с наказващ характер, която не е изрично предвидена в нито една разпоредба, поради което точка ARA.FCL.300, буква е) не е приложима. Тази юрисдикция приема също, че точка ARA.GEN.355, буква д) не оправомощава компетентния орган да взема решения без наличието на националноправно основание, като това тълкуване е потвърдено от ЕААБ в неин документ, озаглавен „Приемливи средства за съответствие. Част FCL“.
25.      Министерството на транспорта подава касационна жалба срещу това решение до Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия). Министерството счита, че тълкуването на Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия) е формалистично и не съответствало нито на общата логика, нито на целта на Регламент № 1178/2011. То твърди, че спорната забрана не е санкция, а средство да се гарантира високото равнище на безопасност в сферата на гражданското въздухоплаване, което се изисква по-специално за самостоятелните полети(16), които A иска да извършва. Министерството изтъква също, че това тълкуване води до понижаване на изискваното равнище на безопасност и застрашава безопасността на полетите, тъй като се допускало лице, което, макар да не е било надлежно обучено и в съответствие с изискванията да извършва полети, да продължи да извършва дейност в гражданското въздухоплаване(17).
26.      Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд) припомня, че нито Регламент № 216/2008, нито Регламент № 1178/2011 уреждат конкретно последиците за кандидат, който в хода на практическата проверка на уменията е предоставил невярна информация на проверяващия за преминатото летателно обучение и придобития летателен опит, с цел да получи свидетелство за правоспособност на любител пилот. Следователно в правомощията на компетентния национален орган в областта на гражданското въздухоплаване е да предвиди подходящите мерки за изпълнение при подправка на свидетелството и/или на летателните книжки.
27.      В този контекст тази юрисдикция си задава въпроси относно тълкуването на точка ARA.GEN.355, буква д), съгласно която компетентният орган предприема всякакви допълнителни мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието, и на точка ARA.FCL.300, буква е), която предвижда, че в случай на измама на изпита за теоретична подготовка компетентният орган забранява на кандидат да се явява на други изпити за срок най-малко 12 месеца.
28.      Тя счита, че с оглед целта на Регламент № 1178/2011 за безопасност на гражданското въздухоплаване измамата при практическата проверка на уменията не следва да се разглежда с по-малка строгост, отколкото предвидената при теоретичния изпит.
29.      Като се основава на член 52, параграф 1 от Хартата, запитващата юрисдикция обаче изразява съмнение за това дали спорната забрана трябва да бъде ясно формулирана в правна норма. Всъщност настоящото дело се отнасяло до защитената в член 15 от Хартата свобода при избор на професия на лице, което възнамерява да упражни тази свобода, като получи свидетелство за правоспособност на любител пилот, за да може да извършва въздушен транспорт на пътници. Тази юрисдикция добавя, че съгласно принципа на правна сигурност тази забрана би трябвало да произтича пряко от конкретна разпоредба от Регламент № 216/2008 или от Регламент № 1178/2011. Разпоредбите на същите регламенти относно практическата проверка на уменията, за разлика от тези относно теоретичния изпит обаче, не оправомощавали изрично компетентния орган да налага такава забрана. Освен това посочената юрисдикция припомня, че според Съда обаче фактът, че законодателен акт предоставя право на преценка на органите, отговарящи за прилагането му, сам по себе си не противоречи на изискването за предвидимост, при условие че се спазват определени гаранции срещу произвол(18).
30.      На последно място, запитващата юрисдикция подчертава, че според публикуваното от ЕААБ разяснение на точка ARA.GEN.355, буква д) видът на мерките за изпълнение зависи от приложимата национална правна уредба и може да включва например глоби или забрана да се извършват дейности(19). Във връзка с това тя отбелязва, от една страна, че доколкото регламент на Съюза е пряко приложим правен акт, компетентният орган би трябвало да прилага пряко точка ARA.GEN.355, буква д). От друга страна, съгласно член 6, втора алинея, точка 5 и пета алинея от Закона за гражданското въздухоплаване този орган би могъл да издава административни актове за налагане на забрани или ограничения на дейностите, свързани със сертифицирането на персонала в гражданското въздухоплаване, за да се гарантира прилагането на изискванията за безопасност на гражданската авиация и на полетите на въздухоплавателни средства, въведени от правната уредба на Съюза. Сред предоставените на посочения орган правомощия обаче не се предвиждало налагането на конкретна временна забрана при извършване на измама във връзка с практическата проверка на уменията.
31.      Освен това запитващата юрисдикция си задава въпроси относно прилагането в този контекст на общия принцип на правото на Съюза, според който правните субекти не могат да се позовават на нормите на правото на Съюза с цел измама или злоупотреба.
32.      Въз основа на същия принцип тази юрисдикция извежда следното тълкуване: след като точка ARA.GEN.355, буква д) [от приложение VI] към Регламент № 1178/2011 предоставя на компетентния орган правото да приема всички необходими мерки за изпълнение, а точка ARA.FCL.300, буква е) от [същото приложение VI] предвижда за проверката на теоретичните познания като последица, в случай на измама, за срок поне една година да се забрани явяването отново на тази проверка, то тогава от систематична гледна точка и за да се гарантира постигането на целите на Регламента за високо равнище на безопасност на гражданското въздухоплаване по уеднаквен начин за всички видове изпити и проверки на уменията, както и за да се реализира полезното действие на правото на Съюза, не би било обосновано същите мерки за изпълнение да не обхващат практическата проверка на уменията.
33.      При това положение Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Има ли право — въз основа на точка ARA.GEN.355, буква д) [от приложение VI] — компетентният в областта на въздухоплаването национален орган да забрани временно на кандидат да се явява на проверка на уменията за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот и да получава такова свидетелство, ако се докаже, че кандидатът си е послужил с измама, представяйки на проверяващия по време на практическата проверка на уменията подправени документи за преминаването на практическо обучение?
2)      Трябва ли разяснението, съдържащо се в публикувания от [ЕААБ] документ, озаглавен „Приемливи средства за съответствие. Част FCL“, относно точка ARA.GEN.355, буква д) [от приложение VI] — а именно че видът на мерките за изпълнение зависи от приложимата национална правна уредба и може да включва, например, забрана да се извършват дейности — да се тълкува в смисъл, че оправомощава компетентния орган да избере подходящите ограничения (произтичащи от точка ARA.FCL.300, буква е), с които се постигат целите [на Регламент № 1178/2011], ако националното законодателство не предвижда конкретна временна забрана относно явяването на проверка на уменията за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот?
