62009CC0504
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА V. TRSTENJAK
представено на 17 ноември 2011 година (
1
)
Дело C-504/09 P
Европейска комисия,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
срещу
Република Полша
„Обжалване — Околна среда — Атмосферно замърсяване — Директива 2003/87/ЕО — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове — Национален план за разпределение на квоти за емисии за Република Полша за периода 2008—2012 г. — Правомощия на държавите членки и на Комисията — Член 9, параграфи 1 и 3 и член 11, параграф 2 от Директива 2003/87“
I – Въведение
1.
Настоящите жалби се отнасят до схемата, въведена с Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (ОВ L 275, стр. 32; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78), изменена с Директива 2004/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 година (ОВ L 338, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 12, стр. 61, наричана по-нататък „Директивата“).
2.
С жалбите си Европейската комисия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия искат да се отмени в неговата цялост Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности от 23 септември 2009 г. по дело Полша/Комисия (T-183/07, Сборник, стр. II-3395, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което той отменя Решение С (2007) 1295 окончателен на Комисията от 26 март 2007 година относно националния план за разпределение на квоти за емисии на парникови газове (наричан по-нататък „НПР“), за който Република Полша е уведомила, за периода 2008—2012 г. (наричан по-нататък „съответният период“), съгласно Директива 2003/87 (наричано по-нататък „спорното решение“).
II – Правна уредба
3.
Член 9 от Директивата гласи:
„1.   За всеки период, упоменат в член 11, параграфи 1 и 2 [от Директивата], всяка държава членка разработва национален план, в който се посочва общото количество на квотите, които тя възнамерява да разпредели за този период, и как предлага да ги разпредели. Планът трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, включени в приложение III [към Директивата], като се отчетат надлежно коментарите на обществеността. Най-късно до 31 декември 2003 г. Комисията, без да накърнява Договора, разработва указания за прилагане на критериите, включени в списъка в приложение III [към Директивата].
Планът за периода, упоменат в член 11, параграф 1, се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държави[…] членки най-късно до 31 март 2004 г. Планът за следващите периоди се публикува и за него се уведомяват Комисията и другите държавите членки най-малко 18 месеца преди началото на съответния период.
2.   Националните планове за разпределение се разглеждат в рамките на комитета, упоменат в член 23, параграф 1 [от Директивата].
3.   В срок от три месеца след уведомяването за национален план за разпределение от страна на държава членка съгласно параграф 1 Комисията може да отхвърли този план или някой аспект от него въз основа на това, че е несъвместим с критериите, изброени в приложение III[,] или [с разпоредбите на] член 10 [от Директивата]. [Само] [а]ко предложените изменения се приемат от Комисията, държавата членка взима решение […] по член 11, параграф 1 или 2. Всяко решение за отхвърляне от Комисията се мотивира“.
4.
Съгласно член 11, параграф 2 от Директивата:
„За петгодишния период, започващ на 1 януари 2008 г., и за всеки следващ петгодишен период всяка държава членка взима решение за общото количество квоти, които ще разпредели за този период, и полага началото на процес на отпускане на тези квоти на оператора на всяка инсталация. Това решение се взима най-малко 12 месеца преди началото на съответния период и се основава на националния план за разпределение на държавата членка, изготвен съгласно член 9 и в съответствие с член 10, като се отчитат бележките на обществеността“.
5.
В приложение III към Директивата са изброени дванадесет критерии, приложими за НПР. Критериите, уточнени в точки 1—3 и в точка 12 от посоченото приложение, предвиждат съответно следното:
„1.
Общото количество на квотите, които следва да се разпределят за съответния период, трябва да съответства на задължението на държавата членка за ограничаване на нейните емисии съгласно Решение 2002/358/ЕО и Протокола от Киото, като се вземе предвид, от една страна, делът на общото количество емисии, които тези квоти представляват, в сравнение с емисиите от източници, които не влизат в приложното поле на настоящата директива, и от друга страна, националните енергийни политики, и трябва да е в съответствие с националната програма във връзка с изменението на климата. Общото количество на квотите, които следва да се разпределят, не бива да превишава количеството, което вероятно ще е необходимо за стриктното прилагане на критериите от настоящото приложение. Преди 2008 г. количеството следва да съответства на етапа от пътя към изпълнението или преизпълнението на плановия показател за всяка държава членка съгласно Решение 2002/358/ЕО и Протокола от Киото.
2.
Общото количество на квотите, които следва да се разпределят, трябва да съответства на оценките на действителния и прогнозен напредък към осъществяване на приноса на държавите членки към ангажиментите на Общността, поети съгласно Решение 93/389/ЕИО.
3.
Количествата на квотите, които следва да се разпределят, трябва да съответстват на потенциала, включително технологичния потенциал на дейностите, обхванати от настоящата схема за намаляване на емисиите. Държавите членки могат да извършат разпределението на своите квоти въз основа на средното количество емисии на парникови газове на един продукт от всяка дейност и на постижимия напредък във всяка дейност.
[…]
12.
Планът трябва да посочва максималното количество [сертифицирани единици редуцирани емисии] и [единици редуцирани емисии], които се допуска да се използват от операторите на инсталации, включени в схемата на Общността, в процентно изражение от разпределението на квотите за всяка инсталация. Процентът трябва да съответства на допълнителните задължения на държавите членки съгласно Протокола от Киото и решенията, приети в изпълнение на РКООНИК или на Протокола от Киото“.
6.
Относно другите релевантни разпоредби в настоящия случай, следва да се препрати към описанието на правната уредба в обжалваното съдебно решение.
III – Обстоятелства, предхождащи спора и спорното решение
7.
Предхождащите приемането на спорното решение обстоятелствата и неговата разпоредителна част са изложени в точки 9—15 от обжалваното съдебно решение.
IV – Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
8.
Република Полша подава жалба срещу спорното решение пред Общия съд. Производството пред Общия съд е изложено в точки 16—24 от обжалваното съдебно решение.
9.
С обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение в неговата цялост.
10.
Пред всичко, в точки 70—134 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че Комисията е превишила контролните си правомощия по член 9, параграф 3 от Директивата. На първо място, Общият съд твърди, че Комисията не се е ограничила до контрол за съответствието на НПР на Република Полша, а е заменила използваните от Република Полша данни със своите собствени данни, получени от собствения ѝ метод за оценка. На второ място, той твърди, че самата Комисия е определила в спорното решение максималното равнище за общото количество квоти, които следва да се разпределят.
11.
По-нататък, в точки 135—154 от обжалваното съдебно решение, Общият съд приема, че Комисията е нарушила задължението за мотивиране, като е отхвърлила възприетите от Република Полша данни, без да обясни защо тези данни не отговарят на критериите в приложение III към Директивата.
12.
Накрая, в точки 155—163 от обжалваното съдебно решение, Общият съд констатира, че тези грешки при прилагане на правото водят не само до отмяната на член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение, но и до отмяната на това решение в неговата цялост поради неотделимия им характер от останалите разпоредби от същото решение.
V – Производството пред Съда
13.
Комисията подава жалба срещу обжалваното съдебно решение и моли Съда:
—
да отмени обжалваното съдебно решение в неговата цялост,
—
да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
14.
