61984C0181
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 18 juin 1985 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Nous savons que, dans le cadre des organisations communes des marchés agricoles, les exportations et les importations communautaires sont subordonnées à la présentation de certificats délivrés par les autorités nationales compétentes après dépôt d'une caution par l'opérateur. Le but principal de cette garantie est de faire en sorte que l'engagement d'importer ou d'exporter le produit durant la période de validité du certificat soit effectivement observé. En outre, le système permet aux organes communautaires de suivre en permanence le mouvement des échanges commerciaux avec les pays tiers afin d'apprécier leur évolution et d'appliquer éventuellement les mesures qui se révèlent nécessaires.
Cela vaut aussi pour le marché du sucre; et même, puisque, pour des raisons de nature surtout climatique, la production de cette marchandise est sujette à de fréquentes variations, les organes de la Communauté exercent dans ce secteur un contrôle particulièrement intense. L'objectif principal qu'ils poursuivent est d'assurer un approvisionnement régulier du sucre à des prix raisonnables pour les consommateurs et, en même temps, d'empêcher les spéculations lorsque les prix varient sensiblement sur les différents marchés. Dans le cadre de cette politique, on remédie à l'excès de sucre existant éventuellement sur le marché commun en favorisant son exportation vers les pays tiers par l'octroi de restitutions qui compensent la différence entre le prix courant dans la Communauté et celui, normalement inférieur, du marché mondial.
La réglementation fondamentale de cette organisation de marché est contenue dans le règlement (CEE) no 1785/81 du Conseil du 30 juin 1981, mais les règles de procédure et celles qui déterminent les restitutions sont prévues dans le règlement (CEE) no 1880/83 de la Commission du 8 juillet 1983. En termes généraux, le système est fondé sur l'avis périodique d'adjudications par la Commission. Il n'est pas nécessaire de le décrire en détail. Nous nous limiterons donc à dire que la procédure d'adjudication s'articule essentiellement en trois phases:
a)
dans la première phase, l'opérateur intéressé par l'adjudication présente une offre à l'organisme national compétent. La demande indique la quantité de sucre que l'offrant entend exporter et le montant de restitution qu'il est disposé à accepter sur la base des prix actuels et futurs du marché mondial. En vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 18.80/83, l'opérateur doit constituer, lors de l'offre, une caution égale à 9 Ecus par quintal de sucre à exporter et, selon l'article 5, paragraphe 3, sous c) du même règlement, il doit déclarer que, si l'offre est acceptée, il demandera le certificat d'exportation dans un délai déterminé;
b)
la seconde phase commence lorsque l'opérateur apprend que son offre a été admise. A partir de ce moment, il est tenu de demander un certificat d'exportation dans un délai de quatre jours. S'il ne présente pas cette demande en temps voulu, l'intégralité de la caution est automatiquement acquise, sauf en cas de force majeure. S'il y a plusieurs offres, le montant de la caution perdue correspondra aux quantités de sucre pour lesquelles l'obligation de demander un certificat n'a pas été remplie dans le délai prescrit;
c)
si le certificat a été régulièrement demandé, la troisième phase de la procédure s'ouvre et la caution versée demeure à titre de garantie de l'exportation effectuée. Cette dernière doit intervenir au plus tard le cinquième mois qui suit la date d'adjudication de l'offre. Si l'exportation n'a pas lieu dans ce délai, la caution est également confisquée, à moins que, ici aussi, l'opérateur ne prouve l'existence d'un cas de force majeure. En outre, le montant de la garantie peut être augmenté si les prix sur le marché mondial oscillent au-delà de certaines valeurs.
2.
