61998CC0307_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Komissio vaatii nostamassaan kanteessa yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY (jäljempänä direktiivi) 4 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan (josta on tullut EY 249 artiklan kolmas kohta) mukaisia velvoitteitaan.
I Direktiivi
2. Direktiivin tarkoituksena on sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan suojella ympäristöä ja yleistä terveyttä vähentämällä uimaveden saastumista ja suojelemalla tällaista vettä, jottei sen laatu huononisi edelleen.
3. Direktiivin 1 artiklan mukaan se "koskee uimaveden laatua, lukuun ottamatta hoitotarkoituksiin tarkoitettua vettä ja uima-altaissa käytettävää vettä". "Uimavedellä" tarkoitetaan direktiivissä kaikkia virtaavia tai seisovia makeita vesiä tai niiden osia ja merivettä, joissa uimisen kunkin jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset nimenomaisesti sallivat tai joissa uiminen ei ole kielletty ja joissa huomattava määrä uimareita ui säännöllisesti. Saman säännöksen mukaan "uintialue" on paikka, jossa on uimavettä, ja "uintikausi" on ajanjakso, jonka aikana voidaan ennakoida suurta määrää uimareita, ottaen huomioon paikalliset käytännöt ja mukaan lukien mahdolliset uimista koskevat paikalliset säännöt ja sääolot.
4. Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on vahvistettava uimaveteen sovellettavat arvot kaikkia uintialueita tai jokaista uintialuetta varten erikseen liitteessä mainittujen fysikaalisten, kemiallisten ja mikrobiologisten muuttujien osalta, ja näiden arvojen on oltava vähintään yhtä tiukkoja kuin liitteessä olevat arvot.
5. Direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu noudattaa 3 artiklan mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja kymmenen vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta. Belgian osalta määräaika kului loppuun joulukuussa 1985.
6. Direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan
"1. Uimaveden katsotaan täyttävän asiaankuuluvat muuttujat 4 artiklan mukaisesti:
jos kyseisestä vedestä samasta näytteenottopisteestä ja liitteessä määriteltyinä aikoina otetut näytteet osoittavat, että se täyttää kyseiset veden laadun parametrien arvot:
- 95 prosentissa näytteistä, kun on kyse liitteessä olevassa I sarakkeessa määriteltyjen parametrien arvoista,
- 90 prosentissa kaikista muista näytteistä, lukuun ottamatta kokonaiskolibakteerit-parametria ja suolistobakteerit-parametria, joissa prosenttiosuus voi olla 80 prosenttia,
ja kun on kyse niistä 5, 10 tai 20 prosentista näytteistä, jotka eivät täytä näitä vaatimuksia:
- vesi poikkeaa kyseisistä parametrien arvoista enintään 50 prosenttia, lukuun ottamatta mikrobiologisia parametrejä, pH-arvoa ja liuennutta happea,
- tilastollisesti sopivin välein otetut myöhemmät vesinäytteet eivät poikkea asiaankuuluvista parametrien arvoista."
7. Direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavat poikkeukset
"a) eräiden liitteessä (0):lla merkittyjen parametrien osalta poikkeuksellisten sääolojen tai maantieteellisten olojen vuoksi,
b) kun uimavesi rikastuu luonnostaan eräillä aineilla, mistä seuraa poikkeama liitteessä vahvistetuista arvoista.
- -
Kun jäsenvaltio poikkeaa tämän direktiivin säännöksistä, sen on viipymättä ilmoitettava siitä komissiolle ja ilmoitettava perustelunsa ja poikkeaman arvioitu kesto."
8. Jäsenvaltioiden on direktiivin 13 artiklan uuden sanamuodon mukaan toimitettava komissiolle vuosittain yhteenvetokertomus uimavedestä ja sen tärkeimmistä ominaispiirteistä.
II Tosiseikat
9. Tutkittuaan kertomuksen uimaveden laadusta Belgiassa vuosina 1983-1986 komissio vetosi ensimmäisessä Belgian viranomaisille osoittamassaan 8.10.1987 päivätyssä kirjeessä eräisiin direktiivin rikkomisiin, muun muassa raja-arvojen ylityksiin, eräiden uintialueiden poisjättämiseen ja riittämättömään näytteenottotiheyteen. Belgian viranomaiset antoivat 11.2.1988 Euroopan yhteisössä olevan pysyvän edustustonsa välityksellä eräitä tietoja vastaukseksi komission esittämiin kysymyksiin.
10. Komissio ilmoitti 21.6.1988 päivätyllä kirjeellä Belgian kuningaskunnalle, että komissiolle oli tehty kantelu, jonka mukaan Vallonian hallintoalueen vesistöissä käytetään uimiseen useita uintialueita, joiden vesi ei noudata direktiivissä säädettyjä muuttujia ja joilla direktiivissä asetettuja vaatimuksia ei siten ole otettu huomioon. Belgian pysyvä edustusto vastasi kirjeeseen 6.10.1988, että useiden direktiivien, muun muassa uimaveden laatua koskevan direktiivin, täytäntöönpano oli viivästynyt käytännön ongelmien vuoksi, jotka johtuivat viranomaisten organisaation muuttamisesta hallintoaluekohtaiseksi.
