62023CC0047
NICHOLAS EMILIOU
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. szeptember 5. (
1
)
C‑47/23. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 258. cikk – »Rendszeres és tartós jogsértés« – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – A pert megelőző eljárás során nem tárgyalt egyéni helyzetekkel kapcsolatos bizonyítékok elfogadhatósága – A 6. cikk (2) bekezdése – Szükséges intézkedések a különleges természetmegőrzései területeken található természetes élőhelyek károsodásának megakadályozására – E szükséges intézkedések megtételének elmulasztása – A 6510 és 6520 élőhelytípus – »Sík‑ és dombvidéki kaszálórétek« és »hegyi kaszálórétek« – A 4. cikk (1) bekezdése – Természetes élőhelytípusokat magában foglaló területek javasolt jegyzékének benyújtására vonatkozó tagállami kötelezettség – Az e területekkel kapcsolatos tájékoztatás rendszeres frissítésének elmulasztása”
I. Bevezetés
1.
Az élőhelyvédelmi irányelv (
2
) alapján, amely a vadon élő madarak védelméről szóló irányelvvel (
3
) együtt a biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós politika sarokköve, a tagállamokra rótt kötelezettségek többsége konkrét területek védelmére vagy megőrzésére vonatkozik. Ha valamely tagállam egyetlen terület tekintetében nem tesz eleget e kötelezettségeknek, e mulasztás elegendő lehet ahhoz, hogy az Európai Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján eljárást indítson a Bíróság előtt. (
4
) Ha azonban ugyanaz a mulasztás nem egy, hanem több terület tekintetében is megállapítható, a Bizottság számára túlságosan megterhelő (vagy akár lehetetlen) lehet a mulasztás minden egyes előfordulása esetében párhuzamosan eljárásokat indítani. A Bizottság ehelyett arra a következtetésre juthat, hogy e konkrét esetek az érintett tagállam olyan általános politikáját vagy gyakorlatát szemléltetik, amely önmagában véve ellentétes az uniós joggal. Ezt követően az uniós jog „rendszeres és tartós megsértésére” hivatkozva egyetlen eljárást indít a Bíróság előtt. (
5
)
2.
A jelen eljárásban a Bizottság azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság „általános és rendszeres jelleggel” elmulasztotta megakadályozni a területén található jelentős számú területen két természetes élőhelytípus, a 6510 élőhelytípus (sík‑ és dombvidéki kaszálórétek) és a 6520 élőhelytípus (hegyi kaszálórétek) károsodását, amelyek védelmét az élőhelyvédelmi irányelv biztosítani szolgálja. A Bizottság továbbá azt állítja, hogy e tagállam „általános és rendszeres jelleggel” elmulasztotta az ezen élőhelytípusokat magában foglaló területekre vonatkozó adatok rendszeres frissítését.
3.
Az „általános és rendszeres jelleggel” kifejezés használatával a Bizottság tehát a Bíróság előtt azzal érvel, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság felelős ezen irányelv két kulcsfontosságú rendelkezésének „rendszeres és tartós megsértéséért”.
4.
Ebben az összefüggésben a jelen ügy alkalmat ad a Bíróság számára, hogy megvizsgálja egyrészt a Bizottság által a területekre vonatkozóan először a Bíróság előtt előterjesztett, a pert megelőző eljárás során nem tárgyalt bizonyítékok elfogadhatóságát, másrészt pedig azokat a jogi kritériumokat, amelyeknek a Bíróságot vezérelniük kell annak megítélése során, hogy a Bizottság eleget tett‑e a rá háruló bizonyítási tehernek, és ténylegesen bizonyította‑e a „rendszeres és tartós jogsértés” fennállását.
5.
A Bíróság kérésének megfelelően elemzésemet e két kérdés vizsgálatára korlátozom.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
6.
Az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerint „[a]z irányelvnek megfelelően hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű [helyesen: jelentőségű] természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének fenntartása, illetve helyreállítása”.
7.
Ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken. […] A 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység eredményeinek ismeretében a tagállamok adott esetben javasolják a jegyzék kiigazítását.
Az irányelvről szóló értesítést követő három éven belül a jegyzéket megküldik a Bizottságnak az egyes természeti területekre vonatkozó tájékoztatással együtt. E tájékoztatás tartalmazza a természeti terület térképét, nevét, földrajzi elhelyezkedését, kiterjedését, továbbá a III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények alkalmazásából eredő adatokat, a Bizottság által a 21. cikkben megállapított eljárással összhangban lévő formátumban.”
8.
Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken [helyesen: különleges természetmegőrzési területeken] található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására [helyesen: a természetes élőhelytípusok és fajok élőhelyei károsodásának, valamint olyan fajok megzavarásának megakadályozására], amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.”
B. A német jog
9.
A vonatkozó nemzeti szabályozás a 2009. július 29‑i Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (a természet védelméről és a tájvédelemről szóló törvény) (BGBl. 2009 I, 2542. o.; a továbbiakban: szövetségi természetvédelmi törvény).
10.
E törvény 30. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2) Tilosak azok a tevékenységek, amelyek a következő élőhelyek elpusztítását vagy jelentős károsodását eredményezhetik:
[…]
7.   az [élőhelyvédelmi irányelv] I. melléklete értelmében vett sík‑ és dombvidéki kaszálórétek és hegyi kaszálórétek […]
(3) Kérelemre a (2) bekezdésben meghatározott tilalmak alól felmentés adható, amennyiben a károsodás kompenzálható.”
11.
A szövetségi természetvédelmi törvény 33. §‑ának (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Tilos minden olyan változtatás és zavarás, amely valamely Natura 2000 terület jelentős károsodásához vezethet a természetmegőrzési vagy védelmi célkitűzések szempontjából lényeges elemeiben. A természetvédelemért és a tájvédelemért felelős hatóság a 34. § (3)–(5) bekezdésében meghatározott feltételek mellett felmentést adhat az első mondatban foglalt tilalom […] alól.”
12.
E törvény 34. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Valamely projekt engedélyezése vagy végrehajtása előtt meg kell vizsgálni a Natura 2000 terület természetvédelmi célkitűzéseire gyakorolt hatásait, amennyiben az önmagában vagy más tervvel vagy projekttel együtt jelentős hatást gyakorol a területre, és nem közvetlenül a terület kezelését szolgálja. […]
(2)   A projektet meg kell tiltatni, ha a hatásvizsgálat azt mutatja, hogy a projekt a természetmegőrzési vagy védelmi célkitűzések szempontjából lényeges elemeiben súlyosan veszélyeztetheti ezt a területet.
(3)   A (2) bekezdéstől eltérően az ilyen projekt csak akkor engedélyezhető vagy hajtható végre:
1. ha nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok miatt szükséges, ideértve a társadalmi vagy gazdasági jellegű okokat is, és
2. ha nem létezik más észszerű alternatíva, amely lehetővé tenné a projekt céljának elérését egy másik területen károsodás okozása nélkül vagy kisebb károsodással.
[…]”
III. A pert megelőző eljárás
13.
2018. május 7‑én a Bizottság, miután megállapította a Németország területén a 6510 (sík‑ és dombvidéki kaszálórétek) és a 6520 (hegyi kaszálórétek) élőhelytípust magában foglaló földrajzi területek károsodását, információkérést intézett a Németországi Szövetségi Köztársasághoz.
14.
A Németországi Szövetségi Köztársaság 2018. október 12‑i válaszára tekintettel a Bizottság úgy vélte, hogy e tagállam megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdését, mivel rendszeres jelleggel nem tette meg a 6510 és 6520 élőhelytípusok károsodásának megakadályozása érdekében a megfelelő intézkedéseket az e célra kijelölt területeken. 2019. július 26‑án a Bizottság felszólító levelet küldött a Németországi Szövetségi Köztársaságnak.
15.
A Bizottság levelében megállapította, hogy Németországban a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területek jelentős részénél felületvesztés következett be. A Bizottság továbbá megállapította, hogy nem fogadtak el kötelező erejű jogi aktusokat e területek megfelelő ellenőrzésének biztosítása vagy a túlzott műtrágyázással és idő előtti kaszálással szembeni védelme érdekében.
16.
A Bizottság azt is állította, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság rendszeresen megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdését, mivel folyamatosan elmulasztotta a Bizottságnak benyújtott egységes űrlap (a továbbiakban: EŰ) frissítését a Natura 2000 területek adatszolgáltatási űrlapjáról szóló, 2011. július 11‑i bizottsági végrehajtási határozatban (
6
) (a továbbiakban: 2011. évi végrehajtási határozat) meghatározott formátumban.
17.
2019. november 26‑án a Németországi Szövetségi Köztársaság válaszolt a Bizottság felszólító levelére, és tagadta az abban foglalt állításokat.
18.
A Bizottság 2020. október 30‑án indokolással ellátott véleményt küldött a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, amelyben megismételte kifogását.
19.