В писмения си отговор по жалбата на Комисията Република Полша моли Съда:
—
да отхвърли жалбата в нейната цялост въз основа на член 116, параграф 1, първо тире от Процедурния правилник на Съда,
—
в случай че Съдът не отхвърли жалбата в нейната цялост, да разгледа и да се произнесе по всички направени в първоинстанционното производство искания, и по-специално да разгледа и да се произнесе по първото правно основание от жалбата за отмяна в първоинстанционното производство, в съответствие с член 116, параграф 1, второ тире от Процедурния правилник на Съда,
—
в случай че Съдът не отхвърли жалбата в нейната цялост и не се произнесе по посочените в предходното тире искания, да се произнесе по исканията, направени в първоинстанционното производство в от третото до деветото правно основание, след разглеждане на делото от Съда или от Общия съд в зависимост от дискреционната преценка на Съда,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
15.
В писмения си отговор по жалбата на Комисията Обединено Великобритания и Северна Ирландия кралство моли Съда:
—
да уважи жалбата на Комисията и да отмени обжалваното съдебно решение освен в частта, която се отнася до първото правно основание.
16.
С определение от 28 юни 2010 г. Чешката република и Румъния са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Република Полша, а Кралство Дания е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
17.
В хода на проведеното на 29 септември 2011 г. съдебно заседание представителите на датското, полското и чешкото правителство, както и на Комисията уточняват позициите си и отговарят на поставените въпроси.
VI – По правния интерес на Комисията
18.
На 11 декември 2009 г., тоест след отмяната на спорното решение и след като Комисията подава жалбата си срещу обжалваното съдебно решение, тя приема ново решение въз основа на член 9, параграф 3 от Директивата. В това ново решение тя отхвърля НПР на Република Полша и твърди, че той е несъвместим с изброените в приложение III към Директивата критерии, без да посочва таван за общото количество квоти, които следва да се разпределят. Република Полша не се противопоставя на новото решение и уведомява за нов НПР на 8 април 2010 г., в който тя предлага общо количество квоти, които следва да се разпределят, в размер на 208,5 милиона тона CO2. В решение от 19 април 2010 г. Комисията не изразява резерви по отношение на този НПР.
19.
При тези обстоятелства следва да се разгледа правният интерес на Комисията. Всъщност Съдът може да установи служебно, че страната няма правен интерес да поддържа жалба поради последващо решение на Общия съд обстоятелство, което може да премахне неговия вредоносен характер за жалбоподателя в производството по обжалване пред Съда, и на това основание да обяви жалбата за недопустима или за такава без предмет. Наличието на правен интерес на жалбоподателя предполага жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (
2
).
20.
В случая приемането на новото решение не е довело до премахване на интереса на Комисията да поддържа жалбата. Безспорно евентуална отмяна на обжалваното съдебно решение не би довела до възстановяване на съществуването на спорното решение, което междувременно е заменено с новото решение. Комисията обаче продължава да има интерес от решение на Съда, с което се потвърждава защитаваното от нея тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата. Всъщност Чешката република, Република Унгария, Република Литва и Румъния са обжалвали пред Общия съд решенията на Комисията, с които тя отхвърля техните съответни НПР (
3
). Тези производства са спрени в очакване на решенията на Съда по настоящото дело и по делото Комисия/Естония, (C-505/09 P). Следователно Комисията запазва правен интерес предвид тези висящи производства пред Общия съд.
VII – По първото правно основание
21.
С първото си правно основание Комисията твърди, че Общият съд е нарушил член 48, параграф 2 от своя процедурен правилник, че се е произнесъл ultra petita и че е превишил контролните си правомощия.
22.
Това правно основание се отнася до мотивите на Общия съд в точки 70—79 от обжалваното съдебно решение. В точка 70 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че второто правно основание на жалбата на Република Полша се подразделя на две части, като първата част е изведена от нарушение на задължението за мотивиране, а втората част — от неправилно тълкуване и прилагане на разпоредбите на член 9, параграфи 1 и 3 от Директивата. По-нататък, в точки 71—79 от обжалваното съдебно решение, Общият съд разглежда твърдението на Комисията, че втората част от второто правно основание е ново правно основание, което било изтъкнато за първи път от Република Полша на етапа на писмената реплика и което следователно било недопустимо. Общият съд отхвърля това твърдение за недопустимост. Той констатира, че доводите относно нарушението на член 9, параграф 3 от Директивата вече са били изложени в жалбата на Република Полша в първоинстанционното производство и че допълнителните доводи, които последната е изложила в рамките на писмената си реплика, само развиват тази част.
23.
Комисията критикува Общия съд за това, че е допуснал втората част от второто правно основание, изтъкнато от Република Полша. Тя счита, че тази част не следва от доводите, изтъкнати от Република Полша в жалбата ѝ в първоинстанционното производство.
24.
Първото правно основание на Комисията трябва да бъде отхвърлено. Общият съд правилно е констатирал, че втората част от второто правно основание на Република Полша е допустимо.
25.
От членове 21 и 53 от Статута на Съда на Европейския съюз, както и от член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд е видно, че исковата молба или жалбата трябва да съдържа кратко изложение на изложените правни основания. Следователно правно основание, изведено от нарушение на правна норма по смисъла на член 230, втора алинея ЕО (понастоящем член 263 ДФЕС), трябва да посочва съответната правна норма.
26.
Член 48, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд предвижда, че в хода на производството не могат да се въвеждат нови правни основания, освен ако те не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството. Това правило за забрана на новите правни основания трябва да се тълкува, като се отчитат, от една страна, неговите цели за гарантиране на добро правораздаване и за зачитане на правото на защита и от друга страна, като се отчита правото на ефективни правни средства за защита. Предвид тези принципи дадено правно основание трябва да се счита за допустимо, когато съществените правни и фактически обстоятелства, на които то се основава, следват достатъчно ясно и точно от исковата молба или жалбата, за да позволят на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни. Следователно е достатъчно правното основание да следва поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от исковата молба или жалбата (
4
).
27.
Обратно на поддържаното от Комисията, Общият съд основателно е констатирал, че критиката за неправилно тълкуване и прилагане на член 9, параграф 3 от Директивата следва достатъчно ясно и точно от жалбата на Република Полша в първоинстанционното производство. Както следва по-специално от точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение, в посочената жалба Република Полша е отправила критики по повод факта, че като не е разгледала данните, които Република Полша е представила в своя НПР, и като е въвела само свои собствени данни, Комисията е превишила правомощията си.
28.
По-нататък следва да се отхвърли твърдението на Комисията, че Общият съд определил по своя инициатива, че тази част се отнася до член 9, параграф 3 от Директивата. Както Общият съд отбелязва в точка 75 от обжалваното съдебно решение, Република Полша се е позовавала на член 9, параграф 3 от Директивата в рамките на второто си правно основание в точка 54 от жалбата си в първоинстанционното производство. Във всеки случай се налага изводът, че е очевидно, че Република Полша е имала предвид тази разпоредба, която е правно основание за приемането на спорното решение.
29.
В крайна сметка, твърдението, че обосновката на Република Полша в рамките на второто правно основание е неясна, тъй като тя се е позовала на разпоредби, различни от член 9, параграф 3 от Директивата, не е основателно. Обратно на твърдяното от Комисията, позоваването на член 9, параграф 1 от Директивата не може да породи съмнение относно предмета на втората част. Всъщност съществува тясна връзка между тези две разпоредби; доколкото Комисията превишава правомощията си за контрол на НПР съгласно член 9, параграф 3 от Директивата, тя изземва правомощията на държавите членки за изготвянето на НПР съгласно параграф 1 от този член.
30.
Следователно първото правно основание на Комисията трябва да се отхвърли.
VIII – По второто правно основание
31.
