62005CJ0137
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2007 m. gruodžio 18 d. (
*1
)
„Reglamentas (EB) Nr. 2252/2004 — Valstybių narių išduodami pasai ir kelionės dokumentai — Apsauginių savybių ir biometrikos standartai — Galiojimas“
Byloje C-137/05
dėl 2005 m. kovo 21 d. pagal EB 230 straipsnį pareikšto ieškinio dėl panaikinimo
Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, atstovaujama C. Jackson ir C. Gibbs, padedamų barrister A. Dashwood,
ieškovė,
palaikoma
Airijos, atstovaujamos D. O’Hagan, padedamo SC A. Collins ir BL P. McGarry, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Slovakijos Respublikos, atstovaujamos R. Procházka, J. Čorba ir B. Ricziová,
įstojusių į bylą šalių,
prieš
Europos Sąjungos Tarybą, atstovaujamą J. Schutte, R. Szostak ir G. Giglio,
atsakovę,
palaikomą
Ispanijos Karalystės, atstovaujamos J. Rodríguez Cárcamo, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Nyderlandų Karalystės, atstovaujamos H. G. Sevenster,
Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos C. O’Reilly, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
įstojusių į bylą šalių,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts ir A Tizzano, teisėjai R. Schintgen (pranešėjas), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev ir C. Toader,
generalinė advokatė V. Trstenjak,
posėdžio sekretorius J. Swedenborg, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2007 m. kovo 13 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2007 m. liepos 10 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Savo ieškiniu Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo, pirma, panaikinti 2004 m. gruodžio 13 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 2252/2004 dėl valstybių narių išduodamų pasų ir kelionės dokumentų apsauginių savybių ir biometrikos standartų (OL L 385, p. 1) ir, antra, palikti galioti šio reglamento pasekmes tol, kol bus priimtas naujas jį pakeisiantis reglamentas, išskyrus tiek, kiek Reglamentas Nr. 2252/2004 minėtai valstybei narei nenumato galimybės dalyvauti jį taikant.
Teisinis pagrindas
Protokolas dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos
2
EB sutarties trečiosios dalies IV antraštinė dalis (toliau – IV antraštinė dalis) įtvirtina teisinį pagrindą, leidžiantį nustatyti priemones vizų, prieglobsčio, imigracijos ir kitose su laisvu asmenų judėjimu susijusiose politikos srityse.
3
Amsterdamo sutartimi prie ES ir EB sutarčių pridėtas Protokolas dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos (toliau – Protokolas dėl IV antraštinės dalies) reglamentuoja šių valstybių narių dalyvavimą nustatant priemones, pateikiamas taikant IV antraštinėje dalyje esančias nuostatas.
4
Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 1 straipsnį laikydamosi 3 straipsnio nuostatų Jungtinė Karalystė ir Airija nedalyvauja nustatant priemones, siūlomas pagal IV antraštinę dalį, ir pagal šio protokolo 2 straipsnį šios priemonės šių valstybių narių neįpareigoja ir joms netaikomos.
5
Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnį:
„1.   Per tris mėnesius nuo pasiūlymo ar iniciatyvos pateikimo Tarybai pagal <…> IV antraštinę dalį Jungtinė Karalystė ir Airija gali raštu pranešti Tarybos pirmininkui apie savo pageidavimą dalyvauti nustatant ir taikant bet kurią iš pasiūlytų priemonių ir paskui ši valstybė narė turės teisę tai daryti. <…>
<…>
2.   Jeigu po atitinkamo laikotarpio neįmanoma nustatyti 1 dalyje nurodytos priemonės dalyvaujant Jungtinei Karalystei ar Airijai, Taryba gali priimti sprendimą pagal 1 straipsnį be Jungtinės Karalystės ar Airijos. Šiuo atveju taikomos 2 straipsnio nuostatos.“
6
Protokolo dėl IV antraštinės dalies 4 straipsnis suteikia Jungtinei Karalystei ir Airijai teisę bet kada pripažinti pagal IV antraštinę dalį nustatytas priemones. Tokiu atveju EB 11 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra taikoma mutatis mutandis.
7
Pagal Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnį „3 ir 4 straipsniai nepažeidžia Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą“.
Protokolas dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą
8
Pagal Amsterdamo sutartimi prie ES ir EB sutarčių pridėto Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą (toliau – Šengeno protokolas) 1 straipsnį trylika Europos Sąjungos valstybių narių yra įgaliotos glaudžiau bendradarbiauti tarpusavyje Šengeno acquis, nurodyto šio protokolo priede, taikymo srityje.
9
Nurodytą Šengeno acquis sudaro, be kita ko, 1985 m. birželio 14 d. Šengene (Liuksemburgas) pasirašyta Sutartis tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo (OL L 239, 2000, p. 13, toliau – Šengeno sutartis) bei 1990 m. birželio 19 d. taip pat Šengene pasirašyta Konvencija dėl Šengeno sutarties įgyvendinimo (OL L 239, 2000, p. 19, toliau – KŠSĮ). Šie du aktai kartu sudaro „Šengeno sutartis“.
