62023CJ0499
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 13. novembra 2025 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Prosti pretok blaga – Člen 35 PDEU – Količinske omejitve pri izvozu – Ukrepi z enakim učinkom – Gradbeni material – Obveznost priglasitve izvoza – Predkupna pravica države – Člen 36 PDEU – Utemeljitev – Javna varnost – Oskrba kritičnih infrastruktur z gradbenim materialom – Nadzor nad izvozom v tretje države – Izključna pristojnost Unije – Skupna trgovinska politika – Uredba (EU) 2015/479 – Skupna pravila za izvoz – Direktiva (EU) 2015/1535 – Postopek za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe“
V zadevi C‑499/23,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 4. avgusta 2023,
Evropska komisija, ki jo zastopata G. Gattinara in K. Talabér‑Ritz, agenta,
tožeča stranka,
proti
Madžarski, ki jo zastopata M. Z. Fehér in K. Szíjjártó, agenta,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika drugega senata, F. Schalin, M. Gavalec (poročevalec) in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: C. Di Bella, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. novembra 2024,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. februarja 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je uvedla postopek, ki se uporablja za izvoz surovin in gradbenega materiala, ni izpolnila obveznosti iz:
–
členov 35 in 36 PDEU;
–
člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU in
–
člena 5(1) in člena 6(1) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
2
Svet Evropske unije je s Sklepom Sveta z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov, doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986 – 1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti (94/800/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 80), odobril Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO), podpisan 15. aprila 1994 v Marakešu, in sporazume iz prilog od 1 do 3 k temu sporazumu, med katerimi je Splošni sporazum o tarifah in trgovini iz leta 1994 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 21, str. 90; v nadaljevanju: GATT iz leta 1994).
3
Člen XI GATT iz leta 1994, naslovljen „Splošna odprava količinskih omejitev“, določa:
„1. Nobena pogodbenica ne sprejme ali ohrani nobene prepovedi ali omejitve, razen carin, davkov ali drugih taks, ki se uveljavijo bodisi s kvotami, uvoznimi ali izvoznimi dovoljenji bodisi z drugimi ukrepi, za uvoz katerega koli blaga druge pogodbenice ali za izvoz ali prodajo za izvoz katerega koli blaga, namenjenega na ozemlje druge pogodbenice
2. Določbe odstavka 1 tega člena se ne uporabljajo za naslednje primere:
(a)
prepovedi izvoza ali začasne omejitve za preprečitev ali ublažitev kritičnega pomanjkanja hrane ali drugih izdelkov, ki so bistveni za pogodbenico izvoznico;
[…].“
Pravo Unije
Direktiva 2008/114/ES
4
Direktiva Sveta 2008/114/ES z dne 8. decembra 2008 o ugotavljanju in določanju evropske kritične infrastrukture ter o oceni potrebe po izboljšanju njene zaščite (UL 2008, L 345, str. 75, in popravek v UL 2015, L 47, str. 34), ki se ratione temporis uporablja v obravnavani zadevi, je bila z učinkom od 18. oktobra 2024 razveljavljena z Direktivo (EU) 2022/2557 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o odpornosti kritičnih subjektov in razveljavitvi Direktive Sveta 2008/114/ES (UL 2022, L 333, str. 164). V uvodnih izjavah 3 in 5 Direktive 2008/114 je bilo navedeno:
„(3)
Svet za pravosodje in notranje zadeve je decembra 2005 pozval Komisijo, naj pripravi predlog evropskega programa za zaščito kritične infrastrukture (EPCIP), ki naj bi temeljil na pristopu upoštevanja vseh nevarnosti, pri čemer naj bi bil boj proti grožnjam terorizma njegova prednostna naloga. V skladu s tem pristopom bi bilo treba v postopku zaščite kritične infrastrukture upoštevati človeške in tehnološke grožnje ter naravne nesreče, vendar pa bi morale biti grožnje terorizma prednostno obravnavane.
[…]
(5)
Ta direktiva predstavlja prvi korak v postopnem pristopu za ugotavljanje in določanje [evropske kritične infrastrukture] ter oceni potrebe za izboljšanje njene zaščite. Sama direktiva je osredotočena na energetski in prevozni sektor in bi morala biti pregledana, da se oceni njen učinek in potreba po vključitvi drugih sektorjev, med drugim sektorja informacijskih in komunikacijskih tehnologij (IKT), v področje uporabe.“
5
Člen 2 te direktive je določal:
„V tej direktivi:
(a)
‚kritična infrastruktura‘ pomeni infrastrukturno zmogljivost, sistem ali njun del, ki se nahaja v državah članicah in je bistven za vzdrževanje ključnih družbenih funkcij, zdravja, varnosti, zaščite, gospodarske in družbene blaginje ljudi ter katerih okvara ali uničenje bi imelo v državi članici resne posledice zaradi nezmožnosti vzdrževanja teh funkcij;
(b)
‚evropska kritična infrastruktura‘ ali ‚EKI‘ pomeni kritično infrastrukturo, ki se nahaja v državah članicah in katere okvara ali uničenje bi imelo resne posledice v vsaj dveh državah članicah. Kaj so resne posledice se oceni v skladu z medsektorskimi merili. To vključuje vplive na druge vrste infrastruktur, ki izhajajo iz medsektorskih odvisnosti;
[…].“
6
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Ugotavljanje EKI“, je v odstavku 1 določal:
„Vsaka država članica po postopku iz Priloge III ugotovi potencialno EKI, ki izpolnjuje medsektorska in sektorska merila ter ustreza opredelitvama iz člena 2(a) in (b).
Komisija lahko državam članicam na zahtevo pomaga ugotoviti potencialno EKI.
Komisija lahko zadevne države članice opozori, da obstaja potencialna kritična infrastruktura, za katero bi lahko veljalo, da izpolnjuje pogoje za to, da se določi za EKI.
Vsaka država članica in Komisija bodo stalno izvajale postopek ugotavljanja potencialne EKI.“
Direktiva 2015/1535
7
Člen 1(1) Direktive 2015/1535/ES določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚proizvod‘ pomeni kateri koli industrijsko izdelan proizvod in kateri koli kmetijski proizvod, vključno z ribjimi proizvodi;
[…]
(c)
‚tehnična specifikacija‘ pomeni specifikacijo, ki jo vsebuje dokument, ki določa zahtevane značilnosti proizvoda, kot so stopnja kakovosti, zmogljivost, varnost ali mere, vključno z zahtevami, ki se uporabljajo za proizvod glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preskušanjem in preskusnimi metodami, embalažo, označevanjem ali etiketiranjem in postopki za ugotavljanje skladnosti.
Izraz ‚tehnična specifikacija‘ zajema tudi proizvodne metode in postopke, ki se uporabljajo v zvezi s kmetijskimi proizvodi iz drugega pododstavka člena 38(1) [PDEU], proizvode za prehrano ljudi in živali ter medicinske proizvode, kakor so opredeljeni v členu 1 [Direktive 2001/83/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. novembra 2001 o zakoniku Skupnosti o zdravilih za uporabo v humani medicini (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 27, str. 69)], kot tudi proizvodne metode in postopke v zvezi z drugimi proizvodi, kadar ti vplivajo na njihove značilnosti;
(d)
‚druge zahteve‘ pomeni zahtevo, ki ni tehnična specifikacija ter se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko takšni pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje;
[…]
(g)
‚osnutek tehničnega predpisa‘ pomeni besedilo tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z upravnimi določbami, ki je sestavljen z namenom sprejetja v obliki tehničnega predpisa, pri čemer je besedilo v pripravljalni fazi, v kateri se še vedno lahko bistveno spremeni.“
8
Člen 5(1) te direktive določa:
„Države članice ob upoštevanju člena 7 takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo informacije glede ustreznega standarda. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je sprejetje takšnega tehničnega predpisa potrebno, če ti razlogi niso že jasno razvidni v osnutku.
Kadar je primerno in če še ni poslano s predhodnim sporočilom, države članice Komisiji hkrati sporočijo besedilo temeljnih zakonskih in drugih predpisov, ki jih v bistvenem in neposredno zadeva, če je poznavanje takega besedila potrebno, da bi se ugotovile posledice osnutka tehničnega predpisa.
