61999CC0127_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 Nos termos do artigo 226.º CE, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça, no presente processo, que se digne declarar que, ao não adoptar as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (1) (a seguir «directiva»), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nessa directiva. A acção da Comissão diz respeito, em especial, ao incumprimento das disposições conjugadas dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva e dos seus anexos III, IV e V.
2 Num acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 (2), o Tribunal de Justiça já condenou a República Italiana pelo incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.º, n.º 2, da directiva. Saliente-se que esse acórdão, que, em substância, é conexo ao presente processo, foi proferido depois de a Comissão ter emitido o parecer fundamentado mas antes de ter intentado a presente acção no Tribunal de Justiça.
II - Quadro jurídico
3 A directiva visa reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola (artigo 1.º). Os Estados-Membros devem identificar, em conformidade com os critérios definidos no anexo I da directiva, as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas medidas (artigo 3.º, n.º 1). Num prazo de dois anos contados a partir da data de notificação da directiva, efectuada em 19 de Dezembro de 1991, os Estados-Membros devem designar as zonas vulneráveis à poluição (artigo 3.º, n.º 2).
4 Para efeitos da concretização dos objectivos referidos no artigo 1.º, e no prazo de dois anos contados da data da designação das zonas vulneráveis, os Estados-Membros devem criar programas de acção para essas zonas (artigo 5.º, n.º 1). No que se refere a esses programas, o artigo 5.º dispõe o seguinte:
«2. Um programa de acção poderá abranger todas as zonas vulneráveis do território de um Estado-Membro ou, se este o considerar conveniente, poderão ser elaborados vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis.
3. Os programas terão em conta:
a) Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto provenientes de fontes agrícolas ou outras;
b) As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado-Membro interessado.
4. Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:
a) As medidas referidas no anexo III;
b) As medidas estabelecidas pelos Estados-Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.º, com excepção das que tenham sido impostas pelo anexo III.
[...]»
5 O anexo III enuncia as medidas que devem ser tomadas obrigatoriamente. Tendo em conta a sua importância para efeitos do presente processo, reproduzimo-lo integralmente:
«1. As medidas deverão incluir regras relativas:
1) aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes;
2) à capacidade dos depósitos de estrume animal; a capacidade destes depósitos deve exceder a necessária para a armazenagem do estrume durante o período mais prolongado em que não é permitida a aplicação de estrume animal às terras situadas nas zonas vulneráveis, excepto quando possa ser demonstrado a contento da autoridade competente que a quantidade de estrume que exceda a capacidade real de armazenagem será eliminada de modo que não prejudique o ambiente;
3) às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos, compatíveis com a boa prática agrícola e tendo em conta as características da zona vulnerável em questão, em especial:
a) as condições do solo, tipo de solo e declive;
b) as condições climáticas e, nomeadamente, a pluviosidade e a irrigação;
c) a utilização dos solos e das práticas agrícolas, incluindo sistemas de rotação de culturas;
e deve basear-se no equilíbrio entre:
i) as necessidades previsíveis de azoto para as culturas
e
ii) o fornecimento de azoto às culturas a partir do solo e de fertilizantes correspondente:
- à quantidade de azoto presente no solo no momento em que começa a ser significativamente usado pelas culturas (quantidades consideráveis no final do Inverno),
- ao fornecimento de azoto através da mineralização líquida das reservas de azoto orgânico no solo,
- ao composto de azoto proveniente de estrume de animal,
- ao composto de azoto proveniente de fertilizantes químicos e outros.
2. Estas medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare.
A quantidade específica por hectare será a quantidade de estrume que contenha 170 kg de azoto. No entanto:
a) Para o primeiro programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão autorizar uma quantidade de estrume que contenha até 210 kg de azoto;
b) Durante e após o programa de acção quadrienal, os Estados-Membros poderão estabelecer quantidades diferentes das acima referidas. Essas quantidades deverão ser fixadas de modo a não prejudicar a prossecução dos objectivos especificados no artigo 1.º e deverão ser justificadas com base em critérios objectivos, como por exemplo:
- longos períodos de crescimento,
- culturas de elevada absorção de azoto,
- elevado volume de precipitação na zona vulnerável,
- solos com nível excepcionalmente elevado de desnitrificação.
No caso de um Estado-Membro permitir a utilização de quantidades diferentes ao abrigo da alínea b) informará disso a Comissão que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 9.º
3. Os Estados-Membros poderão calcular as quantidades visadas no n.º 2 com base no encabeçamento.
4. Os Estados-Membros informarão a Comissão da forma como estão a aplicar o disposto no n.º 2. Em função das informações obtidas, a Comissão poderá, se o considerar necessário, apresentar propostas ao Conselho, nos termos do disposto no artigo 11.º»
6 O artigo 6.º da directiva diz respeito ao controlo das concentrações de nitratos e dispõe que:
«1. Para efeitos de designação e revisão de designação de zona vulnerável, os Estados-Membros deverão:
a) Num prazo de dois anos a contar da data de notificação da presente directiva, controlar a concentração de nitratos nas águas doces durante um ano:
i) nas estações de colheita de amostras de águas referidas no n.º 4 do artigo 5.º da Directiva 75/440/CEE e/ou noutras estações de colheita representativas das águas superficiais dos Estados-Membros, pelo menos mensalmente e mais frequentemente durante os períodos de cheias;
ii) nas estações de colheita representativas dos lençóis freáticos dos Estados-Membros, a intervalos regulares, tendo em conta o disposto na Directiva 80/778/CEE;
b) Repetir o programa de controlo descrito na alínea a) pelo menos de quatro em quatro anos, excepto no que se refere às estações de amostragem em que a concentração de nitratos em todas as amostras anteriores tenha sido inferior a 25 miligramas/litro e em que não se tenha registado qualquer novo factor susceptível de aumentar o teor de nitratos; nesses casos, o programa de controlo só necessita de ser aplicado de oito em oito anos;
c) Analisar o estado de eutrofização das águas doces superficiais, de estuário e costeiras de quatro em quatro anos.
