61999CC0117_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Med den foreliggende præjudicielle anmodning har Frankrigs Cour de cassation forelagt Domstolen et spørgsmål vedrørende den fælles markedsordning for frugt og grøntsager. Inden for rammerne af denne markedsordning er det bestemt, at en medlemsstat kan foreskrive, at regler for produktion og afsætning, som er fastsat af en producentorganisation eller af en sammenslutning af sådanne, også skal være obligatoriske for producenter, der ikke er tilsluttet organisationen. Såfremt der gøres brug af denne mulighed, kan medlemsstaten endvidere bestemme, at der påhviler ikke-tilsluttede producenter af organisationen eller sammenslutningen pligt til at betale samme eller en del af de bidrag, som de tilknyttede producenter betaler. Spørgsmålet i den foreliggende sag er nu, om en medlemsstat, der har gjort brug af begge disse muligheder, skal udvide bidragsforpligtelsen til at omfatte samtlige producenter af det pågældende produkt - konkret blomkål - uanset at de ikke producerer med henblik på afsætning på markedet for friske produkter, men for markedet for industriel forarbejdning, eller om medlemsstaten er berettiget til at fritage producenter, hvis produkter er bestemt for markedet for industriel forarbejdning, for denne bidragspligt.
II - Relevant lovgivning
1. Fællesskabsret
Rådets forordning (EØF) nr. 3284/83 af 14. november 1983 om ændring af forordning (EØF) nr. 1035/72 om den fælles markedsordning for frugt og grønsager (1).
2 Ved forordningens artikel 4 blev der indføjet en ny artikel 15b i forordning nr. 1035/72. Den nye artikel giver mulighed for bestemme, at en producentorganisations regler for afsætning skal gælde generelt, således at de udvides til at omfatte ikke-medlemmer, ligesom den endvidere giver mulighed for at bestemme, at disse ikke-medlemmer skal betale bidrag til dækning af visse omkostninger. Den nye artikel 15b har følgende ordlyd:
»Artikel 15b
1) Såfremt
- en producentorganisation
eller
- en sammenslutning af producentorganisationer, der har vedtaget de samme regler,
og som fungerer i et bestemt økonomisk område, anses for at være repræsentativ for produktionen og producenterne i dette område, kan den pågældende medlemsstat efter anmodning fra denne organisation eller sammenslutning og i løbet af de første tre anvendelsesår, efter høring af producenterne i området forpligte de i området etablerede producenter, som ikke er tilsluttet en af de ovennævnte organisationer, til at anvende:
a) ... regler vedrørende oplysning om produktionen
b) ... regler for produktionen
c) ... regler for afsætningen
d) de af organisationen eller sammenslutningen vedtagne regler for tilbagekøb af de i bilag II anførte varer ...
under forudsætning af at disse regler er blevet anvendt i mindst et år.
...
8. Anvendes stk. 1, kan den pågældende medlemsstat beslutte, at de ikke-tilsluttede producenter skal betale organisationen eller i givet fald sammenslutningen hele eller en del af det bidrag, som de tilsluttede producenter betaler, for så vidt dette anvendes til
- de administrative omkostninger i forbindelse med den i stk. 1 omhandlede ordning
- udgifterne til forskning, markedsundersøgelser og salgsfremmende foranstaltninger, som organisationen eller sammenslutningen gennemfører, og som hele områdets produktion drager fordel af.
...«
2. Nationale lovbestemmelser
3 Frankrig har gjort brug af muligheden i henhold til artikel 15b, stk. 1, i forordning nr. 1035/72 til at fastsætte, at de producentforskrifter, som organisationen udsteder, udvides til tillige at omfatte ikke-medlemmer af denne, og har ved ministeriel bekendtgørelse af 18. juni 1992 bestemt, at regler, der udstedes af Cerafel (2), der er en sammenslutning af producentorganisationer i Bretagne, er generelt forpligtende. Det er endvidere i bekendtgørelsen bestemt, at Cerafel kan opkræve bidrag til dækning af omkostninger hos producenter, der ikke er tilsluttet organisationen, og at dette beløb, der fastsættes årligt ved bekendtgørelse, ikke må overstige det beløb, som betales af medlemmerne.
4 Ved bekendtgørelse af 5. juli 1993 fastsattes bidragene for blomkål for perioden vinter/forår 1993, med undtagelse af blomkål, der særligt er bestemt til forarbejdsningsindustrien. For produktionsåret 1994/1995 blev der ved bekendtgørelse af 24. juni 1994 alene fastsat bidrag for blomkål bestemt for markedet for friske produkter.
