62014CC0189_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Mitä sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa Puolassa asuva henkilö suorittaa Kyprokselle sijoittautuneen työvoiman vuokrausyrityksen lukuun peräkkäin lyhytaikaisia toimeksiantoja kahdessa valtiossa, kun toista työskentelyvaltiota tai eri toimeksiantojen kestoa ei ole määritetty työsopimuksessa eikä niitä voitu ennakoida A1-lomakkeen(2) hakemisen hetkellä? Tämä on pääasiallisesti se kysymys, jonka Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Nikosian aluetuomioistuin, Kypros) esittää unionin tuomioistuimelle.
2. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Atlanco Ltd:n (jäljempänä Atlanco) työntekijä Chain ja Atlanco ja jossa on kyse Chainiin sovellettavan lainsäädännön määrittämisestä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004(3) ja asetuksen N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä 16.9.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 987/2009(4) tarkoitetulla tavalla häntä koskevien sosiaaliturvamaksujen maksamiseksi.
3. Käsiteltävässä asiassa puolustetaan kahta kantaa. Ensimmäisessä suositellaan sovellettavaksi perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa, jossa vahvistetaan pääsääntö työn suorituspaikan lainsäädännön soveltamisesta (lex loci laboris), ja toisen kannan mukaan on suositeltavaa soveltaa saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jossa asetetaan erityissääntö yrityksen kotipaikan lainsäädännön soveltamisesta.
4. Esitän ratkaisuehdotuksessani ne syyt, joiden vuoksi perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa on tulkittava mielestäni siten, että sillä säännellään pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tilannetta, kun työsopimuksessa ei ollut määritetty työskentelyvaltioita tai työskentelyn kestoa eikä niitä voitu ennakoida A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Perusasetus
5. Perusasetuksen II osastossa, jonka otsikkona on ”Sovellettavan lainsäädännön määrittäminen”, olevassa 11 artiklassa asetetaan ”[y]leiset säännöt” ja säädetään seuraavaa:
”1. Henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia.[(5) ] Kyseinen lainsäädäntö määritetään tämän osaston mukaisesti.
–
–
3. Jollei 12–16 artiklasta muuta johdu,
a) henkilö, joka on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana jossakin jäsenvaltiossa, on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön alainen;
– –”
6. Perusasetuksen 13 artiklan, jonka otsikkona on ”Työskentely kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevä henkilö on
a) asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön alainen, jos hän harjoittaa huomattavaa osaa toiminnastaan tässä jäsenvaltiossa tai jos hän työskentelee useille yrityksille tai työnantajille, joiden kotipaikat tai liiketoimipaikat ovat eri jäsenvaltioissa; tai
b) sen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, jossa yrityksen tai työnantajan, jonka palveluksessa henkilö on, kotipaikka tai liiketoimipaikka sijaitsee, jos henkilö ei harjoita huomattavaa osaa toiminnastaan asuinjäsenvaltiossaan.”
B Täytäntöönpanoasetus
7. Täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklassa täsmennetään muun muassa perusasetuksen 13 artiklaa. Mainitussa artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
5. Sovellettaessa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohtaa ’palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevä henkilö’ tarkoittaa erityisesti henkilöä, joka
a) pitäen yllä toimintaa yhdessä jäsenvaltiossa harjoittaa samanaikaisesti erillistä toimintaa yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa, tämän erillisen toiminnan kestosta tai luonteesta riippumatta;
b) jatkuvasti harjoittaa vuorottelevaa toimintaa, pienimuotoista toimintaa lukuun ottamatta, kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa, vuorottelun tiheydestä tai säännöllisyydestä riippumatta.
– –
8. Sovellettaessa perusasetuksen 13 artiklan 1 ja 2 kohtaa ’huomattava osa palkkatyötä tekevän ja itsenäisen ammatinharjoittajan toiminnasta’ jossakin jäsenvaltiossa tarkoittaa, että määrällisesti huomattava osa palkkatyötä tekevän tai itsenäisen ammatinharjoittajan kaikesta toiminnasta tapahtuu siellä, vaikka kyseessä ei välttämättä ole suurin osa toiminnasta.
– –
10. Määritettäessä sovellettavaa lainsäädäntöä [8 kohdan] perusteella asianomaisten laitosten on otettava huomioon tilanne, jonka arvioidaan vallitsevan seuraavien 12 kalenterikuukauden aikana.
– –”
8. Täytäntöönpanoasetuksen 16 artiklassa, jonka otsikkona on ”Perusasetuksen 13 artiklan soveltamista koskeva menettely”, säädetään seuraavaa:
”1. Toimintaa kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa harjoittavan henkilön on ilmoitettava tästä asuinjäsenvaltionsa toimivaltaisen viranomaisen nimeämälle laitokselle.
2. Henkilön asuinpaikan nimetyn laitoksen on viipymättä määritettävä asianomaiseen henkilöön sovellettava lainsäädäntö ottaen huomioon perusasetuksen 13 artiklan sekä täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan. Määrittäminen on aluksi väliaikaista. Laitoksen on ilmoitettava väliaikaisesta määrittämisestään kunkin sellaisen jäsenvaltion nimetyille laitoksille, jossa toimintaa harjoitetaan.
3. Sovellettavan lainsäädännön 2 kohdan mukainen väliaikainen määrittäminen tulee lopulliseksi kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten nimeämille laitoksille on 2 kohdan mukaisesti ilmoitettu siitä, ellei lainsäädäntöä jo ole lopullisesti määritetty – – tai vähintään yksi asianomaisista laitoksista ole ilmoittanut asuinjäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen nimeämälle laitokselle tämän kahden kuukauden jakson loppuun mennessä, että se ei voi vielä hyväksyä lainsäädännön määrittämistä tai että sillä on asiasta erilainen käsitys.
– –
5. Sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädäntö määritetään sovellettavaksi joko väliaikaisesti tai lopullisesti, on ilmoitettava [asiasta] viipymättä asianomaiselle henkilölle.
– –”
II Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
9. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Puolan kansalainen ja Puolassa asuva Chain on työskennellyt kirvesmiehenä Kyprokselle rekisteröidyn työvoiman vuokrausyrityksen Atlancon palveluksessa; kyseisen yrityksen kotipaikka on Kyproksella, josta käsin se hoitaa asiakkaidensa asioita.
10. Chainin ja Atlancon välillä oli tehty kaksi työsopimusta, joista toinen oli ajalle 10.5.2010–4.3.2011 ja toinen ajalle 26.11.2011–30.3.2012 ja joiden ehtojen nojalla Chain oli velvollinen tekemään töitä Atlancon asiakkaiden työmailla eri valtioissa. Työn tilapäisyyden vuoksi työsopimuksissa ei kuitenkaan määritetty työskentelyvaltioita tai peräkkäisten toimeksiantojen kestoa työsuhteen alkaessa.
11. Chain on suorittanut kyseisten sopimusten nojalla peräkkäisiä toimeksiantoja eri jäsenvaltioissa ja ETA:ssa.
12. Chain on työskennellyt 15.4.2010 allekirjoitetun ensimmäisen työsopimuksen nojalla Ranskassa (10.5.2010–23.7.2010), Norjassa (16.8.2010–20.11.2010) ja Belgiassa (2.2.2011–4.3.2011).
13. Chain on työskennellyt sittemmin Romaniassa (26.11.2011–2.1.2012) ja sen jälkeen Norjassa (3.1.2012–30.3.2012) 26.11.2011 päivätyn toisen työsopimuksen nojalla.(6)
14. Chain on rekisteröity vakuutettuna ja Atlanco työnantajana Tmima Koinonikon Asfaliseoniin (sosiaalivakuutusosasto) Nikosiassa (Kypros).
