62010CC0115_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Med denne anmodning om en præjudiciel afgørelse har Fővárosi Bíróság (Budapest byret) (Ungarn) forelagt spørgsmål om fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 og (EF) nr. 1259/1999 (2) . Anmodningen er indgivet i forbindelse med en retssag til prøvelse af en administrativ afgørelse anlagt af Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (herefter »Bábolna«) mod Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (myndigheden for landbrug og udvikling af landdistrikterne, herefter »Hivatal«) vedrørende supplerende national landbrugsstøtte ydet til Bábolna i 2004.
I – Lovgivning
2. Tiltrædelsesakten (3) bestemmer i artikel 23: »Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag fra Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, kan foretage de tilpasninger af bestemmelserne i denne akt vedrørende den fælles landbrugspolitik, som måtte vise sig nødvendige som følge af en ændring af EF- [nu EU-]bestemmelserne. Sådanne tilpasninger kan foretages inden tiltrædelsen.«
3. Samme akts artikel 20 bestemmer: »De retsakter, der opregnes i listen i bilag II til denne akt, tilpasses som anført i nævnte bilag.« I dette bilag bestemmes i kapitel 6.A. med overskriften »Landbrugslovgivning« i punkt 27, litra b), at der i forordning nr. 1259/1999 indsættes artikel 1a-1c. Artikel 1a bestemmer, at der (i etaper) skal indføres direkte betalinger, som ydes i henhold til de støtteordninger, der er omhandlet i artikel 1. Artikel 1b giver de nye medlemsstater ret til at erstatte de betalinger, som ydes under de støtteordninger, der er omhandlet i artikel 1, med en enkelt betaling eller »en generel arealbetaling«. Endelig giver artikel 1c dem mulighed for efter tilladelse fra Kommissionen at supplere direkte støtte med supplerende national støtte.
4. Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 (4) ophævede forordning nr. 3508/92 (5) og nr. 1259/1999 (6) med virkning fra den 1. maj 2004. I henhold til artikel 1 i forordning nr. 1782/2003 skal den bl.a. fastsætte »[i] fælles regler for direkte betalinger under de af den fælles landbrugspolitiks indkomststøtteordninger, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, jf. bilag I, undtagen støtteordningerne i forordning (EF) nr. 1257/1999; [og ii] en indkomststøtte til landbrugerne (i det følgende benævnt »enkeltbetalingsordningen«)«.
5. I henhold til artikel 2, litra a), i forordning nr. 1782/2003 forstås ved »»landbruger« en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer – uanset hvilken retlig status sammenslutningen og dens medlemmer har i henhold til national ret – hvis bedrift befinder sig på Fællesskabets område som omhandlet i traktatens artikel 299, og som udøver en landbrugsaktivitet«.
6. Rådets afgørelse 2004/281/EF (7) blev vedtaget i medfør af tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 23. I medfør af afgørelsens artikel 1, nr. 5), litra a), indsættes i forordning nr. 1782/2003 i artikel 1 efter andet led følgende led: »en forenklet overgangsindkomststøtte for landbrugerne i de nye medlemsstater (i det følgende benævnt »generel arealbetalingsordning«)«.
7. I medfør af afgørelsens artikel 1, nr. 5), litra c), indsættes særligt i forordning nr. 1782/2003 en artikel 143a med følgende ordlyd: »Indførelse af støtteordninger […] I de nye medlemsstater indføres der direkte betalinger efter følgende plan for stigninger udtrykt i procent af det gældende niveau for disse betalinger i [Den Europæiske Union] pr. 30. april 2004: [i] 25% i 2004, [ii] 30% i 2005, [iii] 35% i 2006, [iv] 40% i 2007, [v] 50% i 2008, [vi] 60% i 2009, [vii] 70% i 2010, [viii] 80% i 2011, [ix] 90% i 2012, [og x] 100% fra 2013.«
8. I medfør af samme bestemmelse indsattes artikel 143b med overskriften »Generel arealbetalingsordning«, hvori det i stk. 1 bestemmes: »De nye medlemsstater kan senest på tiltrædelsesdatoen beslutte at erstatte de direkte betalinger i den i stk. 9 omtalte gyldighedsperiode med en generel arealbetaling, som skal beregnes i henhold til stk. 2.«
9. I medfør af bestemmelsen indsattes ligeledes artikel 143c med overskriften »Supplerende nationale direkte betalinger og direkte betalinger«, hvori det i stk. 2, 4, 6 og 7 bl.a. bestemmes:
»2. De nye medlemsstater skal med forbehold af Kommissionens tilladelse have mulighed for at supplere de direkte betalinger op til:
Den samlede direkte støtte, som landbrugeren kan modtage efter tiltrædelsen i de nye medlemsstater under den relevante direkte betaling, herunder alle supplerende nationale direkte betalinger, må ikke overskride det niveau for direkte støtte, som han ville være berettiget til at modtage under den tilsvarende direkte betaling, som gælder for medlemsstaterne i Fællesskabet i dets sammensætning pr. 30. april 2004.
4. Hvis en ny medlemsstat beslutter at anvende den generelle arealbetalingsordning, kan den pågældende nye medlemsstat yde supplerende national direkte støtte på de i stk. 5 og 8 omhandlede betingelser.