III - Faktiske omstændigheder
5 Cerafel (herefter »sagsøgte«) havde anlagt sag mod Gilles Le Bars (herefter »sagsøgeren«), der producerer blomkål til forarbejdningsindustrien, med påstand om betaling af bidrag, som sagsøgte fandt, at sagsøgeren skyldte for 1994. Unilet (Union nationale Interprofessionnelle des Légumes Transformés) indtrådte i sagen som intervenient til støtte for sagsøgeren. Det er sagsøgerens opfattelse, at han som producent af blomkål til forarbejdningsindustrien udtrykkeligt er fritaget for bidragspligt i henhold til de to bekendtgørelser fra henholdsvis juli 1993 og juni 1994. Førsteinstansen fandt imidlertid, at bekendtgørelserne var ugyldige, idet de var uforenelige med ministeriel bekendtgørelse af 18. juni 1992 om udvidelse af reglernes anvendelsesområde samt med Rådets forordning nr. 1035/72 om den fælles markedsordning for frugt og grønsager.
6 Unilet og Le Bars appellerede afgørelsen til Cour de cassation, idet de gjorde gældende, at førsteinstansens retsopfattelse var i strid med artikel 15b, stk. 8, i forordning nr. 1035/72 samt med bekendtgørelserne fra henholdsvis juni 1992, juli 1993 og juni 1994.
7 For så vidt angår udvidelsen af reglernes anvendelsesområde og udvidelsen af bidragspligten bemærker den forelæggende ret, at forordning nr. 1035/72 kan finde anvendelse såvel for friske produkter, som for produkter bestemt til forarbejdningsindustrien, selv om disse som det fremgår af forordningens artikel 2, stk. 1, kan være omfattet af forskellige kvalitetsnormer. Den henviser i denne forbindelse til Domstolens dom af 22. september 1988 i Unilec-sagen (3). Den nationale ret har forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Skal artikel 15b, stk. 8, i Rådet for De Europæiske Fællesskabers forordning (EØF) nr. 1035/72 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager fortolkes således, at en medlemsstat, når den har gjort brug af bestemmelsens stk. 1 - dvs. når den har gjort visse regler for produktion og afsætning, som er fastsat af en producentorganisation, obligatoriske for de i området etablerede producenter, som ikke er tilsluttet organisationen - er berettiget til for et bestemt produkt at beslutte, at visse ikke-tilsluttede producenter ikke skal være omfattet af bidragspligten, i det omfang deres produktion ikke er bestemt for markedet for friske produkter, men for markedet for industriel forarbejdning?«
IV - Parternes argumentation
8 Unilet henviser for det første til, at muligheden i henhold til artikel 15b i forordning nr. 1035/72 for at gøre producententorganisationernes regler obligatoriske også for ikke-medlemmer er begrænset. Ordlyden viser, at en medlemsstat kun er bemyndiget hertil, såfremt visse betingelser er opfyldt.
9 Inden for disse begrænsninger råder staten imidlertid over en meget vid skønsmargin, idet de pågældende bestemmelser er fakultative.
10 Selv om en medlemsstat har besluttet at gøre producentreglerne obligatoriske, er den ikke nødt til også at gøre omkostningsbidragene obligatoriske. Da der nemlig tilkommer medlemsstaten et vidt skøn, vil der alene være tale om en tilsidesættelse af fællesskabsretten, såfremt de fastsatte foranstaltninger er i strid med bestemmelser inden for en markedsordning, med disses målsætninger eller med et overordnet fællesskabsretligt princip, navnlig princippet om forbud mod forskelsbehandling.
11 Der findes imidlertid ingen bestemmelser inden for rammerne af den fælles markedsordning, der udtrykkeligt forbyder en sondring mellem produkter bestemt for markedet for friske produkter og markedet for industriel forarbejdning. Unilet har med hensyn til spørgsmålet, om målsætningen for den fælles markedsordning herved kan bringes i fare, for det første anført, at en udvidelse af reglernes anvendelsesområde til også at omfatte ikke-medlemmer af producentorganisationerne skulle hindre en forstyrrelse af markedet. Produkter bestemt til industriel forarbejdning handles imidlertid slet ikke på samme marked som friske produkter.
12 Unilet har herefter udtrykkeligt begrundet, hvorfor der er tale om to helt forskellige markeder for så vidt angår henholdsvis markedet for friske produkter og markedet for industriel forarbejdning. Markedet for industriel forarbejdning kendetegnes af en nær forbindelse mellem producenten og forarbejdningsvirksomheden, som allerede inden udsåningen har indgået dyrkningskontrakter vedrørende de pågældende produkter. På dette marked er det forarbejdningsvirksomheden - og ikke som på markedet for friske produkter producentorganisationerne - der gennemfører markedsundersøgelser. På grundlag af efterspørgslen indgår forarbejdningsvirksomheden aftaler med producenterne, hvori der f.eks. fastsættes visse krav af hensyn til en særlig fremgangsmåde for dybfrysning. Disse aftaler angiver også mængder, dyrkningsareal og gældende tekniske normer samt leveringstidspunkt. Dette giver også forarbejdningsvirksomheden mulighed for på forhånd at indlede forhandlinger med sine kunder. På grundlag af disse forud indgåede aftaler har producenten allerede inden udsåningen en afsætningsgaranti og er bekendt med prisen. Derfor overskrider mængden af hans produktion heller ikke den garanterede afsætningsmængde. Produkter bestemt til industriel forarbejdning, som er blevet solgt allerede inden udsåningen, er heller ikke til rådighed på markedet for friske produkter.
