Lieta C‑562/19 P
Eiropas Komisija
pret
Polijas Republiku
Tiesas (virspalāta) 2021. gada 16. marta spriedums
Apelācija – LESD 107. panta 1. punkts – Valsts atbalsts – Polijas nodoklis mazumtirdzniecības nozarē – LESD 108. panta 2. punkts – Lēmums par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu
1.        Valsts atbalsts – Jēdziens – Valsts iestāžu veikta labvēlīga nodokļu režīma noteikšana atsevišķiem uzņēmumiem – Iekļaušana – Priekšrocības, kas izriet no vispārēja pasākuma, kurš vienādi ir piemērojams visiem uzņēmumiem – Izslēgšana
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 27.–30. punktu)
2.        Valsts atbalsts – Jēdziens – Pasākuma selektivitāte – Atkāpe no vispārējās nodokļu sistēmas – Atsauces sistēmas vai normālā nodokļu režīma sastāvdaļas – Attiecīgā nodokļa raksturīgās iezīmes – Nodokļa progresīva struktūra – Iekļaušana – Robežas – Acīmredzami diskriminējošs elements
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 31., 32., 37.–39., 40. un 42. punktu)
3.        Valsts atbalsts – Jēdziens – Pasākuma selektivitāte – Tādas progresīvas aplikšanas ar nodokli ieviešana, kas ir balstīta uz apgrozījumu – Dalībvalstu rīcības brīvībā ietilpstoša izvēle – Novērtējuma kritēriji – Neitrāls un atbilstošs nodokļa maksātāju maksātspējas rādītājs – Acīmredzami diskriminējošu parametru neesamība – Selektivitātes neesamība
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 40.–45. punktu)
4.        Valsts atbalsts – Komisijas lēmums uzsākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru, kuram pievienots rīkojums pārtraukt šā pasākuma īstenošanu – Pārbaude tiesā – Robežas – Acīmredzama kļūda vērtējumā
(LESD 108. panta 2. un 3. punkts)
(skat. 50., 52. un 55. punktu)
5.        Valsts atbalsts – Komisijas lēmums attiecībā uz valsts pasākumu uzsākt LESD 108. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru, kuram pievienots rīkojums pārtraukt šā pasākuma īstenošanu – Provizoriska kvalificēšana par jaunu atbalstu – Acīmredzama kļūda vērtējumā – Sekas – Lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu atcelšana – Rīkojuma par pasākuma īstenošanas pārtraukšanu atcelšana
(LESD 108. panta 2. punkts; Padomes Regulas Nr. 2015/1589 1. panta f) punkts un 13. panta 1. punkts)
(skat. 51., 53. un 56. punktu)
Rezumējums
Polijas nodoklis mazumtirdzniecības nozarē un Ungārijas reklāmas nodoklis nav pretrunā Savienības tiesībām valsts atbalsta jomā
Tāpēc Tiesa noraida Komisijas apelācijas sūdzības un apstiprina Vispārējās tiesas spriedumus
Ar likumu, kas stājās spēkā 2016. gada 1. septembrī, Polija ieviesa nodokli mazumtirdzniecības nozarē. Šā nodokļa bāzi veido ikmēneša apgrozījums, ko katrs mazumtirgotājs ir ieguvis no preču pārdošanas patērētājiem un kas pārsniedz 17 miljonus Polijas zlotu (PLN) (aptuveni četri miljoni EUR). Šim nodoklim bija divas likmes: likme 0,8 % apmērā bija piemērojama apgrozījumam no 17 līdz 170 miljoniem PLN un likme 1,4 % apmērā bija piemērojama apgrozījumam, kas pārsniedz nupat minēto summu.
Ar 2016. gada 19. septembra lēmumu (1) uzsāktās formālās izmeklēšanas procedūras noslēgumā Eiropas Komisija 2017. gada 30. jūnija lēmumā (2) pauda nostāju, ka šis progresīvais nodoklis veido ar iekšējo tirgu nesaderīgu valsts atbalstu, un lika no šā lēmuma pieņemšanas dienas Polijai anulēt visus vēl neveiktos ar šo nodokli saistītos maksājumus.
