61989CC0104_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Sagsoegerne i de foreliggende forenede sager er alle landmaend, som i henhold til en forpligtelse efter forordning (EOEF) nr. 1078/77 (1) ikke har leveret maelk eller mejeriprodukter i loebet af det referenceaar, deres medlemsstat har valgt i forbindelse med anvendelsen af den tillaegsafgift, der blev indfoert ved forordning (EOEF) nr. 856/84 (2) og (EOEF) nr. 857/84 (3) (herefter benaevnt "tillaegsafgiftsordningen"), og som af denne grund ikke har opnaaet en referencemaengde, dvs. en afgiftsfri maengde, i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84. Sagsoegerne har i henhold til EOEF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, nedlagt paastand om, at Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, repraesenteret af Raadet og Kommissionen, tilpligtes at erstatte det tab, som de derved haevder at have lidt og vil lide.
De foreliggende sager er de to foerste af et meget stort antal ° i oejeblikket over hundrede ° som er indgivet til Domstolen med samme genstand. Domstolen har udsat behandlingen af de oevrige sager, indtil der er afsagt dom i disse to sager.
1. Tillaegsafgiftsordningen og Domstolens praksis
2. Sagsoegernes soegsmaal ligger i forlaengelse af Domstolens domme af 28. april 1988 i sagerne Mulder (4) og von Deetzen (5) vedroerende anvendelsen af forordning nr. 857/84 paa de producenter, som ikke havde leveret maelk i loebet af det valgte referenceaar, fordi de havde paataget sig en ikke-markedsfoeringsforpligtelse i henhold til forordning nr. 1078/77. Den i mellemtiden ophaevede forordning nr. 1078/77 indeholdt to slags praemier: en ikke-markedsfoeringspraemie og en omstillingspraemie, hvorved denne sag alene drejer sig om den foerstnaevnte. En saadan ikke-markedsfoeringspraemie blev efter ansoegning tildelt enhver maelkeproducent, som forpligtede sig til ikke at levere maelk eller mejeriprodukter mod vederlag eller vederlagsfrit fra sin bedrift i en periode paa fem aar. For kortfattethedens skyld vil jeg herefter betegne de producenter, som har deltaget i ordningen i forordning nr. 1078/77, med udtrykket "SLOM-producenter", der er den i Nederlandene almindeligt anvendte betegnelse.
3. I Mulder-dommen har Domstolen besvaret to praejudicielle spoergsmaal, som var forelagt af College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Det foerste spoergsmaal drejede sig om, hvorvidt medlemsstaterne ved fastsaettelsen af de i artikel 2 i forordning nr. 857/84 omhandlede referencemaengder kunne tage hensyn til SLOM-producenternes saerlige situation. Domstolen har besvaret dette spoergsmaal dermed, at medlemsstaterne kun var bemyndigede til at tage hensyn til SLOM-producenternes saerlige situation, saafremt disse "i hvert enkelt tilfaelde opfylder de saerlige betingelser, der er fastsat i forordning nr. 857/84, og saafremt medlemsstaterne raader over de referencemaengder, der staar til raadighed med henblik herpaa".
Det andet spoergsmaal, der blev forelagt i Mulder-sagen, og som ligeledes blev rejst i von Deetzen-sagen, drejede sig om, hvorvidt ° under hensyn til denne fortolkning ° forordning nr. 857/84 var gyldig. Jeg gengiver herefter in extenso den begrundelse, Domstolen har givet med henblik paa besvarelsen af dette spoergsmaal (praemis 23-28 i Mulder-dommen og praemis 12-17 i von Deetzen-dommen):
"Hertil bemaerkes, hvilket ogsaa den nederlandske regering og Kommissionen med rette har anfoert, at en erhvervsdrivende, der frivilligt har indstillet sin produktion i en vis periode, ikke kan have en berettiget forventning om at kunne genoptage produktionen paa samme betingelser som foer, eller om ikke at blive omfattet af eventuelle regler, som i mellemtiden maatte vaere indfoert, vedroerende markeds- eller strukturpolitikken.
Ikke desto mindre staar det fast, at en saadan erhvervsdrivende, naar han som i dette tilfaelde er blevet tilskyndet ved en faellesskabsretsakt til at indstille markedsfoeringen i en begraenset periode af hensyn til almenvellet og mod betaling af en praemie, kan have en berettiget forventning om ikke ved udloebet af sin forpligtelse at blive paalagt restriktioner, som specielt beroerer ham, netop fordi han har udnyttet de muligheder, som faellesskabsbestemmelserne har givet ham.
Alligevel medfoerer bestemmelserne om tillaegsafgift paa maelk restriktioner for de producenter, som paa grund af opfyldelsen af den i henhold til forordning nr. 1078/77 paatagne forpligtelse ikke har leveret maelk i loebet af referenceaaret. Som det fremgaar af gennemgangen af besvarelsen af det foerste spoergsmaal, kan disse producenter faktisk blive udelukket fra at faa tildelt en referencemaengde i henhold til den nye ordning netop paa grund af naevnte forpligtelse, enten fordi de ikke opfylder de saerlige betingelser i forordning nr. 857/84, eller fordi medlemsstaterne ikke raader over disponible referencemaengder.
I modsaetning til, hvad Kommissionen har anfoert, kunne en saadan fuldstaendig og permanent udelukkelse i hele gyldighedsperioden for bestemmelserne om tillaegsafgiften ° som bevirker, at de paagaeldende producenter forhindres i at genoptage markedsfoeringen af maelk ved udloebet af femaarsperioden ° ikke forudses af disse producenter paa det tidspunkt, da de midlertidigt paatog sig forpligtelsen til ikke at levere maelk. Det fremgaar hverken af bestemmelserne eller af betragtningerne til forordning nr. 1078/77, at forpligtelsen til ikke-markedsfoering i medfoer af forordningen kunne indebaere, at det ved dens udloeb ville vaere umuligt at genoptage den paagaeldende virksomhed. En saadan virkning er foelgelig i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som disse producenter kunne have til, at de bestemmelser, som de underkastede sig, havde begraensede virkninger.
Det foelger heraf, at lovgivningen om tillaegsafgiften paa maelk er blevet vedtaget i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Da lovgivningen derfor maa erklaeres ugyldig af denne grund, findes der ikke grund til at behandle de oevrige argumenter vedroerende dens ugyldighed, som er blevet fremfoert under retsforhandlingen.
Det andet spoergsmaal skal foelgelig besvares med, at Raadets forordning nr. 857/84 af 31. marts 1984, som suppleret ved Kommissionens forordning nr. 1371/84 af 16. maj 1984, er ugyldig i det omfang, den ikke bestemmer, at der tildeles en referencemaengde til de producenter, som i henhold til en forpligtelse paataget i henhold til Raadets forordning nr. 1078/77 af 17. maj 1977 ikke har leveret maelk i det referenceaar, som den paagaeldende medlemsstat har lagt til grund."
4. Naesten et aar efter afsigelsen af Mulder- og von Deetzen-dommene indfoejede Raadet ved forordning (EOEF) nr. 764/89 (6), artikel 3a i forordning nr. 857/84, hvorefter SLOM-producenterne midlertidigt kunne faa tildelt en specifik referencemaengde. Tildelingen af en saadan maengde er ifoelge anden betragtning til forordning nr. 764/89 undergivet visse betingelser, saaledes at de paagaeldende producenter godtgoer,
"at de agter og faktisk kan genoptage maelkeproduktionen, samt at de har vaeret ude af stand til at faa tildelt en referencemaengde i medfoer af artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 857/84".
Den midlertidige specifikke referencemaengde udgoer 60% af den maelkemaengde, som den paagaeldende producent leverede i de seneste tolv kalendermaaneder inden maaneden for indgivelsen af ansoegningen om ikke-markedsfoeringspraemien. Denne referencemaengde tildeles producenten endeligt, saafremt han senest to aar fra den 29. marts 1989 kan godtgoere, at han har genoptaget leverancerne (7), og at disse leverancer i de seneste tolv maaneder er lig med eller stoerre end 80% af den foreloebige referencemaengde. Saafremt bedriften saelges eller bortforpagtes foer den 1. april 1992, foeres den specifikke referencemaengde tilbage til faellesskabsreserven.
5. For at goere tildelingen af de i artikel 3a forudsete specifikke referencemaengder mulig er Raadet gaaet frem paa foelgende maade. Af hensyn til den tilsigtede styring af produktionen har Raadet foerst nedsat hver medlemsstats samlede garantimaengde (8). Virkningerne af denne nedsaettelse paa producenternes individuelle referencemaengder har Raadet derefter udlignet ved at saenke den suspensionssats, der er indfoert ved forordning (EOEF) nr. 775/87 (9), fra 5,5% til 4,5% (10). Ved forordning (EOEF) nr. 3881/89 (11) har Raadet derefter forhoejet den i artikel 5c, stk. 4, i forordning nr. 804/68 (12) omhandlede faellesskabsreserve, idet den for perioden 1989/1990 blev fastsat til 2 082 887,750 tons (denne reserve udgjorde 443 000 tons for perioden 1988/1989) (13), hvoraf 600 000 tons var bestemt til af medlemsstaterne at blive tildelt som specifikke referencemaengder i henhold til artikel 3a (14).
6. I Spagl- (15) og Pastaetter-dommene (16), der blev afsagt den 11. december 1990, besvarede Domstolen et spoergsmaal om, hvorvidt den i artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84 indeholdte 60%-regel var gyldig. Domstolen fastslog paa den ene side, at faellesskabslovgiver kunne nedsaette de af de paagaeldende producenter leverede maelkemaengder for at sikre, at de sidstnaevnte ikke blev begunstiget i forhold til producenter, som faktisk leverede maelk i referenceaaret. Domstolen fandt paa den anden side, at en nedsaettelsessats sammenlignet med den sats, hvorefter ovennaevnte producenters referencemaengde var blevet nedsat ° en sats, der i intet tilfaelde oversteg 17,5% ° ikke kunne fastsaettes paa et saa hoejt niveau, at den saerligt beroerte SLOM-producenterne paa grund af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse. Domstolen fastslog, at en nedsaettelse paa 40% var for hoej og var udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Af denne grund kendte Domstolen artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84 ugyldig (17).
7. Ved forordning (EOEF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991 (18) har Raadet aendret artikel 3a, stk. 2, der var blevet kendt ugyldig af Domstolen, og har affattet foerste afsnit saaledes:
"Den specifikke referencemaengde fastlaegges af medlemsstaten efter objektive kriterier ved at nedsaette den maengde, for hvilken retten til praemie i henhold til forordning (EOEF) nr. 1078/77 er bevaret eller erhvervet, med en procentdel, som er repraesentativ for de samlede nedsaettelser, der anvendes paa de referencemaengder, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 2, idet nedsaettelsen under alle omstaendigheder skal omfatte en basisnedsaettelse paa 4,5%, eller med artikel 6."
I forordningens anden betragtning har Raadet anfoert, at en stoerre forhoejelse af faellesskabsreserven for at kunne tildele nye specifikke referencemaengder ville vaere til skade for ligevaegten paa markedet for maelk og mejeriprodukter. Raadet tilfoejer:
"For at kunne tildele nye specifikke referencemaengder til de producenter, der har forpligtet sig til ikke-markedsfoering eller omstilling, boer der derfor, som foreslaaet af Domstolen, vaere mulighed for at nedsaette referencemaengderne for de oevrige producenter; der boer derfor foretages en forhoejelse af de nationale reserver, og artikel 3 og 5 i forordning (EOEF) nr. 857/84 boer aendres med henblik herpaa."
2. Sagsoegerne
8. Sagsoegerne i sag C-104/89, Mulder, Brinkhoff, Muskens og Twijnstra, der er maelkeproducenter i Nederlandene, havde paataget sig en ikke-markedsfoeringsforpligtelse for en periode paa fem aar. Den ikke -markedsfoeringspraemie, som de har modtaget, blev beregnet paa grundlag af foelgende producerede maengder: 463 566 kg, 296 507 kg, 300 340 kg og 591 905 kg. Ingen af sagsoegerne leverede maelk i det af Nederlandene valgte referenceaar, 1983. Mulder' s ikke-markedsfoeringsforpligtelse udloeb den 30. september 1984, Brinkhoff' s den 4. maj 1984, Muskens' den 21. november 1984 og Twijnstra' s den 9. april 1985.
Inden udloebet af deres forpligtelse ansoegte sagsoegerne de kompetente nationale myndigheder om at faa tildelt en referencemaengde. Ansoegningerne blev afslaaet. De anlagde dernaest sag ved College van Beroep voor het Bedrijfsleven. College van Beroep har i forbindelse med den af Mulder anlagte retssag forelagt flere praejudicielle spoergsmaal, som Domstolen besvarede i dom af 28. april 1988. Paa baggrund af denne afgoerelse annullerede College van Beroep den 30. november 1988 de nederlandske myndigheders afslag paa tildeling af en referencemaengde. Mulder' s krav om erstatning blev imidlertid afslaaet med foelgende begrundelse:
"Den kompetente myndighed var ikke befoejet til i bekendtgoerelsen som en undtagelse fra bestemmelserne i forordning nr. 857/84 at traeffe saerlige foranstaltninger for producenter som sagsoegeren. Raadet for De Europaeiske Faellesskaber kunne derimod traeffe saadanne foranstaltninger i forbindelse med udstedelsen af forordningen. Det foelger af dommen, at Raadet endog er retligt forpligtet til at traeffe saadanne foranstaltninger. Da den anfaegtede afgoerelse saaledes er truffet inden for de graenser, der er fastsat af faellesskabsbestemmelserne, og da sagsoegte som anfoert ovenfor ikke er kompetent til at overskride disse graenser, er der ikke grundlag for at paalaegge sagsoegte at erstatte det tab, som sagsoegeren har lidt."