2. Deverão utilizar-se os métodos de análise de referência apresentados no anexo IV.»
7 É, portanto, o disposto no anexo IV que determina os métodos de análise de referência. Para os fertilizantes químicos, trata-se das seguintes disposições:
«Fertilizantes químicos
Deverá ser utilizado o método de análise dos compostos azotados descrito na Directiva 77/535/CEE da Comissão, de 22 de Junho de 1977, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros referentes aos métodos de amostragem e análise de fertilizantes, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 89/519/CEE.
Águas doces, costeiras e marinhas
A concentração de nitratos deverá ser medida em conformidade com o n.º 3 do artigo 4.º-A da Decisão 77/795/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1977, que institui um procedimento comum de troca de informações relativas às águas doces superficiais na Comunidade, alterada pela Decisão 86/574/CEE.»
8 O artigo 10.º estabelece a obrigação de os Estados-Membros informarem regularmente a Comissão:
«1. Para o período de quatro anos a contar da notificação da presente directiva, e para cada um dos subsequentes períodos de quatro anos, os Estados-Membros apresentarão à Comissão um relatório contendo as informações referidas no anexo V.
2. Os relatórios previstos no presente artigo serão apresentados à Comissão no prazo de seis meses a contar do termo do período a que disserem respeito.»
9 O anexo V da directiva enumera, nos seguintes termos, as informações a incluir nos relatórios:
«1. Uma exposição das medidas preventivas tomadas ao abrigo do artigo 4.º
2. Um mapa que indique:
a) As águas identificadas nos termos do n.º 1 do artigo 3.º e do anexo I, indicando, para cada água, qual dos critérios definidos no anexo I foi utilizado para efeitos de identificação;
b) A localização das zonas vulneráveis designadas, estabelecendo a distinção entre as zonas antigas e as zonas designadas desde o relatório anterior.
3. Um resumo dos resultados do controlo efectuado nos termos do artigo 6.º, incluindo uma exposição das circunstâncias que conduziram à designação de cada zona vulnerável e a todos os aditamentos ou revisões das designações de zonas vulneráveis.
4. Um resumo dos programas de acção elaborados nos termos do artigo 5.º e, em especial:
a) As medidas exigidas pelo n.º 4, alíneas a) e b), do artigo 5.º;
b) As informações exigidas pelo n.º 4 do anexo III;
c) Todas as medidas suplementares tomadas ao abrigo do n.º 5 do artigo 5.º;
d) Um resumo dos resultados dos programas de controlo executados ao abrigo do n.º 6 do artigo 5.º;
e) As previsões dos Estados-Membros quanto aos prazos em que se espera que as águas identificadas nos termos do n.º 1 do artigo 3.º correspondam às medidas previstas no programa de acção, juntamente com a indicação do grau de fiabilidade destas previsões.»
III - A matéria de facto e o processo
10 Em 25 de Abril de 1997, a Comissão endereçou ao Governo italiano uma carta de intimação indicando que não tinha recebido o relatório previsto no artigo 10.º da directiva. Esta carta referia igualmente a falta de informação sobre os programas de acção elaborados em aplicação do artigo 5.º e sobre a realização das operações de controlo previstas no artigo 6.º da directiva. Numa carta de 16 de Julho de 1997, o Governo italiano reagiu informando a Comissão das medidas que tinham sido tomadas em Itália.
11 A Comissão, não satisfeita com as informações recebidas, emitiu um parecer fundamentado, em 19 de Fevereiro de 1998, acusando a República Italiana de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva. Na sua resposta de 18 de Setembro de 1998, as autoridades italianas transmitiram um relatório sobre a evolução da aplicação da directiva.
12 Paralelamente a esta troca de cartas, o processo C-195/97 estava pendente no Tribunal de Justiça (v. o n.º 2 das presentes conclusões). O Tribunal de Justiça proferiu um acórdão declarando, na parte decisória, o seguinte:
«1) Ao não adoptar e ao não comunicar à Comissão, no prazo previsto, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à transposição da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição por nitratos de origem agrícola, e ao não respeitar, nomeadamente, a obrigação prevista no seu artigo 3.º, n.º 2, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 12.º, n.º 1, da referida directiva».
13 Em 11 de Maio de 1999, a República Italiana adoptou uma nova medida legislativa, a saber, o Decreto Legislativo n.º 152 (publicado no GURI de 29 de Maio de 1999). Este decreto continha, nomeadamente, as regras sobre a definição de zonas vulneráveis na acepção do artigo 3.º da directiva. Por meio dessas disposições, o Governo italiano entende ter executado o acórdão já referido de 25 de Fevereiro de 1999.
IV - Matéria de direito
Questões preliminares
14 No presente processo, duas questões preliminares suscitadas pelo Governo italiano são de importância substancial:
- A excepção de inadmissibilidade, suscitada com fundamento em que as acusações referidas na acção diferem das críticas formuladas no parecer fundamentado;
- A tese segundo a qual, com a presente acção, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça idêntica declaração à já proferida no seu acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 (3), condenando a República Italiana por incumprimento da directiva. O Governo italiano invoca, a este respeito, o princípio non bis in idem.
1. Admissibilidade da acção
a) Argumentos das partes
15 O Governo italiano e a Comissão debruçaram-se longamente sobre a primeira questão preliminar no quadro do processo escrito e na audiência. Reproduziremos a seguir resumidamente os principais argumentos, antes de fazermos a nossa apreciação.