Второто правно основание на Комисията се отнася до грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на член 9, параграф 3 от Директивата.
32.
Това правно основание се отнася до мотивите на Общия съд, съдържащи се в точки 80—134 от обжалваното съдебно решение. В тази част от обжалваното съдебно решение, в точки 80—92, Общият съд е формулирал най-напред няколко бележки относно целите на Директивата, разпределението на правомощията между Комисията и държавите членки и обхвата на неговия съдебен контрол. По-нататък в точки 99—134 от обжалваното съдебно решение той констатира, че Комисията е нарушила член 9, параграфи 1 и 3 от Директивата, от една страна, като е заменила предложените от Република Полша в нейния НПР метод за оценка и данни със своите собствени метод за оценка и данни и от друга страна, като е посочила обвързващо максимално равнище за общото количество квоти за емисии на парникови газове, които следва да се разпределят.
33.
В рамките на предварителните бележки по второто правно основание Комисията възразява най-напред срещу констатацията на Общия съд, че контролът върху НПР от Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата е контрол за съответствие, който е силно ограничен (A). По-нататък представеното от Комисията правно основание се подразделя на две части, първата от които е изведена от нарушение на принципа на равно третиране (Б), а втората — от незачитане на предмета и целта на Директивата (В).
А – По естеството на контрола по член 9, параграф 3 от Директивата
34.
На първо място, следва да се разгледа обосноваността на критиките във връзка с предварителните бележки на Общия съд по разпределението на правомощията между Комисията и държавите членки.
35.
Най-напред в точки 82 и 83 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на член 249, трета алинея ЕО (понастоящем 288, трета алинея ДФЕС) и приема, че в областта на околната среда, уредена от членове 174—176 ЕО (понастоящем членове 191—193 ДФЕС), компетентността на Съюза и на държавите членки е споделена. От това Общият съд заключава, че при липса на общностно правило, което да предписва ясно и точно формата и средствата, до които държавата членка трябва да прибегне, свободата на държавите членки по отношение на избора на форми и средства по принцип остава пълна и следователно Комисията е длъжна надлежно да докаже, че използваните от държавата членка способи противоречат на правото на Съюза. По-нататък в точки 85—88 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че единствено държавите членки са компетентни да изготвят НПР и да приемат окончателни решения за общото количество квоти и разполагат с определена свобода на действие при упражняването на тези правомощия. Накрая относно правомощията на Комисията в точка 89 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че от разпоредбите на член 9, параграф 3 от Директивата по недвусмислен начин следва, че правомощието за контрол на Комисията е силно ограничено, тъй като Комисията е оправомощена само да провери съответствието на НПР на държавата членка с критериите, посочени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея.
36.
В рамките на второто си правно основание Комисията, подкрепяна от Обединеното кралство, изтъква, че нейното правомощие за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата не може да се квалифицира като силно ограничен контрол за съответствие. Преди да се разгледа това твърдение (2), следва най-напред да се очертае накратко установената в членове 9 и 11 от Директивата процедура по контрол (1).
1. Процедурата по контрол на НПР
37.
Съгласно член 1 от Директивата, тя въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.
38.
В рамките на тази схема всяка държава членка разработва НПР, в който се посочва по-специално общото количество квоти, които тя възнамерява да разпредели за съответния период на търговия, и как предлага да ги разпредели. Съгласно член 9, параграф 1, второ изречение от Директивата, този НПР трябва да се основава на обективни и прозрачни критерии, включително тези, изброени в приложение III към Директивата, като се отчитат надлежно коментарите на обществеността. Държавите членки трябва да уведомят за техния НПР Комисията и другите държави членки 18 месеца преди началото на съответния период на търговия.
39.
Съгласно член 9, параграф 3 от Директивата Комисията проверява дали НПР, за които е уведомена, са в съответствие с критериите, посочени в приложение III към Директивата, и с разпоредбите на член 10 от нея, и отхвърля тези, които не са. От член 11, параграф 2 от Директивата е видно, че държава членка може да основе окончателното си решение за общото количество квоти, които ще разпредели за съответния период, на НПР, който Комисията е одобрила или не е отхвърлила в тримесечен срок от уведомяването за него. Държава членка обаче не може да основе окончателното си решение на НПР, който Комисията е отхвърлила. Следователно Комисията разполага с право на вето.
2. По твърденията на Комисията
40.
Общият съд основателно е установил, че контролът върху НПР от страна на Комисията по член 9, параграф 3 от Директивата е контрол за съответствие. Както Общият съд е отбелязал в точка 89 от обжалваното съдебно решение, от тази разпоредба по недвусмислен начин следва, че ролята на Комисията е сведена до контрол за съответствието на НПР на държавата членка с критериите, посочени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея. Следователно, за да отхвърли НПР, Комисията трябва да докаже, че държавата членка е превишила свободата на действие, която Директивата ѝ предоставя.
41.
Твърденията на Комисията по отношение на мотивите на Общия съд не са основателни.
42.
Първо, от предварителния характер на контрола по член 9, параграф 3 от Директивата не може да се заключи, че той е нещо повече от контрол за съответствие. Безспорно, Директивата предоставя важна роля на Комисията, която разполага по-специално с правомощие за контрол и с право на вето. Член 9, параграф 3 от Директивата обаче не ѝ предоставя правото да замести държавата членка при изготвянето на нейния НПР или при приемането на окончателното ѝ решение за квотите, които следва да се разпределят. Следователно Комисията може да отхвърли НПР само когато докаже, че държавата членка е превишила обхвата на свободата на действие, която Директивата ѝ оставя.
43.
Второ, Общият съд правилно е установил, че квалифицирането на контрола по член 9, параграф 3 от Директивата като контрол за съответствие отговаря на духа на член 249, трета алинея ЕО, съгласно който директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат държавите членки, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. Обратно на твърдяното от Комисията, тази норма е приложима в настоящия случай.
44.
Най-напред следва да се отхвърли доводът на Комисията, че член 249, трета алинея ЕО е приложим единствено за контрол a posteriori като този в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Тази норма има общо приложение. Следователно тя трябва да бъде взета предвид в настоящия случай, когато следва да се прецени дали Комисията е длъжна да зачете избора на държавите членки във връзка с данните и методите за оценка, използвани за изготвянето на техния НПР.
45.
По-нататък следва да се отхвърли съображението на Комисията, че държавите членки не могат да се позовават на свобода на действие, тъй като член 249, трета алинея ЕО не бил приложим поради характера на „разпоредба от регламент“ на член 9, параграф 3 от Директивата. Комисията счита, че разпоредба от директива, която е предназначена да се прилага само между институциите и държавите членки и следователно чието прилагане не зависи от предварително транспониране в националното право, има характер на „разпоредба от регламент“. Това съображение не е убедително. Член 249, трета алинея ЕО се прилага за всички разпоредби на дадена директива и следователно също за разпоредби, които са предназначени да се прилагат само между институциите и държавите членки. Впрочем Комисията не изтъква нито една убедителна причина, която да обоснове, че разпоредба като член 9, параграф 3 от Директивата не би трябвало да оставя свобода на действие на държавите членки относно формата и средствата, когато тези елементи не са хармонизирани в Директивата. Във всеки случай подходът на Общия съд е обоснован предвид обстоятелството, че Директивата е приета в област на споделена компетентност, в която държавите членки остават компетентни, доколкото даден аспект не е хармонизиран.
46.
