62014CC0293
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 16 iulie 2015 (
1
)
Cauza C‑293/14
Gebhart Hiebler
împotriva
Walter Schlagbauer
[cerere de decizie preliminară formulată de Oberster Gerichtshof (Austria)]
„Directiva 2006/123/CE — Libertatea de stabilire — Situații strict interne — Articolul 2 alineatul (2) litera (i) — Activități asociate exercitării autorității publice — Profesia de coșar — Articolul 10 alineatul (4) — Articolul 15 alineatele (1)-(4) — Restricții teritoriale — Proporționalitate — Servicii de interes economic general”
I – Introducere
1.
„Kärnten is lei ans”.
2.
Acest slogan, prin care cetățenii landului austriac Carintia își exprimă, în propriul dialect local, mândria că există un singur land Carintia, nu este adevărat, în cazul în care este luat în considerare în sensul literal, în situația din prezenta cauză. În ceea ce privește exercitarea profesiei de coșar, în conformitate cu reglementările locale, teritoriul landului Carintia este împărțit în mai multe așa‑numite „zone de coșerit”. În principiu, coșarii își pot oferi serviciile numai în zona în care au reședința – ceea ce îl nemulțumește pe domnul Hiebler, un maistru coșar din Moosburg, Carintia, care ar dori să își ofere serviciile în afara zonei sale de coșerit.
3.
În prezenta cauză, Curtea este chemată să examineze dacă o legislație națională precum cea care reglementează situația domnului Hiebler este în conformitate cu Directiva 2006/123/CE (
2
), denumită în continuare „Directiva privind serviciile”. Analiza noastră ne conduce la concluzia că răspunsul este negativ.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
4.
Articolul 2 din Directiva 2006/123, intitulat „Domeniul de aplicare”, are următorul cuprins:
„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
[…]
(i)
activități care sunt asociate exercitării autorității publice astfel cum se stabilește la articolul 45 din tratat;
[…]”
5.
Articolul 10 din directivă este intitulat „Condiții de acordare a autorizației”. Alineatul (4) are următorul cuprins:
„Autorizația trebuie să permită prestatorului accesul la activitatea de servicii sau exercitarea acelei activități pe teritoriul național, inclusiv prin înființarea de agenții, filiale, sucursale, birouri, cu excepția cazului în care o autorizație individuală acordată fiecărei stabiliri sau o limitare a autorizației la o anumită parte a teritoriului este justificată printr‑un motiv imperativ de interes general.”
6.
Articolul 14, intitulat „Cerințe interzise”, prevede:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
1.
cerințe discriminatorii bazate direct sau indirect pe cetățenie sau, în cazul societăților, pe situarea sediului social, incluzând, în special:
(a)
cerința de cetățenie pentru prestator, personalul acestuia, persoanele care dețin capital social sau membrii organelor de administrare sau de supraveghere ale prestatorului;
(b)
cerința ca prestatorul, personalul acestuia, persoanele care dețin capital social sau membrii organelor de administrare sau de supraveghere ale prestatorului să aibă reședința pe teritoriul respectiv;
[…]”
7.
Articolul 15 din Directiva 2006/123 este intitulat „Cerințe care trebuie evaluate” și prevede următoarele:
„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
(a)
restricții cantitative sau teritoriale, în special sub forma limitărilor stabilite în funcție de populație sau a unei distanțe geografice minime între prestatori;
[…]
(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
(4)   Alineatele (1), (2) și (3) se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată.
[…]”
B – Dreptul austriac
1. La nivel federal (național)
8.
Potrivit articolului 120 din Codul austriac al activităților artizanale, industriale și comerciale (denumit în continuare „Gewerbeordnung”), în ceea ce privește curățarea, perierea și verificarea coșurilor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, a canalelor de fum și de evacuare a gazelor reziduale, precum și a căminurilor aferente acestora, coșeritul trebuie să se desfășoare pe baza unei autorizații. În măsura în care, potrivit unor dispoziții ale landurilor, coșarii au obligația desfășurării unor „activități administrative”, specifice în special apărării împotriva incendiilor, a unor controale în domeniul construcțiilor sau a unor activități similare, aceștia îndeplinesc atribuții publice și trebuie să fie stabiliți pe teritoriul Austriei.
9.
Articolul 123 din Gewerbeordnung are următorul cuprins:
„(1)
Guvernul landului va dispune prin regulament cu privire la delimitarea teritorială aplicabilă exercitării activității de coșerit. Respectivul regulament va stabili limitele zonelor de coșerit, astfel încât să se asigure îndeplinirea corespunzătoare a atribuțiilor aferente apărării împotriva incendiilor și să asigure în fiecare zonă de coșerit viabilitatea din punct de vedere economic a cel puțin două întreprinderi de coșerit care au fiecare minimum doi angajați cu normă întreagă. […]
(2)
Desfășurarea activității de coșerit va fi autorizată doar pe baza unor declarații profesionale prin care desfășurarea acestei activități potrivit articolului 120 alineatul (1) este limitată la respectiva zonă de coșerit. Cu toate acestea, în cazul unui pericol iminent, al unei solicitări [din partea unei autorități publice] sau în cazul mutării în altă zonă de coșerit potrivit articolului 124, desfășurarea activităților prevăzute la articolul 120 alineatul (1) este admisibilă și în afara zonei de coșerit. […]
(3)
În cadrul zonei de coșerit în care sunt autorizați să desfășoare activitățile prevăzute la articolul 120 alineatul (1), coșarii au obligația să respecte tariful maxim aplicabil.”