16 Para o Governo italiano, a acção apresenta quatro diferenças importantes em relação ao parecer fundamentado de 19 de Fevereiro de 1998:
a) A acusação fundamental da Comissão, baseada na falta de transposição da directiva, é abandonada;
b) A acusação baseada no artigo 5.º da directiva foi alterada: já não é a falta de programas de acção em si que é criticada, mas a falta de programas de acção que preencham as condições previstas no n.º 1 do artigo 5.º;
c) A acusação relativa ao artigo 6.º da directiva foi alterada e diz agora respeito ao carácter incompleto e incorrecto do controlo;
d) A acusação referente ao artigo 10.º da directiva foi alterada e diz agora respeito à falta de apresentação de um relatório completo.
17 Segundo o Governo italiano, a Comissão introduziu estas alterações após a análise do relatório de 18 de Setembro de 1998. O Governo italiano entende que a Comissão devia apresentar novamente as acusações, que foram substancialmente alteradas, no quadro da fase pré-contenciosa, emitindo novo parecer fundamentado ou um parecer fundamentado complementar. O Governo italiano entende que a Comissão violou os seus direitos de defesa, porque só no quadro da acção é que as medidas tomadas pela República Italiana foram pela primeira vez tidas em conta. Na tréplica, salienta que um certo número de elementos que figuram na acção não encontram qualquer referência no parecer fundamentado. Trata-se, em especial, do carácter incompleto do relatório visado no artigo 10.º e da acusação segundo a qual, em certas regiões precisamente designadas, o controlo ao abrigo do artigo 6.º não corresponde às prescrições da directiva.
18 A Comissão contesta os fundamentos de facto e de direito das objecções avançadas pelo Governo italiano.
19 A Comissão refere que o parecer fundamentado:
- indica claramente o alcance dos programas de acção a estabelecer, do controlo a assegurar e do relatório a redigir, a título, respectivamente, dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva;
- verifica que a República Italiana não cumpriu as obrigações acima referidas que lhe incumbem por força da directiva e que não tomou, apesar da notificação de 25 de Abril de 1997, as medidas exigidas para permitir que a Comissão procedesse à verificação acima referida relativa ao cumprimento das ditas obrigações, e
- daí conclui que a República Italiana não cumpriu as obrigações enumeradas acima e previstas nos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva.
20 Por conseguinte, segundo a Comissão, as acusações formuladas não se referem tanto à falta de programas de acção, de controlo e de relatórios em geral como, mais precisamente, ao facto de não corresponderem às exigências da directiva.
21 Embora o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado tenha sido largamente ultrapassado, a Comissão analisou atentamente a reacção das autoridades italianas contida na sua carta de 18 de Setembro de 1998, a fim de verificar se continha eventualmente elementos susceptíveis de demonstrar que a República Italiana tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva. Resulta dessa carta que, embora as autoridades italianas tenham tomado certas medidas nesse sentido, tais medidas não correspondem às exigências impostas pela directiva.
22 No que se refere ao fundamento jurídico da tese defendida pelo Governo italiano, a Comissão observa que o procedimento do artigo 226.º CE não visa apenas proteger os direitos dos Estados-Membros, mas também delimitar o objecto da fase contenciosa. No caso em apreço, é desprovida de fundamento a afirmação segundo a qual as acusações enunciadas no parecer fundamentado foram em seguida alteradas na petição. Desde a origem, as acusações da Comissão visavam não a falta total dos programas exigidos, dos controlos ou dos relatórios, mas unicamente o seu carácter incompleto e desapropriado. É nisso, segundo a Comissão, que o Governo italiano não executou devidamente o disposto nos artigos 5.º, 6., e 10.º, da directiva.
23 A Comissão rejeita o argumento do Governo italiano relativo à alegada violação dos direitos da defesa. A Comissão analisou a resposta - aliás tardia - ao parecer fundamentado em plena conformidade com as regras da fase pré-contenciosa. Quando considerou que os elementos que lhe tinham sido transmitidos não permitiam concluir que a República Italiana tinha cumprido correctamente as obrigações que lhe incumbiam por força da directiva, a Comissão intentou a presente acção, em plena conformidade com a ordem usual das coisas no quadro de uma acção por incumprimento.
24 A Comissão acrescenta que os argumentos de fundo suscitados pelo Governo italiano no articulado de defesa são, quanto ao conteúdo, os mesmos que enunciou na carta de 18 de Setembro de 1998. A Comissão entende que isso não indicia especialmente que, no presente caso, os direitos da defesa do Governo italiano foram entravados.
b) Critérios de admissibilidade
25 Antes de nos expressarmos sobre esta questão de admissibilidade, recordaremos a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no fim do prazo fixado no parecer fundamentado e as modificações ocorridas em seguida não podem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça (4).
26 É incontroverso que, ao enviar a sua carta em 18 de Setembro de 1998, o Governo italiano reagiu demasiado tarde ao parecer fundamentado. Daí não concluímos, todavia, que as medidas de execução descritas nessa carta também tenham sido tardias. O simples facto de a Comissão as ter analisado para verificar se satisfaziam as obrigações decorrentes dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva e a circunstância de, no presente caso, a Comissão não ter feito qualquer acusação relativa ao carácter eventualmente tardio destas medidas permitem-nos pressupor que a respectiva pontualidade não está em causa no presente processo. O mesmo não se aplica, bem entendido, às medidas de execução que foram tomadas após a carta já referida de 18 de Setembro de 1998.