3)      Съвместимо ли е с принципа на правна сигурност и с член 52, параграф 1 от Хартата тълкуване на точка ARA.FCL.300, буква е) [от приложение VI], съгласно което временната забрана за явяване отново на проверка на теоретичните познания, предвидена в посочената разпоредба, може да се отнесе към повтарянето на проверката на уменията?“.
34.      A, Министерството на транспорта, латвийското и унгарското правителство и Комисията представят писмени становища. С изключение на унгарското правителство те участват в проведеното на 3 декември 2025 г. съдебно заседание, в хода на което отговарят на поставените от Съда въпроси, за които е поискан устен отговор.
IV.    Анализ
35.      Запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по законосъобразността на административно решение, с което на кандидат за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот се налага едногодишна забрана да се явява отново на практическата проверка на уменията и да получава такова свидетелство. При липсата както на европейска, така и на национална разпоредба, в която изрично се предвижда такава забрана, тя поставя на Съда въпроси по същество относно тълкуването на две разпоредби от приложение VI към Регламент № 1178/2011, а именно точка ARA.GEN.355, буква д) и точка ARA.FCL.300, буква е).
36.      В анализа си ще се спра последователно на отговора, който следва да се даде на първия от преюдициалните въпроси, а след това на третия от тях. Разглеждането на втория въпрос е безпредметно, тъй като становището на ЕААБ относно точка ARA.GEN.355, буква д) не е правно обвързващо.
37.      Поради това, на първо място, ще разгледам правната уредба, от която са част точка ARA.GEN.355, буква д) и точка ARA.FCL.300, буква е). На второ място, ще анализирам квалификацията на спорната забрана. На трето място, ще се произнеса по въпроса каква степен на точност се изисква за прилагането на точка ARA.GEN.355, буква д). На последно място, ще разгледам прилагането на член 52, параграф 1 от Хартата.
А.      Припомняне на законодателната рамка на точка ARA.GEN.355, буква д) и на точка ARA.FCL.300, буква е)
38.      Тези разпоредби се съдържат в приложение VI към Регламент № 1178/2011, с който се определят техническите изисквания и административните процедури, приложими за екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване. Това е регламент за изпълнение на Регламент № 216/2008, в който се определят общите правила на Съюза в областта на гражданското въздухоплаване(20). В посоченото приложение VI, или част „ARA“, са предвидени изискванията към националните компетентни органи относно екипажите на въздухоплавателните средства. Тя включва подчаст GEN, наречена „Общи изисквания“, в която се намират раздел III от нея, който се отнася до „[н]адзор[а], [с]ертифициране[то] и изпълнение[то]“, и по-специално точка ARA.GEN.355. По-нататък в посоченото приложение VI се съдържа подчаст FCL, наречена по този начин поради факта, че се отнася до членовете на полетните екипажи(21). В раздел II от нея са уредени задълженията на компетентния орган във връзка със свидетелствата за правоспособност, квалификациите и удостоверенията. В раздел III, озаглавен „Теоретични изпити“, се съдържа точка ARA.FCL.300, в която са регламентирани процедурите, по които се провеждат тези изпити.
39.      В точка ARA.FCL.300, буква е) е предвидено решението, което компетентният орган трябва да вземе в случай на измама на теоретичния изпит, а именно да наложи забрана „да се явяват на други изпити за срок най-малко 12 месеца след датата на изпита, на който е констатирано, че [кандидатите] си служат с измама“(22). Няма аналогична разпоредба в раздел, уреждащ практическата проверка на уменията.
40.      Точка FCL.030 от приложение I към Регламент № 1178/2011, озаглавена „[п]рактическа проверка на уменията“, предвижда, че преди нея задължително трябва да е премината успешно проверка на теоретичните познания и поначало да има препоръка от организацията/лицето, отговарящи за обучението. Според мен в нея логично няма никаква разпоредба относно измамата, извършена при практическата проверка на уменията. Всъщност тази проверка, определена в точка FCL.010 като демонстрация на умения и която, ако е необходимо, включва устен изпит, не може да бъде премината успешно чрез измама. Следователно по време на изпита кандидатът не може да измами проверяващия за съответното ниво на практически умения.
41.      Поради това единствената мислима измама е документната измама. Законодателят на Съюза я предвижда само ако е разкрита след получаването именно на свидетелството за правоспособност. Всъщност в подчаст FCL от приложение VI към Регламент № 1178/2011(23) точка ARA.FCL.250(24) се отнася точно до фалшифицирането на писмените доказателства, посочени в буква a), точка 1), и до фалшифицирането на летателната книжка или на записите на свидетелството за правоспособност или удостоверението в буква a), точка 2).
42.      Следователно това е единствената друга разпоредба в тази подчаст FCL, в която става въпрос за измама. В нея са предвидени ограничаването, временното прекратяване или отнемането по-специално на свидетелството за правоспособност. Не е предвиден никакъв срок за налагане на забрана. По същия начин не е определен никакъв срок на действие на решението за ограничаване или временно прекратяване на свидетелството за правоспособност. Теоретично такова временно прекратяване, равностойно на забрана за изпълняване на полети, би могло да бъде неограничено във времето.
43.      Поради това приемам, че фалшифицирането на летателна книжка, разкрито преди получаване на свидетелство за правоспособност, не е предвидено в Регламент № 1178/2011 и че когато свидетелството за правоспособност вече е издадено, компетентният орган взема решението си „съгласно [точка] ARA.GEN.355“(25), както се уточнява в точка ARA.FCL.250.
44.      Целта на точка ARA.GEN.355, озаглавена „Констатации и мерки за изпълнение — лица“, е да се определи процедурата, която трябва да приложи компетентният орган, на когото е възложена проверката за съответствие с изискванията, приложими за лицата, както е определена в точка ARA.GEN.300, буква a) от приложение VI към Регламент № 1178/2011. В точка ARA.GEN.355, буква д) изрично се визира положението на лице, което не притежава свидетелство за правоспособност. В нея се предвижда, че „компетентният орган, установил несъответствието, предприема всякакви допълнителни мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието“. Аналогичен израз се съдържа в точка ARA.GEN.355, буква б), точка 2(26), когато е било издадено свидетелство за правоспособност и е установено, че лицето, притежаващо това свидетелство, не отговаря на изискванията. Поради това компетентният орган е оправомощен да предприеме допълнителни мерки освен взетите решения, които ограничават временно или окончателно използването на свидетелство за правоспособност.
