ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
23 janvier 2019 (*)
« Recours en annulation et en carence – Classement d’une plainte – Refus de la Commission d’engager une procédure fondée sur l’article 7 TUE – Acte non susceptible de recours – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑304/18,
Mouvement pour la liberté de la protection sociale (MLPS), établi à Paris (France), représenté par Me M. Gibaud, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme H. Tserepa-Lacombe et M. H. Krämer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 7 mars 2018 portant refus de poursuivre le traitement d’une plainte visant à ce que soit engagée une procédure fondée sur l’article 7 TUE à l’encontre de la République française et, d’autre part, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que la Commission s’est illégalement abstenue de poursuivre le traitement de cette plainte,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme V. Tomljenović, président, M. E. Bieliūnas et Mme A. Marcoulli (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Par lettre du 21 décembre 2017, le requérant, le Mouvement pour la liberté de la protection sociale (MLPS), a déposé une plainte auprès de la Commission européenne dans laquelle il reprochait, en substance, aux autorités françaises de maintenir un monopole au profit de la sécurité sociale, en méconnaissance, d’une part, de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive « assurance non vie ») (JO 1992, L 228, p. 1) et, d’autre part, de la directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE (troisième directive assurance vie) (JO 1992, L 360, p. 1). Le requérant sollicitait, pour ce motif, que la Commission engage une procédure fondée sur l’article 7 TUE à l’encontre de la République française.
2        Par lettre du 7 mars 2018, la Commission a informé le requérant de sa décision de ne pas poursuivre le traitement de la plainte qu’il avait formée (ci-après la « décision attaquée »).
Procédure et conclusions
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mai 2018, le requérant a introduit le présent recours.
4        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 18 septembre 2018, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
5        Le requérant a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité par acte déposé au greffe du Tribunal le 2 novembre 2018.
6        Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        constater et juger la carence de la Commission qui s’est illégalement abstenue de poursuivre le traitement de la plainte qu’il avait formée ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        « statuer » sur les dépens.
7        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter les demandes du requérant comme étant irrecevables ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
8        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la demande en annulation
9        Par la demande fondée sur l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le requérant vise à obtenir l’annulation de la décision attaquée, laquelle doit être interprétée comme exprimant le refus de la Commission de faire droit à sa demande et, partant, comme le refus de la Commission de saisir le Conseil européen ou le Conseil de l’Union européenne afin qu’il engage une procédure fondée sur l’article 7 TUE à l’encontre de la République française.
10      À titre liminaire, d’une part, il y a lieu de relever, que lorsque, comme en l’espèce, une décision de la Commission revêt un caractère négatif, cette décision doit être appréciée en fonction de la nature de la demande à laquelle elle constitue une réponse (voir ordonnance du 19 juillet 2016, Trajektna luka Split/Commission, T‑169/16, non publiée, EU:T:2016:441, point 8 et jurisprudence citée).
11      D’autre part, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe 1, TUE dispose ce qui suit :
« Sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure […] »
12      Par ailleurs, aux termes de l’article 7, paragraphe 2, TUE, « [l]e Conseil européen, statuant à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2, après avoir invité cet État membre à présenter toute observation en la matière ».
13      Enfin, aux termes de l’article 269 TFUE, « [l]a Cour de justice n’est compétente pour se prononcer sur la légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou par le Conseil en vertu de l’article 7 TUE que sur demande de l’État membre qui fait l’objet d’une constatation du Conseil européen ou du Conseil, et qu’en ce qui concerne le respect des seules prescriptions de procédure prévues par ledit article ».
14      En l’espèce, au soutien de l’exception d’irrecevabilité, la Commission fait valoir que, d’une part, la décision attaquée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE et, d’autre part, le requérant n’a pas la qualité pour demander l’annulation de cette décision. Elle se prévaut de la jurisprudence relative aux décisions par lesquelles la Commission refuse d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre, qu’elle estime applicable par analogie à la décision attaquée.
15      En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (voir arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51 et jurisprudence citée).
16      Or, il résulte de l’économie des dispositions reproduites aux points 11 à 13 ci-dessus que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider de saisir le Conseil européen ou le Conseil d’une proposition tendant à mettre en œuvre une procédure fondée sur l’article 7 TUE. Un tel pouvoir exclut le droit pour les particuliers d’exiger de la Commission qu’elle prenne une position dans un sens déterminé (voir, par analogie, ordonnances du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, point 22, et du 17 octobre 2017, Andreassons Åkeri e.a./Commission, T‑746/16, non publiée, EU:T:2017:738, point 15 et jurisprudence citée).
17      Il s’ensuit que la décision attaquée ne peut être regardée comme un acte produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci. Par conséquent, elle ne constitue pas une décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE.
18      En second lieu, il convient de rappeler que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE prévoit que toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cette disposition, un recours en annulation contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
19      Or, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, TUE, la Commission peut décider d’adresser une proposition au Conseil qui, lui-même, après avoir entendu l’État membre concerné et, le cas échéant, lui avoir adressé des recommandations, peut constater l’existence d’un risque clair de violation grave par cet État membre des valeurs visées à l’article 2 TUE. Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 2, TUE, la Commission peut décider d’adresser une proposition au Conseil européen qui, lui-même, après avoir invité l’État membre concerné à présenter ses observations, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par ce dernier des valeurs visées à l’article 2 TUE. Ainsi, dans le cadre de ces procédures, les seuls actes que la Commission peut être amenée à prendre sont adressés au Conseil européen ou au Conseil. En outre, aucun des actes adoptés sur le fondement de l’article 7, paragraphes 1 et 2, TUE ne saurait concerner de manière directe les personnes physiques ou morales.
20      Il s’ensuit que le requérant n’est pas le destinataire de la décision attaquée ni n’est directement concerné par cette décision. Il n’a donc pas qualité pour en demander l’annulation.
21      Partant, il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et tirée de ce que la décision attaquée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE et de l’absence de qualité pour agir du requérant.
Sur la demande visant à faire constater une carence
22      Par la demande fondée sur l’article 265 TFUE, présentée « à titre surabondant », le requérant vise à faire constater la carence de la Commission qui se serait illégalement abstenue de poursuivre le traitement de cette plainte.
23      Il y a lieu de rappeler que l’article 265, troisième alinéa, TFUE ouvre aux personnes physiques et morales la possibilité de former un recours en carence lorsqu’une institution a manqué de leur adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis. Or, de telles personnes ne peuvent se prévaloir de cette voie de recours que contre les actes des institutions dont elles seraient également recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation visé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir ordonnance du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, point 20 et jurisprudence citée).
24      Or, ainsi que cela a été constaté au point 17 ci-dessus, le refus de saisir le Conseil européen ou le Conseil d’une proposition tendant à mettre en œuvre une procédure fondée sur l’article 7 TUE ne constitue pas un acte attaquable.
25      Partant, il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité opposée par la Commission à la demande visant à faire constater une carence, qui doit être regardée comme tirée de ce que la décision attaquée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
26      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble comme irrecevable.
Sur les dépens
27      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
28      En l’espèce, le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Le Mouvement pour la liberté de la protection sociale (MLPS) est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 23 janvier 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Langue de procédure : le français.