62007CJ0316_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nei procedimenti riuniti C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07,
aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Gießen (Tribunale amministrativo di Gießen) (Germania) (C‑316/07, C‑409/07 e C‑410/07) e dal Verwaltungsgericht Stuttgart (Tribunale amministrativo di Stoccarda) (Germania) (da C‑358/07 a C‑360/07), con decisioni 7 maggio (C‑316/07), 24 luglio (da C‑358/07 a C‑360/07) e 28 agosto 2007 (C‑409/07 e C‑410/07), pervenute alla Corte, rispettivamente, il 9 luglio, il 2 agosto e il 3 settembre 2007, nelle cause
Markus Stoß
(C‑316/07),
Avalon Service‑Online‑Dienste GmbH (C‑409/07),
Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C‑410/07)
contro
Wetteraukreis,
e
Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C‑358/07),
SOBO Sport & Entertainment GmbH (C‑359/07),
Andreas Kunert (C‑360/07)
contro
Land Baden‑Württemberg,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot e dalla sig.ra P. Lindh, presidenti di sezione, dai sigg. K. Schiemann (relatore), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh e L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig. P. Mengozzi
cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’8 dicembre 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per i sigg. Stoß e Kunert nonché per l’Avalon Service‑Online‑Dienste GmbH, dagli avv.ti R. Reichert e M. Winkelmüller, Rechtsanwälte;
– per il sig. Happel, dall’avv. R. Reichert, Rechtsanwalt;
– per la Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, dall’avv. M. Maul, Rechtsanwalt, e dall’avv. R. Jacchia;
– per la SOBO Sport & Entertainment GmbH, dagli avv.ti J. Kartal e M. Winkelmüller, Rechtsanwälte;
– per il Wetteraukreis, dai sigg. E. Meiß e J. Dietlein, in qualità di agenti;
– per il Land Baden-Württemberg, dall’avv. M. Ruttig, Rechtsanwalt;
– per il governo tedesco, dai sigg. M. Lumma, B. Klein e J. Möller, in qualità di agenti;
– per il governo belga, dalle sig.re L. Van den Broeck e A. Hubert, in qualità di agenti, assistite dall’avv. P. Vlaemminck, advocaat;
– per il governo danese, dal sig. J. Bering Liisberg, in qualità di agente;
– per il governo spagnolo, dal sig. F. Díez Moreno, in qualità di agente;
– per il governo francese, dal sig. G. de Bergues, in qualità di agente;
– per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia nonché dalle sig.re I. Bruni e G. Palmieri, in qualità di agenti, assistiti dal sig. P. Gentili e dalla sig.ra F. Arena, avvocati dello Stato;
– per il governo lituano, dal sig. D. Kriaučiūnas, in qualità di agente;
– per il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra C. Wissels e dal sig. M. de Grave, in qualità di agenti;
– per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di agente;
– per il governo portoghese, dal sig. L. Inez Fernandes, in qualità di agente, assistito dall’avv. A. Barros, advogada;
– per il governo sloveno, dalla sig.ra N. Pintar Gosenca, in qualità di agente;
– per il governo finlandese, dal sig. J. Heliskoski, in qualità di agente;
– per il governo norvegese, dai sigg. P. Wennerås e K.B. Moen, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, dal sig. E. Traversa, dalla sig.ra P. Dejmek e dal sig. H. Krämer, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 4 marzo 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli artt. 43 CE e 49 CE.
2. Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie nelle quali, da un lato, il sig. Stoß, la Avalon Service-Online-Dienste GmbH (in prosieguo: la «Avalon») e il sig. Happel si contrappongono al Wetteraukreis (circondario di Wetterau) e, dall’altro, la Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (in prosieguo: la «Kulpa»), la SOBO Sport & Entertainment GmbH (in prosieguo: la «SOBO») e il sig. Kunert si contrappongono al Land Baden‑Württemberg, relativamente alle decisioni adottate dalle menzionate autorità con cui, a pena di ammenda, si vieta la prosecuzione, da parte degli interessati, di qualsivoglia attività diretta a consentire o ad agevolare la conclusione di scommesse sulle competizioni sportive organizzate da prestatori stabiliti in Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania.
Contesto normativo nazionale
Il diritto federale
3. L’art. 284 del codice penale (Strafgesetzbuch; in prosieguo: lo «StGB») enuncia quanto segue:
«(1) Chiunque, senza autorizzazione amministrativa, organizza o tiene pubblicamente un gioco d’azzardo o mette a disposizione le attrezzature necessarie a tale scopo è punito con la reclusione fino a due anni o con una multa.
(...)
(3) Chiunque agisca nelle ipotesi di cui al paragrafo 1
1. in forma professionalmente organizzata (...)
(...)
è punito con la reclusione da tre mesi a cinque anni.
(...)».
4. Ad eccezione delle scommesse relative a concorsi ippici ufficiali, che rientrano, segnatamente, nell’ambito della legge recante disciplina delle scommesse sulle corse e delle lotterie (Rennwett- und Lotteriegesetz; in prosieguo: il «RWLG»), e dell’installazione e gestione di macchine da gioco con possibilità di vincite in denaro in locali diversi dai casinò (sale giochi, bar, ristoranti, strutture alberghiere), contemplate specificamente dal codice relativo all’esercizio delle professioni artigiane, commerciali e industriali (Gewerbeordnung) e dal regolamento sulle macchine da gioco e su altri giochi con possibilità di vincite in denaro (Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit), la regolamentazione delle condizioni per il rilascio di autorizzazioni in materia di giochi d’azzardo ai sensi dell’art. 284, n. 1, dello StGB è stata adottata a livello dei vari Länder.
5. L’art. 1, n. 1, del RWLG così recita:
«L’associazione che voglia gestire un’impresa di totalizzatori in occasione di corse di cavalli pubbliche o di altri concorsi ippici pubblici deve averne ottenuto l’autorizzazione dall’autorità competente ai sensi della normativa del Land».
6. L’art. 2, n. 1, della RWLG dispone che:
«Chiunque voglia, a titolo commerciale, concludere scommesse su concorsi ippici pubblici o fungere da intermediario per siffatte scommesse (bookmaker) deve averne ottenuto l’autorizzazione dall’autorità competente ai sensi della normativa del Land».
Il LottStV
7. Con il Trattato tra i Länder sulle lotterie in Germania (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland; in prosieguo: il «LottStV»), entrato in vigore il 1° luglio 2004, i Länder hanno istituito una disciplina uniforme per l’organizzazione, l’esercizio e l’intermediazione commerciale dei giochi d’azzardo, ad eccezione dei casinò.
8. L’art. 1 del LottStV prevede che:
«Il presente Trattato si pone come obiettivi
1. canalizzare in maniera ordinata e controllata la naturale propensione al gioco della popolazione e in particolare evitare che essa si orienti verso i giochi d’azzardo non autorizzati,
2. impedire gli incitamenti eccessivi al gioco,
3. evitare lo sfruttamento della propensione al gioco a fini di lucro privati o commerciali,
4. garantire che i giochi d’azzardo si svolgano in maniera regolare e che la loro logica sia comprensibile, e
5. garantire che una quota consistente delle entrate provenienti dai giochi d’azzardo venga utilizzata per promuovere obiettivi pubblici o che beneficiano di uno status fiscale privilegiato, ai sensi del codice tributario».
9. Ai sensi dell’art. 5, nn. 1 e 2, del LottStV:
«1. Nell’ambito degli obiettivi di cui all’art. 1, i Länder hanno l’obbligo giuridico di garantire un’offerta sufficiente di giochi d’azzardo.
2. Conformemente alla legge, i Länder possono assolvere essi stessi tale compito ovvero affidarlo a persone giuridiche di diritto pubblico o società di diritto privato in cui persone giuridiche di diritto pubblico detengano direttamente o indirettamente una partecipazione determinante».
La normativa del Land Hessen
10. Ai sensi dell’art. 1 della legge 3 novembre 1998 sulle scommesse sportive, le lotterie numeriche e le lotterie supplementari statali nello Hessen (Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen) (GVBl. 1998 I, pag. 406), come modificata da ultimo il 13 dicembre 2002 (GVBl. 2002 I, pag. 797; in prosieguo: il «GSZZ H»):
«(1) Il Land Hessen è autorizzato in via esclusiva ad organizzare scommesse sportive sul suo territorio. (...)
(2) Il Land Hessen organizza lotterie ad estrazione.
(...)
(4) La gestione di scommesse sulle competizioni sportive e di lotterie organizzate dal Land Hessen può essere affidata ad una persona giuridica di diritto privato.
(...)».
11. In applicazione dell’art. 1, nn. 1 e 4, del GSZZ H, le scommesse sulle competizioni sportive sono organizzate e gestite dalla Hessische Lotterieverwaltung (amministrazione delle lotterie del Land Hessen) in nome del Land Hessen, mentre la loro realizzazione tecnica è stata affidata alla Lotterie‑Treuhandgesellschaft mbH Hessen.