Države članice Komisiji ponovno sporočijo osnutek tehničnega predpisa, v skladu s pogoji, določenimi v prvem in drugem pododstavku tega odstavka, če osnutek spremenijo tako, da se znatno spremeni njegovo področje uporabe, skrajšajo prvotno predvidene roke za izvajanje, dodajajo specifikacije ali zahteve ali poostrijo sedanje specifikacije ali zahteve.
[…]
Komisija nemudoma uradno obvesti druge države članice o osnutku tehničnega predpisa in o vseh dokumentih, ki jih je prejela; da bi pridobila mnenje, lahko ta osnutek predloži tudi odboru iz člena 2 te direktive in, kadar je primerno, odboru, pristojnemu za to področje.
[…]“
9
Člen 6 navedene direktive določa:
„1.   Države članice odložijo sprejetje osnutka tehničnega predpisa za tri mesece od dne, ko Komisija prejme sporočilo iz člena 5(1).
[…]
7.   Odstavki 1 do 5 se ne uporabljajo, kadar:
(a)
mora država članica zaradi nujnih razlogov, ki jih povzročijo resne in nepredvidljive okoliščine v zvezi z zaščito javnega zdravja ali varnosti, zaščito živali ali ohranitvijo rastlin ter zaradi pravil o storitvah, tudi javnega reda, zlasti zaščite mladoletnikov, pripraviti tehnične predpise v zelo kratkem času, da bi jih lahko takoj sprejela in uveljavila, pri čemer niso mogoči kakršni koli posveti; ali
(b)
mora država članica zaradi nujnih razlogov, ki jih povzročijo resne okoliščine v zvezi z zaščito varnosti in celovitosti finančnega sistema, zlasti zaščito deponentov, vlagateljev in zavarovancev, takoj sprejeti in izvesti pravila o finančnih storitvah.
Država članica v sporočilu iz člena 5 navede razloge za nujnost sprejetih ukrepov. Komisija čim prej predstavi svoja stališča o sporočilu. V primerih, ko se ta postopek uporabi v nasprotju s pravili, Komisija ustrezno ukrepa. Komisija sproti obvešča Evropski parlament.“
Uredba (EU) 2015/479
10
V uvodnih izjavah od 3 do 6 Uredbe (EU) 2015/479 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2015 o skupnih pravilih za izvoz (UL 2015, L 83, str. 34) je navedeno:
„(3)
Za izvoz iz Unije bi bilo treba določiti skupna pravila.
(4)
V vseh državah članicah je izvoz skoraj popolnoma liberaliziran. Zato je lahko kot načelo Unije mogoče sprejeti načelo, po katerem za izvoz v tretje države ne veljajo količinske omejitve, ob upoštevanju izjem, določenih v tej uredbi in brez poseganja v ukrepe, ki jih države članice lahko sprejmejo v skladu s Pogodbo.
(5)
Država članica bi morala obvestiti Komisijo, če zaradi neobičajnega razvoja dogodkov na trgu meni, da bi bili morda potrebni zaščitni ukrepi.
(6)
Nujno je, da bi se na podlagi vseh takšnih informacij na ravni Unije opravilo preverjanje v zvezi z izvoznimi pravili in pogoji, izvoznimi gibanji, različnimi vidiki gospodarske in trgovinske situacije ter morebitnimi ukrepi, ki bi jih bilo treba sprejeti.“
11
Člen 1 te uredbe določa:
„Izvoz proizvodov iz Unije v tretje države je prost, to pomeni, da zanj ne veljajo nobene količinske omejitve, z izjemo omejitev, ki se uporabljajo v skladu s to uredbo.“
12
Poglavje III navedene uredbe, naslovljeno „Zaščitni ukrepi“, vsebuje člene od 5 do 7 te uredbe. Člen 5 določa:
„1.   Za preprečitev kritične situacije, ki nastane kot posledica pomanjkanja bistvenih proizvodov, ali za odpravo takšne situacije lahko Komisija, če je takojšnje posredovanje v interesu Unije, na zahtevo države članice ali na lastno pobudo ter ob upoštevanju narave proizvodov in drugih posebnih lastnosti zadevnih transakcij, izvoz določenega proizvoda pogoji s predložitvijo izvoznega dovoljenja, za izdajo katerega veljajo določbe in omejitve, ki jih določi Komisija v skladu s postopkom pregleda iz člena 3(2), v nujnih primerih pa v skladu s členom 3(3).
2.   Evropski parlament, Svet in države članice se uradno obvestijo o sprejetih ukrepih. Ti ukrepi začnejo veljati takoj.
3.   Ukrepi so lahko omejeni na izvoz v nekatere države ali na izvoz iz nekaterih regij Unije. Ukrepi ne vplivajo na proizvode, ki so že na poti proti meji Unije.
4.   Kadar posredovanje Komisije zahteva država članica, Komisija na podlagi odstavka 1 sprejme odločitev v največ petih delovnih dneh od dneva prejema takšnega zahtevka.
5.   Kadar Komisija ukrepa na podlagi odstavka 1 tega člena, najpozneje v 12 delovnih dneh od dneva začetka veljavnosti ukrepa, ki ga je sprejela, odloči, ali bo sprejela ustrezne ukrepe, kakor so določeni v členu 6. Če po izteku šestih tednov od dneva začetka veljavnosti ukrepa ni bil sprejet noben ukrep, se šteje, da je zadevni ukrep preklican.“
13
Člen 6 te uredbe določa:
„1.   Kadar je to potrebno zaradi interesa Unije, lahko Komisija v skladu s postopkom pregleda iz člena 3(2) sprejme ustrezne ukrepe:
(a)
da prepreči nastanek kritične situacije zaradi pomanjkanja bistvenih proizvodov ali da odpravi tako situacijo;
(b)
da omogoči izpolnitev mednarodnih obveznosti, ki jih je sprejela Unija ali vse države članice, zlasti tistih glede trgovine z osnovnimi proizvodi.
2.   Ukrepi iz odstavka 1 so lahko omejeni na izvoz v nekatere države ali na izvoz iz nekaterih regij Unije. Ukrepi ne vplivajo na proizvode, ki so že na poti proti meji Unije.
3.   Pri uvajanju količinskih omejitev pri izvozu se upošteva zlasti naslednje:
(a)
obseg blaga, izvoženega po pogodbah, sklenjenih pod normalnimi pogoji pred začetkom veljavnosti zaščitnega ukrepa v smislu tega poglavja, o katerem je zadevna država članica uradno obvestila Komisijo v skladu s svojo nacionalno zakonodajo;
(b)
potrebo po preprečitvi ogrozitve cilja, ki se ga želi doseči z uvedbo količinskih omejitev.“
14
Člen 10 Uredbe 2015/479, ki je v poglavju IV te uredbe, naslovljenem „Prehodne in končne določbe“, določa:
„Brez poseganja v druge predpise Unije ta uredba […] državam članicam ne preprečuje, da sprejemajo ali uporabljajo količinske omejitve pri izvozu, ki so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin, varstvom naravnih bogastev umetniške, zgodovinske ali arheološke vrednosti, ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine.“
Madžarsko pravo
Uredba št. 402/2021
15
Člen 1 a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet (vladna uredba št. 402/2021 (VII. 8.) o postopkih registracije in drugih ukrepih, ki jih je treba izvesti za oživitev gospodarstva na področju izvoza surovin in izdelkov strateškega pomena za zanesljivost oskrbe na področju gradbeništva), v različici, ki je veljala ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju (v nadaljevanju: uredba št. 402/2021), določa:
„1.   Surovine in izdelki strateškega pomena za zanesljivost oskrbe v sektorju gradbeništva, ki so našteti v Prilogi 1 (v nadaljevanju: skupaj: gradbeni material), se, razen v primeru izjeme, določene v odstavku 2, lahko
(a) prodajajo ali
(b) izvažajo z ozemlja Madžarske v tujino
po opravljeni registraciji (v nadaljevanju: priglasitev) pri ministru za nacionalno gospodarstvo (v nadaljevanju: minister) in prejemu potrdila o prejemu priglasitve.
2.   Ta uredba se ne uporablja za gradbeni material v tranzitu prek ozemlja Madžarske.“
16
Člen 3 te uredbe določa:
„1.   Minister takoj ob prejemu priglasitve preveri, ali je ta skladna s formalnimi zahtevami, ki so določene v členu 2.
