62023CC0147
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 14. března 2024 (
1
)
Věc C‑147/23
Evropská komise
proti
Polské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Ochrana osob, které oznamují porušení práva Unie – Směrnice (EU) 2019/1937 – Neprovedení této směrnice – Článek 260 odst. 3 SFEU – Peněžité sankce – Penále – Paušální částka – Metoda výpočtu, kterou Komise použila, když Soudnímu dvoru navrhla výši peněžité sankce – Koeficient závažnosti – Úplné nesdělení opatření k provedení směrnice – Systematické použití koeficientu 10 – Platební schopnost členského státu – Faktor n – Zohlednění počtu obyvatel členského státu“
I. Úvod
1.
Když řidič automobilu dostane pokutu za překročení rychlosti, pravděpodobně předpokládá, že výše pokuty bude odrážet závažnost přestupku, a bude tedy úměrná počtu kilometrů za hodinu, o které překročil povolenou rychlost. V jiném případě společnost, které byla udělena pokuta za porušení unijních pravidel v oblasti hospodářské soutěže nebo ochrany osobních údajů, pravděpodobně očekává – jak to vyžaduje unijní právo (
2
) –, že výše takové pokuty bude zohledňovat mimo jiné závažnost a dobu trvání porušení, jakož i její schopnost pokutu – na základě jejího celkového obratu – zaplatit. Řidiče ani společnost dotčené v těchto dvou příkladech však nenapadne, že by se částka jim udělené pokuty zvýšila z toho důvodu, že počet osob žijících v jejich domácnosti nebo počet osob, které v době porušení práva zaměstnávají, je relativně vyšší než u průměrného řidiče nebo u jiné společnosti.
2.
Měla by být uplatněna jiná logika v případě, kdy jsou členskému státu ukládány peněžité sankce za to, že Komisi nesdělí opatření nezbytná k provedení směrnice? Může výše takové sankce záviset na počtu obyvatel členského státu?
3.
To je v podstatě jedna z hlavních otázek tohoto případu.
4.
Tato otázka konkrétně vyvstává v souvislosti s řízením o nesplnění povinnosti, které Komise zahájila podle článku 258 SFEU proti Polské republice z důvodu, že nepřijala a nesdělila Komisi opatření nezbytná k provedení směrnice (EU) 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (
3
) (dále jen „směrnice o ochraně oznamovatelů“). Polská republika toto porušení nepopírá. Nesouhlasí však s výší peněžitých sankcí, kterou Komise Soudnímu dvoru navrhla. V tomto ohledu zpochybňuje dva prvky metod, které Komise k výpočtu použila. Podle jejího názoru jeden z těchto prvků systematicky vede k vyšším peněžitým sankcím pro členské státy, které mají – stejně jako Polsko – vyšší počet obyvatel než ostatní.
5.
V tomto kontextu má Soudní dvůr vyložit čl. 260 odst. 3 SFEU, jehož první věta Komisi – když proti členskému státu zahájí řízení pro nesdělení opatření nezbytných k provedení směrnice přijaté legislativním postupem podle článku 258 SFEU – opravňuje k tomu, aby navrhla výši peněžitých sankcí, kterou považuje za vhodnou.
II. Právní souvislosti
1. Směrnice o ochraně oznamovatelů
6.
Článek 26 směrnice o ochraně oznamovatelů stanoví:
„1.   Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 17. prosince 2021.
2.   Odchylně od odstavce 1, pokud jde o právní subjekty v soukromém sektoru s 50 až 249 zaměstnanci, členské státy do 17. prosince 2023 uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s povinností zavést interní kanál pro oznamování podle čl. 8 odst. 3.
3.   Předpisy uvedené v odstavcích 1 a 2 přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy. Znění těchto předpisů neprodleně sdělí Komisi.“
2. Sdělení z roku 2023 (
4
)
7.
Sdělení z roku 2023 obsahuje metody výpočtu, které Komise používá, když Soudnímu dvoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti navrhuje uložení peněžitých sankcí. Tyto peněžité sankce mohou spočívat v platbě penále, paušální částky nebo obojího.
8.
V části nadepsané „Obecné zásady“ tohoto sdělení je uvedeno, že „[p]odle názoru Komise by peněžité sankce měly být ukládány na základě těchto tři zásadních kritérií:
–
závažnosti porušení práva,
–
doby trvání tohoto porušování,
–
nutnosti zajistit, aby samotná peněžitá sankce odrazovala od dalšího porušování práva“.
9.
Bod 3.2.2 sdělení z roku 2023 je nadepsaný „Nesdělení prováděcích opatření (čl. 260 odst. 3 SFEU)“. První pododstavec tohoto článku stanoví:
„U žalob podaných na základě čl. 260 odst. 3 SFEU v případě úplného nesdělení prováděcích opatření Komise systematicky uplatňuje koeficient závažnosti 10. V Unii založené na úctě k právnímu státu je třeba považovat všechny legislativní směrnice za stejně důležité a je vyžadováno jejich úplné provedení členskými státy ve stanovených lhůtách.“
10.
Bod 3.4 sdělení z roku 2023, který se týká penále, je nadepsaný „Platební schopnost členského státu“. Toto ustanovení stanoví:
„Výše penále musí představovat přiměřenou sankci, která má zároveň odrazující účinek. Odrazující účinek penále má dvojí účel. Sankce musí být dostatečně přísná, aby se zajistilo, že:
–
členský stát ukončí porušování práva (sankce tudíž musí být vyšší než hospodářská výhoda, které stát porušením práva dosáhne),
–
členský stát se nedopustí recidivy.
Úroveň sankcí, která má sloužit jako odrazující prostředek, se bude lišit v závislosti na platební schopnosti členských států. Tento odrazující účinek se odráží ve faktoru n. Je definován jako vážený geometrický průměr hrubého domácího produktu (HDP) dotyčného členského státu ve srovnání s průměrem HDP členských států s váhou dva a počtu obyvatel dotyčného členského státu ve srovnání s průměrem počtu obyvatel členských států s váhou jedna. To představuje platební schopnost dotyčného členského státu ve vztahu k platební schopnosti ostatních členských států:
[…]
metodu výpočtu faktoru n, který nyní závisí převážně na HDP členských států a sekundárně na jejich počtu obyvatel jako na demografickém kritériu, které umožňuje zachovat mezi jednotlivými členskými státy přiměřenou odchylku. Zohledněním počtu obyvatel členských států u jedné třetiny výpočtu faktoru n se v přiměřené míře snižují rozdíly u faktorů n členských států ve srovnání s výpočtem založeným výhradně na HDP členských států. Při výpočtu faktoru n se tímto rovněž přidává prvek stability, protože je nepravděpodobné, že by se počet obyvatel každoročně významně měnil. Naopak HDP členského státu může vykazovat vyšší roční výkyvy, zejména v obdobích hospodářské krize. Vzhledem k tomu, že HDP členského státu stále představuje dvě třetiny výpočtu, zároveň zůstává rozhodujícím faktorem pro účely posouzení jeho platební schopnosti.“
11.
Bod 4.2.2 sdělení z roku 2023, který se týká paušálních částek, je nadepsaný „Další prvky metody výpočtu paušální částky“. Stanoví, že „[k] výpočtu paušální částky používá Komise stejný koeficient závažnosti a stejný pevný faktor n jako při výpočtu penále“.
12.
Faktory n pro každý členský stát jsou stanoveny v bodě 3 přílohy I sdělení z roku 2023.
III. Postup před zahájením soudního řízení
13.
Dne 27. ledna 2022 zaslala Komise Polské republice výzvu, v níž jí vytýká, že jí neoznámila opatření přijatá k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů. V odpovědi na uvedenou výzvu, datované 23. března 2022, se Polská republika omezila na konstatování, že tato opatření jsou v procesu přijímání na vnitrostátní úrovni.
14.
Dne 15. července 2022 zaslala Komise Polské republice odůvodněné stanovisko, v němž ji vyzvala, aby ve lhůtě dvou měsíců, která počíná běžet dnem formálního oznámení odůvodněného stanoviska, splnila své povinnosti vyplývající ze směrnice o ochraně oznamovatelů.
15.
Polská republika ve své odpovědi ze dne 15. září 2022 uvedla, že vzhledem k potřebě hloubkových meziresortních konzultací k otázkám, jichž se uvedená směrnice týká, předpokládá, že probíhající parlamentní práce na vnitrostátní úrovni budou ukončeny na konci roku 2022. Poté Komisi sdělila, že zveřejnění opatření k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů plánuje na srpen 2023.
16.
Dne 15. února 2023 se Komise na základě čl. 258 druhého pododstavce SFEU rozhodla proti Polské republice u Soudního dvora zahájit řízení o nesplnění povinnosti.
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
17.
Žalobou ze dne 10. března 2023 se Komise domáhá, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Polská republika tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů a že tyto předpisy Komisi nesdělila, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z této směrnice;
–
uložil Polské republice povinnost Komisi zaplatit:
a)
paušální částku odpovídající vyšší z následujících dvou částek:
–
13700 eur denně ode dne, kdy uplynula lhůta pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů, do dne ukončení údajného porušení práva, nebo v případě, že porušení práva pokračuje, do dne vynesení rozsudku v této věci;
–
minimální částky 3836000 eur;
b)
v případě, že vytýkané porušení práva bude trvat až do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, penále ve výši 53430 eur za každý den prodlení se splněním povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně oznamovatelů, a to ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do dne splnění těchto povinností;
–
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
18.
Polská republika, které byla řádně doručena žaloba zahajující řízení, podala dne 31. května 2023 žalobní odpověď. Navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
žalobu v plném rozsahu zamítl;
–
podpůrně upustit od uložení paušální částky a penále;
–
podpůrně podstatně snížil částky peněžitých sankcí navržených Komisí;
–
uložil Komisi náhradu nákladu řízení.
19.
Soudní dvůr vyzval účastnice řízení, aby předložily druhá písemná vyjádření. Replika a duplika byly předloženy dne 3. července 2023 a dne 9. srpna 2023.
20.
Jednání nebylo nařízeno.
V. Analýza
21.
Unijní normotvůrce přijal směrnice o ochraně oznamovatelů v roce 2019 poté, co řada odhalení napříč Evropskou unií (mezi nimi zejména odhalení související s aférou „Lux Leaks“) (
5
) přitáhla značnou pozornost veřejnosti a médií a ukázala potřebu unijní právní úpravy v této oblasti. Cílem této směrnice je poskytnout „vyváženou a účinnou“ ochranu osobám, které oznamují porušení unijních právních předpisů, o nichž získaly informace v pracovním kontextu a které „poškozují veřejný zájem“ (
6
). Jak uvádí článek 1, jejím účelem je „zlepšit prosazování práva a politik Unie v konkrétních oblastech stanovením společných minimálních norem, které zajistí vysokou úroveň ochrany osob oznamujících porušení práva Unie“ (
7
).
22.
Podle čl. 26 odst. 1 směrnice o ochraně oznamovatelů musí členské státy uvést v účinnost „právní a správní předpisy“ nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 17. prosince 2021 (
8
). Podle odstavce 3 uvedeného článku byly rovněž povinny do těchto prováděcích opatření zahrnout odkaz na směrnici o ochraně oznamovatelů. Kromě toho tato opatření musely oznámit Komisi (což obecně musí učinit u všech směrnic).
23.
Tento případ je součástí série šesti případů (
9
) týkajících se údajného neplnění těchto povinností ze strany několika členských států.