15. Kyproksen toimivaltainen sosiaaliturvalaitos on antanut Chainille ensimmäisen työsopimuksen nojalla täyttyneistä työskentelyjaksoista E101-lomakkeen eli A1-lomakkeen aiemman version. Kyseisessä asiakirjassa todistetaan, että Chain oli kaikkina ensimmäisen työsopimuksen kattamina ajanjaksoina Kyproksen sosiaalilainsäädännön alainen.(7)
16. Sitä vastoin Kyproksen toimivaltainen sosiaaliturvalaitos ei ole antanut Chainille A1-lomaketta huolimatta siitä, että toimivaltainen Puolan laitos oli 5.3.2012 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut, että Chainiin sovelletaan Romaniassa ja Norjassa toisen työsopimuksen nojalla täyttyneiden työskentelyjaksojen osalta Kyproksen sosiaalilainsäädäntöä.(8)
17. Niinpä Chain on nostanut kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, jotta tämä määräisi, että Atlancon on maksettava häntä koskevat sosiaaliturvamaksut työskentelyjaksolta 26.11.2011–2.1.2012 perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella ja että häneen sovelletaan työskentelyjäsenvaltion lainsäädäntöä.
18. Atlanco sen sijaan katsoo, että kyseisessä säännöksessä esitettyyn pääsääntöön voidaan tehdä poikkeuksia muun muassa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella. Atlanco on mielestään maksanut riidanalaista ajanjaksoa koskevat sosiaaliturvamaksut perustellusti soveltaen viimeksi mainittua säännöstä.
19. Näin ollen Eparchiako Dikastirio Lefkosias on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko sitä, että [perus]asetuksen – – 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja täytäntöönpanoasetuksen – – 14 artiklan 5 kohdan b alakohdan soveltamisala käsittää ’palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevän henkilön’, tulkittava siten, että se käsittää myös tapauksen, jossa henkilö on työsopimuksen nojalla vain yhden työnantajan, joka on sijoittautunut – – jäsenvaltioon, palveluksessa työskennelläkseen kahdessa muussa [(9) ] jäsenvaltiossa, myös silloin, kun:
a) toista jäsenvaltiota, jossa henkilö työskentelee tulevaisuudessa, ei ole vielä määritetty eikä sitä voida ennakoida A1-lomakkeen hakemisen hetkellä työn erityisen luonteen vuoksi eli sen vuoksi, että työntekijät työskentelevät väliaikaisesti lyhyitä ajanjaksoja – – eri jäsenvaltioissa,
tai
b) työskentelyn kestoa ensimmäisessä ja/tai toisessa jäsenvaltiossa ei voida vielä määrittää tai ennakoida työn erityisen luonteen vuoksi eli sen vuoksi, että työntekijät työskentelevät väliaikaisesti lyhyitä ajanjaksoja – – eri jäsenvaltioissa?
2) Jos vastaus 1 kohdan kysymyksiin on myöntävä, voidaanko täytäntöönpanoasetuksen – – 14 artiklan 5 kohdan b alakohtaa tulkita siten, että sovellettaessa [perus]asetuksen – – 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ’palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevän henkilön’ käsitteellä viitataan myös tapaukseen, jossa kahden eri jäsenvaltiossa vastaanotetun työn väliin jää ajanjaksoja, jolloin työntekijä on toimeton mutta edelleen sidottu samaan työsopimukseen?
3) Jos vastaus 1 kohdan kysymyksiin on myöntävä, onko se, ettei toimivaltainen jäsenvaltio anna A1-lomaketta, esteenä [perus]asetuksen – – 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamiselle?
4) Onko jäsenvaltiolla täytäntöönpanoasetuksen – – 16 artiklan 5 kohdan ja/tai 20 artiklan 1 kohdan tai jonkin muun artiklan nojalla velvollisuus oleskelujäsenvaltion tekemän alustavan päätöksen perusteella, joka ko skee sovellettavaa lainsäädäntöä, annettava A1-lomake omasta aloitteestaan ilman, että asianomaisen työnantajan tarvitsisi tehdä lisähakemusta toimivaltaiselle jäsenvaltiolle?”
III Oikeudellinen arviointi
A Alustavat toteamukset
20. Ennen arviointiani esitän kolme huomautusta.
21. Ensiksi totean, että vain ensimmäinen kysymys aiheuttaa monimutkaisia oikeudellisia ongelmia, jotka edellyttävät perinpohjaista tarkastelua. Muihin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiin voidaan näet vastata oikeuskäytännön ja käsiteltävässä asiassa sovellettavien asetusten avulla.
22. Tarkastelen arvioinnissani siis vain ensimmäistä kysymystä, joka koskee sovellettavan lainsäädännön määrittämistä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa ja pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa.
23. Tarkemmin sanottuna tarkastelen kysymystä siitä, onko säännöksenä, joka kattaa käsiteltävän tilanteen erityissääntönä ja jonka perusteella on sovellettava työskentelyvaltion lainsäädäntöä, pidettävä perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa, jossa asetetaan lex loci laboris ‑pääsääntö, vai saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa.
24. Totean lisäksi jo nyt oikeudenkäyntiasiakirjoista käyvän ilmi, ettei Chain ole tehnyt riidanalaisen ajanjakson aikana palkkatyötä asuinvaltiossaan eikä työskentele useille yrityksille, joiden kotipaikat ovat eri jäsenvaltioissa. Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisedellytykset eivät siis tässä tapauksessa täyty.
25. Huomautan toiseksi, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaan ei ole tehty sen alkuperäisen version jälkeen perustavanlaatuisia muutoksia, mutta sen taloudellinen ja sosiaalinen soveltamisympäristö on sen sijaan muuttunut olennaisesti.
26. Totean tässä yhteydessä ensinnäkin, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohta perustuu asetuksen N:o 3 13 artiklan ja asetuksen N:o 4 11 artiklan muuttamisesta (lainsäädäntö, jota sovelletaan toiseen jäsenvaltioon työhön lähetettyihin työntekijöihin ja työntekijöihin, jotka harjoittavat tavallisesti ammattiaan useissa maissa) 10.3.1964 annettuun neuvoston asetukseen N:o 24/64/ETY(10) .
27. Asetuksen N:o 24/64 1 artiklalla muutettiin nimittäin siirtotyöläisten sosiaaliturvasta annetun asetuksen N:o 3(11) 13 artiklaa, jossa säädetään lex loci laboris ‑pääsääntöön tehtävistä poikkeuksista lisäämällä 13 artiklaan uusi c alakohta.
28. Uudessa c alakohdassa säädettiin seuraavaa:
”Palkatut työntekijät ja heihin rinnastettavissa olevat, muut kuin [matkustavaa tai lentävää henkilökuntaa käsittelevässä] b [ala]kohdassa tarkoitetut henkilöt, jotka harjoittavat ammattiaan tavallisesti useamman jäsenvaltion alueella, ovat sen valtion lainsäädännön alaisia, jonka alueella he asuvat.
Jos he eivät asu minkään sellaisen jäsenvaltion alueella, jossa he harjoittavat ammattiaan, he ovat sen jäsenvaltion lainsäädännön alaisia, jonka alueella heidät työllistävä yksi tai useampi työnantaja tai heidät työllistävän yhden tai useamman yrityksen kotipaikka sijaitsee [(12) ] – –”
29. Asetukseen N:o 3 tehtyjen myöhempien muutosten ja kyseisen asetuksen korvaavien asetusten(13) tarkoituksena oli muun muassa mukauttaa asetus N:o 3 uuteen taloudelliseen ja sosiaaliseen toimintaympäristöön ja yhdistää siihen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä annetut ratkaisut.
30. Tässä yhteydessä totean, että sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittaminen suunniteltiin aikana, jolloin työperäiset muutot olivat kestoltaan keskipitkiä (vähintään muutaman vuoden pituisia).(14) Lisäksi työn tarjontaa ja kysyntää valvottiin, myös yhteiskunnallisesti, toistaiseksi voimassa olevalla ja kokoaikaisella työsopimuksella.(15)
31. Tämä pääperiaate on asetettu sittemmin kyseenalaiseksi etenkin kun unioni laajentui vuonna 2004(16) ja kun ilmaantui uusia muuttoliikkeen muotoja,(17) joista pääasia on mielestäni yksi esimerkki.
32. Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan sanamuoto vastaa kuitenkin pääasiallisesti asetuksen N:o 24/64 13 artiklan c alakohdan sanamuotoa.
33. Muistutan, että kyseisen 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
” Palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevä
henkilö on
a) asuinjäsenvaltionsa lainsäädännön alainen, jos hän harjoittaa huomattavaa osaa toiminnastaan tässä jäsenvaltiossa tai jos hän työskentelee useille yrityksille tai työnantajille, joiden kotipaikat tai liiketoimipaikat ovat eri jäsenvaltioissa; tai
b) sen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, jossa yrityksen tai työnantajan, jonka palveluksessa henkilö on, kotipaikka tai liiketoimipaikka sijaitsee, jos henkilö ei harjoita huomattavaa osaa toiminnastaan asuinjäsenvaltiossaan [(18) ].”
34. Tässä yhteydessä perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan teksti, jota pääasiassa pyydetään tulkitsemaan, on mielestäni vanhentunut ja saattaa johtaa kiistanalaiseen käytäntöön tai jopa virheelliseen soveltamiseen.(19)
35. Katson – toisin kuin Euroopan komissio istunnossa esittämässään kannassa – että voimassa olevien sääntöjen mukauttaminen uusiin muuttoliikkeen malleihin tai jopa uusien sääntöjen vahvistaminen olisi tarkoituksenmukainen ratkaisu, jolla helpotettaisiin sovellettavan lainsäädännön määrittämistä koskevien säännösten soveltamista.(20)
36. Totean lisäksi, että komissio on saanut jo 6.12.2007 antamassaan tiedonannossa(21) tilaisuuden harkita tarvetta mukauttaa perusasetusta ja täytäntöönpanoasetusta työntekijöiden liikkuvuuden uusiin muotoihin.
37. Komissio nimittäin katsoo, että vaikka nämä asetukset ovat osoittautuneet tehokkaiksi välineiksi, joilla varmistetaan, että siirtotyöläisten sosiaalinen suojelu ei heikenny heidän käyttäessään oikeuttaan liikkua vapaasti unionissa, ”[l]iikkuvuuden uudet muodot (lyhyemmät jaksot, vaihteleva asema, monenlaisten liikkuvuusjaksojen yhdistelmät) voivat tehdä [mainittujen asetusten] soveltamisesta ongelmallista. Esimerkiksi liikkuva työntekijä, joka työskentelee usein lyhytaikaisilla sopimuksilla eri jäsenvaltioissa, voi joutua olemaan tekemisissä useiden eri sosiaaliturvajärjestelmien kanssa. Sen vuoksi on aika tarkastella, onko tarpeen laatia uusia välineitä, jotka sopivat paremmin liikkuvien työntekijöiden ja heitä työllistävien yritysten tarpeisiin”.(22)
38. Huomautan kolmanneksi komission katsoneen kirjallisissa huomautuksissaan, että käsiteltävässä asiassa on mahdollista soveltaa sekä työntekijöiden lähettämistä koskevaa perusasetuksen 12 artiklan 1 kohtaa(23) että saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa.
39. Istunnossa komissio kuitenkin tarkisti kantaansa ja katsoi muiden väliintulijoiden tavoin, ettei perusasetuksen 12 artiklan 1 kohtaa voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, joka ei täytä mainitun säännöksen soveltamisedellytyksiä.(24)
40. Perusasetuksen 12 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ja rakenteesta käy ilmi, että kyseisen säännöksen tarkoituksena on järjestää sellaisten palkattujen työntekijöiden tilanne, jotka ovat vakituisessa työsuhteessa jonkin jäsenvaltion alueella sijaitsevaan yritykseen ja jotka yritys, jonka palveluksessa he ovat, on lähettänyt lyhyeksi ajaksi toisen jäsenvaltion alueelle ennen heidän paluutaan kyseiseen yritykseen.(25)
41. Perusasetuksen 12 artiklan 1 kohdalla ei siis voida säännellä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tilannetta, jossa työvoiman vuokrausyritys on lähettänyt palkatun työntekijän peräkkäisinä ajanjaksoina eri valtioihin ilman, että kyseinen työntekijä on koskaan ollut palkkatyössä kyseisen yrityksen sijoittautumisjäsenvaltion alueella.
42. Olennaisimpana kysymyksenä onkin selvittää, onko pääasiassa sovellettava perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa vai 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa.
B Ensimmäinen kysymys, joka koskee perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan tulkintaa
43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, onko perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 5 kohdan b alakohtaa tulkittava siten, että niitä sovelletaan tilanteessa, jossa jäsenvaltiossa asuva työntekijä suorittaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen työnantajansa lukuun peräkkäin lyhytaikaisia toimeksiantoja kahdessa valtiossa, kun toista työskentelyvaltiota tai työskentelyn kestoa ensimmäisessä ja/tai toisessa valtiossa ei ollut määritetty työsopimuksessa eikä niitä voitu ennakoida A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
44. Voiko Chainin kaltaista työntekijää pitää tällaisissa olosuhteissa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevänä henkilönä?
45. Lähes kaikki välintulijoina olevat hallitukset suosittelevat tähän kysymykseen kielteistä vastausta ja väittävät, ettei tällainen tilanne kuulu kyseisen säännöksen soveltamisalaan vaan siihen sovelletaan perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohtaa, jossa asetetun yleisen säännön mukaan sovellettavana lainsäädäntönä on työn suorituspaikan lainsäädäntö.
46. Minä sen sijaan katson, että mainittuun kysymykseen on vastattava myönteisesti.
47. Esitän ensin ne syyt, joiden vuoksi Chainin kaltaista työntekijää voidaan mielestäni pitää palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevänä henkilönä, ja osoitan sitten, että pääasian erityisolosuhteet, jotka liittyvät siihen, että A1-lomakkeen hakemisen hetkellä ei ollut tietoa työskentelyvaltioista eikä työskentelyn kestosta näissä valtioissa, eivät ole esteenä perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamiselle.
48. Totean aluksi, että kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa harjoitettavan tavallisen palkkatyön käsitettä ei määritellä perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa.
49. Muistutettakoon, että kyseisen säännöksen mukaan palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevä henkilö on sen jäsenvaltion lainsäädännön alainen, jossa hänet palvelukseen ottaneen yrityksen tai työnantajan kotipaikka tai liiketoimipaikka sijaitsee, jos henkilö ei harjoita huomattavaa osaa toiminnastaan asuinjäsenvaltiossaan.
50. Palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevän henkilön käsitettä on täsmennetty tarkemmin täytäntöönpanoasetuksessa sekä Euroopan unionissa (EU), Euroopan talousalueella (ETA) ja Sveitsissä sovellettavaa lainsäädäntöä koskevassa käytännön oppaassa(26) (jäljempänä käytännön opas).
51. Täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 5 kohdassa nimittäin säädetään, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevällä henkilöllä tarkoitetaan erityisesti henkilöä, joka ”pitäen yllä toimintaa yhdessä jäsenvaltiossa harjoittaa samanaikaisesti
erillistä toimintaa yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa, tämän erillisen toiminnan kestosta tai luonteesta riippumatta”(27) tai henkilöä, joka ” jatkuvasti
harjoittaa vuorottelevaa toimintaa, pienimuotoista toimintaa lukuun ottamatta, kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa, vuorottelun tiheydestä tai säännöllisyydestä riippumatta”(28) .
52. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Chain velvoitetaan pääasian asianosaisten välisissä työsopimuksissa tekemään tilapäistöitä Atlancon asiakkaiden työmailla eri valtioissa. On myös tiedossa, että Chain oli ensimmäisen työsopimuksen mukaisesti ollut kirvesmiehen tehtävissä eri valtioissa muutaman kuukauden ajan ja että riidanalaisen ajanjakson aikana Chain oli työskennellyt toisen työsopimuksen nojalla hieman yli kuukauden Romaniassa ennen kuin hän teki lähes kolme kuukautta palkkatyötä Norjassa.(29)
53. Nämä tiedot osoittavat, ettei pääasiassa kyseessä olevia palkkatöitä ole tehty samanaikaisesti(30) vaan peräkkäin, toinen toisensa jälkeen.