10.
În conformitate cu articolul 124 din Gewerbeordnung:
„În cazul mutării unui coșar însărcinat cu activitatea de coșerit aferentă unei instalații, acesta trebuie să transmită imediat coșarului însărcinat cu desfășurarea acestei activități în viitor, autorităților comunale, precum și proprietarului instalației respective un raport scris cu privire la ultima lucrare de coșerit efectuată, precum și cu privire la starea instalației vizate în cadrul acestei activități. […] În cazul în care în respectiva zonă de coșerit nu există mai mult de doi coșari, se admite mutarea în altă zonă de coșerit.”
11.
Articolul 125 alineatul (1) din Gewerbeordnung prevede că:
„Guvernul landului stabilește prin ordin asemenea tarife maxime. În acest sens, se vor lua în considerare performanța întreprinderilor și interesele clienților.”
2. La nivel federat – dispozițiile legale aplicabile în landul Carintia
12.
Dispozițiile legale ale landurilor federale austriece cuprind, pe de o parte, norme cu privire la obligația proprietarilor de instalații de încălzire să asigure curățarea coșurilor în mod regulat de către coșari (denumită în continuare „obligația de coșerit”). Pe de altă parte, acestea prevăd că coșarii își asumă și atribuții aferente apărării împotriva incendiilor. În landul Carintia, printre acestea se numără o inspecție regulată a căminurilor în vederea prevenirii incendiilor, în temeiul Regulamentului landului Carintia privind prevenirea riscurilor și apărarea împotriva incendiilor (Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung):
13.
În conformitate cu articolul 26 din acest regulament:
„(1)
Inspecția periodică pentru prevenirea incendiilor la instalațiile construite vizează constatarea situațiilor care pot provoca sau favoriza un risc de incendiu sau care pot face mai dificilă ori chiar împiedica stingerea incendiilor și desfășurarea măsurilor de salvare.
(2)
În cadrul inspecției pentru prevenirea incendiilor se va analiza vizual în special:
a)
respectarea normelor legii sau a ordonanțelor sau a hotărârilor adoptate pe baza acestei legi […], precum și existența unor situații care trebuie remediate din perspectiva prevenirii și a stingerii incendiilor;
b)
existența unor daune care prezintă risc de incendiu;
c)
existența altor împrejurări relevante pentru prevenirea sau stingerea incendiilor. […]
(3)
Inspecția pentru prevenirea incendiilor se va efectua ținând seama de riscul de incendiu reprezentat de instalația respectivă. Aceasta se va desfășura:
a)
o dată la 15 ani, la instalațiile cu risc redus de incendiu;
b)
o dată la 9 ani, la instalațiile cu risc mediu de incendiu;
c)
o dată la 5 ani, la instalațiile cu risc ridicat de incendiu.”
14.
Articolul 27 din același regulament prevede:
„(1)
Coșarul mandatat […] desfășoară în mod independent inspecția prevăzută la articolul 26 alineatul (3) literele a) și b). […]
[…]
(9)
Pentru fiecare inspecție prevăzută la alineatul (1), proprietarul (uzufructuarul sau administrația) va achita o contribuție la cheltuielile aferente acesteia. Contribuția menționată va fi colectată de către coșar. […]”
III – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
15.
Părțile din procedura principală sunt coșari în landul austriac Carintia. Litigiul dintre acestea privește problema dacă domnului Hiebler îi este permis să își desfășoare activitatea și în afara „zonei de coșerit” prevăzute în autorizația acestuia.
16.
În conformitate cu dispozițiile legale menționate mai sus, domnul Hiebler a obținut o autorizație limitată la „zona de coșerit A”. De asemenea, acestuia i s‑a permis să își desfășoare activitatea și în altă zonă de coșerit („zona de coșerit B”), deoarece în respectiva zonă nu se aflau mai mult de doi coșari. Or, zona de coșerit B nu mai există. Printr‑o normă care a intrat în vigoare la 27 iulie 2011, aceasta a fuzionat cu o altă zonă de coșerit, formând o nouă zonă, și anume „zona de coșerit C”. Din acel moment, în această zonă își desfășoară activitatea patru coșari și, astfel, domnul Hiebler nu își mai poate desfășura activitatea în zona respectivă, având în vedere că circumstanțele excepționale care îi permiteau să facă acest lucru (pericol iminent, solicitarea din partea unei autorități publice) nu au intervenit.
17.
Cu toate acestea, după data de 27 iulie 2011, domnul Hiebler a contactat clienți în zona respectivă prin intermediul unor trimiteri poștale. Pe baza acestei publicități, un număr de 42 de clienți ai domnului Schlagbauer, stabilit în această zonă de coșerit, au apelat la serviciile domnului Hiebler. Astfel, domnul Schlagbauer a suferit o pierdere de venituri.
18.
