ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 12ης Σεπτεμβρίου 2012 (*)
«ΕΓΤΠΕ – Τμήμα Εγγυήσεων – Δαπάνες που εξαιρούνται από τη χρηματοδότηση – Aροτραίες καλλιέργειες – Αναλογικότητα – Προσαύξηση του συντελεστή της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως λόγω του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα της παραβάσεως»
Στην υπόθεση T‑356/08,
Ελληνική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Ι. Χαλκιά και τις E. Λευθεριώτου και Β. Καρρά,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τις Ε. Τσερέπα-Lacombe και Α. Μαρκουλλή,
καθής,
με αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως 2008/582/ΕΚ της Επιτροπής, της 8ης Ιουλίου 2008, περί εξαίρεσης από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) (EE L 186, σ. 39), κατά το μέρος που εξαιρεί από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένες δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από την Ελληνική Δημοκρατία,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. Azizi (εισηγητή), πρόεδρο, I. Wiszniewska-Białecka και S. Frimodt Nielsen, δικαστές,
γραμματέας: Σ. Σπυροπούλου, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 12ης Σεπτεμβρίου 2011,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Ιστορικό της διαφοράς
1        Από τις 10 έως τις 14 Οκτωβρίου 2005 και από τις 6 έως τις 10 Φεβρουαρίου 2006, οι υπηρεσίες της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων διενήργησαν στην Ελλάδα ελέγχους όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών για τα έτη συγκομιδής 2004 και 2005.
2        Μετά από τους ελέγχους αυτούς, κατόπιν ανταλλαγής απόψεων μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής ως προς τα αποτελέσματα των ως άνω ελέγχων και κατόπιν διαδικασίας συμβιβασμού, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 8 Ιουλίου 2008, την απόφαση 2008/582/ΕΚ, περί εξαίρεσης από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) (EE L 186, σ. 39, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Με την εν λόγω απόφαση, η Επιτροπή εξαίρεσε από τη χρηματοδότηση προς την Ελληνική Δημοκρατία το ποσό των 127 714 520,73 ευρώ για τα οικονομικά έτη 2005 και 2006.
3        Οι λόγοι της ως άνω δημοσιονομικής διορθώσεως αναφέρθηκαν στο παράρτημα της προσβαλλομένης αποφάσεως και στη συνοπτική έκθεση της 30ής Μαρτίου 2008, σχετικά με τα αποτελέσματα των ελέγχων για την εκκαθάριση των λογαριασμών του τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, σύμφωνα με το άρθρο 31 του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 (στο εξής: συνοπτική έκθεση).
4        Η δημοσιονομική διόρθωση συνολικού ύψους 127 714 520,73 ευρώ περιλαμβάνει, πρώτον, κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 %, ήτοι 66 425 949,50 ευρώ, για δαπάνες στρεμματικών ενισχύσεων εκτός των δαπανών για την καλλιέργεια σκληρού σίτου, δεύτερον, κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 %, ήτοι 61 130 280,27 ευρώ, για δαπάνες που αφορούν τις καλλιέργειες σκληρού σίτου, και, τρίτον, κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 2 %, ήτοι 158 290,95 ευρώ, για δαπάνες που αφορούν τις καλλιέργειες καρπών με κέλυφος.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
5        Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου] την 1η Σεπτεμβρίου 2008, η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
6        Η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–        να ακυρώσει στο σύνολό της την προσβαλλόμενη απόφαση, άλλως να τη μεταρρυθμίσει κατά τα ειδικότερα εκτιθέμενα στην προσφυγή, να διατάξει να μη γίνει καμία διόρθωση στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών για τα έτη συγκομιδής 2004 και 2005 ή, εν πάση περιπτώσει, να περιοριστεί η διόρθωση στο 5 % και μόνο στις δαπάνες για τον σκληρό σίτο·
–        να αφαιρέσει 609 833,96 ευρώ από την επιβληθείσα διόρθωση ύψους 127 714 520,73 ευρώ, καθώς και από οποιαδήποτε διόρθωση τυχόν επιβληθεί μετά την άσκηση της υπό κρίση προσφυγής·
–        να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
7        Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–        να απορρίψει την προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας·
–        να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
8        Λόγω κωλύματος ενός μέλους του πρώτου τμήματος, ο Πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου όρισε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 32, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άλλο δικαστή προς συμπλήρωση της συνθέσεως του τμήματος.
9        Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία και, στο πλαίσιο των κατά το άρθρο 64 του Κανονισμού Διαδικασίας μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας, έθεσε εγγράφως ερωτήσεις στους διαδίκους, οι οποίοι απάντησαν σε αυτές εμπροθέσμως.
10      Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 12ης Σεπτεμβρίου 2011.
11      Κατόπιν των ερωτήσεων που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ελληνική Δημοκρατία παραιτήθηκε από το σκέλος εκείνο του πρώτου αιτήματός της που αφορούσε τη μεταρρύθμιση της προσβαλλομένης αποφάσεως, χωρίς όμως να παραιτηθεί από το αίτημά της να διατάξει το Γενικό Δικαστήριο να μη γίνει καμία διόρθωση στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών για τα έτη συγκομιδής 2004 και 2005 ή να περιοριστεί η διόρθωση στο 5 % και μόνο στις δαπάνες για τον σκληρό σίτο. Επιπλέον, παραιτήθηκε από το αίτημά της για την αφαίρεση 609 833,96 ευρώ από τη διόρθωση ύψους 127 714 520,73 ευρώ. Τέλος, η Ελληνική Δημοκρατία διευκρίνισε ότι δεν έβαλλε, με την υπό κρίση προσφυγή, κατά της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως του 2 % που είχε επιβληθεί για τους καρπούς με κέλυφος.
Σκεπτικό
1.     Αρχές
12      Όπως έχει κριθεί, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) χρηματοδοτεί μόνον τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 8ης Μαΐου 2003, C‑349/97, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑3851, σκέψη 45, και της 24ης Φεβρουαρίου 2005, C‑300/02, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I‑1341, σκέψη 32· απόφαση του Πρωτοδικείου της 14ης Φεβρουαρίου 2008, T‑266/04, Ισπανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 97).
13      Εξάλλου, η Επιτροπή, προκειμένου να αποδείξει την παράβαση των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών, δεν οφείλει να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό την ανεπάρκεια των διεξαχθέντων από τις εθνικές διοικητικές αρχές ελέγχων ή την αντικανονικότητα των αριθμητικών στοιχείων τα οποία διαβίβασαν, αλλά να παρουσιάσει αποδεικτικά στοιχεία για τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί ως προς τους ελέγχους αυτούς ή τα αριθμητικά αυτά στοιχεία. Η ελάφρυνση αυτή του βάρους αποδείξεως για την Επιτροπή εξηγείται από το γεγονός ότι το κράτος μέλος μπορεί ευχερέστερα να συλλέξει και να επαληθεύσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Σε αυτό απόκειται, επομένως, να προσκομίσει την πλέον λεπτομερή και πλήρη απόδειξη περί του αληθούς των ελέγχων του ή των αριθμητικών στοιχείων του και, ενδεχομένως, περί της ανακριβείας των όσων υποστηρίζει η Επιτροπή (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 11ης Ιανουαρίου 2001, C‑247/98, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I‑1, σκέψεις 7 έως 9, και του Πρωτοδικείου της 1ης Ιουλίου 2009, T‑259/05, Ισπανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 112).
14      Υπό το πρίσμα αυτών των βασικών σκέψεων πρέπει να εξετασθούν οι δύο λόγοι τους οποίους προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία προκειμένου να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέρος που με αυτήν της επιβάλλονται δημοσιονομικές διορθώσεις στις ενισχύσεις τις οποίες χορήγησε για τις αροτραίες καλλιέργειες. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως τον οποίο προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία αφορά εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 4 του κανονισμού (EOK) 3508/92 του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1992, για τη θέσπιση ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου σχετικά με ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων (ΕΕ L 355, σ. 1), του άρθρου 1, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) 1593/2000 του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2000, για την τροποποίηση του κανονισμού 3508/92 (ΕΕ L 182, σ. 4), του άρθρου 58 του κανονισμού (ΕΚ) 445/2002 της Επιτροπής, της 26ης Φεβρουαρίου 2002, περί λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το ΕΓΤΠΕ (ΕΕ L 74, σ. 1), και του άρθρου 20 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (ΕΕ L 270, σ. 1). Ο λόγος αυτός αφορά επίσης εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και την ανεπαρκή αιτιολογία ως προς τη μη ανανέωση του χαρτογραφικού υποβάθρου, καθώς και την έλλειψη νομίμου βάσεως για την επιβολή των εν λόγω διορθώσεων λόγω εσφαλμένης ερμηνείας του άρθρου 15 του κανονισμού (ΕΚ) 2419/2001 της Επιτροπής, της 11ης Δεκεμβρίου 2001, [για] τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου για ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 3508/92 (ΕΕ L 327, σ. 11), και, άλλως, λόγω εσφαλμένης εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών και υπερβάσεως των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής όσον αφορά την έγκαιρη διεξαγωγή των επιτοπίων ελέγχων. Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως τον οποίο προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία αφορά έλλειψη νομίμου βάσεως και την ανεπαρκή αιτιολογία ως προς τις υποτιθέμενες επαναλαμβανόμενες ελλείψεις και παραβίαση των αρχών της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
2.     Επί της μη ανανεώσεως του χαρτογραφικού υποβάθρου
Το νομικό πλαίσιο
15      Ο κανονισμός 3508/92 υποχρεώνει, με το άρθρο του 1, τα κράτη μέλη να δημιουργήσουν ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου το οποίο εφαρμόζεται μεταξύ άλλων στο καθεστώς στηρίξεως των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών. Δυνάμει του άρθρου 2 του ίδιου κανονισμού, το ολοκληρωμένο σύστημα περιλαμβάνει αλφαριθμητικό σύστημα αναγνωρίσεως των αγροτεμαχίων καθώς και ολοκληρωμένο σύστημα ελέγχου.
16      Το άρθρο 4 του κανονισμού 3508/92, όπως τροποποιήθηκε κατόπιν της εκδόσεως του κανονισμού 1593/2000, ορίζει τα εξής:
«Δημιουργείται ένα σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων βάσει χαρτών ή εγγράφων του κτηματολογίου ή άλλων χαρτογραφικών αναφορών. Πρέπει να γίνεται χρήση τεχνικών ηλεκτρονικού συστήματος γεωγραφικών πληροφοριών, το οποίο να περιλαμβάνει κάλυψη με ορθοεικόνιση κατά προτίμηση από τον αέρα ή από το διάστημα, με ένα ομοιογενές κριτήριο που να διασφαλίζει ακρίβεια τουλάχιστον ισοδύναμη με αυτή της χαρτογράφησης σε κλίμακα 1:10 000.»
17      Το άρθρο 15 του κανονισμού 2419/2001 προβλέπει ότι οι διοικητικοί και οι επιτόπιοι έλεγχοι διενεργούνται κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εξακρίβωση της τηρήσεως των όρων για την παροχή των ενισχύσεων.
18      Το άρθρο 16 του κανονισμού 2419/2001 ορίζει ότι οι διοικητικοί έλεγχοι που αναφέρονται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 3508/92 περιλαμβάνουν ιδίως διασταυρούμενους ελέγχους στα δηλωθέντα αγροτεμάχια, ώστε να αποφεύγεται η αδικαιολόγητη πολλαπλή χορήγηση της ίδιας ενισχύσεως για το ίδιο ημερολογιακό έτος ή την ίδια περίοδο εμπορίας και να προλαμβάνεται η αδικαιολόγητη σώρευση ενισχύσεων που χορηγούνται βάσει κοινοτικών καθεστώτων ενισχύσεως που προϋποθέτουν δηλώσεις εκτάσεων, καθώς και διασταυρούμενους ελέγχους με τη βοήθεια της μηχανογραφημένης βάσης δεδομένων, για να επαληθεύεται η επιλεξιμότητα για την ενίσχυση.