2020. december 30‑i válaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság jelezte, hogy a Bizottság kifogásai megalapozatlanok.
20.
2023. január 31‑én a Bizottság úgy határozott, hogy az EUMSZ 258. cikk második bekezdése alapján kötelezettségszegési eljárást indít a Bíróság előtt a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben.
IV. A Bíróság előtti eljárás
21.
2023. január 31‑én benyújtott keresetében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy
–
a Németországi Szövetségi Köztársaság nem tett eleget az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből és 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeinek a 6510 (sík‑ és dombvidéki kaszálórétek) és 6520 (hegyi kaszálórétek) élőhelytípus vonatkozásában, mivel „általános és rendszeres jelleggel”
–
nem tette meg az e élőhelytípusok károsodásának megakadályozása érdekében a megfelelő intézkedéseket az e célra kijelölt földrajzi területeken, és
–
nem közölte rendszeresen a Bizottsággal az említett területekre vonatkozó naprakésszé tett adatokat;
–
a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
22.
A Németországi Szövetségi Köztársaság, miután szabályszerűen kézbesítették részére a keresetlevelet, 2023. április 17‑én ellenkérelmet terjesztett elő. A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
teljes egészében utasítsa el a keresetet;
–
kötelezze a Bizottságot az eljárás költségeinek megfizetésére.
23.
A Bíróság felhívta a jelen ügyben részt vevő feleket arra, hogy egy második körben is nyújtsák be írásbeli észrevételeiket. A válasz és a viszonválasz benyújtására 2023. május 30‑án, illetve 2023. július 10‑én került sor.
24.
Mindkét fél képviseltette magát a 2024. március 6‑án tartott tárgyaláson.
V. Elemzés
25.
Az élőhelyvédelmi irányelv célja „a biológiai sokféleség fenntartásának előmozdítása” (
7
) annak biztosításával, hogy a tagállamok hozzájáruljanak a Natura 2000 hálózat (a természetmegőrzési területek egész Unióra kiterjedő hálózata) létrehozásához, amelyet az ezen irányelv I. és II. mellékletében felsorolt természetes élőhelytípusok és az ott felsorolt fajok élőhelyei képviselnek a területükön belül. Ennek érdekében a tagállamok ezen jogi aktus 4. cikkével összhangban és az általa megállapított eljárás végén (
8
) kötelesek „különleges természetmegőrzési területté” nyilvánítani az ezen természetes élőhelyeket magában foglaló és fajok élőhelyéül szolgáló területeket. (
9
)
26.
E területeket illetően a tagállamoknak az irányelv 6. cikkének (1), (2) és (4) bekezdésében foglaltak szerint az intézkedések három kategóriáját kell elfogadniuk, nevezetesen természetmegőrzési, megelőző és kiegyenlítő intézkedéseket. A jelen ügy az intézkedések második kategóriáját érinti, nevezetesen a megelőző intézkedéseket (az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése).
27.
A jelen eljárás tárgyát képező 6510 élőhelytípus (sík‑ és dombvidéki kaszálórétek) és 6520 élőhelytípus (hegyi kaszálórétek) az élőhelyvédelmi irányelv I. mellékletében felsorolt azon természetes élőhelytípusok közé tartozik, amelyek „különleges természetmegőrzési területeken” találhatók. (
10
) Mindkettő fajokban gazdag kaszálórétnek tekinthető, amelyet az intenzív gazdálkodási gyakorlat (például az idő előtti kaszálás vagy a jelentős műtrágyahasználat) károsíthat. (
11
)
28.
A Bíróságnak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából úgy értelmezem, hogy a tagállamoknak nemcsak tartózkodniuk kell az olyan intézkedések meghozatalától, amelyek negatív ökológiai hatást gyakorolhatnak a „különleges természetmegőrzési területekre” (negatív kötelezettség), hanem megfelelő intézkedéseket is kell hozniuk annak érdekében, hogy megakadályozzák az élőhelyek természetes vagy ember által okozott veszélyeztetését vagy azon fajok jelentős mértékű megzavarását, amelyek számára ezeket a területeket kijelölték (pozitív kötelezettség). (
12
) Más szóval, e rendelkezés célja lényegében az, hogy megelőzze a „különleges természetmegőrzési területeken” található élőhelyek vagy fajok károsodását. E rendelkezés azonban nem határozza meg, hogy e tekintetben milyen védelmi intézkedéseket kell elfogadni.
29.
A Bíróságnak már volt alkalma megállapítani, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt „szükséges intézkedések” kifejezés azt feltételezi, hogy a tagállamok e rendelkezés alkalmazásakor mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek. (
13
) A Bíróság hangsúlyozta, hogy e rendelkezés eredménykötelezettséget ró a tagállamokra, amely megfelel az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésével összhangban az Unió környezetpolitikája keretében követett, a környezet minőségének megőrzésére, védelmére és javítására irányuló célkitűzésnek, valamint az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében kimondott, a környezeti károk elsődlegesen a forrásuknál történő elhárításának elvének. (
14
)
30.
Ezen előzetes megjegyzések után emlékeztetnék arra, hogy – amint azt a bevezetőben kifejtettem – a Bizottság az első kifogásával azt állítja, hogy mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság nem tett megfelelő intézkedéseket a területén található jelentős számú, 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló terület károsodásának megakadályozása érdekében (mivel nem hozott megelőző intézkedéseket), „általános és rendszeres jelleggel” megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdését. A második kifogásában a Bizottság azzal érvel, hogy ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy a 2011. évi végrehajtási határozat alapján kitöltött EŰ‑kben rendszeresen frissítsék a „különleges természetmegőrzési területekre” vonatkozó adatokat. Úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság hasonlóképpen „általános és rendszeres jelleggel” sértette meg ezt a kötelezettséget a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területek tekintetében.
31.
Először is felidézem a „rendszeres és tartós jogsértések” néhány sajátos jellemzőjét (A). Ezt követően kifejtem, hogy a Bizottság által a Bíróság előtt első alkalommal említett területekre vonatkozó bizonyítékok miért lehetnek elfogadhatóak a „rendszeres és tartós jogsértés” fennállásának megállapításához (B). Végezetül pontosítom azokat a jogi kritériumokat, amelyeknek a Bíróságot vezérelniük kell annak megítélése során, hogy a Bizottság ezzel összefüggésben eleget tett‑e a rá háruló bizonyítási tehernek, mielőtt a jelen ügyben megfogalmazott két kifogást e kritériumok alapján értékelném (C).
A. A „rendszeres és tartós jogsértés” fogalmával kapcsolatos előzetes észrevételek
32.
Amint azt a bevezetésben már kifejtettem, a „rendszeres és tartós jogsértés” fogalma akkor jut szerephez, amikor a Bizottság az uniós jogi kötelezettségek be nem tartásának egyes eseteire hivatkozik annak érdekében, hogy azt az általánosabb megállapítást tegye, hogy az érintett tagállam „általános és tartós” jelleggel megsértette ezeket a kötelezettségeket. A Bizottság részéről ilyen állítás lehetősége jelentős gyakorlati előnyökkel jár, mivel lehetővé teszi ezen intézmény számára, hogy időt és erőforrásokat takarítson meg azáltal, hogy egyetlen eljárást indít a Bíróság előtt, ahelyett, hogy „töredékes” megközelítést alkalmazna azáltal, hogy a jogsértés minden egyes elszigetelt esetét külön–külön venné célkeresztbe. Amint azt egyes szerzők kifejtették, ez lehetővé teszi az uniós jog hatékonyabb érvényesítését. (
15
)
33.
Továbbá, ha valamely tagállam az uniós jog „rendszeres és tartós megsértését” követte el, álláspontom szerint nem csak a Bizottság által hivatkozott konkrét eseteket kell orvosolnia, hanem a gyakorlatát is lényegesen meg kell változtatnia. Más szóval, meg kell határoznia a „rendszeres és tartós jogsértés” forrását vagy eredetét azzal a céllal, hogy ne csak a „tüneteket”, hanem magát a „betegséget” is „kezeljék”. (
16
) Nekem úgy tűnik, hogy a Bíróság erre a követelményre utalt, amikor kimondta, hogy „abból a tényből, hogy az adott esetben feltárt hiányosságot orvosolták, még nem feltétlenül következik, hogy – mint azt [egyes ügyek] konkrét hiányosságai is mutatják – a hatóságok általános és változatlan magatartása megváltozott volna”. (
17
)
34.
A Bíróság a Bizottság kontra Írország ítéletben bevezette a „rendszeres és tartós jogsértés” fogalmát. (
18
) Ebben az ítéletben két sajátos jellemzőt emelt ki. Először is, a Bíróság megállapította, hogy az ilyen jogsértés bizonyításához elegendő, ha a Bizottság az uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlat fennállását bizonyítja. Más szóval, a jogsértésnek nem kell az érintett tagállam által elfogadott törvényi vagy rendeleti aktusból erednie. Másodszor, a jogsértésnek a Bizottság által felhozott egyes esetei nem lehetnek elszigeteltek, hanem a jogsértések tekintetében mintát kell mutatniuk.