13 Situationen på markedet for friske produkter er helt forskellig herfra. Her er der ingen forudgående grænse for produktionen, og henholdsvis producentorganisationerne og sammenslutningen af producentorganisationer, som producenterne leverer hele udbyttet til, har nu til opgave at afsætte produkterne. På dette marked foretages markedsundersøgelser af sammenslutninger, som f.eks. Cerafel. Der er således tale om to helt forskellige markeder, som stiller forskellige krav til produkterne. Som det fremgår af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1035/72 er produkter bestemt for industriel forarbejdning heller ikke omfattet af samme kvalitetsnormer, om nogen overhovedet, som friske produkter. Allerede dette udelukker, at foranstaltninger vedrørende den fælles markedsordning, f.eks. interventionsforanstaltninger, kan finde anvendelse med hensyn til produkter, der er bestemt for industriel forarbejdning. Bestemmelserne vedrørende den fælles markedsordning er således helt irrelevante for de her omhandlede produkter.
14 Unilet anfører videre, at selv om producenter, der fremstiller varer til markedet for friske produkter, behandles forskelligt fra producenter af produkter til forarbejdning, indebærer dette ikke en overtrædelse af forbuddet mod forskelsbehandling, da der - som nævnt - er tale om to forskellige produkter og to forskellige markeder. Da de industrielle producenter ikke er underlagt samme kvalitetsnormer som producenterne til markedet for friske produkter, har allerede fællesskabslovgiver indført en sondring. En sådan har kun kunnet foretages, netop fordi der er tale om et særskilt marked. Formålet med fælles kvalitetsnormer er nemlig netop at udelukke produkter, der ikke opfylder disse kvalitetskrav, fra markedet. Det ville langt snarere være i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, såfremt man lod disse forskellige produkter og markeder være undergivet samme regler.
15 Unilet har endvidere henvist til den nye markedsordning i henhold til forordning (EF) nr. 2200/96, hvori det bestemmes (4), at »regler, der bliver gjort bindende for alle producenter i et bestemt økonomisk område ... b) gælder ikke, medmindre det specielt er tilsigtet, for produkter, som leveres til forarbejdning ifølge en kontrakt, der er underskrevet inden produktionsårets begyndelse ...«.
En sådan bestemmelse kunne ikke være indført uden at være i strid med forbuddet mod forskelsbehandling, såfremt situationen for de to produktionsgrene ikke var fundamentalt forskellig.
16 Unilet har endelig henvist til Domstolens dom af 22. september 1988 i sag 212/87 (5). Det kan ikke udledes af denne dom, at en medlemsstat er forpligtet til at behandle produkter, der er bestemt til industriel forarbejdning, på samme måde som friske produkter, samt til at anvende samme bestemmelser og foranstaltninger på disse. Dommen vedrørte endvidere betingelserne for, at Unilec kunne gøre sine egne regler bindende.
17 Sagsøgte har for det første henvist til, at bekendtgørelserne af henholdsvis 5. juli 1993 og 24. juni 1994, som Unilet og sagsøgeren har påberåbt sig, er uden betydning for princippet om udvidelse af reglernes anvendelsesområde eller arten af de produkter, der omfattet heraf, da disse blev reguleret ved den ministerielle bekendtgørelse om reglernes generelle anvendelse. Denne bekendtgørelse skal respektere forordningen. Den omtvistede bekendtgørelse om udvidelse (arrêté d'extention) blev udstedt på grundlag af forordning nr. 1035/72 og indeholder ligeså lidt som denne nogen form for begrænsning med hensyn til blomkål bestemt til dybfrost.
18 Domstolens dom i Unilec-sagen (6) udelukkede også enhver form for sondring mellem friske produkter og produkter bestemt til industriel forarbejdning. Sagsøgte har i denne forbindelse henvist til Domstolens bemærkninger i dommens præmis 13, hvorefter grundforordningen »kan have virkning efter, at frugterne og grønsagerne er blevet høstet, uanset disse produkters anvendelsesformål«.
19 Den omstændighed, at der gælder samme bestemmelser for friske blomkål, som for blomkål til industriel forarbejdning, udelukker, at en medlemsstat kan udstede regler, der udelukker bidragspligt for producenter af varer bestemt til industriel forarbejdning. Det modsatte resultat ville føre til modsætninger. Sagsøgte har endvidere henvist til kommissionsbeslutninger, hvorved afsætningsregler for blomkål blev gjort bindende, uden at der herved blev sondret mellem produkternes anvendelsesformål.