[…]
2.   Če je priglasitev skladna s formalnimi zahtevami, ki so določene v členu 2, minister priglasitve, po potrebi hkrati z informacijami, ki so določene v členu 1(b), posreduje vladnemu komisarju, zadolženemu za usklajevanje ukrepov na področju gradbeništva (v nadaljevanju: vladni komisar), ki v posvetovanju s pristojnimi ministri preuči, ali prodaja oziroma izvoz gradbenega materiala v tujino znatno ovira ali onemogoča gradnjo, obratovanje, vzdrževanje ali razvoj kritičnih infrastruktur, s čimer ogroža javne službe ali predstavlja tveganje za zanesljivost oskrbe v sektorju gradbeništva.
3.   Vladni komisar v sedmih delovnih dneh od posredovanja priglasitve pisno obvesti ministra o obstoju okoliščin, ki so določene v odstavku 2, o svojem stališču glede okoliščin iz odstavka 2 in, če obstajajo navedene okoliščine, obvesti tudi ministra, ki je zadolžen za nadzor nad državnim premoženjem, o svojem predlogu glede uveljavitve predkupne oziroma odkupne pravice; minister uveljavi predkupno oziroma odkupno pravico madžarske države v skladu s podrobnimi pravili, ki so določena v členu 5.
4.   Minister v 10 delovnih dneh od prejema priglasitve:
(a)
pisno potrdi prejem priglasitve, če minister, zadolžen za nadzor nad državnim premoženjem, ne uveljavi predkupne oziroma odkupne pravice Madžarske;
(b)
če minister, ki je zadolžen za nadzor nad državnim premoženjem, uveljavi predkupno oziroma odkupno pravico Madžarske, obvesti priglasitelja, da Madžarska uveljavlja predkupno oziroma odkupno pravico za gradbene materiale, ki so navedeni v priglasitvi, in konča postopek, povezan s priglasitvijo; ali
(c)
pisno potrdi prejem priglasitve.
4a.   Priglasitev in potrdilo o prejemu spremljata pošiljko in ju priglasitelj predloži prevozniku ali organizatorju.
[…]“
17
Člen 6/A navedene uredbe določa:
„Če priglasitelj ni upošteval obveznosti priglasitve, ki je določena s to uredbo, ali nima potrdila o prejemu, mu policija ter davčna in carinska uprava države naložita upravno kazen, ki lahko znaša do štirideset odstotkov vrednosti gradbenega materiala, za katerega ni bila oddana priglasitev ali ki ga ne spremlja potrdilo o prejemu, brez [davka na dodano vrednost (DDV)].“
18
Člen 9 iste uredbe določa:
„1.   Ta uredba – razen izjeme, ki je določena v odstavku 2 – začne veljati dan po objavi.
2.   Člen 10 začne veljati petnajsti dan po objavi te uredbe.“
19
Člen 11 uredbe št. 402/2021 določa:
„Obveznost priglasitve, ki je določena v členu 2, se uporablja za izvoz od petega delovnega dne po začetku veljavnosti te uredbe.“
20
Člen 12 te uredbe določa:
„Osnutek te uredbe je bil predhodno priglašen v skladu s členi od 5 do 7 Direktive [2015/1535].“
Sklep vlade št. 1459/2021
21
Točka 2 az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat (sklep vlade št. 1459/2021 (VII. 14.) o imenovanju in nalogah vladnega komisarja, zadolženega za usklajevanje ukrepov na področju gradbeništva), določa:
„Vladni komisar:
(a)
je zadolžen za usklajevanje ukrepov na področju gradbeništva, ki jih sprejme vlada v okviru oživljanja gospodarstva, med drugim:
(aa)
za vzpostavitev postopka priglasitve pri izvozu gradbenega materiala in uvedbo potrebnih ukrepov za uresničevanje predkupne oziroma odkupne pravice države;
(ab)
za vzpostavitev ukrepov v zvezi s priglasitvijo, povezanih s prevozom gradbenega materiala,
[…].“
Predhodni postopek
22
Madžarska je v okviru postopka priglasitve, ki je določen z Direktivo 2015/1535, 30. junija 2021 pri Komisiji priglasila osnutek vladne uredbe glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti za oživitev gospodarstva na področju izvoza surovin in izdelkov strateškega pomena za zanesljivost oskrbe na področju gradbeništva (v nadaljevanju: priglašeni osnutek).
23
Komisija je 8. julija 2021 to državo članico zaprosila za dodatne informacije, da bi lahko ocenila priglašeni osnutek z vidika upoštevnih določb prava Unije.
24
Istega dne je bila uredba št. 402/2021 objavljena v uradnem listu Madžarske. Njeno besedilo ni bilo enako besedilu priglašenega osnutka.
25
Komisija je 16. julija 2021 zaprosila Madžarsko za informacije v zvezi z objavo navedene uredbe.
26
Ta država članica je 22. julija 2021 Komisijo obvestila, da se uredba št. 402/2021 po obsegu in vsebini razlikuje od priglašenega osnutka.
27
Komisija je z dopisom z dne 29. julija 2021 navedeno državo članico obvestila, da tako neobstoj priglasitve kot nespoštovanje obveznosti odloga sprejetja uredbe št. 402/2021 po njenem mnenju v skladu s členoma 5 in 6 Direktive 2015/1535 predstavljata bistveno kršitev postopka, zaradi česar ni mogoče uporabiti teh nacionalnih tehničnih predpisov.
28
Madžarska je v odgovoru z dne 2. septembra 2021 razglasitev uredbe št. 402/2021 brez predhodne priglasitve utemeljevala z izrednimi razmerami v okviru pandemije covida‑19 in svetovnega pomanjkanja surovin, ki je izhajalo iz te pandemije, ki sta močno prizadela gradbeništvo na Madžarskem. V zvezi s tem je bil namen te uredbe zagotoviti, da bodo v tej državi članici še naprej na razpolago zaloge materialov in izdelkov, ki so ključni za zanesljivost oskrbe v gradbeništvu, in da bo mogoče izpolniti notranje potrebe, da bi se zagotovila varnost kritičnih infrastruktur.
29
Komisija je 23. septembra 2021 Madžarski poslala uradni opomin. V skladu s tem opominom ta država članica s tem, da je sprejela uredbo št. 402/2021 in njene poznejše spremembe ter vladni sklep št. 1459/2021, ni izpolnila obveznosti iz členov 35 in 36 PDEU, člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU ter člena 5(1) in člena 6(1) Direktive 2015/1535.
30
Madžarska je na ta uradni opomin odgovorila z dopisom z dne 23. novembra 2021, v katerem je izpodbijala te očitke.
31
Ker Komisije trditve, ki jih je navedla ta država članica, niso prepričale, ji je 6. aprila 2022 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila navedene očitke.
32
Navedena država članica je na to obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 13. junija 2022 in zatrjevala, da neizpolnitve obveznosti, ki so ji očitane, niso utemeljene.
33
V teh okoliščinah se je Komisija 4. avgusta 2023 odločila vložiti to tožbo.
Tožba
34
Komisija v utemeljitev tožbe navaja tri očitke, ki se nanašajo, prvi, na kršitev členov 35 in 36 PDEU, drugi, na kršitev člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU ter, tretji, na kršitev člena 5(1) in člena 6(1) Direktive 2015/1535.
35
Madžarska predlaga zavrnitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti.
Prvi očitek: kršitev členov 35 in 36 PDEU
Trditve strank
36
Komisija trdi, da uredba št. 402/2021 pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 35 PDEU v delu, v katerem določa, na eni strani, obveznost priglasitve izvoza gradbenega materiala in, na drugi strani, možnost madžarske države, da uveljavlja predkupno oziroma odkupno pravico za ta gradbeni material na predlog vladnega komisarja, kadar prodaja ali izvoz gradbenega materiala v tujino znatno ovira ali onemogoča gradnjo, obratovanje, vzdrževanje ali razvoj kritičnih infrastruktur, s čimer so ogrožene javne službe ali je podano tveganje za zanesljivost oskrbe na področju gradbeništva.
