RETTENS DOM (Femte Afdeling)
6. november 2024 (*)
» Statsstøtte – frizone på Madeira – støtteordning gennemført af Portugal – afgørelse om, at ordningen ikke er forenelig med beslutning K(2007) 3037 endelig og C(2013) 4043 final, som erklærer denne ordning uforenelig med det indre marked, og som pålægger tilbagesøgning af støtte udbetalt i medfør heraf – begrebet »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning (EU) 2015/1589 – tilbagesøgning – berettiget forventning – retssikkerhed – fri udveksling af tjenesteydelser – etableringsfrihed – arbejdskraftens frie bevægelighed «
I sagerne T-713/22 og T-720/22,
Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Funchal (Portugal),
Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira), Funchal,
Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira), Funchal,
ved advokaterne M. Muñoz Pérez og P. Casillas Vázquez,
sagsøgere i sag T-713/22,
Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), Funchal, ved Muñoz Pérez og Casillas Vázquez,
sagsøger i sag T-720/22,
mod
Europa-Kommissionen ved I. Barcew og P. Caro de Sousa, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J. Svenningsen, og dommerne J. Martín y Pérez de Nanclares og M. Stancu (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling, navnlig afgørelserne af 16. januar 2023 om ikke at udsætte sagen på Domstolens afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 4. juli 2024, Portugal mod Kommissionen (Frizone på Madeira) (C-736/22 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:579),
efter retsmødet den 21. februar 2024,
afsagt følgende
Dom
1        Med deres søgsmål, der er anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, har sagsøgerne, Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) og Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) samt Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira), nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2022/1414 af 4. december 2020 om støtteordning SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) gennemført af Portugal for Zona Franca da Madeira (ZFM) – ordning III (EUT 2022, L 217, s. 49, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
2        Ordningen for frizonen på Madeira (Portugal, herefter »ZFM«) har form af forskellige skattemæssige fordele, der gives i forbindelse med Centro Internacional de Negócios da Madeira (det internationale erhvervscenter på Madeira, Portugal), Registo Internacional de Navios da Madeira (det internationale skibsregister på Madeira) og Zona Franca Industrial (den industrielle frihandelszone, herefter »IFTZ«).
3        Ordningen blev første gang godkendt i 1987 (herefter »ordning I«) ved Kommissionens beslutning af 27. maj 1987 vedtaget i sag N 204/86 (SG(87) D/6736) som regionalstøtte, der var forenelig med det indre marked. Forlængelsen heraf blev efterfølgende godkendt ved Kommissionens beslutning af 27. januar 1992 vedtaget i sag E 13/91 (SG(92) D/1118) og derefter ved Kommissionens beslutning af 3. februar 1995 vedtaget i sag E 19/94 (SG(95) D/1287).
4        Den efterfølgende ordning (herefter »ordning II«) blev godkendt ved Kommissionens beslutning af 11. december 2002 vedtaget i sag N 222/A/01 (herefter »beslutningen af 2002«).
5        På grundlag af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (EUT 2006, C 54, s. 13, herefter »2007-retningslinjerne«) blev en tredje ordning (herefter »ordning III«) godkendt ved Kommissionens beslutning af 27. juni 2007 vedtaget i sag N 421/2006 (herefter »beslutningen af 2007«) for perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2013. Kommissionen godkendte denne ordning som driftsstøtte til fremme af regional udvikling og diversificering af den økonomiske struktur på Madeira i dennes egenskab af region i den yderste periferi som defineret i artikel 299, stk. 2, EF (nu artikel 349 TEUF), der var forenelig med det indre marked.
6        Ordning III har form af en nedsættelse af indkomstskatten for juridiske personer (herefter »selskabsskattesatsen«) på overskud hidrørende fra aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira (3% fra 2007-2009, 4% fra 2010-2012, 5% fra 2013-2020), fritagelse for kommunale og lokale skatter såvel som fritagelse for skat ved erhvervelse af fast ejendom til etablering af virksomhed i ZFM, op til de maksimale støttebeløb, der er baseret på de maksimale beskatningsgrundlag, der gælder for støttemodtagerne ud fra deres årlige beskatningsgrundlag. Disse maksimale beskatningsgrundlag blev fastsat på grundlag af det antal arbejdspladser, som støttemodtageren bevarede i løbet af hvert regnskabsår. Under visse omstændigheder kan de selskaber, der er registreret i IFTZ, opnå en yderligere nedsættelse på 50% af selskabsskattesatsen.
7        Adgangen til ordning III var begrænset til aktiviteter opført på en liste, som fremgår af beslutningen af 2007. Endvidere blev alle former for finansiel formidling, forsikring og finansielle hjælpetjenester samt aktiviteter knyttet til forsikring samt alle aktiviteter af typen »koncerninterne tjenesteydelser« (koordinering, likviditetsforvaltning og distributionscentre) i disses egenskab af »tjenester primært til virksomheder« udelukket fra anvendelsesområdet for ordning III.
8        En ændret version af ordning III blev godkendt ved Kommissionens afgørelse af 2. juli 2013 i sag SA.34160 (2011/N) (herefter »afgørelsen af 2013«) for perioden fra den 1. januar til den 31. december 2013. Denne afgørelse opretholder de samme betingelser som dem, der er fastsat i ordning III, bortset fra en forhøjelse på 36,7% af de maksimale beskatningsgrundlag, der skulle ligge til grund for nedsættelsen af selskabsskattesatsen.
9        Efterfølgende blev forlængelsen af den ændrede ordning III til den 30. juni 2014 godkendt ved Kommissionens afgørelse af 26. november 2013 i sag SA.37668 (2013/N). Forlængelsen af den nævnte ordning til udgangen af 2014 blev godkendt ved Kommissionens afgørelse af 8. maj 2014 i sag SA.38586 (2014/N).
10      Den 12. marts 2015 iværksatte Kommissionen på grundlag af artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 17, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1) en overvågningsrunde vedrørende ordning III med hensyn til årene 2012 og 2013.
11      Ved skrivelse af 6. juli 2018 meddelte Kommissionen Portugal, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF med hensyn til ordning III (EUT 2019, C 101, s. 7, herefter »afgørelsen om at indlede den formelle procedure«).
12      Denne procedure blev indledt på grund af Kommissionens tvivl om dels anvendelsen af skattefritagelserne på indtægter hidrørende fra aktiviteter, der faktisk og fysisk er udført i den selvstyrende region Madeira, dels forbindelsen mellem støttebeløbet og oprettelsen eller bevarelsen af faktiske arbejdspladser på Madeira.
13      Efter afslutningen af denne procedure vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvis dispositive del har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Støtteordningen »Zona Franca da Madeira (ZFM) – ordning III«, for så vidt som den blev gennemført af Portugal i strid med Kommissionens [beslutning af 2007] og Kommissionens [afgørelse af 2013], blev gennemført ulovligt af Portugal i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF] og er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er indrømmet i henhold til ordningen, jf. artikel 1, udgør ikke støtte, såfremt den på bevillingstidspunktet opfylder betingelserne i den forordning, der blev vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EU) 2015/1588, som fandt anvendelse på det tidspunkt, støtten blev bevilget.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med den i artikel 1 omhandlede ordning, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i de i artikel 1 omhandlede beslutninger eller i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i Rådets forordning […] 2015/1588, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1.      Portugal skal fra støttemodtagerne tilbagesøge den uforenelige støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning.
[...]
4.      Portugal ophæver den uforenelige støtteordning i det omfang, der er omhandlet i artikel 1, og indstiller alle udestående støtteudbetalinger med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1.      Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, iværksættes omgående og effektivt.
2.      Portugal efterkommer denne afgørelse senest otte måneder efter meddelelsen deraf.
[…]«
Parternes påstande
14      Sagsøgerne har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede afgørelse annulleres.
–        Subsidiært annulleres den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 1, og det heri indeholdte påbud om tilbagesøgning.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
16      Efter at have hørt parterne har Retten i overensstemmelse med artikel 68, stk. 1, i Rettens procesreglement besluttet at forene sagerne T-713/22 og T-720/22 med henblik på denne dom.