35.
Az ezen ítélet óta hozott ítéletek arra a helyzetre vonatkoztak, amikor konkrét és pontosan meghatározható helyzettel kapcsolatban a Bizottság egyúttal az uniós jog konkrét rendelkezéseivel kapcsolatos kötelezettségszegést is megállapított, illetve a nevezett rendelkezésekkel kapcsolatos tagállami kötelezettségszegést az uniós joggal ellentétes olyan általános gyakorlatra hivatkozva is meg lehet állapítani, amelyet az adott ügy konkrét esetei csak példaként támasztottak alá. (
19
)
36.
A jelen ügy abban különbözik a korábbi ítélkezési gyakorlattól, hogy a Bizottság (tudomásom szerint először) kizárólag annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az illetékes német hatóságok részéről olyan általános gyakorlat áll fenn, amely ellentétes az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével és 4. cikkének (1) bekezdésével. Ezen intézmény csupán az ilyen általános mulasztás szemléltetésére hoz fel konkrét eseteket, vagyis nem azzal a céllal, hogy a Bíróság konkrétan megállapítsa, hogy e rendelkezéseket ezen esetek mindegyikében megsértették. Ha tehát a Bíróság arra a következtetésre jutna, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság valóban „általános és rendszeres jelleggel” megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdését és 4. cikkének (1) bekezdését, a Bizottság ezt követően nem kérhetné e tagállammal szemben szankciók kiszabását, ha nem orvosolja az említett esetek mindegyikét. Ezt a Bizottság kizárólag abban az esetben tehette volna meg, ha annak megállapítását kérte volna, hogy a jogsértés minden egyes előfordulása esetében megsértették e rendelkezéseket.
37.
E különbségtől eltekintve úgy vélem, hogy a fenti 34. pontban ismertetett követelményeket a jelen ügyben ugyanúgy kell alkalmazni, mint a korábbi ügyekben.
38.
Ezen észrevételek után most kifejtem, hogy az állítólagos „rendszeres és tartós jogsértés” esetében a Bizottság általában miért hozhat fel a Bíróság előtt további példákat az állítólagos jogsértő gyakorlatra, még abban az esetben is, ha a pert megelőző eljárás során nem tárgyalták ezeket a példákat.
B. A jogsértő gyakorlatra vonatkozó, a per előtti eljárásban nem tárgyalt „további példák” elfogadhatósága
1.
A felek érvei
39.
A Németországi Szövetségi Köztársaság megjegyzi, hogy a keresetben a Bizottság a 6510 élőhelytípust magában foglaló 596 terület és a 6520 élőhelytípust magában foglaló 88 terület felületének csökkenésére hivatkozik. Indokolással ellátott véleményében a Bizottság azonban csak 497, illetve 86 területet említ. Következésképpen a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság keresete elfogadhatatlan annyiban, amennyiben az az indokolással ellátott véleményben nem említett 101 területre (a továbbiakban: vitatott területek) vonatkozik.
40.
A Németországi Szövetségi Köztársaság előadja, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyát a Bizottság indokolással ellátott véleménye határozza meg. E keresetet ezért ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint e véleményt. (
20
) A kereset alátámasztására nem lehet hivatkozni azokra a tényekre és panaszokra, amelyeket nem közöltek a pert megelőző eljárás során.
41.
A Bizottság vitatja ezeket az érveket. Azt állítja, hogy a vitatott területekre vonatkozó bizonyítékok kiegészítik azokat a bizonyítékokat, amelyeket már a pert megelőző eljárás során más területekre vonatkozóan bemutattak, és azok ezért elfogadhatóak.
2.
Értékelés
42.
Az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással összefüggésben a bizonyítási teherre vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlat szerint minden esetben a Bizottságnak kell bizonyítania a konkrét vitatott uniós jogi kötelezettség megszegését. Ezen intézménynek kell az e kötelezettségszegés fennállásának vizsgálatához szükséges bizonyítékokat a Bíróság előtt bemutatnia, és nem változtathatja meg a jogvita tárgyát, amelyet a pert megelőző eljárás során előterjesztett kifogások határoznak meg. (
21
) Ebből következően a Bizottság nem kérheti annak megállapítását, hogy konkrét uniós jogsértést követtek olyan sajátos helyzet tekintetében, amelyre a pert megelőző eljárás során nem hivatkozott. (
22
) A konkrét kifogást valójában a pert megelőző eljárás során kellett volna felhozni, hogy az érintett tagállamnak a kifogásolt helyzet orvoslására vagy védekezésül felhozott jogalapjaira való érdemi hivatkozásra lehetőséget adjon.
43.
A jelen ügyben azonban a Bizottság a Bíróság előtt kezdettől fogva azt állította, hogy a keresetben említett konkrét helyzetek arra felhozott példák, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdésének és 4. cikke (1) bekezdésének „rendszeres és tartós megsértését” követte el.
44.
E tekintetben a Bíróság teljesen világossá tette, hogy ilyen összefüggésben főszabály szerint nem zárható ki, hogy a Bíróság előtt e megállapítás alátámasztására szolgáló további bizonyítékokat mutassanak be. Ilyen helyzetben ugyanis a Bizottság nem változtatja meg a jogvita tárgyát, hanem csupán az általa állított általános és tartós kötelezettségszegés bemutatására szolgáló további bizonyítékok benyújtásával részletesen kifejtheti eredeti kifogásait. (
23
)
45.
E megállapítások a Bizottság kontra Írország ítéletre (
24
) nyúlnak vissza, amely ítéletet már említettem a fenti 34. pontban, és amelyben a Bíróság megállapította, hogy Írország nem hozta meg az akkor hatályos „hulladékirányelv” egyes rendelkezései helyes végrehajtásának biztosításához szükséges megfelelő intézkedéseket. (
25
) A Bíróság úgy ítélte meg, hogy a Bizottság keresetében annak alátámasztásaként, hogy Írország átfogó jelleggel nem teljesítette az ezen irányelvből eredő kötelezettségeit, jogosan hivatkozhat azokra – a pert megelőző eljárásban ugyan fel nem hozott – példákra, amelyek a Wicklow megyében (Írország) nagy mennyiségű engedély nélküli (köztük néha veszélyes) hulladék lerakására vonatkoznak, és amelyekről ezen intézmény az indokolással ellátott vélemény kibocsátását követően szerzett tudomást. (
26
) A Bíróság nem követelte meg a Bizottságtól annak bizonyítását, hogy e példák csak az indokolással ellátott vélemény elfogadását követően merültek fel. (
27
) Annak bizonyítását sem követelte meg a Bizottságtól, hogy az indokolással ellátott vélemény kibocsátása előtt nem volt lehetősége arra, hogy e példákról tudomást szerezzen vagy tudomással bírjon. (
28
)
46.
Ezt a logikát a jelen ügyre alkalmazva úgy vélem, hogy a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben nem említett 101 területre vonatkozó bizonyítékok elfogadhatóak, még abban az esetben is, ha azok már a pert megelőző eljárásban is hozzáférhetőek voltak ezen intézmény számára. Álláspontom szerint ugyanis elegendő, hogy e bizonyítékok jóhiszeműen az indokolással ellátott vélemény kibocsátását követően jutottak a Bizottság tudomására, és hogy e példákat az ezen intézmény által állított „rendszeres és tartós” kötelezettségszegés részletesebb szemléltetéseként vagy példáiként hozzák fel.
47.
Ami e kérdést illeti, mindenekelőtt szeretném hangsúlyozni, hogy az a lehetőség, amellyel a Bizottság rendelkezik arra, hogy a Bíróság előtt az uniós jogi kötelezettségek „rendszeres és tartós” megsértésének ilyen új szemléltetését vagy példáit hozza fel, valóban széleskörű, de nem korlátlan. Eljárással való visszaélésnek minősülne, ha a Bizottság a pert megelőző eljárás során csak néhány példát hozhatna fel, majd a Bíróság előtt jogsértések olyan „csomagja” tekintetében indítana eljárást, amely nem csak ebből a néhány példából, hanem számos más példából is áll, ami az érintett tagállam számára túlzottan nehézzé tenné az intézmény kifogásainak megcáfolását. (
29
) Véleményem szerint el kell határolni az eredeti kifogások „puszta pontosítását”, amelyet – amint azt kifejtettem – a Bíróság lehetőségként kifejezetten elismert, és az olyan helyzeteket, amelyekben a további példák bemutatása ténylegesen eljárással való visszaélésnek minősülhet (ez a helyzet szerencsére nem áll fenn a jelen ügyben).
C. A Bizottságra háruló bizonyítási teher, amennyiben „rendszeres és tartós jogsértés” fennállására hivatkozik
48.
