61994CC0050_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 Republiken Grekland har, med stöd av artikel 173 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, på två produktområden väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 93/659/EG av den 25 november 1993 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad EUGFJ eller fonden) för räkenskapsåret 1990(1) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå], i den del som avser Republiken Grekland. I detta mål ställs återigen, och tvärtemot de förhoppningar som generaladvokaten Jacobs uttryckte den senaste gången dessa frågor var föremål för domstolens prövning(2), den uppenbarligen eviga frågan om relationerna mellan den grekiska staten och sammanslutningen av jordbrukskooperativ, KYDEP. Målet rör även kontrollmekanismerna för de gemenskapsrättsliga stöden till olivoljeproducenterna i Grekland.
Rättsliga bestämmelser och de faktiska omständigheterna
2 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(3) föreskrivs att bidrag vid export till tredje land(4), och intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna(5), som beviljas eller görs i enlighet med gemenskapsrättsliga bestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, skall finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. I artikel 5 i förordningen föreskrivs om granskningen av den årsredovisning som inges av de nationella myndigheter och organ som har befogenhet att utföra betalningarna avseende dessa bidrag och interventioner. Kommissionen skall granska och godkänna årsredovisningen före utgången av det år som följer efter det ifrågavarande räkenskapsåret. Artikel 9 i förordningen innehåller föreskrifter om en hel rad av åtgärder som gör det möjligt för kommissionen att, när den anser det vara nödvändigt, att verifiera och komplettera de uppgifter och handlingar som tillhandahålls av medlemsstaternas myndigheter. Kommissionen kan till exempel, efter att ha underrättat den berörda medlemsstaten om detta, utföra undersökningar på plats och den har rätt att få tillgång till alla de böcker och handlingar vilka avser utgifter som finansieras av fonden, och den kan företa undersökningar och verifieringar, alternativt låta medlemsstaterna företa dessa. Enligt artikel 11 i förordningen inrättas Kommittén för EUGFJ och fastställs dess uppgift att bistå kommissionen med förvaltningen av fonden.
3 Enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 åläggs medlemsstaterna att vidta åtgärder för att försäkra sig om att de transaktioner som finansieras av fonden genomförs korrekt, att förhindra oegentligheter och att indriva belopp som har förlorats till följd av oegentligheter. Medan gemenskapen enligt artikel 8.2 skall bära följderna av en ofullständig indrivning, föreskrivs i samma punkt klart ett undantag från denna princip för "följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna". Domstolen förklarade i målet Nederländerna mot kommissionen(6) följande:
"att kommissionen enligt dessa bestämmelser beträffande EUGFJ endast kan stå för de belopp som har betalats i enlighet med de bestämmelser som har fastställts på de olika områdena för jordbruksprodukter, medan medlemsstaterna skall stå för alla andra utbetalade belopp..., att denna restriktiva tolkning av förutsättningarna för att EUGFJ skall stå för utgifter dessutom gör sig gällande med hänsyn till syftet med förordning nr 729/70, att en hantering av den gemensamma jordbrukspolitiken enligt krav på jämlikhet mellan de ekonomiska aktörerna i medlemsstaterna hindrar att de nationella myndigheterna i en medlemsstat, genom en extensiv tolkning av en viss bestämmelse, gynnar aktörerna i denna stat, till nackdel för aktörerna i övriga medlemsstater där det upprätthålls en mer restriktiv tolkning".
4 När kommissionen godkände räkenskaperna för EUGFJ för år 1989, inrättade den, enligt ett beslut av den 31 juli 1992(7), ett utskott för inre tjänster, inom vilket de olika berörda avdelningarna inom kommissionen var representerade. Detta utskott hade till uppgift att utveckla en metodik i förhållande till de medlemsstater som har tillämpat de gemenskapsrättsliga bestämmelserna på ett felaktigt sätt. De riktlinjer(8) som utskottet för inre tjänster drog upp godkändes av kommissionen och av medlemsstaternas representanter i kommittén för EUGFJ. De anses inte utgöra en tvingande norm. Utskottet betonade i sin rapport att eventuella ekonomiska justeringar skulle grundas på den berörda medlemsstatens underlåtenhet att iaktta gemenskapsrättsliga bestämmelser, på ett sätt som påverkar gemenskapens kostnader. Valet av justeringssats måste, enligt utskottet, göras utifrån en riskbedömning. Olika redan existerande metoder för riskbedömning anges i de relativa riktlinjerna för schablonjusteringar(9). Det finns anledning att i synnerhet omnämna två metoder: a) den som består i att neka en summa som har beräknats genom extrapolering av de tillförlitliga provverifieringar som har utförts och, b) den som består i att endast utge ersättning enligt den andel som de faktiskt utförda kontrollerna utgör i förhållande till antalet nödvändiga kontroller. Det krävdes dock en annan metod för de situationer där det inte fanns tillräckliga uppgifter för att berättiga en extrapolering, men där en begränsning av ersättningen till den andel som utgjordes av antalet utförda kontroller skulle medföra att fondens sannolika förluster överskattades. Utskottet för inre tjänster försökte följaktligen att fastställa hur stor den risk var som olika bristfälliga kontrollnivåer innebar för EUGFJ och föreslog, med beaktande av ett antal faktorer som beror på omständigheterna i det särskilda fallet, tre nivåer av schablonmässiga nedsättningar av ersättningar för olika situationer: 2, 5 och 10 procent. Nedsättningen om 10 procent skall tillämpas "om bristfälligheten rör samtliga eller de väsentliga delarna i kontrollsystemet, eller utförandet av de väsentliga kontroller som syftar till att säkerställa att kostnaden är proportionerlig, på så sätt att det rimligen går att sluta sig till att det fanns en stor risk för att EUGFJ skulle ådras ospecificerade förluster".
I - Boskapsfoder
5 Genom rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå](10) införs ett exportbidragssystem som bland annat skall tillämpas på foderspannmål(11). Bidraget är detsamma för hela gemenskapen(12) och skall fastställas så, att "skillnaden mellan priset på världsmarknaden och priset inom gemenskapen täcks ... med beaktande av skillnaden mellan de representativa priserna inom gemenskapen och de mest förmånliga priserna på världsmarknaden"(13).
6 Tvisten gäller, vad beträffar boskapsfoder, den roll som innehas av den grekiska centralbyrån för förvaltning av inhemska produkter (nedan kallad KYDEP), som är en nationell sammanslutning av regionala jordbrukskooperativ för spannmål, grönsaker och boskapsfoder. Den har till huvudsaklig uppgift att köpa, lagra och sälja sina medlemmars produkter samt att verka som gemenskapsrättsligt interventionsorgan(14). Tidigare har domstolen (eller kommissionen, av skäl som domstolen har bedömt som godtagbara) bedömt att KYDEP såsom ombud för staten hade ett monopol på marknaden för spannmål(15), att den hade verkat för statens räkning, vilken tog på sig KYDEP:s underskott och beviljade säkerheter för dess lån och bestämde inköps- och försäljningspris för spannmål(16), att den genom försäljning under självkostnadspris hade verkat som medel för statens rättsstridiga interventioner i den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål och vid rättsstridiga statliga stöd åt producenterna(17), och att KYDEP på ett rättsstridigt sätt hade försökt få exportbidrag genom export av spannmål som, utan sådan försäljning under självkostnadspris, inte skulle ha kunnat exporteras ens om de hade fått exportbidragen i fråga(18). Dessa konstateranden, enligt vilka KYDEP kontrollerades av staten och var till förfång för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaden, avser perioden från den 1 januari 1981 till den 26 mars 1984, perioden för veteskörden år 1982, hösten 1985, perioden från år 1982 till år 1986, EUGFJ:s verksamhetsår 1986 och EUGFJ:s verksamhetsår 1988.(19)
II - Produktionsstöd för olivolja
7 De producerande medlemsstaterna åläggs, inom systemet för produktionsstöd för olivolja(20), enligt artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 154/75(21), att upprätta ett register över olivodlingar för att tillhandahålla nödvändiga uppgifter beträffande möjlig produktion och för att underlätta hanteringen av stödsystemen. Grekland ålades enligt rådets förordning (EEG) nr 3453/80(22) att fullständigt upprätta detta register till den 31 oktober 1988. De kontroller som skall utföras är beroende av om producenten tillhör en organisation eller sammanslutning av producenter. Vad beträffar de anslutna producenterna skall organisationen eller sammanslutningen (som i medlemmarnas namn överlämnar ansökan om statligt stöd till den berörda medlemsstaten) utföra kontroller på plats i 5 procent av fallen(23). I artikel 14.2 i förordning nr 2261/84 föreskrivs att "[p]roducerande medlemsstater skall kontrollera verksamheten i varje producentorganisation och sammanslutning och framförallt kontrollera att kontrollförfarandena har genomförts av dessa organ". I fråga om självständiga producenter skall den berörda medlemsstaten utföra kontroller på plats hos 1 procent av de olivproducenter i de områden för vilka uppgifterna i registret över olivodlingar finns tillgängliga, och hos 4 procent av olivproducenterna i andra områden(24). Enligt artikel 14.1 i förordning nr 2261/84 är medlemsstaterna även skyldiga att, mera allmänt, tillämpa "ett kontrollsystem för att säkerställa att den produkt för vilken stöd beviljas är berättigad till detta stöd". Enligt artikel 16.1 i förordningen är de skyldiga att upprätta och underhålla permanenta dataregister innehållande uppgifter om produktionen av oliver och olivolja, delvis för att främja kontroll och verifiering i fråga om gemenskapsstöd. Enligt artikel 14.5 i denna förordning är medlemsstaterna skyldiga att använda dataregistren för de kontroller och verifieringar som avses i denna artikel. I förordningen föreskrivs dessutom att dataregistren skall fungera före den 31 oktober 1990 och att medlemsstaterna före detta datum skall använda dem för de kontroller som krävs, allteftersom och när dessa särskilda register är upprättade(25).