Ar 2019. gada 16. maija spriedumu (3) Vispārējā tiesa, kurā Polija bija vērsusies, pirmkārt, atcēla lēmumu par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu un, otrkārt, atcēla Komisijas pieņemto negatīvo lēmumu attiecībā uz Polijas veikto nodokļu pasākumu. Tā nosprieda, ka Komisija ir kļūdaini uzskatījusi, ka progresīva nodokļa ieviešana attiecībā uz apgrozījumu no preču mazumtirdzniecības rada selektīvu priekšrocību par labu uzņēmumiem, kuru apgrozījums saistībā ar šo darbību ir neliels, un ka lēmumā par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu – ņemot vērā tā pieņemšanas brīdī lietas materiālos esošo informāciju – Komisija nevarēja, nebalstīdamās uz pamatotām šaubām, šo nodokļu pasākumu provizoriski kvalificēt par jaunu atbalstu.
Savukārt Ungārija ar likumu, kas stājās spēkā 2014. gada 15. augustā, ieviesa progresīvu nodokli attiecībā uz ieņēmumiem, kuri saistīti ar reklāmas izplatīšanu šajā dalībvalstī. Šis nodoklis, kura bāzi veido Ungārijā darbojošos reklāmas izplatītāju (preses izdevēji, audiovizuālie mediji vai sludinājumu izplatītāji) neto apgrozījums, sākotnēji ietvēra skalu, ko veidoja sešas progresīvas likmes atkarībā no apgrozījuma un kas pēc tam tika pielāgota, paredzot tikai divas likmes un iespēju nodokļa maksātājiem, kuru peļņa pirms 2013. taksācijas gada bija vienāda ar nulli vai negatīva, no nodokļa bāzes atskaitīt 50 % no iepriekšējos taksācijas gados pārnestajiem zaudējumiem.
Ar 2015. gada 12. marta lēmumu (4) attiecībā uz šo pasākumu uzsāktās formālās izmeklēšanas procedūras noslēgumā Komisija 2016. gada 4. novembra lēmumā (5) atzina, ka Ungārijas pieņemtais nodokļu pasākums gan tā progresīvās struktūras, gan tajā paredzētās iespējas atskaitīt pārnestos zaudējumus dēļ veido ar iekšējo tirgu nesaderīgu valsts atbalstu, un uzdeva nekavējoties un efektīvi atgūt saņēmējiem izmaksāto atbalstu.
Ar 2019. gada 27. jūnija spriedumu (6) Vispārējā tiesa, kurā Ungārija bija vērsusies, nosprieda, ka Komisija attiecīgo nodokļu pasākumu un pārnesto zaudējumu daļējas atskaitīšanas mehānismu ir kļūdaini uzskatījusi par selektīvas priekšrocības veidojošu, un atcēla šo pēdējo minēto lēmumu.
Abos spriedumos, kuri pasludināti 2021. gada 16. martā, Tiesa virspalātas sastāvā noraidīja apelācijas sūdzības, kuras par šiem spriedumiem bija iesniegusi Komisija. Lai pamatotu savas apelācijas sūdzības, Komisija it īpaši apgalvoja, ka Vispārējā tiesa – nospriezdama, ka šajās lietās aplūkoto apgrozījuma nodokļu progresivitāte nerada selektīvu priekšrocību, – ir pārkāpusi LESD 107. panta 1. punktu.
Savos spriedumos noraidot Komisijas iebildumus, Tiesa valsts atbalsta jomā apstiprina attiecībā uz iekšējā tirgus pamatbrīvībām iedibināto principu, ka pašreizējā Savienības nodokļu tiesību saskaņošanas stadijā dalībvalstis var brīvi izveidot nodokļu sistēmu, kuru tās uzskata par vispiemērotāko, un tādējādi uz apgrozījumu balstīta progresīva nodokļa piemērošana ietilpst katras dalībvalsts rīcības brīvībā (7), ja vien attiecīgā pasākuma raksturīgās iezīmes neatklāj nevienu acīmredzami diskriminējošu elementu.
Tiesas vērtējums
Iesākumā Tiesa atgādina, ka, lai vispārpiemērojamu pasākumu kvalificētu par “valsts atbalstu” LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, nosacījums par attiecīgajā pasākumā paredzētās priekšrocības selektivitāti liek noskaidrot, vai šis valsts pasākums var dot priekšroku “noteiktiem uzņēmumiem vai noteiktu preču ražošanai” attiecībā pret citiem, kas ir faktiski un juridiski salīdzināmā situācijā, ievērojot minētā pasākuma mērķi, un kam tādējādi piemēro atšķirīgu attieksmi, kuru būtībā var kvalificēt par diskriminējošu. Konkrēti, ja runa ir par valsts nodokļu pasākumu, Komisijai – pēc tam, kad tā ir identificējusi atsauces sistēmu, proti, “normālo” nodokļu režīmu, kas ir piemērojams attiecīgajā dalībvalstī, – ir jāpierāda, ka attiecīgais nodokļu pasākums ir atkāpe no šīs atsauces sistēmas, jo ar to tiek ieviesta diferencēta attieksme pret subjektiem, kuri no tajā izvirzītā mērķa viedokļa atrodas faktiski un juridiski salīdzināmā situācijā, taču nav attaisnojams, ņemot vērā attiecīgās sistēmas būtību vai struktūru.