Főszabály szerint abban az esetben, amikor a Bizottság valamely irányelv rendelkezéseinek „rendszeres és tartós” megsértésére hivatkozik, először azt kell bizonyítania, hogy a kérdéses tagállam több pontosan meghatározható konkrét helyzetben nem teljesített valamely uniós jogi kötelezettséget. Másodszor, a Bizottságnak a jogilag megkövetelt módon kellően pontos, világos és részletes érvekkel és adatokkal kell bizonyítania, hogy e konkrét helyzetek ténylegesen az e kötelezettséggel ellentétes általános és tartós gyakorlatra nézve reprezentatívak (vagy szemléltetőek). (
30
)
49.
Ebből következik, hogy ezen intézmény annak ürügyén, hogy az érintett tagállamnak felrója, hogy általános és tartós jelleggel nem teljesítette az uniós jogból eredő kötelezettségét, nem mentesülhet az arra vonatkozó kötelezettsége alól, hogy a felrótt kötelezettségszegést konkrét tényezők alapján bizonyítsa, és nem indulhat ki pusztán feltételezésekből vagy sematikus ok–okozati összefüggésekből. (
31
) Ugyanakkor, amint azt Ćapeta főtanácsnok (
32
) kifejtette, nem szükséges, hogy a Bizottság bizonyítsa, vagy a Bíróság értékelje minden egyes érintett terület (a jelen ügybe a Németország területén található, 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területek mindegyike) tekintetében a kötelezettségszegés fennállását. Amint azt már kifejtettem, elegendő, ha a Bizottság a kötelezettségszegés olyan mintázatát bizonyítja, amely több olyan pontosan meghatározható konkrét helyzetben ismétlődik, amelyek az állítólagos jogsértésre nézve reprezentatívak (vagy szemléltetőek), és amelyek arra engednek következtetni, hogy a jogsértés valószínűleg más, a Bizottság által konkrétan nem vizsgált helyzetek tekintetében is fennáll.
50.
A „klasszikus” kötelezettségszegési kifogásokkal összevetve az a bizonyítási teher tehát, amely abban az esetben hárul a Bizottságra, ha „rendszeres és tartós jogsértésre” hivatkozik, kettős: a Bizottságnak nem csupán azt kell bizonyítania, hogy egyes uniós jogi kötelezettségeket pontosan meghatározható konkrét helyzetekben nem teljesítettek, hanem (további követelményként) azt is bizonyítani kell, hogy e konkrét helyzetek ténylegesen az e kötelezettséggel ellentétes általános és tartós gyakorlatra nézve reprezentatívak (vagy szemléltetőek).
51.
A következő szakaszokban a Bizottság által felhozott két kifogás kapcsán részletezem és vizsgálom e jogi követelményeket.
1.
Az első kifogás: az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdésének „rendszeres és tartós megsértése”
a)
A felek érvei
52.
Az első kifogásában a Bizottság úgy véli, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság „általános és rendszeres jelleggel” nem hozott megfelelő intézkedéseket a 6510 és 6520 élőhelytípus károsodásának megakadályozása érdekében a területén található „különleges természetmegőrzési területeken”, és ezáltal megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdését.
53.
E tekintetben a Bizottság először is előadja, hogy a Bundesamt für Naturschutz (szövetségi természetvédelmi hivatal, Németország) 2014. évi Grünland jelentéséből (gyepterületekre vonatkozó jelentés), valamint a Németországi Szövetségi Köztársaság által az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke alapján a 2001–2006, 2007–2012 és 2013–2018 közötti időszakra vonatkozóan benyújtott jelentések alapján megállapítható ezen élőhelytípusok állapotromlása. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló „különleges természetmegőrzési területek” mérete Németországban csökken. A felületvesztés az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdésének értelmében vett „károsodásnak” minősül.
54.
A Bizottság kifejti, hogy elvégezte az említett tagállam által a 2011. évi végrehajtási határozatban előírt formátumnak megfelelően kitöltött és benyújtott EŰ‑kben szereplő adatok összehasonlító elemzését. Ezen elemzés azt mutatja, hogy 2006 és 2017 között a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területek több mint 30%‑a esetében a terület több mint 50%‑a eltűnt. Ez a felületvesztés a 6510 élőhelytípust magában foglaló 2027 területből 596‑ot, a 6520 élőhelytípust magában foglaló 295 területből 88‑at érint. E területek Németország‑szerte megtalálhatók.
55.
A Bizottság hozzáteszi, hogy – ellentétben azzal, amit a Németországi Szövetségi Köztársaság állít – nem volt szükség a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló összes terület átfogó értékelésére, mivel az egyes területek károsodását nem lehet más területek helyreállításával ellensúlyozni.
56.
A Bizottság továbbá rámutat arra, hogy bár a Németországi Szövetségi Köztársaság elismeri a területveszteségek egy részét (977,44 hektár a 6510 élőhelytípus esetében és 110,49 hektár a 6520 élőhelytípus esetében), e tagállam azt is állítja, hogy a Bizottság által megállapított egyéb területveszteség (egy része) nem „valódi területveszteség”, hanem „tudományos tévedések ” vagy tévedések korrekciójának eredménye, amelyek i. egyes területek tévesen „különleges természetmegőrzési területté” való minősítéséből, valamint ii. olyan becslésekből erednek, amelyek „hibássá tették” az érintett területek kiterjedésére vonatkozó 2006. évi eredeti számítást. E tévedések 6476,61 hektárnyi területet érintenének a 6510 élőhelytípust magában foglaló 347 terület és 1322,16 hektárnyi területet a 6520 élőhelytípust magába foglaló terület tekintetében. A Bizottság nem fogadja el ezeket az igazolásokat. Azt állítja, hogy összehasonlító elemzésének elvégzéséhez jogosan vette alapul a Németországi Szövetségi Köztársaság által 2006‑ban, valamint az azt követő években benyújtott EŰ‑kben szolgáltatott adatokat.
57.
Mindenesetre a Bizottság azt állítja, hogy az általa megállapított területveszteségek túlságosan jelentősek ahhoz, hogy pusztán korrekciókból eredjenek. Az ezen intézmény által vizsgált területek több mint 50%‑ánál ugyanis 2017‑re a 2006. évi területnek körülbelül 60–100%‑a tűnt el.
58.
Másodszor, a Bizottság azt állítja, hogy a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló németországi területek károsodása annak tudható be, hogy az illetékes német hatóságok rendszeresen elmulasztották e területek megfelelő és rendszeres ellenőrzését. A Bizottság szerint az a tagállam, amelynek hatóságai nem végzik el a „különleges természetmegőrzési területek” rendszeres és konkrét ellenőrzését, szükségszerűen nem teljesíti az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Az ellenőrzések elvégzésének gyakorisága attól függ, hogy mi szükséges a károsodás megakadályozásához.
59.
A Bizottság továbbá azt állítja, hogy a 6510 és 6520 élőhelytípus német területen történő károsodását az is okozza, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem hozott jogilag kötelező erejű intézkedéseket a „különleges természetmegőrzési területek” védelme érdekében. A Németországi Szövetségi Köztársaság a természet védelmének biztosítása során a szerződéses megközelítést részesíti előnyben. A Bizottság álláspontja szerint e megközelítés nem lenne elégséges ahhoz, hogy megakadályozzák az idő előtti kaszálást vagy a túlzott műtrágyázást az említett élőhelytípusokat magában foglaló területeken.
60.
A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja a Bizottság érvelését, és azt állítja, hogy nem sértette meg az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
61.
Először is a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság az érintett területek átfogó értékelése alapján nem juthatott volna arra a következtetésre, hogy a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló németországi területek területvesztesége olyan jelentős, hogy az e rendelkezés „rendszeres és tartós” megsértésének fennállását támasztja alá. E tagállam szerint a Bizottság összehasonlító elemzését korlátozott számú területre összpontosította, amelyek területe viszonylag kicsi. Ha a Bizottság az összes ilyen élőhelytípust magában foglaló terület átfogó értékelését végezte volna el ahelyett, hogy csak egy részükre összpontosított volna, a 6520 élőhelytípust magában foglaló területek esetében csak 4,27%‑os területveszteséget, a 6510 élőhelytípust magában foglaló területek esetében pedig 5,22%‑os területnövekedést állapított volna meg, az egyes területek területveszteségét pedig más területek területnövekedése ellensúlyozta volna.
62.
A Németországi Szövetségi Köztársaság hozzáteszi, hogy a 2006. évi EŰ‑k valóban tartalmaznak tudományos tévedéseket és becsléseket, amelyeket a későbbi EŰ‑kben korrigáltak. Ezért a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területek nyilvántartott területe e későbbi EŰ‑kben lényegesen kisebb, mint ami a 2006. évi EŰ‑kben volt. E tagállam szerint a „tényleges veszteség” mindössze 977,44 hektár (a 6510 élőhelytípust magában foglaló 81 területen) és 110,49 hektár (a 6520 élőhelytípust magában foglaló 15 területen). E számok nem elegendőek a „rendszeres és tartós” jogsértés megállapításához.