8 I Grekland är de producenter som är medlemmar i en organisation eller sammanslutning (i så gott som samtliga fall sammanslutningen ELEOURGIKI) många fler (379 323) än de som inte är det (28 003). Under räkenskapsåret 1990 hade kontrollbyrån för olivolja (nedan kallad kontrollbyrån) till uppgift att utföra kontroller hos anslutna producenter, och länsförvaltningarna under jordbruksministeriet skulle granska ansökningarna från självständiga producenter(26). Medlemsstaterna är mindre direkt inblandade i verifieringen av ansökningarna från de anslutna producenterna än vad som är fallet för de självständiga producenterna. Som tidigare har angetts skall medlemsstaterna i det förra fallet kontrollera de verifieringar som har gjorts av producentorganisationerna, medan de i det andra fallet själva har att utföra dessa verifieringar. I Greklands fall var det således avsett att staten själv skulle utföra 2 000 kontroller år 1990 för att verifiera de siffror som hade meddelats för cirka 400 000 anslutna producenter.
III - Det ifrågasatta beslutet
9 Kommissionen avslutade, genom beslut 93/659 (nedan kallat beslutet)(27), räkenskaperna som medlemsstaterna hade ingivit avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1990 och fastställde det utgiftsbelopp som godkändes för betalning genom fonden. Till följd av de gjorda verifieringarna bedömde kommissionen att vissa av de belopp som Republiken Grekland hade deklarerat för räkenskapsåret i fråga inte uppfyllde de villkor som fastställdes i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna och inte kunde godkännas för betalning genom fonden. Denna bedömning avsåg i synnerhet vissa kostnader avseende boskapsfoder och produktionsstöd för olivolja. I den sammanfattande rapporten från kommissionen av den 10 juni 1993 om resultatet av kontrollerna för avslutet av räkenskaperna gällande garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1990 (nedan kallad den sammanfattande rapporten), vilken har fogats till det ifrågasatta beslutet, redogörs för skälen till de ekonomiska justeringar som gjordes.(28)
10 Vad beträffar boskapsfoder drog kommissionen slutsatsen att KYDEP, på grundval av en undersökning som hade företagits år 1992, fram till och med den 16 november 1990 hade fortsatt med sina interventioner på marknaden för spannmål genom att fastställa inköps- och försäljningspriser, och att de förluster som hade uppkommit till följd av dessa interventioner hade täckts av den grekiska staten. Eftersom underskotten med anledning av dessa interventioner i stor utsträckning överskred de belopp som hade deklarerats för erhållande av exportbidrag, fastställde kommissionen en negativ reserv om 120 296 279 DR för räkenskapsåret 1989 och gjorde gällande en ekonomisk justering om 866 305 307 DR - det vill säga det totala belopp som hade deklarerats såsom exportbidrag för boskapsfoder - för räkenskapsåret 1990.(29)
11 Vad beträffar produktionsstöd för olivolja drog kommissionen följande tre slutsatser: i) det register över olivodlingar som föreskrevs i förordning nr 154/75 hade inte upprättats trots att tiden gick ut år 1988, ii) upprättandet av dataregister enligt förordning nr 2261/84 led av allvarliga förseningar, eftersom flera betydande producentområden ännu inte omfattades, trots att slutdatum hade flyttats fram till den 31 oktober 1990(30), och det behöriga organet DIGAGEP använde sig inte av de delvis kompletta registren för att utföra verifieringar innan stöden betalades ut, och iii) endast 499 kontroller på plats hade utförts i hela landet under den aktuella perioden, medan det enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga föreskrevs en kontroll av 5 procent av stödansökningarna(31). Eftersom förhållandena i Grekland inte gav de garantier som föreskrevs enligt EUGFJ, beslutade kommissionen att göra ett schablonavdrag om 10 procent från de stödbelopp som hade betalats för verksamhetsperioden i fråga, det vill säga 981 233 150 DR.(32)
Parternas argument
12 Den grekiska regeringen har yrkat att beslutet skall ogiltigförklaras i den del det avser exportbidrag för boskapsfoder och produktionsstöd för olivolja(33), samt att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, medan kommissionen begär att dessa yrkanden skall ogillas. Den grekiska regeringens huvudargument sammanfattas nedan. Dess argument, liksom kommissionens (vilken olyckligtvis inte besvarar alla frågor), redovisas närmare, när detta erfordras, inom ramen för den följande analysen.
I - Boskapsfoder
13 Den grekiska regeringen har yrkat att beslutet skall ogiltigförklaras i den del det avser dess utgifter i fråga om boskapsfoder, genom att åberopa sakfel och felaktig rättstillämpning, samt maktmissbruk från kommissionens sida. Den grekiska regeringen har särskilt framhållit
i) att kommissionen felaktigt har beaktat uppgifter som inte blev kända förrän efter det datum då räkenskaperna skulle ha avslutats (det vill säga efter den 31 december 1991),
ii) att kommissionen har underlåtit att konkret ange vilka sambanden var mellan KYDEP och exporten av boskapsfoder och den prisnivå som skulle ha gällt om den intervention som KYDEP påstås ha företagit inte hade ägt rum,
iii) att den grekiska staten under den relevanta perioden hade upphört med att ha någon som helst förmånlig förbindelse med KYDEP, vilket skulle ha visats genom att KYDEP försattes i likvidation utan att den hade vänt sig till staten för betalning av dess ackumulerade skulder. Om ledningen för KYDEP alltjämt skulle ha ansett att en sådan förbindelse förekom är detta intryck felaktigt, och
iv) att beslutsmotiveringen är otillräcklig, i den mån kommissionen har vägrat betala hela det utgiftsbelopp som har deklarerats såsom exportbidrag.
II - Produktionsstöd för olivolja
14 Den grekiska regeringen har yrkat att beslutet skall ogiltigförklaras i den del det avser dennas kostnader i fråga om produktionsstöd för olivolja, genom att anföra att tillämpliga bestämmelser i gemenskapsrätten har överträtts, att motiveringen är ofullständig, att det har förekommit sakfel eller felaktig tillämpning av räkenskapsreglerna och att principen om rättssäkerhet har åsidosatts. Den grekiska regeringen har särskilt påstått
i) att det enligt den relevanta lagstiftningen inte är möjligt att neka en godtycklig andel av kostnaderna,
ii) att kommissionen har underlåtit att ange de förluster som skulle ha undvikits om producenterna hade underkastats lämpliga verifieringar eller om registret över olivodlingar eller dataregistren hade upprättats fullständigt,
iii) att registret inte hade upprättats i tid på grund av en objektiv omöjlighet som har varit föremål för en oavbruten skriftväxling och ett samarbete med kommissionen, och att det för dataregistren var frågan om en försening endast i vissa delar,
iv) att det otillräckliga antalet kontroller som utfördes av kontrollbyrån kompenserades av de kontroller som gjordes av länsförvaltningarna under jordbruksministeriet, och
v) att kontrollbyrån är ett gemenskapsrättsligt organ snarare än ett nationellt, och att dess eventuella oförmåga inte kan tillskrivas den grekiska staten.
