62022TJ0498_RES
Predmet T-498/22
(objavljeno u ulomcima)
Melničenko
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 26. veljače 2025.
„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine – Zamrzavanje financijskih sredstava – Ograničenja u pogledu ulaska na državna područja država članica – Popis osoba, subjekata i tijela na koje se primjenjuje zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora i na koje se primjenjuju ograničenja ulaska na državna područja država članica – Uvrštenje i zadržavanje tužiteljeva imena na popisu – Pojam ‚povezanost’ – Članak 2. stavak 1. in fine Odluke 2014/145/ZVSP – Prigovor nezakonitosti – Pogreška u ocjeni – Temeljna prava – Proporcionalnost”
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Obveza navođenja specifičnih i konkretnih elemenata u obrazloženju koji opravdavaju predmetnu mjeru – Odluka donesena u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi koji joj omogućava da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi
(čl. 296. drugi st. UFEU-a; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 33.-41.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava – Prava obrane – Obavještavanje o inkriminirajućim dokazima – Prvotna odluka kojom je tužiteljevo ime uvršteno na popis osoba na koje se odnose te mjere – Nepostojanje pojedinačnog obavješćivanja – Učinak iznenađenja – Povreda prava na saslušanje – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 49.-51.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Osoba, subjekt ili tijelo povezano s osobom uvrštenom na popis priložen pobijanoj odluci – Poštovanje načela pravne sigurnosti koje zahtijeva jasnoću, preciznost i predvidljivost učinaka pravnih pravila
(čl. 21. st. 2. t. (c) UEU-a; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811, čl. 2. st. 1.; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806, čl. 3. st. 1.)
(t. 60., 65.-69.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Kriteriji za donošenje mjera ograničavanja – Osoba, subjekt ili tijelo povezano s osobom uvrštenom na popis priložen pobijanoj odluci – Pojam povezanosti – Zajednički interesi – Pravo vlasništva ili kontrole nad imovinom koja je u vlasništvu fonda – Gospodarske veze
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811, čl. 2. st. 1.; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806, čl. 3. st. 1.)
(t. 62.-64., 97.-102.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza nadležnog tijela Unije da u slučaju osporavanja dokaže osnovanost razloga iznesenih protiv predmetnih osoba ili subjekata – Pogreška u ocjeni – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811, čl. 2. st. 1.; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806, čl. 3. st. 1.)
(t. 72.-74., 92.-96.)
Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Doseg nadzora – Uvrštenje tužitelja na popis priložen pobijanoj odluci zbog njegove povezanosti s drugom osobom koja je uvrštena na taj popis – Javno dostupni dokumenti – Dokazna vrijednost – Načelo slobodne ocjene dokaza
(Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 78., 82.-87.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zabrana ulaska i prolaska te zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Ograničenje prava na poštovanje privatnog života, prava na vlasništvo i prava na slobodno kretanje unutar Unije – Dopuštenost – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., čl. 17. st. 1. i čl. 45.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 107.-111.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekta s obzirom na stanje u Ukrajini – Ograničenje prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života i prava na vlasništvo – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 7., čl. 17. i čl. 52. st. 1.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 112.-119.)
Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja poduzete s obzirom na stanje u Ukrajini – Zabrana ulaska i prolaska te zamrzavanje financijskih sredstava određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Ukrajini – Ograničenje prava na slobodno kretanje u Uniji – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 45. i čl. 52. st. 1.; Odluka Vijeća 2014/145/ZVSP, kako je izmijenjena odlukama (ZVSP) 2022/883, (ZVSP) 2022/1530, (ZVSP) 2023/572 i (ZVSP) 2023/811; uredbe Vijeća br. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 i 2023/806)
(t. 116., 119.)