6. Den nye medlemsstat kan på grundlag af objektive kriterier og med Kommissionens tilladelse træffe afgørelse om beløbene for den supplerende nationale støtte, der skal ydes.
7. Kommissionens tilladelse skal: [i] hvor stk. 2, litra b), gælder, specificere de relevante nationale ordninger for direkte betalinger, der svarer til den fælles landbrugspolitik, [ii] fastlægge det niveau, op til hvilket den supplerende nationale støtte kan betales, den takt, hvori den supplerende nationale støtte falder og, hvor det er hensigtsmæssigt, betingelserne for ydelsen heraf, [og iii] gives med forbehold af eventuelle tilpasninger, der kan blive nødvendige på grund af udviklingen i den fælles landbrugspolitik.«
II – De faktiske omstændigheder og de forelagte spørgsmål
10. Bábolna indgav den 28. maj 2004 en ansøgning til de ungarske myndigheder om en generel arealbetaling og supplerende national støtte forbundet med denne betaling (supplerende national direkte betaling) (8) .
11. Den 1. september 2004 indledte Bábolna frivillig likvidationsbehandling fra den 1. september 2004 i henhold til regeringsafgørelse (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.) med henblik på justering og omstrukturering som forberedelse til en vellykket privatisering (9) .
12. Den 17. maj 2005 imødekom Hivatal delvist Bábolnas ansøgning og tildelte selskabet en generel arealbetaling på 174 410 400 HUF (nu ca. 626 133 EUR) samt 70 677 810 HUF (nu ca. 253 733 EUR) som supplerende national direkte betaling.
13. Da Hivatal efterfølgende i sin egenskab administrativ myndighed i første instans fik kendskab til, at Bábolna havde indledt frivillig likvidationsbehandling den 1. september 2004, ændrede myndigheden sin tidligere afgørelse ved afgørelse nr. 1 026 133 367 af 11. april 2006, hvorved den samtidigt tildelte 174 406 363 HUF (nu ca. 626 119 EUR) som generel arealbetaling og afslog ansøgningen om supplerende national støtte vedrørende landbrugsjord og pålagde Bábolna at tilbagebetale beløbet på 15 829 789 HUF (nu ca. 56 829 EUR), der var tildelt som led heri.
14. Den administrative myndighed støttede sig til artikel 3, stk. 1, litra a), i regeringens dekret (Kormányrendelet) nr. 6/2004 af 22. januar 2004, hvorefter støtteberettigede er juridiske personer eller selskaber, der ikke har status som juridiske personer, og som ikke er under betalingsstandsning, konkurs, akkord eller frivillig likvidation.
15. Bábolna anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse med henblik på retlig prøvelse af afgørelsen og med påstand om annullation af afgørelsen, for så vidt som den foreskriver tilbagebetaling, og om, at den oprindelige afgørelse, hvorved sagsøgerens ansøgning blev imødekommet, opretholdes.
16. Bábolna har for den forelæggende ret gjort gældende, at de EU-retlige bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag, ikke udelukker personer eller erhvervsdrivende, der har indledt en frivillig likvidationsbehandling, fra støtte. Den eneste støttebetingelse er, at bedriften tilhørende gruppen af landbrugere befinder sig på Den Europæiske Unions geografiske område uanset støtteansøgerens retlige stilling i henhold til den nationale lovgivning. Hivatal har bestridt denne fortolkning.
17. Den forelæggende ret har fundet en præjudiciel afgørelse nødvendig for at afgøre, om et selskab, der drives lovligt inden for landbrug i en medlemsstat, men som har indledt frivillig likvidationsbehandling – dvs. som i fremtiden ønsker at indstille sin virksomhed – er berettiget til at modtage supplerende nationale direkte betalinger, såfremt selskabet opfylder betingelserne for en generel EU-arealbetaling, under hensyn til den fælles landbrugspolitiks grundlæggende principper og formål.
18. Under de foreliggende omstændigheder finder den forelæggende ret følgelig, at det er nødvendigt at afklare, om den supplerende nationale støtte såsom de supplerende nationale direkte betalinger under hensyn til den fælles landbrugspolitiks formål, art og tendens kan reguleres fuldstændig selvstændigt og uafhængigt af de EU-retlige principper og regler. Dvs. om medlemsstaten kan fastsætte yderligere betingelser for supplerende nationale direkte betalinger, der er mere snævre og strengere, end betingelserne fastsat for EU-arealstøtte.
19. På denne baggrund har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Kan betingelserne for [EU-]støtte inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik (EUGFL) være forskellige fra betingelserne for supplerende national støtte, dvs. kan der for supplerende nationale støtte fastsættes andre og strengere regler end dem, der regulerer støtte finansieret af EUGFL?
2) Kan anvendelsesområdet hvad angår støttemodtagerne fastsat i artikel 1, stk. 4, i [forordning nr. 3508/92] og artikel 10, litra a), i [forordning nr. 1259/1999] fortolkes således, at der ud fra et subjektivt synspunkt kun foreligger to betingelser for støtte: Støtteberettigede er a) en gruppe af landbrugere (eller en enkelt landbruger), b) hvis bedrift befinder sig på [Den Europæiske Unions] geografiske område?