54. Käytännön oppaan mukaan ”[v]uorotellen harjoitettu toiminta kattaa tilanteet, joissa toimintaa ei harjoiteta samanaikaisesti usean jäsenvaltion alueella vaan peräkkäisinä [toimeksiantoina] eri jäsenvaltiossa toinen toisensa jälkeen ”.(31)
55. Se, että katsotaan peräkkäisten, toinen toisensa jälkeen suoritettujen toimeksiantojen kuuluvan perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan, on perusteltua erityisesti kyseisen säännöksen tarkoituksen vuoksi, sillä tarkoituksena on ”kattaa kaikki mahdolliset valtioiden rajat ylittävät toiminnat ja erottaa toisistaan toiminta, joka säännönmukaisesti ulottuu usean jäsenvaltion alueelle, ja toiminta, jota harjoitetaan poikkeuksellisesti ja tilapäisesti”.(32)
56. Edellä esitetyn perusteella kaikkeen pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen palkkatyöhön, jota tehdään peräkkäisinä jaksoina ja tavanomaisesti(33) eli pikemminkin yleensä kuin vain poikkeuksellisesti tai tilapäisesti kahden tai useamman valtion alueella, voidaan pääsääntöisesti soveltaa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa edellyttäen, että kyse ei ole pienimuotoisesta toiminnasta.(34)
57. Tällaista ratkaisua tukee mielestäni arviointi siitä, mikä tarkoitus on perusasetuksen II osastoon, jonka otsikkona on ”Sovellettavan lainsäädännön määrittäminen”, sisältyvillä artikloilla ja erityisesti kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdalla.
58. Totean tästä, että II osaston säännöksiä on tulkittava vertaamalla niitä SEUT 48 artiklaan, jonka tarkoituksena on helpottaa siirtotyöläisten vapaata liikkuvuutta, sellaisena kuin se määritellään SEUT 45 artiklassa, ja joka edellyttää erityisesti heidän sosiaaliturvaetuuksiensa maksun turvaamista.(35)
59. Unionin tuomioistuin on sen vuoksi moneen kertaan katsonut, että II osaston tarkoituksena on välttää työntekijöiden, työnantajien ja kassojen edun mukaisesti kaikkia maksujen ja vastuiden tarpeettomia päällekkäisyyksiä ja epäjohdonmukaisuuksia, joita useiden lainsäädäntöjen samanaikainen tai vaihtoehtoinen soveltaminen aiheuttaisi(36) ja jotka voisivat näin ollen muodostua työntekijöiden vapaan liikkuvuuden esteeksi unionissa.(37)
60. Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja II osaston muidenkin säännösten tarkoituksena on siis taata siirtotyöläisten vapaa liikkuvuus, mikä edellyttää varsinkin jatkuvan sosiaalisen suojelun takaamista yhden ainoan sovellettavan sosiaalilainsäädännön mukaisesti.(38) Sosiaaliturvamaksujen ja ‑etuuksien päällekkäisyyksien ja jakautumisten monimutkaisuutta on nimittäin vältettävä, jotta järjestelmä olisi yksinkertainen ja käytännöllinen.(39)
61. Tällaisia tavoitteita ei mielestäni saavuteta soveltamalla lex loci laboris ‑sääntöä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen, minkä vuoksi onkin perusteltua soveltaa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa.
62. Kuten aiemmin todettiin, unionin lainsäätäjä on päättänyt, että sovellettava sosiaalilainsäädäntö määritetään lex loci laboris ‑periaatteen mukaisesti. Tämä päätös johtuu erityisesti siitä, että asetuksen N:o 3 laadinnan aikaan työntekijöiden liikkuvuus oli pääasiallisesti muuttamista yhden kerran toiseen jäsenvaltioon.(40) Liityntä työn suorituspaikan valtioon perustuikin oletukseen siitä, että tämä ratkaisu suojeli työntekijää parhaiten, koska hän pystyi muun muassa vaatimaan samat oikeudet kuin kansalliset työntekijät.(41)
63. Vaikka perusasetuksessa vahvistetaan, että sovellettava lainsäädäntö määräytyy pääsääntöisesti lex loci laboriksen perusteella,(42) asetuksessa hyväksytään myös, että tähän sääntöön tehdään poikkeuksia erityistilanteissa, joissa on perusteltua käyttää muuta liityntäperustetta.(43)
64. Perusasetuksen 11 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetun pääsäännön ehdoton soveltaminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tai muussa erityistilanteessa saattaisi mielestäni aiheuttaa niin työntekijälle kuin työnantajalle ja sosiaaliturvalaitoksille hallinnollisia vaikeuksia, jotka viivästyttäisivät työntekijöitä koskevien asiakirjojen lähettämistä ja estäisivät siten heitä harjoittamasta vapaata liikkuvuuttaan.(44)
65. Lex loci laboriksen soveltaminen Chainin kaltaiseen työntekijään johtaisi nimittäin siihen, että tämä olisi Romanian lainsäädännön alainen Romaniassa tekemänsä kuukauden pituisen palkkatyön osalta ja sitten yhtäkkiä(45) Norjan lainsäädännön alainen Norjassa tekemänsä kolmen kuukauden palkkatyöjakson osalta, vaikka molemmat toimeksiannot oli suoritettu saman työsopimuksen nojalla ja saman työvoiman vuokrausyrityksen lukuun.
66. Voin vain kuvitella, miten vaikeaa Chainille mutta myös Atlancolle ja sosiaaliturvalaitoksille olisi siirtyminen romanialaisen kassan jäsenyydestä norjalaisen kassan jäsenyyteen näiden neljän työskentelykuukauden aikana.
67. Huomautan lisäksi, että eräiden oikeuksien saaminen riippuu joissakin jäsenvaltioissa vähimmäismaksukaudesta ja että sovellettavan lainsäädännön muuttamisella liian usein voisi siten olla haitallisia jälkiseurauksia siirtotyöläisille.(46)
68. Asianomaisen yrityksen kotipaikkajäsenvaltion ottaminen liityntäperusteeksi perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla estäisi kyseisen yrityksen työntekijöiden liittämisen sen jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, johon heidät on lähetetty tekemään lyhytaikaisia töitä, ja suojelisi heitä lisäksi saamansa sosiaalisen suojelun keskeytymisvaaralta.
69. Totean tässä yhteydessä vielä, että ”sen lisäksi, että [perusasetuksen II osaston] säännöksillä pyritään estämään useampien kansallisten lainsäädäntöjen samanaikainen soveltaminen ja tästä mahdollisesti aiheutuvat vaikeudet, niillä pyritään myös estämään se, että [perus]asetuksen – – soveltamisalaan kuuluvat henkilöt jäisivät ilman sosiaaliturvaa siitä syystä, ettei heihin voida soveltaa mitään lainsäädäntöä”. (47)
70. Lisäksi huomautan, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan tavoitteena on palvelujen tarjoamisen vapauden edistäminen sellaisten yritysten hyväksi, jotka käyttävät tätä vapautta lähettämällä työntekijöitä muihin jäsenvaltioihin kuin siihen, johon ne ovat sijoittautuneet.(48) Lex loci laboriksen soveltaminen tekisi kuitenkin palvelujen tarjoamisen vapauden harjoittamisen vaikeammaksi Atlancon kaltaiselle yritykselle, jonka tarkoituksena on lähettää palkattuja työntekijöitä peräkkäisiksi muutaman kuukauden jaksoiksi muihin valtioihin kuin omaan sijoittautumisvaltioonsa.
71. Liityntä jäsenvaltioon, johon yritys on sijoittautunut, onkin mielestäni työntekijöiden, yritysten ja sosiaaliturvalaitosten yhteisten etujen nimissä perusteltu pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa erityistilanteessa.
