62024CC0313
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 26 iunie 2025 (
1
)
Cauza C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
împotriva
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,
intervenientă:
Scudieri International Srl
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Trimitere preliminară – Politica externă și de securitate comună (PESC) – Măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Regulamentul (UE) nr. 833/2014 – Articolul 5k alineatul (1) litera (c) – Interzicerea atribuirii și continuării executării contractelor de achiziții publice către sau împreună cu resortisanți ruși și entități sau organisme stabilite în Rusia – Noțiunea «care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile» unei «entități» – Control de facto – Împrejurări care necesită o examinare suplimentară din partea autorității contractante – Evaluare întemeiată pe toate împrejurările de drept și de fapt pertinente”
1.
Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (
2
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2022/576 (
3
).
2.
Cererea a fost formulată în cadrul unui litigiu între Opera Laboratori Fiorentini SpA și mai multe entități publice și private italiene în legătură cu atribuirea pe 10 ani a unui contract de achiziții publice în valoare de 8,89 milioane de euro pentru administrarea serviciilor de bar și restaurant în cadrul Palazzo Pitti și al grădinii Boboli care fac parte din complexul muzeal al Gallerie degli Uffizi (Galeriilor Uffizi) din Florența (Italia) (denumit în continuare „contractul în litigiu”).
3.
Opera Laboratori Fiorentini, care ocupase locul al doilea în cadrul procedurii de achiziții publice, a contestat decizia de atribuire a contractului către Scudieri International Srl în cadrul unei acțiuni introduse în fața Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana, Italia), susținând că această atribuire este contrară interdicției prevăzute la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, pentru motivul că doi dintre cei trei administratori ai Scudieri International sunt resortisanți ruși, iar unul dintre ei este și președintele consiliului de administrație și directorul general al acestei societăți, precum și administratorul unic al Sielna SpA (denumită în continuare „societatea‑mamă”), societate care deține 90 % din acțiunile Scudieri International.
I. Cadrul juridic
4.
Articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum era formulat la momentul relevant pentru prezenta cauză, prevede că se interzice atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni care intră sub incidența directivelor privind achizițiile publice către sau împreună cu:
„(a)
un resortisant rus ori o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism stabilit în Rusia;
(b)
o persoană juridică, o entitate sau un organism ale cărui drepturi de proprietate sunt deținute, în mod direct sau indirect, în proporție de peste 50 % de o entitate menționată la litera (a) de la prezentul alineat; sau
(c)
o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități menționate la litera (a) sau (b) de la prezentul alineat,
inclusiv în cazul în care reprezintă mai mult de 10 % din valoarea contractului, subcontractanții, furnizorii sau entitățile pe ale căror capacități se bazează, în sensul directivelor privind achizițiile publice.”
5.
Articolul 12 din Regulamentul nr. 833/2014 prevede următoarele:
„Se interzice participarea în cunoștință de cauză și deliberată la activități care au drept obiect sau efect eludarea interdicțiilor prevăzute [în acest regulament].”
II. Litigiul principal și întrebarea preliminară
6.
În urma procedurii de achiziție publică deschise și lansate prin mijloace electronice de autoritatea contractantă, Ministero della Cultura (Ministerul Culturii, Italia), în parteneriat cu Galeriile Uffizi, a atribuit contractul în litigiu societății Scudieri International, prin decizia din 25 noiembrie 2022, după ce aceasta a obținut cel mai mare punctaj dintre cei patru ofertanți.
7.
Opera Laboratori Fiorentini s‑a clasat pe locul al doilea în funcție de punctajul obținut și a contestat legalitatea acestei decizii la Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana), susținând printre altele că atribuirea contractului de achiziții publice în cauză încalcă interdicțiile prevăzute la articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, pentru motivul că doi dintre cei trei administratori ai Scudieri International sunt resortisanți ruși, unul dintre ei fiind și președintele consiliului de administrație și directorul general al acestei societăți, precum și administratorul unic al societății‑mamă care deține 90 % din acțiunile Scudieri International.
8.
Printr‑o hotărâre din 25 mai 2023, acest tribunal a respins acțiunea introdusă de Opera Laboratori Fiorentini.
9.
Opera Laboratori Fiorentini a declarat apel împotriva hotărârii Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunalul Administrativ Regional din Toscana) în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia), care este instanța de trimitere, criticând decizia și reiterând motivele invocate în primă instanță.
10.
Instanța de trimitere consideră că în litigiul cu care este sesizată trebuie să se răspundă la întrebarea dacă Scudieri International ar fi trebuit să fie exclusă de la procedura de achiziții publice, întrucât articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 trebuie interpretat în sensul că se interzice atribuirea oricărui contract de achiziții publice unor operatori economici care acționează „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unui resortisant rus și că, în speță, ofertantul declarat câștigător acționează „în conformitate cu instrucțiunile” unei „entități” ruse, și anume ale membrilor consiliului de administrație, unul dintre aceștia fiind președintele consiliului de administrație, directorul general și administratorul unic al societății‑mamă.
11.
Această instanță solicită clarificări cu privire la interpretarea articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, întrucât, în opinia sa, există îndoieli cu privire la faptul dacă sintagma „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” este pertinentă numai dacă se referă la o altă „entitate” decât o persoană fizică resortisant rus sau dacă noțiunea de „entitate” trebuie interpretată în sensul că acoperă toate persoanele menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b) citate mai sus.
12.
În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Dispoziția de la articolul 5k [alineatul (1)] litera (c) din Regulamentul [nr. 833/2014], introdusă prin Regulamentul [2022/576], privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina, în măsura în care stabilește interdicția legată de atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni către sau împreună cu «o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități menționate la litera (a) sau (b) de la prezentul alineat, inclusiv în cazul în care reprezintă mai mult de 10 % din valoarea contractului, subcontractanții, furnizorii sau entitățile pe ale căror capacități se bazează, în sensul directivelor privind achizițiile publice», se interpretează în sensul că interdicția se aplică unei societăți de drept italian cu sediul pe teritoriul italian, care este deținută de o societate italiană și ai cărei asociați sunt persoane fizice care nu sunt resortisanți ruși, dar doi din cei trei membri ai consiliului de administrație ai societății sunt resortisanți ruși și unul dintre aceștia, președinte al aceluiași consiliu de administrație și director general, este de asemenea administratorul unic al societății‑mamă care deține 90 % din capitalul societății în cauză?”
13.
Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, guvernele austriac, italian și neerlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți, cu excepția guvernelor austriac și neerlandez, au prezentat concluzii orale în ședința din 5 martie 2025.
III. Apreciere
14.
Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dispoziția de la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, în măsura în care acesta stabilește interdicția legată de atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni către sau împreună cu „o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități menționate la litera (a) sau (b)” din acesta, se interpretează în sensul că interdicția se aplică atunci când un contract de achiziții publice este atribuit unei societăți de drept italian în care doi dintre cei trei membri ai consiliului de administrație sunt resortisanți ruși, dintre care unul este președintele consiliului de administrație și directorul general al acestei societăți, precum și administratorul unic al unei societăți‑mamă care deține 90 % din părțile sociale ale ofertantului declarat câștigător.
15.
Articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014 interzice atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni care intră sub incidența directivelor Uniunii în materie de achiziții publice atunci când există o legătură între un ofertant și Rusia. Această interdicție se aplică în trei tipuri de situații enunțate la literele (a)-(c) din acest alineat, fiecare dintre ele definind o categorie de subiecte de drept cărora li se aplică interdicția. Litera (c) se referă în special la persoanele fizice sau juridice, entitățile sau organismele care „acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități menționate la litera (a) sau (b) de la prezentul alineat”.
16.
Conform unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții a dreptului Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de termenii utilizați, ci și de contextul în care apare aceasta, precum și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte (
4
).
17.
În speță, noțiunea „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități”, în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, nu este definită de legiuitorul Uniunii, iar această dispoziție nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare. Prin urmare, această noțiune trebuie să primească o interpretare autonomă și uniformă (
5
).
A.
Cu privire la interpretarea literală
18.
Prin întrebarea adresată de instanța de trimitere se solicită Curții să stabilească în esență dacă, în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, structura specifică de guvernanță și de proprietate în cauză dă naștere unui raport de mandat sau de control suficient pentru a permite să se considere că ofertantul declarat câștigător „acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unui alt subiect de drept. Mai precis, se ridică problema dacă o astfel de situație poate constitui un mecanism de mandat sau de reprezentare care depășește cadrul obișnuit al participării la capitalul unei societăți, intrând astfel în domeniul de aplicare al interdicției.
19.
În primul rând, trebuie să observăm că o comparație a diferitelor versiuni lingvistice ale articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 arată că formularea în unele versiuni lingvistice echivalează cu a acționa „în contul cuiva” (
6
), în timp ce în altele cu a acționa „în numele” (
7
). În plus, în anumite versiuni lingvistice este prezentă noțiunea de indicații (
8
), în timp ce în altele ideea este exprimată prin „potrivit” sau „în conformitate cu instrucțiunile” (
9
). Este pertinent să observăm că, deși această distincție poate părea de o importanță limitată, este clar că noțiunea de „indicații” se referă la furnizarea de orientări generale, în timp ce termenul „instrucțiuni” denotă o formă de control mai precisă și mai detaliată.
20.
Compararea diferitelor versiuni lingvistice ale articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, în special în ceea ce privește termenii utilizați pentru a descrie relația dintre „a acționa în numele sau în conformitate cu instrucțiunile”, evidențiază astfel un anumit grad de divergență lingvistică, anumite versiuni făcând referire la acțiuni „în contul cuiva” sau „potrivit indicațiilor”.
21.
În al doilea rând, în ceea ce privește noțiunea de „entitate” în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, trebuie arătat că, în anumite versiuni lingvistice ale textelor juridice ale Uniunii, aceasta este utilizată în special pentru a desemna persoane juridice (
10
). În cazul în care ar prevala această interpretare, trimiterea de la articolul 5k alineatul (1) litera (c) la o „entitate menționată la litera (a) sau (b)” ar exclude implicit persoanele fizice, și anume resortisanții ruși, menționate la litera (a). În consecință, interdicția prevăzută de această dispoziție nu s‑ar aplica societăților care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile resortisanților ruși, restrângând astfel domeniul de aplicare al restricției într‑un mod care ar putea submina eficacitatea (effet utile) acesteia. Cu toate acestea, în alte versiuni lingvistice ale textelor juridice ale Uniunii, noțiunea de „entitate” este utilizată în sens mai larg și poate cuprinde, din punct de vedere conceptual, atât persoane fizice, cât și juridice (
11
).
22.
Având în vedere divergențele în ceea ce privește modul în care sunt înțelese sau aplicate noțiunile în diferitele versiuni lingvistice, nu este concludentă o interpretare literală a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014. În consecință, vom efectua o interpretare contextuală a acestei dispoziții, întrucât regulamentul însuși nu oferă nicio definiție a ceea ce poate fi înțeles prin sintagma „care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unui subiect de drept sau prin noțiunea de „entitate menționată la litera (a) sau (b)” din acesta.
B.
Cu privire la interpretarea contextuală
23.
În structura internă a articolului 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014, litera (c) urmează după literele (a) și (b), care prevăd, ambele, interdicții specifice privind participarea la procedurile de achiziții publice a subiectelor de drept rusești sau a celor deținute de aceste subiecte de drept.
24.
Articolul 5k alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 833/2014 interzice în mod explicit atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni către sau împreună cu un resortisant rus ori o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism stabilit în Rusia, astfel încât aceștia nu pot fi ofertanți declarați câștigători.
25.
Articolul 5k alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 833/2014 extinde interdicția la o persoană juridică, o entitate sau un organism ale cărui drepturi de proprietate sunt deținute, în mod direct sau indirect, în proporție de peste 50 % de o entitate menționată la litera (a) de la respectivul alineat. În mod evident, litera (b) urmărește să garanteze că măsura menționată la litera (a) nu este eludată prin recurgerea la entități stabilite în afara Rusiei, dar deținute efectiv de un subiect de drept care intră sub incidența interdicției prevăzute la litera (a) de la acest alineat. În acest context, ar fi contrar obiectivului acestei dispoziții să se interpreteze noțiunea de „entitate” care figurează la litera (b) în sensul că exclude persoanele fizice. O asemenea interpretare ar crea o lacună nejustificată, care ar permite resortisanților ruși să eludeze interdicția prin deținerea unor participații majoritare în entități străine, subminând astfel eficacitatea (effet utile) măsurii restrictive.
26.
În mod similar, obiectivul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 este de a preveni eludarea literelor (a) și (b) în situațiile în care o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism nu intră în mod direct sub incidența interdicțiilor prevăzute la cele două litere.
27.