3) Kan ovennævnte forordninger fortolkes således, at en landbruger, hvis bedrift befinder sig på [Den Europæiske Unions] geografiske område, men som ønsker at opgive sin virksomhed i fremtiden (efter anvendelsen af støtten), ikke er støtteberettiget?
4) Hvorledes skal den retlige ordning, som er indført i national lovgivning, fortolkes ifølge de to ovennævnte forordninger?
5) Omfatter den retlige ordning, som er indført i national ret, en retlig ordning, der er forbundet med en landbrugers (eller gruppen af landbrugeres) eventuelle opgivelse af virksomheden? Ungarsk ret fastsætter forskellige retlige ordninger for årsagerne til opgivelse (betalingsstandsning, konkurs eller frivillig likvidation).
6) Kan betingelserne for at ansøge om en generel [EU-]arealbetaling reguleres særskilt og helt uafhængigt af betingelserne for at anmode om en supplerende national støtte? Hvilken forbindelse er der (kan der være) mellem begge støttetypers principper, opbygning og formål?
7) Kan en gruppe (eller en individuel producent), som i øvrigt opfylder betingelserne for generel [EU-]arealbetaling, udelukkes fra den supplerende nationale støtte?
8) Omfatter anvendelsesområdet for [forordning nr. 1259/1999] i henhold til dens artikel 1 ligeledes supplerende national støtte under hensyn til, at den del, der kun delvis finansieres af EUGFL, finansieres ved hjælp af den supplerende nationale støtte?
9) Er en landbrugsproducent, hvis bedrift, der fungerer lovligt og effektivt, befinder sig på [Den Europæiske Unions] geografiske område, berettiget til at modtage supplerende national støtte?
10) Såfremt national ret indeholder særlige bestemmelser for fremgangsmåden ved afvikling af handelsselskaber, har disse bestemmelser da betydning i forhold til [EU-]støtten (og den nationale støtte, som er forbundet hermed)?
11) Skal [EU-]lovgivningen og den nationale lovgivning om den fælles landbrugspolitiks funktion fortolkes således, at de skal skabe en samlet retsorden, som kan fortolkes ensartet, og som fungerer på grundlag af identiske principper og betingelser?
12) Kan det anvendelsesområde, som er fastlagt ved artikel 1, stk. 4, i [forordning nr. 3508/92] og artikel 10, litra a), i [forordning nr. 1259/1999], fortolkes således, at såvel landbrugerens hensigt til at opgive sin virksomhed i fremtiden som den retlige ordning, der er resultatet heraf, er fuldstændig uden relevans?«
III – Bedømmelse
20. Som både den ungarske regering og Kommissionen foreslog i deres indlæg, bør de stillede spørgsmål behandles samlet, ikke kun på grund af deres antal, men også fordi spørgsmålene overlapper hinanden og er logisk forbundne. Med henblik på at hjælpe læseren af dette forslag til afgørelse har jeg imidlertid besluttet at opdele spørgsmålene i tre grupper (med hensyn til selve ordlyden af hvert af de mange spørgsmål henviser jeg til punkt 19 ovenfor).
21. Det vigtigste spørgsmål og det forhold, som den forelæggende ret er i tvivl om i den foreliggende sag, er i det væsentlige, om supplerende nationale direkte betalinger kan reguleres selvstændigt, og om medlemsstaterne kan fastsætte særlige betingelser for supplerende nationale direkte betalinger (især i forhold til støttemodtagerne), som er snævrere og strengere end dem, der er fastsat for den generelle arealbetalingsordning.
Spørgsmål 1, 6, 7, 9 og 11
22. For det første fremgår det entydigt af de ovenfor nævnte relevante EU-regler, at der ved »landbruger« forstås »en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer – uanset hvilken retlig status sammenslutningen og dens medlemmer har i henhold til national ret – hvis bedrift befinder sig på [Den Europæiske Unions] område, og som udøver en landbrugsaktivitet«. Som Kommissionen har anført, er det ikke tilfældigt, at definitionen i EU-retten er så bred: Den søger i videst muligt omfang at omfatte erhvervsdrivende inden for landbrugsområdet, for at de relevante EU-regler på området kan finde anvendelse på den samlede sektor.
23. Forordning nr. 1782/2003 blev med henblik på de ti nye medlemsstaters tiltrædelse i 2004 ændret ved Rådets afgørelse (10) – hvorved der i forordningen blev indsat et nyt kapitel IVa bestående af tre nye artikler, 143a, 143b og 143c, som regulerer indførelsen af støtteordninger i de nye medlemsstater.
24. Artikel 143a regulerer ordningen for gradvis indførelse (det såkaldte »phasing-in«-system) af alle direkte betalinger i de nye medlemsstater (11) .
25. Det følger af artikel 143c, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003, at de nye medlemsstater med forbehold af Kommissionens tilladelse skulle have mulighed for at supplere de direkte betalinger under visse betingelser (12) .
26. Ungarn besluttede at erstatte direkte EU-betalinger med en generel arealbetalingsordning som omhandlet i artikel 1, nr. 5), i Rådets afgørelse.