27 Ao ler o parecer fundamentado e a petição vemos imediatamente uma diferença nítida. O parecer é um documento curto, que critica a República Italiana, em termos razoavelmente gerais, por não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigo 5.º, 6., e 10., da directiva. O parecer refere-se, todavia, à resposta escrita dada em 16 de Julho de 1997 pelo Governo italiano à carta de 25 de Abril de 1997. A Comissão conclui daí que esta informação era insuficiente para permitir verificar que a República Italiana tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva. Em contrapartida, a petição alonga-se detalhadamente sobre as medidas entretanto tomadas pela República Italiana e indica os pontos em que a directiva não foi respeitada. É inegável que a tónica inicial colocada sobre a inexecução das obrigações se desloca para uma acusação de incorrecta execução dessas obrigações. Coloca-se, no presente caso, a questão de saber se esta diferença de tónica deve acarretar a inadmissibilidade da acção intentada pela Comissão.
28 Começaremos por recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça neste domínio, tal como resulta do acórdão de 20 de Março de 1997, Comissão/Alemanha (5):
«22. A este respeito, convém antes de mais recordar que a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão [...].
23. Segundo uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça [...], o objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169.º do Tratado é delimitado pela fase pré-contenciosa prevista nesta disposição. Assim, a petição não pode basear-se em acusações diversas das indicadas no parecer fundamentado [...].
24. Por outro lado, o Tribunal de Justiça [...] decidiu que o parecer fundamentado deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que criaram na Comissão a convicção de que o Estado-Membro interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado».
29 Decorre das passagens assim referidas, parece-nos, que o parecer fundamentado visa descrever e delimitar o objecto da fase pré-contenciosa. Esta definição e esta delimitação da acusação feita ao Estado-Membro em causa visam, entre outros, a protecção dos seus direitos. Portanto, no caso em apreço, há que analisar se o parecer fundamentado é suficientemente preciso e detalhado para definir o objecto do processo e se a petição não ultrapassa o objecto definido deste modo.
30 Responderemos a esta questão do seguinte modo. O parecer fundamentado fornece o quadro material em que a petição se deve inscrever. Só haverá inadmissibilidade se a petição disser respeito a mais obrigações ou a obrigações diferentes das descritas no parecer fundamentado. Por outros termos, o parecer fundamentado determina os limites a que a petição deve ater-se. Isso não implica que a petição deva, no seu conteúdo, concordar absolutamente com o parecer: as acusações podem ser mais limitadas do que o eram na formulação do parecer fundamentado, desde que digam respeito às mesmas obrigações.
31 Estes princípios deduzem-se do procedimento do artigo 226.º CE. Este procedimento é, por natureza, progressivo e dinâmico. É a Comissão que notifica o Estado-Membro. Consoante a reacção do Estado-Membro, a Comissão decide quanto à adopção de um parecer fundamentado e ao seu conteúdo. Na sua resposta, o Estado-Membro pode contestar o parecer. Baseando-se nomeadamente nessa resposta, a Comissão pode decidir ou não intentar uma acção e determinar as acusações iniciais que esta conterá. No decurso do processo, as acusações iniciais podem ser limitadas e, tendo em conta as negligências criticadas, ganhar especificidade. Com frequência, demonstra-se, na prática, que, no decurso da instância, o alcance dos incumprimentos inicialmente censurados se reduz, porque os Estados-Membros dão cumprimento às suas obrigações.
32 A análise precedente permite-nos retirar dois critérios de admissibilidade da acção;
- a acção deve inscrever-se no quadro do objecto definido no parecer fundamentado;
- a acção deve descrever com suficiente precisão os incumprimentos em causa, tendo em conta as informações fornecidas pelo Estado-Membro no quadro da fase pré-contenciosa.
A petição deve, portanto, ser a sequência razoavelmente previsível do diálogo encetado entre a Comissão e o Estado-Membro no decurso da fase pré-contenciosa. Se estas exigências forem satisfeitas, não se pode falar de violação dos direitos da defesa. Acrescente-se que, no acórdão Comissão/Alemanha (6), sobre a questão da admissibilidade, o Tribunal de Justiça considerou que bastava uma indicação relativamente geral dos incumprimentos em causa. Isso não impede que, como sucedeu neste último processo, o carácter pouco preciso das acusações possa conduzir à rejeição da acção.
c) Apreciação
33 Ao aplicar esta jurisprudência ao presente processo, não é possível aderir à posição de ordem geral adoptada pelo Governo italiano ao invocar a inadmissibilidade da acção por a petição conter acusações diferentes das apresentadas pela Comissão no seu parecer fundamentado.
34 O desenvolvimento da fase pré-contenciosa revela os seguintes elementos:
- na carta de 25 de Abril de 1997, a Comissão acusa a República Italiana de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva;
- na carta de resposta de 16 de Julho de 1997, o Governo italiano enviou documentação importante a fim de demonstrar que tinha cumprido devidamente as referidas obrigações;
- no parecer fundamentado de 19 de Fevereiro de 1998, a Comissão qualifica essas informações de incompletas do ponto de vista do seu âmbito geográfico e insuficientes no seu conteúdo e daí conclui que a República Italiana não satisfez devidamente as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva;
- na longa resposta que dá entretanto, em 18 de Setembro de 1998, o Governo italiano refere novamente o seguimento que, nessa data, deu às obrigações decorrentes da directiva;
- com base nesses elementos, a Comissão conclui que as medidas de execução tomadas pelas autoridades italianas ainda são incompletas do ponto de vista do seu âmbito geográfico e que são insuficientes quanto ao seu conteúdo. As acusações que faz na petição visam, em especial, as lacunas e insuficiências que ainda subsistem.
35 Daí deduzimos que, na petição, a Comissão se manteve dentro dos limites do objecto do processo, tal como este fora delimitado pelo parecer fundamentado. É certo que a tónica inicial sobre o (correcto) incumprimento se deslocou para o cumprimento incompleto e insuficiente e a descrição das acusações se tornou mais específica e precisa. No entanto, em substância, o objecto é o mesmo: a República Italiana está em falta quanto ao cumprimento das obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.º, 6., e 10., da directiva. Embora as acusações se tenham tornado menos extensas no decurso da fase pré-contenciosa, o seu conteúdo e alcance são os mesmos.