Succesiunea literelor (a)-(c) de la articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014 sugerează o structură graduală: litera (a) prevede o interdicție directă; litera (b) extinde această interdicție la entitățile care fac obiectul unui control indirect prin intermediul unei participații majoritare; litera (c) funcționează ca o clauză reziduală sau „atotcuprinzătoare”, menită să împiedice eludarea prin intermediul altor aranjamente de drept sau de fapt în cadrul cărora controlul
de facto este exercitat de subiectele de drept enumerate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din acest regulament. Plasarea în context a literei (c) indică astfel rolul său suplimentar și de protecție – menit să acopere eventualele lacune și să consolideze eficacitatea interdicțiilor prevăzute la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 833/2014. În consecință, articolul 5k alineatul (1) litera (c) necesită o interpretare mai largă decât cea pe care o sugerează numai literele (a) sau (b), astfel încât să cuprindă aranjamentele în scop de eludare care, deși nu se încadrează în mod formal la aceste două litere, conduc la aceleași rezultate interzise, și anume să permită atribuirea sau continuarea executării unor contracte de achiziții publice către sau împreună cu persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care sunt în esență controlate de subiecte de drept care intră sub incidența literelor (a) și (b), chiar dacă nu îndeplinesc în mod formal criteriile prevăzute de acestea.
28.
Mai precis, în ceea ce privește formularea „entități menționate la litera (a) sau (b)”, trebuie arătat că, prin extinderea interdicțiilor la ofertanții ale căror drepturi de proprietate sunt deținute, în mod direct sau indirect, în proporție de peste 50 % de o „entitate menționată la litera (a)”, articolul 5k alineatul (1) litera (b) garantează că interdicțiile nu se limitează la operatori identificați în mod formal, ci îi includ și pe cei care au legături economice și juridice semnificative cu aceștia din urmă. Acest lucru confirmă interpretarea potrivit căreia noțiunea de „entitate” în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar trebui înțeleasă în sens funcțional și larg, iar nu în mod restrictiv, astfel încât să se păstreze efectul util (effet utile) al acestei interdicții.
29.
În această privință, este important să se observe că articolul 5k alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 833/2014 se referă în mod expres atât la persoanele fizice (denumite în continuare „resortisanții ruși”), cât și la persoanele juridice, entitățile sau organismele stabilite în Rusia. La rândul său, litera (b) se referă la subiectele de drept deținute de entitățile menționate la litera (a), preluând în acest fel aceeași gamă de subiecte de drept. Prin urmare, trimiterea de la litera (c) la „entități menționate la litera (a) sau (b)” trebuie înțeleasă ca incluzând toate subiectele de drept specificate la literele (a) și (b), inclusiv persoanele fizice, persoanele juridice, entitățile și organismele. O interpretare restrictivă a noțiunii de „entitate” de la litera (c), în sensul că exclude persoanele fizice, ar introduce o limitare artificială care nu se întemeiază pe structura sau pe logica dispoziției.
30.
În cazul în care articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar fi interpretat ca referindu‑se strict la o entitate stabilită în Rusia, în sensul restrâns utilizat la litera (a) in fine, ar fi compromis obiectivul „atotcuprinzător” al literei (c). O interpretare atât de restrictivă ar exclude cazurile în care un contract de achiziții publice este atribuit unei entități controlate efectiv de resortisanți, rezidenți sau persoane juridice, entități sau organisme din Rusia, dar în care nu există o participație majoritară, permițând astfel eludarea, prin intermediul unor aranjamente indirecte, a obiectivelor interdicțiilor prevăzute la articolul 5k alineatul (1). Rezultă că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 urmărește tocmai să elimine astfel de lacune și să împiedice eludarea interdicțiilor prevăzute la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b) din acest regulament.
31.
În ceea ce privește expresia „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile”, arătăm că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu impune o participație majoritară sau un control formal din partea unei entități menționate la literele (a) sau (b). În schimb, litera (c) acoperă un ansamblu mai larg de relații bazate pe o influență funcțională sau factuală („control de facto”). Structura corporativă devine extrem de importantă în această privință: în timp ce consiliul de administrație este, în general, responsabil de stabilirea orientării strategice a societății și de exercitarea funcțiilor de conducere la nivel înalt, directorul general poate fi învestit cu controlul operațional asupra activităților zilnice. În același timp, asociații – în anumite structuri corporative – își păstrează competența de a modela sau de a anula politica corporativă. În consecință, pentru a stabili dacă un subiect de drept „acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” altui subiect de drept în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c), este necesar să se examineze repartizarea efectivă a influenței și a autorității decizionale în cadrul grupului, iar nu să se țină seama în mod formalist de titlurile funcțiilor sau de forma societății.
32.
În această privință, trebuie remarcat faptul că un cadru de guvernanță corporativă poate fi diferit din punct de vedere structural de la un stat membru la altul, dar implică în mod obișnuit trei organisme principale: asociații, un organism de supraveghere sau consultativ (un consiliu sau o comisie de supraveghere) și un consiliu de administrație, cu roluri distincte atribuite fiecăruia dintre acestea. Adunarea asociaților constituie în general organul suveran al societății, responsabil pentru deciziile structurale esențiale, cum ar fi numirea și revocarea administratorilor, aprobarea conturilor anuale și modificarea statutului societății. În jurisdicțiile în care există un sistem cu două niveluri, un consiliu de supraveghere poate asigura supravegherea și orientarea strategică, în timp ce consiliul de administrație este responsabil cu operațiunile zilnice și cu punerea în aplicare a politicii societății. În cadrul sistemelor cu un singur nivel, cel al consiliului de administrație, aceste funcții sunt combinate în cadrul unui consiliu de administrație unic. În ambele sisteme, directorilor executivi, inclusiv directorilor generali, li se pot încredința competențe delegate pentru a gestiona operațiunile zilnice și pentru a reprezenta societatea în exterior (
12
).
33.
Rezultă că, chiar în lipsa unei participații majoritare sau a unui control juridic formal, o societate poate intra totuși în domeniul de aplicare al articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 dacă acționează din punct de vedere funcțional, operațional sau economic în calitate de mandatar sau în conformitate cu instrucțiunile sau indicațiile unui resortisant rus ori ale unei persoane, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) sau (b). Cu alte cuvinte, litera (c) trebuie interpretată în sensul că include situațiile în care o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism are o legătură substanțială – inclusiv prin control comun, dependență economică sau subordonare funcțională – cu subiectele de drept enumerate la literele (a) sau (b). Astfel, atunci când o filială sau o altă întreprindere afiliată acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unui atare subiect de drept, chiar și în lipsa unei participații majoritare formale, ea poate intra în domeniul de aplicare al interdicției. Această interpretare este conformă cu obiectivul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, care urmărește să împiedice eludarea indirectă sau de facto a restricțiilor principale.
34.