27. Den 18. maj 2004 fremlagde Ungarn sit program vedrørende de supplerende nationale direkte betalinger, som skulle supplere eller forøge den arealbaserede støtte efter den generelle arealbetalingsordning. De supplerende nationale direkte betalinger finansieres fuldt ud via det nationale budget.
28. Den 29. juni 2004 godkendte Kommissionen ved beslutning K(2004) 2295 de supplerende nationale direkte betalinger i Ungarn for 2004. Den således indførte ordning for supplerende national direkte støtte angav størrelsen af de supplerende nationale direkte betalinger, takten, hvori disse falder, og betingelserne for ydelse heraf.
29. Det skal indledningsvis fremhæves, at de relevante EU-regler og i særdeleshed forordning nr. 1782/2003 ikke regulerer betingelserne for ydelse af supplerende nationale direkte betalinger.
30. Forordningen bestemmer blot i artikel 143c, stk. 6, at de nye medlemsstater på grundlag af objektive kriterier og med Kommissionens tilladelse kan træffe afgørelse om beløbene for de supplerende nationale direkte betalinger, der skal ydes. I henhold til artikel 143c, stk. 7, skal Kommissionens tilladelse endvidere fastlægge det niveau, op til hvilket de supplerende nationale direkte betalinger kan betales, den takt, hvori de falder og, hvor det er hensigtsmæssigt, betingelserne for ydelsen heraf.
31. I denne forbindelse skal det erindres, at Domstolen har fastslået, at medlemsstaterne inden for de områder, der er dækket af en fælles markedsordning, i princippet ikke længere kan gribe ind ved ensidigt vedtagne nationale bestemmelser (13) . Deres lovgivningskompetence kan alene betragtes som residual og begrænset til forhold, der ikke er omfattet af EU-bestemmelserne, samt til forhold, der i henhold til en udtrykkelig EU-bestemmelse er undergivet deres kompetence (14) .
32. Domstolen har endvidere fastslået, at »når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for en given sektor, er medlemsstaterne forpligtede til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den. Ordninger, der opstiller hindringer for, at en fælles markedsordning kan fungere efter hensigten, strider også mod denne markedsordning, selv om det pågældende spørgsmål ikke er udtømmende reguleret ved denne« (15) .
33. Det er den ungarske regerings opfattelse, at når der ikke foreligger EU-regler om betingelserne for berettigelse til den supplerende nationale direkte støtte, står det medlemsstaterne frit for at fastsætte betingelser under forbehold af Kommissionens tilladelse og de grundlæggende principper i EU-lovgivningen (16) . Den ungarske regering har anført, at dette ligeledes følger af artikel 143c, stk. 7, i forordning nr. 1782/2003, som bestemmer, at Kommissionen i tilladelsen skal fastlægge betingelserne for ydelse af støtten, »hvor det er hensigtsmæssigt«. Denne regering har derfor gjort gældende, at det modsætningsvis følger, at det i princippet er medlemsstaterne, der definerer disse betingelser.
34. Under alle omstændigheder vil jeg her fremhæve, ligesom både den ungarske regering og Kommissionen har gjort, at de supplerende nationale direkte betalinger ikke dækkes af EU-midler (EUGFL) (17) – de betales af medlemsstaternes statskasse. Jeg finder derfor, at de nye medlemsstater bør indrømmes et vist skøn med hensyn til fastsættelsen af betingelserne for berettigelse til supplerende nationale direkte betalinger.
35. I denne henseende har den ungarske regering anført, at det følger heraf, at en medlemsstat bør være i stand til at pålægge særlige (strengere) betingelser, som begrænser kredsen af støttemodtagere, så længe dette er i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten (18) . Herudover har den ungarske regering anført, at kriterierne for at kunne modtage støtte ikke er reguleret på en ensartet måde – nogle er fastsat i henhold til EU-lovgivningen og andre, i givet fald, i henhold til den nationale lovgivning. Derfor er det ikke i strid med EU-retten, hvis betingelserne for adgang til den supplerende nationale direkte støtte ikke er de samme som dem, der skal være opfyldt for at få adgang til den generelle arealbetalingsordning – med det resultat, at en person, som er berettiget til den generelle arealbetalingsordning, måske ikke er berettiget til de supplerende nationale direkte betalinger.
36. Efter min opfattelse bør man ikke glemme – således som både den ungarske regering og Kommissionen har anerkendt – at formålet med de supplerende nationale direkte betalinger i det væsentlige består i på frivillig basis at kompensere for de potentielle negative virkninger af den faste støtte i visse sektorer og at mildne »phasing-in«-mekanismen til en vis grad.
37. Imidlertid bør betingelserne for de supplerende nationale direkte betalinger ikke føre til vilkårlig forskelsbehandling mellem ansøgere, som allerede opfylder betingelserne for tildeling af støtte. Kommissionen har derfor med rette anført, at når den først har tilladt en national ordning, kan medlemsstaten ikke beslutte at opstille andre supplerende eller divergerende betingelser.
