62019CC0316
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 3. rujna 2020. (
1
)
Predmet C‑316/19
Europska komisija
protiv
Republike Slovenije
„Postupak zbog povrede obveze – Članak 343. UFEU‑a – Povlastice i imuniteti Unije – Statut Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) i Europske središnje banke (ESB) – Članak 39. – Povlastice i imuniteti ESB‑a – Protokol o povlasticama i imunitetima Europske unije – Članci 2., 18. i 22. – Nepovredivost arhiva ESB‑a – Suradnja institucija Unije i tijela kaznenog progona država članica – Suradnja radi primjene Protokola – Pretraga i zapljena dokumenata u prostorijama Banke Slovenije – Dokumenti povezani s obavljanjem zadaća ESSB‑a – Članak 4. stavak 3. UEU‑a – Načelo lojalne suradnje”
I. Uvod
1.
Ovaj postupak zbog povrede obveze odnosi se na postupanje slovenskih tijela kaznenog progona u vezi s pretragom i zapljenom dokumenata i nosačâ podataka u prostorijama Banke Slovenije, slovenske središnje banke. Te su radnje provedene u okviru nacionalne istrage koja se vodila, među ostalim, protiv bivšeg predsjednika Banke Slovenije. Konkretnije, radi se o optužbi zbog zlouporabe ovlasti tijekom restrukturiranja jedne privatne slovenske banke 2013., odnosno čak i prije uspostave Europske bankovne unije, u okviru koje su nacionalna nadzorna tijela, u slučaju Slovenije središnja banka, velikim dijelom prenijela na Uniju nadzor i upravljanje bankama (
2
).
2.
Dimenzija predmeta s obzirom na pravo Unije proizlazi iz položaja nacionalnih središnjih banaka u okviru Europskog sustava središnjih banaka (u daljnjem tekstu: ESSB). Naime, Sud je presudio da su nacionalne središnje banke i Europska središnja banka (u daljnjem tekstu: ESB) „povezane” prilikom izvršavanja svojih temeljnih zadaća u području monetarne politike i surađuju tako usko da postoji „drugačija vrsta povezanosti i manje izražena razlika između pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka” (
3
).
3.
U tom smislu Europska komisija optužuje slovenska tijela kaznenog progona da su zbog opsežne pretrage i zapljene u prostorijama Banke Slovenije bez odobrenja ESB‑a povrijedila nepovredivost arhiva ESB‑a. Ona je zajamčena Protokolom o povlasticama i imunitetima Europske unije (
4
). Slovenska tijela smatraju da ta optužba predstavlja nedopušteno miješanje u isključivo nacionalnu istragu.
4.
Stoga je na Sudu da u ovom predmetu razriješi napet odnos u kojem se mogu nalaziti interes Unije za očuvanje funkcioniranja i neovisnosti ESB‑a i interes država članica za postizanje učinkovitosti kaznenog progona.
II. Pravni okvir
A.
Statut ESSB‑a i ESB‑a
5.
Člankom 9.2. Protokola br. 4 o Statutu ESSB‑a i ESB‑a (u daljnjem tekstu: Statut ESSB‑a i ESB‑a) (
5
) propisuje se:
„ESB osigurava da se zadaće dodijeljene ESSB‑u na temelju članka 127. stavaka 2., 3. i 5. [UFEU‑a] provode putem njegovih vlastitih aktivnosti na temelju ovog Statuta ili putem nacionalnih središnjih banaka na temelju članka 12. stavka 12.1. i članka 14.”
6.
Člankom 12.1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a predviđa se:
„Upravno vijeće usvaja smjernice i donosi odluke potrebne kako bi se osiguralo obavljanje zadaća dodijeljenih ESSB‑u temeljem Ugovorâ i ovog Statuta. […]
U mjeri u kojoj se to smatra mogućim i primjerenim te ne dovodeći pritom u pitanje odredbe ovog članka, ESB koristi nacionalne središnje banke za obavljanje poslova koji su dio zadaća ESSB‑a.”
7.
Članak 14.3. tog statuta glasi:
„Nacionalne središnje banke sastavni su dio ESSB‑a i djeluju u skladu sa smjernicama i naputcima ESB‑a. Upravno vijeće poduzima potrebne korake kako bi osiguralo usklađenost sa smjernicama i naputcima ESB‑a te traži da mu se dostave svi potrebni podaci.”
8.
Članak 39. Statuta ESSB‑a i ESB‑a glasi:
„Na državnim područjima država članica ESB uživa takve povlastice i imunitete koji su mu potrebni za obavljanje njegovih zadaća, pod uvjetima utvrđenima Protokolom o povlasticama i imunitetima Europskih zajednica.”
B.
Protokol o povlasticama i imunitetima Unije
9.
Člankom 1. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije propisuje se:
„Prostorije i zgrade Unije nepovredive su. Izuzete su od pretrage, rekvizicije, konfiskacije ili izvlaštenja. Vlasništvo i imovina Unije ne mogu biti predmetom upravnih ili sudskih mjera prisile bez odobrenja Suda.”
10.
Članak 2. tog protokola glasi:
„Arhive Unije nepovredive su.”
11.
Članak 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije glasi kako slijedi:
„Institucije Unije surađuju s odgovornim tijelima zainteresiranih država članica radi primjene ovog Protokola.”
12.
Člankom 22. stavkom 1. istog protokola propisuje se:
„Ovaj se Protokol također primjenjuje na Europsku investicijsku banku, na članove njezinih tijela, na njezino osoblje i na predstavnike država članica koji sudjeluju u njezinim aktivnostima, ne dovodeći u pitanje odredbe Protokola o Statutu Banke.”
C.
Sporazum o sjedištu ESB‑a
13.
Člankom 3. Sporazuma između vlade Savezne Republike Njemačke i Europske središnje banke o sjedištu Europske središnje banke od 18. rujna 1998. (u daljnjem tekstu: Sporazum o sjedištu) (
6
) propisuje se sljedeće:
„Nepovredivost arhiva predviđena člankom 2. [Protokola o povlasticama i imunitetima Unije] obuhvaća, među ostalim, sve spise, dopise, rukopise, fotografije, filmske i zvučne zapise, računalne programe i magnetske vrpce ili diskete u vlasništvu ili posjedu ESB‑a te sve informacije koje su u njima sadržane.”
III. Okolnosti spora
14.
Između rujna 2014. i travnja 2015. Nacionalni Preskovalni urad (Nacionalni istražni ured, Slovenija) pokrenuo je na temelju različitih navoda istragu protiv određenih vodećih članova nadzornog odbora slovenske središnje banke zbog sumnje u zlouporabu ovlasti u okviru restrukturiranja jedne slovenske privatne banke 2013. Istraga se odnosila, među ostalim, na tadašnjeg predsjednika Banke Slovenije.
15.
Od veljače do travnja 2015. istražno je tijelo u više navrata zatražilo od Banke Slovenije da mu na temelju slovenskog Zakona o kaznenom postupku dostavi određene dokumente i informacije o tim optužbama. Banka Slovenije nije udovoljila tim zahtjevima, u svakom slučaju ne u cijelosti.
16.
Nakon toga je na zahtjev slovenskog državnog odvjetništva Okrožno sodišče v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani, Slovenija) naložilo pretragu i zapljenu u prostorijama Banke Slovenije. Guverner slovenske središnje banke usprotivio se tom postupanju pozivajući se na Protokol o povlasticama i imunitetima Unije.
17.
