62002TJ0064_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑64/02,
Dr Hans Heubach GmbH & Co. KG,
con sede in Langelsheim (Germania), rappresentata dagli avv.ti F. Montag e G. Bauer,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dal sig. F. Castillo de la Torre, in qualità di agente, assistito dall’avv. H.‑J. Freund, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale della decisione della Commissione 11 dicembre 2001, 2003/437/CE, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE (Caso COMP/E-1/37.027 – Fosfato di zinco) (GU 2003, L 153, pag. 1), ovvero, in subordine, una domanda di riduzione dell’ammenda inflitta alla ricorrente,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quinta Sezione),
composto dalla sig.ra P. Lindh, presidente, nonché dai sigg. R. García‑Valdecasas e J.D. Cooke, giudici,
cancelliere: sig. J. Plingers, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 1° luglio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Fatti
1. La Dr Hans Heubach GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «ricorrente» oppure la «Heubach») è una società tedesca che fabbrica e distribuisce pigmenti organici e minerali speciali, che vengono utilizzati soprattutto come componenti nella produzione di inchiostri, materie plastiche e vernici. La Heubach produce e vende fosfato di zinco, segnatamente del tipo modificato. Il suo fatturato mondiale ammontava nel 2000 ad EUR 71,02 milioni.
2. Benché le loro formule chimiche possano variare leggermente, gli ortofosfati di zinco rappresentano un prodotto chimico omogeneo, designato con la denominazione generica di «fosfato di zinco». Il fosfato di zinco, che si ottiene dall’ossido di zinco e dall’acido fosforico, viene frequentemente usato come pigmento minerale anticorrosione nell’industria delle vernici. Esso viene commercializzato sul mercato tanto come fosfato di zinco standard, quanto come fosfato di zinco modificato o «attivato».
3. Nel 2001 i seguenti cinque produttori europei detenevano la maggior parte del mercato mondiale del fosfato di zinco: la ricorrente, la James M. Brown Ltd (in prosieguo: la «James Brown»), la Société nouvelle des couleurs zinciques SA (in prosieguo: la «SNCZ»), la Trident Alloys Ltd (in prosieguo: la «Trident») (precedentemente la Britannia Alloys and Chemicals Ltd; in prosieguo: la «Britannia») e la Union Pigments AS (in prosieguo: la «Union Pigments») (già Waardals AS). Tra il 1994 ed il 1998 il valore del mercato del fosfato di zinco standard ammontava a circa EUR 22 milioni annui a livello mondiale ed a circa EUR 15‑16 milioni annui a livello dello Spazio economico europeo (SEE). Nell’ambito del SEE, la ricorrente, la SNCZ, la Trident (precedentemente la Britannia) e la Union Pigments detenevano quote del mercato del fosfato di zinco standard assai simili, intorno al 20%. La James Brown deteneva una quota di mercato nettamente inferiore. Gli acquirenti del fosfato di zinco sono i grandi fabbricanti di vernici. Il mercato delle vernici è dominato da alcuni gruppi chimici multinazionali.
4. Il 13 e il 14 maggio 1998 la Commissione ha proceduto, simultaneamente e senza preavviso, ad alcuni accertamenti presso gli uffici della ricorrente, della SNCZ e della Trident, a norma dell’art. 14, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d’applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204). Dal 13 al 15 maggio 1998, a seguito di una richiesta della Commissione a norma dell’art. 8, n. 3, del Protocollo 23 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), l’Autorità di vigilanza dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA) ha effettuato, simultaneamente e senza preavviso, alcuni accertamenti presso gli uffici della Union Pigments, a norma dell’art. 14, n. 2, del capitolo II del Protocollo n 4 dell’Accordo tra gli Stati EFTA sull’istituzione di un’Autorità di vigilanza e di una Corte di giustizia.
5. Nel corso del procedimento amministrativo la Union Pigments e la Trident hanno informato la Commissione della loro volontà di cooperare pienamente con quest’ultima, in conformità della comunicazione della Commissione 18 luglio 1996, sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d’intesa tra imprese (GU 1996, C 207, pag. 4; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione»), e hanno entrambe rilasciato delle dichiarazioni in merito all’intesa (in prosieguo: la «dichiarazione della Union Pigments» e la «dichiarazione della Trident»).
6. Il 2 agosto 2000 la Commissione ha adottato una comunicazione degli addebiti nei confronti delle imprese destinatarie della decisione costituente l’oggetto del presente ricorso (v. infra, punto 7), ivi inclusa la ricorrente.
7. In data 11 dicembre 2001 la Commissione ha adottato la decisione 2003/437/CE, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE (Caso COMP/E‑1/37.027 – Fosfato di zinco) (GU 2003, L 153, pag. 1). La decisione presa in considerazione ai fini della presente sentenza è quella che è stata notificata alle imprese interessate e che è allegata al ricorso introduttivo (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Tale decisione è, per taluni aspetti, diversa da quella pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea .
8. Nella decisione impugnata la Commissione afferma che tra il 24 marzo 1994 ed il 13 maggio 1998 è esistita un’intesa che ha visto riunite la Britannia (la Trident a partire dal 15 marzo 1997), la Heubach, la James Brown, la SNCZ e la Union Pigments. L’intesa sarebbe stata limitata al fosfato di zinco standard. In primo luogo, i membri dell’intesa avrebbero messo in atto un accordo di ripartizione del mercato con quote di vendita per i produttori. In secondo luogo, i detti membri avrebbero fissato dei prezzi «minimi» o «raccomandati» a ciascuna riunione e li avrebbero in genere rispettati. In terzo luogo, sarebbe stata effettuata, in una certa misura, una spartizione della clientela.
9. Il dispositivo della decisione impugnata è formulato nei seguenti termini:
« Articolo 1
Britannia (...), (...) Heubach (...), James (...) Brown (...), [SNCZ], Trident (...) e [Union Pigments] hanno violato le disposizioni dell’articolo 81, paragrafo 1, del Trattato CE e dell’articolo 53, paragrafo 1, dell’Accordo SEE partecipando a un accordo continuato e/o a una pratica concordata nel settore del fosfato di zinco.
La durata dell’infrazione è stata la seguente:
a) nel caso di (...) Heubach (...), James (...) Brown (...), [SNCZ] e [Union Pigments]: dal 24 marzo 1994 al 13 maggio 1998;
(...)
Articolo 3
Per l’infrazione di cui all’articolo 1, sono irrogate le seguenti ammende:
a) Britannia (...): 3,37 milioni di EUR,
b) (...) Heubach (...): 3,78 milioni di EUR,
c) James (...) Brown (...): 940 000 EUR,
d) [SNCZ]: 1,53 milioni di EUR,
e) Trident (...): 1,98 milioni di EUR,
f) [Union Pigments]: 350 000 EUR.
(...)»
10. Ai fini del calcolo dell’importo delle ammende, la Commissione ha utilizzato il metodo esposto negli Orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del Trattato CECA (GU 1998, C 9, pag. 3; in prosieguo: gli «orientamenti») e la comunicazione sulla cooperazione.
11. La Commissione ha così anzitutto fissato un «importo di base», calcolato in funzione della gravità e della durata dell’infrazione (v. ‘considerando’ 261-313 della decisione impugnata).
12. Quanto al primo criterio, la detta istituzione ha ritenuto che l’infrazione dovesse essere qualificata come «molto grave», e ciò in considerazione della natura del comportamento in esame, del suo impatto effettivo sul mercato del fosfato di zinco e del fatto che esso aveva interessato l’intero mercato comune e, dopo la sua creazione, l’intero SEE (‘considerando’ 300 della decisione impugnata). Indipendentemente dal carattere molto grave dell’infrazione, la Commissione ha chiarito che avrebbe tenuto conto delle ridotte dimensioni del mercato in questione (‘considerando’ 303 della decisione impugnata).
13. La Commissione ha applicato un «trattamento differenziato» alle imprese coinvolte, al fine, da un lato, di tener conto dell’effettiva capacità economica di queste ultime di pregiudicare sensibilmente la concorrenza e, dall’altro, di fissare l’ammenda ad un livello che ne garantisse una sufficiente efficacia deterrente (‘considerando’ 304 della decisione impugnata). A tale scopo, essa ha suddiviso le imprese in questione in due categorie, in base alla loro «importanza relativa sul mercato interessato». La Commissione si è dunque fondata sul fatturato realizzato nel SEE da ciascuna delle dette imprese nel corso dell’ultimo anno dell’infrazione con la vendita del prodotto in questione, ed ha tenuto conto del fatto che la ricorrente, la Britannia (la Trident a partire dal 15 marzo 1997), la SNCZ e la Union Pigments erano «i maggiori produttori di fosfato di zinco nel SEE e detenevano quote di mercato alquanto simili, che si aggiravano intorno al 20% o superavano tale valore» (‘considerando’ 307 e 308 della decisione impugnata). La ricorrente è stata inquadrata, al pari della Britannia, della SNCZ, della Trident e della Union Pigments, nella prima categoria («importo di partenza» di EUR 3 milioni). La James Brown, la cui quota di mercato era «decisamente inferiore», è stata inquadrata nella seconda categoria («importo di partenza» di EUR 750 000) (‘considerando’ 308 e 309 della decisione impugnata).
14. Quanto al criterio relativo alla durata, la Commissione ha ritenuto che l’infrazione imputabile alla ricorrente fosse di durata «media», essendosi protratta dal 24 marzo 1994 al 13 maggio 1998 (‘considerando’ 310 della decisione impugnata). Essa ha di conseguenza aumentato del 40% l’importo di partenza della ricorrente, arrivando così ad un «importo di base» di EUR 4,2 milioni (‘considerando’ 310 e 313 della decisione impugnata).
15. La Commissione ha poi reputato che nel caso di specie non sussistessero circostanze aggravanti o attenuanti (‘considerando’ 314‑336 della decisione impugnata). Essa ha inoltre respinto gli argomenti relativi alla «difficoltà del contesto economico» in cui aveva avuto luogo l’intesa ed alle caratteristiche specifiche delle imprese interessate (‘considerando’ 337-343 della decisione impugnata). La Commissione ha dunque fissato a EUR 4,2 milioni l’importo dell’ammenda «prima dell’applicazione della comunicazione [sulla cooperazione]» relativamente alla ricorrente (‘considerando’ 344 della decisione impugnata).
16. Inoltre, la Commissione ha ricordato il limite che, a norma dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, l’ammenda da infliggere a ciascuna delle imprese interessate non poteva superare. L’importo dell’ammenda della ricorrente prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione è rimasto entro il limite del detto tetto massimo (‘considerando’ 345 della decisione impugnata).
17. Infine, la Commissione ha concesso alla ricorrente una riduzione del 10% sulla scorta della comunicazione sulla cooperazione, tenuto conto del fatto che la detta ricorrente aveva dichiarato, nella sua risposta alla comunicazione degli addebiti, che non contestava in sostanza i fatti esposti in quest’ultima (‘considerando’ 360, 363 e 366 della decisione impugnata). L’importo finale dell’ammenda inflitta alla ricorrente è dunque risultato di EUR 3,78 milioni (‘considerando’ 370 della decisione impugnata).
Procedimento e conclusioni delle parti
18. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 febbraio 2002, la ricorrente ha proposto l’odierno ricorso.
19. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, ha invitato le parti a produrre taluni documenti e a rispondere ad alcuni quesiti scritti. Le parti hanno ottemperato a tali richieste.
20. Le parti hanno esposto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale in occasione dell’udienza che si è svolta il 1° luglio 2004.
21. La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– in via principale, annullare l’art. 3, lett. b), della decisione impugnata;
– in via subordinata, ridurre l’importo dell’ammenda inflittale;
– condannare la Commissione alle spese.
22. La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– rigettare il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A – Quanto all’eccezione di illegittimità
1. Argomenti delle parti
23. La ricorrente afferma che l’art. 3, lett. b), della decisione impugnata è viziato da nullità, in quanto l’ammenda da esso prevista è stata calcolata sulla base degli orientamenti, che violano l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
24. Essa afferma che tale eccezione di illegittimità è ricevibile e che occorre respingere l’argomento della Commissione secondo cui l’illegittimità degli orientamenti non porterebbe all’annullamento della decisione impugnata in quanto la base giuridica di quest’ultima sarebbe costituita unicamente dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
25. Nel merito, la ricorrente fa valere, in primo luogo, che l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 dev’essere considerato come una norma che detta un obbligo generale di calcolare le ammende in proporzione al fatturato delle imprese interessate. Infatti, questo sarebbe l’unico modo in cui potrebbe tenersi conto della capacità economica dell’impresa in questione. Orbene, gli orientamenti prenderebbero le mosse da categorie forfettarie di ammende fissate indipendentemente dal fatturato e, di conseguenza, dalla potenza economica dell’impresa in questione. In particolare, gli orientamenti prevedrebbero un importo forfettario di EUR 20 milioni almeno per le infrazioni qualificate come «molto gravi», quali che siano le dimensioni dell’impresa interessata.
26. Tale violazione persisterebbe malgrado il fatto che gli orientamenti consentano una differenziazione in base a taluni elementi, quali la natura dell’infrazione commessa, l’effettiva capacità economica dell’autore della violazione di creare un danno importante agli altri operatori ovvero la ridotta importanza del mercato in questione. Infatti, tale differenziazione sarebbe possibile soltanto all’interno delle categorie previste dagli orientamenti.
27. Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui la capacità economica di un’impresa, rivelata in particolare dal suo fatturato complessivo, è solo uno dei criteri che la detta istituzione deve prendere in considerazione, la ricorrente replica affermando di non contestare il fatto che debbano essere presi in considerazione vari criteri, ma censura la Commissione per non averlo fatto a suo favore. Risulterebbe dalla giurisprudenza che gli orientamenti non ostano a che il fatturato complessivo delle imprese interessate o, in alternativa, il fatturato da queste realizzato sul mercato del prodotto in questione «siano presi in considerazione per la determinazione dell’ammenda al fine di rispettare i principi generali di diritto comunitario e qualora le circostanze lo richiedano» (sentenza del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑23/99, LR AF 1998/Commissione, Racc. pag. II‑1705, punto 283).
28. In secondo luogo, la ricorrente asserisce che, calcolando l’ammontare delle ammende sulla base di importi determinati in astratto, gli orientamenti impongono un metodo di calcolo che non tiene conto delle dimensioni delle piccole e medie imprese (PMI) come la ricorrente. Essa fa osservare che nel 2000 ha realizzato un fatturato complessivo di EUR 71 milioni e che, a livello europeo sul mercato del fosfato di zinco standard, essa ha realizzato nel medesimo anno soltanto EUR 3,48 milioni di fatturato, vale a dire circa il 4,9% del suo fatturato complessivo. La ricorrente aggiunge che un piccolo gruppo composto da non più di sei collaboratori, assistiti da alcuni impiegati, era responsabile del fatturato realizzato su tale mercato. Essa non avrebbe in pratica conseguito alcun profitto con il prodotto in questione ed avrebbe di fatto spesso accusato delle perdite.
29. Orbene, gli importi di base, ivi compreso l’importo di EUR 20 milioni almeno per le infrazioni qualificate come «molto gravi», verrebbero applicati anche se le imprese interessate sono PMI. Nel caso di specie, la conseguenza di tale «forfetizzazione» sarebbe che l’ammenda inflitta alla ricorrente è significativamente superiore, in rapporto al fatturato complessivo, a quelle inflitte in altri casi analoghi sotto il profilo della gravità dell’infrazione. A sostegno di tale argomento, la ricorrente fa valere svariate decisioni della Commissione, nelle quali quest’ultima ha inflitto ammende relativamente meno elevate [decisione della Commissione 28 gennaio 1998, 98/273/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 85 del Trattato CE (IV/35.733 – VW) (GU L 124, pag. 60; in prosieguo la «decisione Volkswagen»); decisione della Commissione 14 ottobre 1998, 1999/210/CE, relativa ad una procedura a norma dell’articolo 85 del Trattato CE (IV/F-3/33.708 – British Sugar Plc, IV/F‑3/33.709 – Tate & Lyle Plc, IV/F-3/33.710 – Napier Brown & Company Ltd, IV/F-3/33.711 – James Budgett Sugars Ltd) (GU 1999, L 76, pag. 1; in prosieguo: la «decisione British Sugar»); decisione della Commissione 21 ottobre 1998, 1999/60/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 85 del Trattato CE (Caso n. IV/35.691/E-4: intesa tubi preisolati) (GU 1999, L 24, pag. 1; in prosieguo la «decisione Tubi preisolati»)]. Infatti, l’ammenda inflitta alla ricorrente sarebbe fino a 280 volte più elevata, in rapporto al suo fatturato, di quella fissata nella decisione British Sugar. In altri termini, gli orientamenti sarebbero illegittimi nella parte in cui conducono, in casi comparabili sul piano della gravità, ad ammende sproporzionate rispetto ai fatturati.
30. In risposta all’argomento della Commissione secondo cui quest’ultima aveva preso in considerazione le dimensioni della ricorrente nel fissare l’importo di partenza a EUR 3 milioni (v. supra, punto 13) anziché a EUR 20 milioni, la ricorrente fa valere che la «forfetizzazione» ha in ogni caso delle ripercussioni sulle ammende inflitte e porta ad ammende sproporzionate.
31. In terzo luogo, la ricorrente afferma che l’aumento dell’importo di base in funzione della durata dell’infrazione, previsto dagli orientamenti, è del pari illegittimo. Talune infrazioni, segnatamente le intese sulle quote, si estenderebbero, per loro natura, su vari anni. Tale lunga durata verrebbe già sanzionata nel momento in cui l’infrazione viene qualificata come molto grave. Pertanto, prevedendo delle maggiorazioni per le infrazioni in funzione della loro durata, gli orientamenti porterebbero a sanzionare due volte l’impresa in questione.
32. In via preliminare, la Commissione esprime dei dubbi quanto alla ricevibilità dell’eccezione di illegittimità dedotta col motivo proposto, per il fatto che gli orientamenti non costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata. Benché la Commissione abbia utilizzato nel caso di specie il metodo esposto negli orientamenti per il calcolo delle ammende, ciò non toglie che l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 sarebbe la sola base giuridica della decisione. Pertanto, anche se gli orientamenti dovessero essere dichiarati illegittimi, ciò non determinerebbe l’illegittimità della decisione impugnata.
33. Nel merito, la Commissione fa osservare come risulti dalle sentenze pronunciate dal Tribunale il 20 marzo 2002 in merito all’intesa sui tubi preisolati che gli orientamenti non violano l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 (sentenze del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑9/99, HFB e a./Commissione, Racc. pag. II‑1487; causa T‑15/99, Brugg Rohrsysteme/Commissione, Racc. pag. II‑1613; causa T‑16/99, Lögstör Rör/Commissione, Racc. pag. II‑1633; causa T‑17/99, KE KELIT/Commissione, Racc. pag. II‑1647; causa T‑21/99, Dansk Rørindustri/Commissione, Racc. p. II‑1681; causa T‑28/99, Sigma Tecnologie/Commissione, Racc. pag. II‑1845; causa T‑31/99, ABB Asea Brown Boveri/Commissione, Racc. pag. II‑1881, e, segnatamente, LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punti 223-232 e 278‑291). Di conseguenza, ad avviso della Commissione, tale eccezione di illegittimità deve essere respinta perché infondata.
34. La Commissione contesta, in particolare, la fondatezza dell’argomento della ricorrente secondo cui essa avrebbe dovuto tener conto dell’esiguità del fatturato di quest’ultima e secondo il quale la detta istituzione si sarebbe discostata dal rapporto tra fatturato complessivo e ammenda fissata in altre decisioni. Per quanto riguarda il raffronto con la decisione British Sugar, la Commissione fa rilevare come la ricorrente sembri ritenere che la Commissione avrebbe dovuto fissare l’importo di partenza in funzione della gravità dell’infrazione in misura pari a EUR 18 milioni (l’importo di partenza adottato nel caso British Sugar) moltiplicato per 280, vale a dire EUR 5,04 miliardi, oppure dividere per 280 l’importo di partenza di EUR 3 milioni fissato nel caso della ricorrente e arrivare a importi di partenza di EUR 10 000. La ricorrente dimenticherebbe che la Commissione, in conformità della giurisprudenza, deve comunque fissare un importo avente un effetto dissuasivo sufficiente.