Kratak prikaz
Opći sud svojom presudom odbija tužbu za poništenje koju je podnijela Aleksandra Melničenko protiv akata kojima je Vijeće Europske unije u lipnju 2022. njezino ime uvrstilo (
1
), a potom ga u rujnu 2022. (
2
) te u ožujku i travnju 2023. (
3
) zadržalo na popisu osoba i subjekata na koje se odnose mjere ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine. Budući da je tužiteljica državljanka države članice, ovaj predmet omogućuje Općem sudu da pojasni uvjete ograničenja prava na slobodno kretanje građana Unije pojašnjavajući, među ostalim, odnos između relevantnih odredbi UEU-a, UFEU-a i Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kada su ograničenja te slobode donesena u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP).
Ova presuda donesena je u kontekstu niza mjera ograničavanja koje je Unija donijela nakon vojne agresije koju je Ruska Federacija počinila protiv Ukrajine 24. veljače 2022. Mjerama je naloženo zamrzavanje tužiteljičinih financijskih sredstava i gospodarskih izvora jer je povezana s osobom čije je ime uvršteno na predmetni popis, kao vodećeg poslovnog čovjeka koji djeluje u gospodarskim sektorima koji predstavljaju znatan izvor prihoda za vladu Ruske Federacije, koja je odgovorna za pripojenje Krima i destabilizaciju Ukrajine (
4
).
Tužiteljica se u prilog svojoj tužbi, među ostalim, poziva na povredu svojeg prava na slobodno kretanje na državnom području država članica, utvrđenog u članku 45. stavku 1. Povelje.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije podsjeća na to da se, u skladu s člankom 52. stavkom 2. Povelje, prava priznata Poveljom koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima, u ovom slučaju člankom 20. stavkom 2. točkom (a) UFEU-a i člankom 21. UFEU-a. Tako se na temelju članka 21. stavka 1. UFEU-a sloboda kretanja i boravka na državnom području država članica ostvaruje podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u odredbama donesenima radi njihove provedbe. To se uvjetovanje odnosi i na UEU te odredbe koje su donesene radi njegove primjene, stoga se ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak građana Unije utvrđenog člankom 45. stavkom 1. Povelje može ograničiti aktima koji su doneseni u području ZVSP-a, kao što su pobijani akti.
Međutim, da bi bila u skladu s pravom Unije, ograničenja ostvarivanja prava priznatog člankom 45. stavkom 1. Povelje moraju biti predviđena zakonom, poštovati bit tog prava, odnositi se na cilj u općem interesu koji Unija priznaje kao takav i ne smiju biti neproporcionalna (
5
).
U ovom slučaju Opći sud utvrđuje, kao prvo, da su ograničenja tužiteljičina prava na slobodno kretanje na državnom području država članica koja proizlaze iz pobijanih akata predviđena zakonom jer su navedena u aktima koji imaju ponajprije opći doseg (
6
) te jasan pravni temelj u pravu Unije (
7
).
Opći sud napominje, kao drugo, da predmetna ograničenja poštuju bit tužiteljičina prava na slobodno kretanje na državnom području država članica. Naime, u skladu s člankom 1. stavkom 2. izmijenjene Odluke 2014/145, ta ograničenja prije svega poštuju načelo međunarodnog prava prema kojem država ne smije vlastitim državljanima odbiti pravo ulaska i zadržavanja na svojem državnom području. Nadalje, predmetni popisi podliježu periodičnom preispitivanju kako bi se izbrisala imena osoba koje više ne odgovaraju kriterijima za uvrštavanje (
8
). Naposljetku, navedena ograničenja ne dovode u pitanje to pravo kao takvo jer im je učinak privremena obustava prava određenih osoba, pod posebnim uvjetima i zbog njihove osobne situacije.
Kao treće, u okviru ispitivanja proporcionalnosti Opći sud ističe, s jedne strane, da su predmetna ograničenja prikladna za postizanje cilja u općem interesu koji se nastoji postići ZVSP-om (
9
), odnosno izvršavanje pritiska na ruske vlasti kako bi okončale svoja djelovanja i svoje politike destabiliziranja Ukrajine.