În consecință, considerăm că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 include aranjamentele care depășesc sfera deținerii sau a controlului majoritar formal. Pentru a garanta efectul util (effet utile) al acestui regulament, această dispoziție trebuie interpretată în sensul că include comportamentele care demonstrează că o persoană juridică, o entitate sau un organism acționează sub controlul de facto al unei entități menționate la litera (a) sau (b), chiar și în absența unui drept de proprietate sau a unui control juridic formal.
35.
În ceea ce privește interpretarea expresiei „unei entități menționate la litera (a) sau (b)” în conjuncție cu alte părți ale Regulamentului nr. 833/2014, trebuie arătat că acest regulament face trimitere la persoane juridice, la entități sau la organisme, făcând uneori distincție între persoanele fizice și persoanele juridice (
13
). Cu toate acestea, absența unei mențiuni explicite a persoanelor fizice sau juridice sau a organismelor în expresia „unei entități menționate la litera (a) sau (b)” care figurează la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu exclude aceste subiecte de drept din domeniul său de aplicare. În sensul acestei dispoziții, interpretarea noțiunii de „entitate” în sensul că include persoanele fizice și juridice, precum și organismele garantează că interdicțiile nu pot fi eludate prin recurgerea la persoane care, deși nu sunt ele însele entități juridice formale, acționează din punct de vedere funcțional în numele sau în conformitate cu instrucțiunile entităților menționate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din Regulamentul 833/2014, indiferent dacă aceste instrucțiuni provin de la persoane fizice sau juridice. În această privință, atât operatorul, cât și sursa instrucțiunilor poate fi o persoană fizică sau juridică sau un organism, ceea ce reflectă structura dispoziției, care cuprinde în mod deliberat o gamă largă de subiecte de drept prin trimiterea la „o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism”. Prin urmare, în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, o interpretare restrictivă care exclude persoanele fizice din domeniul de aplicare al noțiunii de „entitate” ar compromite efectul util (effet utile) al dispoziției respective.
36.
Această interpretare mai largă este susținută de considerentul (4) al Regulamentului 2022/576, care precizează că modificările urmăresc să interzică „atribuirea și continuarea executării contractelor de achiziții publice și a concesiunilor către sau împreună cu resortisanți ruși și cu entități sau organisme stabilite în Rusia”. O formulare similară figurează în considerentul (6) al Deciziei (PESC) 2022/578 (
14
), adoptată în aceeași zi, care subliniază același obiectiv politic extins. Aceste elemente contextuale confirmă faptul că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 883/2014 a fost menit să cuprindă aranjamentele care, deși nu intră în mod formal sub incidența articolului 5k alineatul (1) litera (a) sau (b), conduc la aceleași rezultate interzise prin intermediul controlului corporativ substanțial sau al proprietății efective.
37.
În plus, atunci când articolul 5k alineatul (1) litera (c) din regulamentul amintit este coroborat cu alte instrumente din domeniul măsurilor restrictive, interpretarea expresiei „care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” susține teza potrivit căreia acesta cuprinde o gamă mai largă de relații decât cele care se limitează la deținerea formală sau la controlul societății.
38.
În Hotărârea HTTS/Consiliul (
15
), de exemplu, Curtea de Justiție a statuat că, în cadrul Regulamentului (UE) nr. 961/2010 (
16
), noțiunile de „a se afla sub controlul […] sau […] a fi deținut” și de „a acționa în conformitate cu instrucțiunile sau în numele” sunt plasate pe picior de egalitate în structura articolului 16 alineatul (2) din regulamentul menționat. Procedând astfel, Curtea a adoptat o concepție largă cu privire la domeniul de aplicare al interdicției în cauză, care se aplica unei societăți controlate sau deținute de o persoană sau de o entitate juridică, incluzând în acesta situația în care societatea acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile acestei persoane sau entități, deși ea nu este prevăzută în mod explicit de dispoziția în cauză. În opinia noastră, o astfel de interpretare urmărește să asigure eficacitatea (effet utile) măsurilor restrictive prevăzute de regulament, fără respectarea strictă a definiției utilizate în dreptul național pentru calificarea administratorilor.
39.
O interpretare ghidată de principiul efectului util (effet utile), precum cea sugerată la punctul 34 din prezentele concluzii, necesită o analiză a mai mulți factori, inclusiv a identității celor care controlează efectiv ofertantul declarat câștigător. Atunci când apreciază că ar exista un control de facto, autoritățile ar trebui să țină seama de diferite împrejurări de fapt, precum prezența participațiilor minoritare, legăturile personale dintre administratori sau beneficiarii reali și modelele de coordonare a activităților comerciale (
17
). Acest lucru este în concordanță cu obiectivul de prevenire a eludării măsurilor restrictive, astfel cum este reflectat și la articolul 12 din Regulamentul nr. 833/2014, care interzice participarea la activități menite să eludeze măsurile restrictive (
18
).
40.
În concluzie, interpretarea contextuală a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 confirmă că obiectivul său principal este de a preveni eludarea interdicțiilor prevăzute la literele (a) și (b) ale articolului 5k alineatul (1) amintit. Interpretat în lumina articolului 12 din acest regulament, care interzice în mod expres participarea în cunoștință de cauză și deliberată la activități de eludare, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat trebuie înțeles ca o garanție necesară pentru a asigura coerența și eficacitatea (effet utile) măsurilor restrictive (
19
) în contextul unor structuri complexe de proprietate sau de organizare. Această concluzie este susținută, în opinia noastră, de o interpretare teleologică a respectivei dispoziții.
C.
Cu privire la interpretarea teleologică
41.
Regulamentul nr. 833/2014, ca parte a regimului de măsuri restrictive al Uniunii Europene (
20
), este menit să răspundă acțiunilor Rusiei de destabilizare a Ucrainei, prin impunerea unor interdicții efective și executorii, în special în domenii sensibile precum achizițiile publice (
21
). În timp ce articolul 5k alineatul (1) din regulamentul respectiv urmărește să excludă influența Rusiei în contractele publice ale Uniunii, obiectivul său subiacent este de a împiedica entitățile legate de Rusia să beneficieze din punct de vedere economic de procedurile de achiziții publice ale statelor membre. Acest lucru este în concordanță cu obiectivul mai larg al sancțiunilor: reducerea resurselor financiare aflate la dispoziția statului sau a economiei Rusiei, în special în contextul tensiunilor geopolitice. Excluzând aceste entități de la oportunitățile de achiziții publice, Uniunea Europeană nu numai că reduce influența, dar taie și potențiale fluxuri de venituri care ar putea sprijini economia sau eforturile militare ale Rusiei.
42.
