62021CC0438
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 6. listopada 2022. (
1
)
Spojeni predmeti C‑438/21 P do C‑440/21 P
Europska komisija (C‑438/21 P),
Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P),
Europska agencija za lijekove (C‑440/21 P)
protiv
Pharmaceutical Works Polpharma S. A.
„Žalba – Lijekovi za humanu primjenu – Zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičke inačice lijeka Tecfidera – EMA‑ina odluka kojom se odbija odobravanje zahtjeva – Prethodna odluka Europske komisije kojom se zauzima stajalište da lijek Tecfidera nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm – Prigovor nezakonitosti – Direktiva 2001/83 – Članak 6. stavak 1. drugi podstavak – Pojam ‚globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet’ i njegovi ciljevi – Članak 10. stavak 1. – Razdoblje zakonske zaštite podataka – Uredba (EZ) br. 726/2004 – Decentralizirana primjena farmaceutskog zakonodavstva Unije – Načelo uzajamnog priznavanja”
I. Uvod
1.
Ovo se mišljenje odnosi na tri žalbe koje su podnijeli Europska komisija, društvo Biogen Netherlands BV (u daljnjem tekstu: Biogen) i Europska agencija za lijekove (EMA) zahtijevajući ukidanje presude od 5. svibnja 2021., Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda). Opći sud je tom presudom poništio EMA‑inu odluku od 30. srpnja 2018. (u daljnjem tekstu: sporna odluka), kojom je odbijen zahtjev društva Pharmaceutical Works Polpharma S. A. (u daljnjem tekstu: Polpharma) za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičke inačice lijeka Tecfidera – dimetil fumarat (u daljnjem tekstu: Tecfidera).
2.
Sud je zatražio da se razmotre dva pravna pitanja, koja su uvelike zajednička svim trima predmetima. Shodno tomu, ovo će mišljenje biti usredotočeno na žalbene razloge koji se odnose na pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 (
2
) te na kriterij koji je Opći sud odredio za ocjenjivanje toga jesu li dva lijeka o kojima je riječ u ovom postupku obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. Taj bi kriterij u bitnome zahtijevao od Komisije da, na temelju znanstvene ocjene koju je provela EMA, provjeri terapijski doprinos komponenata lijeka koji je prethodno odobrilo nadležno nacionalno tijelo kako bi utvrdila je li novorazvijeni proizvod obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
3.
Ovaj žalbeni postupak Sudu pruža priliku da pojasni zahtjeve koji se primjenjuju na odobravanje stavljanja lijeka u promet u Europskoj uniji odnosno na ocjenu toga jesu li određena dva lijeka obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. On usto omogućuje Sudu da, u okviru te ocjene, definira u kakvom su međusobnom odnosu nadležnosti Komisije, EMA‑e i tijela država članica te koliki je stupanj (de)centralizacije u primjeni zakonodavstva Unije o lijekovima koji proizlazi iz Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004 (
3
).
II. Pravni okvir
A.
Direktiva 2001/83
4.
Uvodne izjave 9. i 12. Direktive 2001/83 navode:
„(9)
Iskustva pokazuju da je preporučljivo precizno propisati slučajeve u kojima nije potrebno priložiti rezultate toksikoloških i farmakoloških ili kliničkih ispitivanja radi dobivanja odobrenja za lijek koji je u osnovi sličan već odobrenom lijeku, ne dovodeći u nepovoljan položaj inovativna poduzeća.
[…]
(12)
S izuzetkom za one lijekove koji podliježu primjeni centraliziranog postupka davanja odobrenja Zajednice, utvrđenog Uredbom [br. 2309/93] (
4
), odobrenje za stavljanje lijeka u promet koje je dalo nadležno tijelo jedne države članice trebala bi priznati i nadležna tijela drugih država članica osim ako postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se smatra da bi odobravanje tog lijeka moglo predstavljati opasnost za zdravlje ljudi. U slučaju neslaganja među državama članicama u vezi s kakvoćom, sigurnosti primjene ili djelotvornosti lijeka, potrebno je izvršiti znanstvenu ocjenu istoga u skladu sa standardom Zajednice iz koje će proizaći jedinstvena odluka u vezi s neslaganjem, a koja će biti obvezna za te države članice. Takvu je odluku potrebno usvojiti u ubrzanom postupku osiguravajući blisku suradnju Komisije i država članica.”
5.
U članku 1. Direktive 2001/83 predviđene su sljedeće definicije pojmova „lijek” i „djelatna tvar”:
„[…]
2.   Lijek:
(a)
svaka tvar ili kombinacija tvari prikazana sa svojstvima liječenja ili za sprečavanje bolesti kod ljudi; ili
(b)
svaka tvar ili kombinacija tvari koja se može upotrijebiti ili primijeniti na ljudima u svrhu obnavljanja, ispravljanja ili prilagodbe fizioloških funkcija farmakološkim, imunološkim ili metaboličkim djelovanjem ili za postavljanje medicinske dijagnoze.
[…]
3a.   Djelatna tvar:
Bilo koja tvar ili smjesa tvari namijenjena za proizvodnju lijeka koja, kada se koristi u njegovoj proizvodnji, postaje djelatni sastojak tog lijeka s nakanom da iskaže farmakološko, imunološko ili metaboličko djelovanje u svrhu obnavljanja, ispravljanja ili prilagodbe fizioloških funkcija ili postavljanja dijagnoze;
[…]”
6.
Članak 6. Direktive 2001/83 propisuje:
„1.   Nijedan lijek ne može se staviti na tržište države članice ako nema izdano odobrenje za stavljanje u promet od strane nadležnog tijela te države članice u skladu s ovom Direktivom ili odobrenje izdano u skladu s [Uredbom br. 726/2004] […]
Kad lijek dobije prvo odobrenje za stavljanje u promet u skladu s prvom točkom [prvim podstavkom], sve dodatne jačine, farmaceutski oblici, putovi primjene, vrste i veličine pakiranja lijeka, kao i sve izmjene i proširenja odobrenja, također moraju biti odobrena u skladu s prvom točkom [prvim podstavkom] ili moraju biti uključena u prvo odobrenje za stavljanje lijeka u promet. Sva ta odobrenja za stavljanje lijeka u promet smatraju se dijelom istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, posebno radi primjene članka 10. stavka 1.
[…]”
7.
Članak 8. Direktive 2001/83 propisuje:
„[…]
3.   Uz zahtjev se u skladu s Prilogom I. prilažu sljedeći podaci i dokumenti:
[…]
(c)
Kvalitativni i kvantitativni podaci za sve sastojke lijeka, uključujući navođenje međunarodno nezaštićenog imena (INN) koje je preporučila Svjetska zdravstvena organizacija, ako takvo ime postoji, ili kemijski naziv.
[…]”
8.
Članak 10. Direktive 2001/83 predviđa:
„1.   Iznimno od članka 8. stavka 3. točke (i) i ne dovodeći u pitanje propise o pravu industrijskog i intelektualnog vlasništva, podnositelj zahtjeva nije obvezan priložiti rezultate pretkliničkih i kliničkih ispitivanja ako može dokazati da je lijek generički lijek referentnog lijeka koji jest ili je bio odobren u skladu s člankom 6. u državi članici ili u [Europskoj uniji] prije najmanje osam godina.
Generički lijek odobren u skladu s ovom odredbom ne smije biti stavljen u promet prije isteka roka od deset godina od prvog odobrenja za stavljanje referentnog lijeka u promet.
[…]
Razdoblje od deset godina iz drugog podstavka se produljuje na najviše jedanaest godina ako u prvih osam od tih deset godina nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet dobije odobrenje za jednu ili više novih terapijskih indikacija za koje je prije njihovog odobrenja znanstveno ocijenjeno da će iste ostvariti značajnu kliničku korist u usporedbi s postojećom primjenom lijeka.
2.   Za potrebe ovog članka:
(a)
‚referentni lijek’ znači lijek odobren prema članku 6. u skladu s odredbama članka 8.;
(b)
‚generički lijek’ znači lijek koji ima isti kvalitativni i kvantitativni sastav djelatnih tvari i isti farmaceutski oblik kao i referentni lijek te čija je bioekvivalentnost s referentnim lijekom dokazana odgovarajućim ispitivanjima biološke raspoloživosti. Različite soli, esteri, eteri, izomeri, mješavine izomera, kompleksi ili derivati djelatnih tvari smatraju se istom djelatnom tvari, osim ako ne postoje značajne razlike u njihovim svojstvima u pogledu sigurnosti primjene i/ili djelotvornosti. U takvim slučajevima podnositelj zahtjeva treba dostaviti dodatne informacije koje dokazuju sigurnost primjene i/ili djelotvornost različitih soli, estera ili derivata odobrene djelatne tvari. Različiti oralni oblici s trenutačnim oslobađanjem smatraju se istim farmaceutskim oblikom. Podnositelj zahtjeva nije obvezan dostaviti rezultate ispitivanja bioraspoloživosti ako može dokazati da generički lijek udovoljava relevantnim kriterijima definiranima u odgovarajućim detaljnim smjernicama.”
9.
Članak 11. Direktive 2001/83 propisuje:
„Sažetak opisa svojstava lijeka mora, navedenim redoslijedom, sadržavati sljedeće informacije:
[…]
2.   kvalitativni i kvantitativni sastav lijeka prema djelatnim tvarima i pomoćnim tvarima koje su značajne za pravilnu primjenu lijeka. Koristi se uobičajeno ime ili kemijski naziv.
[…]”
10.
Članak 30. Direktive 2001/83 glasi:
„1.   Ako su predana dva ili više zahtjeva za davanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člancima 8., 10., 10.a, 10.b, 10.c i 11. te ako su države članice donijele različite odluke u vezi s davanjem, privremenim oduzimanjem ili ukidanjem odobrenja za stavljanje određenog lijeka u promet država članica, Komisija ili podnositelj zahtjeva ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet mogu dostaviti predmet Odboru za lijekove za humanu uporabu, dalje u tekstu ‚odbor’, radi primjene postupka predviđenog člancima 32., 33. i 34.”
11.
Članak 31. Direktive 2001/83 propisuje:
„1.   Države članice, Komisija, podnositelj ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet će, u posebnim slučajevima, kad su interesi Unije u pitanju, uputiti predmet Odboru za primjenu postupka iz članaka 32., 33. i 34. prije donošenja bilo koje odluke o zahtjevu za odobrenje za stavljanje lijeka u promet ili o privremenom povlačenju ili ukidanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet, ili o bilo kojim drugim izmjenama odobrenja za stavljanje lijeka u promet koja se pokaže potrebna.
[…]”
12.
Točka 3. dijela II. Priloga I. Direktivi 2001/83 propisuje:
„Ako djelatna tvar istovrsnog lijeka sadrži isti djelatni dio molekule kao i izvorni odobreni lijek u obliku druge soli/estera kompleksa/derivata, potrebno je dokazati da nema promjene u farmakokinetici, farmakodinamici i/ili toksičnosti molekule koj[a] bi mogl[a] izmijeniti profil sigurnosti/djelotvornosti. Ako to nije slučaj, ovaj spoj smatra se novom djelatnom tvari.”
B.
Uredba br. 726/2004
13.