11. Komissio esitti 25.9.1989 päivätyllä kirjeellä Belgian kuningaskunnalle direktiivin virheellistä soveltamista koskevan virallisen huomautuksen.
12. Belgian hallitus vastasi 4.1.1990 kiistäen, että direktiiviä olisi sovellettu virheellisesti, ja lisäten, että maan uimaveden laadun parantamiseksi oli toteutettu erilaisia toimia.
13. Komissio lähetti 14.11.1995 Belgian hallitukselle kirjeen, jossa se ilmoitti olevansa valmis luopumaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä sillä ehdolla, että Belgian viranomaiset toimittaisivat sille täydelliset ja yksityiskohtaiset tiedot suunnitelmista niiden uintialueiden parantamiseksi, joilla direktiivissä vahvistetut raja-arvot ylittyivät. Belgian viranomaiset toimittivat erilaisia tietoja Flanderin hallintoalueen osalta 31.1.1996 ja Vallonian hallintoalueen osalta 13.3.1996.
14. Komissio lähetti 27.12.1996 Belgian kuningaskunnalle perustellun lausunnon, joka perustui EY:n perustamissopimuksen 169 artiklaan (josta on tullut EY 226 artikla) ja jossa se huomautti, että Belgia ei ollut täyttänyt direktiivistä johtuvia velvoitteitaan. Komissio huomautti lausunnossa ensinnäkin, että lukuisat sisävesistöjen uintialueet eivät noudattaneet direktiivissä säädettyjä muuttujia. Toiseksi se piti sisävesistöjen uintialueiden vesien parantamissuunnitelmista annettuja tietoja riittämättöminä sekä Flanderin että Vallonian hallintoalueen osalta. Kolmanneksi komissio kiisti väitteen, jonka mukaan Vallonian vesistöjen virtaama ei olisi kesällä riittävä uimista varten. Komissio huomautti lopuksi, että uimavesien laadusta annetuissa kertomuksissa mainittuja poikkeustapauksia lukuun ottamatta toimivaltaiset viranomaiset eivät olleet käyttäneet mahdollisuutta kieltää uiminen vesissä, jotka eivät noudata direktiivissä vahvistettuja muuttujia.
15. Vastaanotettuaan perusteltuun lausuntoon annetun vastauksen Brysselin hallintoalueen osalta 12.2.1997, Flanderin hallintoalueen osalta 6.3.1997 ja Vallonian hallintoalueen osalta 1.7.1997 ja katsottuaan, että nämä asiakirjat eivät antaneet riittävää vastausta sen esittämiin väitteisiin, komissio päätti nostaa käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
III Kanneperusteet
16. Komissio katsoo, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivistä johtuvia velvoitteitaan, koska se a) on kaventanut direktiivin soveltamisalaa, b) ei ole toteuttanut tarvittavia toimia sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu noudattaa direktiivin säännösten mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja, ja c) ei ole saavuttanut direktiivissä vaadittuja tuloksia. Tarkastelen seuraavaksi näitä kanneperusteita erikseen.
a) Belgia on kaventanut direktiivin soveltamisalaa
17. Ensimmäinen kanneperuste koskee Vallonian hallintoalueen uintialueita. Komissio väittää, että Belgian viranomaiset ovat asianmukaisia perusteita esittämättä kaventaneet direktiivin soveltamisalaa jättämällä vuotuisista kertomuksista pois useita sisävesistöjen uintialueita, jotka olivat niissä aikaisemmin mukana (jäljempänä riidanalaiset alueet).
18. Belgian viranomaiset puolestaan väittävät, että Vallonian hallintoalueella olevista sisävesistöjen "uintialueista" ainoat direktiivissä tarkoitetuiksi uintialueiksi katsottavat ovat ne kymmenen, jotka sisältyvät vuonna 1996 annettuun kertomukseen. Niissä uiminen on nimenomaisesti sallittu ja niiden bakteriologinen laatu on yleisesti ottaen hyvä. Aina kun näillä alueilla otetuista näytteistä ilmenee, että direktiivissä vahvistetut arvot ylittyvät, uiminen kielletään, jolloin kyseinen alue siirtyy säännösten soveltamisalan ulkopuolelle tilapäisesti tai pysyvästi.
Riidanalaisten alueiden osalta Belgian viranomaiset huomauttavat, että niiden vesien laatua on jo jonkin aikaa tarkkailtu ja saadut tulokset on toimitettu komissiolle vuosina 1992-1996. Viranomaiset huomauttavat, että vuodelta 1991 annetussa vastaavassa kertomuksessa komissiolle kuitenkin ilmoitettiin, että direktiivissä tarkoitettujen uintialueiden lisäksi Vallonian hallintoalueella suoritettiin bakteriologinen tutkimus 28 alueella, joita ei ollut varustettu uimiseen tarkoitetulla infrastruktuurilla ja joita käytettiin uimiseen vähän tai ei lainkaan. Belgian viranomaisten mukaan myöhemmin suoritetut tarkistukset vahvistivat lisäksi, että uiminen oli näillä alueilla erittäin vähäistä tai olematonta, ja tämän vuoksi niitä ei voitu pitää direktiivissä tarkoitettuina "uintialueina", sillä uimista ei ollut niissä nimenomaisesti sallittu eikä uimareiden määrä ollut huomattava silloinkaan, kun niissä uimista ei ollut kielletty. Tämän vuoksi niitä ei enää otettu mukaan komissiolle lähetettyyn vuotuiseen kertomukseen.