19      Το άρθρο 58 του κανονισμού 445/2002 ορίζει τα εξής:
«1.      Οι αιτήσεις για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης που αφορούν εκτάσεις ή ζώα, οι οποίες υποβάλλονται χωριστά από τις αιτήσεις για τη χορήγηση ενισχύσεων του άρθρου 6 του κανονισμού […] 2419/2001, αναφέρουν όλες τις εκτάσεις και τα ζώα της εκμετάλλευσης που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον έλεγχο των αιτήσεων που υποβάλλονται για το συγκεκριμένο μέτρο, περιλαμβανομένων εκείνων για τα οποία δεν ζητείται στήριξη.
2.      Όταν ένα μέτρο στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης αφορά εκτάσεις, αναφέρεται σε εξατομικευμένα αγροτεμάχια. Τα αγροτεμάχια τα οποία αφορά η στήριξη δεν είναι δυνατόν να αποτελέσουν αντικείμενο ανταλλαγής για όσο διάστημα διαρκεί η ανειλημμένη υποχρέωση, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά στο έγγραφο προγραμματισμού της αγροτικής ανάπτυξης.
3.      Όταν η αίτηση πληρωμής συνοδεύεται από αίτηση ενίσχυσης βάσει της έκτασης στο πλαίσιο του ολοκληρωμένου συστήματος ελέγχου, το κράτος μέλος διασφαλίζει ότι τα αγροτεμάχια για τα οποία ζητείται στήριξη αγροτικής ανάπτυξης δηλώνονται χωριστά.
4.      Η ταυτοποίηση των εκτάσεων και των ζώων πραγματοποιείται σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού […] 3508/92.
5.      Στην περίπτωση πολυετούς στήριξης, οι πληρωμές που ακολουθούν την πληρωμή που πραγματοποιήθηκε κατά το πρώτο έτος υποβολής της αίτησης διενεργούνται βάσει ετήσιας αίτησης καταβολής της στήριξης, εκτός αν προβλέπεται από το κράτος μέλος διαδικασία που επιτρέπει την αποτελεσματική ετήσια επαλήθευση όπως προβλέπεται στο άρθρο 59, παράγραφος 1.»
20      Ο κανονισμός 3508/92 καταργήθηκε με τον κανονισμό 1782/2003. Δυνάμει του άρθρου 153, παράγραφος 1, του κανονισμού 1782/2003, ο κανονισμός 3508/92 εξακολουθεί να εφαρμόζεται σε αιτήσεις για άμεσες ενισχύσεις σε σχέση με τα ημερολογιακά έτη που προηγούνται του 2005.
21      Το άρθρο 17 του κανονισμού 1782/2003 υποχρεώνει κάθε κράτος μέλος να θεσπίσει ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου που να ισχύει μεταξύ άλλων για τις ενιαίες ενισχύσεις. Το άρθρο 18, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού διευκρινίζει ότι το ολοκληρωμένο σύστημα περιλαμβάνει μεταξύ άλλων σύστημα αναγνωρίσεως αγροτεμαχίων καθώς και ολοκληρωμένο σύστημα ελέγχου.
22      Το άρθρο 20 του κανονισμού 1782/2003 ορίζει τα εξής:
«Το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων δημιουργείται με βάση χάρτες ή κτηματολογικά έγγραφα ή άλλες χαρτογραφικές αναφορές. Χρησιμοποιούνται τεχνικές ηλεκτρονικού συστήματος γεωγραφικών πληροφοριών, συμπεριλαμβανομένης κατά προτίμηση της εναέριας ή διαστημικής ορθοφωτογραφίας με ομοιογενή πρότυπα που εξασφαλίζουν ακρίβεια τουλάχιστον ισοδύναμη με χαρτογραφία κλίμακας 1:10 000.»
23      Το άρθρο 21 του κανονισμού 1782/2003 ορίζει τα εξής:
«1.      Το σύστημα για τον προσδιορισμό και την καταγραφή των δικαιωμάτων ενίσχυσης δημιουργείται με τρόπο που να επιτρέπει επαλήθευση των δικαιωμάτων και διασταύρωση με τις αιτήσεις παροχής ενίσχυσης και με το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων.
2.      Το σύστημα αυτό επιτρέπει την άμεση και απευθείας πρόσβαση, μέσω της αρμόδιας αρχής του κράτους μέλους, στα στοιχεία που συνδέονται τουλάχιστον με τα τρία συνεχή προηγούμενα ημερολογιακά έτη ή/και περιόδους εμπορίας.»
24      Το άρθρο 23 του κανονισμού 1782/2003 ορίζει τα εξής:
«1.      Τα κράτη μέλη πραγματοποιούν διαχειριστικούς ελέγχους επί των αιτήσεων παροχής ενίσχυσης συμπεριλαμβανομένης και επαλήθευσης της επιλέξιμης έκτασης και των αντίστοιχων δικαιωμάτων ενίσχυσης.
2.      Οι διαχειριστικοί έλεγχοι συμπληρώνονται από ένα σύστημα επιτόπιων ελέγχων προκειμένου να επαληθευθεί η επιλεξιμότητα για την ενίσχυση. Για τον σκοπό αυτόν, τα κράτη μέλη καθιερώνουν πρόγραμμα δειγματοληψίας των γεωργικών εκμεταλλεύσεων.
Τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν τεχνικές τηλεπισκόπισης ως μέσο πραγματοποίησης επιτόπιων ελέγχων στα αγροτεμάχια.
[…]»
25      Ο κανονισμός 2419/2001 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 796/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης, της διαφοροποίησης και του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου που προβλέπονται στον κανονισμό 1782/2003 (ΕΕ L 141, σ. 18). Σύμφωνα με το άρθρο 80 του κανονισμού 796/2004, ο κανονισμός 2419/2001 εξακολουθεί να εφαρμόζεται στις αιτήσεις ενισχύσεως που αφορούν περιόδους εμπορίας ή πριμοδοτήσεως με ημερομηνία ενάρξεως πριν από την 1η Ιανουαρίου 2005.
26      Το άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού 796/2004 ορίζει τα εξής:
«1.      Οι διοικητικοί έλεγχοι που αναφέρονται στο άρθρο 23 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 πρέπει να επιτρέπουν τον εντοπισμό παρατυπιών, ιδίως τον αυτόματο εντοπισμό με τη χρήση μηχανογραφικών μέσων, συμπεριλαμβανομένων των διασταυρούμενων ελέγχων:
α)      στα δηλωθέντα δικαιώματα ενίσχυσης και στα δηλωθέντα αγροτεμάχια, αντιστοίχως, ώστε να αποφεύγεται η αδικαιολόγητη πολλαπλή χορήγηση της ίδιας ενίσχυσης για το ίδιο ημερολογιακό έτος ή την ίδια περίοδο εμπορίας και να προλαμβάνεται η αδικαιολόγητη σώρευση ενισχύσεων που χορηγούνται βάσει των καθεστώτων ενίσχυσης βάσει της έκτασης που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και [V] του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003·
β)      στα δικαιώματα ενίσχυσης, ώστε να επαληθεύεται η ύπαρξή τους και η επιλεξιμότητα για ενίσχυση·
γ)      μεταξύ των αγροτεμαχίων που δηλώθηκαν στην ενιαία αίτηση και των αγροτεμαχίων αναφοράς που περιέχονται στο σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων, ώστε να επαληθεύεται η επιλεξιμότητα για ενίσχυση των εκτάσεων καθαυτ[ών]·
[…]»
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
27      Σύμφωνα με την προσβαλλόμενη απόφαση και τη συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή επέβαλε κατ’ αποκοπήν διορθώσεις τόσο στις δαπάνες που αφορούσαν τον σκληρό σίτο όσο και στις δαπάνες που αφορούσαν την ενίσχυση βάσει της εκτάσεως πλην του σκληρού σίτου λόγω, ιδίως, της αναξιοπιστίας του συστήματος αναγνωρίσεως αγροτεμαχίων και του συστήματος γεωγραφικών πληροφοριών της Ελλάδας (στο εξής: ΣΑΑ/ΣΓΠ). Η αναξιοπιστία του ΣΑΑ/ΣΓΠ είναι απόρροια, κατά τη συνοπτική έκθεση, του γεγονότος ότι τα στοιχεία που περιέχει το σύστημα αυτό στηρίζονται σε ορθοφωτογραφίες των ετών 1996 έως 2002.
28      Στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι διορθώσεις τις οποίες επέβαλε η προσβαλλόμενη απόφαση όσον αφορά τις αροτραίες καλλιέργειες λόγω της πλημμελούς λειτουργίας του ΣΑΑ/ΣΓΠ αντιβαίνουν στην υποχρέωση αιτιολογήσεως και στην αρχή της αναλογικότητας και είναι απόρροια κακής εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών και εσφαλμένης ερμηνείας του άρθρου 4 του κανονισμού 3508/92, του άρθρου 1, παράγραφος 3, του κανονισμού 1593/2000, του άρθρου 58 του κανονισμού 445/2002, καθώς και του άρθρου 20 του κανονισμού 1782/2003. Προς θεμελίωση των αιτιάσεων αυτών, η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί, εν συνόψει, ότι δεν μπορεί να της καταλογισθεί ευθύνη για τη μη ενημέρωση του χαρτογραφικού υποβάθρου δεδομένου ότι οφείλεται στην άσκηση ενδίκων βοηθημάτων κατά της προκηρύξεως διαγωνισμού για την ενημέρωσή του. Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η μη ενημέρωση του ΣΑΑ/ΣΓΠ δεν προκάλεσε ζημία στο ΕΓΤΠΕ, εφόσον η ίδια μπόρεσε να πραγματοποιήσει πλήρη και ακριβή ταυτοποίηση των αγροτεμαχίων βάσει άλλων στοιχείων και ενός χαρτογραφικού συστήματος ακριβέστερου από εκείνο που προβλέπεται από τη νομοθεσία της Ένωσης, εφάρμοσε μηχανογραφικές διαδικασίες παρακολουθήσεως των αλλαγών και παρακράτησε ποσά που αντιστοιχούσαν σε αχρεωστήτως πραγματοποιηθείσες καταβολές. Η Επιτροπή αντικρούει καθεμία από τις ως άνω αιτιάσεις.
Επί της αιτιολογήσεως
29      Όπως έχει γίνει δεκτό από πάγια νομολογία, από την κατά το άρθρο 253 ΕΚ υποχρεωτική αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και αναμφίλεκτο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, έτσι ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που οδήγησαν στη λήψη του μέτρου και στον δικαστή της Ένωσης να ασκήσει τον έλεγχό του (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Ιουλίου 2005, C‑26/00, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I‑6527, σκέψη 113 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Εξ αυτού συνάγεται ότι η έλλειψη ή η ανεπάρκεια της αιτιολογίας συνιστά λόγο ακυρώσεως αναγόμενο σε παράβαση ουσιώδους τύπου, ο οποίος διαφέρει, επομένως, από τον λόγο ο οποίος στηρίζεται σε ανακρίβεια της αιτιολογίας της αποφάσεως και ο οποίος εξετάζεται στο πλαίσιο του ελέγχου της ουσίας της αποφάσεως αυτής (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 14ης Μαΐου 1998, T‑310/94, Gruber + Weber κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. II‑1043, σκέψη 41, και T‑311/94, BPB de Eendracht κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. II‑1129, σκέψη 66).
30      Εν προκειμένω, η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στερείται επαρκούς αιτιολογίας στον βαθμό που «η αιτιολογία της […] στηρίζεται και στη μη επικαιροποίηση του χαρτογραφικού υπόβαθρου». Η αιτίαση αυτή δεν αφορά επομένως έλλειψη αιτιολογίας, αλλά ανακρίβεια της αιτιολογίας της αποφάσεως. Επομένως συνέχεται με τις αιτιάσεις ουσίας τις οποίες προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως και δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο χωριστής εξετάσεως (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 2005, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 12 ανωτέρω, σκέψη 49).