S druge strane, Opći sud utvrđuje da tužiteljica nije dokazala da je Vijeće moglo predvidjeti donošenje mjera koje su manje obvezujuće, ali jednako prikladne kao one predviđene. Osim toga, podsjeća na to da primjena predmetnih mjera ograničavanja podliježe sustavu odstupanja, koji državama članicama dopušta da odstupe od naloženih mjera, osobito ako je putovanje opravdano zbog hitne humanitarne potrebe (
10
). Stoga, predmetna ograničenja nisu očito neproporcionalna s obzirom na važnost ciljeva koji se nastoje postići navedenim mjerama. S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud zaključuje da se predmetnim ograničenjima poštuju uvjeti iz članka 52. stavka 1. Povelje.
S obzirom na taj zaključak, Opći sud također odbija tužiteljičin argument kojim se poziva na svoje izvedeno pravo boravka u državi članici kako bi se osiguralo uživanje prava boravka njezine maloljetne djece (
11
). Taj se argument ne može s uspjehom istaknuti jer tužiteljica ima autonomno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica i ograničenje tužiteljičina prava na slobodno kretanje unutar Unije smatra se opravdanim.
Naposljetku, u dijelu u kojem se tužiteljica poziva na nesigurnost situacije svoje djece kako bi dokazala navodnu neproporcionalnost ograničenja njezina vlastitog prava na slobodno kretanje u Uniji, Opći sud odbija taj argument kao neosnovan, pri čemu podsjeća na obvezu nacionalnih tijela da tumače odredbe Odluke 2014/145 koje se odnose na humanitarna odstupanja, s obzirom na članak 24. stavak 2. Povelje, uzimajući u obzir najbolji interes djeteta.
(
1
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/883 od 3. lipnja 2022. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 153, str. 92.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2022/878 od 3. lipnja 2022. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 153, str. 15.) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: prvotni akti)
(
2
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2022/1530 od 14. rujna 2022. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 239, str. 149.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2022/1529 od 14. rujna 2022. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 239, str. 1.) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: akti o zadržavanju iz rujna 2022.)
(
3
)	Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/572 od 13. ožujka 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 75 I, str. 134.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/571 od 13. ožujka 2023. o provedbi Uredbe br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 75 I, str. 1.) (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: akti o zadržavanju iz ožujka 2023.) te Odluka Vijeća (ZVSP) 2023/811 od 13. travnja 2023. o izmjeni Odluke 2014/145/ZVSP o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 101, str. 67.) i Provedbena uredba Vijeća (EU) 2023/806 od 13. travnja 2023. o provedbi Uredbe (EU) br. 269/2014 o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2023., L 101, str. 1.) (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: akti o zadržavanju iz ožujka i travnja 2023.)
(
4
)	Vidjeti članak 2. stavak 1. točke (a) i (g) Odluke Vijeća 2014/145/ZVSP od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine, kako je izmijenjena Odlukom Vijeća (ZVSP) 2022/329 od 25. veljače 2022. o mjerama ograničavanja s obzirom na djelovanja kojima se podrivaju ili ugrožavaju teritorijalna cjelovitost, suverenitet i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 50, str. 1.) i članak 3. stavak 1. točke (a) i (g) Uredbe Vijeća (EU) br. 269/2014 od 17. ožujka 2014. o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine, u verziji izmijenjenoj Uredbom Vijeća (EU) 2022/330 od 25. veljače 2022. o mjerama ograničavanja u odnosu na djelovanja koja podrivaju ili ugrožavaju teritorijalnu cjelovitost, suverenost i neovisnost Ukrajine (SL 2022., L 51, str. 1.).
(
5
)	Članak 52. stavak 1. Povelje
(
6
)	Izmijenjena Odluka 2014/145 i izmijenjena Uredba br. 269/2014
(
7
)	Članak 29. UEU-a i članak 215. UFEU-a
(
8
)	Članak 6. izmijenjene Odluke 2014/145
(
9
)	Članak 21. stavak 2. točke (b) i (c) UEU-a
(
10
)	Članak 1. stavak. 6. izmijenjene Odluke 2014/145
(
11
)	Presuda od 19. listopada 2004., Zhu i Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, t. 46.)