38. Det følger heraf, at medlemsstaterne for så vidt angår de supplerende nationale direkte betalinger kan fastsætte betingelser såsom frister for indgivelse af ansøgninger, beløbsstørrelse, andre sanktioner og supplerende forpligtelser. Det følger dog af de omhandlede bestemmelser, at anvendelsen af disse betingelser afhænger af den tilladelse, som Kommissionen har meddelt i henhold til artikel 143c i forordning nr. 1782/2003, og at betingelserne skal være forenelige med de grundlæggende principper i støtteordningen.
39. Kommissionen har i den forbindelse tilføjet, at ovennævnte betingelser kan fastsættes for alle supplerende nationale direkte betalinger ved at opdele dem enten efter sektor (mælk, fårekød, oksekød og gedekød, ris, markafgrøder, tobak) eller på en generel måde (fysisk eller juridisk person).
40. Det fremgår af sagens akter, at Ungarns nationale ordning, som blev godkendt af Kommissionen, ikke indeholdt nogen betingelse, hvorefter støtten kun kunne ydes til juridiske personer eller selskaber, der ikke har status som juridisk person, og som ikke er under betalingsstandsning, konkurs, akkord eller frivillig likvidation.
41. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret nærer tvivl om, hvorvidt det er foreneligt med EU-retten, at en landbruger modtager en generel arealbetaling i overensstemmelse med reglerne i EU-lovgivningen – dvs. uanset hans nuværende retlige status – men nægtes de tilsvarende supplerende nationale direkte betalinger, fordi han er under frivillig likvidation.
42. Det forekommer mig, at den omhandlede landbruger er forpligtet til at overholde to forskellige regelsæt, afhængigt af landbrugsstøtteordningens finansiering.
43. Modsat den ungarske regering mener jeg, at supplerende nationale direkte betalinger ikke bør behandles helt uafhængigt, men i stedet bør betragtes som en integreret del af EU’s landbrugsstøtteordning.
44. I denne forbindelse skal det fremhæves, at definitionen af begrebet »landbruger« i forordning nr. 1259/1999, nr. 3508/92 og nr. 1782/2003 er gældende for alle de omhandlede retsregler, herunder dem, der vedrører betingelserne for supplerende nationale direkte betalinger.
45. EU-støtten og den tilsvarende nationale støtte udgør nemlig et samlet program, der er karakteriseret ved fælles mål og grundlæggende principper, der er indbyrdes kompatible.
46. I denne henseende var det den ungarske regering selv, som erkendte, at den fælles landbrugspolitik er et komplekst juridisk system, der fungerer på grundlag af et enkelt sæt grundlæggende principper.
47. Selv om medlemsstaterne er berettiget til at fastsætte visse betingelser med hensyn til de supplerende nationale direkte betalinger, forholder det sig derfor således, at: (i) Medlemsstaterne bør respektere begrebet »landbruger«, (ii) betingelserne i forbindelse med de supplerende nationale direkte betalinger afhænger af Kommissionens tilladelse (19), og endelig (iii) disse betingelser skal under alle omstændigheder være forenelige med de grundlæggende principper i støtteordningen.
Spørgsmål 2, 4, 5 og 10
48. Det fremgår, at visse af de præjudicielle spørgsmål specifikt vedrører begrebet »landbruger« i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 3508/92 og artikel 10 i forordning nr. 1259/1999 [og artikel 2, litra a), i forordning nr. 1782/2003, som erstattede den].
49. På den ene side har den ungarske regering medgivet, at det følger af disse bestemmelser, at medlemsstaterne ikke må begrænse rækkevidden af dette begreb ved at foreskrive en bestemt retlig form. På den anden side hævder samme regering imidlertid, at »retlig status i henhold til national lovgivning« ikke bør fortolkes på en sådan måde, at begrebet omfatter situationen for en gruppe af landbrugere og dens medlemmer, som er i færd med at indstille deres virksomhed. I denne forbindelse har den ungarske regering også gjort gældende, at betingelsen i den nationale lovgivning – hvorefter det kun er personer, der ikke under nogen form er i færd med at indstille deres virksomhed, som er støtteberettigede – er i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
50. For så vidt angår »retlig status i henhold til national lovgivning« forstås ved »retlig status« efter min opfattelse pr. definition »den retlige identitet, der tillægges en person eller et organ såsom et selskab eller et partnerskab«. Den retlige status af landbruger er dog udtrykkeligt udelukket fra kendetegnene ved begrebet »landbruger«, der er fastsat i forordningerne nævnt ovenfor. Faktisk viser en gennemgang af de relevante bestemmelser, at disse bestemmelser understreger, at de materielle elementer i definitionen af begrebet »landbruger« er den omstændighed (i), at landbrugerens »bedrift befinder sig på [Den Europæiske Unions] område«, og (ii), at landbrugeren »udøver en landbrugsaktivitet«.
51. På trods af ovenstående udelukkelse udestår stadig spørgsmålet, om »en metode til likvidation af en landbruger« (eller en gruppe af landbrugere) – eller dennes hensigt om at indstille virksomheden i fremtiden – er retlig relevant i forbindelse med ydelse af EU-støtte og den tilsvarende nationale støtte. Udgangspunktet for besvarelsen af dette spørgsmål må være erkendelsen af, at likvidation af et handelsselskab (f.eks.), tilbagelevering af en tilladelse eller enhver anden metode til afvikling af virksomhed i henhold til national lov, blot er metoder til at bringe en landbrugers retlige identitet til ophør (eller eventuelt i henhold til nationale regler at ændre denne identitet).