31      Εξάλλου, καθόσον η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η αιτιολογία της Επιτροπής στην πρόσκλησή της στη διμερή συνεδρίαση της 19ης Δεκεμβρίου 2006 είναι ανεπαρκής, επισημαίνεται, αφενός, ότι η ως άνω ανεπαρκής αιτιολογία δεν αφορά την προσβαλλόμενη απόφαση αυτή καθεαυτήν και, αφετέρου, ότι και αυτή η αιτίαση αφορά την ουσία και όχι τον τύπο.
32      Κατά συνέπεια, οι αιτιάσεις περί πλημμελούς αιτιολογίας τις οποίες προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει να συνεξετασθούν με τις επί της ουσίας αιτιάσεις του εν λόγω σκέλους.
Επί της ουσίας
33      Δυνάμει των κανονιστικών διατάξεων που ίσχυαν για τις περιόδους εμπορίας του 2004 και του 2005, η Ελληνική Δημοκρατία όφειλε να διαθέτει αξιόπιστο ΣΑΑ/ΣΓΠ.
34      Ειδικότερα, τα άρθρα 2 και 4 του κανονισμού 3508/92, καθώς και τα άρθρα 18 και 20 του κανονισμού 1782/2003, που τα διαδέχθηκαν, επιβάλλουν στην Ελληνική Δημοκρατία την υποχρέωση να θεσπίσει ένα ολοκληρωμένο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου το οποίο να περιλαμβάνει αλφαριθμητικό σύστημα αναγνωρίσεως των αγροτεμαχίων.
35      Η απαίτηση για αξιοπιστία και για ενημέρωση του εν λόγω συστήματος απορρέει από την οικονομία των διατάξεων που παρατίθενται στην προηγούμενη σκέψη. Ειδικότερα, το αλφαριθμητικό σύστημα αναγνωρίσεως των αγροτεμαχίων αποτελεί μέρος του ολοκληρωμένου συστήματος διαχειρίσεως και ελέγχου κατά το μέτρο που πρέπει ιδίως να παρέχει τη δυνατότητα να επαληθεύεται η ακρίβεια των στοιχείων που παρέχει ο γεωργός όσον αφορά την επιλεξιμότητα των αγροτεμαχίων τα οποία προτίθεται να δηλώσει και η αποτελεσματικότητα των ελέγχων, ώστε να μη λαμβάνουν τα ίδια αγροτεμάχια μια ενίσχυση περισσότερες φορές. Χωρίς όμως ενημέρωση του εν λόγω συστήματος, οι επαληθεύσεις αυτές δεν μπορούν να πραγματοποιηθούν καταλλήλως. Κάθε ερμηνεία των επίμαχων διατάξεων βάσει της οποίας θα επιτρεπόταν να μην ενημερώνεται το ΣΑΑ/ΣΓΠ θα έθιγε την πρακτική τους αποτελεσματικότητα και θα ήταν κατά συνέπεια απορριπτέα (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 16ης Οκτωβρίου 2003, C‑339/00, Ιρλανδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑11757, σκέψη 37, και του Πρωτοδικείου της 7ης Νοεμβρίου 2002, T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99 και T‑151/99, Vela και Tecnagrind κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II‑4547, σκέψη 101).
36      Εν προκειμένω, η Επιτροπή ανέφερε στη συνοπτική έκθεση ότι τα στοιχεία του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ δεν ήταν αξιόπιστα, διότι, για το 90 % του εδάφους, τα στοιχεία που περιέχονταν στο εν λόγω σύστημα στηρίζονταν σε ορθοφωτογραφίες των ετών 1996 έως 2002 (βλ. συνοπτική έκθεση σ. 63 και 64).
37      Η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί τη διαπίστωση της Επιτροπής ότι τα στοιχεία του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ στηρίζονται σε ορθοφωτογραφίες των ετών 1996 έως 2002, αλλά θεωρεί, κατ’ ουσίαν, ότι δεν μπορεί να της καταλογισθεί ευθύνη για τη μη ενημέρωση των εν λόγω στοιχείων από τη στιγμή που αυτή οφείλεται στην άσκηση ενδίκων βοηθημάτων ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων κατά της προκηρύξεως διαγωνισμού για την ενημέρωση των στοιχείων αυτών.
38      Συναφώς, επισημαίνεται ότι έχει κριθεί ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής του έννομης τάξης προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 9ης Νοεμβρίου 2006, C‑236/05, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2006, σ. I‑10819, σκέψεις 28 και 29, και της 8ης Μαΐου 2008, C‑233/07, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 33). Ειδικότερα, έχει κριθεί ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη μη τήρηση υποχρεώσεως την οποία υπέχει στο πλαίσιο της σχετικής με το ΕΓΤΠΕ νομοθεσίας, επικαλούμενο τις ελλείψεις που αφορούν τις εθνικές διαδικασίες και τα εξ αυτών απορρέοντα ένδικα βοηθήματα (βλ., επ’ αυτού, απόφαση του Πρωτοδικείου της 12ης Σεπτεμβρίου 2007, T‑243/05, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σ. II‑3475, σκέψη 120). Έτσι, τα ένδικα βοηθήματα ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων κατά της προκηρύξεως διαγωνισμού για την ανάδειξη φορέα παροχής υπηρεσιών ενημερώσεως του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση της υποχρεώσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας να διαθέτει ενημερωμένο ΣΑΑ/ΣΓΠ.
39      Το γεγονός ότι τα εν λόγω ένδικα βοηθήματα προέκυψαν από την άσκηση δικαιωμάτων που χορήγησε ο νόμος για τη μεταφορά στην ελληνική έννομη τάξη της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33), ότι η Ελληνική Δημοκρατία ενημέρωσε πλήρως την Επιτροπή για τα εν λόγω ένδικα βοηθήματα και ότι συνεργάστηκε με την Επιτροπή δεν αναιρεί την ανωτέρω εκτίμηση.
40      Ειδικότερα, τα εν λόγω ένδικα βοηθήματα δεν αποτελούν, παρά τα όσα υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, αντικειμενικές και απρόβλεπτες δυσχέρειες ικανές να την απαλλάξουν από την υποχρέωσή της για την εισαγωγή ενός ενημερωμένου ΣΑΑ/ΣΓΠ, από τη στιγμή που τόσο η εν λόγω υποχρέωση όσο και το δικαίωμα του ενδιαφερομένου να προσβάλει ενδίκως την προκήρυξη διαγωνισμού υφίσταντο πολύ πριν τις επίμαχες εν προκειμένω περιόδους εμπορίας, κατά τις οποίες το ελληνικό ΣΑΑ/ΣΓΠ έπρεπε να είναι ήδη σε πλήρη λειτουργία. Η Ελληνική Δημοκρατία γνώριζε ότι είχε την υποχρέωση να διαθέτει ενημερωμένο ΣΑΑ/ΣΓΠ και ότι η προκήρυξη διαγωνισμού την οποία δημοσίευσε για την ενημέρωση του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ ήταν πιθανόν να προσβληθεί ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων.
41      Εξάλλου, το γεγονός ότι η Ελληνική Δημοκρατία ενημέρωσε την Επιτροπή και συνεργάσθηκε με αυτήν κατόπιν των εν λόγω ενδίκων βοηθημάτων ουδεμία επιρροή ασκεί στο γεγονός ότι ευθυνόταν για τη μη ενημέρωση του ΣΑΑ/ΣΓΠ.
42      Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας που θεμελιώνεται στα ένδικα βοηθήματα ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων κατά της προκηρύξεως διαγωνισμού για την ενημέρωση των δεδομένων του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ.
43      Εξάλλου, το γεγονός ότι η Ελληνική Δημοκρατία μπορούσε να ταυτοποιήσει τα αγροτεμάχια βάσει άλλων στοιχείων ή ότι το ελληνικό χαρτογραφικό σύστημα διαθέτει μεγαλύτερη ακρίβεια δεν επηρεάζει την υποχρέωσή της να διαθέτει ενημερωμένο ΣΑΑ/ΣΓΠ. Ειδικότερα, όπως έχει διαπιστωθεί από πάγια νομολογία, όταν ένας κανονισμός θεσπίζει ειδικά μέτρα ελέγχου, τα κράτη μέλη οφείλουν να τα εφαρμόζουν χωρίς να είναι αναγκαίο να κριθεί η βασιμότητα της απόψεώς τους ότι ένα άλλο σύστημα ελέγχου θα ήταν πιο αποτελεσματικό (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 22ας Ιουνίου 1993, C‑54/91, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. I‑3399, σκέψη 38· της 21ης Μαρτίου 2002, C‑130/99, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I‑3005, σκέψη 87, και της 27ης Οκτωβρίου 2005, C‑387/03, Ελλάδα κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 99). Κατά συνέπεια, το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας περί δυνατότητας αναγνωρίσεως των αγροτεμαχίων βάσει άλλων στοιχείων ή περί μεγαλύτερης αξιοπιστίας του χαρτογραφικού της συστήματος πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελές.
44      Τέλος, κατά το μέτρο που η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι αδυναμίες του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ δεν προκάλεσαν ζημίες στο ΕΓΤΠΕ, διότι εφάρμοσε μηχανογραφική διαδικασία για την παρακολούθηση των πραγματοποιούμενων αλλαγών και πρόγραμμα συμψηφισμού των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, βάσει του οποίου πραγματοποιήθηκαν συμψηφισμοί, υπενθυμίζεται ότι η θέσπιση ΣΑΑ/ΣΓΠ έχει θεμελιώδη σημασία στο πλαίσιο του συστήματος ελέγχου των ενισχύσεων που προβλέπονται στις οικείες κανονιστικές ρυθμίσεις (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Οκτωβρίου 2004, C‑153/01, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑9009, σκέψη 73). Ειδικότερα, η αναγνώριση των αγροτεμαχίων αποτελεί βασικό στοιχείο για την ορθή εφαρμογή καθεστώτος συνδεόμενου με την έκταση. Το να μην υπάρχει αξιόπιστο σύστημα αναγνωρίσεως των αγροτεμαχίων ενέχει αφεαυτού υψηλό κίνδυνο για πρόκληση ζημίας στον προϋπολογισμό της Ένωσης (βλ. απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2007, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 38 ανωτέρω, σκέψη 61 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
45      Κατά συνέπεια, η εν λόγω διαδικασία παρακολουθήσεως και το εν λόγω πρόγραμμα συμψηφισμού δεν περιστέλλουν τον αυξημένο κίνδυνο τον οποίο συνεπάγεται για τον προϋπολογισμό της Ένωσης η έλλειψη αξιόπιστου ΣΑΑ/ΣΓΠ.
46      Για το σύνολο των προεκτεθέντων λόγων, το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
3.     Επί της μη έγκαιρης διεξαγωγής των επιτοπίων ελέγχων
Το νομικό πλαίσιο
47      Δυνάμει του άρθρου 15 του κανονισμού 2419/2001 και του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 796/2004, που διαδέχθηκε τον κανονισμό 2419/2001, οι επιτόπιοι έλεγχοι διενεργούνται κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εξακρίβωση της τηρήσεως των όρων για την παροχή των ενισχύσεων.