Трето, Комисията не може основателно да твърди, че разполага със свобода на преценката, тъй като трябва да извърши свои собствени сложни икономически и екологични оценки в рамките на своя контрол върху НПР по член 9, параграф 3 от Директивата и че тази свобода на преценка ограничава свободата на действие на държавите членки. Всъщност тази свобода на преценка на Комисията не може да промени естеството на предвидения в член 9, параграф 3 от Директивата контрол като контрол за съответствие. Следователно свободата на преценка, с която Комисията разполага, ѝ позволява да определи критерий за сравнение, който се основава на избрани от нея данни и методи и който тя може да използва, за да докаже, че НПР не съответства на критериите, изброени в приложение III към Директивата, и на разпоредбите на член 10 от нея. Тази свобода на преценка обаче не ѝ позволява да отхвърли НПР на държава членка с единствения мотив, че той не е в съответствие с избрания от нея критерий за сравнение.
47.
Следователно твърденията по отношение на предварителните бележки на Общия съд в точки 82—89 от обжалваното съдебно решение трябва да бъдат отхвърлени.
Б – По първата част, изведена от нарушение на принципа на равно третиране
48.
Първата част от второто правно основание на Комисията се отнася до констатацията на Общия съд, че тя е нарушила член 9, параграф 3 от Директивата, като е заменила осъществения от Република Полша анализ със своя собствен анализ. Тази част се подразделя на две твърдения, изведени, от една страна, от нарушение на принципа на равно третиране (1) и от друга, от грешка на Общия съд при прилагане на правото във връзка със заменените от Комисията данни (2).
1. По твърдението, изведено от нарушение на принципа на равно третиране
49.
В производството пред Общия съд Комисията защитава своето тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата, съгласно което тя не е длъжна да разгледа данните, които Република Полша е вписала в своя НПР, като изтъква, че принципът на равно третиране я задължава да използва данни, произтичащи от едни и същи източници, и идентични методи за оценка за НПР на всички държави членки.
50.
В точки 100—120 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля тази обосновка. Той счита, че принципът на равно третиране не може да измени разпределението на правомощията между Комисията и държавите членки, предвидено от Директивата, съгласно която последните са компетентни да изготвят своя НПР и да вземат окончателно решение за количеството квоти, които следва да се разпределят. Според Общия съд при липсата на правомощие за унифициране и на централна роля на Комисията при изготвянето на НПР, тя не може да се позовава на принципа на равно третиране, за да наложи единен метод за оценка на държавите членки. Следователно Комисията била длъжна да осъществи контрол за съответствието на вписаните в НПР на Република Полша данни с изброените в приложение III към Директивата критерии и при това положение не можела просто да замени вписаните в НПР данни със своите данни.
51.
Комисията, подкрепяна от Кралство Дания, твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно правомощието ѝ за контрол по смисъла на член 9, параграф 3 от Директивата и че е нарушил принципа на равно третиране. Тя била длъжна да използва актуални и произтичащи от един и същи източник данни, както и прогнози за един и същи период за всички държави членки, за да гарантира равно третиране на всички НПР.
52.
Следва да се разгледа твърдението за неправилно тълкуване на обхвата на правомощието на Комисията за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата (a), преди да се изследва критиката за нарушение на принципа на равно третиране (б). Накрая ще бъдат анализирани останалите критики, отправени по отношение на мотивите на Общия съд (в).
а) По обхвата на правомощието на Комисията за контрол
53.
На първо място, Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно обхвата на правомощието ѝ за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. Тя счита, че е оправомощена да определи самата тя параметрите, за да прецени съответствието на вписаните в НПР данни с изброените в приложение III към Директивата критерии. Следователно тя счита, че не е длъжна да проверява истинността на използваните в НПР икономически данни.
54.
Това твърдение на Комисията не е обосновано. Общият съд основателно е приел, че Комисията трябва да провери дали икономическите данни, които Република Полша е вписала в своя НПР, са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии.
55.
Както бе посочено по-горе, член 9, параграф 3 от Директивата предоставя на Комисията единствено правомощие за контрол за съответствие, което ѝ позволява да отхвърли НПР на държава членка, който не е в съответствие с критериите, изброени в приложение III към Директивата, или с разпоредбите на член 10 от нея (
5
).
56.
Относно степента на контрол Общият съд правилно констатира в точка 105 от обжалваното съдебно решение, че в приложение III към Директивата се изброяват критериите, които държава членка трябва да спази в своя НПР, без обаче да се установяват формата и средствата, които трябва да бъдат използвани, за да се прецени съответствието на НПР с посочените критерии. Следователно държавите членки остават свободни да използват данни и методи за оценка по техен избор, при условие че те не водят до резултати, които не биха били в съответствие с тези критерии. В рамките на своя контрол по член 9, параграф 3 от Директивата Комисията трябва да зачита тази свобода на действие на държавите членки. Следователно тя не може да отхвърли НПР на държава членка с единствения мотив, че вписаните в него данни не са в съответствие с избраните от нея данни, а трябва да докаже, че вписаните в НПР данни не са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии.
57.
Доводите, които Комисията изтъква, за да обоснове позицията си, не са убедителни.
58.
Първо, следва да се отхвърли доводът на Комисията, че тя не е длъжна да разгледа вписаните в НПР на Република Полша данни, тъй като напомнила на държавите членки важността на проверените данни за действителни емисии. Такъв подход би бил обоснован при схема, която позволява на Комисията да замести държавите членки или да определи самата тя параметрите, приложими за преценката на критериите за съответствие. Директивата обаче не предоставя такива правомощия на Комисията. Ако Комисията има съмнения относно съответствието на вписаните в НПР данни, тя следва да докаже несъответствието на тези данни с изброените в приложение III към Директивата критерии.
59.
Второ, от едновременния характер на контрола на Комисията върху НПР на различните държави членки не може да се заключи, че Директивата ѝ предоставя правомощието да замени вписаните в НПР от държава членка данни с данни по неин избор.
60.
Трето, телеологично тълкуване, което подчертава целта на член 9, параграф 3 от Директивата, не позволява да се обоснове подходът на Комисията, съгласно който тя не е длъжна да разгледа данните, които Република Полша е вписала в своя НПР.
61.
Такъв подход не намира основание в съображение 30 от Директивата. Това съображение предвижда единствено че схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове не може да бъде постигната в достатъчна степен при индивидуално действие на държавите членки и следователно може да се постигне по-добре на общностно равнище.
62.
По-нататък следва да се отхвърли доводът, че ако се действа по различен от предложения от Комисията начин, целите на Директивата не могат да бъдат постигнати. В област на споделена компетентност като областта на защита на околната среда, законодателят на Съюза следва да определи мерките, които счита за необходими за постигането на определените цели като същевременно спазва принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Когато изборът на законодателя следва по ясен и недвусмислен начин от съответния акт, съдилищата на Съюза не следва да заменят преценката на законодателя със своята преценка чрез телеологично тълкуване.
63.
Волята на законодателя на Съюза обаче да предостави на Комисията единствено правомощие за контрол за съответствие, а не правомощие за субституиране или за унифициране, следва както от ясния и недвусмислен текст на член 9, параграф 3 от Директивата, така и от подготвителните работи по нея (
6
). Следователно подкрепяното от Комисията тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата излиза извън границите на телеологичното тълкуване. Законодателят на Съюза следва да измени тази разпоредба, ако счита, че тя не позволява да се постигнат определените цели (
7
).
64.
Следователно критиката за погрешно схващане на обхвата на правомощието на Комисията за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата трябва да бъде отхвърлена.