Analys
15 Jag skall först göra några anmärkningar med anledning av bevisbördan inom ramen för en talan om ogiltigförklaring som en medlemsstat har väckt mot ett beslut från kommissionen angående avslut av räkenskaper gällande EUGFJ. Domstolen har i målet Nederländerna mot kommissionen definierat denna bevisbörda enligt följande(34):
"det ankommer inte på kommissionen att på ett uttömmande sätt visa att de uppgifter som medlemsstaterna har översänt är felaktiga, utan att visa prov på ett allvarligt och rimligt tvivel som den har med avseende på de siffror som har meddelats av de nationella myndigheterna. Denna lättnad i beviskravet för kommissionen finner sin förklaring i det faktum att ... staten är den som har de största möjligheterna att samla in och verifiera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna gällande EUGFJ, och det åligger följaktligen staten att förete den mest detaljerade och fullständiga bevisningen om riktigheten av dessa siffror och, i förekommande fall, om felaktigheter i kommissionens beräkningar."
16 Av detta följer att kommissionen har rätt att dra rimliga slutsatser utifrån de uppgifter som den förfogar över och som medlemsstaterna har tillhandahållit den eller som den har erhållit genom egna undersökningar. Domstolen ogiltigförklarar inte ett beslut från kommissionen genom vilket ersättning för kostnader som har deklarerats nekas på grundval av ett motsatt påstående från en medlemsstat, eller ens genom tvivel som har uppkommit till följd av bevisning som en medlemsstat har framlagt. Den medlemsstat som anser sig förfördelad skall, enligt principen om att käranden har bevisbördan (principe actori incumbit probatio)(35), med åtminstone en rimlig grad av säkerhet(36) visa att kommissionen har misstagit sig.
I - Boskapsfoder
i) Uppgifter som har erhållits efter den 31 december 1991
17 Kommissionen har grundat sina bedömningar om upprätthållna förbindelser mellan KYDEP och den grekiska staten på de uppgifter som erhölls vid ett kontrollbesök som gjordes mellan den 1 och den 4 juni 1992 vid KYDEP:s lokaler och vid det grekiska jordbruksministeriet. Kommissionen har i sin plädering angett att de grekiska myndigheterna inte hade tillåtit sådana besök förrän efter den 14 maj 1991. Fram till detta datum hade vägran att ge ett sådant tillstånd, vilken gjordes gällande mot kommissionen trots att den har rätt att företa inspektioner, utgjort ett huvudsakligt skäl till att vägra ersätta olika utgifter som hade betalats genom KYDEP. Generaldirektören för KYDEP förklarade vid ett samtal med kommissionens inspektörer att den grekiska staten efter år 1988 inte hade företagit interventioner på marknaden för boskapsfoder. Eftersom KYDEP inte hade mottagit någon officiell handling i vilken denna praxisändring bekräftades, fortsatte den emellertid sin praxis som bestod i att bedriva försäljning under självkostnadspris, och den hade följaktligen ackumulerat ytterligare underskott. En skrivelse av den 9 november 1990 från ministern till KYDEP, vilken kommer att undersökas närmare nedan, ledde till att denna praxis upphörde den 16 november 1990, efter utgången av EUGFJ:s verksamhetsår 1990.
18 Som jag har angett ovan föreskrivs i artikel 5.2 b i förordning nr 729/70(37) att årsredovisningen för medlemsstaternas garantisektion, före utgången av det år som följer efter det ifrågavarande räkenskapsåret, skall granskas och godkännas på grundval av de handlingar som medlemsstaterna har översänt. Sedan 1970-talet har emellertid konstaterats att det är omöjligt att granska och godkänna årsredovisningen inom föreskriven tid, till stor del på grund av nödvändigheten att verifiera de tillhandahållna uppgifterna. Domstolen har klart angett att den bevisning som kommissionen har erhållit efter den nominellt sett sista dagen för avslut i princip inte skall uteslutas:
"Eftersom de nationella myndigheterna är skyldiga att verifiera om de förutsättningar som enligt gemenskapsrätten föreskrivs för åtagande av kostnader är uppfyllda, kan en övervakning av kommissionens tjänstemän endast utföras genom kontroller. Eftersom det sporadiska i denna kontrollmekanism är en del av systemet, är det möjligt att oegentligheter upptäcks långt senare än när de omständigheter som de grundar sig på ägde rum. Så länge som årsredovisningen inte vederbörligen har granskats och godkänts är kommissionen, enligt artikel 2 i förordning nr 729/70, skyldig att för åtagande genom EUGFJ utesluta sådana bidrag som inte har beviljats med stöd av gemenskapsrättsliga bestämmelser. Denna skyldighet faller inte bort endast på grund av den omständigheten att avslutet av räkenskaperna görs efter att den frist som föreskrivs i artikel 5 i samma förordning har löpt ut. Det finns inte någon sanktion för underlåtenhet att iaktta denna frist och den kan därför, med hänsyn till naturen hos beslutet om avslut av räkenskaper - vars huvudsakliga syfte är att säkerställa att de utgifter som har förorsakats av de nationella myndigheterna överensstämmer med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna - endast anses som en ordningsfrist, med förbehåll för att en medlemsstats intressen skulle ha kränkts."(38)
19 Mot bakgrund av denna redogörelse för de rättsliga bestämmelserna, och med hänsyn till vägran att fram till och med mitten av år 1991 ge kommissionen tillträde till KYDEP, anser jag att det finns anledning att inte godta den grekiska regeringens argument, enligt vilket kommissionen inte hade rätt att ta hänsyn till den bevisning som hade erhållits vid inspektionen år 1992.
ii) Ingen uppgift om verkan av KYDEP:s handlande
20 Enligt den grekiska regeringen är beslutsmotiveringen otillräcklig, eftersom kommissionen borde ha fastställt a) sambandet mellan KYDEP:s praxis och exporten av boskapsfoder, b) den sannolika prisnivån för boskapsfoder om en sådan intervention inte förekom och c) den sannolika kostnadsnivån för exportbidrag om en sådan intervention inte förekom. Domstolen har emellertid i sin praxis knappast visat sig välvilligt inställd till sådana argument. Den förklarade i målet Förenade kungariket mot kommissionen att "beslut om avslut av räkenskaper kräver inte någon närmare motivering i den mån den berörda regeringen i stor utsträckning har deltagit i utarbetandet av beslutet och därför kände till anledningen till varför kommissionen inte anser att EUGFJ skall stå för de ifrågasatta beloppen"(39).
21 För det första går den långa rad av mål som rör verkan av KYDEP:s verksamhet på de årsredovisningar som den grekiska regeringen har ingett tillbaka till det datum då Republiken Grekland anslöt sig till gemenskapen. Den betänksamhet som kommissionen vid upprepade tillfällen har gett uttryck för och domstolens domar angående den i grund och botten oförändrade beskaffenheten av KYDEP:s handlande visar klart att den grekiska regeringen borde och måste ha varit medveten om deras verkan för de kommande åren. Det är för det andra uppenbart att kommissionen har diskuterat dessa konstateranden med de grekiska myndigheterna, eftersom det av den sammanfattande rapporten framgår att dessa begärde en positiv reserv, vilket nekades. Kommissionen redovisar, i rapporten över det kontrollbesök som gjordes mellan den 1 och den 4 juni 1992, uppgifter om de underskott som KYDEP hade för sina transaktioner i fråga om boskapsfoder, innefattande administrativa och andra utgifter för KYDEP, och dessa uppgifter visar otvivelaktigt att denna bedrev försäljning under självkostnadspris.
22 Vad beträffar sambandet mellan denna försäljning under självkostnadspris och de utgifter som Republiken Grekland har haft för bidrag vid export av boskapsfoder har kommissionen angett att KYDEP:s underskott var mycket högre än de belopp som hade deklarerats för EUGFJ såsom exportbidrag. Kommissionen har dragit slutsatsen att grekiskt boskapsfoder inte hade kunnat importeras till tredje land utan någon ytterligare intervention från KYDEP, inte ens med åtnjutande av gemenskapsstöd för export. Domstolen har, i målet Förenade kungariket mot kommissionen, angett att det under sådana omständigheter ankom på medlemsstaten att visa att dess ståndpunkt är riktig:
"det ankommer på medlemsstaten att visa att förutsättningarna för att få den av kommissionen nekade finansieringen är uppfyllda, då kommissionen inte medger att EUGFJ skall stå för vissa utgifter av det skälet att de har uppkommit till följd av att medlemsstaten har överträtt gemenskapsbestämmelser"(40).