36 Concluímos, portanto, pela rejeição da excepção de inadmissibilidade suscitada pelo Governo italiano.
37 Isto não nos dispensa de evocar, no quadro da apreciação das várias acusações, a questão de saber se essas acusações correspondem às exigências de clareza e de precisão na matéria.
2. O efeito jurídico do acórdão de 25 de Fevereiro de 1999
a) Argumentos das partes
38 No seu acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 (7), o Tribunal de Justiça condenou já a República Italiana pelo incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.º, n.º 2, da directiva. Com efeito, a República Italiana não designou zonas vulneráveis. O Decreto Legislativo n.º 152, de 11 de Maio de 1999, foi promulgado para dar execução a esse acórdão. O Governo italiano sustenta que o princípio non bis in idem se opõe a que, após a primeira acção, a Comissão intente no Tribunal de Justiça uma segunda acção por incumprimento tendo, em substância, o mesmo objecto.
39 Invocando o acórdão Comissão/Espanha (8), a Comissão entende que esta tese do Governo italiano é desprovida de fundamento. Nesse acórdão, o Reino de Espanha foi condenado por não ter estabelecido os programas de acção visados no artigo 5.º da directiva, depois de esse mesmo Estado-Membro ter sido anteriormente condenado por, nomeadamente, não ter procedido à designação de zonas consideradas vulneráveis como prevê o artigo 3.º da directiva (9). A Comissão remete também, a este respeito, para outro acórdão Comissão/Espanha (10), relativo à falta de execução no prazo fixado da Directiva 79/409/CEE (11).
b) Apreciação
40 A Comissão e a República Italiana têm opiniões fundamentalmente diferentes quanto às consequências que decorrem da ligação entre o presente processo e o que culminou com a prolação do acórdão de 25 de Fevereiro de 1999. Pensamos que esta divergência nos incita a situar o litígio num contexto totalmente diferente.
41 Tratando-se, como no caso em apreço, de directivas em matéria de ambiente, que visam reduzir a poluição do ambiente devida a certas matérias, prevenir o desenvolvimento dessa poluição e, entretanto, eliminar os danos causados por essa poluição, tais directivas implicam para os Estados-Membros a obrigação de adoptarem um conjunto de medidas. Estas medidas estão ligadas umas às outras e estendem-se por um longo período. Só com um esforço a longo prazo é que os objectivos visados, no presente caso a melhoria da qualidade da água pela diminuição do seu conteúdo em nitratos, podem ser alcançados.
42 O factor tempo tem um papel importante na execução de uma directiva. As medidas visadas pela directiva devem ser tomadas no tempo exigido para evitar um acréscimo de prejuízos. Além disso, para serem eficazes, devem inscrever-se reciprocamente num calendário apropriado. É nesse calendário que visam os programas de acção. O desrespeito do calendário que estes comportam constitui um incumprimento essencial, que prejudica o efeito útil visado pela directiva.
43 Podemos, parece-nos, identificar quatro razões importantes que justificam, precisamente para esta directiva, uma atenção especial a consagrar à aplicação efectiva, pelos Estados-Membros, das acções que prevê. Em primeiro lugar, esta directiva visa a melhoria da qualidade do ambiente relativamente a condições que variam nitidamente de um Estado-Membro para outro e no seio do mesmo Estado-Membro. As fontes de poluição das águas por nitratos podem ser de natureza diferente, a intensidade da poluição existente pode ser variável e as capacidades de absorção do meio natural não são as mesmas em todo o lado. A execução da directiva caracteriza-se também por uma larga margem discricionária deixada às autoridades nacionais, regionais e locais. Em seguida, a realização dos objectivos visados pela directiva reclama um conjunto de actos que podem prolongar-se por vários anos. A execução desta directiva não se completa certamente com a sua transposição para a legislação ou a regulamentação nacional. Em terceiro lugar, a execução desta directiva acarreta, em certos casos, restrições severas para certas actividades agrícolas, tais como a pecuária intensiva ou outras formas de utilização da terra que impliquem uma utilização significativa de nitratos. Não está excluído que as resistências encontradas em certos círculos de operadores interessados conduzam a atrasos e a lacunas na execução da directiva. Enfim, a garantia de um nível qualitativo do ambiente igual no seio da Comunidade está ligada à igualdade de condições de concorrência no sector agrícola. Se os esforços dos Estados-Membros na execução desta directiva relativa aos nitratos forem muito variáveis em intensidade, daí resultarão sérias distorções da concorrência.
44 Estas circunstâncias revelam a complexidade do controlo da execução da directiva, mas também a sua importância vital relativamente aos objectivos visados. É por isso que a directiva instaura um sistema de programas de acções, de controlo e de relatórios. Este sistema deve, por um lado, garantir a adopção de medidas que, segundo as modalidades adaptadas às circunstâncias locais, operem efectivamente uma redução da poluição por nitratos e, por outro, permitam um controlo efectivo do cumprimento da directiva.
45 Nestas condições, entendemos que a falta de designação em tempo útil de zonas vulneráveis na acepção do artigo 3.º, n.º 2, da directiva não pode ter o efeito de dispensar o Estado-Membro interessado da obrigação de cumprir as outras obrigações que lhe incumbem por força da directiva. Tal resultado equivaleria a recompensar a falta de execução no prazo fixado de uma parte da directiva. Na jurisprudência referida no n.º 39 supra, a Comissão condenou várias vezes esse resultado.
