61994C0050
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIAL FENNELLY
présentées le 14 mars 1996 (
*1
)
Introduction
1.
La République hellénique a formé, au titre de l'article 173 du traité instituant la Communauté européenne, un recours par lequel elle demande l'annulation, quant à deux catégories de produits, de la décision 93/659/CE de la Commission, du 25 novembre 1993, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, (FEOGA), section « garantie », pour l'exercice financier 1990 (
1
) (ci-après le « FEOGA » ou le « Fonds »), dans la mesure où elle concerne la République hellénique. A nouveau, et contrairement aux espoirs exprimés par l'avocat général M. Jacobs la dernière fois que la Cour en a été saisie (
2
), la présente affaire soulève la question apparemment éternelle des relations entre l'État hellénique et le groupement de coopératives agricoles KYDEP; elle concerne également les mécanismes de contrôle des aides communautaires aux producteurs d'huile d'olive en Grèce.
Contexte juridique et factuel
2.
Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (
3
), dispose que les restitutions à l'exportation vers les pays tiers (
4
), ainsi que les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles (
5
), octroyées ou entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles, sont financées par le FEOGA, section « garantie ». L'article 5 du règlement prévoit l'apurement des comptes annuels présentés par les organismes nationaux habilités à effectuer les dépenses relatives à ces restitutions et à ces interventions. La Commission doit apurer ces comptes avant la fin de l'année qui suit l'exercice financier en question. L'article 9 du règlement contient tout un arsenal de mesures destinées à permettre à la Commission, lorsqu'elle le juge nécessaire, de vérifier et compléter les informations et documents fournis par les autorités des États membres. Par exemple, la Commission peut, après en avoir avisé l'État membre concerné, effectuer des vérifications sur place, et est en droit d'accéder à tous les livres et documents ayant trait aux dépenses financées par le Fonds, ainsi que de procéder à des enquêtes et à des vérifications, en y associant éventuellement les États membres. L'article 11 du règlement crée le Comité du FEOGA et lui assigne la tâche d'assister la Commission dans l'administration du Fonds.
3.
L'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 impose aux États membres de prendre des mesures afin d'assurer la régularité des opérations financées par le Fonds, de prévenir les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités. Alors que l'article 8, paragraphe 2, met à la charge de la Communauté les conséquences d'une récupération incomplète, cette même disposition prévoit clairement une exception à ce principe pour « celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ». Dans l'affaire Pays-Bas/Commission (
6
), la Cour a déclaré ce qui suit:
« ... que ces dispositions ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des Etats membres tout autre montant versé ...; que cette interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses par le FEOGA s'impose, en outre, en raison de la finalité du règlement n° 729/70; qu'en effet, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue ».
4.
Lorsqu'elle a approuvé les comptes FEOGA pour 1989, la Commission a, par une décision du 31 juillet 1992 (
7
), créé un groupe interservices, dans lequel étaient représentés les différents départements concernés de cette institution. Ce groupe a été chargé de mettre au point une approche méthodologique à l'égard des États membres ayant appliqué les règles communautaires de manière incorrecte. Les orientations retenues par le groupe interservices (
8
) ont été approuvées par la Commission et par les représentants des États membres au sein du Comité du FEOGA. Elles ne sont pas censées constituer une norme obligatoire. Dans son rapport, le groupe a souligné que les corrections financières éventuelles devaient être fondées sur le non-respect, affectant les dépenses de la Communauté, des règles communautaires par l'État membre concerné. Le choix du taux de correction doit, selon le groupe, résulter d'une évaluation du risque. Les orientations relatives aux corrections forfaitaires (
9
) mentionnent différentes méthodes préexistantes d'évaluation du risque. Il y a lieu de mentionner en particulier deux méthodes: a) celle qui consiste à refuser une somme calculée par extrapolation des vérifications effectuées sur un échantillon fiable et b) celle qui consiste à ne rembourser que sur la base de la proportion que représentent les contrôles réellement effectués par rapport au nombre de contrôles requis. Toutefois, une autre méthode était nécessaire pour les situations dans lesquelles il n'y avait pas d'informations suffisantes pour justifier une opération d'extrapolation, mais dans lesquelles la limitation du remboursement à la proportion représentée par le nombre de contrôles effectués surévaluerait les pertes probables du Fonds. Par conséquent, le groupe interservices a tenté d'établir le degré de risque que présentaient, pour le FEOGA, différents niveaux de carence de contrôle, en tenant compte de différents facteurs, et a proposé trois niveaux de réductions forfaitaires des remboursements pour les différentes situations: 2 %, 5 % et 10 %. Le taux de 10 % s'applique « si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle, ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité de la dépense, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA ».
I — Aliments pour bétail
5.
Le règlement (CEE) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (
10
), instaure un régime de restitutions à l'exportation qui s'applique, entre autres, aux céréales fourragères (
11
). La restitution est la même pour toute la Communauté (
12
) et doit être fixée d'une manière qui, afin de « couvrir la différence entre les prix mondiaux et ceux de la Communauté ... [tienne] compte de la différence entre les prix représentatifs dans la Communauté et les cours les plus favorables sur le marché mondial » (
13
).
6.
En ce qui concerne les aliments pour bétail, le litige porte sur le rôle de l'Office central grec de gestion des produits nationaux (ci-après le « KYDEP »), qui est un groupement national de coopératives régionales pour les céréales, les légumes et les aliments pour bétail. Il a principalement pour fonction d'acheter, de stocker et de vendre les produits de ses membres, ainsi que de servir d'organisme d'intervention communautaire (
14
). Dans le passé, la Cour (ou la Commission, pour des raisons jugées acceptables par la Cour) a estimé que le KYDEP avait exercé sur le marché des céréales un monopole comme agent de l'État (
15
), qu'il avait agi pour le compte de l'État, lequel prenait en charge ses déficits, lui accordait sa garantie pour ses emprunts et déterminait ses prix d'achat et de vente pour les céréales (
16
), qu'il avait servi de canal, par des ventes en dessous du prix de revient, à des interventions illégales de l'État dans l'organisation commune des marchés des céréales, ainsi qu'à des aides d'État illégales aux producteurs (
17
), et qu'il avait tenté d'obtenir illégalement des restitutions à l'exportation au moyen d'exportations de céréales qui, sans de telles ventes en dessous du prix de revient, n'auraient pas pu être exportées, même en bénéficiant des restitutions en question (
18
). Ces constatations, selon lesquelles le KYDEP était sous le contrôle de l'État et portait atteinte à l'organisation commune des marchés agricoles, concernent respectivement la période allant du 1er janvier 1981 au 26 mars 1984, la période de la récolte de blé de 1982, l'automne 1985, la période allant de 1982 à 1986, l'exercice financier 1986 du FEOGA et l'exercice financier 1988 du FEOGA (
19
).
II — Aides à la production d'huile d'olive
7.
Dans le contexte du régime d'aides à la production d'huile d'olive (
20
), l'article 1er du règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil (
21
) impose aux États membres producteurs d'établir un casier oléicole afin de fournir les données nécessaires sur le potentiel de production et d'améliorer le fonctionnement du régime d'aides. Le règlement (CEE) n° 3453/80 du Conseil (
22
) a imposé à la Grèce d'établir pleinement ce casier pour le 31 octobre 1988. Les contrôles qui doivent être effectués sont fonction de l'appartenance ou non du producteur à une organisation ou association de producteurs. En ce qui concerne les producteurs associés, l'organisation ou association (qui présente au nom de ses membres des demandes d'aides à l'Etat membre concerné) doit effectuer des contrôles sur place dans 5 % des cas (
23
). L'article 14, paragraphe 2, du règlement n° 2261/84 dispose que les « États membres producteurs contrôlent l'activité de chaque organisation de producteurs et de chaque union, et notamment les opérations de contrôle effectuées par ces organismes ». Dans le cas des producteurs indépendants, l'État membre concerné doit effectuer des contrôles sur place auprès de 1 % des oléiculteurs dans les zones où les données de base du casier oléicole sont disponibles, et de 4 % des oléiculteurs dans les autres zones (
24
). L'article 14, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84 oblige également les États membres, de manière plus générale, à appliquer « un régime de contrôles garantissant que le produit pour lequel l'aide est octroyée a droit au bénéfice de celle-ci ». L'article 16, paragraphe 1, du règlement leur impose de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles, en partie afin de contribuer au contrôle et à la vérification en matière d'aides communautaires. L'article 14, paragraphe 5, de ce règlement oblige les États membres à utiliser les fichiers informatisés aux fins des contrôles et vérifications visés dans cet article. En outre, le règlement impose que les fichiers informatisés soient opérationnels avant le 31 octobre 1990 et qu'ils soient utilisés avant cette date par les États membres pour les contrôles requis au fur et à mesure de la constitution des fichiers spécifiques (
25
).