College van Beroep voor het Bedrijfsleven traf i domme af 10. maj 1989 en tilsvarende afgoerelse i de af Brinkhoff, Muskens og Twijnstra anlagte sager om annullation af afslaget paa tildelingen af en referencemaengde.
Efter at Domstolen havde afsagt Mulder- og von Deetzen-dommene ° men inden udstedelsen af forordning nr. 764/89 ° genoptog Mulder maelkeproduktionen den 10. juli 1988, Brinkhoff den 3. februar 1989 og Twijnstra den 1. maj 1988. Foerst i august 1989 fik de i henhold til de nederlandske gennemfoerelsesbestemmelser til den i mellemtiden indfoerte artikel 3a i forordning nr. 857/84 tildelt en foreloebig specifik referencemaengde paa henholdsvis 278 140 kg, 176 481 kg og 245 653 kg. Muskens derimod genoptog foerst maelkeproduktionen i loebet af vinteren 1989 efter at have faaet tildelt en midlertidig specifik referencemaengde paa 180 204 kg maelk i slutningen af juli 1989.
9. Sagsoegeren i sag C-37/90, Heinemann, der er maelkeproducent i Tyskland, havde ligeledes paataget sig en ikke-markedsfoeringsforpligtelse efter forordning nr. 1078/77. Hans praemie blev beregnet paa grundlag af en produktion paa 39 102 kg. I overensstemmelse med forpligtelsen leverede han ikke maelk i det af Tyskland valgte referenceaar, 1983. Heinemann' s ikke-markedsfoeringsforpligtelse udloeb den 20. november 1984.
Foer udloebet af forpligtelsen ansoegte Heinemann Landwirtschaftskammer Hannover om at faa udstedt en erklaering, paa grundlag af hvilken han ville kunne opnaa en individuel referencemaengde fra et mejeri. Landwirtschaftskammer afviste at udstede erklaeringen, hvorefter Heinemann indbragte afvisningen for Verwaltungsgericht Hannover. Denne retssag er nu uden genstand, efter at Landwirtschaftskammer i henhold til de tyske bestemmelser til gennemfoerelse af den i mellemtiden indfoerte artikel 3a i juli 1989 udstedte en erklaering, hvorefter han har kunnet opnaa en midlertidig specifik referencemaengde i henhold til 60%-reglen.
I december 1985 havde Heinemann derudover rettet henvendelse til Hauptzollamt Hannover, for at faa dette til af egen drift at tildele ham en referencemaengde, hvilket Hauptzollamt afviste. Heinemann indbragte denne afvisning for Finanzgericht Hannover. Da han i mellemtiden har faaet tildelt en midlertidig specifik referencemaengde paa 22 023 kg i henhold til 60%-reglen, kan sagen alene vedroere afslaget paa at faa tildelt en referencemaengde paa 100%.
Heinemann genoptog maelkeleverancerne i august 1989.
3. Formaliteten
10. Raadet og Kommissionen har paastaaet sagerne afvist. Under henvisning til Domstolens dom i Krohn-sagen (19) har de gjort gaeldende, at et soegsmaal om Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold kun kan paakendes, saafremt den afgoerelse, der indeholder et klagepunkt, kan tilskrives en faellesskabsinstitution. I de foreliggende sager maa afslaget paa at tildele referencemaengder imidlertid tilskrives de paagaeldende nationale myndigheder, idet artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84 giver disse mulighed for at tildele specifikke eller supplerende referencemaengder til producenter, saasom sagsoegerne.
11. Jeg er som sagsoegerne af den opfattelse, at denne formalitetsindsigelse maa forkastes. I den naevnte dom i sagen Krohn mod Kommissionen (praemis 18 og 19) har Domstolen nemlig fastslaaet:
"Det bemaerkes, at Domstolen med hjemmel i traktatens artikel 178 og 215 alene kan tilkende erstatning for tab, der forvoldes af faellesskabsinstitutionerne eller af disses ansatte under udfoerelsen af deres arbejdsopgaver, dvs. tilkende erstatning naar Faellesskabet er ansvarligt uden for kontraktforhold. Er der derimod tale om tab, som foraarsages af nationale organer, kan kun disse drages til ansvar, og de nationale domstole er enekompetente til at tilkende erstatning herfor.
Spoergsmaalet, om Domstolen er kompetent til at paadoemme en sag som den foreliggende, hvor den omtvistede beslutning blev truffet af et nationalt organ som led i dettes gennemfoerelse af en faellesskabsforordning, beror herefter paa, om den paagaeldende beslutning, der haevdes at vaere ulovlig og dermed erstatningsbegrundende, i virkeligheden hidroerer fra en faellesskabsinstitution og ikke kan tilskrives det nationale organ."
Paa baggrund heraf fastslog Domstolen i den paagaeldende sag, at den konstaterede ulovlighed maatte tilskrives Kommissionen og ikke det nationale organ, fordi sidstnaevnte var bundet af Kommissionens henstillinger (praemis 23) (20). I de her foreliggende sager er der imidlertid, jf. nedenfor, tale om, at de skadevoldende handlinger maa tilskrives faellesskabsinstitutionerne.
12. Til stoette for deres erstatningssoegsmaal mod faellesskabsinstitutionerne har sagsoegerne i foerste raekke henvist til, at Domstolen i Mulder- og von Deetzen-dommene har kendt forordning nr. 857/84 ugyldig. Ifoelge Domstolen er denne ugyldighed et resultat af, at forordningen ° ved ikke at tildele SLOM-producenterne en referencemaengde ° er vedtaget i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som disse producenter kunne have til, at den ikke-markedsfoeringsforpligtelse, de havde paataget sig, havde begraensede virkninger. Domstolen har i von Deetzen 2-dommen (praemis 21) fastslaaet, at SLOM-producenterne
"med foeje kan forvente at kunne genoptage markedsfoeringen af maelk efter udloebet af deres ikke-markedsfoerings- eller omstillingsperiode og udoeve denne virksomhed under ikke-diskriminerende betingelser i forhold til andre maelkeproducenter. De kan dog ikke forvente, at en faelles markedsordning vil give dem en oekonomisk fordel, som ikke hidroerer fra deres erhvervsmaessige virksomhed. Disse producenter kan derfor ikke med foeje forvente handelsmaessigt at kunne udnytte en fordel, saasom tildelingen af en referencemaengde i henhold til tillaegsafgiftsordningen, naar denne fordel netop er blevet indroemmet dem, for at de kan genoptage deres erhvervsmaessige virksomhed".
Det kan udledes af denne praksis (hvilket College van Beroep voor het Bedrijfsleven ogsaa har gjort, jf. ovenfor, punkt 8), at faellesskabslovgiver har pligt til at respektere princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og at lovgiver af denne grund var forpligtet til at indroemme SLOM-producenterne en ret til en referencemaengde, saaledes at de ikke netop paa grund af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse forfordeles i forhold til maelkeproducenter, der er omfattet af artikel 2 i forordning nr. 857/84. Saafremt faellesskabslovgiver havde opfyldt denne forpligtelse korrekt og havde indroemmet SLOM-producenterne en ret til en referencemaengde, havde de kompetente myndigheder i Nederlandene og Tyskland ikke kunnet afslaa at tildele sagsoegerne en referencemaengde. Dette afslag maa derfor tilskrives faellesskabslovgiver og ikke de nationale organer.
Det argument, som institutionerne har fremfoert paa grundlag af artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84, savner grundlag, fordi disse bestemmelser kun giver medlemsstaterne mulighed for at tildele supplerende referencemaengder til visse kategorier af producenter. Denne tildeling kan de i oevrigt kun foretage i det omfang, betingelserne i bestemmelserne er opfyldt ° hvilket ikke er tilfaeldet for alle SLOM-producenters vedkommende ° og saafremt medlemsstaterne raader over disponible referencemaengder.
Formalitetsindsigelsen maa derfor forkastes.
13. Institutionerne har ogsaa fremsat andre formalitetsindsigelser. Raadet og Kommissionen har saaledes i deres svarskrift i sag C-104/89 anfoert, at staevningen ikke opfylder betingelserne i procesreglementets artikel 38, idet den ikke indeholder de faktiske oplysninger, som er noedvendige for at kunne anlaegge en sag om Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold. Institutionerne har dog i duplikken med rette trukket dette anbringende tilbage.
Kommissionen har imidlertid fastholdt en formalitetsindsigelse under henvisning til procesreglementets artikel 38, mere praecist vedroerende det tab, som sagsoegeren i sag C-37/90 paastaar at have lidt fra 1989 og fremover samt det fremtidige tab, som sagsoegerne i sag C-104/89 maatte lide. Det er unoedvendigt at behandle denne formalitetsindsigelse, da jeg nedenfor (punkt 34-36) naar frem til, at der under alle omstaendigheder boer ske frifindelse i forhold til tab, som maatte vaere indtruffet efter tildelingen af en referencemaengde i overensstemmelse med 60%-reglen.
4. Vurderingen af Faellesskabets ansvar
4.1. De af Domstolen opstillede betingelser for at paalaegge Faellesskabet ansvar som foelge af generelle retsakter
14. Ifoelge Domstolens faste praksis "forudsaetter Faellesskabets ansvar for generelle retsakter opfyldelse af en raekke betingelser vedroerende retsstridigheden af den adfaerd, som institutionerne haevdes at have udvist, eksistensen af et tab og aarsagsforbindelsen mellem den paagaeldende adfaerd og det paaberaabte tab" (21). Nedenfor (henholdsvis under punkt 37-39 og 48-53) gennemgaar jeg betingelserne vedroerende aarsagsforbindelsen og eksistensen af tabet samt problemerne i forbindelse med bestemmelsen af tabet. Jeg vil nu foerst gennemgaa betingelsen om retsstridighed i forbindelse med generelle retsakter.
I denne sammenhaeng foelger det af Domstolens faste praksis, at naar et paastaaet tab som i dette tilfaelde foelger af en generel retsakt, som bygger paa et oekonomisk-politisk valg, er den paagaeldende retsakts ugyldighed ikke tilstraekkelig til, at Faellesskabet ifalder ansvar. Naar der er tale om en retsakt af denne karakter, kan Faellesskabet kun ifalde ansvar, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, hvilket betyder, at Faellesskabet "i faellesskabsretlig sammenhaeng, som er kendetegnet ved udoevelsen af et vidt skoen, der er uomgaengeligt noedvendigt for ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, (kun) kan ... ifalde ansvar i det saerlige tilfaelde, hvor den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser" (22) (23).
15. Efter min opfattelse foelger det af denne formulering ° men spoergsmaalet fortjener en klar udtalelse (24) ° at ordene "aabenbar og grov overskridelse af befoejelser" praeciserer ordene "tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse" (25). Det tyder navnlig paa, at en institution har en vis fejlmargin i forbindelse med generelle retsakter, der udstedes paa et omraade med et vidt skoen. Det er kun i tilfaelde af en fejl, der ikke er undskyldelig (26), dvs. en fejl, som institutionen ikke burde have begaaet (27), at der foreligger en aabenbar og grov overskridelse af graenserne for udoevelsen af befoejelser og som konsekvens heraf en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse (af en hoejere retsregel til beskyttelse af private).
16. I Domstolens praksis bliver kriteriet "aabenbar og grov overskridelse af befoejelser" og dermed kravet om en "tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse" naermere defineret. Det foelger af denne praksis, at kriteriet har to bestanddele: Den foerste har sammenhaeng med overtraedelsens karakter og grovhed, med andre ord retsstridigheden. Den anden vedroerer karakteren af det derved opstaaede tab. Domstolen har navnlig i dommene af 4. oktober 1979 i kvaeldemel-sagerne (28) henvist til foelgende omstaendigheder, da den fastslog, at Raadet ved udoevelsen af det vide skoen, der er uomgaengeligt noedvendig for ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, aabenbart og groft havde overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser: i) den saerlige betydning af det princip, der er tilsidesat ved forordningen (i denne sag lighedsprincippet), og dermed tilsidesaettelsens (objektive) grovhed, ii) det forhold, at tilsidesaettelsen af dette princip havde ramt en begraenset og klart identificeret gruppe af virksomheder, iii) den omstaendighed, at det af sagsoegerne paastaaede tab gik ud over graenserne for de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i den paagaeldende sektor, og iv) en konstatering af, at det paagaeldende princip var tilsidesat uden tilstraekkelig begrundelse (hvad tyder paa, at den af institutionen begaaede fejl er uundskyldelig, jf. ovenfor, punkt 15).