10
Pagal šio protokolo 4 straipsnį:
„Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, kurios nėra įpareigotos laikytis Šengeno acquis, gali bet kada paprašyti dalyvauti taikant kai kurias arba visas Šengeno acquis nuostatas.
Taryba vieningu 1 straipsnyje minimų narių bei atitinkamos valstybės vyriausybės atstovo pritarimu priima sprendimą dėl prašymo.“
11
Šengeno protokolo 5 straipsnyje nustatyta:
„1.   Pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms Šengeno acquis pagrindu, taikomos atitinkamos Sutarčių nuostatos.
Atsižvelgiant į tai, jeigu Airija ar Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė arba abi valstybės kartu per atitinkamą laikotarpį Tarybos pirmininkui raštu nepraneša apie savo pageidavimą dalyvauti taikant minėtas nuostatas, Europos bendrijos steigimo sutarties 11 straipsnyje arba Europos sąjungos sutarties 10 straipsnyje nustatytas leidimas laikomas suteiktu 1 straipsnyje išvardytoms valstybėms narėms ir Airijai arba Jungtinei Karalystei, jei kuri nors iš šių valstybių pageidauja dalyvauti šiose bendradarbiavimo srityse.
2.   Atitinkamos 1 dalies pirmojoje pastraipoje išvardytų Sutarčių nuostatos taikomos net tuo atveju, kai Taryba nenustato 2 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje nurodytų priemonių.“
12
Šengeno protokolo 8 straipsnyje numatyta:
„Dėl derybų, susijusių su naujų valstybių narių priėmimu į Europos Sąjungą, Šengeno acquis ir tolesnės priemonės, kurių institucijos imsis jo taikymo srityje, yra laikoma acquis, kurį visos valstybės kandidatės turi visiškai pripažinti.“
Deklaracijos dėl Šengeno protokolo
13
Deklaracijoje Nr. 45, susijusioje su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 4 straipsniu, Aukštosios Susitariančios Šalys siūlo Tarybai prieš nusprendžiant dėl šio straipsnio pagrindu pateikto prašymo, paprašyti Europos Bendrijų Komisijos nuomonės. Be to, pastarosios „įsipareigoja dėti visas pastangas, kad Airijai ir Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei būtų leista, jei jos to pageidauja, pasinaudoti minėto protokolo 4 straipsnio nuostatomis, kad Taryba šiame straipsnyje numatytus sprendimus galėtų priimti šio protokolo įsigaliojimo ar bet kurią vėlesnę dieną“ (Neoficialus vertimas).
14
Remiantis Deklaracija Nr. 46, susijusia su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 5 straipsniu, Aukštosios Susitariančios Šalys „įsipareigoja dėti visas pastangas, kad visos valstybės narės galėtų veikti Šengeno acquis srityje, ypač kai Airija ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė sutiko su kai kuriomis ar visomis šios acquis nuostatomis pagal (Šengeno protokolo) 4 straipsnį“ (Neoficialus vertimas).
Sprendimas 2000/365/EB
15
Pagal Šengeno protokolo 4 straipsnio antrąją pastraipą 2000 m. gegužės 29 d. Taryba priėmė Sprendimą 2000/365/EB dėl Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės prašymo dalyvauti įgyvendinant kai kurias Šengeno acquis nuostatas (OL L 131, p. 43).
16
Šio sprendimo 1 straipsnyje yra išvardytos nuostatos, kurias įgyvendinant dalyvauja Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė.
17
To paties sprendimo 8 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Nuo šio sprendimo priėmimo dienos Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė yra laikoma neatšaukiamai pranešusi Tarybos pirmininkui pagal Šengeno protokolo 5 straipsnį, kad ji nori dalyvauti visuose pasiūlymuose ir iniciatyvose, kurie remiasi 1 straipsnyje nurodytu Šengeno acquis. Toks dalyvavimas atitinkamai apima 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytas teritorijas tiek, kiek tie pasiūlymai ir iniciatyvos yra grindžiami Šengeno acquis nuostatomis, kurios toms teritorijoms tapo privalomos.“
Reglamentas Nr. 2252/2004
18
Kaip matyti iš jo Reglamento Nr. 2252/2004 preambulėje esančių nuorodų, jis buvo priimtas EB 62 straipsnio 2 punkto a papunkčio pagrindu.
19
Šio reglamento antra, trečia ir ketvirta konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„2.