8.
En Grèce, les producteurs membres d'une organisation ou association (dans pratiquement tous les cas, l'association Elourgiki) sont beaucoup plus nombreux (379323) que ceux qui ne le sont pas (28003). Pendant l'exercice 1990, l'agence de contrôle de l'huile d'olive (ci-après l'« agence de contrôle ») était chargée d'effectuer les contrôles auprès des producteurs associés, et les directions départementales du ministère de l'Agriculture devaient vérifier les demandes des producteurs indépendants (
26
). Les États membres sont moins directement impliqués dans la vérification des demandes des producteurs associés qu'ils ne le sont pour les producteurs indépendants; comme nous l'avons indiqué précédemment, dans le premier cas, les États membres contrôlent les opérations de vérification des organismes de producteurs, alors que, dans le second, ils sont eux-mêmes chargés d'effectuer les vérifications. Ainsi, dans le cas de la Grèce, il était prévu que l'État effectuerait lui-même 2000 contrôles en 1990 afin de vérifier les chiffres communiqués pour près de 400000 producteurs associés.
III — La décision attaquée
9.
Par sa décision 93/659 (ci-après la « décision ») (
27
), la Commission a apuré les comptes présentés par les États membres au titre des dépenses financées par le FEOGA, section « garantie », pour l'exercice financier 1990, et a déterminé le montant des dépenses reconnues comme étant à la charge du Fonds. A la suite des vérifications effectuées, la Commission a estimé que certains montants déclarés par la République hellénique pour l'exercice financier en question ne remplissaient pas les conditions fixées par les règles communautaires et ne pouvaient pas être reconnus à la charge du Fonds. Cette conclusion portait, en particulier, sur certaines dépenses en matière d'aliments pour bétail et d'aides à la production d'huile d'olive. Le rapport de synthèse du 10 juin 1993 de la Commission, relatif au résultat des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section « garantie », au titre de l'exercice 1990 (ci-après le « rapport de synthèse »), qui est joint à la décision attaquée, expose les motifs des corrections financières imposées (
28
).
10.
En ce qui concerne les aliments pour bétail, la Commission a conclu, sur la base d'une enquête effectuée en 1992, que le KYDEP avait continué, jusqu'au 16 novembre 1990, d'intervenir sur le marché des céréales en fixant des prix d'achat et de vente, et que les pertes résultant de ces opérations avaient été couvertes par l'État hellénique.
Étant donné que les déficits découlant de ces interventions étaient largement supérieurs aux montants déclarés au titre des restitutions à l'exportation, la Commission a confirmé une réserve négative de 120296279 DR pour l'exercice 1989 et a imposé une correction financière de 866305307 DR — soit la totalité des montants déclarés au titre des restitutions à l'exportation des aliments pour bétail — pour l'exercice 1990 (
29
).
11.
En ce qui concerne les aides à la production d'huile d'olive, la Commission est parvenue aux trois conclusions suivantes: i) le casier oléicole imposé par le règlement n° 154/75 n'était pas établi, malgré le dépassement de la date limite de 1988; ii) la constitution des fichiers informatisés au titre du règlement n° 2261/84 avait subi de sérieux retards, beaucoup de régions productrices importantes n'étant toujours pas couvertes, malgré l'approche de la date limite du 31 octobre 1990 (
30
), et l'organisme compétent, Didagep, n'utilisait pas les fichiers partiellement complets pour effectuer des vérifications avant de payer les aides, et iii) seulement 499 contrôles sur place avaient été effectués dans l'ensemble du pays au cours de la période concernée, alors que les règles communautaires applicables prévoyaient un contrôle de 5 % des demandes d'aides (
31
). Étant donné que la situation en Grèce ne présentait pas les garanties imposées par le FEOGA, la Commission a décidé de procéder à une déduction forfaitaire de 10 % sur le montant des aides payées à ce titre pour l'exercice financier en cause, soit 981233150 DR (
32
).
Argumentations des parties
12.
Le gouvernement hellénique demande l'annulation de la décision dans la mesure où elle porte sur les restitutions à l'exportation pour les aliments pour bétail et sur les aides à la production d'huile d'olive (
33
), ainsi que la condamnation de la Commission aux dépens, tandis que la Commission conclut au rejet de ces demandes. Les principaux moyens du gouvernement hellénique sont résumés ci-après aux points 13 et 14. Le détail de son argumentation, ainsi que les arguments de la Commission (laquelle ne répond malheureusement pas sur tous les points), sont exposés, lorsque cela est nécessaire, dans le cadre de l'analyse qui suit (points 15 et suivants).
I — Aliments pour bétail
13.
Le gouvernement hellénique demande l'annulation de la décision en ce qui concerne ses dépenses en matière d'aliments pour bétail, en invoquant des erreurs de fait et de droit qu'aurait commises la Commission, ainsi qu'un détournement de pouvoir de la part de celle-ci. Le gouvernement hellénique soutient en particulier:
i)
que la Commission a, à tort, tenu compte d'informations qui n'ont été connues qu'après la date à laquelle les comptes auraient dû être apurés (c'est-à-dire après le 31 décembre 1991);
ii)
que la Commission a omis d'indiquer concrètement quels étaient les liens entre le KYDEP et les exportations d'aliments pour bétail et de préciser le niveau de prix qui aurait prévalu en l'absence de l'intervention alléguée du KYDEP;
iii)
que l'État hellénique avait cessé d'avoir la moindre relation privilégiée avec le KYDEP pendant la période litigieuse, ce qui serait prouvé par sa mise en liquidation, intervenue sans qu'il ait eu recours à l'État pour payer les dettes qu'il avait accumulées. Si la direction du KYDEP pensait qu'une telle relation existait toujours, cette impression était fausse;
iv)
que la motivation de la décision est insuffisante dans la mesure où la Commission a refusé le paiement de la totalité du montant des dépenses déclarées au titre des restitutions à l'exportation.
II — Aides à la production d'huile d'olive
14.
Le gouvernement hellénique demande l'annulation de la décision en ce qui concerne ses dépenses en matière d'aides à la production d'huile d'olive, en invoquant la violation des dispositions applicables du droit communautaire, une insuffisance de motivation, des erreurs de fait ou d'application des règles comptables et la violation du principe de la sécurité juridique. Le gouvernement hellénique soutient en particulier:
i)
que la législation pertinente ne permet pas le refus d'une proportion arbitraire des dépenses;
ii)
que la Commission a omis d'indiquer les pertes qui auraient été évitées si les producteurs avaient été soumis à des vérifications appropriées ou si le casier oléicole ou les fichiers informatisés avaient été pleinement établis;
iii)
que l'absence d'établissement du casier dans les délais était due à une impossibilité objective qui a fait l'objet d'une correspondance suivie et d'une coopération avec la Commission, et que le retard n'était que partiel en ce qui concerne les fichiers informatisés;
iv)
que l'insuffisance du nombre de contrôles effectués par l'agence de contrôle a été compensée par les contrôles effectués par les directions départementales du ministère de l'Agriculture;
v)
que l'agence de contrôle est un organisme communautaire plutôt qu'un organisme national, et que ses carences éventuelles ne peuvent pas être imputées à l'État hellénique.
