62021TJ0482_RES
Zaak T‑482/21
TenneT TSO GmbHenTenneT TSO BV
tegen
Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators
Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 25 september 2024
„Energie – Interne markt voor elektriciteit – Capaciteitsberekeningsregio – CORE-regio – Vaststelling door ACER van de kostendelingsmethodologie voor de redispatching of de compensatiehandel – Motiveringsplicht – Vaststelling van het tolerantieniveau voor legitieme lusstromen – Artikel 16, lid 13, van verordening (EU) 2019/943”
Gerechtelijke procedure – Interventie – Memorie in interventie – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Algemene verwijzing naar de memorie in interventie van interveniënte in een verwante zaak – Niet-ontvankelijkheid
[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76, d), en 145, lid 2, b)]
(zie punten 25‑27, 31, 32)
Energie – Interne markt voor elektriciteit – Verordening 2019/943 – Beheer van de congesties op het elektriciteitstransmissienet – Uitvoering van remediërende maatregelen ter opheffing van congesties tussen zones – Methodologie voor de toewijzing van de kosten van remediërende maatregelen – Inaanmerkingneming van remediërende maatregelen die op interne netwerkelementen met een spanningsniveau van 220 kV of meer – Toelaatbaarheid
[Verordening 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 2 en 35 en art. 1, a), en 16, lid 4, lid 8, eerste alinea, b), en lid 13; verordeningen van de Commissie 2015/1222, overwegingen 2 en 12 en art. 9, lid 11, en 74, leden 2 en 4, en 2017/1485, art. 76, lid 1, b), iii) en v)]
(zie punten 78‑153)
Agentschappen van de Europese Unie – Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) – Beroepsprocedure – Beroep bij de raad van beroep van ACER – Beroep tegen een besluit van ACER tot vaststelling van een methodologie voor de toerekening van de kosten van remediërende maatregelen om congesties op het elektriciteitstransmissienet te verlichten – Beoordeling van ingewikkelde technische en economische feiten – Omvang van de toetsing – Wettigheidstoetsing die niet beperkt blijft tot de beoordeling van kennelijke beoordelingsfouten
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad 2019/942, art. 25, 26 en 28 en 2019/943, art. 16, lid 13, verordening 2015/1222 van de Commissie, art. 74)
(zie punten 176, 177)
Agentschappen van de Europese Unie – Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) – Beroepsprocedure – Beroep bij de raad van beroep van ACER – Verplichting tot motivering van de beslissingen – Omvang – Niet-nakoming – Gevolgen
(Art. 263 en 296 VWEU)
(zie punten 179‑186, 220‑224)
Energie – Interne markt voor elektriciteit – Verordening 2019/943 – Beheer van de congesties op het elektriciteitstransmissienet – Uitvoering van remediërende maatregelen ter opheffing van congesties tussen zones – Methodologie voor de toewijzing van de kosten van remediërende maatregelen – Uitsluiting van kosten die het resultaat zijn van lusstromen die een bepaald tolerantieniveau niet overschrijden – Vaststelling door het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) van een tolerantieniveau op een wijze die niet in overeenstemming is met de toepasselijke regeling – Ontoelaatbaarheid – Uitzondering – Impliciete bevoegdheid van ACER om een tolerantieniveau vast te stellen op een wijze die niet in overeenstemming is met de toepasselijke regeling – Voorwaarden – Voorwaarden niet vervuld
[Art. 4, lid 3, VEU; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad 2019/942, art. 6, lid 10, tweede alinea, a), leden 11 en 12, en 2019/943, overweging 34 en art. 16, lid 13; verordening 2015/1222 van de Commissie, art. 9, lid 11, en 74, lid 6, a)]
(zie punten 235‑301, 305‑310, 318‑331)
Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Beperking door de Unierechter – Voorwaarden
(Art. 264, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 335, 338‑342)
Samenvatting
Het Gerecht wijst het beroep tot nietigverklaring van de transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (hierna: „TSB’s”) toe en vernietigt een beslissing van de raad van beroep van het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) (hierna: „raad van beroep”) op grond dat deze beslissing onrechtmatig was wegens de vaststelling van het tolerantieniveau voor legitieme lusstromen en wegens een ontoereikende motivering. Het Gerecht bevestigt evenwel de rechtmatigheid van het toepassingsgebied van een door ACER aangenomen kostendelingsmethodologie voor de redispatching of de compensatiehandel, die ook interne netwerkelementen omvat die niet „kritisch” zijn.