37
Ta kvalifikacija uredbe št. 402/2021 naj bi veljala ne glede na okoliščine, na katere se sklicuje Madžarska, in sicer, da se postopek priglasitve, določen s to uredbo, zaključi najpozneje v dveh delovnih dneh, da madžarska država dejansko ne uveljavlja predkupne oziroma odkupne pravice in da pristojni madžarski organi ne izrekajo kazni, ki so določene za neupoštevanja obveznosti priglasitve.
38
Uredba št. 402/2021 vzpostavlja namreč v tej državi članici de iure različno obravnavanje med notranjo in izvozno trgovino z gradbenim materialom. Vendar se nacionalni ukrep ne more izogniti prepovedi, ki je določena v členih 34 in 35 PDEU, zgolj zato, ker je ovira, ki jo ustvarja, majhnega pomena, ker je pomen količinske omejitve, ki jo povzroča ta ukrep, gospodarsko zanemarljiv ali ker navedeni ukrep le omejeno vpliva na uvoz in izvoz ali gospodarske subjekte.
39
Komisija v zvezi s tem navaja, da učinki ukrepa niso omejeni na način, na katerega ga izvajajo nacionalni organi. Zgolj dejstvo, da so bile sprejete določbe, ki predvidevajo možnost omejitve izvoza v druge države članice z uvedbo predkupne oziroma odkupne pravice in možnost odloga izvoza do deset delovnih dni, bi kot tako imelo odvračilni učinek na gospodarske subjekte, za katere velja ukrep.
40
Ta institucija meni, da učinek uredbe št. 402/2021 na prosti pretok blaga ni niti preveč naključen niti posreden, ker ta uredba jasno zagotavlja predkupno oziroma odkupno pravico madžarske države po oceni priglasitve izvoza.
41
Glede morebitne utemeljitve uredbe št. 402/2021 v skladu s členom 36 PDEU Komisija opozarja, da izjeme javnega reda in javne varnosti pomenijo odstopanja od temeljnega načela prostega pretoka blaga, ki jih je treba razumeti ozko in katerih obsega države članice ne morejo določiti enostransko brez nadzora institucij Unije. Država članica bi se na ta odstopanja lahko sklicevala le v primeru dejanske in dovolj resne grožnje, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe.
42
Ta institucija v odgovor na trditev Madžarske, da je temeljni cilj uredbe št. 402/2021 zaščita zanesljivosti oskrbe kritične infrastrukture z gradbenim materialom, zatrjuje, da mora biti tak razlog, da bi veljavno utemeljil omejevalni ukrep, povezan z objektivnimi okoliščinami, ki ustrezajo zahtevam javne varnosti v smislu člena 36 PDEU, in da se ne uporablja na splošno niti iz gospodarskih in socialnih razlogov.
43
Navedena institucija v zvezi s tem trdi, da mora biti tak ukrep, ki je utemeljen iz razloga javne varnosti, v skladu z načelom sorazmernosti, ki zahteva, da so sredstva, ki jih izvajajo države članice, omejena na to, kar je dejansko primerno in potrebno za dosego zastavljenega legitimnega cilja. Poleg tega Komisija opozarja, da se lahko omejevalni ukrep šteje kot primeren za zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja le, če resnično odraža prizadevanje za dosledno in sistematično doseganje tega cilja, kar pa mora dokazati zadevna država članica.
44
Tako Komisija, po eni strani, meni, da Madžarska ni dokazala, da so ukrepi iz uredbe št. 402/2021 primerni za dosego zastavljenih ciljev. Področje uporabe te uredbe ni omejeno niti na gradbene materiale, pri katerih je bilo zaznano tveganje z oskrbo, niti na materiale, ki so dejansko potrebni za kritično infrastrukturo. Poleg tega naj bi bil razvoj madžarskega gradbeništva od leta 2016 razmeroma stabilen, madžarska država pa naj v dveh letih po začetku veljavnosti te uredbe ne bi uveljavljala svoje predkupne oziroma odkupne pravice.
45
Komisija, po drugi strani, poudarja, da mora v skladu z načelom sorazmernosti utemeljen in primeren sistem predhodnega nadzora temeljiti na objektivnih in nediskriminatornih merilih, ki morajo biti vnaprej znana zadevnim podjetjem, na način, da se opredeli izvajanje diskrecijske pravice nacionalnih organov, s čimer bi se preprečilo njeno arbitrarno izvajanje. Vendar naj uredba št. 402/2021 ne bi določala takih objektivnih in nediskriminatornih meril.
46
Poleg tega naj bi bilo po mnenju Komisije nadzor nad gradbenim materialom in njegovim izvozom ter zbiranjem informacij v zvezi s tem mogoče izvajati z manj vsiljivimi sredstvi, na primer z naložitvijo obveznosti sporočanja upoštevnih podatkov v zvezi s tem. Zato ta institucija meni, da Madžarska tudi ni dokazala, da ukrepa, naložena z izpodbijano uredbo, ne presegata tega, kar je nujno za uresničitev zastavljenega cilja, in da ji je zato treba očitati, da ni predvidela takih alternativ.
47
Madžarska trdi, da določbe uredbe št. 402/2021 ne pomenijo ukrepa z enakim učinkom kot količinska omejitev in zato ne spadajo na področje uporabe prepovedi iz člena 35 PDEU. Cilj te uredbe naj bi bil, da se z določitvijo obveznosti priglasitve pristojnim madžarskim organom omogoči učinkovit nadzor nad zalogo gradbenega materiala, ki je strateškega pomena za nacionalne kritične infrastrukture, in zbiranje informacij o stanju teh zalog in dobav. Zaradi take obveznosti priglasitve naj bi ti organi imeli celovit in sproten pregled nad gibanjem navedenih zalog in zato bi posledično lahko sami sprejeli potrebne ukrepe za preprečevanje kritičnih položajev.
48
Ta država članica meni, da je učinkovitost določb iz uredbe št. 402/2021 dokazana z dejstvom, da madžarska država od začetka njihove veljavnosti ni bila nikoli postavljena v položaj, v katerem bi morala zaradi pomanjkanja gradbenega materiala uveljavljati svojo predkupno oziroma odkupno pravico. Poleg tega z navedenimi določbami gospodarskim subjektom ni naložena obveznost materialnega prava, v praksi se postopek priglasitve vedno zaključi najpozneje v dveh delovnih dneh in pristojni madžarski organi ne izrekajo sankcij, ki so določene za primere nepriglasitve.
49
Po navedbah navedene države članice iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je izjema od prepovedi iz člena 35 PDEU predvidena za omejitve, katerih učinke je treba šteti za preveč negotove ali preveč posredne. Glede konkretnih učinkov določb iz uredbe št. 402/2021 navaja, da na podlagi preučitve podatkov Központi Statisztikai Hivatal (centralni statistični urad, Madžarska) ni mogoča ugotovitev o splošnem zmanjšanju prometa v zvezi z izvozom zadevnega gradbenega materiala.
50
Madžarska vsekakor meni, da je uredba št. 402/2021 utemeljena z razlogi javne varnosti v smislu člena 36 PDEU, ker je njen glavni cilj zaščita kritične infrastrukture z zagotavljanjem zanesljivosti oskrbe z gradbenim materialom. Poleg tega naj bi bila opredelitev pojma „infrastruktura“, ki jo določa ta uredba, v bistvu v skladu z opredelitvijo iz Direktive 2008/114.
51
Ta država članica dodaja, da je cilj navedene uredbe tudi oživiti nacionalno gospodarstvo z odzivom na upad proizvodnje gradbenih materialov, na pomanjkanje oskrbe in na zvišanje cen zaradi krize, ki jo je povzročila pandemija covida‑19. Posredno naj bi omogočala tudi zaščito socialnih interesov, kot sta zagotavljanje stanovanj in možnost, da mladi ustvarijo družino.
52
Madžarska opozarja, da imajo države članice določeno diskrecijsko pravico pri opredelitvi obsega temeljnih potreb družbe in pri določitvi ravni varstva, za katero menijo, da je ustrezna, in zatrjuje, da mora Komisija dokazati, da so določbe iz uredbe št. 402/2021 popolnoma neprimerne za dosego cilja, ki mu sledi ta nacionalna ureditev, česar ta institucija v obravnavani zadevi ni storila.