Uvodne izjave 9. i 19. Uredbe br. 726/2004 glase:
„(9)
U pogledu lijekova za humanu uporabu također je potrebno propisati fakultativan pristup centraliziranom postupku u slučajevima kada korištenje jednog postupka daje dodanu vrijednost za pacijenta. Potrebno je da taj postupak ostane fakultativan za lijekove koji, iako se ne ubrajaju u gore navedene kategorije, unatoč tome predstavljaju terapijsku inovaciju. Također je prikladno omogućiti pristup tom postupku za lijekove koji, iako nisu inovacijski, mogu biti od koristi za društvo ili za pacijente ako se od početka odobre na razini Zajednice, kao što su određeni lijekovi koji se mogu izdavati bez recepta. Navedena mogućnost može se proširiti na generičke lijekove koje odobri Zajednica, pod uvjetom da navedeno ne narušava, na bilo koji način, postignuto usklađenje prilikom ocjene odnosnog lijeka ili rezultate te ocjene.
[…]
(19)
Glavni zadatak [EMA‑e] mora biti pružanje najboljih mogućih znanstvenih mišljenja institucijama Zajednice i državama članicama kako bi one mogle koristiti ovlaštenja koja su im zakonodavstvom Zajednice u području lijekova dodijeljena u pogledu odobravanja i nadzora nad lijekovima. Zajednica može izdati odobrenje za stavljanje lijeka u promet tek nakon što [EMA] provede jedinstveni postupak znanstvene ocjene, primjenjujući najviše moguće standarde, u kojem se ocjenjuje kakvoća, neškodljivost i djelotvornost lijekova visoke tehnologije te je navedeno potrebno provesti putem hitnog postupka u kojem će biti osigurana uska suradnja između Komisije i država članica.”
14.
Prema članku 3. Uredbe br. 726/2004:
„[…]
2.   Zajednica može izdati odobrenje za stavljanje u promet bilo kojeg lijeka koji nije naveden u Prilogu u skladu s odredbama ove Uredbe, ako:
[…]
(b)
podnositelj zahtjeva dokaže da lijek predstavlja značajnu terapijsku, znanstvenu ili tehničku inovaciju ili da je izdavanje odobrenja u skladu s ovom Uredbom u interesu pacijenata ili zdravlja životinja na razini Zajednice.
[…]
3.   Nadležna tijela država članica mogu, u skladu s Direktivom 2001/83/EZ i Direktivom 2001/82/EZ (
5
), odobriti generički lijek na temelju odobrenog referentnog lijeka koji je odobrila Zajednica, pod [određenim] uvjetima.
[…]”.
15.
Članak 14. Uredbe br. 726/2004 glasi:
„[…]
11.   Ne dovodeći u pitanje pravo o zaštiti industrijskog i trgovačkog vlasništva, razdoblje zaštite podataka u trajanju od osam godina i razdoblje zaštite stavljanja u promet u trajanju od deset godina primjenjuje se za lijekove za humanu uporabu koji su odobreni u skladu s odredbama ove Uredbe, s time da se posljednje navedeno razdoblje može produžiti na najdulje 11 godina ako za vrijeme prvih osam godina od navedenih deset godina nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet pribavi odobrenje za jednu ili više novih terapijskih indikacija za koje se, za vrijeme znanstvene ocjene prije njihovog odobravanja, smatra da predstavljaju značajnu kliničku prednost u usporedbi s postojećim terapijama”.
16.
Članak 57. Uredbe br. 726/2004 propisuje:
„1.   [EMA] pruža državama članicama i institucijama Zajednice najbolje moguće znanstvene savjete o bilo kojim pitanjima koja su joj upućena, a koja se odnose na ocjenjivanje kakvoće, neškodljivosti i djelotvornosti lijekova za humanu uporabu ili veterinarsko‑medicinskih proizvoda, u skladu s odredbama zakonodavstva Zajednice o lijekovima.
[…]”
17.
Članak 60. Uredbe br. 726/2004 utvrđuje:
„Na zahtjev Komisije, [EMA] je dužna, u pogledu odobrenih lijekova, prikupiti sve dostupne podatke o metodama koje nadležna tijela država članica koriste za određivanje dodane terapijske vrijednosti koju pruža bilo koji novi lijek.”
III. Činjenično stanje i postupak
A.
Okolnosti spora
18.
Okolnosti spora opisane su u točkama 1. do 51. pobijane presude. Za potrebe ovog mišljenja te se okolnosti mogu sažeti na sljedeće nesporne činjenice, koje su relevantne za žalbeni postupak.
19.
Fumaderm je lijek za koji je Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (Savezni institut za lijekove i medicinske proizvode, Njemačka, u daljnjem tekstu: BfArM) 1994. dao odobrenje za stavljanje u promet u Njemačkoj. Indiciran je za liječenje psorijaze kao fiksna kombinacija dimetil fumarata (u daljnjem tekstu: DMF) i raznih soli monometil fumarata (u daljnjem tekstu: MEF). Odobrenje je zatražio Fumapharm AG, poduzeće koje je 2006. preuzeo Biogen. Prema članku 10. stavku 1. Direktive 2001/83, razdoblje zakonske zaštite podataka za lijek Fumaderm isteklo je 2004. Međutim, BfArM je 2013. produljio odobrenje za stavljanje tog lijeka u promet.
20.
Tecfidera je lijek sa samo jednom tvari koji sadržava samo DMF, a ne i MEF. Komisija ga je 30. siječnja 2014. na zahtjev društva Biogen odobrila za liječenje multiple skleroze na temelju Provedbene odluke C(2014) 601 final o izdavanju odobrenja za stavljanje u promet lijeka za humanu primjenu „Tecfidera – dimetil fumarat” u skladu s Uredbom br. 726/2004 (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2014.).
21.
Ocjenjujući zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka Tecfidera u promet, Komisija je, kako bi odredila status tog lijeka u smislu zakonske zaštite podataka primjenjive na njega, zatražila od EMA‑ina Odbora za lijekove za humanu uporabu (u daljnjem tekstu: CHMP) da utvrdi jesu li lijekovi Tecfidera i Fumaderm, oba u vlasništvu društva Biogen, različiti lijekovi.
22.
CHMP je u tom pogledu zauzeo stajalište da su DMF i MEF različite djelatne tvari jer nemaju istu terapijski djelatnu komponentu. Osim toga, CHMP je smatrao da lijekovi Tecfidera i Fumaderm, s obzirom na to da je prvonavedeni lijek sastavljen samo od DMF‑a, dok je potonji sastavljen od kombinacije DMF‑a i MEF‑a, imaju različit kvalitativni sastav. CHMP je stoga zaključio da su lijekovi Fumaderm i Tecfidera različiti lijekovi.
23.
Komisija je na temelju CHMP‑ovih znanstvenih utvrđenja u Odluci iz 2014. zaključila da lijek Tecfidera ispunjava zahtjeve iz Direktive 2001/83 te da je prikladno odobriti stavljanje tog lijeka u promet. Komisija je usto navela da lijek Tecfidera nije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm, u smislu članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83. U uvodnoj izjavi 3. Odluke iz 2014. u tom je pogledu navedeno:
„Dimetil fumarat (DMF), djelatna tvar sadržana u lijeku ‚Tecfidera – dimetil fumarat’, ulazi u sastav odobrenog lijeka Fumaderm, koji sadržava DMF i kalcijevu sol etililnog fumarata, magnezijevu sol etilhidrogenfumarat i cinkovu sol etilhidrogenfumarat (soli monoetilnog fumarata), i pripada istom nositelju odobrenja za stavljanje lijeka u promet. [CHMP] [je zaključio] da su MEF i DMF oboje djelatne tvari, ali da nisu ista djelatna tvar jer njihova terapijski djelatna komponenta nije ista. Stoga se smatra da je lijek Tecfidera koji sadržava DMF različit od lijeka Fumaderm, drugog već odobrenog lijeka koji se sastoji od DMF‑a i soli MEF‑a. Stoga, lijek ‚Tecfidera – dimetil fumarat’, čija se primjena temeljila na članku 8. stavku 3. Direktive [2001/83], i već odobreni lijek ‚Fumaderm’ nisu dio istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive [2001/83].”
24.
Za lijek Tecfidera Odlukom iz 2014. odobreno je zasebno razdoblje zaštite podataka, koje je počelo teći s datumom objave te odluke. Druga se društva stoga osam godina nisu mogla pozivati na podatke o pretkliničkim i kliničkim ispitivanjima sadržane u dokumentaciji o lijeku Tecfidera te još dvije dodatne godine nisu mogla staviti u promet generičku inačicu tog lijeka.
25.
Farmaceutsko društvo Polpharma, koje razvija i stavlja u promet lijekove, podnijelo je 2017. zahtjev za odobrenje za stavljanje generičke inačice lijeka Tecfidera u promet. To je društvo u svojem zahtjevu navodilo da je razdoblje zakonske zaštite podataka za lijek Tecfidera već isteklo, s obzirom na to da treba smatrati da je odobrenje za stavljanje tog lijeka u promet obuhvaćeno istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet kao i Fumaderm.
26.
EMA je spornom odlukom odbila zahtjev društva Polpharma. Konkretno, navela je da, u skladu s Odlukom iz 2014., lijekovi Tecfidera i Fumaderm nisu obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet zbog toga što se ti lijekovi razlikuju po svojem kvalitativnom sastavu u pogledu djelatnih tvari. EMA je usto uputila na navod u uvodnoj izjavi 3. Odluke iz 2014. te je zahtjev društva Polpharma za odobrenje za stavljanje lijeka u promet odbila zato što razdoblje zakonske zaštite podataka za lijek Tecfidera nije isteklo.
B.
Tužba za poništenje podnesena Općem sudu i pobijana presuda
27.
Društvo Polpharma je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda pokrenulo postupak za poništenje sporne odluke.
28.
Društvo Polpharma je u prilog svojoj tužbi za poništenje istaknulo samo jedan tužbeni razlog, kojim je navodilo da je Odluka iz 2014. nezakonita te da je stoga treba proglasiti neprimjenjivom u skladu s člankom 277. UFEU‑a. U bitnome je smatralo da su Komisija i EMA, prilikom utvrđivanja jesu li lijekovi Tecfidera i Fumaderm različiti za potrebe globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, trebale ocijeniti ne samo kvalitativni sastav, u pogledu djelatnih tvari, lijeka Fumaderm u usporedbi s lijekom Tecfidera, nego i doprinos MEF‑a u lijeku Fumaderm. Stoga je tvrdilo da je sporna odluka, kojom je odbijen zahtjev za odobrenje za stavljanje generičke inačice lijeka Tecfidera u promet, lišena pravnog temelja te da je treba poništiti.
29.
Opći sud je u pobijanoj presudi, kao prvo, prigovor nezakonitosti koji je društvo Polpharma istaknulo protiv Odluke iz 2014. proglasio dopuštenim.
30.
Opći sud je u obrazloženju pobijane presude naveo, među ostalim, da društvo Polpharma nije ovlašteno podnijeti izravnu tužbu za poništenje Odluke iz 2014. zato što ne ispunjava relevantne kriterije iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Opći sud je u tom pogledu zaključio, s jedne strane, da se Odluka iz 2014. ne odnosi pojedinačno na društvo Polpharma. S druge strane, utvrdio je da je ta odluka regulatorni akt koji podrazumijeva provedbene mjere. U svakom slučaju, istaknuo je da pravni interes društva Polpharma za poništenje Odluke iz 2014. nije postojeći i stvaran, kako zahtijeva ustaljena sudska praksa, već budući i neizvjestan s obzirom na datum na koji bi bilo ovlašteno podnijeti tužbu za poništenje te odluke.