Op 24 juli 2015 heeft de Europese Commissie verordening 2015/1222 (
1
) vastgesteld. Deze verordening bevat een reeks vereisten in de elektriciteitssector met betrekking tot zoneoverschrijdende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer op de day-ahead- en intradaymarkten, waaronder met name de vaststelling van een gemeenschappelijke kostendelingsmethodologie voor redispatching en compensatiehandel van grensoverschrijdende relevantie (
2
).
Op grond van deze verordening hebben de TSB’s van de CORE-regio (
3
) bij alle nationale regulerende instanties (hierna: „NRI’s”) van deze regio een voorstel ingediend met betrekking tot die methodologie.
Aangezien de NRI’s geen overeenstemming bereikten over dit voorstel, heeft ACER overeenkomstig die verordening op 30 november 2020 een besluit vastgesteld houdende goedkeuring van een kostendelingsmethodologie (hierna: „betwiste kostendelingsmethodologie”).
Verzoeksters, TenneT TSO GmbH en TenneT TSO BV, in hun hoedanigheid van TSB’s die een elektriciteitstransmissiesysteem exploiteren in respectievelijk een deel van Duitsland en Nederland, hebben vervolgens tegen dit besluit beroep ingesteld bij de raad van beroep. Toen dit beroep werd verworpen, stelden zij bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de beslissing van de raad van beroep in (hierna: „bestreden beslissing”).
Beoordeling door het Gerecht
Alvorens ten gronde uitspraak te doen, verklaart het Gerecht de memorie in interventie van de Bondsrepubliek Duitsland gedeeltelijk niet-ontvankelijk. Bepaalde aangevoerde middelen zijn namelijk onvoldoende uitgewerkt om het Gerecht in staat te stellen zich daarover uit te spreken. Zo kan een algemene verwijzing naar de memorie in interventie die in een verwante zaak waarin eveneens vernietiging van de bestreden beslissing wordt gevorderd, is ingediend en die als bijlage bij de memorie in interventie in deze zaak is gevoegd, het ontbreken van de de wezenlijke gronden van het juridische betoog dat in de memorie in interventie moet worden vermeld, niet goedmaken.
Het Gerecht zet zijn onderzoek ten gronde voort en onderzoekt achtereenvolgens de drie door verzoeksters aangevoerde middelen. Het eerste middel is ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de bepaling van het toepassingsgebied van de betwiste kostendelingsmethodologie, het tweede aan de onwettigheid van de methode voor de ontleding van stromen die in die methodologie is gebruikt, en het derde aan de onjuiste bepaling van het tolerantieniveau voor legitieme lusstromen.
Middel inzake toepassingsgebied van de betwiste kostendelingsmethodologie
Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat redispatching (
4
) en compensatiehandel (
5
) dure remediërende maatregelen (
6
) zijn om de fysieke congestie op het elektriciteitstransmissienet te verlichten.
In zoverre voorziet artikel 74, leden 2 en 4, van verordening 2015/1222 in de vaststelling van kostendelingsoplossingen voor remediërende maatregelen van grensoverschrijdende relevantie en schrijft het voor dat in de betwiste kostendelingsmethodologie wordt bepaald welke kosten, opgelopen door het gebruik van redispatching of compensatiehandel om de vastheid van de zoneoverschrijdende capaciteit te waarborgen, in aanmerking komen voor kostendeling tussen alle TSB’s van een capaciteitsberekeningsregio, hier dus de CORE-regio.