53
V zvezi s sorazmernostjo te ureditve ta država članica meni, da je z uredbo št. 402/2021 vzpostavljen dosleden sistem, ki določa sistem nadzora nad gradbenim materialom, ki pa nima nobenega dejanskega negativnega učinka na trgovino. Trdi, da sta ukrepa, določena s to ureditvijo, in sicer obveznost priglasitve ter predkupna oziroma odkupna pravica, jasna in da učinkovitost prvega ukrepa prispeva k temu, da se predkupna oziroma odkupna pravica ne uveljavlja oziroma da se po potrebi uveljavlja le v nujnih primerih.
54
Po navedbah navedene države članice ureditev, vzpostavljena z uredbo št. 402/2021, temelji na objektivnih in nediskriminatornih merilih, s katerimi so bila zadevna podjetja vnaprej seznanjena. Ukrepa, določena s to uredbo, naj bi bila sorazmerna in naj ne bi presegala tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev zastavljenega cilja. Poleg tega se madžarska država z manj vsiljivimi sredstvi, na primer z obveznostjo posredovanja podatkov o trgovini z gradbenim materialom, ne bi mogla pravočasno spopasti s kritičnim pomanjkanjem takih materialov.
Presoja Sodišča
– Obstoj omejitve iz člena 35 PDEU
55
V skladu s členom 35 PDEU so med državami članicami prepovedane količinske omejitve pri izvozu in vsi ukrepi z enakim učinkom.
56
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da ukrepe z enakim učinkom, kot so količinske omejitve pri izvozu, pomenijo nacionalni ukrepi, katerih namen ali učinek je zlasti omejevanje izvoznih tokov in s tem ustvarjanje razlik pri obravnavanju notranje trgovine v državi članici in njenih izvoznih trgovinskih tokov, tako da se nacionalni proizvodnji ali notranjemu trgu zadevne države zagotovijo posebne ugodnosti v škodo proizvodnje ali trgovine iz drugih držav članic. (glej sodbi z dne 8. novembra 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, točki 6 in 7, in z dne 16. decembra 2008, Gysbrechts in Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, točka 40).
57
V tem okviru je Sodišče že razsodilo, da člena 34 in 35 PDEU v odnosih znotraj Unije preprečujeta uporabo nacionalne zakonodaje, ki bi zahtevala, pa čeprav zgolj formalno, uvozna ali izvozna dovoljenja ali druge podobne postopke (sodba z dne 15. decembra 1971, International Fruit Company in drugi, od 51/71 do 54/71, EU:C:1971:128, točka 9). Uvedba kakršne koli posebne formalnosti za izvoz namreč pomeni oviro za trgovino zaradi zamud, ki jih povzroči, in odvračalnega učinka, ki ga ima za izvoznike (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 1977, Komisija/Francija_68/76, EU:C:1997:48, točka 16).
58
V obravnavani zadevi je treba najprej preučiti, ali je namen določb uredbe št. 402/2021 posebej omejiti izvozne tokove gradbenih materialov v smislu sodne prakse, navedene v točki 56 te sodbe.
59
V zvezi s tem je treba poudariti, da določbe te uredbe določajo obveznost priglasitve izvoza gradbenega materiala skupaj z upravno kaznijo, kadar gospodarski subjekti te obveznosti ne izpolnijo, medtem ko med strankama ni sporno, da taka obveznost in kazen v madžarskem pravu nista določeni v zvezi s postopki prodaje gradbenega materiala na nacionalnem ozemlju.
60
Poleg tega imajo pristojni madžarski organi v skladu z določbami te uredbe po tem, ko gospodarski subjekt priglasi svojo namero o izvozu gradbenega materiala, na voljo deset delovnih dni za uveljavljanje predkupne oziroma odkupne pravice tega materiala, kadar menijo, da njegova prodaja ali izvoz v tujino bistveno ovira ali onemogoča gradnjo, upravljanje, vzdrževanje ali razvoj kritične infrastrukture na nacionalnem ozemlju.
61
Iz tega sledi, da je namen uredbe št. 402/2021 omejiti izvoz gradbenih materialov, prvič, z naložitvijo dodatnega upravnega bremena gospodarskim subjektom, ki želijo izvažati tak gradbeni material, drugič, z določitvijo, da se nespoštovanje obveznosti priglasitve sankcionira z visoko upravno kaznijo, tretjič, s podaljšanjem dobavnih rokov, ki lahko dosežejo deset delovnih dni, in četrtič, z dokončno preprečitvijo izvozne transakcije v primeru uveljavljanja predkupne oziroma odkupne pravice v korist madžarske države, s čimer je vzpostavljeno različno obravnavanje notranje trgovine in izvozne trgovine s temi proizvodi ter je zagotovljena prednost notranjemu trgu te države članice.
62
Glede na ta izrecni cilj omejevanja izvoznih tokov je treba to uredbo opredeliti kot „ukrep z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve pri izvozu“ v smislu člena 35 PDEU, ne da bi bilo treba preučiti učinke teh določb.
63
Vsekakor je treba zaradi celovitosti glede presoje učinkov določb uredbe št. 402/2021 opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso vsak ukrep države članice, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Unije, šteje za ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2023:31, točka 37 in navedena sodna praksa).
64
Poleg tega je s PDEU prepovedano vsako oviranje ene od temeljnih svoboščin, ki jih določa, tudi če je manjšega pomena (glej v tem smislu sodbo z dne 1. aprila 2008, Gouvernement de la Communauté française in Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, točka 52 in navedena sodna praksa).
65
V obravnavani zadevi je treba v zvezi z okoliščino, ki jo navaja Madžarska in v skladu s katero se ta država članica od začetka uveljavitve uredbe št. 402/2021 ni soočala z nobenim pomanjkanjem gradbenega materiala, zaradi katerega bi bilo treba uveljaviti predkupno oziroma odkupno pravico, poudariti, da je prav ta okoliščina posledica dejstva, da so bili gospodarski subjekti odvračani od izvoza gradbenega materiala.
66
Poleg tega neobstoj odvračilnega učinka določb te uredbe tudi ne dokazujejo podatki iz preglednice, ki jo je predložila Madžarska v prilogi B.1 k odgovoru na tožbo in v kateri je za dve leti po začetku uveljavitve navedene uredbe v primerjavi z dvema letoma pred začetkom uveljavitve te uredbe navedeno povečanje obsega izvoza za devet od petnajstih gradbenih materialov, na katere se nanaša ista uredba, in zmanjšanje tega obsega samo za šest od teh materialov. Brez drugih dokazov namreč ni mogoče izključiti, da bi bil obseg izvoza večji, če ne bi bilo uredbe št. 402/2021. Na podlagi teh podatkov je mogoče ugotoviti le, da ta uredba ne preprečuje vsega izvoza gradbenega materiala, ki spada na njegovo področje uporabe (glej po analogiji sodbo z dne 17. septembra 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, točka 32).
67
Iz tega sledi, da imajo lahko določbe uredbe št. 402/2021 določen vpliv na izvozno trgovino tako neposredno, zlasti z upravnim bremenom, ki ga za gospodarske subjekte pomeni obveznost priglasitve in podaljšanje rokov dobave v primeru izvoza, kot posredno, saj lahko obveznosti iz teh določb navedene gospodarske subjekte odvrnejo od izvoza gradbenega materiala. Zato omejevalnih učinkov teh določb, ne glede na njihov omejevalni namen, ni mogoče šteti za preveč negotove ali posredne, da bi bilo mogoče v skladu s sodno prakso Sodišča, ki izhaja iz sodb z dne 7. marca 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, točki 10 in 11), in z dne 13. oktobra 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, točke od 10 do 12), šteti, da ne pomenijo omejitve v smislu člena 35 PDEU.
68
Iz navedenega izhaja, da uredba št. 402/2021 pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri izvozu v smislu člena 35 PDEU. Ta ukrep ni združljiv z obveznostmi, ki izhajajo iz zadnjenavedene določbe, razen če ga je mogoče objektivno utemeljiti.
– Obstoj utemeljitve v skladu s členom 36 PDEU
69
Nacionalni ukrep, ki je v nasprotju s členom 35 PDEU, se lahko utemelji tako z razlogi, navedenimi v členu 36 PDEU, kot z nujnimi zahtevami v splošnem interesu, če je cilj, ki ga želi doseči, legitimen in če je sorazmeren s tem ciljem (glej v tem smislu sodbe z dne 16. decembra 2008, Gysbrechts in Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, točka 45; z dne 17. septembra 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, točka 34, in z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2023:31, točka 48).