20 Ifølge sagsøgte kan Domstolen kun fortolke forordning nr. 1035/72 således, at den ikke bemyndiger en medlemsstat, der i henhold til artikel 15b har gjort visse produktions- og afsætningsregler generelt bindende, til at fritage visse producenter af dette produkt, som ikke er medlemmer af en producentorganisation, for bidragspligt, såfremt deres produktion ikke er bestemt for markedet for friske produkter.
21 Den franske regering har først anført, at sagsøgte - til forskel fra en tilsvarende sammenslutning i Nordfrankrig - ikke har foreslået forskellige beløb for blomkål, men har udtalt sig til fordel for samme beløb, uanset produktets anvendelsesformål (markedet for friske produkter eller industriel forarbejdning). Da sagsøgte således ikke med sit forslag har taget i betragtning, at visse afsætningsregler vedrørende markedet for friske produkter ikke kan finde anvendelse med hensyn til produkter bestemt til industriel forarbejdning, kunne de kompetente franske myndigheder ikke fastsætte en passende omkostningsandel for disse produkter. Det hed således også i den første ministerielle bekendtgørelse fra december 1992, »at omkostningsandelen fastsættes til 0 FF, da der ikke foreligger et passende forslag«. Bekendtgørelserne fra juli 1993 og juni 1994 indeholdt denne passus, blot »med andre ord«, idet de fritog produkter bestemt til industriel forarbejdning fra deres anvendelsesområde.
22 Det er følgelig den franske regerings opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål bør præciseres således, at Domstolen tager stilling til medlemsstatens adgang til i henhold til artikel 15b, stk. 8, i forordning nr. 1035/72, for så vidt angår samme produkt at lade producenter, der ikke er tilsluttet en producentorganisation, være omfattet af forskellige bidragssatser, såfremt deres produkter ikke er bestemt for markedet for friske produkter, men - i henhold til en kontrakt, der er indgået inden produktionsårets begyndelse - til industriel forarbejdning, hvilket i mangel af et passende forslag ville kunne medføre, at der overhovedet ikke fastsættes et bidrag.
23 Ifølge den franske regering ville Domstolens besvarelse af dette spørgsmål kunne udgøre et nyttigt supplement til den tidligere dom i Unilec-sagen. I denne dom tog Domstolen nemlig ikke stilling til spørgsmålet om, hvorvidt bidrag, der blev opkrævet af produkter alt efter deres bestemmelse, skulle være det samme. Efter den franske regerings opfattelse bør resultatet heraf være, at artikel 15b dels bør finde anvendelse på samtlige producenter, uanset deres produkters anvendelsesformål, dels at omkostningerne som følge af de foranstaltninger, som producentorganisationerne iværksætter, er forskellige alt efter om produkterne er bestemt for markedet for friske produkter eller til industriel forarbejdning.
24 Den franske regering har herefter redegjort for de særlige kendetegn, der karakteriserer produktion til industriel forarbejdning, hvor der indgås kontrakter inden produktionsårets start indeholdende bestemmelser vedrørende produktion af blomkål, som er forskellige fra hvad der gælder for produktion til markedet for friske produkter. Afsætningsreglerne er ligeledes forskellige alt efter produktets formål. Blomkål bestemt til markedet for industriel forarbejdning udgør således en særlig produktionsgren og kan ikke, såfremt medlemsstaten finder det rimeligt, undergives de regler, der bliver gjort generelt anvendelige og/eller pligt til at deltage i omkostningsdækningen. Disse produkter bør endvidere heller ikke pålægges betaling til finansiering af foranstaltninger, der udelukkende begunstiger produkter bestemt for markedet for friske produkter.
25 De omkostninger, for hvilke det henhold til artikel 15b, stk. 8, kan bestemmes, at der skal ske betaling af en del af disse, kan svinge fra produktionsgren til produktionsgren. Dette er navnlig klart for så vidt angår omkostninger til forskning, markedsundersøgelser og salgsfremmende foranstaltninger. Produkter til industriel forarbejdning bør ikke være omfattet af samme regler som produkter bestemt til markedet for friske produkter. Dette gælder særligt for grøntsagernes emballering og præsentation. Endelig kommer salgsfremmende foranstaltninger på friskvaremarkedet under ingen omstændigheder blomkål bestemt til forarbejdning til gode.
26 Den franske regering antager følgelig, en medlemsstat for så vidt angår begge de omkostningskategorier, som er omhandlet i artikel 15b, stk. 8, og som er tænkt til finansiering af foranstaltninger, der ikke kommer samtlige produkter til gode, alene kan respektere betingelserne i denne bestemmelse, såfremt den fastsætter bidrag af forskellig størrelse i forhold til produkternes anvendelsesformål.