12. L’art. 5, n. 1, del GSZZ H così dispone:
«È condannato alla reclusione fino a due anni ovvero ad una multa, laddove il fatto non integri la fattispecie di cui all’art. 287 dello StGB, colui che nel Land Hessen, senza autorizzazione del Land stesso
1. pubblicizzi una scommessa sportiva o una lotteria numerica,
2. promuova o proponga la stipula o l’intermediazione di contratti di gioco aventi ad oggetto una scommessa sportiva o una lotteria numerica,
3. accetti offerte di stipulazione o di intermediazione di contratti di gioco aventi ad oggetto una scommessa sportiva o una lotteria numerica».
La normativa del Land Baden‑Württemberg
13. L’art. 2 della legge 14 dicembre 2004 sulle lotterie, scommesse e sorteggi di Stato del Land Baden‑Württemberg (Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen) (GBl. 2004, pag. 894; in prosieguo: lo «StLG BW») è così formulato:
«(1) Il Land organizza i seguenti giochi d’azzardo:
1. Lotto
2. Lotto sportivo
3. Lotterie ad estrazione istantanea.
(...)
(4) Il ministero delle Finanze decide in merito all’organizzazione dei giochi d’azzardo di Stato. La decisione del Ministero delle Finanze relativa all’organizzazione di nuovi giochi d’azzardo deve essere approvata dal Landtag (Parlamento del Land). Il Ministero delle Finanze può affidare la gestione dei giochi d’azzardo organizzati dal Land a una persona giuridica di diritto privato in cui il Land detenga direttamente o indirettamente una partecipazione determinante.
(…)».
Cause principali e questioni pregiudiziali
Le cause C‑316/07, C‑409/07 e C‑410/07
14. Il sig. Stoß, la Avalon e il sig. Happel sono ciascuno titolare di un locale commerciale sito nel Wetteraukreis (Land Hessen), in Germania, nel quale esercitano attività comprendenti l’intermediazione di scommesse sportive (accettazione delle scommesse, raccolta delle puntate e pagamento delle vincite). I primi due ricorrenti nelle cause principali svolgono la loro attività per conto della Happybet Sportwetten GmbH (in prosieguo: la «Happybet Austria»), società con sede in Klagenfurt (Austria), e il terzo per conto della Happy Bet Ltd (in prosieguo: la «Happy Bet UK»), società con sede in Londra (Regno Unito).
15. La Happybet Austria è titolare di una concessione del governo del Land della Carinzia che le consente di concludere scommesse su eventi sportivi nella regione di Klagenfurt. La Happy Bet UK è parimenti titolare di una concessione rilasciata dalle autorità competenti del Regno Unito.
16. Con ingiunzioni, rispettivamente, dell’11 febbraio 2005, 18 e 21 agosto 2006, l’autorità di polizia amministrativa del Wetteraukreis ha vietato ai sigg. Happel e Stoß e alla Avalon di promuovere e di concludere nei rispettivi locali commerciali scommesse sulle competizioni sportive per conto di organizzatori diversi dalla Hessische Lotterieverwaltung o di mettere a disposizione le installazioni necessarie al fine di promuovere o di concludere tali scommesse. I menzionati provvedimenti si basano sul fatto che né gli interessati né gli organizzatori di scommesse per conto dei quali essi agiscono sono in possesso di un’autorizzazione del Land Hessen a svolgere l’attività in discussione. Inoltre, essi non avrebbero richiesto detta autorizzazione e nemmeno avrebbero cercato di chiarire la loro situazione giuridica attraverso un’azione in giudizio. Ai sensi dei provvedimenti citati le attività così vietate avrebbero dovuto cessare entro il termine di sette giorni, a pena di una sanzione pecuniaria pari a EUR 10 000.
17. Il reclamo proposto dal sig. Happel avverso l’ingiunzione dell’11 febbraio 2005 è stato respinto il 20 febbraio 2007. I reclami del sig. Stoß e della Avalon diretti, rispettivamente, contro i provvedimenti del 18 e 21 agosto 2006 sono stati respinti l’8 dicembre 2006.
18. I sigg. Stoß e Happel e la Avalon hanno adito il Verwaltungsgericht Gießen con un ricorso per annullamento avverso le ingiunzioni così confermate, in quanto queste ultime violerebbero le norme comunitarie che sanciscono il diritto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Ad avviso dei ricorrenti il monopolio in materia di scommesse sulle competizioni sportive, sul quale si basano le decisioni di cui alle cause principali, sarebbe contrario agli artt. 43 CE e 49 CE. La Happybet Austria e la Happy Bet UK sarebbero inoltre in possesso, nello Stato membro in cui hanno sede, delle autorizzazioni necessarie al fine di organizzare scommesse sulle competizioni sportive e siffatte autorizzazioni dovrebbero essere riconosciute dalle autorità tedesche.
19. Il Verwaltungsgericht Gießen osserva che i sigg. Stoß e Happel e la Avalon non sono, così come non lo sono la Happybet Austria e la Happy Bet UK, titolari della concessione necessaria ai sensi degli artt. 284 dello StGB e 5, n. 1, del GSZZ H al fine di poter gestire le attività in discussione. Detto tribunale precisa, inoltre, che, tenuto conto del monopolio di cui gode il Land Hessen in materia di organizzazione di scommesse sulle competizioni sportive in forza dell’art. 1, n. 1, del GSZZ H, e in totale assenza di disposizioni che prevedano le condizioni in base alle quali una concessione potrebbe, eventualmente, essere rilasciata ad un operatore privato, qualsiasi richiesta di ottenere un’autorizzazione del genere sarebbe votata all’insuccesso.
20. Tale giudice dubita che le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi derivanti dalla menzionata situazione possano essere giustificate invocando obiettivi di interesse generale, quali la prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco o la lotta alla dipendenza dal gioco, atteso che il monopolio di cui alle cause principali non soddisfa le esigenze del principio di proporzionalità. Orbene, in mancanza di una giustificazione del genere, gli artt. 43 CE e 49 CE osterebbero, come emerge in particolare dalle sentenze 6 novembre 2003, causa C‑243/01, Gambelli e a. (Racc. pag. I‑13031), nonché 6 marzo 2007, cause riunite C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Placanica e a. (Racc. pag. I‑1891), sia all’applicazione delle sanzioni previste dagli artt. 284 dello StGB e 5, n. 1, del GSZZ H, sia alle misure di polizia contestate.
21. I dubbi sollevati da tale giudice relativamente alla mancanza di conformità del monopolio di cui alle cause principali con il diritto dell’Unione sono di tre tipi.
22. Con riferimento alla sentenza 13 novembre 2003, causa C‑42/02, Lindman (Racc. pag. I‑13519), il Verwaltungsgericht Gießen si domanda, in primo luogo, se uno Stato membro possa richiamarsi all’obiettivo dichiarato di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e della lotta alla dipendenza da quest’ultimo al fine di giustificare una misura restrittiva, allorché detto Stato membro non è in grado di dimostrare l’esistenza di uno studio effettuato anteriormente all’adozione di tale misura e concernente la proporzionalità della stessa. Uno studio del genere, che implicherebbe un esame del mercato dei giochi, dei loro pericoli e delle possibilità di prevenirli, nonché degli effetti delle restrizioni progettate, nella fattispecie, non sarebbe stato eseguito prima della conclusione del LottStV e dell’adozione del GSZZ H.
23. In secondo luogo, appare dubbio che la normativa in discussione nelle cause principali si limiti allo stretto necessario, dal momento che l’obiettivo perseguito in tal modo potrebbe essere raggiunto anche istituendo un controllo diretto all’accertamento del rispetto, da parte degli organizzatori di scommesse privati, delle norme relative ai tipi ed ai metodi di offerte autorizzati ed alla pubblicità, incidendo così in misura minore sulle libertà sancite dal Trattato CE.
24. In terzo luogo, al fine di garantire che la politica delle autorità diretta a prevenire l’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e alla lotta alla dipendenza da quest’ultimo sia condotta in modo coerente e sistematico, come impone la giurisprudenza della Corte, e segnatamente la citata sentenza Gambelli e a., potrebbe essere necessario considerare, in toto, le condizioni in cui vengono autorizzate tutte le forme di giochi, senza limitare l’esame unicamente al settore di gioco oggetto del monopolio di cui alle cause principali.
25. Orbene, nel Land Hessen non vi sarebbe una politica coerente e sistematica di restrizione dei giochi d’azzardo, segnatamente dato che il titolare del monopolio pubblico relativo alle scommesse sulle competizioni sportive incoraggia a partecipare ad altri giochi d’azzardo, che, relativamente ai giochi da casinò, detto Land apre nuove possibilità di giochi, in particolare su Internet, e che la legislazione federale autorizza la gestione di altri giochi d’azzardo da parte di operatori privati.
26. Peraltro, tenuto conto della circostanza che la Happybet Austria e la Happy Bet UK dispongono di una concessione che consente loro di proporre scommesse sulle competizioni sportive attraverso mezzi tecnici moderni e che sono verosimilmente soggette, nello Stato membro di stabilimento, ad un regime di controlli e sanzioni, il giudice del rinvio si domanda se dagli artt. 43 CE e 49 CE non derivi la conseguenza che le autorità tedesche devono riconoscere dette concessioni.