O interpretare restrictivă a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar submina aceste obiective, permițând entităților să organizeze tranzacțiile într‑un mod care nu intră în mod formal în domeniul de aplicare al literelor (a) și (b) de la articolul 5k alineatul (1), în timp ce, în esență, ating exact rezultatul pe care încearcă să îl prevină aceste dispoziții. În această privință, deși este adevărat că măsurile restrictive trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte ca urmare a restrângerilor lor privind drepturile fundamentale (
22
), acest lucru nu se opune unei interpretări mai largi a termenilor specifici ai unei dispoziții atunci când o astfel de interpretare este necesară pentru a evita eludarea interdicțiilor enunțate la punctele precedente și pentru a menține efectul lor util (effet utile) (
23
).
43.
O interpretare atât de largă a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu este pusă în discuție de recenta Hotărâre Jemerak (
24
), în care Curtea a adoptat o interpretare restrictivă a articolului 5n alineatul (2) litera (b) din acest regulament în ceea ce privește interzicerea prestării directe sau indirecte de servicii de consultanță juridică, în special în contextul rolului formal al autentificării notariale. În schimb, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat este o măsură de protecție împotriva eludării care vizează includerea aranjamentelor care, deși nu sunt expres reglementate de articolul 5k alineatul (1) literele (a) sau (b), aduc totuși atingere efectului util (effet utile) al interdicțiilor prevăzute de acesta. Ca atare, el trebuie interpretat în sens larg, în concordanță cu contextul și cu obiectivul său distincte. Având în vedere divergența dintre obiectivele celor două dispoziții – una interzicând serviciile de consultanță juridică, iar cealaltă interzicând participarea la achizițiile publice – o interpretare mai largă a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu este incompatibilă cu această hotărâre, ci evidențiază mai degrabă abordarea sectorială a acestui regulament și rolul specific al dispoziției în cadrul acestuia.
44.
Acestea fiind spuse, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu urmărește să impună o excludere generală sau automată doar pe baza cetățeniei ruse a administratorilor societăților. Obiectivul său este mai degrabă de a acoperi situațiile echivalente din punct de vedere funcțional în care operatorii, indiferent de constituirea lor formală sau de independența declarată, acționează în practică în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unor subiecte de drept menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b), și anume resortisanți ruși sau entități stabilite în Rusia sau deținute de resortisanți ruși. Cu alte cuvinte, obiectivul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 este de a menține efectul util (effet utile) al interdicțiilor prevăzute la literele (a) și (b) menționate și de a elimina eventualele lacune în aplicarea acestora. Astfel, o interpretare largă a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 este nu numai adecvată, ci și necesară pentru a menține eficacitatea măsurilor în cauză (
25
). Dacă respectiva dispoziție ar fi interpretată într‑o manieră nejustificat de restrictivă, aceasta ar permite o eludare prin aranjamente formale sau indirecte. Mai exact, atunci când resortisanții ruși, în special în calitate de administratori de societăți, acționează astfel încât să pună în aplicare voința sau interesele unei entități menționate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b), aceștia pot intra în mod justificat în domeniul de aplicare al interdicției. Această abordare reflectă atât litera, cât și spiritul regulamentului și garantează că el nu poate fi eludat prin detalii tehnice de guvernanță corporativă. Prin urmare, simpla prezență a unor resortisanți ruși, de exemplu în calitate de administratori, nu este suficientă în sine pentru a declanșa interdicțiile prevăzute la articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014. Cu toate acestea, în cazul în care există indicii specifice privind un raport de mandat sau de reprezentare sau acțiuni în conformitate cu instrucțiuni care dovedesc că ofertantul acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități care face obiectul interdicției prevăzute la litera (a) sau (b), atunci se aplică litera (c). Și în acest caz această concepție largă a noțiunii de „entitate” urmărește să mențină efectul util (effet utile) al acestei interdicții, astfel încât ea să devină dificil de eludat.
45.
În plus, deși un obiectiv central al Regulamentului nr. 833/2014 este evitarea riscului de a contribui la măsurile de război ruse, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din acesta nu poate fi interpretat în sensul că limitează domeniul său de aplicare numai la situațiile în care este probabilă sau dovedită o contribuție materială la aceste măsuri. Întrucât această dispoziție urmărește să prevină eludarea interdicțiilor prevăzute la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b) și vizează, în acest scop, aranjamentele care implică subiecte de drept care acționează „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” celor vizați de aceste interdicții, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din acest regulament adoptă, așadar, o abordare preventivă, care urmărește să excludă de la atribuirea contractelor de achiziții publice nu numai persoanele, entitățile sau organismele deținute în mod oficial sau controlate de actori ruși, ci și pe cele care, în practică, funcționează sub controlul de facto al unor persoane, entități sau organisme care au legătură cu Rusia. Deși un risc demonstrabil de utilizare a fondurilor pentru susținerea agresiunii militare a Rusiei poate servi drept dovadă convingătoare a unei asemenea legături, acesta nu este un element constitutiv al criteriului juridic prevăzut la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014. Această dispoziție funcționează astfel independent de utilizarea finală efectivă a fondurilor, ceea ce reflectă obiectivul acestui regulament de a menține efectul util (effet utile) al măsurilor restrictive ale Uniunii.
D.
Concluzie intermediară
46.
Problema esențială în temeiul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu este doar sursa juridică formală a autorității, ci mai degrabă dacă efectul material al aranjamentului este că societatea acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unui resortisant rus ori ale unei persoane fizice sau juridice, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b). Chiar și atunci când nu dețin oficial participații, resortisanților ruși care dețin funcții esențiale de conducere li se poate încredința executarea deciziilor strategice care se aliniază intereselor guvernului rus sau ale persoanelor care fac obiectul măsurilor restrictive ale Uniunii Europene. Această posibilitate este prevăzută în mod explicit la articolul 5k alineatul (1) litera (c), care extinde domeniul de aplicare al excluderii de la achizițiile publice și la persoanele, entitățile sau organismele care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile subiectelor de drept menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b). În acest scop, o abordare formalistă ar fi insuficientă, întrucât obiectivul dispoziției este de a preveni eludarea interdicțiilor impuse în temeiul literelor menționate. Aplicarea articolului 5k alineatul (1) litera (c) necesită, așadar, o analiză a faptelor care depășește aspectele formale care caracterizează societatea.
47.