45.      В този контекст достатъчно ли е тълкуването на точка ARA.GEN.355, буква д) в смисъла, който се поддържа от Министерството на транспорта, латвийското и унгарското правителство и Комисията, за да се обоснове решението за налагане на едногодишна забрана за явяване отново на практическата проверка на уменията и за получаване на свидетелство за правоспособност? С други думи, при липсата на национална правна уредба, която изрично предвижда възможността за налагане на тази спорна забрана, основателно ли е твърдението на A, че това решение е незаконосъобразно?
46.      Отговорът на това питане, изложено в първия преюдициален въпрос, предполага да се определи дали проверката за законосъобразността на спорното административно решение се отнася до санкция(27)с наказателноправен характер(28), или до превантивна мярка, с оглед практиката на Съда и на Европейския съд за правата на човека(29) относно прилагане на „критериите Engel“(30), тъй като от разясненията относно Хартата на основните права(31) следва, че в съответствие с член 52, параграф 3 от нея правото, гарантирано в член 49 от нея, има същото значение и обхват, както правото, гарантирано от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи(32). Всъщност неточна разпоредба може да наруши принципа на законоустановеност на наказанията, прогласен в член 49, параграф 1, първо изречение от Хартата(33), само ако с нея се налага санкция с такъв характер (Б). Ако обаче член 49, параграф 1, първо изречение от Хартата не е приложим, според мен отговорът, който би трябвало да се даде на запитващата юрисдикция, трябва да почива на общия принцип на правна сигурност (В).
Б.      По квалификацията на спорната забрана
47.      В приложеното към преписката спорно решение, с което разполага Съдът, е посочено, че „[п]редвид изложеното по-горе, ако измамата, с която си е послужил кандидатът на изпита за проверка на теоретичните познания, води до забрана за него да се явява отново на изпита най-малко за срок от 12 месеца, пропорционално е аналогична санкция да му бъде наложена при измама и умишлено представяне на неточна информация на проверяващия преди практическата проверка на уменията, а именно забрана да се явява отново на практическата проверка на уменията и да получава свидетелство за правоспособност на пилот за срок най-малко 12 месеца“(34).
48.      При положение обаче, че безспорно Агенцията е действала в рамките на предвиденото в точка ARA.GEN.355, според мен това решение е мярка, а не санкция. В този смисъл бих искал да обърна внимание на изразите „actions correctives“ [„мерки за изпълнение“] или „mesures nécessaires de mise en application [„необходими мерки за изпълнение“], използвани в текста на френски език на точка ARA.GEN.355, които ясно показват, че липсва връзка с процедура, която приключва с решение с принудително действие. Макар в много от текстовете на различните езици, с изключение на италианския, да няма изрази със същото значение, а в текста на английски език да е използван изразът „enforcement measures“(35), подкрепям становището на Комисията, изложено в съдебното заседание, че този израз препраща към мерки за изпълнение(36).
49.      Тази квалификация обаче не премахва необходимостта да се определи дали спорната забрана има наказателен характер. Във връзка с това е уместно, както предлага Комисията в съдебното заседание, да се направи позоваване на решение на ЕСПЧ от 9 октомври 2018 г., Seražin с/у Хърватия(37), в което предмет на разглеждане е забрана за присъствие на спортни състезания, наложена заедно със задължение за информиране на полицията, постановена от съд за лице, осъдено за хулиганство. Сезиран на основание член 4 от Протокол № 7 към ЕКПЧ(38), в който е закрепен принципът ne bis in idem, или забрана за двойна наказуемост, ЕСПЧ анализира тази изключваща мярка въз основа на критериите Engel, за да определи дали е било налице „наказателно обвинение“ и „наказание“(39).
50.      Поради това предлагам на Съда да се позове на своята постоянна практика, основана на критериите Engel относно тълкуването на член 50 от Хартата и транспонирана в член 49 от нея, както в параграф 3, така и в параграф 1, последно изречение от него, като се има предвид, че тази съдебна практика би трябвало да обхване и първото изречение на тази разпоредба, в което е закрепен принципът за законоустановеност на престъпленията и наказанията.
51.      Следва да се припомни, че първият от критериите Engel е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице(40).
52.      Макар запитващата юрисдикция да е тази, която трябва да прецени в светлината на тези критерии дали наложената на A забрана има наказателноправен характер по смисъла на член 49, параграф 1 от Хартата, когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът все пак може да направи уточнения, за да насочи тази юрисдикция при преценката ѝ(41).
53.      Що се отнася, на първо място, до първия критерий, свързан с правната квалификация на забраната, от представените от запитващата юрисдикция данни е видно, че поради установената от нея документна измама Агенцията издава административен акт при условията, предвидени в член 6, пета алинея от Закона за въздухоплаването. Поради това съгласно латвийския закон, в който е уредена дейността на Агенцията, нарушението, разглеждано по делото в главното производство, се счита за административно нарушение(42).
54.      Следва обаче да се постигне увереност с оглед на другите два критерия, посочени в точка 51 от настоящото заключение, дали налагането на мярка за забрана като разглежданата по делото в главното производство има наказателноправен характер(43).
55.      Що се отнася, по-нататък, до втория критерий — свързания със самото естество на нарушението, той предполага да се провери дали разглежданата мярка по-специално преследва репресивна цел, което е присъщо за наказателноправните санкции по смисъла на член 49 от Хартата, като само по себе си обстоятелството, че тази мярка преследва и превантивна цел, не е основание да не бъде квалифицирана като наказателна санкция. Всъщност присъщи за наказателноправните санкции са както репресията, така и превенцията(44) на противоправните деяния. За разлика от това мярка, която само поправя вредата, причинена със съответното нарушение, няма наказателноправен характер(45).
56.      Във връзка с това, както посочва ЕСПЧ(46), на практика е трудно да се направи ясно разграничение между възпиращото действие, като елемент на санкцията, и превенцията.
57.      Според мен обаче от решение Seražin с/у Хърватия ясно следва, че превенцията следва да се взема предвид по-скоро с оглед на аспекта си, свързан с обществения интерес, а именно защитата на бъдещи пострадали(47), отколкото с оглед на факта, че тя е насочена срещу потенциални извършители. Освен това фактът, че мярката причинява вреда на заинтересованото лице, не може да промени този анализ(48). Поради това той може пряко да се приложи в областта на безопасността на гражданското въздухоплаване поради преследваната цел(49).
58.      Така съпоставянето с решение Seražin с/у Хърватия, което се отнася до забрана за присъствие на спортни състезания, допълнена със задължение за предоставяне на информация на полицията(50), наложена от съд на лице, осъдено за хулиганство, е интересно в няколко аспекта. От една страна, ЕСПЧ квалифицира тази изключваща мярка не като „наказателна санкция“ по самостоятелния смисъл на ЕКПЧ(51), наложена в рамките на „наказателно производство“(52), а като превантивно приета мярка, за да се избегне рискът от насилие. Този съд по-скоро обръща внимание на защитата на обществото, отколкото на наказването на дадено лице за предходното му поведение, свързано с прояви на насилие, във връзка със спортни състезания(53).