Voorts voorziet artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943 in de toewijzing van de kosten voor remediërende maatregelen om de congestie tussen twee biedzones (
7
) te verlichten op basis van de mate waarin stromen als gevolg van transacties binnen een zone bijdragen aan de congestie.
Het toepassingsgebied van de betwiste kostendelingsmethodologie strekt zich niet alleen uit tot netwerkelementen tussen zones (interconnecties), maar ook tot alle interne netwerkelementen met een spanningsniveau van 220 kilovolt (kV) of meer. Volgens deze methodologie moet immers in beginsel onder redispatching en compensatiehandel van grensoverschrijdende relevantie worden verstaan alle activiteiten zijn die erop gericht zijn de congestie op netwerkelementen van grensoverschrijdende relevantie te verlichten, zoals met name geïdentificeerd in de methodologie voor de regionale coördinatie van de operationele veiligheid in de CORE-regio [hierna: „veiligheidsmethodologie (ROSC)”]. Volgens de veiligheidsmethodologie (ROSC) moet onder netwerkelementen van grensoverschrijdende relevantie worden verstaan alle kritische netwerkelementen die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de grensoverschrijdende capaciteit, en de interne netwerkelementen met een spanning van 220 kV of meer.
Naar de opvatting van verzoeksters mogen de kosten van remediërende maatregelen die worden toegeschreven aan interne netwerkelementen die geen kritische netwerkelementen zijn, niet in aanmerking worden genomen bij de verdeling, aangezien het bij de congesties op die elementen gaat om „interne” congesties, die niet onder de definitie van „zoneoverschrijdende” congestie vallen.
In dit verband preciseert het Gerecht dat artikel 74, lid 4, onder b), van verordening 2015/1222 tot doel heeft de kosten te verdelen van de remediërende maatregelen die bedoeld zijn om de vastheid van de zoneoverschrijdende capaciteit te waarborgen. Aangezien verordening 2015/1222 een uitvoeringshandeling is, moet zij worden uitgelegd in overeenstemming met de basisverordening ervan, te weten verordening 2019/943, waarvan artikel 16, lid 13, betrekking heeft op de kosten van remediërende maatregelen die worden geactiveerd om de zoneoverschrijdende handel te garanderen.
Om na te gaan of de betwiste kostendelingsmethodologie, zoals bevestigd door de bestreden beslissing, verenigbaar is met voornoemde bepalingen, moet dus worden vastgesteld welke congesties op gecoördineerde wijze moeten worden verlicht om zoneoverschrijdende handel te waarborgen overeenkomstig artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943, wat het vervolgens mogelijk zal maken om vast te stellen of de remediërende maatregelen waarnaar in de betwiste kostendelingsmethodologie wordt verwezen, bedoeld zijn om de vastheid van de zoneoverschrijdende capaciteit te waarborgen in de zin van artikel 74, lid 4, onder b), van verordening 2015/1222.
Ten eerste merkt het Gerecht op dat het loutere feit dat in het toepassingsgebied van de betwiste kostendelingsmethodologie kosten worden opgenomen die worden veroorzaakt door congesties op netwerkelementen met een spanning van 220 kV of meer, niet in strijd kan zijn met artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943, aangezien deze bepaling enkel inhoudt dat wordt vastgesteld welke congesties op gecoördineerde wijze moeten worden verlicht om de zoneoverschrijdende handel te waarborgen.
Ten tweede betekent het feit dat congesties kunnen worden verlicht door maximaal 30 % van de capaciteit van elk kritisch netwerkelement te gebruiken, terwijl 70 % van deze capaciteit beschikbaar moet blijven voor de grensoverschrijdende handel, niet dat alleen de kosten van de remediërende maatregelen die op deze kritische elementen worden uitgevoerd moeten worden gedeeld. Remediërende maatregelen met betrekking tot niet-kritische netwerkelementen kunnen immers de congesties op kritische netwerkelementen helpen beperken, zodat de vastheid van de zoneoverschrijdende capaciteit is verzekerd.