Le 27 juillet 1983, la E. D. et F. Man (Sugar) Ltd (ci-après Man Sugar), une importante entreprise britannique faisant le commerce du sucre, a adressé par télex à l'IBAP (Intervention Board for Agricultural Produce) sept offres d'exportation en constituant simultanément, sous forme de fidéjussion bancaire, la caution prescrite de 9 Ecus par quintal. Le lendemain, l'IBAP a informé la Man Sugar que cinq offres pour un montant total de 30000 tonnes de sucre à exporter avaient été admises. Les demandes adressées pour obtenir les certificats qui s'y rapportent devaient donc parvenir audit organisme le mardi 2 août 1983 à 12 heures au plus tard. Mais il les a reçues ce même jour après 15 heures. Un retard donc de quelques heures, qui, comme la Man Sugar l'a expliqué à la Cour, a été dû « à un concours de circonstances insolites et imprévisibles ». Les télex contenant les demandes avaient été préparés à temps par le personnel de l'entreprise, mais, ce mardi-là, l'employée affectée depuis toujours au service du téléscripteur ne s'est pas présentée au travail pour des raisons familiales graves et prouvées. La personne chargée de la remplacer, déjà peu experte de ces pratiques, s'est trouvée en face de difficultés encore accrues par une surcharge inattendue de travail survenue, précisément, aux heures auxquelles les télex auraient dû être transmis. L'anxiété provoquée par ces circonstances et la chaleur torride ont été fatales à l'employé pourtant diligent qui n'a procédé à la transmission qu'au début de l'après-midi.
Le 3 août 1983, l'IBAP a informé la Man Sugar que les demandes de certificats étaient parvenues en retard et que la caution de 1670370 UKL — soit le bénéfice de l'entreprise pendant une période de près de trois ans! — serait acquise. En effet, sa confiscation a eu lieu quelque temps après.
Contre cette décision, la Man Sugar a introduit un recours devant la Queen's Bench Division de la High Court of Justice, en soutenant que la perte de la caution était gravement injuste et que les règlements instituant le système en question sont contraires au principe de proportionnalité. Le juge Glidewell, chargé du litige, a alors décidé de surseoir à statuer pour vous soumettre la question préjudicielle suivante: « L'article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1880/83 de la Commission est-il invalide en ce sens qu'il enfreint le principe de proportionnalité dans la mesure où il implique la perte de la totalité de la caution, sauf dans le cas de force majeure, dans toutes les hypothèses où, en conséquence d'une carence non intentionnelle du demandeur, une demande de certificat d'exportation n'est pas parvenue à l'organisme d'intervention compétent dans le délai prévu par la loi? »
Au cours de la procédure devant notre Cour, des observations ont été présentées par la Man Sugar, le gouvernement britannique et la Commission des Communautés européennes.
3.
Après avoir dit que les circonstances en raison desquelles les demandes de certificat étaient parvenues en retard ne constituent pas une force majeure, la société Man Sugar fonde l'invalidité de la disposition sur deux arguments. Le premier se rattache à la nature de l'obligation de demander le certificat d'exportation. Selon la demanderesse, elle ne serait qu'une formalité administrative peu importante. La sanction prévue pour son inexécution ne peut donc pas être égale à celle — la confiscation de l'intégralité de la caution — qui frappe la violation de l'obligation d'exporter la marchandise.
En effet, c'est cette obligation et elle seule qui constitue la raison d'être du système des certificats d'exportation. L'histoire de ce régime le prouve. Au début de la politique agricole commune, la somme à déposer en garantie de la demande de certificat était égale à une unité de compte par quintal de sucre: cependant, après l'adjudication, elle était immédiatement remplacée par une caution différente égale à quatre unités de compte, dont l'objet était d'assurer l'exportation effective de sucre durant la période de validité du certificat. Ainsi, si le prix du sucre sur le marché mondial diminuait dans une mesure supérieure à une unité de compte pendant la semaine précédant la demande du certificat ou à quatre unités de compte pendant la période au cours de laquelle l'exportation devait avoir lieu, l'exportateur pouvait limiter ses pertes soit en ne demandant pas le certificat dans la semaine qui suivait l'offre soit, s'il avait déjà demandé le certificat, en s'abstenant d'en faire usage. Dans les deux cas, la perte était limitée à la caution correspondante.