19. Tämän kanneperusteen arviointi edellyttää sen selvittämistä, onko riidanalaisia alueita pidettävä direktiivissä tarkoitettuina uintialueina ja jos on, oliko Belgian viranomaisilla oikeus jättää ne direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
20. Ensimmäisen kohdan osalta Belgian viranomaiset selittävät perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että mainittuja alueita tarkkailtiin sen vuoksi, että terveystarkastajat (ennen Belgian federalisaatiota vuosina 1980 ja 1988), hajautetut hallintoelimet tai kunnat olivat luokitelleet ne mahdollisiksi uintialueiksi. Belgian viranomaisten mukaan on todennäköistä, että useissa kunnissa on niiden taloudellisen kehityksen edistämiseksi käytetty nimitystä "uintialue" veden laadusta tai uimareiden tosiasiallisesta määrästä riippumatta.
21. Mielestäni Belgian viranomaiset eivät voi väittää, etteivät riidanalaiset alueet ole direktiivissä tarkoitettuja uintialueita, koska niiden vettä on jo vuosien ajan tarkkailtu direktiivissä määrätyllä tavalla, ja tulokset on lähetetty komissiolle julkaistaviksi jäsenvaltioiden uimaveden laatua koskevissa vuotuisissa kertomuksissa. Se, että direktiiviä on sovellettu näihin alueisiin terveystarkastajien, hajautettujen hallintoelinten tai kuntien aloitteesta, ainoastaan vahvistaa tämän kannan, sillä juuri nämä tahot tuntevat parhaiten jokaisen alueen erityispiirteet. Haluan lisäksi korostaa, ettei määritelmällä "mahdollinen uintialue" ole mitään oikeudellista perustaa direktiivissä.
22. Komissio huomauttaa kanteessaan, että Vallonian hallintoalue on vuonna 1998 julkaisemassaan leirintäalueita koskevassa mainosesitteessä maininnut uintialueina ainakin 16 riidanalaisista alueista. Belgian viranomaiset vastaavat, että kuten esitteestä ilmenee, näistä tiedoista vastaavat vain leirintäalueiden omistajat, ei Vallonian hallintoalue. Viranomaiset väittävät, että esitteessä olevan maininnan taustalla on ainoastaan leirintäalueiden omistajien intressi parantaa liikkeidensä houkuttelevuutta, mikä ei merkitse sitä, että uiminen näillä alueilla olisi mahdollista tai että niillä uisi huomattava määrä uimareita.
23. Mielestäni Belgian viranomaisten antama vastaus on riittämätön. Direktiivin tarkoituksena on, että kansalliset viranomaiset puuttuvat asiaan aina, kun tietylle alueelle houkutellaan matkailijoita väittämällä, että alueella on uimavettä, ja varsinkin, kun terveystarkastajat, hajautetut hallintoelimet tai kunnat itse, kuten esillä olevassa asiassa, väittävät, että kyse on uintialueista.
24. Katson siten, että riidanalaisia alueita on pidettävä direktiivissä tarkoitettuina uintialueina.
25. Edelleen on selvitettävä, oliko Belgian viranomaisilla oikeus jättää nämä alueet direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että uimareiden määrä ei ollut niillä huomattava.
26. Katson tältä osin aiheelliseksi viitata 28.2.1991 annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuimen oli otettava kantaa siihen, oliko jäsenvaltioilla oikeus rajoittaa rauhoitettujen lintulajien säilymisen turvaamiseksi perustetun erityisen suojelualueen pinta-alaa. Todettuaan, ettei direktiivin säännöksissä nimenomaisesti mainita suojelualueen pinta-alan rajoittamista, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "vaikka jäsenvaltioilla onkin tietty harkintavalta silloin, kun niiden on valittava ne alueet, jotka parhaiten soveltuvat luokiteltaviksi direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisiksi erityisiksi suojelualueiksi, niillä ei sitä vastoin ole tällaista harkintavaltaa direktiivin 4 artiklan 4 kohdan osalta silloin, kun ne muuttavat tai pienentävät tällaisten alueiden pinta-alaa, koska ne ovat itse myöntäneet antamissaan lausumissa, että näiden alueiden elinolot soveltuvat parhaiten direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille. Ellei näin olisi, jäsenvaltiot voisivat yksipuolisesti päättää direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjen velvoitteiden täyttämättä jättämisestä erityisten suojelualueiden osalta."
27. Katson kuitenkin, että luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin ja uimaveden laadusta annetun direktiivin välillä on perustavanlaatuinen ero. Ensin mainitun osalta jäsenvaltioiden on määriteltävä alueellinen soveltamisala luokittelemalla tietyt alueet erityisiksi suojelualueiksi. Ilman mainittua luokitusta direktiiviä ei sovelleta yksittäiseen alueeseen.
