62011CJ0188
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a șaptea)
24 mai 2012 (
*1
)
„Agricultură — Fondul european de orientare și garantare agricolă — Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 și Regulamentul (CE) nr. 817/2004 — Sprijin pentru metode de producție agroecologice — Controale — Beneficiar al unui ajutor agricol — Împiedicarea realizării controlului la fața locului — Reglementare națională care impune restituirea tuturor ajutoarelor plătite pentru mai mulți ani — Compatibilitate”
În cauza C-188/11,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria), prin decizia din 12 aprilie 2011, primită de Curte la 20 aprilie 2011, în procedura
Peter Hehenberger
împotriva
Republik Österreich,
CURTEA (Camera a șaptea),
compusă din domnii J. Malenovský (președinte de cameră), E. Juhász și G. Arestis (raportor), judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 martie 2012,
luând în considerare observațiile prezentate:
—
pentru domnul Hehenberger, de K. F. Lughofer, Rechtsanwalt;
—
pentru guvernul austriac, de A. Posch, de S. Schmid și de G. Holley, precum și de D. Müller, în calitate de agenți;
—
pentru guvernul elen, de I. K. Chalkias și de A. E. Vasilopoulou, în calitate de agenți;
—
pentru Comisia Europeană, de G. von Rintelen și de B. Schima, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1257/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente (JO L 160, p. 80, Ediție specială, 03/vol. 28, p. 134) coroborat cu Regulamentul (CE) nr. 817/2004 al Comisiei din 29 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1257/1999 (JO L 153, p. 30, Ediție specială, 03/vol. 57, p. 116).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Hehenberger, agricultor, pe de o parte, și Republik Österreich, pe de altă parte, cu privire la restituirea ajutoarelor agroecologice care i-au fost acordate de autoritățile austriece pentru mai mulți ani în temeiul Regulamentului nr. 1257/1999.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
3
Articolul 22 din Regulamentul nr. 1257/1999, cuprins în capitolul VI din acesta, intitulat „Agromediul”, prevede:
„Sprijinul acordat pentru metodele de producție agricolă destinate protecției mediului și conservării spațiului natural (agromediul) contribuie la realizarea obiectivelor politicii comunitare privind agricultura și mediul înconjurător.
Acest sprijin este destinat să încurajeze:
—
forme de exploatare a terenurilor agricole, compatibile cu protecția și îmbunătățirea calității mediului, a peisajului și a caracteristicilor sale, a resurselor naturale, a solului și a diversității genetice,
—
extinderea exploatării agricole, favorabilă mediului, și gestionarea sistemelor de pășuni de mică intensitate,
—
conservarea spațiilor cultivate și de o înaltă valoare naturală care sunt amenințate,
—
întreținerea peisajului și a caracteristicilor tradiționale ale terenului agricol,
—
utilizarea planificării ecologice în practicile agricole.”
4
Articolul 23 din acest regulament prevede:
„(1)   Sprijinul se acordă fermierilor care își asumă angajamente privind agromediul pentru o perioadă de cel puțin 5 ani. Acolo unde este necesar, se stabilește o perioadă mai lungă de timp pentru anumite tipuri de obligații în funcție de efectele lor asupra mediului.
(2)   Angajamentele privind agromediul nu implică numai aplicarea bunelor practici agricole obișnuite.
Ele oferă servicii care nu sunt prevăzute de alte măsuri de sprijin, cum ar fi sprijinul pieței sau indemnizațiile compensatorii.”
5
Articolul 24 din regulamentul menționat are următorul cuprins:
„(1)   Ajutorul pentru angajamentele privind agromediul se acordă anual și se calculează pe baza:
—
pierderilor din venit,
—
costurilor suplimentare rezultate din angajamentele asumate
și
—
nevoii de a furniza un stimulent.
Costurile investițiilor neproductive, necesare pentru îndeplinirea obligațiilor asumate, pot fi luate în calcul la stabilirea nivelului ajutorului anual.
(2)   Sumele anuale maxime eligibile pentru ajutorul comunitar sunt prevăzute în anexă. Aceste sume sunt în funcție de suprafața exploatației care face obiectul angajamentului privind agromediul.”
6
Articolul 67 din Regulamentul nr. 817/2004, cuprins în secțiunea 6 din capitolul II, intitulată „Cereri, controale și sancțiuni”, prevede:
„(1)   Verificarea cererilor inițiale de înscriere într-un program și a cererilor ulterioare de plată se efectuează în așa fel încât să se asigure controlul eficient al respectării condițiilor cerute de acordare a sprijinului.