Par le règlement (CEE) no 3274/80 [devenu l'actuel règlement (CEE) 1880/83], la Commission a cherché à simplifier cette procédure de deux manières: elle a établi tout d'abord que l'obligation d'exporter naît dès que l'offre a été acceptée; puis elle a élevé le montant de la caution à constituer au moment de l'offre à 9 Écus par quintal, réserve faite de la possibilité de l'augmenter si, pendant la période de validité du certificat, le prix sur le marché mondial diminuait de plus de 9 Écus. Ces réformes visaient donc à rendre l'offrant pleinement responsable de l'exportation dès que son offre avait été acceptée; et le résultat auquel elles ont abouti — observe la Man Sugar — est indubitablement positif s'il est vrai que, jusqu'à la présente affaire, pas une seule caution n'a été acquise.
Or — continue l'entreprise britannique — puisque sur la base de la nouvelle réglementation l'obligation d'exporter ou de constituer toute la caution naît dès que l'offre a été admise et n'est pas modifiée par la demande ultérieure de certificat, l'importance actuelle de cette demande a beaucoup diminué. La raison en est évidente. En premier lieu, la demande ne sert pas à assurer l'accomplissement de l'obligation d'exporter, cette dernière étant garantie par le dépôt de la caution qui, selon l'article 6 cité, doit être constituée au moment de l'adjudication, et n'est libérée qu'après l'exportation. En outre, elle ne sert pas à éviter des spéculations par les opérateurs intéressés puisque l'adjudicataire qui n'exporte pas la marchandise perd la caution et doit éventuellement payer une somme supplémentaire. Enfin, l'obligation de demander un certificat d'exportation n'ajoute rien d'important aux informations dont la Commission est déjà en possession au moment de l'offre. En effet, la demande confirme le nom de l'exportateur, l'obligation d'exporter et celle de constituer la caution, mais elle ne contient qu'un seul élément nouveau par rapport à ceux qui sont déjà inclus dans l'offre: à savoir, que le demandeur précise s'il désire que les montants compensatoires monétaires soient fixés par rapport à la date de la demande de certificat (en ce cas, le pays d'exportation doit être indiqué), ou s'il préfère le montant en vigueur lors de l'exportation dans le pays exportateur. Mais cette décision est uniquement commerciale et n'a pas d'incidence sur la quantité de sucre qui sera exportée; elle ne revêt donc aucune importance pour le contrôle du marché qui s'y rapporte.
En définitive, le premier argument de la Man Sugar consiste à présenter le système des demandes de certificat comme une survivance du passé à peine plus que superflue. Admettons, toutefois — observe l'entreprise en introduisant son second argument —, que le système ait encore une justification quelconque: la confiscation de l'intégralité de la caution pour inexécution de l'obligation de demander le certificat serait néanmoins incompatible avec le principe de proportionnalité.
En effet, tout d'abord, cette confiscation ne vise pas à réparer un éventuel préjudice subi par la Communauté ou par l'organisme national, mais elle a la nature d'une véritable peine, bonne, en outre, à tout usage. En effet, selon l'article 6, elle s'applique tant à l'inexécution de l'obligation principale (exporter du marché commun le sucre excédentaire), qu'à la violation de l'obligation accessoire (demander le certificat correspondant). Or, comme la Cour l'a affirmé dans l'arrêt du 20 février 1979 (affaire 122/78, Buitoni/FORMA, Rec. 1979, p. 677), le principe de proportionnalité s'oppose à une situation de ce genre. Ajoutons que la peine est excessive par rapport à une infraction dont le caractère véniel ne fait aucun cloute; tandis que, comme chacun sait, un règlement communautaire doit prévoir la possibilité d'adapter la sanction à l'importance de l'inexécution pour laquelle elle est prescrite (voir arrêt du 21 juin 1979, affaire 240/78, Àtalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, Rec. 1979, p. 2137).
Du reste, la Commission elle-même a reconnu tout cela. En effet, en juillet 1984, elle a proposé de modifier le règlement (CEE) no 1880/83 en limitant la confiscation de la caution initiale à 3 Ecus par quintal dans le cas où le délai fixé pour la présentation des demandes de certificat ne serait pas respecté. La proposition a été abandonnée à la suite de la question qui vous a été soumise par le jugé Glidewell. Mais elle prouve que l'obligation de demander le certificat peut être garantie de manière adéquate par des sanctions moins sévères, surtout lorsque, comme en l'espèce, l'inexécution n'a pas un caractère intentionnel et que le retard dans la présentation de la demande est minime.
4.