2000 m. spalio 17 d. Taryboje posėdžiavusių valstybių narių vyriausybių atstovų rezoliucija buvo įvesti minimalūs pasų apsaugos standartai. Dabar yra tikslinga rezoliuciją patobulinti priimant Bendrijos priemonę, kad būtų pasiekti aukštesni suderinti pasų ir kelionės dokumentų apsaugos nuo klastojimo standartai. Tuo pačiu metu į pasą ar kelionės dokumentą reikėtų integruoti biometrinius identifikatorius, siekiant sukurti patikimą sąsają tarp tikrojo savininko ir dokumento.
3.
Apsauginių savybių suderinimas ir biometrinių identifikatorių integravimas yra svarbus žingsnis naujų elementų naudojimo link, atsižvelgiant į būsimą raidą Europos lygiu, dėl kurių kelionės dokumentas taps saugesnis ir bus sukurta patikimesnė sąsaja tarp savininko ir paso bei kelionės dokumento, taip reikšmingai prisidedant prie šių dokumentų apsaugos nuo nesąžiningo naudojimosi. Reikėtų atsižvelgti į Tarptautinės civilinės aviacijos organizacijos (ICAO) specifikacijas, pirmiausia į tas, kurios yra išdėstytos dokumente Nr. 9303 dėl mašininio kelionės dokumentų skaitymo.
4.
Šis reglamentas apsiriboja valstybių narių pasų ir kelionės dokumentų apsauginių savybių, įskaitant biometrinius identifikatorius, suderinimu. Valdžios institucijų ir įstaigų, turinčių įgaliojimus susipažinti su dokumentų laikmenoje esančiais duomenimis, paskyrimas yra nacionalinės teisės aktais reglamentuojamas klausimas, kuriam taikomos visos atitinkamos Bendrijos teisės, Europos Sąjungos teisės ar tarptautinių susitarimų nuostatos.“
20
Iš Reglamento Nr. 2252/2004 dešimtos, vienuoliktos ir dvyliktos konstatuojamųjų dalių matyti, kad jis skirtas plėtoti Šengeno acquis nuostatas, todėl:
—
Danijos Karalystė, kuri nedalyvauja priimant šį reglamentą ir nėra juo saistoma ir jis jai netaikomas, per šešis mėnesius nuo šio reglamento priėmimo dienos nuspręs, ar ji įgyvendins jį savo nacionalinėje teisėje,
—
Airija ir Jungtinė Karalystė nedalyvauja priimant šį reglamentą ir nėra juo saistomos ir jis joms netaikomas.
21
Su Jungtine Karalyste susijusi Reglamento Nr. 2252/2004 vienuolikta konstatuojamoji dalis yra išdėstyta taip:
„Šis reglamentas yra Šengeno acquis, kuriame Jungtinė Karalystė <…> Sprendimu 2000/365 <…> nedalyvauja, nuostatų plėtojimas. Dėl to Jungtinė Karalystė nedalyvauja jį priimant ir nėra juo saistoma ir jis jai netaikomas.“
22
Reglamento Nr. 2252/2004 1 straipsnyje numatyta:
„1.   Valstybių narių išduodami pasai ir kelionės dokumentai turi atitikti priede išdėstytus minimalius apsaugos standartus.
2.   Pasuose ir kelionės dokumentuose turi būti laikmena, kurioje yra veido atvaizdas. Valstybės narės į sąveikias formas taip pat įtraukia pirštų atspaudus. Duomenys turi būti apsaugoti, o laikmena turi būti pakankamos talpos ir galios, kad būtų garantuotas duomenų integralumas, autentiškumas ir konfidencialumas.
3.   Šis reglamentas taikomas valstybių narių išduodamiems pasams ir kelionės dokumentams. Jis netaikomas valstybių narių savo piliečiams išduodamoms asmens tapatybės kortelėms ar laikiniems pasams ir kelionės dokumentams, kurie galioja 12 mėnesių ar trumpiau.“
23
Šio reglamento 2 straipsnyje įtvirtinta:
„5 straipsnio 2 dalyje nustatyta tvarka nustatomos pasams ir kelionės dokumentams taikytinos papildomos techninės specifikacijos:
a)
papildomos apsauginės savybės ir reikalavimai, įskaitant griežtesnius apgaulę, padirbinėjimą ir klastojimą užkardančius standartus;
b)
biometrinių savybių laikmenos techninės specifikacijos ir jų apsauga, įskaitant neteisėtos prieigos prevenciją;
c)
veido atvaizdo ir pirštų atspaudų kokybės bei bendrų standartų reikalavimai.“
24
Pagal Reglamento Nr. 2252/2004 3 straipsnį:
„1.   Laikantis 5 straipsnio 2 dalyje nurodytos tvarkos, gali būti nuspręsta, kad 2 straipsnyje nurodytos specifikacijos yra slaptos ir neskelbiamos. Tokiu atveju jos yra žinotinos tiktai įstaigoms, valstybių narių paskirtoms atsakingomis už spausdinimą, ir valstybės narės arba Komisijos tinkamai įgaliotiems asmenims.