72. Edellä esitetyt näkökohdat eivät kuitenkaan tarjoa vastausta siihen, voidaanko perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, ”kun” eri työskentelyvaltioista tai työskentelyn kestosta näissä valtioissa ei määrätä työsopimuksessa tai ne eivät olleet tiedossa A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
73. Huomautan tältä osin, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan sanamuodossa ei täsmennetä, onko sen soveltamisen edellytyksenä, että ennen kuin työntekijä aloittaa työt, määritetään konkreettisesti kaksi tai useampi jäsenvaltio ja niissä harjoitettavan toiminnan kesto, vai riittääkö kyseisen säännöksen soveltamiseksi pääasiassa kyseisen kaltaisessa tilanteessa se, että työntekijä velvoitetaan työsopimuksessa suorittamaan työnantajansa lukuun töitä eri valtioissa.
74. Oikeuskäytännössä esitetyt täsmennykset siitä, miten toimivaltaiset sosiaaliturvalaitokset määrittävät sovellettavan lainsäädännön, osoittavat mielestäni, että mainittua säännöstä on mahdollista soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa ja pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa.
75. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan A1-lomakkeen antavalla laitoksella on velvollisuus arvioida sovellettavan sosiaaliturvalainsäädännön määrittämistä koskevien sääntöjen soveltamisen kannalta merkityksellisiä seikkoja oikein ja siten taata kyseisessä lomakkeessa olevien mainintojen paikkansapitävyys.(49)
76. A1-lomake annetaan yleensä ennen siinä tarkoitetun ajanjakson alkua tai sen alussa. Merkityksellisiä tosiseikkoja arvioidaan siis useimmiten kyseisenä hetkenä, asianomaisen työntekijän ennakoidun työtilanteen perusteella. Siksi sopimusasiakirjoista ilmenevällä työn luonteen kuvauksella on käytännössä erityinen merkitys tässä arvioinnissa.(50)
77. Totean vielä, että täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 10 kohdan nojalla ”[m]ääritettäessä sovellettavaa lainsäädäntöä [erityisesti perusasetuksen 13 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen toimintojen] perusteella asianomaisten laitosten on otettava huomioon tilanne, jonka arvioidaan vallitsevan seuraavien 12 kalenterikuukauden aikana”.
78. Edellä esitetystä käy ilmi, että toimivaltaisen sosiaaliturvalaitoksen on vahvistettava sovellettavan lainsäädännön määrittämishetkellä, seuraavatko useassa jäsenvaltiossa toteutettavat työskentelykaudet toisiaan tietyllä säännöllisyydellä seuraavien 12 kalenterikuukauden aikana ja arvioitava tällöin erityisesti kuvaus työn luonteesta, sellaisena kuin se on esitettynä työsopimuksessa.(51)
79. Unionin tuomioistuin on katsonut myös, että ”[a]rvioidessaan tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan määrittää sovellettava sosiaaliturvalainsäädäntö [A1-lomakkeen] antamista varten, [lomakkeen] antava laitos voi tarvittaessa ottaa työsopimuksen sanamuodon lisäksi huomioon esimerkiksi sen, miten kyseisen työnantajan ja työntekijän välillä tehtyjä vastaavanlaisia sopimuksia on aiemmin pantu täytäntöön käytännössä, sopimuksen tekemiseen liittyvät olosuhteet tai yleisemmin yrityksen harjoittaman toiminnan ominaispiirteet ja sen harjoittamistavat
siltä osin kuin tällaiset seikat voivat selventää kyseessä olevan työn todellista luonnetta”.(52)
80. Valtaosa väliintulijoina olevista hallituksista on sitä mieltä, että toimivaltainen sosiaaliturvalaitos ei kykene arvioimaan tosiseikkoja oikein pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa laitoksella ei ole tietoja työskentelyvaltioista eikä työntek ijän työskentelyjaksojen kestosta kyseisissä valtioissa.
81. Katson kuitenkin, että vaikka suunniteltujen toimeksiantojen suorituspaikat ja kestot eivät olleet sovellettavan lainsäädännön määrittämishetkellä tiedossa, toimivaltainen sosiaaliturvalaitos kykeni selvittämään palkatun työntekijän todennäköisen tilanteen muiden käytettävissään olleiden tietojen perusteella ja osoittamaan, että kyseinen työntekijä tekee tavallisesti palkkatyötä kahdessa tai useammassa valtiossa.
82. Kuten komissiokin kirjallisissa huomautuksissaan perustellusti toteaa, ensimmäisen työsopimuksen perusteella voitiin nimittäin päätellä, että Chain hoitaa peräkkäisinä muutaman kuukauden jaksoina kirvesmiehen tehtäviä eri valtioissa.
83. Myös molempien työsopimusten sanamuoto osoittaa mielestäni sen, että palkkatyötä tehdään todennäköisesti kahdessa tai useammassa valtiossa. Muistutan vielä, että ennakkoratkaisupyynnönkin mukaan Chain oli Atlancon kanssa tekemiensä työsopimusten ehtojen nojalla velvollinen tekemään töitä Atlancon asiakkaiden työmailla eri valtioissa.
84. Lisäksi Atlancon kaltaisen työvoiman vuokrausyrityksen harjoittaman toiminnan luonteeseen kuuluu lähettää palkattuja työntekijöitä eri valtioihin, joissa sen asiakkaita sijaitsee, jotta nämä työntekijät tekevät niissä lyhytaikaisia töitä; tämä osoittaa mielestäni sen, että Chainin voitiin ennakoida suorittavan eri toimeksiantoja eri valtioissa.
85. Katson lisäksi, että työvoiman vuokrausyrityksen harjoittaman toiminnan luonne estää työnantajaa tietämästä hyvissä ajoin etukäteen eri valtioita, joihin palkattuja työntekijöitä lähetetään, tai aikaa, jonka näissä valtioissa tehtävä työ vaatii.
86. Näin ollen toimivaltainen sosiaaliturvalaitos kykeni määrittämään pääasiassa sovellettavan sosiaalilainsäädännön tukeutumalla moniin tietoihin, jotka valottivat kyseessä olevan työn todellista luonnetta.
87. Kyseisellä laitoksella oli siis mielestäni riittävästi tietoja katsoakseen, että Chainin tilanne voi kuulua perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan.
88. Korostan lisäksi komission tavoin, että perusasetuksella käyttöön otetun lainvalintajärjestelmän soveltaminen riippuu ainoastaan asianomaisen työntekijän objektiivisesta tilanteesta.(53)
89. Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy mielestäni ilmi, että Chainin todellisen tilanteen perusteella häntä voitiin pitää palkkatyötä tavallisesti kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tekevänä henkilönä, koska hän oli suorittanut Atlancon lukuun toisen työsopimuksensa nojalla peräkkäin kaksi lyhytaikaista toimeksiantoa kahdessa eri valtiossa.
90. Edellä esitetyn perusteella katson, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa voidaan soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, kun eri työskentelyvaltioista tai työskentelyn kestosta näissä valtioissa ei määrätä työsopimuksessa tai ne eivät olleet tiedossa A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
91. Ennen ratkaisuehdotukseni esittämistä haluan vastata useimpien väliintulijoina olevien hallitusten huolenaiheisiin siitä, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltaminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen ja pääasiassa kyseessä olevien kaltaisiin olosuhteisiin saattaisi johtaa petostilanteisiin. Irlannin hallitus esimerkiksi korostaa, että jos työnantaja ei kykene pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa toimittamaan tietoja palkattujen työntekijöidensä työn sijaintipaikasta ja kestosta, se saattaa valita sovellettavan lainsäädännön sijoittautumalla valtioon, jossa sosiaaliturvamaksut ovat erityisen pienet.
92. Vaikka petoksen vaara onkin olemassa, täytäntöönpanoasetuksen 16 artiklassa säädetyssä perusasetuksen 13 artiklan soveltamismenettelyssä asetetaan mielestäni kuitenkin takeita, joilla 13 artiklan vilpillinen soveltaminen voidaan estää, mikäli kaikki asianomaiset toimijat noudattavat kyseistä menettelyä.