17      Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat fire anbringender, der i det væsentlige vedrører retlige fejl begået af Kommissionen, for så vidt som den fastslog, at ordning III blev gennemført af Den Portugisiske Republik i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, 2007-retningslinjerne og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, og for så vidt som den anlagde en streng fortolkning af betingelserne for adgang til denne ordning, som er i strid med artikel 21, 45, 49, 54 og 56 TEUF (det første anbringende), en retlig fejl begået af Kommissionen, for så vidt som undersøgelsen af foreneligheden af ordning III med det indre marked ikke blev foretaget direkte og udelukkende på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, var baseret på en fejlagtig fortolkning af 2007-retningslinjerne i strid med denne bestemmelse og tilsidesatte princippet om fri bevægelighed for borgere og arbejdstagere, princippet om etableringsfrihed og princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser (det andet anbringende), og ulovlighed af tilbagesøgningspåbuddet i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 1 (det tredje og det fjerde anbringende).
Det første anbringende vedrørende retlige fejl begået af Kommissionen, idet den fastslog, at Den Portugisiske Republik havde gennemført ordning III i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, 2007-retningslinjerne og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, og idet den anlagde en streng fortolkning af betingelserne for adgang til denne ordning, som er i strid med artikel 21, 45, 49, 54 og 56 TEUF
Genstanden for det første anbringende
18      Med det første anbringende har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at de portugisiske myndigheder korrekt fortolkede og gennemførte ordning III, som Kommissionen havde godkendt i beslutningen af 2007 og i afgørelsen af 2013, og at Kommissionen følgelig begik retlige fejl ved at fastslå, at de portugisiske myndigheder inden for rammerne af gennemførelsen af denne ordning ikke korrekt havde anvendt dels betingelsen vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, dels betingelsen vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, som begge blev indført ved ordning II. Sagsøgerne er endvidere af den opfattelse, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at fastslå, at de portugisiske myndigheder ikke havde gennemført en passende og effektiv skattekontrol med henblik på at efterprøve, om støttemodtagerne havde opfyldt disse to betingelser.
19      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at når en sagsøger er af den opfattelse, at Kommissionen med urette har vurderet, at de nærmere regler for udbetaling af individuel støtte i henhold til en tidligere godkendt støtteordning ikke var i overensstemmelse med denne tidligere godkendelse, skal denne parts argumentation forstås således, at den kritiserer den omstændighed, at Kommissionen har nægtet at anerkende, at den nævnte støtte skal have den retlige kvalificering af »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (EUT 2015, L 248, s. 9), dvs. af støtteordninger eller individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet for Den Europæiske Union (dom af 21.9.2022, Portugal mod Kommissionen (Zona Franca da Madeira), T-95/21, EU:T:2022:567, præmis 100).
20      Følgelig skal det første anbringende forstås således, at det i det væsentlige har til formål at anfægte den omstændighed, at Kommissionen i 150.-180. og 228. betragtning til og artikel 1 i den anfægtede afgørelse ikke sidestillede ordning III, som den er gennemført, med en »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. ii), i forordning 2015/1589, hvis forenelighed med det indre marked skulle have været vurderet i forbindelse med den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF, men i 180. betragtning til den anfægtede afgørelse kvalificerede den som »ulovlig støtte« og dermed som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
Om det første anbringende kan tages til følge
21      Hvad i første række angår betingelsen om oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl ved fortolkningen af denne betingelse ved at fastslå, at aktiviteter udført uden for den selvstyrende region Madeira af selskaber registreret i ZFM ikke kunne drage fordel af nedsættelsen af selskabsskattesatsen. Kommissionens fortolkning af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira« i den anfægtede afgørelse er for restriktiv og i strid med den sædvanlige betydning af dette udtryk, når det anvendes i forbindelse med en skatteordning, og i den kontekst og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som det er en del af. Endvidere er en sådan fortolkning i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, idet den indfører restriktioner for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, som hverken er hensigtsmæssige eller forholdsmæssige med henblik på at nå det mål, der forfølges med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
22      Sagsøgerne er således for det første af den opfattelse, at der ved fortolkningen af begrebet »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, skal tages hensyn til den rækkevidde, som disse begreber har på området for international beskatning, navnlig i handlingsplanen til bekæmpelse af udhuling af beskatningsgrundlaget og overførsel af overskud fra Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og i de generelle vejledende principper vedrørende vurderingen af foranstaltninger i henhold til denne handlingsplan. På dette område er det imidlertid almindeligt accepteret, at indkomst fra en aktivitet, der udøves af en enhed, kan henføres til det sted, hvor enheden har sit skattemæssige hjemsted eller sin faktiske ledelse, forudsat at den udøver en væsentlig aktivitet der.
23      For det andet har sagsøgerne for så vidt angår den kontekst, hvori udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira« er anvendt, anført, at i modsætning til regional investeringsstøtte er der for så vidt angår regional driftsstøtte, såsom ordning III, ikke i 2007-retningslinjerne fastsat en udtrykkelig forbindelse mellem de støtteberettigede aktiviteter og det geografiske område i den pågældende region.
24      Hvad for det tredje angår de mål, der forfølges med den lovgivning, hvori dette udtryk er anvendt, har sagsøgerne gjort gældende, at artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF gør det muligt at yde regionalstøtte til regionerne i den yderste periferi på den ene betingelse, at støtten bidrager til deres udvikling, uafhængigt af spørgsmålet om kompensation for de meromkostninger, der følger af disse regioners fjerne beliggenhed. Desuden vil en streng fortolkning af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira« være i strid med den nyttige virkning af beslutningen af 2007 og med det mål, der forfølges med denne beslutning, da der vil være en lang række aktiviteter, som, selv om de er anført i denne afgørelse som værende i stand til at drage fordel af ordning III, ikke ville kunne det i praksis.
25      For det fjerde har sagsøgerne gjort gældende, at den fortolkning af begrebet »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, som Kommissionen har anlagt i den anfægtede afgørelse, indebærer restriktioner for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, idet den afskrækker enheder, der er registreret i ZFM, fra at udøve deres virksomhed uden for den selvstyrende region Madeira. Sådanne restriktioner er hverken hensigtsmæssige eller forholdsmæssige med henblik på at nå målet med beslutningen fra 2007 og afgørelsen af 2013, hvilket er at bidrage til den økonomiske udvikling i den selvstyrende region Madeira.
26      Hvad i anden række angår betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen har begået flere retlige fejl ved fortolkningen af denne betingelse.
27      For det første har sagsøgerne kritiseret Kommissionen for, at den i den anfægtede afgørelse vurderede, at de portugisiske myndigheder med henblik på beregningen af antallet af oprettede eller bevarede arbejdspladser for hver modtager i henhold til ordning III burde have anvendt metoden til at definere arbejdspladserne som »fuldtidsækvivalenter« og som »årsværk«.
28      I mangel af en definition af begrebet »arbejdsplads« i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 skal dette begreb forstås i overensstemmelse med dets sædvanlige betydning, nemlig som en henvisning til enhver form for ansættelsesforhold, der i skattemæssig henseende medfører en forpligtelse til at betale socialsikringsbidrag og foretage fradrag i lønudbetalingen, uanset den tidsmæssige investering, som dette forhold indebærer, og derfor uanset hvor mange årsværk det udførte arbejde svarer til. En sådan sædvanlig betydning er i øvrigt i overensstemmelse med konteksten for beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 og deres formål, nemlig at bidrage til den økonomiske udvikling af den selvstyrende region Madeira. Sagsøgerne har endvidere anført, at de portugisiske myndigheder i mangel af et ensartet begreb på EU-plan med rette anvendte begrebet »arbejdsplads« i den portugisiske lovs forstand, hvilket udgjorde et klart og objektivt kriterium for at fastslå, om støttemodtagerne havde oprettet arbejdspladserne eller ej. Endelig var oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira ifølge sagsøgerne kun et accessorisk mål i forhold til det primære mål med ordning III, nemlig at bidrage til den økonomiske udvikling i denne region.