б) По принципа на равно третиране
65.
На второ място, Комисията твърди, че Общият съд е нарушил принципа на равно третиране.
66.
Това твърдение не е основателно.
67.
Принципът на равно третиране изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано. Елементите, които характеризират различните положения, и в този смисъл сходния им характер, трябва да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на акта на Съюза, който установява разглежданото различие (
8
).
68.
Налага се обаче изводът, че твърдението на Комисията е основано на погрешно схващане на правомощието ѝ за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. Обратно на твърдяното от Комисията, тази разпоредба не я оправомощава да определи кои икономически параметри следва да се използват, за да се прецени съответствието на НПР с изброените в приложение III към Директивата критерии. Както бе изложено по-горе, Директивата оставя свобода на действие на държавите членки, които са свободни да прилагат избраните от тях данни и методи за оценка, при условие че този избор не води до резултати, които няма да са в съответствие с тези критерии. Евентуалните разлики между избора на държавите членки са проява на тяхната свобода на действие, която Комисията трябва да зачита в рамките на своя контрол за съответствие. Следователно Комисията не нарушава принципа на равно третиране, като приема различния избор на държавите членки, доколкото последните не превишават рамките на своята свобода на действие.
69.
Следователно твърдението за нарушение на принципа на равно третиране трябва да бъде отхвърлено.
в) По другите критики
70.
На трето място, следва да се отхвърлят останалите критики, отправени от Комисията.
71.
Първо, Комисията твърди, че Общият съд не е взел предвид своята практика, като е приел в точки 117 и 118 от обжалваното съдебно решение неограничена възможност за изменение на НПР. Според Комисията НПР, за който тя е уведомена, може да бъде изменен само с оглед на неговото адаптиране в зависимост от решението ѝ за отхвърляне. В противен случай функционирането на схемата за търговия с квоти щяла да бъде поставена в опасност и държавите членки щели да бъдат насърчени да не уведомяват своевременно за техните НПР или да уведомяват за непълен НПР, за да могат евентуално да се позоват на по-благоприятни данни. Тази критика трябва да бъде отхвърлена, без да е необходимо да се разглежда нейната обоснованост. Всъщност, дори ако критиката на Комисията бе основателна, тя не би могла да постави под съмнение констатацията на Общия съд, че Комисията е длъжна да контролира съответствието на вписаните в НПР на Република Полша данни с изброените в приложение III към Директивата критерии и следователно не може просто да замени вписаните в този НПР данни със своите данни.
72.
По-нататък, твърдението на Комисията за противоречие на мотивите на Общия съд в точки 113—116 от обжалваното съдебно решение спрямо по-ранната му позиция, съгласно която само държавите членки са компетентни за изготвянето на НПР, не е основателно. В тази част от обжалваното съдебно решение Общият съд само приема, че Комисията е длъжна да вземе предвид представените от държавата членка актуализирани данни. Следователно той не е поставил под въпрос позицията си, че държавите членки са компетентни за изготвянето на НПР.
г) Заключение
73.
Следователно твърдението във връзка с констатацията на Общия съд, че Комисията е нарушила член 9, параграф 3 от Директивата, като е заменила извършения от Република Полша анализ със своя собствен анализ, трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
2. По твърдението за нарушение, изведено от неправилно тълкуване на фактическото положение
74.
Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно фактическото положение в точки 100—103 от обжалваното съдебно решение, в които е констатирал, че Комисията не може просто да замени вписаните в НПР данни с данните, получени вследствие на собствения ѝ метод за оценка. Общият съд не взел предвид факта, че не ставало въпрос за нейните собствени данни и методи за оценка. Данните за действителните емисии на CO2 били данни, произтичащи пряко от посочените в Директивата оператори на инсталации, които данни са проверени в съответствие с Решение № 280/2004/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно механизма за мониторинг на емисиите на парникови газове в Общността и прилагане на Протокола от Киото (OВ L 49, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 194) и публикувани в Независимия регистър на транзакциите на Общността, и са били изпратени от Република Полша в допълнение към нейния НПР. Прогнозите за промяна на брутния вътрешен продукт (БВП) за 2005—2010 г. били основани на национални статистики, изготвени в сътрудничество с национални експерти.
75.
Твърдението за нарушение е допустимо. Макар преценката на фактите от съда в първоинстанционното производство да не представлява правен въпрос, който като такъв да подлежи на контрол от страна на Съда, изопачаването на представените пред съда факти или доказателства може да бъде контролирано от него (
9
). Комисията твърди, че Общият съд не е взел предвид нейните уточнения и мотивите на спорното решение, що се отнася до произхода на данните и методите, които тя е използвала.
76.
Това твърдение за нарушение обаче не е основателно. То почива на погрешно тълкуване на точки 100—103 и 120 от обжалваното съдебно решение. Като твърди, че Комисията е заменила използваните от Република Полша в нейния НПР данни с данните, получени вследствие на собствения ѝ метод за оценка, Общият съд не критикува избора на данни от Комисията. Всъщност в точка 120 от обжалваното съдебно решение той изрично е посочил, че не е необходимо да се произнася относно основателността на избора на Комисията. Следователно твърдението на Общия съд не се отнася до избора или източника на данните, а засяга обстоятелството, че Комисията не е осъществила контрол върху съвместимостта на съдържащите се в полския НПР данни с посочените в приложение III към Директивата критерии.
В – По втората част, изведена от незачитане на целите на Директивата
77.
Втората част от второто правно основание е изведена от незачитане на преследваните с Директивата цели при тълкуването на значението и обхвата на правомощията на Комисията за контрол въз основа на член 9, параграф 3 от Директивата.
78.
Тази част се отнася до мотивите на Общия съд в точки 121—131 от обжалваното съдебно решение, в които той констатира, че Комисията е превишила границите на правомощието си за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата, като е посочила в спорното решение максимално равнище за общото количество квоти за емисии на парникови газове, които следва да се разпределят.
79.
Комисията изтъква, че целта на Директивата не може да бъде постигната, ако тя не разполага с правомощие да определи такова максимално равнище, и че нейният подход е оправдан от процесуална икономия. Тя твърди, че Общият съд не е направил правилно разграничение между определянето на максимално равнище от Комисията и определянето на количеството квоти, които следва да се разпределят от държавата членка.
80.
Тази част не е основателна.
81.
Общият съд правилно е приел, че Директивата не предоставя на Комисията правомощието да определя в решение за отхвърляне обвързващо максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят. Както бе посочено по-горе, държавите членки са компетентни за изготвянето на НПР и за приемането на окончателното решение. Правомощията на Комисията се свеждат до контрол за съответствие на НПР, който ѝ позволява да наложи вето върху НПР, които не са в съответствие с критериите, изброени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея. Следователно Общият съд основателно е констатирал, че фактически Комисията е заместила Република Полша, като е определила максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят, и че по този начин тя е иззела правомощията на тази държава членка.
82.
Критиките на Комисията по отношение на мотивите на Съда не са убедителни.
83.
Първо, следва да се отхвърли доводът на Комисията, че не е иззела правомощията на Република Полша по член 11, параграф 2 от Директивата, като е определила максимално равнище за квотите, които следва да се разпределят, тъй като Република Полша запазила възможността да определи същото или по-ниско от това максимално равнище общо количество квоти, които следва да се разпределят. Всъщност, ако Комисията разполагаше с такова правомощие, тя щеше да може да наложи на държавите членки избраните от нея данни и методи за оценка, що се отнася до максималния размер на квотите, които следва да се разпределят. Директивата обаче не ѝ предоставя такова правомощие, а оставя свобода на действие на държавите членки относно избора на данни и методи за оценка.