Eftersom det är visat att KYDEP företog interventioner på marknaden för boskapsfoder genom att på ett konstlat sätt nedsätta priserna, ankommer det, under de förhållanden som råder i detta mål, på den grekiska regeringen att, med beaktande av det pris som skulle ha gällt om någon sådan intervention inte hade ägt rum, försöka visa att detta inte påverkade omfattningen av exporten och följaktligen omfattningen av kostnaderna för exportbidrag. Den grekiska regeringen har inte uttryckligen försökt att göra detta. Trots att det inte har skett inom överenskommen tid har den emellertid efterkommit den anmodan som domstolen framställde vid sammanträdet att tillhandahålla kopior av de båda officiella hemliga handlingar(41) vilka kommer att behandlas närmare nedan och av vilka den ena är relevant för denna fråga. Eftersom den grekiska regeringen inte har gett någon förklaring till dessa handlingar, och då det på grund av att de inkom sent inte finns någon möjlighet att till parterna ställa frågor om dem, ser jag mig nödsakad att tolka deras betydelse på eget initiativ. Den ena av dessa handlingar, ett beslut av den 27 augusti 1990, innehåller hänvisningar till flera tidigare beslut som inte har ingetts, vilket ytterligare förstärker den skyldighet som redan ankommer på den grekiska regeringen att i otvetydiga ordalag förklara naturen, räckvidden och föremålet för dess interventioner på marknaden genom KYDEP. I detta beslut anges de priser som KYDEP måste ta ut vid försäljning av vissa foderspannmål antingen direkt i förhållande till de grekiska jordbrukarna eller i förhållande till de företag som producerar boskapsfoder, i fråga om sådant fodermedel som uteslutande är avsett för den grekiska marknaden. Av de angivna priserna, som kommissionen hade kännedom om, och av den analys som kommissionen gjorde av inköpspriserna för spannmål samt av de administrativa och övriga utgifterna för KYDEP, följer på ett uppenbart sätt att detta beslut oundvikligen innebar en försäljning med förlust från KYDEP:s sida.(42) Beslutet syftar dock till att inrätta ett annat system för försäljning av spannmål till producenter av boskapsfoder beträffande sådant fodermedel som är avsett för exportmarknaden. KYDEP skulle bedriva sådan försäljning till självkostnadspris, med hänsyn tagen till sina egna kostnader för administration, transporter och övrigt.
23 Det förefaller som om de grekiska myndigheterna genom detta beslut har velat särbehandla export av boskapsfoder, sannolikt för att säkerställa att kraven avseende exportbidrag formellt iakttogs(43), samtidigt som de fortsatte att i hög utsträckning företa interventioner på den inhemska marknaden för boskapsfoder. Jag anser dock inte att detta på något sätt leder till att man kan ifrågasätta kommissionens beslut. Om den nya handlingen har någon betydelse, så är det att den stödjer beslutet. För det första har detaljerna i detta principbeslut undanhållits kommissionen (sannolikt därför att det bekräftar att staten gav instruktioner om försäljning under självkostnadspris på den inhemska marknaden), så att kommissionen inte har kunnat äga kännedom om försöket att sanera KYDEP:s exportverksamhet.
24 För det andra har den grekiska regeringen inte framlagt någon bevisning om ett försök före den 1 september 1990 att göra en sådan åtskillnad mellan den inhemska marknaden och exportmarknaden, och jag drar av detta slutsatsen att beslutet av den 27 augusti 1990 i detta hänseende utgjorde en nyhet. Kommissionen hade följaktligen rätt, oavsett fördelen med den praxis som gällde till följd av beslutet, att för de arton och en halv månader under räkenskapsåret 1990 dra slutsatsen att den praxis med försäljning under självkostnadspris som KYDEP tillämpade inverkade direkt på systemet med exportbidrag.
25 För det tredje framgår det inte av tillgänglig bevisning att beslutet av den 27 augusti 1990 skulle ha rättat till de brister som den grekiska exporten av boskapsfoder var behäftad med, vilka föranledde kommissionen att neka ersättning för utgifterna för exportbidrag. Det har inte hävdats att det har vidtagits någon åtgärd för att säkerställa att den spannmål som har försålts under självkostnadspris till producenter av boskapsfoder för den inhemska marknaden inte omdestineras till export. Det är inte känt om det har införts regler för att hindra en otillåten subventionering av producenters exportförsäljning genom deras subventionerade inhemska verksamhet. Det stöd som har beviljats grekiska producenter av boskapsfoder har på ett mera allmänt sätt, vad beträffar deras försäljning på den inhemska marknaden, kunnat göra det möjligt för dem att fortsätta sin verksamhet under sådana omständigheter då andra producenter inom gemenskapen annars skulle ha en konkurrensfördel, på så sätt, att upprätthållandet av deras möjlighet att exportera och att erhålla exportbidrag kanske har varit beroende av detta stöd på den inhemska marknaden. Det rör sig naturligtvis här om klassiska problem till följd av uppdelningen av marknaderna. Jag skulle vilja tillägga att oberoende av den uppenbara rättsstridigheten av det stöd som de grekiska myndigheterna har beviljat för den inhemska marknaden, skulle varje försök att hindra export av subventionerade boskapsfoderprodukter (vilket, såsom jag har noterat, är nödvändigt för att säkerställa att den inhemska marknaden och exportmarknaden förblir åtskilda) strida mot de gemenskapsrättsliga bestämmelser enligt vilka exportrestriktioner förbjuds.
26 Trots att kommissionen nekades tillgång till en stor del av de relevanta uppgifterna om de grekiska myndigheternas praxis, är det enligt min mening klart att kommissionen har haft fog för sina slutsatser att KYDEP:s praxis som bestod i att sälja spannmål under självkostnadspris hade haft en skadlig inverkan på systemet med exportbidrag.
iii) Förbindelserna mellan KYDEP och den grekiska staten
27 Den grekiska regeringen har gjort gällande att den under den aktuella perioden inte har haft några förbindelser med KYDEP motsvarande dem som har identifierats i tidigare praxis. Om ledningen för KYDEP trodde att den grekiska staten skulle fortsätta att täcka de underskott som hade vållats genom försäljningen under självkostnadspris, misstog den sig. Detta har visats genom den omständigheten att KYDEP försattes i likvidation år 1993 och att den inte tillgrep något av de två förfaranden som är möjliga för att indriva fordringar på staten, vilket skulle ha varit fallet om staten hade svarat för dess förluster.
28 Det har inte bestritts att KYDEP under den ifrågavarande perioden sålde boskapsfoder under självkostnadspris. Som jag redan har angett förklarade KYDEP:s generaldirektör för kommissionen att den grekiska staten sedan år 1987 hade upphört med att företa interventioner på marknaden för boskapsfoder. Den grekiska regeringen har dessutom företett en skrivelse av den 24 januari 1991 från KYDEP till jordbruksministern, i vilken KYDEP bekräftade att den sedan år 1988 inte hade erhållit något belopp för sådana interventioner. Ingen officiell handling har emellertid avbrutit den föregående överenskommelsen, och KYDEP har fortsatt att tillämpa sin tidigare interventionspraxis. Kommissionen hade, med hänsyn till denna omständighet, fog för sin misstanke att den grekiska regeringen, utan att tillhandahålla en i vederbörlig form upprättad säkerhet, fortsatte med att på ett informellt sätt kontrollera verksamheten vid KYDEP.
29 Den omständigheten att KYDEP, på ansökan av den grekiska jordbruksbanken, slutligen försattes i likvidation år 1993 motsäger inte på något sätt kommissionens ståndpunkt angående dess aktiviteter år 1990. Eftersom KYDEP:s tillgångar dessutom var långt ifrån tillräckliga för att täcka dess skulder, hade avskrivningen av dess skulder i förhållande till en statsägd bank till konsekvens att staten helt tog på sig kostnaderna för dess omfattande interventioner på marknaden - vilket ytterst får antingen samma verkan som en direkt statlig budgetlinje till KYDEP eller en säkerhet från staten för KYDEP:s lån vid en statlig bank.
30 Det finns under alla förhållanden direkta bevis för statens inblandning i verksamheten vid KYDEP. Det första är en lag som det grekiska parlamentet antog i februari 1992(44), i vilken det i artikel 32 föreskrivs att staten, för verksamheten för år 1989 och för flera av de tidigare åren, skall utbetala betydande belopp till de kooperativa organisationer som är ansvariga för vissa jordbruksprodukter, inklusive boskapsfoder. Denna lag avser följaktligen hela EUGFJ:s verksamhetsår 1989 (för vilket den negativa reserven för boskapsfoder genom 1990 års beslut om avslut blev definitiv). Om den tillämpas kalenderårsvis(45), påverkar den också en del av verksamhetsåret 1990, vilket inleddes den 16 oktober 1989.