29      For det andet har sagsøgerne anfægtet Kommissionens vurdering, hvorefter kun arbejdspladser, der er oprettet og opretholdt i den selvstyrende region Madeira, skal tages i betragtning med henblik på at kontrollere den korrekte anvendelse af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser, idet de har gjort gældende, at en sådan vurdering er i strid med princippet om fri bevægelighed, navnlig arbejdskraftens frie bevægelighed som fastsat i artikel 21 TEUF og 45 TEUF, idet den gør det vanskeligere enten for en arbejdstager, der er ansat af en virksomhed, der er etableret i ZFM, at tage bopæl og udøve sin erhvervsaktivitet et andet sted end i den selvstyrende region Madeira, eller for en sådan virksomhed at ansætte arbejdstagere, der ikke har bopæl eller ikke ønsker at få bopæl i denne region.
30      For det tredje har Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) tilføjet, at selskaber til forvaltning af kapitalandele (»holdingselskaber«) ikke er underlagt betingelsen om at skabe og opretholde arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, hvorfor Kommissionen begik en retlig fejl i den anfægtede afgørelse, idet den ved analysen af overholdelsen af denne betingelse ikke påviste den mindste begrænsning i forhold til de støttemodtagende virksomheder.
31      I tredje og sidste række hvad angår den skattekontrol, som de portugisiske myndigheder foretog med henblik på at efterprøve den korrekte anvendelse af betingelserne vedrørende dels oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, dels oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse fastslog, at de gennemførte skattekontroller ikke havde gjort det muligt at efterprøve, om støttemodtagerne opfyldte disse to betingelser for at få adgang til ordning III.
32      Kommissionen har bestridt denne argumentation.
–       Betingelsen vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen
33      Sagsøgernes argument indebærer, at det skal afgøres, om de portugisiske myndigheder på trods af ordlyden af ordning III, beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, som gør tildelingen af godkendt støtte betinget af, at overskuddet hos selskaber registreret i ZFM hidrører fra aktiviteter, der »faktisk og fysisk udføres på Madeira«, uden at tilsidesætte denne beslutning og denne afgørelse kunne tildele den støtte, der er fastsat i ordning III, også med hensyn til overskud fra aktiviteter udført uden for den selvstyrende region Madeira.
34      I denne henseende fremgår det af fast retspraksis, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, sker efter deres sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der skal tages hensyn til den kontekst, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (jf. dom af 27.1.2022, Zinātnes parks, C-347/20, EU:C:2022:59, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
35      I modsætning til hvad sagsøgerne har hævdet, kan udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira« i sin sædvanlige betydning ikke fortolkes således, at det henviser til aktiviteter, der udføres uden for den selvstyrende region Madeira, heller ikke af selskaber, der er registreret i ZFM.
36      En sådan konklusion bekræftes af den kontekst, hvori den anfægtede afgørelse indgår, og af de mål, der forfølges med EU’s regler om statsstøtte og navnlig de regler, der gælder for regionalstøtte.
37      For det første fremgår det klart af beslutningerne om godkendelse af ordning II og III, at Kommissionen og de portugisiske myndigheder under de administrative procedurer, der førte til beslutningerne, altid har været enige om fortolkningen af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«. Den Europæiske Unions retsinstanser kan imidlertid ikke se bort fra denne omstændighed ved den præcise fastlæggelse af anvendelsesområdet for en anmeldt støtteordning, selv om sagsøgerne ikke er blevet gjort bekendt hermed (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Kahla Thüringen Porzellan mod Kommissionen, C-537/08 P, EU:C:2010:769, præmis 45).
38      Det fremgår klart af beslutningen af 2002, at de portugisiske myndigheder under den administrative procedure, der førte til beslutningen, anførte, at »skattefordelene vil være begrænset til aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira, hvilket vil gøre det muligt at udelukke aktiviteter, der udføres uden for Madeira«.
39      Som det fremgår af 226. betragtning til den anfægtede afgørelse, havde Kommissionen ligeledes »anmodet om, at der i det lovforslag, som [Den Portugisiske Republik] meddelte den 28. juni 2006, blev indføjet en udtrykkelig bestemmelse om, at skattenedsættelserne ville være begrænset til overskud fra aktiviteter, der udføres på Madeira«, og Den Portugisiske Republik havde afvist at indsætte en bestemmelse herom med den begrundelse, at »en sådan bestemmelse ikke var nødvendig, da den omhandlede begrænsning kunne udledes af retsgrundlaget for ZFM«.
40      Dernæst skal ordlyden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, såfremt det antages, at de kan anses for tvetydige, fortolkes i overensstemmelse med deres retsgrundlag, nemlig henholdsvis artikel 87, stk. 3, litra a), EF [nu artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF] og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF samt 2007-retningslinjerne.
41      Alle undtagelser fra det almindelige princip i artikel 107, stk. 1, TEUF om, at statsstøtte er uforenelig med det indre marked, skal undergives en streng fortolkning (jf. dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen, C-277/00, EU:C:2004:238, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
42      Som Kommissionen med rette har anført i 153. og 154. betragtning til den anfægtede afgørelse, fremgår det endvidere af 2007-retningslinjerne, navnlig punkt 6 og 76, at driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF [nu artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF], kan ydes i ekstraordinære tilfælde såsom den selvstyrende region Madeira, hvis status som region i den yderste periferi er anerkendt af Kommissionen, forudsat at støtten er berettiget i kraft af sit bidrag til den regionale udvikling og dens karakter, og at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal afhjælpe.
43      Som det fremgår af 156. betragtning til den anfægtede afgørelse, havde den regionale driftsstøtte til regionerne i den yderste periferi til formål at kompensere for de meromkostninger, som virksomhederne pådrager sig i disse regioner som følge af de ulemper, som virksomhederne lider under, såsom dem, der er nævnt i 155. betragtning til den anfægtede afgørelse. Dette indebærer, at kun aktiviteter, der er berørt af ulemperne og dermed af de meromkostninger, der er specifikke for disse regioner, skal være berettigede til en sådan driftsstøtte.
44      Således kan aktiviteter, der udøves uden for disse regioner, og som derfor ikke berøres af disse meromkostninger, udelukkes fra at nyde godt af denne støtte, selv om de udøves af selskaber, der er etableret i disse regioner.
45      Som Kommissionen med rette har anført i 157. betragtning til den anfægtede afgørelse, blev vurderingen i beslutningen af 2007 af foreneligheden af ordning III med det indre marked foretaget på grundlag af de meromkostninger, der blev afholdt af virksomheder, der udøvede deres aktiviteter i den selvstyrende region Madeira, og ikke uden for denne.
46      Det fremgår således af 44.-53. betragtning til beslutningen af 2007, at Kommissionen støttede sig til en undersøgelse fra de portugisiske myndigheder, der kvantificerede de »meromkostninger, som den private sektor har afholdt i den selvstyrende region Madeira«. Hertil kommer, at de meromkostninger, der blev taget i betragtning, nemlig bl.a. transport-, lager-, personale-, finansierings- og markedsføringsomkostninger, var omkostninger afholdt i forbindelse med aktiviteter, der faktisk og fysisk var udført i den selvstyrende region Madeira, og ikke aktiviteter udført uden for denne region af selskaber, der var registreret i denne region. Endelig understøttes denne konstatering af den omstændighed, at Kommissionen i 48. betragtning til beslutningen af 2007 vurderede de omhandlede meromkostninger som en procentdel af bruttoværditilvæksten i den private sektor alene eller af den selvstyrende region Madeiras bruttonationalprodukt alene.
47      Ud over den omstændighed, at den brede fortolkning af udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira«, som sagsøgerne har argumenteret for, ikke har grundlag i ordlyden af og konteksten for beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, er den følgelig ikke alene i strid med de formål, der forfølges med artikel 87, stk. 3, litra a), EF og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, som udgjorde retsgrundlaget for beslutningerne af henholdsvis 2007 og afgørelsen af 2013, men også med 2007-retningslinjerne.