2. Giudizio del Tribunale
35. Occorre constatare, in via preliminare, che gli orientamenti, pur non costituendo il fondamento giuridico della decisione impugnata, in quanto quest’ultima si basa sul regolamento n. 17, determinano, in modo generale ed astratto, il metodo che la Commissione si è imposta per la fissazione dell’importo delle ammende (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 274). Tenuto conto degli effetti giuridici che possono essere prodotti da regole di condotta quali gli orientamenti, e posto che questi ultimi recano disposizioni di portata generale, delle quali è pacifico che la Commissione ha fatto applicazione nella decisione impugnata, è giocoforza constatare come esista un nesso diretto tra tale decisione e gli orientamenti stessi. Ne consegue che l’eccezione di illegittimità è ricevibile.
36. La ricorrente eccepisce l’illegittimità degli orientamenti per il fatto che essi, in contrasto con la lettera dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, prevedendo – a suo avviso – che le ammende debbano essere calcolate proporzionalmente al fatturato delle imprese interessate, avrebbero come punto di partenza categorie forfettarie di ammende fissate indipendentemente dal fatturato. Pertanto, non verrebbe tenuto conto del fatto che la ricorrente è una PMI. Inoltre, la durata dell’infrazione verrebbe presa in considerazione dagli orientamenti due volte.
37. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, gli orientamenti non eccedono i limiti normativi delle sanzioni come definiti dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Infatti, il metodo generale per il calcolo dell’importo delle ammende enunciato negli orientamenti si basa sui due criteri menzionati all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, vale a dire la gravità dell’infrazione e la durata di quest’ultima, e rispetta il limite massimo correlato al fatturato di ciascuna impresa, stabilito dalla medesima disposizione (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punti 231 e 232, e sentenza del Tribunale 29 aprile 2004, cause riunite T‑236/01, T‑239/01, da T‑244/01 a T‑246/01, T‑251/01 e T‑252/01, Tokai Carbon e a./Commissione, Racc. pag. II‑1181, punti 189 e 190).
38. Gli orientamenti costituiscono un’esposizione, da parte della Commissione, del modo in cui essa valuta i fattori relativi alla gravità e alla durata, nonché della metodologia applicata dalla detta istituzione per valutare le infrazioni in rapporto alla loro natura e alle circostanze in questione. L’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 non esige che l’importo dell’ammenda sia proporzionato al fatturato dell’impresa interessata. Da esso risulta semplicemente che l’ammenda, ove superi la somma di EUR 1 milione, non può eccedere il tetto massimo del 10% del fatturato dell’impresa interessata (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 278).
39. Inoltre, gli orientamenti consentono alla Commissione di prendere in considerazione, allorché le circostanze lo esigono, la situazione particolare in cui si trovano le PMI rispetto alle imprese che dispongono, sul mercato in questione o complessivamente, di un fatturato superiore. Al riguardo, il Tribunale ha già statuito che, nell’applicazione degli orientamenti, il fatturato delle imprese coinvolte può essere preso in considerazione in sede di valutazione della capacità economica effettiva degli autori dell’infrazione di creare un danno importante agli altri operatori nonché della necessità di garantire all’ammenda un carattere sufficientemente dissuasivo, ovvero in sede di valutazione del fatto che le imprese di grandi dimensioni dispongono per la maggior parte del tempo di infrastrutture sufficienti per possedere conoscenze giuridico-economiche che consentono loro di meglio valutare il carattere illecito del loro comportamento e le conseguenze che ne derivano dal punto di vista della normativa sulla concorrenza. Il fatturato delle imprese coinvolte può altresì essere preso in considerazione in sede di determinazione del peso specifico, e dunque dell’impatto effettivo, del comportamento illecito di ciascuna impresa sulla concorrenza, in particolare allorché esiste una disparità considerevole nelle dimensioni delle imprese autrici di un’infrazione della medesima natura. Del pari, il fatturato delle imprese può costituire un’indicazione del vantaggio economico o finanziario eventualmente conseguito dagli autori dell’infrazione ovvero di altre caratteristiche proprie di questi ultimi, che occorre, secondo le circostanze, prendere in considerazione (sentenze Lögstör Rör/Commissione, cit. supra al punto 33, punti 295 e 296, e Dansk Rørindustri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 203).
40. Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui gli orientamenti violerebbero l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 per il fatto che prevedono un importo forfettario di EUR  20 milioni almeno per le infrazioni molto gravi, anche se l’impresa in questione è una PMI, occorre constatare come gli importi di base previsti dagli orientamenti siano soltanto «applicabili» (punto I A). La Commissione rimane pertanto assolutamente libera di fissare un importo di base situato al di sotto di EUR 20 milioni. Infatti, benché la ricorrente abbia commesso un’infrazione molto grave nel caso di specie, la Commissione ha fissato l’importo di partenza della sua ammenda a EUR 3 milioni, somma nettamente inferiore all’importo di EUR 20 milioni previsto come applicabile dagli orientamenti per le infrazioni molto gravi (‘considerando’ 309 della decisione impugnata).
41. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui gli orientamenti portano ad infliggere ammende superiori, in proporzione al fatturato, a quelle inflitte ad altre imprese in analoghi casi precedenti, occorre sottolineare che la prassi decisionale antecedente della Commissione non funge di per sé quale quadro giuridico-normativo per le ammende in materia di concorrenza (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 234). Infatti, la circostanza che la Commissione abbia applicato, in passato, ammende di un certo livello a taluni tipi di infrazioni non è idonea a privarla della possibilità di innalzare tale livello entro i limiti stabiliti dal regolamento n. 17, se ciò è necessario per garantire l’attuazione della politica comunitaria della concorrenza (sentenza della Corte 7 giugno 1983, cause riunite da 100/80 a 103/80, Musique diffusion française e a./Commissione, Racc. pag. 1825, punto 109, e sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑304/94, Europa Carton/Commissione, Racc. pag. II‑869, punto 89).
42. Qualora la Commissione infligga, alle imprese coinvolte in una medesima infrazione, ammende giustificate, per ciascuna di esse, in rapporto alla gravità e alla durata dell’infrazione, la detta istituzione non può essere censurata per il fatto che, per talune di tali imprese, l’importo dell’ammenda è superiore, in rapporto al fatturato, a quello applicato ad altre imprese in casi precedenti (v., per analogia, sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 278).
43. Occorre aggiungere che la gravità dell’infrazione va accertata sulla scorta di un gran numero di elementi come, segnatamente, le circostanze proprie al caso di specie, il suo contesto e l’effetto dissuasivo delle ammende, e ciò senza che sia stato redatto un elenco vincolante o esaustivo di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione (sentenza della Corte 17 luglio 1997, causa C‑219/95 P, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. I‑4411, punto 33, e sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 236). Orbene, i dati pertinenti, quali i mercati, i prodotti, i paesi, le imprese e i periodi di cui trattasi differiscono da caso a caso. Ne consegue che la Commissione non può essere obbligata ad infliggere ammende corrispondenti alla medesima percentuale dei fatturati in tutti i casi paragonabili sotto il profilo della gravità (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 13 gennaio 2004, causa T‑67/01, JCB Service/Commissione, Racc. pag. II‑49, punti 187-189).
44. Occorre ricordare, in ogni caso, che gli importi «forfettari» previsti dagli orientamenti sono soltanto indicativi e che non può dunque conseguirne di per sé una violazione del principio di proporzionalità.
45. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui gli orientamenti portano a prendere in considerazione due volte l’elemento relativo alla durata delle infrazioni, occorre rilevare come l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 preveda espressamente che occorre tener conto, per stabilire l’importo dell’ammenda, «oltre che della gravità dell’infrazione, anche della sua durata». Alla luce di tale disposto ed anche a supporre che, intrinsecamente, talune infrazioni siano concepite per durare nel tempo, non può vietarsi alla Commissione di tener conto della loro durata effettiva in ciascun caso di specie. Infatti, l’effetto dannoso di intese le quali, pur destinate a durare per lungo tempo, vengano scoperte dalla Commissione o denunciate da un partecipante dopo un breve periodo di funzionamento effettivo è necessariamente inferiore rispetto al caso in cui tali intese abbiano avuto una lunga durata di funzionamento effettivo. Di conseguenza, è sempre necessario distinguere tra la durata dell’infrazione e la gravità della medesima, quale risulta dalla sua propria natura (v., in tal senso, sentenza Tokai Carbon e a./Commissione, cit. supra al punto 37, punto 259).
46. Ne consegue che l’eccezione di illegittimità dev’essere respinta.
B – Quanto ai motivi di annullamento
47. La ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo riguarda una violazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e degli orientamenti. Il secondo motivo è relativo ad una violazione del principio di proporzionalità. Il terzo motivo concerne una violazione del principio di parità di trattamento. Il quarto motivo riguarda una violazione dell’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). Il quinto motivo attiene ad una violazione dell’art. 253 CE.
1. Quanto al primo motivo, relativo ad una violazione dell’art . 15, n.  2, del regolamento n. 17 e degli orientamenti
48. La ricorrente fa valere che, anche a supporre che gli orientamenti vengano giudicati legittimi, occorrerebbe ritenere che la Commissione ne abbia fatto un’erronea applicazione. A suo avviso, l’art. 3, lett. b), della decisione impugnata viola tanto l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, quanto gli orientamenti. Tale motivo è suddiviso in tre parti, con le quali la ricorrente fa valere:
– che la Commissione non ha correttamente valutato la gravità dell’infrazione;
– che la mancata presa in considerazione, da parte della Commissione, del fatto che era interessata soltanto una parte modesta del fatturato della ricorrente costituisce una violazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e degli orientamenti;
– che la Commissione non ha preso in considerazione la capacità economica della ricorrente.
a) Quanto alla prima parte del motivo, relativa all’erronea valutazione della gravità dell’infrazione
49. Ad avviso della ricorrente, ai fini del calcolo dell’ammenda a norma dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 è determinante la gravità dell’infrazione. Nella fattispecie, la qualificazione, da parte della Commissione, dell’infrazione come «molto grave» a motivo della natura e delle ripercussioni della medesima sul mercato (‘considerando’ 300 della decisione impugnata) sarebbe erronea. La ricorrente sostiene che la Commissione, da un lato, ha omesso di prendere in considerazione tutti i fatti pertinenti, e in particolare la portata ridotta dell’infrazione, e, dall’altro, non ha correttamente valutato gli elementi da essa presi in esame. Se la detta istituzione avesse correttamente valutato l’infrazione, avrebbe dovuto infliggere un’ammenda meno elevata.
50. Tale prima parte del primo motivo comprende quattro censure, relative al fatto che la Commissione avrebbe mal valutato:
– la natura dell’infrazione;
– gli effetti dell’infrazione sul mercato;
– la crisi nel settore del fosfato di zinco quale circostanza attenuante;
– il fatto che l’infrazione si distingue dalle altre intese qualificate come molto gravi.
Quanto alla natura dell’infrazione
– Argomenti delle parti
51. La ricorrente fa valere che l’infrazione avrebbe dovuto essere qualificata dalla Commissione come di ridotta portata e che dunque avrebbe dovuto esserle inflitta un’ammenda meno gravosa. Pur ammettendo che l’intesa costituiva una violazione seria della normativa sulla concorrenza, la ricorrente asserisce che il rischio per la concorrenza era relativamente limitato vista la ridotta portata dell’intesa. La ricorrente afferma che, secondo una costante giurisprudenza, «nella determinazione dell’importo delle ammende occorre tener conto di tutti i fattori che possono entrare nella valutazione della gravità dell’infrazione» (sen tenza del Tribunale 15 marzo 2000, cause riunite T‑25/95, T‑26/95, da T‑30/95 a T‑32/95, da T‑34/95 a T‑39/95, da T‑42/95 a T‑46/95, T‑48/95, da T‑50/95 a T‑65/95, da T‑68/95 a T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 e T‑104/95, Cimenteries CBR e a./Commissione, Racc. pag. II‑491, punto 4949, e sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punti 120 e 129). In passato, la Commissione si sarebbe attenuta a tale giurisprudenza. Per contro, nel caso di specie, mentre nella comunicazione degli addebiti la detta istituzione avrebbe riconosciuto l’esistenza di elementi che provavano il carattere ridotto dell’infrazione, essa avrebbe, dopo una svolta manifesta della sua politica in materia di ammende, successivamente occultato questi stessi elementi nella decisione impugnata. Inoltre, nel suo controricorso la Commissione avrebbe cambiato opinione quanto all’importanza degli elementi comprovanti la portata ridotta dell’infrazione. Infatti, in esso la Commissione ammetterebbe che tali elementi erano pertinenti ai fini della propria valutazione della gravità dell’infrazione, ma che essi nulla cambiavano in ordine al fatto che quest’ultima doveva essere qualificata come «molto grave».
52. La ricorrente espone poi le ragioni per le quali, a suo avviso, l’infrazione non avrebbe dovuto essere qualificata come «molto grave».
53. In primo luogo, essa fa valere che l’infrazione consisteva in un accordo informale che non era accompagnato da alcuno speciale meccanismo di attuazione da parte delle imprese coinvolte. Tuttavia, la Commissione, pur avendo riconosciuto tale circostanza nella comunicazione degli addebiti, avrebbe omesso di ridurre l’ammenda nella decisione impugnata. Per contro, nella decisione Polipropilene, la Commissione avrebbe inflitto un’ammenda di importo poco elevato in considerazione del fatto che le imprese in questione non avevano previsto alcun meccanismo di attuazione [decisione della Commissione 23 aprile 1986, 86/398/CEE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 85 del Trattato CEE (IV/31.149 – Polipropilene) (GU L 230, pag. 1; in prosieguo: la «decisione Polipropilene»), punto 108]. Per sua natura, un’infrazione avrebbe effetti meno nocivi sul mercato qualora non sia assistita da meccanismi di attuazione. La ricorrente contesta la fondatezza dell’argomento della Commissione secondo cui il presente caso si distingue da quello conclusosi con la decisione Polipropilene per il fatto che le parti dei presenti accordi erano assoggettate a pressioni aventi la medesima funzione ed i medesimi effetti di un meccanismo di attuazione formale. Essa ritiene che il fatto che non fosse prevista alcuna misura vincolante idonea a garantire il rispetto delle quote, tanto nell’affare Polipropilene quanto nella fattispecie, sia un elemento determinante.
54. In risposta all’argomento secondo cui la Commissione non è obbligata a tener conto della propria prassi antecedente, la ricorrente afferma che la giurisprudenza obbliga la Commissione a considerare tutti gli elementi idonei a entrare nella valutazione della gravità dell’infrazione (sentenza Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 4949). Pertanto, la Commissione non potrebbe astenersi, «in modo arbitrario ed in assenza di una convincente motivazione», dal prendere in considerazione i criteri da essa reputati pertinenti in precedenti decisioni ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione. Inoltre, la Commissione avrebbe travisato la sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑347/94, Mayr-Melnhof/Commissione, (Racc. pag. II‑1751). La ricorrente riconosce che, in tale sentenza, il Tribunale ha statuito che «il solo fatto che la Commissione abbia ritenuto, nella sua prassi decisionale anteriore, che taluni elementi costituissero circostanze attenuanti ai fini della determinazione dell’importo dell’ammenda non implica che essa sia costretta ad effettuare la medesima valutazione in una decisione successiva» (punto 368). Essa ritiene, tuttavia, che tale affermazione non incida sull’obbligo della Commissione di prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti. La ricorrente asserisce che l’assenza di meccanismi di attuazione, la mancanza di ostacoli alla concorrenza tra gli Stati (v. infra, punto 56) ed il ruolo secondario svolto dai prezzi (v. infra, punto 57) siano elementi essenziali per una corretta valutazione della gravità dell’infrazione. Essa aggiunge che la Commissione ha trascurato tutti gli elementi favorevoli alle imprese coinvolte, malgrado essi fossero essenziali per valutare la gravità dell’infrazione. La ricorrente precisa che nel caso conclusosi con la citata sentenza Mayr‑Melnhof/Commissione esisteva una crisi settoriale, che doveva soprattutto essere tenuta in considerazione quale circostanza attenuante ovvero quale dato obiettivo ai sensi del punto 5 degli orientamenti, e che è meno importante ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione rispetto agli elementi dedotti dalla ricorrente nel caso di specie. Inoltre, la ricorrente nega che la sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, consenta alla Commissione di discostarsi dalla propria prassi decisionale antecedente. Infatti, le constatazioni operate dal Tribunale in tale sentenza costituirebbero una risposta all’affermazione della LR AF secondo cui la modifica del livello precedente delle ammende determinata dagli orientamenti costituiva un’alterazione del quadro giuridico‑normativo valevole per le ammende che possono essere inflitte. Tale sentenza non consentirebbe alla Commissione di tenere in non cale elementi pertinenti ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione.
55. Quanto all’argomento della Commissione secondo cui il Tribunale ha constatato, nella sentenza 14 maggio 1998, causa T‑348/94, Enso Española/Commissione (Racc. pag. II‑1875), che l’assenza di misure di controllo della fase attuativa non può, di per sé, costituire una circostanza attenuante, la ricorrente fa osservare come tale giurisprudenza sia irrilevante ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione. Essa aggiunge che il Tribunale, nella sentenza 17 dicembre 1991, causa T‑6/89, Enichem Anic/Commissione (Racc. pag. II‑1623, punti 269-271), ha statuito che l’assenza di meccanismi di attuazione costituiva una circostanza attenuante.
56. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che le quote fissate dall’intesa erano stabilite unicamente a livello europeo. Le imprese coinvolte non avrebbero tentato di fissare quote per singoli Stati e non vi sarebbe dunque stata alcuna compartimentazione dei mercati nazionali. Di conseguenza, il rischio per la concorrenza sarebbe stato limitato sin dall’inizio. La ricorrente asserisce che la Commissione, in contrasto con la propria decisione 30 novembre 1994, 94/815/CE, relativa ad una procedura d’applicazione dell’articolo 85 del Trattato CE (Caso IV/33.126 e 33.322 – Cemento) (GU L 343, pag. 1; in prosieguo: la «decisione Cemento»), in cui aveva attribuito un’importanza particolare al fatto che le imprese coinvolte avevano fissato quote per singoli paesi ed avevano dunque compartimentato i mercati nazionali, non ha invece tenuto conto di tale circostanza nel caso di specie in sede di determinazione dell’importo dell’ammenda.
57. In terzo luogo, e contrariamente alle altre infrazioni qualificate come «molto gravi», l’accordo sui prezzi avrebbe avuto un ruolo secondario. La ricorrente ammette che, nel corso di numerose riunioni, è stata affrontata la questione dei prezzi, ma precisa che la discussione al riguardo si limitava, soprattutto all’inizio dell’infrazione, a reclami riguardanti il livello poco elevato dei prezzi nonché le differenze di prezzi tra gli Stati membri. Le note manoscritte prese nel corso delle riunioni nel 1994 e nel 1995 non conterrebbero alcuna indicazione relativa ai prezzi in quanto questi ultimi non sarebbero stati fissati all’inizio dell’intesa. La ricorrente rileva che, come indicato dalla Commissione al punto 99 della comunicazione degli addebiti, l’intesa era fondata sul principio «soltanto quantità, e non prezzi». Tuttavia, dei prezzi minimi sarebbero stati fissati. La ricorrente aggiunge che le imprese coinvolte hanno unicamente fissato prezzi di riferimento e che tali prezzi hanno, per loro natura, come riconosciuto dalla Commissione, ripercussioni più limitate rispetto ai prezzi fissi. La ricorrente precisa che essa non contesta i fatti accertati bensì la loro valutazione.