31.
Kao drugo, Opći sud je prihvatio prigovor nezakonitosti te je utvrdio da je sporna odluka, u dijelu u kojem se temelji na Odluci iz 2014., neosnovana te da je treba poništiti.
32.
Kao prvo, Opći sud je razmatrao pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” i njegove ciljeve. Istaknuo je da je Komisija prilikom donošenja Odluke iz 2014. bila suočena, prvi put na razini Unije, s pitanjem jesu li odobreni lijek s fiksnom kombinacijom djelatnih tvari, s jedne strane, i odobreni lijek koji kao jedinu djelatnu tvar sadržava jednu od komponenata te fiksne kombinacije, s druge strane, obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. Osim toga, utvrdio je da je Komisija morala uzeti u obzir činjenicu da su 1994., kada je BfArM izdao odobrenje za lijek Fumaderm, stanje prava Unije u pogledu lijekova s kombinacijom djelatnih tvari i znanstvene spoznaje bili znatno drukčiji. U tom kontekstu, Opći sud je zaključio da je Komisija s pravom zatražila od CHMP‑a da ocijeni razlikuje li se jedina djelatna tvar lijeka Tecfidera od djelatnih tvari lijeka Fumaderm.
33.
Kao drugo, Opći sud je istaknuo da se države članice, Komisija, podnositelj zahtjeva ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet trebaju, u posebnim slučajevima koji su od interesa za Europsku uniju, savjetovati s CHMP‑om, koji je dužan provesti vlastitu ocjenu danog lijeka na razini Unije, neovisnu o ocjeni koju su provela nacionalna tijela. Naveo je da, shodno tomu, EMA i Komisija u okviru postupaka za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet obnašaju posebnu funkciju koja nije usporediva s onom nacionalnih tijela. U tom pogledu, načelo uzajamnog priznavanja ne može biti prepreka tomu da CHMP ispita ocjene koje je prethodno provelo nacionalno tijelo ili da sâm provede neovisno ocjenjivanje. To je osobito slučaj kad se zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet podnese na razini Unije za tvar koja ulazi u sastav kombinacije djelatnih tvari koja je petnaest godina prije toga odobrena na nacionalnoj razini. Stoga je pitanje je li lijek Tecfidera obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet kao lijek Fumaderm, s obzirom na ciljeve Direktive 2001/83 općenito te pojma globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet konkretno, od posebnog interesa za Uniju.
34.
Kao treće, Opći sud je istaknuo da su EMA i Komisija u vrijeme donošenja Odluke iz 2014. raspolagale, ili mogle raspolagati, podacima koji su mogli učiniti nevjerodostojnom pretpostavku da MEF, koji je dio lijeka Fumaderm, ali ne i lijeka Tecfidera, ima ulogu u okviru lijeka Fumaderm. Shodno tomu, prema navodu Općeg suda, Komisija nije bila ovlaštena zaključiti da je lijek Tecfidera obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet različitim od onoga za lijek Fumaderm a da ne provjeri odnosno ne zatraži od CHMP‑a da provjeri ulogu MEF‑a u okviru lijeka Fumaderm. U nedostatku takve provjere te s obzirom na činjenicu da Komisija nije analizirala sve relevantne podatke koje je trebalo uzeti u obzir kako bi se utvrdilo da lijekovi Tecfidera i Fumaderm nisu bili obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet, Opći sud je zaključio da Odluka iz 2014. sadržava očitu pogrešku u ocjeni.
IV. Zahtjevi stranaka pred Sudom
35.
Komisija, društvo Biogen i EMA svojim žalbama od Suda zahtijevaju da ukine pobijanu presudu, odbije tužbu podnesenu Općem sudu te naloži društvu Polpharma snošenje troškova. Društvo Biogen usto zahtijeva od Suda da prema potrebi, ako mu stanje postupka ne dopušta donošenje odluke, vrati predmet na odlučivanje Općem sudu.
36.
Društvo Polpharma od Suda zahtijeva da odbije žalbu, potvrdi pobijanu presudu te žaliteljima naloži snošenje troškova žalbenog postupka.
V. Analiza
37.
Komisija, društvo Biogen i EMA u prilog svojim žalbama ističu, u predmetima C‑438/21 P, C‑439/21 P i C‑440/21 P, četiri žalbena razloga, koji su gotovo istovjetnog sadržaja.
38.
U bitnome, ti se žalbeni razlozi odnose, kao prvo, na iskrivljavanje činjenica slučaja te, osobito, na donošenje nepravilnih pravnih zaključaka u vezi s ocjenom koju je BfArM proveo kada je 2013. razmatrao produljenje odobrenja za stavljanje lijeka Fumaderm u promet; kao drugo, na povredu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83, kako se tumači u sudskoj praksi Suda, u vezi s pojmom „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” i njegovim ciljevima; kao treće, na povredu decentraliziranog sustava primjene zakonodavstva Unije o lijekovima, kako je utemeljen Direktivom 2001/83 i Uredbom br. 726/2004, kao i na povredu načela uzajamnog povjerenja; te, kao četvrto, na povredu standarda sudskog nadzora u vezi sa znanstvenim ocjenama i znanstvenim dokazima.
39.
Nadalje, društvo Biogen usto navodi da je Opći sud povrijedio članak 277. UFEU‑a proglasivši prigovor nezakonitosti koji je društvo Polpharma istaknulo protiv Odluke iz 2014. dopuštenim.
40.
Kako je zatražio Sud, moja će analiza biti usredotočena, kao prvo, na tumačenje pojma „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” i njegovih ciljeva u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2001/83, na što se odnosi drugi žalbeni razlog u predmetima C‑438/21 P i C‑439/21 P i treći žalbeni razlog u predmetu C‑440/21 P. Osim toga, s obzirom na to da odgovor koji treba dati na te žalbene razloge ovisi o pravnim zaključcima koje treba izvesti iz BfArM‑ove odluke iz 2013. da produlji odobrenje za stavljanje lijeka Fumaderm u promet, u svojoj ću se analizi osvrnuti na to je li Opći sud svoje zaključke utemeljio na pogrešnoj činjeničnoj pretpostavci koja može utjecati na konačni zaključak iz pobijane presude, kako navode žalitelji. To je povezano s prvim žalbenim razlogom u predmetima C‑438/21 P i C‑440/21 P te s trećim žalbenim razlogom u predmetu C‑439/21 P.
41.
Kao drugo, razmatrat ću je li Opći sud mogao zakonito utvrditi da su Komisija i EMA, s obzirom na odredbe Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004 te načelo uzajamnog priznavanja, nadležne preispitati odobrenje za stavljanje u promet lijeka s fiksnom kombinacijom djelatnih tvari koje je izdalo nadležno nacionalno tijelo kada odlučuju je li lijek koji kao jedinu djelatnu tvar sadržava jednu od komponenata te fiksne kombinacije obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. To je pitanje povezano s trećim žalbenim razlogom u predmetu C‑438/21 P, četvrtim žalbenim razlogom u predmetu C‑439/21 P i drugim žalbenim razlogom u predmetu C‑440/21 P.
A.
Žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 i netočnosti činjenične pretpostavke Općeg suda
42.
Opći sud je u pobijanoj presudi zaključio da je, „s obzirom na to da, unatoč posebnim okolnostima ovog slučaja, ni CHMP ni Komisija nisu ocijenili ulogu koju je MEF imao u lijeku Fumaderm niti su u tom pogledu zatražili informacije od BfArM‑a”, Odluka iz 2014. „zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni” (
6
).
43.
Taj se zaključak temelji, među ostalim, na sljedećoj logici, koja proizlazi iz točke 282. te presude:
„[U]zevši u obzir [i.] cilj globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, [ii.] pravo Unije koje je 1994. bilo primjenjivo na kombinacije djelatnih tvari i promjene znanstvenih spoznaja između 1994. i 2014., [iii.] posebnu funkciju koju obavljaju EMA i Komisija te [iv.] podatke kojima su one raspolagale ili mogle raspolagati, a koji bi u pitanje mogli dovesti vjerodostojnost teorije prema kojoj je MEF imao važnu ulogu u lijeku Fumaderm […], valja smatrati da Komisija nije bila ovlaštena zaključiti da je lijek Tecfidera bio obuhvaćen globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet različitim od onoga prethodno odobrenog lijeka Fumaderm a da nije provjerila ili od CHMP‑a zatražila da provjeri je li i, prema potrebi, kako BfArM ocijenio ulogu koju je MEF imao u lijeku Fumaderm”.
44.
Žalitelji navode da to utvrđenje sadržava nekoliko pogrešaka koje se tiču prava jer podrazumijeva da su Komisija i EMA bile obvezne preispitati terapijski doprinos MEF‑a u okviru lijeka Fumaderm, odobrenog na nacionalnoj razini, u svrhu odlučivanja o tome je li lijek Tecfidera obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
45.
U bitnome ističu da ta obveza preispitivanja nema uporište u članku 6. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2001/83 kao ni u zakonodavnim ciljevima pojma „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet”. U skladu s tom odredbom, usporedba kvalitativnog sastava dvaju lijekova, kako je utvrđen u odlukama o njihovu stavljanju u promet, bila bi primjerena u svrhu određivanja toga jesu li oba proizvoda obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet. U tom pogledu, oni također tvrde da je Opći sud u pobijanoj presudi ocjenu koja se odnosi na odobravanje stavljanja lijeka u promet nezakonito primijenio kao temelj za ocjenu jesu li dva lijeka obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet. Osim toga, pristup Općeg suda stvorio bi dva različita pojma „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet”, ovisno o tome izdaje li se odobrenje za stavljanje lijeka u promet na nacionalnoj razini ili na razini Unije. Naposljetku, žalitelji osporavaju postojanje opasnosti od toga da inovatori čine zlouporabe tako da podnose zahtjeve za odobrenja za stavljanje u promet lijekova koji sadržavaju tvari lišene stvarnog terapijskog doprinosa, a onda uklanjanjem tih tvari u budućem lijeku stječu dodatna razdoblja zakonske zaštite podataka.
46.
Društvo Polpharma osporava argumente žaliteljâ. Smatra da je Opći sud pravilno zaključio, za potrebe utvrđivanja čine li lijekovi Tecfidera i Fumaderm različite lijekove, da je Komisija morala ocijeniti terapijski doprinos MEF‑a u lijeku Fumaderm. Nadalje, društvo Polpharma tvrdi da, kada je podnesen zahtjev za odobrenje za stavljanje u promet djelatne tvari koja je dio fiksne kombinacije djelatnih tvari prethodno odobrenog lijeka, utvrđenje o tome postoji li razlika između te kombinacije i izolirane djelatne tvari ovisi o tome pružaju li pojedinačne djelatne tvari u kombinaciji značajan i relevantan terapijski doprinos u okviru te kombinacije. U tom pogledu, društvo Polpharma ističe da nije prikladno dva lijeka smatrati „različitima” samo zato što jedan od njih sadržava poseban spoj koji ima određeni farmaceutski učinak koji kod lijeka s kojim se uspoređuje ne postoji. U suprotnome bi bilo suviše jednostavno da nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet ostvari dugo razdoblje dodatne zakonske zaštite podataka, i to dodavanjem ili uklanjanjem, u trenutku proširenja lijeka na novu terapijsku indikaciju, farmaceutski djelatne tvari koja klinički nije relevantna.