48      I denne henseende kan den omstændighed, at Kommissionens fortolkning, således som sagsøgerne har gjort gældende, kan være i strid med den fortolkning, der er anlagt i OECD’s handlingsplan til bekæmpelse af udhuling af skattegrundlaget og overførsel af overskud, og navnlig med de generelle vejledende principper vedrørende vurderingen af foranstaltninger i henhold til denne plan, ikke ændre denne konklusion.
49      Selv om Kommissionen kan tage hensyn til tekster, der er vedtaget inden for rammerne af OECD, er den nemlig på ingen måde bundet af dem, navnlig ikke i forbindelse med anvendelsen af reglerne i EUF-traktaten og især ikke i forbindelse med statsstøttereglerne (jf. i denne retning dom af 12.5.2021, Luxembourg og Amazon mod Kommissionen, T-816/17 og T-318/18, EU:T:2021:252, præmis 154, samt generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse État luxembourgeois (Oplysninger om en gruppe af skattepligtige personer), C-437/19, EU:C:2021:450, punkt 67).
50      Kommissionen kunne således uden at begå en retlig fejl i 167. betragtning til den anfægtede afgørelse konkludere, at ordning III, som den er gennemført, for så vidt angår betingelsen om oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, var i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
51      En sådan konklusion kan heller ikke drages i tvivl af sagsøgernes argumentation, hvorefter Kommissionen ved at fortolke udtrykket »aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres på Madeira« således, at det ikke omfatter aktiviteter, der udføres uden for denne region af selskaber registreret i ZFM, ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til den omstændighed, at ordning III som regional driftsstøtte til regionerne i den yderste periferi i det væsentlige havde til formål at bidrage til den økonomiske udvikling af regionen, hvilket bidrag kunne opnås af virksomheder, uanset hvor de faktisk udøvede deres aktiviteter, eller tilsidesatte princippet om etableringsfrihed og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
52      Hvad for det første angår anbringendet om, at der ikke blev taget tilstrækkeligt hensyn til det angivelige formål med ordning III, der som regional driftsstøtte til regionerne i den yderste periferi i det væsentlige består i at bidrage til den økonomiske udvikling af disse regioner og ikke i at kompensere for de meromkostninger, der bæres af de virksomheder, der er etableret i disse regioner, henset til de strukturelle ulemper, som disse regioner lider under, bemærkes, at sagsøgerne ikke med dette anbringende har tilsigtet at rejse tvivl om Kommissionens vurdering af, at ordning III, som den er gennemført, ikke er i overensstemmelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, og følgelig den retlige kvalificering af denne ordning som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589, der er ydet i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.
53      Sagsøgerne har derimod implicit tilsigtet at rejse tvivl om den vurdering af ordning III’s forenelighed med det indre marked, der blev foretaget i forbindelse med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, som er blevet endelige, uden at sagsøgernes argumentation kan fortolkes som en indsigelse om, at denne beslutning og denne afgørelse er ulovlige som omhandlet i artikel 277 TEUF.
54      Under alle omstændigheder er sagsøgernes argumentation baseret på en fejlagtig præmis, hvorefter formålet med ordning III som regional driftsstøtte til en region i den yderste periferi hovedsageligt er at bidrage til den økonomiske udvikling af den selvstyrende region Madeira og kun accessorisk at kompensere for de meromkostninger, der er specifikke for den selvstyrende region Madeira.
55      Som det allerede er blevet påpeget i præmis 35-47 ovenfor, fremgår det imidlertid utvetydigt både af ordlyden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 og af formålene med Unionens regler om regional statsstøtte i regionerne i den yderste periferi, som denne beslutning og denne afgørelse er baseret på, at en behørig forholdsmæssig kompensation for de meromkostninger, der er specifikke for den selvstyrende region Madeira, udgør et centralt element, der har foranlediget Kommissionen til at fastslå, at ordning III er forenelig med det indre marked.
56      Hvad for det andet angår anbringendet om tilsidesættelse af princippet om borgernes frie bevægelighed, princippet om etableringsfrihed og princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser bemærkes, at dette anbringende ikke kan tages til følge.
57      Retten har således i præmis 47 ovenfor fastslået, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fortolkede betingelsen vedrørende overskuddets oprindelse i overensstemmelse med ordlyden af og konteksten for beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, men også i overensstemmelse med de formål, der forfølges med EU-lovgivningen på statsstøtteområdet, og sagsøgerne har i sidste ende ikke anfægtet fortolkningen i den anfægtede afgørelse af denne betingelse, men den fortolkning af den nævnte betingelse, som Kommissionens anlagde i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 med henblik på at fastslå, at ordning III er forenelig med det indre marked.
58      Sagsøgerne har imidlertid hverken implicit eller eksplicit rejst en ulovlighedsindsigelse mod beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013. De har nemlig ikke forklaret, hvorledes disse to beslutninger tilsidesætter princippet om borgernes frie bevægelighed, princippet om fri etableringsret og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser.
59      For så vidt som denne argumentation kan forstås således, at den på grundlag af de principper, der er nævnt i præmis 58 ovenfor, tilsigter at anfægte konstateringen af, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, vil denne kritik blive undersøgt i præmis 98-105 nedenfor i forbindelse med vurderingen af, om sagsøgernes andet anbringende kan tages til følge.
60      På baggrund af det ovenstående begik Kommissionen ikke en retlig fejl ved fortolkningen af den betingelse, der er fastsat i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, hvorefter de nedsættelser af selskabsskattesatsen, der er fastsat i ordning III, kun kan vedrøre overskud fra aktiviteter, der »der faktisk og fysisk udføres på Madeira«.
–       Betingelsen vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira
61      Sagsøgerne har i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den med urette forlangte, at Den Portugisiske Republik anvendte metoderne med beregning af fuldtidsækvivalenter og årsværk, idet Kommissionen udelukkede anvendelse af begrebet »arbejdsplads« i den portugisiske lovgivnings forstand, eller i det mindste påbød anvendelse af en objektiv metode til beregning af den faktisk anvendte arbejdstid for hver indehaver af en stilling, der gav ret til at støtte under ordning III, med henblik på at efterprøve overholdelsen af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, hvilket var i strid med formålene med ordning III og med principperne om fri bevægelighed.
62      Sagsøgernes første argument er imidlertid baseret på en fejlagtig fortolkning af den anfægtede afgørelse.
63      Konklusionen om, at ordning III, som den er gennemført, tilsidesætter beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, er således ikke baseret på den omstændighed, at de portugisiske myndigheder undlod at anvende metoderne med beregning af fuldtidsækvivalenter og årsværk for at efterprøve, om betingelsen vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira var opfyldt. Denne konklusion er baseret på konstateringen i 176. betragtning til den anfægtede afgørelse om, at den metode, som de portugisiske myndigheder anvendte til at beregne antallet af arbejdspladser, der var oprettet eller bevaret i den selvstyrende region Madeira, ikke gjorde det muligt at efterprøve, om de arbejdspladser, som denne ordnings støttemodtagere havde anmeldt, var reelle og permanente.
64      Denne konklusion understøttes i tilstrækkelig grad af 28. og 175. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter en arbejdsplads ifølge den metode, som de portugisiske myndigheder anvendte, omfattede enhver beskæftigelse af enhver juridisk art, der var anmeldt af støttemodtagerne, uanset antal timer, dage og måneder med aktivt arbejde pr. år, herunder stillinger som deltidsansat og arbejde udført af bestyrelsesmedlemmer, der udøvede deres aktivitet i mere end ét selskab omfattet af ordning III.
65      Eftersom den anfægtede afgørelse ikke er baseret på en konstatering af, at de portugisiske myndigheder undlod at anvende metoderne med beregning af fuldtidsækvivalenter og årsværk til at beregne antallet af arbejdspladser, skal sagsøgernes anbringende om, at Kommissionen med urette har pålagt anvendelsen af sådanne metoder, forkastes.
66      Endvidere skal sagsøgernes anbringende om, at Kommissionen ikke var berettiget til med henblik på at efterprøve, om denne betingelse var opfyldt, at pålægge Den Portugisiske Republik at anvende en objektiv metode til beregning af den arbejdstid, som hver enkelt indehaver af en stilling, der gav ret til støtte under ordning III, rent faktisk anvendte, ligeledes forkastes, navnlig henset til, at oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira kun er et accessorisk formål med ordning III.