58. La ricorrente censura la constatazione della Commissione secondo cui non vi è una vera differenza di valore tra l’intesa in questione ed altre intese nelle quali erano previsti precisi accordi di fissazione dei prezzi e delle quote, provvisti di efficaci meccanismi di attuazione. Essa insiste sul fatto che i rischi di restrizione della concorrenza e di ostacoli all’integrazione sono considerevolmente meno elevati nel caso di specie.
59. In quarto luogo, la ricorrente sostiene che, fatta eccezione per un solo cliente, la Tekno Winter, e di una sola occasione in cui la James Brown si è vista assegnare alcune piccole imprese del Regno Unito, non vi è stata alcuna assegnazione di clienti.
60. Per parte sua, la Commissione rileva come la ricorrente non faccia valere che essa istituzione abbia ecceduto il margine di discrezionalità che le spetta ovvero commesso altri errori di valutazione. A suo avviso, la ricorrente si limita ad affermare in modo generico che la Commissione si è discostata «arbitrariamente e senza una motivazione convincente» dalla propria prassi decisionale antecedente.
61. La Commissione afferma che, in conformità dei principi fissati dalla giurisprudenza, essa ha esaminato tutti gli elementi pertinenti per valutare la natura dell’infrazione ed ha concluso che quest’ultima doveva, per sua stessa natura, essere qualificata come «molto grave».
62. La Commissione ritiene che la ricorrente abbia mal compreso la giurisprudenza in materia. Essa ammette di essere obbligata a prendere in considerazione tutti gli elementi pertinenti, ma afferma che la giurisprudenza non impone che taluni elementi di fatto, segnatamente quelli dedotti dalla ricorrente nella fattispecie, debbano sistematicamente risolversi in una riduzione dell’importo di partenza dell’ammenda. Infatti, risulterebbe dalla giurisprudenza che non esiste un elenco vincolante o esaustivo di criteri da prendere obbligatoriamente in considerazione. Inoltre, l’importanza di ciascuno dei criteri nella valutazione della gravità dell’infrazione dipenderebbe dalle circostanze del caso di specie.
63. La Commissione esamina poi la questione della presunta portata ridotta dell’infrazione fatta valere dalla ricorrente e ritiene che tale circostanza non diminuisca la gravità dell’infrazione. Essa sottolinea al riguardo di non essere in alcun modo tenuta a rispettare la propria prassi decisionale antecedente.
– Giudizio del Tribunale
64. Occorre rilevare, in via preliminare, che la ricorrente mira soltanto ad ottenere la soppressione dell’ammenda ovvero una riduzione del suo ammontare. Essa non contesta l’art. 1 della decisione impugnata e riconosce dunque la fondatezza delle conclusioni della Commissione quanto alla sua partecipazione all’intesa ed alla violazione dell’art. 81 CE. La ricorrente ha dichiarato, nella sua risposta alla comunicazione degli addebiti, che non contestava in sostanza i fatti esposti in quest’ultima, ed ha dunque beneficiato di una riduzione del 10% dell’ammontare della sua ammenda sulla scorta della comunicazione sulla cooperazione (‘considerando’ 360 e 363 della decisione impugnata).
65. Occorre poi rigettare l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione, nella decisione impugnata, ha occultato tutte le circostanze che dimostravano la portata ridotta dell’infrazione e che erano menzionate nella comunicazione degli addebiti. La Commissione ha infatti preso in considerazione nella decisione impugnata tutte le circostanze in questione. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’affermazione della Commissione secondo cui «l’accordo sulle vendite e sulle quote rivestiva piuttosto la forma di un accordo informale per il quale i membri non hanno applicato alcun meccanismo di attuazione speciale» (punto 67 della comunicazione degli addebiti) viene, in realtà, ripresa in sostanza al ‘considerando’ 72 della decisione impugnata. L’affermazione – che la ricorrente attribuisce alla Commissione, ancorché essa provenga in realtà dalla Union Pigments – secondo cui l’intesa era fondata sul principio «soltanto quantità, e non prezzi» (punto 99 della comunicazione degli addebiti) viene ripresa al ‘considerando’ 104 della decisione impugnata. Per di più, la Commissione ha preso in considerazione il fatto che le quote venivano applicate esclusivamente a livello europeo e che le imprese coinvolte non avevano compartimentato i loro rispettivi mercati nazionali (‘considerando’ 267 e 273 della decisione impugnata). La Commissione ha del pari preso in considerazione l’argomento secondo cui un solo cliente era stato assegnato tra i membri dell’intesa (‘considerando’ 270 e 277). Inoltre, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la Commissione si è pronunciata, nella decisione impugnata, sugli argomenti da essa dedotti (‘considerando’ 104, 274 e 290‑298).
66. Inoltre, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la valutazione della gravità dell’infrazione dev’essere effettuata tenendo conto, in particolare, della natura delle restrizioni provocate alla concorrenza (v. sentenza del Tribunale 9 luglio 2003, causa T‑224/00, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, Racc. pag. II‑2597, punto 117 e giurisprudenza ivi citata).
67. Orbene, la ricorrente non nega che l’intesa ha fissato dei prezzi e stabilito delle quote a livello europeo, e che vi è stata assegnazione di almeno un cliente. È importante ricordare, a questo proposito, che i primi esempi di intese menzionati all’art. 81, n. 1, lett. a), b) e c), CE, dichiarati espressamente incompatibili con il mercato comune, sono precisamente quelli consistenti in:
«a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazione;
b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti;
c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;
(...)».
68. Questo è il motivo per cui le infrazioni di questo tipo, segnatamente quando si tratta di intese orizzontali, vengono qualificate dalla giurisprudenza come «particolarmente gravi» (sentenza del Tribunale 11 marzo 1999, causa T‑141/94, Thyssen Stahl/Commissione, Racc. pag. II‑347, punto 675), ovvero come «violazioni manifeste delle regole comunitarie di concorrenza» (sentenze del Tribunale 6 aprile 1995, causa T‑148/89, Tréfilunion/Commissione, Racc. pag. II‑1063, punto 109, e 14 maggio 1998, causa T‑311/94, BPB de Eendracht/Commissione, Racc. pag. II‑1129, punti 303 e 338).
69. È altresì importante ricordare che le infrazioni «molto gravi», ai sensi degli orientamenti, sono composte «essenzialmente di restrizioni orizzontali, quali cartelli di prezzi e di ripartizione dei mercati, o di altre pratiche che pregiudicano il buon funzionamento del mercato interno, ad esempio quelle miranti a compartimentare i mercati nazionali, o di abusi incontestabili di posizione dominante da parte di imprese in situazione di quasi-monopolio» (punto 1 A, secondo comma, terzo trattino).
70. Risulta da quanto precede che giustamente la Commissione ha qualificato l’infrazione in questione come molto grave tenuto conto della sua natura. Occorre tuttavia esaminare la presunta portata ridotta dell’infrazione fatta valere dalla ricorrente.
71. In primo luogo, quanto all’argomento della ricorrente secondo cui l’infrazione consisteva in un accordo informale per il quale le imprese coinvolte non avevano applicato alcun meccanismo di attuazione speciale, occorre osservare che non è necessario, affinché un’intesa tra imprese corrisponda ad un accordo vietato, essere in presenza di un contratto a carattere vincolante. E’ sufficiente che le imprese considerate abbiano espresso la loro comune volontà di comportarsi sul mercato in un determinato modo (sentenza del Tribunale 11 dicembre 2003, causa T‑59/99, Ventouris/Commissione, Racc. pag. II‑5257, punto 52). L’assenza di misure formali di controllo dell’attuazione non è necessariamente idonea ad influire sulla gravità dell’infrazione. Il fatto che un’intesa illecita venga attuata in maniera informale non esclude la sua efficacia.
72. Malgrado la Commissione abbia limitato l’ammenda nella decisione Polipropilene, come indicato sopra al punto 41, la prassi decisionale antecedente della detta istituzione non serve di per sé quale quadro giuridico‑normativo per le ammende in materia di concorrenza.
73. Nella fattispecie, per quanto riguarda l’accordo sulle vendite e sulle quote, occorre rilevare che la Commissione ha ammesso, nella decisione impugnata, che tale accordo andava «visto [piuttosto] come un gentlemen’s agreement, poiché i partecipanti all’intesa non hanno messo in atto alcun meccanismo di imposizione specifico» (‘considerando’ 72). Tuttavia, la Commissione ha constatato che «l’applicazione delle quote di vendita è stata realizzata attraverso la pressione esercitata sui membri del cartello nel corso delle riunioni» (‘considerando’ 72 e 276 della decisione impugnata). La ricorrente non nega che sedici riunioni si siano svolte tra i membri dell’intesa nel corso del periodo intercorrente dal marzo 1994 al maggio 1998 (‘considerando’ 70 della decisione impugnata) e che, in occasione di tali riunioni, le imprese interessate abbiano scambiato informazioni relative alle vendite e discusso le loro rispettive quote di mercato. Infatti, tali imprese scambiavano i loro dati relativi alle vendite di fosfato di zinco utilizzando associazioni di produttori di zinco come intermediari, e potevano in tal modo verificare che ciascuno rispettasse la propria quota di mercato (‘considerando’ 69 e 284). Inoltre, la Union Pigments ha indicato che i membri dell’intesa si lamentavano spesso durante le riunioni e si accusavano di superare le quote convenute e che pertanto il rispetto di queste ultime era assicurato mediante pressioni esercitate nel corso di tali riunioni (punto 67 della dichiarazione della Union Pigments). La Trident, pur sottolineando che non vi era alcun sistema di compensazione, conferma che i partecipanti si accusavano nel corso delle riunioni dell’intesa e si lamentavano se le loro quote di mercato erano diminuite (punto 2.4.19 della dichiarazione della Trident).
74. Peraltro, risulta dalla decisione impugnata che «[l]’assegnazione dei clienti è stata utilizzata, invece, come una forma di compensazione nell’eventualità in cui una società non conseguisse la quota assegnatale» (‘considerando’ 72). Tale affermazione è corroborata dalla dichiarazione della Union Pigments secondo cui, nel 1995, il cliente Tekno Winter (in prosieguo: la «Teknos») è stato assegnato alla SNCZ per garantire che quest’ultima avesse la propria quota del 24% (punto 67). La Union Pigments constata altresì che non ha tentato di avere nuovi clienti in un certo momento in quanto ciò avrebbe implicato delle rappresaglie da parte delle altre imprese interessate (punto 77 della dichiarazione della Union Pigments).
75. Inoltre, la ricorrente non nega che, su base annuale, le quote di mercato effettive delle imprese coinvolte fossero assai vicine alle quote di mercato che erano state loro attribuite (‘considerando’ 72 della decisione impugnata). Questo fatto dimostra che il sistema di attuazione dell’accordo sulle vendite era efficace anche se non era accompagnato da un sistema di sanzioni formale.
76. Quanto agli accordi sui prezzi e sull’assegnazione dei clienti, vero è che la Commissione non identifica né nella decisione impugnata (v., ad esempio, ‘considerando’ 285 e 286) né nei suoi scritti difensivi alcun meccanismo di attuazione particolare. Occorre tuttavia rilevare come risulti dalla giurisprudenza che la Commissione dispone di un margine di discrezionalità nella fissazione dell’importo delle ammende al fine di orientare il comportamento delle imprese verso il rispetto delle regole di concorrenza (sentenze del Tribunale 6 aprile 1995, causa T‑150/89, Martinelli/Commissione, Racc. pag. II‑1165, punto 59, e Archer Daniels Midland e Archer Daniel Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 56). Tenuto conto della natura dell’infrazione in questione e della giurisprudenza citata sopra ai punti 68 e 71, nonché delle sue conseguenze e ripercussioni (v. infra, punti 111-118 e 129), il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia nella fattispecie superato tale margine di discrezionalità.
77. In secondo luogo, quanto all’argomento della ricorrente secondo cui il rischio per la concorrenza era limitato per il fatto che le quote fissate dall’intesa erano stabilite soltanto a livello europeo, è importante ricordare che gli orientamenti menzionano le infrazioni dirette a compartimentare i mercati nazionali unicamente a titolo indicativo, quali esempi di infrazioni che possono essere qualificate come molto gravi (punto 1 A, secondo comma, terzo trattino). Inoltre, il Tribunale ha già statuito, nella sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, che un’intesa che comportava, in particolare, la fissazione di obiettivi di prezzi non poteva sottrarsi alla qualificazione di infrazione molto grave per il solo fatto che si trattava di un’intesa mondiale che non conduceva ad una compartimentazione dei mercati nazionali all’interno del mercato comune (punti 123-125). Il medesimo ragionamento si applica nella presente fattispecie.
78. Per quanto riguarda la decisione Cemento invocata dalla ricorrente, il fatto che la Commissione abbia qualificato come molto grave la compartimentazione dei mercati nazionali nell’ambito di tale decisione non è pertinente nel caso di specie. Se l’intesa in questione nel presente caso avesse avuto come conseguenza la compartimentazione dei mercati nazionali, la Commissione avrebbe potuto infliggere un’ammenda ancora più elevata. Al riguardo, si deve rilevare che gli orientamenti prevedono in particolare che «[n]ell’ambito di ciascuna di tali categorie, ed in particolare per le categorie di infrazioni gravi e molto gravi, la forcella di sanzioni previste consentirà di differenziare il trattamento da riservare alle imprese in funzione della natura delle infrazioni commesse» (punto 1 A, terzo comma).
79. Per giunta, occorre notare che, secondo la Union Pigments, si era deciso, in occasione della prima riunione dell’intesa in data 24 marzo 1994, che «i prezzi non dovevano variare troppo fortemente da un paese all’altro, di modo che i prodotti non passino le frontiere» (punti 51 e 74 della dichiarazione della Union Pigments). Consta pertanto che le imprese interessate intendevano, in una certa misura, compartimentare i mercati nazionali nel caso di specie.
80. In terzo luogo, quanto all’argomento secondo cui l’infrazione non avrebbe dovuto essere qualificata come molto grave in quanto l’accordo sui prezzi ha svolto unicamente un ruolo secondario e riguardava soltanto prezzi di riferimento che hanno, per loro natura, ripercussioni più limitate rispetto a quelle dei prezzi fissi, occorre ricordare che la Commissione ha concluso, nella decisione impugnata, che i membri dell’intesa avevano concordato dei prezzi «minimi» e/o «raccomandati» per il fosfato di zinco (‘considerando’ 65).
81. La fissazione di un prezzo – sia pure meramente indicativo – pregiudica il gioco della concorrenza in quanto consente a ciascun partecipante all’intesa di prevedere con un ragionevole grado di certezza quale sarà la politica dei prezzi dei suoi concorrenti (sentenza della Corte 17 ottobre 1972, causa 8/72, Vereeniging van Cementhandelaren/Commissione, Racc. pag. 977, punto thandelaren/Commissione, Racc. pag. 21). Più in generale, intese siffatte comportano un intervento diretto sui parametri essenziali della concorrenza nel mercato considerato (sentenza Thyssen Stahl/Commissione, cit. supra al punto 68, punto 675). Infatti, esprimendo la volontà comune di applicare un certo livello di prezzi ai loro prodotti, i produttori interessati non determinano più autonomamente la loro politica sul mercato, pregiudicando in tal modo i principi inerenti alle norme del Trattato in materia di concorrenza (sentenza BPB de Eendracht/Commissione, cit. supra al punto 68, punto 192).
82. Alla luce di tali considerazioni, l’intesa in questione non può sfuggire alla qualifica di infrazione molto grave per il solo fatto che essa ha fissato dei prezzi di riferimento (v., in tal senso, sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punti 118-120).
83. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui l’accordo sui prezzi aveva soltanto un ruolo «secondario», il Tribunale ritiene che il fatto che la Commissione abbia dichiarato che la fissazione di quote di vendita era la «pietra angolare» dell’accordo (‘considerando’ 66 della decisione impugnata) non comporta che l’accordo sui prezzi debba essere considerato secondario. Infatti, l’accordo sulle quote, l’accordo sui clienti e l’accordo sulla fissazione dei prezzi costituiscono tre aspetti di un’unica intesa. Orbene, la gravità dell’intesa deve essere valutata in una prospettiva globale. Tenuto conto della natura dell’infrazione nel caso di specie, la Commissione era legittimata a qualificare quest’ultima come molto grave.
84. Ad ogni modo, il Tribunale reputa che l’accordo sui prezzi costituisse un aspetto importante dell’intesa. La Commissione ha del resto raccolto prove scritte che dimostrano che i prezzi raccomandati erano stati discussi nel corso di varie riunioni dell’intesa (‘considerando’ 134, 139, 140, 162, 178 e 186 della decisione impugnata). Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, l’accordo sui prezzi costituiva uno degli elementi dell’intesa sin dal 1994. Infatti, tra le imprese coinvolte, solo la ricorrente ha fatto valere nel corso del procedimento amministrativo che tale accordo era intervenuto soltanto a partire dal 1996 (‘considerando’ 268 della decisione impugnata). Orbene, come indicato sopra, secondo la Union Pigments le imprese coinvolte avevano deciso, in occasione della prima riunione del 24 marzo 1994, che i prezzi non dovevano variare troppo fortemente da un paese all’altro (punto 51 della dichiarazione della Union Pigments). Risulta altresì dalla dichiarazione della Trident (punto 2.4.24) che l’intesa fissava i prezzi in occasione di ciascuna riunione. Le prove documentali delle prime riunioni non sono altrettanto voluminose che per le riunioni successive. Tuttavia, l’ordine del giorno per la riunione del 27 marzo 1995 mostra l’intenzione di discutere l’evoluzione dei prezzi in Germania, in Francia, nel Benelux, nel Regno Unito, nei paesi nordici, negli Stati Uniti e nel resto del mondo (‘considerando’ 121 della decisione impugnata).
85. In quarto luogo, dalla circostanza che, fatta eccezione per un solo cliente, la Teknos, e per un’unica occasione in cui la James Brown si è vista assegnare alcune piccole imprese del Regno Unito, non vi è stata alcuna assegnazione di clienti, non si può dedurre che la Commissione non fosse legittimata a qualificare tale infrazione come molto grave.
86. La ricorrente non nega che vi sia stata un’assegnazione della Teknos, la quale rientrava tra gli otto principali produttori di vernici nell’Europa occidentale (‘considerando’ 52 della decisione impugnata).
87. Le imprese interessate avevano regolari discussioni in merito all’assegnazione di questo cliente e a turno garantivano le forniture destinate a quest’ultimo (‘considerando’ 68, 96 e 97 della decisione impugnata; punti 63 e 67 della dichiarazione della Union Pigments). Esse avevano un meccanismo flessibile di assegnazione per garantire che la Teknos «non sospettasse dell’intesa» (‘considerando’ 99 e 100 della decisione impugnata). Il Tribunale constata che il prezzo da fatturare alla Teknos costituiva l’oggetto di tale accordo e che si era convenuto che nessun produttore diverso da quello cui spettava il «turno» potesse fatturare un prezzo inferiore a quello che era stato concordato (‘considerando’ 96 della decisione impugnata e punto 2.4.22 della dichiarazione della Trident).
88. Inoltre, la ricorrente neppure contesta che la James Brown si è vista assegnare alcune piccole imprese (‘considerando’ 180 e 277 della decisione impugnata). La stessa James Brown non nega tali assegnazioni di clienti.
89. Occorre rilevare inoltre come la Commissione affermi, in base alla nota 30 marzo 1995 della Union Pigments, che l’assegnazione della Jotun è stata discussa (‘considerando’ 277 della decisione impugnata). Sebbene tale nota non si riferisca direttamente all’assegnazione della Jotun, la ricorrente non contesta direttamente tale affermazione. Anche la Jotun figura tra gli otto principali produttori di vernici nell’Europa occidentale (‘considerando’ 52 della decisione impugnata).
90. Ne consegue che giustamente la Commissione ha constatato che vi era stata assegnazione di alcuni clienti. Il fatto che tale assegnazione abbia riguardato soltanto alcuni clienti, e non tutti i clienti presenti sul mercato, non è tale da rimettere in discussione la conclusione secondo cui l’intesa in questione era di natura molto grave.
91. Alla luce di tali considerazioni, occorre respingere la censura sollevata dalla ricorrente secondo cui l’infrazione in questione non sarebbe, per sua natura, un’infrazione molto grave.