59.      От друга страна, в същото решение Seražin с/у Хърватия(54) ЕСПЧ се позовава на практиката си относно административната процедура за незабавно отнемане или за временно отнемане на свидетелство за управление на МПС(55). Струва ми се, че в случая тази аналогия също е относима. ЕСПЧ постановява, че всяка от тези мерки е „превантивна мярка за безопасността по пътищата“(56), налагането на която не предполага никаква проверка или установяване на вина(57), а не „наказателно обвинение“ по смисъла на член 6 от ЕКПЧ или на член 4 от Протокол № 7.
60.      Ето защо отбелязвам две общи характерни особености в тази практика на ЕСПЧ с тези на спорната забрана по делото в главното производство. От една страна, решението за налагане на тази мярка може да бъде взето независимо от каквото и да е наказателно производство. От друга страна, тя е наложена, за да се изпълни бързо изискване, свързано с общата безопасност и за ограничен период от време.
61.      Струва ми се, че по същата логика, основана на общия интерес, практиката на Съда относно временното изключване на икономически оператори в рамките на общата селскостопанска политика(58) донякъде може също да послужи за сравнение.
62.      Освен това Съдът приема в общи линии, че фактът, че съответната мярка е насочена не към обществеността като цяло, а към особена категория адресати, които поради това, че извършват специално регламентирана от правото на Съюза дейност, са длъжни да отговарят на предвидените в това право условия, може да сочи, че тази мярка няма репресивна цел, и съответно да подкрепя извода, че тя не е наказателноправна, когато с нея само се лишава адресатът ѝ от някои признати му по силата на това право специфични правомощия, тъй като компетентният административен орган е преценил, че предпоставките за предоставяне на въпросните правомощия вече не са налице(59).
63.      В случая такава е целта както на спорната забрана за повторно явяване на практическата проверка на уменията и за получаване на свидетелство за правоспособност в срок от една година, така и на решението, което тя допълва, а именно анулирането на резултатите от практическата проверка на уменията.
64.      Накрая, ако Съдът обаче счита, че е необходимо да се разгледа дали е налице третият от критериите Engel(60), следва да се посочи, че единствената последица от спорната забрана, наложена от Агенцията във връзка с точка ARA.GEN.355, буква д), е лишаването на A от възможността да получи свидетелството си за правоспособност, за ограничен период от време(61). Поради това според мен тази забрана няма висока степен на тежест.
65.      Поради това предлагам на Съда да приеме, в съответствие с практиката на ЕСПЧ(62), че спорната забрана не е мярка с наказателноправен характер по смисъла на неговата съдебна практика, тъй като целта ѝ е да се бори срещу нередностите, допуснати при получаване на свидетелства за правоспособност, които сериозно застрашават авиационната безопасност в областта на въздухоплаването. Гарантирането на тази безопасност(63) за кандидата за свидетелство и за всички участници в тази област обосновава спазването на висока степен на изисквания за почтеността и надеждността на кандидата(64). Струва ми се, че забраната, налагана при нарушения на тези норми, представлява специфичен административен инструмент, който е неразделна част от режима за предоставяне и подновяване на свидетелствата, чието предназначение е да се предотвратят значителни рискове във въздушното пространство.
66.      Въпреки че според мен следва да се приеме, че тази забрана не представлява санкция и няма наказателноправно естество, като се вземе предвид анализът, изведен от решение Seražin с/у Хърватия, предлагам на Съда да разшири обхвата на практиката си, според която санкция, дори когато няма наказателноправен характер, може да бъде наложена само ако тя има ясно и недвусмислено правно основание(65). Всъщност, след като спорната забрана не позволява упражняването на дадено право, се поставя въпросът дали с оглед на общия принцип на правна сигурност точка ARA.GEN.355, буква д) осигурява на тази забрана достатъчно правно основание(66), при положение че съгласно член 11б, параграф 6 от Регламент № 1178/2011 задачите по параграф 5, сред които и тази да се предприемат „мерки за изпълнение“, се изпълняват от персонала, упълномощен от компетентния орган в съответствие с правните разпоредби на съответната държава членка.
В.      Относно степента на точност, която се изисква за прилагането на точка ARA.GEN.355, буква д)
67.      Като се имат предвид разнообразните случаи на несъответствие с изискванията, които може да са налице(67), на пръв поглед изглежда логично, че без да препраща към национални разпоредби, точка ARA.GEN.355, буква д) дава на компетентния орган пълна свобода на преценка при избора на мерките, необходими за отстраняване на несъответствието „с приложимите изисквания от страна на лице[, което не притежава свидетелство за правоспособност,] предмет на изискванията, посочени в Регламент [№ 216/2008] и правилата за неговото прилагане“. Когато лицето притежава свидетелство за правоспособност, отстраняването на несъответствието е по-лесно, причина, поради която текстът на точка ARA.FCL.250 е много точен.
68.      Поради това съм съгласен с изложените становища, че трябва да се обърне внимание на специфичните особености в областта на безопасността на гражданското въздухоплаване и на разнообразните положения, които трябва да бъдат обхванати от Регламент № 1178/2011. Техническото естество на разглежданите въпроси и ролята на националните органи също трябва да се подчертаят, както прави ЕСПЧ(68).
69.      Същевременно по отношение на ролята на националните органи в аналогична област, а именно областта на пътната безопасност, в съдебната си практика, припомнена в точка 59 от настоящото заключение, ЕСПЧ препраща към мерки, предвидени във вътрешното право(69). От това се установява, че не става въпрос за общи разпоредби.
70.      Поради това следва да се разгледа следната проблематика, която се отнася до степента на точност на точка ARA.GEN.355, буква д): когато е наложена административна мярка, с която временно се забранява или се изключва възможността за дадено лице да се ползва от право, доколкото точка ARA.GEN.355, буква д) предвижда, че „компетентният орган, установил несъответствието, предприема всякакви допълнителни мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието“, отговаря ли тя на изискванията за предвидимост и за правна сигурност в правовата държава?
71.      Фактът, че конкретно спорната забрана е аналогична на предвидената в случай на теоретичен изпит, не гарантира при липсата на изрична разпоредба, че ще бъде взето еднакво решение. Ето защо, като се имат предвид ограниченото приложно поле на точка ARA.FCL.300, буква е) и връзката на релевантните разпоредби от Регламент № 1178/2011(70), ми се струва, че не е възможно прилагане по аналогия.