Unatoč tomu, policija je 6. srpnja 2016. pretražila Banku Slovenije i zaplijenila, među ostalim, sljedeće dokumente i podatke:
–
sve obavijesti poslane putem računa elektroničke pošte predsjednika Banke Slovenije;
–
sve elektroničke dokumente koji su se nalazili na radnom mjestu predsjednika ili na njegovu prijenosnom računalu, a koji se odnose na razdoblje od 2012. do 2014., neovisno o njihovu sadržaju;
–
dijelove dokumenata u fizičkom obliku koji su se nalazili u uredu predsjednika i koji se odnose na razdoblje od 2012. do 2014.;
–
sve dokumente koji su se nalazili na središnjem informatičkom poslužitelju Banke Slovenije i koji se odnose na predsjednika.
18.
Predsjednik ESB‑a još je istog dana službeno prosvjedovao zbog zapljene navedenih dokumenata pozivajući se na nepovredivost arhiva ESB‑a. Osobito je prigovorio što se slovenska tijela nisu pokušala dogovoriti s ESB‑om prije provedbe te mjere.
19.
U okviru kontakata koji su uslijedili između slovenskog predstavnika ESB‑a i slovenskih tijela nadležnih za istragu, potonja su tijela smatrala da se o povlasticama i imunitetima koji se eventualno primjenjuju na određene zaplijenjene dokumente može odlučiti tek nakon njihova pregleda. Iako su izrazila načelnu spremnost na suradnju, slovenska tijela nisu prihvatila prijedlog ESB‑a o zajedničkom postupanju radi identifikacije dokumenata ESB‑a kako bi se izbjeglo da se ti dokumenti analiziraju bez prethodnog odobrenja ESB‑a. Naime, slovenski glavni državni odvjetnik smatrao je da taj prijedlog predstavlja nedopušteno miješanje u istragu koja je u tijeku. Međutim, za 18. studenoga 2016. dogovorio se sastanak između nadležnog državnog odvjetnika i predstavnika ESB‑a na kojem su se trebale raspraviti pojedinosti suradnje.
20.
Nadležni državni odvjetnik obavijestio je 27. listopada 2016. predstavnika ESB‑a da će istražitelji već 17. studenoga 2016. započeti s osiguravanjem elektroničkih podataka u skladu sa slovenskim Zakonom o kaznenom postupku (
7
) i da je predstavnik ESB‑a pozvan da u tome sudjeluje.
21.
ESB je 16. studenoga 2016. pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) pokrenuo postupak za hitnu pravnu zaštitu kako bi spriječio neposredno predstojeće osiguravanje elektroničkih dokumenata. Slovenska vlada tvrdi da se ta pravna zaštita također odnosila na sâmu zakonitost pretrage i zapljene. U svakom slučaju, Okrožno sodišče v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) odbilo ju je sljedećeg dana smatrajući da zapljena i osiguravanje nisu u suprotnosti s Protokolom o povlasticama i imunitetima Unije.
22.
Osiguravanje elektroničkih dokumenata, osobito onih na prijenosnom računalu predsjednika slovenske središnje banke, započelo je također 17. studenoga 2016. Predstavnik ESB‑a sudjelovao je u tim radnjama izričito se pozivajući na povredu arhiva ESB‑a. To nije dovelo do isključenja određenih dokumenata. Sastanak između nadležnog državnog odvjetnika i predstavnika ESB‑a, koji je bio prvobitno zakazan za 18. studenoga 2016., odgođen je na neodređeno vrijeme.
23.
ESB je 17. siječnja 2017. podnio tužbu slovenskom Ustavnom sudu protiv odluke Okrožnog sodišča v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) od 17. studenoga 2016. Smatra da je Okrožno sodišče v Ljubljani (Okružni sud u Ljubljani) Sudu trebalo uputiti prethodno pitanje o tumačenju Protokola o povlasticama i imunitetima Unije te je time povrijedilo njegovo temeljno pravo na zakonom ustanovljeni sud.
24.
Porukom elektroničke pošte od 15. svibnja 2017. nadležni državni odvjetnik obavijestio je zastupnika ESB‑a da policija trenutačno analizira zaplijenjene i osigurane dokumente te da joj je nalaženo da izdvoji sve dokumente koje je ESB službeno i formalno izdao kao i sve poruke elektroničke pošte koje je poslao ESB, a primila Banka Slovenije. Što se tiče tih dokumenata, ESB‑u je nakon toga omogućeno da se očituje o mogućim učincima njihove upotrebe u istrazi i kaznenom postupku na obavljanje svojih dužnosti i izvršavanje svojih ovlasti. Međutim, Slovenija je ostala pri svojem stajalištu prema kojem ti dokumenti ne pripadaju „arhivama ESB‑a”. Slovenska tijela su, u slučaju da ESB dvoji u pogledu određenih dokumenata, ponudila da kazneni postupak vode pod uvjetom ispunjavanja uvjeta povjerljivosti i uz isključenje javnosti ako se pokaže da su ti dokumenti neophodni za potrebe kaznenog postupka.
25.
Nasuprot tomu, ESB je ostao pri svojem stajalištu prema kojem su Protokolom o povlasticama i imunitetima Unije zaštićeni i dokumenti Banke Slovenije s obzirom na to da su izdani prilikom obavljanja njezinih zadaća u okviru ESSB‑a i Eurosustava. Osim toga, ESB mora odobriti sve dokumente zaštićene tim protokolom prije njihove upotrebe u istrazi ili kaznenom postupku.
26.
Na sastanku dviju strana održanom 12. lipnja 2017. nije postignut sporazum o tom pitanju.
27.
ESB je 13. veljače 2018. dostavio državnom odvjetništvu svoj konačan prijedlog za identifikaciju dokumenata na koje se primjenjuje Protokol o povlasticama i imunitetima Unije.
28.
Slovenski Ustavni sud je odlukom od 19. travnja 2018. odbio tužbu ESB‑a od 17. siječnja 2017., uz obrazloženje da mu ne pripadaju predmetna temeljna prava.
29.
Nadležni državni odvjetnik obavijestio je 13. lipnja 2018. na zajedničkom sastanku zastupnika ESB‑a da je policija dovršila ispitivanje zaplijenjenih dokumenata. Najavio je da ESB može provjeriti dokumente navedene u točki 24. ovog mišljenja nakon sastavljanja konačnog policijskog izvješća. Međutim, kako bi se izbjeglo da ESB utječe na istrage koje su u tijeku, dokumenti upotrijebljeni za konačno izvješće dostavljeni su ESB‑u tek nakon što ih je policija predala državnom odvjetništvu.
IV. Predsudski postupak
30.
U skladu s člankom 258. UFEU‑a, Komisija je 28. travnja 2017. pozvala Sloveniju da se očituje o prigovoru da nije zajamčila nepovredivost arhiva ESB‑a prilikom pretrage i zapljene u prostorijama Banke Slovenije 6. srpnja 2016., čime je povrijedila članak 343. UFEU‑a, članak 39. Statuta ESSB‑a i ESB‑a te članak 2. i članak 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Osim toga, slovenska tijela navodno su izbjegavala konstruktivnu raspravu kršeći svoju obvezu lojalne suradnje na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a i članka 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije.
31.
Slovenija je odgovorila da se zaplijenjeni dokumenti ne mogu obuhvatiti pojmom „arhiva ESB‑a” u smislu Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Tvrdila je da su ti dokumenti bili u vlasništvu i posjedu Banke Slovenije, koju bi se trebalo smatrati „trećom stranom” u odnosu na ESB. Navela je, osim toga, da su slovenska tijela tijekom cijelog postupka u najvećoj mogućoj mjeri uzela u obzir pravna stajališta ESB‑a, ali da pritom nisu došla do zaključka da su ona pravilna u pogledu merituma. Smatrala je, naprotiv, da je ESB povrijedio svoju obvezu lojalne suradnje time što je želio spriječiti osiguranje dokaza u svrhu nacionalnog istražnog i kaznenog postupka.
32.
Komisija se nije složila s tim stajalištem te je 20. srpnja 2018. uputila obrazloženo mišljenje Sloveniji, koja je na njega odgovorila 11. rujna 2018.
V. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
33.
Dopisom od 16. travnja 2019. Komisija je podnijela ovu tužbu.
34.
Komisija od Suda zahtijeva da
–
u skladu s člankom 258. UFEU‑a utvrdi da je Slovenija jednostranom zapljenom dokumenata povezanih s obavljanjem zadaća ESSB‑a i Eurosustava u prostorijama Banke Slovenije i nelojalnom suradnjom s ESB‑om u tom pogledu povrijedila obveze iz članka 343. UFEU‑a, članka 39. Statuta ESSB‑a i ESB‑a, članaka 2., 18. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije kao i članka 4. stavka 3. UEU‑a;
–
naloži Sloveniji snošenje troškova.
35.
Slovenija od Suda zahtijeva da
–
odbije Komisijinu tužbu.
36.
Rješenjem od 3. rujna 2019. predsjednik Suda odobrio je intervenciju ESB‑a u potporu Komisiji.
37.
Na raspravi održanoj 22. lipnja 2020. sudjelovali su Slovenija, Komisija i ESB.
VI. Pravna ocjena
38.
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe dva prigovora koji se odnose na različite radnje slovenskih tijela kaznenog progona.
39.
U tom se pogledu prvi prigovor odnosi na događaje od 6. srpnja 2016., odnosno na pretragu sâmih prostorija Banke Slovenije i zapljene određenih dokumenata i nosača podataka (
8
). Time je, prema mišljenju Komisije, Slovenija povrijedila nepovredivost arhiva ESB‑a koja proizlazi iz članka 343. UFEU‑a, članka 39. Statuta ESSB‑a i ESB‑a, članaka 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije u vezi s člankom 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije te je povrijedila članak 4. stavak 3. UEU‑a (o tome u točki A.).
40.
Osim toga, Komisija smatra da se slovenska tijela nisu dovoljno usklađivala s ESB‑om prije i nakon pretrage i zapljene. Na to se postupanje odnosi drugi prigovor kojim se Komisija poziva na povredu obveze lojalne suradnje koja proizlazi iz članka 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije i članka 4. stavka 3. UEU‑a (o tome u točki B.).
A.
Zakonitost pretrage i zapljene u prostorijama Banke Slovenije (prvi prigovor)
41.
Što se tiče prvog Komisijina prigovora, među strankama je sporno, s jedne strane, pitanje mogu li dokumenti u posjedu nacionalne središnje banke biti obuhvaćeni zaštitom arhiva ESB‑a predviđenom u članku 2. i članku 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Iako je, prema mišljenju Slovenije, to već po definiciji isključeno, Komisija smatra da su takvi dokumenti također zaštićeni s obzirom na to da su povezani s obavljanjem zadaća ESSB‑a ili Eurosustava.
42.
S druge strane, postoji neslaganje u vezi s pravnim okvirom koji se primjenjuje na „arhive ESB‑a”. Naime, ESB i Komisija smatraju da prvonavedeni mora dati svoj pristanak za sve dokumente koji su obuhvaćeni tim pojmom prije njihove upotrebe u nacionalnoj istrazi ili kaznenom postupku. Nasuprot tomu, Slovenija smatra da se ESB u svakom slučaju može protiviti zapljeni dokumenata za potrebe istrage i kaznenog postupka isključivo ako dokaže da se njome ugrožava funkcioniranje i neovisnost ESB‑a.
43.
Slijedom toga, najprije valja ispitati primjenjuje li se i, ovisno o slučaju, na koju vrstu dokumenata u posjedu nacionalne središnje banke zaštita „arhiva ESB‑a” predviđena člankom 2. i člankom 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije (o tome u točki 1.).
44.
Kao drugo, valja pojasniti koje se radnje konkretno nalažu ili zabranjuju Protokolom o povlasticama i imunitetima Unije s obzirom na arhive ESB‑a (o tome u točki 2.).
1. Pojam „arhiva ESB‑a”
a) Tumačenje članka 2. u vezi s člankom 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije
45.
Člancima 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije ne definira se pojam arhiva ESB‑a.
46.
U skladu s člankom 3. Sporazuma o sjedištu između ESB‑a i Savezne Republike Njemačke, on obuhvaća, među ostalim, „sve spise, dopise, rukopise, fotografije, filmske i zvučne zapise, računalne programe i magnetske vrpce ili diskete u vlasništvu ili posjedu ESB‑a te […] sve informacije koje su u njima sadržane”.
47.
Na pitanje u kojoj se mjeri odredbe Sporazuma o sjedištu mogu uopće primijeniti (
9
) nije potrebno odgovoriti u ovom predmetu s obzirom na to da iz teksta članka 3. Sporazuma o sjedištu („osobito”) proizlazi da se u njemu ne nabrajaju iscrpno zaštićeni dokumenti i da se Komisija poziva na dodatnu zaštitu arhiva Unije. Naime, Komisija smatra da se nepovredivost arhiva ESB‑a ne primjenjuje isključivo na dokumente „u vlasništvu ili posjedu” ESB‑a, nego i na dokumente u posjedu nacionalne središnje banke i koji pripadaju ESB‑u, pod uvjetom da su povezani s obavljanjem zadaća ESSB‑a.
48.
Slovenija se tomu protivi ističući da je ograničenje zaštite na dokumente „u vlasništvu ili posjedu” pojedine organizacije u skladu s općim načelima međunarodnog prava (
10
). Povlastice i imuniteti Unije proizlaze iz imuniteta dodijeljenih međunarodnim organizacijama u skladu s međunarodnim pravom kako bi ih se zaštitilo od neopravdanih miješanja države sjedišta. Osim toga, budući da se Uniju zbog sve veće integracije više ne može smatrati klasičnom međunarodnom organizacijom, povlastice i imuniteti koje ona uživa prema njezinu mišljenju nisu opravdani i stoga bi se trebali restriktivno primjenjivati. Tvrdi, naime, da se, suprotno onomu što je uobičajeno u slučaju međunarodnih organizacija, Unija ne nalazi u slabijem položaju u odnosu na svoje države članice. Smatra da u svakom slučaju dokument više nije zaštićen člankom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije ako dotična institucija objavi ili dostavi taj dokument nacionalnom tijelu poput, primjerice, središnje banke. Naime, napominje da se dostava trećim osobama treba smatrati odricanjem od povlastica i imunitetâ na temelju Protokola. Naposljetku, ističe da funkcionalni karakter povlastica i imunitetâ Unije također nalaže usko tumačenje.
49.
Pojam arhiva Unije valja tumačiti samostalno (
11
) u pravu Unije s obzirom na međunarodno pravo. U svrhu takvog tumačenja valja prema ustaljenoj sudskoj praksi uzeti u obzir ne samo tekst odredbe, nego i njezin kontekst te duh i svrhu te odredbe (
12
).
50.
Iz odnosa s člankom 1. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije može se zaključiti da sporni dokumenti i nosači podataka ne izlaze iz područja primjene zaštite predviđene člancima 2. i 22. Protokola samo zbog toga što se nisu nalazili u prostorijama ESB‑a. Naime, svi predmeti koji se nalaze u zgradama i prostorijama ESB‑a već su zaštićeni odredbama članka 1. u vezi s člankom 22. Protokola. Ako članak 2. Protokola osim toga treba zadržati samostalno područje primjene, njime se stoga u načelu moraju obuhvatiti i dokumenti i nosači podataka koji se nalaze na mjestima različitima od prostorija ESB‑a, pod uvjetom da se pritom radi o „arhivama Unije”.
51.
Što se tiče članka 2. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije, Sud je također presudio da nepovredivost arhiva Unije nije apsolutna, nego se mora funkcionalno tumačiti (
13
). Međutim, suprotno stajalištu Slovenije, iz toga ne proizlazi opća obveza uskog tumačenja članka 2. u vezi s člankom 22. Protokola. Naprotiv, to znači da je opseg zaštite ograničen duhom i svrhom predmetnog imuniteta (
14
). Iz toga istodobno slijedi da se opseg zaštite može utvrditi makar samo s obzirom na tu svrhu (
15
).