1. Tekst članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83
47.
Kad je riječ o pitanju podupire li tekst članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 tumačenje koje je pružio Opći sud, za početak moram podsjetiti na to da je u prvom podstavku te odredbe izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet predviđeno kao preduvjet za stavljanje bilo kojeg lijeka u promet u državi članici. To odobrenje mogu izdati nadležna nacionalna tijela, u skladu s Direktivom 2001/83, ili Komisija, u skladu s Uredbom br. 726/2004.
48.
Drugi podstavak članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 pak predviđa da, „[k]ad lijek dobije prvo odobrenje za stavljanje u promet u skladu s prvom točkom [prvim podstavkom], sve dodatne jačine, farmaceutski oblici, putovi primjene, vrste i veličine pakiranja lijeka, kao i sve izmjene i proširenja odobrenja, također moraju biti odobrena u skladu s prvom točkom [prvim podstavkom] ili moraju biti uključena u prvo odobrenje za stavljanje lijeka u promet. Sva ta odobrenja za stavljanje lijeka u promet smatraju se dijelom istog globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, posebno radi primjene članka 10. stavka 1. [Direktive 2001/83].”
49.
Dakle, iz članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 proizlazi da ta odredba, osim što predviđa obvezu ishođenja odobrenja za stavljanje lijeka u promet u Europskoj uniji, određuje kasnije razvojne inačice izvornog lijeka čija se odobrenja smatraju dijelom istog „globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet”. To uglavnom znači da se na takav razvoj primjenjuje jedinstveno razdoblje zakonske zaštite podataka, kako je utvrđeno člankom 10. stavkom 1. Direktive 2001/83, počevši od datuma na koji je odobreno stavljanje prvog lijeka u promet (
7
).
50.
Ključan element pojma „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” stoga čini uska veza sa zakonskom zaštitom podataka koja se dodjeljuje za lijekove i promjene u njima (
8
). Uostalom, članak 6. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2001/83 u tu je direktivu (
9
) umetnut kako bi se kodificirala dotadašnja sudska praksa Suda u pogledu kategorija odobrenjâ koja ne dovode do novog lijeka, već ih se smatra obuhvaćenima razdobljem zakonske zaštite podataka započetim prvim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet (
10
). U tom pogledu, cilj te odredbe je spriječiti produljenje razdoblja zakonske zaštite podataka za postojeći lijek na temelju pukih izmjena koje ne zaslužuju tu povlasticu.
51.
Za potrebe ovog predmeta važno je istaknuti da promjena kvalitativnog sastava odobrenog lijeka u pogledu djelatnih tvari ne spada, prema svemu sudeći, u posebne kategorije odobrenjâ predviđene u članku 6. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2001/83 – a to su dodatne jačine, farmaceutski oblici, putovi primjene, vrste i veličine pakiranja lijeka ili izmjene i proširenja odobrenja.
52.
Kao prvo, mora se smatrati da je popis tih kategorija taksativan. U uvodnoj izjavi 9. Direktive 2001/83 naglašeno je da članak 6. stavak 1. drugi podstavak te direktive „precizno propis[uje] slučajeve” u kojima nije potrebno priložiti rezultate kliničkih ili drugih ispitivanja radi dobivanja odobrenja za lijek koji je u osnovi sličan već odobrenom lijeku. Dakle, usvajanje te odredbe ponukano je razlozima pravne sigurnosti, što znači da je treba tumačiti na način da predviđa ograničeni broj odobrenjâ koja ne mogu dobiti vlastito razdoblje zakonske zaštite podataka.
53.
Nadalje, jasno je da razlika u kvalitativnom sastavu dvaju lijekova ne čini „dodatnu jačinu”, što je pojam koji se, kako proizlazi iz članka 1. točke 22. Direktive 2001/83, odnosi na „[s]adržaj djelatne tvari iskazan kvantitativno po doznoj jedinici, po jedinici volumena ili mase u skladu s farmaceutskim oblikom”. Ona ne čini ni „farmaceutski oblik”, to jest način na koji je lijek pakiran – tableta, kapsula, otopina za injekciju, krema i tako dalje. (
11
) Ne čini ni „put primjene” ni „pakiranj[e]”, što su pojmovi koji upućuju na način uzimanja lijeka – oralno, intravenozno, potkožno i tako dalje (
12
) odnosno na razlike u farmaceutskom obliku, jačini i veličini pakiranja lijeka – primjerice, broj tableta u pakiranju (
13
).
54.
Nadalje, za promjene kvalitativnog sastava lijeka nije moguće smatrati ni da čine „izmjene i proširenja odobrenja” u smislu članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83.
55.
U tom pogledu ističem da Uredba br. 1234/2008 (
14
) opisuje promjene u lijekovima koje dovode do izmjena ili proširenja prvog odobrenja za stavljanje lijeka u promet (
15
). Osobito, kad je riječ o promjenama u djelatnim tvarima, u točki 1. podtočki (a) Priloga I. toj uredbi predviđeno je da „zamjena kemijske djelatne tvari drugom soli/kompleksom estera/derivatom, s istim terapijski djelatnim komponentama, u slučaju kada svojstva učinkovitosti/neškodljivosti nisu znatno različita” dovodi do proširenja odobrenja za stavljanje lijeka u promet (
16
).
56.
U skladu s tom definicijom, da bi promjena u lijeku dovela do proširenja odobrenja, to jest da se ne bi smatrala novorazvijenim lijekom za koji se izdaje zasebno odobrenje za stavljanje lijeka u promet, djelatna tvar odnosno djelatne tvari tog lijeka ne smiju se zamijeniti drugom tvari odnosno drugim tvarima s različitim terapijski djelatnim komponentama (
17
).
57.
U tom pogledu, trebalo bi istaknuti, kao prvo, da se u članku 1. Direktive 2001/83 pojam „djelatna tvar” definira kao bilo koja tvar ili smjesa tvari namijenjena za proizvodnju lijeka koja, kada se koristi u njegovoj proizvodnji, postaje djelatni sastojak tog lijeka. U skladu s tom definicijom, djelatne tvari su one s nakanom da iskažu farmakološko, imunološko ili metaboličko djelovanje u svrhu obnavljanja, ispravljanja ili prilagodbe fizioloških funkcija ili postavljanja dijagnoze. Iz toga slijedi da se može smatrati kako je sastojak lijeka djelatna tvar kada u okviru tog lijeka daje terapijski doprinos.
58.
Nadalje, u skladu s onime što su žalitelji naveli u svojim očitovanjima, terapijski djelatna komponenta djelatne tvari dio je molekule te tvari koja je, nakon primjene na pacijentu, odgovorna za fizičko ili farmakološko djelovanje djelatne tvari (
18
). Zbog tog su razloga djelatne tvari koje nemaju istu terapijski djelatnu komponentu po definiciji različite. Osim toga, ako promjena u djelatnoj tvari izlaže pacijenta drukčijoj terapijski djelatnoj komponenti, smatra se da je nastao novi lijek, različit od prethodnog. To također znači da lijekovi čija se djelatna tvar odnosno djelatne tvari razlikuju čine različite lijekove.
59.
Sud se u pogledu važnosti terapijski djelatne komponente za potrebe određivanja razlike između djelatnih tvari već izjasnio u predmetu SmithKline Beecham (
19
). Nadalje, ostala pravila prava Unije koriste kriterij terapijski djelatne komponente za određivanje istovjetnosti ili različitosti lijekova (
20
).
60.
Iz navedenog slijedi da promjenu kvalitativnog sastava lijeka u pogledu djelatnih tvari nije moguće podvesti niti pod jednu od kategorija odobrenja predviđenih člankom 6. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2001/83. Posljedično, lijekovi koji se kvalitativno razlikuju nisu obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
61.
Prethodnom tumačenju u prilog jasno ide mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Novartis, s kojim se slažem (
21
).
62.
Nezavisni odvjetnik M. Bobek u tom je mišljenju istaknuo da se pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” temelji na istovjetnosti dvaju elemenata: nositelja odobrenja za stavljanje lijeka u promet i djelatne tvari odnosno djelatnih tvari (
22
). Prema njegovu stajalištu, ako se nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet ili djelatna tvar promijene, više se ne primjenjuje isto globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet (
23
). Dalje je naveo da se za odobrenje za stavljanje lijeka u promet koje je izdano za lijek koji se ne temelji na istoj djelatnoj tvari kao izvorni lijek ne može smatrati da se odnosi na razvoj postojećeg lijeka, već se mora smatrati da se odnosi na inovaciju, što zahtijeva primjenu zasebnog razdoblja zakonske zaštite podataka. Naposljetku, on je s obzirom na Obavijest podnositeljima zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijekova u promet (
24
) naveo da je izdvajanje djelatne tvari iz prijašnje kombinacije situacija u kojoj nije primjenjivo isto globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet (
25
).
63.
Protivno stajalištu usvojenom u pobijanoj presudi (
26
), smatram da je Sud u presudi Novartis prihvatio da pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” ne obuhvaća promjene u kvalitativnom sastavu lijeka. Doduše, ta se presuda nije odnosila na lijek s fiksnom kombinacijom djelatnih tvari i lijek koji ima samo jednu djelatnu tvar. Lijekovi na koje se odnosila ta presuda sadržavali su samo jednu djelatnu tvar, koja je u oba lijeka bila ista (
27
). Međutim, Sud je naglasio da promjenu u terapijskoj indikaciji iste djelatne tvari treba smatrati izmjenom u smislu te uredbe koja je dovela do toga da su oba proizvoda obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet u skladu s člankom 6. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2001/83. Iz odluke Suda može se logično zaključiti da dva lijeka koji imaju različit kvalitativni sastav nije moguće smatrati izmjenama i posljedično obuhvaćenima istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet (
28
).
64.
S obzirom na navedeno, moram zaključiti da tekst članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 pokazuje da se pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” ne primjenjuje na promjene u lijekovima koje mijenjaju njihov kvalitativni sastav u pogledu djelatnih tvari. Logično, to vrijedi i za lijek koji ima samo jednu djelatnu tvar i za lijek koji ima fiksnu kombinaciju od najmanje dviju djelatnih tvari s različitim terapijski djelatnim komponentama. Usporedba njihovih kvalitativnih sastava stoga se čini kao prikladna metoda za određivanje toga jesu li ta dva lijeka obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet u skladu s drugim podstavkom te odredbe.
2. Ciljevi globalnih odobrenja za stavljanje lijekova u promet
65.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst te ciljeve propisa čiji je dio (
29
). Kad je riječ o pojmu „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” i razdoblju zakonske zaštite podataka koje čini njegovu srž, temeljni cilj je osiguravanje pravične ravnoteže između zaštite inovativnih društava i općih interesa kojima pogoduje stavljanje generičkih lijekova u promet. Kao što je to navedeno u pobijanoj presudi (
30
), taj bi cilj bio ugrožen ako bi proizvođač izvornog lijeka mogao beskonačno produljivati razdoblje zakonske zaštite podataka i time sprečavati proizvođače generičkih lijekova da se izvornim lijekom koriste kao referentnim lijekom.