72.      От гледна точка на контекста отбелязвам, че от влизането в сила на Регламент 2018/1139(71) точка ARA.GEN.355, буква д) не е изменяна. Освен това, доколкото ми е известно, не е въведена нито една нова разпоредба във връзка със заблуждаването или измамата.
73.      Съгласно постоянната практика на Съда обаче принципът на правната сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато могат да имат неблагоприятни последици. Този принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, като те трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях(72).
74.      Все пак следва да се обърне внимание на приспособяването на принципа на правна сигурност при определени условия, допуснати от Съда, когато законодателят на Съюза е приел абстрактна норма(73). В случая не се спори, че е невъзможно всички конкретни хипотези на несъответствие да бъдат предварително определени от законодателя на Съюза. Обхватът и редът за упражняване на правото на преценка, предоставено в точка ARA.GEN.355, буква д) на органите, отговарящи за прилагането ѝ, обаче би трябвало да бъдат определени достатъчно ясно, по-конкретно в случай на документна измама, извършена с цел получаване на свидетелство за правоспособност, с оглед на законната цел, за която става въпрос, за да се осигури подходяща защита срещу произвол(74). Член 6, пета алинея от Закона за въздухоплаването обаче не е точен в това отношение.
75.      Поради това, когато A представя подправена летателна книжка, той е напълно наясно поради правомощията, които възнамерява да упражнява, и поради факта, че е информиран от проверяващия, който е длъжен да направи това съгласно точка FCL.1030(75), че нарушава правната уредба относно квалификацията на любителите пилоти в гражданското въздухоплаване(76). При състоянието към момента на приложимите европейски и национални разпоредби обаче той не е можел да знае какво точно би могло да бъде решението на Агенцията, както в случай на наказателно преследване от страна на съдебните органи(77).
76.      Ето защо, за да отговори на първия въпрос на запитващата юрисдикция, предлагам на Съда да постанови, че би трябвало да бъдат приети точни национални разпоредби, за да се изяснят естеството и продължителността на мярката, наложена от администрацията на кандидат за получаване на свидетелство за правоспособност в случай на несъответствие по точка ARA.GEN.355, буква д), като представянето на подправена летателна книжка. Във връзка с това бих искал да обърна внимание, че някои държави членки(78) са приложили Препоръката на ЕААБ в изготвения от нея документ, цитиран от запитващата юрисдикция, озаглавен „Приемливи средства за съответствие. Част FCL“(79).
Г.      Относно прилагането на член 52, параграф 1 от Хартата
77.      Тази разпоредба е посочена в третия преюдициален въпрос в особен контекст. Бих искал да припомня, че във връзка с претърпените от него вреди поради наложената в Латвия спорна забрана(80), A твърди, че тази забрана представлява ограничаване на свободата при избор на професия, закрепена в член 15 от Хартата, тъй като не е можел да извършва дейност като любител пилот или като инструктор/проверяващ. От една страна, както обаче припомнят Комисията, латвийското правителство и Министерството на транспорта, съгласно точка FCL.010 „[л]юбител пилот“ означава пилот, притежаващ свидетелство, което забранява извършването на полети срещу заплащане, с изключение на дейности по обучение или изпитване, както е определено в настоящата част“. Липсата на възнаграждение на любителите пилоти се потвърждава от точка FCL.205.A(81). От друга страна, както припомня Министерството на транспорта в съдебното заседание, за извършването на дейност по летателно обучение с цел издаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот е необходима особена квалификация(82), предвидена в точка FCL.915.FI от подчаст Й, раздел 2 от приложение I към Регламент № 1178/2011. Тя се различава от свидетелството за правоспособност на любител пилот, което според мен обяснява използвания в точка FCL.010 израз „с изключение на“. Поради това считам, че няма основание да се отговаря на третия преюдициален въпрос.
78.      Впрочем, що се отнася в случая до призната от A измама, въпреки че Регламент № 1178/2011 не съдържа разпоредби, уреждащи санкцията за злоупотреба от страна на кандидат във връзка с получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот, ми се струва уместно да припомня, че от общия принцип на правото следва, че правните субекти не може с измамна цел или с цел злоупотреба да се позовават на норми от правото на Съюза(83) и че дори при липсата на разпоредби в националното право, предвиждащи такъв отказ, държава членка трябва да отказва да предостави предимствата, произтичащи от разпоредбите на правото на Съюза, когато тези разпоредби са изтъкнати от дадено лице не с оглед на постигането на техните цели, а за да се ползва това лице от предоставено му съгласно правото на Съюза предимство, въпреки че предвидените в правото на Съюза обективни условия, които са необходими за получаването на търсеното предимство, са само формално изпълнени(84).
79.      Поради това в областта на издаване на свидетелства за правоспособност на любител пилот, макар компетентният орган на държава членка да може да откаже да признае валидността на подправена летателна книжка, представена с цел явяване на практическа проверка на уменията, поради злоупотреба с право, при липсата на точна национална правна уредба, аналогична на разпоредбата в точка ARA.FCL.300, буква е), той не може да обоснове наред с този отказ и налагането на забрана за явяване отново на такава проверка и за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот преди изтичането на едногодишен срок.
V.      Заключение
80.      Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия) преюдициални въпроси по следния начин:
„В случай на подправяне на летателна книжка, разкрито преди издаването на свидетелство за правоспособност на любител пилот, точка ARA.GEN.355, буква д) от приложение VI към Регламент (ЕС) № 1178/2011 на Комисията от 3 ноември 2011 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета, изменен с Регламент (ЕС) 2016/539 на Комисията от 6 април 2016 г.,
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска компетентният орган да наложи забрана на кандидат за получаване на свидетелство за правоспособност на любител пилот, аналогична на предвидената в точка ARA.FCL.300, буква е) от приложение VI към Регламент № 1178/2011, изменен, без тази забрана да е изрично предвидена от националната правна уредба. Всяка държава членка следва да определи достатъчно точно подходящите мерки“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Регламент на Комисията от 3 ноември 2011 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 311, 2011 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2016/539 на Комисията от 6 април 2016 г. (ОВ L 91, 2016 г., стр. 1), наричан по-нататък „Регламент № 1178/2011“.
3      Наричана по-нататък „Хартата“.
