62023CC0416
JEAN RICHARD DE LA TOUR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. szeptember 5. (
1
)
C-416/23. sz. ügy
Österreichische Datenschutzbehörde;
F R,
a Bundesministerin für Justiz
részvételével
(a Verwaltungsgerichtshof [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A természetes személyek védelme a személyes adatok kezelése vonatkozásában – (EU) 2016/679 rendelet – Az 57. cikk (4) bekezdése – A felügyeleti hatóság feladatai – Kérelem Fogalom – Túlzó kérelmek – Fogalom – A 77. cikk (1) bekezdése – Panasztételhez való jog – Az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj megfizetése vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás felügyeleti hatóság általi megtagadása – A felügyeleti hatóság választásának befolyásolására alkalmas kritériumok”
I. Bevezetés
1.
A természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27‑i (EU) 2016/679 európai parlamenti és tanácsi rendelet (általános adatvédelmi rendelet) (
2
) (a továbbiakban: általános adatvédelmi rendelet) 57. cikkének (4) bekezdése biztosítja a felügyeleti hatóságok számára annak lehetőségét, hogy egyértelműen megalapozatlan vagy – különösen ismétlődő jellegük miatt – túlzó kérelmek esetén észszerű, az adminisztratív költségeken alapuló díjat számítsanak fel, vagy megtagadják, hogy eljárjanak a kérelemmel kapcsolatban.
2.
Az ezen eljárásjogi eszköz mögött meghúzódó logika azon az elképzelésen alapul, hogy jóllehet az érintett személyeknek kétségtelenül lehetőséggel kell rendelkezniük arra, hogy egyszerű módon panaszt tegyenek a felügyeleti hatóságoknál az általános adatvédelmi rendelet alapján őket megillető jogok tiszteletben tartása érdekében, e hatóságok maguknak lehetőséggel kell rendelkezniük a túlzó kérelmek különleges kezelésére, ezzel biztosítva a megfelelő működésüket és fenntartva a feladataik teljes körű ellátására való alkalmasságukat.
3.
Meg kell ugyanakkor határozni, hogy e területen miben áll a túlzó jelleg. Ez képezi az előzetes döntéshozatal iránti jelen kérelem által felvetett fő problémát.
4.
Ezt a kérelmet az Österreichische Datenschutzbehörde (adatvédelmi hatóság, Ausztria) (a továbbiakban: DSB) és F R között az utóbbi által az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján benyújtott panasz tárgyában való eljárás említett hatóság általi, az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdése alapján való megtagadása tárgyában folyamatban lévő eljárás keretében terjesztették elő.
II. Az alapeljárás tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
5.
F R 2020. február 17‑én panaszt nyújtott be a DSB‑hez az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján az e rendelet 15. cikke szerinti hozzáférési jog megsértése miatt, mivel az adatkezelő nem adott választ a kérelmére egy hónapos határidőn belül.
6.
A DSB a 2020. április 22‑i végzésével az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdése alapján megtagadta az e panasszal kapcsolatos eljárást, miután e panaszt „túlzónak” minősítette. Az említett hatóság e tekintetben rámutatott különösen arra, hogy az érintett egy megközelítőleg 20 hónapos időszakon belül 77 panaszt nyújtott be hozzá, amelyekben kifogásolta, hogy a különböző adatkezelők nem adtak választ egy hónapos határidőn belül a hozzáférési vagy törlési kérelmeire (
3
). F R ezenfelül telefonon is rendszeresen kapcsolatba lépett e hatósággal, hogy további tényeket adjon elő, és esetleges más panaszok benyújtása érdekében tanácsot kérjen tőlük.
7.
F R e határozattal szemben fellebbezést nyújtott be a Bundesverwaltungsgerichthez (szövetségi közigazgatási bíróság, Ausztria). E bíróság a 2022. december 22-i ítéletével helyt adott e fellebbezésnek és hatályon kívül helyezte az említett határozatot. E bíróság lényegében kimondta, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése szerinti túlzó jelleg nemcsak a kérelmek ismétlődő jellegét, hanem nyilvánvalóan zaklató, illetve a joggal visszaélő jellegét is feltételezi. Márpedig az említett bíróság szerint a DSB által az F R által benyújtott panasz kezelésének megtagadására elfogadott indokolásból nem tűnik ki, hogy F R visszaélésszerűen járt volna el. E hatóság ezenfelül nem választhat saját kénye szerint a „túlzó” kérelem miatti észszerű díj felszámítása vagy egy ilyen kérelem kezelésének megtagadása között. Az említett hatóságnak indokolnia kell e választást, amit a jelen esetben nem tett meg.
8.
A DSB által ezen ítélettel szemben benyújtott felülvizsgálati kérelem tárgyában eljáró Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria), amely a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság, először is azt a kérdést veti fel, hogy az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdésében szereplő „panasz” fogalma megfeleltethető‑e az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „kérelem (kérelmek)” fogalmának.
9.
E tekintetben e bíróság rámutat arra, hogy az e kérdésre adott nemleges válasz azzal a következménnyel járna, hogy a felügyeleti hatóságok e rendelkezés alapján nem tagadhatnák meg a panaszokkal kapcsolatos eljárást vagy számíthatnának fel észszerű díjat azok kezeléséért, függetlenül azok esetleges megalapozatlan vagy túlzó jellegétől. Márpedig az említett bíróság szerint a legszilárdabb érvek az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdésében említett panaszoknak az e rendelet 57. cikke (4) bekezdésének hatálya alá vonása mellett szólnak.
10.
Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak az ezen utóbbi rendelkezés értelmében vett „túlzó kérelmek” fogalmának tulajdonítandó értelmet illetően. E bíróság rámutat különösen arra, hogy bár a rendelet a túlzó kérelmek példájaként említi azok ismétlődő jellegét, figyelembe kell venni, hogy a felügyeleti hatóságnak a panasszal kapcsolatos eljárás megtagadására vonatkozó lehetősége azon védelem jelentős megsértéséhez vezet, amelyre az érintett személyek az általános adatvédelmi rendelet alapján igényt tarthatnak. Ez tehát ellentétes lenne e rendelet azon célkitűzésével, hogy biztosítsa a személyes adatok védelmének magas szintjét. A felügyeleti hatóságoknak a hozzájuk benyújtott panaszok kezelésére vonatkozó kötelezettsége alóli kivételként szűken kell értelmezni a panasszal kapcsolatos eljárás megtagadásának lehetőségét.
11.
Az említett bíróságnak így kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy pusztán az, hogy az érintett személy az általános adatvédelmi rendeletben szereplő lehetőségeket más személyekhez képest rendkívül nagy számú panasz benyújtásával veszi igénybe, különösen ha e panaszok különböző adatkezelőkre vonatkoznak, a visszaélési szándék fennállását bizonyító egyéb körülmények hiányában elégséges lehet e kérelmek „túlzóként” való minősítésére.
12.
Ehhez hasonlóan a kérdést előterjesztő bíróság szerint pusztán az a körülmény, hogy a felügyeleti hatóság számára bizonyos panaszok kezelése átlagon felüli idő- és munkaráfordítást okoz, nem indokolja, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének alkalmazásával díjat számítsanak fel vagy megtagadják a panaszokkal kapcsolatos eljárást.
13.
Harmadszor, e bíróságban felmerül az a kérdés, hogy a felügyeleti hatóság egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmek esetén szabadon választhat‑e az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj felszámítása vagy az e kérelmekkel kapcsolatos eljárás megtagadása között.