27 Den franske regering henviser endvidere til den nye markedsordning i forordning nr. 2200/96, hvori det i artikel 18, stk. 6, litra b), er bestemt, at ordningerne kan finde anvendelse for hver af de to produktionsgrene.
28 Det er også den franske regerings opfattelse, at blomkål bestemt til industriel forarbejdning udgør et særskilt marked. Såfremt medlemsstaten anser det for hensigtsmæssigt, kan der derfor fastsættes passende regler og bidragsbeløb for dette marked. Der skal imidlertid ikke betales bidrag, der har til formål at finansiere foranstaltninger, der alene kommer produkter til markedet for friske produkter til gode. Som følge af forskellene mellem de to produktionsformer, der kommer til udtryk i forskellige omkostninger, forekommer alene muligheden for at fastsætte forskellige bidrag at være forenelig med artikel 15b i forordning nr. 1035/72. Denne mulighed for at fastsætte forskellige bidrag kunne i mangel af et passende forslag som i den foreliggende sag føre til, at bidraget fastsættes til 0 FRF.
29 Under henvisning til Kommissionens indlæg har den franske regering endelig anført, at den skønsmargin, der tilkommer medlemsstaten, ikke må stride imod forbuddet mod forskelsbehandling, hvilken betingelse er opfyldt i den foreliggende sag. Forordningen bør følgelig fortolkes således, at medlemsstaten har mulighed for at fastsætte et særligt bidrag for så vidt angår produkter, der er bestemt til industriel forarbejdning, og at dette bidrag i mangel af et passende forslag også kan fastsættes til 0.
30 Kommissionen henviser endelig til, at såvel artikel 15b, stk. 1, som artikel 15b, stk. 8, er udformet som fakultative bestemmelser. I relation til stk. 8 betyder dette, at en medlemsstat ganske vist i henhold til stk. 1 kan bestemme, at visse producentregler skal finde generel anvendelse, også uden at kræve, at ikke-tilsluttede producenter skal betale visse bidrag. En medlemsstat, der beslutter sig for at anvende denne ordning, råder over en vis skønsmargin. Ifølge Kommissionen kan medlemsstaten derfor også kræve mindre end dette skøn egentlig giver mulighed for. Den er på ingen måde forpligtet til at kræve, at samtlige producenter inden for et økonomisk område skal betale bestemte bidrag. Den har således ret til alene at pålægge visse grupper af producenter, der ikke er tilsluttet producentorganisationer, en bidragspligt, i det omfang dette er tilladt ifølge generelle fællesskabsretlige principper.
31 Det eneste princip, der kan være relevant i denne forbindelse, er ifølge Kommissionen forbuddet mod forskelsbehandling af producenter inden for Fællesskabet, således som dette fremgår af artikel 40, stk. 3, i EF-Traktaten (nu, efter ændring, artikel 34, stk. 2, EF). Efter Kommissionens opfattelse er det imidlertid foreneligt med dette princip, at produkter, der er bestemt til industriel forarbejdning, fritages for bidrag.
32 For disse produkter findes der en speciel markedsordning, hvorfor de er undergivet mekanismer, der er helt forskellige fra dem, der er fastsat i forordning nr. 1035/72. Kommissionen henviser også i denne forbindelse til Domstolens dom i Unilec-sagen. Ifølge Kommissionen følger det imidlertid ikke af den sag, at medlemsstaterne er forpligtet til at behandle al frisk frugt og grøntsager, uanset deres bestemmelse, på den samme måde.
33 Kommissionen opregner endelig de vigtigste forskelle mellem produkter, der er bestemt til forarbejdning, og produkter bestemt til at blive konsumeret i frisk tilstand. Der er således hyppigt tale om dyrkning af forskellige sorter. Dyrknings- og høstmetoderne kan også være vidt forskellige, og visse metoder, f.eks. maskinel høst, kan kun anvendes ved produkter bestemt til forarbejdning. Endelig finder kvalitetsnormerne i medfør af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1035/72 ikke anvendelse med hensyn til produkter bestemt til forarbejdning.
34 Efter Kommissionens opfattelse er det følgelig rimeligt at fritage blomkål bestemt til forarbejdning fra betaling af visse bidrag. Denne undtagelse er fuldt ud forenelig med princippet om forbud mod forskelsbehandling af producenter.