2.   Kiekviena valstybė narė skiria vieną įstaigą, atsakingą už pasų ir kelionės dokumentų spausdinimą. Šios įstaigos pavadinimą ji praneša Komisijai ir kitoms valstybėms narėms. Dvi arba kelios valstybės narės šiam tikslui gali skirti tą pačią įstaigą. Kiekviena valstybė narė turi teisę keisti savo paskirtą įstaigą. Apie tai ji informuoja atitinkamai Komisiją ir kitas valstybes nares.“
Ieškinio pareiškimo faktinės aplinkybės
25
2004 m. birželio 18 d. Komisija pateikė Tarybai reglamento dėl Sąjungos piliečiams išduodamų pasų apsauginių savybių ir biometrikos standartų pasiūlymą.
26
2004 m. gegužės 19 d. Jungtinė Karalystė pranešė Tarybai apie savo ketinimą dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2252/2004. Šiuo atžvilgiu ji rėmėsi Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje bei Protokole dėl IV antraštinės dalies numatyta pranešimo procedūra.
27
2004 m. gruodžio 13 d. Taryba priėmė Reglamentą Nr. 2252/2004. Nepaisant 2004 m. gegužės 19 d. pranešimo, Jungtinei Karalystei nebuvo leista dalyvauti priimant šį reglamentą motyvuojant tuo, kad jis yra Šengeno acquis, kuriame Jungtinė Karalystė pagal Sprendimą 2000/365 nedalyvauja, nuostatų plėtojimas.
28
Manydama, kad Tarybos atsisakymas jai leisti dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2252/2004 yra Šengeno protokolo 5 straipsnio pažeidimas, Jungtinė Karalystė pareiškė šį ieškinį.
Šalių reikalavimai
29
Jungtinė Karalystė Teisingumo Teismo prašo:
—
Panaikinti Reglamentą Nr. 2252/2004.
—
Taikant EB 231 straipsnį nuspręsti, kad kol panaikinus Reglamentą Nr. 2252/2004 nagrinėjamoje srityje bus priimti nauji teisės aktai, šio reglamento nuostatos ir toliau taikomos, išskyrus tiek, kiek jos draudžia Jungtinei Karalystei dalyvauti taikant šį reglamentą.
—
Priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
30
Taryba prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
31
2005 m. rugsėjo 8 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Airijai ir Slovakijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą Jungtinės Karalystės ir Ispanijos Karalystės reikalavimams palaikyti, o Nyderlandų Karalystei bei Europos Bendrijų Komisijai buvo leista įstoti į bylą Tarybos reikalavimams palaikyti.
Dėl ieškinio
Šalių argumentai
32
Jungtinė Karalystė visų pirma tvirtina, kad nesuteikusi galimybės jai dalyvauti Reglamento Nr. 2252/2004 priėmimo procedūroje, Taryba rėmėsi klaidingu Šengeno protokolo aiškinimu ir pažeidė jo 5 straipsnį.
33
Iš tiesų negalima manyti, kad Šengeno protokolo 5 straipsniu nustatyta sistema priklauso nuo to paties protokolo 4 straipsnyje nustatytos sistemos. Šio protokolo 4 ir 5 straipsniai yra savarankiški, todėl jei Jungtinė Karalystė pageidauja dalyvauti taikant šio 5 straipsnio pagrindu priimtas nuostatas, neturi būti pagal minėtą 4 straipsnį iš anksto pripažinta, kad ji gali dalyvauti atitinkamoje Šengeno acquis dalyje.
34
Pagrįsdama savo poziciją, Jungtinė Karalystė, be kita ko, tvirtina, jog Tarybos pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas prieštarauja šių dviejų nuostatų struktūrai ir formuluotei, kad jis paneigia pačią šiuo 5 straipsniu įtvirtinto mechanizmo esmę ir kad jis neatitinka Deklaracijos Nr. 46, susijusios su Protokolo dėl Šengeno acquis integravimo į Europos Sąjungos sistemą 5 straipsniu.
35
Be to, pagal šią valstybę narę taip aiškinant Šengeno protokolo 5 straipsnis prarastų savo veiksmingumą, nes juo siekiama, be kita ko, užtikrinti maksimalų Jungtinės Karalystės ir Airijos dalyvavimą taikant Šengeno acquis pagrįstas nuostatas, ir toks aiškinimas nėra būtinas nei Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnio veiksmingumui užtikrinti, nei Šengeno acquis vientisumui išsaugoti. Bet kuriuo atveju tokio aiškinimo padariniai būtų aiškiai neproporcingi, palyginti su siekiamu tikslu, ir kadangi, kaip matyti iš dabartinės Tarybos praktikos, ji „plačiai ir neapibrėžtai“ supranta, kas yra „pasiūlymai ir iniciatyvos, pateikti Šengeno acquis pagrindu“, tai lemtų, kad minėtame 5 straipsnyje numatytas mechanizmas galėtų veikti neatitinkančiu teisinio saugumo principo bei pagrindinių tvirtesnį bendradarbiavimą reglamentuojančių principų būdu.