70
Za to je treba preveriti, ali je ta ukrep primeren za zagotovitev uresničitve tega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev. Poleg tega je treba v tem okviru opozoriti, da je nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje uresničitve navedenega cilja le, če resnično odraža prizadevanje za dosledno in sistematično doseganje tega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 64 in navedena sodna praksa).
71
Konkretneje, Sodišče je v zvezi z nacionalnim ukrepom, ki je po mnenju zadevne države članice utemeljen s ciljem javne varnosti, že presodilo, da mora biti ta ukrep v smislu člena 36 PDEU dejansko utemeljen z objektivnimi okoliščinami, ki izpolnjujejo zahteve javne varnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 1984, Campus Oil in drugi, 72/83, EU:C:1984:256, točka 36).
72
Sodišče je dalje pojasnilo, da lahko sicer države članice načeloma še naprej opredeljujejo zahteve glede javnega reda in javne varnosti v skladu s svojimi nacionalnimi potrebami, vendar je treba v okviru Unije in zlasti glede na to, da gre za odstopanje od temeljne svoboščine, zagotovljene s PDEU, te razloge razlagati ozko, tako da njihovega obsega ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij Unije. Tako se je mogoče na javno varnost sklicevati le, če obstaja dejansko in dovolj resno ogrožanje temeljnih interesov družbe (glej v tem smislu sodbi z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 91 in navedena sodna praksa, in z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točki 66 in 67).
73
Poleg tega morajo biti utemeljitvenim razlogom, ki jih država članica lahko uveljavlja, priloženi primerni dokazi ali analiza o primernosti in sorazmernosti omejevalnega ukrepa, ki ga je sprejela ta država, ter natančni podatki v podporo njene utemeljitve (sodbi z dne 7. junija 2007, Komisija/Belgija, C‑254/05, EU:C:2007:319, točka 36 in navedena sodna praksa, in z dne 19. januarja 2023, CIHEF in drugi, C‑147/21, EU:C:2023:31, točka 53 in navedena sodna praksa).
74
V obravnavani zadevi Madžarska trdi, da sta ukrepa iz uredbe št. 402/2021 utemeljena z razlogi javne varnosti, zlasti z zanesljivostjo oskrbe z gradbenimi materiali za kritične infrastrukture.
75
V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da je na področjih nafte, telekomunikacij in energetike cilj zagotavljanja zanesljivosti oskrbe s takimi proizvodi ali opravljanja takih storitev v primeru krize na ozemlju zadevne države članice lahko razlog javne varnosti. Vendar to ne velja za zanesljivost oskrbe sektorja gradbeništva s surovinami na lokalni ravni, ki ne more biti legitimen cilj zagotavljanja javne varnosti, razen če se dokaže, da pomanjkanje takih surovin resnično in dovolj resno ogroža temeljne interese družbe (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točki 68 in 69).
76
Vendar Madžarska v obravnavani zadevi ni dokazala, da uredba št. 402/2021 glede na objektivne okoliščine dejansko in strogo izpolnjuje zahteve javne varnosti.
77
Prvič, ta uredba se namreč lahko uporablja za številne infrastrukture na Madžarskem, ne da bi bilo dokazano, da je vsaka od njih dejansko temeljnega pomena za družbo, saj navedena uredba ne vsebuje niti seznama infrastruktur v takem interesu niti opredelitve – neposredno ali s sklicevanjem na drug pravni akt – pojma „kritična infrastruktura“, na podlagi katere bi bilo mogoče jasno in izčrpno določiti zadevno infrastrukturo.
78
Po trditvah Madžarske je treba na podlagi načela hierarhije predpisov madžarskega prava obseg tega pojma v smislu uredbe št. 402/2021 šteti za obseg, ki je bil opredeljen v členu 1(j) a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (zakon št. CLXVI iz leta 2012 o popisu, določitvi in zaščiti ključnih sistemov in naprav, Magyar Közlöny 2012. évi 154.száma, str. 26099). Ker je ta zakon v madžarski pravni red prenesel Direktivo 2008/114, ta zadnjenavedena opredelitev ustreza opredelitvi iz člena 2(a) te direktive. Pojem „kritična infrastruktura“ v smislu uredbe št. 402/2021 naj bi zato temeljil na objektivnih okoliščinah.
79
V zvezi s tem pa zadostuje navedba, po eni strani, da je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je bil v členu 1(j) navedenega zakona v različici, ki je veljala ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, pojem „kritična infrastruktura“ opredeljen široko in da so bili v prilogi 1 k temu zakonu med sektorji dejavnosti, ki lahko vključujejo element kritičnega sistema, med drugim navedeni energetski, prometni, zdravstveni, zdravstveni, obrambni in notranji sektor, v katerih so pristojni madžarski organi lahko opredelili infrastrukturo kot „kritično“.
80
Po drugi strani, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 43 in 44 sklepnih predlogov, Direktiva 2008/114 v obravnavani zadevi ni upoštevna, ker uredba št. 402/2021 ne spada na področje uporabe te direktive. Iz člena 1 te direktive v povezavi z njenima uvodnima izjavama izhaja, da je navedena direktiva omejena na določitev postopka za ugotavljanje in določanje kritičnih infrastruktur Unije v energetskem in prevoznem sektorju ter na oceno potrebe po izboljšanju njihove zaščite, medtem ko je področje uporabe uredbe št. 402/2021 drugačno in širše, saj zajema druge sektorje, in iz njega ne izhaja zaščita obstoječih kritičnih infrastruktur, ampak vključuje vse dejavnosti, ki so povezane z gradnjo, obratovanjem, vzdrževanjem in razvojem infrastruktur na nacionalnem ozemlju.
81
Drugič, kot pravilno trdi Komisija, povezave, ki naj bi obstajale med različnimi kategorijami gradbenih materialov, naštetimi v uredbi št. 402/2021, in zaščito kritične infrastrukture, na katero se sklicuje, ne izhajajo niti iz te uredbe niti, na splošno, iz pojasnil, ki jih je Madžarska predložila v tem postopku. Ta država članica tudi ni pojasnila, od kdaj bi bilo treba za vsako od teh kategorij šteti, da obstaja pomanjkanje gradbenega materiala, ki dejansko in dovolj resno ogroža zanesljivost oskrbe za kritično infrastrukturo.
82
Tretjič, ugotoviti je treba, da namen uredbe št. 402/2021 ni dosledno in sistematično zagotavljanje zanesljivosti oskrbe kritične infrastrukture z gradbenimi materiali, saj ne določa pravil za upoštevanje prodaje teh materialov na nacionalnem trgu in njihovega uvoza na Madžarsko za določitev ravni zaloge in pomanjkanja.
83
Iz tega izhaja, da je treba zavrniti trditve Madžarske, da sta omejevalna ukrepa, ki ju vsebuje uredba št. 402/2021, utemeljena iz razlogov javne varnosti v smislu člena 36 PDEU, ki se navezujejo na zanesljivost oskrbe kritične infrastrukture z gradbenim materialom.
84
V delu, v katerem Madžarska trdi, da ta uredba prispeva tudi k oživitvi nacionalnega gospodarstva s tem, da se odziva na upad proizvodnje gradbenih materialov in na zvišanje njihovih cen zaradi krize, povezane s pandemijo covida‑19, ter k varovanju socialnih interesov, kot sta gradnja stanovanj in možnost mladih, da si ustvarijo družino, je treba opozoriti, po eni strani, da zgolj gospodarski razlogi, povezani s spodbujanjem nacionalnega gospodarstva ali njegovim dobrim delovanjem, ne morejo upravičiti oviranja ene od temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbama (sodba z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točka 64 in navedena sodna praksa).
85
Po drugi strani, Madžarska v zvezi s socialnimi razlogi ni predložila nobenega dokaza v podporo tem trditvam.
86
V teh okoliščinah omejevalnih ukrepov, ki ju vsebuje uredba št. 402/2021, ni mogoče upravičiti na podlagi člena 36 PDEU.
87
Zato je treba prvi očitek Komisije sprejeti v delu, v katerem se nanaša na kršitev člena 35 PDEU.