Analyse
15.
Nous formulerons tout d'abord quelques remarques préliminaires à propos de la charge de la preuve dans le cadre d'un recours en annulation formé par un État membre contre une décision de la Commission relative à l'apurement des comptes FEOGA. Dans l'affaire Pays-Bas/Commission, la Cour a défini cette charge comme suit (
34
):
« ... la Commission est tenue non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'irrégularité des données transmises par les États membres, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des chiffres communiqués par les administrations nationales. Cet allégement de l'exigence de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que ... c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission. »
16.
Il s'ensuit que la Commission est en droit de tirer des conclusions raisonnables des informations dont elle dispose et qui lui ont été fournies par les États membres ou qu'elle a acquises grâce à ses propres investigations. La Cour n'annulera pas une décision de la Commission refusant le remboursement de dépenses déclarées sur la base d'une affirmation en sens contraire d'un État membre, ni même en se fondant sur des doutes nés des éléments de preuve produits par un État membre. Conformément au principe actori incumbit probado (
35
), l'État membre qui s'estime lésé doit prouver, avec à tout le moins un degré raisonnable de certitude (
36
), que la Commission s'est trompée.
I — Aliments pour bétail
i) Informations reçues après le 31 décembre 1991
17.
La Commission a fondé ses conclusions relatives à la poursuite de la relation entre le KYDEP et l'État hellénique sur des informations obtenues au cours d'une visite d'inspection effectuée du 1er au 4 juin 1992 au siège du KYDEP et au ministère de l'Agriculture hellénique. Dans ses mémoires, la Commission a indiqué que les autorités helléniques n'avaient autorisé de telles visites qu'après le 14 mai 1991; jusqu'à cette date, le refus d'une telle autorisation, opposé à la Commission malgré ses droits d'inspection, avait constitué une cause majeure du refus de rembourser diverses dépenses effectuées par le KYDEP. Lors d'un entretien avec les inspecteurs de la Commission, le directeur général du KYDEP a déclaré que l'État hellénique n'était pas intervenu sur le marché des aliments pour bétail après 1988; toutefois, comme le KYDEP n'avait reçu aucun document officiel confirmant ce changement de politique, il avait continué sa pratique consistant à vendre en dessous du prix de revient et avait, par conséquent, inévitablement accumulé de nouveaux déficits. Une lettre du 9 novembre 1990 du ministre au KYDEP, qui sera examinée plus en détail ci-après, a entraîné l'arrêt de cette pratique le 16 novembre 1990, après la fin de l'exercice financier 1990 du FEOGA.
18.
Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, l'article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70 (
37
) prévoit que les comptes section « garantie » des États membres sont apurés, sur la base des documents transmis par ceux-ci, avant la fin de l'année qui suit l'exercice financier en question. Toutefois, depuis les années 70, on a constaté qu'il était impossible d'apurer les comptes dans le délai prévu, en grande partie à cause de la nécessité de vérifier les informations fournies. La Cour a clairement indiqué que les éléments de preuve obtenus par la Commission après la date limite théorique d'apurement ne devaient en principe pas être écartés:
« Les autorités nationales ayant la responsabilité de vérifier si les conditions d'engagement des dépenses imposées par le droit communautaire sont réunies, un contrôle par les services de la Commission ne peut s'opérer que par sondage. Ce mécanisme de contrôle intermittent étant inhérent au système, il est possible que des irrégularités soient découvertes longtemps après les faits qui en sont à la base. Tant que les comptes ne sont pas dûment apurés, la Commission est obligée, en vertu de l'article 2 du règlement n° 729/70, d'écarter la prise en charge par le FEOGA des restitutions qui n'ont pas été accordées selon les règles communautaires. Cette obligation ne disparaît pas du seul fait que l'apurement âes comptes intervient après l'expiration du délai prévu par l'article 5 du même règlement. A défaut de toute sanction attachée à l'inobservation de ce délai, celui-ci ne peut être considéré, compte tenu de la nature de la décision d'apurement des comptes dont l'objet essentiel est de s'assurer que les dépenses engagées par les autorités nationales l'ont été selon les règles communautaires, que comme un délai d'ordre, sous réserve de l'atteinte aux intérêts d'un État membre. » (
38
)
19.
A la lumière de cet exposé du droit et compte tenu du refus d'accès au KYDEP opposé à la Commission jusqu'au milieu de l'année 1991, nous estimons qu'il y a lieu de rejeter l'argument du gouvernement hellénique, selon lequel la Commission n'était pas en droit de tenir compte des éléments de preuve obtenus au cours de son inspection de 1992.
ii) Absence d'indication des effets de l'action du KYDEP
20.
Selon le gouvernement hellénique, la motivation de la décision est insuffisante, étant donné que la Commission aurait dû établir: a) le lien entre la politique du KYDEP et les exportations d'aliments pour bétail; b) le niveau probable des prix des aliments pour bétail en l'absence d'une telle intervention; et c) le niveau probable des dépenses qui auraient été effectuées au titre des restitutions à l'exportation en l'absence d'une telle intervention. Toutefois, la Cour ne s'est guère montrée favorable à de tels arguments dans sa jurisprudence. Dans l'affaire Royaume-Uni/Commission, elle a déclaré que « les décisions d'apurement des comptes n'exigent pas une motivation détaillée, dans la mesure où le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaît donc la raison pour laquelle la Commission estime ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux » (
39
).
21.
Premièrement, la longue série d'affaires relatives à l'impact des activités du KYDEP sur les comptes annuels présentés par le gouvernement hellénique remonte à la date de l'adhésion de la République hellénique à la Communauté. Les préoccupations exprimées à maintes reprises par la Commission et les arrêts de la Cour relatifs à la nature fondamentalement inchangée du comportement du KYDEP démontrent clairement que le gouvernement hellénique devait nécessairement être conscient de leurs implications pour les années futures. Deuxièmement, il est évident que la Commission a discuté de ses constatations avec les autorités helléniques, puisque le rapport de synthèse montre que celles-ci ont demandé une réserve positive, qui a été refusée. Dans le rapport de la visite d'inspection effectuée du 1er au 4 juin 1992, la Commission présente des données relatives aux déficits subis par le KYDEP sur ses opérations en matière d'aliments pour bétail, comprenant les frais administratifs et autres du KYDEP, et ces données établissent sans doute possible que celui-ci vendait en dessous du prix de revient.
22.
En ce qui concerne le lien entre ces ventes en dessous du prix de revient et les dépenses effectuées par la République hellénique au titre des restitutions à l'exportation d'aliments pour bétail, la Commission indique que les déficits subis par le KYDEP étaient beaucoup plus élevés que les montants déclarés au FEOGA au titre des restitutions à l'exportation. La Commission conclut que, sans l'intervention complémentaire du KYDEP, les aliments pour bétail grecs n'auraient pas pu être exportés vers des pays tiers, même en bénéficiant des aides communautaires à l'exportation. La Cour a indiqué, à nouveau dans l'affaire Royaume-Uni/Commission, que, dans de telles circonstances, il appartenait à l'État membre de démontrer l'exactitude de son point de vue:
« ... lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission » (
40
).