36
Jungtinė Karalystė subsidiariai nurodo, kad jei Tarybos siūlomas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas būtų teisingas, šio protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje esanti frazė „pasiūlymai ir iniciatyvos, pateikti Šengeno acquis pagrindu“, turėtų būti suprantama kaip apimanti tik priemones, kurios iš esmės susijusios su Šengeno acquis („nuo Šengeno neatsiejamos“ priemonės), pavyzdžiui, priemones, iš dalies keičiančias šio acquis dalimi esančias nuostatas, ir prie kurių Jungtinė Karalystė negali prisijungti iš anksto neįsipareigojusi laikytis jų pakeitimo pagrindu esančių nuostatų. Tačiau į šios nuostatos taikymo sritį nepatenka priemonės, paprasčiausia „susijusios su Šengenu“, tai yra tos, kurios, nors ir skirtos plėtoti ar įvykdyti tam tikrus Šengeno acquis tikslus, nėra taip glaudžiai susijusios su šiuo acquis, kad pastarojo vientisumui iškiltų pavojus, jei šiame acquis nedalyvaujanti valstybė narė vis dėlto galėtų dalyvauti priimant šias priemones. Iš to išplaukia, kad priimant pastarajai kategorijai priklausančias priemones Jungtinės Karalystės poziciją reglamentuoja ne šio protokolo nuostatos, bet, atsižvelgiant į konkretų atvejį, Protokolo dėl IV antraštinės dalies ar atitinkamos „trečiojo ramsčio“ nuostatos. Kadangi Reglamentas Nr. 2252/2004 laikytinas priklausančiu tai pačiai priemonių kategorijai, Jungtinei Karalystei neturėjo būti atimta galimybė dalyvauti jį priimant.
37
Taryba teigia, pirma, kad, priešingai tam, ką tvirtina Jungtinė Karalystė, Šengeno protokolo 5 straipsnio tikslas yra ne pripažinti pastarosios teisę, bet visame Šengeno acquis dalyvaujančioms valstybėms narėms užtikrinti, kad jų veiksmai nebus ginčijami dėl kitų valstybių narių susilaikymo juose dalyvauti. Be to, šį aiškinimą patvirtina šios nuostatos formuluotė, nes, skirtingai nuo to paties protokolo 4 ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnių formuluotės, ji tokios teisės aiškiai nenumato.
38
Tarybos teigimu, Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies aiškinimas panaikina to paties protokolo 4 straipsnyje numatytos patvirtinimo procedūros veiksmingumą, nes tuo atveju, jei valstybei narei šio straipsnio pagrindu nebūtų suteikta teisė dalyvauti priimant konkrečią priemonę, ši valstybė narė, pasinaudodama minėtame 5 straipsnyje numatyta procedūra, vis dėlto galėtų dalyvauti taikant bet kokią nagrinėjamos srities plėtrai skirtą priemonę. Todėl Šengeno acquis vientisumas nebūtų užtikrintas ir Protokolo dėl IV antraštinės dalies 7 straipsnis, numatantis, kad šio protokolo 3 ir 4 straipsniai nepažeidžia Šengeno protokolo nuostatų, taip pat prarastų veiksmingumą.
39
Antra, Taryba teigia, kad skirtumo, kurį Jungtinė Karalystė nurodo esant tarp „nuo Šengeno neatsiejamų“ priemonių ir tiesiog „su Šengenu susijusių“ priemonių, negalima pagrįsti nei pirmine, nei antrine teise. Šiuo klausimu ji pažymi, kad Jungtinės Karalystės siūlomas „su Šengenu susijusių“ priemonių apibrėžimas yra paremtas klaidingu suvokimu to, kas galėtų kelti grėsmę Šengeno acquis vientisumui, ir kad nagrinėjamas skirtumas sukelia nereikalingą teisinį nesaugumą, nes jis sukuria skirtumą tarp to, ką reikia suprasti kaip „Šengeno acquis plėtojimo priemonę“, kai reikia priimti Islandijos Respublikai ir Norvegijos Karalystei taikytiną priemonę arba Jungtinei Karalystei ir Airijai taikytiną priemonę.
40
Trečia, Taryba pabrėžia, kad jos pozicija yra visiškai suderinama su proporcingumo principu bei su tvirtesnio bendradarbiavimo srityje taikomomis taisyklėmis. Iš tiesų, pirma, proporcingumo principas sutarties rengėjų neįpareigoja. Antra, tvirtesnį bendradarbiavimą reglamentuojančios ES ir EB sutarčių nuostatos nepažeidžia Šengeno protokolo nuostatų.