27. È in tale contesto che il Verwaltungsgericht Gießen ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte, nell’ambito di ognuna delle tre cause di cui è investito, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad un monopolio statale relativo a determinati giochi d’azzardo, quali ad esempio le scommesse sportive, qualora nello Stato membro di cui trattasi manchi una politica coerente e sistematica di limitazione del gioco d’azzardo, in particolare in quanto gli organizzatori titolari di concessioni nazionali sollecitano la partecipazione ad altri giochi d’azzardo – quali lotterie statali e giochi da casinò – e inoltre in quanto altri giochi potenzialmente idonei a creare dipendenza in misura uguale o maggiore – come le scommesse su determinati eventi sportivi (ad esempio le corse di cavalli) e i giochi con apparecchi automatici – possono essere offerti da prestatori di servizi privati.
2) Se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che le autorizzazioni rilasciate dai competenti organi degli Stati membri per l’organizzazione di scommesse sportive il cui svolgimento non sia limitato al territorio dello Stato membro di cui trattasi, consentono al titolare dell’autorizzazione, nonché ai terzi da quest’ultimo incaricati, di offrire e dare esecuzione alle relative proposte contrattuali anche nel territorio degli altri Stati membri senza necessità di ulteriori autorizzazioni nazionali».
Cause da C‑358/07 a C‑360/07
28. La SOBO, il sig. Kunert e la Allegro GmbH (in prosieguo: la «Allegro») dispongono ciascuno di un locale commerciale sito in Stoccarda (Germania). Il locale gestito dalla Allegro le è stato affittato dalla Kulpa.
29. La SOBO, il sig. Kunert e la Allegro svolgono un’attività che include l’intermediazione di scommesse sulle competizioni sportive (accettazione delle scommesse e trasmissione elettronica delle stesse all’organizzatore). La prima impresa è attiva per conto della Web.coin GmbH (in prosieguo: la «Web.coin»), società con sede in Vienna (Austria), il secondo per conto della Tipico Co. Ltd (in prosieguo: la «Tipico»), società stabilita a Malta, e la terza impresa per conto della Digibet Ltd (in prosieguo: la «Digibet»), società stabilita a Gibilterra.
30. La Digibet, la Tipico e la Web.coin sono titolari ognuna di una licenza, rilasciata dalle rispettive autorità competenti in base al luogo di stabilimento, che le autorizza ad organizzare scommesse sulle competizioni sportive.
31. Con provvedimenti, rispettivamente, del 24 agosto 2006, 23 novembre 2006 e 11 maggio 2007, il Regierungspräsidium (ufficio del governo del Land) di Karlsruhe ha vietato alla SOBO, alla Kulpa e al sig. Kunert di organizzare, stipulare e promuovere scommesse sulle competizioni sportive o di sostenere siffatte attività nel Land Baden‑Württemberg. Ai sensi dei menzionati provvedimenti, le attività così vietate avrebbero dovuto cessare entro due settimane, a pena di una sanzione pecuniaria pari ad EUR 10 000.
32. La SOBO, la Kulpa e il sig. Kunert hanno adito il Verwaltungsgericht Stuttgart con ricorsi avverso i provvedimenti citati, in quanto il monopolio relativo alle scommesse sulle competizioni sportive, sul quale sono fondati, sarebbe contrario agli artt. 43 CE e 49 CE. Ad avviso di tali ricorrenti le autorizzazioni della Digibet, della Web.coin e della Tipico dovrebbero inoltre essere riconosciute dalle autorità tedesche.
33. Pur considerando che, secondo la giurisprudenza della Corte, assoggettare a monopolio l’attività di scommesse potrebbe, eventualmente, essere compatibile con gli artt. 43 CE e 49 CE, e che in proposito gli Stati membri godono di un certo margine discrezionale, il Verwaltungsgericht Stuttgart dubita che ciò avvenga nel caso del monopolio in vigore in materia di scommesse sulle competizioni sportive nel Land Baden‑Württemberg, quale risultante dagli artt. 5, n. 2, del LottStV e 2, n. 1, punto 2, del StLG BW.
34. Le perplessità del giudice in parola corrispondono in gran parte a quelle espresse dal Verwaltungsgericht Gießen.
35. In primo luogo, né la conclusione del LottStV né l’adozione del StLG BW sarebbero state precedute da uno studio dedicato ai pericoli della dipendenza dal gioco e alle varie possibilità di prevenzione disponibili.
36. In secondo luogo, le restrizioni così imposte alle attività di scommesse sulle competizioni sportive non soddisferebbero l’esigenza di coerenza e sistematicità della lotta al gioco che derivano dalla giurisprudenza della Corte. Non si sarebbero, infatti, presi in considerazione, in un’ottica complessiva, tutti i settori dei giochi d’azzardo né sarebbe stata effettuata una valutazione comparativa del potenziale di rischio e di dipendenza collegato a ciascuno di essi.
37. Sebbene i casinò siano oggetto di dettagliati regimi di concessione e le macchine automatiche per il gioco d’azzardo autorizzate negli esercizi di ristorazione siano soggette a norme di tutela in base al codice relativo all’esercizio delle professioni artigiane, commerciali e industriali, resterebbe comunque il fatto che l’attività di offerta di tali giochi d’azzardo può essere svolta da operatori privati, e ciò benché le macchine automatiche per il gioco d’azzardo presentino un potenziale di rischio di dipendenza maggiore rispetto alle scommesse sulle competizioni sportive.
38. Inoltre, il regolamento sulle macchine da gioco e su altri giochi con possibilità di vincite in denaro sarebbe stato recentemente modificato, al fine di aumentare il numero delle macchine autorizzate in un ristorante o in una sala giochi, di ridurre la durata minima di ogni gioco e di aumentare il limite delle perdite ammesse.
39. La mancanza di una politica di limitazione coerente e sistematica apparirebbe altresì manifesta considerando l’aggressiva attività promozionale svolta dal titolare del monopolio pubblico. Le massicce campagne pubblicitarie condotte per i vari tipi di lotterie, segnatamente tramite Internet e affissione di manifesti, con la finalità d’incoraggiare la partecipazione al gioco metterebbero inoltre in evidenza la devoluzione dei proventi ad attività sociali, culturali e sportive così come le esigenze di finanziamento di tali attività. La massimizzazione dei profitti, destinati, fino al raggiungimento di un tetto fissato dalla pubblica autorità, a siffatte attività e, per quanto restante, al bilancio pubblico, diverrebbe quindi una componente essenziale della politica seguita in materia di giochi, e non un beneficio puramente complementare della stessa.
40. Il Verwaltungsgericht Stuttgart si chiede, in terzo luogo, se, quanto alla valutazione dell’adeguatezza del monopolio di cui alle cause principali rispetto al raggiungimento degli obiettivi fatti valere, non sarebbe d’uopo tenere conto della circostanza che gli organizzatori di scommesse stabiliti in altri Stati membri hanno, in linea generale, una presenza su Internet grazie alla quale scommettitori residenti in Germania possono concludere direttamente transazioni elettroniche e che, di fronte ad un tale problema transfrontaliero, le autorità nazionali avrebbero pochi mezzi a disposizione e le misure strettamente nazionali sarebbero scarsamente efficaci.
41. Peraltro si porrebbe la questione se le concessioni rilasciate, nello Stato membro ove sono stabilite, alla Digibet, alla Web.coin e alla Tipico al fin di poter offrire scommesse sulle competizioni sportive via Internet non dovrebbero godere di un mutuo riconoscimento fra gli Stati membri, dispensando quindi il loro titolare dall’onere di ottenere un’autorizzazione in Germania.
42. È in tale contesto che il Verwaltungsgericht Stuttgart ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte, nell’ambito di ognuna delle tre cause di cui è investito, le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini alquanto simili a quelli utilizzati dal Verwaltungsgericht Gießen:
«1) Se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad un monopolio all’interno di uno Stato e relativo a determinati giochi d’azzardo, quali ad esempio le scommesse sportive e lotterie, qualora nello Stato membro di cui trattasi manchi, nel complesso, una politica coerente e sistematica di limitazione del gioco d’azzardo, in quanto gli organizzatori titolari di concessione statale sollecitano e pubblicizzano la partecipazione ad altri giochi d’azzardo – quali scommesse sportive e lotterie statali – e inoltre in quanto è consentito che altri giochi potenzialmente idonei a creare dipendenza in misura uguale o maggiore – quali le scommesse su determinati eventi sportivi (corse ippiche), i giochi con apparecchi automatici e i giochi da casinò – possono essere gestiti da prestatori di servizi privati.
2) Se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che le autorizzazioni rilasciate dai competenti organi statali degli Stati membri per l’organizzazione di scommesse sportive il cui svolgimento non sia limitato al territorio dello Stato membro di cui trattasi consentono al titolare dell’autorizzazione, nonché al terzo da quest’ultimo incaricato, di offrire e dare esecuzione alle relative proposte contrattuali anche nel territorio degli altri Stati membri senza necessità di ulteriori autorizzazioni nazionali».
43. Con ordinanza del presidente della Corte 15 ottobre 2007 le cause C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07 sono state riunite ai fini delle fasi orale e scritta del procedimento nonché della sentenza.