Domnul Schlagbauer a introdus o acțiune împotriva domnului Hiebler în fața Landesgericht Klagenfurt (Tribunalul Regional Klagenfurt), solicitând impunerea unei interdicții, publicarea hotărârii și plata sumei de 2594,65 euro, majorată cu dobânzi, precum și a cheltuielilor de judecată. La 10 martie 2013, Landesgericht Klagenfurt a admis acțiunea, considerând că restricțiile teritoriale sunt conforme cu Directiva 2006/123, deoarece acestea sunt nediscriminatorii, necesare și proporționale.
19.
Sesizat cu apelul formulat de domnul Hiebler, Oberlandesgericht Graz (Tribunalul Regional Superior din Graz), la 6 noiembrie 2013, a confirmat respectiva hotărâre.
20.
Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă), sesizată cu recurs („Revision”), prin ordonanța din 20 mai 2014, primită la Curte la 13 iunie 2014, a formulat următoarele întrebări preliminare:
„1)
În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva [2006/123], întreaga activitate profesională a unui coșar este exclusă din domeniul de aplicare al directivei având în vedere că coșarii îndeplinesc inclusiv atribuții specifice apărării împotriva incendiilor (inspecția periodică a riscurilor de incendiu, avize pentru lucrări de construcție etc.)?
2)
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare: dispozițiile dreptului național potrivit cărora, în principiu, autorizația de exercitare a activității de coșar este limitată la o anumită «zonă de coșerit» sunt compatibile cu articolul 10 alineatul (4) și cu articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva [2006/123]?”
IV – Analiză
A – Considerații introductive
21.
Referindu‑se în special la capitolul III din Directiva 2006/123, Oberster Gerichtshof consideră că în prezenta cauză sunt aplicabile mai degrabă normele privind stabilirea decât cele privind serviciile. Acesta pare, și în opinia noastră, a fi punctul de plecare corect, având în vedere că, în temeiul unei jurisprudențe constante, prestarea de servicii se distinge de stabilire în primul rând prin stabilitatea și continuitatea activității în cauză, spre deosebire de o activitate cu caracter temporar (
3
). În speță, intenția domnului Hiebler este ca activitatea sa de coșerit să fie stabilă și continuă.
22.
În consecință, este necesar ca prezenta cauză să fie analizată în lumina libertății de stabilire.
23.
În plus, se pare că toți factorii din speță se limitează la Austria, și anume la landul Carintia. Cu alte cuvinte, nu există niciun așa‑numit element transfrontalier între statele membre ale Uniunii Europene.
24.
Astfel cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza Trijber și Harmsen, un astfel de element transfrontalier nu este totuși necesar. Capitolul III din Directiva 2006/123 privind libertatea de stabilire a prestatorilor trebuie considerat aplicabil și în situații pur interne (
4
).
25.
Acest lucru are de asemenea drept consecință faptul că nu este nevoie să se pună în discuție admisibilitatea prezentei cereri de decizie preliminară și să se recurgă la jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia, în pofida faptului că prezenta cauză nu conține în sine elemente transfrontaliere, poate exista totuși un interes să se răspundă de către Curte la întrebarea adresată (
5
).
26.
În consecință, din punctul nostru de vedere, capitolul III din Directiva 2006/123 este aplicabil în prezenta cauză și nu este necesar să se examineze dacă vreun element al acestei cauze depășește frontiera austriacă.
B – Prima întrebare
27.
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere dorește, în esență, să se stabilească dacă întreaga activitate profesională a unui coșar este exclusă din domeniul de aplicare al Directivei 2006/123 deoarece coșarii îndeplinesc inclusiv atribuții specifice apărării împotriva incendiilor. Oberster Gerichtshof se referă în mod specific la articolul 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123, care exclude activitățile asociate exercitării autorității publice, astfel cum se stabilește în prezent la articolul 51 TFUE (
6
).
1. Cu privire la exercitarea autorității publice
28.
Totuși, această întrebare pornește de la prezumția că, în Carintia, coșarii, în cadrul desfășurării activității lor, participă la exercitarea autorității publice.
29.
Pe baza cererii de decizie preliminară formulate de instanța de trimitere și a informațiilor furnizate în ședință, se conturează următoarea imagine: în Carintia, coșarii desfășoară o gamă largă de activități. Marea majoritate a acestora constituie activități economice private, care nu sunt în niciun fel legate de exercitarea autorității publice. În plus, în măsura în care, potrivit unor dispoziții prevăzute la nivel federat, coșarii au obligația desfășurării unor activități „administrative”, specifice în special apărării împotriva incendiilor, a unor controale în domeniul construcțiilor sau a unor activități similare, aceștia îndeplinesc atribuții publice (
7
).
30.
Aceste atribuții publice sunt asociate exercitării autorității publice în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123 și al articolului 51 TFUE?
31.
Noțiunea „autoritate publică”, astfel cum este prevăzută la articolul 51 TFUE, care este o noțiune autonomă, în sensul că trebuie să fie determinată exclusiv în temeiul dreptului Uniunii și nu poate fi definită de fiecare stat membru, constituie o excepție de la principiul fundamental al libertății de stabilire care, în consecință, trebuie să fie interpretată în mod restrictiv. Chiar dacă nu a definit noțiunea în mod abstract (
8
), Curtea a statuat că aceasta trebuie restrânsă la activitățile care reprezintă în sine o participare directă și specifică la exercitarea autorității publice (
9
). De exemplu, activitățile de autentificare încredințate notarilor nu presupun, potrivit Curții, o participare directă și specifică (
10
).