Acestea fiind spuse, trebuie arătat că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 nu urmărește să impună o excludere generală sau automată doar pe baza cetățeniei ruse a unui administrator al unei societăți. Obiectivul său este mai degrabă de a surprinde situațiile echivalente din punct de vedere funcțional în care operatorii, indiferent de constituirea lor formală sau de independența declarată, acționează în practică în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unor subiecte de drept menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) și (b), și anume resortisanți ruși sau entități stabilite în Rusia sau deținute de resortisanți ruși. Întrucât sintagma „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) acoperă situațiile în care un subiect de drept acționează sub controlul de facto al unor terți, aceasta necesită o analiză a mai mulți factori, inclusiv a identității celor care controlează efectiv ofertantul. O astfel de apreciere necesită o evaluare de la caz la caz a împrejurărilor de drept și de fapt pentru a stabili natura exactă și esența legăturilor relevante.
E.
Evaluarea individuală a împrejurărilor de drept și de fapt
48.
Așa cum am arătat mai sus (
26
), pentru a evalua dacă o persoană, o entitate sau un organism acționează „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” altcuiva în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014, trebuie să se țină seama de toate împrejurările de drept și de fapt potențial pertinente care ar indica un control de facto exercitat de resortisanți ruși sau de entități stabilite în Rusia sau deținute de resortisanți ruși. După cum a observat Comisia în orientările sale, o astfel de evaluare ar trebui să includă toate împrejurările de fapt și de drept pertinente, cum ar fi proprietarii reali și structura de control ai entității în cauză, legăturile personale și profesionale dintre persoanele implicate, natura și obiectul operațiunilor în cauză, comportamentul operațional și managerial al părților, dovezile privind indicații anterioare sau alinierea acțiunilor la entitățile sancționate, precum și aspecte divulgate de terți sau alți indicatori contextuali (
27
).
49.
Rezultă că evaluarea individuală efectuată în scopul aplicării articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 trebuie să includă o analiză nuanțată a situației de fapt specifice din fiecare cauză pentru a stabili dacă entitatea în discuție acționează efectiv sub controlul de facto al unui subiect de drept menționat la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b). Această evaluare trebuie să urmeze o abordare bazată pe riscuri, ceea ce înseamnă că autoritățile naționale trebuie să utilizeze un sistem de indicatori sau de semnale de avertizare pentru a identifica societățile în cazul cărora ar fi nevoie de o evaluare mai aprofundată.
50.
După cum am arătat mai sus (
28
), noțiunea „acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” vizează controlul indirect și de facto. Rezultă că cetățenia unui administrator poate fi relevantă pentru a evalua dacă acesta acționează în calitate de mandatar, dar trebuie luată în considerare alături de alte împrejurări de fapt, precum legăturile administratorului cu resortisanți ruși ori cu persoane fizice sau juridice, entități sau organisme stabilite în Rusia, rolul jucat în cadrul societății și structura globală a acesteia, a căror verificare este de competența instanței naționale. În această privință, relevanța cetățeniei în calitate de criteriu este întărită de faptul că articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 se referă în mod explicit la entitățile menționate la litera (a), ce include persoanele fizice care sunt resortisanți ruși. Întrucât litera (c) urmărește să prevină eludarea interdicțiilor prevăzute la literele (a) și (b), cetățenia rusă a administratorului nu este doar un detaliu întâmplător, este un indicator potențial semnificativ al faptului că societatea poate acționa în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei persoane care face obiectul principalelor restricții prevăzute la articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014. Cu toate acestea, din criteriile prevăzute la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 reiese că, în cazul în care administratorii ofertantului sunt resortisanți ruși, iar societatea este controlată de facto de o entitate din Rusia, este foarte posibil ca societatea să acționeze „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” acestei entități. Dimpotrivă, relevanța cetățeniei administratorului în temeiul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar trebui să fie limitată la situațiile în care administratorului i s‑au încredințat competențe care le depășesc pe cele legate de activitatea curentă de administrare. Mai precis, dacă administratorul este responsabil numai de aspectele operaționale ale societății și acționează sub conducerea generală a asociaților, fără a exercita autoritate decizională strategică sau control asupra obiectivelor mai ample ale societății, atunci cetățenia sa nu ar trebui să conducă la o evaluare suplimentară. În astfel de cazuri, rolul administratorului se aseamănă mai mult cu cel al personalului de conducere de nivel mediu, iar acțiunile societății nu ar trebui considerate în mod automat ca fiind exercitate „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unui resortisant rus ori ale unei persoane fizice sau juridice, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1). Astfel, accentul ar trebui pus pe aspectul dacă administratorul dispune de o putere substanțială de control sau de autoritate decizională și dacă acțiunile sale ajung să influențeze conducea globală a societății, factori care ar putea justifica aplicarea unor măsuri restrictive. Această distincție garantează că Regulamentul nr. 833/2014 vizează persoane care ocupă poziții cu o influență reală.
51.
În această privință, este adevărat că, astfel cum au sugerat guvernul italian și Comisia, în temeiul dreptului italian, un administrator care nu este asociat reprezintă de obicei societatea și acționează în numele asociaților acesteia. Cu toate acestea, măsurile restrictive ale Uniunii funcționează în conformitate cu propriul său cadru juridic autonom și cu propriul său obiectiv, care este acela de a garanta că entitățile sau persoanele care fac obiectul sancțiunilor nu pot eluda interdicțiile prin control indirect sau de facto. Într‑adevăr, după cum reiese din Avizul Comisiei din 17 octombrie 2019 (
29
), noțiunea „acționează în numele” care figurează în dreptul Uniunii în materie de măsuri restrictive nu se limitează la raporturile formale de mandat sau de reprezentare în sensul strict al dreptului național. Este vorba mai degrabă despre o noțiune materială care include orice situație în care o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism acționează pentru a servi interesele unei persoane, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) sau (b) din Regulamentul nr. 833/2014 sau potrivit indicațiilor acestora. Aceasta poate include o influență factuală, un comportament coordonat sau roluri care se aliniază practic intereselor sau direcțiilor strategice ale unor resortisanți ruși ori ale unor persoane fizice sau juridice, ale unor entități sau ale unor organisme stabilite în Rusia. Prin urmare, potrivit dreptului italian, invocarea exclusivă a rolului formal al unui administrator care nu este asociat este insuficientă pentru a exclude posibilitatea ca o astfel de persoană fizică sau juridică, o astfel de entitate sau un astfel de organism să acționeze în esență „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unei persoane juridice care intră sub incidența articolului 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din Regulamentul nr. 833/2014.
52.