48      Το άρθρο 18, παράγραφος 1, του κανονισμού 2419/2001 και το άρθρο 26, παράγραφος 1, του κανονισμού 796/2004 προβλέπουν ότι το σύνολο των επιτοπίων ελέγχων που διεξάγονται ετησίως καλύπτει τουλάχιστον το 5 % όλων των γεωργών που υποβάλλουν αιτήσεις για ενίσχυση βάσει της εκτάσεως.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
49      Στο δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί, κατ’ ουσίαν, ότι οι δημοσιονομικές διορθώσεις που της επιβλήθηκαν για τις αροτραίες καλλιέργειες με την προσβαλλόμενη απόφαση δεν δικαιολογούνται από το ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι δεν διεξήχθησαν εγκαίρως. Εξάλλου, προβάλλει έλλειψη αντιπροσωπευτικότητας των καλλιεργειών τις οποίες έλεγξαν επιτοπίως οι υπηρεσίες της Επιτροπής. Οι εν λόγω διορθώσεις στερούνται νομίμου βάσεως, διότι θεμελιώνονται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 15 του κανονισμού 2419/2001. Άλλως, θεωρεί ότι η εκτίμηση της Επιτροπής προκύπτει από εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και ότι η Επιτροπή υπερέβη τα άκρα όρια της διακριτικής της ευχέρειας. Η Επιτροπή αντικρούει τις αιτιάσεις αυτές.
Επί της καθυστερήσεως των επιτοπίων ελέγχων
50      Στην προσβαλλόμενη απόφαση και στη συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή επικαλέσθηκε προς αιτιολόγηση της εφαρμογής κατ’ αποκοπήν διορθώσεως στις δαπάνες που αφορούν τον σκληρό σίτο, μεταξύ άλλων, την καθυστέρηση των επιτοπίων ελέγχων. Στη συνοπτική έκθεση, διευκρίνισε ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι που διενεργήθηκαν μετά τον Αύγουστο δεν ήταν πάντοτε αξιόπιστοι εφόσον συχνά επισημάνθηκε ότι οι αγροί είχαν ήδη οργωθεί, ιδίως οι αγροί του σκληρού σίτου.
51      Η Ελληνική Δημοκρατία αντικρούει αυτήν την κατ’ αποκοπήν διόρθωση για τον λόγο ότι καμία κανονιστική διάταξη δεν επιβάλλει τη διεξαγωγή επιτοπίων ελέγχων πριν τις 31 Αυγούστου.
52      Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, δυνάμει, καταρχάς, του άρθρου 15 του κανονισμού 2419/2001 και, κατόπιν, του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 796/2004, οι έλεγχοι πρέπει να διενεργούνται κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εξακρίβωση της τηρήσεως των όρων για την παροχή των ενισχύσεων.
53      Έτσι, όταν η αποτελεσματικότητα της εν λόγω εξακριβώσεως εξαρτάται από τη διεξαγωγή ελέγχων πριν από ορισμένη ημερομηνία, η υποχρέωση τηρήσεως ορισμένων χρονικών ορίων για τη διεξαγωγή των ελέγχων απορρέει από την οικονομία του άρθρου 15 του κανονισμού 2419/2001 και του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 796/2004.
54      Δεν μπορεί έτσι να θεωρηθεί, όπως υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, ότι η υποχρέωση τηρήσεως ορισμένων χρονικών ορίων για τη διεξαγωγή επιτοπίων ελέγχων στερείται νομίμου βάσεως και είναι παράνομη.
55      Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει όμως επιπλέον ότι, εν προκειμένω, η αποτελεσματικότητα των επιτοπίων ελέγχων δεν εξαρτώνταν από τη διεξαγωγή τους πριν τις 31 Αυγούστου. Υπογραμμίζει συναφώς ότι, στην Ελλάδα, για τα 55 από τα 60 βασικά προϊόντα που καλλιεργούνται, η συγκομιδή γίνεται μετά τον Αύγουστο. Μόνο πέντε προϊόντα, στα οποία περιλαμβάνεται ο σκληρός σίτος, συγκομίζονται μέχρι τον Ιούλιο.
56      Συναφώς, επισημαίνεται ότι, στη συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή δηλώνει μόνο για την καλλιέργεια του σκληρού σίτου ότι αποτέλεσε αντικείμενο επιτοπίων ελέγχων εκτός της κατάλληλης χρονικής περιόδου για τη διεξαγωγή των ελέγχων αυτών. Έτσι, πρέπει να θεωρηθεί ότι μόνο για τη δημοσιονομική διόρθωση των δαπανών που αφορούν την ενίσχυση για τον σκληρό σίτο η οποία επιβλήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία με την προσβαλλόμενη απόφαση προβάλλονται ως αιτιολογία οι καθυστερήσεις των επιτοπίων ελέγχων. Η υπ’ αυτήν την έννοια κατανόηση της προσβαλλομένης αποφάσεως επιβεβαιώθηκε από τους διαδίκους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Εξ αυτού συνάγεται ότι τα επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας περί αποτελεσματικότητας των επιτοπίων ελέγχων μετά τις 31 Αυγούστου για άλλες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου είναι αλυσιτελή.
57      Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι μετά τη συγκομιδή ήταν αξιόπιστοι, διότι οι καλλιέργειες μπορούσαν να ταυτοποιηθούν χάρη στα υπολείμματά τους των οποίων οι ελληνικές κλιματολογικές συνθήκες ευνοούν τη διατήρηση σε καλή κατάσταση στα αγροτεμάχια. Προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού, επικαλείται τις εγκυκλίους τις οποίες εκδίδουν οι ελληνικές διοικητικές αρχές και με τις οποίες καλούν τους παραγωγούς να μην καταστρέφουν τα υπολείμματα της καλλιέργειας μέχρι να ολοκληρωθούν οι έλεγχοι.
58      Έχει κριθεί ότι, προκειμένου να είναι αποτελεσματικοί οι επιτόπιοι έλεγχοι, πρέπει να διενεργούνται σε χρονικό σημείο κατά το οποίο στα οικεία αγροτεμάχια υπάρχουν ακόμη ενδείξεις ως προς τις καλλιέργειες για τις οποίες χορηγήθηκαν οι ενισχύσεις της Ένωσης (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 14ης Φεβρουαρίου 2008, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 38 ανωτέρω, σκέψη 263, και του Γενικού Δικαστηρίου της 9ης Σεπτεμβρίου 2011, T‑344/05, Ελλάδα κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 234).
59      Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι μόνον οι διενεργούμενοι πριν το τέλος Αυγούστου επιτόπιοι έλεγχοι είναι αποτελεσματικοί ως προς τον σκληρό σίτο, δεν διατύπωσε την εκτίμηση ότι μόνον οι διενεργούμενοι πριν τη συγκομιδή του σκληρού σίτου επιτόπιοι έλεγχοι είναι αποτελεσματικοί. Ειδικότερα, όπως ανέφερε η Ελληνική Δημοκρατία στα δικόγραφά της, ο σκληρός σίτος είχε συγκομισθεί μέχρι τον Ιούλιο και ως εκ τούτου οι επιτόπιοι έλεγχοι θεωρήθηκαν ως αποτελεσματικοί και μετά τη συγκομιδή. Εντούτοις, η Επιτροπή θεώρησε ότι μετά το τέλος Αυγούστου οι επιτόπιοι έλεγχοι έπαυσαν να είναι αξιόπιστοι. Ειδικότερα, όπως προκύπτει κατ’ ουσίαν από το σημείο 12.1.1.2 της συνοπτικής εκθέσεως, η Επιτροπή διαπίστωσε, κατόπιν αποστολών ελέγχου που πραγματοποίησε, ότι οι αγροί του σκληρού σίτου είχαν οργωθεί μετά τις 31 Αυγούστου, οπότε είχαν εξαφανισθεί οι ενδείξεις της καλλιέργειας του σκληρού σίτου.
60      Η Επιτροπή προσκόμισε έτσι αποδεικτικό στοιχείο για τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί ως προς την αποτελεσματικότητα των επιτοπίων ελέγχων. Εξ αυτού συνάγεται ότι στην Ελληνική Δημοκρατία απόκειτο να προσκομίσει εμπεριστατωμένα και πλήρη αποδεικτικά στοιχεία περί της ανακρίβειας των όσων υποστηρίζει η Επιτροπή (βλ. σκέψη 13 ανωτέρω).
61      Η Ελληνική Δημοκρατία δεν προσκόμισε όμως στοιχεία με επαρκή αποδεικτική ισχύ ώστε να αποδεικνύουν την ανακρίβεια των όσων υποστηρίζει η Επιτροπή. Ειδικότερα, όσον αφορά τις εγκυκλίους των ελληνικών διοικητικών αρχών, επισημαίνεται ότι, ενώ μια εγκύκλιος ενημέρωνε τους παραγωγούς να μην καταστρέψουν τα υπολείμματα της καλλιέργειας μέχρι να ολοκληρωθούν οι έλεγχοι, μια άλλη εγκύκλιος διευκρίνιζε ότι οι έλεγχοι επρόκειτο να διενεργηθούν μεταξύ 15ης Ιουνίου και 31ης Αυγούστου. Η τήρηση από τις ελληνικές διοικητικές αρχές της τελευταίας αυτής εγκυκλίου σήμαινε ότι οι παραγωγοί μπορούσαν να καταστρέψουν τα υπολείμματα των καλλιεργειών τους μετά τις 31 Αυγούστου. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί όμως τη διαπίστωση της Επιτροπής ότι ορισμένοι επιτόπιοι έλεγχοι διενεργήθηκαν μετά τον Αύγουστο παρά τις οδηγίες που περιέχονταν στην εν λόγω εγκύκλιο. Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αντικρούει με αποδείξεις τη δήλωση της Επιτροπής ότι από τα αποτελέσματα της αποστολής προέκυψαν άφθονες αποδείξεις για το ότι ελάχιστοι γεωργοί τηρούσαν την οδηγία να μην καταστρέφουν τα υπολείμματα των φυτειών πριν την ολοκλήρωση των ελέγχων. Ειδικότερα, δεν αποδεικνύει ότι, για την καλλιέργεια του σκληρού σίτου το 2004 και το 2005, τα υπολείμματα σκληρού σίτου είχαν διατηρηθεί μετά τον Αύγουστο. Το μόνο που αναφέρει είναι ότι ανευρέθησαν υπολείμματα καλλιεργειών σε πολλές εκτάσεις κατά τους ελέγχους που διενεργήθηκαν από τις υπηρεσίες της Επιτροπής σχετικά με τους ελέγχους των ελληνικών αρχών. Η Ελληνική Δημοκρατία δεν αποδεικνύει όμως την ορθότητα της διαπιστώσεως αυτής ως προς το σύνολο της καλλιέργειας του σκληρού σίτου.
62      Κατά το μέτρο που η Ελληνική Δημοκρατία επικαλείται προς στήριξη της αιτιάσεώς της τον πολλαπλασιασμό των διεξαχθέντων επιτοπίων ελέγχων, αρκεί η παρατήρηση ότι, όσον αφορά την καλλιέργεια του σκληρού σίτου, η αύξηση των επιτοπίων ελέγχων δεν τους καθιστά αποτελεσματικότερους εφόσον πραγματοποιούνται σε χρονικό σημείο κατά το οποίο η ταυτοποίηση της καλλιέργειας του σκληρού σίτου δεν είναι πλέον δυνατή. Εξάλλου, καθόσον η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το 10,17 % του συνόλου των ελέγχων το 2004 και το 10,75 % του συνόλου των ελέγχων το 2005 διενεργήθηκαν μέχρι τις 31 Αυγούστου, διαπιστώνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν αποδεικνύει ότι τα εν λόγω ποσοστά ισχύουν και για την καλλιέργεια του σκληρού σίτου.
63      Τέλος, κατά το μέτρο που η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί ότι ο έλεγχος τον οποίο διενήργησε η Επιτροπή τον Οκτώβριο του 2005 όσον αφορά τις καλλιέργειες του σκληρού σίτου είναι και αυτός καθυστερημένος και, κατά συνέπεια, ότι τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών δεν είναι αξιόπιστα, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή, κατά την αποστολή που οργάνωσε για την επαλήθευση των ελέγχων των ελληνικών αρμοδίων αρχών, διαπίστωσε ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι δεν είχαν ακόμη αρχίσει. Κατά συνέπεια, από το γεγονός αυτό δεν συνάγεται ότι η Επιτροπή πραγματοποίησε και επικύρωσε η ίδια τον έλεγχο των καλλιεργειών του σκληρού σίτου μετά τον Αύγουστο, ούτε ότι τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών δεν είναι αξιόπιστα.