41
Airija mano, kad Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas atitinka šių straipsnių formuluotę bei dabartinę Tarybos praktiką dėl su Šengeno acquis susijusių priemonių, kurias taikant buvo leista dalyvauti Jungtinei Karalystei ir Airijai. Šį aiškinimą pagrindžia įvairios deklaracijos dėl Šengeno protokolo, pridėtos prie Amsterdamo sutarties baigiamojo akto. Be to, Taryba negali įrodyti konkrečios žalos rizikos, kuri Šengeno acquis kiltų tuo atveju, jei priimant Reglamentą Nr. 2252/2004 būtų dalyvavusi Jungtinė Karalystė.
42
Slovakijos Respublikos teigimu, Jungtinės Karalystės teisė dalyvauti priimant Reglamentą Nr. 2252/2004 priklauso nuo to, ar kiltų grėsmė jau taikomo Šengeno acquis vientisumui ir nuoseklumui. Kadangi Taryba Jungtinei Karalystei šią teisę atsisakė suteikti, ji turi pateikti įrodymų, kad šios valstybės narės dalyvavimas taikant šį reglamentą sudaro tokią grėsmę. Tačiau nagrinėjamu atveju šios grėsmės nėra.
43
Ispanijos Karalystė mano, kad Jungtinės Karalystės ieškinys yra nepagrįstas. Iš tiesų, pirma, pagrindinis Jungtinės Karalystės reikalavimas yra pagrįstas tariama teise, kuri buvo jai suteikta Šengeno protokolo straipsniu ir kurios jis, Ispanijos Karalystės nuomone, jai nepripažįsta. Jungtinės Karalystės pateikiamas aiškinimas reiškia realią riziką remiantis šiuo protokolu nustatytu tvirtesniu bendradarbiavimu jau priimtoms priemonėms, nes jis keltų pavojų Šengeno acquis vientisumui ir nuoseklumui. Antra, subsidiariu Jungtinės Karalystės reikalavimu neatsižvelgiama į faktą, kad nustatyti, kurias priemones reikia laikyti Šengeno acquis pagrįstomis priemonėmis, turi Taryba, o Šengeno sutarčių šalimi nesanti valstybė narė to daryti negali.
44
Nyderlandų Karalystė tvirtina, kad Šengeno protokole atsižvelgiama į ypatingą Jungtinės Karalystės ir Airijos situaciją, kiek tai susiję su Šengeno acquis, šio protokolo 4 straipsnyje numatant galimybę šioms valstybėms narėms ateityje dalyvauti taikant šį acquis ir to paties protokolo 5 straipsnio 1 dalies antrojoje pastraipoje užtikrinant, kad dėl šio dalyvavimo vėliau nebus sustabdytas nagrinėjamo acquis plėtojimas. Kadangi nėra jokio argumento, kuris leistų pagrįstai tvirtinti, kad remiantis pastarąja nuostata Jungtinės Karalystės ar Airijos dalyvavimui taikant Šengeno acquis plėtojančią priemonę būtų taikoma paprastesnė procedūra, nei numatytoji minėtame 4 straipsnyje ir reglamentuojanti šių dviejų valstybių narių dalyvavimą taikant pačio acquis nuostatas, minėtą 5 straipsnio 1 dalies antrąją pastraipą reikia aiškinti taip, kaip siūlo Taryba.
45
Komisija pabrėžia, kad pagrindinis tvirtesnio bendradarbiavimo bendrai ir Šengeno acquis konkrečiai požymis yra jų vientisumas. Todėl šio vientisumo išsaugojimas ir apsauga bei Šengeno acquis nuoseklumas yra esminis rūpestis. Žinoma, Šengeno protokolas numato dalinį valstybės narės, nesančios Šengeno sutarčių šalimi, dalyvavimą, bet ne atitinkamų valstybių narių galimybę „pasirinkti“, dėl ko dalyvavimas ir įsipareigojimai būtų fragmentiški.
46
Komisijos teigimu, Jungtinės Karalystės pateikiamas Šengeno protokolo 4 ir 5 straipsnių aiškinimas prieštarauja šio protokolo struktūrai bei logikai ir daro žalą Šengeno acquis nuoseklumui bei vientisumui.
47
Ji taip pat mano, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmojoje pastraipoje esanti frazė „pateiktoms Šengeno acquis pagrindu“ neapima „plačios ir neapibrėžtos“ priemonių, kurias gali priimti tvirtesnio bendradarbiavimo veiksmuose dalyvaujančios valstybės narės, sąvokos, nors sprendimas pasiūlymą kvalifikuoti kaip „Šengeno acquis pagrindu pateiktą“ priemonę beveik nesiskiria nuo sprendimo, kuriuo siekiama nustatyti tinkamą teisinį pagrindą Bendrijos teisės aktui priimti.