67      For det første fremgår det nemlig udtrykkeligt af beslutningen af 2007 (jf. navnlig 64. betragtning hertil) og af afgørelsen af 2013 (jf. navnlig 28. betragtning hertil), som Kommissionen med rette har anført i 169. betragtning til den anfægtede afgørelse, at denne betingelse var en betingelse for adgang til ordning III, og at den udgjorde et parameter for beregningen af de støttebeløb, der blev udbetalt under ZFM-ordningen, som anmeldt af Den Portugisiske Republik og godkendt ved denne beslutning og denne afgørelse (jf. i denne retning dom af 21.9.2022, Portugal mod Kommissionen (Zona Franca da Madeira), T-95/21, EU:T:2022:567, præmis 160).
68      For det andet skal undtagelserne fra det almindelige princip i artikel 107, stk. 1, TEUF om, statsstøttes uforenelighed med det indre marked undergives en streng fortolkning, således som det allerede er blevet anført i præmis 41 ovenfor. Dette krav indebærer, at fortolkningen af betingelserne for tildeling under en støtteordning, der er godkendt af Kommissionen, ikke fuldt ud kan overlades til den pågældende medlemsstats skøn under henvisning til bl.a. overholdelse af princippet om institutionel og proceduremæssig autonomi.
69      Dette gælder så meget desto mere, som det i det foreliggende tilfælde ikke med føje kan gøres gældende, at forpligtelsen til at anvende en objektiv metode til beregning af den faktisk anvendte arbejdstid for hver enkelt indehaver af en stilling, der giver ret til støtte under ordning III, er i strid med portugisisk ret. Forpligtelsen til at anvende en objektiv beregningsmetode er nemlig ikke til hinder for, at der kan tages hensyn til enhver form for ansættelsesforhold, der er fastsat i portugisisk ret. Desuden er denne forpligtelse til at anvende en sådan beregningsmetode udelukkende pålagt med henblik på at vurdere foreneligheden af ordning III med det indre marked og den korrekte gennemførelse af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
70      Af de samme grunde som er nævnt i præmis 56 og 58 ovenfor, skal anbringendet om, at Kommissionens fortolkning af betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira er i strid med princippet om borgernes og arbejdstagernes frie bevægelighed, forkastes.
71      For så vidt som dette argument skal forstås således, at det på grundlag af det princip, der er nævnt i præmis 70 ovenfor, tilsigter at anfægte konstateringen af, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, vil denne kritik blive undersøgt i præmis 98-105 nedenfor i forbindelse med vurderingen af, om sagsøgernes andet anbringende kan tages til følge.
72      Endelig skal det yderligere anbringende, som Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) har fremsat, hvorefter Kommissionen har begået en retlig fejl i den anfægtede afgørelse, idet den ikke i forbindelse med undersøgelsen af, om betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira var opfyldt, har godtgjort den mindste begrænsning afhængigt af, hvilken type virksomhed der modtager støtte, selv om holdingselskaber ikke er underlagt en sådan betingelse, forkastes som uvirksomt.
73      I denne henseende skal det nemlig for det første bemærkes, at Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) i stævningen har begrænset sig til at fremsætte et sådant anbringende uden dog selv at hævde, at det er et holdingselskab.
74      For det andet skal det bemærkes, at Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira), selv om selskabet som svar på et spørgsmål fra Retten om dette punkt i retsmødet anførte, at det selv var et holdingselskab, ikke har fremlagt noget bevis til støtte for dette udsagn, idet det blot har henvist til bilag A.3 til stævningen, dvs. en tilladelse af 29. december 2000 til at drive virksomhed i ZFM, som var blevet udstedt til et selskab, som det havde efterfulgt, og hvis formål bl.a. var at forvalte selskabsandele.
75      Det fremgår imidlertid ikke af dette dokument, at Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) har som sit eneste selskabsformål at forvalte selskabsandele og derfor udgør et holdingselskab.
76      Følgelig begik Kommissionen ikke en retlig fejl ved i 179. betragtning til den anfægtede afgørelse at fastslå, at ordning III, som den er gennemført, tilsidesatte betingelsen om oprettelse og bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira.
–       Effektiviteten af skattekontrollen med henblik på efterprøvelse af den korrekte anvendelse af betingelserne vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira
77      Sagsøgerne har i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den i den anfægtede afgørelse vurderede, at skattemyndighedernes kontrol ikke var egnet til at efterprøve om betingelserne vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira som fastsat i ordning III, var blevet anvendt korrekt. Denne manglende egnethed følger direkte af, at de portugisiske myndigheder fortolkede og anvendte disse betingelser i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, 2007-retningslinjerne og artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, hvilket sagsøgerne har bestridt.
78      I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at Retten i præmis 60 og 76 ovenfor har fastslået, at Kommissionens kritik vedrørende de portugisiske myndigheders fortolkning og gennemførelse af de to betingelser, der er nævnt i præmis 77 ovenfor, var begrundet.
79      Følgelig begik Kommissionen ikke en retlig fejl, da den i 178. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at de skattekontroller, som de portugisiske myndigheder foretog af støttemodtagerne under ordning III, og de oplysninger, der blev indsamlet i forbindelse med denne kontrol, ikke gjorde det muligt effektivt at kontrollere overholdelsen af betingelserne i ordning III vedrørende oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, og vedrørende oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, fordi de nævnte myndigheder fortolkede eller anvendte de nævnte betingelser for adgang til ordning III i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
80      Henset til samtlige ovenstående betragtninger var det med rette, at Kommissionen fastslog, at ordning III, som den er gennemført, ikke overholdt flere af betingelserne i beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013.
81      Da denne ordning blev gennemført i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, således at den blev ændret væsentligt i forhold til den ordning, der var blevet godkendt ved den nævnte beslutning og den nævnte afgørelse, var det ligeledes med rette, at Kommissionen i 180. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at der forelå ny ulovlig støtte (jf. i denne retning dom af 25.10.2017, Kommissionen mod Italien, C-467/15 P, EU:C:2017:799, præmis 48).
82      Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om, at Kommissionen begik en retlig fejl, idet undersøgelsen af foreneligheden af ordning III, som den er gennemført, med det indre marked ikke blev foretaget direkte og udelukkende på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, var baseret på en fejlagtig fortolkning af 2007-retningslinjerne i strid med artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF og tilsidesatte princippet om fri bevægelighed for borgere og arbejdstagere, princippet om etableringsfrihed og princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser
83      Med det andet anbringende har sagsøgerne foreholdt Kommissionen, at den i den anfægtede afgørelse ikke foretog undersøgelsen af foreneligheden af den omhandlede støtteordning direkte og udelukkende i lyset af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, men i sin analyse tog hensyn til de krav og betingelser, der blev indført ved 2007-retningslinjerne. Sagsøgerne er endvidere af den opfattelse, at 191.-198. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionen fastslog, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, er baseret på en fejlagtig fortolkning af 2007-retningslinjerne, og desuden er i strid med EUF-traktaten, navnlig artikel 107, stk. 3, litra a), hvorefter foreneligheden med det indre marked af regionalstøtte, der har til formål at fremme udviklingen af regionerne i den yderste periferi, alene er betinget af, at denne støtte har til formål at fremme udviklingen af disse regioner under hensyntagen til deres strukturelle, økonomiske og sociale situation, uden at det kræves, at støtten er nødvendig for at opveje disse regioners iboende ulemper.
84      Kommissionen har bestridt denne argumentation.
85      Det skal erindres, at det følger af fast retspraksis, at Kommissionen ved vurderingen af støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF råder over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplekse økonomiske og sociale vurderinger (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen, C-654/17 P, EU:C:2019:634, præmis 79 og 80 og den deri nævnte retspraksis).