Quanto agli effetti dell’infrazione
– Argomenti delle parti
92. In via preliminare, la ricorrente fa osservare come la Commissione abbia fondato le proprie conclusioni circa il carattere molto grave dell’infrazione principalmente sugli effetti di quest’ultima sul mercato. Essa sostiene che la Commissione ha commesso errori di valutazione a questo proposito. Secondo la giurisprudenza, la Commissione avrebbe dovuto, nel valutare la gravità dell’infrazione, tener conto di tutte le circostanze potenzialmente pertinenti quanto agli effetti sul mercato (sentenza Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 4949). La Commissione, in conformità di tale giurisprudenza, avrebbe, nella propria prassi decisionale antecedente, confermato che le ripercussioni limitate sul mercato nonché la mancata applicazione integrale degli accordi erano elementi idonei a entrare nella valutazione della gravità dell’infrazione [decisione Polipropilene, punto 108, e decisione della Commissione 9 dicembre 1998, 1999/271/CE, relativa ad una procedura ai sensi dell’articolo 85 del Trattato CE (IV/34.466 – Traghetti greci) (GU L 109, pag. 24; in prosieguo: la «decisione Traghetti greci»), punto 162]. Nella decisione Traghetti greci, la Commissione avrebbe ritenuto che il fatto che le parti non avessero applicato integralmente gli specifici accordi sui prezzi e si fossero fatte concorrenza su questi ultimi praticando sconti differenziati costituisse una ragione per qualificare l’infrazione soltanto come grave e non come molto grave. Per contro, nella presente fattispecie, la Commissione non avrebbe tenuto conto né del fatto che gli accordi in questione non erano stati attuati in modo scrupoloso né del fatto che essi avevano avuto soltanto ripercussioni limitate sul mercato.
93. In primo luogo, per quanto riguarda l’attuazione dell’infrazione, la ricorrente fa valere che la Commissione ha erroneamente constatato che l’accordo relativo ai prezzi era stato scrupolosamente attuato dalle imprese interessate. Anzitutto, la Commissione avrebbe fondato le proprie conclusioni in merito all’attuazione degli accordi sui prezzi sulla dichiarazione della Trident secondo cui i prezzi riportati nel listino di quest’ultima coincidevano con i prezzi concordati (‘considerando’ 285 della decisione impugnata). Così facendo, la Commissione avrebbe travisato la detta dichiarazione. Difatti, la Trident avrebbe constatato anche che, secondo la sua esperienza, «i prezzi discussi nelle riunioni non venivano rispettati e si ammetteva in generale che delle vendite venissero realizzate al di sotto dei prezzi di riferimento che erano stati concordati» (punti 2.4.25 della dichiarazione della Trident). Tale affermazione sarebbe confermata dalla dichiarazione della Union Pigments secondo cui, da un lato, era praticamente impossibile fissare i prezzi e, dall’altro, i prezzi di riferimento non venivano rispettati nei paesi scandinavi (punto 60). Il semplice fatto che la Trident abbia ripreso i prezzi indicativi nel proprio catalogo di prezzi interno non consentirebbe di concludere, alla luce delle circostanze, che gli accordi in questione siano stati scrupolosamente applicati.
94. Inoltre, le imprese interessate avrebbero venduto il fosfato di zinco standard al di sotto dei prezzi concordati e sarebbero stati regolarmente concessi degli sconti sui prezzi. In particolare, i prezzi imposti dalla ricorrente sarebbero stati nettamente inferiori ai prezzi di riferimento fissati dall’intesa. Infatti, i prezzi dell’ossido di zinco, e dunque dello zinco, determinerebbero in maniera preponderante i prezzi del fosfato di zinco, in quanto costituiscono la componente essenziale dei costi di produzione. Il prezzo dello zinco avrebbe subito forti oscillazioni nel periodo tra il 1990 e il 2000. La ricorrente sostiene che l’aumento dei propri prezzi nel 1997 è legato al forte aumento del prezzo dello zinco e non al rispetto dei prezzi di riferimento. Inoltre, la Trident avrebbe trasmesso alla Commissione dei documenti comprovanti che le imprese interessate vendevano regolarmente al di sotto dei prezzi convenuti. Infine, le imprese interessate sarebbero state obbligate a mantenere i prezzi ad un livello poco elevato in considerazione segnatamente del rischio di importazioni dai paesi terzi. In sintesi, contrariamente alle conclusioni della Commissione, le imprese interessate non avrebbero rispettato gli accordi sui prezzi. La ricorrente fa osservare come la Commissione, nel suo controricorso, non si pronunci sugli argomenti qui sopra esposti.
95. Nella decisione Traghetti greci, la Commissione avrebbe deciso di ridurre l’ammenda e di qualificare l’infrazione come grave e non come molto grave per il fatto che gli accordi non erano stati integralmente attuati. La Commissione avrebbe dovuto rispettare tale prassi nel presente caso. In risposta all’argomento secondo cui la Commissione non è vincolata alla propria prassi decisionale antecedente, la ricorrente ribadisce che la detta istituzione deve prendere in considerazione tutti gli elementi idonei ad entrare nel giudizio di valutazione della gravità dell’infrazione, ivi compresi i fattori da essa ritenuti pertinenti nelle proprie precedenti decisioni. La giurisprudenza del Tribunale confermerebbe che l’impatto concreto degli effetti di un’infrazione sul mercato deve essere preso in considerazione nel calcolo dell’ammenda (sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑308/94, Cascades/Commissione, Racc. pag. II‑925, punti 172 e segg.). Quanto all’argomento della Commissione secondo cui un’ammenda deve essere ridotta soltanto nel caso in cui non sia stata applicata nessuna parte dell’accordo, la ricorrente fa valere che anche nel caso in cui non sia stata attuata soltanto una parte di un accordo, tale fatto deve essere preso in considerazione. Nella fattispecie, il fatto che l’accordo sui prezzi non sia stato applicato avrebbe dovuto essere preso in considerazione per ridurre l’importo dell’ammenda.
96. In secondo luogo, per quanto riguarda le ripercussioni dell’intesa sul mercato, la Commissione avrebbe altresì commesso degli errori di valutazione. Anzitutto, la ricorrente contesta la constatazione della Commissione secondo cui l’infrazione ha avuto delle effettive ripercussioni per il fatto che le imprese in questione operavano sul 90% del mercato del SEE. Sebbene le imprese coinvolte coprano una parte importante del mercato, l’infrazione non avrebbe mai riguardato il fosfato di zinco modificato, bensì unicamente il fosfato di zinco standard, il quale rappresenta soltanto il 55% del mercato europeo del fosfato di zinco. Pertanto, l’infrazione avrebbe avuto degli effetti soltanto su una parte del mercato europeo del fosfato di zinco. Quanto all’argomento della Commissione secondo cui il ripiegamento degli acquirenti sul fosfato di zinco modificato deve essere considerato come una ripercussione effettiva sul mercato, la ricorrente replica, da un lato, che tale argomento non è stato invocato nella decisione impugnata e, dall’altro, che tale constatazione nulla cambia quanto al fatto che l’infrazione riguardava soltanto una parte del mercato e che pertanto le ripercussioni erano a fortiori limitate. Inoltre, le imprese in questione non avrebbero raggiunto i loro obiettivi essenziali. La ricorrente segnala, a questo riguardo, da un lato, che, poiché il mercato non aveva mai costituito l’oggetto di una ripartizione per paesi, nei diversi Stati membri regnava «una forte concorrenza quanto ai clienti e, di conseguenza, alle quote di mercato». La ricorrente presenta dei grafici per dimostrare l’esistenza di significative variazioni nelle proprie vendite nei diversi Stati membri e, dunque, la forte concorrenza che esisteva sul mercato in questione. Dall’altro, la ripartizione dei clienti avrebbe avuto carattere eccezionale nell’ambito dell’intesa. Infine, i prezzi di riferimento non sarebbero mai stati raggiunti, ciò che proverebbe l’esistenza di una forte concorrenza.
97. La ricorrente asserisce che le ripercussioni dell’intesa erano limitate per svariate ragioni. Anzitutto, gli acquirenti del fosfato di zinco sarebbero grosse imprese che dispongono di un grande potere di negoziazione sui prezzi e che ricercano sistematicamente le migliori offerte. In risposta all’argomento della Commissione secondo cui tale potere di acquisto non ridimensiona le ripercussioni dell’intesa, la ricorrente sostiene che le infrazioni hanno ripercussioni sensibilmente più limitate allorché la parte avversa sul mercato è potente rispetto al caso in cui gli acquirenti siano più deboli. Inoltre, la presenza sul mercato di concorrenti terzi, e l’esistenza di prodotti sostitutivi, ivi compreso il fosfato di calcio, importato dai paesi terzi, avrebbero esercitato una pressione considerevole sul prezzo del fosfato di zinco standard. La ricorrente ribadisce poi che, nel corso dell’infrazione, il prezzo del fosfato di zinco dipendeva in larga misura da quello dello zinco e che le significative oscillazioni del prezzo dello zinco hanno influito sul prezzo del fosfato di zinco. Pertanto, un accordo sul prezzo del fosfato di zinco non avrebbe potuto avere veramente degli effetti. Infine, il fosfato di zinco rappresenterebbe soltanto una parte esigua del costo del prodotto finale, vale a dire lo 0,08%. Le modifiche di minore importanza che gli accordi hanno apportato non avrebbero dunque praticamente avuto alcuna ripercussione negativa sui prezzi delle vernici, o addirittura sui consumatori. Al riguardo, la ricorrente fa osservare che la Commissione, in contrasto con la propria prassi precedente, non ha esaminato nella fattispecie se i consumatori avessero subito un pregiudizio.
98. In risposta all’affermazione della Commissione secondo cui le limitate ripercussioni costituiscono un elemento importante nella valutazione della gravità dell’infrazione, la ricorrente fa valere che ciò non modifica in alcun modo il fatto che la Commissione deve tener conto dell’impatto concreto dell’infrazione sul mercato nella determinazione della gravità di quest’ultima. Più l’impatto sul mercato è limitato, meno l’infrazione dovrebbe essere qualificata come grave (sentenza Cascades/Commissione, cit. supra al punto 95, punti 172 e segg.).
99. Infine, la ricorrente sostiene che occorre «soprattutto» considerare la non applicazione di fatto degli accordi come una circostanza attenuante in grado di giustificare una riduzione dell’ammenda in conformità del punto 3 degli orientamenti. Per contro, nella sua replica, la ricorrente fa valere che gli argomenti da essa sviluppati a sostegno di tale parte del primo motivo riguardano «la questione se la mancata applicazione integrale degli accordi e la portata ristretta degli effetti di un’infrazione debbano essere prese in considerazione nella valutazione della gravità della violazione», e non la questione della non applicazione di fatto degli accordi quale circostanza attenuante.
100. La Commissione afferma di non essere tenuta a ridurre l’importo di base dell’ammenda qualora non tutte le parti dell’accordo abbiano ricevuto attuazione ed i risultati perseguiti non siano stati integralmente ottenuti sul mercato. Essa aggiunge che non esiste un elenco esaustivo di criteri di valutazione della gravità di un’infrazione.
101. La Commissione nega poi che le sue conclusioni siano viziate da errori. In primo luogo, essa ricorda che la propria conclusione relativa all’attuazione dell’infrazione non si limitava alle fissazioni dei prezzi, ma comprendeva anche la ripartizione delle quote di mercato e l’assegnazione di almeno un cliente (‘considerando’ 72, 284, 286 e 287 della decisione impugnata), elementi questi che la ricorrente non rimetterebbe in discussione. L’effettiva attuazione dei prezzi indicativi sarebbe dimostrata non soltanto dalla dichiarazione della Trident secondo cui il suo listino prezzi interno rispecchiava i prezzi concordati (‘considerando’ 285 della decisione impugnata), ma anche dal fatto che i prezzi medi della ricorrente seguivano i prezzi raccomandati per la Germania con una sfasatura nel tempo. Ad ogni modo, anche se i prezzi indicativi non fossero stati perfettamente raggiunti, ciò non significherebbe che la ricorrente non ha contribuito all’attuazione degli accordi. Concordando quote di mercato e prezzi-obiettivo, le imprese interessate avrebbero disposto di un margine di manovra per sfruttare i propri clienti. Dalla giurisprudenza risulterebbe che un’impresa che non si comporti in maniera conforme a quella convenuta nell’ambito dell’intesa può semplicemente tentare di utilizzare quest’ultima a proprio profitto (sentenza Cascades/Commissione, cit. supra al punto 95, punto 230). Non può dunque venire in questione nella fattispecie una «non applicazione di fatto degli accordi illeciti» ai sensi degli orientamenti.
102. In secondo luogo, la Commissione nega di aver commesso degli errori di valutazione a proposito delle ripercussioni dell’intesa sul mercato. Anzitutto, malgrado l’infrazione riguardasse unicamente il fosfato di zinco standard e non la sua variante modificata, ciò non toglierebbe che l’intesa controllava in pratica la produzione mondiale di fosfato di zinco. Anche se l’infrazione avesse incitato i clienti a ripiegare sul fosfato di zinco modificato, bisognerebbe comunque considerare tale reazione come un effetto reale dell’infrazione. La Commissione ricorda poi di avere ammesso, nella decisione impugnata, che i risultati perseguiti dalle imprese interessate non erano stati interamente raggiunti (‘considerando’ 297). Tuttavia, le ripercussioni dell’infrazione sul mercato sarebbero significative. Tali ripercussioni sarebbero state dimostrate, da un lato, dal fatto che le quote di mercato effettivamente conseguite dalle imprese interessate erano praticamente identiche alle quote che erano state loro attribuite nell’ambito del loro accordo sui quantitativi (‘considerando’ 72 della decisione impugnata) e, dall’altro, dal fatto che i prezzi medi della ricorrente seguivano fedelmente i prezzi raccomandati, con una sfasatura temporale. Tale evoluzione dei prezzi medi mostrerebbe anche che, quand’anche le oscillazioni del prezzo dello zinco avessero influito sul prezzo del fosfato di zinco, ciò non avrebbe cambiato in alcun modo gli effetti delle ulteriori misure decise dai membri dell’intesa. Ad ogni modo, se il prezzo del fosfato di zinco fosse stato determinato unicamente dal prezzo dello zinco, la ricorrente non spiegherebbe perché l’intesa abbia fissato prezzi raccomandati per un periodo di quattro anni (‘considerando’ 92-94, 104, 274 e 285 della decisione impugnata).
103. Per quanto riguarda le ragioni delle ripercussioni limitate dell’infrazione fatte valere dalla ricorrente, la Commissione deduce che effetti anche limitati, quali quelli di cui la ricorrente ammette l’esistenza, sono significativi allorché si tratta di determinare la gravità dell’infrazione. Essa contesta tuttavia gli argomenti addotti dalla ricorrente al riguardo.
– Giudizio del Tribunale
104. Al punto 1 A degli orientamenti la Commissione si è esplicitamente impegnata a prendere in considerazione, ai fini della valutazione della gravità dell’infrazione, oltre alla natura propria di quest’ultima e all’ampiezza del mercato geografico interessato, anche l’impatto concreto dell’infrazione stessa sul mercato qualora esso sia misurabile. Nel presente caso, tutti questi criteri vengono richiamati al ‘considerando’ 300 della decisione impugnata.
105. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la Commissione non ha «principalmente» fondato le proprie conclusioni quanto alla gravità dell’infrazione sugli effetti di quest’ultima. Essa non ha attribuito più importanza agli effetti dell’inf razione che ad altri elementi. Infatti, essa ha attenuato l’importanza dell’impatto concreto, da un lato, facendo osservare come fosse «estremamente difficile» trarre delle conclusioni in merito agli effetti di questo tipo di intesa (‘considerando’ 279) e, dall’altro, prendendo in considerazione il fatto che le imprese coinvolte non avevano conseguito tutti i loro obiettivi (‘considerando’ 297).
106. Occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, per valutare l’impatto concreto di un’infrazione sul mercato, spetta alla Commissione riferirsi al gioco della concorrenza che sarebbe normalmente esistito in assenza d’infrazione (v. sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 150 e giurisprudenza ivi citata).
107. Quanto all’accordo sulle quote di vendita, il Tribunale ritiene che la Commissione fosse legittimata a concludere che esso era stato applicato «scrupolosamente» (v. supra, punti 73 e 74, e ‘considerando’ 72, 284 e 287 della decisione impugnata). Infatti, come indicato sopra al punto 75, è pacifico che, su base annuale, «le quote di mercato reali dei cinque produttori hanno in sostanza coinciso con quelle assegnate» (‘considerando’ 72 della decisione impugnata). Ne consegue che la Commissione ha giustamente concluso che l’accordo sulle quote di vendita ha avuto delle ripercussioni sul mercato. Va aggiunto che, all’udienza, la ricorrente ha ammesso che tale accordo incideva sul gioco della concorrenza per il fatto che portava ad una migliore stabilità a livello dei prezzi (v. altresì ‘considerando’ 114 della decisione impugnata). Infatti, la stabilità delle quote di mercato ha avuto come effetto che non era necessario applicare la politica aggressiva di riduzione dei prezzi che ha avuto luogo durante la guerra tariffaria negli anni precedenti l’intesa (v. ‘considerando’ 74 e 75, 114 e 115 della decisione impugnata).
108. La ricorrente asserisce che le variazioni nelle vendite sui mercati nazionali mostrano come l’accordo non abbia avuto effetti. Al riguardo, occorre ricordare che le quote erano stabilite a livello europeo. Pertanto, anche se le vendite nazionali hanno subito variazioni, ciò non cambia in alcun modo il fatto che le quote europee sono state rispettate.
109. Stanti tali circostanze, l’impatto concreto dell’accordo sulle quote, «pietra angolare» dell’intesa (‘considerando’ 66 della decisione impugnata), deve essere considerato come sufficientemente provato sotto il profilo giuridico.
110. Per quanto riguarda l’accordo sui prezzi, la Commissione afferma, nella decisione impugnata, che anch’esso veniva applicato scrupolosamente (‘considerando’ 283 e 285). La ricorrente contesta tale affermazione.
111. Occorre ricordare come la Commissione abbia giustamente fatto osservare che l’accordo in questione aveva ad oggetto obiettivi di prezzo (v. supra, punto 80). Orbene, l’applicazione di un accordo avente ad oggetto obiettivi di prezzo, e non prezzi fissi, non richiede che sia praticato un prezzo corrispondente all’obiettivo di prezzo concordato, bensì che le parti si sforzino di avvicinarsi ai loro obiettivi di prezzo (sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 271).
112. Il Tribunale ritiene che, nel caso di specie, le parti si sforzassero di avvicinarsi ai loro obiettivi di prezzo. Il livello dei prezzi veniva discusso in occasione di ciascuna riunione e venivano fissati dei prezzi raccomandati (v. supra, punto 84). Tale fissazione dei prezzi ha necessariamente alterato il gioco della concorrenza sul mercato. Gli acquirenti si sono così visti limitare il loro margine di negoziazione dei prezzi (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 20 aprile 1999, cause riunite da T‑305/94 a T‑307/94, da T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, Racc. pag. II‑931, punto 745). Inoltre, come indicato sopra al punto 81, la fissazione di un prezzo – sia pure meramente indicativo – pregiudica il gioco della concorrenza in quanto consente a ciascun partecipante all’intesa di prevedere con un grado ragionevole di certezza quale sarà la politica dei prezzi dei suoi concorrenti (sentenza Vereeniging van Cementhandelaren/Commissione, cit. supra al punto 81, punto thandelaren/Commissione, Racc. pag. 21).