Επί της αντιπροσωπευτικότητας των καλλιεργειών που ελέγχθηκαν
64      Στη συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, για τους τρεις νομούς που επισκέφθηκαν οι υπάλληλοι της Γενικής Διευθύνσεως Γεωργίας και Αγροτικής Αναπτύξεως της Επιτροπής το 2005, οι διαφορές ως προς τις καλλιεργηθείσες εκτάσεις μεταξύ των αποτελεσμάτων των επιτοπίων ελέγχων των ελληνικών αρχών και των δηλώσεων που είχαν γίνει στις αιτήσεις το 2004 ανέρχονταν στο 8 % για τον νομό Αιτωλοακαρνανίας, στο 55 % για τον νομό Αχαΐας και στο 0 % για τον νομό Ζακύνθου. Εντούτοις, για τους νομούς Αιτωλοακαρνανίας και Ζακύνθου, το ποσοστό των παρατυπιών που διαπιστώθηκε κατά την αποστολή που οργάνωσαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής ερχόταν σε σαφή αντίθεση με τα αριθμητικά στοιχεία που είχαν παράσχει οι ελληνικές αρχές, και ανερχόταν αντιστοίχως σε άνω του 50 %, και όχι σε 8 %, και σε άνω του 70 %, και όχι σε 0 %. Η Επιτροπή συμπέρανε από τα δεδομένα αυτά ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι που είχαν διενεργηθεί από τις ελληνικές αρχές δεν ήταν σύμφωνοι προς τους επιβεβλημένους κανόνες.
65      Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί, κατ’ ουσίαν, ότι, επειδή οι έλεγχοι της Επιτροπής για τον σκληρό σίτο διενεργήθηκαν σε τρεις νομούς με πολύ χαμηλή παραγωγή σκληρού σίτου σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή σκληρού σίτου στην Ελλάδα, οι ελεγχθείσες καλλιέργειες δεν είναι αντιπροσωπευτικές, οπότε η Επιτροπή προέβη σε εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και υπερέβη τα άκρα όρια της διακριτικής της ευχέρειας.
66      Όσον αφορά την αιτίαση αυτή, πρέπει καταρχάς να αναφερθεί ότι η αξιοπιστία των ελέγχων που διενεργούνται για συγκεκριμένη καλλιέργεια στο έδαφος μιας περιφέρειας του κράτους μέλους αποτελεί συνάρτηση της ποιότητας των εν λόγω ελέγχων και όχι της αντιπροσωπευτικότητας της καλλιέργειας που αποτελεί αντικείμενο των ελέγχων αυτών. Η αξιοπιστία των ελέγχων που διενεργούνται για συγκεκριμένη καλλιέργεια σε μια περιφέρεια εκτιμάται έτσι ανεξαρτήτως του μεγέθους που αντιπροσωπεύει η παραγωγή της καλλιέργειας αυτής στην εν λόγω περιφέρεια σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή της καλλιέργειας αυτής στο κράτος μέλος. Κατά συνέπεια, η αντιπροσωπευτικότητα των καλλιεργειών που ελέγχθηκαν σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή της καλλιέργειας αυτής δεν έχει σημασία για την εκτίμηση της αξιοπιστίας των εν λόγω ελέγχων.
67      Εν συνεχεία, υπενθυμίζεται ότι η Επιτροπή, προς απόδειξη της παραβάσεως των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών, δεν οφείλει να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό την ανεπάρκεια των διεξαχθέντων από τις εθνικές διοικητικές αρχές ελέγχων ή την αντικανονικότητα των αριθμητικών στοιχείων τα οποία διαβίβασαν, αλλά να παρουσιάσει αποδεικτικά στοιχεία για τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί ως προς τους ελέγχους αυτούς ή τα αριθμητικά αυτά στοιχεία (βλ. απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2007, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 38 ανωτέρω, σκέψη 57 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
68      Εν προκειμένω, πρέπει έτσι να κριθεί αν το γεγονός ότι η αξιοπιστία των ελέγχων που διενεργήθηκαν για τον σκληρό σίτο εκτιμήθηκε μόνο σε τρεις νομούς με πολύ χαμηλή παραγωγή σκληρού σίτου σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή σκληρού σίτου στην Ελλάδα έχει ως συνέπεια ότι η εκτίμηση της εν λόγω αξιοπιστίας δεν μπορεί να αποτελέσει απόδειξη για τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί η Επιτροπή ως προς τους εν λόγω ελέγχους.
69      Συναφώς, επισημαίνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν προβάλλει κανένα επιχείρημα που να ανατρέπει την εκτίμηση της Επιτροπής ότι οι έλεγχοι τους οποίους διενήργησαν οι ελληνικές αρχές για τον σκληρό σίτο στους ως άνω τρεις νομούς δεν ήταν σύμφωνοι προς τους επιβεβλημένους κανόνες. Δεν προβάλλει επίσης ούτε επιχειρήματα που να ανασκευάζουν την παρατήρηση της Επιτροπής ότι τα αγροτεμάχια που επιθεωρήθηκαν επελέγησαν τυχαία και ότι το δείγμα ήταν αρκούντως αντιπροσωπευτικό όσον αφορά το μέγεθος των αγροτεμαχίων. Ειδικότερα, σε απάντηση της δηλώσεως της Επιτροπής ότι η επιλογή των περιοχών προκειμένου να γίνει επαλήθευση της αξιοπιστίας των ελέγχων έγινε βάσει των στατιστικών δεδομένων που η ίδια είχε παράσχει και τα οποία φαίνονταν να μαρτυρούν καλό επίπεδο ελέγχου, η Ελληνική Δημοκρατία επικαλείται απλώς τη μη αντιπροσωπευτικότητα των εν λόγω περιοχών σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή του σκληρού σίτου στην Ελλάδα. Για τους λόγους όμως που εκτέθηκαν στη σκέψη 66 ανωτέρω, η αντιπροσωπευτικότητα των περιοχών που επελέγησαν σε σύγκριση με τη συνολική παραγωγή δεν έχει σημασία για το ζήτημα του βαθμού αξιοπιστίας των ελέγχων της καλλιέργειας του σκληρού σίτου. Τέλος, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ούτε το γεγονός ότι ο σκληρός σίτος αντιστοιχεί σχεδόν σε 50 ποσοστιαίες μονάδες από το ποσοστό του 90 % το οποίο αντιπροσωπεύουν τα δημητριακά όσον αφορά τις αροτραίες καλλιέργειες στην Ελλάδα ούτε ότι ο σκληρός σίτος αντιπροσωπεύει το 60 % των αιτήσεων ενισχύσεως.
70      Βάσει των διαφόρων αυτών στοιχείων, η Επιτροπή εκτίμησε, χωρίς να υποπέσει σε σφάλμα, ότι τα αποτελέσματα της επαληθεύσεως των ελέγχων για τον σκληρό σίτο σε τρεις ελληνικούς νομούς οι οποίοι είχαν χαμηλή παραγωγή σκληρού σίτου σε σύγκριση με την εθνική παραγωγή αποτελούσαν απόδειξη σοβαρής και εύλογης υπόνοιας κινδύνου για το ΕΓΤΠΕ η οποία δικαιολογούσε τη δημοσιονομική διόρθωση. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή προέβη έτσι σε εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών ή ότι υπερέβη τα άκρα όρια της διακριτικής της ευχέρειας.
71      Λαμβανομένων υπόψη όλων των λόγων που προαναφέρθηκαν, κακώς η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί την εκτίμηση ότι οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν μετά τον Αύγουστο στις καλλιέργειες σκληρού σίτου δεν πληρούν τον όρο της αποτελεσματικής εξακριβώσεως. Η εκτίμηση αυτή δεν στερείται νομικού ερείσματος ούτε είναι εσφαλμένη. Το ενδεδειγμένο της διορθώσεως των δαπανών που αφορούν την καλλιέργεια του σκληρού σίτου θα εκτιμηθεί κατωτέρω κατά την εξέταση του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
4.     Επί της συνεκτιμήσεως μιας επαναλαμβανόμενης αστοχίας
Το νομικό πλαίσιο
72      Δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 4, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 103), η Επιτροπή υπολογίζει τα προς απόρριψη ποσά λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, την έκταση της διαπιστωθείσας έλλειψης συμμορφώσεως. Η Επιτροπή εκτιμά εν προκειμένω το είδος και τη σοβαρότητα της παραβάσεως, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση. Ο κανονισμός 1258/1999 αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 209, σ. 1). Δυνάμει του άρθρου 47, παράγραφος 1, του κανονισμού 1290/2005, ο κανονισμός 1258/1999 εξακολούθησε να ισχύει έως τις 15 Οκτωβρίου 2006 για τις δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί από τα κράτη μέλη. Το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 και το άρθρο 7, παράγραφος 4, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999 έχουν πάντως το ίδιο περιεχόμενο.
73      Κατά το έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, που φέρει τον τίτλο «Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον υπολογισμό των δημοσιονομικών επιπτώσεων κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – Τμήμα Εγγυήσεων», «[η] παράβαση καθίσταται σοβαρότερη εάν το κράτος μέλος παραλείψει να βελτιώσει τους ελέγχους μολονότι η Επιτροπή τού έχει ήδη ανακοινώσει τις βελτιώσεις τις οποίες κρίνει απαραίτητες».
74      Τέλος, στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής AGRI/60637/2006, που φέρει τον τίτλο «Ανακοίνωση της Επιτροπής – Σχετικά με την αντιμετώπιση από την Επιτροπή, στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, περιπτώσεων επαναλαμβανόμενων ελλείψεων στα συστήματα ελέγχου» (στο εξής: ανακοίνωση AGRI/60637/2006), διευκρινίζονται τα ακόλουθα:
«1.      [...]
Οι κανόνες αυτοί ουδόλως αποτελούν σύστημα κυρώσεων εις βάρος του κράτους μέλους, αλλά βασίζονται στην αρχή ότι η Επιτροπή εκτιμά το είδος και τη σοβαρότητα της παραβάσεως, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Κοινότητα.
Ανεξαρτήτως των δημοσιονομικών διορθώσεων, η Επιτροπή διατηρεί τη δυνατότητα να κάνει χρήση του άρθρου 226 της Συνθήκης, αν κρίνει ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ της εν λόγω Συνθήκης.
2.      Σε περίπτωση που
–        η απουσία ή η ανεπάρκεια ενός συστήματος ελέγχου ή ενός στοιχείου αυτού του συστήματος αποτέλεσε αντικείμενο μιας ή περισσοτέρων αποφάσεων δημοσιονομικής διορθώσεως στο πλαίσιο της εκκαθάρισεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ - Τμήμα Εγγυήσεων
και
–        διαπιστώνεται για περίοδο μεταγενέστερη της περιόδου για την οποία έχει επιβληθεί διόρθωση, ότι εξακολουθούν να υπάρχουν οι ίδιες αδυναμίες,
η Επιτροπή θεωρεί, υπό την επιφύλαξη της εξετάσεως των ενδεχόμενων διορθωτικών ή συμψηφιστικών μέτρων που λαμβάνονται από το κράτος μέλος, ότι δικαιολογείται κανονικά να εφαρμόσει προσαύξηση του συντελεστή της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως που εφαρμόσθηκε κατά την προηγούμενη διόρθωση, λόγω αυξημένου κινδύνου οικονομικής ζημίας για το ΕΓΤΠΕ.
3.      Η προσαύξηση καθορίζεται με βάση τον κίνδυνο οικονομικής ζημίας.