86      Kommissionen kan som led i udøvelsen af sit skøn vedtage vejledende regler med henblik på at fastsætte de kriterier, som den påtænker at lægge til grund for sin vurdering af medlemsstaternes påtænkte støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked (jf. dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
87      Kommissionen har med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn og kan i princippet ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen, C-654/17 P, EU:C:2019:634, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
88      Kommissionen kan ganske vist ikke med vedtagelsen af vejledende regler afstå fra at udøve den skønsbeføjelse, som den er tildelt i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF. Følgelig fritager vedtagelsen af 2007-retningslinjerne ikke Kommissionen fra dens forpligtelse til at undersøge de konkrete ekstraordinære omstændigheder, som en medlemsstat i en given sag har påberåbt sig med henblik på at anmode om en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, TEUF (jf. analogt dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen, C-654/17 P, EU:C:2019:634, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
89      I det foreliggende tilfælde påberåbte Den Portugisiske Republik sig, som anført i 190. betragtning til den anfægtede afgørelse, ikke ekstraordinære omstændigheder, der kunne begrunde en direkte anvendelse af artikel 107, stk. 3, TEUF med henblik på at vurdere foreneligheden af ordning III, som den er gennemført, med det indre marked. Det er endvidere ubestridt, at ordning III som regional driftsstøtte er omfattet af anvendelsesområdet for 2007-retningslinjerne, således at Kommissionen i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 87 ovenfor, var forpligtet til at følge disse retningslinjer ved vurderingen af foreneligheden af ordning III, som den er gennemført, med det indre marked.
90      Kommissionen begik således ikke en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse undersøgte ordning III, som den er gennemført, på grundlag af 2007-retningslinjerne og ikke direkte og udelukkende på grundlag af artikel 107, stk. 3, TEUF, hvilken undersøgelse den i øvrigt foretog i 188.-198. betragtning til den anfægtede afgørelse.
91      Det fremgår endvidere ikke, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af foreneligheden af ordning III, som den er gennemført, med det indre marked, der blev foretaget i 181.-207. betragtning til den anfægtede afgørelse, tilsidesatte EU-reglerne om regional statsstøtte, navnlig 2007-retningslinjerne eller artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF.
92      Hvad angår 2007-retningslinjerne er foreneligheden med det indre marked af regional driftsstøtte i regionerne i den yderste periferi, i modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende, og som allerede anført i præmis 42 ovenfor, ikke alene betinget af, at denne støtte har til formål at fremme udviklingen af disse regioner, men forudsætter også, at dens omfang står i forhold til de ulemper, som den søger at afhjælpe.
93      Som anført i præmis 43 har regional driftsstøtte til regionerne i den yderste periferi nemlig til formål at kompensere for de meromkostninger, som virksomhederne i disse regioner må bære som følge af de ulemper, de lider under.
94      I 184.-186. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog Kommissionen med rette, at anvendelsen af ordning III, som den er gennemført, ikke opfyldte betingelserne i punkt 76 og 80 i 2007-retningslinjerne, hvis lovlighed sagsøgerne ikke har anfægtet.
95      Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af appellanternes anbringende om, at artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF alene gør foreneligheden med det indre marked af regionalstøtte til regionerne i den yderste periferi betinget af, at denne støtte har til formål at fremme udviklingen af disse regioner, uden at det kræves, at støtten er nødvendig for at opveje disse regioners iboende ulemper.
96      Selv om det er korrekt, at artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF ikke udtrykkeligt fastsætter, at støtte til regionerne i den yderste periferi skal være nødvendig for at opveje disse regioners iboende ulemper, forholder det sig ikke desto mindre således, at en konstatering af, at statsstøtte er forenelig med det indre marked – navnlig støtte ydet på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF – i sagens natur forudsætter, at støtten navnlig opfylder det generelle krav om nødvendighed (jf. i denne retning dom af 17.9.1980, Philip Morris Holland mod Kommissionen, 730/79, EU:C:1980:209, præmis 17, af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 78, og af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen, T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 370).
97      Det var imidlertid med rette, at Kommissionen i 191.-198. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at ordning III, som den er gennemført, ikke blev anvendt med henblik på at imødegå de strukturelle vanskeligheder, som virksomhederne rent faktisk kunne stå over for i forbindelse med udøvelsen af deres aktiviteter på Madeira, og at ordningen derfor hverken var hensigtsmæssig eller stod i rimeligt forhold til målet af fælles interesse, nemlig den regionale udvikling af denne region.
98      Hvad angår sagsøgernes argumenter om tilsidesættelse af princippet om fri bevægelighed for borgere og arbejdstagere, princippet om fri etableringsret og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser skal det bemærkes, at de i det væsentlige tilsigter at rejse tvivl om Kommissionens konstatering i 198. betragtning til den anfægtede afgørelse, foretaget på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, af, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, med den begrundelse, at denne konstatering vil gøre det vanskeligere eller dyrere at udøve de nævnte friheder for de virksomheder, der har draget fordel af denne ordning, eller deres ansatte.
99      I denne henseende er det fast retspraksis, at en støtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, ikke kan erklæres forenelig med det indre marked (jf. dom af 23.11.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-209/21 P, EU:C:2023:905, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
100    Denne retspraksis indebærer imidlertid kun, at Kommissionen, når den har til hensigt at erklære en støtte forenelig med det indre marked, skal sikre, at denne erklæring om forenelighed, som giver medlemsstaten tilladelse til at udbetale den pågældende støtte, ikke medfører en tilsidesættelse af andre bestemmelser i EU-retten, navnlig princippet om fri bevægelighed.
101    Den nævnte retspraksis kan derimod ikke, som sagsøgerne i det væsentlige har gjort gældende, forpligte Kommissionen, som påtænker at erklære en støtte uforenelig med det indre marked og dermed forbyde den pågældende medlemsstat at udbetale støtten, til at erklære støtten forenelig med det nævnte marked og dermed godkende udbetalingen heraf med den begrundelse, at en eventuel afgørelse om uforenelighed ville have restriktive virkninger for de virksomheder, der er modtagere af denne støtte, uanset om udbetalingen af støtten forhindres, eller støtten kræves tilbagebetalt.
102    I modsat fald ville forbuddet mod statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, blive undermineret af princippet om fri bevægelighed for borgere og arbejdstagere, princippet om etableringsfrihed og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, selv om EUF-traktatens bestemmelser om konkurrence, og navnlig bestemmelserne om statsstøtte, er af grundlæggende karakter og er udtryk for en af de vigtigste opgaver, som Unionen er tillagt (jf. i denne retning dom af 17.11.2011, Kommissionen mod Italien, C-496/09, EU:C:2011:740, præmis 60).
103    Sagsøgerne kan derfor ikke med føje påberåbe sig princippet om den frie bevægelighed for borgere og arbejdstagere, princippet om fri etableringsret og princippet om fri udveksling af tjenesteydelser over for den anfægtede afgørelse, når det heri fastslås på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, og at støtten skal tilbagesøges.
104    Selv hvis det antages, at disse principper – herunder princippet om borgernes og arbejdstagernes frie bevægelighed – i det foreliggende tilfælde kunne påberåbes af sagsøgerne, og at den anfægtede afgørelse havde en restriktiv virkning på de friheder, som de har påberåbt sig, må det under alle omstændigheder fastslås, at denne restriktive virkning er iboende i erklæringen om, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, og i tilbagesøgningspåbuddet i den anfægtede afgørelse.
105    Endvidere er de nævnte restriktive virkninger begrundede i et legitimt formål og står i et rimeligt forhold til dette formål, således som det fremgår af præmis 97 ovenfor. Konstateringen af, at ordning III, som den er gennemført, er uforenelig med det indre marked, og tilbagesøgningen af støtte, der er udbetalt ulovligt i henhold til denne ordning, forhindrer desuden ikke virksomheder, der er registreret i ZFM, i at etablere sig eller levere tjenesteydelser uden for den selvstyrende region Madeira eller i at ansætte arbejdstagere, der er bosiddende eller udøver deres aktivitet uden for denne region. De nævnte restriktive virkninger har blot til formål at sikre, at overskud fra aktiviteter, der faktisk og fysisk udføres uden for den selvstyrende region Madeira, ikke kan medregnes i det skattegrundlag, som den omhandlede skatteforanstaltning finder anvendelse på.