Sulla domanda di riapertura della fase orale
44. Con lettera del 21 giugno 2010 i sigg. Stoß, Happel e Kunert e la Avalon hanno chiesto la riapertura della fase orale, facendo valere, in sostanza, che la stampa tedesca aveva recentemente reso noto che uno studio del 2009, effettuato su incarico dei Länder tedeschi e concernente i rischi di dipendenza collegati alle scommesse sportive e le misure idonee a combattere detti rischi, sarebbe stato oggetto di manipolazioni. Secondo i ricorrenti in parola, che, a tale riguardo, hanno fatto riferimento ai dubbi espressi dai giudici del rinvio quanto alle possibili conseguenze della citata sentenza Lindman, detti Länder, in siffatte condizioni, non potrebbero basarsi sullo studio summenzionato per suffragare la proporzionalità delle misure restrittive di cui alle cause principali.
45. A tal proposito va ricordato che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale ovvero su domanda delle parti, riaprire la fase orale del procedimento, ai sensi dell’art. 61 del proprio reg olamento di procedura, qualora ritenga di non essere sufficientemente informata ovvero che la causa debba essere decisa sulla base di un argomento che non sia stato oggetto di discussione tra le parti (v., in particolare, sentenza 8 settembre 2009, causa C‑42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, Racc. pag. I‑7633, punto 31 nonché giurisprudenza ivi citata).
46. Peraltro, nell’ambito del procedimento ex art. 234 CE, basato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, ogni valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale. In particolare, la Corte può pronunciarsi unicamente sull’interpretazione o sulla validità di un testo comunitario in base ai fatti indicati dal giudice nazionale. È a quest’ultimo che, in siffatto contesto, spetta accertare i fatti che hanno dato origine alla causa e trarne le conseguenze ai fini della sua decisione (v., in particolare, sentenza 8 maggio 2008, causa C‑491/06, Danske Svineproducenter, Racc. pag. I‑3339, punto 23 e giurisprudenza ivi citata).
47. Nella fattispecie basti osservare che lo studio cui fanno riferimento i sigg. Stoß, Happel e Kunert e la Avalon nella loro domanda non è stato citato dai giudici del rinvio e che, del resto, ciò non avrebbe potuto verificarsi, dato che lo studio in parola è del 2009, e, quindi, ampiamente successivo al momento in cui detti giudici hanno adito la Corte.
48. Alla luce di quanto precede la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene di disporre di tutti gli elementi necessari per statuire sulle domande di pronuncia pregiudiziale ad essa sottoposte e che queste non debbano essere esaminate alla luce di un argomento che non sia stato dibattuto dinanzi ad essa.
49. Di conseguenza, la domanda diretta alla riapertura della fase orale va respinta.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità
50. Il governo italiano sostiene che la prima questione pregiudiziale posta in ciascuna delle cause principali dovrebbe essere dichiarata irricevibile. I giudici del rinvio sarebbero gli unici competenti ad accertare se i monopoli di cui alle cause principali soddisfino il requisito della coerenza nella lotta alla dipendenza dal gioco, e le decisioni di rinvio non conterrebbero gli elementi minimi di fatto e di diritto tali da consentire di comprendere il motivo per cui i giudici in parola manifestano dubbi circa la compatibilità delle discipline nazionali in discussione con il diritto dell’Unione.
51. A tal riguardo occorre ricordare che, come risulta da una giurisprudenza costante, nell’ambito del procedimento istituito dall’art. 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate vertono sull’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi (v., in particolare, sentenze 13 marzo 2001, causa C‑379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I‑2099, punto 38, e 10 marzo 2009, causa C‑169/07, Hartlauer, Racc. pag. I‑1721, punto 24).
52. La Corte può rifiutare di pronunciarsi su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale solo qualora risulti manifestamente che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della causa principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, oppure nel caso in cui la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (v. citate sentenze PreussenElektra, punto 39, e Hartlauer, punto 25).
53. Orbene, ciò non si verifica nel caso dei presenti procedimenti. Gli elementi di fatto e di diritto esposti nelle decisioni di rinvio e i dubbi espressi a tale riguardo dai giudici del rinvio quanto all’interpretazione del diritto dell’Unione nell’ottica della soluzione delle controversie principali presentano, in effetti, una relazione manifesta con l’oggetto delle cause in discussione e consentono alla Corte di esercitare la propria competenza.
54. In tale contesto le domande di pronuncia pregiudiziale devono essere considerate ricevibili.
Sull’individuazione delle disposizioni del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione
55. Il governo olandese e la Commissione hanno sollevato dubbi sulla pertinenza del riferimento all’art. 43 CE contenuto nelle questioni pregiudiziali, sostenendo che unicamente l’art. 49 CE sarebbe da applicare a situazioni come quelle in discussione nelle controversie principali.
56. Si deve ricordare, in proposito, che, per giurisprudenza costante, le attività che consistono nel permettere agli utilizzatori di partecipare, dietro corrispettivo, a un gioco d’azzardo costituiscono attività di servizi ai sensi dell’art. 49 CE (v., in particolare, sentenze 24 marzo 1994, causa C‑275/92, Schindler, Racc. pag. I‑1039, punto 25, e 21 ottobre 1999, causa C‑67/98, Zenatti, Racc. pag. I‑7289, punto 24). Lo stesso vale per l’attività consistente nel pubblicizzare e collocare giochi d’azzardo, atteso che tale attività costituisce solo una modalità concreta di organizzazione e di funzionamento dei giochi ai quali si riferisce (v., in particolare, sentenza Schindler, cit., punti 22 e 23).
57. Prestazioni come quelle di cui trattasi nelle cause principali possono pertanto rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 49 CE qualora, come nel caso di specie, almeno uno dei prestatori sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui viene offerto il servizio (v., in particolare, sentenza Zenatti, cit., punto 24), salvo che si applichi l’art. 43 CE.
58. Quanto all’art 43 CE, si deve ricordare che tale disposizione vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro, ivi comprese le restrizioni all’apertura di agenzie, di succursali o di filiali (v. sentenza Gambelli e a., cit., punto 45).
59. Dalla giurisprudenza risulta, in proposito, che la nozione di stabilimento va intesa, in senso estremamente ampio, come implicante la possibilità per un cittadino comunitario di partecipare in maniera stabile e continuativa alla vita economica di uno Stato membro diverso dal suo Stato di origine e di trarne vantaggio, favorendo così l’interpenetrazione economica e sociale nell’ambito della Comunità europea nel settore delle attività di lavoro autonomo (v., in particolare, sentenza 30 novembre 1995, causa C‑55/94, Gebhard, Racc. pag. I‑4165, punto 25). Il mantenimento di una presenza permanente in uno Stato membro da parte di un’impresa stabilita in un altro Stato membro può quindi rientrare nell’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato sulla libertà di stabilimento anche se tale presenza non ha assunto la forma di una succursale o di un’agenzia, ma si manifesta tramite un semplice ufficio gestito, eventualmente, tramite una persona indipendente, ma incaricata di agire in permanenza per conto dell’impresa alla stessa stregua di un’agenzia (v. sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania, Racc. pag. 3755, punto 21).
60. Quanto al settore dei giochi e delle scommesse, la Corte ha dichiarato, nella citata sentenza Gambelli e a., che l’art. 43 CE trova applicazione ad una situazione in cui un’impresa stabilita in uno Stato membro disponga, in un altro Stato membro, di una presenza che si concretizzi in accordi commerciali conclusi con operatori ovvero intermediari, accordi relativi alla creazione di centri di trasmissione dati che mettono a disposizione degli utenti alcuni mezzi telematici, raccolgono e registrano le intenzioni degli scommettitori e le trasmettono all’impresa stessa. Laddove un’impresa effettui un’attività di raccolta di scommesse con l’intermediazione di una siffatta organizzazione di agenzie situate in un altro Stato membro, le restrizioni imposte alle attività di tali agenzie costituiscono ostacoli alla libertà di stabilimento (v. citate sentenze Gambelli e a., punti 14 e 46, nonché Placanica e a., punto 43).
61. Nelle controversie principali, le indicazioni contenute nelle decisioni di rinvio circa le relazioni esistenti fra gli organizzatori di scommesse sulle competizioni sportive stabiliti in altri Stati membri e gli operatori che sono parti di tali controversie, che commercializzano le scommesse in parola nei due Länder interessati, non consentono né di affermare né di escludere che questi ultimi debbano essere considerati come filiali, succursali o agenzie, create dai primi ai sensi dell’art. 43 CE.
62. Ciò premesso, si deve ricordare che, nell’ambito di un procedimento in forza dell’art. 267 TFUE, che è basato sulla netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, ogni valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale (v., in particolare, sentenza 25 febbraio 2003, causa C‑326/00, IKA, Racc. pag. I‑1703, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
63. Peraltro, come ricordato al punto 51 della presente sentenza, spetta unicamente al giudice nazionale valutare sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte a tale riguardo.
64. Spetterà pertanto al giudice a quo stabilire, alla luce delle particolari circostanze della fattispecie, se le situazioni su cui vertono le cause principali rientrino nell’ambito di applicazione dell’art. 43 CE oppure dell’art. 49 CE.