113. Peraltro, la Commissione era legittimata ad invocare le istruzioni date dalla Britannia e dalla Trident a proposito delle loro tariffe interne per suffragare la propria conclusione secondo cui l’accordo sui prezzi ha ricevuto attuazione. Infatti, le dette istruzioni seguono, pressoché alla lettera, i prezzi minimi fissati in occasione delle riunioni (v. anche punto 2.4.25 della dichiarazione della Trident e ‘considerando’ 92 e 285 della decisione impugnata). La Trident ha ammesso che tali istruzioni servivano quale base per negoziare i prezzi con i clienti (punto 2.4.26 della dichiarazione della Trident). Infatti, risulta da tali tariffe che i prezzi contenuti nelle istruzioni corrispondono a «livelli di prezzi minimi» e che essi «non debbono essere ribassati senza previa discussione con [nome di un dipendente]», vale a dire la persona che assisteva alle riunioni dell’intesa per conto della Trident (in precedenza per conto della Britannia). Sebbene la Commissione non abbia dimostrato che tutte le imprese coinvolte avevano dato istruzioni di questo tipo, il Tribunale ritiene che le istruzioni della Trident e della Britannia costituiscano un elemento di prova importante (v., in questo senso, sentenze del Tribunale 17 dicembre 1991, causa T‑7/89, Hercules Chemicals/Commissione, Racc. pag. II‑1711, punti 340-342, e Cascades/Commissione, cit. supra al punto 95, punto 194).
114. Occorre aggiungere che la Trident afferma che le imprese coinvolte si lamentavano abbastanza spesso durante le riunioni a proposito dei livelli dei prezzi di vendita. Esse hanno utilizzato i prezzi raccomandati come punto di riferimento al riguardo (punti 2.4.27 e 3.1.2 della dichiarazione della Trident).
115. Ne consegue che la Commissione, pur non avendo dimostrato in modo circostanziato che l’accordo sui prezzi è stato applicato «scrupolosamente», e pur non avendo identificato alcun meccanismo di attuazione particolare (v. supra, punto 76), era legittimata a concludere che tale accordo aveva ricevuto attuazione.
116. Quanto alle ripercussioni dell’accordo sui prezzi, il Tribunale sottolinea che la Union Pigments e la Trident, ossia le imprese coinvolte che hanno maggiormente cooperato con la Commissione (‘considerando’ 366 della decisione impugnata), hanno constatato a più riprese che il detto accordo aveva sia migliorato la «coerenza» dei prezzi, sia portato all’aumento dei prezzi praticati sul mercato. Le dette imprese hanno ammesso che uno dei vantaggi della partecipazione all’intesa consisteva nella fine della guerra dei prezzi [punto 49 della dichiarazione della Union Pigments e punto 3.1.1(c) della dichiarazione della Trident; v. anche ‘considerando’ 84 e 103 della decisione impugnata]. Ne consegue che l’intesa ha avuto come effetto di aumentare i prezzi sul mercato. Occorre altresì rilevare come dalla nota della Union Pigments in data 30 marzo 1995, risalente dunque all’epoca dei fatti, risulti che le iniziative in materia di prezzi hanno portato all’accrescimento dei prezzi praticati sul mercato. Nella medesima nota la Union Pigments indica, tra i vantaggi dell’intesa, il fatto che essa ha potuto ottenere «dei prezzi più elevati al 1° trimestre del 1995». Inoltre, la Union Pigments ha affermato, nella sua dichiarazione, che, anno dopo anno, il risultato dell’intesa era una migliore «coerenza» dei prezzi, tranne che nei paesi nordici (punto 73 della dichiarazione della Union Pigments). La ricorrente afferma che era «praticamente impossibile», ad avviso della Union Pigments, fissare i prezzi e che i prezzi di riferimento non venivano rispettati nei paesi scandinavi. Al riguardo, occorre rilevare come la Union Pigments, nella sua dichiarazione, abbia affermato che era «difficile», e non «praticamente impossibile», garantire che i prezzi non variassero da un paese all’altro a motivo di fluttuazioni delle monete (punto 60 della dichiarazione della Union Pigments).
117. Come indicato dalla ricorrente, la Trident ha constatato che i prezzi discussi in occasione delle riunioni non venivano perfettamente rispettati e che si ammetteva generalmente che alcune vendite venissero realizzate al di sotto dei prezzi di riferimento concordati (punto 2.4.25 della dichiarazione della Trident). La Commissione ha tenuto conto, nella decisione impugnata, dell’argomento secondo cui i prezzi di vendita non hanno perfettamente ricalcato i prezzi raccomandati (‘considerando’ 275, 291 e 297). Al riguardo, il Tribunale sottolinea che l’intesa ha soltanto fissato degli obiettivi di prezzo, e non dei prezzi fissi. Dal fatto che le imprese hanno venduto al di sotto dei prezzi di riferimento non si può dedurre che l’intesa non abbia avuto effetti. Il beneficio ritratto dai membri del cartello derivava dalla conoscenza reciproca degli orientamenti in materia di prezzi cui erano improntate le loro rispettive trattative con i propri clienti. Inoltre, occorre far osservare come la Trident riconosca che alcune tabelle allegate alla sua dichiarazione dimostrano che, a partire dall’inizio del 1995, i suoi prezzi medi erano più elevati rispetto al passato. Secondo la Trident, si potrebbe concludere che la stabilità dei prezzi a un livello più elevato è il risultato delle riunioni dell’intesa (punto 3.2.7 della dichiarazione della Trident). La Trident afferma altresì che le variazioni dei suoi prezzi di vendita seguivano i prezzi raccomandati dall’intesa (punti 2.4.26 e 3.2.5 della dichiarazione della Trident).
118. Risulta pertanto dalle constatazioni obiettive formulate dalle principali imprese che hanno cooperato con la Commissione che le iniziative in materia di prezzi hanno prodotto un effetto sul livello dei prezzi di mercato (v., in questo senso, sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, cit. supra al punto 112, punti 746 e 747).
119. La ricorrente sostiene inoltre che le ripercussioni dell’intesa erano limitate per varie altre ragioni.
120. In primo luogo, quanto all’argomento della ricorrente secondo cui gli acquirenti del fosfato di zinco sono grandi imprese che dispongono di un grande potere di negoziazione dei prezzi e che ricercano sistematicamente le migliori offerte, occorre constatare come la Commissione non abbia sostenuto il contrario nella decisione impugnata (‘considerando’ 51, 52 e 339). Malgrado la potenza degli acquirenti, la Commissione era legittimata a concludere che le condizioni della concorrenza erano falsate dall’intesa in questione.
121. In secondo luogo, la ricorrente afferma che la presenza sul mercato di concorrenti terzi e l’esistenza di prodotti sostitutivi, ivi compreso il fosfato di calcio, importato da paesi terzi, hanno esercitato una pressione considerevole sul prezzo del fosfato di zinco standard. Infatti, la ricorrente sostiene che il fosfato di zinco standard rappresenta soltanto il 55% del mercato europeo del fosfato di zinco e che l’infrazione ha dunque potuto avere effetti soltanto su una parte del mercato. Nella sua risposta ad un quesito posto dal Tribunale, la Commissione ammette di non aver svolto un’analisi approfondita del mercato in questione e conferma che la decisione riguarda unicamente il fosfato di zinco standard. La Commissione, pur facendo riferimento nella decisione impugnata a prodotti parzialmente sostitutivi, ivi compresi il fosfato di calcio ed i fosfati di zinco modificati (‘considerando’ 45 e 46 della decisione impugnata), non prende in esame l’importanza di tali prodotti sostitutivi e, in particolare, non accerta se il fosfato di zinco standard faccia parte dello stesso mercato di tali prodotti.
122. Occorre anzitutto rilevare che l’obbligo di delimitare il mercato in una decisione adottata ai sensi dell’art. 81 CE si impone alla Commissione quando, senza siffatta delimitazione, non è possibile stabilire se l’accordo, la decisione di associazione di imprese o la pratica concordata di cui è causa siano idonei a incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune (sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, cause riunite T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 e T‑388/94, European Night Services e a./Commissione, Racc. pag. II‑3141, punti 93-95 e 105, e 6 luglio 2000, causa T‑62/98, Volkswagen/Commissione, Racc. pag. II‑2707, punto 230). Occorre aggiungere che il fatturato realizzato coi prodotti che siano stati oggetto di una pratica restrittiva costituisce un elemento obiettivo che fornisce il giusto metro della nocività della pratica medesima per il normale gioco della concorrenza (sentenze del Tribunale 11 marzo 1999, causa T‑151/94, British Steel/Commissione, Racc. pag. II‑629, punto 643, e 9 luglio 2003, causa T‑220/00, Cheil Jedang/Commissione, Racc. pag. II‑2473, punto 91).
123. Nella fattispecie, la ricorrente contesta soltanto l’entità precisa degli effetti dell’infrazione (v. supra, punto 94). Infatti, essa ha riconosciuto, tanto nelle sue memorie quanto all’udienza (v. supra, punto 107), che l’infrazione ha avuto degli effetti.
124. Inoltre, è pacifico che le imprese interessate controllavano il 90% della produzione di fosfato di zinco standard. Anche a supporre che il mercato dei prodotti di cui trattasi comprenda pure altri prodotti, una gran parte di questo mercato sarebbe stata sotto il controllo delle imprese suddette. Poiché la Commissione ha fornito prove concrete degli effetti dell’infrazione (v. supra, punti 107-118), costituite in particolare da constatazioni obiettive degli stessi produttori all’epoca dei fatti, il Tribunale ritiene che la detta istituzione abbia sufficientemente dimostrato gli effetti dell’infrazione. A questo riguardo, occorre ricordare che la Commissione ha attenuato l’importanza degli effetti dell’infrazione nella decisione impugnata (v. supra, punto 105).
125. Oltre a ciò, nella decisione impugnata, in risposta ad un argomento della SNCZ secondo cui la potenziale sostituibilità di altri prodotti al fosfato di zinco prova che l’infrazione non ha avuto effetti reali, la Commissione constata, da un lato, che tale sostituibilità non è stata dimostrata e, dall’altro, che la SNCZ riconosce che il fosfato di calcio viene tuttora utilizzato soltanto in quantità relativamente esigue (‘considerando’ 297 della decisione impugnata). Nella presente causa, la ricorrente non ha fornito la prova che i presunti prodotti sostitutivi avessero esercitato «una pressione considerevole sul prezzo del fosfato di zinco standard». Per contro, la Union Pigments ha chiaramente affermato che la ricorrente voleva ottenere prezzi più elevati per il fosfato di zinco standard al fine di rendere più competitivo il fosfato di zinco modificato (punto 59 della dichiarazione della Union Pigments e nota della Union Pigments del 25 marzo 1995). Pertanto, l’argomento della ricorrente secondo cui il rischio di sostituzione ha limitato le ripercussioni dell’intesa non può essere accolto. Inoltre, occorre osservare come dalla dichiarazione della Union Pigments risulti che le importazioni provenienti da paesi terzi restano limitate (punti 33 e 34 della dichiarazione della Union Pigments).
126. In terzo luogo, quanto all’affermazione della ricorrente secondo cui l’aumento dei suoi prezzi nel 1997 sarebbe connesso al forte aumento del prezzo dello zinco e non al rispetto dei prezzi di riferimento, occorre rilevare come la Commissione affermi espressamente, nella decisione impugnata, che vari fattori possono influire sull’evoluzione del prezzo del prodotto in questione (‘considerando’ 279 della decisione impugnata). La detta istituzione riconosce in particolare che il fosfato di zinco dipendeva fortemente dal prezzo dello zinco (‘considerando’ 339). La Commissione era legittimata a concludere che tale fattore non doveva essere sovrastimato. Infatti, vi è stato soltanto un aumento importante del prezzo dello zinco nel 1997, mentre l’intesa funzionava dal 1994 (‘considerando’ 340 della decisione impugnata). Inoltre, benché vi sia stato un forte aumento del prezzo dello zinco nel 1997, risulta dall’allegato 6 del ricorso introduttivo che si è verificata anche una forte diminuzione di tale prezzo alla fine del 1997, senza però che il prezzo praticato dalla ricorrente per il fosfato di zinco sia per ciò diminuito (v. anche ‘considerando’ 340 della decisione impugnata).
127. Ad ogni modo, gli effetti da prendere in considerazione per la fissazione del livello generale delle ammende non sono quelli derivanti dal comportamento effettivo che un’impresa asserisce di aver tenuto, bensì quelli risultanti dall’infrazione complessiva alla quale tale impresa ha partecipato (sentenza della Corte 8 luglio 1999, causa C‑49/92 P, Commissione/Anic Partecipazioni, Racc. pag. I‑4125, punto 152, e sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punti 160 e 167).
128. In quarto luogo, la ricorrente sostiene che il fosfato di zinco rappresenta soltanto una minima parte del costo del prodotto finale, pari allo 0,08%, e che le modifiche di minore importanza che gli accordi hanno apportato non hanno dunque praticamente avuto alcuna ripercussione negativa sul prezzo delle vernici o addirittura sui consumatori. Benché la Commissione non abbia negato che il fosfato di zinco rappresentava soltanto una minima parte del costo del prodotto finale (‘considerando’ 48 e 53 della decisione impugnata), dalla decisione impugnata non risulta che essa abbia preso in considerazione tale fattore per determinare l’importo delle ammende. Secondo la giurisprudenza, il valore del prodotto può rientrare, a seconda dei casi, tra gli elementi di valutazione della gravità dell’infrazione (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punti 120 e 121). Nel caso di specie, il Tribunale non ritiene che la Commissione avrebbe dovuto tener conto di tale fattore per stabilire la gravità dell’infrazione e, in particolare, per stimarne gli effetti. Il fatto che il fosfato di zinco rappresenti soltanto una minima parte del costo del prodotto finale non influisce sulla gravità dell’infrazione e, come rilevato dalla Commissione, non cambia in alcun modo il fatto che le condizioni del mercato erano falsate per i clienti. Se il fosfato di zinco fosse stato un fattore di costo più importante, l’infrazione avrebbe avuto effetti ancora più estesi. Inoltre, la Commissione non è obbligata a dimostrare che un’intesa arreca pregiudizio ai consumatori per essere legittimata a qualificare l’infrazione come molto grave.
129. Quanto all’accordo sui clienti, sebbene la Commissione non identifichi alcun meccanismo di attuazione particolare (v. supra, punto 76), il Tribunale ritiene che tale accordo abbia ricevuto attuazione, quantomeno in una certa misura. In particolare, il prezzo da fatturare alla Teknos costituiva l’oggetto del detto accordo ed era stato convenuto che nessun produttore diverso da quello cui spettava il «turno» potesse fatturare un prezzo inferiore a quello concordato (v. supra, punto 87). Il divieto di vendere ad un cliente al di sotto di un prezzo concordato per il fatto che tale cliente è stato assegnato ad un’altra impresa ha chiaramente degli effetti sul gioco della concorrenza che sarebbe normalmente esistita.
130. Per quanto riguarda l’insieme degli accordi, e così come sottolineato dalla Commissione nella decisione impugnata (‘considerando’ 298), le pratiche incriminate sono state applicate per più di quattro anni. È dunque poco probabile che i produttori abbiano, a quel tempo, ritenuto che esse fossero totalmente prive di efficacia e di utilità (v., in tal senso, sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, cit. supra al punto 112, punto 748). Al riguardo, occorre aggiungere che è pacifico che l’intesa trae le sue origini da una guerra dei prezzi ed aveva come obiettivo, tra gli altri, la fine di quest’ultima. Come indicato sopra al punto 116, uno dei vantaggi della partecipazione all’intesa per le imprese coinvolte era la fine di tale guerra dei prezzi [punto 49 della dichiarazione della Union Pigments e punto 3.1.1(c) della dichiarazione della Trident; v. anche ‘considerando’ 84 e 103 della decisione impugnata]. Il Tribunale ritiene che la partecipazione all’intesa per più di quattro anni dimostri anche che le imprese coinvolte sono essenzialmente riuscite a porre fine a tale guerra dei prezzi. Ne consegue che le imprese coinvolte hanno adattato i loro prezzi per raggiungere un livello di prezzi di transazione superiore a quello che si sarebbe imposto in assenza di intesa.
131. Infine, nel suo ricorso introduttivo la ricorrente ha fatto valere a titolo di circostanza attenuante la non applicazione di fatto degli accordi illeciti.
132. Come risulta dalla giurisprudenza, qualora un’infrazione sia stata commessa da più imprese, è necessario determinare la gravità relativa della partecipazione di ciascuna di esse all’infrazione stessa (sentenze della Corte 16 dicembre 1975, cause riunite da 40/73 a 48/73, 50/73, da 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 e 114/73, Suiker Unie e a./Commissione, Racc. pag. 1663, punto 623, e Commissione/Anic Partecipazioni, cit. supra al punto 127, punto 150), al fine di stabilire se nei loro confronti sussistano circostanze aggravanti o attenuanti.
133. Al punto 3 («circostanze attenuanti») degli orientamenti è contenuto un elenco non esaustivo di circostanze che possono portare ad una diminuzione dell’importo di base dell’ammenda, ivi compresa la non applicazione di fatto degli accordi (punto 3, secondo trattino). A questo proposito, è importante verificare se le circostanze fatte valere dalla ricorrente siano idonee a dimostrare che essa, durante il periodo nel corso del quale ha aderito agli accordi illeciti, si è effettivamente sottratta all’applicazione di questi ultimi adottando un comportamento concorrenziale sul mercato (v., in tal senso, sentenze Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punti 4872-4874, e Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 268).
134. Orbene, la ricorrente non ha in alcun modo dimostrato di essersi effettivamente sottratta all’applicazione dell’intesa adottando un comportamento concorrenziale sul mercato. Essa non nega né la propria partecipazione alle riunioni dell’intesa né di aver scambiato con le altre imprese interessate informazioni relative alle proprie vendite. La ricorrente ha partecipato all’accordo sulle vendite ed all’accordo sull’assegnazione dei clienti. Il Tribunale ha già respinto l’affermazione della ricorrente secondo cui essa non aveva applicato l’accordo sui prezzi. Ne consegue che tale argoment o non può essere accolto.
135. Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la Commissione ha giustamente affermato che l’intesa ha avuto effetti concreti.
Quanto alla mancata presa in considerazione della crisi del settore quale circostanza attenuante
– Argomenti delle parti
136. La ricorrente addebita alla Commissione di non aver preso in considerazione, quale circostanza attenuante, la crisi nel settore europeo del fosfato di zinco. In passato, la Commissione avrebbe ritenuto che l’esistenza di crisi strutturali costituisse una circostanza attenuante nella determinazione dell’importo dell’ammenda [decisione della Commissione 8 dicembre 1999, 2003/382/CE, relativa ad un procedimento d’applicazione dell’articolo 81 CE (Caso IV/E‑1/35.860‑B – Tubi d’acciaio senza saldatura) (GU 2003, L 140, pag. 1; in prosieguo: la «decisione Tubi d’acciaio senza saldatura»), e decisione della Commissione 21 gennaio 1998, 98/247/CECA, relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 65 del Trattato CECA (Caso IV/35.814 – Extra di lega) (GU 1998, L 100, pag. 55; in prosieguo: la «decisione Extra di lega»), punto 83]. A suo avviso, la situazione economica dell’industria del fosfato di zinco sarebbe direttamente paragonabile alla situazione di crisi descritta nella decisione Extra di lega, nella quale la presa in considerazione della difficile situazione economica del settore aveva determinato una riduzione dell’ammenda del 10‑30%. Orbene, la crisi sul mercato del fosfato di zinco sarebbe stata più grave e sarebbe esistita per tutta la durata dell’infrazione. Il prezzo dello zinco, universalmente conosciuto a motivo della sua quotazione alla borsa delle materie prime, sarebbe continuamente esposto a oscillazioni. La ricorrente asserisce che, a causa del potere economico degli acquirenti del fosfato di zinco, i frequenti aumenti dei prezzi dello zinco solo difficilmente potevano essere trasferiti in capo a tali acquirenti, mentre questi ultimi esercitavano una pressione importante sui produttori di fosfato di zinco per garantire che le diminuzioni del prezzo dello zinco si ripercuotessero a proprio favore. La ricorrente afferma che la crisi era aggravata da taluni elementi sopra descritti, ivi compreso il rischio di importazioni a basso prezzo in provenienza da paesi situati al di fuori del SEE ed il fatto che il fosfato di calcio veniva sempre più spesso sostituito al fosfato di zinco standard. Di conseguenza, il fatturato realizzato dalla ricorrente con le vendite di fosfato di zinco standard sarebbe diminuito del 20% circa nel corso degli anni ’90.