93. Täytäntöönpanoasetuksen 16 artiklan 2 kohdassa säädetään mainitusta menettelystä pääasiallisesti, että asianomaisen työntekijän asuinpaikan jäsenvaltion laitoksen on määritettävä sovellettava lainsäädäntö aluksi väliaikaisesti. Sen jälkeen tämän saman laitoksen on ilmoitettava väliaikaisesta määrittämisestä kaikille niiden jäsenvaltioiden nimetyille laitoksille, joissa toimintaa harjoitetaan ja joissa työnantajan kotipaikka tai liiketoimintapaikka sijaitsee.(54)
94. Sovellettavan lainsäädännön väliaikainen määrittäminen tulee lopulliseksi kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asiasta on ilmoitettu muiden jäsenvaltioiden nimeämille laitoksille, ellei esimerkiksi vähintään yksi asianomaisista laitoksista ole ilmoittanut asuinjäsenvaltion nimeämälle laitokselle tämän kahden kuukauden jakson loppuun mennessä, että se ei voi vielä hyväksyä lainsäädännön määrittämistä tai että sillä on asiasta erilainen käsitys.(55) Viimeksi mainitussa tapauksessa laitosten on pyrittävä saamaan aikaan yhteinen sopimus erityisessä vuoropuhelu- ja sovittelumenettelyssä.(56)
95. Tosiseikat sovellettavan lainsäädännön määrittämiseksi arvioidaan kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa tehtävän palkkatyön tapauksessa siis vähintään kahdessa eri laitoksessa, mikä takaa lähtökohtaisesti tosiseikkojen ja näin ollen sovellettavan lainsäädännön oikean arvioinnin. Perusasetuksen soveltamisalaan kuuluvilla laitoksilla ja henkilöillä on lisäksi vastavuoroinen tiedotus- ja yhteistyövelvoite, jonka tarkoituksena on varmistaa asetuksen moitteeton soveltaminen.(57)
96. Pääasian oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, että Atlanco oli aloittanut perusasetuksen 13 artiklan soveltamista koskevan menettelyn Romaniassa suoritettavaa Chainin ensimmäistä toimeksiantoa edeltävänä päivänä tekemällä sovellettavan lainsäädännön väliaikaista määrittämistä koskevan hakemuksen Puolan sosiaaliturvaviranomaisille.
97. Puolan toimivaltainen laitos oli määrittänyt väliaikaisesti sovellettavaksi lainsäädännöksi Kyproksen lainsäädännön 5.3.2012 tekemällään päätöksellä,(58) ja se oli ilmoittanut väliaikaisesta määrittämisestä Kyproksen toimivaltaiselle laitokselle.
98. Kyproksen hallitus totesi istunnossa, että vaikka Kyproksen toimivaltainen laitos oli ollut väliaikaisesta määrittämisestä eri mieltä, se ei ollut ilmoittanut eriävää mielipidettään Puolan toimivaltaiselle laitokselle.
99. Koska Kyproksen toimivaltainen laitos ei ollut vastustanut sovellettavan lainsäädännön määritystä, pääasiassa lopullisesti sovellettavaksi lainsäädännöksi oli tullut Kyproksen lainsäädäntö. Jos asianomaiset henkilöt olisivat pyytäneet A1-lomakkeen, Kyproksen laitoksen olisi siis pitänyt antaa kyseinen lomake.(59)
100. Totean vielä, että myös oikeuskäytännön mukaan A1-lomakkeen jo antaneen laitoksen on tarkasteltava uudelleen sitä, oliko lomakkeen antaminen perusteltua ja tarpeen vaatiessa peruutettava lomake, jos sen valtion, jossa palkattu työntekijä työskentelee, toimivaltainen laitos esittää epäilyksiä kyseisen lomakkeen perustana olevien seikkojen paikkansapitävyydestä ja/tai perusasetuksen II osaston vaatimusten noudattamisesta.(60)
101. Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdan vilpillisen soveltamisen estämiseksi on siis olemassa menettelyjä.
102. Kaiken edellä esitetyn perusteella perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 5 kohdan b alakohtaa on mielestäni tulkittava siten, että niitä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa jäsenvaltiossa asuva työntekijä suorittaa eri jäsenvaltioon sijoittautuneen työnantajansa lukuun ja saman työsopimuksen nojalla peräkkäin lyhytaikaisia toimeksiantoja kahdessa muussa valtiossa, kun toista työskentelyvaltiota tai työskentelyn kestoa ensimmäisessä ja/tai toisessa valtiossa ei ole määritetty työsopimuksessa eikä niitä voida ennakoida A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
IV Ratkaisuehdotus
103. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Eparchiako Dikastirio Lefkosiasille seuraavasti:
Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010, 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja asetuksen N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä 16.9.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 987/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1244/2010, 14 artiklan 5 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että niitä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa jäsenvaltiossa asuva työntekijä suorittaa eri jäsenvaltioon sijoittautuneen työnantajansa lukuun ja saman työsopimuksen nojalla peräkkäin lyhytaikaisia toimeksiantoja kahdessa muussa valtiossa, kun toista työskentelyvaltiota tai työskentelyn kestoa ensimmäisessä ja/tai toisessa valtiossa ei ole määritetty työsopimuksessa eikä niitä voida ennakoida A1-lomakkeen hakemisen hetkellä.
(1) .
(2)  –	A1-lomake, joka korvaa 1.5.2012 alkaen erityisesti E101-lomakkeen, osoittaa, mitä sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan lomakkeen haltijaan, joka ei kuulu työskentelyvaltionsa sosiaaliturvan piiriin. Lomake laaditaan siltä varalta, että työntekijä vaihtaa maata Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen (ETA) sisällä tai siirtyy Sveitsiin harjoittaakseen siellä toimintaa, ja sen tarkoituksena on erityisesti määrittää, missä valtiossa sosiaaliturvamaksut on maksettava.
(3)  –	EUVL L 166, s. 1, ja oikaisu EUVL 2004, L 200, s. 1. Asetus sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010 (EUVL L 338, s. 35; jäljempänä perusasetus).
(4)
–	EUVL L 284, s. 1. Asetus sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1244/2010 (jäljempänä täytäntöönpanoasetus).
(5)  – Huomautettakoon, että perusasetuksella ja täytäntöönpanoasetuksella säännellään myös tilanteita, joissa työntekijät siirtyvät ETA:lle ja Sveitsiin. Termin ”jäsenvaltio” on siis katsottava kattavan unionin jäsenvaltioiden lisäksi myös ETA:n valtiot ja Sveitsin valaliiton.
(6)  –	Jäljempänä riidanalainen ajanjakso.
(7)  –	Ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita, millä perusteella Kyproksen toimivaltainen laitos oli katsonut, että ensimmäisen työsopimuksen kattamaan ajanjaksoon sovelletaan Kyproksen lainsäädäntöä.
(8)  –	Ennakkoratkaisupyynnössä ei täsmennetä lomaketta A1 koskevan hakemuksen ja sen epäämisen ajankohtia riidanalaiselta ajanjaksolta eikä epäämisperusteita. Siinä ei myöskään ilmoiteta, mitä lainsäädäntöä sovellettiin ensimmäisen työsopimuksen päättymisen ja toisen työsopimuksen alkamisen välisellä (noin yhdeksän kuukauden pituisella) ajanjaksolla. Kyproksen hallitus ilmoitti istunnossa, ettei Atlanco ollut koskaan pyytänyt A1-lomaketta Kyproksen toimivaltaiselta laitokselta ja toisaalta ettei Chain voinut vedota perusasetuksen 13 artiklaan kahden työsopimuksen välisenä aikana, koska hänellä ei ollut tuolloin työsopimusta Kyprokselle sijoittautuneen Atlancon kanssa.
(9)
– Katso alaviite 5.
(10)
–	EYVL 1964, s. 746.