65. Alla luce delle suesposte considerazioni, le questioni pregiudiziali vanno esaminate sulla base, al contempo, dell’art. 43 CE e dell’art. 49 CE.
Sulla prima questione pregiudiziale in ognuna delle cause
66. Considerate le indicazioni contenute nelle decisioni di rinvio, quali riportate ai punti 14‑25 e 28‑40 della presente sentenza, si deve ritenere che, con la prima questione, i giudici del rinvio chiedano, in sostanza, se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che ostano a monopoli pubblici regionali in materia di scommesse sulle competizioni sportive, come quelli di cui alle cause principali, monopoli che si prefiggono un obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, tenuto conto del fatto che:
i) le autorità dello Stato membro interessato non sarebbero in grado di dimostrare l’esistenza di uno studio relativo alla proporzionalità dei suddetti monopoli, effettuato precedentemente all’istituzione di questi ultimi;
ii) un obiettivo del genere potrebbe essere ugualmente raggiunto attraverso un controllo diretto a garantire il rispetto, da parte degli operatori privati debitamente autorizzati, delle regole relative ai tipi di scommesse, ai metodi di commercializzazione e alla pubblicità, e ciò incidendo in misura minore sulle libertà sancite dal Trattato;
iii) i monopoli in parola potrebbero non essere idonei a raggiungere il citato obiettivo in quanto le autorità nazionali potrebbero incontrare difficoltà nell’imporre l’effettivo rispetto di tali monopoli nell’ambito transnazionale creato da Internet;
iv) nella fattispecie è incerto che l’obiettivo fatto valere sia perseguito in modo coerente e sistematico considerando:
– in primo luogo, la circostanza che la gestione di altri tipi di giochi d’azzardo, quali le scommesse sulle competizioni ippiche, i giochi con apparecchi automatici o i giochi da casinò, è autorizzata in capo ad operatori privati;
– in secondo luogo, il fatto che la partecipazione ad altri tipi di giochi d’azzardo soggetti ai medesimi monopoli pubblici, ossia le lotterie, è incoraggiata dai titolari dei suddetti monopoli attraverso intensive campagne pubblicitarie finalizzate a massimizzare i proventi dei giochi, e
– in terzo luogo, la circostanza che le offerte relative ad altri tipi di giochi d’azzardo, quali i giochi da casinò o i giochi con apparecchi automatici installati in sale giochi, bar, ristoranti e strutture alberghiere, sono al centro di una politica di espansione.
67. Tali diverse questioni saranno qui di seguito esaminate nell’ordine.
68. In via preliminare va ricordato che è pacifico che una normativa di uno Stato membro come quella oggetto delle cause principali costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE o, alternativamente, alla libertà di stabilimento garantita dall’art. 43 CE (v., in tal senso, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 52).
69. Nel caso di specie occorre nondimeno esaminare, tenuto conto dei dubbi espressi dai giudici del rinvio, se siffatta restrizione possa essere giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da esigenze imperative di interesse generale (v., in tal senso, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 55).
Sull’inesistenza di uno studio relativo alla proporzionalità dei monopoli pubblici, quali i monopoli di cui alle cause principali, che sia precedente all’istituzione dei medesimi
70. Sulla base della citata sentenza Lindman, i giudici del rinvio si chiedono se, al fine di poter giustificare misure restrittive quali i monopoli di cui alle cause principali con un obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, le autorità nazionali interessate debbano essere in grado di produrre uno studio che corrobori la proporzionalità delle suddette misure e che preceda l’adozione di queste ultime.
71. Come osservato dall’avvocato generale ai paragrafi 81 e 82 delle sue conclusioni, tale interrogativo prende le mosse da una lettura errata della citata sentenza. Infatti, come emerge dai punti 25 e 26 della stessa e dalla successiva giurisprudenza che ad essa fa riferimento (v., in particolare, sentenza 13 marzo 2008, causa C‑227/06, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑46, punti 62 e 63 e giurisprudenza ivi citata), la Corte ha sottolineato che, se uno Stato membro intende far valere un obiettivo idoneo a legittimare l’ostacolo alla libertà di prestazione dei servizi risultante da una misura nazionale restrittiva, è tenuto a fornire al giudice chiamato a pronunciarsi su tale questione tutti gli elementi atti a consentirgli di accertare che detta misura soddisfi effettivamente le condizioni derivanti dal principio di proporzionalità.
72. Per contro, dalla menzionata giurisprudenza non si può dedurre che uno Stato membro sarebbe privato della possibilità di dimostrare che una misura restrittiva interna soddisfa tali condizioni solamente perché detto Stato membro non è in grado di fornire studi che siano serviti quale base per l’adozione della normativa in discussione.
Sull’eventuale carenza di proporzionalità dei monopoli pubblici, come quelli di cui alle cause principali, in quanto un regime che prevede il rilascio di autorizzazioni ad operatori privati potrebbe costituire una misura meno restrittiva delle libertà comunitarie
73. Come risulta dal punto 23 della presente sentenza, il Verwaltungsgericht Gießen si chiede se un monopolio pubblico, come quello in discussione nelle cause di cui è investito, sia idoneo a soddisfare il requisito della proporzionalità, atteso che l’obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso potrebbe essere perseguito anche tramite controlli diretti all’accertamento del rispetto, da parte degli operatori privati debitamente autorizzati, delle norme relative ai tipi di scommesse, ai metodi di commercializzazione ed alla pubblicità, incidendo così in misura minore sulle libertà sancite dal Trattato.
74. In proposito va preliminarmente ricordato che, quanto alle giustificazioni ammissibili in presenza di misure interne restrittive della libera prestazione dei servizi o della libertà di stabilimento, la Corte ha osservato che gli obiettivi perseguiti dalle normative nazionali adottate nell’ambito dei giochi e delle scommesse, considerati complessivamente, si ricollegano, di regola, alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e, più in generale, dei consumatori nonché alla tutela dell’ordine sociale. Essa ha altresì sottolineato che siffatti obiettivi rientrano nel novero delle esigenze imperative connesse all’interesse generale che possono giustificare limitazioni alla libera prestazione dei servizi (v., in particolare, sentenze Schindler, cit., punto 58; 21 settembre 1999, causa C‑124/97, Läärä e a., Racc. pag. I‑6067, punto 33; Zenatti, cit., punto 31; 11 settembre 2003, causa C‑6/01, Anomar e a., Racc. pag. I‑8621, punto 73, nonché Placanica e a., cit., punto 46).
75. In tal senso la Corte ha riconosciuto in particolare che, nell’ambito dei giochi e delle scommesse, in cui gli eccessi hanno conseguenze sociali nocive, normative nazionali dirette ad evitare di sollecitare la domanda limitando, al contrario, la speculazione sulla passione degli esseri umani per il gioco potevano essere giustificate (citate sentenze Schindler, punti 57 e 58; Läärä e a., punti 32 e 33, nonché Zenatti, punti 30 e 31).
76. In tale contesto la Corte ha ripetutamente posto in evidenza che le considerazioni di ordine morale, religioso o culturale, nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate ai giochi d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente per determinare, secondo la loro propria scala di valori, quali siano le esigenze da soddisfare in materia di tutela del consumatore e dell’ordine sociale (v., in particolare, citate sentenze Placanica e a., punto 47 e giurisprudenza ivi citata, nonché Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, punto 57).
77. Sebbene, dunque, gli Stati membri siano liberi di fissare gli obiettivi della loro politica in materia di giochi d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di tutela perseguito, le restrizioni che essi impongono devono tuttavia soddisfare le condizioni che risultano dalla giurisprudenza della Corte per quanto riguarda la loro proporzionalità (v. sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
78. Incombe quindi ai giudici nazionali verificare se una restrizione decisa da uno Stato membro sia idonea a garantire il conseguimento di uno o più obiettivi perseguiti dallo Stato membro interessato, al livello di tutela da esso ricercato, e se essa non vada oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (v., in tal senso, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 60).
79. Per quanto concerne, più specificamente, l’instaurazione di monopoli pubblici, la Corte ha già riconosciuto che un sistema nazionale che preveda un’autorizzazione limitata dei giochi d’azzardo nell’ambito di diritti speciali o esclusivi riconosciuti o concessi a determinati enti, che presenta segnatamente il vantaggio di incanalare il desiderio di giocare e la gestione dei giochi in un circuito controllato, ben poteva inserirsi nel perseguimento dei summenzionati obiettivi di interesse generale di tutela del consumatore e dell’ordine sociale (v., in particolare, citate sentenze Zenatti, punto 35, nonché Anomar e a., punto 74). Essa ha altresì precisato che la questione se, per raggiungere detti obiettivi, sia preferibile, anziché concedere un tale diritto esclusivo di esercizio a un organismo pubblico autorizzato, adottare una normativa che imponga agli operatori interessati le prescrizioni necessarie, rientra nel potere discrezionale degli Stati membri, purché tuttavia la scelta fatta non appaia sproporzionata rispetto allo scopo perseguito (sentenza Läärä e a., cit., punto 39).