Ten derde voegt het Gerecht daaraan toe dat de dure remediërende maatregelen voor redispatching en compensatiehandel alleen plaatsvinden in de context van de beoordeling van de regionale operationele veiligheid (hierna: „CROSA-proces”), zoals vastgesteld door de veiligheidsmethodologie (ROSC), dat met name tot doel heeft de remediërende maatregelen van grensoverschrijdende relevantie in de zin van die methodologie te coördineren. De optimalisatie van de remediërende maatregelen in het kader van dit proces houdt in dat wordt vastgesteld welke remediërende maatregel het meest efficiënt is om de congesties op alle netwerkelementen (kritisch of niet-kritisch) met een spanning van 220 kV of meer op te lossen.
Hieruit volgt dat alle congesties die in het kader van het CROSA-proces op gecoördineerde wijze worden beheerd, overeenstemmen met een congestie „tussen [zones]” in de zin van artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943 en dat alle remediërende maatregelen die in het kader van dit proces worden geactiveerd om de congesties in kwestie te verlichten, meehelpen om de vastheid van de zoneoverschrijdende capaciteit te waarborgen, overeenkomstig artikel 74, lid 4, onder b), van verordening 2015/1222. Daarom moeten, overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt”, de kosten van dergelijke remediërende maatregelen worden verdeeld tussen de TSB’s.
Middel inzake ontleding van stromen
Verzoeksters verwijten de raad van beroep met name dat hij de argumenten die zij hadden aangevoerd tegen de methode voor de ontleding van de stromen die in de betwiste kostendelingsmethodologie is gebruikt, en die in de bestreden beslissing is bevestigd, niet heeft onderzocht.
Om te beginnen merkt het Gerecht op dat de ontleding van de stromen, die ertoe strekt de soorten stromen te identificeren die congesties op netwerkelementen veroorzaken, een noodzakelijke en belangrijke stap is bij het toewijzen van de kosten van remediërende maatregelen, aangezien zij de nodige inputgegevens oplevert voor de toewijzing van de kosten. Voor zover de argumenten van verzoeksters betrekking hadden op de opzet zelf van de gekozen methode voor de ontleding van de stromen en bijgevolg op wezenlijke onderdelen van de bestreden beslissing, moest de raad van beroep dus op die argumenten antwoorden om aan zijn motiveringsplicht te voldoen. De bestreden beslissing is op dit punt echter ontoereikend gemotiveerd, waardoor verzoeksters de redenen voor die beslissing niet kunnen kennen en het Gerecht zijn rechterlijke toetsing van die beslissing niet kan uitoefenen.
Aangezien de ontoereikende motivering een schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 263 VWEU oplevert, vernietigt het Gerecht de bestreden beslissing op die grond.
Middel inzake het tolerantieniveau voor de lusstromen
Verzoeksters betwisten het tolerantieniveau dat ACER in de betwiste kostendelingsmethodologie heeft vastgesteld, zoals door de raad van beroep in de bestreden beslissing bevestigd, met betrekking tot de lusstromen (
8
) die tot de soorten fysieke stromen behoren die waarschijnlijk congestie zullen veroorzaken.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat volgens artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943 de kosten van stromen als gevolg van interne transacties die bijdragen aan de congestie tussen twee biedzones, maar beneden het niveau liggen dat te verwachten is zonder structurele congestie (
9
) in een biedzone (hierna: „tolerantieniveau”), uitgesloten zijn van de in die bepaling bedoelde toewijzing van de kosten van remediërende maatregelen. Volgens dezelfde bepaling moet het tolerantieniveau door de TSB’s voor elke biedzonegrens worden geanalyseerd en vastgesteld.