66.
U tom pogledu za početak trebam istaknuti da klasične metode tumačenja različite od doslovnog tumačenja, kao što su kontekstualno i teleološko tumačenje, treba koristiti kada sâm tekst neke odredbe dovodi do dvosmislenosti ili nelogičnih rezultata (
31
). Tim se metodama jasno sročene odredbe ne mogu preoblikovati do mjere koja bi dovela u pitanje pravnu sigurnost i predvidljivost.
67.
U ovom predmetu, s obzirom na to da niti jedan element teksta članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 ne upućuje na to da se pojam „globalno odobrenje za stavljanje lijeka u promet” primjenjuje na lijekove koji se kvalitativno razlikuju kad je riječ o djelatnim tvarima, prema mojem mišljenju, ciljevi te odredbe sami po sebi ne mogu zahtijevati više od kvalitativne usporedbe tih lijekova prilikom ocjene toga jesu li obuhvaćeni istim odobrenjem za stavljanje u promet. Ti ciljevi također ne mogu služiti uspostavi obveze Komisije i EMA‑e da ponovno ocijene kvalitativni sastav lijeka koji je nadležno nacionalno tijelo već odobrilo.
68.
U svakom slučaju, slažem se sa žaliteljima da se na temelju ciljeva članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 ne može opravdati dodavanje postupka koji je zakonodavstvom Unije o lijekovima izričito predviđen za prvo odobrenje za stavljanje lijekova u promet u Europskoj uniji u okvir globalnih odobrenja za stavljanje lijekova u promet.
69.
Naime, podaci o kvalitativnom sastavu lijeka u pogledu djelatnih tvari čine dio dokumentacije koju podnositelj zahtjeva za odobrenje za stavljanje lijeka u promet mora dostaviti nadležnom tijelu u skladu s člankom 8. stavkom 3. točkom (c) Direktive 2001/83. Ta odredba nalaže podnositelju zahtjeva za odobrenje za stavljanje lijeka u promet da dostavi „[k]valitativn[e] i kvantitativn[e] poda[tke] za sve sastojke lijeka” o kojem je riječ. Ti su podaci dio i sažetka opisa svojstava lijeka, poznatog i kao SmPC, koji se prilaže odobrenju za stavljanje lijeka u promet, u skladu s člankom 11. točkom 2. Direktive 2001/83, te koji se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, mora odobriti zajedno s tim odobrenjem za stavljanje u promet (
32
).
70.
Ocjenjivanje kvalitativnog sastava lijeka u pogledu djelatnih tvari, uključujući farmakološko djelovanje i terapijski doprinos tih tvari, stoga spada u zadaće nadležnog tijela, bilo na nacionalnoj razini ili na razini Unije. To je tijelo obvezno ispitati tvrdnju podnositelja zahtjeva da djelatna tvar odnosno djelatne tvari lijeka, kako je definiran člankom 1. Direktive 2001/83 (
33
), proizvode farmakološke, imunološke ili metaboličke učinke koji se mogu dokazati. Ako to nije slučaj, odobrenje za stavljanje lijeka u promet se ne izdaje.
71.
U odnosu na lijek koji ima fiksnu kombinaciju djelatnih tvari to podrazumijeva ocjenu pružaju li njegove djelatne tvari dokumentirani terapijski doprinos u okviru kombinacije, što ujedno znači da se mora dokazati da su djelatne tvari u kombinaciji različite, a ne iste. Kao što to ističu žalitelji, ako se to ne dokaže, lijek se ne odobrava kao lijek koji ima fiksnu kombinaciju djelatnih tvari, nego kao lijek koji ima samo jednu djelatnu tvar.
72.
Iz navedenog proizlazi da, prema svemu sudeći, ciljevi analize jesu li dva lijeka obuhvaćena istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet ne zahtijevaju preispitivanje kvalitativnog sastava odobrenog lijeka u pogledu djelatnih tvari, uključujući dokumentirani terapijski doprinos pojedinih djelatnih tvari u lijeku koji ima fiksnu kombinaciju djelatnih tvari. Iako je točno, kao što to ističe Komisija, da je za potrebe te analize nužno da su nadležna tijela pravilno odredila djelatne tvari u odnosna dva lijeka, to ne znači da se prilikom ocjenjivanja primjenjivosti globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet mora provjeriti sastav prvotnog lijeka u pogledu djelatne tvari odnosno djelatnih tvari.
73.
Društvo Polpharma tvrdi da u svrhu ocjenjivanja toga jesu li fiksna kombinacija lijeka i lijek koji se sastoji od jedne tvari obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet, nije dovoljno dokazati samo postojanje pukog terapijskog doprinosa svakog sastojka prethodnog proizvoda. Ciljevi članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 zahtijevali bi da taj doprinos bude „značajan i relevantan” s kliničkog gledišta. Međutim, u tom pogledu, htio bih naglasiti da Opći sud u pobijanoj presudi nije došao do zaključka da Odluka iz 2014. sadržava očitu pogrešku zbog toga što BfArM nije ocijenio „značajan” ili „relevantan” terapijski doprinos MEF‑a u okviru Fumaderma. Opći sud je samo naveo da, zbog posebnih okolnosti slučaja, nije sigurno da je njemačko nacionalno tijelo doista ustanovilo postojanje bilo kakve uloge MEF‑a u tom lijeku. U tom kontekstu, zaključio je da je Komisija trebala ocijeniti ulogu MEF‑a u Fumadermu ili barem zatražiti informacijski obrazac od BfArM‑a u tom pogledu. Zbog toga smatram da argument društva Polpharma ne utječe na kontekst ove žalbe s obzirom na to da Opći sud u prvostupanjskom postupku nije prihvatio njegov argument.
74.
Prema mojem mišljenju, prethodno navedeno vrijedi neovisno o mogućoj opasnosti, koju je istaknuo Opći sud, od toga da farmaceutsko društvo lijeku koji ima kombinaciju djelatnih tvari doda klinički irelevantnu djelatnu tvar, a poslije je ukloni kako bi stvorilo novi lijek za koji će se odobriti zasebno razdoblje zakonske zaštite podataka. Osim što je takva opasnost teoretska u predmetnom slučaju i s obzirom na nepostojanje konkretnih dokaza u tom pogledu, mora se pretpostaviti da su nadležna tijela sposobna nositi se s manjkavim ili zlouporabnim zahtjevima za odobrenja za stavljanje lijekova u promet. Posljedično, ta opasnost od manipulacija ne može opravdati odstupanje od jasnog teksta članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83 ili dovođenje u pitanje sustava decentraliziranog izdavanja odobrenja i uzajamnog priznavanja koji je uspostavljen tom direktivom i Uredbom br. 726/2004, kako ću objasniti u nastavku.
75.
S obzirom na navedena razmatranja, smatram da ciljevi globalnih odobrenja za stavljanje lijekova u promet ne mogu biti temelj zahtjeva da se provede više od kvalitativne usporedbe dvaju lijekova prilikom ocjene toga jesu li obuhvaćeni istim globalnim odobrenjem za stavljanje u promet ili da se opravda zaključak da kvalitativni sastav odobrenog lijeka moraju preispitati Komisija ili EMA prilikom ocjene je li novorazvijeni lijek obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
3. „Posebne okolnosti” koje Opći sud navodi
76.
Prema mojem mišljenju, zaključak Općeg suda u pobijanoj presudi načelno se nužno ne protivi prethodno iznesenom tumačenju teksta i ciljeva članka 6. stavka 1. Direktive 2001/83. Kao što je prethodno navedeno, tumačenje točke 282. u vezi s točkom 293. pobijane presude pokazuje da Opći sud smatra da ovaj slučaj podliježe uvjetu „posebnih okolnosti” – to jest da, s obzirom na pravo Unije koje se 1994. primjenjivalo na lijekove s kombinacijom djelatnih tvari, nije jasno je li BfArM ispitao terapijski doprinos MEF‑a u okviru lijeka Fumaderm kada je izdavao odobrenje za taj lijek. To u biti znači da je Opći sud zadržao sumnje u pogledu toga je li njemačko nacionalno tijelo 1994. ocijenilo je li MEF doista djelatna tvar koja pokazuje dokumentirani terapijski učinak u okviru tog lijeka (
34
).
77.
Međutim, pod pretpostavkom da su temeljne premise tog zaključka točne, smatram da žalitelji s pravom navode da Opći sud nije uzeo u obzir jednu činjenicu, navedenu u spisu tog suda (
35
), koja bi imala presudan utjecaj u kontekstu obrazloženja pobijane presude.
78.
Naime, zadnja ocjena koju je BfArM proveo u pogledu lijeka Fumaderm nije provedena prilikom izdavanja odobrenja za taj lijek (1994.), nego prilikom produljivanja tog odobrenja u lipnju 2013. Posljedično, protivno pretpostavci Općeg suda u pobijanoj presudi, prije donošenja Odluke iz 2014., a na temelju tada primjenjivog pravnog okvira, došlo je do novih znanstvenih spoznaja o djelotvornosti i sigurnosti lijeka Fumaderm.
79.
Trebam istaknuti da okvir koji se 2013. primjenjivao na produljenje odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm uključuje, primjerice, članak 24. Direktive 2001/83, koji nadležna nacionalna tijela obvezuje da u okviru te ocjene uzmu u obzir „konsolidiranu verziju spisa u pogledu kvalitete, sigurnosti i djelotvornosti, uključujući ocjenu podataka iz izvještaja [o] sumnjama na nuspojave i periodičkih izvješća o neškodljivosti lijeka dostavljenih u skladu s Glavom IX., i informacije o svim promjenama uvedenim od kad je izdana dozvola za stavljanje lijeka u promet” (
36
). Nadalje, prema članku 117. stavku 1. Direktive 2001/83, nadležna nacionalna tijela moraju zabraniti te povući iz prometa svaki lijek čiji kvalitativni i kvantitativni sastav nije u skladu s deklariranim. Naposljetku, u obavijesti podnositeljima zahtjeva koja se primjenjivala u vrijeme produljenja odobrenja za stavljanje Fumaderma u promet bilo je navedeno da se odobrenja mogu produljiti samo ako se „ponovno procijeni odnos rizika i koristi primjene lijeka”, u koju je svrhu nositelj odobrenja morao dostaviti „nacionalnom nadležnom tijelu konsolidiranu verziju spisa u pogledu kvalitete, sigurnosti i djelotvornosti”. (
37
)
80.