Dans le contexte de la présente affaire, dès lors qu'il est établi que le KYDEP intervenait sur le marché des aliments pour bétail en diminuant artificiellement les prix, il appartient au gouvernement hellénique de tenter de démontrer, sur la base du prix qui aurait prévalu en l'absence d'une telle intervention, que cela n'a pas affecté le niveau des exportations et, par conséquent, celui des dépenses effectuées au titre des restitutions à l'exportation. Le gouvernement hellénique n'a pas expressément tenté de faire cela. Toutefois, et bien qu'il ne l'ait pas fait dans les délais convenus, il s'est conformé à la demande, faite à l'audience par la Cour, de fournir des copies de deux documents officiels confidentiels (
41
), qui seront examinés plus en détail ci-après, et dont l'un est pertinent aux fins de cette question. En l'absence de toute explication de ces documents de la part du gouvernement hellénique et même, à cause de leur arrivée tardive, de toute possibilité de poser des questions aux parties à leur sujet, nous sommes amené à interpréter leur portée de notre propre initiative. L'un des documents, une décision du 27 août 1990, comporte des références à plusieurs décisions antérieures qui n'ont pas été produites, ce qui ajoute encore à l'obligation qui incombe déjà au gouvernement hellénique d'expliquer en termes non équivoques la nature, l'étendue et l'objet de ses interventions sur le marché par l'intermédiaire du KYDEP. Cette décision spécifie les prix que le KYDEP doit pratiquer à partir du 1er septembre 1990 pour la vente de certaines céréales fourragères soit directement aux fermiers grecs, soit aux entreprises productrices d'aliments pour bétail, en ce qui concerne les aliments destinés exclusivement au marché grec. Il ressort de manière évidente des prix spécifiés, dont la Commission avait connaissance, et de l'analyse, effectuée par la Commission, des prix d'achat des céréales et des frais de gestion et autres du KYDEP, que cette décision impliquait inévitablement que celui-ci vende à perte (
42
). Toutefois, la décision vise à établir un régime différent pour la vente de céréales aux producteurs d'aliments pour bétail en ce qui concerne les aliments destinés aux marchés à l'exportation. Le KYDEP devait effectuer de telles ventes au prix de revient, compte tenu de ses propres frais de gestion, de transport et autres.
23.
Il semble que, par cette décision, les autorités helléniques aient voulu réserver un traitement séparé à l'exportation d'aliments pour bétail, probablement afin d'assurer le respect formel des exigences relatives aux restitutions à l'exportation (
43
), tout en continuant à intervenir massivement sur le marché national des aliments pour bétail. Toutefois, nous ne pensons pas que cela mette en cause d'une manière quelconque la décision de la Commission. En effet, le nouveau document, à supposer qu'il ait une incidence, tend à étayer la décision. Premièrement, les détails de cette décision politique ont été dissimulés à la Commission (vraisemblablement parce qu'elle confirme le rôle de l'État, qui donnait instruction de vendre en dessous du prix de revient sur le marché national), de sorte que la Commission n'aurait pas pu avoir connaissance de la tentative d'assainir les activités du KYDEP à l'exportation.
24.
Deuxièmement, le gouvernement hellénique n'a apporté aucune preuve d'une tentative antérieure au 1er septembre 1990 d'opérer une telle distinction entre le marché national et le marché à l'exportation, et nous en déduisons par conséquent que la décision du 27 août 1990 constituait à cet égard une innovation. Ainsi, quelle que soit la portée de la politique mise en vigueur par cette décision, la Commission a eu raison de conclure, pour les huit mois et demi précédents de l'exercice 1990, que la politique de vente en dessous du prix de revient suivie par le KYDEP affectait directement le régime des restitutions à l'exportation.
25.
Troisièmement, il ne ressort pas des éléments de preuve disponibles que la décision du 27 août 1990 ait purgé les exportations grecques d'aliments pour bétail des vices qui ont conduit la Commission à refuser le remboursement des dépenses au titre des restitutions à l'exportation. Il n'a été fait état d'aucune mesure adoptée pour assurer que les céréales vendues en dessous du prix de revient pour le marché national aux producteurs d'aliments pour bétail ne soient pas détournées au profit des exportations. On ne sait pas si des règles ont été instaurées pour empêcher un subventionnement croisé des ventes à l'exportation des producteurs au moyen de leurs activités nationales subventionnées. De manière plus générale, l'aide accordée aux producteurs grecs d'aliments pour bétail en ce qui concerne leurs ventes sur le marché national a pu leur permettre de poursuivre leurs activités dans des circonstances où, sans cela, d'autres producteurs communautaires auraient eu sur eux un avantage concurrentiel, de sorte que le maintien de leur capacité d'exporter et de bénéficier de restitutions à l'exportation a peut-être dépendu de ce soutien sur le marché national. Il s'agit là évidemment de problèmes classiques découlant de la segmentation des marchés. Nous voudrions ajouter que, indépendamment de l'illégalité manifeste de l'aide accordée par les autorités helléniques en ce qui concerne le marché national, toute tentative d'empêcher l'exportation de produits d'alimentation pour bétail subventionnés (ce qui, comme nous l'avons vu, serait essentiel pour garantir que le marché national et le marché à l'exportation demeurent distincts) serait contraire aux règles communautaires qui interdisent les restrictions à l'exportation.
26.
Selon nous, bien que l'accès à une partie importante des informations pertinentes relatives à la politique des autorités helléniques lui ait été refusé, il est clair que c'est à juste titre que la Commission a conclu que la politique du KYDEP consistant à vendre des céréales en dessous de leur prix de revient avait eu un effet préjudiciable sur le régime des restitutions à l'exportation.
iii) La relation entre le KYDEP et l'État hellénique
27.
Le gouvernement hellénique soutient que, pendant la période pertinente, il n'a pas eu avec le KYDEP de liens semblables à ceux qui ont été identifiés dans la jurisprudence antérieure. Si la direction du KYDEP a cru que l'État hellénique continuerait à couvrir les déficits causés par les ventes effectuées en dessous du prix de revient, elle s'est trompée. Cela est démontré par le fait que le KYDEP a été mis en liquidation en 1993 et qu'il n'a pas eu recours à l'une des deux procédures possibles pour la récupération des créances envers l'État, comme cela aurait été le cas si celui-ci avait garanti ses pertes.
28.
Il n'est pas contesté que le KYDEP vendait les aliments pour bétail en dessous du prix de revient au cours de la période en question. Comme nous l'avons déjà signalé, le directeur général du KYDEP a déclaré à la Commission que l'État hellénique avait cessé d'intervenir sur le marché des aliments pour bétail après 1987. Le gouvernement hellénique a également produit une lettre du 24 janvier 1991 du KYDEP au ministre de l'Agriculture, par laquelle il reconnaissait n'avoir reçu aucune somme pour de telles interventions depuis 1988. Toutefois, aucun document officiel n'a mis fin à l'accord précédent, et le KYDEP a poursuivi ses pratiques d'intervention antérieures. Étant donné ce fait, la Commission était en droit de soupçonner que, sans fournir une garantie en bonne et due forme, le gouvernement hellénique continuait de contrôler de manière informelle les opérations du KYDEP.
29.
Le fait que le KYDEP a finalement été mis en liquidation en 1993, à la demande de la Banque agricole de Grèce, ne contredit en rien le point de vue de la Commission à propos de ses activités en 1990. En outre, puisque les actifs du KYDEP étaient très loin d'être suffisants pour couvrir ses pertes, l'effacement de ses dettes envers une banque appartenant à l'État a eu pour conséquence que celui-ci a absorbé les coûts de ses interventions massives sur le marché — soit en fin de compte le même effet que celui d'une ligne budgétaire directe de l'État en faveur du KYDEP ou d'une garantie de l'État pour les emprunts du KYDEP auprès d'une banque d'État.
30.
En toute hypothèse, il y a des preuves directes de l'implication de l'État dans les activités du KYDEP. Le premier élément est une loi adoptée par le Parlement hellénique en février 1992 (
44
), dont l'article 32 prévoit le versement par l'État de sommes importantes aux organisations coopératives responsables de certains produits agricoles, comprenant les aliments pour bétail, pour les activités de l'année 1989 et de plusieurs années antérieures. Cette loi concerne par conséquent la totalité de l'exercice financier 1989 du FEOGA (pour lequel la réserve négative sur les aliments pour bétail a été rendue définitive par la décision d'apurement de 1990); si elle s'applique sur la base des années civiles (
45
), elle affecte aussi une partie de l'exercice financier 1990, qui a commencé le 16 octobre 1989.