V - Vurdering
35 Som det allerede fremgår af ordlyden af artikel 15b, stk. 1 og stk. 8, er der herved tale om fakultative bestemmelser, der overlader det til medlemsstaternes skøn at beslutte, om de vil gøre producentorganisationernes regler generelt bindende. Såfremt de vælger at gøre dette, indrømmes de i henhold til bestemmelsens stk. 8 en skønsmargin med hensyn til, om der skal opkræves bidrag hos ikke-tilsluttede producenter. Dette er heller ikke omtvistet i den foreliggende sag. Her er spørgsmålet snarere, om en medlemsstat inden for rammerne af dette skøn er bemyndiget til blandt de producenter, der ikke er tilsluttet en producentorganisation, at fritage de af dem, hvis produktion er bestemt til industriel forarbejdning fra bidragspligt, i tilfælde hvor der i øvrigt påhviler samtlige ikke-tilsluttede producenter en pligt til at betale bidrag.
36 Efter sagsøgtes opfattelse følger det allerede af dommen i Unilec-sagen, at der ikke må gøres forskel på produkter bestemt til friskvaremarkedet og til industriel forarbejdning, således at bidragspligten også skal omfatte producenter, hvis varer er bestemt til industriel forarbejdning.
37 Et sådant resultat kan imidlertid ikke udledes af den anførte dom. Den vedrørte også spørgsmålet om udvidelse af reglernes anvendelse - dengang var der tale om regler fastsat af Unilec - og spørgsmålet var, om denne udvidelse var forenelig med grundforordning nr. 1035/72. Unilec havde gjort gældende, at grundforordning nr. 1035/72 ikke var den relevante forordning, men derimod Rådets forordning nr. 516/77 af 14. marts 1977 om den fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager (7).
38 Hertil anførte Domstolen:
»Endvidere skal det fastslås, at den fortolkning, hvorefter et produkt, som er høstet for at blive solgt til en forarbejdningsvirksomhed, ikke længere henhører under ordningen for friske produkter, men ordningen for forarbejdede produkter, ikke tager højde for den ordning, som er indført ved de gældende bestemmelser for den fælles landbrugspolitik. Som det med føje korrekt er blevet anført af Kommissionen, indebærer målsætningerne for grundforordningen om markedsordningen for friske landbrugsprodukter, at ordningen kan have virkning efter, at frugterne og grønsagerne er blevet høstet, uanset disse produkters anvendelsesformål« (8).
39 Spørgsmålet var således, om en udvidelse af anvendelsen af reglerne til at omfatte produkter - bestemt til industriel forarbejdning - skulle vurderes på grundlag af grundforordningen, hvilket Domstolen afslutningsvis besvarede bekræftende. Den tog imidlertid ikke derved stilling til, om produkterne skulle behandles fuldstændig ens, uanset deres anvendelsesformål. En sådan principiel ligebehandling er allerede forbudt i henhold til forordning nr. 1035/72, idet det i forordningens artikel 3, stk. 3, er bestemt, at produkter, der sendes til be- og forarbejdningsvirksomheder, med forbehold af eventuel fastsættelse af kvalitetsnormer for produkter, som er bestemt til industriel be- og forarbejdning, ikke er undergivet kvalitetsnormer.
40 I relation til den foreliggende sag kan det således alene af Unilec-dommen udledes, at såvel den udvidelse af anvendelsesområdet for de regler, som producentorganisationerne har fastsat vedrørende blomkål, som det skøn, der i denne forbindelse tilkommer den pågældende medlemsstat, skal vurderes på grundlag af grundforordning nr. 1035/72. Herefter kan sagsøgtes indsigelse om, at en fritagelse fra bidragspligt for producenter, hvis varer er bestemt til industriel forarbejdning, er forbudt, idet forordningen ikke foretager nogen sondring mellem anvendelsesformål for produkterne, uden videre forkastes. Det skal netop i det følgende undersøges, om en sådan sondring er tilladt i henhold til forordningen. I denne forbindelse bemærkes, at forordningen - som allerede påvist - klart indeholder visse sondringer mellem produkter bestemt til markedet for friske produkter og markedet for industriel forarbejdning.
41 Ligeledes må sagsøgtes argument om, at den ministerielle bekendtgørelse om generel anvendelse af reglerne fra juni 1992 ikke indeholder en sådan sondring, uden videre lades ude af betragtning, da det alene tilkommer den forelæggende ret, og ikke Domstolen, at foretage en efterprøvelse og fortolkning af national ret.
42 Ved en betragtning af ordlyden af artikel 15b, stk. 8, fremgår det, at det er omfattet af medlemsstatens skøn at beslutte, om den overhovedet vil opkræve bidrag hos ikke-tilsluttede producenter. Da medlemsstaten endvidere kan beslutte, om »hele eller en del« af bidraget skal betales, skal den ikke i alle tilfælde opkræve det fulde omkostningsbeløb, men råder også over et skøn ved fastsættelsen af de pågældende bidrag. Det er imidlertid tvivlsomt, om den dermed også har mulighed for henholdsvis at fastsætte forskellige bidrag for de forskellige producentgrupper og endog at reducere bidraget til nul for visse producenter. Kommissionen anser dette for muligt. En medlemsstat, der kan opkræve de samlede omkostninger hos alle ikke-tilsluttede producenter, har også inden for rammerne af dette skøn mulighed for at kræve mindre, så længe dette ikke fører til forskelsbehandling af visse producenter.