84.
Второ, следва да се отхвърли твърдението на Комисията, че Общият съд не е взел предвид в достатъчна степен необходимостта от добро функциониране на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове. Както бе по-посочено по-горе, волята на законодателя на Съюза да предостави на Комисията само правомощие за контрол за съответствие, следва ясно от Директивата. Отчитането на доброто функциониране на схемата за търговия не позволява да се предоставят на Комисията допълнителни правомощия extra legem.
85.
Трето, възражението на Комисията, според което било възможно да се докаже ex post, че безусловното признаване на данните за емисии на CO2 и на предложеното общо количество квоти, които следва да се разпределят, посочени в НПР на Република Полша, щяло не само да доведе до резултат, който противоречи на критерии 1—3 от приложение III към Директивата, но и до инфлация на пазара на квоти за емисии на CO2, изглежда е основано на неправилно тълкуване на обжалваното съдебно решение. Всъщност Общият съд е признал, че Комисията може да отхвърли НПР, който не е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, и следователно не е приел, че Комисията трябва да признае безусловно вписаните в полския НПР данни.
86.
Четвърто, Комисията твърди, че тълкуване на член 9, параграф 3 от Директивата, съгласно което тя имала правомощие да посочва максималното равнище за количеството квоти, които следва да се разпределят, било обосновано от съображения за процесуална икономия. Това щяло да избегне последователните решения за отхвърляне на НПР поради несъвместимост с критериите в приложение III към Директивата и да позволи на държавите членки да приемат окончателното решение по член 11, параграф 2 от Директивата в предвидените срокове. В този контекст Комисията твърди, че Общият съд не е взел предвид правното значение на посочения в член 2 от спорното решение максимален размер. Посочването на този размер водело единствено до ограничаване на нейното правомощие за вземане на решения. Като посочила този размер, самата тя се задължила единствено да не отхвърля изменения НПР, ако предложеното в този НПР количество квоти е по-ниско или равно на посочения в спорното решение максимален размер на квотите.
87.
Това твърдение също трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
88.
Най-напред следва да се напомни, че отхвърлянето от Комисията на НПР задължава съответната държава членка да измени своя НПР. Комисията не може да замести държавата членка в това отношение и следователно не може да измени НПР на държава членка вместо нея.
89.
Предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължение за мотивиране обаче задължава Комисията да посочи причините, поради които счита, че отхвърленият НПР не е в съответствие с критериите, установени в приложение III към Директивата и с разпоредбите на член 10 от нея (
10
).
90.
В Директивата не се съдържа разпоредба, която да не допуска Комисията да формулира предложения или препоръки в мотивите на решението за отхвърляне. Следователно тя може да посочи равнището на квотите за разпределяне, което тя счита, че е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, при условие че това равнище не се налага задължително на съответната държава членка. Всъщност, като се има предвид относително краткият период, с който държава членка разполага, за да измени своя отхвърлен НПР, такова посочване може да бъде обосновано от принципа за лоялно сътрудничество.
91.
Освен това Комисията не превишава предоставените в член 9, параграф 3 от Директивата правомощия, ако посочи в разпоредителната част на решение за отхвърляне, че няма да отхвърли изменен НПР, който съответства на направените в това решение за отхвърляне предложения и препоръки. Такъв подход може да бъде обоснован съгласно принципа за лоялно сътрудничество и изискванията за процесуална икономия.
92.
За сметка на това обаче Комисията превишава предвидените в член 9, параграф 3 от Директивата правомощия, когато посочва в решението за отхвърляне задължително максимално равнище за квотите. По този начин Комисията превишава границите на своя контрол за съответствие и изземва правомощията на държавите членки.
93.
В настоящия случай Общият съд правилно е констатирал, че Комисията е превишила границите на правомощието си по член 9, параграф 3 от Директивата. Всъщност Република Полша, която е адресат на спорното решение, трябва да счита, че посочването на максималния размер на квотите в член 2 от спорното решение има обвързващ характер. В член 3, параграф 3 от спорното решение Комисията уточнява, че всяко друго изменение на НПР, различно от изискваното в член 2, не е допустимо. Предвиденото в този член изменение, свързано с максималното равнище за квотите, които следва да се разпределят, се основава на избрани от Комисията данни и методи за оценка. Като се има предвид, че Комисията не е положила грижата да разгледа дали вписаните от Република Полша в нейния НПР данни са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, Република Полша не може да очаква, че Комисията ще разгледа вписаните в нейния изменен НПР данни, които не спазват посочения в член 2 от нейното решение за отхвърляне максимален размер.
94.
Следователно втората част от второто правно основание трябва да бъде отхвърлена.
Г – Заключение
95.
Следователно второто правно основание трябва да се отхвърли в неговата цялост.
IX – По третото правно основание
96.
Третото правно основание на Комисията е изведено от неправилно тълкуване на задължението за мотивиране по член 253 ЕО (понастоящем член 296 ДФЕС) и по член 9, параграф 3 от Директивата.
97.
Това правно основание се отнася до мотивите на Общия съд, изложени в точки 138—153 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е констатирал, че Комисията е нарушила задължението си за мотивиране. В точки 136—143 от обжалваното съдебно решение Общият съд е разгледал, първо, обхвата на задължението за мотивиране. След като напомня съдебната практика във връзка с член 253 ЕО, Общият съд приема, че съгласно член 9, параграф 3 от Директивата Комисията е следвало да обясни защо данните и използваният в НПР II метод са несъвместими с посочените в приложение III към Директивата критерии. По-нататък, в точки 144—153 от обжалваното съдебно решение, Общият съд констатира, че Комисията е нарушила това задължение за мотивиране.
98.
Комисията твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно обхвата на задължението за мотивиране съгласно член 253 ЕО и член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата. Тя отбелязва, че е длъжна да мотивира решение за отхвърляне, така че неговият адресат да може да го разбере и Общият съд да може осъществи контрол за съответствие от правна гледна точка. Комисията счита, че мотивите на спорното решение са достатъчни, тъй като Република Полша разполагала с допълнителни фактически и правни обстоятелства.
А – По неотносимия характер на правното основание
99.
Третото правно основание е неотносимо. Решението да се отменят член 1, параграф 1, член 2, параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение почива, на първо място, на мотивите на Общия съд в точки 70—133 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е установил грешка от страна на Комисията при прилагане на правото във връзка с тълкуването на нейното правомощие за контрол по член 9, параграф 3 от Директивата. Тази част от мотивите, в която не се съдържа грешка при прилагане на правото (
11
), сама по себе си обосновава отмяната на горепосочените разпоредби от спорното решение. Следователно евентуална грешка при прилагане на правото в изложените при условията на евентуалност мотиви на Общия съд относно нарушението на задължението за мотивиране не може да постави под въпрос неговото решение.
Б – По обосноваността на третото правно основание
100.
Що се отнася до обосноваността на третото правно основание, следва да се направи разграничение между задължението за мотивиране по член 253 ЕО и задължението за мотивиране по член 9, параграф 3 от Директивата.
101.
В точка 153 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че Комисията е нарушила задължението си за мотивиране, без да уточнява дали тази констатация се отнася до предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължение за мотивиране или до предвиденото в член 253 ЕО. В точки 136—138 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че прогласеното в член 253 ЕО задължение за мотивиране е потвърдено отново в член 9, параграф 3 от Директивата. Като се има предвид връзката, която Общият съд установява между тези две задължения за мотивиране, не може да се изключи, че неговата констатация се отнася не само до задължението за мотивиране по член 9, параграф 3 от Директивата, но и за това по член 253 ЕО.