31.
Dans une lettre du 25 septembre 1992 à la Commission, le gouvernement hellénique a soutenu que cette disposition prévoyant que l'État prendrait à sa charge certaines des dettes du KYDEP devait être interprétée comme étant subordonnée à la condition que le KYDEP soit considéré comme viable (
46
). Toutefois, nous ne voyons pas comment, à supposer que cette aide d'État ait effectivement été subordonnée à l'hypothèse de la viabilité à long terme du KYDEP, cela la priverait de son caractère d'aide à la politique de ventes en dessous du prix de revient suivie par le KYDEP. Après tout, le fait de disposer de l'aide était un élément important des chances du KYDEP de survivre malgré la poursuite d'une politique sans cela économiquement téméraire sur le marché des céréales.
32.
Le rapport de la Commission sur la visite d'inspection effectuée auprès du KYDEP du 1er au 4 juin 1992 mentionne également une lettre du ministre de l'Agriculture hellénique au KYDEP, qui a abouti à ce que celui-ci cesse ses interventions sur le marché à partir du 16 novembre 1990. Le gouvernement hellénique a produit, avant l'audience, une copie de cette lettre, conformément à une demande de la Cour (
47
). Dans la lettre, qui est datée du 9 novembre 1990, le ministre informait le KYDEP de l'abrogation partielle, par la Banque nationale de Grèce, de deux de ses décisions, celle du 27 août 1990 et celle du 26 juillet 1990. La première décision citée concernait les prix de vente des céréales imposés par la Banque nationale de Grèce, qui devaient être remplacés par des prix libres (c'est-à-dire des prix de marché). La seconde mettait fin à la pratique consistant à couvrir les déficits causés au KYDEP par l'importation de céréales (et implicitement par leur vente ultérieure en dessous du prix de revient).
33.
En réponse à une demande de la Cour à l'audience, l'agent du gouvernement hellénique a déclaré que celui-ci produirait les textes des décisions précédentes de la Banque nationale de Grèce dans un délai de trois semaines à compter de l'audience. Ces textes ont finalement été produits une semaine après l'expiration de ce délai. Comme nous l'avons déjà indiqué, ils sont décrits comme des décisions de la Commission des prix et des revenus, plutôt que comme des décisions de la Banque nationale de Grèce, mais il s'agit clairement, en toute hypothèse, de décisions d'un organisme étatique. Nous avons déjà exposé le contenu de la décision du 27 août 1990, dont il ressort clairement que l'État a dicté la politique du KYDEP consistant à vendre en dessous du prix de revient les céréales fourragères sur le marché national grec au cours de la période postérieure au 1er septembre 1990. En outre, la décision établit que le KYDEP n'était pas tenu, pendant une période de six mois après la date de la décision, de payer des intérêts sur ses emprunts destinés à financer ses achats de céréales, et elle confère au ministre de l'Agriculture le pouvoir d'adopter de nouvelles mesures aux fins de sa mise en oeuvre.
34.
L'autre décision, celle du 26 juillet 1990, prévoit expressément que le ministre de l'Agriculture couvrira, jusqu'à un maximum de 2400000 DR, les dettes causées au KYDEP par les importations de céréales fourragères destinées à faire face aux besoins du marché grec du 1er juin 1990 au 31 décembre 1990, et autorise le ministre à adopter de nouvelles mesures aux fins de sa mise en œuvre.
35.
Même si cette preuve de l'intervention de l'État hellénique concerne moins de quatre mois d'activité du marché, sa combinaison avec la loi précitée de 1992 et avec la poursuite par le KYDEP, tout au long de la période en question, de sa pratique de ventes en dessous du prix de revient, suffit à justifier la conclusion de la Commission selon laquelle le KYDEP est resté dépendant de l'État hellénique et agissait pour celui-ci lorsqu'il intervenait sur le marché des aliments pour bétail.
iv) Le montant de la correction financière
36.
Le gouvernement hellénique soutient que la Commission n'aurait pas dû refuser le paiement de la totalité du montant des dépenses déclarées au titre des restitutions à l'exportation. En fait, il prétend qu'il aurait dû être remboursé à concurrence du montant des restitutions forfaitaires à l'exportation qu'il aurait dû payer pour faire coïncider les prix (inférieurs au prix de revient) des aliments pour bétail grecs avec les prix (plus bas) qui prévalaient sur les marchés mondiaux; la Commission n'aurait dû exclure que la proportion des restitutions forfaitaires à l'exportation, qui, si elle avait été payée, aurait contribué à financer le coût des ventes du KYDEP en dessous du prix de revient.
37.
Le point de vue de la Commission à cet égard est exposé dans le rapport de sa visite d'inspection effectuée du 1er au 4 juin 1992 et est en substance semblable au point de vue résumé comme suit dans le rapport d'audience de l'affaire Grèce/Commission (
48
):
« ... la Commission est d'avis que, pour les céréales fourragères, caractérisées par une élasticité de la demande en raison du prix très élevé, l'impact de cette diminution très considérable du prix de revient des aliments [causée par l'intervention du KYDEP] est tel que dans une situation normale, sans aucune aide nationale, c'est-à-dire à un prix nettement plus élevé, ces produits n'auraient pas pu être exportés. Or, des déclarations des dépenses introduites par la Grèce, il ressortirait que cet État membre est un exportateur important d'aliments composés. Étant donné que la charge financière créée lors de ces exportations serait le résultat exclusif de cette intervention dans le coût du produit, le FEOGA ne pourrait pas prendre en charge les restitutions octroyées ... pour ces aliments. »
38.
La Cour s'est ralliée au point de vue défendu par la Commission dans cette affaire (
49
). Il s'ensuit que le remboursement des paiements effectués au titre des restitutions à l'exportation doit être entièrement refusé lorsque l'aide nationale permet à des produits agricoles qui, sans cela, ne seraient pas compétitifs, de franchir le seuil de prix qui sépare les produits capables d'entrer en concurrence sur les marchés mondiaux (avec l'aide des restitutions communautaires à l'exportation) de ceux qui ne le sont pas. Si le lien direct entre les ventes en dessous du prix de revient du KYDEP et les exportations grecques d'aliments pour bétail a peut-être été atténué après le 1er septembre 1990 (en admettant, ce qui n'est pas prouvé, que la décision grecque du 27 août 1990 ait entraîné une séparation effective du marché national et du marché à l'exportation), les avantages concurrentiels indirects que le subventionnement du marché national apportait aux producteurs grecs d'aliments pour bétail signifiaient que, même pour cette période, la Commission était en droit de conclure que l'État hellénique les aidait à franchir le seuil de prix nécessaire. Il y a dès lors lieu de rejeter l'argumentation en sens contraire présentée par le gouvernement hellénique.
II — Aides à la production d'huile d'olive
i) Pouvoir de procéder à une correction forfaitaire
39.
Selon le gouvernement hellénique, la législation communautaire ne permet pas de déduire des sommes déterminées arbitrairement des montants déclarés par les États membres aux fins d'un remboursement par le Fonds. La Commission répond que la totalité du montant déclaré peut être refusée lorsque les dépenses ont été engagées d'une manière non conforme au droit communautaire. Lorsqu'elle ne déduit qu'une proportion du montant déclaré, correspondant à une évaluation du risque pour le Fonds, cela constitue une tentative d'éviter de pénaliser excessivement les États membres pour leurs carences de contrôle.
40.