137. La ricorrente ricorda che la maggioranza dei produttori di fosfato di zinco in attività ha confermato che il settore attraversava una crisi economica (‘considerando’ 337 della decisione impugnata). Risulterebbe dalla decisione impugnata che la stessa Commissione riconosce che la situazione economica del mercato era difficile (‘considerando’ 339 della decisione impugnata). Tuttavia, la detta istituzione avrebbe rifiutato di riconoscere che tale crisi costituiva una circostanza attenuante idonea a giustificare una riduzione dell’ammenda. Così facendo, la Commissione avrebbe disatteso la giurisprudenza comunitaria (sentenza del Tribunale 10 marzo 1992, causa T‑12/89, Solvay/Commissione, Racc. pag. II‑907, punto 340), nonché la propria prassi decisionale antecedente.
138. La Commissione respinge tale addebito, rilevando come essa non abbia in alcun modo riconosciuto che il mercato del fosfato di zinco attraversasse una crisi strutturale (‘considerando’ 339 e 340 della decisione impugnata). Inoltre, essa fa valere che la propria analisi di un’eventuale crisi sul mercato è una valutazione economica complessa e che, pertanto, il controllo esercitato dal giudice comunitario deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle regole di procedura e di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti e dell’insussistenza di un errore manifesto di valutazione o di uno sviamento di potere (sentenza della Corte 28 maggio 1998, causa C‑7/95 P, Deere/Commissione, Racc. pag. I‑3111, punto 34). Orbene, la ricorrente non avrebbe dedotto motivi o censure in tal senso.
– Giudizio del Tribunale
139. Il Tribunale ritiene che la ricorrente non possa ricavare argomenti dalla presunta crisi nella quale si trovava il settore del fosfato di zinco. Al riguardo, è sufficiente ricordare che il Tribunale, nella sentenza Lögstör Rör/Commissione, cit. supra al punto 33 (punti 319 e 320), pronunciata nel caso Tubi preisolati, ha statuito che la Commissione non era tenuta a considerare come circostanza attenuante la cattiva situazione finanziaria del settore in questione. Il Tribunale ha altresì confermato che il fatto che la Commissione avesse tenuto conto, in precedenti casi, della situazione economica del settore come circostanza attenuante non imponeva necessariamente alla detta istituzione di continuare ad osservare tale prassi (sentenza del Tribunale 10 marzo 1992, causa T‑13/89, ICI/Commissione, Racc. pag. II‑1021, punto 372). Infatti, come giustamente rilevato dalla Commissione, i cartelli nascono, di norma, nel momento in cui un settore conosce delle difficoltà (sentenza Tokai Carbon e a./Commissione, cit. supra al punto 37, punto 345).
140. Ad ogni modo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la Commissione non ha riconosciuto l’esistenza di una crisi nel settore del fosfato di zinco. Essa ha solamente rilevato che il contesto economico era difficile a causa della maturità del mercato, della sua forte dipendenza dal prezzo dello zinco e del potere di acquisto dei clienti (‘considerando’ 339 della decisione impugnata). La Commissione non ha per contro ritenuto che sul mercato esistessero problemi strutturali. Inoltre, come indicato al ‘considerando’ 340 della decisione, si è verificato un solo aumento importante del prezzo dello zinco nel 1997, mentre l’intesa funzionava dal 1994. Occorre aggiungere che dal fascicolo non risulta che il mercato in questione attraversasse grandissime difficoltà.
Quanto al raffronto con altre intese
– Argomenti delle parti
141. La ricorrente rileva che da un esame dei casi recenti nei quali delle infrazioni sono state qualificate dalla Commissione come molto gravi risulta che l’infrazione in questione nella presente fattispecie non rientra in tale categoria. Tali casi recenti si distinguerebbero da quello presente a motivo di un grado di organizzazione molto più elevato, del ricorso a mezzi sensibilmente più efficaci e di ripercussioni più importanti sul mercato [decisione Cemento, cit. supra al punto 56, punto 65, decisione Tubi preisolati, cit. supra al punto 29, punto 63, e decisione della Commissione 21 novembre 2001, 2003/2/CE, relativa ad un procedimento a norma dell’articolo 81 del Trattato CE e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE (Caso COMP/E-1/37.512 – Vitamine) (GU 2003, L 6, pag. 1; in prosieguo: la «decisione Vitamine»)].
142. La Commissione non avrebbe dovuto inquadrare il presente caso nella stessa categoria di quelli sopra descritti. In primo luogo, le imprese interessate nella fattispecie non avrebbero mai fissato delle quote per i diversi paesi e non avrebbero protetto il loro mercato nazionale. In secondo luogo, l’infrazione in questione non avrebbe riguardato tutta una serie di prodotti, ma esclusivamente il fosfato di zinco normale. In terzo luogo, posto che il fosfato di zinco rappresenta soltanto una parte minima dei costi delle vernici, ossia i soli prodotti nei quali la detta sostanza può essere utilizzata, la sua importanza sul mercato delle vernici sarebbe ridotta e nessun consumatore avrebbe subito un qualche pregiudizio. In quarto luogo, i prezzi avrebbero svolto soltanto un ruolo secondario e non sarebbe stata prevista alcuna misura sanzionatoria. La ricorrente asserisce che la Commissione riconosce che le infrazioni nei casi menzionati sopra al punto 141 erano più gravi ancora dell’infrazione in questione nella presente fattispecie. Essa non capisce dunque per quale motivo la Commissione le ha inflitto un’ammenda molto più elevata di quelle inflitte alle imprese nei casi succitati. La ricorrente rileva, a titolo di esempio, che l’ammenda che le è stata inflitta è, in rapporto al suo fatturato complessivo, 21 volte più elevata di quella inflitta al «capofila» dell’intesa nel caso Tubi preisolati.
143. La Commissione respinge tale addebito rilevando che l’infrazione in questione è già stata qualificata come molto grave a causa del suo oggetto, dell’attribuzione di quote di mercato e della fissazione di prezzi che riguardavano l’intero SEE. Essa afferma che poteva, nell’ambito della categoria delle infrazioni molto gravi, ed in conformità degli orientamenti, tener conto del fatto che le intese citate dalla ricorrente presentavano caratteristiche supplementari che contribuivano alla gravità delle infrazioni commesse nel loro ambito, senza per ciò dover classificare l’infrazione commessa dalla ricorrente nella categoria delle infrazioni gravi. La Commissione ricorda che l’importo di partenza fissato per la ricorrente si colloca nella parte bassa della scala degli importi irrogabili previsti dagli orientamenti per le infrazioni gravi. Per quanto riguarda l’allegazione della ricorrente secondo cui le è stata inflitta un’ammenda più severa di quella inflitta alle imprese negli altri casi indicati, la Commissione replica che la fissazione dell’ammenda non è il risultato di un semplice calcolo aritmetico fondato sul fatturato e rinvia a questo proposito agli argomenti sopra esposti.
– Giudizio del Tribunale
144. Occorre ricordare che l’intesa orizzontale alla quale ha partecipato la ricorrente comportava restrizioni consistenti nella fissazione di quote di vendita, nella fissazione di obiettivi di prezzo e nell’assegnazione di clienti. Come indicato sopra ai punti 67-70, un’infrazione che comprenda delle quote e la fissazione di prezzi, anche indicativi, è di natura particolarmente grave. Inoltre, tale infrazione ha avuto effetti sul mercato (v. supra, punti 107-130) ed ha riguardato l’intero mercato comune nonché, dopo la sua creazione, l’intero SEE. Il Tribunale ritiene pertanto che giustamente la Commissione abbia qualificato l’infrazione come molto grave.
145. Dall’esistenza di altri casi implicanti violazioni ancora più caratterizzate della normativa in materia di concorrenza non si può dedurre che l’infrazione commessa nel caso di specie non sia molto grave. Occorre osservare come gli orientamenti prevedano che, all’interno delle categorie delle infrazioni poco gravi, gravi e molto gravi, i vari livelli di sanzioni previsti consentano di differenziare il trattamento da riservare alle imprese in funzione della natura delle infrazioni commesse (punto 1 A, terzo comma). Inoltre, le ammende inflitte nella fattispecie erano nettamente inferiori all’importo minimo applicabile alle infrazioni molto gravi (v. supra, punto 40). La Commissione, pur avendo scelto di qualificare tale infrazione come molto grave, ha in realtà operato una distinzione tra la presente fattispecie e gli altri casi molto gravi nei quali sono state inflitte ammende molto più elevate.
146. Per quanto riguarda l’argomento secondo cui l’ammenda inflitta alla ricorrente era più pesante di quelle inflitte ai partecipanti ad un’intesa in altri casi precedenti, è sufficiente ricordare che la Commissione, salvo il rispetto del limite massimo di cui all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, non è tenuta a perpetuare una determinata prassi in materia di fissazione del livello delle ammende. Come indicato sopra al punto 41, il fatto che la Commissione abbia inflitto in passato ammende di una determinata entità per taluni tipi di infrazioni non può privarla della possibilità di elevare questo livello, nei limiti indicati dal regolamento n. 17, se ciò si rivela necessario per assicurare l’attuazione della politica comunitaria della concorrenza (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 109, e sentenza Europa Carton/Commissione, cit. supra al punto 41, punto 89).
147. Inoltre, la Commissione non è tenuta – in sede di determinazione dell’ammontare dell’ammenda in funzione della gravità e della durata dell’infrazione in questione – ad effettuare il calcolo dell’ammenda a partire da importi basati sul fatturato delle imprese interessate (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 278).
148. Occorre aggiungere che la gravità delle infrazioni va accertata in funzione di un gran numero di elementi quali, segnatamente, le circostanze proprie al caso di specie, il suo contesto e l’effetto dissuasivo delle ammende, senza che sia stato fissato un elenco vincolante o esaustivo di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione (sentenza Ferriere Nord/Commissione, cit. supra al punto 43, punto 33, e sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 236). La Commissione non è tenuta ad applicare una formula matematica precisa, indipendentemente dal fatto che si tratti dell’importo complessivo dell’ammenda inflitta ovvero della sua scomposizione in vari elementi (sentenza del Tribunale 14 maggio 1998, causa T‑354/94, Stora Kopparbergs Bergslags/Commissione, Racc. pag. II‑2111, punto 119).
149. Dalle considerazioni che precedono risulta che la prima parte del primo motivo deve essere respinta.
b) Quanto alla seconda parte del motivo, relativa alla mancata presa in considerazione del fatto che veniva in questione soltanto un’esigua percentuale del fatturato della ricorrente
Argomenti delle parti
150. La ricorrente fa valere che, secondo una costante giurisprudenza, la Commissione deve, in sede di determinazione dell’importo dell’ammenda, tener conto dei casi nei quali il fatturato realizzato dall’impresa in questione con i prodotti oggetto dell’infrazione rappresenta soltanto una modesta percentuale del fatturato complessivo di tale impresa (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 121, e conclusioni dell’avvocato generale Slynn presentate in tale causa, Racc. pag. 1950; sentenze del Tribunale 14 luglio 1994, causa T‑77/92, Parker Pen/Commissione, Racc. pag. II‑549, punto 94, e Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 5026). La ricorrente rileva che il fatturato da essa realizzato con le vendite del fosfato di zinco standard a livello europeo nel 2000 rappresentava soltanto il 4,9% del suo fatturato complessivo, pari a una somma di EUR 3,48 milioni. Tuttavia, la Commissione non avrebbe tenuto conto di tale elemento nel determinare l’importo dell’ammenda ed avrebbe così violato l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e gli orientamenti.
151. Secondo la ricorrente, non è sufficiente che la Commissione abbia tenuto conto, nella determinazione del peso specifico di ciascuna impresa, del fatturato realizzato con il prodotto in questione a livello del SEE, in quanto, secondo la giurisprudenza, la detta istituzione sarebbe tenuta a prendere in considerazione, per ciascuna impresa coinvolta, il fatturato conseguito nel settore in rapporto al fatturato complessivo nell’ambito della determinazione dell’importo assoluto dell’ammenda. Inoltre, il fatto che la Commissione abbia espresso, nella decisione impugnata, la propria intenzione di tener conto dell’importanza ridotta del mercato del fosfato di zinco non risolverebbe il problema.
152. La ricorrente contesta l’argomento con cui la Commissione afferma di aver tenuto conto, nella decisione impugnata, del grado di diversificazione delle attività d’impresa della ricorrente, e fa osservare come tale elemento non venga neppure menzionato nella detta decisione. Quanto all’interpretazione che la Commissione fornisce delle conclusioni presentate dall’avvocato generale Slynn nella causa Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 150, e secondo la quale la detta istituzione sarebbe obbligata a prendere in considerazione il grado di diversificazione soltanto quando fissa l’ammenda sulla base di una percentuale del fatturato complessivo, la ricorrente sostiene che la Commissione ha implicitamente ammesso il contrario nel proprio controricorso. Ivi essa affermerebbe, da un lato, che ha tenuto conto anche del grado di diversificazione nel caso di specie e, dall’altro, che tale diversificazione, pur avendo «poca importanza», assume comunque un qualche rilievo.
153. La Commissione contesta la tesi della ricorrente. Essa sostiene in particolare di aver tenuto conto del fatto che una modesta percentuale del fatturato della ricorrente proveniva dal fosfato di zinco standard, sebbene la detta istituzione non lo menzioni esplicitamente nella decisione impugnata. Infatti, la percentuale del fatturato corrispondente ai prodotti oggetto dell’infrazione fornirebbe un’indicazione circa l’entità dell’infrazione stessa. Tuttavia, in conformità della giurisprudenza, la Commissione non avrebbe riconosciuto un’importanza sproporzionata al fatturato derivante dai prodotti costituenti l’oggetto dell’infrazione rispetto agli altri elementi di valutazione (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 121, e sentenza Parker Pen/Commissione, cit. supra al punto 150, punti 89 e 94).
Giudizio del Tribunale
154. Occorre anzitutto ricordare che una giurisprudenza consolidata osta a che venga attribuita all’uno o all’altro dei diversi fatturati un’importanza sproporzionata rispetto agli altri elementi di valutazione, sicché la fissazione di un’ammenda appropriata non può essere il risultato di un semplice calcolo basato sul fatturato complessivo, in particolare quando le merci in questione rappresentano solo una piccola parte di quest’ultimo (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punti 120 e 121, e sentenza Parker Pen/Commissione, cit. supra al punto 150, punto 94). Il Tribunale ha così accolto, nella citata sentenza Parker Pen/Commissione, il motivo relativo ad una violazione del principio di proporzionalità per il fatto che la Commissione non aveva preso in considerazione la circostanza che il fatturato realizzato con i prodotti oggetto dell’infrazione era relativamente modesto rispetto a quello costituito dall’insieme delle vendite realizzate dall’impresa interessata.
155. Nella fattispecie, la ricorrente non può invocare la sentenza Parker Pen/Commissione, cit. supra al punto 150, in quanto la Commissione non ha basato il proprio calcolo dell’importo dell’ammenda da infliggere alla ricorrente medesima sul suo fatturato complessivo (sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 156).
156. Risulta dalla decisione impugnata che la Commissione, in conformità della giurisprudenza, ha tenuto conto, ai fini della determinazione dell’ammenda, di tutta una serie di elementi diversi dal fatturato complessivo, tra i quali la natura dell’infrazione, i suoi effetti concreti, l’importanza delle imprese coinvolte sul mercato, la portata dissuasiva delle ammende e le dimensioni limitate del mercato in questione (v. ‘considerando’ 262-309; v., in tal senso, sentenze del Tribunale ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 157; Tokai Carbon e a./Commissione, cit. supra al punto 37, punto 202, e 9 luglio 2003, causa T‑230/00, Daesang e Sewon Europe/Commissione, Racc. pag. II‑2733, punto 60).
157. Per questi motivi, occorre rigettare la seconda parte del primo motivo.
c) Quanto alla terza parte del motivo, relativa all’errore di diritto derivante dalla mancata presa in considerazione della capacità economica della ricorrente
Argomenti delle parti
158. La ricorrente sostiene che la Commissione, nel calcolare l’ammenda, ha omesso, in contrasto con gli orientamenti, di prendere in considerazione la limitata capacità economica della ricorrente stessa. Quest’ultima afferma che, con lettera 15 novembre 2001, ha chiesto alla Commissione di tenere conto delle sue difficoltà economiche nel settore in questione, incluso il fatto che essa aveva subito perdite rilevanti nonché una diminuzione del 20% circa del suo fatturato nel 2000 e nel 2001. Il bilancio della ricorrente al 31 dicembre 2000 mostrerebbe che essa aveva iscritto a bilancio una somma di EUR 40 milioni, dei quali EUR 21 milioni di debiti per prestiti bancari. Il capitale netto rappresenterebbe soltanto il 5% della somma iscritta a bilancio, ciò che corrisponderebbe ad una situazione precaria. Orbene, la Commissione avrebbe rifiutato di tenere conto di tali difficoltà nella decisione impugnata, violando in tal modo gli orientamenti, nei quali la detta istituzione ha affermato che è necessario tener conto, ai fini della determinazione dell’importo dell’ammenda, delle caratteristiche proprie delle imprese in questione, ivi compresa la «loro capacità contributiva reale in un contesto sociale particolare» [punto 5, lett. b)], e incorrendo così in un errore di diritto. La ricorrente aggiunge che, qualora essa fosse obbligata a pagare l’ammenda, la sua sopravvivenza sarebbe messa a rischio.
159. La Commissione nega di aver commesso un errore di diritto per quanto riguarda la valutazione della situazione finanziaria della ricorrente. Quest’ultima non avrebbe fornito sufficienti informazioni al riguardo nel corso del procedimento amministrativo. Inoltre, nella sua lettera del 15 novembre 2001, la ricorrente non avrebbe né fatto presente che non sarebbe stata in grado di pagare un’ammenda di un certo importo né indicato il «contesto sociale particolare» al quale fanno riferimento gli orientamenti. Date tali premesse, la Commissione afferma che non aveva alcuna ragione, nel momento in cui ha adottato la decisione impugnata, di richiedere informazioni più precise in merito alla situazione finanziaria della ricorrente, così come essa ha fatto nel caso della Trident (‘considerando’ 367 e 368 della decisione impugnata).
160. Anche tenendo conto delle indicazioni fornite dalla ricorrente nel proprio ricorso introduttivo, una riduzione dell’ammenda – alla quale il Tribunale può procedere nell’esercizio della sua competenza giurisdizionale anche di merito – non sarebbe possibile. La ricorrente non avrebbe dimostrato che la sopravvivenza della sua impresa sarebbe seriamente minacciata dall’ammenda in questione.
Giudizio del Tribunale
161. Occorre anzitutto ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, la Commissione non è tenuta, in sede di determinazione dell’ammontare dell’ammenda, a prendere in considerazione la situazione finanziaria deficitaria di un’impresa interessata, dal momento che il riconoscimento di un obbligo del genere si risolverebbe nel procurare un vantaggio concorrenziale ingiustificato alle imprese meno adattate alle condizioni del mercato (v. sentenze del Tribunale LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 308; HFB e a./Commissione, cit. supra al punto 33, punto 596, e 19 marzo 2003, causa T‑213/00, CMA CGM e a./Commissione, Racc. pag. II‑913, in prosieguo: la «sentenza FETTCSA», punto 351 e giurisprudenza ivi citata).
162. Tale giurisprudenza non può essere rimessa in discussione dal punto 5, lett. b), degli orientamenti, ai sensi del quale occorre prendere in considerazione la capacità contributiva reale di un’impresa. Infatti, tale capacità assume un rilievo soltanto nel suo «contesto sociale particolare», costituito dalle conseguenze che il pagamento dell’ammenda comporterebbe, in particolare, in termini di aumento della disoccupazione o di deterioramento dei settori economici a monte ed a valle dell’impresa interessata (sentenza Tokai Carbon e a./Commissione, cit. supra al punto 37, punto 371). È giocoforza constatare come la ricorrente non abbia presentato alcun elemento utile per valutare il suddetto «contesto sociale particolare».