63.
A Németországi Szövetségi Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a szövetségi természetvédelmi hivatal 2014. évi Grünland jelentése, valamint az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke alapján a 2001–2006, 2007–2012 és 2013–2018 közötti időszakokra vonatkozóan benyújtott jelentések csupán a területcsökkenés tényét erősítik meg. E jelentések azonban nem utalnak arra, hogy e veszteség kellően jelentős ahhoz, hogy alátámassza a „tartós és rendszeres jogsértés” fennállását.
64.
Másodszor, a Németországi Szövetségi Köztársaság egyetért a Bizottsággal abban, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése ellenőrzési kötelezettséget állapít meg a tagállamok számára. A Németországi Szövetségi Köztársaság azonban azt állítja, hogy a tagállamok feladata annak megállapítása, hogy miként folytassák le ezt az ellenőrzést. Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése csak eredménykötelezettséget hoz létre (ami bizonyos természetes élőhelyek és fajok károsodásának megakadályozása), és nem határozza meg részletesen az e tekintetben meghozandó konkrét intézkedéseket.
65.
E tekintetben a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a tagállamok arról is szabadon dönthetnek, hogy milyen megelőző intézkedéseket kívánnak elfogadni. Németországban az illetékes hatóságok feladata, hogy az ilyen intézkedések tartalmáról eseti alapon döntsenek, ennek során pedig rugalmas szerződéses megközelítést alkalmaznak. Noha e megközelítés nem garantálhatja, hogy a károsodás soha nem következik be, általában hatékony, és rendszeres ellenőrzést foglal magában.
b)
Értékelés
66.
A Németországi Szövetségi Köztársaság és a Bizottság egyetért abban, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy „szükséges intézkedések” megtételével bizonyos eredményt érjenek el (nevezetesen az ezen irányelv I. mellékletében felsorolt élőhelyek károsodásának és a II. mellékletében felsorolt fajok megzavarásának megakadályozása).
67.
E tekintetben emlékeztetnék arra, hogy a Bíróságnak már alkalma nyílt annak megállapítására, hogy még ha valamely irányelv rendelkezése nem is részletezi az általa követett cél megvalósítására vonatkozó konkrét intézkedéseket, e rendelkezésből mégis egyértelműen következik, hogy e cél tekintetében köti a tagállamokat. (
33
) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése ilyen rendelkezés. E rendelkezés egyértelmű eredménykötelezettséget ír elő (a károsodás megakadályozása), anélkül, hogy részletezné az e tekintetben meghozandó konkrét „szükséges intézkedéseket”.
68.
Ebből következik, hogy, tekintettel a fenti 50. pontban általam vázolt két követelményre, véleményem szerint annak bizonyításához, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság „általános és rendszeres jelleggel” megsértette ezt a rendelkezést, a Bizottságnak először is azt kell bizonyítania, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével elérni kívánt céllal ellentétben számos pontosan meghatározható konkrét helyzetben (azaz a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló németországi területeken) nem akadályozta meg a károsodást. Másodszor, az általam „további követelménynek” nevezett követelmény alapján, amely a „rendszeres és tartós jogsértések” sajátos jellemzője, a Bizottságnak azt kell bizonyítania, hogy a kötelezettségszegéssel érintett helyzetek e rendelkezés adott tagállam általi „rendszeres és tartós” megsértése tekintetében reprezentatívak (vagy szemléltetőek).
1) Az első követelmény (a károsodás megakadályozásának elmulasztása számos pontosan meghatározható konkrét helyzetben)
69.
Kezdetnek úgy vélem, hogy a jelen ügyben a Bizottság anélkül is eleget tehet az első követelménnyel kapcsolatban rá háruló bizonyítási tehernek, hogy meg kellene határoznia Németországban a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területeket állítólagosan érintő károsodás pontos okát. Amint azt ugyanis fent kifejtettem, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése előírja a károsodás megakadályozásának kötelezettségét, függetlenül annak okától (természetes vagy ember okozta károsodás vagy mindkettő). A biológiai sokféleség csökkenése a Bizottság által vizsgált területeken különböző jelenségekhez kapcsolódhat, amelyeket a Bizottság nem köteles azonosítani vagy számszerűsíteni. A Bizottságnak azonban egyrészt azt kell bizonyítania, hogy károsodás következett be (bármilyen okból), másrészt pedig azt, hogy az érintett tagállam olyan intézkedéseket hozott, amelyeknél fennállt a károsodás előidézésnek kockázata, vagy nem tett intézkedéseket annak megelőzése érdekében. Míg például a „különleges természetmegőrzései területek” éghajlatváltozással összefüggő károsodásának bekövetkezése önmagában nem elegendő az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdése megsértésének alátámasztására, addig az, hogy valamely tagállam nem hoz intézkedéseket az éghajlatváltozás hatásainak korlátozása érdekében, valójában elegendő lehet.
70.
E tekintetben hozzátenném, hogy a Bíróság már megállapította, hogy valamely tagállamnak az irányelv rendelkezéseinek megsértésével kapcsolatos helyzetekkel szembeni elnéző magatartása, vagy az illetékes hatóság beavatkozása nélkül hosszú időn keresztül fennálló környezetkárosodással járó helyzet elhúzódó jellege önmagában egy általánosabb közigazgatási problémát jelezhet, amely, ha kellően általános és hosszú ideig áll fenn, lehetővé teheti annak megállapítását, hogy az érintett tagállam túllépte az előírt eredmény elérése érdekében neki biztosított mérlegelési keretet. (
34
) Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdése megsértésének alátámasztása szempontjából mind a tagállam pozitív intézkedései, mind mulasztásai (vagy ellentétes magatartása) lényegesek.
71.
Megjegyzem továbbá, hogy a Bíróság kimondta, hogy elegendő az, hogy a Bizottság annak valószínűségét vagy kockázatát bizonyítja, hogy az érintett tagállam magatartása vagy mulasztása ezen irányelv I. mellékletében felsorolt élőhelyek állapotromlásával vagy ezen irányelv II. mellékletében említett fajok jelentős megzavarásával jár (vagy azt nem akadályozta meg). A Bizottságnak ugyanis nem kell bizonyítania okozati összefüggés fennállását az érintett tagállam magatartása vagy mulasztása és az érintett élőhelyek vagy fajok állapotromlása vagy megzavarása között. (
35
)
72.
A jelen ügy tárgyát képező tényállásra rátérve először is emlékeztetnék arra, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem vitatja a Bizottság azon megállapítását, hogy e tagállam nemzeti szinten nem fogadott el jogilag kötelező természetmegőrzési intézkedéseket a 6510 és 6520 élőhelytípus károsodásának megakadályozása érdekében az érintett területeken, ehelyett a „természetvédelem” szerződéses megközelítését részesítette előnyben.
73.
Másodszor, a Bizottság azt állítja, hogy Németországban a 6510 élőhelytípust magában foglaló 596 területet és a 6520 élőhelytípust magában foglaló 89 területet érint az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „károsodásnak” minősülő területcsökkenés. A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja e megállapításokat. Ugyanakkor a Németországi Szövetségi Köztársaság elismeri, hogy területén a 6510 élőhelytípust magában foglaló 89 (a korrekció alapján (
36
) és a tárgyaláson megerősítettek szerint 81) terület és a 6520 élőhelytípust magában foglaló 15 (a korrekció alapján (
37
) 16 és a tárgyaláson megerősítettek szerint 15) terület tekintetében területcsökkenés következett be (a továbbiakban: az elismert veszteség). Ezen túlmenően e tagállam elismeri, hogy nem tudja érvényesen igazolni vagy megmagyarázni a Bizottság által az összehasonlító elemzésében megállapított egyes (egyéb) területveszteségeket (a továbbiakban: magyarázat nélküli veszteségek). E veszteségek összesen 9853,38 hektárt tesznek a 6510 élőhelytípus több mint 200 területén és 249,78 hektárt a 6520 élőhelytípus 24 területén. (
38
)
74.
Harmadszor, a Németországi Szövetségi Köztársaság nem terjeszt elő semmilyen olyan meggyőző érvet vagy elegendően pontos olyan bizonyítékot, amely megcáfolhatná a Bizottság azon állítását, hogy fennáll annak valószínűsége vagy kockázata, hogy előbbi azon mulasztása, hogy nemzeti szinten nem hozott jogilag kötelező természetmegőrzési intézkedéseket, elismert és magyarázat nélküli veszteséget okozhatott volna.
75.
A fentiekre tekintettel, kizárólag az elismert és magyarázat nélküli veszteségeket figyelembe véve, és anélkül, hogy szükséges lenne figyelembe venni azokat a területveszteségeket, amelyeket a Németországi Szövetségi Köztársaság állítása szerint tudományos vagy egyéb tévedések következményei, úgy vélem, hogy a Bíróság különösebb nehézség nélkül már megállapíthatja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság legalább a 6510 élőhelytípust magában foglaló legalább 200 és a 6520 élőhelytípust magában foglaló 24 területen megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdését.