14.
E körülmények között a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni [az általános adatvédelmi rendelet] 57. cikkének (4) bekezdésében szereplő »kérelmek« vagy »kérelem« fogalmát, hogy azon [az általános adatvédelmi rendelet] 77. cikkének (1) bekezdésében szereplő »panasz« is értendő?
2)
Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén[ú]gy kell‑e értelmezni [az általános adatvédelmi rendelet] 57. cikkének (4) bekezdését, hogy a »túlzó kérelmek« fennállásához elegendő, ha az érintett egy bizonyos időn belül bizonyos számú kérelmet ([az általános adatvédelmi rendelet] 77. cikkének (1) bekezdése szerinti panaszt) intézett a felügyeleti hatósághoz, függetlenül attól, hogy különböző tényállásokról van‑e szó és/vagy a kérelmek (panaszok) különböző adatkezelőkre vonatkoznak, vagy a kérelmek (panaszok) ismétlődő jellege mellett az érintett részéről fenn kell‑e állnia a visszaélés szándékának is?
3)
Úgy kell‑e értelmezni [az általános adatvédelmi rendelet] 57. cikkének (4) bekezdését, hogy az »egyértelműen megalapozatlan« vagy »túlzó« kérelem (panasz) esetén a felügyeleti hatóság szabadon dönthet arról, hogy az intézkedésért észszerű, az adminisztratív költségeken alapuló díjat számít fel, vagy eleve megtagadja, hogy eljárjon a kérelemmel (panasszal) kapcsolatban; nemleges válasz esetén milyen körülményeket és milyen szempontokat kell figyelembe vennie a felügyeleti hatóságnak, és különösen, köteles-e a felügyeleti hatóság elsődlegesen, enyhébb eszközként észszerű díjat felszámítani, és csak az egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmek (panaszok) megakadályozása érdekében felszámított díj beszedésének eredménytelensége esetén jogosult megtagadni az azokkal kapcsolatos intézkedést?”
15.
F R, a DSB, a Bundesministerin für Justiz (szövetségi igazságügyi miniszter, Ausztria), az osztrák és a cseh kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtottak be.
III. Elemzés
A.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
16.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésében szereplő „kérelem” fogalma magában foglalja‑e az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában és 77. cikkének (1) bekezdésében szereplő „panaszokat” (
4
).
17.
Az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésével összhangban ugyanis az F R által az e rendelet 15. cikke szerinti hozzáférési jogának állítólagos megsértése miatt benyújtott panasszal kapcsolatos eljárás megtagadásával a DSB azon a feltevésen alapuló határozatot fogadott el, hogy az érintett személyeknek az említett rendelet 77. cikke (1) bekezdésén alapuló panaszait az ugyanezen rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „kérelmeknek” kell tekinteni.
18.
A kérdést előterjesztő bíróság szükségesnek tartja annak Bíróság általi megvizsgálását, hogy ez a feltevés helytálló-e, mivel ellenkező esetben a felügyeleti hatóság akadályoztatva lenne abban, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése alapján megtagadja a panaszokkal kapcsolatos eljárást, vagy hogy azok kezelésért észszerű díjat számítson fel.
19.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával összhangban az uniós jog azon rendelkezéseinek szövegét, amelyek a jelentésük és a terjedelmük meghatározása érdekében nem tartalmaznak kifejezett utalást a tagállamok jogára, az Unió egészében önállóan és egységesen kell értelmezni (
5
). Másrészt valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem azt a kontextust is figyelembe kell venni, amelybe illeszkedik, valamint azon jogi aktus céljait is, amelynek az a részét képezi (
6
).
20.
Az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szó szerinti, szövegösszefüggés alapján történő és teleologikus értelmezése arra enged következtetni, hogy az e rendelkezésben említett „kérelem (kérelmek)” fogalma magában foglalja az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában és 77. cikkének (1) bekezdésében említett „panaszokat”.
21.
Ami először is az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szövegét illeti, e rendelkezés kimondja, hogy „[h]a a kérelmek egyértelműen megalapozatlanok vagy – különösen ismétlődő jellegük miatt – túlzók, a felügyeleti hatóság észszerű, az adminisztratív költségeken alapuló díjat számíthat fel, vagy megtagadhatja, hogy eljárjon a kérelemmel kapcsolatban. Annak bizonyítása, hogy a kérelem egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó, a felügyeleti hatóságot terheli”.
22.
Az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése a maga részéről úgy rendelkezik, hogy „[a]z egyéb közigazgatási vagy bírósági jogorvoslatok sérelme nélkül, minden érintett jogosult arra, hogy panaszt tegyen egy felügyeleti hatóságnál – különösen a szokásos tartózkodási helye, a munkahelye vagy a feltételezett jogsértés helye szerinti tagállamban –, ha az érintett megítélése szerint a rá vonatkozó személyes adatok kezelése megsérti e rendeletet”.
23.
Az általános adatvédelmi rendelet egyetlen rendelkezése sem határozza meg az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „kérelem (kérelmek)” fogalmát. Bár e fogalomnak az általános nyelvhasználatban szokásos jelentésére utalok, e jelentés különösen tág. Az potenciálisan magában foglal egy személy vagy egy szervezet által megfogalmazott bármely kérést. A Larousse szótárban szereplő meghatározás szerint a „kérelem” olyan „cselekvés, amellyel valaki kinyilvánítja, hogy valamit meg kíván szerezni; a kérés ténye; ezek írásban kifejezett formája”, és a kérés szinonimái között feltünteti a „panasz” kifejezést is. Az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján benyújtott panaszok ezért véleményem szerint az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „kérelem (kérelmek)” egy kategóriáját képezik.
24.
Ezt a szövegen alapuló elemzést másodszor a rendelkezés szövegkörnyezete is alátámasztja. E tekintetben megjegyzem, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke ismerteti a felügyeleti hatóságok feladatait és a gyakorlásuk feltételeit. E feladatok között:
–
e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy e hatóságok mindegyike „nyomon követi és kikényszeríti [az említett] rendelet alkalmazását”;
–
az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (1) bekezdése e) pontjának előírása szerint az említett hatóságok mindegyike „kérelemre tájékoztatást ad bármely érintettnek az e rendelet alapján őt megillető jogok gyakorlásával kapcsolatban, és e célból adott esetben együttműködik más tagállamok felügyeleti hatóságaival” (
7
);
–
e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontja úgy rendelkezik, hogy valamennyi felügyeleti hatóság „kezeli az érintett vagy valamely szerv, szervezet vagy egyesület által a 80. cikkel összhangban benyújtott panaszokat, a panasz tárgyát a szükséges mértékben kivizsgálja, továbbá észszerű határidőn belül tájékoztatja a panaszost a vizsgálattal kapcsolatos fejleményekről és eredményekről, különösen, ha további vizsgálat vagy egy másik felügyeleti hatósággal való együttműködés válik szükségessé” (
8
).
25.
Az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (2) bekezdése értelmében „[a] felügyeleti hatóság megkönnyíti az (1) bekezdés f) pontjában említett panasz benyújtását például olyan intézkedésekkel, hogy elektronikus úton is kitölthető panasz benyújtására szolgáló formanyomtatványt hoz létre, nem zárva ki azonban más kommunikációs eszközök alkalmazását sem” (
9
).
26.