Aangezien de TSB’s de vereiste analyse niet hebben uitgevoerd, was ACER van mening dat het gerechtigd of zelfs verplicht was om zelf een voorlopig tolerantieniveau vast te stellen zonder over deze analyse te beschikken, teneinde een impasse te voorkomen bij de vaststelling van de betwiste kostendelingsmethodologie. ACER heeft dan ook een gemeenschappelijk tolerantieniveau vastgesteld voor alle biedzones van de CORE-regio, dat gelijkelijk is gedeeld door het aantal biedzones van waaruit de lusstromen afkomstig zijn.
Het Gerecht oordeelt evenwel dat het tolerantieniveau dat ACER heeft vastgesteld in strijd is met de vereisten van artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943, op grond waarvan het tolerantieniveau moet overeenkomen met het „niveau dat zonder structurele congestie wordt verwacht” en moet worden vastgesteld „voor elke biedzonegrens”.
Wat de vaststelling van het eerste vereiste betreft, veronderstelt de door artikel 16, lid 13, eerste alinea, van verordening 2019/943 vereiste analyse met name een analyse van de investeringen in het net en van de mogelijke splitsing van de biedzones om structurele congestie weg te werken. ACER, dat toegeeft dat het geen dergelijke analyse heeft uitgevoerd, heeft het tolerantieniveau vastgesteld op 10 % van de maximale capaciteit van het betrokken netwerkelement als een „gemiddelde” van de uiteenlopende standpunten die de desbetreffende transmissiesysteembeheerders erop na houden.
Wat het tweede vereiste betreft, resulteert de door ACER toegepaste verdeling weliswaar in een individueel tolerantieniveau voor elke biedzone, in die zin dat dit niveau wordt bepaald als functie van de individuele maximale capaciteit van elk relevant netwerkelement en als functie van het aantal biedzones van waaruit de lusstromen op dat netwerkelement afkomstig zijn, maar komt zij niet overeen met de door dit artikel voorgeschreven individualisering, die vereist dat het tolerantieniveau wordt vastgesteld op basis van de kenmerken van de betrokken biedzones en de verschillende grenzen daartussen.
Het Gerecht onderzoekt vervolgens of ACER in de bijzondere situatie van het onderhavige geval over een impliciete bevoegdheid beschikte op grond waarvan het een tolerantieniveau kon vaststellen op een andere wijze dan artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943 voorschrijft.
Om te beginnen merkt het Gerecht op dat, gelet op het legaliteitsbeginsel, in beginsel niet kan worden aanvaard dat een agentschap van de Unie als ACER kan afwijken van de toepasselijke regeling. Vervolgens staat verordening 2019/943 ACER weliswaar toe om in duidelijk omschreven omstandigheden een voorlopig besluit te nemen, maar valt de vaststelling van het tolerantieniveau in de methodologie voor de toewijzing van de kosten van remediërende maatregelen niet onder die omstandigheden. Ten slotte is het enkele beroep op het belang bij doeltreffendheid niet voldoende om een impliciete bevoegdheid ten gunste van ACER in het leven te roepen, tenzij dit beantwoordt aan een reële noodzaak om de doeltreffendheid van de betrokken bepalingen te waarborgen.
In dit verband rechtvaardigde ACER de noodzaak om de betwiste kostendelingsmethodologie vast te stellen zonder te kunnen wachten op de door artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943 voorgeschreven analyse, met name door de termijn die hem was opgelegd om die methodologie vast te stellen en door de vertraging die de TSB’s hadden opgelopen bij de voorbereiding van het voorstel voor een kostendelingsmethodologie. De termijn waarover ACER beschikte om de betrokken methodologie vast te stellen, was evenwel indicatief van aard en kon dus worden verlengd. Verder is de verplichting om het tolerantieniveau vast te stellen aan de hand van de analyse bedoeld in artikel 16, lid 13, van verordening 2019/943, in werking getreden nadat de TSB’s van de CORE-regio hun voorstel voor een kostendelingsmethodologie aan alle NRI’s in de regio hadden voorgelegd. Daarenboven toont ACER niet aan dat het de voorbereiding van die analyse heeft vergemakkelijkt, hoewel het verondersteld werd dit te doen op grond van het beginsel van loyale samenwerking.