80. A quest’ultimo riguardo occorre tuttavia mettere in risalto che, tenuto conto del potere discrezionale di cui godono gli Stati membri nel decidere in merito al livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che intendono garantire nel settore dei giochi d’azzardo, non è indispensabile, sotto il profilo del criterio di proporzionalità, che la misura restrittiva adottata dalle autorità di uno Stato membro corrisponda a una concezione condivisa da tutti gli Stati membri per quanto riguarda le modalità di tutela del legittimo interesse di cui trattasi (v., per analogia, sentenza 28 aprile 2009, causa C‑518/06, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑3491, punti 83 e 84).
81. Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve riconoscere che le autorità pubbliche di uno Stato membro possono legittimamente ritenere, nell’ambito del margine di discrezionalità loro spettante in materia, che la concessione di diritti esclusivi ad un organismo pubblico la cui gestione sia soggetta alla vigilanza diretta dello Stato oppure a un operatore privato sulle cui attività i pubblici poteri sono in grado di esercitare uno stretto controllo sia tale da consentire loro di padroneggiare i rischi connessi al settore dei giochi d’azzardo e di perseguire l’obiettivo legittimo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dal gioco più efficacemente di quanto avverrebbe in presenza di un regime che permette ad operatori autorizzati ad esercitare la loro attività nell’ambito di una normativa a carattere non esclusivo (v., in tal senso, sentenze Läärä e a., cit., punti 40‑42; Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punti 66 e 67, nonché sentenza 3 giugno 2010, causa C‑203/08, Sporting Exchange, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 59).
82. Le autorità di cui trattasi possono, infatti, ritenere che la circostanza che, nella loro qualità di controllore dell’organismo cui è affidato il monopolio, avranno a disposizione mezzi aggiuntivi che consentiranno loro d’influire sul comportamento di tale organismo al di fuori dei meccanismi legali di regolamentazione e di vigilanza è tale da garantire loro un migliore controllo sull’offerta di giochi d’azzardo e migliori garanzie d’efficacia nell’attuazione della loro politica rispetto all’esercizio delle menzionate attività da parte di operatori privati in situazione di concorrenza, anche qualora questi ultimi fossero soggetti ad un sistema di autorizzazione e ad un regime di controllo e di sanzioni.
83. Ciò nondimeno resta il fatto che l’instaurazione di una misura tanto restrittiva come un monopolio, giustificabile solamente al fine di garantire un livello di tutela dei consumatori particolarmente elevato, deve essere affiancata dalla predisposizione di un contesto normativo idoneo ad assicurare che il titolare di detto monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire, in modo coerente e sistematico, l’obiettivo prefissato attraverso un’offerta quantitativamente circoscritta e qualitativamente modulata in funzione del citato obiettivo e soggetta ad uno stretto controllo ad opera delle autorità pubbliche.
Sull’asserita inefficacia dei monopoli come quelli di cui alle cause principali alla luce del contesto transnazionale creato da Internet
84. Come risulta dal punto 40 della presente sentenza, i dubbi espressi a questo riguardo dal Verwaltungsgericht Stuttgart traggono origine dalla circostanza che, in un contesto transnazionale come quello creato da Internet, le autorità di uno Stato membro che abbiano instaurato monopoli pubblici analoghi a quelli in esame potrebbero incontrare difficoltà nel garantire il rispetto dei suddetti monopoli da parte degli organizzatori di giochi e di scommesse stabiliti al di fuori di tale Stato membro, i quali, via Internet, dovessero concludere, in violazione di tali monopoli, scommesse con persone che si trovano nell’ambito di competenza territoriale delle autorità in parola.
85. Ciononostante, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 79 delle sue conclusioni, siffatta circostanza non è sufficiente per rimettere in discussione la conformità di tali monopoli con il diritto dell’Unione.
86. Da un lato, benché sia esatto che le transazioni illecite effettuate via Internet possono, tipicamente quando hanno carattere transnazionale, rivelarsi più difficili da controllare e sanzionare rispetto ad altri generi di comportamenti illeciti, una situazione del genere non è specifica unicamente dell’ambito dei giochi e delle scommesse. Orbene, non si può negare ad uno Stato membro il diritto di estendere a Internet l’applicazione delle norme restrittive unilaterali che esso adotta a legittimi fini di interesse generale, per il solo motivo che detto vettore tecnologico ha natura per definizione transnazionale.
87. D’altro canto, è pacifico che gli Stati non sono affatto sprovvisti di mezzi giuridici tali da consentire loro di garantire, il più efficacemente possibile, l’osservanza delle norme che essi emanano nei confronti degli attori operanti su Internet e che, ad un titolo o ad un altro, rientrano nella loro giurisdizione.
Sul requisito di una limitazione sistematica e coerente dei giochi d’azzardo
88. In via preliminare occorre ricordare che, al punto 67 della citata sentenza Gambelli e a., la Corte, dopo aver sottolineato che talune restrizioni alle attività di gioco possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela del consumatore e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco, ha dichiarato che ciò vale esclusivamente a condizione che le suddette restrizioni, fondate su tali ragioni e sulla necessità di prevenire turbative all’ordine sociale, siano idonee a garantire la realizzazione dei detti obiettivi, nel senso che tali restrizioni devono contribuire a limitare le attività di scommessa in modo coerente e sistematico.
89. Come emerge in particolare dal punto 66 della presente sentenza, i giudici del rinvio s’interrogano sulla portata di quest’ultimo requisito.
90. Secondo detti giudici sarebbe infatti dubbio che monopoli pubblici come quelli di cui alle cause principali, relativi alle scommesse sulle competizioni sportive e instaurati a fini di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, siano tali da contribuire a limitare le attività di scommesse in modo coerente e sistematico, tenuto conto delle modalità attraverso cui sono commercializzati altri giochi d’azzardo.
91. In proposito va rammentato che, come la Corte ha già dichiarato, spetta ad ogni Stato membro valutare se, nell’ambito degli scopi legittimi che si è prefissato, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività di questa natura o soltanto limitarle e prevedere, a tal fine, modalità di controllo più o meno rigorose, dovendosi valutare la necessità e la proporzionalità delle misure così adottate soltanto alla stregua degli obiettivi perseguiti e del livello di tutela che le autorità nazionali interessate intendono assicurare (v., in particolare, citate sentenze Läärä e a., punti 35 e 36; Zenatti, punti 33 e 34, nonché Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, punto 58).
92. La Corte ha altresì giudicato che, nell’ambito di una normativa compatibile con il Trattato, la scelta delle modalità di organizzazione e di controllo delle attività di esercizio commerciale e pratica dei giochi di sorte o d’azzardo, quali la conclusione con lo Stato di un contratto amministrativo di concessione o la limitazione dell’esercizio commerciale e della pratica di determinati giochi ai luoghi all’uopo debitamente autorizzati, rientra nel potere discrezionale spettante alle autorità nazionali (sentenza Anomar e a., cit., punto 88).
93. Peraltro, la Corte ha precisato che, in materia di giochi d’azzardo, in via di principio occorre esaminare separatamente per ciascuna delle restrizioni imposte dalla normativa nazionale in particolare se essa sia idonea a garantire il conseguimento dello scopo o degli scopi perseguiti dallo Stato membro interessato e non vada oltre quanto necessario per il raggiungimento degli stessi (sentenza Placanica e a., cit., punto 49).
94. Ai punti 50‑52 della citata sentenza Schindler, pronunciata relativamente ad una normativa di uno Stato membro che vietava le lotterie, la Corte ha in particolare osservato che, sebbene potessero implicare poste analoghe a quelle delle lotterie e comportassero una notevole alea, altri giochi d’azzardo, come i concorsi pronostici sulle partite di calcio o il gioco denominato «bingo», pur sempre autorizzati in detto Stato membro, si differenziavano, per quel che riguarda il loro oggetto, le regole nonché le modalità di organizzazione, dalle lotterie di grandi dimensioni stabilite in altri Stati membri. Essa ne ha dedotto che la situazione di tali giochi non era pertanto paragonabile a quella delle lotterie vietate dalla normativa dello Stato membro di cui trattasi e che tali giochi non potevano essere a queste equiparati.
95. Come posto in rilievo da tutti i governi che hanno presentato osservazioni alla Corte, è difatti pacifico che i vari tipi di giochi d’azzardo possono presentare differenze significative, segnatamente quanto alle rispettive modalità concrete di organizzazione, al volume delle puntate e delle vincite che li caratterizzano, al numero di potenziali giocatori, alla presentazione, alla frequenza, alla breve durata o al carattere ripetitivo e alle reazioni che suscitano nei giocatori o, ancora, come sottolineato in particolare dall’avvocato generale al paragrafo 75 delle sue conclusioni, a seconda che, come nel caso dei giochi proposti nei casinò e delle macchine automatiche per il gioco d’azzardo collocate negli stessi o in altri locali, i giochi in parola richiedano o meno la presenza fisica del giocatore.