76.
E megjegyzéseket követően most azt fogom megvizsgálni, hogy e példák e rendelkezésnek a Németországi Szövetségi Köztársaság általi „rendszeres és tartós” megsértésére nézve kellően reprezentatívak‑e (vagy szemléltetőek‑e) (második követelmény)
2) A második követelmény („reprezentativitás”)
77.
Emlékeztetnék arra, hogy Geelhoed főtanácsnok a Bizottság kontra Írország ügyre vonatkozó indítványában (
39
) megállapította, hogy annak megállapításához, hogy a tagállam kötelezettségszegése „rendszeres és tartós”, figyelembe kell venni a nagyságrendbeli, az időbeli és a jelentőségbeli dimenziót. A nagyságrendbeli dimenzió arra az esetszámra vonatkozik, ahányszor megállapították, hogy az érintett uniós jogi kötelezettségeket megsértették, valamint annak jele, hogy a jogsértés szélesebben elterjedt és/vagy újra meg újra felmerülni látszik. Az időbeli dimenzió (időtartam) annak a követelménynek felel meg, hogy a kötelezettségszegési helyzetnek bizonyos ideig fenn kell állnia, amely időtartam alatt a kötelezettség hatályba van. A jelentőségbeli dimenzió arra a fokra vonatkozik, amilyenben az érintett tagállamban fennálló tényleges helyzet a szóban forgó kötelezettség által elérni kívánt eredménytől eltér.
78.
Erre az elemzési keretre hivatkozott többek között Cápeta főtanácsnok abban az összefüggésben, amelyben a Bizottság azt állította, hogy Írország „rendszeresen és tartósan” nem teljesítette az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségét. (
40
) Cápeta főtanácsnok úgy vélte, hogy mindhárom dimenzió lényeges annak vizsgálatakor, hogy teljesül‑e a „reprezentativitás” kritériuma, azaz hogy a Bizottság által felhozott konkrét helyzetek a „rendszeres és tartós jogsértésre” nézve reprezentatívak‑e (vagy szemléltetőek‑e). Egyetértek ezzel.
79.
Úgy tűnik ugyanis számomra, hogy a Bíróságnak e vizsgálat részeként mindhárom dimenziót (nagyságrendbeli, időbeli és jelentőségbeli dimenziót) figyelembe kell vennie, bár nem kell azonos mértékben teljesülniük. A Bizottság által felhozott konkrét helyzetek például lehetnek különösen súlyosak és nagyszámban előfordulhatnak, azonban nem tarthattónak túl hosszú ideig, ez azonban nem akadályozza meg, hogy „rendszeres és tartós jogsértést”„szemléltessenek”. Ezzel szemben lehet, hogy e helyzetek nem fordulnak elő nagy számban, azonban lehetnek olyan súlyúak és időtartamúak, hogy azokat kizárólag strukturális hiba okozhatta. Más szóval, a három dimenzió rugalmas „eszköztárat” biztosít, nem pedig nélkülözhetetlen „ellenőrző listát”.
80.
Ami az első dimenziót (nagyságrendbeli) illeti, megjegyzem, hogy a jelen eljárásban a Németországi Szövetségi Köztársaság Németország területén található 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló 2322 terület közül 96 esetében nyíltan elismeri a felületvesztést. Összességében tehát e tagállam elismeri, hogy 2006 óta a területén található, ezen élőhelytípusokat magában foglaló területek 4,13%‑ának a felülete csökkent. Egyetértek azzal, hogy ez az arány nem túl magas. Először is azonban e területek Németország egész területén oszlanak el, mivel 10 különböző tartományban (
41
) (a 6510 élőhelytípus esetében) és 5 különböző tartományban (a 6520 élőhelytípus esetében) találhatók. Másodszor, legalább öt, a 6520 élőhelytípust magában foglaló terület esetében a felületvesztés mértéke meghaladja a 2006‑ban nyilvántartott terület 25%‑át. Jelentős veszteségek (egyes területek teljes felületéhez viszonyítva) a 6510 élőhelytípust magában foglaló területek jelentős részénél is megfigyelhetők.
81.
Harmadszor, bár igaz, hogy a 6510 élőhelytípus esetében a Németországi Szövetségi Köztársaság által elismert veszteségek csak 957,75 hektárt tesznek ki, ha figyelembe vesszük azokat a veszteségeket is, amelyek tekintetében e tagállam elismeri, hogy nem tud érvényes igazolást vagy magyarázatot adni, a teljes veszteség 10811,13 hektár lesz (a Bizottság által állított veszteség közel 60%‑a). (
42
) Hasonlóképpen, a 6520 élőhelytípus esetében a Németországi Szövetségi Köztársaság által kifejezetten elismert veszteségek csak 110,49 hektárt tesznek ki. Ha azonban az értékelés során figyelembe veszik azokat a veszteségeket, amelyek tekintetében e tagállam nem ad érvényes igazolást vagy magyarázatot, a teljes veszteség 360,27 hektár lesz (a Bizottság által állított veszteség mintegy 20%‑a). (
43
)
82.
Álláspontom szerint e számok elegendőek ahhoz, hogy megállapítható legyen az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdése megsértésének fennállása több olyan területen, amelyek nem csak sok helyen találhatók (a német területen való földrajzi megoszlásukat nézve), hanem kellően nagy számban is azon következtetés levonásához, hogy a jogsértés valószínűleg újra meg újra fel fog merülni, és hogy a Németországban e rendelkezés végrehajtása érdekében alkalmazott közigazgatási gyakorlat összességében problematikus.
83.
Hozzá kell tennem, hogy a jelen ügyben a Bizottság keresete csak két természetes élőhelytípust érint (nevezetesen a 6510 és a 6520 élőhelytípust), és hogy az ezen intézmény által előterjesztett bizonyítékok kizárólag az e természetes élőhelyeket magukban foglaló területekre vonatkoznak. Ez az ügy tehát különbözik a közelmúltbeli Bizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (
44
) alapjául szolgáló ügytől, amely ítéletben a Bíróság azzal az indokkal utasította el a Bizottság érvelését, hogy e példák a szóban forgó közösségi jelentőségű természeti területek összességére nézve nem „reprezentatívak”. Ezen ítéletben ugyanis a kereset 423 olyan írországi közösségi jelentőségű természeti területre vonatkozott, amelyek számos különböző élőhelyet foglalnak magukban és számos faj élőhelyéül szolgálnak, a Bizottság pedig ezen élőhelyek és fajok mindössze három példáját (parti lagúnák, takarólápok és folyami gyöngykagyló) hozta fel annak bizonyítására, hogy az Írország által e területeken bevezetett természetmegőrzési intézkedések általában, rendszeresen és tartósan elégtelen minőségűek voltak.
84.
Ami a jelen ügyben benyújtott bizonyítékokat illeti, először is hangsúlyozni kívánom, hogy álláspontom szerint a Bizottságnak valójában nem kell bizonyítania, hogy az általa felhozott konkrét helyzetek a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló összes terület „nagy” vagy akár „jelentős” részét teszik ki. Amint azt már említettem, elegendő, ha e területek száma elég nagy annak alátámasztására, hogy a jogsértés szélesebben elterjedt és/vagy újra meg újra felmerülni látszik a tagállam által elfogadott közigazgatási gyakorlat olyan hibája miatt, amelynek hatása hosszú távon is fennállhat.
85.
Másodszor – ellentétben azzal, amit a Németországi Szövetségi Köztársaság állít – a Bizottságnak nem kell átfogó értékelést végeznie és azt vizsgálnia, hogy az egyes területeken tapasztalt veszteségeket ellentételezi‑e a más területeken tapasztalt növekedés. E tekintetben emlékeztetnék arra, hogy – amint azt már kifejtettem – az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a tagállamok számára azt a kötelezettséget írja elő, hogy megakadályozzák minden olyan terület károsodását, amelyet „különleges természetmegőrzései területté” nyilvánítottak. E rendelkezés nem követeli meg tőlük, hogy megakadályozzák e területek összességének általános károsodását. Ha ez az eset állt volna fenn, a Bizottság nem hivatkozhatott volna az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdésének „rendszeres és tartós” megsértésére. Egyszerűen kérhette volna e rendelkezés egyszeri megsértésének megállapítását (azaz a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló valamennyi terület vonatkozásában, egy egésznek tekintve azokat).
86.
Ami a második dimenziót (időtartam) illeti, megjegyzem, hogy a Bizottság által említett számok a 2006–2017 közötti időszak veszteségeinek felelnek meg. Ebből következik, hogy az ezen intézmény által kimutatott veszteség nem átmeneti, hanem jelentősen hosszú ideig fennállt. A szövetségi természetvédelmi hivatal 2014. évi Grünland jelentése megerősíti, hogy 2007 óta összességében romlott a németországi kaszálórétek védettségi helyzete. Az említett jelentés szerint „a kaszálórétek […] Németország egész területén már nincsenek jó állapotban. Ennek oka a felület és a minőség jelentős csökkenése. 2007‑hez képest […] a sík‑ és […] dombvidéki kaszálórétek és a hegyi kaszálórétek állapota részben mérhetően romlott.” (
45
)
87.