Tieši šo apsvērumu gaismā Tiesa vispirms pārbauda, vai šajā lietā Vispārējā tiesa ir pareizi nospriedusi, ka Komisija nav pierādījusi, ka attiecīgo strīdīgo pasākumu progresivitāte radīja tādas sekas, ka tika sniegtas selektīvas priekšrocības “konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai”. Šajā ziņā Tiesa apstiprina Vispārējās tiesas vērtējumu, ka attiecīgo nodokļu pasākumu likmju progresivitāte ir neatņemama daļa no atsauces sistēmas, kuras gaismā ir jānovērtē, vai var tikt pierādīta selektīvas priekšrocības esamība.
Proti, dalībvalstis – ņemot vērā tām atzīto nodokļu autonomiju ārpus jomām, kurās Savienības nodokļu tiesības ir saskaņotas, – var brīvi izveidot tādu nodokļu sistēmu, ko tās uzskata par vispiemērotāko, vajadzības gadījumā paredzot progresīvu aplikšanu ar nodokli. Konkrēti, Savienības tiesības valsts atbalsta jomā principā neliedz dalībvalstīm izvēlēties progresīvas nodokļa likmes, kuru mērķis ir ņemt vērā nodokļa maksātāju maksātspēju, nedz arī liek piemērot progresīvas likmes tikai peļņas aplikšanai ar nodokli, izslēdzot apgrozījuma aplikšanu.
Šajos apstākļos atsauces sistēmu jeb “normālo” nodokļu režīmu selektivitātes nosacījuma analīzes mērķiem principā veido nodokļa raksturīgās iezīmes, kuru skaitā ir arī progresīvās nodokļa likmes. Attiecīgā gadījumā tieši Komisijas ziņā ir pierādīt, ka valsts nodokļu pasākuma iezīmes ir paredzētas acīmredzami diskriminējošā veidā, kā rezultātā tās būtu jāizslēdz no atsauces sistēmas – par to varētu liecināt tāda apliekamības kritēriju izvēle, kura nav savienojama ar mērķi, kas ar šo pasākumu ir sasniedzams. Šajā ziņā Tiesa šai lietā tomēr konstatē, ka Komisija nebija pierādījusi, ka attiecīgi Polijas un Ungārijas likumdevēju veikto pasākumu iezīmes bija paredzētas acīmredzami diskriminējošā veidā, lai apietu no Savienības valsts atbalsta tiesībām izrietošās prasības. Šajos apstākļos Vispārējā tiesa pārsūdzētajos spriedumos ir pamatoti nospriedusi, ka Komisija, uzskatīdama, ka attiecīgo nodokļu pasākumu progresīvā likmju skala neietilpst atsauces sistēmā, kuras gaismā ir jānovērtē šo pasākumu selektivitāte, ir kļūdaini balstījusies uz nepilnīgu un fiktīvu atsauces sistēmu.
Lietā (C‑562/19 P), kura attiecās uz Polijā ieviesto mazumtirdzniecības nodokli, Tiesa pēc tam izvērtē pamatojumu, uz kuru Vispārējā tiesa bija balstījusies, lai atceltu arī lēmumu par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu saistībā ar šīs dalībvalsts veikto nodokļu pasākumu. Konkrētajā gadījumā Vispārējā tiesa būtībā bija nospriedusi, ka Komisija, attiecīgo nodokļu pasākumu provizoriski kvalificēdama par jaunu valsts atbalstu, bija balstījusies uz acīmredzami kļūdainu šā pasākuma analīzi, kura līdz ar to nebija piemērota, lai no juridiskā viedokļa pienācīgi pamatotu, ka pastāv pamatotas šaubas par šā pasākuma kvalifikāciju par jaunu atbalstu. Šajā ziņā Tiesa atgādina, ka Savienības tiesai, kad tā pārbauda šāda lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu spēkā esamību, ir jāveic tikai ierobežota pārbaude par Komisijas veikto vērtējumu attiecībā uz pasākuma kvalifikāciju par “valsts atbalstu” LESD 107. panta 1. punkta izpratnē. Tiesa konstatē, ka, šādi nospriezdama, Vispārējā tiesa patiešām ir pārbaudījusi tikai to, vai Komisija, lēmumā par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu šo pasākumu provizoriski kvalificēdama par valsts atbalstu, ir pieļāvusi acīmredzamu kļūdu vērtējumā, un šajā ziņā norāda, ka jebkurā gadījumā Vispārējā tiesa šo lēmumu neatcēla, gluži vienkārši atkārtojot to pašu pamatojumu, kura rezultātā tā atcēla Komisijas pieņemto negatīvo lēmumu attiecībā uz Polijas veikto nodokļu pasākumu. Tāpēc Tiesa noraida apelācijas pamatus par to, ka ar Vispārējās tiesas spriedumu ir atcelts gan lēmums par formālas izmeklēšanas procedūras uzsākšanu, gan ar to saistītais pārtraukšanas rīkojums.