Aangezien ACER niet had aangetoond dat er een reële noodzaak bestond om de doeltreffendheid van de betrokken bepalingen te waarborgen, kon het zich niet baseren op een impliciete bevoegdheid om het tolerantieniveau in de betwiste kostendelingsmethodologie vast te stellen.
Gelet op een en ander vernietigt het Gerecht de bestreden beslissing die door de raad van beroep is vastgesteld, voor zover daarbij het besluit van ACER van 30 november 2020 wordt bevestigd en het beroep dat verzoeksters tegen dat besluit hebben ingesteld wordt verworpen.
(
1
)	Verordening (EU) 2015/1222 van de Commissie van 24 juli 2015 tot vaststelling van richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer (PB 2015, L 197, blz. 24).
(
2
)	Artikel 74 van verordening 2015/2022.
(
3
)	Het CORE-gebied is het geografische gebied dat bestaat uit België, Tsjechië, Duitsland, Frankrijk, Kroatië, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië en Slowakije, en dat is vastgesteld voor de capaciteitsberekening overeenkomstig artikel 15 van verordening 2015/1222.
(
4
)	Volgens artikel 2, punt 26, van verordening (EU) 2019/943 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de interne markt voor elektriciteit (PB 2019, L 158, blz. 54) wordt redispatching gedefinieerd als een maatregel die door een of meerdere TSB’s of distributiesysteembeheerders wordt geactiveerd door een wijziging van het productie- en/of belastingspatroon teneinde de fysieke stromen in het elektriciteitssysteem te veranderen en fysieke congestie te verlichten of de systeemveiligheid op een andere manier te waarborgen.
(
5
)	Volgens artikel 2, punt 27, van verordening 2019/943 wordt met compensatiehandel verwezen naar een zoneoverschrijdende transactie die door systeembeheerders tussen twee biedzones is opgestart om fysieke congestie te verlichten. Volgens artikel 2, punt 4, van verordening 2019/943 wordt congestie, een risico voor de operationele veiligheid dat remediërende maatregelen vereist, dan weer gedefinieerd als een situatie waarin niet aan alle verzoeken van marktdeelnemers betreffende handel tussen netgebieden kan worden voldaan, aangezien de fysieke stromen op de netelementen die niet in deze stromen kunnen voorzien daardoor in aanzienlijke mate zouden worden getroffen. Congestie wordt veroorzaakt door fysieke stromen.
(
6
)	Volgens artikel 2, punt 13, van verordening 2015/1222 wordt onder corrigerende actie verstaan elke maatregel die door een TSB of door verschillende TSB’s wordt toegepast om de operationele veiligheid in stand te houden.
(
7
)	In artikel 2, punt 65, van verordening 2019/943 wordt een biedzone gedefinieerd als „het grootste geografische gebied waarin marktdeelnemers in staat zijn energie uit te wisselen zonder capaciteitstoewijzing”.
(
8
)	Volgens de betwiste kostendelingsmethodologie is een lusstroom „een fysieke stroom op een netwerkelement waarbij de bron en de ontvanger zich in dezelfde zone bevinden en het netwerkelement of een deel daarvan zich in een andere zone bevindt”.
(
9
)	Structurele congestie wordt in artikel 2, punt 6, van verordening 2019/943 gedefinieerd als „congestie in het transmissiesysteem die ondubbelzinnig kan worden gedefinieerd, voorspelbaar en in geografisch opzicht langdurig stabiel is alsmede herhaaldelijk onder normale elektriciteitssysteemomstandigheden voorkomt”.