E rendelet 57. cikkének (3) bekezdése egyébiránt rögzíti azon elvet, amely szerint „[a] felügyeleti hatóság úgy látja el feladatait, hogy az az érintett és adott esetben az adatvédelmi tisztviselő számára térítésmentes legyen”.
27.
Az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdése a felügyeleti hatóság azon lehetőségének előírásával, hogy egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmek esetén az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díjat számítson fel, vagy megtagadja a kérelemmel kapcsolatos eljárást, kivételt biztosít a térítésmentesség ugyanezen rendelet 57. cikkének (3) bekezdésében meghatározott elve, valamint e hatóságok azon kötelezettsége alól, hogy eljárjanak a hozzájuk benyújtott kérelmekkel kapcsolatban.
28.
F R állításával ellentétben véleményem szerint e különböző rendelkezések egymás mellé helyezéséből nem vonható le olyan következtetés, amely szerint az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdését, mivel az a „kérelem (kérelmek)” fogalmát használja, kizárólag az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének e) pontjában említett kérelmekre kellene alkalmazni. Másként fogalmazva, nem hiszem, hogy annak megállapításából, hogy e rendelkezés a „kérelem (kérelmek)” fogalmát alkalmazza, levonható lenne olyan következtetés, amely szerint az említett rendelet 57. cikke (4) bekezdésének hatályát a felügyeleti hatóságok e rendelkezésben előírt feladataira kellene korlátozni. Egyébiránt az, hogy ugyanezen rendelet 57. cikkének (2) bekezdése a „panaszokra” hivatkozik, nem jelenti azt, hogy ez az egyetlen olyan rendelkezés, amely a panaszok felügyeleti hatóságokhoz való benyújtásának feltételeit hivatott szabályozni.
29.
Rámutatok ugyanis arra, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (3) bekezdése, amely rögzíti azt az elvet, hogy a felügyeleti hatóságok térítésmentesen látják el a feladataikat, e hatóságok valamennyi feladatára vonatkozik, beleértve az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontja szerinti panaszokkal kapcsolatos eljárást is. Logikusan és a szimmetria szabályára építve az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdését – amennyiben az a térítésmentesség ezen elve alóli kivételt ír elő, anélkül, hogy azt e hatóságok bizonyos konkrét feladataira korlátozná – a panaszokkal kapcsolatos ilyen eljárásra is alkalmazni kell.
30.
Ez még inkább igaz tekintettel arra, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában előírt panaszkezelési eljárás a felügyeleti hatóságok alapvető feladatát képezi (
10
). Az e rendelet 57. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározott térítésmentesség elve és a panaszok benyújtásának megkönnyítésére vonatkozó kötelezettség egyébiránt arra irányulnak, hogy bármely érintett számára lehetővé tegyék, hogy a felügyeleti hatóságtól a rendelet alapján őt megillető jogok tiszteletben tartását kérje.
31.
Következésképpen az az értelmezés, amely szerint az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésében említett „kérelem (kérelmek)” fogalma csupán az e rendelet 57. cikke (1) bekezdése e) pontjának hatálya alá tartozó kérelmeket foglalja magában, az 57. cikk (1) bekezdésének f) pontjában és a 77. cikk (1) bekezdésében említett panaszokat azonban nem, nagy részben megfosztaná az 57. cikk (1) bekezdésének e) pontját a hatékony érvényesülésétől.
32.
Egyébiránt úgy tűnik számomra, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában és 77. cikkének (1) bekezdésében említett panaszok gyakrabban minősülhetnek „egyértelműen megalapozatlannak”, mint az említett rendelet 57. cikke (1) bekezdésének e) pontja alapján benyújtott kérelmek, amelyekkel az érintett személyek tájékoztatást kérnek a felügyeleti hatóságoktól az említett rendelet alapján őket megillető jogok gyakorlásáról.
33.
Hozzáteszem, hogy az Európai Adatvédelmi Testület (EDPB) – amely a panaszok elfogadhatóságával kapcsolatban az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésére utal – szintén úgy értelmezi ezen 57. cikk (4) bekezdését, hogy az az említett rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján benyújtott panaszok kezelésére is vonatkozik (
11
).
34.
Következésképpen, bár igaz, hogy az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdését, amennyiben az kivételt tesz a térítésmentesség elve és a felügyeleti hatóságok kérelemmel kapcsolatos eljárására vonatkozó kötelezettség alól, szigorúan kell értelmezni (
12
), ez véleményem szerint nem eredményezheti e rendelkezésnek az ugyanezen rendelet alapján benyújtott panaszokra való alkalmazásának kizárását.
35.
Harmadszor, az az értelmezés, amelynek elfogadását a Bíróság számára javaslom, véleményem szerint lehetővé teszi az általános adatvédelmi rendelet által megvalósítani kívánt célkitűzések elérését. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy e rendelet célja – amint az a (10) és (11) preambulumbekezdéséből kitűnik – az Unión belül a természetes személyek következetes és magas szintű védelmének biztosítása, valamint az érintettek jogainak megerősítése és pontosítása (
13
).
36.
Kétségtelen, hogy amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, az az értelmezés, amely szerint a panaszok az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése hatálya alá tartoznak, első ránézésre ellentétesnek tűnhet e célokkal és a felügyeleti hatóságok kötelezettségeivel.
37.
Amint azt ugyanis korábban említettem, az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontja értelmében minden felügyeleti hatóság a saját területén köteles kezelni azokat a panaszokat, amelyeket bármely személy e rendelet 77. cikke (1) bekezdésének megfelelően jogosult benyújtani, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a rá vonatkozó személyes adatok kezelése sérti az említett rendeletet, továbbá a szükséges mértékben köteles kivizsgálni e panaszok tárgyát. A felügyeleti hatóságnak az ilyen panaszt a kellő gondossággal kell kezelnie (
14
).
38.
A panaszeljárást olyan mechanizmusként alakították ki, amely alkalmas az érintett személyek jogainak és érdekeinek hatékony védelmére (
15
).
39.
Következésképpen a panaszoknak az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének hatálya alá vonása azt jelenti, hogy a felügyeleti hatóságoknak lehetőségük van korlátozni az ilyen panaszok kezelésére vonatkozó kötelezettségüket és a panaszok térítésmentes kezelésére vonatkozó elv alkalmazását.
40.
Mindazonáltal, amennyiben a felügyeleti hatóság egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmekkel szembesül, az észszerű díj felszámításának vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás megtagadásának lehetősége véleményem szerint alkalmas a személyes adatok magas szintű védelmének biztosítására.
41.
E célkitűzés megvalósításához ugyanis biztosítani kell a felügyeleti hatóságok megfelelő működését annak elkerülése révén, hogy azt az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmek benyújtása akadályozná. Ez a rendelkezés így biztosítja a felügyeleti hatóságok számára e panaszok különleges kezelésének lehetőségét, ezáltal csökkentve azon terhet, amelyet e panaszok rájuk róhatnak. E hatóságok tehát dönthetnek úgy, hogy az egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó panaszokat nem a szokásos módon kezelik, mivel az ilyen kezelés az említett hatóságok rendelkezésére álló erőforrások jogos ok nélkül történő mozgósításával negatív hatást gyakorolhat a más érintettek által párhuzamosan benyújtott kérelmek kezelésének időtartamára és minőségére, és ezáltal a számukra biztosítandó védelem szintjére.
42.