Stoga, kako ističu Komisija i EMA, kada je 2013. razmatrao produljivanje odobrenja za stavljanje lijeka Fumaderm u promet, BfArM je morao uzeti u obzir sve relevantne znanstvene informacije koje su se pojavile između 1994. i lipnja 2013. te ih ocijeniti prema standardima iz lipnja 2013., a ne prema standardima iz 1994. Osim toga, BfArM je morao primijeniti regulatorni okvir koji je bio primjenjiv na Odluku iz 2014., to jest „1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products” („Smjernice iz 1996. o kliničkom razvoju lijekova koji imaju fiksnu kombinaciju djelatnih tvari”), koje su ažurirane 2009. (
38
) Opći sud u pobijanoj presudi doista upućuje na te smjernice kako bi pokazao da je obveza dokazivanja terapijskog doprinosa djelatnih tvari u lijekovima koji imaju fiksnu kombinaciju djelatnih tvari u zakonodavstvo Unije uvedena tek nakon izdavanja odobrenja za lijek Fumaderm 1994. (
39
) BfArM je 2013. godine stoga trebao ispitati pruža li MEF dokumentirani terapijski doprinos u okviru lijeka Fumaderm, kako zahtijeva taj regulatorni okvir.
81.
U tom pogledu valja istaknuti, radi cjelovitosti, da je postupak prema kojem BfArM produljuje odobrenja za stavljanje lijekova u promet uređen člankom 31. stavkom 3. Arzneimittelgesetza (Zakon o lijekovima) (
40
), koji predviđa da se „[odobrenje za stavljanje lijeka u promet] […] produljuje na zahtjev […] ako ne postoji niti jedan razlog za odbijanje produljenja naveden u [članku 25. stavku 2. točki 5.a]”. U članku 25. stavku 2. točki 5.a Zakona o lijekovima pak je navedeno da „[n]adležno više savezno tijelo može odbiti izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet samo ako se: […] u slučaju lijeka koji sadržava više djelatnih tvari, iznesu nedostatni dokazi da svaka od djelatnih tvari doprinosi pozitivnoj ocijeni lijeka, pri čemu posebna obilježja lijeka treba ispitati u okviru procjene rizika”.
82.
Iz toga slijedi, protivno utvrđenju Općeg suda u pobijanoj presudi, da nije bilo razloga sumnjati da je BfArM, prilikom produljenja odobrenja za stavljanje lijeka Fumaderm u promet 2013. godine, uzeo u obzir regulatorne standarde koji su se tada primjenjivali, što navodi na zaključak da je kvalitativni sastav tog lijeka primjereno provjeren.
83.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud u žalbenom postupku načelno nije nadležan utvrđivati činjenice ili ocjenjivati dokaze koje je Opći sud potvrdio u prilog tim činjenicama. Međutim, od tog načela postoje iznimke kada se utvrđenja iz pojedine pobijane presude temelje na sadržajnoj netočnosti koja proizlazi iz dokumenata koji su dostavljeni u prvostupanjskom postupku. Takva netočnost mora biti jasno vidljiva iz dokumenata u spisu Suda a da se podnesene činjenice i dokazi ne moraju ponovno ocijeniti (
41
).
84.
U ovom slučaju, imajući u vidu prethodno objašnjene razloge, pozivam Sud da utvrdi da nije provedena nikakva analiza produljenja odobrenja za stavljanje lijeka Fumaderm u promet 2013. s obzirom na to da se logika pobijane presude temelji na pogrešnoj činjeničnoj pretpostavci da je taj lijek prvi i jedini put ispitan samo 1994. Posljedično, također pozivam Sud da utvrdi da predmetni slučaj ne podliježe uvjetu „posebnih okolnosti”, kako je utvrdio Opći sud, na način koji sugerira da bi BfArM‑ova ocjena u pogledu lijeka Fumaderm mogla biti zastarjela ili da u okviru nje nisu primijenjeni relevantni regulatorni kriteriji.
85.
Naposljetku, budući da se zaključak Općeg suda iz točke 293. pobijane presude (
42
) ne može opravdati s obzirom na „posebne okolnosti” ovog slučaja, a usto nema uporište u tekstu ciljeva „globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet” u smislu Direktive 2001/83, smatram da drugi žalbeni razlog u predmetima C‑438/21 P i C‑439/21 P te treći žalbeni razlog u predmetu C‑440/21 P, s jedne strane, i prvi žalbeni razlog u predmetima C‑438/21 P i C‑440/21 P te treći žalbeni razlog u predmetu C‑439/21 P, s druge strane, treba prihvatiti.
B.
Žalbeni razlog koji se temelji na povredi načela dodjele ovlasti i načela uzajamnog priznavanja
86.
Kako je prethodno navedeno, Opći sud je u točki 282. pobijane presude zaključio da je, „uzevši u obzir […] posebnu funkciju koju obavljaju EMA i Komisija” (
43
), potonja trebala od CHMP‑a zatražiti da provjeri, sâm ili preko BfArM‑a, ulogu MEF‑a u lijeku Fumaderm.
87.
To utvrđenje proizlazi iz analize u točkama 219. do 238. pobijane presude, u kojima je Opći sud razmatrao nekoliko uvodnih izjava i odredbi Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004 koje podupiru njegov zaključak da Komisija i EMA obavljaju posebnu funkciju zbog koje su morale zatražiti provjeru terapijskog učinka MEF‑a u okviru lijeka Fumaderm.
88.
Opći sud u tim istim točkama navodi da „načelo uzajamnog priznavanja, na koje se poziva EMA, ne može biti prepreka tomu da, nakon podnošenja zahtjeva za izdavanje odobrenja za stavljanje lijeka u promet u okviru centraliziranog postupka, CHMP ispita ocjene koje je prethodno provelo nacionalno tijelo ili da sâm provede neovisno ocjenjivanje”.
89.
Žalitelji osporavaju oba utvrđenja. Kao prvo, navode da je obrazloženje pobijane presude očito netočno s obzirom na odredbe Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004 na koje se pozivao Opći sud. Kao drugo, navode da se u relevantnom zakonodavstvu Unije i sudskoj praksi izričito priznaje načelo uzajamnog priznavanja prethodnih znanstvenih ocjena, osobito onih nadležnih nacionalnih tijela, što utvrđenja Općeg suda poriču te tomu proturječe.
90.
Društvo Polpharma pak smatra da utvrđenja Općeg suda ni u kojem slučaju nisu neusklađena s djelovanjem sustava decentralizirane primjene zakonodavstva Unije u području farmaceutskih propisa. Ono navodi da odluka Općeg suda ne dovodi u pitanje ocjenu koju je BfArM proveo u vezi s Fumadermom jer to nacionalno tijelo nikad nije provelo nikakvu ocjenu u vezi s opsegom globalnog odobrenja za stavljanje u promet tog lijeka. Nadalje, tvrdi da se tvrdnje žaliteljâ temelje na uskom tumačenju odredbi Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004, kako ih navodi Opći sud.
1. Odredbe Direktive 2001/83 i Uredbe br. 726/2004 na koje se Opći sud poziva
91.
Važno je razumjeti, kao prvo, da svaka institucija ili agencija Europske unije mora, kako bi izbjegla postupanje ultra vires, svoju nadležnost izvoditi iz pravnog akta te mora navesti pravnu osnovu odluke koju donosi. Opći sud se u pobijanoj presudi poziva na tri skupa odredbi kako bi zaključio da, u kontekstu globalnog odobrenja za stavljanje lijeka u promet, postoji obveza preispitivanja ili provjere pravilnosti ocjene kvalitativnog sastava prvog lijeka, u pogledu djelatnih tvari, koju je provelo nacionalno tijelo. Ti skupovi odredbi su sljedeći:
–
kao prvo, uvodna izjava 12. i članak 30. stavak 1. Direktive 2001/83 te uvodna izjava 17. Uredbe br. 726/2004, koji se odnose na takozvano „upućivanje predmeta na arbitražu”;
–
kao drugo, članak 31. Direktive 2001/83, koji se odnosi na postupak upućivanja predmeta kada su interesi Unije u pitanju; i
–
kao treće, uvodna izjava 19. te članak 57. stavak 1. i članak 60. Uredbe br. 726/2004, koji se odnose na EMA‑inu obvezu pružanja najboljih mogućih znanstvenih savjeta te na Komisijinu ovlast prikupljanja podataka od država članica o „dodanoj terapijskoj vrijednosti” novih lijekova.
92.
Prema mojem mišljenju, budući da ni Direktiva 2001/83 ni Uredba br. 726/2004 ne daju Komisiji i EMA‑i izričitu ovlast, odredbe na koje se Opći sud poziva – čak i ako ih se zajedno promatra – ne podupiru tvrdnju da je Komisija u predmetnom slučaju bila nadležna preispitati kvalitativnu ocjenu koju je BfArM proveo za potrebe izdavanja odobrenja za lijek Fumaderm, a pogotovo ne u vrijeme produljenja odobrenja 2013. godine.
93.
Prvonavedeni skup uvodnih izjava i odredbi – to jest uvodna izjava 12. i članak 30. stavak 1. Direktive 2001/83 te uvodna izjava 17. Uredbe br. 726/2004 – odnose se na važnost rješavanja, putem centraliziranog sustava ocjenjivanja i odlučivanja, mogućih nesuglasica između država članica u pogledu odobravanja nekog lijeka na temelju postupka uzajamnog priznavanja i decentraliziranog postupka. Konkretnije, te se odredbe odnose na situaciju u kojoj se države članice ne slažu oko izdavanja odobrenja za stavljanje lijeka u promet od strane nacionalnog tijela druge države članice zbog moguće ozbiljne opasnosti za javno zdravlje. Predmet se na temelju članka 29. stavka 4. Direktive 2001/83 mora uputiti EMA‑i samo ako se, u kontekstu prijetnje javnom zdravlju, takve nesuglasice ne mogu riješiti između odnosnih država članica.
94.
Nasuprot tomu, predmetni slučaj odnosi se na lijek koji je odobren u samo jednoj državi članici. Shodno tomu, nije bilo postupka uzajamnog priznavanja ili decentraliziranog postupka, spora u pogledu učinaka lijeka Fumaderm na zdravlje ljudi niti nesuglasica između država članica koji bi opravdali primjenu članka 29. stavka 4. Direktive 2001/83.
95.
Kad je riječ o drugonavedenom skupu odredbi, Opći sud se pozvao na članak 31. stavak 1. Direktive 2001/83, kojim je uređen postupak upućivanja predmeta kada su interesi Unije u pitanju. Kako Komisija i EMA objašnjavaju u svojim pisanim očitovanjima, taj se postupak odnosi na lijekove odobrene u više država članica. Primjenjiv je „u posebnim slučajevima, kad su interesi Unije u pitanju”, a u okviru njega „[d]ržave članice, Komisija, podnositelj ili nositelj odobrenja za stavljanje lijeka u promet […] upu[ćuju] predmet [CHMP‑u] prije donošenja bilo koje odluke o zahtjevu za odobrenje za stavljanje lijeka u promet ili o privremenom povlačenju ili ukidanju odobrenja za stavljanje lijeka u promet, ili o bilo kojim drugim izmjenama odobrenja za stavljanje lijeka u promet koje se pokažu potrebnima”.
96.
Ističem da je područje primjene članka 31. stavka 1. Direktive 2001/83 bilo predmet presude Općeg suda u predmetu August Wolff i Remedia/Komisija (
44
), u kojoj je taj sud utvrdio da pojam „interesi Unije” svoju punu ulogu preuzima tek kada se u više država članica izdaju odobrenja za isti lijek te postoje nedoumice u vezi sa djelatnom tvari. Taj se pojam primjenjuje u situacijama u kojima je lijek odobren u više država članica. Upućivanje predmeta na temelju članka 31. stavka 1. Direktive 2001/83 nije moguće u odnosu na lijekove koji su odobreni u samo jednoj državi članici.