Ami a harmadik (jelentőségbeli) dimenziót illeti, amely annak a foknak felel meg, amilyenben az érintett tagállam tényleges helyzete a szóban forgó kötelezettség által elérni kívánt eredménytől eltér, emlékeztetnék arra, hogy – amint azt a fenti 28. pontban kifejtettem – a 6. cikk (2) bekezdésének célja, hogy megakadályozza azon élőhelyek természetes vagy ember okozta károsodását vagy azon fajok jelentős mértékű megzavarását, amelyek miatt „különleges természetmegőrzési területeket” jelöltek ki. Ez a célkitűzés véleményem szerint komoly veszélynek lenne kitéve, ha ezen élőhelyeknek és fajoknak otthont adó területek területe idővel csökken. Ezenfelül a területvesztés – visszafordíthatatlan jellege miatt – az említett rendelkezés értelmében vett „károsodás” különösen súlyos formájának tűnik számomra.
88.
A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy a Bizottság bizonyította az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (2) bekezdésének a Németországi Szövetségi Köztársaság általi olyan nagyságrendű, időtartamú és jelentőségbeli megsértését, amely „rendszeresnek és tartósnak” tekinthető.
2.
A második kifogás: az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikke (1) bekezdésének „rendszeres és tartós megsértése”
a)
A felek érvei
89.
A második kifogásában a Bizottság azt állítja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdését, mivel „általános és rendszeres jelleggel” nem szolgáltatott naprakésszé tett adatokat a 6510 és 6520 élőhelytípust magában foglaló területekre vonatkozóan. A Bizottság szerint ez a mulasztás 10 tartományban a 6510 élőhelytípust magában foglaló 596 terület közül 202‑t, a 6520 élőhelytípust magában foglaló 88 terület közül 14‑et érint.
90.
E tekintetben a Bizottság arra hivatkozik, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy – többek között – az egyes „különleges természetmegőrzési területek” területéről rendszeresen naprakésszé tett adatokat szolgáltassanak. E kötelezettséget e rendelkezés nem említi kifejezetten, hanem az a rendelkezés rendszertani és teleologikus értelmezéséből következik. A Bizottságnak ugyanis pontos információkkal és adatokkal kell rendelkeznie a „különleges természetmegőrzési területek” tekintetében, hogy biztosítsa az élőhelyvédelmi irányelv 2. cikkében meghatározott természetvédelmi célok tiszteletben tartását. Az ilyen rendszeresen frissített adatok szolgáltatásának fontosságát ezen irányelv 17. cikke is egyértelművé teszi, amely előírja a tagállamok számára, hogy hatévente jelentést készítsenek, amelyben részletesen ismertetik az egyes területeken hozott intézkedéseket és elért javulást.
91.
A Bizottság utal továbbá arra, hogy a 2011. évi végrehajtási határozat (4) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] Natura 2000 hálózat egységes űrlapját a hálózat összes területére vonatkozóan a rendelkezésre álló legjobb információk alapján rendszeresen frissíteni kell, hogy a Bizottság be tudja tölteni koordináló szerepét […]”.
92.
A Németországi Szövetségi Köztársaság vitatja ezeket az érveket. A felperes azt állítja, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében az érintett területekre vonatkozó adatokat csak egyszer kell közölni (nevezetesen a „különleges természetmegőrzési területek” jegyzékének Bizottság általi összeállításakor). Az ezen intézmény és a tagállamok közötti későbbi kommunikációra vonatkozó legfontosabb rendelkezés az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke, nem pedig 4. cikkének (1) bekezdése.
93.
E tagállam hozzáteszi, hogy az a tény, hogy a 2011. évi végrehajtási határozat a „rendszeres” frissítések fontosságára utal anélkül, hogy meghatározná, hogy mikor kell e frissítéseknek megtörténniük, megerősíti, hogy az élőhelyvédelmi irányelv e tekintetben nem tartalmaz konkrét kötelezettséget. Ezenfelül a romló állapotú területek azonosítása érdekében nem kell az EŰ‑kben foglalt adatokat rendszeres frissíteni. Mindenesetre a Németországi Szövetségi Köztársaság által közölt EŰ‑ket rendszeresen frissítik. A Bizottság azonban elutasította a Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott 2021. évi EŰ‑t.
b)
Értékelés
94.
A Bizottság és a Németországi Szövetségi Köztársaság közötti, második kifogással kapcsolatos nézeteltérés fő tárgya az, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése tartalmaz‑e olyan tagállami kötelezettséget, hogy az ezen irányelv értelmében vett „különleges természetmegőrzési területekre” vonatkozó adatokat frissítsék. E tekintetben a Bizottság elismeri, hogy e rendelkezés kifejezetten nem tartalmaz ilyen kötelezettséget.
95.
Az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdése ugyanis egyértelműen fogalmazva előírja, hogy „az irányelvről szóló értesítést követő három éven belül” az érintett területek jegyzékét meg kell küldeni a Bizottságnak „az egyes természeti területekre vonatkozó tájékoztatással együtt”. (
46
) E rendelkezésből arra következtetek, hogy a tagállamok e rendelkezés alapján kifejezetten csak adott időpontban kötelesek tájékoztatást adni az érintett területekről, azaz mielőtt e területeket hivatalosan „különleges természetmegőrzési területté” nyilvánítják, és az ilyen területként való kijelölésükre irányuló eljárás részeként. Nem látok olyan elemet az élőhelyvédelmi irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében, amelyből levezethető lenne a tagállamok azon kötelezettsége, hogy a „különleges természetmegőrzési területekre” vonatkozó adatokat rendszeresen frissítsék azt követően, hogy e területeket hivatalosan kijelölték. Úgy tűnik ugyanis számomra, hogy e rendelkezés egyetlen célja az, hogy meghatározza azt az eljárást, amelyet a Bizottságnak és a tagállamoknak a „különleges természetmegőrzési területek” megfelelő kijelölése érdekében követniük kell.
96.
Ezenfelül megjegyzem, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 17. cikke előírja, hogy a tagállamoknak „hatévente” jelentést kell készíteniük az ezen irányelv keretében hozott intézkedések végrehajtásáról. Ismétlem, e rendelkezésben nem látom jelét annak, hogy ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok a „különleges természetmegőrzési területekre” vonatkozóan kötelesek minden évben naprakésszé tett adatokat szolgáltatni.
97.
Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 9. cikke azt írja elő számára, hogy „rendszeresen [vizsgálja meg] a Natura 2000 hozzájárulását [az ezen irányelv] 2. és a 3. cikk[é]ben kitűzött célok eléréséhez”. E rendelkezés értelmében a Bizottság elfogadta a 2011. évi végrehajtási határozatot, amelynek (4) preambulumbekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] Natura 2000 hálózat egységes űrlapját a hálózat összes területére vonatkozóan a rendelkezésre álló legjobb információk alapján rendszeresen frissíteni kell, hogy a Bizottság be tudja tölteni koordináló szerepét, és [az élőhelyvédelmi irányelv] 9. cikke értelmében rendszeresen megvizsgálja a Natura 2000 hálózat hozzájárulását az említett irányelv 2. és 3. cikkében meghatározott célok eléréséhez”.
98.
Ugyanakkor, még ha feltételezzük is, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 9. cikkéből kiolvasható a tagállamok azon kötelezettsége, hogy rendszeresen frissítsék a „különleges természetmegőrzési területté” nyilvánított valamennyi területre vonatkozó adatokat, az véleményem szerint nem változtat azon a tényen, hogy ilyen kötelezettség még mindig nem következik az említett jogi aktus 4. cikkének (1) bekezdéséből.
99.
Ennek megfelelően úgy vélem, hogy a Bizottság nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette ezt a rendelkezést. A második kifogást tehát el kell utasítani.
VI. Végkövetkeztetések
100.
A fentiek tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy:
–
állapítsa meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság általános és rendszeres jelleggel nem teljesítette a 2013. május 13‑i 2013/17/EU irányelvvel módosított, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit;
–
a keresetet az ezt meghaladó részében utasítsa el;
–
kötelezze az Európai Bizottságot és a Németországi Szövetségi Köztársaságot a saját költségeik viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A 2013. május 13‑i 2013/17/EU tanácsi irányelvvel (HL 2013. L 158., 193. o.) módosított, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.).