Így tekintettel arra, hogy a panasztételhez való jog fontos szerepet tölt be a személyes adatok magas szintű védelmének biztosítására irányuló célkitűzés szempontjából, valamint arra, hogy e panaszok kezelése jelentős helyet foglal el a felügyeleti hatóságokra bízott feladatok között, el kell elkerülni e jog egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó gyakorlását, mivel az az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésében előírt eljárási eszközök alkalmazására vonatkozó lehetőség hiányában megakadályozhatja a felügyeleti hatóságokat a feladataik megfelelő ellátásában. Ebből következően egy olyan értelmezés, amely kizárja a panaszokat e rendelkezés hatálya alól, veszélyeztetné a felügyeleti hatóságok megfelelő működését, és következésképpen az érintettek e rendeletből fakadó jogai magas szintű védelmének biztosítására irányuló célkitűzést.
43.
Egyébiránt megjegyzem, hogy az említett rendelkezés alkalmazását kísérő eljárási biztosítékok lehetővé teszik e rendelkezés felügyeleti hatóságok általi végrehajtásának szigorú körülhatárolását. Így a kérelmek egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó jellegével kapcsolatos bizonyítási teher a felügyeleti hatóságot terheli. Ezen túlmenően a felügyeleti hatóságnak az észszerű költségek felszámításáról vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás megtagadásáról szóló határozata ellen az általános adatvédelmi rendelet 78. cikkének (1) bekezdése értelmében hatékony bírósági jogorvoslat vehető igénybe. Hasonlóképpen, ha a felügyeleti hatóság nem foglalkozik a panasszal, és erre vonatkozóan határozatot sem hoz, az érintettnek az e rendelet 78. cikkének (2) bekezdésében előírtakkal összhangban hatékony bírósági jogorvoslathoz van joga.
44.
Ezen túlmenően az általános adatvédelmi rendelet 79. cikkének (1) bekezdése értelmében minden érintett hatékony bírósági jogorvoslatra jogosult, ha megítélése szerint a személyes adatainak az említett rendeletnek nem megfelelő kezelése következtében megsértették az e rendelet szerinti jogait.
45.
Amint azt a Bíróság a 2023. január 12‑i Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ítéletében (
16
) kimondta, a Charta 47. cikkének fényében az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdését, 78. cikkének (1) bekezdését és 79. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezések lehetővé teszik az egyrészről a fenti 77. cikk (1) bekezdésében és a fenti 78. cikk (1) bekezdésében, másrészről pedig az említett 79. cikk (1) bekezdésében szereplő jogorvoslatok párhuzamos és egymástól független gyakorlását (
17
).
46.
E megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdésében szereplő „kérelem (kérelmek)” fogalma magában foglalja az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában és 77. cikkének (1) bekezdésében említett „panaszokat”.
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
47.
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy a kérelmek az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében önmagában egy adott időszak során benyújtott kérelmek száma alapján „túlzónak” minősíthetők-e, vagy pedig annak bizonyítása is szükséges, hogy a felügyeleti hatósághoz ilyen kérelmeket benyújtó személy részéről fennáll a visszaélés szándéka.
48.
E kérdés megválaszolásához először is e rendelkezés szövegét vizsgálom meg, amely alapján a következő következtetéseket vonom le.
49.
Először is, mivel az általános adatvédelmi rendelet nem határozza meg a „túlzó kérelmek” fogalmát, annak az általános nyelvhasználatban szokásos jelentésére kell hivatkozni. Így a „túlzó” melléknév azt jelenti, hogy valami meghaladja a szokásos vagy észszerű mértéket (Larousse szótár), vagy túllép a kívánatos vagy megengedett mértéken (Le Robert szótár). Valaminek a túlzásba vitele annak mérték nélküli folytatását jelenti.
50.
Másodszor, hangsúlyozni kell, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szövege mindazonáltal tartalmaz némi iránymutatást, mivel a „különösen ismétlődő jellegük miatt […] túlzó[kérelmek]” kifejezéssel e rendelkezés azt sugallja, hogy az ismétlődő jelleg lehetővé teszi annak megállapítását, hogy túlzó kérelmekről van szó.
51.
Harmadszor, és az imént kifejtettekkel összefüggésben, amennyiben a „különösen” határozószó azt jelzi, hogy a kérelmek ismétlődő jellege csupán a túlzó kérelmek egy példája, ez azt jelenti, hogy túlzó kérelmek a kérelmek számán kívül más eseteket is magukban foglalnak.
52.
Mindezzel együtt e helyen nem tartom szükségesnek minden olyan eset kimerítő felsorolását, amelyben a kérelmek „túlzónak” minősíthetők. Ehelyett inkább a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett, annak pontosítására irányuló konkrét kérdésre összpontosítom az elemzésemet, hogy a túlzó kérelmek példájaként milyen hatályt kell tulajdonítani a kérelmek ismétlődő jellegére való hivatkozásnak. Annak meghatározásáról van tehát szó, hogy a kérelmek nagy száma önmagában elegendő‑e ahhoz, hogy a kérelmek az ismétlődő jellegük miatt „túlzónak” minősüljenek.
53.
A Bíróság rendelkezésére álló bizonyítékokból ugyanis kitűnik, hogy a DSB valóban az F R által egy adott időszakban benyújtott panaszok száma alapján, e panaszok számát túl magasnak tekintve tagadta meg az eljárást egy panasszal kapcsolatban, azt „túlzónak” minősítve. Összességében e hatóság úgy vélte, hogy elérték a panaszok elfogadható mennyiségének küszöbértékét, ezért nem volt többé szükséges eljárni az F R által hozzá benyújtott panaszokkal kapcsolatban. Az említett hatóság emellett az attól való félelmével indokolta a döntését, hogy F R a jövőben továbbra is jelentős számú panaszt nyújt majd be. Ugyanakkor egyáltalán nem kérdőjelezte meg az F R által korábban benyújtott panaszok megalapozottságát.
54.
F R‑hez, a szövetségi igazságügyi miniszterhez, az osztrák kormányhoz és a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy az érintett személy felügyeleti hatósághoz benyújtott kérelmeinek száma – legyen az bármennyire is jelentős – önmagában és az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szövegéből első ránézésre levonható következtetésekkel ellentétben nem képezhet elégséges kritériumot az e rendelkezés értelmében vett „túlzó kérelmek” fennállásának megállapítására. Ezt a véleményemet az említett rendelkezés szövegösszefüggésének és az e rendelet által megvalósítani kívánt célkitűzéseknek a vizsgálatára alapítom.
55.
Az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szövegösszefüggésével kapcsolatban rámutatok arra, hogy e rendelet 12. cikke meghatározza az adatkezelőt az átlátható tájékoztatás, kommunikáció és az érintett jogainak gyakorlására vonatkozó intézkedések tekintetében terhelő általános kötelezettségeket.
56.
Az általános adatvédelmi rendelet 15. cikke, amely a III. fejezetének a tájékoztatásról és a személyes adatokhoz való hozzáférésről szóló 2. szakaszában található, kiegészíti az általános adatvédelmi rendelet átláthatósági keretét azzal, hogy az érintettnek biztosítja a személyes adataihoz való hozzáférés jogát és az ezen adatok kezelésével kapcsolatos tájékoztatáshoz való jogot.
57.