31 Den grekiska regeringen hävdade i en skrivelse av den 25 september 1992 till kommissionen att dessa bestämmelser, i vilka det föreskrevs att staten skulle ta på sig vissa av KYDEP:s skulder, skulle tolkas som att de var beroende av villkoret att KYDEP bedömdes som stabil.(46) Om detta statliga stöd faktiskt skulle ha gjorts beroende av att KYDEP på lång sikt kunde antas vara stabil, kan jag emellertid inte se hur detta skulle frånta det dess karaktär av stöd till den försäljning under självkostnadspris som KYDEP tillämpade. När allt kommer omkring var den omständigheten att stöd var tillgängligt en viktig omständighet för KYDEP:s möjligheter att överleva trots att den tillämpade en annars ekonomiskt oförsiktig praxis på spannmålsmarknaden.
32 I kommissionens rapport över det kontrollbesök som gjordes vid KYDEP mellan den 1 och den 4 juni 1992 omnämns även en skrivelse från den grekiske jordbruksministern till KYDEP, vilken ledde till att KYDEP från och med den 16 november 1990 upphörde med sina interventioner på marknaden. Den grekiska regeringen företedde före sammanträdet, efter anmodan från domstolen, en kopia av denna skrivelse(47). Ministern underrättade KYDEP, genom skrivelsen daterad den 9 november 1990, om att den grekiska riksbanken delvis hade upphävt två av sina beslut, av den 27 augusti 1990 respektive den 26 juli 1990. Det förstnämnda beslutet rörde de försäljningspriser för spannmål som den grekiska riksbanken gjorde gällande och som skulle ersättas av fria priser (det vill säga marknadspriser). Genom det andra beslutet avslutades den praxis som innebar att KYDEP:s underskott från import av spannmål täcktes (och underförstått den senare försäljningen av spannmål under självkostnadspris).
33 Den grekiska regeringens ombud förklarade under sammanträdet, som svar på en anmodan från domstolen, att regeringen skulle inkomma med texterna till de föregående besluten från den grekiska riksbanken inom tre veckor räknat från sammanträdet. Dessa inkom till sist en vecka efter utgången av denna treveckors-period. Dessa rubriceras, såsom jag redan har angett, som beslut av kommissionen för priser och inkomster, snarare än som beslut av den grekiska riksbanken. Det rör sig dock under alla omständigheter helt klart om beslut från ett statligt organ. Jag har redan redogjort för innehållet i beslutet av den 27 augusti 1990, av vilket det klart framgår att staten har bestämt KYDEP:s praxis som består i att på den inhemska grekiska marknaden sälja foderspannmål under självkostnadspris under perioden efter den 1 september 1990. Dessutom fastställs genom beslutet att KYDEP, under en period om sex månader efter dagen för beslutet, inte var skyldig att betala ränta på lånen, som var avsedda att finansiera dess inköp av spannmål, och ges jordbruksministern befogenhet att anta nya bestämmelser för dess genomförande.
34 I det andra beslutet, det från den 26 juli 1990, föreskrivs uttryckligen att jordbruksministeriet, upp till maximalt 2 400 000 DR, skall täcka de skulder som KYDEP ådrog sig genom importen av foderspannmål som var avsedd att möta behoven på den grekiska marknaden från den 1 juni 1990 till den 31 december 1990, och ges jordbruksministern befogenhet att anta nya bestämmelser för dess genomförande.
35 Även om denna bevisning om den grekiska statens intervention avser mindre än fyra månaders verksamhet på marknaden, är den omständigheten att den kombineras med den ovan nämnda lagen från år 1992 och att KYDEP under hela den ifrågavarande perioden fortsatte att tillämpa sin praxis med försäljning under självkostnadspris tillräcklig för att berättiga kommissionens slutsats enligt vilken KYDEP förblev beroende av den grekiska staten och verkade för denna då den företog interventioner på boskapsfodermarknaden.
iv) Beloppet för den ekonomiska justeringen
36 Den grekiska regeringen har gjort gällande att kommissionen inte skulle ha nekat betalning av hela det deklarerade utgiftsbeloppet för exportbidragen. Regeringen har nämligen påstått att den borde ha ersatts upp till beloppet för de schablonmässiga exportbidrag som den måste betala för att få priserna (under självkostnadspris) för grekiskt boskapsfoder att sammanfalla med de (lägre) priserna som gällde på världsmarknaden. Kommissionen borde ha uteslutit endast den andel schablonmässiga exportbidrag som, om den hade betalats, skulle ha bidragit till att finansiera kostnaden för KYDEP:s försäljning under självkostnadspris.
37 Kommissionens ståndpunkt i denna fråga redovisas i rapporten över det kontrollbesök som den gjorde mellan den 1 och den 4 juni 1992, och den är i huvudsak densamma som den ståndpunkt som i rapporten över sammanträdet i målet Grekland mot kommissionen sammanfattas enligt följande(48):
"... kommissionen är, vad avser foderspannmål, vilket kännetecknas av efterfrågans elasticitet med anledning av det mycket höga priset, av den meningen att verkan av denna mycket stora nedsättning av självkostnadspriset för fodermedel [till följd av KYDEP:s intervention] är sådan att dessa produkter under normala förhållanden utan något nationellt stöd, det vill säga till ett klart högre pris, inte hade kunnat exporteras. Det framgår emellertid av de utgiftsdeklarationer som Grekland har inkommit med att denna medlemsstat är en betydande exportör av sammansatta fodermedel. Eftersom den ekonomiska börda som skapas vid sådan export uteslutande uppkommer till följd av denna intervention i kostnaden för produkten, kan EUGFJ inte svara för de beviljade bidragen ... för sådana fodermedel."
38 Domstolen anslöt sig till kommissionens ståndpunkt i detta mål(49). Av detta följer att ersättningen för utbetalningarna för exportbidrag helt måste nekas då nationellt stöd gör det möjligt för jordbruksprodukter, vilka annars inte skulle vara konkurrenskraftiga, att passera den priströskel som skiljer de produkter som kan konkurrera på världsmarknaden (med hjälp av gemenskapsrättens exportbidrag) från dem som inte kan det. Om det direkta sambandet mellan KYDEP:s försäljning under självkostnadspris och den grekiska exporten av boskapsfoder möjligen har försvagats efter den 1 september 1990 (om det antas, vilket inte har bevisats, att det grekiska beslutet av den 27 augusti 1990 faktiskt har medfört en avgränsning mellan den inhemska marknaden och exportmarknaden), innebär de indirekta konkurrensfördelar som en subventionering av den inhemska marknaden medför för de grekiska producenterna av boskapsfoder att kommissionen, även för denna period, hade fog för slutsatsen att den grekiska staten hjälpte dem att passera den nödvändiga priströskeln. Den grekiska regeringens påstående om motsatsen skall därför förkastas.
II - Produktionsstöd för olivolja
i) Befogenhet att göra en schablonmässig justering
39 Enligt den grekiska regeringen föreskrivs det i gemenskapslagstiftningen inte någon möjlighet att dra av belopp som har fastställts godtyckligt från de belopp som medlemsstaterna har deklarerat för ersättning genom fonden. Kommissionen har angett som svar att de deklarerade beloppen kan nekas i sin helhet om kostnaderna har uppkommit på ett sätt som strider mot gemenskapsrätten. Då kommissionen endast drar av en andel av det deklarerade beloppet, såsom en uppskattning av risken för fonden, utgör detta ett försök till att undvika att medlemsstaterna på ett överdrivet sätt bestraffas för sin bristfälliga kontroll.