52.
Stranke u ovom postupku slažu se da je cilj navedenih odredbi očuvati funkcioniranje i neovisnost ESB‑a (
16
). Sud je u tom pogledu presudio da se nepovredivošću arhiva osobito nastoji spriječiti otkrivanje informacija sadržanih u zaštićenim dokumentima ako bi se njima moglo ugroziti funkcioniranje ili neovisnost dotične institucije, osobito zato što bi se ugrozilo obavljanje zadaća te institucije (
17
).
53.
Međutim, ESB ne obavlja sâm svoju glavnu zadaću na temelju članka 127. UFEU‑a, odnosno održavanje stabilnosti cijena (
18
), nego zajedno s nacionalnim središnjim bankama, koje zajedno s ESB‑om čine ESSB (vidjeti članak 282. stavak 1. UFEU‑a).
54.
Funkcioniranje i pravilno obavljanje zadaća ESSB‑a odnosno Eurosustava (
19
) podrazumijevaju usku i aktivnu suradnju te stalnu razmjenu između ESB‑a i nacionalnih središnjih banaka. U skladu s člankom 9.2. Statuta ESB‑a i ESSB‑a, u tu svrhu sve zadaće povjerene ESSB‑u na temelju članka 127. UFEU‑a obavljaju ili sâm ESB ili nacionalne središnje banke. Tako je Sud presudio da su ESB i nacionalne središnje banke „povezani” i usko surađuju, tako da postoji manje izražena razlika između pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka (
20
).
55.
Zbog toga valja odbiti argument Slovenije prema kojem se ESB odriče dokumenta ako ga dostavlja ili šalje nacionalnim središnjim bankama, pa takav dokument stoga više nije obuhvaćen zaštitom članaka 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Naime, s obzirom na to da je riječ o dokumentu povezanom s djelovanjem ESSB‑a, on dostavom nacionalnoj središnjoj banci ne izlazi iz tog okvira. Međutim, sve dok se određeni dokument nalazi u predviđenom okviru ESSB‑a, on se u načelu također mora obuhvatiti sustavom zaštite predviđenim Protokolom o povlasticama i imunitetima Unije u pogledu arhiva ESB‑a.
56.
U tom smislu ne može biti ni riječ o dostavi „trećim osobama”. Točno je da su središnje banke i njihovi predsjednici također nacionalna tijela. Međutim, što se tiče ESCB‑a, oni imaju funkciju dvostrukog karaktera (
21
). Nacionalne središnje banke nisu u tom pogledu usporedive s tijelima država članica zaduženima za provedbu prava Unije u drugim područjima. Naprotiv, u skladu s člankom 14.3. Statuta ESB‑a i ESSB‑a, nacionalne središnje banke su „sastavni dio” ESSB‑a. U skladu s člankom 283. stavkom 1. UFEU‑a, guvernerka odnosno guverner središnje banke države članice čija je valuta euro također su članovi Upravnog vijeća ESB‑a.
57.
Stoga bi ograničenje zaštite arhiva ESB‑a u kontekstu ESSB‑a na dokumente ESB‑a ili barem na one u njegovu posjedu, isključujući sve one koji su u posjedu nacionalnih središnjih banaka ili im pripadaju, u velikoj mjeri isključilo iz te zaštite dokumente čije bi otkrivanje moglo ugroziti pravilno obavljanje zadaća ESSB‑a ili Eurosustava. Slijedom toga, nepovredivost arhiva ESB‑a ne bi mogla ispuniti svoju funkciju.
58.
To je tim više tako jer određene mjere monetarne politike osobito mogu podrazumijevati povjerljivost određenih informacija, a one mogu, čak i prije svega, biti također u vlasništvu i posjedu nacionalnih središnjih banaka. To može ilustrirati, primjerice, Public Sector Purchase Programme (PSPP) ESSB‑a, u okviru kojeg nacionalne središnje banke Eurosustava, među ostalim, kupuju na sekundarnim tržištima dužničke instrumente, osobito državne obveznice. Funkcioniranje tog programa pretpostavlja da točan ključ i opseg kupnje državnih vrijednosnica određenih država članica nisu poznati na sekundarnim tržištima (
22
). Te se informacije, po svemu sudeći, nalaze i u dokumentima u vlasništvu i posjedu dotičnih nacionalnih središnjih banaka.
59.
Osim toga, što se tiče institucija ESSB‑a i Eurosustava, nipošto se ne može prihvatiti ni prigovor Slovenije da bi se zbog sve veće integracije Unije izgubila važnost povlastica i imuniteta njezinih institucija. Naime, ESB‑ova neovisnost, koja se nastoji zaštititi upravo člankom 343. UFEU‑a te člankom 39. Statuta ESSB‑a i ESB‑a i Protokolom o povlasticama i imunitetima Unije, ne proizlazi isključivo iz statusa Unije kao međunarodne organizacije. Naprotiv, ta je neovisnost u skladu s konceptom Ugovorâ nužan preduvjet za održavanje stabilnosti cijena i u određenoj mjeri pretpostavlja neovisnost tijela zaduženih za tu zadaću (
23
). Stoga se zahtjev neovisnosti u skladu s člankom 130. stavkom 1. UFEU‑a primjenjuje i na nacionalne središnje banke.
60.
Iz toga slijedi da pojam arhiva mora obuhvaćati sve dokumente koje su ESB ili nacionalne središnje banke izdali, obradili i poslali u vezi s obavljanjem zadaća ESSB‑a i Eurosustava, neovisno o tome jesu li u posjedu ESB‑a ili nacionalnih središnjih banaka.
61.
Uska veza između određenog dokumenta i izvršavanja zadaća ESSB‑a nije u tom pogledu relevantna za njegovu kvalifikaciju kao dijela arhiva. Naime, s obzirom na to da otkrivanje podataka sadržanih u dokumentu ne može zbog svoje sporedne važnosti za djelovanje ESSB‑a ugroziti funkcioniranje ili neovisnost ESB‑a, to, suprotno tvrdnjama Slovenije, ne dovodi do zaključka da takav dokument ne treba a fortiori smatrati dijelom „arhiva ESB‑a”. Naprotiv, taj funkcionalni zahtjev odnosi se na doseg imuniteta u konkretnom slučaju (
24
), koji će se u nastavku ispitati (o tome u točki 2.).
b) Utjecaj na „arhive ESB‑a” u predmetnom slučaju
62.
U okviru tužbe zbog povrede obveze Komisija je prema ustaljenoj sudskoj praksi dužna utvrditi da su ispunjeni uvjeti za navodnu povredu obveze (
25
). Što se tiče predmetnog slučaja, to znači da Komisija mora najprije utvrditi da se među dokumentima koje su 6. srpnja 2016. zaplijenila slovenska tijela kaznenog progona također nalaze dokumenti povezani s obavljanjem zadaća ESSB‑a. U tom pogledu nije u načelu dovoljno da se Komisija pozove na bilo koju presumpciju (
26
).
63.
Međutim, predmetni slučaj poseban je zbog toga što su svi sporni dokumenti već u posjedu slovenskih tijela kaznenog progona. Komisija stoga ne može sa sigurnošću utvrditi koji su točno dokumenti zaplijenjeni.
64.