Konkrétabban, az említett rendelet 15. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az érintett jogosult arra, hogy az adatkezelőtől visszajelzést kapjon arra vonatkozóan, hogy személyes adatainak kezelése folyamatban van‑e, és ha ilyen adatkezelés folyamatban van, jogosult arra, hogy hozzáférést kapjon a személyes adatokhoz és a többek között az adatkezelés céljaival és az azon címzettekkel vagy a címzettek azon kategóriáival kapcsolatos információkhoz, akikkel, illetve amelyekkel a személyes adatokat közölték vagy közölni fogják.
58.
A hozzáférési jognak lehetővé kell tennie az érintett számára, hogy megbizonyosodjon arról, hogy a rá vonatkozó személyes adatok pontosak, és azokat jogszerűen kezelik (
18
).
59.
Amint azt a Bíróság kifejtette, az általános adatvédelmi rendelet 15. cikkében előírt hozzáférési jog szükséges ahhoz, hogy az érintett adott esetben gyakorolhassa a helyesbítéshez való jogát, a törléshez való jogát („az elfeledtetéshez való jog”) és az adatkezelés korlátozásához való jogát, amely jogokat e rendelet 16., 17., illetve 18. cikke biztosítja számára, továbbá a személyes adatok kezelése elleni tiltakozáshoz való, az említett rendelet 21. cikkében biztosított jogát, valamint az ugyanezen rendelet 79. és 82. cikkében biztosított kártérítési igényét, amennyiben kár érte (
19
).
60.
Következésképpen az általános adatvédelmi rendelet 15. cikkének (1) bekezdése egyike azon rendelkezéseknek, amelyek célja annak biztosítása, hogy a személyes adatok kezelésének módjai átláthatóak legyenek az érintett számára, amely átláthatóság nélkül az érintett nem tudná megítélni az adatai kezelésének jogszerűségét, és lehetővé teszi számára, hogy gyakorolja a többek között e rendelet 16–18., 21., 79. és 82. cikkében előírt előjogokat (
20
).
61.
E célok szem előtt tartásával mutatott rá korábban a Bíróság arra, hogy a díjmentesség elve, valamint az, hogy nem kell a hozzáférés iránti kérelmet igazoló konkrét indokra hivatkozni, szükségképpen hozzájárul az érintett számára az általános adatvédelmi rendelet által biztosított jogok gyakorlásának megkönnyítéséhez (
21
).
62.
Tekintettel arra, hogy e rendelet az általa megvalósítani kívánt célkitűzések elérése érdekében nagy jelentőséget tulajdonít a kezelt személyes adatokhoz való hozzáférés jogának, amely jogot az említett rendelet 15. cikkének (1) bekezdése biztosít, e jog gyakorlása nem köthető túlságosan szigorú feltételekhez.
63.
Véleményem szerint ennek ugyanígy kell lennie az érintett személyek panasztételhez való, az általános adatvédelmi rendelet 77. cikke (1) bekezdésén alapuló jogát illetően is.
64.
Az e rendelet 12. cikkének (3) bekezdésében előírtakkal összhangban ugyanis az adatkezelő indokolatlan késedelem nélkül, de mindenféleképpen a kérelem beérkezésétől számított egy hónapon belül tájékoztatja az érintettet az említett rendelet 15–22. cikke szerinti kérelem nyomán hozott intézkedésekről. Amennyiben az adatkezelő nem tesz eleget e kötelezettségnek, a kérelemmel hozzá forduló személynek lehetőséggel kell rendelkeznie arra, hogy panaszt nyújtson be valamely felügyeleti hatósághoz annak érdekében, hogy ez utóbbi adott esetben az ugyanezen rendelet 58. cikke (2) bekezdésének c) pontjában előírtakkal összhangban kötelezhesse az adatkezelőt arra, hogy tegyen eleget azon kérelmeknek, amelyeket az érintett az általános adatvédelmi rendelet alapján őt megillető jogok gyakorlása érdekében nyújtott be.
65.
Amennyiben egy személy több adatkezelőhöz is hozzáférési vagy törlési kérelmet intézett, amint az a jelek szerint a jelen esetben is történt, a felügyeleti hatósághoz benyújtott panaszok számának valószínűsíthetően meg kell egyeznie azon esetek számával, amelyekben ezek az adatkezelők megtagadták az érintett kérelmeinek teljesítését. Amennyiben ettől eltérően olyan küszöbértéket állapítanának meg, amely felett e panaszokat a felügyeleti hatóság pusztán a számuk alapján „túlzónak” minősíthetné, az sértené az általános adatvédelmi rendelet által biztosított, általam korábban felsorolt jogokat.
66.
Egyébiránt rámutatok arra, hogy – az általános adatvédelmi rendelet (63) preambulumbekezdésében jelzettek szerint – e rendelet kifejezetten kimondja, hogy az érintettek jogosultak, hogy hozzáférjenek a rájuk vonatkozóan gyűjtött adatokhoz, valamint arra, hogy egyszerűen és észszerű időközönként gyakorolják e jogukat. Ez véleményem szerint azt jelenti, hogy ezek a személyek több ízben is gyakorolhatják ugyanazon adatkezelőnél ezt a jogot anélkül, hogy a kérelem ismétlődő jellege önmagában „túlzónak” lenne minősíthető. Amennyiben a kérelemmel érintett adatkezelő(k) több alkalommal megsértené(k) az említett jogot, az említett személyek véleményem szerint az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése alapján több panaszt is benyújthatnak egy felügyeleti hatósághoz ezen adatkezelő(k) ellen.
67.
Egyebekben megjegyzem, hogy az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdésével analóg rendelkezést tartalmaz az említett rendelet 12. cikkének (5) bekezdése, amely hasonlóképpen biztosítja – ezúttal – az adatkezelő számára annak lehetőségét, hogy egyértelműen megalapozatlan vagy túlzó kérelmek esetén a kért információ vagy tájékoztatás nyújtásával vagy a kért intézkedés meghozatalával járó adminisztratív költségek figyelembevételével észszerű összegű díjat számítson fel, vagy pedig megtagadja a kérelem alapján történő intézkedést (
22
).
68.
A 2023. október 26‑i FT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítéletében (
23
) a Bíróság rámutatott arra, hogy az általános adatvédelmi rendelet 12. cikkének (5) bekezdése rögzíti azt az elvet, amely szerint az érintett azon jogának gyakorlása, hogy hozzáférjen az adatkezelés tárgyát képező adataihoz és az azokra vonatkozó információkhoz, semmilyen költséggel nem járhat az érintett számára. Egyébiránt e rendelkezés két olyan okot említ, amelyek miatt az adatkezelő az adminisztratív költségeket figyelembe vevő, észszerű összegű díjakat számíthat fel, vagy pedig elutasíthatja a kérés teljesítését. A Bíróság szerint ezek az okok a joggal való visszaélés eseteire vonatkoznak (
24
). E megállapítás alapján a Bíróság rámutatott arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság szerint az érintett kérelme nem volt visszaélésszerű (
25
).
69.
Mivel az általános adatvédelmi rendelet 12. cikkének (5) bekezdését és 57. cikkének (4) bekezdését hasonló módon fogalmazták meg, és azok ugyanazon az okfejtésen alapulnak, amely annak elkerülésében áll, hogy az adatkezelőre vagy adott esetben a felügyeleti hatóságra a megfelelő működésük akadályozására alkalmas aránytalan teher háruljon, úgy vélem, hogy e két rendelkezést azonos módon kell értelmezni.
70.