Rezultă că cetățenia unui administrator, deși nu este determinantă în sine, poate declanșa, atunci când este analizată în coroborare cu rolul acestuia, cu legăturile sale de proprietate și cu responsabilitățile sale în materie de guvernanță, o obligație de control sporit din partea autorităților naționale în temeiul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014. În speță, faptul că doi dintre cei trei membri ai consiliului de administrație al Scudieri International sunt resortisanți ruși, iar unul dintre ei este de asemenea președintele consiliului de administrație și directorul general al acestei societăți, precum și administratorul unic al societății‑mamă ar putea justifica o examinare suplimentară din partea autorităților contractante naționale. În special, cetățenia administratorilor, în combinație cu rolul acestora și cu structura acționariatului, ar putea fi considerată un factor de risc ca entitatea să fie controlată de resortisanți ruși sau de entități din Rusia, chiar dacă societatea însăși nu se află în mod direct sub controlul unui subiect de drept rus.
53.
Mai precis, în speță se constată că, în primul rând, doi dintre cei trei membri ai consiliului de administrație al Scudieri International sunt resortisanți ruși, în al doilea rând, unul dintre resortisanții ruși exercită atât funcția de președinte al consiliului de administrație, cât și funcția de director general al Scudieri International, ceea ce poate indica un nivel ridicat de control operațional și strategic zilnic care depășește o simplă participare formală sau nominală, și, în al treilea rând, aceeași persoană este de asemenea administratorul unic al societății‑mamă, care deține 90 % din părțile sociale ale Scudieri International, ceea ce indică o structură verticală de control, în care aceeași persoană exercită o putere efectivă atât asupra societății‑mamă, cât și asupra filialei acesteia. Aceste elemente sugerează o suprapunere a controlului executiv care, împreună cu legătura semnificativă dintre societatea‑mamă și filială, poate da naștere unor preocupări legitime cu privire la faptul că Scudieri International poate acționa „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” unei persoane, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din Regulamentul nr. 833/2014. Prin urmare, există un risc plauzibil ca Scudieri International să poată fi utilizată ca vehicul pentru un alt beneficiar real final care intră în domeniul de aplicare al articolului 5k alineatul (1) litera (c) din regulamentul menționat. În cazul în care există o astfel de situație de fapt, aspect subliniat de asemenea de Opera Laboratori Fiorentini în observațiile sale scrise și în ședința în fața Curții, autoritățile naționale pot avea obligația de a aprecia dacă un ofertant intră sub incidența interdicției prevăzute la articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ca urmare a cetățeniei și a structurilor de control, de conducere sau de proprietate. Este însă de competența instanței de trimitere să stabilească dacă o astfel de evaluare este necesară.
54.
În special, atunci când structura corporativă este complexă și multistratificată, autoritățile pot fi nevoite să recurgă la „criteriul beneficiarului real final”. Chiar dacă articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014 nu menționează beneficiarul real final, alte acte juridice ale Uniunii (
30
) utilizează în mod constant acest criteriu pentru a identifica structurile ascunse de control sau de proprietate efectivă. O interpretare contextuală și teleologică a articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar trebui să permită autorităților contractante să stabilească dacă un beneficiar real final exercită controlul de facto, în special în cazul în care beneficiarul real final este un resortisant rus ori o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism stabilit în Rusia. Astfel, prezența unui beneficiar real final care prezintă asemenea caracteristici poate atrage obligația autorităților contractante de a efectua o verificare prealabilă sporită pentru a stabili dacă ofertantul acționează în realitate în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei persoane, ale unei entități sau ale unui organism menționate la articolul 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din Regulamentul nr. 833/2014. În speță, în cadrul acțiunii introduse de Opera Laboratori Fiorentini împotriva deciziei autorităților contractante de a atribui societății Scudieri International contractul în litigiu, revine instanței de trimitere sarcina de a lua în considerare toate aceste împrejurări.
IV. Concluzie
55.
Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
Articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina
trebuie interpretat în sensul că, în măsura în care stabilește interdicția legată de atribuirea sau continuarea executării oricărui contract de achiziții publice sau a oricărei concesiuni către sau împreună cu „o persoană fizică sau juridică, o entitate sau un organism care acționează în numele sau în conformitate cu instrucțiunile unei entități menționate la litera (a) sau (b)” din acesta, respectiva interdicție nu se aplică în mod automat unei situații în care un contract de achiziții publice este atribuit unei societăți a unui stat membru în care doi dintre cei trei membri ai consiliului de administrație sunt resortisanți ruși, dintre care unul exercită funcțiile de președinte și de director general al acestei societăți și este de asemenea administratorul unic al societății‑mamă a acesteia, care deține 90 % din capitalul său social și care este totodată constituită în temeiul dreptului unui stat membru, în condițiile în care niciuna dintre aceste societăți nu este deținută direct sau indirect de resortisanți ruși sau de entități menționate la articolul 5k alineatul (1) literele (a) sau (b) din Regulamentul nr. 833/2014.
Totuși, aceste împrejurări de fapt, în special cetățenia și rolurile principalilor membri ai organelor de conducere ale societății, precum și raporturile materiale dintre ofertant și societatea sa mamă, pot constitui indicatori relevanți care necesită o examinare suplimentară din partea autorității contractante. Astfel de elemente pot declanșa obligația de a evalua dacă, în esență, ofertantul acționează „în numele” sau „în conformitate cu instrucțiunile” unei entități care intră sub incidența articolului 5k alineatul (1) litera (a) sau (b) din regulamentul menționat, inclusiv prin controlul de facto exercitat de persoane, de entități sau de organisme care au legătură cu Rusia. Această evaluare trebuie să ia în considerare toate împrejurările de fapt și de drept pertinente, inclusiv rolul și influența beneficiarului real final.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Regulamentul Consiliului din 31 iulie 2014 (JO 2014, L 229, p. 1).
(
3
)	Regulamentul Consiliului din 8 aprilie 2022 de modificare a Regulamentului nr. 833/2014 (JO 2022, L 111, p. 1).
(
4
)	Hotărârea din 10 septembrie 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, punctul 22 și jurisprudența citată).
(
5
)	A se vedea Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punctul 81 și jurisprudența citată).
(
6
)	În daneză (på vegne af), finlandeză (yhteisön puolesta), franceză (pour le compte [de]), italiană (per conto […] di), neerlandeză (namens of) și spaniolă (por cuenta […] de). Locuțiunea în polonă (w imieniu), care înseamnă literal „în numele”, și cea în română (în numele) sunt utilizate cu conotația „în contul cuiva” în limbile respective.
(
7
)	În estonă (üksuse nimel), germană (im Namen), greacă (εξ ονόματος), letonă (vārdā), maghiară (névében), portugheză (em nome) și slovacă (v mene).