Blandt de forhold, som ifoelge denne praksis peger mod en aabenbar og grov overskridelse af graenserne for udoevelsen af et vidt skoen eller en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel (hvilket er det samme), figurerer saaledes baade omstaendigheder vedroerende tilsidesaettelsens grove (i) og uantagelige eller uundskyldelige (iv) karakter, der navnlig angaar retsaktens ulovlighed, og omstaendigheder vedroerende den skadelidte gruppe (ii) samt spoergsmaalet, om den tilfoejede skade overskrider graenserne for en normal oekonomisk risiko (iii), som altsaa mere praecist angaar den skade, retsakten har foraarsaget.
17. For saa vidt angaar overtraedelsens uantagelige eller uundskyldelige karakter indeholder dommen i sagen Sofrimport mod Kommissionen af 26. juni 1990 (29) en vaesentlig oplysning for de foreliggende sager. Den paagaeldende sag drejede sig ° som denne sag ° om forordninger, som Domstolen havde kendt ugyldige paa grund af tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, hvorved den paagaeldende virksomhed havde lidt et tab, idet det var gjort umuligt for den at udoeve en bestemt handelsvirksomhed (der var tale om indfoerelse af aebler).
Ved afgoerelsen af, om Faellesskabet var ifaldet ansvar, fastslog Domstolen, at der forelaa en tilsidesaettelse af en overordnet retsregel (praemis 26), at denne tilsidesaettelse var tilstraekkelig kvalificeret (praemis 27), og at det af virksomheden paastaaede tab gik ud over graenserne for de oekonomiske risici, som var forbundet med virksomhed i den paagaeldende sektor (praemis 28). Domstolen har ikke behandlet betingelsen om, at tilsidesaettelsen skal ramme en begraenset og klart identificeret gruppe af virksomheder, fordi ° det er saadan, jeg forstaar det ° denne betingelse helt aabenbart var opfyldt. Det, der isaer er interessant i denne sammenhaeng, er maaden, hvorpaa Domstolen (i praemis 27) har udledt en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en uantagelig tilsidesaettelse af den faellesskabsbestemmelse, der havde skabt den berettigede forventning:
"Kommissionen (har), da den fuldstaendig og uden at henvise til en afgoerende offentlig interesse undlod at tage hensyn til den situation, som erhvervsdrivende, f.eks. Sofrimport, befandt sig i ... begaaet en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2707/72" (30).
Domstolens praksis indebaerer saaledes, at kravet om, at kraenkelsen er tilstraekkelig kvalificeret, er opfyldt, naar en faellesskabsinstitution fuldstaendig undlader at tage hensyn til visse erhvervsdrivendes saerlige situation uden at kunne begrunde dette med en afgoerende offentlig interesse (31).
18. For saa vidt angaar skadens karakter skal jeg ligeledes henvise til Domstolens tidligere praksis, navnlig dommen i sagen Bayerische HNL mod Raadet og Kommissionen (32). I denne dom fastslog Domstolen i praemis 6 foelgende:
"... paa de omraader, der henhoerer under Faellesskabets oekonomiske politik, boer private, inden for rimelige graenser og uden at kunne opnaa skadesloesholdelse af offentlige midler, affinde sig med, at en generel retsakt medfoerer visse skadelige virkninger for deres oekonomiske interesser, selv om akten er erklaeret for ugyldig".
Denne betragtning foerte Domstolen til i den paagaeldende sag at fastslaa, at Faellesskabet ikke havde paadraget sig ansvar, fordi den forordning, der var erklaeret ugyldig, ogsaa under hensyn til den beskedne prisstigning paa blandingsfoder, ikke kunne anses for at have medfoert et tab, som gik ud over graenserne for de oekonomiske risici, der var forbundet med virksomhed i den paagaeldende sektor. Domstolen forstaar ved et tab, der gaar ud over graenserne for denne risiko, hvorfor erstatning heraf kan komme paa tale, naermere bestemt ° hvilket fremgaar af senere domme ° et tab, der ikke er paaregneligt. Domstolen har saaledes i dommen Biovilac mod EOEF (33) i praemis 29 fastslaaet, at "den paaregnelige karakter af de risici, markedsvilkaarene indebar ... udelukker, at det tab af konkurrenceevnen, sagsoegeren har lidt, kan kraeves erstattet". Ogsaa i dommen Grands Moulins mod Raadet og Kommissionen har Domstolen (praemis 21), efter at have konstateret, at "denne udvikling i retsfastsaettelsen ... var forudseelig og havde vaeret kendt af sagsoegeren i laengere tid", heraf udledt, at det paastaaede tab "ikke kunne antages at gaa ud over graenserne for de oekonomiske risici, som er forbundet med udoevelsen af sagsoegerens erhvervsvirksomhed".
4.2. Ansvar som foelge af, at Domstolen har kendt forordning nr. 857/84 ugyldig
19. I lyset af den ovenfor beskrevne retspraksis vil jeg nu ° foerst i forhold til forordning nr. 857/84' s ugyldighed som fastslaaet i Mulder- og von Deetzen-dommene og dernaest i forhold til forordningens ugyldighed som fastslaaet i Spagl og Pastaetter-dommene ° undersoege, om der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private. I overensstemmelse med den ovennaevnte praksis vil jeg i denne sammenhaeng gennemgaa fire punkter, nemlig
i) om der foreligger en kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private
ii) om denne kraenkelse er grov og uantagelig, dvs. uundskyldelig
iii) om det af kraenkelsen foraarsagede tab rammer en begraenset og klart identificeret gruppe af producenter
iv) om det paastaaede tab gaar ud over graenserne for de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i maelkesektoren.
4.2.1. Ansvar paa grundlag af den i Mulder- og von Deetzen-dommene konstaterede ugyldighed
i) Kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private
20. I dommene i Mulder-sagen (praemis 26) og von Deetzen-sagen (praemis 15) kendte Domstolen forordning nr. 857/84 delvis ugyldig med den begrundelse, at den var i strid med den berettigede forventning, som producenterne paa grundlag af forordning nr. 1078/77 kunne have til, at de bestemmelser, som de underkastede sig, havde begraensede virkninger. Domstolen har saaledes fastslaaet, at Raadet havde skabt en situation, der var egnet til at vaekke privates tillid til en ordning, som gav dem visse rettigheder, og at Raadet ved at tilsidesaette disse rettigheder handlede paa en maade, der var uforenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Domstolen har allerede i de ovennaevnte domme i sagerne CNTA mod Kommissionen og Sofrimport mod Kommissionen fastslaaet, at dette princip sammen med faellesskabsretlige bestemmelser, som private kan stoette ret paa, udgoer en hoejere retsregel til beskyttelse af private, hvis kraenkelse kan medfoere, at Faellesskabet ifalder ansvar. Institutionerne bestrider i oevrigt ikke dette.
For fuldstaendighedens skyld skal jeg henvise til, at generaladvokat Sir Gordon Slynn i sit forslag til afgoerelse af Mulder-sagen gav udtryk for, at forordning nr. 857/84 ogsaa var uforenelig med en anden hoejere retsregel til beskyttelse af private, nemlig forbuddet mod forskelsbehandling. Domstolen fastslog dog, at der ikke var grundlag for at undersoege, om der fandtes eventuelle andre ugyldighedsgrunde, da den allerede havde fastslaaet, at der forelaa en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det fremgaar dog af den ovenfor (i punkt 12) citerede praemis i von Deetzen 2-sagen, at Domstolen fandt, at forordning nr. 857/84 uden tvivl var uforenelig med forbuddet mod forskelsbehandling, da SLOM-producenterne ikke kunne forvente "at udoeve (markedsfoeringen af maelk) under ikke-diskriminerende betingelser i forhold til andre maelkeproducenter".
ii) Kraenkelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er grov og uundskyldelig
21. Raadet og Kommissionen har anfoert, at den af Domstolen i Mulder- og von Deetzen-dommene konstaterede ugyldighed i forbindelse med forordning nr. 857/84 ikke er en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse. De henviser til, at forordning nr. 1078/77 er blevet vedtaget i en situation med betydelige og stigende overskud af maelk paa markedet. Faellesskabslovgiver har derfor, som det fremgaar af forordningens foerste betragtning, fundet det fornuftigt under disse omstaendigheder at stoette tendensen til at indstille maelkeproduktionen med en praemieordning. 90% af de deltagende producenter, herunder sagsoegerne, valgte ordningen med en ikke-markedsfoeringspraemie (34) og forpligtede sig til ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter i fem aar.
Raadet og Kommissionen har dernaest fremfoert, at ikke-markedsfoeringspraemien i det vaesentlige havde til formaal at goere det muligt for svage bedrifter at indstille maelkeproduktionen definitivt paa acceptable vilkaar. Under hensyn til den type landmaend, der var interesseret i ikke-markedsfoeringspraemien ° der var hovedsagelig tale om aeldre landmaend, landmaend uden arvinger, fysisk handicappede landmaend eller landmaend, hvis bedriften var meget lidt eller slet ikke rentabel ° og praemiebeloebet, der var vaesentligt lavere end de indtaegter, som en i strukturel henseende sund bedrift normalt kunne indbringe ved maelkeproduktion, kunne institutionerne i forbindelse med indfoerelsen af tillaegsafgiftsordningen i 1984 med rimelighed gaa ud fra, at de producenter, som havde modtaget en ikke-markedsfoeringspraemie, ikke efter fem aar oenskede at genoptage maelkeproduktionen.
Raadet og Kommissionen har dernaest anfoert, at faellesskabslovgiver maatte vide, at ikke alle producenter ville faa tildelt en referencemaengde i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84. Dette er netop grunden til, at artikel 3 og 4 og 4a, der blev indfoejet ved forordning (EOEF) nr. 590/85 (35), gav medlemsstaterne mulighed for at tildele saerlige eller supplerende referencemaengder i bestemte situationer. Raadet og Kommissionen har paa baggrund af Mulder- og von Deetzen-dommene accepteret kritikken af, at de ikke udtrykkeligt havde medtaget ikke-markedsfoeringsproducenterne som gruppe, saaledes at medlemsstaterne kunne tildele dem en saerlig referencemaengde. Da det var usandsynligt, at et stort antal af disse producenter ville genoptage produktionen, og da medlemsstaterne havde mulighed for at hjaelpe dem under visse saerlige omstaendigheder, er der i denne sammenhaeng ikke tale om en forsoemmelse eller en forglemmelse, der kan karakteriseres som en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse. Dertil kommer efter Raadets opfattelse, at disse producenter havde mulighed for at erhverve en referencemaengde ved at koebe eller forpagte en bedrift eller en del af en bedrift.
22. Jeg deler ikke den opfattelse. Som det fremgaar af den ovenfor (punkt 17) citerede praemis i sagen Sofrimport mod Kommissionen, er der tale om en grov og uundskyldelig kraenkelse, naar den saerlige situation, som visse erhvervsdrivende befinder sig i, fuldstaendig lades ude af betragtning, uden at der kan henvises til en afgoerende offentlig interesse.
Efter min opfattelse foreligger der en saadan situation i denne sag: 1) Institutionerne vidste eller burde have vidst, at et ikke ubetydeligt antal producenter ville genoptage produktionen og saaledes befandt sig i en saerlig situation, 2) institutionerne har ikke truffet passende foranstaltninger til at imoedegaa denne saerlige situation, og 3) de kan ikke begrunde deres adfaerd med hensynet til en afgoerende offentlig interesse. Jeg vil herefter gennemgaa disse punkter hver for sig.
23. For det foerste vidste eller burde institutionerne vide, at et ikke ubetydeligt antal producenter oenskede at genoptage maelkeleverancerne ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse. Selv om det medgives, saaledes som institutionerne har anfoert, at et af formaalene (36) med forordning nr. 1078/77 var at tilskynde et vist antal producenter til foer tiden og definitivt at opgive maelkeproduktionen, vidste institutionerne, eller de burde under alle omstaendigheder have vidst, at man med det anvendte middel, nemlig tildelingen af en praemie til de, der forpligtede sig midlertidigt til ikke at levere maelk eller mejeriprodukter, ikke i alle tilfaelde kunne naa dette maal.
24. For det andet indeholder forordning nr. 857/84 ikke foranstaltninger, som goer det muligt paa hensigtsmaessig maade at tage hensyn til disse producenters saerlige situation, som institutionerne vidste eller burde vide ville opstaa. En mulighed for at erhverve en referencemaengde ved koeb eller forpagtning af en bedrift indebaerer aldeles ikke en loesning af disse producenters saerlige problem. Denne mulighed, der ikke specielt er forbeholdt SLOM-producenter, kraever en uforudset finansiel indsats, der er urimelig i forhold til producenter, som har ret til at genoptage maelkeproduktionen. Artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84 er heller ikke egnede til at sikre SLOM-producenternes rettigheder, idet de alene giver medlemsstaterne en mulighed for, men ikke en forpligtelse til, under visse omstaendigheder at tildele en saerlig eller supplerende referencemaengde. Dernaest kan de SLOM-producenter, der oensker at genoptage maelkeleverancerne, ikke eller i bedste fald kun delvist hjaelpes via disse bestemmelser:
° Ifoelge artikel 3, nr. 1, foerste afsnit, i forordning nr. 857/84 kan SLOM-producenter kun opnaa en saerlig referencemaengde, saafremt de i loebet af deres ikke-markedsfoeringsperiode har indgivet en udviklingsplan for deres maelkeproduktion i henhold til direktiv 72/159/EOEF (37).