Ebből azt a következtetést vonom le, hogy az e rendelet 57. cikkének (4) bekezdésében biztosított lehetőség igénybevételéhez a felügyeleti hatóságnak az egyes esetek valamennyi releváns körülményére tekintettel meg kell állapítania az érintett részéről fennálló visszaélésszerű eljárást (
26
), azzal, hogy ehhez nem elegendő önmagában az érintett által benyújtott panaszok száma.
71.
E tekintetben az általános adatvédelmi rendelet 12. cikkének (5) bekezdése és e rendelet 57. cikkének (4) bekezdése egyaránt a Bíróság azon állandó ítélkezési gyakorlatát tükrözi, amely szerint az uniós jogban létezik olyan általános jogelv, amely szerint a jogalanyok nem hivatkozhatnak csalárd módon vagy visszaélésszerűen az uniós jogi normákra (
27
). Ezen utóbbi rendelkezéssel összefüggésben visszaélésszerű eljárás állapítható meg, ha egy személy anélkül nyújt be panaszt, hogy ez objektíve szükséges lenne az e személyt az említett rendelet alapján megillető jogok védelméhez.
72.
Az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése tehát az arányosság elvének kifejeződése: bár a felügyeleti hatóságok főszabály szerint kötelesek minden egyes panaszt kellő gondossággal megvizsgálni, nem róható rájuk olyan teher, amely meghaladja az érintetteket az e rendelet alapján megillető jogok védelméhez szükséges mértéket. Ez a rendelkezés tehát lehetővé teszi e hatóságok számára a kérelmező érdekeinek összeegyeztetését a megfelelő ügyintézéshez fűződő érdekekkel.
73.
Hozzáteszem, hogy az általam korábban megjelöltekkel összhangban az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdését szigorúan kell értelmezni, ami azt jelenti, hogy annak végrehajtását a feltétlenül szükséges mértékre kell korlátozni annak érdekében, hogy elkerüljék a felügyeleti hatóságok megfelelő működésének – ami e rendelkezés célkitűzése – megakadályozását. Márpedig úgy tűnik számomra, hogy egy ilyen szigorú értelmezés kizárja, hogy pusztán a panaszok számának figyelembevétele, legyen az bármennyire is jelentős, elégséges legyen arra, hogy igazolja az említett rendelkezés felügyeleti hatóság általi alkalmazását.
74.
Az Alapjogi Charta 8. cikkének (3) bekezdésével összhangban ugyanis a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie. Ezzel összefüggésben az általános adatvédelmi rendelet 52. cikkének (4) bekezdése értelmében a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy mindegyik felügyeleti hatóság rendelkezésére álljanak a feladataik és hatásköreik eredményes ellátásához, illetve gyakorlásához szükséges emberi, műszaki és pénzügyi források, helyiségek és infrastruktúra. Ebből következik, hogy ezeket az erőforrásokat hozzá kell igazítani az érintettek azon jogához, hogy panaszt tegyenek a felügyeleti hatóságoknál. Ellentmondásos lenne, ha az uniós jogalkotó, noha, amint az e rendelet 57. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, meg kívánta könnyíteni – azaz ösztönözni kívánta – e panaszok benyújtását, biztosította volna e hatóságok számára a panaszok kezelésének megtagadására vonatkozó lehetőséget, amennyiben e panaszok számát túl magasnak ítélik.
75.
Így annak megállapításához, hogy az ismétlődő jellegük miatt túlzó kérelmekről van szó, nem elegendő, ha az érintett által a felügyeleti hatósághoz benyújtott panaszok száma jelentősen meghaladja az egyes érintettek által benyújtott panaszok átlagos számát, és így a kezelésük e hatóság számára az átlagot meghaladó terhet jelent. A tagállamok feladata ugyanis annak biztosítása, hogy a felügyeleti hatóságok rendelkezzenek a hozzájuk benyújtott valamennyi panasz kezeléséhez szükséges megfelelő erőforrásokkal, adott esetben növelve ezen erőforrásokat annak érdekében, hogy azokat hozzáigazítsák az érintettek panasztételhez való, az általános adatvédelmi rendelet 77. cikke (1) bekezdésén alapuló jogának gyakorlásához. A felügyeleti hatóság ezért annak érdekében, hogy alátámassza a panasszal kapcsolatos eljárásnak az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdésén alapuló megtagadását, nem hivatkozhat arra, hogy a nagy számú panaszt benyújtó érintett jelentős mértékben igénybe veszi e hatóság erőforrásait, a más személyek által benyújtott egyéb panaszok kezelésének rovására.
76.
Ezenfelül az általános adatvédelmi rendelet 77. cikkének (1) bekezdése szerinti panaszok fontos szerepet játszanak abban, hogy a felügyeleti hatóságok tudomást szerezhessenek az említett rendelet által védett jogok megsértéséről (
28
). E panaszok tehát elengedhetetlenek az említett rendelet helyes alkalmazásának biztosítására irányuló feladatuk megfelelő ellátásához. Ezek a panaszok ezért fontos szerepet játszanak az érintettek Unión belüli következetes és magas szintű védelmének biztosításában, valamint a jogaik megszilárdításában és konkretizálásában.
77.
Következésképpen, annak lehetővé tétele, hogy a felügyeleti hatóságok pusztán a panaszok jelentős számára tekintettel megállapítsák e panaszok túlzó jellegét, véleményem szerint alkalmas lenne arra, hogy veszélyeztesse e célkitűzés elérését. Amint arra ugyanis korábban már rámutattam, a panaszok jelentős száma közvetlen következménye lehet annak, hogy egy vagy több adatkezelő az esetek jelentős számában nem válaszol az érintett által a jogai védelme érdekében benyújtott hozzáférési kérelmekre, vagy megtagadja azok teljesítését. Ezenkívül nehezen határozható meg olyan mennyiségi küszöbérték, amely felett a panaszok a számuk miatt „túlzónak” minősülhetnek. E tekintetben a panaszok számának elszigetelt figyelembevétele az érintettet az általános adatvédelmi rendelet alapján megillető jogi védelem önkényes megsértéséhez vezethet. Ezért véleményem szerint a túlzó kérelmek fennállásának megállapítását ahhoz a feltételhez kell kötni, hogy bizonyítsák az ilyen panaszokat benyújtó személy visszaélési szándékát.
78.
A fenti megfontolásokból fakadóan, amennyiben a főszabályt a benyújtott panaszok felügyeleti hatóságok általi megfelelő kezelése képezi, véleményem szerint csak kivételesen engedélyezhető e hatóságok számára az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének alkalmazása, különös tekintettel arra, hogy a panasztételhez való, az e rendelet 77. cikkének (1) bekezdésén alapuló jog gyakorlásához és a kérelmező érdekeinek érvényesítéséhez szükséges munkateher figyelembevétele az említett jog gyakorlásának meghatározásában főszabály szerint nem játszik szerepet (
29
). A panaszok felügyeleti hatóságok általi kezelésére vonatkozó e kötelezettségtől való eltéréseket következésképpen megszorítóan kell értelmezni, azzal, hogy a panaszok kezelésével szolgált közérdeket kell az e panaszok kezelésének megtagadása által szolgált érdekkel szemben mérlegelni (
30
).
79.
Az egyes esetek sajátos körülményei alapján tehát a jelentős számú panasszal szembesülő felügyeleti hatóságnak kell bizonyítania, hogy e jelentős számot nem az érintettnek az általános adatvédelmi rendelet alapján őt megillető jogok védelmére irányuló szándéka, hanem az e védelemhez nem kapcsolódó más cél indokolja. Ez a helyzet különösen akkor, ha e körülmények arra mutatnak, hogy a panaszok nagy száma a hatóság erőforrásainak minden jogos ok nélküli mozgósítása révén e hatóság megfelelő működésének akadályozására irányul.