Selon nous, le point de vue de la Commission est étayé par le texte des articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, précités, du règlement n° 729/70, ainsi que par la jurisprudence constante de la Cour. Dans l'affaire Royaume-Uni/Commission, la Cour a déclaré que, « dans l'hypothèse où il se révélerait impossible d'établir avec certitude la mesure dans laquelle une mesure nationale incompatible avec le droit communautaire a provoqué une augmentation des dépenses figurant sur un poste budgétaire du FEOGA, la Commission n'a d'autre choix que de refuser le financement de la totalité des dépenses en question » (
50
). Après avoir déclaré qu'il appartenait à l'État membre concerné de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (
51
), la Cour a poursuivi en ces termes:
« Les mêmes considérations sont valables dans le cas où, comme en l'espèce, la Commission, au lieu de rejeter la totalité des dépenses concernées par l'infraction, s'est efforcée d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs fondés sur une appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction. Dans un tel cas, la charge de prouver que ces calculs ne sont pas exacts incombe à l'État qui demande l'annulation du refus de financement. » (
52
)
41.
Le mode de calcul utilisé par la Commission dans cette affaire était plus précis que celui qui est en cause en l'espèce et qui a été mis au point pour les situations dans lesquelles le manque de contrôles réels ainsi que l'absence consécutive de données fiables empêchent d'effectuer des calculs détaillés du risque. Le même principe est néanmoins applicable: lorsque la Commission s'efforce de quantifier, par quelque moyen que ce soit, la perte réelle ou probable qu'une infraction aux règles communautaires a causée au Fonds, c'est à l'État membre qu'incombe la charge de la preuve de l'inexactitude de son évaluation. Il n'y a pas d'objection de principe à ce que la Commission cherche à quantifier, avec une exactitude plus ou moins grande, de telles pertes.
42.
La pratique consistant à effectuer des corrections forfaitaires n'est pas nouvelle. La Commission la suit depuis de nombreuses années et a reçu à cet égard l'approbation tacite de la Cour. Dans l'affaire Italie/Commission (
53
), par exemple, la Cour a implicitement traité comme légitime une décision de la Commission d'effectuer une correction forfaitaire de 2 % des dépenses d'aides à la transformation en aliments pour bétail de lait écrémé en poudre, au motif que les autorités italiennes s'étaient abstenues de fournir la preuve du pourcentage de pertes réelles de lait écrémé en poudre au cours du processus de transformation. Dans une autre affaire opposant l'Italie à la Commission (
54
), la Cour a examiné sans formuler d'objections une réduction forfaitaire de 5 % du montant remboursé au titre d'un poste budgétaire du FEOGA; enfin, dans l'affaire Irlande/Commission (
55
), la Cour a implicitement admis la possibilité d'une déduction de 2 % sur les dépenses pertinentes. Il n'apparaît pas que la déduction d'un pourcentage forfaitaire ait été expressément attaquée. Après tout, les pourcentages utilisés représentent une sanction modeste pour les États membres en comparaison avec la sanction ultime consistant à refuser la totalité des dépenses en question. Selon nous, le rapport du groupe interservices constitue une tentative équilibrée et équitable en vue de l'adoption de critères indiquant la mesure dans laquelle les manquements des États membres aux règles communautaires font courir un risque aux ressources de la Communauté.
ii) Absence d'indication des pertes
43.
Selon le gouvernement hellénique, la Commission a omis de quantifier de manière appropriée les pertes causées par la noninstauration d'un système adéquat de contrôles en matière de production d'huile d'olive. Il résulte de l'absence d'un tel système, comprenant le casier oléicole, les fichiers informatisés et des contrôles réguliers, que la Commission n'était pas en possession de données fiables à partir desquelles elle aurait pu calculer avec exactitude le niveau probable des pertes. Les propositions du groupe interservices de la Commission, résumées ci-dessus, prévoient une telle hypothèse, et les critères que le groupe a pris en compte pour mettre en oeuvre ces propositions n'ont pas eux-mêmes été critiqués. Il s'ensuit que, si le gouvernement hellénique n'établit pas que les conditions publiées d'une déduction de 10 % n'étaient pas remplies, il y a lieu de considérer la motivation de la décision comme suffisante.
iii) Retards dans l'établissement du casier oléicole et des fichiers informatisés
iv) Contrôles effectués par l'agence de contrôle
44.
Il est préférable d'examiner conjointement ces arguments: comme nous l'avons déjà indiqué, la Commission justifie la déduction de 10 % des montants déclarés aux fins du remboursement des aides à la production d'huile d'olive en se fondant sur des carences affectant l'ensemble du système de contrôle ou des éléments essentiels destinés à assurer la régularité des dépenses. De telles carences doivent être de nature à faire courir au Fonds un « risque élevé de pertes généralisées ». Le gouvernement hellénique fait valoir que les obstacles rencontrés lors de la préparation du casier oléicole ont été tels qu'il était objectivement impossible de satisfaire aux exigences imposées par le règlement n° 154/75 (
56
). Il soutient que les fichiers informatisés relatifs à la culture des olives étaient partiellement complets et ont été utilisés par l'agence d'État Didagep, chargée d'accorder les aides. Il fait également valoir que l'insuffisance du nombre de contrôles effectués par l'agence de contrôle a été compensée par un nombre suffisant de contrôles (1534) de la part des directions départementales du ministère de l'Agriculture.
45.
En ce qui concerne le casier oléicole, le gouvernement hellénique a, par une lettre datée du 28 décembre 1988 (trois jours avant l'expiration du délai de mise en œuvre), présenté à la Commission un programme d'essais en vue de son établissement. Il y a eu ensuite entre le gouvernement hellénique et la Commission un échange de correspondance relatif aux moyens de résoudre ces problèmes, ce qui a abouti à la proposition par la Commission, le 21 juin 1991, d'une opération pilote pour l'exécution de laquelle un appel d'offres a été publié le 22 avril 1992 (
57
). La Commission soutient que, alors qu'elle a tenté de l'aider à élaborer le casier, le gouvernement hellénique n'avait pas de plan réaliste en ce sens au cours de la période pertinente et s'est montré négligent dans son approche du projet. Le gouvernement hellénique n'a pas indiqué de manière concrète la nature des obstacles prétendument insurmontables auxquels il aurait été confronté lors de l'établissement du casier. En toute hypothèse, le fait que la Commission s'est efforcée de l'assister dans ses efforts tardifs pour se conformer à ses obligations ne signifie pas qu'elle ait implicitement reconnu le caractère excusable du non-respect de celles-ci, ni que la Cour soit empêchée de constater une telle reconnaissance.
46.
En ce qui concerne les contrôles effectués par l'agence de contrôle pour les producteurs associés, il est évident que les 1534 contrôles effectués par les directions départementales du ministère de l'Agriculture sont dénués de pertinence. Ces contrôles concernent les producteurs indépendants et, s'il est possible qu'ils satisfassent à l'exigence imposée par l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3061/84 (
58
), tel que modifié, d'une proportion de contrôles de 4 % par l'État membre concerné, dans les cas où le casier oléicole n'est pas établi, ils ne peuvent avoir d'incidence sur le caractère suffisant du contrôle des demandes des producteurs associés. Le gouvernement hellénique n'a donc pas apporté d'éléments de preuve de nature à mettre en doute les motifs de la décision de la Commission à cet égard: le caractère insuffisant du contrôle purement documentaire de 5 % des demandes d'aides émanant des organisations de producteurs (article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84 (
59
); article 4, paragraphe 2, du règlement n° 3061/84) et le nombre insuffisant (499) des contrôles autres effectués par l'État via l'agence de contrôle (article 14, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2261/84).
47.
Le gouvernement hellénique soutient que les fichiers informatisés étaient partiellement complets (47 % de fichiers complets pour l'exercice financier 1990), qu'ils ont été utilisés par Didagep et que les contrôles supplémentaires effectués par les directions départementales du ministère de l'Agriculture ont permis de remédier aux lacunes. Toutefois, il n'a produit aucune preuve à l'appui de ces deux dernières affirmations. L'équipe d'inspection de la Commission a remarqué que certaines régions importantes n'étaient absolument pas représentées dans les fichiers et que ceux-ci, dans l'état où ils se trouvaient, ne pouvaient pas être consultés par le personnel de Didagep (
60
). Nous avons déjà vu que la Commission avait estimé insuffisante la proportion de contrôles pour les oléiculteurs associés, et le gouvernement hellénique n'a pas montré en quoi les directions départementales, qui n'étaient chargées que des producteurs indépendants, auraient pu compenser cette insuffisance ou compenser l'absence d'utilisation des fichiers informatisés en ce qui concerne les producteurs associés.