În funcție de natura măsurilor de sprijin, statele membre stabilesc metodele și mijloacele de control care trebuie utilizate, cât și persoanele care trebuie verificate.
Ori de câte ori este posibil, statele membre folosesc sistemul integrat de gestionare și control introdus prin Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.
(2)   Controalele se efectuează prin intermediul controalelor administrative și la fața locului.”
7
Articolul 69 din Regulamentul nr. 817/2004 prevede:
„Controalele la fața locului se efectuează conform titlului III din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001. Ele se aplică în fiecare an unui procent de cel puțin 5 % dintre beneficiari și includ toate tipurile de măsuri de dezvoltare rurală prevăzute în documentele de programare. [...]
Controalele la fața locului se repartizează pe parcursul anului pe baza unei analize a riscurilor prezentate de fiecare măsură de dezvoltare rurală. În ceea ce privește măsurile de sprijin pentru investiții conform titlului II capitolele I, VII, VIII și IX din Regulamentul (CE) nr. 1257/1999, statele membre pot să prevadă că aceste controale la fața locului se aplică numai proiectelor aflate în curs de finalizare.
Controlul se aplică tuturor angajamentelor și obligațiilor unui beneficiar care pot fi verificate la data vizitei.”
8
Articolul 71 alineatul (2) din Regulamentul nr. 817/2004 are următorul cuprins:
„În cazul unei plăți necorespunzătoare, beneficiarul unei măsuri de dezvoltare rurală respectiv are obligația de a rambursa sumele în cauză în conformitate cu dispozițiile articolului 49 din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001.”
9
Articolul 73 din Regulamentul nr. 817/2004 prevede:
„Statele membre stabilesc regimul sancțiunilor care se aplică în cazul încălcării dispozițiilor prezentului regulament și iau toate măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestora. Aceste sancțiuni trebuie să fie efective, proporționale și disuasive.”
10
Articolul 17 din titlul III din Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 al Comisiei din 11 decembrie 2001 privind stabilirea normelor de aplicare a sistemului integrat de administrare și control pentru anumite planuri comunitare de asistență instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO L 327, p. 11), intitulat „Controale”, prevede:
„(1)   Controalele la fața locului se efectuează în mod inopinat. Cu toate acestea, poate fi dat un preaviz limitat la strictul necesar, cu condiția să nu se compromită obiectivul controlului. Acest preaviz nu depășește 48 de ore, cu excepția cazurilor justificate corespunzător.
(2)   Dacă este cazul, controalele la fața locului prevăzute de prezentul regulament se efectuează împreună cu orice alte controale prevăzute de legislația comunitară.
(3)   Cererea sau cererile de ajutor respective sunt respinse în cazul în care agricultorul sau reprezentantul acestuia împiedică efectuarea controlului la fața locului.”
11
Regulamentul nr. 2419/2001 a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 796/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a ecocondiționării, a modulării și a sistemului integrat de gestionare și control, prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori (JO L 141, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 56, p. 210). Potrivit Regulamentului nr. 796/2004, acesta se aplică cererilor de ajutor introduse pentru campaniile de comercializare sau pentru perioadele de prime începând de la 1 ianuarie 2005, iar referirile la Regulamentul nr. 2419/2001 se consideră a fi referiri la Regulamentul nr. 796/2004.
12
Articolul 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004, care a succedat articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2419/2001, are următorul cuprins:
„Cererile respective se resping în cazul în care agricultorul sau reprezentantul acestuia împiedică realizarea controlului la fața locului.”
Reglementarea națională
13
În conformitate cu Regulamentul nr. 1257/1999, ministerul austriac competent a adoptat dispozițiile speciale referitoare la programul austriac de promovare a unei agriculturi extensive și care să protejeze mediul natural (ÖPUL 2000) (denumite în continuare „ÖPUL 2000”). ÖPUL 2000 cuprind un anumit număr de măsuri de agromediu în sensul acestui regulament pe care beneficiarul trebuie să le aleagă la momentul depunerii primei sale cereri de sprijin și a căror punere în aplicare de către acesta pe teritoriul austriac îi permite să obțină un ajutor cofinanțat de Uniunea Europeană, în funcție de suprafață.