80.
Ebben a tekintetben a panaszok megsokszorozódása az érintett túlzó kérelmeinek jelzéseként szolgálhat, amennyiben kitűnik, hogy ezeket a panaszokat objektíve nem indokolják az e személyt az általános adatvédelmi rendelet alapján megillető jogok védelmével kapcsolatos megfontolások. Ez lehet a helyzet például akkor, ha a panaszok ugyanazon adatkezelőre irányulnak, e panaszok mindegyike azonos tartalmú és a rendeletben előírt ugyanazon kötelezettségekre vonatkozik, továbbá túlságosan rövid időközönként nyújtják be azokat anélkül, hogy ezt a ténybeli körülményekben bekövetkezett bármilyen változás indokolná, ami azt mutatja, hogy az érintett szándéka inkább irányul a felügyeleti hatóság megfelelő működésének megakadályozására, mintsem a rendelet alapján őt megillető jogok védelmére. Az ismétlődő jellegükből adódóan túlzó kérelmek másik példája lehet az a helyzet, ahol egy személy annyira magas számú panaszt nyújt be a felügyeleti hatósághoz az e személlyel nem feltétlenül kapcsolatban álló számos adatkezelőt illetően, hogy e jogának mértéktelen gyakorlása – más elemekkel, például e panaszok tartalmával együttesen – az érintett arra irányuló szándékát bizonyítja, hogy a kérelmekkel való túlterheléssel megbénítsa e hatóság működését.
81.
A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy ezen információk alapján megvizsgálja, hogy a DSB helyesen állapította‑e meg az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „túlzó kérelmek” fennállását.
82.
E tekintetben emlékeztetek arra, hogy F R annak nyomán nyújtott be 77 panaszt, hogy a különböző adatkezelőkhöz intézett hozzáférési vagy törlési kérelmeinek többsége egy hónap elteltével is megválaszolatlan maradt. Ezen túlmenően F R rendszeres telefonos kapcsolatban állt a DSB‑vel, hogy tájékoztatást kapjon arról, hogy bizonyos tények panaszra adhatnak‑e okot.
83.
A DSB szerint az érintett azáltal, hogy folyamatosan új panaszokat nyújtott be, amelyek száma e hatóság szerint jelentős volt, a kevesebb panaszt benyújtó kérelmezőkhöz képest mintegy másfél éve aránytalanul nagy mértékben sajátítja ki e hatóság korlátozott személyzeti erőforrásait. Ráadásul a panaszok, valamint az F R és a DSB közötti telefonbeszélgetések növekvő száma arra enged következtetni, hogy F R a jövőben tömeges kérelmekkel árasztja el e hatóságot. A 77 benyújtott panaszt ezért az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „túlzó kérelmeknek” kellett minősíteni.
84.
Nem hiszem, hogy ez az indokolás elegendő lenne egy ilyen minősítés igazolásához, mivel ezen indokolásból nem tűnik ki, hogy F R visszaélésszerűen, azaz nem az általános adatvédelmi rendeletből eredő jogok védelmének céljából, hanem a felügyeleti hatóság megfelelő működésének megzavarása érdekében járt volna el. Ehhez hasonlóan e hatóság azzal kapcsolatos előrejelzése, hogy F R a jövőben nagy számú panaszt nyújthat be, valamint a korlátozott személyzeti erőforrásaival kapcsolatban tett megállapítása nem tűnik számomra relevánsnak.
85.
A fentiekből következik, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdését véleményem szerint úgy kell értelmezni, hogy a kérelmek nem minősíthetők az említett rendelkezés értelmében „túlzónak” pusztán egy adott időszakon belüli számuk alapján, mivel a felügyeleti hatóságnak emellett a kérelmet benyújtó személy visszaélési szándékát is bizonyítania kell.
C.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
86.
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a felügyeleti hatóság – amennyiben túlzó kérelmekkel szembesül – szabadon választhat az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj felszámítása vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás megtagadása között. Nemleges válasz esetén e bíróság arra vár választ, hogy a felügyeleti hatóságnak milyen szempontokat kell figyelembe vennie, és különösen, hogy e hatóság köteles‑e elsődlegesen díjat felszámítani, mielőtt megtagadná az ilyen kérelemmel kapcsolatos eljárást.
87.
E rendelkezés szövegének vizsgálata arra enged következtetni, hogy egyrészt az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj felszámításának lehetősége, másrészt a túlzó kérelmekkel kapcsolatos eljárás megtagadásának lehetősége egymás után szerepel, és azokat a „vagy” kötőszó választja el, anélkül, hogy az alkalmazott megfogalmazásból arra lehetne következtetni, hogy bármilyen rangsor állna fenn e lehetőségek között (
31
).
88.
Ez a megfogalmazás tehát azáltal, hogy a felügyeleti hatóság rendelkezésére álló két lehetőséget egyenrangúvá teszi, a jelek szerint azon értelmezés mellett szól, amely szerint, ha a hatóság megállapította a hozzá benyújtott kérelmek túlzó jellegét, szabadon választhat az észszerű díj felszámítása és az ilyen kérelmekkel kapcsolatos eljárás megtagadása között.
89.
Mindezzel együtt az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (4) bekezdésének szövegösszefüggésére és az e rendelet által megvalósítani kívánt célkitűzésekre tekintettel a felügyeleti hatóság választása nem lehet diszkrecionális, és e választást indokolni kell. A panasztételhez való jognak a személyes adatok magas szintű védelmének biztosítására irányuló célkitűzés szempontjából betöltött fontos szerepére, az ilyen panaszok kezelésének a felügyeleti hatóságok feladatai között elfoglalt jelentős helyére, valamint e hatóságoknak az ilyen panaszok kellő gondossággal való kezelésére irányuló kötelezettségére tekintettel az említett hatóságoknak valamennyi releváns körülményt figyelembe kell venniük, és gondoskodniuk kell arról, hogy a választott lehetőség megfelelő és arányos legyen. Az eljáró felügyeleti hatóság határozatának indokolásában szerepelnie kell ezeknek a megfontolásoknak.
90.
E tekintetben a felügyeleti hatóság a releváns körülmények függvényében és a megfelelő működésének negatív irányú befolyásolására alkalmas visszaélésszerű gyakorlat megszüntetése érdekében helyénvalónak tarthatja, hogy a túlzó kérelmek okozta többletmunkával járó adminisztratív költségeken alapuló észszerű díjat számítson fel. E lehetőség visszatartó ereje ugyanis ahhoz vezethet, hogy e hatóság ezt a lehetőséget részesíti előnyben ahelyett, hogy eleve megtagadná az e panaszokkal kapcsolatos eljárást.
91.
Hozzáteszem, hogy az arányosság elvének, valamint a személyes adatok magas szintű védelmének biztosítására irányuló célkitűzésnek egyaránt annak megfontolására kell ösztönöznie a felügyeleti hatóságokat, hogy az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díjat számítsanak fel, mielőtt megtagadnák a panaszokkal kapcsolatos eljárást, amennyiben az előbbi lehetőség kevésbé sérti az érintetteket az általános adatvédelmi rendelet alapján megillető jogokat.
92.