102.
Обратно на възприетия от Общия съд подход, считам, че следва да се разграничат тези две задължения за мотивиране. Според мен Комисията не е нарушила прогласеното в член 253 ЕО задължение за мотивиране, но не е изпълнила предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата.
1. По прогласеното в член 253 ЕО задължение за мотивиране
103.
Задължението за мотивиране по член 253 ЕО изисква институциите да основават правните си актове на ясни и недвусмислени мотиви, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да могат да защитят правата си, а на съдилищата на Съюза — да упражнят съдебен контрол (
12
). Достатъчно е мотивите да следват от контекста, в който е приет актът, както и от съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (
13
). Следователно не е абсолютно задължително мотивите на решението да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства (
14
).
104.
В случая Комисията не е нарушила това задължение за мотивиране. Всъщност от мотивите на спорното решение ясно следва, че Комисията е счела, че член 9, параграф 3 от Директивата ѝ позволява да определи максималния брой квоти, като се основава на избрани от нея данни и методи за оценка. Тези мотиви на спорното решение са позволили на Република Полша да разбере причините, поради които Комисията е приела спорното решение, а на Общия съд — да упражни контрол върху неговата съвместимост от правна гледна точка.
105.
Обстоятелството, че Комисията е тълкувала неправилно правомощията си по член 9, параграф 3 от Директивата и че мотивите ѝ отразяват това неправилно тълкуване, обаче не представлява нарушение на задължението за мотивиране по член 253 ЕО (
15
).
106.
Следователно мотивите на обжалваното съдебно решение съдържат грешка при прилагане на правото, доколкото Общият съд е констатирал, че Комисията е нарушила член 253 ЕО.
2. По предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължение за мотивиране
107.
За сметка на това според мен констатацията за наличието на нарушение на задължението за мотивиране не съдържа грешка при прилагане на правото, доколкото се отнася до член 9, параграф 3 от Директивата.
108.
Всъщност от текста, от систематичния контекст и от целта на тази разпоредба следва, че тя не може да бъде тълкувана по същия начин като член 253 ЕО. Както бе посочено по-горе, отхвърлянето на НПР от Комисията налага вето върху приемането на окончателно решение от съответната държава членка, която е длъжна да измени своя НПР и да уведоми за него Комисията в относително кратък период от време (
16
). Следователно предвиденото в член 9, параграф 3 от Директивата задължение за мотивиране трябва да бъде тълкувано, като се отчитат тези ограничения във времето и принципа на лоялно сътрудничество между Комисията и държавите членки. Следователно член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължава Комисията да даде всички полезни указания на държавата членка, за да може тя да изготви изменен НПР, да уведоми за него и да приеме окончателното решение в предвидените от Директивата срокове.
109.
Обратно на твърдяното от Комисията в хода на съдебното заседание, предвиденото в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата задължение за мотивиране се прилага за всички решения на Комисията за отхвърляне, а не само за второто решение за отхвърляне. Такова тълкуване се налага с оглед на текста и целта на тази разпоредба.
110.
Както Общият съд е констатирал в точки 144—153 от обжалваното съдебно решение, мотивите на спорното решение не отговарят на изискванията на член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата. Всъщност предвид целта на тази разпоредба Комисията е следвало да посочи, на първо място, защо възприетите от Република Полша данни и метод не отговарят на критериите в приложение III към Директивата. Комисията само е изразила съмнения относно надеждността на данните, които Република Полша е вписала в НПР, и е заменила данните на Република Полша с избрани от нея данни, като е изтъкнала, че избраните от нея данни са по-надеждни. Такива мотиви не са позволили на Република Полша да разбере причините, поради които нейният избор на данни и методи не е в съответствие с критериите в приложение III към Директивата.
111.
Обратно на твърдяното от Комисията, нито фактът, че Република Полша е изпратила актуализирано извлечение относно емисиите на CO2 за 2005 г., нито обстоятелството, че Република Полша е разполагала с допълнителни фактически и правни обстоятелства благодарение на съобщението на Комисията от 29 ноември 2006 г. (
17
) и на обсъжданията на Комитета по измененията в климата, са я освободили от задължението ѝ да докаже защо данните, които Република Полша е представила в НПР, не са в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии. Както бе посочено по-горе (
18
), параметрите, които се прилагат за да се прецени дали НПР е в съответствие с изброените в приложение III към Директивата критерии, не са хармонизирани и Директивата не предоставя на Комисията или на Комитета по измененията в климата правомощие за унифициране.
112.
Следователно, доколкото Общият съд е констатирал, че Комисията е нарушила задължението за мотивиране по член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата, той не е допуснал грешка при прилагане на правото.
В – Заключение
113.
Следователно третото правно основание на Комисията е обосновано, доколкото се отнася до констатацията на Общия съд, че Комисията е нарушила задължението за мотивиране, предвидено в член 253 ЕО. Третото правно основание обаче не може да се приеме, първо, тъй като то се отнася до мотиви, изложени от съображения за изчерпателност в обжалваното съдебно решение, и второ, тъй като то не е обосновано, що се отнася до констатацията на Общия съд, че Комисията е нарушила задължението за мотивиране, предвидено в член 9, параграф 3, трето изречение от Директивата.
114.
Следователно третото правно основание на Комисията трябва да се отхвърли.
X – По четвъртото правно основание
115.
С четвъртото правно основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като е приел, че разпоредбите на спорното решение не са отделими и че следователно то трябва да бъде отменено в неговата цялост.
116.
Това правно основание се отнася до точки 155—163 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е решил, че отмяна единствено на член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение би изменила самата същност на оставащите в това решение разпоредби.
117.
Комисията счита, че тези разпоредби са отделими от останалата част от спорното решение. Тя твърди, че частична отмяна единствено на тези разпоредби не би превърнала спорното решение в решение, което тя не е имала намерение да приеме.
118.
Четвъртото правно основание трябва да се отхвърли.
119.
Съгласно практиката на Съда частичната отмяна на акт на дадена институция изисква отменените разпоредби от акта да бъдат отделими от другите разпоредби и тази частична отмяна на акта да не изменя неговата същност (
19
). Актът е изменен по своята същност, когато неговият автор, от обективна гледна точка, не би приел този акт с изменената разпоредителна част.
120.
Общият съд основателно е констатирал, че отмяната само на член 1, параграф 1, член 2, параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение би изменила неговата същност.
121.
Първо, Общият съд правилно е приел, че различните параграфи на членове 1 и 2 от спорното решение не са отделими. Безспорно, различните параграфи на тези членове се позовават на различни аспекти на НПР и на различни критерии от приложение III към Директивата. От структурата на членове 1 и 2 от спорното решение обаче следва, че частична отмяна единствено на параграф 1 от тях би довела до изменение на същността на тези членове. В член 1 от спорното решение се съдържа изчерпателен списък на възраженията на Комисията относно съответствието на НПР на Република Полша с изброените в приложение III към Директивата критерии. Както Общият съд е констатирал, частична отмяна единствено на параграф 1 от този член би довела до ограничаване на този изчерпателен списък. В член 2 от спорното решение се съдържа поетото задължение от страна на Комисията да не се противопоставя на НПР на Република Полша, ако тя измени своя НПР съгласно изброените в параграфи 1—4 от този член предложения. Частична отмяна единствено на параграф 1 от този член би довела до намаляване на броя на измененията, при осъществяването на които Комисията е поела първоначално това задължение.