14
ÖPUL 2000, care conțin numeroase anexe, se compun dintr-o parte generală care privește, printre altele, condițiile de acordare comune diferitelor părți ale programului, lichidarea ajutorului, sistemul de control și restituirea în cazul nerespectării condițiilor de acordare a acestuia, precum și dintr-o parte consacrată condițiilor specifice de atribuire a ajutorului. În dreptul austriac, ÖPUL 2000 nu au valoare de norme abstracte și generale, dar la încheierea unui contract sunt luate în considerare ca fiind clauze cu valoare contractuală.
15
În special, punctul 1.4.4 din ÖPUL 2000, care se întemeiază pe articolul 23 din Regulamentul nr. 1257/1999, prevede că prima cerere depusă de un solicitant de ajutor generează, în ceea ce privește măsura solicitată, obligația acestuia de a exploata sau de a întreține pentru o perioadă de cinci ani suprafețele în cauză în conformitate cu condițiile de eligibilitate și de a îndeplini pe parcursul acestei perioade toate celelalte condiții de eligibilitate.
16
Punctul 1.9 din ÖPUL 2000 instituie un sistem de control care autorizează organele de control să intre pe toate suprafețele exploatate și impune solicitantului de ajutor să permită aplicarea măsurilor de control prevăzute.
17
Potrivit punctului 1.10 din ÖPUL 2000, solicitantul de ajutor este obligat să restituie un ajutor acordat sau, după caz, pierde dreptul la plata ajutoarelor acordate, dar încă neplătite, dacă obligațiile prevăzute nu au fost respectate, în cazul în care condițiile prevăzute de ÖPUL 2000 sau de declarația-angajament nu au fost îndeplinite ori dacă solicitantul de ajutor nu a permis accesul organelor de control la toate suprafețele exploatate. Acest punct prevede de asemenea obligația de a restitui ajutoarele deja obținute în perioada de angajament în cazul nerespectării angajamentului pe cinci ani.
Acțiunea principală și întrebarea preliminară
18
Prin cererea din 11 septembrie 2000, domnul Hehenberger a solicitat pentru prima dată agenției plătitoare austriece, care acționa în numele și pe seama Republik Österreich, acordarea de ajutoare agroecologice în temeiul ÖPUL 2000.
19
În cadrul acestei cereri, domnul Hehenberger a dat o declarație-angajament în care se obliga, în conformitate cu punctul 1.4.4 din ÖPUL 2000, să pună în aplicare, pe o perioadă de cinci ani, începând de la 1 ianuarie 2001, anumite măsuri de agromediu prevăzute de ÖPUL 2000. Prin semnarea acestei declarații-angajament, care făcea referire în mod expres la ÖPUL 2000, domnul Hehenberger și-a asumat de asemenea obligația de a respecta ÖPUL 2000, care făcea astfel parte integrantă din fiecare contract de ajutor încheiat cu acest organism. Ulterior, acest angajament pe cinci ani a fost prelungit cu un an, până la 31 decembrie 2006.
20
Pe baza angajamentului menționat și a cererilor de plată a ajutorului introduse anual de domnul Hehenberger, agenția plătitoare austriacă a plătit ajutoarele agroecologice în cauză pentru anii 2001-2005. În ceea ce privește ajutorul pentru anul 2005, cererea anuală a fost depusă la 22 aprilie 2005.
21
La 12 septembrie 2005, organele de control competente au planificat măsurarea suprafețelor în cauză în cadrul unui control la fața locului, în conformitate cu punctul 1.9 din ÖPUL 2000. Cu toate acestea, domnul Hehenberger nu le-a permis accesul la aceste suprafețe, împiedicând astfel efectuarea controlului.
22
Prin scrisoarea din 9 octombrie 2006, agenția plătitoare austriacă l-a informat pe domnul Hehenberger că ajutoarele agroecologice acordate în temeiul ÖPUL 2000 pentru anul 2006 nu îi vor fi plătite, întrucât acordarea acestor ajutoare pentru încă un an presupune respectarea angajamentului pe cinci ani prevăzut de ÖPUL 2000.
23
Prin scrisoarea din 27 februarie 2007, agenția plătitoare austriacă i-a reproșat domnului Hehenberger că a împiedicat efectuarea controlului la fața locului la 12 septembrie 2005. În consecință, această agenție a solicitat, în conformitate cu punctul 1.10 din ÖPUL 2000, restituirea tuturor ajutoarelor care îi fuseseră plătite în temeiul ÖPUL 2000 pentru anii 2001-2005, corespunzătoare perioadei pentru care își asumase în prealabil angajamentul.