43 Det er imidlertid ikke alene et spørgsmål om at opkræve større eller mindre bidrag - hvilket udtrykkeligt er muligt i henhold til stk. 8 - men om at sondre mellem forskellige producenter. Spørgsmålet er således, om dette også er omfattet af »det mindre«, som ligger inden for rammerne af de muligheder, der tilkommer medlemsstaterne. Det skal i hvert fald efterprøves - også på baggrund af den tidligere dom i Unilec-sagen - om en sådan fremgangsmåde ikke er i strid med indholdet i og formålet med den fælles markedsordning.
44 I henhold til artikel 15b, stk. 8, kan de omtvistede bidrag kun opkræves med henblik på dækning af visse omkostninger. Det drejer sig om administrative omkostninger i forbindelse med udvidelsen af ordningen, samt udgifterne til forskning, markedsundersøgelser og salgsfremmende foranstaltninger. Som det fremgår af ottende betragtning til forordning nr. 3284/83 bør de ikke-tilsluttede producenter bidrage til dækningen, fordi den udvidede anvendelse medfører omkostninger for den pågældende organisation. Det følger heraf, at de ikke-tilsluttede producenter skal bidrage finansielt til at dække de omkostninger, som opstår ved, at producentorganisationernes regler herefter også finder anvendelse for deres vedkommende, f.eks. ved at bestilte forskningsopgaver kommer dem til gode.
45 I henhold til artikel 15b, stk. 1, er det imidlertid alene de i artikel 13, stk. 1, litra b), andet og tredje led, anførte bestemmelser, samt bestemmelser om tilbagekøb, der kan gøres obligatoriske. Relevant for den foreliggende sag er således bestemmelserne om forbedring af produkternes kvalitet, tilpasning af udbudet til markedsbehovet samt meddelelse af de ønskede oplysninger om høstudbytte og disponible mængder.
46 Bestemmelserne om forbedring af produkternes kvalitet kan ikke antages at finde anvendelse på industriel forarbejdning, da disse - som allerede nævnt - i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 1035/72 er undtaget fra dens anvendelsesområde. Noget tilsvarende turde gælde med hensyn til tilpasning af udbuddet til markedsbehovet, da producenter, hvis produktion er bestemt til industriel forarbejdning ikke afsætter deres produkter til producentorganisationerne, men leverer direkte til forarbejdningsvirksomhederne i henhold til forud indgåede kontrakter. Produktionens eller udbuddets omfang er følgelig unddraget producentorganisationernes styring.
47 Af samme grund er heller ikke de i artikel 13, stk. 1, litra b), tredje led, omhandlede oplysninger om høstudbytte og disponible mængder af nødvendighed for producenter, hvis produktion er bestemt til industriel forarbejdning. Deres produktion er i lige så ringe grad omfattet af de tilbagekøbsforanstaltninger, som producentorganisationerne kan foretage på visse betingelser. Det må således konstateres, at de regler, der i henhold til artikel 15b, stk. 1, kan finde udvidet anvendelse enten ikke kan finde anvendelse i forhold til producenter, hvis produktion er bestemt til industriel forarbejdning, eller ikke kommer dem til gode, således at disse producenter følgelig ikke skaber yderligere omkostninger.
48 Såfremt det lægges til grund - således som det ubestridt er blevet gjort gældende af sagsøgerne - at producenter af produkter til industriel forarbejdning leverer disse direkte til forarbejdningsvirksomhederne i henhold til forud indgåede kontrakter, følger det heraf, at udbud og efterspørgsel inden for denne sektor reguleres uafhængigt af markedet for friske produkter. Markedsundersøgelser og salgsfremmende foranstaltninger, som bestilles af producentorganisationer vedrørende sektoren for friske produkter, kan således ikke komme producenterne af produkter til industriel forarbejdning til gode. Der ses følgelig heller ikke at være nogen begrundelse for, hvorfor de skulle deltage i dækningen af omkostninger i forbindelse hermed. Det synes derfor rimeligt og ikke i strid med ordningen om udvidelse af anvendelsesområdet for producentorganisationernes regler, såfremt producenterne af produkter til industriel forarbejdning som i den foreliggende sag fritages for bidragspligt.
49 En sådan undtagelse ville heller ikke stride mod producentorganisationernes idé og formål. Ifølge artikel 13, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1035/72, som affattet ved forordning nr. 3284/83 forstås i denne forordning ved producentorganisationer sådanne, der har til formål »at fremme koncentrationen af udbudet samt reguleringen af producentpriserne...« og »at stille passende tekniske hjælpemidler til rådighed for de tilsluttede producenter med henblik på produkternes emballering og afsætning«.