32.
În plus, activitățile care sunt doar auxiliare sau pregătitoare în raport cu exercitarea autorității publice (
11
) nu sunt excluse din domeniul de aplicare al libertății de stabilire. Același lucru este valabil și în cazul activităților a căror exercitare, deși presupune un contact, chiar regulat și sistematic, cu autoritățile administrative sau judiciare sau chiar participarea obligatorie la funcționarea acestora, nu aduce atingere puterilor de apreciere și de decizie ale respectivelor autorități (
12
), precum și în cazul anumitor activități care nu presupun exercitarea unor puteri decizionale (
13
), a unor puteri de constrângere (
14
) sau a unor puteri de coerciție (
15
).
33.
Pe de altă parte, după cum Curtea a statuat recent cu privire la excepția de ordine publică prevăzută la articolul 45 alineatul (4) TFUE, dispoziție care corespunde articolului 51 TFUE în domeniul liberei circulații a lucrătorilor, prerogativele de autoritate publică trebuie să fie exercitate în mod obișnuit și nu trebuie să reprezinte o parte foarte redusă din activitățile persoanei care le exercită (
16
).
34.
În ședință s‑a susținut că autoritatea locală, reprezentată de primar (denumit în continuare „Bürgermeister”) era responsabilă, în temeiul legislației din Carintia, de siguranța împotriva incendiilor, iar nu coșarul. Primarul avea obligația de a exercita autoritatea publică și de a impune executarea obligațiilor care reveneau clienților unui coșar, prin intermediul unor măsuri coercitive.
35.
În acest context, avem îndoieli cu privire la aspectul dacă astfel de îndatoriri referitoare la siguranța împotriva incendiilor intră în sfera exercitării autorității publice în sensul articolului 51 TFUE, întrucât se pare că activitățile coșarului sunt auxiliare exercitării autorității publice și că acesta nu are nicio putere de punere în aplicare, de constrângere sau de coerciție.
36.
În cazul în care niciuna dintre activitățile desfășurate de domnul Hiebler nu intră sub incidența articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123, atunci toate activitățile sale fac obiectul directivei (
17
).
2. Cu privire la serviciile de interes economic general
37.
Vom analiza noțiunea de serviciu de interes economic general la care se face referire în cuprinsul celei de a doua întrebări. Chiar și în eventualitatea în care (toate) activitățile coșarilor ar fi considerate ca fiind servicii de interes economic general, este suficient să spunem în acest stadiu că acestea ar intra în continuare în domeniul de aplicare al directivei. În temeiul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 2006/123, liberalizarea serviciilor de interes economic general, rezervate organismelor publice sau private, nu reprezintă obiectul directivei. La articolul 1 alineatul (3) al doilea paragraf se afirmă că directiva „nu afectează libertatea statelor membre de a defini, în conformitate cu legislația comunitară, ceea ce consideră servicii de interes economic general, felul în care ar trebui să fie aceste servicii organizate și finanțate în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele de stat sau obligațiile specifice pe care trebuie să le îndeplinească acestea”. În opinia noastră, aceasta înseamnă că, în principiu, serviciile de interes economic general intră în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123, acest lucru fiind de asemenea confirmat de considerentul (17) al directivei (
18
). În plus, la articolul 2 alineatul (2) litera (a) se subliniază că directiva nu se aplică în cazul serviciilor neeconomice de interes general, ceea ce reprezintă o afirmație superfluă, având în vedere că este inerent în definiția unui serviciu ca acesta să fie furnizat în schimbul unei remunerații (
19
). Mai mult decât atât, unele servicii de interes economic general, cum ar fi serviciile în domeniul transportului (
20
), sunt excluse în mod expres din domeniul de aplicare al directivei, ceea ce înseamnă, a contrario, că serviciile de interes economic general care nu sunt excluse în mod expres intră în domeniul de aplicare al directivei.
38.
În consecință, răspunsul la prima întrebare ar trebui să fie acela că activitățile precum cele desfășurate de coșari în landul Carintia, inclusiv cele în domeniul siguranței împotriva incendiilor, nu constituie activități asociate exercitării autorității publice în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123 și al articolului 51 TFUE. Acestea intră în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123.
C – A doua întrebare
39.
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă un regim național potrivit căruia, în principiu, autorizația de exercitare a activității de coșar este limitată la o anumită zonă de coșerit este compatibil cu articolul 10 alineatul (4) și cu articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123. În esență, prin intermediul întrebării se solicită clarificări cu privire la aspectul dacă o restricție privind libertatea de stabilire, care rezultă dintr‑o restricție cantitativă sau teritorială, poate fi justificată de motive imperative de interes general.
40.
Articolul 10 alineatul (4) din Directiva 2006/123 se referă la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un regim național de acordare a autorizațiilor, iar articolul 15 din directivă are ca obiect compatibilitatea cu directiva a cerințelor naționale impuse unui prestator de servicii.
1. Articolul 14 punctul 1 litera (b) din Directiva 2006/123
41.
Înainte de a începe examinarea articolului 10 alineatul (4) și a articolului 15, considerăm că este necesar să atragem atenția Curții asupra articolului 14 punctul 1 litera (b).