Kuten julkisasiamies Lenz totesi, uimaveden laatua koskevassa direktiivissä sitä vastoin "ei ole sellaista vesien määritelmää, joka voisi olla perusteena direktiivin soveltamiselle". Tämä merkitsee sitä, että direktiiviä sovelletaan kaikkiin sen 1 artiklan määritelmän mukaisiin alueisiin, joten se, nimeääkö jäsenvaltio ne nimenomaisesti sellaisiksi vai ei, on vailla merkitystä.
28. Asiassa C-92/96, joka koski nyt kysymyksessä olevaa direktiiviä, Espanjan hallitus vetosi puolustuksekseen siihen, että sosiaalisten tottumusten muutoksen vuoksi, toisin sanoen koska uimarit käyttävät mieluummin kunnallisia tai yksityisiä uimakeskuksia, useita uintialueita ei enää pidetä direktiivissä tarkoitettuina uintialueina, koska uimarit eivät enää käytä niitä.
Tässä asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Lenz totesi, että uimareiden määrän väheneminen johtuu usein nimenomaan siitä, että veden laatu huononee. Sen salliminen, että tämä asiaintila voisi johtaa siihen, että jäsenvaltio ei olisi enää velvollinen huolehtimaan direktiivissä vahvistettujen raja-arvojen noudattamisesta mainittujen vesien osalta, loukkaisi hänen mukaansa direktiivin tarkoitusta. Julkisasiamies Lenz lisäsi kuitenkin, että "sellaiset tottumusten muutokset - - uimavesien osalta - - ovat tietenkin mahdollisia. Jos esimerkiksi tiettyjä uimavesiä ei todellisuudessa enää käytetä tietyistä syistä - joihin veden pilaantuminen ei kuulu - jäsenvaltiolla pitäisi olla oikeus olla pitämättä näitä vesiä enää direktiivissä tarkoitettuina uimavesinä. Mielestäni tällaiset tilanteet on kuitenkin syytä tarkistaa tapauskohtaisesti, ja kyseessä olevan jäsenvaltion on tarvittaessa näytettävä tämä toteen. Espanjan hallituksen tässä asiassa esittämän kaltainen melko yleisluonteinen väite ei ole tältä osin riittävä."
29. Ottamatta tuomiossaan nimenomaisesti kantaa jäsenvaltioiden mahdollisuuteen jättää tietyt alueet direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi Espanjan hallituksen esittämän kiistämisperusteen korostaen, että sosiaalisten tottumusten muutos ei sisältynyt direktiivissä säädettyihin poikkeuksiin.
30. Omalta osaltani olen yhtä mieltä julkisasiamies Lenzin kanssa. Silloin kun direktiivin soveltuminen tiettyyn alueeseen ei seuraa jäsenvaltioiden nimenomaisesti ilmaisemasta kannasta vaan sen 1 artiklassa vahvistettujen edellytysten täyttymisestä - eli uiminen on alueella nimenomaisesti sallittu - tai sitä ei ole siellä kielletty, ja uimareiden määrä alueella on säännöllisesti huomattava - muutos objektiivisissa olosuhteissa tietyllä alueella voi olla peruste sille, ettei direktiiviä enää sovelleta tähän alueeseen, edellyttäen että jäsenvaltio osoittaa, että objektiiviset olosuhteet ovat muuttuneet ja ettei muutos johdu vesien laadun huononemisesta.
31. Palatakseni käsiteltävänä olevaan asiaan Belgian viranomaiset perustelevat riidanalaisten alueiden jättämistä soveltamisalan ulkopuolelle sillä, että uimista ei harjoiteta alueilla lainkaan tai ei ainakaan säännöllisesti seuraavista syistä: veden mataluus, infrastruktuurin puuttuminen, kajakkimelonnan harjoittaminen ja epäsuotuisa ilmasto.
32. Ennen mainittujen syiden yksityiskohtaista tarkastelua pidän tärkeänä sen korostamista, että Belgian viranomaiset eivät väitä, että kaikki edellä mainittu pätisi kaikilla riidanalaisilla alueilla. Viranomaiset eivät kuitenkaan mainitse, mitkä syyt tulevat kyseeseen kullakin alueella, mikä niiden olisi mielestäni pitänyt tehdä, jotta komissio voisi tutkia niiden ulkopuolelle jättämistä koskevan päätöksen oikeellisuuden.
33. Vesien mataluuden osalta Belgian viranomaiset väittävät, että direktiivin liitteen 11 kohdassa mainittu muuttuja, jonka mukaan vesien on oltava kirkasta vähintään yhden metrin syvyydeltä, osoittaa, että ainoastaan sellaiset uintialueet, joilla veden syvyys on enemmän kuin yksi metri, kuuluvat direktiivin soveltamisalaan. Tämä väite on mielestäni perusteeton. Vaikuttaa selvältä, että direktiivissä vaaditaan kaikkien uintialueiden osalta, että veden on oltava kirkasta vähintään yhden metrin syvyydeltä syvissä vesissä, ja jos veden syvyys on vähemmän kuin yksi metri, veden on oltava täysin kirkasta, toisin sanoen pohjan on oltava näkyvissä. Kuten komissio aiheellisesti huomauttaa, vedet, joiden syvyys on vähemmän kuin yksi metri, ovat lisäksi itsestään selvistä syistä juuri niitä, jotka saattavat houkutella tiettyjä väestöryhmiä kuten iäkkäitä henkilöitä tai lapsia.