La Commission repousse ces arguments. Elle affirme, tout d'abord, que, loin d'être une simple formalité visant à fournir la preuve de l'engagement assumé, l'obligation de demander le certificat remplit, dans le système en vigueur, une fonction de premier plan. En effet, l'ancienne réglementation s'était révélée incapable de garantir une gestion saine et transparente du marché du sucre à l'exportation: par exemple, plusieurs certificats correspondant à des quantités considérables de sucre étaient restés inutilisés vers la fin de 1980, provoquant ainsi des pertes dans les prélèvements et obligeant la Communauté à exporter le produit à des coûts plus élevés. C'est précisément pour éviter des troubles semblables que le nouveau système a articulé l'obligation de l'exportateur en deux moments complémentaires: celui de la demande de certificat et celui de l'exportation proprement dite. Le premier n'est pas moins important que le second. En effet, si, après l'offre, l'opérateur ne demande pas le certificat, les services de la Commission savent tout de suite que la quantité de sucre couverte par l'adjudication ne sera pas exportée et ils sont en mesure de remédier au préjudice qui en découlerait par des mesures administratives et financières appropriées.
Pour les mêmes raisons — insiste la Commission — il est impossible de distinguer entre les cas dans lesquels les certificats n'ont pas été délibérément demandés et ceux dans lesquels l'omission est due à une erreur ou à une légère négligence de l'opérateur. Certes, cette impossibilité peut donner lieu à des situations désagréables. Toutefois, jusqu'à l'affaire Man Sugar, des épisodes de ce genre ne s'étaient pas produits; et un cas isolé, pour déconcertant qu'il soit, ne peut pas justifier l'annulation d'un régime qui a éliminé des abus bien plus graves.
Le gouvernement britannique reconnaît que le nouveau régime a fait ses preuves en permettant de gérer le marché du sucre de manière correcte et efficace. Il estime toutefois que, précisément en raison de ses dispositions les plus significatives, le délai très bref dont les adjudicataires disposent pour obtenir le certificat a perdu son ancienne fonction. En effet, l'augmentation du montant de la caution et les conditions rigides exigées pour la libérer font qu'il ne peut y avoir de doutes quant à la volonté de l'opérateur d'exporter la marchandise adjugée. Dans ces circonstances, ne lui accorder que quatre jours pour déposer la demande et confisquer la caution s'il dépasse ce délai, peut-être par erreur ou sans intention, est à la fois inutile et injuste.
D'autre part — continue le gouvernement de Londres — il ne semble pas du tout impossible de garantir par des sanctions adéquates l'exportation effective qui est le but principal de la nouvelle réglementation. Le problème, par exemple, serait radicalement résolu en supprimant carrément la phase de la demande de certificat. A sa place, on pourrait considérer l'offre initiale de l'opérateur comme une demande soumise à la condition de la délivrance du certificat d'exportation qui serait accordé en même temps que l'adjudication de l'offre. De cette manière, la caution servirait à garantir uniquement l'obligation d'exporter et ne serait acquise que si cette dernière n'était pas accomplie. D'autres règles devraient ensuite déterminer les montants compensatoires monétaires.
Mais une autre solution, qui maintiendrait l'obligation de demander le certificat tout en tenant compte de sa nature accessoire et en éliminant les inconvénients mis en lumière par l'affaire Man Sugar, pourrait également être adoptée. Lorsque l'opérateur n'a pas observé le délai en raison d'une négligence non intentionnelle et de toute façon, légère, la caution pourrait ne lui être confisquée que partiellement. Dans le même temps, l'organisme national devrait l'avertir que, s'il ne présente pas la demande prescrite de certificat dans un nouveau délai bref, le reste de la somme sera également confisqué. Un régime de ce genre aurait notamment l'avantage d'être conforme à la pratique suivie dans d'autres secteurs de la politique agricole commune.
5.
Parvenus à ce point, il est opportun de rappeler que le juge Glidewell ne vous interroge sur la validité de l'article 6 du règlement (CEE) no 1880/83 que sous un seul point de vue bien précis: l'éventuel conflit entre la sanction prévue pour l'inobservation du délai dans lequel la demande de certificat doit être présentée et le principe de proportionnalité. En revanche, la Man Sugar et le gouvernement britannique ont saisi l'occasion pour critiquer le système actuel de délivrance des certificats d'exportation en soutenant que dans sa logique l'obligation de demander le certificat n'a plus aucune raison d'être.