42.
Înțelegem că articolul 120 din Gewerbeordnung presupune că, pentru obținerea autorizației de coșar, nu se face nicio distincție în ceea ce privește tipul de activitate efectiv desfășurată și, prin urmare, orice persoană care dorește să obțină o astfel de autorizație trebuie să fie stabilită pe teritoriul Austriei în acest scop. Este de competența instanței naționale să verifice dacă această ipoteză este sau nu este corectă. Totuși, în cazul unui răspuns afirmativ, aceasta ar constitui o cerință discriminatorie bazată indirect pe cetățenie, în sensul articolului 14 punctul 1 litera (b) din Directiva 2006/123, întrucât ar obliga societatea domnului Hiebler să aibă sediul pe teritoriul Austriei. Acest lucru ar fi ilegal per se, fără a exista nicio posibilitate de justificare (
21
).
2. Articolul 10 alineatul (4) din Directiva 2006/123
43.
În temeiul articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2006/123, o limitare a autorizației la o anumită parte a teritoriului trebuie să fie justificată printr‑un motiv imperativ de interes general.
44.
În ceea ce privește o eventuală justificare în conformitate cu această dispoziție, guvernul austriac, în observațiile sale scrise, se referă la protecția sănătății și a siguranței publice. În mod evident, având în vedere faptul că nu pot fi invocate motive economice, „viabilitatea din punct de vedere economic a […] [întreprinderilor] de coșerit” (
22
) nu este în niciun caz un motiv posibil de justificare (
23
).
45.
În plus, limitarea trebuie să fie proporțională (
24
). În consecință, ea trebuie să fie în primul rând adecvată (
25
) pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.
46.
Avem deja îndoieli cu privire la caracterul adecvat al reglementării austriece.
47.
În măsura în care o restricție teritorială este adecvată pentru garantarea siguranței publice sub forma apărării împotriva incendiilor, ne întrebăm dacă nu ar fi mai potrivit să se permită coșarilor să își ofere serviciile și pe alte teritorii, deoarece acest lucru ar contribui la o mai bună furnizare a serviciilor către consumatori.
48.
Este adevărat că, în domeniul protecției sănătății, Curtea a constatat că restricțiile teritoriale pentru farmacii și opticieni sunt proporționale. În Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, ea a constatat că reglementarea în temeiul căreia poate fi înființată o singură farmacie în raport cu un anumit număr de locuitori este proporțională, având în vedere obiectivul de protecție a sănătății (
26
). În Hotărârea Ottica New Line, Curtea a extins raționamentul și la opticieni (
27
).
49.
Cu toate acestea, ceea ce deosebește prezenta cauză, în ceea ce privește activitățile unui coșar, de cauzele menționate anterior este un dublu element de inamovibilitate. Nu numai că este de la sine înțeles că nu este posibilă deplasarea clienților, întrucât coșurile de fum sunt încorporate în structura unui bun imobil, ci, în plus, un coșar nu poate să se deplaseze în afara teritoriului care i‑a fost atribuit.
50.
Din nou, nu înțelegem cum o astfel de cerință ar trebui să contribuie la creșterea siguranței în caz de incendiu sau la sănătatea publică. Dimpotrivă, am presupune că posibilitatea acordată coșarilor de a‑și părăsi teritoriul pentru a‑și oferi serviciile ar crește, în realitate, furnizarea corespunzătoare de servicii clienților și, astfel, ar spori siguranța împotriva incendiilor și ar contribui la protecția sănătății publice.
51.
În plus, restricția teritorială depășește în mod vădit ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului privind apărarea împotriva incendiilor, astfel cum se demonstrează în cazul landului austriac Salzburg, la care Oberster Gerichtshof se referă în mod explicit.
52.
În consecință, restricția teritorială reprezintă o încălcare a articolului 10 alineatul (4) din directivă.
3. Articolul 15 alineatele (1)-(3) din Directiva 2006/123
53.
Cu titlu preliminar, am dori să subliniem ceea ce este deja evident, și anume că, deși dispoziția se adresează statelor membre sub forma unei obligații de evaluare, aceasta se aplică direct și poate fi invocată de domnul Hiebler împotriva autorităților austriece.
54.
Restricția teritorială în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123 trebuie să fie, în temeiul articolului 15 alineatul (3), nediscriminatorie, justificată printr‑un motiv imperativ de interes general (
28
) și proporțională.
55.
Analiza articolului 10 alineatul (4) cu privire la justificarea unei restricții se aplică mutatis mutandis, motiv pentru care reglementarea austriacă încalcă de asemenea articolul 15 alineatul (3).
4. Articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123 – Servicii de interes economic general
56.
Întrucât analiza respectivă a fost efectuată, considerăm în continuare oportun să examinăm articolul 15 alineatul (4) din directivă, chiar dacă acesta nu a fost invocat de instanța de trimitere sau de vreuna dintre părți în observațiile lor scrise (
29
).
57.
În temeiul acestei dispoziții cu caracter circular (
30
), articolul 15 alineatele (1)-(3) din directivă „se aplică legislației în domeniul serviciilor de interes economic general doar în măsura în care aplicarea acestor alineate nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le‑a fost încredințată”.