34. Uimiseen tarkoitetun infrastruktuurin puuttumiseen perustuvan toisen väitteen Belgian viranomaiset ainoastaan mainitsevat vastineessaan täsmentämättä sitä mitenkään. Asiaa on sen sijaan jonkin verran selvitetty perusteltuun lausuntoon annetussa vastauksessa, josta ilmenee, että useimmilla näistä alueista rantoja ei ole kunnostettu, mikä rajoittaa niiden henkilöiden määrää, jotka pystyvät niitä käyttämään. Vastauksessa lisätään, että alueet eivät houkuttele uimareita, koska sellaiset mukavuudet kuten juomien myyntikojut, pukukopit ja käymälät puuttuvat.
Haluan ensisijaisesti korostaa, että esittäessään perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, että useimmilla alueilla ei ole uimiseen tarkoitettua infrastruktuuria, Belgian viranomaiset myöntävät epäsuorasti, että tällaista infrastruktuuria on joillain alueilla. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti näitä alueita on lähtökohtaisesti pidettävä direktiivissä tarkoitettuina uintialueina, sillä tällaisen infrastruktuurin olemassaolo on osoitus siitä, että uintialueella ui huomattava määrä uimareita, joiden terveyttä on suojeltava. Muutoin katson komission tavoin ettei infrastruktuurin puuttuminen poissulje eikä estä tietyn alueen pitämistä uintialueena, jos alueella käy uimareita.
35. Kajakkimelonnan harjoittamisen osalta katson, että koska Belgian viranomaiset eivät ole käsitettä tarkemmin määritelleet, se voi tuskin olla perusteena uimisen poissulkemiselle tietyllä alueella toisin kuin muu vedessä harjoitettava toiminta kuten moottoriveneily. Jotta näin olisi, kajakkimelonnan harjoittamisen olisi oltava vastuutonta, mittavaa ja jatkuvaa.
36. Epäsuotuisan ilmaston osalta Belgian viranomaiset väittävät perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa lopuksi, että Belgian kesät ovat yleensä erittäin sateisia, mikä vähentää huomattavasti uimiseen soveltuvien päivien määrää. Myös tämä väite on perusteeton seuraavista syistä.
Aluksi on korostettava, ettei direktiivin soveltamiseksi edellytetä, että päiviä, joina uiminen on mahdollista, olisi tietty määrä. Totean tässä kohdin, että käsitteellä "uintikausi" tarkoitetaan direktiivin 1 artiklan määritelmän mukaan "ajanjaksoa, jonka aikana voidaan ennakoida suurta määrää uimareita, ottaen huomioon paikalliset käytännöt ja mukaan lukien mahdolliset uimista koskevat paikalliset säännöt sekä sääolot". Tästä määritelmästä on pääteltävissä, että jäsenvaltiot voivat ottaa sääolot huomioon uintikauden ajankohtaa määrittäessään, kuten ne tekevätkin, mutta ne eivät voi niiden perusteella katsoa, että direktiiviä ei sovelleta tiettyyn uintialueeseen.
Direktiivin 8 artikla mahdollistaa tosin sen hyväksymisen, että poikkeuksellisissa sääoloissa ja maantieteellisissä olosuhteissa uimavedet eivät noudata tiettyjä fysikaalisia ja kemiallisia muuttujia. Mainitussa artiklassa jäsenvaltiolle asetetaan kuitenkin velvollisuus ilmoittaa viipymättä komissiolle perustelunsa ja poikkeaman arvioitu kesto. Asiakirja-aineistosta ei ilmene, että Belgian viranomaiset olisivat täyttäneet tämän velvollisuuden. Lisäksi tämä poikkeus, jota on tulkittava suppeasti, mahdollistaa ainoastaan joidenkin muuttujien osalta vahvistettujen arvojen tilapäisen ylittymisen, ei uintialueiden jättämistä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
Pidän tätä Belgian viranomaisten esittämää perustelua riittämättömänä myös kahdesta muusta syystä. Ensinnäkään viranomaiset eivät selvitä, minkä vuoksi epäsuotuisat ilmasto-olot vaikuttavat eri lailla riidanalaisiin alueisiin ja Vallonian hallintoalueella uintialueiksi katsottuihin kymmeneen alueeseen. Toiseksi eräissä muissakin Euroopan unionin maissa on samantapainen ilmasto kuin Belgiassa ja kuitenkin niissä on huomattava määrä uintialueita.
37. Belgian viranomaiset viittaavat vastineessaan eräisiin direktiiviehdotuksen kohtiin, joita ei ole otettu direktiivin lopulliseen tekstiin, sen osoittamiseksi, että riidanalaiset alueet jäävät sen soveltamisalan ulkopuolelle.