163. Inoltre, il fatto che una misura adottata da un’autorità comunitaria provochi il fallimento o la liquidazione di una determinata impresa non è vietato, in quanto tale, dal diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze della Corte 15 gennaio 1986, causa 52/84, Commissione/Belgio, Racc. pag. 89, punto 14, e 2 luglio 2002, causa C‑499/99, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6031, punto 38). Infatti, la liquidazione di un’impresa nella sua forma giuridica attuale può certo pregiudicare gli interessi finanziari dei proprietari, degli azionisti o dei detentori di quote, ma ciò non significa che gli elementi personali, materiali e immateriali da cui l’impresa è costituita perdano anch’essi il loro valore (sentenza Tokai Carbon e a./Commissione, cit. supra al punto 37, punto 372).
164. D’altra parte, la ricorrente ha comunicato alla Commissione soltanto scarne informazioni in merito alla propria situazione finanziaria prima dell’adozione della decisione impugnata. Essa non ha fatto valere alcun elemento relativo alla propria capacità contributiva reale o ad un qualunque «contesto sociale particolare». Anche nelle memorie da essa presentate nell’odierno procedimento, la ricorrente non adduce alcun elemento di prova idoneo a dimostrare che essa non sarebbe in grado di pagare l’ammenda in questione, la quale rappresenta soltanto il 5,3% del suo fatturato complessivo.
165. Occorre pertanto concludere che la Commissione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ha legittimamente ritenuto che occorresse non tener conto delle difficoltà finanziarie della ricorrente.
166. Ne consegue che il primo motivo deve essere respinto.
2. Quanto al secondo motivo, relativo ad una violazione del principio di proporzionalità
a) Argomenti delle parti
167. La ricorrente fa valere che, anche a supporre che la decisione impugnata non violi l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e gli orientamenti, l’ammenda inflitta sarebbe sproporzionata rispetto all’infrazione commessa, alle dimensioni di essa ricorrente ed all’importanza del mercato in questione.
168. In primo luogo, la ricorrente afferma che la Commissione non ha tenuto conto degli obiettivi perseguiti dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e ha dunque violato i principi di proporzionalità e di adeguatezza. Nel fissare gli importi delle ammende, la Commissione dovrebbe perseguire finalità tanto repressive quanto dissuasive (sentenza della Corte 15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiepharma/Commissione, Racc. pag. 661, in particolare pag. 703). La dissuasione comprenderebbe tanto l’aspetto della prevenzione generale quanto la prevenzione speciale intesa ad incitare l’impresa interessata a ritornare ad un comportamento conforme alla legge. Tale finalità special-preventiva non verrebbe raggiunta nel caso in cui l’ammenda superasse quanto l’impresa interessata ha la capacità economica di pagare. Nella fattispecie, la Commissione non avrebbe tenuto conto né di obiettivi di prevenzione speciale né della capacità economica della ricorrente, la quale è significativamente limitata a motivo della crisi esistente sul mercato. In risposta all’allegazione della Commissione secondo cui essa ha tenuto conto delle dimensioni del mercato e della capacità economica della ricorrente, quest’ultima sostiene che la Commissione ha solamente preso in considerazione le dimensioni del mercato del fosfato di zinco in modo limitato e non ha analizzato la specifica situazione della ricorrente.
169. In secondo luogo, la Commissione non avrebbe tenuto conto, nella decisione impugnata, del fatto che la ricorrente non aveva pressoché realizzato alcun utile con il fosfato di zinco standard ed in realtà in alcuni anni aveva subito delle perdite. Tale omissione sarebbe contraria al punto 5, lett. b), degli orientamenti, nel quale la Commissione esprime la propria intenzione di tener conto, nella determinazione dell’importo dell’ammenda, del mancato ottenimento di utili da parte degli autori di un’infrazione.
170. Inoltre, la ricorrente fa osservare come la Commissione sostenga continuamente di non essere obbligata a prendere in considerazione eventuali elementi favorevoli alla ricorrente, anche qualora questi siano pertinenti. L’omissione sistematica di presa in considerazione di tali elementi porterebbe ad un’ammenda di importo inadeguato e sproporzionato.
171. In terzo luogo, la ricorrente asserisce che da un esame delle precedenti decisioni della Commissione risulta che esiste una sproporzione tra l’ammenda inflitta, da un lato, e l’infrazione in questione e la capacità economica della ricorrente stessa, dall’altro. Nella decisione Extra di lega, la Commissione avrebbe fissato l’importo di partenza a EUR 4 milioni, benché le imprese coinvolte avessero realizzato fatturati molto più importanti di quello della ricorrente (punto 76 della decisione Extra di lega). Nella decisione Volkswagen, la Commissione avrebbe constatato che la Volkswagen aveva partecipato ad un’infrazione molto grave e aveva violato un principio del Trattato, vale a dire la creazione di un mercato comune (punto 213). Di conseguenza, la Commissione avrebbe inflitto alla Volkswagen un’ammenda di EUR 102 milioni, pari soltanto allo 0,146% circa del fatturato complessivo del gruppo Volkswagen. L’ammenda inflitta alla ricorrente sarebbe, in proporzione al suo fatturato, 60 volte più elevata di quella inflitta alla Volkswagen. Il carattere manifestamente sproporzionato dell’ammenda inflitta alla ricorrente risulterebbe ancora più chiaramente ove si considerasse il fatto che l’ammenda inflitta alla Volkswagen era l’ammenda più elevata mai inflitta ad un’impresa singola. Inoltre, quest’ultima ammenda sarebbe stata alla fine ridotta ad EUR 90 milioni dal Tribunale (sentenza Volkswagen/Commissione, cit. supra al punto 122). Peraltro, la British Sugar, capofila di un’intesa in materia di fissazione di prezzi e detentrice di quote di mercato particolarmente rilevanti, si sarebbe vista infliggere un importo di partenza di EUR 18 milioni, pari allo 0,015% del suo fatturato complessivo. L’importo di partenza dell’ammenda adottato nei confronti della ricorrente sarebbe, in rapporto al suo fatturato realizzato nel 2000, circa 280 volte più elevato dell’importo inflitto alla British Sugar. Nulla giustificherebbe una tale sproporzione. La ricorrente invoca altre decisioni della Commissione per sottolineare che l’ammenda inflittale viola il principio di proporzionalità (decisioni Tubi preisolati, cit. supra al punto 29, e Tubi d’acciaio senza saldatura, cit. supra al punto 136). In sintesi, la Commissione non avrebbe tenuto sufficientemente conto della dimensione complessiva della ricorrente nel caso di specie e avrebbe dunque violato il principio di proporzionalità. La Commissione, pur avendo un certo margine discrezionale per elevare l’importo delle ammende, non potrebbe agire senza rispettare i principi di proporzionalità e di adeguatezza.
172. Quanto all’argomento della Commissione secondo cui il raffronto con la propria prassi antecedente è erroneo in quanto limitato ai fatturati, la ricorrente replica che, nel merito, i casi da essa fatti valere vertono su circostanze ancora più gravi di quelle della presente fattispecie. Inoltre, nei casi suddetti, i fatti in questione non avrebbero avuto una portata limitata come nel caso di specie. Tuttavia, l’ammenda sarebbe molto più elevata nel caso di specie che in altri casi. Inoltre, la ricorrente respinge l’argomento della Commissione secondo cui i casi invocati non costituiscono un precedente in quanto risalgono al 1998, e fa presente che tutte le decisioni da essa invocate sono state adottate dopo l’introduzione degli orientamenti, che sono stati seguiti da un aumento significativo del livello delle ammende.
173. Infine, la ricorrente contesta l’affermazione della Commissione secondo cui essa ricorrente confronta «mele con pere». La ricorrente rileva come la Commissione asserisca che essa ricorrente ha calcolato l’ammenda, da un lato, nell’ambito del suo quinto motivo di cui infra, relativo a un difetto di motivazione, come una percentuale del fatturato pertinente realizzato con il prodotto in questione nel SEE (infra, punto 213) e, dall’altro, nell’ambito della presente parte del motivo come una percentuale del fatturato complessivo mondiale. La ricorrente reputa che i due raffronti siano validi e confermino che l’importo dell’ammenda non è adeguato. Essa non avrebbe in alcun modo confuso i due paragoni. Nella sua replica, la ricorrente mette in evidenza, nell’ambito del confronto con la prassi antecedente della Commissione, il rapporto tra l’ammenda inflitta alla Volkswagen e il fatturato realizzato nel SEE con il prodotto in questione, da un lato, e l’ammenda inflitta alla ricorrente ed il fatturato realizzato con il prodotto di cui trattasi, dall’altro. In rapporto al fatturato realizzato dalla Volkswagen nel SEE con il prodotto in questione, l’ammenda inflitta alla ricorrente sarebbe quasi 450 volte più elevata di quella irrogata alla Volkswagen, ciò che costituirebbe una prova manifesta del fatto che la Commissione è incorsa in un errore di diritto omettendo di tener conto del grado di diversificazione della ricorrente.
174. La Commissione nega di aver violato il principio di proporzionalità e di aver commesso un errore di valutazione. In primo luogo, quanto agli obiettivi dell’ammenda, essa afferma che la dissuasione non soltanto dell’impresa in questione ma anche dei terzi è un obiettivo legittimo (sentenze della Corte ACF Chemiepharma/Commissione, cit. supra al punto 168, punti 172-176; 14 luglio 1972, causa 49/69, BASF/Commissione, Racc. pag. 713, punto 38, e Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punti 106 e 109). Ad avviso della Commissione, se ancora oggi si verificano, malgrado la sua imponente prassi decisionale, infrazioni così manifeste e rilevanti delle regole di concorrenza quale quella del caso di specie, è chiaro che l’effetto dissuasivo dell’ammenda assume particolare importanza (sentenza del Tribunale 12 luglio 2001, cause riunite T‑202/98, T‑204/98 e T‑207/98, Tate & Lyle e a./Commissione, Racc. pag. II‑2035, punti 144 e 145). Inoltre, la Commissione asserisce di aver tenuto conto della capacità economica della ricorrente nel fissare l’importo di partenza a EUR 3 milioni, vale a dire ad un livello considerevolmente inferiore rispetto agli importi previsti dagli orientamenti come applicabili in caso di infrazioni molto gravi.
175. In secondo luogo, la Commissione sostiene che essa può certo considerare la realizzazione di utili come una circostanza aggravante, ma ciò non significa che debba tener conto dell’assenza di vantaggi come elemento determinante una riduzione dell’ammenda (sentenze Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punti 4881 e 4882, e LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 307).
176. In terzo luogo, il raffronto con la prassi decisionale antecedente della Commissione non dimostrerebbe che l’ammenda nel caso di specie viola i principi di proporzionalità e di adeguatezza. La ricorrente si limiterebbe a raffrontare la percentuale delle ammende rispetto ai fatturati delle imprese interessate malgrado il fatto che, secondo la giurisprudenza, la proporzionalità dell’ammenda debba essere valutata alla luce dell’insieme delle circostanze dell’infrazione (sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, cit. supra al punto 112, punto 1215). Inoltre, tutte le decisioni della Commissione menzionate dalla ricorrente riguarderebbero ammende inflitte a grandi imprese. La Commissione ritiene di non poter infliggere ammende astronomiche alle grandi imprese al solo scopo di preservare la proporzionalità rispetto al fatturato reclamata dalla ricorrente. Del pari, essa non potrebbe infliggere ammende inferiori alla soglia de minimis, e prive di qualunque effetto dissuasivo, alle imprese più piccole come la ricorrente.
177. Richiamandosi ai propri argomenti sviluppati in risposta agli altri motivi sopra esposti, la Commissione fa osservare come i raffronti istituiti dalla ricorrente con precedenti decisioni che infliggono ammende siano in partenza privi di rilevanza. La detta istituzione sostiene che è proprio in virtù del fatto che essa – contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente – ha tenuto in debito conto, nel calcolo dell’ammenda, la diversità di dimensioni delle imprese interessate che la ricorrente non può seriamente sostenere che essa istituzione avrebbe dovuto dividere per 450 l’ammenda di EUR 3 780 000 ed arrivare ad un’ammenda di EUR 8 400, al fine di preservare la proporzionalità rispetto all’ammenda inflitta alla Volkswagen in base al pertinente fatturato realizzato nel SEE.
b) Giudizio del Tribunale
178. Nell’ambito della prima parte della sua argomentazione relativa ad una violazione dei principi di proporzionalità e di adeguatezza, la ricorrente addebita alla Commissione di aver violato tali principi, in quanto essa non avrebbe tenuto conto né di obiettivi di prevenzione speciale né della capacità economica della ricorrente.
179. Secondo la giurisprudenza, il potere della Commissione di infliggere ammende alle imprese che, intenzionalmente o per negligenza, commettono una violazione delle disposizioni dell’art. 81, n. 1, CE o dell’art. 82 CE costituisce uno dei mezzi di cui la detta istituzione dispone per poter svolgere il compito di sorveglianza assegnatole dal diritto comunitario. Questo compito comprende indubbiamente quello di indagare e reprimere le singole infrazioni, ma implica pure il dovere di seguire una politica generale mirante ad applicare, in materia di concorrenza, i principi fissati dal Trattato e ad orientare in questo senso il comportamento delle imprese (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 105).
180. Ne consegue che la Commissione ha il potere di decidere in merito al livello dell’ammontare delle ammende al fine di rafforzare il loro effetto dissuasivo qualora infrazioni di un determinato tipo siano ancora relativamente frequenti, malgrado che la loro illegittimità sia stata stabilita sin dall’inizio della politica comunitaria in materia di concorrenza, in ragione del profitto che talune delle imprese interessate possono ritrarne (sentenza Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 108).
181. Come risulta dalla giurisprudenza di cui sopra, lo scopo dissuasivo che la Commissione ha il diritto di perseguire fissando l’importo di un’ammenda è volto a garantire l’osservanza da parte delle imprese delle regole di concorrenza stabilite dal Trattato per lo svolgimento delle loro attività all’interno della Comunità o del SEE. Ne consegue che il carattere dissuasivo di un’ammenda inflitta a causa di una violazione della normativa comunitaria sulla concorrenza non può essere determinato soltanto in funzione della situazione particolare dell’impresa condannata (sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 110).
182. Inoltre, il punto 1 A, quarto comma, degli orientamenti stabilisce, in particolare, che è necessario, in sede di valutazione della gravità di un’infrazione, «valutare in che misura gli autori dell’infrazione abbiano l’effettiva capacità economica di arrecare un danno consistente agli altri operatori, in particolare ai consumatori, e occorrerà fissare l’importo dell’ammenda ad un livello tale da garantirle un carattere sufficientemente dissuasivo».
183. Risulta dalla decisione impugnata che la Commissione ha tenuto conto della capacità economica della ricorrente di arrecare pregiudizio alla concorrenza, nonché della necessità di fissare l’ammenda ad un livello atto a garantire un effetto dissuasivo (‘considerando’ 304-309). Il Tribunale ritiene che l’ammenda inflitta non sia sproporzionata rispetto alle dimensioni dell’impresa interessata. La ricorrente ha realizzato un fatturato mondiale di EUR 71,018 milioni nell’anno 2000. L’ammenda irrogata, pari a EUR 3,78 milioni, rappresenta soltanto il 5,3% del fatturato complessivo della ricorrente. Inoltre, non era dimostrato che la ricorrente non fosse in grado di pagare un’ammenda di tale entità (v. supra, punto 164). Ad ogni modo, il Tribunale reputa, nell’esercizio della sua competenza giurisdizionale anche di merito, che, alla luce della gravità e della durata dell’infrazione, l’importo dell’ammenda sia appropriato.
184. Quanto poi alla seconda parte di questo motivo, relativa al fatto che la Commissione avrebbe violato il principio di proporzionalità non avendo tenuto conto della circostanza che la ricorrente non aveva praticamente realizzato alcun utile grazie al prodotto in questione ed aveva persino, in alcuni anni, subito delle perdite in tale segmento del mercato, occorre ricordare che, sebbene l’importo dell’ammenda inflitta debba essere proporzionato alla durata dell’infrazione ed agli altri elementi idonei ad entrare nella valutazione della gravità della medesima, tra i quali figura il profitto che l’impresa interessata ha potuto ritrarre dalle proprie pratiche (sentenza del Tribunale 21 ottobre 1997, causa T‑229/94, Deutsche Bahn/Commissione, Racc. pag. II‑1689, punto 127), il fatto che un’impresa non abbia ricavato alcun utile dall’infrazione non può, ai sensi della giurisprudenza, impedire che un’ammenda venga inflitta, se non si vuole che quest’ultima perda il proprio carattere dissuasivo (sentenze Ferriere Nord/Commissione, cit. supra al punto 43, e FETTCSA, punto 340).
185. Ne consegue che la Commissione non è tenuta, ai fini della fissazione dell’importo delle ammende, a prendere in considerazione l’assenza di utili derivanti dall’infrazione in questione (sentenze Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 4881, e FETTCSA, punto 341).
186. Benché la Commissione possa, ai sensi degli orientamenti da essa emanati (punto 2, primo comma, quinto trattino) e in virtù delle circostanze aggravanti, maggiorare la sanzione al fine di superare l’importo dei guadagni illeciti realizzati grazie all’infrazione, ciò non significa che essa si sia ormai imposta l’onere di dimostrare, in qualsiasi caso, ai fini della determinazione dell’ammenda, il vantaggio economico connesso all’infrazione constatata (sentenza FETTCSA, punti 342 e 343). In altri termini, l’assenza di tale vantaggio non può essere considerata come una circostanza attenuante.
187. Stanti tali circostanze, la censura della ricorrente relativa all’omessa presa in considerazione dell’utile ricavato dall’infrazione deve essere respinta.
188. Infine, per quanto riguarda, in terzo luogo, l’argomento relativo ad un raffronto con le precedenti decisioni della Commissione, esso deve essere respinto per le ragioni illustrate sopra ai punti 41-43.
189. Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo dev’essere respinto.
3. Quanto al terzo motivo, relativo ad una violazione del principio di parità di trattamento
a) Argomenti delle parti
190. In primo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il principio di parità di trattamento laddove ha omesso di prendere in considerazione il fatturato da essa realizzato con il prodotto in questione in rapporto al suo fatturato complessivo nell’ambito dell’applicazione del tetto massimo del 10% menzionato all’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. La ricorrente rileva che l’importo dell’ammenda inflitta alla SNCZ è stato ridotto da EUR 4,2 milioni ad EUR 1,7 milioni in osservanza del detto tetto massimo, in quanto tale società aveva un fatturato complessivo ammontante soltanto ad EUR 17,08 milioni nell’anno 2000. Per contro, la ricorrente non avrebbe beneficiato di tale riduzione a causa del suo fatturato complessivo ammontante ad EUR 71,018 milioni. La ricorrente fa valere che tale disparità di trattamento deriva dalle differenze strutturali fra le due imprese. Infatti, essa sarebbe svantaggiata in quanto impresa familiare raggruppante la parte essenziale delle proprie attività sotto forma di una società in accomandita con una S.r.l. come socio (GmbH & Co. KG), avendo essa un fatturato complessivo in proporzione elevato. Nel determinare l’ammenda da infliggere alla ricorrente, la Commissione si sarebbe fondata esclusivamente su tale elevato fatturato complessivo, quando invece la maggior parte delle attività della ricorrente non ha alcun legame con i prodotti oggetto dell’infrazione. Per contro, il gruppo cui appartiene la SNCZ avrebbe avuto un fatturato di EUR 278,8 milioni, ma tale gruppo avrebbe ripartito le proprie altre attività in varie società e la SNCZ avrebbe dunque avuto un fatturato ammontante ad EUR 17,08 milioni soltanto. Il fatturato realizzato dalla SNCZ con il prodotto in questione rappresenterebbe comunque il 22,9% circa del suo fatturato complessivo. Pertanto, l’ammenda inflitta alla ricorrente, «rapportata al fatturato realizzato con il prodotto in questione», sarebbe più di due volte superiore a quella inflitta alla SNCZ. Secondo la ricorrente, la giurisprudenza esige che il rapporto tra il fatturato realizzato con il prodotto di cui trattasi ed il fatturato complessivo venga preso in considerazione dalla Commissione al fine di evitare siffatte disparità.