58.
Am dori să realizăm o analiză în două etape: în primul rând, să detaliem noțiunea de serviciu de interes economic general și, ulterior, să examinăm sensul articolului 15 alineatul (4).
59.
Sintagma „servicii de interes economic general”, care rezultă mai întâi din dreptul primar [articolul 106 alineatul (2) TFUE] (
31
), a fost interpretată deja de către Curte în mai multe rânduri, chiar dacă aceasta nu a fost definită în mod abstract.
60.
După cum am indicat mai sus, în cererea de decizie preliminară, instanța de trimitere nu menționează posibilitatea ca activitățile unui coșar să constituie un serviciu de interes economic general. Cu toate acestea, considerăm că este oportun să analizăm această posibilitate pentru a oferi instanței de trimitere orientări optime cu privire la modalitatea de soluționare a prezentei cauze în lumina dreptului Uniunii.
61.
Deși un stat membru dispune de o largă putere de apreciere pentru a stabili ce constituie un serviciu de interes economic general, acesta trebuie să se asigure că misiunea fiecărui serviciu de interes economic general îndeplinește anumite criterii minime comune oricărei astfel de misiuni și să demonstreze că aceste criterii sunt într‑adevăr respectate în cazul respectiv (
32
). Este vorba în special de prezența unui act de putere publică care îi învestește pe operatorii în cauză cu o misiune de serviciu de interes economic general, precum și de caracterul universal și obligatoriu al acestei misiuni (
33
). În plus, un stat membru trebuie să indice motivele pentru care consideră că serviciul în cauză merită, prin caracterul său specific, să fie calificat drept serviciu de interes economic general și să fie diferențiat de alte activități economice (
34
).
62.
Avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer a propus următoarea definiție: „[serviciul ar trebui prestat] în mod neîntrerupt (continuitate); în beneficiul tuturor utilizatorilor și pe întregul teritoriu relevant (universalitate); cu aplicarea unor tarife uniforme și în condiții similare de calitate, independent de situațiile particulare și de gradul de rentabilitate economică a fiecărei operațiuni individuale (egalitate)” (
35
). La aceste caracteristici, el a adăugat apoi transparența și caracterul accesibil (
36
).
63.
În plus, un motiv frecvent pentru ca statul să intervină în prestarea unui serviciu de interes economic general este eșecul pieței (
37
).
64.
Având în vedere informațiile prezentate de instanța de trimitere și clarificările aduse de reprezentantul domnului Hiebler în cursul ședinței, avem îndoieli cu privire la faptul că coșarii îndeplinesc un serviciu de interes economic general în Carintia. În temeiul articolului 123 alineatul (3) din Gewerbeordnung, coșarii pot avea obligația de a încheia contracte în zona lor de coșerit. Cu toate acestea, în loc de un tarif uniform, există doar un tarif maxim pe care coșarii îl pot percepe. Sub acest prag, astfel cum instanța de trimitere pare să indice, se dezvoltă concurența – într‑o măsură limitată de restricțiile teritoriale.
65.
În plus, dat fiind că nici instanța națională în cererea sa de decizie preliminară și nici guvernul austriac în observațiile sale scrise nu au ridicat problema unui serviciu de interes economic general, nu vedem niciun motiv pentru care Austria ar considera că serviciul prestat de coșari, chiar și în cazul în care se referă la apărării împotriva incendiilor, datorită caracterului său specific, merită să fie considerat drept serviciu de interes economic general și să fie diferențiat de alte activități economice (
38
).
66.
Acestea fiind spuse, este de asemenea de competența instanței naționale să stabilească faptele și să se pronunțe în lumina orientărilor furnizate mai sus. Nu este exclus ca examinarea situației de fapt de către instanța de trimitere să o determine să considere că aceștia prestează un serviciu de interes economic general.
67.
În această situație, cum trebuie interpretată dispoziția de la articolul 15 alineatul (4) din Directiva 2006/123?
68.
În primul rând, o anumită clarificare este furnizată în considerentul (72) al directivei, potrivit căruia „[c]erințele care sunt necesare pentru îndeplinirea unor astfel de misiuni nu ar trebui să fie afectate de acest proces; în același timp, este necesar ca restricțiile nejustificate privind libertatea de stabilire să fie remediate”.
69.
În al doilea rând, în documentul fără caracter obligatoriu, dar edificator (
39
) al Comisiei, intitulat „Manual de punere în aplicare a Directivei privind serviciile” (
40
), se clarifică mai bine situația prin faptul că la punctul 10.2.4 se arată că „statele membre trebuie să revizuiască, dar pot menține acele cerințe din domeniul serviciilor de interes economic general care sunt proporționale și necesare pentru îndeplinirea sarcinii specifice încredințate prestatorului de servicii. Această evaluare trebuie să fie desfășurată în conformitate cu jurisprudența CEJ privitoare la serviciile de interes economic general” (
41
). Hotărârile Merci convenzionali Porto di Genova (
42
) și Corbeau (
43
) reprezintă jurisprudența Curții la care se face referire.
70.