97.
U ovom slučaju, smatram da veza koju je Opći sud uspostavio između članka 31. stavka 1. Direktive 2001/83 i nadležnosti Komisije da provjeri dokumentaciju koja se odnosi na lijek odobren u samo jednoj državi članici nema uporište u toj odredbi.
98.
Kad je riječ o trećem skupu odredbi na koje se poziva Opći sud, valja istaknuti članak 60. Uredbe br. 726/2004, koji se odnosi na prikupljanje podataka kojima države članice raspolažu za potrebe ocjenjivanja dodane terapijske vrijednosti novog lijeka u stvarima koje se tiču određivanja i naknade cijene lijekova. Prema mojem mišljenju, jasno je da ta odredba ne ovlašćuje Komisiju da provjeri znanstvenu ocjenu, provedenu na nacionalnoj razini, koja je izvršena radi stavljanja lijeka u promet na državnom području države članice.
99.
Naposljetku, te u sličnom smislu, uvodna izjava 19. i članak 57. stavak 1. Uredbe br. 726/2004 ne upućuju na to da Komisija i EMA imaju ovlast kakvu im je Opći sud priznao. U prvoj rečenici uvodne izjave 19. samo je navedeno da EMA ima obvezu „pružanj[a] najboljih mogućih znanstvenih mišljenja institucijama [Unije] i državama članicama”. Dakle, ta rečenica od EMA‑e zahtijeva da primjenjuje standard znanstvene izvrsnosti kada iznosi svoja mišljenja u kontekstu postupaka koji ju na to ovlašćuju. Međutim, ona EMA‑i ne daje nikakvu ovlast u tom pogledu u odnosu na države članice. U članku 57. stavku 1. Uredbe br. 726/2004 pak je utvrđen standard izvrsnosti te obveza EMA‑e da pruža savjete o pitanjima koja se odnose na ocjenjivanje kakvoće, neškodljivosti i djelotvornosti lijekova. Međutim, iz teksta te odredbe jasno proizlazi da se taj standard i ta obveza primjenjuju na „bilo koj[a] pitanj[a] koja su joj upućena […] u skladu s odredbama zakonodavstva [Unije] o lijekovima”, što znači da je za primjenjivost članka 57. stavka 1. Uredbe br. 726/2004 potrebno postojanje izričite nadležnosti na temelju te uredbe.
100.
Zbog svih prethodno navedenih razloga, smatram da je Opći sud pogrešno zaključio da Komisija i EMA obavljaju „posebnu funkciju”, što bi izričito dopustilo obama tijelima, ili bi ih čak obvezalo, da odobrenje koje je nadležno nacionalno tijelo izdalo za stavljanje u promet lijeka koji ima fiksnu kombinaciju djelatnih tvari preispitaju nakon donošenja odluke o tome je li lijek koji se sastoji od jedne djelatne tvari iz te fiksne kombinacije djelatnih tvari obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
2. Načelo uzajamnog priznavanja prethodnih znanstvenih ocjena lijekova
101.
Kao drugo, važno je istaknuti, kao što je to sâm Opći sud naveo u sudskoj praksi, da su Direktiva 2001/83 i Uredba br. 726/2004 „dio ujednačenog i usklađenog sustava materijalnih pravila koji se primjenjuje na odobrenja za lijekove”, a prema kojem „neovisno o postupku [na nacionalnoj razini ili razini Unije] lijekovi moraju ispunjavati iste materijalne uvjete i u odnosu na njih se može zahtijevati ista zaštita” (
45
). Naime, načelo uzajamnog priznavanja prethodnih znanstvenih ocjena lijekova proizlazi iz činjenice da i tijela Unije i nadležna nacionalna tijela podliježu istim potpuno usklađenim pravilima namijenjenima stvaranju jedinstvenog tržišta lijekova, kao što to ističe EMA.
102.
Ističem nadalje da se, neovisno o tome je li postupak koji se koristi za potrebe odobravanja lijeka nacionalan ili centraliziran, usklađenost farmaceutskog zakonodavstva Unije odražava u uvodnoj izjavi 14. Uredbe br. 726/2004. Prema toj uvodnoj izjavi, „[p]otrebno je odrediti da se mjerila kakvoće, neškodljivosti i djelotvornosti određena u [direktivama 2001/83 i 2001/82] primjenjuju na lijekove koje odobri [Europska unija] i potrebno je omogućiti procjenu odnosa rizika i koristi svih lijekova u vrijeme kada se oni stavljaju u promet, u vrijeme produljenja odobrenja i u bilo koje drugo vrijeme za koje nadležno tijelo smatra da je prikladno”.
103.
Kad je riječ o načelu uzajamnog priznavanja prethodnih znanstvenih ocjena, treba napomenuti, u skladu s EMA‑inim očitovanjima, da se u uvodnoj izjavi 9. Uredbe br. 726/2004 navodi da Komisija može, na centraliziranoj razini, odobriti generičke lijekove ako je referentni lijek odobrila Komisija, primjenom centraliziranog postupka, ili nadležno nacionalno tijelo, na temelju postupka uzajamnog priznavanja ili decentraliziranog postupka. U kontekstu centraliziranog odobrenja za stavljanje u promet, na temelju te uvodne izjave, Komisija ne smije narušavati usklađenje postignuto prilikom odobravanja – bilo na centraliziranoj ili na nacionalnoj razini – referentnog lijeka.
104.
Načelo uzajamnog priznavanja prethodnih znanstvenih ocjena također je bilo predmet presuda Suda u predmetima Synthon (
46
) i Astellas (
47
). U prvoj od tih presuda Sud je utvrdio da se ne može prihvatiti da država članica koja je zaprimila zahtjev za uzajamno priznanje – izvan situacije u kojoj postoji opasnost za javno zdravlje u smislu članka 29. [Direktive 2001/83] – može provesti novu ocjenu podataka o bitnoj sličnosti na temelju kojih je referentna država članica prihvatila skraćeni zahtjev. Sud smatra da ne samo da bi se takvo tumačenje protivilo samom tekstu članaka 28. i 29. Direktive 2001/83 nego bi usto te odredbe učinilo suvišnima. Ako bi država članica od koje je zatraženo da prizna odobrenje koje je izdala druga država članica mogla to priznanje uvjetovati provođenjem druge ocjene čitavog ili dijela zahtjeva za odobrenje, to bi postupak uzajamnog priznavanja koji je zakonodavac [Unije] uspostavio lišilo svakog smisla te bi ozbiljno dovelo u pitanje ostvarenje ciljeva Direktive 2001/83. (
48
) Iako je ta presuda donesena u sporu koji se odnosio na nacionalna tijela država članica, isto se tumačenje treba primijeniti u slučaju Komisije i EMA‑e.
105.
Osim toga, iz presude u predmetu Astellas jasno proizlazi da nadležni sudovi država članica ne mogu ocjenjivati, povodom zahtjeva proizvođača generičkih lijekova, jesu li odluke drugih država članica o izdavanju globalnih odobrenja za stavljanje lijekova u promet u skladu s Direktivom 2001/83. Istovjetni pristup još više vrijedi za tijela Europske unije, to jest za Komisiju i EMA‑u, koje, osim ako je to izričito predviđeno primjenjivim zakonodavstvom, ne mogu osporavati odluke država članica. Naime, kako ističe Komisija, sudska praksa proizašla iz presude u predmetu Astellas ide u prilog tumačenju da proizvođač generičkih lijekova koji je podnio zahtjev za odobrenje svojeg lijeka – bilo na nacionalnoj razini ili na razini Uniji – može odluku o izdavanju odobrenja za stavljanje prvog lijeka u promet osporiti pred sudovima države članice u kojoj je to odobrenje izdano. Ta mogućnost postoji i u odnosu na odluku nacionalnog tijela o produljenju odobrenja za stavljanje lijeka u promet, što znači da se ocjena koju je to tijelo provelo u pogledu kvalitativnog sastava danog lijeka može osporavati.
106.
Iz izloženih razmatranja jasno proizlazi da su ne samo tijela država članica nego i tijela Europske unije obvezna priznati prethodne znanstvene ocjene koje se odnose na određeni lijek, osim ako postoje posebni razlozi povezani s javnim zdravljem – primjerice dvojbe u pogledu sigurnosti lijeka – koji bi iziskivali provedbu nove ocjene. Kao što je već navedeno, to se razmatranje temelji na postojanju istog zakonodavnog i regulatornog okvira koji dovodi do istog cilja i koji zbog toga otklanja potrebu provjere prethodnih ocjena nadležnih tijela.
107.
Zbog svih navedenih razloga, smatram da načelo uzajamnog priznavanja u predmetnom slučaju treba tumačiti na način da sprečava nametanje obveze provjeravanja terapijskog značaja MEF‑a u okviru lijeka Fumaderm Komisiji i EMA‑i jer bi to zahtijevalo da se preispita kvalitativni sastav tog lijeka, za koji je BfArM izdao odobrenje za stavljanje u promet.
108.
Nadalje, s obzirom na činjenicu da ni Direktiva 2001/83 ni Uredba br. 726/2004 ne propisuju izričitu nadležnost, zaključujem da Opći sud nije mogao zakonito utvrditi da su Komisija i EMA nadležne za preispitivanje odobrenja koje je nadležno nacionalno tijelo izdalo za stavljanje u promet lijeka koji ima fiksnu kombinaciju djelatnih tvari nakon odlučivanja o tome je li lijek koji se sastoji od jedne od djelatnih tvari iz te fiksne kombinacije djelatnih tvari obuhvaćen istim globalnim odobrenjem za stavljanje lijeka u promet.
109.
Sud stoga treba prihvatiti treći žalbeni razlog u predmetu C‑438/21 P, četvrti žalbeni razlog u predmetu C‑439/21 P i drugi žalbeni razlog u predmetu C‑440/21 P.
C.
Završne napomene
110.
U točkama 85. i 109. ovog mišljenja predlažem Sudu da prihvati žalbene razloge koje su podnijeli žalitelji, pri čemu se prvi žalbeni razlog temelji na povredi članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 i nepostojanju posebnih okolnosti koje bi opravdavale zaključak Općeg suda iz pobijane presude, a drugi žalbeni razlog na povredi načela dodjele ovlasti i uzajamnog priznavanja. Pobijanu presudu stoga treba ukinuti.
111.
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, ako se odluka Općeg suda ukine, Sud može konačno odlučiti u sporu ako stanje postupka to dopušta. To je moje stajalište u ovom slučaju. Da nije počinio navedene povrede, Opći sud bi utvrdio da je Komisija u Odluci iz 2014. pogrešno zaključila da Fumaderm i Tecfidera, zbog toga što su različiti lijekovi, nisu obuhvaćeni isti odobrenjem za stavljanje u promet. Posljedično, prigovor nezakonitosti na koji se poziva društvo Polpharma u prvostupanjskom postupku bio bi odbijen i pobijana odluka ne bi bila poništena.
112.