24.
Jak jsem již uvedl v úvodu výše, toto řízení se v podstatě týká nesporného nesplnění povinnosti (manquement non contesté). Polská republika totiž nepopírá, že směrnici o ochraně oznamovatelů do polského práva neprovedla. Stejně tak a fortiori nezpochybňuje, že Komisi nesdělila žádné prováděcí opatření. Pro toto nesplnění povinnosti však uvádí několik důvodů. Navíc zpochybňuje výši peněžitých sankcí, jejichž uložení Komise Soudnímu dvoru navrhuje.
25.
Nejprve vysvětlím, proč – podle mého názoru – Soudní dvůr může odůvodnění uplatněné Polskou republikou snadno odmítnout (A). Poté se budu věnovat kritice, kterou tento členský stát vznáší vůči výši peněžitých sankcí navržených v projednávané věci Komisí, a konkrétněji metodám, které Komise pro výpočet této částky použila, jak jsou podrobně popsány ve sdělení z roku 2023 (B). Tato otázka je důležitá pro všech šest případů uvedených v bodě 23 výše, jakož i obecně pro všechny případy, v nichž Komise v rámci řízení o nesplnění povinnosti Soudnímu dvoru navrhuje uložit peněžité sankce v určité výši.
A. K důvodům, proč Polská republika směrnici o ochraně oznamovatelů do vnitrostátního práva neprovedla
1.
Argumenty účastnic řízení
26.
Polská republika v podstatě uvádí tři důvody, proč opatření nezbytná k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů do polského právního řádu nepřijala a v důsledku je ve lhůtě stanovené v čl. 26 odst. 1 této směrnice nesdělila.
27.
Zaprvé vysvětluje, že vzhledem k širokému rozsahu působnosti směrnice o ochraně oznamovatelů a jejímu významnému dopadu na celou řadu odvětví bylo na vnitrostátní úrovni nutné delší konzultační řízení. V průběhu tohoto konzultačního řízení bylo k předložení připomínek vyzváno – nebo o to samo požádalo – mnoho zúčastněných stran. Některé z pochybností, které tyto zúčastněné strany ve svých připomínkách formulovaly, si vyžádaly další hloubkovou analýzu, což přijetí opatření k provedení této směrnice zpozdilo.
28.
Druhé a třetí odůvodnění předložené Polskou republikou se týkají pandemie covidu-19 a probíhajícího vojenského konfliktu na Ukrajině. Polská republika na jedné straně vysvětluje, že pandemie covidu-19 organizaci osobních jednání a průběh konzultačního řízení ztížila. Uvádí také, že prioritu musely mít jiné, naléhavější právní předpisy související s řízením pandemie covidu-19 a jejím omezením.
29.
Na druhé straně Polská republika konstatuje, že Ministerstvo pro rodinné záležitosti a sociální politiku (které bylo za provedení směrnice o ochraně oznamovatelů do polského práva odpovědné) muselo po začátku války na Ukrajině hrát klíčovou roli při přijímání vnitrostátních předpisů týkajících se integrace ukrajinských uprchlíků do polského systému sociálního zabezpečení a podmínek jejich přijetí v Polsku. Potřeba přijmout rychlá opatření a na tyto problémy mobilizovat zdroje provedení směrnice o ochraně oznamovatelů do polského práva dále zpozdila.
30.
S ohledem na tyto skutečnosti Polská republika uvádí, že neprovedení směrnice o ochraně oznamovatelů není důsledkem nedostatků v jejím legislativním procesu, ale nutnosti upřednostnit jiné naléhavé otázky veřejného zdraví, bezpečnosti a pořádku.
31.
Komise s odůvodněním předloženým Polskou republikou nesouhlasí.
32.
Zaprvé se domnívá, že Polská republika se nemůže při odůvodnění zpoždění při provádění směrnice o ochraně oznamovatelů do vnitrostátního práva dovolávat složitosti této směrnice. Složitost unijního právního předpisu není pro plnění povinností členských států při provádění směrnic „neobvyklou nebo nepředvídatelnou“ překážkou. Členské státy se k ospravedlnění neprovedení směrnice do vnitrostátního práva rovněž nemohou odvolávat na obtíže, které se na vnitrostátní úrovni vyskytly v průběhu konzultačního řízení.
33.
Zadruhé se Komise domnívá, že Polská republika nemůže tvrdit, že neprovedení směrnice o ochraně oznamovatelů ve lhůtě stanovené v čl. 26 odst. 1 této směrnice bylo způsobeno pandemií covidu-19. Pandemie může jako ospravedlnění sloužit pouze ve dvou situacích: zaprvé, pokud příslušný unijní právní akt odchylky nebo výjimky z důvodu obtíží spojených s pandemií umožňuje, nebo zadruhé, jsou-li splněny požadavky pro uplatnění námitky vyšší moci (nepřekonatelné obtíže). Podle Komise se v tomto případě ani o jednu z těchto situací nejedná.
34.
Závěrem Komise konstatuje, že probíhající vojenský konflikt na Ukrajině začal 24. února 2022, tedy po uplynutí lhůty pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů. Proto tvrdí, že Polská republika se důsledků tohoto konfliktu za účelem odůvodnění neprovedení této směrnice ve lhůtě stanovené v čl. 26 odst. 1 této směrnice dovolávat nemůže. V každém případě by tyto důsledky byly příliš nepřímé nebo vzdálené, aby bylo možno uplatnit námitku vyšší moci.
2.
Analýza
35.
Tři odůvodnění, která Polská republika v tomto řízení předložila, nejsou v žádném případě nová nebo neobvyklá. Podle mého názoru je lze bez větších obtíží odmítnout.
36.
Jak uvádí Komise, Soudní dvůr již několikrát rozhodl, že členský stát se nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu (tj. vnitřních obtíží) coby důvodu, proč nesplnil povinnosti a lhůty stanovené směrnicí (
10
). Zejména není důležité, zda je nesplnění povinnosti ze strany členského státu výsledkem politické debaty (
11
) nebo zda je způsobeno nezbytností konzultačního řízení na vnitrostátní úrovni (
12
).
37.
Kromě toho Soudní dvůr důsledně odmítl odůvodnění založené na údajné složitosti dotčené legislativy (
13
). V tomto ohledu zdůraznil, že pokud se ukáže, že lhůta k provedení směrnice je příliš krátká, jedinou možností slučitelnou s unijním právem je, aby dotyčný členský stát dosáhl toho, že příslušný unijní orgán tuto lhůtu případně prodlouží (
14
).
38.
Ve světle této judikatury je mi zcela zřejmé, že Polská republika se za účelem odůvodnění neprovedení směrnice o ochraně oznamovatelů nemůže dovolávat obtíží vyplývajících z širokého rozsahu působnosti tohoto nástroje, jeho složitosti nebo pochybností vznesených některými zúčastněnými stranami a jejich dopadu na délku konzultačního řízení na vnitrostátní úrovni (první odůvodnění).
39.
Pokud jde o druhé odůvodnění, v jehož rámci Polská republika v podstatě tvrdí, že nepříznivá situace spojená s pandemií covidu-19 jí zabránila směrnici o ochraně oznamovatelů provést ve stanovené lhůtě, konstatuji, že tato směrnice byla unijním normotvůrcem přijata jen několik měsíců před výskytem prvních případů nákazy covidem-19.
40.
Mohu snadno přijmout – stejně jako v jiných případech Soudní dvůr (
15
) –, že zdravotní krize takového rozsahu, jako byla pandemie covidu-19, je mimo kontrolu členských států a je neobvyklá a nepředvídatelná. To však podle mého názoru neznamená, že by se Polská republika mohla na pandemii covidu-19 odvolávat za tím účelem, aby v projednávaném případě byla z důvodu vyšší moci povinností vyplývajících z článku 26 směrnice o ochraně oznamovatelů zbavena.
41.
Je pravda, že Soudní dvůr námitku vyšší moci v zásadě připouští, a to včetně případů týkajících se neprovedení směrnice (
16
). Vyšší moc lze však uplatnit pouze tehdy, pokud existují „vnější okolnosti“, které přijetí příslušných prováděcích opatření „znemožňují“. Tato definice sice nepředpokládá „absolutní nemožnost“, vyžaduje však „neobvyklé obtíže“, jimž nemůže být „i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno“ (
17
). To je vysoký práh, který jasně vymezuje případy, ve kterých se členské státy mohou úspěšně dovolávat vyšší mocí. Kromě toho se členský stát již nemůže vyšší moci dovolávat, pokud doba jeho nečinnosti přesáhne okamžik, kdy účinky těchto vnějších okolností přestaly existovat (
18
).
42.
V tomto ohledu se mi jeví, že skutečnost, že bylo třeba dát přednost legislativním návrhům související s řízením pandemie covidu-19 a jejím omezením a že organizace osobních jednání za účelem provedení směrnice o ochraně oznamovatelů byla jednoduše v tomto období ztížena, neznamenala, že by přijetí opatření nezbytných k provedení této směrnice bylo vystaveno „neobvyklým potížím“, jimž nemohlo být i přes veškerou vynaloženou péči zabráněno – přinejmenším určitě ne po celou dotčenou dobu.
43.
Připomínám, že podle čl. 26 odst. 1 směrnice o ochraně oznamovatelů měly členské státy uvést v účinnost „právní a správní předpisy“ nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 17. prosince 2021, tedy přibližně rok a devět měsíců po začátku pandemie covidu-19. Polská republika měla ke splnění této povinnosti k dispozici ještě dalších devíti měsíců (odpovídajících době mezi uplynutím této lhůty a koncem dvouměsíční lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise), ale přesto ji nesplnila. Ke dni, kdy Komise toto řízení zahájila, Polská republika opatření nezbytná k provedení tohoto nástroje stále nepřijala.
44.
Člověk nemusí být odborníkem na vnitřní mechanismy vládnutí, aby si povšiml, že změny priorit legislativní agendy nebo agendy ministerstev nejsou neobvyklé. Toto pozorování platí i tehdy, když události, které k těmto změnám vedou (např. šíření viru), jsou samy o sobě nepředvídatelné. V souladu s odůvodněním rozsudku ve věci Komise v Itálie (
19
), v němž Soudní dvůr připomněl, že uplatnění vyšší moci vyžaduje, aby neuskutečnění dotčeného plnění bylo způsobeno neobvyklými a nahodilými událostmi (a uplatnění vyšší moci tedy není možné, mohla-li pečlivá a obezřetná osoba přijmout nezbytná opatření, aby důsledkům plynoucím z těchto okolností zabránila), se domnívám, že Polská republika mohla ještě před uplynutím lhůty stanovené v čl. 26 odst. 1 směrnice o ochraně oznamovatelů komplikace způsobené pandemií covidu-19 zmírnit a přijmout nezbytná opatření, aby zajistila řešení otázky provedení této směrnice. Kromě toho mohla k osobním jednáním najít náhradní řešení.
45.
Na tomto základě se mi okolnosti, na které se odvolává Polská republika, jeví spíše jako důsledek „vnitřních obtíží“ než jako vyšší moc (
20
). Opačný závěr – který se mi jeví být těžko obhajitelný – by znamenal, že členské státy by byly v podstatě zbaveny povinnosti přijmout transpoziční opatření pro všechny směrnice, jejichž transpoziční období se nějakým způsobem překrývá s obdobím pandemie covidu-19.
46.