Drugi očitek: kršitev člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU
Trditve strank
88
Komisija navaja, da se omejitvi, ki ju določa uredba št. 402/2021, uporabljata za izvoz gradbenega materiala v tretje države in tako pomenita ukrep skupne trgovinske politike, in zatrjuje, da je Madžarska kršila člen 3(1)(e) PDEU, v skladu s katerim ima Unija izključno pristojnost na področju skupne trgovinske politike, in člen 2(1) PDEU, ki določa, da lahko samo Unija izdaja zakonodajne akte in sprejema pravno zavezujoče akte, države članice pa lahko tako same ukrepajo le, če jih Unija za to pooblasti, ali za izvajanje aktov Unije.
89
Madžarska trdi, da uredba št. 402/2021 spada na področje uporabe člena 10 Uredbe 2015/479, ki naj bi določal, da je omejevalne ukrepe pri izvozu, ki jih sprejme država članica, mogoče utemeljiti z enim od razlogov v splošnem interesu, ki so našteti v tem členu 10.
90
Vendar Komisija meni, da pojem „javna varnost“ iz navedenega člena 10 ustreza pojmu iz člena 36 PDEU in da navedena uredba ne izpolnjuje meril, ki so določena v tem istem členu 10.
91
Komisija navaja, da je treba pravo Unije, kolikor je mogoče, razlagati v skladu z mednarodnimi obveznostmi Unije, vključno s tistimi, ki izhajajo iz mednarodnih sporazumov, ki zavezujejo Unijo in države članice, zato bi morala Madžarska v obravnavani zadevi glede na eno od upoštevnih izjem iz GATT iz leta 1994 utemeljiti, da lahko odstopa od prepovedi omejitev izvoza izdelkov v druge države članice STO, ki je določena v členu XI(1) tega sporazuma.
92
Pojasnjuje, da izjema iz člena XI(2)(a) GATT iz leta 1994 sicer res dovoljuje začasne omejitve, vključno s količinskimi omejitvami, da se prepreči ali odpravi hudo pomanjkanje bistvenih proizvodov, vendar ti položaji ne spadajo na področje uporabe člena 10 Uredbe 2015/479. Če namreč pride do takega položaja, morajo države članice Komisijo obvestiti o težavah, s katerimi se soočajo, Komisija pa bi morala ukrepati na podlagi členov 5 in 6 te uredbe.
93
Ta institucija dodaja, da so zaščitni ukrepi, ki se sprejmejo na podlagi členov 5 in 6 navedene uredbe, lahko omejeni na določene namembne kraje ali na izvoz iz nekaterih regij Unije. Zaščitni ukrepi, ki se sprejmejo „v interesu Unije“, bi lahko torej tudi služili zaščiti potreb države članice.
94
Madžarska trdi, da uredba št. 402/2021 ne krši izključne pristojnosti Unije na področju skupne trgovinske politike in da je ta uredba združljiva s členom 2(1) in členom 3(1) PDEU.
95
Člen XI GATT iz leta 1994 in pooblastilo Komisije za sprejetje zaščitnih ukrepov na podlagi členov 5 in 6 Uredbe 2015/479 naj ne bi nasprotovala temu, da država članica na podlagi člena 10 te uredbe sprejme ukrep, kakršen je uredba št. 402/2021.
96
Po trditvah Madžarske se člena 5 in 6 navedene uredbe uporabljata za ukrepe, ki se lahko sprejmejo, kadar to zahtevajo „interesi Unije“, medtem ko se ukrepi, določeni s to uredbo, nanašajo na javno varnost samo v eni državi članici in ne na splošni interes Unije.
97
Dodaja, da trditve Komisije, da člena 5 in 6 Uredbe 2015/479 državi članici preprečujeta uporabo člena 10 te uredbe, ni mogoče priznati, ker bi bil v tem primeru ta člen 10 popolnoma brezpredmeten.
98
Madžarska ugotavlja, da uredba št. 402/2021 ustreza razlogom javne varnosti, ki spadajo na področje uporabe člena 10 Uredbe 2015/479, in da zanesljivost oskrbe utemeljuje odstopanje od prostega pretoka blaga na podlagi navedene določbe.
Presoja Sodišča
99
V skladu s členom 2(1) PDEU lahko samo Unija, če ima po Pogodbah na določenem področju izključno pristojnost, izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte; države članice pa lahko tako same ukrepajo le, če jih Unija za to pooblasti, ali za izvajanje aktov Unije.
100
V skladu s členom 3(1)(e) PDEU ima Unija izključno pristojnost na področju skupne trgovinske politike.
101
Zakonodajalec Unije je v okviru te izključne pristojnosti sprejel Uredbo 2015/479, da bi določil skupna pravila za izvoz. V skladu z uvodno izjavo 4 te uredbe je „[v] vseh državah članicah […] izvoz skoraj popolnoma liberaliziran“ in „je lahko kot načelo Unije mogoče sprejeti načelo, po katerem za izvoz v tretje države ne veljajo količinske omejitve, ob upoštevanju izjem, določenih v tej uredbi in brez poseganja v ukrepe, ki jih države članice lahko sprejmejo v skladu s Pogodbo“.
102
S tega vidika člen 1 navedene uredbe določa, da je izvoz proizvodov iz Unije v tretje države prost, to pomeni, da zanj ne veljajo nobene količinske omejitve, razen omejitev, ki se uporabljajo v skladu s to uredbo.
103
V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je uredba št. 402/2021 pravno zavezujoč akt na področju, ki je del skupne trgovinske politike, in da Unija ni pooblastila Madžarske za sprejetje te uredbe.
104
Vendar Madžarska trdi, da je bila ta uredba sprejeta v skladu z Uredbo 2015/479, saj ustreza razlogom javne varnosti, ki spadajo na področje uporabe člena 10 te uredbe.
105
V zvezi s tem člen 10 te uredbe določa, da ta uredba brez poseganja v druge predpise Unije državam članicam ne preprečuje, da sprejemajo ali uporabljajo količinske omejitve pri izvozu, ki so utemeljene z javno moralo, javnim redom ali javno varnostjo, varovanjem zdravja in življenja ljudi, živali in rastlin, varstvom naravnih bogastev umetniške, zgodovinske ali arheološke vrednosti, ali z varstvom industrijske in poslovne lastnine.
106
Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 61 sklepnih predlogov, dejstvo, da sta ta člen 10 in člen 36 PDEU podobno oblikovana, nakazuje, da je zakonodajalec Unije želel možnost iz člena 36 PDEU, da država članica omeji izvoz v Uniji, razširiti pod enakimi pogoji tudi na izvoz v tretje države.
107
Zato je treba pojmu „javna varnost“ iz navedenega člena 10 oziroma člena 36 PDEU priznati enak obseg v teh dveh besedilih.
108
Kot pa je bilo razsojeno v točki 83 te sodbe, Madžarska ne more utemeljeno trditi, da je zanesljivost oskrbe kritične infrastrukture z gradbenim materialom, ki naj bi bila cilj, ki se uresničuje z uredbo št. 402/2021, zajeta s pojmom „javna varnost“ v smislu člena 36 PDEU.
109
Zato je treba ugotoviti, da ta država članica prav tako ne more utemeljeno trditi, da ta cilj spada na področje uporabe člena 10 Uredbe 2015/479_in da bi bilo treba šteti, da se ta določba v skladu s členom 2(1) PDEU izvaja z uredbo št. 402/2021.
110
V teh okoliščinah in ne da bi bilo treba preučiti trditve strank, kar zadeva razmerje med členoma 5 in 6 te uredbe na eni strani ter njenim členom 10 na drugi, in njihove trditve, ki se nanašajo na pravo STO, je treba pritrditi drugemu očitku Komisije.
Tretji očitek: kršitev členov 5(1) in 6(1) Direktive 2015/1535
Trditve strank
111
Po eni strani Komisija očita Madžarski, da ni spoštovala trimesečnega obdobja mirovanja, ki je določeno v členu 6(1) Direktive 2015/1535. Navaja, da ji je ta država članica priglašeni osnutek poslala 30. junija 2021 in da je posledično s tem, da je 8. julija 2021, torej pred potekom tega obdobja mirovanja, sprejela uredbo št. 402/2021, navedena država članica kršila ta člen 6(1).