106    Hvad endelig angår den alternative støtteordning, som sagsøgerne har foreslået, og som er baseret på »en graduering af støttens forholdsmæssighed i de tilfælde, hvor den indtægtsskabende aktivitet udøves i et andet geografisk område«, skal det bemærkes, at Kommissionen ifølge retspraksis ikke er forpligtet til at udtale sig abstrakt om alle de alternative foranstaltninger, der kan komme i betragtning, for selv om den pågældende medlemsstat skal give en detaljeret redegørelse for grundene til vedtagelsen af den pågældende støtteordning, navnlig med hensyn til de fastsatte betingelser for støtteberettigelse, er den ikke forpligtet til positivt at godtgøre, at ingen anden tænkelig foranstaltning, som pr. definition er hypotetisk, ville kunne gøre det muligt at sikre det forfulgte mål på en bedre måde. Når den pågældende medlemsstat ikke er underlagt en sådan forpligtelse, kan sagsøgerne ikke med føje anmode Retten om at pålægge Kommissionen at træde i stedet for de nationale myndigheder i forbindelse med denne opgave med normativ udforskning med henblik på at undersøge enhver mulig alternativ foranstaltning (jf. i denne retning dom af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen, T-135/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:287, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
107    Henset til alt det ovenstående skal det andet anbringende derfor forkastes som ugrundet.
Det tredje og det fjerde anbringende om ulovligheden af pålægget om tilbagesøgning i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 1
108    Med det tredje og det fjerde anbringende, der er fremsat subsidiært, og som skal behandles samlet, har sagsøgerne anfægtet lovligheden af pålægget om tilbagesøgning i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 1.
109    Sagsøgernes argumentation falder i det væsentlige i tre led om, at pålægget om tilbagesøgning for det første tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for det andet er i strid med retssikkerhedsprincippet, og for det tredje, at størrelsen af den støtte, der skal tilbagebetales, hviler på en uegnet beregningsmetode.
Det første led om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
110    Med det første led har sagsøgerne gjort gældende, at støttemodtagerne under ordning III, som den er gennemført, ikke havde nogen grund til at tro, at nedsættelsen af selskabsskattesatsen i henhold til denne ordning afhang af en streng fortolkning af betingelserne vedrørende dels oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, dels oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, eftersom disse to betingelser først blev indført med lignende formuleringer i beslutningen af 2002, uden at det blev præciseret, at de skulle være genstand for en geografisk begrænset fortolkning. Desuden har de portugisiske myndigheder ikke på nogen måde ændret fortolkningen af disse betingelsers rækkevidde, siden de blev indført. Den omstændighed, at Kommissionen ikke fandt det nødvendigt at præcisere betydningen af disse betingelser, da den ved to lejligheder godkendte ordning III, var egnet til at skabe en berettiget forventning hos støttemodtagerne om, at Kommissionen ikke anså de portugisiske myndigheders gennemførelse af ordning III for at udgøre ny statsstøtte.
111    Kommissionen har bestridt denne argumentation.
112    Hvad angår det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning skal det erindres, at retten til at påberåbe sig dette princip forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompetente myndigheder over for den pågældende (jf. dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis).
113    På statsstøtteområdet er det desuden fast retspraksis, at henset til den obligatoriske karakter af den kontrol, som Kommissionen i medfør af artikel 108 TEUF fører med statsstøtte, kan der for det første principielt ikke bestå en berettiget forventning hos støttemodtagerne om, at den støtte, som de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i denne artikel fastlagte procedure, og for det andet må en påpasselig erhvervsdrivende normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (jf. dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
114    I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne imidlertid ikke godtgjort, at Kommissionen for så vidt angår støtte udbetalt i strid med beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, som derfor er udbetalt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, har givet dem præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der også er i overensstemmelse med de gældende regler, af en karakter, som kunne give anledning til en berettiget forventning, således som det kræves i henhold til retspraksis.
115    Når en støtteordning ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, er Kommissionens angivelige passivitet nemlig uden betydning (dom af 11.11.2004, Demesa og Territorio Histórico de Álava mod Kommissionen, C-183/02 P og C-187/02 P, EU:C:2004:701, præmis 52, jf. i denne retning også kendelse af 7.12.2017, Aughinish Alumina mod Kommissionen, C-373/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:953, præmis 54). I mangel af en forudgående anmeldelse til Kommissionen af ordning III, som den er gennemført, kan sagsøgerne således ikke til støtte for deres klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning påberåbe sig en eventuel passivitet fra Kommissionens side.
116    Den omstændighed, at ordning III, som den er anmeldt, blev godkendt to gange af Kommissionen, er ligeledes irrelevant, eftersom ordningen blev gennemført på en måde, der var væsentligt forskellig fra den, der var fastsat i det udkast til støtteordning, som Den Portugisiske Republik havde anmeldt.
117    Hvad angår sagsøgernes anbringende om, at det var umuligt at forstå, at nedsættelsen af selskabsskattesatsen i henhold til denne ordning afhang af en streng fortolkning af betingelserne vedrørende dels oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen, dels oprettelsen eller bevarelsen af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira, som begge blev indført ved ordning II, skal der henvises til konstateringen i præmis 47 ovenfor, ifølge hvilken hverken ordlyden af beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 og den sammenhæng, hvori de indgår, eller ligeledes de formål, der forfølges med den lovgivning, der finder anvendelse på støtte med regionalt sigte, efterlader tvivl om fortolkningen af betingelsen om oprindelsen af de overskud, som var omfattet af nedsættelsen af selskabsskattesatsen.
118    Hvad angår betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira fremgår det ligeledes af beslutningen af 2002, beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, at adgangen til de skattefordele, der var fastsat i ordning II, og som blev videreført i ordning III, var begrænset til selskaber, der skabte en reelt ny aktivitet, og som opfyldte særlige betingelser for støtteberettigelse, der var baseret på antallet af nye arbejdspladser, der blev oprettet på permanent basis (og i løbet af de første seks måneder af driften) af disse virksomheder (jf. afsnit II i beslutningen af 2002). Det beregningsloft, der var genstand for skattefordelen i henhold til selskabsskattesatsen, afhang således af antallet af arbejdspladser, som støttemodtageren havde oprettet (jf. afsnit II i beslutningen af 2002, 18., 19. og 60. betragtning til beslutningen af 2007 og 10. og 11. betragtning til afgørelsen af 2013). Enhver anden fortolkning ville indebære, at graden af støtte til virksomhederne, der er fastsat i ordning III, adskilles fra virksomhedernes bidrag til oprettelse af reelt nye aktiviteter i den selvstyrende region Madeira, selv om dette mål er en af betingelserne for adgang til ordningen, og Kommissionens vurdering af ordningens proportionalitet blev foretaget i lyset af denne betingelse.
119    Henset til alt det ovenstående kan der ikke konstateres nogen tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og det første led skal derfor forkastes.
Det andet led vedrørende tilsidesættelsen af retssikkerhedsprincippet
120    I forbindelse med det andet led har sagsøgerne fremhævet Kommissionens manglende omhu og passivitet ved kontrollen af anvendelsen af ZFM-ordningen i en længere periode, idet Kommissionen først besluttede at indlede den overvågningsprocedure, der kræves i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF, mere end otte år efter godkendelsen af ordning III og mere end to år efter udløbet af dens oprindelige varighed og først meddelte de portugisiske myndigheder, at den havde til hensigt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, 11 år efter godkendelsen af den nævnte ordning og mere end fem år efter udløbet af dens oprindelige varighed.
121    Kommissionen har bestridt denne argumentation.
122    Hvad angår retssikkerhedsprincippet, som er særskilt i forhold til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dom af 2.2.2023, Spanien m.fl. mod Kommissionen, C-649/20 P, C-658/20 P og C-662/20 P, EU:C:2023:60, præmis 83), skal det bemærkes, at på statsstøtteområdet kan argumenter, der har til formål at anfægte tilbagesøgningspligten på grundlag af en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, kun tages til følge under ganske særlige omstændigheder (jf. i denne retning dom af 22.4.2008, Kommissionen mod Salzgitter, C-408/04 P, EU:C:2008:236, præmis 106, og af 21.9.2022, Portugal mod Kommissionen (Zona Franca da Madeira), T-95/21, EU:T:2022:567, præmis 204).