Třetí zdůvodnění Polské republiky, které se týká dopadů války na Ukrajině, mě rovněž nepřesvědčilo. Jak uvádí Komise, válka na Ukrajině začala v únoru 2022, zatímco lhůta stanovená v čl. 26 odst. 1 směrnice o ochraně oznamovatelů uplynula 17. prosince 2021 (před začátkem této války). Z toho podle mého názoru vyplývá, že Polská republika nemůže neprovedení směrnice o ochraně oznamovatelů ve lhůtě stanovené tímto ustanovením odůvodnit odvoláváním se na dopady tohoto konfliktu.
47.
Samozřejmě nelze vyloučit, že válka na Ukrajině mohla následně mít vliv na schopnost Polské republiky splnit povinnost k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů a následnému oznámení příslušných prováděcích opatření Komisi. Nicméně i pokud se jedná o uvedené období po začátku tohoto konfliktu, zdráhám se třetí důvod předložený Polskou republikou přijmout.
48.
Argumenty Polské republiky jsou v tomto ohledu přinejmenším chabé. Uvedený členský stát ve skutečnosti netvrdí nic jiného, než že přijetí prováděcích opatření se v tomto období dále zpozdilo, protože Ministerstvo pro rodinné záležitosti a sociální politiku muselo upřednostnit návrhy týkající se integrace ukrajinských uprchlíků do polského systému sociálního zabezpečení a podmínek jejich přijetí v Polsku. Tento argument je podle mého názoru třeba odmítnout ze stejných důvodů, které jsou uvedeny v bodě 43 výše. V tomto ohledu konstatuji, že Polská republika například nevysvětluje, proč nemohlo provedení této směrnice zajistit jiné ministerstvo, když tak nemohlo učinit Ministerstvo pro rodinné záležitosti a sociální politiku.
49.
Za těchto okolností mě žádné ze tří odůvodnění předložených Polskou republikou nepřesvědčilo.
B. K výši peněžitých sankcí a metodám výpočtu uplatňovaným Komisí
50.
Klíčová otázka v projednávané věci se týká výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU a metod výpočtu, které Komise používá pro určení výše peněžitých sankcí, jejichž uložení může na základě tohoto ustanovení Soudnímu dvoru navrhnout.
51.
Komise čl. 260 odst. 3 SFEU označila za „inovativní nástroj“, který zavedla Smlouva o FEU „s cílem efektivně reagovat na velmi rozšířený jev, a to pozdní provádění směrnic“ (
21
). Podle první věty tohoto ustanovení, „[p]ředloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem“ (
22
).
52.
Z článku 260 odst. 3 druhé věty SFEU vyplývá, že shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že k takovému porušení povinnosti došlo, může dotyčnému členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo částky penále, „kterou považuje za přiměřenou okolnostem“.
53.
Jak rozhodl Soudní dvůr, toto ustanovení má v podstatě dvojí funkci. Na jedné straně má za cíl zaručit Komisi zvláštní pravomoci k tomu, aby zajistila účinné uplatňování unijního práva. Na druhou stranu má Soudnímu dvoru umožnit výkon jeho soudní pravomoci, která spočívá v tom, že v rámci jediného řízení přezkoumá, zda dotyčný členský stát splnil povinnost sdělit opatření k provedení dotčené směrnice, a případně uloží peněžitou sankci, která je podle něj nejvhodnější (
23
).
54.
Dva prvky čl. 260 odst. 3 SFEU si podle mého názoru zaslouží další pozornost.
55.
Zaprvé Soudní dvůr upřesnil, že čl. 260 odst. 3 SFEU nelze zvažovat izolovaně, ale musí být spojen se zahájením řízení o nesplnění povinnosti ze strany Komise na základě článku 258 SFEU (
24
). Zjednodušeně řečeno, „přidaná hodnota“ čl. 260 odst. 3 SFEU spočívá v tom, že na rozdíl od nesplnění povinnosti, na které se vztahuje pouze článek 258 SFEU, nevyžadují nesplnění povinnosti, na které se vztahují obě ustanovení, druhé samostatné řízení o uložení peněžitých sankcí (
25
). Ustanovení čl. 260 odst. 3 SFEU totiž Soudnímu dvoru umožňuje ve stejném rozsudku, ve kterém konstatuje nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření, uložit zaplacení paušální částky nebo penále. Proto Soudní dvůr označil za cíl systému zavedeného čl. 260 odst. 3 SFEU nejen přimět členské státy, aby co nejrychleji ustaly v neplnění uvedené povinnosti, ale také zjednodušit a urychlit postup ukládání peněžitých sankcí (
26
).
56.
Zadruhé Komise uvedla, že metody výpočtu, které v této souvislosti používá, jsou v zásadě shodné s metodami podle čl. 260 odst. 2 SFEU. Toto ustanovení zmocňuje Komisi navrhnout a Soudní dvůr uložit peněžité sankce v odlišné situaci, a sice v případě, že členský stát nepřijme opatření nezbytná ke splnění rozsudku Soudního dvora (
27
). Protože však podle obou ustanovení lze v zásadě uložit stejné druhy sankcí a posouzení se musí řídit stejnými zásadami, Soudní dvůr se ztotožnil se stanoviskem Komise a rozhodl, že judikatura týkající se čl. 260 odst. 2 SFEU se na čl. 260 odst. 3 SFEU uplatní obdobně (
28
).
57.
Toto konstatování je nicméně podmíněno výhradou: posuzovací pravomoc Soudního dvora podle posledně uvedeného ustanovení podléhá omezení, které nemá v čl. 206 odst. 2 SFEU obdobu. Ačkoli se podle obou ustanovení může Soudní dvůr od návrhů Komise odchýlit, čl. 260 odst. 3 SFEU stanoví (na rozdíl od čl. 260 odst. 2 SFEU), že výše peněžitých sankcí, které Soudní dvůr nakonec uloží, nesmí překročit výši navrženou Komisí (
29
).
58.
V návaznosti na tato upřesnění připomínám, že Komise ve sdělení z roku 2023 uvádí dvě různé metody výpočtu: jednu pro paušální částky a druhou pro penále. Paušální částky jsou ukládány jako sankce v důsledku pokračujícího porušování práva ze strany členského státu až do vyhlášení rozsudku Soudního dvora nebo do plného souladu, pokud jej bylo dosaženo dříve. Smyslem penále, které má motivovat daný členský stát k tomu, aby porušování práva ukončil co nejdříve po vynesení rozsudku Soudního dvora, a uložení takového penále je v zásadě odůvodněno pouze tehdy, když neplnění povinnosti přetrvává až do okamžiku posuzování skutkového stavu Soudním dvorem (
30
).
59.
Obě metody jsou založeny na vynásobení paušální sazby třemi prvky. První dva prvky představují závažnost porušení práva (vyjádřenou koeficientem závažnosti) a jeho trvání (vyjádřenou koeficientem trvání nebo počtem dnů, po které porušení práva trvalo nebo trvá). Třetí prvek Komise popisuje jako „faktor n zohledňující platební schopnost daného členského státu“.
60.
Jak jsem uvedl v bodě 17 výše, v tomto případě Komise výši paušální částky vypočítala jako jednu z následujících částek: 13700 euro denně ode dne, kdy uplynula lhůta pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů, do dne ukončení údajného porušení práva, nebo v případě, že porušení práva pokračuje, do dne vynesení rozsudku v této věci, nebo minimální částku 3836000 eur, podle toho, která částka je vyšší. Komise dále navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Polské republice penále ve výši 53430 eur za každý den prodlení se splněním povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně oznamovatelů, a to ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do dne splnění těchto povinností.
61.
Polská republika tvrdí, že tyto sankce jsou příliš vysoké a nepřiměřené. Konkrétně nesouhlasí se dvěma prvky metod výpočtu použitými Komisí, které jsou popsány ve sdělení z roku 2023: zaprvé s koeficientem závažnosti – který je dle pokynů uvedených v tomto sdělení ve všech případech, kdy dotčený členský stát opatření k provedení směrnice zcela nesdělí, stejný (1) – a zadruhé s faktorem n, který je částečně založen na počtu obyvatel členského státu (2). Námitky vznesené vůči těmto dvěma prvkům Polskou republikou se neomezují pouze na tento případ, ale zpochybňují vhodnost metod výpočtu stanovených Komisí ve sdělení z roku 2023 jako celku. Nejprve se budu zabývat těmito obecnějšími otázkami, a pak se vyjádřím k příliš vysoké nebo nepřiměřené výši peněžitých sankcí navržených v tomto řízení Komisí (3).
1.
Všeobecné otázky (i): Koeficient závažnosti použitý Komisí
a)
Argumenty účastnic řízení
62.
Komise připomíná, že koeficient závažnosti, který odráží závažnost nesplnění povinnosti, nabývá hodnot mezi 1 a 20. Dodává, že – jak je uvedeno ve sdělení z roku 2023 – v případě úplného nesdělení prováděcích opatření „systematicky“ uplatňuje koeficient 10. Tento případ se takového úplného nesdělení týká. Komise proto uplatnila koeficient závažnosti 10.
63.
Komise vysvětluje, že podle judikatury Soudního dvora (
31
) jsou povinnost přijmout vnitrostátní opatření, která zajistí provedení směrnice, a povinnost sdělit tato opatření Komisi „základními povinnostmi“, které mají zaručit plnou účinnost unijního práva. Případy naprostého nesplnění této povinnosti je třeba považovat za „nepochybně závažné“. To podle názoru Komise odůvodňuje systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10 ve všech takových případech, které se týkají úplného nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření.
64.
Komise dále uvádí, že všechny směrnice přijaté legislativním postupem musí být považovány za stejně důležité a vyžadují úplné provedení členskými státy ve lhůtách v nich stanovených. Podle jejího názoru by povaha dotčené směrnice neměla mít na stanovení koeficientu závažnosti žádný vliv.
65.
Komise dále argumentuje, že systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10 ve všech případech, které se týkají úplného nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření, posiluje právní jistotu. Takové systematické uplatňování rovněž zvyšuje předvídatelnost peněžitých sankcí navrhovaných Komisí a zajišťuje rovné zacházení s členskými státy.
66.
Komise má navíc za to, že použití tohoto koeficientu je v tomto případě odůvodněné. V tomto ohledu zaprvé uvádí, že směrnice o ochraně oznamovatelů hraje klíčovou roli při zajišťování účinného uplatňování unijního práva v řadě důležitých oblastí, a že neprovedení této směrnice proto může mít důsledky pro další právní akty Unie (přijaté v oblastech, které spadají do věcné působnosti této směrnice). Zadruhé uvádí, že nedostupnost účinné ochrany oznamovatelů v členském státě by mohla mít vliv na ochranu jejich základních práv, což závažnost porušení posiluje. Zatřetí Komise si není vědoma žádných ustanovení polského práva, která by sledovala stejné cíle jako směrnice o ochraně oznamovatelů nebo by odrážela její obsah. Začtvrté skutečnost, že Polská republika s Komisí před zahájením soudního řízení spolupracovala, dopady nesplnění povinnosti nezmírňuje.
67.
Polská republika tvrdí, že systematické používání koeficientu závažnosti 10 ve všech případech týkajících se úplného nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření umožňuje Komisi obcházet její povinnost provést v každém případě hloubkové posouzení závažnosti údajného nesplnění povinnosti.
68.