În consecință, în opinia noastră, dispoziția care figurează la articolul 15 alineatul (4) din directivă are următorul înțeles: articolul menționat prevede o posibilitate de a justifica ceea ce, altfel, ar constitui o încălcare a libertății de stabilire în temeiul directivei. Dacă această dispoziție este invocată de un stat membru, articolul 15 alineatele (1)-(3) nu se aplică în cazul în care aplicarea sa ar împiedica furnizarea serviciului de interes economic general. Statul membru trebuie să motiveze acest lucru. Având în vedere că articolul 15 alineatul (4) constituie o excepție de la regula generală, acesta trebuie interpretat în mod restrictiv. Sarcina probei îi revine statului membru.
71.
În acest context – chiar presupunând că ne aflăm în prezența unui serviciu de interes economic general, ceea ce, în opinia noastră, pentru motivele expuse mai sus, nu se confirmă –, Austria trebuie să demonstreze că restricția teritorială cuprinsă în reglementarea sa este indispensabilă pentru ca activitatea de coșerit să poată fi desfășurată, astfel încât acest serviciu să fie furnizat populației.
72.
Aceasta este de asemenea o apreciere a situației de fapt care trebuie efectuată de instanța de trimitere. Cu toate acestea, pe baza informațiilor furnizate, avem îndoieli foarte serioase că acesta este situația.
73.
Prin urmare, propunem ca la a doua întrebare să se răspundă că (i) articolul 14 punctul 1 litera (b) din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia orice persoană care dorește să obțină o autorizație de coșar trebuie să aibă reședința pe teritoriul statului membru respectiv și că (ii) articolul 10 alineatul (4) și articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autorizația de desfășurare a activității de coșerit este limitată la o anumită zonă de coșerit.
V – Concluzie
74.
În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Oberster Gerichtshof (Austria) după cum urmează:
„1)
Activitățile precum cele desfășurate de coșari în landul Carintia, inclusiv cele în domeniul siguranței împotriva incendiilor, nu constituie activități asociate exercitării autorității publice în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123 a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne și al articolului 51 TFUE. Acestea intră în domeniul de aplicare al Directivei 2006/123.
2)
Articolul 14 punctul 1 litera (b) din Directiva 2006/123 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia orice persoană care dorește să obțină o autorizație de coșar trebuie să aibă reședința pe teritoriul statului membru respectiv.
3)
Articolul 10 alineatul (4) și articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (a) și alineatul (3) din Directiva 2006/123 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia autorizația de desfășurare a activității de coșerit este limitată la o anumită zonă de coșerit.”
(
1
)   Limba originală: engleza.
(
2
)   Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50). Această directivă nu a făcut până în prezent obiectul unei jurisprudențe extinse și a fost considerată aplicabilă de către Curte într‑un singur caz. A se vedea Hotărârea Rina Services și Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399). A se vedea de asemenea Concluziile prezentate de avocatul general Cruz Villalón în cauza Rina Services și Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, punctul 1 și nota de subsol 2).
(
3
)   A se vedea de exemplu Hotărârea Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punctul 25 și următoarele). Cu privire la distincția dintre libertatea de a presta servicii și dreptul de stabilire, a se vedea de asemenea Concluziile prezentate de avocatul general Cruz Villalón în cauza Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, punctele 15-18).
(
4
)   Facem trimitere la argumentul dezvoltat la punctele 49-57 din Concluziile noastre prezentate în cauza Trijber și Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:505) în aceeași zi ca și prezentele concluzii.
(
5
)   Pentru un rezumat, o clasificare și o analiză a acestei jurisprudențe, a se vedea Concluziile prezentate de avocatul general Wahl în cauza Venturini (C‑159/12-C‑161/12, EU:C:2013:529, punctele 26-53).
(
6
)   Fostul articol 45 CE, astfel cum este menționat la articolul 2 alineatul (2) litera (i) din Directiva 2006/123.
(
7
)   A se vedea articolul 120 alineatul (1) din Gewerbeordnung.
(
8
)   A se vedea totuși Concluziile avocatului general Mayras prezentate în cauza Reyners (2/74, EU:C:1974:59, p. 664), potrivit cărora noțiunea implică „posibilitatea de a exercita drepturi speciale, prerogative de autoritate publică sau competențe coercitive care sunt impuse cetățenilor”.
(
9
)   Aceasta constituie jurisprudența constantă începând cu Hotărârea Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punctul 45).
(
10
)   A se vedea Hotărârea Comisia/Germania (C‑54/08, EU:C:2011:339, punctul 93). La punctul 94 din aceeași hotărâre, Curtea a adăugat că faptul că anumite acte sau anumite convenții trebuie, sub sancțiunea nulității, să facă în mod obligatoriu obiectul unei autentificări nu este de natură să pună sub semnul întrebării această concluzie, întrucât validitatea diverselor acte este frecvent supusă, în ordinile juridice naționale și potrivit modalităților prevăzute, unor cerințe de formă sau unor proceduri obligatorii de validare.
(
11
)   A se vedea în acest sens Hotărârile Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punctul 22), Comisia/Spania (C‑114/97, EU:C:1998:519, punctul 38), Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, punctul 47) și Comisia/Germania (C‑404/05, EU:C:2007:723, punctul 38).
(
12
)   A se vedea în acest sens Hotărârea Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punctele 51 și 53).