40 Enligt min mening stöds kommissionens ståndpunkt av ordalydelsen i ovannämnda artiklarna 2 och 3.1 i förordning nr 729/70, samt av domstolens fasta rättspraxis. Domstolen förklarade i målet Förenade kungariket mot kommissionen att "kommissionen har inte något annat val än att neka finansiering av de ifrågavarande kostnaderna i sin helhet, om det visar sig omöjligt att med säkerhet fastställa i vilken utsträckning en mot gemenskapsrätten stridande nationell åtgärd har givit upphov till en ökning av de utgifter som återges i en budgetpost för EUGFJ"(50). Efter att ha förklarat att det ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att förutsättningarna är uppfyllda för att få den av kommissionen nekade finansieringen(51), fortsatte domstolen genom att ange följande:
"samma överväganden bör göras då, som i detta fall, kommissionen, i stället för att i sin helhet ogilla de kostnader som berörs av överträdelsen, har försökt fastställa den ekonomiska inverkan som den rättsstridiga åtgärden har haft med hjälp av beräkningar som grundas på en uppskattning av situationen på den ifrågavarande marknaden om det inte förelåg någon överträdelse. I ett sådant fall har den medlemsstat som yrkar att vägran att finansiera skall ogiltigförklaras bevisbördan för att dessa beräkningar är oriktiga."(52)
41 Den beräkningsmetod som kommissionen använde sig av i detta mål var mer exakt än den som det är frågan om i detta fall och som har utarbetats för de situationer där bristen på faktiska kontroller och den följande avsaknaden av tillförlitliga uppgifter utgör hinder för att utföra närmare beräkningar av risken. Samma princip är emellertid tillämplig då kommissionen på något sätt, vilket som helst, försöker att fastställa den faktiska eller troliga förlust som en överträdelse av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna har vållat fonden: Det är medlemsstaten som har bevisbördan för att kommissionens beräkning är felaktig. Det finns i princip inget att invända mot att kommissionen försöker att mer eller mindre precist bestämma omfattningen av sådana förluster.
42 Den praxis som består i att utföra schablonmässiga justeringar är inte ny. Kommissionen tillämpar den sedan åtskilliga år, och den har i detta hänseende fått domstolens underförstådda godkännande. I målet Italien mot kommissionen(53) ansågs exempelvis ett beslut från kommissionen om att utföra en schablonmässig justering om 2 procent av utgifterna för stöd för omvandling av skummjölkspulver till boskapsfoder som tillåtet, av det skälet att de italienska myndigheterna hade underlåtit att tillhandahålla bevisning om procentandelen av de vid omvandlingsprocessen faktiska förlusterna av skummjölkspulver. Domstolen undersökte i ett annat mål mellan Italien och kommissionen(54), utan att göra invändningar, en schablonmässig nedsättning om 5 procent av det belopp som ersattes enligt en budgetpost för EUGFJ. Domstolen godtog uttryckligen i målet Irland mot kommissionen(55) möjligheten att göra en nedsättning om 2 procent av de aktuella utgifterna. Det förefaller inte som om nedsättning med en schablonmässig procentsats uttryckligen har ifrågasatts. De tillämpade procentsatserna utgör när allt kommer omkring en ringa sanktion för medlemsstaterna i jämförelse med den yttersta sanktion som består i att de ifrågavarande kostnaderna nekas i sin helhet. Enligt min mening utgör rapporten från utskottet för inre tjänster ett balanserat och rimligt försök att anta kriterier som anger omfattningen av den risk som medlemsstaternas överträdelser av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna innebär för gemenskapens resurser.
ii) Avsaknad av uppgift om förluster
43 Enligt den grekiska regeringen har kommissionen underlåtit att på ett lämpligt sätt fastställa de förluster som har orsakats genom att det inte har inrättats ett lämpligt kontrollsystem i fråga om olivolja. Till följd av att det inte fanns ett sådant system, innefattande ett register över olivodlingar, dataregister och regelbundna kontroller, hade kommissionen inte några tillförlitliga uppgifter utifrån vilka den noggrant skulle ha kunnat beräkna förlusternas sannolika omfattning. I förslagen från utskottet för inre tjänster vid kommissionen, vilka har sammanfattats ovan, förutses en sådan möjlighet, och de kriterier som utskottet har tagit hänsyn till för att genomföra dessa förslag har inte i sig ifrågasatts. Av detta följer att det, om den grekiska regeringen inte visar att de offentliggjorda förutsättningarna för en nedsättning om 10 procent inte förelåg, finns anledning att anse beslutsmotiveringen vara tillräcklig.
iii) Förseningar i upprättandet av ett register över olivodlingar och dataregister
iv) Kontroller utförda av kontrollbyrån
44 Dessa argument bör undersökas samtidigt: Som jag redan har angett grundar kommissionen nedsättningen om 10 procent av de belopp som har deklarerats för ersättning med avseende på stöden för framställning av olivolja på bristfälligheter som påverkar hela kontrollsystemet eller de väsentliga inslag som syftar till att säkerställa utgifternas regelbundenhet. Sådana bristfälligheter måste vara av den art att de för fonden medför en "ökad risk för allmänna förluster". Den grekiska regeringen har gjort gällande att de hinder som uppkom i samband med utarbetandet av registret över olivodlingar var sådana att det var objektivt omöjligt att uppfylla de krav som uppställs i förordning nr 154/75.(56) Den har hävdat att dataregistren över olivodlingar var delvis fullständiga och användes av den statliga byrån DIGAGEP, vilken hade till uppgift att bevilja stöden. Regeringen har också gjort gällande att det otillräckliga antalet kontroller som utfördes av kontrollbyrån kompenserades av ett tillräckligt antal kontroller (1 534) av länsförvaltningarna under jordbruksministeriet.
45 Vad beträffar registret över olivodlingar presenterade den grekiska regeringen, genom en skrivelse daterad den 28 december 1988 (tre dagar före utgången av fristen för genomförande), för kommissionen ett försöksprogram för dess upprättande. För att lösa dessa problem ägde därefter en skriftväxling rum mellan den grekiska regeringen och kommissionen, vilket utmynnade i kommissionens förslag, den 21 juni 1991, om ett pilotprojekt för vars genomförande det publicerades en uppmaning att inge anbud den 22 april 1992(57). Kommissionen har gjort gällande att då den försökte bistå den grekiska regeringen med utarbetandet av registret, hade den senare under den relevanta perioden ingen realistisk plan i denna riktning och framstod som likgiltig i sitt närmande till projektet. Den grekiska regeringen har inte på ett konkret sätt angivit vilka de påstådda, oöverstigliga hinder var som den ställdes inför i samband med utarbetandet av registret. Den omständigheten att kommissionen försökte bistå regeringen i dess sena ansträngningar att uppfylla sina skyldigheter innebär i varje fall varken att den underförstått skulle ha godtagit regeringens underlåtenhet såsom ursäktlig eller att domstolen skulle vara tvingad att fastställa ett sådant godkännande.
46 Vad beträffar de kontroller som kontrollbyrån företog av de anslutna producenterna är det uppenbart att de 1 534 kontroller som länsförvaltningarna under jordbruksministeriet utförde är utan betydelse. Dessa kontroller avser självständiga producenter och, även om de uppfyller det krav som uppställs i artikel 10.2 i förordning nr 3061/84(58), i dess ändrade lydelse, enligt vilket den berörda medlemsstaten skall iaktta en kontrollnivå om 4 procent i de fall där registret över olivodlingar inte har upprättats, kan de inte ha någon betydelse för frågan huruvida kontrollen av ansökningar från anslutna producenter är tillräcklig. Den grekiska regeringen har följaktligen inte framlagt någon bevisning av sådan art att skälen till kommissionens beslut i detta hänseende kan ifrågasättas: bristfälligheten beträffande de rent dokumenterande kontrollerna om 5 procent av stödansökningarna från producentorganisationerna (artikel 6.1 i förordning nr 2261/84(59); artikel 4.2 i förordning nr 3061/84) och det otillräckliga antal (499) övriga kontroller som staten har utfört genom kontrollbyrån (artikel 14.1 och 14.2 i förordning nr 2261/84).
47 Den grekiska regeringen har gjort gällande att dataregistren delvis var fullständiga (47 procent kompletta register för räkenskapsåret 1990), att de användes av DIDAGEP och att de extra kontroller som utfördes av länsförvaltningarna under jordbruksministeriet gjorde det möjligt att avhjälpa bristerna. Regeringen har emellertid inte framlagt någon bevisning till stöd för de två senare påståendena. Kommissionens kontrollgrupp noterade att vissa betydande områden överhuvudtaget inte fanns representerade i registren och att dessa, i det skick som de befann sig i, inte kunde användas av personalen vid DIDAGEP(60). Jag har tidigare funnit att kommissionen hade bedömt att antalet kontroller beträffande de anslutna olivodlarna var otillräcklig, och den grekiska regeringen har inte visat på vilket sätt länsförvaltningarna, vilka endast var ansvariga för de självständiga producenterna, skulle ha kunnat kompensera denna bristfällighet eller, vad beträffar de anslutna producenterna, den uteblivna användningen av dataregistren.