50 Da udbud og efterspørgsel - som allerede nævnt - og dermed også priserne for produkter til industriel forarbejdning er uafhængige af markedet for friske produkter, og disse produkter heller ikke udbydes på markedet for friske produkter, er de uden betydning for koncentrationen af udbuddet og reguleringen af priserne. Det kan derfor ikke være i strid med organisationens idé og formål, såfremt disse produkter ikke er undergivet en bidragspligt. Tilsvarende gælder for emballering og afsætning, da det ubestridt er blevet anført, at der stilles andre krav til produkter, der er bestemt til industriel forarbejdning.
51 Af denne grund består der heller ikke nogen hindring for idé og formål med den fælles markedsordning. Forordning 1035/72 indeholder sågar udtrykkelig mulighed for i relation til en af foranstaltningerne til indførelse af den fælles markedsordning - fastsættelse af fælles normer - at der gøres en undtagelse for produkter, der sendes til be- og forarbejdningsvirksomheder (9). Det kan følgelig konstateres, at det ikke ville være i strid med formålet med den fælles markedsordning og en udvidelsen af anvendelsesområdet for de af producentorganisationerne fastsatte regler, såfremt visse produkter - nemlig produkter bestemt til industriel forarbejdning - fritages for bidragspligt.
52 I denne forbindelse skal også forordning nr. 2200/96 nævnes, uanset at den ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. I forordningens artikel 18, stk. 4, litra b), er det bestemt, at regler, der bliver gjort bindende for alle producenter i et bestemt økonomisk område, ikke finder anvendelse - medmindre det specielt er tilsigtet - for produkter, som leveres til forarbejdning ifølge en kontrakt, der er underskrevet inden produktionsårets begyndelse.
53 I forordningen om den nye markedsordning er produkter, som er solgt i forvejen, og som leveres direkte til forarbejdning, således ikke alene fritaget for bidragspligt, men tillige som sådan fra at kunne omfattes af et udvidet anvendelsesområde for producentorganisationernes regler. Denne senere ordning bekræfter den allerede anførte konstatering af, at det er rimeligt og ikke i strid med ordningen om udvidelse af reglernes anvendelsesområde, såfremt produkter bestemt til industriel forarbejdning fritages for bidragspligt.
54 Den omstændighed, at producenter, som ikke er tilknyttet en producentorganisation, og hvis produkter er bestemt til industriel forarbejdning, i modsætning til andre ikke-tilsluttede producenter, hvis produktion er bestemt til markedet for friske produkter, er fritaget for bidragspligt, fører heller ikke til en forskelsbehandling. Som allerede nævnt udbydes disse produkter ikke på markedet for friske produkter, er ikke omfattet af de samme kvalitetsnormer og omfattes ikke af producentorganisationernes foranstaltninger med henblik på koncentration af udbuddet og regulering af priserne, men leveres derimod i henhold til kontrakter, der er indgået ved produktionsårets begyndelse med forarbejdningsvirksomhederne direkte til disse. Der er således ikke tale om sammenlignelige situationer, der skal behandles på samme måde. Som følge af den forskel, der kendetegner produkterne og deres afsætning, er det derfor også inden for rammerne af forordning nr. 1035/72 muligt at behandle dem forskelligt.
VI - Sagens omkostninger
55 De udgifter, der er afholdt af den franske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
VII - Forslag til afgørelse
56 På grundlag af de således anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 15b, stk. 8, i Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18. maj 1972 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager skal fortolkes således, at en medlemsstat, når den i henhold til artikel 15b, stk. 1, i forordning nr. 1035/72 har gjort visse regler for produktion og for afsætning, som er fastsat af en producentorganisation, obligatoriske for de i området etablerede producenter, som ikke er tilsluttet organisationen, er berettiget til for et bestemt produkt at beslutte, at visse ikke-tilsluttede producenter ikke skal være omfattet af bidragspligten, i det omfang deres produktion ikke er bestemt for markedet for friske produkter, men for markedet for industriel forarbejdning.«
(1) - EFT L 325, s. 1; Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18.5.1972, EFT 1972 II, s. 423.
(2) - Comité Economique Régional Agricole Fruits et Légumes de Bretagne.
(3) - Sag 212/87, Sml. s. 5075. Unilec (Union nationale interprofessionnelle des légumes de conserve) var Unilet's forgænger.
(4) - Artikel 18, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 af 28.10.1996 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager (EFT L 297, s. 1).
(5) - Jf. fodnote 3.
(6) - Jf. fodnote 3.
(7) - EFT L 73, s. 1.
(8) - Unilec-dommen, jf. fodnote 3, præmis 13.
(9) - Fjerde betragtning til forordning nr. 1035/72 samt forordningens artikel 3, stk. 3.