46 A afirmação do Governo italiano segundo a qual este processo se sobrepõe, em substância, ao processo que culminou com a prolação do acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 também não procede. As obrigações inscritas no artigo 3.º da directiva não são substancialmente idênticas às dos artigos 5.º, 6., e 10.,
47 Também não existe, segundo cremos, uma ligação substancial dessa ordem entre tais obrigações que conduza a que a falta de designação exigida pelo artigo 3.º implique a impossibilidade de executar as obrigações contidas nos artigos 5.º, 6., e 10.,
48 É certo que, em princípio, o estabelecimento dos programas de acção a que se refere o artigo 5.º da directiva visa as zonas vulneráveis que foram designadas. Todavia, se a designação formal dessas zonas sofrer atrasos, a directiva não impede que sejam tomadas medidas de preparação do estabelecimento dos programas de acção. À luz da jurisprudência referida no n.º 39, a designação tardia das zonas vulneráveis não pode conduzir a uma prorrogação do prazo de estabelecimento dos programas de acção que se estenda desse modo até dois anos após a designação, aliás tardia, das zonas protegidas.
49 É certo que o controlo a assegurar por força do artigo 6.º da directiva é relativo às zonas vulneráveis de que trata o artigo 3.º Este controlo pode, todavia, ser operado sem que essas zonas tenham sido designadas. Melhor ainda, podemos deduzir do artigo 6.º que a designação de zonas vulneráveis se efectua com base num controlo prévio, na acepção desse artigo.
50 A obrigação de elaboração de um relatório contida no artigo 10.º da directiva pode, portanto, indiscutivelmente, ser apreciada independentemente da designação de zonas vulneráveis.
V - Quanto ao mérito
A - A acusação relativa ao artigo 5.º da directiva
1. Argumentos das partes
51 Na petição, a Comissão enumera certo número de elementos dos quais, em seu entender, deve resultar que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.º da directiva:
- no momento em que foi intentada a acção perante o Tribunal de Justiça, o Governo italiano ainda não tinha estabelecido qualquer programa de acção que satisfizesse o disposto no artigo 5.º da directiva;
- deduz-se do acórdão de 25 de Fevereiro de 1999 que, relativamente à maior parte do território italiano, o Governo italiano não tinha procedido à designação de zonas vulneráveis e, por conseguinte, não era possível instaurar programas de acção que fossem adaptados às condições ambientais que se destinavam a aplicar;
- relativamente à Itália central e meridional, os programas de acção não comportam qualquer medida do tipo das visadas no anexo III da directiva. O mesmo se passa com os Abruzos, a Apúlia e a Calábria, como, na prática, também com outras regiões;
- relativamente a certas regiões da Itália setentrional (Piemonte, Lombardia, Veneto e Emília-Romana), nem todas as obrigações específicas previstas no anexo III são retomadas nos programas de acção;
- as iniciativas das autoridades italianas são incoerentes ou demasiado gerais.
52 A Comissão faz em seguida um resumo das iniciativas que, apesar de tudo, foram tomadas pela Itália. Essas iniciativas são insuficientemente coerentes, demasiado gerais ou ainda incompletas. Não satisfazem as exigências do artigo 5.º da directiva.
53 O Governo italiano observa que já designou zonas vulneráveis no Piemonte, na Lombardia, no Veneto e na Emília-Romana. Foram estabelecidos programas de acção para essas zonas. Para as outras regiões, não há programas de acção estabelecidos porque não houve designação de zonas vulneráveis.
54 Na réplica e na tréplica, o debate que opôs o Governo italiano à Comissão concentra-se no fundamento de defesa do Governo italiano, que já analisámos anteriormente, baseado na impossibilidade, para o Governo italiano, de aplicar o artigo 5.º da directiva antes de designar as zonas vulneráveis.
2. Apreciação
55 À luz dos elementos precedentes, podemos apreciar resumidamente esta acusação. Em substância, essa acusação diz respeito aos seguintes elementos. No termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado relativamente a uma parte do território - a Itália central e meridional - as autoridades italianas não tinham estabelecido programas de acção. O Governo italiano não o contesta mas, em sua defesa, sustenta que o estabelecimento de programas já não era possível, devido à falta de designação de zonas vulneráveis. Como assinalámos acima, no n.º 45 das nossas conclusões, esse fundamento de defesa não pode ser acolhido. Os programas de acção foram certamente estabelecidos relativamente a quatro regiões setentrionais (Piemonte, Lombardia, Veneto e Emília-Romana) mas, segundo o parecer da Comissão, não correspondiam às exigências da directiva, nomeadamente porque não comportavam um certo número de medidas prescritas no anexo III da directiva. O Governo italiano contesta esta acusação qualificando-a de ambígua e geral, mas não contesta a fundamentação da verificação da Comissão. Também não responde aos exemplos de medidas que faltam nos programas de acção tais como fornecidos pela Comissão. Nestas condições, está suficientemente provado, parece-nos, que, mesmo no que respeita às quatro regiões setentrionais já referidas, o Governo italiano não estabeleceu programas de acção que correspondam às prescrições da directiva.
B - A acusação relativa ao artigo 6.º da directiva
1. Argumentos das partes
56 A Comissão recorda que o artigo 6.º da directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de controlar a concentração de nitratos. Em especial, a directiva prevê uma primeira série de controlos durante um período de um ano antes de 20 de Dezembro de 1993 e depois a repetição dessas operações de controlo de quatro em quatro ou de oito em oito anos, segundo o nível de poluição por nitratos que for verificado.
57 A documentação fornecida pelas autoridades italianas demonstra que, em pelo menos cinco regiões, as operações de controlo não foram executadas de acordo com a directiva, que noutras cinco regiões e duas províncias os controlos foram executados de modo parcialmente insatisfatório, mostrando também total falta de informações a propósito de outras três regiões (Abruzos, Apúlia e Calábria). Nestas condições, a Comissão conclui que a República Italiana não cumpriu plenamente as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.º da directiva.