Međutim, nesporno je da su tijekom pretrage zaplijenjene, među ostalim, sve obavijesti poslane putem računa elektroničke pošte predsjednika Banke Slovenije kao i svi elektronički dokumenti koji su se nalazili na radnom mjestu predsjednika ili na njegovu prijenosnom računalu, a koji se odnose na razdoblje od 2012. do 2014. Među tim dokumentima nužno moraju biti i oni povezani s obavljanjem zadaća ESSB‑a. Naime, u skladu s člankom 283. stavkom 1. UFEU‑a, predsjednik Banke Slovenije član je Upravnog vijeća ESB‑a, koje, pak, na temelju članka 129. stavka 1. UFEU‑a upravlja ESSB‑om i donosi sve odluke bitne za njegovo funkcioniranje (
27
).
65.
U toj je situaciji na Sloveniji da meritorno ospori postojanje dokumenata povezanih s obavljanjem zadaća ESSB‑a (
28
). Međutim, budući da Slovenija tvrdi da nadležna tijela ne mogu identificirati te dokumente, valja pretpostaviti da su se pretraga i zapljena u prostorijama Banke Slovenije 6. srpnja 2016. odnosile na „arhive ESB‑a”.
2. Postojanje povrede Protokola o povlasticama i imunitetima Unije
a) Funkcionalni karakter povlastica i imuniteta Unije
66.
Međutim, sâma tvrdnja da su se dokumenti koji se mogu obuhvatiti pojmom „arhiva ESB‑a” u svakom slučaju također odnosili na pljenidbu ne predstavlja još uvijek povredu imuniteta. Naprotiv, u sljedećoj fazi valja još pojasniti što se konkretno smatra „nepovredivosti” arhiva ESB‑a odnosno u kojim okolnostima treba pretpostaviti povredu Protokola o povlasticama i imunitetima Unije.
67.
Člankom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije ne određuje se pobliže pojam „nepovredivosti”. Međutim, što se tiče prostorija i zgrada Unije, koje su prema prvoj rečenici također „nepovredive”, člankom 1. drugom rečenicom Protokola pojašnjava se da su one „izuzete od pretrage, rekvizicije, konfiskacije ili izvlaštenja”.
68.
Ti primjeri zabranjenih radnji moraju u načelu također vrijediti za članak 2. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Naime, nije razvidno zašto bi pojam „nepovredivost” iz članka 2. Protokola imao različito značenje od onog iz njegova članka 1. Sudska praksa Suda potvrđuje u tom pogledu da prilikom tumačenja određene odredbe Protokola valja uzeti u obzir tekst i kvalifikacije njegovih drugih odredbi (
29
).
69.
Slovenija smatra da u konkretnim okolnostima ovog slučaja oduzimanje predmetnih dokumenata ne predstavlja kršenje arhiva ESB‑a. Naime, takva bi se pretpostavka trebala prihvatiti isključivo ako bi se ugrozilo funkcioniranje ili neovisnost ESB‑a.
70.
U prilog svojem stajalištu Slovenija se u biti poziva na funkcionalni karakter imuniteta sadržanog u članku 2. u vezi s člankom 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije (
30
). U slučaju funkcionalnog imuniteta, dostava takvih dokumenata isključuje se jedino ako bi to moglo ugroziti funkcionalnost i neovisnost tijela Unije (
31
). Osim toga, u skladu sa sudskom praksom Suda, institucije i tijela Unije u načelu su dužni pomagati tijelima država članica u okviru kaznene istrage ako se odnose na informacije o činjenicama koje posjeduju te institucije, na primjer, stavljanjem dotičnih dokumenata na raspolaganje.
71.
Slovenija iz toga zaključuje u pogledu ovog slučaja da se nepovredivost arhiva ESB‑a može primijeniti na istražne mjere slovenskih tijela isključivo ako zapljena predmetnih dokumenata za potrebe istrage i kaznenog postupka može ugroziti funkcioniranje i neovisnost ESB‑a. Međutim, tvrdi da ni ESB ni Komisija nisu podnijeli odgovarajući dokaz u prilog tomu.
72.
Nasuprot tomu, te dvije institucije ističu da, u skladu s općom strukturom povlastica i imunitetâ, pristup tijela kaznenog progona država članica u načelu uvijek pretpostavlja suglasnost dotičnog tijela (
32
). U slučaju da ono odbije dati odobrenje, potrebna je odluka Suda. Isto vrijedi prema njegovoj sudskoj praksi u pogledu pristupa arhivama Unije (
33
). Međutim, s obzirom na to da slovenska tijela nisu od ESB‑a pribavila odobrenje niti su pokrenula postupak pred Sudom, pretraga i zapljena predmetnih dokumenata predstavlja povredu arhiva ESB‑a. Ugrožavanje funkcioniranja ili neovisnosti ESB‑a stoga nije relevantno.
73.
Smatram da to stajalište nije u skladu s isključivo funkcionalnim karakterom povlastica i imuniteta Unije. Istodobno se tijelima država članica ne može dozvoliti provedba pljenidbe bez uzimanja u obzir eventualnih privilegija i imuniteta institucija Unije ako se naknadno pokaže da predmetni dokumenti ne sadržavaju informacije koje bi mogle ugroziti obavljanje njihovih zadaća. Naime, taj bi ishod opet bio nespojiv s ciljem djelotvorne i potpune zaštite institucija Unije od ometanja ili opasnosti od narušavanja njihova dobra funkcioniranja i njihove neovisnosti (
34
).
74.
Taj se napet odnos može razriješiti razlikovanjem materijalnih i postupovnih povreda Protokola o povlasticama i imunitetima Unije.
75.
Člancima 2. i 22. Protokola materijalnopravno se štite funkcioniranje i neovisnost ESB‑a. Međutim, kako bi se ta zaštita mogla osigurati na potpun i učinkovit način, ta se zaštita mora proširiti na postupovna jamstva u određenim situacijama.
76.
Stoga, u skladu s člankom 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije, institucije i države članice moraju surađivati radi primjene navedenog protokola. Tom se odredbom u tom pogledu konkretizira načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a (
35
). Što se tiče dotične institucije Unije, Sud je iz te odredbe izveo zaključak o obvezi otkrivanja dokumenata, pod uvjetom da ne postoji opasnost od ugrožavanja funkcioniranja ili neovisnosti tog tijela (
36
). Jednako tako, tijela država članica u načelu su dužna pribaviti takvu odluku o otkrivanju ako žele imati pristup arhivama Unije, u ovom slučaju dokumentima povezanima s obavljanjem zadaća ESSB‑a (
37
).
77.
Tom se obvezom u postupovnom smislu jamči funkcioniranje i neovisnost tijela Unije, koji su materijalnopravno zaštićeni člankom 2. Protokola. Naime, njome se osigurava da dotična tijela Unije mogu ostvariti svoja prava koja proizlaze iz Protokola. Naime, ako se tijela države članice koja žele pristupiti određenim dokumentima ili podacima ne slažu s dotičnim tijelima Unije, ta tijela ne mogu ocijeniti u kojoj mjeri taj zahtjev može negativno utjecati na njihovo funkcioniranje i neovisnost i koje mjere moraju poduzeti kako bi, ovisno o slučaju, spriječili ili ublažili takve negativne utjecaje. To je osobito slučaj u situaciji kao što je ona u ovom predmetu, u kojoj sporni dokumenti nisu u posjedu dotične institucije Unije.
78.
Međutim, Komisijin prigovor odnosi se upravo na taj postupovni aspekt zaštite arhiva Unije. Naime, ona u biti prigovara slovenskim tijelima kaznenog progona da su djelovala bez prethodnog savjetovanja s ESB‑om. S druge strane, cilj prigovora nije konkretno ugroziti funkcioniranje ili neovisnost ESB‑a.
79.
Doduše, kao što to pravilno ističe slovenska vlada, obveza prethodnog savjetovanja s predmetnim tijelima Unije može ugroziti učinkovitost određenih istražnih mjera. To se ipak može prihvatiti u okviru ravnoteže postojećih interesa koja je svojstvena odredbama Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Interesi tijela kaznenog progona država članica uzimaju se u obzir zbog toga što predmetno tijelo Unije ima u potpunosti obvezu lojalne suradnje (
38
). To uključuje odgovarajuće mjere zaštite interesa istrage. Osim toga, njihova odluka u potpunosti podliježe nadzoru Suda (
39
).