48
Galiausiai dėl Reglamento Nr. 2252/2004 Komisija primena, kad jo tikslas – pasus padaryti saugesnius ir sukurti patikimesnę sąsają tarp pasų ir jų savininkų suderinant jų apsaugines savybes ir integruojant biometrinius identifikatorius. Šis tikslas yra glaudžiai susijęs su išorinių sienų kontrole, kurios užtikrinimas yra pati Šengeno sutartimis nustatyto bendradarbiavimo esmė. Šis reglamentas visiškai atitinka šią logiką, nes jis leidžia padidinti išorinių sienų kontrolės veiksmingumą ir suderinimą.
Teisingumo Teismo vertinimas
49
Norint nuspręsti dėl pagrindinio Jungtinės Karalystės argumento, reikia išnagrinėti, ar Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antroji pastraipa turi būti aiškinama taip, kad ji taikytina tik pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms Šengeno acquis, kurį taikant Jungtinei Karalystei ir (arba) Airijai buvo leista dalyvauti pagal to paties protokolo 4 straipsnį, pagrindu, ar, atvirkščiai, kaip tai tvirtina pirmoji valstybė narė, šias dvi nuostatas reikia laikyti viena nuo kitos nepriklausomomis.
50
Šiuo atžvilgiu reikia pažymėti, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies antroji pastraipa, kaip matyti iš šios dienos sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą (C-77/05, Rink. p. I-11459) 68 punkto, turi būti aiškinama taip, kad ji taikytina tik pasiūlymams ir iniciatyvoms, pateiktoms remiantis Šengeno acquis, kurį taikant Jungtinei Karalystei ir (arba) Airijai buvo leista dalyvauti pagal to paties protokolo 4 straipsnį.
51
Iš to išplaukia, kad pagrindinį Jungtinės Karalystės argumentą, kuriuo pagrįstas šis ieškinys dėl panaikinimo, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
52
Dėl subsidiaraus Jungtinės Karalystės argumento visų pirma reikia pažymėti, kad skirtumo, kurį ši valstybė narė nurodo esant tarp „nuo Šengeno neatsiejamų“ priemonių ir „su Šengenu susijusių“ priemonių, negalima pagrįsti nei ES ir EB sutartimis, nei antrine Bendrijos teise.
53
Be to, reikia pažymėti, kad nors Jungtinė Karalystė ir nesutinka su Tarybos kvalifikavimu, ji pati pripažįsta, kad Reglamentas Nr. 2252/2004 turi ryšį su Šengeno acquis nuostatomis, nes ji mano, kad jis vis dėlto yra „su Šengenu susijusi“ priemonė.
54
Nepaisant šių argumentų ir aplinkybės, kad nagrinėjamu atveju tariamai klaidingas kvalifikavimas, kuriuo Taryba kaltinama, nėra tiesiogiai susijęs su teisinio pagrindo Reglamentui Nr. 2252/2004 priimti, t. y. EB 62 straipsnio 2 punkto a papunkčio, pasirinkimu, reikia konstatuoti, kad, kaip ir Bendrijos akto teisinio pagrindo pasirinkimas, Tarybos Reglamento Nr. 2252/2004 pripažinimas Šengeno acquis nuostatų plėtojimo priemone turėjo tiesioginį poveikį nustatant šio reglamento priėmimo procedūrą reglamentuojančias nuostatas, o todėl ir Jungtinės Karalystės galimybei dalyvauti šioje procedūroje.
55
Iš tiesų tiek, kiek Jungtinės Karalystės pasinaudojimui galimybe dalyvauti priimant pasiūlymą, pateiktą taikant IV antraštinės dalies nuostatas, nenustatyta, remiantis Protokolo dėl IV antraštinės dalies 3 straipsnio 1 dalimi, jokia sąlyga, išskyrus pranešti per pastarojoje nuostatoje nustatytą terminą, Reglamento Nr. 2252/2004 pripažinimas Šengeno acquis nuostatų plėtojimo priemone turėjo tiesioginį poveikį teisėms, kurios pripažįstamos šiai valstybei narei.
56
Atsižvelgiant į šį konstatavimą ir analogiškai tam, kas taikoma teisinio pagrindo Bendrijos teisės aktui parinkimo srityje, darytina išvada, kad tokioje situacijoje, kokia yra pagrindinėje byloje, Bendrijos akto pasiūlymo ar iniciatyvos, pateiktų Šengeno acquis pagrindu Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos prasme, kvalifikavimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė ir kuriems, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys (žr. 1991 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, vadinamojo „Titano dioksidas“, C-300/89, Rink. p. I-2867, 10 punktą; 2005 m. rugsėjo 13 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-176/03, Rink. p. I-7879, 45 punktą ir 2007 m. spalio 23 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-440/05, Rink. p. I-9097, 61 punktą).
57
Atsižvelgiant į šiuos argumentus reikia išnagrinėti, ar, kaip teigia Jungtinė Karalystė, Taryba Reglamentą Nr. 2252/2004 nepagrįstai pripažino Šengeno acquis nuostatas plėtojančia priemone.