38. Mainituilla kohdilla ei ole käsiteltävänä olevan asian ratkaisun kannalta merkitystä. Direktiiviehdotuksessa olevan kohdan osalta, jonka mukaan "erityistä huomiota kiinnitetään paikkoihin, joissa uimareiden tiheys on suurempi kuin keskimäärin 10 000 henkilöä rantaviivan kilometriä kohden", haluan erityisesti korostaa seuraavaa. Yhteisöjen tuomioistuin on ensinnäkin jo todennut, että siitä, että uimareiden määrä on tiettyä lukumäärää pienempi, ei seuraa, että tietty uintialue voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Toiseksi se, että tietty alue ei vaadi erityistä huomiota, ei merkitse, että se on jätettävä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Lopuksi kuten komissio huomauttaa, jos edellytyksenä olisi tietty vähimmäismäärä uimareita, direktiivi ei todennäköisesti tulisi sovellettavaksi mihinkään Belgian uintialueeseen. Kuten vastaajana oleva valtio myöntää, kyse on lisäksi kohdista, joita ei ole otettu direktiivin lopulliseen tekstiin.
39. Kaikista edellä mainituista syistä katson, että Belgian viranomaiset eivät ole asianmukaisesti perustelleet päätöstään jättää Vallonian hallintoalueella olevat riidanalaiset alueet direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ja että komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
b) Belgia ei ole toteuttanut tarvittavia toimia sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu noudattaa direktiivin mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja
40. Komission toinen kanneperuste sisältää kaksi väitettä, joita on käsiteltävä erikseen.
41. Komissio katsoo ensinnäkin, että investointiohjelmat vesien puhdistamiseksi ovat riittämättömiä sekä Flanderin että Vallonian hallintoalueella. Komissio väittää nimenomaisesti, että Belgian viranomaiset viittaavat ainoastaan vedenkäsittelylaitosten toteuttamiseen yleisesti, täsmentämättä niiden toiminnan vaikutusta uimaveden laadun parantamiseen. Flanderin hallintoalueella vedenpuhdistusohjelma ei komission mukaan edes koske kaikkia uintialueita. Vallonian hallintoalueella ohjelmassa ei komission mukaan täsmennetä suunniteltujen laitosten rakennustöiden aloittamis- eikä valmistumispäiviä eikä myöskään työkohteiden tarkkaa sijaintia.
42. Perustamissopimuksen 189 artiklan mukaan direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Uimaveden laadusta annettu direktiivi velvoittaa jäsenvaltiot takaamaan, että uimavedet noudattavat direktiivissä vahvistettuja raja-arvoja. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on toteutettava toimia, jotka voivat vaihdella olosuhteista, uintialueista ja saasteiden aiheuttajista riippuen. Kyseisiä toimenpiteitä ei ole säännelty pakottavin säännöksin ja toisin kuin yhteisön ympäristöoikeuden muilla aloilla, jäsenvaltioille on niiden osalta myönnettävä harkintavaltaa, koska uimavesiin vaikuttavat häiriötekijät voivat olla varsin erilaisia. Yksittäisen jäsenvaltion toteuttamien toimien arviointi riippuu siten mielestäni siitä, ovatko nämä toimet mahdollistaneet direktiivin mukaisen tuloksen saavuttamisen, mikä on komission kolmannen kanneperusteen kohteena, jota käsittelen jäljempänä.
43. Toiseksi komissio pitää Belgian lainsäädännön mukaisia toimia riittämättöminä uimisen kieltämiseksi alueilla, joilla direktiivissä vahvistettujen raja-arvojen todetaan ylittyneen. Komissio huomauttaa tältä osin, että uimisen kieltämistä koskevan päätöksen tekeminen kuuluu kunnille ilman, että huolehditaan riittävästä tiedottamisesta tai taataan, että uiminen kielletään. Komissio lisää, etteivät Belgian viranomaiset itse ole varmoja siitä, että kunnat noudattavat terveysviranomaisten esitystä kieltää uiminen, koska ne toteavat perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa ainoastaan, että vaikuttaa siltä, että mainittuja esityksiä on aina noudatettu.
44. Belgian viranomaiset selostavat vastineessaan menettelyä, jota noudatetaan sekä Flanderin että Vallonian hallintoalueella. Terveysviranomaiset ilmoittavat raja-arvojen ylittymisestä kunnanjohtajalle, joka vastaa yleisen terveyden ja turvallisuuden suojelemisesta. Neuvoteltuaan kaikkien niiden viranomaisten kanssa, joita asia koskee, kunnanjohtaja voi kieltää uimisen (tilapäisesti). Belgian viranomaiset lisäävät, että esitystä uimisen kieltämisestä on tähän saakka aina noudatettu.
45. Yhteenvetona voidaan todeta, että komissio moittii Belgian kuningaskuntaa siitä, ettei tämä ole kansallisessa lainsäädännössään säätänyt toimivaltaisille viranomaisille velvoitetta kieltää uiminen alueilla, joilla direktiivissä säädettyjen raja-arvojen todetaan ylittyneen.