24
Ulterior, domnul Hehenberger a contestat această solicitare, introducând o acțiune la Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien. Acesta susține, în esență, că sancțiunea constând în impunerea restituirii ajutoarelor acordate pentru mai mulți ani este disproporționată. Republik Österreich solicită respingerea acțiunii.
25
Potrivit instanței de trimitere, este cert că domnul Hehenberger a refuzat accesul la suprafețele în cauză, împiedicând astfel efectuarea unui control la fața locului. Prin urmare, aceasta consideră că, având în vedere ÖPUL 2000 și contractele de ajutor încheiate în temeiul de acestora de părțile din acțiunea principală, acțiunea menționată ar trebui respinsă din moment ce Republik Österreich era autorizată să solicite restituirea în cauză în împrejurările speței.
26
Cu toate acestea, instanța menționată are rezerve cu privire la interpretarea Regulamentului nr. 1257/1999 coroborat cu Regulamentul nr. 817/2004. În special, aceasta solicită să se stabilească dacă sancțiunea deosebit de severă prevăzută la punctul 1.10 din ÖPUL 2000 este compatibilă cu obiectivele Regulamentului nr. 1257/1999, care se referă, în esență, la conservarea unor suprafețe agricole, la prezervarea spațiului rural și la buna funcționare a exploatării acestuia din urmă.
27
În aceste condiții, Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Regulamentul [...] nr. 1257/1999 [...] coroborat cu Regulamentul [...] nr. 817/2004 [...] se opune unor norme adoptate de autoritatea care acordă ajutorul, potrivit cărora, în cazul imposibilității efectuării unui control la fața locului (măsurarea suprafeței), toate ajutoarele deja acordate în cadrul unei măsuri de agromediu în perioada de angajament trebuie să fie restituite de beneficiar, chiar dacă aceste ajutoare au fost deja acordate și plătite pentru mai mulți ani?”
Cu privire la întrebarea preliminară
28
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Regulamentul nr. 1257/1999 coroborat cu Regulamentul nr. 817/2004 se opune unei reglementări naționale potrivit căreia, în cazul în care efectuarea controlului la fața locului al suprafețelor în cauză a fost împiedicată de agricultorul beneficiar al unui ajutor, toate ajutoarele deja acordate acestuia din urmă în cadrul unei măsuri de agromediu în perioada de angajament trebuie să fie restituite, chiar dacă aceste ajutoare au fost deja plătite pentru mai mulți ani.
29
Mai întâi, trebuie să se arate că nici Regulamentul nr. 1257/1999, nici Regulamentul nr. 817/2004 nu prevăd în mod explicit o dispoziție care se opune unei astfel de reglementări naționale.
30
Articolele 22-24 din Regulamentul nr. 1257/1999 definesc condițiile generale de atribuire a sprijinului acordat metodelor de producție agricolă concepute în special pentru conservarea spațiului natural. Din aceste dispoziții rezultă că măsurile de agromediu se caracterizează prin angajamentul asumat pe cinci ani de agricultorii vizați de a practica o agricultură care respectă mediul. În schimbul angajamentelor privind agromediul asumate pentru o perioadă minimă de cinci ani, ajutorul este alocat anual de state în funcție de pierderea de venituri suferită sau de costurile suplimentare rezultate (a se vedea Hotărârea din 4 iunie 2009, JK Otsa Talu, C-241/07, Rep., p. I-4323, punctul 36).
31
În ceea ce privește sistemul de control al acestui sprijin multianual pentru metode de producție agroecologice, articolul 67 din Regulamentul nr. 817/2004 prevede că atât verificarea cererilor inițiale de înscriere într-un program, cât și cea a cererilor ulterioare de plată trebuie să se efectueze astfel încât să se asigure controlul eficient al respectării condițiilor cerute pentru acordarea sprijinului. În plus, articolul 69 din acest regulament precizează că controalele la fața locului se aplică tuturor angajamentelor și obligațiilor unui beneficiar care pot fi verificate la data vizitei.
32
Articolul 69 amintit subliniază, în plus, că aceste controale la fața locului se efectuează conform titlului III din Regulamentul nr. 2419/2001. Articolul 17 alineatul (3) din acest titlu intitulat „Controale”, care a fost înlocuit de articolul 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004, al cărui conținut normativ corespunde, în esență, celui al articolului 17 alineatul (3) menționat, precizează consecințele juridice aferente faptului de a constitui un obstacol în calea realizării controalelor la fața locului. Astfel, aceste dispoziții prevăd în mod expres că cererile respective se resping în cazul în care agricultorul sau reprezentantul acestuia împiedică realizarea controlului la fața locului.