° Ifoelge artikel 3, nr. 2, i forordning nr. 857/84 kan der kun tildeles en saerlig referencemaengde til unge landmaend, der har etableret sig efter den 31. december 1980.
° Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 857/84 indebaerer absolut ikke en loesning for SLOM-producenterne, idet bestemmelsen alene indebaerer tildeling af en supplerende referencemaengde, og saaledes forudsaetter, at der allerede er tildelt en basisreferencemaengde i henhold til andre bestemmelser i forordningen.
° Artikel 4a i forordning nr. 857/84 goer det heller ikke muligt at hjaelpe de paagaeldende SLOM-producenter. Den giver medlemsstaterne hjemmel til at fordele de referencemaengder, der ikke er udnyttet, hvilket foerst kan ske efterfoelgende. Man kan imidlertid ikke med rimelighed forvente, at SLOM-producenterne genoptager produktionen uden forudgaaende kendskab til den referencemaengde, som er grundlaget for levering af afgiftsfri maelk.
25. Institutionerne har i deres svarskrift navnlig behandlet artikel 3, nr. 1, andet afsnit, i forordning nr. 857/84. Ifoelge denne bestemmelse kan medlemsstaterne tildele en saerlig referencemaengde til producenter, der har foretaget investeringer uden udviklingsplan. Bestemmelsen er faktisk formuleret bredt og hjemler tildeling af en saerlig referencemaengde til SLOM-producenter, der i lighed med sagsoegerne har investeret i malkekvaeg med henblik paa en genoptagelse af maelkeproduktionen. Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at institutionerne ikke kunne gaa ud fra, at medlemsstaterne faktisk ville udnytte denne mulighed (jeg erindrer om, at der ikke er tale om en forpligtelse), saaledes at SLOM-producenterne kunne genoptage maelkeleverancerne (38).
Medlemsstaterne kan nemlig i henhold til artikel 5 i forordning nr. 857/84 kun tildele saerlige eller supplerende referencemaengder inden for statens samlede garantimaengde. En medlemsstat, der goer brug af en af mulighederne i artikel 3 og 4 i forordning nr. 857/84, f.eks. til fordel for SLOM-producenterne, skal derfor ° som det fremgaar af forordningens artikel 2, stk. 3 ° tilpasse referencemaengden for de producenter, som faktisk har leveret maelk i referenceaaret. Man kan efter min opfattelse imidlertid ikke forvente, at medlemsstaterne paalaegger disse producenter en saadan solidaritetsindsats til fordel for SLOM-producenterne, naar faellesskabslovgiver ikke har indfoert en saerlig ordning for disse. Jeg finder det i denne sammenhaeng paafaldende, at Raadet i 1989 ° dvs. efter afsigelsen af Mulder- og von Deetzen-dommene ° tog initiativ til at forhoeje faellesskabsreserven med 600 000 tons for at give medlemsstaterne mulighed for at tildele SLOM-producenterne en saerlig referencemaengde paa 60% af deres tidligere produktion (ovenfor, punkt 5). Raadet er aabenbart gaaet ud fra, at medlemsstaterne ikke uden denne forhoejelse kunne forventes at frigive referencemaengder til SLOM-producenterne inden for rammerne af den samlede garantimaengde, de havde faaet tildelt.
26. Endelig for det tredje kan institutionerne ikke henvise til en afgoerende offentlig interesse som begrundelse for, at forordning nr. 857/84 ikke har taget passende hensyn til den saerlige situation, som de SLOM-producenter, som oenskede at genoptage maelkeproduktionen, befandt sig i. Jeg underkender naturligvis ikke, at tillaegsafgiftsordningen som saadan forfoelger et maal af vaesentlig offentlig interesse. Jeg kan imidlertid ikke se nogen grund til ° og jeg har forgaeves soegt en begrundelse i betragtningerne til den ordning, der blev indfoert i 1984 ° at faellesskabslovgiver overhovedet ikke har taget hensyn til SLOM-producenternes saerlige situation.
iii) Det af kraenkelsen foraarsagede tab rammer en begraenset og klart identificeret gruppe af producenter
27. Efter Raadets og Kommissionens opfattelse rammer de tab, der foelger af overtraedelsen, ikke en "begraenset og klart afgraenset gruppe af virksomheder". Institutionerne har i denne sammenhaeng henvist til, at Domstolen i Ireks-Arkady-dommen (praemis 11) og i Interquell-dommen (praemis 14) har fastslaaet, at kun et lille antal (nemlig 18) kvaeldemelproducenter var beroert, saaledes at den ovennaevnte betingelse var opfyldt. De har dernaest gjort gaeldende, at Domstolen i HNL-dommen (praemis 7) har fremhaevet, at forordningen, som var erklaeret ugyldig, "ramte meget store grupper af erhvervsdrivende, nemlig samtlige koebere af proteinholdigt blandingsfoder". Dette var efter institutionernes opfattelse en af grundene til, at Domstolen ikke havde paalagt Faellesskabet ansvar i denne sag.
Raadet og Kommissionen anfoerer, at i alt 122 787 maelkeproducenter har deltaget i praemieordningen, der blev indfoert ved forordning nr. 1078/77. Institutionerne medgiver, at de SLOM-producenter, der vil kunne kraeve erstatning, ikke noedvendigvis udgoer samme antal, men at antallet heller ikke kan begraenses til SLOM-producenter, som i henhold til forordning nr. 764/89 har anmodet om en midlertidig specifik referencemaengde paa 60% af deres tidligere produktion (39). Andre producenter kan ogsaa kraeve erstatning, nemlig de, der har opgivet at genoptage maelkeproduktionen i perioden mellem det tidspunkt, hvor deres ikke -markedsfoeringsforpligtelse udloeb, og det tidspunkt, hvor de kunne have ansoegt om en midlertidig specifik referencemaengde paa 60%.
Sagsoegerne har hertil anfoert, at Domstolen i HNL-dommen har taget hensyn til den beroerte gruppes stoerrelse, idet denne medfoerte, at "dens (den ugyldige forordnings) virkninger afsvaekkedes betydeligt paa de enkelte virksomheders niveau". De udleder heraf, at Domstolen ikke har villet tillaegge det store antal beroerte personer selvstaendig betydning, men snarere har betragtet dette som en oplysning ved vurderingen af stoerrelsen af det tab, de enkelte har lidt. De finder dernaest, at antallet af SLOM-producenter i forhold til det samlede antal maelkeproducenter i Faellesskabet udgoer en begraenset og klart identificeret gruppe.
28. En "klart identificeret gruppe" og en "begraenset gruppe" er to forskellige kriterier. At den beroerte gruppe skal vaere "klart afgraenset", for at Faellesskabet ifalder ansvar, betyder, at antallet af skadelidte skal kunne fastslaas paa det tidspunkt, hvor Domstolen tager stilling til erstatningsansvaret. Denne betingelse er opfyldt i denne sag.
I denne sammenhaeng skal det foerst og fremmest understreges, at kredsen af mulige skadelidte personer er fastlagt paa forhaand i de foreliggende sager. Alene SLOM-producenter kan komme i betragtning til en erstatning. Og deres antal og endog identitet er kendt. I HNL-sagen, hvor Domstolen afviste at tilkende erstatning, var situationen en anden. I dommen henviste Domstolen til meget store grupper af erhvervsdrivende, "nemlig samtlige koebere af proteinholdigt blandingsfoder", hvilket i realiteten vil sige alle fjerkraeavlere og aegproducenter. I de foreliggende sager kan i oevrigt ikke alle SLOM-producenter betragtes som skadelidte, men alene de, som ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse endnu ikke definitivt var ophoert med at producere maelk, og som derfor har lidt et tab ved, at forordning nr. 857/84 har forhindret dem i at genoptage produktionen. Da disse producenters ret til at faa erstatning afhaenger af, at de kan bevise, at de endnu ikke var ophoert med at producere maelk ved udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen, kan deres antal ganske vist ikke direkte bestemmes. Dette er imidlertid muligt, saafremt et saadant bevis fremlaegges, hvilket jeg behandler nedenfor (punkt 30).
29. For saa vidt angaar kriteriet "begraenset gruppe" kan jeg ikke i Domstolens praksis finde nogen stoette for den opfattelse, at Faellesskabets ansvar afhaenger af antallet af skadelidte. Bortset fra, at Domstolen ikke selv har mulighed for at fastsaette et praecist antal, skal udtrykket "begraenset gruppe" forstaas saaledes, at det henviser til en gruppe af virksomheder, for hvilke den ulovlige handling i forhold til andre grupper af virksomheder har medfoert et saerligt tab, som disse oevrige virksomheder ikke har lidt. Denne betingelse er saaledes klart opfyldt i de foreliggende sager: I forhold til de maelkeproducenter, som ikke har afbrudt maelkeproduktionen, er de paagaeldende SLOM-producenter blevet saerligt ° og ydermere alvorligt ° beroert af tillaegsafgiftsordningen, fordi de er de eneste, som den anfaegtede forordning har forhindret i at producere maelk, og fordi de af denne grund ikke har kunnet genoptage deres maelkeleverancer.
Ogsaa paa dette punkt var situationen i HNL-sagen en anden: Ifoelge Domstolens udtalelser i denne sag var betydningen af den paagaeldende ulovlige foranstaltning ringe for de enkelte virksomheder, som den beroerte, da den foraarsagede prisforhoejelse var udpraeget beskeden, og da den deraf foelgende byrde ydermere paahvilede hele den paagaeldende sektor, idet samtlige fjerkraeavlere og aegproducenter i realiteten var beroert.
30. I forbindelse med bestemmelsen af og antallet af skadelidte virksomheder vil jeg i oevrigt fremsaette foelgende bemaerkninger til institutionernes paastand om, at antallet af erstatningsberettigede SLOM-producenter klart vil overstige det antal, som har anmodet om en specifik referencemaengde efter 60%-reglen.
Spoergsmaalet om de paagaeldende producenter har lidt et tab som foelge af den manglende tildeling af en specifik referencemaengde, afhaenger af, om de allerede paa tidspunktet for udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse definitivt havde opgivet at genoptage maelkeproduktionen. Hvis dette er tilfaeldet, kan de ikke haevde, at de har maattet indstille produktionen paa grund af forordning nr. 857/84, og de kan saaledes ikke kraeve erstatning. Den omstaendighed, at en SLOM-producent ikke i 1989 ° da han havde muligheden herfor ° ansoegte om en referencemaengde paa 60%, er ikke et sikkert udtryk for, at han allerede havde indstillet den paagaeldende produktion, da ikke-markedsfoeringsforpligtelsen udloeb. Den manglende ansoegning er dog en betydningsfuld indikation af, at dette har vaeret tilfaeldet, og er derfor tilstraekkelig begrundelse for en omvendt bevisbyrde. Det paahviler herefter de SLOM-producenter, som ikke har ansoegt om en referencemaengde paa 60%, at godtgoere, at de ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse havde til hensigt at genoptage maelkeproduktionen, men at de senere har opgivet dette. Med henblik herpaa maa de fremlaegge konkrete beviser for, at de ved udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen eller umiddelbart herefter har gjort en egentlig indsats for at faa tildelt en referencemaengde.
Jeg vil dernaest goere opmaerksom paa, at visse SLOM-producenter har ansoegt om en midlertidig referencemaengde paa 60%, men ikke faaet den tildelt, fordi de ikke opfyldte betingelserne i forordning nr. 764/89 til godtgoerelse af, at de paagaeldende SLOM-producenter faktisk ville og kunne genoptage maelkeproduktionen, og at de havde vaeret ude af stand til at faa tildelt en referencemaengde i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 (jf. artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 857/84 og anden betragtning til forordning nr. 764/89). I forhold til saadanne producenter kan institutionerne ligeledes, indtil det modsatte er bevist, gaa ud fra, at de paagaeldende heller ikke kunne have faaet tildelt en specifik referencemaengde til SLOM-producenter, saafremt forordning nr. 857/84 havde indeholdt en bestemmelse herom, og at de saaledes heller ikke kan stille krav om erstatning.
iv) Det paastaaede tab gaar ud over graenserne for de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i maelkesektoren
31. Raadet og Kommissionen goer gaeldende, at det af Domstolen anvendte kriterium i kvaeldemel- og majsgritz-sagerne, hvorefter "det paastaaede tab gaar ud over graenserne for de oekonomiske risici, som er forbundet med virksomhed i den paagaeldende sektor", ikke er opfyldt i de foreliggende sager. De to institutioner har i denne sammenhaeng fremfoert en raekke argumenter.