58 O Governo italiano entende que o artigo 6.º visa operações executivas que não podem ser dissociadas da identificação de zonas vulneráveis nos termos do artigo 5.º Para o Governo italiano, só pode haver incumprimento do artigo 6.º na medida em que a falta de identificação de zonas vulneráveis implique o incumprimento do artigo 3.º A Comissão demonstra que a falta de operações de controlo implicaram o incumprimento do artigo 3.º A título subsidiário, o Governo italiano sustenta que o fundamento é infundado pelo seu carácter geral, impreciso e não provado. O Governo italiano acrescenta, enfim, que os controlos foram efectuados aplicando o anexo IV da directiva, no quadro das outras directivas aí referidas.
59 A Comissão replica que a obrigação prevista no artigo 6.º da directiva é uma obrigação específica que pode distinguir-se das outras obrigações previstas pela directiva. A Comissão acrescenta que a correcta aplicação do artigo 6.º exige que as autoridades nacionais cumpram os prazos e as modalidades aí previstas e que não basta remeter para as modalidades de controlo previstas nas outras directivas a que se refere o artigo 6.º e que comunicaram à Comissão no quadro da Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (12). Em especial, diferem as exigências previstas pela Directiva 91/676 no que respeita à rede de pontos de colheita de amostras, à frequência das amostras e ao tratamento dos dados. A Comissão salienta ainda que, embora tenha sido adoptada após a Directiva 91/676, a Directiva 91/692 não lhe faz qualquer referência. Por conseguinte, as informações comunicadas no quadro da Directiva 91/692 não são de modo nenhum pertinentes para a aplicação da Directiva 91/676. Enfim, a Comissão recorda que, no decurso da fase pré-contenciosa, pediu às autoridades italianas para lhe fornecerem elementos susceptíveis de demonstrar que a obrigação prevista no artigo 6.º da directiva tinha sido cumprida. As informações fornecidas demonstram que tal não sucedeu.
60 Na tréplica, o Governo italiano afirma que a Comissão não precisou a razão pela qual a directiva não foi respeitada pelo menos em cinco regiões. A Comissão devia ter referido em pormenor os elementos comunicados e indicar as lacunas existentes. Além disso, para o Governo italiano, a Comissão não pode fazer prova de um incumprimento baseando-se na falta de informações. O artigo 6.º não implica uma obrigação de informação a cargo dos Estados-Membros. Resulta do n.º 3 do anexo V que o Estado-Membro apenas é obrigado a fornecer um resumo dos resultados do controlo efectuado (13).
2. Apreciação
61 Na defesa que adopta a título principal, o Governo italiano parece partir do princípio segundo o qual o artigo 6.º não implica para os Estados-Membros uma obrigação independente da designação de zonas vulneráveis. Este argumento está evidentemente em contradição com a letra e o alcance do artigo 6.º As operações de controlo sob a forma de amostras devem fornecer os elementos com base nos quais as zonas vulneráveis podem ser identificadas. Em seguida, essas operações são relevantes para a apreciação do progresso na realização dos objectivos da directiva.
62 Também não admitimos a alegação do Governo italiano segundo a qual a Comissão não pode deduzir o incumprimento do artigo 6.º da falta de informações uma vez que esse artigo não comporta uma obrigação específica de informação. A Comissão pode, no quadro da fase pré-contenciosa do artigo 226.º CE, solicitar aos Estados-Membros todas as informações necessárias para verificar se um Estado-Membro cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. Os Estados-Membros são obrigados a fornecer essas informações para permitir à Comissão levar a cabo as missões de controlo que lhe são conferidas pelo artigo 211.º CE. Se, no quadro de um procedimento ao abrigo do artigo 226.º CE, um Estado-Membro não pode ou não consente em fornecer, no prazo fixado para esse efeito, as informações que lhe são pedidas a propósito do cumprimento das suas obrigações, a Comissão pode daí concluir que o Estado-Membro em causa não cumpre as suas obrigações. Com efeito, é unicamente com base em informações completas e exactas que a Comissão pode, durante as diversas etapas da fase pré-contenciosa, verificar que o Estado-Membro em causa ainda não cumpriu as suas obrigações.
63 Damos mais importância ao fundamento da defesa que o Governo italiano retira do carácter demasiado geral, impreciso e não provado da acusação da Comissão. A Comissão não precisa de onde resulta que pelo menos cinco regiões italianas não efectuaram o controlo prescrito pela directiva e que cinco outras regiões e duas províncias apenas o efectuaram de modo parcialmente insatisfatório. Resulta das considerações que tecemos acima, nos n.os 33 e seguintes, que a Comissão deve apresentar uma exposição coerente e detalhada das razões que a levaram a acusar o Estado-Membro interessado de não ter cumprido uma das obrigações que lhe incumbem (14). Quanto a este ponto, a acção não convence. Não contém elementos suficientemente claros e precisos para permitir verificar se, nas regiões em causa, as obrigações em matéria de controlo foram insuficiente ou incompletamente cumpridas. Consideramos, assim, que esta acusação não é fundada na medida em que denuncia a execução incorrecta ou parcialmente insatisfatória do artigo 6.º da directiva nas regiões da Ligúria, da Lombardia, do Veneto, das Marcas e da Campânia, respectivamente, Piemonte, Úmbria, Lácio, Molise, Sicília, bem como nas províncias de Trento e de Bolzano.
64 Não é esse o caso das acusações que visam os controlos nas regiões dos Abruzos, da Apúlia e da Calábria. Sem ser desmentida pelo Governo italiano, a Comissão refere a falta de informações relativamente a essas regiões. O Governo italiano não indica que os controlos exigidos pelo artigo 6.º foram realmente efectuados nessas regiões, nem que os controlos eram obrigatórios. Daí deduzimos que, tratando-se dessas regiões, a acusação relativa aos controlos é suficientemente clara e fundada.