58
Kalbant apie Reglamento Nr. 2252/2004 tikslą, iš jo antros ir trečios konstatuojamųjų dalių bei jo 4 straipsnio 3 dalies matyti, kad jis skirtas kovoti su valstybių narių išduodamų pasų ir kitų kelionės dokumentų klastojimu bei nesąžiningu naudojimusi.
59
Norint pasiekti šį tikslą Reglamentu Nr. 2252/2004, kaip matyti iš jo 1 bei 2 straipsnių, patobulinami ir suderinami minimalūs saugumo standartai, kuriuos turi atitikti valstybių narių išduodami pasai ir kelionės dokumentai, ir numatoma į šiuos dokumentus integruoti tam tikrus su šių dokumentų savininkais susijusius biometrikos standartus.
60
Šiame kontekste reikia priminti, kad, kaip Teisingumo Teismas nusprendė minėto sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Tarybą 84 punkte, asmenų, kertančių valstybių narių išorės sienas, kontrolė ir todėl veiksmingas bendrų taisyklių dėl standartų ir procedūrų, skirtų šiai kontrolei, įgyvendinimas turi būti laikomi Šengeno acquis priklausančiais elementais.
61
Pagal KŠSĮ, kuri nustato bendrus principus, reglamentuojančius valstybių narių išorinių sienų kontrolę, 6 straipsnio 2 dalies b ir c punktų nuostatas, aiškinamas kartu, visi asmenys tikrinami bent dėl to, kad, remiantis jų pateiktais kelionės dokumentais, būtų nustatyta jų tapatybė, ir, jei reikia, jie turi būti nuodugniai patikrinami, siekiant nustatyti bei pašalinti grėsmę KŠSĮ pasirašiusių valstybių narių nacionaliniam saugumui ir viešajai tvarkai.
62
KŠSĮ numatytos kontrolės būdus nustato KŠSĮ įsteigto Vykdomojo komiteto priimtas Bendrasis vadovas (OL C 313, 2002, p. 97), kuris yra Šengeno acquis dalis, kaip tai numato Šengeno protokolo 1 straipsnis.
63
Šio Bendrojo vadovo II dalies „Sienų kontrolė“ 1.3.1 punktas numato, kad minimalią kontrolę KŠSĮ 6 straipsnio 2 dalies b punkto prasme sudaro tapatybės patikrinimas remiantis pateiktais kelionės dokumentais bei paprastas ir greitas sieną kirsti leidžiančio dokumento galiojimo bei klastojimo ar padirbimo požymių buvimo patikrinimas.
64
Iš šios Bendrojo vadovo dalies 1.3.2.1. punkto, susijusio su nuodugnesnės kontrolės KŠSĮ 6 straipsnio 2 dalies c punkto prasme būdais, matyti, kad ši kontrolė apima nuodugnesnį kertant sieną pateikto kelionės dokumento autentiškumo patikrinimą.
65
Todėl tiek, kiek pasų ir kitų kelionės dokumentų autentiškumo patikrinimas yra esminis išorines sienas kertančių asmenų kontrolės elementas, priemonės, leidžiančios paprasčiau ir patikimiau nustatyti šį autentiškumą ir nagrinėjamo dokumento savininko tapatybę, turi būti laikomos užtikrinančiomis ir pagerinančiomis šios kontrolės, todėl ir Šengeno acquis nustatytą išorinių sienų bendro administravimo, veiksmingumą.
66
Atsižvelgiant į Reglamento Nr. 2252/2004 tikslą ir turinį, kaip jie buvo išanalizuoti šio sprendimo 58 ir 59 punktuose, darytina išvada, kad Šengeno protokolo 5 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos prasme šį reglamentą reikia laikyti priemone, pateikta Šengeno acquis pagrindu.
67
Šiomis sąlygomis Taryba Reglamentą Nr. 2252/2004 teisingai pripažino Šengeno acquis nuostatas plėtojančia priemone.
68
Iš to išplaukia, kad su Jungtinės Karalystės subsidiariai nurodomais argumentais negalima sutikti.
69
Vadinasi, Jungtinės Karalystės reikalavimo panaikinti Reglamentą Nr. 2252/2004 negalima patenkinti, todėl Teisingumo Teismas neturi priimti sprendimo dėl šios valstybės narės prašymo palikti galioti šio reglamento pasekmes.
70
Tokiomis aplinkybėmis Jungtinės Karalystės pareikštą ieškinį reikia atmesti.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
71
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Taryba prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas ir Jungtinė Karalystė bylą pralaimėjo, pastaroji turi jas padengti. Remiantis to paties reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmąja pastraipa, įstojusios į bylą valstybės narės ir institucijos pačios padengia savo išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
3.
Ispanijos Karalystė, Airija, Nyderlandų Karalystė ir Slovakijos Respublika bei Europos Bendrijų Komisija pačios padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.