Polská republika zejména tvrdí, že Komise v projednávaném případě nezohlednila skutečnost, že polské právo již určitou formu ochrany oznamovatelům poskytuje a neprovedení směrnice o ochraně uvedených osob má tudíž na zájmy, které má tento nástroj chránit, omezený dopad. Podle jejího názoru by tato skutečnost měla být při stanovení koeficientu závažnosti považována za polehčující okolnost; v opačném případě by koeficient použitý Komisí vycházel pouze z potenciálních účinků nesplnění povinnosti (na rozdíl od jeho skutečných důsledků).
69.
Polská republika také poznamenává, že polehčující okolností je rovněž skutečnost, že členský stát s Komisí v době před zahájením soudního řízení loajálně spolupracuje (jako to učinila Polská republika) (
32
).
b)
Analýza
70.
Soudní dvůr jasně stanovil, že peněžité sankce uložené členským státům za neplnění jejich povinností podle unijního práva musí být „přiměřené okolnostem“ a „přiměřené […] nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu“ (
33
). Komise uvádí, že tyto požadavky ve sdělení z roku 2023 řádně zohlednila (
34
).
71.
S ohledem na tyto prvky chápu, že cílem koeficientu závažnosti uplatňovaného Komisí je zejména zajistit, aby výše paušálních částek nebo penále, které Komise navrhne podle čl. 260 odst. 3 SFEU, byla přiměřená závažnosti nesplnění povinnosti posuzovaného s ohledem na příslušné okolnosti. Z metod výpočtu uvedených ve sdělení z roku 2023 je to vlastně jediný prvek, který může odrážet význam nebo závažnost protiprávního jednání (
35
).
72.
V tomto kontextu je třeba se zabývat otázkou, zda Komise může koeficient závažnosti 10 systematicky používat vždy, když údajné porušení, na jehož základě navrhuje Soudnímu dvoru uložení peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 3 SFEU, spočívá v úplném nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření. Tuto otázku Soudní dvůr nikdy nezkoumal. Před vydáním sdělení z roku 2023 Komise v takových situacích skutečně stejný koeficient systematicky nepoužívala (
36
).
73.
Pro upřesnění připomínám, že čl. 260 odst. 3 SFEU se uplatní v případě, že „dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem“. Působnost tohoto ustanovení se tedy neomezuje na úplné nesplnění povinnosti „sdělit“, ale uplatní se i na situace, kdy členský stát prováděcí opatření sdělí jen částečně nebo nesprávně. Zatímco však Komise ve sdělení z roku 2023 neuvádí, jaký koeficient závažnosti je třeba použít v tomto druhém scénáři (
37
), uvádí, že v prvním případě systematicky používá koeficient 10.
74.
Jak vysvětlím níže, domnívám se, že takový přístup je vhodný (a slučitelný se zásadou proporcionality) pouze tehdy, pokud lze všechna porušení práva, kterých se týká, považovat za stejně závažná ve srovnání zaprvé s jinými druhy porušení práva a zadruhé mezi sebou navzájem. To však podle mého názoru v tomto případě neplatí.
1) První důvod: případy úplného nesplnění povinnosti přijmout – a tedy i sdělit – prováděcí opatření není nutně závažnější než jiné typy porušení práva
75.
Hypoteticky by přístup Komise (kterým je systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10) mohl zahrnovat dva typy situací: zaprvé, pokud dotyčný členský stát nezbytná prováděcí opatření (zcela nebo zčásti) přijal, ale jednoduše je úplně nesdělil, a zadruhé, pokud tento členský stát danou směrnici neprovedl vůbec.
76.
V této souvislosti připomínám, že – jak vysvětlil generální advokát M. Szpunar –, povinnost uvedená v čl. 260 odst. 3 SFEU není povinnost přijmout prováděcí opatření, ale povinnost tato opatření oznámit (
38
). Z toho vyplývá, že k uplatnění čl. 260 odst. 3 SFEU postačuje, že členský stát prováděcí opatření „nesdělí“ (na rozdíl od situace, kdy tato opatření vůbec nepřijme).
77.
Přesto mohu snadno připustit (a patrně to připouští i Komise), že první scénář je v praxi nepravděpodobný. Ve většině případů (ne-li ve všech) je důvodem, proč členský stát prováděcí opatření nesdělí, skutečnost, že tato opatření také nepřijal. Ve skutečnosti je těžké si představit, proč by členský stát, který svou práci odvedl dobře a opatření nezbytná k provedení směrnice přijal, tato opatření Komisi nesdělil. Je mi tedy zřejmé, že pokud Komise hovoří o úplném nesplnění povinnosti „sdělit“, má na mysli úplné nesplnění povinnosti směrnici do vnitrostátního práva provést (a nikoli pouze úplné nesplnění povinnosti sdělit), což je v souladu s jejím vnímáním čl. 260 odst. 3 SFEU jako ustanovení zavádějícího mechanismus, který má „efektivně reagovat na velmi rozšířený jev, a to pozdní provádění směrnic“ (
39
).
78.
V takových případech je dotyčný členský stát skutečně odpovědný za dvojí porušení práva. Nejenže nesdělil prováděcí opatření, ale navíc směrnici přijatou legislativním postupem prostřednictvím takového opatření neprovedl (první pochybení je důsledkem druhého).
79.
Na první pohled se existence takového dvojího porušení práva může skutečně jevit – jak tvrdí Komise – jako poměrně závažná. Právě v tom se však projevuje slabina univerzálního řešení Komise: je zjevně příliš zjednodušující. V rámci tohoto přístupu Komise „vyčleňuje“ jeden typ porušení práva (úplné nesplnění povinnosti přijmout – a tedy sdělit – prováděcí opatření), který je ze své podstaty závažnější než jiné typy porušení – zejména mnohé z těch, na něž se vztahuje čl. 260 odst. 2 SFEU. Tím přehlíží skutečnost, že tomu tak nemusí být (
40
).
80.
Pro ilustraci lze uvést, že Česká republika neprovedla některá ustanovení směrnice 2003/41/ES o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (
41
), což Soudní dvůr posuzoval ve svém rozsudku ve věci Komise v Česká republika (
42
). Odhlédneme-li od skutečnosti, že toto nesplnění povinnosti bylo částečné, nikoli úplné, bylo rovněž neškodné. Činnost, kterou tato ustanovení upravovala (v daném případě zaměstnanecké penzijní pojištění), totiž v České republice neexistovala. Naproti tomu porušení, které Soudní dvůr konstatoval ve svém rozsudku ve věci Komise v. Francie (
43
), který se týkal nesplnění některých povinností kontroly rybolovu prováděného francouzskými plavidly ze strany Francouzské republiky (porušení, které spadá do působnosti současného čl. 260 odst. 2 SFEU), bylo z hlediska důsledků pro dotčené veřejné a soukromé zájmy mnohem závažnější (
44
).
2) Druhý důvod: úplné nepřijetí – a tedy i nesdělení – prováděcích opatření může být různě závažné
81.
Druhým důvodem, proč přístup Komise považuji za nevhodný, je skutečnost, že ne všechna úplná nesplnění povinnosti přijmout – a tedy sdělit – prováděcí opatření, na něž se vztahuje čl. 260 odst. 3 SFEU, lze považovat za stejně závažná.
82.
Krátce po zavedení tohoto nového ustanovení do Smlouvy o FEU Komise vysvětlila, že jeho účelem je podpořit včasné provedení směrnic členskými státy, což má podle ní „zásadní význam“ nejen z hlediska „zajištění obecných cílů“, jejichž plnění právní předpisy Unie sledují, ale hlavně také pro ochranu evropských občanů, jimž z těchto právních předpisů vyplývají subjektivní práva (
45
).
83.
Poté Soudní dvůr výslovně uznal, že v rámci použití čl. 260 odst. 3 SFEU musí být uložení paušální částky založeno (stejně jako v případě čl. 260 odst. 2 SFEU) na posouzení „dopadů“ nesplnění povinnosti ze strany dotčeného členského státu „na veřejné a soukromé zájmy“ (
46
). Stejná hlediska (jakož i naléhavost, s níž je třeba přimět dotyčný členský stát k tomu, aby svým povinnostem dostál) jsou relevantní pro účely stanovení výše penále (
47
).
84.
Podle mého názoru rozhodnutí Komise – ve sdělení z roku 2023 – systematicky uplatňovat stejný koeficient závažnosti 10 ve všech případech, kdy členský stát zcela opomene prováděcí opatření přijmout a tedy je Komisi „sdělit“, je s tímto předchozím přístupem a judikaturou zcela jistě v rozporu. Toto pozorování vysvětlím.
85.
V tomto dokumentu Komise svůj nový univerzální přístup zdůvodňuje tím, že „ je třeba považovat všechny legislativní směrnice za stejně důležité a je vyžadováno jejich úplné provedení členskými státy ve stanovených lhůtách“ (
48
). Dodává, že „[d]ůležitost zajistit, aby členské státy provedly legislativní směrnice ve lhůtách stanovených těmito směrnicemi, se vztahuje na všechny legislativní směrnice stejně (
49
)“. Naproti tomu vysvětluje, že v případě částečného (spíše než úplného) nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření je koeficient závažnosti stanoven na úrovni nižší než 10 a v úvahu mají být vzaty následky porušení práva „pro zájmy celku a zájmy jednotlivých subjektů“.
86.
Z těchto vyjádření vyplývá, že Komise se domnívá, že v rámci uplatňování čl. 260 odst. 3 SFEU je otázka, které konkrétní zájmy a práva jsou porušením dotčeny, relevantní pouze v případech, které se netýkají výhradně úplného nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření.
87.
Zůstává tedy nevyřešená otázka: pokud je konečným cílem peněžitých sankcí, jejichž uložení může Komise Soudnímu dvoru při použití čl. 260 odst. 3 SFEU navrhnout, „ochrana obecných zájmů“ sledovaných právními předpisy Unie a „individuálních práv unijních občanů“, neměla by být výše těchto sankcí stanovena v závislosti na tom, do jaké míry jsou tyto zájmy a práva porušením dotčeny nebo by jím mohly být dotčeny ve všech případech?
88.
V tomto ohledu jsem již v bodě 21 výše uvedl, že je obecně přijímáno (jak například ilustruje samotná věcná působnost samotné směrnice o ochraně oznamovatelů), že některé oblasti unijního práva mají pro veřejný zájem větší význam než jiné. Úplné neprovedení směrnice členským státem v jedné z těchto oblastí „většího významu pro veřejný zájem“ je proto v zásadě závažnější – a to zejména pokud je jejím cílem přiznat unijním občanům subjektivní práva –, než když stejný členský stát úplné neprovede směrnici, která tyto znaky nemá (
50
).
89.
Podle mého názoru nelze jednoduše tvrdit, že všechny směrnice přijaté legislativním postupem mají stejný význam. Souhlasím s tím, že povinnost členských států přijmout včas prováděcí opatření se vztahuje „stejně“ na všechny tyto směrnice. Něco jiného je však tvrdit – jak to činí Komise – že všechny tyto nástroje musí být rovnocenné, protože jsou stejně důležité (
51
). Skutečnost, že porušení práva je ze své podstaty závažné, neznamená, že v některých situacích nemůže být závažnější, než v jiných.
90.
Rád bych uvedl dvě další poznámky.
91.
Zaprvé, tato úvaha není dotčena skutečností, že Soudní dvůr konstatoval „povinnost přijmout vnitrostátní opatření, která zajistí úplné provedení směrnice, a povinnost sdělit tato opatření Komisi jsou základními povinnostmi (
52
)“. V tomto ohledu odkazují na úvahu, kterou jsem zdůraznil výše.