48.
Le point de vue de la Commission sur cette question pourrait poser un problème qui n'a pas été soulevé par le gouvernement hellénique. L'article 11 du règlement n° 3061/84, tel que modifié (
61
), prévoit pour la constitution des fichiers informatisés un délai expirant le 31 octobre 1990, donc après la fin, le 15 octobre 1990, de l'exercice financier 1990. La Commission est-elle en droit d'invoquer la prétendue violation d'une obligation qui ne s'était pas « cristallisée »? On voit mal comment elle aurait pu former un recours au titre de l'article 169 du traité instituant la Communauté européenne afin de faire respecter l'obligation avant l'expiration du délai, bien qu'il puisse être permis d'agir avant cette date pour faire respecter l'obligation connexe d'utiliser aux fins des contrôles les données provenant des fichiers informatisés tels qu'établis. En toute hypothèse, nous voudrions faire observer que, lorsqu'elle apure les comptes FEOGA, la Commission ne joue pas le même rôle que lorsqu'elle agit pour assurer le respect du droit communautaire, par exemple au titre des articles 169 et 171, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne. Dans le premier cas, elle ne jouit pas du même pouvoir d'appréciation que dans le second et doit agir dans le but de protéger le Fonds de pertes probables causées par le non-respect des règles communautaires (
62
). La Commission était donc en droit de conclure que l'absence d'utilisation par Didagep des données disponibles dans les fichiers informatisés et le fait que, alors que la date d'expiration du délai approchait, l'État hellénique n'avait pas établi un système de fichiers informatisés qui serait complet pour cette date, révélaient une lacune supplémentaire du système de contrôle prévu.
49.
C'est en fin de compte la combinaison des facteurs invoqués qui nous convainc qu'il y a lieu de confirmer l'appréciation de la Commission. L'attitude léthargique des autorités helléniques en matière de contrôles sur place, de constitution du casier oléicole et de mise en place des fichiers informatisés montre qu'il y avait des problèmes à tous les niveaux du système de contrôle, dans une mesure qui permettait à la Commission de conclure qu'il était satisfait aux critères exigeants requis pour permettre une déduction de 10 % sur les dépenses déclarées par le gouvernement hellénique en ce qui concerne les aides à la production d'huile d'olive. En l'absence de tout système de contrôle cohérent, il était raisonnable de conclure que le Fonds était exposé à un risque élevé de pertes généralisées. Les faits constatés par la Commission montrent que le gouvernement hellénique n'a pas respecté l'obligation générale, découlant de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne et du règlement n° 729/70 (
63
), ainsi que des dispositions plus détaillées de la législation communautaire en matière de production d'huile d'olive, de mettre en place un système de contrôle cohérent (
64
).
v) Le statut de l'agence de contrôle
50.
Le gouvernement hellénique soutient que l'agence de contrôle est un organisme communautaire plutôt qu'un organisme national et que ses carences éventuelles ne peuvent pas être imputées à l'État hellénique.
51.
Ce sont principalement les États membres qui doivent veiller à la mise en oeuvre de l'organisation commune des marchés agricoles et du nécessaire contrôle de cette mise en œuvre. Cela ressort de manière évidente de l'économie du règlement n° 729/70 (
65
) et la Cour l'a confirmé à maintes reprises. Dans l'affaire Danemark/Commission, par exemple, elle a déclaré ce qui suit:
« ... il convient de rappeler que la gestion du financement FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, établi sur la confiance, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer » (
66
).
Dans le cas particulier de la production oléicole, il est clair que l'agence de contrôle remplit des fonctions que la législation applicable attribue aux États membres. En outre, il ressort du rapport de la Commission sur sa visite d'inspection auprès de Didagep et de l'agence de contrôle pour l'exercice financier 1990 que cette dernière a été créée par un décret présidentiel hellénique de 1987, qu'elle est placée sous l'autorité du ministère de l'Agriculture hellénique et que ses agents ont le statut de fonctionnaires helléniques.
52.
Il ressort de manière évidente du contexte juridique et factuel que l'agence de contrôle doit être considérée comme un organe de l'État hellénique et que la responsabilité de ses carences incombe à celui-ci.
Conclusion
53.
A la lumière des développements qui précèdent, il y a lieu de rejeter la thèse du gouvernement hellénique, selon laquelle la décision attaquée est nulle. Nous concluons dès lors qu'il n'y a pas lieu d'annuler la décision 93/659/CE de la Commission, du 25 novembre 1993, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « garantie », pour l'exercice financier 1990, dans la mesure où elle concerne la République hellénique.
54.
Il y a lieu de condamner la République hellénique aux dépens.
(
*1
)	Langue originale: l'anglais.
(
1
)	JO L 301, p. 13.
(
2
)	Arrêt du 22 juin 1993, Grèce/Commission (C-56/91, Rec. p. I-3433, point 2 des conclusions).
(
3
)	JO L 94, p. 13.
(
4
)	Article 2, paragraphe 1.
(
5
)	Article 3, paragraphe 1.
(
6
)	Arrêt du 7 février 1979 (11/76, Rec. p. 245, points 8 et 9).
(
7
)	COM(92)PV 1116.
(
8
)	Ces orientations ont été présentées pour approbation à la Commission le 1er juin 1993.
(
9
)	Les orientations parlent de réductions des sommes réclamées aux fins du remboursement des dépenses des États membres; dans la suite des présentes conclusions, de telles corrections seront parfois appelées réductions forfaitaires.
(
10
)	JO L 281, p. 1.
(
11
)	Voir l'article 1er du règlement et son annexe A.
(
12
)	Article 16, paragraphe 2, du règlement.
(
13
)	Deuxième considérant du préambule du règlement (CEE) n° 2746/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, établissant, dans le secteur des céréales, les règles générales relatives à l'octroi des restitutions à l'exportation et aux critères de fixation de leur montant (JO L 281, p. 78); voir également l'article 3 de ce règlement.
(
14
)	Le rôle du KYDEP a été décrit en ces termes par l'avocat général M. Gulmann dans les conclusions qu'il a présentées dans l'affaire Commission/Grèce (arrêt du 7 avril 1992, C-61/90, Rec. p. I-2407, I-2431).
(
15
)	Arrêt du 19 mars 1991, Grèce/Commission (C-32/89, Rec. p. I-1321, point 9); voir également l'arrêt du 30 mai 1991, Commission/Grèce (C-110/89, Rec. p. I-2659).
(
16
)	Arrêts du 12 juillet 1990, Commission/Grèce (C-35/88, Rec. p. I-3125, points 22 à 28), et du 19 mars 1991, Grèce/Commission, précité à la note 15, points 9, 13 et 17.
(
17
)	Arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Grèce, précité à la note 16, points 33 et 37.
(
18
)	Arrêts du 22 juin 1993, Grèce/Commission, précité à la note 2, points 18 à 24, et du 19 mars 1991, Grèce/Commission, précité à la note 15, points 8 à 18.
(
19
)	Arrêts du 12 juillet 1990, Commission/Grèce, précité à la note 16; du 29 novembre 1989, Commission/Grèce (C-281/87, Rec. p. 4015); du 30 mai 1991, Commission/Grèce, précité à la note 15; du 7 avril 1992, Commission/Grèce, précité à la note 14; du 19 mars 1991, Grèce/Commission, précité à la note 15, et du 22 juin 1993, Grèce/Commission, précité à la note 2.