46. Erääseen yhteisöjen tuomioistuimen sille esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa komissio myöntää, ettei tätä velvoitetta mainita direktiivissä nimenomaisesti. Komissio väittää kuitenkin, että direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 4 artiklan 1 kohdan säännöksistä johtuu, kun niitä luetaan toisiinsa verrattuina ja tulkitaan ottaen huomioon johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa ilmaistu direktiivin tarkoitus, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että uiminen on määrättyinä ajanjaksoina sallittua ainoastaan sellaisissa vesissä, joiden laatu noudattaa direktiivissä asetettujen vaatimusten mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja. Päinvastaisessa tapauksessa uimareiden terveys on komission mukaan vaarassa eikä tällöin saavuteta direktiivin tarkoitusta, joka on se, että käsitteellä "uimavesi", jolla tarkoitetaan vesiä, joissa uiminen on sallittua tai hyväksyttyä, on sama sisältö kuin käsitteellä "direktiivissä vahvistettuja laadullisia muuttujia noudattava vesi".
47. Tämä väite on perusteeton. Vaikka terveydensuojelemisen kannalta onkin toivottavaa, että uiminen kiellettäisiin aina kun raja-arvot ylittyvät, yhteisön lainsäätäjä ei direktiivissä kuitenkaan ole asettanut jäsenvaltioille tällaista velvoitetta.
48. Tämä tulkinta saa mielestäni tukea komission tekemästä uimavesien laatua koskevasta direktiiviehdotuksesta, jolla voimassa oleva direktiivi korvataan, jos neuvosto hyväksyy sen. Johdanto-osan viidennessätoista perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
" - - uimisen kieltäminen ei välttämättä ole tarpeen sillä perusteella, että vesi ei noudata tässä direktiivissä vahvistettuja raja-arvoja; jäsenvaltioiden on kuitenkin uimareiden terveyden suojelemiseksi aina kiellettävä uiminen sellaisilla alueilla, joilla saasteet ovat vaaraksi yleiselle terveydelle; mainitut raja-arvot on otettava huomioon ratkaistaessa sitä, onko tällainen vaara olemassa vai ei".
Direktiiviehdotuksen 7 artiklassa säädettäisiin seuraavaa:
"1. Silloin kun saasteista aiheutuu vaaraa yleiselle terveydelle, jäsenvaltiot kieltävät uimisen kaikilla asianomaisilla alueilla ja huolehtivat siitä, että asiasta tiedotetaan kansalaisille soveltuvin tavoin. Tällaisen vaaran katsotaan olevan olemassa silloin, kun paikalliset olosuhteet huomioon ottaen liitteessä I olevan taulukon 1 sarakkeessa I täsmennetyt arvot ylittyvät huomattavasti.
2. Ellei kielto ole pysyvä, vesiä pidetään edelleen tässä direktiivissä tarkoitettuina uimavesinä.
3. Niiden jäsenvaltioiden, jotka kieltävät uimisen tietyllä uintialueella lopullisesti, on viipymättä ilmoitettava siitä komissiolle sekä ilmoitettava syyt, joiden vuoksi uimavesiä ei voida saattaa tämän direktiivin vaatimusten mukaisiksi."
49. Kuten komission tekemästä direktiiviehdotuksesta ilmenee, siinä asetettaisiin jäsenvaltioille uusi velvoite, jota voimassa olevassa direktiivissä ei ole: uiminen on kiellettävä saastuneilla alueilla ja asiasta on tiedotettava yleisölle tiedotusvälineissä. Uusi velvoite ei kuitenkaan olisi ehdoton vaan tulisi kyseeseen ainoastaan silloin, kun saasteista paikalliset olosuhteet huomioon ottaen aiheutuu vaaraa yleiselle terveydelle. Siten ei ole katsottava, että tämä velvoite sisältyisi jo direktiiviin, joka on käsiteltävänä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena.
50. Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikuttaa siltä, että komission pyrkimyksenä on saada yhteisöjen tuomioistuin toteamaan, että jäsenvaltioilla on velvoite, joka ei seuraa voimassa olevasta direktiivistä. Tämä väite on siten hylättävä.
c) Belgia ei ole saavuttanut direktiivissä vaadittuja tuloksia
51. Kolmannessa kanneperusteessaan komissio väittää, ettei direktiivissä vaadittuja tuloksia ole saavutettu. Komissio viittaa nimenomaisesti direktiivin 5 artiklaan, jonka mukaan uimaveden katsotaan täyttävän asiaankuuluvat muuttujat, jos kyseisestä vedestä samasta näytteenottopisteestä ja liitteessä määriteltyinä aikoina otetut näytteet osoittavat, että se täyttää kyseiset veden laadun parametrien arvot artiklan 1 kohdassa säädetyn prosenttiosuuden mukaisesti.
Komission mukaan uimavesien laatua vuoden 1995 uintikauden aikana koskevasta kertomuksesta ilmenee koko Belgian osalta, että 41,4 % makean veden uintialueista noudattaa direktiivin mukaisia raja-arvoja. Vastaava kertomus vuodelta 1996 osoittaa, että tämä osuus on ainoastaan 85,5 %, vaikka Vallonian hallintoalueella olevia riidanalaisia alueita ei oteta huomioon.