(
13
)   A se vedea în acest sens Hotărârile Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punctele 21 și 22), Comisia/Austria (C‑393/05, EU:C:2007:722, punctele 36 și 42) și Comisia/Germania (C‑404/05, EU:C:2007:723, punctele 38 și 44).
(
14
)   A se vedea Hotărârea Comisia/Spania (C‑114/97, EU:C:1998:519, punctul 37).
(
15
)   A se vedea Hotărârea Anker și alții (C‑47/02, EU:C:2003:516, punctul 61).
(
16
)   A se vedea Hotărârea Haralambidis (C‑270/13, EU:C:2014:2185, punctul 58).
(
17
)   Și chiar dacă aceste activități ar intra sub incidența dispoziției respective, în temeiul dreptului public, ele ar constitui un element disociabil de ansamblul activităților desfăşurate de domnul Hiebler, ceea ce înseamnă că, în rest, activitățile sale sunt reglementate de prezenta directivă.
(
18
)   Potrivit acestui considerent, „[s]erviciile de interes economic general sunt servicii care sunt furnizate în contrapartida unei remunerații și, în consecință, intră în domeniul de aplicare al prezentei directive. Cu toate acestea, unele servicii de interes economic general, cum ar fi cele din domeniul transportului, sunt excluse din domeniul de aplicare a prezentei directive, iar alte servicii de interes economic general, de exemplu cele din domeniul serviciilor poștale, fac obiectul unei derogări de la dispoziția cu privire la libertatea de a presta servicii prevăzută de prezenta directivă”.
(
19
)   A se vedea definiția noțiunii „serviciu” prevăzută la articolul 4 punctul 1 din Directiva 2006/123.
(
20
)   A se vedea articolul 2 alineatul (2) litera (d) din directivă. Cu privire la această noțiune, a se vedea de asemenea punctele 26-43 din Concluziile noastre prezentate în cauza Trijber şi Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14) în aceeași zi ca și prezentele concluzii.
(
21
)   Astfel, Curtea tocmai a clarificat în Hotărârea Rina Services şi Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399, punctul 28) că, atunci când o reglementare națională intră sub incidența articolului 14, nu există nicio posibilitate de justificare.
(
22
)   A se vedea articolul 123 din Gewerbeordnung .
(
23
)   Bineînțeles, cu excepția cazului în care activitățile coșarilor constituie un serviciu de interes economic general, aspect pe care îl vom analiza mai jos și cu privire la care avem îndoieli serioase.
(
24
)   Deși este adevărat că principiul proporționalității nu este menționat în mod expres la articolul 10 alineatul (4), ni se pare evident că – în calitate de principiu general al dreptului Uniunii – acesta trebuie să fie respectat.
(
25
)   „Suitable” este termenul în limba engleză utilizat în directivă atunci când se face referire la principiul proporționalității la articolul 15 alineatul (3) litera (c). În schimb, termenul în limba engleză folosit de Curte în jurisprudența sa privind libertățile fundamentale este „appropriate”; a se vedea, cu titlu de exemplu, Hotărârea Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, punctul 33).
(
26
)   C‑570/07 și C‑571/07, EU:C:2010:300, punctul 112.
(
27
)   C‑539/11, EU:C:2013:591, punctul 57.
(
28
)   Noțiunea „necesitate” utilizată la articolul 15 alineatul (3) litera (b) este, în opinia noastră, oarecum neclară în acest context, dat fiind că articolul 15 alineatul (3) litera (b) se referă în mod clar la justificarea anumitor cerințe.
(
29
)   În temeiul articolului 61 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, Curtea a invitat părțile să analizeze eventualitatea existenței în speță a unui serviciu de interes economic general. Răspunsul guvernului austriac nu conține niciun element care să justifice aplicabilitatea articolului 15 alineatul (4) din directivă.
(
30
)   Reprezentantul Comisiei a recunoscut acest lucru în timpul şedinței.
(
31
)   În prezent, sintagma apare de asemenea la articolul 14 TFUE, precum și la articolul 36 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(
32
)   A se vedea Hotărârea BUPA și alții/Comisia (T‑289/03, EU:T:2008:29, punctul 172).
(
33
)   Ibid.
(
34
)   A se vedea Hotărârea Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, punctul 27).
(
35
)   A se vedea Concluziile avocatului general Ruiz–Jarabo Colomer prezentate în cauza Federutility și alții (C‑265/08, EU:C:2009:640, punctul 54).
(
36
)   Ibid., punctul 55.
(
37
)   A se vedea E. Szyszczak, The regulation of the state in competitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford și Portland, Oregon, 2007, p. 248.
(
38
)   A se vedea de asemenea nota de subsol 29 din prezentele concluzii.
(
39
)   A se vedea Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, punctul 22) și în cauza Rina Services și Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, punctul 39). A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauza Trijber și Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14, punctele 36 și 54).
(
40
)   Acest manual a fost deja menționat în susținerea argumentelor Curții în Hotărârea Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, punctele 37 și 45).
(
41
)   A se vedea Manualul de punere în aplicare a Directivei privind serviciile, Oficiul pentru Publicații Oficiale al Comunităților Europene, 2007, p. 58 din versiunea în limba română, disponibilă la adresa http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services–dir/guides/handbook_ro.pdf.
(
42
)   C‑179/90, EU:C:1991:464.
(
43
)   C‑320/91, EU:C:1993:198.