(11)  –	EYVL 1958, 30, s. 561. Asetuksen N:o 3 II osastossa olevassa 13 artiklassa ei säädetty erityisestä poikkeuksesta, jota sovelletaan yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa toimintaa harjoittavaan palkattuun työntekijään. Kyseisen asetuksen 13 artiklassa säädettiin ainoastaan kolme poikkeusta, joista ensimmäinen koskee lähetettyjä työntekijöitä, toinen kuljetusalan työntekijöitä ja kolmas työntekijöitä, jotka ovat kahden jäsenvaltion yhteisen rajan molemmin puolin sijaitsevien yritysten palveluksessa.
(12)
– Kursivointi tässä.
(13)  –	Mainittua asetusta on muutettu useasti – neljätoista kertaa. Se on sittemmin kumottu sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14.6.1971 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1408/71 (EYVL L 149, s. 2), johon siihenkin tehtiin useita muutoksia ennen kuin se kumottiin perusasetuksella.
(14)  –	Ks. Pochet, P., ”Révision du règlement 1408/71: réflexions conclusives”, Revue belge de sécurité sociale,
2004, s. 735, erityisesti s. 739.
(15)
–	Idem.
(16)  –	Perusasetus annettiin ennen vuotta 2004, jolloin unioniin liittyi kymmenen uutta jäsenvaltiota. Koska kyseisen asetuksen soveltamisen edellytyksenä oli täytäntöönpanoasetuksen voimaantulo, sitä alettiin soveltaa vasta kuusi vuotta myöhemmin eli 1.5.2010.
(17)  –	Huomautettakoon, että jo 1960-luvulla esiintyi tiettyjä liikkuvuusmuotoja, jotka liittyivät esimerkiksi määräaikaiseen ja tilapäiseen työhön, mutta ne ovat sittemmin kehittyneet, yleistyneet ja niitä käytetään eri tavalla.
(18)
– Kursivointi tässä. Asuinjäsenvaltiossa harjoitettavan huomattavan toiminnan käsite otettiin käyttöön perusasetuksella. Kyseisen asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ei ilmoiteta selvästi, säännelläänkö sillä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tilannetta, jossa asuinjäsenvaltiossa ei harjoiteta ”mitään” toimintaa, mutta katson, että tällainen tilanne voi kuulua kyseisen säännöksen soveltamisalaan.
(19)  –	Ks. vastaavasti Jorens, Y., ”Vers de nouvelles règles pour la détermination de la législation applicable?”, 50 ans de coordination de la sécurité sociale – Passé – Présent – Futur,
2010, s. 179, erityisesti s. 187.
(20)
–	Oikeuskirjallisuudessa useat kirjoittajat suosittelevat sovellettavan lainsäädännön määrittämistä koskevien yhteensovittamissääntöjen muuttamista (ks. erityisesti Morsa, M., Sécurité sociale, libre circulation et citoyenneté européennes, Perspectives de droit social, Anthemis, Limal, 2012, ertyisesti s. 158; Jorens, Y. ja Van Overmeiren, F., ”General principles of coordination in Regulation 883/2004”, European Journal of Social Security, vol. 11, 2009, nrot 1 ja 2, s. 47, erityisesti s. 74 ja 76; Lhernould, J.-P., ”La coordination des régimes nationaux de sécurité sociale hors des règlements n° 1408/71 et n° 883/2004: constat de faiblesse ou tremplin pour de nouvelles ambitions?”, La semaine juridique – Édition social, 2009, nro 41, s. 13, erityisesti s. 16, ja Schoukens, P., ”Explicit competence to coordinate social security of highly mobile workers – the case of the moving researchers in the EU”, Pravnik, Letnik 67, Ljubljana, 2012, s. 351, erityisesti s. 357 ja 362).
(21)
–	Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – ”Liikkuvuuden avulla uusia ja parempia työpaikkoja: Eurooppalainen ammatillisen liikkuvuuden toimintasuunnitelma (2007–2010)” (KOM(2007) 773 lopullinen).
(22)
–	4.1 kohta.
(23)
–	Kyseisen säännöksen mukaan ”[j]äsenvaltiossa palkkatyötä tekevä henkilö, jonka työnantaja tavallisesti harjoittaa toimintaansa tässä jäsenvaltiossa ja jonka tämä työnantaja lähettää toiseen jäsenvaltioon tekemään siellä työtä kyseisen työnantajan lukuun, on edelleen tämän ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön alainen, edellyttäen että tämän työskentelyn arvioitu kesto on enintään 24 kuukautta ja että häntä ei lähetetä korvaamaan toista työntekijää”.
(24)  –	Muun muassa Suomen hallitus korosti, ettei Chain ollut koskaan tehnyt palkkatyötä Kyproksella, joten perusasetuksen 12 artiklan 1 kohdan ensimmäinen edellytys eli se, että lähetetty työntekijä on juuri ennen palkkatyönsä alkua jo työnantajansa sijoittautumisjäsenvaltion lainsäädännön alainen, ei täyty. Lisäksi työntekijän lähettämiseksi edellytettävä työskentelykausi on vahvistettu kuukauden pituiseksi asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan, joka koskee toimivaltaisen valtion ulkopuolella tilapäisesti työskenteleviin työkomennukselle lähetettyihin työntekijöihin ja itsenäisiin ammatinharjoittajiin sovellettavaa lainsäädäntöä, tulkinnasta 12.6.2009 tehdyllä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan päätöksellä A2 (EUVL 2010, C 106, s. 5).
(25)  –	Ks. vastaavasti julkisasiamies Lenzin ratkaisuehdotus Calle Grenzshop Andresen (C-425/93, EU:C:1995:12, 20 kohta). Julkisasiamies Lenz toteaa kyseisessä asiassa seuraavaa: ”on – – lähdettävä periaatteesta, että lähettäminen ilmenee tavallisesti siirtymisenä työskentelemään olemassa olevan työsuhteen vuoksi toisessa jäsenvaltiossa rajoitetuksi ajanjaksoksi”, joten työskentely kahdessa jäsenvaltiossa ei ole lähettämisen taustaoletuksen mukainen.
(26)  –	Tämän komission yksiköiden valmisteluasiakirjan joulukuun 2013 versio on saatavilla internetosoitteessa http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr & catId=868. Huomautettakoon, että kyseisellä oppaalla ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä. Kuten Kyproksen ja Ranskan hallitukset kirjallisissa huomautuksissaan toteavat, sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevässä hallintotoimikunnassa olevat jäsenvaltioiden edustajat ovat kuitenkin hyväksyneet oppaan, joten siihen voidaan vedota jäsenvaltioiden valvonnassa olevia sosiaaliturvalaitoksia vastaan.
(27)  –	Ks. täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 5 kohdan a alakohta. Kursivointi tässä.
(28)  –	Ks. täytäntöönpanoasetuksen 14 artiklan 5 kohdan b alakohta. Kursivointi tässä.
(29)  –	Huomautettakoon, että pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, jolloin perusasetusta ja täytäntöönpanoasetusta ei vielä sovellettu Norjan kuningaskunnassa, sovellettiin edelleen asetusta N:o 1408/71 ja asetuksen N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä 21.3.1972 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 574/72 (EYVL L 74, s. 1). Tällä tilanteella ei ole kuitenkaan vaikutusta arviointiini, koska asetuksen N:o 1408/71 14 artiklan 2 kohdan b alakohdan ii luetelmakohta vastaa pääasiallisesti perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan b alakohtaa määrittämällä sovellettavaksi yrityksen kotipaikan jäsenvaltion lainsäädännön, jos asianomainen palkattu työntekijä ei asu yhden sellaisen jäsenvaltion alueella, jossa hän harjoittaa toimintaansa.
(30)  –	Käytännön oppaan mukaan ”[s]amanaikaisesti harjoitettu toiminta kattaa tapaukset, joissa harjoitetaan toimintaa eri jäsenvaltiossa samanaikaisesti saman tai eri työsopimuksen puitteissa. Toista [toimintaa] tai lisätoimintaa voidaan harjoittaa palkallisen loman tai viikonlopun aikana. Osa-aikaisen työn osalta kahta eri toimintaa kahdelle eri työnantajalle voidaan harjoittaa vaikka samana päivänä” (s. 24).
(31)
–	Sivu 24. Kursivointi tässä.