Δεν εφαρμόζεται κατά τρόπο αυτόματο, αλλά με δέουσα συνεκτίμηση της σοβαρότητας της ελλείψεως και των ενδεχόμενων παραγόντων περιορισμού του κινδύνου.
Προκειμένου να διασφαλισθεί ο κατ’ αποκοπήν χαρακτήρας των διορθώσεων, ο οποίος προβλέπεται στο έγγραφο VI/5330/97 όταν το πραγματικό επίπεδο των παράτυπων δαπανών, και συνεπώς το ύψος της οικονομικής ζημίας που υπέστη η Κοινότητα, δεν μπορεί να καθοριστεί, χρησιμεύουν για προσανατολισμό τα ακόλουθα ποσοστά:
–        στην περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 2 %: συντελεστής τουλάχιστον 3 % για τη νέα επίμαχη περίοδο, ο δε συντελεστής αυτός μπορεί να φθάσει το 5 % αν ευλόγως συνάγεται ότι το γεγονός ότι παραμένουν αδυναμίες ως προς τους επικουρικούς ελέγχους συνεπάγεται μείωση της αποτελεσματικότητας των βασικών ελέγχων·
–        στην περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 5 %: συντελεστής 10 % για τη νέα επίμαχη περίοδο·
–        στην περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 10 %: συντελεστής τουλάχιστον 15 %, αναλόγως της σοβαρότητας της αυξήσεως του κινδύνου για τη νέα επίμαχη περίοδο· σε περίπτωση μεταγενέστερης νέας υποτροπής, ο συντελεστής θα ανέλθει στο 25 %.
Σε περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 25 % ή μεγαλύτερου, η προσαύξηση θα καθοριστεί κατά περίπτωση.
[...]»
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
75      Με την απόφαση 2007/243/ΕΚ, της 18ης Απριλίου 2007, η Επιτροπή απέκλεισε από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένες δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 106, σ. 55). Στο πλαίσιο αυτό, όπως προκύπτει και από τη σχετική με την εν λόγω απόφαση συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή επέβαλε στην Ελληνική Δημοκρατία δημοσιονομική διόρθωση ύψους 10 % για τις δαπάνες που αφορούσαν τον σκληρό σίτο και 5 % για τις δαπάνες που αφορούσαν τις άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου για την περίοδο εμπορίας του 2003.
76      Στη συνοπτική έκθεση, η Επιτροπή ανέφερε ότι μια κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 % επί των δαπανών που αφορούσαν τον σκληρό σίτο ήταν επιβεβλημένη λόγω των καθυστερήσεων στους επιτόπιους ελέγχους, της ελλείψεως αξιοπιστίας του ΣΑΑ/ΣΓΠ, της ανεπάρκειας των επιτοπίων ελέγχων και της επαναλαμβανόμενης εμφανίσεως αυτών των παρατυπιών. Εξάλλου, στην ίδια έκθεση, δηλώνεται ότι επιβλήθηκε κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % επί των δαπανών που αφορούσαν άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου λόγω των αδυναμιών του ΣΑΑ/ΣΓΠ, της ανεπάρκειας των επιτοπίων ελέγχων εξαιτίας των αδυναμιών του ΣΑΑ/ΣΓΠ και της επαναλαμβανόμενης εμφανίσεως αυτών των παρατυπιών.
77      Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι η Επιτροπή, επιβάλλοντας τις ως άνω δημοσιονομικές διορθώσεις, έλαβε παρανόμως υπόψη την επανάληψη των εν λόγω αστοχιών και παρέβη την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και την υποχρέωση αιτιολογήσεως.
Επί της επαναλήψεως των αστοχιών
–       Επί της νομικής βάσεως για τη συνεκτίμηση του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα των αστοχιών
78      Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί, κατ’ ουσίαν, ότι η προσαύξηση της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως λόγω της επαναλήψεως των παρατυπιών που διαπιστώθηκαν κατά την περίοδο ελέγχου την οποία αφορά η προσβαλλόμενη απόφαση έναντι της προηγούμενης περιόδου είναι παράνομη καθόσον συνιστά κύρωση μιας επαναλαμβανόμενης αστοχίας ή «υποτροπής» και στερείται νομίμου βάσεως εντός του εφαρμοστέου κανονιστικού πλαισίου. Η Επιτροπή αποκρούει την αιτίαση αυτή επικαλούμενη ιδίως το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, καθώς και τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τον υπολογισμό των δημοσιονομικών επιπτώσεων που περιλαμβάνονται στο έγγραφο VI/5330/97 και στην ανακοίνωση AGRI/60637/2006.
79      Συναφώς, επισημαίνεται ότι, στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 απονέμουν στην Επιτροπή την εξουσία να απορρίπτει αιτήματα χρηματοδοτήσεως στις περιπτώσεις που οι δαπάνες δεν έχουν πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τους κανόνες της Ένωσης. Στις διατάξεις αυτές διευκρινίζεται ότι η Επιτροπή υπολογίζει τα προς απόρριψη ποσά βάσει, ιδίως, της εκτάσεως της διαπιστωθείσας ελλείψεως συμμορφώσεως και ότι λαμβάνει υπόψη το είδος και τη σοβαρότητα της παραβάσεως, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Ένωση.
80      Οι δημοσιονομικές διορθώσεις που επιβάλλονται κατ’ εφαρμογήν των ως άνω διατάξεων αποσκοπούν στο να μην επιβαρυνθεί το ΕΓΤΠΕ με ποσά που δεν έχουν χρησιμοποιηθεί για τη χρηματοδότηση σκοπού επιδιωκομένου από τη συναφή νομοθεσία της Ένωσης και, επομένως, δεν συνιστούν κυρώσεις (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 9ης Σεπτεμβρίου 2004, C‑332/01, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑7699, σκέψη 63, και της 24ης Απριλίου 2008, C‑418/06 P, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I‑3047, σκέψη 154· αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 11ης Ιουνίου 2009, T‑33/07, Ελλάδα κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 381, και του Γενικού Δικαστηρίου της 12ης Νοεμβρίου 2010, T‑95/08, Ιταλία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 48).
81      Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι, στην περίπτωση που το κράτος μέλος πραγματοποιεί δαπάνες οι οποίες δεν συμβιβάζονται με τους κανόνες της Ένωσης, το ύψος των δαπανών που θεωρείται ότι βαρύνουν αχρεωστήτως το ΕΓΤΠΕ δεν μπορεί πάντοτε να συναχθεί αυτομάτως από τις παρατυπίες που διέπραξε το κράτος μέλος, με αποτέλεσμα το εν λόγω προς ανάκτηση ποσό να μπορεί να καθορισθεί μόνο κατόπιν εκτιμήσεως των δημοσιονομικών επιπτώσεων αυτών των παράτυπων δαπανών.
82      Η ανάγκη αυτής της εκτιμήσεως απορρέει από το γεγονός ότι η διαχείριση του ΕΓΤΠΕ έχει αποκεντρωμένο χαρακτήρα και στο πλαίσιό της η ευθύνη του ελέγχου των δαπανών του βαρύνει πρωτίστως τα κράτη μέλη, ενώ η Επιτροπή, η οποία είναι αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, οφείλει να επαληθεύει τις συνθήκες υπό τις οποίες έχουν πραγματοποιηθεί οι πληρωμές και οι έλεγχοι, όπως προκύπτει, ιδίως, από την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1258/1999, καθώς και του κανονισμού 1290/2005 (απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 80 ανωτέρω, σκέψη 16).
83      Εξ αυτού συνάγεται ότι ο έλεγχος της Επιτροπής δεν είναι παρά έμμεσος και εκ των υστέρων έλεγχος των δαπανών, ο οποίος παρέχει μεν τη δυνατότητα διαπιστώσεως παρατυπιών όσον αφορά τις συνθήκες πληρωμής ή ελέγχου, αλλά δεν επιτρέπει πάντοτε την εξακρίβωση της κανονικότητας της καθεμίας από τις δαπάνες με τις οποίες το κράτος μέλος βαρύνει το ΕΓΤΠΕ.
84      Ο υπολογισμός του προς απόρριψη ποσού μπορεί έτσι να συνεπάγεται αξιολόγηση του κινδύνου που διατρέχει το ΕΓΤΠΕ βάσει των παρατυπιών που διέπραξε το κράτος μέλος όσον αφορά τις συνθήκες πληρωμής ή ελέγχου των δαπανών. Έτσι, μπορεί να θεωρηθεί ότι η ανεπαρκής επαλήθευση της επιλεξιμότητας των δαπανών αυξάνει τον κίνδυνο για το ΕΓΤΠΕ να αναλάβει αχρεωστήτως δαπάνες.
85      Για να καταστεί δυνατή η αξιολόγηση αυτή του κινδύνου τον οποίο διατρέχει το ΕΓΤΠΕ ώστε να εκτιμηθεί το προς απόρριψη ποσό, το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005 αναφέρουν ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη μεταξύ άλλων τη σοβαρότητα της παραβάσεως.
86      Το γεγονός όμως ότι το κράτος μέλος το οποίο διέπραξε παράβαση κατά το παρελθόν για την οποία του επιβλήθηκε δημοσιονομική διόρθωση τελεί νέα παρεμφερή παράβαση και, κατ’ αυτόν τον τρόπο, υποπίπτει σε επαναλαμβανόμενη αστοχία αυξάνει τη σοβαρότητα της νέας αυτής παραβάσεως στο πλαίσιο της αξιολογήσεως των κινδύνων που περιγράφηκε ανωτέρω. Η επαναλαμβανόμενη αστοχία αποτελεί έτσι ένα από τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκτίμηση της σοβαρότητας της παραβάσεως, η οποία, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, λαμβάνεται υπόψη για τον υπολογισμό του προς απόρριψη ποσού στην περίπτωση που δαπάνες της Ένωσης έχουν πραγματοποιηθεί κατά τρόπο ο οποίος δεν συμβιβάζεται με τους κανόνες της Ένωσης.
87      Κατά συνέπεια, βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1290/2005, πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι η συνεκτίμηση της επαναλήψεως των αστοχιών του ΣΑΑ/ΣΓΠ και των επιτοπίων ελέγχων για τον υπολογισμό του προς ανάκτηση ποσού προσδίδει στην εν λόγω ανάκτηση τον χαρακτήρα κυρώσεως, για την οποία οι εφαρμοστέες κανονιστικές ρυθμίσεις δεν παρέχουν κατάλληλη νόμιμη βάση.
–       Επί της συνεκτιμήσεως, εν προκειμένω, της επαναλαμβανόμενης αστοχίας
88      Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί, κατ’ ουσίαν, ότι η επαναλαμβανόμενη αστοχία ή «υποτροπή» έχει εφαρμογή μόνον όταν τα διαπραχθέντα σφάλματα είναι ακριβώς τα ίδια, δεν υπάρχει διόρθωση της συνιστώσας παράβαση συμπεριφοράς και η παράβαση συνεχίζεται, οπότε πρέπει να αποτραπεί ο διαπράξας την παράβαση από την τέλεσή της στο μέλλον. Εν προκειμένω όμως, καμία από τις προϋποθέσεις αυτές δεν πληρούται, διότι η Ελληνική Δημοκρατία επέφερε βελτιώσεις στο ΣΑΑ/ΣΓΠ και στους επιτόπιους ελέγχους, οπότε δεν μπορεί να γίνεται λόγος για τις ίδιες ακριβώς αδυναμίες κάθε χρόνο, ούτε για μη διόρθωση της συνιστώσας παράβαση συμπεριφοράς, ούτε για εξακολούθηση της παραβάσεως.