52. Jeg er af den opfattelse, at så længe en sådan metode ikke er retligt gennemført, og derfor ingen af de retlige hændelser, som medfører landbrugerens likvidation, er indtrådt, fortsætter landbrugeren med at eksistere i retlig forstand, og hans retlige identitet er materielt urørt. Endvidere kan landbrugerens subjektive indstilling til sin virksomhed (f.eks., at han agter at indstille virksomheden) ikke ændre herved. En sådan hensigt er i denne sammenhæng nemlig ikke en omstændighed, der i henhold til lovgivningen indebærer en landbrugers likvidation eller påvirker dennes retlige status og dermed indebærer, at landbrugeren mister sin ret til at ansøge om landbrugsstøtte.
53. Hertil kommer, at det ikke af ordlyden af definitionen af begrebet »landbruger« i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 3508/92 og artikel 10 i forordning nr. 1259/1999 [og artikel 2, litra a), i forordning nr. 1782/2003, som erstattede den] kan udledes, at begrebet »landbruger« ikke omfatter fysiske eller juridiske personer, der retligt kan identificeres som landbrugere, som har indledt retlige procedurer med henblik på deres likvidation, men som i øvrigt opfylder kendetegnene ved det nævnte begreb. For at sådanne personer kan udelukkes fra dette begreb, vil det være nødvendigt udtrykkeligt at benævne landbrugere, der var under betalingsstandsning, konkurs, akkord eller frivillig likvidation, som værende udelukket fra at opnå en landbrugsstøtte som den i hovedsagen omhandlede. En sådan formulering mangler i de pågældende bestemmelser, og jeg mener ikke, at det er muligt at læse en sådan formulering ind i disse bestemmelser ved at foretage en vid fortolkning af bestemmelserne.
54. Endvidere følger det af punkt 43-47 ovenfor (og af betragtningerne forud for disse punkter), at medlemsstaterne er forpligtet til i forbindelse med gennemførelsen af supplerende nationale direkte betalinger at tage hensyn til begrebet »landbruger«.
55. Desuden fremgår det af de grundlæggende principper i støtteordningen, at medlemsstaterne skal sikre sammenhæng i tildelingen af direkte betalinger, og at de ikke må forskelsbehandle på grundlag af landbrugernes retlige status (20) .
56. Jeg er enig med Kommissionen i, at når der henses til formålet med de supplerende nationale direkte betalinger (kompensation for mulige negative virkninger af den faste støtte i visse sektorer), bør disse betalinger tildeles alle landbrugere, der er berettiget til arealbetalinger i henhold til forordning nr. 3508/92, nr. 1259/1999 og nr. 1782/2003. Enhver anden fortolkning ville medføre, at visse landbrugere blev berøvet fordelene ved kompensationsordningen (de supplerende nationale direkte betalinger), hvilket i praksis ville føre til en diskriminerende anvendelse af ordningen. Som anført ovenfor står det fast, at medlemsstaterne, selv om de har ret til at fastsætte visse betingelser med hensyn til supplerende nationale direkte betalinger, skal respektere begrebet »landbruger«.
Spørgsmål 3, 8 og 12
57. I forbindelse med det ovenfor anførte er det åbenbart, at EU’s regler om landbrugsstøtte ikke indeholder nogen bestemmelse, som udelukker en landbruger fra at modtage støtte med den begrundelse, at han agter at indstille sin virksomhed. Derfor er en landbruger, der havde indstillet sin virksomhed, før han modtog støtten, stadig berettiget til at modtage direkte betalinger, såfremt han på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen opfyldte de relevante betingelser (21) (hvorved selv den ungarske regering anerkendte, at støtteansøgninger skal vurderes på grundlag af de retlige og faktiske forhold, der eksisterede på tidspunktet for ansøgningens indgivelse).
58. Efter min opfattelse må en national regel, hvorefter et selskab under frivillig likvidation under ingen omstændigheder kan modtage supplerende nationale direkte betalinger, antages at have en betydelig indvirkning på principperne for EU’s landbrugsstøtte. Faktisk kan den praktiske anvendelse af reglen i realiteten medføre en yderligere begrænsning af adgang til at modtage støtte og potentielt fastsætte betingelser, der er uforenelige med EU-retten.
59. Kommissionen har med rette påpeget, at definitionen i EU-lovgivningen – hvor EU-lovgiver udtrykkeligt gjorde sig umage med at definere et bredt anvendelsesområde ved brug af udtrykket »fysisk eller juridisk person« – viser, at denne definition gælder, uanset hvilken retlig status gruppen eller dens medlemmer har i den nationale lovgivning. Med hensyn til landbrugsstøtteordningen henleder EU-lovgiver medlemsstaternes opmærksomhed på et væsentligt punkt, idet det understreges, at de ikke kan begrænse antallet af potentielt støtteberettigede landbrugere ved at påberåbe sig deres retlige status i henhold til national lovgivning. Det er således op til den nationale ret at efterprøve, om Bábolna i det foreliggende tilfælde i hovedsagen effektivt havde indstillet sin virksomhed, før selskabet indgav sin ansøgning om støtte.