(32)
–	Sivu 24.
(33)  –	Huomautettakoon, että unionin tuomioistuin pitänyt perusasetuksen II osaston muiden säännösten tulkinnan yhteydessä adverbia ”tavallisesti” synonyyminä adverbille ”tavanomaisesti” (ks. tuomio Banks ym. (C‑178/97, EU:C:2000:169, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio Plum (C‑404/98, EU:C:2000:607, 21 kohta)).
(34)  –	Käytännön oppaassa täsmennetään, että ”[j]otta vältettäisiin sovellettavan lainsäädännön määrittämiseen vaikuttavien sääntöjen manipulointi, pienimuotoista toimintaa ei oteta huomioon määritettäessä sovellettavaa lainsäädäntöä [perus]asetuksen – – 13 artiklan mukaisesti” (s. 27). Oppaassa esitetään myös pienimuotoisen toiminnan määritelmä, kun siinä katsotaan, että ”[se] on jatkuvaa mutta ajallisesti ja taloudellisesti merkityksetöntä. Toiminta, joka muodostaa alle viisi prosenttia työntekijän säännöllisestä työajasta – – ja/tai alle viisi prosenttia työntekijän kokonaispalkasta, katsotaan pienimuotoiseksi toiminnaksi” (idem).
(35)  –	SEUT 48 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sellaiset sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa palkattuina työntekijöinä tai itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että etuudet maksetaan jäsenvaltioiden alueella asuville.
(36)  –	Ks. tuomio van der Vecht (19/67, EU:C:1967:49, s. 455); julkisasiamies Mayrasin ratkaisuehdotus Bentzinger (73/72, EU:C:1973:21, s. 291) ja julkisasiamies Warnerin ratkaisuehdotus Association du Foot-Ball Club d’Andlau (8/75, EU:C:1975:76, s. 752).
(37)  –	Ks. julkisasiamies Warnerin ratkaisuehdotus Association du Foot-Ball Club d’Andlau (8/75, EU:C:1975:76, s. 752 oikeuskäytäntöviittauksineen) ja julkisasiamies Warnerin ratkaisuehdotus Perenboom (102/76, EU:C:1977:57, s. 825).
(38)  –	Yhden sovellettavan lainsäädännön periaate vahvistetaan perusasetuksen johdanto-osan 18 a perustelukappaleessa ja 11 artiklan 1 kohdassa.
(39)  –	Ks. julkisasiamies Slynnin ratkaisuehdotus Brusse (101/83, EU:C:1984:113, s. 2243). Ks. myös tuomio Rebmann (58/87, EU:C:1988:344, 15 kohta).
(40)  –	Ks. vastaavasti Rodriguez Cardo, I. A., ”Applicable law in Regulation 883/2004”, Migrants and Social Security – The (EC) Regulations 883/2004 & 987/2009,
Ediciones Laborum, Espanja, 2010, s. 29, erityisesti s. 33, ja edellä alaviitteessä 21 mainittu Schoukens, P., erityisesti s. 356–358.
(41)  –	Lex loci laboris ‑säännön avulla voitiin 1960-luvulla varmistaa, että työntekijät, jotka yleensä muuttivat pois ns. köyhästä jäsenvaltiosta lähteäkseen työskentelemään vauraampaan jäsenvaltioon, saivat parempaa sosiaalista suojelua, koska senaikaiset jäsenvaltiot olivat omaksuneet bismarkkilaisen sosiaaliturvamallin, jossa sosiaalinen suojelu perustuu työntekoon (ks. Schoukens, P. ja Pieters, D., ”The rules within Regulation 883/2004 for determining the applicable legislation”, Special issue on 50 years of European social security coordination, European Journal of Social Security,
vol. 11, Intersentia, Cambridge, 2009, nrot 1 ja 2, s. 81, erityisesti s. 104).
(42)  –	Ks. perusasetuksen johdanto-osan 17 perustelukappale ja 11 artiklan 3 kohdan a alakohta.
(43)  –	Perusasetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että ”[lex loci laboris ‑]pääsäännöstä olisi poikettava erityisissä tilanteissa, joissa on perusteltua käyttää muuta sovellettavan lainsäädännön määräytymisperustetta”.
(44)
–	Ks. vastaavasti tuomio Brusse (101/83, EU:C:1984:187, 16 kohta).
(45)  –	Muistutettakoon ennakkoratkaisupyynnöstä käyvän ilmi, että Chainin ensimmäinen toimeksianto Romaniassa oli päättynyt 2.1.2012, ja hänen toinen toimeksiantonsa Norjassa oli alkanut 3.1.2012.
(46)  –	Ks. tuomio Manpower (35/70, EU:C:1970:120, 12 kohta). Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että perusasetuksen 57 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella jäsenvaltion laitos ei ole velvollinen myöntämään vanhuuseläke- ja perhe-eläke-etuuksia soveltamansa lainsäädännön mukaan täyttyneiden, riskin toteutuessa huomioon otettujen kausien perusteella, jos kyseiset kaudet kestävät alle yhden vuoden, ja kyseisen lainsäädännön nojalla oikeutta etuuteen ei saavuteta yksinomaan näiden kausien perusteella.
(47)  –	Ks. tuomio Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183, 12 kohta).
(48)  –	Ks. vastaavasti tuomio FTS (C‑202/97, EU:C:2000:75, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio Plum (C‑404/98, EU:C:2000:607, 19 kohta).
(49)  –	Ks. tuomio Format Urządzenia i Montaże Przemysłowe (C‑115/11, EU:C:2012:606, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(50)  –	Ibid. (tuomion 43 kohta).
(51)  –	Ks. käytännön opas (s. 25).
(52)  –	Ks. tuomio Format Urządzenia i Montaże Przemysłowe (C‑115/11, EU:C:2012:606, 45 kohta). Kursivointi tässä.
(53)
–	Ks. vastaavasti tuomio van Delft ym. (C‑345/09, EU:C:2010:610, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio Format Urządzenia i Montaże Przemysłowe (C‑115/11, EU:C:2012:606), jonka mukaan toimivaltaisen sosiaaliturvalaitoksen on tehtävä päätelmänsä kyseessä olevan työntekijän todellisen tilanteen perusteella, jos se eroaa tosiasiassa työsopimuksessa kuvaillusta tilanteesta (46 kohta).
(54)  –	Ks. käytännön opas (s. 37).
(55)
–	Ks. täytäntöönpanoasetuksen 16 artiklan 3 kohta.
(56)
–	Ks. täytäntöönpanoasetuksen 16 artiklan 4 kohta. Huomautettakoon, että asetuksen N:o 883/2004 mukaista asiakirjojen oikeellisuutta, sovellettavan lainsäädännön määrittämistä ja etuuksien myöntämistä koskevan vuoropuhelu- ja sovittelumenettelyn perustamisesta 12.6.2009 tehdyssä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista käsittelevän hallintotoimikunnan päätöksessä A1 (EUVL 2010, C 106, s. 1) täsmennetään menettelyä, jota on noudatettava siinä tapauksessa, että eri toimivaltaisilla laitoksilla on eriävä käsitys sovellettavan lainsäädännön määrittämisestä.
(57)  –	Ks. perusasetuksen 76 artiklan 4 kohta.
(58)  –	Muistutettakoon, että kyseisenä ajankohtana Chainin ensimmäinen toimeksianto Romaniassa oli jo päättynyt ja hänen toinen toimeksiantonsa Norjassa oli alkanut.
(59)  –	Täytäntöönpanoasetuksen 19 artiklan 2 kohdan mukaan ”[s]en jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka soveltamaa lainsäädäntöä sovelletaan perusasetuksen II osaston säännösten nojalla, on annettava asianomaisen henkilön tai työnantajan pyynnöstä todistus kyseisen lainsäädännön soveltamisesta ja ilmoitettava tarvittaessa, mihin päivämäärään asti ja millä edellytyksillä sitä sovelletaan”.
(60)  –	Ks. tuomio Format Urzadzenia i Montaze Przemyslowe (C‑115/11, EU:C:2012:606, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).