89      Συναφώς, επισημαίνεται ότι έχει κριθεί ότι η έννοια της υποτροπής, όπως αναγνωρίζεται σε ορισμένες εθνικές έννομες τάξεις, σημαίνει ότι ένα πρόσωπο διέπραξε νέες παραβάσεις αφού του επιβλήθηκαν κυρώσεις για παρόμοιες παραβάσεις (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 11ης Μαρτίου 1999, T‑141/94, Thyssen Stahl κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II‑347, σκέψη 617, και του Γενικού Δικαστηρίου της 25ης Ιουνίου 2010, T‑66/01, Imperial Chemical Industries κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. II‑2631, σκέψη 378). Η υποτροπή επομένως σημαίνει ότι το ίδιο πρόσωπο τέλεσε παράβαση του ίδιου τύπου (βλ., επ’ αυτού, απόφαση του Πρωτοδικείου της 30ής Σεπτεμβρίου 2009, T‑161/05, Hoechst κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. II‑3555, σκέψη 147).
90      Η υποτροπή δεν προϋποθέτει επομένως ταύτιση των παραβάσεων που διεπράχθησαν. Η ομοιότητα αρκεί. Το ίδιο ισχύει για τη συνεκτίμηση της επαναλαμβανόμενης αστοχίας κατά τον υπολογισμό των προς ανάκτηση ποσών στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Ειδικότερα, από τη στιγμή που η σοβαρότητα της διαπραχθείσας παραβάσεως συνιστά κριτήριο για τον υπολογισμό των προς ανάκτηση ποσών, η ομοιότητα των παραβάσεων αρκεί ώστε να γίνει δεκτή η ύπαρξη επαναλαμβανόμενης αστοχίας.
91      Εν προκειμένω όμως δεν αμφισβητείται ότι το ΣΑΑ/ΣΓΠ και οι επιτόπιοι έλεγχοι ήταν ήδη πλημμελείς κατά την περίοδο εμπορίας που προηγούνταν εκείνης για την οποία εκδόθηκαν τα προσβαλλόμενα μέτρα.
92      Εξάλλου, το γεγονός ότι, εν προκειμένω, η Ελληνική Δημοκρατία συνεργάσθηκε με την Επιτροπή και επέφερε βελτιώσεις στο ΣΑΑ/ΣΓΠ και στους επιτόπιους ελέγχους δεν επηρεάζει τα δύο συστατικά στοιχεία της επαναλαμβανόμενης αστοχίας, ήτοι την ταυτότητα του διαπράξαντος την παράβαση και την εκ νέου τέλεση παρόμοιας παραβάσεως. Η σημασία της συνεργασίας της Ελληνικής Δημοκρατίας με την Επιτροπή και της προόδου που σημειώθηκε ανάγεται στο κατωτέρω εξεταζόμενο ζήτημα της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας.
–       Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
93      Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι, κατά τον καθορισμό των κατ’ αποκοπήν διορθώσεων που της επέβαλε με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επέδειξε υπέρμετρη αυστηρότητα. Η Επιτροπή δεν έλαβε δεόντως υπόψη τις βελτιώσεις τις οποίες επέφερε η Ελληνική Δημοκρατία στο σύστημα ελέγχου, με αποτέλεσμα να προσβάλει την αρχή της αναλογικότητας.
94      Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η αρχή της αναλογικότητας, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ, συγκαταλέγεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης. Η αρχή αυτή απαιτεί να είναι τα προβλεπόμενα από διάταξη του δικαίου της Ένωσης μέσα πρόσφορα για την υλοποίηση των επιδιωκομένων από την οικεία διάταξη θεμιτών σκοπών και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών μέτρο (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιουνίου 2010, C‑58/08, Vodafone κ.λπ., Συλλογή 2010, σ. I‑4999, σκέψη 51 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
95      Εν προκειμένω, η Επιτροπή επέβαλε κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % επί των δαπανών που αφορούσαν την ενίσχυση βάσει της εκτάσεως πλην των δαπανών για τον σκληρό σίτο λόγω των διαπιστωθεισών αδυναμιών του ΣΑΑ/ΣΓΠ, της ανεπάρκειας των επιτοπίων ελέγχων και του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα αυτών των παρατυπιών. Εξάλλου, η Επιτροπή επέβαλε περαιτέρω κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 % επί των δαπανών που αφορούσαν τον σκληρό σίτο. Η διόρθωση αυτή δικαιολογούνταν, κατά την Επιτροπή, λόγω των καθυστερήσεων στους επιτόπιους ελέγχους, της αναξιοπιστίας του ΣΑΑ/ΣΓΠ, της ανεπάρκειας των επιτοπίων ελέγχων και του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα αυτών των παρατυπιών.
96      Η Επιτροπή επέβαλε τις διορθώσεις αυτές κατ’ εφαρμογήν του εγγράφου VI/5330/97 και της ανακοινώσεως AGRI/60637/2006, με τις οποίες αυτοπεριορίστηκε κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Δικαστηρίου της 28ης Ιουνίου 2005, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P έως C‑208/02 P και C‑213/02 P, Dansk Rørindustri κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I‑5425, σκέψεις 209 έως 211).
97      Ειδικότερα, το έγγραφο VI/5330/97 προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι στην περίπτωση που ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόζονται, ή εφαρμόζονται ελλιπώς ή με περιορισμένη συχνότητα ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας της αιτήσεως ή για την πρόληψη των παρατυπιών, δικαιολογείται ποσοστό κατ’ αποκοπήν διορθώσεως 10 %, καθώς εύλογα συμπεραίνεται ότι υπήρχε υψηλός κίνδυνος εκτεταμένης ζημίας για το ΕΓΤΠΕ. Κατά το έγγραφο αυτό, όταν έχουν διενεργηθεί όλοι οι βασικοί έλεγχοι, χωρίς όμως να τηρηθεί ο αριθμός, η συχνότητα ή η αυστηρότητα που συνιστούν οι κανονισμοί, πρέπει να γίνει κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 5 %, διότι ευλόγως συνάγεται ότι με τους ελέγχους αυτούς δεν επιτυγχάνεται το προσδοκώμενο επίπεδο εξασφαλίσεως του συννόμου των αιτήσεων ο δε κίνδυνος προκλήσεως ζημιών στο ΕΓΤΠΕ είναι σοβαρός.
Εξάλλου, η ανακοίνωση AGRI/60637/2006 προβλέπει ότι, προς διασφάλιση του κατ’ αποκοπήν χαρακτήρα των διορθώσεων, στην περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 5 %, μπορεί να επιβληθεί συντελεστής ύψους 10 % για τη νέα επίμαχη περίοδο και, στην περίπτωση προηγούμενης διορθώσεως ύψους 10 %, μπορεί να επιβληθεί συντελεστής τουλάχιστον 15 %, αναλόγως της σοβαρότητας της αυξήσεως του κινδύνου, για τη νέα επίμαχη περίοδο.
98      Η δυνατότητα εφαρμογής κατ’ αποκοπήν μεθόδου σε περίπτωση αδυναμίας επακριβούς εκτιμήσεως των ζημιών τις οποίες υπέστη η Ένωση, την οποία παρέχουν οι ως άνω κανόνες, έχει επιβεβαιωθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση Βέλγιο κατά Επιτροπής, σκέψη 80 ανωτέρω, σκέψη 136· βλ. επίσης, επ’ αυτού, απόφαση του Δικαστηρίου της 18ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑346/00, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑9293, σκέψεις 53 έως 54).
99      Εντούτοις, η εφαρμογή των κατευθυντηρίων γραμμών που περιέχονται στο έγγραφο VI/5330/97 και στην ανακοίνωση AGRI/60637/2006 στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να οδηγεί σε κατ’ αποκοπήν διόρθωση η οποία τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
100    Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι, εν προκειμένω, η επιβολή των διορθώσεων στις ενισχύσεις για τις άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου καθώς και στις ενισχύσεις για τον σκληρό σίτο έγινε χάριν θεμιτού σκοπού. Η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί απλώς ότι οι διορθώσεις υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
101    Όσον αφορά τις άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου, είναι αναμφισβήτητο ότι το ΣΑΑ/ΣΓΠ αποτελεί ένα από τα θεμελιώδη στοιχεία του συστήματος ελέγχου των ενισχύσεων (βλ. σκέψη 44 ανωτέρω) και ότι το ελληνικό ΣΑΑ/ΣΓΠ παρουσιάζει, εν προκειμένω, ελλείψεις δεδομένης της αναξιοπιστίας των χαρτών που περιλαμβάνει. Κατά συνέπεια, τα κενά του συστήματος ελέγχου ενέχουν βέβαιο κίνδυνο για το ΕΓΤΠΕ. Εξάλλου, η αναξιοπιστία του ελληνικού ΣΑΑ/ΣΓΠ μπορεί να θίξει την αποτελεσματικότητα των επιτοπίων ελέγχων. Τέλος, δεν αμφισβητείται ότι, κατά την προηγούμενη περίοδο ελέγχου, είχαν ήδη εντοπισθεί ελλείψεις στο ελληνικό ΣΑΑ/ΣΓΠ, πράγμα που καθιστά σοβαρότερες τις παρατυπίες που διαπιστώθηκαν εν προκειμένω. Βάσει όλων αυτών των στοιχείων, η κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % για τις άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου δεν μπορεί να θεωρείται δυσανάλογη.
102    Το ότι, πρώτον, ότι η Ελληνική Δημοκρατία πληροφόρησε την Επιτροπή για τις δικαστικές εμπλοκές κατόπιν της προκηρύξεως του διαγωνισμού το 2003 για την ενημέρωση του χαρτογραφικού υπόβαθρου, δεύτερον, ότι συνεργάσθηκε με την Επιτροπή για την κατάρτιση ενός προγράμματος δράσεως προκειμένου να βελτιωθεί το ΣΑΑ/ΣΓΠ και, τρίτον, ότι ακολούθησε σχολαστικά το χρονοδιάγραμμα των εργασιών του εν λόγω προγράμματος δεν αποδεικνύει ότι ο συντελεστής κατ’ αποκοπήν διορθώσεως ύψους 10 % είναι δυσανάλογος.
103    Ειδικότερα, οι περιστάσεις αυτές δεν αναιρούν το γεγονός ότι το σύστημα που έχει δημιουργήσει η Ελληνική Δημοκρατία εμφανίζει εκ νέου ελλείψεις ενώ υποτίθεται ότι δεν είχε. Οι υποχρεώσεις της Ελληνικής Δημοκρατίας για ενημέρωση της Επιτροπής, συνεργασία με αυτήν και εκτέλεση ενός συμφωνημένου προγράμματος δράσεως προέκυπταν ήδη από το καθήκον της για καλόπιστη συνεργασία που απέρρεε από το άρθρο 10 ΕΚ, στη συνέχεια δε από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Απεναντίας, το γεγονός και μόνον ότι η Ελληνική Δημοκρατία τήρησε τις υποχρεώσεις αυτές έναντι της Επιτροπής δεν αποδεικνύει μείωση του κινδύνου για το ΕΓΤΠΕ βάσει της οποίας θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % είναι δυσανάλογη.
104    Η εκτίμηση που διατυπώνεται στη σκέψη 101 ανωτέρω δεν αναιρείται ούτε από το γεγονός ότι η Ελληνική Δημοκρατία αύξησε τους επιτόπιους ελέγχους της, από τη στιγμή που δεν διασφαλιζόταν η ποιότητα των επιτοπίων αυτών ελέγχων. Ειδικότερα, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αντέκρουσε τις διαπιστώσεις της Επιτροπής, κατόπιν των αποστολών της, περί χαμηλής ποιότητας των επιτοπίων ελέγχων, όπως αναφέρει η Επιτροπή στο σημείο 12.1.1.2 της συνοπτικής εκθέσεως, που φέρει τον τίτλο «Ποιότητα των επιτοπίων ελέγχων». Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβήτησε την εκτίμηση της Επιτροπής ότι η αναξιοπιστία του ΣΑΑ/ΣΓΠ έβλαπτε την αποτελεσματικότητα των επιτοπίων ελέγχων.