4      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО (ОВ L 79, 2008 г., стр. 1), съответно изменен с Регламент (ЕС) 2016/4 на Комисията от 5 януари 2016 г. (ОВ L 3, 2016 г., стр. 1), наричан по-нататък „Регламент № 216/2008“. От 11 септември 2018 г. Регламент №º216/2008 е отменен с Регламент (ЕС) 2018/1139 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2018 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване и за създаването на Агенция за авиационна безопасност на Европейския съюз и за изменение на регламенти (ЕО) № 2111/2005, (ЕО) № 1008/2008, (ЕС) № 996/2010, (ЕС) № 376/2014 и на директиви 2014/30/ЕС и 2014/53/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 552/2004 и (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕИО) № 3922/91 на Съвета (ОВ L 212, 2018 г., стр. 1) (вж. член 139).
5      Recueil des traités des Nations unies, том 15, стр. 295, № 102, наричана по-нататък „Чикагската конвенция“.
6      За връзката с Чикагската конвенция вж. съображение 3 от Регламент № 216/2008.
7      FCL, от Flight Crew License на английски език, което означава „свидетелство за правоспособност на летателния екипаж“. Вж. член 2, точка 1 от Регламент № 1178/2011.
8      PPL, от Private Pilot Licence на английски език.
9      Вж. определението в точка FCL.010 от подчаст A от приложение I към Регламент № 1178/2011, озаглавена „[о]пределения“ (наричана по-нататък „точка FCL.010“): „(Командир на полет — PIC)“ означава пилот, определен за командир на полета и натоварен с безопасното провеждане на полета“.
10      Това приложение съответства на част ARA (Authority Requirements for Aircrew).
11      GEN, от General на английски език, което означава „генерален“.
12      Наричана по-нататък „точка ARA.GEN.355“.
13      Наричана по-нататък „точка ARA.FCL.300“.
14      Latvijas Vēstnesis, 1994 г., бр. 123.
15      PPL(A), от Private Pilot Licence Aeroplanes на английски език, което означава „свидетелство за летателна правоспособност на любител пилот“ (вж. т. FCL.205.A и сл. от подчаст В, раздел 2 от приложение I към Регламент № 1178/2011). Наричано по-нататък „свидетелство за правоспособност на любител пилот“.
16      Съгласно точка FCL.010 „самостоятелно полетно време“ означава полетно време, през което обучаемият пилот е сам във ВС“.
17      Освен това Министерството на транспорта обръща внимание на поведението на A, който подправя документи и умишлено предоставя невярна информация, като същевременно не съдейства на надзорния орган, отклонява се от разследването и не изпълнява разпорежданията на този орган.
18      Запитващата юрисдикция се позовава на решение от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 321 и цитираната съдебна практика).
19      Запитващата юрисдикция се позовава на документ, озаглавен „Приемливи средства за съответствие. Част FCL“. Той може да бъде прегледан на английски език на следния интернет адрес: https://www.easa.europa.eu/en/document-library/easy-access-rules/online-publications/easy-access-rules-aircrew-regulation-eu-no?page= 24&kw=LAPL#_Toc256000674.
20      Вж. член 7, параграф 2 от Регламент № 216/2008 и приложение III към него, в което са определени съществените изисквания относно лицензите на пилотите, посочени в тази разпоредба. Вж. и съображение 7 от този регламент, що се отнася до съответствието на изискванията, определени от Съюза, със стандартите и препоръчителните практики, установени от Чикагската конвенция.
21      Вж. бележка под линия 7 от настоящото заключение.
22      Еднакъв срок е предвиден в американската правна уредба. Вж. член 61.37 от Code of Federal Regulations (Кодекс на федералните разпоредби), който се съдържа в раздел 14 относно Federal Aviation Administration (Федерална въздухоплавателна администрация), достъпен на следния интернет адрес: https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-D/part-61/subpart-A/section-61.37. Вж. също в австралийската правна уредба член 298A, параграф 5, букви a) и b) от Civil Aviation Regulations 1988 (Наредба за гражданското въздухоплаване от 1988 г.), достъпна на следния интернет адрес: https://www.legislation.gov.au/F1997B00935/latest/text.
23      Вж. точка 38 от настоящото заключение.
24      Наричана по-нататък „точка ARA.FCL.250“.
25      Вж. точка ARA.GEN.355, букви a) и б) относно несъответствието с приложимите изисквания от страна на лице, което притежава свидетелство за правоспособност.
26      Точка ARA.GEN.355, буква б), точка 2 предвижда, че „[к]огато се направи такава констатация, компетентният орган извършва инспекция. Ако констатацията се потвърди, той […] предприема всякакви допълнителни мерки за изпълнение, необходими за отстраняване на несъответствието“.
27      Това понятие е използвано в член 68 от Регламент № 216/2008. В текста на английски език на този регламент използваният израз е „penalties for infringement“. Думата „infrigement“ е използвана и в член 10, параграф 4 от Регламент № 216/2008, който предвижда обмена на информация между Комисията, ЕААБ и държавите членки. От 11 септември 2018 г. тази разпоредба е заменена с член 62, параграф 9 от Регламент 2018/1139. Следва да се добави, че в друг контекст думата „санкция“ може да обхваща и административно решение.
28      Запитващата юрисдикция уточнява, че квалификацията като санкция с наказващ характер е възприета във въззивното производство в съдебното решение, оспорвано с жалбата, подадена от Министерството на транспорта. Вж. точка 24 от настоящото заключение
29      Наричан по-нататък „ЕСПЧ“.
30      Вж. решение на ЕСПЧ от 8 юни 1976 г., Engel и др. с/у Нидерландия (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).
31      ОВ C 303, 2007 г., стр. 17.
32      Подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Вж. решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 53и 54).
33      За припомняне на приложимите принципи вж. по-специално решение от 29 юли 2024 г., Belgian Association of Tax Lawyers и др. (C‑623/22, EU:C:2024:639, т. 38—45 и цитираната съдебна практика), и за прилагането им към регламент — решение от 20 декември 2017 г., Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, т. 55—58). Вж. също за общите съображения относно принципа на законност, закрепен в член 7, параграф 1 от ЕКПЧ и в член 49, параграф 1 от Хартата, заключението на генерален адвокат Spielmann по дело Alchaster II (C‑743/24, EU:C:2025:88, т. 47 и 48, по-специално относно забраната на аналогията, и т. 52 и 53).
34      Курсивът е мой.
35      Той например е напълно еднакъв в текстовете на испански, немски, литовски или полски например, които можах да проверя. Латвийското правителство и Министерството на транспорта излагат съображения в същия смисъл.