48 Kommissionens ståndpunkt i denna fråga skulle kunna ge upphov till en fråga som inte har ställts av den grekiska regeringen. I artikel 11 i förordning nr 3061/84, i dess ändrade lydelse(61), föreskrivs för upprättande av dataregister en frist som går ut den 31 oktober 1990, således efter utgången - den 15 oktober 1990 - av räkenskapsåret 1990. Har kommissionen rätt att åberopa den påstådda överträdelsen av en skyldighet som inte hade "utkristalliserats"? Det är svårt att se hur kommissionen skulle ha kunnat väcka en talan enligt artikel 169 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen för att se till att skyldigheten uppfylls före fristens utgång, även om den kan tillåtas att agera före detta datum så att den kan se till att den nära förbundna skyldigheten uppfylls - att i kontrollsyfte använda uppgifterna från dataregistren såsom dessa har upprättats. Jag skulle i alla fall vilja konstatera att kommissionen, när den avslutar räkenskaperna gällande EUGFJ, inte har samma roll som då den agerar för att säkerställa att gemenskapsrätten följs, exempelvis enligt artiklarna 169 och 171.2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. I det förra fallet åtnjuter kommissionen inte samma utrymme för skönsmässig bedömning som i det senare fallet, och den måste agera i syfte att skydda fonden mot troliga förluster orsakade av att gemenskapsreglerna inte följs(62). Kommissionen hade således fog för att sluta sig till att den omständigheten att DIDAGEP inte använde de i dataregistren tillgängliga uppgifterna, och att den grekiska staten, under det att fristens utgång närmade sig, inte hade upprättat ett dataregistersystem som skulle vara fullständigt till detta datum, uppenbarade ytterligare en brist i det föreskrivna kontrollsystemet.
49 Det är när allt kommer omkring kombinationen av åberopade faktorer som övertygar mig om att det finns anledning att bekräfta kommissionens bedömning. De grekiska myndigheternas håglösa attityd i fråga om kontroller på plats, om upprättande av ett register över olivodlingar och om upprättande av dataregister visar att det fanns problem på alla nivåer i kontrollsystemet, i en utsträckning som gjorde det möjligt för kommissionen att sluta sig till att de kriterier som krävdes för att medge ett avdrag om 10 procent på de utgifter som den grekiska regeringen hade deklarerat vad avser produktionsstöd för olivolja hade uppfyllts. Eftersom det inte fanns något sammanhängande kontrollsystem, var det rimligt att sluta sig till att fonden var utsatt för en ökad risk för allmänna förluster. De av kommissionen konstaterade omständigheterna visar att den grekiska regeringen inte har iakttagit den allmänna skyldigheten, enligt artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och förordning nr 729/70(63) samt de närmare bestämmelserna i gemenskapens lagstiftning i fråga om olivoljeproduktion, att inrätta ett sammanhängande kontrollsystem(64).
v) Kontrollbyråns status
50 Den grekiska regeringen har gjort gällande att kontrollbyrån är ett gemenskapsrättsligt organ snarare än ett nationellt organ och att dess eventuella brister inte kan tillskrivas den grekiska staten.
51 Det är främst medlemsstaterna som är ansvariga för genomförandet av den gemensamma organisationen på jordbruksmarknaderna och den nödvändiga kontrollen för detta genomförande. Detta framgår tydligt av systematiken i förordning nr 729/70(65), och det har fastställts av domstolen vid upprepade tillfällen. I målet Danmark mot kommissionen förklarade den till exempel följande:
"Det finns anledning att påpeka att förvaltningen av EUGFJ:s finansiering huvudsakligen åligger de nationella myndigheter som har att tillse att de gemenskapsrättsliga reglerna noggrant följs. Detta system, som bygger på förtroende, innefattar inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida, vilken för övrigt i praktiken skulle vara omöjlig för denna att säkerställa"(66).
Vad beträffar just framställning av olivolja är det klart att kontrollbyrån utför de funktioner som medlemsstaterna tilldelas enligt den lagstiftning som är tillämplig. Det framgår för övrigt av kommissionens rapport över dess kontrollbesök vid DIDAGEP och kontrollbyrån för räkenskapsåret 1990 att den senare hade inrättats genom ett grekiskt presidentdekret från år 1987, att den hör under jordbruksministeriet och att dess anställda anses vara grekiska tjänstemän.
52 Av det rättsliga och det faktiska sammanhanget framgår klart att kontrollbyrån måste anses som ett statligt grekiskt organ och att ansvaret för dess bristfälligheter tillkommer staten.
Förslag till avgörande
53 Det finns, mot bakgrund av det föregående, anledning att inte godta den grekiska regeringens ståndpunkt, enligt vilken det ifrågasatta beslutet är ogiltigt. Jag drar följaktligen slutsatsen att det inte finns anledning att ogiltigförklara kommissionens beslut 93/659/EG av den 25 november 1993 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1990, i den del som avser Republiken Grekland.
54 Republiken Grekland bör förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT nr L 301, s. 13.
(2) - Dom av den 22 juni 1993, Grekland mot kommissionen (C-56/91, Rec. s. I-3433, punkt 2, i förslaget till avgörande).
(3) - EGT nr L 94, s. 13.
(4) - Artikel 2.1.
(5) - Artikel 3.1.
(6) - Dom av den 7 februari 1979 (11/76, Rec. s. 245, punkterna 8 och 9).
(7) - COM(92)PV 1116.
(8) - Dessa riktlinjer förelades kommissionen för godkännande den 1 juni 1993.
(9) - I riktlinjerna talas om nedsättningar av de summor som har krävts som återbetalning av medlemsstaternas utgifter. Sådana justeringar kommer fortsättningsvis i detta förslag till avgörande att ibland kallas schablonnedsättningar.
(10) - EGT nr L 281, s. 1.
(11) - Se artikel 1 i förordningen och dess bilaga A.
(12) - Artikel 16.2 i förordningen.
(13) - Det andra övervägandet i ingressen till rådets förordning (EEG) nr 2746/75 av den 29 oktober 1975 om fastställelse, på spannmålsområdet, av allmänna regler om beviljande av exportbidrag och kriterier för fastställelse av deras belopp [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] (EGT nr L 281, s. 78). Se även artikel 3 i förordningen.
(14) - Generaladvokaten Gulmann har i dessa ordalag beskrivit KYDEP:s roll i sitt förslag till avgörande som han föredrog i målet kommissionen mot Grekland (dom av den 7 april 1992, C-61/90, Rec. s. I-2407, I-2431).
(15) - Dom av den 19 mars 1991, Grekland mot kommissionen (C-32/89, Rec. s. I-1321, punkt 9). Se även dom av den 30 maj 1991, kommissionen mot Grekland (C-110/89, Rec. s. I-2659).
(16) - Dom av den 12 juli 1990, kommissionen mot Grekland (C-35/88, Rec. s. I-3125, punkterna 22-28), och dom av den 19 mars 1991, Grekland mot kommissionen, nämnd i fotnot 15 ovan, punkterna 9 och 13-17.
(17) - Dom av den 12 juli 1990, kommissionen mot Grekland, nämnd i fotnot 16 ovan, punkterna 33 och 37.
(18) - Dom av den 22 juni 1993, Grekland mot kommissionen, nämnd i fotnot 2 ovan, punkt 18-24, och dom av den 19 mars 1991, Grekland mot kommissionen, nämnd i fotnot 15 ovan, punkt 8-18.
(19) - Dom av den 12 juli 1990, kommissionen mot Grekland, nämnd i fotnot 16 ovan, dom av den 29 november 1989, kommissionen mot Grekland (C-281/87, Rec. s. 4015), dom av den 30 maj 1991, kommissionen mot Grekland, nämnd i fotnot 15 ovan, dom av den 7 april 1992, kommissionen mot Grekland, nämnd i fotnot 14 ovan, dom av den 19 mars 1991, Grekland mot kommissionen, nämnd i fotnot 15 ovan, och dom av den 22 juni 1993, Grekland mot kommissionen, nämnd i fotnot 2 ovan.
(20) - Detta system införs genom artikel 5 i rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT nr L 172, 1966, s. 3025). Förevarande mål rör endast olivodling och inte produktion av olivolja som sådan. I detta förslag till avgörande används båda begreppen "producenter" och "olivodlare" för att beteckna sådana personer som odlar oliver, snarare än dem som producerar olivolja.