65 A Comissão e o Governo italiano divergem ainda quanto à questão de saber se os Estados-Membros podem contentar-se com os controlos previstos nas directivas mencionadas no artigo 6.º, n.º 1, alínea a), pontos I e II, da directiva, que devem ser comunicados à Comissão nos termos da Directiva 91/692. Concordamos com o ponto de vista expresso pela Comissão, segundo o qual o artigo 6.º implica com toda a certeza que os controlos previstos nas outras directivas não são suficientes. Não é possível compreender de outro modo o texto desse artigo quanto a esse ponto. Aliás, esta verificação em nada prejudica a conclusão que formulámos no n.º 63.
66 À luz dos elementos precedentes, verificamos que, ao não aplicar o artigo 6.º da directiva nas regiões dos Abruzos, da Apúlia e da Calábria, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas do artigo 6.º e do anexo IV e que, quanto ao mais, na parte que diz respeito ao artigo 6.º, a acção deve ser rejeitada.
C - A acusação relativa ao artigo 10.º da directiva
1. Argumentos das partes
67 O artigo 10.º da directiva dispõe que os Estados-Membros são obrigados a apresentar um relatório de quatro em quatro anos. O primeiro relatório, que abrange um período de quatro anos, devia ter sido enviado à Comissão antes de 20 de Junho de 1996. O relatório contém todas as informações visadas no anexo V. O Governo italiano não enviou o relatório antes da referida data.
68 Para a Comissão, a documentação que o Governo italiano lhe dirigiu na carta de 16 de Julho de 1997 é incompleta e insuficiente quanto ao fundo.
69 O relatório enviado em 18 de Setembro de 1998 também não satisfaz as exigências da directiva. A Comissão menciona quatro lacunas:
- o relatório é geograficamente incompleto;
- não contém o mapa das águas (eventualmente) poluídas e das zonas vulneráveis, previsto no n.º 2 do anexo V;
- relativamente a quase metade das regiões, falta a indicação dos resultados dos controlos das concentrações de nitratos;
- o resumo dos programas de acção é insuficiente. Apenas menciona certas medidas e, além disso, unicamente para algumas regiões. Não aborda de modo sistemático os assuntos mencionados no n.º 4 do anexo V.
70 A Comissão conclui daí que a República Italiana não cumpriu a obrigação de apresentar a tempo um relatório que corresponda às prescrições da directiva.
71 Em contrapartida, o Governo italiano entende ter apresentado, com o relatório, um quadro sintético das poluições por nitratos verificadas e das acções empreendidas. O carácter sucinto do relatório, prossegue o Governo italiano, não é contrário às exigências do anexo V.
2. Apreciação
72 É incontroverso, a nosso ver, não ter sido objecto de contestação que o Governo italiano não enviou o relatório à Comissão em tempo útil, ou seja, antes de 20 de Junho de 1996. O incumprimento do artigo 10.º, portanto, verifica-se desde logo. Acrescem outros elementos. Na carta de 18 de Setembro de 1998 - portanto, muito depois do fim do prazo fixado pela directiva - a República Italiana fez, todavia, chegar um relatório à Comissão. O anexo V da directiva indica de modo preciso as informações que o relatório deve conter. A Comissão indicou de modo preciso, na petição, as informações que faltam. O Governo italiano não o contesta mas, em sua defesa, sustenta que um quadro sucinto pode ser suficiente e que o artigo 10.º e o anexo V não são suficientemente precisos para fundar o incumprimento das suas disposições. É claro que não admitimos estes argumentos.
73 Verifica-se, pois, que ao não apresentar um relatório no prazo fixado e, aliás, ao apenas apresentar à Comissão um relatório incompleto e insuficiente, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas do artigo 10.º e do anexo V da directiva.
VI - Quanto às despesas
74 Resulta das considerações precedentes entendermos que, na sua maioria, as acusações da Comissão são fundadas. Propomos que a acção seja rejeitada apenas quanto a um único ponto, aliás limitado. É lógico, em nossa opinião, que a República Italiana seja condenada nas despesas.
VII - Conclusão
75 À luz dos factos e circunstâncias acima relatados, propomos ao Tribunal de Justiça que:
1) Negue provimento à acção na medida em que diz respeito ao cumprimento do artigo 6.º da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, nas regiões da Ligúria, da Lombardia, do Veneto, das Marcas e da Campânia e, respectivamente, Piemonte, Úmbria, Lácio, Molise, Sicília, bem como nas províncias de Trento e de Bolzano.
2) Declare que:
- ao não adoptar as medidas necessárias à execução dos artigos 5.º, 6., e 10., da Directiva 91/676,
- ou, a título subsidiário, ao não informar a Comissão dessas medidas,
a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
3) Condene a República Italiana nas despesas, nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo.
(1) - JO L 375, p. 1.
(2) - Acórdão Comissão/Itália (C-195/97, Colect., p. I-1169).
(3) - V. o n.º 2 das presentes conclusões.
(4) - V., entre outros, o acórdão de 29 de Outubro de 1998, Comissão/Grécia (C-185/96, Colect., p. I-6601, n.º 18).
(5) - C-96/95, Colect., p. I-1653.
(6) - Acórdão de 11 de Agosto de 1995 (C-431/92, Colect., p. I-2189).
(7) - Já referido na nota 2.
(8) - Acórdão de 13 de Abril de 2000 (C-274/98, Colect., p. I-2823).
(9) - Acórdão de 1 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha (C-71/97, Colect., p. I-5991).
(10) - Acórdão de 2 de Agosto de 1993 (C-355/90, Colect., p. I-4221, n.os 20 a 22).
(11) - Directiva do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1).
(12) - JO L 377, p. 48.
(13) - O texto inglês menciona «summary» e o italiano «sommario».
(14) - Acórdão de 20 de Março de 1997, Comissão/Alemanha, já referido na nota 5.