Raadet spoerger saaledes, om ikke den senere tildeling af en referencemaengde i henhold til artikel 3a i forordning nr. 857/84, indfoejet ved forordning nr. 764/89 (og senere aendret ved forordning nr. 1639/91), allerede udgoer en tilstraekkelig skadesloesholdelse i betragtning af den oekonomiske vaerdi, som en saadan referencemaengde repraesenterer. Dette argument kan ikke tiltraedes: Den oekonomiske vaerdi, en referencemaengde utvivlsomt repraesenterer, er den nuvaerende vaerdi af fremtidige indtaegter, som kan opnaas ved maelkeproduktion, takket vaere den tildelte maengde. Jeg kan ikke se, hvordan denne vaerdi, der har relation til fremtidige indtaegter, og som i oevrigt ikke specielt gaelder for de referencemaengder, som (efterfoelgende) er tildelt SLOM-producenterne, kan betragtes som skadesloesholdelse for tidligere tabt fortjeneste som foelge af den manglende tildeling af en referencemaengde.
Kommissionen goer for sit vedkommende gaeldende, at sagsoegeren i sag C-37/90 ikke var tvunget af omstaendighederne til at paatage sig en ikke-markedsfoeringsforpligtelse, og at han i ikke-markedsfoeringsperioden har erstattet maelkeproduktionen med opfedning af tyrekalve. Dette argument kan heller ikke tiltraedes. Spoergsmaalet om, hvorvidt en producent var tvunget af omstaendighederne til at indgaa en ikke-markedsfoeringsforpligtelse er uden betydning, ligesom spoergsmaalet om, hvilken virksomhed den paagaeldende har udoevet i ikke-markedsfoeringsperioden. Saafremt denne erstatningsvirksomhed er udoevet efter udloebet af denne periode, kan det vaere et argument for at begraense det lidte tab, hvilket jeg vil behandle nedenfor (punkt 49). FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 689C0104.1
32. Kommissionen goer dernaest gaeldende, at virksomhed i maelkesektoren under hensyn til det store antal interventions- og reguleringsforanstaltninger ° ud over de almindelige risici, som enhver udoevelse af erhvervsvirksomhed indebaerer ° er forbundet med risici, der er specielle for virksomhed netop i denne sektor, hvorefter den ikke er grundlag for at erstatte det paastaaede tab.
Dette argument vedroerer kernen i den betingelse for ansvarspaadragelse, der behandles her. Jeg har ovenfor (punkt 18) fremhaevet, at denne betingelse var opfyldt, naar de skadelidte virksomheder har lidt et upaaregneligt tab. Det er i de foreliggende sager godtgjort, at tillaegsafgiftsordningen har bragt sagsoegerne i en upaaregnelig situation, idet Domstolen i Mulder- og von Deetzen-dommene (henholdsvis praemis 26 og 15) har fastslaaet, at
"en saadan fuldstaendig og permanent udelukkelse i hele gyldighedsperioden for bestemmelserne om tillaegsafgiften ° som bevirker, at de paagaeldende producenter forhindres i at genoptage markedsfoeringen af maelk ved udloebet af femaarsperioden ° (kunne) ikke forudses af disse producenter paa det tidspunkt, da de midlertidigt paatog sig forpligtelsen til ikke at levere maelk".
33. Paa den ovenfor anfoerte baggrund maa jeg konstatere, at den af Domstolen i Mulder- og von Deetzen-dommene fastslaaede ugyldighed, for saa vidt angaar forordning nr. 857/84, er af en saadan karakter, at Faellesskabet ifalder ansvar for det tab, som sagsoegerne har lidt.
4.2.2. (Intet) ansvar paa grundlag af den i Spagl- og Pastaetter-dommene konstaterede ugyldighed
34. I Spagl- og Pastaetter-dommene ° og senere ogsaa i von Deetzen 2-dommen ° har Domstolen fastslaaet, at artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84, som aendret ved forordning nr. 764/89, er ugyldig, for saa vidt den begraenser den saerlige referencemaengde til 60% af den maengde maelk, som producenten har leveret i de seneste tolv kalendermaaneder inden indgivelsen af praemieansoegningen. Til forskel fra den ugyldighed, der er fastslaaet i Mulder- og von Deetzen-dommene, kan ugyldigheden ifoelge de to foerstnaevnte domme efter min opfattelse ikke medfoere, at Faellesskabet ifalder ansvar. Selv om det er godtgjort, at den paagaeldende begraensning, saaledes som Domstolen har fastslaaet i Spagl-dommen (praemis 29) og i Pastaetter-dommen (praemis 20), ogsaa er uforenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og derfor tilsidesaetter en hoejere retsregel, er jeg imidlertid af den opfattelse, at faellesskabslovgivers beslutning om at begraense den referencemaengde til 60%, som tildeles SLOM-producenterne, ikke kan anses for en aabenbar og grov overskridelse af lovgivers befoejelser, hvorfor den ikke udgoer en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
35. 60%-reglen er nemlig resultatet af et politisk valg, som faellesskabslovgiver har foretaget vedroerende den maade, hvorpaa der skulle tages hensyn til SLOM-producenternes saerlige situation. Efter Mulder- og von Deetzen-dommene var det klart for faellesskabslovgiver, at de beroerte SLOM-producenter kunne goere en ret til tildeling af en vis referencemaengde gaeldende (jf. tredje betragtning til forordning nr. 764/89). Lovgiver skulle imidlertid ogsaa tage hensyn til, at det var "strengt noedvendigt ikke at gribe ind i den skroebelige stabilitet, der for tiden er opnaaet paa markedet for maelk og mejeriprodukter" (femte betragtning til forordning nr. 764/89), og vaere opmaerksom paa andre producenters interesser og det tab, de ville lide, saafremt den referencemaengde, de havde faaet tildelt, efterfoelgende blev nedsat, for at SLOM-producenterne kunne faa tildelt en referencemaengde. Denne interesseafvejning har foert faellesskabslovgiver til at forhoeje faellesskabsreserven med 600 000 tons af hensyn til SLOM-producenterne og tilsvarende nedsaette hver medlemsstats samlede garantimaengde, saaledes at virkningerne heraf for de individuelle referencemaengder blev udlignet ved en nedsaettelse af den ved forordning nr. 775/87 indfoerte suspensionssats (jf. ovenfor, punkt 5). Begraensningen til 60% af den referencemaengde, der kan tildeles SLOM -producenter ° hvilket er noget andet end fuldstaendigt at udelukke dem fra at faa tildelt en referencemaengde ° ligger efter min opfattelse inden for graenserne af det vide skoen, som faellesskabslovgiver har paa dette omraade, og kan derfor ikke betegnes som en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse, selv om det senere har vist sig, at 60%-reglen var ugyldig.
Jeg bestyrkes i denne opfattelse af generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse i Spagl- og Pastaetter-sagerne (navnlig punkt 40), hvorefter Domstolens domme i Mulder- og von Deetzen-sagerne ogsaa kan fortolkes saaledes, at SLOM-producenterne ganske vist ikke maatte udelukkes fra at producere maelk, men at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke var til hinder for at begraense referencemaengden til et niveau, hvor det er muligt at genoptage maelkeproduktionen. Domstolen har i oevrigt ogsaa i Sofrimport-dommen (praemis 27) tillagt det betydning, at Kommissionen fuldstaendig havde undladt at tage hensyn til den beroerte virksomheds situation, hvilket indebar, at der forelaa en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
36. Jeg er saaledes kommet til det resultat, at faellesskabslovgiver ikke ved indfoerelsen af 60%-reglen i artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84 har gjort sig skyldig i en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Faellesskabet kan derfor ikke paalaegges ansvar paa grundlag af den ugyldighed, der er fastslaaet i Spagl- og Pastaetter-dommene, og sagsoegte boer derfor frifindes for saa vidt angaar det tab, sagsoegerne haevder at have lidt paa grund af denne ugyldighed. Faellesskabet kan heller ikke paalaegges ansvar for det fremtidige tab, sagsoegerne haevder at ville lide, efter at de har faaet tildelt en yderligere referencemaengde i henhold til artikel 3a, stk. 2, som aendret ved forordning nr. 1639/91, idet den ordning, der er indfoert derved, stiller SLOM-producenterne endnu bedre end ordningen i forordning nr. 764/89, og idet Raadet derved ikke aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af det skoen, som Domstolen har defineret i Spagl- og Pastaetter-dommene (jf. ovenfor, punkt 6), for saa vidt angaar fastsaettelsen af nedsaettelsessatsen.
4.3. Eksisterer der et tab, og foreligger der en aarsagsforbindelse?
37. Sagsoegerne goer gaeldende, at de ikke har kunnet producere maelk i perioden mellem det tidspunkt, hvor deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse udloeb, og det tidspunkt, hvor de genoptog maelkeleverancerne inden for rammerne af den referencemaengde paa 60%, som de har faaet tildelt. I denne periode kunne de ikke faa tildelt en referencemaengde paa grund af forordning nr. 857/84 og har derfor ikke paa grund af tillaegsafgiftens stoerrelse haft indtaegter fra en normal udoevelse af deres erhverv. De har derfor maattet ty til andre ° i nogle tilfaelde underskudsgivende ° landbrugsmaessige virkefelter.
Erstatning kan kun komme i betragtning, naar tabet er utvivlsomt og ikke er baseret paa antagelser. Den af sagsoegerne paaberaabte tabte fortjeneste opfylder denne betingelse. Domstolen har ganske vist i Kampffmeyer-dommen (40) ytret en vis tilbageholdenhed over for tab i form af tabt fortjeneste, naar de "rummede et spekulationsmoment". Den tabte fortjeneste i dette tilfaelde er imidlertid mere end kun spekulativ. Foerst og fremmest har sagsoegerne ansoegt om og faaet tildelt en referencemaengde paa 60% i henhold til forordning nr. 764/89, saaledes at de ikke indgaar i den gruppe SLOM-producenter, om hvem det (jf. ovenfor, punkt 30) efter min opfattelse maa antages ° indtil det modsatte er bevist ° at de ophoerte med maelkeproduktionen allerede ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse. Dernaest giver en maelkeproduktion inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik normalt et afkast, hvilket institutionerne i oevrigt heller ikke har bestridt, ligesom de heller ikke har bestridt udtalelsen om, at maelkeproduktion ikke kan vaere rentabel uden tildeling af en referencemaengde. Som jeg har anfoert ovenfor, har institutionerne dog spurgt sig selv, om ikke den efterfoelgende tildeling til sagsoegerne af en referencemaengde i henhold til den senere indfoerte artikel 3a allerede udgoer tilstraekkelig erstatning, idet denne referencemaengde har foraarsaget en foroegelse af sagsoegernes formue. Jeg har allerede behandlet og forkastet dette argument (jf. ovenfor, punkt 31).
38. Institutionerne haevder, at der ikke findes en aarsagssammenhaeng mellem Faellesskabets adfaerd og det paaberaabte tab. De har i den sammenhaeng for det foerste henvist til de muligheder, som medlemsstaterne har ifoelge artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84, for at tildele referencemaengder i visse bestemte situationer, og for det andet til, at sagsoegerne havde mulighed for selv at tage initiativ til at begraense skadens omfang.
Det maa medgives faellesskabsinstitutionerne, at aarsagsforbindelsen mellem en retsstridig adfaerd og den skete skade kan afbrydes helt eller delvis, saafremt en tredjemand eller den skadelidte person selv udviser retsstridig adfaerd.
For saa vidt angaar institutionernes foerste argument, nemlig at medlemsstaterne kunne tildele en saerlig eller supplerende referencemaengde i henhold til artikel 3, 4 og 4a i forordning nr. 857/84, skal bemaerkes, at de kompetente myndigheder i denne sag i Nederlandene og Tyskland ikke har tildelt sagsoegerne en referencemaengde, fordi deres nationale gennemfoerelsesbestemmelser ikke indeholdt mulighed herfor under de omstaendigheder, hvori sagsoegerne befandt sig. Faellesskabsinstitutionerne har ikke haevdet, at de nederlandske eller tyske gennemfoerelsesbestemmelser er uforenelige med tillaegsafgiftsordningen. De mener dog alligevel, at aarsagsforbindelsen ikke desto mindre er blevet afbrudt, idet disse medlemsstater har undladt at tildele SLOM-producenter som sagsoegerne en referencemaengde, selv om de havde mulighed herfor, naermere bestemt i henhold til artikel 3, nr. 1, andet afsnit i forordning nr. 857/84, hvorefter der kan tildeles en referencemaengde til producenter, som har investeret i en malkekvaegsbesaetning (ovenfor, punkt 25). Dette argument kan ikke tiltraedes, fordi det ikke anerkender den ret til at faa tildelt en referencemaengde uden forskelsbehandling, som SLOM-producenterne har ifoelge Domstolens domme i Mulder- og von Deetzen-sagerne. Som jeg allerede har paavist ovenfor (punkt 12), paahviler forpligtelsen til at tildele en referencemaengde, der svarer til denne ret, ikke medlemsstaterne, men faellesskabslovgiver. Det foelger heraf, at medlemsstaternes undladelse saaledes ikke kan afbryde aarsagsforbindelsen mellem tabet og Faellesskabets retsstridige adfaerd.