(21) - Rådets förordning (EEG) av den 21 januari 1975 om inrättandet av ett register över olivodlingar i de olivoljeproducerande medlemsstaterna (EGT nr L 19, s. 1).
(22) - Förordning av den 22 december 1980 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 154/75 om inrättandet av ett register över olivodlingar i de olivoljeproducerande medlemsstaterna (EGT nr L 360, s. 15).
(23) - Artikel 6.1 i rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984 om allmänna bestämmelser om beviljande av stöd för framställning av olivolja och stöd till organisationer för producenter av olivolja (EGT nr L 208, s. 3), för vilken tillämpningsföreskrifter ges i artikel 4.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 3061/84 av den 31 oktober 1984 om tillämpningsföreskrifter för systemet med produktionsstöd för olivolja (EGT nr L 288, s. 52).
(24) - Artikel 14.4 i förordning nr 2261/84_nämnd i fotnot 23 ovan, i dess lydelse enligt artikel 10.2 i förordning 3061/84, nämnd i fotnot 23 ovan, ändrad genom artikel 1.5 i kommissionens förordning (EEG) nr 98/89 av den 17 juni 1989, om ändring av förordning (EEG) nr 3061/84 om tillämpningsföreskrifter för systemet med produktionsstöd för olivolja (EGT nr L 14, s. 14). Tidigare var kravet 5 procent i samtliga fall.
(25) - Artikel 11.1 i förordning nr 3061/84, nämnd i fotnot 23 ovan, i dess ändrade lydelse enligt artikel 1.7 i förordning nr 98/89, nämnd i fotnot 24 ovan.
(26) - Dessa uppgifter framgår av en rapport angående ett kontrollbesök som kommissionen gjorde den 4 till 8 november vid Didagep och kontrollbyrån för räkenskapsåret 1990.
(27) - Nämnt i fotnot 1 ovan.
(28) - Dokument VI/119/93.
(29) - Punkt 4.2.3.1 i den sammanfattande rapporten.
(30) - Det senaste datum som angavs var den 31 oktober 1991, men detta fel, vilket möjligen endast är ett skrivfel, är utan betydelse.
(31) - Det förefaller som om denna slutsats i en enda formulering förenar två olika men anknytande frågor som endast berör de anslutna producenterna. Den första frågan rör de brister som påverkar de kontroller på plats som producentorganisationerna skall utföra (artikel 6.1 i förordning nr 2261/84, nämnd i fotnot 23 ovan; artikel 4.2 i förordning nr 3061/84, nämnd i fotnot 23 ovan), eftersom det framkommer att dessa organisationer vanligtvis bedömde att en enkel granskning av handlingarna skulle vara tillräckligt för att uppfylla villkoret om 5 procent. Den andra frågan rör de brister som påverkar själva det statliga kontrollsystemet (artikel 14.1 i förordning nr 2261/84) eller statens verifiering av producentorganisationernas kontroller (artikel 14.2 i förordning nr 2261/84), eftersom kontrollbyrån endast hade utfört 499 av sina egna kontroller i stället för de 2 000 som avsågs. Dessa allvarliga frågor undersöks var för sig i en rapport avseende ett kontrollbesök som kommissionen gjorde från den 4 till den 8 november 1991 vid DIDAGEP och kontrollbyrån för räkenskapsåret 1990.
(32) - Den sammanfattande rapporten, punkt 4.7.1.1.
(33) - Vid sammanträdet återkallade den grekiska regeringen ett annat yrkande, vilket avsåg ogiltigförklaring av beslutet i den del det avser tobak, eftersom beslutet endast föreskrev en tillfällig negativ reserv för exportbidragen på tobaksområdet (punkt 4.9.2.1. i den sammanfattande rapporten).
(34) - Dom av den 10 november 1993 (C-48/91, Rec. s. I-5611, punkt 17).
(35) - Generaladvokaten Mischo nämnde denna princip i punkt 18 i det förslag till avgörande som han föredrog i målet Italien mot kommissionen (dom av den 19 februari 1991, C-281/89, Rec. s. I-347).
(36) - Se det förslag till avgörande som generaladvokaten Gand föredrog i målet Acciaierie e Ferrriere Pugliese mot Höga myndigheten (dom av den 8 februari 1966, 8/65, Rec. s. 1, 17).
(37) - Nämnd i fotnot 3 ovan.
(38) - Dom av den 27 januari 1988, Danmark mot kommissionen (349/85, Rec. s. 169, punkt 19).
(39) - Dom av den 24 mars 1988 (347/85, Rec. s. 1749, punkt 60). Se även dom av den 27 januari 1981, Italien mot kommissionen (1251/79, Rec. s. 205).
(40) - Dom nämnd i fotnot 39 ovan, punkt 14.
(41) - Dessa handlingar beskrivs på två skilda sätt såsom beslut från kommissionen för priser och inkomster (enligt deras rubrik) och som beslut från den grekiska riksbanken (enligt ett senare beslut genom vilket de delvis har upphävts). De direkta hänvisningar till den roll som jordbruksministern har, vilken förekommer i dessa beslut, samt den omständigheten att det är denne minister som underrättade KYDEP om att besluten delvis har upphävts, visar under alla förhållanden att de har karaktär av statliga handlingar.
(42) - Denna analys återges på sidan 5 i den ovan nämnda rapporten över det kontrollbesök som kommissionen företog vid KYDEP från den 1 till den 4 juni 1992.
(43) - Detta beslut fattades under det skriftliga förfarandet i målet Grekland mot kommissionen, C-32/89, nämnt i fotnot 15 ovan, i vilket kommissionen har framställt sina invändningar mot "kryddningen" av exportbidrag med hjälp av nationella subventioner. Se för övrigt undersökningen av denna fråga i avsnitt I iv) nedan.
(44) - Lag nr 2008/1992.
(45) - Denna fråga klargörs inte i kommissionens rapport över 1992 års kontrollbesök vid KYDEP, i vilken lagen undersöks.
(46) - Den grekiska regeringens ombud företedde under sammanträdet en kopia av den ifrågavarande skrivelsen.
(47) - Den grekiska regeringen hade redan, såsom bilaga till dess ovan nämnda skrivelse av den 25 september 1992, skickat en kopia av denna skrivelse till kommissionen. Kommissionen har inte ingett någon kopia av denna skrivelse trots att den underförstått åberopade skrivelsen i sin inlaga.
(48) - Mål C-32/89, nämnt i fotnot 15 ovan, s. I-1326.
(49) - Punkt 18 i domen.
(50) - Den i fotnot 39 ovan nämnda domen, punkt 13 (min kursivering). Se även dom av den 7 februari 1979, Frankrike mot kommissionen (15/76 och 16/76, Rec. s. 321).
(51) - Domen i målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 14, nämnd i fotnot 22 ovan.
(52) - Punkt 15 i domen.
(53) - Dom av den 28 januari 1986 (129/84, Rec. s. 309, punkt 33-38).
(54) - Dom av den 6 oktober 1993 (C-55/91, Rec. s. I-4813, punkt 48-58).
(55) - Dom av den 14 september 1995 (C-49/94, REG s. I-2683, punkt 22).
(56) - Se dom av den 15 januari 1986, kommissionen mot Belgien (52/84, Rec. s. 89).
(57) - EGT nr C 100, s. 28.
(58) - Nämnd i fotnot 23 ovan.
(59) - Nämnd i fotnot 23 ovan.
(60) - Kommissionens rapport över det kontrollbesök som gjordes från den 4 till den 8 november 1991 vid Didagep och kontrollbyrån för räkenskapsåret 1990.
(61) - Se fotnot 24.
(62) - Dom i målet Frankrike mot kommissionen, nämnd i fotnot 50 ovan, punkterna 27 och 28.
(63) - Nämnd i fotnot 3 ovan.
(64) - Se beträffande denna allmänna skyldighet dom av den 12 juni 1990, Tyskland mot kommissionen (C-8/88, Rec. s. I-2321, punkterna 17, 20, 21, 36 och 40).
(65) - Nämnd i fotnot 3 ovan. Se särskilt artikel 8.1 i denna förordning.
(66) - Dom nämnd i fotnot 38 ovan, punkt 19. Denna passage föregår omedelbart den som jag har angivit ovan i punkt 18. Se även dom av den 10 november 1993, Nederländerna mot kommissionen, nämnd i fotnot 34 ovan, punkt 11, och generaladvokaten Van Gervens förslag till avgörande i målet Italien mot kommissionen, C-55/91, nämnd i fotnot 54 ovan, punkt 8 i förslaget.