92.
Dodává, že se mi odůvodnění Komise v projednávané věci – podle kterého systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10 zajišťuje rovné zacházení s členskými státy – jeví jako obzvláště nepřesvědčivé. Nechápu, jak by úprava koeficientu závažnosti s ohledem na faktory, jako je význam dané směrnice, mohla rovné zacházení s členskými státy ohrozit.
93.
Zadruhé Komise ve sdělení z roku 2023 uvádí, že v souvislosti s čl. 260 odst. 2 SFEU je při určování významu dotčeného porušení třeba zohledňovat „povahu a dosah těchto ustanovení“. Dodává, že „[p]orušení základních práv nebo čtyř základních svobod stanovených ve Smlouvě by měla obecně být považována za obzvláště závažná porušení, která je nutno stíhat odpovídající sankcí“ (
53
). Dále vysvětluje, že dopady na zájmy celku a zájmy jednotlivých subjektů by měly být posuzovány případ od případu, přičemž je třeba zohlednit mimo jiné ztrátu vlastních zdrojů Unie, vážné poškození finančních zájmů Unie, účinek porušení práva na fungování Unie, závažnou nebo nenapravitelnou újmu na lidském zdraví nebo životním prostředí, případnou finanční výhodu, kterou členský stát nedodržením povinnosti získá, a počet obyvatel dotčených porušením práva.
94.
Nevidím žádný důvod, proč by stejné zásady a faktory neměly hrát roli při stanovení koeficientu závažnosti, pokud porušení spočívá v úplném nesplnění povinnosti přijmout – a tedy sdělit – prováděcí opatření ve smyslu čl. 260 odst. 3 SFEU.
95.
V tomto ohledu bych rád dodal, že Komise ve svém prvním sdělení k čl. 260 odst. 3 SFEU skutečně uvedla, že koeficient závažnosti musí být stanoven v souladu s pravidly a kritérii použitelnými na porušení práva, na něž se vztahuje čl. 260 odst. 2 SFEU, z čehož vyplývá, že tento koeficient musí být jednoduše v rozmezí 1 až 20 (
54
). Důvody pro odklon od tohoto přístupu (kromě stejného významu všech směrnic přijatých legislativním postupem) nejsou ve sdělení z roku 2023 uvedeny.
96.
Podotýkám, že v projednávaném případě Polská republika tvrdí, že je třeba zohlednit dvě polehčující okolnosti: zaprvé skutečnost, že oznamovatelé jsou již polským právem chráněni, a zadruhé skutečnost, že Polská republika s Komisí v rámci postupu před zahájením soudního řízení loajálně spolupracovala.
97.
Analýzu projednávaného případu si ponechám na později (viz oddíl 3 níže). Prozatím bych chtěl pouze upřesnit, že Komise by si ve všech případech měla ponechat možnost upravit koeficient závažnosti s ohledem na příslušné polehčující nebo přitěžující okolnosti.
3) Závěry
98.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že Soudní dvůr by měl podle mého názoru konstatovat, že systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10 na všechny případy úplného nesplnění povinnosti sdělit opatření nezbytná k provedení směrnice spadající do působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU je ke stanovení dostatečně odrazujících a přiměřených peněžitých sankcí s ohledem na dané porušení nevhodné.
2.
Obecná otázka ii): metoda výpočtu faktoru n
a)
Argumenty účastnic řízení
99.
Podle názoru Komise je cílem faktoru n zohlednit platební schopnost členských států, a tím zajistit, aby peněžité sankce uložené podle čl. 260 odst. 3 SFEU měly odrazující účinek. Dvě třetiny tohoto faktoru představuje HDP členského státu (ve srovnání s průměrem HDP členských států) a jedna třetina představuje počet obyvatel (ve srovnání s průměrem počtu obyvatel členských států).
100.
Komise uvádí, že v souladu s přílohou I bodem 3 sdělení z roku 2023 v projednávaném případě použila faktor n ve výši 1,37.
101.
Komise dodává, že při stanovení metody výpočtu faktoru n v tomto sdělení řádně zohlednila rozsudek Soudního dvora ve věci Komise v Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
55
). Z bodu 116 tohoto rozsudku vyplývá, že ačkoli HDP členských států musí být pro účely posouzení jejich platební schopnosti faktorem „rozhodujícím“, není tím dotčena možnost Komise navrhnout peněžité sankce, které jsou založeny na více faktorech, zejména pokud tyto další faktory usilují o zachování přiměřeného rozdílu mezi členskými státy.
102.
Komise má za to, že zařazení prvku založeného na počtu obyvatel členských států do metody výpočtu faktoru n slouží právě tomuto cíli. Tvrdí, že demografické kritérium rovněž zajišťuje stabilitu faktoru n v čase, protože je méně pravděpodobné, že se v rámci ročního horizontu bude výrazněji měnit počet obyvatel členského státu než jeho HDP.
103.
Komise dále uvádí, že metoda výpočtu faktoru n přijatá ve sdělení z roku 2023 se řídí pokyny, které uvedl generální advokát G. Pitruzzella ve svém stanovisku ve věci Komise v Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
56
), v němž uvedl, že „cíle zachovat určitý poměr mezi koeficienty uplatňovanými na různé členské státy“ lze dosáhnout „na základě demografického kritéria, které umožňuje relativizovat výsledky vyplývající ze zohlednění běžného nebo srovnávacího HDP“.
104.
Polská republika s Komisí nesouhlasí. Domnívá se, že demografické kritérium použité při výpočtu faktoru n je neslučitelné s celkovým cílem tohoto koeficientu, kterým je zohlednit platební schopnost členských států a zároveň zajistit, aby peněžité sankce, které jim budou uloženy, měly dostatečně odrazující účinek.
105.
Polská republika dále tvrdí, že metoda výpočtu faktoru n, kterou používá Komise, vede k rozporuplným výsledkům, neboť platební schopnost členských států může být nadhodnocena nebo podhodnocena v závislosti na počtu obyvatel, což by se nestalo, kdyby byl faktor n založen pouze na jejich HDP.
106.
Polská republika rovněž uvádí, že je mezi členskými státy třeba počítat s rozdíly ve faktoru n, neboť ne všechny členské státy mají stejnou platební schopnost. Ve zkratce tvrdí, že přístup Komise způsobuje, že členským státům s nižším HDP, ale větším počtem obyvatel, jsou ukládány nepřiměřené peněžité sankce.
107.
Konečně Polská republika uvádí, že ve svém stanovisku ve věci Komise v. Řecko (
57
) generální advokát M. Wathelet uvedl, že „není vyloučeno, že některé členské státy s určitým počtem obyvatel mají menší platební schopnost než jiné členské státy s nižším počtem obyvatel“ a že toto kritérium je proto „rovněž z hlediska výpočtu penále irelevantní“.
108.
V tomto ohledu Polská republika poznamenává, že od roku 2017 (v návaznosti na stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve věci Komise v. Řecko) Soudní dvůr při určování platební schopnosti členského státu nikdy nezohledňoval jiné prvky než HDP. Kromě toho odkaz na „demografická kritéria“ ve stanovisku generálního advokáta G. Pitruzzelly ve věci Komise v Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) by měl být chápán pouze jako náznak, že pro přesnější obraz o platební schopnosti členských států může být vhodné jejich HDP vydělit počtem jejich obyvatel.
109.
S ohledem na výše uvedené úvahy Polská republika tvrdí, že faktor n použitý Komisí by měl vycházet pouze z platební schopnosti členských států, která se odráží v jejich HDP.
b)
Analýza
110.
Metoda, kterou pro výpočet faktoru n používá Komise, je pro porušení, na něž se vztahuje čl. 260 odst. 2 SFEU, i pro porušení, na něž se vztahuje čl. 260 odst. 3 SFEU, stejná.
111.
Původně byla tato metoda založena na dvou prvcích: zaprvé na HDP dotyčného členského státu a zadruhé na počtu hlasů, které měl tento členský stát v Radě pro hlasování kvalifikovanou většinou (
58
). Pravidla pro hlasování kvalifikovanou většinou v Radě se však změnila poté, co dne 1. dubna 2017 vstoupilo v platnost nové pravidlo dvojí většiny zavedené čl. 16 odst. 4 SEU. Soudní dvůr se důsledky tohoto vývoje zabýval ve svém rozsudku ze dne 14. listopadu 2018, Komise v Řecko (
59
), v němž rozhodl, že tento nový systém neposkytuje žádné uspokojivé kritérium pro určení platební schopnosti členských států, a proto nemůže účinně nahradit dřívější systém vážených hlasů. Rovněž poznamenal, že v období po 1. dubnu 2017 Soudní dvůr zohledňuje za účelem posouzení platební schopnosti členských států pouze HDP dotčeného členského státu.
112.
V roce 2019 vydala Komise nové sdělení (dále jen „sdělení z roku 2019“) (
60
), v němž uvedla revidovanou metodu výpočtu faktoru n. Tato nová metoda nadále zahrnovala prvek, který nebyl vázán na HDP daného členského státu. Tento prvek již nebyl založen na počtu hlasů v Radě, ale na počtu křesel zástupců v Evropském parlamentu.
113.
Ve svém rozsudku ze dne 20. ledna 2022, Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
61
), Soudní dvůr znovu uvedl, že pro účely posouzení platební schopnosti dotčeného členského státu je třeba jako z rozhodujícího faktoru vycházet z jeho HDP a cíl spočívající ve stanovení sankcí, které budou dostatečně odrazující, nutně nevyžaduje zohlednění institucionální váhy dotyčného členského státu v Unii, neboť institucionální váha dotyčného členského státu v Unii nezávisí na charakteristikách dotčeného nesplnění povinnosti.
114.
Sdělení z roku 2023 bylo přijato po tomto rozsudku.
115.
V tomto sdělení Komise popisuje faktor n jako vážený geometrický průměr, který závisí „převážně“ na HDP členských států a „sekundárně na jejich počtu obyvatel jako na demografickém kritériu, které umožňuje zachovat mezi jednotlivými členskými státy přiměřenou odchylku“.
116.
Souhlasím s Polskou republikou, že toto „demografické kritérium“ není pro určení relativní platební schopnosti členských států vhodné. K tomuto závěru mne vede několik důvodů.
117.
Zaprvé lze namítnout, že prvky uvedené v bodě 113 výše nevylučují možnost, aby Komise při stanovení metody výpočtu faktoru n zohlednila další faktory nebo parametry. Jak Komise uvádí ve sdělení z roku 2023, Soudní dvůr ve svém rozsudku z 20. ledna 2022, Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
62
) (rozsudku, který Komisi vedl k revizi metody výpočtu tohoto faktoru a k přijetí uvedeného sdělení), uznal, že skutečnost, že HDP dotčeného členského státu je pro účely posouzení jeho platební schopnosti faktorem rozhodujícím, „aniž je dotčena možnost Komise navrhnout finanční sankce založené na víceru kritérií, aby bylo možné zejména zachovat přiměřený rozdíl mezi jednotlivými členskými státy“.
118.
Z těchto prvků však podle mého názoru vyplývá, že Soudní dvůr vyžaduje, aby mezi HDP členských států a jim přidělenými faktory n existovala korelace (
63
). Pokud by totiž členskému státu s relativně nižším HDP byl přiřazen vyšší faktor n než jinému členskému s relativně vyšším HDP a naopak, nebylo by již možné říci, že je tento faktor pro platební schopnost členských států vypovídající.