(
3
)	A környezettel kapcsolatos jogszabályok területén a jelentéstételi kötelezettségek összehangolásáról, valamint a 166/2006/EK és a 995/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet, a 2002/49/EK, a 2004/35/EK, a 2007/2/EK, a 2009/147/EK és a 2010/63/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv, a 338/97/EK és a 2173/2005/EK tanácsi rendelet, továbbá a 86/278/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2019. június 5‑i (EU) 2019/1010 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2019. L 170., 115. o.) módosított, a vadon élő madarak védelméről szóló, 2009. november 30‑i 2009/147/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2010. L 20., 7. o.).
(
4
)	Az EUMSZ 258. cikk ugyanis lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy kötelezettségszegési eljárást indítson minden olyan esetben, amikor úgy véli, hogy valamely tagállam nem teljesítette valamely uniós jogi kötelezettségét, anélkül, hogy a jogsértés jellege vagy súlyossága alapján különbséget kellene tennie (lásd ebben az értelemben: 2001. február 1‑jei Bizottság kontra Franciaország ítélet, C‑333/99, EU:C:2001:73, 33. pont).
(
5
)	Az élőhelyvédelmi irányelv rendelkezéseinek „rendszeres és tartós megsértésére” példaként lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524); 2023. szeptember 21‑iBizottság kontra Németország (A különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Az értesítés a C(2011) 4892. számú dokumentummal (HL 2011. L 198., 39. o.) történt.
(
7
)	Lásd ezen irányelv preambulumát. Lásd még ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdését.
(
8
)	A területek „különleges természetmegőrzési területekké” nyilvánítására irányuló, ezen irányelv 4. cikkében előírt eljárás különböző szakaszban zajlik. Ezen irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy a természetes élőhelytípusok, illetve az őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken, ezt a jegyzéket pedig megküldik a Bizottságnak. Ezt követően a Bizottság a tagállamok által benyújtott jegyzékek alapján jóváhagyja a „közösségi jelentőségű természeti területként” kiválasztott területek jegyzékét. A közösségi jelentőségű természeti területet jóváhagyása után az érintett tagállamnak a lehető leghamarabb, de legkésőbb hat éven belül „különleges természetmegőrzési területté” kell nyilvánítania az érintett területet.
(
9
)	Lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524, 44. pont). Lásd még az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének l) pontjában foglalt „különleges természetmegőrzési terület" fogalmának meghatározását.
(
10
)	Lásd az élőhelyvédelmi irányelv I. mellékletét.
(
11
)	Lásd: Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatóság (ENV B.3), „Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28” (2013. április), 80. és 81. o. (elérhető a következő oldalon: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
)	Lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524, 147–149. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: 2007. december 13‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑418/04, EU:C:2007:780, 204. pont).
(
13
)	Lásd: 2016. január 14‑IGrüne Liga Sachsen és társai ítélet (C‑399/14, EU:C:2016:10, 36. és 40. pont).
(
14
)	Lásd: 2021. június 24‑iBizottság kontra Spanyolország (A Doñana természeti terület állapotromlása) ítélet (C‑559/19, EU:C:2021:512, 152–154. pont).
(
15
)	Hamer, J., „General and persistent breach of EC Environmental Law”, European Law Reporter (2005) 7–8. sz., 324–327. o. A „rendszeres és tartós jogsértése” általános tárgyalásáért lásd még: Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement procedures”, German Law Journal, 2023, 24. kötet, 1011–1022. o. Amint azt a szerző kifejti, mielőtt létezett volna a „rendszeres és tartós jogsértések” miatti eljárásindítás lehetősége, a Bizottságnak minden egyes, az uniós joggal ellentétes tényállás esetén eljárást kellett indítania, ami nagyon időigényes és korlátozott hatékonyságú volt.
(
16
)	Lásd még az előző lábjegyzetben hivatkozott Prete, L.
(
17
)	Lásd: 2019. szeptember 5‑iBizottság kontra Olaszország (Xylella fastidiosa baktérium) ítélet (C‑443/18, EU:C:2019:676, 75. pont). E nézet alátámasztására lásd még: Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement procedures”, German Law Journal, 2023., 24. kötet, 1011–1022. o.
(
18
)	Lásd: 2005. április 26‑i ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Lásd: 2019. szeptember 5‑iBizottság kontra Olaszország (Xylella fastidiosa baktérium) ítélet (C‑443/18, EU:C:2019:676, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (kiemelés tőlem). Még több újabb példákért, amelyekben a Bizottság mindkét megállapítást kérte, lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524); 2023. szeptember 21‑iBizottság kontra Németország (A különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Lásd: 2019. március 21‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet (C‑127/17, EU:C:2019:236, 119. pont).
(
21
)	Lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524, 141. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
22
)	Lásd: 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 37. pont).
(
23
)	Uo.
(
24
)	2005. április 26‑i ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Az 1991. március 18‑i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel (HL 1991. L 78., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o.) módosított, a hulladékokról szóló, 1975. július 15‑i 75/442/EGK tanácsi irányelv (HL 1975. L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 3. o.)
(
26
)	Lásd: 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 39. pont).
(
27
)	A Bíróság ugyanakkor alakilag elismerte azt, hogy a feltételezett tartós kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgya az indokolással ellátott vélemény után bekövetkezett tényekre is kiterjeszthető, ha ezek a tények ugyanolyan jellegűek, mint az említett véleményben említett tények, és ugyanazt a magatartást valósítják meg (lásd: 2019. szeptember 5‑iBizottság kontra Olaszország [Xylella fastidiosa baktérium] ítélet, C‑443/18, EU:C:2019:676, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
28
)	E tekintetben hozzáteszem, hogy a pert megelőző eljárás során a Bizottság nem rendelkezik saját vizsgálati jogkörrel, és a valamely irányelv tényleges végrehajtásának biztosítására irányuló nemzeti rendelkezések helyes gyakorlati alkalmazásának ellenőrzése során nagymértékben függ az esetleges panaszosoktól vagy az érintett tagállamtól kapott információktól (lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország [Különleges természetmegőrzési területek védelme] ítélet, C‑444/21, EU:C:2023:524, 142. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
29
)	Lásd analógia útján azt az ítélkezési gyakorlatot, amely szerint a pert megelőző eljárás túlzott tartama a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elfogadhatatlanságát eredményező eljárási hibának minősülhet, ha a Bizottság magatartása, az érintett tagállam védelemhez való jogát sértve, nehezítette az általa felhozott érvek megcáfolását (lásd: 2005. május 12‑iBizottság kontra Belgium ítélet, C‑287/03, EU:C:2005:282, 14. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. december 8‑iBizottság kontra Luxemburg ítélet, C‑33/04, EU:C:2005:750, 76. pont).
(
30
)	Lásd: 2023. június 29‑iBizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524, 170. és 173. pont).
(
31
)	Uo. 167. pont.
(
32
)	Lásd: Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ügyre vonatkozó indítványa (C‑444/21, EU:C:2023:90, 50. pont).
(
33
)	Lásd analógia útján: 2005. április 26‑iBizottság kontra Írország ítélet (C‑494/01, EU:C:2005:250, 168. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
34
)	Uo. 133. pont. Lásd még: 2019. szeptember 5‑iBizottság kontra Olaszország (Xylella fastidiosa baktérium) ítélet (C‑443/18, EU:C:2019:676, 79. pont).
(
35
)	Lásd: 2021. június 24‑iBizottság kontra Spanyolország (A Doñana természeti terület állapotromlása) ítélet (C‑559/19, EU:C:2021:512, 155. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
36
)	Lásd a Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott B.4. melléklet J‑1. és J‑11. oszlopát.
(
37
)	Uo.
(
38
)	Lásd a Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott B.4. melléklet J‑3. és J‑31. oszlopát.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, 43–48. pont.
(
40
)	Lásd: Ćapeta főtanácsnok Bizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ügyre vonatkozó indítványa (C‑444/21, EU:C:2023:90, 106. pont).
(
41
)	E 10 tartományok a következők: Brandenburg, Baden‑Württemberg, Bréma, Hessen, Mecklenburg‑Elő‑Pomeránia, Alsó‑Szászország, Észak‑Rajna‑Vesztfália, Saar‑vidék, Szász‑Anhalt és Türingia (lásd a Németországi Szövetségi Köztársaság által B.4.‑mellékletként benyújtott táblázat C oszlopát).
(
42
)	Lásd a Németországi Szövetségi Köztársaság által benyújtott a B.4. mellékletben található táblázat I‑1., J‑11. és J‑31. oszlopát.
(
43
)	Uo.
(
44
)	Lásd: 2023. június 29‑i Bizottság kontra Írország (Különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑444/21, EU:C:2023:524, 168–175. pont). E tekintetben lásd még: 2023. szeptember 21‑iBizottság kontra Németország (A különleges természetmegőrzési területek védelme) ítélet (C‑116/22, EU:C:2023:687, 122–125. pont).
(
45
)	Lásd a szövetségi természetvédelmi hivatal 2014. évi Grünland jelentésének 13. oldalát, amely jelentést a Bizottság az A.2) mellékletként nyújtott be.
(
46
)	Kiemelés tőlem.