105    Όσον αφορά την κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 % που επιβλήθηκε για τον σκληρό σίτο, διαπιστώνεται ότι η διόρθωση αυτή δικαιολογείται από λόγους αντίστοιχους προς εκείνους της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως ύψους 10 % για τις άλλες αροτραίες καλλιέργειες πλην του σκληρού σίτου, στους δε λόγους αυτούς προστίθενται και οι καθυστερήσεις όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους. Βάσει των διαφόρων αυτών στοιχείων, της σημασίας του ΣΑΑ/ΣΓΠ και της διεξαγωγής των επιτοπίων ελέγχων σε ακατάλληλο χρόνο, η Επιτροπή έκρινε, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, ότι η κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 % ήταν επιβεβλημένη όσον αφορά τις ενισχύσεις για τον σκληρό σίτο.
106    Για τους ανωτέρω λόγους, πρέπει να απορριφθούν οι αιτιάσεις της Ελληνικής Δημοκρατίας που αντλούνται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και από το ότι η Επιτροπή υπερέβη τα άκρα όρια της διακριτικής της ευχέρειας εφαρμόζοντας τις κατ’ αποκοπήν διορθώσεις οι οποίες προβλέπονται στην προσβαλλόμενη απόφαση.
Επί της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
107    Η Ελληνική Δημοκρατία επικαλείται παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης διότι, κατόπιν της συνεργασίας της με την Επιτροπή για την κατάρτιση ενός προγράμματος δράσεως με σκοπό τη βελτίωση του συστήματός της ελέγχου, μπορούσε δικαιολογημένα να πιστεύει ότι η συνεργασία της θα λαμβανόταν υπόψη και θα απέκλειε την αύξηση της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως λόγω «υποτροπής».
108    Κατά πάγια νομολογία, το δικαίωμα επικλήσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης παρέχεται σε κάθε ιδιώτη στον οποίο η διοίκηση της Ένωσης έχει δημιουργήσει βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς του συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις (απόφαση του Πρωτοδικείου της 17ης Δεκεμβρίου 1998, T‑203/96, Embassy Limousines & Services κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1998, σ. II‑4239, σκέψη 74· βλ., επίσης, επ’ αυτού, απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Ιουλίου 2004, C‑37/02 και C‑38/02, Di Lenardo και Dilexport, Συλλογή 2004, σ. I‑6911, σκέψη 70). Τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις, ανεξαρτήτως της μορφής υπό την οποία παρέχονται, συνιστούν οι πληροφορίες που είναι ακριβείς, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες και προέρχονται από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές (βλ., επ’ αυτού, απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Μαΐου 2000, C‑82/98 P, Kögler κατά Δικαστηρίου, Συλλογή 2000, σ. I‑3855, σκέψη 33). Αντιστρόφως, κανείς δεν μπορεί να επικαλείται παραβίαση της αρχής αυτής εφόσον δεν υπάρχουν συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις εκ μέρους της διοικήσεως (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 24ης Νοεμβρίου 2005, C‑506/03, Γερμανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 58, και της 22ας Ιουνίου 2006, C‑182/03 και C‑217/03, Βέλγιο και Forum 187 κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. I‑5479, σκέψη 147· απόφαση του Πρωτοδικείου της 19ης Νοεμβρίου 2009, T‑334/07, Denka International κατά Επιτροπής, Συλλογή 2009, σ. II‑4205, σκέψη 148).
109    Η Ελληνική Δημοκρατία δεν αποδεικνύει όμως ότι έλαβε οποιαδήποτε συγκεκριμένη διαβεβαίωση εκ μέρους της Επιτροπής περί συνεκτιμήσεως της συνεργασίας της με την Επιτροπή, έτσι ώστε να αποκλείεται οποιαδήποτε αύξηση της κατ’ αποκοπήν διορθώσεως συνεπεία της επαναλήψεως των παρατυπιών που διαπιστώθηκαν. Εξάλλου, όπως διευκρινίζει η Επιτροπή, η ίδια επισήμανε ρητώς στην Ελληνική Δημοκρατία ότι το πρόγραμμα δράσεώς της δεν θα επηρέαζε τη διαδικασία δημοσιονομικής διορθώσεως. Ειδικότερα, η Επιτροπή δήλωσε, σε έγγραφο της 26ης Φεβρουαρίου 2007, ότι είχε λάβει τα έγγραφα των ελληνικών αρχών της 18ης και της 29ης Δεκεμβρίου 2006 και της 15ης Ιανουαρίου 2007, στα οποία η Ελληνική Δημοκρατία επιβεβαίωνε τη δέσμευσή της να εφαρμόσει τις αναπροσαρμοσμένες δράσεις και προθεσμίες που περιλαμβάνονταν στο πρόγραμμα δράσεως. Ανέφερε επίσης ότι «[η] πραγματική και έγκαιρη εφαρμογή του συνόλου των δράσεων αυτών, υπό την επιφύλαξη της διαδικασίας δημοσιονομικής διορθώσεως, θα μπορέσει να διασφαλίσει ότι μεσοπρόθεσμα το σύστημα ελέγχου IACS θα παράσχει τις δέουσες εγγυήσεις».
110    Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση που αντλείται από παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Επί της ελλείψεως αιτιολογίας
111    Η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένη καθόσον δεν λαμβάνει υπόψη ούτε αναφέρεται στη συνεργασία της που οδήγησε στην εφαρμογή ενός προγράμματος δράσεως. Εξάλλου, θεωρεί ότι η Επιτροπή επέβαλε διορθώσεις ύψους 15 και 10 % χωρίς καμία συγκεκριμένη αιτιολόγηση.
112    Καθόσον η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τη συνεργασία της που κατέληξε στην εφαρμογή ενός προγράμματος δράσεως, διαπιστώνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία συγχέει το ζήτημα τύπου το οποίο συνιστά η έλλειψη αιτιολογίας με το ζήτημα ουσίας το οποίο συνιστά το σφάλμα εκτιμήσεως (βλ. σκέψη 29 ανωτέρω). Ειδικότερα, η Ελληνική Δημοκρατία προβάλλει προς στήριξη της αιτιάσεώς της περί ελλείψεως αιτιολογίας το επιχείρημα ότι, αν η Επιτροπή είχε λάβει υπόψη τη συνεργασία της, δεν θα της είχε καταλογίσει την επιβαρυντική περίσταση της κατ’ επανάληψη τελέσεως της παραβάσεως. Εντούτοις, η ως άνω εκτίμηση αποτελεί ζήτημα ουσίας και όχι τύπου.
113    Εξάλλου, ακόμη και αν η αιτίαση της Ελληνικής Δημοκρατίας ερμηνευόταν ως έλλειψη αιτιολογίας, δεν θα μπορούσε να ευοδωθεί. Ειδικότερα, υπενθυμίζεται ότι η επιβαλλόμενη από το άρθρο 253 ΕΚ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της οικείας πράξεως και να επιτρέπει να διαφανεί κατά τρόπο σαφή και αναμφίλεκτο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, έτσι ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που οδήγησαν στη λήψη του μέτρου και στον δικαστή της Ένωσης να ασκήσει τον έλεγχό του. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 ΕΚ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του περιεχομένου της πράξεως, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ. απόφαση Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, σκέψη 29 ανωτέρω, σκέψη 113 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
114    Η συλλογιστική όμως της Επιτροπής προκύπτει κατά τρόπο αρκούντως σαφή και αναμφίλεκτο από την ανάγνωση της προσβαλλομένης αποφάσεως και της συνοπτικής εκθέσεως, ώστε να μπορεί η Ελληνική Δημοκρατία να γνωρίζει τους λόγους των διορθώσεων που επιβλήθηκαν με την προσβαλλόμενη απόφαση και το Γενικό Δικαστήριο να μπορεί να ασκήσει τον έλεγχό του.
115    Καθόσον η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή ότι επέβαλε αναιτιολόγητα διορθώσεις ύψους 15 και 10 %, διαπιστώνεται ότι από τη συνοπτική έκθεση προκύπτει ότι η Επιτροπή επέβαλε κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 10 % επί των δαπανών που αφορούσαν την ενίσχυση βάσει της εκτάσεως πλην των δαπανών για τον σκληρό σίτο λόγω των επαναλαμβανόμενων αδυναμιών που εντοπίσθηκαν στο ΣΑΑ/ΣΓΠ και της ανεπάρκειας των επιτοπίων ελέγχων. Εξάλλου, επέβαλε κατ’ αποκοπήν διόρθωση ύψους 15 % επί των δαπανών που αφορούσαν τον σκληρό σίτο λόγω της μέτριας εκτελέσεως των επιτοπίων ελέγχων, της καθυστερήσεως στη διεξαγωγή τους, των αδυναμιών του ΣΑΑ/ΣΓΠ και του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα αυτών των αστοχιών. Κατά συνέπεια, εσφαλμένως η Ελληνική Δημοκρατία θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε δεόντως τις εν λόγω δημοσιονομικές διορθώσεις.
116    Κατά συνέπεια, η αιτίαση που αντλείται από παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως πρέπει να απορριφθεί.
5.     Επί των επικουρικών αιτημάτων
117    Επικουρικώς, η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο όχι μόνο να προβεί σε μεταρρύθμιση της προσβαλλομένης αποφάσεως, αίτημα από το οποίο παραιτήθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση (βλ. σκέψη 11 ανωτέρω), αλλά και να διατάξει να μη γίνει καμία διόρθωση στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών για τα έτη συγκομιδής 2004 και 2005 ή, εν πάση περιπτώσει, να περιοριστεί η διόρθωση στο 5 % και μόνο στις δαπάνες για τον σκληρό σίτο.
118    Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, όπως έχει διαπιστωθεί από πάγια νομολογία, το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορεί να απευθύνει διαταγές στα θεσμικά όργανα ή να τα υποκαθιστά στο πλαίσιο του ελέγχου της νομιμότητας που ασκεί. Ο περιορισμός αυτός του ελέγχου νομιμότητας ισχύει για όλες τις διαφορές των οποίων επιλαμβάνεται το Γενικό Δικαστήριο (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 12ης Ιουλίου 2001, T‑204/99, Mattila κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II‑2265, σκέψη 26, και του Γενικού Δικαστηρίου της 17ης Δεκεμβρίου 2010, T‑369/08, EWRIA κ.λπ. κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 45).
119    Κατά συνέπεια, το αίτημα αυτό πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτο.
120    Για όλους τους ανωτέρω λόγους, η προσφυγή της Ελληνικής Δημοκρατίας πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
121    Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
αποφασίζει:
1)      Απορρίπτει την προσφυγή.
2)      Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Azizi
Wiszniewska-Białecka
Frimodt Nielsen
(υπογραφές)
Περιεχόμενα
Ιστορικό της διαφοράς
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Σκεπτικό
1.  Αρχές
2.  Επί της μη ανανεώσεως του χαρτογραφικού υποβάθρου
Το νομικό πλαίσιο
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
Επί της αιτιολογήσεως
Επί της ουσίας
3.  Επί της μη έγκαιρης διεξαγωγής των επιτοπίων ελέγχων
Το νομικό πλαίσιο
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
Επί της καθυστερήσεως των επιτοπίων ελέγχων
Επί της αντιπροσωπευτικότητας των καλλιεργειών που ελέγχθηκαν
4.  Επί της συνεκτιμήσεως μιας επαναλαμβανόμενης αστοχίας
Το νομικό πλαίσιο
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Εισαγωγή
Επί της επαναλήψεως των αστοχιών
–  Επί της νομικής βάσεως για τη συνεκτίμηση του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα των αστοχιών
–  Επί της συνεκτιμήσεως, εν προκειμένω, της επαναλαμβανόμενης αστοχίας
–  Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
Επί της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Επί της ελλείψεως αιτιολογίας
5.  Επί των επικουρικών αιτημάτων
Επί των δικαστικών εξόδων
* Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.