119.
Právě zde se projevuje chyba metody výpočtu faktoru n, kterou Komise ve sdělení z roku 2023 zvolila. Příloha I sdělení z roku 2023 uvádí, že faktory n v ní uvedené byly vypočteny na základě HDP členských států v roce 2020. Vezmeme-li v úvahu HDP členských států v tomto roce (
64
) a faktory n, které Komise každému z nich přiřadila, zjistíme, že:
–
HDP Lucemburska je vyšší než HDP Bulharska, Chorvatska, Litvy a Slovinska, ale faktor n, který Komise na Lucembursko uplatňuje, je nižší než ty, které uplatňuje na tyto ostatní členské státy;
–
HDP Nizozemska je výrazně vyšší než HDP Polska, ale jejich faktory n jsou prakticky stejné (1,39 oproti 1,37);
–
naproti tomu HDP Polska je jen o málo vyšší než HDP Švédska, ale jejich faktory n se výrazně liší (1,37 oproti 0,83).
120.
Pokud se navíc rozhodneme analyzovat faktory n uvedené ve sdělení z roku 2023 s ohledem na HDP členských států v roce 2020 na obyvatele (
65
) místo jejich HDP (protože HDP na obyvatele umožňuje pravděpodobně lépe porovnat platební schopnost jednotlivých členských států), dojdeme ještě k rozporuplnějším výsledkům:
–
HDP Dánska na obyvatele je vyšší než HDP na obyvatele Německa, ale německý faktor n je téměř 12krát vyšší než dánský (6,16 oproti 0,52);
–
naproti tomu Irsku a Dánsku byly přiřazeny podobné faktory n (0,55 oproti 0,52), ačkoli HDP per capita Irska je téměř 1_5krát vyšší než HDP Dánska;
–
Nizozemsko a Polsko mají podobné faktory n (1,39 a 1,37), ale v jejich HDP na obyvatele je velmi výrazný rozdíl (nizozemský HDP na obyvatele je téměř čtyřikrát vyšší než polský);
–
Itálie a Kypr mají podobný HDP na obyvatele, ale italský faktor n je 3,41, zatímco kyperský faktor n je 0,05 (italský faktor n je tedy přibližně 68krát vyšší než kyperský);
–
Lucembursko má jeden z nejnižších faktorů n, ale nejvyšší HDP na obyvatele ze všech členských států.
121.
S ohledem na tyto prvky je mi jasné, že faktory n uvedené ve sdělení z roku rok 2023 nejsou z hlediska platební schopnosti členských států vypovídající (bez ohledu na to, zda je tato schopnost hodnocena podle jejich HDP nebo HDP na obyvatele). Domnívám se, že argument, který někteří autoři (
66
) a členské státy (
67
) uváděli v době, kdy se metoda výpočtu faktoru n ještě zakládala na hlasovacích právech v Radě nebo počtu zástupců v Evropském parlamentu, – že tento faktor nutně nemusí o platební schopnosti členských států poskytovat přesný obraz, protože platební schopnost některých členských států nadhodnocuje nebo podhodnocuje –, má jistě stále svou platnost (
68
).
122.
To mě přivádí ke druhému důvodu, pro který se domnívám, že metoda výpočtu faktoru n uvedená ve sdělení z roku 2023 je nevhodná. Jeví se mi zřejmé, že Komise při stanovení této metody zamýšlela nejen provést rozsudek Soudního dvora ze dne 20. ledna 2022, Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
69
), v němž Soudní dvůr kritizoval předchozí metodu výpočtu (konkrétně metodu stanovenou ve sdělení z roku 2019), ale také zajistit, aby se výše peněžitých sankcí, které Soudnímu dvoru navrhne, co nejvíce přiblížila hodnotám získaným podle této předchozí metody.
123.
Komise totiž již ve fázi přijímání sdělení z roku 2019 upozornila, že použití HDP členských států jako jediného kritéria by způsobilo rozdíl mezi nejvyšším a nejnižším faktorem n, což je podle jejího názoru nepřijatelné (
70
). Mohu se jen domnívat, že Komisi mohly vést podobné obavy, když do své nové metody výpočtu ve sdělení pro rok 2023 navrhla zahrnout demografické kritérium, než aby se spoléhala pouze na HDP nebo HDP na obyvatele. Porovnáme-li faktory n uvedené v příloze I uvedeného sdělení s faktory uvedenými v příloze I sdělení z roku 2019, zjistíme, že mezi nimi nejsou žádné zásadní rozdíly.
124.
V tomto ohledu samozřejmě souhlasím s Komisí, že zajištění toho, aby se faktor n pohyboval v podobném rozmezí hodnot mezi jednotlivými metodami výpočtu a aby byl v průběhu času do určité míry stabilní, není zcela chybným cílem. Přesto se mi jeví, že stability lze snadno dosáhnout jinými, vhodnějšími prostředky. Pro začátek by Komise mohla zohlednit HDP členských států nebo jejich HDP na obyvatele za několik let a vycházet z jejich průměrné hodnoty za období například pěti let. Kromě toho – aby se zajistilo, že rozdíly mezi faktory n jednotlivých členských států nebudou příliš velké a že zůstanou v určitém rozmezí hodnot, v jakém se nacházejí v současnosti (tj. mezi 0,03 a 6,16) –, by Komise mohla hodnoty získané na základě průměrného HDP nebo HDP na obyvatele snížit tak, aby se do tohoto rozmezí přesně vešly.
125.
Dovolte mi to ilustrovat. Podle mnou navrhovaného přístupu by se členskému státu s nejvyšším HDP nebo HDP na obyvatele přidělil faktor n 6,16. Všem ostatním členským státům by byl přidělen faktor n, který by odrážel jejich srovnatelný HDP nebo HDP na obyvatele, ale který by zůstal pod touto hodnotou. Pokud má například Lucembursko nejvyšší HDP na obyvatele, může být jeho faktor n 6,16. Faktor n pro Nizozemsko, jehož HDP na obyvatele byl (v roce 2020) přibližně o polovinu nižší než HDP Lucemburska, by se blížil hodnotě 3.
126.
Podle mého názoru – a v rozporu s tím, co tvrdí Komise – měl generální advokát G. Pitruzzella na mysli podobné úvahy, když ve svém stanovisku ve věci Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (
71
) uvedl, že „cíle zachovat určitý poměr mezi [faktory] uplatňovanými na různé členské státy“ lze dosáhnout i jinými metodami, jako například „na základě demografického kritéria, které umožňuje relativizovat výsledky vyplývající ze zohlednění běžného nebo srovnávacího HDP“. Nechápu, jak lze tuto pasáž vykládat způsobem, který navrhuje Komise – vzhledem k tomu, že generální advokát G. Pitruzzella v bodě 35 téhož stanoviska uvádí, že podle jeho názoru HDP (běžné, na obyvatele nebo srovnávací) je sám o sobě schopen poskytnout dostatečně vypovídající údaj o platební schopnosti dotčeného členského státu“.
127.
Třetí důvod, proč se domnívám, že metoda výpočtu faktoru n, kterou Komise použila, je nevhodná, souvisí s některými širšími úvahami o významu počtu obyvatel dotčeného členského státu ve fázi určování jeho schopnosti platit peněžité sankce.
128.
Jak jsem již uvedl výše, domnívám se – podobně jako generální advokát G. Pitruzzella –, že pro získání přesného obrazu o platební schopnosti členského státu může být užitečné – ne-li lepší – vycházet z jeho HDP na obyvatele (což zjevně vyžaduje zohlednění počtu obyvatel). To však Komise ve sdělení z roku 2023 nečiní. Jak jsem již vysvětlil výše, v tomto sdělení se totiž HDP dotyčného členského státu nedělí počtem jeho obyvatel, jak by se dělo při výpočtu jeho HDP na obyvatele. Spíše zastává názor, že relativní bohatství dotyčného členského státu (jeho HDP ve srovnání s průměrem HDP členských států) má být vynásobeno počtem obyvatel tohoto členského státu (opět ve srovnání s průměrem počtu obyvatel členských států).
129.
Jak správně uvádí Polská republika, výsledkem tohoto přístupu je, že členský stát s relativně větším počtem obyvatel je systematicky považován za stát s vyšší platební schopností než členský stát se stejným celkovým bohatstvím (HDP) a relativně menším počtem obyvatel. Není mi jasné, jakým způsobem to lze sladit se zásadou rovného zacházení s členskými státy.
130.
Kromě toho se mi jeví, že přístup Komise nakonec vede k velmi nešťastnému výsledku, kdy je počet obyvatel dotčeného členského státu ve fázi stanovení faktoru n považován buď za přitěžující, nebo za polehčující okolnost (v závislosti na tom, zda je počet obyvatel velký nebo malý). Podle mého názoru nemá taková úvaha při posuzování relativní platební schopnosti členských států své místo. Jak argumentoval generální advokát M. Wathelet, „není vyloučeno, že některé členské státy s určitým počtem obyvatel mají menší platební schopnost než jiné členské státy s nižším počtem obyvatel“ (
72
).
131.
To mě přivádí k poslední poznámce. Mohu snadno přijmout, že povinnosti členských států vyplývající z unijního práva – zejména ty, které jsou spojeny s transpozicí směrnic – jsou v jistém smyslu „závazkem“ vůči jejich občanům. V případě, že členský stát neprovede směrnici do vnitrostátního práva, rozumím tomu, že může být relevantní zohlednit počet unijních občanů, kteří žijí na jeho území a kterých se toto neprovedení týká. To je podle mého názoru hlavní rozdíl mezi nedodržením povinností členského státu v oblasti unijního práva a řidičem automobilu nebo společností, které jsem uvedl jako příklady v úvodu výše. Podle mého názoru řidiče nebo společnost nenapadne, že by se výše jim uložené pokuty mohla lišit v závislosti na počtu osob žijících v jejich domácnosti nebo na počtu osob, které v době porušení práva zaměstnávají, a to z toho prostého důvodu, že z předpisů, které porušují (ať už se týkají regulace dopravy, hospodářské soutěže v Unii nebo ochrany osobních údajů), nevyplývají vůči těmto osobám povinnosti.
132.
Naproti tomu skutečnost, že členský stát je zatížen vyšší sankcí, protože má více obyvatel než jiný členský stát, nemusí být podle mého názoru v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU zcela neodůvodněná. Domnívám se však, že tento prvek se týká závažnosti porušení práva, nikoli platební schopnosti členských států. Proto se domnívám, že počet obyvatel dotčeného členského státu nelze použít jako přitěžující nebo polehčující okolnost ve fázi stanovení faktoru n. Namísto toho může být – je-li to relevantní – zahrnut mezi polehčující nebo přitěžující okolnosti, které jsou v individuálních případech relevantní pro stanovení koeficientu závažnosti. V tomto ohledu podotýkám, že – jak jsem již uvedl v bodě 93 výše – Komise to již v případě porušení práva, které spadá do působnosti čl. 260 odst. 2 SFEU, umožňuje.
3.
K projednávané věci
133.
V předchozích částech jsem vysvětlil, proč se domnívám, že pro účely stanovení peněžitých sankcí, není vhodné zaprvé ve všech případech úplného nesdělení prováděcích opatření „systematicky“ uplatňovat stejný koeficient závažnosti 10 a zadruhé vycházet z demografického kritéria, které systematicky penalizuje členské státy, které mají – stejně jako Polsko – větší počet obyvatel.
134.