(
8
)	În versiunile lingvistice în limbile estonă (või juhtimisel), finlandeză (johdolla), maghiară (irányítása szerint), italiană (sotto la direzione), letonă (norādēm), polonă (pod kierunkiem), portugheză (sob a direção) și spaniolă (bajo la dirección) prevalează noțiunea de „potrivit indicațiilor”.
(
9
)	În versiunile în limbile daneză (efter anvisning fra), franceză (selon les instructions de), germană (auf Anweisung), neerlandeză (aanwijzing van), română (în conformitate cu instrucțiunile) și slovacă (na základe pokynov) se exprimă noțiunea de acțiune „potrivit instrucțiunilor”. Versiunea în limba greacă (κατ’ εντολή) este mai apropiată de conceptul de acțiune „potrivit ordinelor cuiva”.
(
10
)	În unele limbi ale Uniunii, această noțiune este asociată persoanelor juridice și uneori chiar exclude conceptual persoanele fizice, cum ar fi în daneză (enhed), germană (Organisation), maghiară (szervezet), letonă (vienība) și română (entitate). În estonă (üksus), noțiunea utilizată pentru „entitate” nu include persoanele fizice (isik). Noțiunea din finlandeză (yhteisö) se poate referi la un grup de persoane fizice care sunt unite de un scop comun sau de un tip de legătură sau la persoane juridice, dar nu și la persoane fizice ca indivizi. În portugheză, noțiunea (entidade) desemnează numai persoanele juridice.
(
11
)	Din punct de vedere conceptual, noțiunea de „entitate” în limbile engleză (entity), franceză (entité), greacă (οντότητα), italiană (entità), polonă (podmiot) și slovacă (subjekt) include atât persoanele juridice, cât și pe cele fizice, deși este utilizată în principal pentru a desemna persoane juridice.
(
12
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 12 iulie 2018, The Goldman Sachs Group/Comisia, T‑419/14, EU:T:2018:445, punctele 91 și 112. În cadrul evaluării influenței decisive în sensul dreptului concurenței al Uniunii în temeiul articolului 101 TFUE, Tribunalul subliniază că puterea asociaților de a numi membrii consiliului de administrație al unei societăți este recunoscută ca un indicator esențial al controlului și se bazează pe această structură pentru a examina potențialul unei societăți‑mamă de a influența comportamentul filialei sale. Astfel, cadrul de guvernanță oferă baza juridică și factuală pentru evaluarea controlului și a influenței, ceea ce îl face direct relevant pentru stabilirea răspunderii societății‑mamă în temeiul normelor Uniunii în materie de concurență.
(
13
)	A se vedea de exemplu articolul 10 din Regulamentul nr. 833/2014.
(
14
)	Decizia Consiliului din 8 aprilie 2022 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2022, L 111, p. 70).
(
15
)	Hotărârea din 10 septembrie 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punctul 79).
(
16
)	Regulamentul Consiliului din 25 octombrie 2010 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).
(
17
)	A se vedea Avizul Comisiei din 17 octombrie 2019 privind articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului [C(2019) 7476 final], în care Comisia a considerat de asemenea oportun să analizeze structurile de proprietate și de control.
(
18
)	A se vedea de asemenea Directiva (UE) 2024/1226 a Parlamentului European și a Consiliului din 24 aprilie 2024 privind definirea infracțiunilor și a sancțiunilor pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii și de modificare a Directivei (UE) 2018/1673 (JO L, 2024/1226), care stabilește norme minime privind definirea infracțiunilor și a sancțiunilor cu privire la încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii Europene. În temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (h) din această directivă, statele membre se asigură că eludarea unei măsuri restrictive a Uniunii Europene constituie o infracțiune.
(
19
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 132).
(
20
)	Atât Decizia 2022/578, cât și Regulamentul 2022/576 fac parte din cel de al cincilea set de măsuri restrictive adoptate de Uniunea Europeană împotriva Rusiei, al cărui obiectiv era de a contribui la creșterea presiunii economice asupra Kremlinului și de a submina capacitatea acestuia de a finanța invadarea Ucrainei, prin introducerea unor măsuri mai ample, astfel încât să se intensifice impactul asupra economiei ruse.
(
21
)	A se vedea considerentul (6) al Deciziei 2022/578, care leagă gravitatea situației de introducerea unor măsuri restrictive suplimentare în ceea ce privește achizițiile publice. După cum a susținut în esență Opera Laboratori Fiorentini în ședința în fața Curții, intenția legiuitorului Uniunii, astfel cum este reflectată în considerentul (6), este de a extinde domeniul de aplicare al interdicției privind achizițiile publice pentru a preveni participarea indirectă a intereselor rusești sancționate. Prin urmare, articolul 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 ar trebui înțeles ca o dispoziție funcțională și împotriva eludării, în conformitate cu evaluarea evoluției amenințării.
(
22
)	Așa cum a arătat guvernul italian, articolul 5k alineatul (1) din Regulamentul nr. 833/2014 constituie o restricție privind libertatea de a desfășura o activitate comercială în sensul articolului 16 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Cu toate acestea, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, astfel de drepturi nu constituie prerogative absolute și pot face obiectul unor restricții în interes general, în special al unor restricții justificate de obiective de interes general urmărite de Uniunea Europeană (a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punctul 80, și Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 148).
(
23
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Afrasiabi ș.a. (C‑72/11, EU:C:2011:874, punctele 39, 40 și 47), Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punctele 45 și 56), și Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza Afrasiabi ș.a. (C‑72/11, EU:C:2011:737, punctul 77).
(
24
)	Hotărârea din 5 septembrie 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681, punctul 47).
(
25
)	Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 132).
(
26
)	A se vedea punctele 39 și 47 de mai sus.
(
27
)	A se vedea de asemenea Commission consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014, 2022, în special documentul „Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia” (versiunea consolidată a întrebărilor frecvent adresate privind sancțiunile împotriva Rusiei și a Belarusului, link verificat la 7 mai 2025). Aceste orientări explică faptul că pentru a stabili dacă o entitate acționează „în numele sau în conformitate cu instrucțiunile” altcuiva în sensul articolului 5k alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 833/2014 este necesară o evaluare cuprinzătoare a situației de fapt. A se vedea în această privință răspunsul la întrebarea 11.
(
28
)	A se vedea punctul 46 de mai sus.
(
29
)	Avizul Comisiei din 17 octombrie 2019 privind articolul 5 alineatul (1) din [Regulamentul nr. 833/2014] [C(2019) 7476 final].
(
30
)	A se vedea prin analogie articolul 13 alineatele (1) și (2) din Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO 2015, L 141, p. 73), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/843 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 (JO 2018, L 156, p. 43).