96. In siffatte condizioni, la circostanza che tipi diversi di giochi d’azzardo siano soggetti, gli uni ad un monopolio pubblico, gli altri ad un regime d’autorizzazioni rilasciate ad operatori privati non può, di per sé, condurre a privare della loro giustificazione, alla luce dei legittimi obiettivi da esse perseguiti, le misure che, come il monopolio pubblico, risultino prima facie le più restrittive e le più efficaci. Infatti, una divergenza di regimi giuridici del genere non è, di per sé, tale da pregiudicare l’idoneità di un siffatto monopolio pubblico a raggiungere l’obiettivo di prevenzione dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza da quest’ultimo, per il quale il suddetto monopolio è stato istituito.
97. Tuttavia, come ricordato al punto 88 della presente sentenza, dalla giurisprudenza della Corte emerge parimenti che l’imposizione, da parte di uno Stato membro, di una restrizione alla libera prestazione dei servizi e alla libertà di stabilimento motivata con siffatto obiettivo può essere giustificata solamente quando la misura restrittiva in parola sia idonea a garantire la realizzazione di detto obiettivo contribuendo a limitare le attività di scommessa in modo coerente e sistematico.
98. La Corte ha altresì precisato che spetta ai giudici nazionali assicurarsi, in particolare considerate le modalità concrete di applicazione della normativa restrittiva di cui trattasi, che quest’ultima risponda effettivamente all’intento di ridurre le occasioni di gioco e di limitare le attività in tale settore in modo coerente e sistematico (v. in tal senso, in particolare, citate sentenze Zenatti, punti 36 e 37, nonché Placanica e a., punti 52 e 53).
99. Come già dichiarato dalla Corte, relativamente a siffatti aspetti, nella citata sentenza Gambelli e a. (punti 7, 8 e 69), laddove le autorità di uno Stato membro incitino ed incoraggino i consumatori a partecipare alle lotterie, ai giochi d’azzardo o alle scommesse affinché il pubblico erario ne benefici sul piano finanziario, le autorità di tale Stato non possono invocare l’ordine pubblico sociale riguardo alla necessità di ridurre le occasioni di gioco per giustificare misure restrittive, anche nel caso in cui queste ultime riguardino esclusivamente, come si verificava nella situazione in parola, esclusivamente le attività di scommesse.
100. Nella fattispecie, dopo avere posto in evidenza che le scommesse sulle competizioni ippiche, i giochi con apparecchi automatici e i giochi da casinò possono essere gestiti da operatori privati titolari di un’autorizzazione, i giudici del rinvio hanno anche constatato, da un lato, che il titolare del monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive, con riferimento ai giochi di lotteria soggetti anch’essi al monopolio, attua campagne pubblicitarie intensive che pongono l’accento sull’esigenza di finanziare attività sociali, culturali o sportive cui sono destinati i futuri introiti, facendo in tal modo emergere che la massimizzazione dei profitti diretti a siffatte attività diviene un fine in sé delle misure restrittive di cui trattasi. Detti giudici hanno d’altro lato constatato che, per quanto concerne i giochi da casinò e i giochi con apparecchi automatici, i quali presenterebbero peraltro un potenziale di rischio di dipendenza più elevato rispetto alle scommesse sulle competizioni sportive, le autorità pubbliche competenti sviluppano o tollerano politiche di espansione dell’offerta. Difatti, l’offerta di nuove possibilità di giochi da casinò su Internet è tollerata dalle menzionate autorità, mentre le condizioni in cui giochi con apparecchi automatici possono essere gestiti in locali diversi dai casinò, come sale giochi, bar, ristoranti, strutture alberghiere, sono recentemente state oggetto di considerevoli allentamenti.
101. A tale riguardo è certo importante ricordare che, pronunciandosi riguardo all’obiettivo perseguito da un legislatore nazionale e consistente nel prevenire lo sfruttamento delle attività di gioco d’azzardo a fini criminali o fraudolenti, la Corte ha dichiarato che una politica di espansione controllata di tali attività può essere coerente con l’obiettivo di canalizzarle in circuiti controllabili, attirando giocatori che esercitano attività di giochi e di scommesse clandestini vietate verso attività autorizzate e regolamentate. Effettivamente, al fine di raggiungere questo obiettivo, gli operatori autorizzati devono costituire un’alternativa affidabile, ma al tempo stesso attraente, ad un’attività vietata, il che può di per sé comportare l’offerta di una vasta gamma di giochi, una pubblicità di una certa portata e il ricorso a nuove tecniche di distribuzione (v. sentenza Placanica e a., cit., punto 55).
102. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 61 delle sue conclusioni, considerazioni siffatte possono, in via di principio, trovare applicazione anche quando le misure interne restrittive siano dirette ad un obiettivo di tutela dei consumatori, di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, segnatamente nel senso che una determinata pubblicità può, fatte salve le esigenze menzionate ai punti 97‑99 della presente sentenza, contribuire, eventualmente, ad indirizzare i consumatori verso l’offerta proveniente dal titolare del monopolio pubblico, offerta che si presume essere stata realizzata e concepita appunto per meglio perseguire detto obiettivo.
103. Ciò nondimeno, come parimenti notato dall’avvocato generale al paragrafo 61 delle sue conclusioni, occorre, a tal proposito, che la pubblicità eventualmente effettuata dal titolare di un monopolio pubblico resti contenuta e strettamente limitata a quanto necessario al fine di canalizzare i consumatori verso le reti di gioco autorizzate. Per contro, una pubblicità del genere non può segnatamente essere diretta ad incoraggiare la naturale propensione al gioco dei consumatori stimolando la loro partecipazione attiva al medesimo, in particolare banalizzando il gioco o proponendone un’immagine positiva connessa alla circostanza che i proventi saranno destinati ad attività di interesse generale, o, ancora, aumentando la forza di attrazione del gioco attraverso messaggi pubblicitari accattivanti che facciano balenare la prospettiva di vincite ragguardevoli.
104. Quanto al fatto che le campagne pubblicitarie condotte dal titolare del monopolio riguardo a prodotti di lotterie mettono così in rilievo la circostanza che i proventi derivanti dalla commercializzazione di questi ultimi sono destinati al finanziamento di attività senza fini di lucro o di interesse generale, occorre inoltre rammentare in primo luogo che, secondo costante giurisprudenza, sebbene non sia irrilevante la circostanza che i giochi d’azzardo possano essere un mezzo di finanziamento significativo per tali attività, un siffatto rilievo non può essere considerato di per sé una giustificazione oggettiva di restrizioni alla libera prestazione dei servizi. Le menzionate restrizioni sono infatti ammissibili unicamente qualora, segnatamente, il finanziamento delle attività sociali di cui trattasi costituisca solo una conseguenza benefica accessoria, e non la reale giustificazione, della politica restrittiva attuata, cosa che spetta al giudice nazionale accertare (v., in tal senso, sentenza Zenatti, cit., punti 36 e 37).
105. Poiché il Verwaltungsgericht Stuttgart ha peraltro sottolineato che, dopo aver operato il prelievo, previsto dalla normativa di cui alle cause principali a vantaggio delle attività senza fine di lucro che siano meritevoli di considerazione, il surplus dei proventi è versato all’erario, e siccome non può d’altronde escludersi che il sostegno economico fornito ad enti riconosciuti di interesse generale consenta a questi ultimi di sviluppare attività di interesse generale di cui lo Stato può di regola essere chiamato a farsi carico, comportando quindi una riduzione delle spese di quest’ultimo, occorre, in secondo luogo, altresì ricordare che la necessità di prevenire la contrazione del gettito fiscale a maggior ragione non rientra neanch’essa tra i motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare una restrizione ad una libertà sancita dal Trattato (v., in tal senso, sentenza 27 gennaio 2009, causa C‑318/07, Persche, Racc. pag. I‑359, punti 45 e 46 e giurisprudenza ivi citata).
106. Considerato tutto quanto precede, si deve ammettere che, sulla base di constatazioni come quelle effettuate dai giudici del rinvio e ricordate al punto 100 della presente sentenza, detti giudici possono legittimamente giungere a ritenere che la circostanza che, nel caso di giochi d’azzardo diversi da quelli soggetti al monopolio pubblico di cui alle cause principali, le autorità competenti attuino o tollerino quindi politiche dirette ad incoraggiare la partecipazione a tali altri giochi anziché a ridurre le occasioni di gioco e a limitare le attività in detto ambito in modo coerente e sistematico, abbia la conseguenza che l’obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, che era alla base dell’istituzione di siffatto monopolio, non può più essere efficacemente perseguito attraverso quest’ultimo, ragion per cui esso cessa di poter essere giustificato alla luce degli artt. 43 CE e 49 CE.