Nyní bych se rád věnoval zbývající otázce peněžitých sankcí, které by Soudní dvůr podle mého názoru měl v tomto případě přijmout.
135.
V tomto ohledu zaprvé připomínám, že celková výše peněžitých sankcí uložených Soudním dvorem na základě uvedeného čl. 260 odst. 3 SFEU nemůže – jak jsem již uvedl v bodě 7 výše – překročit částku stanovenou Komisí.
136.
Zadruhé stranu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti není obecně vázán pokyny, které jsou obsaženy ve sděleních Komise, jejichž účelem je přispět k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty úkonů samotné Komise, když tento orgán předkládá návrhy Soudnímu dvoru. Kromě toho Soudní dvůr uvedl, že matematické proměnné použité Komisí pro výpočet výše peněžitých sankcí, jsou „užitečným referenčním základem“. Jinak řečeno, jde se o indikativní pravidla, jež definují směry chování, které Komise hodlá sledovat (
73
).
137.
V projednávaném případě z toho vyplývá, že ačkoli návrhy Komise byly přijaty v souladu s pokyny stanovenými ve sdělení z roku 2023 – a jsou tedy postiženy dvěma vadami, které jsem uvedl v bodě 133 výše –, nebrání tyto vady tomu, aby Soudní dvůr nařídil peněžité sankce nižší, než jakou stanovila Komise, a to bez ohledu na metody výpočtu uvedené v tomto sdělení.
138.
Zároveň – vzhledem k tomu, že návrh představuje horní hranici pro částku, kterou může při použití tohoto ustanovení uložit Soudní dvůr – nelze vyloučit, že by v situaci, kdy by Soudní dvůr považoval za vhodné zvolit peněžité sankce vyšší, než jaké navrhla Komise – což je otázka, která v projednávané věci podle mého názoru naštěstí nevyvstává –, mohl Soudní dvůr této možnosti zbavit. Proto navrhuji, aby Soudní dvůr ve svém rozsudku v projednávané věci výslovně poukázal na nedostatky v metodách výpočtu Komise [jak již učinil ve svých rozsudcích ze dne 14. listopadu 2018 ve věcech Komise v. Řecko (
74
), a ze dne 20. ledna 2022 Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl (
75
))].
139.
Po těchto upřesněních konstatuji, že Polská republika dosud nesplnila povinnost sdělit Komisi opatření nezbytná k provedení směrnice o ochraně oznamovatelů.
140.
Za těchto okolností mám za to, že Polské republice za účelem povzbuzení k přijetí opatření nezbytných k ukončení zjištěného porušení práva je vhodné uložit jak paušální částku, tak penále.
141.
Nicméně aby bylo zajištěno, že výše této paušální částky a penále jsou „přiměřené okolnostem“ a „přiměřené […] nesplnění povinnosti, jakož i platební schopnosti“ Polské republiky (
76
), musí Soudní dvůr vzít v úvahu – jak jsem vysvětlil v předchozí části –, že platební schopnost Polské republiky je nižší než ta, která se odráží ve faktoru n, kterého se dovolává Komise (
77
).
142.
Kromě toho Soudní dvůr při posuzování závažnosti dotčeného porušení práva musí zohlednit všechny relevantní polehčující nebo přitěžující okolnosti (například ty, které jsem uvedl v bodě 92 výše). Mezi tyto faktory patří skutečnost, že neprovedení transpozice směrnice o ochraně oznamovatelů ze strany Polské republiky by mohlo mít dopad na práva poměrně velkého počtu unijních občanů – vzhledem k poměrně velkému počtu obyvatel tohoto členského státu a vzhledem k tomu, že cílem této směrnice je osobám, které oznámí porušení unijního práva, přiznat subjektivní práva.
143.
Pokud jde o dopady, které má nesplnění povinnosti ze strany Polské republiky na veřejné a soukromé zájmy, připomínám, že – jak jsem uvedl v bodě 21 výše – cílem směrnice o ochraně oznamovatelů je poskytnout „vyváženou a účinnou“ ochranu osobám, které oznámí porušení unijního práva, o kterém získaly informace v pracovním kontextu, a „zlepšit prosazování práva a politik Unie“ v konkrétních oblastech důležitých z hlediska veřejného zájmu. Neprovedení tohoto nástroje je tedy třeba považovat za zvláště závažné, neboť má závažné důsledky pro tyto „oblasti důležité z hlediska veřejného zájmu“, jakož i pro ochranu individuálních práv oznamovatelů.
144.
Tyto závažné důsledky však patrně mohou být do jisté míry zmírněny skutečností, že oznamovatelé jsou již chráněni polským právem (a že tedy výkon jejich práv není neprovedením směrnice o ochraně oznamovatelů ze strany Polské republiky dotčen tak negativně, jak by se mohlo zprvu jevit). V této souvislosti připomínám, že Soudní dvůr již konstatoval, že závažnost protiprávního jednání může záviset na jeho praktických účincích, zejména na tom, zda tyto účinky zůstávají relativně nízké (
78
). V zásadě tedy sdílím názor Polské republiky, že úroveň ochrany poskytované oznamovatelům podle polského práva lze považovat za polehčující okolnost.
145.
Dále souhlasím s Polskou republikou, že za polehčující okolnost lze považovat i skutečnost, že loajálně spolupracovala s Komisí během řízení předcházejícího řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem (
79
).
146.
Celkově se mi jeví, že s ohledem na příslušné skutkové a právní okolnosti, které jsem právě uvedl (a zejména s ohledem na nižší platební schopnost Polské republiky), by bylo vhodné, aby Soudní dvůr uložil peněžité sankce v nižší částce, než jakou stanovila Komise, a to paušální částku ve výši 8700 eur za každý den ode dne, kdy uplynula lhůta pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů, do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, a penále ve výši 34000 eur za každý den prodlení se splněním povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně oznamovatelů, a to ode dne vyhlášení tohoto rozsudku do dne splnění těchto povinností.
VI. Závěry
147.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Polská republika tím, že nepřijala právní a správní předpisy nezbytné k provedení směrnice (EU) 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie („směrnice o ochraně oznamovatelů“), nebo v každém případě tyto předpisy Komisi nesdělila, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z této směrnice;
–
určil, že systematické uplatňování koeficientu závažnosti 10 na případy úplného nesplnění povinnosti sdělit opatření nezbytná k provedení směrnice je ke stanovení jak odrazujících, tak přiměřených peněžitých sankcí nevhodné;
–
určil, že pro účely stanovení těchto peněžitých sankcí je metoda výpočtu použitá Komisí ve sdělení „Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti“ nevhodná pro určení faktoru n za účelem stanovení platební schopnosti tohoto členského státu;
–
uložil Polské republice povinnost zaplatit paušální částku ve výši 8700 euro denně ode dne uplynutí lhůty pro provedení směrnice o ochraně oznamovatelů až do dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci a penále ve výši 34000 eur za každý den prodlení se splněním povinností vyplývajících ze směrnice o ochraně oznamovatelů, a to ode dne vyhlášení tohoto rozsudku až do dne splnění těchto povinností.
–
uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – V tomto ohledu viz článek 23 nařízení Rady č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 a 102 SFEU] (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205) a článek 83 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) (Úř. věst. 2016, L 119, s. 1) (dále jen „GDPR“).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. října 2019 (Úř. věst. 2019, L 305, s. 17).
(
4
) – Sdělení Komise „Peněžité sankce v řízeních o nesplnění povinnosti“ (Úř. věst. 2023, C 2, s. 1).
(
5
) – Aféra „Lux Leaks“ se týká odhalení více než 300 „daňových rozhodnutí“ (daňových schémat), která lucemburská daňová správa uzavřela v roce 2014 s podniky a společnostmi, a následného soudního řízení zahájeného proti některým osobám, které byly do těchto odhalení zapojeny.
(
6
) – Viz bod 1 odůvodnění a článek 4, nadepsaný „Osobní působnost“, směrnice o ochraně oznamovatelů.
(
7
) – Pravidla obsažená ve směrnici o ochraně oznamovatelů se týkají široké škály oblastí a vztahují se na veřejný i soukromý sektor. Zahrnují přísný zákaz všech forem odvetných opatření vůči oznamovatelům. Pro obecný komentář k této směrnici viz V. Abazi „The European Union Whistleblower Directive: a 'game changer' for whistleblowing protection?“, I. L. J. 2020, sv. 49, č. 4, s. 640 až 656.
(
8
) – S výjimkou opatření nezbytných ke splnění povinnosti zavést kanály pro interní oznamování podle čl. 8 odst. 3 směrnice o ochraně oznamovatelů, pokud jde o právní subjekty v soukromém sektoru s 50 až 249 pracovníky, u nichž členské státy využily dvouletého prodloužení lhůty (do 17. prosince 2023) (viz čl. 26 odst. 2 uvedené směrnice).
(
9
) – Viz věci C‑149/23, Komise v. Německo; C‑150/23, Komise v. Lucembursko; C‑152/23, Komise v. Česká republika; C‑154/23, Komise v. Estonsko, a C‑155/23, Komise v. Maďarsko. Všechny tyto případy jsou v současné době projednávány Soudním dvorem.
(
10
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 20. září 2001, Komise v Francie (C‑468/00, EU:C:2001:482, bod 10).
(
11
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Komise v Švédsko (C‑270/11, EU:C:2013:339, bod 54).
(
12
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2001, Komise v Francie (C‑468/00, EU:C:2001:482, body 8 až 10) a rozsudek ze dne 26. února 2008, Komise v. Lucembursko (C‑273/07, EU:C:2008:122, body 8 až 10).
(
13
) – Viz rozsudek ze dne 17. července 1997, Komise v Španělsko (C‑52/96, EU:C:1997:382, body 8 až 11).
(
14
) – Viz rozsudek ze dne16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní špinavých peněz) (C-550/18, EU:C:2020:564, bod 46).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 8. června 2023, Komise v Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy) (C‑540/21, EU:C:2023:450, bod 83).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 6. července 2000, Komise v Belgie (C‑236/99, EU:C:2000:374, body 21 až 24).
(
17
) – V tomto ohledu viz rozsudky ze dne 17. září 1987, Komise v Řecko (70/86, EU:C:1987:374, bod 8) a ze dne 8. července 2010, Komise v Itálie (C‑334/08, EU:C:2010:414, body 46 a 47).
(
18
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. července 1985, Komise v Itálie (101/84, EU:C:1985:330, bod 16) a ze dne 8. června 2023, Komise v. Slovensko (Právo na bezplatné ukončení smlouvy) (C‑540/21, EU:C:2023:450, bod 81 a citovaná judikatura). Viz také stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve věci Komise v. Německo (C‑527/12, EU:C:2014:90, body 47 až 53).
(
19
) – Rozsudek ze dne 4. března 2010 (C‑297/08, EU:C:2010:115, body 80 až 86).
(
20
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 6. července 2000, Komise v Belgie (C‑236/99, EU:C:2000:374, body 21 až 24).
(
21
) – Viz bod 11 „Sdělení Komise – Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU“ (Úř. věst. 2011, C 12, s. 1).
(
22
) – Jak stanoví čl. 260 odst. 3 SFEU, daná směrnice musí být „přijat[a] legislativním postupem“. Nevztahuje se na nelegislativní směrnice.
(
23
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 55 a citovaná judikatura).
(
24
) – Je tomu tak proto, že žádost o uložení peněžité sankce podle čl. 260 odst. 3 SFEU je pouhou akcesorickou modalitou řízení o nesplnění povinnosti, jehož efektivitu má zajistit [viz rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v. Rumunsko (Boj proti praní peněz) (C‑549/18, EU:C:2020:563, bod 49 a citovaná judikatura)].