36      Вж. във връзка с това член 11б, параграф 5, буква е) от Регламент № 1178/2011, който предвижда, че персоналът, упълномощен от компетентния орган да изпълнява задачи, свързани със сертифицирането и/или надзора, има право да предприема или предлага „мерки за изпълнение“, ако това е необходимо. Вж. също като сравнение с американската правна уредба Order 2150.3C (Наредба 2150.3C) на Федералната въздухоплавателна администрация, глава 9, точка 6, буква g), параграф 6 (текст от септември 2018 г., достъпен на следния интернет адрес: https://www.faa.gov/documentLibrary/media/Order/FAA_Order_2150.3C_with_CHG_1.pdf), в която се съдържа изразът „corrective action“, чието определение съответства на коригиращи мерки [вж. глава 5, точка 1 и точка 4, буква d)], а не на санкции като посочените и в точка 4 от същата глава 9, тъй като става въпрос за мерки, приети бързо, за да се предотврати извършването на други нарушения на правната уредба.
37      CE:ECHR:2018:1009DEC001912015, наричано по-нататък „решение Seražin с/у Хърватия“.
38      Подписан в Страсбург на 22 ноември 1984 г., наричан по-нататък „Протокол № 7“.
39      Вж. решение Seražin с/у Хърватия (§ 62—65).
40      Вж. решения от 20 март 2018 г., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 26 и цитираната съдебна практика), и от 1 август 2025 г., BAJI Trans (C‑544/23, наричано по-нататък „решение BAJI Trans“, EU:C:2025:614, т. 63 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение Seražin с/у Хърватия (§ 65), в което ЕСПЧ анализира „нарушението или съответната мярка“.
41      Вж. решение BAJI Trans (т. 64).
42      Трябва да се прави разлика между него и нарушението, квалифицирано като „наказателно“, което е било основание за успоредно наказателно преследване. Всъщност от представеното на Съда спорно решение (т. 6) се установява, че на 22 февруари 2018 г. е образувано наказателно производство на основание член 275, параграф 2 от Krimināllikums (Наказателен кодекс). Както уточнява Министерството на транспорта в писменото си становище, изложено отново в съдебното заседание, с решение от 8 октомври 2020 г. прокурорът на Рига (Латвия) приема за установено, че като е използвал подправена летателна книжка (logbook), в която се удостоверява правото да получи свидетелство за правоспособност на любител пилот, A е извършил деянието по член 275, параграф 1 от Наказателния кодекс. A потвърждава, че има постановена осъдителна присъда.
43      Вж. по-специално решение BAJI Trans (т. 66). Вж. също решение Seražin с/у Хърватия (§ 65), в което се припомня, че вторият и третият критерий са алтернативни, а не непременно кумулативни и че това обаче не изключва възможността за прилагане на кумулативен подход, когато отделното разглеждане на всеки критерий не позволява да се стигне до ясно заключение за това дали е налице наказателно обвинение.
44      Струва ми се, че това понятие трябва да се разбира в смисъл, че то се отнася до възпиращото действие за други лица, които се изкушават да извършат нарушения. Вж. точка 113 от заключението на генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona по дело Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667), посочено в решение от 20 март 2018 г., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 31).
45      Вж. решение BAJI Trans (т. 67 и цитираната съдебна практика).
46      Вж. решение Seražin с/у Хърватия (§ 82).
47      Вж. § 82 от решение Seražin с/у Хърватия: „мярката, която е поискана и наложена по отношение на жалбоподателя, главно е превантивна, доколкото тя има за цел да премахне възможността за поведение, свързано с прояви на насилие, в интерес на обществената сигурност“. Вж. и доклад от 54-тото заседание на Европейския комитет за правно сътрудничество към Съвета на Европа, който предшества приемането от Комитета на министрите на Препоръка № (91)1 относно административните санкции (стр. 57).
48      Вж. в този смисъл становище на британския съдия в посоченото потвърдено съдебно решение в решение Seražin с/у Хърватия (§ 52 и 53).
49      Вж. точка 65 от настоящото заключение. Във връзка с това би могло да се направи съпоставяне и с решение на ЕСПЧ от 4 юни 2019 г., Rola с/у Словения (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 60—66), що се отнася до професионална забрана във връзка с оттеглянето на лиценза на ликвидатор в производство по несъстоятелност, доколкото то има за цел да гарантира доверието на обществеността в упражняваната от него професия, която има особен статут. Счита се, че тази мярка, предвидена в Закона за финансовите операции, която се налага по напълно различен начин от обичайното производство за определяне на наказанията, не е санкция в самостоятелния смисъл на член 7 от ЕКПЧ.
50      Става въпрос за задължението на съответното лице да се явява в полицейско управление, когато се провежда въпросното спортно състезание, за да информира полицията за мястото, където се намира по време на събитието и два часа след края му. Вж. решение Seražin с/у Хърватия (§ 76).
51      Вж. член 4 от Протокол № 7.
52      Вж. решение Seražin с/у Хърватия (§ 62, 64, 88 и 91).
53      Вж. решение Seražin с/у Хърватия (§ 70, 79 и 82).
54      Вж. решение Seražin с/у Хърватия (по-специално § 82).
55      Вж. решение от 28 октомври 1999 г., Escoubet с/у Белгия (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095), наричано по-нататък „решение Escoubet с/у Белгия“, и решение от 14 декември 1999 г., Mulot с/у Франция (CE:ECHR:1999:1214DEC003721197), наричано по-нататък „решение Mulot с/у Франция“, във връзка с мерки, взети по първото дело от прокуратурата, а по второто дело — от префекта, въз основа на констатацията на полицейските служби за нарушение на Кодекса за движение по пътищата.
56      В решение Escoubet с/у Белгия (§ 37), посочено в решение Seražin с/у Хърватия (§ 82), ЕСПЧ приема по отношение на естеството на мярката, че разглежданата национална правна уредба „не предполага каквато и да е проверка или установяване на вина и че налагането ѝ е напълно независимо от наказателното производство, което впоследствие би могло да бъде образувано. Оказва се, че незабавното отнемане е превантивна мярка за безопасност по пътищата, чиято цел е временно изтегляне от обществените пътища на водач, който изглежда потенциално опасен за другите ползватели. То трябва да се сравни с процедурата за получаване на свидетелство за управление, чийто административен характер е безспорен и чиято цел е да се постигне увереност, че дадено лице притежава необходимите способности и квалификации, за да управлява превозно средство по обществените пътища. Незабавното отнемане на свидетелство за управление се разглежда като мярка за предпазливост, чиято спешност обосновава незабавното ѝ налагане, без в нея да проличава санкционна цел. Мярката за отнемане се различава от лишаването от право на управление на моторно превозно средство, постановено от съдилищата, които могат да налагат наказания, в резултат на повдигнато обвинение в наказателно производство. В тази хипотеза наказателният съдия преценява фактите, които осъществяват състава на престъплението, за което може да бъде наложено наказание лишаване от право на управление на моторно превозно средство, квалифицира ги и постановява лишаването от това право за подходящия според него срок, като основна или допълнителна санкция (решение от 23 септември 1998 г., Malige с/у Франция [CE:ECHR:1998:0923JUD002781295], § 38)“.