Angaaende det andet argument, som institutionerne har fremfoert, er det tilstraekkeligt her at konstatere, at sagsoegerne ikke har undladt at ansoege om en referencemaengde, men at deres anstrengelser har vaeret forgaeves (jf. ovenfor, punkt 8 og 9). Spoergsmaalet, om sagsoegeren var forpligtet til at begraense det lidte tab ved at ivaerksaette erstatningsvirksomhed og i bekraeftende fald, om de har tilsidesat denne forpligtelse, vil jeg gennemgaa nedenfor (punkt 49).
39. Det fremgaar af det foregaaende, at alle betingelser efter min opfattelse er opfyldt for, at Faellesskabet ifalder ansvar for den ugyldighed, der er fastslaaet i Mulder- og von Deetzen-dommene, men at dette ikke er tilfaeldet for saa vidt angaar den ugyldighed, der er fastslaaet i Spagl- og Pastaetter-dommene. I det foelgende vil jeg derfor begraense min undersoegelse af, hvorledes tabet skal beregnes, til det tab, der foelger af den i Mulder- og von Deetzen-dommene konstaterede ugyldighed.
5. Beregning af tabet
40. Ved bestemmelsen af tabet har sagsoegerne i sag C-104/90 som udgangspunkt anfoert, at de oekonomisk set maa skulle placeres i den situation, de under normale omstaendigheder ville have befundet sig i, saafremt de ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse umiddelbart havde kunnet genoptage maelkeleverancerne uden forskelsbehandling i forhold til de i artikel 2 i forordning nr. 857/84 naevnte producenter. Dette udgangspunkt er efter min opfattelse rigtigt, uanset at anvendelsen heraf maatte foere til en raekke vanskeligheder, som Domstolen er konfronteret med for foerste gang.
Det vigtigste problem er naturligvis, hvordan man rekonstruerer den situation, sagsoegerne ville have befundet sig i, saafremt de havde genoptaget leverancerne umiddelbart. For at omgaa denne vanskelighed har institutionerne foreslaaet, at de, saafremt de paalaegges erstatningsansvar, beregner erstatningsbeloebet ved hjaelp af praemiebeloebene i forordning nr. 1078/77. Selv om denne loesning er meget enkel, mener jeg dog, at den boer afvises, fordi praemiebeloebene ikke giver grundlag for en passende erstatning. Raadet og Kommissionen har nemlig anerkendt, at praemiebeloebene i forordning nr. 1078/77 var vaesentligt lavere end de indtaegter, som en i strukturel henseende sund virksomhed normalt kunne indtjene ved maelkeproduktion (jf. ovenfor, punkt 21). Ydermere forudsaa forordningen i artikel 4 et faldende praemiebeloeb (jo stoerre produktion, jo lavere praemie pr. 100 kg), saaledes at praemien netop ikke har relation til det tab, sagsoegerne faktisk har lidt.
41. Hvorledes skal tabet saa beregnes? Efter min opfattelse boer der her sondres. For det foerste maa den periode, der skal tages i betragtning ved beregningen af tabet, bestemmes, og den referencemaengde, som sagsoegerne under normale omstaendigheder havde haft ret til i perioden, maa ligeledes bestemmes. Efter min opfattelse er Domstolen i besiddelse af tilstraekkelige oplysninger til allerede nu at traeffe endelig afgoerelse herom.
For det andet skal der foretages en beregning af den fortjeneste, som sagsoegerne under normale omstaendigheder havde kunnet opnaa i den paagaeldende periode ved hjaelp af den referencemaengde, de havde ret til, og som de ikke har faaet tildelt paa grund af den i Mulder- og von Deetzen-dommene konstaterede ugyldighed, men med hensyntagen til den erstatningsvirksomhed, de har udoevet i loebet af denne periode. Parterne har hver isaer fremlagt dokumenter, som viser, hvorledes denne tabte fortjeneste boer beregnes. Disse giver dog ikke Domstolen grundlag for med tilstraekkelig sikkerhed at fastslaa, hvilken erstatning hver sagsoeger har krav paa. Efter min opfattelse maa dette foere til, at Domstolen i denne sammenhaeng afsiger en mellemdom med almindelige retningslinjer, hvorefter det paahviler parterne sammen at fastsaette tabets stoerrelse, isaer den tabte fortjeneste. Saafremt parterne inden for en frist paa f.eks. tolv maaneder ikke er naaet til enighed, paahviler det Domstolen at afsige en endelig dom vedroerende de punkter, som parterne ikke har kunnet opnaa enighed om.
5.1. Perioden og referencemaengden, der skal tages i betragtning ved beregningen af tabet
5.1.1. Perioden, der skal tages i betragtning
42. Da jeg ovenfor er naaet frem til, at Faellesskabet ikke kan paalaegges ansvar for det tab, som sagsoegerne haevder at have lidt og vil lide paa grund af den i Spagl- og Pastaetter-dommene konstaterede ugyldighed i forbindelse med 60%-reglen i artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84, kan sagsoegerne kun kraeve erstatning for den periode, hvor de ikke disponerede over en referencemaengde, dvs. perioden mellem udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse og, i princippet, ikrafttraedelsen af forordning nr. 764/89, hvorved 60%-reglen i artikel 3a blev indfoert.
Jeg anvender udtrykket i princippet, fordi nogle sagsoegere (Mulder, Brinkhoff og Twijnstra) har genoptaget maelkeleverancerne foer ikrafttraedelsen af forordning nr. 764/89. Da de maengder maelk, som blev leveret foer tildelingen af en 60%-referencemaengde i henhold til naevnte forordning er fritaget for afgift inden for en 60%-graense (jf. artikel 3a, stk. 5, i forordning nr. 857/84, der blev indfoert ved forordning nr. 764/89, og syvende betragtning til sidstnaevnte forordning), skal der i disse tilfaelde som slutdato anvendes det tidspunkt, hvor de faktisk genoptog maelkeleverancerne (41).
5.1.2. Referencemaengden, der skal tages i betragtning
i) Beregningsgrundlaget
43. Ved bestemmelsen af den referencemaengde, som sagsoegerne under normale omstaendigheder havde ret til i den paagaeldende periode, er udgangspunktet artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 857/84, hvorefter den referencemaengde, der skal tildeles, er lig med den maengde maelk, som den paagaeldende producent leverede i 1981, forhoejet med 1%. Artikel 2, stk. 2, giver imidlertid medlemsstaterne adgang til at anvende 1982 eller 1983 ° samtlige medlemsstater valgte sidstnaevnte aar ° som referenceaar, hvorefter referencemaengden blev "afpasset med en procentsats paa en saadan maade, at den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 fastsatte garantimaengde ikke overskrides". Det fremgaar dernaest af artikel 2, stk. 3, at de i stk. 1 og 2 omhandlede procentsatser af medlemsstaterne kan tilpasses med henblik paa tildeling af saerlige eller supplerende referencemaengder i henhold til artikel 3 og 4 i forordning nr. 857/84 (42).
I dommene i Spagl-sagen (praemis 21) og Pastaetter-sagen (praemis 12) har Domstolen fastslaaet, at da SLOM-producenterne ikke havde leveret maelk i det af medlemsstaterne valgte referenceaar, var det noedvendigt at anvende et andet beregningsgrundlag, saasom de leverede maengder i en repraesentativ periode forud for ikke-markedsfoeringsperioden. Det er saaledes ubestridt, at udgangspunktet er beregningsgrundlaget i artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84, dvs. den maengde maelk, der er leveret i de seneste tolv kalendermaaneder inden maaneden for indgivelsen af ansoegningen om ikke-markedsfoeringspraemien (herefter benaevnt "SLOM-referenceaaret").
Sagsoegerne i sag C-104/89 har imidlertid gjort gaeldende, at dette grundlag boer forhoejes med 1%. Efter min opfattelse har de ret. Ved fastsaettelsen af referencemaengden har faellesskabslovgiver nemlig som udgangspunkt anvendt maelkeleverancerne i 1981, forhoejet med 1% (jf. artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 857/84 og forordningens anden betragtning). Da udgangspunktet for SLOM-producenterne er deres maelkeleverancer i SLOM-referenceaaret, som ligger forud for 1981 ° hvilket indebaerer, at de endog ikke kan paaberaabe sig produktivitetsforoegelsen mellem det paagaeldende aar og 1981 ° vil det vaere saerdeles uberettiget og diskriminerende at naegte dem forhoejelsen paa 1%.
ii) Nedsaettelsessatsen
44. Domstolen har udtrykkeligt i Spagl- og Pastaetter-dommene (henholdsvis praemis 21 og 12) anerkendt, at faellesskabslovgiver gyldigt kunne nedsaette beregningsgrundlaget for referencemaengden til SLOM-producenterne med en nedsaettelsesprocent "for at sikre, at den paagaeldende gruppe producenter ikke begunstigedes urimeligt i forhold til producenter, som leverede maelk i hele referenceaaret". Domstolen fandt imidlertid, at en nedsaettelsessats paa 40% var for hoej, idet det fremgik af oplysninger, som forelaa for Domstolen, at den hoejeste nedsaettelsessats, som medlemsstaterne havde anvendt i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 (herunder suspensionssatsen, der behandles nedenfor under punkt 46), i intet tilfaelde oversteg 17,5%. Domstolen har dermed fastslaaet, hvorledes en for SLOM-producenter rimelig nedsaettelsessats fastsaettes, nemlig ved at anvende en procentsats, som er repraesentativ for de nedsaettelser, der er foretaget i den paagaeldende producents medlemsstat i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 af de referencemaengder, der er tildelt de af bestemmelsen omfattede producenter (43).
For den periode, der skal anvendes ved beregningen af tabet (jf. ovenfor, punkt 42), betyder dette mere praecist, at den referencemaengde, der skal anvendes som udgangspunkt i sagsoegernes tilfaelde (dvs. deres produktion i SLOM-referenceaaret + 1%), nedsaettes for hvert af aarene i denne periode (fra foerste til femte anvendelsesperiode for tillaegsafgiftsordningen (44)) med en procentsats, der er repraesentativ for de nedsaettelsesprocenter, der i hvert af disse aar blev anvendt i den paagaeldende medlemsstat.
Sagsoegerne har imidlertid anfoert, at saafremt man ikke vil diskriminere SLOM-producenterne i forhold til de af artikel 2 omfattede producenter, er det noedvendigt at tage hensyn til deres saerlige situation. I denne sammenhaeng protesterer de imod, at de to specifikke nedsaettelsessatser tages i betragtning, saaledes som det er sket i baade den nederlandske og den tyske ordning, som blev vedtaget efter Spagl- og Pastaetter-dommene til gennemfoerelse af forordning nr. 1639/91. Det drejer sig navnlig om den nedsaettelsesprocent, som blev anvendt paa de i artikel 2 naevnte producenter i ordningens foerste anvendelsesaar, og dernaest om den suspensionssats, som blev indfoert ved forordning nr. 775/87, og som for tiden er paa 4,5%.
45. Den foerste indvending skyldes det forhold, at alle medlemsstater, som jeg har naevnt ovenfor, har valgt 1983 som referenceaar i stedet for at tage udgangspunkt i de maengder, der blev produceret i (basis)-referenceaaret 1981, forhoejet med 1%. For under disse omstaendigheder at undgaa en overskridelse af den samlede garantimaengde pr. medlemsstat, skulle de ° som det udtrykkeligt er forudset i artikel 2, stk. 2 i forordning nr. 857/84 ° nedsaette de individuelle referencemaengder med en bestemt procentsats.
Jeg finder ligesom sagsoegerne, at man ikke ved fastsaettelsen af en repraesentativ nedsaettelsesprocent for SLOM-producenterne kan inddrage den saaledes i henhold til artikel 2, stk. 2, fastsatte procentsats. Formaalet med denne nedsaettelsesprocent har nemlig vaeret at kompensere for det forhold, at referencemaengden for de af artikel 2 omfattede producenter er blevet fastsat ved hjaelp af et referenceaar (1983), hvor de paagaeldende producenter under hensyn til den stadige produktivitetsforoegelse i denne sektor normalt har leveret mere maelk end i 1981. Naar beregningsgrundlaget for SLOM-producenterne er maelkeleverancer, foretaget i SLOM-referenceaaret ° som ligger forud for 1981 ° (forhoejet med 1%), vil det vaere ubegrundet og diskriminerende at anvende en nedsaettelsesprocent, der er fastsat i henhold til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 857/84, fordi formaalet med denne nedsaettelsesprocent er at udligne fordelen ved produktionsforhoejelsen mellem 1981 og det senere referenceaar 1983, som medlemsstaterne har valgt.
Dette betyder imidlertid ikke, at der skal ses bort fra hele den nedsaettelsesprocent, som den paagaeldende medlemsstat har anvendt i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84. Dette gaelder alene for den i stk. 2 omhandlede nedsaettelse, men ikke for de nedsaettelser, som medlemsstaterne har foretaget i henhold til stk. 3. Formaalet med disse sidstnaevnte nedsaettelser er at goere det muligt at tildele saerlige eller supplerende referencemaengder til producenter, som befinder sig i en af de saerlige situationer, der er omhandlet i forordningens artikel 3 og 4. Sagsoegerne ville begunstiges i forhold til andre producenter, saafremt man ved fastsaettelsen af deres referencemaengde ikke tager hensyn til saadanne nedsaettelser, som er foretaget af solidaritetshensyn.