122.
Както от спорното решение, така и от изразената от Комисията пред Общия съд позиция е видно, че тя не е готова да приеме количествата квоти, които Република Полша е предложила в своя НПР, тъй като ги счита за прекомерни. Това се потвърждава ex post от обстоятелството, че Комисията е приела ново решение, с което е отхвърлила НПР на Република Полша по-специално поради несъвместимостта на максималния брой квоти с критерии 1—3 от приложение III към Директивата. Следователно Общият съд основателно е констатирал, че частична отмяна единствено на член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1 от спорното решение би изменила неговата същност.
123.
Второ, Общият съд основателно е констатирал, че член 3, параграф 3 от спорното решение не е отделим от членове 1 и 2 от същото решение. Налице е тясна връзка между тази разпоредба и членове 1 и 2 от оспорваното решение. Всъщност тази разпоредба се позова на измененията, които Комисията счита за необходими, за да се отстрани констатираната в член 1 от посоченото решение несъвместимост, но които са различни от изброените в член 2 от спорното решение предложения на Комисията.
124.
Трето, що се отнася до отделимия характер на член 3, параграф 2 от спорното решение, който се отнася до измененията относно разпределените на определени инсталации квоти, налага се изводът, че и отделното запазване на тази част от спорното решение би изменила неговата същност. Както бе посочено по-горе (
20
), държава членка може да основе окончателното си решение на НПР, който не е оспорен от Комисията в рамките на предвидения по член 9, параграф 3 от Директивата контрол. Решение, в което е запазен само член 3, параграф 2 от спорното решение, би било решение, в което Комисията не е повдигнала нито едно възражение във връзка с критерии 1—3, 5, 6, 10 и 12 от приложение III към Директивата. Следователно Република Полша щеше да може да основе окончателното си решение по член 11, параграф 2 от Директивата на първоначалния си НПР. От спорното решение и от изразената от Комисията пред Общия съд позиция е видно обаче, че тя не би имала намерение да приеме такова решение.
125.
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал, че член 1, параграф 1, член 2 параграф 1 и член 3, параграф 1 от спорното решение не са отделими от останалата част от разпоредбите на това решение.
126.
Следователно четвъртото правно основание на Комисията трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
XI – По искането за разглеждане на другите правни основания по жалбата в първоинстанционното производство
127.
Република Полша е направила искане за разглеждане на другите правни основания по жалбата в първоинстанционното производство, в случай че Съдът не отхвърли настоящата жалба в нейната цялост. Тъй като настоящата жалба трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост, не е необходимо да се разглежда това искане.
XII – Заключение
128.
С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда:
1)
Да отхвърли жалбите на Европейската комисия и на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия срещу Решение на Общия съд от 23 септември 2009 г. по дело Полша/Комисия (Т-183/07).
2)
Да осъди Комисията да заплати съдебните разноски на Република Полша и своите съдебни разноски.
3)
Да осъди Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, Чешката република, Румъния и Кралство Дания да заплатят направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: словенски; език на производството: полски.
(
2
)	Решение от 19 октомври 1995 г. по дело Rendo и др./Комисия (C-19/93 P, Recueil, стр. I-3319, точка 13) и Решение от 3 септември 2009 г. по дело Moser Baer India/Съвет (C-535/06 P, Сборник, 2009 г., стр. I-7051, точка 24).
(
3
)	Дело Чешка република/Комисия (T-194/07, ОВ C 199, 2007 г., стр. 38), дело Унгария/Комисия (T-221/07, OВ C 199, 2007 г., стр. 41), дело Литва/Комисия (T-368/07, ОВ C 283, 2007 г., стр. 35), дело Румъния/Комисия (T-483/07, OВ C 51, 2008 г., стр. 56) и дело Румъния/Комисия (T-484/07, OВ C 51, 2008 г., стр. 57).
(
4
)	Решение от 26 април 2007 г. по дело Alcon/СХВП (C-412/05 P, Сборник 2007 г., стр. I-3569, точки 38—40) и Решение от 17 юли 2008 г. по дело Campoli/Комисия (C-71/07 P, Сборник 2008 г., стр. I-5887, точка 63).
(
5
)	Вж. точки 40—47 от настоящото заключение.
(
6
)	Вж. стр. 12 от предложение СОМ (2001)581 на Комисията от 23 октомври 2001 г., от което следва, че определянето на общото количество отпуснати квоти трябва основно да бъде оставено на преценката на държавите членки, които обаче трябва да спазват определените в приложение III към Директивата критерии, и че тези критерии могат да бъдат изменени впоследствие от законодателя на Съюза в светлината на придобития при прилагането на Директивата опит.
(
7
)	В този контекст следва да се отбележи, че законодателят на Съюза е изменил точно този аспект на Директивата. Член 9 от Директивата, изменен с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността (ОВ L 140, стр. 63—87), предвижда, че количеството на квотите, издавано ежегодно за цялата Общност, считано от 2013 г., ще намалява линейно с 1,74 % в сравнение със средното общо годишно количество квоти, издадени от държавите членки в съответствие с решенията на Комисията относно техните НПР за периода 2008—2012 г., от средата на периода 2008—2012 г.
(
8
)	Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique и Lorraine и др. (C-127/07, Сборник 2008 г., стр. I-9895, точки 23 и 26).
(
9
)	Решение от 2 март 1994 г. по дело Hilti/Комисия (C-53/92 P, Recueil, стp. I-667, точка 42) и Решение от 30 март 2000 г. по дело VBA/Florimex и др. (C-265/97 P, Recueil, стp. I-2061, точка 139).
(
10
)	Вж. в това отношение точки 107—112 от настоящото заключение.
(
11
)	Вж. точки 31—95 от настоящото заключение.
(
12
)	Решение от 19 септември 2000 г. по дело Германия/Комисия (C-156/98, Recueil, стр. I-6857, точка 96).
(
13
)	Пак там, точка 97.
(
14
)	Решение от 2 декември 2009 г. по дело Комисия/Ирландия и др. (C-89/08 Р, Сборник, стр. I-11245, точка 77).
(
15
)	Решение от 2 октомври 2003 г. по дело International Power и др./Комисия (C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P и C-180/01 P, Recueil, стp. I-11421, точки 134 —139).
(
16
)	Вж. точки 37—39 от настоящото заключение.
(
17
)	Съобщение COM (2006) 725 окончателен на Комисията до Съвета и Европейския парламент за оценката на националните планове за разпределение на квотите за емисии на парникови газове пре[з] втория период на Европейската схема за търговия с емисии, придружаващо решенията на Комисията от 29 ноември 2006 г. за националните планове за разпределение на Германия, Гърция, Ирландия, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Обединеното кралство, Словакия и Швеция съгласно Директива 2003/87.
(
18
)	Вж. точки 55 и 58 от настоящото заключение.
(
19
)	Решение от 10 декември 2002 г. по дело Комисия/Съвет (C-29/99, Recueil, стр. I-11221, точка 45), Решение от 30 септември 2003 г. по дело Германия/Комисия (C-239/01 P, Recueil, стр. I-10333, точка 33), Решение от 24 май 2005 г. по дело Франция/Парламент и Съвет (C-244/03, Recueil, стр. I-4021, точка 13).
(
20
)	Точка 39 от настоящото заключение.