80.
U tom pogledu drugo rješenje Suda u predmetu Zwartveld pokazuje da se općenitim ili paušalnim tvrdnjama ne može opravdati odbijanje otkrivanja dokumenata (
40
). Time se osigurava da institucije Unije ne utječu negativno na kaznene mjere država članica na neprimjeren ili proizvoljan način. Stoga nije osnovana zabrinutost Slovenije da bi bilo kakva veza između dokumenata središnjih banaka i zadaća ESSB‑a već mogla isključiti svaki pristup nacionalnih tijela, čime bi se u potpunosti mogle ometati njihove istrage.
81.
Uostalom, nije razvidno da je pljenidba od 6. srpnja 2016. provedena koristeći učinak iznenađenja. Upravo suprotno, Banka Slovenije već je u prethodnom kontaktu sa slovenskim tijelima kaznenog progona znala da ta tijela traže pristup određenim dokumentima.
82.
Povreda postupovnih jamstava povezanih sa zaštitom arhiva Unije stoga ne podrazumijeva da se već materijalnopravno dokazao negativan utjecaj na funkcioniranje i neovisnost dotičnog tijela Unije (
41
).
83.
To razlikovanje između postupovnih i materijalnih povreda Protokola može pritom, ovisno o slučaju, utjecati na izvođenje dokaza. Naime, za ocjenu mogućnosti upotrebe dokumenta kao dokaza u okviru nacionalnog kaznenog postupka može itekako biti relevantno je li dokument pribavljen materijalnom povredom povlastica i imuniteta Unije ili povredom postupovnog aspekta imuniteta (
42
).
84.
Budući da je u ovom slučaju nesporno da su slovenska tijela kaznenog progona 6. srpnja 2016. jednostrano i bez prethodnog savjetovanja s ESB‑om provela pretragu i pljenidbu, a nisu ni pribavila odluku Suda, povrijedila su članke 2. i 22. u vezi s člankom 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije.
b) Podredno: dokaz o ugrožavanju funkcioniranja i neovisnosti ESB‑a
85.
Iako se prvi Komisijin prigovor može prihvatiti već zbog istih razloga koji su upravo izneseni, u nastavku spora između ESB‑a i Slovenije može biti odlučujuće je li pljenidba također dovela do materijalnopravne povrede imuniteta. S tim u vezi postavlja se zatim pitanje dokazivanja ugrožavanja funkcioniranja ili neovisnosti ESB‑a.
86.
Ako bi Sud trebao prihvatiti stajalište Slovenije da sâma kvalifikacija dokumenta kao dijela „arhiva ESB‑a” pretpostavlja mogućnost ugrožavanja funkcioniranja i neovisnosti ESB‑a (
43
), to bi pitanje bilo čak relevantno za donošenje odluke u ovom postupku.
87.
Iz rješenja Suda u predmetu Zwartveld u tom pogledu proizlazi da je u načelu na dotičnoj instituciji Unije da dokaže u kojoj mjeri otkrivanje informacija sadržanih u predmetnim dokumentima ugrožava funkcioniranje i neovisnost Unije te obavljanje zadaća povjerenih dotičnoj instituciji (
44
).
88.
Međutim, i u ovom se predmetu pojavljuje problem koji je već istaknut, a koji se odnosi na to da su zaplijenjeni dokumenti u posjedu slovenskih tijela kaznenog progona i da, slijedom toga, ni ESB ni Komisija ne znaju o kojim je točno dokumentima riječ (
45
). Poznavanje dokumenata i njihova sadržaja nužno je kako bi se ocijenilo ugrožava li otkrivanje informacija koje su u njima sadržane funkcioniranje i neovisnost ESB‑a.
89.
U tom je smislu također potrebno primijeniti članak 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije. Njime se države članice obvezuju da surađuju s institucijama Unije kako bi se osigurala pravilna primjena Protokola. Konkretno, slovenska tijela stoga moraju omogućiti utvrđivanje dokumenata koje treba smatrati „arhivama ESB‑a” i ESB‑u omogućiti da izrazi svoje mišljenje u pogledu tih dokumenata.
90.
Slično tomu, člankom 4. stavkom 3. UEU‑a obvezuje se država članica da u okviru postupka zbog povrede obveze dostavi Komisiji sve informacije koje joj omogućuju da ocijeni postojanje povrede obveze (
46
). Kao što je prethodno navedeno, obveza lojalne suradnje može čak dovesti do toga da je na državi članici da u bitnome ospori podatke koje je dostavila Komisija i posljedice koje iz njih proizlaze ako je Komisija podnijela dovoljno dokaza o postojanju povrede obveze (
47
).
91.
Međutim, ne može svaka prednost tužene države članice u pogledu informacija dovesti do takvog prebacivanja tereta dokazivanja. Naprotiv, odstupanje u odnosu na raspodjelu tereta dokazivanja mora biti opravdano s obzirom na sve okolnosti slučaja, prirodu činjenice koju treba dokazati i mjerodavno pravo Unije (
48
).
92.
Smatram da u ovom slučaju nije moguće prebacivanje tereta dokazivanja u pogledu ugrožavanja funkcioniranja ESSB‑a. Umjesto toga, ESB mora konkretno dokazati zbog čega bi otkrivanje informacija u određenim dokumentima moglo ugroziti obavljanje zadaća ESSB‑a (
49
). Međutim, ESB to može dokazati isključivo ako slovenska tijela surađuju s njim i dostave mu sve informacije koje mu omogućuju tu ocjenu. Ta nužnost uostalom naglašava potrebu da se u ovom slučaju utvrdi povreda prava Unije već zbog povrede postupovnog aspekta imuniteta.
B.
Obveza savjetovanja s ESB‑om prije i nakon pretrage i zapljene (drugi prigovor)
93.
Svojim drugim prigovorom Komisija optužuje Sloveniju da je prekršila svoju obvezu lojalne suradnje koja proizlazi iz članka 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije kao i članka 4. stavka 3. UEU‑a jer slovenska tijela kaznenog progona nisu sudjelovala u „konstruktivnom dijalogu” s ESB‑om. U tom pogledu Komisija u biti prigovara slovenskim tijelima da se nisu dovoljno uskladila s ESB‑om ni prije ni nakon pretrage i zapljene dokumenata kako bi se na najmanju moguću mjeru smanjio negativan učinak na funkcioniranje i neovisnost ESB‑a.
94.
Što se tiče postupanja slovenskih tijela prije provođenja pretrage i zapljene u prostorijama Banke Slovenije, drugi se prigovor sadržajno podudara s prvim prigovorom. Naime, optužba istaknuta u okviru prvog prigovora odnosi se upravo na jednostrano postupanje slovenskih tijela kaznenog progona u vezi s pretragom i zapljenom, tj. na nepostojanje prethodnog savjetovanja s ESB‑om. U tom pogledu već je utvrđeno da to predstavlja povredu članka 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije (
50
).
95.
Preostaje dakle ispitati proizlaze li i, ovisno o slučaju, koje obveze proizlaze iz članka 18. Protokola s obzirom na razdoblje nakon predmetne pretrage i zapljene.
96.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, člankom 4. stavkom 3. UEU‑a nalaže se državama članicama da poduzmu sve opće ili posebne mjere prikladne za osiguranje primjene i djelotvornosti prava Unije (
51
).
97.