46. Den anden indvending, som sagsoegerne har fremfoert, drejer sig om den ved forordning nr. 775/87 indfoerte suspension af en ensartet procentdel af hver referencemaengde. Denne suspension er blevet indfoert fra og med den fjerde anvendelsesperiode for tillaegsafgiftsordningen og kan saaledes ikke tages i betragtning ved beregningen af det tab, som sagsoegerne har lidt i loebet af de foerste tre anvendelsesaar. Fra det fjerde aar kan den referencemaengde, der anvendes som grundlag for beregningen af tabet, imidlertid nedsaettes med en procentsats, svarende til den, der er anvendt paa de af artikel 2 omfattede producenter, idet der dog ved beregningen af tabet ligeledes skal tages hensyn til den godtgoerelse, som disse producenter har modtaget for de suspenderede maengder i henhold til artikel 2 i forordning nr. 775/87, og som SLOM-producenterne ogsaa ville have modtaget, saafremt de referencemaengder, som de under normale omstaendigheder havde ret til, var blevet suspenderet.
5.2. Beregning af tabet i form af tabt fortjeneste
47. Som jeg allerede har anfoert, er der her tale om et punkt, hvor Domstolen i mangel af tilstraekkeligt godtgjorte og praecise oplysninger paa dette stadium kun kan give generelle anvisninger med henblik paa en naermere aftale mellem parterne. Selv om saadanne anvisninger kun kan gaelde for den situation, som sagsoegerne i disse sager befinder sig i, kan de dog alligevel vaere nyttige ved vurderingen af erstatnings- og rentekrav fra andre SLOM-producenter, som befinder sig i en lignende situation.
Ved bestemmelsen af tabet i form af tabt fortjeneste paahviler det de skadelidte producenter at paavise, at der foreligger et tab, og hvor stort det er. Ved tabt fortjeneste forstaar jeg det overskud, som sagsoegerne kunne have indtjent ved maelkeproduktion, saafremt de havde kunnet genoptage den rettidigt. Parterne er enige om udgangspunktet: Der skal tages hensyn til overskud ved leverance af en maelkemaengde ° svarende til den referencemaengde, sagsoegerne havde ret til i den paagaeldende periode ° som svarer til de overskud, maelkeproducenter med samme referencemaengde har opnaaet i samme periode og under omstaendigheder, der svarer til de, hvorunder sagsoegerne ville have befundet sig, saafremt de fortsat havde produceret. Parterne er dog ikke enige om stoerrelsen af disse overskud, udtrykt som en procentdel af omsaetningen (dvs. af referencemaengden).
Ved bestemmelsen af den tabte fortjeneste skal der under hensyn til de saerlige omstaendigheder tages udgangspunkt i tingenes normale forloeb (45). Dette betyder, at udgangspunktet for beregningen er de overskud, som ifoelge paalidelige, statistiske oplysninger er repraesentative for den paagaeldende medlemsstat eller det paagaeldende omraade, saafremt det har saerlige egne kendetegn, i det paagaeldende aar og for en bedrift af samme stoerrelse som sagsoegernes bedrifter.
48. I forbindelse med beregningen af den tabte fortjeneste opstaar der to problemer, som Domstolen allerede nu kan tage stilling til. Det foerste er et problem, som institutionerne har rejst. Efter deres opfattelse kunne sagsoegerne ikke allerede ved udloebet af deres ikke-markedsfoeringsforpligtelse ved hjaelp af unge koeer ° hvis maelkeydelse foerst skal udvikles ° producere en maengde, der svarer til den referencemaengde, de havde ret til. Sagsoegerne har hertil anfoert, at de uden problemer kunne producere denne referencemaengde ved hjaelp af indkoeb af aeldre koeer.
Efter min opfattelse er det korrekt at fremhaeve, at naar sagsoegerne efter udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen paa ny har skullet ivaerksaette maelkeproduktionen, vil dette under normale omstaendigheder have indflydelse paa rentabiliteten i indkoeringsperioden. I det konkrete tilfaelde vil dette foelge af ungkoeernes lavere ydelse (Kommissionen taler om mere end 25% lavere ydelse hos ungkoeer end hos aeldre koeer) eller en hoejere pris ved indkoebet af aeldre koeer. Det paahviler institutionerne at underbygge dette anbringende ved hjaelp af paalidelige generelle oplysninger. Saafremt sagsoegerne finder, at deres konkrete situation afviger fra en normal situation, maa de fremlaegge tilstraekkeligt bevis herfor.
49. Det andet problem drejer sig om fradraget i den tabte fortjeneste af indtaegter fra erstatningsvirksomhed. Sagsoegerne har nemlig alle udoevet en form for erstatningsvirksomhed efter udloebet af ikke-markedsfoeringsforpligtelsen, da det blev umuligt for dem at genoptage maelkeproduktionen paa grund af forordning nr. 857/84. Ved at goere dette har de uden tvivl handlet i overensstemmelse med den almindelige retsgrundsaetning om, at skadelidte skal laegge normal agtpaagivenhed for dagen med henblik paa paa passende maade at soege at begraense skadens omfang (46). Institutionerne finder imidlertid, at sagsoegerne ikke har gjort sig tilstraekkelige anstrengelser for at opnaa et rimeligt overskud ved disse erstatningsvirksomheder. Sagsoegerne bestrider dette, selv om det fremgaar, at sagsoegerne i sag C-104/89 har haft underskud i flere af de aar, hvor de har udoevet en erstatningsvirksomhed. De goer gaeldende, at Faellesskabet ligeledes skal betale dem erstatning herfor.
Ogsaa i denne sammenhaeng paahviler det institutionerne ved hjaelp af paalidelige statistiske oplysninger at paavise, hvilke overskud der i den paagaeldende medlemsstat eller det paagaeldende omraade under normale omstaendigheder kunne vaere opnaaet det paagaeldende aar i den sektor, hvor erstatningsvirksomheden hoerer hjemme, og under forudsaetning af, at virksomheden er udoevet paa en bedrift med en infrastruktur, der kan sammenlignes med sagsoegernes bedrifter. Ogsaa her paahviler det sagsoegerne at fremlaegge bevis for det modsatte ved hjaelp af paalidelige oplysninger og i givet fald at paavise de individuelle grunde (saasom alvorlig sygdom eller andre usaedvanlige problemer), der forklarer, hvorfor det opnaaede driftsresultat er daarligere end det, en normal bedrift har frembragt. Saaledes fastlagte normale overskud ° selv om det faktisk er lavere ° skal derefter fratraekkes i den paaviste tabte fortjeneste (47). For saa vidt angaar eventuelle driftstab i den paagaeldende periode har de normalt ikke indflydelse paa erstatningsbeloebet, da der ikke eksisterer en aarsagsforbindelse mellem disse tab og den ugyldige forordning; under hensyn til den normale rentabilitet af den erstatningsvirksomhed, som sagsoegeren har udoevet, maa det antages, at de paagaeldende tab maa tilregnes faktorer, som Faellesskabet ikke kan paalaegges ansvar for (48).
50. Jeg har en sidste bemaerkning til kredsen af erstatningsberettigede ° hovedsagelig kun de SLOM-producenter, som har ansoegt om og faaet tildelt en midlertidig referencemaengde paa 60% (ovenfor, punkt 30) ° som institutionerne skal forhandle med, saafremt Domstolen fastslaar, at Faellesskabet har paadraget sig et erstatningsansvar for de tab, som foelger af forordning nr. 857/84' s ugyldighed.
Efter min opfattelse er der intet, der forhindrer institutionerne i at udarbejde en almindelig erstatningsordning for typiske grupper af skadelidte. Denne loesning er naermest en noedvendighed paa grund af kravet om, at skadelidte, der befinder sig i samme situation, skal behandles ens. Det paahviler derefter, som jeg har anfoert ovenfor, den enkelte skadelidte at fremlaegge bevis for, at usaedvanlige, individuelle omstaendigheder berettiger en anden ordning i deres tilfaelde.
5.3. Renter
5.3.1. Procesrenter
51. Parterne er enige om, at Faellesskabet, saafremt det paalaegges erstatningsansvar, skal betale procesrenter af det beloeb, der skal betales, fra datoen for dommens afsigelse. De er dog ikke enige om rentesatsen. Sagsoegerne i sag C-104/89 kraever 8%. Sagsoegeren i sag C-37/90 foreslaar 7%. Institutionerne fastholder 6%.
Domstolen har gentagne gange fastslaaet, senest i Sofrimport-dommen, at renter principielt paaloeber fra den dato, hvor dommen afsiges, men den har uden naermere forklaring fastsat rentesatsen til snart 6% (i kvaeldemel- og majsgritz-sagerne), snart 8% (i den nyere Sofrimport-dom). Efter min opfattelse maa udgangspunktet vaere den lovlige rentesats, som paa det tidspunkt, hvor Domstolen afsiger dommen, finder anvendelse i den medlemsstat, hvor sagsoegerne udoever deres virksomhed, og hvor de under normale omstaendigheder vil anvende eller placere det erstatningsbeloeb, som de har krav paa.
5.3.2. Erstatning af rentetab
52. Sagsoegerne i sag C-104/89 har i staevningen anslaaet det tab, de har lidt, idet de har medtaget en ikke opnaaet renteindtaegt for hvert af aarene 1984-1988. I replikken kraever de dog kun renter fra den 30. marts 1989 (dvs. datoen for indgivelsen af staevningen) af det samlede tab, som de haevder at have lidt indtil udgangen af 1988. Sagsoegeren i sag C-37/90 har ikke nedlagt paastand om renter hverken i staevningen eller i replikken. Under retsmoedet har han dog anmodet om, at Domstolen beregner hans tab med renter, idet han har anfoert, at renter, han ikke har modtaget, udgoer en del af tabet, og at han har betalt rente af et banklaan, han har optaget.
53. Det tilkommer Domstolen at paalaegge Faellesskabet at erstatte samtlige de af sagsoegerne lidte tab, saaledes ogsaa renter, saafremt det erstatningsbeloeb, som parterne fastsaetter ved faelles aftale efter dommens afsigelse ikke i fuldt omfang og for den paa dette tidspunkt forloebne periode tager hensyn hertil. Disse renter maa ogsaa af den ovenfor anfoerte grund (punkt 51) beregnes efter den normale rentesats i sagsoegernes medlemsstat.
Forslag til afgoerelse
54. Paa dette grundlag skal jeg, foer anden afgoerelse traeffes, foreslaa Domstolen, at:
1) Det fastslaas, at Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab til sagsoegerne skal betale et beloeb, der svarer til de tab, de har lidt i den periode, der er forloebet mellem udloebet af den ikke-markedsfoeringsforpligtelse, som de har paataget sig i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977, og enten det tidspunkt, hvor de har opnaaet en foreloebig referencemaengde i henhold til artikel 3a i Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984, som indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989, eller det tidspunkt, hvor de har genoptaget maelkeleverancerne, saafremt dette ligger forud for det ovennaevnte tidspunkt.
2) I oevrigt frifindes sagsoegte.
3) Det fastslaas, at parterne inden tolv maaneder efter domsafsigelsen meddeler Domstolen stoerrelsen af de efter faelles aftale fastsatte erstatningsbeloeb, idet der tages hensyn til det forhold, at sagsoegerne hvert aar i den under punkt 1). omhandlede anvendelsesperiode havde kunnet levere en maelkemaengde, svarende til den maengde, de leverede i aaret forud for indgivelsen af praemieansoegningen, forhoejet med 1% og dernaest nedsat med den repraesentative nedsaettelsessats, som de paagaeldende medlemsstater hvert anvendelsesaar har anvendt paa referencemaengder, der blev fastsat i henhold til artikel 2 i forordning nr. 857/84 for de deraf omfattede maelkeproducenter, idet der ses bort fra nedsaettelser, der skyldes anvendelsen af et senere referenceaar end 1981, men tages hensyn til nedsaettelser, der foelger af den ved forordning nr. 775/87 indfoerte suspensionssats. Ved beregningen af tabt fortjeneste tages der ogsaa hensyn til den fortjeneste, som under normale omstaendigheder ° medmindre sagsoegerne foerer bevis for, at der har foreligget saerlige omstaendigheder ° ville vaere opnaaet af en producent, der befandt sig i en tilsvarende situation og havde faaet tildelt en referencemaengde svarende til den, sagsoegerne kunne have faaet, men med fradrag af de normale indtaegter fra den af sagsoegerne drevne erstatningsvirksomhed, anslaaet og bevist efter de samme kriterier og bevisregler.
4) Det fastslaas, at der fra datoen for dommens afsigelse svares procesrenter af det paagaeldende erstatningsbeloeb, svarende til den paa denne dag gaeldende rentesats i den paagaeldende sagsoegers medlemsstat, eventuelt med tillaeg af renter, svarende til den saedvanlige rentesats i den paagaeldende medlemsstat, saafremt der i erstatningsbeloebet ikke i fuldt omfang er taget hensyn til den forloebne periode.
5) Det fastslaas, at saafremt en saadan aftale helt eller delvis ikke kommer i stand, meddeler parterne inden tolv maaneder efter domsafsigelsen Domstolen deres paastande opgjort i tal med henblik paa en afgoerelse af de udestaaende punkter.
6) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) ° Raadets forordning af 17.5.1977 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT L 131, s. 1).
(2) ° Raadets forordning af 31.3.1984 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10).
(3) ° Raadets forordning af 31.3.1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 90 s. 13).
(4) ° Sag 120/86, Sml. s. 2321.
(5) ° Sag 170/86, Sml. s. 2355.
(6) ° Raadets forordning af 20.3.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 84, s. 2).
(7) ° Da ingen af sagsoegerne har solgt deres tidligere maelkeproduktion direkte, skal jeg for korthedens skyld undlade at omtale de bestemmelser i tillaegsafgiftsordningen, som angaar direkte salg.
(8) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 3879/89 af 11.12.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 378, s. 1).
(9) ° Raadets forordning af 16.3.1987 om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 78, s. 5).
(10) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 3882/89 af 11.12.1989 om aendring af forordning (EOEF) nr. 775/87 om midlertidig suspension af en del af referencemaengderne som omhandlet i artikel 5c, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT L 378, s. 6).
(11) ° Raadets forordning af 11.12.1989 om fastsaettelse for perioden 1.4.1989-31.3.1990 af faellesskabsreserven i forbindelse med anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 378, s. 5).
(12) ° Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27.6.1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169).
(13) ° For perioden 1990/1991 og 1991/1992 henholdsvis Raadets forordning (EOEF) nr. 1184/90 af 7.5.1990 (EFT L 119, s. 30) og Raadets forordning (EOEF) nr. 1636/91 af 13.6.1991 (EFT L 150, s. 29).
(14) ° Resten af forhoejelsen af faellesskabsreserven (1 039 885,740 tons) var bestemt til de i artikel 3b i forordning nr. 857/84 omhandlede producenter, idet denne bestemmelse blev indfoejet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3880/89 af 11.12.1989 (EFT L 378, s. 3).
(15) ° Sag C-189/89, Sml. I, s. 4539.
(16) ° Sag C-217/89, Sml. I, s. 4585.
(17) ° I dom af 22.10.1991 i sag C-44/89, von Deetzen, Sml. I, s. 5919, herefter benaevnt von Deetzen 2, har Domstolen under henvisning til Spagl- og Pastaetter-dommene paa ny kendt artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84 ugyldig.
(18) ° Om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 150, s. 35).
(19) ° Dom af 26.2.1986, sag 175/84, Krohn mod Kommissionen, Sml. s. 753.
(20) ° I dom af 7.7.1987 (forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale mod Kommissionen, Sml. s. 3005) fastslog Domstolen med samme begrundelse (praemis 17 og 18) som anfoert ovenfor derimod, at det nationale organ maatte vaere ansvarligt, fordi det paaberaabte tab i dette tilfaelde ikke skyldtes en af Kommissionen foretaget handling (praemis 19).
(21) ° Saaledes navnlig dom af 8.12.1987, sag 50/86, Grands Moulins mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 4833, praemis 7.
(22) ° Ovennaevnte dom, Grands Moulins mod Raadet og Kommissionen, praemis 8. Jf. ligeledes dom af 18.4.1991, sag C-63/89, Assurances du Crédit, Sml. I, s. 1799, praemis 12, og Rettens dom af 27.6.1991, sag T-120/89, Stahlwerke Peine-Salzgitter, Sml. II, s. 279, praemis 74, hvori der er henvist til et stort antal af Domstolens domme paa omraadet.
(23) ° Denne retspraksis er efter min opfattelse ogsaa gaeldende efter dommen af 19.11.1991 i de forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich og Bonifaci, Sml. I, s. 5357. Selv om man er af den opfattelse, saaledes som generaladvokat Mischo har givet udtryk for i forslaget til afgoerelse af disse sager (jf. saerligt punkt 71), at Faellesskabet kun skal kunne ifalde ansvar som foelge af generelle retsakter under de samme betingelser, som medlemsstaterne kan ifalde ansvar paa dette omraade, maa man holde sig for oeje, at den paagaeldende medlemsstat i Francovich og Bonifaci-sagerne skulle opnaa et praecist afgraenset resultat, der var foreskrevet i et direktiv, saaledes at medlemsstaten kun havde en begraenset skoensbefoejelse. Den her citerede retspraksis gaelder derimod for situationer, hvori (faellesskabs)-lovgiver har et vidt skoen.
(24) ° Domstolens praksis er nemlig ikke entydig. I nogle tilfaelde giver den indtryk af ° ved anvendelsen af ordet eller ° at der er tale om alternative kriterier (jf. f.eks. dommen af 30.5.1989, sag 20/88, Roquette frères mod Kommissionen, Sml. s. 1553, praemis 26. I andre tilfaelde forbindes kriterierne med praepositionen og, saaledes at der er tale om kumulativ anvendelse (jf. ovennaevnte dom i sagen Assurances du Crédit, praemis 12).
(25) ° Jf. ligeledes F. A. Schockweiler i samarbejde med G. Wivenes og J. M. Godart: Le régime de la responsabilité extracontractuelle du fait d' actes juridiques dans la Communauté européenne, Revue trimestrielle de droit européen, januar-marts 1990, s. 27, navnlig s. 60.
(26) ° I dommen i Stahlwerke Peine-Salzgitter-sagen (navnlig praemis 108) taler Retten i Foerste Instans om Kommissionens aabenbare og grove ° og dermed uundskyldelige ° overskridelse af graenserne for udoevelsen af dens befoejelser.
(27) ° Jf. ligeledes mit forslag til afgoerelse, fremsat den 19.11.1991, i de forenede sager C-363/88 og C-364/88, Finsider og Falck, punkt 25.
(28) ° Domme i sag C-238/78, Ireks-Arady mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 2955, praemis 11, forenede sager 241/78, 242/78, 245/78-250/78, DGV mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3017, praemis 11, forenede sager 261/78 og 262/78, Interquell Staerke-Chemie mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3045, praemis 14, og forenede sager 64/76 og 113/76, 167/78 og 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, Dumortier frères mod Raadet, Sml. s. 3091, praemis 11.
(29) ° Sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477.
(30) ° Se ligeledes dom af 14.5.1975, sag 74/74, CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 533, hvori Domstolen i praemis 44 har fastslaaet, at da der ikke forelaa almene hensyn af bydende karakter, har Kommissionen ved sin undladelse af at knytte overgangsforanstaltninger til forordning nr. 189/72 til beskyttelse af den forventning, som den erhvervsdrivende med rette maatte naere til de faellesskabsretlige bestemmelser, tilsidesatte en hoejere retsregel og saaledes paadraget Faellesskabet ansvar .
(31) ° Raadet og Kommissionen har under henvisning til dommen af 5.12.1979 i de forenede sager 116/77 og 124/77, Amylum mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3497, praemis 19, anfoert, at Faellesskabet kun kan ifalde ansvar, saafremt man kan bebrejde en faellesskabsinstitution, at den har udvist en til det vilkaarlige graensende adfaerd. Vilkaarlig adfaerd er uden tvivl en af de mindst acceptable, men ikke den eneste maade, hvorpaa en myndighed aabenbart og groft kan tilsidesaette graenserne for udoevelsen af dens befoejelser. I oevrigt naermer den manglende hensyntagen til de erhvervsdrivendes saerlige situation (i denne sag maelkeproducenternes situation, jf. nedenfor punkt 22-26), uden at dette kan begrundes med en afgoerende offentlig interesse, sig en vilkaarlig behandling af de paagaeldende producenter.
(32) ° Dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, Sml. s. 1209.
(33) ° Dom af 6.12.1984, sag 59/83, Sml. s. 4057.
(34) ° De oevrige valgte omstillingspraemien, der kan lades ude af betragtning i disse sager. For yderligere oplysninger om praemieordningen henvises til Revisionsrettens saerberetning om anvendelsen af forordning nr. 1078/77 og (EOEF) nr. 1041/78 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger (EFT 1983 C 278, s. 1).
(35) ° Raadets forordning af 26.2.1985 om aendring af forordning (EOEF) nr. 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter (EFT L 68, s. 1).
(36) ° Mere detaljerede oplysninger om formaalet med forordning nr. 1078/77 fremgaar af den ovennaevnte beretning fra Revisionsretten, punkt 1.1.3 og 1.1.4.
(37) ° Raadets direktiv af 17.4.1972 om modernisering af landbrugsbedrifter (EFT 1972 II, s. 312).
(38) ° Spronk-sagen (sag C-16/89) viser, hvor sparsomt denne bestemmelse er blevet anvendt i Nederlandene. Domstolen har i dommen af 12.7.1990 (Sml. I, s. 3185) fastslaaet, at den paagaeldende nederlandske lovgivning ikke var uforenelig med forordning nr. 857/84.
(39) ° Det fremgaar af kommissaer Mac Sharry' s besvarelse af et spoergsmaal fra Hume (EFT 1990 C 93, s. 26), at 13 187 SLOM-producenter har anmodet om en saadan maengde. Hvor mange producenter, der faktisk har faaet tildelt denne maengde, fremgaar ikke af sagens akter.
(40) ° Dom af 14.7.1967, Kampffmeyer mod Kommissionen, forenede sager 5/66, 7/66 og 13/66-24/66, Sml. 1965-1968, s. 381, navnlig s. 389.
(41) ° Jeg skal erindre om (jf. ovenfor, punkt 30), at de SLOM-producenter, som ikke ansoegte om tildeling af en 60%-referencemaengde i henhold til ordningen i forordning nr. 764/89, efter min opfattelse ° medmindre det modsatte bevises ° maa anses for endeligt at have opgivet maelkeproduktionen i loebet af deres ikke-markedsfoeringsperiode, saaledes at de under normale omstaendigheder ikke kan goere gaeldende, at de har lidt et tab paa grund af forordning nr. 857/84. Denne formodning for produktionsophoer spiller dog ikke nogen rolle i denne sag, da sagsoegerne i de foreliggende sager ubestridt har ansoegt om og faaet tildelt en referencemaengde paa 60%.
(42) ° Artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 857/84 er blevet aendret ved forordning nr. 1639/91, saaledes at de omhandlede procentsatser nu ogsaa kan tilpasses med henblik paa tildelingen af specifikke referencemaengder til SLOM-producenterne i henhold til artikel 3a i forordning nr. 857/84.
(43) ° Raadet har ligeledes forstaaet det saadan, hvilket fremgaar af den nye udgave (ovenfor, punkt 7) af artikel 3a, stk. 2, i forordning nr. 857/84, indfoejet ved forordning nr. 1639/91.
(44) ° Tillaegsafgiftsordningen blev oprindelig indfoert for fem paa hinanden foelgende perioder af tolv maaneder (jf. artikel 5c, stk. 1, i forordning nr. 804/68, som aendret ved forordning nr. 856/84).
(45) ° At tage hensyn til tingenes normale forloeb er efter min opfattelse et almindeligt princip, der er faelles for medlemsstaternes retsordener. Jf. henvisningerne til belgisk, tysk, fransk, engelsk, nederlandsk og schweizisk ret i det belgiske standardvaerk J. Ronse: Schade en schadeloosstelling (onrechtmatige daad), Algemene Praktische Rechtsverzameling, 1957, punkt 73 og 74. Jf. navnlig formuleringen af princippet i § 252 i Buergerliches Gesetzbuch, affattet saaledes: Der zu ersetzende Schaden umfasst auch den entgangenen Gewinn. Als entgangen gilt der Gewinn, welcher nach dem gewoehnlichen Laufe der Dinge oder nach den besonderen Umstaenden, insbesondere nach den getroffenen Anstalten und Vorkehrungen, mit Wahrscheinlichkeit erwartet werden konnte .
(46) ° Domstolen har i forbindelse med tjenestemandssager anerkendt denne pligt til tabsbegraensning. Domstolen har navnlig i dommen af 1.7.1976 i sag 58/75, Sergy mod Kommissionen, Sml. s. 1139, praemis 46 og 47, fastslaaet, at en mangel paa normal agtpaagivenhed, der er egnet til at medvirke til det af sagsoegeren lidte tab, er en omstaendighed, der skal tages i betragtning ved fastsaettelsen af den del af erstatningsbeloebet, som paahviler sagsoegte. En nyere sammenlignende undersoegelse er foretaget af R. Kruithof: L' obligation de la partie lésée de restreindre le dommage i Revue critique de jurisprudence belge, 1989, s. 12 ff., med talrige henvisninger til belgisk, tysk, engelsk, fransk og nederlandsk ret.
(47) ° Selv om det maatte vise sig, at erstatningsvirksomhed har givet sagsoegerne et hoejere overskud end normalt, skal dette overskud ikke fratraekkes i den tabte fortjeneste, da Faellesskabet ikke boer kunne begunstiges ved en saerlig indsats fra sagsoegernes side.
(48) ° Der kan imidlertid foreligge en aarsagsforbindelse mellem visse tab og den ugyldige forordning, saasom det tab, visse af sagsoegerne i sag C-104/89 har lidt ved salget af de i 1983 eller 1984 indkoebte koeer med henblik paa genoptagelse af maelkeproduktionen, som derefter blev gjort umulig af forordning nr. 857/84.