107. Occorre pertanto risolvere la prima questione posta in ognuna delle cause dichiarando che gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che:
i) al fine di poter giustificare un monopolio pubblico avente ad oggetto le scommesse sulle competizioni sportive e le lotterie, come quelli in discussione nelle cause principali, con un obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, le autorità nazionali interessate non devono necessariamente essere in grado di produrre uno studio a dimostrazione della proporzionalità della suddetta misura che sia precedente all’adozione di quest’ultima;
ii) la circostanza che uno Stato membro privilegi un monopolio del genere rispetto ad un regime che autorizzi l’attività di operatori privati ammessi ad esercitare la loro attività nell’ambito di una normativa a carattere non esclusivo è idonea a soddisfare l’esigenza di proporzionalità, purché, riguardo all’obiettivo relativo ad un elevato livello di tutela dei consumatori, l’istituzione di detto monopolio sia affiancata dalla predisposizione di un contesto normativo idoneo ad assicurare che il titolare del monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire siffatto obiettivo in modo coerente e sistematico, attraverso un’offerta quantitativamente contenuta e qualitativamente modulata in funzione del citato obiettivo e soggetta ad uno stretto controllo ad opera delle autorità pubbliche;
iii) la circostanza che le autorità competenti di uno Stato membro possano incontrare difficoltà nel garantire il rispetto di suddetto monopolio da parte degli organizzatori di giochi e scommesse stabiliti all’estero che concludano, via Internet e in violazione di tale monopolio, scommesse con persone che si trovano nell’ambito di competenza territoriale delle autorità in parola, non è di per sé tale da pregiudicare l’eventuale conformità di un monopolio del genere con le menzionate disposizioni del Trattato;
iv) in una situazione in cui un giudice nazionale constati, al contempo:
– che le iniziative pubblicitarie provenienti dal titolare di un siffatto monopolio e concernenti altri tipi di giochi d’azzardo anch’essi proposti da tale soggetto non si limitano a quanto necessario al fine di canalizzare i consumatori verso l’offerta proveniente da detto titolare distogliendoli da altri canali di gioco non autorizzati, ma sono dirette ad incoraggiare la propensione dei consumatori al gioco e a stimolare la loro partecipazione attiva allo stesso allo scopo di massimizzare i proventi di siffatte attività;
– che altri tipi di giochi d’azzardo possono essere gestiti da operatori privati titolari di un’autorizzazione, e
– che, nei confronti di altri tipi di giochi d’azzardo non soggetti al monopolio in parola e che presentano, inoltre, un potenziale di rischio di dipendenza superiore ai giochi soggetti a tale monopolio, le autorità competenti conducono o tollerano politiche di espansione dell’offerta idonee a sviluppare e a stimolare le attività di gioco, in particolare al fine di massimizzare i proventi di siffatte attività,
il giudice nazionale di cui trattasi può legittimamente giungere a ritenere che un monopolio del genere non sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso in vista del quale è stato instaurato, contribuendo a ridurre le occasioni di gioco e a limitare le attività in tale ambito in modo coerente e sistematico.
Sulla seconda questione pregiudiziale in ognuna delle cause
108. Con la seconda questione posta in ognuna delle cause i giudici del rinvio chiedono se gli artt. 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che, quando un operatore privato beneficia, nello Stato membro ove è stabilito, di un’autorizzazione a offrire giochi d’azzardo, tale autorizzazione consenta all’operatore in parola di proporre detti giochi in altri Stati membri in forza dell’obbligo, che graverebbe eventualmente su questi ultimi, di riconoscere la menzionata autorizzazione.
109. A questo riguardo occorre innanzitutto constatare, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 94 delle sue conclusioni, che, quando un monopolio pubblico è stato istituito in uno Stato membro in materia di giochi d’azzardo e tale misura risulta soddisfare le varie condizioni che consentono di giustificarla rispetto a legittimi obiettivi di interesse generale riconosciuti dalla giurisprudenza, qualsiasi obbligo di riconoscere le autorizzazioni rilasciate ad operatori privati stabiliti in altri Stati membri è, già per definizione, da escludersi, per il solo fatto che esiste un siffatto monopolio.
110. La questione relativa all’eventuale esistenza di siffatto obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate in altri Stati membri risulterebbe, quindi, pertinente ai fini della soluzione delle controversie in parola unicamente qualora i monopoli di cui alle cause principali fossero ritenuti incompatibili con gli artt. 43 CE o 49 CE.
111. In proposito è tuttavia necessario osservare che, tenuto conto del potere discrezionale, ricordato al punto 76 della presente sentenza, di cui godono gli Stati membri per fissare, secondo la propria scala di valori, il livello di tutela che intendono garantire e le esigenze che detta tutela comporta, la Corte ha regolarmente sottolineato che la valutazione della proporzionalità del sistema di tutela attuato da uno Stato membro non può, in particolare, essere influenzata dalla circostanza che un altro Stato membro abbia scelto un sistema di tutela diverso (v. in tal senso, in particolare, sentenza Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, cit., punto 58).
112. In considerazione di detto margine discrezionale e dell’assenza di qualsivoglia armonizzazione comunitaria in materia, non vi è, allo stato attuale del diritto dell’Unione, un obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri.
113. Ne discende in particolare che ogni Stato membro conserva il diritto di subordinare la possibilità per gli operatori che intendano proporre giochi d’azzardo a consumatori che si trovino sul suo territorio all’ottenimento di un’autorizzazione rilasciata dalle sue autorità competenti, senza che la circostanza che un operatore privato sia già titolare di un’autorizzazione rilasciata in un altro Stato membro possa esservi d’ostacolo.
114. È inoltre necessario che tale regime di autorizzazione, tenuto conto degli ostacoli che crea rispetto al diritto alla libera prestazione dei servizi o alla libertà di stabilimento, soddisfi, per poter essere giustificato alla luce degli artt. 43 CE e 49 CE, i requisiti che risultano dalla giurisprudenza, segnatamente quanto al carattere non discriminatorio e alla proporzionalità (v. sentenza Placanica e a., cit., punti 48 e 49).
115. Alla luce delle precisazioni fornite dal Verwaltungsgericht Gießen e riportate al punto 19 della presente sentenza, occorre altresì ricordare che, secondo giurisprudenza costante, uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa allorché l’adempimento di tale formalità viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione del diritto dell’Unione (sentenza Placanica e a., cit., punto 69).
116. Tenuto conto di tutto quanto precede, si deve risolvere la seconda questione dichiarando che gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro subordini, nel rispetto dei requisiti posti dal diritto dell’Unione, la possibilità per tale operatore di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle sue autorità.
Sulle spese
117. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) Gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che:
a) al fine di poter giustificare un monopolio pubblico avente ad oggetto le scommesse sulle competizioni sportive e le lotterie, come quelli in discussione nelle cause principali, con un obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso, le autorità nazionali interessate non devono necessariamente essere in grado di produrre uno studio a dimostrazione della proporzionalità della suddetta misura che sia precedente all’adozione di quest’ultima;
b) la circostanza che uno Stato membro privilegi un monopolio del genere rispetto ad un regime che autorizzi l’attività di operatori privati ammessi ad esercitare la loro attività nell’ambito di una normativa a carattere non esclusivo è idonea a soddisfare l’esigenza di proporzionalità purché, riguardo all’obiettivo relativo ad un elevato livello di tutela dei consumatori, l’istituzione di detto monopolio sia affiancata dalla predisposizione di un contesto normativo idoneo ad assicurare che il titolare del monopolio sarà effettivamente in grado di perseguire siffatto obiettivo in modo coerente e sistematico, attraverso un’offerta quantitativamente contenuta e qualitativamente modulata in funzione del citato obiettivo e soggetta ad uno stretto controllo ad opera delle autorità pubbliche;
c) la circostanza che le autorità competenti di uno Stato membro possano incontrare difficoltà nel garantire il rispetto di suddetto monopolio da parte degli organizzatori di giochi e scommesse stabiliti all’estero che concludano, via Internet e in violazione di tale monopolio, scommesse con persone che si trovano nell’ambito di competenza territoriale delle autorità in parola, non è di per sé tale da pregiudicare l’eventuale conformità di un monopolio del genere con le menzionate disposizioni del Trattato;
d) in una situazione in cui un giudice nazionale constati, al contempo:
– che le iniziative pubblicitarie provenienti dal titolare di un siffatto monopolio e concernenti altri tipi di giochi d’azzardo anch’essi proposti da tale soggetto non si limitano a quanto necessario al fine di canalizzare i consumatori verso l’offerta proveniente da detto titolare distogliendoli da altri canali di gioco non autorizzati, ma sono dirette ad incoraggiare la propensione dei consumatori al gioco e a stimolare la loro partecipazione attiva allo stesso allo scopo di massimizzare i proventi di siffatte attività,
– che altri tipi di giochi d’azzardo possono essere gestiti da operatori privati in possesso di un’autorizzazione, e
– che, nei confronti di altri tipi di giochi d’azzardo non soggetti al monopolio in parola e che presentano, inoltre, un potenziale di rischio di dipendenza superiore ai giochi soggetti a tale monopolio, le autorità competenti conducono o tollerano politiche di espansione dell’offerta idonee a sviluppare e a stimolare le attività di gioco, in particolare al fine di massimizzare i proventi di siffatte attività,
il giudice nazionale di cui trattasi può legittimamente giungere a ritenere che un monopolio del genere non sia idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo di prevenzione dell’incitamento a spese eccessive collegate al gioco e di lotta alla dipendenza dallo stesso in vista del quale è stato instaurato, contribuendo a ridurre le occasioni di gioco e a limitare le attività in tale ambito in modo coerente e sistematico.
2) Gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro subordini, nel rispetto dei requisiti posti dal diritto dell’Unione, la possibilità per tale operatore di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle sue autorità.