57      Вж. бележка под линия 56 от настоящото заключение и решение Mulot с/у Франция (§ 2). Що се отнася до решение Seražin с/у Хърватия, вж. § 78 и 81.
58      Вж. решение от 5 юни 2012 г., Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 40).
59      Вж. решение BAJI Trans (т. 69 и цитираната съдебна практика).
60      Вж. бележка под линия 43 от настоящото заключение.
61      Вж. по аналогия решение от 5 юни 2012 г., Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 43). Вж., що се отнася до практиката на ЕСПЧ, т. 60 от настоящото заключение и решение на ЕСПЧ от 4 юни 2019 г., Rola с/у Словения (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, § 66, относно мярка с постоянен характер, която не пречи за осъществяването на други дейности).
62      Вж. точки 58 и 59 от настоящото заключение.
63      Що се отнася до тази цел, вж. член 2, параграф 1 от Регламент № 216/2008. Освен това точка 1.г.1 от приложение III към този регламент предвижда, че „пилотът трябва да придобие и да поддържа необходимите практически умения за изпълняване на своите функции на борда на въздухоплавателното средство. Тези умения трябва да са пропорционални на рисковете, свързани с вида дейност“. Вж. за самостоятелните полети точка 25 от настоящото заключение.
64      Съгласно точка FCL.010 понятието „летателен професионализъм“ означава „последователно прилагане на правилна оценка и добри познания, умения и подход за постигане на целите на полета“. Следва да се съпостави с точка 1.a.1 от приложение III към Регламент № 216/2008.
65      Вж. в този смисъл решение от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др. (C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 61 и цитираната съдебна практика).
66      Бих искал да отбележа, че превантивната мярка, разглеждана в решение Escoubet с/у Белгия и в решения Mulot с/у Франция и Seražin с/у Хърватия, е изрично предвидена в закона.
67      Във връзка с това вж. съображение 11 от Регламент № 216/2008 и на практика може да се посочат някои обстоятелства, изведени от делото в главното производство (вж. т. 21 и 25 от настоящото заключение): липса на лиценз на организация за обучение, различни форми на подправяне на летателната книжка, провеждане на обучението в няколко държави членки (например обучителни дейности в държава членка, различна от тази на издаване на свидетелството за правоспособност, участие в обучението или в проверката на лица или организации от няколко държави членки). Вж. и обстоятелства, настъпили след подаването на искането за издаване на лиценз, припомнени в точка 6.1. от акта за преюдициално запитване.
68      Вж. в този смисъл решение от 16 април 2024 г., Huci с/у Румъния (CE:ECHR:2024:0416JUD005500920, § 54). Бих искал да посоча също въз основа на проучването ми на някои законодателства на държавите членки (Федерална република Германия, Ирландия, Френската република, Унгария, Кралство Нидерландия, Република Полша и Република Словения) или в международен план (Обединеното кралство, Австралия и Съединените щати), че с изключение на наказателноправните разпоредби, разгледаните разпоредби не са по-точни извън случаите на измама на теоретичния изпит и след получаване на лиценз.
69      Вж. също бележка под линия 66 от настоящото заключение.
70      Вж. точки 38—43 от настоящото заключение.
71      Вж. бележка под линия 4 от настоящото заключение.
72      Вж. решения от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 319 и цитираната съдебна практика), и от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност) (C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 158 и цитираната съдебна практика). Вж., що се отнася до практиката на ЕСПЧ във връзка с основната функция на принципа на правна сигурност за тълкуването на ЕКПЧ, заключението на генерален адвокат Spielmann по дело Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (C‑666/24, EU:C:2025:891, бележка под линия 65).
73      Вж. решения от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 320 и 321 и цитираната съдебна практика), и от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност) (C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 159—161 и цитираната съдебна практика).
74      Вж. за неотдавнашно припомняне на тази цел в този смисъл решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност) (C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 161 и цитираната съдебна практика).
75      Точка FCL.1030 се съдържа в подчаст K от приложение I към Регламент № 1178/2011, която се отнася до „[п]роверяващите“, раздел 1, в който се определят „[о]бщи изисквания“.
76      Всъщност следва да се имат предвид областта, която се счита, че урежда разглежданият закон, и броят и статутът на лицата, за които той се отнася.
77      Вж. например австралийски формуляр за подаване на искане за издаване на свидетелство за правоспособност на пилот, достъпен на следния интернет адрес: https://www.casa.gov.au/application-pilot-licence-australian-civil-trained (т. 12, последна точка). Вж. и информацията, предоставена от центрове за обучение, по-специално в Канада (по-конкретно Ръководство за прием на Sea Land Air Flight Centre, достъпно на следния интернет адрес: https://www.sealandair.ca/pdf/Admission_Handbook.pdf (т. 7, стр. 7, и точки 3, 4 и 6, стр. 14).
78      Вж. например член 22 от глава 4 от Luftfartslagen (Закон за въздухоплаването от 3 юни 2010 г. (SFS 2010 г., № 500), за който загатва A в съдебното заседание. Вж. и испанската и италианската правна уредба, до които имах достъп.
79      Вж. точка 30 от настоящото заключение.
80      Това не е така в Литва. Запитващата юрисдикция уточнява, че според Министерството на транспорта A е нарушил и наложената от Агенцията временна забрана и е продължил да извършва полети извън територията на Латвия, за да получи свидетелство за правоспособност на любител пилот в Литва.
81      В точка FCL.205.A, буква a) от раздел 2 относно „[с]пециални изисквания за PPL за самолети — PPL(A)“ от подчаст В на приложение I към Регламент № 1178/2011 се уточнява, че „[п]равата на притежателя на PPL(A) са да действа без възнаграждение като командир на полет [PIC] или втори пилот на самолети […], използвани в нетърговски операции“ (вж. бележка под линия 9 от настоящото заключение).
82      Вж. точка 1.и.2. от приложение III към Регламент № 216/2008.
83      Вж. решение от 28 октомври 2020 г., Kreis Heinsberg (C‑112/19, EU:C:2020:864, т. 45 и 46 и цитираната съдебна практика).
84      Вж. по аналогия решение от 30 октомври 2025 г., Mercedes-Benz Bank и Volkswagen Bank (C‑143/23, EU:C:2025:837, т. 80).