A notre avis, cette critique ne peut pas être partagée. Comme la Commission l'a observé, le but de ce système est de faire en sorte que les exportations de sucre de la Communauté vers les pays tiers se déroulent pendant toute l'année de manière régulière et contrôlée; autrement dit, il vise à éviter les effets économiques et commerciaux pernicieux qui apparaîtraient si toutes les exportations étaient effectuées au cours de la période qui suit immédiatement la production. Pour la bonne gestion du secteur et dans l'intérêt des consommateurs communautaires, il est essentiel que la Commission connaisse immédiatement la quantité de sucre qui est disponible pour le marché intérieur et celle qui peut être destinée à l'exportation. Enfin, ses services doivent toujours être en mesure d'apprécier les prix et les possibilités d'absorption du produit sur le marché mondial.
A la lumière de ces exigences, l'utilité du système controversé ressort très clairement.
En effet, s'il n'existait pas, la Commission devrait pour connaître quelle quantité de sucre ne sera pas exportée, attendre l'expiration du dernier délai dans lequel l'exportation peut être effectuée, c'est-à-dire le cinquième mois qui suit l'adjudication de l'offre: tant les consommateurs que les opérateurs, qui ont tout intérêt à une gestion correcte du marché, feraient les frais de ce retard. D'ailleurs, ce n'est pas un hasard que, comme les trois intervenantes le relèvent, les opérateurs aient jusqu'à présent toujours respecté la règle de l'article 6.
Toutefois, cela n'exclut pas que le règlement doive être censuré. Ce qui en lui est critiquable, c'est son aptitude à punir avec la même sévérité celui qui, bien qu'il soit en possession du certificat approprié, n'accomplit pas l'obligation d'exporter et celui qui, tout en ayant l'intention d'exporter la marchandise qui lui a été adjugée, ne respecte pas, peut-être pendant quelques heures ou en raison d'une négligence légère, le délai dans lequel il est tenu de demander le certificat. Cette « omnidirection » de la sanction, cette cécité du législateur à la différence qui existe entre l'inobservation d'un délai administratif et l'inaccomplissement de l'obligation à laquelle toute la procédure est ordonnée sont franchement excessives, même par rapport aux exigences de contrôle qui justifient le système des certificats.
La Commission soutient l'impossibilité de distinguer entre les cas dans lesquels les certificats n'ont pas été demandés volontairement, et ceux où ils ne l'ont pas été par suite d'une simple négligence. La solution exposée par le gouvernement britannique montre que son pessimisme n'est pas motivé. Il est possible d'imaginer un système qui gradue la peine — comme la perte progressive (et peut-être l'augmentation éventuelle) de la caution — en dissuadant néanmoins l'opérateur d'accomplir des manœuvres spéculatives et en assurant les conditions indispensables à la bonne gestion du marché par les organes de contrôle.
Le mécanisme automatique de la confiscation qui ne permet pas d'adapter la sanction à la gravité plus ou moins grande du retard avec lequel l'opérateur présente la demande de certificat, et le fait qu'elle s'applique tant à l'inobservation du délai qu'au refus délibéré d'exporter, rendent donc la règle litigieuse incompatible avec le principe de proportionnalité. Votre jurisprudence relative à ce principe et aux critères qui doivent orienter son application, surtout lorsqu'il s'agit d'apprécier si une sanction correspond aux finalités de la règle qui la prévoit, apparaît conforme à cette conclusion (voir en particulier les arrêts du 20 février 1979, affaire 122/78, et 21 juin 1979, affaire 240/78, déjà cités).
6.
Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons donc que la Cour réponde à la question qui lui a été adressée par le juge Glidewell de la High Court of Justice, Queen's Bench Division, par ordonnance du 18 juin 1984, en constatant l'invalidité de l'article 6, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1880/83 de la Commission du 8 juillet 1983.
(
*1
)	Traduit de l'italien.