123    Det fremgår i denne henseende af retspraksis, at der skal foretages en undersøgelse af en række forhold med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, navnlig den gældende retsordnings manglende klarhed (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Nuova Agricast og Cofra mod Kommissionen, C-67/09 P, EU:C:2010:607, præmis 77), eller om Kommissionen i en længere periode uden begrundelse har undladt at gribe ind (jf. i denne retning dom af 24.11.1987, RSV mod Kommissionen, 223/85, EU:C:1987:502, præmis 14 og 15, og af 22.4.2008, Kommissionen mod Salzgitter, C-408/04 P, EU:C:2008:236, præmis 106 og 107).
124    I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne ikke til støtte for dette led påberåbt sig, at den gældende retsordning ikke er klar.
125    Hvad angår anbringendet om, at Kommissionen udviste passivitet i lange perioder, hvilket giver de berørte virksomheder mulighed for at påberåbe sig retssikkerhedsprincippet, skal det bemærkes, at Kommissionen er forpligtet til at handle inden for en rimelig frist inden for rammerne af en undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte, og at den derfor ikke må forblive passiv under den indledende undersøgelsesfase. Det skal tilføjes, at den rimelige karakter af varigheden af proceduren bør vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, såsom sagens kompleksitet og parternes adfærd (dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 81 og 82).
126    Hvad for det første angår den tid, der gik mellem beslutningen af 2002, beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013, på den ene side, og indledningen af overvågningen af ordning III den 12. marts 2015 eller endog beslutningen om at indlede den formelle procedure, der blev forkyndt for Den Portugisiske Republik den 6. juli 2018 og offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 15. marts 2019, på den anden side, kan denne periode ikke anses for urimelig.
127    Først og fremmest var Kommissionen i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 og artikel 15, stk. 2, i forordning 2015/1589 ikke bundet af specifikke tidsfrister, såsom dem, der er fastsat i kapitel II i disse forordninger, vedrørende proceduren for anmeldt støtte (jf. i denne retning kendelse af 20.1.2021, KC mod Kommissionen, T-580/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:14, præmis 26).
128    Hvad dernæst angår overvågningsforanstaltninger vedrørende godkendte støtteforanstaltninger eller støtteordninger som i den foreliggende sag kan det ikke lægges til grund, at Kommissionen skulle udvise en særlig omhu, for så vidt som princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, pålægger medlemsstaterne at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten.
129    På statsstøtteområdet indebærer dette navnlig, at medlemsstaterne skal sikre, at støtten eller støtteordningerne ikke gennemføres i strid med afgørelser om forudgående godkendelse, navnlig når Kommissionen og den pågældende medlemsstat oprindeligt havde samme forståelse af betingelserne for gennemførelsen af denne støtte eller disse støtteordninger, således som det er fastslået i præmis 38 og 39 ovenfor.
130    Endelig kan der i den foreliggende sag, henset til beskrivelsen i første og anden betragtning til den anfægtede afgørelse af den procedure, der gik forud for afgørelsen om at indlede den formelle procedure, ikke påvises nogen manglende indgriben fra Kommissionens side i en længere periode uden begrundelse.
131    Hvad for det andet angår den formelle undersøgelsesprocedures varighed på 29 måneder kan denne heller ikke anses for urimelig, henset til, således som det fremgår af 3.-9. og 96. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen var nødt til at behandle de portugisiske myndigheders anmodning vedrørende fortroligheden af afgørelsen om at indlede denne procedure, at anmode disse myndigheder om at fremsende manglende oplysninger flere gange og at behandle bemærkningerne fra det meget store antal berørte parter, der deltog i proceduren.
132    I denne henseende adskiller den procedure, der førte til den anfægtede afgørelse, sig klart fra den procedure, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 24. november 1987, RSV mod Kommissionen (223/85, EU:C:1987:502), som sagsøgerne således ikke med føje kan påberåbe sig.
133    Selv efter en samlet vurdering kan perioderne både før og efter afgørelsen om at indlede den formelle procedure ikke anses for at være urimelige, eftersom sagsøgerne – ligesom alle de virksomheder, der har nydt godt af ordning III, som den er gennemført – senest den 15. marts 2019 var i stand til at gøre sig bekendt med afgørelsen om at indlede den formelle procedure gennem offentliggørelsen heraf i Den Europæiske Unions Tidende og med, at de var udsat for en risiko for tilbagesøgning.
134    Der kan derfor ikke konstateres nogen tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Det andet led skal derfor forkastes.
Det tredje led om anvendelsen af en åbenbart uegnet metode med hensyn til beregningen af størrelsen af den støtte, der skulle tilbagesøges
135    Med det tredje led har sagsøgerne gjort gældende, at størrelsen af den støtte, der skal tilbagebetales, hviler på en åbenbart uegnet beregningsmetode. Sagsøgerne har således gjort gældende, at metoden med anvendelse af årsværk ved beregning af antallet af oprettede eller bevarede arbejdspladser ikke kan anvendes til at fastsætte størrelsen af den støtte, der skal tilbagesøges, eftersom den ikke udgør en gyldig metode til at bestemme antallet af faktisk oprettelse af arbejdspladser, for så vidt som den hverken følger af nogen EU-retlig lovgivning eller af nogen regel, der er fastsat i den portugisiske nationale lovgivning.
136    Kommissionen har bestridt denne argumentation.
137    I denne henseende skal det bemærkes, at det i det væsentlige fremgår af 168.-171. betragtning til den anfægtede afgørelse, at betingelsen om oprettelse eller bevarelse af arbejdspladser i den selvstyrende region Madeira ikke blot udgør en betingelse for adgang til ordning III, men ligeledes et parameter for beregningen af støttebeløbet, som skal være baseret på en objektiv, verificerbar og afprøvet metode. Endvidere blev vurderingen af, om ordning III stod i et rimeligt forhold til de meromkostninger, som ordningen skulle kompensere for, foretaget på baggrund af denne betingelse.
138    Selv om beslutningen af 2007 og afgørelsen af 2013 ikke pålagde anvendelsen af en bestemt metode til beregning af antallet af arbejdspladser, som hver støttemodtager har oprettet eller bevaret i den selvstyrende region Madeira, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne beslutning og denne afgørelse krævede, at der blev anvendt en objektiv metode, der gjorde det muligt at kontrollere realiteten og den permanente karakter af de arbejdspladser, der var anmeldt af støttemodtagerne under ordning III.
139    For så vidt som den af de portugisiske myndigheder anvendte metode (jf. præmis 63-65 ovenfor) klart ikke opfyldte denne betingelse, og når disse myndigheder ikke foreslog nogen anden objektiv metode, der gjorde det muligt at kontrollere realiteten og den permanente karakter af de arbejdspladser, som støttemodtagerne havde anmeldt, krævede Kommissionen i 216. betragtning til den anfægtede afgørelse med det ene formål at tilbagesøge den støtte, der var udbetalt i henhold til ordning III, som den er gennemført, at beregningen af det støttebeløb, der skulle tilbagesøges, skulle foretages i overensstemmelse med årsværksmetoden.
140    Under disse omstændigheder kan den omstændighed, at anvendelsen af en sådan metode blev pålagt, hvilket blot henhører under Kommissionens forpligtelse til at give den pågældende medlemsstat de anvisninger, der gør det muligt for denne selv uden urimelige vanskeligheder at fastslå størrelsen af den støtte, der skal tilbagesøges, ikke anses for at være uhensigtsmæssig.
141    Følgelig skal det tredje led forkastes som ugrundet.
142    På baggrund af det ovenstående skal det tredje og det fjerde anbringende forkastes, og følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
143    Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
144    Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)      Sagerne T-713/22 og T-720/22 forenes med henblik på denne dom.
2)      Europa-Kommissionen frifindes.
3)      Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) og Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) og Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) betaler sagsomkostningerne.
Svenningsen
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. november 2024.
Underskrifter
*      Processprog: portugisisk.