191. La ricorrente nega la pertinenza delle sentenze invocate dalla Commissione per dimostrare che non vi è stata disparità di trattamento. Nei casi su cui si sono pronunciate le dette sentenze, le ricorrenti avrebbero contestato il fatto che gli importi di base delle ammende di talune imprese coinvolte fossero ingiustamente fissati al di sopra del tetto massimo del 10% del fatturato contemplato dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17, mentre ciò non era avvenuto in altri casi (sentenze Brugg Rohrsysteme/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 155, e ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 185). Per contro, la presente vicenda riguarderebbe una disparità di trattamento derivante dall’omessa presa in considerazione del diverso grado di diversificazione delle imprese coinvolte, rilevante ai fini del calcolo dell’ammenda.
192. In secondo luogo, sebbene quattro delle sei imprese coinvolte possedessero quote di mercato equivalenti, la Commissione avrebbe adottato importi di base totalmente differenti per ciascuna di esse. Infatti, gli importi di base prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione avrebbero oscillato tra EUR 700 000 ed EUR 4 200 000. L’alto grado di diversificazione della ricorrente avrebbe dovuto essere preso in considerazione al fine di evitare tale disparità di trattamento.
193. La Commissione contesta la fondatezza di tale motivo. Essa contesta segnatamente il tentativo fatto dalla ricorrente, nella sua replica, di distinguere i casi su cui si sono pronunciate le sentenze Brugg Rohrsysteme/Commissione e ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, dalla presente fattispecie. Come nel presente caso, la decisione della Commissione nella fattispecie su cui si sono pronunciate le dette sentenze sarebbe stata adottata nei confronti di un’impresa più grande e più diversificata, per la quale non ha trovato applicazione il tetto massimo del 10%, e di un’impresa più piccola e meno diversificata, la cui ammenda è stata ridotta al 10% del fatturato (sentenza Brugg Rohrsysteme/Commissione, cit. supra al punto 33, punti 155 e 156).
194. La Commissione respinge anche l’argomento della ricorrente secondo cui essa avrebbe inflitto ammende differenti a cinque delle sei imprese coinvolte che detenevano quote di mercato equivalenti senza tener conto del grado di diversificazione di tali imprese. Qualora un ragionamento siffatto dovesse essere ammesso, ciò avrebbe infatti come risultato che la durata variabile dell’infrazione e il tetto massimo del 10% del fatturato non potrebbero essere presi in considerazione.
b) Giudizio del Tribunale
195. Secondo una giurisprudenza costante, il principio di parità di trattamento risulta violato soltanto quando situazioni analoghe vengono trattate in maniera differente o quando situazioni differenti vengono trattate in maniera identica, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, cit. supra al punto 66, punto 69 e giurisprudenza ivi citata).
196. Risulta dalla giurisprudenza che il limite massimo istituito dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 mira ad evitare che le ammende siano sproporzionate rispetto all’importanza dell’impresa di cui trattasi. Poiché soltanto il fatturato complessivo può effettivamente dare un’indicazione approssimativa a questo proposito, occorre intendere il detto tetto massimo come riferito al fatturato complessivo (sentenze Musique diffusion française e a./Commissione, cit. supra al punto 41, punto 119, e HFB e a./Commissione, cit. supra al punto 33, punto 541).
197. La tesi della ricorrente relativa ad una violazione del principio di parità di trattamento non può essere accolta. La Commissione ha applicato l’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 con riferimento al fatturato complessivo tanto nel caso della ricorrente quanto in quello della SNCZ. Il fatto che la SNCZ abbia beneficiato di una riduzione dell’importo di base è obiettivamente giustificato in quanto applicazione diretta dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 (v., in tal senso, sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 185).
198. È opportuno aggiungere che la ricorrente è più di tre volte più grande in termini di fatturato complessivo rispetto alla SNCZ. Pertanto, il fatto che la Commissione abbia inflitto un’ammenda di EUR 1,53 milioni a quest’ultima e un’ammenda di EUR 3,78 milioni alla ricorrente non può essere considerato come una violazione del principio di parità di trattamento.
199. Inoltre, la ricorrente non può nemmeno asserire di aver subito un trattamento ineguale per il fatto che la Commissione, nella determinazione del tetto massimo dell’ammenda, non ha tenuto conto del fatturato da essa realizzato con il prodotto in questione in rapporto al suo fatturato complessivo. Quanto al raffronto con la SNCZ, risulta dalla decisione impugnata che la Commissione ha imputato l’infrazione alla SNCZ e non al gruppo al quale quest’ultima apparteneva (‘considerando’ 240 della decisione impugnata). In mancanza di prove di un’implicazione del gruppo al quale apparteneva la SNCZ, non si può sostenere che la Commissione abbia commesso una discriminazione laddove ha applicato, per la SNCZ, il tetto massimo del 10% del suo fatturato previsto dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 (v., in tal senso, sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 181).
200. Infine, l’argomentazione della ricorrente relativa al fatto che la Commissione ha inflitto importi di base differenti a cinque delle sei imprese coinvolte malgrado che queste avessero la medesima quota di mercato non può trovare accoglimento. Infatti, la Commissione ha applicato il medesimo importo di partenza alla ricorrente, alla Britannia, alla SNCZ e alla Trident, vale a dire EUR 3 milioni (‘considerando’ 309 della decisione impugnata). Orbene, in considerazione della diversa durata della loro partecipazione all’infrazione e dell’applicazione del limite massimo del 10% dei fatturati, gli importi di base prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione sono risultati di varia entità. Tale varietà di importi consegue direttamente dall’applicazione dell’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17 e non può dunque essere considerata come una violazione del principio di parità di trattamento.
4. Quanto al quarto motivo, relativo ad una violazione dell’art. 7 della CEDU
a) Argomenti delle parti
201. La ricorrente addebita alla Commissione di aver violato l’art. 7 della CEDU applicando aumenti rilevanti delle ammende che non esistevano allorché l’infrazione è stata commessa. Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della CEDU, «non può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui l’infrazione è stata commessa». Il principio sancito dall’art. 7 rientrerebbe nella tutela dei diritti fondamentali della Comunità che l’Unione europea rispetta espressamente e che anche le istituzioni comunitarie debbono osservare nei casi in materia di concorrenza (sentenza del Tribunale 20 febbraio 2001, causa T‑112/98, Mannesmannröhren-Werke/Commissione, Racc. pag. II‑729, punti 60 e 77). Nella fattispecie, la Commissione avrebbe proceduto ad un aumento considerevole del livello delle ammende con l’adozione degli orientamenti nel 1998. In seguito, nell’autunno 2001, senza alcuna base legale ed in assenza di qualsiasi modifica degli orientamenti, la Commissione avrebbe nuovamente aumentato il livello delle ammende in una misura mai vista in precedenza. Nella decisione impugnata, la Commissione avrebbe applicato tali due aumenti del livello delle ammende, malgrado che la maggior parte degli atti in questione fosse già stata commessa prima dell’adozione degli orientamenti nel 1998. Tali aumenti costituirebbero modifiche del quadro giuridico-normativo della pena e sarebbe contrario all’art. 7 della CEDU applicarli all’infrazione in questione.
202. La ricorrente aggiunge che la Commissione non può asserire che le ammende in questione non sorpassano il tetto massimo del 10% del fatturato mondiale previsto dall’art. 15, n. 2, del regolamento n. 17. Infatti, sarebbe unicamente la prassi decisionale della Commissione a determinare il «vero quadro giuridico-normativo della pena». Il tetto massimo delle sanzioni previsto dalla detta disposizione necessiterebbe di un concretamento mediante la prassi decisionale al fine di rispettare il principio di prevedibilità della sanzione penale. Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui essa gode di un margine discrezionale per aumentare il livello delle ammende, la ricorrente ribadisce che l’entità dell’aumento deve trovare un limite nei principi di proporzionalità e di adeguatezza.
203. La ricorrente fa altresì osservare come la Commissione abbia adottato la decisione impugnata soltanto l’11 dicembre 2001, vale a dire più di tre anni e mezzo dopo la fine dell’infrazione (intervenuta il 13 maggio 1998). Se la Commissione avesse pronunciato la propria decisione alcuni mesi prima, l’ammenda inflitta sarebbe stata meno elevata. Tale dilazione arbitraria non dovrebbe nuocere alla ricorrente mediante l’applicazione retroattiva delle nuove politiche della Commissione in materia di livello delle ammende.
204. La Commissione sostiene che l’applicazione degli orientamenti nel caso di specie non viola il divieto di retroattività delle disposizioni penali. In primo luogo, risulterebbe dalla giurisprudenza che l’introduzione, da parte della Commissione, di un nuovo metodo di calcolo delle ammende, atto a determinare, in taluni casi, un aumento dell’ammontare di queste ultime, senza comunque eccedere il limite massimo fissato dal regolamento n. 17, non può essere considerata come un aggravamento, con effetto retroattivo, delle ammende quali giuridicamente previste dall’art. 15 del detto regolamento, contrario ai principi di legalità e di certezza del diritto (sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punti 217-224 e 233-235). In secondo luogo, la Commissione respinge l’argomento della ricorrente secondo cui l’art. 15 del regolamento n. 17 rispetta i principi di determinatezza e di prevedibilità soltanto qualora venga concretato mediante la prassi amministrativa.
b) Giudizio del Tribunale
205. Occorre ricordare che il principio di irretroattività delle norme penali è un principio comune a tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, sancito anche dall’art. 7 della CEDU, e fa parte integrante dei principi generali del diritto di cui il giudice comunitario deve garantire l’osservanza (sentenza della Corte 10 luglio 1984, causa 63/83, Kirk, Racc. pag. 2689, punto 22, e sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 219).
206. Sebbene risulti dall’art. 15, n. 4, del regolamento n. 17 che le decisioni della Commissione che infliggono ammende per violazione della normativa in materia di concorrenza non hanno carattere penale (sentenza del Tribunale 6 ottobre 1994, causa T‑83/91, Tetra Pak/Commissione, Racc. pag. II‑755, punto 235), ciò non toglie che la Commissione è tenuta a rispettare i principi generali del diritto comunitario, e in particolare quello di irretroattività, in qualsiasi procedimento amministrativo che possa sfociare in sanzioni in conformità delle norme sulla concorrenza dettate dal Trattato (v., per analogia, per quanto riguarda i diritti della difesa, sentenza della Corte 9 novembre 1983, causa 322/81, Michelin/Commissione, Racc. pag. 3461, punto 7, e sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 220).
207. Il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia violato i principi sanciti dall’art. 7 della CEDU. Le imprese coinvolte in un procedimento amministrativo che possa concludersi con un’ammenda debbono tener conto della possibilità che, in qualsiasi momento, la Commissione decida di elevare l’importo delle ammende rispetto a quello applicato in passato (v. supra, punto 42).
208. Ciò non vale soltanto nel caso in cui la Commissione proceda ad un innalzamento del livello delle ammende nell’ambito di decisioni individuali, bensì anche nel caso in cui tale aumento si verifichi in virtù dell’applicazione di regole di condotta di portata generale quali gli orientamenti.
209. Da ciò si deve concludere che il nuovo metodo di calcolo delle ammende istituito dagli orientamenti, anche a supporre che abbia avuto un effetto aggravante quanto all’ammontare delle ammende inflitte, era ragionevolmente prevedibile per imprese quale la ricorrente all’epoca in cui l’infrazione in questione è stata commessa.
210. Nessun rilievo assume il fatto che il calcolo dell’ammontare delle ammende secondo il metodo esposto negli orientamenti potesse portare la Commissione ad infliggere ammende più elevate rispetto alla sua prassi antecedente, in quanto la detta istituzione disponeva di un margine discrezionale per la fissazione del detto ammontare al fine di orientare il comportamento delle imprese verso il rispetto delle regole di concorrenza (sentenze LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 237, e HFB e a./Commissione, cit. supra al punto 33, punto 494).
211. Per queste ragioni, il motivo relativo ad una presunta violazione del principio di irretroattività deve essere respinto.
5. Quanto al quinto motivo, relativo ad una violazione dell’art. 253 CE
a) Argomenti delle parti
212. La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE in quanto non ha chiarito i motivi per cui ha inflitto un’ammenda talmente superiore a quelle che aveva inflitto nella sua prassi antecedente.
213. Risulterebbe dalla giurisprudenza che la motivazione dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenza Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 4725). Sarebbe auspicabile che le imprese fossero poste in grado di conoscere in dettaglio il metodo di calcolo dell’ammenda loro inflitta (sentenze Tréfilunion/Commissione, cit. supra al punto 68, punto 142, e Cimenteries CBR e a./Commissione, cit. supra al punto 51, punto 4734) e la motivazione dovrebbe essere particolarmente dettagliata qualora esuli dalla prassi decisionale antecedente (sentenza della Corte 17 novembre 1987, cause riunite 142/84 e 156/84, BAT e Reynolds, Racc. pag. 4487, punto 71). Nella fattispecie, la Commissione avrebbe inflitto un’ammenda di EUR 4,2 milioni prima dell’applicazione della comunicazione sulla cooperazione, pari al 111% del fatturato a livello del SEE realizzato dalla ricorrente con il prodotto in questione nell’anno 1998. La somma degli importi di base applicati nei confronti delle imprese coinvolte raggiungerebbe una percentuale compresa tra il 129 ed il 138% del valore complessivo del mercato europeo del prodotto in questione, pari ad EUR 15-16 milioni. Tali importi sarebbero di molto superiori alle ammende inflitte in passato dalla Commissione per casi analoghi. Essendosi discostata dalla propria prassi antecedente, malgrado numerose circostanze favorevoli nella fattispecie, la Commissione avrebbe dovuto motivare le ammende in modo più dettagliato.
214. Inoltre, la ricorrente rileva che la decisione impugnata non precisa il metodo e la base di calcolo utilizzati dalla Commissione per calcolare gli importi di base. La Commissione richiamerebbe nella detta decisione il fatturato realizzato con il prodotto in questione a livello del SEE (‘considerando’ 307 dela decisione impugnata), ma soltanto al fine di determinare il peso relativo delle diverse imprese sul mercato. Quanto all’entità assoluta dell’importo di partenza, la Commissione non indicherebbe chiaramente se ha utilizzato il fatturato realizzato con il prodotto in questione a livello del SEE oppure a livello mondiale ovvero se ha preso in considerazione il fatturato complessivo della ricorrente.
215. La Commissione, rinviando ai propri argomenti svolti in risposta agli altri motivi di cui sopra, fa valere anzitutto che la tesi della ricorrente, secondo cui il calcolo dell’ammenda sarebbe stato fondato su un livello anormalmente elevato, porta ad una notevole confusione per il fatto che la ricorrente effettua un raffronto di valori di riferimento completamente differenti, che servono entrambi per valutare il livello delle ammende. Tuttavia, anche se si dovesse ritenere che la decisione impugnata comporta un aumento sensibile dei livelli delle ammende, la Commissione non avrebbe violato l’obbligo di motivazione che le incombe.
216. Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la decisione impugnata non precisa il fatturato utilizzato per determinare il livello assoluto dell’importo di partenza, la Commissione sostiene di non aver determinato tale importo sulla base dell’uno o dell’altro fatturato, bensì alla luce della gravità dell’infrazione che essa ha valutato fondandosi sulla natura della medesima, sui suoi effetti sul mercato e sulle dimensioni del mercato geografico pertinente, nonché sulle ridotte dimensioni del mercato del prodotto in questione.
b) Giudizio del Tribunale
217. Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento diretto a stabilire se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I‑1719, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
218. Per quanto riguarda una decisione che infligge ammende a diverse imprese per una violazione delle norme comunitarie sulla concorrenza, la portata dell’obbligo di motivazione dev’essere, in particolare, determinata alla luce del fatto che la gravità delle infrazioni va accertata in funzione di un gran numero di elementi quali, segnatamente, le circostanze proprie al caso di specie, il suo contesto e l’effetto dissuasivo delle ammende, e ciò senza che sia stato redatto un elenco vincolante o esaustivo di criteri da tenere obbligatoriamente in considerazione (ordinanza della Corte 25 marzo 1996, causa C‑137/95 P, SPO e a./Commissione, Racc. pag. I‑1611, punto 54, e sentenza LR AF 1998/Commissione, cit. supra al punto 27, punto 378).
219. Nell’ambito delle conclusioni formulate nel presente ricorso, che si limitano alla legittimità dell’ammen da, al suo ammontare e al relativo metodo di calcolo, il presente motivo è manifestamente infondato. La decisione impugnata contiene 370 ‘considerando’, di cui 118 (‘considerando’ 252-370) sono dedicati alle ammende. Ai ‘considerando’ 262-303, la Commissione espone la propria valutazione della gravità dell’infrazione. Successivamente, essa indica il modo in cui ha concluso che occorreva applicare un trattamento differenziato a due categorie di imprese (‘considerando’ 304-309) e presenta la propria valutazione della durata dell’infrazione (‘considerando’ 310-312) per arrivare agli importi di base (‘considerando’ 313). La Commissione esamina se vi siano i presupposti per applicare circostanze aggravanti e attenuanti (‘considerando’ 314-336) e si pronuncia in merito all’applicazione della comunicazione sulla cooperazione (‘considerando’ 346-366). È giocoforza constatare come la decisione impugnata contenga un’indicazione sufficiente e pertinente degli elementi di valutazione presi in considerazione per stabilire la gravità e la durata dell’infrazione. Si deve constatare inoltre che l’argomentazione sviluppata dalla ricorrente nell’ambito dei primi quattro motivi del presente ricorso dimostra che essa ha perfettamente compreso il ragionamento alla base della decisione impugnata.
220. Le censure mosse dalla ricorrente nell’ambito del presente motivo non evidenziano alcuna difficoltà di comprensione né dell’iter logico seguito dalla Commissione né dell’esposizione degli elementi presi in considerazione. La ricorrente fa principalmente valere delle critiche in merito all’importo dell’ammenda inflittale in rapporto a quelle irrogate in passato in casi analoghi. Orbene, tale raffronto non comporta un difetto di motivazione. Esso, laddove pertinente, attiene alla fondatezza della valutazione compiuta dalla Commissione.
221. Anche a supporre che la decisione comporti un aumento sensibile del livello dell’ammenda rispetto alle decisioni precedenti, è giocoforza constatare che la Commissione ha sviluppato in maniera assolutamente esplicita il ragionamento che l’ha portata a fissare a tale livello l’importo dell’ammenda della ricorrente (v., in tal senso, sentenza della Corte 26 novembre 1975, causa 73/74, Fabricants de papiers peints/Commissione, Racc. pag. 1491, punto 31).
222. La ricorrente rileva, giustamente, che la decisione impugnata non espone né il metodo né il calcolo che hanno portato la Commissione ad adottare, in sede di determinazione della gravità dell’infrazione, l’importo di partenza di EUR 3 milioni prescelto per il gruppo dei «maggiori produttori» (‘considerando’ 308 e 309). Tuttavia, i requisiti di formalità sostanziale che l’obbligo di motivazione comporta non impongono alla Commissione di indicare nella propria decisione i dati numerici relativi alla modalità di calcolo delle ammende, bensì soltanto gli elementi di valutazione che le hanno consentito di misurare la gravità e la durata dell’infrazione (sentenza della Corte 16 novembre 2000, causa C‑291/98 P, Sarrió/Commissione, Racc. pag. I‑9991, punti 73 e 76, e sentenza del Tribunale 30 settembre 2003, cause riunite T‑191/98 e da T‑212/98 a T‑214/98, Atlantic Container Line e a./Commissione, Racc. pag. II‑3275, punto 1558).
223. Anche il quinto motivo dev’essere respinto perché infondato.
224. Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che il ricorso deve essere respinto nella sua interezza.
Sulle spese
225. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, in conformità delle conclusioni della Commissione in tal senso.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.