Člankom 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije, kojim se u tom smislu konkretizira članak 4. stavak 3. UEU‑a obvezuju se institucije Unije i tijela država članica da surađuju radi sprečavanja sukoba u vezi s tumačenjem i primjenom odredbi navedenog protokola (
52
). Ta je obveza po svojoj prirodi obostrana (
53
). U tom pogledu, ako se, kao u ovom slučaju, različiti interesi moraju odvagnuti, to podrazumijeva da svaka stranka mora pažljivo izvršavati svoje ovlasti kako bi što je manje moguće negativno utjecala na legitimne interese druge strane (
54
).
98.
Stoga, kako bi ESB mogao ostvarivati svoja prava na temelju Protokola, Slovenija najprije mora omogućiti identifikaciju dokumenata koje treba smatrati dijelom „arhiva ESB‑a” i omogućiti ESB‑u da se očituje o mogućem ugrožavanju funkcioniranja i neovisnosti (
55
). U tom bi okviru ESB zatim trebao iznijeti konkretne argumente protiv njihove upotrebe u nacionalnoj istrazi ili kaznenom postupku.
99.
Kako bi se opasnost od ugrožavanja svela na najveću moguću mjeru, a da se istodobno ne odgađa pretjerano nastavak istrage, obje stranke moraju doprinijeti brzom ispitivanju. Slovenija je u tom pogledu navela da je ESB dopustio da protekne više od šest mjeseci kako bi slovenskim tijelima dostavio svoje kriterije za utvrđivanje zaštićenih dokumenata (
56
). Na raspravi ESB nije mogao objasniti to kašnjenje. Međutim, slovenska tijela omogućila su ESB‑u da se očituje isključivo u pogledu dokumenata navedenih u točki 24. ovog mišljenja. Umjesto da odbije ispitati sve druge dokumente, već je sudac istrage, kao što je to bio slučaj u predmetu Zwartveld, ili sud kojem je podnesena pritužba ESB‑a (
57
) trebao pokrenuti postupak pred Sudom radi utvrđivanja opsega zaštite na temelju članaka 2. i 22. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije (
58
).
100.
Ta se obveza ne otklanja ni ponudom slovenskih tijela da nacionalni kazneni postupak vode pod uvjetom ispunjavanja uvjeta povjerljivosti i uz isključenje javnosti. Doduše, to mogu biti elementi koje treba uzeti u obzir kako bi se ocijenilo ugrožava li upotreba određenih dokumenata u nacionalnom kaznenom postupku funkcioniranje i neovisnost ESB‑a. Međutim, ako Slovenija zastupa drugačije stajalište o tom pitanju, mora pribaviti odluku Suda i ne može jednostrano odlučiti da upotrijebi predmetne dokumente u okviru kaznenog postupka.
101.
U tom pogledu iz sudske prakse Suda također proizlazi da se može zahtijevati isključivo otkrivanje dokumenata relevantnih za istragu ili nacionalni kazneni postupak (
59
).
102.
Iz toga slijedi da su se u okviru ovog postupka slovenska tijela trebala najkasnije prilikom osiguravanja zaplijenjenih dokumenata ograničiti isključivo na dokumente potrebne za nacionalnu istragu. To u svakom slučaju vrijedi s obzirom na to da se ne može isključiti da određeni dokument utječe na interese ESB‑a koji zaslužuju zaštitu, što je opet na ESB‑u da dokaže (
60
). Osim toga, slovenska tijela su u smislu pažljivog izvršavanja svojih nadležnosti (
61
) morala odmah vratiti sve dokumente koje treba kvalificirati kao arhive ESB‑a i koji nisu relevantni za ovaj postupak. U tom kontekstu također valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi dužnost lojalne suradnje također podrazumijeva otklanjanje nezakonitih posljedica povrede prava Unije (
62
).
103.
Međutim, sve dok Komisija nije podnijela tužbu, slovenska tijela nisu obrazložila koje su dokumente upotrijebila ili koje dokumente žele upotrijebiti za potrebe istrage i kaznenog postupka niti Banci Slovenije ili ESB‑u dostavila dokumente koji im nisu potrebni a predstavljaju arhive ESB‑a.
104.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je Slovenija i svojim postupanjem nakon pretrage i zapljene u prostorijama Banke Slovenije povrijedila članak 18. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije.
VII. Troškovi
105.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je na zahtjev protivne stranke snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Sloveniji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Sloveniji valja naložiti snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, prema kojem institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, ESB snosi vlastite troškove (
63
).
VIII. Zaključak
106.
S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1.
Republika Slovenija
–
povrijedila je svoje obveze na temelju članaka 2. i 22. u vezi s člankom 18. Protokola br. 7 o povlasticama i imunitetima Europske unije time što su slovenska tijela kaznenog progona 6. srpnja 2016. u prostorijama Banke Slovenije zaplijenila sve obavijesti poslane putem računa elektroničke pošte predsjednika Banke Slovenije kao i sve elektroničke dokumente koji su se nalazili na radnom mjestu predsjednika ili na njegovu prijenosnom računalu i koji se odnose na razdoblje od 2012. do 2014., a da se nisu prethodno savjetovala s ESB‑om ili pribavili odluku Suda te je
–
time što nakon pljenidbe ESB‑u nije omogućila utvrđivanje dokumenata povezanih s obavljanjem zadaća ESSB‑a kako bi mu se omogućilo da se očituje o eventualnom ugrožavanju njegova funkcioniranja i neovisnosti, nije obrazložila koji su dokumenti neophodni za nacionalni kazneni postupak i istragu, niti vratila dokumente koji se trebaju kvalificirati kao arhive ESB‑a, također povrijedila svoje obveze na temelju članka 18. Protokola br. 7 o povlasticama i imunitetima Europske unije.
2.
Republici Sloveniji nalaže se snošenje troškova.
3.
ESB snosi vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Taj prijenos ostvaren je uvođenjem jedinstvenog mehanizma bankovnog nadzora (jedinstveni bankovni mehanizam, SSM), na čelu kojeg se nalazi ESB odnosno novi nadzorni odbor (Supervisory Board) i jedinstvenog mehanizma za sanaciju banaka (Single Resolution Mechanism, SRM), koji je provodio sanacijski odbor (Single Resolution Board, SRB).
(
3
)	Presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 69.)
(
4
)	Protokol br. 7 UFEU‑a o povlasticama i imunitetima Europske unije (u daljnjem tekstu: Protokol o povlasticama i imunitetima Unije), SL 2016., C 202, str. 266.
(
5
)	SL 2016., C 202, str. 230.
(
6
)	BGBl. 1998. II, str. 2744.
(
7
)	To se u biti odnosi na izradu elektroničke kopije.
(
8
)	Vidjeti t. 16. i 17. ovog mišljenja.
(
9
)	Vidjeti o tom pitanju mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Feyerbacher (C‑62/11, EU:C:2012:305, t. 43. i sljedeće točke).
(
10
)	Slovenija u tom pogledu navodi, među ostalim, članak 2. stavak 4. Konvencije o povlasticama i imunitetima Ujedinjenih naroda od 13. veljače 1946. te o povlasticama i imunitetima posebnih organizacija Ujedinjenih naroda od 21. studenoga 1947. kao i članak 5. Općeg sporazuma o povlasticama i imunitetima Vijeća Europe, sklopljenog u Parizu 2. rujna 1949.
(
11
)	Vidjeti u tom smislu presude od 9. listopada 1973., Muras (12/73, EU:C:1973:100, t. 7.), od 14. siječnja 1982., Corman (64/81, EU:C:1982:5, t. 8.), i od 30. siječnja 2014., Diakite (C‑285/12, EU:C:2014:39, t. 27.). O autonomnom tumačenju članka 3. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije vidjeti presude od 28. ožujka 1996., AGF Belgium (C‑191/94, EU:C:1996:144, t. 16.) i od 22. ožujka 2007., Komisija/Belgija (C‑437/04, EU:C:2007:178, t. 44. do 46.).