52. Belgian viranomaiset eivät kiistä komission esittämiä prosenttiosuuksia. Ne esittävät kuitenkin kaksi perustelua kantansa tueksi.
53. Belgian viranomaiset väittävät ensinnäkin, että uiminen on kielletty hallinnon sisäisen neuvottelun jälkeen aina, kun tarkkailussa on jonkin alueen osalta ilmennyt, että raja-arvot ylittyvät. Kyseinen alue on siten siirtynyt direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tilapäisesti tai pysyvästi, eikä siten voida puhua tämän säädöksen rikkomisesta.
54. Tältä osin on esitettävä kaksi tarkennusta. Toisaalta on mielestäni erittäin kyseenalaista väittää, että jäsenvaltio voi katsoa soveltavansa direktiiviä oikein vain jo sen perusteella, että se kieltää uimisen tietyllä uintialueella aina, kun direktiivissä vahvistetut raja-arvot ylittyvät tällä alueella. Toisaalta uimisen kieltämiseksi Belgiassa noudatetusta menettelystä, sellaisena kuin Belgian viranomaiset sen kuvaavat, on pääteltävä, ettei siitä, että uiminen tällaisissa tapauksissa todella kielletään, ole mitään takeita.
55. Belgian viranomaisten tämä väite on joka tapauksessa merkityksetön esillä olevan asian ratkaisun kannalta. Komissiolle esitetyistä kertomuksista ilmenee, etteivät Belgian viranomaiset ole vuoden 1995 uintikauden osalta ilmoittaneet yhdestäkään uintikiellosta ja vuoden 1996 uintikauden osalta ne ovat ilmoittaneet ainoastaan yhdestä, joka annettiin Vallonian hallintoalueella.
56. Toiseksi Belgian viranomaiset katsovat, että on turha kuvitella direktiivin 100-prosenttisen noudattamisen olevan mahdollista, kun otetaan huomioon terveysvaarat, joita ei ole mahdollista hallita täydellisesti, koska ne johtuvat luvattomista jätevesipäästöistä, nestemäisten lannoitteiden käytöstä sekä uimareiden itsensä aiheuttamasta saastumisesta.
57. Uimareiden aiheuttaman saastumisen osalta katson aiheelliseksi huomauttaa ennen kaikkea, että komission kannekirjelmän liitteenä olevan Vallonian hallintoalueen veden laatua ajanjaksona 1982-1996 koskevan yhteenvetokertomuksen johdanto-osasta ilmenee, että näytteidenotto tapahtuu arkipäivisin eikä viikonloppuisin, jolloin alueita yleensä käytetään eniten. Kertomuksessa lisätään, ettei uimareiden aiheuttamaa saastumista oteta tästä syystä huomioon.
58. Tätäkään Belgian viranomaisten esittämää väitettä ei missään tapauksessa voida hyväksyä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, "direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu noudattaa siinä vahvistettuja arvoja määräajassa, joka on pitempi kuin direktiivin täytäntöönpanoa varten säädetty määräaika, jotta jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus täyttää tämä vaatimus - - Siten direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot tiettyjen tulosten saavuttamiseen, eikä siinä sallita vetoamista muihin kuin direktiivissä säädettyihin erityisolosuhteisiin tämän velvoitteen noudattamatta jättämisen perusteeksi." Siten "yksikin - - yhtenä uintikautena - - tapahtunut raja-arvojen ylitys - - riittää siihen, että direktiiviä on rikottu." Vaikka yhteisöjen tuomioistuin ei olekaan poissulkenut sitä, että direktiivistä johtuvien velvoitteiden täyttämisen täydellisen mahdottomuuden voitaisiin katsoa oikeuttavan direktiivin noudattamatta jättämiseen, Belgian viranomaiset eivät ole näyttäneet toteen sellaista mahdottomuutta esillä olevassa asiassa.
59. Katson siten, että komission tämä kanneperuste on hyväksyttävä.
60. Lisäksi on hyväksyttävä komission toisen kanneperusteen ensimmäinen väite, joka koskee niiden toimien riittämättömyyttä, jotka Belgian kuningaskunta on toteuttanut sen varmistamiseksi, että uimavesien laatu noudattaa direktiivissä vahvistettuja raja-arvoja. Se, että nämä raja-arvot ovat ylittyneet useilla uintialueilla, merkitsee tosiasiassa sitä, etteivät Belgian viranomaiset ole toteuttaneet kaikkia tarvittavia toimia sen varmistamiseksi, että näitä yhteisön oikeuden säännöksiä noudatetaan.
IV Oikeudenkäyntikulut
61. Koska komission esittämät kanneperusteet on pääosin hyväksyttävä, vastaajana oleva asianosainen on yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Ratkaisuehdotus
62. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy käsiteltävänä olevan kanteen ja
1) toteaa, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 76/160/ETY 4 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmannen kohdan (josta on tullut EY 249 artiklan kolmas kohta) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kymmenen vuoden kuluessa direktiivin tiedoksiantamisesta toteuttanut tarvittavia toimia sen varmistamiseksi, että uimaveden laatu noudattaa tämän direktiivin 3 artiklan mukaisesti vahvistettuja raja-arvoja, ja
2) velvoittaa Belgian kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.