112
Po drugi strani, ker Madžarska ni priglasila osnutka uredbe, na podlagi katerega je bila sprejeta uredba št. 402/2021, čeprav je bil ta osnutek v primerjavi s priglašenim osnutkom bistveno spremenjen, Komisija trdi, da je ta država članica kršila člen 5(1) Direktive 2015/1535. Opozarja, da mora država članica ponovno priglasiti osnutek, če vanj po priglasitvi vnese znatne spremembe, in da se mora na podlagi člena 5(1), tretji pododstavek, te direktive, dodana sprememba osnutka šteti za „znatno“ zlasti takrat, ko se z njo skrajšajo prvotno predvideni roki za osnutek.
113
Madžarska vlada trdi, da ni kršila Direktive 2015/1535, saj naj bi bilo nujno sprejetje uredbe št. 402/2021 upravičeno zaradi javne varnosti v smislu člena 6(7)(a) te direktive.
114
Ta določba naj bi namreč omogočala odstopanje od zahtev v zvezi z obdobjem mirovanja v primeru nujnih razlogov, povezanih zlasti z zaščito javne varnosti. Poudarja, da je zaradi ponovnega porasta povpraševanja po gradbenih materialih po pandemiji obstajala grožnja za nastanek pomanjkanja v letu 2021 in da je bilo torej potrebno takojšnje ukrepanje, da bi se to preprečilo.
115
Poleg tega ta država članica navaja, da uredbe št. 402/2021 zaradi te nujnosti ni priglasila v skladu z Direktivo 2015/1535 in da se je torej zavezala, da v primeru nespoštovanja obveznosti, ki jih ta uredba vsebuje, ne bo uporabila kazni, določenih s to uredbo.
Presoja Sodišča
116
Najprej je treba ugotoviti, da med strankama ni sporno, da je Madžarska v okviru uradnega postopka predhodne priglasitve, ki je določen z Direktivo 2015/1535, 30. junija 2021 Komisiji kot „osnutek tehničnega predpisa“ v smislu te direktive priglasila osnutek vladne uredbe glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti za oživitev gospodarstva na področju izvoza surovin in izdelkov strateškega pomena za zanesljivost oskrbe v gradbeništvu.
117
Na prvem mestu, poudariti je treba, da je od trenutka, ko je Komisija prejela to priglasitev, v skladu s členom 6(1) Direktive 2015/1535 začelo teči trimesečno obdobje mirovanja, v katerem tega projekta ni bilo mogoče sprejeti.
118
Vendar je bila uredba št. 402/2021 v Uradnem listu Madžarske objavljena 8. julija 2021 ter je v skladu s členom 9 in kot izjema od člena 10 te uredbe začela veljati dan po objavi.
119
Komisija trdi, ne da bi ji Madžarska v zvezi s tem nasprotovala, da je treba uredbo št. 402/2021 šteti za končno različico priglašenega osnutka.
120
Ugotoviti je torej treba, da je bila ta uredba sprejeta pred iztekom trimesečnega obdobja mirovanja, ki je začelo teči, ko je Komisija prejela priglašeni osnutek.
121
Madžarska trdi, da je bilo nujno sprejetje uredbe št. 402/2021 utemeljeno iz razlogov javne varnosti v smislu člena 6(7)(a) Direktive 2015/1535, ki dopušča odstopanje od obveznosti upoštevanja trimesečnega obdobja mirovanja iz člena 6(1) te direktive. Navaja, da je zaradi ponovnega porasta povpraševanja po gradbenih materialih po pandemiji obstajala grožnja za nastanek pomanjkanja v letu 2021 in da je bilo torej potrebno takojšnje ukrepanje, da bi se to preprečilo.
122
To trditev je treba zavrniti.
123
Na podlagi člena 6(7)(a) Direktive 2015/1535 namreč država članica ni dolžna upoštevati tega trimesečnega obdobja mirovanja, kadar mora zaradi nujnih razlogov, ki jih povzročijo resne in nepredvidljive okoliščine v zvezi z zaščito javnega zdravja ali varnosti, zaščito živali ali ohranitvijo rastlin ter zaradi pravil o storitvah, tudi javnega reda, zlasti zaščite mladoletnikov, pripraviti tehnične predpise v zelo kratkem času, da bi jih lahko takoj sprejela in uveljavila, ne da bi bili mogoči kakršni koli posveti.
124
V zvezi s členom 9(7), prva alinea, Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8), katere besedilo je bilo enako besedilu člena 6(7)(a) Direktive 2015/1535, s katero je bila razveljavljena in nadomeščena Direktiva 98/34, je Sodišče že razsodilo, da se država članica ne more sklicevati na to izjemo, kadar na dan sprejetja nacionalnega predpisa v tej državi članici ni obstajal položaj iz te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 26. oktobra 2006, Komisija/Grčija, C‑65/05, EU:C:2006:673, točka 65).
125
V obravnavani zadevi pa se Madžarska zgolj sklicuje na tveganje pomanjkanja gradbenega materiala v tej državi članici, ne da bi dokazala dejanski obstoj takega položaja, kot se zahteva s členom 6(7)(a) Direktive 2015/1535.
126
V zvezi s tem ni upoštevno dejstvo, da Madžarska trdi, da se je s tem, da uredbe št. 402/2021 ni priglasila Komisiji, zavezala, da ne bo uporabila kazni za gospodarske subjekte, ki ne bodo spoštovali obveznosti iz te uredbe.
127
Take zaveze namreč ni mogoče upoštevati pri ugotavljanju, ali se je država članica v danem položaju upravičeno sklicevala na določbe člena 6 Direktive 2015/1535.
128
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je bila uredba št. 402/2021 sprejeta pred potekom trimesečnega obdobja mirovanja, s čimer je bil kršen člen 6(1) te direktive.
129
Na drugem mestu, v skladu s členom 5(1), tretji pododstavek, Direktive 2015/1535 države članice Komisiji ponovno sporočijo osnutek tehničnega predpisa, v skladu s pogoji, določenimi v prvem in drugem pododstavku tega odstavka, če osnutek spremenijo tako, da se znatno spremeni njegovo področje uporabe, skrajšajo prvotno predvideni roki za izvajanje, dodajajo specifikacije ali zahteve ali poostrijo sedanje specifikacije ali zahteve.
130
V zvezi z uveljavitvijo osnutka tehničnega predpisa je treba poudariti, da je bilo v skladu s členom 3 priglašenega osnutka določeno, da se njegove določbe uporabljajo od 1. oktobra 2021.
131
Toda obveznost priglasitve izvoza gradbenega materiala, določena v členu 2 te uredbe, se – kot je razvidno iz členov 9 in 11 uredbe št. 402/2021 – uporablja za izvoze od 15. julija 2021.
132
Ugotoviti je treba, da je to, da je bil v uredbi št. 402/2021 kot datum začetka uporabe določen znatno bližji datum, kot je bil naveden v priglašenem osnutku, pomenilo bistveno spremembo časovnega načrta za izvajanje, ki je bil prvotno predviden s tem osnutkom. Madžarska je bila torej v skladu s členom 5(1), tretji pododstavek, Direktive 2015/1535 dolžna ponovno obvestiti Komisijo (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2014, Ivansson in drugi, C‑307/13, EU:C:2014:2058, točki 38 in 44).
133
Ker Madžarska v obravnavani zadevi ni spoštovala te obveznosti priglasitve spremenjenega osnutka, je treba ugotoviti, da je ta država članica kršila to določbo.
134
Zato je tretji očitek utemeljen.
135
Glede na vse navedene preudarke je treba ugotoviti, da Madžarska s tem, da je uvedla postopek, ki se uporablja za izvoz surovin in gradbenega materiala, ni izpolnila obveznosti iz
–
člena 35 PDEU,
–
člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU in
–
člena 5(1) in člena 6(1) Direktive 2015/1535.
Stroški
136
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Komisija je predlagala, naj se Madžarski naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.
Madžarska s tem, da je uvedla postopek, ki se uporablja za izvoz surovin in gradbenega materiala, ni izpolnila obveznosti iz
–
člena 35 PDEU,
–
člena 2(1) PDEU v povezavi s členom 3(1)(e) PDEU in
–
člena 5(1) in člena 6(1) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe.
2.
Madžarski se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.