60. Sammenfattende følger det af betragtningerne ovenfor, at de supplerende nationale direkte betalinger bør anses for at udgøre en integreret del af EU’s landbrugsstøtteordning, som er baseret på et enkelt sæt grundlæggende principper, og som har karakter af et bestemt program.
61. EU-lovgivningen og national lovgivning om den fælles landbrugspolitiks funktion skaber således et komplekst juridisk system, der skal fortolkes ensartet, og som fungerer på grundlag af et enkelt sæt principper (dvs. principper, der gælder for alle aspekter af den fælles landbrugspolitik) og krav. Tildelingen af EU-støtte som led i den fælles landbrugspolitik (de generelle arealbetalinger) og de tilsvarende supplerende nationale direkte betalinger kan ikke være underlagt forskellige betingelser, medmindre Kommissionen på forhånd har tilladt disse betingelser i en beslutning. Kommissionen godkender i sin beslutning det nationale støtteprograms principper, mål og struktur. En gruppe (person), som opfylder betingelserne for en generel EU-arealbetaling, kan ikke udelukkes fra at modtage supplerende nationale direkte betalinger, hvis det nationale program, som er godkendt af Kommissionen, ikke indeholder en sådan regel. Enhver landbruger, hvis bedrift drives lovligt og reelt på Den Europæiske Unions område, har ret til at modtage supplerende nationale direkte betalinger, som er forenelige med de relevante EU-regler.
62. Begrebet retlig status i henhold til national lovgivning bør inden for rammerne af artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 3508/92 og artikel 10, litra a), i forordning nr. 1259/1999 fortolkes bredt, således at det personelle anvendelsesområde er så bredt som muligt, uden at der tages hensyn til den retlige status, som en bestemt landbruger har i henhold til de nationale regler. En metode til likvidation af en landbruger (eller en gruppe af landbrugere) kan i det foreliggende tilfælde i hovedsagen ikke påvirke dennes retlige status (ved anvendelsen af ovennævnte artikler), hvis landbrugeren lovligt og reelt driver virksomhed ved indgivelsen af ansøgningen om støtten, uanset de retlige procedurer, som han har indledt med henblik på en likvidation.
63. En landbrugers hensigt om at indstille sin virksomhed i fremtiden er ikke relevant på det tidspunkt, hvor det vurderes, om han er støtteberettiget. Hverken hensigten hos en given landbruger om at indstille sin virksomhed i fremtiden eller den deraf følgende retlige status er relevante ved anvendelsen af forordning nr. 3508/92, nr. 1259/1999 og nr. 1782/2003. Endelig finder forordning nr. 1259/1999 ligeledes anvendelse på supplerende nationale direkte betalinger.
IV – Forslag til afgørelse
64. Jeg er således af den opfattelse, at de spørgsmål, som Fővárosi Bíróság har forelagt, bør besvares som følger:
»– Spørgsmål 1, 6, 7, 9 og 11: EU-lovgivningen og national lovgivning om den fælles landbrugspolitiks funktion skaber et komplekst juridisk system, der skal fortolkes ensartet, og som fungerer på grundlag af et enkelt sæt principper (dvs. principper, der gælder for alle aspekter af den fælles landbrugspolitik) og krav. Tildelingen af EU-støtte som led i den fælles landbrugspolitik (de generelle arealbetalinger) og de tilsvarende supplerende nationale direkte betalinger kan ikke være underlagt forskellige betingelser, medmindre Kommissionen på forhånd har tilladt disse betingelser i en beslutning. Kommissionen godkender i sin beslutning det nationale støtteprograms principper, mål og struktur. En gruppe (person), som opfylder betingelserne for en generel EU-arealbetaling, kan ikke udelukkes fra at modtage supplerende nationale direkte betalinger, hvis det nationale program, som er godkendt af Kommissionen, ikke indeholder en sådan regel. Enhver landbruger, hvis bedrift drives lovligt og reelt på Den Europæiske Unions område, har ret til at modtage supplerende nationale direkte betalinger, som er forenelige med de relevante EU-regler.
– Spørgsmål 2, 4, 5 og 10: Begrebet retlig status i henhold til national lovgivning bør inden for rammerne af artikel 1, stk. 4, i Rådets forordning nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger og artikel 10, litra a), i Rådets forordning nr. 1259/1999 af 17. maj 1999 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte fortolkes bredt, således at det personelle anvendelsesområde er så bredt som muligt, uden at der tages hensyn til den retlige status, som en bestemt landbruger har i henhold til de nationale regler. En metode til likvidation af en landbruger (eller en gruppe af landbrugere) kan i det foreliggende tilfælde i hovedsagen ikke påvirke dennes retlige status (ved anvendelsen af ovennævnte artikler), hvis landbrugeren lovligt og reelt driver virksomhed ved indgivelsen af ansøgningen om støtten, uanset de retlige procedurer, som han har indledt med henblik på en likvidation.