(
25
) – Pro úplnost podotýkám, že ačkoli čl. 260 odst. 3 SFEU nic neuvádí o tom, zda jsou sankce vůči dotčenému členskému státu vykonatelné ode dne vyhlášení rozsudku (bez následné odkladné lhůty), Soudní dvůr již několikrát rozhodl, že sankce nabývají účinnosti okamžitě [viz například rozsudek ze dne 8. července 2019, Komise v. Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě), C‑543/17, EU:C:2019:573]. Pro diskusi tohoto tématu viz Materne, T. „La Procédure en Manquement d’État – Guide Pratique“, 2. vyd., Bruylant, s. 483.
(
26
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 74 a citovaná judikatura).
(
27
) – V tomto ohledu dodávám, že zatímco čl. 260 odst. 2 SFEU se zaměřuje na „složená nesplnění povinnosti“ nebo „dvojí nesplnění povinnosti“ (původní nesplnění povinnosti členského státu a nesplnění povinnosti uložené v rozsudku podle článku 258 SFEU), čl. 260 odst. 3 SFEU se uplatní v souvislosti s jediným nesplněním povinnosti (konkrétně s neprovedením směrnice) (viz Wahl, N. a Prete, L. „Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU“, European Law Reporter, Svazek 6, 2014, s. 173-189, na s. 173).
(
28
) – Viz rozsudek ze dne 25. února 2021, Komise v Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 56 a citovaná judikatura).
(
29
) – Tato výhrada má vliv nejen na samotnou částku, ale také na volbu Soudního dvora, pokud jde o druh sankce (paušální částka nebo penále nebo obojí), kterou považuje za přiměřenou [viz rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v. Rumunsko (Boj proti praní peněz) (C‑549/18, EU:C:2020:563, bod 52)]. V této souvislosti poznamenávám, že jak je uvedeno ve sdělení z roku 2023, Komise „Soudnímu dvoru systematicky navrhuje, aby dotčenému členskému státu ukládal paušální částku i penále“.
(
30
) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 25. února 2021, Komise v Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 55 a citovaná judikatura).
(
31
) – Viz rozsudek ze dne 13. ledna 2021, Komise v. Slovinsko (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 75).
(
32
) – V tomto ohledu se dovolává rozsudků ze dne 25. června 2013, Komise v Česká republika (C‑241/11, EU:C:2013:423) a ze dne 17. října 2013, Komise v Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659).
(
33
) – Pokud jde o penále, viz rozsudky ze dne 4. července 2000, Komise v Řecko (C‑387/97, EU:C:2000:356, bod 92) a ze dne 25. února 2021, Komise v Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 63); ve vztahu k paušálním platbám viz rozsudky ze dne 16. července 2020, Komise v Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 81) a ze dne 25. února 2021, Komise v Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní právo) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 73).
(
34
) – Viz bod 2 sdělení z roku 2023.
(
35
) – Ostatní prvky metod výpočtu uplatňovaných Komisí (konkrétně paušální částka, koeficient trvání nebo počet dnů, kdy členský stát v porušování práva pokračoval, a faktor n) totiž nejsou založeny na závažnosti porušení práva.
(
36
) – Viz bod 25 „Sdělení Komise – Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU“ (Úř. věst. 2011, C 12, s. 1).
(
37
) – Ohledně podrobností viz bod 85 níže.
(
38
) – V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Komise v Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě) (C‑543/17, EU:C:2019:322, bod 69).
(
39
) – Viz bod 50 výše.
(
40
) – V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Komise v Belgie (Článek 260 odst. 3 SFEU – Vysokorychlostní sítě) (C‑543/17, EU:C:2019:322, bod 56). Viz také N. Wahl a L. Prete, „Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU“, European Law Reporter, Svazek 6, 2014, s- 170-189, na s. 173.
(
41
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 3. června 2003 (Úř. věst. 2003, L 235, s. 10; Zvl. vyd. 05/04, s. 350).
(
42
) – Viz rozsudek ze dne 25. června 2013 (C‑241/11, EU:C:2013:423, bod 53).
(
43
) – Rozsudek ze dne 12. července 2005 (C‑304/02, EU:C:2005:444)
(
44
) – V tomto ohledu viz N. Wahl a L. Prete, „Between certainty, severity and proportionality: some reflections on the nature and functioning of Article 260(3) TFEU“, European Law Reporter, Svazek 6, 2014, s- 170-189, na s. 173.
(
45
) – Viz bod 7 „Sdělení Komise – Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU“ (Úř. věst. 2011, C 12, s. 1).
(
46
) – Viz rozsudek ze dne 25. února 2021, Komise v Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 54 a citovaná judikatura). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
47
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 20. ledna 2022, Komise v Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (C‑51/20, EU:C:2022:36, bod 96).
(
48
) – Viz bod 3.2.2 sdělení z roku 2023.
(
49
) – Viz bod 2.2 uvedeného sdělení.
(
50
) – I když samozřejmě souhlasím s tím, že i v oblasti, která je považována pro veřejný zájem obecně za důležitou, se může stát, že unijní normotvůrce přijme směrnici týkající se relativně málo důležité problematiky (například velmi technické) a naopak. Závažnost porušení práva je tedy třeba posuzovat v každém jednotlivém případě.
(
51
) – Komise ve svém prvním sdělení k čl. 260 odst. 3 SFEU – pravděpodobně na základě podobných úvah – uvedla, že pravidla a obecná kritéria, která formulovala v souvislosti s tímto ustanovením, je třeba uplatňovat „v individuálních případech“ a že každá peněžitá sankce musí vždy odpovídat okolnostem daného případu [viz bod 7 „Sdělení Komise – Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy“ (Úř. věst. 2011, C 12, s. 1)].
(
52
) – Viz rozsudek ze dne 13. ledna 2021, Komise v. Slovinsko (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 75).
(
53
) – Viz bod 3.2.1.1 sdělení z roku 2023.
(
54
) – Viz bod 25 „Sdělení Komise – Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU“ (Úř. věst. 2011, C 12, s. 1), který odkazuje na bod 16.6 „Sdělení Komise – Použití článku 228 Smlouvy o ES“ (SEK/2005/1658).
(
55
) – Viz rozsudek ze dne 20. ledna 2022 (C‑51/20, EU:C:2022:36).
(
56
) – C‑51/20, EU:C:2021:534, bod 37.
(
57
) – C‑93/17, EU:C:2018:315, bod 139.
(
58
) – Viz oddíl D „Zohlednění platební schopnosti členského státu“ z dokumentu „Sdělení Komise – Použití článku 228 Smlouvy o ES“ (SEK/2005/1658). Pro úplnost dodávám, že faktor n se poprvé objevil v dokumentu nazvaném „Informace od Komise – Metoda výpočtu penále stanoveného v článku 171 Smlouvy o založení ES“ ze dne 28. února 1997 (Úř. věst. 1997, C 63, s. 2), ale teprve v roce 2005 se začal používat i pro výpočet paušálních částek.
(
59
) – C‑93/17, EU:C:2018:903 (body 139 až 141).
(
60
) – „Sdělení Komise – Změna metody pro výpočet paušální částky a denní sazby penále, které Komise navrhuje v rámci řízení o nesplnění povinnosti u Soudního dvora Evropské unie“ (Úř. věst. 2019, C 70, s. 1).
(
61
) – C‑51/20, EU:C:2022:36 (body 113 až 115). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
62
) – C‑51/20, EU:C:2022:36 (bod 116).
(
63
) – V tomto ohledu dodávám, že Soudní dvůr v řadě svých rozsudků zdůraznil, že pokud jde o platební schopnost dotčeného členského státu, je třeba zohlednit nedávný vývoj hrubého domácího produktu (HDP) v tomto členském státě, a to ke dni posuzování skutkových okolností Soudním dvorem (mimo jiné viz rozsudky ze dne 16. července 2020, Komise v. Rumunsko (Boj proti praní peněz) (C‑549/18, EU:C:2020:563, bod 85) a ze dne 16. července 2020, Komise v. Irsko (Boj proti praní peněz) (C‑550/18, EU:C:2020:564, bod 97). Soudní dvůr navíc zastává názor, že výše peněžitých sankcí musí být v situacích, kdy se dotčený členský stát nachází v hospodářské krizi (a jeho HDP se výrazně snížil), snížena [viz rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v Irsko (C‑374/11, EU:C:2012:827, bod 44)].
(
64
) – Na základě hodnot poskytnutých Eurostatem zde: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/NAMA_10_GDP__custom_1799513/bookmark/bar?lang=en&bookmarkId=d8b13929-28c2-478f-8c40-492f2c166c77.
(
65
) – Na základě hodnot poskytnutých Eurostatem zde: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en.
(
66
) – V tomto ohledu viz Kornezov, A. „Imposing the Right Amount of Sanctions under Article 260(2) TFEU: Fairness v. Predictability, or How to ‚Bridge the Gaps‘ “, sv. 20, č. 3, Columbia Journal of European Law, 2014, s. 307 až 331, na s. 329.
(
67
) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 25. února 2021, Komise v. Španělsko (Směrnice o osobních údajích – Trestní oblast) (C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 49), v němž Španělské království namítalo, že faktor n, který mu byl přidělen ve sdělení z roku 2019, jej z hlediska platební schopnosti mezi členskými státy řadí na čtvrté místo, zatímco pokud by se tento faktor počítal pouze na základě HDP, Španělsko by se umístilo na čtrnáctém místě.
(
68
) – Viz také stanovisko generálního advokáta N. Fennellyho ve věci Komise v. Řecko (C‑197/98, EU:C:1999:597, body 39 až 43).
(
69
) – C‑51/20, EU:C:2022:36.
(
70
) – Viz sdělení z roku 2019, s. 2.
(
71
) – C‑51/20, EU:C:2021:534, bod 37.
(
72
) – Viz stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve věci Komise v. Řecko (C‑93/17, EU:C:2018:315, bod 139).
(
73
) – Viz rozsudek ze dne 20. ledna 2022, Komise v. Řecko (Navrácení státních podpor – Feronikl) (C‑51/20, EU:C:2022:36, body 95, 109 a 110).
(
74
) – C‑93/17, EU:C:2018:903.
(
75
) – C‑51/20, EU:C:2022:36.
(
76
) – Viz judikatura, kterou jsem připomněl v bodě 69 tohoto stanoviska.
(
77
) – Při použití metody, kterou jsem popsal v bodě 124 výše, by například faktor n Polské republiky mohl být 0,97, protože její HDP na obyvatele v letech 2018 až 2022 činil v průměru 13354 eur (oproti 84280 eur v případě Lucemburska) (na základě hodnot poskytnutých Eurostatem zde: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_10/default/table?lang=en).
(
78
) – Viz rozsudek ze dne 13. ledna 2021, Komise v. Slovinsko (MiFID II) (C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 80).
(
79
) – V tomto ohledu viz rozsudky ze dne 25. června 2013, Komise v. Česká republika (C‑241/11, EU:C:2013:423, bod 51) a ze dne 17. října 2013, Komise v. Belgie (C‑533/11, EU:C:2013:659, bod 40). Naopak souhlasím s Komisí, že nedostatečná spolupráce představuje přitěžující okolnost. Členské státy jsou totiž podle čl. 4 odst. 3 SEU povinny s Komisí loajálně spolupracovat.