Visbeidzot, lietā (C‑596/19 P) par Ungārijā ieviesto reklāmas nodokli Tiesa nospriež, ka Vispārējā tiesa, uzskatīdama, ka pārnesto zaudējumu daļējas atskaitīšanas pagaidu mehānisms nerada selektīvu priekšrocību, nav pieļāvusi tiesību kļūdu. Proti, tāda pagaidu pasākuma ieviešana, kurā ir ņemta vērā peļņa, atbilst pārdales mērķim, ko Ungārijas likumdevējs vēlējās sasniegt, ieviešot reklāmas nodokli. Tiesa šajā saistībā uzsvēra, ka šai lietā kritērijam par iegrāmatotas peļņas neesamību taksācijas gadā pirms šā nodokļa spēkā stāšanās ir objektīvs raksturs, jo to uzņēmumu maksātspēja, kuri gūst labumu no zaudējumu daļējas atskaitīšanas pagaidu mehānisma, šajā ziņā bija mazāka nekā pārējo uzņēmumu maksātspēja.
Šo iemeslu dēļ Tiesa pilnībā noraida apelācijas sūdzības, kuras Komisijas iesniegusi par šiem spriedumiem.
1      2016. gada 19. septembra Lēmums par valsts atbalstu SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN) – Polijas nodoklis mazumtirdzniecības nozarē – Uzaicinājums iesniegt piezīmes saskaņā ar [LESD] 108. panta 2. punktu (OV 2016, C 406, 76. lpp.; turpmāk tekstā – “lēmums par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu” vai “lēmums par formālās izmeklēšanas procedūras uzsākšanu attiecībā uz Poliju”).
2      Lēmums (ES) 2018/160 (2017. gada 30. jūnijs) par valsts atbalstu SA.44351 (2016/C) (ex 2016/NN), ko Polija īstenoja attiecībā uz nodokli mazumtirdzniecības nozarē (OV 2018, L 29, 38. lpp.; turpmāk tekstā – “negatīvais lēmums attiecībā uz Poliju”).
3      Spriedums, 2019. gada 16. maijs, Polija/Komisija (T‑836/16 un T‑624/17, EU:T:2019:338).
4      2015. gada 12. marta Lēmums par valsts atbalstu SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungārija – Reklāmas nodoklis – Uzaicinājums iesniegt piezīmes saskaņā ar [LESD] 108. panta 2. punktu (OV 2015, C 136, 7. lpp.).
5      Komisijas Lēmums (ES) 2017/329 (2016. gada 4. novembris) par pasākumu SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN), ko Ungārija īstenojusi attiecībā uz reklāmas apgrozījuma aplikšanu ar nodokli (OV 2017, L 49, 36. lpp.; turpmāk tekstā – “negatīvais lēmums attiecībā uz Ungāriju” vai kopā ar negatīvo lēmumu attiecībā uz Poliju – “strīdīgie lēmumi”).
6      Spriedums, 2019. gada 27. jūnijs, Ungārija/Komisija (T‑20/17, EU:T:2019:448) (turpmāk tekstā kopā ar iepriekš minēto spriedumu Polija/Komisija – “pārsūdzētie spriedumi”).
7      Šajā nozīmē skat. it īpaši spriedumus, 2020. gada 3. marts, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, 49. punkts), un 2020. gada 3. marts, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69. punkts), kā arī valsts atbalsta jomā – spriedumu, 2018. gada 26. aprīlis, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280, 50. punkts).