– Spørgsmål 3, 8 og 12: En landbrugers hensigt om at indstille sin virksomhed i fremtiden er ikke relevant på det tidspunkt, hvor det vurderes, om han er støtteberettiget. Hverken hensigten hos en given landbruger om at indstille sin virksomhed i fremtiden eller den deraf følgende retlige status er relevante ved anvendelsen af forordning nr. 3508/92 og nr. 1259/1999 samt Rådets forordning nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af visse andre forordninger. Endelig finder forordning nr. 1259/1999 ligeledes anvendelse på supplerende nationale direkte betalinger.«
(1) .
(2)
–	Henholdsvis forordning af 27.11.1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (EFT L 355, s. 1) og forordning af 17.5.1999 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte (EFT L 160, s. 113).
(3)
–	Akt vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT 2003 L 236, s. 33).
(4)
–	Rådets forordning af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1, som berigtiget i EUT 2004 L 94, s. 70).
(5)
–	Forordning nr. 1782/2003 præciserede imidlertid, at forordning nr. 3508/92 fortsat skal anvendes på ansøgninger om direkte betalinger for kalenderårene før 2005, og at henvisninger til de ophævede forordninger skal tolkes som henvisninger til den nye forordning.
(6)
–	Forordningen blev ophævet af forordning nr. 1782/2003. Det blev dog fremhævet, at »artikel 2a og 11 i forordning (EF) nr. 1259/1999 samt, med henblik på anvendelsen af disse artikler, bilaget til nævnte forordning [anvendes] fortsat […] indtil den 31. december 2005. Desuden anvendes artikel 3, 4, 5 og med henblik på anvendelsen af disse artikler bilaget til forordning (EF) nr. 1259/1999 indtil den 31. december 2004«.
(7)
–	Afgørelse af 22.3.2004 om tilpasning af akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, som følge af reformen af den fælles landbrugspolitik (EUT L 93, s. 1) (herefter »Rådets afgørelse«).
(8)
–	Ungarns regering forklarede, at Bábolna er et anpartsselskab, hvori staten ejer majoriteten af selskabskapitalen. Den resterende del af selskabskapitalen ejes af en kommune.
(9)
–	Regeringsafgørelse 2295/2005 (XII.23.) og den efterfølgende beslutning truffet på Bábolnas generalforsamling afsluttede den frivillige likvidationsbehandling pr. 31.1.2006.
(10)
–	Jf. vedrørende denne afgørelse dom af 23.10.2007, sag C-273/04, Polen mod Rådet, Sml. I, s. 8925. Domstolen afviste et søgsmål anlagt af Polen (støttet af Letland, Litauen og Ungarn), vedrørende anfægtelse af forlængelse af mekanismen med gradvis indførelse af direkte betalinger til landbrugere i de nye medlemsstater, idet den i denne sag omhandlede afgørelse var en nødvendig tilpasning af tiltrædelsesakten efter reformen af den fælles landbrugspolitik og ikke tilsidesatte principperne om ligebehandling og god tro.
(11)
–	Denne mekanisme med gradvis indførelse blev indført, bl.a. fordi landbrugets situation i de nye medlemsstater var radikalt forskellig fra den, der eksisterede i de gamle medlemsstater. Dette retfærdiggjorde således en gradvis indførelse af EU-støtte, herunder navnlig støtte under ordninger for direkte støtte, for ikke at forstyrre den nødvendige igangværende omstrukturering i landbrugssektoren i de nye medlemsstater.
(12)
–	De nye medlemsstater bibeholder denne mulighed i henhold til forordning nr. 73/2009. Forordning nr. 1782/2003 blev ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19.1.2009 (EUT L 30, s. 16).
(13)
–	Jf. dom af 29.6.1978, sag 154/77, Dechmann, Sml. s. 1573, præmis 16.
(14)
–	Jf. dom af 18.9.1986, sag 48/85, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2549, præmis 12, og af 25.3.2004, sag C-118/02, Industrias de Deshidratación Agrícola, Sml. I, s. 3073, præmis 19.
(15)
–	Jf. dom af 8.1.2002, sag C-507/99, Denkavit, Sml. I, s. 169, præmis 32, og af 18.4.2002, sag C-332/00, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3609, præmis 29, samt dommen i sagen Industrias de Deshidratación Agrícola, nævnt i fodnote 14 ovenfor, præmis 20.
(16)
–	Den ungarske regering henviser til samme retspraksis som den ovenfor i fodnote 13 nævnte.
(17)
–	Måske med undtagelse af programmer for udvikling af landdistrikterne, som gennemføres ved medfinansiering.
(18)
–	Den ungarske regering henviser her til dom af 4.6.2009, sag C-241/07, JK Otsa Talu, Sml. I, s. 4323, præmis 48.
(19)
–	I overensstemmelse med artikel 143c i forordning nr. 1782/2003.
(20)
– 	Dette følger navnlig af artikel 143c, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003.
(21)
–	For så vidt angår generel arealstøtte (i modsætning til landbrugsstøtte, som kræver udøvelse af en vis virksomhed over en vis periode, f.eks. husdyrbrug i løbet af mindst seks måneder) kontrolleres det, om de nødvendige betingelser er opfyldt på tidspunktet for ansøgningens indgivelse.