Ugyanakkor úgy tűnik számomra, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdése nem értelmezhető úgy, hogy annak alapján a felügyeleti hatóságok kötelesek minden esetben előnyben részesíteni az észszerű díj felszámításának lehetőségét.
93.
Következésképpen úgy vélem, hogy az általános adatvédelmi rendelet 57. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a túlzó kérelmekkel szembesülő felügyeleti hatóság az összes releváns körülmény figyelembevételével és a választott lehetőség megfelelő és arányos jellegének biztosítása mellett indokolással ellátott határozat útján választhat az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj felszámítása vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás megtagadása között, anélkül, hogy bármilyen rangsor állna fenn e két lehetőség között.
IV. Végkövetkeztetés
94.
A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
A természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27‑i (EU) 2016/679 európai parlamenti és tanácsi rendelet (általános adatvédelmi rendelet) 57. cikkének (4) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
–
az e rendelkezésben szereplő „kérelem (kérelmek)” fogalma magában foglalja az e rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontjában és 77. cikkének (1) bekezdésében említett „panaszokat”;
–
a kérelmek nem minősíthetők az említett rendelet 57. cikkének (4) bekezdése értelmében véve „túlzónak” pusztán egy adott időszakon belüli számuk alapján, mivel a felügyeleti hatóságnak emellett a kérelmet benyújtó személy visszaélési szándékát is bizonyítania kell;
–
a túlzó kérelmekkel szembesülő felügyeleti hatóság az összes releváns körülmény figyelembevételével és a választott lehetőség megfelelő és arányos jellegének biztosítása mellett indokolással ellátott határozat útján választhat az adminisztratív költségeken alapuló észszerű díj felszámítása vagy a kérelemmel kapcsolatos eljárás megtagadása között, anélkül, hogy bármilyen rangsor állna fenn e két lehetőség között.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL 2016. L 119., 1. o.; helyesbítések: HL 2016. L 314., 72. o., HL 2018. L 127., 2. o. és HL 2021. L 74., 35. o.
(
3
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint 2018‑ban 4, 2019‑ben 53, 2020 első negyedévében pedig 20 panaszt nyújtott be. F R 46 esetben a törléshez, 29 esetben pedig a hozzáféréshez való jogát kívánta érvényesíteni.
(
4
)	Mivel az általános adatvédelmi rendelet 57. cikke (1) bekezdésének f) pontja e rendelet 77. cikke (1) bekezdésének egyfajta tükörképe, helyénvalónak tartom e pontnak a nemzeti bíróság által értelmezni kért rendelkezések közé való felvételét.
(
5
)	Lásd különösen: 2023. május 4‑iÖsterreichische Post (Személyes adatok kezeléséhez kapcsolódó nem vagyoni kár) ítélet (C‑300/21, EU:C:2023:370, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
6
)	Lásd különösen: 2023. május 4‑iÖsterreichische Datenschutzbehörde és CRIF ítélet (C-487/21, EU:C:2023:369, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2023. december 7‑iSCHUFA Holding (A fennálló tartozás elengedése) ítélet (C‑26/22 és C‑64/22, EU:C:2023:958, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2024. április 30‑iTrade Express-L és DEVNIA TSIMENT ítélet (C‑395/22 és C‑428/22, EU:C:2024:374, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
7
)	Kiemelés tőlem.
(
8
)	Kiemelés tőlem.
(
9
)	Kiemelés tőlem.
(
10
)	Az osztrák kormány megjelölése szerint mennyiségi szempontból a panaszokkal kapcsolatos eljárások teszik ki a felügyeleti hatóságok munkaterhének legjelentősebb részét.
(
11
)	Lásd: a 2020. december 15-én elfogadott Internal EDPB Document 6/2020 on preliminary steps to handle a complaint: admissibility and vetting of complaints, 15. pont.
(
12
)	Lásd különösen az általános adatvédelmi rendelet rendelkezéseiben előírt kivételek szigorú értelmezéséről: 2024. január 16‑iÖsterreichische Datenschutzbehörde ítélet (C‑33/22, EU:C:2024:46, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
13
)	Lásd: 2023. október 26‑iFT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítélet (C‑307/22, EU:C:2023:811, 47. pont).
(
14
)	Lásd különösen: 2015. október 6‑iSchrems ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650, 63. pont); 2023. december 7‑iSCHUFA Holding (A fennálló tartozás elengedése) ítélet (C‑26/22 és C‑64/22, EU:C:2023:958, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
15
)	Lásd különösen: 2023. december 7‑iSCHUFA Holding (A fennálló tartozás elengedése) ítélet (C‑26/22 és C‑64/22, EU:C:2023:958, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
16
)	C‑132/21, EU:C:2023:2.
(
17
)	Lásd: 2023. január 12‑iNemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ítélet (C‑132/21, EU:C:2023:2, 57. pont).
(
18
)	Lásd különösen: 2023. október 26‑iFT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítélet (C‑307/22, EU:C:2023:811, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
19
)	Lásd különösen: 2023. június 22‑iPankki S ítélet (C‑579/21, EU:C:2023:501, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
20
)	Lásd különösen: 2023. június 22‑iPankki S ítélet (C‑579/21, EU:C:2023:501, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
21
)	Lásd különösen: 2023. október 26‑iFT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítélet (C‑307/22, EU:C:2023:811, 50. pont).
(
22
)	Az általános adatvédelmi rendelet 12. cikkének (5) bekezdéséről lásd: a 2023. március 28‑án elfogadott EDPB, Lignes directrices 01/2022 sur les droits des personnes concernées – Droit d’accès, 175‑195. pont.
(
23
)	C‑307/22, EU:C:2023:811.
(
24
)	Lásd: 2023. október 26‑iFT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítélet (C‑307/22, EU:C:2023:811, 31. pont).
(
25
)	Lásd: 2023. október 26‑iFT (Az egészségügyi dokumentáció másolatai) ítélet (C‑307/22, EU:C:2023:811, 32. pont).
(
26
)	Lásd, a „joggal való visszaélés” fogalmáról: Szpunar főtanácsnok McCarthy és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑202/13, EU:C:2014:345, 108‑114. pont), illetve a személyes adatok védelméről szóló jogszabályok által biztosított jogok visszaélésszerű gyakorlásáról: Kokott főtanácsnok Nowak ügyre vonatkozó indítványa (C‑434/16, EU:C:2017:582, 42‑50. pont).
(
27
)	Lásd különösen: 2023. december 21‑iBMW Bank és társai ítélet (C‑38/21, C‑47/21 és C‑232/21, EU:C:2023:1014, 281. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
28
)	Lásd: Hijmans, H., „Article 57. Tasks”, in: Kuner, C., Bygrave, L. A., Docksey, C., és Drechsler, L., The EU General Data Protection Regulation (GDPR): A Commentary, Oxford University Press USA, New York, 2020, 927‑938. o., különösen a 935. o.
(
29
)	Lásd analógia útján a dokumentumokhoz való hozzáférés tárgyában: 2011. október 26‑iDufour kontra EKB ítélet (T‑436/09, EU:T:2011:634, 122. pont).
(
30
)	Lásd analógia útján a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférés tárgyában: 2021. január 20-iLand Baden‑Württemberg (Belső közlemények) ítélet (C‑619/19, EU:C:2021:35, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
31
)	Lásd analógia útján: 2023. január 12‑iÖsterreichische Post (A személyes adatok címzettjeire vonatkozó információk) ítélet (C‑154/21, EU:C:2023:3, 31. pont).