33
În această privință, trebuie să se arate că Curtea a fost invitată să interpreteze articolul 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004 în Hotărârea din 16 iunie 2011, Omejc (C-536/09, Rep., p. I-5367). La punctul 27 din această hotărâre, Curtea a subliniat importanța controalelor și a statuat că faptul de a constitui un obstacol în calea realizării lor nu poate decât să genereze consecințe juridice importante, precum respingerea cererilor de ajutor în cauză.
34
Această respingere constituie consecința juridică a imposibilității de a verifica în mod eficient respectarea condițiilor cerute pentru acordarea sprijinului, astfel cum prevede articolul 67 din Regulamentul nr. 817/2004. În ceea ce privește ajutoarele agroecologice caracterizate printr-un angajament multianual, aceste condiții de acordare a sprijinului nu sunt cerute numai pentru anul în cursul căruia s-a efectuat un control la fața locului, ci pe toată perioada angajamentului pentru care au fost acordate aceste ajutoare, astfel încât, după cum prevede articolul 69 din regulamentul în cauză, controalele la fața locului aferente ajutoarelor menționate se referă la toate angajamentele. Un comportament al agricultorului care face imposibilă realizarea unor astfel de controale împiedică, în consecință, să se verifice dacă aceste condiții au fost respectate pe toată perioada angajamentului.
35
Rezultă că, în ceea ce privește măsurile de agromediu pe mai mulți ani, dacă realizarea unui control la fața locului a fost împiedicată de beneficiarul ajutoarelor agroecologice, astfel încât nu este posibil să se verifice în ce măsură condițiile de eligibilitate pentru ajutoarele menționate au fost respectate pe toată perioada angajamentului, cererile de ajutoare agroecologice în cauză trebuie să fie respinse, în conformitate cu articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 2419/2001 și cu articolul 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 796/2004. Astfel, cererile în cauză în sensul acestor dispoziții cuprind toate cererile referitoare la condițiile de eligibilitate menționate, care trebuie respectate pe toată durata proiectului agroecologic pentru care acest beneficiar s-a angajat și la care se referă controlul la fața locului.
36
Prin urmare, astfel cum reiese din articolul 71 alineatul (2) din Regulamentul nr. 817/2004, beneficiarul menționat are obligația de a restitui în întregime cuantumurile ajutoarelor agroecologice deja plătite în temeiul cererilor respinse.
37
Pe de altă parte, trebuie să se precizeze că, atunci când legiuitorul Uniunii stabilește condiții de eligibilitate pentru acordarea unui ajutor, excluderea determinată de nerespectarea uneia dintre aceste condiții nu reprezintă o sancțiune, ci simpla consecință a neîndeplinirii respectivelor condiții prevăzute de lege (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 noiembrie 2004, Toeters și Verberk, C-171/03, Rec., p. I-10945, punctul 47, precum și Hotărârea din 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, Rep., p. I-3997, punctul 47). În același fel, respingerea unei cereri de ajutor ca urmare a imposibilității de a controla condițiile de eligibilitate din cauza unui comportament al agricultorului care împiedică realizarea unui control la fața locului nu poate fi considerată o sancțiune și, prin urmare, nu poate fi supusă aplicării articolului 73 din Regulamentul nr. 817/2004.
38
Având în vedere toate considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că Regulamentul nr. 1257/1999 coroborat cu Regulamentul nr. 817/2004 nu se opune unei reglementări naționale potrivit căreia, în cazul în care efectuarea controlului la fața locului al suprafețelor în cauză a fost împiedicată de agricultorul beneficiar al unui ajutor, toate ajutoarele deja acordate acestuia din urmă în cadrul unei măsuri de agromediu în perioada de angajament trebuie să fie restituite, chiar dacă aceste ajutoare au fost deja plătite pentru mai mulți ani.
Cu privire la cheltuielile de judecată
39
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:
Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente coroborat cu Regulamentul (CE) nr. 817/2004 al Comisiei din 29 aprilie 2004 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1257/1999 nu se opune unei reglementări naționale potrivit căreia, în cazul în care efectuarea controlului la fața locului al suprafețelor în cauză a fost împiedicată de agricultorul beneficiar al unui ajutor, toate ajutoarele deja acordate acestuia din urmă în cadrul unei măsuri de agromediu în perioada de angajament trebuie să fie restituite, chiar dacă aceste ajutoare au fost deja plătite pentru mai mulți ani.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.