Naposljetku, u skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana ili kad je osnovana i Sud sâm konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U ovom slučaju, s obzirom na to da su žalitelji tražili da se društvu Polpharma naloži snošenje troškova postupka pred Općim sudom i Sudom i da ono prema mojem mišljenju nije uspjelo u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova žaliteljâ i vlastitih troškova u prvostupanjskom i žalbenom postupku.
VI. Zaključak
113.
S obzirom na prethodno navedeno, Sudu predlažem da:
–
ukine presudu Općeg suda Europske unije (sedmo prošireno vijeće) od 5. svibnja 2021., Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241);
–
odbije tužbu za poništenje koju je društvo Pharmaceutical Works Polpharma S. A. podnijelo u prvostupanjskom postupku;
–
naloži društvu Pharmaceutical Works Polpharma S. A. snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva 2001/83/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o lijekovima za humanu primjenu (SL 2011., L 311, str. 67.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 56., str. 27.), kako je poslije izmijenjena
(
3
)	Uredba (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini, te uspostavi Europske agencije za lijekove (SL 2004., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.)
(
4
)	Uredba Vijeća (EEZ) br. 2309/93 od 22. srpnja 1993. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje i nadzor lijekova za humanu i veterinarsku primjenu te osnivanju Europske agencije za ocjenu medicinskih proizvoda (SL 1993., L 214, str. 1.)
(
5
)	Direktiva 2001/82/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o veterinarsko‑medicinskim proizvodima (SL 2001., L 311, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 76.)
(
6
)	Vidjeti točku 293. pobijane presude.
(
7
)	Vidjeti također presudu od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 69. i 72.), u kojoj je Sud naveo da članak 6. stavak 1. drugi podstavak Direktive 2001/83 obuhvaća sav kasniji razvoj izvornog lijeka, bez obzira na postupke njegova odobrenja, odnosno izmjenu prvog odobrenja za stavljanje lijeka u promet ili ishođenje zasebnog odobrenja za stavljanje u promet.
(
8
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2016:1003, t. 32. i 33.)
(
9
)	Vidjeti u tom pogledu Direktivu 2004/27/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o izmjeni Direktive 2001/83/EZ o zakoniku Zajednice o lijekovima za humanu primjenu (SL 2004., L 136, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13, svezak 61, str. 101.). Vidjeti također točku 176. pobijane presude.
(
10
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 3. prosinca 1998., Generics (UK) i dr. (C‑368/96, EU:C:1998:583, t. 44., 53. i 56.), i od 29. travnja 2004., Novartis Pharmaceuticals (C‑106/01, EU:C:2004:245, t. 69.). Ta se sudska praksa u bitnome odnosi na to podrazumijeva li istraživanje nove indikacije ili drukčijeg farmaceutskog oblika iste djelatne tvari promjenu u lijeku te opravdava li novo razdoblje zakonske zaštite podataka. Sud je u potonjoj presudi zaključio da takve promjene čine izmjene istog lijeka, koje ne rezultiraju novim razdobljem zakonske zaštite podataka.
(
11
)	Vidjeti neosporenu definiciju koju EMA pruža na svojoj internetskoj stranici: https://www.ema.europa.eu/en/glossary/pharmaceutical‑form.
(
12
)	Vidjeti neosporenu definiciju koju EMA pruža na svojoj internetskoj stranici: https://www.ema.europa.eu/en/glossary/route‑administration.
(
13
)	Vidjeti European Medicines Agency pre‑authorisation procedural advice for user of the centralised procedure (verziju od 20. lipnja 2022)., podtočku 4.7.2., „Pakiranja”, str. 122.
(
14
)	Uredba Komisije (EZ) br. 1234/2008 od 24. studenoga 2008. o razmatranju izmjena uvjeta odobrenja za stavljanje u promet lijekova za humanu primjenu i veterinarsko‑medicinskih proizvoda (SL 2008., L 334, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 29., str. 158.), kojom je zamijenjena Uredba Komisije (EZ) br. 1085/2003 od 3. lipnja 2003. o razmatranju izmjena uvjeta odobrenja za stavljanje u promet lijekova za humanu primjenu i veterinarsko‑medicinskih proizvoda koji su obuhvaćeni Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 (SL 2003., L 159, str. 24.). Vidjeti također presudu od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 69.).
(
15
)	Kao što to žalitelji ističu, razlikovanje između „izmjena” i „proširenjâ” temelji se na složenosti ocjene koja se provodi u danom slučaju te na stupnju opasnosti za zdravlje ljudi koju bi mogla izazvati promjena odnosno promjene u kvaliteti, neškodljivosti i učinkovitosti lijeka. Manja kategorija sastoji se od izmjena tipa I, dok se veća kategorija sastoji od proširenja, za koja se u članku 19. Uredbe br. 1234/2008 zahtijeva primjena istog postupka ocjene kao i za izdavanje prvog odobrenja za stavljanje lijeka u promet.
(
16
)	Moje isticanje
(
17
)	Za popis izmjena koje su od donošenja Odluke iz 2014. odobrene za lijek Tecfidera, vidjeti Tecfidera: EPAR – Procedural steps taken and scientific information after the authorisation (Tecfidera: EPAR – postupovni koraci poduzeti i znanstveni podaci pribavljeni nakon izdavanja odobrenja), dostupno na https://www.ema.europa.eu/en/documents/procedural‑steps‑after/tecfidera‑epar‑procedural‑steps‑taken‑scientific‑information‑after‑authorisation_en.pdf.
(
18
)	Gerstenblith, B. A., „‚Djelatni sastojak’ mora biti prisutan prilikom primjene lijeka”, Journal of Intellectual Property Law & Practice, sv. 6(2), veljača 2011., str. 69. do 71.
(
19
)	Presuda od 20. siječnja 2005., SmithKline Beecham (C‑74/03, EU:C:2005:39, t. 43. i 44.) u kojoj je farmaceutsko društvo osporavalo izdavanje odobrenja za stavljanje u promet generičkog lijeka jer on nije u bitnome sličan referentnom proizvodu. U tom je slučaju Sud smatrao da zahtjev za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet lijeka treba razmotriti u skraćenom postupku kad predmetni lijek sadržava istu terapijski djelatnu komponentu kao referentni proizvod, ali u kombinaciji s drugom soli. Vidjeti EU Focus, 2005., 159, str. 19. i 20.: „Lijekovi koji imaju istu djelatnu tvar u različitim solima mogu biti u osnovi slični”.
(
20
)	Vidjeti primjerice Uredbu Komisije (EU) 2018/781 оd 29. svibnja 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 847/2000 u pogledu definicije pojma „sličan lijek” (SL 2018., L 132, str. 1.).
(
21
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u spojenim predmetima Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2016:1003).
(
22
)	Ibid., t. 43., u kojem se u tom pogledu upućuje na Manley, M. I., i Vickers, M., Navigating European Pharmaceutical Law, Oxford University Press, Oxford, 2015., str. 264., t. 8.33.
(
23
)	Ibid., t. 46.
(
24
)	Obavijest podnositeljima zahtjeva, svezak 2A: Postupci za izdavanje odobrenja za stavljanje u promet, poglavlje 1: Odobrenja za stavljanje u promet, srpanj 2015., točka 2.3, str. 9. Vidjeti također sadašnju verziju istog dokumenta iz srpnja 2019.
(
25
)	Ibid., t. 45.
(
26
)	Vidjeti točku 292. pobijane presude.
(
27
)	Problem je bio u tome da su, kao prvo, odnosna dva lijeka odobrena izdavanjem zasebnih odobrenja za stavljanje lijeka u promet te da su, kao drugo, doze predviđene za njihovu primjenu i njihove terapijske indikacije bile različite.
(
28
)	Konkretno, Sud je u presudi od 28. lipnja 2017., Novartis Europharm/Komisija (C‑629/15 P i C‑630/15 P, EU:C:2017:498, t. 66.), utvrdio da se riječi „sve izmjene i proširenja” iz članka 6. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2001/83 odnose na „izmjenu uvjeta [odobrenja za stavljanje lijeka u promet]” ili na „proširenje [odobrenja za stavljanje lijeka u promet]” u smislu Uredbe Komisije (EZ) br. 1085/2003 od 3. lipnja 2003. o razmatranju izmjena uvjeta odobrenja za stavljanje u promet lijekova za humanu primjenu i veterinarsko‑medicinskih proizvoda koji su obuhvaćeni Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 (SL 2003., L 159, str. 24.) Ta je uredba prethodila Uredbi br. 1234/2008 iz točke 55. ove presude.
(
29
)	Presuda od 16. studenoga 2016., Hemming i dr. (C‑316/15, EU:C:2016:879, t. 27. i navedena sudska praksa)
(
30
)	Vidjeti točku 176. pobijane presude
(
31
)	Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Légera u predmetu Schulte (C‑350/03, EU:C:2004:568, t. 84. do 88. i navedenu sudsku praksu) i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:179, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
(
32
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 14. prosinca 2011., Nycomed Danmark/EMA (T‑52/09, EU:T:2011:738, t. 71.)
(
33
)	Vidjeti točku 57. ovog mišljenja.
(
34
)	Obrazloženje Općeg suda dodatno je razrađeno u točkama 181. do 218. pobijane presude, gdje je među ostalim navedeno da se „sadržaj smjernica koje se odnose na kombinacije djelatnih tvari i opseg podataka koji se traže od podnositelja zahtjeva znatno […] promijenio […] između, s jedne strane, datuma izdavanja odobrenja za stavljanje u promet lijeka Fumaderm 9. kolovoza 1994. i, s druge strane, trenutka donošenja Provedbene odluke od 30. siječnja 2014.”
(
35
)	Vidjeti EMA‑in odgovor na tužbu u postupku pred Općim sudom, točku 37. i Prilog B.2.
(
36
)	Moje isticanje
(
37
)	Vidjeti obavijest podnositeljima zahtjeva u verziji iz studenoga 2005. koja se primjenjivala 2013.
(
38
)	CHMP/EWP/240/95 Rev. 1 (19. veljače 2009.), dostupno na https://www.ema.europa.eu/en/documents/scientific‑guideline/guideline‑clinical‑development‑fixed‑combination‑medicinal‑products‑revision-1_en.pdf.
(
39
)	Vidjeti točke 205. do 207. pobijane presude.
(
40
)	BGBl. 2005 I, br. 73, str. 3394., kako je poslije izmijenjen. Engleska verzija Zakona o lijekovima dostupna je na https://www.gesetze‑im‑internet.de/englisch_amg/.
(
41
)	Rješenje od 31. ožujka 2011., Mauerhofer/Komisija (C‑433/10 P, neobjavljeno, EU:C:2011:204, t. 69. i 71.)
(
42
)	Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.
(
43
)	Moje isticanje
(
44
)	Presuda od 20. listopada 2016., August Wolff i Remedia/Komisija (T‑672/14, EU:T:2016:623). Vidjeti, osobito, točke 59. do 66. te presude.
(
45
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 15. rujna 2015., Novartis Europharm/Komisija (T‑472/12, EU:T:2015:637, t. 74. i 76.)
(
46
)	Presuda od 16. listopada 2008., Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565)
(
47
)	Presuda od 14. ožujka 2018., Astellas Pharma (C‑557/16, EU:C:2018:181) (u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Astellas)
(
48
)	Presuda od 16. listopada 2008., Synthon (C‑452/06, EU:C:2008:565, t. 31. i 32.)