(
20
)	Ce régime a été instauré par l'article 5 du règlement no 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 1966, 172, p. 3025). La présente affaire ne concerne que la production d'olives, et non celle d'huile d'olive en tant que telle. Les termes « producteurs » et « oléiculteurs » sont utilisés de manière interchangeable dans le texte des présentes conclusions pour désigner les personnes exerçant une activité de production d'olives, plutôt que d'huile d'olive.
(
21
)	Règlement du 21 janvier 1975 portant établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (JO L 19, p. 1).
(
22
)	Règlement du 22 décembre 1980 modifiant le règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil portant établissement d'un casier oléicole dans les États membres producteurs d'huile d'olive (JO L 360, p. 15).
(
23
)	Article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant des règles générales relatives à l'octroi de l'aide à la production d'huile d'olive et aux organisations de producteurs (JO L 208, p. 3), mis en œuvre par l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, portant modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (JO L 288, p. 52).
(
24
)	Article 14, paragraphe 4, du règlement n° 2261/84, précité à la note 23, tel que mis en oeuvre par l'article 10, paragraphe 2, du règlement n° 3061/84, précité à la note 23, modifié par l'article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 98/89 de la Commission, du 17 juin 1989, modifiant le règlement (CEE) n° 3061/84 portant modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (JO L 14, p. 14). Précédemment, l'exigence était de 5 % dans tous les cas.
(
25
)	Article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3061/84, précité à la note 23, tel que modifié par l'article 1er, paragraphe 7, du règlement n° 98/89, précité à la note 24.
(
26
)	Ces informations ressortent du rapport d'une visite de contrôle effectuée par la Commission du 4 au 8 novembre 1991 auprès de Didagep et de l'agence de contrôle pour l'exercice 1990.
(
27
)	Précitée à la note 1.
(
28
)	Document VI/119/93.
(
29
)	Paragraphe 4.2.3.1 du rapport de synthèse.
(
30
)	La date limite mentionnée est le 31 octobre 1991, mais cette erreur, qui n'est peut-être qu'une faute de frappe, est sans importance.
(
31
)	Il semble que cette constatation rassemble en un seul énoncé deux problèmes distincts mais liés, qui ne concernent que les producteurs associés. Le premier problème concerne les carences affectant les contrôles sur place que doivent effectuer les organisations de producteurs (article 6, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84, précité à la note 23; article 4, paragraphe 2, du règlement n° 3061/84, précité à la note 23), puisqu'il apparaît que ces organisations estimaient habituellement que le simple examen de documents suffisait à remplir l'exigence des 5 %. Le second problème concerne les carences affectant le système de contrôle de l'État lui-même (article 14, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84) ou la vérification par l'État des opérations de contrôle des organisations de producteurs (article 14, paragraphe 2, du règlement n° 2261/84), l'agence de contrôle n'ayant effectué que 499 de ses propres contrôles au lieu des 2000 prévus. Ces problèmes graves sont examinés séparément dans le rapport d'une visite de contrôle effectuée par la Commission du 4 au 8 novembre 1991 auprès de Didagep et de l'agence de contrôle pour l'exercice 1990.
(
32
)	Rapport de synthèse, paragraphe 4.7.1.1.
(
33
)	A l'audience, le gouvernement hellénique a retiré une autre demande, qui tendait à l'annulation de la décision en ce qui concerne le tabac, parce ce que la décision n'imposait qu'une réserve négative provisoire pour les restitutions à l'exportation dans le secteur du tabac (paragraphe 4.9.2.1. du rapport de synthèse).
(
34
)	Arrêt du 10 novembre 1993 (C-48/91, Rec. p. I-5611, point 17).
(
35
)	L'avocat général M. Mischo a cité ce principe au point 18 des conclusions qu'il a présentées dans l'affaire Italie/Commission (arrêt du 19 février 1991, C-281/89, Rec. p. I-347)
(
36
)	Voir les conclusions présentées par l'avocat général M. Gand dans l'affaire Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Haute Autorité (arrêt du 8 février 1966, 8/65, Rec. p. 1, 17).
(
37
)	Précité à la note 3.
(
38
)	Arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission (349/85, Rcc. p. 169, point 19).
(
39
)	Arrêt du 24 mars 1988 (347/85, Rec. p. 1749, point 60); voir aussi l'arrêt du 27 janvier 1981, Italie/Commission (1251/79, Rec. p. 205).
(
40
)	Arrêt précité à la note 39, point 14.
(
41
)	Ces documents sont décrits de deux manières différentes, comme des décisions de la Commission des prix et des revenus (ce qu'ils sont à la lecture de leur intitulé) et comme des décisions de la Banque nationale de Grèce (ils sont présentés ainsi dans une décision ultérieure qui les a en partie abrogés). En tout état de cause, les références directes au rôle du ministre de l'Agriculture qui figurent dans ces décisions, ainsi que le fait que c'est ce ministre qui a informé le KYDEP de leur abrogation partielle, indiquent qu'elles ont le caractère d'actes de l'État.
(
42
)	Cette analyse figure à la page 5 du rapport précité de la visite d'inspection effectuée par la Commission auprès du KYDEP du 1er au 4 juin 1992.
(
43
)	Cette décision a été prise au cours de la procédure écrite dans l'affaire Grèce/Commission, C-32/89, précitée à la note 15, dans laquelle la Commission a exposé ses objections à l'« assaisonnement » des restitutions à l'exportation au moyen de subventions nationales; voir, en outre, l'examen de cette question dans la section I, iv), ci-après.
(
44
)	Loi n° 2008/1992.
(
45
)	Le rapport de la Commission sur la visite d'inspection de 1992 au KYDEP, dans lequel la loi est examinée, n'éclaircit pas ce point.
(
46
)	Une copie de la lettre en question a été produite à l'audience par l'agent du gouvernement hellénique.
(
47
)	Le gouvernement hellénique avait déjà envoyé à la Commission, en annexe à sa lettre précitée du 25 septembre 1992, une copie de cette lettre. La Commission n'a pas produit de copie de la lettre, bien qu'elle s'y soit implicitement référée dans ses mémoires.
(
48
)	Affaire C-32/89, précitée à la note 15, p. I-1326.
(
49
)	Point 18 de l'arrêt.
(
50
)	Arrêt précité à la note 39, point 13 (souligné par nous); voir également l'arrêt du 7 février 1979, France/Commission (15/76 et 16/76, Rec. p. 321).
(
51
)	Arrêt Royaume-Uni/Commission, point 14, précité au point 22 ci-dessus.
(
52
)	Point 15 de l'arrêt.
(
53
)	Arrêt du 28 janvier 1986 (129/84, Rec. p. 309, points 33 à 38).
(
54
)	Arrêt du 6 octobre 1993 (C-55/91, Rec. p. I-4813, points 48 à 58).
(
55
)	Arrêt du 14 septembre 1995 (C-49/94, Rec. p. I-2683, point 22).
(
56
)	Voir l'arrêt du 15 janvier 1986, Commission/Belgique (52/84, Rec. p. 89).
(
57
)	JO C 100, p. 28.
(
58
)	Précité à la note 23.
(
59
)	Précité à la note 23.
(
60
)	Rapport de la Commission sur la visite d'inspection effectuée du 4 au 8 novembre 1991 auprès de Didagep et de l'agence de contrôle pour l'exercice financier 1990.
(
61
)	Voir la note 24.
(
62
)	Arrêt France/Commission, précité à la note 50, points 27 et 28.
(
63
)	Précité à la note 3.
(
64
)	Sur cette obligation générale, voir l'arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission (C-8/88, Ree. p. I-2321, points 17, 20, 21, 36 et 40).
(
65
)	Précité à la note 3; voir en particulier l'article 8, paragraphe 1, de ce règlement.
(
66
)	Arrêt précité à la note 38, point 19; ce passage précède immédiatement celui que nous avons cité ci-dessus au point 18; voir, dans le même sens, l'arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité à la note 34, point 11, et les conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans l'affaire Italie/Commission, C-55/91, précitée à la note 54, point 8 des conclusions.