(
12
)	Presude od 19. rujna 2000., Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, t. 43.), od 2. rujna 2010., Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, t. 41.), i od 3. listopada 2013., Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (C‑59/12, EU:C:2013:634, t. 25.)
(
13
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 19. i 20.)
(
14
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 20.)
(
15
)	Vidjeti u tom smislu, što se tiče zastupničkog imuniteta, presudu od 6. rujna 2011., Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, t. 29.).
(
16
)	Vidjeti rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 19.). U pogledu zaštite vlasništva i imovine Unije vidjeti rješenja od 11. svibnja 1971., X/Komisija (1/71 SA, EU:C:1971:48, t. 3/5 i 6/8), i od 24. studenoga 2005., Gil do Nascimento i dr./Komisija (C‑5/05 SA, neobjavljeno, EU:C:2005:723, t. 11.), te presudu od 30. svibnja 2018., Dell’Acqua (C‑370/16, EU:C:2018:344, t. 34.).
(
17
)	Rješenje od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, t. 11.)
(
18
)	Presude od 10. srpnja 2003., Komisija/ESB (C‑11/00, EU:C:2003:395, t. 92.), od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 43.), i od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, t. 51.)
(
19
)	S obzirom na to da države članice čija valuta nije euro zadržavaju u skladu s člankom 282. stavkom 4. UFEU‑a svoje nadležnosti u području monetarne politike, monetarnu politiku Unije u konačnici će utvrditi i provesti Eurosustav, odnosno ESB i središnje banke država članica čija je valuta euro.
(
20
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 69.).
(
21
)	Presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, t. 70.)
(
22
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 106.).
(
23
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Jacobsa u predmetu Komisija/ESB (C‑11/00, EU:C:2002:556, t. 150.) i moje mišljenje u predmetima Rimšēvičs/Latvija i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2018:1030, t. 5. i 76.). O vezi između neovisnosti ESB‑a i cilja stabilnosti cijena vidjeti također nacrt Ugovora o izmjeni Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice radi uspostave ekonomske i monetarne unije, Komunikacija Komisije od 21. kolovoza 1990., Bilten
Europskih zajednica, dodatak 2/91, osobito str. 14., 20. i 58.
(
24
)	Vidjeti u tom smislu rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 20.).
(
25
)	Presude od 12. prosinca 2002., Komisija/Njemačka (C‑209/00, EU:C:2002:747, t. 38.), od 4. rujna 2014., Komisija/Francuska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, t. 32.), i od 9. srpnja 2015.Komisija/Irska (C‑87/14, EU:C:2015:449)
(
26
)	Presude od 12. prosinca 2002., Komisija/Njemačka (C‑209/00, EU:C:2002:747, t. 38.), od 15. ožujka 2012., Komisija/Cipar (C‑340/10, EU:C:2012:143, t. 53.), i od 4. rujna 2014., Komisija/Francuska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, t. 32.)
(
27
)	Vidjeti također članak 12.1. Statuta ESSB‑a i ESB‑a.
(
28
)	Presude od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 44.), od 2. prosinca 2010., Komisija/Portugal (C‑526/09, neobjavljena, EU:C:2010:734, t. 22.), i od 18. listopada 2012., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑301/10, EU:C:2012:633, t. 72.)
(
29
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 20.)
(
30
)	Slovenija se u tom pogledu poziva na rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 19. i 20.).
(
31
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 25.)
(
32
)	Što se tiče zastupničkog imuniteta, vidjeti članak 9. stavak 3. Protokola o povlasticama i imunitetima Unije, a o vraćanju imovine i dobara Unije vidjeti presudu od 29. travnja 1993., Forafrique Burkinabe/Komisija (C‑182/91, EU:C:1993:165, t. 14.), te rješenje od 24. studenoga 2005., Gil do Nascimento i dr./Komisija (C‑5/05 SA, neobjavljeno, EU:C:2005:723, t. 14.).
(
33
)	U tom se pogledu Komisija i ESB pozivaju na rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 22. do 24.).
(
34
)	Presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 82.)
(
35
)	Presuda od 21. listopada 2008., Marra (C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 41.)
(
36
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 21. i 22.)
(
37
)	U tom se pogledu člankom 4. stavkom 3. UEU‑a naglašava uzajamnost obveza; vidjeti presudu od 16. listopada 2003., Irska/Komisija (C‑339/00, EU:C:2003:545, t. 72.).
(
38
)	Rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 21.)
(
39
)	Vidjeti u tom smislu rješenja od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 24.), te od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, t. 7.).
(
40
)	Rješenje od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, t. 11.)
(
41
)	Tako je Sud presudio da se pljenidbom imovine Unije bez prethodnog odobrenja bilo dotične institucije ili Suda krši Protokol, neovisno o tome ugrožava li se pljenidbom funkcioniranje i neovisnost dotičnog tijela; vidjeti presudu od 29. travnja 1993., Forafrique Burkinabe/Komisija (C‑182/91, EU:C:1993:165, t. 14.).
(
42
)	Iako je isključivo na nacionalnim sudovima da ocijene učinke povlastica i imuniteta prava Unije u okviru nacionalnog kaznenog postupka, potonji ipak moraju na odgovarajući način poštovati pravo Unije, a osobito članak 4. stavak 3. UEU‑a; vidjeti presudu od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 93.).
(
43
)	U tom pogledu vidjeti t. 61. ovog mišljenja.
(
44
)	Rješenja od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 25.), te od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, t. 11.)
(
45
)	Vidjeti u tom pogledu t. 63. ovog mišljenja.
(
46
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 12. prosinca 2002., Komisija/Njemačka (C‑209/00, EU:C:2002:747, t. 39. do 43.).
(
47
)	Vidjeti u tom pogledu t. 65. ovog mišljenja.
(
48
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisne odvjetnice Stix‑Hackl u predmetu Komisija/Njemačka (C‑441/02, EU:C:2005:337, t. 52. do 55.).
(
49
)	O tom mjerilu vidjeti t. 52. ovog mišljenja.
(
50
)	Vidjeti t. 76. do 84. ovog mišljenja.
(
51
)	Presude od 7. listopada 2010., Stils Met (C‑382/09, EU:C:2010:596, t. 44.), od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (COTIF, C‑600/14, EU:C:2017:935, t. 94.), i od 31. listopada 2019., Komisija/Nizozemska (C‑395/17, EU:C:2019:918, t. 95.)
(
52
)	Presuda od 21. listopada 2008., Marra (C‑200/07 i C‑201/07, EU:C:2008:579, t. 41. i 42.)
(
53
)	Presuda od 16. listopada 2003., Irska/Komisija (C‑339/00, EU:C:2003:545, t. 72.)
(
54
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 10. veljače 1983., Luksemburg/Parlament (230/81, EU:C:1983:32, t. 37. i 38.).
(
55
)	U tom pogledu vidjeti t. 89. i 92. ovog mišljenja.
(
56
)	Vidjeti razdoblje uzeto u obzir u t. 26. i 27. ovog mišljenja.
(
57
)	U tom pogledu vidjeti t. 21. i 23. ovog mišljenja.
(
58
)	Vidjeti u tom smislu rješenje od 13. srpnja 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:315, t. 24.).
(
59
)	Vidjeti u tom smislu rješenje od 6. prosinca 1990., Zwartveld i dr. (C‑2/88-IMM, EU:C:1990:440, t. 7. i 8.).
(
60
)	Vidjeti u tom pogledu t. 98. ovog mišljenja.
(
61
)	Vidjeti t. 97. ovog mišljenja.
(
62
)	Presuda od 31. listopada 2019., Komisija/Nizozemska (C‑395/17, EU:C:2019:918, t. 98.)
(
63
)	Vidjeti po analogiji presudu od 27. ožujka 2019., Komisija/Njemačka (C‑620/16, EU:C:2019:256, t. 101.).